62003CC0189_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. I det förevarande målet, som är en talan om fördragsbrott, gör kommissionen gällande att Konungariket Nederländernas nationella lagar och andra författningar beträffande privata säkerhetstjänster och detektivbyråer åsidosätter friheten att tillhandahålla tjänster och att de inte är förenliga med gemenskapsrättens bestämmelser om ömsesidigt erkännande av kompetensbevis.
2. I huvudsak handlar det om frågan huruvida utländska säkerhetstjänsters och detektivbyråers verksamhet i Nederländerna kan villkoras av att de nederländska myndigheterna har meddelat ett förhandstillstånd, huruvida även personalen i ledningen för privata säkerhetstjänster får underkastas ett tillståndskrav, huruvida övrig personal i dessa företag måste inneha en examen från en nederländsk organisation och huruvida denna personal kan förpliktas att bära med sig en nederländsk yrkeslegitimation. Därvid avser parternas tvist särskilt frågan huruvida nederländsk rätt i tillräcklig utsträckning möjliggör ett beaktande av de krav som ställs i ursprungslandet och de kompetensbevis som förvärvats i detta land.
3. Denna tvist har ett innehållsmässigt samband med ett antal fördragsbrottmål rörande verksamheten inom privat säkerhetstjänst, i vilka dom redan har meddelats mot Konungariket Spanien,(2) Konungariket Belgien,(3) Republiken Italien(4) och slutligen mot Republiken Portugal.(5)
II – Tillämpliga bestämmelser
A – De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
4. Den gemenskapsrättsliga lagstiftningen utgörs i det här fallet av artikel 49 EG. Artikel 49 första stycket EG har följande lydelse:
”Inom ramen för nedanstående bestämmelser skall inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom gemenskapen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan stat inom gemenskapen än mottagaren av tjänsten.”
B – Den nationella lagstiftningen
5. Av betydelse i den nederländska lagstiftningen är Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (6) (lag om privata säkerhetstjänster och detektivbyråer) (nedan kallad säkerhetstjänstlagen) som utfärdades den 24 oktober 1997 och Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus av den 3 mars 1999(7) (förordning om privata säkerhetstjänster och detektivbyråer) (nedan kallad säkerhetstjänstförordningen). Dessa båda rättsakter kompletteras av en förvaltningsföreskrift av den 16 mars 1999, Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. (8)
6. Enligt artikel 2.1 i säkerhetstjänstlagen är privata säkerhetstjänster och detektivbyråer förbjudna om de inte har meddelats tillstånd. Det är den ansvarige ministern som meddelar tillståndet. I artikel 2.2 i denna lag föreskrivs dessutom följande:
”Vår minister får meddela undantag från detta förbud … om typen av verksamhet inte föranleder tillämpning av bestämmelserna i artikel 6–10. Undantaget från förbudet får förenas med villkor.”
7. Av artikel 7.1 i säkerhetstjänstlagen framgår att även anställning av personal i ledningen för privata säkerhetstjänster kräver tillstånd av den ansvarige ministern.
8. I artikel 9.8 i säkerhetstjänstlagen föreskrivs att privata säkerhetstjänster och detektivbyråer skall se till att deras personal vid utförandet av sina arbetsuppgifter skall medföra en legitimationshandling ( legitimatiebewijs ) som är utformad enligt det mönster som den ansvarige ministern har fastställt. Denna legitimation skall visa att det aktuella företaget har erhållit det administrativa tillstånd som är nödvändigt för legitimationsinnehavarens verksamhet, vilket framgår av artikel 7.2 i säkerhetstjänstlagen jämförd med artikel 13.2 i säkerhetstjänstförordningen.
9. Slutligen förordnar den ansvarige ministern enligt artikel 8 i säkerhetstjänstlagen om utbildningskrav för personalen i en privat säkerhetstjänst eller detektivbyrå beträffande vissa typer av verksamhet. Privata säkerhetstjänster och detektivbyråer får anförtro utförandet av sina arbetsuppgifter endast åt personer som uppfyller de tillämpliga utbildningskraven. I artikel 8.2 andra meningen i samma lag föreskrivs ånyo:
”Vår minister får meddela undantag från denna bestämmelse.”
10. Artikel 8 i säkerhetstjänstlagen får sitt närmare innehåll bland annat genom artikel 5 och artikel 11 i säkerhetstjänstförordningen. I artikel 5.1 i säkerhetstjänstförordningen föreskrivs att privata säkerhetstjänster får anförtro bevakningsuppdrag endast till personer som innehar en viss examen som utfärdas av två nederländska organisationer, nämligen diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker
från Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties
och från Stichting Ecabo . I artikel 5.5 i säkerhetstjänstförordningen erkänns ett antal andra examina som likvärdiga. Även dessa utfärdas av nederländska organisationer.
11. I artikel 11.1 i säkerhetstjänstförordningen föreskrivs därutöver att privata säkerhetstjänster får anförtro installation och service av larmanläggningar endast till personer som har en examen som erkänts av den ansvarige ministern. I artikel 11.2 listas sammanlagt fyra examina upp som ministern har erkänt. Samtliga utfärdas av nederländska organisationer.
III – Bakgrund och det administrativa förfarandet
12. Genom en skrivelse av den 8 november 2000 uppmärksammade kommissionen de nederländska myndigheterna på att den ansåg att de nederländska lagarna och andra författningar beträffande privata säkerhetstjänster och detektivbyråer inte var förenliga med artikel 49 EG, direktiv 89/48(9) och direktiv 92/51.(10) Kommissionen hänvisade särskilt till följande fyra synpunkter:
– Kravet på att privata säkerhetstjänster och detektivbyråer skaffar ett avgiftsbelagt tillstånd för sin verksamhet i Nederländerna, utan beaktande av de krav som utländska utövare av verksamheten redan skall uppfylla i sitt ursprungsland (artiklarna 2 och 3 i säkerhetstjänstlagen).
– Kravet på att personalen i ledningen för privata säkerhetstjänster skall inneha ett avgiftsbelagt tillstånd (artikel 7.1 och 7.2 i säkerhetstjänstlagen).
– Kravet på att personalen i dessa företag skall inneha en av de nederländska myndigheterna utfärdad legitimationshandling ( legitimatiebewijs ) för det fall de sänds till Nederländerna (artikel 6 e i säkerhetstjänstlagen och artikel 13 i säkerhetstjänstförordningen).
– Kravet på att personalen i dessa företag skall inneha en av en nederländsk organisation utfärdad examen, medan larminstallatörer skall uppfylla vissa villkor med avseende på kompetensbevis, utan beaktande av bevis som har förvärvats i en annan medlemsstat (artiklarna 5 och 11 i säkerhetstjänstförordningen).
13. Genom en svarsskrivelse av den 22 december 2000 medgav de nederländska myndigheterna att tillståndskraven och de andra omtvistade bestämmelserna liksom även avsaknaden av ett automatiskt erkännande av de kvalifikationer som förvärvats i andra medlemsstater utgjorde en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster. Samtidigt uttryckte den nederländska regeringen sin åsikt att dylika inskränkningar var berättigade med hänsyn till allmänintresset.
14. Trots detta svar var kommissionen fortfarande övertygad om att de nederländska bestämmelserna inte var förenliga med gemenskapsrätten och riktade den 11 oktober 2001 ett motiverat yttrande till Konungariket Nederländerna.
15. Efter erhållande av en svarsskrivelse från Nederländerna av den 10 december 2001, har kommissionen den 30 april 2003 väckt denna talan vid domstolen i enlighet med artikel 226 andra stycket EG.
IV – Parternas yrkanden
16. Kommissionen har inledningsvis yrkat att domstolen skall
1) fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 49 EG, direktiv 89/48/EEG och direktiv 92/51/EEG om en generell ordning för erkännande av yrkeskvalifikationer genom att i lag om privata säkerhetstjänster och detektivbyråer föra in följande bestämmelser:
– Ett företag som vill tillhandahålla tjänster på nederländskt territorium skall ha meddelats ett tillstånd, utan beaktande av de villkor som utländska utövare av verksamheten skall uppfylla i den medlemsstat där de är etablerade. Avgifter tas ut för detta tillstånd.
– Personalen i ledningen för dessa säkerhetstjänster skall inneha ett tillstånd. Avgifter tas ut även för detta tillstånd.
– Personal i dessa företag som skickas ut från etableringslandet till Nederländerna skall inneha en legitimation som de nederländska myndigheterna utfärdar.
– Personalen skall ha en examen från en nederländsk organisation och larminstallatörer skall uppfylla vissa villkor med avseende på kompetensbevis, utan beaktande av bevis som förvärvats i en annan medlemsstat,
2) förplikta Konungariket Nederländerna att ersätta rättegångskostnaderna.
17. Vid den muntliga förhandlingen inför domstolen den 5 maj 2004 återkallade kommissionen talan i den del den utgörs av den fjärde anmärkningen. Mot bakgrund härav har kommissionen nu endast gjort gällande åsidosättande av artikel 49 EG men däremot inte längre åsidosättande av direktiv 89/48/EEG och direktiv 92/51/EEG.
18. Därmed har kommissionen nu yrkat att domstolen skall
1) fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 49 EG genom att i lag om privata säkerhetstjänster och detektivbyråer föra in följande bestämmelser:
– Ett företag som vill tillhandahålla tjänster på nederländskt territorium skall ha meddelats ett tillstånd, utan beaktande av de villkor som utländska utövare av verksamheten skall uppfylla i den medlemsstat där de är etablerade. Avgifter tas ut för detta tillstånd.
– Personalen i ledningen för dessa säkerhetstjänster skall inneha ett tillstånd. Avgifter tas ut även för detta tillstånd.
– Personal i dessa företag som skickas ut från etableringslandet till Nederländerna skall inneha en legitimation som de nederländska myndigheterna utfärdar,
2) förplikta Konungariket Nederländerna att ersätta rättegångskostnaderna.
19. Konungariket Nederländerna har yrkat att domstolen skall
1) ogilla talan,
2) förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
20. Konungariket Nederländerna har inte framställt något kostnadsyrkande med anledning av kommissionens delvisa återkallelse av talan.
V – Rättslig bedömning
21. Kommissionens talan skall bifallas, om Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördraget (artikel 228.1 EG). Nu görs som grund för talan enbart gällande åsidosättande av artikel 49 EG.
22. Utgångspunkten för detta mål om fördragsbrott är den självständiga verksamhet som bedrivs av privata säkerhetstjänster och detektivbyråer och som tillhandahålls i Nederländerna av företag med säte i andra medlemsstater mot ersättning och som alltid är av tillfällig karaktär, det vill säga utan någon stadigvarande och kontinuerlig integrering i det nederländska näringslivet.(11) Friheten att tillhandahålla tjänster är tillämplig på sådan verksamhet (artikel 49 EG och artikel 50 EG jämförda med artikel 48 EG och artikel 55 EG).
A – Den första anmärkningen: Obligato riska tillstånd för privata säkerhetstjänster och detektivbyråer och deras oförenlighet med friheten att tillhandahålla tjänster
23. Föremålet för kommissionens första anmärkning är kravet för privata säkerhetstjänster och detektivbyråer att de inhämtar ett avgiftsbelagt tillstånd hos de nederländska myndigheterna innan de inleder sin verksamhet i Nederländerna.
1. Inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster
24. Friheten att tillhandahålla tjänster utgör en av de grundläggande friheterna i fördraget. Enligt fast rättspraxis kräver artikel 49 EG inte enbart avskaffande av all diskriminering på grund av nationalitet av den som tillhandahåller tjänster och är etablerad i en annan medlemsstat utan även avskaffande av alla inskränkningar även om de tillämpas utan åtskillnad på egna medborgare som tillhandahåller tjänster och på medborgare från andra medlemsstater som tillhandahåller tjänster.(12)
25. En nationell bestämmelse som den nederländska, vilken föreskriver att privata säkerhetstjänster och detektivbyråer som är etablerade i en annan medlemsstat måste ha ett administrativt förhandstillstånd för att få utöva gränsöverskridande verksamhet i en annan medlemsstat, skall anses utgöra en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster.(13) Det administrativa arbete som är förknippat med inhämtandet av ett tillstånd liksom de kostnader som detta medför kan fördyra gränsöverskridande tjänster och avskräcka företag från att tillhandahålla sådana tjänster i synnerhet i inledningsskedet och möjligen även på kort sikt.
26. Kommissionen och den nederländska regeringen är överens om att den omtvistade bestämmelsen utgör en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster. Det parterna tvistar om är huruvida sådana inskränkningar kan vara berättigade.
2. Huruvida inskränkningarna är berättigade
a) Parternas argument
27. Den nederländska regeringen
anser att inskränkningen kan anses vara berättigad med hänsyn till allmänintresset. Mottagarna av tjänsterna är påtagligt ”sårbara” gentemot privata säkerhetstjänster och detektivbyråer. För att inte deras kunders ekonomiska intressen skall ta skada är det viktigt att den som tillhandahåller tjänsterna är tillförlitlig. Men även medborgarna i allmänhet är i behov av skydd, till exempel eftersom de förlitar sig på säkerhetstjänsternas personal på grund av deras uniform, på samma sätt som de förlitar sig på polisen.
28. För att skydda kunder och medborgare behövs det därför särskilt stränga föreskrifter och en preventiv kontroll för att förebygga eventuella missbruk och för att säkerställa en rimlig kvalitet på de erbjudna tjänsterna. Detta är särskilt viktigt, eftersom det inom gemenskapen för närvarande inte finns någon minimistandard för privata säkerhetstjänsters och detektivbyråers verksamhet och då kraven på sådana företag i väsentlig omfattning skiljer sig åt i medlemsstaterna.(14)
29. Även kommissionen
har i princip accepterat att konsumentskyddet kan åberopas som ett legitimt intresse för allmänhetens bästa för att göra inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster berättigade. Medan kommissionen under det skriftliga förfarandet bestred behovet av en preventiv kontroll,(15) har den vid den muntliga förhandlingen uttalat att ett preventivt tillståndsförfarande kan vara berättigat. Med ett intensivare samarbete mellan myndigheterna i medlemsstaterna skulle ett sådant förfarande emellertid vara överflödigt.(16)
30. Mot bakgrund härav är det mellan parterna fortfarande särskilt tvistigt huruvida den nederländska lagstiftningen i tillräcklig utsträckning möjliggör ett beaktande av de krav som de utländska personer och företag som tillhandahåller tjänster redan skall uppfylla i sitt ursprungsland. Den nederländska regeringen har påstått att de omtvistade bestämmelserna under alla omständigheter tillåter ett sådant beaktande. Den har dock samtidigt medgivit att det inte är konkret reglerat i någon av de aktuella nationella bestämmelserna på vilket sätt skyldigheter från ursprungslandet skall beaktas.
b) Bedömning
31. Friheten att tillhandahålla tjänster är en grundläggande princip i fördraget och den kan därför endast inskränkas genom regler som grundas på tvingande hänsyn till allmänintresset, såsom syftet att säkerställa en god kvalitet på de utförda tjänsterna och att skydda mottagarna av dessa tjänster. Tillämpningen av nationella bestämmelser måste likväl gälla för alla de personer och företag som utövar verksamhet i värdmedlemsstaten. Den skall vara ägnad att säkerställa förverkligandet av det syfte som eftersträvas genom dem och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte.(17)
32. I princip kan skyddet för befolkningen åberopas som tvingande hänsyn till allmänintresset på grund av ”svarta får” bland de privata säkerhetstjänsterna och detektivbyråerna. Om sådana företag eller deras företrädare missbrukar sin ställning, står inte bara de berörda kundernas ekonomiska intressen på spel utan även hemlighållandet av personuppgifter såsom – till exempel vid ett överskridande av nödvärnsrätten – huruvida kroppen är oskadd eller om människors liv. En kontroll av de berörda företagens tillförlitlighet och kvaliteten i deras tjänster fungerar också som ett skydd för särskilt viktiga rättsobjekt och strävar därmed utan tvivel efter att uppnå ett legitimt mål .
33. Även ett system som det nederländska, som förbjuder verksamhet i privata säkerhetstjänster som inte har meddelats tillstånd och således låter de berörda företagen genomgå en preventiv kontroll, är ägnat
att skydda befolkningen från oseriösa utövare av sådan verksamhet. På så sätt kan man i varje enskilt fall kontrollera de aktuella företagens kvalitet och tillförlitlighet, till exempel med hänsyn till tidigare straff och andra oegentligheter. Även om det därigenom inte helt skulle kunna uteslutas att missbruk har förekommit på senare tid, möjliggör en sådan kontroll en sakligt välunderbyggd prognos beträffande kvaliteten av de erbjudna tjänsterna.
34. För övrigt finns det i det förevarande målet inga principiella invändningar mot nödvändigheten
av ett system med preventiv kontroll av privata säkerhetstjänster och detektivbyråer. Visserligen är ett förfarande för förhandstillstånd endast nödvändigt om en kontroll i efterhand skulle anses ske för sent för att säkerställa att kontrollen faktiskt är effektiv och för att göra det möjligt att uppnå det eftersträvade målet.(18) Detta förutsätter emellertid att det över huvud taget finns något realistiskt alternativ till den preventiva kontrollen som är lika effektivt. Härvidlag saknas i det förevarande målet en motiverad redogörelse från kommissionen. Även det intensivare samarbete mellan medlemsstaternas myndigheter som kommissionen efterlyste vid den muntliga förhandlingen saknar, åtminstone vid den aktuella tidpunkten, en effektivitet som kan mäta sig med ett förfarande för förhandstillstånd.
35. Man kan ifrågasätta nödvändigheten
av det nederländska systemet i dess konkreta utformning . Enligt fast rättspraxis kan hänsynen till allmänintresset inte beaktas redan genom de bestämmelser som den som tillhandahåller en tjänst omfattas av i den medlemsstat där denne är etablerad.(19) Denna rättspraxis ger uttryck för ursprungslandsprincipen. Enligt denna gäller mellan medlemsstaterna principen om ömsesidigt erkännande.(20)
36. Det är ingen förutsättning för ömsesidigt erkännande att gemenskapslagstiftaren har skapat någon gemensam standard för en särskild näringsgren. Tvärtom gäller denna princip även, och framför allt, områden där det inte skett någon harmonisering och där det alltså inte finns någon gällande gemensam minimistandard.(21)
37. I avsaknad av en gemensam standard är medlemsstaterna i princip fortfarande behöriga att besluta om materiella förutsättningar och formella krav för en verksamhet som den inom privata säkerhetstjänster och detektivbyråer. Därvid kan medlemsstaterna också utgå från olika höga skyddsnivåer.(22) De måste dock alltid iaktta friheten att tillhandahålla tjänster när de utnyttjar sin behörighet.(23) Till detta hör att beakta de krav som den som tillhandahåller tjänster uppfyller i sitt ursprungsland.(24)
38. Om den som tillhandahåller tjänster har måst genomgå ett liknande tillståndsförfarande i sitt ursprungsland, i vilket hans tillförlitlighet redan har kontrollerats, vore det oproportionerligt att påtvinga honom en förnyad tillförlitlighetskontroll i Nederländerna. I ett sådant fall får de nederländska myndigheterna varken fördröja eller försvåra (och inte heller fördyra) utnyttjandet av friheten att tillhandahålla tjänster, eftersom det redan i ursprungslandet har fastställts att förutsättningarna för att få bedriva den berörda verksamheten har uppfyllts.(25) Det bör alltså vara tillräckligt att den utländske utövaren av verksamheten uppvisar ett bevis över genomgången tillförlitlighetskontroll i sitt ursprungsland.
39. Den nederländska regeringen har i detta sammanhang visserligen gjort gällande att det i praktiken utan problem går att beakta krav som uppfyllts i utlandet, men har själv medgett att de aktuella nederländska bestämmelserna inte någonstans innehåller en konkret reglering av ett sådant beaktande. Formuleringen i artikel 2.2 i säkerhetstjänstlagen ger snarare det motsatta intrycket beträffande de berörda företagen. Den här bestämmelsen gör det visserligen möjligt att göra undantag från tillståndskravet, men detta gäller endast för några icke närmare preciserade verksamheter som enligt den nederländska lagstiftaren till sin natur är sådana att de inte behöver regleras av bestämmelserna i säkerhetstjänstlagen.
40. För normala fall innehåller den nederländska bestämmelsen emellertid ingen uppgift om huruvida och i vilken mån det går att ta hänsyn till att en som tillhandahåller en tjänst redan har uppfyllt särskilda krav i en annan medlemsstat, till exempel erhållit relevant kompetensbevis eller genomgått kontroll av sin tillförlitlighet. Detta intryck förstärks ytterligare genom artikel 5.1 och 5.5 i säkerhetstjänstförordningen, vilken uppställer en lista för personal i privata säkerhetstjänster över de examina som erkänns i Nederländerna och därvid räknar upp enbart sådana examina som delas ut av nederländska organisationer.
41. Sammanfattningsvis kan därmed framhållas följande: Visserligen finns det inte några invändningar mot den principiella nödvändigheten av att de nederländska myndigheterna genomför en preventiv kontroll av privata säkerhetstjänster och detektivbyråer. Den nederländska lagstiftningen i sin konkreta utformning uppfyller dock inte de krav som uppställs genom friheten att tillhandahålla tjänster. Den nederländska lagstiftningen går nämligen utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till konsumentskyddet, eftersom den inte i tillräcklig omfattning beaktar de villkor som det utländska rättssubjekt som tillhandahåller tjänsten skall uppfylla redan i sitt ursprungsland.
42. Talan skall följaktligen bifallas på den av kommissionen anförda första anmärkningen.
B – Den andra anmärkningen: Obligatoriska tillstånd för personalen i ledningen för privata säkerhetstjänster och deras oförenlighet med friheten att tillhandahålla tjänster
43. Föremålet för kommissionens andra anmärkning är det särskilda tillståndskrav för personalen i ledningen för privata säkerhetstjänster som gäller i Nederländerna. Enligt kommissionen går ett sådant krav utöver vad som är nödvändigt, eftersom det gäller som komplettering till det redan nämnda tillståndskravet för de berörda företagen och således utgör en dubbel belastning för dessa.
44. Såsom den nederländska regeringen med rätta har påpekat, skulle ett tillståndsförfarande som begränsar sig till att avse endast det aktuella företaget knappast vara ägnat att säkerställa den eftersträvade kvalitetskontrollen beträffande de tjänster som privata säkerhetstjänster erbjuder. Med tanke på att den aktuella personalen i ledningen kan ha ett avgörande inflytande på hur sådana företag arbetar och uppträder på marknaden, är kvaliteten på de tjänster som erbjuds i väsentlig grad beroende av tillförlitligheten hos denna ledningspersonal. Därför finns det i princip ingenting att anmärka på, om det i den nederländska lagstiftningen föreskrivs att en kontroll skall genomföras både av det berörda företaget och av personalen i företagets ledning.
45. Det som redan sagts beträffande företagen gäller även med avseende på personalen i ledningen.(26) Den nederländska lagstiftningen går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå konsumentskyddets syfte, eftersom den inte beaktar de villkor som personalen i ledningen för utländska privata säkerhetstjänster skall uppfylla i sitt ursprungsland. I det avseendet åsidosätter den nederländska bestämmelsen friheten att tillhandahålla tjänster.
46. Därmed skall talan bifallas på den av kommissionen anförda andra anmärkningen såtillvida
att personalen i ledningen måste inneha ett tillstånd utan beaktande av vilka villkor som måste uppfyllas i etableringslandet
och att avgifter tas ut för detta. I övrigt skall kommissionens andra anmärkning lämnas utan bifall, det vill säga såvitt avser kommissionens allmänna anmärkning mot obligatoriskt tillstånd för personalen i ledningen för privata säkerhetstjänster.
C – Den tredje anmärkningen: Obligatorisk legitimation för personalen i privata säkerhetstjänster och på privata detektivbyråer och dess oförenlighet med friheten att tillhandahålla tjänster
47. Föremålet för kommissionens tredje anmärkning är kravet för personalen i privata säkerhetstjänster och på privata detektivbyråer att de innehar en nederländsk yrkeslegitimation. Även här är det obestridligen fråga om en begränsning av friheten att tillhandahålla tjänster.(27) För de berörda företagen uppstår nämligen på detta sätt kostnader för personalen och ett betydande administrativt arbete som medför att gränsöverskridande tjänster fördyras och tillhandahållandet av sådana tjänster försvåras i synnerhet i inledningsskedet och möjligen även på kort sikt.
1. Parternas argument
48. Kommissionen
anser att ett sådant krav på legitimation är oproportionerligt redan av den anledningen att den berörda personkretsen i vilket fall som helst måste inneha ett giltigt identitetskort eller ett giltigt pass.(28) Vidare är kravet på legitimation ett uttryck för det av kommissionen – åtminstone i det skriftliga förfarandet – kritiserade systemet med preventiv kontroll av privata säkerhetstjänsters och detektivbyråers verksamhet.
49. Den nederländska regeringen
har genmält att kravet på legitimation utgör en viktig garanti för kvaliteten och tillförlitligheten av de tjänster som tillhandahålls av privata säkerhetstjänster och detektivbyråer. Den omtvistade legitimationshandlingen ( legitimatiebewijs ) innehåller klart mer information än en vanlig legitimation eller ett vanligt pass och har utöver en vanlig identitetsfunktion även en legitimerande funktion: Den visar att den som innehar en sådan legitimation har fått tillstånd av de nederländska myndigheterna att arbeta i privat säkerhetstjänst eller på privat detektivbyrå. Därmed stärks befolkningens tillit.
2. Bedömning
50. En yrkeslegitimation som utfärdas av de nederländska myndigheterna med legitimerande funktion kan faktiskt fungera som en statlig kvalitetsstämpel och därigenom stärka de berörda medborgarnas tillit till personalen hos privata säkerhetstjänster och detektivbyråer. Kravet på legitimation är följaktligen en åtgärd ägnad
att uppnå det eftersträvade legitima målet att skydda konsumenterna och garantera kvaliteten på de tillhandahållna tjänsterna.(29)
51. Man kan ändå ifrågasätta nödvändigheten
av det nederländska kravet på legitimation. I detta sammanhang måste man nämligen inte endast betrakta kravet på denna legitimation som sådant (artikel 9.8 i säkerhetstjänstlagen), utan särskilt också det bakomliggande tillståndskravet för personalen i privata säkerhetstjänster och på privata detektivbyråer. Den yrkeslegitimation som föreskrivs i Nederländerna är slutligen främst ett uttryck för ett administrativt tillstånd att utföra en viss verksamhet och detta dokumenteras i denna legitimation (artikel 7.2 i säkerhetstjänstlagen jämförd med artikel 13.2 i säkerhetstjänstförordningen).
52. Såsom redan har framgått finns det inte några principiella invändningar mot nödvändigheten
av det system för preventiv kontroll av privata säkerhetstjänster och detektivbyråer som tillämpas i Nederländerna.(30)
53. Principen om frihet att tillhandahålla tjänster fordrar emellertid att myndigheten i ett sådant förfarande för förhandstillstånd även beaktar de krav som den som tillhandahåller tjänster redan uppfyller i sitt ursprungsland.(31) Om det i ett i princip liknande förfarande i ursprungslandet redan har fastställts att personalen i ett privat säkerhetsföretag eller på en privat detektivbyrå uppfyller villkoren för ifrågavarande verksamhet, måste det berörda företaget kunna åberopa detta i Nederländerna.(32) Det är även rimligt att beakta yrkeserfarenhet som förvärvats i en annan medlemsstat.
54. Såsom den nederländska regeringen anfört, har den ansvarige ministern enligt artikel 8.2 i säkerhetstjänstlagen visserligen möjlighet att befria privata säkerhetstjänster från kravet att anförtro utförandet av arbetsuppgifter endast till de personer som uppfyller de nederländska utbildningskraven. Av lagen följer emellertid inte att denna möjlighet till undantag skall tillämpas även för att erkänna kompetensbevis som utfärdats i andra medlemsstater. Ser man till ordalydelsen i artikel 8.2 i säkerhetstjänstlagen gäller denna bestämmelse snarare fall då en person saknar de nödvändiga kvalifikationerna
och därför är i behov av att bli befriad från kravet, än fall då en person har förvärvat de nödvändiga kvalifikationerna, om än ej i Nederländerna.
55. Det kan inte begäras av de berörda företagen att de gör ytterligare efterforskningar med ledning av allt det lagstiftningsmaterial som den nederländska regeringen har presenterat, för att komma till fullständig klarhet över gällande rättsläge och särskilt över de eventuella möjligheter att få de kvalifikationer erkända som deras personal har förvärvat utomlands.
56. Därtill kommer att möjligheten att bevilja undantag enligt artikel 8.2 i säkerhetstjänstlagen är en ren bedömningsregel som ger den ansvarige ministern ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Det finns inga konkreta kriterier för hur bedömningen skall göras och hur kompetensbevisen skall bedömas som likvärdiga.
57. Ju större de nationella myndigheternas skönsmässiga utrymme är i ett system för administrativa tillstånd, desto större är risken för att de grundläggande friheterna förlorar sitt genomslag. En sådan skönsmässig bedömning måste i vart fall göras med tillämpning av objektiva, icke-diskriminerande och i förväg kända kriterier, så att det finns gränser för de nationella myndigheternas bedömningsutrymme som förhindrar att detta missbrukas.(33)
58. Såsom visats ovan medger den nederländska lagstiftningen inte i tillräcklig utsträckning beaktande av kompetensbevis som de berörda företagens personal har förvärvat i andra medlemsstater. Därmed överskrider även kravet på obligatorisk legitimation, som utgör ett yttre uttryck för kravet på obligatoriska tillstånd, vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade konsumentskyddet och uppfyller inte de krav som uppställs genom friheten att tillhandahålla tjänster.(34)
59. Följaktligen skall talan bifallas på den av kommissionen anförda tredje anmärkningen såtillvida
att personalen i privata säkerhetstjänster och på privata detektivbyråer som skickas från etableringslandet till Nederländerna skall inneha en legitimation som de nederländska myndigheterna utfärdar utan beaktande av de villkor som skall uppfyllas i den medlemsstat där företaget är etablerat . I övrigt, det vill säga i den mån kommissionen helt allmänt kritiserar kravet på kompetenslegitimation för att vara uttryck för ett system för preventiv kontroll, saknar den av kommissionen anförda tredje anmärkningen grund.
VI – Rättegångskostnader
60. Den nederländska regeringen har inte framställt något kostnadsanspråk med anledning av kommissionens återkallelse av den fjärde anmärkningen. För detta fall framgår det av artikel 69.5 första stycket jämfört med tredje stycket i domstolens rättegångsregler att vardera parten då skall bära sin kostnad i den delen.
61. Då kommissionens talan i övriga delar skall bifallas fullt ut endast beträffande en av de tre återstående anmärkningarna, medan kommissionen endast vinner till viss del med de andra två anmärkningarna, skall rättegångskostnaderna i dessa delar delas enligt artikel 69.3 första stycket i rättegångsreglerna.
62. Mot bakgrund härav skall Konungariket Nederländerna bära sin rättegångskostnad och ersätta två tredjedelar av kommissionens rättegångskostnad. I övrigt skall kommissionen bära sin rättegångskostnad.
VII – Förslag till avgörande
63. Mot bakgrund av ovanstående föreslår jag att domstolen skall besluta enligt följande:
1) Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 49 EG genom att i lag om privata säkerhetstjänster och detektivbyråer föra in följande bestämmelser:
– Privata säkerhetstjänster och detektivbyråer som vill tillhandahålla tjänster på nederländskt territorium skall ha meddelats ett tillstånd, utan beaktande av de villkor som utländska utövare av verksamheten skall uppfylla i den medlemsstat där de är etablerade. Avgifter tas ut för detta tillstånd.
– Personalen i ledningen för privata säkerhetstjänster skall ha meddelats ett tillstånd utan beaktande av de villkor som skall uppfyllas i den medlemsstat där de är etablerade. Avgifter tas ut för detta tillstånd.
– Personal i privata säkerhetstjänster och på privata detektivbyråer som skickas från etableringslandet till Nederländerna skall inneha en legitimation som de nederländska myndigheterna utfärdar, utan beaktande av de villkor som skall uppfyllas i den medlemsstat där företaget är etablerat.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Konungariket Nederländerna skall bära sin rättegångskostnad och ersätta två tredjedelar av kommissionens rättegångskostnad. I övrigt skall kommissionen bära sin rättegångskostnad.
(1) .
(2)
–	Domstolens dom av den 29 oktober 1998 i mål C-114/97, kommissionen mot Spanien (REG 1998, s. I-6717).
(3)
–	Domstolens dom av den 9 mars 2000 i mål C-355/98, kommissionen mot Belgien (REG 2000, s. I-1221).
(4)
–	Domstolens dom av den 31 maj 2001 i mål C-283/99, kommissionen mot Italien (REG 2001, s. I-4363).
(5)
–	Domstolens dom av den 29 april 2004 i mål C-171/02, kommissionen mot Portugal (REG 2004, s. I-0000).
(6)
–	Staatsblad 1997, s. 500.
(7)
–	Stcrt 1999, s. 60.
(8)
–	Stcrt 1999, s. 60.
(9)
–	Rådets direktiv 89/48/EEG av den 21 december 1988 om en generell ordning för erkännande av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier (EGT L 19, 1998, s. 16; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 192).
(10)
–	Rådets direktiv 92/51/EEG av den 18 juni 1992 om en andra ordning för erkännande av behörighetsgivande högre utbildning, en ordning som kompletterar den som föreskrivs i direktiv 89/48/EEG (EGT L 209, s. 25).
(11)
–	Jämför beträffande avgränsningen från etableringsfriheten särskilt domstolens dom av den 30 november 1995 i mål C-55/94, Gebhard (REG 1995, s. I-4165), punkt 25–28, och av den 11 december 2003 i mål C-215/01, Schnitzer (REG 2003, s. I-0000), punkt 27–33.
(12)
–	Domstolens dom av den 13 november 2003 i mål C-42/02, Lindman (REG 2003, s. I-0000), punkt 20. Jämför även domstolens dom av den 9 augusti 1994 i mål C-43/93, Vander Elst (REG 1994, s. I-3803; svensk specialutgåva, volym 16, s. 59), punkt 14, av den 26 februari 1991 i mål C-154/89, kommissionen mot Frankrike (REG 1991, s. I-659; svensk specialutgåva, volym 2, s. 43), punkt 12, och av den 25 juli 1991 i mål C-76/90, Säger (REG 1991, s. I-4221), punkt 12.
(13)
–	Domstolens dom i målet Säger (ovan fotnot 12), punkt 14, i målet Vander Elst (ovan fotnot 12), punkt 15, och i målet kommissionen mot Belgien (ovan fotnot 3), punkt 35.
(14)
–	Därvid hänvisar den nederländska regeringen till resultaten av en studie som genomförts på uppdrag av kommissionen (”A comparative overview of legislation governing the private security industry in the European Union”, 2002, ingiven i bilaga 1 till svaromålet).
(15)
–	Jämför särskilt kommissionens redogörelse i svaret på Konungariket Nederländernas svaromål.
(16)
–	Kommissionen hänvisar därvid till punkt 33 i domstolens dom i målet kommissionen mot Belgien (ovan fotnot 3).
(17)
–	Domstolens dom i målet Schnitzer (ovan fotnot 11), punkt 35, av den 3 oktober 2000 i mål C‑58/98, Corsten (REG 2000, s. I-7919), punkt 39, och i målet Säger (ovan fotnot 12), punkt 15.
(18)
–	Domstolens dom av den 22 januari 2002 i mål C-390/99, Canal Satélite Digital (REG 2002, s. I‑607), punkt 39.
(19)
–	Domstolens dom av den 17 december 1981 i mål 279/80, Webb (REG 1981, s. 3305; svensk specialutgåva, volym 6, s. 265), punkt 17, och i målen Säger (ovan fotnot 12), punkt 15, kommissionen mot Belgien (ovan fotnot 3), punkt 37, Corsten (ovan fotnot 17), punkt 35, Canal Satélite Digital (ovan fotnot 18), punkt 36–38, samt kommissionen mot Portugal (ovan fotnot 5), punkt 60–66.
(20)
–	Jämför i detta avseende till exempel domstolens dom i målet Canal Satélite Digital (ovan fotnot 18), punkt 37, med ytterligare hänvisningar.
(21)
–	Fast rättspraxis sedan domstolens dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe-Zentral (även kallad Cassis de Dijon) (REG 1979, s. 649; svensk specialutgåva, volym 4, s. 377), punkt 8. Beträffande området för friheten att tillhandahålla tjänster, jämför domen i målet Canal Satélite Digital (ovan fotnot 18), punkt 37. Även domen i målet Corsten (ovan fotnot 17), punkterna 31 och 35, grundar sig på detta övervägande.
(22)
–	Enbart det faktum att en medlemsstat utfärdar mindre stränga föreskrifter än en annan betyder inte att dess föreskrifter är oproportionerliga och följaktligen inte förenliga med gemenskapsrätten. Jämför domstolens dom av den 10 maj 1995 i mål C-384/93, Alpine Investments (REG 1995, s. I-1141), punkt 51, av den 12 december 1996 i mål C-3/95, Reisebüro Broede (REG 1996, s. I-6511), punkt 42, av den 1 februari 2001 i mål C-108/96, Mac Quen (REG 2001, s. I-837), punkterna 33 och 34, samt av den 11 juli 2002 i mål C-294/00, Gräbner (REG 2002, s. I-6515), punkterna 46 och 47.
(23)
–	Se även, beträffande hantverksyrken, domstolens dom i målet Corsten (ovan fotnot 17), punkt 31.
(24)
–	Jämför i fotnot 19 nämnd rättspraxis.
(25)
–	Även, beträffande skyldigheten att registrera sig i hantverksregistret, domen i målet Corsten (ovan fotnot 17), punkterna 45, 47 och 48. Jämför även domen i målet Schnitzer (ovan fotnot 11), punkterna 36–39.
(26)
–	Jämför särskilt punkterna 35–42 i detta förslag till avgörande.
(27)
–	Domstolens dom i målet kommissionen mot Belgien (ovan fotnot 3), punkt 39, och i målet kommissionen mot Portugal (ovan fotnot 5), punkt 66.
(28)
–	Kommissionen hänvisar till domstolens dom i målet kommissionen mot Belgien (ovan fotnot 3), punkt 40.
(29)
–	Se i detta avseende även generaladvokaten Albers förslag till avgörande av den 16 september 2003 i mål C-171/02, kommissionen mot Portugal (målet är fortfarande anhängigt vid domstolen), punkt 88. För övrigt skiljer sig det förevarande fallet genom de viktiga, skyddsvärda rättsobjekten (jämför ovan, punkt 32) särskilt från andra skyldigheter att inneha en giltig legitimationshandling, som exempelvis den som gäller för turistguider, vilken var aktuell i domstolens dom av den 22 mars 1994 i mål C-375/92, kommissionen mot Spanien (REG 1994, s. I-923), punkt 21, med ytterligare hänvisningar.
(30)
–	Beträffande tillåtligheten av ett system för preventiv kontroll, jämför även punkt 34 i detta förslag till avgörande; de uttalanden som görs där kan överföras på personalen i privata säkerhetstjänster och på privata detektivbyråer.
(31)
–	Jämför den rättspraxis som nämns ovan i fotnot 19.
(32)
–	Möjligen skulle, utöver beviset, kunna krävas att de berörda medarbetarna är insatta i huvuddragen i den lagstiftning som gäller i värdmedlemsstaten, till exempel i eventuella bestämmelser om bruket av skjutvapen, om utövandet av nödvärnsrätten eller om rätten till envars gripande. Utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster får emellertid därigenom inte försvåras eller fördröjas alltför mycket.
(33)
–	Domstolens dom i målet Canal Satélite Digital (ovan fotnot 18), punkt 35, med ytterligare hänvisningar.
(34)
–	Sådan var utgången även i domstolens dom i målet kommissionen mot Portugal (ovan fotnot 5), punkt 66.