62012CC0176
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PEDRA CRUZA VILLALÓNA
przedstawiona w dniu 18 lipca 2013 r. (
1
)
Sprawa C‑176/12
Association de médiation sociale
przeciwko
Union locale des syndicats CGT,
Hichem Laboubi,
Union départementale CGT des Bouche-du-Rhône,
Confédération générale du travail (CGT)
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Cour de cassation (Francja)]
„Karta praw podstawowych Unii Europejskiej — Artykuł 27 — Prawo pracowników do informacji i konsultacji w ramach przedsiębiorstwa — Dyrektywa 2002/14/WE — Przepis prawa krajowego pozbawiający pracowników określonych kategorii prawa do reprezentacji w przedsiębiorstwie — Skuteczność praw podstawowych w stosunkach między jednostkami — Uznanie za „zasadę” prawa podstawowego ustanowionego przez kartę — Artykuł 51 ust. 1 karty — Artykuł 52 ust. 5 karty — Możliwość powołania się na „zasadę” w sporze między jednostkami — Akty prawa Unii, które konkretyzują „zasadę” w sposób zasadniczy i bezpośredni — Skonkretyzowanie w drodze dyrektywy — Skuteczność („effet utile”) — Ciążący na sądzie krajowym obowiązek niestosowania przepisów prawa krajowego sprzecznych z aktami prawa Unii, które konkretyzują w sposób zasadniczy i bezpośredni treść „zasady” — Wykładnia zgodna prawa krajowego — Granice”
1.
By ująć rzecz jak najprościej, powiedzieć trzeba, że zasadnicze pytanie Cour de cassation dotyczy ustalenia, czy w stosunkach między jednostkami można powołać się na Kartę praw podstawowych Unii Europejskiej, w sytuacji gdy jej treść została skonkretyzowana w drodze dyrektywy. Na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej sąd odsyłający dodatkowo przedkłada Trybunałowi pytanie bardziej szczegółowe, przy okazji którego Trybunał będzie mógł przytoczyć swoje dotychczasowe orzecznictwo, co znacznie ułatwi mu wykonanie tego zadania. Niemniej jednak w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć pytanie zasadnicze.
2.
U podstaw niniejszej sprawy leżą wątpliwości, jakie powziął Cour de cassation w zakresie zgodności przepisu prawa krajowego z prawem pracowników do informacji i konsultacji, skonkretyzowanym w dyrektywie 2002/14/WE ustanawiającej ogólne ramowe warunki informowania i przeprowadzania konsultacji z pracownikami we Wspólnocie Europejskiej (
2
). Przywołana dyrektywa w istocie uszczegóławia zasady stosowania prawa podstawowego, które jest obecnie ustanowione w art. 27 karty. W odniesieniu do tego artykułu konieczne będzie rozstrzygnięcie, czy mamy do czynienia z „prawem” czy też z „zasadą” w rozumieniu postanowień ogólnych karty (art. 51 ust. 1 i art. 52 ust. 5). Podkreślenia ponadto wymaga, że wątpliwości Cour de cassation pojawiły się na tle sporu między związkiem zawodowym a pracodawcą, co wiąże się z koniecznością rozstrzygnięcia kwestii skuteczności zarówno przedmiotowego prawa, jak i przepisów, które to prawo konkretyzują, zawartych w dyrektywie 2002/14, w stosunkach między jednostkami.
3.
W świetle tak zwięzłego przedstawienia głównych rysów niniejszej sprawy oczywiste jest, że Trybunał będzie musiał wypowiedzieć się w przedmiocie szeregu zagadnień o charakterze niewątpliwie konstytucyjnym.
4.
Jeśli rozpatrywać te kwestie w logicznym porządku, to pierwsza z nich ma charakter niezmiernie ogólny i nie jest wyrażona w karcie wprost, a dotyczy skuteczności praw podstawowych w stosunkach między jednostkami (skuteczność „horyzontalna”), jak również ewentualnego zakresu prawa będącego przedmiotem niniejszego postępowania.
5.
Tym samym mogłaby to być pierwsza sposobność do przeanalizowania, zarówno w sposób ogólny, jak i szczegółowy, kwestii zaledwie pobieżnie poruszonej w karcie oraz w wyjaśnieniach do niej, a mianowicie rozróżnienia między „prawami” a „zasadami” wynikającego z treści art. 51 ust. 1 i art. 52 ust. 5 karty, prowadzącego do odmiennego traktowania tych dwóch kategorii.
6.
Ponadto byłaby to także pierwsza okazja do zbadania bardzo złożonej treści przywołanego art. 52 ust. 5 karty. I tak, rodzi się w szczególności pytanie o „wprowadzenie w życie”„zasad” jako przesłanki ich skuteczności. Jednakże należy także rozstrzygnąć, jaki jest zakres gwarancji sądowej tych „zasad”, według brzmienia drugiego akapitu ust. 5 przywołanego artykułu.
7.
Wreszcie, jeżeli zostanie uwzględnione stanowisko przedstawione przeze mnie w dalszej kolejności, Trybunał będzie musiał odnieść się do zagadnienia, które wydaje się najbardziej wrażliwym punktem pytania przedłożonego przez Cour de cassation: czy w przypadku gdy aktem prawa Unii wprowadzającym w życie i bezpośrednio konkretyzującym „zasadę” jest dyrektywa, fakt, że spór toczy się między dwiema jednostkami, skutkuje określonymi konsekwencjami? W ramach tego ostatniego pytania ponownie pojawia się kwestia granic bezpośrednich skutków horyzontalnych dyrektywy. Tym samym w niniejszej sprawie po przebyciu długiej drogi dochodzimy w końcu do nieuniknionych śladów pozostawionych między innymi przez sprawy Mangold i Kücükdeveci.
I – Ramy prawne
A – Prawo Unii
8.
Artykuł 27 karty, jak wynika z samego jego tytułu, proklamuje prawo pracowników do informacji i konsultacji w ramach przedsiębiorstwa. Przepis ten brzmi:
„Pracownikom i ich przedstawicielom należy zagwarantować, na właściwych poziomach, informację i konsultację we właściwym czasie, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w prawie Unii oraz ustawodawstwach i praktykach krajowych”.
9.
Artykuł 51 ust. 1 oraz art. 52 ust. 5 karty wprowadzają rozróżnienie między „prawami” a „zasadami” w następujący sposób:
„Artykuł 51
Zakres zastosowania
1.   Postanowienia niniejszej karty mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Szanują one zatem prawa, przestrzegają zasad i popierają ich stosowanie zgodnie ze swymi odpowiednimi uprawnieniami i w poszanowaniu granic kompetencji Unii powierzonych jej w traktatach.
[…]
Artykuł 52
Zakres i wykładnia praw i zasad
[…]
5.   Postanowienia niniejszej karty zawierające zasady mogą być wprowadzane w życie przez akty prawodawcze i wykonawcze przyjęte przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii oraz przez akty państw członkowskich, gdy wykonują one prawo Unii, korzystając ze swoich odpowiednich uprawnień. Można się na nie powoływać w sądzie jedynie w celu wykładni tych aktów i kontroli ich legalności”.
10.
Dyrektywa 2002/14 ustanawiająca ogólne ramowe warunki informowania i przeprowadzania konsultacji z pracownikami w Unii przewiduje w swoim art. 2 szereg definicji, wśród których znajduje się definicja pojęcia pracownika. Artykuł 2 lit. d) stanowi, co następuje:
„»pracownik« oznacza jakąkolwiek osobę, która w danym państwie członkowskim jest chroniona jak pracownik na podstawie krajowego prawa pracy i zgodnie z krajową praktyką”.
11.
Zakres stosowania dyrektywy 2002/14 został określony w jej art. 3 w następujący sposób:
„Zakres zastosowania
1.   Niniejsza dyrektywa stosuje się, zgodnie z wyborem państw członkowskich, do:
a)
przedsiębiorstw zatrudniających co najmniej 50 pracowników w którymkolwiek państwie członkowskim; lub
b)
zakładów zatrudniających co najmniej 20 pracowników w którymkolwiek państwie członkowskim.
Państwa członkowskie ustalą metodę ustalania progu liczbowego zatrudnionych pracowników.
2.   Zgodnie z zasadami i celami niniejszej dyrektywy państwa członkowskie mogą ustanowić szczególne przepisy, mające zastosowanie do przedsiębiorstw lub zakładów, które bezpośrednio i w istotnym stopniu realizują cele polityczne, zawodowe, organizacyjne, religijne, charytatywne, edukacyjne, naukowe lub artystyczne, jak również cele dotyczące informacji oraz wyrażania opinii, pod warunkiem że w dacie wejścia w życie niniejszej dyrektywy przepisy o tym charakterze obowiązywały już w ustawodawstwie krajowym.
3.   Państwa członkowskie mogą odstąpić od niniejszej dyrektywy poprzez przyjęcie szczegółowych przepisów mających zastosowanie do załóg statków pływających po pełnych morzach”.
12.
Dyrektywa 2002/14 weszła w życie w dniu 23 marca 2002 r. Termin jej transpozycji upływał w dniu 23 marca 2005 r.
B – Prawo krajowe
13.
Artykuł L. 1111‑3 kodeksu pracy ustanawia następujący wyjątek od ogólnych zasad ustalania stanu liczebnego załogi przedsiębiorstwa:
„Do celów obliczenia stanu liczebnego załogi przedsiębiorstwa nie uwzględnia się:
1)
osób pracujących w celach przygotowania zawodowego;
2)
osób świadczących pracę na podstawie umowy zawartej w ramach aktywizacji zawodowej bezrobotnych, przez okres obowiązywania konwencji zgodnie z art. L. 5134‑66;
3)
[uchylony]
4)
osób świadczących pracę na podstawie umowy zawartej w ramach aktywizacji zawodowej bezrobotnych obejmującej pomoc w integracji w środowisku zawodowym, przez okres obowiązywania konwencji wskazany w art. L. 5134‑19‑1;
5)
[uchylony]
6)
osób świadczących pracę na podstawie umowy o przyuczenie do zawodu – do dnia zakończenia przewidzianego w umowie, jeżeli została zawarta na czas określony, lub do zakończenia działań prowadzących do przyuczenia do zawodu, jeżeli umowa została zawarta na czas nieokreślony.
Niemniej jednak wskazane powyżej kategorie pracowników są uwzględniane dla celów stosowania przepisów prawnych odnoszących się do ustalania ryzyk związanych z wykonywaniem pracy oraz z chorobami zawodowymi”.
II – Stan faktyczny i postępowanie przed sądem krajowym
14.
Association de Médiation Sociale (zwane dalej „AMS”) jest prywatnym stowarzyszeniem o celach niezarobkowych, którego działalność opiera się na francuskiej ustawie o stowarzyszeniach z 1901 r. Głównym celem tego stowarzyszenia jest zapobieganie przestępczości w miejskiej aglomeracji Marsylii. W tym celu AMS realizuje działania zakwalifikowane jako mediacja społeczno‑pracownicza, oparte na zatrudnianiu młodych osób na podstawie tak zwanych „umów zawartych w ramach aktywizacji zawodowej bezrobotnych obejmującej pomoc w integracji w środowisku zawodowym” (zwanych dalej „umowami obejmującymi pomoc w integracji”), mające na celu skierowanie tych osób do bardziej stałych form wykonywania pracy lub innych działań społecznych. Poprzez takie umowy AMS zmierza do ponownej integracji w środowisku społecznym i zawodowym osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji. W chwili powstania niniejszego sporu AMS miała zawartych od 120 do 170 „umów obejmujących pomoc w integracji”.
15.
Chociaż AMS jest prywatnym stowarzyszeniem o celach niezarobkowych, to jednak patronuje mu szereg instytucji o charakterze regionalnym i gminnym; wsparcia udzielają mu również inne lokalne podmioty społeczne o charakterze prywatnym.
16.
Dla celów realizacji swoich celów statutowych AMS dysponuje własnym personelem, zatrudnionym na czas nieokreślony, na który składa się ośmioro pracowników. Hichem Laboubi jest jednym z pracowników zatrudnionych na stałe. Zawarł on umowę o pracę na czas nieokreślony w dniu 28 listopada 2005 r. i jest odpowiedzialny za działania mediacyjne w placówkach oświatowych szkół średnich pierwszego stopnia w Marsylii.
17.
Wskutek zastosowania zasady wyłączania kategorii „umów obejmujących pomoc w integracji” przewidzianej w art. L. 1111‑3 francuskiego kodeksu pracy AMS, dla celów ustalania stanu liczebnego pracowników, uwzględnia jedynie swoich ośmioro pracowników zatrudnionych na czas nieokreślony. W istotnym dla niniejszej sprawy zakresie obliczenia te mają wpływ na zasady reprezentacji pracowników w przedsiębiorstwie. W przeciwieństwie do zasad znajdujących zastosowanie do umów o pracę na czas określony, które są uwzględniane proporcjonalnie do okresu, na jaki zostały zawarte, „umowy obejmujące pomoc w integracji” pozostają całkowicie wyłączone z tych obliczeń. Wskutek zastosowania przepisów prawa krajowego, mimo że AMS zatrudnia ok. 100 pracowników podlegających „umowie obejmującej pomoc w integracji” oraz ośmioro stałych pracowników stowarzyszenia, przedsiębiorstwo to nie przekracza minimalnego progu 50 pracowników, od którego znajdują zastosowanie odpowiednie przepisy dyrektywy 2002/14.
18.
Niezależnie od powyższego, w dniu 4 czerwca 2010 r. Union Locale des Syndicats CGT Quartiers Norda zawiadomiło dyrektora AMS o utworzeniu związku zawodowego (sekcji CGT) w ramach przedsiębiorstwa, wyznaczając na jej przedstawiciela H. Laboubiego. AMS odpowiedziało na pismo związku zawodowego, podnosząc, że stowarzyszenie nie przekracza minimalnego progu 50 pracowników, a zatem AMS nie jest zobowiązana do ustanowienia środków reprezentacji pracowników.
19.
W dniu 18 czerwca 2010 r. AMS wezwało H. Laboubiego na spotkanie, podczas którego powiadomiło go o tymczasowym zawieszeniu jego stosunku pracy. Tego samego dnia AMS wniosło do Tribunal d’instance w Marsylii powództwo o stwierdzenie nieważności powołania H. Laboubiego na przedstawiciela związku zawodowego CGT.
20.
W toku postępowania przed Tribunal d’instance sąd ten skierował priorytetowe pytanie o zgodność z konstytucją do Conseil constitutionnel, uznając, że wyłączenie przy obliczaniu stanu liczebnego personelu przedsiębiorstwa „umów obejmujących pomoc w integracji” może naruszać konstytucyjną zasadę „równości”. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r. Conseil constitutionnel nie stwierdził niezgodności z konstytucją wskazanego powyżej wyłączenia.
21.
Po zakończeniu przywołanego wyżej postępowania incydentalnego w sprawie zgodności z konstytucją Tribunal d’instance w Marsylii uznał, że przepis art. L. 1111‑3 francuskiego kodeksu pracy jest sprzeczny z prawem Unii, a w szczególności z dyrektywą 2002/14, wobec czego należy odstąpić od zastosowania przepisów prawa krajowego i tym samym oddalić powództwo wniesione przez AMS.
22.
Od powyższego wyroku została wniesiona kasacja do Cour de cassation, a tenże sąd postanowił przedstawić niniejsze pytania prejudycjalne Trybunałowi w oparciu o art. 267 TFUE.
III – Pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
23.
W dniu 16 kwietnia 2012 r. do sekretariatu Trybunału wpłynął wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, którego przedmiotem były pytania prejudycjalne o następującym brzmieniu:
„1)
Czy na wyrażone w art. 27 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i skonkretyzowane w dyrektywie 2002/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002 r. ustanawiającej ogólne ramowe warunki informowania i przeprowadzania konsultacji z pracownikami we Wspólnocie Europejskiej prawo podstawowe pracowników do informacji i konsultacji w ramach przedsiębiorstwa można powołać się w sporze między jednostkami, w celu weryfikacji zgodności krajowych przepisów dokonujących transpozycji dyrektywy?
2)
W razie odpowiedzi twierdzącej [na pytanie pierwsze], czy wskazane powyżej przepisy należy interpretować w ten sposób, że stoją na przeszkodzie krajowemu przepisowi ustawowemu, który wyłącza przy obliczaniu stanu liczebnego personelu przedsiębiorstwa, w szczególności do celów określenia progu warunkującego dopuszczalność utworzenia organu przedstawicielskiego pracowników, osoby świadczące pracę na podstawie następujących umów: umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego, umowy zawartej w ramach aktywizacji zawodowej bezrobotnych (»contrat initiative‑emploi«), umowy zawartej w ramach aktywizacji zawodowej bezrobotnych obejmującej pomoc w integracji w środowisku zawodowym (»contrat d’accompagnement dans l’emploi«) i umowy o przyuczenie do zawodu (»contrat de professionnalisation«)?”.
24.
Swoje uwagi na piśmie przedstawili CGT, strona pozwana w postępowaniu przed sądem krajowym, rządy niemiecki, francuski, niderlandzki, polski, a także Komisja.
25.
Na rozprawie, która odbyła się w dniu 23 kwietnia 2013 r., stawili się pełnomocnicy CGT, jak również przedstawiciele rządów francuskiego, polskiego i Komisji.
IV – Analiza
26.
Cour de cassation przedkłada dwa pytania prejudycjalne o bardzo różnym charakterze. Odpowiedź na drugie z tych pytań jest zależna od udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pierwsze z nich. Jak wskazałem na początku niniejszej opinii, pierwsze pytanie w istocie odnosi się do kwestii o znaczeniu zasadniczym. Ostatecznie pierwsze pytanie sprowadza się do tego, czy prawo ustanowione przez kartę i skonkretyzowane w prawie wtórnym stanowi zgodne z prawem odniesienie przy rozstrzygnięciu konkretnej okoliczności sporu toczącego się między jednostkami. Wyłącznie w przypadku gdy Trybunał uzna, że istotnie jest to właściwe odniesienie, sąd odsyłający przedkłada kolejne konkretne i szczególne pytanie w zakresie swoich pozostałych wątpliwości. Pytanie drugie odnosi się do zgodności z prawem Unii przepisu ustawodawstwa krajowego, jakim jest art. L. 1111.3 pkt 4 francuskiego kodeksu pracy.
27.
Aby uniknąć jakichkolwiek nieporozumień, należy podkreślić, że Cour de cassation nie przedkłada tradycyjnego pytania zmierzającego do ustalenia, czy dyrektywa może wywierać skutki horyzontalne w stosunkach między jednostkami, gdyż co do tego Cour de cassation wydaje się posiadać wystarczającą wiedzę, czego dowodzi treść postanowienia w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W pierwszej kolejności sąd krajowy zwraca się o rozstrzygnięcie bardzo odmiennej kwestii, a mianowicie tego, czy karta, w przypadku gdy jej treść, po pierwsze, wymaga doprecyzowania przez akt wykonawczy, a po drugie, została już wprowadzona w życie w drodze dyrektywy, stanowi dopuszczalne odniesienie dla celów sprawowania kontroli i dokonania przez sąd krajowy oceny zgodności z prawem normy prawa krajowego. Dopiero wtedy, jak wskazałem powyżej, mogą być rozpatrywane wątpliwości powzięte przez Cour de cassation co do zgodności przepisów prawa krajowego z prawem Unii.
A – Pierwsze pytanie prejudycjalne
1. Karta i jej skuteczność w stosunkach między jednostkami
28.
Uważam, że przed przejściem do przedstawienia propozycji odpowiedzi na pytanie dotyczące skuteczności horyzontalnej praw podstawowych należy zmierzyć się z błędnym moim zdaniem poglądem. Dotyczy on tezy, jakoby karta zawierała przepis odnoszący się do skuteczności, czy też właściwie braku skuteczności praw podstawowych w stosunkach między jednostkami. Zgodnie z przywołanym stanowiskiem wynikać by to miało z art. 51 ust. 1 zdanie pierwsze, zgodnie z którym „[p]ostanowienia niniejszej karty mają zastosowanie do instytucji […] Unii […] oraz do państw członkowskich […]”.
29.
Stanowisko, którego jednak nie podzielam, wywodzi – odwołując się do treści tego przepisu – określone skutki a contrario, czy też inaczej – na zasadzie inclusio unius, i stanowi, że skoro wszystkie postanowienia karty są skierowane do instytucji Unii i do państw członkowskich, to nie są skierowane do jednostek (
3
).
30.
Uważam, że taki wniosek jest przedwczesny. Wystarczy stwierdzić, że akty prawne proklamujące prawa podstawowe, w większości o charakterze konstytucyjnym, tradycyjnie nie odnosiły się bezpośrednio do adresatów czy też do biernych podmiotów praw, gdyż oczywiste było, iż ich adresatami są władze publiczne. Ponadto jednoznaczne odniesienie się do jednostek jako możliwych adresatów, zobowiązanych czy też biernych podmiotów nadal ewidentnie pozostaje rzadkością. Innym słowy, w większości wypadków kwestia skuteczności praw podstawowych w stosunkach opartych na prawie prywatnym została przyjęta w drodze wykładni, bez możliwości powołania się na wyraźną normę konstytucyjną, i zasadniczo nastąpiło to w sposób kazuistyczny (
4
).
31.
W mojej ocenie, bez konieczności przeprowadzania wyczerpującej wykładni art. 51 ust. 1 karty, wydaje się wystarczająco jasne, że przedmiotem tego przepisu jest rozstrzygnięcie kwestii, w jakim zakresie prawa podstawowe proklamowane przez kartę wiążą z jednej strony instytucje Unii, a z drugiej strony państwa członkowskie. W mojej opinii przywołany przepis nie zawiera nic, co prowadziłoby do wniosku, że jego celem było rozstrzygnięcie bardzo złożonej kwestii skuteczności praw podstawowych w stosunkach między jednostkami (
5
). To samo odnosi się do prac przygotowawczych oraz wyjaśnień do karty – chyba że się mylę.
32.
Wreszcie uważam, że przedstawione powyżej rozumowanie również nie może być podważone przez treść art. 51 ust. 1 zdanie drugie karty, który stanowi, że „one”, czyli Unia i państwa członkowskie, „[s]zanują […] zatem prawa, przestrzegają zasad i popierają ich stosowanie zgodnie ze swymi odpowiednimi uprawnieniami i w poszanowaniu granic kompetencji Unii powierzonych jej w traktatach”. Nie ulega wątpliwości, że celem tego przepisu nie jest wykluczenie, nawet w sposób uboczny, możliwości zastosowania praw podstawowych karty w stosunkach opartych na prawie prywatnym. Znaczenie tego przepisu w pierwszej kolejności polega na wprowadzeniu summa divisio między „prawami” i „zasadami”, a w drugiej kolejności na wprowadzeniu caveat odnośnie do ewentualnej zmiany w zakresie przyznania kompetencji Unii, zgodnie z tym, co stanowią traktaty, wskutek wejścia w życie karty.
33.
Jeżeli moje stanowisko jest słuszne i istotnie ma to miejsce, oznaczałoby to, że w tym względzie podmiot dokonujący wykładni karty znajdowałby się w takim samym punkcie, często spowitym mgłą, w jakim znajduje się ten, kto interpretuje konstytucje państw członkowskich.
34.
Przechodząc już do sedna przedmiotowej kwestii i mając na względzie niektóre opinie wyrażone w tym zakresie, można by odnieść wrażenie, że pojęcie skuteczności horyzontalnej jest pojęciem dotychczas nieznanym w prawie Unii, z którym to pojęciem należy się zmierzyć dopiero z chwilą włączenia karty do prawa pierwotnego Unii. Tymczasem teoria, że podstawowe swobody przemieszczania się (
6
) czy też określone zasady, takie jak zakaz dyskryminacji ze względu na płeć (
7
), znajdują zastosowanie w stosunkach prywatnoprawnych, obowiązuje już od dawna i jest utrwalona. Z uwagi na powyższe, stanowisko polegające na przyjęciu, że prawa podstawowe karty inne niż podstawowe swobody czy też zasada niedyskryminacji mogłyby podlegać odmiennemu reżimowi prawnemu, a wręcz mieć gorszy status w ramach całej treści karty, wydaje się niezmiernie problematyczne.
35.
Podsumowując, i jak słusznie podkreśla sąd odsyłający, skoro skuteczność horyzontalna praw podstawowych nie jest całkowicie nieznana w prawie Unii, paradoksalne byłoby, gdyby właśnie włączenie karty do prawa pierwotnego skutkowało pogorszeniem stanu rzeczy.
36.
Problem wiążący się z tym, co według popularnego określenia niemieckiego często określa się terminem „Drittwirkung”, nie dotyczy samej idei, jej znaczenia lub istnienia w naszej kulturze konstytucyjnej, z tym bowiem trudno polemizować (
8
). Problem polega na konkretnym rozumieniu skuteczności tej teorii w określonych okolicznościach i pogłębia się jeszcze, w momencie gdy ta skuteczność jest, właściwie z konieczności, płynna, w tym znaczeniu, że przyjmuje bardzo różną postać. Co za tym idzie, trudność polega na konieczności zrozumienia, że zobowiązanie jednostek do przestrzegania praw i swobód innych jednostek zazwyczaj jest narzucone, w natychmiastowy i bezpośredni sposób, przez samą władzę publiczną. Z tej perspektywy idea poddania jednostek prawom podstawowym jest często przekładana na „obowiązek ochrony” praw wiążący władzę publiczną (
9
). Ponadto takie właśnie stanowisko przyjął Europejski Trybunał Praw Człowieka, który cieszy się w tym zakresie niekwestionowanym autorytetem (
10
).
37.
Skuteczność praw podstawowych w stosunkach między jednostkami nabiera znaczenia, gdy dany porządek prawny przewiduje szczególną gwarancję praw podstawowych, często o charakterze sądowym. W takich przypadkach prawa podstawowe z samej swej istoty zostają narzucone lub nabierają pierwszeństwa w sferze prywatnoprawnej, wskutek działania organów państwa, które korzystają ze swoich uprawnień władczych i wypowiadają się w przedmiocie praw podstawowych. Z tej perspektywy pojęcie skuteczności horyzontalnej przekłada się na znaczący wzrost obecności podmiotu dokonującego sądowej wykładni praw podstawowych w porządku prawnym znajdującym zastosowanie w sferze stosunków prywatnoprawnych. Najbardziej konkretnym instrumentem, za pomocą którego mechanizm ten jest wprowadzany w życie, są postępowania ad hoc w sprawach indywidualnej ochrony praw podstawowych (
11
).
38.
Wreszcie skuteczność horyzontalna praw podstawowych w różnym zakresie wpływa na poszczególne prawa, czy też, ujmując rzecz prościej, na poszczególne kategorie tych praw. Są takie prawa, które ze względu na swoją strukturę nie są skierowane do jednostek, jak również prawa, którym odmówienie znaczenia w stosunkach prywatnoprawnych byłoby niepojęte. Nie ma konieczności – ani też nie pozwalają na to okoliczności – by kwestię tę analizować w szerszym zakresie. Wystarczy skupić uwagę na prawie będącym przedmiotem niniejszej sprawy, czyli na prawie pracowników do informacji i konsultacji w ramach przedsiębiorstwa, ustanowionym przez art. 27 karty.
39.
Prawo uznane w przywołanym przepisie karty stanowi doskonały przykład tej kategorii praw, którą przywołałem na drugim miejscu, a mianowicie praw, względem których bardzo ryzykowne byłoby stwierdzenie, że nie znajdują one zastosowania w stosunkach prywatnoprawnych. Jak już wskazano powyżej, i co będziemy mieli jeszcze okazję zgłębić, przepis ten stanowi, że „[p]racownikom i ich przedstawicielom należy zagwarantować, na właściwych poziomach, informację i konsultację we właściwym czasie, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w prawie Unii oraz ustawodawstwach i praktykach krajowych”.
40.
Omawiany artykuł karty nosi tytuł „Prawo pracowników do informacji i konsultacji w ramach przedsiębiorstwa”, a to ostatnie określenie sprawia, że niewątpliwie można przyjąć, iż „przedsiębiorstwo” jest w pewien sposób zaangażowane w zapewnienie skuteczności tego prawa. Oczywiste jest, że to władze publiczne (Unia i państwa) są w pierwszej kolejności odpowiedzialne za „zagwarantowanie” pracownikom korzystania z tego prawa poprzez przyjęcie i wdrożenie właściwych przepisów w tym zakresie. Niemniej jednak także same przedsiębiorstwa, a w tym względzie nie ma znaczenia, czy są one publiczne czy prywatne, zapewniając zgodność z przepisami prawnymi uchwalonymi przez władzę publiczną, muszą na co dzień zagwarantować na właściwych poziomach informowanie pracowników i konsultacje z nimi.
41.
Powyższe prowadzi mnie do przejściowego wniosku, uwarunkowanego dalszymi twierdzeniami przedstawionymi poniżej, zgodnie z którym w sporze między jednostkami można powołać się na art. 27. Ujmując rzecz inaczej, nie można całkowicie wykluczyć takiej możliwości tylko w oparciu o stanowisko, jakoby karta, wskutek brzmienia jej art. 51 ust. 1, nie była w ogóle skuteczna w stosunkach prywatnoprawnych.
42.
Problem, z którym należy się zmierzyć w dalszej kolejności, związany jest z tym, że karta zawiera nie tylko „prawa”, lecz również „zasady”, w rozumieniu jej postanowień ogólnych. Jeżeli prawo do informacji i konsultacji stanowi „zasadę”, to art. 52 ust. 5 karty przewiduje szczególne postanowienia, jak już wskazałem powyżej, odnośnie do ograniczonych możliwości powoływania się przed sądem na „zasadę”. Oznacza to, że musimy zbadać, czy art. 27 karty istotnie ma status „zasady”.
2. Prawo do informacji i konsultacji jako „zasada” w rozumieniu postanowień ogólnych karty
43.
Wśród nowości wprowadzonych przez kartę w jej brzmieniu z 2007 r. znacząco wyróżnia się rozróżnienie między „prawami” i „zasadami” wprowadzone w art. 51 ust. 1, wskazane w nagłówku art. 52 oraz uszczegółowione, poprzez wskazanie skutków zasad, w art. 52 ust. 5. Niemniej jednak znaczące jest, że karta nie przypisuje poszczególnych praw podstawowych tym dwóm grupom, co zazwyczaj przeprowadzane jest w porównywanych ustawodawstwach (
12
). Wyjaśnienia ograniczają się do przedstawienia niektórych przykładów praw i zasad, lecz niestety nie znajduje się wśród nich prawo będące przedmiotem niniejszej sprawy (
13
). Jak wskazałem powyżej, dla celów rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powoduje to pewne trudności, lecz na pewno nie stanowi przeszkody nie do pokonania.
44.
Należy rozpocząć od podkreślenia, że zgodnie ze strukturą karty ogólna kategoria, która jest nawet wyrażona w samej nazwie tego aktu prawnego, to „prawa podstawowe”; kategoria ta znajduje zastosowanie do całej treści karty. Innymi słowy, żadne z postanowień karty, oczywiście w odniesieniu do postanowień materialnych, nie może być wykluczone z kategorii „praw podstawowych”. Przyjmując takie założenie, zaznaczyć należy, co może wydawać się mniej oczywiste, że okoliczność, iż określona treść materialna karty pojawia się w innym miejscu karty zakwalifikowana jako „prawo”, sama w sobie nie wyklucza, że takie postanowienie może także być kandydatem do kategorii „zasad” w rozumieniu art. 52 ust. 5 karty.
45.
W istocie często zdarza się, że zarówno w samej karcie, jak i w tradycjach konstytucyjnych państw członkowskich za „prawa” czy też „prawa społeczne” uznaje się takie postanowienia materialne o znaczeniu społecznym, z których nie można wywieść uprawnień podmiotowych natychmiast wymagalnych, lecz które wymagają uprzedniej interwencji władzy publicznej lub ich skonkretyzowania przez tę władzę. Stanowią one „prawa” (społeczne) ze względu na swoją treść, czy też nawet ze względu na swój charakter, lecz stanowią one także „zasady” z uwagi na swoje zastosowanie.
46.
Autorzy karty, w sposób bardziej lub mniej uzasadniony, uważali, że wprowadzenie rozróżnienia między czasownikiem „szanować” w odniesieniu do praw a czasownikiem „przestrzegać” odnośnie do zasad skutkować będzie większą jasnością. Nie wydaje mi się to takie oczywiste. Natomiast bardziej znaczące wydaje mi się wprowadzenie mandatu do „popiera[nia] […] stosowania”„zasad” w art. 51 ust. 1 zdanie drugie. Zobowiązanie to wydaje mi się ważne i jednocześnie znacząco oddaje istotny charakter „zasad”. W dalszej kolejności zamierzam zwięźle przedstawić znaczenie obecności tego rodzaju postanowień w deklaracjach praw w ustawodawstwach państw członkowskich, a obecnie także w karcie, odnosząc się do ich genezy. Będzie to krok poprzedzający propozycję uznania danego prawa za „zasadę”.
a) Geneza rozróżnienia między „prawami” i „zasadami” oraz źródło inspiracji tego rozróżnienia w porównywanych ustawodawstwach
47.
Konwent, który miał za zadanie opracować pierwszy projekt karty, od początku zamierzał wprowadzić rozróżnienie między „prawami” i „zasadami”. Kategorie te miały służyć nie tylko osiągnięciu jak najszerszego konsensusu w ramach pierwszego konwentu, lecz także ułatwieniu praktycznego zastosowania postanowień karty (
14
). Autorzy karty zaufali doświadczeniu niektórych państw członkowskich, w których podobne rozróżnienie pozwoliło na pełne poddanie „praw” kontroli sądowej oraz ograniczone poddanie przywołanych „zasad” tego rodzaju kontroli, a w niektórych przypadkach w ogóle wyłączenie ich spod tej kontroli.
48.
Już począwszy od 1937 r., konstytucja irlandzka w art. 45 odnosiła się do zamkniętej listy, określanej jako „kierunkowe zasady polityki społecznej” („directive principles of social Policy”). Treść tych kierunkowych zasad nie może być przedmiotem oceny sądu, gdyż jedynym podmiotem zobowiązanym do nadzorowania ich przestrzegania jest ustawodawca (
15
). Wiele dziesięcioleci później konstytucja hiszpańska z 1978 r. rozwinęła tę doktrynę, aż do uznania w swoim art. 53 ust. 2, że „zasady” ostatecznie mogą „wpływać” na praktykę sądową (
16
). W tym samym kierunku zmierzały inne państwa członkowskie, uznając występowanie kategorii podobnych, lecz jednak różniących się od „praw”, które zasadniczo skierowane są do ustawodawcy, lecz mogą mieć walor interpretacyjny w wymiarze sądowym, a wręcz być pewną formą kontroli ważności aktów ustawodawcy w tych państwach członkowskich, w których dopuszczona jest kontrola sądowa aktów prawnych (
17
). Taka miała być między innymi funkcja „celów o wartości konstytucyjnej” wypracowanych w orzecznictwie francuskiej rady konstytucyjnej (
18
), a także „celów konstytucyjnych” konstytucji austriackiej (
19
), jak również równoważnej kategorii ustanowionej w ustawie zasadniczej z Bonn (
20
). Znaczącym przykładem jest także konstytucja polska, której art. 81 również ogranicza zakres określonych praw ekonomicznych i społecznych, chociaż orzecznictwo polskiego Trybunału Konstytucyjnego otworzyło możliwość ograniczonej kontroli zgodności z konstytucją ustaw w świetle tych praw (
21
).
49.
Podsumowując, należy stwierdzić, że państwa członkowskie, w których występuje rozróżnienie podobne jak wynikające z art. 52 ust. 5 karty, stworzyły uzupełniającą kategorię w stosunku do „praw”. Charakteryzuje się ona brakiem zdolności do uznania podmiotowych uprawnień, na które można bezpośrednio powołać się przed sądem, lecz mimo wszystko przyznaje się jej moc normatywną o randze konstytucyjnej, poprzez którą dopuszcza się kontrolę pewnych aktów, w szczególności o charakterze ustawodawczym (
22
). Ta myśl odzwierciedla także niepokój, jaki panował w ramach konwentu, który miał za zadanie opracować projekt karty, oraz w ramach konwentu w sprawie przyszłości Europy. Wiele państw członkowskich obawiało się, że uznanie określonych praw ekonomicznych i społecznych skutkować będzie zbytnim udziałem sądownictwa w sprawowaniu polityk publicznych, w szczególności w sferach o dużym znaczeniu budżetowym. Istotnie, w pierwszym momencie to, co w końcu zostało określone jako „zasady”, w pierwszych projektach było nazywane „prawami socjalnymi” (
23
). Mimo że ów cel przestał być istotny na późniejszym etapie, nie ulega wątpliwości, iż autorzy karty zamierzali zająć się przede wszystkim prawami przyznającymi określone świadczenia oraz prawami o charakterze „socjalno‑pracowniczym” (
24
).
b) W przedmiocie pojęcia „zasady” w rozumieniu karty
50.
Z brzmienia karty wynika, że „zasady” zawierają mandat skierowany do władz publicznych, w przeciwieństwie do „praw”, których przedmiotem jest ochrona bezpośrednio określonej indywidualnej sytuacji prawnej, aczkolwiek jej skonkretyzowanie na niższych poziomach ustawodawczych również jest możliwe. Władze publiczne muszą przestrzegać indywidualnej sytuacji prawnej zagwarantowanej przez „prawa”, natomiast w przypadku „zasady” mają zdecydowanie większą swobodę. Treść owych „zasad” nie wyznacza indywidualnej sytuacji prawnej, lecz odnosi się do ogólnego przedmiotu oraz rezultatów, które warunkują działania podejmowane przez władze publiczne. Innymi słowy, władze publiczne, a w szczególności ustawodawca, są zobowiązane do promowania i przekształcenia „zasady” w konkretną rzeczywistość prawną, lecz zawsze z poszanowaniem obiektywnych ram (przedmiot) oraz zamierzonych celów (rezultaty), wyznaczonych przez treść karty ustanawiającej określoną „zasadę” (
25
).
51.
To, że „zasady” mogą być opisane za pomocą pojęcia mandatu, można także wywieść z wyjaśnień do art. 52 karty, a wartość interpretacyjna tych wyjaśnień została potwierdzona przez sam Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w jego art. 6 ust. 1 akapit trzeci. Istotnie, wyjaśnienia przedstawiają szereg przykładów „zasad”, które wydają się skonstruowane jak mandaty skierowane wobec „Unii”, w szerokim jej rozumieniu, to jest obejmującym wszystkie instytucje, a także państwa członkowskie, gdy stosują prawo Unii (
26
). I tak, art. 25 karty, wskazany wprost w przywołanych wyjaśnieniach, stwierdza, że „Unia uznaje i szanuje prawo osób w podeszłym wieku do godnego i niezależnego życia oraz do uczestniczenia w życiu społecznym i kulturalnym”. Zgodnie z art. 26 karty takie samo uznanie i szacunek należy zachować wobec praw osób niepełnosprawnych „do korzystania ze środków mających zapewnić im samodzielność, integrację społeczną i zawodową oraz udział w życiu społeczności”. Podobnie, taki mandat Unii pojawia się w art. 37 karty, stanowiącym, że „[w]ysoki poziom ochrony środowiska i poprawa jego jakości muszą być zintegrowane z politykami Unii i zapewnione zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju”.
52.
A jak jest z art. 27? Po pierwsze, należy wskazać, że włączenie do karty prawa pracowników przedsiębiorstwa do informacji i konsultacji jako pierwszego artykułu zawartego w tytule „Solidarność” nie jest przypadkowe. Owo prawo socjalne jest – jak wynika z wyjaśnień – odzwierciedleniem art. 21 Europejskiej karty społecznej (
27
) oraz pkt 17 i 18 Wspólnotowej karty socjalnych praw podstawowych pracowników. Ponadto chodzi tu o prawo obecne w prawie pochodnym istniejącym przed wejściem w życie karty – nie tylko w przywołanej już dyrektywie 2002/14, ale także w innych aktach prawa pracy Unii, takich jak dyrektywa 98/59/WE w sprawie zbliżania ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do zwolnień grupowych (
28
) lub dyrektywa 94/45/WE dotycząca europejskiej rady zakładowej (
29
).
53.
W tym świetle oraz przy wszelkich trudnościach wiążących się z ustaleniem znaczenia karty, tam gdzie ona sama, ujmując rzecz w ten sposób, zaniechała dalszych wysiłków, uważam, że przeważają jednak argumenty, które kwalifikują materialną treść art. 27 karty jako „zasadę”, a nie jako jej alternatywę w postaci „prawa”. Przede wszystkim wynika to z przyczyny o charakterze strukturalnym, potwierdzającej, że mamy do czynienia z mandatem skierowanym do władz publicznych w rozumieniu przedstawionym w pkt 50 niniejszej opinii.
54.
W istocie, poza samą proklamacją przedmiotowego prawa oraz wynikającym z niej obowiązkiem zagwarantowania go zakres uprawnień bezpośrednio gwarantowanych przez ten przepis jest znacząco ograniczony: „[…] w przypadkach i na warunkach przewidzianych w prawie Unii oraz ustawodawstwach i praktykach krajowych”. Potwierdza to, że norma nie zmierza do zdefiniowania indywidualnej sytuacji prawnej, pozostawiając w rękach prawodawcy Unii oraz ustawodawców krajowych zadanie skonkretyzowania treści i celów wskazanych przez „zasadę”. Nie ulega wątpliwości, że „gwarantuje się”„prawo do informacji i konsultacji” określonej grupie uprawnionych, czyli pracownikom. Niemniej jednak przepis ten nie wskazuje ani rodzaju informacji, ani trybu konsultacji czy poziomów, na jakich ma ona następować, ani też nie określa przedstawicieli, za pośrednictwem których będzie ona realizowana. Zakres tych uprawnień jest określony w tak niewielkim stopniu, że mogą one być tylko interpretowane jako mandat do działania skierowany do władz publicznych, by przyjęły one odpowiednie środki celem zagwarantowania tego prawa (
30
). Wobec powyższego przedmiotowy przepis nie określa indywidualnej sytuacji prawnej, lecz jedynie nakazuje władzom publicznym ustalenie treści obiektywnych (informacja i konsultacje z pracownikami) oraz celów (skuteczność informacji, wyznaczanie przedstawicieli w zależności od poziomów, odpowiednio wczesne powiadomienie).
55.
Należy także przywołać argument natury systemowej. Grupa praw objęta tytułem „Solidarność” obejmuje w większości prawa uznawane za prawa społeczne w odniesieniu do ich przedmiotu, zaś przy określaniu ich treści przede wszystkim wykorzystuje się sformułowania takie jak art. 27 karty. Oznacza to, że występuje istotne domniemanie, iż ta grupa praw podstawowych ustanowionych we wskazanym wyżej tytule należy do kategorii „zasad”. Oczywiste jest, że takie umiejscowienie w systematyce karty nie może skutkować niczym innym, jak tylko domniemaniem, lecz w przypadku art. 27 mamy do czynienia z cechą, która łączy się z powyżej wymienionymi argumentami.
56.
Powyższe rozważania należy uznać za wystarczające, by uzasadnić proponowane przeze mnie – jako wniosek przejściowy – stanowisko, że prawo pracowników do informacji i konsultacji w ramach przedsiębiorstwa, w postaci zagwarantowanej przez art. 27 karty, należy postrzegać jako „zasadę” w rozumieniu art. 51 ust. 1 i art. 52 ust. 5 karty.
3. „Zasady” w rozumieniu art. 52 ust. 5 karty: możliwość powoływania się przed sądami na „akty wykonawcze”
57.
Logiczną konsekwencją powyższego byłoby uznanie, że „zasada” w brzmieniu wynikającym z art. 27 karty, gwarantująca prawo pracowników do informacji i konsultacji w ramach przedsiębiorstwa, podlegać będzie warunkom określonym w art. 52 ust. 5 karty, z wszystkimi konsekwencjami, które się z tym wiążą w zakresie możliwości powoływania się przed sądami. Niemniej jednak art. 52 ust. 5 jest niezmiernie złożony, co wymaga dokonania odrębnej analizy jego poszczególnych zdań. Dlatego należy zacząć od przypomnienia, że ów ust. 5 zawiera zdanie pierwsze, odnoszące się do tego, co można określić jako warunki stosowania„zasad”, oraz zdanie drugie, w którym określa się granice sądowego rozpoznawania tych „zasad”.
58.
Pierwsze zdanie zmierza do nadania „zasadzie” treści, co następuje poprzez stwierdzenie, że „[p]ostanowienia niniejszej karty zawierające zasady mogą być »wprowadzane w życie« przez akty prawodawcze i wykonawcze” przyjęte przez Unię lub państwa członkowskie, gdy wykonują one prawo Unii. Chciałbym zakwalifikować ów aspekt tego przepisu jako wymiar „skonkretyzowania” danej „zasady”, co ma miejsce w momencie nadania „zasadzie” konfiguracji normatywnej.
59.
Drugie zdanie zawiera elementy zmierzające do tego, by „zasady” stały się skuteczne przed sądami, aczkolwiek w tym względzie przepis precyzuje, że takie skutki są ograniczone „do celów wykładni tych aktów i kontroli”. Ten drugi aspekt określać będę jako wymiar „powoływania się” na „zasady”. Wymiar ów podlega rozwinięciu w drodze rozstrzygnięć sądowych w toku obowiązywania danej „zasady”.
a) „Akty wykonawcze” konkretyzujące „zasadę” (art. 52 ust. 5 zdanie pierwsze karty)
60.
Unia i państwa członkowskie są zobowiązane do „popierania” stosowania „zasad” ustanowionych przez kartę (art. 51 ust. 1) i w tym celu przyjmują środki „wykonawcze”, które są niezbędne do zapewnienia, że takie popieranie będzie istotnie skuteczne. Mimo użycia wyrażenia „mogą być” oczywiste jest, że nie mamy do czynienia z niczym nieograniczonym uprawnieniem, lecz z prawem uwarunkowanym, jak właśnie zostało to podkreślone powyżej, obowiązkiem jednoznacznie wskazanym w treści art. 51 ust. 1 karty. Obowiązek ten wymaga, by Unia i państwa członkowskie „popierały”„zasady”. Nie ulega wątpliwości, że takie poparcie jest możliwe jedynie w drodze aktów „wykonawczych”, do których odnosi się następnie art. 52.
61.
Pogłębiona analiza treści art. 52 ust. 5 zdanie pierwsze karty potwierdza również, że przepis ten odnosi się do środków rozwijających „zasady” pod względem normatywnym, z wszystkimi tego konsekwencjami przedstawionymi przeze mnie poniżej.
62.
W istocie, wyżej wskazany ust. 5 zdanie pierwsze stwierdza, że „zasady” karty mogą być „wprowadzane w życie” przez akty Unii i państw członkowskich. Takie akty wykonawcze należy rozumieć jako akty niezbędnego skonkretyzowania prawodawczego, których celem jest jedynie nadanie „zasadzie” odpowiedniej treści, tak by nabrała ona autonomicznej wartości i ostatecznie przekładała się na uprawnienie, które może rozpatrzyć sąd. Tej normy prawnej nie można rozumieć w odmienny sposób, gdyż mandat z niej wynikający nie jest skierowany tylko do władzy wykonawczej, lecz obejmuje także ustawodawcę. Co za tym idzie, gdy przepis ten odnosi się do „wprowadzania w życie”, odnosi się on przede wszystkim do wykonania konkretnie na drodze normatywnej.
63.
Następnie uważam, że wśród aktów wykonujących na drodze normatywnej, do których odnosi się art. 52 ust. 5 zdanie pierwsze karty, należy wyodrębnić takie regulacje, które można uznać za normy konkretyzujące treść „zasady” w sposób bezpośredni i zasadniczy. Rozróżnienie takie jest niezbędne w obszarach tak szerokich, jak polityka społeczna, ochrona środowiska lub ochrona konsumentów, gdyż w przeciwnym razie „wprowadzenie w życie” danej „zasady” musiałoby obejmować integralną całość takiej gałęzi prawa, jaką jest całość prawa społecznego, prawo ochrony środowiska czy też prawo ochrony konsumentów. Taki skutek niweczyłby funkcję, jaką karta nadaje „zasadom” jako punktowi odniesienia przy wykładni i kontroli ważności aktów, i sprawiałby, że funkcja ta stałaby się zbędna i myląca.
64.
Rozróżniając między aktami konkretyzującymi treść „zasady” w sposób bezpośredni i zasadniczy a pozostałymi aktami, zarówno ustawodawczymi, jak i wykonawczymi, w odniesieniu do jednostkowych zachowań im podlegających, chodziłoby zatem o ochronę zarówno skuteczności („effet utile”) „zasad” zawarte w karcie, jak i celu, który przyświeca art. 52 ust. 5, a którym jest zapewnienie ochrony, chociażby ograniczonej, tych ustanowionych w karcie praw, które wymagają normatywnego doprecyzowania.
65.
Właśnie art. 3 ust. 1 dyrektywy 2002/14 stanowi doskonały przykład takiego aktu, który określam mianem aktów konkretyzujących „zasadę” w sposób bezpośredni i zasadniczy. Przywołany wyżej przepis, jak wskazuje jego nazwa, odnosi się do „zakresu stosowania” praw zdefiniowanych przez dyrektywę 2002/14. Tytuł dyrektywy 2002/14 ma także znaczenie dla naszych celów, gdyż wskazuje, że jej przedmiotem jest „ustanowienie ogólnych ramowych warunków informowania i przeprowadzania konsultacji z pracownikami we Wspólnocie Europejskiej”, co dokładnie odpowiada treści art. 27 karty.
66.
W tym kontekście art. 3 ust. 1 dyrektywy 2002/14 dostarcza określenia, które jest niezbędne i ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia treści „zasady”, a mianowicie ustala krąg osób, do których znajduje zastosowanie prawo do informacji i konsultacji. Wystarczy wskazać, że określenie kręgu uprawnionych podmiotów jest zasadniczą przesłanką wykonania takiego uprawnienia. Wychodząc od tej przesłanki, można ustalić szczególną ochronę przewidzianą przez kartę. W tym właśnie znaczeniu należy odnosić się do art. 3 ust. 1 dyrektywy 2002/14 jako do przypadku zasadniczego i bezpośredniego skonkretyzowania art. 27 karty, a tym samym wchodzącego w zakres treści, na którą można powołać się przed sądem, jak zostanie to przeze mnie wyjaśnione poniżej.
b) Wymiar „powołania się” na „zasadę” (art. 52 ust. 5 zdanie drugie karty)
67.
Zdanie drugie wielokrotnie już przywoływanego art. 52 ust. 5 karty wskazuje, że w sądzie można się powoływać na „zasady”„jedynie w celu wykładni tych aktów i kontroli”. Należy wyodrębnić dwa aspekty tego postanowienia – jeden dorozumiany i drugi wyraźny, przy czym pierwszy z nich, w odróżnieniu od drugiego, nie sprawia trudności interpretacyjnych.
68.
Co się tyczy pierwszego aspektu, to lektura art. 52 ust. 5 karty pozwala natychmiast pojąć, że sformułowanie tego postanowienia w sposób dorozumiany, lecz niebudzący wątpliwości, wyklucza możliwość bezpośredniego powoływania się przed sądem na „zasadę” celem wykonania podmiotowego uprawnienia opartego na niej (
31
). Co za tym idzie, karta ogranicza możliwość kontroli sądowej „zasad” wyłącznie do ich wymiaru, nazwijmy to, oczyszczającego normy i akty prawne i jest ona oparta zarówno na literalnym brzmieniu „zasady” wyrażonej w karcie, jak i na aktach konkretyzujących w zasadniczy i bezpośredni sposób.
69.
Aspekt wyraźny, zarazem bardziej delikatny w odniesieniu do jego wykładni, ma za przedmiot „akty”, do których odnosi się norma. Gdyby bowiem sformułowanie „tych aktów” przenieść wyłącznie na akty wprowadzające w życie w drodze normatywnej, nadające treść zasadom, znaleźlibyśmy się w sytuacji „błędnego koła”: te normatywne akty wprowadzające w życie powinny być kontrolowane w świetle zasady, której treść – jak stanowi art. 27 karty – została uzyskana właśnie dzięki tym normatywnym aktom wprowadzającym w życie.
70.
Należy zatem przyjąć, że zakres aktów, na których wykładnię i kontrolę pozwala art. 52 ust. 5 zdanie drugie, jest odmienny i szerszy niż w wypadku aktów wprowadzających w życie wychodzących poza skonkretyzowanie w sposób zasadniczy i bezpośredni „zasad”, na które można powołać sią przed sądami obok pozostałych aktów wprowadzających w życie. W przeciwnym skuteczność („effet utile”) zarówno art. 27, jak jego gwarancji sądowej ze zdania drugiego art. 52 ust. 5 karty zostałby zniweczony.
71.
Wobec powyższego w świetle całościowej wykładni zdań pierwszego i drugiego art. 52 ust. 5 karty uważam, że charakterystyczną funkcją aktów, które określiłem jako akty skonkretyzowania „zasady”, jest ich zastosowanie jako kryterium oceny ważności pozostałych aktów stosujących taką „zasadę” w rozumieniu tego ustępu. Właśnie w świetle takiego kryterium, na które składa się treść „zasady” i towarzyszących jej aktów konkretyzujących w zasadniczym i bezpośrednim zakresie, należy oceniać ważność pozostałych aktów stosujących zasadę.
72.
I tak, przykładem aktu, który może podlegać kontroli pod kątem zgodności z prawem na mocy art. 52 ust. 5 zdanie drugie karty, jest ten akt prawny, który będzie przedmiotem drugiego pytania prejudycjalnego przedłożonego przez Cour de cassation, a mianowicie, art. L. 1111‑3 pkt 4 francuskiego kodeksu pracy. Ta norma prawna reguluje obliczanie stanu liczebnego personelu przedsiębiorstwa dla celów ustalania przedstawicieli pracowników. Przedstawiciele pracowników pełnią rolę przekaźników w ramach praw pracowników do informacji i konsultacji, a co za tym idzie, stanowią istotny element konstrukcji i praktycznego stosowania „zasady” ustanowionej przez art. 27 karty. Norma prawna, która wyłącza określoną kategorię pracowników z obliczania liczby zatrudnionych pracowników, bez wątpienia stanowi przepis, który potencjalnie może naruszać treść „zasady”, włączając w to oczywiście treść zawartą w aktach konkretyzujących w zasadniczym i bezpośrednim zakresie.
c) Okoliczność, że akt konkretyzujący zasadę w sposób zasadniczy i bezpośredni ma status dyrektywy
73.
Ponadto w sprawie przedłożonej przez Cour de cassation do Trybunału skonkretyzowanie prawa pracowników do informacji i konsultacji miało miejsce w drodze dyrektywy. Mając na względzie występujący w niniejszej sprawie charakter sporu między jednostkami, okoliczność ta prowadzi nas do konieczności rozstrzygnięcia, czy wskazany powyżej charakter normy konkretyzującej – a w szczególności jej ograniczone możliwości wywierania skutków horyzontalnych – może stanowić przeszkodę nie do pokonania, która radykalnie zmienia wszystko, co zostało przeze mnie zaproponowane do tej pory. Zamierzam wykazać, że w mojej ocenie nie ma to miejsca.
74.
Aczkolwiek art. 27 karty wymaga współpracy ze strony prawodawcy Unii, nie oznacza to jednak, że przywołana współpraca niesie ze sobą niczym nieograniczone przekazanie uprawnień na rzecz władzy prawodawczej, tym bardziej jeżeli taka delegacja uprawnień mogłaby się zakończyć zniweczeniem znaczenia art. 52 ust. 5 zdanie drugie karty. Taki byłby skutek, gdyby prawodawca, decydując się na wybór ścieżki prawodawczej w postaci dyrektywy, pozbawił jednostki, w sporach inter privatos, sądowej kontroli zgodności z prawem, którą gwarantuje im karta.
75.
Niemniej jednak nie można pomijać faktu, że powyższe stwierdzenia należy pogodzić z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, na mocy którego nie jest w ogóle możliwe powoływanie się na dyrektywy w sporach między jednostkami (
32
), chyba że dla celów wykładni. Nie uważam, by było to niemożliwe, jak również nie podzielam zdania, jakoby konsekwencje proponowanego przeze mnie rozwiązania skutkowały niepewnością prawną, jak to stwierdziła Republika Federalna Niemiec, odnosząc się do tego aspektu w swoich uwagach na piśmie.
76.
Przepis bądź przepisy dyrektywy, które hipotetycznie mogą skonkretyzować w sposób zasadniczy i bezpośredni treść „zasady”, nie będą zbyt liczne, wręcz przeciwnie. W tym względzie uważam, że możliwe jest osiągnięcie jednoznacznie wąskiego rozumienia tego typu norm w ten sposób, iż rezultat będzie jak najbardziej do pogodzenia z reżimem tej kategorii aktu normatywnego, jakim jest dyrektywa. Innymi słowy, skonkretyzowanie postanowienia karty w sposób zasadniczy i bezpośredni to funkcja, którą należy rozumieć w sposób ograniczony, a w każdym razie „jednostkowy”. Pod względem ilościowym postanowienia dyrektywy, które będą pełnić taką misję, będą nieliczne, a tym samym utrwalone orzecznictwo wydane w tej delikatnej materii powinno pozostać nienaruszone w stosunku do praktycznie wszystkich przepisów zawartych w obecnych i przyszłych dyrektywach.
77.
Wreszcie uważam, że moja propozycja względem tego delikatnego aspektu jest spójna z ewolucją orzecznictwa Trybunału, który dopuścił, także w formie bardzo precyzyjnej, obiektywną kontrolę zgodności z prawem aktów prawa krajowego w świetle dyrektyw w sporach inter privatos. Nie wchodząc głębiej w analizę tych kwestii, proponowane przeze mnie rozstrzygnięcie, dalekie od zakładania braku elastyczności orzecznictwa Trybunału, wręcz przeciwnie, wpisuje się w linię wyznaczoną już przez wyroki w sprawach CIA Security, Mangold lub Kücükdeveci (
33
), żeby przytoczyć tylko te najbardziej znaczące (
34
).
78.
Ostatnie ważne zastrzeżenie: proponowane niniejszym przeze mnie rozwiązanie nie powinno skutkować sytuacją niepewności prawnej. Sytuacja niepewności prawnej mogłaby być raczej spowodowana taką możliwością, że ustawodawca może jednostronnie zmienić skuteczność postanowień ogólnych karty. Proces konkretyzowania treści „zasad” stanowi część pierwszego etapu konsolidacji karty; proces ten zachodzi w sposób całkowicie naturalny w pierwszych latach obowiązywania deklaracji praw w konstytucyjnym porządku prawnym. Z biegiem czasu ta treść się utrwali i wyznaczać będzie granice rozpatrywania przed sądy „zasad” ustanowionych w karcie, wskazując zarówno władzom publicznym, jak i obywatelom, jakiego rodzaju kontrola może być sprawowana przed sądy i jakie są granice tej kontroli. Ów rezultat może jedynie przyczynić się do zwiększenia pewności prawa w stosowaniu centralnego instrumentu prawnego w porządku prawnym Unii, którym to instrumentem jest karta, a w szczególności w stosowaniu „zasad” ustanowionych przez jej art. 52 ust. 5.
79.
W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że w przypadku sporu między jednostkami, nawet jeśli sąd ograniczy się do stwierdzenia nieważności lub nie zastosuje aktu niezgodnego z prawem, to zawsze będzie występować jedna ze stron, na którą zostanie nałożony obowiązek, z którym strona ta początkowo się nie liczyła. Niemniej jednak, jak podkreślił przedstawiciel CGT na rozprawie, jednostka, która poniesie szkodę wskutek nieprzewidzianego obciążenia określonym zobowiązaniem, które to zobowiązanie powstało niespodziewanie wskutek niezgodnej z prawem praktyki państwa członkowskiego, może zawsze dochodzić od tego państwa odszkodowania tytułem szkód poniesionych w rezultacie owego naruszenia prawa. Nie ulega wątpliwości, że skarga dotycząca odpowiedzialności państw członkowskich z tytułu naruszenia prawa Unii była początkowo skonstruowana po to, by udzielić ochrony tym, którzy powołują się na dane uprawnienie przed sądami krajowymi (
35
). Niemniej jednak w przypadku takim jak niniejsza sprawa, w którym normą prawa Unii jest wyrażona w karcie„zasada”, której treść została naruszona przez akt, którego niezgodność z prawem jest podnoszona w sporze między jednostkami, rozsądnym rozwiązaniem jest przyjęcie, że ciężar dochodzenia odszkodowania powinien obciążać tego, kto korzystał z niezgodnej z prawem praktyki, nie zaś uprawnionego na mocy prawa wynikającego ze skonkretyzowania treści „zasady”.
80.
W oparciu o art. 52 ust. 5 zdanie drugie karty jako wniosek proponuję zatem uznanie dopuszczalności powołania się na art. 27 karty, skonkretyzowany w zasadniczy i bezpośredni sposób w art. 3 ust. 1 dyrektywy 2002/14, w sporze między jednostkami, z ewentualnymi konsekwencjami w postaci odstąpienia od zastosowania przepisów prawa krajowego.
B – Drugie pytanie prejudycjalne
81.
W ramach drugiego pytania prejudycjalnego, umiejscowionego w kontekście stosowania wcześniej opisanego reżimu kontroli sądowej, Cour de cassation zmierza bezpośrednio do ustalenia, czy za zgodne z prawem Unii, a w tym przypadku z art. 27 karty, skonkretyzowanym w art. 3 ust. 1 dyrektywy 2002/14, można uznać uregulowania, jakie wynikają z art. L. 1111‑3 francuskiego kodeksu pracy. Zgodnie z tym przepisem z obliczania liczby pracowników – w szczególności na potrzeby ustalenia, czy przekroczony został prawnie ustanowiony próg liczby pracowników, wymagany, by ustanowić organy reprezentacji pracowników – wyłączeni są pracownicy wykonujący pracę na podstawie „umów aktywizacji zawodowej”, „umów obejmujących pomoc w integracji” oraz „umów kształcenia zawodowego”.
82.
Mimo że pytanie odnosi się ogólnie do trzech kategorii wyłączonych umów, to z akt sprawy wynika, iż strona powodowa, AMS, zawarła od 120 do 170 „umów obejmujących pomoc w integracji”, gdy tymczasem brak jest potwierdzenia tego, czy zostały zawarte „umowy aktywizacji zawodowej” lub „umowy kształcenia zawodowego”. Co za tym idzie, z zastrzeżeniem dokonania odmiennych ustaleń przed sąd odsyłający, odpowiedź, której ma udzielić Trybunał, powinna odnosić się wyłącznie do zgodności wyłączenia „umów ze świadczeniem ochrony” przewidzianych w art. L. 1111‑3 pkt 4 francuskiego kodeksu pracy z dyrektywą 2002/14.
83.
W tej kwestii wypowiedziały się tylko Republika Francuska, CGT i Komisja. Według Republiki Francuskiej szczególny charakter wyłączonych umów, wśród których znajdują się „umowy obejmujące pomoc w integracji”, uzasadnia ograniczenia zastosowania art. 27 karty, skonkretyzowanego przez dyrektywę 2002/14. Skoro są to umowy mające na celu wprowadzenie na rynek pracy, nie zaś umowy wiążące pracownika w ramach zwykłego stosunku pracy, to cele art. 27 i dyrektywy 2002/14 nie zostały naruszone wskutek obowiązywania tego wyłączenia. Republika Francuska powołuje się na art. 52 ust. 1 karty, na mocy którego wykonywanie praw podstawowych może być poddane ograniczeniom, pod warunkiem że są one zgodne z zasadą proporcjonalności.
84.
Ze swojej strony CGT skupia się przede wszystkim na wyroku Trybunału wydanym w sprawie Confédération générale du travail i in. (zwanym dalej „wyrokiem w sprawie CGT”) (
36
), w którym Trybunał miał sposobność wypowiedzieć się po raz pierwszy w przedmiocie dyrektywy 2002/14 – właśnie w sprawie pochodzącej z Republiki Francuskiej. W sprawie tej kwestionowane było wyłączenie kategorii pracowników w określonym wieku. W opinii CGT, skoro Trybunał stwierdził, że takie wyłączenie jest sprzeczne z dyrektywą 2002/14, to dowodzi to, iż w niniejszej sprawie, w której ponownie mamy do czynienia z wyłączeniem pewnej kategorii pracowników, również występuje naruszenie przywołanej dyrektywy. Komisja podziela argumenty przedstawione przez CGT i także proponuje Trybunałowi, by dokonał on wykładni dyrektywy 2002/14 w taki sposób, że stoi ona na przeszkodzie uregulowaniom krajowym takim jak te kwestionowane w niniejszej sprawie.
85.
W istocie, jak słusznie podkreślają CGT i Komisja, wyrok w sprawie CGT udziela wskazówek pomocnych dla rozstrzygnięcia drugiego pytania prejudycjalnego. W przywołanej sprawie CGT zaskarżyła przed francuską radą państwa krajowe przepisy opóźniające uwzględnienie przy obliczaniu liczby pracowników przedsiębiorstwa pewnej kategorii pracowników, aż do osiągnięcia przez nich określonego wieku. Trybunał podzielił stanowisko proponowane przez rzecznika generalnego P. Mengozziego i nie zgodził się z twierdzeniami, jakoby opóźnienie w uwzględnianiu kategorii pracowników w oparciu o wiek nie było tożsame z wyłączeniem z obliczenia (
37
). Ustawodawstwo francuskie nie wyłączało tej grupy pracowników w ogóle, lecz powstrzymywało ich uwzględnienie do momentu, gdy osiągną oni określony wiek. Niemniej jednak, wypowiadając się jeszcze przed wejściem w życie karty, Trybunał uznał, że takie opóźnienie jest równoważne z wyłączeniem, jako że skutkuje tym, iż prawa zagwarantowane przez dyrektywę 2002/14 „zostaną pozbawione ich istoty” i w ten sposób „omawiana dyrektywa zostanie pozbawiona skuteczności (»effet utile«)” (
38
).
86.
Bez wątpienia art. 3 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2002/14 nakłada na państwa członkowskie obowiązek określenia metody ustalania progu liczbowego zatrudnianych pracowników. Niemniej jednak Trybunał uznał, że wyłączenie określonej kategorii pracowników stanowi nie tylko metodę obliczania, lecz także jednostronną ponowną interpretację pojęcia „pracownika”. I tak, w opinii Trybunału, „o ile omawiana dyrektywa nie narzuca państwom członkowskim sposobu, w jaki powinny one uwzględnić pracowników objętych zakresem stosowania tej dyrektywy przy obliczaniu progów zatrudnienia, to jednak zobowiązuje je do ich uwzględnienia” (
39
).
87.
Wobec powyższego art. 27 karty, skonkretyzowany w zasadniczy i bezpośredni sposób przez art. 3 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2002/14, należy w świetle wyroku w sprawie CGT interpretować w ten sposób, że pozwala on państwom członkowskim na ustalenie metod obliczania liczby pracowników dla celów określenia liczebności personelu, lecz w żadnym wypadku nie niesie ze sobą możliwości wyłączenia danego pracownika z tych obliczeń. Znajduje to zastosowanie nawet wtedy, gdy wyłączenie jest tylko czasowe, jak w sprawie CGT.
88.
Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że sądy krajowe są zobowiązane interpretować prawo krajowe w możliwie najszerszym zakresie w świetle brzmienia i celu danej dyrektywy, aby osiągnąć rezultat przez nią przewidziany (
40
). Oczywiście ta zasada wykładni zgodnej prawa krajowego podlega także pewnym ograniczeniom. I tak, spoczywający na sądzie krajowym obowiązek wykorzystywania treści dyrektywy jako punktu odniesienia przy interpretacji i stosowaniu właściwych norm prawa krajowego jest ograniczony przez ogólne zasady prawa i nie może być podstawą dokonania wykładni contra legem przepisów prawa krajowego (
41
).
89.
Jednakże ocena, czy dokonanie takiej wykładni zgodnej jest możliwe, leży wyłącznie po stronie sądu odsyłającego, gdyż ocena taka wymaga dokonania interpretacji wewnętrznego porządku prawnego w całej jego rozciągłości. Bez wątpienia uprawnienie w takim zakresie nie przysługuje Trybunałowi.
90.
Niemniej jednak podkreślić należy, że Cour de cassation, kierując się do Trybunału z wnioskiem o wypowiedzenie się w przedmiocie możliwości powołania się na art. 27 karty, skonkretyzowany przez art. 3 ust. 1 dyrektywy 2002/14, czyni to z założeniem, że w przypadku potwierdzenia takiej wykładni, jaka została przeze mnie zaproponowana w art. 87 niniejszej opinii, dokonanie wykładni zgodnej nie będzie możliwe. Cour de cassation ma w tym zakresie jednoznaczny pogląd, gdyż nie po raz pierwszy ów sąd najwyższej instancji mierzy się z tym zagadnieniem i kieruje w tym względzie zapytania do Trybunału. Ponadto zadawanie pytania w przedmiocie możliwości powołania się na omawiane normy prawa Unii w okolicznościach niniejszej sprawy nie miałoby sensu, gdyby Cour de cassation był przekonany, że może on dokonać wykładni zgodnej.
91.
Do takiego samego wniosku doszła Republika Francuska, zarówno w swoich uwagach na piśmie, jak i w swoich uwagach ustnych. Zapytany o tę właśnie kwestię na rozprawie przedstawiciel rządu francuskiego przyznał, że niemożliwe jest dokonanie takiej wykładni prawa francuskiego, która gwarantowałaby zgodność z prawem Unii w takim rozumieniu tego prawa, jakie zostało przedstawione w pkt 87 niniejszej opinii. Nie można tego uczynić nawet z uwzględnieniem norm prawa pracy, które pozwalają w wyjątkowych okolicznościach na ustanowienie wyjątków od przepisów prawa w drodze układów zbiorowych pracy.
92.
Zdaniem rządu francuskiego, aby było możliwe dokonanie spójnej wykładni art. L. 1111‑3 pkt 4 francuskiego kodeksu pracy w związku z art. 27 karty, skonkretyzowanym przez art. 3 ust. 1 dyrektywy 2002/14, konieczne byłoby wprowadzenie „wyjątku od wyjątku”, co w niniejszym przypadku nie jest wykonalne. Zapytany na rozprawie, czy jest możliwość, by ten „wyjątek od wyjątku” wynikał z treści art. L. 2251‑1 francuskiego kodeksu pracy, przedstawiciel podkreślił, że przytoczony przepis odnosi się jedynie do środków uzgodnionych w ramach układu zbiorowego pracy, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
93.
W uzupełnieniu powyższych rozważań należy także podkreślić, że w sytuacji gdy sąd państwa członkowskiego (który ponadto dokonuje wykładni prawa krajowego w najwyższej instancji) oraz rząd tego państwa podzielają stanowisko, iż uregulowania prawa krajowego nie pozwalają na dokonanie wykładni zgodnej z prawem Unii, Trybunał, w oparciu o zasadę lojalnej współpracy (
42
), zobowiązany jest do przyjęcia takiej oceny i udzielenia odpowiedzi na szczególne pytanie, które zostało mu przedłożone. W przeciwnym wypadku doszłoby nie tylko do zakwestionowania ducha lojalnej współpracy między sądami, który przyświeca mechanizmowi postępowania prejudycjalnego z art. 267 TFUE, ale również do zakwestionowania skuteczności („effet utile”) tego postępowania.
94.
W świetle powyższych rozważań i wobec niemożności dokonania takiej wykładni, która pogodziłby uregulowania wewnętrzne z art. 27 karty, skonkretyzowanym przez art. 3 ust. 1 dyrektywy 2002/14, pozostaje jedynie zbadać, czy wyłączenia zawarte w art. L. 1111‑3 – w szczególności wyłączenie odnoszące się do „umów obejmujących pomoc w integracji” – pozostają w sprzeczności z treścią art. 3 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2002/14.
95.
W tym względzie, przywołując wniosek, do którego doszedł Trybunał w sprawie CGT, należy wskazać, że jeżeli wyłączenie czasowe, które było przedmiotem tamtej sprawy, naruszało omawianą dyrektywę, a fortiori należy dojść do takiego samego wniosku w przypadku wyłączenia całkowitego i nieograniczonego w czasie. Ponadto fakt, że „umowa obejmująca pomoc w integracji” służy celowi aktywizacji zawodowej, w żaden sposób nie wpływa na taki wniosek, jako że nie zostało w ogóle zakwestionowane, by pracownik wykonujący pracę na podstawie takiej umowy nie miał statusu „pracownika” w rozumieniu art. 27 karty, skonkretyzowanego w dyrektywie 2002/14.
96.
Ponadto, co się tyczy argumentu Republiki Francuskiej dotyczącego szczególnego charakteru „umów obejmujących pomoc w integracji” i ich uzasadnienia względami interesu ogólnego, należy zauważyć, że Trybunał rozpatrzył podobny argument w ww. wyroku w sprawie CGT, uznając, że takie uzasadnienie wyłączenia byłoby niezgodne z art. 11 ust. 1 dyrektywy 2002/14, który stanowi, że państwa członkowskie będą zobowiązane do podjęcia wszystkich koniecznych środków umożliwiających im w każdym czasie zagwarantowanie osiągnięcia skutków określonych niniejszą dyrektywą (
43
). W niniejszej sprawie, w której kwestionowane jest ponadto całkowite i nieograniczone w czasie wyłączenie określonej kategorii pracowników, trudno byłoby udzielić odmiennej odpowiedzi.
97.
Wobec powyższego, odpowiadając na drugie pytanie prejudycjalne, proponuję Trybunałowi, by wobec niemożności dokonania zgodnej wykładni ustawodawstwa krajowego dokonał wykładni art. 27 karty, skonkretyzowanego w zasadniczy i bezpośredni sposób w art. 3 ust. 1 dyrektywy 2002/14, w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które wyłączają określoną kategorię pracowników, a w szczególności pracowników wykonujących pracę na podstawie „umów wyłączonych”, z obliczania liczby zatrudnionych pracowników w rozumieniu tego przepisu.
V – Wnioski
98.
W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi udzielenie następujących odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedstawione przez Cour de cassation:
1)
Na art. 27 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, skonkretyzowany w zasadniczy i bezpośredni sposób w art. 3 ust. 1 dyrektywy 2002/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002 r. ustanawiającej ogólne ramowe warunki informowania i przeprowadzania konsultacji z pracownikami we Wspólnocie Europejskiej, można powołać się w sporze między jednostkami, z ewentualnymi konsekwencjami w postaci odstąpienia od zastosowania przepisów prawa krajowego.
2)
Wobec niemożności dokonania wykładni zgodnej prawa krajowego art. 27 karty, skonkretyzowany w zasadniczy i bezpośredni sposób w art. 3 ust. 1 dyrektywy 2002/14, należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które wyłączają określoną kategorię pracowników, a w szczególności pracowników wykonujących pracę na podstawie „umów wyłączonych”, z obliczania liczby zatrudnionych pracowników w rozumieniu tego przepisu, zaś sąd krajowy jest upoważniony na mocy art. 52 ust. 5 karty do odstąpienia od zastosowania przepisów prawa krajowego sprzecznych ze wskazanymi powyżej normami prawa Unii.
(
1
)	Język oryginału: hiszpański.
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002 r. (Dz.U. L 80, s. 29).
(
3
)	W doktrynie akademickiej zob. m.in. M. De Mol, Kücükdeveci: Mangold Revisited – Horizontal Direct Effect of a General Principle of EU Law, European Constitutional Law Review, 2010, nr 6, s. 302; A. Hatje, EU-Kommentar, ed. J. Schwarze, 2. Aufl., Baden‑Baden, 2009, art. 51, s. 2324, marg. 20; T. Kingreen, EUV/EGV – Kommentar, 3. Aufl., München 2007, art. 51 GRCh, s. 2713, marg. 18; lub K. Riesenhuber, Europäisches Arbeitsrecht, Hamburg, 2009, § 2, s. 45, marg. 25. W przedmiocie różnych stanowisk odnośnie do tej kwestii zob. wprowadzenie przedstawione przez rzecznik generalną V. Trstenjak w opinii przedstawionej w sprawie C‑282/10 Dominguez, zakończonej wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012 r.
(
4
)	Zobacz analizę porównawczą opracowaną przez J.M. Bilbao Ubillosa, La eficacia de los derechos fundamentales frente a particulares, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1997, s. 277 i nast., jak również syntezę przeprowadzoną przez A. Seiferta, L’effet horizontal des droits fondamentaux. Quelques réflexions de droit européen et de droit comparé, Revue trimestrielle de droit européen, Dalloz 2013.
(
5
)	Zobacz podobnie P. Craig, EU Administrative Law, 2nd ed., Oxford University Press, Oxford 2012, s. 465.
(
6
)	Zobacz m.in. wyroki: z dnia 12 grudnia 1974 r. w sprawie 36/74 Walrave i Koch, Rec. s. 1405, pkt 17; z dnia 14 lipca 1976 r. w sprawie 13/76 Donà, Rec. s. 1333, pkt 17; z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie C-415/93 Bosman, Rec. s. I-4921, pkt 82; z dnia 11 kwietnia 2000 r. w sprawach połączonych C-51/96 i C-191/97 Deliège, Rec. s. I-2549, pkt 47; z dnia 6 czerwca 2000 r. w sprawie C-281/98 Angonese, Rec. s. I-4139, pkt 31; z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie C-309/99 Wouters i in., Rec. s. I-1577, pkt 120; z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie C-438/05 International Transport Workers’ Federation i Finnish Seamen’s Union, zwanej „Viking Line”, Zb.Orz. s. I-10779, pkt 33.
(
7
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 15 czerwca 1978 r. w sprawie 149/77 Defrenne, Rec. s. 1365.
(
8
)	Zobacz m.in. E.W. Böckenförde, Staat, Gesellschaft, Freiheit, Suhrkamp, Frankfurt 1976, s. 65 i nast.; L.M. Díez‑Picazo Giménez, Sistema de Derechos Fundamentales, 3a ed., Thomson Civitas, Madrid 2008, s. 252 i nast.; A. Pace, Problematica delle liberà costituzionali, Parte Generale, 2a ed., Cedam, Padova 1990; A. Clapham, Human Rights Obligations of Non‑State Actors, Oxford University Press, 2006; D. Kennedy, The Stages of Decline of the Public/Private Distinction, 130 University of Pennsylvania Law Review, 1982.
(
9
)	W przedmiocie obowiązku ochrony obciążającego władzę publiczną zob. H.J. Papier, Drittwirkung der Grundrechte, w: Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, D. Merten, H.J. Papier (Hrsg.), Band II, C.F. Müller, Heidelberg 2006, s. 1335, 1336; w szczególności wkład C. Calliessa w to samo dzieło, s. 963 i nast.; a także L. Jaeckel, Schutzpflichten im deutschen und europäischen Recht, Beck, München 2001.
(
10
)	Teoria „pozytywnych zobowiązań państwa” ma swoje źródło w wyroku z dnia 9 października 1979 r. w sprawie Airey przeciwko Irlandii, następnie potwierdzonym szeregiem dalszych orzeczeń, wśród których na wyróżnienie zasługują wyroki: z dnia 9 grudnia 1994 r. w sprawie López Ostra przeciwko Hiszpanii; z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie Ilascu i in. przeciwko Mołdawii i Rosji. W tym względzie zob. analizę F. de Sudre’a i in., Les grands arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme, 6ème éd., Puf, Paris, s. 18 i nast.
(
11
)	Taka sytuacja ma miejsce np. w Republice Federalnej Niemiec lub w Królestwie Hiszpanii, w których to państwach trybunały konstytucyjne, rozpatrując bezpośrednie skargi, których przedmiotem jest ochrona praw podstawowych, wypracowały orzecznictwo, zgodnie z którym sąd praw podstawowych jest umiejscowiony w symbolicznym centrum obowiązku ochrony. I tak, w przypadku Niemiec interwencja sądu jako władzy publicznej leży u źródła orzecznictwa Bundesverfassungsgericht (niemieckiego federalnego trybunału konstytucyjnego), a koronnym wyrokiem w tym względzie jest orzeczenie wydane w sprawie Lüth (BverfGE 7, 198) z dnia 15 stycznia 1958 r. W przypadku Hiszpanii Tribunal Constitucional (trybunał konstytucyjny) we wczesnym wyroku 18/1984 z dnia 7 lutego 1984 r. stwierdził: „sytuacja wygląda tak, że z jednej strony występują prawa, na które można się powołać jedynie wobec władzy publicznej (takie jak art. 24 [prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem]), a z drugiej strony fakt, że władze publiczne podlegają konstytucji (art. 9 ust. 1), przekłada się na pozytywny obowiązek zapewnienia skuteczności tych praw w zakresie ich obowiązywania w sferze społecznej, a obowiązek ten znajduje zastosowanie do władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, w zakresie ich odpowiednich kompetencji” (pkt 6).
(
12
)	W tym względzie zob. A. Seifert, op.cit., s. 804 i nast.
(
13
)	Zgodnie z wyjaśnieniami karty: „Przykładowe zasady uznane w karcie są zawarte np. w artykułach 25, 26 i 37. W niektórych przypadkach artykuł karty może zawierać zarówno elementy prawa, jak i zasady, np. artykuły 23, 33 i 34” .
(
14
)	Guy Braibant, znaczący uczestnik pierwszego konwentu, opisuje w swojej książce La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, Seuil, Paris 2001, s. 44–46, znaczenie, jakie miało rozróżnienie między „prawami” a „zasadami” dla osiągnięcia konsensusu, który doprowadził do wprowadzenia tytułu karty odnoszącego się do spraw socjalnych.
(
15
)	W przedmiocie art. 45 konstytucji irlandzkiej oraz orzecznictwa irlandzkiego Supreme Court zob. J.M. Kelly, The Irish Constitution, 4th ed., LexisNexis/Butterworths, Dublin, s. 2077 i nast.
(
16
)	W przedmiocie skuteczności „zasad wyznaczających politykę gospodarczą i społeczną” w konstytucji hiszpańskiej zob. J. Jiménez Campo, Derechos fundamentales. Conceptos y garantías, Trotta, Madrid 1999, s. 122 i nast.; J.M. Rodríguez de Santiago, La forma de vincular de los preceptos del capítulo tercero del título primero de la Constitución española, w: M.E. Casas Baamonde, M. Rodríguez‑Piñero y Bravo‑Ferrer, Comentarios a la Constitución española, Wolters Kluwer, Madrid 2008, s. 1187 i nast.
(
17
)	Zobacz w szczególności analizę porównawczą C. Ladenburgera, Artikel 52 Abs. 5, w: P.J. Tettinger, K. Stern, Europäische Grundrechte – Charta, Beck, München 2004, s. 803 i nast.
(
18
)	Zobacz wyrok Conseil constitutionnel 94‑359 CC z dnia 19 stycznia 1995 r., pkt 7. W tym względzie zob. L. Burgorgue‑Larsen, Article II‑112, w: L. Burgorgue‑Larsen, A. Levade, F. Picod, Traité établissant une Constitution pour l’Europe, Tome 2, Bruylant, Bruxelles 2005, s. 684.
(
19
)	Zobacz np. art. 8 ust. 2; art. 7 ust. 1 i 2; a także art. 9a austriackiej federalnej ustawy konstytucyjnej. W tym względzie zob. H. Schäffer, Zur Problematik sozialer Grundrechte, w: Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, D. Merten, H.J. Papier (Hrsg.), Band VII/1, C.F. Müller, Heidelberg 2006, s. 473 i nast.
(
20
)	Zobacz w szczególności K.P. Sommemann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, Mohr Siebeck, Tübingen 1997.
(
21
)	Zobacz między innymi W. Sadurski, Rights Before Courts. A Study of Constitutional Courts in Postcommunist States of Central and Eastern Europe, Springer, Dordrecht 2005, s. 178 i nast.
(
22
)	Podobnie całościowy obraz został odzwierciedlony w: Soziale Grundrechte in Europa nach Lissabon, J. Iliopoulos‑Strangas (Hrsg.), Nomos/Sakkoulas/Bruylant/Facultas, Baden‑Baden, Athina, Bruxelles, Wien 2010.
(
23
)	G. Braibant, op.cit., s. 252.
(
24
)	W tym względzie zob. wczesną publikację D. Grimma, Soziale Grundrechte für Europa, obecnie w: Die Verfassung und die Politik. Einsprüche in Störfällen, Beck, München 2001, s. 275 i nast.
(
25
)	W tym względzie, analizując „zasady” jako mandat skupiony na celach, zob. M. Borowsky, Artikel 52, w: J. Mayer, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, wyd. 3, Nomos, Baden‑Baden 2010, s. 697–699; L. Bourgorgue‑Larsen, Article II‑112, op.cit., s. 686 i nast.; F. Mayer, Artikel 6 EUV, w: Grabitz, Hilf, Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union – Kommentar, Beck, München 2010, pkt 65 i nast.
(
26
)	Wyjaśnienie dotyczące art. 52 ust. 5 karty stanowi, w zakresie mającym znaczenie dla niniejszej sprawy, co następuje: „[…] Zasady mogą być wykonywane poprzez akty prawodawcze lub wykonawcze (przyjęte przez Unię zgodnie z jej uprawnieniami oraz przez państwa członkowskie, jedynie gdy wykonują prawo Unii); stają się one zatem istotne dla sądów i trybunałów jedynie wtedy, gdy akty takie są interpretowane lub poddawane kontroli. Nie stanowią one podstawy do żadnych praw bezpośrednich do podejmowania działań pozytywnych przez instytucje Unii lub władze państw członkowskich. Jest to spójne zarówno z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości […], jak i z podejściem stosowanym w systemach konstytucyjnych państw członkowskich względem »zasad«, w szczególności w dziedzinie prawa socjalnego […]”.
(
27
)	Europejska karta społeczna jest traktatem, który został otwarty do podpisu przez państwa członkowskie Rady Europy w dniu 18 października 1961 r. w Turynie; weszła w życie w dniu 26 lutego1965 r.
(
28
)	Dyrektywa Rady z dnia 20 lipca 1998 r. (Dz.U. L 225, s. 16).
(
29
)	Dyrektywa Rady z dnia 22 września 1994 r. w sprawie ustanowienia europejskiej rady zakładowej lub trybu informowania i konsultowania pracowników w przedsiębiorstwach lub w grupach przedsiębiorstw o zasięgu wspólnotowym (Dz.U. L 254, s. 64).
(
30
)	Ponadto mandat ten wiąże się z istotnymi trudnościami w momencie jego konfiguracji na poziomie ponadnarodowym. W tym względzie zob. J. Cruz Villalón, La información y la consulta a los trabajadores en las empresas de dimensión comunitaria, La Ley, 1994, tomo 2; F.L. Insa Ponce de León, Los derechos de implicación de los trabajadores en las sociedades anónimas europeas, Tirant lo Blanch, Valencia 2010.
(
31
)	Podobnie prace przygotowawcze do karty potwierdzają, że uczestnicy konwentu nigdy nie wykluczyli rozpatrywania przed sąd aktów w świetle zasad [ustanowionych przez kartę], lecz zawsze zakładając, że rozumienie kontroli sądowej odnosi się do pojęcia abstrakcyjnej kontroli aktów, nie zaś do gwarancji praw, jak to wyjaśnia G. Braibant, op.cit., s. 46, a także inny członek konwentu, Lord Goldsmith, A Charter of Rights, Freedoms and Principles, Common Market Law Review, 38 2001, s. 1212, 1213. W przedmiocie podstawy prac przygotowawczych oraz treści art. 52 ust. 5 ich funkcji kontroli obiektywnej broni również C. Ladenburger, Protection of Fundamental Rights post‑Lisbon – The interaction between the Charter of Fundamental Rights, the European Convention of Human Rights and National Constitutions, Institutional Report, FIDE 2012, s. 33: „only one point is clear: Article 52 (5) 2nd sentence does not exclude any justiciability of principles”.
(
32
)	Wśród wielu spraw zob. przede wszystkim wyroki: z dnia 26 lutego 1986 r. w sprawie 152/84 Marshall, Rec. s. 723; z dnia 12 lipca 1990 r. w sprawie C-188/89 Foster i in., Rec. s. I-3313; z dnia 14 lipca 1994 r. w sprawie C-91/92 Faccini Dori, Rec. s. I-3325; z dnia 7 marca 1996 r. w sprawie C-192/94 El Corte Inglés, Rec. s. I-1281; z dnia 14 września 2000 r. w sprawie C-343/98 Collino i Chiappero, Rec. s. I-6659; z dnia 5 października 2004 r. w sprawach połączonych od C-397/01 do C-403/01 Pfeiffer i in., Zb.Orz. s. I-8835; ww. wyrok w sprawie Dominguez. W przedmiocie ewolucji tego orzecznictwa zob. m.in. opracowania: B. De Witte, Direct effect, primacy and the nature of the legal order, w: P. Craig, G. De Búrca, The Evolution of EU Law, 2nd ed., Oxford University Press, Oxford 2011, s. 329–340; D. Simon, L’invocabilité des directives dans les litiges horizontaux: confirmation ou infléchissement?, Europe, nr 3, marzec 2010; M. Dougan, When Worlds Collide: Competing Visions of the Relationship Between Direct Effect and Supremacy, 44 Common Market Law Review, 2007.
(
33
)	Wyroki: z dnia 30 kwietnia 1996 r. w sprawie C-194/94 CIA Security Internacional, Rec. s. I-2201; z dnia 22 listopada 2005 r. w sprawie C-144/04 Mangold, Zb.Orz. s. I-9981; z dnia 19 stycznia 2010 r. w sprawie C-555/07 Kücükdeveci, Zb.Orz. s. I-365.
(
34
)	W tym względzie odsyłam do opinii rzecznika generalnego Y. Bota przedstawionej w ww. sprawie Kücükdeveci, w szczególności pkt 68 i nast.
(
35
)	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90 Francovich i in., Rec. s. I-5357, pkt 35; z dnia 5 marca 1996 r. w sprawach połączonych C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pêcheur i Factortame, Rec. s. I-1029, pkt 31; z dnia 26 marca 1996 r. w sprawie C-392/93 British Telecommunications, Rec. s. I-1631, pkt 38; z dnia 23 maja 1996 r. w sprawie C-5/94 Hedley Lomas, Rec. s. I-2553, pkt 24; z dnia 8 października 1996 r. w sprawach połączonych C‑178/94, C‑179/94 i od C-188/94 do C-190/94 Dillenkofer i in., Rec. s. I-4845, pkt 20; z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C-127/95 Norbrook Laboratorios, Rec. s. I-1531, pkt 106.
(
36
)	Wyrok z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie C-385/05, Zb.Orz. s. I-611.
(
37
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie CGT, pkt 38, odnoszący się do pkt 28 opinii rzecznika generalnego wydanej w tej sprawie.
(
38
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie CGT, pkt 38.
(
39
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie CGT, pkt 34, kursywa moja.
(
40
)	Zobacz w szczególności ww. wyrok w sprawie Pfeiffer i in., pkt 114; wyrok z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawach połączonych od C-378/07 do C-380/07 Angelidaki i in., Zb.Orz. s. I-3071, pkt 197, 198; ww. wyroki: w sprawie Kücükdeveci, pkt 48; w sprawie Dominguez, pkt 24.
(
41
)	Zobacz wyrok z dnia 15 kwietnia 2008 r. w sprawie C-268/06 Impact, Zb.Orz. s. I-2483, pkt 100; ww. wyrok w sprawach połączonych Angelidaki i in., pkt 199.
(
42
)	Zasada wyrażona w art. 4 TUE, znajdująca zastosowanie zarówno do państw członkowskich, jak i do Unii (w sprawie lojalnej współpracy między Unią a państwami członkowskimi zob. wyroki: z dnia 10 lutego 1983 r. w sprawie 230/81 Luksemburg przeciwko Parlamentowi, Rec. s. 255, pkt 38; z dnia 22 października 2002 r. w sprawie C-94/00 Roquette Frères, Rec. s. I-9011, pkt 31; a także postanowienie z dnia 13 lipca 1990 r. w sprawie C-2/88 IMM, Rec. s. I-3365, pkt 17).
(
43
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie CGT, pkt 40.