61993C0296
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
CARL OTTO LENZ
apresentadas em 29 de Junho de 1995 (
*1
)
índice
A — Introdução
B — Apreciação
1. Competência da Comissão — Violação do artigo 6.o, n.o 7, do Regulamento n.o 805/68
a) Jurisprudência
b) Extensão da competência prevista no artigo 6.o, n.o 7, quinto travessão
c) O artigo 5.o do Regulamento n.o 805/68
d) O artigo 155.o do Tratado CE
2. Conclusão incidente
3. A proporcionalidade
a) Objectivo da Comissão
b) Apreciação dos factos
c) O carácter adequado
d) O carácter necessário
4. O princípio da não discriminação
a) Desigualdade de tratamento
b) Justificação
5. A confiança legítima
a) Confiança legítima nascida da incitação da Comissão a adoptar um determinado comportamento
b) Suficiente consideração da confiança legítima
6. Violação dos direitos fundamentais
a) A propriedade
b) A liberdade de exercer uma actividade profissional
7. Desvio de poder
8. Violação de formalidades essenciais
Despesas
C — Conclusões
A — Introdução
1.
Os presentes processos suscitam antes de mais a questão da repartição das competências entre a Comissão e o Conselho na organização comum de mercado no sector da carne de bovino. Esta foi estabelecida em 1968 pelo Regulamento (CEE) n.o 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968 (
1
). Esta organização de mercado tem como objectivo «estabilizar os mercados e garantir um nível de vida equitativo à população agrícola interessada». Para esse fim, o regulamento prevê um certo número de medidas de intervenção (
2
).
2.
Nos termos do artigo 5.o, n.o 1, estas medidas são as seguintes:
—
ajudas à armazenagem privada;
—
compras efectuadas pelos organismos de intervenção.
O n.o 2 enumera os produtos susceptíveis de serem objecto de medidas de intervenção.
Trata-se de bovinos adultos, carnes frescas ou refrigeradas destes animais, apresentadas sob a forma de carcaças, meias carcaças, quartos compensados, quartos dianteiros ou quartos traseiros e que correspondem à grelha comunitária de classificação definida pelo Regulamento (CEE) n.o 1208/81. Nos termos do artigo 5.o, n.o 3, o Conselho, deliberando sob proposta da Comissão e segundo o procedimento de voto previsto no n.o 2 do artigo 43.o do Tratado, pode modificar esta lista.
3.
Os presentes processos respeitam às compras dos organismos de intervenção: se o preço de mercado descer abaixo de um certo limiar, os organismos de intervenção compram a carne de bovino. Haverá então menos carne de bovino no mercado livre, de forma que o preço resultante da oferta e da procura começa a aumentar.
4.
O artigo 26.o do Regulamento n.o 805/68 institui um comité de gestão da carne de bovino, composto por representantes dos Estados-Membros e presidido por um representante da Comissão.
5.
O artigo 27.o estabelece aquilo que se convencionou chamar o «processo do comité de gestão». Neste processo, um representante da Comissão apresenta um projecto de medidas ao comité. O comité pode emitir o seu parecer num prazo que o presidente pode fixar. Sem ter que esperar este parecer, a Comissão pode adoptar as medidas que são imediatamente aplicáveis. Só se estas medidas não estiverem em conformidade com o parecer emitido pelo comité, é que as mesmas serão imediatamente comunicadas ao Conselho. O Conselho, deliberando de acordo com o procedimento de voto previsto no n.o 2 do artigo 43.o do Tratado, pode neste caso tomar uma decisão diferente.
6.
A disposição do Regulamento n.o 805/68 pertinente nos presentes processos é, em primeiro lugar, o artigo 6.o, alterado pelo Regulamento (CEE) n.o 2066/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992 (
3
) (a seguir «artigo 6.o do Regulamento n.o 805/68»). O Regulamento n.o 2066/92 foi adoptado no contexto da reforma da política agrícola.
7.
Tal como resulta dos considerandos, reinava no mercado comunitário da carne de bovino um desequilíbrio entre a oferta e a procura que exigia medidas de diminuição do preço de intervenção (
4
). Era necessário compensar através de certos prémios as consequências nefastas que essas medidas podiam ter para os produtores. Todavia, era necessário que em qualquer caso essas medidas não conduzissem a um aumento da produção global (
5
).
8.
Tal como também resulta dos considerandos, o Conselho fixou-se ainda como objectivo encorajar a produção extensiva (
6
). Contrariamente à produção intensiva, a produção extensiva consiste em fazer pastar os animais sem os alimentar com alimentos especiais nem os tratar com hormonas.
9.
O Regulamento n.o 2066/92 altera o artigo 6.o, fixando para as compras da intervenção limites anuais assim escalonados:
—
750000 toneladas para o ano de 1993,
—
650000 toneladas para o ano de 1994,
—
550000 toneladas para o ano de 1995,
—
400000 toneladas para o ano de 1996,
—
350000 toneladas a partir de 1997.
10.
Quanto ao resto, o artigo 6.o submete as medidas de intervenção a disposições e condições de ordem geral.
11.
O n.o 7 do artigo 6.o remete para o procedimento previsto no artigo 27.o:
«De acordo com o procedimento previsto no artigo 27o:
—
serão determinadas as categorias, qualidades ou grupos de qualidades de produtos elegíveis para intervenção,
—
serão decididas a abertura ou a reabertura dos concursos e a sua suspensão no caso referido no último travessão do n.o 3,
—
serão fixados os preços de compra, bem como as quantidades aceites em intervenção,
—
será determinado o montante de acréscimo referido no n.o 5,
—
serão adoptadas as regras de execução do presente artigo, nomeadamente as que tenham em vista evitar uma espiral descendente dos preços de mercado,
—
serão adoptadas, se for caso disso, as disposições transitórias necessárias à aplicação do presente regime.
Serão decididas pela Comissão:
—
a abertura das compras referidas no n.o 4, bem como a sua suspensão, caso uma ou mais das condições previstas nesse número deixem de ser satisfeitas,
—
a suspensão das compras referidas no primeiro travessão do n.o 3.»
12.
O artigo 6.o-A, n.o 2, prevê uma derrogação da lista dos produtos que podem ser objecto de medidas de intervenção, decidida pelo Conselho. É de acordo com o peso dos bovinos que se determina quais os que são abrangidos por esta excepção.
13.
A Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n.o 859/89, de 29 de Março de 1989 (
7
) com base no artigo 6.o, n.o 7. O quinto considerando e o artigo 4.o, n.o 1, referem-se a um outro regulamento do Conselho, a saber, o Regulamento (CEE) n.o 1208/81, de 28 de Abril de 1981 (
8
). Este regulamento estabelece a grelha comunitária de classificação das carcaças de bovinos adultos. Tal como resulta do artigo 3.o, n.os 1 e 2, a classificação é estabelecida segundo a idade e o sexo dos animais de acordo com a sua conformação e o estado de gordura.
14.
O Regulamento n.o 859/89 da Comissão, que contém as regras de execução das medidas de intervenção, define, no seu artigo 4.o, n.o 1, os produtos que serão comprados pelos organismos de intervenção. Fixa nomeadamente as categorias e qualidades dos produtos elegíveis para intervenção, como previa o artigo 6.o, n.o 7, primeiro travessão, do Regulamento n.o 805/68.
15.
Pelo Regulamento (CEE) n.o 685/93 (
9
), a Comissão acrescentou um outro critério às disposições do artigo 4.o A nova regulamentação limita a compra apenas aos produtos que «provenham de carcaças cujo peso não exceda os seguintes níveis:
—
380 quilogramas a partir do primeiro concurso de Julho de 1993,
—
360 quilogramas a partir do primeiro concurso de Janeiro de 1994,
—
340 quilogramas a partir do primeiro concurso de Julho de 1994.»
É esta regulamentação que tanto a República Francesa como a Irlanda impugnam.
16.
Em 25 de Maio de 1993, a República Francesa interpôs um recurso pedindo que o Tribunal se digne:
«—
declarar nulo e sem efeito o Regulamento (CEE) n.o 685/93 da Comissão, de 24 de Março de 1993, que altera o Regulamento (CEE) n.o 859/89 relativo às normas de execução das medidas gerais e das medidas especiais de intervenção no sector da carne de bovino;
—
condenar a recorrida nas despesas».
17.
Em 4 de Junho de 1993, a Irlanda, pelo seu lado, interpôs um recurso pedindo que o Tribunal se digne:
«—
anular o Regulamento (CEE) n.o 685/93 da Comissão, de 24 de Março de 1993, que altera o Regulamento (CEE) n.o 859/89 relativo às normas de execução das medidas gerais e das medidas especiais de intervenção no sector da carne de bovino;
—
tomar qualquer decisão complementar ou diferente que se revele necessária ou apropriada com vista à satisfação do pedido introduzido neste processo pela Irlanda;
—
condenar a Comissão das Comunidades Europeias nas despesas».
18.
Nos dois processos, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
«—
julgar o recurso improcedente;
—
condenar a recorrente nas despesas».
19.
O Reino Unido interveio no processo em apoio das conclusões da Comissão.
20.
A República Francesa e a Irlanda tinham apresentado um pedido de medidas provisórias que foi rejeitado por despacho de 16 de Julho de 1993.
21.
Os dois recursos foram apensados por despacho de 22 de Março de 1995.
B — Apreciação
1. Competência da Comissão — Violação do artigo 6. o, n. o 7, do Regulamento n. o 805/68
22.
A República Francesa e a Irlanda fundamentam os seus recursos de anulação, interpostos nos termos do artigo 173.o do Tratado CE, invocando antes de mais a violação duma norma jurídica, a saber, o artigo 6.o, n.o 7, do Regulamento n.o 2066/92 e sustentando que a Comissão não tinha competência para adoptar o regulamento controvertido. As recorrentes expõem que só o Conselho, e não a Comissão, poderia estabelecer os limites de peso das carcaças.
23.
A este respeito, a questão central é antes de mais o artigo 6.o, n.o 7, do Regulamento n.o 805/68 e a extensão das competências que o mesmo confere à Comissão. Devemos antes de mais analisar a relação que as disposições constantes de cada um dos travessões do n.o 7 apresentam entre elas.
24.
Segundo a República Francesa, mesmo que a disposição constante do quinto travessão esteja formulada em termos gerais, não confere de forma nenhuma competências extensivas à Comissão. Embora disponha que a Comissão decidirá as modalidades de aplicação do artigo 6.o, essa competência não pode em caso algum ultrapassar as competências especiais inscritas nos quatro primeiros travessões do n.o 7. Quando o primeiro travessão do n.o 7 permite à Comissão determinar «as categorias, qualidades ou grupos de qualidades de produtos elegíveis para intervenção», traça o quadro das competências da Comissão para determinar os produtos elegíveis para intervenção. A Comissão não pode introduzir outra limitação.
25.
O próprio Conselho definiu as classes comerciais no Regulamento n.o 1208/81, estabelecendo a grelha comunitária de classificação das carcaças de bovinos adultos.
26.
O artigo 3.o, n.o 1, deste regulamento define as categorias das carcaças de bovinos adultos. As mesmas são determinadas segundo o sexo e a idade dos animais. O artigo 3.o, n.o 2, dispõe que a classificação é feita segundo a conformação e o estado de gordura.
27.
Como a grelha comunitária de classificação não toma, portanto, em conta o peso da carcaça, a Comissão não pode submeter as carcaças ao limite de peso — mesmo a título de medida de execução prevista no n.o 7, quinto travessão, do Regulamento n.o 805/68.
28.
O Reino Unido sustenta, pelo contrário, que existe efectivamente uma relação entre os critérios da grelha de classificação e o peso das carcaças, de forma que a Comissão se manteve nos limites dos critérios enunciados pelo Conselho.
29.
A Comissão baseia a sua argumentação apenas no n.o 7, quinto travessão. Não contesta que não tenha competência para introduzir limites de peso para determinar as categorias, qualidades ou grupos de qualidades dos produtos elegíveis para intervenção (artigo 6.o, n.o 7, primeiro travessão).
30.
Na sua opinião, a disposição constante do quinto travessão, ou seja, a competência para adoptar as regras de execução do artigo 6.o, deve ser interpretada de forma mais ampla do que as disposições precedentes. A esse respeito, a Comissão invoca a jurisprudência do Tribunal de Justiça que reconhece à Comissão competências alargadas no domínio da política agrícola. O Tribunal de Justiça considera que a Comissão é a única instituição em condições «de acompanhar de forma constante e atenta a evolução dos mercados agrícolas e agir com a urgência que a situação requer». Os objectivos gerais essenciais da organização de mercado traçam os limites dessa competência alargada que deve ser apreciada em menor medida em função do sentido literal da delegação de poderes (
10
).
31.
A Comissão prossegue acrescentando que neste caso concreto o objectivo é o de manter as quantidades máximas anuais de compras na intervenção que o Conselho definiu no artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 805/68. Para esse efeito, o Conselho previu duas medidas:
—
a diminuição do preço de intervenção, ou seja, do preço a que os organismos de intervenção compram a carne (
11
),
—
a redução das quantidades admitidas à intervenção, elevando os coeficientes (
12
).
32.
Segundo a Comissão, estas duas medidas já não são suficientes para respeitar as quantidades máximas anuais fixadas pelo Conselho, sem provocar uma espiral descendente dos preços de mercado, o que a Comissão deve precisamente impedir (
13
). É por essa razão que a Comissão teve de adoptar outra medida que limita o peso das carcaças. Como esta medida é um meio de atingir o objectivo fixado pelo artigo 6.o, a Comissão agiu dentro das suas competências de execução.
33.
Para poder apreciá-lo, é preciso recolocar o conjunto do regime de intervenções no âmbito da organização comum de mercado no sector da carne de bovino e da reforma da política agrícola.
34.
É o Conselho que define a política agrícola. Adopta os actos que asseguram adequadamente os seus fins; por exemplo, o Regulamento n.o 805/68, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino, bem como o Regulamento n.o 2066/92 que dá execução à reforma da política agrícola comum na organização comum de mercado no sector da carne de bovino. É à Comissão que compete executar os actos do Conselho (artigo 145.o, terceiro travessão, do Tratado CE).
35.
No caso vertente, o Conselho atribuiu igualmente à Comissão os poderes de execução (artigo 6.o, n.o 7, quinto travessão, do Regulamento n.o 805/68). A questão é apenas conhecer a extensão que o Conselho deu a essa delegação de poderes.
a) Jurisprudência
36.
Tal como a Comissão também explica, o Tribunal de Justiça definiu de modo amplo esta extensão no domínio da política agrícola. Assim, no processo Rey Soda (
14
), o Tribunal explicou que resulta das exigências da prática que a noção de «execução» deve ser interpretada em sentido amplo. Que, sendo a Comissão a única instituição em condições de acompanhar de forma constante a atenta os mercados agrícolas e agir com a prontidão necessária, o Conselho pode ser levado, no domínio da política agrícola comum, a conferir-lhe amplos poderes de apreciação e de acção. O Conselho pode, todavia, determinar as modalidades a que subordina o exercício das competências pela Comissão. Acresce que o processo do comité de gestão permite ao Conselho reservar-se a faculdade de intervir. Quando o Conselho conferiu uma competência alargada à Comissão, os seus limites devem ser apreciados à luz dos objectivos gerais essenciais da organização de mercado e menos em função do teor literal da delegação de poderes. O Tribunal reafirmou esta análise nos processos apensos 279/84, 280/84, 285/84 e 286/84 (
15
), no processo 27/85 (
16
) e no processo 265/85 (
17
).
37.
As conclusões apresentadas no processo C-240/90 (
18
) são interessantes a este respeito, porque indicam que existe uma presunção segundo a qual o Conselho delega na Comissão o poder de tomar todas as medidas necessárias para a execução das regras que ele próprio estabelece, salvo em casos específicos em que decide que é mais adequado ser ele próprio a exercer as suas competências. Esta presunção parece ter uma particular importância no domínio da política agrícola. Em todo o caso, o Conselho pode conservar um certo controlo quando opta pelo processo do comité de gestão (
19
).
38.
Resulta destas considerações que, se o Conselho pode conferir uma competência alargada à Comissão no domínio da agricultura, isso não significa que deva fazê-lo em todos os casos. Se o Conselho não conferiu precisamente essa competência alargada, a Comissão só pode — de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça — adoptar as modalidades de aplicação na medida em que não sejam contrárias à regulamentação de base ou à regulamentação de aplicação do Conselho (
20
).
39.
Isso significa que o Conselho pode conferir uma competência alargada à Comissão no domínio da agricultura. Tem, todavia, também a faculdade, em casos determinados, de intervir ele próprio através do procedimento do comité de gestão ou, em conformidade com o artigo 145.o do Tratado, de submeter o exercício das competências da Comissão a certas modalidades ou reservar-se, em casos específicos, o direito de exercer directamente as competências de execução (
21
). No caso de o Conselho ter conferido competências alargadas à Comissão, estas encontram os seus limites apenas nos objectivos gerais da organização de mercado (
22
).
b) Extensão da competência prevista no artigo 6.o, n.o 7, quinto travessão
40.
No presente caso concreto, a questão é, portanto, saber se, no artigo 6.o, n.o 7, o Conselho conferiu uma competência alargada à Comissão e se o regulamento da Comissão actualmente controvertido se mantém nos limites dessa competência alargada.
41.
Para esse efeito, deve analisar-se antes de mais se a medida da Comissão, ou seja, a fixação de um peso máximo para as carcaças, pode perfeitamente ser considerada como uma medida de execução.
42.
É incontroverso que ao adoptar esta medida a Comissão procurava pelo menos limitar as quantidades elegíveis para intervenção, tal como o Conselho havia feito no artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 805/68. Sob este ponto de vista, pode considerar-se o regime controvertido como uma medida de execução. Convirá examinar em sede de análise da proporcionalidade se esta medida era adequadamente adaptada aos referidos fins.
43.
Por conseguinte, a Comissão agiu no âmbito da competência que tem para adoptar medidas de execução, a menos que essa competência não seja ampla mas tenha sido limitada pelo Conselho. Nos casos em que o Tribunal de Justiça considerou que a Comissão dispunha de uma competência alargada, esta tinha-lhe sido conferida em termos gerais. Em todos os casos, as disposições não continham qualquer indicação sobre as medidas que a Comissão devia adoptar para executar o artigo nem sobre os critérios que deviam orientá-la.
44.
A este respeito, a Comissão cita as conclusões que apresentámos nos processos apensos 279/84, 280/84, 285/84 e 286/84 (
23
). Desejamos, no entanto, observar que já então declarámos que, em todo o caso, a Comissão deve agir no sentido que o Conselho previu. É por essa razão que a Comissão não pode invocar as nossas conclusões para afirmar que o Conselho lhe conferiu competências muito amplas.
45.
Nesses processos, tratava-se de saber se a Comissão tinha competência para instituir auxílios. Tínhamos respondido negativamente, designadamente em virtude de o Conselho não ter previsto auxílios e, por conseguinte, a Comissão não podia instituí-los nem pô-los em prática.
46.
Neste caso concreto, o Conselho não delegou competências alargadas à Comissão. O Conselho não se limitou a delegar em termos gerais na Comissão a competência para adoptar as modalidades de execução. Pelo contrário, no âmbito do artigo 6.o do Regulamento n.o 805/68, o Conselho adopta disposições muito precisas respeitantes à execução da intervenção, fixando, por exemplo, as quantidades anuais máximas das compras dos organismos de intervenção. Acresce que o Conselho fixa as condições em que as medidas de intervenção podem ser tomadas. Mas, antes de mais, determina muito precisamente, no âmbito do artigo 6.o, n.o 7, através do qual confia à Comissão a execução do artigo 6.o, o que a Comissão deve regulamentar no contexto da intervenção e segundo que critérios. Daí resulta de forma evidente que o Conselho não quis delegar o conjunto das medidas de execução na Comissão. Pelo contrário, deseja ter uma palavra a dizer; é o que faz, aliás, quando usa da faculdade que lhe confere o artigo 145.o do Tratado, submetendo os actos de execução da Comissão a certas modalidades.
47.
A esse respeito, a transferência de competência inscrita no artigo 6.o, n.o 7, quinto travessão, não pode conferir uma competência alargada. Quando o Conselho determina as modalidades de forma tão precisa, por que motivo, tal como expõe a Irlanda com razão, delegaria na Comissão uma competência que seria tão ampla que permitiria contornar todas as disposições do Conselho?
48.
Se a Comissão não tem, portanto, competências amplas, estas encontram então os seus limites nas regras que o Conselho adopta.
49.
Tal como a República francesa expõe com razão, o Conselho contentou-se em confiar à Comissão o cuidado de definir as categorias, classes e qualidades elegíveis para intervenção. Como o peso das carcaças não é um critério da grelha de classificação, a Comissão não pode, por isso, introduzir esse critério.
50.
O Reino Unido tem outra opinião e expõe que, se se excluírem certas qualidades ou certas classes, isso não produz efeito diferente do que se deixarem de admitir-se produtos que ultrapassem um determinado peso.
51.
Não é essa no entanto a questão, visto que o Conselho limitou a competência da Comissão apenas à determinação das classes de qualidade.
52.
Num processo semelhante, o Tribunal de Justiça negou à Comissão a competência para estabelecer os limites duma indemnização segundo certos critérios, em virtude de o Conselho ter já enunciado os critérios no regulamento de base (
24
). Daí resulta que, quando o regulamento de base do Conselho limita já as competências da Comissão, os critérios de execução que ele próprio estabeleceu para a acção da Comissão têm, por maioria de razão, um efeito restritivo. O acórdão que o Tribunal de Justiça proferiu no processo C-240/90 (
25
) também não o contradiz. O Tribunal nesse acórdão admitiu, na verdade, que a Comissão tinha também competência nos casos em que o Conselho tinha elaborado regras precisas de execução para a acção da Comissão; todavia não se pronunciou sobre a questão de saber se tinham sido delegadas na Comissão competências amplas. O Tribunal fundamentou antes a sua argumentação no facto de a Comissão não ter regulamentado questões «essenciais» da política agrícola. Devemos ainda analisar se é este o caso dos presentes autos.
53.
É perfeitamente concebível limitar-se às categorias de qualidade. O mercado funciona segundo as categorias de classificação comercial determinadas pelo Conselho. É, portanto, no âmbito destas categorias que o mesmo será regulado através das medidas de intervenção. Não é necessário introduzir novos critérios.
54.
É por esta razão que a objecção da Comissão segundo a qual poderia excluir todas as categorias de produtos de intervenção não adoptando muito simplesmente medidas de intervenção a seu respeito, não é decisiva; como, ainda na sua opinião, não poderia assim limitar os pesos? Não o pode, porque o conjunto do mercado deve ser regulado apenas segundo as categorias que o Conselho definiu.
55.
O Conselho previu também deliberadamente esta limitação. É evidente que o Conselho invocou um limite máximo de peso para as carcaças, mas que finalmente o pôs de parte. Não pode certamente extrair-se deste facto uma indicação, como faz o Reino Unido, quanto à repartição das competências. Isso confirma, todavia, a vontade do Conselho de não introduzir limitação de peso. O Conselho não omitiu, portanto, a menção a uma limitação de peso no artigo 6.o, n.o 7, primeiro travessão, mas, pelo contrário, excluiu-a deliberadamente das competências da Comissão.
56.
O Conselho apenas previu a limitação de peso num único caso, a saber, o artigo 6.o-A, n.o 2, do Regulamento n.o 805/68, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.o 2066/92 (
26
). Como foi o próprio Conselho que adoptou esta regra, pode deduzir-se daí que a limitação de peso continua excepcional e que não compete à Comissão adoptá-la.
57.
Os elementos referidos impedem que se conclua em sentido inverso, como o faz o Reino Unido, que a situação particular do artigo 6.o-A devia ser regulamentada pelo Conselho, enquanto todas as outras limitações de peso podiam ser introduzidas pela Comissão.
58.
Também não se pode acolher a tese do Reino Unido quando se baseia na relação entre as classes comerciais e o peso das carcaças. Existe naturalmente uma relação entre o peso e as classes comerciais que se determinam segundo a idade dos animais. Esta relação não é, todavia, de tal forma nítida e precisa que se possa atribuir um peso determinado a uma classe comercial determinada. É por essa razão que uma regulamentação que diz respeito às classes comerciais não pode em nenhum caso determinar também o peso.
c) O artigo 5.o do Regulamento n.o 805/68
59.
Para demonstrar a falta de competência da Comissão, as recorrentes encontram ainda argumentos no artigo 5.o do Regulamento n.o 805/68. Nos termos do artigo 5.o, n.o 3, só o Conselho tem competência para alterar a lista dos produtos que podem ser objecto das medidas de intervenção. Ao limitar o peso das carcaças, a Comissão, na opinião das recorrentes, alterou a lista quando o artigo 5.o, n.o 3 não lhe atribui essa competência.
60.
O Reino Unido responde, segundo nós com razão, que a medida da Comissão equivale a modificar a lista dos produtos. A lista limita-se a enumerar os produtos que são em princípio elegíveis para as medidas de intervenção. Podem introduzir-se limitações no interior dos produtos. O próprio Conselho o prevê quando, no artigo 6.o, n.o 7, primeiro travessão, deixa à Comissão o cuidado de determinar certas categorias, classes e qualidades elegíveis para intervenção. Não se trata todavia de uma iniciativa tomada nos termos do artigo 5.o, n.o 3. A lista dos produtos que em princípio são admitidos continua inalterada.
61.
O artigo 5.o permite destacar um outro elemento. As decisões de base devem continuar a ser da competência do Conselho. A determinação dos produtos que podem, em princípio, ser objecto de medidas de intervenção é uma decisão de base dessa natureza, visto que fixa, no fim de contas, os produtos em relação aos quais o mercado é regulado e aqueles em relação aos quais o não é.
62.
No acórdão Köster, o Tribunal de Justiça pronunciou-se também neste sentido ao decidir que o Conselho adopta as decisões essenciais, visando o termo «essenciais» a orientação fundamental da política comunitária (
27
).
63.
A repartição das competências que o Tribunal de Justiça estabeleceu entre o Conselho e a Comissão poderia indicar por seu lado que, no caso concreto, a Comissão não poderia agir. Neste caso, a Comissão não se contentou em adoptar uma simples medida de execução, mas adoptou uma medida com efeitos mais extensos. Tal como a própria Comissão expõe, entendeu dirigir aos produtores um sinal, incitando-os antes de mais a abater os seus animais mais jovens e em seguida, a longo prazo, a reconverter-se na produção de raças mais leves. Isso quer dizer que, ao adoptar este regulamento, a Comissão procurou reorientar a política agrícola. Noutra passagem, expõe também que, na sua opinião, o regulamento é um prolongamento e um complemento lógico da reforma da política agrícola.
É todavia evidente que é ao Conselho que compete definir a orientação da política agrícola. Por conseguinte, a Comissão não tinha competência para adoptar o regulamento controvertido.
64.
O artigo 2.o do Regulamento n.o 805/68 é citado a despropósito, uma vez que visa encorajar as iniciativas dos meios profissionais interessados.
65.
A Comissão explica que não teria podido atingir o objectivo fixado pelo Conselho se não o tivesse feito, mas isso em nada altera o facto de que não tinha competência para adoptar o regulamento controvertido. Mesmo que, como sustenta, tivesse ignorado o artigo 6.o, n.o 7, do Regulamento n.o 805/68 não agindo, não podia, apesar disso, fazer nada que ultrapassasse a sua competência.
66.
Só poderia invocar esse argumento se a única medida que tinha à sua disposição tivesse consistido em limitar o peso. Convirá analisar este aspecto noutro lugar. Todavia, mesmo que não tivesse outra solução, só o Conselho teria competência para decidir uma medida dessa natureza. A Comissão teria podido submeter ao Conselho uma proposta nesse sentido, mas não estava ela própria autorizada a adoptar semelhante medida.
67.
Para afirmar a sua competência, a Comissão declara finalmente que já anteriormente limitou o peso das carcaças nas ajudas à armazenagem privada. As recorrentes respondem que a armazenagem privada é um regime completamente diferente do da intervenção. Nesse regime não existem restrições tão estritas como no regime de intervenção. O Reino Unido contesta, todavia, que a Comissão tenha competências mais extensas no domínio das ajudas à armazenagem privada do que no da intervenção.
68.
Compete-nos analisar esta questão um pouco mais adiante, porque o facto de a Comissão já ter instituído um peso máximo não permite de modo nenhum deduzir que lhe tivesse sido atribuída competência para o fazer.
69.
A Comissão refere-se ainda a um ou outro critério de peso que foi introduzido no âmbito das medidas de execução. Tratava-se nesse caso, porém, de disposições puramente técnicas, ou seja, a fixação do preço de mercado em função do peso. Trata-se duma coisa totalmente diferente quando o comité exclui determinados produtos do benefício da intervenção em razão apenas do seu peso.
d) O artigo 155.o do Tratado CE
70.
Para terminar, quanto à questão da competência da Comissão, gostaríamos de abordar também os fundamentos da Irlanda, que invoca igualmente uma violação do artigo 155.o, primeiro e quarto travessões.
71.
Tal como o Reino Unido sustenta com razão, o primeiro travessão visa unicamente o controlo da aplicação que os terceiros fazem do direito comunitário. A Comissão, naturalmente, cuida em conformar-se ela própria com o direito comunitário, mas fá-lo antes de agir e não após, nos termos do artigo 155.o do Tratado.
72.
No caso em análise, pode considerar-se existir uma violação do quarto travessão visto que, quando a Comissão excede as suas competências, não exerce as que o Conselho lhe conferiu para execução.
73.
Basta-nos assim concluir que a Comissão excedeu as suas competências. O artigo 6.o, n.o 7, quinto travessão, confere-lhe competências apenas no âmbito das delegações de competência anteriores. Isso não quer dizer que, ao referir-se a uma competência de execução geral, essa disposição seja esvaziada da sua substância. Para ilustrar esta afirmação, queremos invocar o Regulamento n.o 859/89 (
28
). Esse regulamento foi adoptado mais especialmente com base no artigo 6.o, n.o 7, do Regulamento n.o 805/68, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.o 571/89 do Conselho, de 2 de Março de 1989 (
29
). Esta versão só em pontos insignificantes diverge das disposições introduzidas pelo Regulamento n.o 2066/92. Se analisar o regulamento da Comissão acima invocado, verifica-se que, além das disposições referidas ao artigo 6.o, n.o 7, primeiro a quarto travessões, outras disposições importantes de execução foram tomadas, respeitantes nomeadamente à determinação dos centros de intervenção, ao equipamento dos organismos de intervenção bem como à identificação, ao tratamento e à embalagem da carne. Há, pois, disposições suficientes que podem ser adoptadas com base no artigo 6.o, n.o 7, quinto travessão, do Regulamento n.o 805/68.
2. Conclusão incidente
74.
Os referidos regulamentos são suficientes por si sós para dar provimento ao recurso e anular o regulamento controvertido. No caso de o Tribunal de Justiça não desejar seguir esta proposta, convém analisar os outros fundamentos do recurso.
3. A proporcionalidade
75.
As recorrentes invocam também como fundamento, nos termos do artigo 173.o do Tratado, o princípio da proporcionalidade.
76.
O Tribunal de Justiça analisa a proporcionalidade verificando se os meios escolhidos são adequados para realizar o objectivo visado e se não ultrapassam o que é necessário para o atingir (
30
).
a) Objectivo da Comissão
77.
Para averiguar quanto à proporcionalidade, parece, por isso, judicioso analisar em primeiro lugar os objectivos que a Comissão prossegue ao adoptar o regulamento controvertido.
78.
A Comissão procura antes de mais diminuir a produção de carne de bovino e reduzir as compras na intervenção. Isso coincide com os objectivos que o Conselho enunciou no Regulamento n.o 2066/92.
79.
Outro objectivo que a Comissão avança é que deseja dar um sinal aos produtores de carcaças pesadas. Este sinal pretende antes de mais um efeito de curto prazo, incitando-os a abater os bovinos mais novos. A longo prazo, todavia, esta medida deve conduzir a reorientar a escolha das raças criadas. É necessário criar raças mais leves. Acresce que se utilizarão menos hormonas. A Comissão quer atingir uma situação em que o sector esteja de novo exclusivamente orientado pelo mercado e que deixe de se considerar a intervenção como sendo um «segundo mercado».
b) Apreciação dos factos
80.
Para apreciar a adequação, deve agora pôr-se a questão de saber se os objectivos referidos podem ser atingidos através do regulamento controvertido. Para esse efeito, é necessário também pôr-se a questão de saber se a Comissão apreciou com exactidão o ponto de partida ou a situação de partida, e se os integrou correctamente nas suas considerações.
81.
A jurisprudência do Tribunal de Justiça reconhece um amplo poder de apreciação à Comissão e ao comité de gestão na avaliação duma situação relacionada com as trocas comerciais de produtos agrícolas. Isso quer dizer que o Tribunal de Justiça se limita a averiguar se não houve erro manifesto ou desvio de poder ou se a Comissão não ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação (
31
).
82.
Tal como resulta das considerações do regulamento controvertido e dos articulados da Comissão, esta aprecia a situação de partida da forma seguinte:
O mercado da carne de bovino está confrontado com uma produção excedentária que tem a sua origem no aumento de peso das carcaças. Na sua opinião, este aumento de peso tem, por seu lado, diferentes origens. Uma das causas é que a incerteza que reina no mercado implica uma baixa dos preços que leva um grande número de produtores a diferir o abate dos seus efectivos para conseguir que os preços subam ou para vender a carne aos organismos de intervenção. Outras causas consistem em que, no decurso dos últimos anos, os animais foram alimentados mais com alimentos energéticos cujo preço baixou, foram utilizadas mais hormonas e os progressos genéticos permitem criar raças particularmente pesadas.
83.
Por outro lado, a Comissão verificou que, relativamente a um grande número de produtores, as medidas de intervenção se tornaram um segundo mercado, o que quer dizer que os produtores já não têm como ponto de referência o mercado e a sua lei da oferta e da procura, mas produzem para vender aos organismos de intervenção.
84.
Não se escoando as carcaças pesadas tão facilmente no mercado como as carcaças ligeiras, as mesmas eram cada vez mais vendidas aos organismos de intervenção.
85.
Como a Comissão goza de um amplo poder de apreciação, tal como afirmámos acima, resta-nos apenas analisar se se pode divisar um erro manifesto que a Comissão tenha cometido.
86.
As recorrentes afirmam-no. Desejamos limitar a presente análise aos argumentos suscitados pelas recorrentes, que permitem perfeitamente pôr em causa a apreciação da Comissão.
87.
A República Francesa expõe que não está de maneira nenhuma provado que sejam precisamente os bois mais pesados que são vendidos aos organismos de intervenção. Na sua opinião, os produtores de carcaças ligeiras, também eles, podem destinar a sua produção à intervenção. A República Francesa não contesta, todavia, dessa forma, a existência de semelhante «segundo mercado». Limita-se a firmar que, no conjunto do mercado da carne de bovino e portanto também no das carcaças ligeiras, a produção se faz «à margem do mercado livre». Nos seus fundamentos, também a Irlanda indica que existe verdadeiramente um «segundo mercado», a saber, o da intervenção. A Irlanda declara que, se a parte da produção irlandesa excluída da intervenção (cerca de 60%) já não pode ser vendida na intervenção mas for oferecida no mercado livre, isso implica uma baixa do preço de mercado. A Irlanda declara, pois, indirectamente, que 60% da sua produção se destina à intervenção.
88.
Quando a Comissão afirma que existe uma procura mais importante para as carcaças leves do que para as carcaças pesadas, as duas recorrentes respondem que existe, na verdade, um mercado de carcaças pesadas. A Comissão também o não contesta. Limita-se a afirmar que a procura não é tão importante e que deseja por isso incitar os produtores a observar atentamente o mercado.
89.
As recorrentes também não contradizem expressamente a Comissão quando ela afirma que o abate é, em parte, deliberadamente diferido. A Irlanda explica simplesmente que as raças criadas na Irlanda não permitem proceder mais cedo ao abate. Como os animais são criados de forma extensiva, ou seja, em pastagens, o seu crescimento é mais lento do que o da criação intensiva. É a relação entre os músculos e os tecidos gordos que determina o momento do abate. Na criação extensiva, atinge-se mais tarde o momento óptimo em que se pode proceder ao abate, ou seja, a relação óptima entre os dois factores.
90.
A Comissão responde que na criação extensiva também se pode proceder ao abate mais cedo ou que também se podem criar de forma extensiva raças mais leves.
91.
Como se deve reconhecer à Comissão um largo poder de apreciação sobre esta questão e, além disso, o Reino Unido partilha a sua análise, sendo de opinião de que mediante certas alterações se poderia proceder ao abate mais cedo, não se pode dar como provado que a Comissão tenha cometido um erro manifesto na apreciação da situação concreta.
c) O carácter adequado
92.
Partindo da situação existente, tal como foi apreendida pela Comissão, é necessário agora averiguar se o regulamento controvertido permite atingir o objectivo declarado pela Comissão. Também para esse efeito, é necessário reconhecer-lhe um amplo poder de apreciação, de forma que apenas há que verificar se a medida é manifestamente inapta para atingir o objectivo (
32
).
93.
Um dos objectivos da Comissão era reduzir as quantidades de carne vendidas na intervenção. Pode chegar-se a este objectivo limitando o peso das carcaças. Segundo a Comissão, procedendo mais cedo ao abate, os criadores podem produzir carcaças leves. Isso quer dizer que todos os animais que até então eram vendidos aos organismos de intervenção continuariam a sê-lo mas com peso inferior. Dessa forma, a quantidade global de carne vendida à intervenção diminuía — mas apenas se não se vendessem mais animais do que anteriormente. Pode excluir-se esta hipótese. Como o preço de intervenção é igual ou inferior ao preço de mercado, os produtores só venderão à intervenção os animais que não podem escoar no mercado livre. Como, de acordo com a Comissão, se vende uma quantidade constante de animais, as condições no mercado livre continuam inalteradas, isto é, o número de animais que podem ser vendidos no mercado livre continua o mesmo e, por conseguinte, o dos animais vendidos à intervenção também. A condição disso é, todavia, que o número de efectivos não aumente em valor absoluto. Não poderia aumentar a cuno prazo e também não se pode conceber que aumente no futuro, dado que os produtores perderiam então os prémios que a Comissão pagou para reduzir os efectivos. Não se vê o erro manifesto que a Comissão teria cometido na sua apreciação. Se atendermos aos argumentos da Comissão, é possível reduzir dessa maneira a quantidade global de carne vendida à intervenção.
94.
A Irlanda responde que, como não é possível abater os animais mais cedo, essas carcaças estariam completamente excluídas das medidas de intervenção. Deviam então ser propostas no mercado livre, o que implicaria uma queda dos preços. Isso não tem como única consequência aumentar nitidamente o número de animais que serão vendidos na intervenção, mas, como a queda dos preços será muito clara, implicará também a implementação do que se conveio chamar «rede de segurança». Esta está prevista no artigo 6.o, n.o 4, do Regulamento n.o 805/68. Trata-se de medidas de intervenção em situações particulares de crise. Esta rede de segurança não está sujeita aos limites anuais do artigo 6.o, n.o 1. Na opinião da Irlanda, isso tem por consequência que a medida da Comissão produziria precisamente o efeito contrário daquele que ela procura: a eventualidade de compras ilimitadas pelos organismos de intervenção.
95.
Tal como já declarámos, não se pode provar que a Comissão tenha cometido um erro manifesto ao considerar que seria possível proceder mais cedo ao abate dos animais. É por essa razão que o argumento da Irlanda não convence.
96.
Se o limite que a Comissão instituiu relativamente ao peso das carcaças era também valido quanto à rede de segurança, sena também de rejeitar o argumento da Irlanda. Não me parece ser esse o caso, visto que a própria Comissão instituiu essa regra no corpo do artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 859/89 que procede à escolha das categorias, qualidades e grupos de qualidades nos termos do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 805/68. O artigo 6.o, n.o 1, não rege, todavia, de forma absoluta a rede de segurança mas a intervenção normal, prevendo limites de quantidades para cada ano. Só neste quadro é que o limite do peso das carcaças se tem em consideração. A Irlanda não pode, todavia, refutar o caracter adequado da medida da Comissão com este argumento, tanto mais que, quando afirma que 60% do total da produção devia ser vendido no mercado livre e não à intervenção, afirma a existência de um segundo mercado. Está assente que não existe actualmente qualquer produto irlandês que seja vendido aos organismos de intervenção. A Comissão optou precisamente por instituir este limite no momento propício, que permitia atenuar tanto quanto possível os respectivos efeitos e deixava aos produtores tempo suficiente para se adaptarem, se necessário, às novas circunstâncias. Os efeitos não teriam podido, por isso, ser tão dramáticos como a Irlanda afirma. Sobre esta questão também não se pode dar como provado que a Comissão tenha cometido um erro manifesto. Por conseguinte, a medida é, em princípio, adequada para provocar uma redução das quantidades de carne vendidas na intervenção.
97.
A Comissão procurava, de resto, que se produzissem menos bovinos pesados quando já não há mercado livre para os escoar, ou seja, quando já não há procura.
98.
Uma vez que essa medida exclui as carcaças pesadas da intervenção, traduz claramente a vontade da Comissão de orientar a produção para raças leves. Agindo desse modo, essa medida pode incitar os criadores a observar atentamente o mercado e só criarem bovinos pesados quando existe procura. No caso de não existir procura, o produtor deve reorientar a sua produção e eventualmente renunciar o recurso às hormonas. A medida da Comissão permite, por isso, atingir adequadamente o objectivo, pelo menos na medida em que ele consiste em dirigir um simples sinal. A Comissão conseguiu-o.
99.
Essa medida pode também impedir que, em tempo de crise, quando o preço do mercado é baixo, os produtores determinem o momento em que procedem ao abate não se preocupando com o mercado, mas, pelo contrário, esperando que o preço de mercado suba e vendendo à intervenção se o preço não sobe. A última solução está assim excluída para o futuro. No entanto, a regulação do mercado visa todos os produtos, mesmo os que não são directamente comprados pelos organismos de intervenção. Mas, num primeiro tempo, a intervenção deixou de constituir um canal de escoamento seguro. Isso pode eventualmente incitar o criador a observar o mercado mais atentamente, a fim de proceder ao abate mais cedo e beneficiar, se for caso disso, da intervenção.
100.
A medida permite, por conseguinte, atingir adequadamente os objectivos que a Comissão se propôs.
101.
A República Francesa explica que essa medida vai contra o objectivo que consiste em favorecer a criação extensiva. Ao prejudicar as raças mais pesadas, pode aumentar-se a criação de raças mais leves em relação às quais o recurso às hormonas é mais rentável. Responder-se-á a isso que, na concepção da Comissão, também se podem criar outras raças mais leves de forma extensiva e que a medida não contraria o objectivo de favorecer a criação extensiva. Essa consideração da Comissão não é manifestamente errada. Como se deve reconhecer-lhe um largo poder de apreciação, pode considerar-se que a medida não contraria o objectivo de favorecer a criação extensiva.
d) O carácter necessário
102.
Resta-nos analisar neste contexto se a medida é necessária.
103.
O Tribunal aprecia a esse respeito se as medidas ultrapassam os limites do que é adequado e necessário para atingir o fim pretendido. A medida deve estar em conformidade com a importância do objectivo e ser necessária para o atingir (
33
).
104.
Segundo a Comissão, o regulamento controvertido é um instrumento indispensável para assegurar o funcionamento do mercado e para conseguir respeitar os limites anuais que o Conselho fixou.
105.
À luz da situação actual, pode pôr-se a questão de saber se era necessário adoptar a medida para permanecer abaixo dos limites anuais fixados pelo Conselho uma vez que, tal como já declarámos, não se vendem actualmente carcaças pesadas aos organismos de intervenção. Quando estas compras devam de novo realizar-se de forma tão intensa como anteriormente, a medida da Comissão será, todavia, necessária para atingir os referidos objectivos, a saber, reduzir o volume das compras de carne, reorientar o mercado, diminuir a produção. Também sob este aspecto, não se pode dar como provado que a Comissão tenha cometido um erro manifesto.
106.
A República Francesa explica, todavia, que a Comissão podia recorrer a meios menos constringentes, por exemplo aumentando de novo os coeficientes de redução ou excluindo da intervenção certas categorias ou qualidades.
107.
A Comissão responde a este argumento que não podia aumentar mais uma vez os coeficientes de redução. Quanto maiores forem as quantidades de carne oferecidas aos organismos de intervenção, mais o coeficiente de redução deve ser elevado. Assim, como os produtores saberiam que as ofertas seriam reduzidas, aumentá-las-iam antecipadamente o que, segundo a Comissão, a obriga a fixar, por sua vez, coeficientes de redução a um nível elevado. Isso faz com que os coeficientes tenham atingido um nível de 90% a 95%. Já não há meio de continuar a aumentá-los, porque uma redução de 100% significaria que deixaria de se comprar carne.
108.
Quanto à exclusão de categorias ou qualidades, não se vê em que medida se trataria de um meio menos constringente. Também neste caso, alguns Estados-Membros podem ser duramente atingidos. Segundo a Comissão, não serve de nada reduzir uma vez mais o preço da intervenção, porque, se os preços fossem muito fracos, os produtos seriam apresentados no mercado livre, o que implicaria uma baixa do preço de mercado.
109.
Quando a Irlanda dá conta dum regime menos constringente de que terá beneficiado o Reino da Dinamarca, é certo que noutro contexto mas sempre no âmbito das medidas de intervenção, deve recordar-se que compete à Comissão apreciar as medidas que adopta e o momento em que o faz.
110.
Por outro lado, na nossa opinião, a medida que nos ocupa neste caso concreto é um meio pouco constringente, uma vez que foi instituída no momento em que as medidas de intervenção não eram necessárias. Acresce que os Estados-Membros tiveram um prazo para reorientar a sua produção. Quando as recorrentes declaram que o prazo é insuficiente, deve lembrar-se-lhes que as medidas de intervenção não constituem um segundo mercado, mas que são medidas especiais destinadas a remediar as fraquezas particulares do mercado. Além das compras na intervenção, pode também recorrer-se às ajudas à armazenagem privada para os quais o peso das carcaças não foi limitado, tal como a Comissão declarou aquando dos debates orais sem nisso ser contradita.
111.
Pode, por isso, considerar-se que a medida adoptada pela Comissão não era desproporcionada, porque era adequada e necessária.
4. O princípio da não discriminação
112.
Como terceiro fundamento invocado nos termos do artigo 173.o do Tratado, as recorrentes sustentam que a Comissão violou o princípio da não discriminação constante do artigo 40.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Tratado CE e no artigo 7o do Tratado CEE (actualmente artigo 6.o do Tratado CE).
113.
Este princípio proíbe que se tratem sem razão objectiva situações análogas de forma diferente ou situações diferentes de forma análoga. A Irlanda e a República Francesa argumentam que a limitação do peso das carcaças levaria a excluir da intervenção os produtos franceses e irlandeses antes de mais. O regulamento não dispõe naturalmente de forma expressa que os produtos franceses e irlandeses deixam de poder ser vendidos aos organismos de intervenção, mas o peso foi limitado de tal forma que são precisamente os produtos franceses e irlandeses que são excluídos da intervenção. Segundo as recorrentes, perto de 60% dos seus produtos são excluídos.
a) Desigualdade de tratamento
114.
Para se verificar se há discriminação, é necessário antes de mais colocar-se a questão de saber se houve na verdade desigualdade de tratamento. É um facto que, nas compras da intervenção, os produtos das recorrentes são tratados de forma diferente do dos outros Estados-Membros. A Comissão explica naturalmente que outros Estados-Membros são também atingidos. Mesmo que seja esse o caso, é inegável que não são atingidos com a mesma intensidade que o são as recorrentes.
115.
Todavia, não se pode considerar, sem mais, que existe uma desigualdade de tratamento sem tomar em conta os dados particulares da intervenção.
116.
Já declarámos acima que os organismos de intervenção não constituem um segundo mercado. E necessário antes de mais considerar o regime de intervenção como sendo uma conjugação de diferentes medidas, todas destinadas a estabilizar o mercado da carne de bovino. Os organismos de intervenção compram certas quantidades de carne de bovino para dessa forma reduzir a oferta, ou seja, a quantidade de carne no mercado. Isso implica o reforço do conjunto do mercado, ou seja, de todos os produtos de carne de bovino e uma alta do preço. Compete a esse respeito à Comissão determinar as quantidades e as categorias de carne que serão compradas de forma a que estas compras produzam o maior efeito possível. Assim, quando os organismos de intervenção compram carne a certos produtores, não o fazem para fazer um favor apenas a estes produtores. Procuram, antes de mais, proporcionar benefícios a todos aqueles que oferecem carne de bovino no mercado. Daí resulta que, quaisquer que sejam os produtores que vendam carne aos organismos de intervenção, todos os produtores presentes no mercado recolhem as consequências positivas. Sob este ângulo, não se percebe, por isso, o inconveniente que sofrem os produtos excluídos das medidas de intervenção, a menos que os produtores os tenham produzido com o único objectivo de beneficiar da intervenção. A exemplo de todos os outros produtos, os das recorrentes beneficiam, também eles, da estabilização do mercado. Só haverá discriminação ou desigualdade de tratamento se os produtos franceses ou irlandeses forem excluídos das consequências positivas das medidas de intervenção.
117.
Poderia eventualmente entrever-se uma desigualdade de tratamento se os produtores de carcaças pesadas estivessem mais constrangidos do que os outros a destinar a sua produção ao mercado. Mas, mesmo que exista um regime de intervenção que apoia os mercados, todos os produtores são, em princípio, obrigados a destinar a sua produção ao mercado. As medidas de intervenção só entram em jogo nos casos excepcionais, quando o mercado está em recessão.
118.
Por estas razões, não se verifica desigualdade de tratamento.
b) Justificação
119.
Mesmo que se admita que, neste caso concreto, a República Francesa e a Irlanda foram vítimas duma desigualdade de tratamento em relação aos outros Estados-Membros, esta desigualdade é justificada.
120.
Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma desigualdade de tratamento pode ser justificada quando ocorre em função de critérios de natureza objectiva que asseguram uma repartição proporcionada dos benefícios e dos inconvenientes para os interessados, sem distinguir entre os territórios dos Estados-Membros (
34
).
121.
A Comissão explica ter cumprido as condições que permitem justificar a desigualdade de tratamento, uma vez que recorreu a um critério de natureza objectiva, que consistiu em limitar o peso.
122.
Todavia isso não basta para a justificar, visto que o critério de natureza objectiva deve assegurar uma repartição proporcionada das vantagens e inconvenientes entre os interessados. Neste caso isso é duvidoso, visto que, se admitir que há desigualdade de tratamento, só os dois Estados-Membros são tratados de forma desvantajosa.
123.
Já nas conclusões que apresentámos no processo C-27/90 (
35
), interpretámos a jurisprudência do Tribunal de Justiça (
36
) explicando que, para verificar se a Comissão está justificada, é necessário limitar-mo-nos a ver se não houve arbitrariedade, isto é, a verificar se já não é possível reconhecer pura e simplesmente justificações concretamente evidentes para a solução escolhida.
124.
Quando a Comissão declara que exclui da intervenção as carcaças pesadas para lutar contra um acréscimo geral de peso dos bovinos, que não corresponde ao mercado e, por consequência, para lutar contra a compra na intervenção de quantidades de carne, isso permite desde logo reconhecer que a actuação da Comissão se justifica.
125.
Neste contexto, a Irlanda declara que, num caso semelhante, a Comissão reservou um tratamento especial ao Reino da Dinamarca, a fim de atenuar efeitos particularmente constringentes. A Comissão observa que o referido regime foi instituído depois de o Reino da Dinamarca ter chamado a atenção para este problema no decurso de negociações sobre a reforma da política agrícola. A Irlanda não fez uso dessa faculdade. Só no comité de gestão é que se exprimiu e as suas observações foram tidas em conta. Quanto ao resto, não se trata de um caso comparável. Os produtos dinamarqueses deviam ser completamente excluídos da intervenção. Não é esse o caso dos bovinos irlandeses, visto que, se fossem abatidos mais cedo, todos os animais podiam ser vendidos aos organismos de intervenção. Como não se vê erro manifesto que a Comissão tenha cometido e é necessário reconhecer-lhe um amplo poder de apreciação, os elementos que a Comissão avança são suficientes para negar uma desigualdade de tratamento.
126.
Tal como o Reino Unido expõe com razão, o princípio da não discriminação, constante do artigo 6.o, n.o 6, do Regulamento n.o 805/68 também não é violado, como sustentam as recorrentes, porque essa disposição visa a igualdade de tratamento no decurso das adjudicações e não quando se determinam de forma generalizada os produtos elegíveis para intervenção.
127.
Para terminar, desejamos ainda indicar que a Comissão observa com razão que era inevitável que a reforma da política agrícola implicasse inconvenientes para certos Estados-Membros. Na sua opinião, é, porém, necessário apreciá-los numa análise global, que demonstra que as vantagens e inconvenientes decorrentes das disposições particulares da reforma se compensam entre si.
128.
Resulta destes fundamentos que a Comissão não violou o princípio da não discriminação.
129.
Finalmente, devemos ainda analisar os fundamentos que só a Irlanda apresentou no processo C-307/93.
5. A confiança legitima
a) Confiança legítima nascida da incitação da Comissão a adoptar um determinado comportamento
130.
Convém analisar em primeiro lugar a violação do princípio da confiança legítima. A esse respeito, a Irlanda explica que, desde que aderiu à Comunidade Europeia, adaptou os seus efectivos à procura existente no continente. Ter-se-á passado à criação de raças continentais e, por isso, mais pesadas.
131.
Acresce que as novas medidas ocorridas no sector dos laticínios teriam implicado um acréscimo de peso dos animais. A diminuição de vacas leiteiras que essas medidas prosseguiam implicou um acréscimo do número de vacas alei tantes. Um quarto destas vacas eram de raça continental, isto é, de raça pesada e um bom número delas foram também cruzadas com bovinos desta raça. Ao decidir agora excluir as raças pesadas das medidas de intervenção, a Comissão afecta a confiança legítima da Irlanda no prosseguimento do apoio à criação de raças pesadas. A esse respeito, a Irlanda faz referência aos acórdãos que o Tribunal de Justiça proferiu nos processos 120/86 (
37
) e 170/86 (
38
). Nestes processos, o Tribunal de Justiça considerou que havia confiança legítima em virtude de um acto da Comunidade ter incitado os operadores económicos a adoptarem um certo comportamento (
39
).
132.
Neste caso, não se pode concluir que os operadores tenham sido incitados a adoptar um certo comportamento. No que diz respeito à adaptação da criação à procura existente no seio da Comunidade Europeia, a Irlanda não indicou qualquer medida da Comissão que tenha expressamente incitado os operadores a isso. Não se conhece, aliás, qualquer medida.
133.
Também não se pode considerar que as medidas que a Comissão adoptou no sector da produção de leite tivesse incitado os operadores a introduzir modificações no mercado da carne de bovino. Ao adoptar estas medidas, a Comissão procurava reduzir a produção de leite. Não se pode em qualquer caso deduzir daí que a Comissão incitou os operadores a aumentar a produção noutro sector, o da carne de bovino, tanto mais quando a procura não é superior à oferta nesse sector. Os produtores deviam, em todo o caso, adaptar a sua produção à situação vigente no mercado da carne de bovino.
134.
A Irlanda invoca o encorajamento da criação extensiva que foi apoiado por prémios, afirmando que se trata nesse caso de uma outra medida da Comunidade que pôde suscitar a confiança legítima dos criadores irlandeses.
135.
A Comissão responde que os operadores só seriam incitados a isso se a criação de raças mais pesadas tivesse sido expressamente encorajada pelos prémios. A criação extensiva não exige necessariamente raças pesadas.
136.
A Irlanda contesta-o na verdade, mas, tal como já declarámos anteriormente, é necessário reconhecer à Comissão um largo poder de apreciação neste domínio. É por isso que se deve considerar que a criação extensiva não conduz necessariamente a raças mais pesadas. Daí resulta que não se pode conceber que, ao encorajar a criação extensiva, a Comunidade terá incitado os operadores a produzirem animais mais pesados.
137.
A esse respeito, devemos, de resto, recordar que a Irlanda declara por várias vezes que a criação extensiva é praticada na Irlanda desde há séculos. Por isso, não foram de forma nenhuma as medidas da Comunidade Europeia que incitaram os operadores a escolher esta forma de criação.
138.
O facto de o Conselho encorajar a criação extensiva por meio de prémios poderia, em rigor, alimentar a esperança de que, nos anos futuros, os criadores não seriam incitados a reorientar a sua produção. É antes de mais nada a situação do mercado que deve desencadear a reorientação da produção. O Conselho só deseja encorajar a criação extensiva se não contrariar o objectivo principal da reforma da política agrícola, a saber, reduzir a produção de carne. Isso resulta claramente do quarto considerando do Regulamento n.o 2066/92, onde o Conselho afirma em termos expressos que a reorientação dos prémios não deverá traduzir-se por um aumento da produção. Por conseguinte, os produtores não devem considerar que o encorajamento da criação extensiva os incita a dedicarem-se a uma produção que deixa de ser regida pelo mercado.
139.
Resulta de todas estas razões que o encorajamento da criação extensiva não incitou os operadores a criarem raças mais pesadas.
140.
Finalmente, a única confiança legítima que os produtores poderiam ter era poderem continuar a vender a sua produção aos organismos de intervenção. Quando a Irlanda explica a esse propósito que os seus produtores são obrigados a vender aos organismos de intervenção, isso demonstra, tal como a Comissão observa com razão, que os criadores irlandeses consideram a intervenção como sendo um segundo mercado. É verdade que a Irlanda contesta essa afirmação noutra passagem. O facto de, desde 1993, mais nenhuma carne bovina ter sido vendida aos organismos de intervenção — e este facto está assente — mostra também que os produtores irlandeses actuam com referência à situação do mercado. Mas mesmo que fosse verdade que a intervenção é considerada como um «segundo mercado» não poderia haver nisso confiança legítima porque, tal como já afirmámos anteriormente, os criadores são antes de mais convidados a adaptar a sua produção à situação do mercado. Só em situações excepcionais é que se pode recorrer à intervenção.
141.
Por consequência, a confiança dos produtores irlandeses só poderia, por isso, consistir na esperança de continuar a vender os seus produtos aos organismos de intervenção em períodos de crise. Todavia, tal como demonstrámos anteriormente, a intervenção tem por finalidade regular o mercado e não comprar certos produtos. Isso significa que os produtores irlandeses não podiam esperar que fossem precisamente os seus produtos que seriam comprados no âmbito das medidas de intervenção.
142.
Pode responder-se a isto que o Conselho fixa os limites anuais das quantidades de intervenção prevendo um escalonamento e que paga mesmo prémios para compensar a diminuição do preço de intervenção. Trata-se nesse caso, todavia, fundamentalmente duma diminuição das medidas de intervenção. Isso significa que o mercado deixará de ser regulado numa medida tão importante como até então. Também o preço pode, por isso, deixar de ser apoiado como era anteriormente, o que implica perdas para os produtores. É isso que o Conselho pretende compensar.
143.
No caso dos autos, não se trata, todavia, de reduzir medidas de intervenção, mas apenas saber que produtos são comprados para regular o mercado. Os produtores irlandeses não sofrem por isso qualquer prejuízo; as medidas de intervenção regulam o mercado na mesma medida que anteriormente. Essa regulação beneficia também os produtores irlandeses.
144.
Os produtores irlandeses não podem invocar a confiança legítima que a medida adoptada pela Comissão teria ofendido.
145.
No Regulamento n.o 685/93, criticado neste caso, a Comissão prevê todavia uma limitação gradual do peso das carcaças a fim de «respeitar a confiança legítima dos produtores» (
40
).
b) Suficiente consideração da confiança legítima
146.
Segundo a Irlanda, este escalonamento também não é suficiente para assegurar o interesse legítimo dos produtores irlandeses. Também neste caso é, todavia, necessário reconhecer um amplo poder de apreciação à Comissão. A Comissão adoptou esta medida depois de a ter analisado com os representantes dos Estados-Membros e depois de ter procedido a uma vasta análise do mercado. E necessário, por isso, considerar que a medida permite uma adaptação suficiente da sua produção, se necessário. Não pode, por isso, considerar-se que exista violação do princípio da confiança legítima.
6. Violação dos direitos fundamentais
147.
Enquanto a Irlanda afirma que o regulamento controvertido da Comissão viola os direitos fundamentais dos produtores irlandeses de carne de bovino na medida em que os priva dos frutos do seu trabalho, a Comissão explica com razão que não se percebe qualquer violação de um direito fundamental.
a) A propriedade
148.
Como a faculdade de vender carne aos organismos de intervenção não constitui um título de propriedade, sobretudo quando se sabe que a intervenção é apenas um mecanismo de regulação do mercado, não há qualquer ofensa do direito de propriedade.
b) A liberdade de exercer uma actividade profissional
149.
Também não existe qualquer restrição à liberdade de exercer uma actividade profissional. Mesmo que os produtores irlandeses não tivessem como referência o mercado e dependessem das vendas aos organismos de intervenção, o regulamento da Comissão não os impede de continuar a exercer a sua profissão e de produzir carcaças pesadas. Se não podem escoar os produtos seguidamente, é necessário procurar a respectiva causa na lei da oferta e da procura e, nesse caso, na ausência de procura.
7. Desvio de poder
150.
Também não há necessidade de nos determos mais tempo sobre o desvio de poder que a Comissão eventualmente tenha cometido na opinião da Irlanda. A esse propósito, a Irlanda limita-se a expor os mesmos elementos que avançou relativamente à questão da incompetência da Comissão. O desvio de poder consiste em uma instituição usar do poder que lhe foi conferido para um fim diferente do fim fixado. Neste caso, não existe o mínimo elemento que indique que o regulamento foi adoptado com um fim diferente do fim fixado.
8. Violação de formalidades essenciais
151.
O último fundamento de anulação que a Irlanda invoca, a saber, a violação de formalidades essenciais, não está provado neste caso. Segundo a Irlanda, o regulamento controvertido da Comissão não está suficientemente fundamentado, porque os fundamentos avançados são inexactos. A obrigação de fundamentar rege-se pelo artigo 150.o do Tratado CE, que impõe a obrigação de fundamentar os regulamentos. A Comissão fê-lo neste caso. É noutro contexto, a saber, quando se analisa o caracter proporcional, que é necessário verificar se as considerações da Comissão são correctas e essa análise é despropositada nesta fase.
152.
Por conseguinte, dentre todos os fundamentos suscitados, só são procedentes os fundamentos baseados na incompetência da Comissão e na violação do artigo 6.o, n.o 7, do Regulamento n.o 805/68.
Despesas
Em conformidade com o artigo 69.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas.
C — Conclusões
153.
Pelos fundamentos atrás expostos, propomos:
1)
que o Tribunal anule o Regulamento (CEE) n.o 685/93 da Comissão;
2)
que a Comissão seja condenada nas despesas.
(
*1
)	Língua original: alemão.
(
1
)	Que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157).
(
2
)	Quarto considerando do Regulamento n.o 805/68.
(
3
)	Que altera o Regulamento (CEE) n.o 805/68, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino e revoga o Regulamento (CEE) n.o 468/87, que estabelece as regras de execução do regime do prémio especial concedido aos produtores de carne de bovino, bem como o Regulamento (CEE) n.o 1357/80, que instaura um sistema de prémios para a manutenção de vacas em aleitamento (JO L 215, p. 49).
(
4
)	Primeiro e segundo considerandos do Regulamento n.o 2066/92.
(
5
)	Terceiro e quarto considerandos do Regulamento n.o 2066/92.
(
6
)	Décimo considerando do Regulamento n.o 2066/92.
(
7
)	Relativo às regras de execução das medidas de intervenção no sector da carne de bovino (JO L 91, p. 5). Este regulamento foi revogado pelo Regulamento (CEE) n.o 2456/93 da Comissão, de 1 de Setembro de 1993, relativo às normas de execução do Regulamento (CEE) n.o 805/68 do Conselho no que respeita às medidas gerais e especiais de intervenção no sector da carne de bovino (JO L 225, p. 4). O Regulamento n.o 2456/93 é aplicável a partir da segunda adjudicação de Setembro de 1993. Como as partes o não invocaram, não nos pronunciaremos sobre o Regulamento n.o 2456/93.
(
8
)	Que estabelece a grelha comunitária de classificação das carcaças de bovinos adultos (JO L 123, p. 3; EE 03 F21 p. 191).
(
9
)	Regulamento da Comissão de 24 de Março de 1993, que altera o Regulamento (CEE) n.o 859/89 relativo às normas de execução das medidas gerais e das medidas especiais de intervenção no sector da carne de bovino (JO L 73, p. 9).
(
10
)	Acórdão de 30 e Outubro de 1975, Rey Soda (23/75, Colect., p. 445, n.os 10 e 14).
(
11
)	Segundo considerando do Regulamento n.o 2066/92.
(
12
)	As compras à intervenção são, antes de mais, adjudicadas pela Comissão. Para reduzir as quantidades oferecidas após essa adjudicação, são fixados coeficientes de redução (artigo 11.o, n.o 3, do Regulamento n.o 859/89).
(
13
)	V. artigo 6.o, n.o 7, quinto travessão, do Regulamento n.o 805/68.
(
14
)	Acórdão já referido, nota 10.
(
15
)	Acórdão de 11 de Março de 1987, designado «manteiga de Natal», Rau e o./Comissão (Colect., p. 1069, n.o 14).
(
16
)	Acórdão de 11 de Março de 1987, designado «manteiga de Natal», Vandemoortele/Comissão (Colect., p. 1129, n.o 14).
(
17
)	Acórdão de 11 de Março de 1987, Van den Bergh en Jürgens BV e Van Dijk Food Products (Lopik) BV/Comissão (Colect., p. 1155, n.o 14).
(
18
)	Conclusões do advogado-geral F. G. Jacobs de 3 de Junho de 1992, no processo Alemanha/Comissão (acórdão de 27 de Outubro de 1992, Cole., p. I-5383).
(
19
)	Conclusões já referidas, nota 18, n.o 36.
(
20
)	Acórdão de 2 de Maio de 1990, Hopermann (C-357/88, Colect., p. I-1669, n.o 7); acórdão de 2 de Maio de 1990, Hopermann (C-358/88, Colect., p. I-1687, n.o 8).
(
21
)	Artigo 145.o, terceiro travessão, do Tratado.
(
22
)	V. processo 23/75, já referido na nota 10; processos apensos 279/84, 280/84, 285/84 e 286/84, já referidos na nota 15; processo 27/85, já referido na nota 16; processo 265/85, já referido na nota 17.
(
23
)	Conclusões de 5 de Dezembro de 1986 (Colect. 1987, p. 1084, n.os 102 e 105).
(
24
)	Acórdão de 24 de Fevereiro de 1988, França/Comissão (264/86, Colect., pp. 973, 998, n.os 20 e segs.).
(
25
)	Acórdão de 27 de Outubro de 1992, Alemanha/Comissão (C-240/90, Colect., pp. I-5383, I-5434, n.os 36 e segs.).
(
26
)	Em derrogação do artigo 5.o, n.o 2, esta disposição permite aos organismos de intervenção comprar certas carnes provenientes de bovinos machos de 150 a 200 quilogramas de peso por carcaça (vitelos).
(
27
)	Acórdão de 17 de Dezembro de 1970 (25/70, Colect. 1969--1970, p. 659, n.o6).
(
28
)	Referido na nota 7.
(
29
)	Que altera o Regulamento (CEE) n.o 805/68, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino, que revoga o Regulamento (CEE) n.o 1302/73 e que prorroga o Regulamento (CEE) n.o 4132/88 (JO L 61, p. 43).
(
30
)	Acórdão de 8 de Abril de 1992, Mignini (C-256/90, Colect., p. I-2651, n.o 16).
(
31
)	Acórdãos de 20 de Outubro de 1977, Roquette Frères (29/77, Colect., p. 635, n.os 19 e 20), e de 25 de Maio de 1978, Racke (136/77, Recueil, p. 1245, n.o 4).
(
32
)	Acórdão Mignini, já referido na nota 30.
(
33
)	Acórdãos de 21 de Janeiro de 1992, Pressler (C-319/90, Colect., p. I-203, n.o 12); de 27 de Novembro de 1991, Italtrade (C-199/90, Colect., p. I-5545, n.o 12); e de 28 de Junho de 1990, Hoche (C-174/89, Colect., p. I-2681, n.o 19).
(
34
)	Acórdãos de 2 de Julho de 1974, Holtz und Willemsen/Conselho e Comissão (153/73, Colect., p. 353, n.o 13); de 13 de Julho de 1978, Milac (8/78, Recueil, p. 1721, n.o 18); e de 13 de Dezembro de 1984, Sermide (106/83, Recueil, p. 4209, n.o28).
(
35
)	Conclusões apresentadas em 14 de Novembro de 1990 no processo SITPA (acórdão de 24 de Janeiro de 1991, Cole., p. I-133, n.o 32).
(
36
)	Acórdão de 21 de Fevereiro de 1990, Wuidart e o. (C-267/88 a C-285/88, Cole., p. I-435, n.o 14).
(
37
)	Acórdão de 28 de Abril de 1988, Mulder (Colect., p. 2321).
(
38
)	Acórdão de 28 de Abril de 1988, Von Deetzen (Colect., p. 2355).
(
39
)	Acórdão de 28 de Abril de 1988, Mulder, já referido na nota 37, n.o 24; acórdão de 28 de Abril de 1988, Von Deetzen, já referido na nota 38, n.o 13.
(
40
)	Segundo considerando do Regulamento n.o 685/93.