62023TJ0094_RES
Predmet T-94/23
Pollinis FranceprotivEuropske komisije
Presuda Općeg suda (četvrto prošireno vijeće) od 19. studenoga 2025.
„Sredstva za zaštitu bilja – Aktivna tvar boscalid – Zahtjev za produljenje u pogledu aktivne tvari – Produljenje roka važenja odobrenja – Kašnjenje u provedbi postupka produljenja – Razlozi neovisni u odnosu na podnositelja zahtjeva – Zahtjev za interno preispitivanje – Članak 10. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 – Odluka o odbijanju zahtjeva – Članak 17. Uredbe (EZ) br. 1107/2009”
Poljoprivreda – Približavanje zakonodavstava – Stavljanje u promet sredstava za zaštitu bilja – Uredba br. 1107/2009 – Produljenje roka važenja odobrenja do završetka postupka produljenja – Pretpostavke – Trajanje produljenja utvrđeno s obzirom na konkretne okolnosti slučaja do kojih je došlo tijekom postupka produljenja – Dovoljno vremena za dovršetak postupka produljenja – Isključenje automatskog ili sustavnog produljenja
(Uredba br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 24. i čl. 13. st. 2., čl. 17., 18. i 20.)
(t. 63.-89.)
Poljoprivreda – Približavanje zakonodavstava – Stavljanje u promet sredstava za zaštitu bilja – Uredba br. 1107/2009 – Produljenje roka važenja odobrenja do završetka postupka produljenja – Kašnjenje u provedbi postupka produljenja zbog razloga za koje nije odgovoran podnositelj zahtjeva – Uloga podnositelja zahtjeva – Komisijino ispitivanje – Doseg
(Uredba br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 7. i 17.; Uredba Komisije br. 844/2012, čl. 1., 3., 6., 7., čl. 11. st. 5., čl. 12. st. 3., čl. 13. st. 3. i čl. 14. st. 1.)
(t. 99.-116.)
Kratak prikaz
Postupajući po trima tužbama za poništenje koje su podnijeli Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Pollinis France i Aurelia Stiftung, Opći je sud, odlučujući u proširenom sastavu, poništio tri Komisijine odluke kojima se odbijaju zahtjevi za interno preispitivanje u vezi s produljenjem roka važenja odobrenja za tri sredstva za zaštitu bilja, odnosno boskalida, glifosata i dimoksistrobina (
1
).
Tim je presudama Opći sud prvi put tumačio članak 17. Uredbe br. 1107/2009 (
2
) koji se odnosi na produljenje roka važenja odobrenja aktivne tvari ako se odluka u pogledu produljenja odobrenja za tu tvar ne može donijeti prije isteka roka odobrenja. To se ispitivanje provodi s obzirom na dva različita aspekta: onoga u pogledu trajanja produljenja i onoga koji se odnosi na razloge kašnjenja u postupku produljenja koji moraju biti neovisni o podnositelju zahtjeva.
Tužitelji su neprofitne udruge čiji je cilj, među ostalim, promicanje djelatnosti usmjerenih na smanjenje i uklanjanje pesticida, kad je riječ o udruzi PAN Europe, odnosno zaštita okoliša, kad je riječ o udrugama Pollinis France i Aurelia Stiftung.
Dimoksistrobin, aktivna tvar koja se upotrebljava kao fungicid u poljoprivredi, prvi je put odobren u Europskoj uniji Direktivom 2006/75 (
3
) te je njegov rok važenja odobrenja produljen 2013. Na popis kandidata za zamjenu uvršten je 2015. (
4
). Međutim, njegov je rok važenja odobrenja još nekoliko puta produljivan, uz obrazloženje da je ocjenjivanje tvari kasnilo zbog razloga za koje nisu odgovorni podnositelji zahtjeva, a i da bi odobrenje moglo isteći prije nego što se donese odluka o njegovu produljenju. Predzadnje od tih produljenja (
5
) bilo je predmet zahtjeva za interno preispitivanje koji je Komisija odbila odlukom od 27. travnja 2022., a čije se poništenje traži u predmetu T-412/22.
Boskalid je aktivna tvar koja je prvi put odobrena u Uniji 2008. (
6
) i upotrebljava se u sredstvima za zaštitu bilja iz skupine inhibitora sukcinat dehidrogenaze. Rok važenja odobrenja za tu tvar također je uzastopno produljivan, uz obrazloženje da je ocjenjivanje te tvari kasnilo zbog razloga za koje nisu odgovorni podnositelji zahtjeva, a i da bi odobrenje za tu aktivnu tvar moglo isteći prije nego što se donese odluka o njezinu produljenju. Provedbena uredba kojom se donosi takvo produljenje bila je predmet zahtjeva za interno preispitivanje koji je Komisija odbila odlukom od 6. prosinca 2022., a čije se poništenje traži u predmetu T-94/23.
Glifosat, aktivna tvar koja se široko koristi u herbicidima, prvi je put odobren u Uniji 2001. (
7
). Njegovo odobrenje produljivano je nekoliko puta, osobito uz obrazloženje da je ocjenjivanje tvari kasnilo zbog razloga za koje nije odgovoran podnositelj zahtjeva. Provedbena uredba kojom se usvaja produljenje, donesena 2022. (
8
), bila je predmet zahtjeva za interno preispitivanje koji je Komisija odbila 3. srpnja 2023.
Tužitelji su osporavali te tri odluke o odbijanju koje je donijela Komisija, pozivajući se, među ostalim, na pogrešno tumačenje i pogrešnu primjenu članka 17. (
9
) Uredbe br. 1107/2009.
Ocjena Općeg suda
Kad je riječ, kao prvo, o trajanju produljenja odobrenja, Opći je sud u predmetima T-412/22 i T-94/23 podsjetio na to da Komisija prilikom izvršavanja svojih ovlasti u okviru Uredbe br. 1107/2009 treba uzeti u obzir načelo opreznosti. Stoga, kada je riječ o aktivnoj tvari, Komisija može poduzeti mjere kojima se ograničava uporaba te tvari dajući prednost interesu sigurnosti potrošača, i to ne čekajući ishod postupka produljenja odobrenja za tu tvar,
Opći je sud stoga tumačio članak 17. Uredbe br. 1107/2009 s obzirom na to načelo kao i na njegov tekst, kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio.
Iz te odredbe proizlazi da, ako se zbog razloga za koje nije odgovoran podnositelj zahtjeva pokaže da će odobrenje aktivne tvari isteći prije donošenja odluke o produljenju, odluka kojom se odgađa istek roka važenja odobrenja donosi se za razdoblje dovoljno za ispitivanje zahtjeva. Iz toga slijedi da trajanje razdoblja produljenja treba prilagoditi konkretnim okolnostima slučaja do kojih je došlo tijekom postupka produljenja i ne može se automatski, čak ni sustavno primjenjivati.
Usto, zahtjev za produljenje mora se podnijeti najkasnije tri godine prije isteka roka važenja odobrenja, pri čemu postupak produljenja podliježe preciznim vremenskim okvirima i zahtjevu žurnosti. Ti su zahtjevi tim važniji jer produljenje roka važenja odobrenja aktivne tvari na temelju članka 17. prvog stavka Uredbe br. 1107/2009 ima iste posljedice kao i prvotno odobrenje ili produljenje odobrenja.
Posljedično, Opći sud smatra da se člankom 17. Uredbe br. 1107/2009 predviđa mehanizam koji treba primjenjivati iznimno. Komisija mora ocijeniti predmetni slučaj svaki put kada produlji rok važenja odobrenja za aktivnu tvar. U tom smislu, ona mora uzeti u obzir relevantne elemente kako bi utvrdila „razdoblje dovoljno” za dovršetak ocjenjivanja tvari koje je u tijeku.
Iako se istim člankom Komisiji daje diskrecijska ovlast kako bi utvrdila što čini „[dovoljno razdoblje]”, ta ovlast ipak nije apsolutna. Naime, izraz „[dovoljno razdoblje]” treba shvatiti na način da zahtijeva definiciju razdoblja koje ne smije biti ni kraće ni dulje od onoga što je potrebno za dovršetak postupka produljenja odobrenja za svaki pojedini slučaj.
Osim toga, kada namjerava primijeniti članak 17. Uredbe br. 1107/2009, Komisija treba uzeti u obzir cjelokupno trajanje postupka produljenja kako bi se osigurala njegova razumna duljina, u skladu s načelom žurnosti postupka. Nije dopušteno da produljenje roka važenja odobrenja, koje je privremene i iznimne prirode, omogući stavljanje aktivne tvari na tržište tijekom razdoblja koje znatno premašuje trajanje prvotnog odobrenja jer bi se time oduzeo koristan učinak sustavu produljenja odobrenja, koji je uspostavljen tom uredbom.
Na taj način tumačen, članak 17. Uredbe br. 1107/2009 predstavlja izraz uspostavljanja ravnoteže između različitih interesa o kojima je riječ, što je u skladu s ciljevima navedene uredbe i načelom opreznosti. S jedne strane, uzimaju se u obzir interesi koji idu u prilog činjenici da tvar, koja je odobrena u skladu s pravilima Unije, ne bude neočekivano zabranjena zbog kašnjenja u okviru postupka produljenja koja ne ovise o volji podnositelja zahtjeva. S druge strane, odobreno je produljenje samo privremeno te se može prekinuti odlukom o neproduljenju ili može biti uvjetovano ograničenjima povezanima s uporabom tvari, a prije svega ne smije premašiti ono što je potrebno s obzirom na okolnosti svakog pojedinog slučaja.
Kao drugo, kad je riječ o razlozima kašnjenja u predmetnim postupcima produljenja, Opći je sud u predmetima T-94/23 i T-565/23 tumačio izraz „razlo[zi] za koje nije odgovoran podnositelj zahtjeva” iz članka 17. prvog stavka Uredbe br. 1107/2009, pri čemu je podsjetio na to da je, u slučaju neslaganja između različitih jezičnih verzija određenog teksta prava Unije, dotičnu odredbu potrebno tumačiti u odnosu na opću strukturu i krajnji cilj propisa kojih je ona dio.
Što se tiče konteksta tog pravila, Opći sud ispitao je ulogu podnositelja zahtjeva u postupku produljenja s obzirom na članak 17. te uredbe.
U tom se pogledu i postupak odobrenja i postupak produljenja pokreću na inicijativu proizvođača aktivne tvari, koji je njihov središnji sudionik. Naime, potonji je odgovoran za sadržaj zahtjeva, za podnošenje dopunske dokumentacije i za dostavu dodatnih informacija državi članici izvjestiteljici ili Europskoj agenciji za sigurnost hrane (EFSA), kojoj može podnijeti primjedbe na izvješće o produljenju. Podnositelj zahtjeva za produljenje je sudionik koji tako sudjeluje u svim fazama postupka, što mu omogućuje da utječe na njegovo odvijanje.
Suprotno tomu što se tiče produljenja roka važenja odobrenja, podnositelj zahtjeva za produljenje ne mora podnijeti zahtjev te postupak savjetovanja s njim nije predviđen. Postupak se pokreće po službenoj dužnosti, a Komisija mora provjeriti je li kašnjenje u odvijanju postupka produljenja uzrokovano razlozima „za koje nije odgovoran podnositelj zahtjeva”. S obzirom na te elemente, ponašanje podnositelja zahtjeva treba ocijeniti s obzirom na različite faze postupka produljenja koje prethode eventualnom produljenju roka važenja odobrenja, u kojima je imao participativnu ulogu.
Među ciljevima iz članka 17. prvog stavka Uredbe br. 1107/2009, Komisija mora pridati osobitu važnost cilju osiguravanja visoke razine zaštite zdravlja ljudi i životinja te okoliša, kao i uvjeriti se ne samo da je podnositelj zahtjeva postupao u skladu s rokovima, nego i da kašnjenje u odvijanju postupka produljenja ne ovisi o njegovim postupanjima. U tom kontekstu, pristup koji zahtijeva element namjere podnositelja zahtjeva u pogledu kašnjenja u odvijanju postupka previše je restriktivan i može narušiti ravnotežu koju je zakonodavac postigao u prilog interesima podnositelja zahtjeva za produljenje. Kako bi se poštovala ta ravnoteža, potrebna je objektivna i in concreto analiza razloga kašnjenja kako bi se utvrdilo da je to kašnjenje neovisno o volji podnositelja zahtjeva, koji je trebao s dužnom pažnjom poštovati sva pravila koja se primjenjuju na zahtjev i na postupak produljenja.
Međutim, time što nije provela in concreto analizu uloge podnositelja zahtjeva, time što je primijenila restriktivan pristup ulozi podnositelja zahtjeva za produljenje u eventualnim kašnjenjima u postupku produljenja te zanemarila svaku eventualnu ulogu potonjeg kada je drugi sudionik, čak i djelomično, pridonio kašnjenju, Komisija je počinila pogrešku koja se tiče prava u tumačenju članka 17. Uredbe br. 1107/2009.
(
1
)	Odluka Komisije Ares(2022) 3275139 od 27. travnja 2022., Odluka Komisije Ares(2022) 8437051 od 6. prosinca 2022. i Odluka Komisije Ares(2023) 4611321 od 3. srpnja 2023.
(
2
)	Uredba (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 79/117/EEZ i 91/414/EEZ (SL 2009., L 309, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 61., str. 52.)
(
3
)	Direktiva Komisije 2006/75/EZ od 11. rujna 2006. o izmjeni Direktive Vijeća 91/414/EEZ radi uvrštavanja dimoksistrobina kao aktivne tvari (SL 2006., L 248, str. 3.)
(
4
)	Provedbenom uredbom Komisije (EU) 2015/408 оd 11. ožujka 2015. o provedbi članka 80. stavka 7. Uredbe (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i izradi popisa kandidata za zamjenu (SL 2015., L 67, str. 18.)
(
5
)	Provedbenom uredbom Komisije (EU) 2021/2068 оd 25. studenoga 2021. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 540/2011 u pogledu produljenja roka važenja odobrenja aktivnih tvari benfluralin, dimoksistrobin, fluazinam, flutolanil, mekoprop-P, mepikvat, metiram, oksamil i piraklostrobin (SL 2021., L 421, str. 25.)
(
6
)	Direktivom Komisije 2008/44/EZ od 4. travnja 2008. o izmjeni Direktive Vijeća 91/414/EEZ radi uvrštavanja bentiavalikarba, boskalida, karvona, fluoksastrobina, Paecilomyces lilacinus i protiokonazola kao aktivnih tvari (SL 2008., L 94, str. 13.)
(
7
)	Direktivom Komisije 2001/99/EZ od 20. studenoga 2001. o izmjeni Priloga I. Direktivi Vijeća 91/414/EEZ o stavljanju sredstava za zaštitu bilja na tržište radi uvrštavanja glifosata i tifensulfuron-metila kao aktivnih tvari (SL 2001., L 304, str. 14.)
(
8
)	Provedbena uredba Komisije (EU) 2022/2364 оd 2. prosinca 2022. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 540/2011 u pogledu produljenja roka važenja odobrenja aktivne tvari dimoksistrobin (SL 2022., L 312, str. 99.)
(
9
)	U skladu s člankom 17. prvim stavkom Uredbe br. 1107/2009, „[k]ad se pretpostavlja da će odobrenje prestati važiti prije donošenja odluke o produljenju zbog razloga za koje nije odgovoran podnositelj zahtjeva, donosi se odluka u skladu s regulacijskim postupkom prema članku 79. stavku 3., kojom se odgađa prestanak važenja odobrenja tog podnositelja za razdoblje dovoljno za ispitivanje zahtjeva”. Članak 17. treći stavak te uredbe predviđa elemente koje treba uzeti u obzir kada je utvrđeno razdoblje produljenja, odnosno: „(a) [vrijeme potrebno] za dostavu traženih informacija; (b) [vrijeme potrebno] za dovršenje postupka; (c) potreb[a] da se osigura izrada koherentnog programa rada, kako je predviđeno u članku 18., ako je potrebno.”