62000CC0294_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En Austria, el ejercicio de la profesión de «Heilpraktiker», como se conoce en Alemania, así como la formación para convertirse en «Heilpraktiker» y la publicidad al respecto, están prohibidos. Ante la cuestión suscitada en el litigio principal de si dichas prohibiciones son compatibles con el Derecho comunitario, el Oberster Gerichtshof (Austria) (en lo sucesivo, «órgano jurisdiccional remitente») plantea a este Tribunal de Justicia dos cuestiones relativas a la interpretación de los artículos 43 CE y 49 CE, así como de la Directiva 92/51/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, relativa a un segundo sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales, que completa la Directiva 89/48/CEE.
I. Marco jurídico
El Derecho comunitario
2. En el artículo 1 de la Directiva 92/51 se dispone lo siguiente:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá:
[...]
e) por profesión regulada, la actividad o conjunto de actividades profesionales reguladas que constituyan dicha profesión en un Estado miembro;
f) por actividad profesional regulada, una actividad profesional cuyo acceso o ejercicio, o una de sus modalidades de ejercicio en un Estado miembro, esté sometido directa o indirectamente, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, a la posesión de una titulación de formación o de un certificado de competencia [...]
[...]»
3. Según el artículo 2 de la Directiva 92/51, que constituye el único artículo del capítulo II, titulado «Ámbito de aplicación»:
«La presente Directiva se aplicará a todos los nacionales de un Estado miembro que se propongan ejercer, por cuenta propia o ajena, una profesión regulada en un Estado miembro de acogida.
La presente Directiva no se aplicará a las profesiones que sean objeto de una directiva específica que establezca entre los Estados miembros un reconocimiento mutuo de títulos, ni a las actividades que sean objeto de una directiva que figura en el anexo A.
[...]»
4. Según su tercer considerando, la Directiva 93/16/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, destinada a facilitar la libre circulación de los médicos y el reconocimiento mutuo de sus diplomas, certificados y otros títulos, tiene por objeto facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios de los médicos.
5. A tal fin, en su artículo 2 se dispone lo siguiente:
«Cada Estado miembro reconocerá los diplomas, certificados y otros títulos expedidos a los nacionales de los Estados miembros por los otros Estados miembros con arreglo al artículo 23, enumerados en el artículo 3, y les dará en su territorio, para el acceso a las actividades de los médicos y al ejercicio de las mismas, igual efecto que a los diplomas, certificados y otros títulos por él expedidos.»
El Derecho austriaco y el Derecho alemán
6. En Austria, con arreglo al artículo 1, apartado 1, de la Ausbildungsvorbehaltsgesetz (Ley relativa a las formaciones reguladas; BGBl nº 378/1996) la formación para acceder a las actividades que se rigen, en particular, por la Ärztegesetz 1984 (Ley relativa a la profesión médica de 1984; actualmente, Ärztegesetz 1998; BGBl nº 169/1998) está reservada exclusivamente a las instituciones previstas al efecto en las leyes federales.
7. Según la Ausbildungsvorbehaltsgesetz, todas las demás personas u organismos tienen prohibido ofrecer directamente o a través de terceros dichas formaciones. Cualquier tentativa en este sentido puede ser objeto de sanción. La publicidad se considera una tentativa. La Ley establece como sanción multas de hasta 500.000 ATS. La nulidad de los contratos de formación celebrados infringiendo la Ley no está expresamente prevista como sanción.
8. Con arreglo a la exposición de motivos de la Ley (150 BlgNR 20. GP, 24), mediante esta norma el legislador pretendía impedir la actividad de los centros (especialmente de origen alemán) que se establecen en Austria y hacen en ese país una profusa publicidad de las formaciones de «Heilpraktiker» («curandero» o «persona que practica la medicina sin ser médico») pese a que dicha actividad no es legal con arreglo al Derecho austriaco. En dicha exposición de motivos se subraya la necesidad de una intervención urgente del legislador, en particular, para proteger a los consumidores.
9. Según el artículo 2, apartado 2, de la Arztegesetz, el ejercicio de la profesión médica comprende cualquier actividad basada en conocimientos médico-científicos que se practique directamente sobre la persona o indirectamente para la persona, en particular, el diagnóstico y el tratamiento de las enfermedades y de los trastornos físicos o psíquicos.
10. Del artículo 3, apartados 1 y 4, de la Arztegesetz se desprende que el ejercicio de esta profesión está prohibido a cualquier persona que no sea médico.
11. En Alemania, la profesión de «Heilpraktiker» está regulada por la Heilpraktikergesetz (Ley relativa a las personas que practican la medicina sin ser médicos; en lo sucesivo, «HPrG»), de 17 de febrero de 1939 (RGBl I, p. 251), modificada mediante la Ley de 2 de marzo de 1974.
12. Con arreglo al artículo 1, apartado 1, de la HPrG, cualquier persona que no posea un título de médico y se proponga ejercer la profesión de «Heilpraktiker» está obligada a solicitar una autorización para ello. Según el artículo 1, apartado 2, de la HPrG, la actividad de «Heilpraktiker» se define como la actividad profesional o comercial destinada a diagnosticar, curar o aliviar las enfermedades, los dolores o las lesiones físicas en la persona.
13. En virtud de las disposiciones pertinentes del Durchführungsverordnung zum HPrG (Reglamento de aplicación de la HPrG) de 18 de febrero de 1939 (RGBl I, p. 259), la autorización para ejercer la profesión de «Heilpraktiker» debe expedirse al solicitante siempre que éste no se halle incurso en alguna de las prohibiciones que se mencionan. En particular, se deniega la autorización al solicitante que todavía no haya cumplido los veinticinco años o que no pueda acreditar haber completado la enseñanza primaria, o bien en el caso de que un examen de los conocimientos y aptitudes del solicitante, efectuado por los servicios de sanidad, ponga de manifiesto que el ejercicio de la profesión de «Heilpraktiker» por parte de aquél constituiría un peligro para la salud pública.
II. Hechos y procedimiento principal
14. Deutsche Paracelsus Schulen für Naturheilverfahren GmbH (en lo sucesivo, «Deutsche Paracelsus Schulen») es una sociedad alemana que ofrece desde hace aproximadamente veinte años cursos de formación para acceder a la profesión de «Heilpraktiker». También está establecida en Austria, donde imparte cursos desde hace diez años. La captación de alumnos para los cursos que ofrece se lleva a cabo, en particular, mediante la publicación de anuncios en la prensa.
15. A raíz de uno de estos anuncios, en enero de 1996, el Sr. Gräbner, nacional austriaco con domicilio en Austria, se puso en contacto con Deutsche Paracelsus Schulen, que le envió folletos informativos y un formulario de inscripción. Este formulario contiene solicitudes de matriculación para dos niveles de formación (I y II) como «Heilpraktiker». En el epígrafe correspondiente a cada uno de los niveles se ofrecen precisiones sobre el contenido de la enseñanza y sobre un programa de formación mediante vídeos que también se ofrece. En particular, dicho formulario contiene la siguiente advertencia: «Le advertimos de que la profesión de "Heilpraktiker" no puede ejercerse en Austria [...] En Alemania, deberá superar las pruebas médicas oficiales de "Heilpraktiker"».
16. El 20 de febrero de 1996, el Sr. Gräbner firmó un contrato relativo a la formación de los niveles I y II y solicitó la compra de las cintas de vídeo para los estudios prácticos. En total, los costes ascendían, incluidos los derechos de matrícula, a 90.390 ATS, de los cuales 18.000 ATS correspondían al programa de aprendizaje mediante vídeos.
17. Posteriormente, el Sr. Gräbner no volvió a mantener ningún contacto con Deutsche Paracelsus Schulen. Tampoco ejerció en el plazo de una semana previsto al efecto su derecho a retirar la solicitud de matrícula, ni resolvió por escrito los contratos de formación que había celebrado.
18. Invocando el contrato de formación para acceder a la profesión de «Heilpraktiker» celebrado con el Sr. Gräbner, Deutsche Paracelsus Schulen reclamó ante los órganos jurisdiccionales austriacos el pago de 90.390 ATS. En su demanda alegó que debía ser posible hacer publicidad de las formaciones para acceder a profesiones cuyo ejercicio no está autorizado en Austria y que, no obstante lo dispuesto en la Ausbildungsvorbehaltsgesetz, la formación de curandero debía ser autorizada en dicho Estado miembro. En particular, sostuvo que cualquier otra interpretación de dicha Ley infringiría el Derecho comunitario y, en particular, el derecho a la libre prestación de servicios.
19. El Sr. Gräbner alegó ante los órganos jurisdiccionales austriacos, en particular, que el contrato de que se trata adolecía de nulidad por infringir la Ausbildungsvorbehaltsgesetz.
20. En primera instancia, el Bezirksgericht Linz-Land condenó al Sr. Gräbner, mediante resolución de 29 de enero de 1999, al pago de la cantidad de 90.390 ATS.
21. En apelación, el Landesgericht Linz confirmó dicha sentencia mediante resolución de 26 de mayo de 1999, si bien autorizó la interposición de un recurso de casación ante el Oberster Gerichtshof.
22. En su resolución de remisión, éste señala que, de acuerdo con su propia jurisprudencia, se considera nulo un contrato que viola una prohibición legal no sólo cuando esta consecuencia jurídica esté expresamente prevista en la Ley, sino también cuando la finalidad de la prohibición exija de forma imperativa la nulidad de dicho acto jurídico. Dicho órgano jurisdiccional considera, en particular, que la finalidad de la Ausbildungsvorbehaltsgesetz entraña la nulidad del contrato de que se trata en el procedimiento principal. No obstante, se pregunta por la compatibilidad de la legislación austriaca controvertida con el Derecho comunitario.
III. Las cuestiones prejudiciales
23. En consecuencia, mediante resolución de 13 de julio de 2000 el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las dos siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Puede un Estado miembro continuar reservando, en particular tras la adopción de la Directiva 92/51/CEE relativa a un segundo sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales, el ejercicio de una actividad paramédica, como la de Heilpraktiker regulada por la Ley alemana sobre los curanderos [...], a las personas que posean un título de médico, o esto infringe actualmente el artículo 43 CE (antiguo artículo 52 del Tratado CE), sobre la libertad de establecimiento, y el artículo 50 CE (antiguo artículo 60 del Tratado CE) sobre la libre prestación de servicios?
2) ¿Se oponen las disposiciones de Derecho comunitario antes citadas a normas nacionales que reservan la formación para acceder a profesiones reguladas por una normativa en materia de salud pública a los centros previstos al efecto y que prohíben a cualquier otra persona o centro ofrecer directamente o a través de terceros dicha formación, o hacer publicidad de la misma, aun cuando dicha formación sólo se refiera a determinados aspectos de la actividad médica?»
IV. Análisis
Sobre la primera cuestión prejudicial
24. Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, fundamentalmente, si una legislación nacional que tenga por efecto reservar el ejercicio de la actividad de «Heilpraktiker» únicamente a las personas que posean un título de médico es compatible con el Derecho comunitario.
25. El órgano jurisdiccional remitente declara tener conocimiento de la sentencia de 3 de octubre de 1990, Bouchoucha. Esta sentencia tenía por objeto un problema prácticamente idéntico al del presente asunto en la medida en que también se trataba de una profesión paramédica. El Tribunal de Justicia declaró que «en la medida en que no existe definición comunitaria de las actividades de los médicos, la determinación de los actos que se reservan a la profesión médica es, en principio, competencia de los Estados miembros. Se sigue de ello que, mientras no exista una regulación comunitaria del ejercicio de la osteopatía como profesión, cada Estado miembro es libre de regular el ejercicio de esta actividad en su territorio, sin establecer discriminaciones entre sus propios nacionales y los de los otros Estados miembros.»
26. El Tribunal de Justicia llegó a la conclusión, en el fallo de la sentencia mencionada, de que «a falta de una armonización comunitaria de las actividades que corresponden exclusivamente al ejercicio de funciones médicas, el artículo 52 del Tratado CEE no se opone a que un Estado miembro reserve únicamente a las personas que posean el título de médico el ejercicio de una actividad paramédica como la osteopatía».
27. En apoyo de este razonamiento, basado en el tenor del artículo 52 del Tratado CE (actualmente artículo 43 CE, tras su modificación), también puede citarse el artículo 46 CE, apartado 1, que prevé que las disposiciones del capítulo del Tratado dedicado a la libertad de establecimiento y las medidas adoptadas en virtud de las mismas «no prejuzgarán la aplicabilidad de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que prevean un régimen especial para los extranjeros y que estén justificadas por razones de [...] salud pública».
28. En mi opinión, es posible deducir -a contrario- de dicha disposición que no es necesario justificar una normativa adoptada con la finalidad de proteger la salud pública y que se aplica indistintamente a todas las personas establecidas o que quieren establecerse en el territorio de un Estado miembro. Ello no prejuzga, ciertamente, el derecho de un demandante a abordar la cuestión de la justificación de una normativa intentando demostrar que ésta constituye una discriminación encubierta porque tiene por objeto, en realidad, impedir o dificultar excesivamente el establecimiento de los nacionales extranjeros. Pero no veo razones para acoger tal tesis en un caso como el del presente asunto en el que también se prohíbe a los propios nacionales el ejercicio de la misma actividad.
29. Por lo demás, también procede recordar el artículo 47 CE, apartado 3, que, aunque el Tribunal de Justicia no lo haya citado expresamente, subyace a todo el razonamiento seguido en la sentencia Bouchoucha, antes citada. Con arreglo a esta disposición, «en cuanto a las profesiones médicas, paramédicas y farmacéuticas, la progresiva supresión de las restricciones quedará subordinada a la coordinación de las condiciones exigidas para su ejercicio en los diferentes Estados miembros».
30. De lo anterior se deriva que la progresiva supresión de las restricciones en los ámbitos médico, paramédico y farmacéutico está subordinada a un requisito que no existe para los demás ámbitos profesionales.
31. Todo ello me lleva a considerar que la sentencia Bouchoucha, antes citada, constituye una referencia válida para la solución del problema que nos ocupa.
32. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, no obstante, si la Directiva 92/51, que se adoptó después del pronunciamiento de la sentencia Bouchoucha, antes citada, u otra norma de Derecho comunitario, no ha modificado la situación jurídica en dicho ámbito.
33. A este respecto, Deutsche Paracelsus Schulen estima que la Directiva 92/51 se aplica a la profesión de «Heilpraktiker». Según ella, de lo anterior se deriva que un «Heilpraktiker» que está autorizado a ejercer en un Estado miembro también debe estarlo en todos los demás Estados miembros.
34. Al igual que el Sr. Gräbner, los Gobiernos austriaco y del Reino Unido, así como la Comisión, considero, no obstante, que resulta de una lectura atenta de la Directiva 92/51 que ésta no puede tener incidencia en la resolución del litigio del procedimiento principal.
35. En efecto, como se deriva del artículo 2 de la Directiva 92/51, ésta «se aplicará a todos los nacionales de un Estado miembro que se propongan ejercer, por cuenta propia o ajena, una profesión regulada en un Estado miembro de acogida». Pues bien, como alegan las partes indicadas anteriormente que intervinieron en el procedimiento, la profesión de «Heilpraktiker» no es una profesión regulada en Austria, que es el Estado de acogida, sino que está simplemente prohibida. La Directiva 92/51 no es aplicable, por tanto, al problema que nos ocupa.
36. Deutsche Paracelsus Schulen considera, no obstante, que el Derecho comunitario no contempla el concepto de «profesión prohibida», sino sólo las profesiones reguladas y las profesiones no reguladas. Dado que existe en Austria una normativa de la profesión de «Heilpraktiker», aun cuando esta normativa se presenta con la forma de una prohibición, esta profesión debería considerarse como una profesión regulada en el sentido de la Directiva 92/51.
37. En mi opinión, este argumento no puede acogerse.
38. En efecto, el concepto de «profesión regulada» está definido en el artículo 1, letra e), de la Directiva 92/51 como «la actividad o conjunto de actividades profesionales reguladas que constituyan dicha profesión en un Estado miembro».
39. A su vez, el concepto de «actividad profesional regulada» está definido en el artículo 1, letra f), de la Directiva 92/51 como «una actividad profesional cuyo acceso o ejercicio, o una de sus modalidades de ejercicio en un Estado miembro, esté sometido directa o indirectamente, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, a la posesión de una titulación de formación o de un certificado de competencia [...]».
40. Por otro lado, con motivo de la interpretación de las disposiciones prácticamente idénticas de la Directiva 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años, el Tribunal ya tuvo ocasión de declarar que «[...] una profesión regulada es una actividad profesional que, por lo que respecta a sus condiciones de acceso o de ejercicio, está directa o indirectamente regulada por disposiciones de carácter jurídico, a saber, disposiciones legales, reglamentarias o administrativas».
41. De estas definiciones se desprende que una profesión regulada es una profesión autorizada a priori, pero sujeta, por lo que respecta a su acceso o a su ejercicio, a unas condiciones establecidas por las autoridades de los Estados miembros. En consecuencia, una profesión prohibida no es una profesión regulada a efectos de la Directiva 92/51.
42. Por otro lado, me parece que la conclusión de que un «Heilpraktiker» autorizado para ejercer en un Estado miembro debe serlo también en todos los demás Estados miembros -conclusión que Deutsche Paracelsus Schulen extrae del hecho de que, a su juicio, la Directiva 92/51 se aplica a la profesión de «Heilpraktiker»- es contraria al objetivo de la normativa comunitaria en materia de reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos, de la que forma parte la Directiva 92/51.
43. En efecto, el objetivo de esta normativa es que un Estado miembro reconozca los títulos expedidos por otro Estado miembro que sean equivalentes a los títulos que él mismo expide. Así lo atestigua, por ejemplo, el segundo considerando de la Directiva 92/51, según el cual «[...] todo Estado miembro de acogida donde esté regulada una profesión está obligado a tomar en consideración la cualificación adquirida en otro Estado miembro y a estimar si se corresponde con la que él mismo exige».
44. En consecuencia, es inherente a la normativa comunitaria en materia de reconocimiento mutuo el hecho de que ésta se muestra respetuosa con los títulos expedidos por los Estados miembros, si bien exige este mismo respeto, bajo la forma del reconocimiento de los títulos equivalentes, entre un Estado miembro y otro. Ahora bien, me parece que la obligación para un Estado miembro de autorizar en su territorio el ejercicio de una actividad, a pesar de que dicho Estado haya considerado necesario prohibirla, se encuentra en las antípodas de esta idea de respeto intrínseca a la normativa en materia de reconocimiento mutuo.
45. A efectos prácticos, quisiera añadir asimismo que si -por hipótesis- la profesión de «Heilpraktiker» en Alemania debiera considerarse una «profesión regulada» en Austria, en el sentido de que, en este último Estado miembro, las actividades de este tipo forman parte de las actividades propias de la profesión de médico, debería concluirse en todo caso que no se aplica la Directiva 92/51.
46. En efecto, el reconocimiento mutuo de los diplomas, certificados y otros títulos de los médicos se rige por la Directiva 93/16/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, destinada a facilitar la libre circulación de los médicos y el reconocimiento mutuo de sus diplomas, certificados y otros títulos. Por ello, esta materia está excluida del ámbito de aplicación de la Directiva 92/51 en virtud de su artículo 2, párrafo segundo, según el cual la Directiva 92/51 «no se aplicará a las profesiones que sean objeto de una directiva específica que establezca entre los Estados miembros un reconocimiento mutuo de títulos».
47. En consecuencia, de todo lo anterior se desprende que la Directiva 92/51 no se aplica al problema que aquí nos ocupa.
48. Considero asimismo que no existen otras normas de Derecho comunitario adoptadas con posterioridad a dicha sentencia que puedan afectar a esta conclusión. A tal respecto, únicamente cabría invocar la Directiva 93/16. Ahora bien, procede señalar, tal como hizo la Comisión, que el asunto que aquí nos ocupa no se refiere al reconocimiento de un título de médico. Por consiguiente, dicha Directiva carece de toda pertinencia en el presente litigio.
49. Con carácter subsidiario, Deutsche Paracelsus Schulen señala, sin embargo, que «suponiendo que sigan concurriendo las circunstancias que dieron lugar a la sentencia Bouchoucha (a saber, la "falta de una armonización comunitaria de las actividades que corresponden exclusivamente al ejercicio de funciones médicas"), por lo menos no puede admitirse que los Estados miembros obstaculicen o impidan la libre circulación de servicios simplemente reservando a los médicos determinadas actividades que, en otro Estado miembro, puede ejercer legalmente una persona que no sea médico».
50. Más concretamente, remitiéndose a la sentencia de 9 de marzo de 1999, Centros, Deutsche Paracelsus Schulen sostiene que las medidas nacionales destinadas a obstaculizar o a hacer menos atractivo el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado CE únicamente son legales si reúnen cuatro requisitos: las medidas no deben aplicarse de manera discriminatoria, deben estar justificadas por razones imperiosas de interés general, ser adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y no ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.
51. ¿Qué debe pensarse de este argumento?
52. La sentencia Centros, antes citada, sólo reproduce, en este punto, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia establecida, en primer lugar, en las sentencias de 31 de marzo de 1993, Kraus, de 30 de noviembre de 1995, Gebhard, y de 4 de julio de 2000, Haim. Estas sentencias son posteriores a la sentencia Bouchoucha, antes citada.
53. Además, estos cuatro requisitos han sido recogidos en la sentencia de 1 de febrero de 2001, Mac Queen y otros, que tiene por objeto una normativa nacional que reserva determinados exámenes de vista a los médicos oftalmólogos y los prohíbe a los ópticos, y por tanto una situación muy similar a la del asunto Bouchoucha y a la del presente asunto. En esta sentencia, el Tribunal de Justicia recordó, en primer lugar, que una de las partes en el litigio principal había invocado, en apoyo de su tesis, el hecho de que en la sentencia Bouchoucha, antes citada, el Tribunal de Justicia había reconocido que, mientras no exista una regulación comunitaria de la actividad de osteópata, cada Estado miembro era libre de regular el ejercicio de esta actividad en su territorio, con la única salvedad de no establecer discriminaciones entre sus propios nacionales y los de los otros Estados miembros y que las mismas consideraciones se aplican al asunto principal.
54. El Tribunal de Justicia continuó del siguiente modo:
«Aunque, a falta de tal armonización en lo que se refiere a las actividades que son objeto del procedimiento principal, los Estados miembros siguen siendo competentes, en principio, para definir el ejercicio de dichas actividades, no es menos cierto que están obligados a ejercer sus competencias en este ámbito respetando las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado (véanse las sentencias de 29 de octubre de 1998, De Castro Freitas y Escallier, asuntos acumulados C-193/97 y C-194/97, Rec. p. I-6747, apartado 23, y de 3 de octubre de 2000, Corsten, C-58/98 [Rec. p. I-7919], apartado 31).
Según el artículo 52 del Tratado, párrafo segundo, la libertad de establecimiento se ejerce en las condiciones fijadas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales. De ello se desprende que, cuando el acceso a una actividad específica, o su ejercicio, esté regulado en el Estado miembro de acogida, el nacional de otro Estado miembro que pretenda ejercer esa actividad deberá, en principio, reunir los requisitos de dicha normativa (sentencia de 30 de noviembre de 1995, Gebhard, C-55/94, Rec. p. I-4165, apartado 36).
No obstante, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que las medidas nacionales que puedan obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado únicamente pueden justificarse si reúnen cuatro requisitos [...]»
55. Este razonamiento me suscita las siguientes cuestiones. Ciertamente, es indiscutible que los Estados miembros deben ejercer sus competencias en el ámbito de las actividades médicas respetando las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado, pero sólo las libertades fundamentales tal como están efectivamente garantizadas por el Tratado.
56. Pues bien, el Tratado prevé que la libertad de establecimiento se ejercerá «en las condiciones fijadas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales». Además, con arreglo al artículo 47 CE, apartado 3, por lo que se refiere a las profesiones médicas, paramédicas y farmacéuticas, la supresión progresiva de las restricciones quedará subordinada a la coordinación de las condiciones exigidas para su ejercicio en los diferentes Estados miembros.
57. En consecuencia, no puede existir, más allá de estas disposiciones que definen cuál es, concretamente, el contenido o el alcance de la libertad fundamental denominada «libertad de establecimiento», que el Tratado garantiza, en el ámbito médico y paramédico, una norma no escrita según la cual toda normativa nacional que contenga disposiciones no previstas por la del Estado miembro del que procede el particular que desea desplazarse, cree ipso facto una «restricción» y que ésta sólo pueda tolerarse si puede justificarse por «razones imperiosas de interés general». Por tanto, no podría imponerse tal justificación. Comparto, en consecuencia, la opinión de los que estiman que el artículo 43 CE es una cláusula que prohíbe las discriminaciones, directas e indirectas, y no sólo una cláusula que prohíbe, en principio, a todo Estado miembro tener una legislación más estricta que la de uno de los otros y que le impone, por tanto, justificar dicha «restricción». Además, podría resulta que esta normativa fuera más liberal que la de este o aquel Estado miembro, y si llevamos el razonamiento hasta sus últimas consecuencias, se llegaría a la conclusión de que sólo la normativa más liberal de todas es compatible con el Tratado. Pues bien, está claro que el artículo 47 CE, apartado 3, no pretende este tipo de armonización automática sobre la base del mínimo denominador común.
58. Pero, de todos modos, incluso si se aplican en el presente asunto los cuatro requisitos mencionados anteriormente, se llega a la conclusión de que Austria puede, válidamente, reservar a los médicos las actividades comprendidas en la profesión de «Heilpraktiker» en Alemania.
59. En primer lugar, ninguna de las partes que intervinieron en el procedimiento discute que la norma según la cual únicamente los médicos pueden ejercer las actividades de que se trata se aplica con independencia de la nacionalidad y del Estado miembro de establecimiento de las personas a las que se dirige.
60. Por lo que respecta a los requisitos segundo y tercero, considero que la norma está justificada por una razón imperiosa de interés general relativa a la protección de la salud. Además, es adecuada para garantizar la realización de dicho objetivo. A este respecto, cabe remitirse a la sentencia Mac Quen y otros, antes citada, en la que el Tribunal de Justicia hizo el siguiente análisis, que, a mi entender, puede trasladarse íntegramente al problema que nos ocupa:
«Seguidamente, por lo que se refiere a si existen razones imperiosas de interés general que puedan justificar la restricción de la libertad de establecimiento que resulta de la prohibición controvertida, hay que recordar que la protección de la salud pública figura entre las razones que, en virtud del artículo 56, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 46 CE, apartado 1, tras su modificación), pueden justificar restricciones que deriven de un régimen especial para los extranjeros. Por lo tanto, la protección de la salud pública puede justificar igualmente, en principio, disposiciones nacionales indistintamente aplicables, como en el caso de autos.
La importancia de la protección de la salud está igualmente subrayada por el hecho de que el artículo 3, letra o), del Tratado CE [actualmente artículo 3 CE, apartado 1, letra p), tras su modificación] prevé que la acción de la Comunidad implica, en las condiciones y según el ritmo previstos en el Tratado, una contribución al logro de un alto nivel de protección de la salud.
Pues bien, se puede considerar que la elección de un Estado miembro de reservar a una categoría de profesionales que disponen de una capacitación específica, como los oftalmólogos, el derecho a efectuar un examen objetivo de la vista de sus pacientes con la ayuda de instrumentos sofisticados que permiten evaluar la tensión intraocular, determinar el campo visual o analizar el estado de la retina, es un medio adecuado para garantizar el logro de un alto nivel de protección de la salud.»
61. Éste es también el caso, necesariamente, cuando un Estado miembro reserva a los médicos los actos realizados en otros Estados miembros por los «Heilpraktiker».
62. Por último, por lo que respecta al cuarto requisito, me parece asimismo que la norma austriaca controvertida no va más allá de lo necesario para la realización del objetivo perseguido, a saber, la protección de la salud pública.
63. La mera circunstancia de que Alemania reconozca la profesión de «Heilpraktiker» no prueba que la norma austriaca sea desproprocionada. Tal como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia Mac Quen y otros, antes citada, «[...] cabe recordar que el hecho de que un Estado miembro imponga disposiciones menos rigurosas que las aplicables en otro Estado miembro no significa que estas últimas sean desproporcionadas y, por lo tanto, incompatibles con el Derecho comunitario (véanse las sentencias de 10 de mayo de 1995, Alpine Investments, C-384/93, Rec. p. I-1141, apartado 51, y de 12 de diciembre de 1996, Reisebüro Broede, C-3/95, Rec. p. I-6511, apartado 42).
En efecto, el mero hecho de que un Estado miembro haya elegido un sistema de protección diferente del adoptado por otro Estado miembro no puede influir en la apreciación de la necesidad y de la proporcionalidad de las disposiciones adoptadas en la materia (sentencia de 21 de octubre de 1999, Zenatti, C-67/98, Rec. p. I-7289, apartado 34).»
64. Además, el hecho de que, según Deutsche Paracelsus Schulen, el Derecho austriaco permita el ejercicio, tras una simple declaración, de varias actividades pertenecientes al ámbito de la salud en sentido amplio (por ejemplo, la «asistencia» para alcanzar un bienestar físico o energético, o la profesión de «consejero social y vital») tampoco prueba que la norma austriaca sea desproporcionada. En efecto, no se ha demostrado que dichas actividades formen parte de la profesión de médico en Austria y sean, en ese sentido, comparables a las ejercidas por un «Heilpraktiker».
65. Del mismo modo, tampoco puede acogerse el argumento de Deutsche Paracelsus Schulen según el cual el carácter desproporcionado queda demostrado por la circunstancia de que un buen número de pacientes de las provincias austriacas fronterizas con Alemania recurran a los servicios de los «Heilpraktiker» en Baviera, sin que ello tenga efectos negativos en la situación sanitaria de dichas provincias en comparación con la del resto de Austria.
66. En efecto, con independencia de que se trata de una alegación formulada por Deutsche Paracelsus Schulen en apoyo de la cual no aporta ninguna prueba, ni siquiera información concreta alguna, no puede considerarse que una medida únicamente es proporcionada con respecto al objetivo de protección de la salud si preserva a la población de los peligros o los efectos negativos en su situación sanitaria. Una medida puede ser igualmente proporcionada si aporta a la protección de la salud de la población un elemento positivo como, por ejemplo, una garantía adicional para la salud, como la que en el presente caso se deriva de la exigencia de que determinados actos sólo puedan ser realizados por personas que hayan recibido una formación más amplia que la de los «Heilpraktiker».
67. Por esta misma razón, considero que no puede exigirse, como sostiene Deutsche Paracelsus Schulen, que un Estado miembro, en el presente caso Austria, tenga en cuenta, en sus decisiones, las evaluaciones positivas efectuadas en otro Estado miembro, en el presente caso Alemania, por lo que respecta a la actividad de los «Heilpraktiker». En efecto, la cuestión no es la de determinar si los «Heilpraktiker» obtienen buenos o malos resultados, sino la de si es desproporcionado que un Estado miembro exija, en interés de la salud pública, que el ejercicio de determinadas actividades esté reservado a las personas que hayan cursado los estudios de medicina.
68. Así formulada, la cuestión requiere, en mi opinión, la respuesta propuesta por la Comisión, según la cual «al no haberse puesto de manifiesto la existencia de una medida menos radical que la prohibición general del ejercicio de dicha actividad, procede considerar que dicha prohibición es una medida necesaria para alcanzar el objetivo deseado. Se respeta el principio de proporcionalidad».
69. En consecuencia, considero que la prohibición del ejercicio de la profesión de «Heilpraktiker» es compatible con el artículo 43 CE, relativo a la libertad de establecimiento. Por lo demás, no hay ninguna razón para que el análisis sea diferente por lo que respecta al artículo 49 CE, relativo a la libre prestación de servicios.
70. Por consiguiente, propongo que se responda al órgano jurisdiccional remitente que los artículos 43 CE y 49 CE no se oponen a que un Estado miembro reserve el ejercicio de una actividad paramédica como la de curandero («Heilpraktiker»), en el sentido de la Heilpraktikergesetz alemana a las personas que posean un título de médico.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
71. Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el Derecho comunitario permite a un Estado miembro reservar la formación para acceder a las profesiones reguladas por una normativa adoptada en el ámbito de la salud pública a las entidades previstas al efecto y prohibir a cualquier otra persona o entidad ofrecer directamente o a través de terceros dicha formación, o hacer publicidad de la misma, aun cuando dicha formación sólo se refiera a determinados aspectos de la actividad médica. En consecuencia, el órgano jurisdiccional nacional pregunta, en esencia, si un Estado miembro puede prohibir válidamente en su territorio la formación de «Heilpraktiker», así como la publicidad de una formación como ésa.
72. Deutsche Paracelsus Schulen considera que tal prohibición es contraria al Derecho comunitario, mientras que el Sr. Gräbner y los Gobiernos austriaco y del Reino Unido sostienen lo contrario. Según la Comisión, debe establecerse una distinción entre la libertad de establecimiento y la libre circulación de servicios. Mientras que, a su juicio, la prohibición es admisible con arreglo al artículo 43 CE, no lo es con arreglo al artículo 49 CE.
73. Habida cuenta del modo en que el órgano jurisdiccional remitente formuló esta cuestión, considero que es útil establecer una distinción entre la prohibición de formar «Heilpraktiker» en Austria y la prohibición de hacer publicidad de dicha formación.
La prohibición de formar «Heilpraktiker» en Austria
74. Según el artículo 1 de la Ausbildungsvorbehaltsgesetz austriaca, «la formación para acceder a las profesiones reguladas [...] por ley federal [...] por la que se establecen los requisitos para el ejercicio y la representación de la profesión médica [...] será impartida exclusivamente por las instituciones previstas al efecto en dichas leyes federales. Se prohíbe a cualquier otra persona o entidad ofrecer dichas formaciones directamente o a través de terceros [...]»
75. De esta disposición se desprende que la prohibición de formar «Heilpraktiker» en Austria tiene un carácter general y que, por consiguiente, debe considerarse que afecta tanto a la formación impartida por un instituto o un organismo situado en un Estado miembro distinto de Austria que pretenda establecerse en Austria como a la impartida por una entidad que tenga su sede en otro Estado miembro que pretenda ofrecer en Austria un servicio que tenga por objeto dicha formación. En consecuencia, parece conveniente, tal como propone la Comisión, analizar la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente desde el punto de vista tanto de la libertad de establecimiento como de la libre prestación de servicios.
76. Por lo que respecta a la libertad de establecimiento, procede recordar que, tal como se desprende del artículo 43 CE, ésta «[...] comprenderá el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio [...] en las condiciones fijadas por la legislación del país de establecimiento para sus propios nacionales [...]», y se desprende del artículo 46 CE, apartado 1, que un Estado miembro sólo tiene la obligación de justificar su legislación si aplica un régimen especial a los nacionales extranjeros. Un particular puede, como máximo, intentar probar que una normativa aplicable indistintamente constituye una discriminación encubierta.
77. Además, dado que en el presente asunto se trata de educación o de formación profesional, procede remitirse, asimismo, a los artículos 149 CE, apartado 1, y 150 CE, apartado 1, en los que se dispone, respectivamente, que «la Comunidad contribuirá al desarrollo de una educación de calidad fomentando la cooperación entre los Estados miembros y, si fuere necesario, apoyando y completando la acción de éstos en el pleno respeto de sus responsabilidades en cuanto a los contenidos de la enseñanza y a la organización del sistema educativo [...]» y que «la Comunidad desarrollará una política de formación profesional que refuerce y complete las acciones de los Estados miembros, respetando plenamente la responsabilidad de los mismos en lo relativo al contenido y a la organización de dicha formación».
78. En el apartado 4 de estas mismas disposiciones se añade, respectivamente, que «[...] el Consejo adoptará [...] medidas de fomento, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros» y que «[...] el Consejo [...] adoptará medidas para contribuir a la realización de los objetivos establecidos en el presente artículo, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros».
79. En consecuencia, las Instituciones de la Comunidad no pueden adoptar ninguna medida que tenga directamente por objeto armonizar los contenidos de la enseñanza o de la formación profesional impartidos en un Estado miembro, o armonizar la organización de sus sistemas educativos en general o de la formación profesional en particular.
80. Pues bien, considero que las disposiciones en materia de libertad de establecimiento no pueden interpretarse de tal modo que vacíen de contenido, de manera indirecta, los artículos 149 CE y 150 CE.
81. Esto es lo que sucedería si Austria estuviera obligada a admitir en su territorio establecimientos procedentes de otro Estado miembro que imparten una formación de «Heilpraktiker». En ese caso, a Austria le resultaría muy difícil prohibir a sus propios nacionales crear establecimientos que impartan esa misma formación. De todos modos, con ello se cuestionaría la competencia de definir libremente el contenido y la organización de las enseñanzas impartidas en su territorio que Austria posee en virtud de las disposiciones antes citadas.
82. No obstante, si se hace abstracción de estas consideraciones basadas en un análisis literal y se examina, por tanto, la prohibición establecida por la legislación austriaca a la luz de la interpretación del artículo 43 CE acogida por la jurisprudencia, según la cual las medidas nacionales que pueden obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado, incluida por tanto la libertad de establecimiento, deben reunir los cuatro requisitos que ya se han examinado antes, la prohibición de formar «Heilpraktiker», tal como existe en Austria, seguiría siendo, en mi opinión, compatible con dicho artículo.
83. Deutsche Paracelsus Schulen considera que dichos requisitos no se cumplen en el presente asunto. En particular, sostiene que la prohibición de impartir una formación únicamente puede considerarse justificada por una razón imperiosa de interés general en el caso de una profesión tan escandalosa y (o) peligrosa que altere el orden público hasta el punto de que resulte justificado «cortar el mal de raíz».
84. Estoy de acuerdo con Deutsche Paracelsus Schulen en que la prohibición de formar «Heilpraktiker» no puede considerarse automáticamente justificada por el hecho de que esté prohibido el ejercicio de dicha profesión. En efecto, con arreglo a la jurisprudencia de este Tribunal debe examinarse si la propia prohibición de formación está justificada por razones imperiosas de interés general.
85. No obstante, me parece que éste es el caso en el presente asunto. En efecto, me adhiero a la postura adoptada por la Comisión, según la cual «habida cuenta no sólo de las consideraciones de prevención sanitaria, sino también del deseo de coherencia del legislador frente al consumidor y a la población en su conjunto, la prohibición de los centros de formación controvertidos en el territorio austriaco parece estar justificada».
86. En la vista, la Comisión subrayó una vez más que la libre formación de «Heilpraktiker» en Austria podría incitar el ejercicio ilegal de dicha profesión. Efectivamente, me parece que está justificado afirmar que si se ofrecieran libremente formaciones de «Heilpraktiker» por toda Austria, mientras que el ejercicio de esta actividad está prohibido, ello constituiría una fuente de confusión que podría reducir la sensibilidad de la población por lo que respecta a la prohibición de ejercer dicha profesión. Las personas interesadas podrían acabar por decirse lo siguiente: «si puedo aprender la profesión, no será tan grave que la ejerza».
87. Por tanto, considero que existe una justificación autónoma para la prohibición de la formación de «Heilpraktiker», en el sentido de que dicha prohibición está dirigida a evitar que la prohibición del ejercicio de esta profesión pierda credibilidad. Esto constituye, a mi entender, una razón imperiosa de interés general que, en última instancia, es de orden público. En efecto, si una prohibición como la de ejercer la profesión de «Heilpraktiker» es válida, no puede privarse al Estado miembro de la posibilidad de imponer dicha prohibición de manera coherente y creíble.
88. Por lo demás, considero, al igual que la Comisión, que no se ha acreditado que exista una medida menos radical que la prohibición general del establecimiento. En particular, considero que la precisión efectuada por los establecimientos de formación según la cual la profesión de «Heilpraktiker» no puede ejercerse en Austria nos permite evitar la confusión. En efecto, ésta se deriva de la contradicción entre la prohibición de ejercer la profesión de «Heilpraktiker», por un lado, y el permiso para aprenderla, por otro. Lejos de evitar esta situación contradictoria, la citada precisión no hace sino ponerla de relieve.
89. En consecuencia, la prohibición de formar Heilpraktiker, tal como existe en Austria, no menoscaba, en mi opinión, la libertad de establecimiento.
90. Por lo que respecta a la libre prestación de servicios, la Comisión considera que «prohibir que se ofrezca una formación de "Heilpraktiker" en el extranjero y que se difunda, a tal efecto, una publicidad que informe previamente al consumidor de que es imposible ejercer en Austria la profesión correspondiente no parece una medida necesaria, ni en términos de salud pública ni de protección del consumidor: dicha práctica viola el principio de proporcionalidad y no puede, en definitiva, considerarse justificada».
91. No obstante, de lo anterior se desprende que, en su argumentación sobre la libre prestación de servicios, la Comisión se pronuncia sobre la posibilidad de hacer publicidad en Austria de una formación de «Heilpraktiker» impartida en el extranjero -cuestión que abordaré más adelante- y no sobre la cuestión de si el Derecho comunitario se opone a que un Estado miembro prohíba que un establecimiento situado en el extranjero pueda impartir en su territorio servicios que tengan por objeto la formación de «Heilpraktiker».
92. Sin embargo, esta última cuestión merece ser tratada teniendo en cuenta el tenor de la segunda cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente, que pide un análisis desde el punto de vista de los artículos 43 CE y 49 CE, así como a la luz de la información recibida en la vista, según la cual en Austria pueden impartirse cursos bajo la forma de seminarios «itinerantes».
93. No obstante, considero que los cuatro requisitos, que se aplican asimismo en materia de libre prestación de servicios, se cumplen en el caso de la prohibición para los establecimientos situados fuera de Austria de formar «Heilpraktiker» en Austria bajo la forma de una prestación de servicios.
94. En efecto, la situación contradictoria que crea la confusión y reduce, de este modo, que se perciba la prohibición de ejercer la profesión de «Heilpraktiker», existe desde el momento en que la formación de «Heilpraktiker» se imparte en el territorio austriaco. Poco importa, a este respecto, que la formación se imparta por un establecimiento situado en Austria o en otro Estado miembro que ofrezca la formación bajo la forma de un servicio en el territorio austriaco.
95. En consecuencia, considero que una prohibición de formar «Heilpraktiker» como la que existe en Austria también es válida desde el punto de vista de la libre prestación de servicios.
La prohibición de hacer publicidad de la formación de «Heilpraktiker»
96. En su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta asimismo si los artículos 43 CE y 49 CE se oponen a una prohibición como la establecida por la legislación austriaca de hacer publicidad de una formación de «Heilpraktiker».
97. Procede preguntarse, en primer lugar, sobre el alcance de la prohibición de hacer publicidad de una formación de «Heilpraktiker».
98. Si sólo está prohibida la publicidad de una formación de «Heilpraktiker» impartida en Austria, no me parece que la prohibición pueda criticarse ni a la luz del artículo 43 CE ni a la luz del artículo 49 CE. En efecto, puesto que la formación de «Heilpraktiker» está prohibida en Austria es perfectamente lógico que la publicidad de dicha formación prohibida también lo esté. Por lo demás, dicha publicidad no tendría ningún sentido, en la medida en que atraería a personas hacia una actividad que no puede llevarse a cabo.
99. Otra cuestión muy diferente es, a mi entender, la de si la publicidad de una formación de «Heilpraktiker» impartida en el extranjero está prohibida en Austria. Preguntado por el Tribunal de Justicia sobre esta cuestión, el Gobierno austriaco respondió que, a su entender, la Ausbildungsvorbehaltsgesetz no prohíbe este tipo de publicidad.
100. Aunque corresponde al órgano jurisdiccional remitente interpretar la Ley austriaca a este respecto, la explicación del Gobierno austriaco me parece convincente. En efecto, la Ley prohíbe claramente, en su artículo 1, apartado 2, la publicidad de la actividad que prohíbe en su artículo 1, apartado 1. Pues bien, me parece totalmente excluido que el legislador austriaco tuviera la pretensión de prohibir las formaciones de «Heilpraktiker» impartidas en el extranjero.
101. En consecuencia, puesto que aparentemente la publicidad de una formación de «Heilpraktiker» impartida en el extranjero no está prohibida, no se plantea ninguna cuestión de Derecho comunitario.
102. No obstante, si -por pura hipótesis- el órgano jurisdiccional remitente llegara a la conclusión de que la Ley austriaca prohíbe la publicidad en Austria de la formación de «Heilpraktiker» impartida en el extranjero, consideraría, al igual que la Comisión, que dicha prohibición sería contraria al artículo 49 CE.
103. En efecto, dicha publicidad no podría constituir una amenaza para el sistema sanitario austriaco ni, en la medida en que tiene su origen en establecimientos extranjeros y se refiere a una formación impartida en el extranjero, contribuir seriamente a una confusión de ideas en la población sobre la prohibición de ejercer la profesión de «Heilpraktiker» en Austria.
104. Sin embargo, en interés de los consumidores, el Estado miembro tendría derecho, a mi juicio, a exigir que la publicidad precisara que la profesión de «Heilpraktiker» no puede ejercerse en su territorio.
105. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión que los artículos 43 CE y 49 CE no se oponen a normas nacionales que reservan la formación impartida en el territorio del Estado miembro para acceder a profesiones reguladas por una normativa en materia de salud pública a las entidades previstas al efecto y que prohíben a cualquier otra persona o entidad ofrecer directamente o a través de terceros dicha formación, o hacer publicidad de la misma, aun cuando dicha formación sólo se refiera a determinados aspectos de la actividad médica. En cambio, el artículo 49 CE se opone a que un Estado miembro prohíba la publicidad de dicha formación impartida en otro Estado miembro, siempre y cuando dicha publicidad informe al público sobre la prohibición de ejercer la profesión correspondiente a dicha formación en el territorio del primero de dichos Estados miembros.
V. Conclusión
106. En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo al órgano jurisdiccional remitente:
«1) Los artículos 43 CE y 49 CE no se oponen a que un Estado miembro reserve el ejercicio de una actividad paramédica como la de "Heilpraktiker" ("curandero"), en el sentido de la Heilpraktikergesetz alemana (RGBl I, 251/1999), a las personas que posean un título de médico.
2) Los artículos 43 CE y 49 CE no se oponen a normas nacionales que reservan la formación, impartida en el territorio del Estado miembro, para acceder a profesiones reguladas por una normativa en materia de salud pública a las entidades previstas al efecto y que prohíben a cualquier otra persona o entidad ofrecer directamente o a través de terceros dicha formación, o hacer publicidad de la misma, aun cuando dicha formación sólo se refiera a determinados aspectos de la actividad médica. En cambio, el artículo 49 CE se opone a que un Estado miembro prohíba la publicidad de dicha formación impartida en otro Estado miembro, siempre y cuando dicha publicidad informe al público sobre la prohibición de ejercer la profesión correspondiente a dicha formación en el territorio del primero de dichos Estados miembros.»