62010CJ0556_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-556/10,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento en virtud del artículo 258 TFUE, interpuesto el 26 de noviembre de 2010,
Comisión Europea,
representada por los Sres. G. Braun y H. Støvlbæk, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
República Federal de Alemania,
representada por los Sres. T. Henze, J. Möller y N. Graf Vitzthum, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. R. van der Hout, advocaat,
parte demandada,
apoyada por:
República Checa, representada por el Sr. M. Smolek, la Sra. J. Očková y el Sr. T. Müller, en calidad de agentes,
República Italiana, representada por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. S. Fiorentino, avvocato dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Tizzano, Presidente de Sala, y los Sres. A. Borg Barthet (Ponente), E. Levits y J.-J. Kasel y la Sra. M. Berger, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Jääskinen;
Secretaria: Sra. C. Strömholm, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 23 de mayo de 2012;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 6 de septiembre de 2012;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. Mediante su demanda la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, y del anexo II de la Directiva 91/440/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios (DO L 237, p. 25), según su modificación por la Directiva 2001/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001 (DO L 75, p. 1) (en lo sucesivo, «Directiva 91/440»), de los artículos 4, apartado 2, y 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización (DO L 75, p. 29), según su modificación por la Directiva 2007/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007 (DO L 315, p. 44) (en lo sucesivo, «Directiva 2001/14»), de los artículos 6, apartado 2, 7, apartado 3, y 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14, así como del artículo 30, apartado 4, de la Directiva 2001/14, puesto en relación con el artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440,
– al no adoptar las medidas necesarias para garantizar que la entidad a la que se atribuye el ejercicio de las funciones esenciales enumeradas en el anexo II de la Directiva 91/440 sea independiente de la empresa que presta los servicios de transporte ferroviario;
– al no adoptar medidas que incentiven la reducción de los costes;
– al no llevar a cabo una transposición correcta de las disposiciones referentes a la tarifación de la infraestructura ferroviaria contenidas en la Directiva 2001/14, y
– al no conferir al organismo regulador previsto en el artículo 30 de la Directiva 2001/14 ciertas competencias en materia de obtención de información y de sanciones.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
La Directiva 91/440
2. El cuarto considerando de la Directiva 91/440 expone:
«[...] el futuro desarrollo y una explotación eficaz de la red ferroviaria pueden verse facilitados por una separación entre la explotación de los servicios de transporte y la administración de la infraestructura; […] en tales condiciones es preciso que, en todos los casos, la administración de cada una de dichas actividades se [lleve] a cabo por separado y con contabilidades aparte».
3. El artículo 6, apartados 1 a 3, de esa Directiva establece:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que se lleven y se publiquen por separado las cuentas de pérdidas y ganancias y los balances relativos, por una parte, a la explotación de servicios de transporte de empresas ferroviarias y, por otra, a la administración de la infraestructura ferroviaria. Las ayudas estatales que se abonen con destino a una de tales áreas de actividad no podrán transferirse a la otra.
Las contabilidades de estas dos áreas de actividad deberán reflejar esta prohibición.
2. Además, los Estados miembros podrán disponer que dicha separación suponga la existencia de divisiones orgánicas diferenciadas en el seno de una misma empresa, o que la gestión de la infraestructura corra a cargo de una entidad distinta.
3. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que las funciones que determinan un acceso equitativo y no discriminatorio a la infraestructura, enumeradas en el anexo II, se encomienden a entidades o empresas que no presten a su vez servicios de transporte ferroviario. Con independencia de las estructuras de organización, deberá demostrarse que se ha cumplido este objetivo.
No obstante, los Estados miembros podrán asignar a empresas ferroviarias o a cualquier otro organismo el cobro de los cánones y la responsabilidad de gestionar la infraestructura ferroviaria, tal como la inversión, el mantenimiento y la financiación.»
4. El artículo 10, apartado 7, de esa Directiva dispone:
«Sin perjuicio de las normativas comunitaria y nacional relativas a la política de la competencia y de las instituciones competentes en la materia, el organismo regulador establecido en virtud del artículo 30 de la Directiva 2001/14/CE, u otro órgano que disponga de igual independencia, supervisará la competencia en los mercados de servicios ferroviarios, incluido el mercado de transporte de mercancías por ferrocarril.
Este organismo se creará de acuerdo con las normas previstas en el apartado 1 del artículo 30 de la Directiva mencionada anteriormente. Todos los solicitantes o partes interesadas, podrán presentar quejas ante este organismo si consideran haber sido tratados injustamente, haber sido objeto de una discriminación o haber sido perjudicados de alguna manera. El organismo de regulación decidirá en el plazo más breve posible, previa denuncia o, en su caso, de oficio, sobre las medidas adecuadas para eliminar los fenómenos negativos en estos mercados. Con vistas al control judicial y a la cooperación necesarios entre los organismos reguladores nacionales, se aplicarán, en este contexto, el apartado 6 del artículo 30 y el artículo 31 de la Directiva mencionada anteriormente.»
5. El anexo II de la citada Directiva contiene la lista de las funciones esenciales previstas en el artículo 6, apartado 3, enunciadas en los términos siguientes:
«– preparación y toma de decisiones relativas a la concesión de licencias de empresas ferroviarias, incluida la concesión de licencias individuales,
– toma de decisiones relacionadas con la adjudicación de franjas, incluidas tanto la definición y la evaluación de disponibilidad como la asignación de franjas para trenes concretos,
– toma de decisiones relacionadas con la percepción de cánones por uso de infraestructura,
– supervisión del cumplimiento de las obligaciones de servicio público que requiere la prestación de determinados servicios».
Directiva 2001/14
6. Los considerandos 12, 16, 20, 40 y 46 de la Directiva 2001/14 exponen los objetivos de esa Directiva de la siguiente forma:
(12) Dentro del marco establecido por los Estados miembros, los sistemas de tarifación y adjudicación de capacidad deben estimular a los administradores de infraestructuras ferroviarias para que optimen la utilización de estas últimas.
[...]
(16) Los sistemas de tarifación y adjudicación de la capacidad deberían propiciar la competencia leal en la prestación de servicios ferroviarios.
[...]
(20) Conviene otorgar cierto grado de flexibilidad a los administradores de infraestructuras, a fin de posibilitar un uso más eficiente de las mismas.
[...]
(40) La infraestructura ferroviaria es un monopolio natural; en consecuencia, es preciso incentivar a sus administradores para que reduzcan costes y apliquen una gestión eficaz.
[...]
(46) La gestión eficiente y la utilización justa y no discriminatoria de la infraestructura ferroviaria requiere el establecimiento de un organismo regulador que supervise la aplicación de estas normas y actos comunitarios y actúe como órgano de apelación sin perjuicio de la posibilidad de recurrir por vía judicial.»
7. A tenor del artículo 1, párrafo primero, de esa Directiva:
«La presente Directiva establece los principios y procedimientos para la fijación y percepción de cánones por utilización de infraestructuras ferroviarias y para la adjudicación de capacidad de las mismas.»
8. El artículo 4, apartados 1 y 2, de la misma Directiva dispone:
«1. Los Estados miembros crearán un marco de tarifación, sin perjuicio de la independencia de gestión establecida en el artículo 4 de la Directiva 91/440/CEE.
Con arreglo a dicha condición de independencia de la gestión, los Estados miembros crearán reglas específicas de fijación de cánones o delegarán esos poderes en el administrador de infraestructuras. El administrador de infraestructuras determinará el canon por el uso de infraestructuras y se encargará de su cobro.
2. Si en los aspectos legal, organizativo o de toma de decisiones el administrador de infraestructuras no gozara de independencia respecto de cualquier empresa ferroviaria, las funciones descritas en el presente capítulo distintas de la recaudación de los cánones serán desempeñadas por un organismo de tarifación que goce de dicha independencia respecto de cualquier empresa ferroviaria.»
9. El artículo 6 de la Directiva 2001/14 prevé:
«1. Los Estados miembros establecerán las condiciones –incluido, si procede, el establecimiento de pagos anticipados– para que, en circunstancias empresariales normales y a lo largo de un período de tiempo razonable, la contabilidad del administrador de infraestructuras refleje como mínimo una situación de equilibrio entre, por una parte, los cánones por utilización, los excedentes de otras actividades comerciales y la financiación estatal y, por otra, los gastos de infraestructura.
Sin perjuicio del posible objetivo, a largo plazo, de que los costes de infraestructura sean soportados por el usuario para todos los modos de transporte sobre la base de una competencia intermodal equitativa y no discriminatoria, cuando el transporte ferroviario esté en condiciones de competir con otros modos de transporte dentro del marco tarifario de los artículos 7 y 8, un Estado miembro podrá exigir al administrador de la infraestructura que equilibre sus cuentas sin financiación estatal.
2. Sin perjuicio de la seguridad, el mantenimiento y la mejora de la calidad del servicio de las infraestructuras, se incentivará a los administradores a que reduzcan los costes de la puesta a disposición de infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso.
3. Los Estados miembros velarán por la observancia de lo dispuesto en el apartado 2, bien mediante un acuerdo contractual entre la autoridad competente y el administrador de infraestructuras que abarque un período no inferior a tres años y que prevea la financiación estatal, bien estableciendo medidas adecuadas de reglamentación previendo las facultades necesarias.
[...]
5. Se establecerá un método de prorrateo de costes. Los Estados miembros podrán exigir autorización previa. Dicho método debería actualizarse de cuando en cuando con arreglo a las habituales prácticas a escala internacional.»
10. El artículo 7, apartados 3 a 5, de la misma Directiva establece:
«3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 o 5 y en el artículo 8, el canon por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio, será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario.
4. El canon de infraestructuras podrá incluir un canon que refleje la escasez de capacidad de un determinado segmento identificable de la infraestructura durante períodos de congestión.
5. El canon por utilización de infraestructuras podrá ser modificado para tener en cuenta el coste de los efectos ambientales causados por la explotación del servicio ferroviario y dicha modificación deberá diferenciarse en función de la magnitud del efecto causado.»
11. El artículo 8, apartados 1 y 2, de dicha Directiva está así redactado:
«1. Con el fin de recuperar totalmente los costes asumidos por el administrador de infraestructuras, los Estados miembros podrán, siempre que el mercado pueda aceptarlo, cobrar recargos basados en principios eficientes, transparentes y no discriminatorios, sin dejar de garantizar una competitividad óptima, en particular, del tráfico internacional ferroviario de mercancías. El sistema de cánones respetará los aumentos de productividad conseguidos por las empresas ferroviarias.
No obstante, la cuantía de los cánones no debe excluir la utilización de las infraestructuras por parte de segmentos del mercado que puedan pagar al menos el coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, más un índice de rentabilidad que pueda asumir el mercado.
2. Para proyectos de inversión específicos, en el futuro, o que hayan concluido no más de quince años antes de la entrada en vigor de la presente Directiva, el administrador de la infraestructura podrá establecer o mantener tarifas más elevadas basadas en los costes a largo plazo de dichos proyectos si aumentan la eficiencia o la relación coste/eficacia y que de otro modo no se hubieran podido acometer. Un acuerdo tarifario de este tipo puede también incorporar acuerdos sobre el reparto del riesgo asociado con nuevas inversiones.»
12. El artículo 9, apartado 1, de la referida Directiva establece:
«Todo descuento sobre los cánones aplicados en cualquier concepto de servicio a una empresa ferroviaria por el administrador de infraestructuras cumplirá los criterios establecidos en el presente artículo, sin perjuicio de los artículos 81, 82, 86 y 87 del Tratado y no obstante lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 7 de la presente Directiva.»
13. A tenor del artículo 14, apartados 1 y 2, de la Directiva 2001/14:
«1. Los Estados miembros podrán crear un marco para la adjudicación de capacidad de infraestructura, sin dejar de respetar la independencia de gestión amparada por el artículo 4 de la Directiva 91/440/CEE. Deberán establecerse reglas específicas de adjudicación de la capacidad. El procedimiento de adjudicación correrá a cargo del administrador de infraestructuras. En particular, velará por que la capacidad se adjudique de manera justa y no discriminatoria, y de conformidad con el Derecho comunitario.
2. Si en los aspectos legal, organizativo o de toma de decisiones el administrador de infraestructuras no fuere independiente de cualquier empresa ferroviaria, las funciones mencionadas en el apartado 1 y que se describen en el presente capítulo serán ejercidas por un organismo adjudicador que en los aspectos legal, organizativo y de toma de decisiones sea independiente de toda empresa ferroviaria.»
14. El artículo 30 de esa Directiva, titulado «Organismo regulador», dispone:
«1. […] los Estados miembros crearán un organismo regulador. […] El citado organismo actuará de conformidad con los principios establecidos en el presente artículo, según los cuales las funciones de recurso y de control pueden asignarse a distintos órganos.
2. Los candidatos podrán recurrir al organismo regulador si consideran haber sufrido injusticia, discriminación o cualquier otro perjuicio, en particular a causa de las decisiones adoptadas por el administrador de infraestructuras, o cuando proceda por la empresa ferroviaria, en relación con:
[...]
3. El organismo regulador velará por que los cánones establecidos por el administrador de infraestructuras cumplan lo dispuesto en el capítulo II y no sean discriminatorios. [...]
4. El organismo regulador tendrá la facultad de pedir la información pertinente al administrador de infraestructuras, candidatos y cualquier tercero interesado de un Estado miembro, información que deberá serle facilitada sin dilación.
5. El organismo regulador deberá resolver acerca de cualquier denuncia y tomar medidas para remediar la situación que la haya originado en el plazo de dos meses desde la recepción de toda la información.
No obstante lo dispuesto en el apartado 6, las decisiones del organismo regulador vincularán a todas las partes afectadas.
[...]»
El Derecho alemán
15. El artículo 5a, apartado 2, de la Ley general de ferrocarriles (Allgemeines Eisenbahngesetz), de 27 de diciembre de 1993 (BGBl. I, pp. 2378, 2396), modificada por la Ley de 29 de julio de 2009 (BGBl. I, p. 2542) (en lo sucesivo, «Ley general de ferrocarriles»), establece:
«En el ejercicio de sus funciones, las autoridades de supervisión de los ferrocarriles pueden adoptar frente a los entes vinculados por las disposiciones establecidas en el artículo 5, apartado 1, las medidas que consideren necesarias para remediar las infracciones cometidas y evitar futuras infracciones de las disposiciones previstas en el artículo 5, apartado 1.»
16. El artículo 9a, apartado 1, de la Ley general de ferrocarriles dispone:
«1. Los administradores públicos de infraestructuras ferroviarias deberán ser independientes de las empresas ferroviarias desde el punto de vista legal, organizativo y de toma de decisiones, en la medida en que las decisiones de que se trate versen sobre la asignación de franjas y la tarifación. Al objeto de lograr los objetivos enunciados en la primera frase:
1. las sociedades ferroviarias que sean simultáneamente empresas de transporte ferroviario y administradores de infraestructuras ferroviarias llevarán ambas actividades por separado y encomendarán su desarrollo a una o varias entidades distintas;
2. los contratos que el administrador de infraestructuras ferroviarias concluya con terceros deberán redactarse de forma que se garantice la autonomía organizativa del primero;
3. únicamente el personal del administrador de infraestructuras ferroviarias que no desempeñe funciones en las empresas de transporte ferroviario ni en empresas ligadas a éstas estará facultado para adoptar decisiones sobre horarios de servicio, adjudicación de franjas y tarifación;
4. se considerarán no autorizadas las instrucciones que los terceros cursen al administrador de infraestructuras ferroviarias o a su personal sobre decisiones en materia de horarios de servicio, adjudicación de franjas y tarifación;
5. las empresas previstas en el artículo 9, apartado 1, primera frase, puntos 2 y 3, redactarán, mantendrán y publicarán reglamentos que impidan que terceros ajenos al administrador de infraestructuras ferroviarias ejerzan influencia en la toma de decisiones sobre horarios de servicio, adjudicación de franjas y tarifación; tales reglamentos deberán establecer, en particular, las obligaciones específicas que deben cumplir los empleados para evitar que se ejerza dicha influencia; además, los administradores de infraestructuras ferroviarias están obligados a comunicar a la autoridad de supervisión competente, previa solicitud de ésta, el nombre del representante que vele por el cumplimiento de tales reglamentos; dicho representante deberá remitir anualmente a la autoridad de supervisión competente un informe sobre las incidencias producidas y sobre las medidas adoptadas para su resolución;
6. se nombrará a distintas personas para que ocupen cargos en los consejos de vigilancia de las empresas previstas en el artículo 9, apartado 1, primera frase, puntos 2 y 3; de este modo, el consejo de vigilancia del administrador de infraestructuras ferroviarias no podrá incluir a ningún miembro de los consejos de vigilancia de las empresas previstas en el artículo 9, apartado 1, primera frase, puntos 2 y 3, ni a miembros de su personal; esta disposición también será aplicable a las demás sociedades participadas por la matriz.»
17. El artículo 14, apartado 4, de la misma Ley prevé:
«Los administradores de infraestructuras ferroviarias deberán establecer sus tarifas con arreglo a una orden adoptada en virtud del artículo 26, apartado 1, puntos 6 y 7, de forma que se les compensen los costes en los que incurran para prestar los servicios regulados en el apartado 1, primera frase, incrementados en una tasa de rentabilidad siempre que el mercado pueda aceptarlo. De este modo, podrán cobrar recargos sobre el coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario y establecer diferencias tanto en función de que se trate de servicios de transporte de pasajeros de larga distancia, de transporte de pasajeros de corta distancia o de transporte de mercancías, como sobre la base de segmentos del mercado de tales servicios de transporte, garantizando en todo caso la competitividad, en particular, del tráfico internacional ferroviario de mercancías. No obstante, el nivel del canon para un segmento de mercado no podrá exceder, en lo que respecta a la segunda frase, del coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, incrementado en una tasa de rentabilidad siempre que el mercado pueda aceptarlo. La orden que se adopte en virtud del artículo 26, apartado 1, puntos 6 y 7,
1. podrá autorizar excepciones sobre la determinación del importe del canon conforme a la primera frase, siempre y cuando los costes queden cubiertos de otro modo, o bien
2. podrá autorizar a la autoridad de supervisión competente para dispensar, mediante una decisión general, a todos los administradores de infraestructuras ferroviarias del cumplimiento de los requisitos establecidos en la primera frase, previa consulta con la agencia federal de la electricidad, del gas, de las telecomunicaciones, de correos y de ferrocarriles (organismo regulador).»
18. El artículo 14c de la referida Ley dispone:
«(1) En el desempeño de sus funciones, el organismo regulador podrá adoptar frente a las empresas públicas de infraestructuras ferroviarias las medidas que resulten necesarias para remediar las infracciones cometidas y evitar futuras infracciones de las disposiciones previstas en la normativa sobre ferrocarriles relacionadas con el acceso a la infraestructura ferroviaria.
(2) Las entidades autorizadas para acceder a la infraestructura, las empresas públicas de infraestructura ferroviaria y su personal estarán obligadas a permitir que el organismo regulador y sus representantes, en el desempeño de sus funciones,
1. accedan a los locales comerciales e instalaciones dentro del horario habitual de apertura, y
2. consulten los libros, documentación comercial, ficheros y demás documentos y los copien en soportes informáticos adecuados.
(3) Las entidades autorizadas para acceder a la infraestructura, las empresas públicas de infraestructura ferroviaria y su personal deberán facilitar al organismo regulador y a sus representantes,
1. toda la información,
2. todos los elementos de prueba, y
3. todos los medios y servicios auxiliares necesarios para el cumplimiento de sus cometidos.
Esta disposición será igualmente aplicable a las negociaciones, en curso o concluidas, relativas al importe de los cánones por la utilización de la infraestructura ferroviaria y otros servicios. Los datos facilitados deberán ser exactos y determinados de buena fe. Las personas obligadas a facilitar información podrán negarse a responder a aquellas preguntas cuya respuesta pueda exponerlas, o exponer a una de las personas designadas en el artículo 383, apartado 1, puntos 1 a 3, del Código Procesal Civil, a una instrucción penal o a un procedimiento administrativo sancionador.
(4) En virtud de la presente ley, el organismo regulador podrá ejecutar sus órdenes con arreglo a las normas que rigen la ejecución de los actos administrativos. El importe de la multa podrá alcanzar 500.000 euros.»
19. El artículo 1 del contrato de toma de control y transferencia de beneficios celebrado el 1 de junio de 1999 entre Deutsche Bahn AG (en lo sucesivo, «DB AG») y Deutsche Bahn Netz AG (en lo sucesivo, «DB Netz»), titulado «Gestión de [DB Netz]», en la versión resultante del acuerdo de modificación de 2 de mayo de 2005, establece:
«No se exceptuarán del principio de independencia legal y organizativa de [DB Netz] las decisiones relativas a horarios de servicio, adjudicación de franjas y tarifación. [DB AG] no impartirá ninguna instrucción que contravenga dicho principio.»
20. A tenor del artículo 4 del reglamento interno del consejo de administración de DB Netz, modificado con efectos a partir del 9 de mayo de 2005, titulado «Proceso decisorio»:
«[...]
3. Los miembros del consejo de administración que desempeñen funciones en empresas ferroviarias vinculadas a [DB Netz] o en otras empresas ligadas a ellas no participarán en la votación de acuerdos relativos a horarios de servicio, adjudicación de franjas y tarifación. Además, tampoco podrán intervenir en la preparación de tales acuerdos.»
Procedimiento administrativo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
21. En mayo de 2007, la Comisión envió un cuestionario a las autoridades alemanas para comprobar la transposición por la República Federal de Alemania de las Directivas 2001/12, 2001/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, por la que se modifica la Directiva 95/18/CE del Consejo sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias (DO L 75, p. 26), y 2001/14. Dicho Estado miembro contestó mediante escrito de 25 de septiembre de 2007 y, con carácter complementario, en un escrito de 14 de diciembre de 2007.
22. Por escrito de requerimiento de 26 de junio de 2008 la Comisión señaló diversas divergencias entre la legislación ferroviaria alemana y las Directivas 91/440, 95/18/CE del Consejo, de 19 de junio de 1995, sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias (DO L 143, p. 70), y 2001/14, e instó a la República Federal de Alemania a dar cumplimiento a éstas.
23. Por escrito de 22 de octubre de 2008 ese Estado miembro respondió al escrito de requerimiento referido.
24. Mediante escrito de 24 de febrero de 2009 la Comisión envió a la República Federal de Alemania un escrito de requerimiento complementario en el que le reprochaba nuevas infracciones, basándose en una lectura combinada de las Directivas 2001/14 y 91/440 en lo que respecta a la tarifación de la infraestructura y las competencias del organismo regulador alemán.
25. Por escrito de 17 de abril de 2009 la República Federal de Alemania respondió a dicho escrito de requerimiento complementario.
26. Mediante escrito de 9 de octubre de 2009 la Comisión envió a dicho Estado miembro un dictamen motivado en el que le instaba a adoptar las medidas necesarias para atenerse a él en un plazo de dos meses desde su recepción.
27. Por escrito de 3 de diciembre de 2009 la República Federal de Alemania respondió al dictamen motivado y refutó el incumplimiento que le reprochaba la Comisión.
28. Insatisfecha por la respuesta de ese Estado miembro, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
29. Por auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 19 de mayo de 2011 se admitió la intervención de la República Checa y de la República Italiana en apoyo de las pretensiones de la República Federal de Alemania.
Sobre el recurso
Sobre el motivo referido a la independencia de la entidad a la que se atribuye el ejercicio de las funciones esenciales enumeradas en el anexo II de la Directiva 91/440
Alegaciones de las partes
30. La Comisión mantiene que la entidad a la que se haya atribuido el ejercicio de las funciones esenciales previstas en el anexo II de la Directiva 91/440 debe ser independiente económica, y no sólo jurídicamente, de la empresa que presta los servicios de transporte ferroviario.
31. Afirma acerca de ello que, aun si el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440 no exige expresamente que la entidad a la que se atribuya el ejercicio de esas funciones esenciales sea «independiente» de las sociedades que prestan los servicios de transporte ferroviario, el término «empresa» empleado en esa disposición debe interpretarse no obstante, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, como comprensivo de todas las entidades que, aun cuando sean jurídicamente distintas, actúen como una «unidad económica».
32. Según la Comisión, se debe interpretar el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440 en el sentido de que las funciones esenciales enumeradas en el anexo II de la Directiva 91/440 han de ser asumidas por una entidad no sólo distinta de las empresas ferroviarias en el plano jurídico sino también independiente de éstas en los aspectos organizativos y decisorios.
33. La Comisión alega a continuación que, cuando esas funciones esenciales se ejercen por una sociedad dependiente de una sociedad holding ferroviaria, como es el caso de DB Netz, hay que valorar en qué medida y en qué condiciones esa sociedad, que por otro lado es el administrador de infraestructuras ferroviarias encargado de ejercer esas mismas funciones esenciales, puede ser considerada «independiente» de la empresa que presta los servicios de transporte ferroviario, a saber la sociedad holding y las sociedades dependientes de ésta que prestan los servicios de transporte de personas y de mercancías, a pesar de su pertenencia a un mismo grupo.
34. Pues bien, la República Federal de Alemania no ha previsto mecanismos eficaces para garantizar la independencia organizativa y decisoria del administrador de infraestructuras ferroviarias, DB Netz, y el ejercicio independiente por éste de las funciones esenciales enumeradas en el anexo II de la Directiva 91/440. La Comisión deduce de ello que este Estado miembro ha incumplido así las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, y del anexo II de dicha Directiva, así como de los artículos 4, apartado 2, y 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14.
35. Para examinar si los Estados miembros pueden acreditar que sus sociedades holdings ferroviarias nacionales o sus otros organismos reguladores garantizan la necesaria independencia de las funciones esenciales referidas y que se evitan los conflictos de intereses, la Comisión dio a conocer a partir de 2006 los criterios en los que se basaría para examinar la independencia exigida por la Directiva 2001/14 y las medidas previstas para garantizar esa independencia. Se trata de los criterios mencionados en el anexo 5 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones de 3 de mayo de 2006, sobre la aplicación del primer paquete ferroviario [COM(2006) 189] (en lo sucesivo, «anexo 5»).
36. La Comisión alega al respecto en primer lugar que la observancia de las obligaciones de independencia debe ser objeto de control por una autoridad independiente, como la autoridad de regulación ferroviaria, o un tercero. Los competidores deberían tener la posibilidad de presentar denuncias en caso de inobservancia de la obligación de independencia. La Comisión considera que la República Federal de Alemania no respeta ninguna de ambas disposiciones.
37. En efecto, según la Comisión, del artículo 5a de la Ley general de ferrocarriles se deduce que la Eisenbahn-Bundesamt (Oficina federal de ferrocarriles), está autorizada únicamente para aplicar disposiciones en materia de independencia que ya forman parte del Derecho alemán, como las contenidas en el artículo 9a de la citada Ley. La Eisenbahn-Bundesamt carece de competencia para adoptar medidas estructurales, como modificar la estructura organizativa de la sociedad holding, o decisiones sobre la estructura organizativa del administrador de infraestructuras en relación con la sociedad holding o sobre la sustitución de directivos que no cumplan el requisito de independencia, o también sobre la modificación de los procedimientos de organización de la gestión de las funciones esenciales enumeradas en el anexo II de la Directiva 91/440.
38. En segundo término la Comisión estima que deben existir disposiciones legales o cuando menos contractuales en materia de independencia en la relación entre la sociedad holding y la entidad encargada de funciones esenciales enumeradas en el anexo II de la Directiva 91/440, entre esta última y otras empresas del grupo que presten servicios ferroviarios, o los otros órganos controlados por la sociedad holding, en especial la junta de accionistas de la entidad encargada de las referidas funciones esenciales.
39. La Comisión afirma que el artículo 9a de la Ley general de ferrocarriles, que contiene disposiciones en materia de independencia, así como las normas del reglamento interno de la sociedad holding ferroviaria, como el artículo 1, apartado 3, del contrato de toma de control y transferencia de beneficios, que prohíben a DB AG impartir instrucciones que desvirtúen la independencia jurídica y organizativa de DB Netz en lo que respecta a las decisiones sobre horario de servicio, adjudicación de franjas y tarifación, son medidas de salvaguardia que sin embargo no bastan por sí solas para garantizar la independencia de las funciones esenciales enumeradas en el anexo II de la Directiva 91/440, evitar conflictos de intereses y liberar del control de la sociedad holding a la entidad encargada del desarrollo de esas funciones esenciales.
40. En tercer lugar la Comisión afirma que los miembros del consejo de administración de la sociedad holding y de otras empresas de la sociedad holding no deben formar parte del consejo de administración de la entidad encargada de funciones esenciales enumeradas en el anexo II de la Directiva 91/440.
41. En efecto, según la Comisión es difícil afirmar que el consejo de administración de la entidad encargada de esas funciones esenciales es independiente en el plano decisorio del consejo de administración de la sociedad holding, cuando los dos consejos de administración están integrados por las mismas personas. La Comisión destaca que ninguna disposición legal se opone a que se produzca esa situación.
42. En cuarto lugar, ninguna norma prohíbe a los administradores de la entidad encargada de funciones esenciales enumeradas en el anexo II de la Directiva 91/440 y a los directivos relacionados con esas funciones esenciales que acepten cualquier puesto de dirección en la sociedad holding o en otros órganos sujetos a su control, durante un número razonable de años tras haber cesado en la entidad de que se trata.
43. En efecto, en el Derecho alemán no existen tales disposiciones y, en la práctica, muchos directivos de DB Netz han pasado de esa entidad a la sociedad holding o a otras filiales.
44. En quinto término la Comisión alega que el consejo de administración de la entidad encargada de funciones esenciales enumeradas en el anexo II de la Directiva 91/440 debe ser designado según condiciones claramente definidas y con compromisos jurídicos que garanticen la independencia total en su toma de decisiones. Debería ser designado y cesado bajo el control de una autoridad independiente.
45. En sexto lugar la Comisión mantiene que la entidad encargada de esas funciones esenciales debe tener su propio personal y ocupar locales separados o de acceso protegido. El reglamento interno de esa entidad o los contratos de trabajo concluidos por ésta deberían establecer claramente que los contactos con la sociedad holding y con las otras sociedades sujetas a su control deben limitarse a las comunicaciones oficiales relacionadas con el ejercicio de dichas funciones esenciales. El acceso a los sistemas informáticos debería estar protegido con el fin de garantizar la independencia de esas mismas funciones esenciales.
46. La República Federal de Alemania alega que los artículos 4, apartado 2, y 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14 no exigen una independencia económica completa sino sólo la independencia del administrador de infraestructuras desde el punto de vista legal, organizativo o de toma de decisiones y ello en relación con la adopción de ciertas decisiones claramente definidas, como la adjudicación de franjas y la tarifación de la infraestructura, conforme al artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440, puesto en relación con el anexo II de la citada Directiva.
47. Acerca de los criterios de examen aplicables a la prueba de la independencia previstos en el anexo 5, ese Estado miembro afirma que éstos no concuerdan con las disposiciones obligatorias pertinentes en el presente asunto, establecidas en el artículo 6, apartado 3, y en el anexo II de la Directiva 91/440 así como en los artículos 4, apartado 2, y 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14. Además, el documento que contiene ese anexo 5 no se ha publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea y no es un acto jurídico obligatorio. Por tanto, el referido anexo 5 no puede invocarse en el presente procedimiento.
48. La República Italiana interviene en el presente procedimiento únicamente en apoyo de las alegaciones expuestas por la República Federal de Alemania en su contestación al presente motivo de la Comisión.
49. La República Italiana recuerda que la obligación de separación prevista por el legislador de la Unión en relación con las funciones de transporte ferroviario y de administración de la infraestructura es de naturaleza contable.
50. Ese Estado miembro destaca que la Comisión defiende un criterio contradictorio acerca del modelo de holding, toda vez que llega a una conclusión de incompatibilidad, pese a que ese modelo está legalmente reconocido, pero afirma que sólo podría ser compatible con las Directivas 91/440 y 2001/14 si la sociedad holding no tuviera ni ejerciera ninguna de las prerrogativas propias de tal sociedad holding.
51. La legislación de la Unión no ha querido en modo alguno establecer una obligación de separación de las estructuras de propiedad, o regímenes organizativos que tengan efectos equivalentes en el plano de la autonomía de gestión, sino que se ha propuesto respetar y garantizar la facultad discrecional de los Estados miembros y de las empresas interesadas para adoptar diferentes tipos de modelo de organización.
52. Tanto a la luz del texto como de la finalidad de dicha normativa, la República Italiana no comparte la argumentación de la Comisión según la cual las funciones esenciales enumeradas en el anexo II de la Directiva 91/440 deben ser atribuidas a entidades ajenas al grupo al que pertenece una empresa ferroviaria.
Apreciación del Tribunal de Justicia
53. En su motivo la Comisión reprocha a la República Federal de Alemania no haber adoptado medidas específicas que permitan garantizar la independencia del administrador de infraestructuras ferroviarias, DB Netz, al que se han atribuido algunas funciones esenciales previstas en el anexo II de la Directiva 91/440, siendo así que DB Netz pertenece a una sociedad holding, DB AG, que comprende empresas de transporte ferroviario.
54. En efecto, la Comisión considera que es necesario que el Estado miembro interesado adopte reglas específicas y detalladas, como las contenidas en el anexo 5, para que se garantice la independencia de esa entidad en los aspectos legal, organizativo y de toma de decisiones, en el sentido de los artículos 4, apartado 2, y 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14.
55. Acerca de ello hay que recordar que el artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva 91/440 sólo exige una separación contable entre las actividades de transporte desarrolladas por las empresas ferroviarias y las actividades de administración de la infraestructura ferroviaria, pudiendo realizarse la separación entre la explotación de servicios de transporte por empresas ferroviarias y la administración de la infraestructura ferroviaria por medio de divisiones orgánicas diferenciadas en el seno de una misma empresa, como es el caso en una sociedad holding.
56. No obstante, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440 prevé que, para asegurar un acceso equitativo y no discriminatorio a la infraestructura, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que las funciones enumeradas en el anexo II de la misma Directiva se encomienden a entidades o empresas que no presten a su vez servicios de transporte ferroviario, y que, con independencia de las estructuras de organización, deberá demostrarse que se ha cumplido este objetivo.
57. En cualquier caso, los artículos 4, apartado 2, y 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14 prevén que las entidades encargadas de las funciones de tarifación y de adjudicación sean independientes en los aspectos legal, organizativo y de toma de decisiones.
58. En el presente asunto, DB Netz está integrada, en su condición de administrador de infraestructuras ferroviarias, en la empresa DB AG, que, como sociedad holding, supervisa también a empresas ferroviarias. Por consiguiente, para poder asumir las funciones de tarifación y de adjudicación DB Netz debe ser independiente de DB AG en los aspectos legal, organizativo y de toma de decisiones.
59. No se discute al respecto que DB Netz dispone de personalidad jurídica distinta de la de DB AG, por un lado, y por otro de órganos y de recursos propios diferentes de los de DB AG.
60. Por lo demás, la Comisión alega en su demanda que deben aplicarse los criterios previstos en el anexo 5 para apreciar la independencia decisoria de un administrador de infraestructuras que, como DB Netz, está integrado en una empresa de la que algunas unidades son empresas ferroviarias.
61. De tal forma ese anexo prevé que el respeto de las obligaciones de independencia debería ser objeto de control por una autoridad independiente o un tercero, que deberían existir disposiciones legales o cuando menos contractuales en materia de independencia, que se debería establecer una prohibición de acumulación de funciones entre los órganos de dirección de las diferentes sociedades de la sociedad holding, que debería fijarse un plazo de incompatibilidad para el cargo en relación con el tránsito de miembros directivos de la entidad encargada de funciones esenciales enumeradas en el anexo II de la Directiva 91/440 a cualquier otra entidad de la sociedad holding, que el cese y el nombramiento de los administradores del administrador de infraestructuras ferroviarias deberían producirse bajo el control de una autoridad independiente y que la entidad encargada de esas funciones esenciales debería tener su propio personal y ocupar locales separados.
62. Es preciso observar en primer término que el anexo 5 carece de fuerza jurídica obligatoria. En efecto, nunca fue publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea
y se hizo público cinco años después de la entrada en vigor de la Directiva 2001/14, esto es tres años después de finalizar el plazo para la transposición de ésta. Así pues, en el momento de dar cumplimiento a las Directivas 91/440 y 2001/14 los criterios enunciados en ese anexo no existían. Además y con independencia de ese desfase cronológico, ese anexo y los criterios contenidos en él no se han recogido en el texto de la Directiva 91/440 ni en el de la Directiva 2001/14, ni en ningún otro instrumento legislativo. Por consiguiente, no cabe reprochar a un Estado miembro no haber incorporado esos criterios en las disposiciones legales o reglamentarias de transposición de las Directivas 91/440 y 2001/14.
63. En segundo lugar, no se puede acoger la comparación que hace la Comisión con las disposiciones reguladoras del mercado interior de la electricidad y del mercado interior del gas natural. En efecto, la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE (DO L 211, p. 55), y la Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 2003/55/CE (DO L 211, p. 94), confieren a la autoridad reguladora amplias prerrogativas de supervisión en lo referente a la independencia del gestor de la red de transporte. Conforme al artículo 19, apartado 2, de ambas Directivas, la autoridad reguladora podrá oponerse al nombramiento y al cese de personas responsables de la gestión ejecutiva y de miembros de los órganos administrativos del gestor de la red de transporte. El apartado 3 de ese artículo 19 prevé que no se podrá haber ocupado ningún cargo o tenido ninguna responsabilidad profesional ni interés ni haber mantenido una relación comercial, directa o indirecta, con la empresa integrada verticalmente o cualquier parte de ella o sus accionistas mayoritarios con excepción del gestor de la red de transporte durante un período de tres años antes del nombramiento de las personas responsables de la gestión y/o los miembros de los órganos administrativos del gestor de la red de transporte. Conforme al apartado 4 del artículo 19 referido, los empleados del gestor de la red de transporte no ocuparán ningún otro cargo en cualquier otra parte de la sociedad holding del sector de la energía. El apartado 7 del mismo artículo 19 prevé un período de incompatibilidad entre el ejercicio de funciones en el gestor de la red de transporte y la ocupación de un cargo en cualquier otra parte de la empresa verticalmente integrada.
64. Así pues, esas dos Directivas prevén expresamente reglas sobre las condiciones de ejercicio de actividades en la sociedad gestora de la red y períodos de incompatibilidad, lo que no hace la Directiva 2001/14, que no precisa los criterios relativos a la independencia que debe asegurarse entre el administrador de infraestructuras encargado de funciones esenciales enumeradas en el anexo II de la Directiva 91/440 y las empresas ferroviarias, por lo que esos criterios no pueden ser deducidos de las Directivas 91/440 y 2001/14, ni cabe exigir su observancia a la República Federal de Alemania.
65. Siendo así, es preciso constatar que la falta de transposición en el Derecho alemán de los criterios derivados del anexo 5 no puede llevar por sí sola a deducir la inexistencia de independencia decisoria de DB Netz, en calidad de administrador de infraestructuras, en relación con DB AG.
66. Pues bien, según reiterada jurisprudencia, en un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, corresponde a la Comisión probar la existencia del incumplimiento alegado. Es la Comisión quien debe aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que éste pueda verificar la existencia de tal incumplimiento, sin poder basarse en una presunción (véanse en particular las sentencias de 26 de abril de 2005, Comisión/Irlanda, C-494/01, Rec. p. I-3331, apartado 41; de 6 de octubre de 2009, Comisión/Finlandia, C-335/07, Rec. p. I-9459, apartado 46, y de 10 de diciembre de 2009, Comisión/Reino Unido, C-390/07, apartado 43).
67. Sin embargo, la Comisión no ha presentado ninguna prueba concreta acreditativa de que DB Netz no es independiente de DB AG en lo que se refiere a las modalidades de toma de decisiones.
68. Sobre ese aspecto, resulta en particular del artículo 1 del contrato de toma de control y transferencia de beneficios celebrado el 1 de junio de 1999 entre DB AG y DB Netz y del artículo 4 del reglamento interno del consejo de administración de DB Netz que algunas disposiciones contenidas en esos instrumentos de Derecho privado pretenden precisamente garantizar en la práctica una independencia decisoria de DB Netz respecto a DB AG.
69. En consecuencia, incumbía a la Comisión, atendiendo no sólo a los objetivos de las Directivas 91/440 y 2001/14, sino también a todos los aspectos, incluidos los de naturaleza privada, que enmarcan las relaciones entre DB Netz y DB AG, probar que DB Netz no dispone en la práctica de independencia decisoria en relación con DB AG.
70. De las precedentes consideraciones resulta que debe desestimarse el motivo de la Comisión referido a la independencia de la entidad a la que se ha atribuido el ejercicio de las funciones esenciales enumeradas en el anexo II de la Directiva 91/440.
Sobre el motivo relativo a la tarifación
Alegaciones de las partes
71. La Comisión sostiene que la República Federal de Alemania no ha cumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 7, apartado 3, y 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14.
72. Alega que el artículo 14, apartado 4, de la Ley general de ferrocarriles, mediante el cual la República Federal de Alemania ha transpuesto esas disposiciones, presenta lagunas. En efecto, esta disposición no permite determinar siempre con certeza si se aplica el principio de costes directos previsto en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14 o el principio de costes totales establecido en el artículo 8, apartado 1, de esa Directiva, por un lado, y por otro en qué condiciones se ha de aplicar uno u otro de dichos principios.
73. Además, aparentemente ese Estado miembro ha optado por el principio de costes totales. Ahora bien, no ha cumplido plenamente todos los requisitos necesarios para la aplicación del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14, y, en particular, el consistente en precisar los supuestos en los que se debe practicar un test de la capacidad del mercado para soportar los costes, que es preciso para comprobar que todos los segmentos del mercado pueden soportarlos.
74. La República Federal de Alemania considera que, en lo que atañe a la toma en consideración de la competitividad, las disposiciones de la normativa alemana se ajustan plenamente a las exigencias del artículo 8, apartado 1, primera frase, de la Directiva 2001/14. En efecto, en cuanto al test de la capacidad para soportar los costes, la Directiva 2001/14 no exige que la apreciación de la competitividad se realice para cada segmento del mercado. El artículo 14, apartado 4, de la Ley general de ferrocarriles, que ha transpuesto el citado artículo de esa Directiva, únicamente obliga a los destinatarios, de conformidad con el texto y con el objetivo de ésta, a garantizar la competitividad, en especial, del tráfico internacional de mercancías. Así pues, el Derecho nacional se ajusta a las exigencias y los objetivos previstos en la Directiva 2001/14.
75. Los costes pueden imputarse íntegramente cuando se determina el importe del canon. Por consiguiente, DB Netz está facultada para establecer su tarifación de manera que compense los costes de la infraestructura que no estén cubiertos por subvenciones estatales.
76. La República Federal de Alemania refuta la argumentación de la Comisión según la cual la normativa alemana no define los segmentos del mercado a los que se refiere el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14. Ese Estado miembro afirma que el artículo 14, apartado 4, tercera frase, de la Ley general de ferrocarriles garantiza plenamente el efecto útil de este objetivo normativo. Además, de las disposiciones relativas a la independencia en la fijación de los precios se deduce que la legislación de la Unión deja a cargo de las empresas que operan en el mercado la tarea de evaluar la capacidad contributiva de la demanda. El artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14 no establece expresamente ninguna exigencia más amplia, en particular en lo que atañe a la información de las empresas de transporte en materia de procedimiento y control.
77. La República Checa comparte los argumentos de la República Federal de Alemania según los que ésta última ha aplicado correctamente las disposiciones citadas por la Comisión, y ello tanto en lo que concierne a las imputaciones de una presunta transposición incorrecta de las disposiciones del Derecho de la Unión discutidas como a la imputación de la supuesta vulneración de las disposiciones del artículo 7, apartado 3, puestas en relación con las del artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14.
78. Más en particular, en cuanto a la vulneración del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14, la República Checa considera que es preciso aclarar el concepto de «costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario», para comprobar si se han infringido o no las disposiciones antes citadas.
Apreciación del Tribunal de Justicia
79. Con el presente motivo la Comisión reprocha en sustancia a la República Federal de Alemania no haber adoptado una legislación que determine con certeza si se ha de aplicar el principio de costes directos previsto en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14 o el principio de costes totales establecido en el artículo 8, apartado 1, de esa Directiva, por un lado, y por otro en qué condiciones se debe aplicar uno u otro de dichos principios.
80. Conforme al artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 o 5 del mismo artículo y en el artículo 8 de esa directiva, el canon por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio debe ser equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario.
81. El artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14 prevé que, con el fin de recuperar totalmente los costes asumidos por el administrador de infraestructuras, los Estados miembros podrán cobrar recargos, siempre que el mercado pueda aceptarlo.
82. Es oportuno recordar que uno de los objetivos pretendidos por el sistema de tarifación establecido por la Directiva 2001/14 consiste en asegurar la independencia de gestión del administrador de infraestructuras. Con otras palabras, éste debe utilizar las tarifas como instrumento de gestión, según ha señalado el Abogado General en el punto 80 de sus conclusiones. De esta manera, del duodécimo considerando de esa Directiva resulta que, dentro del marco establecido por los Estados miembros, los sistemas de tarifación y adjudicación de capacidad deben estimular a los administradores de infraestructuras ferroviarias para que optimen la utilización de estas últimas. Ahora bien, para hacer posible dicha optimización esos administradores tienen que disponer de cierto margen de actuación, como manifiesta el vigésimo considerando de la misma Directiva.
83. De igual modo, otras disposiciones de la Directiva 2001/14 requieren que se confiera en su aplicación cierto margen de actuación a los administradores de infraestructuras, para estimularles a optimizar la utilización de éstas. En efecto, el artículo 8, apartado 2, de esa Directiva dispone que el administrador de la infraestructura podrá establecer o mantener tarifas más elevadas basadas en los costes a largo plazo de ciertos proyectos de inversión. El artículo 9 de la misma Directiva permite que ese administrador establezca descuentos sobre los cánones percibidos de los operadores.
84. También conviene observar que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14 establece un reparto de competencias entre los Estados miembros y el administrador de infraestructuras en relación con los sistemas de tarifación. En efecto, corresponde a los Estados miembros fijar un marco de tarifación mientras que la determinación de los cánones y su cobro incumben al administrador de infraestructuras. No obstante, como ha expuesto el Abogado General en el punto 78 de sus conclusiones, el Estado puede cubrir la totalidad de los costes de la infraestructura mediante recargos, siempre que el mercado pueda aceptarlo, y cuando ello no excluya la utilización de las infraestructuras por parte de segmentos del mercado que puedan pagar al menos el coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, más un índice de rentabilidad.
85. Es preciso apreciar que, para respetar los objetivos perseguidos por la Directiva 2001/14, según ha manifestado el Abogado General en el punto 77 de sus conclusiones, el canon por utilización de infraestructuras comprende un mínimo, igual al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, previsto en el artículo 7, apartado 3, y un máximo, equivalente a los costes totales asumidos por el administrador de la infraestructura, como prevé el artículo 8, apartado 1, de dicha Directiva.
86. Entre esos dos extremos, la Directiva 2001/14 prevé que el canon puede variar, al tomar en consideración la escasez de la capacidad, como prevé el artículo 7, apartado 4, de esa Directiva, o el coste de los efectos ambientales mencionado en el apartado 5 del mismo artículo 7, o también los proyectos de inversión específicos a los que se refiere el artículo 8, apartado 2, de dicha Directiva, así como los descuentos previstos en el artículo 9 de ésta.
87. Así pues, en lo referente al argumento de la Comisión de que el artículo 14, apartado 4, de la Ley general de ferrocarriles no permite determinar si se aplica el principio de costes directos previsto en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14 o el principio de costes totales establecido en el artículo 8, apartado 1, de esa Directiva, hay que observar que, como se expone en los apartados 84 y 85 de la presente sentencia, esos dos principios no son sustituibles entre sí. En efecto, el régimen previsto en el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14 sólo puede aplicarse si el mercado puede aceptarlo, para cuya comprobación es necesario un estudio de mercado.
88. En el presente caso, la disposición nacional referida permite la plena recuperación de los costes en que se ha incurrido y confiere al administrador de infraestructuras la facultad de establecer diferencias en función de los servicios de transporte de pasajeros de larga distancia, de transporte de pasajeros de corta distancia o de transporte de mercancías así como de los segmentos del mercado de tales servicios de transporte. No obstante, como ha indicado el Abogado General en el punto 85 de sus conclusiones, la Directiva 2001/14 no obliga a los Estados miembros a establecer reglas de tarifación más detalladas.
89. Acerca del argumento de la Comisión según el cual debería realizarse un test de capacidad del mercado para soportar los costes a fin de comprobar si todos los segmentos del mercado pueden soportarlos, hay que estimar que el administrador de infraestructuras sólo debe practicar ese test cuando se proponga percibir específicamente un incremento de los costes en función de los segmentos de mercado. Como se ha expuesto en el apartado 84 de la presente sentencia, el Estado miembro sólo está obligado a fijar un marco de tarifación, mientras que la tarifación misma incumbe al administrador de infraestructuras. De ello resulta que, en virtud de la Directiva 2001/14, la República Federal de Alemania no está obligada a imponer en su normativa nacional los instrumentos conforme a los cuales el administrador de infraestructuras debe determinar la capacidad de los segmentos de mercado para soportar los posibles incrementos de costes y las circunstancias en las que debe hacerlo.
90. Por las anteriores consideraciones se debe desestimar el motivo de la Comisión referido a la tarifación.
Sobre el motivo relativo a los incentivos para la reducción de los costes
Alegaciones de las partes
91. La Comisión afirma que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14 no ha sido transpuesto en la normativa alemana. En su opinión, ninguno de los mecanismos mencionados por la República Federal de Alemania incentivan al administrador de infraestructuras a reducir los costes de la puesta a disposición de la infraestructura o la cuantía de los cánones de acceso. Además, los convenios de prestación de servicios y financiación celebrados entre el Estado alemán, las empresas de infraestructuras de DB AG y esta misma sociedad no contienen ninguna disposición que prevea una reducción de los costes de infraestructura y de las tarifas.
92. La República Federal de Alemania alega que el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14 parte del principio de que conviene alcanzar el equilibrio entre los ingresos procedentes de cánones por utilización de la infraestructura y la financiación por el Estado, por una parte, y por otra los gastos de infraestructura. Considera que la importancia de los costes de la puesta a disposición de la infraestructura, el importe de los cánones de acceso y el de la financiación estatal se enmarcan en una relación económica que excluye exigencias jurídicas unilaterales. Así pues, las disposiciones de esa Directiva no permiten deducir una obligación unilateral de reducción de los costes o de las tarifas. El objetivo de la reducción de los costes y de los cánones de acceso previsto en el artículo 6, apartado 2, de dicha Directiva está subordinado al cumplimiento de las exigencias en materia de seguridad y mejora de la calidad del servicio de las infraestructuras.
93. Ese Estado miembro mantiene además que la Directiva 2001/14 no exige una reducción efectiva de los costes o de los cánones de acceso. Por el contrario, esa obligación debe conciliarse con las otras exigencias sobre la estructura de la tarifación. Por tanto, se debe realizar en conjunto el objetivo a largo plazo de llegar a un equilibrio entre los ingresos y los gastos relacionados con la infraestructura.
94. La República Federal de Alemania considera también que, conforme al texto del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2001/14, el legislador nacional puede elegir el instrumento de acción que utilizará para la transposición, a saber, o bien un contrato concluido entre la autoridad competente y el administrador de infraestructuras o bien medidas reglamentarias apropiadas.
95. Ese Estado miembro afirma que ha transpuesto plenamente el mecanismo de incentivo previsto en el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14. El convenio de prestación de servicios y financiación («Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung», en lo sucesivo, «LuFV») reúne los requisitos de un acuerdo contractual en el sentido del artículo 6, apartado 3, de esa Directiva y, por ello, constituye un sistema eficaz de incentivo para reducir los costes y los cánones de acceso conforme al artículo 6, apartado 2, de la citada Directiva.
96. En efecto, el LuFV impone en especial a los administradores de infraestructuras numerosas obligaciones en materia de garantía de la calidad y de información. Las exigencias cualitativas impuestas están estructuradas para garantizar una mejora progresiva de la calidad de las infraestructuras ferroviarias. Ese convenio limita las subvenciones del Estado federal para inversiones de sustitución a un importe anual de 2.500 millones de euros, y obliga a los administradores de infraestructuras a prever medios económicos propios para llevar a cabo el mantenimiento de las vías férreas.
97. Además, en el sector ferroviario existen numerosos factores sistémicos que incentivan la reducción de costes, pues las sociedades administradoras de infraestructuras deben gestionarse como empresas mercantiles obligadas a seguir los principios de la economía privada, especialmente aplicando un sistema de gestión empresarial orientado a la competencia, con el fin de maximizar las ganancias, lo que incita con vigor a DB Netz a reducir sus costes.
Apreciación del Tribunal de Justicia
98. En el presente motivo la Comisión reprocha en sustancia a la República Federal de Alemania no haber previsto mecanismos que incentiven al administrador de infraestructuras para limitar los costes ligados a la puesta a disposición de las infraestructuras o a reducir la cuantía de los cánones de acceso.
99. La Comisión y la República Federal de Alemania discrepan acerca de si deben establecerse medidas incentivadoras para que el administrador de infraestructuras reduzca los costes de puesta a disposición de infraestructuras así como, con independencia de éstas, medidas de igual naturaleza para que rebaje los cánones de acceso.
100. Hay que recordar que, conforme al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14, los Estados miembros deben establecer las condiciones para que, en circunstancias empresariales normales y a lo largo de un período de tiempo razonable, la contabilidad del referido administrador refleje como mínimo una situación de equilibrio entre, por una parte, los cánones por utilización, los excedentes de otras actividades comerciales y la financiación estatal y, por otra, los gastos de infraestructura. Con arreglo al artículo 6, apartado 2, de la misma Directiva, se incentivará a los administradores de infraestructuras a que reduzcan los costes de la puesta a disposición de infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso.
101. Acerca de ello, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2001/14 prevé que lo dispuesto en el apartado 2 se llevará a cabo bien mediante un acuerdo contractual plurianual entre la autoridad competente y el administrador de infraestructuras que prevea la financiación estatal, bien estableciendo medidas adecuadas de reglamentación que prevean las facultades necesarias. Por tanto, los Estados miembros están facultados para poner en práctica las medidas incentivadoras en un contrato plurianual o mediante disposiciones reglamentarias.
102. En el presente caso el LuFV fue concluido entre el Estado alemán, DB AG y las empresas de infraestructura ferroviaria de esa sociedad y constituye una medida de incentivo a través de un acuerdo contractual plurianual como el previsto por el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2001/14.
103. En efecto, las condiciones a las que está sujeta la financiación estatal previstas por el LuFV son apropiadas para incentivar al administrador de infraestructuras a reducir los costes, dado que limitan las subvenciones del Estado federal para inversiones de sustitución a 2.500 millones de euros, ello pese a la inflación, lo que obliga a ese administrador, que debe respetar un estándar de calidad constante, a reducir los costes. Ello es tanto más así cuanto el administrador de infraestructuras está obligado a aportar una contribución procedente de sus propios recursos para la realización de inversiones de sustitución.
104. De igual modo, el LuFV impone obligaciones en materia de garantía de la calidad y de información que el administrador de la infraestructura debe cumplir, incurriendo en sanciones de no hacerlo.
105. Así pues, esas medidas incentivan al administrador de infraestructuras a reducir los costes, e indirectamente a rebajar la cuantía de los cánones.
106. En lo que atañe al argumento de la Comisión de que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14 obliga a los Estados miembros a prever medidas incentivadoras de la reducción de los cánones de acceso distintas de las previstas para incentivar la reducción de los costes, es preciso constatar que el considerando 40 de esa Directiva manifiesta que la infraestructura ferroviaria es un monopolio natural, y que en consecuencia es preciso incentivar a sus administradores para que reduzcan costes y apliquen una gestión eficaz. Pues bien, ese considerando no se refiere a los cánones sino sólo a los costes.
107. Es cierto que el artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14 prevé que se incentivará la reducción de los costes y de los cánones de acceso. Sin embargo, esa disposición no establece en absoluto que esas medidas incentivadoras deban ser establecidas de forma separada.
108. En efecto, acoger el criterio de la Comisión equivaldría a reconocer la obligación de un Estado miembro de incentivar al administrador de infraestructuras para repercutir en los usuarios de la red, con una rebaja de los cánones, una parte de los excedentes obtenidos por un aumento de su eficiencia, aun cuando no pudiera cubrir todos los costes de puesta a disposición de la infraestructura. Esa interpretación obligaría al Estado miembro, como contrapartida de esa repercusión, a financiar la infraestructura. Es preciso observar que esa interpretación estaría en contradicción con el artículo 6, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2001/14, que prevé que, dentro del marco tarifario de los artículos 7 y 8 de la misma Directiva, un Estado miembro podrá exigir al administrador de la infraestructura que equilibre sus cuentas sin financiación estatal.
109. Por tanto, se debe estimar que la obligación de incentivar a los administradores a que reduzcan los costes de la puesta a disposición de infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso se cumple en el presente caso por las medidas tendentes a reducir los costes de la puesta a disposición de infraestructura, que también tienen incidencia en la reducción de los cánones, como se ha expuesto en los apartados 102 a 105 de la presente sentencia.
110. Además, también hay que observar que las medidas incentivadoras de la reducción de los costes de la puesta a disposición de infraestructura no podrán sino originar una reducción de la cuantía de los cánones de acceso, ya se fijen éstos en virtud del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14, o del artículo 8, apartado 1, de la misma Directiva.
111. De las consideraciones precedentes resulta que debe desestimarse el motivo de la Comisión referido a las medidas incentivadoras de la reducción de costes.
Sobre el motivo relativo a las competencias del organismo regulador
Alegaciones de las partes
112. La Comisión afirma ante todo que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones derivadas del artículo 30, apartado 4, de la Directiva 2001/14, puesto en relación con el artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440.
113. Según la Comisión, el organismo regulador sólo puede cumplir la obligación que le impone el artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440 de supervisar periódicamente la competencia en los mercados de servicios ferroviarios y corregir los fenómenos negativos en tales mercados si está autorizado para interrogar a las empresas ferroviarias y a los administradores de infraestructuras, con independencia de denuncias o de una sospecha concretas de infracción de las Directivas de que se trata, y cuando está facultado para obligarles a atender a sus solicitudes de información imponiendo en su caso sanciones adecuadas. Si no dispone de información obtenida a través de solicitudes de información de este tipo, el organismo regulador, que tendrá que apoyarse siempre en los datos facilitados por los denunciantes, no podrá incoar un procedimiento a iniciativa propia.
114. En segundo término la Comisión considera que se ha transpuesto de forma incompleta el artículo 30, apartado 4, de la Directiva 2001/14, pues dicho artículo no distingue entre los administradores de infraestructuras y las empresas de transporte.
115. Por último, si el organismo regulador no está facultado para hacer cumplir una solicitud de información, únicamente podrá basarse en los datos que las empresas ferroviarias tengan a bien comunicarle, lo que no se ajusta a los objetivos de la Directiva 2001/14.
116. La República Federal de Alemania alega que el artículo 30, apartado 4, de la Directiva 2001/14 no exige que el organismo regulador esté facultado para obtener información a falta de un motivo específico o de una sospecha de infracción. Por el contrario, dicha disposición debe interpretarse en el contexto del ámbito de aplicación y del objetivo normativo de esa Directiva, es decir la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y su tarifación. En este contexto el organismo regulador ejerce antes bien una función de organismo de recurso que supervisa y garantiza el acceso no discriminatorio a la infraestructura ferroviaria en relación con la adjudicaci ón de la capacidad y la tarifación. Esta disposición únicamente prevé un derecho material a obtener información y la consiguiente obligación de facilitarla, sin que en la Directiva se mencione la cuestión de la sanción de tal derecho.
117. De igual manera, el artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440 no faculta al organismo regulador para obtener información o imponer sanciones en el ámbito de la competencia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
118. Con el presente motivo la Comisión reprocha en sustancia a la República Federal de Alemania haber incumplido sus obligaciones derivadas del artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440 y del artículo 30, apartado 4, de la Directiva 2001/14, al no establecer que el organismo regulador previsto en dicho artículo 30 esté facultado para interrogar a las empresas ferroviarias y a los administradores de infraestructuras, con independencia de denuncias o de una sospecha concreta de infracción de las Directivas de que se trata, y para imponerles sanciones.
119. Conforme al artículo 30, apartado 4, de la Directiva 2001/14, el organismo regulador tendrá la facultad de pedir la información pertinente al administrador de infraestructuras, candidatos y cualquier tercero interesado de un Estado miembro, información que deberá serle facilitada sin dilación.
120. Es preciso constatar que el artículo 30, apartado 4, de la Directiva 2001/14 no exige que el organismo regulador esté facultado para obtener información a falta de un motivo específico o de una sospecha de infracción.
121. Hay que observar al respecto que el artículo 30, apartado 4, de la Directiva 2001/14 debe interpretarse atendiendo a su campo de aplicación y al objetivo pretendido por esa Directiva.
122. Según resulta del decimosexto considerando de la Directiva 2001/14, los sistemas de tarifación y adjudicación de la capacidad deberían propiciar la competencia leal en la prestación de servicios ferroviarios. Además, según el considerando 46 de la misma Directiva, la gestión eficiente y la utilización justa y no discriminatoria de la infraestructura ferroviaria requiere el establecimiento de un organismo regulador que supervise la aplicación de estas normas y actos de la Unión y actúe como órgano de apelación sin perjuicio de la posibilidad de recurrir por vía judicial.
123. El objeto de la Directiva 2001/14, enunciado en su artículo 1, también confirma esa interpretación. En efecto, según esa disposición la Directiva establece los principios y procedimientos para la fijación y percepción de cánones por utilización de infraestructuras ferroviarias y para la adjudicación de capacidad de las mismas.
124. De esos aspectos y del contexto reglamentario del que forma parte el artículo 30, apartado 4, de la Directiva 2001/14, se deduce que el organismo regulador previsto en esa disposición tiene la función de supervisar y garantizar un acceso no discriminatorio a la infraestructura ferroviaria en el marco de la adjudicación de la capacidad y la tarifación. Por ello, la posibilidad de que ese organismo obtenga información deriva del artículo 30, apartado 2, de la Directiva 2001/14, que prevé que los candidatos podrán recurrir al referido organismo si consideran haber sufrido injusticia, discriminación o cualquier otro perjuicio.
125. En lo que atañe a la cuestión de si el artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440, puesto en relación con el artículo 30, apartado 4, de la Directiva 2001/14, permite que el organismo regulador lleve a cabo investigaciones de oficio, sin que se haya presentado una denuncia y a falta de un motivo específico o de toda sospecha de infracción, conviene recordar que el artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440 prevé que el organismo regulador establecido en virtud del artículo 30 de la Directiva 2001/14, u otro órgano que disponga de igual independencia, supervisará la competencia en los mercados de servicios ferroviarios, incluido el mercado de transporte de mercancías por ferrocarril.
126. Es preciso constatar que el artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440 no menciona la posibilidad ni tampoco la obligación de que un Estado miembro exija al organismo regulador, en el contexto de su función de control de la competencia, que obtenga información a falta de un motivo específico o de toda sospecha de infracción, o de que imponga sanciones.
127. Es cierto que el artículo 10, apartado 7, párrafo segundo, tercera frase, de la Directiva 91/440 prevé que el organismo de regulación decidirá en el plazo más breve posible, previa denuncia o, en su caso, de oficio, sobre las medidas adecuadas para eliminar los fenómenos negativos en esos mercados. No obstante, del sistema de esa disposición, que remite al artículo 30 de la Directiva 2001/14, cuyo alcance se ha analizado en los apartados 121 a 125 de la presente sentencia, se deduce que el lugar de esa frase dentro del mismo artículo 10, apartado 7, párrafo segundo, de la Directiva 91/440, así como la competencia del organismo regulador para pronunciarse de oficio sobre las medidas adecuadas para eliminar los fenómenos negativos en los mercados de servicios ferroviarios, debe interpretarse en el sentido de que ese organismo puede actuar, sin previa denuncia, basándose en informaciones de las que llegue a tener conocimiento, en especial en caso de sospecha concreta de una infracción, y no en el sentido de que esté facultado para iniciar sus propias investigaciones y obligar a las empresas afectadas a responder en relación con éstas.
128. Por consiguiente, el artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440 y el artículo 30, apartado 4, de la Directiva 2001/14 no prevén expresamente que el Estado miembro deba poner en práctica medidas que permitan al organismo regulador obtener información a falta de denuncia o de sospecha de infracción de esas Directivas y prever sanciones por esas posibles infracciones. Así pues, no se puede reprochar a la República Federal de Alemania no haber previsto tales medidas en su legislación nacional.
129. De ello resulta que se ha de desestimar el motivo de la Comisión referido a las competencias del organismo regulador. Por todas las consideraciones que preceden debe desestimarse el recurso de la Comisión.
Costas
130. En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la República Federal de Alemania ha solicitado la condena en costas de la Comisión y los motivos formulados por ésta han sido desestimados, procede condenarla en costas.
131. En virtud del artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento la República Checa y la República Italiana cargarán con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la Comisión Europea.
3) La República Checa y la República Italiana cargarán con sus propias costas.