61984C0187
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
MARCO DARMON
fremsat den 20. juni 1985 (
*1
)
Høje Domstol.
1.
Ved kendelse af 9. oktober 1984 har Tribunale di Torino i medfør af EØF-traktatens artikel 177 anmodet Domstolen om at afgøre, følgende spørgsmål :
» Kræver direktiv 67/548, som ændret ved direktiv 79/831/EØF, at ikke blot selve de farlige stoffer, men også de stoffer, der indgår i præparater, skal være etiketteret i overensstemmelse med artiklerne 15-18, de i bilag VI anførte kriterier samt resultaterne af de undersøgelser, der er omhandlet i artikel 6, medmindre der i særdirektiver er fastsat andre forskrifter for farlige præparater.«
Rådets direktiv 67/548 af 27. juni 1967 ( 1967, s. 211), som allerede er blevet ændret seks gange, vedrører tilnærmelsen af de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer.
Problemet i den foreliggende sag er altså, om der efter Fællesskabets nugældende retsforskrifter ikke blot består en pligt til etikettering af farlige stoffer, men tillige en pligt til etikettering af præparater, der indeholder sådanne stoffer.
2.
De faktiske omstændigheder i hovedsagen er ret enkle. SpA Fina italiana, hvis legalrepræsentant er Caldana, fremstiller og distribuerer brændstoffer og motorolier. Under en inspektion udtog inspektører for miljøkontrollen nogle beholdere med motorolie, som sælges af Fina italiana.
Analysen af olien viste, at den indeholdt visse mængder polychlorerede biphenyler (herefter forkortet: PCB), som dog ikke oversteg den maksimalgrænse, der er tilladt efter italiensk ret for at bringe dem i omsætning.
Caldana blev imidlertid tiltalt for ikke at have påsat etiketter på beholderne med oplysning om, at olien indeholdt PCB, således som det er foreskrevet i et af det italienske sundhedsministerium udstedt dekret af 21. maj 1981. Tiltalen blev rejst i medfør af artikel 10 i den italienske lov nr. 256 af 29. maj 1974, der lyder således:
» Den producent, importør eller distributør, som bringer stoffer eller farlige præparater på markedet, uden at opfylde betingelserne i denne lov... straffes med bøde ...
I særligt graverende tilfælde kan der idømmes fængselsstraf indtil seks måneder«.
3.
Den forelæggende ret har fastslået, at domstolenes og forvaltningens praksis i Italien afviger fra hinanden.
Ved cirkulære nr. 77 af 18. august 1978 og nr. 23 af 19. april 1982 har den italienske sundhedsminister indskærpet, at lovgivningen om etikettering
» kun finder anvendelse på de særlige stoffer og præparater, som udtrykkeligt er opregnet i bilag I til det ministerielle dekret af 17. december 1977 (som senere er blevet erstattet af ministerielt dekret af 25.5.1981)«,
hvilke dekreter er udstedt til gennemførelse af rammeloven nr. 256 af 29. maj 1974, der igen er vedtaget til gennemførelse af direktiv 67/548.
Denne indskrænkende fortolkning, som de administrative myndigheder har anlagt, har derimod ikke fundet tilslutning hos kriminalretterne, som generelt er af den opfattelse, at de nævnte lovbestemmelser ikke blot finder anvendelse på de stoffer og præparater, som udtrykkeligt er nævnt i bestemmelserne (i bilag I til dekret af 29.5.1981), men også på de præparater, som indeholder sådanne stoffer.
Kommissionen har gjort gældende, at de italienske love og de i dekretet indeholdte gennemførelsesbestemmelser sikrer en korrekt anvendelse af Fællesskabets retsforskrifter. Udfaldet af den italienske straffesag vil således afhænge af den dom, Domstolen afsiger i sagen.
4.
Der er afgivet indlæg af Caldana, Kommissionen og den italienske regering, som alle er kommet til samme resultat.
De har alle anført, at direktiv 67/548, med senere ændringer, udelukkende regulerer klassificeringen, emballeringen og etiketteringen af selve de farlige stoffer, der bringes på markedet, og at det kun undtagelsesvis omfatterpræparater når der i et direktiv, som vedrører en særlig type præparater — der findes for øjeblikket tre af denne slags — utrykkeligt nævner disse. På EF-rettens nuværende stadium gælder der ikke nogen forpligtelse til at etikettere emballagen, bortset fra de præparater, der specielt er opregnet i de herom udstedte EØF-direktiver.
Vedrørende etiketteringen af farlige præparater anføres det af Caldana og af Den italienske Republiks regering, at de hidtil udstedte bestemmelser udelukkende har karakter af programudtalelser, hvorimod disse af Kommissionen betegnes som undtagelsesbestemmelser. Kommissionen mener således, at så længe der ikke er udstedt direktiver, der indeholder en udtømmende opregning af de farlige præparater, har medlemsstaterne begrænset frihed til at stille krav om etikettering. I modsat fald risikerer man, at der opstår forskelle i de nationale lovgivninger, som er i strid med den ved traktaten tilstræbte harmonisering, ja man risikerer endog manglende konsekvens som følge af utilstrækkelig etikettering, eller omvendt etikettering med angivelse af oplysninger vedrørende risici, som ikke består.
5.
De gældende EF-forskrifter på området er blevet udførligt gennemgået af Kommissionen. Jeg skal derfor henvise til dennes indlæg og her nøjes med at skitsere de større linjer.
1)
Reglerne for at bringe visse farlige stoffer og præparater på markedet samt for disses anvendelse findes i Rådets direktiv nr. 76/769 af 27. juli 1976 (EFT L 262 af 27.9.1976, s. 201) om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparaterDette direktiv er siden hen blevet ændret i tre omgange, senest ved direktiv 82/828 af 3. december 1982 (EFT L 350 af 10.12.1982, s. 34). Direktivets bilag indeholder en liste over de farlige stoffer og præparater og fastsætter en række betingelser for disses salg og anvendelse. Ifølge bilaget (jfr. første kolonne, punkt 1, tredje afsnit er det forbudt at bringe præparater i handelen, der indeholder mere end 0,1 vægtprocent PCB. Også præparater med et større indhold PCB kan dog sælges på de i bilaget nærmere angivne betingelser og inden for den heri angivne begrænsede periode.
2)
Bestemmelserne om klassificering, emballering og etikettering findes i et andet sæt af direktiver, som vedrører fremgangsmåden men ikke selve betingelserne for at bringe stofferne på markedet.
Ved direktiv 79/831 af 18. september 1979 (EFT L 259 af 15.10.1979, s. 10) er der foretaget en næsten fuldstændig gennemgribende ændring af ovennævnte rådsdirektiv 67/548. Jeg skal senere nævne de bestemmelser i direktivet, som har betydning for løsningen af den foreliggende sag. Ifølge overskriften vedrører direktivet kun klassificering, emballering og etikettering si farlige stoffer.
Direktiv 79/831 omfatter ni bilag. Det første bilag indeholder en liste over de farlige stoffer og det sjette bilag de almindelige kriterier for klassificering og etikettering af farlige stoffer. De øvrige bilag indeholder oplysninger af teknisk og metodologisk art.
Ved samme direktivs artikler 20 og 21 er der nedsat et udvalg vedrørende tilpasning til den tekniske udvikling af direktiverne om fjernelse af tekniske hindringer for samhandelen med farlige stoffer og præparater, samt fastsat en ad hoc-procedure, der gør det muligt for Kommissionen at vedtage tilpasningsforanstaltninger.
Hvad særlig angår spørgsmålet om de farlige præparater, udtales det udtrykkeligt i den tredje betragtning til Rådets direktiv nr. 73/173 af 4. juni 1973 om tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om klassificering, emballering og etikettering af farlige præparater (opløsningsmidler), at dette må løses gradvist for hver enkelt type præparater »under hensyn til dette områdes omfang og til de talrige detaljerede foranstaltninger, som vil være nødvendige for at gennemføre en tilnærmelse af samtlige bestemmelser vedrørende farlige præparater...«.
Ifølge Kommissionens oplysninger, som ingen bestrider, er der udstedt tre særdirektiver vedrørende en række præparater, der anses for farlige, nemlig opløsningsmidler (jfr. ovennævnte rådsdirektiv 73/173, EFT L 189 af 11.7.1973, s. 7), farver, maling, lakker, lim og klister, trykfarver og dermed beslægtede varer (jfr. Rådets direktiv 77/72% af 7.11.1977, EFT L 303 af 28.11.1977, s. 23), samt pesticider (jfr. Rådets direktiv 78/631 af 26.6.1978, EFT L 206 af 29.7.1978, s. 13).
3)
Endvidere er det oplyst fra Kommissionen, at der for øjeblikket er et direktiv om farlige præparater under forberedelse, som ligeledes er et rammedirektiv med samme rækkevidde som direktivet vedrørende de farlige stoffer. Det nye direktiv skal erstatte de tre tidligere nævnte direktiver vedrørende en række særlige præparater og finder tillige anvendelse på andre præparater, for hvilke der endnu ikke er udstedt nogen bestemmelser.
6.
Motorolie må utvivlsomt anses som et præparat i den betydning, der er foreskrevet i artikel 2, stk. 1, litra b), i direktiv 79/831 om ændring af direktiv 67/548, hvori præparater er defineret som »blandinger eller opløsninger, der er sammensat af to eller flere stoffer«. Det er ubestridt, at deres indhold af PCB er mindre end 0,1 vægtprocent og at de følgelig kan bringes på markedet i overensstemmelse med bilaget til Rådets direktiv 76/769. Tilbage bliver at afgøre, hvilken fremgangsmåde, der skal følges herved, eller med andre ord, om den mængde PCB, som er indeholdt i produktet, skal være anført på etiketten uden på de beholdere, hvori olien sælges.
Selv om motorolie måtte kunne betegnes som et farligt præparat, fremgår det ikke, at den falder ind under anvendelsesområdet for direktiv 67/548 i dettes ændrede affattelse.
a)
Ifølge dette direktivs overskrift vedrører direktivet nemlig kun »klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer«. Ifølge den fjerde betragtning til direktivets 1967-version er det
» som følge af det forberedende arbejde, der endnu står tilbage at udføre, ... nødvendigt at gøre den indbyrdes tilnærmelse af bestemmelser vedrørende farlige præparater til genstand for fremtidige direktiver og derfor begrænse dette direktiv til den indbyrdes tilnærmelse af bestemmelserne vedrørende farlige stoffer«.
Kun den sidste betragtning til direktiv 79/831 omtaler farlige stoffer og præparater, som er giftige, sundhedsfarlige ætsende og lokalirriterende, men omhandler alene klassificeringen heraf efter generelle definitioner.
b)
Anvendelsesområdet for direktiv 79/831 er defineret i direktivets artikel 1, stk. 1 og omfatter alene farlige stoffer. Artikel 1, stk. 1, lyder således:
»1.
Dette direktiv tager sigte på en indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om:
a)
anmeldelse af stoffer,
b)
klassificering, emballering og etikettering af stoffer, der er farlige for mennesket og miljøet,
når disse markedsføres i medlemsstaterne.«
De øvrige tre stykker i artikel 1 omhandler kun stoffer. Anvendelsesområdet for direktiv 67/548, i dettes ændrede affattelse, synes altså at være begrænset til stoffer.
c)
Artikel 4, stk. 2, bestemmer følgende:
» De farlige stoffer, der er anført i bilag I, forsynes eventuelt med en angivelse, der gør det muligt at vurdere præparaters farlighed for helbredet. Denne angivelse udarbejdes på grundlag af kriterier, der fastlægges i et kommende rådsdirektiv«.
Samme bestemmelse omtaler altså præparater, der indeholder farlige stoffer, men hvad angår fastlæggelsen af kriterierne for vurderingen af præparaternes evt. farlige virkninger, henviser bestemmelsen udtrykkeligt til det direktiv, som senere skal udstedes herom. Hermed udelukker bestemmelsen altså principielt, at direktivets anvendelsesområde også omfatter farlige præparater.
7.
Som fremhævet af den forelæggende ret omtaler visse af direktivets bestemmelser såvel stoffer som præparater.
Præparaterne er som nævnt defineret i artikel 2, stk. 1, litra b). Samme artikels stk. 2 indeholder en definition af de farer, som er forbundet med de omhandlede stoffer og præparater.
Artikel 3, stk. 3, lyder således:
» De generelle principper for stoffernes og præparaternes klassificering og etikettering fastsættes på grundlag af de kriterier, der er opstillet i bilag VI, medmindre der i særdirektiver er fastsat andre for skrifter for farlige præparater« (min fremhævelse).
Endelig betemmer direktivet artikel 5, stk. 1, at
»1.
Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger for, at stofferne, hvadenten de foreligger som stoffer eller indgår i præparater, med forbehold af artikel 8, kun kan markedsføres, såfremt disse stoffer er:
—
anmeldt til den kompetente myndighed i en af medlemsstaterne i overensstemmelse med dette direktiv;
—
emballeret og etiketteret i overensstemmelse med artikel 15-18 med de i bilag VI anførte kriterier og i henhold til resultaterne af de undersøgelser, der er omhandlet i artikel 6« (mine fremhævelser).
Af de anførte grunde kan direktivets anvendelsesområde ikke i kraft af disse bestemmelser anses for generelt også at være udstrakt til præparater.
a)
Artikel 5, stk. 1, hvortil den foreliggende ret særlig har henvist, vedrører kun de nye stoffer, som endnu ikke var blevet bragt på markedet på det tidspunkt, hvor direktivet trådte i kraft.
Ud over denne bestemmelse, hvori markedsføring af stofferne er omtalt, bør der endvidere henvises til direktivets tredje betragtning, som udtrykkeligt taler om markedsføring af »nye stoffer« og om den obligatoriske anmeldelse heraf til de kompetente myndigheder, inden stofferne bringes på markedet.
Ifølge artikel 1, stk. 4, litra a), finder direktivets artikler 5, 6 og 7 ikke anvendelse på stoffer, som er optaget i en af Kommissionen i medfør af artikel 13 udfærdiget fortegnelse over de på EF-markedet tilgængelige stoffer. Fortegnelsen beskriver situationen pr. 18. september 1981. De omhandlede PCB, som allerede blev nævnt i det tidligere anførte rådsdirektiv 76/769 (jfr. den sjette, syvende og ottende betragtning) kan ikke betragtes som nye stoffer. Følgelig kan bestemmelserne i artikel 5, stk. 1, ikke finde anvendelse herpå.
b)
Artikel 2, stk. 1, indeholder alene en sondring mellem stoffer og præparater. Artikel 4, stk. 2, omhandler som tidligere nævnt kriterierne for vurdering af den fare, som er forbundet med præparater, der indeholder farlige stoffer, og har i øvrigt kun værdi som »programudtalelse«.
c)
Tilbage bliver artikel 3, stk. 3. Denne bestemmelse omhandler de generelle principper for stoffernes og præparaternes klassificering og etikettering og henviser til de kriterier, der gælder ifølge direktivets bilag VI, »medmindre der i særdirektiver er fastsat andre forskrifter for farlige præparater«.
Bilag VI, der i overskriften udelukkende nævner farlige stoffer, er i vidt omfang ændret ved Kommissionens direktiv nr. 83/467 (EFT L 257 af 15.9.1983) med hensyn til afsnit II B, der indeholder definitionen af kriterierne for ætsning og lokalirritation, og med hensyn til afsnit II D, som indeholder en »Vejledning i... etikettering af farlige stoffer« (min fremhævelse).
Afsnittene II B og II D opstiller imidlertid generelle kriterier vedrørende klassifikation og etikettering såvel for stoffer som for præparater, således som det er fremhævet den forelæggende ret.
Det bør endvidere bemærkes, at der under punkt 5.2. litra a) og litra c) i afnit II D (bilag III til direktiv 83/467) udtrykkelig henvises til særdirektiverne vedrørende præparater.
Som Kommissionen på udmærket vis har godtgjort, findes der således en indre sammenhæng mellem direktiv 67/548, i dennes ændrede affattelse, og de tre særdirektiver, der gentager flere af bestemmelserne i det første direktiv.
Af det anførte må konkluderes, at når henses til, at anvendelsesområdet for direktiv 67/548 med hensyn til etiketteringen er begrænset til farlige stoffer, er de forskrifter vedrørende etikettering af farlige præparater, som er angivet i bilag VI, kun bindende, når der er udstedt et særdirektiv, som bringer de generelle principper i anvendelse, der er opstillet i rammedirektivet vedrørende »stoffer«.
Såfremt der stadig skulle bestå nogen tvivl på dette punkt, erindres om, at et rammedirektiv vedrørende »præparater« er under udarbejdelse med henblik på disses klassificering, emballering og etikettering, hvilket direktiv kun kan have nogen mening, såfremt området må antages endnu ikke at være undergivet nogen regulering.
d)
Ud over de nævnte retlige argumenter har Kommissionen endelig anført et vist antal tekniske argumenter af relevans. Af disse argumenter synes det vigtigste at være, at et farligt stofs fysiskkemiske egenskaber ikke nødvendigvis bevares i et præparat, som indeholder et sådant stof, da stoffet meget vel, når det indgår i præparatet, kan tænkes ikke længere at udgøre nogen fare. Såfremt man bragte etiketteringsforskrifterne i artiklerne 15-18, i den ændrede affattelse af direktiv 67/548, i anvendelse på samtlige præparater, som indeholder farlige stoffer, så længe der ikke — således som det er tilfældet på nuværende tidspunkt — er udstedt de i artikel 4, stk. 2, omhandlede kriterier, skulle man på etiketten nævne de mest ubetydelige urenheder, hvilket ville føre til helt absurde resultater, i strid med det formål, der tilstræbes med bestemmelserne.
8.
Kommissionen har i øvrigt behandlet spørgsmålet om medlemsstaternes, fabrikantens eller importørens frihed til på eget initiativ at etikettere emballager, som indeholder præparater, der kan tænkes at være farlige. Jeg skal ikke gå ind på dette spørgsmål, dels fordi det fremgår af sagens akter, at den italienske lovgivning ikke indeholder nogen bestemmelser herom og dels fordi den nationale ret ikke har forelagt Domstolen noget spørgsmål herom.
9.
Sammenfattende skal jeg foreslå Domstolen at besvare spørgsmålet fra Tribunale di Torino på følgende måde:
Direktiv 67/548/EØF, som ændret ved direktiv 79/831/EØF, stiller ikke krav om, at præparater, som indeholder et eller flere farlige stoffer, skal være etiketteret, medmindre de pågældende præparater er omfattet af anvendelsesområdet for direktiverne 73/173, 77/728 og 78/631/EØF om klassificering, emballering og etikettering af visse former for præparater.
(
*1
) – Oversat fra fransk.