61982C0040(01)
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI,
PRÉSENTÉES LE 8 NOVEMBRE 1983 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Vous êtes de nouveau appelés à vous prononcer sur la compatibilité avec le traité CEE de mesures nationales visant à combattre la maladie de Newcastle et d'autres maladies avicoles. Comme on le sait, en septembre 1981, le Royaume-Uni a interdit complètement l'importation de volaille congelée ou réfrigérée, d'œufs (à l'exception de ceux destinés à la couvaison) et de produits d'oeufs en Angleterre, au pays de Galles et en Ecosse en provenance des autres États membres, à l'exception de l'Irlande et du Danemark. Le motif de cette interdiction était la protection de la santé et de la vie animale. Des restrictions analogues et motivées de la même manière sont établies depuis 1938 à l'importation de produits avicoles en Irlande du Nord.
Le 15 juillet 1982, vous vous êtes prononcés sur le recours de la Commission contre le Royaume-Uni (affaire 40/82). A cette occasion, vous avez dit que, en interdisant l'importation desdits produits en Angleterre, au pays de Galles et en Ecosse, le Royaume-Uni avait manqué à des obligations que lui impose le traité. En revanche, vous avez sursis à statuer sur deux autres points: l'interdiction d'importation en Irlande du Nord, parce qu'elle soulève des problèmes analogues à ceux qui ont fait l'objet de l'affaire 74/82, et, dans la mesure où elle implique un régime de licences d'importation, la loi-cadre sur laquelle se fondent les mesures adoptées par la Grande-Bretagne et l'Irlande du Nord (Recueil 1982, p. 2793).
Nos conclusions se réfèrent donc à ces deux groupes de règles et, en même temps, à l'ordre juridique irlandais concernant l'importation des produits avicoles (affaire 74/82). En effet, il s'agit de dispositions très semblables, comme le sont les motifs de recours et les moyens de défense des deux gouvernements inspirés par les mêmes critères. Cela nous permet d'examiner les argumentations opposées dans un seul contexte.
2.
Résumons les faits de la seule affaire 74/82 parce que vous connaissez ceux de l'autre (l'affaire 40/82). Ayant eu connaissance des mesures britanniques que nous avons rappelées ci-dessus, la Commission a invité l'Irlande à lui fournir des informations sur sa réglementation en matière de produits avicoles (2. 9. 1981). Ce qui l'intéressait était de savoir si cet État interdisait également d'importer des viandes fraîches de volaille, des œufs et des volailles vivantes en provenance de pays dans lesquels on recourt à la vaccination pour combattre la maladie de Newcastle. La réponse (7. 9. 1981) a été affirmative. L'Irlande a reconnu avoir pris des mesures de ce genre; qui cependant — a-t-elle dit — sont fondées sur l'article 11, paragraphe 1 de la directive du Conseil 71/118 du 15 février 1971, relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges de viandes fraîches de volaille (JO L 55, p. 23).
Par une lettre de préavis du 24 septembre 1981, la Commission a censuré les mesures irlandaises parce qu'elles ont un effet équivalant à des restrictions quantitatives selon l'article 30 du traité et ne sont pas justifiées selon l'article 36; en effet, surtout à la lumière du bilan communautaire satisfaisant en matière de maladies avicoles, la disproportion entre l'interdiction qu'elles établissent et les risques auxquels elles tentent de remédier est — a-t-elle écrit — trop forte. Toutefois, l'Irlande ne s'est pas écartée de sa ligne de conduite. La situation sanitaire des États membres — a-t-elle observé — est moins rose que ce qu'affirme la Commission. L'interdiction d'importation (notamment non absolue, parce qu'elle ne s'étend pas aux pays dotés de standards sanitaires équivalents) est donc légitime au sens de l'article 30.
Le 9 novembre 1981, la Commission a adopté l'avis motivé prescrit en invitant le gouvernement irlandais à s'y conformer dans les cinq jours. Elle a nié en particulier que, bien qu'il n'ait jamais été vacciné, le cheptel avicole irlandais soit plus vulnérable que d'autres et elle a relevé qu'en tout cas, il serait possible de le protéger par des moyens moins drastiques; en outre, elle a répété les remarques que, fût-ce in nuce, elle avait adressées au système des licences d'importation. Dans une première lettre de réponse (7. 12. 1981), l'Irlande s'est limitée à qualifier de hâtive l'attaque portée par la Commission contre des mesures qui étaient déjà en vigueur lorsqu'elle a adhéré à la Communauté. Elle a ajouté que sa législation permettait d'importer, outre des volailles et des produits d'oeufs soumis à un traitement thermique, des poussins d'un jour et des oeufs de couvaison dans des conditions de quarantaine et sous un contrôle sanitaire strict. Enfin, par une note complémentaire, le gouvernement de Dublin a répété que la maladie de Newcastle et les autres maladies avicoles sont encore répandues dans la Communauté et il a mis en évidence le risque auquel seraient soumis les élevages du pays si des importations en provenance de pays membres qui vaccinent la volaille étaient libéralisées.
3.
Quelques mots au sujet de la maladie de Newcastle et des méthodes par lesquelles on la combat. Il s'agit d'une infection virale qui frappe le cheptel avicole, et en particulier les poulets et les dindes, en provoquant des troubles respiratoires et d'autre nature, retards de croissance, arrêt dans la production des oeufs et, souvent, la mort de l'animal. Pour la prévenir, beaucoup de pays ont recours à la vaccination en employant des substances produites par des virus vivants ou des virus inactivés. Toutefois, habituellement cette thérapie n'est pas obligatoire et ne protège donc qu'une partie des volailles d'un pays déterminé. En outre, les volailles vaccinées, leurs viandes et leurs œufs peuvent être porteurs du virus contagieux (ou, comme l'on dit aussi, «sauvage»). Compte tenu de ces risques, certains États préfèrent interdire la vaccination (de manière que l'éventuelle disparition de la maladie soit plus rapidement verifiable), ordonner l'abattage de la volaille dans les zones où existent des foyers et interdire ou limiter l'importation des volailles, de leurs viandes et de leurs produits en provenance de pays qui ont l'habitude de les vacciner.
Ainsi, par exemple, dans les deux Irlandés. Depuis la fin des années 30, l'Eire recourt à l'abattage, quand et où se manifeste un foyer, à l'interdiction de vacciner et à des contrôles stricts sur les importations. Les résultats de cette stratégie ont été excellents, s'il est vrai que la maladie de Newcastle a été diagnostiquée pour la dernière fois en 1956 et
qu'aucune autre maladie (laryngotrachéite infectieuse, variole, rage, coryza de la dinde, infection d'Arizona) n'a entre-temps frappé le cheptel avicole irlandais.
Demeurée substantiellement la même depuis 1938, la réglementation actuellement en vigueur se fonde sur le Diseases of Animals Act de 1966 et est contenue dans le Poultry, Poultry Carcases, Poultry Eggs and Poultry Products (Restriction on Importation) Order de 1971 (SI 1971, no 139). Ce décret autorise l'importation de volailles, de carcasses, d'oeufs et de produits de volailles sur la base et aux conditions d'une licence délivrée par le ministre de l'agriculture et de la pêche. La licence est accordée s'il s'agit de produits provenant des pays qui adoptent des politiques analogues (c'est-à-dire, dans le cadre communautaire, du Royaume-Uni (Irlande du Nord) et du Danemark; ou d'oeufs et de produits de volaille soumis à la cuisson ou à un traitement thermique permettant d'éliminer les virus pathogènes.
La réglementation en vigueur en Irlande du Nord n'est pas différente.. Ici aussi, on procède à l'abattage obligatoire de tout animal infecté, à des examens sérologiques des élevages, et à de fréquentes vérifications de laboratoire ainsi qu'à un contrôle strict des importations. Ce dernier remonte à 1933, tandis que les mesures relatives à la maladie de Newcastle sont appliquées depuis 1949, lorsqu'il est devenu obligatoire d'en dénoncer les manifestations aux autorités.
La réglementation actuelle a ses racines dans le Diseases of Animals (Northern Ireland) Act de 1958 et figure dans le Diseases of Animals (Importation of Poultry) Order (Northern Ireland) 1965 (SI 1965 NI, no 175). L'article 4, paragraphe 1, de ce décret soumet l'importation de volailles vivantes, de carcasses, d'oeufs et de certains appareils destinés à l'élevage, à la possession d'une licence octroyée par le département de l'agriculture. En vertu du paragraphe 2, la licence est accordée si on est certain que son usage ne risque pas d'introduire des maladies dans la région: c'est-à-dire, ici aussi, pour les seules importations en provenance des pays qui appliquent les mêmes critères sanitaires ou pour les produits soumis à un traitement thermique. Toutefois, une exception est faite pour l'Irlande dont les produits peuvent être importés avec une «licence générale ouverte» ou sans licence lorsque les produits sont dirigés vers d'autres pays.
Enfin, l'importation et l'usage de vaccin sont interdits depuis toujours. La règle n'a pas été respectée du 30 novembre 1973 au 30 mars 1974 afin de contenir une epizootie de Newcastle. Depuis lors, la maladie s'est manifestée sporadiquement et elle a chaque fois été enrayée rapidement.
4.
Le premier aspect à examiner concerne les nombreuses exceptions d'irrecevabilité formulées par le gouvernement irlandais dans l'affaire 74/82. L'Irlande a tout d'abord excipé de certains vices de procédure qui auraient lésé les droits de la défense: ainsi, les délais très brefs (15 et, respectivement, 5 jours) qui lui ont été accordés pour répondre à la lettre de préavis et pour se conformer à l'avis motivé; l'adoption de l'avis sans qu'elle ait été de nouveau consultée; le contenu différent de la lettre de mise en demeure et de l'avis (il ne serait question de licences d'importation que dans ce dernier); les discordances que l'on rencontre entre le recours et les griefs formulés dans la phase précontentieuse (le premier ne mentionnerait plus les volailles vivantes et les œufs de couvaison). A ces exceptions, le gouvernement défendeur en ajoute deux autres, qui sont liées de quelque manière avec le fond: la Commission — affirme-t-il — a considéré comme illégal l'article 11, paragraphe 1, de la directive 71/118, alors qu'une semblable appréciation lui était interdite dans une procédure dont le Conseil n'est pas partie; en outre, le fait que, pendant plus d'une dizaine d'années, elle n'a pas contesté les règles irlandaises entraîne la présomption de leur conformité au droit communautaire.
A notre avis, ces exceptions sont toutes dépourvues de fondement et le comportement de la Commission est pleinement conforme au traité. Certes: le caractère contraignant de la procédure fondée sur l'article 169 entraîne une série de précautions et de garanties en faveur des États membres. Vous avez vous-mêmes souligné l'importance de la phase administrative et vous avez ajouté que le fait d'être mis en mesure de présenter ses propres remarques sur un grief bien circonscrit constitue pour les États «une garantie essentielle ... dont l'observation est une forme substantielle de la régularité de la procédure constatant un manquement au traité ou aux normes secondaires (arrêt du 17. 12. 1970, affaire 31/69, Commission/République italienne, Recueil 1970, p. 25, attendu 13). Nous l'avons dit dans les premières conclusions que nous avons prononcées devant cette Cour (affaire 211/81, Commission/Danemark): toute la procédure précontentieuse vise à assurer le respect du principe audiatur et altera pars.
Toutefois, cela admis, il est de fait que le gouvernement irlandais a été mis en état de se défendre et que, dès la première réponse à la lettre de mise en demeure, il s'est défendu avec efficacité et vigueur. En tout cas, il n'est pas vrai que l'avis motivé doive être précédé de nouvelles consultations avec l'État membre et il n'est pas possible de soutenir que le délai accordé à l'Irlande pour s'y conformer était trop bref. Le traité ne dit rien sur sa durée. De toute façon, nous accordons qu'il doit être raisonnable. Or, ce caractère aurait fait défaut si la Commission avait introduit le recours immédiatement. Mais elle ne l'a pas fait. Elle a même accordé une prorogation à l'Irlande et elle a déposé le recours trois mois après l'échéance du délai.
Item, en ce qui concerne la différence d'objet que l'Irlande estime apercevoir entre avis et mise en demeure, d'une part, recours et actes de la phase précontentieuse, d'autre part. De même, à propos du système des licences, l'avis ne formule pas de griefs qui, au moins en termes généraux, n'étaient pas déjà contenus dans la lettre de mise en demeure, il se limite, et en cela nous ne voyons rien d'illégal, à les exposer de manière plus détaillée. Quant au recours, il est vrai qu'il ne parle plus de volailles vivantes et d'ceufs de couvaison; mais il est absurde d'exiger qu'il y ait une correspondance absolue entre les procédures administrative et juridictionnelle. S'il en était ainsi, si la Commission ne pouvait même pas circonscrire les griefs formulés contre l'État membre, le but même de la phase précontentieuse, qui est de permettre un dialogue aussi profitable que possible entre l'État et l'institution, ne serait pas atteint.
De même, les exceptions qui sont liées au fond ne sont pas fondées. En effet, nous observons: a) qu'à aucun moment la Commission n'a argué de l'illégalité de la directive 71/78, et b) que son silence de plus de dix ans sur les mesures irlandaises ne produit pas d'effets juridiquement importants. Comme on le sait, la Commission a un pouvoir discrétionnaire entier pour choisir le moment de contester un inaccomplissement d'une obligation par l'État. Dans notre cas, elle a agi après que la notification des mesures britanniques de septembre 1981 l'a incité à vérifier les méthodes par lesquelles les autres États membres protègent leur cheptel avicole.
5.
Les termes juridiques des deux litiges sont élémentaires. Comme il est évident, des mesures qui privent sept des États membres de la possibilité de faire entrer dans les deux Irlandés des viandes fraîches ou congelées de volaille et qui subordonnent en même temps à des licences spéciales toute importation de produits de volaille équivalent à des restrictions quantitatives. Il est également évident que ces mesures seraient compatibles avec le droit communautaire si elles entraient dans le cadre de la dérogation, établie par l'article 36, à l'interdiction de l'article 30.
Toutefois, la décision relative à nos deux affaires doit se référer non seulement à ces articles mais à une source dérivée. Nous faisons allusion à la directive 71/118 déjà citée et en particulier à son article 11. Le paragraphe 1 de cette disposition prévoit que les mesures nationales de police sanitaire sont «applicables jusqu'à l'entrée en vigueur de dispositions communautaire éventuelles»; tandis que les paragraphes 2 à 5 régissent les comportements des États dans les cas où l'entrée de viandes fraîches de volaille provenant d'un autre État fait craindre la diffusion d'épizooties.
6.
Les deux gouvernements défendeurs interprètent littéralement l'article 11, paragraphe 1, et, ce qui est plus important, le regardent comme une sorte de cathédrale dans le désert. Les mesures litigieuses — c'est là leur argument — préexistent à la directive 71/118: donc, tant qu'un rapprochement communautaire n'est pas intervenu, rien ne peut empêcher d'y recourir. Que l'on ne dise pas, comme le fait la Commission, que ces mesures sont contraires à l'article 30 et que l'article 36 ne-les justifie pas parce que les conditions objectives (risque d'épizooties) susceptibles de faire jouer l'exemption (protection de la santé et de la vie des animaux) qu'il prévoit, ne sont pas remplies. En effet, il n'est pas permis à la Cour d'apprécier l'existence de ce risque et le caractère approprié des règles qui visent à le prévenir. En adoptant la directive, le Conseil a déjà établi que l'exemption est applicable au cas d'espèce; et dans une procédure fondée sur l'article 169, sa décision n'est pas susceptible de contrôle juridictionnel.
Cette thèse ne nous persuade pas. Lu de la manière que nous avons reproduite, le paragraphe 1 de l'article 11 aurait une portée excessive: il concernerait tant les mesures nationales conformes au système des articles 30 et 36 que celles qui y dérogent; et dans le second cas — qui ne peut pas être exclu dans l'abstrait — il serait évidemment illégal. Il vaut mieux alors, ne serait-ce que parce que cela est plus conforme aux principes herméneutiques généralement admis, l'interpréter de manière restrictive: c'est-à-dire affirmer que sa référence aux mesures préexistantes suppose la réserve, non écrite mais que l'on peut déduire des principes, de leur compatibilité avec les sources primaires. Il y a plus. Pensons au contenu et aux objectifs de la directive. Dans son ensemble, elle vise non pas, certes, à augmenter mais, le cas échéant à réduire les obstacles que les réglementations nationales peuvent interposer à la circulation des viandes fraîches de volaille. En outre, elle ne réglemente que quelques problèmes sanitaires relatifs aux échanges dans le secteur de quo et, nous dirions, toujours en vue de faciliter ces échanges. Des deux interprétations que nous venons d'esquisser, il n'est pas douteux que des données de ce genre confirment plutôt la seconde.
Il découle de tout cela que la Cour a le pouvoir - devoir d'apprécier les objectifs des mesures litigieuses et leur aptitude à les réaliser. L'article 11 (qui n'est pas une cathédrale dans le désert, mais une chapelle dominée par des édifices normatifs bien plus imposants) disparaît ainsi pour faire place à l'article 36 du traité.
7.
Comme on le sait, par dérogation aux articles 30 à 34, l'article 36 légitime notamment «les interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit, justifiées par des raisons de ... protection de la santé et de la vie ... des animaux»; à condition qu'elles ne constituent «ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres».
Qu'il nous soit permis tout d'abord de synthétiser les résultats les plus importants auxquels la Cour est parvenue dans l'exégèse de notre disposition. En premier lieu, elle a souligné que la nature dérogatoire de l'article 36 en impose une interprétation aussi stricte que possible (voir arrêt du 12. 10 1978, affaire 13/78, Èggers, Recueil 1978, p. 1935, attendu 30): la disposition «constitue une exception au principe fondamental de la libre circulation des produits et doit, dès lors, être interprétée de façon à ne pas étendre ses effets au-delà de ce qui est nécessaire pour la protection des intérêts qu'elle vise à garantir».
En second lieu, la Cour a rendu plus rigide le participe «justifiées» qui qualifie «les interdictions et les restrictions» en lui attribuant la valeur de nécessaires ou indispensables (voir arrêt du 15. 12. 1976, affaire 35/76, Simmenthal, Recueil 1976, p. 1871, attendu 19): «Les restrictions autorisées par l'article 36 ... ne sont conformes au traité que dans la mesure où elles sont justifiées, c'est-à-dire nécessaires pour atteindre les objectifs visés à cette disposition ...; dans le même sens, l'arrêt du 12 juillet 1979 (affaire 153/78, Commission/République fédérale d'Allemagne, Recueil 1979, p. 2555, attendu 5) dans lequel la Cour parle de «restrictions autorisées ... uniquement dans la mesure où ... elles sont nécessaires».
A ces principes, la Cour a ajouté deux précisions: d'une part, elle a nié que l'article 36 vise à réserver les matières qu'il prévoit à la compétence exclusive des Etats (voir les arrêts cités Simmenthal, attendu 24, Commission/République fédérale d'Allemagne, attendu 5); d'autre part, elle a affirmé «qu'une réglementation ou pratique nationale ne bénéficie pas de la dérogation ... lorsque la santé et la vie des personnes peuvent être protégées de manière aussi efficace par des mesures moins restrictives des échanges intracommunautaires (arrêt du 20. 5. 1976, affaire 104/75, De Peijper, Recueil 1976, p. 613, attendus 16/18, 8. 11. 1979; affaire 251/78, Denkavit Futtermittel, Recueil 1979, p. 3369, attendu 23).
Les corollaires de cette jurisprudence sont évidents. L'État qui invoque l'article 36 et a la charge de prouver la conformité de ses mesures restrictives à ses conditions ne peut pas se limiter à dire que ces mesures se fondent sur l'un des motifs cités par la règle (ainsi la protection de la santé ou de la vie des animaux). Il doit démontrer qu'elles sont indispensables pour atteindre le but voulu et qu'elles n'ont pas d'alternatives également utiles, mais susceptibles d'interposer des obstacles moins graves aux échanges. De son côté, la Cour est tenue de les examiner quant au fond du point de vue tant de leur nécessité que de celui du respect qu'elles manifestent du principe de proportionnalité; ainsi que, naturellement, de constater si elles impliquent une discrimination arbitraire ou dissimulent une restriction «protectionniste» aux courants commerciaux.
8.
Analysons donc à la lumière de ces principes les mesures appliquées dans les deux Irlandés pour lutter contre les maladies avicoles et surtout contre la maladie de Newcastle. La pensée des deux gouvernements peut être résumée ainsi: dans l'île, cette maladie n'existe pas; mais le recours à l'abattage et l'interdiction de vaccination font que les volailles irlandaises y sont particulièrement réceptives. Interdire les importations devient donc un expédient obligé auquel on ne pourra renoncer que lorsque tous les autres États membres auront adopté des standards sanitaires équivalents. Du reste, la Commission elle-même reconnaît que de petits foyers d'infection persistent sur le continent et qu'en 1981 encore, certains se sont manifestés en Italie et en Grèce. Ajoutons que l'immunité des animaux vaccinés masque parfois la présence du virus dit «sauvage».
La Commission ne conteste pas ces données mais les précise et en fournit d'autres destinées à inverser leur signification. Depuis la fin des années 70 — observe-t-elle — aucune épidémie n'a été signalée. Il y a eu seulement quelques cas rapidement circonscrits et éliminés, tant il est vrai que l'infection ne s'est jamais répandue au-delà des frontières d'un État membre particulier. En dehors des foyers découverts en Grèce et en Italie, l'office international des épizooties a relevé treize cas en Belgique, six en Allemagne et un en Grande-Bretagne; mais tous avant 1981, parce qu'au cours de cette année-là il n'y en a pas eu du tout. Il ne semble donc pas exagéré de parler d'un bilan communautaire plus que satisfaisant et en voie de progrès continuel.
Deux thèses radicalement opposées, par conséquent. Pour laquelle opter? Nous choisissons la seconde, surtout à la lumière du rang particulièrement élevé que la libre circulation des marchandises occupe parmi des principes fondamentaux du système communautaire. Si tous les pays qui ont un bon «état de service» en matière de santé des personnes et des animaux pouvaient systématiquement bloquer les importations en invoquant leur aptitude virtuelle à propager des maladies, l'article 30 passerait du rang de règle à celui d'exception et nous pourrions tirer une croix sur la circulation des produits alimentaires. Puis, dans notre cas, cette virtualité semble sinon inexistente, du moins evanescente. Prenons la vaccination. Tous les spécialistes ne s'accordent pas à la considérer comme dangereuse; mais, à part cela, ce sont ses résultats pratiques qui ne semblent pas de nature à confirmer les craintes des gouvernements défendeurs.
Nous soumettons à la Cour quatre ordres de faits qui nous induisent à cette conclusion:
a)
jusqu'en septembre 1981, en Grande-Bretagne, l'usage était d'abattre et de vacciner; de plus, beaucoup de volailles étaient importées d'un État — la France — où la vaccination est normalement pratiquée. Toutefois, il n'y a pas eu d'épizooties; mieux encore, de 1975 jusqu'à cette date, on n'a enregistré que quatorze cas;
b)
votre arrêt du 15 juillet 1982 a libéralisé les échanges entre la Grande-Bretagne et les autres États membres; de nombreuses tonnes de volailles ont été importées des Pays-Bas et, comme auparavant, de la France. Toutefois la maladie de Newcastle n'a pas réapparu;
c)
le Danemark suit la méthode de l'abattage, mais les mesures qu'il adopte pour protéger son patrimoine avicole sont beaucoup moins restrictives que les mesures irlandaises. Toutefois, le dernier cas connu de maladie de Newcastle y remonte à 1972;
d)
le canal Saint Georges est un peu plus large que la Manche; mais le fait que la maladie de Newcastle a pénétré également sur son territoire démontre que l'Irlande n'est pas une île plus insulaire que la Grande-Bretagne. En 1973, l'Ulster en a été victime (36 cas) et, comme nous l'avons dit, s'est défendue en procédant pendant cinq mois à des vaccinations massives. Toutefois, il n'apparaît pas que la faune avicole de la région en ait subi des dommages.
9.
Nous sommes personnellement convaincus que ces considérations suffisent, au moins en ce qui concerne la maladie de Newcastle, à exclure les mesures litigieuses de la dérogation de l'article 36. Admettons, cependant, qu'une marge de risque existe. Il resterait néanmoins à établir si ces mesures répondent aux conditions posées par votre jurisprudence; c'est-à-dire qu'il soit possible de prévenir ce risque uniquement par ces mesures, où le terme «uniquement» implique l'impossibilité d'envisager des règles également efficaces, mais moins restrictives.
Trois arguments nous persuadent que les choses ne sont pas ainsi. A la base du premier se trouve l'affirmation irlandaise et britannique selon laquelle les volailles vaccinées peuvent être porteuses du virus «sauvage». Nous ne discutons pas le bien-fondé de cette thèse; nous nous limitons à mettre en relief qu'elle justifierait l'interdiction d'importer lesdites volailles, mais non celle de faire entrer la volaille dont la vaccination (qui, nous le savons, est presque toujours facultative) n'a pas été pratiquée. Or, l'interdiction a pour objet également les volailles non vaccinées. Par conséquent, de ce point de vue au moins, il est impossible de la qualifier de nécessaire.
Le second argument est a contrario. Nous avons déjà fait mention, fût-ce de manière fugitive, de l'article 11, paragraphe 2 de la directive 71/118. Nous observons maintenant qu'il habilite les autorités nationales à interdire ou à restreindre les importations en provenance des États où une epizootie est apparue; mais uniquement à titre temporaire et seulement en ce qui concerne les viandes fraîches de la volaille en provenance des régions frappées. En d'autres termes, le législateur pose des limites de temps, d'espace et de matière. Est-il crédible que l'article 36 légitime des mesures dans lesquelles il n'existe pas l'ombre de limites et de plus, prises en présence d'un risque non spécifique, mais générique et potentiel?
Toutefois, le troisième argument est décisif et ce sont les mesures danoises qui le fournissent. Comme l'Eire et l'Ulster, le Danemark pratique la méthode de «l'éradication». Malgré cela, ses autorités n'interdisent pas les importations. Elles se limitent à demander:
a)
que les volailles importées proviennent de régions restées intactes au cours des six mois qui précèdent l'exportation ;
b)
que les vaccins employés soient de certains types;
c)
que certains échantillons des volailles vaccinées et non vaccinées aient, au moment de l'abattage, subi des examens de laboratoire avec un résultat négatif.
En somme, nous nous trouvons en face d'un système de certification qui, tout en en élargissant les contenus, s'inspire du régime (certificat vétérinaire de salubrité) prévu par l'article 8 de la directive 71/118. Mais surtout nous sommes en présence d'un système qui fonctionne: la preuve en est fournie par les chiffres que nous avons rappelés sous le no 8 et par le fait que le Royaume-Uni en a adopté un semblable pour l'Angleterre, l'Ecosse et le pays de Galles après votre arrêt du 15 juillet 1982.
10.
Les mesures appliquées dans les deux Irlandés ne sont donc pas nécessaires et sont en même temps trop restrictives par rapport au résultat recherché. Toutefois, ce n'est pas seulement la maladie de Newcastle qui est en jeu. Il faut alors nous demander si cette conclusion vaut également pour les autres maladies contre lesquelles elles entendent protéger le patrimoine avicole de l'île.
Cette recherche demande que l'on se prononce à titre préliminaire sur une exception soulevée par la Commission et par la France à l'égard du gouvernement britannique. Ce dernier — dit-on — a invoqué l'exception de l'article 36 pour ses mesures contre les maladies «diverses» uniquement dans la réplique: donc, trop tard, aux termes de l'article 42, paragraphe 2, du règlement de procédure. L'exception ne nous semble pas fondée. En effet, l'argument du Royaume-Uni n'est pas un moyen dont on puisse discuter s'il est nouveau ou ancien; c'est un argument à l'appui du moyen authentique qui consiste à invoquer l'article 36 pour des motifs de protection de la santé et qui a certainement déjà été allégué pendant la phase précontentieuse. Or, depuis le début, la Cour a reconnu que les arguments à l'appui peuvent être présentés également dans les mémoires en réplique (arrêt du 12. 6. 1958, affaire 2/57, Compagnie des hauts fourneaux de Chasse/Haute Autorité, Recueil 1958, p. 121).
Parmi les maladies dont l'Irlande et le Royaume-Uni déclarent vouloir se protéger deux peuvent être ignorées: la rage qui est transmise par les animaux vivants, tandis que les' mesures de quibus ont pour objet des volailles mortes, et la variole qui a des symptômes trop clairs pour ne pas être immédiatement repérables. En ordre croissant de caractère périlleux, il reste donc l'infection dite d'Arizona, le coryza du dindon et la laryngotrachéite infectieuse. La question qui se pose pour celle-ci est très simple. L'article 8 de la directive 71/118 prévoit des inspections ante et post mortem pour constater si la viande est apte à la consommation humaine. Ces tests suffisent-ils à garantir que lesdites maladies sont absentes et par conséquent non transmissibles?
Les gouvernements défendeurs le nient; en invoquant les résultats de diverses recherches scientifiques, l'institution demanderesse répond affirmativement. Encore une fois, nous nous trouvons d'accord avec elle; pour la raison également que sa thèse a de solides répondants objectifs. Parmi ceux-ci, l'excellent bilan dont se prévaut la Communauté en matière de maladies «diverses». Les cas dont nous sommes informés à l'intérieur de celle-ci sont rares et sporadiques. En particulier, sur le territoire des deux grands exportateurs — Pays-Bas et France — l'infection d'Arizona n'apparaît plus depuis longtemps; on n'a plus entendu parler de coryza en 1982 et les laryngotrachéites sont très rares (22 cas dans l'ensemble de la Communauté).
Ensuite, le fait qu'aucun des autres États membres n'interdise ou ne limite les importations pour se défendre contre ces maladies est significatif. Évidemment, leurs autorités pensent que les risques qui s'y rattachent sont minimes et elles font confiance aux tests que nous avons mentionnés. Tout cela suffit, nous semble-t-il, pour conclure que, de ce point de vue également, les mesures des deux Irlandés ne sont pas proportionnées à l'objectif qu'elles visent.
11.
Les licences spéciales d'importation soulèvent une autre série de problèmes. La Commission affirme que, quant aux garanties, elles n'ajoutent rien aux certificats délivrés par les autorités compétentes de l'État d'exportation; elles sont donc trop restrictives par rapport aux fins qu'elles poursuivent. Au contraire, les gouvernements défendeurs les estiment fondées sur la base de l'article 11, paragraphe 1 de la directive 71/118 et, à titre subsidiaire, justifiables selon l'article 36. Il y a ensuite une exception particulière avancée par le Royaume-Uni. Pour apprécier les licences spéciales — observe-t-il — il faut se référer non pas au secteur spécifique (ici, le secteur avicole) dans lequel elles sont appliquées, mais à la nature des risques qu'elles entendent prévenir. Or, la communauté a permis que l'on y recourt dans le cadre de la lutte contre la fièvre aphteuse et porcine; puisque le danger qui en découle est analogue, il n'y a pas de raison d'abandonner cette ligne pour la maladie de Newcastle.
Ces thèses ne peuvent pas être admises. Nous avons déjà montré que l'article 11, paragraphe 1, n'autorise pas à maintenir en vigueur des règles qui dérogent au système des articles 30 et 36. Quant à l'argument britannique, nous devons observer que tous les aspects de la lutte contre la fièvre aphteuse et porcine ont été réglementés par deux directives d'harmonisation; tandis que, pour la maladie de Newcastle, il n'existe que la réglementation réduite et incomplète établie par la directive 71/118. Or, il est déjà très douteux que l'on puisse tirer des premières un principe d'admissibilité des licences spéciales; mais plus que douteux, il est absurde que ce principe puisse être appliqué par analogie à la prévention d'un risque (celui de la maladie de Newcastle) que l'on peut apprécier seulement ou essentiellement à la lumière de l'article 36.
Procédons alors selon la logique de cet article. Comme il est évident, exiger des licences spéciales pour chaque lot de marchandise importée entraîne un certain degré d'incertitude sur l'issue de l'opération, et dans le meilleur des cas, des retards: donc, des entraves de différente nature aux échanges intracommunautaires. Ces obstacles peuvent-ils être justifiés? Oui, dans l'abstrait. Non, comme vous l'avez dit vous-mêmes, lorsque, sans nuire à l'efficacité de la «protection de la santé des animaux» et sans alourdir «la charge administrative ou financière imposée par la poursuite de cet objectif», les autorités sont en mesure de «recueillir les renseignements qui leur sont utiles», par exemple, par la voie de déclarations souscrites par les importateurs, assorties, le cas échéant, des certificats appropriés (arrêt du 8. 2. 1983, affaire 124/81 Commission/Royaume-Uni, attendu 18; voir également les arrêts du 15. 12. 1971, affaires 51-54/71, International Fruit, Recueil 1971, p. 1107, attendus 8 et 9; du 16. 3. 1977, affaire 68/76, Commission/France, Recueil 1977, p. 515, attendus 14-16).
Or, il nous paraît que tel est précisément notre cas. Une mesure d'ordre général qui exige des documents — ainsi les certificats vétérinaires rappelés ci-dessus — susceptibles de prouver la salubrité des produits pourraient très bien remplacer les licences spéciales. Des contrôles effectués sur échantillons permettant aux deux États de vérifier la conformité des produits à leurs règles et de repousser les lots qui n'y sont pas conformes garantiraient un supplément d'efficacité.
Encore quelques mots au sujet des licences spéciales prévues par le Royaume-Uni pour l'importation en Grande-Bretagne d'oeufs et de produits d'œufs soumis à un traitement thermique. Au cours de la présente affaire, et pour se conformer à votre arrêt du 15 juillet 1982, ce gouvernement les a remplacées par un système de licences générales: il y a toutefois procédé à compter du 1er juillet 1983, c'est-à-dire après l'expiration du délai que la mise en demeure lui avait fixé. Pour cette raison, la Commission les conteste et nous ne pensons pas que vous puissiez vous abstenir de vous prononcer à leur sujet. Naturellement, nous vous suggérons de la faire avec les résultats auxquels il nous a semblé pouvoir parvenir en examinant les mesures analogues en vigueur dans les deux Irlandés.
12.
Pour toutes les considérations développées jusqu'ici, nous proposons que la Cour statue de la manière suivante sur les recours introduits par la Commission contre le Royaume-Uni par acte déposé le 4 février 1982 (affaire 40/82) et contre l'Irlande par acte déposé le 18 février 1982 (affaire 74/82): déclare que le Royaume-Uni et l'Irlande, en appliquant des restrictions à l'importation de viande de volailles, d'oeufs et de produits d'œufs et en soumettant l'autorisation d'importer à la délivrance d'une licence, mesures l'une et l'autre non justifiées par l'article 36 du traité CEE, ont manqué à l'obligation que leur impose l'article 30 de ce même traité.
Quant aux dépens, nous suggérons que le Royaume-Uni et l'Irlande soient condamnés à payer les dépens exposés par la Commission et par la République française.
(
1
)	Traduit de l'italien.