62009CJ0327_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑327/09,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Alemania), mediante resolución de 1 de julio de 2009, recibida en el Tribunal de Justicia el 14 de agosto de 2009, en el procedimiento entre
Mensch und Natur AG
y
Freistaat Bayern,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente de Sala, y los Sres. E. Juhász (Ponente), G. Arestis, J. Malenovský y T. von Danwitz, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Jääskinen;
Secretario: Sr. B. Fülöp, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 9 de septiembre de 2010;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de Mensch und Natur AG, por el Sr. H. Schmidt, Rechtsanwalt;
– en nombre del Gobierno griego, por las Sras. E. Leftheriotou y A. Vasilopoulou, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno polaco, por el Sr. M. Dowgielewicz, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno sueco, por la Sra. A. Falk, el Sr. A. Engman y la Sra. S. Johannesson, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. L. Pignataro-Nolin y el Sr. T. Scharf, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 23 de noviembre de 2010;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 249 CE, párrafo cuarto, y del Reglamento (CE) nº 258/97 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 1997, sobre nuevos alimentos y nuevos ingredientes alimentarios (DO L 43, p. 1), así como de la Decisión 2000/196/CE de la Comisión, de 22 de febrero de 2000, por la que se deniega la comercialización de Stevia rebaudiana
Bertoni: plantas y hojas secas como nuevo alimento o nuevo ingrediente alimentario con arreglo al Reglamento nº 258/97 (DO L 61, p. 14).
2. Dicha petición fue presentada en el marco de un litigio entre Mensch und Natur AG (en lo sucesivo, «Mensch und Natur») y el Freistaat Bayern (Land de Baviera) en relación con la prohibición de la comercialización en Alemania de determinados productos comercializados por dicha sociedad, debido a que la composición de tales productos contiene Stevia rebaudiana
Bertoni (en lo sucesivo, «stevia»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento nº 258/97
3. Los considerandos primero y segundo del Reglamento nº 258/97 presentan la siguiente redacción:
«(1)	considerando que las diferencias entre las legislaciones nacionales en materia de nuevos alimentos o de nuevos ingredientes alimentarios pueden obstaculizar la libre circulación de productos alimenticios; que esas diferencias pueden crear condiciones de competencia desleal afectando de manera directa al funcionamiento del mercado interior;
(2)	considerando que, para proteger la salud pública, es necesario garantizar que los nuevos alimentos y los nuevos ingredientes alimentarios estén sometidos a una evaluación de seguridad única por medio de un procedimiento comunitario antes de ser puestos en el mercado en la Comunidad; […]»
4. El artículo 1 de dicho Reglamento dispone:
«1.	El presente Reglamento tiene por objeto la puesta en el mercado en la Comunidad de nuevos alimentos y de nuevos ingredientes alimentarios.
2.	El presente Reglamento se aplicará a la puesta en el mercado en la Comunidad de alimentos y de ingredientes alimentarios que, hasta el momento, no hayan sido utilizados en una medida importante para el consumo humano en la Comunidad, y que estén incluidos en las siguientes categorías:
[…]
e)	alimentos e ingredientes alimentarios consistentes en vegetales, u obtenidos a partir de ellos, y los ingredientes alimentarios obtenidos a partir de animales, excepto los alimentos e ingredientes alimentarios obtenidos mediante prácticas tradicionales de multiplicación o de selección y cuyo historial de uso alimentario sea seguro;
[…]
3.	Llegado el caso, podrá determinarse según el procedimiento establecido en el artículo 13 si un tipo de alimento o ingrediente alimentario está incluido en el apartado 2 del presente artículo.»
5. El artículo 3 del citado Reglamento establece:
«1.	Los alimentos o ingredientes alimentarios contemplados en el presente Reglamento no deberán:
– suponer ningún riesgo para el consumidor;
– inducir a error al consumidor;
– diferir de otros alimentos e ingredientes alimentarios a cuya sustitución se destinen de tal manera que su consumo normal implique desventajas para el consumidor desde el punto de vista de la nutrición.
2.	Para la puesta en el mercado en la Comunidad de alimentos e ingredientes alimentarios incluidos en el ámbito de aplicación del presente Reglamento, se aplicarán los procedimientos establecidos en los artículos 4, 6, 7 y 8, basándose en los criterios definidos en el apartado 1 del presente artículo y en otros factores pertinentes mencionados en dichos artículos.
[…]»
6. A tenor del artículo 4 del Reglamento nº 258/97:
«1.	La persona responsable de la puesta en el mercado en la Comunidad, denominada en lo sucesivo “solicitante”, presentará una solicitud al Estado miembro en el que el producto vaya a ser puesto en el mercado por primera vez. Al mismo tiempo enviará copia de dicha solicitud a la Comisión.
2.	Se procederá a la evaluación inicial contemplada en el artículo 6.
Una vez concluido el procedimiento establecido en el apartado 4 del artículo 6, el Estado miembro al que hace referencia el apartado 1 informará sin demora al solicitante:
– de que puede proceder a poner en el mercado el alimento o ingrediente alimentario, en caso de no requerirse la evaluación complementaria mencionada en el apartado 3 del artículo 6 y siempre que no se haya formulado ninguna objeción fundamentada con arreglo al apartado 4 del artículo 6, o bien
– de que es necesaria una decisión de autorización con arreglo al artículo 7.
3.	Cada Estado miembro notificará a la Comisión el nombre y dirección de los organismos de evaluación de alimentos competentes en su territorio para la elaboración de los informes de evaluación inicial citados en el apartado 2 del artículo 6.
4.	Antes de la fecha de entrada en vigor del presente Reglamento, la Comisión publicará recomendaciones respecto a los aspectos científicos relativos a:
– la información que deberá facilitarse en apoyo de una solicitud, así como a la presentación de la misma;
– la elaboración de los informes de evaluación inicial previstos en el artículo 6.
[…]»
7. El artículo 6 del mencionado Reglamento preceptúa:
«1.	La solicitud contemplada en el apartado 1 del artículo 4 contendrá la información necesaria, con inclusión de una copia de los estudios que se hayan realizado y cualquier otro elemento de que se disponga para demostrar que el alimento o el ingrediente alimentario cumple los criterios establecidos en el apartado 1 del artículo 3, así como la correspondiente propuesta de presentación y etiquetado del alimento o del ingrediente alimentario conforme a los requisitos fijados en el artículo 8. Además, la solicitud estará acompañada de un resumen del dossier.
2.	Recibida la solicitud, el Estado miembro a que se refiere al apartado 1 del artículo 4 hará que se lleve a cabo una evaluación inicial. Con tal finalidad, o bien notificará a la Comisión el nombre del organismo competente en materia de evaluación de productos alimenticios encargado de elaborar el informe de evaluación inicial, o bien solicitará a la Comisión que concierte con otro Estado miembro la elaboración de dicho informe por uno de los organismos competentes en materia de evaluación de productos alimenticios mencionados en el apartado 3 del artículo 4.
La Comisión cursará sin demora a todos los Estados miembros una copia del resumen del dossier facilitado por el solicitante y el nombre del organismo competente encargado de efectuar la evaluación inicial.
3.	El informe de evaluación inicial se elaborará en un plazo de tres meses a partir de la recepción de la solicitud que cumpla las condiciones establecidas en el apartado 1, de conformidad con las recomendaciones del apartado 4 del artículo 4, e indicará si el alimento o el ingrediente alimentario requiere o no una evaluación complementaria de conformidad con el artículo 7.
4.	El Estado miembro interesado remitirá sin demora el informe del organismo competente en materia de evaluación de productos alimenticios a la Comisión, que a su vez cursará el informe a los demás Estados miembros. En un plazo de 60 días a partir de la fecha en que la Comisión haya cursado el informe, un Estado miembro o la Comisión podrán presentar observaciones u objeciones fundamentadas a la comercialización del alimento o del ingrediente alimentario de que se trate. Las observaciones u objeciones podrán también referirse a la presentación o al etiquetado del alimento o del ingrediente alimentario.
La Comisión será destinataria de las observaciones u objeciones formuladas, que transmitirá a los Estados miembros en el plazo de 60 días mencionado en el párrafo primero.
A petición de un Estado miembro, el solicitante facilitará una copia de las informaciones útiles que figuran en la solicitud.»
8. El artículo 7 del referido Reglamento prescribe:
«1.	Cuando sea necesaria una evaluación complementaria con arreglo al apartado 3 del artículo 6, o cuando se formule una objeción de conformidad con el apartado 4 del artículo 6, se adoptará una decisión de autorización según el procedimiento establecido en el artículo 13.
2.	La decisión establecerá el alcance de la autorización y, en su caso, precisará:
– las condiciones de uso del alimento o del ingrediente alimentario;
– la denominación del alimento o del ingrediente alimentario, así como su descripción;
– los requisitos específicos en materia de etiquetado contemplados en el artículo 8.
3.	La Comisión informará sin demora al solicitante de la decisión adoptada. Las decisiones se publicarán en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.»
9. El artículo 13 del Reglamento nº 258/97 estipula:
«1.	En caso de que deba aplicarse el procedimiento definido en el presente artículo, la Comisión estará asistida por el Comité permanente de productos alimenticios, en adelante denominado “Comité”.
2.	El Comité será convocado por su presidente, bien por propia iniciativa o bien a instancia del representante de un Estado miembro.
3.	El representante de la Comisión presentará al Comité un proyecto de las medidas que deban tomarse. El Comité emitirá su dictamen sobre dicho proyecto en un plazo que el presidente podrá determinar en función de la urgencia de la cuestión de que se trate. El dictamen se emitirá según la mayoría prevista en el apartado 2 del artículo [205 CE] para adoptar aquellas decisiones que el Consejo debe tomar a propuesta de la Comisión. Con motivo de la votación en el Comité, los votos de los representantes de los Estados miembros se ponderarán de la manera definida en el artículo anteriormente citado. El presidente no tomará parte en la votación.
4.	a)	La Comisión adoptará las medidas previstas cuando sean conformes al dictamen del Comité.
[…]»
10. Conforme a su artículo 15, el Reglamento nº 258/97 entró en vigor a los 90 días de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.
Decisión 2000/196
11. En el visto tercero de la Decisión 2000/196 se menciona «la solicitud presentada por el Profesor J. Geuns del Laboratorio de Fisiología Vegetal de la KUL a las autoridades competentes belgas el 5 de noviembre de 1997 para la comercialización de [stevia]: plantas y hojas secas como nuevo alimento o nuevo ingrediente alimentario».
12. Los considerandos de la Decisión 2000/196 son del siguiente tenor:
«(1)	El informe inicial de evaluación preparado por las autoridades competentes belgas concluía que, a tenor de la información facilitada, no procedía conceder al producto una autorización de comercialización.
(2)	Tras el informe inicial de evaluación, el solicitante facilitó documentación complementaria a la Comisión, que la transmitió a los Estados miembros y al Comité científico de la alimentación humana.
(3)	Con arreglo al artículo 7 del Reglamento [nº 258/97], se realizó una evaluación complementaria. El Comité científico de la alimentación humana emitió un dictamen el 17 de junio de 1999 que confirmaba en lo fundamental el informe inicial de evaluación.
(4)	[Stevia], plantas y hojas secas, es un nuevo alimento conforme al Reglamento […] nº 258/97. Dado que no se ha demostrado que el producto cumpla los criterios establecidos en el apartado 1 del artículo 3 de dicho Reglamento, no se comercializará en la Comunidad.
(5)	Las medidas previstas en la presente Decisión se ajustan al dictamen del Comité permanente de la alimentación humana.»
13. Los artículos 1 y 2 de la Decisión 2000/196 disponen lo siguiente:
«Artículo 1
No podrá comercializarse en el mercado comunitario como nuevo alimento o nuevo ingrediente alimentario [stevia]: plantas y hojas secas.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será el Profesor J. Geuns, KUL-Laboratory of Plant Physiology, Kardinal Mercierlaan 92, 3001 Heverlee, Bélgica.»
Derecho nacional
14. Según el artículo 2, apartado 1, número 1, de la Bayerisches Lebensmittelüberwachungsgesetz (Ley sobre control de alimentos del Land de Baviera) de 11 de noviembre de 1997, en el cumplimiento de sus funciones, las autoridades podrán adoptar decisiones individuales con el fin de prevenir o impedir las infracciones de la normativa en materia alimentaria.
15. El artículo 3, apartado 1, del Neuartige Lebensmittel- und Lebensmittelzutaten-Verordnung (Reglamento sobre alimentos e ingredientes alimentarios nuevos) establece que los alimentos e ingredientes alimentarios, conforme al artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 258/97, no podrán ser comercializados por el responsable de la comercialización sin la autorización expedida en el marco de los procedimientos previstos en el artículo 3, apartado 2, de dicho Reglamento.
Hechos del litigio principal y cuestiones prejudiciales
16. Mensch und Natur produce y comercializa diferentes tipos de té, en algunos de los cuales se utilizan extractos de hoja de stevia como edulcorante.
17. En su Decisión 2000/196, la Comisión resolvió que stevia no podía ser comercializado en la Unión como alimento o ingrediente alimentario. Tal Decisión fue adoptada a raíz de la solicitud presentada por el Profesor Geuns, que es su destinatario.
18. Mediante resolución de 8 de abril de 2003 dirigida a Mensch und Natur, el Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen (servicio administrativo de la circunscripción de Bad Tölz-Wolfratshausen) prohibió la comercialización de varios tipos de té, bajo apercibimiento de multa.
19. En tal resolución, dicha autoridad constató que la solicitud de autorización de stevia como nuevo alimento había sido denegada mediante la Decisión 2000/196, la cual obligaba a todos los Estados miembros a prohibir su comercialización. Señaló asimismo que Mensch und Natur no había demostrado que, antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 258/97, que tuvo lugar el 15 de mayo de 1997, hubieran sido ya comercializadas en la Unión Europea para consumo humano cantidades importantes de los tipos de té controvertidos.
20. Mensch und Natur interpuso recurso contra la resolución del Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen de 8 de abril de 2003 ante el Verwaltungsgericht München (tribunal de lo contencioso-administrativo de Múnich) alegando que los productos que contenían stevia habían sido desarrollados desde principios de los años noventa por sus predecesoras y que, con anterioridad al 15 de mayo de 1997, tales productos habían sido comercializados en cantidades importantes en la Unión mediante la venta por correo y los comercios de productos naturales. Por otra parte, Mensch und Natur afirmó que la Decisión 2000/196 no tenía ningún efecto vinculante respecto a ella.
21. El Verwaltungsgericht München estimó dicho recurso mediante sentencia de 13 de mayo de 2004.
22. El Freistaat Bayern interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia ante el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (tribunal de lo contencioso-administrativo de Baviera).
23. Al considerar necesarias determinadas aclaraciones sobre la interpretación del Derecho de la Unión para pronunciarse, el Bayerischer Verwaltungsgerichtshof decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Excluye el artículo 249 CE, párrafo cuarto, una interpretación de una decisión de la Comisión que, por su tenor literal, sólo va dirigida a un destinatario determinado, en el sentido de que también es vinculante para otras empresas que, conforme a la finalidad de la decisión, deben recibir el mismo trato?
2)	La Decisión [2000/196], cuyo artículo 1 establece que no podrá comercializarse en el mercado comunitario como nuevo alimento o nuevo ingrediente alimentario el [stevia], ¿es vinculante también para [la sociedad Mensch und Natur] que actualmente [lo] comercializa en la Comunidad?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
24. Mediante las dos cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pide esencialmente al Tribunal de Justicia que precise los efectos jurídicos de una decisión de la Comisión por la que se deniega la autorización de comercialización en la Unión de un producto como alimento o ingrediente alimentario, basada en el artículo 7 del Reglamento nº 258/97.
25. A tenor del artículo 249 CE, párrafo cuarto, «la decisión será obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios». Esta disposición es actualmente el artículo 288 TFUE, párrafo cuarto, en cuya virtud «la decisión será obligatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para éstos».
26. La naturaleza del procedimiento establecido por el Reglamento nº 258/97 excluye asimismo la interpretación extensiva respecto de los destinatarios de una decisión adoptada en virtud de dicho acto.
27. Sobre este particular, debe señalarse, por una parte, que el Reglamento es aplicable únicamente a los alimentos e ingredientes alimentarios nuevos, conforme a su artículo 1, apartado 2. Tal calificación dependerá de si el consumo humano de esos alimentos o ingredientes alimentarios en la Unión ha sido insignificante o no antes de la entrada en vigor de dicho Reglamento.
28. El artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 258/97 sólo prevé la posibilidad de determinar, «llegado el caso», si un tipo de alimento o ingrediente alimentario está incluido dentro del ámbito de aplicación del citado Reglamento mediante el procedimiento denominado «comitología» establecido en su artículo 13 (véase la sentencia de 15 de enero de 2009, M-K Europa, C‑383/07, Rec. p. I‑115, apartado 40). No obstante, no corresponde al empresario iniciar el procedimiento establecido en dicho artículo 13 (sentencia M-K Europa, antes citada, apartado 43).
29. Por otra parte, una decisión de la Comisión por la que se deniega la autorización de comercialización de un producto se basa esencialmente en la solicitud de una persona para comercializar el producto de que se trate y en la información facilitada por ésta, como se desprende, en particular, del artículo 4, apartado 1, y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 258/97.
30. Del texto de la Decisión 2000/196 no resulta de manera cierta que la Comisión examinara la cuestión de si ha habido o no un consumo humano importante del producto de que se trata en la Unión antes de la entrada en vigor de dicho Reglamento.
31. En cambio, los Estados miembros, sujetos a la obligación de cooperación leal prevista en el artículo 10 CE y, actualmente, en el artículo 4 TUE, apartado 3, deben atenerse al Reglamento nº 258/97 y velar, en consecuencia, por que un alimento o ingrediente alimentario «nuevo», conforme al artículo 1, apartado 2, de dicho Reglamento, incluido por ello en su ámbito de aplicación, no sea comercializado en su territorio sin que la autoridad competente del Estado miembro de que se trate constate que no es necesaria una autorización, con arreglo al artículo 4 del citado Reglamento, y, en su caso, sin la autorización de la Comisión, de conformidad con el artículo 7 de éste.
32. Según el artículo 7, apartado 3, del Reglamento nº 258/97, las decisiones adoptadas sobre la base de dicho artículo se publicarán en el Diario Oficial de la Unión Europea .
33. En estas circunstancias, cuando las autoridades de un Estado miembro posean información según la cual son comercializados en el territorio de ese Estado productos cuyas características parecen corresponder a las de los productos cuya comercialización en la Unión ha denegado la Comisión, dichas autoridades deberán comprobar las circunstancias de tal comercialización sobre la base de lo dispuesto en el citado Reglamento y, si procede, impedir la comercialización de esos productos.
34. En primer lugar, su tarea consistirá en determinar si el producto en cuestión constituye o no un alimento o ingrediente alimentario nuevo, conforme al artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 258/97, ofreciendo a la persona interesada la posibilidad de demostrar que ese producto ha sido comercializado en cantidades importantes en la Unión antes de la entrada en vigor de dicho Reglamento.
35. A continuación, si se constata que ese producto constituye un alimento o ingrediente alimentario nuevo, la autoridad competente del Estado miembro de que se trate deberá adoptar las medidas necesarias para que las disposiciones del Reglamento nº 258/97 encuentren efectiva aplicación, lo que puede incluir una orden conminatoria a la persona interesada de que presente una solicitud, con arreglo al artículo 4 de dicho Reglamento, para poder seguir comercializando el producto.
36. En atención a las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones planteadas que una decisión de la Comisión adoptada sobre la base del artículo 7 del Reglamento nº 258/97 por la que se deniega la comercialización en la Unión de un alimento o ingrediente alimentario sólo es vinculante para la persona o personas que tal decisión designa como destinatarias. No obstante lo cual, las autoridades competentes de un Estado miembro deberán comprobar si un producto comercializado en el territorio de ese Estado, cuyas características parecen corresponder a las del producto que ha sido objeto de dicha decisión de la Comisión, constituye un alimento o ingrediente alimentario nuevo, conforme al artículo 1, apartado 2, del citado Reglamento, y, en su caso, imponer a la persona interesada el cumplimiento de las disposiciones del referido Reglamento.
Costas
37. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
Una decisión de la Comisión adoptada sobre la base del artículo 7 del Reglamento (CE) nº 258/97 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 1997, sobre nuevos alimentos y nuevos ingredientes alimentarios, por la que se deniega la comercialización en la Unión de un alimento o ingrediente alimentario sólo es vinculante para la persona o personas que tal decisión designa como destinatarias. No obstante lo cual, las autoridades competentes de un Estado miembro deberán comprobar si un producto comercializado en el territorio de ese Estado, cuyas características parecen corresponder a las del producto que ha sido objeto de dicha decisión de la Comisión, constituye un alimento o ingrediente alimentario nuevo, conforme al artículo 1, apartado 2, del citado Reglamento, y, en su caso, imponer a la persona interesada el cumplimiento de las disposiciones del referido Reglamento.