Affaire T‑565/23
Aurelia Stiftung contre Commission européenne
Arrêt du Tribunal (quatrième chambre élargie) du 19 novembre 2025
« Produits phytopharmaceutiques – Substance active glyphosate – Demande de renouvellement d’une substance active – Prolongation de la période d’approbation – Retard dans le déroulement de la procédure de renouvellement – Raisons indépendantes du demandeur – Demande de réexamen interne – Article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1367/2006 – Décision de rejet de la demande – Article 17 du règlement (CE) no 1107/2009 »
1.      Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Intérêt à agir – Recours dirigé contre une décision de rejet d’une demande de réexamen interne d’un acte administratif au titre du droit de l’environnement – Recours visant à éviter la reproduction, à l’avenir, d’une illégalité frappant un acte d’une institution ou d’un organe de l’Union – Maintien de l’intérêt à agir – Recevabilité
(Art. 266, 1er al., TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 1107/2009, art. 17 ; règlement de la Commission 2023/2660)
(voir points 19-25)
2.      Recours en annulation – Moyens – Moyen dirigé contre un acte administratif ayant fait l’objet d’une demande de réexamen interne – Actes administratifs adoptés au titre du droit de l’environnement – Notion – Recevabilité
[Règlements du Parlement européen et du Conseil no 1367/2006, art. 2, § 1, f), et art. 10, et no 1107/2009, art. 17]
(voir points 35-37)
3.      Agriculture – Rapprochement des législations – Mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques – Règlement no 1107/2009 – Prolongation de la période d’approbation jusqu’au terme de la procédure de renouvellement – Retard dans le déroulement de la procédure de renouvellement pour des raisons indépendantes de la volonté du demandeur – Rôle du demandeur – Examen par la Commission – Portée
(Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1107/2009, art. 1er, § 3, 7 et 17 ; règlement de la Commission no 844/2012, art. 1er, 6, 7, 11, § 5, 12, § 3, 13, § 3, et 14, § 1)
(voir points 40-66)
Résumé
Saisi de trois recours en annulation introduits respectivement par Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Pollinis France et Aurelia Stiftung, le Tribunal, statuant en formation élargie, annule trois décisions de la Commission rejetant des demandes de réexamen interne concernant la prolongation de la période d’approbation de trois produits phytopharmaceutiques, à savoir le boscalid, le glyphosate et la dimoxystrobine (1).
Par ces arrêts, le Tribunal interprète, pour la première fois, l’article 17 du règlement no 1107/2009 (2) visant la prolongation de la période d’approbation d’une substance active lorsqu’une décision concernant son renouvellement ne peut être prise avant l’expiration du délai d’approbation. Cet examen a lieu au regard de deux volets différents : celui de la durée de la prolongation et celui des raisons du retard dans la procédure de renouvellement qui doivent être indépendantes du demandeur.
Les requérantes sont des associations sans but lucratif ayant pour objectif, notamment, de promouvoir les activités visant à réduire et éliminer les pesticides, en ce qui concerne PAN Europe, et la protection de l’environnement, pour ce qui est de Pollinis France et Aurelia Stiftung.
La dimoxystrobine, une substance active utilisée comme fongicide en agriculture, a été approuvée pour la première fois dans l’Union européenne par la directive 2006/75 (3) et sa période d’approbation a été prorogée en 2013. En 2015, elle a été placée sur la liste des substances dont la substitution était envisagée (4). Cela étant, son approbation a encore été prolongée à plusieurs reprises, au motif que son évaluation était retardée pour des raisons indépendantes de la volonté des demandeurs et que l’approbation risquait d’expirer avant qu’une décision n’eût été prise concernant son renouvellement. L’avant-dernière de ces prorogations (5) a fait l’objet d’une demande de réexamen interne, qui a été rejetée par la Commission par une décision du 27 avril 2022 dont l’annulation est demandée dans l’affaire T‑412/22.
Le boscalid est une substance active approuvée pour la première fois dans l’Union en 2008 (6) et utilisée dans les produits phytopharmaceutiques de la famille des inhibiteurs de succinate déshydrogénase. La période d’approbation de cette substance a également été prolongée successivement, au motif que l’évaluation de cette substance était retardée pour des raisons indépendantes de la volonté des demandeurs et que l’approbation de cette substance active risquait d’expirer avant qu’une décision n’eût été prise concernant son renouvellement. Le règlement d’exécution adoptant une telle prolongation en 2022 a fait l’objet d’une demande de réexamen interne rejetée par la Commission par décision du 6 décembre 2022 dont l’annulation est demandée dans l’affaire T‑94/23.
Le glyphosate, une substance active largement utilisée dans les herbicides, a été approuvé pour la première fois dans l’Union en 2001 (7). Son approbation a été prolongée à plusieurs reprises, notamment au motif que l’évaluation de la substance était retardée pour des raisons indépendantes de la volonté du demandeur. Le règlement d’exécution mettant en place la prolongation adoptée en 2022 (8) a également fait l’objet d’une demande de réexamen, rejetée par la Commission le 3 juillet 2023.
Les requérantes ont contesté ces trois décisions de rejet adoptées par la Commission, invoquant notamment une interprétation et une application incorrectes de l’article 17 (9) du règlement no 1107/2009.
Appréciation du Tribunal
S’agissant, en premier lieu, de la durée de la prolongation de l’approbation, dans les affaires T‑412/22 et T‑94/23, le Tribunal rappelle que la Commission doit tenir compte du principe de précaution lorsqu’elle exerce ses compétences dans le cadre du règlement no 1107/2009. Ainsi, lorsqu’il s’agit d’une substance active, la Commission peut prendre des mesures qui limitent l’utilisation de cette substance en faisant prévaloir l’intérêt de la sécurité des consommateurs, et cela sans attendre l’issue de la procédure de renouvellement de l’approbation de cette substance.
Le Tribunal procède ainsi à l’interprétation de l’article 17 du règlement no 1107/2009 à la lumière de ce principe ainsi que de ses termes, du contexte dans lequel il s’inscrit et des objectifs poursuivis par la réglementation dont il fait partie.
Il ressort de cette disposition que si, pour des raisons indépendantes de la volonté du demandeur, il apparaît que l’approbation d’une substance active expirera avant l’adoption d’une décision de renouvellement, une décision reportant l’expiration de la période d’approbation est adoptée pour une période suffisante pour permettre l’examen de la demande. Il s’ensuit que la durée de la période de prolongation doit être adaptée aux circonstances concrètes de l’espèce, intervenues au cours de la procédure de renouvellement, et ne peut faire l’objet d’une application automatique, voire systématique.
En outre, la demande de renouvellement doit être introduite au plus tard trois ans avant l’expiration de la période d’approbation, la procédure de renouvellement étant soumise à un calendrier précis et à l’exigence de célérité. Ces exigences sont d’autant plus importantes dans la mesure où la prolongation de l’approbation d’une substance active, sur le fondement de l’article 17, premier alinéa, du règlement no 1107/2009, a les mêmes conséquences qu’une approbation initiale ou qu’un renouvellement de l’approbation.
Par voie de conséquence, le Tribunal considère que l’article 17 du règlement no 1107/2009 prévoit un mécanisme qui doit être appliqué de manière exceptionnelle. La Commission doit faire une évaluation du cas d’espèce, à chaque fois qu’elle prolonge l’approbation d’une substance active. En ce sens, elle doit prendre en considération les éléments pertinents afin de définir la « période suffisante » requise pour mener l’évaluation de la substance en cours à son terme.
Si le même article laisse à la Commission un pouvoir d’appréciation afin de déterminer à quoi correspond une « période suffisante », ce pouvoir n’est cependant pas absolu. En effet, l’expression « période suffisante » doit être comprise comme exigeant la définition d’une période qui ne va ni en deçà ni au-delà de ce qui est nécessaire pour compléter la procédure de renouvellement pour chaque cas d’espèce.
De plus, lorsqu’elle entend faire application de l’article 17 du règlement no 1107/2009, la Commission doit tenir compte de la durée globale de la procédure de renouvellement afin de s’assurer que celle-ci reste dans des limites raisonnables au regard de l’exigence de célérité. Il ne saurait être admis que la prolongation de l’approbation, qui revêt un caractère provisoire et exceptionnel, permette le maintien sur le marché d’une substance active pendant une période qui excède significativement celle de l’approbation initiale, sauf à priver le système du renouvellement mis en place par ce règlement de tout effet utile.
Interprété ainsi, l’article 17 du règlement no 1107/2009 exprime une mise en balance des différents intérêts en cause compatible avec les objectifs de ce règlement et avec le principe de précaution. D’un côté, sont pris en considération les intérêts qui plaident en faveur du fait qu’une substance qui a été approuvée conformément aux règles de l’Union ne se voit pas être interdite de façon imprévisible à cause de retards dans le calendrier de la procédure de renouvellement qui sont indépendants de la volonté du demandeur. D’un autre côté, la prolongation accordée n’est que provisoire : elle peut être interrompue par une décision de non-renouvellement ou être assortie de limitations dans l’utilisation des substances et, surtout, elle ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire, eu égard aux circonstances de chaque cas d’espèce.
S’agissant, en second lieu, des raisons du retard dans les procédures de renouvellement concernées, le Tribunal interprète, dans les affaires T‑94/23 et T‑565/23, l’expression « raisons indépendantes de la volonté du demandeur » visée à l’article 17, premier alinéa, du règlement no 1107/2009, en rappelant qu’en cas de disparité entre les diverses versions linguistiques d’un texte du droit de l’Union, la disposition en cause doit être interprétée en fonction du contexte et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément.
En ce qui concerne le contexte dans lequel cette règle s’insère, le Tribunal examine le rôle du demandeur dans la procédure de renouvellement au regard de l’article 17 de ce règlement.
À cet égard, tant la procédure d’approbation que la procédure de renouvellement sont lancées à l’initiative du producteur de la substance active, qui en est un acteur central. En effet, ce dernier est responsable du contenu de la demande, du dépôt des dossiers complémentaires et de la fourniture des informations complémentaires à l’État membre rapporteur ou à l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), à laquelle il peut en outre soumettre des observations concernant le rapport de renouvellement. Le demandeur du renouvellement est un acteur qui participe ainsi à toutes les étapes de la procédure, ce qui le met en mesure d’en influencer le déroulement.
En revanche, pour ce qui est de la prolongation de la période d’approbation, le demandeur du renouvellement ne doit pas présenter de demande et une procédure de consultation avec celui-ci n’est pas prévue. La procédure est déclenchée d’office et la Commission doit vérifier si le retard dans le déroulement de la procédure de renouvellement n’est pas dû à des raisons « indépendantes de la volonté du demandeur ». Au vu de ces éléments, le comportement du demandeur doit être apprécié au regard des différentes étapes de la procédure de renouvellement qui précèdent une éventuelle prolongation de la période d’approbation, dans lesquelles celui-ci a joué un rôle participatif.
Parmi les objectifs visés à l’article 17, premier alinéa, du règlement no 1107/2009, la Commission doit accorder une importance toute particulière à l’objectif visant à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement et doit également s’assurer non seulement que le demandeur a agi dans le respect des délais, mais aussi que le retard dans le déroulement de la procédure de renouvellement est indépendant de ses agissements. Dans ce contexte, une approche qui exigerait un élément intentionnel de la part du demandeur concernant les retards dans le déroulement de cette procédure est trop restrictive et risque de bouleverser l’équilibre trouvé par le législateur au profit des intérêts du demandeur du renouvellement. Afin de respecter cet équilibre, une analyse objective et in concreto des raisons du retard est nécessaire, afin d’établir que ce retard est indépendant de la volonté du demandeur, lequel doit avoir respecté avec diligence l’ensemble des règles qui s’appliquent à la demande et à la procédure de renouvellement.
Or, en ne procédant pas à une analyse in concreto du rôle du demandeur, en appliquant une approche restrictive du rôle du demandeur du renouvellement dans les éventuels retards de la procédure de renouvellement et en ignorant tout rôle éventuel ce dernier lorsqu’un autre acteur a contribué, même en partie, au retard, la Commission a commis une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 17 du règlement no 1107/2009.
1      Décision Ares(2022) 3275139 de la Commission, du 27 avril 2022, décision Ares(2022) 8437051 de la Commission, du 6 décembre 2022, et décision Ares(2023) 4611321 de la Commission, du 3 juillet 2023.
2      Règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil (JO 2009, L 309, p. 1).
3      Directive 2006/75/CE de la Commission, du 11 septembre 2006, modifiant la directive 91/414/CEE du Conseil en vue d’y inscrire la substance active dimoxystrobine (JO 2006, L 248, p. 3).
4      Par le règlement d’exécution (UE) 2015/408 de la Commission, du 11 mars 2015, relatif à l’application de l’article 80, paragraphe 7, du règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et l’établissement d’une liste de substances dont on envisage la substitution (JO 2015, L 67, p. 18).
5      Par le règlement d’exécution (UE) 2021/2068 de la Commission, du 25 novembre 2021, modifiant le règlement d’exécution (UE) no 540/2011 en ce qui concerne la prolongation de la période d’approbation des substances actives « benfluraline », « dimoxystrobine », « fluazinam », « flutolanil », « mécoprop-P », « mépiquat », « métirame », « oxamyl » et « pyraclostrobine » (JO 2021, L 421, p. 25).
6      Par la directive 2008/44/CE de la Commission, du 4 avril 2008, modifiant la directive 91/414/CEE du Conseil en vue d’y inscrire les substances actives benthiavalicarb, boscalid, carvone, fluoxastrobine, Paecilomyces lilacinus et prothioconazole (JO 2008, L 94, p. 13).
7      Par la directive 2001/99/CE de la Commission, du 20 novembre 2001, modifiant l’annexe I de la directive 91/414/CEE du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques en vue d’y inscrire les substances actives glyphosate et thifensulfuron-méthyle (JO 2001, L 304, p. 14).
8      Règlement d’exécution (UE) 2022/2364 de la Commission, du 2 décembre 2022, modifiant le règlement d’exécution (UE) no 540/2011 en ce qui concerne la prolongation de la période d’approbation de la substance active « glyphosate » (JO 2022, L 312, p. 99).
9      Aux termes de l’article 17, premier alinéa, du règlement no 1107/2009, « [s]i, pour des raisons indépendantes de la volonté du demandeur, il apparaît que l’approbation expirera avant l’adoption d’une décision de renouvellement, une décision reportant l’expiration de la période d’approbation pour ce demandeur pendant une période suffisante pour permettre l’examen de la demande est adoptée conformément à la procédure de réglementation visée à l’article 79, paragraphe 3 ». L’article 17, troisième alinéa, du même règlement prévoit les éléments à prendre en considération lorsque la période de prolongation est fixée, à savoir : « a) le temps nécessaire à la communication des informations demandées ; b) le temps nécessaire à l’accomplissement de la procédure ; c) le cas échéant, la nécessité d’établir un programme de travail cohérent, conformément à l’article 18 ».