62007CJ0567
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
1 päivänä lokakuuta 2009 (
*1
)
”Pääomien vapaa liikkuvuus — EY 56 artikla — Rajoitukset — Oikeuttamisperusteet — Asuntopolitiikka — Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät palvelut”
Asiassa C-567/07,
jossa on kyse EY 234 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Raad van State (Alankomaat) on esittänyt 19.12.2007 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Minister voor Wonen, Wijken en Integratie
vastaan
Woningstichting Sint Servatius,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja P. Jann sekä tuomarit A. Tizzano (esittelevä tuomari), A. Borg Barthet, E. Levits ja J.-J. Kasel,
julkisasiamies: M. Poiares Maduro,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies M. Ferreira,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 19.3.2009 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
—
Woningstichting Sint Servatius, edustajinaan advocaat M. de Boer, advocaat J. de Pree ja advocaat P. Slot,
—
Alankomaiden hallitus, asiamiehinään C. Wissels ja Y. de Vries,
—
Saksan hallitus, asiamiehenään M. Lumma,
—
Irlannin hallitus, asiamiehenään D. O’Hagan, jota avustaa barrister M. Gray,
—
Unkarin hallitus, asiamiehinään J. Fazekas, R. Somssich ja K. Borvölgyi,
—
Puolan hallitus, asiamiehinään M. Dowgielewicz, P. Kucharski ja K. Majcher,
—
Ruotsin hallitus, asiamiehenään S. Johannesson,
—
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään E. Traversa, V. Di Bucci, H. van Vliet ja A. Nijenhuis,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee EY 56 ja EY 58 artiklan, EY 86 artiklan 2 kohdan sekä EY 87 ja EY 88 artiklan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain Minister voor Wonen, Wijken en Integratie (asumis-, asuinalue- ja integraatioministeri, jäljempänä ministeri) ja Woningstichting Sint Servatius (jäljempänä Servatius) ja jossa on kyse siitä, että ministeri on evännyt viimeksi mainitulta, joka on sosiaalisen asuntotuotannon alalla Alankomaissa toimiva hyväksytty laitos, luvan investoida asuntorakennushankkeeseen Liègessä (Belgia).
Asiaa koskevat kansalliset oikeussäännöt
3
Alankomaiden perustuslain (Grondwet) 22 §:n 2 momentin mukaan ”julkisen vallan tehtävänä on edistää riittävää asuntotarjontaa”. Tämän tehtävän luonne ja laajuus määritellään asuntolaissa (Woningwet) ja päätöksessä, joka koskee sosiaalisen vuokra-asuntoalan hallinnointia (Besluit beheer sociale-huursector, jäljempänä BBSH).
4
Asuntolain 70 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Yhdistykset, joilla on täysi oikeustoimikelpoisuus, ja säätiöt, joiden tarkoituksena on toimia ainoastaan sosiaalisen asuntotuotannon alalla ja jakaa varoja vain sosiaalisen asuntotuotannon hyväksi, voidaan kuninkaan päätöksellä hyväksyä laitoksiksi, jotka toimivat ainoastaan sosiaalisen asuntotuotannon hyväksi.”
5
Kyseisen lain 70 c §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Hyväksytyt laitokset järjestävät asunnon ensisijaisesti henkilöille, joilla on tulojensa tai muiden seikkojen vuoksi vaikeuksia löytää itselleen sopivaa asuntoa. – –”
6
Saman lain 70 d §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Hyväksytyt laitokset ovat ministerin valvonnassa, jollei 71 a §:n 1 momentin b kohdasta muuta johdu.
2.   Valvonnasta säädetään tarkemmin asetuksella tai sen nojalla. – –”
7
Asuntolain 120 a §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Asetuksella tai sen nojalla voidaan säätää, että ministeri voi kokeiluhankkeita varten väliaikaisesti poiketa asetuksella tai sen nojalla annetuista säännöksistä tai määräyksistä tai sallia tällaisen poikkeamisen.”
8
BBSH:n 9 §:ssä säädetään, että hyväksytyn laitoksen sääntöjen muutoksiin, mukaan lukien sen maantieteellisen toiminta-alueen muutos, on saatava ministerin hyväksyntä.
9
BBSH:n 11 §:n 1 momentissa säädetään, että ”hyväksytty laitos toimii vain sosiaalisen asuntotuotannon alalla”.
10
BBSH:n 49 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Ministeri voi poiketa tästä päätöksestä tai sallia siitä poikkeamisen sellaisia kokeiluhankkeita varten, jotka hänen arvionsa mukaan hyödyttävät sosiaalista asuntotuotantoa.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
11
Servatius on asuntolain 70 §:n 1 momentissa tarkoitettu hyväksytty laitos. Sääntöjensä mukaan sen ainoana toimialana on sosiaalinen asuntotuotanto ja sen toiminta-alue rajoittuu tiettyihin Alankomaiden kuntiin. Servatius on Servatius Holding Maastricht BV -holdingyhtiön ainoa osakas ja hallituksen jäsen.
12
Toteuttaakseen asuntorakennushankkeen Liègen kunnassa, joka sijaitsee 30 kilometrin etäisyydellä Alankomaiden rajasta, Servatius perusti Servatius Holding Maastricht BV:n välityksellä kaksi belgialaista yhtiötä ja haki Alankomaiden toimivaltaiselta ministeriltä kokeiluhanketta varten lupaa asuntolain 120 a §:n ja BBSH:n 49 §:n nojalla. Hanke koskee omistus- ja vuokra-asunnoista, pysäköintipaikoista ja liiketiloista koostuvaa kokonaisuutta.
13
Hankkeen rahoittamiseksi Servatius lainasi rahaa 1,5 prosentin korolla toiselle belgialaisista tytäryhtiöistään otettuaan ensin itse lainan Alankomaissa hyväksyttynä laitoksena erityisen suotuisilla ehdoilla.
14
Ministeri epäsi 5.12.2002 tekemällään päätöksellä luvan Servatiusin hankkeelta, koska se oli tarkoitus toteuttaa Belgiassa. Ministerin mukaan Servatius ei ollut osoittanut, että hanke olisi voinut hyödyttää Alankomaiden asuntomarkkinoita ja erityisesti henkilöitä, jotka etsivät asuntoa Maastrichtin (Alankomaat) alueella. Servatiusin asuntorakennushanke ei siis saanut asuntolain 120 a §:ssä ja BBSH:n 49 §:ssä tarkoitetun kokeiluhankkeen asemaa, jonka nojalla se olisi voinut toteuttaa suunnittelemansa rakennushankkeen Belgiassa.
15
Ministeri totesi 29.12.2003 tekemällään päätöksellä perusteettomaksi oikaisuvaatimuksen, jonka Servatius oli tehnyt luvan epäämisestä.
16
Rechtbank Maastricht (Maastrichtin alioikeus) totesi 19.5.2006 antamallaan tuomiolla perustelluksi muutoksenhaun, jonka Servatius oli pannut vireille epäämispäätöksestä, ja tämän päätöksen kumottuaan palautti asian ministerin käsiteltäväksi velvoittaen tämän tekemään Servatiusin oikaisuvaatimuksesta uuden päätöksen.
17
Ministeri valitti 29.6.2006 kyseisestä tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.
18
Raad van State on epävarma EY 56 ja EY 58 artiklan, EY 86 artiklan 2 kohdan sekä EY 87 ja EY 88 artiklan tulkinnasta, joten se on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko kyseessä [EY] 56 artiklassa tarkoitettu pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus, jos yritys, joka lain nojalla on hyväksytty suojaamaan Alankomaiden sosiaalisen asuntotuotannon etua, joka voi tätä varten hakea julkisia varoja, joka saa lain nojalla toimia ainoastaan kyseisen edun hyväksi ja jonka toiminta-alue on lähtökohtaisesti Alankomaat (’hyväksytty laitos’), ei saa harjoittaa rajat ylittävää toimintaa ilman ministerin antamaa ennakkolupaa?
2)
a)
Voidaanko jäsenvaltion sosiaaliseen asuntotuotantoon liittyvän edun katsoa olevan [EY] 58 artiklassa tarkoitettu yleiseen järjestykseen liittyvä etu?
b)
Voidaanko jäsenvaltion sosiaaliseen asuntotuotantoon liittyvän edun katsoa olevan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettu yleistä etua koskeva pakottava syy?
c)
Voidaanko erityisesti jäsenvaltion sosiaalisen asuntotuotantojärjestelmän tehokkuuteen ja rahoitettavuuteen liittyvän edun katsoa olevan [EY] 58 artiklassa tarkoitettu yleiseen järjestykseen liittyvä etu tai yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettu yleistä etua koskeva pakottava syy?
3)
a)
Jos kysymyksessä 1 tarkoitetulle hyväksytylle laitokselle myönnettävän ennakkoluvan edellyttäminen on rajoitus, jolle on kysymyksissä 2 a, 2 b ja 2 c tarkoitettu oikeuttamisperuste, onko kyseinen edellytys tällöin tarpeen ja oikeasuhteinen?
b)
Onko jäsenvaltiolla tällaisen oikeuttamisperusteen soveltamisessa laaja harkintavalta määrittää kyseisen yleisen edun ulottuvuus ja tapa, jolla tätä etua suojataan? Onko tässä yhteydessä myös ratkaisevaa, että [Euroopan] yhteisöllä ei ole sosiaalisen asuntotuotannon alalla lainkaan tai ei juurikaan toimivaltaa?
4)
a)
Voiko jäsenvaltio vedota pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksen oikeuttamiseksi [EY] 58 artiklassa mainittujen ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettujen yleistä etua koskevien pakottavien syiden lisäksi tai yhdessä niiden kanssa myös [EY] 86 artiklan 2 kohtaan, jos kyseessä oleville yrityksille on annettu erityisoikeuksia ja ne tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja?
b)
Onko [EY] 58 artiklassa tarkoitetuilla yleisillä eduilla ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetuilla yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä sama sisältö kuin [EY] 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuilla yleisillä taloudellisilla tarkoituksilla?
c)
Onko sillä, että kyseessä oleva jäsenvaltio vetoaa [EY] 86 artiklan 2 kohtaan ja siihen, että kyseessä olevat yritykset, joille on annettu erityisoikeuksia, hoitavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä tehtäviä, lisäarvoa verrattuna siihen, että vedottaisiin [EY] 58 artiklassa tarkoitettuihin yleisiin etuihin ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettuihin yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin?
5)
a)
Voidaanko yritysten, kuten kysymyksessä 1 tarkoitettujen hyväksyttyjen laitosten, joiden yhtäältä on osoitettava kaikki varansa sosiaalisen asuntotuotannon hyväksi mutta joilla toisaalta on myös kaupallista toimintaa asuntotuotantoa varten, katsoa olevan kaikkien tehtäviensä tai osan niistä kannalta [EY] 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja?
b)
Onko kysymykseen 5 a myöntävästi vastaamiseksi tarpeen, että kyseessä olevilla yrityksillä on erillinen kirjanpito, jonka perusteella voidaan kiistattomasti todeta, mitkä kulut ja mitkä tulot liittyvät niiden sosiaaliseen toimintaan ja mitkä niiden kaupalliseen toimintaan, ja että tällainen velvoite on sisällytetty kansalliseen lainsäännökseen? Onko tämän osalta varmistettava, että jäsenvaltion varoja käytetään ainoastaan sosiaalisen toiminnan ja sen jatkuvuuden hyväksi?
6)
a)
Jos kysymyksessä 1 tarkoitetun hyväksytyn laitoksen voidaan katsoa olevan kaiken toimintansa tai osan siitä kannalta [EY] 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu yritys, joka tuottaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, voidaanko tällaisten palvelujen tuottamisella oikeuttaa se, että hyväksyttyyn laitokseen kohdistetaan [EY] 56 artiklassa tarkoitettu pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus?
b)
Onko jäsenvaltiolla mainitun oikeuttamisperusteen soveltamisessa laaja harkintavalta määrittää kyseessä olevien yleisten taloudellisten tarkoitusten ulottuvuus ja tapa, jolla näitä tarkoituksia suojataan? Onko tässä yhteydessä myös ratkaisevaa, että yhteisöllä ei ole sosiaalisen asuntotuotannon alalla lainkaan tai ei juurikaan toimivaltaa?
7)
a)
Voiko se, että jäsenvaltio antaa [EY] 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuille tietyille yrityksille käyttöön varoja, edellyttää, että yritysten toimintaa on alueellisesti rajoitettava sen välttämiseksi, että kyseiset varat ovat lainvastaista valtiontukea ja että yritykset käyttäessään näitä varoja toisessa jäsenvaltiossa kilpailevat tässä toisessa jäsenvaltiossa yritysten kanssa ehdoin, jotka eivät perustu markkinatilanteeseen?
b)
Voiko jäsenvaltio, tässä tapauksessa Alankomaat, asettaa kysymyksessä 1 tarkoitetuille hyväksytyille laitoksille, jotka haluavat harjoittaa toisessa jäsenvaltiossa sosiaalista ja kaupallista asuntorakennustoimintaa, ennakkolupavaatimuksen, jos ensiksi mainitussa jäsenvaltiossa ei vielä ole lakisääteistä velvollisuutta tehdä eroa näiden kahden toiminnan välillä? Onko ennakkoluvan edellyttäminen tässä tapauksessa tarpeellinen ja oikeasuhteinen keino sen kannalta, että [EY] 87 ja [EY] 88 artiklaa noudatetaan?”
Ensimmäinen, toinen ja kolmas kysymys
19
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmella ensimmäisellä kysymyksellään, jotka on tutkittava yhdessä, pääasiallisesti, onko siinä, että jäsenvaltio vaatii, että Servatiusin kaltainen sosiaalisen asuntotuotannon alalla toimiva asuntolain 70 §:n 1 momentissa tarkoitettu hyväksytty laitos saa ennakkoluvan rakennusinvestointien toteuttamiseen toisessa jäsenvaltiossa, kyse EY 56 artiklassa tarkoitetusta pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksesta. Mikäli tähän kysymykseen vastataan myöntävästi, kansallinen tuomioistuin kysyy yhtäältä, voidaanko tällainen rajoitus oikeuttaa syillä, jotka koskevat kyseessä olevan jäsenvaltion asuntopolitiikan etua ja tällaisen politiikan rahoitusta, EY 58 artiklassa nimenomaisesti sallitun poikkeuksen nojalla tai yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä hyväksytyn yleistä etua koskevan pakottavan syyn nojalla, ja se kysyy toisaalta, onko tällainen rajoitus tarpeellinen ja oikeasuhteinen toimi tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi.
20
Näihin kysymyksiin vastaamiseksi on aluksi palautettava mieleen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan pääomanliikkeisiin kuuluvat ne toimenpiteet, joilla henkilöt, jotka eivät asu kyseessä olevassa jäsenvaltiossa, tekevät sinne kiinteistösijoituksia, kuten [EY:n] perustamissopimuksen 67 artiklan [joka on kumottu Amsterdamin sopimuksella] täytäntöönpanosta 24.6.1988 annetun neuvoston direktiivin 88/361/ETY (EYVL L 178, s. 5) liitteessä I olevasta pääomanliikkeiden nimikkeistöstä lisäksi ilmenee, ja kyseinen nimikkeistö on säilyttänyt pääomanliikkeiden käsitteen määrittämistä koskevan ohjeellisen arvonsa (ks. erityisesti asia C-370/05, Festersen, tuomio, Kok., s. I-1129, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Toisin sanoen kiinteän omaisuuden hankkimista, käyttämistä ja luovuttamista toisessa jäsenvaltiossa koskeva oikeus synnyttää sitä käytettäessä pääomanliikkeitä (ks. erityisesti yhdistetyt asiat C-515/99, C-519/99–C-524/99 ja C-526/99–C-540/99, Reisch ym., tuomio, Kok., s. I-2157, 29 kohta ja em. asia Festersen, tuomion 22 kohta).
21
On siis niin, että kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo katsonut, toimenpiteisiin, jotka EY 56 artiklan 1 kohdassa kielletään pääomanliikkeiden rajoituksina, sisältyvät toimenpiteet, joilla aiheutetaan se, että jäsenvaltiossa asuvat henkilöt ovat vähemmän halukkaita tekemään kiinteistösijoituksia muissa jäsenvaltioissa (ks. vastaavasti em. asia Festersen, tuomion 24 kohta).
22
Tästä on kyse erityisesti kansallisissa toimenpiteissä, joilla asetetaan kiinteistösijoitusten edellytykseksi ennakkolupamenettely ja joilla siten jo niiden tarkoituksen takia rajoitetaan pääomien vapaata liikkuvuutta (ks. vastaavasti asia C-302/97, Konle, tuomio 1.6.1999, Kok., s. I-3099, 39 kohta ja em. yhdistetyt asiat Reisch ym., tuomion 32 kohta).
23
Pääasiassa on riidatonta, että kyseessä olevien kansallisten säännösten nojalla alankomaalaisten hyväksyttyjen laitosten on juuri alistettava rajat ylittävät kiinteistösijoitushankkeensa hallinnolliseen ennakkolupamenettelyyn, jossa niiden asiana on osoittaa, että kyseiset sijoitukset toteutetaan Alankomaiden asuntomarkkinoiden hyväksi.
24
On siis katsottava, että tällaisilla laitoksilla olevassa velvollisuudessa saada toimivaltaiselta ministeriltä ennakkolupa kiinteistösijoitusten tekemiselle muissa jäsenvaltioissa kuin siinä, jossa niillä on kotipaikka, on kyse pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksesta.
25
On kuitenkin muistutettava siitä, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan pääomien vapaata liikkuvuutta rajoittavat kansalliset toimenpiteet voidaan oikeuttaa EY 58 artiklassa mainituilla syillä tai yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, jos toimenpiteet ovat omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteutumisen ja jos niillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi (ks. asia C-112/05, komissio v. Saksa, tuomio 23.10.2007, Kok., s. I-8995, 72 ja 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
26
Alankomaiden hallitus väittää pääasiassa, että kyseessä oleva ennakkolupajärjestelmä on oikeutettu tämän jäsenvaltion asuntopolitiikkaan ja sen rahoitukseen liittyvistä vaatimuksista, EY 58 artiklassa tarkoitetuista yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä sekä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä hyväksytystä yleistä etua koskevasta pakottavasta syystä.
27
Alankomaiden hallituksen mukaan tällaisen järjestelmän tarkoituksena on siis taata, että hyväksytyt laitokset investoivat sääntöjensä mukaisesti hankkeisiin, jotka hyödyttävät Alankomaiden asuntomarkkinoita, erityisesti riittävän asuntotarjonnan varmistamiseksi pienituloisille henkilöille tai muille epäedullisessa asemassa oleville väestöryhmille. Tarkoituksena on myös välttää, että varoja, joita nämä laitokset saavat sääntöjensä mukaisen tehtävänsä perusteella, ei kohdisteta muuhun taloudelliseen toimintaan niin, että tämä vaarantaisi kyseisen asuntopolitiikan tehokkuuden ja rahoituksen.
28
Ensinnäkin EY 58 artiklassa sallituista poikkeuksista on riittävää todeta, että vaikka katsottaisiinkin, että siinä, että jäsenvaltion on edistettävä sosiaalista asuntotuotantoa, voi olla kyse yhteiskunnan perustavanlaatuisesta edusta, yleiseen järjestykseen ei voida tässä tapauksessa vedota, koska se hypoteettinen tilanne, että hyväksytyt laitokset eivät noudata sääntöjensä mukaisia velvoitteitaan ja että niiden saamia varoja mahdollisesti kohdistetaan muuhun kuin sosiaaliseen toimintaan, ei voi ilmentää kyseistä perustavanlaatuista etua uhkaavaa todellista ja riittävän vakavaa vaaraa (ks. vastaavasti asia C-54/99, Église de scientologie, tuomio 14.3.2000, Kok., s. I-1335, 17 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
29
Yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin perustuvista oikeuttamisperusteista puolestaan on palautettava mieleen, että yhteisöjen tuomioistuin on jo hyväksynyt, että kansallisilla säännöstöillä voidaan rajoittaa pääomien vapaata liikkuvuutta sellaisten tavoitteiden saavuttamiseksi, joilla pyritään hillitsemään kiinteistöalan paineita tai säilyttämään maaseudun pysyvä asutus aluesuunnitteluun liittyvistä syistä (ks. vastaavasti em. asia Konle, tuomion 40 kohta; em. yhdistetyt asiat Reisch ym., tuomion 34 kohta ja em. asia Festersen, tuomion 27 ja 28 kohta).
30
On siis katsottava analogisesti, että myös jäsenvaltion sosiaalista asuntotuotantoa koskevaan politiikkaan ja sen rahoitukseen liittyvät vaatimukset voivat olla yleistä etua koskevia pakottavia syitä ja siis oikeuttaa pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä säädetyn rajoituksen kaltaiset rajoitukset. Kuten Alankomaiden hallitus on perustellusti todennut, tällaisia näkökohtia voivat vain vahvistaa tietyt pääasiassa kyseessä olevalle kansalliselle markkinatilanteelle ominaiset erityispiirteet, kuten rakenteellinen asuntopula ja erityisen suuri väestötiheys.
31
Kuten kyseinen hallitus on perustellusti todennut, yhteisöjen tuomioistuimella on jo lisäksi ollut tilaisuus katsoa, että sosiaalipolitiikan rahoitustasapainon vakavan järkkymisen vaara saattaa myös olla sellainen yleistä etua koskeva pakottava syy, joka voi oikeuttaa vapaan liikkuvuuden rajoitukset (ks. analogisesti sosiaaliturvajärjestelmän osalta asia C-372/04, Watts, tuomio 16.5.2006, Kok., s. I-4325, 103 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
32
Tämän täsmennyksen jälkeen on vielä tutkittava, onko hyväksytylle laitokselle säädetyssä velvollisuudessa noudattaa hallinnollista ennakkolupamenettelyä ennen kuin se voi toteuttaa asuntorakennushankkeen muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa mainitulla laitoksella on kotipaikka, kyse toimesta, joka on tämän tuomion 26 ja 27 kohdassa tarkoitettujen päämäärien toteutumisen kannalta tarpeen ja asianmukainen.
33
Tämän osalta on palautettava mieleen, että ennakkolupajärjestelmä voi kyllä tietyissä tapauksissa olla tavoiteltavien päämäärien kannalta tarpeen ja oikeasuhteinen, jos näitä päämääriä ei voida saavuttaa vähemmän rajoittavilla toimilla, erityisesti asianmukaisella ilmoitusjärjestelmällä (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat C-163/94, C-165/94 ja C-250/94, Sanz de Lera ym., tuomio 14.12.1995, Kok., s. I-4821, 23–28 kohta; em. asia Konle, tuomion 44 kohta ja asia C-205/99, Analir ym., tuomio, Kok., s. I-1271, 35 kohta).
34
Ei voida pitää mahdottomana, että asia on näin sellaisen asuntopolitiikan yhteydessä, jolla on asuntolaissa ja BBSH:ssa säädetyn kaltaiset päämäärät. Toimivaltaisen viranomaisen harjoittama ennakkovalvonta nimittäin voisi olla parempi keino varmistaa, että hyväksyttyjen laitosten varat osoitetaan ensisijaisesti Alankomaiden tiettyjen väestöryhmien asuntotarpeiden täyttämiseen, kun taas jälkikäteisen tarkastusjärjestelmän soveltaminen saattaa olla liian myöhäistä, erityisesti silloin, kun merkittäviä menoja on jo toteutettu ja ne ovat vaikeasti perittävissä takaisin.
35
Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin myös katsonut useaan otteeseen, että hallinnollisella ennakkolupajärjestelmällä ei voida oikeuttaa sellaista kansallisten viranomaisten harkintavaltaan perustuvaa käyttäytymistä, joka on omiaan poistamaan yhteisön oikeuden säännösten ja määräysten tehokkaan vaikutuksen, erityisesti kun on kyse sellaista perusvapautta koskevista säännöksistä ja määräyksistä, josta on kyse pääasiassa. Jotta tällainen järjestelmä voisi siis olla oikeutettu huolimatta siitä, että sillä poiketaan tällaisesta perusvapaudesta, sen on perustuttava objektiivisiin arviointiperusteisiin, jotka eivät ole syrjiviä ja jotka ovat etukäteen tiedossa ja joilla varmistetaan, että tällä järjestelmällä voidaan asettaa kansallisten viranomaisten harkintavallan käytölle riittävät rajat (ks. erityisesti asia C-169/07, Hartlauer, tuomio 10.3.2009, Kok., s. I-1721, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36
Yhteisöjen tuomioistuimelle esitettyyn asiakirja-aineistoon sisältyvien seikkojen valossa ei voida pitää mahdottomana, että pääasiassa kyseessä olevat asuntolain ja BBSH:n säännökset eivät täytä kattavasti tällaisia vaatimuksia.
37
Tämän osalta on todettava yhtäältä, että vastauksesta, jonka Alankomaiden hallitus antoi yhteisöjen tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin kysymyksiin, ilmenee aivan erityisesti, että kyseisten kansallisten säännösten mukaan toimivaltainen ministeri antaa ennakkoluvan vain yhdellä edellytyksellä, nimittäin sillä, että suunniteltu hanke toteutetaan Alankomaiden sosiaalisen asuntotuotannon hyväksi, kuten BBSH:n 49 §:n 1 momentissa edellytetään. Toisaalta sen osalta, täyttyykö tällainen edellytys, on niin, että tämä tarkastetaan tapauskohtaisesti, eikä tarkastuksen rajoista ole säännöksiä eikä siihen sovelleta mitään sellaista muutakaan erityistä ja objektiivista kriteeriä, jonka perusteella kyseessä olevat laitokset voivat saada etukäteen tietoonsa lupahakemuksensa hyväksymisen edellytykset ja tuomioistuimet, joilta mahdollisesti haetaan muutosta luvan epäämiseen, voivat harjoittaa kattavaa valvontaa.
38
Näin ollen on katsottava, että jollei tällaisten seikkojen tarkastuksesta, joka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tehtävä tämän tuomion 35 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä esitettyjen kriteerien valossa, muuta johdu, pääasiassa kyseessä olevan hallinnollisen ennakkolupajärjestelmän osalta voi olla niin, että sen ei katsota perustuvan edellytyksiin, joilla kansallisten viranomaisten harkintavallan käytölle voitaisiin asettaa riittävät rajat ja joilla voitaisiin siis oikeuttaa poikkeus pääomien vapaasta liikkuvuudesta.
39
Kolmeen ensimmäiseen kysymykseen on vastattava kaiken edellä esitetyn perusteella, että EY 56 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan sosiaalisen asuntotuotannon alalla toimivien asuntolain 70 §:n 1 momentissa tarkoitettujen hyväksyttyjen laitosten on saatava rajat ylittävään toimintaansa hallinnollinen ennakkolupa, siltä osin kuin tällainen säännöstö ei perustu sellaisiin objektiivisiin kriteereihin, jotka eivät ole syrjiviä ja jotka ovat etukäteen tiedossa ja joilla kansallisten viranomaisten harkintavallan käytölle voidaan asettaa riittävät rajat, minkä tarkastaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana.
Neljäs, viides ja kuudes kysymys
40
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee neljännellä, viidennellä ja kuudennella kysymyksellään, jotka on tutkittava yhdessä, pääasiallisesti, voiko jäsenvaltio vedota EY 86 artiklan 2 kohtaan oikeuttaakseen pääomien vapaata liikkuvuutta rajoittavan toimen, joka on säädetty sellaisten yritysten osalta, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja ja joille on annettu erityisoikeuksia.
41
Kyseinen tuomioistuin kysyy tämän problematiikan yhteydessä yhtäältä, voidaanko Servatiusin kaltaisten yritysten katsoa olevan silloin, kun ne harjoittavat myös kaupallista asuntotuotantotoimintaa, kaikkien tehtäviensä tai osan niistä kannalta EY 86 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, ja onko tätä tarkoitusta varten tarpeen, että kyseessä olevalla yrityksellä on erillinen kirjanpito, jonka perusteella sosiaaliseen toimintaan ja kaupalliseen toimintaan liittyvät kulut ja tulot voidaan erottaa toisistaan. Kansallinen tuomioistuin kysyy toisaalta, kuinka laaja harkintavalta jäsenvaltioilla on, kun ne määrittävät kyseisessä määräyksessä tarkoitettujen yleisten taloudellisten tarkoitusten ulottuvuuden ja tavan, jolla tällaisia tarkoituksia suojataan.
42
Tämän osalta on heti aluksi palautettava mieleen, että vaikka ennakkoratkaisumenettelyssä noudatettavan toimivallanjaon perusteella yksinomaan kansallisen tuomioistuimen asiana on määrittää niiden kysymysten kohde, jotka se haluaa esittää yhteisöjen tuomioistuimelle, yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että sen on oman toimivaltaisuutensa arvioimiseksi poikkeustapauksissa tutkittava ne olosuhteet, joiden vallitessa kansallinen tuomioistuin esitti ennakkoratkaisukysymyksen.
43
Näin on asia erityisesti silloin, kun yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatettu ongelma on luonteeltaan täysin hypoteettinen tai kun kansallisen tuomioistuimen pyytämällä yhteisön oikeussäännön tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen (ks. vastaavasti asia C-415/93, Bosman, tuomio 15.12.1995, Kok., s. I-4921, 61 kohta; asia C-466/04, Acereda Herrera, tuomio, Kok., s. I-5341, 48 kohta ja asia C-380/05, Centro Europa 7, tuomio, Kok., s. I-349, 53 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin on siten katsonut olevansa vailla toimivaltaa silloin, kun on selvää, ettei yhteisön oikeuden säännöstä, jonka tulkintaa yhteisöjen tuomioistuimelta on pyydetty, voida soveltaa (asia C-85/95, Reisdorf, tuomio, Kok., s. I-6257, 16 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
44
On huomattava, että EY 86 artiklan 2 kohdan, luettuna yhdessä saman artiklan 1 kohdan kanssa, nojalla voidaan oikeuttaa se, että jäsenvaltio myöntää yritykselle, joka tuottaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, erityisiä oikeuksia tai yksinoikeuksia, jotka ovat perustamissopimuksen vastaisia, niiltä osin kuin yritykselle uskottujen erityistehtävien hoitaminen voidaan varmistaa vain myöntämällä tällaisia oikeuksia ja jos kaupan kehitykseen ei vaikuteta tavalla, joka on ristiriidassa yhteisön etujen kanssa (asia C-340/99, TNT Traco, tuomio 17.5.2001, Kok., s. I-4109, 52 kohta ja asia C-220/06, Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia, tuomio, Kok., s. I-12175, 78 kohta).
45
Käsiteltävänä olevassa asiassa on kuitenkin todettava, että tästä ei ole kyse ennakkolupajärjestelmässä, josta säädetään pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä.
46
Pääasia ei siis koske erityis- tai yksinoikeuksien myöntämistä Servatiusille eikä myöskään tämän toiminnan luokittelemista yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviksi palveluiksi, vaan se koskee ainoastaan sen rajoituksen lainmukaisuutta, jota tämän laitoksen on noudatettava ja jossa on kyse velvollisuudesta noudattaa hallinnollista ennakkolupamenettelyä.
47
Tästä seuraa, että neljänteen, viidenteen ja kuudenteen kysymykseen, jotka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt EY 86 artiklan 2 kohdan tulkinnasta, ei ole tarpeen vastata, koska tätä määräystä ei voida soveltaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen tilanteeseen.
Seitsemäs kysymys
48
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee tällä kysymyksellä pääasiallisesti yhtäältä, onko silloin, kun jäsenvaltio antaa varoja yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottavien yritysten käyttöön, tarpeen rajoittaa alueellisesti näiden yritysten toimintaa sen välttämiseksi, että kyseiset varat ovat EY 87 artiklan vastaista valtiontukea ja että kyseiset yritykset vääristävät kilpailuolosuhteita käyttäessään näitä varoja toisessa jäsenvaltiossa. Kyseinen tuomioistuin kysyy toisaalta, onko siinä, että jäsenvaltio, jossa ei ole lakisääteistä velvollisuutta tehdä eroa kaupallisen ja sosiaalisen toiminnan välillä, asettaa hyväksytyille laitoksille, jotka haluavat harjoittaa toimintaansa toisessa jäsenvaltiossa, ennakkolupavaatimuksen, kyseessä tarpeellinen ja oikeasuhteinen toimi sen varmistamiseksi, että EY 87 ja EY 88 artiklaa noudatetaan.
49
Kuten tämän tuomion 42 ja 43 kohdassa mainittiin, olettama, jonka mukaan kansallisten tuomioistuinten esittämillä ennakkoratkaisukysymyksillä on merkitystä, voidaan hylätä vain poikkeustapauksissa. Kun nimittäin esitetyt kysymykset koskevat yhteisön oikeuden tulkintaa, yhteisöjen tuomioistuin on lähtökohtaisesti velvollinen vastaamaan niihin.
50
Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on kuitenkin katsottu, että koska ennakkoratkaisulla on pyrittävä antamaan kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen tulkinta yhteisön oikeudesta, kansallisen tuomioistuimen on määriteltävä esittämiinsä kysymyksiin liittyvät tosiseikat ja oikeudelliset seikat tai ainakin selostettava ne tosiseikkoja koskevat lähtökohdat, joihin nämä kysymykset perustuvat (yhdistetyt asiat C-320/90–C-322/90, Telemarsicabruzzo ym., tuomio 26.1.1993, Kok., s. I-393, Kok. Ep. XIV, s. I-1, 6 kohta; asia C-470/04, N, tuomio, Kok., s. I-7409, 69 kohta ja asia C-305/07, RAI, määräys, Kok., s. I-55, 16 kohta).
51
On myös tärkeää, että kansallinen tuomioistuin esittää täsmällisesti ne syyt, joiden perusteella se pyytää yhteisön oikeuden tulkintaa ja on päätynyt siihen, että ennakkoratkaisukysymysten esittäminen yhteisöjen tuomioistuimelle on tarpeellista. Tässä yhteydessä on välttämätöntä, että kansallinen tuomioistuin antaa edes vähäisen selostuksen niistä syistä, joiden perusteella se on valinnut ne yhteisön oikeuden säännökset ja määräykset, joiden tulkintaa se pyytää, ja siitä, miten nämä oikeussäännöt ja pääasiassa sovellettava kansallinen lainsäädäntö liittyvät toisiinsa (yhdistetyt asiat C-453/03, C-11/04, C-12/04 ja C-194/04, ABNA ym., tuomio 6.12.2005, Kok., s. I-10423, 46 kohta; yhdistetyt asiat C-338/04, C-359/04 ja C-360/04, Placanica ym., tuomio, Kok., s. I-1891, 34 kohta ja em. asia Centro Europa 7, tuomion 54 kohta).
52
Ennakkoratkaisupyynnöissä annetut tiedot nimittäin eivät ole tarpeen ainoastaan sen vuoksi, että yhteisöjen tuomioistuin voisi niiden perusteella antaa vastauksia, joista on hyötyä, vaan myös siksi, että jäsenvaltioiden hallituksilla ja muilla osapuolilla, joita asia koskee, on näiden tietojen perusteella mahdollisuus esittää huomautuksensa yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan mukaisesti. Yhteisöjen tuomioistuimen on huolehdittava siitä, että tämä mahdollisuus turvataan, kun otetaan huomioon se, että mainitun määräyksen nojalla ainoastaan ennakkoratkaisupyynnöt annetaan tiedoksi näille osapuolille (ks. yhdistetyt asiat 141/81–143/81, Holdijk ym., tuomio 1.4.1982, Kok., s. 1299, Kok. Ep. VI, s. 379, 6 kohta ja asia C-116/00, Laguillaumie, määräys, Kok., s. I-4979, 14 kohta).
53
On lisättävä, että varsinkin pääasian tosiasiallisen ja oikeudellisen asiayhteyden yksilöimistä on edellytettävä erityisesti kilpailun alalla, jolle on luonteenomaista tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen monimutkaisuus (ks. vastaavasti asia C-238/05, Asnef-Équifax ja Administración del Estado, tuomio 23.11.2006, Kok., s. I-11125, 23 kohta ja em. asia RAI, määräyksen 18 kohta).
54
Käsiteltävänä olevassa asiassa on todettava, että seitsemäs kysymys perustuu lähtökohtaan, jonka mukaan pääasiassa voi olla kyse EY 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen myöntämisestä Servatiusille, mikäli tämä käyttää julkisia varoja tulevan hankkeen toteuttamiseen. Ennakkoratkaisupyynnössä ja pääasian asianosaisten huomautuksissa ei kuitenkaan ole seikkoja, joiden perusteella voitaisiin mahdollisesti katsoa, että tällainen etu olisi todellisuudessa myönnetty pääasiassa kyseessä olevan asuntorakennushankkeen yhteydessä, eikä tätä hanketta sitä paitsi ole toteutettu, koska Servatius ei ole saanut vaadittua ennakkolupaa.
55
Lisäksi on huomattava, että pääasia ei koske edellytyksiä, joilla tällaista tukea olisi myönnetty tai voitaisiin myöntää Servatiusille, vaan se koskee ainoastaan täysin erillistä ja itsenäistä kysymystä eli sitä, että kyseinen laitos on riitauttanut sen ennakkolupahakemuksensa hylkäämisen lainmukaisuuden, jonka se on jättänyt asuntorakennushankkeen toteuttamiseksi Alankomaiden alueen ulkopuolella.
56
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen seitsemäs kysymys on siis jätettävä tutkimatta.
Oikeudenkäyntikulut
57
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä yhteisöjen tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
EY 56 artiklaa on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan sosiaalisen asuntotuotannon alalla toimivien asuntolain (Woningwet) 70 §:n 1 momentissa tarkoitettujen hyväksyttyjen laitosten on saatava rajat ylittävään toimintaansa hallinnollinen ennakkolupa, siltä osin kuin tällainen säännöstö ei perustu sellaisiin objektiivisiin kriteereihin, jotka eivät ole syrjiviä ja jotka ovat etukäteen tiedossa ja joilla kansallisten viranomaisten harkintavallan käytölle voidaan asettaa riittävät rajat, minkä tarkastaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: hollanti.