61980C0167
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 14 MEI 1981 (
1
)
Inhoud
1. Geschilpunten en volgorde van behandeling
2. Procesverloop pensioenzaken: A) zaak 153/79; B) zaak 154/79; C) zaak 33/80; D) zaak 167/80
3. Procesverloop zaken betreffende overmaking deel der bezoldiging naar het buitenland: A) gevoegde zaken 783 en 786/79; B) zaak 817/79; C) zaak 828/79; D) zaak 1253/79
4. Procesverloop zaak 72/80, betreffende de vergoeding welke voor de separatievergoeding in de plaats is getreden
5. Procesverloop zaken betreffende de aanpassingscoëfficiënt, toegepast op de bezoldiging van in Italië dienstdoende ambtenaren: A) zaak 158/79; B) zaken 543/79 en 799/79; C) zaak 737/79
6. Inhoud der omstreden verordeningen: A) verordeningen nrs. 3085 en 3086; B) verordening nr. 3087
7. Bespreking ontvankelijkheid zaak 153/79: de exceptie inhoudende dat algemene handelingen niet rechtstreeks door ambtenaren kunnen worden aangevochten
8. Idem: de exceptie inhoudende dat een voor beklag vatbare bezwarende handeling ontbreekt
9. Idem: de exceptie inhoudende dat het procesbelang ontbreekt
10. Bespreking ontvankelijkheid zaak 154/79; de excepties inhoudende dat: a) een mogelijkerwijs bezwarende handeling ontbreekt; b) het beroep noch tot de artikelen 90 en 91 van het Statuut, noch tot de artikelen 173 en 184 van het EEG-Verdrag kan worden herleid
11. Bespreking ontvankelijkheid zaak 33/80: in de zaak tegen de Commissie opgeworpen excepties inhoudende dat: a) de bestreden handelingen niet van het tot aanstelling bevoegd gezag zijn uitgegaan; b) algemene handelingen niet door ambtenaren kunnen worden aangevochten; c) er voor een schadeactie geen plaats is, wanneer het eraan ten grondslag liggende verzoek om nietigverklaring niet-ontvankelijk is; d) de schadeactie niet door een tot de administratie gerichte klacht is voorafgegaan
12. Idem: in de zaak tegen de Raad opgeworpen excepties inhoudende dat: a) er niet eerst een klacht bij de administratie is ingediend; b) de Raad niet als het tot aanstelling bevoegd gezag is te beschouwen; c) algemene handelingen niet door de ambtenaren kunnen worden angevochten; d) er voor schadeactie geen plaats is, wanneer het eraan ten grondslag liggende verzoek om nietigverklaring niet-ontvankelijk is
13. Bespreking ontvankelijkheid zaak 167/80; in de zaak tegen de Commissie opgeworpen excepties inhoudende dat: a) algemene handelingen niet rechtstreeks door ambtenaren kunnen worden aangevochten; b) de verwerende instelling niet als tot aanstelling bevoegd gezag is te beschouwen; c) een mogelijkerwijs bezwarende handeling ontbreekt
14. Idem: in de zaak tegen het Parlement opgeworpen excepties inhoudende litispendentie alsook de stelling dat er tevoren niet tijdig een klacht bij de administratie is ingediend
15. Bespreking ontvankelijkheid gevoegde zaken 783 en 786/79; in de zaak tegen de Commissie opgeworpen excepties volgens welke: — algemene handelingen niet door ambtenaren kunnen worden aangevochten; — de aangevochten handeling betrokkene niet kan bezwaren; — er tevoren geen klacht bij de administratie is ingediend; — er voor een schadeactie geen plaats is, wanneer het eraan ten grondslag liggende verzoek om nietigverklaring niet-ontvankelijk is; in de zaak tegen de Raad opgeworpen excepties inhoudende: — dat de verwerende instelling niet als het tot aanstelling bevoegd gezag is te beschouwen; — er voor een schadeactie geen plaats is, wanneer het eraan ten grondslag liggende verzoek om nietigverklaring niet-ontvankelijk is
16. Bespreking ontvankelijkheid zaak 158/79; excepties ontleend aan de grenzen van de beroepsmogelijkheid, onderscheidenlijk inhoudende dat: de aangevochten handeling een zuiver vaststellend karakter draagt; de tevoren tot de administratie gerichte klacht te laat is ingediend; er voor een schadeactie geen plaats is, wanneer het eraan ten grondslag liggende verzoek om nietigverklaring niet-ontvankelijk is
17. Bespreking ontvankelijkheid zaken 543/79 en 799/79; in de zaak tegen de Commissie opgeworpen excepties inhoudende: dat er tevoren geen klacht bij de administratie is ingediend; dat de klacht te laat is ingediend; dat de bestreden handeling een zuiver vaststellend karakter draagt. In de zaak tegen de Raad opgeworpen excepties: verwijzing naar hetgeen in de zaak 33/80 werd overwogen
18. Bespreking ontvankelijkheid zaak 737/79; excepties inhoudende: a) dat er tevoren geen klacht bij de administratie is ingediend; b) dat de betalingsactie niet-ontvankelijk is, wanneer het eraan ten grondslag liggende verzoek niet-ontvankelijk is; c) dat betrokkene — om dezelfde reden — niet kan worden ontvangen in de vordering dat zal worden verklaard voor recht dat de voorwaarden voor herziening van de aanpassingscoëfficiënt vervuld waren, en dat de Raad tot wijziging van de aanpassingscoëfficiënt verplicht is
19. Bespreking zaken betreffende overmaking deel der bezoldiging naar het buitenland (817/79, 828/79 en 1253/79). Grieven: schending wezenlijke vormvoorschriften; schending algemene beginselen; overschrijding van rechtsmacht
20. De grief dat er wezenlijke vormvoorschriften zouden zijn geschonden. Het achterwege laten van de in artikel 10 van het Statuut voorziene raadpleging van het Personeelscomité en het Comité voor het Statuut. Het achterwege laten van de raadpleging van het Parlement en van het Comité voor het Statuut, onderscheidenlijk voorzien in artikel 24 van het Fusieverdrag en in artikel 110 van het Statuut
21. Het achterwege laten van de raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité van de Rekenkamer. Motiveringsklacht
22. De grief volgens welke het beginsel dat een gelijke behandeling van het personeel verlangt, zou zijn geschonden
23. De grief volgens welke het beginsel dat eerbiediging van het gewettigd vertrouwen verlangt, zou zijn geschonden
24. De grief volgens welke er verworven rechten zouden zijn geschonden
25. De grief volgens welke het beginsel zou zijn geschonden dat er op de bezoldiging van de Europese ambtenaren niet mag worden gekort
26. De grief volgens welke de „fundamentele voorwaarden” van de dienstbetrekking zouden zijn geschonden
27. De grief volgens welke het beginsel inzake de „gebonden rechtsbevoegdheid” zou zijn geschonden
28. De grief inhoudende misbruik van bevoegdheid
29. Zaak 72/80 betreffende de vergoeding welke voor de separatievergoeding in de plaats is getreden. Bespreking ontvankelijkheid. Bespreking ten principale
30. Conclusie
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
De vele zaken waarin ik thans heb te concluderen, hebben één ding gemeen: ze zijn aanhangig gemaakt door ambtenaren en vroegere ambtenaren van de Gemeenschappen, die bezwaar maken tegen de nadelige gevolgen, voor hun salarissen en pensioenen voortvloeiende uit 's Raads verordeningen nrs. 3085/78 en 3086/78 — c.q. verordening nr. 3087/78 —, van 21 december 1978. Bij de inhoud van deze drie regelgevende besluiten zullen wij nog stilstaan; voor het ogenblik wil ik er slechts aan herinneren dat verordeningen nrs. 3085 en 3086, waarbij de muntpariteiten en aanpassingscoëfficiënten zijn gewijzigd, een ongunstige invloed hebben uitgeoefend op het niveau van hun pensioenen, op de overmakingen van een deel der bezoldigingen naar het buitenland en het bedrag der vergoeding, die voor de vroegere separatievergoeding in de plaats is gekomen, terwijl verordening nr. 3087 tot wijziging van de aanpassingscoëfficiënt van toepassing op de bezoldigingen en de pensioenen van in Italië werkzame of woonachtige ambtenaren, die wijziging eerst op 1 januari 1978 deed ingaan, ofschoon er in het onmiddellijk voorafgaande tijdvak, wat de lire betreft, ook reeds van een sterke inflatie mocht worden gesproken.
Ik stel mij voor u allereerst het verloop der procedures te schetsen, in dier voege dat ik de zaken zal indelen in vier groepen, waarin het onderscheidenlijk gaat om de pensioenen, de overmaking van een deel der bezoldiging in buitenlandse valuta, de vergoeding die voor de separatievergoeding in de plaats is gekomen en de aanpassingscoëfficiënt voor Italië, een en ander in het tijdvak 1 januari 1978 — 31 maart 1979. Vervolgens zal ik mij uitspreken over de excepties van niet-ontvankelijkheid, waarvan de verwerende instellingen zich in verschillende zaken hebben bediend, om tenslotte mijn standpunt te bepalen met betrekking tot de tijdens de mondelinge behandeling besproken materiële vragen, die hetzij bij de behandeling van de zaken betreffende de overmaking van een deel der bezoldiging naar het buitenland kunnen worden onderzocht, hetzij in de enige zaak waarin het gaat om het bedrag dat voor de separatievergoeding in de plaats kwam. In laatsbedoeld geding zal de ontvankelijkheid tezamen met de zaak ten principale worden behandeld.
2.
Tot de eerste groep, waarvan de pensioenen de inzet vormen, behoren de zaken 153/79 (Bowden), 154/79 (Biller), 33/80 (Albini) en 167/80 (Curtis). De feiten kunnen worden samengevat als volgt:
A —
In klaagschriften die zij tussen 2 maart en 31 augustus 1979 bij de Commissie indienden, zijn de heren G. C. Bowden, D. Harris, A. G. Macrae, Κ. Ashley, G. Page, A. Seymour, E. L. Snowdon, P. A. Walker, R. L. Walker en T. B. Wilson, ambtenaren der instelling, opgekomen tegen 's Raads verordening nr. 3086/78 c.q. tegen de met die verordening samenhangende verordening 3085/78; zij wensten door de Commissie te zien erkend dat zij bij beëindiging van hun dienstbetrekking c.q. bij het intreden van andere in het Statuut voorziene omstandigheden, recht hadden op het pensioenbedrag dat zij zouden hebben ontvangen, indien verordening nr. 3086/78 niet zou zijn vastgesteld.
De Commissie beschikte op al die klachten afwijzend en deed betrokkenen een rondschrijven toekomen (overeenkomende met het model dat later bij het verweerschrift d.d. 26 oktober 1979 werd gevoegd). Verzoekers wendden zich toen met een tegen de Commissie gericht beroepschrift d.d. 28 september 1979 tot het Hof van Justitie, concluderende dat het den Hove behage 's Raads verordeningen nrs. 3085/78 en 3086/78 wegens wezenlijke vormfouten en schending van de ingeroepen rechten niet op hen van toepassing te verklaren, zulks met nietigverklaring van het besluit waarbij de instelling hun klachten heeft afgewezen.
B —
In maart 1979 hebben de heren S. Biller, R. D. Brown, H. Burnham, F. Carmody, D. Miliar, M. J. B. Palmer, D. R. H. Phillips en J. P. Taylor en de dames T. M. Myskow, R. Smith, S. Ward en M. Wood, ambtenaren van het Europese Parlement, zich er overeenkomstig artikel 90 van het Statuut van de ambtenaren bij het Parlement over beklaagd dat de wijziging van de aanpassingscoëfficiënt bij 's Raads verordening nr. 3086/78, leidde tot een verlaging van het pensioen, dat zij zouden hebben ontvangen, indien zij bij beëindiging van hun dienstverband mochten hebben verkozen in het Verenigd Koninkrijk te wonen; zij verzochten het tot aanstelling bevoegd gezag derhalve de onaantastbaarheid te erkennen van pensioenaanspraken, voor de inwerkingtreding van de nieuwe verordening ontstaan. Bij klaagschrift van 30 juni 1979 is de heer D. Curtis, die als personeelslid van het Europees Parlement is gepensioneerd en thans in Engeland woont met een dergelijk klacht tegen verordening nr. 3086 opgekomen.
In vier door secretaris-generaal Opitz ondertekende nota's van juli 1979, heeft het Parlement aan alle verzoekers met uitzondering van de heer Curtis, doen weten dat zij in kun klaagschriften, voor zover gericht tegen een verordening van de Raad, niet konden worden ontvangen, omdat de toepasselijkheid van een verordening niet kan worden geacht ter discretionaire beoordeling van de instelling te staan. De heer Biller en de andere twaalf hiervoor genoemde ambtenaren wendden zich toen tot het Hof met een enkel, 3 oktober 1979 gedagtekend beroepschrift, waarin zij aan het Hof verzoeken verordening nr. 3086 en de met die verordening samenhangende verordening 3085/78 op grond van een hele reeks gebreken (schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van verworven rechten, schending van het beginsel dat eerbiediging van het gewettigd vertrouwen verlangt, onbevoegdheid, niet-inachtneming van het Statuut van de ambtenaren, misbruik van bevoegdheid) op hen niet van toepassing te verklaren, met nietigverklaring van het besluit waarbij de instelling hun klachten heeft afgewezen.
C —
Tussen 1 en 20 maart 1979 hebben de dames S. Castorini, N. Conradini, en L. Quadrio en de heren F. De Benedictis, G. Imparato, M. Mari en G. Ugo, voormalige ambtenaren van de Commissie, thans gepensioneerd en in Italië woonachtig, zich tot die instelling gewend ter zake dat 's Raads verordeningen nrs. 3085 en 3086/78 sedert oktober 1978 tot verlaging van hun pensioenen hadden geleid; zij stelden de verordeningen op grond van misbruik van bevoegdheid, feitelijke dwaling en procedurefouten onrechtmatig en mitsdien niet op hen van toepassing te achten en verzochten de Commissie de Raad „passende verbeteringen” van de aangevochten bepalingen in overweging te geven. Bij rondschrijven van 12 juli 1979 (bijlage 3 bij het beroepschrift) deelde de Commissie betrokkenen mede bedoelde verordeningen rechtmatig te achten en niet voornemens te zijn enigerlei wijziging ervan uit te lokken. In dit afwijzende standpunt der Commissie vonden genoemde voormalige ambtenaren (met uitzondering van de heer Imparato), alsook de heren R. Albini, A. Castagnoli en A. Trigona, eveneens gepensioneerde ambtenaren van de Gemeenschappen en in Italië woonachtig, aanleiding zich ieder afzonderlijk tot de Commissie te richten met een (in de aanhef als klaagschrift in de zin van artikel 90, lid 2, van het Statuut, aangemerkt) verzoekschrift, waarin zij het besluit dat in voormelde nota van 12 juni 1979 besloten lag, aanvochten. Toen de Commissie haar houding niet wijzigde, wendden dezelfde vroegere ambtenaren die zich als voormeld hadden beklaagd (alsook de heer Imparato, die pas in maart een verzoekschrift had ingediend), zich met een 24 januari 1980 gedagtekend beroepschrift tot het Hof, primair nietigverklaring, althans niet toepasselijkverklaring van de verordeningen nrs. 3085 en 3086/78 en subsidiair veroordeling van verweerster vorderende om aan verzoekers een vergoeding te betalen, die tegen de verlaging hunner pensioenen waartoe de omstreden regeling had geleid, opwoog.
D —
In zijn tot het Europese Parlement gerichte klaagschrift van 8 januari 1980 keerde de heer D. Curtis zich tegen 's Raads verordeningen nrs. 3085 en 3086/78 en/of tegen de nota der Commissie van 22 oktober 1979, waarin hem werd medegedeeld dat zijn pensioen met ingang van de maand november 1979, overeenkomstig verordening nr. 3085 — langs de weg van maandelijkse verlagingen — van BFR 19351 in september 1979 op — uiteindelijk — BFR 8398 in juli 1980 zou worden gebracht. De reeds in zijn klaagschrift van 30 juni 1979 (sub B) gedane verzoeken handhavende, bestreed hij voormelde brief van de Commissie d.d. 22 oktober 1979, die hij beschouwde als een handeling ter uitvoering van verordening nr. 3085, zodat er, volgens de procedure van artikel 90 van het Statuut, zelfstandig tegen zou kunnen worden opgekomen. Bij afzonderlijke akte, eveneens gedagtekend 8 januari 1980, deed hij ook de Commissie een klaagschrift toekomen, waarin het eens temeer verordeningen nrs. 3085 en 3086 en de nota van 22 oktober 1979 bestreed. Toen noch het Parlement noch de Commissie op zijn klachten waren ingegaan, maakte de heer Curtis de zaak op 18 juli 1980 in rechte aanhangig, jegens beide instellingen primair vorderende dat beide voormelde verordeningen als onrechtmatig, immers behept met de fouten vermeld in het hiervoor reeds genoemde collectieve beroepschrift, te zijnen aanzien buiten toepassing zullen worden gelaten en subsidiair nietigverklaring vorderende van de mededeling van de Commissie d.d. 22 oktober 1979 en de afwijzende beschikkingen, naar aanleiding van beide klachten stilzwijgend genomen. Voorts wenste verzoeker de verwerende instellingen te zien veroordeeld hem de bedragen te betalen waarop hij ten titel van pensioen aanspraak had kunnen maken, indien genoemde verordeningen niet tot verlaging hadden geleid — met interesten.
In de vier tot de eerste groep behorende beroepschriften, waarmede ik mij tot nu toe bezighield, heeft elk van beide verwerende instellingen ten exceptieve de ontvankelijkheid betwist. Tijdens de mondelinge behandeling is dan ook hetzij alleen dit aspect van het geding aan de orde gekomen (zo in de zaken Bowden, Albini en Curtis) dan wel, indien het verloop van de schriftelijke behandeling het gedoogde, de ontvankelijk én de zaak ten principale (zaak Biller). In deze conclusie zal ik mij, in al deze zaken, beperken tot de bespreking van de ontvankelijkheid; ik behoud mij derhalve het recht voor om, als daartoe aanleiding mocht bestaan, nadat het Hof zich over de excepties zal hebben uitgesproken in de zaak Biller (154/79) alsnog tot bespreking van de materiële aspecten over te gaan.
3.
Tot de tweede groep (betreffende de overmaking van een deel der bezoldigingen naar het buitenland) behoren de zaken 783-786/79 (Vcnus-Obert), 817/79 (Buyl), 828/79 (Adam) en 1253/79 (Battaglia). Met betrekking tot de feiten zij slechts het volgende gereleveerd:
A —
Op 26 maart 1979 hebben de heren G. Venus en W. Obert, die als tijdelijke functionarissen der Commissie op de „Joint European Torus” (JET) te Culham in Engeland werkzaam waren, zich met een klaagschrift tot die instelling gewend: zij wensten verordeningen nrs. 3085 en 3086 niet op hen te zien toegepast, voor zover die verordeningen een onrechtmatige verlaging van de werkelijke waarde van hun bezoldigingen — door wijziging van de omrekeningskoersen — inhielden, althans voor overmakingen krachtens artikel 17, bijlage VII, van het Statuut. Bij rondschrijven van 12 juli 1979 heeft de Commissie op die verzoeken in afwijzende zin geantwoord. De heren Venus en Obert spanden toen voor dit Hof, bij beroepschriften ingediend 22 onderscheidenlijk 26 oktober 1979, zowel tegen de Commissie als tegen de Raad een geding aan. Zij vorderden nietigverklaring van het besluit der Commissie de in verordening nr. 3085 bedoelde muntpariteiten wat de overmaking van een deel der bezoldigingen naar het buitenland betreft, op hen toe te passen, met verklaring voor recht dat op die overmakingen de in hun aanstellingscontracten vastgelegde omrekeningskoersen van toepassing zullen zijn en veroordeling van de Commissie hun de als gevolg van de nieuwe regeling geleden salarisderving te vergoeden.
Beide beroepschriften zijn bij beschikking van 13 december 1979 gevoegd. Waar de beide verwerende instellingen ten exceptieve de niet-ontvankelijkheid van het beroep hebben ingeroepen, heeft het Hof besloten dat de zaak, uitsluitend ter bespreking van dit strijdpunt, mondeling zou worden behandeld.
Β —
Tussen 25 en 27 juni 1979 hebben de heer R. Buyl en negentien andere te Geel (België) werkzame ambtenaren van de Commissie, zich bij genoemde instelling beklaagd over de toepassing van verordeningen nrs. 3085 en 3086/78 i.e. over de gestegen kosten van overmakingen naar het buitenland van een deel hunner bezoldiging, die op een onrechtmatige verlaging van hun totale werkelijke bezoldiging zouden neerkomen. Bij brief van 28 september 1979 wees de Commissie hun klachten af. De heer Buyl c.s. betrokken de Commissie vervolgens — op 17 december 1979 — in rechte: zij wensen de met betrekking tot hun bezoldiging over de maand aprii 1979 genomen besluit nietig — en op hen niet van toepassing — te zien verklaard, met veroordeling van verweerster om hun met ingang van die maand het verschil te betalen tussen de volgens de voorheen geldende regeling vastgestelde bezoldiging en het lager salaris dat hun volgens genoemde verordeningen zou toekomen. De zaak is zowel schriftelijk als mondeling ten principale behandeld.
C —
Op 21 juni 1979 diende de heer R. Adam, ambtenaar van de Commissie te Ispra (Italië), een klacht in naar aanleiding van het besluit verordeningen nrs. 3085 en 3086/78 te zijnen aanzien toepassing te doen vinden; de klacht was gebaseerd op soortgelijke overwegingen als ik zojuist, bij de bespreking van de klacht van de heer Buyl (punt B), releveerde. In haar reeds vermelde rondschrijven van 28 september 1979, verwierp de Commissie de klacht. De heer Adam stelde toen beroep in rechte in (bij akte d.d. 10 december 1979, ingekomen op 21 december 1979), terzake dat aan het beweerdelijk in de brief van de Commissie d.d. 28 september 1979 besloten liggend besluit een vormfout kleefde: de kennisgeving zou niet overeenkomstig de voorschriften zijn geschied en de feiten zouden verdraaid zijn weergegeven, terwijl verordening nr. 3085/78 met schending van wezenlijke vormvoorschriften en zonder voldoende redengeving zou zijn tot stand gekomen. Een en ander gaf hem aanleiding nietigverklaring te vorderen van de afwijzende beschikking, op het bezwaarschrift gegeven: door de verordeningen nrs. 3085 en 3086/78 waarop die beschikking berustte, zouden bepalingen van afgeleid gemeenschapsrecht zijn geschonden en ook zou er met betrekking tot die verordeningen sprake zijn van overschrijding van rechtsmacht en schending van wezenlijke vormvoorschriften; voorts wenst hij de korting, als gevolg van de meerdere kosten aan de overmakingen van valuta verbonden toegepast op het hem sedert april 1978 in lire uitbetaalde deel zijner bezoldiging, onrechtmatig te zien verklaard en vorderde hij de verklaring voor recht dat hij onverminderd aanspraak mocht maken op de in maart 1979 vastgestelde, in lire, onderscheidenlijk in buitenlandse valuta uitgedrukte bezoldigingsdelen, totdat die korting zou zijn achterhaald door de salarisverhogingen (niet medegerekend verhogingen die verband houden met wijzigingen van de koopkracht), en wijziging van de maandelijkse afrekeningen die sedert maart 1979 hadden plaatsgehad, mocht verlangen.
De Commissie heeft in rechte de ontvankelijkheid van het verzoek niet ten exceptieve betwist, waarin het Hof aanleiding vond te bepalen dat de zaak mondeling ten principale zou worden behandeld.
D —
Op 21 juni 1979 heeft de heer D. Battaglia, ambtenaar van de Commissie, eveneens werkzaam op het centrum vooronderzoek te Ispra (Italië), zich op dezelfde gronden als de heer Adam, beklaagd over het feit dat er te zijnen aanzien toepassing was gegeven aan verordeningen nrs. 3085 en 3086/78. Alweer in haar voormeld rondschrijven van 28 september 1979 wees de Commissie zijn klacht af. De heer Battaglia heeft toen bij beroepschrift van 20 december 1979, de Commissie voor het Hof gedagvaard op grond dat door de verordeningen 3085 en 3086/78 wezenlijke vormvoorschriften, alsmede verworven rechten en het beginsel dat een gelijke behandeling verlangt, zouden zijn geschonden, hetgeen medebracht dat ook het besluit waarbij de administratie, met toepassing van genoemde verordeningen, zijn bezoldiging over de maand april 1979 had berekend, onjuist zou zijn. Een en ander gaf verzoeker aanleiding te vorderen dat het individuele besluit, besloten liggende in zijn salarisstrook over de maand april 1979, zal worden nietigverklaard — met niet-toepasselijkverklaring, te zijnen aanzien, van de verordeningen nrs. 3085 en 3086 en veroordeling van de verwerende instelling tot het nemen van alle maatregelen, nodig om ten aanzien van verzoeker de negatieve gevolgen van bedoelde verordeningen ongedaan te maken, totdat zijn wettelijke of contractuele verplichtingen tot het verrichten van betalingen buitenslands als bedoeld in artikel 17, bijlage VII van het Statuut, zullen zijn beëindigd.
Verweerster heeft niet ten exceptieve de ontvankelijkheid van het beroepschrift betwist, zodat het Hof kon bepalen dat de zaak tijdens de mondelinge behandeling ten principale zou worden behandeld.
4.
Alleen in de zaak 72/80 (Airola) kwam de uitwerking van verordening nr. 3085/78 op de inhoud van artikel 106 van het Statuut van de ambtenaren — betreffende het bedrag dat voor de separatievergoeding in de plaats kwam — ter sprake.
Als wij de feiten in chronologische volgorde willen weergeven, moeten wij beginnen met de klacht, op 21 juni 1979 bij de Commissie ingediend door de heer M. Airola, die in Italië, als ambtenaar van het centrum voor onderzoek te Ispra, werkzaam is. Hij maakt bezwaar tegen de afrekening van zijn salaris over de maand april 1979 en volgende maanden en wel met name tegen het feit dat het in Belgische franken luidende bedrag van de hem krachtens artikel 106 van het Statuut toekomende vergoeding, sedert de inwerkingtreding van de verordening 3085 is verlaagd, zulks ofschoon in artikel 106 (in fine) is bepaald dat bedoelde vergoeding om generlei reden mag worden gewijzigd. Hij meent derhalve aanspraak te kunnen maken op hetgeen hij door de onjuiste toepassing van de nieuwe regeling te weinig zou hebben ontvangen. Het door de Commissie in haar brief van 21 november 1979 gegeven antwoord, luidde afwijzend. De heer Airola sprak de Commissie toen op 7 maart 1980 in rechte aan, stellende dat het besluit tot afwijzing van zijn klacht schending inhield van bepalingen van afgeleid gemeenschapsrecht en van het beginsel dat een gelijke behandeling der ambtenaren verlangt, alsook schending van verworven rechten. Op grond van een en ander vorderde hij dat het Hof: a) het besluit van de Commissie d.d. 21 november 1979 nietig zou verklaren; b) de verlaging van de hem krachtens artikel 106 toekomende vergoeding, in aanmerking genomen het in Belgische franken uitgedrukte bedrag dier vergoeding, onrechtmatig zou verklaren en zou verstaan dat betrokkene er recht op heeft het oorspronkelijke, in Belgische franken luidende bedrag te ontvangen en er geen genoegen mede behoeft te nemen dat op het bedrag de bijgewerkte omrekeningskoers die uit de verordeningen nrs. 3085 en 3086 resulteert, wordt toegepast; c) te verstaan dat hem met ingang van 15 februari 1976 moet worden betaald het hem in verband met de bijwerking van de wisselkoers competerende achterstallige salaris.
Verweerster heeft niet — ten exceptieve — de ontvankelijkheid van het beroepschrift betwist, zodat de zaak ook mondeling ten principale is behandeld.
5.
De gevolgen waartoe verordening nr. 3087 voor de salarissen van in Italië in dienst van de Gemeenschappen werkzame ambtenaren leidt, vormen de inzet van een laatste groep gedingen waartoe behoren de zaken 158/79 (Roumengous), 543/79 (Birke), 737/79 (Battaglia) en 799/79 (Bruckner). In twee dier zaken (543/79 en 799/79) kwam mede de overwijzing van een deel van de bezoldiging naar het buitenland aan de orde, een problem waarom het uitsluitend ging in andere procedures waarvan ik het verloop reeds schetste (783 en 786/79, 817/79, 828/79, 1253/79).
Ik zal de feiten in het kort samenvatten.
A —
Op 11 april 1979 heeft mevrouw M. Roumengous Carpentier, ambtenares van de instelling te Ispra (Italië) zich er bij de Commissie over beklaagd dat haar bezoldiging haar betaald werd overeenkomstig verordening nr. 3087/78, stellende dat de bij die verordening vastgestelde wijziging van de aanpassingscoëfficiënt pas op 1 januari 1978 in werking trad, en dus niet gold voor de jaren 1976 en 1977. De Commissie wees de klacht in haar reeds genoemde rondschrijven van 12 juli 1979 af. Mevrouw Roumengous stelde vervolgens op 11 oktober 1979 beroep in rechte in, betogende dat 's Raads verordening nr. 3087/78 en/of het door de Commissie in april 1979 genomen besluit aan die verordening, voor zover de Commissie betrof, uitvoering te geven, onrechtmatig waren, immers schending inhielden van afgeleide rechtsbepalingen, terwijl de feiten verdraaid waren weergegeven en er voorts van overschrijding van rechtsmacht en schending van wezenlijke vormvoorschriften sprake was. Zij verzocht derhalve verordening nr. 3087 op haar niet toepasselijk te verklaren en de afrekening van het haar competerend achterstallig salaris — op grond van de gewijzigde aanpassingscoëfficiënt berekend per 1 januari 1978 c.q. per 1 januari 1976 — nietig te verklaren, alsook te verstaan dat zij aanspraak mag maken op het bedrag, overeenkomende met de verhoging van de aanpassingscoëfficiënt over de jaren 1976 en 1977 — met interesten.
De Commissie heeft geconcludeerd tot niet-ontvankelijkheid van het beroepschrift. Het Hof heeft bepaald dat de zaak, alleen ter bespreking van de ontvankelijkheid, mondeling zou worden behandeld.
Β —
Op 29 maart 1979 diende de heer A. Birke, die als ambtenaar van de Gemeenschappen te Ispra (Italië) werkzaam is, bij de Commissie twee klaagschriften in waarin hij er in de eerste plaats tegen opkomt dat zijn werkelijke bezoldiging door toepassing van verordeningen nrs. 3085 en 3086 in belangrijke mate werd verlaagd, terwijl hij er in de tweede plaats bezwaar tegen maakt dat men in verordening nr. 3087 de verhoging van de aanpassingscoëfficiënt ook niet voor de jaren 1976-1977 heeft doen gelden. In een nieuw klaagschrift van juni 1979 heeft de heer Birke (met een groot aantal andere, op dezelfde standplaats werkzame ambtenaren) de toepassing van verordeningen nrs. 3085 en 3086 op zijn bezoldiging aangevochten, met name wijzende op de gevolgen, aan die verordeningen verbonden voor de wijze van overmaking van een deel van de bezoldiging naar het buitenland. Een soortgelijke klacht werd, ook in juni 1979, ingediend door een andere, eveneens op het centrum te Ispra werkzame ambtenaar, de heer G. Bruckner.
De Commissie lichtte haar houding toe in twee rondschrijvens van 12 juli en 26 september 1979, waarin zij de verzoeken van de hand wees. De heren Birke en Bruckner wendden zich toen met 11 oktober 1979 onderscheidenlijk 12 november 1979 gedagtekende beroepschriften, tegen Commissie en Raad gericht, tot het Hof, met vordering: dat de salarisstroken betreffende de maanden januariapril 1979, alsook de besluiten, door de Commissie op 12 juli respectievelijk 26 september 1979 naar aanleiding van de klachten genomen, zullen worden nietig verklaard; b) dat zal worden verklaard voor recht dat verzoekers met ingang van het jaar 1976 aanspraak mogen maken op een bezoldiging, afgestemd op de kosten van levensonderhoud in de provincie Varese, subsidiair op die in de provincie Rome; c) dat zal worden verklaard voor recht dat verzoekers over de periode na 1 april 1979 aanspraak mogen maken op een bezoldiging in lire, die in ieder geval niet lager is dan die welke hun in de maart van dat jaar in diezelfde valuta toekwam, in aanmerking genomen de doorwerking in het totale traktement van betalingen in het buitenland volgens de modaliteiten voorzien in artikel 17, bijlage VII, van het Statuut en van de aanpassing van het bezoldigingspeil per 1 april 1979; d) subsidiair dat zal worden verklaard voor recht dat de aanpassing van bezoldigingen aan de nieuwe berekeningscriteria van verordeningen nrs. 3085 en 3086 moest geschieden met behulp van passende overgangsmaatregelen, afgestemd op toekomstige (werkelijke) verhogingen van de bezoldiging; e) meer subsidiair: dat zal worden verklaard voor recht dat verzoekers mogen verlangen dat de nieuwe regeling op het eigen traktement wordt toegepast volgens de modaliteiten in artikel 4 van verordening nr. 3085 voor de pensioenen voorzien (dat wil zeggen vanaf 1 oktober c.q. 1 april 1979 en met trapsgewijze vermindering over een tijdvak van tien maanden); f) dat de Commissie in ieder geval hun salaris zal wijzigen in voege als hiervoor verzocht en — met de Raad — zal worden veroordeeld hun het verschil tussen het uitgekeerde en het verschuldigde bedrag — met interesten — te betalen.
De Raad wierp, wat hemzelf betreft, de exceptie van niet-ontvankelijkheid van beide genoemde beroepen op; de Commissie deed dit alleen in de zaak Birke. Het Hof bepaalde dat de zaak, uitsluitend ter bespreking van het aspect der ontvankelijkheid, mondeling zou worden behandeld.
C —
Samen met andere ambtenaren heeft de heer D. Battaglia, werkzaam op het centrum de Ispra (Italië) zich erover beklaagd dat hem bij de uitbetaling van het salaris over de maand januari 1979, de achterstallige bedragen welke hem volgens verordening nr. 3087/78 in verband met de revaluatie van de aanpassingscoëfficiënt door Italië verschuldigd waren, met ingang van 1 januari 1978 — en niet 1 januari 1976 — waren uitbetaald, met verzoek aan de Commissie „passende maatregelen te nemen om het verlies van koopkracht — in de jaren 1976 en 1977 — te compenseren. Het antwoord der Commissie, vervat in het rondschrijven van 12 juli 1979 was afwijzend. De heer Battaglia heeft toen de Commissie in rechte gedagvaard op grond dat de afwijzing van het klaagschrift en de toepassing te zijnen aanzien van verordening nr. 3087 onrechtmatig zouden zijn, een en ander met vordering: a) dat zal worden nietigverklaard het besluit van de verwerende instelling hem de in verordening nr. 3087 bedoelde achterstallige bedragen met ingang van 1 januari 1978 en niet met ingang van 1 januari 1976 te betalen en bij berekening van die bedragen de kosten van het levensonderhoud in de provincie Varese buiten beschouwing te laten; b) dat verordening nr. 3087/78 op hem niet van toepassing zou worden verklaard, voor zover daaraan slechts tot 1 januari 1978 terugwerkende kracht is toegekend; c) dat het Hof voorts zal verklaren voor recht dat aan verzoeker over de jaren 1976-1977 een aanvulling van zijn bezoldiging moet worden betaald, te bepalen op grondslag van de kosten van levensonderhoud in de provincie Varese — met interesten —; d) subsidiair dat de wederpartij zal worden veroordeeld hem schadevergoeding te betalen; e) meer subsidiair, dat zal worden vastgesteld dat de voorwaarden voor aanpassing der bezoldiging reeds in 1976 waren vervuld, zodat de Raad passende maatregelen had moeten nemen om de ambtenaren, zonder discriminatie, de zekerheid te bieden dat de hun competerende bedragen overeenkomstig de artikelen 64 en 65 van het Statuut zouden worden betaald.
De Commissie heeft, in rechte verschenen, de exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen; het Hof heeft toen besloten dat de zaak, alleen ter bespreking van dit processuele aspect, mondeling zou worden behandeld.
6.
Ik zou thans nader willen stilstaan bij de regeling die al deze geschillen deed rijzen. Zoals wij zagen, was de oorsprong steeds weer te zoeken in de gevolgen, waartoe de inwerkingtreding van drie verordeningen van de Raad — nrs. 3085, 3086 en 3087 van 21 december 1978 — heeft geleid.
A —
Verordening nr. 3085 wijzigde twee bepalingen van het Statuut van de ambtenaren: artikel 63 en artikel 17 van bijlage VII. In de derde alinea van artikel 63 (oud) was bepaald dat de bezoldiging uitbetaald in een andere valuta dan de Belgische frank, wordt berekend op basis van de pariteiten zoals door het Internationale Monetaire Fonds aanvaard, die op 1 januari 1965 van kracht waren. Maar volgens de tweede alinea van het nieuwe artikel 63 wordt „de bezoldiging, uitbetaald in een andere valuta dan de Belgische frank_... berekend op basis van de wisselkoersen die gebruikt worden voor de uitvoering van de algemene begroting der Europese Gemeenschappen op 1 juli 1978”; en volgens deze zelfde alinea wordt die datum „bij het in artikel 65 voorgeschreven jaarlijkse onderzoek naar het bezoldigingspeil op voorstel van de Commissie door de Raad gewijzigd met ... gekwalificeerde meerderheid van stemmen ...”
Deze wijziging houdt in wezen de mogelijkheid van bijwerking der pariteiten in. Men is van de achterhaalde, in 1965 door het Internationale Monetaire Fonds vastgestelde pariteiten afgestapt ten behoeve van pariteiten die de marktpariteit veel dichter benaderen (ofschoon zij er niet mee samenvallen). Zulk een rectificatie was nodig vanwege de sinds het midden der zestiger jaren versnelde inflatoire ontwikkeling, die de pariteiten van het Internationale Monetaire Fonds te ver uit de buurt van de werkelijke koersen brachten: wie zich wil realiseren hoe zeer de oude pariteiten de verhoudingen scheeftrokken, bedenke slechts dat een Belgische frank, op grond van de IMF-pariteiten berekend 12,5 lire waard was (thans ruim 30 lire).
Met de wijziging der monetaire pariteiten ging een wijziging van de aanpassingscoëfficiënten gepaard; die wijziging kwam er dankzij verordening nr. 3086. Tot goed begrip van het verband tussen pariteiten en aanpassingscoëfficiënten bedenke men dat volgens artikel 64 van het Statuut „op de bezoldiging van de ambtenaar uitgedrukt in Belgische franken, ... een aanpassingscoëfficiënt van meer dan, minder dan of gelijk aan 100 % wordt toegepast, naar gelang van de levensomstandigheden in de verschillende plaatsen van tewerkstelling.” Ik herinner er verder aan dat de Raad „bij aanzienlijke wijziging van de kosten van levensonderhoud, beslist... welke maatregelen tot wijziging van de aanpassingscoëfficiënten dienen te worden getroffen en, zo nodig of dit met terugwerkende kracht dient te geschieden,” Dat de bezoldigingsregeling op een bepaald punt niet soepel bleek te zijn — de pariteiten van het Internationale Monetaire Fonds dateerden uit 1965 en verschilden dus aanmerkelijk van de werkelijke koersen —, had de Raad aanleiding gegeven de aanpassingscoëfficiënten te hanteren als de enige variable factor die men bij de hand had om ambtenaren, werkzaam in landen met gedevalueerde valuta — die in het nadeel waren geraakt doordat de Belgische frank nog zat vastgeklonken aan een ver beneden de marktkoers gelegen pariteit — in het genot te doen komen van een bezoldiging die, in koopkracht uitgedrukt, overeenkwam met het salaris dat in België werkzame ambtenaren toucheerden. Het was, zo gezien, logisch dat er voor Italië, ondanks het feit dat de kosten van levensonderhoud er lager waren dan in België, een hoge aanpassingscoëfficiënt werd vastgesteld.
Met zijn verordening nr. 3086 heeft de Raad dit willen verhelpen: door de wijziging van de pariteit werd hij in staat gesteld de aanpassingscoëfficiënt weer te doen fungeren zoals het Statuut oorspronkelijk wilde. Uitgaande van een coëfficiënt van 100 voor België en Luxemburg, heeft de verordening derhalve voor landen met hogere kosten van levensonderhoud een hogere en voor landen met lagere kosten van levensonderhoud een lagere coëfficiënt vastgesteld.
De nieuwe regeling liet het peil van de bezoldigingen die in andere valuta dan de Belgische frank werden betaald, in hoofdzaak ongewijzigd, immers in landen als Italië stond tegenover de na aanvaarding der nieuwe pariteiten ingetreden verhoging de verlaging van de nieuwe aanpassingscoëfficiënt. Daarentegen gingen de in Belgische franken betaalde pensioenen er hard op achteruit, wanneer betrokkenen voor zodanige betaling — overeenkomstig artikel 45, derde alinea, van bijlage VIII van het Statuut — mochten hebben geopteerd, voor zover het ging om voormalige ambtenaren woonachtig in landen met zwakke valuta, zoals Engeland of Italië. Zulke pensioenen werden vastgesteld op grondslag van de aanpassingscoëfficiënt van het land van inwoning, welke coëfficiënt, naar ik probeerde te verklaren, kunstmatig hoog werd gehouden, en ondergingen ook niet de (in negatieve zin) compenserende invloed van de pariteiten van het Internationale Monetaire Fonds, immers de rechthebbenden hadden gebruik gemaakt van de hun in genoemd artikel 45, van bijlage VIII van het Statuut toegekende bevoegdheid om betaling der uitkeringen in de valuta van het land van vestiging van de zetel hunner instelling te verzoeken (d.w.z. in Belgische franken). Om de negatieve gevolgen van de nieuwe regeling voor gepensioneerden, woonachtig in landen met zwakke valuta, op te vangen, is in artikel 4 van verordening nr. 3085 bepaald dat „voor de pensioenen en vergoedingen waarvan het nettobedrag een vermindering ondergaat ten opzichte van de toepassing van het thans geldende stelsel, ... deze verordening ... eerst met ingang van 1 oktober 1979 van toepassing [is]” alsook dat „met ingang van die datum ... het verschil tussen de nettobedragen zoals die voortvloeien uit de toepassing van deze verordening en die welke in de maand september 1979 worden ontvangen met een tiende per maand [wordt] verminderd.”
Verordening nr. 3085 bracht, als gezegd, ook wijziging in de bepalingen betreffende de overmaking van een deel der bezoldigingen naar het buitenland, d.w.z. in artikel 17 van bijlage VII van het Statuut. In lid 2 van dat artikel, zoals het vroeger luidde, was bepaald dat een ambtenaar regelmatig (d.w.z. maandelijks) een deel van zijn inkomsten kon laten overmaken en wel hetzij in de valuta van het land waarvan hij onderdaan is hetzij in de valuta van het land waarin hijzelf woonachtig is, dan wel waar een gezinslid te zijnen laste verblijfplaats heeft, terwijl zulke overmakingen volgens lid 4 geschiedden „tegen de officiële koers op de dag van overmaking”, welke koers samenviel met de pariteit van het Internationale Monetaire Fonds, aangehouden in artikel 63 (zoals het luidde totdat verordening nr. 3085 de bepaling wijzigde). De nieuwe tekst van artikel 17 brengt op verschillende punten wijziging in lid 2: zo mag de ambtenaar naar luid van de nieuwe bepaling ook een deel van zijn inkomsten overmaken „in de valuta van het land waar hij zijn vorige standplaats had of van het land van de zetel van zijn instelling, op voorwaarde dat het een ambtenaar betreft die buiten het grondgebied van de Gemeenschappen tewerk is gesteld”, terwijl hem „bij hoge uitzondering en in deugdelijk gemotiveerde gevallen” ook kan „worden toegestaan de bedragen waarover hij in ... bedoelde valuta's zou willen beschikken, buiten bovengenoemde regelmatige (vaste) overmakingen te doen overmaken.” Voor de onderhavige zaak is evenwel allereerst van belang lid 3, volgens hetwelk de overmakingen „geschieden op basis van de in artikel 63, tweede alinea, van het Statuut bedoelde wisselkoersen”, dat wil zeggen op basis van de wisselkoersen bedoeld in artikel 63 (nieuw) van verordening nr. 3085, waarop voorts „de coëfficiënt [wordt] toegepast die verkregen wordt door deling van de aanpassingscoëfficiënt ... voor het land in welks valuta de overmaking geschiedt door de aanpassingscoëfficiënt die is vastgesteld voor het land waarin de ambtenaar zijn standplaats heeft.” Er zij op gewezen dat deze breuk voor de valuta's van landen met een hoog inflatiepercentage zoals Italië en Engeland, medebrengt dat de koersen ongeveer het midden houden tussen de uit 1965 daterende pariteiten van het Internationale Monetaire Fonds en de huidige pariteiten. Niettemin leidde de nieuwe regeling inzake de overmakingen ertoe dat de aan zulke transacties verbonden kosten aanmerkelijk stegen: in de valuta van de plaats waar de ambtenaar werkzaam is, moet hij voor dezelfde hoeveelheid buitenlandse valuta die hij tevoren naar het buitenland deed overmaken, meer uitgeven.
Β —
Verordening nr. 3087 betreft alleen ambtenaren of andere personeelsleden die in Italië werkzaam zijn en pensioengerechtigden die hebben verklaard zich metterwoon in Italië te vestigen; de verordening wil de aanpassingscoëfficiënt voor Italië wijzigen „overeenkomstig de uitkomsten van de door het Bureau voor de Statistiek van de Europese Gemeenschappen verrichte statistische studies” (enige overweging van de considerans). In artikel 1 wordt bedoelde coëfficiënt, met terugwerkende kracht tot 1 januari 1978, voor ambtenaren en gepensioneerden gesteld op 146,4; de voorheen geldende__ op verordening nr. 1461/1978 (artikel 2) berustende coëfficiënt wordt uiteraard met ingang van dezelfde dag ingetrokken. Deze nieuwe regeling was echter slechts vijftien maanden geldig. Zoals wij zagen, trad op 1 april 1979 verordening nr. 3086 in werking, hetgeen betekende dat alle aanpassingscoëfficiënten werden gewijzigd, in die zin dat bijvoorbeeld de coëfficiënt voor de bezoldiging van ambtenaren werkzaam bij een in Italië gevestigde dienst (en van in Italië woonachtige gepensioneerden) op 74,3 kwam te liggen.
Verordening nr. 3087 blijkt dus heel andere problemen te doen rijzen dan verordeningen nrs. 3085 en 3086, waaraan een onbepaalde geldigheidsduur is toegedacht. Verordening nr. 3087 behoort systematisch tot de voorschriften betreffende de bezoldigingen (en pensioenen) die hebben gegolden voordat verordeningen nrs. 3085 en 3086 er wijziging in brachten; het te dezen gevoerde geding betreft dus het verleden, dat wil zeggen de tijd voor 1 april 1979. Ik wil nu reeds zeggen dat het in die zaak in hoofdzaak om twee kwesties gaat: de beperkte (volgens betrokkenen te beperkte) terugwerkende kracht die aan de nieuwe coëfficiënt werd toegekend, en de maatstaven die men heeft aangelegd om de coëfficiënt op de ingetreden wijzigingen van de kosten van levensonderhoud af te stemmen.
7.
Ik ga nu over tot bespreking van de vragen betreffende de ontvankelijkheid. Sommige vragen zijn in meer dan een zaak gesteld; nochtans geef ik er de voorkeur aan bij mijn bespreking met iedere zaak afzonderlijk te gaan, zodat niet slechts de feitelijke bijzonderheden, voor zover relevant, doch ook de standpunten van de onderscheiden raadslieden in aanmerking worden genomen. Ik zal mij houden aan de volgorde waarin ik het verloop der onderscheiden procedures heb geschetst; ik zal dus beginnen met de pensioenen.
In de zaak 153/79 (Bowden) heeft de Commissie ten exceptieve allereerst betoogd dat het verzoek verordeningen nrs. 3085 en 3086 niet op verzoekers van toepassing te verklaren, eigenlijk inhoudt dat ambtenaren algemene handelingen rechtstreeks gaan bestrijden, hetgeen volgens de systematiek van het EEG-Verdrag niet mogelijk is. Ik stel voor dat wij voor het ogenblik, bij wijze van „werkhypothese” aannemen dat het beroep tegen genoemde verordeningen van de Raad en niet tegen individuele uitvoeringshandelingen gericht is (dit strijdpunt komt nog ter sprake). Daarvan uitgaande, zal dan moeten worden vastgesteld of c.q. in hoeverre een dergelijk beroep ontvankelijk is.
Volgens de raadsman van verzoekers is artikel 90, lid 2, van het Statuut in die zin te verstaan dat een administratieve klacht ook kan zijn gericht tegen een handeling van algemene strekking, zoals een verordening. Tot staving van deze zienswijze is er op gewezen dat lid 2, het tijdstip vastleggende met ingang waarvan de termijn voor beklag moet worden berekend, in de eerste alinea bepaalt dat „deze termijn ... in [gaat] op de dag van bekendmaking van het besluit, indien het een maatregel van algemene aard betreft.” Hier wordt uitdrukkelijk gezegd dat er tegen besluiten „van algemene aard” kan worden opgekomen, waarmede de mogelijkheid van een tegen zulke besluiten gerichte klacht zou zijn aangetoond. Deze uitlegging, die particulieren beter in bescherming neemt, zou in de lijn liggen van het beginsel volgens hetwelk er, in geval van twijfel over de draagwijdte van bepalingen waarin aan particulieren beroepsmiddelen worden toegekend, voor de minst restrictieve oplossing moet worden gekozen.
Ik wijs erop dat de statutaire bepalingen betreffende het beroep in rechte hun rechtsgrondslag vinden in artikel 179 van het EEG-Verdrag, volgens hetwelk „het Hof van Justitie ... bevoegd [is] uitspraak te doen in elk geschil tussen de Gemeenschap en haar personeelsleden, binnen de grenzen en onder de voorwaarden vastgesteld in het Statuut of voortvloeiende uit de regeling welke voor hen toepasselijk is.” Het Hof heeft in zijn jurisprudentie deze bepaling steeds in die zin uitgelegd dat voor zover daarin aan ambtenaren jegens de administratie beroepsmogelijkheden worden geboden, zulke beroepsmogelijkheden een bijzonder, exclusief karakter dragen, anders gezegd: in die zin dat ambtenaren alleen beschikken over de middelen in het betrokken artikel en in de daarmede samenhangende bepalingen van afgeleid recht omschreven, maar zich jegens de administratie niet kunnen bedienen van de andere vormen van rechtsbescherming welke het Verdrag aan particulieren in het algemeen toekent. Ik moge volstaan met te verwijzen naar het arrest, op 17 februari gewezen in de zaak Reinarz (48/76, Jurispr. 1977, blz. 291).
Daarvan uitgaande, ben ik van mening dat de door verzoekers voorgestane uitlegging van artikel 90 van het Statuut niet kan worden aanvaard. Dat er, zoals wij zagen, in het tweede lid wordt gesproken over „een maatregel van algemene aard” levert geen steekhoudend argument op voor de stelling dat algemene besluiten rechtstreeks kunnen worden aangevochten; de hierbedoelde zinsnede moet in overeenstemming met de context van het artikel en andere verdragsbepalingen anders worden gelezen. Als in artikel 90 de mogelijkheid handelingen van algemene aard te bestrijden ter sprake komt, gaat het in werkelijkheid om de in formele zin individuele, doch in wezen materiële handelingen, waartegen, naatin artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag met zoveel woorden wordt gezegd, kan worden opgekomen. Dit standpunt wordt ten duidelijkste bevestigd in een andere zinsnede van artikel 90, namelijk in het eerste gedeelte van lid 2, volgens hetwelk een ambtenaar zich kan beklagen over een hem bezwarend „besluit” van het tot anstelling bevoegd gezag; dat hier van „besluit” wordt gesproken, betekent kennelijk dat de beroepsmogelijkheid beperkt is tot bindende handelingen van individuele aard. De raadsman van verzoekers laat dit deel der bepaling, dat juist tot afbakening van de voor beroep vatbare handelingen zou kunnen bijdragen, buiten beschouwing en wijdt alleen aandacht aan het termijnvoorschrift, dat een bijzonder aspect van het klachtrecht regelt en verbindt daar dan conclusies aan voor de algemene vraag wat onder een voor beroep vatbare handeling is te verstaan. Wie het op die manier probeert, komt kennelijk met zichzelf in tegenspraak en overtuigt niet.
Verzoekers beroepen zich voorts op artikel 184 van het Verdrag waarin, naar wij weten het volgende wordt bepaald: „Iedere partij kan ... naar aanleiding van een geschil waarbij een verordening van de Raad of van de Commissie in het geding is, de in de eerste alinea van artikel 173 bedoelde middelen” (te weten: onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van het Verdrag of van enige uitvoeringsregeling van het Verdrag, misbruik van bevoegdheid) „aanvoeren om voor het Hof van Justitie de niet-toepasselijkheid van deze verordening in te roepen.” Zij menen hierin steun te vinden voor hun standpunt dat verordeningen door ambtenaren rechtstreeks kunnen worden aangevochten. Het komt mij evenwel voor dat beroepen in rechte, door ambtenaren jegens de administratie aangespannen wegens met de dienstverhouding samenhangende aangelegenheden, niet onder de aangehaalde bepaling vallen. Ik heb daarvoor verschillende argumenten bij de hand.
Wij zagen reeds dat ambtenaren, in de lijn van 's Hofs vaste rechtspraak, slechts de beschikking hebben over de vormen van rechtsbescherming die voorzien zijn in het Statuut c.q. in de afgeleide regel die in artikel 179 van het Verdrag besloten ligt. Reeds daarom moet het uitgesloten worden geacht dat artikel 184 kan worden ingeroepen in een geding tussen een instelling van de Gemeenschap en haar ambtenaren of voormalige ambtenaren gevoerd over bepaalde aspecten van de dienstverhouding dan wel daarmede samenhangende problemen. Maar ook afgezien daarvan blijkt de opvatting dat verordeningen op grond van artikel 184 rechtstreeks zouden kunnen worden aangevochten, onhoudbaar te zijn. In artikel 184 wordt geen zelfstandige beroepsmogelijkheid geopend; het artikel regelt slechts het incidentele rechtmatigheidsonderzoek — in een tijdig en regulier aangevangen geding dat primair de rechtmatigheid van andere besluiten betreft. De tekst der bepaling, waarin de mogelijkheid de niet-toepasselijkheid van een algemeen besluit in te roepen, afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat er sprake moet zijn van „een geschil waarbij een verordening van de Raad of van de Commissie in het geding is”, is in zoverre voldoende duidelijk. Anderzijds is in artikel 173, tweede alinea, duidelijk bepaald dat een natuurlijk of rechtspersoon tegen een zich als verordening aandienend besluit alleen beroep kan instellen, wanneer de vorm niet met de ware aard van het besluit overeenkomt en er in werkelijkheid sprake is van een hem „rechtstreeks en individueel” rakende beschikking. In principe kunnen particulieren dus niet tegen verordeningen opkomen, hetgeen wordt bevestigd in artikel 184, dat juist om de negatieve gevolgen van dit beginsel op te vangen, de mogelijkheid voorziet om, uiteraard in een regulier aangespannen procedure, tot — vaststelling van de — onrechtmatigheid van een algemene handeling te concluderen.
Een andere bepaling die verzoekers inroepen ten betoge dat verordeningen rechtstreeks zouden kunnen worden aangevochten, is genoemd artikel 173, tweede alinea, van het Verdrag (waar wij lezen dat „iedere natuurlijke of rechtspersoon ... beroep [kan] instellen tegen ... beschikkingen ... die, hoewel genomen in de vorm van een verordening, ... hem rechtstreeks en individueel raken”). Maar alweer levert de bijzondere, exclusieve aard der regeling, in artikel 179 gegeven voor beroepen van ambtenaren tegen de instellingen voldoende grond op ze niet onder artikel 173 te doen vallen. Voorts dient te worden opgemerkt dat de in artikel 173, tweede alinea, bedoelde verordeningen eigenlijk individuele handelingen zijn, terwijl de besluiten waarover wij ons thans hebben te buigen, en die door ambtenaren zouden kunnen worden aangevochten, ontegenzeggelijk van algemene strekking zijn. In ieder geval komt het mij onmogelijk voor om artikel 173, tweede alinea, per analogie op alle geschillen tussen ambtenaren en instellingen toe te passen; men bedenke dat de aan particulieren toegekende bevoegdheid op te komen tegen besluiten die alleen naar de vorm als verordening zijn te beschouwen, een uitzondering vormt op het beginsel volgens hetwelk verordeningen niet voor beroep vatbaar zijn, en uitzonderingsbepalingen lenen zich nu eenmaal niet voor analogische toepassing.
Zich van al deze moeilijkheden rekenschap gevende, heeft de raadsman van verzoekers subsidiair een andere stelling ontwikkeld: ook al zou men ervan uitgaan dat tegen algemene handelingen in beginsel geen beroep kan worden ingesteld, dan nog zou van geval tot geval moeten worden nagegaan of bepaalde handelingen, hun algemene strekking ten spijt, de rechtssfeer van bepaalde particulieren anders beroeren dan die van anderen; zo ja, dan zouden particulieren rechtstreeks tegen verordeningen kunnen opkomen.
Ik kan die opvatting niet delen. Van een handeling van algemene strekking is sprake, wanneer zij geldt voor objectief omschreven situaties en tot rechtsgevolgen leidt voor in algemene bewoordingen, in abstracto omschreven categorieën van personen (vgl. r.o. 6 van het arrest, op 26 februari 1981 gewezen in de zaak 64/80, Giuffrida en Campogrande t. Raad, nog niet gepubliceerd). Dat zij anders of meer rechtstreeks worden geraakt, doet aan de algemene en abstracte werking van het besluit dat hun salariëring regelt, niet af. Heeft men dus te maken met een verordening betreffende de financiële positie van de ambtenaren dei-Gemeenschappen, dan brengt de omstandigheid dat bepaalde groepen ambtenaren er tengevolge van bepaalde objectieve omstandigheden (standplaats, ancienniteit, werkzaamheden) anders door worden geraakt, nog niet mede dat de verordening een individuele beschikking wordt. Nog onlangs heeft het Hof zich te dezen in die zin uitgesproken dat aan het regelgevend karakter van een handeling „niet afgedaan [wordt] door de omstandigheid dat het aantal en zelfs de identiteit van de rechtssubjecten op wie de verordening op een bepaald moment van toepassing is, meer of minder nauwkeurig kan worden bepaald, zolang maar vaststaat dat, zoals in casu, deze toepassing geschiedt op grond van een door de handeling omschreven objectieve feitelijke of rechtssituatie en in samenhang met de doelstelling van die handeling” (vgl. r.o. 7 van voormeld arrest van 26 februari 1981, Giuffrida en Campogrande).
8.
Nog steeds in de zaak 153/79 (Bowden) heeft de Commissie voorts tot niet-ontvankelijkheid van het beroepschrift geconcludeerd omdat er in casu van een voor beklag vatbare handeling geen sprake zou zijn. Volgens artikel 91 van het Statuut is „een beroep op het Hof van Justitie ... slechts ontvankelijk, indien men zich ... tevoren tot het tot aanstelling bevoegde gezag heeft gewend met een klacht in de zin van artikel 90, lid 2”; in laatstgenoemde bepaling wordt weer bepaald dat de klacht kan worden gericht tegen „een besluit waardoor ... [betrokkene] zich bezwaard acht”; een dergelijke handeling moet van het tot aanstelling bevoegde gezag zelf uitgaan. Welnu, zulk een handeling zou men volgens de Commissie in casu tevergeefs zoeken, hetgeen op grond van artikel 90 juncto artikel 91 van het Statuut aan het instellen van beroep in rechte in de weg zou staan.
De exceptie lijkt mij gegrond. Tot op het tijdstip waarop de zaak aanhangig werd gemaakt, had de Commissie met betrekking tot verzoekers, allen dienstdoende ambtenaren, geen individuele maatregelen ter uitvoering van verordeningen nrs. 3085 en 3086 genomen. Om te voorkomen dat de verordeningen te zijner tijd op hun pensioenen zouden worden toegepast, hebben betrokkenen toen hun klachten ingediend teneinde bij het ontstaan van hun pensioensaanspraken aanstonds eenzelfde bedrag te kunnen ontvangen als zij zonder de nieuwe regeling zouden hebben getoucheerd. Hun klachten gaan dus niet terug op een handelen of nalaten van het tot aanstelling bevoegde gezag, dat verzoekers nadeel zou hebben berokkend. Het in artikel 90, lid 2, van het Statuut omschreven geval doet zich dus kennelijk niet voor, zodat de exceptie mij gegrond voorkomt.
De raadsman van verzoekers brengt hiertegen in dat de Commissie op de klacht afwijzend heeft beschikt door aan klagers het rondschrijven van 12 juli 1979 te doen toekomen. Te dien aanzien zij erop gewezen dat het rondschrijven het antwoord inhield op de klachten die in maart 1979 waren ingediend door alle verzoekers, uitgezonderd de heer Seymour, die met zijn eigen klacht heeft gewacht tot 31 augustus 1979 (vgl. bijlage I bij het beroepschrift). Afgezien daarvan, zal moeten worden nagegaan of het in het rondschrijven van 12 juli 1979 vervatte besluit werkelijk is te beschouwen als een nadelige handeling in de zin van artikel 90, lid 2, van het Statuut. Mijns inziens is dit niet het geval.
Verzoeker vindt allereerst artikel 90, lid 2, van het Statuut op zijn weg; volgens die bepaling moet het beroep gericht zijn tegen een de betrokken ambtenaar bezwarende handeling (of nalaten) van de administratie. De nadelige handeling moet dus aan het administratief beroep voorafgaan. In casu heeft men evenwel op het oog de wijze waarop de administratie na het beklag zijn standpunt heeft bepaald, zodat men met bewoordingen en strekking van bedoelde bepaling duidelijk in strijd komt.
Als wij ons vervolgens willen buigen over de wezenlijke kenmerken der bezwarende handeling, zoeken wij daarnaar in het antwoord der Commissie tevergeefs. Ik breng in herinnering dat volgens 's Hofs jurisprudentie onder bezwarende handeling is te verstaan iedere handeling welke op een bepaalde rechtspositie rechtstreeks van invloed kan zijn (vgl. de arresten op 1 juli 1964 gewezen in de zaken 26/63, Pistoj t. Commissie, Jurispr. 1964, blz. 673 en 78/63, Huber t. Commissie, Jurispr. 1964, blz. 721, het arrest, op 10 december 1969 gewezen in de zaak 32/68, Grasselli t. Commissie, Jurispr. 1965, blz. 505 en het arrest, op 11 juli 1974 gewezen in de gevoegde zaken 177/73 en 5/74, Reinarz t. Commissie, Jurispr. 1974, blz. 819). En onder die definitie kan een verordening vanwege haar algemene, abstracte aard, uiteraard niet worden gebracht. De akte waarbij een ambtenaar tegen een verordening opkomt en de administratie verzoekt haar buiten beschouwing te laten als hij, betrokkene, te zijner tijd voldoet aan de voorwaarden waaronder zij te zijnen aanzien toepassing zou kunnen vinden, is geen klacht — in de zin van artikel 90, lid 2, van het Statuut —, waar iemand die vervolgens op de in artikel 91 bedoelde rechtsbescherming aanspraak wil maken, iets aan heeft.
Mijn uitlegging van de statutaire bepalingen vindt steun in 's Hofs jurisprudentie. Ik denk met name aan genoemd arrest, op 10 december 1969 gewezen in de zaak 32/68, Grasselli t. Commissie, in welks 10e en 11e rechtsoverweging is overwogen dat, wanneer er niet overeenkomstig artikel 90, lid 2, van het Statuut is geklaagd betrokkene in het beroep in rechte dat hij vervolgens tegen de afwijzende beschikking van de instelling zou willen aanspannen, al evenmin kan worden ontvangen als in zijn klacht. De raadsman heeft er ook terecht op gewezen dat de voorwaarden, in artikel 90 aan de ontvankelijkheid van klachten gesteld (het tot aanstelling bevoegd gezag moet een individuele, de betrokken ambtenaar bezwarend besluit hebben genomen; inachtneming der termijnen) anders al heel gemakkelijk zouden kunnen worden ontdoken, namelijk door na een klacht die niet aan de eisen voldoet, de afwijzende beschikking gauw in recht aan te vechten.
9.
De Commissie heeft ook op grond van een ontbrekend procesbelang het beroep Bowden niet-ontvankelijk geacht: wanneer verzoekers als dienstdoende ambtenaren alleen maar een verklaring voor recht verzoeken, inhoudende dat de Commissie de nieuwe regeling inzake de berekening der pensioenen buiten toepassing moet laten, wanneer zij te zijner tijd pensioengerechtigd zullen zijn, gaat het hun niet om vermogensnadeel, door hen als gevolg van de nieuwe regeling reeds geleden, zodat zij bij het instellen van het beroep geen belang hebben.
Ook deze exceptie is mijns inziens terecht opgeworpen.
Ik mocht er (in de nog niet gepubliceerde conclusie, door mij op 28 januari 1981 genomen in de zaak 148/79, Korter t. Raad) reeds op wijzen dat „procesbelang ...aanwezig [is], indien de van de rechter gevraagde beslissing een geëigend middel is om recht te doen aan het wezenlijke belang dat volgens verzoeker door het optreden van de wederpartij is geschaad.” Wij moeten ons dus allereerst afvragen of de eisende partijen hebben gesteld dat hun belangen door toedoen van de wederpartij zijn geschonden. Mijns inziens is dat niet het geval om de eenvoudige reden, dat de Commissie ten opzichte van verzoekers geen enkele maatregel ter uitvoering van de door hen bestreden verordeningen heeft genomen. Ik heb al uiteengezet om welke redenen de nota, waarin de administratie de klaagschriften afwees, niet als individuele uitvoeringsmaatregel kan worden aangemerkt; ik volsta er in zoverre mede te verwijzen naar hetgeen ik hiervoor reeds heb opgemerkt.
Kan aan verzoekers dus geen „daadwerkelijk” belang bij het instellen van beroep in rechte worden toegekend, dan moet nog worden vastgesteld of er te hunnen aanzien wellicht van een „potentieel” belang kan worden gesproken. Zoals bekend, acht het Hof in zijn jurisprudentie een dergelijk belang in beginsel aanvaardbaar; ik herinner bijvoorbeeld aan het arrest, op 29 oktober 1975 gewezen in de gevoegde zaken 81-88/74, Marenco e. a. t. Commissie (Jurispr. 1975, blz. 1247), waarin het om de rechtmatigheid van de benoemig van een groep ambtenaren ging en waarin ook het procesbelang van personen die niet naar de vacante posten hadden gesolliciteerd, werd erkend op grond „dat zij hadden kunnen deelnemen aan [interne] vergelijkende onderzoeken, wanneer die waren gehouden.” Maar wie in rechte een — daadwerkelijk of potentieel — belang wil inroepen, moet tevens stellen dat hij van de bestreden individuele maatregel nadeel ondervindt; in zoverre bestaat er steeds een nauw verband tussen de voorwaarden waarin onderscheidenlijk een procesbelang en een bezwarende handeling wordt verlangd. Met andere woorden, ook wanneer er sprake is van een potentieel belang, moet de handeling die betrokkene schade toebrengt, reeds zijn verricht en als een individuele maatregel zijn aan te merken. Maar wij zagen dat er in casu geen enkele individuele maatregel is genomen die, zij het slechts potentieel, verzoekers rechtens had kunnen benadelen.
Dat dit de juiste benadering van het probleem is, volgt mijns inziens uit het arrest, op 1 februari 1979 gewezen in de zaak 17/78, Deshormes t. Commissie (Jurispr. 1979, blz. 189). In geschil waren de pensioenrechten van een dienstdoend ambtenaar en het Hof verklaarde zijn beroep ontvankelijk op grond van de volgende overweging; „weliswaar zijn pensioenrechten vóór de pensionering — een toekomstige onzekere gebeurtenis — virtuele ...rechten, maar het is ...duidelijk dat een administratieve maatregel wanneer wordt besloten dat een bepaalde diensttijd bij de berekening van de pensioenjaren niet in aanmerking kan worden genomen, de rechtspositie van de belanghebbende onmiddellijk en rechtstreeks aantast, zelfs indien dit besluit pas later moet worden uitgevoerd” (r. o. 10). Het Hof erkende dus dat er sprake was van een „potentieel” belang en oordeelde dat betrokkene in dat belang zou kunnen worden benadeeld door een besluit van de administratie, dat bedoeld was om in de toekomst, pas jaren later, effect te sorteren; voor het procesbelang werd echter aangehaakt aan een bijzondere maatregel, die „onmiddellijk en rechtstreeks” de rechtspositie van de betrokken ambtenaar zou kunnen aantasten.
Dat aan verzoekers, nog voordat zij de dienst met pensioen verlaten, een procesbelang moet worden toegekend, heeft hun raadsman voorts willen adstrueren met de zich ten aanzien van de rechtsbetrekkingen voordoende behoefte aan rechtszekerheid; het beroep zou gericht zijn op vaststelling van hetgeen te dien aanzien rechtens is. Aldus redenerend ontkomt men evenwel niet aan de obstakels die aan de ontvankelijkheid van het beroep in de weg staan; het gaat er maar om of er in het systeem van de middelen waarover de ambtenaren van de Gemeenschappen, als zij met de administratie worden geconfronteerd, de beschikking hebben, ook een declaratoire uitspraak mag worden gevorderd, en zo ja, aan welke eisen zulk een vordering moet voldoen.
Ik mocht er (in mijn conclusie in voornoemde zaak 48/76, Reinarz t. Commissie, Jurispr. 1977, blz. 301) reeds op wijzen dat men „in een geding dat aanhangig wordt gemaakt door iemand die zich op zijn hoedanigheid van personeelslid of voormalig personeelslid van de Gemeenschap beroept, en waarbij het gaat om een probleem dat zijn oplossing moet vinden in het kader van de op personeelsleden der Gemeenschap toepasselijke regeling, uitsluitend de weg dient te volgen van artikel 179 en [van het Verdrag] en de artikelen 91 en 92 van het Statuut, en niet slechts wanneer het beroep strekt tot nietigverklaring van een handeling maar ook wanneer er schadevergoeding wordt gevorderd.” Eenzelfde redenering kan worden gevolgd voor de op een declaratoire uitspraak gerichte vorderingen, waarvoor mijns inziens in het systeem der aan de ambtenaren verstrekte waarborgen alleen plaats is in het kader van de artikelen 179 van het Verdrag en 90-91 van het Statuut. Ook zulke vorderingen moeten dus aan de in die bepalingen gestelde voorwaarden voldoen, hetgeen wil zeggen dat zij moeten worden ingesteld in samenhang met de bestrijding van een individuele handeling der administratie, waarvan de betrokken ambtenaar in zijn rechtssfeer nadeel kan ondervinden. Aangezien daarvan in casu geen sprake is, kunnen verzoekers in hun beroep niet worden ontvangen, en waar op een verzoek om een declaratoire uitspraak dat aan die eisen niet voldoet in ieder geval geen acht kan worden geslagen, is het volkomen irrelevant of verzoekers bij de gevraagde declaratoire uitspraak belang zouden hebben gehad.
10.
In de zaak 154/79 (Biller) heeft het Parlement ten exceptieve gesteld: a) dat er geen besluit zou zijn genomen dat verzoekers zou kunnen bezwaren, zodat er van schending van artikel 90, lid 2, geen sprake zou zijn; b) dat het beroep niet tot de artikelen 90 en 91 van het Statuut dan wel tot de artikelen 173 en 184 van het EEG-Verdrag kan worden herleid.
Met betrekking tot punt a) wijs ik erop dat het Parlement ten aanzien van verzoekers (uitgezonderd de heer Curtis) geen individuele maatregelen ter uitvoering van verordeningen nrs. 3085 en 3086 heeft genomen en dat diezelfden in casu de beide normatieve handelingen rechtstreeks bestrijden. Na ontvangst van de klachten van betrokkenen, heeft het Parlement afwijzend gereageerd in door secretaris-generaal Opitz ondertekende brieven van juli 1979, maar juist omdat er klachten in worden beantwoord, kunnen die brieven niet als bezwarende handelingen in de zin van het Statuut worden beschouwd. Ik acht de exceptie van niet-ontvankelijkheid in zoverre dan ook gegrond en ik mag te dezen wel verwijzen naar de overwegingen die ik bij de bespreking van de ontvankelijkheid van het beroep van de heer Bowden deed gelden.
Ook om de sub b) vermelde reden zou de exceptie van het Parlement mijns inziens moeten worden aanvaard. Waar wij in zoverre hoofdzakelijk te maken hebben met de argumenten waarvan de Commissie zich in de zaak 153/79 heeft bediend, zij wederom verwezen naar hetgeen ik reeds heb opgemerkt.
De heer Curtis heeft zijn standpunt uiteengezet in een ander, tegen Commissie en Parlement gericht beroepschrift (nr. 167/80), waarin het voor en na gaat om zijn volgens de nieuwe regeling van verordeningen nrs. 3085 en 3086 berekend pensioen. Ik kom er nog op terug en zal bij die gelegenheid tevens ingaan op de gevolgen, ten aanzien van de procesrechtelijke positie van het Parlement verbonden aan de destijds alleen ten aanzien van de heer Curtis genomen maatregelen tot uitvoering van beide voornoemde verordeningen. In het beroep nr. 154/79, door deze ambtenaar en twaalf zijner collega's ingesteld, kan hij in ieder geval om de hiervoor vermelde reden niet worden ontvangen.
11.
In zaak 33/80 (Albini e.a. t. Commissie en Raad) heeft de verwerende instelling ten exceptieve in de eerste plaats gesteld dat verzoekers in hun beroep, op nietigverklaring dan wel niet-toepassing te hunnen aanzien van verordeningen nrs. 3085 en 3086 gericht, niet kunnen worden ontvangen, en wel om twee redenen: a) het beroep zou gericht zijn tegen handelingen die niet van het tot aanstelling bevoegd gezag zijn uitgegaan; b) de bestreden handelingen zouden van algemene strekking zijn.
Beide redenen zijn mijns inziens deugdelijk. Zoals bekend, zijn verordeningen nrs. 3085 en 3086 uitgegaan van de Raad, terwijl de hoedanigheid van tot aanstelling bevoegd gezag in casu aan de Commissie toekomt; alle verzoekers zijn voormalige ambtenaren van de Commisse. Anderzijds berust het beginsel dat ambtenaren alleen beroep kunnen instellen tegen handelingen die van het tot aanstelling bevoegd gezag zijn uitgegaan, op het Statuut, dat in artikel 91, lid 2, bepaalt: „Een beroep op het Hof van Justitie...is slechts ontvankelijk indien men zich ... tevoren tot het tot aanstelling bevoegd gezag heeft gewend met een klacht ...”, terwijl in artikel 90, lid 2, duidelijk wordt gezegd dat de klacht moet zijn gericht tegen een besluit dat van het tot aanstelling bevoegd gezag is uitgegaan. Volgens deze bepalingen kan dus alleen tegen een handeling van het tot aanstelling bevoegd gezag worden opgekomen. Ons Hof heeft zich nog onlangs in die zin uitgesproken in de beschikking, op 4 oktober 1979 genomen in de zaak 48/79, Ooms e. a. t. Commissie (Jurispr. 1979, blz. 3121): beroepen, door ambtenaren ingesteld in het kader van artikel 179 van het EEG-Verdrag, moeten, op straffe van niet-ontvankelijkheid, gericht zijn tegen het tot aanstelling bevoegd gezag en een handelen of nalaten van dat gezag betreffen.
Ik behoef mij, wat de algemene aard der bestreden handelingen betreft, wel niet te begeven in een herhaling van de overwegingen die ik deed gelden met betrekking tot de processuele aspecten van de zaak-Bowden. Wij zagen dat verordeningen niet kunnen worden gerekend tot de handelingen waarvan door de ambtenaren, in het kader van de artikelen 179 van het Verdrag en 91 van het Statuut, nietigverklaring kan worden gevorderd, noch ook tot de handelingen waarvan particulieren volgens artikel 173, tweede alinea, van het EEG-Verdrag, dan wel met een primair op artikel 184 berustend beroep, de nietigverklaring kunnen vorderen.
De Commissie heeft in de tweede plaats tot niet-ontvankelijkheid van het beroep geconcludeerd, voor zover het erop gericht is dat aan verzoeker een schadevergoeding zal worden betaald, welke tegen de verlaging van hun pensioenen opweegt: niet-ontvankelijkheid van de vordering tot nietigverklaring van de beide verordeningen leidt volgens de Commissie tot niet-ontvankelijkheid van de schadeactie, gebaseerd als zij is op de niet-rechtsgeldigheid van de handelingen waarvan primair nietigverklaring wordt gevorderd. Ik meen dat deze exceptie terecht wordt opgeworpen. Zoals bekend, is het Hof krachtens artikel 91, lid 1, in gedingen van geldelijke aard tussen de Gemeenschappen en de ambtenaren, ook materieel bevoegd; dit gaat echter alleen op voor geschillen als bedoeld in het eerste gedeelte van genoemd lid 1, i. e. voor geschillen tussen de administratie en de ambtenaren, naar aanleiding van een door de administratie jegens een personeelslid genomen, hem bezwarend besluit (vgl. in die zin het arrest, op 10 december 1969 gewezen in zaak 32/68, Grasselli t. Commissie, Jurispr. 1969, blz. 505). Het onderhavig verzoek om schadevergoeding hangt ten nauwste samen met de primaire, tot nietigverklaring strekkende vordering: beide vorderingen berusten op de pretense onrechtmatigheid van de beide verordeningen nrs. 3085 en 3086 en zij zijn er ook beide op gericht te voorkomen dat hun toepassing aan verzoekers economisch nadeel toebrengt. Het komt mij dan ook voor dat de niet-ontvankelijkheid van het verzoek om nietigverklaring redelijkerwijze ook voor de schadeactie heeft te gelden. De ambtenaren zouden anders al heel gemakkelijk, namelijk door het instellen van een schadeactie, aan de niet-ontvankelijkheid van de eis tot nietigverklaring kunnen ontkomen, 's Hofs jurisprudentie bevestigt mijn standpunt; men zie de arresten, op 15 december 1966, 12 december 1967, 24 juni 1971 en 21 februari 1974 onderscheidenlijk gewezen in de zaken 59/65, Schrechenberg t. Commissie (Jurispr. 1966, blz. 733), 4/67, Collignon t. Commissie (Jurispr. 1967, blz. 429), 53/70, Vinck t. Commissie (Jurispr. 1971, blz. 601) en 15-33/73 enz., Kortner e. a. t. Raad, Commissie en Parlement (Jurispr. 1974, blz. 177).
Nog op een andere grond zou die schadeactie volgens de raadsman van de Commissie niet-ontvankelijk moeten worden verklaard: er zou niet eerst bij de administratie zijn gereclameerd. In zoverre komt de exceptie mij ongegrond voor: schadevergoeding behoeft niet bij indiening van een klacht bij de administratie te worden gevorderd; in casu is dat ook niet gebeurd. Dit is niet in strijd met artikel 91, lid 2, van het Statuut; het is mijns inziens voor overeenstemming tussen klacht en petitum voldoende dat in beide fasen (klachtprocedure en beroep in rechte) tot onrechtmatigheid van een en dezelfde handeling wordt geconcludeerd. Een meer restrictieve uitlegging van artikel 91, lid 2, wordt mijns inziens niet alleen niet gerechtvaardigd door de bewoordingen der bepaling, waarin juist aan de identiteit van de bestreden bezwarende handeling wordt gerefereerd, doch ook niet in haar ratio, namelijk te zorgen dat betrokkenen in ieder geschil, zowel op het niveau der administratie als vervolgens in rechte, met de nodige waarborgen zijn omringd. Ik ben daarom van mening dat een schadeactie, verweven als zij volgens mijn betoog is met een door de betrokken ambtenaar ingesteld beroep tot nietigverklaring, op formeel rechtsgeldige wijze kan worden ingesteld, telkens wanneer de handeling die later in rechte wordt aangevochten, in het bij de administratie ingediende klaagschrift onrechtmatig wordt genoemd.
12.
In dezelfde zaak 33/80 heeft ook de raadsman van de Raad — om meer dan een reden — tot niet-ontvankelijkheid van het beroep geconcludeerd.
a)
Ten aanzien van de tot nietigverklaring van de verordeningen nrs. 3085 en 3086 strekkende vordering heeft de raadsman allereerst betoogd dat verzoekers zich niet eerst bij de Raad hebben beklaagd. Het is waar. Verzoekers hebben allemaal alleen bij de Commissie geklaagd en vervolgens zowel de Commissie als de Raad in recht betrokken. Dit maakt hun beroep, voor zover tegen de Raad gericht, niet-ontvankelijk; één der in artikel 91 van het Statuut genoemde voorwaarden waarvan de ontvankelijkheid van het beroep afhankelijk gesteld werd, is, naar wij weten, dat tevoren bij de administratie moet zijn geklaagd.
b)
In de tweede plaats zou het beroep niet-ontvankelijk zijn omdat de Raad te dezen niet het tot aanstelling bevoegde gezag zou zijn. Ook deze niet-ontvankelijkheidsgrond acht ik juist. Als niet weersproken staat vast dat alle verzoekers voormalige personeelsleden van de Commissie zijn, zodat de Raad te hunnen aanzien niet als tot aanstelling bevoegd gezag is te beschouwen; anderzijds heb ik er reeds op gewezen dat ambtenaren ex artikel 179 van het Verdrag alleen tegen handelingen van het tot aanstelling bevoegd gezag kunnen opkomen.
c)
In de derde plaats heeft de Raad, nog steeds met betrekking tot de vordering tot nietigverklaring der verordeningen, ten exceptieve gesteld dat ambtenaren niet rechtstreeks tegen algemene handelingen kunnen opkomen. Dit is, naar wij zagen, juist; de exceptie moet derhalve worden aanvaard.
d)
Wat tenslotte de schadeactie betreft: de raadsman van de Raad heeft op de reeds door de raadsman der Commissie aangevoerde gronden tot niet-ontvankelijkheid geconcludeerd. Ik verwijs in zoverre naar de uitkomsten, waartoe bespreking van het standpunt der Commissie mij leidde.
13.
In zaak 167/80 (Curtis t. Commissie en Parlement) heeft de Commissie ten exceptieve geconcludeerd tot niet-ontvankelijkheid van de primaire vordering, daartoe strekkende dat de beide verordeningen nrs. 3085 en 3086 ten aanzien van verzoekers buiten toepassing zullen blijven; ambtenaren kunnen volgens de Commissie geen beroep tegen algemene handelingen instellen; zodanig beroep zou met name geen grondslag vinden in artikel 184 van het EEG-Verdrag. Zoals ik reeds bij mijn bespreking van de processuele aspecten van de zaak-Bowden opmerkte, deel ik deze zienswijze.
Ook de vordering tot nietigverklaring van het rondschrijven van de Commissie van 22 oktober 1979 is volgens de Commissie niet-ontvankelijk: de Commissie is te dezen niet het tot aanstelling bevoegd gezag en het beroep zou niet gericht zijn tegen een besluit dat de betrokken ambtenaar bezwaart.
Met het eerste argument ben ik het eens. Verzoeker is een voormalig ambtenaar van het Parlement, dat derhalve te zijnen aanzien als tot aanstelling bevoegd gezag is te beschouwen. Het gaat niet aan dezelfde kwaliteit ook aan de Commissie toe te kennen, alleen omdat de betaling van het pensioen van alle ambtenaren van de Gemeenschappen, ongeacht de instelling waar zij hebben gewerkt, om zuiver comptabele redenen over de Commissie loopt. En dat het beroep op straffe van niet-ontvankelijkheid tegen het tot aanstelling bevoegd gezag moet worden ingesteld, daarover is eenieder het eens; ik mocht er reeds op wijzen.
Het tweede argument heeft mij niet overtuigd. Het is een feit dat de aangehaalde brief van de Commissie van 22 oktober 1979 betrokkenen in kennis stelt van de berekening van het nieuwe peil der hun uitgekeerde pensioenen. Volgens de raadsman der Commissie zou aan dat document uitsluitend informatieve waarde mogen worden toegekend en zou het niet als een krachtens verordening nr. 3085 genomen individuele maatregel zijn te beschouwen, dat wil zeggen niet als een handeling die de heer Curtis bezwaart. Wij weten evenwel dat in 's Hofs jurisprudentie tussen toelichtende en beslissende handelingen wordt onderscheiden; alleen deze tweede groep kan betrokkenen bezwaren. Als niet beslissend zijn bijvoorbeeld aangemerkt een antwoordbrief waarin de administratie aan betrokkene meedeelt dat zijn verzoek in studie is genomen (arrest, op 17 februari 1972 gewezen in zaak 40/71, Richez-Parise t. Commissie, Jurispr. 1972, blz. 73), alsook een brief waarbij de bureaus van een instelling betrokkene in kennis stellen van de inhoud van een besluit dat slechts op formele wijze kan tot stand komen (arrest, op 5 december 1963 gewezen in de zaken 35/62 en 16/63, Leroy t. Hoge Autoriteit, Jurispr. 1963, blz. 399). Ik geloof echter niet dat er in casu met vrucht een beroep op deze precedenten kan worden gedaan.
In werkelijkheid heeft de Commissie, bij de uitbetaling — ten laste van de begroting — handelende als lasthebster van de Raad, verzoeker in kennis gesteld van de wijze waarop te zijnen aanzien in het tijdvak oktober 1979-juli 1980 uitvoering aan verordening nr. 3085 was gegeven. De brief volgde op de strook betreffende het salaris over oktober, dat hem ongeveer een week tevoren was betaald; uit die strook bleek dat er voor het eerst op zijn pensioen was gekort, maar het verdere verloop van die inkorting kon er niet aan worden afgelezen. Daarentegen waren in de brief de modaliteiten volgens welke er in het speciale geval van verzoeker aan verordening nr. 3085 uitvoering zou worden gegeven, volledig opgesomd; het mag er dus voor worden gehouden dat verzoeker door die brief in kennis werd gesteld van het door de administratie genomen besluit nopens de wijze waarop de verordening te zijnen aanzien zou worden uitgevoerd. Maar dan is de brief ook terecht als nadelig (bezwarend) aangemerkt; dat nadeel zou hem in etappes worden toegevoegd, maar potentieel bestond het reeds, zodat het een terstond ingediende klacht rechtvaardigde.
Volgens de Commissie had verzoeker bezwaar moeten maken tegen de salarisstrook over de maand oktober, het enige document dat te zijnen aanzien een mogelijkerwijs bezwarend besluit behelsde. De strook was echter onvolledig, in die zin dat er slechts de eerste van tien achtereenvolgens op het maandsalaris toegepaste verlagingen aan kon worden afgelezen en dat zij nergens naar verordening nr. 3085 verwijst. Ik ben dan ook van mening dat wie bedoelde strook niet aanvecht, zijn recht niet heeft verspeeld om op te komen tegen de brief van 22 oktober, waarin volledig stond vermeld hoe verordening nr. 3085 ten aanzien van verzoeker tot toepassing zou komen. Ik behoef hieraan wel nauwelijks toe te voegen dat een afwijzing van de exceptie, volgens welke er te dezen niet van een bezwarende behandeling kon worden gesproken, nog niet wil zeggen dat de heer Curtis in zijn beroep tegen de Commissie kan worden ontvangen, indien de Commissie gelijk heeft met haar stelling dat zij in casu niet als het tot aanstelling bevoegd gezag is opgetreden. Tenslotte heeft de Commissie de exceptie van niet-ontvankelijkheid ook opgeworpen met betrekking tot de (later ingestelde) vordering tot nietigverklaring van de beschikking, naar aanleiding van de klacht genomen. In zoverre heeft de verwerende instelling het gelijk aan haar zijde, wanneer zij stelt dat die beschikking niet is te beschouwen als een handeling die betrokkene zou kunnen bezwaren; ik verwijs naar hetgeen ik in zoverre bij de bespreking van zaak 153/79 reeds heb opgemerkt.
14.
Nog steeds in de zaak 167/80 heeft het Europees Parlement op twee gronden de exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. In de eerste plaats zou het beroep van de heer Curtis gelijkluidend zijn aan het onder nr. 154/79 ingeschreven beroep, dat hij tevoren reeds met andere ambtenaren had ingesteld, zodat er van litispendentie zou mogen worden gesproken. Volgens 's Hofs jurisprudentie staat litispendentie aan de ontvankelijkheid in de weg en moet het Hof dit middel — overeenkomstig artikel 92 van het Reglement voor de procesvoering — ambtshalve in behandeling nemen (vgl. het arrest, op 17 mei 1973 gewezen in de gevoegde zaken 58 en 75/72, Perinciolo t. Raad, Jurispr. 1973, blz. 511). Maar wanneer zich, als in casu, twee zaken in hetzelfde processuele stadium bevinden, kan worden gelast dat zij voor de uitspraak zullen worden gevoegd, in welk geval er voor een exceptie van niet-ontvankelijkheid uiteraard geen plaats meer zou zijn. Ik acht de exceptie echter in ieder geval ongegrond, omdat beide hierbedoelde beroepen niet gelijkluidend zijn: wordt in zaak 154/79 alleen de nietigverklaring van verordeningen nrs. 3085 en 3086 gevorderd, in de zaak 167/80 wordt ook de nota van de administratie d.d. 22 oktober 1979 aangevochten; bovendien is aan de eerste zaak een tegen verordening nr. 3086 gerichte klacht voorafgegaan, terwijl de tweede aanhangig werd gemaakt nadat er op 8 januari 1980 een andere klacht was ingediend.
De andere niet-ontvankelijkheidsgrond is volgens het Parlement gelegen in het feit dat de klacht, naar wij zagen, op 8 januari 1980 werd ingediend. Verzoeker zou in de brief van de administratie d.d. 4 september 1979 op de hoogte zijn gesteld van de gevolgen waartoe de toepassing van de nieuwe regeling zou leiden, zodat de termijn voor het indienen van een klacht bij de administratie ook op 4 september 1979 zou zijn gaan lopen (en op 4 december 1979 was verstreken).
Dit standpunt is niet juist. De brief van 4 september 1979 is niet te beschouwen als een voor betrokkene mogelijkerwijs bezwarend besluit: het is een rondschrijven, waarin betrokkenen globaal worden voorgelicht met betrekking tot de consequenties waartoe de nieuwe regeling voor de pensioenen zou leiden. Ten betoge dat er tegen een dergelijke brief geen beroep kan worden ingesteld, kan worden gewezen op de uitspraken, door het Hof gedaan met betrekking tot „toelichtende” handelingen, uitspraken die rik reeds ter sprake bracht toen wij hadden te spreken over het rechtskarakter van de brief die de Commissie verzoeker op 22 oktober 1979 deed toekomen. In dit verband zij opgemerkt dat er tussen de beide, 4 september respectievelijk 22 oktober gedagtekende nota's, een wezenlijk verschil bestaat: de eerste nota is van algemene strekking en voegt, zo gezien, niets nieuws toe aan de verordeningen waarnaar zij verwijst, in de tweede brief komen die verordeningen ten aanzien van een individuele ambtenaar tot toepassing, zodat zij kan worden aangemerkt als een in betrokkenes individuele rechtssfeer ingrijpende, hem bezwarende handeling.
Ik acht derhalve de beide door het Europees Parlement opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid ongegrond en het door de heer Curtis tegen het Parlement ingestelde beroep ontvankelijk.
15.
Daarmede ben ik toegekomen. aan de bespreking van twee zaken waarvan de overmakingen van een deel van de bezoldiging naar het buitenland de inzet vormen, te weten de gevoegde zaken 783 en 786/79 (Venus en Obert t. Commissie en Raad). Het zijn de enige tot bedoelde groepen behorende zaken, waarvan de ontvankelijkheid vanwege de instellingen der Gemeenschap ten exceptieve werd aangevochten.
Allereerst zij eraan herinnerd dat de eisende partijen primair de nietigverklaring hebben gevorderd van het besluit der Commissie te hunnen aanzien te werken met de pariteiten, in verordening nr. 3085 voorzien voor overmakingen van een deel van de inkomsten, bedoeld in artikel 17, bijlage VII van het Statuut, naar het buitenland. In hun conclusies van repliek hebben verzoekers nader verklaard dat het besluit van de Commissie waartegen zij wensen op te komen, besloten ligt in de brief van 12 juli 1979 dan wel, naar zij blijkbaar subsidiair willen stellen, in het rondschrijven van 4 april 1979.
De Commissie betoogt allereerst dat verzoekers in hun beroep, indien het zou moeten worden geacht tegen verordeningen nrs. 3085 en 3086 te zijn gericht, niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, omdat ambtenaren niet rechtstreeks tegen verordeningen kunnen opkomen. Mede op grond van de toelichting, door de raadsman der verzoekers als voormeld bij repliek verstrekt — ter identificatie van de stukken die verzoekers wensen te zien nietigverklaard —, ben ik echter van mening dat men het beroep dan onjuist opvat. Aangenomen echter dat het beroep wel tegen de verordeningen gericht is, zou de exceptie om de door mij nu al meermalen uiteengezette redenen, als terecht opgeworpen moeten worden beschouwd.
Tot hetzelfde resultaat komt men mijns inziens, als het beroep geacht wordt te zijn gericht tegen het rondschrijven dat de administratie van „Joint European Torus” op 4 april 1979 al het bij de gemeenschappelijke onderneming JET werkzame Euratom-personeel toezond. In die brief werd erop gewezen dat voor de maandelijkse valuta — overmakingen met ingang van de salaristransferts over april 1979 —, zou worden uitgegaan van andere wisselkoersen dan waarmee tevoren gewerkt was; in een bijlage werden de nieuwe bepalingen vermeld die per 1 april 1979 voor de berekening van het naar het buitenland over te maken deel van de bezoldiging, zouden worden toegepast. Mijns inziens is een dergelijke brief niet als decisoir te beschouwen; er worden slechts zeer algemeen gehouden, voor het gehele personeel, geldende inlichtingen in verstrekt en er ligt geen uitvoering -— ten aanzien van particulieren — van een algemene handeling in besloten, hetgeen het geval moet zijn, wil er sprake zijn van een handeling die betrokkene in zijn individuele rechtssfeer een nadeel toebrengt dat hij volgens het Statuut niet behoeft te aanvaarden. Ik verwijs te dien aanzien naar hetgeen ik hiervoor heb opgemerkt met betrekking tot de betekenis welke, in het bestek van de statutaire regeling inzake door ambtenaren in te stellen beroepen, aan de term bezwarende handeling moet worden gehecht.
Ook als men het er voor houdt dat het beroep tegen het rondschrijven van 12 juli 1979 gericht is, komen wij niet tot een andere slotsom. Die brief hield het antwoord van de Commissie in op een groot aantal klachten, waarin het steeds weer om de toepassing van verordeningen nrs. 3085, 3086 en 3087 ging, terwijl de nieuwe regeling inzake de koersen er, ook in verband met artikel 17 van bijlage VII (waarin, naar wij weten, de overmakingen van inkomsten naar het buitenland is voorzien) er vrij uitvoerig in wordt toegelicht. Ook die brief is van algemene strekking en is, om de redenen die ik met betrekking tot de brief van 4 april 1979 deed gelden, niet als een bezwarende handeling te beschouwen. Daarbij komt dat, naar ik bij de bespreking van het beroepschrift van de heer Bowden uiteenzette, een op klaagschrifte gegeven antwoord in geen geval met de aangevochten handeling mag worden verward.
In casu heeft de Commissie ten aanzien van verzoekers ontegenzeggelijk individuele maatregelen ter uitvoering van de nieuwe regeling inzake de valutaovermakingen genomen; ik denk hierbij aan de besluiten die zijn af te lezen aan de salarisstroken over april 1979 en volgende maanden. Bedoelde salarissen waren berekend op grond van de verhoogde, op de pariteiten in vreemde valuta afgestemde, kosten aan de overmaking van een deel van het salaris verbonden. Zouden de beroepen dus kunnen worden geacht te zijn gericht tegen individuele besluiten die in bedoelde stroken besloten lagen, dan zou de exceptie van niet-ontvankelijkheid, gebaseerd als zij is op de stelling dat er niet tegen mogelijkerwijs bezwarende handelingen wordt opgekomen, falen. Wil men evenwel die weg inslaan, dan stuit men op een nieuw, onontkoombaar obstakel: er is niet eerst geklaagd. De besluiten die aan de salarisstroken kunnen worden afgelezen, zijn van april 1979, terwijl de klachten in de maand maart van dat jaar zijn ingediend en er dus aan voorafgaan. Dit voert noodzakelijkerwijze tot de slotsom dat de beroepen van de heren Venus en Obert, alsook de klachten die eraan zijn voorafgegaan, niet tegen voor beroep vatbare handelingen zijn gericht, zodat niet-ontvankelijkverklaring moet volgen.
Met betrekking tot hetgeen er met de schadeacties van verzoekers zou moeten gebeuren, blijf ik bij hetgeen ik reeds opmerkte: de niet-ontvankelijkheid van de op nietigverklaring gerichte vorderingen, geldt ook voor de schadeacties.
Ook de Raad, van wie de bestreden salarisafrekeningen over de maand april 1979 zijn uitgegaan, bedient zich met betrekking tot de vordering tot nietigverklaring en de schadeactie van de exceptie van niet-ontvankelijkheid: ten aanzien van de gevorderde nietigverklaring stelt de Raad dat hij ten aanzien van verzoekers, personeelsleden van de Commissie, niet als het tot aanstelling bevoegd gezag is te beschouwen, en in verband met de tweede niet-ontvankelijkheidsgrond heeft de Raad opgemerkt dat de schadeactie ten nauwste met de tot nietigverklaring strekkende vordering samenhangt, zodat niet-ontvankelijkheid van eerstgenoemde vordering die van laatstgenoemde impliceert. Deze kwesties kwamen reeds aan de orde en ik volsta thans met te zeggen dat de excepties van de Raad mijns inziens gegrond zijn.
16.
Wij moeten nu nog stilstaan bij de processuele aspecten van de zaken die de aanpassingscoëfficiënt, toegepast op salarissen van in Italië dienstdoende ambtenaren, tot inzet hebben: 158/79, 543/79 en 799/79, 737/79.
Ik begin met de zaak 158/79 (Roumengous t. Commissie), waarin de exceptie van niet-ontvankelijkheid zowel met betrekking tot het verzoek om nietigverklaring van de berekening van het in januari 1979 betaalde achterstallige salaris werd opgeworpen als met betrekking tot de actie tot vergoeding van schade, betrokkene door de uitvoering van verordening nr. 3087 opgekomen.
Met betrekking tot eerstbedoelde exceptie zij vastgesteld dat de grieven van verzoeker betrekking hebben op: a) de maatregel tot aanpassing van de aanpassingscoëfficiënt, die zij inadequaat en onjuist acht; b) het feit dat er pas met ingang van 1 januari en niet ook over de beide voorafgegane jaren (1976 en 1977) — dat wil zeggen: in onvoldoende mate — terugwerkende kracht aan die aanpassingen is toegekend.
In de sub a) geformuleerde grief kan verzoeker volgens de verwerende instelling niet worden ontvangen, voor zover het om het halfjaar julidecember 1978 gaat, zodat de voor dat halfjaar vastgestelde aanpassingscoëfficiënt buiten geding zou moeten blijven: dat de coëfficiënt over dat halfjaar moest worden aangepast, was bepaald in 's Raads verordening nr. 3084/78, terwijl bij verordening nr. 3087 de coëfficiënt alleen voor het eerste halfjaar van 1978 werd vastgesteld, en verzoeker is, zowel in zijn klaagschrift als in zijn beroepschrift, alleen tegen de gevolgen van verordening nr. 3087 opgekomen. Het moge echter waar zijn dat er in het klaagschrift alleen sprake is van verordening nr. 3087, het is niet minder waar dat zij ten duidelijkste tegen de aanpassing van de coëfficiënt over het gehele jaar 1978 gericht zijn, hetgeen reeds volgt uit het feit dat verzoekster bezwaar maakt tegen de in januari 1979 plaatsgevonden hebbende berekening van achterstallig salaris, berekening welke het gehele jaar 1978 betreft. Het lijdt dan ook geen twijfel dat het verzoeker erom begonnen was de aanpassing van de coëfficiënt over het gehele jaar aan te vechten, en ik meen dat de onjuiste vermelding van de regeling waarbij de aanpassing haar beslag kreeg, er niet toe mag leiden dat er aan de omvang van het beroepschrift beperkingen worden gesteld die verzoekster kennelijk niet heeft bedoeld. De Commissie is, wat punt b) betreft, van mening dat zowel het verzoek om aanpassing van de in de jaren 1976-1977 toegepaste coëfficiënt als het verzoek om de overeenkomstig verordening nr. 3087 aangepaste coëfficiënt ook voor die beide jaren te doen gelden, niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Zij voert daartoe twee argumenten aan: de berekening van de achterstand waartoe in januari 1979 werd overgegaan, hield naar haar aard een bevestiging in van de berekening der maandsalarissen over de jaren 1976-1977 (en/of de berekeningen over eerdere maanden) en is derhalve niet te beschouwen als een handeling die zelfstandig kan worden aangevochten; in ieder geval zou er destijds niet bij de administratie over de afrekening van het salaris over die twee jaren zijn geklaagd. Deze redenering komt mij al te subtiel voor. Het is waar dat het noch in de verordening nr. 3087, noch bij de berekeningen van het achterstallig salaris die krachtens die verordeningen hebben plaatsgevonden, ging om de berekening van de aanpassingscoëfficiënt over de tijd tot 1 januari 1978. Maar het is een slag in de lucht aan die eenvoudige vaststelling de gevolgtrekking te verbinden, dat men de in bedoeld tijdvak geldende coëfficiënt stilzwijgend zou hebben willen bevestigen. Het lijkt mij juister het te laten bij de vaststelling dat verordening nr. 3087, en de besluiten waarbij aan die verordening uitvoering werd gegeven, op geen enkele wijze betrekking hebben op de berekening van vóór 1 april 1978 verschenen salaristermijnen.
Het tweede argument waarop hiervoor werd gezinspeeld, lijkt mij daarentegen juist. Betrokkene had zich ten spoedigste bij de administratie moeten beklagen over de berekening van het in het omstreden tijdvak betaalde salaris, i.e. over de onvoldoende bijstelling van de aanpassingscoëfficiënt. Omdat er destijds echter in het geheel niet is geklaagd, mag men zich afvragen of de kwestie, toen verordening nr. 3087 een nieuwe coëfficiënt bracht, waaraan een bepaalde mate van terugwerkende kracht werd toegekend, in volle omvang herleefde in die zin dat betrokkene zich ook over salarisberekeningen over een ruim twee jaar terugliggende periode mocht beklagen. Ik geloof niet dat dit kan worden aanvaard; de statutaire regel volgens welke er eerst, binnen een betrekkelijk korte termijn, moet zijn geklaagd, zou op die manier van haar betekenis worden beroofd. Aan die regel ligt de behoefte aan zekerheid in de betrekkingen tussen ambtenaren en administratie ten grondslag en het is zonneklaar dat die behoefte in het gedrang zou raken, als de gedachte van herleving post zou vatten. Wie zich wil realiseren hoe onredelijk dit ware, bedenke slechts dat het ertoe zou leiden dat ambtenaren de aanpassingscoëfficiënt zonder tijdsbeperking opnieuw aan de orde zouden kunnen stellen, hetgeen ten enenmale onaanvaardbaar ware, omdat men aldus ten enenmale in strijd komt met de regel dat er eerst bij de administratie moet zijn geklaagd.
Ik kom tot de slotsom dat het verzoek om aanpassing van de coëfficiënt alleen voor bedoelde maanden van 1978 als ontvankelijk is te beschouwen, terwijl het verzoek om verordening nr. 3087 ook op de jaren 1976 en 1977 toe te passen ten enenmale niet-ontvankelijk moet worden geacht.
De tweede exceptie van de verwerende instelling betreft, zoals gezegd, de schadeactie. Verzoeker wenst voor recht verklaard te zien dat hem zou moeten worden betaald het bedrag, verkregen door de aanpassingscoëfficiënt ook voor zijn inkomsten over de jaren 1976 en 1977 met 6,4 % te verhogen, onverminderd „een later aanvulling, te betalen vanwege het hogere prijsniveau te Varese onderscheidenlijk te Rome ..., met interesten.” Er zij op gewezen dat deze vordering, blijkens haar ondubbelzinnige bewoordingen, alleen betrekking heeft op schade, aan betrokkene beweerdelijk opgekomen als gevolg van het feit dat de bij verordening nr. 3087 aangepaste coëfficiënt niet ook op de jaren 1976-1977 is toegepast. De exceptie van niet-ontvankelijkheid komt mij gegrond voor: de vordering tot nietigverklaring van de afrekening van achterstallig salaris is mijns inziens, wat de jaren 1976 en 1977 betreft, niet-ontvankelijk en volgens 's Hofs jurisprudentie leidt niet-ontvankelijkheid van de eis tot nietigverklaring ertoe dat betrokkene ook in een schadeactie niet kan worden ontvangen wanneer het, als in casu, gaat om nauw met elkander samenhangende vorderingen door ambtenaren aanhangig gemaakt. Ik verwijs naar hetgeen ik te dezen, bij de bespreking van soortgelijke excepties, reeds heb betoogd.
17.
In de zaak 543/79 (Birke t. Commissie en Raad) heeft de Commissie betoogd dat betrokkene om verschillende redenen niet in zijn vordering kan worden ontvangen.
Alvorens over te gaan tot een bespreking van de vraag of de verschillende excepties als gegrond zijn te beschouwen, zou ik erop willen wijzen dat de heer Birke destijds bij de Commissie drie klachten heeft ingediend. Twee van zijn klaagschriften, die beide op 26 maart 1979 werden ingeschreven, betreffen onderscheidenlijk de toepassing van de verordeningen nrs. 3085 en 3086 (betreffende het sedert april 1979 uitbetaalde salaris) en van verordening nr. 3087 (waarbij de aanpassingscoëfficiënt voor het tijdvak 1 januari 1978 — 31 maart 1979 werd verhoogd). De derde, in juni 1979 ingediende klacht, betreft verordeningen nrs. 3085 en 3086, in wel met name de specifieke aangelegenheid van de kosten, aan valutatransfers verbonden. Voor zover het om de toepassing van verordening nr. 3087 gaat, is de vordering tweeledig: verzoeker wenst de omstreden verordening ook op de jaren 1976 en 1977 te zien toegepast en voorts wenst hij de aanpassingscoëfficiënt die op de salarissen in het tijdvak 1976-1978 werd toegepast, te zien gewijzigd (uitgaande van de kosten van levensonderhoud in de provincie Varese c.q. in de provincie Rome).
De Commissie heeft erop gewezen dat de op 26 maart 1979 met betrekking tot verordening nr. 3087 ingediende klacht alleen de uitbreiding der retroactiviteit aan de orde stelde; over de methode volgens welke men de gestegen kosten van levensonderhoud recht had doen wedervaren — i.e. had bepaald in welke mate de aanpassingscoëfficiënt moest worden verhoogd —, werd niet geklaagd, hetgeen zou betekenen dat verzoeker niet op grond van de gewijzigde kosten van levensonderhoud om herziening van de coëfficiënt mocht vragen. Ik acht deze exceptie gegrond. In de klacht betreffende verordening nr. 3087 gaat het niet om de mate waarin de kosten van levensonderhoud volgens de vaststellingen der Commissie zijn gestegen, maar alleen om de nabetalingen over de jaren 1976 en 1977: in de conclusie van zijn klaagschrift heeft de heer Birke nader verklaard dat hij wilde opkomen tegen de onvolledige nabetaling van 15 januari 1978. Anderzijds weten wij dat er volgens artikel 91 van het Statuut tussen het voorwerp van de klacht en het voorwerp van het beroepschrift wezenlijke overeenstemming moet bestaan, in die zin dat de controversiële aangelegenheid in de klacht aan het oordeel der administratie moet worden onderworpen, zodat de administratie zelf in staat wordt gesteld stappen te nemen — en het conflict kan bijleggen — voordat het tot een beroep in rechte komt. In het onderhavige klaagschrift werd de aandacht der Commissie alleen gevraagd voor de kwestie der nabetalingen. Maar als de zaken er zo voorstaan, kan betrokkene mijns inziens in zijn vordering, voor zover strekkende tot herziening van het oordeel inzake de mate van stijging van de kosten van levensonderhoud, onmogelijk worden ontvangen. Een andere uitlegging van artikel 91 van het Statuut zou de eis dat er eerst moet zijn geklaagd — en die gesteld wordt teneinde partijen, ambtenaren zo goed als instellingen, in staat te stellen van het geschil kennis te nemen en het op administratief niveau tot oplossing te brengen — goeddeels krachteloos maken.
De Commissie concludeert vervolgens tot niet-ontvankelijkheid van de met betrekking tot verordening nr. 3087 gedane vordering, voor zover het daarin gaat om de uitbreiding der nabetalingen tot het tijdvak voor 1 januari 1978; haars inziens komt betrokkene met een op 26 maart 1979 ingediende klacht, waarmede wordt opgekomen tegen het achterwege blijven van nabetalingen over de jaren 1976 en 1977, te laat, hetgeen tot niet-ontvankelijkheid van beroep behoort te leiden. Een andere niet-ontvankelijkheidsgrond zou zijn gelegen in het feit dat de afrekening van januari 1979, die alleen het met ingang van 1 januari 1978 aan nabetalingen verschuldigde bedrag betrof, in wezen de bevestiging inhield dat de voor 1 januari 1978 betaalde maandbedragen de juiste waren; men zou in zoverre dus te maken hebben met een handeling waarbij eerdere besluiten worden bevestigd, en een dergelijke handeling zou als zodanig niet voor beroep vatbaar zijn. Over opmerkingen in dezelfde zin, door de Commissie in de zaak 158/79 gemaakt, heb ik reeds het nodige gezegd. Ik kwam tot de slotsom dat de na vaststelling van verordening nr. 3087 ingediende klacht, tegen het uitblijven van nabetalingen over de jaren 1976 en 1977 gericht, inderdaad te laat is ingediend, terwijl de stelling dat de nabetaling over 1978 zou mogen worden beschouwd als bevestiging van de juistheid der over die beide jaren betaalde bezoldiging, mij niet vermocht te overtuigen. In casu kom ik tot geen ander resultaat.
Ik moge nog opmerken dat ook de Raad, zowel in de zaak 543/79 als in de zaak 799/79 (Bruckner t. Commissie en Raad) tot niet-ontvankelijkheid van het beroep heeft geconcludeerd, en wel zulks op dezelfde gronden die hem in de zaak 33/80 (Albini e.a. t. Commissie en Raad) tot niet-ontvankelijkheid deden concluderen. In de zaak-Albini bleek ons dat al die gronden als deugdelijk zijn te beschouwen; ik moge volstaan met een verwijzing naar de argumenten waarvan ik mij toen heb bediend.
18.
In de zaak 737/79 (Battaglia t. Commissie) heeft de verwerende instelling ten exceptieve betoogd dat het beroep niet-ontvankelijk is, voor zover daarin onderscheidenlijk is gevorderd: a) nietigverklaring van de afrekening der in januari 1979 betaalde bedragen; b) betaling van het verschil in bezoldiging, dat verschuldigd zou zijn indien de onder a) omschreven vordering zou worden toegewezen; c) subsidiair: vergoeding van de schade welke de Commissie verzoeker zou hebben doen opkomen door schending van het discriminatieverbod en de plicht haar ambtenaren bijstand te verlenen; d) meer subsidiair: vaststelling dat de in artikel 65 van het Statuut omschreven voorwaarden voor herziening van de aanpassingscoëfficiënt waren vervuld en dat de Raad verplicht is tot die aanpassing over te gaan voor het tijdvak dat op 1 januari 1976 inging.
Duidelijkheidshalve zij opgemerkt dat de vordering tot nietigverklaring, evenals in de zaak 158/79 het geval was, berust op ontoereikende herziening van de aanpassingscoëfficiënt en op de stelling dat er aan de aanpassing in onvoldoende mate terugwerkende kracht is toegekend. Evenals in de zaak 158/79, concludeert de Commissie dat de afrekening der nabetalingen over het eerste halfjaar van 1978 niet in geding is. Om de door mij reeds uiteengezette redenen, ben ik het daarmede niet eens. In de tweede plaats heeft de Commissie zich, voor zover er voor de jaren 1976 en 1977 aanspraak wordt gemaakt op toepassing van de bij verordening nr. 3087 vastgestelde aanpassingscoëfficiënt, wederom ten exceptieve beroepen op het feit dat er niet eerst bij de administratie is geklaagd en op de stelling dat de bestreden handeling een bevestigend karakter zou dragen. Alleen om eerstbedoelde reden acht ik de exceptie gegrond; ik verwijs naar hetgeen ik te dien aanzien in de zaak 158/79 heb opgemerkt.
Voor zover betaling wordt gevorderd van de bedragen welke door nietigverklaring van de afrekening van januari 1979 verschuldigd zouden zijn geworden, heeft de Commissie gesteld dat, wanneer de vordering, voor zover tot nietigverklaring strekkende, niet-ontvankelijk wordt verklaard, zulks medebrengt dat ook de betalingsactie niet-onvankelijk wordt. Deze exceptie wordt terecht opgeworpen. Ik acht het petitum op dit punt dan ook ontvankelijk, voor zover de tot nietigverklaring strekkende vordering mijns inziens kan worden ontvangen, dat wil zeggen alleen voor zover het om de herziening van de aanpassingscoefficiënt over 1978 gaat. Voor zover de vordering strekt tot betaling van het verschil in bezoldiging, is zij slechts een uitvloeisel van de actie tot nietigverklaring, immers in geschillen tussen ambtenaren en administratie is het Hof volledig, dat wil zeggen ook ten aanzien van materiële rechtsvragen, bevoegd.
De schadevergoedingsactie acht de Commissie niet-ontvankelijk omdat zij ten nauwste samenhangt met de — op haar beurt met-ontvankelijke vordering tot nietigverklaring. Ik verwijs in zoverre naar hetgeen ik in de zaak 30/80 reeds heb opgemerkt. Ik ben van mening dat verzoeker in de schadeactie kan worden ontvangen binnen de grenzen aan de ontvankelijkheid van de tot nietigverklaring strekkende vordering gesteld.
Wat tenslotte de vaststellingseis betreft: de raadsman der Commissie acht die vordering niet-ontvankelijk omdat er voor zulke vorderingen, temidden van de middelen waarmee de ambtenaren volgens artikel 179 van het Verdrag tegenover de administratie voor hun rechten kunnen opkomen, geen plaats is. Wij kennen deze exceptie reeds uit de andere zaken waarin ik heden heb te concluderen, en ik herhaal dat zij mij gegrond voorkomt. Een vaststellingsactie van een ambtenaar is als zelfstandig verdedigingsmiddel niet wel denkbaar; een uitspraak nopens hetgeen rechtens is kan er slechts komen in samenhang met de onrechtmatigverklaring van een communautaire handeling van individuele aard. Ik verwijs naar hetgeen ik in zoverre reeds heb opgemerkt. Er zij op gewezen dat de onderhavige vaststellingseis een subsidiair karakter draagt, in die zin dat zij wordt gesteld bijaldien de overige vorderingen, strekkende tot nietigverklaring van de afrekening van januari 1979, en — subsidiair — tot schadevergoeding, niet ontvankelijk mochten blijken te zijn; dat wil zeggen dat verzoeker zich te dezen van een zelfstandig middel heeft willen bedienen. Dit brengt mede dat de vordering in zoverre niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Voor zover voor- met name een verklaring voor recht wordt verlangd dat de Raad verplicht is de aanpassingscoëfficiënten tijdig, gerelateerd aan de wijzigingen van de kosten van levensonderhoud, te corrigeren, geef ik als mijn mening te kennen dat men zich ten betoge van de mogelijkheid van zulk een vordering niet kan beroepen op het arrest, door dit Hof op 19 maart 1975 gewezen in de zaak 78/74, Gillet t. Commissie (Jurispr. 1975, blz. 463) in welks zestiende rechtsoverweging wij lezen dat „het aan de Raad staat om het Statuut aan de economische realiteit aan te passen en bijgevolg het middel te zoeken ter verlichting van het eventuele nadeel voor ambtenaren die woonachtig zijn in een land waarvan de valuta aanmerkelijk is gedevalueerd.” Dat het Hof zulks als een taak van de Raad beschouwt, heeft mijns inziens met een declaratoire uitspraak, waarin een verplichting wordt vastgesteld, niets uitstaande. Een precedent als bedoeld vermag dan ook geen wijziging te brengen in de conclusie waartoe ik hiervoor met betrekking tot de niet-ontvankelijkheid van een dergelijke, louter tot vaststelling van rechten strekkende, vordering ben gekomen.
19.
Nu wij aldus de bespreking van de ontvankelijkheidsvragen hebben beëindigd, zou ik willen stilstaan bij de materiële problemen, gerezen in de zaken 817/79 (Buyl t. Commissie), 828/79 (Adam t. Commissie) en 1253/79 (Battaglia t. Commissie). Ik merk op dat tijdens de mondelinge behandeling de zaken Biller (154/79) en Airola (72/80) ook ten principale werden besproken; in eerstgenoemde zaak heb ik mij evenwel het recht voorbehouden om, nadat het Hof zich over de ontvankelijkheid zal hebben uitgesproken, zo nodig afzonderlijk te concluderen, terwijl de in de tweede plaats genoemde zaak hierna, zowel in formeel als in materieel opzicht, zal worden behandeld.
De drie zaken waarover ik thans zou willen spreken, hebben bepaalde trekken gemeen. De verzoekers, allen ambtenaren van de Commissie, maken bezwaar tegen de afrekening van hetgeen hun over de maand april 1979 toekomt: zij beklagen zich erover dat er op die bedragen is gekort in verband met de hogere kosten, aan overmaking van een deel van de bezoldiging naar andere landen verbonden. Ik herinner er in zoverre aan dat verordening nr. 3085 wijziging heeft gebracht in twee bepalingen van het Statuut van de ambtenaren, namelijk in artikel 63 — betreffende de monetaire pariteiten — en in artikel 17 van bijlage VII — betreffende de overmaking van een deel der bezoldiging naar het buitenland. Zonder te treden in een herhaling van al hetgeen ¡k met betrekking tot die regeling heb betoogd, wil ik volstaan met op te merken dat het nieuwe systeem de valutatransfers veel duurder heeft gemaakt, welke kostenstijging voor ambtenaren werkzaam in landen met zwakke munteenheid er temeer uitspringt, ondanks de toepassing van de bij artikel 17, lid 3, geïntroduceerde bijzondere aanpassingscoëfficiënt. Zo kwam voor een in Italië dienstdoende ambtenaar de omrekeningskoers van de lire ten opzichte van de Belgische frank van 12,50 op 21 lire per frank te liggen, maar die koers is altijd nog voordeliger dan de gewone wisselkoers van plus minus 30 lire per frank.
Volgens verzoekers zijn de afrekeningen van hun maandsalaris over april 1979, die zijn te beschouwen als de eerste individuele besluiten tot uitvoering van de nieuwe regeling, en de verordeningen waarop die afrekeningen berusten (verordeningen nrs. 3085 en 3086) om verschillende redenen aanvechtbaar, namelijk wegens: a) schending van wezenlijke vormvoorschriften; b) schending van verschillende algemene beginselen der communautaire rechtsorde (het gelijkheidsbeginsel; het beginsel dat het gewettigd vertrouwen bescherming verdient; de principiële onaantastbaarheid van verworven rechten; het beginsel dat er op de bezoldigingen van ambtenaren der Gemeenschappen niet mag worden gekort; het beginsel der gebonden bevoegdheid, alsook het beginsel volgens hetwelk de administratie de fundamentele voorwaarden van de dienstbetrekking heeft te eerbiedigen); c) overschrijding van rechtsmacht. Ik zal deze grieven achtereenvolgens bespreken.
20.
Daar is allereerst de vraag of kan worden gezegd dat door verordeningen nrs. 3085 en 3086/78 wezenlijke vormvoorschriften zijn geschonden. Verzoekers menen dat beide regelgevende besluiten, waarop de in april 1979 genomen individuele besluiten — waarvan beroep — berustten, zijn totstandgekomen volgens een niet als regulair te beschouwen procedure: het Europese Parlement, het Comité voor het Statuut en het Personeelscomité zouden niet zijn geraadpleegd.
Duidelijkheidshalve zij om te beginnen opgemerkt dat het gemeenschapsrecht voor wijziging van het Statuut van de ambtenaren c.q. de regeling voor de andere personeelsleden, voorschriften geeft, welke voor de totstandkoming der betreffende handelingen de raadpleging van het Europese Parlement (en van het Hof van Justitie) alsook het horen van het Comité voor het Statuut voorzien. Volgens artikel 24 van het Verdrag tot instelling van één Raad en één Commissie welke de Europese Gemeenschappen gemeen hebben stelt „de Raad ... met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van de andere betrokken instellingen, het Statuut vast ... van de ambtenaren ... alsmede de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden ...”, terwijl in artikel 10, tweede alinea van het Statuut is bepaald dat het Comité voor het Statuut (samengesteld uit vertegenwoordigers van de instellingen der Gemeenschappen en vertegenwoordigers van hun Personeelscomités) „door de Commissie [wordt] geraadpleegd over elk voorstel tot herziening van het Statuut”. Het lijdt in casu derhalve geen twijfel dat verordening 3085, die een aantal wijzigingen van het Statuut bracht, er niet kon komen zonder dat de Commissie het Comité voor het Statuut had gehoord, en evenmin zonder dat de Raad zijnerzijds, op voorstel van de Commissie, het Parlement en het Hof van Justitie had geraadpleegd. En volgens de considerans der verordening zijn bedoelde drie adviezen verstrekt.
Aan verordening nr. 3086 is een heel ander juridisch kader gesteld; zij geeft uitvoering aan de statutaire voorschriften betreffende de aanpassingscoëfficiënten (artikel 64, 65, lid 2, en 82 van het Statuut; artikelen 20, eerste alinea, en 64 van de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden); in de hiërarchie der communautaire rechtsbronnen bevinden wij ons hier dus op substatutair niveau. In genoemd artikel 24 van het Verdrag, dat de fusie der uitvoerende organen tot stand bracht, en in artikel 10, tweede alinea, van het Statuut gaat het kennelijk niet om verordening nr. 3086. Men zou hoogstens kunnen menen dat op die verordening artikel 110 van het Statuut van toepassing is, waarin wij lezen dat „de algemene bepalingen ter uitvoering...” (van het Statuut) „door elke instelling [worden] vastgesteld na raadpleging van haar Personeelscomité en na advies van het Comité voor het Statuut, bedoeld in artikel 10”. Deze veronderstelling is evenwel niet juist: artikel 110 betreft de algemene bepalingen welke de onderscheiden instellingen, om aan het Statuut uitvoering te geven, op eigen terrein hebben vast te stellen (i.e. voorschriften waarin zich de regelgevende autonomie der verschillende instellingen manifesteert), terwijl verordening nr. 3086 door de Raad in de uitoefening van zijn gewone verordenende bevoegdheid is vastgesteld — en bepalingen geeft die op het personeel van alle instellingen gelijkelijk toepassing moeten vinden. De grieven volgens welke verordening nr. 3086 er zonder raadpleging van het Personeelscomité en van het Comité voor het Statuut is gekomen, zijn dus ongegrond; en de stelling dat over een dergelijke verordening het Parlement en het Hof van Justitie moeten worden gehoord is rechtens ten enenmale onhoudbaar.
Hoe kunnen verzoekers er zich dan over beklagen dat het Parlement en het Comité voor het Statuut met betrekking tot verordening nr. 3085 niet zijn geraadpleegd, terwijl in de considerans te lezen valt dat dit wel is gebeurd?
In werkelijkheid betwisten verzoekers ook niet dat die raadpleging heeft plaatsgehad. Zij willen alleen maar zeggen dat het Parlement en het Comité gehoord zijn over een wijzigingsvoorstel dat aanmerkelijk verschilde van de in december 1978 goedgekeurde tekst, en wel over het op 1 april 1977 door de Commissie bij de Raad ingediende voorstel (vgl. PB C 99 van 27 april 1977, blz. 5) houdende invoering van de Europese rekeneenheid in het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en in de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden. Huns inziens had de tekst van 1978 op grond van bedoelde afwijkingen tot die raadplegingen aanleiding moeten geven.
In het arrest, op 15 juli 1970 gewezen in de zaak 41/69, Chemiefarma t. Commissie (Jurispr. 1970, blz. 661) vond ons Hof gelegenheid de regeling betreffende de raadpleging van het Parlement te onderzoeken. Het ging er in dat arrest om of wijzigingen, door de Raad aangebracht in de tekst van een door de Commissie voorgestelde verordening, een tweede raadpleging van het Parlement noodzakelijk maken. Het Hof overwoog dat, wanneer het Parlement over een ontwerpverordening gehoord is, de. Raad niet tot een nieuwe raadpleging van het Parlement gehouden is, wanneer het ontwerp in zijn geheel geen wezenlijke
wijzigingen heeft ondergaan. Aan het Parlement wordt aldus de mogelijkheid gelaten zijn eigen mening onder woorden te brengen, zonder dat dit de procedure welke bij de vaststelling van verordeningen moet worden gevolgd, nodeloos gecompliceerd maakt. Nog onlangs heeft het Hof erop gewezen dat het Parlement, indien het moet worden geraadpleegd, zijn zienswijze ook werkelijk kenbaar moet maken (nog niet gepubliceerde arresten op 29 oktober 1980 gewezen in de zaken 138/79, Roquette Frères/Raad, met name r.o. 34 en 139/79, Maizena/Raad, met name r.o. 35). Centraal staat dus telkens weer de vraag of er in het oorspronkelijk ontwerp van de Commissie zo radicale wijzigingen zijn aangebracht, dat het eerdere overleg als achterhaald is te beschouwen; zo ja, dan moet het Parlement opnieuw worden geraadpleegd, teneinde zijn zienswijze werkelijk kenbaar te kunnen maken.
Laten wij de procedure, bij de vaststelling van verordening nr. 3085/78 gevolgd thans aan die maatstaven toetsen. Volgens het op 1 april door de Commissie gedane voorstel (PB C 99 van 22 april 1977, blz. 5), zou artikel 63 van het Statuut in die zin worden gewijzigd dat de bezoldigingen der communautaire ambtenaren in Europese rekeneenheden in plaats van in Belgische franken zouden worden uitgedrukt (vgl. art. 1 van het ontwerp), terwijl voorts artikel 17 van bijlage VII van het Statuut in die zin zou worden gewijzigd dat op overmakingen van valuta zou worden toegepast de coëfficiënt, verkregen door deling van de aanpassingscoëfficiënt voor het land in welks valuta de overmaking geschiedt door de aanpassingscoëfficiënt, vastgesteld voor het land waarin de ambtenaar zijn standplaats heeft. Opgemerkt zij dat een gelijkluidend voorstel tot wijziging van artikel 17 van bijlage VII op 13 juni 1974 reeds door de Commissie was ingediend (PB C 88, blz. 25, van 26 juli 1974).
Toen in 1978 de definitieve tekst van verordening nr. 3085 tot stand kwam, heeft men ervan afgezien de Europese rekeneenheid voor de bezoldingen te introduceren, doch voor het overige heeft men zich ten aanzien van de wijziging door dezelfde grondgedachte laten leiden: men wilde van de i.m.f.-pariteiten afstappen en realistische, zoveel mogelijk met de courante noteringen overeenkomende koersen toepassen. In artikel 63, tweede alinea, van de gewijzigde tekst lezen wij dat „de bezoldiging, uitbetaald in een andere valuta dan de Belgische frank, wordt berekend op basis van de wisselkoersen die gebruikt worden voor de uitvoering van de algemene begroting der Europese Gemeenschappen ...” Met de invoering van de Europese rekeneenheid en met de verwijzing naar de wisselkoersen die voor de begroting der Gemeenschappen worden gebruikt, trachtte men een en dezelfde doelstelling te verwezenlijken: het bedrag der in lokale munt betaalde inkomsten mocht niet langer worden berekend op basis van achterhaalde, fictieve wisselkoersen.
Het principiële verschil tussen de beide oplossingen is gelegen in het feit dat men, mocht de Europese rekeneenheid over de hele lijn zijn ingevoerd, ook de in Belgische franken betaalde bezoldigingen in die rekeneenheid had moeten uitdrukken, terwijl men volgens het gekozen systeem nog steeds aan de bezoldiging in Belgische franken kan refereren, wanneer de bezoldiging in andere valuta moet worden berekend. Wij weten evenwel dat de begroting der Gemeenschappen in Europese rekeneenheden wordt berekend, zodat de ter uitvoering van de begroting gebezigde wisselkoersen op de verhouding tussen de Europese rekeneenheid en nationale valuta's is afgestemd. Ik geloof dan ook niet dat de — in technisch opzicht nieuwe — oplossing die men erop bedacht heeft (gebruikmaking van de wisselkoersen die voor de begroting van de Gemeenschappen worden gebruikt in plaats van Europese rekeneenheden) de regeling betreffende bezoldigingen die anders dan in Belgische franken worden uitbetaald, economisch gesproken, heeft gewijzigd.
Daar is voorts artikel 17 van bijlage VII. Het systeem volgens hetwelk de hier bedoelde aanpassingscoëfficiënt in het oorspronkelijk voorstel inzake de betaling van een deel van de bezoldiging in het buitenland werd berekend, is identiek aan het stelsel van de goedgekeurde tekst. Het enige verschil is dat de Europese rekeneenheid in voege als voormeld is vervangen door de pariteiten waarvan voor de begroting gebruik gemaakt wordt. Dit betekent dat de later in verordening nr. 3085 definitief in aanmerking genomen hogere kosten der transfers, in het voorstel van 1977 reeds waren verdisconteerd.
Andere verschillen tussen beide teksten zijn stellig niet wezenlijk. Ik mocht er reeds op wijzen dat bij verordening nr. 3085 artikel 17 van bijlage VII niet slechts op het punt van de monetaire pariteiten en de toepasselijke aanpassingscoëfficiënten wordt gewijzigd, doch ook in ander opzicht; zo werd de mogelijkheid voorzien van overmakingen „in de valuta van het land waar hij (de ambtenaar) zijn vorige standplaats had of van het land van de zetel van zijn instelling, op voorwaarde dat het een ambtenaar betreft die buiten het grondbebied van de Gemeenschappen tewerk is gesteld” (artikel 17, lid 2, derde streepje) alsook de mogelijkheid om, behalve de ontheemdingstoelage of de buitenlandtoelage, regelmatig gelden te laten overmaken, wanneer zich bepaalde omstandigheden van objectieve aard voordoen (artikel 17, lid 2, b). Deze beide wijzigingen kwamen in het ontwerp van 1977 niet voor. Legt men ze echter naast de werkelijk belangrijke wijzigingen — de nieuwe pariteiten en de nieuwe aanpassingscoëfficiënten — die de verordening bracht, dan zijn deze aspecten ten duidelijkste van marginaal belang.
Op grond van een en ander ben ik van mening dat de door de Raad goedgekeurde tekst op het stuk van de overmaking van een deel van de bezoldiging naar het buitenland (waarom het in de thans besproken zaken gaat), vergeleken met de oorspronkelijk door de Commissie voorgestelde tekst, geen wezenlijke punten van verschil inhoudt. Het Parlement behoefde daarom niet nogmaals te worden geraadpleegd en die achterwege gebleven raadpleding levert derhalve geen reden op waarom thans aan verordening nr. 3085/78 de rechtsgeldigheid zou kunnen worden ontzegd. Hetzelfde kan met betrekking tot de beweerdelijk achterwege gebleven raadpleging van het Comité voor het Statuut worden opgemerkt.
Verzoekers betogen voorts dat de Commissie in 1977, bij indiening van het eerste voorstel tot wijziging van het Statuut, het Parlement onvoldoende en op misleidende wijze zou hebben ingelicht door te verzekeren dat de nieuwe regeling van de koersen voor de ambtenaren geen verlaging van bezoldiging inhield. Inderdaad staat reeds in het verslag van de Commissie voor de begroting (doe. 218/77 van 7 juli 1977, EP 49.101/def.) te lezen dat de rapporteur (de heer Cointat) de door de Commissie gegeven verzekering aanvaardt dat haar voorstellen de rechten van ambtenaren en andere personeelsleden, wat de werkelijke waarde van hun bezoldigingen, pensioenen, vergoedingen betreft, niet zullen aantasten. Tijdens de bespreking, hieraan op de zitting van het Parlement van 7 juli 1977 gewijd, heeft commissaris Tugendhat verklaard dat het nieuwe systeem „financiële neutraliteit” moest brengen (PB bijlage nr. 219, juli 1977, volledig verslag van de zitting van 4-8 juli 1977, blz. 303). Uitspraken in dezelfde zin zijn te vinden in de resolutie, waarin het Parlement zijn standpunt ten aanzien van het voorstel der Commissie heeft omschreven; „de Commissie [geeft] de verzekering dat haar voorstellen in geen enkel opzicht nadelig zullen zijn voor de ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschappen, waar het de salarissen en de betalingen betreft” (PB C 183 van 1 augustus 1977, blz. 55).
Men dient evenwel te bedenken dat de Commissie zich over de specifieke kwestie van de kosten, aan overmaking van een deel van de bezoldiging naar het buitenland verbonden, vager, om niet te zeggen ontwijkend heeft uitgelaten. Commissaris Tugendhat heeft ter gelegenheid van de op 7 juli 1977 gehouden zitting van het Europese Parlement (men zie voormelde bijlage nr. 219, juli 1977, blz. 304) alleen maar verklaard dat de Commissie zich ook over het probleem der overmakingen had gebogen en dat een voorstel om het Statuut van de ambtenaren op dit punt te verbeteren werd bestudeerd — en zijns inziens zou moeten worden aanvaard. De nieuwe regeling was in werkelijkheid alleen maar neutraal ten aanzien van bezoldigingen die aan elders dan in België of Luxemburg dienstdoende ambtenaren volledig in Belgische franken werden betaald. Als onomstreden staat vast dat zulke ambtenaren na de wijziging van de pariteiten en de aanpassingscoëfficiënten, in de maand april 1979 (toen het nieuwe systeem voor het eerst werd toegepast), in de ter plaatse geldende valuta hetzelfde salaris hebben ontvangen dat hun een maand eerder op grond van de oude regeling was uitbetaald. Met de overmaking van een deel van die bezoldiging naar het buitenland is het evenwel als gevolg van het feit dat de daaraan verbonden kosten in bepaalde landen met zwakke valuta, zoals Italië, Ierland en Engeland, aanzienlijk zijn gestegen, anders gelopen.
Het mag er mijns inziens in ieder geval voor worden gehouden dat het Parlement met betrekking tot alle aspecten van de nieuwe regeling voldoende geïnformeerd was, hetgeen mijns inziens de doorslag moet geven. Ik wees er reeds op dat de kostenstijging waartoe verordening nr. 3085 aanleiding gaf, zich eveneens zouden hebben voorgedaan wanneer artikel 17 van bijlage VII de in 1977 voorgestelde redactie zou hebben gekregen. Met betrekking tot de overigens beschikbare informatie wijs ik erop dat bij het verslag, door de heer Cointat aan de Commissie voor de begroting uitgebracht, niet slechts een tabel gevoegd was betreffende de kosten, aan het overmaken van deviezen uit Duitsland en Nederland verbonden (verslag, blz. 18), maar ook eenzelfde tabel betreffende de kosten aan de overmaking van deviezen uit Italië, Engeland, Duitsland, Denemarken en Frankrijk verbonden (ibid., blz. 19). De leden van het Parlement konden zich door lezing van de stukken wel degelijk van de kostenstijging op de hoogte stellen, nog daargelaten dat zij, mocht de nieuwe regeling met haar overwegend technische inhoud niet in allen dele duidelijk zijn, in iedere geval deskundigen om hun mening hadden kunnen vragen. Het komt mij dan ook voor dat het Parlement behoorlijk in staat is gesteld zijn opvatting tot uitdrukking te brengen.
21.
In de zaken 828/79 en 1253/79 beklagen verzoekers zich erover dat het Economisch en Sociaal Comité en de Rekenkamer tijdens de voorbereiding van verordening nr. 3085 niet zijn gehoord. Zij gaan ervan uit dat, waar in artikel 24 van het Fusieverdrag wordt gezegd dat aan vaststelling c.q. wijziging der statutaire voorschriften een raadpleging van de „andere betrokken instellingen” moet voorafgaan, ook aan de Rekenkamer en aan het Economisch en Sociaal Comité zou zijn gedacht.
Ik kan het met die opvatting niet eens zijn. Ik zie niet voldoende grond voor de veronderstelling dat de term „instellingen” die in de Verdragen tot oprichting van de Gemeenschappen uitsluitend voor de Raad, de Commissie, het Parlement en het Hof van Justitie wordt gebezigd, in casu zou moeten slaan op alle organen die, binnen de Gemeenschap, personeel in dienst hebben. Door zulk een uitlegging zou men de letter geweld aandoen, zonder dat systematische of met de doelstelling van genoemd artikel 24 houdende redenen haar vermogen te rechtvaardigen. Redelijkerwijze mag mijns inziens alleen aan de communautaire instellingen stricto sensu een speciale functie en een bijzondere rol worden toegekend, wanneer het om de vaststelling en herziening van het Statuut van de ambtenaren gaat.
De door mij voorgestane opvatting vindt steun in de wijziging, onlangs bij 's Raads verordening nr. 1376/77 van 21 juni 1977 (PB L 157 van 28 juni 1977, blz. 1) aangebracht in de tekst van artikel 1 van het Statuut, waaraan een tweede alinea werd toegevoegd, inhoudende dat, „tenzij anders is bepaald, ...het Economisch en Sociaal Comité en de Rekenkamer voor de toepassing van dit Statuut [worden] gelijkgesteld met de instellingen der Gemeenschappen”. Toen de communautaire wetgever meende dat bepaalde lichamen met de instellingen van de Gemeenschap moesten worden gelijkgesteld, heeft hij zich bediend van speciale bepalingen, waarin die gelijkstelling tot een bepaalde normatieve context beperkt bleef. Hieraan mag de conclusie worden verbonden dat, wanneer er in de primaire of afgeleide bronnen van gemeenschapsrecht van „instellingen” sprake is, bij gebreke van bepalingen ad hoc, wordt gedoeld op hetgeen in de Verdragen zo wordt genoemd. Dat het Economisch en Sociaal Comité en de Rekenkamer niet zijn gehoord, doet dus aan de rechtsgeldigheid van verordening nr. 3085 niet af.
De raadsman van de heer Adam heeft ten slotte betoogd dat er voorts van schending van wezenlijke vormvoorschriften zou mogen worden gesproken omdat verordeningen nrs. 3085 en 3086 niet voldoende met redenen omkleed zouden zijn. Ik acht deze grief niet gegrond. Blijkens de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 3085 moesten de bepalingen van het Statuut niet slechts wat de te gebruiken muntpariteiten betreft worden gewijzigd, doch ook wat betreft „de modaliteiten voor de overmaking van een gedeelte van de inkomsten van een ambtenaar naar een ander land dan het land van de standplaats van de betrokkene”. Mijns inziens voldoet deze redengeving, hoe beknopt ook, aan de in artikel 190 van het EEG-Verdrag omschreven motiveringsplicht, hetgeen temeer geldt wanneer men de in de considerans vermelde adviezen der geraadpleegde instellingen ernaast legt. Ook verordening nr. 3086 is mijns inziens voldoende met redenen omkleed: in de enige overweging van haar considerans wordt gesproken van de wijziging welke de bepalingen van het Statuut betreffende de muntpariteit hadden ondergaan, waardoor ook de aanpassingscoëfficiënten die op de bezoldigingen en de pensioenen van toepassing zijn, dienden te worden aangepast.
22.
Verordeningen nrs. 3085 en 3086 zouden ook niet rechtsgeldig zijn omdat zij schending van algemene beginselen zouden inhouden; met name zou er bij de behandeling der personeelsleden worden gediscrimineerd. Verzoekers betogen dat artikel 4, laatste alinea, van verordening nr. 3085 een overgangsbepaling is, bedoeld om ten aanzien van gepensioneerden tot een geleidelijke toepassing der nieuwe regeling te komen en hun de negatieve gevolgen van een plotselinge wijziging hunner financiële situatie te besparen. Ik mocht er reeds op wijzen dat in genoemd artikel 4 te lezen staat dat „voor de pensioenen en vergoedingen waarvan het nettobedrag een vermindering ondergaat ten opzichte van de toepassing van het thans geldende stelsel, ...deze verordening ... eerst met ingang van 1 oktober 1979 van toepassing [is]” en dat „met ingang van die datum ...het verschil tussen de nettobedragen zoals die voortvloeien uit de toepassing van deze verordening en die welke in de maand september 1979 worden ontvangen met een tiende per maand [wordt] verminderd”. Die zelfde verordening voorziet evenwel in het geheel niet in overgangsmaatregelen, als het gaat om de toepassing van de nieuwe regeling op de bezoldigingen en op overmakingen van een deel dier bezoldiging naar het buitenland. Het verschil in behandeling zou als een schending van het gelijkheidsbeginsel zijn te beschouwen.
Ik ben echter van mening dat dit beginsel in casu niet met vrucht kan worden ingeroepen. Volgens 's Hofs vaste rechtspraak houdt dit beginsel in dat er in gelijke of vergelijkbare situaties geen andere regels hebben te gelden, tenzij een verschillende behandeling objectief gerechtvaardigd mocht zijn. Ik herinner aan de laatste arresten waarin deze aangelegenheid aan de orde was: het arrest op 19 oktober 1977 gewezen in de gevoegde zaken 117/76 en 16/77, Ruckdeschel t. Hauptzollamt Itzehoe (Jurispr. 1977, biz. 1753), volgens hetwelk het gelijkheidsbeginsel als regel inhoudt dat er in vergelijkbare situaties niet mag worden gediscrimineerd, met dien verstande dat er voor een verschillende behandeling mogelijkerwijs een objectieve rechtvaardiging kan worden gevonden (r.o. 7); de arresten, op 25 oktober 1978 gewezen in de zaak 125/77, Koninklijke Scholten Honig t. Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten (Jurispr. 1978, blz. 1991, r.o. 26 en 27) en 103 en 145/77, Royal Scholten Honig t. Intervention Board for Agricultural Produce (Jurispr. 1978, blz. 2037, r.o. 26 en 27), waarin dezelfde maatstaf wordt aangelegd; het arrest, op 20 oktober 1977 gewezen in de zaak 5/76, Jansch t. Commissie (Jurispr. 1977, blz. 1817), dat speciaal de behandeling van ambtenaren betreft en waarin nogmals wordt overwogen dat een ongelijke behandeling niet met het gelijkheidsbeginsel in strijd komt, wanneer er objectieve gronden voor kunnen worden aangevoerd (vgl. r.o. 19); het arrest, op 13 juli 1978 gewezen in de zaak 2.ECR EDITION="GEN" NO.CASE="114/77" YEAR="1978" PAGE.ECR="1697">114/77, Jacquemart t. Commissie (Jurispr. 1978, blz. 1697) waarin het Hof zich, alweer wat de behandeling van ambtenaren, in dezelfde zin heeft uitgesproken (vgl. r.o. 24).
In het onderhavig geval zou er tussen niet en wel gepensioneerde ambtenaren worden gediscrimineerd. Het komt mij evenwel voor dat beide groepen ambtenaar zich niet in vergelijkbare situaties bevinden; dienstdoende ambtenaren vallen onder een heel ander regime dan gepensioneerden. De verschillen berusten op de ongelijke, ter beloning onderscheidenlijk uit voorzorg betaalde uitkeringen. Ook het Statuut van de ambtenaren kent hier twee regelingen, onderscheidenlijk besloten liggende in de artikelen 62-70 bis en 77-83.
Van de grote verschillen tussen beide regelingen krijgt men een idee als men bedenkt dat ambtenaren die hun standplaats buitenslands hebben, wat hun land van inwoning betreft niet de vrije keus hebben (die keus wordt door de betrokken administratie gedaan), hetgeen betekent dat betrokkene er niets aan kan doen dat de met zijn woonplaats samenhangende criteria ter berekening van zijn bezoldiging (munteenheid van betaling; aanpassingscoëfficiënt) te zijnen aanzien worden toegepast, terwijl een gepensioneerde kan kiezen en dus de criteria ter berekening van zijn pensioen kan beïnvloeden. In artikel 82, lid 1, tweede alinea, van het Statuut staat te lezen dat „op de pensioenen ... voor het land van de Gemeenschappen waar de pensioengerechtigde verklaart zich te zullen vestigen, een aanpassingscoëfficiënt [wordt] toegepast, vastgesteld overeenkomstig de artikelen 64 en 65, lid 2”.
Geven wij ons vervolgens rekenschap van de concrete draagwijdte van de statutaire wijzigingen die bij verordening nr. 3085 werden vastgesteld en van de gevolgen der nieuwe regeling — gebaseerd als zij is op realistische muntpariteiten en aanpassingscoëfficiënten welke het verschillend niveau van de kosten van levensonderhoud recht doen wedervaren —, dan blijkt eens te meer dat de rechtspositie der gepensioneerden niet met die van ambtenaren mag worden vergeleken en dat met name de in het belang der gepensioneerden vastgestelde overgangsmaatregelen van verordening nr. 3085 in objectieve zin tegemoetkomen aan specifieke behoeften die zich niet in de kring der ambtenaren, doch juist in die der gepensioneerden doen gevoelen. Zoals wij zagen, leidt de nieuwe regeling ertoe dat voormalige personeelsleden die zich, op grondslag van de tevoren bestaande regeling en om hen moverende redenen hebben gevestigd in landen met zwakke valuta, waar zij zich hun pensioen in Belgische franken doen uitbetalen, ongeveer vijftig procent minder in handen krijgen. Daarentegen bracht de nieuwe regeling, afgezien van de hogere kosten aan de overmaking van een deel der bezoldiging naar elders verbonden, in het niveau van de salarissen der ambtenaren geen wijziging; en in ieder geval werken die hogere kosten in de financiële situatie van de in landen met zwakke valuta tewerkgestelde personeelsleden, in veel geringere mate door dan de verlaging dei-pensioenen. Bestond er dus enerzijds aanleiding de al met al zeer aanmerkelijke verlaging der pensioenen geleidelijk te doen verlopen, een zelfde geleidelijkheid behoeft niet te worden betracht ten aanzien van de gevolgen, aan de nieuwe regeling verbonden voor de ten laste van het maandsalaris komende overmakingskosten.
Ook in ander opzicht kunnen de posities van beide groepen mijns inziens niet met elkander worden vergeleken. De voordelen welke het Statuut met betrekking tot de overmakingen aan de ambtenaren verzekert, zijn van variabele aard en worden niet continu genoten, zodat zij niet als tot de bezoldiging te rekenen faciliteiten mogen worden beschouwd (ik kom daarop nog terug), hetgeen mijns inziens een nieuw, welsprekend argument oplevert ten betoge dat de verlaging der pensioenen en de hogere kosten, aan de overmaking van een deel der bezoldiging naar andere landen verbonden, niet met elkander kunnen worden vergeleken.
23.
Een ander vitium originis van de nieuwe regeling zou zijn dat zij schending inhoudt van het beginsel volgens hetwelk het gewettigd vertrouwen bescherming verdient. Ambtenaren die op grond van de vroegere regeling jaar in jaar uit een deel van hun salaris naar het buitenland overmaakten — tegen koersen die voor inwoners van landen met zwakke valuta bijzonder gunstig waren — zouden, zo wordt gezegd, op bestendiging van de regeling en de eraan verbonden voorwaarden redelijkerwijze hebben mogen rekenen. Door de wijzigingen van 1978, welker negatieve gevolgen niet door overgangsbepalingen werden opgevangen, zou de Raad dat vertrouwen hebben geschonden en dit zou die wijzigingen onrechtmatig maken.
Er zij aan herinnerd dat een vertrouwen als hierbedoeld volgens 's Hofs jurisprudentie rechtens alleen relevant is, wanneer het op verzekeringen van de wederpartij berust; zo heeft het Hof in het arrest, op 5 juni 1973 gewezen in de zaak 81/72, Commissie t. Raad (Jurispr. 1973, blz. 575) schending van het vertrouwen van het personeel in de administratie aanwezig geacht, toen de Raad, na zich in de uitoefening van de bevoegdheden welke hem in artikel 65 van het Statuut ten aanzien van de bezoldiging zijn toegekend, te hebben verplicht tewerk te gaan volgens een bepaalde methode, die een groot aantal factoren recht deed wedervaren, die zelfde methode plotseling buiten toepassing liet. Wij zullen derhalve moeten nagaan of de administratie zich in casu heeft gedragen op een wijze welke het vertrouwen wettigde dat de overmaking van deviezen ook voortaan volgens dezelfde regeling, met haar niet te verwaarlozen voordelen, zou kunnen geschieden.
Ik zou u eraan willen herinneren dat de vaste, aan de pariteiten van het Internationale Monetaire Fonds gebonden koersen zijn geïntroduceerd in een tijd van betrekkelijke monetaire stabiliteit, die in de eerste jaren ambtenaren wonende in landen met zwakke valuta niet voor bijzondere voordelen in aanmerking deed komen. De geleidelijke verzwakking van bepaalde valuta's maakte die pariteiten steeds minder realistisch, zodat een wijziging van het systeem niet kon uitblijven. Ik merkte reeds op dat een eerste voorstel tot wijziging van artikel 17 van bijlage VII van het Statuut, door de Commissie in 1974 werd ingediend; volgens dat voorstel zou de op overmakingen toepasselijke aanpassingscoëfficiënt het midden houden tussen de coëfficiënt geldende voor de standplaats van de ambtenaar en de coëfficiënt van het land waarheen het geld werd overgemaakt. Zou dit voorstel, met handhaving van de IMF-pariteiten, zijn aangenomen, dan zouden de aan deze overmakingen verbonden kosten sterk zijn gestegen, omdat de standplaatscoëfficiënt van landen met zwakke valuta erg hoog was, althans in beginsel hoger dan de coëfficiënt van het land waarvoor het geld bestemd was; het gemiddelde zou dus beneden de coëfficiënt van de standplaats zijn komen te liggen en de kosten voor een gelijk bedrag aan uit te voeren valuta zouden zijn gestegen. Hetzelfde voorstel tot wijziging van artikel 17 werd in 1977 nogmaals gedaan, met dien verstande dat er thans door gebruikmaking van de Europese rekeneenheid, voor de berekening van de bezoldiging van het personeel realistische partiteiten werden geïntroduceerd. Logischerwijze moest dit leiden tot wijziging van de aanpassingscoëfficiënten en met name tot het prijsgeven van de vrij hoge coëfficiënten, tevoren voorzien voor landen met lage kosten van levensonderhoud: als de dagkoers werd aangehouden, behoefde er geen gebruik meer te worden gemaakt van de aanpassingscoëfficiënt (met behulp waarvan er corrigerend kon worden ingegrepen zolang het aanhouden van de IMF-pariteiten rectificaties noodzakelijk maakte). De aanpassingscoëfficiënt kon op die manier weer de er in het Statuut aan toegedachte functie vervullen, namelijk de salarissen aanpassen aan hetgeen er op de standplaats aan levensonderhoud moest worden uitgegeven. Uiteindelijk hebben al deze wijzigingen er, nadat de tekst van verordening nr. 3085 voor het ontwerp van 1977 in de plaats was gekomen, toe geleid dat de overmakingen iets minder kostten dan het geval zou zijn geweest indien de nieuwe pariteiten zonder meer zouden zijn toegepast, maar altijd nog meer dan onder de oude regeling het geval was.
Uit een en ander blijkt wel dat de stijging der kosten, aan de overmakingen verbonden, niet uit de lucht is komen vallen. Bovendien heeft de Commissie in een rondschrijven van mei 1978 (bijlage nr. 2 bij het door de Commissie op 13 maart 1980 in de zaak 828/79 ingediende verweerschrift) gewezen op de reële betekenis welke er, voor het ambtenarensalaris, moest worden gehecht aan de nieuwe, op de Europese rekeneenheid gebaseerde, regeling inzake de betaling der bezoldigingen, en op de radicale wijziging der aanpassingscoëfficiënten, en met betrekking tot de regeling der transfers wordt gezegd dat de nieuwe (door de Commissie met voldoende duidelijkheid omschreven) formule „bepaalde voordelen zou doen verdwijnen” (vgl. biz. 4, mem. COMM.). In dezelfde zin informeerde de Commissie het Europees Parlement in het antwoord, op 12 oktober 1978 gegeven op de schriftelijke vraag van de heer Ripamonti (vraag nr. 412/78 van 30 juni 1978). Er werd bij die gelegenheid aan herinnerd dat de wijziging van het systeem der overmakingen, in overeenstemming met de vertegenwoordigers van het personeel, reeds in 1974 was voorgesteld en berustte op „de noodzaak de oude door het ... Statuut voorgeschreven pariteiten te vervangen.” In dit verband verklaarde de Commissie voorts, dat de nieuwe koersen „de verhoudingen na de recente monetaire ontwikkeling weergeven” en „een aanzienlijke sanering inhouden, die beantwoordt aan de economische functie van de overmakingen” waaruit echter „voor sommige ambtenaren een vermindering van de nominaal beschikbare bezoldiging ... [kan] voortvloeien” (PB C 267/18 van 10 november 1978).
Ik acht het, deze stand van zaken in aanmerking genomen, al te gewaagd te stellen dat verzoekers door de administratie in de waan gebracht zijn dat de regeling inzake de overmakingen ongewijzigd gehandhaafd zou blijven. Integendeel, op grond van een reeks alleszins duidelijke aanwijzingen dienden de ambtenaren ervan uit te gaan dat het systeem eens zou worden gewijzigd. Van verordeningen nrs. 3085 en 3086 kan mijns inziens dan ook niet worden gezegd dat zij het bij de ambtenaren levende vertrouwen dat de tevoren bestaande regeling zou worden gehandhaafd hebben geschonden, immers dat vertrouwen was volkomen misplaatst.
24.
Verzoekers stellen vervolgens dat verordeningen nrs. 3085 en 3086, omdat zij leidden tot een verhoging van de aan overmaking verbonden kosten, hun recht op behoud van de voordelen die de oude regeling hun verzekerde, hebben geschonden. Mijns inziens kan evenwel niet op goede gronden worden volgehouden dat er met betrekking tot de verordeningen van schending van verworven rechten mag worden gesproken.
Van verworven rechten kan slechts sprake zijn wanneer de feiten welke die rechten zouden hebben doen ontstaan, zich hebben voorgedaan onder vigeur van een regel die is voorafgegaan aan de wijzigingen waartoe de communautaire overheid achtereenvolgens overging; het arrest, op 19 maart 1975 gewezen in de zaak 28/74, Gillet t. Commissie (Jurispr. 1975, blz. 463, met name r.o. 5) is te dien aanzien alleszins duidelijk. In diezelfde zaak concluderende, heeft de advocaat-generaal Mayras er terecht op gewezen dat „het communautair gezag ... in de statutaire voorschriften te allen tijde wijzigingen [mag] aanbrengen die het in het belang van de dienst acht, mits deze wijzigingen worden vastgesteld door het bevoegde gezag, derhalve de Raad, en niet terugwerken ten nadele van de personeelsleden.” Het lijdt echter geen twijfel dat er aan verordeningen nrs. 3085 en 3086 geen terugwerkende kracht werd toegedacht; zij zijn ten duidelijkste alleen op de toekomst gericht. Het mag ook uitgesloten worden geacht dat in genoemd artikel 17 van bijlage VII, zoals het voor de wijziging van 1978 luidde, aan de ambtenaren voor onbepaalde tijd en ongeacht de fluctuaties der munteenheden, de handhaving der IMF-koersen voor overmaking van een deel van hun salaris in dier voege werd gegarandeerd, dat ambtenaren er aanspraak op mochten maken; zulk een uitlegging vindt in de tekst der bepaling nergens steun; het omgekeerde zou ook ongerijmd en onredelijk zijn. In werkelijk is het zo dat, waar de overmakingen van maand tot maand geschiedden, de feiten waaraan de ambtenaar zijn recht ontleent, zich eveneens van maand tot maand voordoen, zodat de ambtenaar telkens mag verlangen dat de transactie plaatsvindt op grondslag van de alsdan geldende voorschriften. De nieuwe regeling komt dus, ondanks het feit dat zij een eind maakt aan bepaalde voordelen welke de oude voorschriften de ambtenaar verzekerde, niet met verworven rechten in strijd.
25.
Om nog een andere reden zijn verzoekers van mening dat er aan de voordelen, aan de oude regeling inzake de overmakingen verbonden, niet mag worden getornd. Zulke voordelen, voortvloeiende uit de toepassing van bijzonder gunstige wisselkoersen, zouden zijn te beschouwen als een element van een bezoldiging, zodat intrekking ervan op een verlaging van hun salarispeil zou neerkomen. Aldus handelende zou men in strijd komen met een algemeen beginsel van de communautaire rechtsorde, volgens hetwelk de bezoldigingen der Europese ambtenaren in geen geval, ook niet door handelingen van algemene strekking, kunnen worden verlaagd.
Ik kan het met die opvatting niet eens zijn. Het ingeroepen algemene beginsel volgens hetwelk er op salarissen niet zou mogen worden gekort, kan noch aan het Statuut van de Europese ambtenaren, noch aan de rechtsorden der Lid-Staten worden afgelezen. Wat het Statuut betreft: de enige bepaling die in verband met wijzigingen van het bezoldigingspeil ter sprake kan komen, is artikel 65, volgens hetwelk de Raad jaarlijks een onderzoek naar het bezoldigingspeil instelt op de grondslag van een door de Commissie ingediend rapport, gebaseerd op bepaalde indexen, door het Bureau voor de Statistiek der Europese Gemeenschappen vastgesteld. Bij dat onderzoek gaat de Raad na of het in het kader van de economische en sociale politiek van de Gemeenschappen „aangewezen” is de bezoldigingen aan te passen (vgl. artikel 65, lid 1); bij een aanzienlijke wijziging van de kosten van levensonderhoud beslist de Raad welke maatregelen tot wijziging van de aanpassingscoëfficiënt dienen te worden getroffen (artikel 65, lid 2). Het gaat in deze bepaling dus om twee dingen: de aanpassing der bezoldigingen en de wijziging van de aanpassingscoëfficiënten.
Maar laatstbedoelde aanpassing heeft met de pretense onaantastbaarheid van de bezoldiging niets uitstaande: de wijzigingen van de aanpassingscoëfficiënten zijn er blijkens het Statuut alleen maar op gericht te voorkomen dat de aan de bezoldigingen verbonden koopkracht er door wijziging van de kosten van levensonderhoud op achteruitgaat. Met betrekking tot de regeling inzake de aanpassing der bezoldigingen zij erop gewezen dat in het referentiekader van artikel 65 (wijzigingen van de index; economische en sociale beleidskoers der Gemeenschappen) factoren een rol spelen die zowel tot verhoging als tot verlaging der bezoldigingen aanleiding kunnen geven.
In hetzelfde artikel 65 (lid 1, tweede alinea, tweede volzin) is voorts bepaald dat de Raad bij de aanpassing der bezoldigingen „eventuele verhogingen van de salarissen van het overheidspersoneel en de behoefte tot aanwerving van het personeel” in aanmerking moet nemen. De wetgever van de Gemeenschappen heeft hier kennelijk alleen gedacht aan situaties welke tot salarisverhoging kunnen leiden; ik geloof echter niet dat aan dergelijke formulering, die bovendien in het redeverband als marginaal is te beschouwen, een argument kan worden ontleend ten betoge dat de bezoldiging niet mag worden verlaagd. En nog minder gaat het aan de in lid 1 gebezigde term „aanpassing” te lezen alsof zij alleen op salarisverhogingen kan slaan. Ik wijs er in dit verband op dat er ook in lid 2 — voor wijziging van de coëfficiënten — van aanpassing wordt gesproken, en het lijdt geen twijfel dat die coëfficiënten in het (toegegeven: weinig waarschijnlijke) geval van daling van de kosten van levensonderhoud, ook kunnen worden verlaagd. De term „aanpassing” kan dus in tweeërlei zin worden gebruikt.
Op grond van een en ander concludeer ik dat het Statuut een verlaging van de bezoldiging niet verbiedt; maar al mocht dat het geval zijn, dan nog zou de Raad er te allen tijde van kunnen afwijken, immers in de hiërarchie der rechtsbronnen staat een verordening op hetzelfde niveau als het Statuut. Evenwel moet nog worden nagegaan of er in de communautaire rechtsorde een algemeen beginsel te vinden is, gebaseerd op gemeenschappelijke beginselen der Lid-Staten, dat een verlaging van de bezoldigingen der ambtenaren verbiedt. Mij blijkt dat er alleen in de Italiaanse en Luxemburgse wet, ten gunste van de overheidsdienaren, zulke bepalingen zijn opgenomen. Wat Italië betreft, in artikel 227 van de geünificeerde tekst (testo unico) van 3 maart 1934, nr. 383 (vastgesteld voor ambtenaren van het plaatselijk bestuur, maar door de rechter uitleggenderwijze toegepast op alle overheidsdienaren) is bepaald dat er ten nadele van het overheidspersoneel geen wijziging mag worden gebracht in een „verworven” salarispositie. Ik merk evenwel op, dat wij hielte maken hebben met een voorschrift, dat, gegeven bij de gewone wet, constitutionele grondslag ontbeert zodat, naar de Raad van State onlangs uitsprak (Consiglio di Stato, sezione V, 7 juli 1978, nr. 830) niets de gewone wetgever belet bij een nadere wet te bepalen dat de salarissen zullen worden verlaagd. In Luxemburg heeft een ambtenaar krachtens de wet van 16 april 1979 voor de duur van zijn dienstverband een „verworven” recht op het salaris dat hij krachtens wetsvoorschrift geniet. Ook in zoverre zij opgemerkt dat de Luxemburgse wetgever, van een „verworven recht” sprekende, de ambtenaren in bescherming neemt tegen voorschriften die hun salaris achteraf zouden aantasten, maar voor de toekomst geen zodanige bescherming inhoudt; voorts kan ook met betrekking tot deze bepalingen worden gezegd dat de verplichting tot naleving ervan niet op de constitutie berust. En de rechtsorden van de andere Lid-Staten van de Gemeenschap kennen geen bepalingen volgens welke de salarissen der ambtenaren niet mogen worden verlaagd.
Het beginsel dat de bezoldiging der ambtenaren ongemoeid moet worden gelaten, is dus in de nationale rechtsorden niet te vinden. Maar ook afgezien daarvan, ben ik van mening dat een dergelijk beginsel, ook al mocht het in de communautaire rechtsorde te vinden zijn, voor de in casu te nemen beslissing irrelevant is. Ik geloof namelijk niet dat de met overmaking van een deel van het salaris naar het buitenland verband houdende voordelen onder het begrip bezoldiging mogen worden gebracht. Zoals bekend, dienen de tot de vermogenssfeer van de werknemer te rekenen voordelen te worden onderscheiden naargelang zij een continu en obligatoir karakter dragen, in welk geval zij tot de bezoldiging behoren, dan wel als een aanvulling van de bezoldiging zijn te beschouwen zonder zelf in technische zin als bezoldiging te kunnen aangemerkt, en wel omdat zij van bijgaande, exceptionele aard zijn en geen duurzaam karakter dragen. Evenwel ontbreekt mijns inziens bij de voordelen, verbonden aan de hierbedoelde overmakingen, de continuïteit en het obligatoir karakter dat zij zouden moeten vertonen om als bestanddelen van de bezoldiging te worden beschouwd. Deze voordelen worden niet aan alle ambtenaren toegekend, maar alleen aan degenen die deviezen naar het buitenland wensen over te maken, en ook binnen de categorie van degenen die een daartoe strekkend verzoek doen, zijn er verschillen, verband houdende met de verschillende mate waarin men van deze mogelijkheid gebruik wenst te maken, om maar niet te spreken van overmakingen die de ontheemdingstoelagen overschrijden, waartoe bij wijze van hoge uitzondering van geval tot geval door de administratie toestemming wordt verleend (artikel 17, bijlage VII, lid 2, letter c). Van continuïteit kan dus met betrekking tot deze voordelen niet worden gesproken, ook al niet omdat zij in de gevallen onder b) en c) omschreven, van veranderlijke voorwaarden afhankelijk zijn gesteld.
Subsidiair maken verzoekers Adam en Battaglia op behoud van die voordelen aanspraak in dier voege dat zij zich op die manier een vergoeding ad personam wensen te zien toegekend, die geleidelijk door toekomstige salarisverhogingen zal worden geabsorbeerd. Deze vordering kan niet worden toegewezen, met name niet op grond van de overwegingen die ik hiervoor deed gelden ten betoge dat er van een recht der ambtenaren op behoud van de voordelen, aan de oude regeling inzake de transfers verbonden, geen sprake kan zijn. Bovendien mag het niet komen tot een verschillende behandeling van enerzijds ambtenaren die alleen op grond van het zuiver toevallige feit dat zij destijds hebben gevraagd een deel van hun bezoldiging naar het buitenland te mogen overmaken, in het genot van zulk een vergoeding zouden komen, anderzijds ambtenaren aan wie eenzelfde behandeling niet ten deel viel, omdat zij destijds niet, ofwel tot een lager bedrag een daartoe strekkend verzoek hebben ingediend.
26.
De raadsman van verzoeker Battaglia (zaak 1253/79) stelt zich niet slechts op het standpunt dat de regeling inzake de overmakingen van een deel van de bezoldiging op een ongeoorloofde korting van hun bezoldiging zou neerkomen, maar betoogt bovendien dat het Statuut er door wordt ontredderd op een wijze welke het besluit van een personeelslid zich eraan te onderwerpen, niet onberoerd kan laten. Die redenering gaat niet op. Daar de rechtspositie van de ambtenaren der Gemeenschappen op verordenende bepalingen en niet op overeenkomsten berust, kan men met het begrip schending van de fundamentele voorwaarden van de arbeidsverhouding niet komen aandragen, omdat het, zoals bekend en ook door de heer Battaglia wordt erkend, voor de contractuele arbeidsrelatie werd gecreëerd.
27.
Volgens de raadsman van verzoeker Buyl (zaak 817/79) houdt de wijziging van de regeling inzake de overmaking van een deel van de bezoldiging schending van het beginsel der gebonden rechtsbevoegdheid in. De term „gebonden rechtsbevoegdheid” wordt in den regel gebezigd voor gevallen waarin de administratie op grond van het vigerende recht, gehouden is in bepaalde omstandigheden in bepaalde zin te beslissen, waarbij hem geen keus wordt gelaten. Het komt mij echter voor dat de Raad, verordeningen nrs. 3085 en 3086 vaststellende, niet verplicht was tot andere beleidskeuzen dan in die verordeningen besloten liggen. De Commissie heeft er terecht op gewezen dat de stelling volgens welke er te dezen van een gebonden rechtsbevoegdheid mag worden gesproken, had moeten worden gestaafd met behulp van hogere rechtsbeginselen, waarnaar de administratie zich bij haar beleid had moeten richten. Het bewijs daarvan is echter niet geleverd : wij zagen dat er in casu geen hoger rechtsbeginsel is geschonden.
28.
Verzoekers Battaglia (zaak 1253/79) en Adam (zaak 828/79) ontzeggen aan verordeningen nrs. 3085 en 3086 ook de rechtsgeldigheid op grond van misbruik van bevoegdheid. Ik wijs er, met name ten aanzien van de wijziging van artikel 17 van bijlage VII, van verordening nr. 3085 op, dat niets de veronderstelling wettigt dat de Raad, daartoe besluitend, een onbehoorlijk of onjuist gebruik van zijn bevoegdheden zou hebben gemaakt. Anderzijds hebben verzoekers hun grief in het geheel niet toegelicht. De vaststelling van de nieuwe aanpassingscoëfficiënt bedoeld in verordening nr. 3086, vechten verzoekers in hoofdzaak aan op grond dat die vaststelling niet zou zijn geschied op grondslag van de inmiddels ingetreden wijziging van de kosten van levensonderhoud, maar volgens zuiver mathematische maatstaven — en alleen om de bezoldiging, vergeleken met die over de voorafgaande maand, ongewijzigd te kunnen laten.
Tegen dit betoog behoeft alleen maar te worden ingebracht dat de bezoldigingen over de maand maart 1978 met toepassing van de in verordening nr. 3084/78 voorziene aanpassingscoëfficiënten aan de kosten van levensonderhoud geëvenredigd waren; als de met ingang van 1 april 1978 toegepaste aanpassingscoëfficiënten het oude bezoldigingspeil ongewijzigd hebben gelaten, moeten de coëfficiënten evenwel als een in technische zin passend middel worden beschouwd om de bezoldiging te handhaven op een peil dat de kosten van levensonderhoud recht doet wedervaren. Met andere woorden, ook al mochten de nieuwe coëfficiënten op grond van een zuiver wiskundige berekening zijn vastgesteld, dan nog gaat het er maar om of de uitkomst zich met artikel 64 van het Statuut verdraagt. Bovendien waren de nieuwe pariteiten nu eenmal ingevoerd, zodat er met het oog op een ongewijzigde bezoldiging niets anders opzat dat de coëfficiënt een aritmetische correctie te doen ondergaan.
En wil men van misbruik van bevoegdheid spreken, dan valt veeleer te denken aan de wijze waarop Raad en Commissie jaar in jaar uit genoemd artikel 64 hebben toegepast, i.e. omgebogen om te voldoen aan behoeften die er niet door worden gedekt. Ik breng in herinnering dat de instellingen tot aan de maand april 1979, ter compensatie van het negatief effect van de IMF-pariteiten op in zwakke valuta uitbetaalde bezoldigingen, de aanpassingscoëfficiënt, die toch stellig niet bedoeld was een instrument tot herstel van evenwicht tussen fictieve monetaire pariteiten, hebben gehanteerd op een wijze die er volkomen naast was. Als de Raad en de Commissie er in de thans besproken verordeningen op uit zijn artikel 64 van het Statuut normaal te doen functioneren, kan hun mijns inziens geen misbruik van bevoegdheid worden aangewreven.
29.
Gekomen aan het eind van de bespreking der materiële aspecten die zich in de zaken 817/79, 818/79 en 1253/79 voordoen, zou ik thans, zowel ten aanzien van de ontvankelijkheid als ten principale de zaak 72/80 (Airola t. Commissie) willen behandelen. Verzoeker bedient zich jegens de wederpartij van twee grieven, beide betreffende het effect van de nieuwe regeling inzake de monetaire pariteiten op de werkingssfeer van artikel 106 van het Statuut van de ambtenaren — betreffende het bedrag dat voor de separatievergoeding in de plaats is gekomen. In de eerste plaats zou er op het hem uitgekeerde bedrag in het tijdvak februari 1976—maart 1978 niet een „geactualiseerde” wisselkoers zijn toegepast, en in de tweede plaats zou de nieuwe regeling van verordening nr. 3085 in april 1979, wat betreft de ter vaststelling van het juiste bedrag toe te passen wisselkoersen, niet ook op het in artikel 106 bedoeld bedrag zijn toegepast.
De Commissie heeft, zij het in algemene bewoordingen, de ontvankelijkheid van het beroepschrift aangevochten in haar verweerschrift van 5 mei 1980 (vgl. biz. 11). Het is mijns inziens zaak de beide aspecten van het beroepschrift goed uiteen te houden. Voor zover verzoeker het door hem bedoelde bedrag over het tijdvak februari 1976—maart 1978 aan de hand van de geactualiseerde wisselkoers opnieuw wenst te zien berekend, acht ik het beroep niet-ontvankelijk, omdat verzoeker destijds over de maandelijkse afrekeningen van zijn salaris — waarin de misrekening zou zijn begaan — niet heeft geklaagd. De onderhave grief heeft verzoeker pas in zijn klacht van 28 juni 1979 geformuleerd, maar toen waren er sinds de laatste afrekening waarover het in dit deel van het petitum gaat (die van maart 1979), meer dan drie maanden verstreken. Er zij in dit verband aan herinnerd dat de bezoldiging volgens artikel 16, lid 1, van bijlage VII van het Statuut, op de vijftiende van elke maand aan de ambtenaar wordt uitbetaald; de salarisstrook over de maand maart moet derhalve worden geacht aan betrokkene uiterlijk op 15 maart 1979 te zijn uitgereikt. Ook het Hof kan, ook zonder dat de raadsman van de Commissie er met zoveel woorden op heeft gewezen, eigener beweging op deze vormfout letten; het is vaste rechtspraak dat „de ontvankelijkheid van de actie ambtshalve moet worden onderzocht (vgl. het arrest, op 17 maart 1976 gewezen in de gevoegde zaken 67 en 85/75, Lesieur Cotelle et Associés, r.o. 12, Jurispr. 1976, blz. 391).
Daarentegen zie ik geen redenen waarom het beroep, voor zover betreffende de afrekening van voormelde vergoeding, zoals die blijkens de salarisstrook over de maand april 1979 is geschied, niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard. In zoverre is er pas beroep in rechte ingesteld, nadat er — tijdig — was geklaagd.
Ten principale zij opgemerkt dat de oplossing van het geschil in hoofdzaak afhangt van de aan artikel 106 van het Statuut te geven uitlegging.
Ik zou kort bij de voorgeschiedenis van die bepaling willen stilstaan; voordat het Statuut (op 1 januari 1962) in werking trad, werd aan de voor de Commissie werkende communautaire ambtenaren een speciale toelage, genaamd separatievergoeding, betaald; voor personeelsleden die meer dan 70 kilometer van de plaats van herkomst moesten werken, bedroeg zij 20 % van het basissalaris. In het Statuut van 1962 werd die vergoeding ingetrokken en vervangen door de ontheemdingstoelage, waarvoor evenwel niet langer de afstand, maar het dienstdoen buiten het eigen land bepalend was. Evenwel werd in artikel 106 aan de ambtenaar die onder de oude regeling de separatievergoeding had genoten, doch voor toekenning van de ontheemdingstoelage niet in aanmerking kwam, „het bedrag toegekend dat hij als separatievergoeding zou hebben ontvangen bij toepassing van de [vorige] bezoldigingsregeling ...” Dit bedrag mocht „in de toekomst om generlei reden worden gewijzigd ...”
Sedert juli 1960 als ambtenaar van de Commissie bij Euratom tewerkgesteld, heeft verzoeker destijds niet de separatievergoeding ontvangen. Pas sedert 1 februari 1973 werd aan hem — en aan een aantal anderen, voor 31 december 1961 bij Euratom tewerkgestelde ambtenaren — recht op het in artikel 106 bedoelde vervangende bedrag toegekend. Te dier zake werd steeds hetzelfde bedrag in lire uitbetaald dat in 1960 voor hem zou hebben gegolden. Ook na april 1979 liet men, ondanks de inwerkingtreding van verordeningen nrs. 3085 en 3086 — met hun nieuwe wisselkoersen en aanpassingscoëfficiënten —, het bedrag ongewijzigd.
De heer Airola stelt zich nu op het standpunt dat ter berekening van de hem toekomende vergoeding als parameter had moeten worden gebruikt het in Belgische franken luidend bedrag van de oorspronkelijke separatievergoeding, welk bedrag tot en met maart 1979 volgens de dagkoers en met ingang van april 1979 op grondslag van de pariteiten van verordening nr. 3085 in lire had moeten worden omgerekend.
De Commissie stelt zich hiertegenover op het standpunt dat, waar volgens artikel 106 aan een ambtenaar die voorheen de separatietoelage genoot, doch niet voor de ontheemdingstoelage in aanmerking komt, het bedrag wordt betaald „dat hij als separatievergoeding zou hebben ontvangen bij toepassing van de bezoldigingsregeling die vóór inwerkingtreding van ... [het] Statuut gold”, is bedoeld het in de plaatselijk geldende munteenheid luidend bedrag, dat bij wege van separatievergoeding werd — of zou zijn — betaald. Dit was tevens het vervangend bedrag dat, naar luid van de laatste volzin van artikel 106 „in de toekomst” (i.e.: na de inwerkingtreding van het Statuut) „om generleid reden [mocht] worden gewijzigd”. Maar anders dan in deze bepaling (in fine) voorzien, leidde de actualisatie van de wisselkoersen wel degelijk tot een verhoging van de vergoeding.
Tot staving van haar standpunt wijst de Commissie erop dat de ambtenaren volgens de regeling welke vóór het Statuut heeft gegolden — en daarop zou het ter vaststelling van de parameter van de thans in artikel 106 bedoelde uitkering aankomen — een bepaald, in Belgische franken luidend bedrag zouden ontvangen, dat evenwel, naar gelang van de standplaats, in de onderscheiden valuta's zou worden uitbetaald. Die regeling kende geen aanpassingscoëfficiënten; de omrekening der salarissen (uit Belgische franken en in de plaatselijk geldende valuta) geschiedde uitsluitend volgens de officiële pariteiten, die nagenoeg met de marktpariteiten samenvielen. Volgens de Commissie zou de onveranderlijkheid van het oorspronkelijk bedrag der separatievergoeding slechts kunnen worden gehandhaafd door het telkens geldend vervangend bedrag te koppelen aan het bedrag in lire waarop men vóór 1962, ten titel van separatievergoeding, recht had. Het vervangend bedrag werd verzoeker ook steeds in lire uitbetaald, en ook daarom kan het „bevriezen” der vergoeding alleen op het in lire luidend bedrag betrekking hebben.
Ik wijs erop dat de Belgische frank sinds de prestatutaire regeling de munteenheid was waarin de ambtenarensalarissen werden uitgedrukt; voor de omrekening in plaatselijk geldende valuta was ook toen al uitsluitend de standplaats van de betrokken ambtenaar bepalend. De berekening der bezoldigingen in Belgische franken was — en is — niet slechts een boekhoudkundige kwestie; het gaat er ook — en vooral — om dat alle ambtenaren op voet van gelijkheid worden behandeld. En juist de te dezen te betrachten — en bij de uitlegging van artikel 106 als maatstaf te hanteren — gelijkheid spreekt voor het standpunt van verzoeker.
Het discrimerend effect van de door de Commissie voorgestane uitlegging van het artikel, kan worden veraanschouwelijkt aan de hand van de situatie van twee ambtenaren die, vóór 1962 in het genot van de separatievergoeding gesteld, onderscheidenlijk in Duitsland en in Italië dienst deden. Stel dat beiden destijds een separatievergoeding ontvingen van 1000 Belgische franken, omgerekend in de ter plaatse geldende munteenheden tegen de officiële koers van 20 juni 1961 (1 DM = 12,61 BFR; 100 lire = 8,7 BFR; ik heb gebruik gemaakt van de lijst, door de Commissie als bijlage III bij haar memorie van 25 juli 1980 overgelegd). De vergoeding zou dan 79,30 marken of 11494 lire hebben bedragen. Volgens de door de Commissie aangelegde maatstaf zouden deze zelfde ambtenaren een gelijk bedrag aan marken respectievelijk lire moeten ontvangen, ofschoon de koersverhouding — en de koopkrachtrelatie — der beide munteenheden zich inmiddels sterk heeft gewijzigd (11500 lire komt thans met ongeveer 23 mark overeen). Dit leidt ertoe dat de beide ambtenaren die aanvankelijk — via de Belgische frank — een zelfde vergoeding (= een vergoeding die voor even veel koopkracht stond) ontvingen, thans zeer uiteenlopende bedragen in handen krijgen: hetgeen een in Duitsland wonende ambtenaar ontvangt is meer dan drie maal zoveel waard als wat de in Italië wonende ambtenaar toucheert.
Welnu, een standpunt dat tot zo discriminerende gevolgen leidt als dat van de Commissie, kan mijns inziens niet worden aanvaard. Ter vermijding van zulke ongerijmdheden zal de vergoeding mijns inziens moeten worden herleid tot de enige parameter die voor een gelijke behandeling der ambtenaren garant staat: de Belgische frank. Op de Belgische frank moet, ter omrekenig in de verschillende munteenheden, de officiële koers, i.e. de koers van verordening nr. 3085, worden toegepast, een flexibele koers die zich aan de monetaire fluctuaties aanpast, juist zoals het geval was met de koers die, in 1961, werd gebruikt bij de omrekening van de separatievergoeding (en andere salarisbestanddelen) van de Belgische frank in de munteenheden, op de onderscheiden standplaatsen geldende.
De raadsman van de Commissie heeft tegen het gelijkheidsbeginsel als maatstaf voor de uitlegging van artikel 106, geen enkel steekhoudend argument ingebracht. Dat de communautaire overheid de hierbedoelde vergoeding ook niet in het Statuut had kunnen opnemen, snijdt stellig geen hout: toen er eenmaal toe was besloten, diende de desbetreffende regeling de algemene beginselen van het systeem, met inbegrip van het beginsel dat een gelijke behandeling van de ambtenaren verlangt, recht te doen wedervaren. Het gaat ook niet aan te stellen dat de monetaire erosie, de als regel voorgeschreven onveranderlijkheid der uitkering in aanmerking genomen, voorzienbaar was, of dat artikel 106 op de keper beschouwd maar een overgangsbepaling is: er moet in ieder geval voor worden zorg gedragen dat bedoelde erosie alle personeelsleden die zich in eenzelfde situatie bevinden, ook gelijkelijk treft. In haar memorie van 25 juli 1980 lamenteert de Commissie over de moeilijkheden waarvoor zij zich geplaatst zou zien, indien haar standpunt niet mocht worden aanvaard: zij zou dan niet slechts de in artikel 106 bedoelde bedragen, uitbetaald aan ambtenaren woonachtig in landen met zwakke valuta, moeten verhogen, maar die zelfde vergoeding voor zover betaald aan ambtenaren werkzaam in landen met sterke valuta, hebben te verlagen. In plaats van de opvatting der Commissie te staven, levert dit betoog alleen maar het bewijs hoe verschillend de onderscheiden ambtenaren, als het om de toepassing van artikel 106 gaat, wel worden behandeld.
Verzoeker betoogt voorts dat de Commissie, door hem in april 1979 minder uit betalen dan waartoe hij krachtens artikel 106 gerechtigd was, twee andere algemene beginselen heeft geschonden: het beginsel dat verkregen rechten onaantastbaar verklaart en het beginsel volgens hetwelk het gewettigd vertrouwen bescherming verdient. Deze grieven zijn niet gegrond. Ten aanzien van de gestipuleerde onaantastbaarheid van verworven rechten verwijs ik naar hetgeen ik hiervoor heb overwogen; in casu wil ik alleen maar opmerken dat de bescherming van verworven rechtsposities niet in geding is, integendeel: een onjuiste uitlegging van artikel 106 moet worden gecorrigeerd en aan verzoeker moet een recht worden toegekend van welks precieze draagwijdte de Commissie zich tot nu toe geen rekenschap had gegeven. Ook vermag ik niet in te zien dat de Commissie in casu het vertrouwensbeginsel zou hebben geschonden; de instelling heeft zich juist niet gedragen op een wijze welke aan verzoeker vertrouwen kon inboezemen; integendeel, zij heeft geweigerd een hem toekomend recht te erkennen.
Ik acht de vordering van de heer Airola dan ook gegrond, voor zover hij het in artikel 106 bedoelde bedrag wenst te zien berekend met toepassing van de geactualiseerde wisselkoers van verordening nr. 3085. Daarentegen geloof ik niet dat de aanpassingscoëfficiënten van verordening nr. 3086 toepassing behoren te vinden: de parameter is het oorspronkelijk bedrag in Belgische franken, dat aanvankelijk niet met behulp van aanpassingscoëfficiënten werd gerectificeerd.
30.
Op grond van een en ander geef ik het Hof in overweging:
a)
ontvankelijk te verklaren: het beroep, door de heer D. Curtis op 18 juli 1980 tegen het Europees Parlement ingesteld (zaak 167/80); het beroep, door mevrouw M. Roumengous op 11 oktober 1979 tegen de Commissie ingesteld (zaak 158/79), voor zover stekkende tot herziening van de aanpassingscoëfficiënt voor het jaar 1978; het beroep, door de heer D. Battaglia op 17 oktober 1979 tegen de Commissie ingesteld (zaak 737/79), voor zover strekkende tot herziening van de aanpassingscoëfficiënt voor het jaar 1978, alsook — in samenhang daarmede — tot betaling van het meerdere salaris, dat bij toewijzing van het verzoek om herziening van de coëfficiënten verschuldigd zou blijken te zijn, én voorts voor zover inhoudende het (aan deze laatste eis gesubordineerde) verzoek om vergoeding van de schade, aan verzoeker opgekomen door de onjuiste vaststelling van de coëfficiënt voor het jaar 1978; het beroep, door de heer M. Airola op 7 maart 1980 ingesteld tegen de Commissie (zaak 72/80), voor zover strekkende tot herziening van het in artikel 106 van het Statuut bedoelde bedrag, zoals het sedert april 1979 is uitbetaald; het beroep, door de heer A. Birke op 11 oktober 1979 ingesteld tegen de Commissie, voor zover strekkende tot nietigverklaring van de salarisstroken over de maanden januari en april 1979 cum seguelis;
b)
niet-ontvankelijk te verklaren: het beroep, op 28 september 1979 door de heer G. Craigie Bowden en anderen tegen de Commissie ingesteld (zaak 153/79); het beroep, op 3 oktober 1979 door de heer S. Biller en anderen tegen het Europees Parlement ingesteld (zaak 154/79); het beroep, door de heer R. Albini en anderen op 24 oktober 1980 tegen de Commissie en de Raad ingesteld (zaak 33/80); het beroep, door de heer D. Curtis op 18 juli 1980 tegen de Commissie ingesteld (zaak 167/80); de beroepen, op 22 onderscheidenlijk 26 oktober 1979 door de heren Venus en Obert tegen de Commissie en de Raad ingesteld (gevoegde 783/79 en 786/79); het beroep, door mevrouw M. Roumengous tegen de Commissie ingesteld (zaak 158/79), voor zover ik het hiervoor sub a) niet ontvankelijk heb geacht; het beroep, door de heer A. Birke op 11 oktober 1979 ingesteld tegen de Raad (zaak 543/79); het beroep, door de heer G. Bruckner op 12 november 1979 tegen de Raad ingesteld (zaak 799/79); het beroep, door de heer D. Battaglia tegen de Commissie ingesteld (zaak 737/79), eveneens voor zover ik het hiervoor sub a) niet ontvankelijk heb geacht; het beroep, door de heer M. Airola tegen de Commissie ingesteld (zaak 72/80), voor zover strekkende tot herziening van het in artikel 106 van het Statuut omschreven bedrag over het tijdvak februari 1976—maart 1978;
c)
te verstaan dat de heer M. Airola mag verlangen dat bij de omrekening van het oorspronkelijk bedrag der in artikel 106 van het Statuut bedoelde vergoeding in Belgische franken — per 31 december 1961 — met ingang van 1 april 1979 de wisselkoersen van verordening nr. 3085/78 zullen worden toegepast;
d)
ten principale af te wijzen: het beroep, op 17 december 1979 door de heer R. Buyl tegen de Commissie ingediend (zaak 817/79); het beroep, dooide heer R. Adam op 21 december 1979 tegen de Commissie ingediend (zaak 828/79) en het beroep, op 20 december 1979 door de heer D. Battaglia tegen de Commissie ingediend (zaak 1253/79).
Het komt mij billijk voor dat het Hof, wanneer het — met mij — de beroepen nrs. 153/79, 154/79, 543/79, 783 en 786/79, 799/79 en 33/80 niet-ontvankelijk mocht achten, zodat het tot een einduitspraak komt, de kosten van de verwerende instellingen te kunnen laste laat, en in de zaken 817/79, 828/79 en 1253/79 in dezelfde zin beslist, voor zover het Hof de in die zaken gedane vorderingen — met mij — ongegrond mocht achten. In de zaak 72/80 concludeer ik dat de Commissie, als in het ongelijk gestelde partij, in de aan de zijde yan verzoeker gevallen proceskosten zal worden verwezen.
Ten slotte zal de uitspraak inzake de kosten moeten worden aangehouden in de zaken die nog ten principale moeten worden behandeld (158/79, Roumengous; 737/79 Battaglia; 167/80, Curtis).
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.