62022CJ0325
SENTENZA DELLA CORTE (Quarta Sezione)
19 ottobre 2023 (
*1
)
«Rinvio pregiudiziale – Aiuti concessi dagli Stati membri – Articolo 107, paragrafo 1, TFUE – Nozione di “impresa” – Regolamento (UE) 2015/1589 – Recupero di un aiuto illegale – Decisione (UE) 2015/456 – Scambi di terreni forestali – Determinazione del “valore di mercato”»
Nella causa C‑325/22,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dall’Administrativen sad – Varna (Tribunale amministrativo di Varna, Bulgaria), con decisione del 4 maggio 2022, pervenuta in cancelleria il 13 maggio 2022, nel procedimento
TS,
HI
contro
Ministar na zemedelieto, hranite i gorite,
LA CORTE (Quarta Sezione),
composta da C. Lycourgos, presidente di sezione, O. Spineanu-Matei, J.-C. Bonichot (relatore), S. Rodin e L.S. Rossi, giudici,
avvocato generale: A. Rantos
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
–
per il governo bulgaro, da T. Mitova e L. Zaharieva, in qualità di agenti;
–
per la Commissione europea, da C. Georgieva e B. Stromsky, in qualità di agenti,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 107 TFUE, dell’articolo 16, paragrafo 3, del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 [TFUE] (GU 2015, L 248, pag. 9), nonché della decisione (UE) 2015/456 della Commissione, del 5 settembre 2014, relativa al regime di aiuti SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) e SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) al quale la Repubblica di Bulgaria ha dato attuazione nel contesto di scambi di terreni forestali (GU 2015, L 80, pag. 100; in prosieguo: la «decisione della Commissione del 5 settembre 2014»).
2
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra, da un lato, una persona fisica e una persona giuridica e, dall’altro, il Ministar na zemedelieto, hranite i gorite (Ministro dell’Agricoltura, dell’Alimentazione e delle Foreste) in merito ad una domanda di rimborso di un aiuto di Stato di cui le prime avrebbero beneficiato nel contesto di uno scambio di terreni forestali.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Regolamento 2015/1589
3
L’articolo 16 del regolamento 2015/1589, intitolato «Recupero degli aiuti», al suo paragrafo 3 prevede quanto segue:
«Fatta salva un’eventuale ordinanza della Corte di giustizia dell’Unione [europea] emanata ai sensi dell’articolo 278 TFUE, il recupero va effettuato senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dello Stato membro interessato, a condizione che esse consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione [europea]. A tal fine e in caso di procedimento dinanzi alle autorità giudiziarie nazionali, gli Stati membri interessati adottano tutte le misure necessarie disponibili nei rispettivi ordinamenti giuridici, comprese le misure provvisorie, fatto salvo il diritto dell’Unione».
Decisione della Commissione del 5 settembre 2014
4
I punti da 125 a 128, 156 e 171 della decisione della Commissione del 5 settembre 2014 così recitano:
«(125)
Preliminarmente, tuttavia, nel caso in esame occorre anche accertare se i potenziali beneficiari delle operazioni di scambio siano imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, [TFUE]. Infatti, a termini di tale disposizione, le norme in materia di aiuti di Stato si applicano solo se il destinatario dell’aiuto è un’impresa.
(126)
La [Corte] definisce il concetto di “impresa” ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato come qualsiasi entità che esercita un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento (...). Secondo la [Corte], costituisce attività economica qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi in un determinato mercato (...). Pertanto, un’entità è classificata come impresa sempre relativamente a un’attività specifica. Un’entità che esercita sia attività economiche che attività non economiche deve essere considerata un’impresa solo in relazione alle prime. Non occorre che l’impresa sia una persona giuridica. Non occorre che l’impresa sia una persona giuridica; anche le persone fisiche possono essere considerate imprese ai fini degli aiuti di Stato, purché esercitino un’attività economica.
(127)
In tale prospettiva, occorre rilevare che alcuni beneficiari delle operazioni di scambio contestate non esercitavano attività economiche sui terreni forestali scambiati nel periodo in esame, né le esercitano attualmente. Perciò, detti beneficiari non possono essere considerati imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato e si ritiene conseguentemente che le operazioni di scambio da loro concluse con lo Stato bulgaro non abbiano comportato aiuti di Stato.
(128)
Di conseguenza, la parte restante della presente decisione riguarda solo i beneficiari delle operazioni di scambio contestate che costituiscono imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, [TFUE].
(...)
(156)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che le operazioni di scambio concluse dalla Repubblica di Bulgaria nel periodo in esame costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 170, paragrafo 1, [TFUE] nei casi in cui la controparte dell’operazione è un’impresa ai sensi di tale disposizione, i prezzi amministrati utilizzati per l’operazione non rispecchiano i prezzi di mercato e non ricorrono i presupposti degli aiuti “de minimis” previsti dal regolamento [(UE)] n. 1407/2013 [della Commissione, del 18 dicembre 2013_.relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 [TFUE] agli aiuti “de minimis” (GU 2013, L 352, pag. 1)].
(...)
(171)
Nel caso di specie, i potenziali beneficiari degli aiuti di Stato incompatibili sono le persone fisiche e giuridiche che hanno partecipato alle 132 operazioni di scambio con le autorità bulgare nel periodo in esame. All’interno di questo gruppo, le autorità bulgare devono escludere le persone fisiche e giuridiche che non possono essere considerate “imprese” ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, [TFUE] (...)».
5
L’articolo 1 della suddetta decisione recita:
«Gli aiuti di Stato concessi a talune imprese attraverso operazioni di scambio di terreni del demanio forestale con terreni forestali di proprietà privata nel periodo dal 1o gennaio 2007 al 27 gennaio 2009, cui la Repubblica di Bulgaria ha illegalmente dato esecuzione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, [TFUE], sono incompatibili con il mercato interno».
6
L’articolo 6, paragrafo 1, lettere b), c) e d), di detta decisione così dispone:
«1.   Entro quattro mesi dalla notifica della presente decisione, la Repubblica di Bulgaria trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
(...)
b)
l’identificazione dei casi in cui il recupero verrà effettuato in base ai prezzi di mercato al momento delle operazioni di scambio indicate nell’invio n. 2014/032997 della Repubblica di Bulgaria;
c)
l’identificazione dei casi in cui il recupero verrà effettuato annullando l’operazione di scambio;
d)
l’identificazione dei casi in cui il recupero verrà effettuato sulla base degli importi stabiliti da un valutatore esperto indipendente e documenti che attestino la nomina di tale esperto, selezionato mediante gara pubblica e approvato dalla Commissione».
7
L’articolo 6, paragrafo 2, lettere a) e b), della stessa decisione così dispone:
«Entro otto mesi dalla notifica della presente decisione, la Repubblica di Bulgaria trasmette alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
l’elenco dei beneficiari che hanno ricevuto aiuti attraverso le operazioni di scambio di cui all’articolo 1 e l’importo complessivo dell’aiuto percepito da ciascuno di essi in conseguenza di tali operazioni;
b)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso ciascun beneficiario».
Comunicazione della Commissione relativa agli elementi di aiuto di Stato connessi alle vendite di terreni e fabbricati da parte di pubbliche autorità
8
Ai sensi del punto 2, lettera a), ultimo comma, della comunicazione della Commissione relativa agli elementi di aiuto di Stato connessi alle vendite di terreni e fabbricati da parte di pubbliche autorità (GU 1997, C 209, pag. 3):
«Per “valore di mercato” s’intende il prezzo a cui i terreni e i fabbricati potrebbero essere venduti con contratto privato tra un venditore ed un compratore entrambi in condizioni di uguaglianza, alla data della valutazione, presumendosi che il bene formi oggetto di un’offerta pubblica sul mercato, che le condizioni di mercato ne consentano la vendita regolare e che un periodo normale, tenuto conto della natura del bene, sia disponibile per le trattative di vendita (...)».
Diritto bulgaro
Legge sugli aiuti di Stato
9
L’articolo 38, paragrafi 9, 10 e 11, dello zakon za darzhavnite pomoshti (legge sugli aiuti di Stato, DV n. 85, del 24 ottobre 2017) prevede, per quanto riguarda il recupero di un aiuto di Stato illegale e dichiarato incompatibile con il mercato interno in forza di una decisione della Commissione, le seguenti disposizioni:
«(9)   La valutazione di cui al paragrafo 7, punto 2, è effettuata da un valutatore certificato indipendente, registrato ai sensi della legge sui periti indipendenti (...).
(10)   La valutazione di cui al paragrafo 7, punto 2, è chiesta e accettata dal gestore dell’aiuto alle condizioni e nei termini previsti dalla decisione della Commissione europea.
(11)   Qualora il gestore dell’aiuto non accetti la valutazione di cui al paragrafo 7, punto 2, egli chiede, con atto motivato, una seconda valutazione da parte di tre valutatori, tranne nei casi in cui la valutazione è richiesta a norma dello zakon za obshtestvenite porachki [(legge sugli appalti pubblici)]».
Legge sulla proprietà statale
10
L’articolo 32, paragrafo 2, dello zakon za darzhavnata sobstvenost (legge sulla proprietà statale, DV n. 44, del 21 maggio 1996), nella versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: la «legge sulla proprietà statale»), è così formulato:
«La compensazione per equivalente in denaro di cui al paragrafo 1 è determinata in base alla destinazione dei terreni prima dell’entrata in vigore del piano regolatore dettagliato, o prima dell’approvazione di un piano regolatore dettagliato che preveda la costruzione di un’opera nazionale e relativamente al quale viga un’ordinanza che autorizza l’esecuzione provvisoria, sulla base dei prezzi di mercato di terreni con caratteristiche analoghe situati nelle vicinanze di quelli oggetto di espropriazione».
11
Il paragrafo 1a delle dopalnitelni razporedbi na zakon za darzhavnata sobstvenost (disposizioni integrative della legge sulla proprietà statale) enuncia quanto segue:
«Ai fini della presente legge:
(...)
(2)
Per “prezzi di mercato” si intendono i prezzi medi di tutte le transazioni immobiliari riguardanti la compravendita, la permuta, la costituzione di diritti reali o il trasferimento di proprietà a fronte di un obbligo di costruire, la costituzione di ipoteca (a garanzia dell’acquisto/della vendita di un immobile), le vendite all’asta da parte di ufficiali giudiziari pubblici e privati, di istituzioni pubbliche e municipi, nonché altre transazioni a titolo oneroso, ad eccezione di quelle aventi ad oggetto quote ideali di beni immobili quando almeno una delle parti sia un commerciante, concluse nei dodici mesi precedenti la data della domanda di valutazione e registrate presso l’ufficio del registro del luogo in cui è situato il bene immobile. Se, nei dodici mesi precedenti la data della domanda di valutazione, presso l’ufficio del registro del luogo in cui è situato il bene immobile sono state registrate più di 20 transazioni, il prezzo di mercato è determinato tenendo conto delle ultime 20 transazioni registrate. Il calcolo della media è effettuato sulla base di almeno due transazioni pertinenti.
(...)
(4)
“i beni immobili situati nelle vicinanze di quelli oggetto di espropriazione” sono i beni immobili situati:
a)
nello stesso distretto, all’interno delle grandi città con una divisione in distretti;
b)
nello stesso quartiere, nelle altre città, centri abitati o insediamenti;
c)
nello stesso territorio nelle zone agricole e forestali».
Legge sulle foreste
12
Il paragrafo 3 delle disposizioni transitorie e finali dello zakon za gorite (legge sulle foreste, DV n. 19, dell’8 marzo 2011), in vigore dal 2011, così dispone:
«(1) Non si può procedere ad alcuna variazione di destinazione, ai sensi della presente legge, né può essere realizzata alcuna costruzione su terreni situati in aree forestali che persone fisiche o giuridiche o municipi hanno acquistato dallo Stato a seguito di permute effettuate fino alla data di promulgazione della legge nel Darzhaven vestnik [(Gazzetta ufficiale)].
(2) Il divieto di cui al paragrafo 1 si applica anche in caso di mutamento di proprietà del bene immobile, salvo nei casi in cui la zona forestale interessata è acquisita dallo Stato».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
13
La controversia principale si inserisce nell’ambito di una vasta operazione di restituzioni, da parte della Repubblica di Bulgaria ai loro ex proprietari, di terreni forestali che erano stati nazionalizzati nel corso del 1947.
14
Dal fascicolo di cui dispone la Corte risulta che una modifica della legge sulle foreste, entrata in vigore il 22 febbraio 2002, ha consentito scambi di terreni forestali privatizzati con terreni forestali di tale Stato membro.
15
Inoltre, i prezzi dei terreni scambiati erano determinati sulla base di criteri fissati dalla normativa bulgara.
16
Il 26 novembre 2008, la Darzhavna agentsia po gorite (Agenzia nazionale delle foreste, Bulgaria) e TS, persona fisica, hanno concluso un contratto di scambio di terreni forestali (in prosieguo: lo «scambio controverso»).
17
Due mesi dopo, TS ha ceduto i terreni acquisiti in forza di tale contratto alla HI, società privata con sede in Bulgaria, gestita e in parte posseduta da TS. Dalla decisione di rinvio risulta che TS era già socia della HI al momento dello scambio controverso.
18
La HI opera nei settori alberghiero, della ristorazione, dello sfruttamento boschivo, della lavorazione del legname e della vendita di merci. Dalla decisione di rinvio risulta che la HI intendeva edificare un complesso alberghiero su taluni dei terreni così acquistati e che, a tal fine, essa ne aveva chiesto il cambio di destinazione d’uso presso le autorità competenti nell’agosto 2009.
19
Tuttavia, tale operazione immobiliare non avrebbe potuto essere portata a termine a causa di una moratoria adottata dal Narodno sabranie na Republika Bulgaria (Assemblea nazionale della Repubblica di Bulgaria), il 3 settembre 2009 (DV n. 72, dell’8 settembre 2009), e di una successiva misura legislativa che vietava di modificare la destinazione d’uso di terreni acquistati dalla Repubblica di Bulgaria.
20
Con la decisione del 5 settembre 2014, la Commissione ha ritenuto che le operazioni di scambio di terreni forestali realizzate da tale Stato membro costituissero aiuti di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, qualora le persone che avevano partecipato a tali scambi fossero imprese, ai sensi di tale disposizione, e il valore dei terreni forestali di detto Stato membro non riflettesse il valore di mercato, a condizione che non si trattasse di aiuti de minimis, ai sensi del regolamento n. 1407/2013.
21
La Commissione ha quindi considerato che taluni aiuti, concessi ad imprese nell’ambito delle operazioni di scambio di terreni forestali di cui trattasi nel periodo compreso tra il 1o gennaio 2007, data di adesione della Repubblica di Bulgaria all’Unione europea, e il 27 gennaio 2009, erano stati illegalmente attuati da tale Stato membro, erano incompatibili con il mercato interno e che detto Stato membro doveva recuperarli.
22
L’8 luglio 2020, in applicazione della decisione della Commissione del 5 settembre 2014, le autorità bulgare, con un atto di accertamento di un credito pubblico, sulla base di un rapporto di valutazione dei terreni forestali, hanno ritenuto TS e la HI obbligate in solido a rimborsare l’aiuto di BGN 294627 risultante dallo scambio controverso, maggiorato di interessi pari a BGN 145737,79, per un importo totale di BGN 440364,79 (circa EUR 224700).
23
TS e la HI hanno presentato ricorso contro tale atto dinanzi all’Administrativen sad – Varna (Tribunale amministrativo di Varna, Bulgaria), sostenendo, da un lato, che esse non potevano essere considerate «imprese», ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, dal momento che i terreni acquistati nell’ambito dello scambio controverso non sono stati alla fine utilizzati a fini economici e, dall’altro, che la valutazione dell’importo dell’aiuto da rimborsare effettuata dall’amministrazione nazionale era errata. A loro avviso, la valutazione del valore dei terreni scambiati dovrebbe essere oggetto di una valutazione giudiziale secondo il metodo previsto al paragrafo 1a, punti 2 e 4, delle disposizioni integrative della legge sulla proprietà statale, applicabile in caso di espropriazione di un terreno privato a fini di interesse pubblico.
24
Il giudice del rinvio indica che, per quanto riguarda l’attuazione della decisione della Commissione del 5 settembre 2014, la giurisprudenza nazionale è contraddittoria sulla questione se, alla luce dei termini del punto 127 di tale decisione, la qualificazione come «impresa» dipenda o meno dallo sfruttamento dei terreni forestali acquisiti nell’ambito degli scambi di terreni in questione.
25
Tale giudice indica altresì che il criterio oggettivo del «valore di mercato» di un terreno, risultante dalla giurisprudenza della Corte al fine di valutare se l’acquisto di un terreno pubblico costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, differisce dal metodo di determinazione del prezzo di mercato previsto al paragrafo 1a, punti 2 e 4, delle disposizioni integrative della legge sulla proprietà statale, cui si richiamano le ricorrenti nel procedimento principale.
26
Alla luce di tali circostanze, l’Administrativen sad – Varna (Tribunale amministrativo di Varna) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se un beneficiario di un aiuto di Stato, indebitamente concesso mediante un contratto di scambio con il quale ha ottenuto terreni in un area forestale (proprietà statale di diritto privato), sia escluso dalla definizione del concetto di “impresa” qualora, secondo i bilanci annuali, svolga un’attività economica offrendo beni e servizi sul mercato rilevante, ma, in base al punto 127 della [decisione della Commissione del 5 settembre 2014], non svolge alcuna attività economica diretta o indiretta sui terreni acquisiti tramite lo scambio, in quanto il diritto nazionale prevede un divieto oggettivo che gli impedisce di modificare la destinazione d’uso dei terreni e di edificare o alienare il terreni scambiati separati dal fondo forestale.
2)
Se la disposizione dell’articolo 107 TFUE debba essere interpretata e applicata in modo tale che, con riferimento alla qualità di «impresa» e nell’applicare i criteri per le “imprese”, il progetto d’investimento, quale richiesto ed effettivamente descritto, del beneficiario di un aiuto di Stato indebitamente ricevuto, da realizzarsi su un terreno di proprietà statale situato all’interno di un’area forestale e ottenuto con uno scambio, e che costituisce il presupposto per l’avvio di un successivo procedimento amministrativo di separazione degli immobili edificati, anche in considerazione dei dati raccolti relativamente alla prima fase, già conclusa, del procedimento amministrativo di autorizzazione preventiva, debba essere considerato come circostanza rilevante per l’esercizio di un’attività economica, nonostante si sia verificata un’oggettiva impossibilità di realizzare tale progetto d’investimento a causa della moratoria imposta con decisione [dell’Assemblea nazionale della Repubblica di Bulgaria] e della disposizione di legge successivamente introdotta contenente un espresso divieto di modificare la destinazione d’uso prevista e di edificazione dei terreni acquisiti dallo Stato.
3)
Se l’articolo 107 TFUE e l’articolo 16, paragrafo 3, del regolamento [2015/1589] debbano essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale, come quella di cui all’articolo 1a, punti 2 e 4 delle [disposizioni integrative della legge sulla proprietà statale], che, ai fini della determinazione dell’importo di un aiuto di Stato ottenuto mediante uno scambio di terreni nell’area forestale (proprietà statale di diritto privato), impedisce la determinazione di un prezzo di mercato dei terreni, laddove stabilisce, per il calcolo, fattori di mercato e criteri di valutazione che conducono a un discostamento dal valore effettivo dei terreni, e se, in tal senso, una tale normativa nazionale violi il principio di effettività».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
27
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la decisione della Commissione del 5 settembre 2014 debba essere interpretata nel senso che solo gli acquirenti di terreni nell’ambito delle operazioni di scambio di terreni forestali oggetto di tale decisione, che utilizzano tali terreni per un’attività economica, devono essere considerati imprese beneficiarie di un aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
28
Anzitutto, occorre osservare che la risposta a tale questione non incide sulla questione se TS sia un’«impresa», ai sensi di tale disposizione, né sulla questione se TS e la HI possano essere considerate beneficiarie, in solido, di un aiuto di Stato in forza di detta disposizione.
29
Occorre poi ricordare che da una giurisprudenza costante della Corte risulta che la nozione di «impresa», ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, comprende qualsiasi entità che eserciti un’attività economica, a prescindere dal suo status giuridico e dalle sue modalità di finanziamento, e che qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato costituisce un’attività economica (sentenza del 27 giugno 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punti 41 e 45 e giurisprudenza citata).
30
Per contro, non ne risulta affatto che la qualificazione come «impresa», ai sensi di tale disposizione, sia subordinata alla circostanza che l’attività economica di cui trattasi presenti un nesso con beni il cui acquisto costituirebbe un aiuto di Stato, ai sensi di detta disposizione.
31
Si deve inoltre ricordare che l’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE istituisce un controllo preventivo sulle modifiche degli aiuti esistenti e sui progetti di nuovi aiuti, al fine di garantire che venga data esecuzione solo ad aiuti compatibili con il mercato interno (v., in tal senso, sentenza del 19 luglio 2016, Kotnik e a., C‑526/14, EU:C:2016:570, punto 36 e giurisprudenza citata).
32
Di conseguenza, un siffatto sistema di previa autorizzazione degli aiuti di Stato, che si basa su una valutazione ex ante dei progetti di aiuto, osta a che la qualificazione come «impresa», ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, sia subordinata al sopravvenire di circostanze aleatorie e successive alla concessione del vantaggio di cui trattasi, come quello consistente nell’utilizzo del bene acquistato a fini economici.
33
Infine, quanto alla definizione della nozione di «impresa» accolta dalla Commissione nella sua decisione del 5 settembre 2014, l’articolo 1 di quest’ultima riguarda gli aiuti di Stato concessi a «imprese», senza precisare tale nozione.
34
È vero che il punto 127 di tale decisione enuncia che «alcuni beneficiari delle operazioni di scambio contestate non esercitavano attività economiche sui terreni forestali scambiati nel periodo in esame, né le esercitano attualmente», cosicché «detti beneficiari non possono essere considerati imprese ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, [TFUE] e si ritiene conseguentemente che le operazioni di scambio da loro concluse con lo Stato bulgaro non abbiano comportato aiuti di Stato».
35
Tuttavia, dall’impostazione complessiva di detta decisione e, in particolare, dai punti 126 e 128 di quest’ultima, risulta che la Commissione ha fatto riferimento, più volte, anche alle imprese «ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE», senza collegare affatto una siffatta qualificazione a un’attività economica relativa a tali terreni forestali.
36
Il punto 171 della decisione della Commissione del 5 settembre 2014, nella parte di quest’ultima relativa all’identificazione dei «beneficiari» degli aiuti di cui trattasi, indica, inoltre, che occorre escludere le persone fisiche e giuridiche «che non possono essere considerate “imprese” ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, [TFUE]», senza ulteriori precisazioni.
37
Infine, secondo giurisprudenza costante, qualora un testo del diritto derivato dell’Unione ammetta più di un’interpretazione, si deve dare la preferenza a quella che rende la disposizione conforme al Trattato rispetto a quella che porti a constatarne l’incompatibilità con lo stesso (sentenza del 4 maggio 2016, Philip Morris Brands e a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punto 70 e giurisprudenza citata).
38
Occorre, pertanto, ritenere che il punto 127 della decisione della Commissione del 5 settembre 2014 si riferisca unicamente a una situazione particolare in cui un’entità non può essere qualificata come «impresa» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Pertanto, tale punto non può fondare un’interpretazione di tale decisione da cui risulti che solo le entità che esercitano un’attività economica connessa ai terreni acquistati nell’ambito degli scambi di terreni oggetto di detta decisione potrebbero essere considerati imprese beneficiarie di un aiuto di Stato, ai sensi di tale disposizione.
39
Alla luce di quanto precede, occorre rispondere alla prima questione che la decisione della Commissione del 5 settembre 2014 deve essere interpretata nel senso che non si può considerare che vadano qualificate come imprese beneficiarie di un aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, soltanto le persone che abbiano acquisito terreni nell’ambito delle operazioni di scambio di terreni forestali oggetto di tale decisione e che utilizzino tali terreni per un’attività economica.
Sulla seconda questione
40
Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la circostanza che l’entità che ha ottenuto terreni forestali nell’ambito dello scambio controverso avesse intenzione di utilizzarli nell’ambito della sua attività economica, ma non ne abbia avuto la possibilità a causa della successiva evoluzione del diritto nazionale, sia rilevante al fine di valutare se tale entità costituisca una «impresa» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
41
Tenuto conto della risposta data alla prima questione, secondo la quale la decisione della Commissione del 5 settembre 2014 non limita la nozione di «impresa» alle entità che hanno utilizzato i terreni forestali ottenuti come descritto a fini economici, non occorre rispondere alla seconda questione.
Sulla terza questione
42
Con la sua terza questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e l’articolo 16, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589 debbano essere interpretati nel senso che ostano a che la determinazione dell’importo di un aiuto di Stato percepito in occasione dell’acquisto di terreni, nell’ambito di uno scambio di terreni forestali, si fondi su criteri come quelli previsti al paragrafo 1a, punti 2 e 4, delle disposizioni integrative della legge sulla proprietà statale.
43
Dalla decisione di rinvio risulta che tali criteri sono relativi ai prezzi medi delle transazioni immobiliari registrate riguardanti terreni con caratteristiche analoghe a quelle dei terreni oggetto della valutazione e situati nelle loro vicinanze, nelle quali almeno una delle parti è un commerciante, concluse nei dodici mesi precedenti la valutazione.
44
Le ricorrenti nel procedimento principale fanno valere che detti criteri avrebbero dovuto essere applicati per determinare l’importo dell’aiuto di Stato da recuperare, mentre il giudice del rinvio ritiene che essi non consentirebbero di determinare il valore di mercato dei terreni forestali oggetto dello scambio controverso.
45
Pertanto, occorre riformulare la terza questione e considerare che, con essa, tale giudice chiede, in sostanza, se l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e l’articolo 16, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589 ostino a che i criteri che consentono di determinare l’importo di un aiuto di Stato percepito nell’ambito dell’acquisto di terreni si basino sui prezzi medi delle transazioni immobiliari registrate relative a terreni con caratteristiche analoghe a quelle dei terreni oggetto della valutazione e situati nelle loro vicinanze, nelle quali almeno una delle parti sia un commerciante, concluse nei dodici mesi precedenti la valutazione.
46
Al riguardo, occorre ricordare che l’articolo 16, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589 prevede che, fatta salva un’eventuale ordinanza della Corte emanata ai sensi dell’articolo 278 TFUE, il recupero di un aiuto di Stato va effettuato senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dello Stato membro interessato, a condizione che esse consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione. A tal fine e in caso di procedimento dinanzi alle autorità giudiziarie nazionali, gli Stati membri interessati adottano tutte le misure necessarie disponibili nei rispettivi ordinamenti giuridici, comprese le misure provvisorie, fatto salvo il diritto dell’Unione.
47
Inoltre, dalla giurisprudenza della Corte risulta che il principale obiettivo cui è finalizzato il rimborso di un aiuto di Stato illegalmente versato è quello di eliminare la distorsione della concorrenza causata dal vantaggio concorrenziale procurato da tale aiuto e che il ripristino della situazione precedente all’erogazione di un aiuto illegale o incompatibile con il mercato interno costituisce un requisito necessario al fine di preservare l’effetto utile delle disposizioni dei Trattati in materia di aiuti di Stato (v., in tal senso, sentenza del 30 aprile 2020, Nelson Antunes da Cunha, C‑627/18, EU:C:2020:321, punto 42 e giurisprudenza citata).
48
Infine, occorre altresì ricordare che, quando lo Stato membro interessato deve quantificare l’aiuto da recuperare, esso deve farlo sulla base del metodo indicato nella decisione di recupero (v., in tal senso, sentenza del 13 febbraio 2014, Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, punti 21 e 23).
49
Nel caso di specie, da quanto precede risulta che l’applicazione di un metodo di valutazione come quello indicato dal giudice del rinvio nella sua terza questione deve, anzitutto, essere conforme alla decisione della Commissione del 5 settembre 2014, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.
50
In particolare, spetta ad esso valutare se un siffatto metodo sia conforme all’articolo 6, paragrafo 1, lettere b), c) e d), di tale decisione, che prevede tre modalità diverse di recupero dell’aiuto, vale a dire il recupero dell’aiuto in base dei prezzi di mercato al momento delle operazioni di scambio indicate nell’avviso 2014/032997 presentato dalla Repubblica di Bulgaria, il recupero mediante l’annullamento dell’operazione di scambio o il recupero sulla base degli importi stabiliti da un valutatore esperto indipendente e documenti che attestino la nomina di tale esperto, selezionato mediante gara pubblica e approvato dalla Commissione.
51
Quanto poi alla conformità con l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e con l’articolo 16, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589 di un metodo di valutazione come quello indicato dal giudice del rinvio nella sua terza questione, occorre ricordare che la vendita di un terreno da parte di un’autorità pubblica può celare elementi di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, segnatamente quando non sia effettuata al valore di mercato, vale a dire, al prezzo che un investitore privato, che agisce in normali condizioni di concorrenza, avrebbe potuto fissare (v., in tal senso, sentenza del 16 dicembre 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, punto 34 e giurisprudenza citata).
52
Inoltre, come indicato dalla Commissione nella sua decisione del 5 settembre 2014, quando una valutazione simile interviene, come nel caso di specie, ex post, lo Stato membro valuta il valore di mercato dei terreni interessati al momento dell’operazione di scambio contestata (v., per analogia, sentenza del 16 maggio 2002, Francia/Commissione, C‑482/99, EU:C:2002:294, punti 71 e 72).
53
Quanto al metodo che può essere applicato a tal fine, occorre ricordare che esistono vari metodi idonei a fornire prezzi corrispondenti al valore di mercato e che, se tra questi metodi figurano quelli della vendita al miglior offerente e della perizia, non è escluso che anche altri metodi possano consentire di ottenere lo stesso risultato (v., in tal senso, sentenza del 16 luglio 2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, punto 31 e giurisprudenza citata).
54
Quando il diritto nazionale fissi regole di calcolo del valore di mercato dei terreni per la loro vendita da parte delle pubbliche autorità, la loro applicazione, per essere conforme all’articolo 107 TFUE, deve sfociare in ogni caso in un prezzo il più vicino possibile a tale valore. Atteso che quest’ultimo costituisce un’entità teorica, salvo per le vendite al miglior offerente, deve necessariamente tollerarsi un margine di variazione del prezzo ottenuto rispetto al prezzo teorico (sentenza del 16 dicembre 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, punto 35).
55
Infine, quand’anche un metodo di valutazione fosse conforme all’articolo 107 TFUE, non può escludersi che, in taluni casi, tale metodo sfoci in un risultato che si discosta dal valore di mercato. In tal caso, il giudice nazionale sarebbe tenuto a disapplicarlo, in forza dell’obbligo che incombe a tutti gli organi sello Stato, compresi i giudici nazionali, di disapplicare una normativa nazionale in contrasto con il diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 16 dicembre 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, EU:C:2010:778, punto 52).
56
Nel caso di specie, per quanto riguarda criteri di valutazione come quelli previsti al paragrafo 1a, punti 2 e 4, delle disposizioni integrative della legge sulla proprietà statale, occorre constatare che dalla giurisprudenza ricordata ai punti da 53 a 55 della presente sentenza risulta che l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE non osta, a priori, a un metodo di valutazione fondato su un confronto con operazioni immobiliari analoghe, qualora i criteri da esso previsti consentano di calcolare il valore di mercato dei terreni forestali interessati, né richiede l’applicazione di tale metodo.
57
Quanto alla valutazione della questione se siffatti criteri di valutazione consentano di stabilire tale valore di mercato al momento dello scambio controverso, essa spetta essenzialmente al giudice del rinvio, alla luce degli elementi di fatto e di diritto di cui esso è a conoscenza.
58
In tale contesto, spetta in particolare a tale giudice verificare l’effettivo ricorrere della circostanza, da esso evocata, secondo la quale i prezzi delle transazioni immobiliari sarebbero, nella prassi, sottostimati al fine di ridurre l’importo delle imposte e delle spese notarili nonché della circostanza, menzionata dal governo bulgaro nelle sue osservazioni scritte, secondo la quale le vendite che possono essere prese in considerazione per analogia sarebbero insufficienti a consentire un valido raffronto.
59
Spetta altresì al giudice del rinvio verificare se le operazioni immobiliari che possono essere prese in considerazione in tale contesto non siano state realizzate in una data troppo lontana da quella dello scambio controverso.
60
Alla luce di quanto precede, occorre rispondere alla terza questione che l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e l’articolo 16, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589 devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a che i criteri che consentono di determinare l’importo di un aiuto di Stato percepito in occasione dell’acquisizione di terreni, nell’ambito di uno scambio di terreni forestali, si basino sui prezzi medi delle transazioni immobiliari registrate relative a terreni con caratteristiche analoghe a quelle dei terreni oggetto della valutazione e situati nelle loro vicinanze, nelle quali almeno una delle parti sia un commerciante, concluse nel periodo di dodici mesi precedenti la valutazione, a condizione che l’applicazione di tali criteri sia compatibile con la decisione della Commissione relativa al recupero di tale aiuto e che essi consentano di determinare il valore di mercato di tali terreni al momento dell’operazione di scambio.
Sulle spese
61
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:
1)
La decisione (UE) 2015/456 della Commissione, del 5 settembre 2014, relativa al regime di aiuti SA.26212 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/A/08) e SA.26217 (11/C) (ex 11/NN – ex CP 176/B/08) al quale la Repubblica di Bulgaria ha dato attuazione nel contesto di scambi di terreni forestali,
dev’essere interpretata nel senso che:
non si può considerare che vadano qualificate come imprese beneficiarie di un aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, soltanto le persone che abbiano acquisito terreni nell’ambito delle operazioni di scambio di terreni forestali oggetto di tale decisione e che utilizzino tali terreni per un’attività economica.
2)
L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e l’articolo 16, paragrafo 3, del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 [TFUE],
devono essere interpretati nel senso che:
essi non ostano a che i criteri che consentono di determinare l’importo di un aiuto di Stato percepito in occasione dell’acquisizione di terreni, nell’ambito di uno scambio di terreni forestali, si basino sui prezzi medi delle transazioni immobiliari registrate relative a terreni con caratteristiche analoghe a quelle dei terreni oggetto della valutazione e situati nelle loro vicinanze, nelle quali almeno una delle parti sia un commerciante, concluse nel periodo di dodici mesi precedenti la valutazione, a condizione che l’applicazione di tali criteri sia compatibile con la decisione della Commissione relativa al recupero di tale aiuto e che essi consentano di determinare il valore di mercato di tali terreni al momento dell’operazione di scambio.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il bulgaro.