62023CJ0514_RES
Asunto C‑514/23
Tiberis Holding Srl
contra
Ministero dello Sviluppo Economico,
y
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA,
y
Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 1 de agosto de 2025
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables — Directiva 2009/28/CE — Artículo 3 — Directiva (UE) 2018/2001 — Artículo 4 — Medidas nacionales de incentivación de la producción de energía procedente de fuentes renovables — Régimen de ayudas — Ayudas de Estado — Artículo 108 TFUE — Competencia exclusiva de la Comisión Europea para pronunciarse sobre la compatibilidad de las medidas de ayuda con el mercado interior — Decisión de la Comisión por la que se declara la compatibilidad del régimen de ayudas con el mercado interior — Recurso interpuesto por el beneficiario de una ayuda en virtud de este régimen ante un órgano jurisdiccional nacional por el que se impugna una modalidad de dicho régimen que está indisolublemente vinculada a su funcionamiento — Inadmisibilidad, en el marco de este recurso, de una petición de decisión prejudicial relativa a la interpretación de estas disposiciones de dichas Directivas»
Cuestiones prejudiciales — Admisibilidad — Necesidad de facilitar al Tribunal de Justicia precisiones suficientes sobre el contexto fáctico y normativo — Indicación de las razones que justifican la necesidad de dar una respuesta a las cuestiones prejudiciales
(Art. 267 TFUE; Estatuto del Tribunal de Justicia, art. 23; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 94)
(véanse los apartados 30 y 31)
Cuestiones prejudiciales — Admisibilidad — Límites — Cuestiones destinadas a verificar la conformidad con el artículo 3 de la Directiva 2009/28 y el artículo 4 de la Directiva 2018/21 de un mecanismo de incentivo para la producción de energía procedente de fuentes renovables — Mecanismo indisolublemente ligado al funcionamiento de un régimen de ayudas declarado compatible con el mercado interior mediante decisión de la Comisión — Competencia exclusiva de la Comisión para pronunciarse sobre la compatibilidad de dicho régimen de ayudas con el mercado interior — Incompetencia del órgano jurisdiccional remitente para apreciar la conformidad del mecanismo en cuestión con las disposiciones mencionadas — Inexistencia de necesidad de la interpretación solicitada para resolver el litigio principal — Inadmisibilidad
[Arts. 107 TFUE, ap. 3, letra c), 108 TFUE, ap. 3, y 267 TFUE; Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, art. 1, letras b), inciso ii), y c); Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2009/28/CE, art. 3, y (UE) 2018/2001, art. 4]
(véanse los apartados 33 a 63)
Resumen
El Tribunal de Justicia declara inadmisible la petición de decisión prejudicial planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) para obtener la interpretación de disposiciones de la Directiva 2009/28 (
1
) y de la Directiva 2018/2001, (
2
) debido a que la aclaración solicitada carece de pertinencia para resolver el litigio principal. En efecto, este tiene por objeto impugnar una modalidad de aplicación de un régimen de ayudas de Estado, indisolublemente ligada al funcionamiento de dicho régimen, cuando la Comisión declaró la compatibilidad de ese régimen con el mercado interior mediante una decisión. Pues bien, el órgano jurisdiccional remitente no puede apreciar tal compatibilidad a la luz de las disposiciones de las Directivas a las que se refiere la cuestión planteada, sin invadir la competencia exclusiva de la Comisión para apreciar la compatibilidad de un régimen de ayudas con el mercado interior.
Mediante su Decisión de 28 de abril de 2016, (
3
) la Comisión declaró compatible con el mercado interior, en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), un sistema de ayudas notificado por la República Italiana destinado a fomentar la producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables distintas de la energía fotovoltaica.
A raíz de esta resolución, el Ministero dello Sviluppo economico (Ministerio de Desarrollo Económico, Italia) adoptó el Decreto de 23 de junio de 2016, (
4
) que estableció un sistema de incentivos a la producción de electricidad sujeto a diversos procedimientos de acceso, en particular la inscripción en el registro adecuado, determinado según la fuente de energía y el tipo de instalación, y la participación en procedimientos de subasta a la baja.
Desde esta perspectiva, los productores que venden energía en el mercado libre y que se benefician del incentivo por su inscripción en el registro están obligados a devolver a Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA la diferencia entre el precio de mercado y la tarifa incentivadora garantizada por GSE, cuando el primero sea superior al segundo (en lo sucesivo, «mecanismo de incentivo negativo»). Este mecanismo no se aplicará a los productores que puedan optar al incentivo mediante su participación en un procedimiento de subasta.
Tiberis Holding Srl (en lo sucesivo, «Tiberis») explota una central hidroeléctrica en el Tíber. En septiembre de 2017, GSE estimó su solicitud de acogerse al sistema de incentivos antes mencionado para su inscripción en un registro. De 2017 a 2021, Tiberis recibió un total de 4044340,75 euros de ayudas en virtud de dicho sistema. Sin embargo, en 2022, GSE exigió la devolución de una parte de las ayudas percibidas, por importe de 1224210,86 euros.
Tiberis impugnó estas solicitudes de devolución, así como las disposiciones contractuales y reglamentarias en las que se basaban, ante el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, Italia), alegando la infracción del artículo 3 de la Directiva 2009/28 y del artículo 4 de la Directiva 2018/2001. El recurso fue desestimado por infundado. Tiberis interpuso entonces un recurso contra dicha sentencia ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado), el órgano jurisdiccional remitente, alegando los mismos motivos.
El órgano jurisdiccional remitente considera que el Decreto de 23 de junio de 2016, en la medida en que establece un mecanismo de incentivo negativo, parece incumplir los criterios acumulativos establecidos en el artículo 3 de la Directiva 2009/28 y en el artículo 4 de la Directiva 2018/2001 para que los incentivos sean legales. En estas circunstancias, pregunta al Tribunal de Justicia si estas disposiciones se oponen a una normativa nacional que establece tal mecanismo, que solo se aplica a los productores que disfrutan de un incentivo debido a su inscripción en el registro pertinente, pero no se aplica a quienes obtienen el incentivo participando en un procedimiento de subasta.
Apreciación del Tribunal de Justicia
El Tribunal de Justicia señala, en primer lugar, que, en principio, está obligado a pronunciarse sobre las cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación del Derecho de la Unión Europea, pero que le corresponde examinar las circunstancias en las que el juez nacional se dirige a él, a fin de verificar su propia competencia o la admisibilidad de la petición que se le plantea.
En el presente asunto, el recurso principal tiene por objeto impugnar la legalidad, a la luz del artículo 3 de la Directiva 2009/28 y del artículo 4 de la Directiva 2018/2001, del mecanismo de incentivo negativo previsto por el Decreto de 23 de junio de 2016, que constituye una modalidad de aplicación del sistema de fomento de la electricidad generada a partir de fuentes renovables distintas de la energía fotovoltaica, establecido por dicho Decreto. Pues bien, este régimen constituye un régimen de ayudas de Estado que las autoridades italianas notificaron a la Comisión y que esta declaró compatible con el mercado interior mediante su Decisión SA.43756.
Por consiguiente, el Tribunal de Justicia considera que debe comprobar si un órgano jurisdiccional nacional que conoce de un recurso interpuesto por un beneficiario de dicho régimen puede apreciarlo a la luz de lo dispuesto en el artículo 3 de la Directiva 2009/28 y en el artículo 4 de la Directiva 2018/2001.
A este respecto, recuerda que, en el sistema de control de las ayudas de Estado establecido por el Tratado FUE, los tribunales nacionales y la Comisión desempeñan funciones complementarias, pero distintas. En particular, esos órganos jurisdiccionales velan por la salvaguarda, hasta la decisión final de la Comisión, de los derechos de los justiciables frente a un posible incumplimiento, por parte de las autoridades estatales, de la prohibición de aplicar las medidas de ayuda antes de que concluya el procedimiento de control previo por la Comisión, contemplado en el artículo 108 TFUE, apartado 3. En cambio, no son competentes para pronunciarse sobre la compatibilidad de medidas de ayuda o de un régimen de ayudas de Estado con el mercado interior, ya que esta apreciación es de la exclusiva competencia de la Comisión, que actúa sujeta al control de los órganos jurisdiccionales de la Unión.
Señala, además, que el procedimiento de control previo previsto en el artículo 108 TFUE no debe nunca conducir a un resultado contrario a las disposiciones específicas del Tratado FUE. Así pues, una ayuda que, como tal o debido a alguna de sus modalidades, infringe disposiciones o vulnera principios generales del Derecho de la Unión no puede ser declarada compatible con el mercado interior.
En efecto, cuando las modalidades de una ayuda o de un régimen de ayudas están tan indisolublemente vinculadas al objeto de la ayuda o del régimen de ayudas, o a su funcionamiento, que no sea posible apreciarlas aisladamente, su efecto sobre la compatibilidad o incompatibilidad de la ayuda o del régimen de ayudas en su conjunto debe apreciarse necesariamente mediante el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE. Por consiguiente, la apreciación de tales modalidades escapa a la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales.
El Tribunal de Justicia recuerda asimismo que la aplicación de las normas de la Unión en materia de ayudas de Estado se basa en una obligación de cooperación leal entre, por una parte, los tribunales nacionales y, por otra, la Comisión y los tribunales de la Unión, en cuyo marco cada cual debe desempeñar la función que le atribuye el Tratado FUE. Así pues, los tribunales nacionales deben, en particular, abstenerse de adoptar resoluciones contrarias a una decisión adoptada por la Comisión, en virtud de su competencia exclusiva, sobre la compatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado interior.
En el caso de autos, el mecanismo de incentivo negativo de que se trata en el litigio principal determina in fine el importe de la ayuda que se concede individualmente a los operadores económicos que se benefician del régimen de ayudas controvertido en virtud de su inscripción en un registro. Por lo tanto, es este mecanismo el que ha permitido a la Comisión llegar a la conclusión de que, precisamente para los proyectos inscritos en un registro, dicho régimen de ayudas cumple el requisito de proporcionalidad. Por lo tanto, este mecanismo constituye una modalidad indisolublemente vinculada al funcionamiento del régimen de ayudas objeto de la Decisión SA.43756 y no puede apreciarse aisladamente de este.
De ello se deduce que, si se permitiera a un órgano jurisdiccional nacional pronunciarse a su vez sobre la legalidad de este mecanismo de incentivo negativo a la luz del artículo 3 de la Directiva 2009/28, podría sustituir la apreciación realizada por la Comisión en la Decisión SA.43756 por la suya propia. El órgano jurisdiccional de que se trata invadiría así competencias exclusivas de dicha institución en cuanto a la apreciación de la compatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado interior e incumple su obligación de cooperación leal.
Además, la Comisión no podía declarar el régimen controvertido de ayudas compatible con el mercado interior, en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c) sin haberse cerciorado previamente de que no vulneraba, por otra parte, otras disposiciones o principios generales pertinentes del Derecho de la Unión.
El hecho de que la Decisión SA.43756 no mencione expresamente la Directiva 2009/28, en particular su artículo 3, al que se refiere la cuestión planteada, resulta irrelevante a este respecto, puesto que la Comisión tuvo necesariamente en cuenta dicha Directiva al apreciar la compatibilidad del régimen de ayudas controvertido con el mercado interior.
En efecto, el régimen notificado, que corresponde al controvertido en el litigio principal, fue evaluado, en particular, a la luz de las Directrices sobre ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y energía para el período 2014‑2020. (
5
) Ahora bien, dichas Directrices, a las que se refiere la Decisión SA.43756, recuerdan que la Unión se ha fijado objetivos ambiciosos en materia de cambio climático y uso sostenible de la energía, que varios actos legislativos de la Unión, como la Directiva 2009/28, ya contribuyen a la consecución de esos objetivos, y que las ayudas de Estado pueden constituir un instrumento adecuado para contribuir a la consecución de los objetivos de la Unión.
Por lo que respecta a la apreciación de la conformidad del mecanismo de incentivo negativo con el artículo 4 de la Directiva 2018/2001, el Tribunal de Justicia constata que ciertamente esta Directiva fue adoptada con posterioridad a la Decisión SA.43756, de modo que no puede considerarse que, mediante dicha Decisión, la Comisión haya apreciado necesariamente ese mecanismo asegurándose de que no infringe esa disposición.
No obstante, dado que el régimen de ayudas establecido por el Decreto de 23 de junio de 2016 fue autorizado por la Comisión en virtud de dicha Decisión, está comprendido en el concepto de «ayuda existente», en el sentido del artículo 1, letra b), inciso ii), del Reglamento 2015/1589. (
6
)
Pues bien, el artículo 108 TFUE, apartado 1, atribuye competencia a la Comisión para proceder junto con los Estados miembros al examen permanente de los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados. Este examen puede llevar a la Comisión a proponer al Estado miembro interesado las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado interior y, en su caso, a decidir que se suprima o modifique una ayuda que considere incompatible con ese mercado. En el marco de este examen, la situación jurídica no cambia hasta la eventual aceptación por el Estado miembro interesado de propuestas de medidas apropiadas o hasta la adopción de una decisión final por la Comisión.
Así pues, la apreciación de la compatibilidad de un régimen de ayudas existente con el mercado interior, como el controvertido, sigue siendo competencia exclusiva de la Comisión, que actúa sujeta al control de los órganos jurisdiccionales de la Unión.
Por otra parte, cualquier modificación que se introduzca en el mecanismo de incentivo negativo controvertido en el litigio principal podría influir en la evaluación de la compatibilidad con el mercado interior del régimen controvertido de ayudas debido a un eventual aumento de la intensidad de la ayuda que podría generarse. En efecto, a falta de dicho mecanismo, que está indisolublemente ligado al funcionamiento de ese régimen, es posible que la Comisión hubiera considerado que ese régimen de ayudas no era proporcionado ni, por tanto, compatible con el mercado interior. Se trata, por tanto, de una modificación de una ayuda existente, constitutiva de una «nueva ayuda», en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento 2015/1589, sujeta a la obligación de notificación prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, y cuya apreciación de la compatibilidad con el mercado interior es competencia exclusiva de la Comisión.
Lo mismo sucede en el caso de que la modificación del mecanismo de incentivación no se lleve a cabo erga omnes, sino únicamente en beneficio de un beneficiario particular, como Tiberis, puesto que un régimen de ayudas que se aplique, a nivel individual, sin corresponder al régimen de ayudas que ha sido notificado y autorizado por la Comisión también podría considerarse una «nueva ayuda». En efecto, la instauración como tal de una ayuda de Estado no puede proceder de una resolución judicial, ya que se inscribe en el marco de una apreciación de oportunidad que es ajena a las competencias del juez.
Habida cuenta de estas consideraciones, el Tribunal de Justicia concluye que el Derecho de la Unión se opone a que el órgano jurisdiccional remitente aprecie la conformidad del mecanismo de incentivo negativo en cuestión con lo dispuesto en el artículo 3 de la Directiva 2009/28 o en el artículo 4 de la Directiva 2018/2001. Dado que la interpretación solicitada no es pertinente para resolver el litigio principal, el Tribunal de Justicia declara la inadmisibilidad de la decisión prejudicial.
(
1
)	Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2009 relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE (DO 2009, L 140, p. 16).
(
2
)	Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo de 11 de diciembre de 2018 relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (DO 2018, L 328, p. 82).
(
3
)	Decisión C(2016) 2726 final, de 28 de abril de 2016, relativa a la ayuda de Estado SA.43756 (2015/N) — Italia, Apoyo a la electricidad producida en Italia a partir de fuentes de energía renovables (en lo sucesivo, «Decisión SA.43756»).
(
4
)	Decreto del Ministero dello Sviluppo economico — Incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico (Decreto del Ministerio de Desarrollo Económico de fomento de la electricidad generada a partir de fuentes renovables distintas de la energía fotovoltaica), de 23 de junio de 2016 (GURI n.o 150, de 29 de junio de 2016, p. 8; en lo sucesivo, «Decreto de 23 de junio de 2016»).
(
5
)	Comunicación de la Comisión — Directrices sobre ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y energía 2014‑2020 (DO 2014, C 200, p. 1).
(
6
)	Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (DOL 2015, L 248, p. 9).