62010CC0115_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. We wniosku o wydanie orzeczenia prejudycjalnego Fővarosi Bíróság (sąd miejski w Budapeszcie) (Węgry) zwrócił się z pytaniami odnoszącymi się do interpretacji rozporządzeń Rady nr 3508/92 oraz nr 1259/1999(2) . Nastąpiło to w związku z postępowaniem prowadzonym w celu dokonania kontroli sądowej decyzji administracyjnej, wszczętym przez Bábolnę Mezőgazdasági Termelő és Fejlesztő Kereskedelmi Zrt. (zwaną dalej „Bábolną”) przeciwko Mezőgazdasági és Fejlesztő és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve (urzędowi do spraw rolnictwa i rozwoju wsi, zwanego dalej „Hivatal”) w związku z uzupełniającą pomocą krajową udzieloną Bábolnie za rok 2004.
I – Ramy prawne
2. Zgodnie z art. 23 aktu dotyczącego warunków przystąpienia(3) „Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, może wprowadzić dostosowania do postanowień niniejszego aktu odnoszących się do wspólnej polityki rolnej [WPR], które mogą okazać się niezbędne w wyniku zmiany przepisów wspólnotowych [obecnie Unii Europejskiej, zwanej dalej »UE«]. Dostosowania takie mogą być wprowadzone przed przystąpieniem”.
3. Zgodnie z art. 20 aktu dotyczącego warunków przystąpienia „[a]kty wymienione w załączniku II do niniejszego aktu zostają dostosowane w sposób określony w tym załączniku”. Punkt 27 lit. b) rozdziału 6A zatytułowanego „Prawo rolne” przewiduje dodanie do rozporządzenia nr 1259/1999 art. 1a–1c. Artykuł 1a przewiduje wprowadzenie (stopniowe) płatności bezpośrednich przyznawanych w ramach systemów wsparcia, o których mowa w art. 1. Artykuł 1b pozwala nowym państwom członkowskim na zastąpienie płatności, przyznawanych w ramach systemów wsparcia, o których mowa w art. 1, jednolitą płatnością, albo „jednolitą płatnością obszarową”. Artykuł 1c daje im możliwość, pod warunkiem zatwierdzenia przez Komisję, uzupełnienia pomocy bezpośredniej krajową pomocą uzupełniającą.
4. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003(4) uchyliło rozporządzenia nr 3508/92(5) oraz nr 1259/1999(6) z dniem 1 maja 2004 r. Artykuł 1 rozporządzenia nr 1782/2003 stanowi, że rozporządzenie to ustanawia między innymi: „[(i)] wspólne zasady dotyczące płatności bezpośrednich w ramach systemów wsparcia dochodowego wspólnej polityki rolnej, które są finansowane ze środków Sekcji »Gwarancji« Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (zwanego dalej »EFOGR«), wymienione w załączniku I, z wyjątkiem tych przewidzianych na mocy rozporządzenia (WE) nr 1257/1999; [oraz (ii)] wsparcie dochodowe dla rolników […], zwane następnie »systemem płatności jednolitych«”.
5. Zgodnie z art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003 „»rolnik« oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 [WE], oraz które prowadzą działalność rolniczą”.
6. Decyzja Rady 2004/281/WE(7) została przyjęta na podstawie art. 2 ust. 3 traktatu o przystąpieniu oraz art. 23 aktu dotyczącego warunków przystąpienia. Artykuł 1 ust. 5 lit. a) tej decyzji przewiduje dodanie w art. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, po tiret drugim następującego tiret: „przejściowe, uproszczone wsparcie dla dochodów rolników w nowych państwach członkowskich (zwane dalej »systemem jednolitej płatności obszarowej«)”.
7. Artykuł 1 ust. 5 lit. c) tej decyzji przewiduje w szczególności dodanie do rozporządzenia nr 1782/2003 art. 143a o następującym brzmieniu: „Wprowadzenie systemów wsparcia […]. W nowych państwach członkowskich płatności bezpośrednie są wprowadzane zgodnie z następującym harmonogramem wzrostu wyrażonym w procentach poziomu płatności stosowanego w tym czasie w [Unii] w jej kształcie na dzień 30 kwietnia 2004 r.: [(i)] 25% w 2004 r., [(ii)] 30% w 2005 r., [(iii)] 35% w 2006 r., [(iv)] 40% w 2007 r., [(v)] 50% w 2008 r., [(vi)] 60% w 2009 r., [(vii)] 70% w 2010 r., [(viii)] 80% w 2011 r., [(ix)] 90% w 2012 r. [oraz (x)] 100% od 2013 r.”.
8. Przepis ten przewiduje ponadto dodanie art. 143b, zatytułowanego „System jednolitej płatności obszarowej”, którego ust. 1 stanowi: „Podczas okresu stosowania, o którym mowa w ust. 9, i nie później niż w dniu przystąpienia nowe państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o zastąpieniu płatności bezpośrednich jednolitą płatnością obszarową, która jest obliczana zgodnie z przepisami ust. 2”.
9. W przepisie tym przewidziano także dodanie art. 143c, zatytułowanego: „Uzupełniające krajowe płatności bezpośrednie [zwane dalej »UKPB«] i płatności bezpośrednie”, którego ust. 2, 4, 6 oraz 7 przewidują między innymi:
„2. Nowe państwa członkowskie mają możliwość, za zgodą Komisji, uzupełniania płatności bezpośrednich: […]
Całkowite bezpośrednie wsparcie, jakie rolnik może otrzymać w nowych państwach członkowskich po przystąpieniu na mocy odpowiednich dopłat bezpośrednich, obejmujących wszystkie [UKPB], nie przekroczy poziomu wsparcia bezpośredniego, jakie przysługiwałoby rolnikowi na mocy odpowiedniego systemu płatności bezpośrednich stosowanego w tym czasie w państwach członkowskich Wspólnoty w jej kształcie na dzień 30 kwietnia 2004 r. […]
4. Jeżeli nowe państwo członkowskie zadecyduje o stosowaniu systemu jednolitej płatności obszarowej, może ono przyznawać uzupełniającą krajową pomoc bezpośrednią na warunkach, o których mowa w ust. 5 i 8.
6. Nowe państwo członkowskie może podjąć decyzję, na podstawie obiektywnych kryteriów i za zgodą Komisji, o kwotach krajowej uzupełniającej pomocy krajowej, jaka ma być udzielona.
7. Upoważnienie wydane przez Komisję: [(i)] wyszczególnia odpowiedni system krajowych płatności bezpośrednich podobnych do WPR, gdy ma zastosowanie ust. 2 lit. b), [(ii)] określa poziom, do którego uzupełniająca pomoc krajowa może być wypłacana, stawkę uzupełniającej pomocy krajowej i, w stosownych przypadkach, warunki jej udzielania, [oraz (iii)] jest udzielane z zastrzeżeniem wszelkich dostosowań, jakie mogą okazać się konieczne w związku ze zmianami [WPR]”.
II – Okoliczności sprawy i pytania prejudycjalne
10. W dniu 28 maja 2004 r. Bábolna wystąpiła do władz węgierskich z wnioskiem o jednolitą płatność obszarową i uzupełniającą pomoc krajową związaną z tą płatnością (UKPB)(8) .
11. Następnie, z dniem 1 września 2004 r., Bábolna została postawiona w stan dobrowolnej likwidacji, na podstawie Kormányhatározat 2186/2004 (VII.22.) [decyzji rządu 2186/2004 z dnia 22 lipca] w celu reorganizacji i restrukturyzacji mającej prowadzić do przygotowania do udanej prywatyzacji(9) .
12. W dniu 17 maja 2005 r. Hivatal uwzględnił częściowo wniosek Bábolny i zdecydował o przyznaniu skarżącej kwoty 174 410 400 HUF tytułem jednolitej płatności obszarowej (obecnie w przybliżeniu 626 133 EUR) oraz kwoty 70 677 810 HUF tytułem UKPB (obecnie w przybliżeniu 253 733 EUR).
13. Później, gdy Hivatal działający jako organ administracji pierwszej instancji powziął wiedzę, że Bábolna wszczęła postępowanie likwidacyjne w dniu 1 września 2004 r., decyzją nr 1026133367 z dnia 11 kwietnia 2006 r. zmienił swoją poprzednią decyzję i jednocześnie przyznał Bábolnie kwotę 174 406 363 HUF (obecnie w przybliżeniu 626 119 EUR) tytułem jednolitej płatności obszarowej, zaś w odniesieniu do UKPB wydał decyzję odmowną i nakazał Bábolnie zwrot kwoty 15 829 789 HUF (obecnie w przybliżeniu 56 829 EUR), którą wypłacił jej już z tytułu tej pomocy.
14. Organ administracji oparł się na art. 3 ust. 1 lit. a) Kormányrendelet (dekretu rządowego) 6/2004 z dnia 22 stycznia 2004 r., zgodnie z którym do otrzymania pomocy uprawnione są osoby prawne lub przedsiębiorstwa nieposiadające osobowości prawnej, wobec których nie toczy się postępowanie upadłościowe, układowe, naprawcze lub w sprawie dobrowolnej likwidacji.
15. Bábolna odwołała się od powyższej decyzji, żądając poddania jej kontroli sądowej, stwierdzenia jej nieważności w zakresie, w jakim nakazano w niej zwrot pomocy, i utrzymania w mocy początkowej decyzji uwzględniającej jej wniosek.
16. W postępowaniu przed sądem krajowym Bábolna podnosi, że przepisy Unii Europejskiej znajdujące zastosowanie do niniejszej sprawy nie wykluczają z pomocy osób lub przedsiębiorców, którzy wszczęli postępowanie likwidacyjne. Jedynym wymogiem dla uzyskania płatności jest wymóg, by gospodarstwo grupy producentów rolnych znajdowało się na terytorium Unii Europejskiej, niezależnie od przyznanego mu w prawie krajowym statusu prawnego. Hivatal nie zgadza się z tą interpretacją.
17. Według sądu krajowego wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest konieczne dla określenia, czy spółka działająca zgodnie z prawem w państwie członkowskim i zaangażowana w produkcję rolną, która wszczęła postępowanie likwidacyjne – co oznacza, że zamierza zaprzestać działalności w przyszłości – jest uprawniona do otrzymania UKPB, jeżeli spełnia przesłanki określone dla wspólnotowej jednolitej płatności obszarowej, mając na uwadze podstawowe zasady i cele WPR.
18. Wobec powyższego, w zaistniałych okolicznościach sąd krajowy stoi na stanowisku, że powstała potrzeba wyjaśnienia, czy mając na uwadze cele, charakter i tendencje WPR, można uregulować uzupełniającą pomoc krajową taką jak UKPB w sposób całkowicie odrębny, niezależnie od zasad i przepisów UE. Innymi słowy, sąd krajowy zwraca się o wyjaśnienie, czy państwo członkowskie może ustanowić dla UKPB dodatkowe wymogi, ściślejsze i surowsze niż wymogi przewidziane dla wspólnotowej pomocy obszarowej.
19. W tej sytuacji sąd krajowy postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy wymogi dotyczące pomocy [UE] w dziedzinie wspólnej polityki rolnej (EFOGR) mogą się różnić od wymogów dotyczących krajowych płatności uzupełniających, tj. czy można ustanowić dla krajowych płatności uzupełniających inne i bardziej surowe wymogi, niż wymogi prawnie ustanowione dla pomocy finansowanej z EFOGR?
2)	Czy zakres podmiotowy, w odniesieniu do odbiorców pomocy, określony w art. 1 ust. 4 [rozporządzenia nr 3508/92] i w art. 10 lit. a) [rozporządzenia nr 1259/1999], można interpretować w ten sposób, że z podmiotowego punktu widzenia istnieją tylko dwie przesłanki pomocy: uprawniona do otrzymania pomocy jest a) grupa rolników (jednostka) b), której gospodarstwo znajduje się na terytorium [UE]?
3)	Czy wymienione rozporządzenia można interpretować w ten sposób, że rolnik, którego gospodarstwo znajduje się na terytorium [UE], lecz który zamierza zaprzestać działalności w przyszłości (po wykorzystaniu pomocy), nie jest uprawniony do otrzymania tej pomocy?
4)	Jak na podstawie obu powyższych rozporządzeń należy interpretować status prawny przyznany na mocy prawa krajowego?
5)	Czy status prawny przyznany na mocy prawa krajowego obejmuje status prawny odpowiadający formie zaprzestania działalności przez rolnika (grupę)? Prawo węgierskie przewiduje różne rodzaje statusu prawnego dla sytuacji zaprzestania działalności, które mogą wystąpić (postępowanie upadłościowe, układowe lub w sprawie dobrowolnej likwidacji).
6)	Czy wymagania dotyczące ubiegania się o jednolitą płatność obszarową [UE] i wymagania dotyczące ubiegania się o krajową płatność uzupełniającą można uregulować w odmienny i całkowicie niezależny sposób? Jaka zależność istnieje (może istnieć) między zasadami, systematyką i celami obu rodzajów pomocy?
7)	Czy można wykluczyć z krajowych płatności uzupełniających grupę (osobę), która w pozostałym zakresie spełnia wymogi dotyczące płatności obszarowej?
8)	Czy zakres przedmiotowy [rozporządzenia nr 1259/1999] obejmuje również, na podstawie art. 1 tego rozporządzenia, krajowe płatności uzupełniające, mając na uwadze, że to, co EFOGR finansuje jedynie w części, finansowane jest w odpowiedniej części poprzez krajowe płatności uzupełniające?
9)	Czy rolnik, którego gospodarstwo, działające zgodnie prawem i w sposób rzeczywisty, znajduje się na terytorium [UE], jest uprawniony do otrzymywania krajowych płatności uzupełniających?
10)	Jeżeli prawo krajowe zawiera szczególne uregulowania dotyczące postępowania w sprawie zaprzestania działalności spółek handlowych, to czy uregulowania te są istotne z punktu widzenia pomocy UE (oraz powiązanej z nią pomocy krajowej)?
11)	Czy [unijne] i krajowe uregulowania dotyczące funkcjonowania wspólnej polityki rolnej należy interpretować w ten sposób, że mają one tworzyć złożony system prawny, który można interpretować w sposób jednolity i który działa w oparciu o te same zasady i wymogi?
12)	Czy zakres zastosowania art. 1 ust. 4 [rozporządzenia nr 3508/92] i art. 10 lit. a) [rozporządzenia nr 1259/1999] należy interpretować w ten sposób, że z punktu widzenia pomocy całkowicie nieistotne są zarówno zamiar rolnika, by zaprzestać działalności w przyszłości, jak i odpowiadający temu zamiarowi status prawny?”.
III – Ocena
20. Jak zaproponowały w swych uwagach zarówno rząd węgierski, jak i Komisja, pytania, z którymi zwrócił się sąd krajowy, powinny być rozpatrywane łącznie, nie tylko z uwagi na ich ilość, ale także dlatego, że mają one wspólny zakres i są ze sobą logicznie powiązane. Jednakże dla ułatwienia lektury niniejszej opinii, zdecydowałem się podzielić pytania na trzy grupy (rzeczywiste brzmienie każdego z pytań przedstawiłem w pkt 19 powyżej).
21. Zasadniczo, główne pytanie podnoszone w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy UKPB mogą być regulowane niezależnie i czy państwo członkowskie może przyjąć szczególne obowiązki dla UKPB (w szczególności w odniesieniu do otrzymujących pomoc), bardziej rygorystyczne i węższe niż te, które zostały przewidziane dla systemu jednolitej płatności obszarowej.
Pytania 1, 6, 7, 9 oraz 11
22. Po pierwsze, definicja przewidziana w odpowiednich przepisach wspólnotowych, przywołanych powyżej, wyraźnie stanowi, że termin „rolnik” oznacza „osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium [UE] oraz które prowadzą działalność rolniczą”. Jak zauważyła Komisja, nieprzypadkowo bowiem definicja na gruncie prawa UE jest taka szeroka: zmierza ona do objęcia tak szerokiego, jak to możliwe, zakresu podmiotów z sektora rolnictwa, w celu zastosowania odpowiednich zasad UE, dla celów przedmiotowych przepisów, do całego sektora.
23. Rozporządzenie nr 1782/2003 zostało zmienione w perspektywie przystąpienia 10 nowych państw członkowskich, w drodze decyzji Rady(10), która wprowadziła do tego rozporządzenia nowy tytuł VIa, składający się z trzech nowych artykułów: 143a, 143b oraz 143c, regulujących wprowadzenie systemów wsparcia w nowych państwach członkowskich.
24. Artykuł 143a reguluje system przewidujący zastosowanie mechanizmu stopniowego wprowadzania wszystkich płatności bezpośrednich w nowych państwach członkowskich (zwany dalej „systemem stopniowego wprowadzania”)(11) .
25. Z art. 143c ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 wynika, że nowe państwa członkowskie miały mieć możliwość, pod warunkiem uzyskania zgody Komisji, uzupełnienia, po spełnieniu określonych przesłanek, każdej płatności bezpośredniej(12) .
26. Węgry postanowiły zastąpić płatności bezpośrednie Unii Europejskiej jednolitą płatnością obszarową, o czym jest mowa w art. 1 ust. 5 decyzji Rady.
27. W dniu 18 maja 2004 r. Węgry zaprezentowały swój program odnoszący się do UKPB, który miał uzupełnić pomoc opartą na obszarze, świadczoną na podstawie systemu jednolitej płatności obszarowej, względnie stanowić dodatek do takiej pomocy. UKPB są finansowane w całości z budżetu krajowego.
28. W dniu 29 czerwca 2004 r. decyzją C(2004)2295 Komisja wyraziła zgodę na UKPB na Węgrzech w odniesieniu do roku 2004. Wprowadzony w ten sposób system UKPB określał wysokość UKPB, ich stawki i zasady ich przyznania.
29. Na wstępie należy zauważyć, że odpowiednie przepisy UE, a w szczególności przepisy rozporządzenia nr 1782/2003 nie regulują kwestii warunków przyznania UKPB.
30. Rozporządzenie to stanowi jedynie w art. 143c ust. 6, że nowe państwa członkowskie mogą, na podstawie obiektywnych kryteriów i po zatwierdzeniu przez Komisję, podjąć decyzję o kwotach UKPB, które mają zostać przyznane. Ponadto, zgodnie z art. 143c ust. 7 zatwierdzenie wydane przez Komisję określa poziom, do którego UKPB może być wypłacana, stawkę UKPB i, w stosownych przypadkach, warunki jej przyznawania.
31. W tym kontekście należy przypomnieć, że Trybunał stwierdził, że jeśli w określonym sektorze istnieje wspólna organizacja rynku, to państwo członkowskie nie może już podejmować działań poprzez jednostronne przyjęcie przepisów krajowych(13) . Kompetencje prawodawcze państw członkowskich są szczątkowe i ograniczone do sytuacji, do których nie znajdują zastosowania zasady UE, oraz do spraw, w których zasady te wyraźnie dają im kompetencje do działania(14) .
32. Ponadto Trybunał orzekł, że „jeśli określony sektor rynku objętego wspólną organizacją jest uregulowany, to państwa członkowskie mają obowiązek powstrzymać się od podejmowania jakichkolwiek środków, które mogłyby podważać te uregulowania albo wprowadzać od nich wyjątki. Ze wspólną organizacją rynku niezgodne są również przepisy, które stanowią przeszkodę w jej prawidłowym funkcjonowaniu, także wtedy, gdy w ramach wspólnej organizacji rynku nie uregulowano odnośnego obszaru w sposób wyczerpujący”(15) .
33. Według rządu węgierskiego w braku zasad UE dotyczących warunków kwalifikujących do uzyskania UKPB państwa członkowskie mają możliwość ustalania takich warunków, przy uwzględnieniu zatwierdzenia przez Komisję i przy zachowaniu podstawowych zasad prawa UE(16) . Rząd węgierski twierdzi, że powyższe wynika z art. 143c ust. 7 rozporządzenia nr 1782/2003, zgodnie z którym zatwierdzenie Komisji określa warunki udzielania pomocy „w stosownych przypadkach”. Wnioskując, a contrario rząd węgierski podnosi zatem, że co do zasady to państwa członkowskie określają te warunki.
34. W tym miejscu wskazać należy – jak uczyniły to już zarówno rząd węgierski, jak i Komisja – że UKPB nie są w żadnym razie płacone ze źródeł UE (EFOGR)(17), lecz pochodzą one ze środków własnych państw członkowskich. Uważam zatem, że nowym państwom członkowskim należy przyznać pewien zakres swobody odnośnie do określenia warunków kwalifikujących do otrzymywania UKPB.
35. W tym względzie rząd węgierski podnosi, że wobec powyższego państwo członkowskie powinno mieć możliwość ustanowienia specjalnych (bardziej restrykcyjnych) warunków, ograniczając krąg osób otrzymujących pomoc, dopóki jest to zgodne z ogólnymi zasadami prawa UE(18) . Ponadto rząd węgierski podnosi, że kryteria kwalifikujące do otrzymania pomocy nie są uregulowane w jednolity sposób: niektóre z nich bowiem są ustanowione przez prawo UE, a inne – w stosownych przypadkach – przez prawo krajowe. Nie jest zatem sprzeczne z prawem UE to, że warunki kwalifikujące do otrzymania UKPB nie są takie same, jak te dla jednolitej płatności obszarowej, wobec czego osoba, która kwalifikowałaby się do otrzymania jednolitej płatności obszarowej, może nie kwalifikować się do otrzymania UKPB.
36. W moim przekonaniu nie można zapominać – co zostało wskazane zarówno przez rząd węgierski, jak i przez Komisję – że UKPB służą co do zasady opcjonalnemu zrekompensowaniu potencjalnego negatywnego skutku stałej wysokości stawki pomocy w niektórych obszarach oraz pewnemu złagodzeniu mechanizmu stopniowego wprowadzania.
37. Warunki odnoszące się do UKPB nie powinny prowadzić do arbitralnej dyskryminacji pomiędzy osobami, które już spełniają warunki do uzyskania pomocy. Komisja ma zatem rację, argumentując, że po zatwierdzeniu przez nią programu krajowego państwo członkowskie nie może postanowić o zastosowaniu innych, dodatkowych warunków.
38. Wynika z tego, że w odniesieniu do UKPB państwa członkowskie mogą określać takie warunki, jak terminy składania wniosków, poziomy kwot, a także inne sankcje i dodatkowe obowiązki. Jednakże z analizowanych przepisów wynika, że zastosowanie tych warunków zależy od zatwierdzenia przez Komisję na podstawie art. 143c rozporządzenia nr 1782/2003, przy czym warunki te muszą być zgodne z podstawowymi zasadami systemu pomocy.
39. Komisja dodała w tym względzie, że powyższe warunki mogą być określone dla wszystkich przypadków UKPB, podzielonych albo pod kątem sektora, którego płatności te dotyczą (mleko, baranina, wołowina, mięso gęsie, ryż, uprawy, tytoń), albo w ogólny sposób (osoba fizyczna albo osoba prawna).
40. Z dokumentów złożonych do Trybunału wynika, że węgierski program krajowy, w kształcie zatwierdzonym przez Komisję, nie zawierał żadnych warunków, zgodnie z którymi pomoc mogłaby być udzielona tylko osobom prawnym lub przedsiębiorstwom nieposiadającym osobowości prawnej, wobec których nie toczy się postępowanie upadłościowe, układowe, naprawcze lub w sprawie dobrowolnej likwidacji.
41. Z postanowienia odsyłającego wynika, że sąd krajowy ma wątpliwości, czy jest zgodne z prawem UE to, że rolnik otrzymuje jednolitą płatność obszarową zgodnie z zasadami prawa UE – to znaczy, niezależnie od swojego aktualnego statusu prawnego – ale odmawia się mu odpowiadających jej UKPB, ponieważ został postawiony w stan likwidacji.
42. Wydaje się, że od takiego rolnika w praktyce wymaga się spełniania dwóch różnych zbiorów zasad, w zależności od źródła środków na pomoc rolną.
43. Myślę, że wbrew twierdzeniom rządu węgierskiego UKPB nie powinny być traktowane w sposób całkowicie niezależny, lecz jako nieodłączna część systemu pomocy rolnej Unii Europejskiej.
44. Należy w tym kontekście wskazać, że definicja pojęcia „rolnik” w rozporządzeniach nr 1259/1999, nr 3508/92 oraz nr 1782/2003 znajduje zastosowanie do wszystkich omawianych zasad prawnych, w tym związanych z warunkami dla przyznania UKPB.
45. Pomoc Unii Europejskiej i odpowiadająca jej pomoc krajowa stanowią w istocie jeden program, dzieląc wspólne cele i podstawowe zasady, nawzajem ze sobą zgodne.
46. Odnosząc się do tej kwestii, to właśnie węgierski rząd stwierdził, że WPR stanowi złożony system prawny, działający w oparciu o zbiór podstawowych zasad.
47. Zatem nawet jeśli państwa członkowskie są upoważnione do ustanowienia określonych warunków w odniesieniu do UKPB, to, po pierwsze, państwa członkowskie powinny respektować znaczenie pojęcia „rolnik”, po drugie, warunki odnoszące się do UKPB są zależne od ich zatwierdzenia przez Komisję(19) oraz, po trzecie, warunki te muszą w każdym razie odpowiadać podstawowym zasadom systemu pomocy.
Pytania 2, 4, 5 i 10
48. Niektóre z pytań zadanych przez sąd krajowy niewątpliwie są związane z pojęciem „rolnik”, o którym mowa w art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 3508/92 oraz art. 10 rozporządzenia nr 1259/1999 (jak również art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003, które zastąpiło to ostatnie).
49. Z jednej strony rząd węgierski przyznaje, że z przepisów tych wynika, iż państwa członkowskie nie mogą ograniczać zakresu tego pojęcia poprzez wymóg określonej formy prawnej. Z drugiej strony jednak rząd ten argumentuje, że pojęcie „status prawny przyznany na mocy prawa krajowego” nie powinno być interpretowane w taki sposób, że obejmuje sytuację grupy rolników i ich członków, która znajduje się w trakcie postępowania zmierzającego do zakończenia jej działalności. W związku z tym rząd węgierski wskazuje także, że warunek nałożony przez prawo krajowe – zgodnie z którym jedynie osoby, które nie znajdują się w trakcie żadnego postępowania zmierzającego do zakończenia ich działalności, kwalifikują się do pomocy – jest zgodny z zasadami niedyskryminacji i proporcjonalności.
50. W moim przekonaniu w określeniu „status prawny przyznany na mocy prawa krajowego” „status prawny” z definicji oznacza „formę prawną prowadzenia działalności przez podmiot, jak spółka kapitałowa albo spółka osobowa”. Status prawny wynikający z bycia rolnikiem jest jednak wyraźnie wyłączony z cech składających się na definicję określenia „rolnik”, przewidzianą w przywołanych powyżej rozporządzeniach. Lektura przedmiotowych przepisów pokazuje natomiast, że przepisy te jako podstawowe składniki definicji pojęcia „rolnik” wymieniają to, że, po pierwsze, „gospodarstwo” rolnika „położone jest na terytorium UE” oraz, po drugie, że rolnik „prowadzi działalność rolniczą”.
51. Pomimo powyższego wyłączenia pozostaje pytanie, czy „sposób likwidacji działalności rolnika” (albo grupy rolników) – albo jego (jej) zamiar zakończenia działalności w przyszłości – ma znaczenie prawne dla celów przyznania pomocy UE oraz odpowiadającej jej pomocy krajowej. Analiza tego pytania wymaga uwzględnienia okoliczności, że likwidacja spółki handlowej, na przykład zwrot licencji albo zakończenie działalności w inny sposób przewidziany w prawie krajowym nie są niczym więcej jak tylko sposobami zakończenia istnienia (względnie zmiany, w zależności od przepisów krajowych) formy prawnej prowadzenia działalności rolnika.
52. Jestem zdania, że skoro żaden z powyższych sposobów nie został doprowadzony do końca pod względem prawnym i skoro wobec tego nie miało miejsca żadne z wydarzeń, które w świetle prawa oznaczają likwidację, rolnik w dalszym ciągu prawnie istnieje i forma prawna, w jakiej prowadzi działalność, pozostaje zasadniczo nienaruszona. Ponadto jego subiektywne podejście do jego własnej działalności (na przykład zamiar zakończenia działalności), nie może w tym względzie nic zmienić. Wynika to z faktu, że zamiar taki nie stanowi okoliczności przewidzianej prawem, która pociągałaby za sobą likwidację działalności rolnika albo miałaby wpływ na jej status prawny i jako taka powodowałaby utratę przez niego uprawnienia do składania wniosku o pomoc rolniczą.
53. Ponadto, jeśli weźmiemy pod uwagę definicję pojęcia „rolnik” w art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 3508/92, art. 10 rozporządzenia nr 1259/1999 (oraz art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003, które zastąpiło to ostatnie rozporządzenie), z brzmienia tej definicji nie można wywnioskować, że pojęcie „rolnik” nie obejmuje osoby fizycznej lub prawnej dającej się zakwalifikować zgodnie z prawem jako rolnik, która wszczęła postępowanie zmierzające do jej likwidacji, a jednocześnie odpowiada cechom wymienionym w definicji przedmiotowego pojęcia. Aby osoby takie podlegały wyłączeniu z zakresu tego pojęcia, rolnicy, wobec których toczy się postępowanie upadłościowe, układowe, naprawcze lub w sprawie dobrowolnej likwidacji, musieliby zostać wyraźnie wskazani jako osoby nieupoważnione do otrzymania pomocy rolniczej, o której mowa w postępowaniu przed sądem krajowym. Sformułowania takiego nie ma w analizowanych przepisach i uważam, że nie jest możliwe takie odczytanie tychże przepisów, które pozwalałoby na jego wyinterpretowanie w drodze interpretacji rozszerzającej.
54. Z pkt 43–47 powyżej (oraz z rozważań poprzedzających te punkty) wynika ponadto, że od państw członkowskich wymaga się, w kontekście wdrażania UKPB, uwzględniania pojęcia „rolnik”.
55. Ponadto z podstawowych zasad programu pomocy wynika, że państwa członkowskie muszą zabezpieczyć spójność w udzielaniu pomocy bezpośredniej oraz że nie wolno im stosować dyskryminacji ze względu na status prawny rolników(20) .
56. Zgadzam się z Komisją, że przy uwzględnieniu celu UKPB (rekompensata potencjalnego negatywnego skutku stałej wysokości stawki pomocy w pewnych obszarach) płatności te powinny być przyznawane wszystkim rolnikom, którzy kwalifikują się do otrzymania jednolitej płatności obszarowej, zgodnie z rozporządzeniami nr 3508/92, nr 1259/1999 oraz nr 1782/2003. Każda inna interpretacja skutkowałaby pozbawieniem rolnika korzyści płynących z systemu kompensacyjnego UKPB, co z kolei prowadziłoby do dyskryminacyj nego zastosowania. Jak wskazałem powyżej, pomimo że państwa członkowskie są uprawnione do ustanawiania określonych warunków w odniesieniu do UKPB, to jednak muszą one przy tym respektować pojęcie „rolnik”.
Pytania 3, 8 oraz 12
57. Z tego, co zostało stwierdzone powyżej, jasno wynika, że uregulowania UE dotyczące pomocy rolniczej nie zawierają żadnych przepisów wyłączających zdolność rolnika do otrzymywania pomocy na tej podstawie, że zamierza on zaprzestać działalności. Zatem rolnik, który zaprzestał działalności przed otrzymaniem pomocy, pozostaje uprawniony do otrzymania płatności bezpośrednich w zakresie, w jakim w czasie składania wniosku spełniał odpowiednie warunki(21) (skoro nawet rząd węgierski zauważył, że wnioski o pomoc muszą być oceniane w świetle okoliczności prawnych i faktycznych istniejących w chwili złożenia wniosku).
58. Uważam, że przepis krajowy, zgodnie z którym spółka będąca w trakcie postępowania w sprawie dobrowolnej likwidacji w żadnym wypadku nie może otrzymać UKPB, może mieć poważny wpływ na zasady leżące u podstaw wsparcia dla rolnictwa UE. Zastosowaniu takiego przepisu w praktyce może towarzyszyć dodatkowe ograniczenie w zakresie kwalifikowalności do otrzymywania pomocy i tym samym potencjalnie może oznaczać nałożenie warunków niezgodnych z prawem UE.
59. Komisja trafnie zauważa, że definicja zawarta w prawie UE – za pomocą której prawodawca wyraźnie zadał sobie trud szerokiego określenia zakresu zastosowania poprzez użycie wyrażenia „osoba fizyczna lub osoba prawna” – wskazuje, że definicja ta znajduje zastosowanie niezależnie od statusu prawnego nadanego grupie albo jej członkom na gruncie prawa krajowego. W odniesieniu do systemu wsparcia rolnictwa prawodawca UE zwraca uwagę państw członkowskich na istotną kwestię, podkreślając, że nie wolno im ograniczyć kręgu rolników potencjalnie kwalifikujących się do otrzymania pomocy poprzez odwołanie się do ich statusu prawnego na gruncie prawa krajowego. Do sądu krajowego będzie natomiast należała ocena, czy w sprawie zawisłej przed sądem krajowym Bábolna rzeczywiście zakończyła swoją działalność przed złożeniem wniosku o wsparcie.
60. Podsumowując, z poprzedzających rozważań wynika, że UKPB powinny być uważane za stanowiące integralną część systemu pomocy rolnej UE, opartego na zespole wspólnych zasad i posiadającego cechy konkretnego programu.
61. Prawodawstwo UE i ustawodawstwo krajowe, dotyczące funkcjonowania wspólnej polityki rolnej tworzą skomplikowany system prawny, który powinien być jednolicie interpretowany i który funkcjonuje w oparciu o wspólny zbiór zasad (co oznacza, że znajduje on zastosowanie do wszystkich aspektów wspólnej polityki rolnej) oraz wymogów. Udzielenie wsparcia UE w kontekście WPR (jednolita płatność obszarowa) oraz przyznanie odpowiadających mu UKPB nie mogą być poddane różnym warunkom, chyba że warunki te zostały uprzednio zatwierdzone decyzją Komisji. Swoją decyzją Komisja zatwierdza zasady, cele i strukturę krajowego programu pomocy. Grupa (osoba), która spełnia warunki przyznawania jednolitej płatności obszarowej UE, nie może być wykluczona z UKPB, jeśli program krajowy zatwierdzony przez Komisję nie zawierał tego rodzaju zasady. Każdy rolnik, którego gospodarstwo, działające zgodnie prawem i w sposób rzeczywisty, znajduje się na terytorium UE, ma prawo do otrzymania UKPB zgodnie z odpowiednimi zasadami prawa UE.
62. Pojęcie statusu prawnego określone w prawie krajowym, w świetle art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 3508/92 oraz art. 10 lit. a) rozporządzenia nr 1259/1999, powinno być interpretowane szeroko, tak aby jego zakres podmiotowy był możliwie najszerszy i nie był uzależniony od statusu prawnego, jaki dany rolnik posiada na podstawie zasad krajowych. Sposób likwidacji działalności rolnika (albo grupy rolników) nie może wpływać, w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, na jego status prawny (dla celów powyższych przepisów), jeśli rolnik prowadzi działalność zgodnie prawem i w sposób rzeczywisty w czasie złożenia wniosku, niezależnie od procedur prawnych wszczętych przez niego w celu doprowadzenia do likwidacji.
63. Zamiar zaprzestania przez danego rolnika prowadzenia działalności w przyszłości nie ma znaczenia w czasie, kiedy ocenie podlega jego kwalifikowalność do otrzymania pomocy. Ani zamiar zaprzestania przez danego rolnika prowadzenia działalności w przyszłości, ani wynikający z tego status prawny nie mają znaczenia dla zastosowania rozporządzeń nr 3508/92, nr 1259/1999 oraz nr 1782/2003. Wreszcie rozporządzenie nr 1259/1999 również znajduje zastosowanie do UKPB.
IV – Wnioski
64. W konsekwencji na pytania przedłożone przez Fővárosi Bíróság proponuję odpowiedzieć w następujący sposób:
– Pytania 1, 6, 7, 9 oraz 11: Prawodawstwo Unii Europejskiej oraz krajowe ustawodawstwo dotyczące funkcjonowania wspólnej polityki rolnej (WPR) tworzą złożony system prawny, który powinien być jednolicie interpretowany i który funkcjonuje w oparciu o wspólny zbiór zasad (mających zastosowanie w odniesieniu do wszystkich aspektów wspólnej polityki rolnej) i wymogów. Udzielenie wsparcia UE w kontekście WPR (jednolita płatność obszarowa) oraz odpowiadających mu uzupełniających krajowych płatności bezpośrednich (UKPB) nie może być poddane różnym warunkom, chyba że warunki te zostały uprzednio zatwierdzone decyzją Komisji. Swoją decyzją Komisja zatwierdza zasady, cele i strukturę krajowego programu pomocy. Grupa (osoba), która spełnia warunki przyznawania jednolitej płatności obszarowej UE, nie może być wykluczona z UKPB, jeśli program krajowy zatwierdzony przez Komisję nie zawierał tego rodzaju zasady. Każdy rolnik, którego gospodarstwo rzeczywiście działa, zgodnie z prawem, na terytorium UE, ma prawo do otrzymania UKPB zgodnie z odpowiednimi zasadami prawa UE.
– Pytania 2, 4, 5 i 10: Pojęcie statusu prawnego określone w prawie krajowym, w kontekście art. 1 ust. 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 z dnia 27 listopada 1992 r. ustanawiającego zintegrowany system zarządzania i kontroli pewnych systemów pomocy Wspólnoty oraz art. 10 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 z dnia 17 maja 1999 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, powinno być interpretowane szeroko, tak aby jego zakres podmiotowy był możliwie najszerszy i nie był uzależniony od statusu prawnego, jaki dany rolnik posiada na podstawie zasad krajowych. Sposób likwidacji działalności rolnika (albo grupy rolników) nie może wpływać, w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, na jego status prawny (dla celów powyższych przepisów), jeśli rolnik prowadzi działalność zgodnie z prawem i w sposób rzeczywisty w czasie wniesienia wniosku, niezależnie od procedur prawnych wszczętych przez niego w celu doprowadzenia do likwidacji.
– Pytania 3, 8 i 12: Zamiar zaprzestania przez danego rolnika prowadzenia działalności w przyszłości nie ma znaczenia w czasie, kiedy ocenie podlega jego kwalifikowalność do otrzymania pomocy. Ani zamiar zaprzestania przez danego rolnika prowadzenia działalności w przyszłości, ani wynikający z tego status prawny nie mają znaczenia dla zastosowania rozporządzeń nr 3508/92, nr 1259/1999 ani rozporządzenia Rady nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego szereg innych rozporządzeń. Wreszcie rozporządzenie nr 1259/1999 również znajduje zastosowanie do UKPB.
(1) .
(2)  –	Odpowiednio, rozporządzenie (EWG) nr 3508/92 z dnia 27 listopada 1992 r. ustanawiające zintegrowany system zarządzania i kontroli pewnych systemów pomocy Wspólnoty (Dz.U. L 355, s. 1) oraz rozporządzenie (WE) nr 1259/99 z dnia 17 maja 1999 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej [WPR] (Dz.U. L 160, s. 113; wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 25, s. 424–429).
(3)  –	Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 2003, L 236, s. 33).
(4)  –	Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. L 270, s. 1, ze zm. w Dz.U. 2004, L 94, s. 70).
(5)  –	W rozporządzeniu nr 1782/2003 stwierdza się jednakże, że rozporządzenie nr 3508/92 będzie nadal obowiązywało w stosunku do wniosków o płatności bezpośrednie w odniesieniu do lat kalendarzowych poprzedzających rok 2005 oraz że odniesienia do uchylonych rozporządzeń mają być interpretowane tak, jakby odnosiły się do nowego rozporządzenia.
(6)  –	Rozporządzenie to zostało uchylone mocą rozporządzenia nr 1782/2003. Jednakże z rozporządzenia nr 1782/2003 jasno wynika, że „[a]rt. 2a i 11 rozporządzenia (WE) nr 1259/1999 oraz, dla celów zastosowania tych artykułów, załącznik do tego rozporządzenia stosuje się do dnia 31 grudnia 2005 r. Ponadto, art. 3, 4, 5 oraz, dla celów zastosowania tych artykułów, załącznik do rozporządzenia nr 1259/1999 stosuje się do 31 grudnia 2004 r.”.
(7)  –	Decyzja Rady z dnia 22 marca 2004 r. zmieniająca Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej w następstwie reformy wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 93, s. 1, zwana dalej „decyzją Rady”).
(8)  –	Rząd węgierski wyjaśnił, że Bábolna jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, której większościowym udziałowcem jest państwo; pozostałe udziały w jej kapitale zakładowym należą do jednostki samorządu lokalnego.
(9)  –	Decyzja rządu 2295/2005 (XII.23) i późniejsza decyzja walnego zgromadzenia wspólników Bábolny zakończyły postępowanie w przedmiocie dobrowolnej likwidacji w dniu 31 stycznia 2006 r.
(10)  –	W odniesieniu do tej decyzji zob. wyrok z dnia 23 października 2007 r. w sprawie C‑273/04 Polska przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I‑8925. Trybunał oddalił skargę wniesioną przez Polskę (popieraną przez Łotwę, Litwę i Węgry), kwestionującą objęcie systemem stopniowego wprowadzania płatności bezpośrednich rolników z nowych państw członkowskich, orzekając, że przedmiotowa decyzja była konieczna dla dostosowania do wprowadzonej reformy WPR aktu dotyczącego warunków oraz nie naruszała zasad równego traktowania i dobrej wiary.
(11)  –	System stopniowego wprowadzania został przyjęty między innymi dlatego, że sytuacja w rolnictwie w nowych państwach członkowskich radykalnie różniła się od sytuacji istniejącej w innych państwach członkowskich. Usprawiedliwiało to stopniowe zastosowanie pomocy UE, w szczególności w ramach systemów pomocy bezpośredniej, dla uniknięcia zakłóceń w kontynuowaniu niezbędnej restrukturyzacji sektora rolnego nowych państw członkowskich.
(12)  –	Nowe państwa członkowskie utrzymały tę możliwość również na podstawie rozporządzenia nr 73/2009. Rozporządzenie nr 1782/2003 zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. (Dz.U. L 30, s. 16).
(13)  –	Zobacz wyrok z dnia 29 czerwca 1978 r. w sprawie 154/77 Dechmann, Rec. s. 1573, pkt 16.
(14)  –	Zobacz wyroki Trybunału: z dnia 18 września 1986 r. w sprawie 48/85 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. 2549, pkt 12; z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie C‑118/02 Industrias de Deshidratación Agrícola, Rec. s. I‑3073, pkt 19.
(15)  –	Zobacz wyroki Trybunału: z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie C‑507/99 Denkavit, Rec. s. I‑169, pkt 32; z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie C‑332/00 Belgia przeciwko Komisji, Rec. s. I‑3609, pkt 29; ww. w przypisie 14 wyrok w sprawie Industrias de Deshidratación Agrícola, pkt 20.
(16)  –	Rząd węgierski powołuje się na to samo orzecznictwo, które zostało powołane w pkt 13 powyżej.
(17)  –	Z wyjątkiem być może programów rozwoju wsi, które są wdrażane w drodze współfinansowania.
(18)  –	Rząd węgierski odwołuje się tu do wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. w sprawie C‑241/07 JK Otsa Talu, Zb.Orz. s. I‑4323, pkt 48.
(19)  –	Zgodnie z art. 143c rozporządzenia nr 1782/2003.
(20)  –	Wynika to w szczególności z art. 143c ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003.
(21)  –	W przypadku jednolitej płatności obszarowej (inaczej niż w przypadku wsparcia rolniczego, które wymaga wykonywania określonej działalności poprzez określony czas, na przykład hodowli inwentarza żywego przez okres co najmniej sześciu miesięcy) weryfikacja, czy warunki są spełnione, następuje bowiem w chwili złożenia wniosku.