62011CC0409
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PAOLO MENGOZZI
esitatud 24. oktoobril 2012 (
1
)
Kohtuasi C-409/11
Gábor Csonka,
Tibor Isztli,
Dávid Juhász,
János Kiss,
Csaba Szontág
versus
Magyar Állam
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Fővárosi Bíróság (Ungari))
„Direktiiv 72/166/EMÜ — Liikluskindlustus — Kindlustusandja maksejõuetus — Kindlustuskohustuse täitmata jätnud sõidukiga tekitatud kahju hüvitamise eest vastutava organi sekkumise puudumine — Direktiivi 84/5/EMÜ artikli 1 lõike 4 esimene lõik — Vahetu õigusmõju — Tingimused, kuidas üksikisikud saavad tugineda riigi vastutusele direktiivi ebaõige ülevõtmise korral”
1.
Liidu õigusnormid kohustusliku sõidukite kasutamise tsiviilvastutuskindlustuse kohta on olnud mitme kohtuvaidluse esemeks. Käesolev eelotsusetaotlus Ungarist annab Euroopa Kohtule nüüd võimaluse analüüsida nende õigusnormide seni käsitlemata aspekti seoses küsimusega, kas vastavalt õigusnormidele, mis eelnesid 2009. aastal vastu võetud konsolideerivale direktiivile, (
2
) oli liikmesriikidel kohustus näha ette sellise organi sekkumiskohustus, kes peab kannatanutele hüvitist maksma olukorras, kui neile tekitas kahju sõiduk, mille kindlustuspoliis oli sõlmitud maksejõuetu kindlustusandjaga, kes ei suuda täita oma maksekohustust.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigusnormid
2.
Nõukogu 24. aprilli 1972. aasta direktiivi 72/166/EMÜ mootorsõidukite kasutamise tsiviilvastutuskindlustust ja sellise vastutuse kindlustamise kohustuse täitmist käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (
3
) – esimene direktiiv selles valdkonnas, mis on tänaseks asendatud direktiiviga 2009/103 – artikli 3 lõikes 1 oli sätestatud, et „[i]ga liikmesriik võtab artiklit 4 arvestades kõik vajalikud meetmed tagamaks, et nende sõidukite kasutamisel, mille põhiasukoht on tema territooriumil, on tsiviilvastutus kaetud kindlustusega. Kaetud vastutuse ulatus ja kindlustuskaitse tingimused määratakse kindlaks kõnealuste meetmete põhjal”.
3.
Nõukogu 30. detsembri 1983. aasta teine direktiiv 84/5/EMÜ mootorsõidukite kasutamise tsiviilvastutuskindlustust käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (
4
) (edaspidi „teine direktiiv”) jätkas ühtlustamist selles valdkonnas.
4.
Direktiivi 84/5 põhjenduses 6 oli märgitud, et „tuleb ette näha organ, kes tagaks, et kannatanu ei jääks hüvitisest ilma, kui õnnetuse põhjustanud sõiduk on kindlustamata või tundmatu; ilma et muudetaks liikmesriikides kohaldatavaid sätteid, mis käsitlevad kõnealuse organi makstava hüvitise esmajärgulist või teisejärgulist laadi ja regressi suhtes kohaldatavaid eeskirju, on oluline sätestada, et sellises õnnetuses kannatanu saaks kõigepealt pöörduda vahetult nimetatud organi poole” ja et „liikmesriikidele tuleks anda võimalus kohaldada kõnealuse organi poolt hüvitise maksmise suhtes teatavaid piirangutega erandeid ja sätestada, et tundmatu sõiduki poolt varakahju hüvitamine võib pettuseohu vältimiseks olla piiratud või välistatud”.
5.
Direktiivi 84/5 artikli 1 lõikes 1 oli täpsustatud, et „[d]irektiivi 72/166/EMÜ artikli 3 lõikes 1 nimetatud kindlustus peab kohustuslikus korras katma nii varakahjud kui ka isikukahju”.
6.
Direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 esimeses lõigus on sätestatud, et „[i]ga liikmesriik loob organi või annab volitused mõnele organile, kelle ülesandeks on maksta vähemalt kindlustuskohustuse piires hüvitist varakahjude või isikukahju eest, mille on põhjustanud tundmatu sõiduk või sõiduk, mille puhul ei ole lõikes 1 sätestatud kindlustuskohustus täidetud. See säte ei piira liikmesriikide õigust pidada kõnealuse organi makstavat hüvitist subsidiaarseks või mittesubsidiaarseks ega õigust sätestada nõuete lahendamine kõnealuse organi ja õnnetuse põhjustanud isiku või isikute ja muude kindlustusandjate või sotsiaalkindlustusorganite vahel, kes peavad kannatanule seoses sama õnnetusjuhtumiga hüvitist maksma”.
7.
Direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 kolmandas lõigus oli täpsustatud, et „[l]iikmesriigid võivad vabastada kõnealuse organi hüvitise maksmisest, kui tegemist on isikutega, kes sisenesid kahju tekitanud sõidukisse vabatahtlikult, ja organ suudab tõestada, et need isikud teadsid, et sõiduk oli kindlustamata”.
8.
Nõukogu 14. mai 1990. aasta kolmas direktiiv 90/232/EMÜ mootorsõidukite kasutamise tsiviilvastutuskindlustust käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (
5
) (edaspidi „kolmas direktiiv”), mis on tänaseks asendatud direktiiviga 2009/103, artiklis 2 oli sätestatud, et „[l]iikmesriigid võtavad vajalikud meetmed tagamaks, et kõik sõidukite kasutamisest tuleneva tsiviilvastutuse sundkindlustuspoliisid […] katavad ühtse kindlustusmakse põhjal kogu ühenduse territooriumi […]”.
9.
Direktiivi 90/232 artiklis 3 nähti ette, et direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 esimesse lõiku lisatakse uus lause järgmises sõnastuses:
„Liikmesriigid ei või organil siiski lubada, et hüvitise maksmise tingimus oleks see, kas kannatanu suudab kuidagi tõendada, et vastutav isik ei suuda hüvitist maksta või keeldub seda tegemast.”
B. Ungari õigusnormid
10.
Valitsuse määruse nr 190/2004 Korm. Rendelet a gépjármű üzembentartójának kötelező felelősségbiztosításról (mootorsõidukite omanike kohustusliku tsiviilvastutuskindlustuse kohta; edaspidi „valitsuse määrus nr 190/2004”) artiklite 14 ja 15 kohaselt katab Kártalanítási Számlát Kezelő MABISZ GKI (Ungari kindlustusandjate föderatsiooni hüvitisfond) kahju tekitanu asemel kannatanule kahju üksnes siis, kui kahju tekitanul puudus õnnetuse kuupäeval kohustuslik tsiviilvastutuskindlustus, kui kahju tekitanud sõiduki omanik ei ole teada või kui kahju on tekitanud liiklusse laskmata või liiklusest kõrvaldatud sõiduk.
11.
2009. aasta seadus nr LXII törnévy a kötelező gépjármű-felelősségbiztosításról (kohustusliku sõidukite tsiviilvastutuskindlustuse seadus, edaspidi „liikluskindlustuse seadus”) jõustus 1. jaanuaril 2010 ja tunnistas kehtetuks valitsuse määruse.
12.
Liikluskindlustuse seaduse § 3 punktis 21 määratletakse asutatud hüvitisfond („Kártalanításí Alap”) kui „fond, mis on loodud kindlustusandjate poolt ja mida viimased rahastavad […] ja mis hüvitab kahju, mille on tekitanud sõiduk, millel on õnnetuse kuupäeval kindlustuspoliis sellise kindlustusandjaga, kelle suhtes on algatatud maksejõuetusmenetlus”.
13.
Liikluskindlustuse seaduse § 29 lõikes 3 on märgitud, et „[h]üvitisfond katab nõude, mis kahju kannatanul on sellise kindlustusandja vastu, kelle suhtes on käimas maksejõuetusmenetlus, võttes arvesse kindlustuspoliisis või seaduses sätestatud nõudeid hüvitisõiguse kasutamiseks”.
II. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
14.
MAV Àltalános Biztosító Egyesület (edaspidi „MAV” või „põhikohtuasjas käsitletud ettevõtja”) on kindlustusettevõtja, mis on asutatud mittetulundusühingu vormis ja mis pakkus oma liikmetele madala hinnaga tooteid, kusjuures selle eripäraks oli, et kindlustusvõtjatel olid ühingu liikmetena samuti kohustused. Kriminaalkorras karistatavate tehingute tagajärjel oli põhikohtuasjas käsitletud ettevõtja vara kadunud ja see ettevõtja muutunud maksejõuetuks. Seaduslikele tingimustele vastavat tegutsemist ei olnud võimalik taastada hoolimata sellest, et Pénzügyi Szervezetek Àllami Felügyelete (riiklik finantsjärelevalveasutus) oli ajavahemikus 2003 kuni 2008 teinud ettevõtjale 15 ettekirjutust; ning riiklik finantsjärelevalveasutus tühistas 15. augustil 2008 MAV-ile antud tegevusloa.
15.
Toimikust ilmneb, et vahemikus 2006 kuni 2008 olid põhikohtuasja hagejad Gábor Csonka, Tibor Isztli, Dávid Juhász, János Kiss ja Csaba Szontág tekitanud oma sõidukitega kahju erinevatele isikutele. Neil oli kõigil sõlmitud mootorsõiduki tsiviilvastutuskindlustus MAV-iga, kes vahepealsel ajal oli muutunud maksejõuetuks.
16.
Ehkki Ungari õiguses on alates 1. jaanuarist 2010 ette nähtud kaitse selliste õnnetuste ohvritele, mille tekitasid maksejõuetuks muutunud kindlustusettevõtja kliendid, siis olukord ei olnud selline hetkel, kui põhikohtuasja hagejatega seotud õnnetused oli toimunud. Sellest tulenes, et tekitatud kahju eest pidid oma varaga vastutama hagejad, mitte aga nende kindlustusettevõtja. (
6
)
17.
Hagejad leidsid, et kuna Ungari riik ei olnud enne 1. jaanuari 2010 võtnud vajalikke meetmeid tagamaks organi sekkumist, kes hüvitab kahju, kui mootorsõiduki tekitatud kahju eest vastutavate isikute kindlustusandja on maksejõuetu, siis oli see riik rikkunud liidu õigusest ja eelkõige direktiivi 72/166 artiklist 3 tulenevaid kohustusi, ning esitasid eelotsusetaotluse saatnud kohtule hagi riigi vastutuse tuvastamiseks ja hüvitise saamiseks.
18.
Selles olukorras otsustas Fővárosi Bíróság menetluse peatada ning esitada eelotsusetaotlusega, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 1. augustil 2011, ELTL artikli 267 alusel järgmised eelotsuse küsimused:
„1.   Kas Ungari riik oli hagejate kahju tekitanud tegevuse ajal rakendanud direktiivi 72/166/EMÜ, eelkõige selle artiklis 3 kehtestatud kohustusi, ning kas seetõttu võib direktiivi lugeda hagejate suhtes vahetult kohaldatavaks?
2.   Kas kehtiva [liidu] õiguse kohaselt on isikul, kelle õigusi on seoses direktiivi 72/166/EMÜ rakendamata jätmisega rikutud, õigus nõuda sellelt riigilt direktiivi sätete täitmist, tuginedes direktiivi rakendamata jätnud riigi vastu vahetult [liidu] õigusnormidele nende garantiide saamiseks, mida see riik oleks pidanud tagama?
3.   Kas kehtiva [liidu] õiguse kohaselt on isikul, kelle õigusi on seoses direktiivi 72/166/EMÜ rakendamata jätmisega rikutud, õigus nõuda riigilt selle õigusnormi vastu võtmata jätmise tõttu tekkinud kahju hüvitamist?
4.   Kas eespool esitatud asjaolude esinemisel on Ungari riigil kohustus hüvitada kas hagejatele või hagejate tekitatud õnnetusjuhtumites kahju kannatanutele tekitatud kahju? […]
5.   Kas on võimalik kohaldada riigi vastutust, kui riik tekitab puuduliku õigusloomega kahju?
6.   Kas 1. jaanuarini 2010 kehtinud valitsuse määrus nr 190/2004 […] on kooskõlas nõukogu direktiivis 72/166/EMÜ sätestatuga või on Ungari jätnud nimetatud direktiivist tulenevad kohustused Ungari õigusesse üle võtmata?”
III. Menetlus Euroopa Kohtus
19.
Ungari valitsus ning komisjon esitasid Euroopa Kohtule kirjalikke märkusi ning esitasid suuliselt oma märkusi 26. septembri 2012. aasta kohtuistungil.
IV. Õiguslik analüüs
20.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuste eesmärk on sisuliselt kindlaks määrata, kas a) liikmesriikidel oli direktiivi 72/166 alusel kohustus näha ette sellise organi sekkumine, kes peab hüvitist maksma isikutele, kes said kannatada õnnetustes, mille põhjustasid mootorsõidukid, kui õnnetuse eest vastutava isiku kindlustusandja on maksejõuetu; ja b) mis tingimustel võivad üksikisikud tugineda Ungari riigi vastutusele selle direktiivi ebaõige ülevõtmise alusel.
21.
Sissejuhatavalt täpsustan, et ehkki direktiiv 2009/103 on küll direktiivid 72/166, 84/5 ja 90/232 kehtetuks tunnistanud, on need direktiivid kahju tekkimise kuupäeva arvestades siinses asjas asjassepuutuv õiguslik raamistik.
A. Mõiste „sõiduk, mille puhul ei ole kindlustuskohustus täidetud”
22.
Käesoleva eelotsusetaotlusega tõstatatud peamine õiguslik probleem on see, kas direktiivi 72/166 artikli 3 lõikes 1 liikmesriikidele pandud kohustus hõlmab seda, et nad peavad kehtestama mehhanismid, mis tagavad liiklusõnnetuste ohvritele hüvitise maksmise juhul, kui kahju tekitanul oli sõidukite kasutamise tsiviilvastutuskindlustus, aga see oli sõlmitud maksejõuetu kindlustusandjaga. Täpsemalt küsitakse Euroopa Kohtult, kas põhikohtuasja asjaoludele kohaldatavad liidu õigusnormid panid liikmesriikidele kohustuse näha sellises olukorras ette garantiiorgani – mis tuli asutada vastavalt direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 esimesele lõigule – sekkumine.
23.
See artikkel nägi ette, et tuleb luua organ, kes maksaks hüvitist kahju eest, mille on põhjustanud „sõiduk, mille puhul ei ole [direktiivi 84/5 artikli 1] lõikes 1 sätestatud kindlustuskohustus täidetud”. Põhikohtuasja hagejad väidavad, et seda väljendit tuleb tõlgendada nii, et sellega peetakse silmas samuti sõidukeid, mille puhul on tsiviilvastutuskindlustus sõlmitud kindlustusandjaga, kes on muutunud maksejõuetuks. Nii tõlgendatuna pani liidu õigus Ungarile kohustuse näha ette organi sekkumine, kes peab maksma sellises olukorras kannatanutele hüvitist, kui üks vajalik meede direktiivi 72/166 artikli 3 tähenduses, mis tuleb võtta, et sõidukite kasutamisega seotud tsiviilvastutus oleks kindlustusega kaetud.
1. Ajalooline, grammatiline ja teleoloogiline tõlgendamine
24.
Väljakujunenud kohtupraktikast tulenevalt peab liidu õiguse sätte tõlgendamisel arvestama mitte üksnes sätte sõnastust, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osaks säte on. (
7
)
25.
Sellega seoses tuleb kohe täpsustada, et ehkki eelotsuse küsimuste sõnastus viitab üksnes direktiivi 72/166 artiklile 3, on see artikkel osa palju suuremast õigusnormide korpusest, mida iseloomustab järjestikuste direktiivide vastuvõtmine, mis on järk-järgult selle artikli 3 ulatust rikastanud.
26.
Direktiiv 72/166 on esimene, mis selles valdkonnas vastu võeti. Selle esialgne eesmärk oli tugevdada sõidukite ja nendes olevate isikute vaba liikumist, nähes ette, et kaotatakse kindlustuskontroll piiridel, tagades samas, et kasutatavatel sõidukitel on tegelikult ka kindlustus, et kaitsta selliste sõidukite põhjustatud õnnetuste võimalike ohvrite huve. (
8
) Selle tarvis kehtestati direktiiviga ühenduse tasandil kindlustuskohustus, nii et ühenduse mõne liikmesriigi territooriumil asuvad kõik sõidukid pidi olema kindlustatud. Just see on direktiivi 72/166 artikli 3 lõike 1 mõte, mis on sõnastatud üldiselt ja mis, tuletagem meelde, nõuab üksnes, et „[i]ga liikmesriik võtab […] kõik vajalikud meetmed tagamaks, et nende sõidukite kasutamisel, mille põhiasukoht on tema territooriumil, on tsiviilvastutus kaetud kindlustusega”. (
9
) Niisiis ilmneb selle artikli tekstist, et selle eesmärk oli üksnes kohustada liikmesriike kehtestama oma siseriiklikus õiguskorras sõidukite üldine kindlustuskohustus, st korraldada nii, et iga sõidukiomanik või -valdaja peab sõidukit puudutava tsiviilvastutuse üle kandma kindlustusettevõtjale lepingu vahendusel.
27.
Siiski tuleb direktiivi 72/166 artiklit 3 lugeda hilisemate direktiivide ja eelkõige direktiiviga 84/5 tehtud täpsustuste valguses, et määrata kindlaks liikmesriikide kohustused, kui neilt nõutakse kõigi vajalike meetmete võtmist, et nende sõidukite kasutamisel, mille põhiasukoht on tema territooriumil, on tsiviilvastutus kaetud kindlustusega.
28.
Liidu seadusandja on seoses õigusnormide ühtlustamisega, mis – kui ei ole märgitud vastupidist – toimub a minima ja mida võib läbi viia järk-järgult, sekkunud korduvalt, et määratleda ja täpsustada (
10
) mootorsõidukite kasutamisega seotud tsiviilvastutuskindlustuse üldkorda. Pidevalt meenutatakse, kui suurt tähtsust omistab seadusandja kannatanute olukorrale. Direktiivi 84/5 eesmärk on seega nimelt tagada, et „kannatanu ei jääks hüvitisest ilma, kui õnnetuse põhjustanud sõiduk on kindlustamata või tundmatu”, nähes ette ühe organi sekkumise. (
11
) Selle organi sekkumine ei olnud automaatne – kuivõrd see oli piiratud kahe mainitud olukorraga – ning seadusandja üritas teataval määral ja samal ajal kannatanute kaitse taotlemisega piirata selle organi sekkumisest tuleneda võivat finantskohustust, (
12
) jättes samas liikmesriikidele võimaluse rakendada soodsamaid meetmeid täpsemalt selle kohta, mis tingimustel see organ sekkub. (
13
)
29.
Sellest tuleneb, et ehkki direktiivi 84/5 artikli 1 alusel võib järeldada, et direktiivi 72/166 artiklis 3 käsitletud vajalike meetmete hulgas on sellise organi asutamine, kelle „ülesandeks on maksta […] hüvitist varakahjude või isikukahju eest”, (
14
) oli selle organi sekkumine otsesõnu piiratud kahjuga, mille „on põhjustanud tundmatu sõiduk või sõiduk, mille puhul ei ole lõikes 1 sätestatud kindlustuskohustus täidetud”, (
15
) ja seda ilma, et see mõjutaks liikmesriikide õigust „pidada kõnealuse organi makstavat hüvitist subsidiaarseks või mittesubsidiaarseks”. (
16
)
30.
Samuti on huvitav analüüsida direktiivi 84/5 ettevalmistavaid materjale. Nendest materjalidest ilmneb seadusandja teatav soov piirata direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 alusel loodava organi kohustusliku sekkumise juhtumeid ning lähtuda mõiste „sõiduk, mille puhul ei ole kindlustuskohustus täidetud” kitsast tõlgendusest. Nimelt oli direktiivi 84/5 esialgses ettepanekus ette nähtud, et „kindlustamata” sõiduk (
17
) samastatakse sõidukiga, mis põhjustas kahju, mille puhul seaduse või lepingu seadusliku klausli alusel võis kindlustusandja keelduda maksmisest; aga see ettepanek lükati lõpuks tagasi.
31.
Teen kaks järeldust ettepaneku ja direktiivi 84/5 lõpliku teksti vahel toimunud olulise arengu põhjal. Esiteks näib, et seadusandja arvates oli sõiduk, mille puhul ei olnud kindlustuskohustus täidetud, (
18
) võrdväärne kindlustamata sõidukiga, (
19
) nagu seda kinnitab ka direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 viies lõik. (
20
) Seejärel on selge, et liidu seadusandja piiras teadlikult direktiivi 84/5 lõplikus versioonis loodava organi sekkumist, nähes ette – peale tundmatu sõiduki olukorra – üksnes olukorra, mille on põhjustanud „sõiduk, mille puhul ei ole lõikes 1 sätestatud kindlustuskohustus täidetud”, st sõiduk, mille kohta ei olnud kindlustuslepingut sõlmitud. Seadusandja 1983. aasta sekkumine näitab selgelt, et ta ise ei võtnud direktiivi 72/166 artiklit 3 kui üldist klauslit, mis kohustab liikmesriike kehtestama tagatismehhanismi.
32.
Tuleb märkida, et seadusandja ei piirdunud sellega, et näha ette, et organ peab hüvitama kahju, mille on tekitanud sõidukid, mille puhul kindlustuskohustus ei ole täidetud üldiselt, vaid pidas vajalikuks täpsustada, et olukord on selline üksnes sõidukite korral, mille puhul direktiivi 84/5 artikli 1 lõikes 1 sätestatud kindlustuskohustus ei olnud täidetud.
33.
Seda on võimalik selgitada. Nimelt, kuna direktiivi 72/166 artikli 3 kohaselt – millele direktiivi 84/5 artikli 1 lõige 1 viitab – oli liikmesriikidel kohustus võtta „kõik vajalikud meetmed tagamaks, et nende sõidukite kasutamisel, mille põhiasukoht on [nende] territooriumil, on tsiviilvastutus kaetud kindlustusega”, siis pelk asjaolu, et kindlustamata sõiduk võis tekitada mis tahes kahju, väljendas seda, et liikmesriik ei ole täitnud oma ülesannet tagada, et kõigil sõidukitel oleks kindlustus. (
21
) Võib järeldada – seda küll väga kaudselt –, et sellises olukorras on liikmesriik oma kohustuse täitmata jätnud ja talle langeb üks osa vastutusest seoses olukorraga, milles on kannatanu, kellele tekitas kahju sõiduk, mille puhul ei olnud kindlustuskohustus täidetud. See riigipoolne rikkumine õigustab seega, et kannatanule hüvitist maksev organ peab sekkuma.
34.
Olukord on täiesti erinev siis, kui kahju eest vastutav isik oli sõlminud kindlustuse maksevõimetu kindlustusandjaga. Põhiküsimuses toob siinne asi esile põhimõttelise erinevuse esiteks mootorsõidukite kasutamise tsiviilvastutuskindlustuse üldise korra (mida Euroopa Liidu tasandil järk-järgult ühtlustati) ja teiseks tsiviilvastutuse tagamise korra vahel (mida minu arvates suures osas alles välja töötatakse). (
22
)
35.
Selles olukorras on mul raske toetada direktiivi 72/166 artikli 3 sellist tõlgendust, mida soovivad põhikohtuasja hagejad. Tekst paneb liikmesriikidele kohustuse võtta „kõik vajalikud meetmed tagamaks, et […] tsiviilvastutus on kaetud kindlustusega”, mitte aga võtta kõik vajalikud meetmed tagamaks kindlustusega kaetud tsiviilvastutust. (
23
) Nüanss seisneb ulatuses ning nende hagejate pakutud tõlgendus näib liidu seadusandja tahet venitavat või koguni moonutavat, ehkki mulle näib, et seadusandja vaikimine seoses maksejõuetu kindlustusandjaga väljendab veelgi enam liikmesriikide kõhklusi anda suurem õigus saada organilt hüvitist, võttes arvesse selle finantstagajärgi, mis – nagu võisime näha – olid samuti seadusandjal meeles.
36.
Direktiivi 84/5 järel liiguvad liidu õigusnormid selles valdkonnas samas suunas. Direktiiviga 90/232 kinnitas liidu seadusandja eesmärki, et „mootorsõidukitega toimunud õnnetustes kannatanutele tuleks tagada samalaadne kohtlemine olenemata sellest, millises ühenduse osas õnnetus toimub”. (
24
) Nii laiendas ta konkreetselt kaitset peale juhi ka teistele kaassõitjatele (
25
) ja lisades direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 esimesse lõiku uue lause, mille kohaselt liikmesriigid ei või lubada, et organi poolt hüvitise maksmise tingimus oleks see, „kas kannatanu suudab kuidagi tõendada, et vastutav isik ei suuda hüvitist maksta või keeldub seda tegemast”. (
26
) Midagi ei ole märgitud maksevõimetu kindlustusandja kohta.
37.
Üheski direktiivis, mis on siinses asjas asjassepuutuva õigusliku raamistiku osaks, ei mainita seega olukorda, kus kindlustusandja on maksejõuetu. Tuleb ka mainida, et direktiivi 2009/103 tekstis, millega konsolideeriti varasemate direktiivide sätted sõidukite kasutamise tsiviilvastutuskindlustuse kohta ühte teksti, ilma neid sisuliselt muutmata, ei ole samuti selle kohta täpsustusi. Selle direktiiviga taotletud eesmärk on tagada, et „kannatanu ei jääks hüvitisest ilma, kui õnnetuse põhjustanud sõiduk on kindlustamata või tundmatu”, (
27
) jättes liikmesriikidele võimaluse kohaldada teatud piirangutega erandeid organi poolt hüvitise maksmise suhtes. (
28
)
38.
Seega asjaolu, mis võis direktiivide 72/166, 84/5 ja 90/232 vastuvõtmisel näida kui seadusandja ettenägelikkuse puudumine seoses maksejõuetuse problemaatikaga, ei ole enam kerge sellena vaadelda direktiivi 2009/103 vastuvõtmise hetkel. Nimelt võttis liidu seadusandja vahepealsel ajal vastu rea meetmeid, mis väga erinevates valdkondades nägid otsesõnu ette teenuseosutaja maksejõuetuse küsimuse. (
29
) Tuleb märkida, et ta ei teinud seda sõidukite kasutamise tsiviilvastutuskindlustuse valdkonnas.
2. Kohtupraktikajärgne tõlgendus
39.
Järeldus, milleni jõudsin ajaloolise, grammatilise ja teleoloogilise tõlgendamise teel, leiab kinnitust ka mõningates tõlgenduselementides, mida Euroopa Kohus on esitanud ja mis võivad siinses asjas abiks olla.
40.
Vastab tõele, et Euroopa Kohtul ei ole kordagi olnud võimalust võtta otseselt seisukohta siinses eelotsusetaotluses esitatud tõlgendusprobleemi kohta. Siiski on kohus korduvalt ja erinevates valdkondades tõlgendanud direktiive, mis käsitlevad sõidukite kasutamise tsiviilvastutuskindlustuse kohustust. Kohus on korduvalt meenutanud, et „liidu õigusaktidega […] soovitakse kindlustada liidu territooriumil põhiasukohta omavate mootorsõidukite ja nendes viibivate isikute vaba liikumine, ning tagada nende sõidukite poolt põhjustatud õnnetustes kannatanutele samasugune kohtlemine, olenemata sellest, millises liidu osas õnnetus toimus”, (
30
) korrates nii direktiivi 72/166 preambulit. Täpsemalt tõlgendas kohus selle direktiivi artiklit 3 nii, et sellega on „pandud liikmesriikidele kohustus tagada, et liikmesriigi territooriumil põhiasukohta omavate sõidukite kasutamisest tulenev tsiviilvastutus oleks kaetud kindlustusega, ja täpsustatud eelkõige kahju liigid ja kolmandad isikud, mis peavad olema selle kindlustusega kaetud”. (
31
)
41.
Euroopa Kohus kujundas kohtuotsuses Evans (
32
) direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 esialgse tõlgenduse, kinnitades ebapiisavalt kindlustatud sõiduki puhul, (
33
) et „isegi kui kannatanu suudab tuvastada kostja ja tema vastu kohtusse minna, võib selline hagi sageli osutuda kasutuks, kuna kostjal ei ole vajalikke rahalisi vahendeid, et täita tema vastu tehtud kohtuotsust”; (
34
) just selliste olukordade lahendamiseks määras direktiiv 84/5 organi loomise. Kuna aga põhikohtuasi käsitles sellise kahju hüvitamise tingimusi, mille põhjustas tuvastamata sõiduk, siis Euroopa Kohus ei viinud analüüsi edasi sellise olukorrani, kus on tegu sõidukiga, „mille puhul ei ole kindlustuskohustus täidetud”.
42.
Tuli oodata kuni eespool viidatud kohtuotsuseni Churchill Insurance Company ja Evans, et Euroopa Kohus kujundaks selle mõiste uue tõlgenduselemendi. Nii tõi kohus välja – viidates sama kohtuasja kontekstile –, et „olukord, kus kahju tekitanud sõidukit juhtis […] kindlustamata isik, samas kui üks sõidukijuht oli kindlustatud selle sõiduki juhtimiseks, ning olukord, millele viitab […] direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 kolmas lõik ja kus õnnetuse põhjustanud sõidukit ei ole mainitud üheski kindlustuspoliisis, ei ole ei samasugused ega sarnased olukorrad”. (
35
) Kohus märkis samuti, et „riigiorgani sekkumine [on] mõeldud viimase abinõuna”, mis on ette nähtud üksnes kahel juhul, (
36
) ja kinnitas, et „liidu seadusandja – vaatamata üldisele kannatanute kaitse eesmärgile, mida taotlevad liidu õigusaktid […] – lubas liikmesriikidel vabastada selle organi hüvitise maksmisest teatavatel piiritletud juhtudel”. (
37
)
3. Lõppmärkused
43.
Eelnevast analüüsist ilmneb, et ükski otsene tekstiviide ei võimalda kinnitada organi sekkumiskohustust olukorras, kui vastutava isiku kindlustusandja on maksejõuetu. Tekstide ja nende arengu analüüs näitab küll teatud pidevat hoolitsust kannatanute kaitse suhtes, kuid sellest ilmneb ka asjaolu, et seda on pidevalt tasakaalu seatud rahalise kohustusega, mida direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 esimeses lõigus käsitletud organi sekkumine tähendab, nii et hetkel on sellel organil sekkumiskohustus üksnes kahel konkreetsel juhul ja et endiselt püsib võimalus, et liikmesriigid võivad seda sekkumist piirata.
44.
Viimases analüüsis soovin rõhutada ka olulist erinevust, mis minu arvates on sõiduki, mille puhul on direktiivi 72/166 artiklis 3 toodud kindlustuskohustus täitmata, ja sõiduki vahel, mis on kindlustatud maksejõuetu kindlustusandja juures. Nimelt on sõiduk, mille puhul on kindlustuskohustus täitmata, kindlustamata sõiduk. Sõiduki puhul, mis on maksejõuetu kindlustusandja juures kindlustatud, on sõidukite kasutamise tsiviilvastutuskindlustuse kohustus tegelikult täidetud. Riski katmine on reaalne, kuid hüvitamine on kindlustusandja rahalise olukorra tõttu viivitatud.
45.
Seda põhimõttelist erinevust on võimalik järgmiselt illustreerida.
46.
Esimeses olukorras – kindlustuse puudumine – on kannatanu ja vastutava isiku vahel kahepoolne ja vahetu õiguslik suhe. Selles konkreetses olukorras on liidu seadusandja otsesõnu ette näinud organi sekkumise, et kannatanule hüvitist maksta, eelkõige seetõttu, et sellises olukorras esinevad kaks „nõrka” poolt.
47.
Teises olukorras – kindlustuse olemasolu maksejõuetu kindlustusandja juures – on õiguslik suhe kolmepoolne ja seal osalevad peale vastutava isiku ning kahju kannatanu ka professionaal, kelle tegevust reguleerib keerulisem õiguslik kord, kus on osa ka usaldatavusnormidel. Seega ei ole välistatud, et teised spetsiifilised õiguskaitseviisid on hüvitamise otstarbel olemas, (
38
) muutes organi sekkumise seega vähem vajalikuks.
48.
Tuletan meelde, et liidu õigusnormide selline tõlgendus ei kahjusta lõpuks liikmesriikidele antud võimalust rakendada kannatanutele soodsamaid meetmeid. Nagu Ungari valitsus märkis, tegi Alkotmánybíróság (Ungari konstitutsioonikohus) 8. novembril 2011 otsuse, (
39
) milles järeldati, et Ungari seadusandja ei olnud kehtestanud vajalikke tagatisi vastastikuste kindlustusseltside – selles vormis oli asutatud ka MAV – nõuetekohaseks toimimiseks ja et ta oli tegevusetusega rikkunud põhiseadust, kuna ta ei olnud vastu võtnud sobivaid meetmeid tagamaks võimalust tugineda õigustele, mis põhinesid kohustusliku mootorsõidukikindlustuse poliisidele sellise kindlustusandjaga, kelle suhtes on enne 1. jaanuari 2010 algatatud maksejõuetusmenetlus.
49.
Kõigi eelnevate põhjenduste alusel teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata, et direktiivi 72/166 artikli 3 lõikega 1 ja direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 esimese lõiguga ei ole vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis näevad ette, et direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 alusel siseriiklikul tasandil loodud organ ei ole kohustatud sekkuma, kui kahju on põhjustanud sõiduk, mille puhul kindlustuspoliis oli sõlmitud maksejõuetu kindlustusandjaga.
B. Kuuenda küsimuse analüüs
50.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub Euroopa Kohtul võtta seisukoha küsimuses, kas valitsuse määrus nr 190/2004 on kooskõlas direktiivi 72/166 sätetega.
51.
Seetõttu tuleb meelde tuletada Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikat, mille kohaselt Euroopa Kohtul ei tule eelotsusemenetluses hinnata siseriikliku õiguse kooskõla liidu õigusega, vaid Euroopa Kohtu analüüs piirdub liidu õigusnormide tõlgendusega, mis on kasulik eelotsusetaotluse esitanud kohtule, kelle ülesandeks on lõpuks hinnata siseriiklike sätete kooskõla liidu õigusega, et lahendada põhikohtuasi. (
40
)
C. Küsimus vahetust õigusmõjust ja riigi vastutuse tekkimisest direktiivi ebaõige ülevõtmise korral
52.
Arvestades minu poolt Euroopa Kohtule soovitatud tõlgendust, leian, et ei ole vaja vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele seoses vahetu õigusmõju ja Ungari riigi vastutuse tekkimisega direktiivi 72/166 ebaõige ülevõtmise tõttu. Seetõttu käsitlen neid küsimusi lühidalt üksnes teise võimalusena.
53.
Esmalt, mis puudutab direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 esimesest lõigust tulenevat kohustust luua organ, mis hüvitab kahju, mille on tekitanud sõiduk, mille puhul ei olnud täidetud kindlustuskohustust, leian, et vahetu õigusmõju ja Ungari riigi võimaliku vastutuse tekkimise küsimused, nagu neid esitas eelotsusetaotluse esitanud kohus, tuleks ümber kujundada nii, et need käsitlevad direktiivi 84/5.
54.
Lisaks võib osutuda kasulikuks meelde tuletada, et direktiivis sisalduva sätte vahetu õigusmõju küsimus on erinev sellest, mis käsitleb tingimusi, mille esinedes võib siseriiklikes kohtutes viidata liikmesriigi vastutusele liidu õiguse rikkumise eest. (
41
)
55.
Niisiis on ühest küljest vaja teada saada, kas teatud vaidluse raames võivad üksikisikud viidata riigi vastu (
42
) direktiivi sättele, mida ei ole üle võetud või ei ole nõuetekohaselt üle võetud, et vajaduse korral lükata kõrvale vastupidise siseriikliku õigusnormi kohaldamine ja see direktiivi normiga asendada. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on direktiivi sättel vahetu õigusmõju, „kui see näib oma sisult olevat tingimusteta ja piisavalt täpne”. (
43
) Seega tuleb küsida, kas direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 esimene lõik võimaldab piisavalt tuvastada, kelle kasuks on sealne kohustus sätestatud ja milline on loodava organi ülesande ulatus. Selles artiklis on kaudne viide direktiivi 72/166 artiklile 3, mis omakorda jätab liikmesriikidele teatud kaalutlusõiguse seoses sellega, kuidas korraldada kohustusliku kindlustuse süsteemi; siiski on see kaalutlusõigus üksnes menetluslik ja organisatsiooniline (
44
) ega puuduta kohustusliku kindlustuse sisu ega selle organi kohustusliku sekkumise olukordi. (
45
) See viide ei ole seega iseenesest takistuseks kõnealuse sätte vahetu õigusmõju tunnistamisele.
56.
Lisaks, kuna tegemist on tekitatud kahju hüvitamisega, on direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 esimese lõigu eesmärk tagada nende kahju kannatanute õigused, kes on sellisena mainitud nimetatud artiklis. Direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 teine lõik kinnitab seda, sätestades otsesõnu, et „[k]annatanu võib […] pöörduda otse […] organi poole, kes on […] kohustatud andma talle põhjendatud vastuse võimaliku hüvitise maksmise kohta”.
57.
Selles olukorras võib tunnistada, et direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 esimesel lõigul on vahetu õigusmõju.
58.
Teiseks, mis puudutab Ungari riigi vastutust, siis tuleb küsida, kas liikmesriigi tegevusetus või sobimatu tegevus võib tekitada siseriiklikes kohtutes kahju hüvitamise õiguse üksikisikutele, kellelt võeti neile direktiiviga antud õigus.
59.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on aluslepingu süsteemile omane põhimõte, et liikmesriik on vastutav talle omistatava liidu õiguse rikkumisega isikutele tekitatud kahju eest. (
46
)
60.
Eelotsusetaotluses tuuakse välja siseriiklik kohtupraktika, mille kohaselt üksikisikud ei saa kehtivalt viidata seadusandja toime pandud rikkumisele kahju hüvitamise hagis, kui kahju tekkimine on omistatav seadusandja tegevusele või tegevusetusele. (
47
) Seetõttu tuleb meelde tuletada, et liikmesriigi vastutuse põhimõte riigile omistatava liidu õiguse rikkumiste korral üksikisikutele tekitatud kahju eest „kehtib kõikidel juhtumitel, mil liikmesriik rikub [liidu] õigust, milline ka ei oleks liikmesriigi organ, kelle tegu või tegevusetus liikmesriigi kohustuste rikkumise põhjustas. […] [A]sjaolu, et liikmesriigi kohustuste väidetava rikkumise eest on siseriiklike normide kohaselt vastutav liikmesriigi seadusandja, [ei saa] seada kahtluse alla [liidu] õigusele tuginevate üksikisikute õiguste kaitsest tulenevaid nõudeid ja antud juhul õigust saavutada siseriiklikes kohtutes nimetatud rikkumisega põhjustatud kahju hüvitamine”. (
48
)
61.
Mis puudutab tingimusi, mille esinedes peab liikmesriik hüvitama talle omistatavate liidu õiguse rikkumistega üksikisikutele tekitatud kahju, siis ilmneb kohtupraktikast, et neid tingimusi on kolm, „nimelt: rikutud õigusnormi eesmärk on õiguste andmine üksikisikutele, rikkumine on piisavalt selge ning on olemas otsene põhjuslik seos liikmesriigi kohustuse rikkumise ja kahjustatud isikutel tekkinud kahju vahel”. (
49
)
62.
Direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 esimene lõik annab üksikisikutele õiguse nõuda organi sekkumist kahes olukorras, mis on seal otsesõnu märgitud.
63.
Seejärel peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kindlaks määrama, kas direktiivi 84/5 ebaõige ülevõtmine Ungari riigi poolt tekitas põhikohtuasja hagejatele kahju, mis on vahetult seotud liidu õigusnormist tuleneva kohustuse rikkumisega. Oma analüüsis peab eelotsusetaotluse esitanud kohus nimelt arvesse võtma asjaolu, et põhikohtuasja hagejad ei ole mitte kannatanud, vaid kahju tekitajad, ja uurima, mis oli kahju tekkepõhjus, milleks võib samuti osutuda kindlustusandja pettus. See kohus peab samuti selgitama küsimust, kas need hagejad peavad tõepoolest Ungari õiguse alusel hüvitama enda varast nende tekitatud kahju, mida ei saa nende kindlustusandja oma maksejõuetuse tõttu hüvitada.
64.
Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus järeldab kahju olemasolu, peab ta siiski kindlaks määrama, kas see on liidu õiguse piisavalt selge rikkumine (
50
) Euroopa Kohtu praktika tähenduses. Selleks peab nimetatud kohus arvesse võtma olukorda iseloomustavaid tunnuseid, mille hulka kuuluvad „rikutud õigusnormi selguse ja täpsuse aste, kas toimepandud rikkumine või kahju tekitamine oli tahtlik või tahtmatu, kas võimalik õigusnormi rikkumine on vabandatav või mitte, [ja] asjaolu, kas ühenduse institutsiooni võetud meetmed võisid soodustada [liidu] õigusega vastuolus olevate siseriiklike meetmete vastuvõtmist või säilitamist”. (
51
)
65.
Ilma et see mõjutaks võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid, tuleb lõpuks hüvitise vorm kindlaks määrata iga liikmesriigi sisemises õiguskorras, tingimusel et see on sobiv ja tõhus. (
52
) Euroopa Kohus märkis samuti, et hüvitamisele kuuluva kahju kindlaksmääramisel saab siseriiklik kohus kontrollida, kas kahjustatud isik on tõendanud, et ta on ilmutanud hoolt, mida saab mõistlikult oodata, et kahju ära hoida või selle ulatust piirata. (
53
) See hindamiselement võib osutuda eelotsusetaotluse esitanud kohtule kasulikuks, võttes arvesse erilist vormi, milles põhikohtuasjas käsitletud kindlustusettevõtja oli asutatud, ning kindlustusvõtjate rolli selle juhtimises.
V. Ettepanek
66.
Kõiki eelnevaid põhjendusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Fővárosi Bírósági esitatud küsimustele järgmiselt:
1.
Nõukogu 24. aprilli 1972. aasta direktiivi 72/166/EMÜ mootorsõidukite kasutamise tsiviilvastutuskindlustust ja sellise vastutuse kindlustamise kohustuse täitmist käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta artikli 3 lõikega 1 ja nõukogu 30. detsembri 1983. aasta direktiivi 84/5/EMÜ mootorsõidukite kasutamise tsiviilvastutuskindlustust käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta artikli 1 lõike 4 esimese lõiguga ei ole vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis näevad ette, et direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 alusel siseriiklikul tasandil loodud organ ei ole kohustatud sekkuma, kui kahju on põhjustanud sõiduk, mille puhul kindlustuspoliis oli sõlmitud maksejõuetu kindlustusandjaga.
2.
Euroopa Kohtul ei tule eelotsusemenetluses hinnata siseriikliku õiguse kooskõla liidu õigusega, vaid Euroopa Kohtu analüüs piirdub liidu õigusnormide tõlgendusega, mis on kasulik eelotsusetaotluse esitanud kohtule, kelle ülesandeks on lõpuks hinnata siseriiklike sätete kooskõla liidu õigusega, et lahendada põhikohtuasi.
(
1
)	Algkeel: prantsuse.
(
2
)	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. septembri 2009. aasta direktiiv 2009/103/EÜ mootorsõidukite kasutamise tsiviilvastutuskindlustuse ja sellise vastutuse kindlustamise kohustuse täitmise kohta (ELT L 263, lk 11).
(
3
)	EÜT L 103, lk 1; ELT eriväljaanne 06/01, lk 10.
(
4
)	EÜT L 8, lk 17; ELT eriväljaanne 06/07, lk 3.
(
5
)	EÜT L 129, lk 33; ELT eriväljaanne 06/01, lk 249.
(
6
)	Ungari valitsus täpsustas esiteks, et isikukahju, mille MAV pidi hüvitama, oli juba täielikult hüvitatud, ja teiseks, et põhikohtuasja hagejad olid juba omal algatusel osaliselt hüvitanud kannatanute varakahju.
(
7
)	Vt rohke kohtupraktika hulgast 3. detsembri 2009. aasta otsus kohtuasjas C-433/08: Yaesu Europe (EKL 2009, lk I-11487, punkt 24 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
8
)	Vt direktiivi 72/166 põhjendused 2 ja 3.
(
9
)	Ungari valitsus märkis – ilma et talle oleks vastu vaieldud –, et teksti ungarikeelne versioon näeb täpsemalt ette, et liikmesriigid peavad võtma kõik vajalikud meetmed, et sõidukitel oleks tsiviilvastutuskindlustus.
(
10
)	Vt direktiivi 84/5 artikkel 1.
(
11
)	Vt direktiivi 84/5 põhjendus 6.
(
12
)	Vt direktiivi 84/5 põhjendus 8.
(
13
)	Vt direktiivi 84/5 artikli 1 lõige 4.
(
14
)	Direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 esimene lõik.
(
15
)	Direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 esimene lõik mainib ingliskeelses versioonis „vehicle for which the insurance obligation provided for in paragraph 1 has not been satisfied”, itaaliakeelses versioonis „un veicolo […] per il quale non vi é sato adempimento dell’obbligo di assicurazione conformemente al paragrafo 1” ja hispaaniakeelses versioonis „un vehículo […] por el cual no haya sido satisfecha la obligación de aseguramiento mencionada en el apratado 1”. Saksakeelne versioon on märgatavalt erinev ning viitab kindlustamata sõidukitele („Jeder Mitgliedstaat schafft eine Stelle oder erkennt eine Stelle an, die für Sach- oder Personenschäden, welche durch ein nicht ermitteltes oder nicht im Sinne des Absatzes 1 versichertes Fahrzeug verursacht worden sind, zumindest in den Grenzen der Versicherungspflicht Ersatz zu leisten hat”).
(
16
)	Direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 esimene lõik.
(
17
)	Vt ettepanek võtta vastu nõukogu teine direktiiv mootorsõidukite kasutamise tsiviilvastutuskindlustust käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (EÜT 1980, C 214, lk 10), artikkel 2.
(
18
)	Väljend, mida kasutati teise direktiivi ettepaneku artikli 1 lõikes 3, millest sai direktiivi 84/5 artikli 1 lõige 4.
(
19
)	Teise direktiivi ettepaneku artiklis 2 kasutatud väljend, mis direktiivi 84/5 lõplikusse versiooni ei jäänud.
(
20
)	Selle kohaselt „võivad [liikmesriigid] […] kindlustamata sõiduki tekitatud varakahju puhul lubada […] kannatanu omavastutust” (kohtujuristi kursiiv).
(
21
)	Ilma et see mõjutaks loomulikult erijuhtumeid, mis on ette nähtud direktiivi 72/166 artiklis 4 ja millele selle direktiivi artikkel 3 ka otsesõnu viitab.
(
22
)	Sellega seoses mainisid nii Ungari valitsus kui ka komisjon 12. juuli 2010. aasta komisjoni valget raamatut kindlustuse tagamise skeemide kohta (KOM(2010) 370 lõplik). Kindlustuse tagamise skeeme määratletakse seal kui „viimase astme mehhanism[i], millega kaitsta tarbijat juhul, kui kindlustusettevõtja ei suuda enam oma lepingulisi kohustusi täita” ja mis kaitseb „riski eest, et kindlustusettevõtja maksejõuetuks muutumise korral nende nõudeid enam ei rahuldata”. Komisjon märgib, et liidu ja Euroopa majanduspiirkonna kolmekümnest liikmest on üksnes 12 riigil üldine kindlustuse tagamise skeem ja et 56% kõigist kahjukindlustustest on ilma igasuguse kaitseta (vt Valge raamat kindlustuse tagamise skeemide kohta, lk 1). Komisjon soovitas seega „kehtestada EL tasandil [kindlustuse] tagatisskeemide kaitse suhtes sidus ja õiguslikult siduv raamistik, mida kohaldada kõigi kindlustusvõtjate ja soodustatud isikute suhtes, kasutades selleks õigusliku vahendina EL toimimise lepingu artiklis 288 sätestatud direktiivi”. Komisjon kinnitas ka kohtuistungil, et ta ei ole kunagi algatanud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlust liikmesriigi vastu seetõttu, et tagatisorgan ei ole kahju hüvitanud, kui sõidukite kasutamise tsiviilvastutuskindlustuse kindlustusandja on maksejõuetu.
(
23
)	Sellele järeldusele ei räägi vastu ka direktiivi 90/232 artikli 2 sõnastus, mille kohaselt „[l]iikmesriigid võtavad vajalikud meetmed tagamaks, et kõik sõidukite kasutamisest tuleneva tsiviilvastutuse sundkindlustuspoliisid […] tagavad sama ühtse kindlustusmakse põhjal igas liikmesriigis kaitse, mida nõutakse selle riigi õigusaktidega”, mis siin viitab jälle tingimustele, kuidas liikmesriigid peavad organiseerima kohustuslikku kindlustust, aga ei näe sellisena ette, et kindlustuspoliisid peavad olema tagatud.
(
24
)	Vt direktiivi 90/232 põhjendus 4.
(
25
)	Vt direktiivi 90/232 artikkel 1.
(
26
)	Direktiivi 90/232 artikkel 3.
(
27
)	Vt direktiivi 2009/103 põhjendus 14.
(
28
)	Idem.
(
29
)	Kindlustusettevõtja maksejõulisus oli kesksel kohal nõukogu 24. juuli 1973. aasta direktiivis 73/239/EMÜ otsekindlustustegevuse, välja arvatud elukindlustustegevuse alustamise ja jätkamisega seotud õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta (EÜT L 228, lk 3; ELT eriväljaanne 06/01, lk 14), mis tehti mootorsõidukite kasutamise tsiviilvastutuskindlustuse valdkonnas kohaldatavaks 8. novembri 1990. aasta direktiiviga 90/618/EMÜ (EÜT L 330, lk 44; ELT eriväljaanne 06/01, lk 252). Näitena viitan ka nõukogu 13. juuni 1990. aasta direktiivi 90/314/EMÜ reisipakettide, puhkusepakettide ja ekskursioonipakettide kohta (EÜT L 158, lk 59; ELT eriväljaanne 13/10, lk 132) artiklile 7 ning nõukogu 10. mai 1993. aasta direktiivi 93/22/EMÜ väärtpaberiturul pakutavate investeerimisteenuste kohta (EÜT L 141, lk 27; ELT eriväljaanne 06/02, lk 43) artiklile 10.
(
30
)	1. detsembri 2011. aasta otsus kohtuasjas C-442/10: Churchill Insurance Company ja Evans (EKL 2011, lk I-12639, punkt 27 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
31
)	Ibidem (punkt 28).
(
32
)	4. detsembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-63/01 (EKL 2003, lk I-14447).
(
33
)	Väljend, mida Euroopa Kohus üllatavalt pidas selle kohtuotsuse kontekstis sünonüümiks direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 tekstis kasutatud väljendiga „sõiduk, mille puhul ei ole lõikes 1 sätestatud kindlustuskohustus täidetud” (eespool viidatud kohtuotsus Evans (punkt 20)).
(
34
)	Eespool viidatud kohtuotsus Evans (punkt 23).
(
35
)	Eespool viidatud kohtuotsus Churchill Insurance Company ja Evans (punkt 40). Kohtujuristi kursiiv. Direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 kolmanda lõigu tekst on esitatud käesoleva ettepaneku punktis 7.
(
36
)	Eespool viidatud kohtuotsus Churchill Insurance Company Limited ja Evans (punkt 41).
(
37
)	Ibidem (punkt 42).
(
38
)	Ungari valitsus märkis oma kirjalikes märkustes ja kohtuistungil, et maksejõuetu kindlustusandja vastu esitatud nõudeid on võimalik osaliselt täita likvideerimise käigus.
(
39
)	Otsus nr 83/2001 (XI.10).
(
40
)	15. juuli 2010. aasta otsus kohtuasjas C-368/09: Pannon Gép Centrum (EKL 2010, lk I-7467, punktid 28 ja 29 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
41
)	Täpsustan ühtlasi, kui vajadus tekib, et küsimust, kas direktiivi 84/5 artikli 1 lõike 4 esimest lõiku võib lugeda vahetut õigusmõju omavaks, ei mõjuta küsimust, kas põhikohtuasja hagejatel on õigus sellele viidata siseriiklikus kohtus.
(
42
)	19. aprilli 2007. aasta otsus kohtuasjas C-356/05: Farrell (EKL 2007, lk I-3067, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
43
)	Ibidem (punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
44
)	Kokkulangeva hinnangu osas vt kohtujurist Stix-Hackl’i ettepanek kohtuasjas, milles tehti eespool viidatud kohtuotsus Farrell (ettepaneku punkt 64).
(
45
)	Sama kehtib ka liikmesriikidele jäetud võimaluse kohta omistada organi sekkumisele teisejärgulist laadi või lahendada vaidlus organi ning kindlustusandjate vahel; need kaks riigi kaalutlusõigusesse jäetud asjaolu ei kergenda kindlat kohustust luua organ, kelle ülesandeks on maksta hüvitist liidu seadusandja kehtestatud olukordades.
(
46
)	Eespool viidatud kohtuotsus Evans (punkt 82 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
47
)	Vt eelotsusetaotlus, lk 3.
(
48
)	5. märtsi 1996. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-46/93 ja C-48/93: Brasserie du Pêcheur ja Factortame (EKL 1996, lk I-1029, punktid 32 ja 35).
(
49
)	Eespool viidatud kohtuotsus Evans (punkt 83 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
50
)	Ibidem (punkt 87 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
51
)	Ibidem (punkt 86 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
52
)	Eespool viidatud kohtuotsus Brasserie du pêcheur et Factortame (punktid 82 ja 83).
(
53
)	Ibidem (punktid 84 ja 85).