61992V0002
ΓΝΩΜΟΔΌΤΗΣΗ 2/92 ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΊΟΥ
της 24ης Μαρτίου 1995
Το Βασίλειο του Βελγίου, με έγγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 4 Σεπτεμβρίου 1992, υπέβαλε αίτηση γνωμοδοτήσεως δυνάμει του άρθρου 228, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΟΚ (το οποίο συμπίπτει κατ' ουσίαν με το άρθρο 228, παράγραφος 6, της Συνθήκης ΕΚ), το οποίο ορίζει ότι:
«Το Συμβούλιο, η Επιτροπή ή κράτος μέλος δύνανται προηγουμένως να ζητήσουν από το Δικαστήριο να γνωμοδοτήσει εάν η υπό μελέτη συμφωνία συμβιβάζεται με την παρούσα Συνθήκη. Αν η γνωμοδότηση είναι αρνητική, η συμφωνία δύναται να τεθεί σε ισχύ μόνο κατά τις διατάξεις του άρθρου 236.»
Ι — Η αίτηση γνωμοδοτήσεως
Με την αίτηση αυτή, η Βελγική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον J. Devadder, διευθυντή διοικήσεως του Υπουργείου Εξωτερικών, Εξωτερικού Εμπορίου και Συνεργασίας για την Ανάπτυξη, επικουρούμενο από τον J. V. Louis, σύμβουλο διοικήσεως, προϊστάμενο της νομικής υπηρεσίας της Banque nationale de Belgique, ζητεί από το Δικαστήριο να γνωμοδοτήσει ως προς την αρμοδιότητα της Κοινότητας ή ενός των οργάνων της να συμμετάσχουν στην τρίτη αναθεωρημένη απόφαση του Συμβουλίου του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και Αναπτύξεως (στο εξής αντιστοίχως: τρίτη απόφαση και ΟΟΣΑ).
Ειδικότερα, ζητείται από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί των ακολούθων ερωτημάτων:
«—
Είναι δικαιολογημένη η προσφυγή στη διπλή νομική βάση (άρθρα 57 και 113), την οποία προτείνει η Επιτροπή για την απόφαση του Συμβουλίου σχετικά με τη συμμετοχή της Κοινότητας στην τρίτη απόφαση;
—
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, ποια είναι η ορθή νομική βάση;
—
Η αρμοδιότητα της Κοινότητας να συμμετάσχει στην τρίτη απόφαση αποκλείει την αρμοδιότητα των κρατών μελών ή δικαιολογείται “μικτή” συμμετοχή;»
Η τρίτη απόφαση εντάσσεται στο πλαίσιο της δράσεως του ΟΟΣΑ για τη διευκόλυνση των διεθνών επενδύσεων και, ειδικότερα, για την εξασφάλιση της εθνικής μεταχειρίσεως στις επιχειρήσεις που ελέγχονται από υπηκόους χώρας μέλους του ΟΟΣΑ όταν αυτές ασκούν δραστηριότητα στο έδαφος άλλης χώρας μέλους του ΟΟΣΑ. Η απόφαση αυτή εγκρίθηκε από το Συμβούλιο ταυ ΟΟΣΑ εντός του Δεκεμβρίου του 1991. Το κείμενο της αποφάσεως επισυνάφθηκε στην αίτηση γνωμοδοτήσεως.
II — Διαδικασία
Σύμφωνα με το άρθρο 107, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, η αίτηση γνωμοδοτήσεως επιδόθηκε στο Συμβούλιο και τα κράτη μέλη. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν η Ελληνική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον Ν. Μαυρίκα και Β. Κοντόλαιμο, παρέδρους του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, η Ισπανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον Α. Navarro Gonzalez, γενικό διευθυντή συντονισμού νομικών και θεσμικών κοινοτικών υποθέσεων και την R. Silva de Lapuerta, abogado del Estado, της υπηρεσίας κοινοτικών διαφορών, η Γαλλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον J.-P. Puissochet, διευθυντή νομικών υποθέσεων του Υπουργείου Εξωτερικών, και την C. de Salins, υποδιευθύντρια νομικών υποθέσεων του ιδίου υπουργείου, η Ολλανδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον Α. Bos, νομικό σύμβουλο του Υπουργείου Εξωτερικών, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, εκπροσωπούμενη από την S. Cochrane, του Treasury Solicitors' Department, επικουρούμενη από τον D. Wyatt, barrister, το Συμβούλιο, εκπροσωπούμενο από τους J.-C. Piris, jurisconsultus, και R. Torrent, μέλος της Νομικής Υπηρεσίας, καθώς και η Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τους J.-L. Dewost, γενικό διευθυντή της Νομικής Υπηρεσίας, και J. Sack, νομικό σύμβουλο.
Κατόπιν αιτήσεως του, επιτράπηκε στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, εκπροσωπούμενο από τους J. Campinos, jurisconsultus, J. Schoo και Ι. Παντάλη, μέλη της Νομικής Υπηρεσίας, να υποβάλει παρατηρήσεις.
Η Βελγική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τους J. Devadder και J. V. Louis, η Δανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον P. Biering, νομικό σύμβουλο του Υπουργείου Εξωτερικών, η Γερμανική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον Ε. Röder, Ministerialrat του Ομοσπονδιακού Υπουργείου Εθνικής Οικονομίας, η Ελληνική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον Β. Κοντολαιμό και τον Π. Στάγκο, καθηγητή πανεπιστημίου, η Ισπανική Κυβέρνηση, η Γαλλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από την Ε. Belliard, υποδιευθύντρια της διευθύνσεως νομικών υποθέσεων του Υπουργείου Εξωτερικών, και την C de Salins, καθώς και από τον M. Η. Renié, κύριο βοηθό γραμματέα του ιδίου υπουργείου, η Ολλανδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον Α. Bos, η Πορτογαλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τον L. Fernandes, διευθυντή της διευθύνσεως νομικών υποθέσεων στη γενική διεύθυνση κοινοτικών υποθέσεων, και από την L. Duarte, σύμβουλο της εν λόγω διευθύνσεως, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, εκπροσωπούμενη από τον J. Ε. Collins, του Treasury Solicitors' Department, επικουρούμενο από τον D. Wyatt, το Συμβούλιο, εκπροσωπούμενο από τους J.-C. Piris και R. Torrent, η Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τους J.-L. Dewost και J. Sack, καθώς και τους P. J. Kuyper και Θ. Χριστόφορου, μέλη της Νομικής Υπηρεσίας, και το Κοινοβούλιο, εκπροσωπούμενο από τον G. Garzon Clariana, jurisconsulte, και J. Schoo, αγόρευσαν κατά την επ' ακροατηρίου συνεδρίαση, κοινή στην παρούσα διαδικασία και στη διαδικασία της αιτήσεως γνωμοδοτήσεως 1/94, που διεξήχθη στις 11 Οκτωβρίου 1994.
Το Δικαστήριο άκουσε εν συμβουλίω τους γενικούς εισαγγελείς, σύμφωνα με το άρθρο 108, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, στις 2 Δεκεμβρίου 1994.
ΠΙ — Ανάλυση της αποφάσεως
1. Ιστορικό
Ο ΟΟΣΑ διαδέχθηκε τον Οργανισμό Ευρωπαϊκής Οικονομικής Συνεργασίας (στο εξής: ΟΕΟΣ). Το άρθρο 231 της Συνθήκης ΕΟΚ προβλέπει τη στενή συνεργασία της Κοινότητας με τον ΟΕΟΣ. Ως εκ τούτου, η Κοινότητα μετέσχε στην ίδρυση του ΟΟΣΑ το 1960. Δυνάμει του Προσθέτου Πρωτοκόλλου αριθ. 1, στο οποίο παραπέμπει το άρθρο 13 της Συμβάσεως περί της ιδρύσεως του ΟΟΣΑ, τα της εκπροσωπήσεως των Κοινοτήτων στο πλαίσιο του ΟΟΣΑ διέπονται από τις διατάξεις των κοινοτικών Συνθηκών. Οι Επιτροπές της ΕΟΚ και της Ευρατόμ, καθώς και η Ανωτάτη Αρχή της ΕΚΑΧ μετέχουν στις εργασίες του ΟΟΣΑ. Συνεπώς, η Κοινότητα, χωρίς να είναι μέλος του ΟΟΣΑ, μετείχε εξ αρχής στις εργασίες του οργανισμού.
Όσον αφορά τη λήψη αποφάσεων δεσμευτικών για τα μέλη, το Συμβούλιο και η Επιτροπή, σε συμφωνία με τον ΟΟΣΑ, συμφώνησαν το 1988 στην τήρηση μιας διαδικασίας ad hoc. Προβλέφθηκε ότι, όταν η υπό μελέτη πράξη άπτεται θεμάτων που εμπίπτουν στην κοινοτική αρμοδιότητα, το κράτος μέλος που ασκεί την προεδρία του Συμβουλίου θα προβαίνει σε δήλωση εφιστώντας την προσοχή των λοιπών μελών του ΟΟΣΑ επί του σημείου αυτού και επί της ανάγκης αποδοχής της αποφάσεως εκ μέρους της Κοινότητας. Η Επιτροπή θα προβαίνει σε συμπληρωματική δήλωση με την οποία θα αποδέχεται επ' ονόματι της Κοινότητας την πράξη και θα επισημαίνει στα μέλη του ΟΟΣΑ την ανάγκη τηρήσεως των προβλεπομένων κοινοτικών διαδικασιών, σε περίπτωση που αυτό δεν είχε ήδη γίνει. Μετά το πέρας των διαδικασιών αυτών, η Επιτροπή θα ενημερώνει συναφώς τον ΟΟΣΑ.
Ο ΟΟΣΑ, στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων του όσον αφορά τις διεθνείς επενδύσεις, εξέδωσε, αφενός, το 1961, τον Κώδικα περί ελευθερώσεως των κινήσεων κεφαλαίων και τον Κώδικα περί ελευθερώσεως των τρεχουσών αδήλων συναλλαγών, οι οποίοι έκτοτε βελτιώνονται συνεχώς. Πρόκειται για πράξεις δεσμευτικής φύσεως που αφορούν τις αρχικές άμεσες αλλοδαπές επενδύσεις, το δικαίωμα εγκαταστάσεως και τους περιορισμούς που επιβάλλονται στους μη εγκατεστημένους στο ενδιαφερόμενο κράτος επενδυτές. Αφετέρου, οι προσπάθειες του ΟΟΣΑ κατέληξαν στη θέσπιση της «πλήρους ρυθμίσεως περί εθνικής μεταχειρίσεως» (instrument renforcé relatif au traitement national, στο εξής: πλήρης ρύθμιση). Η ρύθμιση αυτή αφορά τη μεταχείριση που πρέπει να επιφυλάσσεται εκ μέρους ενός κράτους στις εγκαθιστώμενες σ' αυτό επιχειρήσεις που βρίσκονται υπό αλλοδαπό έλεγχο. Η πλήρης ρύθμιση συντίθεται από δύο μέρη, ήτοι, αφενός, από το αναθεωρημένο μέρος περί εθνικής μεταχειρίσεως, το οποίο περιέχεται στη δήλωση της 21ης Ιουνίου 1976 σχετικά με τις διεθνείς επενδύσεις και τις πολυεθνικές επιχειρήσεις (στο εξής: αναθεωρημένη δήλωση), και, αφετέρου, από τις επισυναφθείσες στην εν λόγω δήλωση αποφάσεις, εκ των οποίων η τρίτη αποτελεί το αντικείμενο της παρούσας αιτήσεως γνωμοδοτήσεως.
Με την αναθεωρημένη δήλωση, η οποία είναι πολιτικής υφής, οι χώρες μέλη του ΟΟΣΑ δηλώνουν την πρόθεση τους να μην επιφυλάσσουν στις ήδη εγκατεστημένες στο έδαφος τους επιχειρήσεις οι οποίες ελέγχονται από υπηκόους άλλης χώρας μέλους μεταχείριση δυσμενέστερη εκείνης την οποία επιφυλάσσουν, υπό τις αυτές περιστάσεις, στις οικείες επιχειρήσεις, υπό την επιφύλαξη ορισμένων εξαιρέσεων και παρεκκλίσεων. Οι συνημμένες στην αναθεωρημένη δήλωση αποφάσεις, μεταξύ των οποίων και η τρίτη απόφαση, είναι δεσμευτικές για τις χώρες μέλη οι οποίες δεν απέσχον κατά την ψήφιση τους.
Η τρίτη απόφαση καταργεί και αντικαθιστά τη δεύτερη αναθεωρημένη απόφαση του Συμβουλίου του ΟΟΣΑ, της 17ης Μαΐου 1984, περί εθνικής μεταχειρίσεως.
2. Περιεχόμενο της αποφάσεως
Το άρθρο 1 της τρίτης αποφάσεως καθιερώνει μια διαδικασία κοινοποιήσεως στον ΟΟΣΑ, εντός 60ημερών από τη θέσπιση τους, όλων των μέτρων που λαμβάνονται από τα μέλη και συνιστούν εξαίρεση από τον κανόνα της εθνικής μεταχειρίσεως, καθώς και κάθε άλλου μέτρου που έχει επιπτώσεις όσον αφορά την παροχή της εθνικής μεταχειρίσεως. Με υποσημείωση διευκρινίζεται ότι ως «μέλη» νοούνται όλα τα συμβαλλόμενα στην απόφαση μέρη.
Κατά το άρθρο 2, ο ΟΟΣΑ εξετάζει περιοδικώς, και καταρχήν τουλάχιστον ανά τριετία, τις εξαιρέσεις και τα λοιπά μέτρα που του κοινοποιούνται. Οι έλεγχοι αυτοί αποβλέπουν στο να ενθαρρύνουν τα μέλη να ανακαλέσουν τις εξαιρέσεις που έχουν θεσπίσει και, κατά κανόνα, γίνονται χωριστά για κάθε χώρα.
Το άρθρο 3 παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να προσφεύγουν στον ΟΟΣΑ οσάκις κρίνουν ότι ένα άλλο μέλος διατήρησε, θέσπισε ή επαναθέσπισε μέτρα αντιβαίνοντα στις υποχρεώσεις του όσον αφορά την παροχή της εθνικής μεταχειρίσεως.
Δυνάμει των άρθρων 4 και 5, η Επιτροπή για τις Διεθνείς Επενδύσεις και τις Πολυεθνικές Επιχειρήσεις μελετά όλα τα ζητήματα που άπτονται της ερμηνείας ή της εφαρμογής της τρίτης αποφάσεως ή των άλλων πράξεων του Συμβουλίου του ΟΟΣΑ περί εθνικής μεταχειρίσεως. Ειδικότερα, είναι επιφορτισμένη με τη διενέργεια των ελέγχων τους οποίους καθιερώνουν τα άρθρα 1, 2 και 3.
Το άρθρο 6 προβλέπει επανεξέταση της αποφάσεως μετά την παρέλευση τριετίας.
Κατά το άρθρο 7, η Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα μπορεί να προσχωρήσει στην ανωτέρω απόφαση καθώς και σε κάθε μεταγενέστερη τροποποιητική απόφαση.
Τέλος, το Παράρτημα Α της αποφάσεως απαριθμεί τις εξαιρέσεις από την παροχή της εθνικής μεταχειρίσεως τις οποίες έχουν κοινοποιήσει τα μέλη δυνάμει του άρθρου 1.
3. Η διαδικασία εγκρίσεως επ' ονόματι της Κοινότητας
Κατόπιν συστάσεως της Επιτροπής, το Συμβούλιο την εξουσιοδότησε, στις 28 Μαΐου 1990, να μετάσχει στις διαπραγματεύσεις, στο πλαίσιο του ΟΟΣΑ, της αποφάσεως περί της εθνικής μεταχειρίσεως.
Στις 27 Νοεμβρίου 1991, η Επιτροπή απηύθυνε στο Συμβούλιο ανακοίνωση σχετικά με τα αποτελέσματα της διαπραγματεύσεως που διεξήγαγε στο πλαίσιο του ΟΟΣΑ όσον αφορά τη ρύθμιση περί εθνικής μεταχειρίσεως, μαζί με πρόταση αποφάσεως, στηριζόμενη στα άρθρα 57 και 113 της Συνθήκης ΕΟΚ, σχετικά με τη συμμετοχή της Κοινότητας στην τρίτη απόφαση, και ζήτησε από το Συμβούλιο:
« i)
να εξουσιοδοτήσει την Επιτροπή να δηλώσει επ' ονόματι της Κοινότητας ότι η Κοινότητα προσχωρεί στις αρχές της δηλώσεως των κυβερνήσεων των κρατών μελών του ΟΟΣΑ, της 21ης Ιουνίου 1976, σχετικά με τις διεθνείς επενδύσεις και τις πολυεθνικές επιχειρήσεις
ίί)
να δηλώσει, κατά τη διαδικασία που έχει συμφωνηθεί με τον ΟΟΣΑ, ότι η Κοινότητα προτίθεται να μετάσχει στην τρίτη αναθεωρημένη απόφαση του Συμβουλίου του ΟΟΣΑ όταν περατωθούν οι εσωτερικές διαδικασίες
iii)
va εγκρίνει [την πρόταση αποφάσεως].»
Κατά την έγκριση της τρίτης αποφάσεως από το Συμβούλιο του ΟΟΣΑ, ο εκπρόσωπος του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, του κράτους μέλους που ασκούσε την εποχή εκείνη την προεδρία του Συμβουλίου των Κοινοτήτων, επεσήμανε ότι η απόφαση, στο μέτρο που άπτεται θεμάτων εμπιπτόντων στην αρμοδιότητα της Κοινότητας, θα δεσμεύει τα κράτη μέλη της μετά την προσχώρηση της Κοινότητας σ' αυτή. Ο εκπρόσωπος της Επιτροπής δήλωσε ότι η Κοινότητα είχε την πρόθεση να προσχωρήσει στην τρίτη απόφαση μετά την περάτωση των προβλεπομένων κοινοτικών διαδικασιών και ότι υιοθετούσε, για τα θέματα της αρμοδιότητάς της, το περί εθνικής μεταχειρίσεως τμήμα της αναθεωρημένης δηλώσεως.
Στις 13 Ιανουαρίου 1992, το Συμβούλιο ζήτησε τη γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο πλαίσιο της διαδικασίας συνεργασίας, σύμφωνα με τα άρθρα 57 και 113 της Συνθήκης. Στις 13 Νοεμβρίου 1992, το Κοινοβούλιο ενέκρινε, σε πρώτη ανάγνωση της διαδικασίας συνεργασίας, ψήφισμα νομοθετικού περιεχομένου με το οποίο διατύπωσε θετική γνώμη και πρότεινε την προσθήκη μιας αιτιολογικής σκέψεως.
IV — Συνοπτική έκθεση των γραπτών παρατηρήσεων που υποβλήθηκαν από τις κυβερνήσεις και τα κοινοτικά όργανα
1. Επί τον επιτρεπτού της επικλήσεως ορισμένων εγγράφων και πληροφοριακών στοιχείων
Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι στην αίτηση γνωμοδοτήσεως γίνεται χρήση, χωρίς την άδεια του Συμβουλίου, εσωτερικών εγγράφων του οργάνου και εμπιστευτικών πληροφοριών όσον αφορά τις συζητήσεις εντός των ομάδων εργασίας του. Αυτό συνιστά παράβαση του άρθρου 18 του Εσωτερικού Κανονισμού του Συμβουλίου. Ως εκ τούτου, το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο να μη λάβει υπόψη του τα στοιχεία αυτά.
2. Επί του παραδεκτού της αιτήσεως γνωμοδοτήσεως
Η Βελγική Κυβέρνηση, στηριζόμενη στις γνωμοδοτήσεις 1/75 της 11ης Νοεμβρίου 1975 («κανόνας για τα τοπικά έξοδα», Συλλογή τόμος 1975, σ. 409) και 1/78 της 4ης Οκτωβρίου 1979 («Διεθνής Συμφωνία για το φυσικό καουτσούκ», Συλλογή τόμος 1979/II, σ. 401), υποστηρίζει ότι η εξαιρετικής φύσεως διαδικασία αιτήσεως γνωμοδοτήσεως, η οποία προβλέπεται από το άρθρο 228 της Συνθήκης, πρέπει να παρέχει στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να ρυθμίζει όλα τα ζητήματα σχετικά με το ουσιαστικό ή τυπικό συμβιβαστό της σχεδιαζόμενης συμφωνίας, προς αποφυγήν κάθε μεταγενέστερης αμφισβητήσεως ικανής να βλάψει τη διεθνή αξιοπιστία της Κοινότητας. Η ακύρωση ή η κήρυξη του ανίσχυρου της αποφάσεως για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας θα μπορούσε να παραλύσει την εφαρμογή της συμφωνίας αυτής στην κοινοτική έννομη τάξη, πράγμα το οποίο θα είχε οπωσδήποτε επιπτώσεις σε διεθνές επίπεδο.
Ειδικότερα, τα ζητήματα που αφορούν τη νομική βάση της πράξεως περί συμμετοχής της Κοινότητας σε διεθνή συμφωνία θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις όσον αφορά την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών.
Εν πάση περιπτώσει, από τις προμνημονευθείσες γνωμοδοτήσεις 1/75 και 1/78 προκύπτει ότι το Δικαστήριο δεν δέχεται περιοριστική ερμηνεία όσον αφορά το αντικείμενο των αιτήσεων γνωμοδοτήσεως που υποβάλλονται κατ' εφαρμογήν του άρθρου 228 της Συνθήκης.
Η Ελληνική Κυβέρνηση διατυπώνει επιφυλάξεις όσον αφορά την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου να αποφανθεί επί της νομικής βάσεως της πράξεως περί της συνάψεως διεθνούς συμφωνίας από την Κοινότητα.
Κατά την Ελληνική Κυβέρνηση, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ της συνάψεως της συμφωνίας σε διεθνές επίπεδο και της εσωτερικής κοινοτικής διαδικασίας που καταλήγει στην έκδοση της αποφάσεως για τη σύναψη της συμφωνίας. Η εκ μέρους του Δικαστηρίου εξέταση του συμβατού της συμφωνίας με τη Συνθήκη θα πρέπει να αφορά αποκλειστικά και μόνο το πρώτο στοιχείο, δεδομένου ότι το δεύτερο στοιχείο ανήκει στη σφαίρα της εσωτερικής δράσεως της Κοινότητας.
Η γνωμοδοτική διαδικασία του άρθρου 228 της Συνθήκης έχει εξαιρετικό χαρακτήρα. Αποβλέπει στη δυνατότητα ρυθμίσεως του ζητήματος του συμβατού των όρων της υπό μελέτη συμφωνίας προς τη Συνθήκη και δεν μπορεί να επεκταθεί και στο θέμα της επιλογής της νομικής βάσεως που μνημονεύεται στην πράξη συνάψεως της συμφωνίας.
Με τις προμνημονευθείσες γνωμοδοτήσεις 1/75 και 1/78, το Δικαστήριο δεν έθιξε ευθέως το ζήτημα αυτό: ασχολήθηκε κυρίως με το ζήτημα των αντιστοίχων αρμοδιοτήτων της Κοινότητας και των κρατών μελών όσον αφορά την προσχώρηση σε διεθνείς συμφωνίες.
Κατά την Ισπανική Κυβέρνηση, από το άρθρο 228 της Συνθήκης προκύπτει ότι η γνωμοδοτική αρμοδιότητα του Δικαστηρίου είναι διττώς περιορισμένη. Πρώτον, το Δικαστήριο μπορεί να αποφανθεί μόνον επί της υπό μελέτη διεθνούς συμφωνίας και όχι επί οποιασδήποτε άλλης διατάξεως του κοινοτικού δικαίου. Δεύτερον, η γνωμοδότηση μπορεί να αφορά μόνο το ζήτημα του συμβιβαστου της συμφωνίας προς τη Συνθήκη και κανένα άλλο ζήτημα.
Η εσωτερική πράξη περί της συνάψεως διεθνούς συμφωνίας μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως κατά το άρθρο 173 της Συνθήκης. Αντιθέτως, η γνωμοδοτική διαδικασία του άρθρου 228 της Συνθήκης αποσκοπεί αποκλειστικά στον εκ των προτέρων έλεγχο του συμβιβαστού της υπό μελέτη συμφωνίας προς τη Συνθήκη, ούτως ώστε να εμποδίζεται η Κοινότητα να αναλαμβάνει διεθνείς δεσμεύσεις αντιβαίνουσες στους συνταγματικούς κανόνες της.
Εξάλλου, η εκ μέρους του Δικαστηρίου ακύρωση της πράξεως περί συνάψεως διεθνούς συμφωνίας λόγω εσφαλμένης επιλογής της νομικής βάσεως δεν ενέχει κανέναν από τους κινδύνους που αναφέρει το Δικαστήριο στην ως άνω γνωμοδότηση 1/75, δεδομένου ότι δεν τίθεται εν αμφιβόλω η διεθνής δέσμευση της Κοινότητας. Στην περίπτωση αυτή, στο Συμβούλιο εναπόκειται, σύμφωνα με το άρθρο 176 της Συνθήκης, να εκδώσει νέα απόφαση στηριζόμενη στη νομική βάση που υποδεικνύει η απόφαση του Δικαστηρίου.
Το άρθρο 228, προβλέποντας ότι η συμφωνία για την οποία εκδίδεται αρνητική γνωμοδότηση μπορεί να τεθεί σε ισχύ μόνο κατά τις διατάξεις του άρθρου 236 της Συνθήκης, υπονοεί ότι η γνωμοδότηση του Δικαστηρίου μπορεί μόνο να είναι είτε θετική είτε αρνητική ως προς το συμβιβαστό της συμφωνίας προς τη Συνθήκη και δεν μπορεί, σε καμία περίπτωση, να αφορά την επιλεκτέα για τη σύναψη της συμφωνίας νομική βάση. Η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται, εξάλλου, και από γράμμα του άρθρου 107 του Κανονισμού Διαδικασίας.
Τέλος, από την ανάλυση των γνωμοδοτήσεων που έχουν μέχρι τώρα εκδοθεί δυνάμει του άρθρου 228 της Συνθήκης προκύπτει ότι το Δικαστήριο, καίτοι εκλαμβάνει υπό ευρεία έννοια τον όρο «διεθνής συμφωνία» και μολονότι ελέγχει το συμβιβαστό των συμφωνιών ως προς το σύνολο των κανόνων της Συνθήκης και εξετάζει όλα τα ζητήματα που ενδέχεται να δημιουργήσουν αμφιβολίες ως προς το κύρος των συμφωνιών σε σχέση προς τη Συνθήκη, ουδέποτε θέλησε να αποφανθεί ως προς κανόνα κοινοτικού εσωτερικού δικαίου ή ως προς τη νομική βάση των αποφάσεων περί συνάψεως συμφωνίας.
Η Γαλλική Κυβέρνηση και η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών επαφίενται στην κρίση του Δικαστηρίου ως προς το παραδεκτό της αιτήσεως γνωμοδοτήσεως.
Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου διατυπώνει αμφιβολίες ως προς την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου να αποφανθεί επί των ερωτημάτων που αποσκοπούν στην υπόδειξη της ενδεδειγμένης νομικής βάσεως για τη συμμετοχή της Κοινότητας στη συμφωνία. Θεωρεί, εξάλλου ότι, στην υπό κρίση περίπτωση, η αρμοδιότητα της Κοινότητας δεν τίθεται εν αμφιβόλω και ότι η ύπαρξη παράλληλης αρμοδιότητας των κρατών μελών μπορεί εύκολα να αποδειχθεί χωρίς αναφορά στο θέμα της νομικής βάσεως.
Οι προμνημονευθείσες γνωμοδοτήσεις 1/75 και 1/78 περιέχουν ορισμένα στοιχεία που συνηγορούν υπέρ του παραδεκτού της υπό κρίση αιτήσεως. Ωστόσο, με καμία από τις μέχρι τούδε εκδοθείσες γνωμοδοτήσεις δεν κλήθηκε το Δικαστήριο να αποφανθεί ως προς την ενδεδειγμένη νομική βάση για τη σύναψη της υπό μελέτη διεθνούς συμφωνίας. Το Δικαστήριο έθιξε το ζήτημα αυτό μόνο στο μέτρο που η λύση του ήταν απαραίτητη προς διάλυση κάθε αμφιβολίας ως προς την ύπαρξη αρμοδιότητας της Κοινότητας ή των κρατών μελών προκειμένου να συμμετάσχουν στην εκάστοτε εξεταζόμενη συμφωνία.
Η εξαιρετικού χαρακτήρα διαδικασία του άρθρου 228 της Συνθήκης αποβλέπει στην αποτροπή του ενδεχομένου της εκ μέρους του Δικαστηρίου ακυρώσεως ή κηρύξεως του ανίσχυρου μιας διεθνούς συμφωνίας, ή τουλάχιστον της κοινοτικής πράξεως περί συνάψεως ή θέσεως σε ισχύ της εν λόγω συμφωνίας, μετά τη σύναψη της. Η αβεβαιότητα, όμως, ως προς την κατάλληλη νομική βάση για την έκδοση της σχετικής κοινοτικής πράξεως δεν είναι ικανή να δημιουργήσει τέτοιες δυσκολίες, δεδομένου ότι δεν μπορεί να οδηγήσει σε μη επιδεχόμενη θεραπεία σύγκρουση μεταξύ των εξωτερικών σχέσεων της Κοινότητας και της εσωτερικής έννομης τάξης της. Αυτό προκύπτει ειδικότερα από την απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 1988 στην υπόθεση 165/87, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1988, σ. 5545), η οποία αφορούσε την προκριθείσα νομική βάση για την απόφαση του Συμβουλίου περί συνάψεως της Διεθνούς Συμβάσεως για το εναρμονισμένο σύστημα περιγραφής και κωδικοποιήσεως των εμπορευμάτων και του τροποποιητικού πρωτοκόλλου της, και από την απόφαση της 26ης Μαρτίου 1987 στην υπόθεση 45/86, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1987, σ. 1439), με την οποία το Δικαστήριο ακύρωσε μεν δύο κανονισμούς του Συμβουλίου, σχετικούς με την εφαρμογή γενικευμένων δασμολογικών προτιμήσεων, λόγω ελλείψεως της ορθής νομικής βάσεως και ελλείψεως αιτιολογίας, όρισε όμως, δυνάμει του άρθρου 174, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης, ότι τα αποτελέσματα των ακυρουμένων κανονισμών διατηρούσαν την ισχύ τους.
Τέλος, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου θεωρεί ότι το γεγονός ότι η αίτηση είναι παραδεκτή στο μέτρο που αποσκοπεί στη διάλυση μιας όντως υφισταμένης αβεβαιότητας ως προς την αντίστοιχη αρμοδιότητα της Κοινότητας και των κρατών μελών να συμμετάσχουν στην υπό μελέτη συμφωνία δεν θα έπρεπε να επηρεάζει το παραδεκτό των ερωτημάτων που αφορούν τη νομική βάση.
Το Συμβούλιο δεν διατυπώνει γνώμη ως προς το παραδεκτό της αιτήσεως γνωμοδοτήσεως. Ζητεί από το Δικαστήριο να εφαρμόσει κατ' αναλογία τα άρθρα 91, 92 και 38 του Κανονισμού Διαδικασίας και να κρίνει ότι η αίτηση δεν είναι παραδεκτή. Η εφαρμογή, σε υποθέσεις μη αμφισβητούμενης δικαιοδοσίας, των διατάξεων αυτών, οι οποίες, κατά το γράμμα τους, αφορούν διαδικασίες αμφισβητούμένης δικαιοδοσίας, είναι απαραίτητη προκειμένου να εξασφαλιστεί η πρακτική αποτελεσματικότητα των διατάξεων αυτών, σχετικό δε προηγούμενο αποτελεί η Διάταξη της 21ης Οκτωβρίου 1982 στην υπόθεση 233/82, Κ. κατά Γερμανίας και Κοινοβουλίου (Συλλογή 1982, σ. 3637). Αυτή η λύση επιβάλλεται στην υπό κρίση περίπτωση διότι τα ερωτήματα που υποβάλλονται στο Δικαστήριο είναι άνευ αντικειμένου και διότι η αίτηση γνωμοδοτήσεως εκτρέπει του σκοπού της τη διαδικασία του άρθρου 228 της Συνθήκης.
Το Συμβούλιο αφιερώνει ορισμένες παραγράφους στην ανάλυση του αντικειμένου της αιτήσεως και στην περιγραφή της κοινοτικής διαδικασίας εγκρίσεως της πράξεως για τη σύναψη της συμφωνίας. Επισημαίνει ότι το περιεχόμενο της αιτήσεως και τα δύο πρώτα ερωτήματα που υποβάλλονται στο Δικαστήριο δεν αφορούν ζητήματα αρμοδιότητας της Κοινότητας ή των οργάνων της, αλλά το όλως διαφορετικό ζήτημα της επιλογής της νομικής βάσεως της εσωτερικής πράξεως με την οποία η Κοινότητα θα αποφασίσει να δεσμευθεί σε διεθνές επίπεδο. Το τρίτο ερώτημα που υποβάλλεται στο Δικαστήριο αφορά, σύμφωνα με το ίδιο το κείμενό του, ζητήματα κατανομής αρμοδιότητας μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών της, κανένα όμως στοιχείο του κειμένου της αιτήσεως γνωμοδοτήσεως δεν δικαιολογεί τη διατύπωση αυτού του ερωτήματος.
Το Συμβούλιο παρατηρεί ότι η πρόταση της Επιτροπής δεν προβλέπει μικτή συμμετοχή της Κοινότητας και των κρατών μελών στην τρίτη απόφαση και ότι αναφέρεται και σε ένα άλλο θέμα, ήτοι τη συμμετοχή της Κοινότητας στην αναθεωρημένη δήλωση των κυβερνήσεων των κρατών μελών του ΟΟΣΑ, η οποία αναφέρεται σε πολλούς τομείς, εκ των οποίων μόνον ένας αφορά την εθνική μεταχείριση.
Τον Νοέμβριο του 1991, το Συμβούλιο δέχθηκε να εκδηλώσει η Κοινότητα, στο πλαίσιο του ΟΟΣΑ, την πρόθεση της να προσχωρήσει στη ρύθμιση περί εθνικής μεταχειρίσεως, η απόφαση όμως αυτή αναφερόταν μόνο στο τμήμα της αναθεωρημένης δηλώσεως που αφορούσε την εθνική μεταχείριση. Εξάλλου, οι δηλώσεις στις οποίες προέβησαν στα πλαίσια του ΟΟΣΑ οι εκπρόσωποι του Βασιλείου των Κάτω Χωρών και της Επιτροπής δεν συνεπάγονταν, σ' εκείνη τη φάση, καμία νομική δέσμευση και ισοδυναμούσαν, στην καλύτερη περίπτωση, με υπογραφή μιας διεθνούς συμφωνίας υπό την επιφύλαξη μεταγενέστερης κυρώσεως της. Τέλος, το γεγονός ότι οι δηλώσεις του ΟΟΣΑ δεν έχουν νομικώς δεσμευτικό χαρακτήρα δεν συνεπάγεται ότι για την εκ μέρους της Κοινότητας προσυπογραφή μιας τέτοιας δηλώσεως δεν απαιτείται η ύπαρξη νομικής βάσεως ή η εξακρίβωση της υπάρξεως κοινοτικής αρμοδιότητας. Συνεπώς, οι κινηθείσες κοινοτικές διαδικασίες θα πρέπει να επιτρέψουν όχι μόνο τη λήψη αποφάσεως ως προς την ανάληψη νομικών υποχρεώσεων σε διεθνές επίπεδο, αλλά και τη διευκρίνιση και επακριβή διατύπωση του περιεχομένου των πολιτικών δεσμεύσεων που αναλαμβάνονται στο πλαίσιο του ΟΟΣΑ.
Το Συμβούλιο αναφέρει επίσης ότι η αίτηση γνωμοδοτήσεως υποβλήθηκε πριν από την έκδοση της γνώμης του Κοινοβουλίου κατά την πρώτη φάση της διαδικασίας συνεργασίας και σε χρόνο κατά τον οποίο οι προσωρινές συζητήσεις σχετικά με την υιοθέτηση κοινής στάσεως του Συμβουλίου, εν αναμονή της γνώμης του Κοινοβουλίου, δεν είχαν καν αρχίσει.
Μετά τις εισαγωγικές αυτές παρατηρήσεις, το Συμβούλιο υπενθυμίζει τη διάκριση μεταξύ, αφενός, της διεθνούς συμφωνίας που περιέχει δεσμεύσεις τις οποίες η Κοινότητα μπορεί ή δεν μπορεί να αναλάβει και, αφετέρου, της εσωτερικής αποφάσεως για τη σύναψη της συμφωνίας. Μόνον η πρώτη από τις πράξεις αυτές ρυθμίζει τις σχέσεις μεταξύ της Κοινότητας και των άλλων συμβαλλομένων μερών και περιέχει ανάληψη διεθνών δεσμεύσεων που ενδέχεται να είναι ασυμβίβαστες με τη Συνθήκη. Για τον λόγο αυτό, το άρθρο 228 της Συνθήκης αφορά αποκλειστικά και μόνο τη διεθνή συμφωνία και όχι την απόφαση για τη σύναψη της, όπως προκύπτει σαφώς από το γράμμα της διατάξεως αυτής.
Η γνωμοδότηση του Δικαστηρίου δεν μπορεί να είναι παρά αρνητική ή θετική, στην πρώτη δε περίπτωση η συμφωνία δεν μπορεί να τεθεί σε ισχύ παρά κατόπιν αναδιαπραγματεύσεώς της, προκειμένου να καταστεί σύμφωνη προς τη Συνθήκη, ή κατόπιν τροποποιήσεως της Συνθήκης. Η επιλογή της νομικής βάσεως εντάσσεται σε μια διαφορετική λογική και δεν έχει καμία σχέση με την αναθεώρηση της Συνθήκης διότι, όποια νομική βάση και αν προκριθεί, θα έχει ήδη γίνει δεκτό ότι η Κοινότητα έχει την απαραίτητη αρμοδιότητα προς σύναψη της συμφωνίας. Για τον λόγο αυτό, το ζήτημα του συμβιβαστού της συμφωνίας με τη Συνθήκη μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο τόσο της προσφυγής ακυρώσεως που ασκείται δυνάμει του άρθρου 173 όσο και της γνωμοδοτικής διαδικασίας του άρθρου 228 της Συνθήκης, ενώ η επιλογή της νομικής βάσεως της εσωτερικής αποφάσεως περί συνάψεως της συμφωνίας μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο μόνον προσφυγής ακυρώσεως. Σε περίπτωση που το Δικαστήριο δεχόταν μια τέτοια προσφυγή, η απόφασή του δεν θα δημιουργούσε τις σοβαρές δυσκολίες σε διεθνές επίπεδο που αναφέρονται στην προμνησθείσα γνωμοδότηση 1/75, δεδομένου ότι τα κοινοτικά όργανα θα μπορούσαν και θα όφειλαν, σύμφωνα με το άρθρο 176 της Συνθήκης, να εγκρίνουν εκ νέου την απόφαση περί συνάψεως της συμφωνίας, στηρίζοντας την στη νομική βάση που έχει υποδειχθεί ως κατάλληλη από το Δικαστήριο. Εν αναμονή της εγκρίσεως αυτής, το Δικαστήριο θα μπορούσε να εφαρμόσει κατ' αναλογίαν το άρθρο 174, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης, το οποίο αφορά μόνο τους κανονισμούς, προκειμένου να διατηρήσουν την ισχύ τους τα αποτελέσματα της ακυρουμένης αποφάσεως.
Οι παραπομπές στις προαναφερθείσες γνωμοδοτήσεις 1/75 και 1/78, οι οποίες περιέχονται στην αίτηση γνωμοδοτήσεως, είναι, κατά την άποι|>η του Συμβουλίου, αλυσιτελείς. Στις υποθέσεις εκείνες, το Δικαστήριο εξέτασε μεν τις κοινοτικές αρμοδιότητες αναζητώντας τη νομική τους βάση στα διάφορα άρθρα της Συνθήκης, το έπραξε όμως διότι του υποβλήθηκαν ερωτήματα που αφορούσαν την κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών. Τα ζητήματα αυτά όντως μπορούσαν να υποβληθούν στο πλαίσιο της γνωμοδοτικής διαδικασίας και, κατά τη γνώμη του Συμβουλίου, μπορούσαν να λυθούν μόνο με ανάλυση των διατάξεων επί των οποίων στηρίζονται οι κοινοτικές αρμοδιότητες, πράγμα το οποίο δεν συμβαίνει στην υπό κρίση περίπτωση.
Πρόβλημα επιλογής της νομικής βάσεως για τη σύναψη συμφωνίας θα ανέκυπτε μόνον αν η δράση της Κοινότητας σε διεθνές επίπεδο μπορούσε να έχει διαφορετικό περιεχόμενο και να συνεπάγεται την άσκηση διαφορετικών κοινοτικών αρμοδιοτήτων αναλόγως των καλυπτομένων θεμάτων. Ωστόσο, σε μια τέτοια περίπτωση, και υπό την προϋπόθεση ότι η συμφωνία θα συμβιβαζόταν με τη Συνθήκη, η επιλογή της νομικής βάσεως θα ανήκε στην αρμοδιότητα του νομοθέτη, υπό την επιφύλαξη του εκ των υστέρων ελέγχου από το Δικαστήριο.
Στην περίπτωση της τρίτης αποφάσεως, η οποία καλύπτει όλους τους τομείς που άπτονται της νομικής καταστάσεως των επιχειρήσεων, ο νομοθέτης διέθετε πολλαπλές δυνατότητες επιλογής προς καθορισμό της εκτάσεως της συμμετοχής της Κοινότητας στη συμφωνία. Ειδικότερα, έπρεπε να καθοριστεί αν αυτή η συμμετοχή θα είναι σφαιρική ή κατά περίπτωση, αν θα πρέπει να διατυπωθούν επιφυλάξεις και ποιες, αν θα πρέπει να αφορά μόνο τους τομείς στους οποίους η Κοινότητα έχει ήδη ασκήσει την αρμοδιότητά της σε ενδοκοινοτικό επίπεδο ή να επεκταθεί και στους τομείς στους οποίους η Κοινότητα έχει δυνητική αρμοδιότητα. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, θα έπρεπε να καθοριστούν τα όρια μεταξύ κοινοτικών δεσμεύσεων και δεσμεύσεων των κρατών μελών. Οι δυσκολίες αυτές θα επιτείνονταν ακόμα περισσότερο αν αντιμετωπιζόταν το ενδεχόμενο συμμετοχής της Κοινότητας και στην αναθεωρημένη δήλωση, επί της οποίας, λόγω της συναφείας της προς την τρίτη απόφαση, θα έπρεπε επίσης να λάβει θέση ο κοινοτικός νομοθέτης.
Το Συμβούλιο θεωρεί ότι, σε όλες τις δυνατές περιπτώσεις, δεν μπορεί να τεθεί εν αμφιβάλω η δυνατότητα μικτής συμμετοχής της Κοινότητας και των κρατών μελών στην τρίτη απόφαση, δεδομένου ότι το περιεχόμενό της, ήτοι το καθεστώς των επιχειρήσεων, δεν εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα ούτε της Κοινότητας ούτε των κρατών μελών. Αυτή η μικτή συμμετοχή δεν αμφισβητείται ούτε με την πρόταση της Επιτροπής ούτε με την αίτηση γνωμοδοτήσεως του Βασιλείου του Βελγίου.
Το Συμβούλιο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι τα δύο πρώτα ερωτήματα του Βασιλείου του Βελγίου στερούνται αντικειμένου, δεδομένου ότι ο κοινοτικός νομοθέτης δεν έχει ακόμα καθορίσει τον σκοπό και το περιεχόμενο της κοινοτικής δράσεως. Η λήψη θέσεως εκ μέρους του Δικαστηρίου όσον αφορά την προκριτέα νομική βάση θα προδίκαζε αυτές τις πολιτικές επιλογές. Η απάντηση στο τρίτο ερώτημα εξαρτάται από την απάντηση στα δύο πρώτα και, κατά συνέπεια, ούτε στο ερώτημα αυτό επιτρέπεται να δοθεί απάντηση. Ακόμα και αν εξεταστεί μεμονωμένα, το ερώτημα που αφορά την αποκλειστική ή τη μικτή κοινοτική συμμετοχή στερείται αντικειμένου, δεδομένου ότι ουδέποτε αμφισβητήθηκε η ύπαρξη αρμοδιότητας των κρατών μελών. Ούτε με την αίτηση γνωμοδοτήσεως διατυπώνεται οποιαδήποτε αμφιβολία επ' αυτού. Συνεπώς, η διατύπωση αυτού του ερωτήματος απέβλεπε αποκλειστικά στη δικαιολόγηση της αιτήσεως γνωμοδοτήσεως από πλευράς του άρθρου 228 της Συνθήκης και ενόψει της νομολογίας του Δικαστηρίου, πράγμα το οποίο συνιστά κατάχρηση διαδικασίας.
Η Επιτροπή παρατηρεί, καταρχάς, ότι η τρίτη απόφαση, ως πράξη δεσμευτική και προοριζόμενη να παραγάγει αποτελέσματα εκτός του ΟΟΣΑ, αποτελεί πράγματι συμφωνία μεταξύ της Κοινότητας και τρίτων χωρών ή ενός διεθνούς οργανισμού, χωρίς να είναι απαραίτητο να καθοριστεί ποιο ακριβώς είναι το έτερο συμβαλλόμενο μέρος.
Δεύτερον, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το ζήτημα της επιλογής της κατάλληλης νομικής βάσεως μπορεί, αυτό καθαυτό, να υποβληθεί στο Δικαστήριο προς έκδοση προηγουμένης γνωμοδοτήσεως κατά το άρθρο 228 της Συνθήκης, όπως συνάγεται από τις προμνημονευθείσες γνωμοδοτήσεις 1/75 και 1/78. Η λύση αυτή επιβάλλεται προς αποφυγή των επιπλοκών που θα μπορούσαν να προκύψουν σε διεθνές επίπεδο είτε από την εκ μέρους του Δικαστηρίου ακύρωση της πράξεως περί της συνάψεως της συμφωνίας λόγω εσφαλμένης επιλογής της νομικής βάσεως, είτε από την αδυναμία συμβιβασμού των διισταμένων απόψεων ως προς την επιλογή αυτή. Στην υπό κρίση περίπτωση, η Κοινότητα ανέλαβε μεν έναντι του ΟΟΣΑ τη δέσμευση να εφαρμόσει την τρίτη απόφαση, η διαφωνία όμως όσον αφορά τη νομική βάση θα την εμπόδιζε να τηρήσει αυτήν την υποχρέωση, δεδομένου ότι το Συμβούλιο δεν μπορεί, αν δεν υπάρχει η απαιτουμένη ομοφωνία για την τροποποίηση της προτάσεως της Επιτροπής, να εκδώσει την αναγκαία προς τούτο πράξη.
Τέλος, στην περίπτωση της υπό κρίση αιτήσεως γνωμοδοτήσεως, τα ερωτήματα που αφορούν τη νομική βάση συνδέονται στενά με το τρίτο ερώτημα του Βασιλείου του Βελγίου. Ειδικότερα, αν η προκριτέα νομική βάση συνεπάγεται αποκλειστική κοινοτική αρμοδιότητα, η Κοινότητα πρέπει να μετάσχει στην απόφαση μόνη και όχι από κοινού με τα κράτη μέλη. Σύμφωνα με την ως άνω γνωμοδότηση 1/78, αυτό το ερώτημα είναι κατά πάσα περίπτωση παραδεκτό.
Το Κοινοβούλιο διευκρινίζει ότι η συμμετοχή του στην παρούσα γνωμοδοτική διαδικασία αποσκοπεί αποκλειστικά και μόνο στην προάσπιση των εξουσιών του στο πλαίσιο της κοινοτικής διαδικασίας λήψεως αποφάσεων. Ως εκ τούτου, επαφίεται στην κρίση του Δικαστηρίου όσον αφορά το παραδεκτό της αιτήσεως γνωμοδοτήσεως.
3. Επί της προκριτέας νομικής βάσεως για τη συμμετοχή της Κοινότητας στην τρίτη απόφαση
Η Βελγική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι η πλήρης ρύθμιση καλύπτει ένα ευρύ φάσμα καταστάσεων που εμπίπτουν σε όλως διαφορετικούς τομείς, μεταξύ των οποίων οι μεταφορές, η αλιεία, η φορολογία, οι δημόσιες προμήθειες. Για τον λόγο αυτόν, η Επιτροπή επέλεξε το άρθρο 57 της Συνθήκης ως οριζόντια βάση καλύπτουσα τους διαφόρους ειδικούς τομείς που αφορά η ρύθμιση, καθώς και το άρθρο 113 της Συνθήκης, επίσης λόγω των στενών δεσμών και των αμοιβαίων επιδράσεων που υφίστανται μεταξύ των αλλοδαπών επενδύσεων και των εμπορικών συναλλαγών.
Κατά την άποψη της Βελγικής Κυβερνήσεως, τα κριτήρια που πρέπει να εφαρμόζονται για την επιλογή της ορθής νομικής βάσεως συνάγονται από τη νομολογία του Δικαστηρίου. Ειδικότερα, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι η προσφυγή στο άρθρο 235 της Συνθήκης δικαιολογείται μόνον όταν καμία άλλη διάταξη της Συνθήκης δεν παρέχει στα κοινοτικά όργανα την αναγκαία αρμοδιότητα για την έκδοση της συγκεκριμένης πράξεως (προαναφερθείσα απόφαση της 26ης Μαρτίου 1987, Επιτροπή κατά Συμβουλίου απόφαση της 30ής Μαΐου 1989, 242/87, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1989, σ. 1425, και απόφαση της 29ης Μαρτίου 1990, C-62/88, Ελλάς κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1990, σ. Ι-1527). Το άρθρο 235 δεν μπορεί να θεωρείται ως διάταξησάρωθρο επιτρέπουσα την παράκαμψη πολλών νομικών βάσεων οι οποίες επιβάλλουν την τήρηση άλλων διαδικαστικών κανόνων. Το Δικαστήριο αποδίδει ιδιαίτερη σημασία στο ότι η εφαρμογή διαφορετικών διαδικαστικών κανόνων μπορεί να έχει συνέπειες στη διαμόρφωση του περιεχομένου της πράξεως (προαναφερθείσα απόφαση της 26ης Μαρτίου 1987, Επιτροπή κατά Συμβουλίου- απόφαση της 2ας Φεβρουαρίου 1989, 275/87, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1989, σ. 259 — συνοπτική δημοσίευση —, και προαναφερθείσα απόφαση της 29ης Μαρτίου 1990, Ελλάς κατά Συμβουλίου).
Όσον αφορά το άρθρο 113 της Συνθήκης, η Βελγική Κυβέρνηση υπενθυμίζει, πρώτον, ότι, σύμφωνα με την προμνησθείσα γνωμοδότηση 1/75, η έννοια της εμπορικής πολιτικής έχει το ίδιο περιεχόμενο, είτε αναφέρεται στη σφαίρα διεθνούς δράσεως ενός κράτους είτε σ' αυτή της Κοινότητας. Αυτή η έννοιακλειδί αποκλείει εκ προοιμίου κάθε απόπειρα περιοριστικής ερμηνείας. Εξάλλου, η συλλογιστική που ανέπτυξε το Δικαστήριο με τη γνωμοδότηση 1/78, αποφαινόμενο ότι οι συμφωνίες για τα βασικά προϊόντα εμπίπτουν στην κοινή εμπορική πολιτική, θα μπορούσε να εφαρμοστεί και στον τομέα των υπηρεσιών, λαμβανομένης υπόψη της σημασίας του τομέα αυτού στο διεθνές εμπόριο. Τέλος, για τον καθορισμό του καθεστώτος που πρέπει να εφαρμοστεί σε μια διεθνή συμφωνία, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το ουσιαστικό αντικείμενο της. Συνεπώς, το γεγονός ότι η συμφωνία αφορά ενδεχομένως ειδικούς τομείς δεν πρέπει να οδηγεί στην εφαρμογή κανόνων συνάψεως διαφορετικών από τους κανόνες που εφαρμόζονται στη συμφωνία θεωρουμένη στο σύνολό της.
Η Ελληνική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι τα θέματα που καλύπτει η πλήρης ρύθμιση άπτονται διαφόρων τομέων, όπως η φορολογία, η απασχόληση, η προστασία του περιβάλλοντος, η βιομηχανική δραστηριότητα, οι δημόσιες προμήθειες ή οι μεταφορές. Συνεπώς, η διάταξη του άρθρου 57 της Συνθήκης δεν μπορεί να θεωρηθεί ως «οριζόντια» βάση καλύπτουσα ποικίλους και αυτοτελείς τομείς, οι οποίοι σε ορισμένες μεν περιπτώσεις καλύπτονται από ειδικές διατάξεις της Συνθήκης, ενώ σε άλλες περιπτώσεις εκφεύγουν του πεδίου μιας πλήρως διαμορφωμένης κοινοτικής πολιτικής.
Όσον αφορά το άρθρο 113 της Συνθήκης, είναι αναμφισβήτητο ότι η απαρίθμηση, στην παράγραφο 1 του άρθρου, μιας σειράς μέτρων εμπορικής πολιτικής έχει ενδεικτικό χαρακτήρα και ότι οι περί εμπορικής πολιτικής διατάξεις της Συνθήκης πρέπει να ερμηνεύονται πατά τρόπο ευρύ, ώστε να περιλαμβάνουν τα μέτρα που συνδέονται έμμεσα με τις εμπορικές συναλλαγές (απόφαση της 12ης Ιουλίου 1973, 8/73, Massey-Fergusson, Συλλογή τόμος 1972-1973, σ. 645, προμνησθείσες γνωμοδοτήσεις 1/75 και 1/78). Ωστόσο, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι η εθνική μεταχείριση στον τομέα των επενδύσεων λειτουργεί σε επίπεδο στενών σχέσεων και υπό καθεστώς αλληλεπιδράσεως με τις εμπορικές συναλλαγές. Οι επενδύσεις που μετέχουν του τριτογενούς τομέα παραγωγής δεν μπορούν να ενταχθούν στην έννοια των εμπορικής πολιτικής. Εξάλλου, τυχόν ανταλλαγές εμπορευμάτων με τρίτες χώρες δεν αποτελούν αναγκαία αποτέλεσμα προηγουμένης επενδύσεως. Τέλος, η τρίτη απόφαση αναφέρεται σ' ένα πλέγμα υποχρεώσεων εξαιρετικά εξειδικευμένο, σε τέτοιο βαθμό ώστε να μην εμπλέκεται, έστω και εμμέσως, με την κοινή εμπορική πολιτική.
Συνεπώς, κατά την άποψη της Ελληνικής Κυβερνήσεως, ως νομική βάση θα πρέπει να επιλεγεί το άρθρο 235 της Συνθήκης, χωρίς αυτό να αντιφάσκει προς τον επικουρικό χαρακτήρα της διατάξεως αυτής. Η επιλογή του άρθρου αυτού επιβάλλεται διότι ο σκοπός της τρίτης αποφάσεως διαφέρει από τον σκοπό καθεμιάς από τις ειδικές νομικές βάσεις που είναι δυνατόν να εντοπισθούν στη Συνθήκη.
Η Ισπανική Κυβέρνηση δεν εκφράζει άποψη επί της ουσίας των ερωτημάτων όσον αφορά την επιλογή της νομικής βάσεως.
Η Γαλλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η πλήρης ρύμθμιση δεν εντάσσεται στον τομέα της εμπορικής πολιτικής και, ως εκ τούτου, δεν εμπίπτει στο άρθρο 113 της Συνθήκης. Η νομολογία του Δικαστηρίου, χωρίς να ορίζει κατά τρόπο μη επιδεχόμενο παρεκκλίσεις την έννοια της κοινής εμπορικής πολιτικής, προσδίδει στην έννοια αυτή περιεχόμενο ευρύ και ρευστό. Αυτό αντικατοπτρίζει το γεγονός ότι το πεδίο των διεθνών διαπραγματεύσεων επεκτάθηκε προοδευτικά, τόσο από πλευράς τομέων όσο και από πλευράς ρυθμιστικών μέσων, ανάλογα με τα εκάστοτε κεκτημένα αυτών των διαπραγματεύσεων. Όπως προκύπτει από την ως άνω γνωμοδότηση 1/78 και την προμνησθείσα απόφαση της 26ης Μαρτίου 1987, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, ένα μέτρο δεν εντάσσεται στην εμπορική πολιτική παρά μόνον στην περίπτωση που, αν θεσπιστεί χωριστά από τα κράτη μέλη, καθιστά επισφαλή τη δυνατότητα της Κοινότητας να εγκαθιδρύσει μια κοινή εμπορική πολιτική και μπορεί να προκαλέσει άμεσα εκτροπή των εμπορικών ρευμάτων μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά τα εμπορεύματα που προέρχονται από ή κατευθύνονται προς τρίτες χώρες.
Όμως, η πλήρης ρύθμιση δεν αποβλέπει στον επηρεασμό των διασυνοριακών συναλλαγών αλλά στην προώθηση της ασκήσεως, εντός ορισμένης χώρας, οικονομικών δραστηριοτήτων από μη υπηκόους της χώρας αυτής. Ακόμα και αν η εξασφάλιση της εθνικής μεταχειρίσεως μπορούσε να έχει έμμεσα αποτελέσματα επί των εμπορικών ρευμάτων, τα μέτρα αυτά δεν θα μπορούσαν να θεωρηθούν ως μέσα εμπορικής πολιτικής, άλλως η έννοια αυτή θα αποδυναμωνόταν προκειμένου να περιλάβει όλες τις αρμοδιότητες, π.χ. στον τομέα της νομισματικής πολιτικής.
Επιπλέον, η πλήρης ρύθμιση δεν αφορά άμεσα τις αλλοδαπές επενδύσεις αλλά τις διακρίσεις μεταξύ των επιχειρηματιών που είναι εγκατεστημένοι σε ορισμένη χώρα αναλόγως της υπηκοότητας τους ή την προέλευση των κεφαλαίων, πράγμα το οποίο δεν εμπίπτει στην εμπορική πολιτική των κρατών μελών και δεν αποτελεί, επομένως, ζήτημα κοινής εμπορικής πολιτικής.
Κατά τη Γαλλική Κυβέρνηση, η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι η ίση μεταχείριση θα έχει σημαντικές επιπτώσεις όσον αφορά το εμπόριο με τις τρίτες χώρες. Αντιθέτως, τα κοινοτικά μέτρα που ενδέχεται να επηρεαστούν από την πλήρη ρύθμιση είναι τα μέτρα που έχουν ως νομική βάση τα άρθρα 57 (πρόσβαση στο εγχώριο πιστωτικό σύστημα), 84 (αεροπορικές μεταφορές), 98 (φορολογική εναρμόνιση), 100 και 100 Α (εναρμόνιση ιδίως στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων) και όχι τα μέτρα που λαμβάνονται βάσει του άρθρου 113 της Συνθήκης.
Συνεπώς, εφόσον η εθνική μεταχείριση δεν μπορεί να επηρεάσει τις συναλλαγές ούτε να καταστήσει επισφαλή τη δυνατότητα της Κοινότητας να εφαρμόσει συνεπή εμπορική πολιτική, το άρθρο 113 δεν αποτελεί την ενδεδειγμένη νομική βάση.
Η Γαλλική Κυβέρνηση αντιμετώπισε επίσης τη δυνατότητα προσφυγής σε ενιαία νομική βάση, ήτοι το άρθρο 235 της Συνθήκης. Πράττοντας αυτό δεν αγνοούσε τη νομολογία του Δικαστηρίου, η οποία αναγνωρίζει στη διάταξη αυτή χαρακτήρα όλως επικουρικό, αλλά αντιθέτως εφάρμοσε τη νομολογία αυτή διότι, αν η συλλογιστική του Δικαστηρίου στην απόφαση της 11ης Ιουνίου 1991, την αποκαλούμενη «διοξείδιο του τιτανίου», C-300/89, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1991, σ. I-2867), εφαρμοζόταν στις συμβατικές πράξεις, τότε το άρθρο 235 θα έπρεπε να θεωρηθεί ως η μόνη ενδεδειγμένη νομική βάση.
Σύμφωνα με τη νομολογία «AETR» (απόφαση της 31ης Μαρτίου 1971, 22/70, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή τόμος 1969-1971, σ. 729) και τη γνωμοδότηση 1/76 της 26ης Απριλίου 1977 («Ευρωπαϊκό Ταμείο ακινητοποιήσεως πλοίων εξυπηρετούντων εσωτερικές γραμμές», Συλλογή τόμος 1977, σ. 211), ελλείψει ρητών διατάξεων της Συνθήκης, η εξωτερική αρμοδιότητα της Κοινότητας απορρέει από τις εσωτερικές αρμοδιότητες που διαθέτει. Η τρίτη απόφαση επηρεάζει κοινοτικές πράξεις στηριζόμενες σε διαφορετικές βάσεις, ήτοι τα άρθρα 57, παράγραφος 2, 99, 100100 Α και 130 Ρ της Συνθήκης.
Όμως, κανένας από τους καλυπτομένους τομείς δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ως κύριο συστατικό στοιχείο της ρυθμίσεως και ως υπέρτερος των άλλων. Επιπλέον, τα άρθρα της Συνθήκης που εφαρμόζονται σε κάθε έναν από τους τομείς αυτούς περιλαμβάνουν κανόνες διαφορετικούς όσον αφορά τόσο τους κανόνες ψηφοφορίας εντός του Συμβουλίου όσο και τον τρόπο συμμετοχής του Κοινοβουλίου. Από την προμνησθείσα απόφαση «διοξείδιο του τιτανίου» προκύπτει ότι ο συνδυασμός τέτοιων νομικών βάσεων κινδυνεύει να αφαιρέσει κάθε περιεχόμενο από την ίδια τη διαδικασία συνεργασίας και ότι θα πρέπει, στην περίπτωση αυτή, να επιλέγεται, μεταξύ των πιθανών νομικών βάσεων, η πλέον κατάλληλη. Στην υπό κρίση, όμως, περίπτωση, καμία διάταξη ή ομάδα διατάξεων δεν καλύπτει αποτελεσματικά το πεδίο εφαρμογής των λοιπών. Η κατάσταση αυτή είναι παρόμοια με την περίπτωση όπου μια δράση της Κοινότητας εμφανίζεται ως απαραίτητη για την υλοποίηση, στο πλαίσιο της λειτουργίας της κοινής αγοράς, ενός από τους στόχους της Κοινότητας, χωρίς όμως η Συνθήκη να έχει προβλέψει τις απαιτούμενες για την επίτευξη του στόχου αυτού εξουσίες δράσεως.
Συνεπώς, η συμμετοχή της Κοινότητας στην τρίτη απόφαση μπορεί να στηριχθεί μόνο στο άρθρο 235 της Συνθήκης, προκειμένου να δοθεί μια εμπειρική λύση σε μια κατάσταση η οποία θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι δημιουργεί νομικό αδιέξοδο.
Η Γαλλική Κυβέρνηση διερωτάται, ωστόσο, κατά πόσον ευσταθεί ένα από τα στοιχεία του ανωτέρω συλλογισμού, ήτοι κατά πόσον η νομολογία «διοξείδιο του τιτανίου» μπορεί να εφαρμοστεί κατ' αναλογίαν στη σύναψη διεθνών συμφωνιών. Αφενός, η νέα διατύπωση του άρθρου 228 της Συνθήκης ΕΚ, όπως αυτή προκύπτει από τη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, καθιστά δυνατή τη σαφή διάκριση δύο κατηγοριών συμφωνιών: τις συμφωνίες που συνάπτονται με τη σύμφωνη γνώμη του Κοινοβουλίου και αυτές που συνάπτονται μετά από διαβούλευση με το Κοινοβούλιο.
Αφετέρου, σε ορισμένες περιπτώσεις όπως η υπό κρίση, η κατ' αναλογία εφαρμογή της νομολογίας του «διοξειδίου του τιτανίου» θα μπορούσε να προσκρούσει στην αδυναμία εντοπισμού, μεταξύ των διαφόρων νομικών βάσεων, εκείνης ή εκείνων που θα μπορούσαν να καλύψουν το σύνολο της συμφωνίας.
Η Γαλλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι το πρόβλημα αυτό δεν θα λυνόταν αν εφαρμοζόταν η νομολογία «AETR» και ως έρεισμα της αρμοδιότητας της Κοινότητας λαμβάνονταν όχι τα άρθρα τα οποία συνιστούν τις νομικές βάσεις των κοινοτικών πράξεων που επηρεάζονται από την πλήρη ρύθμιση αλλά τα άρθρα που απονέμουν στην Κοινότητα αρμοδιότητες έναντι των υπηκόων των κρατών μελών όσον αφορά την παροχή της εθνικής μεταχειρίσεως. Στην περίπτωση αυτή, θα λαμβάνονταν μεν ως βάση τα άρθρα 54, παράγραφος 2, και 57, παράγραφος 2, της Συνθήκης, δεν θα κάλυπταν όμως το σύνολο των υπό μελέτη μέτρων, ιδίως στον φορολογικό τομέα. Θα έπρεπε τότε να ληφθούν επιπροσθέτως ως βάση και τα άρθρα 99 (για την έμμεση φορολογία) και 100 (για την άμεση φορολογία) της Συνθήκης. Στο μέτρο που οι διατάξεις αυτές θα προέβλεπαν την εφαρμογή της διαδικασίας συνεργασίας για το άρθρο 54, παράγραφος 2, και του κανόνα της ομοφωνίας για τα άρθρα 99 και 100, η σωρευτική εφαρμογή τους επίσης θα αντέβαινε στη νομολογία «διοξείδιο του τιτανίου».
Καταλήγοντας, η Γαλλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι, αν η νομολογία «διοξείδιο του τιτανίου» εφαρμοζόταν στην υπό κρίση περίπτωση, η συμμετοχή της Κοινότητας στην τρίτη απόφαση θα έπρεπε να στηριχθεί στο άρθρο 235 της Συνθήκης. Στην αντίθετη περίπτωση, ενδεδειγμένη νομική βάση θα ήταν τα άρθρα 54, 99 και 100 της Συνθήκης.
Κατά την άποψη της Κυβερνήσεως των Κάτω Χωρών, η τρίτη απόφαση, λόγω της διαδικαστικής φύσεώς της και του οριζοντίου χαρακτήρα της αρχής της εθνικής μεταχειρίσεως, ενέχει στοιχεία που τη συνδέουν με διάφορες κοινοτικές πολιτικές. Ειδικότερα, θα μπορούσαν να ληφθούν υπόψη τα άρθρα 75 και 84 (μεταφορές), 92 και 93 (ενισχύσεις), 98 και 99 (άμεσοι και έμμεσοι φόροι) και 100 Α (εσωτερική αγορά, συμπεριλαμβανομένων των δημοσίων συμβάσεων) της Συνθήκης.
Το άρθρο 57 της Συνθήκης εμφανίζεται ως λιγότερο κατάλληλο, δεδομένου ότι οι διατάξεις της Συνθήκης περί εγκαταστάσεως δεν αναφέρονται στις επιχειρήσεις τρίτων χωρών, οι οποίες αποτελούν το αντικείμενο της τρίτης αποφάσεως. Εξάλλου, η αναθεωρημένη δήλωση εξαιρεί από το πεδίο εφαρμογής της αρχής της εθνικής μεταχειρίσεως τις αλλοδαπές επενδύσεις ή τους όρους εγκαταστάσεως των επιχειρήσεων.
Ομοίως, δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη ούτε το άρθρο 113 της Συνθήκης. Ασφαλώς, η τρίτη απόφαση μπορεί μεν να έχει επιπτώσεις στις εμπορικές σχέσεις της Κοινότητας με τρίτες χώρες, δεν αποβλέπει όμως ρητώς στη ρύθμιση των σχέσεων αυτών. Εξάλλου, η τρίτη απόφαση δεν καλύπτει μόνο την κυκλοφορία των εμπορευμάτων αλλά και την παροχή υπηρεσιών.
Ενόψει του ότι τα διάφορα ανωτέρω συνδετικά στοιχεία, είτε μεμονωμένα είτε συνδυαζόμενα, δεν παρέχουν στην Κοινότητα την αναγκαία αρμοδιότητα προς συμμετοχή στην τρίτη απόφαση και ότι το σχετικό με την εμπορική πολιτική στοιχείο έχει, εν πάση περιπτώσει, επικουρικό χαρακτήρα, η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών καταλήγει στο συμπέρασμα ότι μόνο το άρθρο 235 της Συνθήκης θα μπορούσε να αποτελέσει τη νομική βάση της αποφάσεως που πρόκειται να εκδοθεί.
Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου θεωρεί ότι ενδεδειγμένη νομική βάση για τη συμμετοχή της Κοινότητας στην τρίτη απόφαση αποτελούν τα άρθρα 57, παράγραφος 2, 75 και 84, παράγραφος 2, της Συνθήκης.
Σκοπός των άρθρων 52 έως 57 της Συνθήκης είναι, μεταξύ άλλων, να εξασφαλίσουν ότι οι εταιρίες που αναφέρονται στο άρθρο 58 της Συνθήκης μπορούν να ασκούν τη δραστηριότητα τους στο έδαφος των κρατών μελών χωρίς να υφίστανται διακρίσεις λόγω ιθαγενείας. Η ίση μεταχείριση την οποία προβλέπουν τα άρθρα αυτά έχει ευρύτατο περιεχόμενο, όπως απορρέει από το Γενικό Πρόγραμμα για την κατάργηση των περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως, της 18ης Δεκεμβρίου 1961 (ΕΕ ειδ. έκδ. 06/001, σ. 7), και τη νομολογία του Δικαστηρίου (αποφάσεις της 18ης Ιουνίου 1985, 197/84, Steinhauser, Συλλογή 1985, σ. 1819, της 28ης Ιανουαρίου 1986, 270/83, Επιτροπή κατά Γαλλίας, Συλλογή 1986, σ. 273, και της 10ης Ιουλίου 1986, 79/85, Segers, Συλλογή 1986, σ. 2375).
Μόνον ο τομέας των μεταφορών δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των άρθρων 52 επ., δεδομένου ότι ο τίτλος «Μεταφορές» αποτελεί lex specialis στο θέμα αυτό.
Συνεπώς, η εξωτερική αρμοδιότητα προς συμμετοχή στην τρίτη απόφαση απορρέει από τις εσωτερικές νομικές βάσεις των άρθρων 57, παράγραφος 2, 75 και 84, σύμφωνα με την προμνησθείσα νομολογία «AETR».
Αντιθέτως, ούτε το άρθρο 235, ούτε το άρθρο 113 της Συνθήκης αποτελούν κατάλληλες βάσεις για τη συμμετοχή στην εν λόγω απόφαση. Το άρθρο 235 μπορεί να αποκλεισθεί διότι τα θέματα που καλύπτει η απόφαση είναι μεν πολυάριθμα αλλά καλύπτονται όλα από τα άρθρα 52 έως 58 της Συνθήκης και δεν είναι αναγκαία η προσφυγή σε διατάξεις της Συνθήκης αφορώσες, π.χ., τη φορολογία ή τις κρατικές ενισχύσεις. Η ίδια συλλογιστική οδηγεί στην απόρριψη του άρθρου 113, παρά την υφιστάμενη σχέση μεταξύ αλλοδαπών επενδύσεων και εμπορίου, ή το γεγονός ότι ορισμένες πτυχές του ζητήματος της εθνικής μεταχειρίσεως (π.χ. η πρόσβαση στις εισαγωγικές ποσοστώσεις) αφορούν την εμπορική πολιτική.
Τέλος, η ως άνω απόφαση «AETR» επιβεβαιώνει ότι η εξωτερική αρμοδιότητα της Κοινότητας μπορεί να απορρέει από εσωτερικούς κανόνες της Συνθήκης ακόμα και όταν η προς σύναψη συμφωνία αφορά τις δραστηριότητες επιχειρήσεων τρίτων χωρών που ασκούνται εντός της Κοινότητας.
Η Επιτροπή παρατηρεί, προκαταρκτικώς, ότι η προκριτέα νομική βάση όσον αφορά τη συμμετοχή της Κοινότητας στην τρίτη απόφαση είναι εκείνη που θα έπρεπε να επιλεγεί για την έγκριση της πλήρους ρυθμίσεως στο σύνολό της, αν αυτή είχε λάβει τη μορφή δεσμευτικής πράξεως. Συγκεκριμένα, τα διαδικαστικά ζητήματα που αποτελούν το αντικείμενο της τρίτης αποφάσεως αποτελούν συνάρτηση του ουσιαστικού κανόνα που αποτελεί τη βάση του συνόλου των διατάξεων αυτών. Κατά συνέπεια, επιβάλλεται η ανάλυση του συνόλου των υποχρεώσεων που απορρέουν για την Κοινότητα από την πλήρη ρύθμιση.
Η Επιτροπή περιγράφει στη συνέχεια τα ουσιώδη χαρακτηριστικά της εξελίξεως των διεθνών εμπορικών διαπραγματεύσεων. Μεταπολεμικά, οι διαπραγματεύσεις αυτές επικεντρώθηκαν στα θέματα που αφορούν την πρόσβαση στην αγορά για τις εξαγωγές εμπορευμάτων, όπως προκύπτει ιδίως από τη βασική συμφωνία ΓΣΔΕ και τα αποτελέσματα των πρώτων «γύρων» των διαπραγματεύσεων στο πλαίσιο της ΓΣΔΕ. Ωστόσο, από τα τέλη της δεκαετίας του 70, δόθηκε μεγαλύτερη σημασία σε παρεπόμενα και συναφή ζητήματα, δεδομένου ότι εν τω μεταξύ έγινε αντιληπτός ο ρόλος που διαδραματίζουν στις συναλλαγές στο πλαίσιο των γενικώς καλουμένων «terms of trade». Οι όροι και οι δυνατότητες των συναλλαγών δεν εξαρτώνται μόνο από τις κλασικές δασμολογικές και ποσοτικές ρυθμίσεις όσον αφορά τα εμπορεύματα, αλλά και από τις υπηρεσίες και τις προσφερόμενες δυνατότητες για επενδύσεις συνδεόμενες με το εμπόριο (μεταφορές, ασφάλειες, τράπεζες, κανόνες εμπορίας, marketing, διαφήμιση, παροχή υπηρεσιών μετά την πώληση, μεταφορές κεφαλαίων), που αρχίζουν να αποκτούν βαρύνουσα σημασία σε μια περίοδο κατά την οποία οι προσπάθειες ελευθερώσεως των αγορών αποδυναμώνουν τις παραδοσιακές δασμολογικές και ποσοτικές ρυθμίσεις.
Η κοινοτική πρακτική επιβεβαιώνει ότι η έκφραση «διεθνές εμπόριο» εκλαμβάνεται πλέον υπό ευρεία έννοια και περιλαμβάνει και τις υπηρεσίες [βλ. άρθρο 185 της Τετάρτης Συμβάσεως ΑΚΕΕΟΚ, που συνάφθηκε με την απόφαση 91/400/ΕΚΑΧ, ΕΟΚ, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, της 25ης Φεβρουαρίου 1991 (ΕΕ L 229, σ. 1)]. Αυτό αντικατοπτρίζει την πραγματικότητα της οικονομικής ζωής, η οποία χαρακτηρίζεται από διαρκώς αυξανόμενη αλληλοδιείσδυση μεταξύ του τομέα της παραδόσεως αγαθών και του τομέα της παροχής υπηρεσιών. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η πρόσβαση των χρηστών σε έναν εξοπλισμό μπορεί να γίνει είτε με την εκ μέρους τους αγορά υπηρεσιών είτε με την αγορά του εξοπλισμού. Σε άλλες περιπτώσεις, οι παραδόσεις αγαθών συνοδεύονται από την αγορά νέων συναφών υπηρεσιών (consulting, παροχή υπηρεσιών μετά την πώληση του αγαθού, συντήρηση, λογισμικό). Στην περίπτωση της πληροφορικής, το λογισμικό μπορεί να παραδοθεί μαζί με τη συσκευή ή να παρασχεθεί ως υπηρεσία (μεταδόσεις προγράμματος δια καλωδίου ή σημάτων). Για ορισμένες μορφές κτήσεως, όπως το leasing, το μέρος «αγαθό» και το μέρος «υπηρεσίες» είναι τόσο αλληλένδετα ώστε είναι σχεδόν αδύνατη η διάκριση τους.
Όπως ήταν λογικό, το κέντρο βάρους των διαπραγματεύσεων στο πλαίσιο της ΓΣΔΕ μεταποπίστηκε σημαντικά και, κατά τον γύρο της Ουρουγουάης, βαρύνουσα σημασία απέκτησαν τα παρεπόμενα και συναφή με τους κανόνες προσβάσεως στην αγορά ζητήματα. Ένα άλλο παράδειγμα προσφέρει ο κώδικας συμπεριφοράς για τις συνδιασκέψεις ναυτικού δικαίου, που καταρτίστηκε στο πλαίσιο της CNUCED (Συνδιασκέψεως των Ηνωμένων Εθνών για το Εμπόριο και την Ανάπτυξη) και ο οποίος κατανέμει την αγορά μιας υπηρεσίας (των θαλασσίων μεταφορών) αναλόγως των ανταλλαγών αγαθών. Λόγω αυτής της αλληλεξαρτήσεως, έχει καταστεί πλέον σχεδόν αδύνατος ο περιορισμός της διαπραγματεύσεως μιας εμπορικής συμφωνίας μόνο στα θέματα ανταλλαγής εμπορευμάτων. Κάθε φορά, χρειάζεται να λαμβάνονται υπόψη αμοιβαίες παραχωρήσεις στους δυο τομείς των εμπορευμάτων και των υπηρεσιών, καθόσον τα πλεονεκτήματα που παρέχονται στον έναν τομέα μπορεί να αντισταθμίζουν τις θυσίες που επιβάλλονται στον άλλον.
Βάσει αυτών των σκέψεων, η Επιτροπή θεωρεί ότι η άρνηση της αναγνωρίσεως, στην υπό κρίση περίπτωση, του άρθρου 113 της Συνθήκης ως της ενδεδειγμένης νομικής βάσεως στηρίζεται σε παρωχημένη αντίληψη της κοινής εμπορικής πολιτικής, σύμφωνα με την οποία το άρθρο αυτό αφορά μόνο τα κείμενα που ρυθμίζουν άμεσα τις εισαγωγές και τις εξαγωγές.
Όμως, το Δικαστήριο, ήδη με την προμνημονευθείσα γνωμοδότηση 1/78, έχει απορρίψει αυτή τη στενή αντίληψη, η οποία στηρίζεται σε δεδομένα τα οποία είχαν βαρύνουσα σημασία έως τη δεκαετία του 50. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν έχει καθοριστική σημασία το γεγονός ότι η πλήρης ρύθμιση έχει σχετικώς περιορισμένα αποτελέσματα στις ρυθμίσεις που διέπουν τις ανταλλαγές εμπορευμάτων.
Η Επιτροπή εξετάζει στη συνέχεια τις συνέπειες της παροχής της εθνικής μεταχειρίσεως στις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες εντός της Κοινότητας αλλά ελέγχονται από υπηκόους ή επιχειρήσεις τρίτων χωρών. Οι επιχειρήσεις αυτές ενδέχεται να ασκούν δραστηριότητες παραγωγής εμπορευμάτων ή παροχής υπηρεσιών, ή και τα δύο, και μπορούν να λάβουν τη μορφή αυτοτελούς εταιρίας, θυγατρικής εταιρίας με ίδια νομική προσωπικότητα ή υποκαταστήματος. Για τις δύο πρώτες κατηγορίες, η εκ μέρους της Κοινότητας παροχή της εθνικής μεταχειρίσεως στις επιχειρήσεις των χωρών μελών του ΟΟΣΑ έχει ήδη ευρέως επιτευχθεί δια της εφαρμογής του άρθρου 58 της Συνθήκης.
Η πλήρης ρύθμιση έχει ασφαλώς επιπτώσεις στις κλασικές ρυθμίσεις που διέπουν τις ανταλλαγές εμπορευμάτων, ιδίως όσον αφορά τη λήψη από τις επιχειρήσεις τρίτων χωρών των αδειών εισαγωγής ή εξαγωγής που προβλέπονται από την κοινοτική νομοθεσία ως μέσα εμπορικής πολιτικής. Οι επιχειρήσεις αυτές, στο μέτρο που συμμετέχουν υπό ίσους όρους στις εισαγωγές και τις εξαγωγές, προκαλούν, λόγω των προνομιακών σχέσεων που διατηρούν με τις χώρες καταγωγής τους, αύξηση του όγκου των ανταλλαγών με τις χώρες αυτές. Αυτή η επίδραση στις συναλλαγές αποτελεί μάλιστα και τον ουσιώδη σκοπό της παροχής της εθνικής μεταχειρίσεως. Υπό τις συνθήκες αυτές, το άρθρο 113 της Συνθήκης αποτελεί ασφαλώς κατάλληλη, και μάλιστα αναγκαία νομική βάση για τη θέσπιση της προτεινομένης πράξεως, η οποία αποτελεί μια από τις «συγκροτημένες πράξεις», σύμφωνα με το κείμενο της ως άνω γνωμοδοτήσεως 1/78, τις οποίες θα έπρεπε να διαθέτει η Κοινότητα για την εφαρμογή της εμπορικής πολιτικής της.
Αυτός ο τρόπος θεωρήσεως του θέματος δεν είναι άλλωστε πρόσφατος, δεδομένου ότι αντικατοπτρίζει μια πάγια πρακτική των κρατών, τα οποία ρυθμίζουν με τις εμπορικές τους συμφωνίες συγχρόνως θέματα ανταλλαγών εμπορευμάτων και θέματα παροχής υπηρεσιών. Η Κοινότητα ακολούθησε την ίδια πρακτική ήδη από τη δεκαετία του 70, με τη σύναψη πολυαρίθμων συμφωνιών που κάλυπτουν αδιακρίτως τους δύο αυτούς τομείς.
Συνεπώς, κατά την άποψη της Επιτροπής, το άρθρο 113 της Συνθήκης αποτελεί μεν κατάλληλη νομική βάση για την έκδοση της προτεινομένης αποφάσεως, θα πρέπει όμως να εξεταστεί επιπροσθέτως αν αυτή η διάταξη είναι και η μόνη ενδεδειγμένη. Η Επιτροπή αρχικά υποστήριξε αυτήν την άποψη, στη συνέχεια όμως δέχθηκε, επιθυμώντας συνδιαλλαγή με το Συμβούλιο και προκειμένου να ληφθούν υπόψη τα συμφέροντα του Κοινοβουλίου, τη διπλή νομική βάση των άρθρων 57 και 113. Υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή, παρά την πρόταση της, προβάλλει ενώπιον του Δικαστηρίου τα επιχειρήματα που συνηγορούν υπέρ της αποκλειστικής προσφυγής στη νομική βάση του άρθρου 113, πράγμα το οποίο ανταποκρίνεται στη βαθύτερη πεποίθηση της.
Αυτή η άποψη προϋποθέτει ότι η κοινή εμπορική πολιτική καλύπτει όχι μόνον τα θέματα που αφορούν τις ανταλλαγές εμπορευμάτων καθώς και τις συναφείς επενδύσεις και υπηρεσίες, αλλά και τις αναλλαγές υπηρεσιών υπό ευρεία έννοια. Στην υπό κρίση περίπτωση, το Δικαστήριο δεν είναι υποχρεωμένο να εξετάσει κατά πόσον όλες οι μορφές ανταλλαγών υπηρεσιών εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 113. Η πλήρης ρύθμιση, η οποία αφορά μόνο τις δραστηριότητες των ήδη εγκατεστημένων επιχειρήσεων, αναφέρεται αποκλειστικά και μόνο στις παροχές υπηρεσιών μέσω (ή με την επικούρηση) ενός ενδιαμέσου φορέα, εξαιρουμένων των υπηρεσιών που δεν παρέχονται από ενδιάμεσο φορέα ή των υπηρεσιών οι οποίες παρέχονται σε πελάτες που μετακινούνται σε άλλη χώρα προκειμένου να τύχουν αυτών των υπηρεσιών. Ωστόσο, είναι ουσιαστικά αδύνατον να διακριθεί αυτή η κατηγορία υπηρεσιών, η οποία καλύπτεται άμεσα από τη ρύθμιση, από το σύνολο των θεμάτων που άπτονται των διεθνών ανταλλαγών υπηρεσιών.
Συνεπώς, θα πρέπει να καθοριστεί αν ο δυναμικός ορισμός της κοινής εμπορικής πολιτικής, τον οποίο διατύπωσε το Δικαστήριο με την προμνησθείσα γνωμοδότηση 1/78, μπορεί να καλύψει, γενικώς, κάθε τομέα δραστηριότητας για τον οποίο δεν υπάρχει παγίως καθιερωμένη πρακτική μέχρι σήμερα. Ως προς το θέμα αυτό, στη θεωρία έχουν διατυπωθεί τρεις γενικές απόψεις. Κατά μία ακραία άποψη, η οποία τείνει να εγκαταλειφθεί, το άρθρο 113 καλύπτει μόνο τα θέματα ανταλλαγών εμπορευμάτων και, το πολύ, τα παρεπόμενα και συναφή θέματα. Μια μέση άποψη συνηγορεί υπέρ της υπερβάσεως του στενού πλαισίου των ανταλλαγών εμπορευμάτων αλλά προτείνει μια επιλεκτική προσέγγιση όσον αφορά τους καλυπτόμενους τομείς, μεταξύ των οποίων και οι υπηρεσίες. Μια τρίτη άποψη υποστηρίζει ότι το άρθρο 113 καλύπτει το σύνολο των εξωτερικών οικονομικών σχέσεων της Κοινότητας.
Η πρώτη θεωρία στηρίζεται σε καθαρά ιστορική και συστηματική προσέγγιση του ζητήματος. Στη γενική οικονομία της Συνθήκης, η κοινή εμπορική πολιτική εμφανίζεται ως η εξωτερική πτυχή της τελωνειακής ενώσεως, πράγμα το οποίο επιβεβαιώνεται, κατά πρώτον, από το γράμμα των άρθρων 3, 9, 10 και 110 της Συνθήκης. Ωστόσο, η θεωρία αυτή προσκρούει στην παρατήρηση ότι η Συνθήκη δεν περιέχει κανένα ορισμό της εμπορικής πολιτικής, ότι οι διατάξεις περί της τελωνειακής ενώσεως και της κοινής εμπορικής πολιτικής περιλαμβάνονται σε πολύ απομακρυσμένα μεταξύ τους τμήματα της Συνθήκης και ότι η Συνθήκη, η οποία έχει συναφθεί για αόριστο χρόνο, επιδιώκει στόχους που βαίνουν πέραν της εγκαθιδρύσεως μιας απλής τελωνειακής ενώσεως μεταξύ των κρατών μελών. Όλες αυτές οι σκέαμεις οδήγησαν τη συντριπτική πλειονότητα των επιστημόνων να εγκαταλείψουν αυτή τη μινιμαλιστική άποψη και να προκρίνουν τη δυναμική προσέγγιση που επέλεξε το Δικαστήριο.
Μεταξύ των επιστημόνων που τάσσονται υπέρ της δεύτερης απόψεως, ορισμένοι διακρίνουν μεταξύ των ανταλλαγών υπηρεσιών, οι οποίες εμπίπτουν κατ' αυτούς στην κοινή εμπορική πολιτική, και της ελευθερίας εγκαταστάσεως, η οποία δεν εμπίπτει στην εν λόγω πολιτική. Αυτή η διάκριση είναι, ωστόσο, τεχνητή: καταλήγει στην τεχνητή κατάτμηση του τομέα των υπηρεσιών σε μια εποχή κατά την οποία, σε διεθνές επίπεδο και ιδίως στο πλαίσιο της ΓΣΔΕ, προτείνεται μια σφαιρική προσέγγιση, οδηγεί δε στη καθιέρωση διακρίσεων στη μεταχείριση ισοδυνάμων καταστάσεων. Στην υπό κρίση περίπτωση, η Κοινότητα θα μπορούσε, στο πλαίσιο της εμπορικής πολιτικής, να χορηγήσει την εθνική μεταχείριση στους επιχειρηματίες τρίτων χωρών που ασκούν τη δραστηριότητα τους εντός της Κοινότητας χωρίς να έχουν ίδια εγκατάσταση, δεν θα μπορούσε όμως να χορηγήσει τη μεταχείριση αυτή στους επιχειρηματίες που διαθέτουν ήδη εγκατάσταση στην Κοινότητα. Ένα τέτοιο αποτέλεσμα ασφαλώς γεννά ερωτηματικά.
Αντιθέτως, άκρως πειστικά επιχειρήματα συνηγορούν υπέρ της απόι|)εως ότι η κοινή εμπορική πολιτική καλύπτει κάθε μορφή παροχής υπηρεσιών. Αφενός, η άποψη αυτή ανταποκρίνεται στην εξέλιξη διεθνώς της έννοιας της εμπορικής πολιτικής. Αφετέρου, αυτή η λύση λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι, σε εσωτερικό επίπεδο, όλες οι πτυχές των ανταλλαγών υπηρεσιών εμπίπτουν στην κοινοτική αρμοδιότητα. Συνεπώς, ισχύει ό,τι ίσχυσε και με την τελωνειακή ένωση, όπου η υλοποίηση της κοινής αγοράς όσον αφορά την κυκλοφορία των εμπορευμάτων επέβαλε εκ προοιμίου τη θέσπιση κοινού εμπορικού καθεστώτος έναντι του εξωτερικού.
Το ότι η Συνθήκη δεν προέβλεψε ρητώς μια πλήρη ρύθμιση των εξωτερικών σχέσεων όσον αφορά τις ανταλλαγές υπηρεσιών οφείλεται στο ότι ο τομέας αυτός είχε σχετικώς δευτερεύουσα σημασία την εποχή εκείνη, πράγμα το οποίο δεν συμβαίνει
πλέον σήμερα. Όταν η ανάγκη ρυθμίσεως κατά σφαιρικότερο τρόπο της εξωτερικής πτυχής του τομέα των υπηρεσιών γίνεται ιδιαίτερα αισθητή, θα ήταν όλως ανάρμοστο να προκριθεί μια νομική βάση οι μηχανισμοί της οποίας ως προς τη λήψη των αποφάσεων διαφέρουν σημαντικά σε σχέση προς τους μηχανισμούς που ισχύουν όσον αφορά τα εμπορεύματα, δεδομένου ότι μια τέτοια λύση θα έθιγε την ικανότητα της Κοινότητας να δρά κατά τρόπο ταχύ, αποτελεσματικό και συνεπή στους δύο αυτούς τομείς. Κατά συνέπεια, η ίδια νομική βάση, ήτοι το άρθρο 113, θα πρέπει να επιλέγεται για αμφότερους τους τομείς αυτούς, πλην των περιπτώσεων όπου η Συνθήκη προβλέπει όλως ειδική νομική βάση, όπως είναι τα άρθρα 28 ή 103, παράγραφος 4, για τα εμπορεύματα και το άρθρο 59, παράγραφος 2, για τους παρέχοντες υπηρεσίες υπηκόους τρίτου κράτους που είναι ήδη εγκατεστημένοι στην Κοινότητα.
Επικουρικώς, η Επιτροπή θεωρεί ότι, αν το Δικαστήριο δεν κρίνει το άρθρο 113 ως μόνη ενδεδειγμένη νομική βάση για τη συμμετοχή της Κοινότητας στην τρίτη απόφαση, η προσθήκη του άρθρου 57 αρκεί προς κάλυψη των πτυχών της ρυθμίσεως που αφορούν τους κανόνες περί εγκαταστάσεως και περί ανταλλαγών υπηρεσιών και οι οποίες δεν καλύπτονται από το άρθρο 113. Στην υπό κρίση περίπτωση, η ταυτόχρονη εφαρμογή των κριτηρίων που απορρέουν από την προμνησθείσα νομολογία «AETR» και της ως άνω γνωμοδοτήσεως 1/76 καθιστούν δυνατή τη ρύθμιση, επί ενιαίας βάσεως της Συνθήκης, όλων των οριζοντίων και γενικών θεμάτων όσον αφορά την ελευθερία εγκαταστάσεως και τις ανταλλαγές υπηρεσιών στις εξωτερικές σχέσεις της Κοινότητας.
Η νομολογία «AETR» μπορεί να εφαρμοστεί στην υπό κρίση περίπτωση έστω και αν το Δικαστήριο διατύπωσε τη νομολογία αυτή σε σχέση προς τους τομείς που εμπίπτουν στις κοινές πολιτικές. Πράγματι, καθοριστική σημασία έχει μόνον η ύπαρξη αρμοδιότητας σε εσωτερικό επίπεδο για την υλοποίηση ενός συγκεκριμένου στόχου, όπως αποδεικνύεται και από την πρακτική των κοινοτικών οργάνων. Το γεγονός ότι το άρθρο 57 δεν προβλέπει καταρχήν τη θέσπιση κανόνων εφαρμοστέων στο ίδιο το εσωτερικό της Κοινότητας επίσης δεν έχει σημασία, δεδομένου ότι η περίπτωση αυτή είναι ακριβώς εκείνη στην οποία έχει εφαρμογή η νομολογία «AETR». Τέλος, το άρθρο 58 της Συνθήκης δεν επεκτείνει μεν στα υποκαταστήματα την κοινοτική μεταχείριση που παρέχει στις επιχειρήσεις τρίτων χωρών που έχουν συσταθεί υπό μορφή εταιρίας κατά το δίκαιο κράτους μέλους, αυτό όμως δεν σημαίνει ότι απαγορεύεται η χορήγηση αυτής της μεταχειρίσεως μέσω πράξεως στηριζόμενης στο άρθρο 57.
Ακόμα επικουρικότερα, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το άρθρο 100 Α, παράγραφος 1, της Συνθήκης θα μπορούσε να ληφθεί μαζί με το άρθρο 113 ως νομική βάση της προτεινομένης αποφάσεως. Κατά τις αρχές της νομολογίας «AETR», το άρθρο 100 Α επίσης επιτρέπει τη ρύθμιση των διαφόρων ζητημάτων της εσωτερικής αγοράς από πλευράς των εξωτερικών σχέσεων της Κοινότητας. Μια συνεπής κοινοτική δράση όσον αφορά την παροχή της εθνικής μεταχειρίσεως είναι απαραίτητη, στο πλαίσιο της εσωτερικής αγοράς, για να αποφευχθούν μεμονωμένες ενέργειες των κρατών μελών, οι οποίες θα ήταν ικανές να στρεβλώσουν τους όρους του ανταγωνισμού και να προκαλέσουν φαινόμενα πλειοδοσίας όσον αφορά την παροχή ευνοϊκών όρων στις επιχειρήσεις των τρίτων χωρών προκειμένου τα κράτη μέλη να προσελκύσουν τις επενδύσεις των εν λόγω επιχειρήσεων.
Εν πάση περιπτώσει, αποκλείεται η προσφυγή στο άρθρο 235 της Συνθήκης. Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, η διάταξη αυτή μπορεί να ληφθεί ως νομική βάση μόνον όταν δεν υφίσταται καμία άλλη ειδική βάση. Το Δικαστήριο, με την προμνησθείσα απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 1988, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, διευκρίνισε μάλιστα ότι η προσφυγή στο άρθρο αυτό δεν δικαιολογείται όταν μια πράξη, η οποία στηρίζεται νομίμως σε άλλη διάταξη της Συνθήκης, μπορεί να επηρεάσει άλλη πράξη στηριζόμενη στο άρθρο 235 της Συνθήκης.
Το Κοινοβούλιο υπενθυμίζει την άποψη που ήδη διατύπωσε με τη γνώμη που εξέδωσε σε πρώτη ανάγνωση στο πλαίσιο της διαδικασίας συνεργασίας για την έγκριση της προτεινομένης αποφάσεως. Η διπλή νομική βάση των άρθρων 57 και 113 της Συνθήκης είναι, πατά τη γνώμη του, αναγκαία διότι η εφαρμογή της κοινοτικής πολιτικής όσον αφορά την πρόσβαση και την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων προϋποθέτει τη σύναψη εξωτερικών συμφωνιών, οι οποίες εξασφαλίζουν τη σύμμετρη ανάπτυξη αυτής της πολιτικής.
Τα άρθρα 52, δεύτερη φράση, και 57, παράγραφος 2, της Συνθήκης παρέχουν ρητώς στην Κοινότητα αρμοδιότητες με στόχο την προοδευτική κατάργηση των περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως που αναγνωρίζεται, μεταξύ άλλων, στις επιχειρήσεις των τρίτων χωρών, στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 58, σύμφωνα με τη νομολογία «AETR», όπως αυτή συμπληρώθηκε από την απόφαση της 14ης Ιουλίου 1976, 3/76, 4/76 και 6/76, Kramer κ.λπ. (Συλλογή τόμος 1976, σ. 475) και την προμνησθείσα γνωμοδότηση 1/76. Αυτό συνεπάγεται ότι η Κοινότητα έχει αρμοδιότητα να αναλαμβάνει τις αναγκαίες διεθνείς δεσμεύσεις για την υλοποίηση αυτού του στόχου.
Εξάλλου, πρέπει να παρατηρηθεί ότι η συμμετοχή της Κοινότητας στην τρίτη απόφαση αποσκοπεί στη φιλελευθεροποίηση των πολιτικών έναντι των αλλοδαπών αμέσων επενδύσεων, ιδίως όσον αφορά την εισδοχή, την εγκατάσταση και τη μεταχείριση των υπό αλλοδαπό έλεγχο επιχειρήσεων, και ότι η ελευθερία εγκαταστάσεως που παρέχεται στις επιχειρήσεις αυτές συμβάλλει, μεταξύ άλλων, στην ανάπτυξη των ενδοκοινοτικών ανταλλαγών. Όλες οι ανωτέρω σκέψεις οδηγούν στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 113 της Συνθήκης δεν μπορεί να αποτελέσει τη μόνη νομική βάση για τη συμμετοχή στην τρίτη απόφαση. Η προσθήκη του άρθρου 57, παράγραφος 2, της Συνθήκης είναι εν πάση περιπτώσει απαραίτητη, μπορούν δε ενδεχομένως να ληφθούν υπόψη και οι διατάξεις περί μεταφορών της Συνθήκης για τη θέσπιση κοινοτικών μέτρων συνιστώντων εξαιρέσεις από την εθνική μεταχείριση στον τομέα αυτό.
Επιπλέον, η αναθεωρημένη δήλωση δεν απαγορεύει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν τα μέτρα που κρίνουν απαραίτητα για τη διατήρηση της δημοσίας τάξεως και την προστασία της ουσιώδους ασφάλειας τους. Καθώς, σύμφωνα με τη Συνθήκη ΕΟΚ, τα θέματα αυτά εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, τα κράτη μέλη μπορούν να δεσμευθούν συναφώς στο πλαίσιο της τρίτης αποφάσεως, πράγμα το οποίο θα ήταν ασυμβίβαστο με την επιλογή του άρθρου 113 ως νομικής βάσεως για την κοινοτική συμμετοχή στην εν λόγω απόφαση.
Το Κοινοβούλιο υποστηρίζει επίσης ότι η αποκλειστική προσφυγή στο άρθρο 113, στηριζόμενη σε διασταλτική ερμηνεία της διατάξεως αυτής, είναι δυνατόν να βλάψει σοβαρά την κοινοτική θεσμική ισορροπία, ιδίως όσον αφορά την παρέμβαση του Κοινοβουλίου στη διαδικασία συνάψεως διεθνών συμφωνιών. Ο αποκλεισμός κάθε συμμετοχής του Κοινοβουλίου θα αντέβαινε στη βούληση, η οποία εκφράστηκε με την Ενιαία Πράξη, για μια δημοκρατικότερη οργάνωση της Κοινότητας, καθώς και στην προσέγγιση που υιοθέτησε το Δικαστήριο με την προμνησθείσα απόφαση «διοξείδιο του τιτανίου».
Τέλος, κατά το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, η προσφυγή στο άρθρο 235 της Συνθήκης πρέπει να αποκλειστεί λόγω του επικουρικού χαρακτήρα της διατάξεως αυτής.
4. Επί του αποκλειστικού ή μικτού χαρακτήρα της κοινοτικής συμμετοχής στην τρίτη απόφαση
Η Βελγική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι τα κράτη μέλη της Κοινότητας είναι επίσης και μέλη του ΟΟΣΑ, ενώ η Κοινότητα δεν έχει την ιδιότητα αυτή. Πράγματι, η στενή συνεργασία της Κοινότητας με τον ΟΟΣΑ, που προβλέπεται από το άρθρο 231 της Συνθήκης, δεν οδήγησε στην προσχώρηση της Κοινότητας στον ΟΟΣΑ. Η Βελγική Κυβέρνηση διερωτάται μήπως το δεδομένο αυτό δικαιολογεί μικτή συμμετοχή στην τρίτη απόφαση.
Η Ελληνική Κυβέρνηση παρατηρεί ότι η τρίτη απόφαση παράγει τα αποτελέσματά της στο πλαίσιο της αναθεωρημένης δηλώσεως, στην οποία δεν φαίνεται να έχει προσχωρήσει η Κοινότητα. Επιπλέον, ορισμένα από τα αντικείμενα των ρυθμίσεων περί εθνικής μεταχειρίσεως δεν καλύπτονται από τις υφιστάμενες κοινοτικές πολιτικές αλλά εμπίπτουν στη σφαίρα του εθνικού δικαίου. Υπό το πρίσμα αυτό, η εισαγωγή παρεκκλίσεων από την αρχή της εθνικής μεταχειρίσεως είναι δυνατή τόσο σε κοινοτικό επίπεδο όσο και σε εθνικό επίπεδο. Κατά συνέπεια, δικαιολογείται μικτή συμμετοχή στην τρίτη απόφαση.
Η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, κατά τις προκαταρκτικές διαπραγματεύσεις, τα δώδεκα κράτη μέλη συμφώνησαν με την Επιτροπή ως προς το ότι η συμμετοχή της Κοινότητας στην τρίτη απόφαση δεν θέτει πρόβλημα συμβατού με τη Συνθήκη, ότι η Κοινότητα διαθέτει προς τούτο επαρκείς αρμοδιότητες και ότι η συμμετοχή της στην απόφαση δεν αποκλείει τη συμμετοχή των κρατών μελών.
Η τρίτη απόφαση, η οποία αφορά το καθεστώς που εφαρμόζεται στις επιχειρήσεις, εμπίπτει στην αρμοδιότητα της Κοινότητας ή στην αρμοδιότητα των κρατών μελών αναλόγως του αν το ρυθμιζόμενο θέμα είναι κοινοτικό ή εθνικό. Συνεπώς, υφίσταται κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ της Κοινότητας και των κρατών μελών για τη θέσπιση του εν λόγω καθεστώτος.
Η Γαλλική Κυβέρνηση αναφέρει ότι η συμμετοχή της Κοινότητας στην τρίτη απόφαση είναι δυνατή για τρεις λόγους. Πρώτον, τα άρθρα 54 και 57 της Συνθήκης παρέχουν στην Κοινότητα κάποια αρμοδιότητα στο θέμα της εθνικής μεταχειρίσεως. Δεύτερον, η αρμοδιότητα της Κοινότητας απορρέει από το γεγονός ότι υφίστανται κοινοτικές εξαιρέσεις από την εφαρμογή της αρχής της εθνικής μεταχειρίσεως, τις οποίες στην Κοινότητα εναπόκειται να κοινοποιήσει στον ΟΟΣΑ. Τρίτον, η πλήρης ρύθμιση μπορεί να επηρεάσει στο μέλλον τη δυνατότητα της Κοινότητας να θεσπίζει διαφορές μεταχειρίσεως μεταξύ των εταιριών που βρίσκονται υπό αλλοδαπό έλεγχο και των εταιριών που ελέγχονται από κοινοτικούς υπηκόους.
Αυτή η κοινοτική αρμοδιότητα δεν αποκλείει, ωστόσο, την αρμοδιότητα των κρατών μελών. Τα κράτη μέλη διατηρούν αρμοδιότητα προς καθορισμό της μεταχειρίσεως που θα επιφυλάσσουν στα υποκαταστήματα και τις άμεσες θυγατρικές εταιρίες εγκατεστημένων σε τρίτες χώρες εταιριών.
Εξάλλου, το άρθρο 52 της Συνθήκης, το οποίο αφορά μόνο την εκ μέρους των υπηκόων των κρατών μελών άσκηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως στο εσωτερικό της Κοινότητας, δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να διατηρούν ή να επαναδιαπραγματεύονται τις συμφωνίες περί εγκαταστάσεως που έχουν συνάψει με τις τρίτες χώρες.
Συνεπώς, η Γαλλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι τα κράτη μέλη και η Κοινότητα πρέπει να συμμετάσχουν από κοινού στην τρίτη απόφαση.
Η Κυβέρνηση των Κάτω Χωρών θεωρεί ότι δικαιολογείται η αυτοτελής συμμετοχή των κρατών μελών στην τρίτη απόφαση, λαμβανομένων υπόψη των συναφών αρμοδιοτήτων που διαθέτουν.
Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου θεωρεί ότι η αρμοδιότητα των κρατών μελών να συμμετάσχουν στην τρίτη απόφαση δεν μπορεί να αμφισβητηθεί, ανεξαρτήτως του ζητήματος της προκριτέας νομικής βάσεως για τη συμμετοχή της Κοινότητας.
Η μεταχείριση που επιφυλάσσεται στις επιχειρήσεις που ελέγχονται από υπηκόους τρίτων χωρών και ασκούν τη δραστηριότητά τους στο έδαφος των κρατών μελών αποτελεί θέμα το οποίο ρυθμίζεται εν μέρει από εθνικές διατάξεις και εν μέρει από κοινοτικές διατάξεις. Λαμβανομένου υπόψη ότι η τρίτη απόφαση επιβάλλει υποχρεώσεις κοινοποιήσεως των μέτρων αυτών, τα κράτη μέλη είναι εξίσου αρμόδια με την Κοινότητα. Επιπλέον, αυτές οι υποχρεώσεις κοινοποιήσεως αφορούν μεταξύ άλλων τα μέτρα που λαμβάνονται για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας. Είναι προφανές ότι τα κράτη μέλη είναι αρμόδια ως προς τα ζητήματα αυτά, καθόσον η Συνθήκη, και ειδικότερα τα οικεία άρθρα 55, 56, 66, 223 και 224, αναγνωρίζουν στα κράτη μέλη το δικαίωμα θεσπίσεως τέτοιων μέτρων ελλείψει κοινοτικής εναρμονίσεως.
Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η μικτή συμμετοχή της Κοινότητας και των κρατών μελών στην πλήρη ρύθμιση δεν μπορεί να αμφισβητηθεί και απορρέει από το περιεχόμενο της ίδιας της ρυθμίσεως αυτής. Αναλόγως του αν το προβλεπόμενο για τις επιχειρήσεις καθεστώς αφορά κανόνες που εμπίπτουν στις κοινοτικές αρμοδιότητες ή στις αρμοδιότητες των κρατών μελών, οι σχετικές δεσμεύσεις σε διεθνές επίπεδο θα μπορούσαν να αναληφθούν αντιστοίχως από την Κοινότητα ή από τα κράτη μέλη.
Κατά την άποψη της Επιτροπής, αν ως μόνη νομική βάση για τη θέσπιση της προτεινομένης πράξεως προκριθεί το άρθρο 113 της Συνθήκης, τότε η Κοινότητα θα έχει αποκλειστική αρμοδιότητα προς συμμετοχή στην τρίτη απόφαση. Η συνέπεια αυτή θα μπορούσε να προκαλέσει ορισμένους δισταγμούς, καθόσον η παροχή της εθνικής μεταχειρίσεως δεν αφορά αποκλειστικά και μόνο κοινοτικές διατάξεις, αλλά και εθνικές διατάξεις που ρυθμίζουν διάφορα θέματα, ορισμένα από τα οποία δεν θα αποτελέσουν πιθανώς ποτέ αντικείμενο εναρμονίσεως.
Ωστόσο, γίνεται γενικώς δεκτό ότι οι συμφωνίες που συνάπτει η Κοινότητα μπορούν να έχουν τέτοιες επιπτώσεις στο εθνικό δίκαιο. Π.χ., η παροχή της ρήτρας του μάλλον ευνοουμένου κράτους από την Κοινότητα είχε συνέπειες ως προς την εφαρμογή των εθνικών νομοθεσιών, ιδίως στον τελωνειακό τομέα, πριν από την εναρμόνιση και σχεδόν πλήρη ενοποίηση του δικαίου αυτού. Ομοίως, η εκ μέρους της Κοινότητας σύναψη της συμφωνίας περί των τεχνικών εμποδίων στο εμπόριο [απόφαση 80/271/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 10ης Δεκεμβρίου 1979, περί συνάψεως των πολυμερών συμφωνιών που προκύπτουν από τις εμπορικές διαπραγματεύσεις της περιόδου 1973-1979 (ΕΕ ειδ. έκδ. 11/019, σ. 3)] αφορούσε τομείς που αποτελούσαν αντικείμενο εθνικών διατάξεων οι οποίες δεν ήταν πάντοτε εναρμονισμένες σε κοινοτικό επίπεδο.
Εν πάση περιπτώσει, δεν μπορεί να γίνει επίκληση του ότι τα κράτη μέλη διατηρούν αρμοδιότητες σε εσωτερικό επίπεδο προκειμένου να τους αναγνωριστεί αναγκαστικά εξωτερική αρμοδιότητα, άλλως θα γινόταν δεκτή μια συλλογιστική την οποία η Επιτροπή χαρακτηρίζει ως «αντίστροφη» νομολογία AETR.
Τέλος, στο μέτρο που τυχόν θεωρηθεί απαραίτητη η προσφυγή στο άρθρο 57 ή στο άρθρο 100 Α παράλληλα με το άρθρο 113, ο κοινοτικός νομοθέτης διαθέτει εν προκειμένω, σύμφωνα με την προμνησθείσα γνωμοδότηση 1/76, ένα περιθώριο εκτιμήσεως για να αναλάβει το σύνολο των δεσμεύσεων στο πλαίσιο του ΟΟΣΑ ή να αφήσει, σε ορισμένο βαθμό, τα κράτη μέλη να το πράξουν όσον αφορά τους τομείς που δεν καλύπτονται από την κοινοτική νομοθεσία.
Το Κοινοβούλιο θεωρεί ότι τα κράτη μέλη είναι αρμόδια να συμμετάσχουν, παράλληλα με την Κοινότητα, στην τρίτη απόφαση, θίγει όμως το θέμα αυτό μόνο στο πλαίσιο των παρατηρήσεων του όσον αφορά τη νομική βάση.