61994TO0116_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo T-116/94,
Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore degli avvocati e procuratori, representada por Edilberto Ricciardi, advogado no foro de Salerno, Pietro Adonnino, Mario Sanino, Maurizio de Stefano e Alberto Colabianchi, advogados no foro de Roma, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório da advogada Marianne Goebel, 1, rue François Faber,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por Ruediger Bandilla, director do Serviço Jurídico, e Antonio Lucidi, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Bruno Eynard, director da Direcção dos Assuntos Jurídicos do Banco Europeu de Investimento, 100, boulevard Konrad Adenauer,
recorrido,
que tem por objecto a anulação do Regulamento (CE) n. 3604/93 do Conselho, de 13 de Dezembro de 1993, que especifica as definições com vista à aplicação da proibição de acesso privilegiado enunciada no artigo 104. -A do Tratado (JO L 332, p. 4),
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Terceira Secção),
composto por: J. Biancarelli, presidente, C. P. Briët e C. W. Bellamy, juízes,
secretário: H. Jung
profere o presente
Despacho
Fundamentação jurídica do acórdão
Enquadramento legal e factos subjacentes ao recurso
1 A recorrente é um organismo público no qual têm que se inscrever os advogados e os solicitadores que exercem com continuidade a profissão no território italiano. Segundo as suas declarações, a recorrente não recebe qualquer financiamento das autoridades italianas; os seus recursos provêm exclusivamente das cotizações pagas pelos membros. Como contrapartida, os membros da recorrente têm direito a todas as prestações sociais de previdência e de assistência.
2 A recorrente foi classificada pela Lei italiana n.
70 de 20 de Março de 1975 (GURI n.
87 de 2.4.1975), como um organismo público gestor de um regime obrigatório de previdência e de assistência. Estes organismos foram obrigados, por força do artigo 12. do Decreto-Lei n.
155 de 20 de Maio de 1993, com a redacção que lhe foi dada pela Lei de ratificação n.
243 de 19 de Julho de 1993 (GURI Supplemento ordinario n.
204 de 31.8.1993), a investir, nos anos de 1993, 1994 e 1995, numa conta corrente geradora de juros, bloqueada por cinco anos na Tesoreria Centrale dello Stato (tesouraria central do Estado), um montante equivalente a 25% das receitas provenientes das cotizações de qualquer espécie recebidas durante o ano de referência.
3 Recorde-se que o artigo 104. -A do Tratado CE veda o acesso privilegiado das autoridades públicas às instituições financeiras nos seguintes termos:
"1. São proibidas quaisquer medidas não baseadas em considerações de ordem prudencial que possibilitem o acesso privilegiado às instituições financeiras por parte das instituições ou organismos da Comunidade, dos governos centrais, das autoridades regionais ou locais, ou outras autoridades públicas, de outros organismos do sector público ou de empresas públicas dos Estados-membros.
2. O Conselho, deliberando de acordo com o procedimento previsto no artigo 189. -C, estabelecerá, até 1 de Janeiro de 1994, as definições para a aplicação da proibição a que se refere o n.
1."
4 Em 4 de Dezembro de 1993, a recorrente, considerando que a imposição obrigatória, criada pelo Decreto-Lei n.
155, de 20 de Maio de 1993, já referido, contrariava o disposto no artigo 104. -A do Tratado, sugeriu ao Conselho que precisasse que a proibição enunciada no artigo 104., n. 1, do Tratado, se aplica igualmente aos organismos gestores de regimes obrigatórios de previdência e assistência.
5 Em 13 de Dezembro de 1993, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.
3604/93, que especifica as definições com vista à aplicação da proibição de acesso privilegiado enunciada no artigo 104. -A do Tratado (JO L 332, p. 4, a seguir "Regulamento n.
3604/93"). Este regulamento, que tem como base o artigo 104. -A, n.
2, do Tratado, tem uma definição dos seguintes conceitos: "medidas que possibilitem o acesso privilegiado" (artigo 1. ), "considerações de ordem prudencial" (artigo 2. ), "empresa pública" (artigo 3. ) e "instituições financeiras" (artigo 4. ).
6 Quanto à definição de "instituições financeiras", o artigo 4., n.
2, do Regulamento n.
3604/93 dispõe que não são consideradas como tal, para efeitos do disposto no artigo 104. -A do Tratado:
"° o Banco Central Europeu e os bancos centrais nacionais,
° os serviços financeiros dos Correios sempre que façam parte do sector 'administrações públicas' definido nos termos do sistema europeu de contas económicas integradas (SEC) ou sempre que a sua actividade principal seja actuar como agente financeiro da administração pública
e
° as instituições que façam parte do sector 'administrações públicas' definido nos termos do SEC ou cujo passivo seja inteiramente contabilizado como dívida pública".
7 O n.
241 da segunda edição do sistema europeu de contas económicas integradas (a seguir "SEC"), elaborado pelo Eurostat, dispõe que o sector "administrações públicas" abrange três subsectores, isto é, administração central, administrações locais e administrações de segurança social. Este último subsector é definido, nos n.os 244 e 245 do SEC, como abrangendo "todas as unidades institucionais, centrais e locais, cuja actividade principal consiste no fornecimento de prestações sociais e cujos recursos principais sejam constituídos por cotizações sociais obrigatórias pagas por outras unidades. Este subsector abrange, designadamente, as caixas de pensões autónomas e os outros organismos seguradores cujo prémio é aplicado aos segurados independentemente da sua exposição individual ao risco".
8 A recorrente, na sua qualidade de organismo público gestor de um regime obrigatório de previdência e de assistência social, considera que está, portanto, abrangida pela definição de "administrações públicas" do artigo 4., n.
2, último travessão, do Regulamento n.
3604/93. Facto aliás confirmado, se necessário fora, por uma carta do Ministério das Finanças italiano, de 27 de Janeiro de 1994, que informava a recorrente que "com base no regulamento do Conselho da União Europeia, adoptado em execução do disposto no artigo 104. -A do Tratado... procedeu-se à identificação dos organismos que entram na categoria 'instituições financeiras', e dos excluídos; entre estes últimos figuram as administrações públicas, segundo a definição do SEC e, portanto, também os organismos gestores de regimes obrigatórios de previdência social".
Pedidos das partes e tramitação processual
9 Foi nestas condições que, por requerimento que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 22 de Março de 1994, a recorrente interpôs o presente recurso, no qual pede que o Tribunal se digne:
° declarar o recurso admissível;
° anular o Regulamento n.
3604/93;
° a título subsidiário, anular o artigo 4., n.
2, último travessão, do Regulamento n.
3604/93, na parte em que este classifica o organismo recorrente entre as instituições que fazem parte do sector "administrações públicas", definido nos termos do SEC, e o exclui, em consequência, da categoria das "instituições financeiras", na acepção do artigo 104. -A, n.
1, do Tratado, a que se refere o n.
1 do mesmo artigo 4. ;
° condenar o Conselho nas despesas.
10 Por requerimento que deu entrada na Secretaria do Tribunal em 30 de Maio de 1994, o Conselho suscitou a questão prévia da inadmissibilidade, pedindo que o Tribunal se digne:
° declarar o recurso inadmissível;
° condenar a recorrente nas despesas da instância.
11 Nas observações que apresentou sobre a questão da inadmissibilidade, que deram entrada na Secretaria do Tribunal em 11 de Julho de 1994, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
° decidir sobre a questão da inadmissibilidade em conjunto com a questão de mérito;
° em qualquer caso, julgar improcedente a questão prévia suscitada pelo Conselho e, em consequência, declarar o recurso admissível.
12 Em 8 de Agosto de 1994, a Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore dei geometri, a Cassa nazionale del notariato e a Cassa nazionale di previdenza ed assistenza per gli ingegneri e gli architetti liberi professionisti pediram a sua constituição como intervenientes no processo, em apoio da recorrente. Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal em 9 de Agosto de 1994, a Comissão pediu a sua constituição como interveniente em apoio das posições do Conselho.
A questão de direito
13 Nos termos do artigo 111. do Regulamento de Processo, quando um recurso é manifestamente inadmissível, o Tribunal pode decidir imediatamente, por despacho fundamentado, pondo termo à instância.
Quanto à admissibilidade do recurso
Argumentação das partes
14 O Conselho considera que o acto impugnado não é uma decisão que diga directa e individualmente respeito à recorrente, mas um acto normativo de alcance geral que, segundo o artigo 173., quarto parágrafo, do Tratado CE, não pode ser objecto de recurso de anulação interposto por uma pessoa singular ou colectiva.
15 Em primeiro lugar, o Conselho considera que o Regulamento n.
3604/93 apresenta todas as características de um acto normativo. Alega, a este respeito, que as definições do Regulamento n.
3604/93 têm como objectivo precisar os conceitos utilizados pelo artigo 104. -A, n. 1, do Tratado e têm necessariamente o mesmo carácter normativo. Acrescenta que qualquer identificação das empresas ou instituições que entram numa das categorias definidas nos artigos 3. e 4. do regulamento ° se necessária para assegurar a correcta aplicação do artigo 104. -A nos Estados-membros ° constitui um acto de aplicação da norma, que, neste domínio, é da competência dos Estados-membros. Segundo o Conselho, o artigo 104. -A, n.
2, do Tratado conferiu-lhe apenas um poder limitado, isto é, o de precisar determinadas definições, mas não lhe permite tomar decisões que tenham como objectivo a identificação individual de uma qualquer empresa, banco ou instituição financeira.
16 O Conselho considera, em segundo lugar, que a recorrente não é, de qualquer modo, individualmente afectada pelo regulamento, uma vez que o artigo 4., n.
2, último travessão, do regulamento em causa lhe é aplicável em igualdade de circunstâncias com todas as outras instituições actuais ou futuras em todos os Estados-membros que fazem ou que venham a fazer parte do sector "administrações públicas", tal como este foi definido pelo SEC.
17 A recorrente sustenta que o Regulamento n.
3604/93 se baseia no artigo 104. -A, n.
2, do Tratado, que, na sua opinião, só confere ao Conselho uma função restrita, isto é, a de estabelecer um certo número de definições para aplicação da proibição a que se refere o n.
1 do mesmo artigo. Ora, tendo os destinatários da decisão sido já identificados pelo artigo 104. -A, n.
1, do Tratado, o regulamento impugnado, destinado a efectuar as definições necessárias à aplicação dessa proibição, constitui apenas, segundo a recorrente, um conjunto heterogéneo de decisões individuais, na acepção do artigo 189. do Tratado CE.
18 A recorrente acrescenta que, em particular, o artigo 4., n.
2, último travessão, do Regulamento n.
3604/93, tem, mais particularmente, o alcance jurídico de uma decisão em relação a uma categoria precisa e identificável de pessoas no momento da adopção da norma, categoria dentro da qual a sua situação não foi suficientemente analisada.
19 A recorrente considera que o Regulamento n.
3604/93 lhe diz directamente respeito, pelo facto de a protecção jurídica prevista no artigo 104. -A, n.
1, do Tratado ter deixado de lhe ser aplicável como consequência da adopção do acto impugnado. Também é individualmente afectada pelo regulamento, visto que o Decreto-Lei italiano n.
155 de 20 de Maio de 1993, já referido, que organiza o acesso privilegiado aos organismos de previdência, constitui uma situação de facto que permite individualizar suficientemente esta categoria particular de organismos ° a que pertence ° relativamente a qualquer outra empresa ou instituição. A recorrente acrescenta que, na sequência do pedido escrito que enviou ao Conselho, este estava necessariamente em condições de saber que a adopção do acto impugnado afectaria em particular a sua situação e a dos outros organismos italianos de segurança social.
20 Nas suas observações sobre a questão da inadmissibilidade, a recorrente, referindo-se ao acórdão do Tribunal de Justiça de 31 de Março de 1971, Comissão/Conselho (22/70, Recueil, p. 263), considera que a ordem jurídica comunitária deve, de qualquer modo, autorizar a interposição de recurso judicial aos particulares que se julgam lesados por actos ilegais. Para demonstrar que é individualmente afectada pelo acto em causa, alega que, embora vá ser, por força do disposto no Decreto legislativo italiano n.
509 de 30 de Junho de 1994 (GURI n.
196 de 23.8.1994), transformada em pessoa colectiva de direito privado antes de 31 de Dezembro de 1994, continuará a não poder beneficiar da proibição constante do artigo 104. -A, n.
1, do Tratado, uma vez que, por aplicação da definição do SEC, continuará ainda a ser classificada no sector "administrações públicas".
Apreciação do Tribunal
21 Deve lembrar-se que o sistema de protecção jurídica estabelecido pelo Tratado não prevê, em princípio, que as pessoas singulares ou colectivas possam interpor para o juiz comunitário recurso de anulação contra actos regulamentares. Com efeito, o artigo 173., quarto parágrafo, do Tratado faz depender a admissibilidade de um recurso de anulação, interposto por uma pessoa singular ou colectiva contra um regulamento, da condição de o acto impugnado constituir, de facto, uma decisão que afecta o recorrente directa e individualmente. Como o Tribunal lembrou no seu despacho de 28 de Outubro de 1993, FRSEA e FNSEA/Conselho (T-476/93, Colect., p. II-1187, n.
19, "a finalidade desta disposição é, designadamente, a de evitar que, pela simples escolha da forma de um regulamento, as instituições comunitárias possam excluir o recurso de um particular contra uma decisão que lhe diz directa e individualmente respeito" (v. igualmente os acórdãos do Tribunal de Justiça de 17 de Junho de 1980, Calpak/Comissão, 789/79 e 790/79, Recueil, p. 1949, n.
7, e de 24 de Fevereiro de 1987, Deutz und Geldermann/Conselho, 26/86, Colect., p. 941, n.
6).
22 O Tribunal lembra que o termo "decisão", constante do quarto parágrafo do artigo 173. do Tratado, deve ser interpretado à luz do disposto no artigo 189. do Tratado e que o critério de distinção entre um acto de natureza normativa e uma decisão, na acepção deste último artigo, deve ser procurado no alcance geral ou não do acto em questão (acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Dezembro de 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e o./Conselho, 16/62 e 17/62, Recueil, p. 901, n.
2; despacho do Tribunal de Justiça de 12 de Julho de 1993, Gibraltar e Gibraltar Development Corporation/Conselho, C-168/93, Colect., p. I-4009, n. 11).
23 O Tribunal constata, no caso em apreço, que no Regulamento n.
3604/93, o Conselho definiu os conceitos de "medidas que possibilitem o acesso privilegiado", de "considerações de ordem prudencial", de "empresa pública" e de "instituições financeiras", para facilitar a aplicação da proibição de acesso privilegiado às instituições financeiras, imposta pelo artigo 104. -A do Tratado. O Tribunal constata, além disso, que a recorrente não é mencionada nem no Regulamento n.
3604/93, nem no SEC, a que faz referência o artigo 4., n.
2, último travessão do mesmo regulamento.
24 Uma vez que as definições do Regulamento n.
3604/93 estão redigidas em termos gerais e abstractos, produzindo, portanto, efeitos jurídicos para categorias de empresas e instituições determinadas de uma forma geral e abstracta, deve considerar-se que o acto impugnado tem um alcance geral e normativo. Ainda que se provasse que, como pretende a recorrente, os sujeitos a que se aplica o artigo 4., n. 2, último travessão, do Regulamento n.
3604/93 eram identificáveis no momento da adopção do acto, a natureza de regulamento deste diploma legal nem por isso seria posta em causa, tendo em consideração que só visa situações objectivas de direito ou de facto ° nomeadamente a inclusão de uma instituição no sector "administrações públicas" tal como este foi definido pelo SEC ° situações essas definidas em relação com a finalidade do Regulamento n.
3604/93, que consiste, designadamente, na definição do conceito de "instituições financeiras" para efeitos de aplicação da proibição enunciada no artigo 104. -A, n.
1, do Tratado (acórdãos do Tribunal de Justiça de 15 de Junho de 1993, Albertal e o./Comissão, C-213/91, Colect., p. I-3177, n. 17, de 18 de Maio de 1994, Codorniu/Conselho, C-309/89, Colect., p. I-1853, n.
18; despacho FRSEA e FNSEA/Conselho, já referido, n.
19).
25 Resulta do que precede que o regulamento em causa tem, pela sua natureza e pelo seu alcance, um carácter normativo e que não constitui, por conseguinte, uma decisão na acepção do artigo 189. do Tratado.
26 Deve, porém, acrescentar-se que, segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, um acto que, pela sua natureza e pelo seu alcance, tem um carácter normativo, por se aplicar à generalidade dos operadores interessados, pode, no entanto, em certas circunstâncias, afectar individualmente alguns deles (acórdãos do Tribunal de Justiça de 16 de Maio de 1991, Extramet Industrie/Conselho, C-358/89, Colect., p. I-2501, n.os 13 e 14, e Codorniu/Conselho, já referido, n. 19). Todavia, para que a recorrente pudesse ser considerada como individualmente afectada pelo regulamento contestado, seria necessário que fosse afectada na sua situação jurídica, em virtude de uma situação de facto que a caracterizasse em relação a todas as outras pessoas e que a individualizasse de modo análogo ao de um destinatário (v., quanto a este aspecto, os acórdãos do Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, Recueil, pp. 197, 223, e Codorniu/Conselho, já referido, n.
20, despacho do Tribunal de Justiça, de 21 de Junho de 1993, Van Parijs e o./Conselho e Comissão, C-257/93, Colect., p. I-3335, n.
9; despacho FRSEA e FNSEA/Conselho, já referido, n.
20).
27 A recorrente sustenta, a este propósito, que o Conselho, na sequência da carta que lhe enviou a 4 de Dezembro de 1993, estava em condições de saber que a adopção do Regulamento n.
3604/93 iria afectar a sua situação e a dos outros organismos de segurança social sujeitos à imposição criada pelo Decreto-Lei n.
155, de 20 de Maio de 1993, privando-os, enquanto "administrações públicas", na acepção do artigo 4., n.
2, último travessão, do regulamento, da protecção prevista no artigo 104. -A, n.
1, do Tratado.
28 Este argumento deve ser rejeitado. Com efeito, deve lembrar-se que a proibição de acesso privilegiado às instituições financeiras, tal como esta é enunciada no artigo 104. -A, n.
1, do Tratado, só visa as instituições financeiras e que o n.
2 do mesmo artigo, em que se baseia o regulamento impugnado, só confere ao Conselho competência para precisar os conceitos utilizados no n.
1 e não para alargar essa proibição às instituições não financeiras. O Tribunal considera que o facto de a recorrente estar sujeita a uma imposição obrigatória, nos termos do Decreto-Lei italiano n.
155, de 20 de Maio de 1993, já referido, não é susceptível de a caracterizar relativamente a qualquer outra empresa ou instituição, uma vez que a recorrente está numa situação comparável à de qualquer outra instituição ou empresa não financeira, relativamente à qual a legislação actual ou futura de um Estado-membro prevê ou poderá prever um acesso privilegiado.
29 Quanto à questão de saber se a recorrente é individualmente afectada pelo artigo 4., n.
2, último travessão, do Regulamento n.
3604/93, cuja anulação pede a título subsidiário, deve lembrar-se que esta disposição exclui, explicitamente, da definição de "instituições financeiras" a categoria "administrações públicas". O Tribunal salienta que a recorrente, segundo o que ela própria afirma, na sua qualidade de organismo nacional de segurança social, continuará a pertencer a esta última categoria, mesmo depois da sua transformação em pessoa colectiva de direito privado, nos termos do Decreto legislativo italiano n.
509, de 30 de Junho de 1994, já referido.
30 Há que acrescentar que a recorrente, que não é expressamente mencionada nem no Regulamento n.
3604/93, nem no SEC, a que se refere o artigo 4., n.
2, último travessão, desse mesmo regulamento, só é afectada por esta disposição na sua qualidade objectiva de administração pública. Assim, e ao contrário do que sustenta a recorrente, o artigo 4., n.
2, último travessão, do Regulamento n.
3604/93, longe de atingir a recorrente em função de certas qualidades que lhe seriam próprias, ou de uma situação de facto que a caracterizaria relativamente a qualquer outra instituição ou empresa pertencente ao sector "administração pública", visa, em termos gerais e abstractos, qualquer instituição ou empresa pertencente ao sector "administração pública", tal como este é definido em termos igualmente abstractos e gerais pelo SEC.
31 Nestas circunstâncias, a recorrente não pode pretender ser individualmente afectada pelo Regulamento n.
3604/93, no seu todo, nem, em particular, pelo artigo 4., n.
2, último travessão, deste regulamento.
32 De quanto precede resulta que o recurso é manifestamente inadmissível. Nestas condições, não se justifica decidir sobre os pedidos de intervenção apresentados pela Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore dei geometri, pela Cassa nazionale del notariato e pela Cassa nazionale di previdenza ed assistenza per gli ingegneri e gli architetti liberi professionisti e pela Comissão.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
33 Por força do disposto no n.
2 do artigo 87. do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená-la nas suas próprias despesas, bem como nas efectuadas pelo Conselho.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção)
decide:
1) O recurso é inadmissível.
2) Não é necessário decidir sobre os pedidos de intervenção.
3) A recorrente suportará as suas próprias despesas, bem como as efectuadas pelo Conselho. Cada interveniente suportará as suas próprias despesas.
Proferido no Luxemburgo, em 11 de Janeiro de 1995.