62013TJ0680
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (четвърти разширен състав)
13 юли 2018 година (
*1
)
„Извъндоговорна отговорност — Икономическа и парична политика — Програма за подпомагане на стабилността в Кипър — Решение на Управителния съвет на ЕЦБ относно спешната помощ за осигуряване на ликвидност във връзка с искане на централната банка на Кипър — Декларации на Еврогрупата от 25 март, 12 април, 13 май и 13 септември 2013 г. относно Кипър — Решение 2013/236/ЕС — Меморандум за разбирателство от 26 април 2013 г. относно специфичните условия на икономическата политика, сключен между Кипър и Европейския механизъм за стабилност — Компетентност на Общия съд — Допустимост — Изисквания за форма — Изчерпване на вътрешноправните средства за защита — Достатъчно съществено нарушение на правна норма, с която се предоставят права на частноправните субекти — Право на собственост — Оправдани правни очаквания — Равно третиране“
По дело T‑680/13
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC, установено в Никозия (Кипър), и другите ищци, чиито имена са посочени в приложение, за които се явява P. Tridimas, barrister (
1
),
ищци,
срещу
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват A. de Gregorio Merino, E. Dumitriu-Segnana, E. Chatziioakeimidou и E. Moro, в качеството на представители,
Европейска комисия, за която се явяват първоначално B. Smulders, J.‑P. Keppenne и M. Konstantinidis, а впоследствие J.‑P. Keppenne, M. Konstantinidis и L. Flynn, в качеството на представители,
Европейска централна банка (ЕЦБ), за която се явяват първоначално N. Lenihan и F. Athanasiou, впоследствие P. Papapaschalis и P. Senkovic и накрая, M. Szablewska и K. Laurinavičius, в качеството на представители, подпомагани от H.‑G. Kamann, адвокат,
Еврогрупа, представлявана от Съвета на Европейския съюз, за който се явяват A. de Gregorio Merino, E. Dumitriu-Segnana, E. Chatziioakeimidou и E. Moro, в качеството на представители,
и
Европейски съюз, представляван от Европейската комисия, за която се явяват първоначално B. Smulders, J.‑P. Keppenne и M. Konstantinidis, а впоследствие J.‑P. Keppenne, M. Konstantinidis и L. Flynn, в качеството на представители,
ответници,
с предмет искане на основание член 268 ДФЕС за присъждане на обезщетение за вредите, които ищците твърдят, че са претърпели в резултат на решението на управителния съвет на ЕЦБ от 21 март 2013 г. относно спешната помощ за осигуряване на ликвидност във връзка с искане на централната банка на Кипър, декларациите на Еврогрупата от 25 март, 12 април, 13 май и 13 септември 2013 г. относно Кипър, Решение 2013/236/EС на Съвета от 25 април 2013 година, отправено до Кипър относно конкретни мерки за възстановяване на финансовата стабилност и устойчивия растеж (ОВ L 141, 2013 г., стр. 32), Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. относно специфичните условия на икономическата политика, сключен между Кипър и Европейския механизъм за стабилност (ЕМС), както и други актове и действия на Комисията, Съвета, ЕЦБ и Еврогрупата, свързани с предоставянето на инструмент за финансова помощ на Република Кипър,
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти разширен състав),
състоящ се от: H. Kanninen (докладчик), председател, J. Schwarcz, C. Iliopoulos, L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín и I. Reine, съдии,
секретар: S. Spyropoulos, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 11 септември 2017 г.,
постанови настоящото
Решение
I. Обстоятелствата по спора
А. Договорът за ЕМС
1
На 2 февруари 2012 г. в Брюксел (Белгия) е сключен Договорът за създаване на Европейския механизъм за стабилност между Кралство Белгия, Федерална република Германия, Република Естония, Ирландия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Италианската република, Република Кипър, Великото херцогство Люксембург, Република Малта, Кралство Нидерландия, Република Австрия, Португалската република, Република Словения, Словашката република и Република Финландия (наричан по-нататък „Договорът за ЕМС“). Договорът влиза в сила на 27 септември 2012 г.
2
Съображение 1 от Договора за ЕМС гласи:
„На 17 декември 2010 г. Европейският съвет постигна съгласие, че е необходимо държавите от еврозоната да създадат постоянен механизъм за стабилност. Европейският механизъм за стабилност (ЕМС) ще поеме функциите, възложени понастоящем на Европейския инструмент за финансова стабилност (ЕИФС) и на Европейския механизъм за финансово стабилизиране (ЕМФС), като предоставя при необходимост финансова помощ на държавите членки от еврозоната“.
3
Съгласно членове 1 и 2 и член 32, параграф 2 от Договора за ЕМС договарящите се страни, а именно държавите членки, чиято парична единица е еврото (наричани по-нататък „ДЧПЕ“), създават помежду си международна финансова институция, Европейски механизъм за стабилност (ЕМС), която е юридическо лице.
4
Член 3 от Договора за ЕМС описва целта на ЕМС, както следва:
„Целта на ЕМС е да мобилизира финансови средства и предоставянето при строго обвързване с условия, съобразено с избрания инструмент за финансова помощ, на подкрепа за стабилност на неговите членове, които изпитват или има опасност да изпитат сериозни проблеми във връзка с финансирането, ако това е абсолютно необходимо, за да се гарантира финансовата стабилност на еврозоната като цяло и на държавите членки в нея. За тази цел той може да набира средства посредством емитирането на финансови инструменти или сключването на финансови или други споразумения или спогодби със своите членове, с финансови институции или с трети лица“ [неофициален превод].
5
Член 4, параграфи 1 и 3 и параграф 4, първа алинея от Договора за ЕМС гласят:
„1.   ЕМС има управителен съвет, изпълнителен съвет, както и изпълнителен директор и други служители, които е счетено, че са необходими.
[…]
3.   За приемането на решения по взаимно съгласие е необходимо единодушие на участващите в гласуването членове. Въздържането от гласуване не е пречка за приемане на решение по взаимно съгласие.
4.   Чрез дерогация от параграф 3 може да се прилага процедура за спешно гласуване, когато Комисията и [Европейската централна банка (ЕЦБ)] смятат, че ако не се приеме спешно решение за предоставянето или прилагането на финансова помощ по смисъла на членове 13—18, това би застрашило икономическата и финансовата устойчивост на еврозоната […]“ [неофициален превод].
6
Член 5, параграф 3 от Договора за ЕМС предвижда: „[ч]ленът на [К]омисия[та], който отговаря за икономическите и паричните въпроси, председателят на ЕЦБ и председателят на Еврогрупата (ако той самият не е председател или член на управителния съвет) могат да участват в заседанията на управителния съвет [на ЕМС] в качеството на наблюдатели“ [неофициален превод].
7
Член 6, параграф 2 от Договора за ЕМС гласи: „[ч]ленът на [К]омисия[та], който отговаря за икономическите и паричните въпроси, и председателят на ЕЦБ могат да определят по един наблюдател [в изпълнителния съвет на ЕМС]“ [неофициален превод].
8
В член 12 от Договора за ЕМС са установени принципите, които се прилагат по отношение на подкрепата за стабилност, като параграф 1 от него предвижда следното:
„ЕМС може да предостави на свой член подкрепа за стабилност при строго обвързване с условия, съобразено с избрания инструмент за финансова помощ, ако това е абсолютно необходимо, за да се гарантира финансовата стабилност на еврозоната като цяло и на държавите членки в нея. Обвързването с условия може да бъде по-специално във формата на програма за макроикономически корекции или на задължение да продължават да се спазват предварително установените условия за предоставянето на подкрепата“ [неофициален превод].
9
В член 13 от Договора за ЕМС процедурата за предоставяне на подкрепа за стабилност на член от ЕМС е описана по следния начин:
„1.   Член на ЕМС може да подаде искане за подкрепа за стабилност до председателя на управителния съвет. В искането се посочва(т) инструментът/инструментите за финансова помощ, който/които следва да бъдат предвиден(и). След получаването на искането председателят на управителния съвет възлага на [Комисията] съвместно с ЕЦБ:
а)
извършването на оценка за наличието на риск за финансовата стабилност на еврозоната като цяло или на държавите членки в нея, освен ако ЕЦБ вече е направила анализ по член 18, параграф 2;
б)
извършването на оценка на устойчивостта на обслужването на държавния дълг. Когато е целесъобразно и възможно, се изчаква оценката да се извърши в сътрудничество с [Международния валутен фонд (МВФ)];
в)
извършването на оценка на действителните или евентуални потребности от финансиране на съответния член на ЕМС.
2.   Въз основа на искането от съответния член на ЕМС и на оценката по параграф 1 управителният съвет може да реши да предостави, по принцип, подкрепа за стабилност на съответния член на ЕМС под формата на инструмент за финансова помощ.
3.   В случай че приеме решение по параграф 2, управителният съвет възлага на [Комисията], съвместно с ЕЦБ, и когато е възможно, заедно с МВФ, да договори със съответния член на ЕМС меморандум за разбирателство, в който се уреждат подробно условията, с които е обвързан инструментът за финансова помощ. Съдържанието на меморандума за разбирателство е съобразено със сериозността на слабостите, които следва да бъдат преодолени, и с избрания инструмент за финансова помощ. Същевременно изпълнителният директор на ЕМС изготвя предложение за споразумение относно инструмента за финансова помощ, в което се уреждат редът и условията за финансиране на помощта и изборът на инструменти и което се приема от управителния съвет.
Меморандумът за разбирателство трябва да бъде в пълно съответствие с мерките за координиране на икономическите политики, предвидени в [Договора за функционирането на ЕС], по-специално с всеки акт на правото на Европейския съюз, в това число всяко становище, предупреждение, препоръка или решение, чийто адресат е съответният член на ЕМС.
4.   [Комисията] подписва меморандума за разбирателство от името на ЕМС, когато той е в съответствие с условията по параграф 3 и е бил одобрен от управителния съвет.
5.   Изпълнителният съвет одобрява споразумението относно инструмента за финансова помощ, уреждащ подробно финансовите аспекти на подкрепата за стабилност, която следва да се предостави, както и, ако са налице условията за това, изплащането на първия транш от помощта.
[…]
7.   На [Комисията], съвместно с ЕЦБ, и когато е възможно, заедно с МВФ, се възлага задачата да следи за спазването на условията, с които е обвързан инструментът за финансова помощ“ [неофициален превод].
Б. Финансови затруднения на Република Кипър и искане за финансова помощ
10
През първите месеци на 2012 г. Република Гърция и нейните частни кредитори, притежатели на облигации, постигат съгласие и след това осъществяват размяна на гръцки дългови инструменти със съществено намаляване на номиналната стойност на гръцкия дълг, държан от частните инвеститори (Private Sector Involvement (наричано по-нататък „PSI“).
11
Поради експозицията им в инструментите, предмет на PSI, няколко установени в Кипър банки, сред които са Cyprus Popular Bank Public Co Ltd (наричана по-нататък „Laïki“) и Trapeza Kyprou Dimosia Etaireia Ltd (наричана по-нататък „BoC“), понасят големи загуби. Общо тези загуби възлизат на повече от четири милиарда евро и представляват приблизително 25 % от брутния вътрешен продукт (БВП) на Република Кипър.
12
Laïki, BoC и други установени в Кипър банки впоследствие имат проблеми поради недостиг на собствени средства. Тъй като вече не е в състояние да дава достатъчно гаранции, за да получава финансиране от Европейската централна банка (ЕЦБ), Laïki иска и получава изключителна подкрепа на ликвидността (Emergency Liquidity Assistance, наричана по-нататък „ELA“) от Kentriki Trapeza tis Kyprou (Централната банка на Кипър, наричана по-нататък „ЦБК“). Общата сума на отпуснатата на Laïki ELA възлиза на 3,8 милиарда евро през май 2012 г. и на близо 9,6 милиарда евро на 3 юли 2012 г.
13
При тези обстоятелства Република Кипър преценява, че е необходимо да се намеси в подкрепа на кипърския банков сектор, по-специално чрез рекапитализация на Laïki в размер на 1,8 милиарда евро през юни 2012 г. През същия месец BoC съобщава, че също е поискала от кипърските власти капиталово подпомагане, но не го е получила.
14
По това време самата Република Кипър има сериозни финансови и бюджетни затруднения. Тъй като през първото тримесечие на 2011 г. кредитният ѝ рейтинг е понижен с две степени от агенциите за кредитен рейтинг Fitch, Moody’s и Standard & Poor’s именно поради експозицията на банковия ѝ сектор в гръцката икономика, от май 2011 г. Република Кипър не е в състояние да се рефинансира на пазарите при лихвени ставки, които да са съвместими с дългосрочната фискална устойчивост. При тези условия Република Кипър покрива нуждите си от финансиране по-специално чрез емитиране на държавни ценни книжа с много кратък срок на падеж и като сключва през октомври 2011 г. официално споразумение за отпускане на заем в размер на 2,5 милиарда евро с Руската федерация.
15
На 25 юни 2012 г., след като агенцията за кредитен рейтинг Fitch, на свой ред след агенциите за кредитен рейтинг Moody’s и Standard & Poor’s, понижава рейтинга на Република Кипър в категория неинвестиционен рейтинг, дълговите ѝ ценни книжа вече не отговарят на необходимите условия, за да бъдат приемани като гаранция при паричните операции в Евросистемата, състояща се от централните банки на ДЧПЕ и ЕЦБ, които провеждат паричната политика на Европейския съюз. Същия ден Република Кипър отправя до председателя на Еврогрупата искане за финансова помощ от ЕМС или от Европейския инструмент за финансова стабилност (ЕИФС). Според декларациите на кипърското правителство целта на исканата помощ е „да се овладеят рисковете за кипърската икономика, по-специално да се предотврати разпространението на отрицателните последици през финансовия ѝ сектор, с много голяма експозиция в гръцката икономика“.
16
С декларация от 27 юни 2012 г. Еврогрупата заявява, че исканата финансова помощ ще бъде предоставена на Република Кипър или от ЕИФС, или от ЕМС в рамките на програма за макроикономически мерки, която следва да се конкретизира в меморандум за разбирателство, преговорите за който ще се водят, от една страна, от Европейската комисия заедно с ЕЦБ и Международния валутен фонд (МВФ), а от друга страна — от кипърските власти.
17
На 29 ноември 2012 г. представители на Комисията, ЕЦБ, МВФ и на Република Кипър изготвят проект за меморандум за разбирателство.
18
С декларация от 21 януари 2013 г. Еврогрупата посочва, от една страна, че окончателно споразумение по въпроса за програма за макроикономически мерки би могло да бъде постигнато през март 2013 г., и от друга страна, насърчава участващите страни да постигнат напредък с цел финализиране на елементите на проекта на меморандум за разбирателство.
19
През март 2013 г. Република Кипър и другите ДЧПE постигат политическо споразумение по проекта на меморандум за разбирателство.
20
С декларация от 16 март 2013 г. Еврогрупата приветства това споразумение, както и ангажимента на кипърските власти да предприемат допълнителни мерки за мобилизиране на вътрешни ресурси, с цел да се ограничи обемът на финансовата помощ, свързана с програмата за макроикономически мерки, посочена в точка 18 по-горе. Сред тази мерки има по-конкретно въвеждане на данък върху банковите депозити в Кипър, преструктуриране и рекапитализиране на банките, както и споделяне на загубите на притежателите на облигации с по-малки права. Еврогрупата подчертава също, че кипърският финансов сектор ще бъде подложен на подходящо свиване за преодоляване на неговата уязвимост и прекалено големите му размери спрямо БВП на Република Кипър. В този контекст Еврогрупата посочва, че счита отпускането на финансова помощ, която може да гарантира финансовата стабилност на Република Кипър и на еврозоната, за принципно обосновано, и приканва заинтересованите страни да ускорят провежданите преговори.
21
На 18 март 2013 г. Република Кипър нарежда банките да бъдат затворени на 19 и 20 март 2013 г., които са работни дни. Впоследствие кипърските власти решават банките да останат затворени до 28 март 2013 г., за да се избегне масово теглене на суми на гишетата.
22
На 19 март 2013 г. Кипърският парламент отхвърля законопроекта на кипърското правителство за въвеждане на данък върху всички банкови депозити в Кипър. Тогава кипърското правителство изготвя нов проектозакон, който предвижда само преструктурирането на две банки в Кипър, а именно BoC и Laïki (наричани по-нататък „засегнатите банки“).
23
На 21 март 2013 г., когато задълженията на Laïki и BoC произтичащи от ELA, възлизат съответно на 9,5 милиарда евро и 1,9 милиарда евро, ЕЦБ публикува прессъобщение, в което посочва следното:
„Управителният съвет на ЕЦБ реши да запази съществуващото равнище на ELA, до […] 25 март 2013 г.
Удължаване на срока за възстановяване би било възможно само ако бъде въведена програма на [Съюза или на МВФ], която да гарантира платежоспособността на банките“.
24
На 22 март 2013 г. Кипърският парламент приема O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos (№ 17(I)/2013) (Закон за оздравяването на кредитни и други институции, EE, приложение I (I), № 4379, 22.3.2013 г., стр. 117) (наричан по-нататък „Законът от 22 март 2013 г.“). По силата на точка 3, параграф 1 и точка 5, параграф 1 от този закон ЦБК е натоварена, заедно с кипърското министерство на финансите, с оздравяването на посочените в споменатия закон институции. За целта първо в точка 12, параграф 1 от Закона от 22 март 2013 г. се предвижда, че ЦБК може с декрет да преструктурира пасивите и задълженията на институция, спрямо която се прилага оздравителна процедура, включително чрез намаляване, изменение, разсрочване, новиране на номиналния капитал или на остатъка от всякакви съществуващи или бъдещи вземания срещу тази институция или чрез превръщане на дългови ценни книжа в собствен капитал. След това в същата точка се изключва прилагането на тези мерки по отношение на гарантираните депозити по смисъла на точка 2, пета алинея от Закона от 22 март 2013 г., тоест депозитите в размер, по-малък или равен на 100000 eur. Точка 3, параграф 2, букви а) и b) от този закон предвижда, че акционерите на институция, спрямо която се прилага оздравителна процедура, първи понасят всяка загуба от прилагането на оздравителните мерки, докато кредиторите на такава институция понасят тези загуби само след акционерите. На последно място, от точка 3, параграф 2, буква d) от посочения закон следва, че приетите въз основа на този закон мерки не могат да поставят кредиторите на засегнатите банки в по-неблагоприятно финансово положение от това, в което биха се оказали при ликвидацията на тези банки. Точка 12, параграф 14 от въпросния закон уточнява, че в случай на прилагане на мярката, предвидена в точка 12, параграф 1 от същия закон, засегнатите страни получават плащане на претенциите им най-малко в размера, който биха получили по силата на кипърското право в случай на ликвидация на тези банки.
25
С декларация от 25 март 2013 г. Еврогрупата посочва, че е постигнала споразумение с кипърските власти по съществените елементи на бъдещата програма за макроикономически мерки, което се подкрепя от всички ДЧПЕ, както и от Комисията, ЕЦБ и МВФ.
26
В тази декларация по-конкретно се посочва следното:
„Еврогрупата приветства плановете за преструктуриране на финансовия сектор, посочени в приложението. Тези мерки ще послужат като основа за възстановяването на жизнеспособността на финансовия сектор. В съответствие с принципите на Съюза те гарантират по-специално всички депозити до 100000 EUR.
В програмата ще има решителен подход за преодоляване на дисбаланса във финансовия сектор. Ще има подходящо свиване на финансовия сектор […].
Еврогрупата настоятелно иска незабавно прилагане на споразумението между [Република Кипър] и [Република Гърция] относно гръцките клонове на кипърските банки, което закриля стабилността едновременно на гръцката и на кипърската банкова система“.
27
Приложението към тази декларация има следното съдържание:
„След представянето на политическите планове на властите [на Република Кипър], които бяха широко приветствани от Еврогрупата, бе постигнато съгласие за следното:
1.
Пристъпва се към незабавно разграждане на Laïki — с пълното съдействие на акционерите, притежателите на облигации и вложителите, чиито депозити не са гарантирани — въз основа на решение на [ЦБК], като се използва новоприетата правна уредба за преструктуриране на банките.
2.
Пристъпва се към разделяне на Laïki на „лоша“ и „добра“ (оздравена) банка. „Лошата“ банка се закрива постепенно.
3.
Оздравената банка се влива в [BoC] при прилагане на правната уредба за оздравяване на банките и след консултации с управителните съвети на BoC и Laïki. Тя ще внесе [ELA], възлизаща на девет милиарда евро. Единствено не[гарантираните] депозити в BoC ще останат замразени до приключването на рекапитализацията, след което спрямо тях ще могат да бъдат приложени подходящи условия.
4.
Управителният съвет на ЕЦБ ще предостави ликвидност на BoC при спазване на приложимите правила.
5.
Ще се извърши рекапитализация на BoC чрез преобразуване на не[гарантираните] депозити в собствени активи с пълното съдействие на акционерите и притежателите на облигации.
6.
Преобразуването ще се извърши по начин, който да осигури съотношение на собствения капитал от 9 % в края на програмата.
7.
Всички притежатели на [гарантирани] депозити във всички банки ще се ползват от пълна защита в съответствие с релевантното законодателство на [Съюза].
8.
Средствата по програмата (до десет милиарда евро) не могат да се използват за рекапитализация на Laïki или [BoC]“ [неофициален превод].
28
Както е уточнено в отговор на процесуално-организационните действия на Общия съд, преценено е, че от десетте милиарда евро по програмата, 3,4 милиарда евро ще бъдат отредени за бюджетните нужди на Република Кипър, 4,1 милиарда евро за изкупуване от нея на дългови инструменти, и 2,5 милиарда евро за рекапитализация и преструктуриране на кипърски банки, различни от засегнатите.
В. Мерки за преструктуриране на банките, приети в Република Кипър
29
На 25 март 2013 г. управителят на ЦБК започва оздравителна процедура по отношение на засегнатите банки.
30
Впоследствие за тази цел са публикувани четири декрета на основание на Закона от 22 март 2013 г., а именно:
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 96/2013 peri tis polisis ergasion ton en elladi ergasion tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013, (Декрет 96/2013 относно продажбата на някои дейности на BoC в Гърция, административен подзаконов акт № 96) от 26 март 2013 г. (EE, приложение III (I), № 4640, 26.3.2013 г. стр. 745) (наричан по-нататък „Декрет № 96“),
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 97/2013 peri tis polisis ergasion ton en elladi ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013, (Декрет 97/2013 относно продажбата на определени дейности на Laïki в Гърция, административен подзаконов акт № 97) от 26 март 2013 г. (EE, приложение III (I), № 4640, 26.3.2013 г., стр. 749). (наричан по-нататък „Декрет № 97)“,
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 103/2013 peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013 (Декрет 103/2013 относно оздравяването на BoC със собствени средства, административен подзаконов акт № 103), от 29.3.2013 г. (EE, приложение III (I), № 4645, 29.3.2013 г., стр. 769) (наричан по-нататък „Декрет № 103“),
–
Kanonistiki Dioikitiki Praxi 104/2013 Peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013 (Декрет 104/2013 относно продажбата на определени дейности на Laïki, административен подзаконов акт № 104) от 29 март 2013 г. (EE, приложение III (I), № 4645, 29.3.2013 г., стр. 781) (наричан по-нататък „Декрет № 104“).
31
В декрети № 96 и № 97 се предвижда съответно продажбата на клоновете на BoC и на Laïki, установени в Гърция (наричани по-нататък общо „гръцките клонове“).
32
В точки 5 и 6 от Декрет № 103 се предвижда рекапитализация на BoC за сметка по-специално на нейните притежатели на негарантирани депозити, както и на нейните акционери, за да може тя да продължи да предоставя банкови услуги. Така негарантираните депозити на BoC се преобразуват в нейни акции (37,5 % от всеки негарантиран депозит), в инструменти, които ЦБК може да преобразува било в акции, било в депозити (22,5 % от всеки негарантиран депозит), и в инструменти, които ЦБК може да преобразува в депозити (40 % от всеки негарантиран депозит). От инструментите, които могат да бъдат преобразувани в депозити от ЦБК, 25 % (10 % от всеки негарантиран депозит) се изплащат. Оставащите 75 % (30 % от всеки негарантиран депозит) остават недостъпни за вложителите. В точка 6, параграф 5 от Декрет № 103 се уточнява, че ако приносът на вложителите с негарантирани депозити превиши това, което е необходимо за възстановяването на собствения капитал на BoC, органът по оздравяването ще определи сумата, съответстваща на свръхкапитализацията, и ще я третира все едно преобразуването никога не е било осъществено. В съответствие с точка 10 от Декрет № 103 той влиза на 29 март 2013 г. в сила в 6,00 часа.
33
В резултат на промени в Декрет № 103 на 30 юли 2013 г., от една страна, 10 % от негарантираните депозити, които предварително са били преобразувани в инструменти, подлежащи на преобразуване в акции или в депозити, са преобразувани в акции на BoC. Сред оставащите инструменти, подлежащи на преобразуване от ЦБК било в акции, било в депозити (12,5 % от всеки негарантиран депозит), и тези, които могат да бъдат преобразувани в депозити от ЦБК и още не са изплатени (30 % от всеки негарантиран депозит), 12 % са депозирани в нова разплащателна сметка, а равни части от 88 % са депозирани в шестмесечни, деветмесечни и дванадесетмесечни срочни влогове.
34
От друга страна, номиналната стойност от едно евро на всяка обикновена акция на BoC е намалена на един цент. Впоследствие стотина обикновени акции с номинална стойност един цент се сливат в една обикновена акция с номинална стойност едно евро. Обикновените акции с номинална стойност един цент, под 100 на брой, които поради това не могат да се слеят, за да формират нова обикновена акция с номинална стойност едно евро, са унищожени.
35
Що се отнася до Декрет № 104, в разпоредбите на точка 2 във връзка с точка 5 се предвижда на 29 март 2013 г. в 6,10 ч. да се прехвърлят на определени активи и пасиви на Laïki в BoC, включително депозитите до 100000 EUR и дългът, свързан с ELA. Депозитите над 100000 EUR остават в Laïki в очакване на ликвидацията ѝ.
36
След внасянето на изменения в Декрет № 104 на 30 юли 2013 г., приблизително 18 % от новия капитал на BoC са прехвърлени на Laïki през 2013 г.
37
След приемането на декрети № 96, № 97, № 103 и № 104 (наричани заедно по-нататък заедно „вредоносните декрети“) Комисията, ЕЦБ и МВФ започват нови разисквания с кипърските власти с оглед на финализирането на меморандум за разбирателство.
Г. Предоставяне на финансова помощ на Република Кипър
38
С декларация от 12 април 2013 г. Еврогрупата първо приветства споразумение, договорено между кипърските власти, от една страна, и МВФ, Комисията и ЕЦБ, от друга страна. Тя посочва, че като се вземе предвид това споразумение, са налице всички елементи, необходими за започване на националните процедури за формалното одобряване на споразумението за финансовата помощ, поискана от Република Кипър. Тя отбелязва също, че очаква Управителният съвет на ЕМС да бъде в състояние да одобри това споразумение до 24 април 2013 г., при положение че националните процедури са приключили. Второ, Еврогрупата отбелязва, че кипърските власти са приложили решителни мерки за оздравяване, преструктуриране и рекапитализация, за да се справят с несигурното и уникално положение на кипърския финансов сектор.
39
На заседанието си на 24 април 2013 г. Управителният съвет на ЕМС първо потвърждава, от една страна, че на Комисията и ЕЦБ е било възложено да направят оценките, посочени в член 13, параграф 1 от Договора за ЕМС, и от друга страна, че Комисията, съвместно с ЕЦБ и МВФ, е натоварена да договори Меморандума за разбирателство с Република Кипър. Второ, в съответствие с предложението на изпълнителния директор на ЕМС той решава да предостави подкрепа за стабилност на Република Кипър под формата на инструмент за финансова помощ (наричан по-нататък „ИФП“). Трето, той одобрява нов проект за меморандум за разбирателство, договорен, от една страна, от Комисията, в сътрудничество с ЕЦБ и МВФ, и от друга страна, от Република Кипър. Четвърто, той възлага на Комисията да подпише този меморандум от името на ЕМС.
40
На 25 април 2013 г., действайки на основание член 136, параграф 1 ДФЕС, Съветът на Европейския съюз приема Решение 2013/236/ЕС, отправено до Кипър относно конкретни мерки за възстановяване на финансовата стабилност и устойчивия растеж (ОВ L 141, 2013 г., стр. 32). Решението предвижда комплекс от „мерки и резултати“ за справяне с бюджетния дефицит на Република Кипър и възстановяване на стабилността на нейния финансов сектор.
41
На 26 април 2013 г. новият меморандум за разбирателство (наричан по-нататък „Меморандумът за разбирателство от 26 април 2013 г.“) е подписан от заместник-председателя на Комисията, от името на ЕМС, от министъра на финансите на Република Кипър и от гуверньора на ЦБК.
42
Под заглавие „Преструктуриране и оздравяване [на засегнатите банки]“, параграфи 1.23—1.28 от този протокол за споразумение гласят:
„1.23
Вече споменатата проверка на финансовата и счетоводната стойност показва, че двете най-големи банки на Кипър са неплатежоспособни. За да уреди това положение, правителството привежда в действие широкообхватен план за оздравяване и преструктуриране. С цел избягване на натрупването на бъдещи неравновесия и възстановяване на жизнеспособността на сектора, запазвайки същевременно конкуренцията, се приема стратегия от четири части, която не е свързана с използване на паричните средства на данъкоплатците.
1.24
Първо, всички свързани с Гърция активи (включително кредитите в областта на морския транспорт) и пасиви, оценени съответно на 16,4 и на 15 милиарда евро при неблагоприятния сценарий, са прехвърлени. Гръцките активи и пасиви са придобити от Piraeus Bank, чието преструктуриране ще бъде поето от гръцките власти. Прехвърлянето се осъществява въз основа на споразумение, подписано на 26 март 2013 г. Тъй като счетоводната стойност на активите възлиза на 19,2 милиарда евро, това прехвърляне позволява да се намали съществено взаимната експозиция между Гърция и Кипър.
1.25
Що се отнася до клона на [Laïki] в Обединеното кралство, всички депозити са прехвърлени на британското дъщерно дружество на [BoC]. Свързаните с тях активи са предадени на [BoC].
1.26
Второ, посредством процедура по закупуване на активи и поемане на задължения [BoC] получава кипърските активи на [Laïki] на реалната им стойност, както и нейните гарантирани депозити и експозицията ѝ към [ELA], на номинална стойност. Негарантираните депозити на [Laïki] се запазват в старата институция. Целта е стойността на прехвърлените активи да бъде по-висока от тази на прехвърлените пасиви, така че разликата да съответства на рекапитализацията на [BoC] от [Laïki] в размер на 9 % от прехвърлените рисково претеглени активи. [BoC] се рекапитализира, така че в края на програмата да се постигне съотношение на базовия собствен капитал от първи ред (core tier one ratio) от 9 % при неблагоприятен резултат от стрес теста, което би трябвало да спомогне за възстановяване на доверието и за нормализиране на условията на финансиране. Превръщането на 37,5 % от негарантираните депозити в [BoC] в обикновени акции, даващи пълно право на глас и право на дивидент, покрива най-голямата част от нуждите от капитал при допълнителен принос със собствен капитал от страна на предходното образувание [Laïki]. Част от останалите негарантирани депозити на [BoC] ще бъде временно замразена.
1.27
Трето, за да се гарантира постигането на целите на капитализацията, до края на юни 2013 г. ще се извърши по-подробна и актуализирана независима оценка на активите на [засегнатите банки] в съответствие с изискванията по рамката за възстановяване и оздравяване на банките. За тази цел общите условия за извършване на независимата оценка ще бъдат договорени най-късно до средата на април 2013 г. след съгласуване с [Комисията], [ЕЦБ] и [МВФ]. След тази оценка, ако е необходимо, ще се пристъпи към допълнително преобразуване на негарантирани депозити в обикновени акции, за да се гарантира, че в края на програмата ще може да бъде постигната целта за минимално равнище на собствения на собствения капитал от 9 % в условията на криза. Ако [BoC] се окаже свръхкапитализирана предвид тази цел, ще се пристъпи към обратно изкупуване на акции, за да бъдат върнати на вложителите средствата, съответстващи на свръхкапитализацията.
1.28
Накрая, с оглед на значението на [BoC] като системна банка е важно операциите на [Laïki] да бъдат бързо интегрирани, да бъде подобрена оперативната ефективност, да се оптимизира събирането на необслужваните кредити, като се приложи събирането от жизнеспособната структура и постепенно се нормализират условията за финансиране. За да се реализират тези цели и да се гарантира възможността за [BoC] да оперира с максимални гаранции, за да запази постоянна стабилност и жизнеспособност през един преходен период, ЦБК след допитване до министъра на финансите, ще назначи нов временен управителен съвет и нов временен генерален директор, докато новите акционери на [BoC] се организират при провеждане на общо събрание. ЦБК ще изиска от Управителния съвет да изготви план за преструктуриране, като определи търговските цели и кредитните политики на банката до края на септември 2013 г. За да се гарантира, че нормалните търговски дейности няма да бъдат засегнати, до края на юни ще се изготвят институционални договорености в съответствие с кипърското право, за да се предпази [BoC] от уронване на доброто име и от рисковете във връзка с управлението“.
43
На 30 април 2013 г. кипърският парламент одобрява Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г.
44
На 8 май 2013 г. ЕМС, Република Кипър и ЦБК сключват споразумението относно инструмента за финансова помощ. Същия ден управителният съвет на ЕМС одобрява това споразумение и предложението относно реда и условията за изплащане на Република Кипър на първи транш от помощта в размер на три милиарда евро. Този транш е разделен на две плащания. Първото, от порядъка на два милиарда евро, е направено на 13 май 2013 г. Второто, от порядъка на един милиард евро, е направено на 26 юни 2013 г.
45
С декларация от 13 май 2013 г. Еврогрупата приветства решението на управителния съвет на ЕМС да одобри първия транш от помощта и потвърждава, че Република Кипър е приложила мерките, договорени в Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г.
46
С декларация от 13 септември 2013 г. Еврогрупата приветства, от една страна, приключването на първата мисия за наблюдение от Комисията, ЕЦБ и МВФ, и от друга страна, факта, че BoC е излязла от оздравителната процедура на 30 юли 2013 г. Еврогрупата освен това изразява подкрепата си за изплащането на втори транш от помощта. Той е от порядъка на един и половина милиарда евро и е изплатен на 27 септември 2013 г.
II. Производството и исканията на страните
47
На 20 декември 2013 г. ищците, Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC и другите страни, чиито имена са посочени в приложение, подават настоящата искова молба в секретариата на Общия съд.
48
В исковата си молба ищците искат от Общия съд:
–
като главно искане, да осъди ответниците да им заплатят посочените в приложението към исковата молба суми, ведно с лихвата, считано от 16 март 2013 г. до постановяване на решението на Общия съд,
–
при условията на евентуалност, да приеме за установено, че Съюзът и/или ответниците следва да носят извъндоговорна отговорност, и да определи процедурата, която следва да се проведе, за да се установят подлежащите на възстановяване загуби, които те действително са понесли,
–
да осъди ответниците да заплатят съдебните разноски.
49
В исковата си молба ищците искат също настоящото дело да бъде разгледано с предимство въз основа на член 55, параграф 2 от Процедурния правилник на Общия съд от 2 май 1991 г.
50
С отделни актове, подадени в секретариата на Общия съд съответно на 14 юли 2014 г., на 16 юли 2014 г. и на 18 август 2014 г., Съветът, ЕЦБ и Комисията повдигат възражения за недопустимост на основание член 114 от Процедурния правилник от 2 май 1991 г.
51
В своето възражение за недопустимост Съветът иска Общият съд:
–
да отхвърли иска като недопустим,
–
да осъди ищците да заплатят съдебните разноски.
52
Във възражението си за недопустимост ЕЦБ иска Общият съд:
–
да отхвърли иска като недопустим или като явно лишен от всякакво правно основание по смисъла на член 111 от Процедурния правилник от 2 май 1991 г.,
–
да осъди ищците да заплатят съдебните разноски.
53
Във възражението си за недопустимост Комисията иска Общият съд:
–
като главно искане, да отхвърли иска като явно недопустим,
–
при условията на евентуалност, да отхвърли иска като явно лишен от всякакво правно основание по смисъла на член 111 от Процедурния правилник от 2 май 1991 г.,
–
във всички случаи, да осъди ищците да заплатят съдебните разноски.
54
Ищците представят становището си по тези възражения на 2 октомври 2014 г. В това становище ищците искат Общият съд:
–
да отхвърли възраженията за недопустимост,
–
при условията на евентуалност да се произнесе по възраженията с решението по същество,
–
да уважи исканията в исковата молба.
55
С определение от 3 юни 2015 г. Общият съд (първи състав) решава в съответствие с член 114, параграф 4 от Процедурния правилник от 2 май 1991 г. да се произнесе по възраженията за недопустимост, повдигнати от ответниците, с решението по същество.
56
На 28 юли 2015 г., на 30 юли 2015 г. и на 31 юли 2015 г. съответно, Съветът, ЕЦБ и Комисията представят писмени защити.
57
Съветът иска Общият съд:
–
да отхвърли иска като недопустим,
–
при условията на евентуалност, да отхвърли иска като явно неоснователен,
–
да осъди ищците да заплатят съдебните разноски.
58
ЕЦБ иска Общият съд:
–
да отхвърли иска като недопустим,
–
при условията на евентуалност, да отхвърли иска като неоснователен,
–
да осъди ищците да заплатят съдебните разноски.
59
Комисията иска Общият съд:
–
да отхвърли иска като недопустим и/или неоснователен,
–
да осъди ищците да заплатят съдебните разноски.
60
На 23 септември 2015 г. Общият съд решава в приложение на член 83, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд, че втора размяна на писмени становища не е необходима.
61
С акт, подаден в секретариата на Общия съд на 14 октомври 2015 г., ищците правят искане съгласно член 83, параграф 2 от Процедурния правилник да им бъде разрешено да представят писмена реплика.
62
С решение от 28 октомври 2015 г. Общият съд уважава това искане.
63
На 9 декември 2015 г. ищците представят репликата си. На 29 януари 2016 г., на 11 февруари 2016 г. и на 12 февруари 2016 г. съответно, Съветът, Комисията и ЕЦБ представят писмените си дуплики.
64
С писмо, постъпило в секретариата на Общия съд на 2 март 2016 г., ищците искат, от една страна, да бъде проведено съдебно заседание, и от друга страна, настоящото дело и дело T‑786/14, Bourdouvali и др./Съвет и др., да бъдат съединени за целите на устната фаза на производството. Ответниците уведомяват Общия съд, че нямат никакви възражения относно исканото съединяване.
65
На 18 април 2016 г. в съответствие с член 69, буква г) от Процедурния правилник председателят на първи състав на Общия съд решава да спре настоящото производство до приемането на решението, с което се слага край на производството по дела C‑8/15 P, Ledra Advertising/Комисия и ЕЦБ, C‑9/15 P, Eleftheriou и др./Комисия и ЕЦБ, C‑10/15 P, Theophilou и Theophilou/Комисия и ЕЦБ, C‑105/15 P, Mallis и Malli/Комисия и ЕЦБ, C‑106/15 P, Tameio Pronoias Prosopikou Trapezis Kyprou/Комисия и ЕЦБ, C‑107/15 P, Chatzithoma/Комисия и ЕЦБ, C‑108/15 P, Chatziioannou/Комисия и ЕЦБ, и C‑109/15 P, Marinos Nikolaou/Комисия и ЕЦБ.
66
След постановяване на решения от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ (C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701), и Mallis и др./Комисия и ЕЦБ (C‑105/15 P—C‑109/15 P, EU:C:2016:702), с които Съдът слага край на производството по делата, посочени в точка 65 по-горе, производството по настоящото дело е възобновено.
67
На 27 октомври 2016 г. в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 89 от Процедурния правилник, Общият съд приканва страните да представят становища относно последиците, които според тях имат тези две решения за настоящия спор. Страните изпълняват това искане в определения срок.
68
След промяна в съставите на Общия съд, в приложение на член 27, параграф 5 от Процедурния правилник съдията докладчик е включен в четвърти състав, на който впоследствие е разпределено и настоящото дело.
69
На 27 април 2017 г. председателят на четвърти състав на Общия съд решава да съедини настоящото дело с дело T‑786/13, Bourdouvali и др./Съвет и др., за целите на устната фаза на производството.
70
На 17 май 2017 г. по предложение на четвърти състав на основание член 28 от Процедурния правилник Общият съд решава да препрати делото на разширен съдебен състав.
71
На 18 май 2017 г. въз основа на доклад на съдията докладчик Общият съд решава да започне устната фаза на производството, без да уважи подадената от ищците молба за разглеждане на делото с предимство. На същата дата председателят на четвърти състав на Общия съд насрочва съдебното заседание за12 юли 2017 г.
72
На 14 юни 2017 г. в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 89 от Процедурния правилник, Общият съд задава писмени въпроси на страните. Те отговарят в определения срок.
73
С писмо от 20 юни 2017 г. ищците искат отлагане на съдебното заседание, насрочено за 12 юли 2017 г. (вж. т. 71 по-горе). На 26 юни 2017 г. председателят на четвърти състав уважава тази молба и отлага съдебното заседание за 11 септември 2017 г.
74
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 11 септември 2017 г.
III. От правна страна
75
Към момента на влизане в сила на вредоносните декрети (вж. т. 30—36 по-горе) ищците са или притежатели на влогове в засегнатите банки, или техни акционери.
76
Прилагането на мерките, предвидени във вредоносните декрети, изменени на 30 юли 2013 г. (наричани по-нататък заедно „вредоносните мерки“), води до съществено намаляване на стойността на депозитите, на акциите и на вземанията по облигации на ищците, чийто точен размер е посочен от тях в приложение към исковата молба.
77
Ищците твърдят, на първо място, че отговорност за приемането на вредоносните мерки носят ответниците. Те приели някои актове (наричани по-нататък „спорните актове), с които, първо, принудили Република Кипър да приеме вредоносните мерки, за да се ползва от помощ, която ѝ била необходима, второ, одобрили приемането на тези мерки, и трето, благоприятствали или установили трайно тяхното прилагане. Става въпрос по-специално за следните актове:
–
декларацията на Еврогрупата от 25 март 2013 г.,
–
„споразумение на Еврогрупата от 25 март 2013 г.“,
–
„решение на Управителния съвет на ЕЦБ от 21 март 2013 г. за връщане на сумите по ELA, до 26 март [2013] г., освен ако не бъде постигнат консенсус относно пакет от спасителни мерки“,
–
„решенията на ЕЦБ да продължи да отпуска ELA“,
–
договарянето и сключването от Комисията на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г.,
–
другите актове, с които ответниците утвърждават и одобряват вредоносните мерки, а именно декларациите на Еврогрупата от 12 април, 13 май и 13 септември 2013 г.„съображенията на Комисията, че приетите от кипърските власти мерки съответстват на условията“, Решение 2013/236 и одобряването от Комисията и от ЕЦБ на изплащането на различните траншове по споразумението за финансова помощ на Република Кипър.
78
На следващо място, ищците поддържат, че спорните актове са приети, без да бъдат отчетени интересите на затворената група, състояща се от вложителите или от акционерите на засегнатите банки, сериозно и съществено нарушение на правото на Съюза.
79
Накрая, от една страна, ищците изтъкват, че има пряка връзка между вредоносните мерки и понесените от тях загуби. От друга страна, те искат да бъдат обезщетени за тези загуби.
А. Относно компетентността на Общия съд
80
Ответниците оспорват компетентността на Общия съд да разгледа настоящия иск.
81
Следва да се припомни, че по силата на член 268 и член 340, втора и трета алинея ДФЕС в случай на извъндоговорна отговорност, Общият съд е компетентен да разглежда само споровете относно поправяне на вредите, причинени от институциите, органите, службите и агенциите на Съюза или от техни служители при изпълнение на служебните им задължения (вж. в този смисъл определение от 1 април 2008 г., Ayyanarsamy/Комисия и Германия, T‑412/07, непубликувано, EU:T:2008:84, т. 24).
82
Съгласно съдебната практика понятието „институция“, използвано в член 340, втора алинея ДФЕС, не трябва да се разбира в смисъл, че се отнася само до институциите на Съюза, изброени в член 13, параграф 1 ДЕС (вж. в този смисъл решение от 2 декември 1992 г., SGEEM и Etroy/ЕИБ, C‑370/89, EU:C:1992:482, т. 16). Това понятие включва също, по отношение на системата на извъндоговорната отговорност, установена с Договора за функционирането на ЕС, всички други органи, служби и агенции на Съюза, които са създадени по силата на Договорите, и имат за цел да допринесат за постигането на целите на Съюза. Поради това за актовете, приети от тези органи, служби и агенции при упражняване на предоставената им от правото на Съюза компетентност, отговорност носи Съюзът в съответствие с общите принципи, посочени в член 340, втора алинея ДФЕС, общи за държавите членки (вж. в този смисъл решение от 10 април 2002 г., Lamberts/Омбудсман, T‑209/00, EU:T:2002:94, т. 49).
83
От това следва, че Общият съд не е компетентен да разгледа искане за обезщетение, насочено срещу Съюза и основано на неправомерността на акт или на действие, чийто автор не е нито институция, нито орган или агенция на Съюза, нито някой от техните служители при изпълнение на функциите си. Така щетите, причинени от националните органи при упражняване на тяхната компетентност, могат да ангажират само тяхната отговорност и само националните юрисдикции са компетентни да разпоредят поправянето им (вж. в този смисъл решения от 7 юли 1987 г., L’Étoile commerciale и CNTA/Комисия, 89/86 и 91/86, EU:C:1987:337, т. 17 и цитираната съдебна практика и от 4 февруари 1998 г., Laga/Комисия, T‑93/95, EU:T:1998:22, т. 47).
84
Не е изключено обаче Общият съд да може да разгледа иск за обезщетение на вреди, причинени от акт или действие, чрез който/което национален орган осигурява изпълнението на правна уредба на Съюза. В такива случаи, за да се обоснове компетентността на Общия съд, следва да се провери дали незаконосъобразността, която се твърди, че е налице в подкрепа на иск, действително е дело на институция, орган или агенция на Съюза или на техен служител, при изпълнение на служебните му задължения, и не може да се счита, че всъщност отговорност за нея трябва да носи съответният национален орган (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 26 февруари 1986 г., Krohn Import-Export/Комисия, 175/84, EU:C:1986:85, т. 19). Това е така, когато националните органи нямат никаква свобода на преценка при прилагането на правна уредба на Съюза, опорочена от такава незаконосъобразност (вж. в този смисъл решение от 11 януари 2002 г., Biret International/Съвет, T‑174/00, EU:T:2002:2, т. 33 и цитираната съдебна практика).
85
Освен това Общият съд е компетентен да разгледа иск за поправяне на вреди, причинени от незаконни актове или действия на Комисията или на ЕЦБ, свързани с възложените им в рамките на Договора за ЕМС задачи (вж. в този смисъл решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701, т. 54—60).
86
В конкретния случай, без да се засяга установяването на определящата причина за твърдяната вреда, следва да се отбележи, че непосредствената причина за имуществените загуби, които ищците твърдят, че са претърпели, независимо дали като акционери или като вложители в засегнатите банки, може да е прилагането на вредоносните мерки. Както се съгласяват ищците, тези мерки са въведени с вредоносните декрети. Вредоносните декрети обаче, публикувани на 29 март 2013 г. (вж. т. 30 по-горе) и някои от тях изменени на 30 юли 2013 г., са приети от кипърски орган, гуверньорът на ЦБК по силата на кипърски закон, Законът от 22 март 2013 г. Приемането на този закон и на тези декрети предхожда подписването на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. и формално не се изисква от акт на Съюза, за разлика например на национален акт за транспониране на директива. Следователно формално Съюзът не е отговорен за вредоносните декрети.
87
В това отношение, първо, ответниците твърдят, че приемането на вредоносните декрети в действителност също не може да се вмени на Съюза и следователно не може да се ангажира неговата отговорност. Изключителна отговорност за тези декрети имали кипърските органи, които ги приели едностранно при упражняване на суверенната си власт. Комисията и ЕЦБ уточняват, че в Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. вредоносните мерки се споменават с историческа и описателна цел, докато условие за отпускането на средствата по споразумението за финансова помощ било само приемането на бъдещи мерки. Колкото до техническите съвети, дадени в хода на национално производство, Комисията и ЕЦБ припомнят, че те не ангажират отговорността на Съюза.
88
Второ, Съветът и Комисията подчертават, че Еврогрупата е неофициална междуправителствена среща, отговорността за чиито декларации, които нямат правни последици, може да бъде вменена на всяка представлявана държава членка и те не могат след това да ангажират отговорността на Съюза.
89
Трето, ЕЦБ припомня, че ELA е от компетентността на националните централни банки от Евросистемата. ЕЦБ само проверявала дали противоречи на задачите и целите на Европейската система на централните банки (ЕСЦБ). За целта, тъй като няма възможност да оцени платежоспособността на кипърските банки, ЕЦБ била принудена да приеме направените от ЦБК оценки, които в много голяма степен се основавали на перспективата за предстоящото приемане на програма за подкрепа. При това положение ЕЦБ неизбежно трябвало да приеме, че подходът ѝ трябвало да бъде различен, ако не бъдела приета никаква програма от този вид.
90
Във всеки случай на 21 март 2013 г. ЕЦБ не била приела решение съгласно член 14.4 от Протокол № 4 от 30 март 2010 г. за устава на [ЕСЦБ] и на ЕЦБ (ОВ C 83, 2010 г., стр. 230, наричан по-нататък „Уставът на ЕЦБ“), а разпространила обикновена декларация за намерения, лишена от правни последици и която можело свободно да се променя, дори ако посочената декларация би могло да увеличи натиска, на който са били подложени кипърските власти поради плачевното положение на публичните финанси и на кипърските банки.
91
Четвърто, Комисията отбелязва, че нито Договорът за ЕМС, нито съдебната практика я задължават да гарантира, че всичко, което попада в обхвата на този договор, е в съответствие с правото на ЕС. Въпреки това, тъй като тя запазва ролята си на пазителка на Договорите, закрепена в член 17 ДЕС, в рамките на ЕМС Комисията следила за съответствието на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. на правото на Съюза. От съдебната практика обаче следвало, че член 17 ДЕС не предоставя права на частноправните субекти и нарушаването му не може да ангажира отговорността на Съюза.
92
Ищците възразяват, че Общият съд е компетентен да разгледа настоящия иск.
93
Първо, те твърдят, че макар формално вредоносните декрети да са суверенни и едностранни актове на Република Кипър, в действителност отговорност за вредоносните мерки носят ответниците. Наистина в декларацията си от 25 март 2013 г. Еврогрупата решава да постави споразумението за финансова помощ в зависимост от приемането на тези мерки и с оглед на „искането на ЕЦБ за връщане на ELA до 26 март 2013 г.“, споразумението за финансова помощ било необходимо за избягване на фалита на Република Кипър, която нямала никаква алтернатива. Тъй като Еврогрупата била изискала приемането на вредоносните мерки, обстоятелството, че те били приети преди подписването на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., било без значение за вменяването им на Съюза. Обратно, фактът, че вредоносните мерки били изброени в Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. и че Комисията наблюдавала спазването им в съответствие с член 1, параграф 2 от Решение 2013/236, както и съдържанието на член 2, параграф 6 от това решение, показвали, че става въпрос за условия, от които зависи предоставянето на средствата по споразумението за финансова помощ.
94
Второ, ищците отбелязват, че Еврогрупата може да ангажира отговорността на Съюза, при положение че става въпрос за орган, предвиден в първичното право и чиито задачи се осъществяват в рамките на паричния съюз, който попада в обхвата на изключителната компетентност на Съюза. От друга страна, тъй като Еврогрупата обикновено се събира вечерта в деня на срещата на Съвета по икономически и финансови въпроси (ECOFIN) и обединява държави членки, представляващи 215 от необходимите 255 гласа за достигане на квалифицирано мнозинство към момента на фактите по делото, Съветът винаги се съобразявал с нейните решения.
95
Ищците добавят, че необвързващ акт, като например публикация, може да ангажира отговорността на Съюза. При всички положения декларацията на Еврогрупата от 25 март 2013 г. била задължителна. Еврогрупата решила да постави споразумението за финансова помощ в зависимост от точни условия, за които кипърските власти, ЕМС и съответните институции на Съюза са разбрали, че са задължителни. По-конкретно, тъй като управителният съвет на ЕМС имал същия състав както Еврогрупата, според ищците той можел само да потвърди това решение, дори бил обвързан от него. Това се установявало освен това от самата декларация от 25 март 2013 г. и от резолюцията на Парламента от 13 март 2014 г. по доклада от разследването за ролята и дейностите на „тройката“, а именно Комисията, ЕЦБ и МВФ, в страните „с програма“ от еврозоната. В това отношение ищците смятат, че в настоящия случай е приложима по аналогия съдебната практика, според която, когато акт на Съюза позволява на държава членка да предприеме определено действие, той засяга непосредствено правното положение на засегнатите лица, ако няма никакво съмнение относно упражняването от държавата членка на правото ѝ на преценка.
96
Ищците посочват освен това, че предоставянето на средствата по споразумението за финансова помощ не излиза извън рамките на Съюза. Наистина, първо, това предоставяне е решено от Еврогрупата, орган на Съюза, за постигане на цели на Съюза. Освен това средствата по споразумението за финансова помощ формално били предоставени от ЕМС, механизъм, решение за необходимостта от който е взето от Европейския съвет, чиито цели са тясно свързани с целите на Съюза и който е под контрола и наблюдението на Комисията и на ЕЦБ. На последно място, споразумението за финансова помощ било придружено от решение 2013/236, прието в навечерието на подписването на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г.
97
На трето място, ищците отбелязват, че съгласно член 14.4 от Устава на ЕЦБ тя трябва да бъде информирана за всяка операция по ELA и има право да наложи вето на такава операция. Фактът, че ЕЦБ няма никакви правомощия за проверка на платежоспособността на банките, не означавал, че нейното решение може да бъде произволно.
98
Четвърто, ищците твърдят, че отговорността на Съюза е ангажирана, ако, когато действат в рамките на ЕМС, неговите институции нарушават правото на Съюза, сътрудничат при приемането на акт в нарушение на това право или не осигуряват съвместимостта на въпросния акт с това право. Отговорността на Съюза била ангажирана и поради това че ответниците одобрили вредоносните мерки.
99
Дебатът между страните по същество поставя два въпроса, които Общият съд ще разгледа последователно. От една страна, Общият съд трябва да определи дали вредоносните мерки, които формално се вменяват на Република Кипър, в действителност се вменяват на ответниците, изцяло или отчасти (вж. т. 101—193 по-долу).
100
От друга страна, Общият съд трябва да прецени дали някои актове и действия на ответниците, независимо от въпроса за отговорността за вредоносните мерки, са можели да ангажират извъндоговорната отговорност на Съюза (вж. т. 194—210 по-долу).
1.
По възможността за вменяване на отговорността за вредоносните мерки на ответниците
101
В самото начало следва да се припомни, че проверката на възможността за вменяване на отговорността за спорен акт или действие на Съюза може да бъде от значение, от една страна, при преценката на компетентността на Общия съд, доколкото той не е компетентен да разглежда претенциите за поправяне на вреди, за които отговорност следва да носят не институциите, органите, службите и агенциите на Съюза или техни служители при изпълнение на служебните си задължения, а държава членка или друго, външно за Съюза образувание, и от друга страна, при разглеждане на иск по същество, тъй като това е един от елементите, въз основа на които може да се определи дали е изпълнено едно от трите условия за ангажиране на отговорността на Съюза, а именно наличието на причинно-следствена връзка между поведението, за което са упреквани тези институции, органи, служби или агенции или техни служители при изпълнение на служебните им задължения, и твърдяната вреда (вж. в този смисъл решение от 3 май 2017 г., Sotiropoulou и др./Съвет, T‑531/14, непубликувано, EU:T:2017:297, т. 57). В настоящия случай, с оглед именно на доводите на страните (вж. т. 87—98 по-горе), Общият съд счита, че е уместно да разгледа въпроса за вменяване на отговорността при изследването на компетентността на Общия съд.
102
По същество ищците изтъкват, че на практика чрез спорните актове (вж. т. 77 по-горе) ответниците принуждават Република Кипър да приеме вредоносните мерки. От това следвало, че може да се счита, че загубите, които ищците, в качеството си на акционери или вложители в засегнатите банки, са претърпели в резултат на тези мерки, са причинени от институции, организации, органи, служби или агенции на Съюза или от техни служители при изпълнение на служебните им задължения, което ответниците оспорват.
103
Затова трябва да се изследва, в съответствие със съдебната практика, цитирана в точки 81—85 по-горе, дали Съветът, Комисията и ЕЦБ, както и Еврогрупата, доколкото може да се счита за институция на Съюза по смисъла на член 340, втора алинея ДФЕС, чрез спорните актове (вж. т. 77 по-горе), са изискали приемането на вредоносните мерки (вж. т. 104—182 по-долу) и ако това е така, дали Република Кипър е имала някаква свобода на преценка, за да може да не се съобрази с такова изискване (вж. т. 183—191 по-долу). В това отношение Общият съд в самото начало уточнява, че преценката дали спорните актове са задължителни или не и на икономическия и финансовия натиск, с които е трябвало да се справи Република Кипър, е свързана с определянето на нейната свобода на преценка и поради това ще бъде разгледана евентуално в частта от настоящото решение, посветена на този въпрос.
а)
По въпроса дали чрез спорните актове ответниците са изискали приемането на вредоносните мерки
104
Следва да се разгледа всеки от спорните актове (вж. т. 77 по-горе), за да се прецени дали може да се счита, че с един или повече от тях Съветът, Комисията и ЕЦБ, а също и Еврогрупата, доколкото тя може да се счита за институция на Съюза по смисъла на член 340, втора алинея ДФЕС, са наложили на Република Кипър приемането на вредоносните мерки.
1) Декларация на Еврогрупата от 25 март 2013 г.
105
Ищците поддържат по същество, че с декларацията си от 25 март 2013 г. Еврогрупата е обвързала предоставянето на средствата по споразумението за финансова помощ с приемането на вредоносните мерки.
106
Преди да се разгледа съдържанието на тази декларация, следва да се определи дали Еврогрупата може да се счита за институция на Съюза по смисъла на член 340, втора алинея ДФЕС. Според цитираната в точка 82 по-горе съдебна практика, наистина само в тази хипотеза акт на Еврогрупата като споменатата декларация би могъл да ангажира отговорността на Съюза. В това отношение следва да се припомни, както беше изяснено в точка 82 по-горе, че понятието „институция“, използвано в член 340, втора алинея ДФЕС, включва не само изброените в член 13, параграф 1 ДЕС институции на Съюза, но и всички други органи, организации, служби и агенции на Съюза, създадени с Договорите за да допринасят за постигането на целите на Съюза.
107
Съветът и Комисията смятат по същество, че Еврогрупата не е институция на Съюза по смисъла на член 340, втора алинея ДФЕС. В подкрепа на това становище Съветът се основава по-конкретно на точка 61 от решение от 20 септември 2016 г., Mallis и др./Комисия и ЕЦБ (C‑105/15 P—C‑109/15 P, EU:C:2016:702), от която следвало, че Еврогрупата не може нито да се приравни на формация на Съвета, нито да се квалифицира като орган, организация, служба или агенция на Съюза. При положение че Еврогрупата не е нито формация на Съвета, нито орган, организация, служба или агенция на Съюза, тя не би могла да ангажира неговата извъндоговорна отговорност.
108
В това отношение следва да се отбележи, че в точка 61 от решение от 20 септември 2016 г., Mallis и др./Комисия и ЕЦБ (C‑105/15 P—C‑109/15 P, EU:C:2016:702), Съдът се е погрижил да уточни, че Еврогрупата не може да се квалифицира като орган, служба или агенция на Съюза „по смисъла на член 263 ДФЕС“.
109
Впрочем компетентността, която съдът на Съюза упражнява в рамките на споровете относно законосъобразността по член 263 ДФЕС, се различава както по предмета, така и по твърденията за нарушение, които могат да бъдат посочени, от тази, която му е предоставена за споровете за извъндоговорната отговорност на основание членове 268 ДФЕС и 340 ДФЕС (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 14 юли 1961 г., Vloeberghs/Върховен орган, 9/60 и 12/60, EU:C:1961:18, стр. 425). Наистина, както подчертават ищците, искът за обезщетение, свързан с извъндоговорна отговорност на Съюза за действията или бездействията на неговите институции, е въведен като самостоятелно спрямо други искове правно средство за защита с особена функция в рамките на системата от правни средства за защита и подчинено на условия за упражняване, установени с оглед на особения му предмет (решения от 28 април 1971 г., Lütticke/Комисия, 4/69, EU:C:1971:40, т. 6, от 12 април 1984 г., Unifrex/Комисия и Съвет, 281/82, EU:C:1984:165, т. 11 и от 7 юни 2017 г., Guardian Europe/Европейски съюз, T‑673/15, обжалвано, EU:T:2017:377, т. 53). Докато целта на предвидената в член 263 ДФЕС жалба за отмяна е премахването на конкретна мярка, предмет на иска за обезщетение на основание член 340 ДФЕС е поправянето на вредите, причинени от институция (в този смисъл вж. решения от 2 декември 1971 г., Zuckerfabrik Schöppenstedt/Съвет, 5/71, EU:C:1971:116, т. 3 и от 18 септември 2014 г., Georgias и др./Съвет и Комисия, T‑168/12, EU:T:2014:781, т. 32).
110
Така, независимо от качеството му на обжалваем акт, срещу който може да бъде подадена жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС, всеки акт на институция, орган, служба или агенция на Съюза или на някой от техните служители при изпълнение на функциите си, по принцип може да бъде предмет на иск за обезщетение на основание член 268 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 18 декември 2009 г., Arizmendi и др./Съвет и Комисия, T‑440/03, T‑121/04, T‑171/04, T‑208/04, T‑365/04 и T‑484/04, EU:T:2009:530, т. 65). По същия начин действие или бездействие, несвързано с процеса на вземане на решения, което може да ангажира извъндоговорната отговорност на Съюза, може да бъде предмет на иск за обезщетение, независимо че може да бъде предмет на жалба за отмяна (вж. в този смисъл решение от 15 януари 2003 г., Philip Morris International/Комисия, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 и T‑272/01, EU:T:2003:6, т. 123).
111
От това следва, че в системата от правни средства за защита, установена от Договора за функционирането на ЕС, целта на иска за извъндоговорна отговорност е компенсация, чрез която се гарантира ефективна съдебна защита на правните субекти и срещу актове и действия на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза или на някой от техните служители при изпълнение на функциите си, които не могат да бъдат предмет на жалба за отмяна на основание член 263 ДФЕС. Така с оглед на различните и допълващи се цели на тези два способа за правна защита не може да се приеме, че съдържанието на понятието „институция“ по смисъла на член 340, втора алинея ДФЕС по необходимост се ограничава до посочените в член 263, първа алинея ДФЕС органи, служби и агенции на Съюза.
112
Напротив, определянето на образуванията на Съюза, които могат да бъдат квалифицирани като „институция“ по смисъла на член 340, втора алинея ДФЕС, трябва да се извърши съгласно критерии, присъщи на тази разпоредба, различни от тези, които уреждат определянето на органите, службите и агенциите, посочени в член 263, първа алинея ДФЕС. За целите на член 263 ДФЕС релевантният критерий е свързан с възможностите на ответното образувание да приема актове, предназначени да породят правни последици спрямо трети лица (вж. в този смисъл решение от 23 април 1986 г., Les Verts/Парламент, 294/83, EU:C:1986:166, т. 23—25). Обратно, за целите на член 340, втора алинея ДФЕС е важно да се определи дали образуванието на Съюза, на което следва да се вмени инкриминираният акт или инкриминираното действие, е създадено с Договорите и е предназначено да допринесе за осъществяването на целите на Съюза (в този смисъл вж. решение от 10 април 2002 г., Lamberts/Омбудсман, T‑209/00, EU:T:2002:94, т. 49).
113
Член 137 ДФЕС и Протокол № 14 от 26 октомври 2012 г. относно Еврогрупата (ОВ C 326, 2012 г., стр. 283), приложен към Договора за функционирането на Европейския съюз, обаче предвиждат по-специално съществуването, състава, начина на провеждане на заседанията и функциите на Еврогрупата. Във връзка с последното член 1 от посочения протокол предвижда, че Еврогрупата се събира „за обсъждане на въпроси, свързани с общите […] специфични отговорности [на министрите, които участват в нея] по отношение на единната валута“. По силата на член 119, параграф 2 ДФЕС тези въпроси спадат към дейността на Съюза за нуждите и целите, посочени в член 3 ДЕС, сред които е създаването на икономически и паричен съюз, чиято валута е еврото. От това следва, че Еврогрупата е образувание на Съюза, формално създадено с Договорите и предназначено да допринася за осъществяването на целите на Съюза. Следователно Съюзът носи отговорност за актовете и действията на Еврогрупата при упражняване на предоставените ѝ от правото на Съюза правомощия.
114
Всяко решение в обратен смисъл би противоречало на принципа на правовия Съюз, доколкото би позволило създаването, в рамките на самия правен ред на Съюза, на образувания, чиито актове и действия не могат да ангажират отговорността на Съюза.
115
При това положение следва да се провери дали с декларацията си от 25 март 2013 г. Еврогрупата изисква Република Кипър да приеме вредоносните мерки. Във връзка с това първо следва да се отбележи, че в декларацията си от 25 март 2013 г. Еврогрупата се впуска в много общ отчет на някои мерки, договорени в политически аспект с Република Кипър, с оглед на стабилизирането на финансовото положение и съобщава или насърчава някои бъдещи действия.
116
Еврогрупата обаче не изразява окончателно становище, нито относно предоставянето на средствата по споразумението за финансова помощ, нито относно условията, които Република Кипър следва да спазва, за да се ползва от него. По-конкретно Еврогрупата не посочва нито че средствата по споразумението за финансова помощ ще бъдат предоставени на Република Кипър само ако тя приложи вредоносните мерки, нито че плановете за преструктуриране на финансовия сектор, уточнени в приложението към спорната декларация, се считат за част от програмата за макроикономически мерки, която Република Кипър ще трябва да спазва по силата на член 12, параграф 1 от Договора за ЕМС.
117
Второ, от спорната декларация се установява, че Еврогрупата смята, че възможността да предостави или откаже исканата помощ не е от нейната компетентност, а от тази на управителния съвет на ЕМС. Трябва следователно да се приеме, обратно на твърденията на ищците и въпреки наличието на формулировки в приложението към нея, които биха могли да изглеждат категорични, сред които тези, от една страна, относно незабавното разграждане на Laïki при пълното участие на акционерите и притежателите на облигации и вложителите, чиито депозити не са гарантирани, и от друга страна, относно рекапитализирането на BoC чрез превръщане на негарантираните депозити в собствени средства при пълно участие на акционерите и на притежателите на облигации (вж. т. 27 по-горе), декларацията от 25 март 2013 г. на Еврогрупата има изцяло информативен характер. Еврогрупата само уведомява обществеността за съществуването на някои приети в политически план споразумения и изразява становището си относно вероятността за предоставянето на средствата по споразумението за финансова помощ от ЕМС (вж. в този смисъл определение от 16 октомври 2014 г., Mallis и Malli/Комисия и ЕЦБ, T‑327/13, EU:T:2014:909, т. 56—61).
118
При това положение не може да се приеме, че с декларацията си от 25 март 2013 г. Еврогрупата изисква от Република Кипър да приеме вредоносните мерки.
2) „Споразумение на Еврогрупата от 25 март 2013 г.“
119
Както ищците потвърждават в отговора си на процесуално-организационните действия на Общия съд, те считат, че декларацията на Еврогрупата от 25 март 2013 г. информира за съществуването на споразумение от същата дата, съгласно което членовете на Еврогрупата предварително са се договорили, че средствата по споразумението за финансова помощ ще бъдат предоставени на Република Кипър само ако тя приеме вредоносните мерки, без никаква възможност да преговаря за тях.
120
Наличието на такова споразумение не следва ясно и недвусмислено от текста на Декларацията на Еврогрупата от 25 март 2013 г. Ищците обаче правят извод за съществуването на това споразумение въз основа на някои доказателства в преписката, сред които е писмо, изпратено от германския министър на икономиката до германския парламент на 13 април 2013 г., за да получи одобрение на решението на ЕМС за предоставяне на средства по споразумението за финансова помощ на Република Кипър. В това писмо има пасаж, който гласи:
„Еврогрупата стигна до заключението, че в контекста на отхвърлянето на първоначалното споразумение от Парламента на Кипър и несигурността на настъпилите междувременно промени, особено в банковия сектор на Кипър, евентуална програма би могло да се предвиди само след изпълнението на следните мерки:
–
отделяне на гръцките клонове от кипърския банков сектор: гръцките клонове на най-големите кипърски банки се поемат от гръцкия банков сектор,
–
ликвидация на [Laïki] и преструктурирането на [BoC] без използването на средства по евентуална програма за подпомагане […].
Следователно собствениците и другите кредитори на банките се включват, както следва, в споменатите по-горе мерки за преструктуриране:
–
собствениците и притежателите на подчинени вземания и притежателите на облигации ще понесат загуби, пропорционални на дяловете им като цяло,
–
влоговете, [поверени] на [Laïki], в размер на повече от 100000 eur, за които не се прилага защитата на банковите депозити, ще допринесат за покриване на финансовите нужди за мерките за ликвидация. Влоговете в размер под 100000 eur, за които се прилага защитата на банковите депозити, ще бъдат прехвърлени на [BoC],
–
активите с по-висока стойност на [Laïki] ще бъдат прехвърлени на [BoC]. Прехвърлените активи би трябвало да са на стойност, по-висока от прехвърлените пасиви, така че [Laïki] също допринася за укрепването на капитала на [BoC].
–
37,5 % от депозитите в [BoC], за които не се прилага защитата на банковите депозити, ще бъдат преобразувани в акции на банката. [Допълнителна част от 22,5 % от тези депозити] при нужда също ще може да се преобразува в акции. Целта е да се постигне съотношение на базовия капитал от 9 % в [BoC]“.
121
От този пасаж се установява, че германският министър на икономиката е информирал германския парламент за съществуването на споразумение между членовете на Еврогрупата, предоставянето на средства по споразумението за финансова помощ да се обвърже с приемането на вредоносните или поне с много подобни на тях мерки. Съществуването на такова споразумение се потвърждава от няколко декларации на кипърските власти и от свидетелски показания пред анкетна комисия на кипърския парламент.
122
Поради това трябва да се приеме, първо, че е налице споразумение (наричано по-нататък „споразумението за кръстосано спазване“) между представителите на ДЧПE, според което средствата по споразумението за финансова помощ ще бъдат предоставени на Република Кипър само ако приеме вредоносните мерки (или поне с много подобни на тях мерки), второ, че това споразумение е неофициално, тъй като не е сключено по реда на конкретна процедура или на определена правна основа, трето, че посоченото споразумение е сключено или по време на заседание на Еврогрупата на 25 март 2013 г., или около тази дата, и четвърто, че германският министър на икономиката смята, че разглежданото споразумение е сключено от Еврогрупата.
123
Следва обаче да се отбележи, първо, че по силата на разпоредбите на член 137 ДФЕС във връзка с член 1 от Протокол № 14 относно Еврогрупата, Еврогрупата представлява неофициална среща на министрите на ДЧПE, чиято цел е да се улесни обменът на мнения по въпроси, свързани със специфичните отговорности, които те споделят във връзка с единната валута (вж. в този смисъл определение от 16 октомври 2014 г., Mallis и Malli/Комисия и ЕЦБ, T‑327/13, EU:T:2014:909, т. 41). В този протокол се уточнява, че срещите на Еврогрупата се подготвят от представителите на министрите на финансите на ДЧПЕ и на Комисията. С оглед на тези разпоредби с основание може да се заключи, че Еврогрупата по принцип се състои от министрите на финансите на ДЧПЕ. Както потвърди Съветът в съдебното заседание, това е било така в случая, тъй като министрите на ДЧПЕ, присъствали на срещата на Еврогрупата на 25 март 2013 г., са били тези, отговарящи за финансовите въпроси.
124
Второ, съгласно член 5, параграф 1 от Договора за ЕМС Управителният съвет на ЕМС се състои от министрите на финансите на ДЧПE.
125
При това положение, както с основание подчертават ищците, членовете на управителния съвет на ЕМС и министрите, събрани в Еврогрупата по принцип, или поне в настоящия случай, са едни и същи физически лица. От това следва, че на практика е невъзможно да се определи a priori дали „неформално“ споразумение като споразумението за кръстосано спазване е сключено от тези лица като представители на ДЧПЕ в Еврогрупата или като членове на управителния съвет на ЕМС.
126
Следва обаче да се припомни, че средствата по споразумението за финансова помощ се предоставят от ЕМС в съответствие с правилата и процедурите, предвидени в Договора за ЕМС, а не от Еврогрупата.
127
При това положение следва да се приеме, че споразумението за кръстосано спазване е сключено от министрите на финансите на ДЧПЕ, събрали се на 25 март 2013 г., като членове на управителния съвет на ЕМС, а не като членове на Еврогрупата. Споменаването на Еврогрупата в писмото на германския министър на икономиката, посочено в точка 120 по-горе, може да се обясни с факта, че представителите на ДЧПЕ в Еврогрупата, срещнали се на тази дата, на практика са същите физически лица като членовете на управителния съвет на ЕМС.
128
В това отношение следва да се добави, че при създаването на ЕМС ДЧПЕ решават да възложат на тази международна организация, която е юридическо лице, конкретни и изключителни правомощия в областта на отпускането на финансова помощ на ДЧПЕ в затруднено положение. Упражняването на тези правомощия се осъществява въз основа на норми на международното публично право, присъщи на организация за междуправителствено сътрудничество, тъй като правото на Съюза е приложимо само доколкото това е конкретно предвидено в Договора за ЕМС. Следователно ДЧПЕ ясно са поставили предоставянето на средствата по споразумението за финансова помощ, извън сферата на действие на Съюза и на неговата правна уредба.
129
Безспорно ДЧПЕ се обръщат към институциите на Съюза, по-специално към Комисията и ЕЦБ, за да може групата да изпълнява определени задачи в полза на ЕМС. При все това функциите, поверени на тези институции в рамките на Договора за ЕМС, не включват никакво собствено право на вземане на решения и дейностите, осъществявани от тези институции в рамките на същия договор, ангажират само ЕМС (решения от 27 ноември 2012 г., Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, т. 161 и от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701, т. 53).
130
Колкото до Еврогрупата, за разлика от Комисията и от ЕЦБ, тя дори не се споменава в Договора за ЕМС като орган, който може да изпълнява задачи за сметка на ЕМС.
131
Поради това не следва на министрите на финансите на ДЧПE, заседаващи в рамките на Еврогрупата като нейни членове, да се дава възможност да изпреварват или да поставят условия за решенията, приети от управителния съвет на ЕМС, тъй като посочената възможност може да им бъде дадена единствено в качеството им на членове на този съвет, въпреки че споразуменията относно условията за предоставяне на ИФП се вземат на заседание на Еврогрупата.
132
Поради това следва да се приеме, че Споразумението за кръстосано спазване е сключено от представителите на ДЧПЕ като членове на управителния съвет на ЕМС.
133
С оглед на изложеното по-горе не може да се приеме, че чрез споразумението за кръстосано спазване Еврогрупата е изискала приемането на вредоносните мерки.
3) „Решение на Управителния съвет на ЕЦБ от 21 март 2013 г. за възстановяване на помощта, получена като ELA, до 26 март [2013 г.], освен ако не бъде постигнато споразумение консенсус относно пакет от спасителни мерки“
134
Ищците имат предвид и прессъобщението на ЕЦБ от 21 март 2013 г. (вж. т. 23 по-горе). Както уточниха в съдебното заседание, ищците считат, че това прессъобщение обявява решението на Управителния съвет на ЕЦБ за възстановяване на помощта, получена като ELA, до 26 март 2013 г., освен ако не бъде постигнато споразумение за пакет от спасителни мерки.
135
Уместно е да се припомни, че въпросното съобщение е формулирано по следния начин:
„Управителният съвет на ЕЦБ реши да запази съществуващото равнище на ELA до […] 25 март 2013 г.
Удължаване на срока за възстановяване би било възможно само ако бъде въведена програма на [Съюза или на МВФ], която да гарантира платежоспособността на засегнатите банки“.
136
На първо място, трябва да се определи обхватът на това съобщение. За целта трябва да се припомнят основните правила, регламентиращи ELA.
137
От споразумението от 7 февруари 2013 г. относно ELA се установява, че ELA се определя като доставката на „пари от централната банка“ или всяко друго подпомагане, което може да доведе до увеличаване на „парите от централната банка“ на финансова институция или група от финансови институции, които имат проблеми с ликвидността, без тези операции да попадат в рамките на единната парична политика.
138
Според същото споразумение отговорност за помощта, получена като ELA, носи съответната национална централна банка, която поема разходите и рисковете. Следователно ELA има по принцип национална правна основа. В настоящия случай от възражението за недопустимост на ЕЦБ и от отговора ѝ на процесуално-организационните действия на Общия съд се установява, че ELA е предоставена на засегнатите банки от ЦБК на основание точка 6, параграф 2, буква e) и точка 46, параграф 3 от O peri tis Kentrikis Trapezas tis Kyprou nomos tou 2002 (№ 138(I)/2002) (Закон за централната банка на Кипър от 2002 г., EE, приложение I(I), № 3624, 19.7.2002) (наричан по-нататък „Законът от 19 юли 2002 г.“). Според първата от тези разпоредби задача на ЦБК е именно да гарантира стабилността на финансовата система. Втората разпоредба овластява ЦБК да „отпуска аванси срещу гаранции или да отпуска кредити срещу обезпечение на банки за определен срок и по причини, които [тя] може да определи“.
139
Както се установява от писмото на ЦБК от 25 юли 2017 г., приложено към отговора на ЕЦБ на процесуално-организационните действия на Общия съд, в документ от 31 януари 2011 г. управителният съвет на ЦБК уточнява принципите и процедурите за предоставянето на помощта, получена като ELA. В този документ се посочва по-конкретно че ЦБК може да приложи точка 46, параграф 3 от Закона от 19 юли 2002 г., за да предостави временно подпомагане на наблюдавана кредитна институция, платежоспособна, но неликвидна. В посочения документ се уточнява, че целта на такова подпомагане е да се запази финансовата стабилност, може да се предвиди само в случай на потенциален системен риск и поначало се отпуска само при изключителни обстоятелства.
140
От този документ се установява също, за което ищците се съгласяват, че ELA не е част от единната парична политика и следователно попада в приложното поле на член 14.4 от Устава на ЕЦБ. Тази разпоредба има следното съдържание:
„Националните централни банки могат да изпълняват и функции, извън посочените в [устава на ЕЦБ], освен ако Управителният съвет приеме, с мнозинство от две трети от подадените гласове, че те са несъвместими с целите и задачите на ЕСЦБ. Тези функции се осъществяват на отговорност и за сметка на националните централни банки и не се считат за част от функциите на ЕСЦБ“.
141
В документ, озаглавен „Процедури, свързани с [ELA]“, на който се позовава в подкрепа на възражението си за недопустимост ЕЦБ, тя посочва, че по силата на член 14.4 от Устава на ЕЦБ на управителния съвет на ЕЦБ е вменена отговорността за ограничаване на операциите, свързани с ELA, ако прецени, че те са несъвместими с целите и задачите на ЕСЦБ. За тази цел в решението на Управителния съвет на ЕЦБ от 3 ноември 2011 г. по процедурни въпроси във връзка с ELA и в споразумението от 7 февруари 2013 г. относно ELA (вж. т. 137 по-горе) е предвидена система за информиране и сътрудничество между националните централни банки и ЕЦБ.
142
Сред данните, които заинтересованата национална централна банка в това си качество трябва да представи на ЕЦБ относно всяка операция по ELA, фигурира „оценката на пруденциалния надзорен орган, в краткосрочен и средносрочен план на ликвидността и платежоспособността на кредитната институция, получаваща помощ като ELA, включително критериите, използвани за достигане до положително заключение по отношение на платежоспособността“. Това изискване трябва да се разбира с оглед на забраната за парично финансиране, предвидена в член 123 ДФЕС, който по същество е възпроизведен в член 21.1 от Устава на ЕЦБ. Във връзка с това във възражението си за недопустимост ЕЦБ отбелязва, че винаги е смятала, че финансирането на платежоспособни финансови институции чрез ELA е съвместимо с тази забрана, докато финансирането на неплатежоспособни финансови институции не е. Цитираният в точка 139 по-горе документ на ЦБК от 31 януари 2011 г. подкрепя това твърдение, като посочва, че всяко отпускане на ELA при наличието на проблеми във връзка с платежоспособността би било в очевидно противоречие с член 123 ДФЕС и член 21.1 от Устава на ЕЦБ.
143
Всъщност към момента на настъпване на фактите по делото ЕЦБ не разполага с никакви правомощия в областта на пруденциалния надзор на кредитните институции на Съюза, който е от изключителната компетентност на националните органи, осъществяващи пруденциален надзор. При тези обстоятелства, за да осигури спазването на забраната за парично финансиране, ЕЦБ зависи от данните относно платежоспособността на ползващите се от ELA банки, които ѝ предоставят тези органи.
144
На второ място, следва да се провери дали прессъобщението от 21 март 2013 г. свидетелства за наличието на решение, прието по силата на член 14.4 от Устава на ЕЦБ, както твърдят по същество ищците (вж. т. 134 по-горе), или на обикновена декларация за намерения, както поддържа ЕЦБ (вж. т. 90 по-горе).
145
В това отношение следва да се припомни, че по силата на член 14.4 от Устава на ЕЦБ Управителният съвет на ЕЦБ е органът, компетентен да забрани на национална централна банка да отпусне ELA, когато той е в противоречие с целите и задачите на ЕСЦБ. В прессъобщението от 21 март 2013 г. обаче се посочва, че Управителният съвет на ЕЦБ е „решил“ да запази определено равнище на ELA до 25 март 2013 г. От това имплицитно, но неизбежно следва, че считано от 26 март 2013 г., запазването на това равнище на ELA вече няма да е разрешено и че както се уточнява в това съобщение, „[б]и могло да се мисли за продължаване на срока за връщане само ако [бъде] въведена програма на [Съюза или на МВФ], която гарантира платежоспособността на засегнатите банки“.
146
Ето защо трябва да се приеме, както приемат ищците, че в прессъобщението от 21 март 2013 г. се съобщава за съществуването на решение на Управителния съвет на ЕЦБ да се противопостави на запазването на съществуващото равнище на ELA, считано от 26 март 2013 г., и да обвърже евентуалното удължаване на срока за възстановяване с приемането на програма за финансова помощ, гарантираща платежоспособността на засегнатите банки (наричано по-нататък „решението на Управителния съвет на ЕЦБ от 21 март 2013 г.“)
147
На трето място, следва да се разгледа дали въз основа на този прочит на прессъобщението от 21 март 2013 г. може да се направи изводът, че ЕЦБ е изискала приемането на вредоносните мерки от Република Кипър.
148
В това отношение е важно да се отбележи, че в прессъобщението от 21 март 2013 г. само се посочва задължение за постигане на определен резултат. Наистина, в това съобщение ЕЦБ по никакъв начин, пряко или косвено, не се споменава за вредоносните мерки, а само се поставя като условие за евентуално продължаване на срока за връщане на сумите, получени като ELA, приемането на програма на Съюза и на МВФ, която да гарантира платежоспособността на засегнатите банки. В това съобщение по никакъв начин не се уточняват характерните особености, които трябва да има такава програма, нито се споменават декларации на Еврогрупата, актове на ЕМС или течащи в момента преговори за приемането на вредоносните мерки.
149
Противно на твърденията на ищците, статията в пресата от 17 октомври 2014 г., озаглавена „Before а bailout E.C.B. minutes showed doubts оver Keeping а Cyprus bank afloat“ (Преди оздравяването протоколите на ЕЦБ показват съмнения за задържането на повърхността на кипърска банка) по никакъв начин не подлага на съмнение тази преценка. Наистина, в тази статия само се съобщава, че „при внимателен прочит на протоколите [от заседанията на Управителният съвет на ЕЦБ] се установява, че на няколко пъти представители на ЕЦБ са заявявали, че ще спрат програмата за [ELA, предоставена на Laïki], ако [Република] Кипър не постигне необходимия напредък за гарантиране на програма за икономическо спасяване“, без в някой момент да се твърди, че тези представители са изисквали подобна програма да приеме конкретна форма или да има конкретни характеристики.
150
Дори да се допусне, че са установени изявленията, които се твърди, че е направил член на Изпълнителния съвет на ЕЦБ на заседанията на Еврогрупата на 15 и 16 март 2013 г., те също не подкрепят становището на ищците. Според статия в пресата от 19 февруари 2015 г., озаглавена „Did the troika defraud billions at the expense of thousands of depositors in Cyprus?“ (Измами ли тройката с милиарди за сметка на хиляди вложители в Кипър?), на която се позовават ищците, този член на изпълнителния съвет на ЕЦБ заплашил, че ще лиши кипърските банки от достъп до ELA. От изложеното в тази статия изказване обаче по никакъв начин не се установява споменатият член на изпълнителния съвет на ЕЦБ по този начин да е смятал да постави като условие, за да продължи ЕЦБ да не се противопоставя на запазването на ELA, приемането на вредоносните мерки. Възможно е най-много, с оглед на свидетелските показания на министъра на финансите на Република Кипър пред анкетна комисия на кипърския парламент към момента на фактите по делото, да се приеме, че това изказване е относно въвеждането на данък върху всички банкови депозити в Кипър. Този данък, въвеждането на който е отхвърлено от кипърския парламент на 19 март 2013 г. (вж. т. 22 по-горе), не е сред вредоносните мерки.
151
При тези обстоятелства следва да се заключи, както отбелязва по същество ЕЦБ, че от прессъобщението от 21 март 2013 г. се установява, че Република Кипър е свободна да приеме други мерки, различни от вредоносните, за да гарантира платежоспособността на засегнатите банки (в този смисъл и по аналогия вж. определение от 14 юли 2016 г., Alcimos Consulting/ЕЦБ, T‑368/15, непубликувано, EU:T:2016:438, т. 38). Поради това не може да се приеме, че с това прессъобщение или с решението, за което се съобщава в него, ЕЦБ е изискала от Република Кипър да приеме тези мерки.
4) „[Решения] за продължаване на предоставянето на ELA“, за които се твърди, че са приети от ЕЦБ
152
Ищците правят разграничение между решението на Управителния съвет на ЕЦБ от 21 март 2013 г. (вж. т. 134—151 по-горе) и тези, които те определят като решения на ЕЦБ „да продължи предоставянето на ELA“. В съдебното заседание ищците уточниха, че тези решения предхождат прессъобщението от 21 март 2013 г.
153
Към онзи момент обаче ELA попада в областта на компетентност само на националните органи за пруденциален надзор (вж. т. 137—143 по-горе), тъй като в тази област Управителният съвет на ЕЦБ е компетентен само да ограничи операциите по ELA, които той смята, че противоречат на целите и задачите на СЕЦБ. Поради това следва да се приеме, че сочените от ищците актове на ЕЦБ са тези, с които преди 21 март 2013 г. тя решава да не се противопоставя на ELA.
154
Трябва все пак да се отбележи, че от доказателствата по преписката не се установява с такива решения ЕЦБ да е изискала приемането на вредоносните мерки от Република Кипър. Напротив, самите ищци признават в съдебното заседание, че те сочат тези решения просто за да наблегнат на произволния, както се твърди, характер на решението на Управителния съвет на ЕЦБ от 21 март 2013 г.
155
Поради това не може да се счита, че „с [решения] да продължи да предоставя ELA“, предхождащи прессъобщението от 21 март 2013 г., ЕЦБ е изискала от Република Кипър да приеме вредоносните мерки.
5) Последващи действия
156
Сред спорните актове (вж. по-горе т. 77, пето и шесто тире) са и следните четири групи актове:
–
договарянето и сключването от Комисията на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г.,
–
„съображенията на Комисията относно съответствието на мерките, приети от кипърските органи, на кръстосаното спазване“ и одобряването от Комисията и от ЕЦБ на изплащането на различните траншове от ИФП на Република Кипър,
–
декларациите на Еврогрупата от 12 април, 13 май и 13 септември 2013 г.,
–
Решение 2013/236.
157
Тези актове са приети след 29 март 2013 г. и следователно след вредоносните декрети. При това положение не е възможно да се счита, че чрез споменатите актове ответниците са изискали приемането на съдържащите се в тези декрети вредоносни мерки. Те могли най-много да изискват приемането на вредоносните мерки, добавени с измененията, внесени във вредоносните декрети на 30 юли 2013 г. посочени в точки 33 и 34 по-горе. Ищците обаче поддържат, че съвкупността от спорните актове се вписва в една поредица, която започва с действията на ответниците, довели до приемането на споразумението за кръстосано спазване, и продължава с техните различни намеси преди и след подписването на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. В съдебното заседание ищците уточняват, че всеки от тези актове и действия е една „необходима брънка от веригата на кръстосаното спазване“. При това положение отказът на ответниците да приемат един от тези актове би означавал провал на вредоносните мерки, които тогава нямаше да може или щяха да престанат да се прилагат.
158
Доводите на ищците по същество, означават да се счете, че приемането от ответниците на всеки от актовете, посочени в точка 156 по-горе, е било необходимо условие за поддържането или за непрекъснатото прилагане от Република Кипър на вредоносните мерки. Налага се обаче да се отбележи, че тези доводи остават в сферата на спекулацията. Наистина от доказателствата по делото не се установява Република Кипър да е бъде принудена да отмени или да престане да прилага вредоносните мерки, ако който и да е от последващите актове, посочени в точка 156 по-горе, не беше приет.
159
Възможно е обаче тълкуване на писмените изявления на ищците пред Общия съд, и по-специално на довода им, че Република Кипър не би могла, без да наруши някои от тези последващи актове, да отмени Закона от 22 март 2013 г. и вредоносните декрети или да спре да прилага вредоносните мерки, въведени на 29 март 2013 г., в смисъл че ответниците са принудили Република Кипър да остави в сила или да продължи да прилага тези мерки. Тогава твърдяната вреда ще е следствие не само от приемането на вредоносните мерки, но и от оставянето в сила и непрекъснатото прилагане на същите мерки.
160
Затова трябва да се провери дали с приемането на актовете, посочени в точка 156 по-горе, ответниците са принудили Република Кипър да запази или да продължи да прилага вредоносните мерки, въведени на 29 март 2013 г. Ще се провери също дали чрез тези актове ответниците са изискали приемането на вредоносните мерки, въведени с измененията, внесени на 30 юли 2013 г. във вредоносните декрети и посочени в точки 33 и 34 по-горе.
161
На първо място, що се отнася до подписването от Комисията на Меморандума за разбирателство на 26 април 2013 г., следва да се отбележи, че посочените в него мерки се разделят на три групи, всяка от които се отнася за различна цел, а именно, първо, възстановяването на здравето на кипърската финансова система и на доверието на вложителите и пазара, второ, продължаване на процеса на фискална консолидация, и трето, прилагането на структурните реформи.
162
Вредоносните мерки се посочват в първата от тези три групи. В началото те са описани сбито със заглавие „Развитие до момента“, а след това с повече подробности в точки 1.23—1.28 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. (вж. т. 42 по-горе).
163
В самото начало следва да се разгледа доводът на ЕЦБ и на Комисията, че вредоносните мерки са изброени в този Меморандум за разбирателство с чисто исторически и описателни цели (вж. т. 87 по-горе).
164
Във връзка с това първо се посочва, в съображения D и F от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., от една страна, че ИФП е предоставен на Република Кипър, при условие че спазва уточнените в него мерки, и от друга страна, че управителният съвет на ЕМС трябва да реши, въз основа на докладите на Комисията и преди извършването на всяко плащане, дали тези мерки са спазени. Обратно на това, което поддържа Комисията обаче, в нито една разпоредба на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. не е посочено, че Република Кипър може само да приеме някои нови мерки. По-скоро при цялостен прочит на този меморандум се установява, че прилагането на всички посочени в него мерки, следователно също и запазването на вече приетите преди подписването му, се счита за необходимо.
165
Второ, в точки 1.23—1.28 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. приети вече мерки се споменават във връзка с мерки, които трябва да се приемат. Няма обаче никакво основание за съществуването на последните посочени мерки, ако липсват вече приетите мерки. Така в точка 1.26 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. е указано, че рекапитализацията на BoC е осъществена по-конкретно чрез преобразуването на негарантираните влогове в акции (мярка, която вече е приета), а в точка 1.27 от този меморандум се посочва, че ако след оценяване на нуждите от капитал на BoC, което трябва да се осъществи впоследствие, се приеме, че BoC е недостатъчно капиталово обезпечена, ще трябва по-голяма част от негарантираните влогове да бъде преобразувана в акции, докато ако се приеме, че BoC е свръхкапитализирана, притежателите на негарантирани влогове ще имат право на възстановяване (мярка, която трябва да се приеме).
166
Поради това следва да се отхвърли доводът на Комисията и на ЕЦБ, че вредоносните мерки са изброени в Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. с чисто историческа и описателна цел и да се приеме, че точка 1.26 от този Меморандум за разбирателство изисква запазването на вредоносните мерки, въведени на 29 март 2013 г. като условие за предоставяне на ИФП. Колкото до точка 1.27 от този Меморандум за разбирателство, тя е относно посочените в точка 33 по-горе допълнителни преобразувания на влогове на BoC в акции, добавени на 30 юли 2013 г. с изменението на Декрет № 103.
167
Важно все пак да се отбележи, че Комисията е подписала Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. от името на ЕМС в съответствие с член 13, параграф 4 от Договора за ЕМС. Както беше припомнено в точка 129 по-горе, във функциите, възложени на Комисията и на ЕЦБ в рамките на Договора за ЕМС, няма никакво собствено право за вземане на решения и осъществяваните от тези две институции дейности в рамките на същия договор ангажират само ЕМС (решения от 27 ноември 2012 г., Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, т. 161 и от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701, т. 53). При това положение изискването за запазване и постоянно прилагане на вредоносните мерки, както и евентуалното изискване за допълнителни преобразувания в акции на BoC, записани в този Меморандум за разбирателство, могат да бъдат вменени само на ЕМС, а не на Комисията.
168
От изложеното по-горе се установява, че при сключването на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. Комисията не е изисквала нито запазването, нито постоянното прилагане на вредоносните мерки, въведени от Република Кипър на 29 март 2013 г., а се ограничава до предоставяне на оперативна подкрепа на ЕМС за сключване на Меморандум за разбирателство, за който носят отговорност само ЕМС и Република Кипър. Същият извод се налага и относно вредоносните мерки, въведени на 30 юли 2013 г. с внесените във вредоносните декрети изменения, посочени в точки 33 и 34 по-горе.
169
На второ място, дори ако се предположи, че може да се счита, че те са изисквали запазването или постоянното прилагане на вредоносните мерки или приемането на вредоносните мерки, въведени на 30 юли 2013 г. с измененията на вредоносните декрети, посочени в точки 33 и 34 по-горе, констатацията на Комисията, че „мерките, предприети от кипърските органи съответстват на кръстосаното спазване“ и одобрението от Комисията и от ЕЦБ, на изплащането на различните траншове на ИФП на Република Кипър (вж. т. 156, второ тире по-горе), по причини, аналогични на изложените в точки 167 и 168 по-горе, те могат да бъдат вменени само на ЕМС. Наистина, когато на основание член 13, параграф 7 от Договора за ЕМС Комисията във връзка с ЕЦБ следи за зачитане на кръстосаното спазване, с което е обвързан ИФП, тя изпълнява само оперативна задача за сметка на ЕМС, който единствен е оправомощен да взема решения.
170
На трето място, що се отнася до декларациите на Еврогрупата от 12 април, 13 май и 13 септември 2013 г. (вж. т. 156, трето тире по-горе), следва да се отбележи, че в тях Еврогрупата изобщо не се позовава на необходимостта да се запазят или да продължи прилагането на вредоносните мерки, за да може Република Кипър да се ползва от различните траншове на ИФП, предоставен от ЕМС. Тя не се позовава и на необходимостта от приемането на вредоносните мерки, въведени на 30 юли 2013 г. с внесените във вредоносните декрети изменения, посочени в точки 33 и 34 по-горе. В тези декларации Еврогрупата по същество само описва много сбито и приветства някои приети от кипърските власти мерки и изразява становище, че тези мерки могат да допринесат за облекчаване на финансовите трудности, пред които е изправена Република Кипър. В посочените декларации Еврогрупата описва също изминалите и предстоящите етапи на процеса на финансово подпомагане и изразява по-специално подкрепата си за изплащането на нов транш от помощта.
171
Следователно не би могло да се приеме, че с декларациите от 12 април, 13 май и 13 септември 2013 г. Еврогрупата е изискала запазването или непрекъснатото прилагане на вредоносните мерки или приемането на вредоносните мерки, въведени на 30 юли 2013 г. с внесените във вредоносните декрети изменения и посочени в точки 33 и 34 по-горе.
172
На четвърто място, що се отнася до Решение 2013/236 (вж. т. 156, четвърто тире по-горе), с което Съветът „одобрява и включва в правото на Съюза“ условията за предоставяне на ИФП, за които се твърди, че са незаконосъобразни, следва да се отбележи, обратно на това, което ищците твърдят по същество, че съвкупността от вредоносните мерки не се споменава конкретно в него. Наистина, само съображения 5 и 9 и член 2, параграф 6 от това решение, в които повечето от вредоносните мерки не са непосредствено посочени, са относно свързани с тях въпроси.
173
В съображение 5 от Решение 2013/236 има пасаж със следното съдържание:
„На 25 март 2013 г. Еврогрупата постигна политическо съгласие с кипърските власти относно основните елементи на програмата за макроикономически мерки. Банковият сектор трябва да бъде преструктуриран и намален […].Освен това рекапитализацията на двете най-големи банки трябва да бъде изцяло осъществена в рамките на банките (т.е. от акционерите, притежателите на облигации и вложителите)“.
174
Съображение 9 от Решение 2013/236 гласи:
„Засилването на дългосрочната устойчивост на кипърския банков сектор е от ключово значение за възстановяването на финансовата стабилност в Кипър и следователно — като се има предвид тясната връзка — за запазване на финансовата стабилност в еврозоната като цяло. В ход е значително намаляване на мащаба и преструктуриране на банковия сектор в Кипър. Камарата на представителите на Кипър прие законодателство за създаване на всеобхватна рамка за възстановяване и оздравяване на кредитните институции. Чрез използването на тази нова рамка кипърският банков сектор бе намален незабавно и значително. Наложени са временни административни мерки за запазване на ликвидността на кипърския банков сектор, включително контрол върху капитала“.
175
В тези две съображения, Съветът описва най-общо усилията за преструктуриране на финансовия сектор, вече въведени от кипърските органи, но не уточнява подробно съдържанието на вредоносните мерки, въведени на 29 март 2013 г., освен чрез общо позоваване на ролята на акционерите и на вложителите на засегнатите банки за тяхната рекапитализация, нито посочва, че тези мерки следва да бъдат запазени или че кипърските власти трябва да продължат да ги прилагат. Съветът не споменава по-конкретно и вредоносните мерки, въведени на 30 юли 2013 г. с внесените във вредоносните декрети изменения и посочени в точки 33 и 34 по-горе
176
Колкото до член 2, параграф 6 от Решение 2013/236, той гласи:
„С оглед на възстановяването на стабилността на финансовия си сектор Кипър продължава основно да реформира и преструктурира банковия сектор и да подкрепя жизнеспособните банки чрез възстановяване на капитала им, като така преодолява проблемите във връзка с тяхната ликвидност и укрепва надзора върху тях. Програмата предвижда следните мерки и резултати:
а)
осигуряването на ликвидността на банковия сектор ще бъде следено отблизо. Неотдавна наложените временни ограничения върху свободното движение на капитали […] се наблюдават отблизо. Целта е контролът да се запази само докато това е абсолютно наложително […]. Средносрочните планове по отношение на финансирането и капитала на местните банки, които разчитат на рефинансиране от централната банка или получават държавна помощ, следва реално да отразява очакваното намаляване на задлъжнялостта в банковия сектор, както и да намали зависимостта от заеми от централните банки, като същевременно се избягва прибързана продажба на активи и ограничаване на кредитирането. Правилата за минималните изисквания за ликвидност трябва да бъдат актуализирани, за да се предотврати прекомерна концентрация при емитентите в бъдеще;
б)
изготвяне на независима оценка на активите на [засегнатите банки] и бързо интегриране на операциите на [Laïki] в [BoC]. Оценката трябва да бъде извършена бързо, за да се позволи замяната „депозити срещу участие“ в [BoC];
в)
приемане на необходимите регулаторни изисквания във връзка с увеличаването на минималното равнище на капиталова адекватност за базовия капитал от първи ред на 9 % (core tier 1) до края на 2013 г.;
г)
предприемане на действия за намаляване на разходите за данъкоплатците, свързани с преструктурирането на банките. Търговските и кооперативните кредитни институции, разполагащи с недостатъчен капитал, трябва преди отпускането на държавни помощи да привлекат във възможно най-голяма степен капитал от частни източници. Плановете за преструктуриране трябва да бъдат официално одобрени съгласно правилата за държавна помощ преди предоставянето на държавни помощи […];
д)
осигуряване на създаването на кредитен регистър […];
е)
укрепване на управлението на банките, включително чрез забрана за отпускане на заеми на независими членове на ръководните органи или на свързани с тях лица;
ж)
увеличаване в максимална степен на постъпленията по необслужвани заеми, като същевременно бъдат сведени до минимум стимулите за стратегическо неизпълнение от страна на заемополучателите […];
з)
съгласуване на регулирането и надзора върху кооперативните кредитни институции с тези, приложими по отношение на търговските банки;
и)
установяване на жизнеспособността на кооперативните кредитни институции и разработване, след консултации с Комисията, ЕЦБ и МВФ, на стратегия за бъдещата структура, функциониране и жизнеспособност на сектора на кооперативните кредитни институции. […] до средата на 2015 г.;
й)
засилване на мониторинга върху задлъжнялостта на корпоративните клиенти и на домакинствата и създаване на рамка за целево преструктуриране на дълга на частния сектор […];
к)
[…] укрепване на рамката срещу изпирането на пари и осигуряване на пълна прозрачност на предприятията […];
л)
въвеждане на задължителен надзор в зависимост от нивата на капитализация;
м)
включване на стрес тестове в редовния надзор на банките от разстояние; и
н)
въвеждане на единна система за докладване на данни за банките и кредитните институции“.
177
Сред тези „мерки и резултати“, за свързани с вредоносните мерки могат да се считат само тези, които са предвидени, от една страна, в член 2, параграф 6, буква б) от Решение 2013/236 и са относно интегрирането на Laïki в BoC и относно преобразуването на депозити в акции на BoC, и от друга страна, тези в член 2, параграф 6, буква г) от същото решение относно намаляване на разходите на данъкоплатците, свързани с преструктурирането на банките.
178
Що се отнася, на първо място, до интегрирането на Laïki в BoC, важно е да се подчертае, че в член 2, параграф 6, буква б) от Решение 2013/236 само се посочва с общи изрази мярка, която Република Кипър трябва да приеме. В тази разпоредба не се посочва, че интегрирането на Laïki в BoC трябва да се осъществи в съответствие с особени условия и ред. Следователно кипърските власти са разполагали най-малко с голяма свобода на преценка при определянето на тези условия и ред. Само по себе си интегрирането на Laïki в BoC не може да бъде опорочено от някоя от нередностите, от които се оплакват ищците. Могло е най-много в реда и условията за прилагането на тази мярка да има такава незаконосъобразност. Поради това, дори да се окаже установена, щетата, която ищците смятат, че са претърпели поради интегрирането на Laïki в BoC, би била следствие не от член 2, параграф 6, буква б) от решение 2013/236, а от мерките за прилагане, приети от Република Кипър за осъществяването на тази интеграция.
179
По-нататък, що се отнася до намаляването на разходите за данъкоплатците, свързани с преструктурирането на банките, следва да се отбележи, че член 2, параграф 6, буква г) от Решение 2013/236 се ограничава да предпише, от една страна, най-общо, приемане на мерки за тази цел, и от друга страна, да изисква от търговските и кооперативните кредитни институции, разполагащи с недостатъчен капитал, преди отпускането на държавни помощи да привлекат във възможно най-голяма степен капитал от частни източници. Член 2, параграф 6, буква г) от Решение 2013/236 не посочва никакво специфично средство, което да се приложи за тази цел, и следователно оставя на Република Кипър голяма свобода на преценка в това отношение. Това тълкуване се подкрепя от факта, че посочената разпоредба се отнася както до търговските, така и до кооперативните кредитни учреждения, докато вредоносните мерки са само за търговските кредитни учреждения. При това положение посочената разпоредба не може да се разбира в смисъл, че налага запазването или непрекъснатото прилагане от Република Кипър на вредоносните мерки.
180
Накрая, що се отнася до преобразуването в акции на поверените на BoC депозити, следва да се отбележи, че член 2, параграф 6, буква б) от Решение 2013/236 изисква да се извърши независима оценка на активите на засегнатите банки в срок, който позволява да се осъществи това преобразуване. От това имплицитно, но по необходимост следва, че независимо от наличието на практическа възможност за осъществяване на такава операция, член 2, параграф 6, буква б) от Решение 2013/236 не позволява на кипърските власти да се откажат от преобразуването на депозити на BoC в акции. При обстоятелствата в конкретния случай обаче, и по-конкретно с оглед на финансовото положение на засегнатите банки, изискването за запазване или за непрекъснато прилагане на това преобразуване, независимо от неговите точни условия и ред, е могло да има една или повече от незаконосъобразностите, на които се позовават ищците.
181
При това положение следва да се приеме, че Съветът, посредством член 2, параграф 6, буква б) от Решение 2013/236, изисква от Република Кипър да запази или да продължи да прилага вредоносна мярка, изразяваща се в преобразуване в акции на негарантирани депозити на BoC. Като приема решение 2013/236 обаче, Съветът не е изискал запазването или непрекъснатото прилагане от Република Кипър на другите вредоносни мерки, въведени на 29 март 2013 г., или приемането на тези, въведени след тази дата с внесените във вредоносните декрети изменения и посочени в точки 33 и 34 по-горе.
182
Поради това, в съответствие с изложените в точка 103 по-горе съображения, следва да се провери дали Република Кипър е имала свобода на преценка, за да се освободи от изискването да запази или да прилага непрекъснато вредоносната мярка, която е посочена, най-малкото имплицитно, в член 2, параграф 6, буква б) от Решение 2013/236 и е относно преобразуването в акции на депозити на BoC.
б)
По въпроса дали Република Кипър е имала свобода на преценка, за да се освободи от изискването за запазване или непрекъснато прилагане на мярката, състояща се в преобразуване в акции на влогове на BoC
183
Решение 2013/236 е прието от Съвета по предложение на Комисията, което утвърждава въз основа на „Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално [на] член 136, параграф 1 от него във връзка с член 126, параграф 6“. Това решение е публикувано в серия L на Официален вестник на Европейския съюз, в който се публикуват правно обвързващите актове.
184
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 136, параграф 1 ДФЕС:
„За да допринесе за правилното функциониране на икономическия и паричен съюз и съгласно съответните разпоредби на Договорите, Съветът, в съответствие с подходящата процедура измежду посочените в членове 121 и 126, с изключение на процедурата, предвидена в член 126, параграф 14, приема мерки, отнасящи се до [ДЧПЕ], с цел:
а)
да се засилят координацията и наблюдението на тяхната бюджетна дисциплина;
б)
да се разработят отнасящи се за тях насоки на икономическа политика, като се внимава те да бъдат съвместими с насоките, приети за Съюза като цяло, и да се осигури съответното наблюдение“.
185
Член 126, параграф 6 ДФЕС, който се отнася до процедурата, по силата на която е прието Решение 2013/236, предвижда, че Съветът, по предложение на Комисията, и след като е обсъдил всички съображения, представени от заинтересованата държава членка, „решава“ след цялостна оценка, дали е налице прекомерен бюджетен дефицит в съответната държава членка.
186
Следователно Решение 2013/236 представлява решение по смисъла на член 288, четвърта алинея ДФЕС. Като такова, когато е било в сила, това решение е било задължително за Република Кипър във всичките си части, включително и член 2, параграф 6, буква б) от него.
187
Задължителният характер на Решение 2013/236 се потвърждава както от текста и смисъла си, така и от контекста, в който се вписва, и от намерението на неговия автор. Наистина, на първо място, макар съображения 7, 10, 11, 13 и 14 от това решение да са в условно наклонение, разпоредбите му са изцяло формулирани с императивни изрази, за което свидетелства систематичното използване на изявително наклонение в сегашно време в членове 1 и 2 (вж. в този смисъл решение от 5 септември 2012 г., Rahman и др., C‑83/11, EU:C:2012:519, т. 21). Така член 1, параграф 1 от Решение 2013/236 гласи, че Република Кипър „стриктно прилага програма за макроикономически мерки […], чиито основни елементи са определени в член 2 от настоящото решение“. По-конкретно, както вече беше посочено в точка 176 по-горе, според член 2, параграф 6 от това решение „[Република] Кипър продължава основно да реформира и преструктурира банковия сектор и да подкрепя жизнеспособните банки чрез възстановяване на капитала им, като така преодолява проблемите във връзка с тяхната ликвидност и укрепва надзора върху тях“. За тази цел, както беше отбелязано в точки 176 и 177 по-горе, програмата за макроикономически мерки „предвижда мерки и резултати“, сред които е бързото изготвяне на независима оценка на активите на засегнатите банки, за да се позволи замяната „депозити срещу участие“ в BoC.
188
На второ място, видно от писмените изложения на Съвета пред Общия съд, целта на Решение 2013/236 е била да произведе задължителни правни последици и намерението на Съвета е било да му придаде такова действие. В това отношение, първо, Съветът изрично признава, че като е приел това решение, е считал за необходимо „[Република] Кипър да бъде адресат на акт със задължителни правни последици“.
189
На второ място, следва да се припомни, че Решение 2013/236 е прието на 25 април 2013 г., тоест, от една страна, в деня след заседанието на 24 април 2013 г., по време на което Управителният съвет на ЕМС решава да предостави подкрепа за стабилност на Република Кипър под формата на инструмент за финансова помощ (ИФП) и одобрява нов проект за меморандум за разбирателство, и от друга страна, в навечерието на деня на подписването на Меморандума за разбирателство на 26 април 2013 г. (вж. т. 39—41 по-горе).
190
В този контекст, според отговора на Съвета на процесуално-организационните действия на Общия съд, Решение 2013/236 се вписва в „обща практика, установена от началото на кризата в еврозоната, при която условията, с които е обвързана помощта, договорена на междуправителствено равнище между държавата членка получател и ЕМС, са свързани с решенията, приети от Съвета на основание член 136 ДФЕС“, за да се „гарантира съответствието и съгласуваността между междуправителствената област на дейност и на това на Съюза“.
191
От изложеното по-горе следва, че, по силата на член 2, параграф 6 буква б) от Решение 2013/236, Република Кипър не е имала никаква свобода на преценка, за да се откаже от преобразуването в акции на депозити на BoC.
в)
Заключение относно възможността отговорността за приемането, запазването или непрекъснатото прилагане на вредоносните мерки да бъде вменена на ответниците
192
С оглед на всички изложени по-горе съображения следва да се заключи, че поне отчасти Съюзът следва да носи отговорност за запазването или непрекъснатото прилагане от страна на Република Кипър на вредоносната мярка, изразяваща се в преобразуване на негарантирани депозити на BoC в акции. Поради това Общият съд е компетентен да разгледа настоящия иск, доколкото той се отнася до тази мярка, така както е описана в член 2, параграф 6, буква б) от Решение 2013/236.
193
От друга страна, без да е необходимо да се разглежда дали Република Кипър е имала известна свобода на действие в това отношение, следва да се приеме, че отговорността за приемането, запазването и непрекъснатото прилагане на другите вредоносни мерки не може да се вмени на ответниците. Следователно Общият съд не е компетентен да ги разгледа в настоящото производство.
2.
По ангажирането на отговорността на Съюза поради някои актове и действия на ответниците
194
Доводите на ищците могат да се тълкуват в смисъл, че независимо от възможността приемането на вредоносните мерки или евентуално тяхното продължаване или непрекъснатото им прилагане да се вмени на ответниците, някои техни актове и действия във връзка с предоставянето на ИФП са ангажирали отговорността на Съюза. Става въпрос, на първо място, за актовете и действията, с които вредоносните декрети според ищците били „одобрени от Комисията, ЕЦБ, Еврогрупата и Съвета“, второ, действията на Комисията и на ЕЦБ във връзка с Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., трето, даването от ответниците, а именно от Еврогрупата, на конкретни уверения, че вредоносните мерки няма да бъдат приети, и четвърто, различните приети от ЕЦБ решения относно ELA, от която се е възползвала Laïki.
195
За всеки от тези актове или за всяко от тези действия трябва да се определи дали може да ангажира отговорността на Съюза.
196
На първо място, що се отнася до твърдяното одобряване на вредоносните декрети от ответниците (вж. т. 194 по-горе), следва да се отбележи, че ищците не описват точно актовете или действията, които имат предвид, а само се позовават на „условията“, които ответните институции приели и одобрили, давайки съгласие за отпускането на финансовото подпомагане“. Възможно е все пак от структурата на техните доводи да се направи извод, че по този начин те сочат, от една страна, мониторинга на Комисията и на ЕЦБ върху прилагането на вредоносните мерки на основание член 13, параграф 7 от Договора за ЕМС, и от друга страна, мониторинга на Комисията и на ЕЦБ върху прилагането на макроикономическата програма на основание член 1, параграф 2 от Решение 2013/236, и на последно място, декларациите на Еврогрупата от 12 април и 13 май 2013 г. В подкрепа на тези доводи ищците се позовават на решение от 14 юли 1967 г._Kampffmeyer и др./Комисия (5/66, 7/66, 13/66—16/66 и 18/66—24/66, непубликувано, EU:C:1967:31, стр. 317), от което се установявало, че отговорността на Съюза може да бъде ангажирана поради одобряването от институциите на Съюза на актове, причинили вреда на ищец.
197
В това отношение Общият съд първо отбелязва, че мониторингът на Комисията и ЕЦБ за прилагането на вредоносните мерки по силата на член 13, параграф 7 от Договора за ЕМС ще бъде разгледан редом с другите действия на тези институции във връзка с Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. (вж. т. 201—204 по-долу).
198
По-нататък е важно да се отбележи, че мониторингът на Комисията и ЕЦБ за прилагането на макроикономическата програма по член 1, параграф 2 от Решение 2013/236 спада към собствената компетентност, предоставена от правото на Съюза на негови институции, и поради това може да ангажира отговорността на Съюза.
199
Накрая, що се отнася до декларациите на Еврогрупата от 12 април и 13 май 2013 г., следва да се припомни, че както беше подчертано в точка 113 по-горе, член 1 от Протокол № 14 от 26 октомври 2012 г. относно Еврогрупата гласи, че Еврогрупата се събира „за обсъждане на въпроси, свързани с общите […] специфични отговорности [на участващите в нея министри] по отношение на единната валута“. По силата на член 119, параграф 2 ДФЕС тези въпроси са част от дейността на Съюза за постигане на посочените в член 3 ДЕС цели, сред които е създаването на икономически и паричен съюз, чиято валута е еврото.
200
В декларациите си от 12 април и 13 май 2013 г. Еврогрупата само описва много сбито и приветства някои мерки, приети от кипърските власти, и изразява становище, че тези мерки именно могат да допринесат за облекчаване на финансовите затруднения, пред които е изправена Република Кипър (вж. т. 170 по-горе). С оглед на припомнените по-горе в точка 199 съображения не може да се приеме, че изразяването на такова мнение от Еврогрупата няма нищо общо с компетентността, предоставена ѝ от правото на Съюза. Поради това то може да ангажира отговорността на Съюза.
201
Второ, ищците сочат няколко действия на Комисията и на ЕЦБ във връзка с Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., а именно договарянето и подписването на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. от Комисията и мониторинга на ЕЦБ и на Комисията за прилагането на вредоносните мерки на основание член 13, параграф 7 от Договора за ЕМС. В това отношение е важно да се отбележи, че задачите, възложени с Договора за ЕМС на Комисията и на ЕЦБ, не се отразяват на компетентността на тези институции по силата на Договора за ЕС и на Договора за функционирането на ЕС. Що се отнася конкретно до Комисията, член 13, параграфи 3 и 4 от Договора за ЕМС я задължава да следи за съвместимостта с правото на Съюза на сключените от ЕМС Меморандуми за разбирателство, така че тя запазва в рамките на Договора за ЕМС ролята си на пазителка на Договорите, така както се извежда от член 17, параграф 1 ДЕС, според който тя „допринася за общия интерес на Съюза“ и „съблюдава прилагането на правото на Съюза“. Така че тя има задължението да не подписва Меморандум за разбирателство, когато има съмнения относно съвместимостта му с правото на Съюза (вж. в този смисъл решение от 20 септември 2016 г.Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701, т. 56—59).
202
Поради това ищец има право да противопостави на Комисията неправомерни действия, свързани с приемането на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., от името на ЕМС в производство по иск за обезщетение за вреди (вж. в този смисъл решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701, т. 55).
203
Обратно на това, което твърди ЕЦБ, въз основа на решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ (C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701), не може да се направи изводът, че неправомерните действия на Комисията, свързани с меморандум за разбирателство са единствените неправомерни действия на институция на Съюза в рамките на Договора за ЕМС, които могат да ангажират неговата извъндоговорна отговорност. Наистина, в началото в това решение Съдът приема, че правната природа на актовете на ЕМС, които ангажират само ЕМС и не са част от правния ред на Съюза, не може да бъде пречка на Комисията и на ЕЦБ да бъдат противопоставени някои неправомерни действия, свързани евентуално с приемането на меморандум за разбирателство от името на ЕМС в производство по иск за извъндоговорна отговорност (вж. в този смисъл решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701, т. 53—55). След това, макар да е вярно, че член 17, параграф 1 ДЕС и член 13, параграфи 3 и 4 от Договора за ЕМС налагат на Комисията задължения, каквито ЕЦБ няма (вж. т. 201 по-горе), все пак чрез функциите си във връзка с Договора за ЕМС ЕЦБ оказва подкрепа на общите икономически политики на Съюза на основание член 282, параграф 2 ДФЕС (решение от 27 ноември 2012 г., Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, т. 165). Накрая е важно да се подчертае, че както Комисията, ЕЦБ е длъжна да спазва Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), когато действа извън правната рамка на Съюза (вж. в този смисъл решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701, т. 67). От това следва, че неправомерни действия, свързани с мониторинга на прилагането на вредоносните мерки от ЕЦБ и от Комисията, могат да им бъдат противопоставени в производство за присъждане на обезщетение.
204
Следователно договарянето и подписването на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. от Комисията, както и мониторингът на прилагането на вредоносните мерки от ЕЦБ и от Комисията на основание член 13, параграф 7 от Договора за ЕМС, могат да ангажират отговорността на Съюза.
205
Трето, що се отнася до даването от ответниците, и по-специално от Еврогрупата, на конкретни уверения, че вредоносните мерки няма да бъдат приети, важно е да се припомни, че принципът на защита на оправданите правни очаквания е общ принцип на правото на Съюза, от по-висок ранг, чието предназначение е да защити частноправните субекти (вж. в този смисъл решение от 19 май 1992 г., Mülder и др./Съвет и Комисия, C‑104/89 и C‑37/90, EU:C:1992:217, т. 15), нарушаването на който от институция на Съюза може да ангажира отговорността на Съюза (вж. в този смисъл решение от 26 юни 1990 г., Sofrimport/Комисия, C‑152/88, EU:C:1990:259, т. 26).
206
Следователно даването от страна на ответниците, и по-специално от Еврогрупата, на конкретни уверения, че вредоносните мерки няма да бъдат приети, може да ангажира отговорността на Съюза.
207
Четвърто, решенията, приети от ЕЦБ по отношение на ELA, са актове, приети от институция на Съюза при упражняване на собствената ѝ компетентност, предоставена с правото на Съюза, и поради това могат да ангажират отговорността на Съюза.
3.
Заключение относно компетентността на Общият съд
208
С оглед на всички изложени по-горе съображения следва да се приеме, че Общият съд е компетентен да разгледа настоящия иск в частта относно, на първо място, твърдяното одобрение на вредоносните декрети от страна на ответниците, на второ място, задължението за запазване или за непрекъснато прилагане на преобразуването в акции на негарантираните депозити на BoC, както следва от член 2, параграф 6, буква б) от Решение 2013/236, на трето място, договарянето и подписването от страна на Комисията на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., четвърто, мониторинга, от Комисията и ЕЦБ на прилагането на вредоносните мерки по силата на член 13, параграф 7 от Договора за ЕМС, пето, твърдяното даване на конкретни уверения от страна на ответниците, и по-специално Еврогрупата, че вредоносните мерки няма да бъдат приети, и шесто, решенията, приети от ЕЦБ по отношение на ELA.
Б. По допустимостта
209
Съветът, Комисията и ЕЦБ твърдят, че настоящият иск е изцяло или отчасти недопустим. Техните доводи, от една страна, са относно приложимите изисквания за форма (вж. т. 210—234 по-долу), и от друга страна, относно факта, че не са изчерпани всички вътрешни способи за защита (вж. т. 235—242 по-долу).
1.
По спазването на изискванията за форма
210
Съветът и ЕЦБ изтъкват, че исковата молба не отговаря на приложимите изисквания за форма. Първо, ЕЦБ твърди, че исковата молба не отговаря на изискванията, предвидени в член 44, параграф 1 от Процедурния правилник от 2 май 1991 г. Първо, ищците не доказали съществуването на каквато и да е причинно-следствена връзка между действията, за които се твърди, че са незаконосъобразни и за които ответниците са упреквани, и твърдяната вреда. По-конкретно ищците не обяснили как ЕЦБ, с оглед на изцяло консултативната ѝ функция при приемането на вредоносните мерки, би могла да бъде отговорна за твърдяната вреда. След това, ищците не описвали в достатъчна степен вредата, която твърдят, че са понесли, тъй като не доказват, че биха загубили по-малка част от влоговете си, ако засегнатите банки бяха обявени в ликвидация, вместо по отношение на тях да бъдат приложени вредоносните мерки. Накрая, правните доводи на ищите били толкова слаби, че твърдяната незаконосъобразност на приетите от ЕЦБ мерки не била достатъчно подкрепена.
211
На второ място, Съветът твърди, че доколкото се отнася до Решение 2013/236, исковата молба не отговаря на изискванията на член 21, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз и член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник от 2 май 1991 г. Наистина исковата молба не позволявала да се установи с необходимата степен на точност незаконосъобразността, която според ищците опорочавала това решение, нито причините, поради които те смятат, че има причинно-следствена връзка между тази незаконосъобразност и вредата, която твърдят, че са претърпели, нито точния обхват на участието на Съвета при причиняването на тази вреда. Въз основа на това Съветът заключава, че искът е недопустим в частта относно това решение.
212
Ищците искат тези възражения за недопустимост да се отхвърлят.
213
Първо, те твърдят, че в исковата молба се установява пряка причинно-следствена връзка между незаконосъобразните действия на институциите ответници и вредата, която са понесли. По-конкретно, що се отнася до довода на ЕЦБ относно описанието на вредата, ищците смятат, че той е относно съществото, а не относно допустимостта на иска.
214
На второ място, те отбелязват, че са посочили мотивите, поради които Решение 2013/236, което включва условията за ИФП в правото на Съюза, е незаконно и е причинило твърдяната вреда.
215
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 21, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз и член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник от 2 май 1991 г., всяка искова молба или жалба трябва да посочва предмета на спора и да съдържа кратко изложение на посочените правни основания. Това посочване трябва да е достатъчно ясно и точно, за да позволи на ответника да подготви защитата си, а на Общия съд — да упражни съдебен контрол, ако е необходимо, без да разполага с други данни. За да се гарантира правната сигурност и доброто правораздаване, за да са допустими искът или жалбата, е необходимо съществените правни и фактически обстоятелства, на които те се основават, да следват поне обобщено, но по логичен и разбираем начин, от текста на самата искова молба или жалба (определение от 28 април 1993 г., De Hoe/Комисия, T‑85/92, EU:T:1993:39, т. 20 и решение от 15 юни 1999 г., Ismeri Europa/Сметна палата, T‑277/97, EU:T:1999:124, т. 29).
216
За да отговаря на тези изисквания, исковата молба, с която се иска поправяне на вреди, за които се твърди, че са причинени от институция, орган, служба или агенция на Съюза или от техни служители при изпълнение на служебните им задължения, трябва да съдържа данни, които позволяват да се определи поведението, в което ищецът упреква ответника, причините, поради които ищецът счита, че съществува причинно-следствена връзка между поведението и вредата, която твърди, че е претърпял, както и характерът и размерът на тази вреди (решения от 18 септември 1996 г., Asia Motor France и др./Комисия, T‑387/94, EU:T:1996:120, т. 107 и от 29 януари 1998 г., Dubois et Fils/Съвет и Комисия, T‑113/96, EU:T:1998:11, т. 30).
217
Общият съд счита, че преди да се разгледат доводите на страните, посочени в точки 210—214 по-горе, с оглед на тази съдебна практика и дори да се предположи, че може да се приеме, че твърденията на ищците относно рекапитализацията чрез вътрешни източници, която би трябвало да понесат акционерите на Laïki, се отнасят до актове или действия, по отношение на които Общият съд е компетентен, трябва да се отбележи, че тези твърдения са твърде непрецизни, за да може Общият съд да ги прецени. Наистина по същество ищците само твърдят, че акциите на Laïki в резултат на вредоносните мерки са „премахнати“ без финансова компенсация или че тяхната икономическа стойност е била „напълно погасена“.
218
Както обаче е видно от документите по преписката, и по-специално от фактите, посочени в точки 30—36 по-горе, във вредоносните декрети не се предвижда акциите на Laïki да бъдат предмет на каквито и да било мерки за рекапитализация чрез вътрешни източници. При това положение доводите на ищците не дават възможност да се разбере как ответниците, подкрепяйки вредоносните мерки, съдържащи се във вредоносните декрети, са могли да допринесат за настъпването на вредата, на която акционерите на Laïki са били жертва. От това следва, че според съдебната практика, цитирана в точки 215 и 216 по-горе, настоящият иск е явно недопустим в частта относно поправянето на вредите, които се твърди, че са претърпели ищците в резултат на твърдяното унищожаване на акциите на Laïki.
219
След това уточнение следва да се провери дали исковата молба отговаря на изискванията за форма, посочени в точки 215 и 216 по-горе, в частта, която се отнася до актовете и деянията, по отношение на които Общият съд е компетентен, а именно, първо, твърдяното одобрение на вредоносните декрети от ответниците, второ, задължението за запазване или за непрекъснато прилагане на преобразуването на негарантираните депозити в BoC в акции, така както следва от член 2, параграф 6, буква б) от Решение 2013/236, на трето място, договарянето и подписването от страна на Комисията на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., четвърто, мониторинга, от страна на Комисията и на ЕЦБ, на прилагането на вредоносните мерки по силата на член 13, параграф 7 от Договора за ЕМС, пето, твърдяното предаване на конкретни уверения от страна на ответниците, и по-специално от Еврогрупата, че вредоносните мерки няма да бъдат приети, и шесто, решенията, приети от ЕЦБ по отношение на ELA.
220
Първо, що се отнася до твърдяното одобряване на вредоносните декрети от ответниците, следва да се отбележи, че за да се установи наличието на причинно-следствена връзка между, от една страна, мониторинга на програмата за макроикономически мерки на основание член 1, параграф 2 от Решение 2013/236 и декларациите на Еврогрупата от 12 април и 13 май 2013 г., и от друга страна, твърдяната вреда, ищците се позовават само на решение от 14 юли 1967 г., Kampffmeyer и др./Комисия (5/66, 7/66, 13/66—16/66 и 18/66—24/66, непубликувано, EU:C:1967:31, стр. 317), от което следвало, че отговорността на Съюза може да бъде ангажирана поради одобряването от институциите на Съюза на актове, причинили вреда на ищец по дело.
221
Във връзка с това е уместно да се отбележи, че в декларациите си от 12 април и 13 май 2013 г. Еврогрупата, която не е компетентна да приема задължителни решения, само описва много сбито и приветства някои мерки, приети от кипърските власти, и изразява становището, че тези мерки именно могли да допринесат за облекчаване на финансовите трудности, пред които била изправена Република Кипър (вж. т. 170 по-горе). Следователно с тези декларации Еврогрупата изразява по отношение на Република Кипър становище, което няма задължителен характер и не обвързва компетентните национални органи.
222
Колкото до мониторинга от страна на Комисията и на ЕЦБ на прилагането на програмата за макроикономически мерки, следва да се припомни, че член 1, параграф 2 от Решение 2013/236 гласи именно че Комисията, в сътрудничество с ЕЦБ и, когато е целесъобразно, с МВФ, наблюдава напредъка, постигнат от Република Кипър при прилагането на неговата програма. В член 1, параграф 3 от това решение се предвижда, че Комисията, първо в сътрудничество с ЕЦБ и, когато е целесъобразно, с МВФ, разглежда заедно с кипърските власти всички промени и актуализации на програмата, които може да се окажат необходими, след това осигурява непрекъснати консултации и насоки във връзка с фискалните и структурните реформи и, на последно място, редовно прави преглед на икономическото въздействие на програмата и препоръчва необходимите корекции с оглед на засилване на растежа и създаването на работни места, като осигурява необходимата фискална консолидация и свежда до минимум вредните социални въздействия. Нито едно от тези наложени на Комисията задължения само по себе си не включва правото на взимане на решения или на упражняване на принуда. Никое одобрение, което Комисията би могла да изрази във връзка с упражняването на възложената ѝ с член 1, параграф 2 от Решение 2013/236 отговорност, не би имало принудителен характер и поради това не би обвързало кипърските власти.
223
От това следва, че Република Кипър, която не е била принудена да приеме вредоносните мерки (вж. т. 105—155 по-горе), не е била длъжна и да иска от Комисията, от ЕЦБ или от Еврогрупата разрешение за приемането им. Както се установява от точки 221 и 222 по-горе, при всяко положение с актовете или с действията, посочени в тези точки, Комисията, ЕЦБ и Еврогрупата не са дали на кипърските власти никакво разрешение от това естество.
224
Обратно, в решение от 14 юли 1967 г., Kampffmeyer и др./Комисия (5/66, 7/66, 13/66—16/66 и 18/66—24/66, непубликувано, EU:C:1967:31, стр. 317), Съдът приема, че отговорността на Европейската общност е ангажирана поради разрешението, неправилно дадено от Комисията на Федерална република Германия за някои защитни мерки за селското стопанство. По това дело разрешението на Комисията е било необходимо условие за приемането на тези мерки. Следователно правопораждащият факт за отговорността на Комисията не е обикновено одобрение от страна на една от нейните институции на приети от държава членка мерки, а разрешаването на тези мерки, без което не би могло те да се приложат.
225
При това положение само препращане към решение от 14 юли 1967 г., Kampffmeyer и др./Комисия (5/66, 7/66, 13/66—16/66 и 18/66—24/66, непубликувано, EU:C:1967:31, стр. 317), не позволява да се разбере по какъв начин одобряването на приемането на вредоносните мерки е могло да предизвика имуществените загуби, на които се позовават ищците.
226
От това следва, че настоящият иск е недопустим в частта относно твърдяното одобрение на приемането вредоносните мерки от ответниците.
227
На второ място, що се отнася до задължението за запазване или непрекъснато прилагане на преобразуването в акции на негарантираните депозити в BoC, както следва от член 2, параграф 6, буква б) от Решение 2013/236, следва да се отбележи, че ищците установяват с достатъчна степен на точност, от една страна, действията, за които упрекват Съвета, а именно за това, че с посоченото решение „одобрява и включва в правото на Съюза“ условията, за които се твърди, че са незаконосъобразни, за предоставяне на ИФП, и от друга страна, характера и мащабите на вредата, която се твърди, че е претърпяна, и двете подробно описани в исковата молба и в приложението към нея. Както се установява от точка 159 по-горе, ищците обясняват също достатъчно точно причинно-следствената връзка, която според тях съществува между действията на Съвета, чиято незаконосъобразност те изтъкват, и твърдяната вреда.
228
Трето, що се отнася до подписването на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., възможно е доводите на ищците да се тълкуват в смисъл, че според тях, ако Комисията не беше приела да подпише Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., ЕМС и Република Кипър нямаше да могат да се споразумеят, че запазването или непрекъснатото прилагане на вредоносните мерки, въведени на 29 март 2013 г., и приемането на вредоносните мерки, въведени на 30 юли 2013 г. с измененията във вредоносните декрети, посочени в точки 33 и 34 по-горе, са необходимо условие за предоставяне на ИФП.
229
Следователно решението за подписване на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. поне отчасти било в основата на твърдяната вреда. В това отношение ищците установяват причините, поради които смятат, че има причинно-следствена връзка между поведението, изразяващо се в подписването на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., от една страна, и твърдяната вреда, от друга страна.
230
В частта от писмените изявления на ищците, посветена на правните доводи, обаче не е отделено никакво място за конкретно и обстойно описание на твърденията им относно преговорите по Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. По-конкретно, нищо в тези писмени изявления не позволява да се установят причините, поради които ищците смятат, че действията на Комисията или на ЕЦБ в хода на договарянето на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. са допринесли за причиняване на твърдяната вреда.
231
Четвърто, що се отнася до надзора от страна на Комисията и на ЕЦБ, за прилагането на вредоносните мерки по силата на член 13, параграф 7 от Договора за ЕМС, съображенията, изложени в точки 228 и 229 по-горе, се прилагат mutatis mutandis.
232
Пето, дадените от ответниците, и по-специално от Еврогрупата, конкретни уверения, че вредоносните мерки няма да бъдат приети, според ищците са предизвикали у тях оправдани правни очаквания, които били нарушени при приемането на тези мерки. По този начин ищците установяват с достатъчна степен на точност незаконосъобразността, за допускането на която упрекват ответниците, и причините, поради които смятат, че съществува причинно-следствена връзка между това поведение и сочената вреда.
233
Шесто, ищците посочват, че решенията, приети от ЕЦБ по отношение на ELA, са допринесли за нарушаването на принципа на оправданите правни очаквания и на правото на собственост, както и за влошаване на икономическите затруднения на Laïki, а поради това и на вредата, която те са понесли. Следователно те установяват с достатъчна степен на точност незаконосъобразността, която според тях опорочава тези решения, и причините, поради които смятат, че съществува причинно-следствена връзка между това поведение и сочената вреда.
234
От това следва, че исковата молба отговаря на приложимите изисквания за форма в частта относно, на първо място, задължението за запазване или прилагане на преобразуването в акции на негарантираните депозити в BoC, така както следва от член 2, параграф 6, буква б) от Решение 2013/236, второ, подписването от страна на Комисията на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., трето, надзора от страна на Комисията и на ЕЦБ, за прилагането на вредоносните мерки по силата на член 13, параграф 7 от Договора за ЕМС, четвърто, твърденията за даването на конкретни уверения от страна на ответниците, и по-специално Еврогрупата, че вредоносните мерки няма да бъдат приети, и пето, решенията, приети от ЕЦБ по отношение на ELA.
2.
По твърдението, че вътрешноправните средства за защита не са изчерпани
235
При излагане на доводите си относно твърдяната вреда Комисията поддържа по същество, че доколкото непосредствената причина за тази вреда са националните мерки, че никаква акцесорна вреда не може да се вмени единствено на Съюза и твърдените противоправни актове и действия, са само косвено свързани с твърдени действия на Съюза, ищците трябва да изчерпят на националните средства за правна защита, преди съдът на Съюза да може да се произнесе по искането им за обезщетение.
236
Ищците възразяват, че съгласно съдебната практика не са длъжни да предявят искове пред националните юрисдикции, преди да сезират Общия съд, доколкото, от една страна, отговорност за вредоносните мерки носи Съюзът, и от друга страна, тези юрисдикции не могат да гарантират на ищците ефективна съдебна защита.
237
Доколкото доводите на Комисията могат да се тълкуват в смисъл, че се отнасят до допустимостта на настоящия иск, а не само до твърдяната вреда, те трябва да се отхвърлят.
238
Според съдебната практика искът за обезщетение на основание член 268 ДФЕС и член 340, втора и трета алинея ДФЕС трябва да се преценява от гледна точка на цялата система за съдебна защита на частноправните субекти, и следователно в някои случаи допустимостта му може да зависи от изчерпването на съществуващите вътрешноправни способи за защита за отмяната на решение на националния орган, при условие че тези национални правни средства за защита могат да гарантират по ефективен начин защитата на заинтересованите частноправни субекти и могат да доведат до поправяне на твърдяната вреда (вж. в този смисъл решения от 30 май 1989 г., Roquette frères/Комисия, 20/88, EU:C:1989:221, т. 15 и цитираната съдебна практика и от 13 декември 2006 г., É. R. и др./Съвет и Комисия, T‑138/03, EU:T:2006:390, т. 40).
239
В решение от 18 септември 2014 г., Holcim (Romania)/Комисия (T‑317/12, EU:T:2014:782, т. 73—77), Общият съд уточнява, че случаите на недопустимост поради неизчерпване на вътрешноправните средства за защита се ограничават до хипотезата, при която неизчерпването на тези средства за защита забранява на съда на Съюза да определя характера и размера на вредите по предявения пред него иск, доколкото изискванията на член 44, параграф 1 буква в) от Процедурния правилник от 2 май 1991 г., както се тълкуват в съдебната практика, цитирана в точки 215 и 216 по-горе, не са изпълнени.
240
В настоящия случай обаче Общият съд е в състояние да установи характера и размера на твърдяната вреда, която ищците са описали с достатъчна степен на точност в писмените си изложения и в приложенията към тях. При това положение и без даже да е необходимо да се определя дали посочените в точка 234 по-горе актове и действия са могли да бъдат също предмет на иск, предявен пред национална юрисдикция, не може да се приеме, че настоящият иск е недопустим, с единствения мотив, че ищците не са изчерпали вътрешните способи за правна защита.
241
При това положение би могло най-много да се приеме, че предявяването от един или няколко ищци на иск пред национална юрисдикция, за обезщетение за същите вреди, които са предмет на иска в настоящото производство, може да се отрази на преценката на основателността на този иск. Според съдебната практика, когато, на първо място, лице предяви два иска за обезщетение за една и съща вреда, единият срещу национален орган пред национална юрисдикция, а другият срещу институция на Съюза пред съда на Съюза, и на второ място, поради различните преценки на тази вреда от двете сезирани юрисдикции, има опасност това лице да бъде недостатъчно или неоснователно обезщетено, преди да се произнесе по вредата, съдът на Съюза трябва да изчака националната юрисдикция да се произнесе по предявения пред нея иск с окончателно съдебно решение (вж. в този смисъл решения от 14 юли 1967 г., Kampffmeyer и др./Комисия, 5/66, 7/66, 13/66—16/66 и 18/66—24/66, непубликувано, EU:C:1967:31, стр. 344 и от 13 декември 2006 г., É. R. и др./Съвет и Комисия, T‑138/03, EU:T:2006:390, т. 42). В подобен случай съдът на Съюза трябва да изчака националната юрисдикция да се произнесе, преди сам да се произнесе по наличието и размера на вредите. Той може обаче, дори преди произнасянето на националния съд да определи дали поведението, за което е упреквана институцията ответник, е от такова естество, че да може да ангажира извъндоговорната отговорност на Съюза (вж. в този смисъл решение от 18 септември 2014 г., Holcim (Romania)/Комисия (T‑317/12, EU:T:2014:782, т. 80).
242
Поради това, въпреки че в конкретния случай един или няколко от ищците са предявили пред кипърските юрисдикции иск за обезщетяване на същите вреди, като тези, предмет на настоящия иск, няма никаква пречка Общият съд да се произнесе относно твърдените незаконосъобразни действия още преди тези юрисдикции да вземат решение.
В. Заключение относно компетентността на Общия съд и допустимостта на иска
243
С оглед на всичко изложено по-горе следва да се приеме, че Общият съд е компетентен да разгледа настоящия иск и че той е допустим, доколкото се отнася до, първо, задължението за запазване или непрекъснато прилагане на преобразуването в акции на негарантираните депозити в BoC, така както следва от член 2, параграф 6, буква б) от Решение 2013/236, второ, подписването от страна на Комисията на Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., трето, надзора от Комисията и ЕЦБ, на прилагането на вредоносните мерки по силата на член 13, параграф 7 от Договора за ЕМС, четвърто, твърдяното даване на конкретни уверения от страна на ответниците, и по-специално от Еврогрупата, че вредоносните мерки няма да бъдат приети, и пето, решенията, приети от ЕЦБ по отношение на ELA.
244
Що се отнася обаче до другите актове и действия, за които ищците упрекват ответниците, следва да се приеме, че искът е частично недопустим и частично не е от компетентността на Общия съд. Поради това по същество ще бъдат разгледани само основанията и доводите на страните относно актовете и действията, посочени в точка 243 по-горе.
Г. По същество
245
От постоянната съдебна практика, приложима mutatis mutandis към извъндоговорната отговорност на ЕЦБ, предвидена в член 340, трета алинея ДФЕС, следва, че ангажирането на извъндоговорната отговорност на Съюза по смисъла на член 340, втора алинея ДФЕС е подчинено на съвкупност от условия, а именно неправомерност на поведението, за което се упреква институцията на Съюза, действителна вреда и наличие на причинно-следствена връзка между поведението на институцията и твърдяната вреда. (вж. в този смисъл решения от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701, т. 64 и цитираната съдебна практика и от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ, T‑79/13, EU:T:2015:756, т. 65). Тъй като тези три условия са кумулативни, обстоятелството, че едно от тях не е налице, е достатъчно, за да бъде отхвърлен искът за обезщетение (решение от 9 септември 1999 г., Lucaccioni/Комисия, C‑257/98 P, EU:C:1999:402, т. 14).
246
В конкретния случай е уместно да се започне с изследване на въпроса дали първото от тези условия, свързано с неправомерността на поведението, за което се упрекват ответниците, е налице.
247
В това отношение Съдът вече многократно е уточнявал, че за ангажирането на извъндоговорната отговорност на Съюза се изисква да бъде установено наличието на достатъчно съществено нарушение на правна норма, която има за цел да се предоставят права на частноправните субекти (решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701, т. 65 и цитираната съдебна практика).
248
В исковата си молба ищците твърдят, че ответниците са действали, без да отчитат интересите на затворената група, съставена от вложителите или акционерите на засегнатите банки, в сериозно и съществено нарушение на три разпоредби от правото на Съюза, чиято цел е защитата на частноправните субекти, а именно на правото на собственост, на принципа на защита на оправданите правни очаквания и на принципа на равно третиране.
249
Съветът и ЕЦБ по същество възразяват, че нито актовете и действията, посочени в точка 243 по-горе, нито вредоносните мерки са опорочени от нарушение на правото на Съюза.
250
Тъй като счита, че отговорност за твърдяната вреда носи Република Кипър, Комисията не защитава систематично законосъобразността на мерките, които се твърди, че е приела едностранно, а се ограничава по същество да представя целенасочени възражения относно нарушенията, изтъкнати от ищците.
251
Общият съд ще разгледа последователно твърдените нарушения, първо, на правото на собственост (вж. т. 252—402 по-долу), второ, на принципа на оправданите правни очаквания (вж. т. 404—439 по-долу), и трето, на принципа на равно третиране (вж. т. 440—508 по-долу).
1.
По наличието на евентуално нарушение на правото на собственост
252
Ищците считат, че са били лишени от правото си на собственост върху депозитите, които са поверили на засегнатите банки, или върху притежаваните от тях акции на същите банки, в нарушение на член 17, параграф 1 от Хартата и на практиката на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“).
253
Ответниците оспорват доводите на ищците.
254
Според постоянната съдебна практика правото на собственост, гарантирано от член 17, параграф 1 от Хартата, не е абсолютен прерогатив. Както се установява от член 52, параграф 1 от Хартата, върху упражняването на тези права могат да се налагат ограничения, при условие че тези ограничения действително отговарят на преследваните от Съюза цели от общ интерес и че не представляват по отношение на преследваната цел непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на гарантираните по този начин права (вж. в този смисъл решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701, т.69 и 70 и цитираната съдебна практика).
255
В това отношение, видно от член 12 от Договора за ЕМС, приемането на меморандум за разбирателство като този от 26 април 2013 г. отговаря на цел от общ интерес, преследвана от Съюза, а именно да се гарантира стабилността на банковата система в еврозоната като цяло. Наистина финансовите услуги имат централна роля в икономиката на Съюза. Доколкото банките, основен източник на финансиране за предприятията, често са взаимосвързани има опасност кризата в една или няколко банки да се разпространи бързо към другите банки, било в съответната държава членка, било в други държави членки, и впоследствие да доведе до неблагоприятни последици в други отрасли на икономиката (вж. в този смисъл решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701, т. 71 и 72 и цитираната съдебна практика; ЕСПЧ, 10 юли 2012 г., Grainger и др. с/у Обединеното кралство, CE:ECHR:2012:0710DEC003494010, § 39 и 42 и от 21 юли 2016 г., Mamatas и др. с/у Гърция, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, § 103).
256
В решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ (C‑8/15 P-C‑10/15 P, EU:C:2016:701, т. 73—75), Съдът приема, че с оглед на целта от общ интерес, посочена в точка 255 по-горе, и с оглед на непосредствен риск от финансови загуби, на който вложителите в засегнатите банки са щели да бъдат изложени в случай на фалит на банките, три от вредоносните мерки, описани в точки 31—35 по-горе, както са описани в точки 1.23—1.27 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., не представляват непропорционална и нетърпима намеса, която накърнява самата същност на правото на собственост на споменатите вложители, и следователно не могат да се считат за неоправдани ограничения на същото. Сред тези мерки са, първо, поемането от BoC на гарантираните депозити на Laïki и оставянето на негарантираните депозити в Laïki, в очакване на ликвидацията ѝ, второ преобразуването на 37,5 % от негарантираните депозити на BoC в акции с пълно право на глас и право на дивиденти, и трето, временно замразяване на друга част от тези негарантирани депозити, като се уточнява, че ако BoC бъде свръхкапитализирана с оглед на целта за постигане на минимално равнище на собствения капитал от 9 % в условия на криза, ще се пристъпи към обратно изкупуване на акции, за да бъдат върнати сумите на притежателите на негарантирани депозити в размер, съответстващ на свръхкапитализацията (наричани по-долу общо „първата серия вредоносни мерки“).
257
В решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ (C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701), обаче Съдът не разглежда съответствието на правото на собственост на другите две вредоносни мерки. По същество става въпрос, от една страна, за мярката за продажбата на гръцките клонове, така както е описана в точка 1.24 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., която е предвидена в Декрети № 96 и № 97 (вж. т. 31 по-горе), и от друга страна, мярката относно намаляването на номиналната стойност на всяка обикновена акция на BoC от едно евро на един цент, предвидено в Декрет № 103, и измененията, внесени в него на 30 юли 2013 г., която участва в рекапитализацията на BoC, посочена в точка 1.26 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. (вж. т. 34 по-горе) (наричани по-нататък общо „втората серия вредоносни мерки“).
258
Общият съд ще разгледа съответствието с правото на собственост на ищците, на първо място, на първата серия вредоносни мерки (вж. т. 259—324 по-долу), и на второ място, на втората серия вредоносни мерки (вж. т. 326—360 по-долу). На трето място Общият съд ще разгледа доводите, изведени от нарушение на член 14.4 от Устава на ЕЦБ, на правото на добра администрация и на изискванията за справедливост и последователност, които жалбоподателите излагат в подкрепа на оплакването им, изведено от нарушение на правото на собственост (вж. т. 362—402 по-долу).
а)
По първата серия вредоносни мерки
259
В настоящия случай ищците не оспорват, че както приема Съдът в решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ (C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701) (вж. т. 255 и 256 по-горе), че преследваната с първата серия вредоносни мерки цел е от общ интерес. Ищците обаче оспорват приложимостта в настоящия случай на извода, до който стига Съдът в това решение, че първата серия вредоносни мерки не е непропорционална и нетърпима намеса, засягаща самата същност на правото на собственост на вложителите в засегнатите банки, и при това положение не може да се счита, че ограничава неоправдано посоченото право. Те излагат три довода във връзка с това, първият относно естеството на направения в това решение преглед от Съда (вж. т. 260—262 по-долу), вторият относно доказателствата, посочени от ищците по делото, приключило с това решение (вж. т. 263—266 по-долу), и третият относно спазване на изискването всяко ограничение на правото на собственост да бъде предвидено в закон и пропорционално на преследваната цел (вж. т. 267—324 по-долу).
1) По естеството на прегледа, направен от Съда в решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ (C‑8/15 P—C‑10/15 P)
260
Ищците отбелязват, че в решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ (C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701), Съдът проверява само наличието на евентуално нарушение на правото на собственост на вложителите с оглед на включването в Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. на точки 1.23—1.27, които се отнасят по-конкретно до първата серия вредоносни мерки. Следователно Съдът не е разгледал действията на ответниците, чиято незаконосъобразност се сочи по настоящото дело. Тези действия са част от поредица от действия, започнала с намесата на ответниците преди подписването на Меморандума за разбирателство и продължила с намесата след подписването му. В точки 1.23—1.27 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. били описани мерки, които били приети преди подписването му и за които ответниците носели отговорност.
261
Този довод е следствие от неправилен прочит на решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ (C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701). Безспорно в точка 75 от това решение Съдът прави извода, че не може да се приеме, че разрешавайки приемането на точки 1.23—1.27 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., Комисията допринася за нарушаване на правото на собственост на ищците. За целта в точки 73 и 74 от същото решение Съдът все пак проверява дали сама по себе си първата серия вредоносни мерки, така както са описани в точки 1.23—1.27 от този меморандум, нарушава правото на собственост на ищците. Изложените в посочените точки доводи са относно вътрешно присъщата на тези мерки законосъобразност. Колкото до твърдението на ищците, че инкриминираното поведение се вписва в поредица от последователни действия в континуум, то вече беше отхвърлено точка 158 по-горе.
262
Поради това първият довод на ищците трябва да се отхвърли.
2) По доказателствата, представени от ищците по делото, приключило с решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701
263
Ищците изтъкват, че изводите, до които стига Съдът в решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ (C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701), що се отнася до наличието на нарушение на правото на собственост, трябва да се тълкуват с оглед на ограничените претенции на ищците по това дело. Било очевидно наистина, че по делото, приключило с това решение, нито Общият съд, нито Съдът разгледали каквото и да било доказателство, с което се цели да се установи нарушение на правото на собственост. По настоящото дело обаче ищците са представили многобройни доказателства относно обстоятелствата, които са довели до приемането на „декларацията на Еврогрупата“ и обясняват поведението на ответниците преди и след тази декларация. Тези доказателства, които Съдът не е разгледал в решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ (C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701), би трябвало да бъдат внимателно разгледани по настоящото дело, за да се определи дали вредоносните мерки представляват прекомерна намеса в правото на собственост на ищците и да бъде гарантирано правото им на ефективна съдебна защита.
264
В това отношение следва да се отбележи, че доказателствата, на които се позовават ищците, се отнасят, на първо място, до възможността вредоносните мерки да бъдат вменени на ответниците и действителността на твърдяната вреда. Сами по себе си тези доказателства не са от такова естество, че да могат да докажат, че изводите, до които стига Съдът в решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ (C‑8/15 P-C‑10/15 P, EU:C:2016:701), относно наличието на такова нарушение са неприложими в настоящия случай.
265
Поради това вторият довод на жалбоподателите, доколкото той се отнася до доказателствата относно възможността за вменяване на отговорността за вредоносните мерки на ответниците и действителността на твърдяната вреда, следва да се отхвърли.
266
Доколкото все пак би могло да се счита, че с някои от доказателствата, на които се позовават ищците, се цели да се установи, че първата серия вредоносни мерки са опорочени от нарушение на правото на собственост, те ще бъдат разгледани, доколкото е необходимо, при преценката на доводите на ищците относно изискванията всяко ограничаване на правото на собственост да бъде предвидено в закон и да е пропорционално на преследваната цел.
3) По спазването на изискванията всяко ограничаване на правото на собственост да бъде предвидено в закон и да е пропорционално на преследваната цел
267
Ищците поддържат по същество, че първата серия вредоносни мерки е опорочена от явно нарушение на правото им на собственост, поради това че тези мерки не са предвидени в закон и са приети, без да им бъде дадена възможност да упражнят правото си на защита и въпреки наличието на по-малко ограничителни мерки, като например прогресивно намаляване на депозитите в зависимост от техния размер. Във връзка с това още в исковата си молба ищците сочат, че от член 17, параграф 1 от Хартата следва, че всяко ограничаване на правото на собственост трябва да бъде предвидено в закона и същевременно да бъде пропорционално на преследваната цел.
268
Общият съд ще разгледа последователно дали първата серия вредоносни мерки е съобразена с изискванията, всяко ограничаване на правото на собственост, от една страна, да бъде предвидено в закон, и от друга страна, да бъде пропорционално на преследваната цел. При това Общият съд ще вземе предвид факта, че в съответствие с точка 1.27 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. негарантираните депозити на BoC, които са били замразени, могат да бъдат преобразувани в акции, което е направено в случая (вж. т. 32 и 33 по-горе).
i) По изискването всяко ограничаване на правото на собственост да бъде предвидено в закон
269
В подкрепа на твърдението си, че вредоносните мерки не са били предвидени в закон, жалбоподателите се позовават на съдебната практика на ЕСПЧ по член 1 от Допълнителен протокол № 1 към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“), която изисква всяко ограничаване на правото на собственост да се основава на ясна, предвидима и достъпна правна уредба.
270
Според ищците обаче нито една норма от правото на Съюза не позволява на ответниците, към момента на настъпване на фактите по делото, да приемат вредоносните мерки, които впрочем „не отговарят на изискванията за правна сигурност, за редовност на производството и за предвидимост“. Така вредоносните мерки били приети от гуверньора на ЦБК, въз основа на дискреционните правомощия, предоставени му от неясен закон, в който не е предвидена нито ясна процедура за обезщетяване, нито право на съдебна защита, докато на равнище Кипър или на Съюза не било предвидено нищо за допитване до заинтересованите страни или за даване възможност на акционерите и на вложителите в засегнатите банки да изразят своята гледна точка.
271
Съветът и ЕЦБ оспорват доводите на ищците.
272
Следва да се припомни, че по силата на член 17, параграф 1 и на член 52, параграф 1 от Хартата никой не може да бъде лишен от своята собственост, освен в обществена полза, в предвидените със закон случаи и условия и срещу справедливо и своевременно обезщетение за понесената загуба. За определянето на приложното поле на това право, с оглед на член 52, параграф 3 от Хартата, трябва да се вземе предвид член 1 от Допълнителен протокол 1 към ЕКПЧ (вж. в този смисъл решение от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, C‑402/05 P и C‑415/05 P, EU:C:2008:461, т. 356). Според практиката на ЕСПЧ изразът „предвидени със закон“ не само изисква инкриминираната мярка да има основа във вътрешното право, но и се отнася също до качеството на въпросния закон, като изисква той да бъде достъпен за заинтересованите лица и с предвидими последици (вж. в този смисъл ЕСПЧ, 13 юли 2010 г., Kurić и др./Словения, CE:ECHR:2010:0713JUD002682806, § 363).
273
Ето защо трябва да се провери дали първата серия от вредоносни мерки е приета при липсата на ясна, достъпна и предвидима правна уредба, предвиждаща система за обезщетение и достатъчна правна защита.
274
В това отношение, на първо място, следва да се припомни, че вредоносните мерки са приети от гуверньора на ЦБК, съгласно Закона от 22 март 2013 г., който е одобрен от Парламента на Република Кипър.
275
Вярно е, както по същество изтъкват ищците, че законът от 22 март 2013 г. предоставя на ЦБК широки правомощия. По-конкретно тя може да преструктурира дълговете и задълженията на институция, подложена на производство за оздравяване (точка 12, параграф 1 от Закона от 22 март 2013 г., вж. т. 24 по-горе), да изисква, независимо от наличието на други законови и уставни разпоредби, увеличаване на капитала на такава институция (точка 8, параграф 1 от Закона от 22 март 2013 г.) и да разпорежда продажбата на някои от дейностите ѝ, без да е необходимо да получи съгласие от нейния управителен съвет или от нейните акционери (точка 9, параграф 1 от Закона от 22 март 2013 г.). При все това само обстоятелството, че мерките, които могат да бъдат приети по силата на Закона от 22 март 2013 г., са многобройни или с приложно поле, което може да се разширява, не означава, че този закон не е ясен, точен или предвидим.
276
На второ място, следва да се отбележи, че Законът от 22 март 2013 г. предвижда поредица от гаранции в полза на кредиторите и акционерите на засегнатите банки. Първо, в точка 3, параграф 2, буква а) и b) от този закон се предвижда, че акционерите на институция, подложена на производство по оздравяване, първи понасят всяка загуба, следствие от прилагането на мерките за оздравяване, докато кредиторите на такава институция понасят загубите едва след акционерите. Колкото до точка 3, параграф 2, буква d) от този закон, тя предвижда, че приетите въз основа на този закон мерки не могат да поставят тези кредитори в по-малко изгодно положение от това, в което биха се оказали в случай на ликвидация на въпросната институция. Точка 12, параграф 14 от посочения закон уточнява, че в случай на преструктуриране по силата на точка 12, параграф 1 от същия закон, на дълговете и задълженията на институция, подложена на оздравителна процедура, засегнатите страни получават вместо плащане на вземанията си най-малко размера, който биха получили по силата на кипърското право в случай на ликвидация на споменатата институция (вж. т. 24 по-горе).
277
Второ, дори да се предположи, че изискването всяко ограничаване на правото на собственост да бъде предвидено в закона налага производството за обезщетяване за загубата, резултат от такова ограничаване, да бъде евентуално също предвидено в закона, видно от точка 26, параграф 1 от Закона от 22 март 2013 г., всяка страна, която се счита за неоснователно увредена поради нарушаване на правото ѝ на собственост от мерки за оздравяване, си запазва правото да сезира компетентния национален съд, за да поиска обезщетение. В точка 26, параграфи 2 и 3 от този закон се уточнява, че ако засегнатата страна счита, че финансовото ѝ положение се е влошило значително спрямо това, в което тя би се намирала, ако не бяха предприети никакви мерки за оздравяване, и ако засегнатата банка беше обявена направо в ликвидация, тя може да претендира обезщетение единствено за понесените загуби, без да засяга сключената сделка, или който и да е акт или мярка, приет(а) въз основа на този закон.
278
По този въпрос ищците твърдят, от една страна, че в съответствие с точка 26, параграф 3 от Закона от 22 март 2013 г. предявените претенции не могат да бъдат насочени нито срещу оздравителния орган, освен в случаите, предвидени в точка 29 от този закон, нито срещу лицето, което се ползва от прехвърляне на дейности, стоки или активи, произтичащо от приемането на мярка за преструктуриране. Ищците смятат, че поради това не е възможно да се разбере срещу кого би могло да се предяви иск.
279
В това отношение е важно да се отбележи, че въпросът срещу кого може да се предяви иск за обезщетяване на вредата, причинена от незаконосъобразно действие по оздравяване на основание Закона от 22 март 2013 г., спада към кипърското право. Данните по делото не позволяват да се отговори на този въпрос, който при всяко положение Общият съд не следва да разреши в производството по настоящото дело. Налага се все пак да се отбележи, че нито текстът на точка 26, параграф 3 от Закона от 22 март 2013 г., нито данните по делото позволяват да се приеме, че предявяването на иск за обезщетение за незаконно причинените от мярка за оздравяване вреди, приета по силата на този закон, на практика е невъзможно. Освен това, както признават самите ищци, в точка 29 от Закона от 22 март 2013 г. е предвидено, че отговорността на органа по оздравяването може да бъде ангажирана в случай на измама, недобросъвестност или груба небрежност.
280
От друга страна, ищците поддържат, че точка 22 от Закона от 22 март 2013 г., първо, предвижда, че за целите на прилагането на мерките за оздравяване трябва да се извърши оценка от органа за оздравяване, а след това му предоставя много голяма свобода на преценка. Ищците отбелязват, че в съответствие с точка 22, параграф 7 от този закон оценката не подлежи на отделен съдебен контрол, а трябва да се разгледа заедно с решението, прието по силата на „този раздел“. Според ищците от това следва, че страните, които считат, че положението им се е влошило в резултат на мярка за оздравяване, трябва да оспорят оценка, направена напълно дискреционно от органа по оздравяването. Би било трудно обаче да се разбере по какъв начин тази оценка би могла да бъде ефективно оспорена, освен ако самата тя не разкрива подценяване.
281
В това отношение е достатъчно да се отбележи, че нищо в точка 22 от Закона от 22 март 2013 г. не позволява да се счита, че такава оценка може да обвърже националния съд, сезиран с искане за обезщетение. Поради това следва да се приеме, че ищците не можаха да докажат, че тази разпоредба на практика прави подаването на такова искане невъзможно или неефективно.
282
На трето място, не може да се приеме, че във вредоносните мерки не включват никаква гаранция, позволяваща на ищците да изложат гледната си точка. Във връзка с това следва да се припомни, че приложимите процедури трябва също да предоставят на съответното лице подходяща възможност да изложи своята позиция пред компетентните органи. За да се увери Съдът в спазването на това условие, което представлява изискване, присъщо за член 1 от протокол № 1 към ЕКПЧ, приложимите процедури трябва да се разгледат общо (вж. в този смисъл решение от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, C‑402/05 P и C‑415/05 P, EU:C:2008:461, т. 368 и цитираната съдебна практика и ЕСПЧ, 20 юли 2004 г., Bäck с/у Финландия, CE:ECHR:2004:0720JUD003759897, т. 56). Така посоченото изискване не може да се тълкува в смисъл, че заинтересованото лице трябва при всякакви обстоятелства да може да изложи гледната си точка пред компетентните органи преди приемането на мерките, нарушаващи правото му на собственост (вж. в този смисъл ЕСПЧ, 19 септември 2006 г., Maupas и др. с/у Франция, CE:ECHR:2006:0919JUD001384402, т. 20 и 21). Това е така, когато, както в настоящия случай, спорните мерки не са санкция и се вписват в особено неотложен контекст. В това отношение всъщност трябва да се отбележи, както припомни ЕЦБ в съдебното заседание, че става въпрос за предотвратяване на непосредствен риск от срив на засегнатите банки, за да се запази стабилността на кипърската финансова система и по този начин да се избегне разпространението в други държави членки от еврозоната. Прилагането на процедура за предварително допитване, в рамките на която хилядите вложители и акционери на засегнатите банки биха могли ефективно да изложат гледната си точка пред ЦБК преди приемането на вредоносните декрети, неизбежно би забавило прилагането на мерките, целящи предотвратяването на такъв срив. Това би изложило на голяма опасност постигането на целта да се опази стабилността на кипърската финансова система и така да се избегне разпространението в други държави членки от еврозоната (вж. в този смисъл и по аналогия, ЕСПЧ, 21 юли 2016 г., Mamatas и др. с/у Гърция, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, т. 139).
283
При тези обстоятелства заинтересованото лице трябва все пак да може да се ползва от съдебно производство, осигуряващо необходимите процесуални гаранции, за да могат националните съдилища да постановят ефективно и справедливо решение по споровете във връзка с твърдяното нарушение на правото на собственост. Както се установява от точки 277 и 279—281 по-горе, в случая това е така.
284
На четвърто място, както правилно посочва Комисията, липсата по време на фактите по делото на мерки на Съюза за хармонизация в областта на оздравяването на банките със собствени средства изобщо не означава, че на държавите членки е било забранено да приемат мерки за споделяне на загубите. От тази липса също не следва, че на институциите на Съюза е било забранено да окажат подкрепа при прилагането от кипърските власти на такива мерки или да изискват запазването им или непрекъснатото им прилагане.
285
От изложеното по-горе следва, че ищците не можаха да докажат, че първата серия вредоносни мерки не е предвидена в закона.
ii) По изискването всяко ограничаване на правото на собственост да бъде пропорционално на преследваната цел
286
Ищците изтъкват, че първата серия вредоносни мерки не е пропорционална на преследваната цел, тъй като им налага прекомерна тежест. От друга страна, те трябвало да платят за грешките, които се дължали на правителството на Република Кипър, на липсата на предходна намеса на институциите на Съюза и на непредпазливостта на ЕЦБ, чиято „либерална политика“ по отношение на ELA имала съществен принос за натрупването на дълга на Laïki. От друга страна, ответниците пропуснали да вземат предвид алтернативни мерки, ограничаващи по-малко правото на собственост на ищците.
287
Съветът и ЕЦБ оспорват доводите на ищците.
288
На първо място, следва да се припомни, че в решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701, т. 73—75), Съдът вече се е произнесъл изрично относно пропорционалността на първата серия вредоносни мерки на преследваната цел, като стига до заключението, че те не представляват непропорционална и нетърпима намеса, която накърнява самата същност на правото на собственост на вложителите в засегнатите банки. Ищците обаче не можаха да обяснят по какви причини този извод не може да се транспонира към настоящия случай. Следва да се приеме, че той се прилага mutatis mutandis спрямо настоящото твърдение за нарушение.
289
На второ място и при всяко положение, доводите, изложени от ищците в подкрепа на твърдението им относно липсата на пропорционалност на първата серия вредоносни мерки, не позволяват, в настоящия случай, да бъде направен извод, различен от този, до който стига Съдът в това отношение в решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701, т. 73—75).
290
В това отношение следва да се припомни, че ограничаването на правото на собственост не трябва да бъде прекомерно. От една страна, съответното ограничение трябва да отговаря на преследваната цел и да е необходимо и пропорционално. От друга страна, „основното съдържание“, тоест същността на правото на собственост, не трябва да бъде засегнато (вж. в този смисъл решения от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия, C‑402/05 P и C‑415/05 P, EU:C:2008:461, т. 355 и 360, от 13 юни 2017 г., Florescu и др., C‑258/14, EU:C:2017:448, т. 53 и 54 и от 27 февруари 2014 г., Ezz и др./Съвет, T‑256/11, EU:T:2014:93, т. 200).
291
Когато, както в настоящия случай, от институциите на Съюза се иска в сложна и променяща се среда да вземат технически решения и да правят прогнози и сложни преценки, на тези институции следва все пак да се признае широко право на преценка, що се отнася до естеството и обхвата на мерките, които те подкрепят или изискват да бъдат запазени или непрекъснато прилагани. В такъв контекст условието относно неправомерността на действията, срещу които има оплакване, налага да се установи явно и сериозно нарушаване от съответната институция на наложените на правото ѝ на преценка предели (вж. в този смисъл решения от 10 юли 2014 г., Nikolaou/Сметна палата, C‑220/13 P, EU:C:2014:2057, т. 53 и цитираната съдебна практика и от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др., C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 68).
292
Именно в светлината на тези принципи трябва да се разгледат доводите на ищците. По-конкретно Общият съд ще разгледа първо годността на първата серия вредоносни мерки да допринесат за постигането на преследваната цел (вж. т. 293—299 по-долу), след това пропорционалността им и необходимостта от тях за постигането на тази цел (вж. т. 300—313 по-долу), и накрая дали неудобството, което предизвикват, не е несъразмерно с оглед на споменатата цел (вж. т. 317—323 по-долу).
– По годността на първата серия вредоносни мерки да допринесат за постигането на преследваната цел
293
Съгласно съдебната практика следва да се провери годността на разглежданото ограничение на правото на собственост да допринесе за постигането на преследваната цел от общ интерес (вж. в този смисъл решение от 27 февруари 2014 г., Ezz и др./Съвет, T‑256/11, EU:T:2014:93, т. 203).
294
В настоящия случай, от една страна, следва да се припомни, че вредоносните мерки са приети в отговор на положение, при което без рекапитализация засегнатите банки щяха да бъдат изложени на риск от масово теглене след изтичането на периода на затваряне на банките, разпоредено на 18 март 2013 г., поради което би имало опасност те да бъдат принудени да преустановят операциите си и да бъдат застрашени от нерегулиран фалит. Както подчертава ЕЦБ в отговор на процесуално-организационните действия на Общия съд, последиците от такива слабости биха могли да придобият системен характер, застрашавайки Република Кипър от неизпълнение на задължения по държавния дълг, и имало опасност бързо да се разпространят върху други банки, по-специално кипърски. Доверието на вложителите в тези банки и платежоспособността на Република Кипър, гарант по някои дългове на Laïki, биха пострадали от това и стабилността на цялата кипърска финансова система би била застрашена. Както отбелязват Комисията и ЕЦБ, тогава не би могло да се изключи опасност от разпространение в други държави членки, дори в цялата банкова система на еврозоната.
295
С оглед на данните по делото не може да се заключи, че този анализ на икономическото и финансовото положение на Кипър и на Съюза към датата на приемане на вредоносните мерки е опорочено от явна грешка в преценката. Във връзка с това следва да се отбележи, че изобщо не са подкрепени с доказателства неясните твърдения на ищците, че поради ограничените мащаби на кипърската икономика влошеното ѝ състояние би имало ограничено отражение в еврозоната. Впрочем тези твърдения не са съобразени с размера на кипърския финансов сектор, който е осем пъти по-голям от кипърския БВП по време на фактите по делото, нито с опасността от разпространение в други държави членки.
296
Според точка 1.26 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. обаче целта на преобразуването на 37,5 % от негарантираните депозити в BoC е да ѝ бъде дадена възможност да достигне „в края на програмата минимален дял на собствените средства […] от 9 %, при неблагоприятни резултати от стрес-теста“. Според точка 1.27 от същия меморандум за разбирателство допълнителни преобразувания на депозити, като посочените в точка 33 по-горе, били предвидени, за да се гарантира, че тази цел ще може да бъде постигната в края на програмата. При това положение, при описаните в точка 294 по-горе обстоятелства, не е било явно неоснователно да се счита, че тези мерки могат да стабилизират финансовата система, като позволят по-конкретно, така както се установява още в точка 1.26 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., „да се възстанови доверието и да се нормализират условията за финансиране“.
297
Що се отнася до вредоносната мярка, чрез която BoC трябва да поеме гарантираните депозити в Laïki, докато нейните негарантирани депозити остават в предишното образувание в очакване на ликвидацията му, както се установява от прессъобщение на ЦБК от 26 март 2013 г., тя има за цел да позволи разделянето на Laïki на структура, чиито лоши активи ще бъдат разпродадени, и на оздравена банка. Поради това, при описаните в точка 294 по-горе обстоятелства, не е било явно необосновано да се смята, че тази мярка може да стабилизира финансовата система, като позволи да се избегне нерегулираният фалит на Laïki.
298
От друга страна, е важно да се подчертае, че прекалено големият размер на финансовия сектор в Кипър е една от основните причини за кризата в банковия сектор. Както се установява от уводната част на доклад на МВФ от май 2013 г., значителните вътрешни и външни дисбаланси, засягащи кипърската икономика още отпреди финансовата криза, се влошават от слабия и несъразмерен финансов сектор. С много голяма експозиция към Гърция, той представлява, както вече беше отбелязано (вж. т. 295 по-горе), повече от 800 % от кипърския БВП.
299
Впрочем първата серия вредоносни мерки включва по-специално прилагането на намаляване на стойността на негарантираните депозити в BoC и по този начин е трябвало да даде възможност за намаляване на размера на финансовия сектор в Кипър. Поради това, при описаните в точка 298 по-горе обстоятелства, не е било явно необосновано да се смята, че това намаляване ще допринесе за гарантиране на стабилността на банковата система в Еврозоната.
– По пропорционалността на вредоносните мерки и необходимостта от тях
300
Съгласно съдебната практика следва да се провери дали разглежданото ограничение на правото на собственост превишава пределите на това, което е подходящо и необходимо за постигането на целите, преследвани от разглежданата правна уредба. По-конкретно, когато е възможен избор между няколко подходящи мерки, следва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения (вж. решение от 27 февруари 2014 г., Ezz и др./Съвет, T‑256/11, EU:T:2014:93, т. 205 и цитираната съдебна практика).
301
В настоящия случай, първо, ищците твърдят по същество, че алтернативни мерки, ограничаващи правото им на собственост по-малко, отколкото първата серия вредоносни мерки, не са били взети предвид. Според ищците било възможно да се спаси икономиката на Република Кипър, като им се наложат не толкова тежки мерки колкото тези, които те понесли. Второ, ищците поддържат, че са били подложени на експроприация и на това основание не са получили обезщетение, което да може да се счита за справедливо по смисъла на член 17, параграф 1 от Хартата.
302
Първо, що се отнася до вземането предвид на по-малко ограничителни алтернативи, видно от доказателствата по делото, както правилно отбелязва Съветът, всеки подход, различен от този, който в крайна сметка е приет, или не е бил осъществим, или не би позволил да се постигнат очакваните резултати. Важно е първо да се припомни, че кипърските власти приемат вредоносните мерки едва след отхвърлянето от Парламента на Кипър на мярка, ограничаваща интересите на ищците по-малко от първата серия вредоносни мерки, а именно въвеждането на данък върху всички банкови депозит в Кипър (вж. т. 22 по-горе).
303
На следващо място, според доклад на МВФ от май 2013 г. поемането от бюджета на Република Кипър на цената на рекапитализацията на засегнатите банки би довело до нарастване на кипърския държавен дълг до непоносим праг. Наистина от точка 11 от този доклад се установява, че в случай на наливане на публични средства в полза на засегнатите банки, този дълг би достигнал праг, доближаващ се до 150 % кипърския БВП, и имало опасност да нарасне още повече. Според МВФ обаче в резултат на това кипърските данъкоплатци щели да бъдат обременени, докато размерът на банковия сектор, който бил сред главните причини за кризата (вж. т. 298 по-горе), щял да остане прекомерно голям и да продължи да представлява заплаха за Република Кипър.
304
Накрая, от точка 11 от посочения в точка 303 по-горе доклад се установява, че няма възможност за използване на подход, който не води до задлъжнялост, като пряката рекапитализация на банките, посочена от ЕМС, или просто тяхната продажба. Колкото до излизане от Еврозоната, то би помогнало само частично за преодоляването на трудностите на Република Кипър и би причинило значителни загуби както на данъкоплатците, така и на вложителите с гарантирани депозити.
305
Ищците смятат обаче, от една страна, че трябвало да бъдат разгледани и още други мерки, и от друга страна, че ответниците не са изпълнили задължението си да вземат предвид положенията, сходни с това на Република Кипър, а именно това на другите четири ДЧПЕ, които преди са получили финансова подкрепа, а това са Ирландия, Република Гърция, Кралство Испания и Португалската република.
306
От една страна, що се отнася до наличието на алтернативни, не толкова ограничителни мерки, ищците твърдят, че било напълно осъществимо, дори в сроковете, в които спасителните мерки трябвало да бъдат договорени, да се предвиди алтернативна схема за обезценяване, която да отчита мащабите на поверените на засегнатите банки депозити. Според ищците било възможно по-конкретно да се предвиди или обезценяване, изчислено върху процент от размера на депозит над 100000 eur, или прогресивна схема, при която процентът на обезценяването да нараства над определени прагове.
307
Следва обаче да се отбележи, че ищците не представят никакви конкретни доказателства в подкрепа на твърденията си, които изобщо нямат цифрово изражение. Ищците изобщо не уточняват за какъв процент или над какъв праг би се прилагало обезценяването, нито установяват, че предлаганият от тях подход би позволил на BoC да достигне предвидения в точка 1.26 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. минимален размер на собствените средства.
308
Възможно е все пак въз основа на твърденията на жалбоподателите да се стигне до извод, че този подход би позволил за рекапитализация на BoC да бъдат отредени само капитали, по-малки от получените от първата серия вредоносни мерки. Наистина с оглед на абсолютната необходимост да се опазят гарантираните депозити, предвижданото от ищците обезценяване, както първата серия вредоносни мерки, би могло да се приложи само върху депозитите над 100000 eur. Обратно на посочените мерки обаче, това обезценяване би се приложило само върху процент от въпросните депозити.
309
Този процент обаче или щеше да е недостатъчно висок, за да позволи на BoC да достигне равнището на собствения капитал, посочено в точки 1.26 и 1.27 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., в който случай препоръчаният от ищците подход не би позволил да се постигне преследваната цел, или този процент би бил достатъчно висок, за постигане на желания резултат, в който случай ищците биха понесли загуби, за които не е доказано, че щяха са бъдат съществено по-малки от тези, които те са претърпели в резултат на първата серия вредоносни мерки. Това би било така дори при положение че реално приложеното обезценяване би било по-голямо от това, което е било стриктно необходимо, за да достигне BoC равнище на собствения капитал, по високо от посоченото в точки 1.26 и 1.27 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. Всъщност в съответствие с точка 1.27 от този Меморандум за разбирателство, която по същество възпроизвежда точка 6, параграф 5 от Декрет № 103, се предвижда, че ако BoC бъде свръхкапитализирана от гледна точка на целта за минимален праг на собствения капитал от 9 % в условия на криза, ще се пристъпи към обратно изкупуване на акции, за да бъдат възстановени средствата на притежателите на негарантирани депозити в размер, съответстващ на свръхкапитализацията.
310
При всяко положение е важно да се отчита необходимостта за кипърските органи да действат бързо при приемането на вредоносните мерки. Вредоносните мерки не само съвсем не са, както по същество внушават ищците, показателни за нарушаването на правото им на добра администрация, а бързината, с която са приети, свидетелства за неотложността на положението, в което се намира Република Кипър към момента на фактите по делото. Всъщност, както беше посочено в точка 282 по-горе, ставало е въпрос за избягване на непосредствена опасност от срив на засегнатите банки, за да се опази стабилността на кипърската финансова система и по този начин да се избегне разпространението на кризата в други държави членки от еврозоната. В такъв контекст изготвянето на диференцирана схема за обезценяване, каквато предлагат ищците, би изисквало от кипърските власти да предприемат особено деликатни и несигурни действия, за да се уверят, че избраните проценти и прагове позволяват на BoC да достигне посоченото в точки 1.26 и 1.27 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. минимално равнище на собствения капитал, излагайки по този начин рекапитализацията на BoC на сериозни опасности (вж. в този смисъл и по аналогия ЕСПЧ, 21 юли 2016 г., Mamatas и др. с/у Гърция, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, § 139).
311
От друга страна, що се отнася до съществуването на сходни положения, следва да се отбележи, че мерките, на които може да бъде подчинено предоставянето на финансова помощ от ЕМС (или други международни организации, органи и институции на Съюза или държави) за преодоляване на финансовите трудности, изпитвани от държава, изправена пред необходимостта да рекапитализира банковия си сектор, могат да са коренно различни във всеки отделен случай в зависимост от придобития опит и от съвкупност от конкретни обстоятелства. Сред тях могат да се посочат по-конкретно икономическото положение на държавата получател, значимостта на помощта спрямо цялата ѝ икономика, перспективите за възвръщане на икономическата жизнеспособност на засегнатите банки и причините, довели до срещнатите от тях затруднения, включително, ако това е така, прекомерните размери на банковия сектор на държавата получател от гледна точка на националната ѝ икономика, развитието на международната икономическа конюнктура или повишена вероятност за бъдеща намеса на ЕМС (или на други международни организации, органи и институции на Съюза или държави) в подкрепа на други държави в затруднено положение, което може да налага превантивно ограничаване на сумите, отредени за всяка намеса.
312
В настоящия случай обаче ищците само сравняват значимостта (абсолютна и относителна) на финансовата помощ, от която са се възползвали, от една страна, Република Кипър, и от друга страна, Ирландия, Република Гърция, Кралство Испания и Португалската република. По този начин ищците не доказват, нито даже твърдят, че съответните финансови сектори на другите ползвали се от финансова помощ ДЧПЕ, сред които е този на Република Гърция, са се характеризирали, както този на Република Кипър (вж. т. 298 по-горе), с прекомерни размери с оглед на размера на съответните национални икономики на тези ДЧПЕ. От доказателствата по делото се установява, напротив, че в съответните финансови сектори на тези държави членки дисбалансите са били по-малки от този на Република Кипър. Така статия в пресата с дата 20 март 2013 г. възпроизвежда изказването на член на изпълнителния съвет на ЕЦБ, според което кипърският финансов сектор се отличава с „уникални обстоятелства“, тъй като никоя друга страна в Европа няма повече или по-малко толкова небалансиран банков сектор.
313
Ищците не доказват и че придобитият опит и различията във връзка с икономическото положение на споменатите ДЧПE или с перспективите за възстановяване на жизнеспособността на засегнатите банки, промените в международната икономическа конюнктура или повишена вероятност за бъдеща намеса на ЕМС в подкрепа на други държави в затруднено положение, която може да изисква превантивно ограничаване на сумите, отредени за всяка намеса, не могат да обосноват различно третиране на Република Кипър, от една страна, и Ирландия, Република Гърция, Кралство Испания и Португалската република, от друга страна.
314
Второ, що се отнася до присъждането на справедливо обезщетение на ищците и ако се предположи, че може да се счита, че първата серия вредоносни мерки води до лишаване на ищците от правото на собственост, следва да се припомни, че без изплащането на сума в разумно съотношение със стойността на съответното имущество, лишаването от собственост обикновено би представлявало прекомерно нарушаване на правото на собственост (вж. в този смисъл ЕСПЧ, 21 февруари 1986 г., James и др. с/у Обединено кралство, CE:ECHR:1986:0221JUD000879379, т. 54). Когато става въпрос за ценни книжа, размерът на дължимото обезщетение се преценява спрямо реалната пазарна стойност на ценните книжа към момента на приемането на спорната правна уредба, а не спрямо номиналната стойност или сумата, която държателят ѝ се е надявал да получи в момента на придобиването ѝ (вж. в този смисъл ЕСПЧ, 21 юли 2016 г., Mamatas и др. с/у Гърция, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, т. 112). В настоящия случай Общият съд не следва да прави абстрактна оценка на размера на хипотетично обезщетение, което ищците би трябвало да получат при обстоятелствата по случая. Следва все пак да се припомни, че без рекапитализиране засегнатите банки са били застрашени от принудително преустановяване на дейността си и от нерегулиран фалит (вж. т. 294 по-горе). Ищците обаче не доказват, че при тези обстоятелства истинската пазарна стойност на авоарите им е била такава, че има основание да им бъде изплатено обезщетение.
315
От друга страна и при всяко положение следва да се припомни, че както се установява от точки 277, 279 и 281 по-горе, точка 26 от Закона от 22 март 2013 г. предвижда, че всяка страна, която счита, че правото ѝ на собственост е неоснователно засегнато от мерките за оздравяване, си запазва правото да сезира компетентния национален съд, за да поиска да бъде обезщетена. При това положение следва да се заключи, че ищците не доказват, че са били незаконно лишени от предоставяне на справедливо обезщетение.
316
Поради това не би могло да се приеме, че първата серия вредоносни мерки излиза от рамките на това, което е подходящо и необходимо за постигането на преследваните цели.
– По неблагоприятните последици, причинени от първата серия вредоносни мерки
317
Съгласно съдебната практика следва да се провери дали неблагоприятните последици, произтичащи от разглежданото ограничение върху правото на собственост, не са несъразмерни спрямо преследваните цели (вж. в този смисъл решение от 27 февруари 2014 г., Ezz и др./Съвет, T‑256/11, EU:T:2014:93, т. 205 и 209).
318
В това отношение, първо, следва да се отбележи, че откриването на депозит в банка не е напълно лишено от риск. Всъщност по време на фактите по делото член 7, параграф 1а от Директива 94/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 година относно схемите за гарантиране на депозити (ОВ L 135, 1994 г., стр. 5; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 163), изменена с Директива 2005/1/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2005 година за изменение на Директиви 73/239/EИО, 85/611/EИО, 91/675/EИО, 92/49/EИО и 93/6/EИО на Съвета, както и Директиви 94/19, 98/78/EО, 2000/12/EО, 2001/34/EО, 2002/83/EО и 2002/87/EО, с цел въвеждане на нова организационна структура на комитетите за финансови услуги (ОВ L 79, 2005 г., стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 7, стр. 203) и с Директива 2009/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 г. (ОВ L 68, 2009 г., стр. 3), задължава държавите членки да осигурят гарантираният размер на съвкупните депозити на всеки вложител да бъде установен на 100000 EUR, в случай че депозитите са неналични. При това положение вложителите е трябвало да са наясно с риска от загуба, в случай че депозитите са неналични, на цялата сума или на част от сумата над 100000 EUR, която са поверили на засегнатите банки.
319
На второ място, следва да се отбележи, че точка 3, параграф 2, букви a) и b) от Закона от 22 март 2013 г. предвижда, че акционерите на институция в процес на преструктуриране първи понасят всяка загуба, следствие от прилагането на мерките за оздравяване, докато кредиторите на такава институция понасят загубите едва след акционерите. От това следва, че едва след акционерите на засегнатите банки техните вложители трябва да понесат загубите, следствие от прилагането на вредоносните мерки.
320
На трето място, важно е да се припомни, че Законът от 22 март 2013 г. гарантира на вложителите в засегнатите банки равнище на закрила най-малко равно на онова, от което биха се ползвали в случай на ликвидация на банките. Наистина от точка 3, параграф 2, буква d) от този закон следва, че мерките, приети въз основа на същия закон, не могат да поставят кредиторите на засегнатите банки във финансово положение, по-неблагоприятно от това, в което биха се оказали в случай на ликвидация на банките. Точка 12, параграф 14 от посочения закон уточнява, че при преструктуриране по силата на точка 12, параграф 1 от същия закон пасивите и задълженията на институция, подложена на оздравителна процедура, засегнатите страни получават вместо плащане на вземанията си най-малко размера, който биха получили по силата на кипърското право в случай на ликвидация на тези банки (вж. т. 24 по-горе).
321
В настоящия случай между страните не се спори, че без публичната намеса най-вероятно би трябвало засегнатите банки да бъдат ликвидирани. При тези обстоятелства точка 3, параграф 2, буква d) и точка 12, параграф 14 от Закона от 22 март 2013 г. са позволили да се гарантира, че поради прилагането на първата серия вредоносни мерки засегнатите страни няма да се окажат в положение, по-неблагоприятно от това, в което щяха да бъдат, ако кипърските власти не бяха се намесили (вж. в този смисъл и по аналогия заключение на генералния адвокат Wahl по дело Kotnik и др., C‑526/14, EU:C:2016:102, т. 90).
322
Четвърто, следва да се припомни, че в съответствие с точка 1.27 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. точка 6, параграф 5 от Декрет № 103 предвижда, че ако вноските на незастрахованите вложители в BoC надхвърлят необходимото за целите на възстановяването на собствения ѝ капитал, органът по оздравяване определя размера, съответстващ на свръхкапитализацията, и го третира все едно преобразуването никога не се е състояло.
323
Поради това следва да се заключи, че с оглед също и на важността на преследваните цели (вж. т. 254 и 255 по-горе), неблагоприятните последици от прилагането на първата серия вредоносни мерки по отношение на ищците не са явно несъразмерни.
324
С оглед на изложеното по-горе следва да се направи изводът, че не може да се счита, че първата серия вредоносни мерки е непропорционална и нетърпима намеса, която засяга самата същност на правото на собственост на ищците. Следователно не може да се счита, че като приема Решение 2013/236, Съветът изисква запазването или непрекъснатото прилагане на мярка, опорочена от нарушаване на правото на собственост на ищците, нито че Комисията и ЕЦБ, като са оказали подкрепа на първата серия вредоносни мерки, са допринесли за нарушаване на това право.
325
Сега следва да се провери дали, като подкрепят втората серия вредоносни мерки, Комисията и ЕЦБ допринасят за нарушаване на правото на собственост на ищците.
б)
По втората серия вредоносни мерки
326
Общият съд ще разгледа съответствието с правото на собственост на ищците, на първо място, на намаляването на номиналната стойност на всяка от нейните обикновените акции от едно евро на един цент (вж. т. 327—331 по-долу), и на второ място, на продажбата на гръцките клонове (вж. т. 332—359 по-долу).
1) По намаляването на номиналната стойност на обикновените акции на BoC
327
Ищците не оспорват, че също както преобразуването на негарантираните депозити поверени на BoC, намаляването на номиналната стойност от едно евро на всяка от обикновените акции на BoC до номинална стойност от един цент, които са предвидени в Постановление № 103 и са част от рекапитализацията на BoC, посочена в точка 1.26 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., са имали за цел да възстановят капитала на BoC и по този начин да се гарантира стабилността на финансовата система на Кипър и на еврозоната като цяло, в съответствие със съдебната практика, цитирана в точка 255 по-горе.
328
Ищците обаче изтъкват, че поради съображенията, изложени в точки 267, 269, 270, 301, 305 и 306 по-горе, мярката, изразяваща се в намаляване на номиналната стойност на акциите на BoC, не е приета при условията, предвидени от закона, и не е пропорционална на преследваната цел.
329
В това отношение следва да се отбележи, че по съображения, аналогични на изложените в точки 272—284 по-горе, тази мярка, която е изрично предвидена в изменения Декрет № 103, е приета при предвидените в закона условия.
330
Мярката е и пропорционална на преследваните цели, като мотивите, изложени в точки 289—325 по-горе, се прилагат mutatis mutandis. По-конкретно, първо следва да се отбележи, че целта на намаляването на номиналната стойност на акциите на BoC е то да допринесе за нейната рекапитализация, така както се предвижда в точка 1.26 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. С оглед на изложените в точки 294—296 по-горе съображения тази мярка е годна да допринесе за гарантиране на стабилността на кипърската финансова система и на еврозоната като цяло. Следва по-нататък да се приеме, че посочената мярка не превишава пределите на това, което е подходящо и необходимо за постигането на тази цел. Наистина, по съображенията, изложени в точки 302—313 по-горе, по-малко ограничителните алтернативни мерки, които сочат ищците, или не са били осъществими, или не биха позволили постигането на очакваните резултати. Накрая е уместно да се посочи, че с оглед също и на значимостта на преследваната цел, спорната мярка не води до несъразмерни неблагоприятни последици. Наистина, от една страна, ако откриването на депозит в кредитна институция като засегнатите банки не е напълно лишено от риск, на още по-силно основание това важи за придобиването на акции на такива институции. За разлика от вложителите, чиито депозити са поне частично защитени, в случай че депозитите не са налични, акционерите на банките по принцип понасят изцяло риска за своите инвестиции. Важно е също да се подчертае, че точка 3, параграф 2, букви а) и b) от Закона от 22 март 2013 г. предвижда, че акционерите на институция, подложена на оздравителна процедура, първи понасят всяка загуба, следствие от прилагането на мерките за преструктуриране, докато кредиторите на такава институция понасят тези загуби едва след акционерите. Следователно акционерите на BoC е трябвало да съзнават риска от загуба на инвестицията им. От друга страна, следва да се припомни, че както вложителите на BoC, нейните акционери се ползват от посочените в точка 12, параграф 14 от Закона от 22 март 2013 г. гаранции.
331
Поради това не може да се счита, че намаляването на номиналната стойност на акциите на BoC представлява непропорционална и нетърпима намеса, която накърнява самата същност на правото на собственост на ищците.
2) По продажбата на гръцките клонове
332
Ищците поддържат, че продажбата на гръцките клонове не може да се разглежда като обективно оправдана, нито като предвидена в закона или в съответствие с принципа на пропорционалност.
333
Трябва все пак да се отбележи, че продажбата на гръцките клонове, посочена в точка 1.24 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. и предвидена в Декрети № 96 и № 97, на същото основание като разгледаните преди вредоносни мерки, е обоснована от целта от обществен интерес за гарантиране на стабилността на финансовата система на Кипър и на еврозоната като цяло, в съответствие със съдебната практика, цитирана в точка 255 по-горе.
334
Всъщност от доказателствата по делото се установява, че целта на тази продажба, с оглед на взаимните експозиции между Гърция и Кипър, е да се предотврати пълна дестабилизация на финансовите системи на двете държави членки.
335
В това отношение, от една страна, както следва от съображение 302 от Решение (ЕС) 2015/455 на Комисията от 23 юли 2014 година година относно държавна помощ SA.34826 (2012/C) и SA.36005 (2013/NN), приведени в действие от Гърция на Piraeus Bank Group във връзка с рекапитализацията и преструктурирането на Piraeus Bank SA (ОВ L 80, 2015 г., стр. 49), продажбата на гръцките дейности на трите кипърски банки, и по-специално на гръцките клонове на засегнатите банки, има за цел да запази стабилността на гръцката банкова система и да даде възможност на кипърските банки да продадат дейности, преди да възникне опасност те да загубят част от стойността си.
336
Безспорно съображенията, поради които Комисията приема, че продажбата на тези клонове е необходима, за да се гарантира стабилността на гръцката банкова система, не са ясно посочени в Решение 2015/455. При все това, както ищците по същество се съгласяват в отговора им на процесуално-организационните действия на Общия съд, тези мотиви са изложени в доклад за вътрешно ползване на ЕЦБ от 27 януари 2013 г. От този документ по същество се установява, че целта на евентуална продажба на гръцките клонове е да се избегне всякаква възможност за разпространение на кризата от кипърската банкова система към гръцката банкова система и да се запази нейната стабилност. Ставало е въпрос за предотвратяване на тенденция за всеобщо теглене на суми в Гърция в случай или на фалит на Laïki, или на обезценяване на поверените на BoC депозити. Наистина, както уточнява ЕЦБ в отговора си на процесуално-организационните действия на Общия съд, могло е да се предположи с оглед на общото положение в Република Кипър и с оглед на това, че влоговете им са били подчинени на кипърската система за гарантиране на депозитите (вж. т. 456 по-долу), че притежателите на влогове, открити в гръцки клонове, ще се спуснат към гишетата.
337
В резултат на това жизнеспособността на гръцките клонове, дори на засегнатите банки, на които те принадлежат, е щяла да бъде неблагоприятно засегната, докато стойността на техните активи щеше да намалее като следствие от това. Би съществувал риск при такова развитие на положението да възникне опасност за възвърнатото доверие на обществото в гръцкия банков сектор, в който депозитите започвали отново да се увеличават след две години на подчертан спад. Имало голяма опасност от това да последва наплив към гишетата в Гърция, което чрез ефекта на рикошет би могло да влоши ниския капацитет за финансиране на гръцките банки и би наложило увеличаване на отпуснатата им ELA до равнище, потенциално превишаващо реалния капацитет на централните банки от Евросистемата.
338
От друга страна, от отговорите на ищците, на Комисията и на ЕЦБ на процесуално-организационните действия на Общия съд се установява, че с продажбата на гръцките клонове се е целяло също и опазване на кипърската банкова система от разпространение на кризата в резултат по-специално на възможно влошаване на икономическото положение на Гърция. Наистина, както се посочва в доклад на Комисията от май 2013 г., на който тя се позовава в отговора си на процесуално-организационните действия на Общия съд, кипърската банкова система, и особено Laïki, била особено уязвима на трудностите на гръцката икономика.
339
С оглед на изложеното по-горе следва да се провери, от една страна, дали продажбата на гръцките клонове е предвидена със закон, и от друга страна, дали с оглед на целта от общ интерес, посочена в точки 333 и 334 по-горе, тя представлява непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на правото на собственост на ищците.
340
В това отношение, от една страна, следва да се отбележи, че по причини, аналогични на изложените в точки 272—284 по-горе, продажбата на гръцките клонове е предвидена в закона.
341
От друга страна, що се отнася до пропорционалността на продажбата на гръцките клонове, на първо място, следва да се приеме, че тя е подходяща за постигане на преследваната цел чрез намаляване на взаимните експозиции на гръцката и кипърската банкова система.
342
Освен това от доказателствата по делото не е видно, че поставените цели биха могли да бъдат постигнати чрез мерки, които са по-малко ограничителни от продажба на гръцките клонове. Безспорно в оплакването си, изведено от нарушение на принципа на недопускане на дискриминация, ищците изтъкват, че „разпределянето на цената за споделянето на загубите между кипърските данъкоплатци“ би позволило да се постигнат тези цели.
343
Следва обаче да се отбележи, както по същество потвърждават ищците в хода на съдебното заседание, че подобна мярка би била равнозначна на обикновено поемане, от бюджета на Република Кипър, на цената на рекапитализацията и преструктурирането на засегнатите банки. Първо, такъв подход не е осъществим. Както с основание отбелязва Комисията в отговор на процесуално-организационните действия на Общия съд, по време на фактите по делото Република Кипър не разполага с необходимите за това средства. Тя е лишена и от достъп до международните капиталови пазари. При тези обстоятелства и както ищците се съгласяват в отговора си на процесуално-организационните действия на Общия съд, е трудно да се предвиди как Република Кипър би могла да рекапитализира засегнатите банки без външна финансова помощ.
344
Следва обаче да се припомни, че размерът на ИФП, ограничен до 10 милиарда евро, е изчислен в зависимост от финансовите нужди на Република Кипър без никакво вливане на капитал от държавата в полза на банките. Доколкото според доклад от март 2013 г. на Pacific Investment Management Company (PIMCO) (по-нататък наричан „докладът PIMCO“), за рекапитализацията на засегнатите банки в края на 2012 г. е била необходима обща сума от близо 7,8 милиарда евро, за разрешението, предлагано от ищците, щяло да е необходимо или увеличаване на размера на ИФП, или използването на съществена част от него за рекапитализацията на засегнатите банки.
345
Първата от тези две възможности е свързана с две много големи затруднения, с които ищците изобщо не обясняват по какъв начин Република Кипър би могла да се справи. От една страна, ЕМС не е имал никакво задължение да отпусне на Република Кипър ИФП в размер повече от 10 милиарда евро. Напротив, ЕМС е имал законно основание да приеме, че трябва да ограничи размера на тази сума, по-специално за да запази способността си за бъдеща намеса. От друга страна, повишаване на размера на ИФП за рекапитализирането на засегнатите банки би допринесло за увеличаването на кипърския държавен дълг до непоносим праг (вж. т. 303 по-горе).
346
С оглед на доказателствата по делото втората от тези две възможности не е по-жизнеспособна. От една страна, да се отреди съществена част от десетте милиарда евро от ИФП за рекапитализация на засегнатите банки би било несъвместимо с условията, при които е отпуснат ИФП, в които се предвижда, че те няма да бъдат използвани за тази цел. От друга страна, независимо от тези условия следва да се отбележи, че такъв подход неизбежно би наложил голямо преотреждане на отпуснатите на Република Кипър суми като ИФП. Така всичките 7,8 милиарда евро или част от тях, които при това положение щяха да бъдат отредени за рекапитализацията на засегнатите банки, вече нямаше да може да бъдат отредени за нуждите на бюджета на Република Кипър, за изкупуването от нея на дългови инструменти или за рекапитализацията на кипърските банки, различни от засегнатите банки. Впрочем самите ищци признават, че без финансово подпомагане Република Кипър вероятно не би била способна да се справи с финансовите си задължения, така че това би засегнало платежоспособността ѝ. С оглед на опасностите за финансовата стабилност на еврозоната като цяло, които биха възникнали в резултат на това, тогава би станало вероятно ИФП да не позволи постигането на преследваната цел от общ интерес.
347
На второ място, за разлика от продажбата на гръцките клонове, само поемане от бюджета на Република Кипър на разходите за рекапитализация и преструктуриране на засегнатите банки не би могло да намали взаимните експозиции между Република Гърция и Република Кипър. Такава мярка всъщност би оставила непокътнати връзките между засегнатите банки и гръцката банкова система.
348
Накрая, що се отнася до неблагоприятните последици, предизвикани от продажбата на гръцките клонове, безспорно, видно от съображение 294 от Решение 2015/455, Piraeus Bank е придобила кредитните портфейли на гръцките дейности на три кипърски банки, включително засегнатите банки, на цена, по-ниска от номиналната им стойност. От това съображение се установява също, че продажната цена на тези клонове е била намалена, за да се отчетат бъдещите загуби, оценени от PIMCO в рамките на стрес тест. Според отговора на ЕЦБ на процесуално-организационните действия на Общия съд целта на този тест е била да се определят нуждите от капитал на участващите банки и той е бил част от одит на кипърската банкова система, който бил възложен на PIMCO от ЦБК и бил проведен от това дружество под ръководството на комитет, съставен от представители на ЦБК, на Комисията, на ЕЦБ, на ЕМС, на Европейският банков орган и на МВФ (като наблюдател). От този тест се установило, че рискът загубите от кредити да бъдат по-големи от тези, които вече били взети предвид изпреварващо чрез намаляването на продажната цена, е ограничен.
349
В съображение 298 от Решение 2015/455 Комисията посочва също, че крайната изплатена от Piraeus Bank цена за придобиването на дейностите на трите кипърски банки в Гърция, в това число гръцките клонове, е била много по-ниска от балансовата стойност на придобития портфейл и по-ниска дори от стойността на кредитите след коригирането на последната в посока надолу, за да бъдат отразени бъдещите загуби по кредитите в рамките на стрес теста. Въз основа на това Комисията заключава, че е могло да се приеме, че придобивната цена е отрицателна, което се потвърждавало от факта, че след придобиването Piraeus Bank осчетоводила голям отрицателен „goodwill“ и капиталът ѝ бил увеличен.
350
Следователно не би могло да се изключи, че засегнатите банки са претърпели непренебрежима имуществена загуба поради продажбата на гръцките клонове. Както се установява от съображение 74 от Решение 2015/455:
„Активите, прехвърлени на [Piraeus Bank], възлизат на приблизително 18,9 млрд. евро, а пасивите — на приблизително 15 млрд. евро. Въпреки това страните по сделката постигнаха съгласие да вземат под внимание размера на загубите, който беше прогнозиран в доклада на PIMCO за банките в Кипър, при неблагоприятен сценарий. Съгласно доклада на PIMCO стойността на активите, които ще се прехвърлят на [Piraeus Bank], възлиза на приблизително 16,5 млрд. евро. Прехвърлените пасиви възлизат на приблизително 14,5 млрд. евро“.
351
При все това от съображения 75 и 303 от Решение 2015/455 се установява, че продажбата се извършва в рамките на открита, прозрачна и недискриминационна процедура, по време на която трима оференти представят оферти, от които само тази на Piraeus Bank е била валидна.
352
Ищците не посочват никакъв довод, годен да докаже, че процедурата за продажба е била опорочена. Те посочват само че цената на гръцките клонове е изчислена въз основа на направената от PIMCO оценка в рамките на доклада му, чиято роля основно се състои в завишаване на нуждите от собствени средства на засегнатите банки, без участието на тяхното ръководство или на акционерите и вложителите им независимо от несъгласието на съответните им управителни съвети, напълно непрозрачно и в нарушение на Международните стандарти за финансово отчитане (МСФО).
353
В това отношение, първо, следва да се отбележи, че доводите на ищците се основават на предпоставката, че продажната цена на гръцките клонове е „изчислена“. Тази предпоставка обаче е неправилна, тъй като посочената цена е получена в резултат на най-добрата оферта, представена в рамките на открита процедура за възлагане (вж. т. 351 по-горе).
354
На второ място, дори да се предположи, че резултатът от доклада PIMCO, чиято цел не е конкретно да се оценят гръцките клонове с цел продажба, а да се оцени по-общо стойността на кипърските банки въз основа на базов сценарий и стрес сценарий, е опорочен от грешка, продажбата на тези клонове сама по себе си не би била опорочена от това. Наистина изобщо не се установява да е било забранено на оферентите, участвали в процедурата за продажба на гръцките клонове, да предложат цена, различна от тази, получена от доклада PIMCO.
355
Трето, в отговора си на процесуално-организационните действия на Общия съд ищците се позовават на съобщение на ЦБК от 7 юни 2013 г., от което било видно, че цената и условията за продажба на гръцките клонове са определени на „политическо равнище“ от Република Кипър и Република Гърция по време на две заседания на Еврогрупата през март 2013 г. В съдебното заседание ищците уточняват, че се позовават на това съобщение, за да докажат, че продажбата на гръцките клонове е осъществена след непрозрачна процедура, за цена, различна от пазарната.
356
Изводите, които ищците правят въз основа на съобщението на ЦБК от 7 юни 2013 г., обаче не могат да се приемат. Наистина, без да е необходимо произнасяне по доказателствената сила на въпросното съобщение, достатъчно е да се отбележи, че нищо в преписката по делото не указва цената и условията, по които са се договорили гръцките и кипърските органи „на политическо равнище“, да са обвързали оферентите, участвали в процедурата за продажба на гръцките филиали.
357
Изводите, които ищците правят въз основа на статия в пресата от 19 февруари 2015 г., озаглавена „Did the troika defraud billions at the expense of thousands of depositors in Cyprus?“ (Измами ли Тройката с милиарди за сметка на хиляди вложители в Кипър?), също не подкрепят становището им. Наистина, обратно на твърденията на ищците, от тази статия изобщо не се установява Еврогрупата да е „приела“ продажбата на гръцките клонове да се осъществи на цена, значително по-ниска от тяхната стойност. Не се установява и ЕЦБ да е „замислила и определила“ тази продажба, още по-малко да е определила цената ѝ. Безспорно в посочената статия се твърди, че „чиновници от ЕЦБ и от Комисията са измислили дързък план“, според който кипърските банки ще бъдат принудени да прехвърлят „всичките си гръцки дейности, за да предпазят гърците от кипърския шок“. За целта все пак въпросната статия се основава на доклада за вътрешно ползване на ЕЦБ от 27 януари 2013 г., посочен в точка 336 по-горе, в който се изследват различни сценарии за разделянето на гръцките клонове и засегнатите банки с оглед на опасността от разпространение на кризата към гръцката финансова система. Както на място отбелязва ЕЦБ, фактът, че службите ѝ са разгледали такива сценарии в документ за вътрешно ползване, не означава, че ЕЦБ е „замислила и определила“ продажбата на гръцките клонове, нито че е играла някаква роля при определянето на продажната цена. Напротив, както се установява от точки 351—356 по-горе, тази цена е получена в открита, прозрачна и недискриминационна процедура.
358
Поради това, с оглед и на значимостта на преследваните цели, не може да се приеме, че неблагоприятните последици, предизвикани от продажбата на гръцките клонове, са несъразмерни.
359
Ищците не можаха да докажат, че продажбата на гръцките клонове, предвидена с Декрети № 96 и № 97 и посочена в точка 1.24 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г., представлява непропорционална и нетърпима намеса, накърняваща самата същност на правото им на собственост.
360
С оглед на изложеното по-горе не може да се приеме, че втората серия вредоносни мерки е опорочена от нарушение на правото на собственост. От това следва, че като са заявили подкрепата си за двете серии вредоносни мерки, посочени в точки 256 и 257 по-горе, Комисията и ЕЦБ не са допринесли за нарушаване на правото на собственост на ищците. С приемането на Решение 2013/236 Съветът също не е изискал запазването или непрекъснатото прилагане на мярка, опорочена от неправомерност от такова естество.
361
Доводите на ищците, изведени от нарушение на член 14.4 от Устава на ЕЦБ и на правото на добра администрация, както и от липса на справедливост и последователност, не могат да поставят под съмнение този извод.
в)
По твърдяното нарушение на член 14.4 от Устава на ЕЦБ, на правото на добра администрация и на изискванията за последователност и справедливост
362
За да докажат наличието на нарушение на правото им на собственост, ищците изтъкват нарушение на член 14.4 от Устава на ЕЦБ, на изискванията за справедливост и последователност и на принципа на добра администрация, които били неразривно свързани с принципа на пропорционалност, самият той сред условията, на които трябва да отговаря всяко ограничение на правото на собственост. В подкрепа на това становище ищците излагат по същество три групи доводи.
363
Ищците поддържат, на първо място, че Еврогрупата е нарушила принципа на добра администрация, като е взела решение за вредоносните мерки в нарушение на „основните принципи на демокрацията“. Ищците смятат, че от тези принципи следва, че поради прякото познаване на обществото и неговите нужди националните органи по принцип най-добре могат да преценят кое представлява обществен интерес. Според ищците обаче приемането на вредоносните мерки не било действително решено от кипърските власти, а на практика било наложено от Еврогрупата, която не носела отговорност пред никакви избиратели, не се интересувала от националните интереси на Република Кипър и не познавала пряко обществото и неговите нужди. Напротив, Еврогрупата взела решение, основано на притесненията и изискванията на кредиторите.
364
ЕЦБ оспорва доводите на ищците.
365
В това отношение е достатъчно да се припомни, че както следва от точки 105—133 по-горе, не може да се приеме, че Еврогрупата е изискала от Република Кипър да приеме вредоносните мерки. Поради това този довод може само да се отхвърли, без да е необходимо да се преценява дали твърдяното нарушение на „основните принципи на демокрацията“ има някакво значение за преценката за наличието на нарушение на правото на собственост на ищците.
366
На второ място, ищците твърдят, че ЕЦБ е нарушила изискванията за справедливост и последователност, тъй като решила да подкрепи споделянето на загубите на засегнатите банки, въпреки че, в писмо от 11 февруари 2013 г., адресирано до съответните изпълнителни директори на същите банки, директорът на кабинета на гуверньора на ЦБК ги уверил от името на Евросистемата, че правата на вложителите им няма да бъдат ограничени.
367
Ответниците не вземат становище по отношение на този довод.
368
По този въпрос, независимо от това дали твърдяната липса на справедливост и на последователност има дори минимално значение за преценката за наличието на нарушение на правото на собственост на ищците, достатъчно е да се отбележи, че този довод се припокрива с един от доводите, изложени от тях в подкрепа на оплакването им, изведено от нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания, с който той ще бъде разгледан впоследствие (вж. т. 407—423 по-долу).
369
На трето място, ищците критикуват действията на ЕЦБ по отношение на ELA. Според ищците тези действия били белязани от несправедливост, непоследователност и нарушение на член 14.4 от Устава на ЕЦБ, и на принципа на добра администрация, което ЕЦБ оспорва.
370
В подкрепа на доводите си, първо, ищците твърдят по същество, че правната уредба, регламентираща намесата на ЕЦБ по отношение на ELA, противоречи на принципа на добра администрация и на изискването за последователност, които били неразделна част от принципа на пропорционалност, и нарушава изискването всяко ограничение на правото на собственост да бъде предвидено в закон. Във връзка с това ищците отбелязват, че по отношение на ELA се прилага условието получателят да е платежоспособен. Според ищците обаче понятието за платежоспособност за целите на ELA няма легално определение. Поради това ЕЦБ не била длъжна да определя дали потенциалният получател отговаря на строго условие за платежоспособност, предвидено в закона, а могла, напротив, да счете, че банка е платежоспособна, и в резултат на това да продължи да разрешава ELA въз основа на перспективата за предоставяне на финансово подпомагане.
371
Същевременно ЕЦБ би могла, поради участието си в Еврогрупата и както направила в случая, да окаже решаващо влияние за решението за предоставяне на помощта и условията, с които то е обвързано. Тя участвала също, поради принадлежността си към Тройката в надзора за кръстосаното спазване от Република Кипър. В резултат на това се получил очевиден „морален хазарт“, тъй като ЕЦБ може либерално да дава съгласието си за ELA, като смята, че ще може да поиска възстановяването му като условие за всяко финансово подпомагане.
372
Второ, ищците изтъкват, че ЕЦБ се е показала непоследователна и несправедлива, като не се е противопоставила до 21 март 2013 г. на ELA за засегнатите банки, а в същото време заявява, че тя е възможна само за платежоспособните банки. Всъщност според ищците ЕЦБ била запозната с неплатежоспособността на Laïki още преди 21 март 2013 г. В подкрепа на доводите си ищците се позовават, от една страна, на доклада PIMCO, от който се установявало, че засегнатите банки били „икономически неплатежоспособни“, и от друга страна, на статия от пресата от 17 октомври 2014 г., посочена в точка 149 по-горе, от която ставало ясно именно че гуверньорът на Bundesbank вече е споменал неплатежоспособността на Laïki на среща на управителния съвет през декември 2012 г.
373
Трето, ищците се оплакват по същество от непоследователните, непропорционални и несправедливи действия на ЕЦБ, тъй като първоначално, между октомври 2011 г. и март 2013 г., тя показва либерално отношение, като бърза да предостави на Laïki виртуално неограничен достъп до ELA, докато впоследствие, на 21 март 2013 г., внезапно преустановява ELA.
374
Четвърто, ищците допълват на етапа на репликата, че те не са в състояние да оспорят анализа, въз основа на който Управителният съвет на ЕЦБ взема решението си от 21 март 2013 г. Наистина, според ищците това решение нямало никакви мотиви и можело да не е прието в резултат на истински анализ. Затова, както ищците изясниха в съдебното заседание, това решение било показателно за непригодността на правната уредба относно ELA.
375
Пето, ищците твърдят, че отношението на ЕЦБ спрямо ELA представлява явно и тежко нарушение на дискреционните правомощия, които са предоставени на ЕЦБ на основание член 14.4 от устава ѝ.
376
Ответниците оспорват доводите на ищците.
377
В това отношение следва да се припомни, че непосредствената причина за имуществените загуби, които ищците твърдят, че са претърпели, може да е прилагането на вредоносните мерки (вж. т. 86 по-горе). Както се установява от точки 134—155 по-горе, ЕЦБ не е изисквала приемането на вредоносните мерки нито с прессъобщението си от 21 март 2013 г., нито с решението си, за което се съобщава в прессъобщението, нито с предварителните решения да „продължи да предоставя ELA“. При това положение не може да се приеме, че евентуални нередности, опорочаващи тези актове, могат да докажат липса на пропорционалност на вредоносните мерки или несъобразяването им с изискването всяко ограничаване на правото на собственост да бъде предвидено в закон. Този извод се налага особено отчетливо относно доводите на ищците във връзка с твърдяната неприспособеност на правната уредба на ELA (вж. т. 370, 371 и 374 по-горе). Всъщност, тъй като вредоносните мерки не са приети въз основа на тази правна уредба (вж. в това отношение т. 272—284, 329 и 340 по-горе), твърдяната ѝ неприспособеност не може с нищо да укаже, че тези мерки не са били приети при предвидените в закона условия.
378
При всяко положение следва да се приеме, че доводите на ищците не разкриват отношението на ЕЦБ спрямо ELA да е опорочено от незаконосъобразност.
379
Първо, оплакването на ищците, изведено от твърдяната липса на прецизност на понятието за платежоспособност, не би могло да се приеме. Всъщност фактът, че при упражняване на правомощията си по член 14.4 от Устава на ЕЦБ и на широката свобода на преценка, с която разполага ЕЦБ, може да ѝ се наложи да тълкува или да прилага финансово понятие в рамките на сложна икономическа преценка, сам по себе си не би могъл да представлява незаконосъобразност.
380
Доводът на ищците, че възлагането на ЕЦБ на многобройни функции противоречи на принципа на пропорционалност поради липсата на последователност или нарушение на принципа на добра администрация, също не може да бъде приет. Във връзка с това следва да се припомни обхватът на изискването за последователност при преценката на необходимостта и на пропорционалността на дадена мярка. Според съдебната практика една мярка може да гарантира осъществяването на преследваната цел само ако действително отговаря на стремежа за последователното ѝ систематично постигане (решение от 12 януари 2010 г., Petersen, C‑341/08, EU:C:2010:4, т. 53). Ищците обаче изобщо не обясняват с какво твърдяната многобройност на функциите на ЕЦБ и следващият от това „морален хазарт“ могат да попречат на последователното и систематично реализиране на целта, която преследват вредоносните мерки, състояща се в гарантиране на стабилността на финансовата система на Еврозоната. Те не установяват и по какъв начин това обстоятелство може да наруши правото им на добра администрация.
381
Освен това се налага констатацията, че доказателствата по делото не подкрепят довода на жалбоподателите относно многобройните функции на ЕЦБ. Що се отнася до участието на ЕЦБ в Еврогрупата, следва да се припомни, че декларациите от 25 март (вж. т. 105—118 по-горе), 12 април, 13 май и 13 септември 2013 г. (вж. т. 170 и 171 по-горе) са единствените спорни актове, чийто автор е Еврогрупата. От точки 116 и 117 по-горе обаче се установява, че декларацията от 25 март 2013 г. има изцяло информативен характер и не изразява окончателно становище нито относно отпускането на средства под формата на инструмент за финансова помощ, нито относно условията, които Република Кипър трябва да спазва, за да се ползва от нея. Колкото до декларациите от 12 април, 13 май и 13 септември 2013 г., както беше отбелязано в точка 170 по-горе, в тях само се описват много сбито и се приветстват някои мерки, приети от кипърските власти, и се изразява становището, че именно тези мерки могат да допринесат за облекчаване на финансовите затруднения, пред които е изправена Република Кипър. При тези обстоятелства не е възможно да се приеме, че участието на ЕЦБ на срещите на Еврогрупата е позволило на ЕЦБ да окаже определящо влияние за предоставянето на ИФП или за условията, които Република Кипър е трябвало да спазва, за да се ползва от нея.
382
Що се отнася до принадлежността на ЕЦБ към Тройката, достатъчно е да се отбележи, че мониторингът за спазването на условията предполага тя да е била определена предварително. Поради това, обратно на поддържаното от ищците по същество, ЕЦБ не би могла от надзорната роля, възложена ѝ с член 13, параграф 7 от Договора за ЕМС, да изведе правомощието да иска възстановяването като условие за всяко финансово подпомагане.
383
На второ място, не може да се приеме, че като не се е противопоставила на ELA до 21 март 2013 г., при положение че, както се твърди, вече е знаела за неплатежоспособността на Laïki на по-ранна дата, ЕЦБ е действала непоследователно, произволно или несправедливо.
384
В това отношение следва да се припомни, че по силата на член 14.4 от Устава на ЕЦБ ролята на управителния съвет на ЕЦБ в настоящия случай се свежда до проверка дали ELA противоречи на целите и задачите на ЕСЦБ. По-конкретно, за да осигури спазването на забраната за парично финансиране по член 123 ДФЕС и член 21.1 от Устава на ЕЦБ, трябвало е управителният съвет да провери дали ELA не е предоставена на неплатежоспособна банка (вж. т. 142 по-горе). Както беше отбелязано в точка 143 по-горе, по време на фактите по делото ЕЦБ няма никакви правомощия във връзка с пруденциалния надзор на кредитните институции на Съюза, който е от изключителната компетентност на националните органи за пруденциален надзор. При това положение ЕЦБ е зависела от предоставяната ѝ от тези органи информация относно платежоспособността на банките, ползващи се от ELA. Според писмените изложения на ЕЦБ обаче, които ищците не оспорват в това отношение, считано от септември 2011 г., ЦБК изпраща на Управителния съвет на ЕЦБ своята оценка, според която засегнатите банки продължават да са платежоспособни. Тъй като финансовата стабилност на тези банки се влошава постепенно, както също изтъква ЕЦБ, без ищците да оспорват твърденията ѝ, оценката на ЦБК относно платежоспособността на Laïki все повече се основава на перспективата за предстоящото отпускане на финансово подпомагане на Република Кипър. Когато тази перспектива се отдалечава поради отхвърлянето от кипърския парламент на 19 март 2013 г. на въвеждането на данък върху всички банкови депозити, Управителният съвет на ЕЦБ се противопоставя на запазването на съществуващото равнище на ELA за засегнатите банки. Всъщност, както се установява от становището на председателя на ЕЦБ, изразено на пресконференцията на 4 април 2013 г., в момента, в който взема решението от 21 март 2013 г., Управителният съвет преценява, че „без програма тези банки няма да бъдат платежоспособни и жизнеспособни“ и че „точно в този момент […] не е въведена никаква програма“.
385
Само обстоятелството, че частно дружество като PIMCO или член на управителния съвет на ЕЦБ още по-рано е изразил(о) становище относно платежоспособността на Laïki, различно от това на КЦБ, не е достатъчно, за да се установи, че този съвет вече е трябвало да се дистанцира от това становище — и следователно да се противопостави на запазването на съществуващото равнище на ELA на по-ранна дата.
386
Трето, не би могло също да се счита, че като се противопоставя на 21 март 2013 г. на запазването на съществуващото равнище на ELA, при положение че е разрешила ELA от октомври 2011 г. насам, ЕЦБ е действала непоследователно, непропорционално и несправедливо. Всъщност решението на Управителния съвет на ЕЦБ от 21 март 2013 г. съвсем не може да се оприличи на рязка необоснована промяна, а просто съответства на промяна на обстоятелствата, която беше описана в точка 384 по-горе.
387
На четвърто място, следва да се разгледа доводът на ищците, изведен от липсата или непълнотата на мотивите, която опорочава решението на Управителния съвет на ЕЦБ от 21 март 2013 г.
388
ЕЦБ иска този довод да се отхвърли. От една страна, тя твърди, че тъй като е бил изложен едва на етапа на репликата, посоченият довод е нов и поради това е недопустим.
389
От друга страна, ЕЦБ припомня, че решението на Управителния съвет на ЕЦБ от 21 март 2013 г. не е публично. Според ЕЦБ обаче липсата на мотиви на това решение не може да бъде изведена от факта, че то не е оповестено. Тъй като адресат на това решение е ЦБК, съобщаването на мотивите му на нейния представител на срещата на Управителния съвет на ЕЦБ било достатъчно.
390
В самото начало следва да се отхвърли възражението за недопустимост, повдигнато от ЕЦБ, тъй като липсата или непълнотата на мотивите са съществените процесуални нарушения по смисъла на член 263 ДФЕС и като такива са абсолютно основание за отмяна, което Общият съд може да повдигне служебно във всеки момент (вж. в този смисъл решения от 20 февруари 1997 г._Комисия/Daffix, C‑166/95 P, EU:C:1997:73, т. 24, от 2 април 1998 г., Комисия/Sytraval и Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, т. 67 и от 2 декември 2009 г., Комисия/Ирландия и др., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, т. 34).
391
Поради това следва да се разгледа основателността на този довод.
392
Следва да се припомни, че когато институция на Съюза разполага, както в случая ЕЦБ, с широко право на преценка, контролът за спазването на определени процесуални гаранции е от основно значение. Една от тези гаранции е задължението на ЕЦБ да мотивира решенията си в достатъчна степен (вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др., C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 69).
393
Според съдебната практика изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, издаваща акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на съда на Съюза — да упражни своя контрол. В това отношение, първо, задължението за мотивиране трябва да се преценява с оглед на обстоятелствата по случая, а именно съдържанието на акта и естеството на изложените мотиви (вж. в този смисъл решение от 1 юли 2008 г., Chronopost и La Poste/UFEX и др., C‑341/06 P и C‑342/06 P, EU:C:2008:375, т. 88). Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС, следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. решение от 6 септември 2006 г., Португалия/Комисия, C‑88/03, EU:C:2006:511, т. 88 и цитираната съдебна практика).
394
Освен това мотивите могат да бъдат и имплицитни, при условие че дават възможност на заинтересованите лица да се запознаят с причините, поради които са взети въпросните мерки, а на компетентната юрисдикция — да разполага с достатъчно данни, за да упражни своя контрол (вж. в този смисъл решения от 7 януари 2004 г., Aalborg Portland и др./Комисия, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P и C‑219/00 P, EU:C:2004:6, т. 372 и от 8 февруари 2007 г., Groupe Danone/Комисия, C‑3/06 P, EU:C:2007:88, т. 46).
395
На последно място, проверката за спазването на задължението за мотивиране може да се осъществи само въз основа на формално прието решение. При все това други документи, като прессъобщение, могат да послужат за разбиране на основните елементи на съответното решение и да позволят на заинтересованите лица да се запознаят с причините, поради които то е прието, както и на съда — да упражни своя контрол (вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др., C‑62/14, EU:C:2015:400, т. 71).
396
В настоящия случай следва да се отбележи, че само въз основа на прессъобщението от 21 март 2013 г. ищците упрекват ЕЦБ, че не е изложила никакви мотиви в подкрепа на решението си от същия ден да се противопостави на запазването на съществуващото равнище на ELA, считано от 26 март 2013. Това съобщение и това решение обаче не трябва да се смесват. Както се установява от точки 145 и 146 по-горе, в това съобщение само се посочва съществуването на споменатото решение. От писмените изложения на ЕЦБ се установява, че това решение изобщо не е публикувано и мотивите му са съобщени на представителя на ЦБК, която е единственият му адресат. При тези обстоятелства следва да се прецени дали прессъобщението от 21 март 2013 г. позволява на заинтересованите лица да се запознаят с обосновката на решението, за което съобщава, а на Общия съд — да упражни своя контрол.
397
В това отношение от прессъобщението от 21 март 2013 г. първо се установява, че „Управителният съвет на ЕЦБ е решил да запази съществуващото равнище на ELA до […] 25 март 2013 г.“ и че „продължаване на срока за връщане може да се обмисли само ако бъде въведена програма на [Съюза или на МВФ], която гарантира платежоспособността на засегнатите банки“. От това имплицитно, но задължително следва, че платежоспособността на засегнатите банки не би била гарантирана при липсата на такава програма. Становището на председателя на ЕЦБ, изразено по време на пресконференцията на 4 април 2013 г. (вж. т. 384 по-горе) по повод на решението на Управителният съвет на ЕЦБ от 21 март 2013 г. подкрепя това тълкуване:
„[ELA] може да се предоставя само на платежоспособни и жизнеспособни банки. Оказва се обаче, че без програма тези банки не биха били платежоспособни и жизнеспособни. Точно в този момент Управителният съвет прецени, че няма никаква програма, и затова трябваше да направи това, което направи“.
398
По-нататък, важно е да се подчертае, че към момента на публикуването на прессъобщението от 21 март 2013 г., наличието и естеството на трудностите, пред които са изправени Република Кипър и засегнатите банки, са известни. Известно е също че Република Кипър е отправила до председателя на Еврогрупата искане за финансово подпомагане, че такова подпомагане ще ѝ бъде предоставено в рамките на програма за макроикономически мерки, която трябва да се конкретизира в меморандум за разбирателство, и че кипърският парламент е отхвърлил въвеждането на мярка, която кипърските власти са се ангажирали да приемат, за да мобилизират вътрешен ресурс, за да ограничат обема на финансовото подпомагане, свързано с тази програма (вж. по-специално точки 13—15, 18 и 20—22 по-горе).
399
Накрая, следва да се припомни, че както следва от точка 142 по-горе, правилата, които регламентират ELA, забраняват предоставянето ѝ на неплатежоспособни кредитни институции.
400
Поради това при всички положения, с оглед на обстоятелствата по случая, текстът на прессъобщението от 21 март 2013 г., макар да е лаконичен, позволява на ищците да разберат с оглед именно на контекста, на приложимите правни норми и на становището на председателя на ЕЦБ, изложено по време на пресконференцията на 4 април 2013 г., че при липсата на подходяща програма за адаптиране неплатежоспособността на засегнатите банки е пречка за запазването на съществуващото равнище на ELA. Същото прессъобщение позволява на Съда на Съюза да упражни своя контрол. Поради това доводът на ищците относно мотивите на решението на Управителния съвет на ЕЦБ от 21 март 2013 г. трябва да се отхвърли.
401
На пето място, що се отнася до твърдяното нарушение на член 14.4 от Устава на ЕЦБ, достатъчно е да се констатира, че ищците излагат твърдение, без изобщо да обясняват по какъв начин действията на ЕЦБ по отношение на ELA са опорочени от нарушение на тази разпоредба.
402
От това следва, че ищците не успяват да докажат, че поведението на ЕЦБ по отношение на ELA е белязано от нарушение на принципа на добра администрация, на член 14.4 от Устава на ЕЦБ и на изискванията за справедливост и последователност. Поради това третата група доводи на ищците трябва да се отхвърли.
403
След като трите групи доводи на ищците са отхвърлени, трябва да се отхвърли оплакването, изведено от нарушение на член 14.4 от Устава на ЕЦБ, на изискванията за справедливост и последователност и на принципа на добра администрация.
2.
По наличието на евентуално нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания
404
В самото начало следва да се припомни, че принципът на защита на оправданите правни очаквания е един от основните принципи на Съюза (решение от 24 март 2011 г., ISD Polska и др./Комисия, C‑369/09 P, EU:C:2011:175, т. 122). Правото на позоваване на този принцип предполага, че компетентните органи на Съюза са предоставили на заинтересованото лице конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници. Всъщност това право принадлежи на всеки правен субект, у когото институция, орган, служба или агенция на Съюза е предизвикала основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения (вж. решение от 19 юли 2016 г., Kotnik и др., C‑526/14, EU:C:2016:570, т. 62 и цитираната съдебна практика).
405
В настоящия случай ищците смятат, че ответниците са допуснали съществено нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания. Те твърдят, че ответниците са им дали съвпадащи и точни уверения, че вредоносните мерки няма да бъдат наложени на Република Кипър. Тези уверения били следствие, първо, на писмо от 11 февруари 2013 г., изпратено на съответните изпълнителни директори на засегнатите банки от директора на кабинета на гуверньора на ЦБК от името на Евросистемата, второ, от ангажимента на Еврогрупата от 21 януари 2013 г. относно възможността за предоставяне на ИФП въз основа на политическо споразумение, постигнато през ноември 2012 г., трето, от третирането на ДЧПЕ, ползвали се от финансово подпомагане преди Република Кипър, и четвърто, от решението на ЕЦБ да разреши ELA за значителен период.
406
Ищците добавят, че тези актове и действия могат да породят у тях оправдани правни очаквания, не само поотделно, но и взети заедно. Всъщност според ищците тези актове и действия имат кумулативен ефект, който засилва увереността, че няма да бъде приета никаква мярка за споделяне на загубите.
а)
По наличието на оправдани правни очаквания, изведено от писмото от 11 февруари 2013 г.
407
Ищците твърдят, че с писмо от 11 февруари 2013 г., изпратено на съответните изпълнителни директори на засегнатите банки, директорът на кабинета на гуверньора на ЦБК, от името на Евросистемата, им предоставя ясни, точни, безусловни, в съответствие със закона уверения, че правата на вложителите им няма да бъдат ограничени (вж. също т. 366—368 по-горе). В това отношение ищците припомнят, от една страна, че според член 282, параграф 1 ДФЕС Евросистемата се състои от ЕЦБ и централните банки на ДЧПЕ и ръководи паричната политика на Съюза, и от друга страна, че Декларацията за мисията на Евросистемата посочва, че тя говори с един глас. Поради това всеки разумен наблюдател би предположил, че споменатото писмо обвързва Евросистемата, включително и ЕЦБ, която нарушила оправданите правни очаквания на ищците, като поискала впоследствие от Република Кипър да се съобрази със споразумението за кръстосано спазване. Ако все пак ЕЦБ смятала, че това писмо не представя правилно позицията ѝ, тя трябвало да направи публично изявление, за да поправи съдържащите се в него грешки. ЕЦБ обаче не направила никакво изявление от този род, ангажирайки по този начин отговорността си.
408
Ответниците оспорват доводите на ищците.
409
В това отношение, на първо място, следва да се отбележи, че нищо в писмото от 11 февруари 2013 г. не позволява на един предпазлив и съобразителен читател да заключи, че отговорност за съдържанието му носи Евросистемата или ЕЦБ.
410
Всъщност, първо, това писмо е изпратено на съответните изпълнителни директори на засегнатите банки, от лице, което се подписва в качеството на директор на комуникациите и на кабинета на гуверньора на ЦБК. В нито един момент това лице не заявява, че се изразява от името на Евросистемата. Напротив, както се установява от самия текст на посоченото писмо, то само изразява становището на ЦБК и не споменава нито органите, нито правилата за функциониране на Евросистемата:
„След публикуването на статия във Financial Times от 10 февруари 2013 г., озаглавена „Предложена за Кипър радикална програма за спасяване“, [ЦБК] желае да подчертае, че всяко действие, целящо намаляване или ограничаване на правото на собственост на вложителите, или отнемането му, противоречи на разпоредбите на Конституцията на Република Кипър и на член 1 от Допълнителния протокол № 1 към [ЕКПЧ], разпоредби, които защитават правото на собственост и са от решаващо значение за функционирането на пазарната икономика.
Поради това всяко предложение в обратен смисъл не само не е обосновано от правна гледна точка, но и не следва да се приема на сериозно“.
411
Вярно е, както подчертават ищците, че върху бланката, на която е написано това писмо, фигурира логото на ЦБК, следвано отдолу от думите: „Central Bank of Cyprus“ и „Eurosystem“, изписани с главни букви.
412
При все това само наличието на тази бланка не би могло да позволи на предпазлив и съобразителен читател да приеме, че това писмо може да се припише на Евросистемата. Напротив, впечатлението, което създава тази бланка, от една страна, е че писмото е написано от името на ЦБК, и от друга страна, че отбелязването „Eurosystem“ има изцяло информативен характер, като указва просто принадлежността на ЦБК към Евросистемата в качеството ѝ на централна банка на ДЧПЕ. Всъщност, първо, буквите, от които е съставен терминът „Eurosystem“ в бланката на писмото от 11 февруари 2013 г., са разположени под тези, образуващи надписа „Central Bank of Cyprus“, и са отчетливо по-малки от тях.
413
Второ, както самите ищци признават в отговор на процесуално-организационните действия на Общия съд, отбелязването „Eurosystem“ вероятно е неразделна част от логото на ЦБК и поради това фигурира върху всички или поне върху повечето писма и документи, изхождащи от нея. Поради това само от наличието на това отбелязване върху писмото от 11 февруари 2013 г. не може да се направи никакъв извод, освен ако не се приеме, че всички или поне повечето изхождащи от ЦБК писма следва да се припишат на Евросистемата поради единствената причина, че в тях се споменава принадлежността на ЦБК към нея.
414
Трето, в долната част на писмото от 11 февруари 2013 г., където се посочват адресът и интернет страницата на ЦБК, не се посочва Евросистемата.
415
На второ място, важно е да се подчертае, че националните централни банки изпълняват два вида функции, а именно, първо, тези, които са предвидени в Устава на ЕЦБ, и второ, тези, които не са. Отговорността за вторият вид функции не може да се вмени на СЕЦБ, нито на Евросистемата. Всъщност, както с основание подчертава ЕЦБ, член 14.4 от Устава на ЕЦБ предвижда, че националните централни банки могат да изпълняват и функции извън посочените в Устава на ЕЦБ, освен ако Управителният съвет приеме с мнозинство от две трети от подадените гласове, че те са несъвместими с целите и задачите на ЕСЦБ. Обратно, функциите, които националните централни банки упражняват на своя отговорност и за своя сметка, не се считат за част от функциите на ЕСЦБ (вж. т. 138—140 по-горе).
416
Всъщност към момента на настъпване на фактите в Устава на ЕЦБ сред задачите на ЕЦБ или ЕСЦБ не се споменава определянето на условията за рекапитализация или за оздравяване на финансовите институции. Следователно става въпрос за функции, които националните централни банки упражняват на своя отговорност и за своя сметка. При тези обстоятелства предпазлив и осведомен читател не би могъл с основание да счита, че твърдение на ЦБК относно условията на рекапитализация или на оздравяване на финансови институции може да се припише на Евросистемата и че то я обвързва. Обратно, такъв читател задължително трябва да счита, че в писмото от 11 февруари 2013 г. ЦБК се е изразила от свое име и като национална централна банка.
417
Противно на това, което твърдят по същество ищците, нито член 282, параграф 1 ДФЕС, нито декларацията за мисията на Евросистемата поставят под съмнение този извод.
418
Що се отнася, на първо място, до член 282, параграф 1 ДФЕС, следва да се отбележи, че той се отнася единствено до ролята на Евросистемата в областта на паричната политика. Всъщност тази разпоредба има следното съдържание:
„[ЕЦБ] и националните централни банки образуват Европейската система на централните банки (ЕСЦБ). [ЕЦБ] и националните централни банки на [ДЧПЕ], и които съставляват Евросистемата, провеждат паричната политика на Съюза“.
419
Поради това ищците не могат с основание въз основа на член 282, параграф 1 ДФЕС да заключат, че Евросистемата ще гарантира запазването на стойността на влоговете, поверени на засегнатите банки, ако те бъдат рекапитализирани или оздравявани.
420
Що се отнася, на второ място, до декларацията за мисията на ЕЦБ и на Евросистемата, следва да се отбележи, първо, че тази декларация е подобна на обикновена декларация за намерения без правна стойност (вж. по аналогия решение от 23 септември 2015 г., ClientEarth и International Chemical Secretariat/ECHA, T‑245/11, EU:T:2015:675, т. 103 и цитираната съдебна практика) и тъй като такава не е публикувана нито в серия L на Официален вестник на Европейския съюз, където се публикуват задължителните правни актове, нито в неговата серия C, където се публикуват информации, препоръки и известия относно Съюза (вж. по аналогия решение от 13 декември 2012 г., Expedia, C‑226/11, EU:C:2012:795, т. 30). Всъщност, както уместно подчертава ЕЦБ в отговор на процесуално-организационните действия на Общия съд, по самото си естество тази декларация има изцяло пожелателен характер и няма за цел да налага задължения на авторите си, нито да изброява изчерпателно всички задачи и правомощия на членовете на Евросистемата.
421
На второ място, съдържанието на тази декларация не позволява да се приеме, че Евросистемата има някаква компетентност в областта на защита на банковите депозити в случай на рекапитализация или оздравяване на дадена банка. Обратно, от тази декларация се установява, че първостепенната цел на Евросистемата е запазването на стабилността на цените. Разбира се, в тази декларация се посочва също че целта на Евросистемата, когато действа като главен финансов орган, е да опази финансовата стабилност и да насърчава финансовата интеграция в Съюза. При все това един предпазлив и осведомен читател не би могъл с основание от едно толкова общо твърдение да направи извод, че Евросистемата е била компетентна да определи условията, които би могло да се поставят за евентуална рекапитализация или оздравяване на засегнатите банки.
422
По същия начин няма основание обясненията, че „[к]ато зачита правния статут на своите членове, Евросистемата и нейните служби действат ясно съгласувано и единно“ и „[в] този дух и работейки в екип, Евросистемата говори с един глас и е близо до европейските граждани“ да се тълкуват в смисъл, че всяко съобщение от страна на национална централна банка от Евросистемата е направено от представител на Евросистемата. Това е по-скоро обща и неуточнена декларация за намерения, която се прилага най-много в областите, в които Евросистемата е компетентна.
423
Следва поради това да се заключи, че ищците не успяват да докажат, че са могли да извлекат от писмото от 11 февруари 2013 г. оправдани очаквания, че вредоносните мерки няма да бъдат приети. На още по-силно основание, не може да се смята, че със свои актове и действия, следващи по време това писмо, ЕЦБ е нарушила тези очаквания.
б)
По наличието на оправдани правни очаквания, изведени от „ангажимента на Еврогрупата от 21 януари 2013 г. относно възможността за предоставяне на ИФП въз основа на постигнато през ноември 2012 г. политическо споразумение“
424
Ищците изтъкват, че Еврогрупата е предизвикала у тях оправдани правни очаквания, че вредоносните мерки няма да бъдат приети, като се е ангажирала на 21 януари 2013 г. да предостави ИФП на Република Кипър въз основа на политическо споразумение, което е договорено през ноември 2012 г. и не предвижда приемането на тези мерки. В отговор на процесуално-организационните действия на Общия съд ищците потвърждават, че „ангажиментът“, на който те се позовават, е декларацията на Еврогрупата от 21 януари 2013 г., описана в точка 18 по-горе.
425
Ответниците оспорват доводите на ищците.
426
В това отношение, на първо място, следва да се отбележи, че нищо в декларацията на Еврогрупата от 21 януари 2013 г. не може да се оприличи на конкретно уверение, че FAF ще зависи единствено от условията, предвидени в проекта за меморандум за разбирателство, по който към този момент се водят преговори между Република Кипър, от една страна, и Комисията, ЕЦБ и МВФ, от друга страна. Всъщност в тази декларация Еврогрупата по никакъв начин не се ангажира да отпусне на Република Кипър поискания от нея ИФП, а само описва преговорите с общи и непрецизни думи и насърчава заинтересованите страни да постигнат напредък, за да могат да завършат съставните части на проекта за меморандум за разбирателство.
427
На второ място, както е видно от точки 123—129 по-горе, предоставянето на инструмента за финансова помощ е от сферата на компетентност на ЕМС, а не на Еврогрупата, която дори не е страна по преговорите, започнати с Република Кипър с оглед на приключването на работата по проекта за протокол, посочен в декларацията от 21 януари 2013 г. При това положение, дори в тази декларация да се съдържаха уверения относно отпускането на ИФП на Република Кипър, тези уверения нямаше да са направени от компетентен орган по смисъла на цитираната в точка 404 по-горе съдебна практика (вж. в този смисъл решения от 30 април 2009 г., Nintendo и Nintendo of Europe/Комисия, T‑13/03, EU:T:2009:131, т. 208 и от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ, T‑79/13, EU:T:2015:756, т. 79).
428
На трето място, проектът на меморандум за разбирателство, посочен в изявлението на Еврогрупата от 21 януари 2013 г. и изготвен на 29 ноември 2012 г., никога не е бил сключен. Както се установява от изявлението на Еврогрупата от 16 март 2013 г. кипърските власти са се ангажирали с оглед на приемането на този проект за меморандум за разбирателство да приемат мерки, които е трябвало да бъдат одобрени от кипърския парламент, сред които въвеждането на данък върху всички банкови депозити (вж. т. 19 и 20 по-горе). Въвеждането на този данък обаче било отхвърлено от кипърския парламент (вж. т. 22 по-горе). При тези обстоятелства ищците не са могли да имат оправдани очаквания, че въпреки всичко ИФП ще бъде отпуснат на Република Кипър въз основа на споменатия проект за Меморандум за разбирателство.
429
С оглед на изложеното по-горе следва да се заключи, че ищците не можаха да докажат, че са могли да имат оправдани правни очаквания въз основа на изявлението на Еврогрупата от 21 януари 2013 г.
в)
По наличието на оправдани правни очаквания, изведени от начина, по който са третирани ДЧПЕ, които са се ползвали от финансово подпомагане преди Република Кипър
430
Ищците поддържат, че черпят оправданите правни очаквания, че вредоносните мерки няма да бъдат приети от факта, че предоставянето на финансово подпомагане на други ДЧПЕ, а именно Ирландия, Република Гърция, Кралство Испания и Португалската република, не е било обвързано с приемането на мерки за споделяне на загубите.
431
Ответниците не вземат изрично становище по този довод.
432
В това отношение, на първо място, следва да се подчертае, че само по себе си обстоятелството, че по време на предходните етапи от международната финансова криза, предоставянето на финансово подпомагане не е обвързано с приемането на мерки, сравними с вредоносните мерки, не може да се счита за конкретно, безусловно и непротиворечиво уверение, от което да може да се породят оправдани правни очаквания у акционерите и вложителите в засегнатите банки, че предоставянето на финансова помощ на Република Кипър също няма да зависи от такива мерки (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 19 юли 2016 г., Kotnik и др., C‑526/14, EU:C:2016:570, т. 65 и 66).
433
На второ място, важно е да се припомни, че мерките, от които може да зависи предоставянето на финансова помощ от ЕМС (или от други международни организации, институции и органи и агенции на Съюза или държави) за преодоляване на финансовите трудности, пред които е изправена държава, нуждаеща се от рекапитализация на банковия сектор, могат да варират значително в различните случаи в зависимост от придобития опит и съвкупност от конкретни обстоятелства (вж. т. 311 по-горе). При тези обстоятелства, при липсата на ясен и недвусмислен ангажимент на компетентните органи, не е възможно да се приеме, че ищците са имали законно основание да очакват отпускането на ИФП да бъде поставено в зависимост от идентични или дори подобни условия на тези, с които е било обвързано предоставянето на финансово подпомагане на Ирландия, на Република Гърция, на Кралство Испания и на Португалската република.
434
С оглед на изложеното по-горе следва да се заключи, че ищците не можаха да докажат, че са могли да имат оправдани правни очаквания поради предоставянето на ИФП на други ДЧПЕ, без да бъде обвързано с приемането на мерки, сравними с вредоносните мерки.
г)
По наличието на оправдани правни очаквания, изведени от решението на ЕЦБ да разреши ELA през по-продължителен период
435
Ищците считат, че могат да изведат оправдани правни очаквания от обстоятелството, че ЕЦБ разрешава на ЦБК да отпуска ELA на Laïki през удължен период от време.
436
Ответниците оспорват доводите на ищците.
437
В това отношение е достатъчно да се отбележи, че ищците изобщо не обясняват по какъв начин фактът, че ЕЦБ през удължен период от време разрешава на ЦБК да отпуска ELA на Laïki, би могъл да породи, що се касае до тях, оправдани правни очаквания, че вредоносните мерки няма да бъдат приети. Така ищците не можаха да докажат, че са могли да изведат от това обстоятелство оправдани правни очаквания.
438
С оглед на изложеното по-горе следва да се приеме, че ищците не са могли да имат оправдани правни очаквания въз основа на нито един от актовете и нито едно от действията, посочени в точка 405 по-горе, взети поотделно. При това положение тези актове и действия не биха могли и взети заедно, чрез кумулативен ефект, да породят оправдани правни очаквания у ищците.
439
От това следва, че оплакването на ищците, изведено от нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания, трябва да се отхвърли.
3.
По наличието на евентуално нарушение на принципа на равно третиране
440
Принципът на равно третиране е общ принцип на правото на Съюза, закрепен в членове 20 и 21 от Хартата (решение от 14 септември 2010 г., Akzo Nobel Chemicals и Akcros Chemicals/Комисия и др., C‑550/07 P, EU:C:2010:512, т. 54). Институциите на Съюза са длъжни да спазват този принцип като норма от висок ранг от правото на Съюза, защитаваща частноправните субекти (решения от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ, T‑79/13, EU:T:2015:756, т. 87 и от 24 януари 2017 г., Nausicaa Anadyomène и Banque d’escompte/ЕЦБ, T‑749/15, непубликувано, EU:T:2017:21, т. 110).
441
От постоянната съдебна практика следва, че принципът на равно третиране изисква сходни ситуации да не се третират по различен начин и различни ситуации да не се третират по един и същ начин, освен ако подобно третиране не е обективно обосновано (вж. решение от 14 септември 2010 г., Akzo Nobel Chemicals и Akcros Chemicals/Комисия, C‑550/07 P, EU:C:2010:512, т. 55 и цитираната съдебна практика). Елементите, които характеризират различните положения, и по този начин сходството между тях, трябва по-специално да бъдат определени и преценени в светлината на предмета и целта на съответните актове, като се има предвид, че за тази цел трябва да се държи сметка за принципите и целите в областта, към която спадат посочените актове (вж. в този смисъл решение от 16 декември 2008 г., Arcelor Atlantique et Lorraine и др., C‑127/07, EU:C:2008:728, т. 26 и цитираната съдебна практика).
442
Тъй като ищците се позовават на нарушение на принципа на равно третиране, те именно трябва точно да установят сравнимите положения, които считат, че са били третирани по различен начин, или различните положения, които считат, че са били третирани по един и същи начин (вж. в този смисъл решение от 12 април 2013 г., Du Pont de Nemours (France) и др./Комисия, T‑31/07, непубликувано, EU:T:2013:167, т. 311).
443
В настоящия случай ищците изтъкват, че ответниците са нарушили този принцип в пет аспекта, което се оспорва от ответниците
а)
По наличието на евентуална дискриминация по отношение на кредиторите на Laïki, чиито претенции произтичат от ELA
444
Ищците поддържат, че притежателите на негарантирани депозити в Laïki са дискриминирани по отношение на кредиторите ѝ, чиито претенции се коренят в ELA. Тъй като дългът на Laïki, произхождащ от ELA, е прехвърлен на BoC, тези кредитори всъщност биха могли да се обърнат към BoC, докато дългът на Laïki към притежателите на негарантирани депозити щял да бъде анулиран.
445
Ищците добавят, че прехвърлянето на дълга на Laïki, произхождащ от ELA, към BoC е създало значителна тежест за BoC. В резултат на това други категории ищци също са дискриминирани. Всъщност спорното прехвърляне, от една страна, довело до налагане на драстични ограничения за претенциите на вложителите в BoC, и от друга страна, намалило стойността на акциите на засегнатите банки. По този начин ЕЦБ, която била в основата на ELA, и другите ответници създали по-благоприятни условия за собствените си интереси във вреда на интересите на ищците.
446
Ответниците оспорват доводите на ищците.
447
В това отношение на първо място е важно да се подчертае, че прехвърлянето на дълга, произтичащ от ELA, на BoC, е сред условията за предоставяне на ИФП. Наистина, в точка 1.26 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. е предвидено следното:
„Посредством процедура по закупуване на активи и вливане поемане на задължения [BoC] получава кипърските активи на [Laïki] на справедлива стойност, както и нейните гарантирани депозити и експозицията ѝ към [ELA] по номиналната им стойност. Негарантираните депозити на [Laïki] остават у предишното образувание […]“.
448
На второ място, следва да се припомни, че както признават ищците в отговор на процесуално-организационните действия на Общия съд, предоставянето на ELA е от компетентност на националните централни банки, като ЕЦБ е компетентна само да им забрани да отпускат ELA, когато това противоречи на целите и задачите на ЕСЦБ (вж. т. 137—143 по-горе). В съответствие с това разпределение на компетентността само ЦБК отпуска ELA на Laïki и поради това има вземане спрямо нея. При тези обстоятелства, както ЕЦБ с основание изтъква, по силата на договор за заем, сключен с Laïki, само ЦБК е титуляр на право на връщане на дълга, произтичащ от предоставената на Laïki ELA. При това положение категориите лица, които с оглед на доводите на ищците биха могли (вж. т. 444 и 445 по-горе), да бъдат подложени на различно третиране поради прехвърлянето на дълга на Laïki, произтичащ от ELA, на BoC, са ЦБК, от една страна, и притежателите на негарантирани влогове и акционерите на засегнатите банки, от друга страна.
449
На трето място, важно е да се отбележи, че по смисъла на съдебната практика, посочена в точка 441 по-горе, в различно положение са, от една страна, частен оператор, действал, както притежателите на негарантирани депозити в засегнатите банки и акционерите на BoC, единствено в свой частен имуществен интерес, и от друга страна, централна банка от Евросистемата, чиито решения са диктувани единствено от цели от обществен интерес. Само фактът, че вложители и централна банка от Евросистемата, чиито решения се ръководят от такива цели, притежават еднакви дългови инструменти на една и съща банка, не позволява този извод да бъде оборен, така че принципът на равно третиране не би могъл да налага тези две категории лица да бъдат третирани недиференцирано (вж. в този смисъл решения от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ, T‑79/13, EU:T:2015:756, т. 92 и от 24 януари 2017 г., Nausicaa Anadyomène и Banque d’escompte/ЕЦБ, T‑749/15, непубликувано, EU:T:2017:21, т. 108 и 109).
450
В настоящия случай обаче ЦБК е придобила дълга, произтичащ от ELA, за да допринесе за постигането на цел от общ интерес, състояща се в стабилизирането на една от двете най-големи банки на Кипър, а по този начин и на финансовата система на страната. Наистина, от точки 138 и 139 по-горе следва, че ЦБК е отпуснала ELA на Laïki при упражняване на правомощията си на орган на публична власт, които има по силата на кипърското право. По-конкретно от отговора на ЕЦБ на процесуално-организационните действия на Общия съд и от писмото на ЦБК, приложено към него, се установява, че ELA е средство, с което се цели да бъде дадена възможност на ЦБК да доведе до добър край задачата да гарантира стабилността на финансовата система, възложена ѝ с разпоредбите на точка 6, параграф 2, буква e) във връзка с точка 46, параграф 3 от Закона от 19 юли 2002 г.
451
От друга страна, следва да се отбележи, както правилно подчертават Комисията и ЕЦБ, че дългът, произтичащ от ELA, е гарантиран с активите на Laïki. Поради това, като титуляр на това вземане, ЦБК, за разлика от притежателите на негарантирани влогове в засегнатите банки, е привилегирован кредитор. Тъй като страните не спорят, че при ликвидация на банка задълженията към вложителите ѝ се изплащат с предимство пред участието на акционерите ѝ, на още по-силно основание акционерите на BoC не биха могли да поддържат, че са били в положение, сходно на това на ЦБК.
452
С оглед на изложеното по-горе следва да се приеме, че съответните положения на ЦБК, от една страна, и на притежателите на негарантирани депозити в засегнатите банки и на акционерите на BoC, от друга страна, не са сравними. Поради това ищците не можаха да докажат, че ответниците са дискриминирали тези категории лица спрямо ЦБК.
б)
По наличието на евентуална дискриминация по отношение на притежателите на влогове в гръцките клонове
453
Ищците считат, че са били подложени на дискриминация, основана на гражданство, спрямо притежателите на депозити в гръцките клонове. Във връзка с това ищците подчертават, че докато условие за предоставянето на ИФП е приемането от кипърските власти на мярка за споделяне на загуби, която се отразява на депозитите в засегнатите банки в Кипър, същото условие не е поставено по отношение на депозитите в същите банки в Гърция. Те трябвало да бъдат прехвърлени на гръцка банка като следствие от придобиването от нея на гръцките клонове и поради това по принцип могли да останат незасегнати. При липсата на каквато ѝ да е обективна причина обаче такава разлика в третирането би противоречала на гарантираните от Договора основни свободи или би била забранена от член 18 ДФЕС.
454
Ответниците оспорват доводите на ищците.
455
Между страните не се спори, че гръцките клонове са клонове по смисъла на член 4, параграф 3 от Директива 2006/48/ЕО, на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно предприемането и осъществяването на дейност от кредитните институции (ОВ L 177, 2006 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 9, стр. 3). В това си качество тези клонове, първо, са части от засегнатите банки без юридическа личност, които извършват пряко, изцяло или отчасти присъщите на дейността на кредитна институция операции.
456
На второ място, съгласно член 4, параграф 1 от Директива 94/19, изменена с Директиви 2005/1 и 2009/14, вложителите в посочените клонове са осигурени по кипърската система за гарантиране на депозитите.
457
Трето, от съображение 21 и членове 40—43 от Директива 2006/48 следва, че отговорност за надзора за финансовата надеждност на гръцките клонове, и по-специално за тяхната платежоспособност, носят кипърските органи, така че гръцките органи не отговарят за надзора върху ликвидността на тези клонове и паричните политики.
458
От това следва, че ищците, притежатели на влогове в засегнатите банки в Кипър, и притежателите на влогове в гръцките клонове са открили депозити в едни и същи банки, осигурени по същата схема за гарантиране на депозитите и подчинени на същите правила. В този контекст, обратно на това, което поддържа Съветът, няма никаква причина да се смята, че разлика, свързана само с мястото на откриване на депозитите, при обстоятелствата в настоящия случай е достатъчна, за да се приеме, че разглежданите положения са различни. По-конкретно необходимостта да се избегне разпространението на кризата, на която се позовава Съветът, спада не към обективната разлика на положенията, а към обосноваването на разлика в третирането на две сходни положения. При това положение положението на ищците, притежатели на влогове, открити в засегнатите банки в Кипър, и това на притежателите на влогове, открити в гръцките клонове, са сравними.
459
За разлика от депозитите в гръцките клонове обаче, по отношение на депозитите в засегнатите банки в Кипър са приложени мерки за споделяне на загубите. Поради това следва да се приеме, че ищците, притежатели на депозити в засегнатите банки в Кипър, са били подложени на по-неблагоприятно третиране в сравнение с притежателите не влогове в гръцките клонове.
460
Доводите на ЕЦБ не могат да оспорят този извод. От една страна, ЕЦБ поддържа, че всяка дискриминация, претърпяна от ищците, трябва да се счита за „обратна дискриминация“, която не е забранена от правото на Съюза.
461
Вярно е, че според постоянната съдебна практика правото на Съюза допуска, при ситуации, които нямат никаква връзка с някое от положенията, предвидени в това право и чиито релевантни елементи, взети като цяло, се ограничават в рамките на една-единствена държава членка, гражданите на тази държава членка да бъдат третирани от нея по-неблагоприятно в сравнение с гражданите на друга държава членка (вж. в този смисъл решения от 16 юни 1994 г., Steen, C‑132/93, EU:C:1994:254, т. 11 и от 1 април 2008 г., Правителство на Френската общност и Валонско правителство, C‑212/06, EU:C:2008:178, т. 33).
462
Тази съдебна практика обаче не намира приложение по отношение на действията или бездействията, с които една или няколко институции на Съюза допринасят за такова третиране или изискват неговото запазване или непрекъснатото му прилагане. В случая впрочем става въпрос именно да се определи дали институциите ответници са могли да окажат подкрепа за прилагането на меморандум за разбирателство, в който отпускането на ИФП е поставено в зависимост от неравноправно третиране, или да искат непрекъснатото му прилагане.
463
Ето защо, дори да се предположи, че твърдения за дискриминация между вложителите в кипърските банки и притежателите на депозити на гръцките клонове на същите банки могат да се считат за твърдения относно ситуация, при които всички релевантни елементи се ограничават в рамките на една-единствена държава членка, трябва да се отхвърли доводът на ЕЦБ, че всяка понесена от ищците дискриминация следва да се счита за „обратна дискриминация“, която не е забранена от правото на Съюза.
464
От друга страна, ЕЦБ посочва, че продажбата на гръцките клонове се извършва на пазарна цена и следователно запазва собствените средства на засегнатите банки. Поради това тази продажба не е причинила никакви допълнителни неблагоприятни последици на ищците.
465
В това отношение следва да се припомни, че за да може институция на Съюза да бъде упреквана за нарушение на принципа на равно третиране, това третиране трябва да е довело до по-неблагоприятно положение за някои лица в сравнение с други. Наличието на такова неблагоприятно положение обаче не може да се отрече само поради това, че въпросната разлика в третирането не е довела до неблагоприятни икономически последици, тъй като неблагоприятните последици, които трябва да се вземат предвид с оглед на принципа на равно третиране, могат също да бъдат от естество да повлияят на правното положение на засегнатото от тази разлика в третирането лице (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 16 декември 2008 г., Arcelor Atlantique и Lorraine и др., C‑127/07, EU:C:2008:728, т. 39 и 44). Доводите на ЕЦБ обаче са единствено относно липсата на допълнителна имуществена загуба, понесена от ищците поради продажбата на гръцките клонове. При това положение, ако се предположи, че е установено, това обстоятелство само по себе си не е достатъчно за доказването на липсата на забранена от правото на Съюза дискриминация. Посоченото обстоятелство би било най-много релевантно, както впрочем, изглежда, смята ЕЦБ, за преценката на пропорционалността на евентуална разлика в третирането на преследваната цел. На първо време обаче релевантният въпрос остава дали ищците, притежатели на влогове в засегнатите банки в Кипър, са били в положение, сходно с това на притежатели на влогове в гръцките клонове, което в конкретния случай е така (вж. т. 458 по-горе).
466
Поради това в съответствие със съдебната практика, посочена в точка 441 по-горе, следва да се прецени дали в настоящия случай има обективна обосновка за разликата в третирането, на което са били подложени ищците, притежатели на депозити в засегнатите банки в Кипър, в сравнение с притежателите на депозити в гръцките клонове.
467
Както беше посочено в точки 335—337 по-горе, тази разлика в третирането отговаря по-специално на необходимостта да се предотврати всякакъв ефект на разпространение от кипърската банкова система на гръцката финансова система. Наистина, както ищците се съгласяват в отговор на процесуално-организационните действия на Общия съд, от приложен към репликата доклад за вътрешно ползване на ЕЦБ се установява, че е имало опасност намаляване на размера на депозитите в гръцките клонове да предизвика всеобщо теглене на влоговете в Гърция, което би могло да рикошира, като влоши ниския капацитет за финансиране на гръцките банки, предизвиквайки по този начин евентуално увеличение на помощта, отпусната под формата на ELA до равнище, потенциално превишаващо реалния капацитет на централните банки от Евросистемата.
468
Ищците възразяват, че такъв довод не може да обоснове дискриминация, непряко основана на гражданството, като тази, на която те са били подложени.
469
Във връзка с това следва да се припомни, че разликата в третирането е обоснована, когато, от една страна, се основава на обективен и разумен критерий, т.е. когато е свързана с допустима от закона цел на разглежданото законодателство и когато е съразмерна на целта на съответното третиране (решение от 16 декември 2008 г., Arcelor Atlantique et Lorraine и др., C‑127/07, EU:C:2008:728, т. 47).
470
Що се отнася, на първо място, до въпроса дали разликата между третирането на ищците, притежатели на депозити в засегнатите банки в Кипър, и на притежателите на депозити в гръцките клонове се основава на обективен и разумен критерий, следва да се отбележи, че по причините, изложени в точки 255 и 256 по-горе и с оглед на практиката на Европейския съд по правата на човека (вж. ЕСПЧ, 21 юли 2016 г., Mamatas и др. с/у Гърция, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, § 103 и 138), трябва да се приеме, че целта да се предотврати обща дестабилизация на гръцката финансова система чрез разпространение на кризата в кипърската банкова система, е обективна и разумна.
471
На второ място, що се отнася до пропорционалността на разликата в третирането на ищците, притежатели на депозити в засегнатите банки в Кипър и притежателите на депозити в гръцките клонове, важно е да се припомни, че разликата в третирането е пропорционална, когато е подходяща за постигане на преследваните законни цели и не надхвърля необходимото за тяхното постигане (вж. в този смисъл решение от 13 март 2012 г., Melli Bank/Съвет, C‑380/09 P, EU:C:2012:137, т. 52 и цитираната съдебна практика).
472
Тоест по съображения, аналогични на изложените в точки 341—358 по-горе, следва да се приеме, че тази разлика в третирането е подходяща за постигане на набелязаните цели и не надхвърля необходимото за това.
473
Поради това обстоятелството, че ИФП, от една страна, е обвързано с приемането от кипърските органи на мярка, с която се разпорежда обезценяването на депозитите в засегнатите банки в Кипър, и от друга страна, не е обвързано със същото условие по отношение на депозитите в Гърция, е обективно обосновано и следователно не представлява нарушение на принципа на равно третиране.
474
Този извод не може да бъде поставен под въпрос от довода на ищците, че преди това Еврогрупата насърчава PSI, независимо от ефекта му, изразяващ се във възможност за разпространение върху кипърските банки.
475
По същество този довод означава да се приеме, че стабилността на финансовата система на Кипър не е била взета предвид при приемането на определени мерки, целящи да разрешат финансовите затруднения на Република Гърция, и че реципрочно, освен ако не бъде проявена „много голяма непоследователност“, несъвместима с принципа на пропорционалност, стабилността на гръцката финансова система не е трябвало да се взема предвид при последващото приемане на мерки за преодоляване на финансовите затруднения на Република Кипър.
476
Трябва обаче да се отбележи, че мотивите, поради които Еврогрупата или институциите на Съюза са могли да осигурят по-благоприятни условия за PSI, не могат да се преценяват, без да се вземат предвид конкретните обстоятелства, при които е сключено PSI. Наистина, както беше подчертано в точки 311 и 433 по-горе, между мерките, с които може да бъде обвързано предоставянето на финансова помощ от ЕМС (или от други международни организации, органи, институции и агенции на Съюза или държави), за да бъдат разрешени финансовите затруднения на държава, изправена пред необходимостта да рекапитализира банковата си система, в отделните случаи може да има основни различия в зависимост от придобития опит и съвкупност от конкретни обстоятелства.
477
Ищците обаче в нито един момент не доказват, че с оглед на релевантните обстоятелства и на придобития опит обстоятелството, че Еврогрупата преди това е насърчавала PSI, въпреки ефекта на разпространение, който може да има върху кипърските банки, обосновава в случая рискът от разпространение върху гръцката банкова система да не се взема предвид.
478
Поради това следва да се приеме, че ищците не можаха да докажат наличието на нарушение на принципа на равно третиране поради диференцираното третиране на техните депозити и на тези в гръцките клонове.
в)
По наличието на евентуално нарушение на принципа на равно третиране, основано на дискриминация спрямо вложителите в засегнатите банки, чиито депозити не превишават 100000 EUR
479
Ищците изтъкват, че тези от тях, чиито депозити в засегнатите банки, надвишаващи 100000 EUR са били обект на дискриминация спрямо вложителите, чиито депозити в тези банки не надвишават тази сума. Наистина, депозитите в размер под или равен на 100000 EUR били изцяло застраховани по кипърската схема за гарантиране на влоговете, докато депозитите в по-голям размер били гарантирани само до 100000 EUR. Обстоятелството, че Директива 94/19, изменена с Директиви 2005/1 и 2009/14, налагала на държавите членки да създадат система, позволяваща да се гарантират всички влогове на един и същ вложител до 100000 EUR, не било основание да се попречи на притежателите на негарантирани влогове да получат компенсация в случай на ликвидация, нито обяснявало защо вложител, който има депозити в размер на 100000 EUR не понася никакво обезценяване, докато вложител, който има депозити с размер 1000000 EUR, понася обезценяване 90 %.
480
Съветът и ЕЦБ оспорват доводите на ищците.
481
Във връзка с това следва да се отбележи, че дискриминацията, от която се оплакват ищците, всъщност се отнася до два различни аспекта на вредоносните мерки
482
На първо място, става въпрос за мярката, посочена в точка 5 от Декрет № 104, в която в съответствие с точка 1.26 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. се предвижда, че дълговете на Laïki към всеки един от вложителите в рамките на 100000 eur се прехвърлят на BoC, докато сумите над 100000 eur остават в Laïki в очакване на ликвидацията ѝ (вж. т. 35 по-горе). Налага се да се отбележи, че тази мярка се прилага, без да се прави разграничение по отношение на всички вложители на Laïki. Обратно на това, което поддържат по същество ищците, с нея не се установява никаква разлика в третирането на вложителите в зависимост от размера на влоговете, които са поверили на тази банка.
483
Само обстоятелството, че прехвърлянето в BoC на поверени на Laïki депозити е съчетано с една и съща горна граница от 100000 EUR на вложител и впоследствие може да има различно отражение върху тези вложители в зависимост от размера на техните депозити, не може да постави под въпрос този извод. Всяка разлика от този вид всъщност е следствие от прилагането на предвидения в член 7, параграф 1а от Директива 94/19, изменена с Директиви 2005/1 и 2009/14, гарантиран таван, на чиято незаконосъобразност ищците не се позовават. Всъщност става въпрос за критерий, който е едновременно обективен и приспособен за нуждите на функционирането на банковата система на Съюза (вж. в този смисъл и по аналогия решения от 19 септември 2013 г., Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C‑373/11, EU:C:2013:567, т. 34 и цитираната съдебна практика и от 30 септември 2009 г., Arkema/Комисия, T‑168/05, непубликувано, EU:T:2009:367, т. 115). Наистина, в съображение 16 от Директива 94/19, изменена с Директиви 2005/1 и 2009/14, се посочва, че посоченото по-горе гаранционно ниво, от една страна, не трябва да оставя твърде голяма част от депозитите без защита, в интерес както на защитата на потребителите, така и на стабилността на финансовата система, и от друга страна, че трябва да се вземат предвид разходите за финансиране на схемите на гарантиране и да не се налага в целия Съюз ниво на защита, което в определени случаи би могло да насърчи неразумното управление на кредитни институции.
484
На второ място, става въпрос за мерки за превръщане на акции на BoC, предвидени в изменения Декрет № 103, по същество възпроизведени в точки 1.26 и 1.27 от Меморандума за разбирателство от 26 април 2013 г. Тази мярка предвижда, че обезценяването на негарантираните депозити в BoC се прилага само по отношение на нейните вложители, чиито депозити превишават 100000 EUR. Както с основание подчертават ищците, това всъщност води до разлика в третирането на вложителите в BoC в зависимост от това дали размерът на депозита, който са ѝ поверили, превишава или не 100000 EUR.
485
Все пак, противно на това, което твърдят ищците, тази разлика в третирането изобщо не представлява неравно третиране, забранено от правото на Съюза. Както отбелязват на място Съветът и ЕЦБ, правното положение на вложителите, чиито влогове в засегнатите банки превишават 100000 EUR, е различно от това на вложителите, чиито влогове в засегнатите банки не превишават тази сума. Всъщност в съответствие с член 7, параграф 1а от Директива 94/19, изменена с Директиви 2005/1 и 2009/14, в случай че депозитите на втората група вложители не са налични, те са изцяло покрити от кипърската схема за гарантиране на депозитите, докато депозитите на първата група вложители са покрити само до размер на 100000 EUR.
486
С оглед на изложеното по-горе в настоящия случай не може да се установи никаква незаконна дискриминация по отношение на ищците, чиито депозити в засегнатите банки надвишават 100000 EUR.
г)
По наличието на евентуално нарушение на принципа на равно третиране, основаващо се на дискриминация спрямо вложителите и акционерите на банките на други ДЧПЕ, които са се ползвали от финансова помощ преди Република Кипър
487
Ищците смятат, че са били дискриминирани в сравнение с вложителите и акционерите на банките, установени в ДЧПЕ, които са се ползвали от ИФП преди Република Кипър. Първо, ищците отбелязват, че размерът на това подпомагане всеки път е бил по-висок от този на отпуснатия на Република Кипър ИФП, но депозитите и акциите на банките на тези държави членки не са били засегнати. Второ, ищците излагат, че гръцките банки са се ползвали от помощ от 50 милиарда евро, за да компенсират последиците от PSI, при положение че той е засегнал по-сериозно засегнатите банки отколкото гръцките банки.
488
Въз основа на това ищците заключават, че са били подложени на непряка дискриминация на основание на тяхната националност в нарушение на член 18 ДФЕС и на член 21 от Хартата. Колкото до Република Кипър, тя била дискриминирана в сравнение с другите ДЧПЕ, които са се ползвали от подобна на ИФП помощ.
489
Съветът и ЕЦБ оспорват доводите на ищците.
490
В това отношение е важно да се припомни, че между мерките, с които може да бъде съчетано предоставено от ЕМС финансово подпомагане за преодоляване на финансовите затруднения, които изпитва държава, изправена пред необходимостта от рекапитализация на банковата си система, може да има основни различия във всеки отделен случай в зависимост от съвкупност от фактори, различни от размера на помощта спрямо размера на икономиката на тази държава. Както беше посочено в точка 311 по-горе, сред тези фактори могат да бъдат икономическото положение на държавата получател, перспективите за връщане на засегнатите банки към икономическа жизнеспособност, причините, довели до срещаните от тях трудности, включително, когато това е така, прекомерният размер на банковия сектор на държавата получател спрямо националната ѝ икономика, развитието на международната икономическа конюнктура или голяма вероятност за бъдещи намеси на ЕМС (или на други международни организации, органи и институции на Съюза, или държави) в подкрепа на други държави в затруднено положение, които могат да налагат превантивно ограничаване на сумите, посветени на всяка намеса.
491
В настоящия случай обаче ищците, които в съответствие със съдебната практика, цитирана в точка 442 по-горе, трябва да посочат точно сходните положения, подложени на диференцирано третиране, като се изключат няколко позовавания на размера (абсолютен и относителен) на финансовото подпомагане, предоставено на четири сочени ДЧПЕ, изобщо не обясниха защо положението им, към момента на настъпване на фактите, е било сходно с това на Република Кипър (вж. т. 311 и 312 по-горе).
492
С оглед на изложеното по-горе следва да се заключи, че ищците не можаха да докажат, че са били в положение, сравнимо с това на вложителите и на акционерите на банките, установени в ДЧПЕ, които са получили подобни на ИФП помощи преди Република Кипър.
493
Ето защо не е възможно да се приеме, че обстоятелството, че предоставянето на ИФП е обвързано с приемането на мерки, целящи намаляването на размера на финансовия сектор в Кипър, докато предоставянето на финансова помощ на други ДЧПЕ не е било обвързано с предприемането на подобни мерки, представлява нарушение на принципа на равно третиране по отношение на ищците или, ако се предположи, че те могат да се позовават на нарушение на този принцип по отношение на трето лице, по отношение на Република Кипър.
д)
По наличието на евентуална дискриминация спрямо съдружниците в кипърския кооперативния банков сектор
494
Между страните не се спори, че от една страна, Република Кипър е рекапитализирала в размер на 1,5 милиарда евро централния орган на Кипър Co-operative Central Bank (наричана по-нататък „ЦКБ“) и свързаните с нея кооперативни кредитни институции (наричани по-нататък, заедно с ЦКБ, „кооперативният банков сектор“), и от друга страна, че отпускането на ИФП не е било обвързано с условието то да не се използва за тази цел. Във връзка с последното страните се съгласяват, че 1,5 милиарда евро, отредени за рекапитализацията на кипърския кооперативен банков сектор, са от ИФП.
495
Обратно, страните не спорят, че предоставянето на ИФП е било обвързано с условието то да не се използва за рекапитализиране на засегнатите банки. Поради това ищците смятат, че са били подложени на незаконна дискриминация спрямо съдружниците в кооперативния банков сектор.
496
Ответниците не оспорват, че съдружниците в кооперативния банков сектор, които не са били подложени на споделяне на загубите, са получили по-благоприятно третиране от ищците. Ответниците изтъкват обаче, че такава разлика в третирането изобщо не представлява неправомерна дискриминация.
497
Поради това в съответствие със съдебната практика, посочена в точка 441 по-горе, следва да се разгледа дали тези две категории лица са били в сходно положение и, ако това е така, дали разликата в третирането, на което са били подложени, е обективно обоснована.
498
В отговор на процесуално-организационните действия на Общия съд, от една страна, ищците посочват, че кооперативният банков сектор и засегнатите банки са в сходно положение. Според тях всъщност кооперативният банков сектор и засегнатите банки осъществяват дейността си на един и същ пазар и са в конкуренция помежду си. От друга страна, ищците изтъкват, че положението на съдружниците в кооперативния банков сектор във всяко отношение е сходно на това на вложителите в засегнатите банки. Всъщност според ищците нито едните, нито другите могат да носят отговорност за обстоятелствата, довели Република Кипър до положение да иска финансово подпомагане.
499
Съветът и ЕЦБ обаче считат, че съдружниците в кооперативния банков сектор са били в положение, различно от това на ищците. Различията, на които се позовават ЕЦБ и Съветът, по същество са две на брой. Те са свързани, първо, със съответната значимост на засегнатите банки и на кооперативния банков сектор от гледна точка на финансовата стабилност, и второ, със сериозността и естеството на затрудненията, пред които са изправени тези две категории кредитни институции.
500
На първо място, що се отнася до съответната значимост, от гледна точка на финансовата стабилност, на засегнатите банки и на кооперативния банков сектор, ЕЦБ подчертава, че кооперативният банков сектор има много важна роля на кипърския пазар на депозитите и кредитите и споделянето на загуби би имало по-сериозни отрицателни последици, отколкото при засегнатите банки, за националната икономическа дейност, и поради това върху бюджетното положение на Република Кипър.
501
В това отношение следва да се напомни, че по принцип лицето, което изтъква факти в подкрепа на искане, трябва да представи доказателства за тяхната действителност (определение от 25 януари 2008 г., Provincia di Ascoli Piceno и Comune di Monte Urano/Apache Footwear и др., C‑464/07 P (I), непубликувано, EU:C:2008:49, т. 9; в този смисъл вж. също решение от 6 март 2001 г., Connolly/Комисия, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, т. 113). В настоящия случай обаче ЕЦБ не посочва никакво доказателство в подкрепа на твърденията си относно икономическата роля на кооперативния банков сектор, нито установява, че в него споделянето на загуби би имало по-вредни последици от това в засегнатите банки за бюджетното положение на Република Кипър. На поставен във връзка с това въпрос в съдебното заседание ЕЦБ не внесе допълнителни уточнения.
502
Поради това следва да се отхвърли доводът на ЕЦБ по отношение на съответната значимост на засегнатите банки и на кооперативния банков сектор от гледна точка на финансовата стабилност.
503
На второ място, що се отнася до трудностите, пред които са изправени въпросните кредитни институции, Съветът и ЕЦБ поддържат, че засегнатите банки са били в по-тежко икономическо положение от кооперативния банков сектор. По-конкретно, както се установява от писмените изложения на ЕЦБ до Общия съд, които в това отношение не се оспорват от ищците, кооперативният банков сектор, противно на засегнатите банки, към момента на фактите по делото не е бил неплатежоспособен. Наистина, не се спори между страните, че към момента на приемането на вредоносните мерки засегнатите банки са били неплатежоспособни. Обратно, от дял 3.1 от данните, оповестени през май 2013 г. от ЦКБ на основание рамката „Базел III“, и отговорите на ЕЦБ в съдебното заседание се установява, че към 31 декември 2012 г. консолидираните коефициенти на капиталова адекватност на този централен орган и на 92-те свързани с него кооперативни кредитни институции са отговаряли на приложимите нормативни изисквания. Точка 20 от доклада на МВФ от май 2013 г. потвърждава този извод, доколкото в нея се посочва, че като цяло кипърският кооперативен сектор се счита за платежоспособен.
504
От всичко изложено по-горе следва, че доказуемата значителна разлика между ищците и съдружниците в кооперативния банков сектор се състои в платежоспособността или неплатежоспособността на съответните банки. Наистина, що се касае до останалото, и в двата случая става въпрос за вложители или инвеститори в кипърска банка, нуждаеща се от рекапитализация, за да може да продължи дейността си, и на която за целта са необходими или публични ресурси, или споделяне на загубите.
505
Ищците не оспорват, че сам по себе си критерият платежоспособност може да представлява релевантен за обосноваване на разлика в третирането между няколко банки. В съдебното заседание те поддържаха обаче, че разликите, на които за целта се позовават ответниците, сред които тази относно платежоспособността на разглежданите банки, спадат към „рационализирането ex post на една несправедливост“. Всъщност ответниците се позовали на тези различия едва „години по-късно“, за да обяснят защо вложителите и акционерите на засегнатите банки били нарочени.
506
Налага се обаче изводът, че доказателствата по делото не подкрепят доводите на ищците. Всъщност от точка 11 от доклада на МВФ от май 2013 г. се установява, че необходимостта да се разграничат платежоспособните от неплатежоспособните банки е една от причините, поради които споделянето на загубите на засегнатите банки е предпочетено пред извънредни удръжки от гарантираните и негарантираните влогове, поверени на всички кипърски банки. Поради това следва да се приеме, че към момента на фактите по делото различното третиране на кипърските банки, в зависимост от това дали са били платежоспособни или не, е било счетено за желателно.
507
Поради това, тъй като положението на съдружниците в кооперативния банков сектор не е сравнимо с това на ищците, в настоящия случай не може да се установи никаква незаконна дискриминация срещу тях.
508
С оглед на всички изложени по-горе съображения следва да се заключи, че ищците не успяха да докажат наличието на нарушение на принципа на равно третиране спрямо тях. Поради това не може да се счита, че с приемането на Решение 2013/236 Съветът е изискал запазването или непрекъснатото прилагане на мярка, опорочена от нарушение на принципа на равно третиране, нито че, като са подкрепили вредоносните мерки, Комисията и ЕЦБ са допринесли за нарушаване на този принцип.
509
От това следва, че в настоящия случай първото условие за ангажиране на извъндоговорната отговорност на Съюза не е налице, така че претенциите на ищците за обезщетение трябва да се отхвърлят.
По съдебните разноски
510
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
511
Тъй като ищците са загубили делото, те трябва да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски в съответствие с исканията на Комисията, на Съвета и на ЕЦБ.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти разширен състав)
реши:
1)
Отхвърля иска.
2)
Осъжда Dr. K. Chrysostomides & co. LLC и другите ищци, чиито имена са посочени в приложение, да понесат, наред със собствените си съдебни разноски, и съдебните разноски, направени от Съвета на Европейския съюз, от Европейската комисия и от Европейската централна банка (ЕЦБ).
Kanninen
Schwarcz
Iliopoulos
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Reine
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 13 юли 2018 година
Подписи
Съдържание
I. Обстоятелствата по спора
А. Договорът за ЕМС
Б. Финансови затруднения на Република Кипър и искане за финансова помощ
В. Мерки за преструктуриране на банките, приети в Република Кипър
Г. Предоставяне на финансова помощ на Република Кипър
II. Производството и исканията на страните
III. От правна страна
А. Относно компетентността на Общия съд
1. По възможността за вменяване на отговорността за вредоносните мерки на ответниците
а) По въпроса дали чрез спорните актове ответниците са изискали приемането на вредоносните мерки
1) Декларация на Еврогрупата от 25 март 2013 г.
2) „Споразумение на Еврогрупата от 25 март 2013 г.“
3) „Решение на Управителния съвет на ЕЦБ от 21 март 2013 г. за възстановяване на помощта, получена като ELA, до 26 март [2013 г.], освен ако не бъде постигнато споразумение консенсус относно пакет от спасителни мерки“
4) „[Решения] за продължаване на предоставянето на ELA“, за които се твърди, че са приети от ЕЦБ
5) Последващи действия
б) По въпроса дали Република Кипър е имала свобода на преценка, за да се освободи от изискването за запазване или непрекъснато прилагане на мярката, състояща се в преобразуване в акции на влогове на BoC
в) Заключение относно възможността отговорността за приемането, запазването или непрекъснатото прилагане на вредоносните мерки да бъде вменена на ответниците
2. По ангажирането на отговорността на Съюза поради някои актове и действия на ответниците
3. Заключение относно компетентността на Общият съд
Б. По допустимостта
1. По спазването на изискванията за форма
2. По твърдението, че вътрешноправните средства за защита не са изчерпани
В. Заключение относно компетентността на Общия съд и допустимостта на иска
Г. По същество
1. По наличието на евентуално нарушение на правото на собственост
а) По първата серия вредоносни мерки
1) По естеството на прегледа, направен от Съда в решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ (C‑8/15 P—C‑10/15 P)
2) По доказателствата, представени от ищците по делото, приключило с решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ, C‑8/15 P—C‑10/15 P, EU:C:2016:701
3) По спазването на изискванията всяко ограничаване на правото на собственост да бъде предвидено в закон и да е пропорционално на преследваната цел
i) По изискването всяко ограничаване на правото на собственост да бъде предвидено в закон
ii) По изискването всяко ограничаване на правото на собственост да бъде пропорционално на преследваната цел
– По годността на първата серия вредоносни мерки да допринесат за постигането на преследваната цел
– По пропорционалността на вредоносните мерки и необходимостта от тях
– По неблагоприятните последици, причинени от първата серия вредоносни мерки
б) По втората серия вредоносни мерки
1) По намаляването на номиналната стойност на обикновените акции на BoC
2) По продажбата на гръцките клонове
в) По твърдяното нарушение на член 14.4 от Устава на ЕЦБ, на правото на добра администрация и на изискванията за последователност и справедливост
2. По наличието на евентуално нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания
а) По наличието на оправдани правни очаквания, изведено от писмото от 11 февруари 2013 г.
б) По наличието на оправдани правни очаквания, изведени от „ангажимента на Еврогрупата от 21 януари 2013 г. относно възможността за предоставяне на ИФП въз основа на постигнато през ноември 2012 г. политическо споразумение“
в) По наличието на оправдани правни очаквания, изведени от начина, по който са третирани ДЧПЕ, които са се ползвали от финансово подпомагане преди Република Кипър
г) По наличието на оправдани правни очаквания, изведени от решението на ЕЦБ да разреши ELA през по-продължителен период
3. По наличието на евентуално нарушение на принципа на равно третиране
а) По наличието на евентуална дискриминация по отношение на кредиторите на Laïki, чиито претенции произтичат от ELA
б) По наличието на евентуална дискриминация по отношение на притежателите на влогове в гръцките клонове
в) По наличието на евентуално нарушение на принципа на равно третиране, основано на дискриминация спрямо вложителите в засегнатите банки, чиито депозити не превишават 100000 EUR
г) По наличието на евентуално нарушение на принципа на равно третиране, основаващо се на дискриминация спрямо вложителите и акционерите на банките на други ДЧПЕ, които са се ползвали от финансова помощ преди Република Кипър
д) По наличието на евентуална дискриминация спрямо съдружниците в кипърския кооперативния банков сектор
По съдебните разноски
(
*1
)	Език на производството: английски.
(
1
)	Списъкът на другите жалбоподатели е приложен само към варианта, съобщен на страните.