62011CC0001
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. YVES BOT
presentadas el 8 de diciembre de 2011 (
1
)
Asunto C-1/11
Interseroh Scrap and Metals Trading GmbH
contra
Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH (SAM)
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgericht Mainz (Alemania)]
«Protección del medio ambiente — Traslados de residuos — Reglamento (CE) no 1013/2006 — Información que debe acompañar a los traslados de residuos de la lista verde — Trato confidencial — Alcance»
1.
La presente petición de decisión prejudicial se refiere a la interpretación del Reglamento (CE) no 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos, (
2
) modificado por la Directiva 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009. (
3
)
2.
El Verwaltungsgericht Mainz (Alemania) plantea al Tribunal de Justicia cuatro cuestiones relativas, en sustancia, a la cuestión de si la obligación de información establecida en el artículo 18, apartado 1, del Reglamento se puede ver limitada por el derecho a la protección de los secretos comerciales.
3.
Por tanto, en el presente asunto el Tribunal de Justicia ha de examinar el alcance de la remisión realizada por el artículo 18, apartado 4, del Reglamento a las disposiciones que exigen un tratamiento confidencial de la información y analizar el reconocimiento, por el Derecho comunitario, del derecho a la protección de los secretos comerciales, antes de compararlo, en su caso, con las exigencias de información que impone la normativa medioambiental.
4.
En las presentes conclusiones expondré las razones por las que opino, en primer lugar, que las disposiciones a las que se remite el artículo 18, apartado 4, del Reglamento no se pueden aplicar a las relaciones entre quienes participan en la operación de traslado, a continuación, que el artículo 18, apartado 1, de dicho Reglamento se opone a una normativa de un Estado miembro que limita, por causas relacionadas con el derecho a la protección de los secretos comerciales, el acceso del destinatario de los residuos a la información relativa al productor de los residuos prevista en la casilla 6 del documento que figura en el anexo VII del Reglamento, y, por último, que las disposiciones mencionadas supra son conformes al Derecho primario.
I. Marco jurídico
A. Derecho comunitario
5.
El Reglamento, que fue adoptado sobre la base del artículo 175 CE, apartado 1, pretende establecer un sistema armonizado de procedimientos mediante los que pueda limitarse la circulación de residuos para garantizar la protección del medio ambiente.
6.
Dicho Reglamento deroga y sustituye al Reglamento (CEE) no 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, (
4
) que derogó la Directiva 84/631/CEE del Consejo, de 6 de diciembre de 1984. (
5
)
7.
Esta nueva normativa pretende, en particular, incorporar las modificaciones de las listas de residuos en los anexos al Convenio sobre el control de los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos y de su eliminación, hecho en Basilea el 22 de marzo de 1989, y celebrado en nombre de la Comunidad por la Decisión 93/98/CE del Consejo, de 1 de febrero de 1993, (
6
) así como el contenido de la Decisión C(2001) 107 final, del Consejo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), relativa a la revisión de la Decisión C(92) 39 final sobre el control de los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos con destino a operaciones de valorización.
8.
Para ello, el Reglamento establece los procedimientos y regímenes de control aplicables a los traslados de residuos, en función de criterios que se basan esencialmente en el tipo de residuos trasladados, el Estado de exportación, y el destino de los residuos, según se trate de su eliminación o valorización.
9.
En particular, el Reglamento divide los residuos en tres categorías, en función de su peligrosidad y, en consecuencia, en función del procedimiento de control a aplicar que les afecta. Así, el anexo III del Reglamento establece la lista verde, que comprende los residuos que se considera que sólo presentan riesgos despreciables para la salud de las personas y el medio ambiente durante su traslado. Dichos residuos están sujetos, en principio, únicamente a un procedimiento de información. El anexo IV del Reglamento, denominado «lista ámbar», enumera aquellos residuos que presentan un riesgo para la salud de las personas y el medio ambiente y están sujetos a un procedimiento más riguroso de notificación y autorización previas por escrito. Por último, el anexo V del Reglamento comprende una lista, sin denominación específica, de los residuos más peligrosos, sujetos a una prohibición de exportación.
10.
El artículo 3, apartado 2, del Reglamento establece que los traslados en el interior de la Unión Europea de residuos que figuran en la lista verde que se destinen a la valorización, tanto si transitan por países terceros como si no, (
7
) estarán sujetos a los requisitos de información general establecidos en el artículo 18 del Reglamento.
11.
A tenor del artículo 18 del Reglamento:
«1.   Los residuos a que se refiere el artículo 3, apartados 2 y 4, que pretendan trasladarse estarán sujetos a los siguientes requisitos de procedimiento:
a)
para facilitar el seguimiento de los traslados de este tipo de residuos, la persona sujeta a la jurisdicción del país de expedición que organice el traslado deberá asegurarse de que los residuos vayan acompañados del documento que figura en el anexo VII.
b)
El documento que figura en el anexo VII será firmado por la persona que organice el traslado antes del momento de su inicio y será firmado por la instalación de valorización o el laboratorio y por el destinatario cuando reciban los documentos en cuestión.
[…]
3.   A efectos de inspección, ejecución, planificación y estadística, los Estados miembros, de conformidad con el Derecho nacional, podrán exigir la información contemplada en el apartado 1 relativa a los traslados a que se refiere el presente artículo.
4.   En aquellos casos en los que así lo requiera la legislación comunitaria y nacional, la información a que se refiere el apartado 1 será tratada como información confidencial.»
12.
El anexo VII del Reglamento, al cual se remite el artículo 18 del mismo, enumera la información que debe acompañar a los traslados de residuos y establece, en particular, en la casilla 6, que se deberán indicar, en relación con el productor de los residuos (productor inicial, nuevo productor o recogedor), su nombre y dirección, la persona de contacto, su número de teléfono y número de fax, y su dirección de correo electrónico.
B. Derecho nacional
13.
La Ley Fundamental de la República Federal de Alemania (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) exige un tratamiento confidencial de la información relativa a los secretos comerciales, en virtud de sus artículos 12, relativo al libre ejercicio de la actividad profesional, y 14, relativo al derecho de la propiedad. Según la jurisprudencia, las fuentes de abastecimiento de una empresa constituyen un secreto comercial amparado por la protección de los derechos fundamentales.
14.
El artículo 5, apartado 1, de la Ley de 19 de julio de 1997, de aplicación del Reglamento no 1013/2006 y del Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos y de su eliminación, (
8
) de 22 de marzo de 1989, (
9
) establece que en lo relativo a los traslados comprendidos en el artículo 18 del Reglamento, y también en relación con los artículos 37, apartado 3, 38, apartado 1, 40, apartado 3, 42, apartado 1, 44, apartado 1, 45, 46, apartado 1, 47 o 48 del Reglamento, la persona que organice el traslado deberá cumplimentar, en la medida de lo posible, el formulario que figura en el anexo VII del mismo.
II. Litigio principal y cuestiones prejudiciales
15.
El litigio principal enfrenta a Interseroh Scrap and Metal Trading GmbH (en lo sucesivo «Interseroh»), sociedad especializada en la comercialización de residuos de acero y metal, con Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH (SAM), sociedad a la que el Land de Renania-Palatinado ha encargado la vigilancia de los flujos de residuos especiales.
16.
Interseroh, en su calidad de negociante intermediario, adquiere residuos previstos en la lista verde a productores o recogedores, y los revende a acerías, fundiciones y fábricas metalúrgicas, siendo el productor o recogedor quien suministra directamente la mercancía al destinatario.
17.
Esta práctica comercial supone la celebración de dos contratos distintos, uno de los cuales vincula al negociante intermediario con el productor de los residuos, y el otro al intermediario con el destinatario.
18.
Con arreglo a las disposiciones del artículo 18, apartado 1, letra a), del Reglamento, Interseroh deberá hacer constar en el documento que figura en el anexo VII la información que permita identificar al productor de los residuos.
19.
Interseroh estima que dicha obligación le lleva a divulgar información relativa a sus fuentes de aprovisionamiento, que constituye un secreto comercial, lo que da lugar, en su opinión, a que sus clientes puedan celebrar contratos directamente con los productores, excluyéndola de los mercados de valorización de los residuos.
20.
Por ese motivo, dicha sociedad decidió indicar su propio nombre como productor o recogedor en la casilla 6 del documento que figura en el anexo VII del Reglamento, o no rellenar dicha casilla, dado que, según ella, la identidad del verdadero productor o recogedor se deduce en todo caso de los documentos de entrega y pesaje que también deben acompañar cada transporte.
21.
Interseroh, que fue sometida a control el 7 de mayo de 2009 a raíz del cual se le impuso una multa por SAM, interpuso un recurso ante el Verwaltungsgericht Mainz, en el que solicita que se declare que como negociante intermediario no está obligado a indicar a su cliente la identidad del productor de los residuos.
22.
El Verwaltungsgericht Mainz decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
El artículo 18, apartado 4, del Reglamento […], ¿es también aplicable a las partes intervinientes en la operación de traslado?
2)
En caso de respuesta negativa, ¿el artículo 18, apartado 1, del citado Reglamento, está limitado por el Derecho primario de la Unión para proteger los secretos comerciales?
3)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿el artículo 18, apartado 4, del citado Reglamento, limita el alcance de la obligación de la persona que organice el traslado con arreglo al artículo 18, apartado 1, [del Reglamento] de comunicar también al destinatario de los residuos la identidad del productor o recogedor de residuos mediante el documento previsto en el anexo VII [del Reglamento] a fin de proteger los secretos comerciales?
4)
En caso de respuesta afirmativa a la tercera cuestión, ¿depende el grado de limitación de una ponderación de los bienes jurídicos en el caso concreto (por una parte, los intereses comerciales afectados y por otra, la protección del medio ambiente)?»
III. Análisis
A. Observaciones preliminares
23.
Antes de responder a las cuestiones planteadas, considero oportuno exponer los fundamentos jurídicos proporcionados por el órgano jurisdiccional remitente y la naturaleza de los problemas jurídicos que desea esclarecer.
1. Fundamentos jurídicos proporcionados por el órgano jurisdiccional remitente
24.
El Juez nacional expone que, si bien las disposiciones legislativas alemanas que gobiernan el traslado de residuos no exigen el tratamiento confidencial de la información relativa al productor o al recogedor de los residuos, dicha confidencialidad viene impuesta, en cambio, por la Ley fundamental de la República Federal de Alemania, conforme a lo dispuesto en sus artículos 12 y 14, puesto que está admitido con carácter general que las fuentes de abastecimiento de una empresa constituyen un secreto comercial amparado por la protección de los derechos fundamentales. Tomaré como un hecho acreditado esta exposición de la ley por el Juez nacional.
2. Objeto y alcance de las cuestiones
25.
El órgano jurisdiccional remitente considera que procede partir del postulado conforme al cual el artículo 18, apartado 4, del Reglamento sólo autoriza el tratamiento confidencial de la información prevista en el artículo 18, apartado 1, de dicho Reglamento a condición de que tanto el Derecho comunitario como el Derecho nacional así lo exijan. Basa esta tesis en la comparación del citado artículo 18, apartado 4, del Reglamento, con el artículo 21 del Reglamento, que se remite a la legislación «nacional o comunitaria».
26.
Considerando acreditado que la legislación alemana exige el tratamiento confidencial de la información relativa a las fuentes de abastecimiento, el órgano jurisdiccional remitente estima que procede determinar si también el Derecho comunitario exige dicho tratamiento confidencial.
27.
Se pregunta, por consiguiente, sobre el alcance de la protección de los secretos comerciales que permite el artículo 18, apartado 4, del Reglamento, y sobre el contenido y la eventual aplicación de las normas del Derecho primario para resolver el litigio principal.
28.
En otras palabras, el Verwaltungsgericht Mainz se pregunta si el artículo 18, apartado 4, del Reglamento entraña, por sí mismo, una limitación a la obligación de comunicar al destinatario de los residuos la información prevista en el artículo 18, apartado 1, y, en caso de no ser así, si tal limitación se deriva del Derecho primario y de los principios generales del Derecho comunitario.
29.
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional remitente definir el objeto de las cuestiones que quiere plantear. En efecto, corresponde exclusivamente a los jueces nacionales, que deben asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar en cada caso tanto la necesidad como la pertinencia de las cuestiones que plantean al Tribunal de Justicia. (
10
)
30.
Considero que de la resolución de remisión se deduce que si bien las cuestiones planteadas tienen formalmente por objeto el artículo 18, apartados 1 y 4, del Reglamento, el Verwaltungsgericht Mainz, al preguntarse en su segunda cuestión sobre la incidencia del Derecho primario en el alcance de la obligación establecida en el artículo 18, apartado 1, del Reglamento, manifiesta necesariamente dudas sobre la validez de dicha disposición, de modo que el objeto de la cuestión obliga a realizar una apreciación de la validez.
31.
Propongo al Tribunal de Justicia iniciar el examen del presente asunto por las cuestiones primera, tercera y cuarta, todas ellas relacionadas con la interpretación de las disposiciones del artículo 18, apartado 4, del Reglamento, para las cuales propondré una respuesta única. Abordaré a continuación la segunda cuestión, que trata de la compatibilidad del artículo 18, apartado 1, del Reglamento con el derecho a la protección de los secretos comerciales y que implica por tanto, indirectamente, una apreciación de la validez. El examen de las cuestiones en este orden se justifica, a mi entender, por el hecho de que la apreciación de la validez de un acto requiere necesariamente su interpretación previa.
B. Sobre las cuestiones primera, tercera y cuarta
32.
El órgano jurisdiccional remitente, mediante sus cuestiones primera, tercera y cuarta solicita al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre el alcance del artículo 18, apartado 4, del Reglamento, que prevé el tratamiento confidencial de la información a la que se refiere el apartado 1 de dicho artículo «en aquellos casos en que así lo requiera la legislación comunitaria y nacional». (
11
)
33.
Supone, por tanto, tratar el artículo 18, apartado 4, del Reglamento como una disposición generadora de obligaciones, cuyo ámbito de aplicación debería ser precisado para determinar si se refiere únicamente a terceros o afecta también a las partes intervinientes en la operación de traslado de desechos.
34.
En el marco de esta lógica, los Gobiernos belga, austriaco y portugués relacionan el citado apartado 4 con el apartado 3 del mismo artículo y consideran, por consiguiente, que las normativas a las que remite dicho apartado 4 son únicamente las aplicables a las autoridades que reclaman información a efectos de inspección, ejecución, planificación y estadísticas. Por tanto, la remisión a dichas normativas sólo se refiere a las disposiciones relativas al tratamiento confidencial de información por parte de las autoridades competentes de los Estados miembros.
35.
Por el contrario, Interseroh sostiene, basándose en el tenor del apartado 4 del artículo 18 del Reglamento, en su colocación dentro de dicho artículo en un apartado distinto, y en su finalidad de garantizar el secreto comercial, que la obligación de tratamiento confidencial de la información se aplica también a las personas que participen en la operación de traslado.
36.
La Comisión Europea adopta una posición intermedia y estima que la obligación de confidencialidad se aplica no sólo a las autoridades competentes afectadas de los Estados miembros, sino también a las empresas que intervienen en el traslado de residuos, si bien únicamente en sus relaciones con terceros, de modo que dichas empresas pueden pactar mediante contrato los efectos de una comunicación de información no autorizada.
37.
Antes de proponer los elementos para una respuesta, creo que es útil aportar, a título preliminar, dos precisiones sobre el sentido que procede dar al artículo 18, apartado 4, del Reglamento.
38.
Es importante señalar, en primer lugar, que esa disposición no crea por sí misma obligación alguna de confidencialidad cuyo ámbito de aplicación deba ser determinado.
39.
Si bien con un tenor algo distinto pues se refería únicamente a la legislación nacional, figuraba ya en el Reglamento no 295/93, cuyo artículo 11, apartado 2, establecía que la información que acompaña a los traslados de residuos debía tratarse «de manera confidencial, con arreglo a las normativas nacionales».
40.
Procede señalar que el artículo 18, apartado 4, del Reglamento, al igual que el artículo 11, apartado 2, del Reglamento no 259/93, al que sustituyó, no crea por sí mismo obligación alguna de confidencialidad, sino que se limita a remitirse, en lo relativo al tratamiento confidencial de información recogida en virtud de su apartado 1, a la aplicación de las disposiciones del Derecho comunitario y las disposiciones nacionales en vigor sobre la materia. El tratamiento confidencial de la información se concibe, por tanto, como una excepción supeditada a la adopción de una normativa específica.
41.
En segundo lugar, no creo que se deba deducir del empleo de la conjunción de coordinación «y» que el tratamiento confidencial deba estar previsto tanto por la legislación de la Unión como por la legislación nacional.
42.
Es cierto que se puede hacer una comparación útil entre el artículo 18, apartado 4, del Reglamento y su artículo 21, relativo al acceso del público a las notificaciones, que prevé que las autoridades competentes de exportación o destino podrán hacer pública a través de los medios apropiados, como por ejemplo Internet, información sobre las notificaciones de traslados que hayan notificado, «siempre que dicha información no sea confidencial con arreglo a la legislación nacional o comunitaria». (
12
) En este artículo los dos elementos son mencionados claramente con carácter alternativo, mediante el empleo de la conjunción «o», mientras que el artículo 18, apartado 4, del Reglamento emplea la conjunción «y».
43.
No obstante, desde un punto de vista lingüístico la conjunción «y» puede presentar un sentido acumulativo o distributivo, y debe ser leída en el contexto en que se utiliza. (
13
) El artículo 19, apartado 6, de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa al traslado de residuos, (
14
) estaba redactado de un modo distinto, pues establecía que la información prevista en su apartado 1 debía ser objeto de tratamiento confidencial «conforme a la legislación comunitaria y nacional». A la luz de la finalidad perseguida por el artículo 18, apartado 4, del Reglamento, estimo que no se debe entender la conjunción «y» en el sentido de que impone una doble exigencia. A mi entender, es suficiente que la legislación nacional exija el tratamiento confidencial de la información, pero es necesario, claro está, que dicha legislación nacional sea conforme al Derecho de la Unión y esté comprendida, por tanto, en el ámbito de la remisión del artículo 18, apartado 4.
44.
Procede por tanto examinar con mayor precisión el alcance de la reserva que dicho artículo hace en relación con la aplicación de la legislación nacional y de la Unión.
45.
Dicho examen debe efectuarse teniendo en cuenta que el derecho a la confidencialidad no se proclama como un principio sino que se establece, por el contrario, como una excepción, que se deberá interpretar, por tanto, en un sentido restrictivo.
46.
La regla de interpretación que propongo adoptar se atiene a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el cual, en su sentencia de 26 de junio de 2003, Comisión/Francia, (
15
) estimó que al permitir denegar información dado que la difusión de la misma puede lesionar «de manera general los secretos protegidos por la ley», la ley francesa era demasiado general. Obliga a que se pondere en cada caso particular el interés público atendido por la divulgación con el interés atendido por la denegación de la divulgación. (
16
)
47.
La cuestión del alcance del artículo 18, apartado 4, del Reglamento se subdivide en dos preguntas.
48.
La primera es si las disposiciones a las que remite el artículo 18, apartado 4, del Reglamento pueden limitar la obligación de hacer constar el nombre del productor de los residuos en la casilla 6 del documento que figura en el anexo VII del Reglamento.
49.
La segunda es si, en caso de respuesta negativa a la primera pregunta, dichas disposiciones pueden justificar que la información relativa al productor mencionada en el documento que figura en el anexo VII del Reglamento no se comunique al destinatario de los residuos.
1. Sobre la obligación del negociante intermediario de cumplimentar la casilla 6 del documento que figura en el anexo VII del Reglamento
50.
A mi juicio, cabe afirmar que de las disposiciones del artículo 18 del Reglamento se deduce claramente que el apartado 4 de dicho artículo no establece ninguna excepción a la obligación prevista en su apartado 1. En efecto, esas dos disposiciones no tienen el mismo objeto, puesto que una impone unos requisitos de información, mientras que la otra precisa las modalidades de su tratamiento. En otras palabras, el artículo 18, apartado 4, del Reglamento sólo puede ser aplicado si se ha hecho constar previamente la información en el documento que figura en el anexo VII del Reglamento, conforme a lo prescrito en el apartado 1 de dicho artículo.
51.
Esta interpretación se desprende del propio tenor del artículo 18, apartados 1 y 4, del Reglamento.
52.
Dicha interpretación se atiene asimismo al sistema general de la parte dispositiva del Reglamento, que excluye cualquier excepción a la obligación de información sobre el productor o el recogedor de residuos en el supuesto de que el traslado sea organizado por un negociante. Así, la nota a pie de página no 3 del anexo VII del Reglamento precisa de modo expreso que cuando la persona que organiza el traslado no sea el productor ni el recogedor, deberá facilitarse los datos de uno u otro. Tal precisión carecería de alcance si el artículo 18, apartado 4, del Reglamento debiera interpretarse en el sentido de que permite al intermediario no indicar los datos del productor o del recogedor. Así, al contemplar de modo expreso el modelo comercial en el que se basa la actividad de Interseroh, el Reglamento no permite excepción alguna en este supuesto particular.
53.
Habida cuenta de las consideraciones precedentes, propongo concluir que el artículo 18, apartado 4, del Reglamento no permite excepción alguna a la obligación, establecida en el artículo 18, apartado 1, letra a), del Reglamento, para la persona que organiza el traslado de asegurarse de que los residuos vayan acompañados del documento que figura en el anexo VII.
54.
Estimo, por consiguiente, que un negociante, como Interseroh, no puede abstenerse de indicar en la casilla 6 de dicho documento el nombre y los datos del productor o del recogedor de residuos, en particular bajo el pretexto de que la misma información figura en otros documentos, como los de entrega y pesaje.
55.
Falta determinar, por tanto, si el artículo 18, apartado 4, del Reglamento permite la aplicación de disposiciones que, sin dispensar a la persona que organiza el traslado de la obligación de cumplimentar la casilla 6 de dicho documento, limitan, en particular por razones basadas en la protección del secreto de las fuentes de abastecimiento, la comunicación de dicha información al destinatario de los residuos.
2. Sobre la obligación de comunicar al destinatario de los residuos la identidad del productor o recogedor de los residuos
56.
A mi juicio, no cabe interpretar el artículo 18, apartado 4, del Reglamento según la lectura restrictiva que hacen de él los Gobiernos belga, austriaco y portugués, ni conforme al enfoque extensivo que propone Interseroh. Creo que procede adoptar la interpretación intermedia sugerida por la Comisión, por las siguientes razones.
57.
Es cierto que dicha disposición parece remitir principalmente a las disposiciones del Derecho comunitario o a las disposiciones nacionales que permiten a los Estados miembros establecer excepciones al principio de la libertad de acceso a la información medioambiental, establecido por la Directiva 2003/4/CE. (
17
)
58.
Tal interpretación está corroborada por el considerando vigésimo tercero del Reglamento, que establece que debe pedirse a los Estados miembros que, de conformidad con el Convenio CEPE/UN sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente de 25 de junio de 1998, celebrado en nombre de la Comunidad Europea por la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005, (
18
) las autoridades competentes pongan a disposición del público por los medios adecuados, información sobre las notificaciones de los traslados de residuos, «siempre que dicha información no sea confidencial con arreglo a la legislación nacional o comunitaria».
59.
La Directiva 2003/4, cuyo objetivo es precisamente hacer compatibles las disposiciones del Derecho comunitario con las de dicho Convenio, establece en su artículo 4, apartado 2, letra d), que los Estados miembros podrán denegar las solicitudes de información medioambiental si la revelación de la información puede afectar negativamente «a la confidencialidad de los datos de carácter comercial e industrial cuando dicha confidencialidad esté contemplada en la legislación nacional o comunitaria a fin de proteger intereses económicos legítimos, incluido el interés público de mantener la confidencialidad estadística y el secreto fiscal».
60.
De la comparación de las distintas disposiciones mencionadas deduzco, al igual que los Gobiernos belga, austriaco y portugués, que el artículo 18, apartado 4, del Reglamento remite a disposiciones que establecen excepciones al principio del derecho de acceso del público a la información medioambiental en poder de las autoridades públicas.
61.
Además, según el informe de la Comisión de 12 de abril de 2011, (
19
) relativo, en particular, a la aplicación del artículo 18 y del anexo VII del Reglamento, tal es la acepción que parece comúnmente admitida por las autoridades de los Estados miembros responsables de la aplicación del Reglamento.
62.
No obstante, estimo que el alcance de la remisión que efectúa dicho artículo es necesariamente mayor. En efecto, procede señalar que el apartado 4 de dicho artículo está redactado en términos generales, y que es autónomo y distinto del apartado 3 del mismo artículo, relativo a la comunicación de información a las autoridades de los Estados miembros. Esta doble consideración, que se basa tanto en la formulación del apartado 4 del artículo 18 del Reglamento como en su ubicación en dicho artículo, excluye, a mi entender, cualquier interpretación exageradamente restrictiva.
63.
Por tanto, considero que las disposiciones a las que remite el artículo 18, apartado 4, del Reglamento se pueden aplicar a todas las personas que puedan poseer la información prevista en el artículo 18, apartado 1, es decir, no sólo a las autoridades de expedición o de destino, sino también a todas las personas físicas o jurídicas que participen en el traslado de residuos.
64.
Sin embargo, a mi entender, el artículo 18, apartado 4, del Reglamento se aplica a las personas que participan en el traslado únicamente en sus relaciones con terceros, y no en sus relaciones recíprocas, de modo que dicha disposición no puede permitir a un negociante ocultar información al destinatario de los residuos. Dos series de consideraciones apoyan este argumento.
65.
La primera se basa en el sistema general del Reglamento, varias de cuyas disposiciones parecen incompatibles con la posibilidad de que el negociante oculte al destinatario información relativa a la identificación del productor.
66.
El Reglamento prevé la utilización de un documento único, cuyo contenido se determina en el anexo VII, y no contiene ninguna disposición alternativa que permita usar dos formularios distintos, uno dirigido a la autoridad de control y el otro al destinatario, (
20
) o un código que sólo pueda ser descifrado por la autoridad de control. Deseo aclarar sobre este punto que, en contra de lo que sostiene el Gobierno belga, el artículo 26, apartado 3, del Reglamento, que se limita a prever la posibilidad de presentar el documento del anexo VII en formato electrónico a condición de que pueda resultar legible en todo momento durante el transporte, no me parece en absoluto que permita ocultar los datos relativos al productor de residuos. Tampoco creo que el Tribunal de Justicia tenga por misión sustituir al legislador de la Unión estableciendo mecanismos que permitan evitar la divulgación de la identidad del productor de residuos a su destinatario.
67.
El artículo 18, apartado 1, letra b), del Reglamento dispone, además, que el documento que figura en el anexo VII será firmado por la instalación de valorización o el laboratorio y por el destinatario cuando se reciban los residuos, mientras que el artículo 20, apartado 2, del Reglamento establece que la información facilitada en virtud del artículo 18, apartado 1, será conservada durante un plazo mínimo de tres años a partir de la fecha de inicio del traslado, en particular, por el destinatario y por la instalación que recibe los residuos. Como firmante y depositario del documento, el destinatario no debe recibir una versión mutilada del mismo.
68.
La segunda serie de consideraciones se refiere al efecto útil del Reglamento.
69.
En primer lugar, el Reglamento hace responsables a los Estados miembros de la aplicación de las medidas de control relativas a los traslados de residuos y precisa que dichas medidas incluyen controles sobre el terreno, que se pueden realizar no sólo en origen sobre el productor, o durante el traslado sobre el poseedor o el notificante, sino también en destino, sobre el destinatario o la instalación. Aparte del control físico de los residuos, dichos controles comprenden la inspección de los documentos y la confirmación de la identidad de los participantes.
70.
De dichas disposiciones se deduce que las autoridades del Estado de destino deben poder efectuar controles en el lugar de llegada de los residuos. La eficacia de dichos controles supone que las autoridades puedan acceder a un documento único en posesión del destinatario, cuyos diferentes campos de información hayan sido íntegramente cumplimentados.
71.
Además, procede señalar que el Reglamento, de conformidad con el conjunto de la normativa medioambiental, atribuye una responsabilidad particular al productor de los residuos, cuya identificación es, por consiguiente, esencial.
72.
El artículo 49, apartado 1, del Reglamento dispone que el productor adoptará las medidas necesarias para garantizar que durante todo el transcurso del traslado y de su valorización y eliminación, la gestión de los residuos trasladados no ponga en peligro la salud humana y se lleve a cabo de forma ambientalmente correcta. Por tanto, la responsabilidad del productor sólo cesa cuando finalizan esas operaciones.
73.
En contra de lo que sostiene Interseroh, la responsabilidad del organizador del traslado de residuos no excluye la del productor. Si bien es cierto que en caso de traslado ilícito la responsabilidad de devolución recae en primer lugar sobre el organizador del traslado, (
21
) no es menos cierto que el Reglamento, que atribuye la obligación de devolución y los costes asociados conforme a un mecanismo en cadena que va del notificante a la autoridad competente de expedición pasando por «otras personas físicas o jurídicas», permite exigir la responsabilidad del productor en caso de imposibilidad de instar la del organizador. (
22
) En respuesta al interés por garantizar que no se abandone ningún residuo y por que exista un responsable si el poseedor actual de los residuos es insolvente, la legislación medioambiental no excluye, en principio, la responsabilidad del productor inicial, aun cuando éste ya no posea los residuos. (
23
)
74.
Si se descubre un traslado ilícito no atribuible al destinatario y no se puede exigir la responsabilidad de la persona que organizó el traslado, por ejemplo por ser insolvente o estar sujeta a un procedimiento de disolución, las autoridades competentes deben poder dirigirse al destinatario o a la instalación de valorización para conocer la identidad del productor para, en su caso, hacerle responder o para que soporte el coste de la devolución de los residuos.
75.
Por estas razones, procede estimar:
—
por una parte, que el artículo 18, apartado 4, del Reglamento debe interpretarse en el sentido de que remite únicamente a las disposiciones que imponen el tratamiento confidencial de la información prevista en el artículo 18, apartado 1, del Reglamento frente a terceros ajenos a la operación de traslado de los residuos, y
—
por otra parte, que el artículo 18, apartado 1, del Reglamento debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro que limita, por causas relacionadas con el derecho a la protección de los secretos comerciales, el acceso del destinatario de los residuos a la información relativa al productor de los residuos prevista en la casilla 6 del documento que figura en el anexo VII del Reglamento.
C. Sobre la segunda cuestión
76.
Mediante su segunda cuestión, sobre la incidencia del Derecho primario, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta indirectamente si la obligación del artículo 18, apartado 1, del Reglamento es compatible con las exigencias de protección del secreto comercial que se derivan tanto del Derecho primario como de los principios generales del Derecho de la Unión.
77.
En consecuencia, hay que comprobar si el respeto de los derechos fundamentales se opone a la interpretación del Reglamento expuesta en el punto 75 de las presentes conclusiones.
78.
Esta cuestión obliga a analizar si el secreto comercial está protegido en el Derecho de la Unión y, en su caso, el grado de dicha de protección.
79.
Se puede responder que el derecho a la protección de los secretos comerciales está consagrado, en el Derecho comunitario, como un principio general.
80.
Dicho derecho figura en la Carta de los Derechos Fundamentales, como parte integrante del derecho a la buena administración. A tenor del artículo 41, apartado 2, de dicha Carta, el derecho a la buena administración incluye, en particular «el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecta dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial». Dicho derecho figura igualmente en el artículo 339 TFUE, que obliga a los miembros de las instituciones de la Unión a no divulgar las informaciones que, por su naturaleza, estén amparadas por el secreto profesional, «y en especial los datos relativos a las empresas y que se refieran a sus relaciones comerciales o a los elementos de sus costes».
81.
El Tribunal de Justicia se ha referido en su jurisprudencia, en diversas ocasiones, al derecho a la protección de los secretos comerciales, que ha erigido como principio general.
82.
En su sentencia de 24 de junio de 1986, AKZO Chemie BV y AKZO Chemie UK/Comisión, (
24
) el Tribunal de Justicia, si bien señaló que las disposiciones aplicables en el asunto se referían a hipótesis particulares, declaró que eran la expresión de un principio general que tiene aplicación durante el desarrollo del procedimiento administrativo. (
25
) En su sentencia de 19 de mayo de 1994, SEP/Comisión, (
26
) reafirmó la existencia de un «principio general del derecho de las empresas a la protección de sus secretos comerciales». (
27
)
83.
Dado que la protección de los secretos comerciales ha sido consagrada directamente como un principio general, no parece necesario determinar si debe ser protegida como parte integrante del derecho de propiedad o del derecho al libre ejercicio de la actividad económica.
84.
En todo caso, este principio no constituye una prerrogativa absoluta, sino que debe tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad. Por consiguiente, se podrán introducir restricciones, siempre que estén justificadas por razones imperiosas de interés general, sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo.
85.
Así, por ejemplo, en la sentencia Varec, antes citada, el Tribunal de Justicia tuvo que ponderar el derecho de los operadores económicos a la protección de su información confidencial y de sus secretos comerciales con el derecho de acceso a la información relativa al procedimiento de adjudicación de contratos públicos. (
28
)
86.
La ponderación que hay que realizar deberá tener en cuenta, en mi opinión, que según el artículo 191 TFUE, apartado 2, la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tiene como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado. Dicha política se basa en los principios de cautela y acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga. Además, a tenor del artículo 11 TFUE, «las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible».
87.
A mi entender, los elementos determinantes para ponderar la protección del medio ambiente y el derecho al secreto comercial deben radicar, por un lado, en la contribución de la información de que se trata a la protección del medio ambiente y, por otro lado, en el nivel de gravedad de la infracción del secreto comercial resultante de la divulgación de dicha información.
88.
La obligación del negociante de desvelar la identidad del productor responde al objetivo de interés general de protección del medio ambiente.
89.
De manera general, como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 8 de septiembre de 2009, Comisión/Parlamento y Consejo, (
29
) el Reglamento versa principalmente, tanto por su finalidad como por su contenido, sobre la protección de la salud humana y del medio ambiente, frente a los efectos nocivos que pueden derivarse de los traslados transfronterizos de residuos. (
30
)
90.
Si el procedimiento de notificación y autorización previas por escrito previsto por el Reglamento para los residuos peligrosos constituye el instrumento típico de la política de medio ambiente, (
31
) el procedimiento de información establecido para los residuos de la lista verde responde también a ese objetivo. Así, el Tribunal de Justicia declaró que «el hecho de que el Reglamento […] se aplique también a los residuos no peligrosos y a los residuos destinados a ser valorizados no puede imprimirle un carácter comercial y reducir su relevancia medioambiental, puesto que el carácter perjudicial para el medio ambiente es inherente a la misma naturaleza de los residuos, cualesquiera que sean [ (
32
) ]». (
33
)
91.
Con independencia de su peligrosidad, los residuos no pueden ser considerados como una mercancía ordinaria. Sólo circulan «bajo libertad vigilada», (
34
) ya que su movimiento está necesariamente obstaculizado por las exigencias imperativas relativas a la protección del medio ambiente.
92.
La obligación de indicar los datos en el documento remitido al destinatario de los residuos parece necesaria para alcanzar ese objetivo.
93.
Dicha obligación constituye una doble garantía de eficacia para las autoridades de control y de seguridad para los destinatarios responsables de la valorización de los residuos.
94.
La eficacia de los controles de los residuos durante su transporte o a su llegada al lugar de destino supone, en efecto, que las autoridades del Estado de tránsito o de destino han de disponer de un conocimiento inmediato de la identidad del productor al consultar el documento que acompaña a los residuos, sin verse obligadas a dirigirse a la persona que organiza el traslado, la cual, conforme al artículo 18, apartado 1, letra a), se encuentra en el Estado de expedición. Como alega el Gobierno belga, este elemento de información constituye un criterio que permite apreciar la necesidad de proceder a un control físico, necesariamente largo y costoso pues exige la inmovilización de la mercancía. La necesidad de dirigirse al negociante para conocer la identidad del productor ralentizaría los procedimientos de control y presentaría, por consiguiente, serios inconvenientes para sectores de actividad tales como el transporte marítimo, que aplican el principio de «justo a tiempo» y trabajan con plazos ajustados.
95.
Procede subrayar que si bien se considera que los residuos de la lista verde representan un peligro mínimo para el medio ambiente y la salud humana, la obligación de información establecida en el artículo 18, apartado 1, del Reglamento tiene como objetivo prevenir los riesgos de elusión del procedimiento de notificación y autorización previas por escrito establecido para los residuos peligrosos. Por consiguiente, es importante que las autoridades de los Estados miembros puedan ejercer una vigilancia ininterrumpida sobre el flujo de los residuos, desde su producción hasta su valorización final, para poder comprobar que pertenecen a la lista verde o, si es el caso, que no han sido mezclados con otras materias de un modo que ponga en peligro una valorización respetuosa con el medio ambiente.
96.
En lo que respecta a la seguridad del tratamiento, el Gobierno austriaco subraya acertadamente que, por el conocimiento de la naturaleza y la composición de los residuos, el destinatario y las autoridades de control pueden cerciorarse de que los residuos podrán ser tratados de modo ecológicamente racional. La indicación del productor de los residuos puede constituir, por sí misma, un indicio esencial si, por ejemplo, se acredita que el productor produce normalmente residuos peligrosos. Además, si la instalación de valorización o las autoridades de control del Estado de destino estiman que no tienen suficiente información, podrán requerir al productor precisiones adicionales.
97.
Por tanto, el conocimiento de la identidad del productor constituye una información necesaria para el destinatario de los residuos, que no se puede ver privado de la misma cuando se recurre a un negociante para organizar el traslado.
98.
La infracción del derecho de protección de datos amparados por el secreto comercial que pueda derivarse de ello es, en mi opinión, limitada.
99.
Comparto la tesis de la Comisión, que alega que, en sus relaciones recíprocas, los partícipes en la operación de traslado podrían establecer, con ciertas reservas, pactos contractuales con el fin de paliar los inconvenientes que puedan derivarse de la utilización por el destinatario de la información sobre la identidad del productor para fines distintos de los previstos en el Reglamento.
100.
Me pregunto, por lo demás, sobre la realidad y gravedad del perjuicio a los negociantes que se derivaría de la divulgación de la identidad de los productores. Los elementos de información facilitados en el procedimiento escrito y en la vista no permiten saberlo de modo preciso.
101.
De las anteriores consideraciones se desprende que el régimen de información establecido por el Reglamento para los residuos de la lista verde es proporcionado.
102.
Concluyo, por tanto, que el examen de la segunda cuestión no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 18, apartados 1 y 4, del Reglamento, tal como propongo que sea interpretado.
IV. Conclusión
103.
Por las razones antes expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht Mainz:
«1)
El artículo 18, apartado 4, del Reglamento (CE) no 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a los traslados de residuos, en su versión modificada por la Directiva 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, debe interpretarse en el sentido de que remite únicamente a las disposiciones que imponen el tratamiento confidencial de la información prevista en el artículo 18, apartado 1, del Reglamento no 1013/2006, en su versión modificada por la Directiva 2009/31, frente a terceros ajenos a la operación de traslado de residuos.
2)
El artículo 18, apartado 1, del Reglamento no 1013/2006, en su versión modificada por la Directiva 2009/31, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro que limita, por causas relacionadas con el derecho a la protección de los secretos comerciales, el acceso del destinatario de los residuos a la información relativa al productor de los residuos prevista en la casilla 6 del documento que figura en el anexo VII del Reglamento.
3)
El examen de la segunda cuestión no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 18, apartados 1 y 4, del Reglamento, en su versión modificada por la Directiva 2009/31».
(
1
)	Lengua original: francés.
(
2
)	DO L 190, p. 1.
(
3
)	DO L 140, p. 114; en lo sucesivo, «Reglamento».
(
4
)	Reglamento relativo a la vigilancia y el control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea (DO L 30, p. 1).
(
5
)	Directiva relativa al seguimiento y el control en la Comunidad de los traslados transfronterizos de residuos peligrosos (DO L 326, p. 31).
(
6
)	DO L 39, p. 1.
(
7
)	Todos los residuos destinados a ser eliminados están sujetos al procedimiento de notificación y autorización previas por escrito, más riguroso, establecido en el capítulo I del Reglamento.
(
8
)	Gesetz zur Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen und des Basler Übereinkommens vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung.
(
9
)	BGBl 2007, p. 1462.
(
10
)	Véase la sentencia de 5 de mayo de 2011, MSD Sharp & Dohme (C-316/09, Rec. p. I-3249), apartado 21 y jurisprudencia citada.
(
11
)	En la versión francesa, el verbo está en plural y el sujeto en singular. En la versión inglesa, la expresión es la siguiente: «where this is required by Community and national legislation».
(
12
)	El subrayado es mío.
(
13
)	Para una apreciación por el Tribunal de Justicia del sentido que se ha de dar al empleo de la conjunción «o», véase la sentencia de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia (C-304/02, Rec. p. I-6263), apartado 83.
(
14
)	Propuesta presentada por la Comisión el 30 de junio de 2003 [COM(2003) 379 final].
(
15
)	C-233/00, Rec. p. I-6625.
(
16
)	Véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Stichting Natuur en Milieu y otros (C-266/09, Rec. p. I-13119).
(
17
)	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo (DO L 41, p. 26).
(
18
)	DO L 124, p. 1.
(
19
)	Informe disponible en el sitio de Internet de la Comisión en inglés: «Assessment and guidance for the implemention of EU waste legislation in Member States». En la página 23 del informe se indica lo siguiente:
«In the majority of cases ‘confidentiality’ pursuant to Article 18(4) is interpreted as compliant with data protection law requirements throughout data management by [Competent Authorities].
Ireland is the only Member State which interprets the legislation in a way that ‘persons who arrange the shipment’ (box 1) may omit the information on consignee and recovery facility by referring to the exporter. Box 2 and 7 in this case will be filled with ‘Confidential - please refer to box 1’.»
(
20
)	En el informe de la Comisión mencionado en la nota a pie de página no 14 únicamente la autoridad eslovena declaró aceptar el recurso a dos formularios [«Slovenia declares that it can also accept if there are two Annex VII documents for the same shipment. In the first could be the data about the producer and in the second the data about recovery, so that you can get all required data» (p. 25)].
(
21
)	Véase el artículo 24, apartado 9, del Reglamento.
(
22
)	Los artículos 24, apartado 9, y 25, apartado 4, del Reglamento no exoneran al notificante de toda responsabilidad, pues prevén únicamente que la persona que organiza el traslado estará sujeta a las mismas obligaciones que el notificante. Ahora bien, según la definición jerarquizada del mismo contenida en el artículo 2, apartado 15, letra a), del Reglamento, el notificante será, en primer lugar, el productor inicial [i)].
(
23
)	Los artículos 24, apartado 10, y 25, apartado 5, del Reglamento establecen expresamente que se aplicarán sin perjuicio de las disposiciones comunitarias y nacionales sobre responsabilidad. Pues bien, el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (DO L 312, p. 3) establece que el productor inicial o poseedor conservan la responsabilidad de la operación de valorización o de eliminación completa, incluso si se trasladan los residuos a otras personas para su tratamiento preliminar. Sin perjuicio del Reglamento, dicha disposición permite además a los Estados miembros especificar las condiciones de responsabilidad y decidir en qué casos el productor inicial conserva la responsabilidad de toda la cadena de tratamiento o en qué casos la responsabilidad del productor o poseedor puede ser compartida o delegada entre los que intervienen en la cadena de tratamiento.
(
24
)	Asunto 53/85, Rec. p. 1965.
(
25
)	Apartado 28.
(
26
)	Asunto C-36/92 P, Rec. p. I-1911.
(
27
)	Apartados 36 y 37. Véase también la sentencia de 14 de febrero de 2008, Varec (C-450/06, Rec. p. I-581), apartado 49.
(
28
)	Apartados 51 y 52.
(
29
)	Asunto C-411/06, Rec. p. I-7585.
(
30
)	Apartado 62.
(
31
)	Apartado 59 y jurisprudencia citada.
(
32
)	El subrayado es mío.
(
33
)	Sentencia Comisión/Parlamento y Consejo, antes citada, apartado 67 y jurisprudencia citada.
(
34
)	Véase Gillardin, J., «Les déchets: des marchandises en liberté surveillée», L’entreprise et la gestion des déchets, Bruylant, Bruselas, 1993, p. 63.