PEDRO CRUZ VILLALÓN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2012. november 20.(1)
C‑569/10. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Lengyel Köztársaság
„Kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset – A kereset elfogadhatósága – A szénhidrogének kutatására, feltárására és kitermelésére vonatkozó engedélyek megadásának és gyakorlásának feltételei – Megkülönböztetéstől mentes hozzáférés – Az engedély megszerzésére vonatkozó pályázati eljárás – A megadás követelményei – A pályázat hivatalos közzététele – A bányászati haszonélvezeti jog és a koncesszió közötti különbségtétel – Kutatásra és kitermelésre vonatkozó elkülönült engedélyek”
1.        A jelen ügyben a Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Lengyel Köztársaság nem teljesítette a szénhidrogének kutatására, feltárására és kitermelésére vonatkozó engedélyek megadásának és felhasználásának feltételeiről szóló, 1994. május 30‑i 94/22/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 2. cikkének (2) bekezdéséből, 3. cikkének (1) bekezdéséből, valamint 5. cikkének (1) és (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit(2).
2.        A Lengyel Köztársaság vitatja az említett kötelezettségszegést, és azt állítja, hogy a Bizottság keresete elfogadhatatlan, mivel annak indokolása jelentős mértékben eltér a pert megelőző eljárásban kifejtett indokolástól. Először az elfogadhatatlansági kifogásról foglalok állást, a továbbiakban pedig megvizsgálom, egyes esetekben csak másodlagosan, a Bizottság által a Lengyel Köztársaság kötelezése iránti kérelem megalapozása céljából hivatkozott indokokat.
3.        Végül a jelen eljárásban felvetett érdemi kérdés egy nagyon sajátos nemzeti jogszabály összefüggésében gazdagíthatja a Bíróságnak az állami tulajdont képező természeti erőforrások gazdasági hasznosításához előírt hatósági engedélyek megszerzésére vonatkozó pályázati eljárásokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos ítélkezési gyakorlatát.
I –    Jogi háttér
A –    Az uniós jog: a 94/22 irányelv
4.        A 94/22 irányelv 1. cikkének (3) bekezdése alapján, az irányelv alkalmazásában „engedélynek” minősül „minden olyan törvényi, rendeleti, közigazgatási vagy szerződéses rendelkezés, vagy ezekből eredő okmány, amellyel valamely tagállam illetékes hatóságai egy vállalkozást feljogosítanak arra, hogy az a saját nevében és saját kockázatára az adott földrajzi területen kizárólagos joggal szénhidrogént kutathasson, tárjon fel vagy termeljen ki”, az engedély az egyes tevékenységekre külön‑külön vagy egyidejűleg e tevékenységek közül többre is megadható.
5.        A 94/22 irányelv 2. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)      A tagállamok fenntartják maguknak a jogot, hogy kijelölhessék területük azon részeit, ahol a szénhidrogének kutatásával, feltárásával és kitermelésével összefüggő tevékenységek gyakorolhatók.
(2)      Amint valamely területet az (1) bekezdésben meghatározott tevékenység végzésére rendelkezésre bocsátanak, a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy az ilyen tevékenységekhez való hozzájutás [helyesen: hozzáférés] és azok gyakorlása során a vállalkozások között semmiféle megkülönböztetés ne történjen.
Mindazonáltal a tagállamok nemzetbiztonsági okokból megtilthatják az ilyen tevékenységhez való hozzáférést és annak gyakorlását olyan vállalkozás számára, amely ténylegesen harmadik országok vagy harmadik országok állampolgárainak irányítása alatt áll.”
6.        Ugyanezen irányelv 3. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamoknak meg kell tenniük „a szükséges intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy az engedélyt olyan eljárást követően adják meg, amelyben minden érdekelt vállalkozás benyújthatja kérelmét”. Ugyanezen 3. cikk (5) bekezdésének b) pontja megállapítja, hogy nem tekinthető az (1) bekezdés szerinti engedély megadásának: „az engedély megadása olyan vállalkozás részére, amely másfajta engedéllyel rendelkezik, ha az utóbbi engedély birtoklása magában foglalja a jogot az előbbi engedélyre”.
7.        A 94/22 irányelv 5. cikke értelmében a tagállamoknak meg kell tenniük a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy:
„(1)      minden esetben a következő szempontok alapján adják meg az engedélyeket:
a)      a vállalkozások műszaki és pénzügyi alkalmassága; és
b)      milyen módon szándékoznak a kérdéses földrajzi területen a kutatást, a feltárást és/vagy a termelés megkezdését megvalósítani;
és adott esetben:
c)      ha az engedélyt értékesítésre kínálják fel, milyen összeget kész fizetni a vállalkozás az engedély elnyerése érdekében;
d)      ha az a), b) és adott esetben a c) pontban említett szempontok szerinti értékelést követően két vagy több kérelem azonos értékűnek bizonyul, akkor olyan további, a tárgyra vonatkozó, objektív és megkülönböztetéstől mentes feltételek alapján, amelyek lehetővé teszik a kérelmek közül a végleges kiválasztást.
[…]
A kérelmek benyújtására meghatározott időtartam kezdete előtt össze kell állítani és az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában közzé kell tenni a szempontrendszert. Azok a tagállamok, amelyek szempontrendszereiket saját közlönyükben már nyilvánosságra hozták, jogosultak az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában történő közzétételt egy, a saját hivatalos közlönyükben már megtörtént közlésre való hivatkozásra korlátozni. Azonban a szempontok valamennyi változtatását a teljes szöveggel közzé kell tenni az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában.
(2)      meg kell állapítani az adott tevékenység folytatására és befejezésére vonatkozó feltételeket és követelményeket, amelyeket a kérelmek benyújtása idején hatályban levő törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések értelmében az engedélyezési eljárás valamennyi típusára alkalmazni kell, függetlenül attól, hogy azokat előírták‑e az engedélyben, vagy részét képezik‑e azoknak a feltételeknek, amelyeket az ilyen engedély kiadását megelőzően kell elfogadni, és e feltételeket és körülményeket bármikor az érdekelt pályázók rendelkezésére kell bocsátani. A 3. cikk (2) bekezdésének a) pontjában előírt esetben mindezeket csupán abban az időpontban kell hozzáférhetővé tenni, amikortól kezdve az engedély iránti kérelmeket be lehet nyújtani;
(3)      a feltételeknek és követelményeknek az eljárás során történő bármely megváltoztatását valamennyi érdekelt vállalkozással közölni kell;
(4)      az e cikkben említett szempontokat, feltételeket és követelményeket megkülönböztetéstől mentesen kell érvényesíteni;
(5)      a döntés indokairól kérésükre tájékoztatni kell azokat a vállalkozásokat, amelyeknek a kérelmét nem fogadták el.”
B –    A lengyel szabályozás
8.        A Bizottság a kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetében azt állítja, hogy az 1994. február 4‑i lengyel geológiai és bányászati törvény(3) nem egyeztethető össze az uniós joggal.
9.        Az említett törvény 7. cikke értelmében a talaj alkotórészét nem képező ásványok lelőhelyei az Államkincstár tulajdonában vannak, amely a lelőhelyekhez fűződő jogával „bányászati haszonélvezeti jog” alapítása útján rendelkezik (az (1) és (2) bekezdés).
10.      A gazdasági tevékenységek szabadságáról szóló, 2004. július 2‑i törvény(4) 2. cikke szerint az ásványlelőhelyek kutatása, feltárása és kitermelése az említett törvény által szabályozott gazdasági tevékenységek.
11.      A Lengyel Köztársaság állítása szerint (az ellenkérelem 25. pontja) a gazdasági tevékenységek szabadságáról szóló törvény, illetve a geológiai és bányászati törvény egymással összefüggésben értelmezett rendelkezései alapján a szénhidrogének kutatásával, feltárásával és kitermelésével kapcsolatos tevékenységek gyakorlásához a lengyel környezetvédelmi miniszter által megadott koncesszió megszerzése szükséges.
12.      Ebből következően Lengyelországban az e tevékenységek végzésére vonatkozó, a 94/22 irányelv szerinti „engedélynek” két alkotóeleme van: egyrészt, a „bányászati haszonélvezeti jogot” alapító szerződés, másrészt a hatósági engedély.
13.      A geológiai és bányászati törvény 9. cikke értelmében a bányászati haszonélvezeti jog jogosultja a szerződésben megállapított feltételekkel és egyéb felek kizárása mellett végezheti az adott ásványi anyag kutatását, feltárását és kitermelését. Az említett keretek között a bányászati jog haszonélvezője szintén „rendelkezhet e jogával”.
14.      A geológiai és bányászati törvény 10. cikke megállapítja, hogy bányászati haszonélvezeti jog „koncesszió megadásától függő, visszterhes megállapodás útján” alapítható (az (1) bekezdés). A bányászati haszonélvezeti jog megszűnik a koncesszió határidejének lejártával vagy annak visszavonásával (a (3) bekezdés).
15.      A geológiai és bányászati törvény 11. cikkének (2) bekezdése értelmében „a 12. cikk (1) bekezdésében foglaltak kivételével, földgáz, kőolaj és származékai […] kutatására, feltárására és kitermelésére vonatkozó bányászati haszonélvezeti jog pályázati eljárást követően alapítható”.
16.      Másrészt, a geológiai és bányászati törvény fent hivatkozott 12. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „azon vállalkozás kérheti haszonélvezeti jog saját javára történő alapítását a többi érdekelttel szemben, amely kincstári tulajdonban levő ásványi lelőhelyet talált, és azt dokumentálta, valamint az ásványkitermelési koncesszió megszerzéséhez szükséges formában elkészítette a földtani dokumentációt”. A 12. cikk (3) bekezdése alapján azon irat kézhezvételét követő két év elteltével szűnik meg e jogosultság, amely igazolja, hogy a szóban forgó földtani dokumentációt az illetékes hatóság elfogadta.
17.      A geológiai és bányászati törvény 15. cikkének (1) bekezdése megállapítja, hogy „1) ásványlelőhelyek kutatásához vagy feltárásához, 2) ásványok kitermeléséhez […] koncesszió szükséges”. A cikk (2) bekezdése az említett törvényben nem szabályozott esetekre a gazdasági tevékenységek szabadságáról szóló törvényre hivatkozik.
18.      A geológiai és bányászati törvény 17. cikkének (1) bekezdése értelmében a koncesszió megadását a koncesszióba tartozó tevékenységekkel kapcsolatos panaszok esetére nyújtandó biztosíték adásához köthetik, amennyiben azt különösen fontos államérdek vagy különösen fontos közérdek, konkrétan a környezet megóvásához fűződő érdek indokolja.
19.      A geológiai és bányászati törvény 18. cikkének (1) bekezdése a bányászati koncesszió megszerzése iránti kérelem tartalmi elemei között említi a kérelmezőnek a vállalkozások vagy a gazdasági tevékenységek lengyelországi nyilvántartásában rögzített nyilvántartási számát (2 b. pont). Másrészt, a 20. cikk (2) bekezdése kimondja, hogy az említett kérelemnek tartalmaznia kell annak bizonyítékát, hogy a kérelmező jogosult a földtani dokumentációt a koncesszió kérelmezése során felhasználni (1. pont).
20.      Végül, ugyanezen törvény 47. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „a Kincstár jogosult a földtani tevékenység során nyert adatokat megismerni”, a (2) bekezdésben hozzátéve, hogy az említett jogot azon (3) bekezdésben meghatározott feltételek szerint gyakorolhatja, amelynek értelmében „aki a törvényre tekintettel elfogadott határozatok alapján végzett geológiai tevékenység költségeit viseli, kizárólagos joggal rendelkezik tudományos és kutatási célból, valamint az e törvényben szabályozott tevékenységek folytatására a földtani adatokat térítésmentesen felhasználni. E jog a tevékenységeket engedélyező azon határozat hatályvesztésének időpontjától számított öt év elteltét követően szűnik meg, amely adatforrásként szolgált, vagy amely a törvényben vagy más jogszabályban megállapított egyéb tevékenységeknek teret adott. Aki az így megszerzett földtani adatok felhasználására jogosult, azokat mások számára is hozzáférhetővé teheti, kivéve ha a geológiai tevékenységre vonatkozó programot elfogadó koncesszió vagy döntés eltérően rendelkezik.”
II – A pert megelőző eljárás
21.      A Bizottság 2007. március 23‑án felszólító levelet küldött Lengyelországnak arra hivatkozással, hogy nem teljesítette a 94/22 irányelv 2. cikkének (2) bekezdéséből, 3. cikkének (1) bekezdéséből, valamint 5. cikkének (1) és (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit. Lengyelország 2007. május 25‑i válaszlevelében közölte, hogy a 94/22 irányelv szerinti engedélyt a geológiai és bányászati törvényben meghatározott két jogintézmény, azaz „a bányászati haszonélvezeti jog” és a koncesszió útján ültették át a lengyel jogba, jóllehet a bányászati haszonélvezeti jog olyan alanyi jog, amely nem elegendő a geológiai és bányászati törvényben foglalt tevékenységek végzéséhez, míg az említett törvényben szabályozott valamely tevékenységre vonatkozó koncesszió az alanyi jog meghatározott feltételekkel történő gyakorlásához szükséges egyfajta engedély.
22.      A Bizottság 2008. január 31‑én megküldte indokolással ellátott véleményét a Lengyel Köztársaságnak, amelyben az addig megfogalmazott valamennyi kötelezettségszegési kifogást fenntartotta. A lengyel kormány erre 2008. március 20‑i levelében válaszolt. A Lengyel Köztársaság válaszában azt állította, hogy „Lengyelországban az új geológiai és bányászati törvénnyel kapcsolatos munkálatok során új elveket határoztak meg a szénhidrogének kutatására, feltárására és kitermelésére vonatkozó koncesszió megszerzése tekintetében. Az új rendelkezések eltörlik az Európai Bizottság által vitatott rendelkezéseket a bányászati haszonélvezeti jog megszerzésére irányuló eljárással kapcsolatban”.
23.      A lengyel kormány, azt követően, hogy 2008. június 12‑én megküldte az új geológiai és bányászati törvény tervezetét, 2010. április 27‑i levelében közölte a Bizottsággal, hogy az említett tervezetet 2008. november 18‑án megküldték a nemzeti parlamentnek, azonban a bonyolult és széles körű viták miatt azt 2009‑ben nem fogadták el.(5)
III – A Bíróság előtti eljárás: a felek kérelmei
24.      A Bizottság 2010. december 3‑án kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet nyújtott be a Bírósághoz az EUMSZ 258. cikk értelmében, majd ezt követte az ellenkérelem, a válasz és a viszonválasz a felperes és az alperes tagállam részéről.
25.      A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság
–        állapítsa meg, hogy a Lengyel Köztársaság – mivel nem fogadta el azokat az intézkedéseket, amelyek annak biztosításához szükségesek, hogy a szénhidrogének kutatására, feltárására és kitermelésére vonatkozó tevékenységekhez való hozzáférés valamennyi érdekelt számára mindenfajta megkülönböztetéstől mentes legyen, valamint az e tevékenység végzésére vonatkozó engedélyeket olyan eljárásnak megfelelően adják ki, amelynek alapján minden érdekelt vállalkozás nyújthat be kérelmet, és olyan feltételeknek megfelelően, amelyeket az Európai Unió Hivatalos Lapjában a kérelmek benyújtására nyitva álló időszak kezdetét megelőzően tesznek közzé – nem teljesítette 94/22 irányelv 2. cikkének (2) bekezdéséből, 3. cikkének (1) bekezdéséből, valamint 5. cikkének (1) és (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit,
–        a Lengyel Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
26.      A Lengyel Köztársaság azt kéri a Bíróságtól, hogy:
–        állapítsa meg, hogy a kereset egésze elfogadhatatlan, másodlagosan pedig azt, hogy teljes egészében utasítsa el a keresetet,
–        kötelezze az Európai Bizottságot az eljárás költségeinek viselésére.
IV – A kereset elfogadhatatlanságáról
27.      A lengyel kormány a kereset elfogadhatatlanságára hivatkozik a Bizottság által a pert megelőző eljárásban előadott és a kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetben felhozott indokok közötti jelentős eltérések alapján.
28.      Az állandó ítélkezési gyakorlat alapján az EUMSZ 258. cikk szerinti pert megelőző eljárás körülhatárolja a kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset tárgyát oly módon, hogy a keresetet ugyanazokra az indokokra és jogalapokra kell alapozni, mint az indokolással ellátott véleményt.(6) Ez a követelmény mindazonáltal nem jelentheti azt, hogy minden esetben tökéletesen egyeznie kell az indokolással ellátott vélemény rendelkező részének és a keresetlevélben foglalt kérelemnek, amennyiben a jogvitának az előbbiben meghatározott tárgyát nem terjesztik ki vagy nem változtatják meg.(7)
29.      Következésképpen, annak megállapítása érdekében, hogy a lengyel kormány által felhozott kifogás elfogadható‑e, a továbbiakban áttérek a Bizottság által a keresetlevélben felhozott indokoknak az indokolással ellátott vélemény tartalmával való összehasonlításra (A), és ezt követően a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján megvizsgálom, hogy a megállapított eltérések milyen jelentőséggel bírnak a keresetlevél elfogadhatósága szempontjából (B).
A –    A kereset jogalapjainak és az indokolással ellátott vélemény tartalmának összehasonlítása
1.      A kereset első jogalapja
30.      A kereset első jogalapjában, amely a 94/22 irányelvnek a szénhidrogének kutatására, feltárására és kitermelésére vonatkozó tevékenységekhez való, megkülönböztetéstől mentes hozzáférésről rendelkező 2. cikke (2) bekezdése első albekezdésének esetleges megsértésére vonatkozik, a Bizottság kettős megkülönböztetést állapít meg.
31.      Egyrészt a Bizottság a más tagállamban letelepedett vállalkozásokat annak folytán érintő megkülönböztetésre hivatkozik, hogy a koncesszió megszerzése iránti kérelemnek tartalmaznia kell a kérelmezőnek a vállalkozások vagy a gazdasági tevékenységek lengyelországi nyilvántartásában rögzített nyilvántartási számát (a geológiai és bányászati törvény 18. cikke (1) bekezdésének 2.b pontja). Meg kell jegyezni, hogy az első jogalap első része nem vet fel elfogadhatósággal kapcsolatos kérdést, mivel azt az indokolással ellátott vélemény 78. pontja kifejezetten tartalmazza.
32.      Másrészt a Bizottság olyan vállalkozások tekintetében állapít meg esetleges megkülönböztetést, amelyek a szénhidrogének kitermelésére vonatkozó tevékenység megvalósításában érdekeltek, azonban korábban az adott területen feltárási munkát nem végeztek, következésképpen nem rendelkeznek a földtani dokumentációra vonatkozó kizárólagos használati joggal. A Bizottság keresetében utal arra, hogy a geológiai és bányászati törvény 20. cikke (2) bekezdése 1. pontjának és a 47. cikke (3) bekezdésének egymással összefüggésben értelmezett rendelkezései megnehezítik azt, hogy az említett vállalkozások kitermelésre vonatkozó koncessziót szerezhessenek, jóllehet a pályázati eljárás során benyújtott ajánlatuk kedvezőbb.
33.      Ez a jogalap nem szerepel kifejezetten az indokolással ellátott véleményben: valójában ebben csak általánosságban mutat rá a Bizottság, hogy az engedély megszerzésére irányuló eljárás (a koncessziónak megfelelő) második szakaszában nincs pályázati eljárás, és mellékesen megemlíti a földtani dokumentációhoz fűződő használati jog igazolásában rejlő feltételt (az indokolással ellátott vélemény 76. pontja), de nem ad magyarázatot arra, hogy a használati jog érvényesítése miként vezethet a Bizottság által jelzett megkülönböztetéshez.
2.      A kereset második jogalapja
34.      A 94/22 irányelv 3. cikke (1) bekezdésének – amely szerint az engedély megadása során olyan eljárást kell alkalmazni, „amelyben minden érdekelt vállalkozás benyújthatja kérelmét”‑ esetleges megsértésére vonatkozó második kereseti jogalap két részből áll.
35.      Egyrészt a Bizottság úgy véli, hogy a 94/22 irányelv 3. cikkében előírt, pályázati eljárás keretében történő megadás feltétele csak az első szakasszal („bányászati haszonélvezeti jog”) kapcsolatban teljesül, a másodikban viszont nem, mivel a koncessziót „jogosultságokon alapuló” eljárásban adják meg. Továbbá, a geológiai és bányászati törvény 12. cikke alapján a földtani dokumentációra vonatkozó használati jog jogosultjának biztosított elsőbbség szintén ellentétes a pályázati eljárás követelményével.
36.      Maga az indokolással ellátott vélemény azzal érvelt, hogy a pályázati eljárást csak a haszonélvezeti joggal kapcsolatban alkalmazzák, azonban nem említi a 12. cikk szerinti elsőbbségi jogot, és nem is vizsgálja annak következményeit.
37.      Másrészt, a Bizottság megállapítja, hogy a lengyel szabályozás figyelmen kívül hagyja azon követelményt, hogy az ajánlattételi felhívást az Európai Unió Hivatalos Lapjában kell közzétenni, és utal arra is, hogy a dokumentációt lengyel nyelven kell benyújtani (a geológiai és bányászati törvény 53. cikkének (4) bekezdése), ami véleménye szerint megkülönböztetéshez vezethet. E jogalap nem szerepel az indokolással ellátott véleményben.
3.      A kereset harmadik jogalapja
38.      A harmadik kereseti jogalapban, amely a 94/22 irányelvnek az engedélyek megadásának feltételeit megállapító 5. cikke (1) és (2) bekezdésének esetleges megsértésére vonatkozik, a Bizottság arra hivatkozik, hogy az értékelési szempontok – különböző okok miatt – figyelmen kívül hagyják az említett irányelv követelményeit.
39.      Egyrészt a Bizottság megállapítja, hogy a 2005‑ös lengyel rendelet a vállalkozások technikai, pénzügyi és „technológiai” kapacitására vonatkozó követelményeket „azonos módon” értékeli (a 94/22 irányelv 5. cikke (1) és (2) bekezdésének a) és b) pontja) az alábbi tisztán gazdasági jellegű feltétel alkalmazásával: az az ár, amit a vállalkozás az engedély megadásáért fizetni hajlandó. Az indokolással ellátott vélemény nem fejti ki e konkrét kötelezettségszegési kifogást. Mindenesetre, a Bizottság ezt a kötelezettségszegési kifogást a tárgyaláson visszavonta.
40.      Másrészt a Bizottság azt is megállapítja, hogy néhány esetben a koncesszió megadása biztosíték adásához köthető (a geológia és bányászati törvény 17. cikke), ami a Bizottság véleménye szerint ellentétes a 94/22 irányelvvel. Az indokolással ellátott vélemény 68. és 73. pontjában hivatkozik e kötelezettségszegési kifogásra.
41.      Végül a Bizottság úgy véli, hogy a lengyel szabályozás nem megfelelően ülteti át azon követelményt, amely az értékelési szempontoknak az Európai Unió Hivatalos Lapjában történő közzétételére vonatkozik (a 94/22 irányelv 5. cikkének (1) bekezdése), és nem biztosítja azt, hogy ezek „bármikor az érdekelt pályázók rendelkezésére” álljanak (a 94/22 irányelv 5. cikkének (2) bekezdése). E jogalap közvetett módon az indokolással ellátott vélemény 68. és az azt követő pontjaiban fogalmazódik meg.
B –    A megállapított eltérések és azok jelentősége a kereset elfogadhatósága szempontjából
42.      A fentiekre tekintettel előrebocsátom, hogy egyértelműen elfogadható az első jogalap első része (hatósági nyilvántartásba vétel) és a harmadik jogalap második és harmadik része (értékelési szempontok garanciája és közzététele), mivel mindig ugyanazzal a tartalommal szerepelnek mind a keresetlevélben, mind az indokolással ellátott véleményben.
43.      Véleményem szerint a fentiekkel ellentétben mind az első jogalap második részét, mind a második jogalap egészét elfogadhatatlannak kell nyilvánítani.
44.      A továbbiakban kifejtem javaslatom indokait.
45.      Ami egyrészt a második jogalap második részét illeti (amely a fentiek alapján az ajánlattételi felhívásnak a Hivatalos Lapban történő közzétételi kötelezettségének megszegésére és a dokumentáció lengyel nyelven történő benyújtására vonatkozik), azt álláspontom szerint – mint elfogadhatatlant – el kell utasítani, mivel ahogyan azt már említettem, az indokolással ellátott vélemény sem közvetlen, sem közvetett módon nem tartalmaz semmilyen erre való hivatkozást. Ebből következően a Bizottság keresetlevelében meglepő módon egy újabb kereseti jogalapot vet fel, amellyel kapcsolatban a pert megelőző eljárás során a Lengyel Köztársaságnak nem volt lehetősége nyilatkozni, és azon szükséges intézkedéseket sem tudta megtenni, amelyekkel esetlegesen mellőzhető lett volna végül a Bírósághoz benyújtott keresetlevél megfogalmazása e konkrét kérdés tekintetében.
46.      Ami az első jogalap második részét és a második jogalap első részét illeti, amelyeket együttesen kell vizsgálni, először is meg kell jegyezni, hogy az indokolással ellátott vélemény elsősorban azon elképzelésre összpontosít, hogy a lengyel szabályozás sérti a 94/22 irányelvet, mivel kizárólag az engedélyezési eljárás első szakaszára vonatkozóan („bányászati haszonélvezeti jog” alapítása) ír elő pályázati eljárást, a második szakaszban (a tulajdonképpeni koncesszió) pedig jogosultságon alapuló eljárást kell alkalmazni. Ezáltal az indokolással ellátott vélemény szerint a lengyel szabályozás az engedélyezési eljárás valóban versenyjellegű szakaszának befejeződését követően bizonyos kiegészítő feltételeket követel; olyan feltételeket, amelyek következtében az első szakasz lezárását követően legjobb helyzetben levő pályázót kizárnák a második és egyben utolsó szakaszból, azaz a szigorú értelemben vett koncesszió megszerzése iránti eljárásból (az indokolással ellátott vélemény 64. pontja).
47.      Az indokolással ellátott véleményben e kérdéssel kapcsolatban megállapított probléma tehát az, hogy a bányászati haszonélvezeti jog alapításával kapcsolatban kiírt pályázati eljárásban semmilyen biztosíték nincs arra, hogy a kiválasztott pályázó végül ténylegesen megvalósíthatja a koncesszió alá tartozó tevékenységet (az indokolással ellátott vélemény 75. pontja).
48.      Mindazonáltal, a Bizottság kereseti kérelmében jelentősen eltérő elemzést végez: visszatér ahhoz az elképzeléshez, amely szerint a koncesszió megszerzése pályázat nélkül történik, azonban elsősorban arra a körülményre összpontosít, hogy a lengyel törvény a földtani dokumentáció készítőjének kizárólagos használati jogot és elsőbbségi jogot biztosít, és arra hivatkozik, hogy az ilyen rendelkezések lehetővé teszik valamennyi pályázati követelmény kikerülését, mivel a feltárási és kutatási tevékenységekre vonatkozó bányászati haszonélvezeti jog korábbi jogosultja nyilvánvalóan kedvezőbb helyzetbe kerül a kitermeléssel kapcsolatos tevékenységre vonatkozó haszonélvezeti jog megszerzése szempontjából, és ezáltal végeredményben a kitermelési vagy bányászati tevékenység végzéséhez szükséges hatósági engedély megszerzéséhez.(8) A kereseti kérelem e központi kérdése azonban nem szerepel az indokolással ellátott véleményben, sőt még a geológiai és bányászati törvény 12. cikkét és 47. cikkének (3) bekezdését sem említi különösebben, mely két jogszabályhely – ahogyan már a fentiekben említettem – a kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset első és második jogalapjában megfogalmazott érvelés alapvető jelentőségű rendelkezései.(9)
49.      Ahogyan azt már kifejtettem, kétségtelen, hogy az ítélkezési gyakorlat nem követeli meg, hogy az indokolással ellátott vélemény rendelkező részében megfogalmazott kifogások és a kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetben foglalt kérelmek tökéletesen megegyezzenek. Ennek ellenére úgy vélem, hogy a geológia és bányászati törvény 12. cikkén és 47. cikkének (3) bekezdésén alapuló érvelés az első két jogalap meghatározásakor kellő jelentőséggel bír ahhoz, hogy a keresetbe foglalva az indokolással ellátott véleménnyel körülhatárolt jogvita tárgyának módosításához vagy kiterjesztéséhez vezessen. Megítélésem szerint túlzás annak megállapítása, hogy egyszerűen újabb indokokról vagy magyarázatokról van szó, ahogy azt a Bizottság állítja.
50.      Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a pert megelőző eljárásnak az a célja, hogy „az illető tagállam számára egyrészt alkalmat biztosítson a közösségi jogból eredő kötelezettségei teljesítésére, másrészt pedig a Bizottság által megfogalmazott kifogások elleni védekezésül felhozott jogalapok hatékony érvényesítésére. Ezen eljárás szabályszerűsége a Szerződés által megkívánt lényeges garanciának minősül, nemcsak a szóban forgó államok jogainak védelme, hanem úgyszintén annak biztosítása céljából is, hogy az esetleges peres eljárás tárgya egyértelműen meghatározott jogvita legyen”.(10)
51.      Álláspontom szerint tehát a jogvita tárgyának meghatározása jelentősen változott a pert megelőző eljárás és a Bíróság előtt folyamatban levő eljárás között. És tette mindezt a jogbiztonság és azon Lengyel Köztársaság védelemhez való jogának sérelmére, amellyel a pert megelőző eljárás során nem közölték az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően(11) teljesen egyértelműen, „összefüggően és pontosan”, hogy a geológiai és bányászati törvény 12. és 47. cikkében megfogalmazott elsőbbség és kizárólagos jog sérti a 94/228 irányelv követelményeit. Ez megakadályozhatta abban, hogy az uniós jogból eredő kötelezettségeit kellő időben teljesítse, és azt követően megfogalmazza a jogrendje védelméhez szükségesnek vélt érveket.
52.      Véleményem szerint a fentiekből következően el kell utasítani az elfogadhatatlansági kifogást az első jogalap első részét és a harmadik jogalap második és harmadik részét illetően.
53.      Az első és a második jogalap második részével kapcsolatos kifogást viszont teljes egészében el kell fogadni, és e jogalapokat elfogadhatatlanoknak kell nyilvánítani.
54.      Mindazonáltal, és a megítélésem szerint elfogadhatatlan kifogások vonatkozásában pusztán másodlagos jelleggel, a továbbiakban a kereset három jogalapját teljes egészében vizsgálom, kivéve nyilvánvalóan a harmadik jogalap első részét, amelyet a Bizottság a tárgyalás folyamán kifejezetten visszavont.
V –    A kötelezettségszegési kifogások vizsgálata
A –    Előzetes megfontolások: a vitatott szabályozás rövid leírása
55.      A kötelezettségszegési kifogások elemzése előtt vissza kell térni a lengyel szabályozásnak a kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet megalapozó változatában történő vizsgálatához.
56.      Az indokolással ellátott vélemény időpontjában a szénhidrogének kutatásával, feltárásával és kitermelésével kapcsolatos tevékenységekhez való hozzáférésre vonatkozó lengyel szabályozásra alapvetően az 1994. február 4‑i geológiai és bányászati törvény és későbbi módosításai irányadók.
57.      Az említett törvény által lefektetett szabályozást mindenekelőtt két megkülönböztetett jogosultság fennállása („a bányászati haszonélvezeti jog” és a koncesszió) – amelyek együttesen a 94/22 irányelv szerinti „engedélyt” eredményezik –, valamint a pályázati eljárás során bizonyos elsőbbségnek azon vállalkozás részére történő biztosítása jellemzi, amely valamely meghatározott lelőhelyet előzetesen feltárt és dokumentált.
58.      Következésképpen a szénhidrogének kutatásával, feltárásával és kitermelésével kapcsolatos bányászati tevékenységek végzéséhez mind a bányászati haszonélvezeti jog, mind a koncesszió megszerzése szükséges. A két jogosultság elválaszthatatlanul összetartozik abban az értelemben, hogy ha például a koncessziót visszavonják, vagy az lejár, a haszonélvezeti jog is megszűnik (a geológiai és bányászati törvény 10. cikkének (3) bekezdése).
59.      A „bányászati haszonélvezeti jogot” alapító szerződés egyfajta „polgári jogi jogosultságnak” minősül. Általános szabályként megfelelő pályázati eljárás keretében adható meg (a geológiai és bányászati törvény 11. cikkének (1) és (2) bekezdése). Kivételként azonban azon vállalkozás, amely meghatározott lelőhelyet előzetesen geológiai szempontból feltárt és dokumentált (feltehetően kutatásra és feltárásra vonatkozó előzetes engedély alapján), két éven belül kérheti, hogy adják meg számára elsőbbséggel (és kizárólagosan) a szénhidrogének kitermelésére vonatkozó bányászati haszonélvezeti jogot (a geológiai és bányászati törvény 12. cikke).(12)
60.      Mindenesetre nyilvánvalónak tűnik, hogy a bányászati haszonélvezeti jogot megszerző vállalkozás nem kezdheti meg azonnal a bányászati tevékenységet, hanem ehhez egy „hatósági jogosultságot”, azaz koncessziót kell kérnie.
61.      A koncesszió megadását egyébként semmilyen pályázati eljárás nem előzi meg. Valójában azt csak a haszonélvezeti jogot megszerző vállalkozás kérheti, oly módon, hogy az azt követő eljárás a lengyel jog alapján a bányászati tevékenység végzéséhez szükséges feltételek és dokumentáció igazolására korlátozódik. E feltételek közül ki kell emelni a kérelmező vállalkozónak a vállalkozások vagy a gazdasági tevékenységek nyilvántartásába történő, a jelen ügyben vitatott előzetes bejegyzését (a geológiai és bányászati törvény 18. cikke (1) bekezdésének 2.b pontja), és bizonyos esetekben a jelen jogvita tárgyát képező biztosíték adását (a geológiai és bányászati törvény 17. cikke).
62.      Ezenkívül, amennyiben a kérelem tárgya a kitermelésre vonatkozó koncesszió, a vállalkozónak rendelkeznie kell a fent hivatkozott földtani dokumentációra vonatkozó használati joggal (a geológiai és bányászati törvény 20. cikke (2) bekezdésének 1. pontja). Ebben az értelemben a lengyel szabályozás alapján általános szabály, hogy a földtani dokumentáció a Kincstár tulajdona (a geológiai és bányászati törvény 47. cikkének (1) bekezdése), azonban a kérelmező vállalkozás az előzetes feltárási tevékenységéből adódóan rendelkezhet a dokumentációra vonatkozó kizárólagos használati joggal. Abban az esetben, ha a vállalkozás nem kívánja saját maga feltárni a lelőhelyet, a földtani dokumentációra vonatkozó kizárólagos használati jogot eladhatja egy másik vállalkozásnak. Öt év elteltével ez a jog visszaszáll a Kincstárra (a geológiai és bányászati törvény 47. cikkének (3) bekezdése).
B –    A kereset első jogalapja: a 94/22 irányelv 2. cikke (2) bekezdése azon első albekezdésének megsértése, amely előírja a szénhidrogének kutatására, feltárására és kitermelésére vonatkozó tevékenységekhez való, megkülönböztetéstől mentes hozzáférést
63.      Az első kereseti jogalap két részre tagolódik.
1.      Az első jogalap első része
64.      Az első jogalap első részében a Bizottság arra hivatkozik, hogy ha a geológiai és bányászati törvény 18. cikke (1) bekezdésének 2 b pontja alapján előírják, hogy a koncesszió iránti kérelemnek tartalmaznia kell a vállalkozások vagy a gazdasági tevékenységek nyilvántartásában rögzített nyilvántartási számot, a lengyel szabályozás hátrányosan megkülönböztető helyzetet eredményez a más tagállamban letelepedett vállalkozásokkal szemben, amelyek a Lengyelországban történő nyilvántartásba vételük nélkül nem kérhetik a koncesszió megadását.
65.      A Bizottság e tekintetben a Yellow Cab Verkehrsbetrieb ügyben 2010. december 22-én hozott ítéletre(13) hivatkozik. Ebben az ügyben a Bíróság megállapította, hogy „visszatartó erővel bír annak megkövetelése, hogy valamely másik tagállamban letelepedett és a fogadó tagállamban menetrend szerinti személyszállító autóbuszjárat üzemeltetési engedélyét megszerezni kívánó gazdasági szereplő székhellyel vagy telephellyel rendelkezzen ez utóbbi állam területén még azelőtt, hogy e járat üzemeltetését részére koncesszióba adnák. A rendes körülmények között gondos gazdasági szereplő ugyanis nem hajlandó − esetlegesen jelentős − befektetéseket végezni akkor, amikor teljesen bizonytalan abban, hogy megszerzi‑e az ilyen engedélyt.”(14) Ebből következően, és mivel ilyen követelmény nem volt igazolt az osztrák kormány által az ügyben felhozott célkitűzések alapján, a Bíróság kimondta, hogy e követelmény a letelepedési jog korlátozásának minősül, kivéve ha azt az üzemeltetési engedély megadását követően és a járat vállalkozó általi üzemeltetésének megkezdését megelőzően alkalmazzák.(15)
66.      A jelen ügyben a geológiai és bányászati törvény hivatkozott cikke úgy rendelkezik, hogy a bejegyzést a koncesszió megszerzése iránti kérelemmel együtt kell igazolni. A Lengyel Köztársaság arra hivatkozott, hogy a kérelem benyújtásának időpontjában gyakorlatilag már „biztos” a tevékenység végzése, mivel a koncesszió megszerzésére irányuló eljárás puszta formalitás, és a kérelmet csak az nyújtja be, aki előzetes pályázati eljárás alapján megszerezte a bányászati haszonélvezeti jogot.
67.      Mindazonáltal kétségtelen, hogy még ha az a vállalkozás, amely bányászati tevékenységet kíván folytatni, meg is szerezte már a haszonélvezeti jogot, a koncesszió megszerzéséhez még egyéb feltételeket köteles teljesíteni. Ilyen feltétel, amint azt már említettem, a biztosítékadás követelménye vagy kitermelési tevékenységek esetén a földtani dokumentáció használatához való jog igazolására vonatkozó feltétel. Mivel előfordulhat, hogy a kérelmező vállalkozás nem felel meg a követelményeknek, feltételezhető, hogy olyan nagyfokú bizonytalanság jellemzi ezt a szakaszt, hogy nem lehet kizárni a Yellow Cab Verkehrsbetrieb ügyben hozott ítéletben hivatkozott visszatartó erőt.
68.      Következésképpen úgy vélem, hogy a kereset első jogalapja első részének helyt kell adni.
2.      Az első jogalap második része
69.      A kereset első jogalapjának második részében a Bizottság arra hivatkozik, hogy a szénhidrogének kitermelésére vonatkozó tevékenység megvalósításában érdekelt azon vállalkozásokkal szemben, amelyek korábban a területen nem végeztek feltárási munkálatokat, és ezért a földtani dokumentáció kizárólagos használatához való joggal sem rendelkeznek, szintén hátrányos megkülönböztetés áll fenn. Ennek oka véleményem szerint az, hogy a geológiai és bányászati törvény 20. cikke (2) bekezdése 1. pontjának és 47. cikke (3) bekezdésének együttes értelmezéséből következően a földtani dokumentáció birtoklása a koncesszió iránti kérelemhez szükséges feltétellé válik.
70.      Az első jogalap e második része és a második jogalap első része között részben átfedés van, ezért ezeket együttesen vizsgálom.
C –    A kereset második jogalapja: a 94/22 irányelv 3. cikke (1) bekezdésének megsértése, amely az engedélyek kiadására olyan eljárás kötelező alkalmazását írja elő, amelyben valamennyi érdekelt vállalkozás kérelmet nyújthat be
71.      E második jogalap szintén két részből áll:
1.      A második jogalap első része (részben megegyezik az első jogalap második részével)
72.      A második jogalap első részében a Bizottság megállapítja, hogy a 94/22 irányelv 3. cikkében rögzített azon feltétel, amely az engedélyek megszerzését előzetes pályázathoz köti, csak az első szakaszban valósul meg („bányászati haszonélvezeti jog” alapítása), a másodikban azonban nem, mivel a koncessziót „jogosultságon alapuló” eljárás keretében adják meg. Továbbá a Bizottság álláspontja szerint a földtani dokumentációra vonatkozó használati jog jogosultja számára biztosított elsőbbség szintén ellentétes az előzetes pályázati eljárásra vonatkozó követelménnyel.
73.      E tekintetben a Bizottság elfogadja, hogy nincs akadálya az engedély két részre történő bontásának, azonban pontosítja, hogy ennek feltétele, hogy mindegyikről pályázati eljárás útján döntsenek.
74.      A Lengyel Köztársaság válaszában megállapítja, hogy elegendő a bányászati haszonélvezeti jog megszerzésére vonatkozó pályázati eljárás, mivel a koncesszió megadásához kapcsolódó eljárás bármennyire is kötelező jellegű, csupán egyfajta formalitás, amelyben kizárólag a haszonélvezeti joggal rendelkező ajánlattevő vesz részt.
75.      A lengyel kormány ez alapján úgy véli, hogy nincs akadálya a két szakaszra bontott engedély alkalmazásának, és annak, hogy a második szakaszban elsőbbséget biztosítson. Álláspontja szerint a 94/22 irányelv 3. cikke (5) bekezdésének b) pontja lehetőséget ad erre, amelynek értelmében „nem tekinthető az engedély megadásának” (és ennél fogva pályázati eljárást sem igényel) „az engedély megadása olyan vállalkozás részére, amely másfajta engedéllyel rendelkezik, ha az utóbbi engedély birtoklása magában foglalja a jogot az előbbi engedélyre”.
76.      A Bizottság állítása szerint ez a rendelkezés teljesen eltérő tényállásra vonatkozik: olyan esetre, amelyben a szénhidrogének kitermelésére vonatkozó engedélyt „egy olyan általánosan alkalmazandó jogi aktus keretében adják meg, amely sok vállalkozást érint, mint például egy törvény vagy egy rendelet”, és „az ezek alapján elfogadott közigazgatási határozatokban foglalt számos utólagos egyéni engedély”, amely az első engedélyből ered, ezért nem igényel pályázati eljárást.
77.      A Bizottság a tárgyaláson nem tudta megmagyarázni, hogy egy ilyen eset milyen körülmények között merülhetne fel, és véleményem szerint az erre vonatkozó érvelése sem elég meggyőző. Mindenesetre nem hiszem, hogy az irányelv 3. cikke (5) bekezdésének b) pontja alkalmazható lenne erre az esetre, mivel a lengyel törvényben meghatározott kettős prioritás, ahogyan az a továbbiakban kiderül, még az eljárás első szakaszában sem biztosítja a pályázati eljárást.
78.      A geológiai és bányászati törvény 12. cikke, 20. cikke (2) bekezdésének 1. pontja és 47. cikkének (3) bekezdése ugyanis elsőbbséget és kizárólagos használati jogot biztosít annak javára, aki előzetes kutatási és feltárási tevékenységet végzett. Egyrészt a törvény elsőbbséget biztosít a földtani dokumentációt készítő vállalkozásnak a bányászati haszonélvezeti jog megszerzésére (a 12. cikk (1) bekezdése), másrészt e dokumentáció használatához kizárólagos jogot is ad (a 47. cikk (3) bekezdése), amely nélkül még a kitermelési tevékenységekhez szükséges koncesszió kérelmezése sem lehetséges (a 20. cikk (2) bekezdésének 1. pontja).
79.      A geológiai és bányászati törvény 12. cikke ugyanis elsőbbséget biztosít – két évre és bárkivel szemben – a bányászati haszonélvezeti jog alapítása iránti kérelem tekintetében annak, aki ásványi lelőhelyet tárt fel és dokumentált, illetve elkészítette a megfelelő földtani dokumentációt.
80.      Másrészt, a törvény 47. cikkének (3) bekezdése alapján azon vállalkozás, amely a kutatással és feltárással kapcsolatos geológiai munkák költségét viselte, jogosult az általa készített földtani dokumentáció öt évig történő kizárólagosan használatára. Következésképpen ezen időszak alatt az említett vállalkozás számára gyakorlatilag biztosított a koncesszió, mivel a törvény 20. cikke (2) bekezdésének 1. pontja alapján a földtani dokumentációra vonatkozó használati jog a koncesszió iránti megfelelő kérelem benyújtásának elengedhetetlen feltétele. Végeredményben csak a dokumentációval rendelkező kérelmező vehet részt valójában az engedélyezési eljárás második szakaszában.
81.      Ily módon, noha másik vállalkozás is ajánlattevő lehetne a bányászati haszonélvezeti jog tekintetében az e célból kiírt pályázat során(16), a törvény 47. cikke (3) bekezdésének és a 20. cikke (2) bekezdése 1. pontjának együttes értelmezéséből következően a haszonélvezeti joggal rendelkező vállalkozás ezen ötéves időszak alatt csak akkor tud koncessziót szerezni, ha az a vállalkozó, aki kizárólagosan rendelkezik a földtani dokumentációra vonatkozó használati joggal, hozzájárul ahhoz, hogy azt a rendelkezésére bocsátja. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy – amint az a tárgyaláson is megállapítható volt – e kizárólagos használati jog adásvétel tárgya lehet. Végül a jelen ügy szempontjából itt annak van jelentősége, hogy amennyiben e két körülmény valamelyike nem adott, az említett vállalkozás számára hasztalan a pályázati eljárás során szerzett bányászati haszonélvezeti jog.
82.      A lengyel kormány azzal az érveléssel próbálja igazolni ezt a következtetést, hogy a földtani dokumentáció kizárólagos használatához való jog és a jogosultnak biztosított elsőbbségi jog a kutatás és feltárás előzetes szakaszában megvalósított befektetések jogos díjazása.
83.      Véleményem szerint ez az érvelés nem fogadható el.
84.      Még ha el is fogadjuk a díjazás jogosságát annak tekintetében, aki a földtani dokumentáció elkészítésével járó költségeket viselte, semmi esetre sem díjazható e befektetés oly módon, hogy annyira eltorzítsa az engedélyezési eljárást, hogy annak következtében a 94/22 irányelvben meghatározott pályázati eljárás illuzórikussá válik.
85.      Márpedig ez történik – vagy legalábbis nem zárható ki, hogy megtörténik – a lengyel modell alapján. Az elsőbbségi jognak és a kizárólagos használati jognak a geológiai és bányászati törvény által meghatározott összekapcsolása lehetővé teszi, hogy a földtani dokumentációra vonatkozó kizárólagos használati jog jogosultja valódi pályázati eljárás nélkül bányászati haszonélvezeti jogot szerezzen. Ez a pályázati eljárás ugyanis nem kivitelezhető, ha a 12. cikk (1) bekezdésében foglalt elsőbbség a haszonélvezet alapítására vonatkozó valódi elsőbbségi jogot jelent, ahogy azt az „elsőbbség” fogalma első megközelítésben sugallja.
86.      Más kérdés, hogy ez az „elsőbbség” olyan rendelkezésként jelenik meg, amely szerint a földtani dokumentáció elkészítéséhez szükséges befektetés olyan érdem, amit a pályázati eljárás során figyelembe kell venni; ha úgy tetszik, minősített érdem, de soha nem annyira, hogy a pályázat eredménye szempontjából meghatározó legyen. Megfelelően értékelve, ez az érdem a befektető erőfeszítéseinek ésszerű díjazása lehet anélkül, hogy a lengyel kormány szélsőséges álláspontját kelljen elfogadni.
87.      E tekintetben azonban figyelembe kell venni, hogy a földtani dokumentáció kizárólagos használatához fűződő joggal való rendelkezés nem lehet annyira meghatározó az engedélyezési eljárásban, mint amennyire az a lengyel rendszerben. A jogosulti minőség kétségkívül igazolja a földtani dokumentáció elkészítéséhez szükséges alkalmasságot. Mindazonáltal nyilvánvaló, hogy ezen alkalmasság önmagában nem lehet elegendő az ásványi erőforrások kitermelésére vonatkozó engedély megadása szempontjából szükséges alkalmasság igazolásához. Végeredményben egyértelműnek tűnik számomra, hogy a lengyel modellben az alapvetően földtani dokumentáció készítésére alkalmas vállalkozások helyzetét túlságosan előnyben részesítik, és az ő érdekeiknek teljes mértékben alárendelik az egyéb olyan vállalkozásokat, amelyek mellesleg a bányászati kitermeléshez szükséges alkalmasságot igazolni tudnák.
88.      Végeredményben „az engedély” lengyel szabályozása a 94/22 irányelv szerint két szakaszra tagolódik (haszonélvezeti jog alapítása és a tulajdonképpeni koncesszió), amelynek jellege vitathatatlanul az azon földtani dokumentációra vonatkozó kizárólagos használati jog gyakorlásától függhet, amely szükséges ahhoz, hogy az ásványi erőforrások kitermelése ténylegesen engedélyezett tevékenység legyen. Olyan kizárólagos használati jog, amely a földtani dokumentáció készítőjét illeti azon feltárási és kutatási tevékenységek alapján, amelyek a geológiai és bányászati törvény 33. cikkének (1) bekezdése szerint nem koncesszióköteles tevékenységek, és ezért nem is pályázaton alapulnak.
89.      Következésképpen, mivel a lengyel szabályozás bizonyos feltételekkel megengedi, hogy a kutatási, feltárási és kitermelési tevékenységhez szükséges engedélyt olyan eljárások keretében adják meg, amelyek nem valódi pályázati eljárások, úgy vélem, hogy a Bizottság keresetében felhozott második jogalap első része és az első jogalap második része teljes egészében elfogadható.
2.      A második jogalap második része
90.      A kereset jogalapjának második részében a Bizottság megállapítja, hogy a lengyel szabályozás megszegi az ajánlattételi felhívásnak az Európai Unió Hivatalos Lapjában történő közzétételére vonatkozó kötelezettséget. Továbbá azt állítja, hogy az a tény, hogy a pályázati dokumentációt lengyel nyelven kell benyújtani, hátrányos megkülönböztetést eredményezhet.
91.      A közzétételt illetően valóban úgy tűnik, hogy ez a követelmény a bányászati haszonélvezeti jog megszerzése iránti eljárással kapcsolatban teljesül. A koncesszió megszerzésére irányuló eljárás önmagában nem közzététel tárgya, valószínűleg azért, mert a jogszabályok szerint nincs verseny jellege. Mindenesetre a közzététel hiánya (és végeredményben az átláthatóság hiánya), amely az eljárás sajátja, önmagában is az irányelv megszegését jelenti, amit véleményem szerint a Bíróságnak meg kell állapítania.
92.      Ami a pályázati dokumentáció nyelvére vonatkozó követelményt érinti, a lengyel kormány emlékeztet arra, hogy az uniós jog nem kötelezi a nemzeti hatóságokat arra, hogy a tagállamban hivatalos nyelvtől eltérő nyelven fogadjanak be dokumentációt, ez olyan érv, amit csak támogatni lehet.
93.      Következésképpen úgy vélem, hogy a Bizottság keresete második jogalapjának második részét el kell fogadni annyiban, amennyiben arra utal, hogy a koncesszió megszerzésére irányuló eljárás az Európai Unió Hivatalos Lapjában történő közzétételnek nem tárgya.
D –    A kereset harmadik jogalapja: a 94/22 irányelv 5. cikke (1) és (2) bekezdésének megsértése, amelyek megállapítják az engedélyek megadásának szempontjait
94.      A kereset harmadik jogalapja eredetileg három részből állt, amelyből az elsőt a Bizottság a tárgyaláson kifejezetten visszavonta, ezért a második és harmadik résszel kapcsolatban levonható következtetésekre szorítkozom, amelyek véleményem szerint, amint arra már előzetesen utaltam, nem okoznak problémát az elfogadhatóság szempontjából.
1.      A harmadik jogalap második része: biztosítékadás
95.      A Bizottság megállapítja, hogy a geológia és bányászati törvény 17. cikke értelmében a koncesszió megadása néhány esetben biztosíték adásához köthető, ez olyan követelmény, amely véleménye szerint nem egyeztethető össze a 94/22 irányelvvel.
96.      Egyrészt a Bizottság úgy véli, hogy a biztosítékra vonatkozó követelmény alkalmazását nem az a tény indokolja, hogy a 94/22 irányelv 5. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében az eljárás során a tagállamoknak értékelniük kell a pályázók pénzügyi alkalmasságát. A Bizottság különösen azt állítja, hogy a lengyel törvényre jellemző azon feltétel bizonyos mértékben homályos megfogalmazása, amelyet az illetékes hatóság alkalmaz, amennyiben azt „különösen fontos államérdek vagy különösen fontos közérdek, konkrétan a környezet megóvásához fűződő érdek indokolja” (a geológiai és bányászati törvény 17. cikkének (1) bekezdése).
97.      Másrészt a Bizottság azt állítja, hogy a 94/22 irányelv 6. cikkének (2) bekezdésében foglalt azon rendelkezés, amely lehetővé teszi, hogy a tagállamok meghatározott körülmények (nemzetbiztonsági, közbiztonsági, közegészségügyi, környezetvédelmi okok) esetén engedélyköteles tevékenységek „folytatására vonatkozó feltételeket és követelményeket” állapítsanak meg, szintén nem elegendő ilyen jellegű pénzügyi kötelezettség előírására. A Bizottság álláspontja szerint ez a rendelkezés a tevékenységek folytatásával kapcsolatos feltételekre, és nem az engedély megadásához szükséges követelményekre vonatkozik.
98.      Álláspontom szerint, jóllehet a 94/22 irányelv 6. cikke (2) bekezdésének szövege bizonytalanságot okozhat (azáltal, hogy engedélyköteles tevékenységek „folytatására vonatkozó feltételekre és követelményekre” hivatkozik), e rendelkezésnek a 6. cikk (1) bekezdésével történő együttes értelmezése ahhoz a megállapításhoz vezet, hogy végeredményben olyan követelményekről van szó, amelyek biztosítják az engedélyt kérelmezőnek a tevékenység folytatására való alkalmasságát.
99.      A 6. cikk (1) bekezdése valóban az irányelv 5. cikkének (2) bekezdésében foglalt feltételekre hivatkozik, amely kimondja, hogy „az adott tevékenység folytatására és befejezésére vonatkozó feltételeket és követelményeket, amelyeket a kérelmek benyújtása idején hatályban lévő törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések értelmében az engedélyezési eljárás valamennyi típusára alkalmazni kell, függetlenül attól, hogy azokat előírták‑e az engedélyben, vagy részét képezik‑e azoknak a feltételeknek, amelyeket az ilyen engedély kiadását megelőzően kell elfogadni”(17), és nem tűnik úgy, hogy a 6. cikk (2) bekezdése kizárólag olyan feltételekre vonatkozna, amelyeket az engedély megadását követő későbbi időpontban alkalmaznak.
100. Másrészt, az ilyen jellegű megkülönböztetés teljesen értelmetlen a jelen ügyben felmerülő jogi összefüggésben. Véleményem szerint tehát a geológiai és bányászati törvény 17. cikkének (1) bekezdésében foglalt rendelkezés a 94/22 irányelv 5. cikke 1. pontja a) alpontjának vagy 6. cikke (2) bekezdésének jogszerű alkalmazása, ha a biztosítéknyújtás kötelezettségét közérdeknek kell indokolnia (az utóbbi rendelkezés tartalmazza ezt általánosságban).
101. A többi részt illetően, a tevékenység gyakorlásából eredő esetleges felelősség fedezésére szolgáló biztosíték megítélésem szerint azon célkitűzéssel arányban álló rendelkezés, amely biztosítani kívánja, hogy a vállalkozó kellő „pénzügyi alkalmassággal” rendelkezzen, és ellátja „a különösen fontos” közérdek szükséges védelmét.
102. Úgy vélem tehát, hogy a kereset harmadik jogalapjának második része nem fogadható el.
2.      A harmadik jogalap harmadik része
103. Végül a Bizottság megállapítja, hogy a lengyel jogrend nem megfelelően ültette át azon kötelezettséget, amely szerint az értékelési szempontokat „a kérelmek benyújtására meghatározott időtartam kezdete előtt” (a 94/22 irányelv 5. cikkének (1) bekezdése) közzé kell tenni az Európai Unió Hivatalos Lapjában, és nem is biztosítja, hogy „az adott tevékenység folytatására és befejezésére vonatkozó feltételeket és követelményeket bármikor az érdekelt pályázók rendelkezésére kell bocsátani” (a 94/22 irányelv 5. cikkének (2) bekezdése).
104. Egyrészt a Bizottság úgy véli, hogy a Lengyel Köztársaság nem tette meg a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy egyértelműen és hatékonyan tegyék közzé az ajánlatok értékelési szempontjait az Európai Unió Hivatalos Lapjában, mivel ugyan létezik egy rendeleti rendelkezés, amely kifejezetten az említett közzétételről rendelkezik, a lengyel kormány a gyakorlatban úgy tett eleget az említett rendelkezésnek, hogy „az ajánlatok értékelési szempontjai három csoportjának” közzétételére szorítkozott, és arra hivatkozott, hogy a szempontok tartalmának pontos meghatározását „Az egyes engedélyezési területeken a kőolaj‑ és földgázkészletek kutatására, feltárására és kitermelésére vonatkozó engedélyek elnyerésére irányuló pályázati eljárás részletes feltételei” című dokumentum tartalmazza, amely a környezetvédelmi minisztérium illetékes osztályánál igényelhető.
105. Másrészt a Bizottság előadja, hogy az engedély tárgyát képező gazdasági tevékenység végzésének feltételeire vonatkozó pontos információ csak a koncesszió elnyerésére vonatkozó eljárás megnyílását követően közölhető. Az említett közlés tehát hatástalan, mivel a bányászati haszonélvezeti jogot elnyerő vállalkozás (amely – a lengyel kormány szerint – automatikusan a koncessziót is elnyeri) nem ismerhette meg a pályázati eljárás időpontjában a tevékenység gyakorlásához szükséges valamennyi feltételt.
106. A Bizottság ezen érveit feltétlenül el kell fogadni.
107. Ami különösen azon kötelezettség megszegését illeti, amely előírja az értékelési szempontoknak az Európai Unió Hivatalos Lapjában történő közzétételét (a 94/22 irányelv 5. cikkének (1) bekezdése), úgy vélem, hogy a lengyel jogrend ezen a ponton nem kellően egyértelmű, ami a gyakorlatban lehetővé teszi a közzétételi kötelezettség kevésbé szigorú teljesítését, vagyis azt, hogy a közzététel az értékelési szempontok csoportjainak felsorolására korlátozódjon az említett szempontok tartalmának részletesebb kifejtése helyett.
108. Úgy vélem tehát, hogy el kell fogadni a kereset harmadik jogalapjának harmadik részét.
VI – A költségekről
109. A Bíróság eljárási szabályzatának 138. cikke 3. §‑ának értelmében részleges pernyertesség esetén mindegyik fél maga viseli saját költségeit.
VII – Végkövetkeztetések
110. Következésképpen azt javasolom, hogy a Bíróság a jelen eljárásban a következőképpen határozzon:
Utasítsa el – mint elfogadhatatlant – a kereset első jogalapjának második részét és a kereset második jogalapját teljes egészében.
Másodlagosan állapítsa meg, hogy a Lengyel Köztársaság, mivel nem fogadta el azokat az intézkedéseket, amelyek annak biztosításához szükségesek, hogy a szénhidrogének kutatására, feltárására és kitermelésére vonatkozó tevékenységekhez való hozzáférést hatékonyan ellenőrizzék olyan pályázati eljárás útján, amely alapján minden érdekelt vállalkozás nyújthat be kérelmet olyan feltételeknek megfelelően, amelyeket az Európai Unió Hivatalos Lapjában az említett kérelmek benyújtására nyitva álló időszak kezdetét megelőzően tesznek közzé, nem teljesítette 94/22 irányelv 2. cikkének (2) bekezdéséből, 3. cikkének (1) bekezdéséből, valamint 5. cikkének (1) és (2) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.
Kötelezze a feleket a saját költségeik viselésére.
1 – Eredeti nyelv: spanyol.
2 – HL L 164., 3. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 2. kötet, 262. o.
3 – Módosította a 2005. április 22‑i törvény azzal a céllal, hogy Lengyelországnak az Európai Unióhoz történő csatlakozását követően a lengyel jogi szabályozást a 94/22 irányelv rendelkezéseihez igazítsák (Dz. U. 2005., 228. szám, 1947. alszám).
4 – Dz. U. 2007., 155. szám, 1095. alszám.
5 – Az új törvényt végül 2011. június 9‑én fogadták el.
6 – Lásd például a C‑33/04. sz., Bizottság kontra Luxemburg ügyben 2005. december 8‑án hozott ítélet (EBHT 2005., I‑10629. o.) 36. pontját.
7 – A C‑139/00. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2002. július 11‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑6407. o.) 19. pontja; a C‑433/03. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2005. július 14‑én hozott ítélet (EBHT 2005., I‑6985. o.) 28. pontja és a C‑484/04. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben 2006. szeptember 7‑én hozott ítélet (EBHT 2006., I‑7471. o.) 25. pontja.
8 – Lásd például a Bizottság kereseti kérelmének 41–51. és 64–68. pontját.
9 –      A kereset csak általánosságban utal a geológiai és bányászati törvény „7–29.” és „15–21. cikkére” (a Bizottság keresetének 26. és 59. pontja).
10 – A C‑456/03. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2005. június 16‑án hozott ítélet (EBHT 2005., I‑5335. o.) 36. és 37. pontja.
11 – Lásd többek között a C‑186/06. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2007. december 18‑án hozott ítélet (EBHT 2007., I‑12093. o.) 18. pontját. Ez az ítélet kimondta a Bizottság által benyújtott kereset egyik jogalapjának elfogadhatatlanságát, amennyiben a pert megelőző eljárás keretében hivatkozottakhoz képest megváltoztatta az indokait, ezzel megsértve a fent hivatkozott összefüggés és pontosság követelményét.
12 – Ezenkívül számos olyan földrajzi terület létezik, ahol a bányászati haszonélvezeti jogot pályázati eljárás nélkül adják meg. A jelen kereset ezt nem tárgyalja, és úgy tűnik, hogy ez a 94/22 irányelv 3. cikke (3) bekezdésének megfelel.
13 – A C‑338/09. sz. ügy (EBHT 2010., I‑13927. o.).
14 – A 37. pont.
15 – Az ítélet 38–40. pontja.
16 – Olyan helyzet, ami valójában akkor adódhat, ha az a vállalkozás, amely a földtani dokumentációt készítette, nem indul a pályázaton, és ezért nem is él az elsőbbségi jogával, amely 12. cikk (1) bekezdése szerint két éven át őt illeti.
17 – Kiemelés tőlem.