62002CC0234_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. El presente asunto se refiere a un recurso de casación interpuesto por el Defensor del Pueblo Europeo contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de abril de 2002, Lamberts/Defensor del Pueblo Europeo. (2) En dicha sentencia el Tribunal de Primera Instancia declaró la admisibilidad de un recurso de indemnización interpuesto por un particular en relación con un acto del Defensor del Pueblo Europeo realizado en ejercicio de sus funciones y, a continuación, lo desestimó en cuanto al fondo.
2. El Defensor del Pueblo Europeo solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia del Tribunal de Primera Instancia por lo que atañe a la admisibilidad. El Sr. Lamberts, particular interesado, solicita al Tribunal de Justicia que confirme la sentencia por lo que se refiere a la admisibilidad y, a continuación, solicita que se estime en cuanto al fondo el recurso interpuesto en primera instancia.
3. Para apreciar la admisibilidad del recurso en primera instancia es necesario examinar detalladamente el estatuto y las competencias del Defensor del Pueblo, nombrado por el Parlamento Europeo con arreglo al artículo 195 CE. A tal fin también se tratará el control de su actividad.
II. Marco jurídico
4. Conforme al artículo 21 CE, párrafo segundo, todo ciudadano de la Unión podrá dirigirse al Defensor del Pueblo instituido en virtud de lo dispuesto en el artículo 195. El artículo 195 CE establece lo siguiente:
«1. El Parlamento Europeo nombrará un Defensor del Pueblo, que estará facultado para recibir las reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unión o de cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, relativas a casos de mala administración en la acción de las instituciones u órganos comunitarios, con exclusión del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.
En el desempeño de su misión, el Defensor del Pueblo llevará a cabo las investigaciones que considere justificadas, bien por iniciativa propia, bien sobre la base de las reclamaciones recibidas directamente o a través de un miembro del Parlamento Europeo, salvo que los hechos alegados sean o hayan sido objeto de un procedimiento jurisdiccional. Cuando el Defensor del Pueblo haya comprobado un caso de mala administración, lo pondrá en conocimiento de la institución interesada, que dispondrá de un plazo de tres meses para exponer su posición al Defensor del Pueblo. Éste remitirá a continuación un informe al Parlamento Europeo y a la institución interesada. La persona de quien emane la reclamación será informada del resultado de estas investigaciones.
El Defensor del Pueblo presentará cada año al Parlamento Europeo un informe sobre el resultado de sus investigaciones.
2. [...] A petición del Parlamento Europeo, el Tribunal de Justicia podrá destituir al defensor del Pueblo si éste dejare de cumplir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o hubiere cometido una falta grave.
3. El Defensor del Pueblo ejercerá sus funciones con total independencia. En el ejercicio de tales funciones no solicitará ni admitirá instrucciones de ningún organismo. Durante su mandato, el Defensor del Pueblo no podrá desempeñar ninguna otra actividad profesional, sea o no retribuida [...]»
5. El 9 de marzo de 1994, el Parlamento aprobó, con arreglo al artículo 195 CE, apartado 4, la Decisión 94/262/CECA, CE, Euratom, sobre el estatuto del Defensor del Pueblo y sobre las condiciones generales del ejercicio de sus funciones. (3)
6. A tenor del artículo 14 de la Decisión 94/262, el Defensor del Pueblo está facultado para aprobar las normas de ejecución de dicha Decisión. El 16 de octubre de 1997, adoptó dichas normas de ejecución, que entraron en vigor el 1 de enero de 1998. El texto de dichas normas se publicó, en todas las lenguas oficiales de la Unión, en el sitio Internet del Defensor del Pueblo. (4)
7. El contenido de las disposiciones de la Decisión 94/262 y de las normas de ejecución relevantes en el presente asunto se reproducen in extenso
en la sentencia del Tribunal de Primera Instancia recurrida (apartados 6 a 15).
8. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia se instruyó con arreglo al artículo 235 CE, conforme al cual el Tribunal de Justicia es competente para conocer de los litigios relativos a la indemnización por daños a que se refiere el segundo párrafo del artículo 288 CE. El artículo 288 CE, párrafo segundo, establece que, «en materia de responsabilidad extracontractual, la Comunidad deberá reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.»
III. Antecedentes de hecho
9. El Sr. Lamberts participó en un concurso interno para el nombramiento definitivo de agentes temporales de la categoría A. Fue convocado para la prueba oral. Afirma que hizo la prueba oral bajo la influencia de medicamentos que pueden producir fatiga y disminuir la concentración. El tratamiento con esos medicamentos se debía a un accidente sufrido algunas semanas antes de la prueba oral. No solicitó el aplazamiento de la prueba oral debido a una cláusula de la convocatoria a la prueba que, en resumen, impedía la modificación del horario del examen.
10. A continuación presentó ante el Defensor del Pueblo una reclamación. Éste tramitó la reclamación, pero el resultado no satisfizo al Sr. Lamberts. La propuesta de solución amistosa que el Sr. Lamberts presentó a la Comisión fue rechazada por ésta. El Defensor del Pueblo realizó un comentario crítico sobre la práctica administrativa de la Comisión en general.
11. A partir de ese momento, la Comisión, en interés de una buena administración incluye en sus convocatorias para las pruebas prácticas una cláusula en la que se informa a los candidatos de la posibilidad de modificar la fecha señalada en caso de que concurran circunstancias excepcionales. Por lo que se refiere al Sr. Lamberts, el Defensor del Pueblo llegó a la conclusión de que la modificación de la práctica administrativa no puede aplicarse retroactivamente.
12. Para más detalles sobre los antecedentes de hecho me remito a la sentencia recurrida.
IV. La sentencia recurrida
13. El Tribunal de Primera Instancia analiza en primer lugar la admisibilidad del recurso (apartados 48 a 60 de la sentencia). Se remite a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, conforme a la cual con arreglo al artículo 235 CE en relación con el artículo 288 CE puede interponerse contra cualquier institución de las Comunidades un recurso basado en la responsabilidad extracontractual por actos adoptados por una institución en el ejercicio de sus competencias. El Tribunal de Justicia declaró la admisibilidad del recurso.
14. A continuación, el Tribunal de Primera Instancia indica, en particular, que el control del Defensor del Pueblo que el juez comunitario realiza es limitado debido a que aquél dispone de un margen de apreciación muy amplio. Sin embargo, añade, no es menos cierto que no puede excluirse la posibilidad de que el Defensor del Pueblo haya cometido un error manifiesto en el ejercicio de sus funciones capaz de causar un perjuicio al ciudadano afectado. A continuación el Tribunal de Primera Instancia recuerda que el artículo 235 CE constituye un recurso autónomo en el Derecho comunitario.
15. El recurso fue desestimado en cuanto al fondo (apartados 61 a 89 de la sentencia), debido a que el Sr. Lamberts no había demostrado que el Defensor del Pueblo hubiera actuado de manera lesiva en la tramitación de la reclamación. El Tribunal de Primera Instancia llega a esta conclusión tras analizar cinco alegaciones formuladas por el Sr. Lamberts.
16. En primer lugar, el Sr. Lamberts alegó que el Defensor del Pueblo debería haberle informado de la posibilidad de interponer ante el Tribunal de Primera Instancia un recurso contra la decisión de la Comisión. Según el Tribunal de Primera Instancia corresponde al ciudadano decidir qué vía de recurso es la más indicada. Así cabe afirmarlo ciertamente en el caso de los funcionarios de las Comunidades. Hay que suponer que éstos conocen el procedimiento de un recurso ante el Tribunal de Primera Instancia. El Defensor del Pueblo puede aconsejar a los ciudadanos a este respecto, pero no existe ninguna disposición comunitaria que le obligue a hacerlo.
17. En segundo lugar, el demandante acusó al defensor del Pueblo de falta de imparcialidad y objetividad en la tramitación de su reclamación, en la medida en que tuvo en consideración el dictamen de la Comisión, cuando este dictamen, escrito en inglés, lengua en la que él había presentado su reclamación, fue remitido cuando ya había expirado el plazo señalado por el defensor del Pueblo. Además, la versión inglesa del dictamen difería de la versión francesa presentada anteriormente. El Tribunal de Primera Instancia señaló a este respecto que el plazo fijado por el Defensor del Pueblo a la institución afectada no es un plazo de preclusivo. Además, las distintas versiones lingüísticas no difieren en aspectos esenciales para la investigación por el Defensor del Pueblo.
18. En tercer lugar, el demandante censuró la lentitud con la que el Defensor del Pueblo había tramitado su reclamación. Señaló que transcurrieron más de diez meses entre sus observaciones sobre el dictamen de la Comisión y la decisión del Defensor del Pueblo relativa a su reclamación y que la tramitación concluyó casi dieciséis meses después de la presentación de la reclamación. El Tribunal de Primera Instancia declaró que las disposiciones aplicables no establecen ningún plazo exacto para la tramitación por el Defensor del Pueblo de las reclamaciones que se le plantean. Éste respetó el plazo considerado razonable habida cuenta de las circunstancias del caso concreto. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el Defensor del Pueblo debe tratar no sólo de hallar, en la medida de lo posible, una solución conforme al interés particular del demandante, sino también de identificar e intentar eliminar los casos de mala administración en nombre del interés general.
19. En cuarto lugar, el demandante señaló que el Defensor del Pueblo está sujeto a una obligación de medio para intentar llegar a una solución amistosa y satisfacer las pretensiones de los demandantes. El Tribunal de Primera Instancia declaró que el Defensor del Pueblo dispone de un margen de apreciación muy amplio para ello. Por consiguiente, la responsabilidad extracontractual del Defensor del Pueblo sólo puede generarse si se produce un incumplimiento flagrante y manifiesto de las obligaciones que le incumben en este ámbito. En principio, el Defensor del Pueblo no puede limitarse a transmitir los dictámenes de la institución al ciudadano afectado. Sin embargo, examinó la fundamentación de la postura adoptada por la Comisión en el presente caso y concluyó, sin incurrir en ilegalidad, que no era posible alcanzar una solución amistosa que satisficiera al demandante.
20. En quinto lugar, el demandante alegó que el Defensor del Pueblo había incumplido el artículo 7 de las normas de ejecución al formular un comentario crítico en su decisión. Según esta norma el Defensor del Pueblo sólo puede formular un comentario crítico si el caso de mala administración no ha tenido consecuencias generales. A este respecto el Tribunal de Justicia consideró que la eventual infracción de esta disposición no habría causado perjuicio alguno al demandante. En efecto, esta disposición no persigue la protección de los intereses individuales.
V. El recurso de casación ante el Tribunal de Justicia
21. Mediante recurso de 21 de junio de 2002, registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 24 de junio de 2002, el Defensor del Pueblo Europeo interpuso el presente recurso de casación. Solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la resolución recurrida por lo que respecta a la admisibilidad del recurso de indemnización.
– Declare la inadmisibilidad de dicho recurso.
22. Mediante escrito de 29 de agosto de 2002, registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de septiembre de 2002, el Sr. Lamberts presentó escrito de contestación a la demanda. En él solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso de casación.
– Anule la sentencia del Tribunal de Primera Instancia por lo que se refiere al fondo de las pretensiones formuladas en primera instancia y decida:
– con carácter principal:
– Condenar al Defensor del Pueblo a pagarle la cantidad de 2.468.787 euros en concepto de indemnización del perjuicio material y la cantidad de 124.000 euros en concepto de indemnización del daño moral, más los intereses judiciales devengados hasta que se efectúe el pago íntegro.
– Condenar en costas al Defensor del Pueblo.
– Con carácter subsidiario:
– Condenar al Defensor del Pueblo a pagarle la cantidad de 1.234.394 euros en concepto de indemnización del perjuicio material y la cantidad de 124.000 euros en concepto de indemnización del daño moral, más los intereses judiciales devengados hasta que se efectúe el pago íntegro.
– Condenar en costas al Defensor del Pueblo.
23. El 30 de agosto de 2002 el Parlamento Europeo solicitó intervenir en el asunto en apoyo de las pretensiones del Defensor del Pueblo. Mediante auto de 30 de octubre de 2002 el Presidente del Tribunal de Justicia admitió la intervención solicitada.
24. Después de dar traslado de los escritos procesales a las demás partes se celebró en este asunto la vista oral el 13 de mayo de 2003.
VI. Motivos y alegaciones de las partes
A. Relativos a la admisibilidad
25. El Defensor del Pueblo afirma en su recurso de casación que la resolución del Tribunal de Primera Instancia, que declara la admisibilidad de la demanda en primera instancia así como la fundamentación en la que se basa dicha resolución, es contraria a la normativa que regula el ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo.
26. En primer lugar, la sentencia recurrida es incompatible con el fundamento constitucional previsto en el Tratado CE en relación con la responsabilidad del Defensor del Pueblo.
27. El Tribunal de Prime ra Instancia sometió el procedimiento de investigación seguido por el Defensor del Pueblo y la decisión de archivo del asunto a un control de legalidad. De esta forma, continúa el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Primera Instancia ignoró los límites del control jurisdiccional de su actividad. En el caso de autos el demandante censura la manera en que el Defensor del Pueblo tramitó su reclamación y las conclusiones a las que llegó. Corresponde al Parlamento Europeo, y no al juez comunitario, controlar la legalidad del procedimiento de investigación, de las conclusiones y de los plazos señalados.
28. Añade que los artículos 195 CE, apartado 2, y 8 de la Decisión 94/262 establecen un procedimiento para el supuesto de que el Defensor del Pueblo haya cometido faltas graves que hagan dudar de su capacidad para desempeñar su cometido. En tal caso, el Parlamento Europeo puede solicitar al Tribunal de Justicia que destituya al Defensor del Pueblo.
29. En segundo lugar, continúa el recurrente, el Tribunal de Primera Instancia pasó por alto la diferencia entre el recurso de indemnización, por una parte, y los recursos de anulación o por omisión, por otra parte.
30. El Defensor del Pueblo reconoce que los ciudadanos tienen la posibilidad de interponer un recurso de indemnización contra él por sus actuaciones. Este recurso no puede referirse al procedimiento de investigación en sí, sino, por ejemplo, al incumplimiento de una obligación específica que se le haya impuesto. El Defensor del Pueblo cita, a título de ejemplo, la violación de la confidencialidad de documentos o de informaciones.
31. En opinión del Defensor del Pueblo no existe ninguna tradición constitucional común de someter a control jurisdiccional las investigaciones y decisiones adoptadas por los Defensores del Pueblo. Por el contrario, en los países nórdicos, donde nació esta institución, se excluye tal control por razones constitucionales. Los artículos 6 a 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos tampoco permiten llegar a otra conclusión. En efecto, los demandantes siempre tienen el derecho a iniciar un procedimiento judicial contra una institución o un órgano de la Comunidad. Lo que no pueden es presentar una reclamación ante el Defensor del Pueblo y, a continuación, impugnar judicialmente su decisión.
32. Según la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia, las investigaciones y las decisiones del Defensor del Pueblo no están sometidas a control jurisdiccional puesto que, contra ellas, no pueden interponerse recursos de anulación o por omisión. Sin embargo, al someter, en el presente asunto, dichas investigaciones y decisiones a un análisis pormenorizado, el Tribunal de Primera Instancia permite dicho control jurisdiccional bajo la forma de un supuesto recurso de indemnización. El Tribunal de Primera Instancia lleva a cabo tal análisis a pesar de haber reconocido que el control jurisdiccional debe ser limitado.
33. En tercer lugar, el Defensor del Pueblo indica que el recurso de indemnización, pese a que se interpuso contra el Defensor del Pueblo, perseguía la reparación de un daño causado por la acción de la Comisión. Sin embargo, las investigaciones del Defensor del Pueblo no persiguen proteger los intereses de los ciudadanos lesionados que han sufrido un perjuicio a causa de un comportamiento lesivo de las instituciones.
34. El Sr. Lamberts opina que el Tribunal de Primera Instancia apreció adecuadamente la cuestión de la admisibilidad. A este respecto formula las siguientes alegaciones.
35. En primer lugar, se opone a la afirmación del Defensor del Pueblo de que eran objeto de su recurso los daños que había sufrido como consecuencia de la acción de la Comisión. Se trata de faltas en las que incurrió el Defensor del Pueblo al tramitar su reclamación. Considera acertada la valoración que llevó a cabo el Tribunal de Primera Instancia en este sentido.
36. En segundo lugar, entiende que excluir la posibilidad de interponer recurso de indemnización contra el Defensor del Pueblo constituye denegación de tutela judicial. En efecto, la atribución de competencias a un órgano implica que dicho órgano asume la responsabilidad si incurre en faltas al ejercer sus competencias o no cumple su cometido. En la vista el Sr. Lamberts añadió a este respecto que el Defensor del Pueblo debe ser considerado representante del particular que presenta la reclamación. Si este representante no cumple debidamente su tarea el ciudadano debe disponer de una vía judicial.
37. El control jurisdiccional de la legalidad de la acción del Defensor del Pueblo garantiza tanto la legitimidad del sistema como la seguridad jurídica, incluso aunque el Tratado prevea un control por parte del Parlamento Europeo. Se remite a un escrito del Presidente del Parlamento Europeo, de 17 de diciembre de 1999, en la que éste informa de que el Parlamento no puede intervenir en un procedimiento interno del Defensor del Pueblo. El Parlamento Europeo también carece de competencias para indemnizar los daños ocasionados por las faltas del Defensor del Pueblo.
38. En su escrito de réplica, el Defensor del Pueblo considera que el escrito del Presidente del Parlamento Europeo constituye, por lo demás, otra prueba de que no cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal de Justicia.
39. Por último, el Sr. Lamberts afirma que no puede apreciarse la admisibilidad sin entrar a examinar el fondo del asunto.
40. El Parlamento Europeo analiza en primer lugar el papel del Defensor del Pueblo en la tramitación de una reclamación. Tratándose de una reclamación sobre un caso de mala administración el Defensor del Pueblo se dirige a la institución comunitaria de que se trate. Al particular esta acción del Defensor del Pueblo le beneficia sólo indirectamente, debido a las repercusiones que puede tener sobre la institución la intervención del Defensor del Pueblo.
41. El Parlamento comparte la opinión del Defensor del Pueblo de que el Tribunal de Primera Instancia no tuvo en cuenta la diferencia entre el recurso de indemnización y los recursos de anulación o por omisión. Al analizar la admisibilidad, el Tribunal de Primera Instancia llevó a cabo una interpretación que se aleja del tenor y del espíritu de las disposiciones comunitarias aplicables. El Parlamento se refiere, en concreto, a los apartados 57 y 59 de la sentencia recurrida.
42. Afirma que esta interpretación puede menoscabar la posición que el Tratado asigna al Defensor del Pueblo, así como el equilibrio institucional. En concreto:
– el Defensor del Pueblo desempeña su cometido con total independencia. De esta forma el Tratado distingue entre control jurisdiccional y control no jurisdiccional. La manera en que el Tribunal de Primera Instancia ejerce su control equivale a duplicarlo.
– el control de legalidad que lleva a cabo el Tribunal de Primera Instancia priva de contenido al control parlamentario. El Parlamento controla que la intervención del Defensor del Pueblo cumpla la totalidad de los requisitos impuestos por el Tratado CE. La pieza clave de este control es el hecho de que el Parlamento sea la única institución que puede solicitar la destitución del Defensor del Pueblo. El Tratado no prevé un control doble –político y jurídico.
43. El Parlamento reconoce que los particulares pueden interponer un recurso de indemnización contra el Defensor del Pueblo. Tal recurso, naturalmente, tiene que guardar relación con las obligaciones que la normativa comunitaria impone al Defensor del Pueblo. La actuación del Defensor del Pueblo tiene que ser la causa del daño.
44. Según el Parlamento, los fundamentos de Derecho en que el Tribunal de Primera Instancia basa su sentencia por lo que se refiere a los principios del procedimiento de indemnización son insuficientes. El Tribunal de Primera Instancia afirma el carácter autónomo de este procedimiento, pero examina, no obstante, la legalidad de la actuación del Defensor del Pueblo, sin deducir ninguna consecuencia de ello. El Tribunal de Primera Instancia no tiene en cuenta que el Defensor del Pueblo no dispone de competencias coercitivas frente a las instituciones comunitarias en relación con el daño que el demandante alega haber sufrido. El comportamiento del Defensor del Pueblo no puede generar responsabilidad extracontractual. El único comportamiento que puede generar responsabilidad es el de la Comisión. El recurso de indemnización no puede basarse en la ilegalidad de la actuación de una institución comunitaria –en el presente asunto, del Defensor del Pueblo– si esa actuación no tiene consecuencias jurídicas.
B. Relativos al recurso sobre el fondo
45. El Sr. Lamberts basa su recurso en la infracción del Derecho comunitario por parte del Tribunal de Primera Instancia. En primer lugar alega que incumplió la obligación que le impone el Estatuto del Tribunal de Justicia, de motivar las sentencias. En segundo lugar afirma que se ha infringido la normativa comunitaria en materia de cometidos y competencias del Defensor del Pueblo, y se han violado principios del Derecho comunitario como el de igualdad de trato de los funcionarios y la obligación de basar las decisiones en motivos legítimos.
46. Alega que el Defensor del Pueblo no ha cumplido la misión para la que fue nombrado,
– al no haber aconsejado al Sr. Lamberts, en su debido momento, que interpusiera un recurso ante el juez comunitario;
– al no haber intentado alcanzar una solución amistosa.
47. Además, el Sr. Lamberts indica que el Defensor del Pueblo ha reconocido, en su recurso de casación, que se ha infligido un daño como consecuencia de la actuación de la Comisión, de lo que se deduce que el Defensor del Pueblo debería haber prestado más atención al tramitar la reclamación.
48. En particular, el Sr. Lamberts alega que el Tribunal de Primera Instancia incurrió en graves errores de apreciación. Afirma que el Tribunal de Primera Instancia erró al declarar que la Comisión se había negado a conceder al Sr. Lamberts la posibilidad de hacer en otra fecha la prueba oral puesto que el Sr. Lamberts nunca lo había solicitado. Tampoco es cierta la afirmación del Tribunal de Primera Instancia de que el Sr. Lamberts no propuso soluciones alternativas sino después de iniciado el procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia. Por tanto, también es incorrecta la conclusión a la que llega el en el apartado 84 de la sentencia impugnada, de que ni el Defensor del Pueblo ni la Comisión pudieron adoptar una postura clara sobre estas propuestas.
49. En su escrito de réplica el Defensor del Pueblo propone una excepción procesal contra las alegaciones formuladas por el Sr. Lamberts. Afirma que el recurso de casación debe limitarse a las cuestiones jurídicas. Sin embargo, el Sr. Lamberts impugna únicamente las apreciaciones de hecho realizadas por el Tribunal de Primera Instancia. Además, el recurso de casación debe reproducir exactamente los elementos de la sentencia recurrida que se critican, así como los argumentos jurídicos en los que se basa el recurso. Pero, en el presente asunto, únicamente se reproducen los motivos y las alegaciones que ya se habían formulado ante el Tribunal de Primera Instancia, entre ellos alegaciones basadas en hechos que el Tribunal de Primera Instancia ya había desestimado expresamente.
50. El Parlamento Europeo comparte esta alegación del Defensor del Pueblo.
VII. Estatuto y competencias del Defensor del Pueblo Europeo
A. Introducción
51. En esta parte de las conclusiones describiré el estatuto y las competencias del Defensor del Pueblo Europeo. Distinguiré los siguientes aspectos:
– ¿Es el Defensor del Pueblo comparable a una instancia jurisdiccional o es, más bien, un órgano al que se ha atribuido determinadas competencias administrativas?
– La tramitación de la reclamación por el Defensor del Pueblo: ¿es finalidad principal de su procedimiento satisfacer al demandante –tarea que lo asemejaría a un juez– o satisfacer el interés general en controlar mejor la actuación de las instituciones comunitarias?
– El control de la intervención del propio Defensor del Pueblo. Conforme al Derecho comunitario, el Defensor del Pueblo es responsable, en general, frente al Parlamento Europeo, pero ¿en qué medida esta responsabilidad general tiene relevancia para averiguar si su actuación en un caso concreto puede ser sometida a control jurisdiccional?
52. Considero necesario aclarar cuál es el estatuto y las competencias del Defensor del Pueblo para poder determinar en qué medida puede invocarse judicialmente su responsabilidad por las faltas en que hubiera incurrido en el marco de su actuación.
B. La figura del Defensor del Pueblo
53. La institución del Defensor del Pueblo tiene una larga tradición, que empieza con la designación de un defensor del pueblo en Suecia, en 1809. Entre tanto, esta institución, u otras similares, existe en todos los Estados miembros de la Unión Europea. En esencia, el Defensor del Pueblo es un órgano que investiga las reclamaciones de los ciudadanos frente a los poderes públicos, elabora informes y formula recomendaciones a la administración. Su independencia frente a la administración se garantiza, como ya ocurría en Suecia en el siglo diecinueve, haciendo depender al Defensor del Pueblo no del poder ejecutivo, sino del parlamento.
54. El Tratado CE contempla desde el Tratado de Maastrich la figura del Defensor del Pueblo, órgano de la Comunidad Europea al que se refieren los artículos 21 CE y 195 CE.
55. La institución del Defensor del Pueblo constituye uno de los instrumentos con los que el Tratado da contenido a la ciudadanía de la Unión. El ciudadano de la Unión tiene derecho a dirigirse al Defensor del Pueblo para exponerle sus reclamaciones relativas a la mala administración en la acción de las instituciones y órganos comunitarios. De esta forma, el Defensor del Pueblo desempeña un papel en la protección de los derechos de los ciudadanos. De los trabajos preparatorios de esta institución del Defensor del Pueblo Europeo también resulta expresamente que esta figura está considerada como uno de los mecanismos de protección de los derechos específicos del ciudadano europeo. (5)
56. A pesar de que el procedimiento ante el Defensor del Pueblo tiene como objetivo la protección de los derechos del ciudadano, dicho procedimiento no prevé una tutela jurídica como la proporcionada por un órgano jurisdiccional.
57. A este respecto me baso en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al concepto de órgano jurisdiccional a efectos del artículo 234 CE. En jurisprudencia reiterada el Tribunal de Justicia tiene en cuenta una serie de factores, como el origen legal del órgano, su permanencia, el carácter obligatorio de su jurisdicción, el carácter contradictorio del procedimiento, la aplicación por parte del órgano de normas jurídicas, así como su independencia. Dichas instancias deben poder pronunciarse en el marco de un procedimiento que concluya con una decisión de carácter jurisdiccional. A tal fin debe tener la facultad de adoptar decisiones de carácter obligatorio aplicando normas jurídicas. (6)
58. La figura del Defensor del Pueblo cumple la mayor parte de las características enumeradas por el Tribunal de Justicia. Esta figura tiene su base legal en el artículo 195 CE, presenta carácter permanente y su estatuto independiente está reconocido en el artículo 195 CE, apartado 3.
59. Sin embargo, el procedimiento de reclamación ante el Defensor del Pueblo sólo reúne parte de las características de un procedimiento judicial. El procedimiento se caracteriza por la gran libertad de acción del Defensor del Pueblo respecto a la forma en que investiga la reclamación. Aunque se establece que, en la tramitación de la reclamación, deberá implicarse tanto al demandante como a la institución contra la que se dirige la reclamación, ello no confiere por sí sólo carácter plenamente contradictorio al procedimiento. A este respecto es preciso referirse al artículo 6 de las normas de ejecución, que no atribuye al Defensor del Pueblo ningún papel de mediador entre las partes, sino únicamente la tarea de colaborar con la institución contra la que se dirige la reclamación. Sin embargo, lo más importante es que el Defensor del Pueblo carece de la facultad de adoptar decisiones vinculantes para ambas partes. No dirime ningún litigio. Por consiguiente, el procedimiento no está destinado a dirimir una controversia jurídica, sino, como indica el propio Defensor del Pueblo en su informe anual de 1995, a prevenirla.
60. Dada la falta de facultades vinculantes, también resulta lógico que el Tratado CE no prevea el derecho a interponer ante el juez comunitario ningún recurso contra las decisiones adoptadas por el Defensor del Pueblo en el marco del procedimiento de reclamación.
61. Visto de esta forma, el Defensor del Pueblo no reúne las características que debe presentar un órgano jurisdiccional. A ello hay que añadir que una de las competencias del Defensor del Pueblo consiste en formular comentarios críticos con ocasión de la reclamación, que no redundan directamente en beneficio del demandante sino que están, principalmente, al servicio del interés general.
62. Me gustaría añadir que el Defensor del Pueblo puede investigar de oficio. Del hecho de que disponga de esta facultad se deduce que esa figura debe ser considerada un órgano administrativo antes que una instancia comparable a un juez. A este respecto señalaré que dicha facultad constituye el complemento de la facultad de actuar a instancia de una demandante y no una segunda mis ión primordial. Todo ello se desprende, además, de los trabajos previos a la creación de este órgano, (7) de la opinión del propio defensor del Pueblo en el sentido de que su tarea principal es la tramitación de las reclamaciones (8) así como de la forma de funcionamiento de dicho órgano. Así, del último informe anual del que se dispone (correspondiente a 2001) se deduce que el Defensor del Pueblo investigó 204 reclamaciones e inició la investigación de oficio en sólo 4 ocasiones. En muchos casos, la investigación de oficio también tiene su origen en reclamaciones anteriores que generan la sospecha de que la problemática tratada en la reclamación tiene carácter más general.
63. En resumen, el Defensor del Pueblo no proporciona tutela jurídica en sentido estricto. Esta figura debe considerarse un órgano administrativo cuya tarea consiste –especialmente a raíz de la presentación de reclamaciones– en descubrir, en interés general, casos de mala administración de las instituciones comunitarias y contribuir a poner término a esa mala administración. Con esta tarea concuerda el hecho de que el Defensor del Pueblo sea nombrado por el Parlamento Europeo y deba presentar a éste un informe anual sobre las investigaciones que haya llevado a cabo.
C. El procedimiento de reclamación en detalle
64. Como ya he señalado, el ciudadano comunitario no obtiene una tutela jurídica comparable a la que le proporcionan los tribunales. El Defensor del Pueblo dispone principalmente de la facultad de investigar y puede tratar de alcanzar soluciones. Puede concluir su investigación con una decisión motivada, que, sin embargo, sólo puede contener «comentarios críticos» o «recomendaciones».
65. El procedimiento ante el Defensor del Pueblo tampoco sustituye a la tutela jurisdiccional. A este respecto recordaré que el artículo 195 CE establece que el Defensor del Pueblo no está facultado para investigar hechos relativos a procedimientos jurisdiccionales. El procedimiento ante el Defensor del Pueblo está esencialmente destinado a proporcionar al ciudadano la posibilidad de obtener satisfacción en los casos en los que no tiene acceso a la vía jurisdiccional o ésta no puede producir un resultado razonable. El procedimiento ante el Defensor del Pueblo también constituye un complemento de la tutela jurídica en sentido estricto.
66. Uno y otra no significan que el demandante no deduzca del Derecho comunitario determinados derechos procesales. Para empezar, el propio artículo 21 del Tratado CE reconoce a los ciudadanos comunitarios el derecho a interponer un recurso y también el derecho a recibir una contestación en la lengua en la que haya presentado la demanda. Si, como sucedió en el presente asunto, se instruye una investigación, el demandante tiene derecho a consultar el informe que la institución de que se trate envíe al Defensor del Pueblo, así como el derecho a formular observaciones sobre ese informe. A continuación –y éste es el único derecho reconocido en esta fase al particular afectado–, el Defensor del Pueblo adopta una decisión que debe ser notificada al ciudadano.
67. Así paso a analizar el contenido de la decisión del Defensor del Pueblo en el caso en de que ésta constate un caso de mala administración de una institución. En primer lugar (artículo 6 de las normas de ejecución) debe intentarse encontrar una solución amistosa entre el ciudadano y la institución. Estas gestiones dan contenido a la misión del Defensor del Pueblo, antes mencionada, de prevenir un litigio ante los tribunales. Por tanto, el procedimiento tiene, en primer términos carácter de mediación. Únicamente cuando no sea posible una solución amistosa, el Defensor del Pueblo dispone de otros medios, en concreto, el comentario crítico y el proyecto de recomendación. La institución puede presentar observaciones sobre el proyecto de recomendación, tras la cual el Defensor del Pueblo puede remitir al Parlamento un informe que contenga una recomendación. La institución no está obligada a atenerse a todos los comentarios críticos o recomendaciones.
68. En el presente asunto también tiene relevancia el hecho de que el Sr. Lamberts reproche al Defensor del Pueblo que no le aconsejara dirigirse al Tribunal de Primera Instancia, a consecuencia de lo cual expiró el plazo de recurso. En el artículo 2, apartado 5, de la Decisión 94/262 el Derecho comunitario atribuye al Defensor del Pueblo la facultad de indicar a la persona de la que proceda la reclamación que se dirija a otra autoridad. No obstante, en Derecho comunitario no confiere al ciudadano de forma expresa ningún derecho a que su asunto sea remitido a otra instancia.
69. Se suscita por tanto la cuestión –a la que se refiere la parte material del recurso interpuesto por el Sr. Lamberts– de si, en determinadas circunstancias, el Defensor del Pueblo está obligado a ejercer sus facultades para alcanzar una solución amistosa y para remitir la reclamación a otra instancia. ¿Puede constituir un comportamiento ilegal frente al ciudadano el hecho de que no haya hecho uso de estas facultades?
D. Control sobre el Defensor del Pueblo
70. El artículo 195, apartado 3, establece la independencia del Defensor del Pueblo en el ejercicio de sus funciones. Al núcleo de esta independencia se refiere la segunda frase, que prohíbe al Defensor del Pueblo solicitar o admitir instrucciones de ningún organismo en el ejercicio de sus funciones. La posibilidad de que el Defensor del Pueblo estuviera sometido a control en el ejercicio de su tarea se contradice con las garantías a las que nos hemos referido.
71. No comparto el criterio, manifestado por el propio Defensor del Pueblo y el Parlamento Europeo, de que corresponde a éste controlar la manera en que aquél ejerce sus funciones. El artículo 195 CE no contempla tal control. El Parlamento Europeo únicamente puede solicitar al Tribunal de Justicia la destitución del Defensor del Pueblo en circunstancias muy excepcionales. Sin embargo, no se trata aquí del control de la forma en que el Defensor del Pueblo tramita una reclamación individual. Entiendo que su destitución sólo es posible si lo que merece una apreciación negativa es la manera en que desempeña la totalidad de sus funciones.
72. A continuación, pero esto no constituye un control del ejercicio de sus funciones, el Parlamento Europeo puede decidir no renovar el mandato del Defensor del Pueblo y, una vez concluido su mandato, nombrar a otro Defensor del Pueblo. La obligación del Defensor del Pueblo de presentar informes al Parlamento Europeo tampoco guarda relación con la tarea de vigilancia. Esta obligación es de naturaleza completamente distinta. Su finalidad es permitir que el Parlamento efectúe una apreciación política del funcionamiento –y eventualmente del mal funcionamiento– de las instituciones. Hay otro motivo para considerar posible el control por parte del Parlamento Europeo: el Defensor del Pueblo también está facultado para investigar los casos de mala administración del propio Parlamento Europeo.
73. Por último, tanto lo uno como lo otro significan que el criterio del Parlamento Europeo de que el control por parte del Tribunal de Primera Instancia supondría duplicar el control no permite justificar que el propio Parlamento no ejerza ningún control.
74. El Tribunal de Justicia tampoco ejerce ningún control sobre el ejercicio de las funciones encomendadas al defensor del Pueblo, a excepción del procedimiento de destitución mencionado anteriormente.
75. En resumen, el Defensor del Pueblo desempeña sus tareas de manera independiente y sin estar sometido a control. Sin embargo, esto no significa que las consecuencias jurídicas de una actuación concreta del Defensor del Pueblo no puedan ser objeto de control jurisdiccional por parte del juez comunitario. No se trata del control sobre la manera en que desempeña su tarea, sino de la tutela jurídica del justiciable cuyos derechos e intereses resulten directamente afectados por la actuación del Defensor del Pueblo.
76. El Tratado CE no contempla ningún recurso contra las decisiones del Defensor del Pueblo. En efecto, ni el artículo 230 CE, ni ninguna otra disposición del Tratado o del Derecho derivado (9) que confiera competencias al Tribunal de Justicia mencionan al Defensor del Pueblo.
77. Se suscita, además, la cuestión de si ello se atiene al principio, reconocido por el Tribunal de Justicia, de que los particulares deben poder disfrutar de la posibilidad de reclamar en vía judicial el respecto a los derechos que les confiere la normativa comunitaria. En efecto, según el Tribunal de Justicia, el derecho a dicha tutela forma parte de los principios generales del Derecho que resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros. Este derecho también ha sido consagrado en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. (10)
78. Como he indicado anteriormente (véase el punto 65), el Derecho comunitario confiere a los ciudadanos determinados derechos en el procedimiento ante el Defensor del Pueblo. No excluyo que el derecho a la tutela judicial efectiva implique que el particular afectado disponga de una vía de recurso contra las decisiones del Defensor del Pueblo. Sin embargo, el presente asunto no se refiere a esta cuestión. En efecto, el Sr. Lamberts no ha interpuesto ningún recurso, sino formulado una demanda de indemnización.
79. La inexistencia de una vía de recurso administrativa –abierta expresamente por el Derecho comunitario– en materia de decisiones del Defensor del Pueblo no permite concluir que la actuación del Defensor del Pueblo no pueda producir daños que deban indemnizarse con arreglo al Derecho comunitario. Al contrario, el ciudadano afectado necesita una alternativa precisamente a consecuencia de la falta de una vía de recurso administrativo.
80. En el presente asunto, al apreciar la admisibilidad del recurso en primera instancia, se trata de determinar si puede concederse una indemnización a través del procedimiento de indemnización contemplado en el artículo 235 CE en relación con el artículo 288 CE.
E. La responsabilidad del Defensor del Pueblo
81. En las conclusiones presentadas en el asunto Köbler, (11) el Abogado General Léger realizó un análisis exhaustivo de los supuestos en los que se genera la responsabilidad de los Estados por daños infligidos a los ciudadanos.
82. Algunos aspectos de este análisis, que comparto, presentan interés en el presente asunto. Se refieren:
a) al derecho a obtener una indemnización como principio fundamental del Derecho comunitario; (12)
b) a la unidad del Estado, (13) y
c) al significado de la independencia de un órgano en relación con la responsabilidad.
83. Respecto al punto a: como expone el Abogado General, remitiéndose al asunto Brasserie du Pêcheur y Factortame, (14) el derecho a indemnización está reconocido como un principio general del Derecho comunitario, que constituye el corolario necesario del principio de tutela judicial efectiva y de acceso a los tribunales.
84. Respecto al punto b: cuando se trata de responsabilidad del Estado, se considera que el Estado es una unidad, como también se desprende del Derecho internacional. Es irrelevante que el daño sea imputable al poder legislativo, al judicial o al ejecutivo.
85. Respecto al punto c: la actuación de un órgano independiente del poder ejecutivo también debe considerarse actuación del Estado. No pueden acogerse los argumentos en contrario, basados en la independencia del poder judicial –o, en el presente asunto, del Defensor del Pueblo. Sin embargo, al determinar si existe una infracción del Derecho comunitario suficientemente caracterizada hay que tener en cuenta la función específica del órgano independiente.
86. Este análisis, realizado en el contexto de la responsabilidad de un órgano jurisdiccional nacional, también es aplicable a la responsabilidad de las instituciones de la Comunidad. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que, en caso de infracción del Derecho comunitario, carece de relevancia que el daño ocasionado por la infracción se deba a la acción de una institución comunitaria o de una instancia nacional. De la sentencia Bergaderm y Goupil (15) se deduce que los requisitos de la responsabilidad del Estado miembro por los daños ocasionados a los particulares a consecuencia de la infracción del Derecho comunitario no se distinguen, en principio, de los que rigen en materia de responsabilidad de la Comunidad en situaciones comparables.
87. Con arreglo a las consideraciones precedentes, la actuación del Defensor del Pueblo puede generar la responsabilidad de la Comunidad. Al apreciar si en un caso concreto se ha generado la responsabilidad debe tenerse en cuenta la función específica del Defensor del Pueblo. Éste desempeña sus funciones de manera independiente, no está sometido a control y dispone de un amplio margen de apreciación al tramitar las reclamaciones que se le hayan presentado.
88. En el análisis que efectuó en el asunto Köbler el Abogado General Léger cita como último criterio para averiguar si se ha generado la responsabilidad el carácter excusable del error cometido. (16) El carácter excusable depende de la claridad y precisión de la norma jurídica infringida y de la existencia y la fase en que se encuentre la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
89. También comparto este análisis, aunque considero que habría sido mejor hablar de imputabilidad que de carácter (in)excusable. Cuando la disposición infringida es clara y precisa, puede generarse la responsabilidad del Defensor del Pueblo. Para ello no sólo deberá tenerse en cuenta el tenor literal, sino también la finalidad de la disposición infringida, como se hará a continuación, a partir del punto 129, llevándolo hasta a sus últimas consecuencias en el presente asunto.
VIII. Apreciación del alcance del examen en fase de casación
90. El artículo 225 CE limita el recurso de casación ante el Tribunal de Justicia a las cuestiones jurídicas. Además, el Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia añade algunas limitaciones a las alegaciones que pueden formular las partes. Así, el artículo 113, apartado 2, de este Reglamento establece que el recurso de casación no puede modificar el objeto del litigio planteado ante el Tribunal de Primera Instancia y el artículo 116, apartado 1, prohíbe formular nuevas pretensiones.
91. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que «un recurso de casación debe indicar de manera precisa los elementos impugnados de la sentencia cuya anulación se solicita, así como los fundamentos jurídicos que apoyan de manera específica este pretensión [...] no cumple este requisito el recurso de casación que, aunque no incluya ninguna argumentación destinada específicamente a identificar el error de derecho de que adolezca la sentencia recurrida, se limite a reproducir los motivos y las alegaciones ya formulados ante el Tribunal de Primera Instancia. En efecto, tal recurso de casación es, en realidad, un recurso destinado a obtener un mero reexamen del presentado ante el Tribunal de Primera Instancia, lo cual excede de la competencia del Tribunal de Justicia.» (17)
92. Del considerando del Tribunal de Justicia que se acaba de reproducir deducen el Defensor del Pueblo y el Parlamento Europeo que no puede entrarse a examinar la pretensión de anulación de la sentencia formulada por el Sr. Lamberts.
93. No comparto esta opinión. En primer lugar, hay que señalar que el Tribunal de Justicia interpreta este considerando matizándolo. En la sentencia Associação dos Refinadores de Açúcar Portugueses (ARAP), (18) el Tribunal de Justicia declara lo siguiente: «cuando un recurrente impugna la interpretación o la aplicación del Derecho comunitario efectuada por el Tribunal de Primera Instancia, las cuestiones de Derecho examinadas en primera instancia pueden volver a discutirse en el marco de un recurso de casación [...] En efecto, si un recurrente no pudiera basar su recurso de casación en motivos y alegaciones ya invocados ante el Tribunal de Primera Instancia, se privaría al recurso de casación de una parte de su sentido.» Como declara a continuación el Tribunal de Justicia, el recurso de casación tiene precisamente por objeto impugnar la posición adoptada por el Tribunal de Primera Instancia sobre diversas cuestiones de Derecho que le fueron sometidas en primera instancia.
94. El recurso de casación debe precisar qué aspectos de la sentencia impugnada se censuran y en qué motivos y alegaciones se basa la casación solicitada. Pasemos al caso de autos: el Sr. Lamberts intenta demostrar que el Tribunal de Primera Instancia infringió el Derecho comunitario y, para ello, se refiere, en particular, a algunos apartados concretos de la sentencia impugnada.
95. El principal motivo de los formulados por el Sr. Lamberts se refiere a la manera en que el Defensor del Pueblo desempeña su tarea. (19) Afirma que, al no aconsejarle que sometiera el asunto al juez comunitario y al no intentar alcanzar una solución amistosa, dejó de cumplir el cometido para el que había sido nombrado. Lo que el Sr. Lamberts pretende esencialmente con ello es una apreciación del contenido de las tareas y competencias encomendadas por la normativa comunitaria al Defensor del Pueblo. Considerado de esta forma, se trata de una cuestión jurídica relativa a la interpretación del Derecho comunitario. Entiendo que el examen de este motivo debe admitirse a trámite.
96. Al examinar esta cuestión jurídica el Tribunal de Justicia también puede examinar el extremo, planteado por el Sr. Lamberts, de si el Defensor del Pueblo debe ejercer sus tareas con especial diligencia en el caso de que el ciudadano haya sufrido daños.
97. Otra cosa sucede con los errores de apreciación en que, según el Sr. Lamberts, incurrió el Tribunal de Primera Instancia (véase el punto 48 de estas conclusiones). Se trata de lo que realmente sucedió en el procedimiento de reclamación ante el Defensor del Pueblo. Con ello el Sr. Lamberts pretende esencialmente que se examinen de nuevo los hechos, lo que excede del alcance del recurso de casación. Propongo al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad del motivo relativo a los errores de apreciación.
98. El Defensor del Pueblo y el Parlamento Europeo alegan, a continuación, que el escrito del Presidente del Parlamento Europeo de 17 de diciembre de 1999 no debe ser tenido en cuenta. (20)
99. Según el artículo 113 del Reglamento de Procedimiento, no se pueden formular nuevas pretensiones. Tampoco pueden formularse nuevos motivos que no se hubieren invocado ya en primera instancia. Siempre hay que comprobar si la parte se mantiene dentro de los límites de la imputación (o motivo) invocado ante el Tribunal de Primera Instancia o si abre un debate completamente nuevo. (21)
100. Entiendo que, en el presente asunto, no cabe hablar de pretensiones nuevas. El Sr. Lamberts alegó en primera instancia que el Defensor del Pueblo está sometido a control jurisdiccional. El propio Defensor del Pueblo se opuso a este criterio en su recurso de casación, alegando, en particular, que este control es competencia del Parlamento Europeo. Ahora el Sr. Lamberts invoca el mencionado escrito en apoyo de sus primeras alegaciones. El escrito demuestra que el control que lleva a cabo el Parlamento Europeo no tiene el mismo carácter que el control jurisdiccional. En resumen. El Tribunal de Justicia puede tener en cuenta en su apreciación el escrito de 17 de diciembre de 1999.
IX. Apreciación de la admisibilidad del recurso en primera instancia
A. Naturaleza del procedimiento de indemnización y de la responsabilidad del Defensor del Pueblo
101. El Defensor del Pueblo llama la atención, en primer lugar, sobre la base constitucional contenida en el Tratado CE e indica que el control jurisdiccional de la actuación del Defensor del Pueblo está limitado. En su opinión, el control de legalidad del procedimiento de investigación es competencia del Parlamento Europeo y no del juez comunitario. El Parlamento formula alegaciones similares.
102. Como ya he señalado anteriormente (punto 73), entiendo que esta opinión es esencialmente errónea. El Parlamento Europeo no lleva a cabo ningún control del ejercicio de las tareas del Defensor del Pueblo en casos particulares. Por tanto, la competencia del Parlamento Europeo no tiene ninguna relevancia a efectos del control jurisdiccional.
103. De esta forma llegamos al análisis del procedimiento de indemnización previsto en el Tratado CE. El artículo 288 CE establece una norma general en materia de indemnización de los daños causados por las instituciones de la Comunidad o sus agentes en el ejercicio de sus funciones. El Tribunal de Justicia es competente para conocer de los litigios relativos a esta indemnización (artículo 235 CE). Esta facultad del Tribunal de Justicia no está sometida a ninguna limitación.
104. El artículo 235 CE en relación con el artículo 288 CE constituye la expresión de los principios generales del Derecho en los que se basa la teoría del hecho ilícito y la correspondiente indemnización del daño causado. Esencialmente, en la sociedad cada individuo soporta las consecuencias de los daños que él cause. Si, por el contrario, dichos daños son imputables al comportamiento ilegal de otra persona, puede generarse la responsabilidad de esa persona, que, en determinadas circunstancias, podrá ser obligada a indemnizar el daño. La obligación de indemnizar en los casos de actuación ilícita pesa tanto sobre los poderes públicos como sobre los particulares.
105. El procedimiento de indemnización, tal como está contemplado en el artículo 235 CE en relación con el artículo 288 CE, prevé la indemnización del daño causado por (la acción ilícita de) las instituciones de las Comunidades Europeas o sus agentes. Como ya declaró el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia impugnada, «este concepto engloba asimismo [...] a todos los demás organismos comunitarios constituidos por el Tratado y cuya misión es contribuir a la realización de los objetivos de la Comunidad. Por ello, los actos adoptados por estos organismos en el ejercicio de las competencias que les atribuye el Derecho comunitario son imputables a la Comunidad, de conformidad con los principios generales comunes a los Estados miembros mencionados en el artículo 288 CE, párrafo segundo». (22)
106. Recordaré además que la competencia del Tribunal de Justicia para conocer de las acciones de indemnización dirigidas contra la Comunidad tiene carácter exclusivo. El juez nacional carece de competencia al respecto. (23)
107. A ello hay que añadir que el procedimiento de indemnización con arreglo al artículo 235 CE adquiere tanta mayor importancia cuanto que no cabe interponer recursos contra las decisiones del Defensor del Pueblo. La acción de indemnización por daños es el único medio con el que el ciudadano afectado por la actuación del Defensor del Pueblo puede hacer valer su derecho a tutela judicial efectiva. (24)
108. Visto desde la perspectiva del ciudadano, si los daños sufridos por él son consecuencia de la acción u omisión de una institución comunitaria, debe poder invocar la responsabilidad de este órgano comunitario. Ha de poder disponer de una vía judicial para hacer valer dicha responsabilidad de una manera directa y sencilla. Esta es la finalidad del artículo 235 CE. Para el ciudadano es irrelevante qué institución le ha causado el daño, así como el marco de ejercicio de las competencias atribuidas a la institución en el que se ha producido el daño.
109. Desde este punto de vista no entiendo el criterio tan restrictivo que el Defensor del Pueblo y el Parlamento Europeo mantienen en este procedimiento respecto a la responsabilidad del aquél. La figura del Defensor del Pueblo se creó precisamente para proporcionar al ciudadano de la Unión Europea un medio de oponerse a los casos de mala administración por parte de una institución comunitaria. En otras palabras, el Defensor del Pueblo se creó para los ciudadanos europeos que se sienten desatendidos a consecuencia de la acción o la omisión de una institución comunitaria.
110. En mi opinión, la esencia de la figura del Defensor Europeo se compagina mal con el hecho de que el ciudadano europeo se encuentre desamparado en el caso de mala administración del propio Defensor Europeo. Así puede afirmarse, naturalmente, en los casos en que el daño sufrido sea consecuencia de la acción o de la omisión del Defensor del Pueblo. Una postura del Defensor del Pueblo a favor de una responsabilidad lo más amplia posible concordaría mejor con la tarea que se le ha encomendado. Lo mismo cabe decir respecto al Parlamento Europeo, elegido por los ciudadanos de la Unión.
111. En resumen, conforme al artículo 235 CE en relación con el artículo 288 CE, el Defensor del Pueblo es responsable de sus actos. Del Derecho comunitario no se deduce ninguna limitación de esta responsabilidad.
112. Naturalmente, al declarar la ilegalidad de la actuación del Defensor del Pueblo deberán tenerse en cuenta las funciones especiales que le han sido encomendadas.
B. Los requisitos de la responsabilidad, en especial la legalidad de la actuación de la administración.
113. El Defensor del Pueblo y el Parlamento Europeo afirman que el procedimiento de indemnización seguido no es el adecuado para determinar la legalidad de la actuación o de la omisión del Defensor del Pueblo.
114. Esto me lleva a recordar los requisitos que el Tribunal de Justicia examina para determinar si se ha generado la responsabilidad por actos de la administración, para lo cual carece de relevancia que se trate de la actuación de un órgano comunitario o de una institución nacional (véase el punto 84 supra).
Es jurisprudencia reiterada que sólo cabe hablar de responsabilidad extracontractual de la Comunidad y del derecho a indemnización de los daños sufridos si se cumplen una serie de requisitos, en concreto, la ilegalidad de la actuación imputable a las instituciones de la Comunidad como consecuencia de una infracción suficientemente cualificada de una norma jurídica, la norma jurídica infringida debe estar destinada a conferir derechos a los particulares, debe haberse producido efectivamente un daño y ha de existir un nexo causal entre el comportamiento de la institución y el daño comprobado.
115. De ello se deduce, además, que, para declarar la eventual responsabilidad de la administración es ineludible analizar la legalidad de la actuación que ha causado el daño. En efecto, la ilegalidad de la actuación es uno de los elementos constitutivos de la obligación de reparar el daño. A este respecto no entraré a examinar la posibilidad de que actuaciones legales de la Comunidad generen responsabilidad. El juez comunitario aún no ha declarado la responsabilidad de la Comunidad en ningún caso de actuación legal. Sin embargo, tampoco la excluye completamente, si bien sólo en el caso de que se cumplan requisitos especialmente estrictos. (25) En el presente asunto, la doctrina de responsabilidad en caso de actuación legal de la administración no es objeto de controversia y, habida cuenta de los requisitos exigidos por el Tribunal de Justicia, tampoco proporciona mucha ayuda.
116. En resumen, si el juez comunitario no pudiera controlar la legalidad de la actuación de una institución, el procedimiento basado en el artículo 235 CE se vería privado de contenido. A ello hay que añadir, repito, que precisamente el hecho de que no se haya conferido expresamente al ciudadano afectado una vía de recurso explica la conveniencia de permitir el control de la legalidad de la actuación del Defensor del Pueblo a través del recurso contemplado en el artículo 235 CE. En efecto, el juez comunitario ha reconocido el derecho del ciudadano a una tutela judicial efectiva.
117. Tampoco comparto a este respecto el criterio del Defensor del Pueblo y del Parlamento Europeo. Como señaló acertadamente el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 58 de su sentencia, este recurso constituye una vía de recurso autónoma. A este respecto el Tribunal de Primera Instancia se remite a su propia jurisprudencia y a la del Tribunal de Justicia, en la que se declara que este recurso tiene por objeto la solicitud de reparación de un perjuicio causado por un acto, sea o no vinculante jurídicamente, o de un comportamiento imputable a una institución o a un órgano comunitario. En resumen, el recurso del artículo 235 CE no está limitado a un determinado tipo de daño.
118. Una vez dicho esto, tampoco cabe acoger la argumentación del Parlamento Europeo de que puede obtenerse la indemnización de los daños sufridos a consecuencia únicamente de actos de la Comunidad destinados a producir efectos jurídicos.
119. El juez comunitario tampoco debe actuar con excesiva cautela al efectuar ese control. En el presente asunto, la cautela en el control se refiere a otro aspecto. Como declara acertadamente el Tribunal de Primera Instancia, el Defensor del Pueblo dispone de un amplio margen de apreciación. El juez únicamente debe mostrase cauteloso al determinar como se ha hecho uso de este margen de discrecionalidad. No debe usurpar el lugar de la administración. A ello obedece el requisito de que se trate de una infracción suficientemente caracterizada. El Tribunal de Justicia emplea como criterio determinante el de la inobservancia manifiesta y grave, por parte de la institución comunitaria, de los límites impuestos a su facultad de apreciación. En el supuesto de que el Estado miembro o la institución de que se trate sólo dispongan de un margen de apreciación considerablemente reducido, incluso inexistente, la mera infracción del Derecho comunitario puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada. (26)
120. En caso de que un órgano administrativo tenga un amplio margen de apreciación, el juez comunitario debe averiguar si el órgano administrativo se ha excedido de los límites de dicho margen de apreciación y, de esta forma, ha actuado de manera contraria a Derecho. Si se superan dichos límites, se comete una infracción suficientemente caracterizada.
C. El origen del daño
121. El tercer aspecto que alega el Defensor del Pueblo se refiere esencialmente al origen del daño. Afirma que el daño se debe a la actuación de la Comisión y que el procedimiento ante el Defensor del Pueblo no está destinado a resarcir los daños. Por ese motivo procede, en su opinión, acordar la inadmisibilidad del recurso. El Sr. Lamberts opone a este criterio que el daño fue causado, en realidad, por los errores cometidos por el Defensor del Pueblo.
122. No comparto el criterio del Defensor del Pueblo cuando afirma que la actuación de la Comisión no puede generar su responsabilidad. Aunque el artículo 235 CE en relación con el artículo 288 CE prevé la responsabilidad extracontractual de la Comunidad Europea como tal, ello no significa que un órgano deba responder de los daños ocasionados por la actuación de otro órgano o institución. La pretensión de indemnización debe dirigirse contra el órgano o institución que haya causado el daño.
123. Sin embargo, el recurso en primera instancia se refería al daño que, según el Sr. Lamberts, le habían ocasionado las faltas cometidas por el Defensor del Pueblo en el ejercicio de sus funciones. Afirma que sufrió el daño a consecuencia de la manera en que el Defensor del Pueblo tramitó su reclamación y apoya esta afirmación con una serie de alegaciones. No impugna la decisión anterior de la Comisión.
124. Por tanto, basándose en ese motivo de recurso alegado por el Sr. Lamberts, el Tribunal de Primera Instancia declaró justificadamente la admisibilidad del recurso. El recurso se refería a la actuación del propio Defensor del Pueblo. La cuestión de si fue la actuación del Defensor del Pueblo la que ocasionó realmente el daño sufrido debe responderse al examinar el fondo del asunto y no su admisibilidad.
D. Conclusión
125. De acuerdo con las consideraciones precedentes llego a la conclusión de que el Tribunal de Primera Instancia obró conforme a Derecho al declarar la admisibilidad del recurso en primera instancia. Por tanto, ha de desestimarse el recurso de casación interpuesto por el Defensor del Pueblo.
X. Análisis del fondo
A. Introducción
126. Como ya se ha señalado, es jurisprudencia reiterada que se genera la responsabilidad extracontractual de la Comunidad y el derecho a indemnización de los daños sufridos cuando:
– el comportamiento censurado a la institución es consecuencia de una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica;
– la norma jurídica violada tiene por objeto conferir derechos a los particulares;
– se ha producido efectivamente un daño y
– existe una relación de causalidad directa entre el comportamiento y el daño sufrido por las víctimas.
A continuación, analizaré conjuntamente los dos primeros criterios, referidos principalmente a la ilegalidad, y seguidamente y también en conjunto, los criterios tercero y cuarto, ambos relativos al daño.
127. La apreciación que realice el Tribunal de Justicia puede limitarse al motivo alegado por el Sr. Lamberts relativo a la forma en que el Defensor del Pueblo desempeñó sus tareas. Ya he señalado en el punto 97 de estas conclusiones que no pueden considerarse admisibles las demás alegaciones formuladas por el Sr. Lamberts.
128. En concreto se trata de lo siguiente:
– la posibilidad de remitir al demandante a otra instancia competente (artículo 2, apartado 5, de la Decisión 94/262 y artículo 2, apartado 5, de las normas de ejecución). ¿En qué medida puede considerarse que tal competencia del Defensor del Pueblo constituye una obligación?
– el esfuerzo para alcanzar una solución amistosa (artículo 6 de las normas de ejecución). ¿En qué medida la expresión «para encontrar» equivale a una obligación impuesta al Defensor del Pueblo?
B. La remisión a otra instancia competente
129. El artículo 2, apartado 5, de la Decisión 94/262 y el artículo 2, apartado 5, de las normas de ejecución únicamente reconocen al Defensor del Pueblo una facultad, pero no imponen ninguna obligación de remitir al ciudadano a otra instancia. Por consiguiente, la remisión se contempla fundamentalmente como un servicio que el Defensor del Pueblo presta al ciudadano, y no como una obligación jurídica. Considerado de esta forma, si el Defensor del Pueblo no aconseja al ciudadano dirigirse a otra instancia, está actuando dentro del margen discrecional que se le ha reconocido y, por consiguiente, no cabe hablar de infracción suficientemente caracterizada de la Decisión 94/262 y de las normas de ejecución.
130. El hecho de que el Defensor del Pueblo no haya sobrepasado los límites de su facultad discrecional y, por tanto, haya actuado con arreglo al tenor literal de la normativa comunitaria aplicable no significa, en mi opinión, que haya cumplido todas las obligaciones que pesan sobre él con arreglo al Derecho comunitario. En efecto, no sólo se infringe el Derecho comunitario cuando no se actúa de acuerdo con el tenor de una norma: la infracción también puede referirse a un principio del Derecho.
131. En este asunto me estoy refiriendo, en concreto, al principio de diligencia. Entiendo que aconsejar al ciudadano dirigirse a la otra instancia no es una posibilidad que quede al libre arbitrio del Defensor del Pueblo y de la que pueda prescindir a voluntad. La diligencia, de la que también tiene que hacer gala el Defensor del Pueblo en el ejercicio de sus funciones, puede exigir que haga uso de esa facultad, sobre todo en un caso como el de autos, en el que el afectado dispone, durante cierto plazo, de la posibilidad de interponer recurso ante el juez comunitario. Aunque, al obrar de esa manera, no se privó al demandante de la vía judicial, el Defensor del Pueblo no actuó en concordancia con uno de los objetivos para el que había sido nombrado. A él le corresponde procurar, en la medida de lo posible, que los ciudadanos obtengan satisfacción, y no poner dificultades para ello. El principio de diligencia también implica que el Defensor del Pueblo no ejerza de manera negligente su facultad de aconsejar al ciudadano que se dirija a otra instancia.
132. Una vez dicho esto paso a analizar la cuestión de si esta falta de diligencia constituye un comportamiento contrario a Derecho en perjuicio del ciudadano. Como indicó acertadamente el Tribunal de Primera Instancia, corresponde al ciudadano decidir si renuncia a interponer un recurso ante el juez comunitario. En otras palabras, el ciudadano es responsable de su elección.
133. Si opta por no interponer recurso dentro del plazo señalado, no puede reprochárselo más tarde al Defensor del Pueblo. A este respecto el Tribunal de Primera Instancia señaló, además, que cabe esperar de un miembro de las instituciones comunitarias que conozca sus derechos.
134. En aras de la exhaustividad precisaré lo siguiente: la posibilidad de que dispone el ciudadano de optar entre dirigirse al juez o al Defensor del Pueblo no es, por definición, una opción entre lo más (el juez) y lo menos (el Defensor del Pueblo). En muchos litigios entre la administración y los ciudadanos un procedimiento de mediación es más útil que un procedimiento ante el juez. Cuando el órgano de la administración ha obrado adecuadamente desde un punto formal, pero no ha atendido suficientemente los intereses del ciudadano afectado, el procedimiento ante el juez no es una gran ayuda para el ciudadano. Esta situación parece ser la del caso de autos. La Comisión puede organizar los concursos internos como mejor le parezca, siempre que actúe dentro de los límites del Derecho comunitario. Para ello, no tiene la obligación, desde el punto de vista formal, de permitir excepciones en favor de candidatos enfermos. Sin embargo, desde el punto de vista de la administración diligente, puede ser conveniente que tenga en cuenta esa circunstancia. Una reclamación ante el Defensor del Pueblo puede inducir a la Comisión a modificar su práctica. Así sucedió también en el presente asunto, aunque el Sr. Lamberts ya no pudiera beneficiarse del cambio.
C. La solución amistosa
135. El artículo 6 de las norma de ejecución regula la solución amistosa. El Defensor del Pueblo está obligado a intentar encontrar una solución amistosa. Para ello debe cooperar en la medida de lo posible con la institución a la que se impute el caso de mala administración. Estos esfuerzos para llegar a una solución amistosa constituye, para el ciudadano, el instrumento más importante de que dispone el Defensor del Pueblo. Sin embargo, sólo se trata de realizar un esfuerzo en ese sentido, para lo cual el Defensor del Pueblo dispone de un amplio margen de discrecionalidad al apreciar si es posible alcanzar una solución amistosa o si esa búsqueda no tiene posibilidades de éxito.
136. El amplio margen de apreciación es inherente al carácter del procedimiento ante el Defensor del Pueblo, destinado en primer término a mediar entre las partes. De un mediador puede exigirse que se esfuerce en alcanzar un resultado, pero no que lo alcance. Este resultado depende de la actitud de las partes. Además, un mediador puede decidir que la mediación (ya) no tiene sentido.
137. En relación con el margen de apreciación el Tribunal de Primera Instancia ha declarado (27) que la responsabilidad extracontractual del Defensor del Pueblo sólo puede generarse si se produce un incumplimiento flagrante y manifiesto de las obligaciones que le incumben en este ámbito. Considero acertado este criterio jurídico, aunque me gustaría apuntar que tal incumplimiento caracterizado sólo se produce si resulta manifiesto que el Defensor del Pueblo no ha realizado ninguna mediación, a pesar de que podía haberlo hecho.
138. La apreciación de si, en un caso concreto, el Defensor del Pueblo ha incumplido de manera flagrante y manifiesta sus obligaciones es de carácter fáctico y no puede ser controlada por el Tribunal de Justicia en fase de casación.
D. Decisión
139. En el presente asunto el Tribunal de Justicia puede declarar que la decisión a la que llegó el Tribunal de Primera Instancia, en el sentido de que el Defensor del Pueblo no había actuado de manera ilegal, se basó en una interpretación correcta del Derecho comunitario. Consiguientemente, el Tribunal de Justicia también puede desestimar por infundado el recurso de casación interpuesto por el Sr. Lamberts.
E. Daños y relación de causalidad
140. En aras de la exhaustividad me referiré también al daño sufrido y al nexo causal entre la actuación del Defensor del Pueblo y el daño.
141. Comenzaré por el daño sufrido. La comprobación de si el Sr. Lamberts ha sufrido efectivamente un daño de la magnitud alegada es una cuestión de hecho que no puede tratarse en fase de casación. Pero, puesto que el Tribunal de Primera Instancia no entró en su sentencia a analizar el daño –y tampoco su cuantía– no analizaré esta cuestión. La afirmación del Sr. Lamberts, (28) de que el Defensor del Pueblo reconoció de hecho la existencia del daño, tampoco tiene relevancia en casación.
142. De esta manera llego al extremo de la relación de causalidad. El daño sufrido por el Sr. Lamberts se debe a una decisión de la Comisión, y no al comportamiento del Defensor del Pueblo. En efecto, el Sr. Lamberts reclama la indemnización del daño que sufrió por no haber aprobado el concurso interno y no haber podido, consiguientemente, entrar al servicio de la Comisión. Entre las competencias del Defensor del Pueblo no se encuentra la de impugnar la decisión de la Comisión. Con otras palabras, no existe relación de causalidad entre la actuación del Defensor y el daño sufrido.
143. Señalaré por último que, además de los daños materiales a consecuencia de la actuación de la Comisión, el Sr. Lamberts también reclama la indemnización de los daños consistentes, según se refleja en el apartado 61 de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia, en las consecuencias ofensivas y destructivas de las faltas cometidas por el Defensor del Pueblo al tramitar la reclamación. Según el petitum
del Sr. Lamberts, esta pretensión de indemnización de los daños morales no tiene carácter autónomo, sino complementario de la reclamación de los daños materiales. Si el Tribunal de Justicia llegara a examinar los daños, debería examinar conjuntamente la reclamación de indemnización de los daños inmateriales.
XI. Conclusión
144. Basándome en las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que:
«– Desestime por infundado el recurso de casación interpuesto por el Defensor del Pueblo Europeo.
– Desestime asimismo por infundado el recurso de casación interpuesto por el Sr. Lamberts, destinado a que se anule la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de abril de 2002, Lamberts/Defensor del Pueblo Europeo (T‑209/00), tal y como se solicita en el escrito de contestación.»
(1) .
(2)
–	Asunto T‑209/00, Rec. p. II‑2203.
(3)
–	DO L 113, p. 15.
(4)
–	www.euro-ombundsman.eu.int
(5)
–	Respecto a la descripción de esta figura, véase el informe anual del Defensor del Pueblo de 1995, en www.euro-ombudsmann.eu.int
(6)
–	Véanse, entre otras, las sentencias de 12 de noviembre de 1998, Victoria Film (C‑134/97, Rec. p. I‑7023), apartados 14 y 15, y de 14 de junio de 2001, Salzmann (C‑178/99, Rec. p. I‑4421), apartados 13 y 14.
(7)
–	A este respecto, véanse, en particular, los apartados 1.1.1 y 1.2.1. del informe anual del Defensor del Pueblo correspondiente a 1995, citado en la nota 5 .
(8)
–	Véase el apartado 1.4 del informe anual del Defensor del Pueblo correspondiente a 1995, citado en la nota 5 .
(9)
–	Por ejemplo, el Tribunal de Justicia está facultado para apreciar la legalidad de las resoluciones de la Oficina de Armonización del Mercado Interior (marcas, diseños y modelos) (véase el artículo 63 del Reglamento (CE) nº 40/94 del Consejo, de 20 de diciembre de 1993, sobre la marca comunitaria (DO L 11, p. 1) o de las decisiones del Supervisor Europeo de Protección de Datos (véase el artículo 32, apartado 3 del Reglamento (CE) nº 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos (DO L 8, p. 1).
(10)
–	Véase, en particular, la sentencia de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consejo (C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677), apartado 39.
(11)
–	Conclusiones de 8 de abril de 2003 (C‑224/01, aún no publicadas en la Recopilación).
(12)
– Véase, en particular, el punto 35 de las conclusiones.
(13)
– Véanse, en particular, los puntos 44 y siguientes de las conclusiones.
(14)
–	Sentencia de 5 de marzo de 1996 (asuntos acumulados C‑46/93 y C‑48/93, Rec. p. I‑1069, y, en particular, los puntos 22 y ss. de las conclusiones del Abogado General Tesauro).
(15)
–	Sentencia de 4 de julio de 2000 (C‑352/98 P, Rec. p. I‑5291), apartado 41. Véase también la sentencia Brasserie du Pêcheur y Factortame, citada en la nota 14,
apartado 42.
(16)
–	Punto 139 de las conclusiones, citadas en la nota 11 .
(17)
–	Sentencia
Bergaderm y Goupil, citada en la nota 15, apartados 34 y 35.
(18)
–	Sentencia de 16 de mayo de 2002 (C‑321/99 P, Rec. p. I‑4287), apartados 49 y 50.
(19)
–	Véanse los puntos 45 y 46 supra.
(20)
–	Véase el punto 38 supra.
(21)
–	Véanse las conclusiones del Abogado General Mischo, de 18 de mayo de 2000, presentadas para la sentencia de 16 de noviembre de 2000, Cascades/Comisión (C‑279/98 P, Rec. p. I‑9693), puntos 38 a 40.
(22)
–	Véase el apartado 49 de la sentencia impugnada, que se remite a la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de diciembre de 1992, SGEEM y Etroy/BEI, (C‑370/89, Rec. p. I‑6211), apartados 12 a 16.
(23)
–	Véase, por ejemplo, la sentencia de 26 de noviembre de 2002, First y Franex (C‑275/00, Rec. p. I‑10943), apartado 43.
(24)
–	Véase también el punto 79 supra.
(25)
–	Véase la sentencia de 15 de junio de 2000, Dorsch Consult/Consejo y Comisión (C‑237/98 P, Rec. p. I‑4549), apartados 18 y 19.
(26)
–	Véase la sentencia Bergaderm y Goupil, citada en la nota 15, apartados 43 y 44.
(27)
–	Apartado 79 de la sentencia impugnada.
(28)
–	Véase el punto 47 supra.