DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (sixième chambre)
28 novembre 2023 (*)
« Recours en carence et en annulation – Droit d’asile – Invitation à agir – Invitation présentée au nom et pour le compte d’une personne restée anonyme – Irrégularité de la procédure précontentieuse – Article 46, paragraphe 4, du règlement (UE) 2019/1896 – Absence d’intérêt à agir – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑600/22,
ST,
représenté par Me F. Gatta, avocat,
partie requérante,
contre
Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex),
représentée par Mme S. Karkala et M. R.-A. Popa, en qualité d’agents, assistés de Me B. Wägenbaur, avocat,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (sixième chambre),
composé de Mmes M. J. Costeira (rapporteure), présidente, M. Kancheva et M. P. Zilgalvis, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
l’exception d’irrecevabilité soulevée au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal par Frontex par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 26 octobre 2022,
les observations du requérant sur l’exception d’irrecevabilité déposées au greffe du Tribunal le 8 décembre 2022,
la mesure d’organisation de la procédure du 2 juin 2023 invitant notamment le requérant à indiquer si, conformément à la jurisprudence, il avait un intérêt juridique à l’annulation de la décision attaquée.
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours, le requérant, ST, demande, à titre principal,
sur le fondement de l’article 265 TFUE, au Tribunal de constater que l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) s’est illégalement abstenue d’adopter, en application de l’article 46, paragraphe 4, du règlement (UE) 2019/1896 du Parlement européen et du Conseil, du 13 novembre 2019, relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et abrogeant les règlements (UE) no 1052/2013 et (UE) 2016/1624 (JO 2019, L 295, p. 1), une décision suspendant ou mettant fin à ses activités en mer Égée et,
à titre subsidiaire, sur le fondement de l’article 263 TFUE, l’annulation de la décision de Frontex du 27 juillet 2022 refusant de donner suite à l’invitation à agir en application de l’article 46, paragraphe 4, du règlement 2019/1896 (ci-après la « décision attaquée »).
Antécédents du litige
2        Le requérant est un ressortissant congolais résidant en Turquie, qui a fui son pays en raison des mauvais traitements infligés par son oncle, et qui souhaite obtenir l’asile en Grèce, afin d’y trouver la sécurité et d’y poursuivre ses études.
3        Le 6 juin 2022, Front-Lex, une organisation non gouvernementale (ONG) à but non lucratif établie à Amsterdam (Pays-Bas), a adressé, conformément à l’article 265 TFUE, une lettre à la directrice exécutive par intérim de Frontex, au nom de
A et d’une autre personne qui a souhaité rester anonyme, l’invitant à suspendre ou à mettre fin à ses activités dans la région de la mer Égée, en application de l’article 46, paragraphe 4, du règlement 2019/1896.
4        Le 27 juillet 2022, Frontex a répondu à cette invitation à agir par la décision attaquée, dans laquelle elle a renvoyé, après avoir relevé que ladite invitation était similaire à celle que Front-Lex lui avait déjà adressée le 15 février 2021, à sa lettre du 23 mars 2021 et aux termes de laquelle elle avait refusé de suspendre ou de mettre fin à ses activités dans la région de la mer Égée.
Conclusions des parties
5        Le requérant conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        à titre principal, déclarer que, après avoir été invitée à agir conformément à la procédure spécifiée à l’article 265 TFUE, Frontex s’est illégalement abstenue d’agir, en ne prenant pas la décision de retirer le financement de tout ou partie de ses activités dans la région de la mer Égée, de suspendre celles-ci ou d’y mettre un terme en tout ou en partie, conformément à l’article 46, paragraphe 4, du règlement 2019/1896, ou en ne fournissant pas des motifs dûment justifiés de ne pas mettre en œuvre la mesure pertinente au sens de l’article 46, paragraphe 6, dudit règlement,
et qu’elle n’a pas non plus pris de position en réponse à la demande préliminaire qu’il avait
introduite ;
–        à titre subsidiaire, annuler la décision attaquée ;
–        condamner Frontex aux dépens.
6        Dans l’exception d’irrecevabilité, Frontex conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        condamner le requérant aux dépens.
7        Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, le requérant conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        à titre principal, rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
–        à titre subsidiaire, réserver sa décision sur la recevabilité jusqu’à ce qu’il statue sur le fond.
En droit
8        En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, lorsque, par acte séparé, la partie défenderesse demande au Tribunal de statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence, sans engager le débat au fond, ce dernier doit statuer sur la demande dans les meilleurs délais, le cas échéant après avoir ouvert la phase orale de la procédure.
9        Par ailleurs, en vertu de l’article 129 du règlement de procédure, sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal peut, à tout moment, d’office, les parties entendues, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée sur les fins de non-recevoir d’ordre public.
10      En l’espèce, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
11      À l’appui de son exception d’irrecevabilité, Frontex soulève, d’une part, au titre de la demande fondée sur l’article 265 TFUE, trois fins de non-recevoir, tirées, la première, du fait que rien ne prouve que le requérant est la personne anonyme à l’origine de la procédure précontentieuse, la deuxième, du fait qu’elle a bien pris position sur l’invitation à agir qui lui avait été adressée et, la troisième, de l’absence de qualité pour agir et d’intérêt à agir du requérant. Frontex soulève, d’autre part, au titre de la demande fondée sur l’article 263 TFUE, une fin de non-recevoir, tirée du fait que la décision attaquée ne concerne pas directement et individuellement le requérant.
Sur la recevabilité de la demande fondée sur l’article 265 TFUE
12      Par sa première fin de non-recevoir, Frontex
soutient, en substance,
que cette demande est irrecevable, dans la mesure où elle n’a pas été présentée par la même personne que celle qui l’avait préalablement invitée à agir. Elle fait valoir à cet égard
que le requérant n’a pas démontré être le « demandeur d’asile anonyme » au nom et pour le compte duquel la lettre du 6 juin 2022 lui avait été adressée.
13      Le requérant soutient, en substance, que Frontex fait abstraction de la circonstance que l’ONG qui a signé l’invitation à agir est la même que celle qui a introduit le présent recours. Or, cette seule circonstance devrait suffire à établir que les personnes représentées dans le cadre de la procédure précontentieuse sont les mêmes que celles représentées devant le Tribunal. Par ailleurs, l’analogie opérée par Frontex entre la présente affaire et celle ayant donné lieu à l’ordonnance du 6 février 1997, de Jorio/Conseil (T‑64/96, EU:T:1997:15), serait dénuée de pertinence, compte tenu des différences factuelles entre ces deux affaires.
14      À cet égard, il y a lieu de rappeler qu’un recours en constatation de carence, introduit en vertu de l’article 265 TFUE, n’est recevable que dans la mesure où la partie requérante a dûment suivi la procédure précontentieuse en remplissant la formalité essentielle que constitue l’invitation, au sens du deuxième alinéa dudit article, de l’institution défenderesse à agir (voir ordonnance du 30 avril 1999, Pescados Congelados Jogamar/Commission, T‑311/97, EU:T:1999:89, point 34 et jurisprudence citée). L’article 265, deuxième alinéa, TFUE précise, en effet, qu’un recours en constatation de carence n’est recevable que si l’institution, l’organe ou l’organisme en cause a été préalablement invité à agir.
15      Il ressort, par ailleurs, de la jurisprudence que, pour être recevable, le recours doit être présenté par la même personne que celle qui a préalablement invité l’institution défenderesse à agir (voir, en ce sens, ordonnance du 14 juin 2016, Europäischer Tier- und Naturschutz et Giesen/Commission, T‑595/15, non publiée, EU:T:2016:362, point 13 et jurisprudence citée).
16      Or, si le requérant soutient dans ses écritures que la procédure précontentieuse a été dûment respectée en l’espèce, puisqu’il serait la
personne anonyme au nom et pour le compte de laquelle l’invitation à agir a été présentée, force est toutefois de constater qu’aucun élément du dossier ne permet de corroborer cette allégation. La
circonstance selon laquelle l’ONG qui a signé l’invitation à agir est la même que celle qui a introduit le présent recours est sans pertinence, puisque cette circonstance ne permet pas
d’établir que l’invitation à agir provenait du requérant et
ne permet donc
pas de satisfaire à cette formalité essentielle.
17      Il en va de même de l’argument selon lequel il n’y aurait pas d’analogie possible entre la présente affaire et l’ordonnance du 6 février 1997, de Jorio/Conseil (T‑64/96, EU:T:1997:15), compte tenu des différences factuelles entre ces deux affaires, puisque la condition selon laquelle le recours en carence doit être présenté par la même personne que celle qui a préalablement invité l’institution défenderesse à agir ne découle pas de l’ordonnance du 6 février 1997, de Jorio/Conseil (T‑64/96, EU:T:1997:15), mais de l’article 265, deuxième alinéa, TFUE.
18      Par suite et dès lors que le requérant n’a pas démontré qu’il était la
personne anonyme au nom et pour le compte de laquelle l’invitation à agir avait été présentée, l’exception d’irrecevabilité soulevée par Frontex doit être accueillie.
19      En tout état de cause, à supposer que le requérant soit la personne anonyme au nom et pour le compte de laquelle l’invitation à agir avait été présentée, la demande serait également irrecevable dans la mesure où Frontex, par la décision attaquée, a pris position sur l’invitation à agir du 6 juin 2022 avant l’introduction du recours
(voir, en ce sens, ordonnance du 7 avril 2022, SS et ST/Frontex, T‑282/21, non publiée, EU:T:2022:235, points 22 et 23 et jurisprudence citée).
20      Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que la demande du requérant fondée sur l’article 265 TFUE doit être rejetée comme irrecevable.
Sur la recevabilité de la demande fondée sur l’article 263 TFUE
21      Frontex soutient, dans ses observations déposées à la suite de la mesure d’organisation de la procédure du 2 juin 2023, que cette demande est irrecevable, étant donné que le requérant n’a pas démontré avoir
un intérêt à agir né et actuel à voir la décision attaquée annulée.
22      Le requérant a réitéré, dans ses observations à ladite mesure d’organisation de la procédure, les arguments présentés dans la requête sur cette question.
Il soutient de nouveau,
en substance, que la mesure attendue, à savoir la suspension ou la cessation des activités de Frontex en mer Égée, réduira son risque d’exposition, lors de sa nouvelle tentative de traversée, imminente et inévitable, aux violations des droits fondamentaux commises conjointement par la République hellénique
et par Frontex contre les demandeurs d’asile comme lui.
Il aurait, dès lors, un intérêt personnel à ce que la décision attaquée soit annulée.
23      À cet égard,
il importe de rappeler qu’un recours en annulation intenté par une personne physique ou morale n’est recevable que dans la mesure où la partie requérante a un intérêt à voir annuler l’acte attaqué. L’intérêt à agir de la partie
requérante suppose que l’annulation de l’acte attaqué soit susceptible par elle-même d’avoir des conséquences juridiques, que le recours soit ainsi de nature, par son résultat, à procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté et que celle-ci justifie d’un intérêt né et actuel à l’annulation dudit acte (voir
ordonnance du 1er mars 2022, Agreiter e.a./Commission, T‑632/21, non publiée, EU:T:2022:135, point 20 et jurisprudence citée).
24      Selon la jurisprudence, il appartient à la partie requérante d’apporter la preuve de son intérêt à agir. Celle-ci doit, en particulier, démontrer l’existence d’un intérêt personnel à obtenir l’annulation de l’acte attaqué. Cet intérêt doit être né et actuel et s’apprécie au jour où le recours est formé (voir ordonnance du 1er mars 2022, Agreiter e.a./Commission, T‑632/21, non publiée, EU:T:2022:135, point 21 et jurisprudence citée).
25      Si l’intérêt dont se prévaut la partie requérante concerne une situation juridique future, elle doit établir que l’atteinte à cette situation se révèle, d’ores et déjà, certaine. Dès lors, une partie requérante ne saurait invoquer des situations futures et incertaines pour justifier son intérêt à demander l’annulation de l’acte attaqué (voir ordonnance du 22 décembre 2021, D & A Pharma/EMA, T‑381/21, non publiée, EU:T:2021:960, point 25 et jurisprudence citée).
26      À titre liminaire, il importe de rappeler que, par la présente demande, le requérant vise l’annulation de la décision par laquelle Frontex, à la suite d’une invitation à agir présentée par Front-Lex au nom et pour le compte notamment d’une personne anonyme, a refusé de suspendre ou de mettre fin à ses activités en mer Égée. Plus précisément, dans la décision attaquée, Frontex a considéré que les conditions d’adoption d’une décision de retrait de financement, de suspension ou de cessation de ses activités, en application de l’article 46, paragraphe 4, du règlement 2019/1896, n’étaient pas remplies en l’espèce, puisque toutes ses activités menées dans cette région l’avaient été dans le strict respect des dispositions du règlement 2019/1896, y compris de ses obligations en matière de droits fondamentaux.
27      En l’espèce, il convient de relever que le requérant se limite à déclarer qu’il a un intérêt personnel à l’annulation de la décision attaquée, sans indiquer ni démontrer que l’annulation de cette décision est susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques sur sa situation et que le recours peut ainsi, par son résultat, lui procurer un bénéfice.
Il allègue
également, de manière abstraite et générale, que la mesure attendue, à savoir la suspension ou la cessation des activités de Frontex en mer Égée, conformément à l’article 46, paragraphe 4, du règlement 2019/1896, serait susceptible de produire des effets positifs sur sa situation, puisqu’elle réduirait son risque d’exposition,
lors de sa nouvelle tentative de traversée de la mer Égée, imminente et inévitable, aux violations des droits fondamentaux commises conjointement par la République hellénique
et par Frontex contre les demandeurs d’asile comme lui.
28      À cet égard, il importe de relever
d’emblée que, contrairement à ce que semble considérer le requérant, l’éventuelle annulation de la décision attaquée n’aurait pas pour effet automatique de suspendre ou de mettre fin aux activités de Frontex en mer Égée. Elle aurait uniquement pour effet de conduire Frontex à un nouvel examen des conditions d’adoption d’une décision au titre de l’article 46, paragraphe 4, du règlement 2019/1896, à la lumière des informations dont elle avait connaissance à l’époque des faits. Or, conformément à l’économie de cette disposition, une telle décision repose sur l’existence de violations graves ou susceptibles de persister des droits fondamentaux ou des obligations en matière de protection internationale liées à l’activité concernée au jour de son adoption. Il en résulte que la possibilité que l’annulation de la décision attaquée procure le bénéfice
recherché par le requérant ne dépend pas de l’issue de la présente procédure, mais de l’éventuelle adoption, à la suite d’un nouvel examen par Frontex des conditions d’application au regard de l’espèce, d’une décision
suspendant ou retirant le financement des activités concernées au titre de l’article 46, paragraphe 4, du règlement 2019/1896.
29      Partant, il n’est pas certain que le requérant puisse tirer
un quelconque bénéfice de l’annulation de la décision attaquée. Ce constat vaut, d’une part, pour le passé, puisqu’il n’est pas possible de suspendre ou de faire cesser de manière rétroactive des activités désormais révolues, et, d’autre part, pour l’avenir, puisqu’un tel bénéfice, à le supposer établi, repose sur la circonstance, future et incertaine, que Frontex prenne la décision attendue par le requérant, qui est elle-même conditionnée à l’existence, au jour de son adoption, de violations graves ou susceptibles de persister des droits fondamentaux ou des obligations en matière de protection internationale liées à l’activité concernée.
30      Au demeurant, même à supposer
que, en cas d’annulation de la décision attaquée,
Frontex prenne la décision attendue par le requérant, cette décision n’aurait pas pour effet de faciliter ses conditions d’entrée en Grèce, qui, ainsi qu’il résulte des dispositions de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 98), relèvent de la seule compétence des États membres. Il importe, à cet égard, de souligner qu’il ressort des écritures du requérant que ses
trois tentatives de traversée de la mer Égée ont échoué à la suite d’interventions des autorités grecques de police.
31      Cette décision ne remédierait pas non plus, à supposer qu’elles soient établies, aux violations alléguées par le requérant de ses droits fondamentaux, découlant des expulsions dont il aurait fait l’objet à la suite de ses tentatives de traversée, puisque, ainsi qu’il ressort de ses écritures, ces expulsions ont toutes été menées par les autorités grecques de police et non par Frontex directement.
32      En outre, il importe de noter que le bénéfice dont se prévaut le requérant, à le supposer établi, est fondé sur l’hypothèse d’une nouvelle tentative imminente et inévitable de traversée de la mer Égée. Or, ainsi qu’il a été
rappelé au point  25 ci-dessus,
une partie requérante ne peut se prévaloir d’un intérêt concernant une situation juridique future que si l’atteinte à cette situation se révèle, d’ores et déjà, certaine.
33      En l’espèce, l’atteinte à la situation juridique dont fait état le requérant revêt un caractère futur et hypothétique.
34      En effet, le requérant se contente d’énoncer, en des termes généraux et abstraits, que sa nouvelle tentative de traversée de la mer Egée est imminente et inévitable. Or, une telle intention, fut-elle proche ou dictée par la nécessité, ne saurait, sans autre élément de nature à lui conférer un caractère certain, garantir la matérialisation
d’une situation future. De même, il n’est certain pas à ce stade que cette traversée, si elle devait être à nouveau tentée, se solderait par un nouvel un échec.
35      Partant, les éléments invoqués par le requérant, qui se limitent à la mention d’une traversée imminente et inévitable, ne sauraient, à eux seuls, justifier un intérêt à agir.
36      En tout état de cause, il importe de souligner
que la décision attaquée, qui
a uniquement pour effet de maintenir les activités de Frontex en mer Égée,
n’a pas pour conséquence
de retirer au requérant le droit d’introduire une demande de protection internationale auprès d’un État membre de l’Union ou d’entrer légalement sur le territoire d’un de ces États.
37      Il résulte de l’ensemble
de ce qui précède que le requérant n’a apporté aucun élément permettant de conclure qu’il avait un intérêt né et actuel à l’annulation de la décision attaquée, au sens de la jurisprudence citée aux points 23 à
25 ci-dessus.
38      Dans ces circonstances, la présente demande doit être rejetée comme irrecevable, sans qu’il soit besoin d’examiner, d’une part, si ce dernier est directement et individuellement concerné au sens des dispositions de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (voir, en ce sens, ordonnance du 7 février
2022, Faller e.a./Commission, T‑464/21, non publiée, EU:T:2022:68, point 24 et jurisprudence citée) et, d’autre part, si la décision attaquée constitue un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation.
39      Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans son intégralité comme étant irrecevable, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité des annexes D 1 et D 2, produites par le requérant le 26 mai 2023 et portant sur le fond de l’affaire,
ou d’ordonner, à titre de mesures d’organisation de la procédure, la production, par Frontex des documents demandés par le requérant, étant donné que le Tribunal a pu utilement statuer sur le recours sur la base des conclusions, des moyens et des arguments développés en cours d’instance et au vu des annexes déposées par les parties.
Sur les dépens
40      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
41      Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de Frontex.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      ST est condamné aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 28 novembre 2023.
Le greffier
La présidente
V. Di Bucci
M. J. Costeira
*      Langue de procédure : l’anglais.