61992CC0037_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
A ° Introdução
1. O pedido de decisão prejudicial da cour d' appel de Douai (França), submetido presentemente à atenção do Tribunal de Justiça, respeita à aplicação do direito comunitário no domínio dos óleos usados, mais precisamente à aplicação das disposições relativas à livre circulação das mercadorias e da directiva do Conselho adoptada neste domínio (1). É censurado aos arguidos no processo principal, nacionais belgas, o facto de terem, em 1985, sem ser titulares da autorização prevista para esse efeito, eliminado resíduos em França, mais precisamente de terem "recolhido e transportado" óleos usados (2).
2. Tal como resulta das disposições legislativas e regulamentares citadas pela cour d' appel de Douai para explicitar esta acusação (3) e invocadas perante o Tribunal de Justiça pelo Governo francês (4), a autorização prevista para este efeito é uma autorização de "ramassage" (recolha) de óleos usados, que visa a junção, a recolha e o transporte de lotes de óleos usados provenientes de mais de um detentor (5). Esta autorização é concedida, com base num convite para apresentação de pedidos, entre os candidatos que apresentem as garantias exigidas, nomeadamente no que respeita aos meios a utilizar, a saber, ao candidato cujas propostas garantam as condições de recolha mais satisfatórias relativamente à protecção do ambiente (6). A autorização era concedida por um período de quatro anos (7).
3. Resulta, além disso, das disposições pertinentes que o regime de autorização para a recolha é precisado e completado através de diferentes disposições. Segundo o artigo 4. do Decreto n.
79-781, todas as autorizações são limitadas a uma das áreas geográficas que, no conjunto, compõem o território metropolitano. No interior dessa área, o titular da autorização (ramasseur agréé, "empresa de recolha autorizada"), é obrigado, de harmonia com o artigo 6., alínea a), do Decreto n.
71-981, na versão do Decreto n.
85-387, a recolher os óleos usados. O artigo 8. do anexo à portaria de 29 de Março de 1985 concretiza esta obrigação no sentido de que a empresa de recolha autorizada deve proceder, num prazo de quinze dias, à colecta de qualquer lote de óleos usados superior a 200 litros que lhe seja proposto.
4. A actividade de recolha das empresas autorizadas desenvolveu-se com base nas disposições em vigor ao tempo dos factos pertinentes (8) no quadro de um monopólio concedido no interior da área geográfica já referida. Esta modalidade, que resulta já da letra do artigo 4. do Decreto n.
79-981, foi expressamente confirmada no artigo 6. do anexo da portaria de 29 de Março de 1985 relativa às condições de recolha dos óleos usados. Segundo esta última disposição:
"A autorização só é concedida a uma única pessoa singular ou colectiva.
Pode todavia ser concedida a várias pessoas singulares ou colectivas distintas, conjuntas e solidárias. Neste caso, o protocolo de acordo é enviado ao comissário da República."
5. Tal como decorre dos acórdãos Inter-Huiles (9), Rhoene-Alpes-Huiles (10), ADBHU (11) e do acórdão Comissão/França (12), esta regulamentação foi adoptada no âmbito do artigo 5. da directiva do Conselho referida no início destas conclusões. Esta última disposição remete para os artigos 2., 3. e 4. da directiva, obriga os Estados-membros a tomarem as medidas necessárias para que sejam asseguradas a recolha e a eliminação inofensivas dos óleos usados, na medida do possível por reutilização, e dispõe o seguinte:
"Sempre que os objectivos definidos nos artigos 2., 3. e 4. não possam ser atingidos por outro meio, os Estados-membros tomarão as medidas necessárias para que uma ou várias empresas procedam à recolha dos produtos entregues pelos detentores e/ou à eliminação desses produtos, se for caso disso, na área que lhes é atribuída pela administração competente."
6. Para ser exaustivo, refira-se que o regime francês de eliminação dos óleos usados previa originariamente uma proibição absoluta de exportação dos óleos usados. O Tribunal de Justiça decidiu, nos acórdãos já referidos, nomeadamente no acórdão Comissão/França, que essas restrições eram incompatíveis com a directiva e com o artigo 34. do Tratado. No decurso do período pertinente para o presente litígio, eram os artigos 3. e 6. do Decreto n.
79-981, na versão do Decreto n.
85-387, os aplicáveis ao caso concreto. Segundo estas disposições, o detentor e a empresa de recolha podiam igualmente proceder à entrega dos óleos a empresas de eliminação doutros Estados-membros que dispusessem de uma autorização para eliminar os óleos usados, de harmonia com o artigo 6. da directiva.
7. Diferentemente dos recursos precedentes a que o regime francês deu origem, não estão hoje em causa modalidades relativas à exportação que este regime previa, sob a forma de obrigações impostas ao detentor, à empresa de recolha e à empresa de eliminação, de ceder ou eliminar os óleos usados. O órgão jurisdicional nacional põe, em compensação, a questão seguinte:
"A regulamentação francesa, que instituiu no território da França um sistema de recolha e eliminação dos óleos usados por empresas às quais a administração concede uma autorização para zonas reservadas, pode ser interpretada, atendendo ao disposto nos artigos 30. a 36. do Tratado CEE e na directiva do Conselho das Comunidades, no sentido de que apenas permite a concessão de licenças a empresas nacionais e deve, em consequência, ser interpretada como conforme ou desconforme com as normas europeias acima referidas?"
8. Convirá, nos desenvolvimentos que se vão seguir, examinar de maneira muito aprofundada o alcance desta questão, dado que ela fornece, no quadro do texto do despacho de reenvio, as únicas informações quanto à delimitação do problema que o Tribunal de Justiça é convidado a resolver. Com efeito, o despacho de reenvio só contém, de resto, uma breve exposição dos factos da causa e da tramitação processual, bem como uma remissão para as disposições pertinentes do direito nacional.
B ° Observações
I ° Quanto à interpretação e alcance da questão prejudicial
9. 1. A julgar pela redacção da pergunta, o órgão jurisdicional nacional deseja receber do Tribunal de Justiça indicações relativas a uma "interpretação" do direito nacional, que o Tribunal de Justiça não pode evidentemente fornecer com base no artigo 177. do Tratado CEE.
10. Em nossa opinião, esta questão não pode, contudo, considerar-se inadmissível. Através do pedido de "interpretação", o Tribunal é, na realidade, convidado a avaliar a regulamentação francesa em relação a um critério que o órgão jurisdicional nacional toma como determinante relativamente à compatibilidade desta regulamentação com os artigos 30. e segs. do Tratado CEE e com a directiva. Segundo a cour d' appel, esta regulamentação é contrária ao direito comunitário se "(ela só permitir) de facto a concessão de uma autorização a empresas nacionais".
11. Nesta óptica, o Tribunal é convidado não a interpretar a regulamentação francesa, mas a verificar a sua compatibilidade com o direito comunitário sob o prisma de uma exclusão de facto de empresas de outros Estados-membros.
12. 2. Convém reinterpretar a questão igualmente na medida em que visa, tendo em conta a sua redacção, obter indicações sobre a compatibilidade das normas nacionais com o direito comunitário. Segundo uma jurisprudência constante, o Tribunal, quando confrontado com uma tal questão, fornece ao órgão jurisdicional nacional os critérios que permitam a este último decidir ele próprio a questão da compatibilidade das disposições aplicáveis com o direito comunitário.
13. 3. Põe-se em seguida o problema de determinar os aspectos precisos da regulamentação francesa que se considera serem objecto da questão prejudicial. Os elementos de apreciação que o texto da questão fornece a esse propósito são, de facto, muito sucintos.
14. Podem, porém, identificar-se dois elementos dentro da questão:
° por um lado, a regulamentação francesa é caracterizada pelo facto de que "(institui)... um sistema de recolha e de eliminação dos óleos usados por empresas às quais a administração concede uma licença para zonas reservadas";
° por outro, esta regulamentação, tal como foi explicado, pode, segundo a cour d' appel, ser de molde a "apenas (permitir) de facto a concessão de licenças a empresas nacionais".
15. a) Face a estes elementos, podemos, no que respeita a dois aspectos da regulamentação francesa, excluir formalmente que a cour d' appel tenha entendido fazer deles objecto do reenvio a título prejudicial. Com efeito, o órgão jurisdicional não põe em causa nem a necessidade de uma autorização, nem a circunstância de a empresa de recolha autorizada ser obrigada, nas condições que foram indicadas (13), a recolher os óleos usados.
16. b) De resto, o objecto da questão não está, desde logo, definido. Com efeito, os dois elementos referidos são susceptíveis, numa primeira análise, de várias interpretações. O primeiro elemento baseia-se no monopólio de que dispõem as empresas de recolha autorizadas no interior da zona que lhes é atribuída. Diz respeito, pois, a uma circunstância que torna impossível tanto a empresas nacionais como às de outros Estados-membros o exercício de uma actividade a par das empresas autorizadas.
17. O segundo elemento, a saber, o carácter atribuído à regulamentação francesa pelo órgão jurisdicional de reenvio, que vê nela uma medida que só autoriza, de facto, a concessão de uma autorização exclusivamente a empresas nacionais, funda-se aparentemente numa situação menos favorável, em detrimento precisamente das empresas estrangeiras e distingue-se, nessa medida, do primeiro elemento.
18. Deste exame da questão é possível tirar conclusões divergentes.
° Ou o órgão jurisdicional deseja que o objecto da questão se limite aos efeitos do monopólio, portanto, à circunstância de empresas diversas da empresa de recolha que conseguiu obter uma autorização já não poderem, a partir desse momento, obter uma autorização. Tal seria o sentido a dar à questão se se admitisse que a exclusão "de facto" de empresas de outros Estados-membros, a que se faz referência na questão prejudicial, outra coisa não faz do que parafrasear, de modo imperfeito, o efeito já referido do monopólio.
° Ou se parte do facto de que a menção ao monopólio serve simplesmente para fixar o quadro geral que as normas nacionais conferem ao litígio. Neste caso, a questão pode compreender-se no sentido de que o órgão jurisdicional de reenvio deseja receber indicações sobre a legalidade de certas modalidades do regime francês que tornam mais difícil, de modo específico, a concessão de uma autorização (exclusiva) às empresas de outros Estados-membros em concorrência com as empresas nacionais.
° Ou então a questão deve ser entendida no sentido de que são colocados ao Tribunal de Justiça conjuntamente os dois problemas assim definidos.
19. Somos do parecer de que convém em todo o caso examinar a compatibilidade com o direito comunitário da instituição dos monopólios de área.
20. Com efeito, a questão remete precisamente para esta circunstância, para caracterizar objectivamente a regulamentação francesa.
21. A tramitação do processo, a que o órgão jurisdicional de reenvio faz expressamente referência, confirma que esse é de facto o sentido a dar a esta questão. A este propósito, há que examinar a decisão proferida na primeira instância, no presente processo, pelo tribunal correctionnel de Laon, por se tratar de uma decisão que, segundo as próprias palavras da cour d' appel, levou esta última a dirigir-se ao Tribunal de Justiça (14).
22. Na decisão da primeira instância, que consta do processo principal, consigna-se, entre outros pontos, o seguinte:
"Considerando que, embora para pedirem a sua absolvição, os arguidos sustentam, depois de terem provado que são titulares de uma autorização na Bélgica, que a regulamentação francesa é contrária às disposições do Tratado de Roma na medida em que, ao conceder uma autorização exclusiva a uma empresa por departamento para proceder à recolha dos óleos e ao excluir, assim, implicitamente a intervenção de empresas estrangeiras autorizadas a exercer essa actividade, atenta contra o princípio da livre circulação de mercadorias e dos bens na Comunidade Europeia..." (15).
23. No âmbito da sua própria apreciação, o mesmo tribunal afirmou o seguinte:
"Ora, considerando que a autorização exclusiva concedida a uma empresa francesa por departamento para a recolha dos óleos usados tem como corolário a proibição dirigida a todas as empresas estrangeiras, autorizadas ou não, de recolherem estes óleos no território francês, mesmo que, quando beneficiem de uma autorização, a priori concedida nas condições e com as garantias previstas nas recomendações da (directiva) (16) CEE, de 16 de Junho de 1975, essas empresas ofereçam todas as garantias para proceder à recolha em condições que preservem a natureza e o ambiente.
Considerando que daí se segue que o sistema de autorização, que confere a uma empresa francesa por departamento o monopólio da recolha dos óleos usados_não pode encontrar a sua justificação nos interesses superiores ao princípio da livre circulação de mercadorias enunciados pelo artigo 36. do Tratado de Roma e que este sistema é, pois, contrário às disposições do artigo 34. do mesmo Tratado" (17).
24. Esta decisão de absolvição dos arguidos foi confirmada pela cour d' appel de Amiens, por acórdão de 30 de Janeiro de 1989.
25. A Cour de cassation revogou todavia este acórdão (com base no pedido do assistente, relativamente ao qual o acórdão da cour d' appel não tinha adquirido ainda força de caso julgado) em 7 de Novembro de 1990; no seu acórdão de anulação, fazendo referência às considerações desenvolvidas pelo tribunal correctionnel, a Cour de cassation declarou o seguinte:
"Mas considerando, por um lado, que a Directiva 75/439 do Conselho das Comunidades Europeias relativa à eliminação dos óleos usados prevê no seu artigo 5. que os Estados-membros podem prever a repartição em áreas afectadas a uma ou várias empresas, as quais devem, segundo o artigo 6., obter uma autorização da autoridade competente;
Que, por outro lado, resulta tanto de referida directiva como dos acórdãos do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias que o único limite imposto à regulamentação dos Estados-membros é a proibição de qualquer medida que tenda a restringir as trocas comunitárias;
Considerando que, ao decidir como o fez, quando a regulamentação francesa sobre a recolha e a eliminação dos óleos usados não exclui a possibilidade de qualquer pessoa singular ou colectiva pertencente à Comunidade Económica Europeia obter a autorização prevista, a cour d' appel ignorou o sentido e o alcance dos textos e princípios acima indicados" (18).
26. O pedido de decisão prejudicial surge aqui como o ponto final de uma evolução no decurso do qual a questão específica da licitude do monopólio ° como obstáculo à concessão de mais de uma autorização por área ° se sobrepôs progressivamente a uma questão mais geral, igualmente posta originalmente, de saber se as empresa de recolha autorizadas no estrangeiro têm necessidade de uma outra autorização de recolha (suplementar) em França.
27. Assim se acha confirmada a interpretação anteriormente exposta da questão prejudicial (19).
28. Poder-se-ia então perguntar se o tribunal de reenvio solicita, além do mais, indicações sobre a legalidade das modalidades que tornam a outorga de uma autorização de recolha mais difícil para as empresas dos outros Estados-membros em concorrência com as empresas nacionais.
29. Em nosso parecer, não é contudo necessário pronunciarmo-nos de modo definitivo sobre esta matéria. Com efeito, o tribunal de reenvio não fornece nenhuma indicação sobre as modalidades do regime francês que convinha examinar. Esta circunstância não é estranha ao facto de o Governo francês e a Comissão terem examinado neste quadro pontos completamente diferentes.
30. Para além de alguns outros aspectos que não são criticáveis (20), o Governo francês referiu-se à única obrigação problemática, segundo ele, a que impõe ao candidato que disponha na área em causa de uma capacidade precisa de armazenagem.
31. Em posição contrária, a Comissão, depois de ter criticado de modo geral, no decurso da fase escrita do processo, o facto de as empresa de recolha autorizadas nos outros Estados-membros terem ainda necessidade, segundo a regulamentação francesa, de uma outra autorização, alegou na audiência que a concessão da autorização francesa deveria fazer-se segundo condições aligeiradas, tendo em conta as garantias resultantes da autorização concedida num outro Estado-membro.
32. Nestas condições, não consideramos apropriado examinar em profundidade este aspecto potencial da questão, presentemente evocado. Remetemos a este respeito para as exigências formuladas pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão Telemarsicabruzzo (21). Segundo este acórdão (22), a necessidade de efectuar uma interpretação do direito comunitário que seja útil para o juiz nacional exige que este defina o quadro factual e regulamentar no qual se inserem as questões que coloca ou que, pelo menos, explique as hipóteses factuais sobre as quais estas questões se fundam.
33. No caso presente, o órgão jurisdicional não mencionou os elementos determinantes da regulamentação francesa, nem forneceu os necessários elementos factuais de referência. Ignoramos completamente se os arguidos no processo principal solicitaram a concessão de uma autorização no quadro de um processo de convite a candidaturas e, eventualmente, de que modo teriam podido ser colocados em desvantagem em relação a candidatos franceses.
34. 4. Tendo em conta as considerações que precedem, a pergunta, na medida em que a tomamos em consideração, pode ser formulada do modo seguinte:
É compatível com os artigos 30. a 36., bem como com a Directiva 75/439 o facto de, em aplicação de normas nacionais respeitantes à recolha de óleos usados, que subordinam a actividade de recolha, em cada uma das áreas delimitadas pela regulamentação, a uma autorização concedida para essa área, ser concedida para cada área uma só autorização de cada vez, para fins de recolha, de modo que outras empresas de recolha ° entre as quais as empresas de recolha de outros Estados-membros ° não obtenham autorização para essa área?
II ° Quanto às disposições do direito comunitário que devem servir de referência
35. No âmbito da resposta à questão assim reformulada, o Tribunal não é obrigado a limitar-se à análise dos artigos 30. a 36., bem como da directiva, referidos pelo órgão jurisdicional de reenvio na sua pergunta, mas pode, seguindo uma jurisprudência constante, tomar igualmente em consideração outras normas adequadas (23).
36. Parece-nos indicado a este respeito, pelas razões que vamos explicar, invocar igualmente o artigo 59. do Tratado.
37. No que toca à aplicação do artigo 90., n.
1, há que declarar que este não fornece critérios autónomos de avaliação no que respeita à criação de direitos exclusivos. Com efeito, o Tribunal (24) declarou:
"que, mesmo que este artigo pressuponha a existência de empresas titulares de certos direitos especiais e exclusivos, daí não resulta que todos os direitos especiais e exclusivos sejam necessariamente compatíveis com o Tratado".
38. O Tribunal prossegue nestes termos:
"Isso depende das diferentes regras para que o n.
1 do artigo 90. remete."
39. Do mesmo modo, o artigo 90., n.
2, também não é aplicável no contexto do presente processo. Poder-se-ia certamente, como sublinhou a advogada-geral Rozès, considerar as empresas de recolha autorizadas, por efeito da obrigação que lhes é imposta de recolherem os óleos usados, como encarregadas de uma gestão de interesse económico geral (25).
40. Todavia, o artigo 90., n.
2 ° salvo quando se trate de medidas tomadas por um Estado nos termos do artigo 90., n.
1 (logo, de medidas adoptadas depois da instituição do direito exclusivo contemplado nesta disposição) ° pressupõe o comportamento de uma empresa (26) (o que tem evidentemente como consequência que os Estados-membros devem abster-se de qualquer medida susceptível de favorecer, encorajar ou reforçar um comportamento que se verifica ser contrário à concorrência, mesmo à luz do artigo 90., n.
2).
41. A criação pelo Estado dos monopólios de área, presentemente em causa, não pode contudo ser relacionada com o comportamento de uma empresa.
42. Nestas condições, examinaremos a seguir o problema colocado sob o prisma da livre circulação de mercadorias e da livre prestação de serviços, pela ordem contemplada no artigo 60.
III ° Quanto à compatibilidade da regulamentação em litígio com o direito comunitário
43. 1) No que se refere ao aspecto de livre circulação de mercadorias nos termos dos artigos 30. e segs., deve-se dizer de imediato que os óleos usados constituem indubitavelmente "mercadorias" no sentido do Tratado (27) e que, no âmbito das disposições já referidas, não é o artigo 30., mas o artigo 34. que entra em linha de conta enquanto sedes materiae. O monopólio em litígio não constitui certamente uma restrição à importação.
44. Em nossa opinião, esta última disposição também não é aplicável, considerando que os factos em litígio ° a despeito da qualidade de mercadoria dos óleos usados ° não se inserem de forma alguma no domínio de protecção instituído pelas normas relativas à livre circulação de mercadorias. O entrave criado pelo monopólio opõe-se, com efeito, às prestações de serviço efectuadas por pessoas diversas das empresas de recolha autorizadas, de modo que, tendo em conta as circunstâncias do presente processo, são os artigos 59. e segs. que fornecem o quadro apropriado de discussão. Seja-nos permitido a este respeito fazer as seguintes observações.
45. É inegável que o regime relativo ao monopólio não se opõe directamente às exportações de óleos usados (28).
46. Em compensação, tem como efeito que pessoas diferentes da que beneficia da autorização deixam de poder obter uma autorização, de onde decorre a impossibilidade de estas receberem os óleos usados no quadro de uma actividade de recolha. A actividade de recolha constitui, porém, uma prestação de serviços, uma operação cuja tomada a cargo pela empresa de recolha autorizada (como eventual momento prévio a uma futura transacção) constitui um elemento indissociável da transacção.
47. É preciso recordar a este propósito que, em conformidade com os artigos 2. e 4. da directiva, os Estados-membros são obrigados a tomar as medidas necessárias para que sejam asseguradas a recolha e a eliminação inofensiva dos óleos usados e a proibir as formas particularmente nocivas de eliminação, expressamente referidas nas directivas. Para assegurar o respeito dessa proibição, o artigo 6. da directiva prevê a obrigação, para qualquer empresa que elimine óleos usados, de obter uma autorização.
48. Por força deste sistema, os detentores de óleos usados, nomeadamente os que detêm pequenas quantidades, são confrontados com problemas particulares, quando nem podem eliminar eles próprios os seus óleos usados, nem transportá-los para uma empresa de eliminação autorizada. As disposições francesas, em resposta a esta situação particular, instituem uma dupla obrigação: a do detentor dos óleos usados de os entregar a uma empresa de recolha autorizada (29) e a da empresa de recolha autorizada de vir buscá-los (30).
49. A actividade de recolha tem por objecto dar satisfação a uma e outra destas obrigações. A sua importância económica não reside assim, no essencial, no facto de obter óleos usados para as empresas de recolha com a finalidade de uma revenda ulterior, mas de dar satisfação às obrigações estabelecidas no interesse da protecção do ambiente.
50. Em inteira correspondência com esta concepção, o artigo 13. da directiva preceitua o seguinte:
"Como contrapartida das obrigações que lhes são impostas pelos Estados-membros em aplicação do artigo 5., as empresas de recolha e/ou eliminação podem beneficiar de subsídios pelos serviços prestados."
51. Acerca deste ponto, o Tribunal declarou, no seu acórdão ADBHU (31), que os subsídios pagos nos termos desta disposição não constituem
"auxílios na acepção dos artigos 92. e segs. do Tratado CEE, mas a contrapartida de prestações fornecidas pelas empresas de recolha ou de eliminação".
52. Por esta razão, uma disposição que preveja um monopólio em benefício de uma empresa de recolha ainda a determinar, e que tenha como efeito excluir outros concorrentes, opõe-se à livre prestação de serviços, e não à livre circulação de mercadorias; por isso, o artigo 34. do Tratado não é pertinente no caso concreto.
53. Esta conclusão não é afectada pela circunstância de o sistema francês impedir que empresas de recolha de outros Estados-membros realizem actividades de recolha no quadro de um comércio ocasional de óleos usados. O obstáculo criado a este respeito reside não no monopólio agora em causa, mas na obrigação de a empresa de recolha recolher os lotes de óleo que lhe são oferecidos ° problema que não foi suscitado pelo órgão jurisdicional de reenvio. Esta obrigação basta, só por si, para impedir que a actividade de recolha seja efectuada com fins unicamente comerciais e para fazer com que a empresa em causa deva ingressar no quadro duma prestação de serviços para obter óleos usados através de uma tal actividade. O monopólio reforça certamente o efeito de entrave às trocas susceptível de ser gerado por uma tal regulamentação. Isto resulta de que, em definitivo, o sistema se opõe à execução de prestações de serviços, prevendo, em contrapartida, entre outras, a cessão de mercadorias (32). Nestas condições, não seria adequado examinar o monopólio separadamente, sob o prisma do artigo 34. (33).
54. Deve reter-se, em definitivo, para ser totalmente exaustivo, que uma infracção ao artigo 34. está longe de ser evidente, mesmo se se considerar que a actividade de recolha é apenas uma etapa preliminar à instituição de uma corrente de trocas e que entra por isso no âmbito dos artigos 30. e segs. Segundo uma jurisprudência constante, uma infracção ao artigo 34. pressupõe que a medida em causa
"(tenha) por objecto ou por efeito restringir especificamente as correntes de exportação e estabelecer assim uma diferença de tratamento entre o comércio interno de um Estado-membro e o seu comércio de exportação, de forma a garantir uma vantagem particular à produção nacional ou ao mercado interno do Estado interessado (34)".
55. Ora, a actividade das outras empresas de recolha, seja qual for a sua origem, não influi na relação entre mercado interno e exportações (35). Esta relação é, pelo contrário, função ° na hipótese em que faltem outros entraves à exportação ° dos preços oferecidos nos diferentes mercados para os óleos usados.
56. Para concluir, propomo-nos examinar o problema posto não sob o prisma do artigo 34., mas sob o da livre prestação de serviços; esse será o objecto do ponto seguinte.
57. 2) É, de resto, incontestável que a actividade das empresas de recolha se inscreve no âmbito de aplicação dos artigos 59. e segs. Trata-se, com efeito, de uma actividade industrial e/ou comercial na acepção do artigo 60., n.
2. Verificaremos a esse respeito, de modo muito geral, que, tratando-se de aplicar o Tratado a actividades organizadas pelo Estado, importa velar de cada vez por que a ordem económica do Tratado não intervenha fora dos limites que lhe foram fixados. Mais precisamente, não pode ser aplicada a actividades que, segundo o Tratado, permanecem reservadas aos Estados-membros, atendendo a que não têm natureza económica. É assim que as entidades económicas a que se aplicam os artigos 85. e segs. devem ser "empresas", o que sucede com as agências de emprego (mesmo públicas) (36), mas não com os serviços de seguros sociais, como o que estava em causa no processo Poucet (37).
58. Quanto aos artigos 59. e segs., resulta do acórdão Humbel (38) que um certo ensino, ministrado no quadro de um sistema nacional de educação não constitui um serviço, normalmente prestado contra remuneração, na medida em que não comporta contrapartida em troca da prestação, ao passo que essa troca é típica das actividades contempladas no artigo 60., n.
2 (39).
59. A actividade presentemente em causa é exercida por empresas privadas com fim lucrativo, intervindo o Estado apenas como árbitro no que concerne à concorrência, que limita do modo que acabamos de ver. Esta intervenção do Estado nada pode, bem entendido, alterar ao facto de a actividade se inserir nas categorias visadas no artigo 60., n.
2.
60. No que toca mais precisamente à contrapartida que tais actividades implicam, ela compõe-se, no caso de empresas de recolha, e em função das circunstâncias, de prestações de natureza diversa. Por um lado, a empresa de recolha torna-se proprietária do óleo recolhido. Tal como se verificou na audiência, este produto tem um valor mercantil, que pode variar em função do seu grau de sujidade. Deve-se considerar, portanto, que ele constitui, no todo ou em parte, a prestação do detentor do óleo usado. Contudo, consoante a natureza e o estado do óleo, este deverá talvez pagar ainda alguma coisa para compensar os serviços de recolha. Por fim, o Estado em causa pode atribuir subsídios em aplicação do artigo 13. da directiva, os quais ° tal como foi indicado ° constituem igualmente uma retribuição. É indiferente, em relação à aplicação do artigo 60., que a retribuição entregue a esse título provenha de várias pessoas diferentes. Esta disposição não exige com efeito que a prestação de serviços seja paga por aquele a quem aproveita (40).
61. A prestação de serviços assim definida pode certamente ser fornecida no quadro de um estabelecimento na acepção do artigo 52. (v. o artigo 60., n.
3), mas não necessariamente. A actividade de recolha não pressupõe, por natureza, que o autor da prestação tenha uma presença permanente no Estado de acolhimento (41).
62. É por isso que empresas situadas em áreas fronteiriças, que dispõem de capacidades de armazenagem apropriadas (do ponto de vista da localização) no Estado em cujo território estão estabelecidas, podem, sem outras formalidades, exercer actividade nos Estados vizinhos, como sucedeu aparentemente no caso em apreço. Do mesmo modo, a circunstância de ser necessária uma autorização de recolha não acarreta a aplicação do artigo 52. Esta autorização é simplesmente uma das condições prévias a essa presença, sem influenciar, de resto, a respectiva duração ou frequência.
63. Sendo assim, é a concessão do monopólio contrária ao artigo 59. pelo facto de constituir obstáculo à actividade de recolha, na medida em que esta última podia ser objecto de ofertas provenientes de empresas estabelecidas noutros Estados-membros?
64. A instituição de um monopólio do género daquele que está agora em causa constitui ° como tal ° uma restrição não discriminatória colocada a essas prestações de serviços. Admite-se, desde o acórdão Saeger (42), que mesmo restrições deste tipo são abrangidas pelo artigo 59. do Tratado. O acórdão Comissão/Países Baixos (43), proferido no mesmo dia, pôs em evidência que tudo se passa do mesmo modo (44), no caso da criação de direitos exclusivos (45).
65. Nestas condições, para dar execução ao artigo 59. do Tratado CEE, a instituição de um monopólio deve justificar-se por uma exigência imperiosa derivada do interesse geral. Há razões para afirmar, a este propósito, que o Tribunal considerou a protecção do ambiente no domínio da livre circulação das mercadorias como um desses motivos imperiosos, susceptível de justificar restrições (46). Ora, a posição não pode ser diferente no domínio da livre prestação de serviços. Convém recordar, a este respeito, o acórdão ADBHU (47), no qual a protecção do ambiente ° no domínio da eliminação dos óleos usados ° foi reconhecida como uma causa susceptível de justificar restrições (48) ao princípio fundamental da "liberdade do comércio" (49).
66. Não pretendemos contestar, quanto a este ponto, que o sistema dos monopólios de área possa, tal como resulta já do artigo 5., em conjugação com o terceiro e sétimo considerandos da directiva, favorecer a protecção do ambiente. Por natureza, uma tal regulamentação tem, com efeito, como finalidade dar às empresas escolhidas a possibilidade de, não obstante a sua obrigação de recolha ° que respeita igualmente a lotes de óleos usados desinteressantes do ponto de vista económico °, exercer as suas actividades de modo rentável. Encoraja, assim, as empresas a fazerem esforços para obter uma autorização acompanhada de uma obrigação de recolha. Pode, assim, contribuir para conseguir que os óleos usados sejam, em conformidade com os artigos 2., 3. e 4. da directiva, integralmente recolhidos (na medida em que não possam ser objecto de uma eliminação regular segundo outras modalidades).
67. Encarada desse ponto de vista, esta medida só é, porém, justificada se satisfizer o princípio da proporcionalidade, o que implica, entre outras coisas, que seja necessária para atingir o fim mencionado (50). O artigo 5. da directiva leva em conta esta circunstância, ao subordinar a instituição de um sistema de áreas à condição de que os objectivos fixados nos artigos 2., 3. e 4. não possam ser atingidos de outro modo.
68. Nestas condições, haveria razões para encarar uma resposta neste sentido ao órgão jurisdicional de reenvio e de deixar a este último o cuidado de examinar ele próprio a necessidade dos monopólios de área. Temos contudo dúvidas quanto à questão de saber se a premissa do artigo 5., segundo o qual um tal sistema pode ser necessário, está correcta. No acórdão ADBHU, no qual foi levado a examinar a legalidade deste artigo sob o prisma da liberdade de comércio, o Tribunal não se interrogou sobre a pertinência desta premissa; não teve, de resto, qualquer razão, nessa altura, para o fazer, uma vez que o problema não tinha sido suscitado. Além disso, o Tribunal não tinha ainda declarado nessa altura, nos termos claros do acórdão Saeger, que o artigo 59. é igualmente aplicável às restrições não discriminatórias. Afigurava-se justificado, nessas condições, dar provas de uma certa reserva, relativamente a uma eventual declaração de invalidade do artigo 5. da directiva por atentar contra a liberdade de comércio (51).
69. Considerando que, no estado actual de evolução, tais reservas já não parecem justificadas, há motivo para examinar agora a questão já mencionada. Convém, a este propósito, cingirmo-nos às afirmações feitas pelo Tribunal nos acórdãos Inter-Huiles e Rhoene-Alpes-Huiles relativamente às proibições de exportação em causa nestes processos. Essas proibições visavam, à semelhança do sistema presentemente em litígio dos monopólios de área, assegurar a rentabilidade de certas empresas; no caso concreto, empresas de eliminação. O Tribunal declarou a este propósito o seguinte:
"Sustenta-se igualmente que a regulamentação criticada dá resposta a uma necessidade económica, sendo a recolha exaustiva dos óleos usados a única susceptível de assegurar a rentabilidade das empresas autorizadas para a eliminação desses óleos e, por consequência, a realização dos objectivos da directiva. Esta argumentação não pode ser acolhida. De facto, os artigos 13. e 14. da directiva prevêem, com vista a compensar as obrigações impostas aos profissionais para cumprimento do artigo 5., a possibilidade de os Estados-membros, sem entravar as exportações, concederem a esses operadores subsídios financiados de harmonia com o princípio do 'poluidor-pagador' " (52).
70. O Tribunal retomou (53) esta jurisprudência no âmbito da eliminação de resíduos de abate, ainda que o tenha feito em termos um pouco menos nítidos (54).
71. Ora, são estas mesmas considerações que devem prevalecer, quando se trata de assegurar a rentabilidade das empresas de recolha. A jurisprudência anteriormente referida parece basear-se na consideração geral de que o Estado só pode restringir as liberdades fundamentais do Tratado, através de medidas que garantam a rentabilidade, em condições muito estritas (55). Em particular, o Estado não pode financiar prestações de serviços ° que não são oferecidas no mercado unicamente por razões de rentabilidade (56) ° excluindo a concorrência desejada pelo Tratado no interesse das liberdades fundamentais, mas, pelo contrário, deve, eventualmente, financiá-las ele próprio (57). Tal como resulta do artigo 14. da directiva, pode ° e deve ° repercutir esses encargos em conformidade com o princípio do "poluidor-pagador".
72. Se se considerar a situação deste ponto de vista, não parece necessário, por necessidade de protecção do ambiente, completar a obrigação de recolha com um monopólio da empresa autorizada. A concessão deste monopólio é, por isso, incompatível com o artigo 59.
C ° Conclusão
73. Tendo em conta o conjunto das considerações que precedem, propomos que o Tribunal responda à pergunta colocada pela Cour d' appel de Douai do modo seguinte:
"O artigo 59. do Tratado opõe-se a disposições do direito nacional que prevejam que no caso de a recolha de óleos estar subordinada à concessão de uma autorização válida numa área do território nacional, delimitada para esse fim, e de incluir a obrigação de recolher os lotes de óleos usados oferecidos nessa área, só pode ser concedida uma única autorização de recolha, de cada vez, para cada uma das áreas de recolha."
(*) Língua original: alemão.
(1) ° Directiva 75/439, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados (JO L 194, p. 31, EE 01 F15 p. 91).
(2) ° P. 2 do despacho de reenvio.
(3) ° Artigo 24., n.
5, da lei de 15 de Julho de 1975, decreto de 21 de Novembro de 1979, portaria de 29 de Março de 1985, despacho da prefeitura de 30 de Agosto de 1985.
(4) ° Anexos 1 a 4 da resposta do Governo francês às perguntas feitas pelo Tribunal.
(5) ° V. artigo 1. da portaria de 29 de Março de 1985 relativa às condições de recolha dos óleos usados.
(6) ° Artigo 5. do anexo da portaria, já referida, de 29 de Março de 1985.
(7) ° Artigo 5., n.
2, do Decreto n.
79-981, na versão do Decreto n.
85-387.
(8) ° Resulta dos artigos 4., n.
1, e 5., n.
2, do Decreto n.
79-981, na versão do Decreto n.
89-648, em conjugação com o artigo 3. da portaria de 21 de Novembro de 1979, bem como do artigo 5. do anexo 2 da circular de 5 de Dezembro de 1989, que o princípio do monopólio foi entretanto suplantado pelo princípio ° é certo que temperado por excepções ° segundo o qual o número de titulares de autorização por área não é limitado.
(9) ° Acórdão de 10 de Março de 1983, Syndicat National des Fabricants Raffineurs d' Huile de Graissage e o./Groupement d' intérêt économique Inter-Huiles e o. (172/82, Recueil, p. 555)
(10) ° Acórdão de 9 de Fevereiro de 1984, Groupement d' intérêt économique Rhône-Alpes Huiles e o./Syndicat National des Fabricants Raffineurs d' Huile de Graissage e o. (285/82, Recueil, p. 575).
(11) ° Acórdão de 7 de Fevereiro de 1985, Procureur de la République/ADBHU (240/83, Recueil, p. 531).
(12) ° Acórdão de 7 de Fevereiro de 1985, Comissão/França (173/83, Recueil, p. 491).
(13) ° Supra, ponto 3.
(14) ° Na p. 3 do acórdão de reenvio, lê-se o seguinte:
Atendendo à sentença do tribunal correctionnel de Laon, o tribunal considera, perante elementos constantes do processo, que há fundamentos suficientes para, antes de decidir, submeter ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias a questão prejudicial enunciada a seguir na parte decisória do presente acórdão.
(15) ° P. 3, último parágrafo, do acórdão.
(16) ° O tribunal refere-se de forma errada a uma circular .
(17) ° V. os dois últimos parágrafos na p. 4 da decisão.
(18) ° V. p. 4 do acórdão da Cour de cassation.
(19) ° V. supra, ponto 19.
(20) ° A preferência dada às empresas que garantam as melhores condições de recolha em relação à protecção do ambiente; o compromisso de recolha; o compromisso de proceder, por ocasião de qualquer recolha, a uma dupla amostragem; a circunstância de os processos de candidatura deverem conter informações relativas à experiência dos candidatos.
(21) ° Acórdão de 26 de Janeiro de 1993, Telemarsicabruzzo/Circostel e o. (C-320/90, C-321/90 e C-322/90, Colect., p. I-393).
(22) ° N.
6.
(23) ° V. para efeitos do presente processo, em especial, o acórdão de 18 de Junho de 1991, ERT (C-260/89, Colect., pp. I-2925, I-2956, n.
7); além disso, o acórdão de 12 de Julho de 1992, Estado belga/Belovo (C-187/91, Colect., p. I-4937, n.
12) bem como o acórdão de 16 de Dezembro de 1992, processo penal contra Claeys (C-114/91, Colect., p. I-6559, n.os 10 e 11).
(24) ° Acórdão de 19 de Março de 1991, França/Comissão (C-202/88, Colect., p. I-1223, n.
22).
(25) ° V. as suas conclusões de 10 de Fevereiro de 1983, Inter-Huiles (C-172/82, Recueil 1983, pp. 568, 581, coluna da direita).
(26) ° V. as conclusões do advogado-geral G. F. Tesauro de 9 de Fevereiro de 1993 no processo C-320/91, Corbeau, acórdão de 19 de Maio de 1993 (Colect., pp. I-253, I-2548, ponto 14).
(27) ° Os acórdãos referidos nas notas 9 a 12 partiam já deste ponto de vista. Isso foi confirmado vigorosamente pelo acórdão de 9 de Julho de 1992, Comissão/Bélgica (C-2/90, Colect., p. I-4431, n.
26).
(28) ° V., a este respeito, as reflexões feitas pelo Tribunal, no âmbito do artigo 30., a propósito da regulamentação que se opõe directamente às importações de resíduos: acórdão de 9 de Julho de 1992, nota precedente, n.
26.
(29) ° Artigo 3. do Decreto n.
79-981.
(30) ° Supra, ponto 3.
(31) ° Supra, nota 11.
(32) ° V. ponto 60.
(33) ° V. as nossas anteriores conclusões de 7 de Maio de 1985 no processo C-173/83, Comissão/França (Recueil 1985, p. 491, especialmente p. 497).
(34) ° V., por exemplo, o acórdão de 9 de Junho de 1992, Delhaize/Promalvin (C-47/90, Colect., p. I-3669, n.
12).
(35) ° V., já neste sentido, o acórdão ADBHU (nota 11), n. 14.
(36) ° Acórdão de 23 de Abril de 1991, Hoefner e Elser/Macrotron (C-41/90, Colect., p. I-2017).
(37) ° Acórdão de 17 de Fevereiro de 1993, Poucet/AGF (159/91 e 160/91, Colect., p. I-637).
(38) ° Acórdão de 27 de Setembro de 1988, Estado Belga/Humbel (C-263/88, Colect., p. 5365, n.os 15 e 18).
(39) ° V. igualmente o acórdão de 4 de Outubro de 1991, Society for the protection of unborn children Ireland/Grogan (C-159/90, Colect., p. I-4685, n.
18).
(40) ° Acórdão de 26 de Abril de 1988, Bond van Adverteerders/Estado neerlandês (352/85, Colect., p. 2085, n.
16).
(41) ° V. acórdão de 4 de Dezembro de 1986, Comissão/Alemanha (205/84, Colect., p. 3755).
(42) ° Acórdão de 25 de Junho de 1991, Sager/Dennemeyer (C-76/90, Colect., p. I-4221, n.
12).
(43) ° C-353/90, Colect. 1991, p. I -4069.
(44) ° Contrariamente à maior parte dos direitos exclusivos atribuídos por lei, a medida agora em causa não exclui totalmente a concorrência, embora a restrinja no momento da concessão da autorização (exclusiva). Esta particularidade em nada muda, todavia, a aplicação dos princípios que acabam de ser mencionados.
(45) ° N.os 22 a 24 e 25, primeira frase, do acórdão Comissão/Países Baixos. O Tribunal repetiu aí que o artigo 90., n.
1, não fornece, como tal, um critério de apreciação dos direitos exclusivos (n.os 33 e segs.).
(46) ° Acórdão de 20 de Setembro de 1988, Comissão/Dinamarca (C-302/86, Colect., p. I-4607, n.os 8 e segs.).
(47) ° Recueil 1985, pp. 531 e segs.
(48) ° V. n.
13 do acórdão, p. 549, bem como as conclusões, p. 534, segunda coluna.
(49) ° V. n.
9 do acórdão.
(50) ° Acórdão Saeger, n.
15; acórdão Comissão/Países Baixos, n.
31; v. igualmente o acórdão ADBHU, n.os 13 e 15, v. nota 46.
(51) ° Utilizámos nessa altura a expressão direito fundamental ao livre exercício da actividade profissional : Recueil 1985, pp. 532 e 534.
(52) ° V. n.
13 do acórdão Inter-Huiles; sublinhado nosso.
(53) ° Acórdão de 6 de Outubro de 1987, Openbaar Ministerie/Nertsvoederfabriek Nederland, (C-118/86, Colect., p. 3883, n.
16).
(54) ° O advogado-geral Vilaça tinha-se pronunciado mais abertamente; v. as suas conclusões, pp. 3894, 3901, ponto 62, remetendo para o acórdão Inter-Huiles.
(55) ° No mesmo sentido, o acórdão de 10 de Julho de 1984, Campus Oil (72/83, Recueil, p. 2527, n.os 44 e segs.). Este acórdão funda-se na especificidade do mercado petrolífero, caracterizado por uma grande dependência face a terceiros Estados produtores de petróleo (v. n.os 38 a 41 do acórdão). Não se detecta no caso concreto uma tal situação específica. V. igualmente o acórdão de 13 de Dezembro de 1990, Comissão/Grécia (C-347/88, Colect., p. I-4747, n.os 47 a 49).
(56) ° Convém distinguir esta situação do caso de figura em que interesses não económicos podem justificar a instituição de um monopólio, por exemplo, razões decorrentes da segurança pública, de razões culturais ou sociais. O Tribunal tomou posição sobre este ponto no passado, por ocasião da análise de disposições do Tratado em matéria de concorrência; V. a este respeito a análise aprofundada do advogado-geral G. Tesauro no processo Corbeau, já referido.
(57) ° V. n.
46 do acórdão Campus Oil.