62019CC0784
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2020. december 10. (
1
)
C‑784/19. sz. ügy
„TEAM POWER EUROPE” EOOD
kontra
Direktor na Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite – Varna
(Az Administrativen sad – Varna [várnai közigazgatási bíróság, Bulgária] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Munkavállalók kiküldetése – Szociális biztonság – Alkalmazandó jog – 883/2004/EK rendelet – A 12. cikk (1) bekezdése – 987/2009/EK rendelet – A 14. cikk (2) bekezdése – Munkaerő‑kölcsönző vállalkozás – A tevékenység végzésének szokásos jellege – Azon tagállam meghatározása, amelyben a munkáltató a tevékenységét szokásosan végzi – Az érdemi munkaerő‑kölcsönzési tevékenységnek az ugyanezen tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozások javára történő végzésére vonatkozó kötelezettség”
1.
A munkaerő‑kölcsönző vállalkozások abból a célból vesznek fel munkavállalókat, hogy őket más vállalkozások (a továbbiakban: kölcsönvevők) rendelkezésére bocsássák. A munkaerő‑kölcsönző vállalkozás és a kölcsönvevő vállalkozás között létrejött, munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzésre irányuló szerződések értelmében a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás munkavállalói, akiket munkaviszonyuk továbbra is magához a munkaerő‑kölcsönző vállalkozáshoz köt, a kölcsönvevő vállalkozás ellenőrzése és irányítása alatt maradnak.
2.
Az ezen előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapjául szolgáló jogvita keretében a kérdést előterjesztő bíróságnak azzal kapcsolatban kell állást foglalnia, hogy mely szociális biztonsági jogszabályok hatálya alá tartozik az a bolgár munkavállaló, akit egy Bulgáriában székhellyel rendelkező munkaerő‑kölcsönző vállalkozás ideiglenesen egy német munkáltató rendelkezésére bocsátott.
3.
E kérdés tisztázása érdekében a kérdést előterjesztő bíróság a 987/2009/EK rendelet (
2
) 14. cikke (2) bekezdésének a 883/2004/EK rendelet (
3
) 12. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben történő értelmezését kéri a Bíróságtól.
4.
A kérdést előterjesztő bíróság kétségeire adott válasz szükségessé teszi a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások jelentős tevékenységei jellegének pontos meghatározását. Közelebbről, el kell határolni az „érdemi tevékenységeket” és az ilyen típusú vállalkozások „kizárólag belső igazgatási tevékenységeit”.
5.
E két kifejezéssel az uniós jogalkotó a 987/2009 rendelet 14. cikkének (2) bekezdésében figyelembe vette a Bíróságnak a 883/2004 rendelet 12. cikkének (1) bekezdésére vonatkozó ítélkezési gyakorlatát. Most a Bíróság feladata, hogy finomítsa ezt a munkaerő‑kölcsönző vállalkozásokkal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatot.
I. Jogi háttér
A.
Az uniós jog
1. A 883/2004 rendelet
6.
A 2. cikk (1) bekezdése („A rendelet személyi hatálya”) szerint:
„(1)   Ezt a rendeletet a tagállamok állampolgáraira, egy tagállamban lakóhellyel rendelkező hontalanokra és menekültekre [helyesen: a tagállamok valamely tagállamban lakóhellyel rendelkező állampolgáraira, a valamely tagállamban lakóhellyel rendelkező hontalanokra és menekültekre] – akik egy vagy több tagállam jogszabályainak hatálya alá tartoznak vagy tartoztak –, valamint ezek családtagjaira és túlélő hozzátartozóira kell alkalmazni.”
7.
A 11. cikk („Általános szabályok”) előírja:
„(1)   Az e rendelet hatálya alá tartozó személyekre csak egy tagállam jogszabályai alkalmazandóak. E jogszabályokat e cím rendelkezései szerint kell meghatározni.
[…]
(3)   A 12–16. cikkre is figyelemmel:
a)
a munkavállalóként vagy önálló vállalkozóként egy tagállamban tevékenységet folytató személyek az adott tagállam jogszabályainak a hatálya alá tartoznak;
[…]”.
8.
A 12. cikk (1) bekezdése („Különös szabályok”) értelmében:
„Az a személy, aki egy tagállamban munkavállalóként végzi tevékenységét olyan munkáltató nevében, aki tevékenységét szokásosan abban a tagállamban végzi, és akit az említett munkáltató egy másik tagállamba küld, hogy a munkáltató nevében ott munkát végezzen, továbbra is az elsőként említett tagállam jogszabályainak a hatálya alá tartozik, feltéve, hogy az ilyen munkavégzés várható időtartama nem haladja meg a huszonnégy hónapot, és a szóban forgó személy kiküldetése nem egy másik kiküldött személy felváltása céljából történik.”
2. A 987/2009 rendelet
9.
A 14. cikk (2) bekezdése („[A 883/2004 rendelet] 12. és 13. cikkére vonatkozó pontosítások”) előírja:
„[A 883/2004 rendelet] 12. cikke (1) bekezdésének alkalmazásában az »aki tevékenységeit szokásosan abban a tagállamban végzi« kifejezés olyan munkáltatóra utal, aki a letelepedése szerinti tagállam területén szokásos jelleggel a kizárólag belső igazgatási tevékenységektől eltérő érdemi tevékenységet folytat. […]”
10.
A 19. cikk („Az érintett személyek és a munkáltatók tájékoztatása”) értelmében:
„(1)   Azon tagállam illetékes intézménye, amelynek jogszabályai [a 883/2004 rendelet] II. címe szerint alkalmazandóvá válnak, értesíti az érintett személyt – valamint adott esetben annak munkáltatóját vagy munkáltatóit – az e jogszabályok szerinti kötelezettségeiről. Megadja számukra a jogszabályokban előírt alakiságok teljesítéséhez szükséges segítséget.
(2)   Az érintett személy vagy a munkáltató kérésére azon tagállam illetékes intézménye, amelynek jogszabályai [a 883/2004 rendelet] II. címe szerint alkalmazandók, tanúsítja, hogy ezeket a jogszabályokat kell alkalmazni, és adott esetben jelzi, hogy mely időpontig és milyen feltételekkel.”
3. A 96/71/EK irányelv (
4
)
11.
Az 1. cikk megállapítja:
„(1)   Ezt az irányelvet arra, a tagállamban letelepedett vállalkozásra kell alkalmazni, amely a szolgáltatások transznacionális nyújtása keretében munkavállalókat küld egy másik tagállam területére a (3) bekezdéssel összhangban.
[…]
(3)   Ezt az irányelvet akkor kell alkalmazni, ha az (1) bekezdésben említett vállalkozás az alábbi transznacionális intézkedések valamelyikét megteszi:
[…]
c)
munkaerő‑kölcsönzéssel foglalkozó vállalkozásként vagy munkaerőt rendelkezésre bocsátó vállalkozásként munkavállalót kölcsönöz ki egy tagállam területén letelepedett vagy ott működő kölcsönvevő vállalkozáshoz, feltéve, hogy a munkaerő‑kölcsönzéssel foglalkozó vállalkozás vagy a munkaerőt rendelkezésre bocsátó vállalkozás és a munkavállaló a kiküldetés idején munkaviszonyban áll egymással.
Amennyiben a kölcsönvevő vállalkozáshoz valamely munkaerő‑kölcsönzéssel foglalkozó vállalkozás vagy munkaerőt rendelkezésre bocsátó vállalkozás által a c) pontban említettek szerint kölcsönzött munkavállalónak a kölcsönvevő vállalkozás általi, az a), b) vagy c) pont értelmében vett transznacionális szolgáltatásnyújtás keretében kell munkát végeznie a munkaerő‑kölcsönzéssel foglalkozó vállalkozás, a munkaerőt rendelkezésre bocsátó vállalkozás vagy a kölcsönvevő vállalkozás részére folytatott szokásos munkavégzésének helye szerinti tagállamtól eltérő tagállam területén, a munkavállalót az azon munkaerő‑kölcsönzéssel foglalkozó vállalkozás vagy munkaerőt rendelkezésre bocsátó vállalkozás által az adott tagállam területére kiküldött munkavállalónak kell tekinteni, amellyel munkaviszonyban áll. A munkaerő‑kölcsönzéssel foglalkozó vállalkozást vagy munkaerőt rendelkezésre bocsátó vállalkozást az (1) bekezdésben említett vállalkozásnak kell tekinteni, és annak maradéktalanul meg kell felelnie ezen irányelv és a 2014/67/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv vonatkozó rendelkezéseinek.
[…]”
4. A 2008/104/EK irányelv (
5
)
12.
Az 1. cikk („Hatály”) értelmében:
„(1)   Ez az irányelv a munkaerő‑kölcsönzőkkel kötött munkaszerződéssel rendelkező vagy ott munkaviszonyban álló munkavállalókra vonatkozik, akiket a kölcsönvevő vállalkozásoknál való ideiglenes, az adott vállalkozás felügyelete és irányítása melletti munkavégzésre kölcsönöznek ki.
[…]”
13.
A 2. cikk („Cél”) előírja:
„Ezen irányelv célja a kölcsönzött munkavállalók védelmének biztosítása és a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés minőségének javítása, az 5. cikkben meghatározott egyenlő bánásmód alapelvének a kölcsönzött munkavállalókra való alkalmazása és a munkaerő‑kölcsönzők munkáltatóként való elismerése révén, figyelembe véve, hogy meg kell teremteni a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés igénybevételét szabályozó megfelelő kereteket a munkahelyteremtéshez és a rugalmas munkavégzési formák kialakításához való eredményes hozzájárulás érdekében.”
5. A 2014/67/EU irányelv (
6
)
14.
A 4. cikk („A kiküldetés valódiságának megállapítása, valamint a visszaélés és a szabályok kijátszásának megelőzése”) értelmében:
„(1)   A 96/71/EK irányelv végrehajtásának, alkalmazásának és érvényesítésének céljából az illetékes hatóságok átfogó értékelést végeznek minden szükségesnek ítélt tényszerű elemre vonatkozóan, ideértve különösen az e cikk (2) és (3) bekezdésében meghatározott elemeket. Ezek az elemek arra hivatottak, hogy az illetékes hatóságokat segítsék olyan esetekben, amikor e hatóságok ellenőrzéseket végeznek, és amikor okuk van azt feltételezni, hogy a munkavállaló a 96/71/EK irányelv értelmében vélhetően nem minősül kiküldött munkavállalónak. Ezen elemek csupán jelzésértékű tényezők az elvégzendő átfogó értékelésben, ezért külön‑külön nem vehetők figyelembe.
(2)   Annak megállapítása érdekében, hogy egy vállalkozás a pusztán belső igazgatási és/vagy adminisztratív tevékenységeken kívül ténylegesen folytat‑e érdemi tevékenységet, az illetékes hatóságok tágabb időkeretet figyelembe véve elvégzik a vállalkozás által a letelepedés helye szerinti tagállamban, valamint – szükség esetén – a kiküldetés helye szerinti tagállamban folytatott tevékenységeket jellemző tényszerű elemek átfogó értékelését. Ilyen elemek különösen a következők:
a)
az a hely, ahol a vállalkozás bejegyzett székhelye és ügyvitele található, irodai helyiségeket használ, adót és társadalombiztosítási járulékokat fizet, illetve adott esetben a nemzeti joggal összhangban működési engedéllyel rendelkezik, vagy kereskedelmi kamara vagy szakmai testület bejegyzett tagja;
b)
a kiküldött munkavállalók felvételének helye, illetve az a hely, ahonnan kiküldik őket;
c)
a vállalkozás által egyrészről a munkavállalóival, másrészről az ügyfeleivel kötött szerződésekre alkalmazandó jog;
d)
az a hely, ahol a vállalkozás érdemi üzleti tevékenységét végzi, és ahol adminisztratív személyzetet alkalmaz;
e)
a letelepedés helye szerinti tagállamban meglévő szerződések és/vagy elért forgalom száma, illetve nagysága, figyelembe véve többek között az új alapítású vállalkozások és a kkv‑k egyedi helyzetét.”
B.
A bolgár jog
15.
A Kodeks na truda (a munka törvénykönyve) 107p. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A munkaerő‑kölcsönző vállalkozással kötött munkaszerződésben rögzíteni kell, hogy a munkavállalót egy kölcsönvevő vállalkozáshoz helyezik ki annak érdekében, hogy utóbbi ott ideiglenesen, a kölcsönvevő vállalkozás ellenőrzése és irányítása alatt munkát végezzen.
[…]
(7)   A munkaerő‑kölcsönző vállalkozások a tevékenységüket a munkaügyi hivatalnál történő nyilvántartásba vételüket követően a zakon za nasarchvane na zaetostta (a foglalkoztatás elősegítéséről szóló törvény) által meghatározott feltételek szerint és módon végzik.”
16.
A Kodeks za sotsialnoto osiguryavane (a társadalombiztosításról szóló törvénykönyv) 4. cikke előírja:
„A jelen törvénykönyv értelmében szokásos betegség és anyaság, szokásos betegségből eredő rokkantság, öregség vagy halál, munkahelyi balesetek, foglalkozási megbetegedés, és munkanélküliség esetére biztosítottak a munkavállalók függetlenül munkájuk jellegétől, díjazásuk módjától és jövedelmük forrásától.”
17.
A Naredba za sluzhebnite komandirovki i spetsializatsii v chuzhbina (a munkavállalók kiküldetéséről és külföldi szakmai továbbképzéséről szóló rendelet) 2. cikkének (1) bekezdése kimondja:
„A külföldi kiküldetés valamely személy a célból külföldre történő küldése, hogy a személyt kiküldő szerv nevében egy konkrét munkát elvégezzen.”
II. A tényállás, a jogvita és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
18.
A „Team Power Europe” EOOD (a továbbiakban: Team Power) egy bolgár jog szerint alapított vállalkozás, amely munkaerő‑kölcsönzési és munkaközvetítési tevékenységet folytat.
19.
A Team Power munkaerő‑kölcsönző vállalkozásként szerepel az Agentsia po zaetostta (munkaügyi ügynökség, Bulgária) nyilvántartásában, és munkaerő‑kölcsönzésre vonatkozó hivatalos engedéllyel rendelkezik Németországban. (
7
)
20.
A Team Power 2018. október 8‑án munkaszerződést kötött egy bolgár állampolgárral (a továbbiakban: munkavállaló), amelynek értelmében ez utóbbit Németországba küldik ki, hogy a CLW Clausthaler Laser‑ und Werkstofftechnik GmbH társaság rendelkezésére álljon, annak irányítása és felügyelete alatt.
21.
E szerződésben megállapodtak arról, hogy a munkavállaló kötelezettségeit (a „gépkezelő – fémmegmunkálás” munkakörben) a kölcsönvevő határozza meg, valamint hogy a Team Power fizeti a munkabért.
22.
A Team Power 2019. május 9‑én a Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia po prihoditéhez (nemzeti központi adóhatóság területi igazgatósága, Bulgária) egy arra vonatkozó A1 igazolás iránti kérelmet nyújtott be, hogy a munkavállaló a munkaerő‑kölcsönzés időtartama alatt a bolgár jogszabályok hatálya alá tartozik.
23.
E kérelemben megállapítást nyert, hogy a munkaerő‑kölcsönzés időtartama alatt fennmaradt a munkavállaló és a Team Power közötti munkaviszony, és ez utóbbi köteles kifizetni a munkabérét, továbbá gondoskodik a társadalombiztosítási és egészségbiztosítási jogviszonyának folyamatos fennállásáról.
24.
A hatáskörrel rendelkező közigazgatási hatóság 2019. május 30‑i határozatával megtagadta a kért igazolás kiállítását, mert nem teljesült a két kumulatív feltétel, amelyek esetén a munkavállaló továbbra is a bolgár társadalombiztosítási jog hatálya alá tartozhat: nem maradt fenn a munkavállaló és a munkáltató közötti közvetlen kapcsolat, és ez utóbbi a tevékenységének érdemi részét nem Bulgária területén folytatta.
25.
Az igazolás kiadásának megtagadását a Direktor na Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite – Varna (nemzeti központi adóhatóság várnai területi igazgatóságának igazgatója) a 2019. június 11‑i határozatával közigazgatási eljárásban helyben hagyta.
26.
Az Administrativen sad – Varna (várnai közigazgatási bíróság, Bulgária) – miután keresetet indítottak előtte – a következő kérdést terjesztette előzetes döntéshozatalra:
„Úgy kell‑e értelmezni a […] 987/2009/EK […] rendelet 14. cikkének (2) bekezdését, hogy ahhoz, hogy feltételezni lehessen, hogy egy munkaerő‑kölcsönző vállalkozás tevékenységeit szokásosan a letelepedése szerinti tagállamban végzi, e vállalkozásnak a munkaerő rendelkezésre bocsátására irányuló tevékenység érdemi részét az ugyanabban a tagállamban letelepedett kölcsönvevők részére kell végeznie?”
27.
A kérdést előterjesztő bíróság szerint:
–
A 883/2004 rendelet 12. cikkének (1) bekezdésében foglalt második feltétel teljesülésével kapcsolatos ítélkezési gyakorlat nem egységes. Az eltérés abból ered, hogy a 987/2009 rendelet 14. cikkének (2) bekezdését eltérően értelmezik annak meghatározása tekintetében, hogy a munkáltató „érdemi tevékenységet” végez‑e a letelepedés helye szerinti tagállamban.
–
Annak meghatározása során, hogy teljesül‑e ez a feltétel, figyelembe kell venni a munkáltató által folytatott tevékenységek minden jellemző ismérvét, köztük a Bíróság 2000. február 10‑i FTS‑ítéletének 42. és 43. pontjában említett ismérveket. (
8
)
–
Az a körülmény, hogy a kiküldött munkavállalók a kölcsönvevők részére az őket alkalmazó és kiküldő vállalkozás fő tevékenységétől eltérő munkát végeznek, nem releváns. Eszerint egy munkaerő‑kölcsönző vállalkozás üzleti tevékenységét általában az állandó telephelye szerinti tagállamban folytatja, amennyiben ebben az államban szokásosan érdemi tevékenységet végez.
28.
A kérdést előterjesztő bíróság azonban úgy véli, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatából nem derül ki, hogy a fent említett feltétel teljesítése érdekében: a) elegendő‑e, ha a munkáltató a kiküldő államban (
9
) (a jelen esetben Bulgáriában) az általa más tagállamba (foglalkoztatás helye szerinti állam, a jelen esetben Németország) kiküldött munkavállalókkal köt munkaszerződést; vagy b) az szükséges, hogy munkaerő‑kölcsönzési tevékenységet folytasson olyan kölcsönvevők részére, amelyek az első államban (Bulgária) folytatnak tevékenységet.
III. A Bíróság előtti eljárás és a felek álláspontja
29.
Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet 2019. október 22‑én vette nyilvántartásba a Bíróság hivatala.
30.
A Team Power, a belga, a bolgár, az észt, a finn és a francia kormány, valamint a Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket. Az észt kormány kivételével valamennyien megjelentek a 2020. október 13‑án tartott nyilvános tárgyaláson, amelyen a lengyel kormány is részt vett.
IV. A felek érvelésének összefoglalása
31.
A Team Power és a Bizottság egyetértenek abban, hogy a vitatott kivétel hatálya alá tartozhat egy olyan munkaerő‑kölcsönző vállalkozás, amely nem a székhelye szerinti államban végzi azon érdemi tevékenységét, hogy munkavállalókat bocsát olyan kölcsönvevő vállalkozások rendelkezésére, amelyek a tevékenységüket a kiküldő államban folytatják.
32.
A Team Power szerint az FTS‑ítéletben foglalt ismérvek között nem szerepel a kiküldő államban teljesített szerződések száma. E tényező nem rendelkezik kötelező erővel azáltal, hogy az igazgatási bizottság 2009. június 12‑i A2. sz. határozatában (
10
) említi.
33.
A Team Power hozzáteszi, hogy a forgalomra vonatkozó ismérvet sem kell figyelembe venni, mivel az nem tükrözi a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások sajátos jellemzőit. E jellemzők a mennyiségi ismérvek figyelembevételének kizárásához vezetnek.
34.
A Bizottság szerint a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások sajátos jellemzőire tekintettel elegendő, ha a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás olyan munkavállalókkal rendelkezik, akik a kiküldő államban végeznek munkát, és ott olyan munkavállalókat vesz fel, akiket ideiglenesen a kölcsönvevők rendelkezésére bocsát. E feltétel teljesülése esetén semmi sem akadályozza meg a munkaerő‑kölcsönző vállalkozást abban, hogy munkavállalókat vegyen fel annak érdekében, hogy azokat kizárólag más tagállamokban letelepedett kölcsönvevőkhöz küldje ki.
35.
Mindazonáltal a Bizottság megjegyzi, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak egyéb tényezőket is meg kell vizsgálnia a joggal való visszaélés vagy az uniós rendelkezések csalárd alkalmazásának kizárása érdekében. (
11
)
36.
A belga, a bolgár, az észt, a finn, a francia és a lengyel kormány szerint a munkaerő‑kölcsönző vállalkozásoknak az érdemi tevékenységük végzése során a kiküldő államban letelepedett vállalkozások részére kell munkavállalókat rendelkezésre bocsátaniuk. Ez következik az FTS‑ítéletben megállapított, majd az uniós jogalkotó által kodifikált ismérvekből, amelyeket az igazgatási bizottság határozatai és az alkalmazandó jogszabályokról szóló gyakorlati útmutató (
12
) egészít ki, amelyek megfelelően igazodnak a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások sajátos jellemzőihez.
37.
Az eljárásban részt vevő kormányok álláspontja több érven alapul:
–
Az igazgatási bizottság 1996. május 31‑i 162. sz. határozatából (
13
) kitűnik, hogy egy munkaerő‑kölcsönző vállalkozás szokásosan végzi tevékenységét valamely tagállam területén, amikor e tagállam területén rendszerint munkavállalókat bocsát kölcsönvevő vállalkozások rendelkezésére az e tagállamban történő foglalkoztatás céljából. Ezzel összhangban áll a gyakorlati útmutató is.
–
Az FTS‑ítélet, a 2009. évi A2. határozat, valamint a gyakorlati útmutató értékelési szempontként említi az egyes tagállamokban egy jelentős időszakban elért forgalmat. Mivel a bevétel összege nem a kölcsönvevő vállalkozás szerinti államban realizálódik, meg kell határozni, hogy a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás a kiküldő állam vagy kizárólag más tagállamok vállalkozásainak rendelkezésére bocsát‑e munkaerőt.
–
A 2009. évi A2. határozat és a gyakorlati útmutató értelmében másik releváns ismérvnek minősül a küldő tagállamban teljesített szerződések száma a más tagállamokban teljesített szerződések számához képest.
–
Az e tárgykörre vonatkozó szabályokat szigorúan kell értelmezni, mivel azok kivételt jelentenek azon főszabály alól, amely szerint a munkavállalók azon tagállam jogszabályainak hatálya alá tartoznak, amelyben munkát végeznek.
–
E kivétel célja annak elkerülése, hogy azon munkáltatónak, aki a munkavállalóit határozott időre egy másik tagállamba küldi ki, ez utóbbiban fizetnie kelljen a szociális biztonsági járulékokat. A munkaerő‑kölcsönző vállalkozás esetében a munkavállalók – mivel egy másik vállalkozás részére végeznek munkát – nem tekinthetők a vitatott kivétel szerinti „kiküldött munkavállalóknak”.
–
Bár az FTS‑ítélet nem határozta meg pontosan a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás szokásos és jellemző tevékenységeinek jellegét, a főtanácsnok ezen ügyre vonatkozó indítványából (
14
) az következik, hogy e vállalkozásoknak valódi kereskedelmi tevékenységet kell végezniük a küldő tagállamban. Ezt erősítette meg a Bíróság a 2000. november 9‑i Plum ítéletében. (
15
)
V. Elemzés
A.
Előzetes megállapítások
38.
A kérdést előterjesztő bíróság által előterjesztett kérdés nagyon pontos: annak eldöntéséhez, hogy egy bolgár munkaerő‑kölcsönző vállalkozás által valamely német vállalkozás részére történő rendelkezésre bocsátás céljából alkalmazott munkavállaló a bolgár szociális biztonsági jogszabályok hatálya alá tartozik‑e, e munkaerő‑kölcsönző vállalkozásnak Bulgáriában letelepedett kölcsönvevő vállalkozások javára kell‑e folytatnia az érdemi munkaerő‑kölcsönzési tevékenységét?
39.
A 883/2004 rendelet „teljes és egységes kollíziós szabályrendszert [képez], amelyek célja annak biztosítása, hogy az Európai Unión belül mozgó munkavállalók csak egy tagállam szociális biztonsági rendszeréhez tartozzanak, és így el lehessen kerülni az alkalmazandó tagállami jogszabályok halmozódását, valamint az esetlegesen ebből fakadó nehézségeket”. (
16
)
40.
E tekintetben a 883/2004 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a hatálya alá tartozó személyekre csak egy tagállam jogszabályai alkalmazandóak. Ugyanezen cikk (3) bekezdésének a) pontja szerint ez az állam az, ahol e személy munkavállalóként vagy önálló vállalkozóként tevékenységet folytat. E pont tehát a lex loci laborist írja elő.
41.
E kollíziós szabály azonban elismeri azt a kivételt, amely a 883/2004 rendelet 12. cikkének (1) bekezdésében található: „[a]z a személy, aki egy tagállamban munkavállalóként végzi tevékenységét olyan munkáltató nevében, aki tevékenységét szokásosan abban a tagállamban végzi, és akit az említett munkáltató egy másik tagállamba küld, hogy a munkáltató nevében ott munkát végezzen, továbbra is az elsőként említett tagállam jogszabályainak a hatálya alá tartozik […]”. (
17
)
42.
A Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében e kivétel alkalmazása két feltétel teljesülésétől függ: a) szerves kapcsolat (
18
) fenntartása a munkáltató és a munkavállaló között a kiküldetés időtartama alatt; és b) a munkáltatónak a kiküldő állam területén „szokásos mértékben [kell] jelentős tevékenységet[végeznie]”. (
19
)
43.
A kérdést előterjesztő bíróság számára nem kétséges, hogy e feltételek közül az első (a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás és a munkavállaló közötti szerves kapcsolat fennmaradása) teljesül, (
20
) és a második feltétellel kapcsolatos értelmezési nehézségekre összpontosít.
44.
Ezen értelmezési nehézségek különösen a „tevékenységét szokásosan végzi” fogalom körül merülnek fel, amely olyan, sajátos tevékenységi körrel rendelkező munkáltatókra vonatkozik, mint például a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások, amelyekre a 96/71 irányelv szabályai alkalmazandók, amennyiben valamely „tagállamban letelepedett […], […] a szolgáltatások transznacionális nyújtása keretében […] egy másik tagállam területére [munkavállalókat küldő vállalkozásként]” járnak el (a 96/71 irányelv 1. cikkének (1) és (3) bekezdése).
B.
A „tevékenységek szokásos végzése” fogalom
1. Érdemi tevékenységek és belső igazgatási tevékenységek
45.
A Bíróság a „tevékenységek szokásos végzése” fogalmat több évtizeden keresztül pontosította egy olyan ítélkezési gyakorlatban, amely az 1970. december 17‑i Manpower ítéletből (
21
) eredt, és amely beépült az uniós jog egymást követő szabályaiba, egészen a 2014/67 irányelvig.
46.
A 987/2009 rendelet, amelynek értelmezésével kapcsolatban a kérdést előterjesztő bíróság a Bírósághoz fordult, a 14. cikkének (2) bekezdésében pontosítja, hogy „az »aki tevékenységeit szokásosan abban a tagállamban végzi« kifejezés olyan munkáltatóra utal, aki a letelepedése szerinti tagállam területén szokásos jelleggel a kizárólag belső igazgatási tevékenységektől eltérő érdemi tevékenységet folytat”.
47.
Az uniós jogalkotó azáltal, hogy e pontosítást jogszabályba foglalta, a Bíróság által tett két pontosítást is magáévá tett: „jelentős tevékenységeknek” (
22
) kell fennállniuk, nem csupán „kizárólag belső igazgatási tevékenységeknek”. (
23
)
48.
A 987/2009 rendelet 14. cikkének (2) bekezdésében „a kizárólag belső igazgatási tevékenységektől eltérő érdemi tevékenység” (
24
) szokásos jelleggel történő folytatásának említésével a jogalkotó tehát az FTS‑ítéletben és a Plum ítéletben használt, „jelentős tevékenységek” kifejezés jelentette minőségbeli eltolódást kívánta kiemelni.
49.
Ennélfogva nem a végzett tevékenységek száma, hanem az a meghatározó, hogy e tevékenységek mekkora relevanciával bírnak azon tevékenységek meghatározása tekintetében, amelyek a munkavállalókat alkalmazó vállalkozás saját és jellemző célját jelentik. Amennyiben ez utóbbi egy munkaerő‑kölcsönző vállalkozás, annak sajátos jellemzőit kell figyelembe venni, amint azt a Bíróság az FTS‑ítéletben tette.
50.
Ezen ítélet szerint „a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás által végzett tevékenységeket jellemző valamennyi ismérvet vizsgálni kell”. (
25
) Ezen ismérvek között szerepelnek „különösen” és nem kimerítő jelleggel (
26
) azok, amelyeket ezt követően nagyrészt a 2014/67 irányelv 4. cikkének (2) bekezdése is átvett. (
27
)
51.
Ezen ismérvek között nem szerepel, hogy a munkaerő‑kölcsönző vállalkozásnak a tevékenységének nagyobb részét oly módon kellene végeznie, hogy munkaerőt bocsát a székhelye szerinti államban letelepedett kölcsönvevők rendelkezésére. Ugyanakkor ez tűnik ki az igazgatási bizottság határozataiból, mint például az 1408/71/EGK rendelet 14. cikke (1) bekezdése a) pontjának és 14b. cikke (1) bekezdésének alkalmazásáról szóló, 1985. október 17‑i 128. sz. határozatból. (
28
)
52.
Márpedig a Bíróság elvetette e határozatok számukra kötelező erejét, bár hasznosnak bizonyulhatnak azon intézmények számára, amelyeknek alkalmazniuk kell a szociális biztonságra vonatkozó uniós jogot. (
29
) Sőt, e követelmény az FTS‑ítéletben konkrétan nem tükröződött annak ellenére, hogy az már az 1985. évi 128. sz. határozatban és a 162/1996. sz. határozatban is megjelent. (
30
)
53.
A Bíróságnak most azt kell tisztáznia, hogy e konkrét feltétel elengedhetetlen követelménynek minősül‑e a 883/2004 rendelet 12. cikkének (1) bekezdésében szereplő kivételnek a jelen jogvita körülményeihez hasonló körülmények között történő alkalmazásához.
54.
Emlékeztetek arra, hogy – ahogyan arra a francia kormány hivatkozott – a Bíróság nem határozta meg, hogy miben állnak egy munkaerő‑kölcsönző vállalkozás érdemi tevékenységei. Az FTS‑ítélet nem tért ki az ilyen típusú tevékenységek tartalmára, és így nem teszi lehetővé az érdemi és a kizárólag belső igazgatási tevékenységek elhatárolását.
55.
Az FTS‑ítéletben felsorolt ismérvek valójában azt feltételezik, hogy van érdemi tartalom, de ezt nem fejtik ki. A hasznossága tehát viszonylagos, ha korábban nem pontosították, hogy miben állnak azok a tevékenységek, amelyekre az ilyen ismérvek jellemzőek. (
31
)
56.
Így például a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások adminisztratív személyzete munkavégzési helyének jelentősége attól függ, hogy az ilyen típusú vállalkozások teljesítményében mekkora súlya lehet a humánerőforrás‑gazdálkodásnak, amely vállalkozások annak érdekében vesznek fel munkavállalókat, hogy azokat más vállalkozások rendelkezésére bocsássák. E tényező nem ugyanolyan jelentőséggel bír egy építési vállalkozás vagy egy takarítóvállalkozás, mint egy munkaerő‑kölcsönző vállalkozás esetében.
57.
Meg kell tehát határozni, hogy mi a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás jellemző (érdemi) tevékenysége, illetve hogy mi az ilyen típusú vállalkozások „alaptevékenysége” – a francia kormány által használt kifejezés szerint: „cœur de métier”.
2. A munkaerő‑kölcsönző vállalkozások érdemi tevékenysége és belső igazgatási tevékenysége
58.
Valamennyi fél egyetért abban, hogy a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás jellemző tevékenységét a munkaerőnek valamely kölcsönvevő vállalkozás részére történő rendelkezésre bocsátása jelenti.
59.
E feladat logikusan számos, a munkavállalók kiválasztásával és felvételével kapcsolatos előkészítő tevékenységet igényel, amelyeket a tárgyaláson részt vevő kormányok kizárólag belső igazgatási tevékenységnek minősítenek. A Team Power és a Bizottság ezzel szemben azt állítja, hogy ezek az előkészítő tevékenységek a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások érdemi tevékenységének körébe tartoznak, és ezért azokat a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások tipikus tevékenységeként minősítik.
60.
Az előfeltevéseikkel összhangban:
–
a tárgyaláson részt vevő kormányok (
32
) azzal érvelnek, hogy a Team Power csak akkor végzi szokásosan a tevékenységét Bulgáriában (amely tagállamban letelepedett), ha az ezen országban székhellyel rendelkező vállalkozások részére bocsát munkaerőt rendelkezésre;
–
a Bizottság és a Team Power úgy érvel, hogy a fent hivatkozott előkészítő tevékenységek Bulgária területén történő gyakorlása elegendő annak megállapításához, hogy a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás szokásosan e tagállamban végzi tevékenységét.
61.
A Bíróság e területre vonatkozó ítélkezési gyakorlatának fő vonalaiban olyan jogviták keretében alakult ki, amelyekben a munkavállalókat egy munkaerő‑kölcsönző vállalkozás bocsátotta rendelkezésre, (
33
) vagy azokat egy építési vállalkozás küldte ki. (
34
) Véleményem szerint e két munkáltató típusra jellemző tevékenységek közötti ellentét tanulságul szolgálhat az érdemi tevékenységeik elhatárolásához.
62.
Az építési vállalkozások jellemző tevékenységét éppen egy tényleges eredmény létrehozása jelenti. Ennek kivitelezése érdekében bizonyos előzetes műveleteket kell elvégezniük (például eszközök beszerzését, munkavállalók kiválasztását és felvételét), amelyek önmagukban szervezeti és igazgatási struktúrát igényelnek.
63.
A munkaerő kiválasztása és felvétele különösen az építési vállalkozások számára minősül az elsődleges céljukhoz képest funkcionális, kizárólag belső igazgatási tevékenységnek. Funkcionális abban az értelemben, hogy az építéshez munkaerőre van szükségük, azonban e vállalkozások nem e tevékenység alapján minősülnek építési vállalkozásnak.
64.
Az a hely, ahol az építési vállalkozás az érdemi tevékenységét végzi, logikusan az a hely, ahol épületeit építi. Ez alapján a Bíróság úgy ítéli meg, hogy az ilyen típusú vállalkozások esetében nem alkalmazható a 883/2004 rendelet 12. cikkének (1) bekezdése szerinti kivétel, ha munkavállalóikat egy másik (a saját székhelyük szerinti tagállamtól eltérő) tagállam területére küldik ki, ahol „az összes tevékenységüket végzik, kivéve a pusztán belső igazgatási tevékenységeket”. (
35
)
65.
A munkaerő kiválasztása, toborzása és felvétele – amelyek, ismétlem, funkcionálisnak minősülnek egy építési vállalkozás meghatározó tevékenységéhez képest – a munkaerő‑kölcsönző vállalkozásokra jellemző, sajátos feladatok. (
36
) Ha az építési vállalkozás az a vállalkozás, amely épít, akkor a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás éppen az, amely az általa előzetesen kiválasztott és felvett munkaerőt más vállalkozások rendelkezésére bocsátja.
66.
A munkavállalók kiválasztása és felvétele tehát a munkaerő‑kölcsönzéssel (rendelkezésre bocsátásával) kapcsolatos tevékenységhez elengedhetetlen. Olyan folytonosságról van szó, amelyben egyaránt jelentőséggel bír a szigorú értelemben vett rendelkezésre bocsátás időpontja és azon folyamat időpontja, amely lehetővé teszi azon személy kiválasztását, akinek a munkáját felajánlják. A munkaerő‑kölcsönző vállalkozás számára a munkaerő kiválasztása és felvétele ugyanolyan releváns, mint az olyan kölcsönvevők keresése, akik számára e vállalkozás munkaerőt bocsát rendelkezésre.
67.
Ezért egyetértek a Bizottsággal abban, hogy a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások esetében a 833/2004 rendelet 12. cikkének (1) bekezdésében előírt feltétel azon pillanattól fogva teljesül, amikor bizonyos számú munkavállalóval rendelkeznek, akiknek a feladata azon munkaerő kiválasztása, amelyet ideiglenesen bármely tagállamban, és nem kizárólag vagy főként a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás székhelye szerinti tagállamban letelepedett kölcsönvevők rendelkezésére kell bocsátani.
68.
Ennélfogva különbséget kell tenni az alábbiak között: a) a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás azon alkalmazottai, akik a munkaerőnek a kölcsönvevő vállalkozások számára történő kiválasztásával, felvételével és rendelkezésre bocsátásával foglalkoznak; és b) azon munkavállalók, akiket kiválasztanak és felvesznek, és akiket – bár szerves kapcsolatot tartanak fenn a munkaerő‑kölcsönző vállalkozással – e kölcsönvevő vállalkozások rendelkezésére bocsátják. Míg az előbbiek azok, akik a munkaerő‑kölcsönző vállalkozásra jellemző tevékenységet végzik, az utóbbiak a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás által nyújtott szolgáltatás tárgyát képezik.
69.
A munkaerő‑kölcsönző vállalkozások mint egy szolgáltatást (a munkavállalók konjunkturális jelleggel más gazdasági szereplők rendelkezésére bocsátását) jogszerűen nyújtó szolgáltatók jelenlétének elismerését követően (
37
) e szolgáltatás határokon átnyúló jelleget mutathat, és az EUMSZ 56. cikkben biztosított szabadságban részesülhet. Ezáltal nem lehet vele szemben indokolatlan korlátozásokra hivatkozni.
70.
Azon megfontolások sérelme nélkül, amelyeket e területen a visszaélés és a csalás elleni küzdelmet illetően azonnal teszek, szem előtt kell tartani, hogy a 884/2004 rendelet 12. cikke (1) bekezdésének „célja többek között az, hogy előmozdítsa a szolgáltatásnyújtás szabadságát azon vállalkozások számára, amelyek azt kihasználva a székhelyük tagállamától eltérő tagállamba küldik munkavállalóikat. Így az ilyen rendelkezés célja, hogy a munkavállalók szabad mozgását valószínűsíthetően gátló akadályokat leküzdje, valamint hogy a gazdasági kölcsönhatást oly módon ösztönözze, hogy ugyanakkor az adminisztratív nehézségek kiküszöbölhetők legyenek, különösen a munkavállalók és a vállalkozások vonatkozásában.” A munkaerő‑kölcsönző vállalkozások tevékenysége is illeszkedhet ebbe az összefüggésbe. (
38
)
71.
Annak ellenőrzése érdekében, hogy a munkaerő‑kölcsönző vállalkozásnak a munkaerő kiválasztásával, felvételével és rendelkezésre bocsátásával foglalkozó alkalmazottai a tevékenységüket a kiküldő államban végzik‑e, a nemzeti hatóságok az FTS‑ítéletben meghatározott kritériumok közül néhányra hivatkozhatnak, nevezetesen: a) a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás székhelye; b) belső igazgatási tevékenységének végzési helye; c) a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás székhelye szerinti tagállamban munkát végző személyzet létszámának nagysága, és d) az a hely, ahol a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás felveszi azokat a munkavállalókat, akiknek munkaerejét rendelkezésre bocsátja.
72.
Az FTS‑ítéletben felsorolt szempontok közül nem mindegyik került fent említésre: hiányoznak a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás által a kölcsönvevőkkel kötött szerződések megkötésének helyére, az e szerződésekre alkalmazandó jogra, valamint a kiküldő államban és más tagállamokban elért forgalomra vonatkozó szempontok.
73.
Értelmezésem szerint ez utóbbi három szempont nem igazolja a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás és a kiküldő állam közötti tényleges kapcsolatot: e kapcsolat inkább attól függ, hogy a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás jellemző tevékenységét végző munkavállalók a munkaerőt e tagállamban válasszák ki, vegyék fel és bocsássák rendelkezésre.
74.
Különösen a forgalomra vonatkozó feltétel alkalmazható a munkaerő rendelkezésre bocsátása helyének igazolásához, azonban azon hely azonosításához nem, ahol a kölcsönzött munkavállalók kiválasztása és felvétele történik, ami – ismétlem – a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások jellemző tevékenységének kemény magját képezi.
75.
A munkaerő‑kölcsönző vállalkozás és a kiküldő állam – amelyben e vállalkozás letelepedett – közötti tényleges kapcsolat vizsgálata során az FTS‑ítéletben meghatározott, a jelen indítvány 71. pontjában említett szempontok az igazán fontosak. A többi szempont esetében ez nem azt jelenti, hogy azok nem relevánsak: lehetnek relevánsak, azonban nem az említett kapcsolat igazolása, hanem a csalás vagy a joggal való visszaélés elkerülése tekintetében.
76.
Összefoglalva, ha a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás az érdemi tevékenységét (azaz a munkavállalók annak érdekében történő kiválasztását, hogy őket a kölcsönvevő vállalkozások rendelkezésére bocsássa) a kiküldő államban végzi, ahol az FTS‑ítéletben meghatározott szempontoknak megfelelő személyi eszközökkel és szervezeti felépítéssel rendelkezik, már nem bír jelentőséggel a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás által egy másik tagállamba kiküldött munkavállalók kisebb vagy nagyobb aránya azon munkavállalókhoz képest, akiket adott esetben Bulgáriában letelepedett vállalkozások rendelkezésére bocsátanak.
C.
Visszaélés és csalás
77.
A Bíróság szavaival élve, „[a] csalárd magatartás és a joggal való visszaélés tilalmának […] elve az uniós jognak a jogalanyok által tiszteletben tartandó alapelvét képezi”, mivel „[a]z uniós jogi szabályozás alkalmazását […] nem lehet oly módon kiterjeszteni, hogy az vonatkozzon az abból a célból végrehajtott ügyletekre, hogy csalárd módon vagy visszaélésszerűen részesüljenek az uniós jog által biztosított előnyökből”. (
39
)
78.
Az olyan szolgáltatásnyújtást, amelynek tárgyát a munkaerőnek más vállalkozások részére történő rendelkezésre bocsátása jelenti, „egy szakmai és társadalmi szempontból különösen érzékeny területen” végzik, mivel „[a]z ilyen típusú tevékenységgel járó munkakapcsolatok sajátos jellege folytán annak gyakorlása közvetlenül érinti úgy a munkaerőpiaci kapcsolatokat, mint az érintett munkavállalók jogos érdekeit”. (
40
)
79.
Meg kell tehát akadályozni, hogy a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások csalárd módon éljenek a 883/2004 rendelet 12. cikkének (1) bekezdésében számukra biztosított lehetőséggel. E lehetőség nem sértheti a kiküldött munkavállalók azon jogát, hogy a foglalkoztatás helye szerinti tagállam szociális biztonsági rendszerében váljanak biztosítottá, ami a főszabályt jelenti. (
41
)
80.
Ez előfordulhat, ha egy munkaerő‑kölcsönző vállalkozás létrehozása „megkönnyíti a vállalkozások számára annak a lehetőségét, hogy pusztán mesterséges ügyletekkel élve az uniós szabályozást kizárólag arra használják, hogy a nemzeti [szociális biztonsági] rendszerek közötti különbségekből hasznot húzzanak”. (
42
) Ebben az esetben egy munkaerő‑kölcsönző vállalkozás minősülhet pusztán egy közbenső „postafiók‑társaságnak” vagy „fedővállalkozásnak”, (
43
) amelyet annak elfedése céljából iktattak közbe, hogy munkavállalók átadására az utóbbit igénybevevő ugyanazon gazdasági szereplőnél került sor, és ily módon e gazdasági szereplő elkerüli a munkabér, valamint a foglalkoztatás helye szerinti államban nagyobb szociális terhek fizetését.
81.
Márpedig a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzésre vonatkozó szerződések megkötésével kapcsolatos visszaélések megelőzésének célja „nem indokolhatj[a] e munkavégzési forma szinte általános jellegű kizárását, mint például a munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzés egy teljes gazdasági ágazatban való megtiltása, […] minden egyéb objektív indok [nélkül] […]. A valamely jog gyakorlásával való visszaélés megakadályozását célzó intézkedés nem lehet egyenértékű a szóban forgó jog megtagadásával.” (
44
)
82.
Egyensúlyba kell tehát hozni azt, hogy a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások jogszerűen élhessenek a más tagállamban székhellyel rendelkező kölcsönvevő vállalkozások számára történő szolgáltatásnyújtás szabadságával (amikor utóbbiak részére ideiglenesen munkaerőt bocsát rendelkezésre), valamint a csalás vagy a joggal való visszaélés elleni küzdelmet. (
45
)
83.
Ezenkívül emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság számára „önmagában nem minősül visszaélésnek, ha valamely társaság a célból létesít egy tagállam jogszabályai alapján létesítő okirat szerinti vagy tényleges székhelyet, hogy a kedvezőbb jogszabályok előnyeit élvezze”. (
46
)
84.
A munkaerő‑kölcsönző vállalkozás tehát főszabály szerint letelepedhet egy olyan tagállamban, amelynek jogszabályait kedvezőbbnek ítéli meg ahhoz, hogy a munkavállalóit onnan szolgáltatásnyújtás keretében, ideiglenesen más államok vállalkozásainak rendelkezésére bocsássa.
85.
E tekintetben az illetékes hatóságoknak elsősorban azt kell ellenőrizniük, hogy a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás megfelelő belső igazgatási struktúrával rendelkezik‑e, valamint hogy saját személyzete segítségével, azon tagállam területén választ‑e ki és vesz fel munkavállalókat, ahonnan e vállalkozás működik. Ellenőrizniük kell továbbá, hogy a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás megfelel‑e az ezen állam jogszabályai által előírt valamennyi feltételnek.
86.
Másodszor, meg kell bizonyosodniuk a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás, valamint az általa rendelkezésre bocsátott munkavállaló közötti szerves kapcsolat valódiságáról és folytonosságáról. (
47
) Ez utóbbinak „e személynek közvetlenül kiküldetése előtt azon tagállam [szociális biztonsági] jogszabályainak hatálya alá kell tartoznia, amelyben munkáltatójának székhelye található”. (
48
)
87.
Harmadszor ugyanezen hatóságok az esetleges csalárd szándékra utaló jelnek tekinthetik, hogy a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás csak egy vagy kevés vállalkozáshoz – különösen, amelyek egyetlen, foglalkoztatás helye szerinti államban rendelkeznek székhellyel, amely állam eltér a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás székhelye szerinti államtól – küld ki munkavállalókat, amely vállalkozással vagy vállalkozásokkal jelentős (részvényesi vagy hasonló jellegű) kapcsolatban áll.
88.
Kétségtelen, hogy a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások által rendelkezésre bocsátott munkavállalók iránti kereslet az Unió egészében nagyon egyenlőtlen. (
49
) Nem várható el tehát, hogy valamennyi munkaerő‑kölcsönző vállalkozás valamennyi tagállamba eljuttassa az ajánlatát. A földrajzi közelség tehát értékelhető tényező lehet azon piac korlátainak behatárolása szempontjából, ahol a tevékenységüket folytatni kívánják.
89.
Ebben az ügyben a Team Power azt állítja, hogy az általa az esetleges kölcsönvevők rendelkezésére bocsátott munkaerő Bulgáriában lakóhellyel rendelkező bolgár munkavállalókat foglal magában, akiket „elsősorban” németországi székhelyű vállalkozásokhoz küldenek ki. (
50
) Arra hivatkozik azonban, hogy az, hogy nem küld ki munkaerőt más tagállamokba, alapvetően a bolgár hatóságok gyakorlata miatt van, és ez képezi az alapeljárás alapját. (
51
)
90.
Ha a kérdést előterjesztő bíróság szükségesnek ítéli, meg kell vizsgálnia ezt a kérdést, és vele együtt minden olyan ténybeli körülményt, amely alkalmas a 883/2004 rendelet 12. cikkének (1) bekezdésében foglalt kivétel alkalmazására irányuló kérelemben a csalás vagy visszaélés gyanújának kiküszöbölésére. (
52
)
91.
A visszaélés és a csalárd szándék kivételével semmi nem zárja ki, hogy egy bulgáriai székhellyel rendelkező munkaerő‑kölcsönző vállalkozás a vitatott kivétel hatálya alá tartozzon annak érdekében, hogy szolgáltatásait más tagállamok kölcsönvevői részére nyújtsa, még akkor is, ha e szolgáltatások jelentős részét nem Bulgáriában letelepedett vállalkozások részére nyújtja.
VI. Végkövetkeztetés
92.
A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az Administrativen sad – Varna (várnai közigazgatási bíróság, Bulgária) számára következőképpen válaszoljon:
„A szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló 883/2004/EK rendelet végrehajtására vonatkozó eljárás megállapításáról szóló, 2009. szeptember 16‑i 987/2009/EK rendelet (HL 2009. L 284., 1. o.) 14. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy – hacsak nem állapítható meg csalás vagy visszaélés fennállása – annak megállapításához, hogy egy munkaerő‑kölcsönző vállalkozás a tevékenységét rendszerint a letelepedésének helye szerinti tagállamban végzi, nem elengedhetetlen, hogy a munkaerő rendelkezésre bocsátására irányuló tevékenységének érdemi részét az ugyanezen tagállamban letelepedett kölcsönvevő vállalkozások javára végezze.”
(
1
)	Eredeti nyelv: spanyol.
(
2
)	A 2012. május 22‑i 465/2012/EU európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2012. L 149., 4. o.) módosított, a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló 883/2004/EK rendelet végrehajtására vonatkozó eljárás megállapításáról szóló, 2009. szeptember 16‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2009. L 284., 1. o.).
(
3
)	A 465/2012 rendelettel is módosított, a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló, 2004. április 29‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2004. L 166., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 5. kötet, 72. o.). A 883/2004 rendelet 2010. május 1‑jétől hatályon kívül helyezte a szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló, 1971. június 14‑i 1408/71/EGK tanácsi rendeletet (HL 1971. L 149., 2. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 35. o.), amelynek utolsó módosítására a 631/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2004. L 100., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 5. kötet, 10. o.) került sor.
(
4
)	A munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről szóló, 1996. december 16‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 1997. L 18., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 2. kötet, 431. o.; helyesbítés: HL 2015. L 111., 34. o.). Az idézett 1. cikk szövege magában foglalja a munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről szóló 96/71/EK irányelv módosításáról szóló, 2018. június 28‑i (EU) 2018/957 európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL 2018. L 173., 16. o.; helyesbítés: HL 2019. L 91., 77. o.) bevezetett módosításokat.
(
5
)	A munkaerő‑kölcsönzés keretében történő munkavégzésről szóló, 2008. november 19‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 327., 9. o.).
(
6
)	A munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről szóló 96/71/EK irányelv érvényesítéséről és a belső piaci információs rendszer keretében történő igazgatási együttműködésről szóló 1024/2012/EU rendelet (az IMI‑rendelet) módosításáról szóló, 2014. május 15‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 159., 11. o.).
(
7
)	Az engedélyt a Bundesagentur für Arbeithoz (szövetségi munkaügyi ügynökség, Németország) tartozó düsseldorfi Agentur für Arbeit (munkaügyi ügynökség) állította ki számára.
(
8
)	C‑202/97. sz. ügy, EU:C:2000:75; a továbbiakban: FTS‑ítélet.
(
9
)	Adott esetben a „kiküldő állam”, illetve a „foglalkoztatás helye szerinti állam” kifejezést fogom használni a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás letelepedési helye szerinti állam, illetve azon állam megjelölésére, amelyben a kölcsönvevő vállalkozás az oda kiküldött munkavállalót alkalmazza. E terminológia gyakori a 883/2004 rendelet 71. cikke szerint létrehozott, a szociális biztonsági rendszerek koordinációjával foglalkozó igazgatási bizottság (a továbbiakban: igazgatási bizottság) határozataiban.
(
10
)	A 883/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletnek a kiküldött munkavállalókra és az illetékes államon kívül ideiglenesen munkát végző önálló vállalkozókra alkalmazandó jogszabályokról szóló 12. cikkének értelmezéséről szóló határozat (HL 2010. C 106., 5. o.; a továbbiakban: 2009. évi A2. határozat)
(
11
)	Ellenőriznie kell például, hogy a Team Power csak egy vagy két német vállalkozás részére bocsát‑e rendelkezésre munkavállalókat; azt ki alapította, és milyen kapcsolatban áll e német vállalkozásokkal; vagy hogy hány személlyel rendelkezik tevékenységének Bulgáriában történő végzéséhez.
(
12
)	Gyakorlati útmutató az alkalmazandó jogszabályokról az Európai Unióban (EU), az Európai Gazdasági Térségben (EGT) és Svájcban: (https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId= 471&langId=fr&) (a továbbiakban: gyakorlati útmutató).
(
13
)	A kiküldött munkavállalókra alkalmazandó szabályozásról szóló 1408/71/EGK tanácsi rendelet 14. cikke (1) bekezdésének és 14b. cikke (1) bekezdésének értelmezéséről szóló határozat (HL 1996. L 241., 28. o.; a továbbiakban: 1996. évi 162. sz. határozat).
(
14
)	Jacobs főtanácsnok indítványa (C‑202/97, EU:C:1999:33).
(
15
)	C‑404/98. sz. ügy, EU:C:2000:607; a továbbiakban: Plum ítélet.
(
16
)	2018. február 6‑iAltun és társai ítélet (C‑359/16, EU:C:2018:63; a továbbiakban: Altun ítélet), 29. pont, az ítélkezési gyakorlatra történő hivatkozással.
(
17
)	Feltéve, hogy a munkavégzés várható időtartama nem haladja meg a huszonnégy hónapot, és a kiküldött személy kiküldése nem egy másik munkavállaló felváltása céljából történik.
(
18
)	A szerves kapcsolat nem foglal magában szükségszerűen munkaszerződést a 2016. november 17‑iBetriebsrat der Ruhrlandklinik ítélet (C‑216/15, EU:C:2016:883), 36. pontja értelmében: „a 2008/104 irányelv értelmében vett »munkavállaló« fogalmának azon személyekre történő korlátozása, akik a nemzeti jog alapján e fogalom alá tartoznak, különösen azokra, akiket munkaszerződés köt a munkaerő‑kölcsönzőhöz, veszélyeztetheti e célok megvalósulását, és ennélfogva sértheti ezen irányelv hatékony érvényesülését, mivel túlzott és indokolatlan módon korlátozza ennek hatályát”.
(
19
)	Többek között: Altun ítélet, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
20
)	A kérdés azonban vitatott az alapeljárásban, amelynek során a közigazgatási hatóság vitatja a Team Power és a munkavállaló közötti szerves kapcsolat fennállását.
(
21
)	35/70, EU:C:1970:120; a továbbiakban: Manpower ítélet. A Manpower ítélet a 883/2004 rendelet 12. cikke (1) bekezdése egyik távoli elődjének (konkrétan az 1964. március 10‑i 24/64/EGK tanácsi rendelettel [HL 1964. 47., 746. o.] módosított, 1958. szeptember 25‑i 3. sz. EGK tanácsi rendelet 13. cikke a) pontjának) értelmezése során megállapította, hogy az e rendelkezés által „az azon telephelyre [történő hivatkozás], amely a vállalkozás székhelye szerinti államban található, és amely a munkavállalót foglalkoztatja”, lényegében arra irányul, hogy e rendelkezés alkalmazhatóságát kizárólag azokra a munkavállalókra korlátozza, akiket olyan vállalkozások vesznek fel, amelyek a tevékenységüket szokásosan a székhelyük szerinti állam területén végzik” (Manpower ítélet, 16. pont; kiemelés tőlem).
(
22
)	FTS‑ítélet, 40., 42. és 45. pont; Plum ítélet 21. pont.
(
23
)	Plum ítélet, 22. pont.
(
24
)	Kiemelés tőlem.
(
25
)	FTS‑ítélet, 42. pont.
(
26
)	FTS‑ítélet, 43. pont.
(
27
)	Lásd fent, ezen indítvány 14. pontját. Az FTS‑ítélet 43. pontja a következőket említi: „a vállalkozás székhelye és ügyvezetésének helye, a székhely szerinti tagállamban és a másik tagállamban dolgozó adminisztratív személyzet létszáma, a kiküldött munkavállalók felvételének helye, valamint az a hely, ahol a szerződések többségét az ügyfelekkel megkötik, a vállalkozás által egyrészt a munkavállalóival, másrészt pedig az ügyfeleivel kötött munkaszerződésekre alkalmazandó jog, valamint a szóban forgó egyes tagállamokban egy kellően jelentős időszak alatt elért forgalom”.
(
28
)	HL 1986. C 141., 6. o., a továbbiakban: 1985. évi 128. sz. határozat. Ezzel összhangban áll az 1996. évi 162. sz. határozat 2. cikke b) pontja ii. alpontjának első francia bekezdése.
(
29
)	Többek között: 2018. július 11‑iBizottság kontra Belgium ítélet (C‑356/15, EU:C:2018:555), 110. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat. Ugyanez vonatkozik a gyakorlati útmutatóra is: 2019. május 8‑iInspecteur van de Belastingdienst ítélet (C‑631/17, EU:C:2019:381), 41. pont.
(
30
)	Jelentőséggel bírhat az, hogy az FTS‑ítélet kihirdetését követően a követelmény már nem szerepelt a tanácsi rendeletnek a kiküldött munkavállalókra és az illetékes államon kívül ideiglenesen munkát végző önálló vállalkozókra alkalmazandó jogszabályokról szóló 14. cikke (1) bekezdésének, 14a. cikke (1) bekezdésének és a 14b. cikke (1) és (2) bekezdésének értelmezéséről szóló, 2000. december 13‑i 181. sz. határozatban (HL 2001. L 329., 73. o.).
(
31
)	Az FTS‑ítélet maga is hangsúlyozza, hogy „az ismérvek kiválasztását az egyes esetekhez kell igazítani” (43. pont).
(
32
)	Például a finn kormány, amely szerint a munkaerő biztosítása és a humánerőforrás‑igazgatásnak a kiküldő államban való fenntartása nem elegendő az utóbbi területén végzett jelentős tevékenység bizonyítására. Annak értékelése során, hogy egy munkaerő‑kölcsönző vállalkozás jelentős tevékenységet végez‑e a kiküldő államban, kötelezni kellene őt arra, hogy ugyanezen államban székhellyel rendelkező kedvezményezett vállalkozások részére bocsásson munkaerőt rendelkezésre.
(
33
)	Lásd különösen: FTS‑ítélet; továbbá 2011. február 10‑iVicoplus és társai ítélet (C‑307/09–C‑309/09, EU:C:2011:64).
(
34
)	Manpower ítélet, Plum ítélet és Altun ítélet.
(
35
)	Plum ítélet, 22. pont. Kiemelés tőlem.
(
36
)	A finn kormány szerint, még ha el is fogadjuk, hogy a munkaerő rendelkezésre bocsátása a munkaerő‑kölcsönző vállalkozásokhoz szorosan hozzátartozó tevékenységet feltételez, akkor is egy minden vállalkozást jellemző feladatról van szó, így a releváns szempont csak az a hely lehet, ahol azon vállalkozások működnek, amelyeknek a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás a szolgáltatásait nyújtja. E megközelítés nem veszi figyelembe azt, hogy bár minden vállalkozás vesz fel munkavállalókat a tevékenységének végzése érdekében, a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás sajátossága éppen az, hogy a munkavállalókat azért veszi fel, hogy azt más vállalkozások rendelkezésére bocsássa. Ami ez utóbbiak esetében a jellemző tevékenységükhöz képest járulékos jellegű, az a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások fő tevékenységét képezi. Innen ered a jelentősége mint az azon hely meghatározása tekintetében releváns szempont, ahol a munkaerő‑kölcsönző vállalkozások a fő tevékenységüket végzik.
(
37
)	A munkaerő‑kölcsönző vállalkozásoknak az uniós jogban történő elismerése ellenállásba ütközött azon tagállamokban, amelyek jogszabályai addig tiltották, mit több, jogellenes munkaerő‑kölcsönzés bűncselekményének minősítették a munkavállalók rendelkezésre bocsátására irányuló tevékenységet.
(
38
)	2018. október 25‑iWalltopia ítélet (C‑451/17, EU:C:2018:861), 38. pont. Ugyanebben az értelemben: FTS‑ítélet, 28. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
39
)	Altun ítélet, 49. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
40
)	1981. december 17‑iWebb ítélet (279/80, EU:C:1981:314), 18. pont. Ebből adódik a 2008/104 irányelv azon célja, hogy – ahogyan azt a tizenkettedik preambulumbekezdése megállapítja – „a kölcsönzött munkavállalókat védő olyan keretet hozzon létre, amely megkülönböztetéstől mentes, átlátható és arányos, és egyúttal tiszteletben tartja a munkaerőpiacok, valamint a munkaügyi kapcsolatok különbözőségét is”.
(
41
)	Ahhoz, hogy a kiküldendő munkavállalók e szociális biztonsági rendszerben váljanak biztosítottá, logikusan és előzetesen munkaszerződéssel kell rendelkezniük a lakóhelyük szerinti államban. A munkaerő‑kölcsönző vállalkozások kibővíthetik az új munkavállalóknak vagy a jobb feltételekre vágyóknak a munkaerőpiacra való bejutásának lehetőségeit (még akkor is, ha erre másik tagállamban és ideiglenesen kerül sor), feltéve hogy e vállalkozások megfelelnek a tevékenységükre irányadó szabályoknak. Ekként pontosítja a 2008/104 irányelv 2. cikke, amelynek értelmében „[eredményesen kell hozzájárulniuk] a munkahelyteremtéshez és a rugalmas munkavégzési formák kialakításához”.
(
42
)	2020. július 16‑iAFMB‑ítélet (C‑610/18, EU:C:2020:565), 69. pont.
(
43
)	A Bíróság által a 2007. június 28‑iPlanzer Luxembourg ítéletben (C‑73/06, EU:C:2007:397), 62. pont, a tisztán fiktív telephelyet működtető vállalkozásokra történő utalás céljából használt kifejezések.
(
44
)	Szpunar főtanácsnoknak az AKT‑ügyre vonatkozó indítványa, (C‑533/13, EU:C:2014:2392), 122. pont.
(
45
)	Az észt kormány állításával ellentétben az általam képviselt álláspont nem foglalja magában a vitatott kivétel „kiterjesztő értelmezését”, amely a csalás és a visszaélés fokozott veszélyét eredményezné. Nem lehet kiterjeszteni a munkaerő‑kölcsönző vállalkozásokra a 987/2009 rendelet 14. cikke (2) bekezdésének egy olyan értelmezését, amely önmagában nem tartalmazza azokat, hanem olyan rendelkezést kell alkalmazni a munkaerő‑kölcsönző vállalkozásokra, amelynek értelmezése azokat természetszerűleg foglalja magában.
(
46
)	1999. március 9‑iCentros ítélet (C‑212/97, EU:C:1999:126), 27. pont; 2003. szeptember 30‑iInspire Art ítélet (C‑167/01, EU:C:2003:512), 96. pont; 2017. október 25‑iPolbud‑Wykonawstwo ítélet (C‑106/16, EU:C:2017:804), 40. pont.
(
47
)	Lásd a jelen indítvány 42. és 43. pontját, valamint a 18., 19. és 20. lábjegyzetet.
(
48
)	2018. október 25‑iWalltopia ítélet (C‑451/17, EU:C:2018:861), 35. pont.
(
49
)	A Team Power által szolgáltatott adatok szerint a különbség a munkaerő‑kölcsönző vállalkozás közvetítésével foglalkoztatott munkavállalók szlovéniai 5,9%‑ától a görögországi 0,2%‑ig terjed (a Team Power írásbeli észrevételeinek 11.2. pontja).
(
50
)	A Team Power írásbeli észrevételeinek 2.6. és 2.7. pontja.
(
51
)	Uo. A bolgár kormány nem ért egyet azzal, hogy a munkaerő németországi székhelyű vállalkozások részére történő rendelkezésre bocsátása „a Team Power szokásos munkamenetét” jelenti.
(
52
)	A tárgyaláson a bolgár kormány kizárta a Team Power magatartásával kapcsolatos csalás vagy visszaélés fennállását. Hangsúlyozta, hogy álláspontja szerint a jogvita nem egy ilyen gyanúra vonatkozik, hanem kizárólag a 883/2004 rendelet 12. cikke (1) bekezdése alkalmazási feltételeinek objektív módon történő értelmezésére.