ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer)
3 juli 2014 (*)
„EOGFL – Afdeling Garantie – ELGF en Elfpo – Van financiering uitgesloten uitgaven – Uitgaven verricht in kader van Europese contingenteringsregeling voor productie van aardappelzetmeel – Rechten van verdediging”
In zaak T‑16/11,
Koninkrijk der Nederlanden, vertegenwoordigd door C. Wissels, M. de Ree, M. Noort, M. Bulterman en J. Langer als gemachtigden,
verzoeker,
ondersteund door
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door T. Henze en J. Möller als gemachtigden,
interveniënte,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door H. Kranenborg, F. Wilman en P. Rossi als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van besluit 2010/668/EU van de Commissie van 4 november 2010 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten in het kader van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), hebben verricht (PB L 288, blz. 24), voor zover daarin aan het Koninkrijk der Nederlanden voor de jaren 2003 tot en met 2008 een financiële correctie van in totaal 28 947 149,31 EUR wordt opgelegd betreffende de Europese contingenteringsregeling voor de productie van aardappelzetmeel,
wijst
HET GERECHT (Negende kamer),
samengesteld als volgt: G. Berardis, president, O. Czúcz en A. Popescu (rapporteur), rechters,
griffier: N. Rosner, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 20 maart 2014,
het navolgende
Arrest
Toepasselijke bepalingen
1        De basisregeling betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid is, wat de vanaf 1 januari 2000 verrichte uitgaven betreft, neergelegd in verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 160, blz. 103), die in de plaats is gekomen van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), die van toepassing was op de uitgaven die vóór die datum waren gedaan.
2        Op grond van artikel 1, lid 2, sub b, en artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1258/1999 financiert de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL) de interventies ter regulering van de landbouwmarkten waartoe volgens de communautaire voorschriften in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten wordt overgegaan.
3        Artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 luidt:
„De Commissie neemt een besluit over de bedragen die van de in de artikelen 2 en 3 bedoelde communautaire financiering moeten worden uitgesloten, wanneer zij constateert dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht.
Voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen, doet de Commissie schriftelijk mededeling van de resultaten van de verificaties, en de betrokken lidstaat van zijn antwoorden dienaangaande, waarna beide partijen overeenstemming proberen te bereiken over het daaraan te geven gevolg.
Indien overeenstemming uitblijft, kan de lidstaat vragen om opening van een procedure die de standpunten binnen vier maanden tot elkaar moet brengen; de resultaten daarvan worden neergelegd in een verslag dat aan de Commissie wordt toegezonden en door deze instelling wordt bestudeerd voordat een besluit tot weigering van financiering wordt genomen.
De Commissie bepaalt de van financiering uit te sluiten bedragen met name aan de hand van de mate waarin de voorschriften niet zijn uitgevoerd. De Commissie houdt daarbij rekening met de aard en de ernst van de inbreuk, alsmede met de voor de Gemeenschap ontstane financiële schade.
Financiering kan niet worden geweigerd voor:
a)      in artikel 2 bedoelde uitgaven die meer dan 24 maanden voordat de Commissie de resultaten van de verificaties schriftelijk aan de betrokken lidstaat heeft meegedeeld, zijn gedaan;
b)      uitgaven voor in artikel 3 bedoelde maatregelen waarvoor de definitieve betaling meer dan 24 maanden voordat de Commissie de resultaten van de verificaties schriftelijk aan de betrokken lidstaat heeft meegedeeld, is verricht.
De bepaling van de vijfde alinea geldt echter niet voor de financiële consequenties die moeten worden getrokken:
a)      uit onregelmatigheden in de zin van artikel 8, lid 2,
b)      in verband met nationale steunmaatregelen of inbreuken waarvoor de procedure van artikel 88 [EG] of die van artikel 226 [EG] in gang is gezet.”
4        Artikel 8 van verordening nr. 1258/1999 bepaalt:
„1.      De lidstaten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:
a)      zich ervan te vergewissen dat de door het [EOGFL] gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd,
b)      onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
c)      de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de daartoe getroffen maatregelen en met name van de stand van de administratieve en gerechtelijke procedures.
2.      Bij gebreke van volledige terugvordering draagt de Gemeenschap de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden, met uitzondering van die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of andere instanties van de lidstaten te wijten zijn.
De teruggevorderde bedragen worden overgemaakt aan de erkende betaalorganen en worden door deze in mindering gebracht op de door het [EOGFL] gefinancierde uitgaven. De rente over teruggevorderde of te laat gestorte bedragen wordt overgemaakt aan het [EOGFL].
3.      Op voorstel van de Commissie stelt de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de algemene voorschriften voor de toepassing van dit artikel vast.”
5        Artikel 9 van verordening nr. 1258/1999 preciseert:
„1.      De lidstaten verstrekken de Commissie alle inlichtingen die voor de goede werking van het [EOGFL] nodig zijn. Zij nemen alle maatregelen die kunnen dienen ter vergemakkelijking van de controles – verificaties ter plaatse daaronder begrepen – die de Commissie dienstig acht in het kader van het beheer van de communautaire financiering.
De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die zij voor de toepassing van de communautaire besluiten met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid hebben vastgesteld, voor zover deze besluiten financiële gevolgen voor het [EOGFL] hebben.
2.      Onverminderd de door de lidstaten overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen verrichte controles, de bepalingen van artikel 248 [EG] en de krachtens artikel 279, sub c, [EG] georganiseerde controles, krijgen de door de Commissie voor de verificaties ter plaatse gemachtigde personeelsleden inzage in de boeken en alle andere documenten, inclusief de op een elektronische informatiedrager opgestelde of bewaarde gegevens, betreffende de door het [EOGFL] gefinancierde uitgaven.
Zij kunnen met name nagaan:
a)      of de administratieve werkwijzen in overeenstemming zijn met de communautaire voorschriften;
b)      of de nodige bewijsstukken voorhanden zijn en of deze corresponderen met de door het [EOGFL] gefinancierde maatregelen;
c)      op welke wijze de door het [EOGFL] gefinancierde maatregelen worden uitgevoerd en geverifieerd.
Vóór de verificatie waarschuwt de Commissie tijdig de lidstaat waarop de verificatie betrekking heeft of op het grondgebied waarvan deze zal worden uitgevoerd. Ambtenaren van de betrokken lidstaat kunnen aan deze verificaties deelnemen.
Op verzoek van de Commissie en met instemming van de betrokken lidstaat worden door de bevoegde instanties van deze lidstaat verificaties of enquêtes betreffende de in deze verordening bedoelde maatregelen uitgevoerd. Daaraan kan ook worden deelgenomen door personeelsleden van de Commissie.
Ter verbetering van de verificatiemogelijkheden kan de Commissie, met instemming van de betrokken lidstaten, overheidsdiensten van deze lidstaten bij bepaalde verificaties of enquêtes betrekken.
3.      Op voorstel van de Commissie stelt de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen zo nodig de algemene voorschriften voor de toepassing van dit artikel vast.”
6        Verordening nr. 1258/1999 is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 209, blz. 1), die volgens artikel 49 ervan in werking is getreden de zevende dag volgende op die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie, namelijk op 18 augustus 2005.
7        In artikel 47 van verordening nr. 1290/2005 was echter gepreciseerd dat „[v]erordening [...] nr. 1258/1999 [...] tot en met 15 oktober 2006 van toepassing [bleef] voor de door de lidstaten verrichte uitgaven, en tot en met 31 december 2006 voor de [...] uitgaven [verricht] door de Commissie [van de Europese Gemeenschappen]”. Met ingang van 16 oktober 2006 zijn de bepalingen van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 aldus vervangen door de overeenkomstige bepalingen van artikel 31, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1290/2005.
8        Verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie van 7 juli 1995 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 729/70 aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie (PB L 158, blz. 6), zoals met name gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2245/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 (PB L 273, blz. 5), bepaalt in artikel 8, lid 1:
„Indien de Commissie op grond van een onderzoek van mening is, dat bepaalde uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn gedaan, stelt zij de betrokken lidstaat in kennis van haar bevindingen en van de correctiemaatregelen die moeten worden genomen om naleving in de toekomst te garanderen.
In de kennisgeving wordt naar deze verordening verwezen. De lidstaat geeft binnen twee maanden een antwoord en de Commissie kan haar positie wijzigen. In gegronde gevallen kan de Commissie toestemming verlenen tot een verlenging van deze antwoordtermijn.
Na afloop van de antwoordtermijn, stelt de Commissie een bilaterale bespreking vast en beide partijen proberen tot overeenstemming te komen omtrent de te nemen maatregelen, alsook omtrent de ernst van de overtreding en de omvang van het financiële nadeel voor de Europese Gemeenschap. Na afloop van deze bespreking en na het verstrijken van de termijn die eventueel door de Commissie, in overleg met de lidstaat, in aansluiting op de bilaterale bespreking is vastgesteld voor het verstrekken van aanvullende inlichtingen of, indien de lidstaat niet binnen een door de Commissie gestelde termijn op de uitnodiging voor een bespreking ingaat, na afloop van deze termijn, doet de Commissie haar conclusies formeel aan de lidstaat toekomen, onder verwijzing naar beschikking 94/442/EG van de Commissie. Onverminderd het bepaalde in de vierde alinea van dit lid, wordt in deze kennisgeving opgave gedaan van uitgaven die de Commissie voornemens is aan de financiering te onttrekken overeenkomstig artikel 5, lid 2, sub c, van verordening [...] nr. 729/70.
De lidstaat stelt de Commissie zo spoedig mogelijk in kennis van de correctiemaatregelen die worden genomen om naleving van de communautaire voorschriften te verzekeren en van de datum waarop zij effectief zijn geworden. De Commissie neemt in voorkomend geval een of meerdere beschikkingen op grond van artikel 5, lid 2, sub c, van verordening [...] nr. 729/70 waarbij de uitgaven waarvoor de communautaire voorschriften niet zijn nageleefd, aan de financiering worden onttrokken totdat de correctiemaatregelen effectief worden.”
9        Artikel 11 van verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het Elfpo (PB L 171, blz. 90) luidt:
„1.      Indien de Commissie als gevolg van een onderzoek van mening is dat uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn gedaan, deelt zij haar bevindingen aan de betrokken lidstaat mee en geeft zij aan welke correctiemaatregelen nodig zijn om ervoor te zorgen dat die voorschriften in de toekomst worden nageleefd.
In de mededeling wordt naar dit artikel verwezen. De lidstaat antwoordt binnen twee maanden na ontvangst van de mededeling en de Commissie kan ten gevolge van dat antwoord haar standpunt wijzigen. De Commissie kan in gevallen waarin dat gerechtvaardigd is, instemmen met een verlenging van de antwoordtermijn.
Na afloop van de antwoordtermijn belegt de Commissie een bilaterale vergadering en pogen beide partijen tot overeenstemming te komen over de te nemen maatregelen en over de beoordeling van de ernst van de overtreding en van de aan de Gemeenschapsbegroting toegebrachte financiële schade.
2.      Binnen twee maanden te rekenen vanaf de datum van ontvangst van de notulen van de in lid 1, derde alinea, bedoelde bilaterale vergadering doet de lidstaat mededeling van de eventueel in die vergadering gevraagde gegevens of van welke andere gegevens ook die hij nuttig acht voor het lopende onderzoek.
In gevallen waarin dat gerechtvaardigd is, kan de Commissie op een met redenen omkleed verzoek van de lidstaat een verlenging van de in de eerste alinea bedoelde termijn toestaan. Het verzoek moet vóór het verstrijken van die termijn tot de Commissie worden gericht.
Na het verstrijken van de in de eerste alinea bedoelde termijn deelt de Commissie haar conclusies op basis van de in het kader van de procedure voor de conformiteitsgoedkeuring ontvangen gegevens formeel aan de lidstaat mee. In de mededeling wordt de beoordeling vermeld van de uitgaven waarvoor de Commissie onttrekking aan communautaire financiering overeenkomstig artikel 31 van verordening [...] nr. 1290/2005 overweegt, en wordt naar artikel 16, lid 1, van de onderhavige verordening verwezen.
3.      De lidstaat stelt de Commissie in kennis van de correctiemaatregelen die hij heeft genomen om ervoor te zorgen dat de communautaire voorschriften worden nageleefd, en van de feitelijke datum van tenuitvoerlegging van deze maatregelen.
Na een eventueel overeenkomstig hoofdstuk 3 van de onderhavige verordening door het Bemiddelingsorgaan opgesteld rapport te hebben onderzocht, geeft de Commissie zo nodig overeenkomstig artikel 31 van verordening [...] nr. 1290/2005 een of meer beschikkingen tot onttrekking aan communautaire financiering van de door de niet-naleving van communautaire voorschriften beïnvloede uitgaven tot het tijdstip dat de lidstaat de correctiemaatregelen daadwerkelijk ten uitvoer heeft gelegd.
Bij de beoordeling van de aan communautaire financiering te onttrekken uitgaven kan de Commissie met eventueel na het verstrijken van de in lid 2 bedoelde termijn door de lidstaat meegedeelde gegevens rekening houden indien dit voor een betere schatting van de aan de Gemeenschapsbegroting toegebrachte financiële schade nodig is, mits de latere toezending van de gegevens door uitzonderlijke omstandigheden wordt gerechtvaardigd.
4.      Wat het ELGF betreft, brengt de Commissie de aan communautaire financiering te onttrekken bedragen in mindering op de maandelijkse betalingen voor de uitgaven die zijn gedaan in de tweede maand na de overeenkomstig artikel 31 van verordening [...] nr. 1290/2005 gegeven beschikking.
Wat het Elfpo betreft, brengt de Commissie de aan communautaire financiering te onttrekken bedragen in mindering op de volgende tussentijdse betaling of op de eindbetaling.
Op verzoek van de lidstaat kan de Commissie evenwel, indien de hoogte van de in mindering te brengen bedragen dat rechtvaardigt, na raadpleging van het Comité voor de Landbouwfondsen een andere datum voor het in mindering brengen van die bedragen vaststellen.
5.      Dit artikel is van overeenkomstige toepassing voor de bestemmingsontvangsten in de zin van artikel 34 van verordening [...] nr. 1290/2005.”
10      Blijkens artikel 18 van verordening nr. 885/2006 bleef verordening nr. 1663/95 van toepassing voor de goedkeuring van de rekeningen over het begrotingsjaar 2006 overeenkomstig artikel 7, lid 3, van verordening nr. 1258/1999.
Voorgeschiedenis van het geding en bestreden besluit
11      Tussen 28 juni en 1 juli 2004 hebben de diensten van de Commissie in Nederland een eerste controlebezoek uitgevoerd om na te gaan of de in 2002 en 2003 gedane uitgaven in overeenstemming waren met de steunregelingen voor aardappelzetmeel (hierna: „controlebezoek van 2004”).
12      Na die controle heeft de Commissie bij brief van 9 november 2004 de Nederlandse autoriteiten in kennis gesteld van de bevindingen van het controlebezoek van 2004 (hierna: „kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004”), waarbij zij preciseerde dat deze brief een kennisgeving was als bedoeld in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95. Uit bijlage I bij de kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004 blijkt dat de Commissie met name twijfels heeft geuit over de voorwaarde dat de minimumprijs aan de telers moest worden betaald voordat de steun aan de telers en de premie mochten worden betaald, aangezien het aardappelmeelbedrijf AVEBE (hierna: „AVEBE”) een deel van het in totaal te betalen bedrag (minimumprijs + steun aan de teler) geblokkeerd hield op een zogenoemde ledenleningsrekening en dat bedoeld bedrag pas aan het eind van het verkoopseizoen kosteloos kon worden opgenomen.
13      Bij brief van 17 januari 2005 hebben de Nederlandse autoriteiten daarop geantwoord dat zij de conclusie waartoe de Commissie was gekomen bestreden. Zij voerden aan dat de storting op de ledenleningsrekening niet in strijd was met artikel 11, lid 1, van verordening (EG) nr. 97/95 van de Commissie van 17 januari 1995 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EEG) nr. 1766/92 van de Raad wat betreft de minimumprijs en het bedrag die aan de aardappeltelers moeten worden betaald, en van verordening (EG) nr. 1868/94 van de Raad tot vaststelling van een contingenteringsregeling voor de productie van aardappelzetmeel (PB L 16, blz. 3), en onderstreepten het vrijwillige karakter van de methode van betaling van de minimumprijs middels verrekening.
14      Op 19 april 2005 vond te Brussel tussen de diensten van de Commissie en de Nederlandse autoriteiten een bilaterale vergadering plaats, waarvan het verslag op 12 juli 2005 is opgesteld (hierna: „verslag van 12 juli 2005”).
15      Uit punt 2.2, „Betaling van de minimumprijs”, van het verslag van 12 juli 2005 blijkt het volgende:
„De vertegenwoordigers van Nederland zijn van mening dat de statuten van AVEBE de leden ertoe verplichten geld aan [haar] te lenen. Volgens Nederlands recht betekent het enkele feit dat het bedrag op een rekening (hetzij een rekening-courant, hetzij een onderlinge leningrekening) is gestort, dat de betaling is uitgevoerd.
De diensten van de Commissie zijn van oordeel dat elke levering moet leiden tot de daadwerkelijke betaling van de minimumprijs en van de EU-steun, en niet tot het ontstaan van een vordering. De storting door AVEBE van een bedrag op een [ledenleningsrekening] verschaft de rekeninghouder een vordering, maar kan niet als een daadwerkelijke betaling worden beschouwd omdat de rekeninghouder niet vrij over dat bedrag kan beschikken. De opzet komt neer op een voorfinanciering van de activiteiten van AVEBE niet alleen door de telers, maar ook door het EOGFL. [...]
De diensten van de Commissie wijzen erop dat het verschil tussen de minimumprijs en de EU-steun in de betaalverzamelstaten niet duidelijk te zien is. Daarom verzoeken zij AVEBE bij wijze van voorbeeld nadere bijzonderheden te laten verstrekken over de betalingen aan begunstigde 95845 (Wilzing-Hoekzema) voor het jaar 2002. Ook verzoeken zij het bewijs te leveren dat het betaalorgaan [...] de [...] EU-steun pas na de betaling van de minimumprijs overmaakt aan AVEBE.”
16      Uit punt 3, „Te verstrekken Informatie”, van het verslag van 12 juli 2005 blijkt bovendien dat de Commissie het volgende heeft gevraagd „[m]et betrekking tot begunstigde 95845 voor de campagne 2002/2003”: „een specificatie van alle betalingen van de minimumprijs en van de bijbehorende EU-steun”, „de bedragen en percentages van de betaalde voorschotten”, „de wijze van berekening van de voorschotten (welk percentage van de minimumprijs?)” en „de data waarop de EU-steun [was] aangevraagd, respectievelijk door het betaalorgaan [was] betaald (zie het voorbeeld in de bijlage)”.
17      Bij brief van 31 augustus 2005 hebben de Nederlandse autoriteiten aan de Commissie hun opmerkingen betreffende het verslag van 12 juli 2005 toegezonden. Zij hebben benadrukt dat de teler koos voor rechtstreekse storting door AVEBE op de ledenleningsrekening van het bedrag van de door hem verschuldigde bijdrage, en dat deze storting naar Nederlands recht moest worden beschouwd als een voldoening van de vordering van de teler met betrekking tot de minimumprijs en derhalve als een betaling aan de teler. De datum van bijschrijving op de ledenleningsrekening moest worden beschouwd als de datum van – minstens gedeeltelijke – betaling van de minimumprijs.
18      Nadien hebben de Nederlandse autoriteiten gedurende drie jaar geen formele kennisgeving of standpuntbepaling van de Commissie ontvangen. De Commissie heeft overigens geen besluit genomen tot onttrekking van uitgaven aan communautaire financiering of tot het opleggen van een financiële correctie alvorens een tweede controlebezoek uit te voeren.
19      Tussen 10 en 14 maart 2008 hebben de diensten van de Commissie in Nederland een tweede controlebezoek uitgevoerd om na te gaan of de in 2005 en 2006 gedane uitgaven in overeenstemming waren met de steunregelingen voor aardappelzetmeel (hierna: „controlebezoek van 2008”).
20      Na die controle heeft de Commissie bij brief van 25 juli 2008 de Nederlandse autoriteiten in kennis gesteld van de bevindingen van het controlebezoek van 2008 (hierna: „mededeling van de bevindingen van 25 juli 2008”), waarbij zij preciseerde dat deze brief een mededeling overeenkomstig artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006 was.
21      Bij antwoordbrief van 3 november 2008 hebben de Nederlandse autoriteiten opnieuw gesteld dat de betaling van de minimumprijs langs de weg van verrekening had plaatsgevonden. In punt 2.2, „Betaling van de minimumprijs”, van die brief hebben zij verklaard dat:
„[...] [n]aar Nederlands recht de betaling feitelijk langs de weg van verrekening heeft plaatsgevonden. [Wij hebben] nu goede notie dat de interpretatie van het betaalmoment [...] inhoudt dat telers vrij dienen te kunnen beschikken over de minimumprijs, voordat de steun aan de producent van aardappelzetmeel of de telers van zetmeelaardappelen wordt uitgekeerd.
Dat laat onverlet dat het de telers die deelnemers in de coöperatie zijn, vrijstaat op een later moment bij te dragen in de financiering van de zetmeelcampagne. [Wij overwegen] dan ook de financiële trajecten, enerzijds de financiering van de campagne en anderzijds de minimumprijsbetaling aan de telers van elkaar los te koppelen, zodat iedere schijn wordt vermeden dat de minimumprijs niet volledig zou zijn betaald.”
22      Op 23 januari 2009 vond te Brussel tussen de diensten van de Commissie en de Nederlandse autoriteiten een bilaterale vergadering plaats, waarvan het verslag op 6 mei 2009 is opgesteld (hierna: „verslag van 6 mei 2009”).
23      In punt 1, „Besproken punten”, van het verslag van 6 mei 2009 heeft de Commissie met name benadrukt, ten eerste, dat „de in het kader van [het controlebezoek van 2008] gemaakte opmerkingen dezelfde [waren] als die welke [in 2004] zijn gemaakt, waarop de Nederlandse autoriteiten [hadden] gereageerd [...]”, ten tweede, dat zij de twee onderzoeken derhalve op dezelfde manier zou behandelen, en, ten derde, dat „[b]eide partijen [...] overeenstemming [hadden] bereikt over de vaststelling van de punten die in het licht van bovengenoemde verordeningen problemen voor de conformiteitsgoedkeuring oplever[d]en”. Volgens haar betrof het „uitsluitend het punt dat betrekking heeft op de betaling van communautaire steun aan de aardappelzetmeelfabrikanten en van rechtstreekse steun aan de telers, voordat de aardappelzetmeelfabrikanten hebben voldaan aan de verplichting de minimumprijs over te maken aan de telers”. Evenwel werd er in punt 1 van het verslag van 6 mei 2009 op gewezen dat „[d]e meningen over het begrip ‚inachtneming van de minimumprijs’ [...] niettemin uiteen[liepen]”, en wel in die zin dat „enerzijds [...] de vertegenwoordigers van Nederland van mening [waren] dat de minimumprijs in acht [was] genomen, aangezien de telers en de zetmeelfabrikant in een coöperatieve structuur overeenstemming [hadden] bereikt over de betalingsvoorwaarden van de minimumprijs, van de steun en van de commerciële waarde, zodat de rekeningen van de telers (‚ledenleenrekeningen’) bij de zetmeelfabrikant de inachtneming van de in de regelgeving vastgestelde verplichtingen [garandeerden]”, en, „anderzijds [...] de vertegenwoordigers van [het directoraat-generaal Landbouw] van mening [waren] dat de telers volgens de toegepaste uitvoeringsbepalingen niet eerder dan aan het einde van het verkoopseizoen over hun minimumprijs [beschikten], en dus niet via de levering van hun zetmeelaardappelen”. Bovendien wordt vermeld dat „[d]e telers [...] weliswaar [mogen] vragen de hele minimumprijs na de levering te ontvangen, maar [dat zij] dan [...] daarvoor een financiële boete [moeten] betalen”.
24      Uit punt 2, „Conclusie en financiële gevolgen”, van het verslag van 6 mei 2009 blijkt dat „[het] [v]olgens de vertegenwoordigers van [het directoraat-generaal Landbouw] [...] op het eerste gezicht twijfelachtig [is] of Nederland met dergelijke uitvoeringsbepalingen wel voor steun in aanmerking komt”, en dat „[i]n die optiek [...] de financiële consequenties een integrale weigering van de steun voor de betrokken periode [kunnen] inhouden”.
25      Bij brief van 8 juli 2009 hebben de Nederlandse autoriteiten hun reactie op het verslag van 6 mei 2009 aan de Commissie toegezonden. Zij verduidelijkten dat, ofschoon de mogelijkheid om de minimumprijs niet te verrekenen met de bijdrage aan de ledenleningsrekening altijd heeft bestaan, het merendeel van de telers uit pragmatische en kostentechnische overwegingen had gekozen voor verrekening. Volgens die autoriteiten toonde juist het feit dat de telers geld ter beschikking van AVEBE konden stellen aan dat de telers betaald waren en over het geld konden beschikken. Ten slotte hebben zij verklaard dat zij „geen alternatieve mogelijkheden [...] [zagen] voor toepassing van een andere forfaitaire correctie dan tijdens de bilaterale vergadering in overweging gegeven”, namelijk 2 %.
26      Bij brief van 9 oktober 2009 heeft de Commissie ingevolge artikel 11, lid 2, van verordening nr. 885/2006 een formele mededeling (hierna: „formele mededeling van 9 oktober 2009”) toegezonden aan het Koninkrijk der Nederlanden. In punt 1, „Redenen voor de onttrekking aan communautaire financiering”, van die brief heeft de Commissie het standpunt bevestigd dat het door het Koninkrijk der Nederlanden opgezette betalingsmechanisme niet voldeed aan de regelgeving van de Unie. Zij verklaarde dat, „[h]oewel de audit geen individuele gevallen aan het licht heeft gebracht waarbij de begunstigden uiteindelijk minder dan de minimumprijs ontvingen, [...] de premies niettemin rechtstreeks aan de zetmeelfabriek [werden] toegekend en de rechtstreekse steun rechtstreeks aan de telers voordat de totale minimumprijs (onvoorwaardelijk) ter beschikking van de telers [stond]”. Volgens de Commissie betekent dit dat de Nederlandse autoriteiten hadden „nagelaten een belangrijk subsidiabiliteitscriterium adequaat te toetsen”, wat een geval was van niet-uitvoering van een essentiële controle in de zin van document nr. VI/5330/97 van de Commissie van 23 december 1997, met als opschrift „Richtsnoeren voor de berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van de beschikking inzake de goedkeuring van de rekeningen in het kader van het EOGFL – Garantie” (hierna: „document nr. VI/5330/97”). Bovendien heeft de Commissie erop gewezen dat deze tekortkoming reeds was vastgesteld tijdens het controlebezoek van 2004, en dat, hoewel de kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004 aanbevelingen bevatte om het betalingsmechanisme aan te passen, dezelfde tekortkoming niettemin opnieuw was aangetroffen tijdens het controlebezoek van 2008. De Commissie heeft zich voorts in punt 2, „Financiële gevolgen”, van de formele mededeling van 9 oktober 2009 op het standpunt gesteld dat het Nederlandse betalingsmechanisme niet alleen de inkomensgarantie van de telers wegnam, maar ook dat het een groter risico schept voor de communautaire Fondsen omdat premies en steun konden worden uitbetaald zonder garantie dat AVEBE voldeed aan haar wettelijke verplichtingen. De Commissie heeft dientengevolge voorgesteld om een financiële correctie van 10 % toe te passen vanaf 15 november 2002 tot het verkoopseizoen 2008‑2009.
27      Bij brief van 11 november 2009 heeft het Koninkrijk der Nederlanden verzocht om opening van een bemiddelingsprocedure ingevolge artikel 16 van verordening nr. 885/2006.
28      In zijn eindverslag van 22 maart 2010 heeft het bemiddelingsorgaan de standpunten van de partijen samengevat en vervolgens in punt 6.3 van dit verslag opgemerkt dat „het twistpunt tussen partijen in essentie een juridisch vraagstuk [betrof] [...] dat buiten zijn bevoegdheid [viel]”. Niettemin heeft het orgaan zijn standpunt betreffende het voorstel van de diensten van de Commissie en betreffende de methode van betaling van de minimumprijs middels verrekening als volgt uiteengezet:
„[D]e betaling van een bedrag op de bankrekening van de ontvanger kan hetzelfde effect hebben als een storting op de rekening-courant van een teler in een coöperatieve onderneming waarmee een vordering kan worden voldaan indien het saldo van de rekening-courant negatief is. In beide gevallen is het resultaat hetzelfde, te weten de verhoging van de eigen middelen van de ontvanger [...]. Wat diens eigen middelen betreft, komt de terugbetaling door verrekening van een van zijn schulden neer op de ontvangst van een betaling. Het orgaan zou met andere woorden de terugbetaling van een vordering kunnen beschouwen als de storting van (een deel van) de minimumprijs.”
29      Wat het bestaan van het risico voor de communautaire Fondsen betreft, heeft het orgaan – eveneens in punt 6.3 van zijn verslag – aangegeven dat, „aangezien de betaling [was] gedaan, het [voor] het orgaan niet duidelijk [was] welk risico de communautaire Fondsen [liepen]” en dat „dit risico nooit werkelijkheid [was] geworden [zodat] ernstige twijfels [bestonden] of sprake [was] van een reëel risico”.
30      Het bemiddelingsorgaan heeft in punt 6.4 van zijn eindverslag ten slotte in wezen benadrukt dat niet was gebleken dat de Nederlandse autoriteiten steeds voldoende toezicht hadden gehouden op de procedures voor de betaling van de minimumprijs door AVEBE, daar AVEBE – gedeeltelijk – zichzelf controleerde. Aangezien het toezicht op de procedures in document nr. VI/5330/97 was beschouwd als een aanvullende controle en de Commissie in haar kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004 de Nederlandse autoriteiten had verzocht om correctiemaatregelen ter verbetering van de werking van het steunstelsel te nemen, heeft het orgaan de diensten van de Commissie uitgenodigd te onderzoeken of een forfaitaire correctie van 2 % kon worden toegepast.
31      Bij brief van 27 mei 2010 heeft de Commissie aan het Koninkrijk der Nederlanden haar definitieve standpunt doen toekomen, waarbij zij aangaf dat zij bleef bij het door haar in de formele mededeling van 9 oktober 2009 ingenomen standpunt en bij haar voorstel om een financiële correctie van in totaal 28 947 149,31 EUR op te leggen (hierna: „definitief standpunt van 27 mei 2010”).
32      Op 19 juli 2010 heeft de Commissie het syntheseverslag opgesteld, waarin onder meer de bevindingen van de uitgevoerde controles, haar bezwaren en de antwoorden van de autoriteiten waren opgenomen en waarvan punt 9.1.1.1, „Inleiding”, benadrukte dat door haar „tijdens de controlebezoeken van 2004 en 2008 een tekortkoming [was] vastgesteld in de wijze waarop in Nederland de controles betreffende de steunregeling voor aardappelzetmeel worden georganiseerd”. Voorts was daarin vermeld dat „[d]eze tekortkoming [...] de controle [betrof] van de voorwaarde dat de nationale autoriteiten, voordat zij de rechtstreekse steun aan de telers en de premie voor de aardappelmeelbedrijven betalen, zich ervan [dienden] te vergewissen dat de telers voor de door hen geleverde aardappelen een bedrag [hadden] ontvangen dat minstens gelijk [was] aan de minimumprijs”.
33      Om te beginnen heeft de Commissie in punt 9.1.1.3, „Opmerkingen en beoordeling”, van het syntheseverslag het verloop van de betalingsprocedure voor in Nederland geleverde zetmeelaardappelen als volgt in herinnering gebracht:
„a)      Bij de levering van zetmeelaardappelen in de fabriek ontvangt de teler een berekeningsformulier waarop de waarde van de geleverde aardappelen is vermeld, alsook in voorkomend geval zijn recht op rechtstreekse steun.
b)      AVEBE stort op de rekening-courant van de teler een bedrag dat lager is dan de minimumprijs en zet het resterende bedrag van de aanspraak van de teler om in een lening op zijn naam; dit geschiedt door dit resterende bedrag eerst op de bij AVEBE aangehouden ledenleningsrekening van de teler (ledenleningsrekening) te blokkeren. De teler kan van die ledenleningsrekening slechts geld opvragen indien hij rente betaalt.
c)      Gedurende het volledige verkoopseizoen legt AVEBE op geregelde tijdstippen ontvangststaten over aan het betaalorgaan. Deze staten vermelden hoeveel aardappelen iedere teler heeft geleverd, gemeten aan de hand van het onderwatergewicht, en bevatten met name een verklaring dat voor de aardappelen minstens de minimumprijs is betaald.
d)      Op basis van die ontvangststaten gaat het betaalorgaan over tot berekening en vervolgens betaling van de premie aan de zetmeelfabrikant en van (het voorschot op) de rechtstreekse steun aan de telers.
e)      Tegen het einde van het verkoopseizoen legt AVEBE een verzamelstaat over aan het betaalorgaan. De verzamelstaat vermeldt met name de totale hoeveelheid aardappelen waarvoor de minimumprijs is betaald.”
34      Vervolgens heeft de Commissie, ook in punt 9.1.1.3 van het syntheseverslag, met betrekking tot de ontvangststaten de volgende opmerkingen en overwegingen geformuleerd:
„De aan het betaalorgaan overgelegde ontvangststaten en de aan de telers verstrekte berekeningsformulieren bevatten geen nadere informatie betreffende de betaling van de minimumprijs. De leveringen resulteren in betaling van totaalbedragen. De op de rekening-courant van de telers verrichte betalingen omvatten de minimumprijs, het deel van de verkoopprijs boven de minimumprijs, eventuele kosten, en, in een aantal gevallen, op verzoek van de betrokken teler, een deel van de rechtstreekse steun aan die teler. Evenzo zijn de bedragen die worden geblokkeerd op de ledenleningsrekening van de teler het aggregaat van verschillende elementen. Om de actuariële waarde van deze laatste bedragen te berekenen, zou daarop debetrente in mindering moeten worden gebracht.
Zouden de betalingen aan de telers uitsluitend zijn gedaan op hun rekeningen-courant, dan zou het theoretisch mogelijk zijn geweest om vast te stellen of de minimumprijs in acht was genomen. De betalingen zijn echter meestal uitgesplitst over twee verschillende rekeningen. Dientengevolge,
a)      kan de minimumprijs niet afzonderlijk worden vastgesteld, en kan de betaling ervan (of de daartoe strekkende verklaring van AVEBE) niet doeltreffend worden gecontroleerd op basis van de ontvangststaten;
b)      vloeit daaruit automatisch een risico voort dat de telers uiteindelijk niet de (onbekende) fractie van de minimumprijs ontvangen die op de leningsrekening is geblokkeerd.
Gezien de hierboven beschreven procedures, is [het directoraat-generaal Landbouw] van mening dat het betaalorgaan niet is overgegaan tot administratieve controles betreffende de inachtneming van de minimumprijs, welke controles moeten worden uitgevoerd voorafgaand aan de betaling van EU-steun. Het door de Nederlandse autoriteiten ingestelde betalingsmechanisme voldoet dus niet aan de voorschriften, die uitdrukkelijk in dier voege zijn opgesteld dat zij overeenstemmen met de wil van de wetgever.”
35      Ten slotte heeft de Commissie, na te hebben gewezen op de argumenten van het Koninkrijk der Nederlanden, op haar standpunt vóór de bemiddelingsprocedure en op het advies van het bemiddelingsorgaan, haar standpunt als volgt uiteengezet:
„Na de analyse van het verslag van het bemiddelingsorgaan, benadrukt [het directoraat-generaal Landbouw] dat het beheer en de organisatie van de controles in het kader van de steunregeling voor zetmeelaardappelen in Nederland aanzienlijke gebreken vertoonde tijdens de tijdvakken waarop de onderzoeken van 2004 en 2008 betrekking hadden.
Gelet op het verloop van de in punt 9.1.1.3 [...] beschreven verrichtingen, op de beperkte informatie in de ontvangststaten en op het feit dat de betalingen werden uitgesplitst over twee verschillende rekeningen, en hoewel uit de controles die werden uitgevoerd op de verzamelstaten en de transacties tussen AVEBE en de telers uiteindelijk, met andere woorden aan het einde van elk verkoopseizoen, kon blijken dat de minimumprijs telkens volledig was betaald,
a)      zijn gedurende elk verkoopseizoen premies aan AVEBE en rechtstreekse steun aan de telers toegekend, zonder dat de Nederlandse autoriteiten terdege nagingen of de minimumprijs vooraf was betaald, wat een in de gemeenschapswetgeving uitdrukkelijk vastgesteld essentieel subsidiabiliteitscriterium is;
b)      werd gedurende elk verkoopseizoen het Fonds blootgesteld aan een aanzienlijk risico tussen het tijdstip van de eerste betaling van de EU-steun (de premie en de voorschotten op de rechtstreekse steun) en het tijdstip waarop de ledenleningsrekeningen werden gedeblokkeerd. Tijdens die periode bestond er geen enkele waarborg dat de telers de volledige minimumprijs zouden ontvangen waarop zij recht hadden ingeval AVEBE failliet zou worden verklaard of liquiditeitsproblemen zou hebben.
Gelet op een en ander, en na nauwkeurig onderzoek van het verslag van het bemiddelingsorgaan, blijft [het directoraat-generaal Landbouw] bij zijn aanvankelijk standpunt [...]”.
36      In die omstandigheden heeft de Commissie besluit 2010/668/EU van 4 november 2010 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten in het kader van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), hebben verricht (PB L 288, blz. 24; hierna: „bestreden besluit”), waaronder de in de onderhavige zaak in geding zijnde uitgaven van in totaal 28 947 149,31 EUR die het Koninkrijk der Nederlanden voor de jaren 2003 tot en met 2008 in het kader van de Europese contingenteringsregeling voor de productie van aardappelzetmeel heeft verricht, vastgesteld.
Procedure en conclusies van partijen
37      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 14 januari 2011, heeft het Koninkrijk der Nederlanden het onderhavige beroep ingesteld.
38      Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 21 oktober 2013, heeft de Bondsrepubliek Duitsland een verzoek tot interventie aan de zijde van het Koninkrijk der Nederlanden ingediend. Bij beschikking van 2 december 2013 heeft de president van de Negende kamer van het Gerecht deze interventie toegestaan.
39      Het Koninkrijk der Nederlanden verzoekt het Gerecht:
–        artikel 1 van het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover hem daarbij in het kader van de Europese contingenteringsregeling voor de productie van aardappelzetmeel voor de jaren 2003 tot en met 2008 een financiële correctie van in totaal 28 947 149,31 EUR wordt opgelegd;
–        de Commissie te verwijzen in de kosten.
40      De Commissie verzoekt het Gerecht:
–        het beroep te verwerpen;
–        het Koninkrijk der Nederlanden te verwijzen in de kosten.
41      Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Negende kamer, waarnaar de onderhavige zaak dan ook is verwezen.
42      Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Negende kamer) besloten zonder voorafgaande maatregelen van instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Partijen zijn ter terechtzitting van 20 maart 2014 in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
In rechte
43      Tot staving van zijn beroep voert het Koninkrijk der Nederlanden vijf middelen aan.
44      Het eerste middel is gebaseerd op schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en van artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, gelezen in samenhang met artikel 5 van verordening nr. 1868/94, artikel 11 van verordening nr. 97/95, artikel 10 van verordening (EG) nr. 2236/2003 van de Commissie van 23 december 2003 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1868/94 (PB L 339, blz. 45), artikel 26 van verordening (EG) nr. 2237/2003 van de Commissie van 23 december 2003 houdende uitvoeringsbepalingen voor bepaalde steunregelingen die zijn ingesteld bij titel IV van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (PB L 339, blz. 52) en artikel 20 van verordening (EG) nr. 1973/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad met betrekking tot de bij de titels IV en IV bis van die verordening ingestelde steunregelingen en het gebruik van braakgelegde grond voor de productie van grondstoffen (PB L 345, blz. 1), op grond dat de Commissie bepaalde uitgaven aan financiering heeft onttrokken hoewel was voldaan aan de voorwaarde voor toekenning van de premie en de rechtstreekse steun omdat de minimumprijs middels verrekening en overboeking was betaald.
45      Het tweede middel is ontleend aan schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en van artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, gelezen in samenhang met artikel 5 van verordening nr. 1868/94, artikel 11 van verordening nr. 97/95, artikel 10 van verordening nr. 2236/2003, artikel 26 van verordening nr. 2237/2003 en artikel 20 van verordening nr. 1973/2004, omdat de Commissie bepaalde uitgaven aan financiering heeft onttrokken terwijl de telers vrij konden beschikken over de minimumprijs voorafgaand aan de toekenning van de premie en de rechtstreekse steun.
46      Met het derde middel wordt schending aangevoerd van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999, van artikel 8 van verordening nr. 1663/95, van artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, van artikel 11 van verordening nr. 885/2006 en van het recht van verdediging, op grond dat de Commissie bepaalde uitgaven aan financiering heeft onttrokken terwijl niet voor alle daaraan ten grondslag liggende bevindingen de procedure op tegenspraak als bedoeld in deze bepalingen is gevolgd.
47      Het vierde middel is gebaseerd op schending van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en van artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, gelezen in samenhang met artikel 11 van verordening nr. 97/95, artikel 10 van verordening nr. 2236/2003, artikel 26 van verordening nr. 2237/2003 en artikel 20 van verordening nr. 1973/2004, op grond dat de Commissie bepaalde uitgaven aan financiering heeft onttrokken terwijl de betaling van de minimumprijs door het betaalorgaan kon worden gecontroleerd op basis van de ontvangststaten. Met het vijfde middel wordt schending aangevoerd van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en van artikel 31, lid 2, van verordening nr. 1290/2005 alsook van het evenredigheidsbeginsel, doordat de Commissie een forfaitaire correctie van 10 % heeft toegepast terwijl de tekortkoming zich beperkt tot het hanteren van een onjuist uitgangspunt bij de toepassing van en de controle op de voorwaarde betreffende het betalen van de minimumprijs.
Opmerkingen vooraf
48      Alvorens de vijf voormelde middelen te onderzoeken, dient te worden overgegaan tot vaststelling van de strekking van de bezwaren in het syntheseverslag, op basis waarvan de Commissie heeft besloten om een forfaitaire correctie van 10 % op te leggen.
49      Volgens het Koninkrijk der Nederlanden is het bestreden besluit gebaseerd op een bezwaar betreffende de naleving van de voorwaarde van betaling van de minimumprijs en meer in het bijzonder op het feit dat een deel van de minimumprijs door verrekening was betaald, en voorts op een bezwaar betreffende de controle door het betaalorgaan van de betaling van de minimumprijs op basis van de ontvangststaten.
50      De Commissie heeft in haar schriftelijke stukken en ter terechtzitting verklaard dat het bestreden besluit niet was gebaseerd op een bezwaar betreffende de methode van betaling van de minimumprijs middels verrekening, maar enkel op het feit dat niet naar behoren was gecontroleerd of er was voldaan aan de voorwaarde dat de minimumprijs moet zijn betaald voordat de premies en rechtstreekse steun worden uitgekeerd.
51      Ter ondersteuning daarvan benadrukt zij met name dat in procedures als de onderhavige haar standpunt wordt vastgelegd in het definitieve standpunt van 27 mei 2010 en in het syntheseverslag. In casu maakt echter noch het definitieve standpunt van 27 mei 2010 noch het syntheseverslag de opvatting van het Koninkrijk der Nederlanden aannemelijk. De Commissie erkent dat zij zich tijdens de administratieve procedure onder meer kritisch heeft uitgelaten over de methode van betaling van de minimumprijs middels verrekening. Zij betoogt evenwel dat zij, zoals duidelijk blijkt uit het definitieve standpunt van 27 mei 2010 en het syntheseverslag, heeft geconstateerd dat geen sprake was geweest van adequate controles met betrekking tot de voorwaarde dat de minimumprijs daadwerkelijk en volledig moet zijn betaald voordat de premie en de rechtstreekse steun worden betaald. Ofschoon de financiële correctie dus wel degelijk verband houdt met de voorwaarde inzake de betaling van de minimumprijs, is zij niet gericht tegen de methode van betaling middels verrekening als zodanig en in elk geval niet gebaseerd op het feit dat de verrekening tussen een deel van de minimumprijs en de bijdrage die de teler moet storten op de ledenleningsrekening geen vorm van betaling van de minimumprijs kan zijn.
52      Volgens de Commissie volgt hieruit dat het eerste en het tweede middel niet slagen en dat het vijfde middel geen beoordeling behoeft en zelfs niet kan worden beoordeeld.
53      Om de hieronder uiteengezette redenen is het Gerecht, met name gelet op de inhoud van de formele mededeling van 9 oktober 2009, van het definitieve standpunt van 27 mei 2010 en van het syntheseverslag, van oordeel dat de Commissie terecht betoogt dat het bestreden besluit uitsluitend gebaseerd is op het bezwaar betreffende het ontbreken van adequate controles.
54      In dat verband moet worden vastgesteld, zonder dat dit tijdens de schriftelijke en de mondelinge behandeling door de Commissie is weersproken, dat het juist is dat de Commissie in haar correspondentie nagenoeg stelselmatig heeft opgemerkt dat, vanwege de methode van betaling van de minimumprijs middels verrekening, een gedeelte van de minimumprijs geblokkeerd was op de ledenleningsrekening en de producent niet vrij kon beschikken over de hele minimumprijs voordat het betaalorgaan de premie en de steun had uitbetaald. Dat neemt evenwel niet weg dat de Commissie zowel in de formele mededeling van 9 oktober 2009 als in het definitieve standpunt van 27 mei 2010 en in het syntheseverslag de financiële correctie duidelijk onlosmakelijk heeft verbonden aan het loutere feit dat er geen administratieve controles waren uitgevoerd met betrekking tot de naleving van de voorwaarde inzake de betaling van de minimumprijs, of dat deze in elk geval tekortkomingen vertoonden als gevolg van met name de beperkte informatie in de ontvangststaten en de uitsplitsing van de betaling over twee rekeningen.
55      Om te beginnen blijkt uit de formele mededeling van 9 oktober 2009 (zie punt 26 supra), dat de Commissie van mening was dat de premies rechtstreeks aan AVEBE en de rechtstreekse steun rechtstreeks aan de telers waren betaald, voordat de totale minimumprijs ter beschikking van de telers stond. Daaruit heeft zij evenwel – voor het eerst – de conclusie getrokken dat dit betekende dat de Nederlandse autoriteiten hadden nagelaten een belangrijk subsidiabiliteitscriterium adequaat te toetsen, wat een geval van niet-uitvoering van een essentiële controle in de zin van document nr. VI/5330/97 was, hetgeen grond opleverde voor een financiële correctie van 10 %.
56      Vervolgens blijkt uit het definitieve standpunt van 27 mei 2010 dat de Commissie, nadat zij het verloop van de betalingsprocedure voor in Nederland geleverde zetmeelaardappelen had beschreven, in punt 3.2.5 van het definitieve standpunt van 27 mei 2010 het volgende heeft vastgesteld:
„De aan het betaalorgaan overgelegde ontvangststaten en de aan de telers verstrekte berekeningsformulieren bevatten geen nadere informatie betreffende de betaling van de minimumprijs. De leveringen resulteren in betaling van totaalbedragen. De op de rekening-courant van de telers verrichte betalingen omvatten de minimumprijs, het deel van de verkoopprijs boven de minimumprijs, eventuele kosten, en, in een aantal gevallen, op verzoek van de betrokken teler, een deel van de rechtstreekse steun aan die teler. Evenzo zijn de bedragen die worden geblokkeerd op de ledenleningsrekening van de teler het aggregaat van verschillende elementen. Om de actuariële waarde van deze laatste bedragen te berekenen, zou daarop debetrente in mindering moeten worden gebracht.
Zouden de betalingen aan de telers uitsluitend zijn gedaan op hun rekeningen-courant, dan zou het theoretisch mogelijk zijn geweest om vast te stellen of de minimumprijs in acht was genomen. De betalingen zijn echter meestal uitgesplitst over twee verschillende rekeningen. Dientengevolge,
a)      kan de minimumprijs niet afzonderlijk worden vastgesteld, en kan de betaling ervan (of de daartoe strekkende verklaring van AVEBE) niet doeltreffend worden gecontroleerd op basis van de ontvangststaten;
b)      vloeit daaruit automatisch een risico voort dat de telers uiteindelijk niet de (onbekende) fractie van de minimumprijs ontvangen die op de leningsrekeningen is geblokkeerd.”
57      Daaruit heeft de Commissie in punt 3.2.6 van het definitieve standpunt van 27 mei 2010 de volgende conclusie getrokken:
„Gezien de [...] beschreven procedures, is [het directoraat-generaal Landbouw] van mening dat het betaalorgaan niet is overgegaan tot administratieve controles betreffende de inachtneming van de minimumprijs, welke controles moeten worden uitgevoerd voorafgaand aan de betaling van EU-steun. Het door de Nederlandse autoriteiten ingestelde betalingsmechanisme voldoet dus niet aan de voorschriften, die uitdrukkelijk in dier voege zijn opgesteld dat zij overeenstemmen met de wil van de wetgever.
Hoewel uit de controles die werden uitgevoerd op de verzamelstaten en de transacties tussen AVEBE en de telers uiteindelijk, met andere woorden aan het einde van elk verkoopseizoen, kon blijken dat de minimumprijs telkens volledig was betaald,
a)      zijn gedurende elk verkoopseizoen premies aan de zetmeelfabriek en rechtstreekse steun aan de telers toegekend, zonder dat de Nederlandse autoriteiten een in de gemeenschapswetgeving uitdrukkelijk vastgesteld essentieel subsidiabiliteitscriterium terdege hadden getoetst. [...] In document nr. VI/5330/97 heet het immers: ‚[e]ssentiële controles zijn de fysieke en de administratieve controles die vereist zijn om essentiële punten te verifiëren, in het bijzonder het bestaan van het object van de aanvraag, de hoeveelheid en het aantal, en de kwalitatieve voorwaarden zoals onder meer de inachtneming van termijnen [...]’ [...]
[...]”
58      Ten slotte blijkt uit het syntheseverslag dat de Commissie nogmaals alle in punt 33 supra vermelde fasen van de betalingsprocedure voor in Nederland geleverde zetmeelaardappelen in herinnering heeft gebracht. Daarnaast heeft de Commissie de beoordeling en de conclusie welke zijn vermeld in de punten 3.2.5 en 3.2.6 van het definitieve standpunt van 27 mei 2010 herhaald (zie de punten 56 en 57 supra) en vervolgens haar standpunt uiteengezet. Zij heeft gesteld dat „[n]a de analyse van het verslag van het bemiddelingsorgaan, [het directoraat-generaal Landbouw] benadrukt[e] dat het beheer en de organisatie van de controles in het kader van de steunregeling voor zetmeelaardappelen in Nederland aanzienlijke gebreken vertoonde[n] tijdens de tijdvakken waarop de onderzoeken van 2004 en 2008 betrekking hadden”. Voorts heeft zij het standpunt ingenomen dat, „[g]elet op het verloop van de [...] verrichtingen, op de beperkte informatie in de ontvangststaten en op het feit dat de betalingen werden uitgesplitst over twee verschillende rekeningen, [...] gedurende elk verkoopseizoen premies aan AVEBE en rechtstreekse steun aan de telers [zijn] toegekend, zonder dat de Nederlandse autoriteiten terdege nagingen of de minimumprijs vooraf was betaald, wat een in de gemeenschapswetgeving uitdrukkelijk vastgesteld essentieel subsidiabiliteitscriterium is” (zie punt 35 supra).
59      Uit de inhoud van die drie documenten blijkt dus dat de Commissie vanwege het verloop van de betalingsprocedure voor in Nederland geleverde zetmeelaardappelen en in het bijzonder gelet op de ontvangststaten, de berekeningsformulieren, de in betaling van totaalbedragen resulterende leveringen en de over twee verschillende rekeningen uitgesplitste betalingen, van mening was dat de Nederlandse autoriteiten niet konden controleren of de minimumprijs was betaald vóór de uitkering van de premies aan AVEBE en de rechtstreekse steun aan de telers. Anders dan het Koninkrijk der Nederlanden stelt, mogen die drie documenten daarentegen niet aldus worden uitgelegd dat de Commissie de financiële correctie heeft gebaseerd op een bezwaar betreffende de methode van betaling van de minimumprijs middels verrekening als zodanig of in elk geval op het feit dat de verrekening van een deel van de minimumprijs met de bijdrage die de teler dient te storten op de ledenleningsrekening geen vorm van betaling van de minimumprijs kan zijn.
60      Gelet op het voorgaande moet bijgevolg worden vastgesteld dat de Commissie weliswaar tijdens de hele administratieve procedure een voorbehoud heeft gemaakt met betrekking tot de methode van betaling van de minimumprijs middels verrekening, maar dat het bezwaar op basis waarvan zij heeft besloten tot oplegging van de forfaitaire correctie, zoals zij ter terechtzitting nogmaals heeft bevestigd, gebaseerd is op het feit dat geen administratieve controles betreffende de naleving van de voorwaarde inzake de betaling van de minimumprijs waren uitgevoerd of dat deze in elk geval tekortkomingen vertoonden, vanwege met name de beperkte informatie op de ontvangststaten en de berekeningsformulieren en het feit dat de betaling werd uitgesplitst over twee rekeningen.
61      Uitgaande van die vaststelling moet worden onderzocht of de door het Koninkrijk der Nederlanden in het onderhavige beroep aangevoerde middelen gegrond zijn, waarbij het derde middel eerst dient te worden onderzocht.
Middelen tot nietigverklaring
62      Tot staving van het derde middel benadrukt het Koninkrijk der Nederlanden in wezen dat uit het definitieve standpunt van 27 mei 2010 en het syntheseverslag blijkt dat het bestreden besluit gebaseerd is op een bezwaar dat de kwaliteit van de administratieve controles betreft en met name verband houdt met de aard van de gegevens op de ontvangststaten en met het feit dat de betaling op twee rekeningen werd uitgesplitst. Volgens het Koninkrijk der Nederlanden heeft de Commissie dit bezwaar pas na de bemiddelingsprocedure en niet in de kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004 en die van 25 juli 2008 aan de orde gesteld. Voorts heeft de Commissie noch in de kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004 en die van 25 juli 2008 noch in de formele mededeling van 9 oktober 2009 correctiemaatregelen voorgesteld en is dit punt evenmin als een punt van geschil voorgelegd aan het bemiddelingsorgaan. Pas in het definitieve standpunt van 27 mei 2010 en in het syntheseverslag kon het Koninkrijk der Nederlanden kennisnemen van het feit dat de Commissie ook bezwaren had tegen de aard van de gegevens op de ontvangststaten en tegen de kwaliteit van de administratieve controles die het betaalorgaan op basis van deze ontvangststaten had verricht.
63      Het Koninkrijk der Nederlanden stelt, daarin ter terechtzitting gesteund door de Bondsrepubliek Duitsland, dat het dus niet de procedurele waarborgen heeft kunnen genieten welke worden geboden door artikel 7 van verordening nr. 1258/1999, artikel 8 van verordening nr. 1663/95, artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 en artikel 11 van verordening nr. 885/2006.
64      De Commissie stelt in wezen dat buiten kijf staat dat zij het bezwaar betreffende het achterwege blijven van adequate controles op de naleving van de voorwaarde inzake de betaling van de minimumprijs wel degelijk aan de orde heeft gesteld gedurende de gehele administratieve procedure die voorafging aan de formele mededeling van 9 oktober 2009.
65      Zij voert de volgende argumenten aan:
–        dat bezwaar was reeds opgenomen in de vaststellingen die waren gedaan in de kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004 en meer bepaald in de daaraan ten grondslag liggende analyse door haar auditors. Hierin werden immers kritische kanttekeningen geplaatst bij de voorwaarde van de betaling van de minimumprijs en, meer in het bijzonder, bij het feit dat het controleren van de betalingen zeer ingewikkeld en tijdrovend was, en dat op twee bankrekeningen werd betaald;
–        dit bezwaar is ook tijdens de bilaterale vergadering van 19 april 2005 aan de orde gesteld. De Commissie stelt dat zij erop heeft gewezen dat het verschil tussen de minimumprijs en de steun van de Europese Unie in de betaalverzamelstaten niet duidelijk te zien was;
–        de vaststellingen in de kennisgeving van de bevindingen van 25 juli 2008 maken duidelijk dat zij zich in het bijzonder richtte op de eerdere bezwaren die tijdens het onderzoek in 2004 naar voren waren gekomen wat betreft de betaling van de minimumprijs aan de telers voordat de premies en de rechtstreekse steun werden uitbetaald, en dat deze bezwaren werden bevestigd door het onderzoek van 2008. Volgens haar gaat het om dezelfde bezwaren;
–        tijdens de bilaterale vergadering van 23 januari 2009 heeft zij nog eens uitdrukkelijk herhaald dat de bezwaren die zij had gemaakt na het onderzoek van 2008 dezelfde waren als die welke na het onderzoek van 2004 aan de orde waren gesteld;
–        in de formele mededeling van 9 oktober 2009 heeft zij uitdrukkelijk geconcludeerd dat het Koninkrijk der Nederlanden had nagelaten een belangrijk subsidiabiliteitscriterium adequaat te toetsen en dat dit neerkwam op het niet-uitvoeren van een essentiële controle;
–        in overeenstemming met de rechtspraak heeft het Koninkrijk der Nederlanden zijn standpunt kenbaar kunnen maken, zoals blijkt uit het schriftelijke verkeer met de Commissie, de twee bilaterale vergaderingen en de procedure voor het bemiddelingsorgaan.
66      De Commissie concludeert dat het Koninkrijk der Nederlanden ruimschoots gelegenheid heeft gehad te reageren op haar bezwaren, inclusief het bezwaar ten aanzien van de betaling van de minimumprijs op twee rekeningen en de administratieve controles door het betaalorgaan.
67      De Commissie heeft tijdens de schriftelijke en mondelinge behandeling bovendien daaraan toegevoegd dat zij erkende dat bij de aanvang van de administratieve procedure de nadruk was gelegd op de methode van betaling middels verrekening, en dat vervolgens de nadruk was verlegd naar de controles. Zij geeft echter in wezen aan dat dit inherent is aan de aard en het doel van de administratieve procedure. Deze procedure dient volgens haar immers primair om, in onderling overleg en met inachtneming van de zienswijze van de betrokken lidstaat, te proberen overeenstemming te bereiken over de door haar naar aanleiding van haar onderzoek aan de orde gestelde bezwaren.
68      Met dit middel verwijt het Koninkrijk der Nederlanden de Commissie in wezen dat zij een op een bezwaar betreffende de controles gebaseerde financiële correctie heeft toegepast, terwijl zij geen gewag had gemaakt van dat bezwaar en evenmin correctiemaatregelen had voorgesteld in de kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004 en die van 25 juli 2008, waardoor het Koninkrijk der Nederlanden verstoken bleef van de procedurele waarborg die het stelt te hebben krachtens artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 11 van verordening nr. 885/2006, en het met betrekking tot dat bezwaar zijn recht van verdediging niet kon uitoefenen.
69      In dat verband zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak de definitieve eindbeslissing betreffende de goedkeuring van de rekeningen moet worden gegeven na een bijzondere procedure op tegenspraak die de lidstaten alle waarborgen biedt om hun standpunt kenbaar te maken (arresten Hof van 29 januari 1998, Griekenland/Commissie, C‑61/95, Jurispr. blz. I‑207, punt 39, en 14 december 2000, Duitsland/Commissie, C‑245/97, Jurispr. blz. I‑11261, punt 47).
70      Voorts zij tevens eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de Commissie gehouden is om in haar relaties met de lidstaten de voorwaarden na te leven die zij zichzelf in uitvoeringsverordeningen heeft opgelegd. Al naargelang het belang van de niet-naleving van die voorwaarden kan daardoor immers de procedurele waarborg worden uitgehold, die artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 aan de lidstaten toekent (zie naar analogie arrest Gerecht van 17 juni 2009, Portugal/Commissie, T‑50/07, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 27).
71      Bovendien doelen artikel 7, lid 4, vijfde alinea, van verordening nr. 1258/1999, enerzijds, en artikel 8, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1663/95 en artikel 11 van verordening nr. 885/2006, anderzijds, op dezelfde fase van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, te weten de toezending van de eerste mededeling door de Commissie aan de lidstaat na afloop van de door haar uitgevoerde controles (zie naar analogie arrest Hof van 24 januari 2002, Finland/Commissie, C‑170/00, Jurispr. blz. I‑1007, punt 27, en arrest Portugal/Commissie, punt 70 supra, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
72      Artikel 11 van verordening nr. 885/2006 beschrijft de verschillende fasen die bij de procedure tot goedkeuring van EOGFL-rekeningen moeten worden doorlopen. In het bijzonder bepaalt artikel 11, lid 1, eerste alinea, van die verordening de inhoud van de eerste schriftelijke mededeling, waarmee de Commissie het resultaat van haar verificaties aan de lidstaten meedeelt vóór de organisatie van de bilaterale bespreking (arrest Gerecht van 24 maart 2011, Griekenland/Commissie, T‑184/09, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 40; zie eveneens, naar analogie, arrest Hof van 24 februari 2005, Griekenland/Commissie, C‑300/02, Jurispr. blz. I‑1341, punt 68). Volgens deze bepaling moet de eerste mededeling de betrokken lidstaat wijzen op het resultaat van de verificaties van de Commissie en aangeven welke correctiemaatregelen moeten worden genomen om naleving van de betrokken communautaire voorschriften in de toekomst te garanderen. Wat artikel 8, lid 1, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1663/95 betreft, zij opgemerkt dat daarin is bepaald dat de Commissie en de betrokken lidstaat een bilaterale bespreking houden over de uitgaven waarvoor de Commissie uitsluiting van financiering voorstelt, en proberen tot overeenstemming te komen.
73      Bovendien zij eraan herinnerd dat reeds is geoordeeld dat de schriftelijke mededeling in de zin van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 de lidstaat volledig moet inlichten omtrent de bezwaren van de Commissie, zodat zij de waarschuwende functie kan vervullen die een dergelijke mededeling volgens de eerste alinea van deze bepaling en volgens artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 moet hebben (arrest Portugal/Commissie, punt 70 supra, punt 39; zie eveneens in die zin arresten Hof van 7 oktober 2004, Spanje/Commissie, C‑153/01, Jurispr. blz. I‑9009, punt 93, en 3 mei 2012, Spanje/Commissie, C‑24/11 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 27).
74      Hieruit volgt dat de Commissie in de eerste mededeling in de zin van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 het voorwerp van het door haar diensten gevoerde onderzoek alsook de tijdens dat onderzoek vastgestelde tekortkomingen voldoende nauwkeurig moet aangeven, aangezien deze tekortkomingen later kunnen worden aangevoerd als een bewijs voor de ernstige en redelijke twijfel die zij koestert omtrent de door de nationale autoriteiten uitgevoerde controles of de door hen overgelegde cijfers, en aldus de financiële correcties kunnen rechtvaardigen waarin is voorzien bij de eindbeslissing houdende onttrekking aan communautaire financiering van bepaalde uitgaven die de betrokken lidstaat in het kader van het EOGFL heeft verricht (arrest Portugal/Commissie, punt 70 supra, punt 40).
75      Bovendien holt de niet-naleving van die in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 en in artikel 11 van verordening nr. 885/2006 gestelde voorwaarde de procedurele waarborg uit die artikel 7, lid 4, vijfde alinea, van verordening nr. 1258/1999 aan de lidstaten toekent en die inhoudt dat het EOGFL de financiering slechts kan weigeren wanneer de uitgaven binnen een bepaalde periode zijn gedaan (zie arrest van 3 mei 2012, Spanje/Commissie, punt 73 supra, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
76      Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 en artikel 11 van verordening nr. 885/2006 moeten dus worden gelezen in samenhang met artikel 7, lid 4, vijfde alinea, van verordening nr. 1258/1999. Volgens die bepalingen kan de Commissie geen uitgaven uitsluiten die meer dan 24 maanden voordat zij de resultaten van de verificaties schriftelijk aan de betrokken lidstaat heeft meegedeeld, zijn gedaan. De schriftelijke mededeling bedoeld in de eerste alinea van voormeld artikel 8, lid 1, is dus een waarschuwing dat de uitgaven die tijdens de periode van 24 maanden voorafgaand aan de kennisgeving van deze mededeling zijn gedaan, kunnen worden uitgesloten van de financiering door het EOGFL, en vormt dan ook het referentiepunt voor de berekening van de aldus vastgestelde termijn van 24 maanden (arrest van 3 mei 2012, Spanje/Commissie, punt 73 supra, punt 30).
77      Om haar waarschuwende functie te vervullen moet de in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95 en artikel 11 van verordening nr. 885/2006 bedoelde mededeling, met name gelet op artikel 7, lid 4, vijfde alinea, van verordening nr. 1258/1999, derhalve meteen voldoende nauwkeurig melding maken van alle onregelmatigheden die aan de betrokken lidstaat worden verweten en die uiteindelijk de grondslag vormden voor de toegepaste financiële sanctie. Slechts een dergelijke mededeling kan waarborgen dat de bezwaren van de Commissie volledig bekend zijn en het referentiepunt vormen voor de berekening van de termijn van 24 maanden waarin is voorzien bij artikel 7, lid 4, vijfde alinea, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 (arrest van 3 mei 2012, Spanje/Commissie, punt 73 supra, punt 31).
78      In overeenstemming met de hierboven in de punten 69 tot en met 77 aangehaalde rechtspraak, moet worden onderzocht of de kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004 en die van 25 juli 2008 voldeden aan de eisen van artikel 11 van verordening nr. 885/2006, gelezen in samenhang met artikel 7, lid 4, vijfde alinea, van verordening nr. 1258/1999, zodat er sprake was van regelmatige mededelingen in de zin van die bepalingen. Daartoe moet worden nagegaan of de Commissie in die mededelingen voldoende melding heeft gemaakt van het voorwerp en de resultaten van haar onderzoeken, te weten de geconstateerde tekortkomingen die de grondslag vormen van de financiële correctie die aan het Koninkrijk der Nederlanden is opgelegd voor de jaren 2003 tot en met 2008, en heeft aangegeven welke correctiemaatregelen in de toekomst moesten worden genomen.
79      Wat in de eerste plaats het controlebezoek van 2004 betreft, blijkt uit bijlage I bij de kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004 dat de Commissie in punt 1.2.1, met als opschrift „Principiële aspecten betreffende de naleving van de communautaire voorschriften”, heeft gepreciseerd dat, „[i]n beginsel [...] aan alle administratieve verplichtingen [werd] voldaan” en dat „[h]et prijs‑ en premiestelsel [werd] toegepast in overeenstemming met bijlage II bij verordening [...] nr. 97/95”. Hieruit volgt, volgens de bewoordingen van punt 1.2.1 van bijlage I bij de kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004, dat „[d]e contracten, de leveringsverzoeken, de betaalverzamelstaat en de afleveringsbewijzen voldoen aan de eisen van verordening [...] nr. 95/97”.
80      Bovendien heeft de Commissie in punt 1.2.2, met als opschrift „Praktische aspecten betreffende de naleving van de communautaire voorschriften”, van bijlage I bij de kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004 met name twijfels geuit met betrekking tot de voorwaarde dat de minimumprijs aan de telers moest worden betaald voordat de steun aan de telers en de premie konden worden uitbetaald. De Commissie heeft het volgende benadrukt:
„Bij de betaling van de minimumprijs kunnen vraagtekens worden geplaatst omdat AVEBE een deel van het in totaal te betalen bedrag (minimumprijs + steun aan de teler) geblokkeerd houdt op een leningsrekening. Het geblokkeerde bedrag, dat stelselmatig hoger is dan de minimumprijs, kan pas aan het einde van de campagne kosteloos worden opgenomen. Dit zou kunnen worden beschouwd als een inbreuk op één van de hoofdvoorwaarden waaraan moet zijn voldaan bij de aanvraag om de EU-steun aan het aardappelmeelbedrijf. Het gevolg is immers dat het betaalorgaan [...] de steun aan het aardappelmeelbedrijf betaalt voordat aan de teler de minimumprijs is betaald. Dit is niet in overeenstemming met het bepaalde in artikel 11, lid 1, sub b, van verordening [...] nr. 97/95.”
81      De Commissie heeft voorts in punt 1.3, met als opschrift „Gegevensgerichte detailcontrole”, van bijlage I bij de kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004 het volgende verklaard:
„Voor 5 contracten konden 33 betalingen van de steun aan de aardappelteler worden gecontroleerd, evenals de steun aan het aardappelmeelbedrijf AVEBE. Ook de berekeningswijze voor de opstelling van een contract kon worden gecontroleerd. Er is een Duits contract gecontroleerd op grond waarvan 15 betalingen hebben plaatsgevonden, en een gelijke behandeling leek te zijn gegarandeerd. Alle dossiers waren compleet, maar de auditors moesten de nodige uitleg krijgen voordat zij het spoor van afzonderlijke betalingen konden volgen. Er werden geen afwijkingen geconstateerd, maar het controleren van de betalingen bleef zeer ingewikkeld en tijdrovend. Twee betalingsdossiers werden mee naar kantoor genomen om de grondige controle voort te zetten.
In de regel betaalt AVEBE binnen drie dagen na de levering de minimumprijs en de steun aan de teler op twee rekeningen. De teler ontvangt een kopie van de weegbon, het ontvangstbewijs voor de lading, een kopie van een uitdraai van het weegprogramma en een betalingsoverzicht waarin hem wordt meegedeeld wat hij heeft afgeleverd, hoeveel hij nog kan leveren, wat hem is betaald en welke bedragen beschikbaar zijn op de rekeningen (ledenrekening en rekening-courant).”
82      Met betrekking tot de correctiemaatregelen die dienden te worden genomen ter waarborging van de naleving van de communautaire voorschriften in de toekomst, heeft de Commissie in bijlage II, met als opschrift „Correctiemaatregelen en verbeteringen van de procedures”, bij de kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004 aangegeven dat „[d]e Nederlandse autoriteiten [werd] verzocht met betrekking tot de in bijlage I beschreven bevindingen alle nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat in de toekomst aan alle in [deze laatste] bijlage genoemde eisen wordt voldaan”.
83      Wat in de tweede plaats het controlebezoek van 2008 betreft, heeft de Commissie in de kennisgeving van de bevindingen van 25 juli 2008 erop gewezen dat de Nederlandse autoriteiten niet volledig hadden voldaan aan de bepalingen van de verordeningen en dat de in de bijlage bij deze kennisgeving genoemde correctiemaatregelen noodzakelijk waren om ervoor te zorgen dat die bepalingen in de toekomst zouden worden nageleefd.
84      In punt 1, met als opschrift „Belangrijkste punten”, van de bijlage bij de kennisgeving van de bevindingen van 25 juli 2008 heeft de Commissie met betrekking tot de premies en de rechtstreekse steun het volgende verklaard:
„Enerzijds blijkt de Nederlandse controleregeling het merendeel van de aan de betaling van premies en rechtstreekse steun verbonden risico’s te bestrijken. Er is een volledig controlehandboek beschikbaar.
Anderzijds blijkt dat telers niet vrij kunnen beschikken over de volledige minimumprijs voordat het betaalorgaan de premies aan de fabrieken en de rechtstreekse steun aan de telers betaalt. Volgens een gunstige interpretatie, op grond waarvan betalingen op de lopende rekeningen van de telers in de eerste plaats uit ‚de minimumprijs’ zouden bestaan, maakt AVEBE gemiddeld ongeveer 26 % van de minimumprijs rechtstreeks over op een ledenleningsrekening die zij zelf beheert. Telers hebben slechts toegang tot dit deel van de minimumprijs tegen een debetrente van 4,75 %.
Dit systeem werd kennelijk ook toegepast in de periode van het onderzoek betreffende aardappelzetmeel in Nederland in 2004.”
85      Bovendien heeft de Commissie in punt 2.2, met als opschrift „Betaling van de minimumprijs”, van de bijlage bij de kennisgeving van de bevindingen van 25 juli 2008 in wezen verklaard dat in het kader van het controlebezoek van 2004 niet duidelijk was geworden of AVEBE de minimumprijs daadwerkelijk aan de telers betaalde voordat het betaalorgaan de premies aan AVEBE en de rechtstreekse steun aan de telers betaalde. De Commissie heeft vastgesteld dat AVEBE een gedeelte van de minimumprijs op de ledenleningsrekening stortte en dat de telers niet vrij konden beschikken over dat gedeelte van de minimumprijs op grond dat enerzijds de ledenleningsrekening in twee termijnen werd vereffend, te weten in april en in juni, en dat anderzijds het bedrag tussentijds alleen tegen betaling van een rente van 4,75 % beschikbaar was.
86      De Commissie heeft daaruit de volgende conclusie getrokken:
„Uit het voorafgaande blijkt dat telers niet vrij kunnen beschikken over de volledige minimumprijs voordat het betaalorgaan de premies aan de fabrieken en de rechtstreekse steun aan de telers betaalt. Volgens een interpretatie op grond waarvan betalingen op de lopende rekeningen van de telers in de eerste plaats uit ‚de minimumprijs’ bestaan, maakt AVEBE gemiddeld ongeveer 26 % van de minimumprijs rechtstreeks over op een ledenleningsrekening die zij zelf beheert. Telers hebben slechts toegang tot dit deel van de minimumprijs tegen een debetrente van 4,75 %.
Dit systeem werd ook toegepast in de periode van het onderzoek betreffende aardappelzetmeel in Nederland in 2004.
Premies en rechtstreekse steun die worden toegekend zonder dat de minimumprijs is betaald, komen niet in aanmerking voor financiering door de Gemeenschap.”
87      In casu maken de kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004 en die van 25 juli 2008 weliswaar melding van de problemen in verband met de methode van betaling van de minimumprijs middels verrekening, maar moet worden vastgesteld, zoals het Koninkrijk der Nederlanden terecht betoogt en anders dan de Commissie stelt (zie punt 65 supra), dat in bedoelde kennisgevingen geen enkel bezwaar wordt gemaakt en geen enkele correctiemaatregel is opgenomen met betrekking tot de ontvangststaten, de berekeningsformulieren, de in betaling van totaalbedragen resulterende leveringen, de over twee verschillende rekeningen uitgesplitste betalingen en, meer in het algemeen, met betrekking tot het achterwege blijven van administratieve controles van de Nederlandse autoriteiten.
88      De Commissie stelt nergens – noch uitdrukkelijk, noch impliciet – dat het betaalorgaan geen controles betreffende de minimumprijs zou hebben uitgevoerd, en evenmin dat die controles gebreken zouden vertonen. Zoals het Koninkrijk der Nederlanden betoogt, is de uitvoering van de controles een belangrijk onderdeel geweest van het controlebezoek van 2004 en heeft de Commissie uitgebreid verslag gedaan van haar bevindingen ter zake van essentiële en aanvullende controles, waarbij zij zich positief uitliet (met uitzondering van een verbeterpunt ter zake van de controle van de leveringen, welke punt later is opgelost en niet relevant is voor onderhavig geding) (zie de punten 79 en 84 supra).
89      Het is juist dat in de kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004 melding wordt gemaakt van het feit dat, in het kader van de controle van een Duits contract, het controleren van de betalingen door de auditors zeer ingewikkeld en tijdrovend was en dat twee betalingsdossiers mee naar kantoor werden genomen om de grondige controle voort te zetten. Voorts is het ook juist dat de Commissie heeft gesteld dat AVEBE binnen drie dagen na de levering de minimumprijs en de steun aan de teler op twee rekeningen betaalde (zie punt 81 supra).
90      Wat het feit betreft dat de controle van het Duitse contract ingewikkeld en tijdrovend was, moet evenwel worden opgemerkt dat die passage van de kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004, waarin wordt verwezen naar de werkzaamheden van de auditors van de Commissie, niet kan worden aangemerkt als een kritische kanttekening bij de door het betaalorgaan uitgevoerde controles. Zoals het Koninkrijk der Nederlanden aanvoert, betekent het feit dat een controle ingewikkeld of tijdrovend was in elk geval nog niet dat de controle niet is uitgevoerd of gebreken vertoonde. Wat de vermelding betreft dat de betaling van de minimumprijs werd uitgesplitst over twee rekeningen, zij opgemerkt dat sprake is van een loutere vaststelling waarmee de Commissie geen kritiek uit of bezwaar maakt en waaraan zij overigens geen enkele consequentie verbindt.
91      Gelet op het voorgaande kan niet op goede gronden worden gesteld dat deze twee vermeldingen kunnen worden aangemerkt als een vermelding en in elk geval als een voldoende nauwkeurige vermelding van de onregelmatigheden die aan het Koninkrijk der Nederlanden worden verweten en die ten grondslag lagen aan de financiële correctie in de zin van met name het arrest van 3 mei 2012, Spanje/Commissie, punt 73 supra.
92      Het argument van de Commissie dat het bezwaar betreffende de controles aan de orde was gesteld tijdens de bilaterale vergadering van 19 april 2005, aangezien erop werd gewezen dat de ontvangststaten niet voldoende gedetailleerd waren (zie punt 65 supra), kan niet anders dan worden afgewezen. Gesteld dat die opmerking kan worden aangemerkt als een voldoende nauwkeurige vermelding van een onregelmatigheid betreffende de controles in de zin van de rechtspraak, moet immers enerzijds worden opgemerkt dat die opmerking niet is vermeld in de kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004, in tegenstelling tot hetgeen de in de punten 72 tot en met 77 supra aangehaalde rechtspraak vereist, en anderzijds dat de Commissie het feit dat bedoelde staten onvoldoende gedetailleerd zouden zijn, niet meer heeft vermeld tot het definitieve standpunt van 27 mei 2010.
93      In het bijzonder moet worden vastgesteld dat die opmerking betreffende de staten nergens is opgenomen in de kennisgeving van de bevindingen van 25 juli 2008. Zoals het Koninkrijk der Nederlanden heeft opgemerkt, heeft de Commissie in die kennisgeving enkel gesteld dat de voornaamste punten waren dat de Nederlandse controleregeling het merendeel van de aan de betaling van premies en steun verbonden risico’s leek te bestrijken en dat de methode van betaling van de minimumprijs middels verrekening niet juist was (zie punt 84 supra).
94      Het argument van de Commissie dat de bevindingen van het controlebezoek van 2008 in wezen dezelfde waren als de bevindingen van 2004, zodat de kennisgeving van de bevindingen van 25 juli 2008 ook het bezwaar betreffende de controles betreft (zie punt 65 supra), moet worden afgewezen. Zoals blijkt uit de punten 87 tot en met 91 supra, bevat de kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004 immers geen bezwaren of correctiemaatregelen met betrekking tot de controles.
95      Wat betreft het argument van de Commissie dat is gebaseerd op de inhoud van de bilaterale vergadering van 23 januari 2009 en van de formele mededeling van 9 oktober 2009 (zie punt 65 supra), zij eraan herinnerd dat, overeenkomstig de in de punten 72 tot en met 77 supra aangehaalde rechtspraak, de geconstateerde tekortkomingen en de te nemen correctiemaatregelen in de kennisgeving van de bevindingen moeten worden vermeld omdat anders afbreuk wordt gedaan aan de waarschuwingsfunctie zelf die inherent is aan de aard van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1663/95. In elk geval zij er met betrekking tot de bilaterale vergadering van 23 januari 2009 op gewezen dat uit de bewoordingen van het verslag van 6 mei 2009 (zie punt 23 supra) blijkt dat de enige tekortkoming die in dat stadium van de administratieve procedure was geconstateerd, betrekking had op de methode van betaling van de minimumprijs middels verrekening.
96      In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat, wat de jaren 2003 tot en met 2008 betreft, waarop de betwistingen van het Koninkrijk der Nederlanden betrekking hebben, de kennisgeving van de bevindingen van 9 november 2004 en die van 25 juli 2008 geen melding maken van de aan de lidstaat verweten onregelmatigheden die in casu ten grondslag lagen aan de financiële correctie, in de zin van de in de punten 69 tot en met 77 supra aangehaalde rechtspraak. Die kennisgevingen kunnen dan ook niet worden aangevoerd ter onderbouwing van de bij het bestreden besluit aan het Koninkrijk der Nederlanden opgelegde financiële correctie.
97      Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het tijdens de schriftelijke en mondelinge behandeling aangevoerde argument van de Commissie, dat het inherent is aan de administratieve procedure dat de nadruk wordt verlegd (zie punt 67 supra). Het is immers juist, zoals de Commissie stelt, dat de administratieve procedure op het gebied van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL met name ertoe strekt, in overleg en met inachtneming van de zienswijze van de betrokken lidstaat, te trachten overeenstemming te bereiken over de bezwaren die de Commissie naar aanleiding van haar onderzoek heeft gemaakt. Voorts is het juist dat volgens vaste rechtspraak de besluiten op het gebied van goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL worden genomen na een procedure op tegenspraak, zodat de bevindingen die zijn opgenomen in de eerste kennisgeving niet definitief zijn en kunnen worden gepreciseerd en herzien in het licht van de antwoorden die door de lidstaat tijdens de verdere administratieve procedure worden verstrekt (zie arrest van 24 maart 2011, Griekenland/Commissie, punt 72 supra, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Evenwel moet worden opgemerkt dat een bezwaar slechts kan worden genuanceerd of gepreciseerd wanneer dit bezwaar op zijn minst door de Commissie tijdens haar onderzoek is gemaakt en is opgenomen in de kennisgeving van de bevindingen, hetgeen in casu niet het geval is (zie de punten 87‑91 supra).
98      Ten overvloede moet worden afgewezen het argument van de Commissie dat het Koninkrijk der Nederlanden zijn standpunt kenbaar heeft kunnen maken (zie punt 65 supra). Gelet op de door de Commissie gegeven beschrijving van de tekortkomingen, heeft het Koninkrijk der Nederlanden zich immers steeds – althans tot de ontvangst van de formele mededeling van 9 oktober 2009 – uitgesproken over de methode van betaling van de minimumprijs middels verrekening, aangezien het van mening was dat deze methode het enige punt van geschil was dat de Commissie aan de orde stelde. In alle correspondentie met de Commissie (zie de punten 13, 17, 21, 25 en 27 supra) tijdens de twee bilaterale vergaderingen (zie de punten 15 en 23 supra) en in het kader van de procedure voor het bemiddelingsorgaan, bleef het Koninkrijk der Nederlanden zich steeds concentreren op het feit dat de verrekening een vorm van betaling van een deel van de minimumprijs kon zijn. In zijn verzoek om bemiddeling, ingediend na ontvangst van de formele mededeling van 9 oktober 2009, waarin voor het eerst melding werd gemaakt van het feit dat een essentiële controle niet was uitgevoerd, heeft het Koninkrijk der Nederlanden het volgende aangevoerd:
„[H]et geschil over de betaling van de minimumprijs [heeft] [...] niets [...] te maken met de uitvoering van [essentiële controles]. [...] De [diensten van de] Commissie [vermelden] niet aan welke controles het [...] zou hebben ontbroken en [maken] ook niet duidelijk dat, waren die controles wel uitgevoerd, de betwiste [...]praktijk niet zou hebben plaatsgevonden. Aan de orde is slechts een verschil van mening [...] over de vraag of het overmaken van een bedrag op de ledenleenrekening van een teler een ‚betaling’ is.”
99      Bijgevolg kan niet op goede gronden worden gesteld dat het Koninkrijk der Nederlanden beschikte over alle waarborgen om zijn standpunt betreffende het bezwaar waarop het bestreden besluit is gebaseerd, in casu kenbaar te maken.
100    Gelet op het voorgaande moet het derde middel dus worden aanvaard, zodat het bestreden besluit nietig moet worden verklaard voor zover de Commissie een financiële correctie heeft verricht die was gebaseerd op een bezwaar betreffende het ontbreken van adequate controles vanwege met name de aard van de gegevens op de ontvangststaten, en betreffende het feit dat de betaling was uitgesplitst over twee rekeningen, terwijl de Nederlandse autoriteiten niet de procedurele waarborg genoten die hun toekwam op grond van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 11 van verordening nr. 885/2006.
101    Aangezien het derde middel gegrond is, behoeven het vierde en het vijfde middel, die respectievelijk betrekking hebben op het feit dat de Nederlandse autoriteiten de voorwaarde betreffende de betaling van de minimumprijs niet naar behoren hadden gecontroleerd en op het feit dat de forfaitaire correctie van 10 % niet evenredig was, niet te worden onderzocht. Hetzelfde geldt voor het eerste en het tweede middel, die hoe dan ook geen doel treffen. Met die twee middelen betoogt het Koninkrijk der Nederlanden immers in wezen dat het bestreden besluit nietig moet worden verklaard omdat de Commissie een vergissing heeft begaan door de financiële correctie te baseren op enerzijds het feit dat de verrekening tussen een gedeelte van de minimumprijs en de bijdrage die de teler dient te betalen op de ledenleningsrekening geen wijze van betaling van de minimumprijs kan zijn en anderzijds op het beginsel dat de voorwaarde inzake de betaling van de minimumprijs betekent dat de teler vrij moet kunnen beschikken over de minimumprijs voordat het betaalorgaan de premie aan AVEBE en de steun aan de teler betaalt. Gelet echter op de beoordeling van de strekking van de bezwaren (zie de punten 48‑61 supra) kunnen die middelen, ook al zouden zij gegrond zijn, niet leiden tot nietigverklaring van het bestreden besluit, aangezien zij gericht zijn tegen bezwaren die niet ten grondslag liggen aan de financiële correctie.
102    Uit een en ander volgt dat het beroep gegrond moet worden verklaard en dat het bestreden besluit nietig moet worden verklaard voor zover de Commissie aan het Koninkrijk der Nederlanden voor de jaren 2003 tot en met 2008 een financiële correctie heeft opgelegd in het kader van de Europese contingenteringsregeling voor de productie van aardappelzetmeel.
Kosten
103    Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van het Koninkrijk der Nederlanden te worden verwezen in de kosten. Volgens artikel 87, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, evenwel hun eigen kosten. Derhalve zal de Bondsrepubliek Duitsland haar eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Negende kamer),
rechtdoende, verklaart:
1)      Besluit 2010/668/EU van de Commissie van 4 november 2010 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten in het kader van het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), hebben verricht, wordt nietig verklaard voor zover daarbij aan het Koninkrijk der Nederlanden voor de jaren 2003 tot en met 2008 een financiële correctie wordt opgelegd in het kader van de Europese contingenteringsregeling voor de productie van aardappelzetmeel.
2)      De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten.
3)      De Bondsrepubliek Duitsland zal haar eigen kosten dragen.
Berardis
Czúcz
Popescu
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 3 juli 2014.
ondertekeningen
* Procestaal: Nederlands.