62016CC0370
JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2017. július 26. (
1
)
C‑370/16. sz. ügy
Bruno Dell’Acqua
kontra
Eurocom Srl,
Regione Lombardia,
Renato Quattrocchi és társai
részvételével
(a Tribunale di Novara [novarai rendes bíróság, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal iránti kérelem – EUMSZ 343. cikk – Az Európai Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 1. cikkének harmadik mondata – Egy tagállami hatósággal szemben az Európai Szociális Alapból támogatott program keretében a kedvezményezettet megillető összegek tekintetében indított, harmadik személynél történő foglalásra irányuló eljárás – A Bíróság előzetes engedélye szükségességének kérdése”
I. Bevezetés
1.
Az EUMSZ 343. cikk értelmében az Európai Uniót a tagállamok területén megilletik a feladatai ellátásához szükséges kiváltságok és mentességek az Európai Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyvben (a továbbiakban: jegyzőkönyv) (
2
) megállapított feltételek szerint. A jegyzőkönyv 1. cikkének harmadik mondata értelmében az Unió vagyona és követelései a Bíróság engedélye nélkül nem képezhetik kényszerítő közigazgatási vagy bírósági intézkedés tárgyát.
2.
Rendszeresen fordulnak a Bírósághoz ilyen engedély megadásáért. (
3
) Ezzel összefüggésben nem vitás, hogy a követelések uniós intézményeknél történő lefoglalásához mint uniós vagyonnal szembeni kényszerítő intézkedéshez a Bíróság engedélyére van szükség.
3.
Ez idáig még nem született döntés abban, hogy ezen engedélyezési követelmény akkor is fennáll‑e, ha a költségvetési forrásokat már átutalták a tagállamoknak az Unió céljainak megvalósítására. Ilyen helyzet feltételezése szolgál a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapjául, amely az Európai Szociális Alapból nyújtott támogatásra vonatkozik.
II. Az Európai Unió strukturális alapjainak jogi háttere
4.
Az Európai Unió Európai Szociális Alapot is magában foglaló strukturális alapjaira (a továbbiakban: strukturális alapok vagy alapok) vonatkozó általános és a jelen ügy szempontjából releváns rendelkezéseket a 2007 és 2013 közötti programozási időszak tekintetében az 1083/2006/EK rendelet (
4
) tartalmazta. E rendeletet a 2014 és 2020 közötti programozási időszak tekintetében az 1303/2013/EU rendelet (
5
) váltotta fel.
5.
Az 1083/2006 rendelet 9. cikkének (1) bekezdése értelmében az alapok által biztosított támogatás kiegészíti a nemzeti intézkedéseket, és beépíti ezekbe az intézkedésekbe az uniós prioritásokat. A 11. cikk (1) bekezdése szerint az alapok célkitűzéseit a Bizottság és a tagállamok közötti szoros partnerség keretében kell megvalósítani.
6.
Az 1083/2006 rendelet 14. cikke a következőket írja elő:
„(1)   Az alapok számára biztosított európai uniós költségvetést […] a tagállamok és a Bizottság közötti megosztott irányítás keretében kell végrehajtani az [uniós költségvetési rendelettel (
6
)] összhangban. […]
(2)   A Bizottság a következőképpen gyakorolja az Európai Unió általános költségvetésének végrehajtására vonatkozó hatáskörét:
a)
ellenőrzi a tagállamokban az irányítási és ellenőrzési rendszerek megfelelő működését, a 71. 72. és 73. cikkben megállapított eljárásokkal összhangban;
b)
megszakítja a kifizetési határidőt vagy részben vagy egészben felfüggeszti a kifizetést a 91. és 92. cikkel összhangban, amennyiben a nemzeti irányítási és ellenőrzési rendszerek eredménytelennek bizonyulnak, és bármely más előírt pénzügyi korrekciót alkalmaz a 100. és a 101. cikkben meghatározott eljárásokkal összhangban;
[…]”
7.
Az 1083/2006 rendelet 32. cikke a következőképpen szól:
„(1)   A tagállamokban az alapok […] operatív programok formájában fejtik ki tevékenységüket. […]
(2)   Az egyes operatív programokat a tagállam vagy a tagállam által kijelölt hatóság állítja össze […].
[…]
(4)   A Bizottság értékeli a javasolt operatív programot annak meghatározása érdekében, hogy az hozzájárul‑e a nemzeti stratégiai referenciakeret és a kohézióra vonatkozó közösségi stratégiai iránymutatások céljaihoz és prioritásaihoz. […]”
8.
Az 1083/2006 rendelet 56. cikkének (3) bekezdése értelmében:
„(3)   A kiadás csak akkor jogosult az alapokból származó hozzájárulásra, ha azt az érintett operatív program irányítóhatósága által, illetve annak felelősségére és […] rögzített kritériumoknak megfelelően megítélt műveletekre fordították.”
9.
Az 1083/2006 rendelet 60. cikkének b) pontja értelmében a tagállami irányító hatóság feladata „b) a társfinanszírozott termékek és szolgáltatások teljesítésének vizsgálata, valamint annak ellenőrzése, hogy a műveleteknek a kedvezményezettek által bejelentett költségei valóban felmerültek, és a [vonatkozó] szabályokkal összhangban állnak […]”.
10.
Az 1083/2006 rendelet 70. cikke a következőképpen szól:
„(1)   A tagállamok felelősek az operatív programok irányításáért és ellenőrzéséért, különösen az alábbi intézkedések révén:
[…]
b)
a szabálytalanságok megelőzése, feltárása és korrigálása, valamint a jogosulatlanul kifizetett összegek […] visszafizettetése. […]
(2)   Ha a kedvezményezett számára jogosulatlanul kifizetett összeget nem lehet visszafizettetni, a tagállam felelős az elveszett összegeknek az Európai Unió általános költségvetésébe történő visszafizetéséért, amennyiben megállapítást nyer, hogy a felmerült veszteséget a tagállam által elkövetett hiba vagy gondatlanság okozta.”
11.
Az 1083/2006 rendelet 76. cikkének (2) bekezdése a következőket írja elő a Bizottság kifizetéseivel kapcsolatban:
„(2)   A kifizetés történhet előfinanszírozás, időközi kifizetés vagy végsőegyenleg‑kifizetés formájában. A kifizetés a tagállam által kijelölt szervezet részére történik.”
12.
Az 1083/2006 rendelet 77. cikke (1) bekezdésének szövege a következő:
„(1) Az időközi kifizetések és a végsőegyenleg‑kifizetések kiszámítása az egyes prioritási tengelyek tekintetében az adott operatív programról szóló határozatban megállapított társfinanszírozási rátának az igazoló hatóság által igazolt valamennyi költségnyilatkozatban szereplő, az adott prioritási tengely keretében említett elszámolható költségre való alkalmazásával történik.”
13.
Az 1083/2006 rendelet 80. cikke értelmében:
„A tagállamok meggyőződnek arról, hogy a kifizetések teljesítéséért felelős szervezetek biztosítják, hogy a kedvezményezettek a közhozzájárulás teljes összegét a lehető leghamarabb és teljes egészében megkapják. Nem alkalmazható olyan levonás, visszatartás vagy bármilyen további külön díj vagy azzal megegyező hatású egyéb díj, amely csökkentené ezeket a kedvezményezettek számára kifizetendő összegeket.”
14.
Az 1083/2006 rendelet 98. cikke a következő szabályozást tartalmazza:
„(1)   Elsődlegesen a tagállamok feladata a szabálytalanságok kivizsgálása, a műveletek vagy operatív programok végrehajtásának, illetve ellenőrzésének jellegét vagy feltételeit érintő minden jelentősebb változás megállapítása nyomán történő fellépés, valamint a szükséges pénzügyi korrekciók elvégzése.
(2)   A tagállamok elvégzik a műveletek vagy az operatív programok esetében feltárt egyedi vagy a rendszerből adódó szabálytalanságokkal kapcsolatban szükséges pénzügyi korrekciókat. […]
Az alapokból ilyen módon felszabaduló forrásokat a tagállam a (3) bekezdésben foglalt rendelkezésekkel összhangban 2015. december 31‑éig újra felhasználhatja az érintett operatív programra. […]”
15.
Végezetül pedig az 1083/2006 rendelet 99. cikkének (1)–(3) bekezdése a következőképpen szól:
„(1)   A Bizottság valamely operatív programhoz nyújtott közösségi hozzájárulás részben vagy egészben történő megszüntetésével pénzügyi korrekciót hajthat végre […]
(2)   A Bizottság pénzügyi korrekcióit az azonosított szabálytalanságok egyedi esetei alapján határozza meg, figyelembe véve a szabálytalanság rendszerszerű természetét az átalány‑ vagy extrapolált kiigazítás alkalmazásának eldöntése érdekében.
(3)   A Bizottság a korrekció összegének meghatározásakor figyelembe veszi a szabálytalanság természetét és súlyosságát, valamint az érintett operatív programban feltárt hiányosságok nagyságát és pénzügyi hatásait.”
III. A tényállás, az alapügy és az előzetes döntéshozatal iránti kérelem
16.
B. Dell’Acqua az Eurocom s.r.l. céggel (a továbbiakban: Eurocom) szembeni követelés jogosultja, mely utóbbi pedig az olasz Lombardia tartománnyal szembeni követelés jogosultja. Követelésének behajtása céljából ezért B. Dell’Acqua harmadik személynél történő foglalásra irányuló eljárást indított a Tribunale di Novara (novarai rendes bíróság, Olaszország) előtt a megfelelő pénzösszeg Lombardia tartománynál történő lefoglalása érdekében. A megindult lefoglalási eljárásba az Eurocom további hitelezői is beléptek beavatkozóként.
17.
A lefoglalási eljárás keretében Lombardia tartomány elismerte ugyan az Eurocommal szembeni adósi minőségét, arra hivatkozott azonban, hogy a követelés az Európai Szociális Alap tulajdonát képező összegekre vonatkozik. Ezért a foglalkoztatás fejlesztésének és támogatásának céljához kötött összegekről van szó, amelyek felett a tartomány kizárólag a kedvezményezett javára rendelkezhet. A B. Dell’Acqua által érvényesített követelés tehát az 1083/2006 rendelet 80. cikke alapján mentes a végrehajtás alól.
18.
Ezzel kapcsolatban a Tribunale di Novara (novarai rendes bíróság) abból a nemzeti eljárásban ez idáig nyilvánvalóan nem vitatott tényből indul ki, hogy a B. Dell’Acqua követelése által érintett pénzösszegek esetében az Európai Szociális Alap tulajdonát képező összegekről van szó. A Tribunale di Novarához (novarai rendes bíróság) fordulás időpontjában az Unió a kedvezményezettnek történő továbbításuk céljából már átutalta ezen összegeket a tagállami kifizető szervezetnek.
19.
E körülmények között az a kérdés merül fel a Tribunale di Novara (novarai rendes bíróság) előtt, hogy az érintett összegek „relatív végrehajtás alóli mentességet” élveznek‑e az 1303/2013 rendelet – az 1083/2006 rendelet 80. cikkének megfelelő – 132. cikke és a jegyzőkönyv 1. cikke alapján, amelyekre tekintettel a lefoglalás feltétele a Bíróság előzetes engedélye. Ezért előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjesztette a Bíróság elé:
„[S]zükséges‑e »Az Európai Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv« […] 1. cikkének [harmadik] mondata szerinti előzetes engedély, ha a harmadik személynél történő foglalással járó végrehajtási eljárásban a lefoglalt összegek már nem az Európai [Unió] vonatkozó szervénél találhatóak, hanem már átutalásra kerültek a nemzeti kifizető szervezetekhez?”
20.
A Bíróság előtti eljárásban Olaszország, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket.
21.
A kérdést előterjesztő bíróság, Olaszország és a Bizottság által kifejtettek alapján nem volt egyértelmű, hogy melyik támogatási időszakhoz (a 2007 és 2013 közöttihez vagy a 2014 és 2020 közöttihez) számítandó az Eurocom Lombardia tartománnyal szemben fennálló követelése. Ezért nem volt megállapítható, hogy az 1083/2006 rendeletet vagy az 1303/2013 rendeletet kell‑e alkalmazni.
22.
A Bíróság erre vonatkozó kérdésére válaszul Olaszország közölte, hogy az érintett követelést a 643. lehívási számú, „Továbbképzés – 2. szakasz” elnevezésű, 2007 és 2013 közötti regionális operatív programhoz kell számítani. A Bizottság a maga részéről azt a választ adta Lombardia tartomány 2017. május 11‑i tájékoztatása (
7
) alapján, hogy az Eurocom által végrehajtott projektek a CCI 2007 IT 052 PO 006. referenciaszámú operatív program körébe tartoztak, amelynek elfogadására a 2007. november 6‑i C(2007) 5465 bizottsági határozattal (
8
) került sor az 1083/2006 rendelet 32. cikkének (5) bekezdése alapján.
23.
Lombardia tartomány tájékoztatása alapján a Bizottság mindazonáltal azt is közölte, hogy Olaszország a 2007 és 2013 közötti támogatási időszakra vonatkozó kifizetési kérelmek benyújtására nyitva álló határidő 2017. március 31‑i lejártáig egyáltalán nem kért finanszírozást az Uniótól az alapügy tárgyát képező összegek tekintetében. A Bizottság által mellékelt tájékoztatásban Lombardia tartomány egyik alkalmazottja ugyanis azt közli, hogy már az Eurocom által a CCI 2007 IT 052 PO 006. számú regionális operatív program keretében a 2007 és 2013 közötti támogatási időszakra az Európai Szociális Alapból kapott teljes összeg ki van fizetve, és az ezért már nem képezheti harmadik személynél történő foglalás iránti kérelem tárgyát. Az alapügyben Lombardia tartománytól követelt összegek esetében tehát tisztán nemzeti kiadásokról, nem pedig olyan költségekről van szó, amelyek az Európai Szociális Alappal szemben a 2007 és 2013 közötti támogatási időszak tekintetében bejelenthetők és ez alapján az Unió által társfinanszírozásban részesíthetők.
IV. Értékelés
24.
Kérdésével arra keres választ a kérdést előterjesztő bíróság, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló helyzetben szükséges‑e a Bíróságnak a jegyzőkönyv 1. cikkének harmadik mondata szerinti előzetes engedélye, ha olyan követelés lefoglalását kérik, amely eredetileg az Európai Unió tulajdonát képezte, és amelyet a foglalás iránti kérelem benyújtásakor már átutaltak azt valamely tagállami szervezetnek.
25.
Lombardia tartomány imént ismertetett tájékoztatása (
9
) mindazonáltal kétségekre ad okot a kérdést előterjesztő bíróság kérdésének alapjául szolgáló ténybeli körülményeket illetően. A tájékoztatás így különösen azt a körülményt kérdőjelezi meg, hogy az alapügyben lefoglalni kért követelés esetében olyan összegekről van szó, amelyekkel Lombardia tartomány az Eurocomnak az Európai Szociális Alapból és ezáltal uniós forrásokból támogatott program keretében tartozik. Nyilvánvaló ugyanis, hogy Lombardia tartomány már legalábbis az Eurocom által az Európai Szociális Alapból támogatott CCI 2007 IT 052 PO 006. számú operatív program keretében végrehajtott projektekkel összefüggő teljes összeget kifizette a kedvezményezettnek. Ezen összeg ezért már nem képezheti az említett tartománnyal mint harmadik személlyel szembeni követelés tárgyát.
26.
Amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság általi döntéshozatal szempontjából releváns az alapügyben lefoglalni kért összegek jellegének a nemzeti jogi rendelkezések alapján történő pontos meghatározása, az említett bíróság feladata, hogy a jelen eljárásban szerzett információk, valamint adott esetben további tájékozódás alapján megállapítsa, hogy végső soron milyen jellegű összegekről van szó.
27.
Az uniós jogot és ezzel a Bíróság elé terjesztett kérdést illetően mindazonáltal megválaszolatlanul maradhat, hogy a B. Dell’Acqua által Lombardia tartománynál lefoglalni kért összeg esetében olyan követelésről van‑e szó, amellyel e tartomány az Eurocomnak az Európai Szociális Alap keretében, és ezáltal uniós forrásokból támogatott műveletek végrehajtásáért tartozik, vagy az Eurocomot Lombardia tartománnyal szemben megillető másféle igényekről van szó.
28.
Amint azt ugyanis a Bizottság eredeti észrevételeiben már helyesen kifejtette, az első esetben sem a jegyzőkönyv 1. cikkének harmadik mondata értelmében vett „az Unió követeléseiről” van szó. Ez következik mind az említett rendelkezés szövegéből (A. pont), mind annak teleologikus értelmezéséből (B. pont).
A.
A jegyzőkönyv 1. cikke harmadik mondatának szövege
29.
Így először is viszonylag nyilvánvalónak tűnik, hogy a jelen eljárásban Olaszország által képviselt azon álláspont, hogy az alapügy tárgyát képező, a kérdést előterjesztő bíróság és Olaszország feltételezése szerint az Európai Szociális Alap forrásaiból származó összegek esetében „az Unió követeléseiről” van szó, nem alapulhat a jegyzőkönyv 1. cikke harmadik mondatának szövegén. Mihelyt ugyanis az Unió követeléseit harmadik személyeknek utalják át, már nem az Unió végrehajtási jogi értelemben vett követeléseiről van szó. Ha például az Unió kifizette egy uniós tisztviselő illetményét, vagy kiegyenlítette egy beszállító számláját, nehezen elképzelhetőnek tűnik e személyek számára lehetővé tenni, hogy „az Unió követeléseinek” uniós jogban rögzített végrehajtás alóli mentességére hivatkozhassanak hitelezőik vagy azok hitelezői foglalás iránti kérelmeivel szemben.
B.
A jegyzőkönyv 1. cikke harmadik mondatának értelme és célja
30.
Amint azt Olaszország kifejti, az az álláspont, hogy az Unió által valamely tagállami kifizető szervezetnek a strukturális alapokból nyújtott támogatás keretében átutalt források megőrzik „az Unió követelései” jellegüket, szintén nem a jegyzőkönyv 1. cikke harmadik mondatának szövegén, hanem annak teleologikus értelmezésén alapul.
31.
E rendelkezésnek ugyanis az a célja, hogy elkerülhető legyen az Unió működésének és függetlenségének akadályozása. (
10
) Ilyen akadályozást különösen olyan kényszerítő intézkedések idézhetnek elő, amelyek a közös politikák finanszírozását vagy az Unió által létrehozott cselekvési programok megvalósítását érintik. (
11
)
32.
Az európai strukturális alapok forrásai ebben az összefüggésben annyiban „célhoz kötöttek”, amennyiben az uniós politikák végrehajtásához kell felhasználni azokat. E „célhoz kötöttség” csak az Unió által kitűzött célok teljes megvalósításával, és ezáltal csak akkor szűnik meg, ha az érintett pénzösszegek a kedvezményezett tulajdonába kerülnek. Ezért a kedvezményezetteknek szánt összegek lefoglalása akadályozhatja a közös strukturális politika finanszírozását. Az ilyen összegeknek tehát attól függetlenül, hogy azok még az uniós intézményeknél vagy már a tagállami kifizető szervezeteknél találhatók‑e, élvezniük kell a végrehajtás alóli uniós jogi mentességet.
33.
Ez annál inkább így van, mivel a tagállami kifizető szervezetek az Európai Szociális Alap forrásainak elosztása során egyébként is csak az európai pénzek kezelőiként járnak el, és ezáltal az uniós intézmények hatáskörének gyakorlásában működnek közre. Ebben az összefüggésben ezért „a Bizottság meghosszabbított karjaként” nem „saját”, hanem „európai” feladatot látnak el.
34.
Ez az első hallásra könnyen érthető érvelés közelebbről szemügyre véve az európai strukturális alapok működésének – legalábbis az alapügyben szereplőhöz hasonló helyzetbeli – téves értelmezésén alapul. Így különösen nem helytálló abból kiindulni, hogy a tagállamok és hatóságaik e tekintetben tisztán „közvetítő szerepet” töltenek be, amely kizárólag abban áll, hogy az Unió által jóváhagyott forrásokat pusztán „továbbadják” a kedvezményezetteknek. Ellenkezőleg, a tagállamok jelentős mozgástérrel rendelkeznek az Unió strukturális alapokkal kapcsolatos politikájának végrehajtása során. Ezzel összhangban a tagállamok hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságai viselik a fő felelősséget a strukturális alapok programjai keretében támogatott projektek sikeres végrehajtásáért.
1. A strukturális alapok programjainak működése
35.
A strukturális alapokkal kapcsolatos politika végrehajtásának uniós jogi háttere alapján a következőképpen oszlanak meg a feladatok a Bizottság és a tagállamok között: a Bizottság felelős annak biztosításáért, hogy a tagállamok által javasolt operatív programok, valamint azok végrehajtása megfeleljen a strukturális alapokkal kapcsolatos politika céljainak, és hogy a tagállamok által létrehozandó irányítási és ellenőrzési rendszerek megfelelően működjenek. (
12
)
36.
Az Unió strukturális alapjaiból támogatott operatív programok tényleges végrehajtásáért viszont a tagállamok által erre kijelölt hatóságok felelősek. (
13
) E hatóságok nemcsak kiválasztják az operatív programok keretében végrehajtandó konkrét projekteket, (
14
) hanem azok végrehajtásának és a kedvezményezettek által kifizetett költségeknek az ellenőrzése is a hatáskörükbe tartozik. (
15
)
37.
Igaz, hogy e költségeket a Bizottság felé is igazolni kell megfelelő bizonylatokkal. (
16
) A Bizottság azonban csak mintavételezés alapján és csak a tagállami irányítási és ellenőrzési rendszerek megfelelő működésének ellenőrzése keretében és céljából ellenőriz egyedi projekteket. Az e rendszerek hiányosságaira utaló jelek hiányában a Bizottság egyébként a tagállami jelentésekre támaszkodhat. A Bizottság ellenőrzései ezenkívül arányosak az Unió pénzügyi hozzájárulásával, és e hozzájárulás mértékéhez igazodnak. (
17
) A Bizottság tehát nem a kedvezményezettek költségbizonylatai helytállóságának ellenőrzése, hanem a tagállamok jelentései és költségnyilatkozatai alapján teljesíti kifizetéseit. (
18
)
38.
Ennek megfelelően a konkrét projektek végrehajtásáért felelős kedvezményezettekkel szembeni esetleges pénzügyi korrekciókat sem a Bizottság, hanem a tagállamok végzik el. (
19
) A tagállamok a visszafizettetett forrásokat újra felhasználhatják ugyanazon operatív program keretében, (
20
) felelősek azonban az általuk okozott veszteségekért is. (
21
)
39.
A Bizottság pénzügyi korrekcióit ezzel szemben az Unió által egy adott operatív program rendelkezésére bocsátott globális források átalány‑ vagy extrapolált csökkentései alkotják. (
22
) E korrekciók célja nem a végrehajtás hiányosságainak kedvezményezettek szintjén történő korrigálása, hanem a nemzeti irányítási és ellenőrzési rendszerek működésében feltárt hiányosságok és e hiányosságok megszüntetése tagállamok általi elmulasztásának szankcionálása.
40.
A Bizottság a tagállamok operatív programjainak értékelése során egyébként megvizsgálja a források felhasználásának mértékét, a programozás eredményességét és hatékonyságát, és a társadalmi‑gazdasági hatást. Ezen értékelés célja, hogy abból következtetéseket lehessen levonni a gazdasági és társadalmi kohézióra irányuló politika számára. (
23
)
41.
E rendszer keretében ezért nem felel meg a valóságnak, ha a Bizottság tagállamoknak teljesített kifizetéseit a strukturális alapokból támogatott egyedi projektek végrehajtására fordított kiadások olyan közvetlen megtérítésének tekintik, amelyet a tagállamok változatlan formában továbbítanak az adott projektekért felelős kedvezményezetteknek. Ellenkezőleg, az uniós költségvetésből teljesített kifizetések olyan átalányszerűen rögzített hozzájárulást nyújtanak a tagállamok adott operatív programokra szánt teljes költségvetéséhez, amelynek konkrét projektek közötti elosztása a tagállamok hatáskörébe tartozik. (
24
)
2. A strukturális alapokból a tagállamoknak átutalt forrásoknak „az Unió követeléseiként” való minősítésére vonatkozó kérdéssel kapcsolatos következtetések
42.
Az előzőekből az következik, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló helyzetben a kedvezményezett hitelezője által a tagállami kifizető szervezethez benyújtott harmadik személynél történő foglalás iránti kérelem esetében még a jegyzőkönyv 1. cikke harmadik mondatának teleologikus értelmezése esetén is téves az érintett összegek tekintetében „az Unió követeléseiről” beszélni.
43.
E rendelkezésnek ugyanis – mint a fentiekben megállapításra került – az a célja, hogy elkerülhető legyen az Unió működésének akadályozása, amelyet olyan kényszerítő intézkedések is előidézhetnek, amelyek a közös politikák finanszírozását vagy az Unió által létrehozott cselekvési programok megvalósítását érintik. (
25
) Természetesen a tagállamok által a strukturális alapokból történő támogatásra kiválasztott egyedi projektek is hozzájárulnak a strukturális politika végrehajtásához és az Unió által ennek érdekében létrehozott cselekvési programok megvalósításához. Ezt már az is jelzi, hogy a tagállamoknak nyilvánosságra kell hozniuk a strukturális alapokból származó támogatást. (
26
)
44.
Az Unió által biztosított társfinanszírozás és az egyedi projektek végrehajtása közötti kapcsolat mindazonáltal túl közvetett ahhoz, hogy abból lehessen kiindulni, hogy a projektek végrehajtására a tagállami hatóságok által a kedvezményezetteknek kifizetendő összegeket az Unió követeléseit a jegyzőkönyv értelmében megillető végrehajtás alóli mentességben kell részesíteni ahhoz, hogy elkerülhető legyen az Unió működésének és függetlenségének akadályozása.
45.
A strukturális alapok rendszerének keretében és az e rendszer alapját képező szubszidiaritás elvével összhangban azon összegek – a jegyzőkönyv értelmében vett – végrehajtás alóli mentesítése, amelyek a kedvezményezettet a projekt végrehajtására tekintettel illetik meg, (
27
) e rendelkezés értelmének és céljának tág értelmezése mellett sem alkalmas eszköz az uniós politikák végrehajtásának biztosítására. Az említett rendszerben valójában elsősorban a tagállamok feladata annak értékelése, hogy az egyedi projektek milyen mértékben járulnak hozzá az uniós politikák és cselekvési programok végrehajtásához, és hogy a kedvezményezettek e projektek keretében felmerült költségeihez kell‑e kérni uniós társfinanszírozást, vagy korrigálni kell‑e a már kért társfinanszírozást.
46.
E keretben ennek megfelelően a tagállamok feladata megvizsgálni, hogy a kedvezményezetteket a projektjeik végrehajtására tekintettel megillető összegek lefoglalása akadályozná‑e az uniós politikák és programok végrehajtását. A Bizottság ezzel szemben csak az operatív programok végrehajtásáról szóló tagállami jelentések általa elvégzett ellenőrzése, valamint adott esetben a tagállami irányítási és ellenőrzési rendszerek általa elvégzett ellenőrzése keretében vizsgálhatja felül e tagállamok általi értékelést.
47.
Ezzel összefüggésben figyelembe kell venni, hogy az állami követelések többnyire a tagállamokban sem feltétlenül képezhetik kényszerítő intézkedés tárgyát. (
28
) Abból kell tehát kiindulni, hogy a kedvezményezettet a strukturális alapok forrásaiból támogatott projekt keretében megillető összegek lefoglalása iránt valamely harmadik személy által a tagállami hatósághoz benyújtott kérelmet rendszerint valamely tagállami bíróságnak kell jóváhagynia, amelynek értékelnie kell, hogy a lefoglalás milyen mértékben akadályozná az állami feladatok ellátását. Ennek során az egyenértékűség elvét és a tényleges érvényesülés elvét tiszteletben tartva a tagállamoknak és az Uniónak a projekt végrehajtásához fűződő érdekét és a kedvezményezett hitelezője védelmének szükségességét is mérlegelni kell egymással szemben.
48.
Amint azt a Bizottság helyesen kifejti, a Bíróság ítélkezési gyakorlatából is ez következik a Lombardia tartomány, a kérdést előterjesztő bíróság és Olaszország által hivatkozott azon előírást illetően, amely szerint a tagállamoknak meg kell győződniük arról, hogy a kedvezményezettek a közhozzájárulás teljes összegét a lehető leghamarabb és teljes egészében megkapják, és ne kerüljön sor olyan levonás, visszatartás vagy bármilyen további külön díj vagy azzal megegyező hatású egyéb díj alkalmazására, amely csökkentené ezeket összegeket. (
29
)
49.
Ugyanis amint azt a Bíróság hasonló rendelkezésekkel kapcsolatban a megosztott irányítás területén már leszögezte, e rendelkezések célja annak megakadályozása, hogy a tagállamok olyan levonásokat eszközöljenek az érintett összegekből, amelyek közvetlen és elválaszthatatlan kapcsolatban állnak a kifizetett összegekkel, mint amilyen például a kifizető hatóság szolgáltatásainak díja. (
30
) E rendelkezéseknek ellenben nem tárgya a nemzeti jogrendekben a tartozások behajtására rendelkezésre álló különböző eljárások korlátozása. A vonatkozó gyakorlat mindazonáltal nem akadályozhatja az érintett uniós politika megfelelő működését és az uniós jog hatékony érvényesülését. (
31
)
V. Végkövetkeztetések
50.
A fenti megfontolások alapján azt javasolom a Bíróságnak, hogy a Tribunale di Novara (novarai rendes bíróság, Olaszország) kérdésére az alábbiak szerint válaszoljon:
Olyan helyzetben, amelyben harmadik személynél történő foglalásra irányuló eljárás keretében olyan összegeknek a tagállami hatóságnál történő lefoglalását kérik, amelyekkel e hatóság valamely operatív program keretében az Európai Szociális Alap útján az Európai Unió forrásaiból is támogatott projekt végrehajtására tekintettel tartozik a kedvezményezettnek, nem szükséges a Bíróságnak az Európai Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv 1. cikkének harmadik mondata szerinti előzetes engedélye. A tagállami bíróság feladata, hogy az egyenértékűség elvét és a tényleges érvényesülés elvét tiszteletben tartva értékelje a nemzeti lefoglalási eljárásban, hogy a kért lefoglalás nem ellentétes‑e uniós jogi rendelkezésekkel, vagy hogy e lefoglalás akadályozná‑e az Unió gazdasági, társadalmi és területi kohéziójának erősítésére irányuló politika megfelelő működését.
(
1
)	Eredeti nyelv: német.
(
2
)	Az Európai Unió kiváltságairól és mentességeiről szóló, 1965. április 8‑i jegyzőkönyv, jelenleg az EUMSZ (7.) jegyzőkönyve, legutóbb közzétéve: HL 2016. C 202., 266. o.
(
3
)	A közelmúltból lásd többek között: 2012. november 19‑iMarcuccio kontra Bizottság végzés (C‑1/11 SA, EU:C:2012:729); 2015. szeptember 21‑iShotef kontra Bizottság végzés (C‑1/15 SA, EU:C:2015:632); 2015. szeptember 29‑iANKO kontra Bizottság végzés (C‑2/15 SA, EU:C:2015:670).
(
4
)	Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. július 11‑i 1083/2006/EK tanácsi rendelet (HL 2006. L 210., 25. o.; helyesbítések: HL 2006. L 239., 248. o.; HL 2007. L 145., 38. o.; HL 2007. L 164., 36. o.; HL 2008. L 301., 40. o.). Az 1083/2006 rendelet egymást követő módosításai nem gyakoroltak jelentős hatást a jelen ügyben releváns rendelkezések tartalmára.
(
5
)	Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 320. o.; helyesbítések: HL 2016. L 200., 140. o.; HL 2017. L 20., 4. o.).
(
6
)	Az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló, 2002. június 25‑i 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet (HL 2002. L 248., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 4. kötet, 74. o.; helyesbítés: HL 2007. L 99., 18. o.) 53. cikke (1) bekezdésének b) pontja, jelenleg az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2012. október 25‑i 966/2012/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2012. L 298., 1. o.) 58. cikke (1) bekezdésének b) pontja, és 59. cikke.
(
7
)	2017. május 11‑i elektronikus levél, a Bíróság kérdésére adott bizottsági válasz 1. melléklete.
(
8
)	Decisione della Commissione del 06‑XI‑2007 che adotta il programma operativo per l’intervento comunitario del Fondo sociale europeo ai fini dell’obiettivo „Competitività regionale e occupazione” nella regione Lombardia in Italia, a Bíróság kérdésére adott bizottsági válasz 2. melléklete.
(
9
)	A fenti 23. pont.
(
10
)	1989. április 11‑iSA Générale de Banque kontra Bizottság végzés (1/88 SA, EU:C:1989:142, 2. pont); 2001. május 29‑iCotecna Inspection kontra Bizottság végzés (C‑1/00 SA, EU:C:2001:296, 9. pont); 2015. szeptember 29‑iANKO kontra Bizottság végzés (C‑2/15 SA, EU:C:2015:670, 12. pont).
(
11
)	1989. április 11‑iSA Générale de Banque kontra Bizottság végzés (1/88 SA, EU:C:1989:142, 13. pont); 2001. május 29‑iCotecna Inspection kontra Bizottság végzés (C‑1/00 SA, EU:C:2001:296, 12. pont); 2004. december 14‑iTertir‑Terminais de Portugal kontra Bizottság végzés (C‑1/04 SA, EU:C:2004:803, 14. pont); 2015. szeptember 21‑iShotef kontra Bizottság végzés (C‑1/15 SA, EU:C:2015:632, 14. pont).
(
12
)	Lásd az 1083/2006 rendelet (28) és (66) preambulumbekezdését, 14. cikkének (2) bekezdését, 32. és azt követő cikkeit, 47. és azt követő cikkeit, valamint 72. és azt követő cikkeit.
(
13
)	Lásd az 1083/2006 rendelet 12. cikkét.
(
14
)	Lásd az 1083/2006 rendelet 56. cikkének (3) bekezdését és 60. cikkének a) pontját.
(
15
)	Lásd az 1083/2006 rendelet (66) preambulumbekezdését, valamint 60. és azt követő cikkeit.
(
16
)	Lásd az 1083/2006 rendelet 78. cikkének (1) bekezdését.
(
17
)	Lásd az 1083/2006 rendelet 72–74. cikkét.
(
18
)	Lásd az 1083/2006 rendelet 61. és azt követő cikkét, 67. és azt követő cikkét, 71. és azt követő cikkeit, valamint 78., 86. és 89. cikkét.
(
19
)	Lásd az 1083/2006 rendelet 70. és 98. cikkét.
(
20
)	Lásd az 1083/2006 rendelet 98. cikke (2) bekezdésének második albekezdését.
(
21
)	Lásd az 1083/2006 rendelet 70. cikkének (2) bekezdését.
(
22
)	Lásd az 1083/2006 rendelet 99. cikkét.
(
23
)	Lásd az 1083/2006 rendelet 49. cikkének (3) bekezdését.
(
24
)	Lásd az 1083/2006 rendelet 53. cikkének (6) bekezdését és 77. cikkét.
(
25
)	Lásd a fenti 31. pontot, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
26
)	Lásd az 1083/2006 rendelet 69. cikkét.
(
27
)	Az egyes egyedi esetekben kell megvizsgálni, hogy másként van‑e ez olyan helyzetekben, amelyekben közvetlen kapcsolat áll fenn a Bizottság által jóváhagyott források és az egyedi projektek között, például a nagyprojektek esetében (az 1083/2006 rendelet 37. cikke (1) bekezdésének h) pontja, valamint 39. és azt követő cikkei), vagy más olyan területeken, amelyeken a tagállamok uniós forrásokat kezelnek. Az uniós támogatás és a tagállami szinten végrehajtott projektek – ideértve a nagyprojekteket is – közötti túl közvetlen kapcsolattal szemben lásd azonban Ruiz‑Jarabo Colomer főtanácsnok Bizottság által hivatkozott, Regione Siciliana kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványát (C‑417/04 P, EU:C:2006:28, 84. pont), valamint a 2006. május 2‑iRegione Siciliana kontra Bizottság ítéletet (C‑417/04 P, EU:C:2006:282).
(
28
)	Lásd például Németország tekintetében a Verwaltungsgerichtsordnung 170. §‑ának (3) bekezdését vagy Franciaország tekintetében a Code général de la propriété des personnes publiques L.2311‑1. cikkét.
(
29
)	Lásd az 1083/2006 rendelet 80. cikkét.
(
30
)	Lásd: 2004. október 7‑iSvédország kontra Bizottság ítélet (C‑312/02, EU:C:2004:594, 22. pont); 2006. október 5‑iBizottság kontra Portugália ítélet (C‑84/04, EU:C:2006:640, 35. pont); 2007. október 25‑iPorto Antico di Genova ítélet (C‑427/05, EU:C:2007:630, 13. pont).
(
31
)	1998. május 19‑iJensen és Korn‑ og Foderstofkompagniet ítélet (C‑132/95, EU:C:1998:237, 54. és 60. pont).