61993CC0065_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
1. Met het onderhavige beroep vordert het Parlement nietigverklaring van verordening (EEG) nr. 3917/92 van de Raad van 21 december 1992 tot verlenging in 1993 van de toepassing van de verordeningen (EEG) nr. 3831/90, (EEG) nr. 3832/90, (EEG) nr. 3833/90, (EEG) nr. 3834/90, (EEG) nr. 3835/90 en (EEG) nr. 3900/91, houdende toepassing van algemene tariefpreferenties voor het jaar 1991 op bepaalde produkten van oorsprong uit ontwikkelingslanden, en aanvulling van de lijst van voor deze preferenties in aanmerking komende landen(1), op grond dat deze verordening is vastgesteld zonder voorafgaand advies van het Parlement, gelijk in het Verdrag wordt vereist.
De Raad heeft zich verweerd door te stellen, dat het op grond van een dwingend openbaar belang volstrekt noodzakelijk was, dat de betrokken handeling vóór een bepaalde datum werd vastgesteld, en dat het ondanks de daartoe ondernomen pogingen onmogelijk was gebleken, tijdig het vereiste advies van het Parlement te verkrijgen. Derhalve moet worden nagegaan, of de Raad in geval van buitengewone omstandigheden een normatieve handeling mag vaststellen zonder het advies van het Parlement, indien die raadpleging ingevolge het Verdrag verplicht is, dan wel of de aldus vastgestelde handeling onwettig is.
In geding is derhalve het door het Verdrag gewilde institutionele evenwicht, dat eist dat de instellingen hun bevoegdheden uitoefenen binnen de grenzen die daaraan worden gesteld door de aan de andere instellingen toegekende bevoegdheden.
2. Voor een beter begrip van de argumenten van partijen moet er in het kort aan worden herinnerd, hoe en in welk tijdsbestek het tot de vaststelling van de betrokken verordening is gekomen.
De algemene tariefpreferenties zijn, zoals bekend, bedoeld om een aantal industrie- en landbouwprodukten van oorsprong uit ontwikkelingslanden, gewoonlijk in tevoren vastgestelde beperkte hoeveelheden toegang tot de gemeenschappelijke markt te verlenen met algehele of gedeeltelijke vrijdom van douanerechten. Dit stelsel werd in 1971 ingevoerd overeenkomstig een aanbod van de Gemeenschap in het kader van de Conferentie van de Verenigde Naties voor handel en ontwikkeling ("Unctad"). Het stelsel zou aanvankelijk tien jaar gelden, maar werd tot 1990 verlengd. Op die datum leek het stelsel aan een algehele herziening toe, maar dit bleek niet mogelijk vóór de afronding van de onderhandelingen van de Uruguay-ronde betreffende de liberalisering van de wereldhandel. Wegens de daardoor ontstane vertraging werd intussen voorlopig overgegaan tot jaarlijkse verlenging van het geldende stelsel, met beperkte aanpassingen aan de ontwikkelingen in de internationale en communautaire economische situatie.
3. In deze context stelde de Commissie daarom aan de Raad voor, het geldende stelsel nogmaals te verlengen, en wel tot 31 december 1993. In dit voorstel werden evenwel aan de lijst van begunstigde landen nieuwe landen toegevoegd, enerzijds om rekening te houden met de gebeurtenissen in de voormalige Sovjet-Unie, anderzijds om de communautaire lijst van minst geavanceerde landen aan die van de Verenigde Naties aan te passen. Voorts gaf de Commissie in overweging, met het oog op de totstandkoming van de interne markt, de onder de Lid-Staten verdeelde tariefcontingenten te vervangen door vaste bedragen met nulrecht voor de gehele Gemeenschap.
Bij brief van 22 oktober 1992 deelde de secretaris-generaal van de Raad de voorzitter van het Parlement mee, dat de Raad diezelfde dag had besloten, het Parlement over dit op de artikelen 43 en 113 van het Verdrag gebaseerde voorstel te raadplegen, en verzocht hij om toepassing van de in artikel 75 van het reglement van orde van het Europees Parlement geregelde urgentieprocedure.(2) Dit verzoek werd aldus gemotiveerd, dat de verordening moest worden vastgesteld vóór 1 januari 1993, de datum die voor de inwerkingtreding was bepaald.
4. Tijdens de vergadering van het Parlement van 30 oktober daaraanvolgend werd het voorstel voor onderzoek ten gronde naar de Commissie ontwikkelingssamenwerking en voor advies naar vier andere commissies gezonden.
Op 17 november besloot het Parlement in plenaire vergadering, het voorstel te behandelen volgens de urgentieprocedure en op 20 november tot het onderzoek ervan over te gaan. Op die datum verzocht de voorzitter van de Commissie ontwikkelingssamenwerking evenwel, met name omdat naar zijn mening de opneming van de Oosteuropese landen op de lijst van voor tariefpreferenties in aanmerking komende landen een belangrijke wijziging van het communautaire begrip ontwikkelingslanden inhield, om terugverwijzing van het voorstel naar de commissie ter nadere bestudering.
De bespreking van het rapport van de Commissie ontwikkelingssamenwerking werd op de agenda van de plenaire vergadering van 18 december geplaatst. Tijdens deze vergadering ontving de voorzitter, voordat dit punt aan de orde kwam, overeenkomstig artikel 106 van het reglement van orde van het Parlement(3) van veertien leden een verzoek om schorsing van de vergadering. Dit verzoek werd toegewezen en de bespreking van de resterende punten op de agenda, waaronder de door de Commissie ontwikkelingssamenwerking voorgestelde resolutie, werd uitgesteld tot 18 januari 1993.
5. Tijdens de daarop volgende contacten tussen het secretariaat-generaal van de Raad en het kabinet van de voorzitter van het Parlement bleek, dat het onmogelijk was vóór eind 1992 een buitengewone zitting van het Parlement te houden. De Raad stelde daarom op 21 december de in geding zijnde verordening vast. Het feit dat het Parlement niet was geraadpleegd, werd gerechtvaardigd als volgt:
"Overwegende dat een rechtsvacuuem dat de betrekkingen van de Gemeenschap met de ontwikkelingslanden alsook de belangen van het bedrijfsleven ernstig kan benadelen, moet worden voorkomen; dat daarom de verordening betreffende de toepassing in 1993 van het stelsel van algemene tariefpreferenties van de Gemeenschap voldoende tijdig moet worden aangenomen om per 1 januari 1993 van kracht te worden;
Overwegende dat het na overleg met de Voorzitter van het Europese Parlement onmogelijk blijkt een buitengewone zitting van het Europees Parlement te houden om het Parlement in staat te stellen zijn advies op een zodanig tijdstip aan te nemen dat de verordening vóór eind 1992 kan worden aangenomen en bekendgemaakt;
Overwegende dat de verordening in deze buitengewone omstandigheden moet worden aangenomen zonder advies van het Europese Parlement."
Het Parlement werd bij brief van diezelfde datum van de vaststelling van de verordening op de hoogte gesteld.
6. Op 18 januari 1993 onderzocht het Parlement het voorstel voor een resolutie van de Commissie ontwikkelingssamenwerking en keurde het de intussen reeds vastgestelde ontwerp-verordening goed. Het stelde evenwel zeventien amendementen voor en verzocht de Raad, ingeval van ingrijpende wijzigingen van de goedgekeurde tekst het Parlement opnieuw te raadplegen.
7. Ten slotte wijs ik erop, dat de betrokken verordening werd gepubliceerd in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen van 31 december 1992, L 396, maar dat dit Publikatieblad eerst op 28 januari 1993 door het Publikatiebureau werd verspreid. De inwerkingtreding van de verordening was evenwel bepaald op 1 januari 1993.
8. In deze omstandigheden vordert verzoeker nietigverklaring van de in geding zijnde verordening. Tot staving van zijn vordering beroept hij zich in de eerste plaats op de "isoglucose"-rechtspraak, waarin werd verklaard, dat de verplichting het Parlement te raadplegen, in gevallen waarin deze is vastgelegd, het karakter van een "grondbeginsel" heeft, voor zover zij een wezenlijk bestanddeel van het door het Verdrag gewilde institutionele evenwicht is.(4) De raadpleging van het Parlement is derhalve een wezenlijk "vormvoorschrift", waarvan de niet-naleving tot nietigheid van de betrokken handeling leidt. Dienaangaande wordt in de aangehaalde arresten gepreciseerd, dat "die eis slechts als nageleefd is te beschouwen, wanneer het Parlement zijn zienswijze heeft kenbaar gemaakt; het mag er niet voor worden gehouden dat er reeds aan voldaan is wanneer de Raad de Vergadering om advies heeft verzocht".(5)
9. De bezwaren van het Parlement betreffen met name twee aspecten.
In de eerste plaats zou de Raad hebben geprobeerd aan de raadpleging een termijn te stellen, terwijl hij daartoe op grond van de desbetreffende bepalingen van het Verdrag niet bevoegd is. Dit is stellig niet de bedoeling van de aan de Raad gegeven mogelijkheid om het Parlement te verzoeken, een voorstel volgens de urgentieprocedure te onderzoeken krachtens artikel 75 van het reglement van orde van het Parlement, of een buitengewone zitting bijeen te roepen op grond van artikel 139 van het Verdrag. In beide gevallen immers behoudt de parlementaire vergadering het recht om anders te oordelen dan de Raad en de opgegeven redenen voor de urgentie onvoldoende te achten. Daarnaast staat buiten twijfel, dat de formulering van het advies aan geen termijn gebonden is en het Parlement dus niet verplicht was zijn advies binnen de gestelde termijn of tijdens de eventuele buitengewone zitting uit te brengen.
10. In casu zou de Raad bovendien niet hebben aangetoond, dat met spoed moest worden gehandeld teneinde een rechtsvacuuem te voorkomen. In werkelijkheid bestond er geen verplichting om de omstreden verordening vóór eind 1992 vast te stellen, zoals door verweerder is gesteld. De schorsing van de in het gemeenschappelijk douanetarief opgenomen douanerechten, voortvloeiend uit het stelsel van algemene tariefpreferenties, is immers slechts een bevoegdheid, die de Gemeenschap kan uitoefenen ten gunste van ontwikkelingslanden, zonder dat zij daartoe rechtens verplicht is. Dit wordt bevestigd door de overwegingen van de considerans van de vier belangrijkste verordeningen van 1990 die moesten worden verlengd, waarin "het tijdelijke en niet-dwingende karakter van het stelsel" en de mogelijkheid dit op elk moment in te trekken, worden beklemtoond.(6)
11. De Raad heeft niet betwist, dat de raadpleging van het Parlement een wezenlijk vormvoorschrift is.(7) Hij stelt evenwel, dat hij in uitzonderlijke gevallen en onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid moet hebben, ook zonder het voorgeschreven advies van het Parlement over het voorstel van de Commissie een urgente normatieve handeling vast te stellen.
Deze mogelijkheid zou hem met name niet mogen worden ontzegd, wanneer zijn bevoegdheid op een of andere wijze gebonden is of een openbaar belang van bijzonder gewicht de vaststelling van een handeling noodzakelijk maakt of rechtvaardigt, en het niettegenstaande het verzoek aan het Parlement om een voorstel volgens de urgentieprocedure of tijdens een buitengewone zitting te onderzoeken, onmogelijk blijkt binnen de in het gemeenschapsbelang gestelde termijn het advies te verkrijgen.
Met andere woorden, ingeval de Raad alle hem voor het verkrijgen van het voorafgaand advies van het Parlement ter beschikking staande procedurele middelen heeft uitgeput, kan het feit dat de raadpleging onmogelijk is, hem niet beletten zijn uiteindelijke beslissingsbevoegdheid uit te oefenen; aldus wordt ook verlamming van de besluitvorming binnen de Gemeenschap vermeden. Dit zou trouwens de juiste uitlegging zijn van de reeds aangehaalde "isoglucose"-arresten(8), waarbij de destijds in geding zijnde regeling nietig werd verklaard voor zover de Raad, anders dan in het onderhavige geval, niet alle mogelijkheden had benut om tijdig het advies van het Parlement in te winnen.
12. Ten aanzien van het tweede aspect betoogt de Raad, dat de urgentie en de noodzaak om vóór een bepaalde datum de verordening vast te stellen, uiteraard voortvloeien uit het feit dat een verordening die algemene tariefpreferenties regelt, in drie richtingen werkt: ten aanzien van de ontwikkelingslanden, waarvoor het stelsel het voornaamste hulpmiddel op het gebied van de handel betekent; ten aanzien van de marktdeelnemers in de Lid-Staten, die gebruik maken van de contingenten voor de invoer van produkten van oorsprong uit deze landen en die hun commerciële organisatie mede bepalen aan de hand van de mogelijkheid om vanaf de eerste dag van het jaar van de preferenties gebruik te maken; ten slotte ten aanzien van de douaneautoriteiten, die enige tijd nodig hebben om de noodzakelijke procedures voor de openstelling van de bij de betrokken verordening vastgestelde contingenten vast te stellen.
Het rechtsvacuuem in het communautaire stelsel van algemene tariefpreferenties als gevolg van de eventuele vertraging bij de vaststelling van de betrokken handeling, zou reële schade hebben toegebracht aan de export van de begunstigde derde landen, alsook aan de marktdeelnemers in de Lid-Staten, aan wie een juridisch instrument zou worden onthouden waarop zij bij de planning van hun activiteiten mochten vertrouwen. Dit zou hebben kunnen leiden tot de aansprakelijkheid van de Raad, althans tot de vaststelling dat de Raad nalatig was geweest. Dit rechtsvacuuem had bovendien, zoals reeds in de overwegingen van de considerans van de verordening wordt gesignaleerd, de betrekkingen tussen de Gemeenschap en de ontwikkelingslanden ernstig kunnen schaden.
13. De Raad acht ten slotte niet ter zake dienend de suggestie van het Parlement, dat hij in afwachting van het advies van het Parlement de voor 1992 geldende regeling ongewijzigd voor korte tijd had kunnen verlengen. Een dergelijke verlenging, zij het voor korte tijd, zou immers slechts mogelijk zijn geweest op voorstel van de Commissie en op dezelfde rechtsgrondslagen als voor de definitieve verordening zijn gehanteerd, zodat het Europees Parlement evengoed had moeten worden geraadpleegd.
14. Na deze samenvatting van de standpunten van partijen zeg ik al aanstonds, dat ik het niet eens kan zijn met de stelling dat de Raad, zij het slechts in uitzonderlijke omstandigheden, een normatieve handeling kan vaststellen zonder de uitslag van een op grond van het Verdrag verplichte raadpleging van het Parlement af te wachten. Ofschoon aanvaarding van deze stelling absurd zou zijn, is in casu hoe dan ook niet genoegzaam aangetoond, welke dringende redenen een dermate ernstige afwijking van de door het Verdrag gestelde regels rechtvaardigden.
15. In de eerste plaats kunnen mijns inziens voor de stelling van de Raad geen argumenten worden ontleend aan de meermaals aangehaalde "isoglucose"-arresten. Naar het Hof immers bij die gelegenheid ondubbelzinnig heeft verklaard, is de door het Verdrag voorgeschreven raadplegingsprocedure "het middel dat het Parlement in staat stelt daadwerkelijk aan de communautaire regelgeving deel te nemen (...) Ofschoon in beperkte mate, spiegelt zich daarin, op communautair niveau, een democratisch grondbeginsel af, volgens hetwelk de volkeren door tussenkomst van een representatieve vergadering aan de machtsuitoefening deelnemen."(9)
Het Hof erkende derhalve, dat de raadpleging van het Parlement een wezenlijk vormvoorschrift is, en het achtte het in de omstandigheden van het geval niet noodzakelijk de gegrondheid te onderzoeken van de stelling van de Raad, dat het Parlement de niet-naleving van bedoeld vormvoorschrift niet in rechte kan inroepen wanneer het deze naleving door zijn eigen gedrag onmogelijk heeft gemaakt. Aangezien in concreto hoe dan ook niet alle middelen om het voorafgaande advies van het Parlement te verkrijgen waren uitgeput, werd de in die zaken in geding zijnde verordening nietig verklaard "onverminderd de principiële vragen die in 's Raads betoog aan de orde worden gesteld".(10)
16. De aangehaalde arresten hebben met nauwkeurigheid bevestigd, dat de naleving van de verplichting tot raadpleging van het Parlement in de in het Verdrag geregelde gevallen betekent, dat een wettelijke regeling onmogelijk kan worden aangenomen zonder dat daarover het advies van het Parlement is verkregen. Ook de vraag of de Raad in uitzonderlijke omstandigheden, zoals de urgentie van de regeling of de weigering het gevraagde advies uit te brengen, gerechtigd is om een bepaalde regeling te treffen zonder de uitslag van de raadpleging af te wachten(11), wordt in de latere rechtspraak van het Hof voldoende duidelijk beantwoord.
17. In de eerste plaats herinner ik aan het arrest van 23 februari 1988, Verenigd Koninkrijk/Raad.(12) Daarin werd uitgesloten, dat door middel van een richtlijn de bepalingen betreffende de wijze van stemming binnen de Raad voor de latere vaststelling van een reeks handelingen op een bepaald gebied konden worden gewijzigd, aangezien "de regels betreffende de besluitvorming van de gemeenschapsinstellingen worden vastgesteld door het Verdrag en (...) zij niet ter beschikking staan van de Lid-Staten of van de instellingen zelf". De bepalingen betreffende de deelneming van het Parlement aan het wetgevingsproces maken stellig deel uit van deze regels.
In dit kader heeft het Hof erkend, dat de deelneming aan de totstandkoming van normatieve handelingen van de Gemeenschap in de door het Verdrag vastgestelde gevallen en vormen, een van de prerogatieven van het Parlement is en derhalve het Parlement de bevoegdheid verleent om in rechte de nietigverklaring van een door de Commissie en de Raad in strijd met deze prerogatieven vastgestelde handeling te vorderen.(13) Deze worden met name geschonden wanneer de Raad een handeling vaststelt op een rechtsgrondslag die niet de voorafgaande raadpleging van het Parlement voorschrijft, terwijl de betrokken handeling had moeten worden vastgesteld op grondslag van een verdragsbepaling die deze raadpleging wel voorschrijft. In dat geval is zonder meer irrelevant, dat niettemin een facultatieve raadpleging heeft plaatsgevonden, aangezien de inachtneming van de in het Verdrag neergelegde procedure in geen geval kan worden overgelaten aan de discretie van de instelling waarvan de handeling uitgaat.(14)
18. In dezelfde optiek, namelijk de constitutionele waarborg van de specifieke functie die binnen de institutionele structuur van de Gemeenschap aan het Parlement is toegekend, en meer in het bijzonder van daadwerkelijke deelneming van deze instelling aan het wetgevingsproces, past eveneens de erkenning dat het Parlement steeds moet worden geraadpleegd wanneer de uiteindelijk door de Raad aangenomen tekst op wezenlijke punten afwijkt van die waarover het Parlement zich reeds heeft geuit.(15) Hieruit volgt, dat wanneer de raadpleging verplicht is, met het advies van het Parlement ook werkelijk rekening moet worden gehouden, en dat deze instelling over voldoende tijd moet beschikken om het voorstel van de Commissie te bestuderen en op grond daarvan het advies met kennis van zaken te kunnen formuleren.(16)
19. De kern van deze rechtspraak ° die, let wel, ondubbelzinnig is °, is derhalve de voortdurende aandacht van het Hof voor de nauwgezette inachtneming van het institutionele evenwicht, zoals dit na de verschillende wijzigingen van de oorspronkelijke tekst van de verdragen verder is uitgewerkt. Teneinde dit evenwicht te garanderen door middel van een passend en samenhangend stelsel van rechterlijk toezicht, waarin met name rekening wordt gehouden met de geleidelijke verzwaring van de rol van het Parlement, in het bijzonder bij de totstandkoming van normatieve handelingen, heeft het Hof tevens stap voor stap het recht van het Parlement om in rechte op te treden bevestigd.(17)
20. Dit past immers volledig in de opzet van het systeem; het is zelfs een natuurlijke consequentie van het door het Hof erkende feit, dat "de Europese Economische Gemeenschap een rechtsgemeenschap is in die zin, dat noch haar Lid-Staten noch haar instellingen ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met het constitutionele handvest waarop de Gemeenschap is gegrond".(18) De regels voor de verhouding tussen de instellingen en de bijbehorende bevoegdheidsverdeling vormen vanzelfsprekend een van de wezenlijke elementen van deze constitutie en er kan niet van worden afgeweken zonder daarmee het karakter van de regeling te wijzigen.
Indien men de stelling van de Raad zou aanvaarden, dat wil zeggen hem, zij het slechts in uitzonderingsgevallen, de bevoegdheid zou toekennen om een regeling vast te stellen zonder het voorgeschreven advies van het Parlement, zou dit, aangezien deze mogelijkheid in het Verdrag niet is voorzien, in de praktijk betekenen dat men een afwijking van de regels voor de totstandkoming van gemeenschapshandelingen toestaat en dus wijziging brengt in het institutionele evenwicht, buiten de procedures en de vormen om die voor de herziening van het "constitutionele handvest" zijn voorzien. De regels kunnen weliswaar worden gewijzigd en er zouden eventueel bijzondere procedures voor het aannemen van spoedwetgeving kunnen worden ingevoerd, maar aangezien de Gemeenschap een rechtsgemeenschap is, gelijk het Hof steeds krachtiger heeft herhaald, ben ik van mening, dat deze wijziging van de regels de uitsluitende taak van de constitutionele wetgever is.(19)
21. In dit verband moet voor ogen worden gehouden, dat een soortgelijke mogelijkheid thans uitdrukkelijk is opgenomen in artikel 228 van het Verdrag, echter wel ingevolge een wijziging aangebracht bij het Verdrag betreffende de Europese Unie; thans kan de Raad het Parlement derhalve naar gelang van de spoedeisendheid een termijn stellen voor de formulering van een advies over een internationale overeenkomst; indien deze termijn verstrijkt zonder dat dit advies is uitgebracht, kan de Raad toch een besluit nemen. Voor de verlening van een dergelijke bevoegdheid in een specifiek geval was dus inderdaad een herziening van de betrokken bepaling van het Verdrag vereist.
22. Ongegrond lijkt mij daarentegen de stelling van het Verenigd Koninkrijk, dat uit de systematiek valt af te leiden dat aan het Parlement in het kader van de raadplegingsprocedure een termijn kan worden gesteld voor het uitbrengen van zijn advies. In dit verband merkt het Verenigd Koninkrijk op, dat indien de samenwerkingsprocedure van artikel 149, leden 2 en 3, van het Verdrag (thans artikel 198 C ingevolge de bij het Verdrag van Maastricht ingevoerde wijzigingen) van toepassing is, de Raad een handeling definitief kan vaststellen indien het Parlement zich niet binnen drie maanden na de mededeling van het gemeenschappelijk standpunt heeft uitgesproken. Aangezien deze procedure bedoeld is om de deelneming van het Parlement aan het wetgevingsproces van de Gemeenschap te versterken, zou het paradoxaal zijn indien het Parlement in de gewone raadplegingsprocedure, alleen omdat het onmogelijk is daarin een termijn te stellen, uiteindelijk over een ruimere bevoegdheid zou beschikken en een regeling zou kunnen blokkeren.
Zoals het Parlement hier terecht tegen heeft ingebracht, kan hooguit een vergelijking worden gemaakt tussen de raadplegingsprocedure en de eerste fase van de samenwerkingsprocedure, tijdens welke het Parlement zijn advies moet uitbrengen over het voorstel van de Commissie: hier is veelzeggend, dat er geen termijn is gesteld. In de tweede fase, die een geheel eigen karakter heeft, moeten daarentegen alle instellingen een termijn voor hun besluitvorming in acht nemen, ook de Raad(20), wiens nalaten om binnen de gestelde termijn een besluit te nemen, de "niet-vaststelling" van de handeling tot gevolg heeft.
23. Dat wil niet zeggen, dat de Raad geen enkele mogelijkheid heeft om tegen het stilzitten van het Parlement op te komen. Een passend en samenhangend stelsel van rechterlijke bescherming zou immers niet verzekerd zijn, indien in die gevallen het mechanisme van de bevoegdheidsconflicten niet in werking kon worden gesteld. De mogelijkheid om beroep wegens nalaten in te stellen tegen het Parlement vloeide reeds voort uit een systematische en evolutieve uitlegging van artikel 175 in de oude versie.(21) Alle twijfel dienaangaande is thans echter weggenomen, doordat deze mogelijkheid uitdrukkelijk in de bij het Verdrag van Maastricht betreffende de Europese Unie gewijzigde tekst van artikel 175 is opgenomen.
Ik wil hiermee niet ontkennen, dat deze beroepsgang in spoedeisende gevallen ondoeltreffend kan zijn. Zoals reeds opgemerkt, eist een andere oplossing evenwel een wijziging van de regels die het institutionele evenwicht moeten waarborgen, welke regels het Hof steeds terecht als van constitutionele aard heeft aangemerkt. Wijziging van die regels behoort derhalve tot de taak van de wetgever en niet tot die van het Hof.
Gelet op het voorgaande moet het beroep van het Parlement mijns inziens gegrond worden verklaard.
24. Ook indien het Hof deze principiële oplossing niet zou aanvaarden, kan dit in casu niet tot een ander resultaat leiden. Mijns inziens heeft verweerder namelijk niet aangetoond, dat er sprake was van een communautair algemeen belang dat zo dringend was, dat de vaststelling van de bestreden verordening niet tot na een bepaalde datum kon worden uitgesteld.
In dit verband stelt de Raad, dat een eventuele vertraging zou hebben geleid tot een rechtsvacuuem in het communautair stelsel van algemene tariefpreferenties, dat na zijn eerste toepassing in 1971 steeds is verlengd; dit zou bovendien in strijd zijn geweest met het beginsel van rechtszekerheid.
25. Met betrekking tot het eerste argument beroept verweerder zich op de aan het begin van mijn vertoog genoemde verplichting die de Gemeenschap binnen de Unctad is aangegaan, welke weliswaar niet is omgezet in een overeenkomst in strikte zin en in verplichtingen van de Lid-Staten die de tariefpreferenties verlenen, maar niettemin heeft geleid tot een vaste praktijk sinds meer dan twintig jaar. Deze praktijk kan niet zonder enige voorafgaande discussie eenzijdig door de verlenende Lid-Staten worden beëindigd. Voorts, zo betoogt de Raad, had hij in een in 1990 afgelegde verklaring te kennen gegeven, dat de Gemeenschap zich ertoe had verbonden, het stelsel van algemene tariefpreferenties tot het jaar 2000 te handhaven. Met betrekking tot de landen die voor het eerst in de lijst van voor het stelsel in aanmerking komende landen werden opgenomen, staat vast, dat jegens hen geen verplichting was aangegaan. Toen deze landen evenwel werden geconfronteerd met soortgelijke moeilijkheden als de landen waaraan reeds algemene preferenties waren toegekend, zou er voor de Gemeenschap een verplichting zijn ontstaan om ze op de lijst te zetten, en de betrokken landen, evenals de belanghebbende marktdeelnemers, waren zich daarvan zeer wel bewust.
26. De door de Raad op dit punt naar voren gebrachte argumenten lijken mij niet steekhoudend. Ofschoon zij duidelijkheid verschaffen omtrent de redenen, waaronder de politieke opportuniteit, van de in geding zijnde regeling, kunnen zij stellig geen rechtvaardiging vormen voor een afwijking van de regels van het Verdrag betreffende de wilsvorming van de gemeenschapsinstellingen. In werkelijkheid kon de vertraagde inwerkingtreding van de bestreden verordening geen gevaar voor een "rechtsvacuuem" opleveren, voor zover met deze uitdrukking wordt gedoeld op een situatie waarin een feit of een verhouding, ofschoon juridisch van belang, niettemin ongeregeld is gebleven. Aangezien immers de essentie van het stelsel van algemene preferenties bestaat in een schorsing van de invoerrechten van het gemeenschappelijk douanetarief(22), heeft de niet-vaststelling of de enkele vertraagde vaststelling van de verordening waarin zij worden vastgesteld, tot gevolg dat het gemeenschappelijk douanetarief ook van toepassing is op produkten van oorsprong uit de landen die voor het stelsel in aanmerking komen. Aangezien de algemene preferenties voorts een bijzonder regime vormen, is bij gebreke hiervan de normale regeling voor importen uit derde landen van toepassing. Dit is trouwens de normale gang van zaken zodra de bedragen waarvoor de schorsing van de douanerechten is verleend, zijn uitgeput.
27. De zaken komen niet anders te liggen wanneer moet worden aangenomen, dat de Gemeenschap zich internationaal ertoe verbonden heeft, voor bepaalde ontwikkelingslanden de tariefpreferenties toe te passen. In de eerste plaats erkent de Raad zelf, dat in dit verband niet kan worden gesproken van een juridische verplichting in eigenlijke zin. De verordeningen die de bestreden verordening beoogt te verlengen, bepalen bovendien uitdrukkelijk, dat het stelsel geen bindend karakter heeft.(23) Zo er van een dergelijke verplichting al sprake zou zijn, zou bovendien de vertraagde vaststelling (of de niet-vaststelling) van het jaarlijkse stelsel van algemene tariefpreferenties hooguit de internationale aansprakelijkheid van de Gemeenschap kunnen meebrengen, maar zeker niet tot een vacuuem in zijn rechtsorde kunnen leiden. Deze aansprakelijkheid kan in geen geval een schending van de interne, "constitutionele" regels voor de bevoegdheidsverdeling tussen de instellingen rechtvaardigen.
28. Evenmin consistent zijn de argumenten die de Raad aanvoert ten betoge, dat ook vereisten verband houdend met de rechtszekerheid of de bescherming van het gewettigd vertrouwen meebrachten, dat de bestreden handeling vóór een bepaalde datum moest worden vastgesteld. Zoals gezegd, stelt hij in dit verband, dat de belanghebbende marktdeelnemers en de voor het stelsel in aanmerking komende landen gegronde redenen hadden om aan te nemen dat het stelsel van algemene tariefpreferenties ook voor 1993 zou worden verlengd. Niets deed immers vermoeden, dat het stelsel onverwacht zou worden afgeschaft of geblokkeerd. Bovendien, aldus de Raad, kunnen de algemene tariefpreferenties weliswaar op elk moment worden geschorst of gewijzigd, maar de marktdeelnemers hadden stellig niet voorzien, dat zij het hoofd zouden moeten bieden aan een situatie zoals deze zich begin 1993 dreigde voor te doen: een situatie die werd gekenmerkt door onzekerheid over de datum van inwerkingtreding van de bestreden verordening en over de mogelijkheid om de nodige douane-aangiften te doen.
29. Het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel lijkt mij evenmin relevant. Dit beginsel berust op de gedachte, dat er geen twijfel mag bestaan over het op een bepaald moment op een bepaald gebied toepasselijke recht.(24) In de onderhavige zaak kon dienaangaande echter geen onzekerheid bestaan. De werking in de tijd van het in 1992 geldende stelsel van algemene preferenties was immers uitdrukkelijk beperkt tot 31 december van dat jaar, en dus kon de niet-verlenging of de vertraagde verlenging van het bijzondere stelsel voor het volgende jaar, zoals gezegd, slechts leiden tot de toepasselijkheid van het algemene douanetarief. Voorts kon de vertraagde vaststelling of de niet-vaststelling van de bestreden verordening in geen geval gevolgen hebben voor situaties en verhoudingen waarop de voorheen geldende regeling van toepassing was, evenmin als bij eerdere verlengingen de eventuele uitsluiting van een land van de lijst van begunstigde landen gevolgen kon hebben voor de invoer van produkten met algehele of gedeeltelijke vrijdom van rechten vanuit dat land vóór de uitsluiting.
30. Hetzelfde geldt voor het argument betreffende de bescherming van het gewettigd vertrouwen van de marktdeelnemers. Opgemerkt zij slechts, dat de Raad zelf niet alleen erkent, dat het stelsel een tijdelijk karakter heeft, maar ook dat het naar zijn aard van jaar tot jaar wordt verlengd, omdat de inhoud ervan en de omvang van de preferenties, die worden toegekend aan de hand van de economische ontwikkeling van de begunstigde landen en de marktsituatie van de betrokken produkten, alsook van de wijzigingen in het gemeenschappelijk douanetarief, periodiek moeten worden aangepast. Afgezien van het feit dat er in casu geen sprake was van afschaffing van het stelsel, is het vaste rechtspraak, dat de marktdeelnemers niet mogen vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die door de gemeenschapsinstellingen in de uitoefening van hun discretionaire bevoegdheid kan worden gewijzigd.(25) Dit geldt te meer voor de voordelen die de marktdeelnemers hebben kunnen genieten in het kader van het stelsel van algemene preferenties, dat, zoals gezegd, voortdurend wordt aangepast.
31. Uit het voorgaande volgt derhalve, dat niet is aangetoond dat dwingende redenen van spoedeisendheid noopten tot de vaststelling van de bestreden verordening vóór een bepaalde datum, op grond waarvan de Raad bevoegd zou zijn geweest om de uitslag van de raadpleging van het Parlement niet af te wachten. Voorts had verweerder hoe dan ook een bijzondere zitting van het Parlement kunnen verlangen voor begin januari 1993. Ten slotte heeft het Parlement het gevraagde advies met een "vertraging" van slechts drie weken uitgebracht.
Wat dit laatste betreft, is er een factor die de doorslag geeft. Zo het al noodzakelijk (dan wel opportuun) was, dat de verordening in werking trad op 1 januari 1993, was het heel wel mogelijk geweest, met volledige inachtneming van de door het Verdrag voorgeschreven procedures, de werking ervan op die datum te laten ingaan. Immers, het rechtszekerheidsbeginsel verzet zich in het algemeen weliswaar ertegen, dat de werking in de tijd van een gemeenschapshandeling aanvangt op een datum gelegen voor haar publikatie, maar bij wijze van uitzondering zijn afwijkingen daarvan mogelijk, wanneer het te bereiken doel dit eist en het gewettigd vertrouwen van de belanghebbenden voldoende is beschermd.(26)
32. De Raad brengt tegen deze mogelijkheid in, dat regularisatie achteraf van douaneverklaringen die zijn ingediend in de periode tussen 1 januari en de datum van feitelijke inwerkingtreding van de verordening, tot onoverkomelijke technische en juridische problemen zou hebben geleid. Hiertegen spreekt evenwel, dat dit in werkelijkheid nu juist is gebeurd: de verordening is pas op 28 januari 1993 bekendgemaakt en verspreid. Volgens vaste rechtspraak van het Hof "moet een verordening worden geacht in de gehele Gemeenschap te zijn bekendgemaakt op de datum die is vermeld op het nummer van het Publikatieblad waarin de tekst van die verordening is opgenomen. Indien echter het bewijs wordt geleverd, dat de dag waarop het nummer daadwerkelijk verkrijgbaar was, niet overeenstemt met de op dat nummer vermelde datum, moet de dag van de daadwerkelijke uitgifte in aanmerking worden genomen."(27) Derhalve staat onbetwistbaar vast, dat de betrokken handeling hoe dan ook met terugwerkende kracht is vastgesteld. Ook lijkt mij niet, dat het "onoverkomelijke" probleem van regularisatie achteraf van de douaneverklaringen in dat geval overkomelijk zou zijn geweest, zoals door de Raad ter terechtzitting is gesteld, aangezien nog steeds de mogelijkheid bestaat van informele contacten tussen de bevoegde diensten van de Gemeenschap en de nationale douaneautoriteiten.
33. Voorts is de zojuist besproken omstandigheid ook onder een andere invalshoek niet zonder belang en toont zij zelfs het paradoxale karakter aan van de situatie waarover het Hof zich heeft uit te spreken. Het is immers niet redelijk, dat dwingende redenen van spoedeisendheid en de noodzaak om een fundamenteel gemeenschapsbelang veilig te stellen, de Raad het recht zouden geven om een verordening vast te stellen in strijd met de "constitutionele" prerogatieven van het Parlement, terwijl diezelfde omstandigheden tegelijkertijd niet kunnen worden tegengeworpen aan de administratie die belast is met de bekendmaking van de handelingen, zodat deze een maand na de datum van vaststelling en inwerkingtreding van een betrokken verordening die zogenaamd "geen uitstel kon lijden", rustig tot die bekendmaking zou kunnen overgaan.
Uiteindelijk hebben de omstandigheden van het onderhavige geval iets weg van een farce. De feiten spreken in al hun eenvoud voor zich. Naar wordt gesteld, moest de handeling ° die wel te verstaan bepaald geen routinekwestie was, maar een wijziging van duidelijk politiek belang betekende voor de belanghebbenden ° uiterlijk op 1 januari in werking treden, en aan deze categorische imperatief wordt zonder meer de verplichte raadpleging van het Parlement opgeofferd, waarvan het Hof heeft verklaard dat zij van constitutionele orde is. Vervolgens kan de verordening op die datum echter niet in werking treden, omdat de publikatie om organisatorische of aanverwante redenen achterwege blijft tot 28 januari.
Uiteindelijk moest aan de handeling hoe dan ook terugwerkende kracht worden verleend, welke oplossing ook heel wel had kunnen worden gekozen teneinde de constitutionele prerogatieven van het Parlement te eerbiedigen en niet alleen om rekening te houden met (...) de termijnen voor de drukker.
34. Indien het Hof tot nietigverklaring van de in geding zijnde verordening besluit, ben ik evenwel van mening, dat het Hof gebruik moet maken van de hem bij artikel 174, lid 2, van het Verdrag gegeven mogelijkheid om zo nodig te preciseren, "welke gevolgen van de nietig verklaarde verordening in stand moeten blijven". In aanmerking genomen dat de litigieuze verordening alleen voor 1993 gold, dat de nietigverklaring wordt uitgesproken wegens procedurele gebreken in de totstandkoming van de handeling, maar dat volgens het uitgebrachte advies ook het Parlement met de essentie van de getroffen maatregelen instemde, ben ik van mening, dat dwingende overwegingen van rechtszekerheid eraan in de weg staan, dat de krachtens de verordening vastgestelde uitvoeringshandelingen worden aangetast.(28)
35. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
° nietig te verklaren verordening (EEG) nr. 3917/92 van de Raad van 21 december 1992 tot verlenging in 1993 van de toepassing van de verordeningen (EEG) nr. 3831/90, (EEG) nr. 3832/90, (EEG) nr. 3833/90, (EEG) nr. 3834/90, (EEG) nr. 3835/90 en (EEG) nr. 3900/91, houdende toepassing van algemene tariefpreferenties voor het jaar 1991 op bepaalde produkten van oorsprong uit ontwikkelingslanden, en aanvulling van de lijst van voor deze preferenties in aanmerking komende landen;
° de gevolgen van de betrokken verordening in stand te laten;
° verweerder te verwijzen in de kosten van het geding.
(*) Oorspronkelijke taal: Italiaans.
(1) ° PB 1992, L 396, blz. 1.
(2) ° Artikel 75, dat artikel 97 is geworden na de nieuwe nummering als gevolg van de wijzigingen door het Parlement in zijn reglement van orde van 15 september 1993, luidt als volgt:
1. Een verzoek om een beraadslaging over een voorstel waarover het Parlement (...) advies moet uitbrengen, urgent te verklaren, kan aan het Parlement worden gedaan door (...) de Commissie of de Raad. Dit verzoek moet schriftelijk worden ingediend en met redenen worden omkleed.
2. Zodra een verzoek om een beraadslaging urgent te verklaren bij de Voorzitter is ingediend, stelt deze het Parlement hiervan in kennis; de stemming over dit verzoek vindt plaats aan het begin van de vergadering onmiddellijk volgend op die tijdens welke het verzoek is bekendgemaakt (...)
(3) ° Deze bepaling luidt:
Tijdens een beraadslaging of een stemming kan de vergadering worden geschorst of gesloten indien het Parlement hiertoe besluit op voorstel van (...) ten minste dertien leden.
(4) ° Het betreft hier de twee arresten van 29 oktober 1980 in de zaken 138/79, Roquette Frères, Jurispr. 1980, blz. 3333, met name r.o. 32-37, en 139/79, Maizena, Jurispr. 1980, blz. 3393, met name r.o. 33-38.
(5) ° Ibid., resp. r.o. 33-34 en 34-35.
(6) ° Zie in dit verband de vijfde overweging van de considerans van verordening (EEG) nr. 3831/90 van de Raad van 20 december 1990 houdende toepassing van algemene tariefpreferenties voor het jaar 1991 voor bepaalde industrieprodukten van oorsprong uit ontwikkelingslanden (PB 1990, L 370, blz. 1); de vijfde overweging van de considerans van verordening (EEG) nr. 3832/90 van de Raad van 20 december 1990 houdende toepassing van algemene tariefpreferenties voor het jaar 1991 voor bepaalde textielprodukten van oorsprong uit ontwikkelingslanden (PB 1990, L 370, blz. 39); de vierde overweging van de considerans van verordening (EEG) nr. 3833/90 van de Raad van 20 december 1990 houdende toepassing van algemene tariefpreferenties voor het jaar 1991 voor bepaalde landbouwprodukten van oorsprong uit ontwikkelingslanden (PB 1990, L 370, blz. 86); en de achtste overweging van de considerans van verordening (EEG) nr. 3834/90 van de Raad van 20 december 1990 houdende verlaging voor 1991 van de heffingen voor bepaalde landbouwprodukten van oorsprong uit ontwikkelingslanden (PB 1990, L 370, blz. 121).
(7) ° In dupliek heeft de Raad twijfel geuit over de vraag of het Parlement in casu wel behoefde te worden geraadpleegd, voor zover de verordening uitsluitend had moeten worden gebaseerd op artikel 113 van het Verdrag, daar zij alleen betrekking heeft op de gemeenschappelijke handelspolitiek van de Gemeenschap. Zonder deze vraag uit te diepen, ben ik evenwel van mening, dat de Raad de kwestie van de rechtsgrondslag niet in dit stadium van de procedure kan opwerpen, met name gelet op het feit dat de verwijzing naar artikel 43 reeds voorkomt in het voorstel dat de Raad voor advies aan het Parlement heeft voorgelegd.
(8) ° Zie voetnoot 4.
(9) ° Arresten van 29 oktober 1980, Roquette Frères en Maizena, reeds aangehaald, resp. r.o. 33 en 34.
(10) ° Ibid., resp. r.o. 36 en 37, cursivering van mij.
(11) ° Dat deze vraag wordt opengelaten in de isoglucose -arresten, wordt ook erkend door de auteurs die ertoe neigen, de Raad een dergelijke bevoegdheid toe te kennen: zie in dit verband Wyatt & Dashwood: European Community Law, Londen, 1993, blz. 37 en 38.
(12) ° Zaak 68/86, Jurispr. 1988, blz. 855, met name r.o. 37 en 38.
(13) ° Arrest van 22 mei 1990, zaak C-70/88, Parlement/Raad, Jurispr. 1990, blz. I-2041.
(14) ° Arrest van 2 maart 1994, zaak C-316/91, Parlement/Raad, Jurispr. 1994, blz. I-625, met name r.o. 12-17.
(15) ° Arrest van 16 juli 1992, zaak C-65/90, Parlement/Raad, Jurispr. 1992, blz. I-4593, r.o. 16. Zie ook het eerdere arrest van 4 februari 1982, zaak 817/79, Buyl, Jurispr. 1982, blz. 245, r.o. 14-24.
(16) ° Zie in dit verband de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in zaak C-316/91, Parlement/Raad, aangehaald in voetnoot 14.
(17) ° Het betreft hier welbekende rechtspraak, waarvan ik alleen vermeld het arrest van 22 mei 1985, zaak 13/83, Parlement/Raad, Jurispr. 1985, blz. 1513, waarin aan het Parlement het recht werd toegekend om beroep wegens nalaten in te stellen op grond van artikel 175 van het Verdrag, alsook het arrest van 22 mei 1990, zaak C-70/88, aangehaald in voetnoot 13, waarin zoals gezegd het Parlement werd toegelaten tot het beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 173 van het Verdrag.
(18) ° Zie in die zin arrest van 23 april 1986, zaak 294/83, Les Verts, Jurispr. 1986, blz. 1339, in het bijzonder r.o. 23 en 24. Deze opvatting is door het Hof herhaaldelijk bevestigd: zie laatstelijk, met betrekking tot het Parlement, arrest van 23 maart 1993, zaak C-314/91, Weber, Jurispr. 1993, blz. I-1093, r.o. 8.
(19) ° Het probleem van de grenzen die het Hof bij de uitlegging en toepassing van de bepalingen van het Verdrag niet mag overschrijden, wil het niet op het terrein van de constitutionele wetgever komen, is buitengewoon helder uiteengezet door advocaat-generaal Van Gerven in zijn conclusie in zaak C-70/88, Parlement/Raad, aangehaald in voetnoot 13.
(20) ° Behalve wanneer het Parlement bij tweede lezing uitdrukkelijk of stilzwijgend (indien het zich niet binnen drie maanden uitspreekt) het gemeenschappelijk standpunt van de Raad heeft goedgekeurd, in welk geval het overbodig lijkt de Raad een termijn te stellen, omdat deze in een dergelijk geval het desbetreffende besluit vaststelt overeenkomstig het gemeenschappelijk standpunt (artikel 189 C, sub b).
(21) ° Zie in dit verband de conclusie van advocaat-generaal Darmon in zaak C-41/92, The Liberal Democrats (beschikking van 10 juni 1993, Jurispr. 1993, blz. I-3153). Ik deel derhalve niet de opvatting van de Raad, die deze mogelijkheid in zijn memorie uitsluit. Ik acht het niet zinvol over deze vraag uit te weiden, aangezien zij na de bij het Verdrag van Maastricht in artikel 175 aangebrachte wijzigingen niet meer actueel is.
(22) ° Zie in deze zin arrest van 27 september 1988, zaak 51/87, Commissie/Raad, Jurispr. 1988, blz. 5459, in het bijzonder r.o. 2.
(23) ° Zie te dezen de verwijzingen in voetnoot 6.
(24) ° Zie de duidelijke definitie die advocaat-generaal Mischo daarvan heeft gegeven in zijn conclusie bij het arrest van 13 november 1990, zaak C-331/88, Fedesa e.a., Jurispr. 1990, blz. I-4023.
(25) ° Zie laatstelijk arrest van 14 juli 1994, zaak C-353/92, Griekenland/Raad, Jurispr. 1994, blz. I-3411, in het bijzonder r.o. 43-48.
(26) ° Zie laatstelijk arrest van 1 april 1993, gevoegde zaken C-260/91 en C-261/91, Diversinte en Iberlacta, Jurispr. 1993, blz. I-1885, r.o. 9.
(27) ° Zie bij voorbeeld arrest van 9 januari 1990, zaak C-337/88, SAFA, Jurispr. 1990, blz. I-1, r.o. 12.
(28) ° Zie in dit verband arresten van 10 maart 1992, gevoegde zaken C-38/90 en C-151/90, Lomas e.a., Jurispr. 1992, blz. I-1781, r.o. 23 en 24, en 16 juli 1992, Parlement/Raad, reeds aangehaald in voetnoot 15, r.o. 22-24.