62015CJ0593
PRESUDA SUDA (četvrto vijeće)
25. listopada 2017. (
*1
)
„Žalba – Vlastita sredstva Europske unije – Odluka 2007/436/EZ – Financijska odgovornost država članica – Gubitak određenih uvoznih carina – Obveza plaćanja Europskoj komisiji iznosa koji odgovara gubitku – Tužba za poništenje – Dopuštenost – Dopis Europske komisije – Pojam ‚akt koji se može pobijati’”
U spojenim predmetima C‑593/15 P i C‑594/15 P,
povodom dviju žalbi na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesenih 13. studenoga 2015.,
Slovačka Republika, koju zastupa B. Ricziová, u svojstvu agenta,
žalitelj,
koju podupiru:
Češka Republika, koju zastupaju M. Smolek, J. Vláčil i T. Müller, u svojstvu agenata,
Savezna Republika Njemačka, koju zastupaju T. Henze i K. Stranz, u svojstvu agenata,
Rumunjska, koju zastupaju R. H.-Radu, M. Chicu i A. Wellman, u svojstvu agenata,
intervenijenti u žalbenom postupku,
a druga stranka u postupku je:
Europska komisija, koju zastupaju A. Caeiros, A. Tokár, G.-D. Balan i Z. Malůšková, u svojstvu agenata,
tuženik u prvom stupnju,
SUD (četvrto vijeće)
u sastavu: T. von Danwitz, predsjednik vijeća, C. Vajda, E. Juhász, K. Jürimäe (izvjestiteljica) i C. Lycourgos, suci,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: M. Aleksejev, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 23. ožujka 2017.,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 8. lipnja 2017.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojim žalbama Slovačka Republika zahtijeva ukidanje rješenjâ Općeg suda Europske unije od 14. rujna 2015., Slovačka/Komisija (T‑678/14, neobjavljeno, u daljnjem tekstu: prvo pobijano rješenje, EU:T:2015:661) i Slovačka/Komisija (T‑779/14, neobjavljeno, u daljnjem tekstu: drugo pobijano rješenje, EU:T:2015:655) (u daljnjem tekstu zajedno: pobijana rješenja), kojima je on kao nedopuštene odbacio njezine tužbe za poništenje odluka Glavne uprave Europske komisije za proračun navodno sadržanih u dopisu BUDG/B/03MV D (2014) 2351197 od 15. srpnja 2014. (u daljnjem tekstu: prvi sporni dopis) i u dopisu BUDG/B/03MV D (2014) 3139078 od 24. rujna 2014. (u daljnjem tekstu: drugi sporni dopis) (u daljnjem tekstu zajedno: sporni dopisi).
Pravni okvir
2
Odluka Vijeća 2007/436/EZ, Euratom od 7. lipnja 2007. o sustavu vlastitih sredstava Europskih zajednica (SL 2007., L 163, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 15., str. 141.) s učinkom od 1. siječnja 2007. stavlja izvan snage Odluku Vijeća 2000/597/EZ, Euratom od 29. rujna 2000. o sustavu vlastitih sredstava Europskih zajednica (SL 2000., L 253, str. 42.).
3
U skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom (b) Odluke 2000/597 i člankom 2. stavkom 1. točkom (a) Odluke 2007/436, vlastita sredstva koja se unose u opći proračun Unije čine, među ostalim, „carine Zajedničke carinske tarife i ostala davanja koja utvrde ili trebaju utvrditi institucije [Unije] u pogledu trgovanja s državama nečlanicama” (u daljnjem tekstu: vlastita sredstva).
4
U skladu s člankom 2. stavkom 1. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1150/2000 od 22. svibnja 2000. o provedbi Odluke 2007/436 (SL 2000., L 130, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 1., str. 12.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ, Euratom) br. 105/2009 od 26. siječnja 2009. (SL 2009., L 36, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 9., str. 39.; u daljnjem tekstu: Uredba br. 1150/2000), pravo Unije na vlastita sredstva utvrđuje se čim su ispunjeni uvjeti predviđeni carinskim propisima o knjiženju prava na odgovarajuće račune i o obavješćivanju dužnika.
5
Članak 9. stavak 1. prvi podstavak Uredbe br. 1150/2000 propisuje:
„U skladu s postupkom iz članka 10. svaka država članica odobrava iznos vlastitih sredstava na račun otvoren na ime Komisije pri državnoj riznici, odnosno pri drugom tijelu koje je imenovala.”
6
Prema članku 10. stavku 1. te uredbe, nakon odbitka troškova ubiranja knjiženje vlastitih sredstava izvršava se najkasnije prvog radnog dana nakon 19. dana mjeseca koji slijedi nakon mjeseca u kojem je pravo utvrđeno u skladu s člankom 2. te uredbe.
7
U skladu s člankom 11. stavkom 1. Uredbe br. 1150/2000, predmetnoj se državi članici na svako kašnjenje u knjiženju na račun iz članka 9. stavka 1. te uredbe obračunava zatezna kamata.
Okolnosti spora
8
Tijekom 2006. i 2007. određena su društva kao glavni obveznici podnijela carinske deklaracije u Njemačkoj kako bi robu namijenjenu Slovačkoj podvrgnula sustavu vanjskog provoza Zajednice predviđenom člancima 91. et seq. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2913/92 od 12. listopada 1992. o Carinskom zakoniku Zajednice (SL 1992., L 302, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 2., svezak 2., str. 110.).
9
Za te operacije provoza slovačka su carinska tijela u propisanim rokovima i pomoću Novog kompjuteriziranog provoznog sustava (NCTS) obavijestila njemačka tijela o predočenju robe u odredišnom carinskom uredu i o rezultatu provedene kontrole. Prema tome, predmetne operacije bile su okončane, a financijsko jamstvo koje su dali glavni obveznici bilo je oslobođeno.
10
Međutim, istraga provedena u Slovačkoj utvrdila je da su na razini slovačkog odredišnog carinskog ureda nepravilno zaključene operacije provoza zbog nezakonitog uključenja u NCTS.
11
Spornim dopisima direktor Uprave „Vlastita sredstva i financijsko programiranje” Glavne uprave Europske komisije za proračun (u daljnjem tekstu: direktor) podsjetio je na to da je Odlukom C (2011) 9750 final od 5. siječnja 2012. (spis REM 03/2010) Komisija nastavno na zahtjev njemačkih tijela utvrdila osnovanost otpusta uvoznih carina na temelju članka 239. Uredbe br. 2913/92 u pogledu jednog njemačkog društva koje je kao glavni obveznik podnijelo nekoliko prijava u ime svojih klijenata za prijevoz robe tijekom 2006. i 2007. u sustavu vanjskog provoza s odredištem u Slovačkoj. U tom smislu Komisija je naglasila da nepravilno zaključenje operacija provoza ulazi u prijevarno postupanje koje se može razumno objasniti samo aktivnim sudjelovanjem službenika slovačkog odredišnog carinskog ureda ili lošom organizacijom tog ureda koji je trećoj osobi omogućio pristup NCTS‑ju.
12
Direktor je također u biti naveo da su njemačka tijela zbog istih razloga odobrila otpust carine u drugim slučajevima. U prvom spornom dopisu također je spomenut slučaj jednog drugog društva, a u drugom spornom dopisu šest drugih predmeta.
13
U spornim dopisima direktor je objasnio da se prema mišljenju Komisijinih službi Slovačka Republika smatrala financijski odgovornom jer je potvrda carinjenja na dokumentima za provoz koji su vraćeni u polazni njemački ured spriječila njemačka tijela da uberu ili izvrše povrat carina, koje su tradicionalna vlastita sredstva. On je pojasnio da iako Slovačka Republika nije bila zadužena za ubiranje carina za uvoz u Uniju, određena država članica ipak je financijski odgovorna za gubitak vlastitih sredstava ako su njezina tijela ili njezini predstavnici počinili pogreške ili postupali prijevarno.
14
Direktor je potom istaknuo da slovačka tijela nisu mogla zajamčiti da su carinske odredbe Unije pravilno primijenjene. Rezultat te loše primjene prava Unije jest gubitak tradicionalnih vlastitih sredstava jer njemačka tijela nisu mogla ubrati carine i dati ih na raspolaganje Komisiji. Direktor je iz toga zaključio da Slovačka Republika mora nadoknaditi tako uzrokovani gubitak proračunu Unije. U tom smislu pozvao se, prema analogiji, na točku 44. presude od 8. srpnja 2010., Komisija/Italija (C‑334/08, EU:C:2010:414).
15
Direktor je u biti objasnio da je eventualno odbijanje Slovačke Republike davanja na raspolaganje tih tradicionalnih vlastitih sredstava u suprotnosti s načelom lojalne suradnje među državama članicama i unutar Unije i prepreka dobrom funkcioniranju sustava vlastitih sredstava.
16
Stoga je od slovačkih tijela zatražio da Komisiji stave na raspolaganje dva bruto iznosa vlastitih sredstava od 1602457,33 i od 1453723,12 eura, od kojih valja odbiti 25 % na ime troškova ubiranja, najkasnije prvog radnog dana nakon 19. dana mjeseca koji slijedi nakon mjeseca slanja spornih dopisa. Dodao je da će svako kašnjenje dovesti do plaćanja kamata u skladu s člankom 11. Uredbe br. 1150/2000.
Postupak pred Općim sudom i pobijana rješenja
17
Tužbama podnesenima tajništvu Općeg suda 22. rujna i 26. studenoga 2014. Slovačka Republika pokrenula je postupke za poništenje odluka navodno sadržanih u spornim dopisima.
18
Zasebnim aktima podnesenima tajništvu Općeg suda 5. prosinca 2014. i 12. veljače 2015. Komisija je iznijela prigovore nedopuštenosti na temelju članka 114. stavka 1. Poslovnika Općeg suda od 2. svibnja 1991. Ti su se prigovori temeljili, u obama predmetima, na nepostojanju akta koji se može pobijati tužbom za poništenje i, u predmetu T‑678/14, na isključivo potvrđujućoj naravi prvog spornog dopisa.
19
Slovačka Republika podnijela je očitovanja na te prigovore nedopuštenosti.
20
Aktima podnesenima tajništvu Općeg suda 8. i 23. siječnja 2015. Savezna Republika Njemačka i Rumunjska zatražile su intervenciju u potporu zahtjevu Slovačke Republike u predmetu T‑678/14. Aktima podnesenima tajništvu Općeg suda 10. travnja i 4. svibnja 2015. te iste države zatražile su intervenciju u potporu zahtjevu Slovačke Republike u predmetu T‑779/14.
21
Pobijanim rješenjima Opći sud odlučivao je o Komisijinim prigovorima nedopuštenosti na temelju članka 130. svojeg Poslovnika.
22
Kako bi ocijenio mogućnost pobijanja spornih dopisa, Opći sud razmotrio je u točkama 27. do 37. i 39. prvog pobijanog rješenja te u točkama 26. do 36. i 38. drugog pobijanog rješenja podjelu ovlasti između Komisije i država članica u području utvrđivanja vlastitih sredstava na temelju odredaba Odluke 2007/436 i Uredbe br. 1150/2000. U točki 41. prvog pobijanog rješenja i u točki 40. drugog pobijanog rješenja zaključio je da u nedostatku odredbe koja Komisiju ovlašćuje na donošenje akta kojim bi državu članicu obvezala da na raspolaganje stavi vlastita sredstva sporni dopisi imaju informativni značaj i samo su poziv upućen Slovačkoj Republici.
23
U tom je smislu Opći sud u točkama 42. do 44. prvog pobijanog rješenja i u točkama 41. do 43. drugog pobijanog rješenja pojasnio da Komisijino mišljenje, kako je sadržano u tim dopisima, ne obvezuje nacionalna tijela te u točkama 45. do 47. prvog pobijanog rješenja i u točkama 44. do 46. drugog pobijanog rješenja da ono ne može, kao ni obrazloženo mišljenje izdano u okviru predsudskog postupka zbog povrede obveze, biti akt koji se može pobijati.
24
Naposljetku, Opći sud odbio je argumente Slovačke Republike. Konkretno, u točkama 54. i 55. prvog pobijanog rješenja i u točkama 53. i 54. drugog pobijanog rješenja odbio je kao bespredmetne argumente koji su se temeljili na tome da je Komisija pogrešno protumačila relevantne propise, da sporni dopisi nisu pravno osnovani ili da se spomenuti iznosi ne mogu kvalificirati kao „vlastita sredstva” jer su se ti argumenti odnosili na osnovanost sadržaja tih dopisa. U točkama 56. do 59. prvog pobijanog rješenja i u točkama 55. do 58. drugog pobijanog rješenja Opći sud usto je odgovorio na argumente koji su se temeljili na cjelovitom sustavu pravnih sredstava, na djelotvornoj sudskoj zaštiti i na hitnosti predmetne situacije koja osobito proizlazi iz rizika plaćanja znatnih zateznih kamata.
25
S obzirom na te elemente, Opći sud prihvatio je Komisijine prigovore nedopuštenosti i odbio tužbe Slovačke Republike kao nedopuštene jer su bile usmjerene protiv akata koji se nisu mogli pobijati tužbom, bez odlučivanja o zahtjevima za intervenciju Savezne Republike Njemačke i Rumunjske.
Zahtjevi stranaka u žalbenom postupku i postupak pred Sudom
26
Svojim žalbama Slovačka Republika od Suda zahtijeva da:
–
u cijelosti ukine pobijana rješenja;
–
sam odluči o dopuštenosti njezinih tužbi i vrati predmete Općem sudu na odlučivanje o osnovanosti tužbi ili podredno vrati predmete Općem sudu na odlučivanje o dopuštenosti i o osnovanosti tužbi i
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
27
U svojem odgovoru na žalbu Komisija od Suda zahtijeva da:
–
odbije žalbe i
–
naloži Slovačkoj Republici snošenje troškova.
28
U svojim intervencijskim podnescima Savezna Republika Njemačka i Rumunjska u biti zahtijevaju da Sud prihvati žalbe.
29
Odlukom predsjednika Suda od 12. siječnja 2016. predmeti C‑593/15 P i C‑594/15 P spojeni su u svrhu pisanog i usmenog postupka kao i presude.
O žalbama
30
U prilog svojim žalbama Slovačka Republika ističe dva žalbena razloga, koji se temelje, prvi, na pogreškama koje se tiču prava i, drugi, koji je istaknut podredno, na povredi Općeg suda obveze obrazlaganja.
Prvi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
31
Svojim prvim žalbenim razlogom Slovačka Republika prigovara Općem sudu da je počinio nekoliko pogrešaka koje se tiču prava prilikom ocjene naravi i učinaka spornih dopisa. Taj žalbeni razlog podijeljen je na tri skupa argumenata.
32
Kao prvo, Slovačka Republika u biti tvrdi da je Opći sud pogrešno shvatio narav iznosa koji se zahtijevaju u spornim dopisima kvalificiravši ih, barem prešutno, kao „vlastita sredstva” u smislu članka 2. stavka 1. Odluke 2007/436. Opći sud tako je pogrešno primijenio odredbe propisa i sudske prakse o vlastitim sredstvima kako bi odlučio o Komisijinim ovlastima odlučivanja. Budući da je pravilna pravna kvalifikacija tih iznosa bila bitna za ocjenu dopuštenosti tužbi, Opći sud usto nije mogao a da ne počini pogrešku koja se tiče prava samo smatrati u točkama 54. i 55. prvog pobijanog rješenja i u točkama 53. i 54. drugog pobijanog rješenja da argumenti koje je ona iznijela ulaze u meritornu ocjenu.
33
U svakom slučaju, sudska praksa koju Opći sud spominje u točkama 28. do 34. prvog pobijanog rješenja i u točkama 27. do 33. drugog pobijanog rješenja nije relevantna u ovom slučaju jer ona utvrđuje obveze država članica u području vlastitih sredstava u bilateralnim odnosima između Komisije i države članice zadužene za stavljanje na raspolaganje tih sredstava. Naime, ovi predmeti sadržavaju trilateralan odnos između Komisije, Savezne Republike Njemačke kao države zadužene za stavljanje na raspolaganje vlastitih sredstava i Slovačke Republike koja nije bila odgovorna za stavljanje na raspolaganje tih sredstava.
34
U svojim očitovanjima na intervencijske podneske Slovačka Republika usto ističe pravnu nesigurnost i rizik teških financijskih posljedica koji proizlaze iz nesigurnosti o pravnoj osnovanosti navodne obveze stavljanja na raspolaganje traženih iznosa. Ona osporava samo postojanje takve obveze na temelju prava Unije. Budući da je spornim dopisima Komisija utvrdila obvezu i posljedice koje nisu predviđene tim pravom, ti dopisi očito proizvode pravne učinke koji utječu na njezine interese. U svakom slučaju, bilo bi korisno da Sud razjasni problematiku u vezi s tom pravnom osnovanošću u ovim predmetima.
35
Kao drugo, Slovačka Republika ističe da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kad je u točki 41. prvog pobijanog rješenja i u točki 40. drugog pobijanog rješenja kriterij ovlasti autora pobijanog akta podigao na razinu uvjeta sine qua non postojanja akta koji se može pobijati. Doduše, Sud je u točki 55. presude od 13. veljače 2014., Mađarska/Komisija (C‑31/13 P, EU:C:2014:70) presudio da se učinci akta također moraju ocjenjivati s obzirom na ovlasti institucije autora. Međutim, ta se sudska praksa ne može tumačiti na način da bi nepostojanje ovlasti imalo neizbježnu posljedicu da akt institucije Unije ni u kojem slučaju ne može biti akt koji proizvodi obvezujuće pravne učinke i koji se može pobijati tužbom za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a. S takvim pristupom razlog nezakonitosti koji se temelji na nenadležnosti autora akta izgubio bi svaku relevantnost.
36
Kao treće, Slovačka Republika smatra da, za razliku od onog što je Opći sud presudio u točki 59. prvog pobijanog rješenja i u točki 58. drugog pobijanog rješenja, njezina mogućnost da izvrši uvjetno plaćanje niti otklanja nedostatak sudske zaštite i pristupa sudu niti rješava problem hitnosti situacije u slučaju poput onog u ovim predmetima. Naime, nedopuštenost tužbi podnesenih Općem sudu ima neprihvatljive negativne učinke na njezinu situaciju, s obzirom na to da ona može osporavati Komisijine tvrdnje samo u slučaju eventualne tužbe zbog povrede obveze i stoga mora snositi rizik plaćanja visokih zateznih kamata. Međutim, izbor uvjetnog plaćanja, koje nije predviđeno nijednim pravnim aktom Unije i čiji povrat nije zajamčen sudskom praksom, ne osigurava joj ni na koji način pristup sudu.
37
Komisija osporava osnovanost svih tih argumenata i smatra da prvi žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
38
Kao prvo, ona ističe da argumenti u vezi s naravi zahtijevanih iznosa, njihovim plaćanjem od strane Slovačke Republike i postojanjem obveze te države članice da ih stavi na raspolaganje ulaze u ocjenu osnovanosti tužbi, a ne njihove dopuštenosti. Što se tiče ocjene dopuštenosti, Komisija smatra da je Opći sud sadržaj spornih dopisa ispitao u skladu sa sudskom praksom i da je pravilno presudio da s obzirom na taj sadržaj ti dopisi sadržavaju samo poziv na stavljanje na raspolaganje vlastitih sredstava, što nisu pobili ni Slovačka Republika ni države članice intervenijenti. Opći sud stoga je opravdano ocijenio tužbe s obzirom na odredbe i sudsku praksu o vlastitim sredstvima.
39
U tom smislu, s jedne strane, nije sporno da su predmetni iznosi carine i, prema tome, tradicionalna vlastita sredstva. S druge strane, provodeći analizu tih odredaba u stadiju ispitivanja dopuštenosti, Opći sud nije ni na koji način odlučivao o eventualnoj obvezi Slovačke Republike da stavi dotične iznose na raspolaganje. Međutim, iz svih tih odredaba, kako ih tumači sudska praksa, te iz pravila koja uređuju postupak zbog povrede obveze proizlazi da Komisija nema nikakvu ovlast za obvezujuće utvrđivanje iznosa vlastitih sredstava, određivanje roka za njihovo plaćanje i odlučivanje o zateznim kamatama.
40
U svakom slučaju, Komisija smatra da, čak i da je trebalo smatrati da sporni dopisi nemaju za cilj plaćanje vlastitih sredstava, ti dopisi ne mogu biti takvi da proizvode obvezujuće pravne učinke. Naime, nije bio utvrđen nikakav pravni temelj za donošenje takvog obvezujućeg pravnog akta.
41
Kao drugo, Komisija u biti tvrdi da ispitivanje opsega njezinih ovlasti u ovim predmetima ulazi u složeno ispitivanje koje ima za cilj utvrditi može li se protiv spornih dopisa podnijeti tužba, s obzirom na njihovu narav, kontekst njihova donošenja i ovlasti njihova autora. Prema njezinu mišljenju, valja razlikovati, s jedne strane, akte koji proizvode pravne učinke i koje je donijela nenadležna institucija i, s druge strane, akte koji ne proizvode takve učinke i koji stoga ne mogu biti predmet tužbe za poništenje.
42
Kao treće, Komisija smatra da iz karakteristika sustava vlastitih sredstava neizbježno proizlazi da ona nema nadležnost za donošenje obvezujućih odluka u tom području. Nepostojanje takve nadležnosti stoga se ne može izjednačiti s uskraćivanjem Slovačkoj Republici prava na djelotvornu sudsku zaštitu. Isto vrijedi za obvezu te države članice da plati zatezne kamate, koja proizlazi izravno iz članka 11. Uredbe br. 1150/2000. Nadalje, svrha uvjetnog plaćanja nije zajamčiti pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, nego olakšati eventualni financijski teret koji za državu članicu može predstavljati obveza plaćanja zateznih kamata. Nadalje, rizik nastanka zateznih kamata povezan je s povredom obveze stavljanja vlastitih sredstava na raspolaganje, a ne sa spornim dopisima koji sadržavaju takav poziv.
43
Nepostojanje nadležnosti za donošenje obvezujućih odluka u području vlastitih sredstava usto je potvrđeno odbijanjem Vijeća prijedloga izmjene članka 17. Uredbe br. 1150/2000, koja bi Komisiji dala ovlast ispitivanja predmeta i donošenja obrazložene odluke ako bi iznos utvrđenih prava bio viši od 50000 eura.
44
Nadalje, Komisija navodi da se tužba za poništenje može podnijeti samo ako se spor odnosi na valjanost akta koji proizvodi pravne učinke. Nasuprot tomu, ako je predmet spora postojanje obveze države članice koja proizlazi iz prava Unije, jedino dostupno pravno sredstvo jest tužba zbog povrede obveze. Naime, Ugovori ne predviđaju nikakav postupak dostupan državi članici kako bi se utvrdilo je li ona ispunila obveze koje ima na temelju prava Unije.
45
Češka Republika, Savezna Republika Njemačka i Rumunjska smatraju da prvi žalbeni razlog treba prihvatiti.
Ocjena Suda
46
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se „aktima koji se mogu pobijati” u smislu članka 263. UFEU‑a smatraju svi akti koje su donijele institucije Unije čiji je cilj proizvoditi obvezujuće pravne učinke, bez obzira na to u kojem su obliku (presuda od 13. veljače 2014., Mađarska/Komisija, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, t. 54. i navedena sudska praksa).
47
Kako bi se utvrdilo proizvodi li pobijani akt takve učinke, treba razmotriti njegovu bit (presuda od 22. lipnja 2000., Nizozemska/Komisija, C‑147/96, EU:C:2000:335, t. 27. i navedena sudska praksa). Ti se učinci moraju ocijeniti s obzirom na objektivne kriterije, poput sadržaja tog akta, uzimajući u obzir, prema potrebi, kontekst njegova donošenja i ovlasti institucije autora (presuda od 13. veljače 2014., Mađarska/Komisija, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, t. 55. i navedena sudska praksa).
48
U pobijanim rješenjima Opći sud odlučivao je o Komisijinim prigovorima nedopuštenosti bez ulaženja u meritum. Kao što je to navedeno u točkama 22. i 23. ove presude, nakon ispitivanja podjele ovlasti između Komisije i država članica u području utvrđivanja vlastitih sredstava na temelju odredaba Odluke 2007/436 i Uredbe br. 1150/2000, Opći je sud u točki 41. prvog pobijanog rješenja i u točki 40. drugog pobijanog rješenja zaključio da u nedostatku odredbe koja Komisiju ovlašćuje na donošenje akta kojim bi državu članicu obvezala da na raspolaganje stavi vlastita sredstva sporni dopisi imaju informativni značaj i samo su poziv upućen Slovačkoj Republici.
49
U tom je smislu Opći sud pojasnio da Komisijino mišljenje, kako je sadržano u tim dopisima, ne obvezuje nacionalna tijela te da ono ne može, kao ni obrazloženo mišljenje izdano u okviru predsudskog postupka zbog povrede obveze, biti akt koji se može pobijati.
50
S jedne strane, doista je vidljivo da je Opći sud svoju ocjenu mogućnosti pobijanja spornih dopisa u biti utemeljio na ispitivanju Komisijinih ovlasti na temelju odredaba Odluke 2007/436 i Uredbe br. 1150/2000. Međutim, za razliku od tvrdnje Slovačke Republike, on niti je ocjenjivao narav zahtijevanih sredstava niti je kvalificirao ta sredstva kao „vlastita”.
51
Naime, Opći je sud u pobijanim rješenjima samo općenito objasnio obveze i ovlasti koje imaju države članice i Komisija u području vlastitih sredstava Unije. Međutim, budući da je, kao što to proizlazi iz točaka 4. do 10. prvog pobijanog rješenja i točaka 4. do 10. drugog pobijanog rješenja, Komisija izdala sporne dopise u tom području, Opći sud je mogao a da ne počini pogrešku koja se tiče prava ocijeniti te obveze i ovlasti s obzirom na propise o vlastitim sredstvima, s jedinom svrhom ispitivanja mogućnosti pobijanja tih dopisa i ne ulazeći u meritorno pitanje o primjenjivosti tih propisa na okolnosti slučaja i na kvalifikaciju iznosa o kojima je riječ.
52
Nadalje, valja smatrati da je u tim okolnostima Opći sud u točki 55. prvog pobijanog rješenja i u točki 54. drugog pobijanog rješenja opravdano kao bespredmetne odbio argumente Slovačke Republike koji su se temeljili na osnovanosti sadržaja spornih dopisa.
53
S druge strane, naprotiv, valja primijetiti da je, kao što to pravilno ističe Slovačka Republika, Opći sud samo ispitao ovlasti autora akta a da nije ni proveo analizu samog sadržaja spornih dopisa, u suprotnosti sa zahtjevima sudske prakse navedene u točki 47. ove presude.
54
Posljedično, Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava.
55
Međutim, valja podsjetiti na to da ako obrazloženje odluke Općeg suda sadržava povredu prava Unije, ali njezina je izreka utemeljena na drugim pravnim razlozima, takva povreda ne uzrokuje ukidanje te odluke i valja provesti zamjenu obrazloženja (vidjeti u tom smislu presudu od 18. srpnja 2013., Komisija i dr./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518, t. 150. i od 5. ožujka 2015., Komisija i dr./Versalis i dr., C‑93/13 P i C‑123/13 P, EU:C:2015:150, t. 102. i navedenu sudsku praksu).
56
To je slučaj u ovom predmetu.
57
Naime, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točkama 46. i 47. ove presude, iz analize sadržaja spornih dopisa proizlazi, uzimajući u obzir kontekst njihova izdavanja i Komisijine ovlasti, da se ti dopisi ne mogu kvalificirati kao „akti koji se mogu pobijati”.
58
Kao prvo, što se tiče sadržaja tih dopisa, valja podsjetiti na to da je, nakon što je podsjetio na činjenice o kojima je riječ, direktor u njima izrazio stajalište te uprave da se Slovačka Republika smatra odgovornom za gubitke vlastitih sredstava nastale u Njemačkoj. Smatrao je da Slovačka Republika treba nadoknaditi te gubitke i da će u slučaju odbijanja stavljanja na raspolaganje predmetnih iznosa potonja povrijediti načelo lojalne suradnje i ugroziti dobro funkcioniranje sustava vlastitih sredstava. S obzirom na te elemente, pozvao ju je da stavi na raspolaganje iznose koji odgovaraju gubicima o kojima je riječ i pojasnio da će neplaćanje u rokovima određenima u tim dopisima dovesti do plaćanja zateznih kamata na temelju članka 11. Uredbe br. 1150/2000.
59
Iz toga proizlazi da je spornim dopisima Komisija Slovačkoj Republici u biti izložila svoje stajalište o pravnim posljedicama gubitaka vlastitih sredstava nastalih u Njemačkoj i o obvezama koje prema njezinu mišljenju iz toga proizlaze za Slovačku Republiku. Uzimajući u obzir to stajalište, pozvala je tu državu članicu da stavi na raspolaganje iznose o kojima je riječ.
60
Međutim, valja smatrati da ni puko izlaganje pravnog mišljenja ni puko pozivanje da se stave na raspolaganje iznosi o kojima je riječ ne mogu proizvesti pravne učinke.
61
Činjenica da sporni dopisi određuju rok za stavljanje na raspolaganje tih iznosa, pritom ističući da kašnjenje može dovesti do zateznih kamata, sama za sebe ne omogućuje, s obzirom na cjelokupan sadržaj tih dopisa, zaključak da je Komisija namjeravala, umjesto iznošenja svojeg stajališta, donijeti akte koji proizvode obvezujuće pravne učinke ni, prema tome, dati tim dopisima narav akata koji se mogu pobijati.
62
Kao drugo, što se tiče konteksta, valja precizirati da je tijekom rasprave Komisija, a da joj u tome nisu prigovorile ni Slovačka Republika ni države članice intervenijenti, navela da je slanje dopisa poput spornih ustaljena praksa te institucije namijenjena započinjanju neformalnih rasprava o poštovanju države članice prava Unije, nakon kojih može uslijediti pokretanje predsudske faze postupka zbog povrede obveze. Taj se kontekst odražava u spornim dopisima, koji jasno izlažu razloge zbog kojih Komisija smatra da je moguće da je Slovačka Republika povrijedila odredbe prava Unije. Nadalje, iz tužbi koje je Slovačka Republika podnijela Općem sudu nedvosmisleno proizlazi da joj je taj kontekst bio poznat i da je razumjela Komisijinu namjeru započinjanja neformalnih kontakata.
63
Iz sudske prakse proizlazi da, uzimajući u obzir Komisijinu diskrecijsku ovlast započinjanja postupka zbog povrede obveze, obrazloženo mišljenje ne može proizvesti obvezujuće pravne učinke (vidjeti u tom smislu presudu od 29. rujna 1998., Komisija/Njemačka, C‑191/95, EU:C:1998:441, t. 46. i navedenu sudsku praksu). To a fortiori vrijedi i za dopise koji se, poput spornih dopisa, mogu analizirati kao puko stupanje u kontakt prije pokretanja predsudske faze postupka zbog povrede obveze.
64
Kao treće, što se tiče Komisijinih ovlasti, među strankama nije sporno da u svakom slučaju ta institucija nema nikakvu nadležnost donošenja obvezujućih akata kojima se državi članici nameće stavljanje na raspolaganje iznosa poput onih o kojima je riječ u ovim predmetima. Naime, s jedne strane, čak i pod pretpostavkom da se, kako to navodi Slovačka Republika, ti iznosi ne mogu kvalificirati kao „vlastita sredstva”, Komisija je pred Sudom navela da se ne može utvrditi nikakav pravni temelj za donošenje obvezujućeg akta. S druge strane, pod pretpostavkom da se ti iznosi mogu kvalificirati kao „vlastita sredstva” u suprotnosti s argumentima Slovačke Republike, valja primijetiti da Komisijinu argumentaciju da joj ovlast odlučivanja ne daje ni Odluka 2007/436 ni Uredba br. 1150/2000 ta država članica ne osporava.
65
S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja zaključiti da sporni dopisi nisu „akti koji se mogu pobijati” u smislu članka 263. UFEU‑a, bez potrebe rješavanja meritornog pitanja o primjenjivosti Odluke 2007/436 i Uredbe br. 1150/2000 i o pravnoj kvalifikaciji zahtijevanih iznosa.
66
Taj zaključak nije doveden u pitanje argumentima Slovačke Republike koji se temelje na pravu na djelotvornu sudsku zaštitu, na nepotrebnom produljenju njezina spora s Komisijom i na riziku od zateznih kamata. Naime, iako uvjet u vezi s obvezujućim pravnim učincima treba tumačiti s obzirom na pravo na djelotvornu sudsku zaštitu kako je zajamčeno člankom 47. prvim stavkom Povelje Europske unije o temeljnim pravima, dovoljno je podsjetiti na to da to pravo nema za cilj izmijeniti sustav sudskog nadzora predviđenog Ugovorima, a osobito ne pravila o dopuštenosti tužbi izravno podnesenih sudu Unije, kao što to također proizlazi iz objašnjenjâ uz taj članak 47., koja u skladu s člankom 6. stavkom 1. trećim podstavkom UEU‑a i člankom 52. stavkom 7. Povelje moraju biti uzeta u obzir prilikom njegova tumačenja (presuda od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, t. 97. i navedena sudska praksa). Prema tome, tumačenje pojma „akt koji se može pobijati” s obzirom na taj članak 47. ne može dovesti do uklanjanja tog uvjeta bez prekoračenja nadležnosti koje Ugovor dodjeljuje sudovima Unije (vidjeti prema analogiji presudu od 12. rujna 2006., Reynolds Tobacco i dr./Komisija, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, t. 81. i rješenje od 14. svibnja 2012., Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Komisija, C‑477/11 P, neobjavljeno, EU:C:2012:292, t. 54.).
67
Prema tome, izreka pobijanih rješenja u dijelu u kojem odbacuje tužbe Slovačke Republike kao nedopuštene osnovana je, tako da treba odbiti prvi žalbeni razlog.
Drugi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
68
Svojim drugim žalbenim razlogom, iznesenim podredno, Slovačka Republika ističe da je Opći sud povrijedio svoju obvezu obrazlaganja.
69
Kao prvo, Opći sud nije ni na koji način obrazložio zaključak da su zahtijevani iznosi vlastita sredstva. Obrazloženje koje podupire taj zaključak bilo je tim više važno u ovim predmetima jer, s jedne strane, taj zaključak čini premisu ocjene, usto pogrešne, dopuštenosti tužbi od strane Općeg suda i jer je, s druge strane, ona osporila kvalifikaciju tih iznosa kao „vlastitih sredstava” u svojim očitovanjima o prigovorima nedopuštenosti. Također, Opći sud je morao izložiti razloge koji opravdavaju primjenjivost sudske prakse o obvezama država članica u području vlastitih sredstava u bilateralnim odnosima na trilateralni odnos poput onoga u ovom slučaju, što je ona također osporila pred njime.
70
Kao drugo, Opći sud je propustio obrazložiti svoj zaključak da koncept uvjetnog plaćanja rješava složen problem pristupa sudstvu i hitnost situacije u ovim predmetima.
71
Kao treće, Slovačka Republika primjećuje da je obrazloženje pobijanih rješenja gotovo istovjetno onomu u nekoliko rješenja koja je Opći sud donio istog dana, iako je riječ o različitim činjeničnim okolnostima. Konkretno upućuje na rješenje od 14. rujna 2015., Slovenija/Komisija (T‑585/14, EU:T:2015:662), koje se, prema njezinu mišljenju, odnosilo na slučaj gubitka tradicionalnih vlastitih sredstava zbog dodjele potvrde za uvoz šećera i uključivalo je, za razliku od ovih predmeta, bilateralan odnos između države članice i Komisije.
72
Komisija osporava osnovanost svih tih argumenata.
Ocjena Suda
73
Obveza obrazlaganja presuda proizlazi iz članka 36. Statuta Suda Europske unije, koji se na Opći sud primjenjuje na temelju njegova članka 53. prvog stavka i članka 117. Poslovnika Općeg suda. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, obrazloženje presude Općeg suda mora jasno i nedvosmisleno odražavati njegove zaključke kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima odluke Općeg suda, a Sudu provođenje sudskog nadzora (presuda od 19. prosinca 2012., Mitteldeutsche Flughafen i Flughafen Leipzig‑Halle/Komisija, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, t. 83. i navedena sudska praksa).
74
Nadalje, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da obveza obrazlaganja ne nalaže Općem sudu da pruži obrazloženje kojim bi se, iscrpno i pojedinačno, osvrnuo na sve tvrdnje koje su iznijele stranke u sporu. Dovoljno je da obrazloženje omogući zainteresiranoj osobi da sazna razloge zbog kojih Opći sud nije prihvatio njezine argumente i Sudu da raspolaže s dovoljno elemenata radi provedbe svoje kontrole (vidjeti osobito u tom smislu rješenje od 12. srpnja 2016., Pérez Gutiérrez/Komisija, C‑604/15 P, neobjavljeno, EU:C:2016:545, t. 27. i navedenu sudsku praksu).
75
U ovom je slučaju Opći sud u pobijanim rješenjima jasno izložio razloge koji su ga naveli na zaključak da se sporni dopisi ne mogu pobijati tužbom za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a. Iz ispitivanja prvog žalbenog razloga Slovačke Republike proizlazi da su obrazloženja tih rješenja omogućila toj državi članici razumijevanje razmišljanja koje je dovelo do zaključka o nedopuštenosti i osporavanje njegove osnovanosti i da su ta obrazloženja omogućila Sudu izvršavanje kontrole.
76
Iz toga slijedi da pobijana rješenja nisu zahvaćena povredom obveze obrazlaganja.
77
Takav zaključak nije doveden u pitanje argumentima Slovačke Republike.
78
Kao prvo, budući da ta država članica ističe da je Opći sud morao izložiti razloge zbog kojih je ocijenio da može primijeniti Odluku 2007/436 i Uredbu br. 1150/2000 kako bi ocijenio narav spornih dopisa kao akata koji se mogu pobijati, valja primijetiti da je Opći sud odgovorio na argumente iznesene pred njim koji se temelje na neprimjenjivosti tih propisa, smatravši da ti argumenti ulaze u ocjenu osnovanosti tužbi.
79
U tim okolnostima, kao drugo, nije relevantna ni činjenica, čak i da je točna, da je obrazloženje pobijanih rješenja gotovo istovjetno onomu u rješenjima donesenima u drugim predmetima koji se odnose na drukčije činjenične situacije.
80
Kao treće, pravilno podsjetivši na to da, iako se uvjet u vezi s obvezujućim pravnim učincima treba tumačiti s obzirom na načelo djelotvorne sudske zaštite, takvo tumačenje ne može dovesti do uklanjanja tog uvjeta bez prekoračenja nadležnosti koje Ugovor dodjeljuje sudovima Unije, Opći sud dovoljno je pravno odgovorio na argumente Slovačke Republike koji se temelje na navodnom nedostatku djelotvorne sudske zaštite, uzimajući u obzir navodnu hitnost situacije.
81
S obzirom na sva prethodna razmatranja, drugi žalbeni razlog valja odbiti i, prema tome, žalbe u cijelosti.
Troškovi
82
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, koji se na žalbeni postupak primjenjuje na temelju njegova članka 184. stavka 1., stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
83
Budući da Slovačka Republika nije uspjela u postupku i s obzirom na to da je Komisija zatražila da ona snosi troškove, treba joj naložiti da, osim vlastitih troškova, snosi i troškove Komisije.
84
Članak 140. stavak 1. Poslovnika, koji se na temelju članka 184. stavka 1. također primjenjuje na žalbeni postupak, predviđa da države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove.
85
Prema tome, Češka Republika, Savezna Republika Njemačka i Rumunjska snosit će vlastite troškove.
Slijedom navedenoga, Sud (četvrto vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Žalbe se odbijaju.
2.
Slovačkoj Republici nalaže se snošenje vlastitih troškova i troškova Europske komisije.
3.
Češka Republika, Savezna Republika Njemačka i Rumunjska snosit će vlastite troškove.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: slovački