DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (septième chambre)
18 mai 2017 (1)
« Recours en annulation – Accès aux documents – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Document concernant la procédure administrative relative à l’aide SA.38374 (2014/C ex 2014/NN) mise à exécution par les Pays-Bas en faveur de Starbucks – Refus d’accès – Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑877/16,
Steven Verschuur, demeurant à Baarn (Pays-Bas), représenté par Me P. Kreijger, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. J. Baquero Cruz, A. Buchet et Mme F. Clotuche-Duvieusart, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision C (2016) 6455 final de la Commission, du 3 octobre 2016, rejetant la demande confirmative d’accès aux documents du requérant en application du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43),
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de Mmes V. Tomljenović, A. Marcoulli et M. A. Kornezov (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        Par lettre du 30 juin 2016, le requérant, M. Steven Verschuur, a demandé, sur le fondement du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), l’accès à certains documents relatifs à la décision du 21 octobre 2015 concernant l’aide d’État SA.38374 (2014/C ex 2014/NN) mise en œuvre par le Royaume des Pays-Bas (ci-après la « décision Starbucks »), dont, notamment, celui mentionné au considérant 201 de cette décision.
2        Par décision du 6 juillet 2016, la Commission européenne a refusé, en particulier, l’accès au document mentionné audit considérant 201 de la décision Starbucks sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, premier et troisième tirets, et de l’article 4, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001.
3        Par lettre du 19 juillet 2016, le requérant a présenté une demande confirmative d’accès au dossier au sens de l’article 8 du règlement n° 1049/2001.
4        Par décision C (2016) 6455 final, du 3 octobre 2016 (Gestdem 2016/3732) (ci-après la « décision attaquée »), la Commission a rejeté la demande confirmative du requérant, fondant ce refus :
–        premièrement, dans le cadre de l’application de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, sur la présomption générale d’inaccessibilité des documents obtenus dans le cadre d’une enquête sur une aide d’État ;
–        deuxièmement, en vertu de l’application de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, dudit règlement, sur l’atteinte qui serait portée aux intérêts commerciaux de la société concernée par une divulgation desdits documents, visée au considérant 201 de la décision Starbucks (ci-après la « société concernée ») ;
–        troisièmement, par application de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, de ce même règlement, sur l’atteinte grave qui serait portée à son processus décisionnel par la communication demandée, dans la mesure où elle se trouverait privée de la possibilité « d’adopter une nouvelle décision en matière d’aide d’État en toute indépendance et en échappant aux pressions extérieures ».
Procédure et conclusions des parties
5        Le requérant a introduit le présent recours par requête déposée au greffe du Tribunal le 9 décembre 2016.
6        Le requérant y concluait à ce qu’il plût au Tribunal :
–        ordonner à la Commission, en application de l’article 91, sous c), du règlement de procédure du Tribunal, de produire tous les documents contenant les observations alléguées par la société concernée ;
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
7        Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 16 décembre 2016, le requérant a réitéré sa demande tendant à ce que le Tribunal adoptât une mesure d’instruction, sur le fondement de l’article 91, sous c), du règlement de procédure, visant à ce que lui fussent communiqués le ou les documents mentionnés au considérant 201 de la décision Starbucks.
8        Le 13 janvier 2017, la Commission a déposé au greffe du Tribunal ses observations sur la demande de mesure d’instruction, concluant au rejet de la demande et, s’il devait néanmoins y être fait droit, à ce que le document en question ne fût pas communiqué au requérant. Elle demande également au Tribunal de suspendre la procédure, en application de l’article 69, sous d), du règlement de procédure, afin d’interroger le requérant sur son intention de maintenir son recours.
9        Par ordonnance du président de la septième chambre du 28 février 2017, le Tribunal a ordonné à la Commission de produire dans un délai de quinze jours une copie de la version complète du ou des documents mentionnés au considérant 201 de la décision Starbucks, accueillant ainsi le premier chef de conclusions mentionné au point 6 ci-dessus et la demande exposée au point 7 ci-dessus.
10      Le 1er mars 2017, le Tribunal a décidé de proroger au 8 mai 2017 le délai accordé à la Commission pour déposer son mémoire en défense.
11      La Commission s’est conformée à l’ordonnance mentionnée au point 9 ci-dessus en déposant au greffe du Tribunal, le 14 mars 2017, les documents demandés.
12      Le 26 avril 2017, le Tribunal a décidé de proroger à nouveau au 8 juin 2017 le délai accordé à la Commission pour déposer son mémoire en défense.
En droit
13      Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure, lorsqu’un recours est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut, sans poursuivre la procédure, statuer par voie d’ordonnance motivée.
14      En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure.
15      À l’appui de sa demande d’annulation, le requérant soulève trois moyens, tirés, le premier, de la violation de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, concernant la protection des objectifs des activités d’enquête, le deuxième, de la violation de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, dudit règlement, relatif à la protection du processus décisionnel de l’institution de l’Union concernée et, le troisième, de la violation de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, de ce même règlement, portant sur la protection des intérêts commerciaux de la société concernée.
16      Concernant le premier moyen, le requérant soutient que l’argument de la Commission selon lequel le document demandé est couvert par la présomption générale d’inaccessibilité en raison du fait qu’elle l’a obtenu dans le cadre d’une enquête en cours concernant une aide d’État repose sur un seul postulat de fait, à savoir l’affirmation selon laquelle les observations ont été fournies par la société concernée en réponse à la décision d’ouverture relative à l’aide d’État en cause (ci-après la « décision d’ouverture »). Il soutient que tous les documents du dossier administratif en rapport avec une enquête en cours concernant une aide d’État ne sont pas couverts par ladite présomption, qui ne couvre que les documents faisant partie d’un dossier que la Commission a constitué dans le cadre d’une enquête sur une aide d’État. Il déclare avoir « conscience qu’il n’aura pas accès à la déclaration » de la société concernée « si celle-ci correspond effectivement à une réponse à la décision d’ouverture ».
17      Il estime néanmoins que tel n’est pas le cas :
–        premièrement, parce que la Commission n’a pas partagé la déclaration proprement dite de la société concernée avec les autorités néerlandaises, mais a déclaré avoir reçu « des observations de la part d’un concurrent » « pertinentes » pour l’enquête relative à l’aide d’État, ce qui ne prouve pas que cette déclaration ait été faite en réponse à la décision d’ouverture ;
–        deuxièmement, parce que l’objet supposé de cette déclaration, à savoir la « valeur ajoutée du processus de torréfaction », n’est pas lié à celui de la décision d’ouverture, celle-ci ne faisant pas mention, selon lui, du café torréfié, du café moulu ou du café en grains, auxquels la société concernée est censée avoir fait référence ;
–        troisièmement, parce que la Commission elle-même n’a pas traité cette déclaration comme une réponse à la décision d’ouverture ;
–        quatrièmement, car l’intitulé du fichier en PDF contenant la lettre du 18 février 2015 adressée par la Commission aux autorités néerlandaises et mentionnant la déclaration de la société concernée se rapporterait à une demande de renseignements et non aux observations d’une tierce partie ;
–        cinquièmement, car la structure de la décision Starbucks démontrerait que la déclaration supposée de la société concernée n’est pas une réponse à la déclaration d’ouverture, puisqu’elle figure dans ladite décision dans une section séparée, la section 6 ;
–        sixièmement, car les termes de la décision attaquée donneraient également l’impression que la société concernée n’a pas répondu à la décision d’ouverture, en particulier en raison du rappel selon lequel la Commission peut utiliser des informations provenant de quelque source que ce soit.
18      La Commission fait valoir, dans ses observations sur la demande de mesure d’instruction, que la question au cœur du litige n’est pas de savoir si la déclaration de la société concernée est une suite donnée à la décision d’ouverture, mais si elle-même, comme le requérant le reconnaîtrait lui-même, a obtenu le document en cause « dans le cadre d’une enquête relative à une aide d’État ». Or, cela serait manifestement le cas, le document en question étant une réponse communiquée par la société concernée à la suite d’une demande informelle de sa direction générale (DG) de la concurrence dans le contexte de l’enquête relative à une aide d’État menée par elle dans l’affaire SA.38374 et portant sur la décision fiscale prise par le Royaume des Pays-Bas à l’égard de Starbucks Coffee EMEA BV et Starbucks Manufacturing EMEA BV (ci-après « Starbucks »).
19      À titre liminaire, il importe de rappeler que, aux termes de l’article 15, paragraphe 3, TFUE, tout citoyen de l’Union européenne et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions de l’Union sous réserve des principes et des conditions qui sont fixés par la législation de l’Union. Par ailleurs, ce même droit est reconnu à l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ordonnance du 25 mai 2016, Syndial/Commission, T‑581/15, non publiée, EU:T:2016:337, point 27).
20      Le règlement n° 1049/2001 vise, comme cela est indiqué dans son considérant 4 et son article 1er, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions de l’Union qui soit le plus large possible. Il ressort également de ce règlement, notamment de son considérant 11 et de son article 4, qui prévoit un régime d’exceptions à cet égard, que ce droit d’accès n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé. Néanmoins, dès lors que de telles exceptions dérogent au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (voir ordonnance du 25 mai 2016, Syndial/Commission, T‑581/15, non publiée, EU:T:2016:337, point 28 et jurisprudence citée).
21      En vertu de l’exception invoquée par la Commission en premier lieu dans la décision attaquée, à savoir celle figurant à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, les institutions de l’Union refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’inspection, d’enquête et d’audit, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
22      Toutefois, il est loisible à l’institution concernée de se fonder sur des présomptions générales s’appliquant à certaines catégories de documents, des considérations d’ordre général similaires étant susceptibles de s’appliquer à des demandes de divulgation portant sur des documents de même nature (voir ordonnance du 25 mai 2016, Syndial/Commission, T‑581/15, non publiée, EU:T:2016:337, point 33 et jurisprudence citée).
23      En particulier, aux fins de l’interprétation de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, en raison de la circonstance que les intéressés autres que l’État membre concerné dans les procédures de contrôle des aides d’État ne disposent pas du droit de consulter les documents du dossier administratif de la Commission, il convient d’appliquer une présomption générale selon laquelle la divulgation des documents du dossier administratif porterait, en principe, atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête (arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, point 61).
24      Cette présomption générale n’exclut pas le droit pour lesdits intéressés de démontrer qu’un document donné dont la divulgation est demandée n’est pas couvert par ladite présomption ou qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document visé en vertu de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 (arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, point 62).
25      Dans le cadre de son premier moyen, le requérant fait valoir, en substance, que les documents visés au considérant 201 de la décision Starbucks n’entrent pas dans le champ de la présomption générale identifiée au point 23 ci-dessus, dans la mesure où ils ne constituent pas une réponse à la décision d’ouverture. Toutefois, force est de constater que ladite présomption concerne, selon les termes mêmes de l’arrêt du 29 juin 2010, Commission/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376, point 61), l’accès aux « documents du dossier administratif » afférent à une procédure de contrôle des aides d’État et qu’elle n’est donc pas restreinte aux seules réponses à la décision d’ouverture. Les six griefs du requérant visant à démontrer que le ou les documents concernés ne constituent pas une telle réponse sont donc inopérants.
26      Il convient, par conséquent, de vérifier si lesdits documents, communiqués au Tribunal en vertu de la mesure d’instruction mentionnée au point 9 ci-dessus, font bien partie du dossier administratif afférent à une procédure de contrôle des aides d’État.
27      Il apparaît que lesdits documents constituent une réponse communiquée par la société concernée à la suite d’une demande informelle adressée par la DG de la concurrence dans le contexte de l’enquête relative à une aide d’État mise à exécution par le Royaume des Pays-Bas en faveur de Starbucks dans l’affaire SA.38374. Plus précisément, après l’adoption de la décision d’ouvrir une procédure relative à une aide d’État, la Commission a contacté de manière informelle la société concernée, concurrente de Starbucks, pour lui demander si elle avait des observations à formuler concernant le rôle des activités de torréfaction dans la chaîne de valeur, dans le but d’aider la Commission dans son examen de l’aide d’État dans l’affaire SA.38374.
28      Partant, ces documents font sans conteste partie du dossier administratif de la Commission au sens de la jurisprudence citée au point 23 ci-dessus et constitué dans le cadre d’une procédure en cours de contrôle des aides d’État, de sorte que la Commission était fondée à faire application de la présomption générale de confidentialité rappelée au même point.
29      Il convient, à cet égard, de préciser que les documents couverts par une présomption générale de confidentialité échappent à l’obligation d’une divulgation intégrale ou partielle, à moins que cette présomption ne soit renversée (ordonnance du 9 février 2017, Syndial/Commission, C‑410/16 P, non publiée, EU:C:2017:112, point 15).
30      Dans la mesure où le requérant n’a avancé aucun argument susceptible de renverser ladite présomption et n’a pas démontré, ni même allégué, l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents en cause, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, in fine, du règlement n° 1049/2001, force est de considérer que c’est à bon droit que la Commission lui a refusé l’accès intégral aux documents en question sur le fondement de l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, dudit règlement n° 1049/2001.
31      Au vu de ce qui précède, le premier moyen doit être rejeté comme manifestement non fondé.
32      Le motif exposé au point 30 ci-dessus étant suffisant pour fonder en droit la décision attaquée, point n’est besoin d’examiner les autres moyens du recours.
33      Par suite, les conclusions tendant à l’annulation de la décision attaquée doivent être rejetées comme étant manifestement dépourvues de tout fondement en droit.
34      Il convient donc de rejeter le présent recours.
Sur les dépens
35      La présente ordonnance étant adoptée avant le dépôt du mémoire en défense et la Commission n’ayant pas conclu sur les dépens exposés dans ses observations sur la demande de mesure d’instruction, il suffit de décider que le requérant supportera ses propres dépens, conformément à l’article 133 du règlement de procédure.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté.
2)      M. Steven Verschuur est condamné à supporter ses propres dépens.
Fait à Luxembourg, le 18 mai 2017.
Le greffier
Le président
1      Langue de procédure : l’anglais.