61999CC0017_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1. Med det foreliggende annullationssøgsmål anfægter Den Franske Republik beslutningen af 4. november 1998, hvori Kommissionen erklærede, at en statsstøtte til fordel for tekstilvirksomheden Nouvelle Filature Lainière de Roubaix i 1996 for hovedpartens vedkommende var uforenelig med fællesmarkedet.
2. Den franske regering gør gældende, at Kommissionen har truffet sin beslutning på et utilstrækkeligt grundlag uden udtrykkeligt at have anmodet om at få de manglende oplysninger. Beslutningens begrundelse er ligeledes mangelfuld. Endelig finder regeringen, at Kommissionens konstateringer med hensyn til virksomhedens rentabilitet på lang sigt, forholdet mellem støttens størrelse og støttemodtagerens bidrag af egne midler samt støttens konkurrencefordrejende virkninger er baseret på åbenbare urigtige skøn.
II - De relevante retsregler
3. På det tidspunkt, hvor de omtvistede foranstaltninger blev truffet, anvendte Kommissionen følgende rammebestemmelser fra 1994:
»Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder« (herefter »rammebestemmelserne«)
I henhold hertil var godkendelsen af omstruktureringsstøtte betinget af, at der blev forelagt en omstruktureringsplan, hvoraf det fremgik, hvordan støttemodtagerens rentabilitet på lang sigt skulle genoprettes, og hvordan konkurrencefordrejende virkninger i forbindelse med tildelingen af støtten kunne forhindres. Endvidere skulle støttens størrelse stå i et rimeligt forhold til de fordele, der kunne forventes ved omstruktureringen. Endelig skulle overholdelsen af denne omstruktureringsplan sikres gennem regelmæssige rapporter til Kommissionen - navnlig i form af en årlig rapport.
4. I punkt 3.2.2 i rammebestemmelserne hedder det bl.a.:
»Med forbehold af de i det følgende nævnte særlige bestemmelser for støtteberettigede områder og SMV [små og mellemstore virksomheder, min tilføjelse] må følgende [min fremhævelse] almindelige betingelser være opfyldt, for at en omstruktureringsplan kunne godkendes af Kommissionen:
i) Genoprettelse af virksomhedens rentabilitet
Der er en absolut betingelse, at omstruktureringsplanen inden for et rimeligt tidsrum og på basis af en realistisk vurdering af virksomhedens fremtidige driftsvilkår skal kunne gøre virksomheden sund og rentabel på længere sigt. Omstruktureringsstøtten må derfor være betinget af et bæredygtigt omstrukturerings-/saneringsprogram, som skal forelægges Kommissionen i alle detaljer. Planen må resultere i, at virksomhedens konkurrenceevne genoprettes inden for en rimelig tidsfrist. Rentabilitetsperspektiverne skal primært bedømmes ud fra de interne reorganiseringsforanstaltninger, der er indeholdt i omstruktureringsplanen, og må kun baseres på eksterne faktorer, såsom pris- og efterspørgselsstigninger, som virksomheden ikke har større indflydelse på, hvis markedsforventningerne er generelt anerkendte. En vellykket omstrukturering indebærer, at de strukturelt betingede tabsgivende aktiviteter opgives.
For at opfylde rentabilitetskriteriet må omstruktureringsplanen kunne anses for egnet til at sikre virksomheden tilstrækkeligt store indtægter til at dække alle omkostninger, herunder også afskrivninger og finansielle omkostninger, og samtidig sikre en minimumsforrentning af kapitalen, således at virksomheden ikke efter omstruktureringens gennemførelse får behov for yderligere statsstøtte for at kunne klare sig selv i en markedsøkonomi. Ligesom ved redningsstøtte bør det derfor normalt kun være nødvendigt at yde omstruktureringsstøtte én gang.
ii) Forhindring af konkurrencefordrejende virkninger i forbindelse med tildeling af støtte
[...]
iii) Støtte i forhold til omstruktureringsomkostninger og -fordele
Støttens størrelse og intensitet skal være begrænset til det strengt nødvendige minimum og stå i forhold til de fordele, der forventes fra Fællesskabets synspunkt. Støttemodtagerne vil derfor normalt skulle yde et betydeligt bidrag til omstruktureringsprogrammet af egne midler eller gennem finansiering udefra. For at begrænse støttens konkurrencefordrejende virkninger må det undgås blot at stille midler til rådighed for virksomheden, der ikke er strengt nødvendige, og som kan anvendes til aggressive, markedsfordrejende aktiviteter uden tilknytning til strukturomlægningen. Støtten bør heller ikke anvendes til at finansiere nye investeringer, der ikke er nødvendige af hensyn til omstruktureringen. Støtte til finansiel omstrukturering bør ikke resultere i en uberettiget nedsættelse af virksomhedens finansielle byrder.
[...]
iv) Fuldstændig gennemførelse af omstruktureringsplanen og overholdelse af betingelserne
[...]
v) Tilsyn og årlige rapporter
[...]«
III - Sagens faktiske omstændigheder
5. SA Filature Lainière de Roubaix havde allerede siden begyndelsen af 1990 haft økonomiske vanskeligheder, som førte til, at virksomheden løb ind i likviditetsproblemer og kom bagud med indbetalingen af skat og sociale bidrag. Derpå blev der allerede i 1993 udarbejdet en første omstruktureringsplan, som imidlertid ikke havde det ønskede resultat. Da selskabet gik i betalingsstandsning, besluttede Tribunal de commerce de Roubaix/Tourcoing den 30. april 1996 at indlede akkordforhandlinger.
6. Efter af konkurrenter at være blevet gjort opmærksom på, at der eventuelt var ydet statsstøtte, anmodede Kommissionen derpå den franske regering om at fremlægge alle oplysninger, som var nødvendige for på grundlag af statsstøttereglerne at kunne vurdere foranstaltningerne til fordel for det omhandlede selskab.
7. Ved skrivelse af 19. september 1996 fik Kommissionen fremsendt den dom, som Tribunal de commerce de Roubaix/Tourcoing havde afsagt den 17. september 1996 vedrørende godkendelsen af en saneringsplan. Ifølge denne skulle selskabet overtages af et nystiftet selskab, »Nouvelle Filature Lainière de Roubaix«, der skulle oprettes som aktieselskab med en kapital på 510 000 FRF. I henhold til rettens dom var aktionærerne udelukkende fysiske personer. Ifølge den franske regering var hovedparten af disse nuværende eller tidligere ansatte (»cadre«) i selskabet. På grundlag af dommen blev virksomheden (lager, immaterielle og materielle aktiver) pr. 1. oktober 1996 afhændet til dette nye selskab til en pris af 4 278 866 FRF. (På grundlag heraf fremkommer et bidrag af egne midler på i alt 4,8 mio. FRF).
8. Det fremgår endvidere af denne dom, at der foruden det godkendte saneringstilbud også blev forelagt et andet tilbud fra selskabets ansatte, som retten imidlertid ikke anså for at udgøre en tilstrækkelig garanti. De franske myndigheder havde efter dommen givet tilsagn om støtte på 40 mio. FRF til begge saneringstilbud .
9. Det fremgår af sagen, at Nouvelle Filature Lainière de Roubaix i princippet ikke har overtaget gæld eller andre forpligtelser fra Filature Lainière de Roubaix. Selskabet fik dog overdraget den eksisterende virksomhed, som skulle omstruktureres. Dette skete navnlig ved at lukke forskellige produktionsanlæg. Nouvelle Filature Lainière de Roubaix var derfor forpligtet til i 1996/1997 at betale leje af uudnyttede erhvervslokaler, hvorved der opstod yderligere lejeomkostninger på 2,2 mio. FRF. Flytningen til mindre lokaler var forbundet med omkostninger på 2,5 mio. FRF. På grund af den lave produktivitet i den overtagne virksomhed opstod der i de seks første måneder omkostninger på ca. 10 mio. FRF. Afskedigelsen af en stor del af de ansatte i den tidligere virksomhed var forbundet med yderligere omkostninger, idet det i denne forbindelse tilsyneladende kun drejede sig om omkostningerne i forbindelse med de tilbageværende 248 ansatte. Den nødvendige produktionsomlægning var ligeledes forbundet med omkostninger. I forbindelse med overtagelsen var der desuden fastsat et investeringsprogram på ca. 22 mio. FRF til indkøb af nye maskiner og udvikling af nye produkter.
10. Ved skrivelse af 25. september 1996 meddelte den franske regering, at man påtænkte at yde støtte til omstruktureringen i form af indskud af ansvarlig lånekapital på 18 mio. FRF og en investeringspræmie på 22 mio. FRF - dvs. i alt 40 mio. FRF.
11. Efter anmodning fra Kommissionen fremsendte den franske regering efterfølgende yderligere oplysninger om de nævnte støtteforanstaltninger. Ved skrivelse af 22. november 1996 blev der fremlagt et dokument, der blev betegnet som »omstruktureringsprogram«. Heri indgik bl.a. en række investeringsprojekter på i alt 22,5 mio. FRF. Forskellige foreløbige budgetter af 22. november 1996, 2. april 1997 og 30. oktober 1998 (kun for 1999) indeholdt indtil udgangen af 1999 de resultater, der fremgår af nedenstående tabel (i mio. FRF).
>lt>0
12. Ved skrivelse af 18. august 1997 meddelte Kommissionen den franske regering, at den havde besluttet at indlede proceduren i EF-traktatens artikel 93, stk. 2 (nu artikel 88, stk. 2, EF), vedrørende støtten . Beslutningen indeholdt en detaljeret beskrivelse af de faktiske omstændigheder i sagen og en foreløbig vurdering heraf på baggrund af rammebestemmelserne. I denne forbindelse nævnte Kommissionen også de oplysninger, som den behøvede for at kunne foretage en endelig vurdering - navnlig en godkendelse af støtten. Den gjorde udtrykkeligt opmærksom på, at der manglede en plan for omstrukturering af virksomheden, der opfyldte betingelserne. Kommissionen opfordrede derfor de franske myndigheder til at fremsende de »oplysninger, som de måtte finde nyttige for vurderingen af den pågældende støtte«.
13. Ved skrivelse af 24. september 1997 fremsatte Den Franske Republik sine bemærkninger og gav derudover supplerende oplysninger i skrivelser af 8. maj, 21. juli, 16. og 30. oktober 1998. Det fremgår bl.a. af disse skrivelser, at selskabet i 1997 havde et driftstab på 0,9 mio. FRF. De franske myndigheder kunne desuden ikke præcist oplyse, hvilke formål støtten blev anvendt til.
14. Den 4. november 1998 vedtog Kommissionen beslutningen om Frankrigs støtte til Nouvelle Filature Lainière de Roubaix .
Beslutningens dispositive del har bl.a. følgende ordlyd:
»Artikel 1
Den støtte i form af investeringspræmie, som Frankrig har ydet Nouvelle Filature Lainière de Roubaix, kan med hensyn til 7,77 mio. FRF betragtes som forenelig med fællesmarkedet efter traktatens artikel 92, stk. 3, litra c) [efter ændring nu artikel 87, stk. 3, litra c), EF] .
Artikel 2
Den støtte i form af investeringspræmie, som Frankrig har ydet Nouvelle Filature Lainière de Roubaix, er med hensyn til 14,23 mio. FRF uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 3
1. Indskuddet af ansvarlig lånekapital på 18 mio. FRF udgør statsstøtte i det omfang, hvor den rente, Frankrig beregner af lånet, er lavere end den referencesats på 8,28%, der var gældende på indskudstidspunktet.
2. Den i stk. 1 omhandlede støtte, som Frankrig har ydet Nouvelle Filature Lainière de Roubaix, er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 4
1. Frankrig træffer enhver nødvendig foranstaltning for at tilbagesøge den i artikel 2 omhandlede allerede ulovligt udbetalte støtte fra støttemodtageren, Nouvelle Filature Lainière de Roubaix.
2. Tilbagesøgningen sker efter reglerne i den nationale lovgivning. De beløb, der skal tilbagebetales, forrentes fra den dato, hvor de er stillet til rådighed for støttemodtageren, og indtil deres faktiske tilbagebetaling. Renterne beregnes på grundlag af den referencesats, der anvendes ved beregning af subventionsækvivalenten ved støtte med regionalt sigte.
3. Frankrig ophæver omgående den i artikel 3 omhandlede støtte ved herefter at anvende normale markedsvilkår, der mindst skal svare til den referencesats på 8,28%, der var gældende på indskudstidspunktet.
Artikel 5
Frankrig underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om de foranstaltninger, den har truffet for at efterkomme den.«
15. Hvad angår den støtte, der i beslutningen erklæres uforenelig med fællesmarkedet, anfører Kommissionen, at det ikke er muligt at begrunde støtten efter traktatens artikel 92, stk. 2 og 3. Støtten kan navnlig ikke betragtes som omstruktureringsstøtte, da der ikke foreligger en fyldestgørende omstruktureringsplan, den pågældende virksomhed ifølge de foreliggende oplysninger kun er levedygtig på lang sigt på grundlag af støtten, og støtten ikke står i et rimeligt forhold til støttemodtagerens omkostninger.
16. Under retsmødet den 23. november 2000 oplyste den franske regerings befuldmægtigede, at Nouvelle Filature Lainière de Roubaix var taget under konkursbehandling og blevet opløst ifølge en retsafgørelse.
IV - Parternes påstande
17. Den Franske Republik har nedlagt følgende påstande:
- Kommissionens beslutning K(1998) 3515 af 4. november 1998 om støtte til Nouvelle Filature Lainière de Roubaix annulleres, for så vidt som den ydede støtte deri anses for at være uforenelig med fællesmarkedet.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
18. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
- Frifindelse.
- Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
19. Parternes yderligere argumenter behandles nærmere nedenfor.
V - Stillingtagen
20. Selv om parterne opdeler deres argumenter i tre afsnit, procedure, begrundelse og tilsidesættelse af traktatens artikel 92, er det hensigtsmæssigt at behandle de rejste spørgsmål inden for rammerne af de tre grundlag i Kommissionens beslutning, dvs. den manglende omstruktureringsplan (A), genoprettelsen af Nouvelle Filature Lainière de Roubaix' rentabilitet på lang sigt ved hjælp af støtten (B) og forholdet mellem støtten og omkostningerne og fordelene ved omstruktureringen (C). Afslutningsvis behandles Den Franske Republiks klagepunkt med hensyn til, at Kommissionen skulle have taget stilling til spørgsmålet om forhindring af konkurrencefordrejende virkninger (D).
21. Parterne er enige i, at både investeringspræmien på 22 mio. FRF og indskuddet af ansvarlig lånekapital på 18 mio. FRF udgør statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 92, stk. 1. Med hensyn til investeringspræmien følger dette af, at beløbet på 22 mio. FRF stilles til rådighed uden en på markedet normal modydelse fra støttemodtagerens side, og at den ydede præmie indebærer risiko for at fordreje konkurrencevilkårene på fællesmarkedet. Med hensyn til indskuddet af ansvarlig kapital kan der være tale om støtte - som Kommissionen har anført i sin begrundelse til beslutningen - da det blev ydet med en rente, som lå langt under referencesatsen på 8,28%.
22. Nedenfor skal derfor kun behandles spørgsmålet om, hvorvidt den ydede støtte kunne godkendes i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra c). Det fremgår af ordlyden af stk. 3 (»kan«), at de beslutninger, der træffes på grundlag heraf, henhører under Kommissionens skøn. Domstolen har i fast praksis i denne forbindelse tillagt Kommissionen et vidt skøn . Kommissionen kan anvende de kriterier, den finder mest egnede ved vurderingen af, om støtte kan anses for forenelig med fællesmarkedet . Domstolens kontrol af Kommissionens beslutning er derfor begrænset til en efterprøvelse af, om Kommissionen har overholdt procedurereglerne, om begrundelsen er tilstrækkelig, og om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige. Endvidere efterprøver den, om Kommissionen i forbindelse med den retlige vurdering af disse faktiske omstændigheder har foretaget et åbenbart urigtigt skøn, som har påvirket resultatet, og om udøvelsen af den skønsmæssige beføjelse er i strid med genstanden for og formålet med traktatens artikel 92 .
23. Domstolen har i en fast praksis fastslået, at Kommissionen kan støtte sig på retningslinjer, som den selv udarbejder, med henblik på at forenkle og standardisere sine skønsmæssige beslutninger. Disse er ganske vist ikke bindende retsregler, men kan tjene som rettesnor for vurderingen . Domstolen undersøger derfor, om Kommissionen med sin beslutning har holdt sig inden for retningslinjernes rammer .
24. Kommissionens beslutning med hensyn til den manglende omstruktureringsplan, virksomhedens rentabilitet på lang sigt, forholdet mellem støtten og omkostningerne og fordelene ved omstruktureringen samt forhindringen af konkurrencefordrejende virkninger undersøges derfor nedenfor, for så vidt angår proceduremangler, åbenbare urigtige skøn eller en utilstrækkelig begrundelse.
A - Omstruktureringsplanen
25. Parterne er først og fremmest uenige om, hvorvidt Kommissionens konstatering af, at de franske myndigheder ikke har forelagt en detaljeret omstruktureringsplan, er berettiget.
26. Det bemærkes, at det ifølge rammebestemmelserne er en betingelse for godkendelse af en omstruktureringsstøtte, at der foreligger en omstruktureringsplan, som skal indeholde en detaljeret beskrivelse af et bæredygtigt omstrukturerings-/saneringsprogram på grundlag af virksomhedsinterne foranstaltninger. Heraf skal det navnlig fremgå, hvad støtten skal anvendes til, og hvordan rentabiliteten på lang sigt skal genoprettes. Samtidig er disse oplysninger en betingelse for vurderingen af støttens proportionalitet og påvirkning af konkurrencevilkårene. Vurderingen af rentabiliteten på lang sigt, proportionaliteten samt påvirkningen af konkurrencevilkårene undersøges dog som nævnt særskilt.
27. Det skal først undersøges, om Kommissionen har overholdt procedurereglerne (1), dernæst om dens vurdering af, at de franske myndigheder ikke har forelagt en detaljeret omstruktureringsplan, er korrekt (2), og endelig begrundelsen for denne konstatering (3).
1) Proceduren
Parternes argumenter
28. Den franske regering understreger indledningsvis, at man har bestræbt sig på at samarbejde fuldt ud med Kommissionen og har givet den alle oplysninger, som den havde udbedt sig. Alligevel er Kommissionens beslutning i det væsentlige baseret på det argument, at den franske regering ikke har fremlagt en omstruktureringsplan, og at man derfor havde for få oplysninger til at kunne foretage en pålidelig vurdering af virksomhedens rentabilitet på lang sigt. Den franske regering er nu af den opfattelse, at Kommissionen i en sådan situation ikke burde have truffet en endelig beslutning, men kun foreløbige forholdsregler. Da Kommissionen alligevel har truffet den foreliggende beslutning, har den handlet i strid med både Domstolens praksis og sin egen beslutningspraksis.
29. Ifølge den franske regering betegnede Domstolen det i Boussac-sagen som væsentligt til sikring af medlemsstaternes rettigheder, at Kommissionen pålægger disse at fremlægge alle nødvendige oplysninger, inden den træffer en endelig beslutning på grundlag af det materiale, den råder over. Denne forpligtelse præciserede Domstolen endnu en gang i Pleuger-dommen . Kommissionen handler efter den franske regerings opfattelse fortsat i strid med de regler, som den selv har godkendt i sin publikation »Konkurrencereglerne i De Europæiske Fællesskaber, Del IIB, Forklarende bemærkninger til statsstøttereglerne, Gældende pr. 31. december 1996«. Endelig er den foreliggende beslutning også i strid med Kommissionens egen beslutningspraksis, som den f.eks. fremgår af beslutning 96/179/EF .
30. Efter Kommissionens opfattelse hviler den franske regerings klagepunkt først og fremmest på en fejlagtig forudsætning. Beslutningen er på ingen måde kun støttet på den faktiske omstændighed, at der ikke forelå en omstruktureringsplan. Kommissionen har da også kun gjort en bemærkning om denne mangel i en kort passus i beslutningens betragtninger. Det fremgår af en analyse af de grunde, der er anført i beslutningens del IV, nr. 3, at beslutningen er støttet på, at de betingelser, der skal være opfyldt for, at en støtte kan godkendes, ikke forelå, og ikke kun på, at der ikke forelå oplysninger om støtten.
31. Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt støtte kan godkendes som omstruktureringsstøtte, henviser Kommissionen bl.a. til betydningen af en troværdig omstruktureringsplan for at kunne vedtage en positiv beslutning. Under retsmødet understregede Kommissionens repræsentant, at de franske myndigheder - som det fremgår af Tribunal de commerce's dom - var rede til at støtte en saneringsplan, som denne franske ret heller ikke anså for at udgøre en tilstrækkelig garanti. Efter Kommissionens opfattelse havde de franske myndigheder derfor netop ikke gjort støtten afhængig af en omstruktureringsplan, der var i overensstemmelse med rammebestemmelserne.
32. Kommissionen har endvidere analyseret de regnskabstal, som de franske myndigheder har fremlagt, og er nået til den konklusion, at disse ikke viser, at virksomheden vil blive rentabel på lang sigt. Desuden har Kommissionen sammenholdt sin analyse med de oplysninger, som de franske myndigheder senest har givet, hvorefter virksomheden på et vigtigt markedssegment, som tegner sig for 14% af omsætningen, kun har opnået 16% af det forventede resultat. Kommissionen har tillige foretaget en omfattende og endelig vurdering af spørgsmålet om, hvorvidt støtten står i et rimeligt forhold til omkostningerne og fordelene ved omstruktureringen. I denne henseende har Kommissionen sat virksomhedsejernes økonomiske engagement i relation til størrelsen af de offentlige midler og er nået frem til, at der er tale om et misforhold. Da den ydede støtte under ingen omstændigheder opfylder to af de fire kriterier, der er anført i rammebestemmelserne, kan den ikke godkendes som omstruktureringsstøtte. Det har derfor slet ikke været nødvendigt at basere sig på det argument, at den franske regering ikke har givet de fornødne oplysninger.
33. Kommissionen gør subsidiært gældende, at det første klagepunkt også er baseret på en fejlagtig fortolkning af procedurereglerne i forbindelse med kontrol af statsstøtte.
34. I Boussac-dommen har Domstolen givet Kommissionen medhold i, at såfremt støtten er ulovlig, fordi den er gennemført af en medlemsstat i strid med proceduren i traktatens artikel 93, stk. 3, kan den omstændighed, at støtten er forenelig med fællesmarkedet i medfør af traktatens artikel 92, stk. 3, ikke medføre, at støtten ikke er ulovlig, og den skal derfor kræves tilbagesøgt. Det er Kommissionens opfattelse, at Domstolens bemærkning om, at støttekontrollen også omfatter Kommissionens kompetence til at træffe foranstaltninger med henblik på at fastholde status quo for at forhindre, at medlemsstaterne handler i strid med ordningen i traktatens artikel 92 og 93, skal ses i denne sammenhæng. I forbindelse med disse foranstaltninger bør Kommissionen dog også tage hensyn til medlemsstaternes beskyttelsesværdige interesser. Kommissionen er således bemyndiget til at træffe foreløbige forholdsregler, men er ikke forpligtet til det. Såfremt en medlemsstat nægter at give Kommissionen de oplysninger, den behøver for at vedtage en beslutning, har Kommissionen kompetence til at afslutte proceduren og vedtage en beslutning på baggrund af de oplysninger, den råder over.
35. Kommissionen anfører, at Domstolen i Pleuger-dommen udelukkende tog stilling til spørgsmålet om kravene til begrundelsen i forbindelse med Kommissionens beslutninger. I øvrigt kan situationen i forbindelse med den pågældende sag ikke sammenlignes med omstændighederne i den foreliggende sag. For det første havde medlemsstaten - i modsætning til den foreliggende sag - overhovedet ikke samarbejdet med Kommissionen. For det andet vedrørte afgørelsen spørgsmålet om, hvorvidt der fandtes et støtteprogram, og ikke Kommissionens vurdering af, om støtten var forenelig med fællesmarkedet.
36. Desuden har Domstolen med den førnævnte afgørelse ikke villet ændre sin faste praksis, hvorefter medlemsstaterne, når de ønsker at yde en virksomhed støtte, er forpligtet til at give Kommissionen alle oplysninger, som den behøver for at kunne træffe en positiv beslutning .
37. Kommissionen anfører mere subsidiært, at den publikation, den franske regering henviser til, ikke udtrykker Kommissionens officielle holdning, idet den er skrevet af en advokat, og indholdet på ingen måde er bindende for Kommissionen. Beslutningen er endvidere ikke i strid med Kommissionens beslutningspraksis, da formelle anmodninger om oplysninger, som den franske regering har krævet, kun rettes til medlemsstater, der har afvist at samarbejde i forbindelse med undersøgelsen af de faktiske omstændigheder.
Vurdering
38. Det skal undersøges, om Kommissionen har tilsidesat procedurereglerne i forbindelse med vurdering af støtte, idet den i den foreliggende sag vedtog en endelig beslutning om den franske støtte uden at pålægge den franske regering at fremlægge en omstruktureringsplan, der opfylder kravene.
a) Utilstrækkelige oplysninger fra medlemsstaten
39. Kommissionen havde tilsidesat procedurereglerne, hvis den udelukkende havde begrundet sin beslutning med, at den franske regering ikke have givet de fornødne oplysninger. Kommissionen kan nemlig kun i meget begrænset omfang basere en beslutning om støtte på, at medlemsstaterne har givet utilstrækkelige oplysninger. Da der på tidspunktet for beslutningens vedtagelse ikke fandtes skriftlige regler i forbindelse med proceduren for kontrol af støtte, lægges de retningslinjer, der er blevet udviklet på baggrund af Domstolens praksis, til grund. Domstolen udtalte i Boussac-dommen, at hvis en støtte er blevet indført eller ændret, uden at Kommissionen har modtaget underretning herom, kan Kommissionen ved en midlertidig beslutning, indtil resultatet af undersøgelsen af støtteforanstaltningen foreligger, pålægge vedkommende medlemsstat straks at suspendere udbetalingen af støtten og inden en vis frist give Kommissionen adgang til al den dokumentation og alle de oplysninger, der er nødvendige for at afgøre, om støtten er forenelig med fællesmarkedet. Når vedkommende medlemsstat fuldt ud efterkommer Kommissionens påbud, er Kommissionen forpligtet til at undersøge, om støtten er forenelig med fællesmarkedet og derved følge den i traktatens artikel 93, stk. 2 og 3, fastlagte procedure. Undlader medlemsstaten trods Kommissionens påbud at give de ønskede oplysninger, er Kommissionen beføjet til at afslutte proceduren og vedtage den beslutning, hvori det konstateres, at støtteforanstaltningen på grundlag af de oplysninger, den råder over, er forenelig eller uforenelig med fællesmarkedet .
40. En endelig beslutning om en statsstøtte, som alene er baseret på, at den pågældende medlemsstat ikke har givet Kommissionen de fornødne oplysninger, ville derfor være ulovlig. Hvis Kommissionen på grundlag af de foreliggende oplysninger ikke ser sig i stand til at foretage en endelig vurdering af, om støtten er lovlig, kan den derimod i første omgang kun træffe foreløbige forholdsregler. Den skal imidlertid i øvrigt anmode medlemsstaten om at fremlægge de manglende oplysninger.
41. Den beslutning, der her skal tages stilling til, er imidlertid ikke kun begrundet med, at den franske regering ikke har stillet de nødvendige oplysninger til rådighed. Det er ganske vist anført i beslutningen, at den franske regering ikke har fremlagt en omstruktureringsplan. I forlængelse heraf gøres der imidlertid udførligt rede for spørgsmålet om støttens materielle forenelighed med traktatens artikel 92, stk. 3, litra c). Det er åbenbart, at det var Kommissionens hensigt, at henvisningen til den manglende omstruktureringsplan kun skulle dokumentere én af flere grunde til, at støtten ikke var forenelig med fællesskabsretten.
42. Desuden er det ifølge rammebestemmelserne en betingelse for lovligheden af en støtte, at der foreligger en omstruktureringsplan. Kommissionen giver med sin henvisning til, at der ikke foreligger en omstruktureringsplan, ikke i første række udtryk for, at den ikke råder over de oplysninger, der er nødvendige for at kunne vurdere støtten. Den omstændighed, at der ikke foreligger en omstruktureringsplan, viser snarere, at tildelingen af støtten ikke var baseret på en på forhånd udarbejdet sammenhængende plan fra den franske regerings side. Ifølge rammebestemmelserne er dette imidlertid en betingelse for, at en omstruktureringsstøtte er lovlig . Da enhver tildeling af støtte indebærer risiko for at ændre konkurrencevilkårene på fællesmarkedet til skade for andre konkurrenter, skal de dermed forbundne risici på forhånd minimeres i videst muligt omfang. Dette krav kan kun opfyldes af en sammenhængende omstruktureringsplan.
43. Ved (også) at støtte sin beslutning på, at der ikke forelå en omstruktureringsplan, har Kommissionen derfor ikke tilsidesat procedurereglerne.
b) Ingen beslutning fra Kommissionen med henblik på at få fremlagt de manglende oplysninger
44. Der ville imidlertid være tale om en tilsidesættelse af procedurereglerne, hvis Kommissionen havde været forpligtet til - på grundlag af en supplerende foreløbig beslutning - at kræve, at den franske regering fremlagde de manglende oplysninger.
45. Første gang i Boussac-dommen pålagde Domstolen Kommissionen at foretage en omfattende undersøgelse af sagens faktiske omstændigheder, inden den træffer en endelig beslutning. Det kan indirekte udledes af denne dom, at Kommissionen er forpligtet til at foretage en indgående undersøgelse af de faktiske omstændigheder. Domstolen tillader nemlig kun, at en procedure afsluttes, uden at sagens faktiske omstændigheder er undersøgt, hvis den pågældende medlemsstat ikke giver de ønskede oplysninger. Kravene til Kommissionens undersøgelse af de faktiske omstændigheder præciseres i Pleuger-dommen . Heri henviser Domstolen først til det, den anførte i Boussac-dommen med hensyn til nødvendigheden af foreløbige forholdsregler, og anfører derpå, at kun i tilfælde af, at medlemsstaten trods Kommissionens påbud undlader at give de ønskede oplysninger, er Kommissionen beføjet til at afslutte proceduren og vedtage en beslutning, hvorved det konstateres, at støtteforanstaltningen på grundlag af de oplysninger, den råder over, er forenelig eller uforenelig med fællesmarkedet. Ønsker Kommissionen at støtte sin beslutning på faktiske antagelser, som anfægtes af medlemsstaten, kræver Domstolen endvidere, at Kommissionen udnytter sine egne beføjelser til at undersøge dette faktiske spørgsmål. Den kan således vedtage en foreløbig beslutning med henblik på at få forelagt nærmere beskrevne oplysninger, som kan bevise eller modbevise Kommissionens antagelse.
46. Denne konstatering begrænser virkningen af den generelle regel om, at medlemsstaterne ved at forelægge alle nødvendige oplysninger skal dokumentere, at den støtte, som de har tildelt, er forenelig med fællesmarkedet . En sådan begrænsning er kun berettiget, hvis Kommissionen på sin side i forbindelse med konstateringen af de faktiske forhold ønsker at afvige fra de oplyste omstændigheder, idet den f.eks. godkender et støtteprogram i modsætning til det af medlemsstaten anførte. Såfremt Kommissionen derimod når til en vurdering af de oplyste omstændigheder, som den pågældende medlemsstat ikke deler, er den principielt ikke forpligtet til på grundlag af en foreløbig beslutning endnu en gang at anmode medlemsstaten om at fremlægge yderligere oplysninger, inden en endelig beslutning vedtages.
47. Den foreliggende beslutning indeholder ingen faktiske antagelser, men derimod den vurderende konstatering, at Den Franske Republik ganske vist har forelagt Kommissionen oplysninger, men ikke en detaljeret omstruktureringsplan. Spørgsmålet om, hvorvidt de fremsendte oplysninger udgør en detaljeret omstruktureringsplan, er ikke en faktisk omstændighed, men genstand for en vurdering fra Kommissionens side, og det skal derfor undersøges, om der er foretaget et åbenbart urigtigt skøn .
48. Desuden kan en omstruktureringsplan ikke fremlægges efterfølgende efter anmodning fra Kommissionen, men skal ifølge sin funktion ligge til grund for en støtteforanstaltning og derfor allerede foreligge på tidspunktet for støttens tildeling .
49. Endvidere findes der med beslutningen om at indlede en procedure efter traktatens artikel 93, stk. 2, en kommissionsbeslutning, hvori Kommissionen udtrykkeligt gjorde de franske myndigheder opmærksom på, at nødvendige oplysninger manglede - navnlig en omstruktureringsplan - og opfordrede dem til at fremsende alle relevante oplysninger . I den procedure, der førte til Pleuger-dommen, anmodede Kommissionen i beslutningen om at indlede proceduren efter traktatens artikel 93, stk. 2, derimod ikke om yderligere oplysninger, men derimod kun om bemærkninger fra den pågældende medlemsstat og andre interesserede parter. Den af Domstolen fremhævede omtvistede påstand om, at den anfægtede støtte indgik i et støtteprogram, blev heller ikke specifikt fremhævet . Det erkendes ganske vist, at en beslutning om at indlede proceduren efter traktatens artikel 93, stk. 2, ikke kan betragtes som en foreløbig forholdsregel i den forstand, som Domstolen gik ud fra i sine betragtninger i Pleuger-dommen. Alligevel var der ikke tale om uformelle kontakter, men derimod om en bindende foranstaltning, hvoraf det entydigt kunne udledes, hvilke oplysninger der skulle fremlægges. Som det også fremgår af Kommissionens nyere praksis, er denne beslutning principielt tilstrækkelig . Det er kun i undtagelsestilfælde nødvendigt at vedtage en særlig beslutning om fremlæggelse af oplysninger - som f.eks. den af den franske regering nævnte beslutning 96/179/EF .
50. Endelig bemærkes det, at det, som den franske regering anfører, er modstridende. På den ene side kræves en beslutning, som udtrykkeligt pålægger den at fremlægge oplysninger. På den anden side hævdes det, at de franske myndigheder under hele den administrative procedure har bestræbt sig på at samarbejde fuldt ud med Kommissionen, idet de konsekvent og detaljeret har besvaret alle Kommissionens anmodninger om supplerende oplysninger. Under disse omstændigheder havde den beslutning, som Den Franske Republik har krævet, heller ikke kunnet føre til en bedre undersøgelse af de faktiske omstændigheder.
51. Det er heller ikke muligt at tiltræde den franske regerings argument om, at Kommissionen var bundet af publikationen »Konkurrencereglerne i De Europæiske Fællesskaber, Del IIB, Forklarende bemærkninger til statsstøttereglerne, Gældende pr. 31. december 1996«. Uanset denne publikations indhold har den ingen officiel karakter og kan derfor ikke være bindende for Kommissionens beslutningspraksis på den ene eller anden måde.
52. Med hensyn til den manglende omstruktureringsplan kan der derfor ikke konstateres nogen procedurefejl.
2) Vurdering af de foreliggende oplysninger
53. Det skal derfor undersøges, om Kommissionen havde ret til at konkludere, at de oplysninger, den havde fået forelagt, ikke indeholdt en detaljeret omstruktureringsplan.
Parternes argumenter
54. Den franske regering er af den opfattelse, at de oplysninger, som den havde givet, svarede til en omstruktureringsplan som omhandlet i rammebestemmelserne.
55. Kommissionen understreger, at det allerede heraf følger, at der rent faktisk ikke er fremlagt en plan, der er i overensstemmelse med rammebestemmelserne. Navnlig havde de franske myndigheder ved tildelingen af støtte i forbindelse med Tribunal de commerce de Roubaix/Tourcoing's dom ikke gjort dette på grundlag af en omstruktureringsplan. Dette fremgår tillige af, at støtten også blev tilbudt i forbindelse med det konkurrerende saneringstilbud, selv om retten senere ikke anså dette for at udgøre en tilstrækkelig garanti. Men heller ikke den franske regerings forskellige senere meddelelser vil efter Kommissionens opfattelse kunne svare til en omstruktureringsplan.
Vurdering
56. Indledningsvis bemærkes, at denne konstatering på grundlag af de skønsbeføjelser, som Kommissionen råder over, kun skal undersøges med hensyn til et åbenbart urigtigt skøn. Det er ikke muligt af retspraksis at udlede en omfattende definition af et åbenbart urigtigt skøn. I Nölle-sagen fastslog Domstolen imidlertid i forbindelse med vedtagelsen af antidumpingforordninger, at konstateringen af et åbenbart fejlskøn forudsætter, at dette fejlskøn påvises. Er det ikke muligt at påvise et sådant, gives den, der har påberåbt sig, at en forordning er ulovlig, ikke medhold. Denne konstatering synes principielt at kunne overføres til det foreliggende tilfælde.
57. Som det fremgår af beslutningens begrundelse savner Kommissionen navnlig præcise og pålidelige oplysninger om virksomhedens mulighed for at blive rentabel på lang sigt på grundlag af omstruktureringsforanstaltningerne og en nærmere beløbsangivelse af omstruktureringsomkostningerne. Det fremgår af sagen, at de franske myndigheder på intet tidspunkt har fremlagt en samlet oversigt over omstruktureringsomkostningerne. Tværtimod er der ikke sat beløb på en række poster, mens det for andre posters vedkommende - f.eks. med hensyn til omkostningerne til en socialplan på 12 mio. FRF - fortsat er uklart, om disse i det hele taget skal bæres af virksomheden.
58. Hvad angår udviklingen i virksomhedens driftsresultat, indeholder sagens akter flere foreløbige budgetter. Det er imidlertid fortsat uklart, hvordan de deri nævnte tal kan nås. Det eneste kendte faktiske resultat for 1997 er langt ringere end forventet.
59. Det er således ikke godtgjort, at de franske myndigheder rent faktisk har fremlagt en detaljeret omstruktureringsplan. Derfor kan der i denne henseende ikke konstateres et åbenbart urigtigt skøn fra Kommissionens side. Det kan derimod konstateres, at selve grundlaget for en godkendelse af støtten i henhold til rammebestemmelserne mangler. Denne mangel ville i sig selv være en tilstrækkelig begrundelse for Kommissionens beslutning.
3) Begrundelse
Parternes argumenter
60. Endelig gør Den Franske Republik gældende, at konstateringen af, at der ikke forelå en omstruktureringsplan, ikke er tilstrækkeligt begrundet i henhold til EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF). Den franske regering anfører, at det fremgår af fast retspraksis, at begrundelsen til en retsakt i henhold til traktatens artikel 190 klart skal angive de betragtninger, som den udstedende institution har lagt til grund, således at Domstolen uhindret kan udøve sin prøvelsesret, og de, der berøres af retsakten, sættes i stand til at forsvare sig. Ved at støtte sig på, at den franske regering ikke har givet den de fornødne oplysninger til at kunne vurdere støtten, har Kommissionen blot forsøgt at aflede opmærksomheden fra de mange begrundelsesmangler, som den foreliggende beslutning er behæftet med.
61. Kommissionen fastholder heroverfor, at det fremgår af fast retspraksis, at den nødvendige begrundelses omfang retter sig efter den pågældende retsakts art og omstændighederne i forbindelse med dens vedtagelse, navnlig retsaktens indhold og den interesse, som de berørte kan have i en udførlig begrundelse. Derimod behøver begrundelsen ikke ordret at angive alle faktiske og retlige aspekter. I den henseende må den pågældende retsakt ikke betragtes isoleret, men skal også forstås i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår. Efter Kommissionens opfattelse opfylder den foreliggende beslutning disse krav.
Vurdering
62. Ifølge Domstolens faste praksis skal begrundelsen tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 190, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område .
63. Indholdsmæssige mangler i en begrundelse er ikke omfattet af bestemmelserne i traktatens artikel 190. Begrundelsespligten udgør et formkrav, som ikke finder anvendelse på materielle mangler. Der foreligger derfor ingen tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, hvis den pågældende institution har udeladt synspunkter, som den - med rette eller urette - anså for sagen uvedkommende .
64. På denne baggrund kan der ikke konstateres en formel begrundelsesmangel som omhandlet i traktatens artikel 190 med hensyn det forhold, at Kommissionen bl.a. også har gjort gældende, at der ikke forelå en omstruktureringsplan. Grundene til denne konstatering fremgår nemlig klart.
4) Foreløbig konklusion
65. Sammenfattende kan det konkluderes, at konstateringen af, at der ikke forelå en omstruktureringsplan, i sig selv udgør en tilstrækkelig begrundelse for Kommissionens beslutning. Nedenstående betragtninger er derfor kun supplerende.
B - Rentabiliteten på lang sigt
66. Det bemærkes indledningsvis, at genoprettelsen af rentabiliteten på lang sigt ifølge rammebestemmelserne forudsætter, at virksomheden er i stand til at dække alle omkostninger og opnå en minimumsforrentning af kapitalen.
1) Proceduren
67. Parternes argumenter i forbindelse med procedurespørgsmålene med hensyn til Kommissionens konstatering af, at der ikke forelå en omstruktureringsplan, gælder ligeledes for Kommissionens konstateringer vedrørende virksomhedens rentabilitet på lang sigt.
68. Det bemærkes i denne forbindelse, at det i henhold til rammebestemmelserne kun er muligt at godkende omstruktureringsstøtte, hvis det påvises, at den pågældende virksomheds rentabilitet på lang sigt genoprettes. Kommissionen skal således ikke godtgøre, at virksomheden ikke er rentabel trods omstruktureringen. På grundlag af den undersøgelsespligt, som Kommissionen har i henhold til dommene i Boussac-sagen og Pleuger-sagen, er den ganske vist forpligtet til at indhente tilstrækkelige oplysninger til at kunne begrunde sin konklusion med hensyn til rentabiliteten. I den foreliggende sag har Kommissionen med de foreløbige budgetter og driftsresultatet for 1997 indhentet oplysninger, hvorpå den støtter sine konklusioner. Om disse konklusioner er berettigede, er ikke et spørgsmål vedrørende proceduren, men et spørgsmål om Kommissionens vurdering.
2) Vurdering af de foreliggende oplysninger
Parternes argumenter
69. Den franske regering mener, at Kommissionen med sin vurdering, at virksomheden ikke er rentabel, har foretaget et åbenbart urigtigt skøn.
70. Med hensyn til udviklingen i virksomhedens nettoresultat for perioden 1996-1999 gør den franske regering gældende, at Kommissionen på den ene side har anført, at resultatet for 1996 på 20 mio. FRF er blevet forhøjet kunstigt som følge af investeringsstøtten på 22 mio. FRF, mens den på den anden side på dette grundlag har beregnet et konstant fald i resultatet på årligt 60-70% siden 1996. For at kunne nå til korrekte resultater skulle Kommissionen imidlertid ved vurderingen ikke have taget hensyn til de ekstraordinære regnskabsposter, der var forbundet med investeringsstøtten. I så fald ville Kommissionen være kommet til det modsatte resultat, nemlig at konkurrenceevnen ikke var blevet svækket, men derimod forbedret.
71. Den franske regering gør for det andet gældende, at Kommissionen i forbindelse med konstateringen af, at resultaterne for et væsentligt aktivitetsområde er langt ringere end forventet, ligeledes har foretaget et urigtigt skøn. På grundlag af, at et fuldstændig underordnet aktivitetsområde opgives, kan det ikke sluttes, at hele virksomheden ikke er konkurrencedygtig. Det forhold, at virksomheden reagerede meget hurtigt på det pågældende produkts manglende succes, taler tværtimod snarere for end imod, at virksomheden er konkurrencedygtig.
72. For det tredje er der også tale om et urigtigt skøn, når det på baggrund af den omstændighed, at virksomhedens priser på Lycra-uld er blandt de højeste i Europa, antages, at den pågældende virksomhed er en af de mindst konkurrencedygtige på markedet. Ifølge den franske regering ønsker virksomheden med den nævnte prispolitik at skabe sig en position på et markedssegment for produkter i det mellemste og højeste prisleje. Den franske regering finder det derfor forkert at slutte på grundlag af en sådan prispolitik, at virksomheden ikke er konkurrencedygtig, medmindre man ville kræve af en kriseramt virksomhed, at den sælger sine produkter til dumpingpriser.
73. Den franske regering anfører for det fjerde, at Kommissionen i sin beslutning på ingen måde tager hensyn til de oplysninger, som taler for, at virksomheden vil blive rentabel på lang sigt. Navnlig er der overhovedet ikke taget hensyn til det foreløbige budget for 1999, som er udarbejdet under tilsyn af en af Tribunal de commerce udnævnt tjenestemand.
74. Kommissionen anfører indledningsvis, at det klart fremgår, at virksomhedens økonomiske udvikling indtil 1999 synes at være et nettoresultat i »frit fald«, og at virksomheden aldrig havde kunnet overleve uden støtten på 22 mio. FRF. Selv hvis man tager udgangspunkt i det standpunkt, som den franske regering tilsyneladende har indtaget, fremkommer et finansielt resultat, som konstant er faldet: tab på 513 000 FRF i 1996, 2,3 mio. FRF i 1997, 2,4 mio. FRF i 1998 og 2,65 mio. FRF i 1999. Med hensyn til driftsresultatet fremkommer en udvikling, der kan beskrives som en »savtakket kurve«: et tab på 1,96 mio. FRF i 1996, et overskud på 5,866 mio. FRF i 1997, derpå et kraftigt fald på 58% til 2,461 mio. FRF i 1998 og en stigning på 42% til 3,498 mio. FRF i 1999. Betragtes nu nettoresultatet uden de ekstraordinære poster, fremkommer for 1996 et tab på 2,473 mio. FRF, derpå et overskud på 3,566 mio. FRF i 1997, et kraftigt fald til 61 000 FRF og endelig i 1999 et resultat på 848 000 FRF. Ser man nærmere på disse tal, kan man ifølge Kommissionen under ingen omstændigheder nå til den konklusion, at Kommissionen ved vurderingen af rentabiliteten har gjort sig skyldig i et åbenbart urigtigt skøn ved at konstatere, at de tal, som de franske myndigheder har forelagt, ikke godtgør, at virksomheden vil blive rentabel på lang sigt.
75. Med hensyn til det andet punkt anfører Kommissionen, at bemærkningerne med hensyn til, at Kommissionen har vurderet virksomhedens samlede rentabilitet på grundlag af kun et uvæsentligt aktivitetsområde, imødegås af selve beslutningens ordlyd. Kommissionen har nemlig anført heri, at de tidligere fremsatte bemærkninger i forbindelse med hele virksomheden bestyrkes af oplysningerne vedrørende dette aktivitetsområde. I øvrigt er det pågældende aktivitetsområde ikke fuldstændig underordnet. Det tegner sig i realiteten for 17% af den nye virksomheds omsætning. Faldet i omsætning i forbindelse med dette aktivitetsområde udgjorde - i forhold til dette aktivitetsområde - 84% og i forhold til hele virksomheden 14%. Dermed er ikke blot nichestrategien ikke lykkes på et vigtigt punkt, men omsætningen har også generelt været ringere end forventet.
76. Vedrørende det tredje punkt bemærker Kommissionen, at vurderingen af prispolitikken på markedet for Lycra-uld kun spillede en underordnet rolle i forbindelse med den samlede vurdering af virksomhedens rentabilitet. I øvrigt fremgår det af det materiale, som de franske myndigheder har fremsendt, at den tidligere virksomhed, SA Filature Lainière de Roubaix, hovedsagelig var aktiv på et marked for produkter af ringe værdi. Nouvelle Filature Lainière de Roubaix er derpå igen gået over til at fremstille produkter af højere værdi. Kommissionen har imidlertid ikke set bort fra denne omstændighed.
77. Hvad for det fjerde angår spørgsmålet om, hvorvidt de oplysninger, der blev forelagt den 30. oktober 1998, blev taget i betragtning, anfører Kommissionen, at den traf sin beslutning under hensyntagen til alle de elementer, den havde fået forlagt, i overensstemmelse med traktatens artikel 93, stk. 2.
Vurdering
78. Indledningsvis bemærkes endnu en gang, at da traktatens artikel 92, stk. 3, har karakter af en undtagelsesbestemmelse, er det ikke Kommissionens opgave at godtgøre, at støtten er uforenelig med fællesmarkedet, da det derimod skal stå fast, at støtten er forenelig hermed. Det er i dette lys, at Kommissionens argumenter skal vurderes.
79. Med hensyn til virksomheders rentabilitet på lang sigt anfører rammebestemmelserne i punkt 3.2.2, A, at virksomhedens konkurrenceevne skal genoprettes inden for et rimeligt tidsrum. Forbedringen af virksomhedens rentabilitet skal hovedsagelig være et resultat af passende interne foranstaltninger. Virksomheden skal sættes i stand til selv at dække alle omkostninger og opnå en minimumsforrentning af kapitalen, således at den efter omstruktureringens gennemførelse ikke vil have behov for yderligere statsstøtte for at kunne klare sig selv i en markedsøkonomi. Grundlaget for vurderingen skal være en detaljeret omstruktureringsplan, som sikrer opfyldelsen af de nævnte kriterier.
80. Rentabiliteten på lang sigt skal vurderes på grundlag af de tal og prognoser over virksomhedens økonomiske resultat, som den franske regering har fremlagt. Den periode, 1996-1999, som Kommissionen har lagt til grund, synes principielt passende til at kunne vurdere, om omstruktureringsforanstaltningerne vil blive vellykkede eller resultatløse. Det synes tillige passende - som Kommissionen har gjort - foruden de nævnte tal også at betragte og vurdere udviklingen inden for enkelte aktivitetsområder.
81. På grundlag af disse oplysninger anførte Kommissionen først i den anfægtede beslutning, at nettoresultatet for 1996 på 20 mio. FRF udelukkende beroede på støtten. Den anførte videre, at nettoresultatet i perioden 1996-1999 konstant var faldet med 60-70%. Der er i realiteten tale om et fald i denne størrelsesorden. Kommissionen kritiserer imidlertid i den foregående sætning netop nettotallene for i det mindste 1996, da disse er påvirket af støtten. Netop disse tal danner imidlertid grundlag for det resultat, som Kommissionen har beregnet. I denne henseende er det således med rette, at den franske regering gør gældende, at Kommissionens bemærkninger kan misforstås, hvis de da ikke er selvmodsigende.
82. Denne fejl ville imidlertid kun medføre, at beslutningen eller en del af beslutningen er ulovlig, hvis den var baseret herpå. Dette ville i den foreliggende sag kun være tilfældet, hvis man af de øvrige faktiske omstændigheder, der ligger til grund for beslutningen, kunne konkludere, at virksomheden vil blive rentabel på lang sigt.
83. Lægges de fuldstændige tal, som den franske regering har fremlagt vedrørende virksomhedens forventede økonomiske resultat, til grund for vurderingen, som Kommissionen gør i sit svarskrift, fremkommer snarere et heterogent billede af virksomhedens rentabilitet på lang sigt. Det finansielle resultat er således konstant faldet siden 1996, hvorimod driftsresultatet - som Kommissionen med rette konstaterer - snarere er kendetegnet ved en udvikling, der kan beskrives som en »savtakket kurve«. Det kan betvivles, om det på dette grundlag er muligt at opnå en passende forrentning af den investerede kapital.
84. Endvidere betvivles det, om disse tal kan anvendes på grundlag af det - på tidspunktet for Kommissionens beslutning - eneste kendte virksomhedsresultat for 1997, som er langt ringere end forventet.
85. Desuden er parterne uenige om, hvordan den omstændighed, at virksomheden i omstruktureringsperioden skilte sig af med et urentabelt aktivitetsområde, skal vurderes. Kommissionen må gives medhold i, at et aktivitetsområde, som tegner sig for 17% af en virksomheds omsætning, ikke kan betragtes som uvæsentligt for vurderingen af dennes rentabilitet. Endvidere bemærkes det, at en vurdering, hvorefter et kraftigt fald i omsætningen på 84% inden for dette aktivitetsområde snarere taler imod, at virksomheden er rentabel, ikke er åbenbar urigtig. Dette er så meget desto mere tilfældet, som de produkter, der blev fremstillet inden for dette aktivitetsområde, indgik i den nye virksomhedsstrategi og ikke var en »overlevering« fra den tidligere virksomhed. Kun i sidstnævnte tilfælde kunne der gives den franske regering medhold i, at nedlæggelsen af dette aktivitetsområde er et indicium for rentabiliteten på lang sigt. I den foreliggende konstellation taler nedlæggelsen snarere for, at omstruktureringsstrategien i det mindste til dels er mislykkedes. De trufne interne omstruktureringsforanstaltninger, som kræves i henhold til rammebestemmelserne, har netop ikke ydet det ønskede bidrag til en vellykket omstrukturering.
86. Derimod synes Kommissionens konklusion med hensyn til, at de høje priser på Lycra-uld taler for, at virksomheden ikke er konkurrencedygtig på dette markedssegment, ikke nødvendigvis at holde stik. Den franske regering anfører, at denne prispolitik indgår i en bestemt markedsstrategi, hvilket Kommissionen heller ikke bestrider. Det kan ikke konkluderes på grundlag af det foreliggende materiale, om virksomhedens strategi er lykkedes eller ej.
87. Sammenfattende kan det konstateres, at Kommissionens vurdering af virksomhedens rentabilitet på lang sigt ikke er uden mangler. Disse mangler er imidlertid som nævnt kun væsentlige, hvis der er mulighed for, at vurderingen ville falde anderledes ud som led i en ny beslutning. Dette er imidlertid ikke tilfældet. Lægger man de fuldstændige tal for virksomheden til grund for vurderingen, taler disse i realiteten ikke uden videre for, at denne vil blive rentabel på lang sigt. Nedlæggelsen af det nævnte aktivitetsområde øger ligeledes tvivlen med hensyn til denne rentabilitet. Det er således ikke lykkedes den franske regering at godtgøre, at Kommissionen har foretaget et åbenbart urigtigt skøn, da den konstaterede, at den pågældende virksomheds rentabilitet på lang sigt ikke var sikret.
88. Kommissionens vurdering bekræftes i øvrigt af, at virksomheden i mellemtiden er taget under konkursbehandling, hvilket dog er uden retlig virkning for den foreliggende procedure.
3) Begrundelsen
Parternes argumenter
89. Med hensyn til rentabiliteten på lang sigt er der ifølge den franske regering frem for alt tale om en begrundelsesmangel, når Kommissionen på baggrund af, at virksomhedens priser på Lycra-uld hørte blandt de højeste på det europæiske marked, uden anden begrundelse har antaget, at virksomheden ikke er konkurrencedygtig. Desuden gør den franske regering gældende, at Kommissionen ikke på nogen måde har taget hensyn til de oplysninger, som den franske regering fremlagde den 30. oktober 1998, og som bekræftede, at virksomheden ville blive rentabel på lang sigt.
90. Kommissionen fastholder heroverfor, at med hensyn til priserne på Lycra-uld er den passus, som den franske regering citerer, taget ud af sin sammenhæng. Med hensyn til, at der ikke skulle være taget hensyn til de oplysninger, der blev forelagt den 30. oktober 1998, bemærker Kommissionen, at beslutningen blev truffet på grundlag af de tal, som den franske regering havde fremlagt den 16. oktober 1998. Skrivelsen af 30. oktober 1998 kunne ikke på nogen måde ændre den konklusion, som Kommissionen var nået til.
Vurdering
91. Det er principielt korrekt at antage på grundlag af høje priser, at en virksomhed ikke er konkurrencedygtig, hvis andre leverandører tilbyder tilsvarende produkter til lavere priser. Om dette er tilfældet i den foreliggende sag, er ikke et spørgsmål, der vedrører begrundelsen, men er kun af betydning i forbindelse med efterprøvelsen af Kommissionens vurdering . Som begrundelse er det nok at henvise til høje priser, da dette på tilstrækkelig måde fremstiller grundlaget for Kommissionens beslutning.
92. Den angiveligt manglende hensyntagen til oplysningerne i skrivelsen af 30. oktober 1998 kunne udgøre en begrundelsesmangel, hvis denne skrivelse havde indeholdt nye argumenter, som skulle modbevises . I det mindste med hensyn til virksomhedens rentabilitet på lang sigt fremgår sådanne argumenter imidlertid ikke af denne skrivelse.
93. Alligevel er beslutningens begrundelse netop med hensyn til virksomhedens rentabilitet på lang sigt ikke uden mangler. Selvmodsigelsen i forbindelse med beskrivelsen af udviklingen i virksomhedens resultater er allerede behandlet . Kommissionen konstaterer desuden udtrykkeligt, at »den franske regering ikke [har] forelagt [...] en omstruktureringsplan, der kan sætte Kommissionen i stand til at vurdere, om den støttemodtagende virksomhed vil blive rentabel på lang sigt, og om støtten er nødvendig« . Alligevel foretager den i forbindelse med dette spørgsmål konstateringer, som i sidste instans kan udgøre en begrundelse for beslutningen.
94. Disse selvmodsigelser er beklagelige, men uden betydning for beslutningen som helhed betragtet. Kommissionen gør nemlig tilstrækkeligt rede for, hvordan den når til den konklusion, at det ikke er godtgjort, at virksomheden vil blive rentabel på lang sigt. Efter at have deltaget i den administrative procedure råder den franske regering desuden over tilstrækkelige oplysninger til - trods selvmodsigelserne i Kommissionens beslutning - at kunne udlede tilstrækkelige oplysninger om begrundelsen for denne beslutning.
4) Foreløbig konklusion
95. Da rentabiliteten på lang sigt er en betingelse for at kunne godkende omstruktureringsstøtte, kunne Kommissionen også alene af denne grund nægte at godkende støtten.
C - Forholdet mellem støtten og støttemodtagernes bidrag
96. Med hensyn til forholdet mellem støtten og støttemodtagernes bidrag er tvisten begrænset til Kommissionens vurdering af dette spørgsmål.
Parternes argumenter
97. Den franske regering anfører, at den regel, der er indeholdt i punkt 3.2.2, C, hvorefter støttemodtagerne normalt vil skulle yde et betydeligt bidrag til omstruktureringsprogrammet, ikke har bindende karakter og ikke tvinger Kommissionen til en streng fortolkning .
98. Den franske regering er af den opfattelse, at i et tilfælde, hvor køberne af en virksomhed er fysiske personer - ansatte i virksomheden - og de indskudte beløb svarer til deres personlige økonomiske forhold, skal deres engagement i forbindelse med omstruktureringsplanen betragtes som betydeligt som omhandlet i rammebestemmelserne.
99. Desuden er beslutningen efter den franske regerings opfattelse behæftet med tre urigtige skøn.
100. For det første har Kommissionen ikke taget hensyn til, at den støttemodtagende virksomhed tilhørte gruppen af små og mellemstore virksomheder og var beliggende i et »mål nr. 2«-område, som rammebestemmelserne foreskrev.
101. For det andet kan Kommissionen efter den franske regerings opfattelse ikke sætte købernes bidrag i relation til det samlede støttebeløb (så udgør det private engagement ifølge Kommissionen kun 12% af de offentlige midler) . Tværtimod skal man sætte den private kapital i relation til den tilsvarende støtte, der i den foreliggende sag kun udgør 22 mio. FRF. I det tilfælde svarer bidraget af egne midler til omstruktureringsforanstaltningen til 22% af støtten.
102. For det tredje har Kommissionen ifølge den franske regering ikke taget tilstrækkeligt hensyn til de betydelige omstruktureringsforanstaltninger, som støttemodtageren har truffet (nedlæggelse af 60% af den oprindelige kapacitet, afskedigelse af 339 af de i alt 587 ansatte). Dette bør ligeledes tages med i betragtning ved beregningen af forholdet.
103. Kommissionen er indledningsvis af den opfattelse, at det egentlig ikke længere kommer an på, om Den Franske Republiks foreliggende klagepunkt er berettiget, da Den Franske Republiks påstand selv i så tilfælde må afvises, som det fremgår af det, der er anført vedrørende virksomhedens rentabilitet på langt sigt. De efterfølgende argumenter skal derfor kun betragtes som fremført subsidiært.
104. Kommissionen bemærker endvidere, at den i realiteten har mulighed for i begrundede undtagelsestilfælde at fravige rammebestemmelserne. Muligheden for at godkende statsstøtte er imidlertid udformet som en undtagelse i traktaten og skal derfor anvendes restriktivt. Støtteforanstaltningerne skal vurderes på grundlag af deres virkninger. Det skal i denne forbindelse tages i betragtning, at støttemodtageren opererer på et marked, hvor en skarp konkurrence tidligere har ført til et massivt fald i antallet af beskæftigede.
105. Efter Kommissionens opfattelse er punkt 3.2.3 og 3.2.4 i rammebestemmelserne, som den franske regering henholder sig til, med deres mindre strenge tilgang ikke relevante for det foreliggende tilfælde.
106. Med hensyn til forholdet mellem købernes bidrag og de statslige midler bemærker Kommissionen, at i henhold til rammebestemmelserne skal dette beløb sættes i relation til de samlede omkostninger ved omstruktureringen, hvilket i den foreliggende sag giver 12%.
107. Endelig hævder Kommissionen, at Den Franske Republiks argument om, at Kommissionen skulle have taget hensyn til nedskæringen af produktionskapaciteten og arbejdsstyrken, strider mod formålet med rammebestemmelserne, da der i dette tilfælde kun skal tages højde for de bidrag, som virksomheden har ydet af egne midler.
Vurdering
108. Hvad angår forholdet mellem støtten og omkostningerne og fordelene ved omstruktureringen, fremgår det af punkt 3.2.2, C, i rammebestemmelserne, at støttens størrelse og intensitet skal være begrænset til det strengt nødvendige minimum og stå i forhold til de fordele, der forventes fra Fællesskabets synspunkt. Støttemodtagerne vil derfor normalt skulle yde et betydeligt bidrag til omstruktureringsprogrammet af egne midler eller gennem finansiering udefra.
109. Dette kriterium skal hindre, at virksomheden får stillet midler til rådighed, som den ikke behøver til omstruktureringen, men kan anvende til en aggressiv og markedsfordrejende forretningspolitik . Dette kunne ligeledes befrygtes, hvis støtten hos virksomheden eller ejerne ville frigøre midler, som kunne anvendes til konkurrencefordrejende aktiviteter. Derfor tager Kommissionen efter de rammebestemmelser, den offentliggjorde i 1999, hensyn til de finansielle midler, som virksomheden og dens aktionærer råder over . Disse rammebestemmelser kan ganske vist ikke direkte anvendes på det foreliggende tilfælde, men de indeholder de erfaringer, som Kommissionen har gjort sig i forbindelse med anvendelsen af de tidligere rammebestemmelser og kan derfor anvendes i præciseringsøjemed, for så vidt som de ikke umiddelbart indeholder en nyorientering i forhold til de tidligere rammebestemmelser.
110. Derfor bør Kommissionen også tage hensyn til, hvis ejerne af virksomheden som ansatte i den tidligere virksomhed kun råder over få midler og investerer disse fuldt ud i et forsøg på at videreføre deres virksomhed. Det kan på grundlag heraf navnlig ikke accepteres, at man blot ser på, hvilken andel bidragene til omkostningerne ved en omstrukturering udgør. Dette fremgår af Kommissionens praksis. I beslutningen vedrørende støtten til den italienske virksomhed Seleco fandt Kommissionen, at et bidrag fra ejernes side på 40% ikke var et tilstrækkeligt betydeligt bidrag af egne midler til den samlede foranstaltning . Derimod anså Kommissionen i beslutningen om støtte til den tyske virksomhed Wildauer Kurbelwelle GmbH et bidrag af egne midler på 19,5% for at være en betragtelig (og tilstrækkelig) del af omstruktureringsomkostningerne .
111. Foruden mere præcise oplysninger om ejernes formueforhold havde det dog forudsat, hvis der skulle tages hensyn til et sådant aspekt, at de franske myndigheder havde fremlagt en detaljeret omstruktureringsplan, hvoraf navnlig fremgik omkostningerne ved omstruktureringen. Kun en sådan plan havde kunnet sikre, at støtten udelukkende anvendes til omstruktureringsforanstaltninger og ikke til en aggressiv prispolitik.
112. Uden disse oplysninger kan der kun tages udgangspunkt i ejernes eget bidrag til omkostningerne ved den samlede transaktion. På dette grundlag synes Kommissionen under ingen omstændigheder at have foretaget et åbenbart urigtigt skøn, da den nåede frem til, at den indskudte aktiekapital på 510 000 FRF samt en købspris på 4,3 mio. FRF ikke udgjorde et betydeligt bidrag til omstruktureringen af egne midler i forhold til statsstøtten på 40 mio. FRF .
113. I denne forbindelse kan Kommissionen ligeledes gives medhold i, at hele statsstøtten og ikke kun investeringspræmien på 22 mio. FRF skal anvendes som sammenligningsgrundlag. Vurderingen af, om bidraget af egne midler er betydeligt, foretages på grundlag af en sammenligning mellem alle statslige og private midler. Det er hele statsstøtten og ikke kun en del heraf, der indebærer risiko for at fordreje konkurrencevilkårene. På dette grundlag udgør købernes andel af finansieringen af den nye virksomhed kun 12% af statsstøtten. Dette forhold forekommer allerede ved første øjekast ikke at være rimeligt.
114. Bestemmelserne i punkt 3.2.3 vedrørende omstruktureringsstøtte i støtteberettigede områder og 3.2.4 vedrørende støtte til omstrukturering af små og mellemstore virksomheder ændrer heller intet ved denne konstatering. Det hedder ganske vist begge steder, at støtten i disse tilfælde kan ydes på til dels mindre strenge betingelser. Dette vedrører imidlertid kun aspektet kapacitetsnedskæring til opvejning af påvirkninger af konkurrencevilkårene, som ikke er behandlet i Kommissionens beslutning, og i forbindelse med små og mellemstore virksomheder endvidere forpligtelsen til at aflægge rapporter.
115. I modsætning til den franske regerings opfattelse skulle afskedigelserne og nedlæggelsen af aktiviteter heller ikke indgå i sammenligningen. Disse foranstaltninger er ifølge rammebestemmelserne uden relevans i forbindelse med vurderingen af det foreliggende kriterium.
116. Det kan således konkluderes, at Kommissionen heller ikke har foretaget et åbenbart urigtigt skøn, da den fandt, at den ydede støtte ikke står i et rimeligt forhold til omkostningerne og fordelene ved omstruktureringen, da køberne af virksomheden ikke har ydet et betydeligt bidrag til omstruktureringen.
D - Kriteriet med hensyn til forhindring af konkurrencefordrejende virkninger
117. Hvad angår kriteriet med hensyn til forhindring af konkurrencefordrejende virkninger, anfægter den franske regering både Kommissionens vurdering og begrundelsen.
1) Vurdering af de foreliggende oplysninger
118. Den franske regering er af den opfattelse, at Kommissionens vurdering, hvorefter virksomhedens forholdsvis lille markedsandel på det europæiske marked i sig selv ikke er en grund til at udelukke en konkurrencefordrejning, ikke tager hensyn til de oplysninger, som regeringen fremlagde for Kommissionen den 30. oktober 1998. Hvis Kommissionen havde taget hensyn til disse, kunne den være nået til den konklusion, at der ikke kan være tale om en konkurrencefordrejning. I stedet synes Kommissionen kun at støtte sig på de meget generelle bemærkninger fra forskellige konkurrenter.
119. Kommissionen gør heroverfor gældende, at den franske regerings position er fuldstændig i strid med den anfægtede beslutnings ordlyd. Heri har Kommissionen udførligt analyseret virksomhedens rentabilitet samt spørgsmålet om, hvorvidt støtten står i et rimeligt forhold til omkostningerne og fordelene. I betragtning af konstateringen af, at støtten ikke opfylder to af fire kriterier i rammebestemmelserne, var det efter Kommissionen opfattelse overhovedet ikke nødvendigt at behandle spørgsmålet om konkurrencefordrejninger.
120. Det er i denne forbindelse tilstrækkeligt atter at bemærke, at en støtte normalt skal opfylde alle de betingelser, der er indeholdt i rammebestemmelserne, for at kunne godkendes i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3. På grundlag af ovennævnte konklusioner var Kommissionen ikke forpligtet til at undersøge spørgsmålet om eventuelle konkurrencefordrejninger.
2) Begrundelse
121. Den Franske Republik gør gældende, at beslutningen ikke indeholder funderede og præcise betragtninger vedrørende spørgsmålet om forhindring af konkurrencefordrejende virkninger.
122. Kommissionen gør heroverfor gældende, at det er fuldt ud tilstrækkeligt, når det i begrundelsen konstateres, at to af de fire kriterier i de nævnte rammebestemmelser ikke er opfyldt, og at det derfor ikke er nødvendigt at undersøge et tredje punkt.
123. Da Kommissionen var af den opfattelse, at det efter dens undersøgelse af andre af de kriterier, der er indeholdt i rammebestemmelserne, ikke var nødvendigt at behandle dette punkt, behøvede dette heller ikke at blive begrundet. Denne opfattelse er som allerede nævnt korrekt.
E - Sammenfatning
124. Kommissionens beslutning er berettiget af tre grunde. Den franske regering har ikke fremlagt en tilstrækkelig omstruktureringsplan, det blev ikke godtgjort, at Nouvelle Filature Lainière de Roubaix vil blive rentabel på lang sigt efter omstruktureringen, og støtten stod ikke i et rimeligt forhold til virksomhedsejernes bidrag til omstruktureringsforanstaltningerne. Den franske regering kunne ikke afsvække Kommissionens konstateringer vedrørende disse punkter.
VI - Omkostninger
125. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I den foreliggende sag bør Den Franske Republik derfor betale sagens omkostninger.
VII - Forslag til afgørelse
126. På baggrund af ovenstående foreslår jeg, at der træffes følgende afgørelse:
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.