62010CJ0585_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo C‑585/10,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 267.° TFUE, apresentado pelo Vestre Landsret (Dinamarca), por decisão de 2 de Dezembro de 2010, entrado no Tribunal de Justiça em 13 de Dezembro de 2010, no processo
Niels Møller
contra
Haderslev Kommune,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção),
composto por: K. Schiemann, exercendo funções de presidente da oitava Secção, C. Toader e E. Jarašiūnas (relator), juízes,
advogado‑geral: P. Mengozzi,
secretário: C. Strömholm, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 6 de Outubro de 2011,
vistas as observações apresentadas:
– em representação de N. Møller, por G. Lund, advokat,
– em representação do Haderslev Kommune, por E. Gram, advokat,
– em representação do Governo dinamarquês, por C. Vang, na qualidade de agente,
– em representação do Governo checo, por M. Smolek e D. Hadroušek, na qualidade de agentes,
– em representação da Irlanda, por D. O’Hagan, na qualidade de agente, assistido por B. Doherty, barrister,
– em representação da Comissão Europeia, por A. Alcover San Pedro, S. Petrova e U. Nielsen, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação do ponto 6.6, alínea c), do anexo I da Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (JO L 257, p. 26), conforme alterada pelo Regulamento (CE) n.° 166/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Janeiro de 2006 (JO L 33, p. 1, a seguir «Directiva 96/61»).
2. Este pedido foi apresentado no quadro de um litígio que opõe N. Møller ao Haderslev Kommune (município de Haderslev, a seguir «Kommune»), a respeito de uma decisão deste último que lhe ordena que reduza a capacidade da sua exploração para, no máximo, um espaço para 750 porcas.
Quadro jurídico
Direito da União
3. O artigo 1.° da Directiva 91/630/CEE do Conselho, de 19 de Novembro de 1991, relativa às normas mínimas de protecção de suínos (JO L 340, p. 33, conforme alterada pela Directiva 2001/88/CE do Conselho, de 23 de Outubro de 2001, a seguir «Directiva 91/630»), dispunha:
«A presente directiva estabelece as normas mínimas de protecção dos suínos confinados para efeitos de criação e de engorda.»
4. Nos termos do artigo 2.° da referida directiva:
«Para efeitos da presente directiva, são aplicáveis as seguintes definições:
1) ‘Porco’, um animal da espécie suína doméstica, de qualquer idade, criado para reprodução ou engorda;
[...]
3) ‘Marrã’, um porco fêmea, adulto, antes da primeira parição;
4) ‘Porca’, um porco fêmea, após a primeira parição;
[...]»
5. O oitavo e o vigésimo sétimo considerandos da Directiva 96/61 enunciam:
«(8) Considerando que o objectivo de uma abordagem integrada do controlo da poluição consiste na prevenção, sempre que viável, das emissões para o ar, a água e o solo, tendo em conta a gestão dos resíduos ou, quando tal não seja possível, na sua minimização, para se alcançar um nível elevado de protecção do ambiente no seu todo;
[...]
(27) Considerando que a presente directiva diz respeito às instalações e substâncias cujo potencial de poluição e, logo, de poluição transfronteiras é elevado; [...]»
6. O objectivo e âmbito de aplicação desta directiva encontram‑se definidos no seu artigo 1.° do seguinte modo:
«A presente directiva tem por objecto a prevenção e controlo integrados da poluição proveniente das actividades constantes do anexo I e prevê medidas destinadas a evitar e, quando tal não seja possível, a reduzir as emissões das referidas actividades para o ar, a água e o solo, incluindo medidas relativas aos resíduos, de modo a alcançar‑se um nível elevado de protecção do ambiente considerado no seu todo, sem prejuízo da Directiva 85/337/CEE [do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F 6, p. 9), conforme alterada pela Directiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de Março de 1997 (JO L 73, p. 5),] e das outras disposições comunitárias na matéria.»
7. O artigo 2.° da Directiva 96/61 tem a seguinte redacção:
«Para efeitos da presente directiva, entende‑se por:
[...]
3) ‘Instalação’, uma unidade técnica fixa em que são desenvolvidas uma ou mais das actividades constantes do anexo I ou quaisquer outras actividades directamente associadas, que tenham uma relação técnica com as actividades exercidas no local e que possam ter efeitos sobre as emissões e a poluição;
4) ‘Instalação existente’, uma instalação em funcionamento ou, nos termos da legislação em vigor antes da data de início da aplicação da presente directiva, uma instalação licenciada ou para [a] qual, na opinião da autoridade competente, tenha sido feito um pedido de licenciamento completo, desde que essa instalação entre em funcionamento o mais tardar um ano após a data de início da aplicação da presente directiva;
[...]
9) ‘Licença’, a parte ou a totalidade de uma ou mais decisões escritas que concedam o direito de explorar toda ou parte de uma instalação em determinadas condições que permitam garantir que a instalação preenche os requisitos da presente directiva. [...]
[...]»
8. O artigo 5.° da Directiva 96/61, relativo às condições de licenciamento das instalações existentes, estabelece no seu n.° 1:
«Os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para que as autoridades competentes assegurem, através da concessão de licenças em conformidade com os artigos 6.° e 8.° ou, de forma adequada, do reexame das condições e, eventualmente, da sua actualização, que as instalações existentes sejam exploradas em conformidade com os requisitos previstos nos artigos 3.°, 7.°, 9.°, 10.° e 13.°, nos primeiro e segundo travessões do artigo 14.° e no n.° 2 do artigo 15.°, o mais tardar oito anos após a data de início da aplicação da presente directiva, sem prejuízo de outras disposições comunitárias especiais.»
9. O artigo 9.° da referida directiva, relativo às condições de licenciamento, dispõe nos seus n. os  1 e 3:
«1. Os Estados‑Membros devem certificar‑se de que a licença inclui todas as medidas necessárias ao cumprimento das condições de licenciamento referidas nos artigos 3.° e 10.° a fim de assegurar a protecção do ar, da água e do solo, de modo a atingir um nível elevado de protecção do ambiente no seu todo.
[...]
3. A licença deve incluir valores‑limite de emissão para as substâncias poluentes, especialmente as constantes do anexo III, susceptíveis de serem emitidas pela instalação em causa em volume significativo, tendo em conta a sua natureza e potencial de transferência de poluição de um meio físico para outro (água, ar e solo). A licença deve incluir, na medida do necessário, indicações adequadas que garantam a protecção do solo e das águas subterrâneas e medidas sobre a gestão dos resíduos gerados pela instalação. Se necessário, os valores‑limite de emissão podem ser complementados ou substituídos por parâmetros ou medidas técnicas equivalentes.
Para as instalações referidas no ponto 6.6 do anexo I, os valores‑limite de emissão estabelecidos em conformidade com o presente número devem tomar em consideração as regras práticas adaptadas a essas categorias de instalações.
[...]»
10. Nos termos do ponto 6.6. do anexo I da Directiva 96/61, incluem‑se nas categorias de actividades abrangidas por esta directiva:
«Instalações para criação intensiva de aves de capoeira ou de suínos, com espaço para mais de:
[...]
b) 2 000 suínos de engorda (de mais de 30 Kg);
ou
c) 750 porcas;»
11. O ponto 2 da introdução deste anexo I precisa que os valores‑limite aí mencionados se referem, de um modo geral, à capacidade de produção ou a rendimentos.
Direito nacional
12. O § 41, n. os  1 e 2, da lei relativa à protecção do ambiente (lov om miljøbeskyttelse), conforme publicada pelo decreto n.° 1757, de 22 de Dezembro de 2006, prevê:
«1. Se uma actividade sujeita a autorização for geradora de significativa poluição, a autoridade de fiscalização pode emitir injunções para que a poluição seja reduzida, designadamente através de medidas que precise. A autoridade de fiscalização pode também emitir injunções se uma actividade sujeita a autorização implicar um risco de significativa poluição.
2. Se a poluição não puder ser reduzida, a autoridade de fiscalização pode estabelecer uma proibição de prosseguir a exploração e, eventualmente, exigir o encerramento da mesma.»
13. O decreto n.° 1640, de 13 de Dezembro de 2006, relativo às autorizações, na versão aplicável ao processo principal, dispõe no § 1, n.° 6:
«As instalações destinadas à criação abrangidas pelo ponto I. 101 da lista constante do anexo I devem ser consideradas actividades sujeitas a autorização até que sejam adoptadas alterações ou extensões [...]».
14. O ponto I.101 do anexo I do referido decreto prevê:
«Instalações para produção pecuária com capacidade superior a:
a) 250 cabeças, ou 270 cabeças se pelo menos 90% destas forem porcas com os seus leitões de peso inferior a 30 kg, ou espaço para 750 porcas.»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
15. Em 8 de Novembro de 2007, o Kommune mandou proceder a uma inspecção ambiental da exploração de N. Møller. Durante esta inspecção, verificou‑se que a referida exploração consistia num efectivo pecuário de 875 porcas com menos de um ano. Em 26 de Novembro seguinte, o Kommune notificou N. Møller para que este reduzisse a capacidade da sua exploração para um espaço no máximo para 750 porcas, pelo facto de este não dispor da autorização exigida para explorar uma instalação com espaço para mais de 750 porcas. Em 20 de Dezembro de 2007, o Kommune ordenou a N. Møller que procedesse a essa redução o mais tardar até 15 de Junho de 2008. Este último impugnou essa decisão no órgão jurisdicional de reenvio.
16. No seu recurso para este órgão jurisdicional, N. Møller alega que é necessário distinguir o espaço para as marrãs do espaço para as porcas. Considera que o termo «porca» apenas abrange as fêmeas adultas que já pariram, ao passo que o termo «marrã» designa as fêmeas adultas após a primeira cobrição, que ainda não pariram. N. Møller defende que o Kommune incluiu por isso erradamente o espaço para as marrãs no espaço para as porcas na sua exploração. Por conseguinte, a decisão impugnada é ilegal, uma vez que a capacidade da sua exploração não ultrapassa o limite de espaço para 750 porcas.
17. O Kommune sustenta, no órgão jurisdicional de reenvio, que teve razão ao incluir o espaço para as marrãs no espaço para as porcas. Alega que o objectivo da Directiva 96/61 é a protecção do ambiente e que não há razão para considerar que uma marrã polui menos que uma porca ou causa uma poluição diferente. Daqui deduz que o espaço para as marrãs é abrangido pela expressão «espaço para porcas». Em seu entender, a regulamentação em matéria de bem‑estar dos animais não é relevante para este efeito.
18. Na decisão de reenvio, o Vestre Landsret indica, por um lado, que o espaço para porcas da exploração de N. Møller só ultrapassa o limite de 750 se forem contabilizadas as marrãs e, por outro, que o espaço destinado às porcas, que são fêmeas que já pariram, e o espaço destinado às marrãs, que são fêmeas que ainda não pariram, forem concebidos da mesma forma.
19. Além disso, o referido órgão jurisdicional observa que, embora a expressão «espaço para porcas» não esteja definida na Directiva 96/61, a Directiva 91/630, por seu turno, distingue as porcas das marrãs. A este respeito, sublinha que as marrãs representam entre 12% e 20% do total de porcas. Assim sendo, a questão de saber se o ponto 6.6, alínea c), do anexo I da Directiva 96/61 deve ser interpretado no sentido de que inclui o espaço para as marrãs no que é destinado às porcas terá incidência no âmbito de aplicação desta directiva e, por conseguinte, na solução do litígio que tem de dirimir.
20. Nestas condições, o Vestre Landsret decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a questão prejudicial seguinte:
«A disposição do ponto 6.6, alínea c), do anexo 1 da Directiva 96/61[…], deve ser interpretada no sentido de que o espaço para marrãs está abrangido por esta disposição?»
Quanto à questão prejudicial
21. Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a expressão «espaço para […] porcas», que figura no ponto 6.6, alínea c), do anexo 1 da Directiva 96/61, deve ser interpretado no sentido de que abrange o espaço para marrãs.
22. N. Møller e a Irlanda consideram que esta questão deve ser respondida negativamente, em especial tendo em conta a regulamentação relativa ao bem‑estar dos animais, que distingue as porcas das marrãs. N. Møller sustenta além disso que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a poluição causada por esses animais não pode ser tida em conta para efeitos da interpretação pedida, já que o Tribunal de Justiça rejeitou a possibilidade de calcular os limites de autorização de instalações de criação intensiva segundo o método designado por «animais‑equivalentes».
23. O Kommune, os Governos dinamarquês e checo e a Comissão Europeia consideram, pelo contrário, que a expressão «espaço para […] porcas» inclui o espaço para marrãs, designadamente pelo facto de, em seu entender, para efeitos da interpretação da Directiva 96/61, deverem prevalecer as considerações relativas ao ambiente. Ora, as marrãs causam em geral uma poluição pelo menos equivalente à causada pelas porcas.
24. A este respeito, importa observar, por um lado, que resulta da decisão de reenvio que o termo «marrã» designa, no caso em apreço, as fêmeas após cobrição mas que ainda não pariram. Por outro lado, a Directiva 96/61, da qual não consta o termo «marrã», não define o conceito de «porca».
25. Segundo jurisprudência assente, a determinação do significado e do alcance dos termos para os quais o direito da União não fornece nenhuma definição deve fazer‑se de acordo com o seu sentido habitual na linguagem comum, tendo em atenção o contexto em que são utilizados e os objectivos prosseguidos pela regulamentação de que fazem parte (v., designadamente, acórdãos de 24 de Outubro de 1996, Kraaijeveld e o., C‑72/95, Colect., p. I‑5403, n.° 38; de 22 de Dezembro de 2008, Wallentin‑Hermann, C‑549/07, Colect., p. I‑11061, n.° 17, e de 22 de Janeiro de 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières e OABA, C‑473/07, Colect., p. I‑319, n. os  23 e 24).
26. Do mesmo modo, a necessidade de uma interpretação uniforme das diferentes versões linguísticas de uma disposição do direito da União exige igualmente que, em caso de divergência entre estas, a disposição em causa seja interpretada em função da economia geral e da finalidade da regulamentação de que constitui um elemento (acórdãos de Kraaijeveld e o., já referido, n.° 28, e de 19 de Abril de 2007, Profisa, C‑63/06, Colect., p. I‑3239, n.° 14).
27. Quanto ao sentido habitual do termo «porca», deve observar‑se que o mesmo define geralmente a fêmea do porco. A este respeito, importa referir que a Directiva 91/630 precisa, no seu artigo 2.°, que as definições que a mesma contem são dadas «para efeitos» dessa directiva, isto é, são específicas desta. Assim, ao contrário do que a Irlanda alegou na audiência, não se pode considerar que a definição do termo «porca» que figura no referido artigo permite determinar o sentido habitual do termo. Posto isto, como referiu este mesmo Estado‑Membro, o termo «porca» não tem um sentido unívoco em todas as línguas oficiais da União Europeia. Com efeito, este termo pode igualmente, designadamente nas línguas alemã e inglesa, ser entendido no sentido de apenas visar as fêmeas que já pariram uma primeira vez.
28. Importa desde logo examinar igualmente a economia geral da Directiva 96/61 e os objectivos que a mesma prossegue.
29. O Tribunal de Justiça já decidiu que o objecto da Directiva 96/61, definido no seu artigo 1.°, é a prevenção e o controlo integrados da poluição através da aplicação de medidas destinadas a evitar ou a reduzir as emissões das actividades constantes do seu anexo I, para o ar, a água e o solo, de modo a alcançar‑se um nível elevado de protecção do ambiente (acórdão Association nationale pour la protection des eaux et rivières e OABA, já referido, n.° 25).
30. Esta abordagem integrada materializa‑se através de uma coordenação adequada do processo e das condições de licenciamento das instalações industriais cujo potencial de poluição é elevado, que permita alcançar o mais elevado nível de protecção do ambiente no seu todo, devendo estas condições prever, em todos os casos, disposições relativas à minimização da poluição a longa distância ou transfronteiriça e garantir um nível elevado de protecção do ambiente no seu todo (acórdão Association nationale pour la protection des eaux et rivières e OABA, já referido, n.° 26).
31. Uma vez que o objectivo da Directiva 96/61 foi assim definido de modo amplo, não se pode considerar, como sugerem N. Møller e a Irlanda, que o ponto 6.6, alínea c), do seu anexo I possa ser interpretado de uma forma restritiva que exclua o espaço destinado às marrãs (v., por analogia, acórdão Association nationale pour la protection des eaux et rivières e OABA, já referido, n.° 27).
32. A interpretação que equipara as marrãs às porcas referidas no ponto 6.6, alínea c), do anexo I da Directiva 96/61 é corroborada, em primeiro lugar, pelo contexto em que se inscreve a utilização do termo «porca» nessa disposição. Com efeito, este ponto 6.6 distingue, no que diz respeito à criação intensiva de suínos, entre os porcos de produção de mais de 30 Kg, visados pelo referido ponto, alínea b), e as porcas, visadas pelo mesmo ponto, alínea c). Assim, para efeitos da Directiva 96/61, opera‑se uma distinção entre a criação intensiva de porcos de produção, machos ou fêmeas, destinados a engorda, e a criação intensiva de porcas destinadas à reprodução. Ora, após a primeira cobrição de uma porca, esta passa a incluir‑se, pela natureza das coisas, na categoria de fêmeas destinadas à reprodução e deve, por conseguinte, passar a incluir‑se no conceito de «porca», na acepção do referido ponto 6.6, alínea c), nos mesmos termos que uma porca que já pariu.
33. Esta interpretação é corroborada, em segundo lugar, pelo facto, invocado pelos Governos dinamarquês e checo e pela Comissão, e que não foi seriamente contestado por N. Møller, de uma fêmea, após a primeira cobrição, causar uma poluição que tem a mesma incidência no ambiente que a causada por uma porca que já pariu. A este respeito, importa referir que, sendo o objectivo da Directiva 96/61, como resulta dos n. os 29 e 30 do presente acórdão, alcançar um nível elevado de protecção do ambiente ao submeter a autorização e a determinadas condições as instalações industriais com um potencial de poluição significativo, a poluição resultante de uma dada actividade reveste, ao contrário do que alega N. Møller, uma inegável relevância para efeitos da interpretação do ponto 6.6., alínea c), do anexo I desta directiva.
34. Importa igualmente sublinhar a este propósito que o Tribunal de Justiça, no n.° 40 do acórdão Association nationale pour la protection des eaux et rivières e OABA, já referido, não excluiu toda e qualquer possibilidade de determinar o limite de autorização prévia das instalações de criação intensiva segundo um método de equivalentes‑animais tendo em conta a poluição efectivamente causada por um determinado animal. Considerou simplesmente que, por um lado, a utilização desse método só devia ser admitida se se garantisse a plena observância do objectivo de prevenção e controlo das poluições provenientes de determinadas actividades, prosseguido pela Directiva 96/61 e que, por outro, o recurso a esse método não podia ter por efeito subtrair ao regime instituído pela referida directiva as instalações abrangidas por esta última, atendendo ao número de espaços que comportam (acórdão Association nationale pour la protection des eaux et rivières e OABA, já referido, n.° 40).
35. A circunstância de a Directiva 91/630 distinguir nomeadamente as porcas das marrãs não põe em causa a interpretação acolhida no n.° 32 do presente acórdão.
36. Com efeito, decorre do seu artigo 1.° que a Directiva 91/630 estabelece normas mínimas de protecção dos suínos confinados para efeitos de criação e de engorda, normas essas que visam, de acordo com o segundo considerando da mesma, assegurar o bem‑estar dos animais de criação. Para esse efeito, prevê diversas regras destinadas, nomeadamente, a garantir que os suínos em sentido amplo disponham de um ambiente que corresponda às suas necessidades de exercício e de comportamento exploratório e que lhes permita, designadamente, interagir socialmente com outros suínos (v. quarto e quinto considerandos da Directiva 2001/88).
37. A Directiva 91/630 prossegue assim um objectivo manifestamente diferente do da Directiva 96/61 e, por conseguinte, as suas disposições não podem ser utilizadas para a interpretação que deve ser dada ao conceito de «porca», constante do ponto 6.6, alínea c), do anexo I da Directiva 96/61.
38. Além disso, importa, por um lado, observar que a Directiva 96/61 não contém nenhuma remissão para a Directiva 91/630 no que respeita à definição das actividades abrangidas pelo seu âmbito de aplicação e, por outro, recordar que, como já foi referido no n.° 27 do presente acórdão, a Directiva 91/630 precisa no seu artigo 2.° que as definições que contem são específicas da mesma.
39. Resulta do exposto que há que responder à questão colocada que a expressão «espaço para […] porcas», que figura no ponto 6.6., alínea c), do anexo I da Directiva 96/61, deve ser interpretada no sentido de que abrange o espaço para marrãs (porcos fêmeas após a cobrição, mas que ainda não pariram).
Quanto às despesas
40. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) declara:
A expressão «espaço para […] porcas» que figura no ponto 6.6., alínea c), do anexo I da Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à protecção e controlo integrados da poluição, conforme alterada pelo Regulamento (CE) n.° 166/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Janeiro de 2006,
deve ser interpretada no sentido de que abrange o espaço para marrãs (porcos fêmeas após a cobrição, mas que ainda não pariram).