62020CC0165
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
GERARD HOGAN
23 päivänä syyskuuta 2021 (
1
)
Asia C‑165/20
ET, Air Berlin plc & Co. Luftverkehrs KG:n (AB KG) maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjänä
vastaan
Saksan liittotasavalta
(Ennakkoratkaisupyyntö – Verwaltungsgericht Berlin (hallintotuomioistuin, Berliini, Saksa))
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Direktiivi 2003/87/EY – Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä – Direktiivi 2008/101/EY – Ilmailutoiminnan sisällyttäminen – Ilma-alusten käyttäjille päästökauppakaudelle 2013–2020 maksutta jaetut ilmailun päästöoikeudet – Ilmailutoiminnan lopettaminen vuonna 2017 ilma-aluksen käyttäjän maksukyvyttömyyden vuoksi – Päästöoikeuksien peruuttaminen vuosilta 2018–2020 – Oikeusvarmuuden periaate – Asetus (EU) N:o 389/2013 – 10 artiklan 5 kohta, 29 artikla, 55 artiklan 1 kohdan a alakohta ja 3 kohta sekä 56 artikla – Pätevyys – Päästöoikeuksien jakamista koskevan pyynnön epääminen päästökauppakauden päättyessä – Seuraavalle päästökauppakaudelle siirtäminen
I Johdanto
1.
Nyt käsiteltävä Verwaltungsgericht Berlinin (hallintotuomioistuin, Berliini, Saksa) 30.3.2020 esittämä ennakkoratkaisupyyntö, joka saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 16.4.2020, liittyy menettelyyn, jossa asianosaisina ovat ET (Air Berlin plc & Co. Luftverkehrs KG:n (AB KG) (jäljempänä Air Berlin) maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjänä) ja Saksan liittotasavalta (jäljempänä vastaaja) (jota edustaa Deutsche Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt (Saksan liittovaltion ympäristöviraston päästökauppaviranomainen, jäljempänä päästökauppaviranomainen)). Ennakkoratkaisukysymykset koskevat lähinnä sitä, miten ilma-aluksen käyttäjälle aiemmin jaettuja kasvihuonekaasujen päästöoikeuksia on käsiteltävä maksukyvyttömyysmenettelyssä sen jälkeen, kun kyseinen ilma-aluksen käyttäjä on lopettanut liiketoimintansa.
2.
Tämä menettely liittyy muun muassa päästökauppaviranomaisen 28.2.2018 tekemään päätökseen peruuttaa osa maksutta jaetuista kasvihuonekaasujen päästöoikeuksista, jotka oli aiemmin myönnetty Air Berlinille, joka on kaupallinen ilma-aluksen käyttäjä. Nämä oikeudet liittyivät päästökauppakauteen 2013–2020. Peruuttaminen, joka koski erityisesti vuosia 2018–2020, perustui siihen, että Air Berlin lopetti ilmailutoimintansa lokakuussa 2017 maksukyvyttömyyden vuoksi.
3.
Unionin tuomioistuinta pyydetäänkin nyt tulkitsemaan kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13.10.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY, (
2
) sellaisena kuin se on muutettuna erityisesti direktiivin 2003/87 muuttamisesta ilmailutoiminnan sisällyttämiseksi yhteisön kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmään 19.11.2008 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2008/101/EY (
3
) ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston päätösten N:o 280/2004/EY ja N:o 406/2009/EY mukaisen unionin rekisterin perustamisesta ja komission asetusten (EU) N:o 920/2010 ja (EU) N:o 1193/2011 kumoamisesta 2.5.2013 annetulla komission asetuksella (EU) N:o 389/2013, (
4
) tiettyjä säännöksiä.
4.
Tämän ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä nousee siten esille laajempi kysymys siitä, missä määrin tällaisia maksutta jaettuja päästöoikeuksia voidaan pitää aineettoman omaisuuden muotona, jolla voidaan käydä kauppaa ilma-aluksen käyttäjän, jolle ne alun perin jaettiin, nykytilanteesta riippumatta.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Unionin oikeus
1. Direktiivi 2003/87
5.
Direktiivin 2003/87 johdanto-osan viidennessä ja seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(5)
[Euroopan unioni] ja sen jäsenvaltiot ovat sopineet täyttävänsä yhteisesti Kioton pöytäkirjan mukaiset sitoumuksensa ihmisten toiminnasta aiheutuvien kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämisestä päätöksen 2002/358/EY mukaisesti. Tällä direktiivillä on tarkoitus myötävaikuttaa siihen, että Euroopan yhteisö ja sen jäsenvaltiot täyttävät sitoumuksensa tehokkaammin, järjestämällä tehokkaat kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien eurooppalaiset markkinat ja siten, että siitä koituu mahdollisimman vähän haittaa talouden kehitykselle ja työllisyydelle.
– –
(7)
[Unionin] säännökset päästöoikeuksien jakamisesta jäsenvaltioissa ovat tarpeen, jotta voidaan varmistaa, ettei sisämarkkinoiden toiminta häiriinny, ja vältetään kilpailun vääristyminen.
– –”
6.
Direktiivin 2008/101, jolla muutetaan direktiiviä 2003/87 ja joka koskee ilmailutoimintaa, johdanto-osan 20 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Kilpailun vääristymisen välttämiseksi olisi säädettävä yhdenmukaisesta päästöoikeuksien jakomenetelmästä, jolla määritellään ilmailun päästöoikeuksien kokonaismäärä ja ilma-alusten käyttäjille jaettavien päästöoikeuksien määrä. Osa päästöoikeuksista jaetaan huutokaupalla komission laatimien sääntöjen mukaisesti. Päästöjä olisi siirrettävä erityisvarantoon uusien ilma-alusten käyttäjien markkinoille pääsyn varmistamiseksi ja niiden ilma-alusten käyttäjien avustamiseksi, joiden suoritteet tonnikilometreinä kasvavat jyrkästi. Toimintansa lopettaville ilma-alusten käyttäjille olisi myönnettävä päästöoikeuksia sen kauden loppuun saakka, jolle on jo jaettu maksuttomia päästöoikeuksia.”
7.
Tässä kohden pysähdyn korostaakseni, että johdanto-osan 20 perustelukappaleen viimeinen virke – jonka olen kursivoinut – on nyt käsiteltävässä asiassa jossain määrin kiistanalainen sikäli, että komission mukaan se sisällytettiin direktiiviin ja säilytettiin siinä erehdyksessä. Palaan luonnollisestikin tähän asiaan jäljempänä ratkaisuehdotuksessani, mutta tällä erää lienee tarkoituksenmukaisinta jatkaa asiaa koskevien oikeussääntöjen esittelyä.
8.
Direktiivin 2003/87 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä perustetaan kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä [Euroopan] unionissa – – kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti.”
9.
Saman direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä direktiiviä sovelletaan liitteessä I luetelluista toiminnoista aiheutuviin päästöihin ja liitteessä II lueteltuihin kasvihuonekaasuihin.
– –”
10.
Saman direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
b) ’päästöillä’ jonkin laitoksen lähteistä ilmaan päästettyjä kasvihuonekaasuja tai liitteessä I tarkoitettuun ilmailutoimintaan käytettävästä ilma-aluksesta ympäristöön päästettyjä tiettyjä tähän toimintaan liittyviä kaasuja;
– –
o) ’ilma-aluksen käyttäjällä’ henkilöä, joka käyttää ilma-alusta sen suorittaessa liitteessä I tarkoitettua ilmailutoimintaa, tai jos kyseinen henkilö ei ole tiedossa tai ilma-aluksen omistaja ei ole yksilöinyt käyttäjää, ilma-aluksen omistajaa;
– –”
11.
Direktiivillä 2008/101 direktiivin 2003/87 II lukuun, jonka otsikko on ”Ilmailu”, lisättiin 3 a artikla. Kyseisen artiklan otsikko on ”Soveltamisala”, ja siinä säädetään seuraavaa:
”Tämän luvun säännöksiä on sovellettava liitteessä I tarkoitettuun ilmailutoimintaan liittyvien päästöoikeuksien jakamiseen ja myöntämiseen.”
12.
Direktiivin 2003/87 3 c artiklan, jonka otsikko on ”Ilmailun päästöoikeuksien kokonaismäärä”, sanamuoto on seuraava:
”1.   Ilma-alusten käyttäjille 1 päivän tammikuuta 2012 ja 31 päivän joulukuuta 2012 välillä jaettavien ilmailun päästöoikeuksien kokonaismäärä on 97 prosenttia ilmailun aiemmista päästöistä.
2.   Tämän direktiivin 13 artiklassa tarkoitettuna, 1 päivänä tammikuuta 2013 alkavana kautena ja, mikäli 30 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun uudelleentarkastelun perusteella ei tehdä mitään muutoksia, kunakin sitä seuraavana kautena ilma-alusten käyttäjille myönnettävien ilmailun päästöoikeuksien kokonaismäärä on 95 prosenttia ilmailun aiemmista päästöistä kerrottuna kauteen kuuluvien vuosien määrällä.
– –
3 a.   Euroopan talousalueen (ETA) ulkopuolisissa maissa sijaitsevista lentopaikoista 31 päivän joulukuuta 2023 jälkeen saapuvan tai niistä lähtevän ilmailutoiminnan päästöoikeuksien jakamista tarkastellaan uudelleen 28 b artiklassa tarkoitetun mukaisesti.
– –”
13.
Direktiivin 2003/87 3 d artiklassa, jonka otsikko on ”Ilmailun päästöoikeuksien jakomenettely huutokaupalla”, säädetään seuraavaa:
”1.   Edellä 3 c artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna kautena on 15 prosenttia päästöoikeuksista myytävä huutokaupalla.
2.   Tammikuun 1 päivästä 2013 alkaen 15 prosenttia päästöoikeuksista on myytävä huutokaupalla. Komissio tekee tutkimuksen ilmailualan mahdollisuuksista siirtää hiilidioksidiin liittyviä kustannuksia asiakkailleen ottaen huomioon EU:n päästökauppajärjestelmän ja kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) kehittämän maailmanlaajuisen markkinaperusteisen toimenpiteen. Tutkimuksessa on arvioitava ilmailualan mahdollisuudet siirtää vaadittujen päästöyksikköjen kustannukset verraten tätä eri toimialoihin ja energia-alaan tarkoituksena tehdä ehdotus huutokaupattavan osuuden kasvattamiseksi 28 b artiklan 2 kohdassa tarkoitetun uudelleentarkastelun mukaisesti ottaen huomioon kustannusten siirrosta tehty analyysi ja mukauttaminen muihin aloihin sekä eri liikennemuotojen välinen kilpailukyky.
3.   Siirretään komissiolle valta antaa delegoituja säädöksiä 23 artiklan mukaisesti tämän direktiivin täydentämiseksi yksityiskohtaisin järjestelyin, jotka koskevat tämän artiklan 1 ja 2 kohdan tai 3 f artiklan 8 kohdan mukaisesti jäsenvaltioissa järjestettäviä ilmailun päästöoikeuksien huutokauppoja. Kunkin jäsenvaltion on myytävä päästöoikeuksia kunakin kautena huutokaupalla määrä, joka on suhteessa kyseisen jäsenvaltion osuuteen kaikkien jäsenvaltioiden ilmailun viitevuonna aiheuttamista kokonaispäästöistä, joista on raportoitu 14 artiklan 3 kohdan mukaisesti ja jotka on todennettu 15 artiklan mukaisesti. Edellä 3 c artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kauden viitevuosi on 2010, ja kunkin sitä seuraavan 3 c artiklassa tarkoitetun kauden viitevuosi on se kalenterivuosi, joka päättyy 24 kuukautta ennen huutokaupan kohteena olevan kauden alkua. Delegoiduilla säädöksillä on varmistettava, että 10 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyjä periaatteita noudatetaan.
– –”
14.
Direktiivin 2003/87 3 e artiklassa, jonka otsikko on ”Päästöoikeuksien jakaminen ja myöntäminen ilma-alusten käyttäjille”, säädetään seuraavaa:
”1.   Ilma-alusten käyttäjät voivat hakea maksutta jaettavia ilmailun päästöoikeuksia kullekin 3 c artiklassa tarkoitetulle kaudelle. Hakemus voidaan tehdä toimittamalla hallinnoivan jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle kyseisen ilma-aluksen käyttäjän harjoittamaa liitteessä I tarkoitettua ilmailutoimintaa koskevat todennetut tonnikilometritiedot kyseiseltä tarkkailuvuodelta. Tässä artiklassa tarkkailuvuodella tarkoitetaan kalenterivuotta, joka päättyy 24 kuukautta ennen hakemuksen kohteena olevan kauden alkua liitteiden IV ja V mukaisesti, tai 3 c artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kauden osalta vuotta 2010. Hakemus on tehtävä vähintään 21 kuukautta ennen hakemuksen kohteena olevan kauden alkua, tai 3 c artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kauden osalta viimeistään 31 päivänä maaliskuuta 2011.
2.   Jäsenvaltioiden on toimitettava 1 kohdan mukaisesti vastaanotetut hakemukset komissiolle vähintään 18 kuukautta ennen hakemuksen kohteena olevan kauden alkua, tai 3 c artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kauden osalta viimeistään 30 päivänä kesäkuuta 2011.
3.   Vähintään 15 kuukautta ennen kunkin 3 c artiklan 2 kohdassa tarkoitetun kauden alkua, tai 3 c artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kauden osalta viimeistään 30 päivänä syyskuuta 2011, komissio laskee:
a)
kyseiselle kaudelle 3 c artiklan mukaisesti jaettavien ilmailun päästöoikeuksien kokonaismäärän;
b)
kyseisellä kaudella 3 d artiklan mukaisesti huutokaupattavien ilmailun päästöoikeuksien määrän;
c)
kyseisellä kaudella 3 f artiklan 1 kohdan mukaisesti ilma-alusten käyttäjiä varten erityisvarannossa olevien ilmailun päästöoikeuksien määrän;
d)
kyseisellä kaudella maksutta myönnettävien ilmailun päästöoikeuksien määrän vähentämällä b ja c alakohdassa tarkoitettujen päästöoikeuksien määrän a alakohdassa päätetystä päästöoikeuksien kokonaismäärästä; ja
e)
vertailuluvun, jonka mukaisesti maksuttomat päästöoikeudet jaetaan ilma-alusten käyttäjille, joiden hakemukset on toimitettu komissiolle 2 kohdan mukaisesti, ja tekee päätöksen, jossa nämä määrät vahvistetaan.
Edellä e alakohdassa tarkoitettu päästöoikeuksina tonnikilometriä kohden ilmaistu vertailuluku on laskettava jakamalla d alakohdassa tarkoitettujen päästöoikeuksien määrä komissiolle 2 kohdan mukaisesti toimitetuissa hakemuksissa mainittujen tonnikilometritietojen summalla.
4.   Kunkin hallinnoivan jäsenvaltion on laskettava ja julkaistava seuraavat tiedot kolmen kuukauden kuluessa siitä päivästä, jona komissio tekee 3 kohdassa tarkoitetun päätöksen:
a)
kullekin ilma-aluksen käyttäjälle, jonka hakemus on toimitettu komissiolle 2 kohdan mukaisesti, kyseisellä kaudella jaettavat päästöoikeudet, jotka on laskettu kertomalla hakemuksessa ilmoitetut tonnikilometritiedot 3 kohdan e alakohdassa tarkoitetulla vertailuluvulla; ja
b)
kullekin ilma-aluksen käyttäjälle kunakin vuonna jaettavat päästöoikeudet, jotka määritetään jakamalla käyttäjälle kyseisellä kaudella jaettujen a alakohdan mukaisesti laskettujen päästöoikeuksien kokonaismäärä siihen kauteen kuuluvien vuosien määrällä, jonka aikana ilma-aluksen käyttäjä harjoittaa liitteessä I tarkoitettua ilmailutoimintaa.
5.   Hallinnoivan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on myönnettävä kullekin ilma-aluksen käyttäjälle tälle kyseisenä vuonna tämän artiklan tai 3 f artiklan mukaisesti jaetut päästöoikeudet viimeistään 28 päivänä helmikuuta 2012 ja kunkin seuraavan vuoden helmikuun 28 päivään mennessä.”
15.
Direktiivin 2003/87 3 f artiklan, jonka otsikko on ”Erityisvaranto tiettyjä ilma-alusten käyttäjiä varten”, sanamuoto on seuraava:
”1.   Kunakin 3 c artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna kautena 3 prosenttia jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärästä on siirrettävä erityisvarantoon sellaisia ilma-alusten käyttäjiä varten,
a)
jotka aloittavat liitteen I soveltamisalaan kuuluvan ilmailutoiminnan sen tarkkailuvuoden jälkeen, jota koskevat tonnikilometritiedot 3 c artiklan 2 kohdassa tarkoitetulta kaudelta on toimitettu 3 e artiklan 1 kohdan nojalla; tai
b)
joiden tonnikilometritiedoissa on tapahtunut keskimäärin yli 18 prosentin kasvu sen tarkkailuvuoden, jota koskevat tonnikilometritiedot 3 c artiklan 2 kohdassa tarkoitetulta kaudelta on toimitettu 3 e artiklan 1 kohdan nojalla, ja kyseisen kauden toisen kalenterivuoden välillä;
ja joiden a alakohdan mukainen toiminta tai b alakohdan mukainen lisätoiminta ei ole kokonaan tai osittain jatkoa toisen ilma-aluksen käyttäjän aikaisemmin harjoittamalle ilmailutoiminnalle.
2.   Ilma-aluksen käyttäjä, joka täyttää 1 kohdan edellytykset, voi pyytää päästöoikeuksien maksutonta jakamista erityisvarannosta tekemällä sitä koskevan hakemuksen hallinnoivan jäsenvaltionsa toimivaltaiselle viranomaiselle. Hakemus on tehtävä viimeistään sen 3 c artiklan 2 kohdassa tarkoitetun kauden, jota se koskee, kolmannen vuoden kesäkuun 30 päivänä.
Ilma-aluksen käyttäjälle 1 kohdan b alakohdan mukaisesti jaettavien päästöoikeuksien määrä saa olla enintään 1000000.
– –
8.   Jäsenvaltioiden on myytävä huutokaupalla erityisvarannosta jakamatta jääneet päästöoikeudet.
– –”
16.
Direktiivin 2003/87 10 a artiklan 19 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Toimintansa lopettaneelle laitokselle ei saa jakaa maksutta päästöoikeuksia, jollei sen käyttäjä osoita toimivaltaiselle viranomaiselle, että laitos aloittaa tuotannon uudelleen määrätyn kohtuullisen ajan kuluessa. Laitosten, joiden kasvihuonekaasujen päästölupa on mennyt umpeen tai peruutettu, ja laitosten, joiden toiminta tai toiminnan uudelleen aloittaminen on teknisesti mahdotonta, katsotaan lopettaneen toimintansa.”
17.
Direktiivin 2003/87 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Päästöoikeuksien siirto, palautus ja mitätöiminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että päästöoikeuksia voidaan siirtää:
a)
henkilöiden välillä unionissa;
b)
unionissa olevien henkilöiden ja kolmansissa maissa olevien henkilöiden välillä, jos kyseinen päästöoikeus on tunnustettu 25 artiklassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti, ilman muita kuin tähän direktiiviin sisältyviä tai tämän direktiivin nojalla asetettavia rajoituksia.
– –
2 a.   Hallinnoivan jäsenvaltion on varmistettava, että kunkin vuoden huhtikuun 30 päivään mennessä kukin ilma-aluksen käyttäjä palauttaa liitteessä I tarkoitetusta ilmailutoiminnasta, jonka osalta se on ilma-aluksen käyttäjä, edellisenä kalenterivuonna aiheutuneita ja 15 artiklan mukaisesti todennettuja kokonaispäästöjä vastaavan määrän päästöoikeuksia. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tämän kohdan mukaisesti palautetut päästöoikeudet mitätöidään sen jälkeen.
– –”
18.
Direktiivin 2003/87 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Päästöoikeuksien voimassaolo”, säädetään seuraavaa:
”Päästöoikeudet, jotka myönnetään 1 päivästä tammikuuta 2013 alkaen, ovat voimassa rajoittamattoman ajan. Päästöoikeuksissa, jotka myönnetään 1 päivästä tammikuuta 2021 alkaen, on oltava maininta siitä, minä kymmenvuotiskautena 1 päivästä tammikuuta 2021 alkaen ne myönnettiin, ja niiden on oltava voimassa kyseisen kauden ensimmäisestä vuodesta alkaen syntyneiden päästöjen osalta.”
19.
Saman direktiivin 19 artiklassa, jonka otsikko on ”Rekisterit”, säädetään seuraavaa:
”1.   Päästöoikeudet, jotka myönnetään 1 päivästä tammikuuta 2012 alkaen, merkitään unionin rekisteriin sellaisten prosessien suorittamiseksi, jotka liittyvät jäsenvaltioissa avattujen päästöoikeustilien ylläpitoon sekä 3 kohdassa tarkoitettujen komission säädösten mukaiseen päästöoikeuksien jakamiseen, palauttamiseen ja mitätöimiseen.
– –
3.   Siirretään komissiolle valta antaa delegoituja säädöksiä 23 artiklan mukaisesti tämän direktiivin täydentämiseksi säätämällä kaikista tarpeellisista vaatimuksista, jotka koskevat unionin rekisteriä 1 päivänä tammikuuta 2013 alkavaa päästökauppakautta ja sen jälkeisiä kausia varten; rekisteri koostuu standardoiduista sähköisistä tietokannoista, joiden yhteisten tietoelementtien avulla voidaan seurata tapauksen mukaan päästöoikeuksien myöntämistä, hallussapitoa, siirtämistä ja mitätöimistä ja taata tarvittaessa yleisölle oikeus tutustua tietoihin ja varmistaa luottamuksellisuus. Näissä delegoiduissa säädöksissä on annettava myös säännöksiä, joilla pannaan täytäntöön päästöoikeuksien keskinäinen tunnustaminen päästökauppajärjestelmiä yhdistävissä sopimuksissa.
4.   Edellä 3 kohdassa tarkoitettujen säädösten on sisällettävä tarvittavat yksityiskohtaiset säännöt, jotta unionin rekisterissä voidaan suorittaa tapahtumia ja muita toimintoja 25 artiklan 1 b alakohdassa tarkoitettujen järjestelyjen toteuttamiseksi. Mainituissa säädöksissä säädetään myös unionin rekisteriin tehtäviin muutoksiin ja tapahtumien hallinnointiin liittyvistä menettelyistä tämän artiklan 1 kohdassa säädettyjen asioiden osalta. Se sisältää tarvittavat yksityiskohtaiset säännöt, jotta unionin rekisterissä voidaan varmistaa, että tehokkuuden parantamiseen, hallintokulujen hoitoon ja laadunvalvontatoimiin liittyvät jäsenvaltioiden aloitteet ovat mahdollisia.”
20.
Direktiivin 2003/87 20 artiklan, jonka otsikko on ”Keskusvalvoja”, sanamuoto on seuraava:
”1.   Komissio nimeää keskusvalvojan, joka pitää riippumatonta tapahtumakirjaa päästöoikeuksien myöntämisestä, siirtämisestä ja mitätöimisestä.
2.   Keskusvalvoja tekee riippumattoman tapahtumakirjan avulla automaattisia tarkistuksia kustakin tapahtumasta rekisterissä varmistaakseen, että päästöoikeuksien myöntämisessä, siirtämisessä ja mitätöimisessä ei toimita sääntöjenvastaisesti.
– –”
21.
Saman direktiivin 28 a artiklassa, jonka otsikko on ”Poikkeukset, joita sovelletaan ennen ICAOn maailmanlaajuisen markkinaperusteisen toimenpiteen täytäntöönpanoa”, säädetään seuraavaa:
1.   Poiketen siitä, mitä 12 artiklan 2 a kohdassa, 14 artiklan 3 kohdassa ja 16 artiklassa säädetään, jäsenvaltioiden on katsottava kyseisissä säännöksissä esitetyt vaatimukset täytetyiksi eivätkä ne saa ryhtyä toimiin ilma-alusten käyttäjiä vastaan seuraavien osalta:
a)
kaikki ETA:n ulkopuolisissa maissa sijaitseviin lentopaikkoihin saapuvien tai niistä lähtevien lentojen päästöt kunakin kalenterivuonna 1 päivästä tammikuuta 2013 alkaen 31 päivään joulukuuta 2023 saakka, jollei 28 b artiklassa tarkoitetusta uudelleentarkastelusta muuta johdu;
b)
kaikki jollakin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 349 artiklassa tarkoitetulla syrjäisimmällä alueella sijaitsevan lentopaikan ja muulla ETA:n alueella sijaitsevan lentopaikan välisten lentojen päästöt kunakin kalenterivuonna 1 päivästä tammikuuta 2013 alkaen 31 päivään joulukuuta 2023 saakka, jollei 28 b artiklassa tarkoitetusta uudelleentarkastelusta muuta johdu.
– –
2.   Poiketen siitä, mitä 3 e ja 3 f artiklassa säädetään, ilma-aluksen käyttäjille, joita koskevat tämän artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa säädetyt poikkeukset, on myönnettävä kunakin vuonna maksutta päästöoikeuksia määrä, jota vähennetään suhteessa kyseisissä alakohdissa säädetyn palautusvelvollisuuden vähentämiseen.
Poiketen siitä, mitä 3 f artiklan 8 kohdassa säädetään, päästöoikeudet, joita ei jaeta erityisvarannosta, on mitätöitävä.
Ilma-alusten käyttäjille jaettujen päästöoikeuksien määrään sovelletaan 1 päivästä tammikuuta 2021 alkaen 9 artiklassa tarkoitettua lineaarista kerrointa, jollei 28 b artiklassa tarkoitetusta uudelleentarkastelusta muuta johdu.
Jäsenvaltioiden on 1 päivän tammikuuta 2017 ja 31 päivän joulukuuta 2023 välisenä aikana tapahtuvan toiminnan osalta julkaistava kullekin ilma-aluksen käyttäjälle jaettavien ilmailun päästöoikeuksien määrä ennen 1 päivää syyskuuta 2018.
3.   Poiketen siitä, mitä 3 d artiklassa säädetään, jäsenvaltioiden on myytävä ilmailun päästöoikeuksia huutokaupalla määrä, jota vähennetään suhteessa myönnettyjen päästöoikeuksien kokonaismäärän vähentämiseen.
4.   Poiketen siitä, mitä 3 d artiklan 3 kohdassa säädetään, kunkin jäsenvaltion huutokaupalla myymien päästöoikeuksien määrää kaudella, joka alkaa 1 päivänä tammikuuta 2013 ja päättyy 31 päivänä joulukuuta 2023 vähennetään siten, että se vastaa kyseisen jäsenvaltion osuutta ilmailusta aiheutuvista päästöistä niiden lentojen osalta, joihin ei sovelleta tämän artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa säädettyä poikkeusta.
– –”
22.
Direktiivin 2003/87 28 b artiklassa, jonka otsikko on ”Komission kertomus ja uudelleentarkastelu koskien ICAOn maailmanlaajuisen markkinaperusteisen toimenpiteen täytäntöönpanoa”, säädetään seuraavaa:
”– –
2.   Komissio antaa 12 kuukauden kuluessa ICAOn asiaankuuluvien välineiden hyväksymisestä ja ennen kuin maailmanlaajuinen markkinapohjainen väline otetaan käyttöön Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen, jossa on pohdittava, miten kyseiset välineet voitaisiin panna täytäntöön unionin oikeudessa tämän direktiivin tarkistamisen kautta. – –
– –”
23.
Direktiivin 2003/87 liitteessä I, jonka otsikko on ”Toimintojen luokat, joihin tätä direktiiviä sovelletaan”, säädetään luokasta ”Ilmailu” seuraavaa:
”– –
Tähän toimintaan eivät sisälly:
– –
j)
lennot, jotka muutoin kuuluisivat tämän toiminnan piiriin ja jotka suorittaa kaupallisen lentoliikenteen harjoittaja, joka joko
–
suorittaa alle 243 lentoa kolmen peräkkäisen neljän kuukauden jakson aikana, tai
–
jonka lentojen vuosittaiset kokonaispäästöt ovat alle 10000 tonnia vuodessa.”
2. Asetus N:o 389/2013
24.
Asetuksen N:o 389/2013 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Euroopan unionin tapahtumaloki”, säädetään seuraavaa:
”1.   Perustetaan Euroopan unionin tapahtumaloki (EUTL) standardoidun sähköisen tietokannan muodossa direktiivin 2003/87/EY 20 artiklan mukaisesti tämän asetuksen soveltamisalaan kuuluvia tapahtumia varten. EUTL:ää käytetään tallentamaan kaikki tileillä pidettäviä Kioton yksiköitä ja niiden siirtoja koskevat tiedot, jotka on asetettu saataville päätöksen N:o 280/2004/EY 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
2.   Keskusvalvojan on hoidettava ja ylläpidettävä EUTL:ää tämän asetuksen säännösten mukaisesti.
– –”
25.
Saman asetuksen 9 artiklassa, jonka otsikko on ”Tilit”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden ja keskusvalvojan on varmistettava, että kukin KP-rekisteri ja unionin rekisteri sisältää liitteessä I yksilöidyt tilit.
– –”
26.
Saman asetuksen 10 artiklassa, jonka otsikko on ”Tilin tila”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tilien on oltava jossakin seuraavista tiloista: avoin, estetty, poissuljettu tai suljettu.
– –
3.   Suljetuilta tileiltä ei voida käynnistää prosesseja. Suljettua tiliä ei voida avata uudestaan eikä se voi vastaanottaa yksikköjä.
– –
5.   Kun toimivaltainen viranomainen ilmoittaa siitä, että ilma-aluksen käyttäjän lennot eivät enää kuulu unionin järjestelmään direktiivin 2003/87/EY I liitteen mukaisesti tiettynä vuotena, kansallisen valvojan on, annettuaan ennakkoilmoituksen kyseiselle ilma-aluksen käyttäjälle, asetettava vastaava ilma-aluksen käyttäjän päästöoikeustili poissuljettuun tilaan siihen saakka, kun saadaan toimivaltaisen viranomaisen ilmoitus siitä, että ilma-aluksen käyttäjän lennot sisältyvät taas unionin järjestelmään.
6.   Poissuljetuilla tileillä voi käynnistää ainoastaan 25 ja 68 artiklassa yksilöityjä prosesseja sekä 35 ja 67 artiklassa yksilöityjä prosesseja, jotka liittyvät ajanjaksoon, jolloin tilin tila ei ollut poissuljettu.”
27.
Asetuksen N:o 389/2013 29 artiklan, jonka otsikko on ”Ilma-alusten käyttäjän päästöoikeustilien sulkeminen”, sanamuoto on seuraava:
”Kansallinen valvoja voi sulkea ilma-alusten päästöoikeustilit ainoastaan, jos toimivaltainen viranomainen on määrännyt niin sillä perusteella, että toimivaltaisen viranomaisen tietoon on tullut joko tilinomistajan ilmoituksen tai muun näytön kautta, että ilma-aluksen käyttäjä on sulautunut jonkin muun ilma-aluksen käyttäjän kanssa tai että ilma-aluksen käyttäjä on lopettanut kaikki direktiivin 2003/87/EY liitteessä I mainitut toiminnat.”
28.
Saman asetuksen 32 artiklassa, jonka otsikko on ”Suljettavien tilien positiivinen saldo”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos päästöoikeuksien tai Kioton yksiköiden saldo tilillä, jonka valvoja aikoo sulkea 27, 28 ja 29 artiklan mukaisesti, on positiivinen, valvojan on pyydettävä tilinomistajaa ilmoittamaan toinen tili, jolle päästöoikeudet tai Kioton yksiköt siirretään. Jos tilinomistaja ei ole vastannut valvojan pyyntöön 40 työpäivän kuluessa, valvojan on siirrettävä päästöoikeudet tai Kioton yksiköt kansalliselle päästöoikeustililleen.
– –”
29.
Saman asetuksen 40 artiklassa, jonka otsikko on ”Päästöoikeuksien luonne ja toimien lopullisuus”, säädetään seuraavaa:
”1.   Päästöoikeus tai Kioton yksikkö ovat luonteeltaan aineettomia ja korvattavissa olevia paljoustavaroita, jotka ovat kaupattavissa markkinoilla.
2.   Päästöoikeuksien ja Kioton yksiköiden aineeton luonne tarkoittaa sitä, että päästöoikeuden tai Kioton yksikön kirjaamista unionin rekisteriin pidetään lähtökohtaisesti riittävänä todisteena päästöoikeuden tai Kioton yksikön omistusoikeudesta ja mistä tahansa muusta seikasta, joka tämän asetuksen perusteella on kirjattava tai voidaan kirjata unionin rekisteriin.
– –
4.   Päästöoikeuden tai Kioton yksikön ostajan ja haltijan, joka toimii vilpittömässä mielessä, on saatava päästöoikeuden tai Kioton yksikön omistusoikeus luovuttajan omistusoikeutta mahdollisesti rasittavista virheistä riippumatta.”
30.
Saman asetuksen 41 artiklassa, jonka otsikko on ”Päästöoikeuksien luominen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Keskusvalvoja voi tarpeen mukaan luoda EU:n kokonaismäärätilin, EU:n ilmailun kokonaismäärätilin, EU:n huutokauppatilin, EU:n ilmailun huutokauppatilin, EU:n hyvitystenvaihtotilin ja EU:n kansainvälisen hyvitystilin ja sen on luotava tai peruutettava tilejä ja päästöoikeuksia siten kun on tarpeen unionin lainsäädännön säädösten perusteella, mukaan luettuna siten kuin edellytetään direktiivin 2003/87/EY 3 e artiklan 3 kohdassa, 9 ja 9 a artiklassa, 10 a artiklan 8 kohdassa ja 11 a artiklassa, asetuksen (EU) N:o 1031/2010 [(EUVL 2010, L 302, s. 1)] 10 artiklan 1 kohdassa tai asetuksen (EU) N:o 920/2010 [(EUVL 2010, L 270, s. 1)] 41 artiklan 1 kohdassa.
– –”
31.
Saman asetuksen 46 artiklan, jonka otsikko on ”Maksutta jaettavien ilmailun päästöoikeuksien siirto”, sanamuoto on seuraava:
”1.   Keskusvalvojan on viipymättä siirrettävä ilmailun päästöoikeuksia EU:n ilmailun kokonaismäärätililtä EU:n ilmailun jakotilille sellainen määrä, joka vastaa maksutta jaettavien ilmailun päästöoikeuksien määrää, joka määritetään direktiivin 2003/87/EY 3 e artiklan 3 kohdan nojalla tehtävän komission päätöksen perusteella.
2.   Jos maksutta jaettavien ilmailun päästöoikeuksien määrää lisätään direktiivin 2003/87/EY 3 e artiklan 3 kohdan mukaisesti, keskusvalvojan on siirrettävä lisää ilmailun päästöoikeuksia EU:n ilmailun kokonaismäärätililtä EU:n ilmailun jakotilille vielä määrä, joka vastaa maksutta jaettavien ilmailun päästöoikeuksien määrän lisäystä.
3.   Jos maksutta jaettavien ilmailun päästöoikeuksien määrää vähennetään direktiivin 2003/87/EY 3 e artiklan 3 kohdan mukaisella päätöksellä, keskusvalvojan on mitätöitävä ilmailun päästöoikeuksia EU:n ilmailun jakotililtä määrä, joka vastaa maksutta jaettavien ilmailun päästöoikeuksien määrän vähentämistä.”
32.
Saman asetuksen 50 artiklassa, jonka otsikko on ”Ilmailun päästöoikeuksien mitätöinti”, säädetään seuraavaa:
”Keskusvalvojan on varmistettava, että kunkin päästökauppakauden lopussa kaikki EU:n ilmailun jakotilillä jäljellä olevat päästöoikeudet siirretään unionin mitätöintitilille.”
33.
Saman asetuksen 54 artiklassa, jonka otsikko on ”Kansallisten ilmailun jakosuunnitelmataulukkojen kirjaaminen EUTL:ään”, säädetään seuraavaa:
”1.   Kunkin jäsenvaltion on ilmoitettava vuosia 2013–2020 koskeva ilmailun kansallinen jakosuunnitelmataulukkonsa komissiolle viimeistään 30 päivänä syyskuuta 2012. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että ilmailun kansalliset jakosuunnitelmataulukot sisältävät liitteessä XI esitetyt tiedot.
2.   Komissio määrää keskusvalvojan kirjaamaan kansallisen ilmailun jakosuunnitelmataulukon EUTL:ään, jos se katsoo, että kansallinen ilmailun jakosuunnitelmataulukko on direktiivin 2003/87/EY, erityisesti jäsenvaltioiden mainitun direktiivin 3 e artiklan 4 kohdan mukaisesti laskemien ja julkistamien päästöoikeuksien jaon, mukainen. Komissio hylkää muutoin kansallisen ilmailun jakosuunnitelmataulukon kohtuullisen ajan kuluessa ja ilmoittaa kyseiselle jäsenvaltiolle viipymättä päätöksestään sekä sen perusteluista ja esittää perusteet, joita on noudatettava, jotta seuraavat ilmoitukset hyväksyttäisiin. Kyseisen jäsenvaltion on toimitettava tarkistettu kansallinen ilmailun jakosuunnitelmataulukko komissiolle kolmen kuukauden kuluessa.”
34.
Saman asetuksen 55 artiklan, jonka otsikko on ”Muutokset kansallisiin ilmailun jakosuunnitelmataulukkoihin”, sanamuoto on seuraava:
”1.   Kansallisen valvojan on tehtävä muutokset EUTL:ssä olevaan ilmailun kansalliseen jakosuunnitelmataulukkoon, jos
a) ilma-aluksen käyttäjä on lopettanut kaikki direktiivin 2003/87/EY liitteen I soveltamisalaan kuuluvat toimintonsa;
– –
2.   Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle kansalliseen ilmailun jakosuunnitelmataulukkoonsa tekemistä muutoksista, jotka koskevat
a) päästöoikeuksia, jotka on jaettu erityisestä varannosta direktiivin 2003/87/EY 3 f artiklan mukaisesti;
b) kaikkia direktiivin 2003/87/EY 25 a artiklan nojalla hyväksyttyjen toimenpiteiden jälkeen tehtäviä mukautuksia;
c) kaikkia muita kuin 1 kohdassa tarkoitettuja muutoksia.
3.   Komissio määrää keskusvalvojan tekemään vastaavat muutokset EUTL:ssä olevaan kansalliseen ilmailun jakosuunnitelmataulukkoon, jos se katsoo, että kansalliseen jakosuunnitelmataulukkoon tehdyt muutokset ovat direktiivin 2003/87/EY mukaisia ja, kun kyseessä ovat erityisvarannosta jaettavat päästöoikeudet, erityisesti mainitun direktiivin 3 f artiklan 7 kohdan mukaisesti laskettujen ja julkistettujen päästöoikeuksien jakojen mukaisia. Muutoin komissio hylkää muutokset kohtuullisen ajan kuluessa ja ilmoittaa jäsenvaltiolle viipymättä päätöksestään sekä sen perusteluista ja esittää perusteet, joita on noudatettava, jotta seuraavat ilmoitukset hyväksyttäisiin.
– –”
35.
Asetuksen N:o 389/2013 56 artiklassa, jonka otsikko on ”Ilmailun päästöoikeuksien jakaminen maksutta”, säädetään seuraavaa:
”1.   Kansallisen valvojan on ilmoitettava kunkin ilma-aluksen käyttäjän ja kunkin vuoden osalta, olisiko ilma-aluksen käyttäjälle jaettava päästöoikeuksia kyseiseksi vuodeksi ilmailun kansallisessa jakosuunnitelmataulukossa.
2.   Keskusvalvojan on 1 päivästä helmikuuta 2013 alkaen varmistettava, että unionin rekisteri siirtää ilmailun päästöoikeudet automaattisesti EU:n ilmailun jakotililtä asiaa koskevien jakosuunnitelmataulukoiden mukaisesti kyseessä olevalle avoimelle tai estetylle päästöoikeustilille ja että tässä yhteydessä noudatetaan 105 artiklassa tarkoitetuissa tiedonsiirto- ja teknisissä eritelmissä vahvistettuja laitteisto-, verkko-, ohjelmisto- ja turvallisuusvaatimuksia.
3.   Jos poissuljettu ilma-aluksen käyttäjän päästöoikeustili ei vastaanota 2 kohdan mukaisia päästöoikeuksia, kyseisiä päästöoikeuksia ei siirretä tilille, vaikka tilin tila asetettaisiin tämän jälkeen avoimeksi.”
B
Saksan oikeus
1. Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupasta annettu laki (TEHG)
36.
Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupasta 21.7.2011 annetun lain (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz) (BGBl. 2011 I, s. 1475; jäljempänä TEHG) 2 §:n, (
5
) jonka otsikko on ”Soveltamisala”, sanamuoto on seuraava:
”– –
(6) Ilmailutoiminnan osalta tämän lain soveltamisalaan kuuluvat kaikki ilma-aluksen päästöt, jotka aiheutuvat polttoaineen kulutuksesta. Ilma-aluksen polttoaineenkulutukseen kuuluu myös apumoottoreiden polttoaineenkulutus. Tätä lakia sovelletaan ainoastaan ilmailutoimintaan, jota harjoittavat
1. ilma-alusten käyttäjät, joilla on Saksassa myönnetty liikennelupa – –; tai
2. ilma-alusten käyttäjät, joiden hallinnoiva jäsenvaltio on Saksa – – ja joilla ei ole Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen toisen sopimuspuolen myöntämää voimassa olevaa liikennelupaa.
– –”
37.
TEHG:n 9 §:ssä, jonka otsikko on ”Maksuttomien päästöoikeuksien jakaminen laitosten toiminnanharjoittajille”, säädetään seuraavaa:
”– –
(6) Jakopäätös peruutetaan, jos sitä on Euroopan unionin oikeudellisen toimen seurauksena muutettava taannehtivasti. Tämä ei vaikuta hallintomenettelylain [Verwaltungsverfahrensgesetz, jäljempänä VwVfG] 48 ja 49 §:ään.”
38.
TEHG:n 11 §:n, (
6
) jonka otsikko on ”Maksuttomien päästöoikeuksien yleinen jakaminen ilma-alusten käyttäjille”, sanamuoto on seuraava:
”(1) Ilma-aluksen käyttäjälle jaetaan maksutta päästökauppakaudelle ilmailun päästöoikeuksia määrä, joka vastaa sen viitevuonna tuottamaa liikennesuoritetta tonnikilometreinä ilmaistuna ja vertailulukua, joka lasketaan direktiivin 2003/87 3 e artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen e alakohdan ja 3 e artiklan 3 kohdan toisen virkkeen mukaisesti.
(2) Liikennesuoritteen viitevuosi on kalenterivuosi, joka päättyy 24 kuukautta ennen jakamisen kohteena olevan päästökauppakauden alkua. Päästökauppakauden 2012 ja päästökauppakauden 2013–2020 osalta viitevuosi on 2010.
(3) Päästöoikeuksien saaminen päästökauppakaudelle edellyttää hakemusta toimivaltaiselle viranomaiselle vähintään 21 kuukautta ennen hakemuksen kohteena olevan kauden alkua. Jos hakemus esitetään tätä myöhemmin, oikeus maksuttomiin ilmailun päästöoikeuksiin menetetään. Ensimmäistä ja toista virkettä ei sovelleta päästökauppakauteen 2012 tai päästökauppakauteen 2013–2020.
(4) Hakijan on eriteltävä hakemuksessaan ilmailutoiminnassaan viitevuonna [direktiivissä 2003/87 tarkoitetusta kasvihuonekaasupäästöjen tarkkailusta ja raportoinnista 21.6.2012 annetun komission asetuksen (EU) N:o 601/2012 (EUVL 2012, L 181, s. 30)] vaatimusten mukaisesti saavutettu liikennesuorite. Jos ilma-aluksen käyttäjä on toimittanut matka- ja hyötykuormaraportin vuoden 2020 tiedonkeruuasetuksen [Datenerhebungsverordnung 2020] 5 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaisesti, tätä raporttia pidetään hakemuksena päästöoikeuksien jakamiseksi päästökauppakaudelle 2012 ja päästökauppakaudelle 2013–2020, ellei ilma-aluksen käyttäjä vastusta sitä kuukauden kuluessa tämän lain voimaantulosta. Vastustustapauksessa ei ole oikeutta 1 momentin mukaiseen päästöoikeuksien maksuttomaan jakamiseen. Tarkastuselimen on täytynyt tarkastaa liikennesuoritetiedot 21 §:n mukaisesti. Tätä sääntöä ei sovelleta, jos matka- ja hyötykuormailmoitus on jo tarkastettu vuoden 2020 tiedonkeruuasetuksen 11 §:n mukaisesti.
(5) Toimivaltaisen viranomaisen on toimitettava hakemus [komissiolle] vähintään 18 kuukautta ennen päästökauppakauden alkua. Toimivaltaisen viranomaisen on todennettava hakijan toimittamat liikennesuoritetiedot ja toimitettava [komissiolle] vain tiedot, joiden oikeellisuus on riittävästi todennettu hakemuksen jättämiselle asetetun määräajan päättyessä. Jos toimivaltainen viranomainen tarvitsee lisätietoja tai todisteita arvioidakseen hakemusta ja siihen sisältyviä tietoja, ilma-aluksen käyttäjän on toimivaltaisen viranomaisen pyynnöstä toimitettava tällaiset tiedot viranomaisen asettaman määräajan kuluessa.
(6) Toimivaltainen viranomainen jakaa maksuttomat päästöoikeudet kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun [komissio] julkistaa vertailuluvun direktiivin 2003/87 3 e artiklan 3 kohdan mukaisesti. Toimivaltainen viranomainen julkaisee luettelon ilma-alusten käyttäjien nimistä ja jaettujen päästöoikeuksien määrästä Bundesanzeigerissa (Saksan virallinen lehti).”
39.
TEHG:n 11 §:ssä, (
7
) jonka otsikko on ”Maksuttomien päästöoikeuksien jakaminen ilma-alusten käyttäjille”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Ilma-aluksen käyttäjälle, jolle on jaettu päästöoikeuksia maksutta päästökauppakaudelle 2013–2020 11 tai 12 §:n mukaisesti, sellaisina kuin niitä sovellettiin 24.1.2019 saakka, päästöoikeuksia jaetaan edelleen vuosille 2021–2023 direktiivin 2003/87 28 a artiklan 2 kohdan mukaisesti enintään vuodelle 2020 jaettujen päästöoikeuksien määrää vastaava määrä. Direktiivin 2003/87 9 artiklassa säädettyä lineaarista vähennyskerrointa on sovellettava päästöoikeuksien jakamiseen vuodesta 2021 alkaen.
– –
(6)   Jakopäätös on peruutettava, jos sitä on muutettava taannehtivasti Euroopan unionin oikeudellisen toimen vuoksi ja etenkin direktiivin 2003/87 28 b artiklassa säädetyn uudelleentarkastelun jälkeen tai jos ilma-aluksen käyttäjä lopettaa ilmailutoimintansa. Tämä ei vaikuta [VwVfG:n] 48 ja 49 §:ään.”
40.
TEHG:n 30 §:ssä, jonka otsikko on ”Palautusvelvollisuuden täytäntöönpano”, säädetään seuraavaa:
”– –
(3) Ilma-aluksen käyttäjä on edelleen velvollinen palauttamaan puuttuvat päästöoikeudet viimeistään seuraavan vuoden tammikuun 31. päivään mennessä; jos päästöt on arvioitu 2 momentin mukaisesti, päästöoikeudet on luovutettava tehdyn arvion mukaisesti. Jos ilma-aluksen käyttäjä ei luovuta puuttuvia päästöoikeuksia viimeistään seuraavan vuoden tammikuun 31. päivään mennessä, päästöoikeudet, joiden jakamiseen tai myöntämiseen ilma-aluksen käyttäjä on oikeutettu, lasketaan mukaan sen ensimmäisen virkkeen mukaiseen velvoitteeseen.”
2. Hallintomenettelylaki (VwVfG)
41.
VwVfG:n 48 §:ssä, jonka otsikko on ”Lainvastaisen hallintotoimen peruuttaminen”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Lainvastainen hallintotoimi voidaan peruuttaa kokonaan tai osittain joko tulevin tai taannehtivin vaikutuksin myös silloin, kun siihen ei voida enää hakea muutosta. Hallintotoimi, jolla on perustettu tai vahvistettu oikeus tai huomattava oikeudellinen etu (edunsuova hallintotoimi), voidaan peruuttaa ainoastaan 2–4 momentissa säädetyin rajoituksin.
(2)   Lainvastaista hallintotoimea, jolla myönnetään kertasuorituksena maksettava tai jatkuva rahaetuus tai osasuorituksina myönnettävä luontoisetuus tai joka on näiden edellytyksenä, ei voida peruuttaa niin kauan kuin etuuden saaja luottaa mainitun hallintotoimen pysyttämiseen ja hänen luottamuksensa katsotaan suojelun arvoiseksi sitä peruuttamisesta johtuvaan yleiseen etuun verrattaessa. Hänen luottamustaan on yleensä suojattava silloin, kun etuuden saaja on käyttänyt saamansa suoritukset tai on tehnyt taloudellisia sitoumuksia, joista hän ei voi enää vetäytyä tai joista hän voi vetäytyä ainoastaan kärsien kohtuutonta haittaa. Etuuden saaja ei voi vedota luottamukseen, jos hän
1. on saanut hallintotoimen petoksella, uhkauksella tai lahjonnalla;
2. on saanut hallintotoimen antamalla olennaisesti vääriä tai epätäydellisiä tietoja;
3. oli tietoinen hallintotoimen lainvastaisuudesta tai oli siitä tietämätön törkeän huolimattomuuden vuoksi.
Kolmannessa virkkeessä tarkoitetuissa tapauksissa hallintotoimi peruutetaan lähtökohtaisesti taannehtivasti.
(3)   Jos lainvastainen hallintotoimi, joka ei kuulu 2 momentin soveltamisalaan, peruutetaan, viranomaisen on hakemuksesta korvattava taloudellinen haitta, joka henkilölle on aiheutunut mainitun hallintotoimen pysyttämiseen luottamisesta, siltä osin kuin hänen luottamuksensa katsotaan suojelun arvoiseksi yleiseen etuun verrattaessa. Sovelletaan 2 momentin kolmatta virkettä. Taloudellista haittaa ei kuitenkaan korvata sen määrän ylittävältä osalta, joka vastaa asianomaisen henkilön intressiä hallintotoimen pysyttämiseen. Korvattavan taloudellisen haitan vahvistaa viranomainen. Korvausta voidaan vaatia vain vuoden sisällä; määräaika alkaa heti, kun viranomainen on ilmoittanut siitä asianomaiselle henkilölle.
(4)   Jos viranomaisen tietoon tulee seikkoja, jotka oikeuttavat lainvastaisen hallintotoimen peruuttamisen, peruuttaminen voidaan tehdä vain vuoden kuluessa tällaisen tiedon saamisesta. Tätä ei sovelleta 2 momentin kolmannen virkkeen 1 kohdan tapauksessa.
(5)   Sen jälkeen, kun hallintotoimeen ei voida enää hakea muutosta, 3 momentin nojalla toimivaltainen viranomainen tekee päätöksen peruuttamisesta; tätä sovelletaan myös, kun toinen viranomainen on antanut peruutettavan hallintotoimen.”
42.
VwVfG:n 49 §:ssä, jonka otsikko on ”Lainmukaisen hallintotoimen peruuttaminen”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Lainmukainen hallintotoimi, joka ei ole asianomaiselle edullinen, voidaan peruuttaa kokonaan tai osittain tulevin vaikutuksin myös silloin, kun siihen ei voida enää hakea muutosta, paitsi jos olisi annettava uudestaan samansisältöinen hallintoimi tai jos peruuttaminen ei ole sallittua muista syistä.
(2)   Lainmukainen hallintotoimi, joka on asianomaiselle edullinen, voidaan peruuttaa kokonaan tai osittain tulevin vaikutuksin myös silloin, kun siihen ei voida enää hakea muutosta, vain kun
1. peruuttaminen on lain mukaan sallittua tai oikeus peruuttamiseen varataan hallintotoimessa itsessään
2. hallintotoimeen liittyy velvoite, jota edunsaaja ei ole noudattanut täysin tai määräajassa
3. viranomaisella olisi olosuhteiden myöhemmän muutoksen seurauksena oikeus olla antamatta hallintotointa ja jos sen peruuttamatta jättäminen olisi yleisen edun vastaista
4. viranomaisella olisi säännöksen muuttamisen seurauksena oikeus olla antamatta hallintotointa, kun edunsaaja ei ole käyttänyt etua hyväkseen tai ei ole saanut mitään hallintotoimeen perustuvia suorituksia ja kun sen peruuttamatta jättäminen olisi yleisen edun vastaista
5. se tehdään yhteiseen etuun kohdistuvan vakavan haitan estämiseksi tai poistamiseksi. Edellä 48 §:n 4 momenttia sovelletaan vastaavasti.
(3)   Lainmukainen hallintotoimi, jolla myönnetään kertasuorituksena maksettava tai jatkuva rahaetuus tai osasuorituksina myönnettävä luontoisetuus tiettyyn tarkoitukseen tai joka on näiden edellytyksenä, voidaan peruuttaa kokonaan tai osittain myös taannehtivin vaikutuksin myös silloin, kun siihen ei voida enää hakea muutosta,
1. jos maksua ei käytetä tai ei heti sen suorituksen jälkeen käytetä tai ei enää käytetä siihen tarkoitukseen, johon se oli tarkoitettu hallintotoimessa
2. jos hallintotoimeen liittyi velvoite, jota edunsaaja joko ei täytä tai ei täytä asetetussa määräajassa. Edellä 48 §:n 4 momenttia sovelletaan vastaavasti.
(4)   Peruutetusta hallintotoimesta tulee pätemätön peruuttamisen tullessa voimaan, paitsi jos viranomainen määrittää jonkin toisen ajankohdan.
(5)   Sen jälkeen, kun hallintotoimeen ei voida enää hakea muutosta, 3 §:n nojalla toimivaltainen viranomainen tekee päätöksen peruuttamisesta; tätä sovelletaan myös, kun toinen viranomainen on antanut peruutettavan hallintotoimen.
(6)   Jos hallintotoimi, joka on asianomaiselle edullinen, peruutetaan 2 momentin 3–5 kohdan soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa, viranomaisen on hakemuksesta korvattava taloudellinen haitta, joka henkilölle on aiheutunut mainitun hallintotoimen pysyttämiseen luottamisesta siltä osin kuin hänen luottamuksensa katsotaan suojelun arvoiseksi. Edellä 48 §:n 3 momentin kolmannesta viidenteen virkettä sovelletaan tarvittaessa. Korvausta koskevat riidat ratkaistaan yleisissä tuomioistuimissa.”
III Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset
43.
Air Berlin toimi kaupallisena ilma-aluksen käyttäjänä vuoden 2017 puoliväliin asti, ja tänä aikana siihen sovellettiin unionin päästökauppajärjestelmän velvoitteita (jäljempänä päästökauppavelvoitteet). Päästökauppaviranomainen myönsi 12.12.2011 Air Berlinille päästökauppakausille 2012 ja 2013–2020 ilmailun päästöoikeuksia yhteensä 28759739. Vuosille 2013–2020 ilmailun päästöoikeuksia jaettiin yhteensä 3174922 vuotta kohden. Päästökauppaviranomainen peruutti 15.1.2015 tekemällään päätöksellä 12.12.2011 tehdyn jakopäätöksen osittain ja vahvisti jaettavien päästöoikeuksien määräksi 18779668. Peruuttaminen johtui siitä, että asetuksella (EU) N:o 421/2014 (
8
) keskeytettiin siinä mainittujen kansainvälisten lentojen sisällyttäminen päästökauppajärjestelmään vuosiksi 2013–2016. Kyseinen peruuttamispäätös on lainvoimainen.
44.
Air Berlin pyysi 15.8.2017 maksukyvyttömyysmenettelyn aloittamista sen oman omaisuuden osalta. Maksukyvyttömyyttä käsittelevä toimivaltainen tuomioistuin määräsi, että Air Berlin saa väliaikaisesti pitää määräysvallan omaisuuteensa. Air Berlin lopetti virallisesti ilmailutoiminnan 28.10.2017. Maksukyvyttömyyttä käsittelevän tuomioistuimen 1.11.2017 tekemällä päätöksellä aloitettiin maksukyvyttömyyttä koskeva päämenettely. ET (jäljempänä kantaja) nimitettiin 16.1.2018 maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjäksi.
45.
Päästökauppaviranomainen osoitti 28.2.2018 maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjänä toimivalle kantajalle kuusikohtaisen päätöksen. Päätöksen 1 kohdassa päästökauppaviranomainen peruutti lainvastaisuuden perusteella osittain 12.12.2011 tehdyn päätöksen, sellaisena kuin se oli muutettuna 15.1.2015 tehdyllä osittaisella peruuttamispäätöksellä, ja vahvisti vuosille 2013–2020 jaettavien päästöoikeuksien määräksi 12159960. Päätöksen 2 kohdassa se peruutti osittain jakokautta 2013–2020 koskevan jaon siltä osin kuin se ylitti jakokaudelle 2012 jaettujen ilmailun päästöoikeuksien vähentämisen jälkeen 7599975 ilmailun päästöoikeutta. Päästökauppaviranomainen totesi, että jaettavien päästöoikeuksien tarkistettu määrä vuosille 2013–2017 oli jo myönnetty kokonaisuudessaan ja ettei oikeuksia myönnetä vuosille 2018–2020. Päästökauppaviranomainen määräsi varotoimenpiteenä 1 ja 2 kohdassa tarkoitetun lainvastaisuuden vuoksi tehdyn osittain peruuttamisen välittömästä täytäntöönpanosta (3 kohta). Lisäksi tilin tilaksi unionin rekisterissä muutettiin ”poissuljettu”, mikä tuli voimaan välittömästi (4 ja 5 kohta), ja päätöksessä varattiin oikeus peruuttaa jaon peruuttaminen ja tilin tilan muuttaminen tilaan ”poissuljettu” (6 kohta).
46.
Päästökauppaviranomainen totesi, että 28.2.2018 tehdyn päätöksen 1 kohdan mukainen peruuttaminen perustui direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta voimassa olevan ilmailutoimintaa koskevan rajoitetun soveltamisen jatkamiseksi ja maailmanlaajuisen markkinaperusteisen toimenpiteen vuonna 2021 alkavan täytäntöönpanon valmistelemiseksi 13.12.2017 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) 2017/2392, (
9
) jossa tietyt kansainväliset lennot vapautettiin edelleen päästökauppavelvoitteista vuosina 2017–2020. (
10
) Päätöksen 2 kohdassa tarkoitettu peruuttaminen oli seurausta siitä, että Air Berlin oli omien lausuntojensa mukaan lopettanut ilmailutoiminnan 28.10.2017 maksukyvyttömyysmenettelyn aloittamisen jälkeen. (
11
)
47.
Päästökauppaviranomainen hylkäsi 19.6.2018 tekemällään päätöksellä kantajan oikaisuvaatimuksen, joka koski 28.2.2018 tehtyä päätöstä. Päästökauppaviranomainen katsoi, ettei kantaja voinut vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, koska asetuksen N:o 389/2013 10 artiklan 5 kohdan mukaisesti ilmailun päästöoikeuksia ei voida enää myöntää, jos kyseinen ilma-aluksen käyttäjä ei enää suorita päästökauppavelvoitteiden piiriin kuuluvia lentoja. Lisäksi se katsoi, ettei direktiivin 2008/101 johdanto-osan 20 perustelukappaleen neljättä virkettä pitäisi ottaa huomioon, koska sen sisältö ei ilmene unionin lainsäädännön aineellisista säännöksistä eikä unionin lainsäätäjä ole pannut sitä täytäntöön.
48.
Kantaja haki 23.7.2018 oikeusapua nostaakseen kanteen päästökauppaviranomaisen päätöksen tietyistä osista. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (osavaltion ylempi hallintotuomioistuin, Berlin-Brandenburg, Saksa) myönsi 16.12.2019 antamallaan päätöksellä kantajalle oikeusavun ensimmäisen oikeusasteen menettelyssä. Kyseisessä päätöksessä mainittu tuomioistuin katsoi lähinnä, että sekä direktiivin 2008/101 tavoite että rakenne viittaavat siihen, että ilmailutoiminnan keskeyttäminen ei oikeuta jakopäätöksen peruuttamista. Tällaista lopputulosta – jota myöskään kyseinen tuomioistuin ei pitänyt vakuuttavana – tukee lähinnä se seikka, että direktiivin 2003/87 3 f artiklan 1 kohdan mukaisesti päästöoikeuksia ei ole mahdollista jakaa uusille markkinatoimijoille, jos uusi tai kasvanut ilmailutoiminta on kokonaan tai osittain jatkoa toisen ilma-aluksen käyttäjän aikaisemmin harjoittamalle ilmailutoiminnalle. Erittäin rajallinen mahdollisuus jakaa päästöoikeuksia varannosta uusille ilma-alusten käyttäjille pienentäisi käytettävissä olevien ilmailun päästöoikeuksien kokonaismäärää merkittävästi, jos jakaminen olisi peruutettava, kun ilmailutoiminta lopetetaan.
49.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedusteleekin, onko tämä yhteensopivaa unionin lainsäätäjän aikomuksen kanssa, koska tarkoituksena oli alun perin jakaa 100 prosenttia ilmailualan aiemmista päästöistä ja tätä määrää vähennettiin lopulta 97 prosenttiin ja 95 prosenttiin (direktiivin 2003/87 3 c artiklan 1 ja 2 kohta). Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg lisää, että unionin lainsäätäjä, joka direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi 23.4.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/29/EY (
12
) 10 a artiklan 19 ja 20 kohdassa oli jo antanut erityissäännöksiä päästöoikeuksien jakamisesta kiinteille laitoksille, jos toiminta lopetetaan tai kapasiteettia vähennetään huomattavasti, muutti 10 a artiklan 20 kohtaan sisältyvää sääntöä, kun direktiiviä 2003/87 muutettiin direktiivillä 2018/410, muttei käyttänyt hyväkseen tilaisuutta säännellä menettelyä siinä tapauksessa, että ilma-aluksen käyttäjä lopettaa toimintansa osittain tai kokonaan.
50.
Päästökauppaviranomainen totesi kantajalle osoittamassaan, 26.4.2019 päivätyssä päätöksessä, että kantaja oli palauttanut yhteensä 795754 päästöoikeutta vähemmän kuin sen olisi pitänyt ja että sen oli näin ollen maksettava 82806161,24 euroa. Päästökauppaviranomainen ei ole vielä ratkaissut kyseisestä päätöksestä tehtyä oikaisuvaatimusta.
51.
Ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa 2.1.2020 nostamassaan kanteessa kantaja katsoo, ettei päästöoikeuksien osittaiselle peruuttamiselle päästökauppaviranomaisen 28.2.2018 tekemän päätöksen 2 kohdassa ole oikeudellista perustaa. Sitä ei voitu perustaa VwVfG:n 48 ja 49 §:ään (lainvastaisen hallintotoimen peruuttaminen tai lainmukaisen hallintotoimen peruuttaminen), koska TEHG:n 11 §:ssä tai muissa TEHG:n säännöksissä ei säädetty päästöoikeuksien ilma-aluksen käyttäjälle jakamisesta tehdyn päätöksen peruuttamisesta sen jälkeen, kun se on tehty. Unionin lainsäätäjän tarkoitus on myös esteenä jaon peruuttamiselle, koska direktiivin 2008/101 johdanto-osan 20 perustelukappaleessa todetaan yksiselitteisesti, että oikeus jakamiseen on edelleen olemassa. Tämä on myös tarkoituksenmukaista, sillä jaettujen päästöoikeuksien kokonaismäärä säilyy muuttumattomana.
52.
Air Berlin oli joka tapauksessa voinut perustellusti luottaa siihen, että jakopäätös pysytetään, ja se oli jo myynyt valtaosan sille vuonna 2017 myönnetyistä ilmailun päästöoikeuksista keväällä/kesällä 2017. Toimiessaan näin se oli odottanut ja luottanut saavansa päästöoikeudet päästökauppakauden seuraavilta vuosilta. Maksukyvyttömyys ei ollut vielä ennakoitavissa, kun vuonna 2017 myönnetyt ilmailun päästöoikeudet myytiin.
53.
Kantajan tämänhetkisten tietojen mukaan Air Berliniltä evättiin rahoitus 11.8.2017. Tämä uusien luottojärjestelyjen epääminen tuli yllätyksenä ja johti siten Air Berlinin maksukyvyttömyyteen. Vaikka maksukyvyttömyys olisikin jo ollut ennakoitavissa myyntihetkellä, Air Berlinin luottamus oli suojelun arvoinen.
54.
Kaikki Air Berlinin lentokalustoon kuuluvat lentokoneet oli vuokrattu eri vuokralleantajilta. Väliaikaisen maksukyvyttömyysmenettelyn kuluessa ja myös maksukyvyttömyysmenettelyn aloittamisen jälkeen Air Berlinille jaetut lähtö- ja saapumisajat myytiin muille lentoyhtiöille omaisuuden myynnin yhteydessä. Kantajan tiedossa ei ole, ovatko nämä yhtiöt tosiasiallisesti käyttäneet niille luovutettuja lähtö- ja saapumisaikoja siten kuin Air Berlin niitä ennen tai ovatko ne liikennöineet muita lentoreittejä. Myydyt lähtö- ja saapumisajat koskivat lyhyitä ja keskipitkiä lentoja.
55.
Kantaja katsoo, että direktiivin 2003/87 3 f artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla ilmailutoiminnan jatkamisella ei ole merkitystä sen kannalta, jatketaanko päästöoikeuksien jakamista ilma-alusten käyttäjille. Lisäksi sitä, milloin kyseessä on edellä mainitussa säännöksessä tarkoitettu ilmailutoiminnan jatkaminen, ei ole vielä selvennetty oikeuskäytännössä.
56.
Kantaja myös katsoo, etteivät VwVfG:n 49 §:n 2 momentin 3 kohdan soveltamisedellytykset täyty. Kantaja ei ymmärrä, miksi toimivaa unionin päästökauppajärjestelmää koskeva yleinen etu vaarantuisi, jos jakopäätöstä ei peruuteta, ja miksi Air Berlin saisi perusteetonta etua muihin markkinatoimijoihin nähden. Kilpailun vääristymisen vaaraa ei ole, koska Air Berlin ei enää osallistu kilpailuun markkinoilla.
57.
Vastaaja väittää, että VwVfG:n 48 ja 49 § muodostivat riittävän perustan vuosia 2018–2020 koskevan päästöoikeuksien jaon peruuttamiselle. Päästöoikeudet jaettiin alun perin vuosille 2013–2020 sillä perusteella, että Air Berlin harjoittaa unionin päästökauppajärjestelmään kuuluvaa ilmailutoimintaansa vuoteen 2020 saakka. Siitä lähtien, kun Air Berlin lopetti ilmailutoimintansa lopullisesti, se ei enää kuulunut unionin päästökauppajärjestelmään eikä näin ollen TEHG:n soveltamisalaan. Liikenneluvan voimassaolon päättymisen myötä Air Berlin ei ollut enää ilma-aluksen käyttäjä. TEHG:n mukaan oikeus päästöoikeuksien jakamiseen on sidoksissa päästökauppavelvoitteiden olemassaoloon. Unionin oikeus ei ole sille esteenä. Unionin tuomioistuin totesi nimenomaisesti 28.2.2018 antamassaan tuomiossa Trinseo Deutschland (C‑577/16, EU:C:2018:127), että laitos kuuluu kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän soveltamisalaan vain, jos se aiheuttaa suoria hiilidioksidipäästöjä. Kyseisessä tuomiossa todetaan, että direktiivin 2003/87 2 artiklan 1 kohdan mukaisesti pelkästään niille laitoksille, joiden toiminnot kuuluvat päästökauppajärjestelmään, voidaan myöntää maksutta tällaisia päästöoikeuksia. Näitä toteamuksia sovelletaan mutatis mutandis ilmailutoimintaan.
58.
Asetuksen N:o 389/2013 10 artiklan 5 kohdassa säädetäänkin, että ilma-aluksen käyttäjän, jonka lennot eivät enää kuulu unionin päästökauppajärjestelmään, päästöoikeustili on asetettava ”poissuljettuun tilaan”. Asetuksen N:o 389/2013 10 artiklan 6 kohdan mukaan tällaisilla tileillä voi käynnistää ainoastaan prosesseja, jotka liittyvät ajanjaksoon, jolloin tilin tila ei ollut vielä poissuljettu. Asetuksen N:o 389/2013 56 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kansallisen valvojan on ilmoitettava kunkin ilma-aluksen käyttäjän ja kunkin vuoden osalta, olisiko ilma-aluksen käyttäjälle jaettava päästöoikeuksia kyseiseksi vuodeksi ilmailun kansallisessa jakosuunnitelmataulukossa. Näiden säännösten sisällyttäminen asetukseen N:o 389/2013 osoittaa, että jakopäätösten peruuttaminen on lainmukaista.
59.
Direktiivin 2008/101 johdanto-osan 20 perustelukappale on ristiriidassa unionin päästökauppajärjestelmän kanssa. Kyseinen perustelukappale laadittiin ennen – sen kanssa selvästi ristiriidassa olevan – asetuksen N:o 389/2013 antamista, eikä sitä toistettu asetuksessa N:o 421/2014 eikä asetuksessa 2017/2392, joilla muutettiin direktiiviä 2003/87 ilmailutoiminnan osalta.
60.
Kantaja ei myöskään voi vedota suojelun arvoiseen luottamukseen. Sen enempää päästöoikeuksien jakoa koskevat säännöt kuin vastaajan toimintakaan eivät tue tällaista olettamusta. Jaon peruuttaminen oli myös yleisen edun mukaista. Päästökauppaoikeuden periaate vaarantuisi, jos päästöoikeudet tuotaisiin markkinoille. Tällöin markkinahinta vääristyisi.
61.
Vastaajan mukaan päästöoikeuksien jaon pysyttäminen ilmailutoiminnan päätyttyä olisi ristiriidassa SEUT 107 artiklassa määrätyn valtiontukia koskevan kiellon, SEUT 119 artiklan 1 kohdassa vahvistetun vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatteen, Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 17 artiklassa taatun omaisuudensuojan ja perusoikeuskirjan 20 artiklassa vahvistetun yhdenvertaisuusperiaatteen kanssa.
62.
Tässä tilanteessa Verwaltungsgericht Berlin on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko direktiiviä [2003/87] ja direktiiviä [2008/101] direktiivin [2008/101] johdanto-osan 20 perustelukappale huomioon ottaen tulkittava siten, että ne ovat esteenä ilma-aluksen käyttäjälle vuosiksi 2018–2020 maksutta jaettujen ilmailun päästöoikeuksien peruuttamiselle, kun päästöoikeudet on jaettu vuosia 2013–2020 varten ja kun kyseinen ilma-aluksen käyttäjä on lopettanut ilmailutoimintansa vuonna 2017 maksukyvyttömyyden vuoksi?
Onko direktiivin [2003/87] 3 f artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että jakopäätöksen peruuttaminen sen jälkeen, kun ilmailutoiminta on päättynyt maksukyvyttömyyden vuoksi, riippuu siitä, jatkavatko muut lentoliikenteen harjoittajat ilmailutoimintaa? Onko direktiivin [2003/87] 3 f artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että ilmailutoiminta jatkuu, jos lähtö- ja saapumisaikoja (slots) niin kutsutuilla koordinoiduilla lentoasemilla on myyty osittain (maksukyvyttömän lentoyhtiön lyhyiden ja keskipitkien lentojen osalta) kolmelle muulle lentoliikenteen harjoittajalle?
2)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi,
ovatko asetuksen [389/2013] 10 artiklan 5 kohdan, 29 artiklan, 55 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 3 kohdan sekä 56 artiklan säännökset direktiivin [2003/87] ja direktiivin [2008/101] kanssa yhteensopivia ja päteviä siltä osin kuin ne ovat esteenä sellaisten maksuttomien ilmailun päästöoikeuksien myöntämiselle, jotka on jo jaettu mutta joita ei ole vielä myönnetty, kun lentoliikenteen harjoittaja lopettaa ilmailutoiminnan maksukyvyttömyyden vuoksi?
3)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi,
onko direktiiviä [2003/87] ja direktiiviä [2008/101] tulkittava siten, että unionin oikeuden mukaan ilmailun päästöoikeuksien maksutonta jakamista koskevan päätöksen peruuttaminen on välttämätöntä?
4)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi ja kolmanteen kysymykseen kieltävästi,
onko direktiivin [2003/87], sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä [2018/410], 3 c artiklan 3 a kohtaa, 28 a artiklan 1 ja 2 kohtaa ja 28 b artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että ilma-alusten käyttäjien kolmas päästökauppakausi ei pääty vuoden 2020 lopussa vaan vasta vuonna 2023?
5)
Jos neljänteen kysymykseen vastataan kieltävästi,
voidaanko ilma-alusten käyttäjille jakaa maksutta lisäpäästöoikeuksia kolmannelle päästökauppakaudelle kolmannen päästökauppakauden päättymisen jälkeen neljännen päästökauppakauden päästöoikeuksista, jos oikeus niiden saamiseen on vahvistettu tuomioistuimen päätöksellä vasta kolmannen päästökauppakauden päättymisen jälkeen, vai raukeavatko vielä jakamatta olevat päästöoikeudet kolmannen päästökauppakauden päättyessä?”
IV Menettely unionin tuomioistuimessa
63.
Kirjallisia huomautuksia esittivät kantaja, vastaaja, Saksan hallitus ja Euroopan komissio.
64.
Asianosaisille ja Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa tarkoitetuille osapuolille esitettiin useita kysymyksiä, joihin niiden oli tarkoitus vastata kirjallisesti, ja useita kysymyksiä, joihin niiden oli tarkoitus vastata suullisesti istunnossa. Kirjallisiin kysymyksiin vastasivat kantaja, vastaaja, Saksan hallitus ja komissio. Ne myös esittivät suullisia lausumia unionin tuomioistuimen 10.6.2021 pidetyssä istunnossa.
V Arviointi
A
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
1. Ensimmäinen osa
65.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisen kysymyksensä ensimmäisessä osassa lähinnä, onko direktiivi 2003/87, sellaisena kuin se on muutettuna, esteenä ilma-aluksen käyttäjälle vuosiksi 2018–2020 maksutta jaettujen ilmailun päästöoikeuksien peruuttamiselle, (
13
) kun päästöoikeudet on jaettu vuosia 2013–2020 varten ja kun kyseinen ilma-aluksen käyttäjä on lopettanut ilmailutoimintansa vuonna 2017 maksukyvyttömyyden vuoksi. Tältä osin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee erityisesti, millainen painoarvo on annettava direktiivin 2008/101 johdanto-osan 20 perustelukappaleelle, jossa todetaan muun muassa, että ”toimintansa lopettaville ilma-alusten käyttäjille olisi myönnettävä päästöoikeuksia sen kauden loppuun saakka, jolle on jo jaettu maksuttomia päästöoikeuksia”.
a) Alustavat huomautukset
66.
Ensimmäisessä kysymyksessä kyseessä olevat päästöoikeudet liittyvät päästökauppakauteen, joka alkoi 1.1.2013 ja päättyi 31.12.2020. Koska ilmailutoiminta on sisällytetty direktiiviin 2003/87 direktiivillä 2008/101, ilma-alusten käyttäjät kuuluvat lähtökohtaisesti unionin päästökauppajärjestelmään, ja direktiivin 2003/87 12 artiklan 2 a kohdan mukaisesti niiden on palautettava vuosittain kyseisen direktiivin liitteessä I tarkoitetusta ilmailutoiminnasta edellisenä kalenterivuonna aiheutuneita kokonaispäästöjä vastaava määrä päästöoikeuksia. (
14
)
67.
Direktiivin 2003/87 3 e artiklassa, joka koskee sekä päästöoikeuksien jakamista että myöntämistä ilma-alusten käyttäjille, säädetyn menettelyn mukaisesti ilma-alusten käyttäjät voivat hakea (
15
) maksutta jaettavia ilmailun päästöoikeuksia muun muassa 1.1.2013 alkavalle päästökauppakaudelle. (
16
) Direktiivin 2003/87 3 e artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaisesti hallinnoivan jäsenvaltion on laskettava kullekin ilma-aluksen käyttäjälle maksutta jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärä muun muassa päästökauppakaudelle 2013–2020 siinä säädetyn menetelmän mukaisesti. (
17
)
68.
Lisäksi direktiivin 2003/87 3 e artiklan 4 kohdan b alakohdan mukaisesti hallinnoiva jäsenvaltio määrittää kullekin ilma-aluksen käyttäjälle kunakin vuonna jaettavat päästöoikeudet jakamalla käyttäjälle esimerkiksi kaudella 2013–2020 jaettujen päästöoikeuksien kokonaismäärän ”siihen kauteen kuuluvien vuosien määrällä, jonka aikana ilma-aluksen käyttäjä harjoittaa liitteessä I tarkoitettua ilmailutoimintaa”. (
18
)
69.
Direktiivin 2003/87 3 e artiklan 4 kohdasta ilmenee, että kullekin ilma-aluksen käyttäjälle jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärä ja kunakin vuonna jaettavat päästöoikeudet vahvistetaan kunkin päästökauppakauden alussa, nimittäin kolmen kuukauden kuluessa siitä päivästä, jona komissio tekee kyseisen direktiivin 3 e artiklan 3 kohdassa tarkoitetun päätöksen, jossa muun muassa määritetään päästökauppakauden aikana jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärä.
70.
Direktiivin 2003/87 3 e artiklan 5 kohdassa sitä vastoin säädetään, että kyseisen direktiivin 3 e artiklan ja myös 3 f artiklan, jolla perustetaan erityisvaranto tiettyjä ilma-alusten käyttäjiä varten, mukaisesti jaetut päästöoikeudet myönnetään vuosittain viimeistään 28.2.
71.
Direktiivissä 2003/87 ei säännellä erityisesti tapaa, jolla päästöoikeuksien maksutta jakamista on käsiteltävä silloin, kun ilma-aluksen käyttäjä, jolle ne on jaettu, lopettaa toimintansa. Tämä on jyrkässä ristiriidassa direktiivin 2003/87 10 a artiklan 19 kohdan kanssa, joka lisättiin siihen direktiivillä 2009/29. (
19
) Siinä säädetään kiinteiden laitosten osalta, että ”toimintansa lopettaneelle laitokselle ei saa jakaa maksutta päästöoikeuksia”. (
20
)
b) Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
72.
Kantaja katsoo, että tämä erilainen lähestymistapa on seurausta unionin lainsäätäjän tietoisesta valinnasta, kuten direktiivin 2008/101 johdanto-osan 20 perustelukappaleen neljäs virke osoittaa. Kantajan mukaan lainsäädäntömenettelystä, joka johti ilmailualan sisällyttämiseen direktiiviin 2003/87, ilmenee, että siinä tehtiin ”mallivalinta”, jonka mukaisesti uusien markkinatoimijoiden on lähtökohtaisesti hankittava tarvittavat päästöoikeudet maksua vastaan joko huutokaupassa tai markkinoilta ja että jos toiminta lopetetaan, jo jaetut päästöoikeudet myönnetään edelleen päästökauppakauden loppuun saakka. Tällaisten päästöoikeuksien peruuttaminen johtaisi muutoin jaettujen päästöoikeuksien kokonaismäärän keinotekoiseen pienenemiseen ja horjuttaisi lainsäätäjän tavoittelemaa ilmastonsuojelun ja taloudellisten näkökohtien välistä tasapainoa, kuten direktiivin 2003/87 johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan. Direktiivin 2003/87 3 c artiklan 2 kohdassa säädetään siten lähinnä, että 1.1.2013 alkavana päästökauppakautena ilma-alusten käyttäjille myönnettävien ilmailun päästöoikeuksien kokonaismäärä on 95 prosenttia ilmailun aiemmista päästöistä. (
21
) Kantajan mukaan ilmailutoiminnan lopettaminen ei välttämättä tarkoita, että vastaavat liikennevolyymit katoavat markkinoilta. Muut toimijat voivat siitä huolimatta kasvattaa markkinaosuuttaan, ja muut toimijat liikennöivät jatkossa monia toimintansa lopettaneen ilma-aluksen käyttäjän reiteistä.
73.
Kantaja katsoo, että koska direktiivin 2003/87 3 f artiklan 2 kohdassa tarkoitetun kauden päättymisen – 30.6.2015 – jälkeen ei ole mahdollista hakea päästöoikeuksien jakamista maksutta erityisvarannosta, toimijoiden on hankittava päästöoikeuksia markkinoilta. On näin ollen johdonmukaista, että päästöoikeuksien jakaminen ilma-aluksen käyttäjälle, joka on lopettanut ilmailutoiminnan, säilytetään. Kantaja myös katsoo, ettei jaon jatkaminen riipu siitä, jatkaako toinen toimija ilmailutoimintaa direktiivin 2003/87 3 f artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla, koska kysymys ilmailutoiminnan ”jatkamisesta” on merkityksellinen ainoastaan erityisvarannosta poissulkemisen kannalta, mistä ei ole kyse nyt käsiteltävässä asiassa. Kantajan mukaan direktiivin 2003/87 3 f artiklan 1 kohdan b alakohdassa ei säännellä sitä, mitä päästöoikeuksien jaolle tapahtuu toiminnan lopettamisen yhteydessä, mutta siinä oletetaan, että ilma-alusten käyttäjille, jotka lopettavat toimintansa, jaetut päästöoikeudet säilytetään yleisesti. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleessa ei myöskään tehdä mitään eroa sen mukaan, jatkaako toimintaa toinen yritys vai ei.
74.
Saksan hallitus sitä vastoin katsoo, ettei direktiivi 2003/87 eikä direktiivi 2008/101 ole esteenä ilmailutoiminnan päästöoikeuksien jakamisen peruuttamiselle, jos ilma-aluksen käyttäjästä tulee maksukyvytön. Se vetoaa tältä osin muun muassa direktiivin 2003/87 2 artiklan 1 kohtaan, luettuna yhdessä direktiivin liitteen I ja 3 artiklan o ja f alakohdan kanssa. Saksan hallituksen mukaan se, että kantaja myi kyseiset päästöoikeudet, hyödyttää Air Berlinin velkojia eikä edistä direktiivin 2003/87 tavoitetta suojella ympäristöä. Se huomauttaa etenkin, että Air Berlinille myönnettyjen päästöoikeuksien määrä edusti noin 30:tä prosenttia päästökauppaviranomaisen vuonna 2017 myöntämien päästöoikeuksien kokonaismäärästä. Jos tällaiset päästöoikeudet myönnettäisiin kaudelle 2018–2020, niiden määrä olisi kaksinkertainen huutokaupattavien päästöoikeuksien määrään nähden, jotka direktiivin 2003/87 3 d artiklan 2 kohdan mukaan muodostavat 15 prosenttia ilmailun päästöoikeuksista.
75.
Saksan hallitus katsoo, että koska ilmailualan osalta ei ole olemassa kiinteitä laitoksia koskevaa direktiivin 2003/87 10 a artiklan 19 kohtaa vastaavaa säännöstä, jäsenvaltiot voivat menettelyllisen itsemääräämisoikeuden periaatteen mukaisesti vahvistaa säännöt päästöoikeuksien jakamisen peruuttamiselle siinä tapauksessa, että ilma-aluksen käyttäjä lopettaa toimintansa. Mainittu hallitus väittää, että asetuksen N:o 389/2013 säännökset, etenkin sen 10 artiklan 3, 5 ja 6 kohta, 29 artikla, 55 artiklan 1 kohdan a alakohta ja 56 artiklan 2 ja 3 kohta, vahvistavat, että ilmailutoiminnan lopettaminen johtaa päästöoikeuksien jakamista ja tilillä olevien päästöoikeuksien käyttöä koskevan oikeuden menettämiseen.
76.
Komissio katsoo, että koska unionin oikeudessa ei ole vahvistettu asiaa koskevia sääntöjä, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että kunkin jäsenvaltion on menettelyllistä autonomiaa koskevan periaatteen nojalla säänneltävä näitä menettelytapoja sisäisessä oikeusjärjestyksessään, kunhan yhtäältä mainitut menettelytavat eivät ole epäedullisempia kuin samankaltaisia jäsenvaltion sisäisiä tilanteita koskevat menettelytavat (vastaavuusperiaate) ja toisaalta ne eivät tee unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttämisestä käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate). (
22
) Komissio huomauttaa, että jos kyseistä päästöoikeuksien maksutta jakamista ei peruuteta, päästökauppajärjestelmä vääristyy erittäin merkittävästi. Air Berlinin tilanne on täysin sama kuin yli 40 muun ilma-aluksen käyttäjän, jotka ovat lopettanut toimintansa vuodesta 2013 lähtien. Jos päästöoikeuksien jakamista ei olisi ollut mahdollista peruuttaa, näille yhtiöille olisi jaettu vuoden 2023 loppuun mennessä maksutta noin 28 miljoonaa päästöoikeutta huolimatta siitä, että ne ovat lopettaneet liikennöinnin. Lisäksi maksutta jaettavien ja huutokaupattavien päästöoikeuksien yhdistelmä johtaisi päästöoikeuksien määrän kasvamiseen noin 33 miljoonalla; tämä määrä vastaa Bulgarian tai Norjan unionin päästökauppajärjestelmään kuuluvien vuosittaisten päästöjen määrää (kaikki alat mukaan lukien) tai 40:tä prosenttia kaikista ilmailun päästöistä vuonna 2019. Näiden päästöoikeuksien kokonaisarvo ylittää 700000000 euroa. Näin suuren päästöoikeusmäärän jakamisella maksutta ilman, että edunsaajilla on vastaavaa velvollisuutta palauttaa niitä, olisi kielteinen vaikutus päästökauppamarkkinoihin, ja se heikentäisi erittäin voimakkaasti unionin päästökauppajärjestelmän integriteettiä.
c) Asian tarkastelu
77.
Toisin kuin komissio ja vähemmässä määrin Saksan hallitus ovat huomautuksissaan esittäneet, ilma-aluksen käyttäjälle maksutta jaettujen päästöoikeuksien peruuttaminen maksukyvyttömyystapauksessa ei nähdäkseni ole täysin kansalliseen menettelylliseen itsemääräämisoikeuteen kuuluva asia, joka kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan, jos asiaa ei ole nimenomaisesti säännelty unionin oikeudessa direktiivin 2003/87 10 a artiklan 19 kohtaa vastaavalla tavalla. Kuten aion osoittaa, monet direktiivin 2003/87 säännökset estävät ilma-aluksen käyttäjälle maksutta jaettujen ilmailun päästöoikeuksien myöntämisen, jos kyseinen ilma-aluksen käyttäjä lopettaa ilmailutoiminnan.
78.
Koska kyseiset päästöoikeudet jaettiin maksutta unionin lainsäädännön mukaisesti eivätkä ne perustu ilmailualan toimijan, tässä tapauksessa Air Berlinin, omaisuuteen tai kaupalliseen toimintaan, ne eivät kuulu unionin oikeusjärjestyksessä muun muassa perusoikeuskirjan 17 artiklan mukaisen omaisuudensuojan piiriin. (
23
) Päästökauppajärjestelmä on pelkästään mekanismi, jonka tarkoituksena on kannustaa tiettyyn taloudelliseen toimintaan (nimittäin kasvihuonekaasujen vähentämiseen). Vaikka päästöoikeuksia voidaan kaupata ja kaupattiin, (
24
) tämä oli sallittua sellaisille yrityksille, jotka harjoittavat taloudellista toimintaa (kuten ilmailua), joka pakostikin on omiaan myötävaikuttamaan ympäristön pilaantumiseen. Tarkoituksena ei missään vaiheessa ollut, että nämä päästöoikeudet itsessään voitaisiin muuttaa rahaksi tästä taloudellisesta toiminnasta riippumatta tai että niitä pidettäisiin eräänlaisena näennäisvaluuttana, jota voitaisiin käsitellä likvideinä varoina maksukyvyttömyysmenettelyssä.
79.
Edellyttäen että ilmailualan toimija täyttää edelleen edellytykset tällaisten maksuttomien päästöoikeuksien jakamiselle ja myöntämiselle, olisi kuitenkin oikeusvarmuuden periaatteen, (
25
) joka edellyttää erityisesti sitä, että lainsäädäntö, joka aiheuttaa yksityisten kannalta epäedullisia seurauksia, on selvää ja täsmällistä ja että sen soveltaminen on yksityisten ennakoitavissa, ja perusoikeuskirjan 20 artiklassa taatun oikeuden yhdenvertaisuuteen lain edessä (
26
) vastaista, jos näitä ilmailun päästöoikeuksia ei myönnettäisi direktiivin 2003/87 3 e artiklan 5 kohdan mukaisesti.
80.
Kaikki tämä merkitsee sitä, että tämän kaltaisissa kauppajärjestelmissä – olipa kyse sitten aiemman sukupolven maitokiintiöistä tai nykyisistä päästökauppajärjestelmistä – syntyy eriskummallinen varallisuuden laji. Vaikka tällä varallisuudella on tietty rahallinen arvo – sehän voidaan kaupata –, se eroaa tavanomaisesta rahaksi muunnettavasta varallisuudesta, joka muodostaa perustan perinteiselle käsitykselle perusoikeuskirjassa, Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja jäsenvaltioiden perustuslaeissa tunnustetusta omaisuudensuojasta sikäli, että se liittyy erottamattomasti itse taloudelliseen toimintaan ja sen jakamista, myöntämistä ja voimassaoloa koskeviin säännöksiin. Niiden, jotka väittävät, että niiden päästökauppajärjestelmän piiriin kuuluvaa varallisuutta koskevia laillisia oikeuksia on loukattu, onkin yleisesti vedottava luottamuksensuojan periaatteeseen eikä omaisuudensuojaan sinänsä.
81.
Näin on nyt käsiteltävässä asiassa, koska kantaja on vedonnut myös luottamuksensuojan periaatteeseen. Vaikka oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteet liittyvätkin tietyssä määrin toisiinsa, jälkimmäinen periaate perustuu muun muassa tiettyjen vakuuttelujen olemassaoloon. Siten esimerkiksi tuomiossaan 5.3.2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172, 97 kohta), unionin tuomioistuin totesi, että oikeus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen edellyttää, että unionin toimivaltaiset viranomaiset ovat antaneet asianomaiselle täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja, jotka on saatu toimivaltaiselta ja luotettavalta taholta. Kyseinen oikeus on nimittäin jokaisella, jolle unionin toimielin, elin tai laitos on antamalla täsmällisiä vakuutteluita synnyttänyt perusteltuja odotuksia. Tällaisia vakuutteluja ovat riippumatta siitä muodosta, jossa ne on annettu tiedoksi, täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot. (
27
) Koska unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistossa ei ole viitteitä siitä, että etenkään unionin toimielin tai päästökauppaviranomainen olisi antanut Air Berlinille tällaisia vakuutteluja, kyseinen periaate ei vaikuta merkitykselliseltä nyt käsiteltävän asian kannalta.
82.
Seuraavaksi on tarkasteltava asiaa koskevia säännöksiä, jotta voidaan arvioida tällaista noudattamista. (
28
) Kuten olen jo todennut, kantaja on vedonnut huomautuksissaan erityisesti direktiivin 2008/101 johdanto-osan 20 perustelukappaleen neljänteen virkkeeseen. Kyseisessä virkkeessä todetaan nimenomaisesti, että toimintansa lopettaville ja siten maksukyvyttömiksi tuleville ilma-alusten käyttäjille olisi kuitenkin ”myönnettävä päästöoikeuksia sen kauden loppuun saakka, jolle on jo jaettu maksuttomia päästöoikeuksia”.
83.
Vaikka johdanto-osan 20 perustelukappaleen neljännen virkkeen sanamuoto on selkeä ja yksiselitteinen, direktiiviin 2003/87 tai direktiiviin 2008/101 ei kuitenkaan sisälly aineellista säännöstä, joka vastaisi sitä millään tavoin. Miten tämä tilanne on syntynyt?
84.
Vastauksessaan unionin tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen komissio vahvisti, että direktiivin 2008/101 johdanto-osan 20 perustelukappaleen neljännen virkkeen sanamuoto säilytettiin lopullisessa tekstissä vahingossa. Komission edustaja jopa totesi 10.6.2021 pidetyssä istunnossa, että oli noloa, että tällainen virhe oli lipsahtanut direktiiviehdotukseen ja että direktiivi oli annettu virhettä huomaamatta.
85.
Komissio korosti, että tämä virhe johtui useista vaihtoehdoista, joita esitettiin direktiivin 2008/101 antamiseen johtaneen lainsäädäntömenettelyn aikana. Komission ehdotuksessa uusien markkinatoimijoiden oli mahdollista hankkia päästöoikeuksia, mihin liittyi markkinoilta poistuvien toimijoiden mahdollisuus säilyttää päästöoikeutensa päästökauppakauden ajan, jotta varmistetaan riittävien päästöoikeuksien saatavuus. Komission mukaan on niin, että koska lopulta päätettiin perustaa direktiivin 2003/87 3 f artiklan mukainen erityisvaranto uusille markkinatoimijoille, maksutta jaettujen päästöoikeuksien säilyttäminen toiminnan loppuessa menetti merkityksensä.
86.
Vaikka direktiivin johdanto-osassa voidaan täsmentää direktiivin säännösten sisältöä ja se on tärkeä tulkinnan osatekijä, (
29
) vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin kaltaisen unionin säädöksen johdanto‑osalla sinänsä ei ole sitovaa oikeusvaikutusta. Johdanto‑osaan ei voida vedota kyseisen direktiivin varsinaisista säännöksistä poikkeamiseksi eikä näiden säännösten tulkitsemiseksi tavalla, joka on selvästi niiden sanamuodon vastainen (contra legem). (
30
) Koska johdanto-osan perustelukappaleella ei ole oikeudellista arvoa itsessään, siihen ei voida vedota sellaisenaan laillisten oikeuksien tai velvoitteiden perustana, ellei direktiiviin sisälly vastaavia tai sitä tukevia säännöksiä. (
31
)
87.
Muussa tapauksessa loukattaisiin nimittäin oikeusvarmuuden periaatetta, joka on olennainen osa oikeusvaltiota. Unionin lainsäätäjän on katsottava ilmaisevan tahtonsa direktiivin kaltaisen säädöksen aineellisissa säännöksissä, ja sen johdanto-osassa annetaan toissijaisia ohjeita säännösten tulkinnan apuvälineenä. Jos näissä aineellisissa säännöksissä ei kuitenkaan mainita jotain tiettyä seikkaa, päinvastaiseen viittaavan johdanto-osan perustelukappaleen olemassaoloon (riippumatta siitä, lisättiinkö se vahingossa vai ei) ei voida tehokkaasti vedota näiden säännösten riitauttamiseksi tai täydentämiseksi.
88.
Joka tapauksessa useat direktiivin 2003/87 säännökset eivät selvästikään tue ilmailun päästöoikeuksien myöntämistä direktiivin 2003/87 3 e artiklan 5 kohdan mukaisesti Air Berlinin kaltaiselle entiselle ilma-aluksen käyttäjälle, joka ei enää harjoita ilmailutoimintaa kyseisen direktiivin 3 e artiklan 4 kohdan b alakohdan mukaisesti.
89.
Ensinnäkin direktiivin 2003/87 2 artiklan 1 kohtaa sovelletaan päästöihin, jotka aiheutuvat direktiivin liitteessä I tarkoitetuista toiminnoista. Ilmailu on yksi liitteessä I mainituista toiminnoista. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Air Berlin lopetti toimintansa virallisesti 28.10.2017. (
32
) On siten selvää, ettei Air Berlin harjoittanut ilmailutoimintaa enää käsiteltävän asian kannalta merkityksellisellä kaudella 2018–2020. Tästä seuraa, että direktiivin 2003/87 3 a artiklan mukaan se ei kuulunut kyseisen direktiivin II luvun (”Ilmailu”) ja sen niiden säännösten soveltamisalaan, joita sovelletaan päästöoikeuksien jakamiseen ja, mikä tärkeämpää, myöntämiseen ilmailutoiminnan osalta kyseisellä kaudella. Tämän vahvistavat direktiivin 2003/87 liitteessä I olevan kohdan ”Ilmailu” j alakohdassa tarkoitetut ilmailutoimintaa koskevat poikkeukset, joissa säädetään, että jos ilma-aluksen käyttäjä suorittaa alle 243 lentoa kolmen peräkkäisen neljän kuukauden jakson aikana tai sen lentojen vuosittaiset kokonaispäästöt ovat alle 10000 tonnia vuodessa, siihen ei sovelleta kyseisen direktiivin II luvun säännöksiä.
90.
Toiseksi direktiivin 2003/87 3 artiklan o alakohdan mukaisesti Air Berlin, joka lopetti toimintansa 28.10.2017, lakkasi kyseisenä ajankohtana olemasta ”ilma-aluksen käyttäjä”, ”joka käyttää ilma-alusta sen suorittaessa liitteessä I tarkoitettua ilmailutoimintaa”.
91.
Kolmanneksi direktiivin 2003/87 3 e artiklan 4 ja 5 kohta ovat mielestäni erityisen tärkeitä nyt käsiteltävässä asiassa. Kuten edellä todettiin, direktiivin 2003/87 3 e artiklan 4 kohdan a alakohdassa säädetään ilma-aluksen käyttäjälle muun muassa kaudella 2013–2020 jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärän laskemisesta ja saman kohdan b alakohdassa säädetään ilma-aluksen käyttäjälle kunakin vuonna maksutta jaettavien päästöoikeuksien laskemisesta. Jälkimmäisessä säännöksessä olettamana on, että ilma-aluksen käyttäjä harjoittaa ilmailutoimintaa tiettynä vuonna. Lisäksi direktiivin 2003/87 3 e artiklan 5 kohdassa säädetään, että ”hallinnoivan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen on myönnettävä kullekin ilma-aluksen käyttäjälle tälle kyseisenä vuonna” 3 e tai 3 f artiklan mukaisesti ”jaetut päästöoikeudet viimeistään 28 päivänä helmikuuta 2012”. (
33
)
92.
Direktiivin 2003/87 3 e artiklan 5 kohdan, luettuna yhdessä etenkin saman artiklan 4 kohdan b alakohdan kanssa, sanamuodosta seuraa nähdäkseni selvästi, että vaikka päästökauppaviranomaisen olisi myönnettävä ilma-aluksen käyttäjälle 28.2. sille kyseiselle vuodelle direktiivin 2003/87 3 e ja 3 f artiklan mukaisesti jaetut päästöoikeudet, se ei voi tehdä näin sellaisen Air Berlinin kaltaisen entisen ilma-aluksen käyttäjän tapauksessa, joka oli lopettanut toimintansa eikä siten enää harjoittanut ilmailutoimintaa, tässä tapauksessa vuosille 2018–2020.
93.
Neljänneksi, koska Air Berlin ei ollut ilma-aluksen käyttäjä eikä harjoittanut ilmailutoimintaa kaudella 2018–2020, siihen ei sovellettu direktiivin 2003/87 12 artiklan 2 a kohdan mukaisesti päästökauppavelvoitetta kyseisellä kaudella, eikä sillä siten pitäisi olla oikeutta maksuttomien päästöoikeuksien myöntämiseen kyseisen kauden osalta. Tältä osin on todettava analogisesti, että direktiivin 2003/87 28 a artiklan 1 kohdan a alakohdan (
34
) mukaan päästökauppavelvoitteet eivät koske ilma-alusten käyttäjiä ETA:n ulkopuolisissa maissa sijaitseviin lentopaikkoihin saapuvien tai niistä lähtevien lentojen päästöjen osalta. Direktiivin 2003/87 28 a artiklan 2 kohdassa, jossa säädetään poikkeuksesta saman direktiivin 3 e ja 3 f artiklaan, säädetään muun muassa, että ilma-aluksen käyttäjille, joita koskevat kyseisen direktiivin 28 a artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyt poikkeukset, on myönnettävä kunakin vuonna maksutta päästöoikeuksia määrä, jota vähennetään suhteessa 3 e ja 3 f artiklassa säädetyn palautusvelvollisuuden vähentämiseen. (
35
)
94.
Katson näin ollen, että direktiivin 2003/87 3 e artiklan 5 kohdan mukainen maksutta jaettujen ilmailun päästöoikeuksien vuosittainen myöntäminen 28.2. liittyy erottamattomasti siihen, että kyseessä on edelleen ilma-aluksen käyttäjä, joka harjoittaa edelleen ilmailutoimintaa ja johon sovelletaan edelleen päästökauppavelvoitteita. Vaikka onkin valitettavaa, ettei unionin lainsäätäjä ole antanut direktiivin 2003/87 10 a artiklan 19 kohtaan sisältyvän kaltaista, kiinteitä laitoksia koskevaa erityissäännöstä ilmailun osalta, päästökauppaviranomaisella ei tästä huolimatta ole oikeutta myöntää Air Berlinille tällaisia päästöoikeuksia kaudelle 2018–2020, koska se ei ole enää ilma-aluksen käyttäjä, ei harjoita ilmailutoimintaa ja koska siihen ei sovelleta päästökauppavelvoitteita kyseisellä kaudella. Tältä osin, kun otetaan huomioon muun muassa direktiivin 2003/87 2 artiklan 1 kohdan, 3 artiklan o alakohdan, 3 a artiklan, 3 e artiklan 1 ja 5 kohdan, 12 artiklan 2 a kohdan, 28 a artiklan 1 ja 2 kohdan ja liitteen I selkeä ja täsmällinen sanamuoto, joka takaa niiden ennakoitavissa olevan soveltamisen, kantaja ei voi vedota oikeusvarmuuden periaatteeseen vaatiakseen kyseisten päästöoikeuksien myöntämistä.
95.
Tätä tulkintaa tukevat myös direktiivillä 2003/87 tavoiteltu päämäärä ja sen yleinen rakenne. Katson, että olisi direktiivin 2003/87, jolla pyritään sovittamaan yhteen ympäristönsuojelu ja talouskehitys, tehokkaan vaikutuksen vastaista, jos päästökauppaviranomainen myöntäisi maksutta jaettuja ilmailun päästöoikeuksia kantajalle, Air Berlinin maksukyvyttömyysmenettelyn selvittäjälle, kaudelle 2018–2020, kun kyseinen entinen ilma-aluksen käyttäjä on lopettanut toimintansa eikä siihen enää sovelleta päästökauppavelvoitteita. (
36
) Tällaisessa tilanteessa koko perustetta maksuttomien päästöoikeuksien jakamiseen ja myöntämiseen Air Berlinille unionin päästökauppajärjestelmässä (
37
) ei enää ole, ja päästöoikeuksien saaminen merkitsisi pelkästään odottamatonta rahantuloa kantajalle unionin päästökauppajärjestelmän kustannuksella. (
38
)
96.
Näin ollen, ja vastauksena ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kolmanteen kysymykseen, maksutta jaettuja päästöoikeuksia ei voida myöntää direktiivin 2003/87 3 e artiklan 5 kohdan mukaisesti sen jälkeen, kun ilma-aluksen käyttäjä on lopettanut toimintansa. (
39
) Muutoin heikennettäisiin yhdenmukaistettuja, unionin laajuisia sääntöjä, jotka koskevat maksuttomien päästöoikeuksien jakamista ja myöntämistä, joka on olennainen osa direktiiviä 2003/87. (
40
)
97.
Kantaja on antanut huomattavan painoarvon sille, että päästöoikeuksien peruuttaminen heikentäisi direktiivin 2003/87 tavoitteita ja horjuttaisi kyseisellä direktiivillä tavoiteltua tasapainoa yhtäältä päästöjen vähentämisen ja toisaalta talouden kehityksen ja työllisyyden välillä. (
41
) Se huomauttaa tältä osin, että direktiivin 2003/87 3 c artiklan 2 kohdassa päästökauppakaudelle 2013–2020 suhteessa aiempiin päästöihin asetettu 95 prosentin raja-arvo tai enimmäismäärä on poliittisen kompromissin tulos ja edustaa monitahoista punnintaa, johon vaikuttivat myös taloudelliset seuraukset, joita päästöoikeuksien vähentämisellä voisi olla. Komissio on puolestaan todennut, että maksutta jaettujen päästöoikeuksien peruuttamatta jättäminen vääristää erittäin voimakkaasti unionin päästökauppajärjestelmää.
98.
Katson, että vaikka direktiivin 2003/87 3 c artiklan 2 kohdassa vahvistetaan suhteessa aiempiin päästöihin 95 prosentin enimmäismäärä tai raja ilma-alusten käyttäjille jaettavien päästöoikeuksien osalta, tämä prosenttiosuus ei ole kiveen hakattu, koska direktiivin 2003/87 3 c artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan sitä voidaan tarkistaa osana tämän direktiivin yleistä uudelleentarkastelua. (
42
) Lisäksi direktiivin 2003/87 3 e ja 3 f artiklan mukaisesti myönnettävien maksuttomien päästöoikeuksien määrää – ja viime kädessä sitä kautta kyseisen direktiivin 3 c artiklan 2 kohtaan sisältyvää 95 prosentin enimmäismäärää – vähennettiin asetuksella N:o 421/2014 ja asetuksella 2017/2392 unionin päästökauppajärjestelmän mukauttamiseksi ilmailun osalta rajoittamalla sen soveltamisalaa, minkä tarkoituksena oli turvata ilmaisun kasvihuonekaasupäästöjen valvontaa koskevan tulevan kansainvälisen sopimuksen syntyminen. (
43
) Katson näin ollen, että yksin unionin lainsäätäjä voi arvioida ja sen on arvioitava siitä, että maksuttomia päästöoikeuksia on liian paljon tai liian vähän, direktiivillä 2003/87 tavoiteltavaan tasapainoon väitetysti kohdistuvaa uhkaa ja viime kädessä ratkaistava tämä. (
44
)
99.
Ehdotan näin ollen, että ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäiseen osaan vastataan siten, että direktiivin 2003/87 2 artiklan 1 kohta, 3 artiklan o alakohta, 3 a artikla, 3 e artiklan 1 ja 5 kohta, 12 artiklan 2 a kohta, 28 a artiklan 1 ja 2 kohta ja liite I ovat esteenä maksutta jaettujen ilmailun päästöoikeuksien myöntämiselle vuosittain ilma-aluksen käyttäjälle, kun kyseinen käyttäjä on lopettanut ilmailutoimintansa.
2. Toinen osa
100.
Ensimmäisen kysymyksensä toisella osalla ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, riippuuko jakopäätöksen peruuttaminen sen jälkeen, kun ilma-aluksen käyttäjä on lopettanut ilmailutoimintansa maksukyvyttömyyden vuoksi, siitä, onko muiden ilma-alusten käyttäjien toiminta jatkoa sen ilmailutoiminnalle. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin myös tiedustelee lähinnä, onko kyse direktiivin 2003/87 3 f artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta jatkosta toisen ilma-aluksen käyttäjän aikaisemmin harjoittamalle ilmailutoiminnalle siinä tapauksessa, että Air Berlin myi osan lähtö- ja saapumisajoistaan muille ilma-alusten käyttäjille, nimittäin Deutsche Lufthansalle, Easyjetille ja Thomas Cookille.
101.
Direktiivin 2003/87 3 f artiklan 1 kohdassa säädetään erityisvarannon perustamisesta päästöoikeuksien maksutonta jakamista varten uuden ilmailutoiminnan tai lisätoiminnan osalta, edellyttäen että tämä toiminta ei ole kokonaan tai osittain jatkoa toisen ilma-aluksen käyttäjän aikaisemmin harjoittamalle ilmailutoiminnalle. Vaikka käsitettä ”jatko” ei määritellä direktiivissä 2003/87, kyseisen säännöksen tarkoituksena on nähdäkseni varmistaa, että pohjimmiltaan samalle ilmailutoiminnalle ei jaeta uusia tai lisää maksuttomia päästöoikeuksia. (
45
)
102.
Direktiivin 2003/87 3 f artiklan 1 kohdan mukaisesti perustettu erityisvaranto käsittää kiinteän prosenttiosuuden eli 3 prosenttia jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärästä. (
46
) Direktiivin 2003/87 3 f artiklan 8 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on myytävä huutokaupalla erityisvarannosta jakamatta jääneet päästöoikeudet. Saman direktiivin 3 d artiklan 2 kohdan mukaan 15 prosenttia päästöoikeuksista on myytävä huutokaupalla. (
47
) Tästä seuraa, että 82 prosenttia päästöoikeuksista jaetaan ja myönnetään maksutta direktiivin 2003/87 3 e artiklan mukaisesti. (
48
)
103.
Direktiivin 2003/87 3 f artiklan 1 kohdan mukaisesti perustetusta erityisvarannosta jaettujen maksuttomien ilmailun päästöoikeuksien ja saman direktiivin 3 e artiklan mukaisesti jaettujen ja myönnettävien ilmailun päästöoikeuksien välillä ei nähdäkseni ole suoraa yhteyttä. Katson näin ollen, että jakopäätöksen peruuttaminen sen jälkeen, kun ilma-aluksen käyttäjä on lopettanut ilmailutoimintansa maksukyvyttömyyden vuoksi, ei riipu siitä, onko muiden ilma-alusten käyttäjien toiminta jatkoa sen aikaisemmin harjoittamalle ilmailutoiminnalle direktiivin 2003/87 3 f artiklan 1 kohdan mukaisesti.
104.
Kyse ei missään tapauksessa ollut direktiivin 2003/87 3 f artiklan 1 kohdan mukaisesta ”jatkosta” ilmailutoiminnalle, kun Air Berlin myi (osittain) lähtö- ja saapumisaikansa muille ilma-alusten käyttäjille, nimittäin Deutsche Lufthansalle, Easyjetille ja Thomas Cookille, lopetettuaan toimintansa lokakuussa 2017. Direktiivin 2003/87 3 f artiklan 1 kohta ei ole ajallisesti merkityksellinen nyt käsiteltävässä asiassa, joka koskee etenkin kautta 2018–2020. Päästöoikeuksien maksutonta jakamista erityisvarannosta päästökauppakaudella 2013–2020 koskeva hakemus on täytynyt tehdä direktiivin 2003/87 3 f artiklan mukaisesti viimeistään 30.6.2015, (
49
) ja tämä ajankohta on huomattavasti aikaisempi kuin se, jona Air Berlinin tuli maksukyvyttömäksi ja lopetti toimintansa.
105.
Vaikka vaikuttaa siltä, että aiemmin Air Berlinille (
50
) kuuluneet lähtö- ja saapumisajat (
51
) myytiin Deutsche Lufthansalle, Easyjetille ja Thomas Cookille sen omaisuuserien myynnin yhteydessä, unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistosta ei myöskään mitenkään ilmene, että päästökauppaviranomainen aikoo tosiasiallisesti jakaa tai myöntää Air Berlinille aiemmin jaettuja maksuttomia päästöoikeuksia kyseisille lentoliikenteen harjoittajille vuosille 2018–2020, vaikka se pitää tällaista siirtoa tietyissä olosuhteissa mahdollisena kansallisen lainsäädännön nojalla. (
52
) Vaikuttaa nimittäin siltä, että kantaja vastustaa voimakkaasti tällaista päästöoikeuksien mahdollista siirtämistä Deutsche Lufthansalle, Easyjetille ja Thomas Cookille. (
53
)
106.
Nyt käsiteltävän asian erityisolosuhteet huomioon ottaen se kysymys, onko Deutsche Lufthansalla, Easyjetillä ja Thomas Cookilla oikeus päästöoikeuksiin vuosille 2018–2020 Air Berlinin lähtö- ja saapumisaikojen hankinnan seurauksena, ei mielestäni kuulu tämän ennakkoratkaisupyynnön alaan.
B
Toinen ennakkoratkaisukysymys
107.
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii toisella kysymyksellään selventämään asetuksen N:o 389/2013 10 artiklan 5 kohdan, 29 artiklan, 55 artiklan 1 kohdan a alakohdan–3 kohdan sekä 56 artiklan säännösten pätevyyttä.
108.
Ensimmäiseen kysymykseen ehdottamani vastaus huomioon ottaen toiseen kysymykseen ei ole mielestäni tarpeen vastata. Katson joka tapauksessa, että ensimmäisen kysymyksen yhteydessä esittämäni kanta ei ole ristiriidassa asetuksen N:o 389/2013 kyseisten säännösten kanssa.
109.
Direktiivin 2003/87 19 artiklan 1 kohdan mukaan 1.1.2012 alkaen myönnettävät päästöoikeudet merkitään unionin rekisteriin. Kuten etenkin asetuksen N:o 389/2013 1 artiklasta ilmenee, komissio antoi kyseisen asetuksen vahvistaakseen 1.1.2013 alkavaa päästökauppakautta ja myöhempiä päästökauppakausia varten yleiset säännökset sekä toimintaa ja ylläpitoa koskevat vaatimukset. Komissio oli tässä yhteydessä velvollinen noudattamaan direktiivillä 2003/87 näin vahvistettuja oikeussääntöjä, erityisesti sen ulottuvuutta ja komissiolle myönnettyjen valtuuksien rajoja. (
54
) Tästä seuraa lisäksi, että asetuksen N:o 389/2013 säännöksiä on tulkittava direktiivistä 2003/87 johtuvien vaatimusten mukaisesti. (
55
)
110.
Asetuksen N:o 389/2013 10 artiklan 5 kohdassa säädetään, että kun toimivaltainen viranomainen ilmoittaa siitä, että ilma-aluksen käyttäjän lennot eivät enää kuulu unionin järjestelmään direktiivin 2003/87 liitteen I mukaisesti tiettynä vuotena, kansallisen valvojan on, annettuaan ennakkoilmoituksen kyseiselle ilma-aluksen käyttäjälle, asetettava vastaava ilma-aluksen käyttäjän päästöoikeustili poissuljettuun tilaan siihen saakka, kun saadaan toimivaltaisen viranomaisen ilmoitus siitä, että ilma-aluksen käyttäjän lennot sisältyvät taas unionin järjestelmään. (
56
) Tällainen toimi vaikuttaa siten olevan luonteeltaan lähtökohtaisesti tilapäinen.
111.
Sitä vastoin asetuksen N:o 389/2013 29 artiklan mukaan kansallinen valvoja voi sulkea ilma-alusten päästöoikeustilit ainoastaan, jos toimivaltainen viranomainen on määrännyt niin sillä perusteella, että toimivaltaisen viranomaisen tietoon on tullut, että ilma-aluksen käyttäjä on lopettanut kaikki direktiivin 2003/87 liitteessä I mainitut toiminnat. (
57
) Suljetuilta tileiltä ei voida käynnistää prosesseja, suljettua tiliä ei voida avata uudestaan, eikä se voi vastaanottaa yksikköjä. (
58
)
112.
Koska Air Berlin on lopettanut toimintansa lopullisesti maksukyvyttömyyden vuoksi eikä siihen enää sovelleta päästökauppavelvoitteita, sen tilit voidaan lähtökohtaisesti sulkea. (
59
) Asetuksen N:o 389/2013 56 artiklan 2 kohdan mukaisesti suljetulle tilille ei myöskään voida siirtää päästöoikeuksia.
113.
Sillä, että Air Berlinin tili asetettiin tilaan ”poissuljettu” (
60
) eikä ”suljettu”, ei nähdäkseni ole merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa, koska päästökauppaviranomaisen 28.2.2018 tekemän päätöksen 6 kohdasta ilmenee, että asiaa tarkastellaan uudelleen, ja päätös on joka tapauksessa riitautettu kansallisissa tuomioistuimissa. Tärkeää on se, ettei poissuljetulle tai suljetulle tilille voida siirtää jaettuja ilmailun päästöoikeuksia. (
61
)
114.
Vaikka asetuksen N:o 389/2013 mukainen ilma-aluksen käyttäjän tili(e)n tila, kuten myös tili(e)n sisältö, onkin erittäin tärkeä unionin päästökauppajärjestelmään kuuluvien tapahtumien täsmällisen laskennan kannalta, tili(e)n tila ei myöskään viime kädessä ratkaise, onko tällaisella ilma-aluksen käyttäjällä oikeus maksuttomien päästöoikeuksien jakamiseen tai myöntämiseen muun muassa direktiivin 2003/87 3 e artiklan 4 ja 5 kohdan mukaisesti.
C
Kolmas kysymys
115.
Kun otetaan huomioon ensimmäiseen kysymykseen ehdottamani vastaus, direktiivejä 2003/87 ja 2008/101 on nähdäkseni tulkittava siten, ettei maksutta jaettuja ilmailun päästöoikeuksia voida myöntää vuosittain direktiivin 2003/87 3 e artiklan 5 kohdan mukaisesti Air Berlinille sen lopetettua ilmailutoiminnan. Koska Air Berlin oli lopettanut ilmailutoimintansa lopullisesti kauden 2018–2020 aikana, nyt käsiteltävässä asiassa on riittävää todeta, että päästökauppaviranomainen voi kansallisen lainsäädäntönsä nojalla peruuttaa alkuperäisen jakopäätöksen tai muuttaa sitä kyseisen kauden osalta, jotta varmistetaan direktiivin 2003/87 säännösten, erityisesti 3 e artiklan 5 kohdan, täysi tehokkuus.
D
Neljäs ennakkoratkaisukysymys
116.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan sen neljännellä kysymyksellä pyritään selventämään, milloin ilma-alusten käyttäjien kolmas päästökauppakausi päättyy. Toisin sanoen kyse on siitä, päättyykö kyseinen kausi 31.12.2020 vai sen sijaan 31.12.2023. Tältä osin neljännessä ennakkoratkaisukysymyksessä viitataan erityisesti direktiivin 2003/87 3 c artiklan 3 a kohtaan, 28 a artiklan 1 ja 2 kohtaan ja 28 b artiklan 2 kohtaan.
117.
Kysymyksestä itsestään käy ilmi, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää vastausta siihen vain, jos ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan myöntävästi ja kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan kieltävästi. Kun otetaan huomioon ensimmäiseen ja kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen ehdottamani vastaukset, neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen ei ole mielestäni tarpeen vastata. Koska Air Berlin lopetti toimintansa vuonna 2017, nyt käsiteltävän asian kannalta on merkityksetöntä, päättyykö kolmas päästökauppakausi 31.12.2020 vai jatkuuko se sen sijaan 31.12.2023 saakka. Air Berlinille maksutta jaettuja päästöoikeuksia ei voida mielestäni myöntää sille direktiivin 2003/87 3 e artiklan 5 kohdan mukaisesti vuodesta 2018 eteenpäin. (
62
)
118.
Vaikka direktiiviin 2003/87 ei sisälly säännöstä, jossa todettaisiin nimenomaisesti, että 1.1.2013 alkava päästökauppakausi päättyy 31.12.2020, (
63
) katson joka tapauksessa, että direktiivin 2003/87 13 artiklasta, joka sisältyy kyseisen direktiivin IV lukuun ja jota siten sovelletaan yhtä lailla ilmailuun ja kiinteisiin laitoksiin, ilmenee, että uusi päästökauppakausi alkaa 1.1.2021 kymmenvuotiskaudeksi ja että kausien 1.1.2013–31.12.2020 ja 1.1.2021–31.12.2030 aikana myönnettyjen päästöoikeuksien ajallisesta voimassaolosta on annettu erillisiä sääntöjä. (
64
)
119.
Direktiiviin 2003/87 sisältyy kuitenkin useita säännöksiä, joissa viitataan ilmailun päästöoikeuksien osalta ajankohtaan 1.1.2023. Näillä säännöksillä ei mielestäni jatketa 1.1.2013 alkavaa päästökauppakautta 31.12.2020 jälkeen siten, että se päättyisikin 31.12.2023 tai sen jälkeen. Niillä ei siten muuteta direktiivin 2003/87 13 artiklan säännöksiä.
120.
Tältä osin direktiivin 2003/87 3 c artiklan 3 a kohdassa pelkästään säädetään, että 31.12.2023 jälkeen tiettyjen ilmailutoiminnan päästöoikeuksien jakamista tarkastellaan uudelleen 28 b artiklassa tarkoitetun mukaisesti. Lisäksi direktiivin 2003/87 28 a artiklan 1, 2 ja 4 kohta kuvastavat direktiivin 2003/87 ja päästökauppavelvoitteiden ulottuvuuden rajaamista ilmailun osalta vuoteen 2023 saakka – yhdessä maksuttomien ja huutokaupattavien päästöoikeuksien vastaavan vähentämisen kanssa – alan kansainvälisen kehityksen huomioon ottamiseksi. (
65
) Vaikka näissä säännöksissä on tiettyä päällekkäisyyttä sen ilmailua koskevan jakokauden osalta, joka alkaa 1.1.2013 ja päättyy 31.12.2023, niillä ei muuteta kyseisen direktiivin 13 artiklan säännöksiä eikä sitä, että uusi päästökauppakausi alkaa 1.1.2021 kymmenvuotiskaudeksi.
E
Viides ennakkoratkaisukysymys
121.
Viidennellä kysymyksellään, joka on merkityksellinen vain, jos muun muassa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan myöntävästi ja kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan kieltävästi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, voidaanko ilma-alusten käyttäjille jakaa maksutta lisäpäästöoikeuksia kolmannelle päästökauppakaudelle (1.1.2013–31.12.2020) kolmannen päästökauppakauden päättymisen jälkeen neljännen päästökauppakauden päästöoikeuksista, jos oikeus niiden saamiseen on vahvistettu tuomioistuimen päätöksellä vasta kolmannen päästökauppakauden päättymisen jälkeen, vai raukeavatko vielä jakamatta olevat päästöoikeudet kolmannen päästökauppakauden päättyessä.
122.
Kun otetaan huomioon ensimmäiseen ja kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen ehdottamani vastaukset, neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen ei tarkasti ottaen ole tarpeen vastata. Aion kuitenkin vastata viidenteen ennakkoratkaisukysymykseen lyhyesti täydellisyyden vuoksi.
123.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin totesi, että Saksan tuomioistuinten oikeuskäytännön mukaan ensimmäisen ja toisen päästökauppakauden päättyminen merkitsi sitä, että päästökauppakauden päättymistä seuranneen vuoden huhtikuun 30. päivänä ratkaisematta olleita vaatimuksia päästöoikeuksien jakamisesta ei voitu enää täyttää vaan ne raukesivat, koska kansallisessa lainsäädännössä ei ollut nimenomaista siirtymäsäännöstä. Kansallisessa oikeudessa ei myöskään ole tuomioistuimessa vielä vireillä olevia ja siten ratkaisemattomia jakovaateita koskevaa siirtymäsäännöstä kolmannen päästökauppakauden osalta. Tätä kansallisten siirtymäsäännösten puuttumista perusteltiin sillä, että säännöt päästöoikeuksien jakamisesta maksutta päästökauppakaudelle 1.1.2021–31.12.2030 vahvistetaan tyhjentävästi komission delegoidussa asetuksessa (EU) 2019/331 (
66
) ja että jaettavien päästöoikeuksien tasaaminen päästökauppakausien välillä on sallittu vain siinä tapauksessa, että tästä säädetään delegoidussa asetuksessa 2019/331 neljännen päästökauppakauden osalta. (
67
)
124.
Direktiivin 2003/87, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2018/410, 13 artiklan ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että ”päästöoikeudet, jotka myönnetään 1 päivästä tammikuuta 2013 alkaen, ovat voimassa rajoittamattoman ajan – –”. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii nimenomaan sitä, voidaanko tällaisessa tapauksessa jakaa maksutta lisäpäästöoikeuksia kolmannelle päästökauppakaudelle neljännen päästökauppakauden päästöoikeuksista. Direktiivin 2003/87, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2018/410, 13 artiklan toisen virkkeen mukaan vuodesta 2021 alkaen myönnetyt päästöoikeudet ovat voimassa vain sen kymmenenvuotiskauden alusta, jonka aikana ne on myönnetty (toisin sanoen 1.1.2021 alkaen). Näin ollen kantaja, jolle on myönnetty oikeus saada päästöoikeuksia maksutta, ei voisi täyttää direktiivin 2003/87 12 artiklan 2 a kohdan mukaisia velvoitteitaan neljännen päästökauppakauden päästöoikeuksista.
125.
Jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voitaisiin antaa hyödyllinen vastaus, kysymys on tarpeen muotoilla uudelleen. Näin ollen ei ole tarpeen tutkia ainoastaan sitä, voidaanko päästöoikeuksia jakaa neljännen päästökauppakauden päästöoikeuksista. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedusteleekin lähinnä, voidaanko päästöoikeuksia jakaa maksutta kolmannen päästökauppakauden päättymisen jälkeen, ja jos voidaan, millä tavoin, jos tätä kysymystä koskevaa erityistä säännöstä ei ole.
126.
Kuten neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen ehdottamastani vastauksesta ilmenee, kolmas päästökauppakausi päättyi 31.12.2020. Päästökauppakaudelle 1.1.2013–31.12.2020 maksutta jaettavien ilmailun päästöoikeuksien jakokausi päättyy kuitenkin vasta 31.12.2023. Kyseiset kaksi kautta eivät jatku saumattomasti. Tältä osin vaikuttaa siltä, että kysymys on merkityksellinen ainoastaan 31.12.2023 jälkeisen kauden osalta.
127.
Koska direktiivin 2003/87 13 artiklassa säädetään, että päästökauppakaudelle myönnettävät päästöoikeudet ovat voimassa rajoittamattoman ajan, katson, että jos ilma-aluksen käyttäjällä on oikeus tällaisten päästöoikeuksien myöntämiseen, tämä oikeus on olemassa eikä voi raueta huolimatta siitä, että uusi päästökauppakausi on alkanut eikä oikeuksia voida täyttää kyseiselle kaudelle jaetuista päästöoikeuksista. Siihen, miten kolmannen päästökauppakauden mukaiset, edelleen olemassa olevat oikeudet voidaan tosiasiallisesti täyttää, liittyy kuitenkin todellisia käytännön ongelmia.
128.
Kysymykseen siitä, miten mahdollinen vaatimus kolmannella päästökauppakaudella maksutta jaettaviin päästöoikeuksiin voidaan täyttää, liittyy kaksi näkökohtaa. Yhtäältä on olemassa menettelyllinen perusta päästöoikeuksien jaon muuttamiselle ja toisaalta kysymys näiden päästöoikeuksien ”alkuperästä”.
129.
Ensimmäisestä näkökohdasta on todettava, että kaikki mukautukset merkitsevät muutosta asetuksen N:o 389/2013, (
68
) jota sovelletaan delegoidun asetuksen 2019/1122 88 artiklan mukaan 1.1.2026 saakka kaikkien vuosien 2013–2020 välisen päästökauppakauden yhteydessä edellytettyjen toimintojen osalta, 54 artiklassa säädettyyn kansalliseen jakosuunnitelmataulukkoon. Jos tuomioistuin katsoo, että toiminnanharjoittajalla on oikeus saada lisäpäästöoikeuksia maksutta, asianomaisen jäsenvaltion on ilmoitettava tästä komissiolle (asetuksen N:o 389/2013 55 artiklan 2 kohdan c alakohta), ja komissio määrää keskusvalvojan tekemään vastaavat muutokset päästöoikeuksien kansalliseen jakosuunnitelmataulukkoon EUTL:ssä. Keskusvalvojan on tällöin varmistettava, että unionin rekisteri siirtää vastaavat päästöoikeudet unionin jakotililtä mukautetun kansallisen jakosuunnitelmataulukon mukaisesti toiminnanharjoittajan päästöoikeustilille asetuksen N:o 389/2013 56 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
130.
Toisesta näkökohdasta eli kyseisten päästöoikeuksien alkuperästä Saksan hallitus totesi 10.6.2021 pidetyssä istunnossa, että ilmailun päästöoikeuksien jakamisesta tehdyn päätöksen peruuttaminen siinä tapauksessa, että ilma-alusten käyttäjistä tulee maksukyvyttömiä, ei heikennä unionin päästökauppajärjestelmää ilmailun osalta, koska se ei vaikuta millään merkityksellisellä tavalla käytettävissä olevien päästöoikeuksien määrään tai niiden hintaan. Tämä johtuu siitä, että ilma-aluksen käyttäjät voivat palauttaa ”yleisiä päästöoikeuksia”. (
69
) Saksan hallitus totesi tästä, että 30 prosenttia ilma-alusten käyttäjien kaudelta 2013–2019 palauttamista päästöoikeuksista oli ”yleisiä päästöoikeuksia”. Lisäksi ilmailun päästöoikeuksien määrä vastaa ainoastaan kahta prosenttia yleisistä päästöoikeuksista, ja päästöoikeuksien ylijäämää poistetaan jatkuvasti päätöksessä 2015/1814 tarkoitetun markkinavakausvarannon mukaisesti.
131.
Kun otetaan huomioon ilma-alusten käyttäjille ja kiinteiden laitosten toiminnanharjoittajille myönnettyjen päästöoikeuksien ilmeinen keskinäinen vastaavuus, jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu, katson, että päästöoikeuksia kolmannelle päästökauppakaudelle voidaan jakaa maksutta markkinavakausvarannosta. Tältä osin ratkaisuehdotukseni ExxonMobil Production Deutschland (C‑126/20, EU:C:2021:457) 94–97 kohtaa olisi nähdäkseni sovellettava analogisesti ilmailualaan.
132.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen viidenteen kysymykseen vastataan, että lisäpäästöoikeuksia kolmannelle päästökauppakaudelle voidaan jakaa maksutta kolmannen päästökauppakauden päättymisen jälkeen kolmannen päästökauppakauden päästöoikeuksista, jos oikeus niiden saamiseen on vahvistettu tuomioistuimen päätöksellä vasta kolmannen päästökauppakauden päättymisen jälkeen. Kolmannen päästökauppakauden päästöoikeudet eivät raukea kolmannen päästökauppakauden päättyessä.
VI Ratkaisuehdotus
133.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Verwaltungsgericht Berlinin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13.10.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 2 artiklan 1 kohta, 3 artiklan o alakohta, 3 a artikla, 3 e artiklan 1 ja 5 kohta, 12 artiklan 2 a kohta, 28 a artiklan 1 ja 2 kohta ja liite I ovat esteenä maksutta jaettujen ilmailun päästöoikeuksien myöntämiselle vuosittain ilma-aluksen käyttäjälle, kun kyseinen käyttäjä on lopettanut ilmailutoimintansa.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: englanti.
(
2
)	EUVL 2003, L 275, s. 32. Direktiiviä 2003/87 muutettiin viimeksi direktiivin 2003/87 muuttamisesta kustannustehokkaiden päästövähennysten ja vähähiilisyyttä edistävien investointien edistämiseksi sekä päätöksen (EU) 2015/1814 muuttamisesta 14.3.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2018/410 (EUVL 2018, L 76, s. 3). Direktiivin 2008/101 pätevyydestä ks. tuomio 21.12.2011, Air Transport Association of America ym. (C‑366/10, EU:C:2011:864).
(
3
)	EUVL 2009, L 8, s. 3.
(
4
)	EUVL 2013, L 122, s. 1.
(
5
)	13.7.2017 voimassa ollut versio.
(
6
)	15.7.2013 voimassa ollut versio.
(
7
)	18.1.2019 annetun lain, joka on ollut voimassa 25.1.2019 alkaen, 1 §:n 11 momentin mukainen versio.
(
8
)	Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä annetun direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta, jotta voidaan ottaa huomioon yksittäisen maailmanlaajuisen markkinaperusteisen toimenpiteen soveltamisesta kansainvälisen ilmailun päästöihin tehtävän kansainvälisen sopimuksen täytäntöönpano vuoteen 2020 mennessä, 16.4.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2014, L 129, s. 1).
(
9
)	EUVL 2017, L 350, s. 7.
(
10
)	Peruuttamisen oikeusperustan muodostivat VwVfG:n 48 §:n 2 momentin ensimmäinen virke, asetus 2017/2392 ja direktiivin 2003/87 28 a artiklan 2 kohta.
(
11
)	Ennakkoratkaisupyynnön mukaan Air Berlin suoritti marraskuussa 2017 ainoastaan 23 lentoa, ja sen unionissa myönnetyn liikenneluvan voimassaoloaika päättyi 1.2.2018. Peruuttamisen oikeusperustan muodosti VwVfG:n 48 §:n 2 momentin ensimmäinen virke, luettuna yhdessä tiettyjen TEHG:n säännösten kanssa.
(
12
)	EUVL 2009, L 140, s. 63.
(
13
)	Käsite ”peruuttaminen” vaikuttaa olevan peräisin Saksan oikeudesta (ks. TEHG:n 9 §:n 6 momentti). Ks. myös VwVfG:n 48 ja 49 §. Tätä käsitettä ei käytetä direktiivissä 2003/87 ilmailun yhteydessä.
(
14
)	Palauttamatta jättäminen johtaa direktiivin 2003/87 16 artiklassa säädettyihin seuraamuksiin.
(
15
)	Toimivaltaiselle viranomaiselle hallinnoivassa jäsenvaltiossa eli jäsenvaltiossa, joka on direktiivin 2003/87 18 a artiklan mukaisesti vastuussa EU:n päästökauppajärjestelmän hallinnoinnista tietyn ilma-aluksen käyttäjän osalta.
(
16
)	Direktiivin 2003/87 3 c artiklan 2 kohdan mukaisesti 1.1.2013 alkavalle kaudelle vuosittain myönnettävien ilmailun päästöoikeuksien kokonaismäärä oli 95 prosenttia ilmailun aiemmista päästöistä. Saman direktiivin 3 artiklan s alakohdan mukaan ”ilmailun aiemmilla päästöillä” tarkoitetaan ”liitteessä I tarkoitettuun ilmailutoimintaan käytettävien ilma-alusten vuosien 2004, 2005 ja 2006 keskimääräisiä vuotuisia päästöjä”. Saman direktiivin 3 e artiklan 1 kohdan mukaan ilma-alusten käyttäjät voivat hakea hallinnoivan jäsenvaltion toimivaltaiselta viranomaiselta maksutta jaettavia ilmailun päästöoikeuksia, ja nämä hakemukset puolestaan toimitetaan 3 e artiklan 2 kohdan mukaisesti komissiolle, joka laskee 3 e artiklan 3 kohdan e alakohdan mukaisesti vertailuluvun, jonka mukaisesti maksuttomat päästöoikeudet jaetaan niitä hakeneille ilma-alusten käyttäjille. Direktiivin 2003/87 3 e artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisesti komission oli laskettava vähintään 15 kuukautta ennen kauden alkua kaudelle 2013–2020 jaettavien ilmailun päästöoikeuksien kokonaismäärä ja tehtävä päätös, jossa tämä määrä vahvistetaan.
(
17
)	Käyttäen muun muassa komission määrittämää vertailulukua.
(
18
)	Kursivointi tässä.
(
19
)	On huomattava, että tämä tapahtui sen jälkeen, kun ilmailu sisällytettiin direktiiviin 2003/87.
(
20
)	Ks. myös päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsäännösten määrittämisestä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti 19.12.2018 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) 2019/331 (EUVL 2019, L 59, s. 8) 26 artikla.
(
21
)	Tätä prosenttiosuutta voidaan tarkistaa osana direktiivin 2003/87 yleistä uudelleentarkastelua. Ks. direktiivin 2003/87 3 c artiklan 3 kohta ja 30 artiklan 4 kohta.
(
22
)	Tuomio 22.2.2018, INEOS Köln (C‑572/16, EU:C:2018:100, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
23
)	Ks. analogisesti tuomio 24.3.1994, Bostock (C‑2/92, EU:C:1994:116, 19 kohta).
(
24
)	Ks. esim. asetuksen N:o 389/2013 40 artikla.
(
25
)	Tuomio 7.6.2005, VEMW ym. (C‑17/03, EU:C:2005:362, 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 148 kohta).
(
26
)	Yhdenvertaisuus lain edessä on unionin oikeuden yleinen periaate, joka edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla ja että erilaisia tapauksia ei kohdella samalla tavalla, ellei eroa voida objektiivisesti perustella. Ks. tuomio 17.10.2013, Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, 76 kohta).
(
27
)	Ks. myös tuomio 3.12.2019, Tšekin tasavalta v. parlamentti ja neuvosto (C‑482/17, EU:C:2019:1035, 153 kohta).
(
28
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 79 kohta. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeussäännön tulkinta edellyttää, että huomioon otetaan paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys, johon se kuuluu, sekä sen toimen tavoitteet ja päämäärät, jonka osa se on. Unionin oikeussäännön syntyhistoriasta voi myös toisinaan ilmetä tulkinnan kannalta merkityksellisiä seikkoja. Tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
29
)	Tuomio 19.12.2019, Puppinck ym. v. komissio (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, 75 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
30
)	Tuomio 19.6.2014, Karen Millen Fashions (C‑345/13, EU:C:2014:2013, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
31
)	Tältä osin katson myös, ettei asianosainen voi vedota direktiivin kaltaisen unionin säädöksen lainsäädäntöhistoriaan tulkitakseen kyseistä säädöstä tavalla, joka on sen sanamuodon vastainen (contra legem) tai – jos direktiivin säännöksiin ei sisälly vastaavaa selkeää sanamuotoa – kyseisen direktiivin nimenomaisten tavoitteiden vastainen.
(
32
)	On huomattava, että vaikka Air Berlin lopetti toimintansa 28.10.2017, pääasian oikeudenkäynti vaikuttaa koskevan, jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu, ainoastaan kautta 2018–2020.
(
33
)	Kursivointi tässä.
(
34
)	Sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2017/2392.
(
35
)	Vastaava poikkeus sisällytettiin direktiiviin 2003/87 ensin asetuksella N:o 421/2014. Unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistosta ilmenee, että päästökauppaviranomainen peruutti 15.1.2015 tehdyllä päätöksellä Air Berlinille maksutta jaetut päästöoikeudet asetuksen N:o 421/2014 antamisen jälkeen. Peruuttamispäätös on lainvoimainen. Ks. ennakkoratkaisupyynnön s. 4. Kyseiseen osittaiseen peruuttamiseen ja päästökauppaviranomaisen 15.1.2015 tekemään päätökseen viitattiin myös päästökauppaviranomaisen 28.2.2018 tekemän päätöksen 1 kohdassa.
(
36
)	Direktiivillä 2003/87 otetaan käyttöön päästöoikeuksien kaupan järjestelmä, jolla pyritään ilmakehän kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen sellaiselle tasolle, että estetään ihmisen toiminnan vaaralliset vaikutukset ilmastolle, ja jonka perimmäinen tavoite on ympäristönsuojelu. Kyseinen järjestelmä perustuu taloudelliseen logiikkaan, jolla kannustetaan kaikkia järjestelmään osallistuvia siihen, että niiden kasvihuonekaasupäästöt alittaisivat niille alun perin myönnetyt päästöoikeudet, jotta ylijäämä voitaisiin siirtää toiselle, jaetut päästöoikeudet ylittävän päästömäärän tuottaneelle osallistujalle. Tuomio 3.12.2020, Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, 38 ja 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuin totesi 21.12.2011 antamassaan tuomiossa Air Transport Association of America ym. (C‑366/10, EU:C:2011:864, 138 kohta), että direktiivin 2008/101 säännöillä on tarkoitus laajentaa direktiivissä 2003/87 säädetty päästökauppajärjestelmä koskemaan ilma-alusten käyttäjiä. Siten niillä pyritään muun muassa parempaan ympäristönsuojeluun.
(
37
)	Direktiivin 2008/101 johdanto-osan 14 perustelukappaleessa todetaan, että ”tällä direktiivillä direktiiviin 2003/87/EY tehtävien muutosten tavoitteena on vähentää ilmailun aiheuttamaa ilmastonmuutosvaikutusta sisällyttämällä ilmailutoiminnan päästöt yhteisön järjestelmään”.
(
38
)	Unionin tuomioistuin totesi 28.7.2016 antamassaan tuomiossa Vattenfall Europe Generation (C‑457/15, EU:C:2016:613, 27 kohta), että direktiivin 2003/87 yleinen rakenne perustuu kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien myöntämisestä, hallussapidosta, siirtämisestä ja mitätöimisestä pidettävään tarkkaan kirjanpitoon. Jos ilma-aluksen käyttäjä lopettaa toimintansa eikä siihen enää sovelleta päästökauppavelvoitteita, koko peruste maksuttomien päästöoikeuksien myöntämiselle poistuu. Maksuttomien päästöoikeuksien myöntäminen tällaisissa tapauksissa heikentäisi mielestäni paitsi tiettyjä direktiivin 2003/87 säännöksiä myös sen yleistä rakennetta.
(
39
)	Koska Air Berlin lopetti ilmailutoimintansa lopullisesti maksukyvyttömyyden vuoksi eikä siten jatkanut sitä kaudella 2018–2020, päästökauppaviranomainen voi peruuttaa alkuperäisen jakopäätöksen tai muuttaa sitä kyseisen kauden osalta turvatakseen oikeusvarmuuden ja direktiivin 2003/87 tehokkaan täytäntöönpanon kansallisessa oikeusjärjestelmässä. Tällainen peruuttaminen tai muuttaminen on siten sallittua muttei pakollista unionin oikeuden nojalla, paitsi jos se on välttämätöntä oikeusvarmuuden ja direktiivin 2003/87 tehokkaan täytäntöönpanon kansallisessa oikeusjärjestelmässä turvaamiseksi. Pakollista on se, että Air Berlinille ei saa myöntää maksutta jaettuja päästöoikeuksia kaudelle 2018–2020.
(
40
)	Ks. analogisesti tuomio 22.6.2016, DK Recycling und Roheisen v. komissio (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, 51–54 kohta).
(
41
)	Ks. direktiivin 2003/87 johdanto-osan viides perustelukappale.
(
42
)	Ks. myös direktiivin 2003/87 3 c artiklan 3 kohta, jossa säädetään, että komissio tarkastelee uudelleen ilma-alusten käyttäjille myönnettävien ilmailun päästöoikeuksien kokonaismäärää 30 artiklan 4 kohdan mukaisesti.
(
43
)	Huomautan alustavana seikkana, että kantajan väite, jonka mukaan päästöoikeuksien peruuttaminen horjuttaa päästöjen vähentämisen sekä taloudellisen kehityksen ja työllisyyden välistä tasapainoa, on pelkkä väite. Tällaisesta tasapainon järkkymisestä ei ole mitään, edes hataraa, näyttöä unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistossa.
(
44
)	Lisäksi, kun otetaan huomioon viidenteen kysymykseen ehdottamani vastaus, vaikuttaa – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu – siltä, ettei päästöoikeuksista ole todellisuudessa pulaa.
(
45
)	Komissio on todennut, että ”ilma-aluksen käyttäjän toimintaa tai lisätoimintaa pidetään jatkona toisen ilma-aluksen käyttäjän aikaisemmin harjoittamalle ilmailutoiminnalle, kun kyseinen toinen ilma-aluksen käyttäjä säilyttää oikeuden maksuttomien päästöoikeuksien jakamiseen samalle ilmailutoiminnalle (lennot samoilla reiteillä, joiden osalta oli alun perin jaettu maksuttomia päästöoikeuksia 3 e artiklan mukaisesti). Näissä tapauksissa [direktiivin 2003/87 3 f artiklan 1 kohdan mukaiset] kelpoisuusedellytykset eivät täyttyisi”. Frequently Asked Questions Free allocation from the Special Reserve (Art 3f ETS Directive), 19.3.2015. Saatavilla osoitteessa: https://ec.europa.eu/clima/sites/default/files/transport/aviation/docs/faq_special_reserve_en.pdf.
(
46
)	Vähennetty direktiivin 2003/87 28 a artiklan 2 kohdan mukaisesti.
(
47
)	Vähennetty direktiivin 2003/87 28 a artiklan 3 kohdan mukaisesti. Vähentäminen tehdään suhteessa myönnettyjen päästöoikeuksien kokonaismäärän vähentämiseen.
(
48
)	Vähennetty direktiivin 2003/87 28 a artiklan 2 kohdan mukaisesti.
(
49
)	Ks. direktiivin 2003/87 3 f artiklan 2 kohta.
(
50
)	Näin ollen vaikuttaa – jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen selvityksistä muuta johdu – siltä, ettei Air Berliniä ole myyty toimivana yrityksenä vaan että se on pikemminkin asetettu selvitystilaan ja sen omaisuuseriä myydään.
(
51
)	Ks. lähtö- ja saapumisajan määritelmä lähtö- ja saapumisaikojen jakamista yhteisön lentoasemilla koskevista yhteisistä säännöistä 18.1.1993 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 95/93 (EYVL 1993, L 14, s. 1) (sellaisena kuin se on muutettuna) 2 artiklan a alakohdassa.
(
52
)	Saksan hallituksen mukaan on niin, että koska tätä kysymystä ei säännellä direktiivissä 2003/87, siitä voidaan säätää kansallisessa oikeudessa. Vastauksessaan unionin tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen Saksan hallitus katsoo, että jako-oikeuden siirto kaudelle 2018–2020 voitaisiin tehdä kansallisen yhtiö- ja sopimusoikeuden mukaisesti, jos toinen ilma-aluksen käyttäjä (toiset ilma-alusten käyttäjät) jatkavat Air Berlinin unionin päästökauppajärjestelmään kuuluvaa toimintaa. Huomautan, ettei unionin tuomioistuimen asiakirja-aineistosta ilmene lainkaan, missä määrin kyseiset kolme ilma-aluksen käyttäjää jatkavat Air Berlinin aikaisempaa toimintaa. Siten kaikki pyrkimykset käsitellä tätä kysymystä perustuisivat pelkkiin arvailuihin.
(
53
)	Olen myös epävarma siitä, onko ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa edes vireillä tällaiseen siirtämiseen koskevaa kannetta.
(
54
)	Ks. direktiivin 2003/87 19 artiklan 3 kohta, jossa annetaan komissiolle valta antaa delegoituja säädöksiä kyseisen direktiivin täydentämiseksi unionin rekisterin osalta 1.1.2013 alkavaa päästökauppakautta ja sen jälkeisiä kausia varten. Ks. myös direktiivin 2003/87 23 artikla, jossa säädetään menettelyistä, joiden mukaisesti komissio voi käyttää siirrettyä säädösvaltaansa. Unionin tuomioistuin totesi 22.6.2016 antamansa tuomion DK Recycling und Roheisen v. komissio (C‑540/14 P, EU:C:2016:469) 47 kohdassa, että komission täytäntöönpanotoimenpiteillä ei voida muuttaa perussäännöstön keskeisiä osia eikä täydentää sitä uusilla keskeisillä osilla.
(
55
)	Ks. analogisesti tuomio 17.5.2018, Evonik Degussa (C‑229/17, EU:C:2018:323, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös tuomio 26.9.2014, Romonta v. komissio (T‑614/13, EU:T:2014:835, 97 ja 98 kohta).
(
56
)	Tietyin poikkeuksin poissuljetuilla tileillä ei voi käynnistää prosesseja. Ks. asetuksen N:o 389/2013 10 artiklan 6 kohta. Lisäksi asetuksen N:o 389/2013 56 artiklan 2 ja 3 kohdasta ilmenee, että unionin rekisteri ei voi siirtää ilmailun päästöoikeuksia ilma-aluksen käyttäjän poissuljetulle tilille.
(
57
)	Tai sulautunut jonkin muun ilma-aluksen käyttäjän kanssa. Asetuksen N:o 389/2013 55 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan kansallisen valvojan on tehtävä muutokset direktiivin 2003/87 20 artiklan nojalla perustetussa riippumattomassa tapahtumakirjassa päästöoikeuksien myöntämisestä, siirtämisestä ja mitätöimisestä olevaan ilmailun kansalliseen jakosuunnitelmataulukkoon, jos ilma-aluksen käyttäjä on lopettanut kaikki direktiivin 2003/87 liitteen I soveltamisalaan kuuluvat toimintonsa.
(
58
)	Ks. asetuksen N:o 389/2013 10 artiklan 3 kohta. Asetuksen N:o 389/2013 32 artiklan 1 kohdan mukaan on niin, että jos päästöoikeuksien saldo tilillä, jonka valvoja aikoo sulkea, on positiivinen, tilinomistaja voi ilmoittaa toisen tilin, jolle päästöoikeudet siirretään. Koska suljettua tiliä on mahdotonta avata uudelleen, tilin, jonka saldo on positiivinen, sulkeminen merkitsisi komission mukaan pakkolunastusta. Ilma-aluksen käyttäjän tilin, joka on tarkoitus sulkea sen vuoksi, ettei unionin päästökauppajärjestelmän piiriin kuuluvaa ilmailutoimintaa enää harjoiteta pysyvästi, haltija voi siirtää saldon toiselle tilille ja käyttää päästöoikeuksia haluamallaan tavalla, esimerkiksi myymällä niitä markkinoilla. Asetuksessa N:o 389/2013 ei rajoiteta niiden tilien tai tilinhaltijoiden määrää, joille päästöoikeuksia voidaan siirtää, kunhan tilit on merkitty unionin rekisteriin. Jos ilma-aluksen käyttäjällä, joka on lopettanut toimintansa, on päästöoikeuksia tilillään, tili ei komission mukaan ole suljettu vaan se on ”poissuljetussa” tilassa asetuksen N:o 389/2013 10 artiklan 5 kohdan mukaisesti.
(
59
)	Edellyttäen ettei sillä ole tiliä, jonka saldo on positiivinen.
(
60
)	Ks. asetuksen N:o 389/2013 10 artiklan 1 kohta.
(
61
)	Ks. vastaavasti asetuksen N:o 389/2013 56 artikla. Ks. myös kyseisen asetuksen 10 artiklan 3 kohta.
(
62
)	Vastauksessaan unionin tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen Saksan hallitus totesi, ettei Air Berliniä mainittu direktiivin 2003/87 28 a artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa julkaisussa. Kantajan vastaus on samankaltainen, mutta se on tietoinen asiasta Air Berlinin osalta vain vuoden 2018 osalta. Kantaja, Saksan hallitus ja komissio joka tapauksessa katsovat, ettei tällainen julkaisu voi itsessään määrätä sitä, onko ilma-aluksen käyttäjällä oikeus päästöoikeuksien jakamiseen. Olen täysin samaa mieltä asiasta.
(
63
)	Ks. kuitenkin Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY täydentämisestä unionin rekisterin toiminnan osalta 12.3.2019 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) 2019/1122 (EUVL 2019, L 177, s. 3) 33 artiklan 2 kohta, jossa viitataan nimenomaisesti 1.1.2021 alkaviin päästökauppakausiin.
(
64
)	Lisäksi direktiivin 2003/87 9 artiklan ja 28 a artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan mukaan ilma-alusten käyttäjille jaettujen päästöoikeuksien määrään sovelletaan 1.1.2021 alkaen 2,2 prosentin lineaarista kerrointa, jollei 28 b artiklassa tarkoitetusta uudelleentarkastelusta muuta johdu.
(
65
)	Direktiivin 2003/87 3 c artiklan 3 a kohta, 28 a artiklan 1, 2 ja 4 kohta ja 28 b artikla lisättiin kyseiseen direktiiviin asetuksella 2017/2392. Kuten mainitun asetuksen johdanto-osan kahdeksannesta perustelukappaleesta ilmenee, nämä säännökset lisättiin, ”jotta voitaisiin antaa lisäpontta ICAOssa tehtävälle työlle ja helpottaa ICAOn järjestelmän käyttöönottoa, voimassa olevaa poikkeusta EU ETSissä asetetuista velvoitteista olisi siksi jatkettava kolmansiin maihin suuntautuvien ja niistä saapuvien lentojen osalta 31 päivään joulukuuta 2023 saakka, jollei uudelleentarkastelusta muuta johdu, jotta saadaan tarvittavaa kokemusta ICAOn järjestelmän täytäntöönpanemiseksi. Poikkeuksen jatkamisesta seuraa, että huutokaupattavien ja maksutta jaettavien päästöoikeuksien, myös erityisestä varannosta jaettavien päästöoikeuksien, määrän olisi jatkossakin oltava suhteellinen palautusvelvollisuuden vähentämiseen nähden. Ilma-alusten käyttäjille jaettujen päästöoikeuksien määrää olisi pienennettävä 1 päivästä tammikuuta 2021 alkaen vuosittain lineaarisen vähennyskertoimen mukaisesti, jota sovelletaan kaikkiin muihin EU ETSiin kuuluviin toimialoihin, jollei uudelleentarkastelusta ICAOn järjestelmän täytäntöönpanemiseksi muuta johdu”.
(
66
)	Päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsäännösten määrittämisestä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti 19.12.2018 annettu komission delegoitu asetus (EUVL 2019, L 59, s. 8).
(
67
)	Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin totesi, että markkinavakausvarannon perustamisesta unionin kasvihuonekaasupäästöjen kauppajärjestelmään, sen toiminnasta sekä direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta 6.10.2015 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen (EU) 2015/1814 (EUVL 2015, L 264, s. 1) johdanto-osan seitsemännen perustelukappaleen mukaan ne päästöoikeudet, joita ei ole jaettu laitoksille direktiivin 2003/87 10 a artiklan 7 kohdan nojalla, ja päästöoikeudet, joita ei ole jaettu laitoksille kyseisen direktiivin 10 a artiklan 19 ja 20 kohdan soveltamisen seurauksena (jäljempänä jakamattomat päästöoikeudet), olisi lisättävä varantoon vuonna 2020. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsityksen mukaan kyseinen johdanto-osan seitsemäs perustelukappale puhuu sen puolesta, ettei kolmannesta neljänteen päästökauppakauteen siirtyminen merkitse sitä, että kyseisenä ajankohtana jakamatta olevat lisäpäästöoikeudet raukeaisivat. Kolmannen päästökauppakauden päättymiseen mennessä jakamatta olevien lisäpäästöoikeuksien kohtalosta ei kuitenkaan ole yksiselitteisiä säännöksiä.
(
68
)	Ks. myös asetuksen N:o 389/2013 55 artikla.
(
69
)	Tällä viitataan ilmeisesti kaikkiin muihin kuin direktiivin 2003/87 3 c artiklan 2 kohdan mukaisesti jaettuihin ja myönnettyihin päästöoikeuksiin, kuten päästöoikeuksiin, jotka on jaettu ja myönnetty kiinteille laitoksille direktiivin 2003/87 III luvun mukaisesti. Ks. asetuksen N:o 389/2013 3 artiklan 7 ja 8 kohta.