Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NICHOLASA EMILIOUJA,
predstavljeni 30. oktobra 2025(1)
Zadeva C-747/22
KH
proti
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale ordinario di Bergamo (sodišče v Bergamu, Italija))
„ Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Upravičenci do mednarodne zaščite – Direktiva 2011/95/EU – Člena 26 in 29 – Dostop do zaposlitve – Socialna varnost – Državljanski prejemek – Pogoj desetletnega prebivanja, ki mora biti zadnji dve leti neprekinjeno – Posredna diskriminacija – Utemeljitev – Osnovne ugodnosti “
I.      Uvod
1.        Sodišče je bilo v zadevi CU in ND (Socialna pomoč – Posredna diskriminacija)(2) pozvano, naj preveri, ali so bili nacionalni ukrepi, ki so določali nekatere oblike finančne pomoči osebam, ki so prebivale na ozemlju zadevne države članice, in so bili namenjeni boju proti revščini, neenakosti in socialni izključenosti, združljivi s pravom Unije. Natančneje, italijansko sodišče je prosilo za pojasnilo, ali je bil določen vidik italijanske zakonodaje, s katero je bil uveden „reddito di cittadinanza“ (državljanski prejemek) – in sicer pogoj, da morajo upravičenci prebivati v Italiji najmanj deset let, od tega zadnji dve leti neprekinjeno (v nadaljevanju: pogoj desetletnega prebivanja) – v skladu z več določbami prava Unije.
2.        Sodišče – ki je zasedalo v velikem senatu – je v sodbi razsodilo, da člen 11(1)(d) Direktive 2003/109/ES(3) v povezavi s členom 34 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), taki zahtevi nasprotuje.(4) Sodišče je v bistvu razsodilo, da je taka zahteva (i) pomenila posredno diskriminacijo državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas, in (ii) je ni bilo mogoče utemeljiti, ker je bila njena posledica enostransko podaljšanje obdobja prebivanja, ki se je zahtevalo za to, da bi se rezidentom za daljši čas priznala pravica, zagotovljena s členom 11(1)(d) Direktive 2003/109.(5)
3.        Obravnavana zadeva se nanaša na združljivost istega vidika te nacionalne zakonodaje v zvezi s pogojem desetletnega prebivanja s pravom Unije, čeprav z drugega zornega kota. Predložitveno sodišče Sodišče v bistvu sprašuje, ali je ta zahteva, kadar se uporablja za upravičence do mednarodne zaščite, v skladu s členoma 26 in 29 Direktive 2011/95/EU, ki se pogosto imenuje „Direktiva o pogojih“.(6) Ti določbi državam članicam nalagata obveznost, da zagotovijo, da se dejavnosti za olajšanje dostopa do zaposlitve in nekaterih oblik socialne pomoči upravičencem do mednarodne zaščite odobrijo pod enakimi pogoji, kot se uporabljajo za državljane.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
4.        V uvodnih izjavah 41, 42 in 45 Direktive 2011/95 je navedeno:
„(41)      Da bi izboljšali dejansko uveljavljanje pravic in ugodnosti, ki jih določa ta direktiva, s strani upravičencev do mednarodne zaščite, je treba upoštevati njihove posebne potrebe in posebne izzive pri integraciji, s katerimi se soočajo. […]
(42)      […] Potrebna [so zlasti] prizadevanja za reševanje problemov, ki upravičencem do mednarodne zaščite preprečujejo dejanski dostop do priložnosti za izobraževanje v zvezi z zaposlitvijo in poklicnega usposabljanja in ki so med drugim povezane s finančnimi omejitvami.
[…]
(45)      […] Pri socialni pomoči bi bilo treba oblike in podrobnosti dodeljevanja osnovnih ugodnosti upravičencem do statusa subsidiarne zaščite določiti v nacionalnem pravu. Možnost omejevanja takšne pomoči na osnovne ugodnosti je treba razumeti tako, da zajema vsaj minimalno dohodkovno podporo, pomoč v primeru bolezni ali nosečnosti in starševstva, v kolikor so navedene ugodnosti priznane državljanom v skladu z nacionalnim pravom.“
5.        Člen 26(2) in (3) Direktive 2011/95, ki se nanaša na „dostop do zaposlitve“, določa:
„2.      Države članice zagotovijo, da se dejavnosti, kakršne so priložnosti za izobraževanje za odrasle v zvezi z zaposlitvijo, poklicno usposabljanje, vključno z usposabljanjem za nadgrajevanje veščin, pridobivanje praktičnih izkušenj na delovnem mestu in svetovalne storitve, ki jih zagotavljajo zavodi za zaposlovanje, upravičencem do mednarodne zaščite nudijo pod enakimi pogoji kot državljanom.
3.      Države članice si prizadevajo upravičencem do mednarodne zaščite olajšati celovit dostop do dejavnosti iz odstavka 2.“
6.        Člen 29 Direktive 2011/95, naslovljen „Socialna blaginja, določa:
„1.      Države članice zagotovijo, da upravičenci do mednarodne zaščite v državi članici, ki jim je to zaščito priznala, prejemajo potrebno socialno pomoč, kot jo prejemajo državljani te države članice.
2.      Z odstopanjem od splošnega pravila iz odstavka 1 lahko države članice omejijo socialno pomoč, ki jo prejmejo upravičenci do statusa subsidiarne zaščite, na osnovne ugodnosti, ki pa se dodeljujejo na enaki ravni in pod enakimi pogoji za upravičenost kot državljanom.“
B.      Nacionalno pravo
7.        Člen 1 decreto-legge n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni“ (uredba-zakon št. 4 o nujnih določbah s področja državljanskega prejemka in pokojnin) z dne 28. januarja 2019(7), ki je bila preoblikovana v zakon z legge n. 26 (zakon št. 26) z dne 28. marca 2019(8) (v nadaljevanju: uredba-zakon), določa:
„Od aprila 2019 je državljanski prejemek […] določen kot temeljni ukrep aktivne politike zaposlovanja za zagotavljanje pravice do dela, boja proti revščini, neenakosti in socialni izključenosti ter spodbujanje pravice do obveščenosti, izobraževanja, usposabljanja in dostopa do kulture s politikami ekonomske podpore in socialnega vključevanja oseb, ki jim grozi izključenost iz družbe in sveta dela. [Državljanski prejemek] predstavlja osnovno raven prejemkov v mejah razpoložljivih sredstev.“
8.        Člen 2 uredbe-zakona, naslovljen „Upravičenci“, opredeljuje pogoje za dostop do državljanskega prejemka. Ti pogoji se nanašajo, prvič, na državljanstvo, stalno prebivališče ali prebivališče prosilca ter, drugič, zlasti na dohodke, premoženje in trajno premoženje njegovega gospodinjstva. Glede prvega sklopa pogojev se v členu 2(1)(a)(2) med drugim zahteva, da upravičenec „prebiva v Italiji vsaj deset let, od tega zadnji dve, ki se štejeta od vložitve vloge in za celo obdobje trajanja izplačevanja prejemka, neprekinjeno“.
9.        Člen 3(1) te uredbe-zakona določa, da je ekonomska ugodnost, ki jo prinaša državljanski prejemek, sestavljena iz dveh sestavnih delov: enega, ki je namenjen dopolnitvi dohodka gospodinjstva, in drugega, ki je namenjen dopolnitvi dohodka gospodinjstev, ki živijo v najemnem stanovanju. Člen 3(6) iste uredbe-zakona določa, da se državljanski prejemek dodeli za neprekinjeno obdobje, ki ne presega 18 mesecev. Lahko se podaljša, vendar se izplačilo za obdobje enega meseca pred vsakim podaljšanjem začasno ustavi.
10.      Člen 4(1) uredbe-zakona, ki se nanaša na „podpis sporazuma o iskanju zaposlitve in sporazuma o socialnem vključevanju“, določa:
„Pogoj za dodelitev prejemka je izjava o takojšnji razpoložljivosti za delo odraslih članov gospodinjstva v skladu s postopki, določenimi v tem členu, in sodelovanju v prilagojenem programu za podporo zaposlovanju in socialni vključenosti, ki vključuje opravljanje družbeno koristnega dela, poklicno preusposabljanje, dokončanje študija in druge zaveze, ki so jih določile zadevne službe in so namenjene vključitvi na trg dela in socialni vključenosti.“
III. Dejansko stanje, postopek v glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
11.      Tožeča stranka, KH, ki je v Italijo prispela leta 2011, ima dovoljenje za prebivanje na podlagi subsidiarne zaščite. Od leta 2019 živi v Italiji, kjer se je poročila, leta 2020 pa sta se ji rodili hčeri.
12.      Sprva je prejemala državljanski prejemek, ker je napačno trdila, da izpolnjuje pogoj desetletnega prebivanja. Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (nacionalni zavod za socialno varnost, Italija) je potem, ko je opravil nekatera preverjanja, z dopisom z dne 13. oktobra 2021 tožeči stranki odvzel državljanski prejemek, ker ta ob vložitvi vloge ni izpolnjevala pogoja skupnega desetletnega prebivanja v Italiji.
13.      Tožeča stranka je pri Tribunale ordinario di Bergamo (sodišče v Bergamu) zoper INPS vložila posebno pravno sredstvo, v katerem se je sklicevala na diskriminacijo in zlasti predlagala, naj se ukinitev njenega državljanskega prejemka ugotovi za diskriminatorno in naj se ji ponovno prizna pravica do prejemanja tega prejemka.
14.      Tožeča stranka je pred navedenim sodiščem trdila, da pogoj desetletnega prebivanja za prejemanje državljanskega prejemka ni združljiv s členoma 26 in 29 Direktive 2011/95, ki določata enako obravnavanje upravičencev do mednarodne zaščite in nacionalnih državljanov na področju dostopa do zaposlitve in socialne varnosti. Vendar po mnenju INPS državljanski prejemek ne spada na področje uporabe teh določb.
15.      Ker je Tribunale ordinario di Bergamo (sodišče v Bergamu) dvomilo o pravilni razlagi teh določb, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člena 29 in 26 Direktive 2011/95/EU razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni določbi, kakršna je določba iz člena 2(1)(a)[(2)] [uredbe-zakona], ki za upravičenost do dajatve, namenjene boju proti revščini ter podpori pri dostopu do zaposlitve in pri socialnemu vključevanju, kakršen je ,[državljanski] prejemek‘, določa pogoj desetletnega prebivanja v Italiji, poleg dveletnega neprekinjenega prebivanja pred vložitvijo vloge?“
16.      Pisna stališča so predložili tožeča stranka v postopku v glavni stvari, INPS, italijanska vlada in Evropska komisija. Te stranke so podale tudi ustne navedbe na obravnavi 17. junija 2025.
17.      Italijanska vlada je v skladu s členom 16, tretji odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije Sodišču predlagala, naj o tej zadevi odloča v velikem senatu.
IV.    Analiza
18.      Predložitveno sodišče želi z vprašanjem v bistvu izvedeti, ali člena 26 in 29 Direktive 2011/95 nasprotujeta nacionalnemu ukrepu, ki za upravičenost do ugodnosti za boj proti revščini – namenjeno olajšanju dostopa do zaposlitve in socialne vključenosti osebam, ki so upravičene do mednarodne zaščite – določa pogoj desetletnega prebivanja v zadevni državi članici, od tega zadnji dve leti neprekinjeno.
19.      Pred preučitvijo vsebinskih vprašanj, ki se postavljajo s predloženim vprašanjem (B), je treba najprej obravnavati dve postopkovni vprašanji: pristojnost Sodišča v obravnavani zadevi in potrebo po odgovoru na predloženo vprašanje (A).
A.      Pristojnost Sodišča in potreba po odgovoru na predloženo vprašanje
20.      Italijanska vlada trdi, da Sodišče ni pristojno za odgovor na predloženo vprašanje, ker se nacionalne določbe, ki se uporabljajo v postopku v glavni stvari, nanašajo na ugodnost, ki ne spada na področje uporabe Direktive 2011/95.
21.      V zvezi s tem zadostuje ugotovitev, da se vprašanje, ki ga je predložilo Tribunale ordinario di Bergamo (sodišče v Bergamu), nanaša na razlago dveh določb prava Unije, in sicer členov 26 in 29 Direktive 2011/95, za kar je Sodišče očitno pristojno.(9) Vprašanje, ali ukrep, kot je državljanski prejemek, spada na področje uporabe teh določb, je namreč vprašanje, ki spada v utemeljenost vprašanja predložitvenega sodišča in ki ne more omajati niti pristojnosti Sodišča niti dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe.(10)
22.      Poleg tega je italijanska vlada na obravnavi pojasnila, da je (i) nacionalna zakonodaja, na katero se sklicuje predlog za sprejetje predhodne odločbe, veljala do 31. decembra 2023, saj je bila razveljavljena z legge n. 197, „Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025“ (zakon št. 197 o državnem proračunu za proračunsko leto 2023 in večletnem proračunu za triletno obdobje 2023–2025) z dne 29. decembra 2022,(11) (ii) s sodbo št. 31/2025 z dne 20. marca 2025 pa je Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija) pogoj desetletnega prebivanja za državljane Unije razglasilo za nezdružljiv z italijansko ustavo. Navedeno sodišče je ugotovilo, da bi morala nacionalna zakonodaja zahtevati pet let prebivanja namesto deset let.
23.      Glede na navedeno bi se lahko postavilo vprašanje, ali je še vedno potrebno, da Sodišče odgovori na predloženo vprašanje. Pogoji za dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe – določeni v členu 267 PDEU in členu 94 Poslovnika Sodišča – morajo biti izpolnjeni ne le ob predložitvi zadeve Sodišču, ampak tudi med celotnim postopkom. Če se med postopkom izkaže, da ti pogoji niso več izpolnjeni, mora Sodišče postopek končati in ugotoviti, da na predlog za sprejetje predhodne odločbe ni treba odgovoriti. To se lahko na primer zgodi, če spor o glavni stvari zaradi poznejših odločb predložitvenega sodišča (ali drugega nacionalnega sodišča), izdanih v tem istem postopku ali v nekem povezanem postopku, postane brezpredmeten ali če se upoštevne določbe nacionalnega prava spremenijo oziroma razveljavijo.(12)
24.      V zvezi s tem postopkom pa položaj ni tak. Tako tožeča stranka v postopku v glavni stvari kot italijanska vlada sta na obravnavi navedli, da je odgovor Sodišča na predloženo vprašanje še vedno potreben za rešitev spora o glavni stvari. Kot razumem, se zadevna nacionalna zakonodaja ratione temporis za spor še naprej uporablja, zgoraj navedena sodba Corte costituzionale (ustavno sodišče) pa se ni nanašala na položaj upravičencev do mednarodne zaščite.
25.      Nazadnje je vredno omeniti, da je bila Direktiva 2011/95 nedavno razveljavljena z Uredbo (EU) 2024/1347 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. maja 2024 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite ter spremembi Direktive Sveta 2003/109/ES in razveljavitvi Direktive 2011/95.(13) V skladu s členoma 41 in 42 te uredbe bo Direktiva 2011/95 razveljavljena z učinkom od 12. junija 2026, ta uredba pa se bo uporabljala od 1. julija 2026.
26.      Zato ta postopek ni postal brezpredmeten.
B.      Utemeljenost
27.      Člena 26 in 29 Direktive 2011/95 državam članicam v bistvu nalagata, da zagotovijo, da so nekatere dejavnosti, ki spodbujajo dostop do zaposlitve in nekaterih oblik socialne pomoči, upravičencem do mednarodne zaščite dostopne pod enakimi pogoji kot državljanom te države.
28.      V obravnavani zadevi se odpirata dve glavni vprašanji. Prvič, ali nacionalni ukrep, kot je državljanski prejemek, spada na področje uporabe člena 26 in/ali člena 29 Direktive 2011/95? In drugič, če je odgovor pritrdilen, ali je tak ukrep združljiv s tema določbama?
29.      V zvezi s tem italijanska vlada in INPS menita, da ukrep, kot je državljanski prejemek, ne spada na področje uporabe členov 26 in 29 Direktive 2011/95. Trdita, da državljanski prejemek ni zgolj ugodnost socialne pomoči, namenjena odpravi finančne stiske, temveč da gre za širši, prilagojen ukrep, ki je del širšega okvira, ki vključuje tako pomoč revnim gospodinjstvom kot tudi zaveze teh gospodinjstev za dosego določenih ciljev, da bi jim pomagali postati samozadostni. Ti stranki zlasti navajata, da je za dodelitev te ugodnosti potrebna izjava o takojšnji razpoložljivosti za delo odraslih članov gospodinjstva in podpis „sporazuma o iskanju zaposlitve“ pri zavodu za zaposlovanje. Trdita, da je ukrep zato predvsem orodje za ponovno vključitev na trg dela in socialno vključevanje. Mešano naravo tega ukrepa naj bi potrdila sodna praksa Corte costituzionale (ustavno sodišče).
30.      Tožeča stranka v postopku v glavni stvari in Komisija to trditev zavračata. Menita, da mešana narava nacionalnega ukrepa sama po sebi ne izključuje, da ta spada na področje uporabe členov 26 in 29 Direktive 2011/95. Po njihovem mnenju ima državljanski prejemek, ki ga je uvedel italijanski zakonodajalec, značilnosti, ki so potrebne za to, da spada na področje uporabe teh določb. Zato naj upravičenci do mednarodne zaščite ne bi smeli biti izpostavljeni nobeni obliki diskriminacije v zvezi z dostopom do ugodnosti, ki jim jih ta podeljuje.
31.      S tožečo stranko v postopku v glavni stvari in Komisijo se strinjam. V nadaljevanju bom pojasnil, zakaj menim, da ukrep, kot je državljanski prejemek, spada na področje uporabe teh dveh določb (1, 2 in 3) in zakaj se zdi, da z njima ni združljiv (4 in 5), z manjšim pridržkom kar zadeva člen 29 te direktive (6).
1.      Dostop do zaposlitve
32.      Člen 26(2) Direktive 2011/95 zahteva, da „države članice zagotovijo, da se dejavnosti, kakršne so priložnosti za izobraževanje za odrasle v zvezi z zaposlitvijo, poklicno usposabljanje, vključno z usposabljanjem za nadgrajevanje veščin, pridobivanje praktičnih izkušenj na delovnem mestu in svetovalne storitve, ki jih zagotavljajo zavodi za zaposlovanje, upravičencem do mednarodne zaščite nudijo pod enakimi pogoji kot državljanom“. Člen 26(3) te direktive tudi zahteva, da si „države članice [...] prizadevajo upravičencem do mednarodne zaščite olajšati celovit dostop do dejavnosti iz odstavka 2“.(14)
33.      Po mojem mnenju ukrep, kot je državljanski prejemek, spada na področje uporabe teh določb. Kot navajata INPS in italijanska vlada, je bistveni del tega ukrepa izjava o takojšnji razpoložljivosti za delo odraslih članov gospodinjstva in podpis „sporazuma o iskanju zaposlitve“ pri zavodu za zaposlovanje. Ta sporazum je – v skladu s členom 4(1) uredbe-zakona – „prilagojen program podpore zaposlovanju in socialni vključenosti, ki vključuje opravljanje družbeno koristnega dela, strokovno preusposabljanje, dokončanje študija in druge zaveze, ki so jih določile zadevne službe in so namenjene vključitvi na trg dela in socialni vključenosti“.
34.      Samo besedilo obeh zadevnih pravnih določb (člena 26(2) Direktive 2011/95 in člena 4(1) uredbe-zakona) precej jasno kaže, da se tam naštete dejavnosti v veliki meri prekrivajo. Težko se izpodbija stališče, da je treba dejavnosti, ki jih italijanski zavodi za zaposlovanje ponujajo upravičencem do državljanskega prejemka, šteti za „poklicno usposabljanje“ in „svetovalne storitve“ v smislu člena 26(2) Direktive 2011/95.
35.      Obe določbi imata namreč isti cilj. Obveznosti iz člena 26(2) in (3) Direktive 2011/95 so očitno ključne za zagotavljanje učinkovitosti načela iz člena 26(1) te direktive: „Države članice upravičencem do mednarodne zaščite od trenutka priznanja zaščite dovolijo zaposlovanje ali samozaposlovanje skladno s pravili, ki se sicer uporabljajo za zadevni poklic oziroma javno službo.“(15)
36.      Cilj ukrepov iz člena 4(1) uredbe-zakona je enak: olajšati vstop na trg dela. Tako preambula kot člen 1(1) te uredbe-zakona se sklicujeta na ukrep za zagotavljanje pravice do dela s politikami ekonomske podpore in socialnega vključevanja oseb, ki jim grozi izključenost iz družbe in sveta dela.
37.      Ad abundantiam je treba dodati, da široko področje uporabe obveznosti iz člena 26 Direktive 2011/95 in njen pomen v sistematiki te direktive potrjujejo številni elementi.
38.      Prvič, terminologija, uporabljena v tem členu, kaže na celovit značaj te določbe: „dejavnosti, kakršne so“ (neizčrpen seznam), „priložnosti za izobraževanje […] v zvezi z zaposlitvijo“ (širok in v cilj usmerjen izraz) in „celovit dostop“ (poudarjen izraz).(16)
39.      Drugič, ne le, da morajo države članice zagotoviti, da se zadevne dejavnosti nudijo upravičencem do mednarodne zaščite (člen 26(2) te direktive), ampak morajo tudi olajšati dostop do njih (člen 26(3) te direktive). Kot je pojasnjeno v preambuli Direktive 2011/95, je zakonodajalec Unije menil, da imajo upravičenci do mednarodne zaščite posebne potrebe in se soočajo s posebnimi izzivi pri integraciji (uvodna izjava 41 te direktive), zato „so zlasti potrebna prizadevanja za reševanje problemov, ki upravičencem do mednarodne zaščite preprečujejo dejanski dostop do priložnosti za izobraževanje v zvezi z zaposlitvijo in poklicnega usposabljanja in ki so med drugim povezane s finančnimi omejitvami“ (uvodna izjava 42 te direktive).
40.      Skratka, ne zadostuje, da so dejavnosti iz člena 26(2) Direktive 2011/95 dostopne upravičencem do mednarodne zaščite; nacionalni organi morajo v skladu s členom 26(3) te direktive tudi sprejeti pobude za odpravo ovir, ki bi lahko ovirale tak dostop. Ta obveznost po proaktivnosti precej jasno kaže, da je zakonodajalec Unije poudaril pomen dostopa upravičencev do mednarodne zaščite do pomoči v obliki usposabljanja in svetovanja, da se lažje vključijo na trg dela. Dejstvo, da se uvodna izjava 42 Direktive 2011/95 sklicuje na „finančne omejitve“, kaže, da ta direktiva in uredba-zakon mutatis mutandis obravnavata enak pomislek: da bo zadevnim osebam morda treba zagotoviti neko obliko finančne pomoči, saj sicer morda ne bodo mogle sodelovati v ponujenih dejavnostih usposabljanja in svetovanja.
41.      Nazadnje menim, da dejavnosti, kakršne so tiste iz člena 4(1) uredbe-zakona, v veliki meri spadajo na področje uporabe člena 26 Direktive 2011/95.
2.      Socialna varnost
42.      Člen 29(1) Direktive 2011/95 državam članicam nalaga, da „zagotovijo, da upravičenci do mednarodne zaščite […] prejemajo potrebno socialno pomoč, kot jo prejemajo državljani te države članice“. Preučiti je torej treba, ali nacionalni ukrep, kot je državljanski prejemek, pomeni „socialno pomoč“ v smislu te določbe.
a)      Avtonomen pojem prava Unije
43.      Spomniti je treba, da v skladu z ustaljeno sodno prakso iz zahtev po enotni uporabi prava Unije in načela enakosti izhaja, da je treba pojme iz določbe prava Unije, s katero za opredelitev pomena in obsega ni izrecno napoteno na pravo držav članic, praviloma v celotni Uniji razlagati avtonomno in enotno.(17)
44.      Čeprav Direktiva 2011/95 ne vsebuje opredelitve izraza „socialna pomoč“, člen 29 te direktive glede pomena tega izraza prav tako ne napotuje na pravo držav članic. Iz tega je razvidno, da je treba izraz „socialna pomoč“ iz navedenega člena, da bi se navedena direktiva lahko uporabila, obravnavati kot avtonomen pojem prava Unije, ki ga je treba razlagati enotno v vseh državah članicah.(18)
45.      Italijanska vlada pa se s tem ne strinja. Po njenem mnenju je Sodišče razsodilo, da morajo nacionalni organi kljub neobstoju napotitve na nacionalno pravo še vedno opredeliti, kaj pomeni „socialna pomoč“ v smislu člena 29 Direktive 2011/95.
46.      Ta argument me ne prepriča. Italijanska vlada po mojem mnenju napačno razlaga sodbo Sodišča ASGI in drugi.(19) Sodišče je v tej sodbi pojem „socialna pomoč“ opredelilo tako, da zajema „vse sisteme pomoči, ki jih vzpostavijo javni organi, bodisi na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni, ki jih uporablja posameznik, ki nima zadostnih sredstev za zadovoljitev svojih osnovnih potreb in osnovnih potreb svoje družine“.(20) Sodišče po mojem mnenju zgolj podaja široko opredelitev tega pojma in pojasnjuje, da ta zajema vse sisteme pomoči, ki jih vzpostavijo vsi javni organi (ne glede na to, ali so centralni ali periferni). Sodišče nikakor ne nakazuje, da so nacionalni organi pristojni, da samostojno odločijo, kateri ukrepi pomenijo socialno pomoč in kateri ne.
47.      Prav tako ni upoštevno, da je Sodišče v navedeni sodbi nazadnje presojo, ali je nacionalni ukrep iz postopka v glavni stvari pomenil „ugodnost socialne pomoči v smislu člena 29 Direktive 2011/95“, prepustilo predložitvenemu sodišču. Predložitveno sodišče namreč ni bilo dolžno opraviti te presoje na podlagi nacionalnega prava, ampak „glede na [...] opredelitev“, navedeno zgoraj.(21)
b)      Uporaba pojma (I): ekonomska ugodnost kot oblika socialne pomoči
48.      Kot sem navedel v točki 46 zgoraj, je Sodišče sprejelo precej široko in do neke mere odprto razlago pojma „socialna pomoč“ za namene Direktive 2011/95. Socialna pomoč jasno zajema – vendar zagotovo ni omejena na – „minimalno dohodkovno podporo, pomoč v primeru bolezni ali nosečnosti in starševstva“ (uvodna izjava 45 te direktive). V tej uvodni izjavi sta ta podpora in pomoč opredeljeni kot „osnovne ugodnosti“.
49.      Opredelitev Sodišča vsebuje štiri glavne elemente, ki se nanašajo na strukturo („sistem“), izvor („javni organi“), upravičence („posameznik[i], ki nima[jo] zadostnih sredstev za [...]“) in namen (za zadovoljitev „svojih osnovnih potreb in osnovnih potreb svoje družine“) zadevne pomoči. Čeprav ne obstaja enotna opredelitev izraza „socialna pomoč“, ki bi bila splošno sprejeta, je razlaga tega pojma, ki jo je podalo Sodišče, po mojem mnenju skladna s splošnim razumevanje tega pojma.(22)
50.      V tem okviru menim, da ukrep, kot je državljanski prejemek, spada na področje uporabe člena 29 Direktive 2011/95.
51.      Na prvem mestu, ta ukrep izpolnjuje vsa merila, navedena v točki 49 zgoraj: prvič, gre za splošni mehanizem pomoči; drugič, uvedli so ga javni organi; tretjič, upravičenci so gospodinjstva v stiski, in četrtič, eden od njegovih bistvenih ciljev je „boj proti revščini“.
52.      Splošneje, državljanski prejemek ima številne značilnosti, ki so bile v sodni praksi Sodišča običajno povezane z ukrepi socialne pomoči.(23) Natančneje, zadevni nacionalni ukrep zagotavlja denarno ugodnost s temi značilnostmi: (i) zanjo se ne plačujejo prispevki, ker se financira iz javnega proračuna; (ii) je vezana na sredstva in vsaj v določeni meri upošteva specifičen položaj in potrebe gospodinjstva, in (iii) je namenjena zagotavljanju minimalnega življenjskega standarda posameznikom.
53.      Zadnjenavedeni element je po mojem mnenju še posebej pomemben. Potreba po zagotovitvi „minimalnega življenjskega standarda“ je namreč v preambuli uredbe-zakona izrecno navedena kot eden od ciljev zadevnega ukrepa. Poleg tega dejstvo, da sta oba sestavna dela dodeljene ekonomske ugodnosti namenjena (a) „dopolnitvi dohodka gospodinjstva“ oziroma (b) „dopolnitvi dohodka gospodinjstev, ki živijo v najemnem stanovanju“, jasno kaže naravo ukrepa.
54.      Poleg tega preambula uredbe-zakona izrecno navaja „izjemno potrebo in nujnost poenostavitve sistema socialne pomoči, da bi postal zanesljiv in bistven, s ciljem ponovne opredelitve modela skupne varnosti“.(24) Jezikovna skladnost med to preambulo in členom 29 Direktive 2011/95 je torej nesporna.
55.      Številne posebne značilnosti ekonomske ugodnosti, navedene v členu 3 uredbe-zakona, potrjujejo zamisel, da je taka ugodnost namenjena zadovoljevanju osnovnih potreb gospodinjstva. Natančneje, v skladu s točko 3 te določbe se znesek ugodnosti, ki ni bil ne porabljen ne unovčen v mesecu po izplačilu, vsaj delno odšteje od izplačila v naslednjem mesecu. Poleg tega se je v skladu s členom 5 uredbe-zakona, kot se je izvajal z upravnim odlokom, ugodnost izplačevala s kartico, ki je ni bilo mogoče uporabiti za nakup nekaterih proizvodov in storitev (kot so na primer nakit in drugi luksuzni predmeti, umetniška dela, storitve iger na srečo, zavarovalne storitve) ali v nekaterih transakcijah (nakupi v tujini, prek spleta ali storitve neposrednega trženja).
c)      Uporaba pojma (II): ugovori italijanske vlade in INPS
56.      Zgornje ugotovitve v zvezi z naravo zadevnega ukrepa ne more omajati dejstvo, da so denarne ugodnosti v skladu s členom 4(1) uredbe-zakona pogojene z „izjavo o takojšnji razpoložljivosti za delo odraslih članov gospodinjstva […] in s sodelovanjem v prilagojenem programu za podporo zaposlovanju in socialni vključenosti, ki vključuje opravljanje družbeno koristnega dela, strokovno preusposabljanje, dokončanje študija in druge zaveze, ki so jih določile zadevne službe“.
57.      Čeprav so sistemi socialne pomoči pogosto dostopni posameznikom in družinam z nizkimi dohodki ali ranljivim posameznikom in družinam, ne da bi se od njih zahtevalo izpolnjevanje specifičnih pogojev (poleg dokazovanja njihovega statusa), tudi obratno ni redko. Tako v Evropski uniji kot zunaj nje obstajajo programi socialne varnosti, ki zagotavljajo finančno pomoč posameznikom v stiski pod pogojem, da ti izpolnjujejo določene zahteve glede ravnanja. Te lahko na primer vključujejo iskanje zaposlitve, udeležbo v usposabljanju ali sodelovanje v dejavnostih skupnega interesa. Taki programi so namenjeni zmanjšanju trenutne in prihodnje revščine s spodbujanjem razvoja zadevnih posameznikov, zlasti z vlaganjem v izobraževanje in strokovno usposabljanje. Zagotovljena finančna pomoč je torej spodbuda za izpolnjevanje obveznosti, določenih v zakonodaji. Zato je prav tako logično, da lahko – v takih programih – neizpolnitev teh obveznosti povzroči začasno prekinitev ali zmanjšanje finančne pomoči (in/ali drugih zagotovljenih ugodnosti).(25)
58.      Zato v tem okviru ni pomembno, ali je ekonomska ugodnost dodeljena pogojno ali brezpogojno; pomembneje je preveriti, ali pogoji, če obstajajo, spodbujajo končni cilj boja proti revščini z zagotavljanjem pomoči posameznikom v stiski. V obravnavani zadevi so pogoji v skladu s ciljem boja proti prihodnji revščini, saj povečujejo verjetnost, da bodo upravičenci do sistema kratko- ali srednjeročno našli zaposlitev.
59.      Poleg tega je treba navesti, da so v členu 4(2) in (3) uredbe-zakona navedene različne kategorije oseb (med drugim osebe, stare 65 let ali več, invalidi in osebe, ki so vključene v izobraževalne tečaje), ki so oproščene obveznosti iz člena 4(1) te uredbe-zakona. V navedeni primerih se ekonomska ugodnost dodeli brezpogojno.
60.      Prav tako v tem okviru po mojem mnenju ni posebej upoštevno dejstvo – ki sta ga poudarila italijanska vlada in INPS – da se državljanski prejemek dodeli „za neprekinjeno obdobje, ki ne presega 18 mesecev“.
61.      Socialna pomoč je pogosto začasna, ker je zasnovana predvsem kot „varnostna mreža“ za posebne položaje in ne kot sistem stalne podpore. To velja še toliko bolj, ker je pogoj za dodelitev takih ugodnosti – kot v primeru državljanskega prejemka – to, da upravičenec spoštuje nekatere obveznosti, ki so, kot je bilo navedeno zgoraj, namenjene olajšanju njegovega poznejšega dostopa do drugih oblik dohodka ali podpore, vključno z zaposlitvijo. Ob upoštevanju znatnih javnih sredstev, s katerimi se razpolaga, je prav tako razumno, da lahko organi zaradi proračunske discipline določijo vnaprej določeno obdobje trajanja takih ekonomskih ugodnosti. Za zadevne posameznike to deluje kot spodbuda, da so pri iskanju zaposlitve proaktivni.
62.      Vsekakor je treba navesti, da se v skladu s členom 3(6) uredbe-zakona prejemanje državljanskega prejemka „lahko […] podaljša, vendar se izplačilo za obdobje enega meseca pred vsakim podaljšanjem začasno ustavi“ in da se „za posameznike, starejše od 65 let, začasna ustavitev ne uporablja“.
63.      Italijanska vlada in INPS dejansko priznavata, da ima državljanski prejemek značilnosti socialne pomoči. Vendar trdita, da ni mogoče šteti, da je samo – ali vsaj ne v glavnem – to. Poudarjata, da je državljanski prejemek zapleten ukrep mešane narave in v zvezi s tem napotujeta na dve sodbi Corte costituzionale (ustavno sodišče), h katerima se bom vrnil v nadaljevanju.
64.      Menim, da zapletena struktura ukrepa in njegova mešana narava ne izključujeta možnosti, da ukrep spada na področje uporabe člena 29 Direktive 2011/95.
65.      Precej pogosto je, da nacionalna zakonodaja z uvedbo novih instrumentov hkrati uresničuje različne cilje. Glede na naravo teh ciljev jih lahko zakonodajalec uresničuje v različnih obsegih ali, če si nasprotujejo, si prizadeva najti pravično ravnotežje med njimi. Seveda se lahko z nacionalno zakonodajo uvedejo mehanizmi z zapleteno strukturo, ki vključujejo različne sestavne dele. Kar zadeva njihovo uporabo, so ti sestavni deli lahko samostojni in ločljivi ali pa, nasprotno, tvorijo skladno in nedeljivo celoto.
66.      To pogosto velja za ukrepe, sprejete na področjih, kot so socialna pomoč, socialna varnost in socialna vključenost. Sodišče je na primer že leta 1974 razsodilo, da „ni mogoče izključiti možnosti, da se zakonodaja zaradi oseb, ki jih zajema, svojih ciljev in načina uporabe hkrati približa [socialni varnosti in socialni pomoči], kar onemogoča kakršno koli celovito razvrstitev“.(26) V takih primerih je treba pri razlaganju prava opredeliti prevladujoči namen (ali namene) ukrepa, če ima ta lahko nekatere posledice z vidika prava Unije.(27)
67.      Vendar pa ima ukrep v obravnavani zadevi dejansko različne sestavne dele. Ob upoštevanju besedila preambule uredbe-zakona, njenih operativnih določb ter njenih navedenih ciljev in področja uporabe se zdi – zlasti z vidika prava Unije – očitno, da zadevni nacionalni ukrep temelji na dveh enako pomembnih stebrih: zagotavljanje ekonomske podpore (člen 3 uredbe-zakona) in izvajanje sporazumov o zaposlovanju in socialni vključenosti (člen 4 uredbe-zakona). V večini primerov – vendar ne vedno – državljanski prejemek deluje kot mehanizem do ut des: finančna pomoč se odobri v zameno za zavezo za osebni in strokovni razvoj.
68.      Menim, da so z vidika nacionalnega prava moje ugotovitve v skladu z ugotovitvami Corte costituzionale (ustavno sodišče). Navedeno sodišče je v sodbah iz let 2022 in 2025 v bistvu ugotovilo, da za zakonodajo o državljanskih prejemkih ni mogoče šteti, da se omejuje zgolj na obliko socialne pomoči; v skladu s tema sodbama je sestavni del socialne pomoči, ki je dejansko prisoten v tem ukrepu, del širšega pravnega okvira, ki sledi različnim ciljem, zlasti integraciji na trg dela in socialni vključenosti.(28)
69.      Čeprav se s temi ugotovitvami popolnoma strinjam, menim, da jih ni mogoče razumeti kot utemeljitev za to, da se namen socialne pomoči šteje kot zgolj pomožen ali sekundaren v primerjavi z drugim namenom.
70.      Ekonomske ugodnosti za osebe v stiski so, kot sem pojasnil v točkah od 48 do 55 zgoraj, ključni del celotnega okvira, določenega z uredbo-zakonom. Poleg tega, kot je navedeno v točki 59 zgoraj, je za nekatere kategorije upravičencev (med katerimi so mnogi posamezniki z začasno ali trajno nezmožnostjo za delo) to edini del ukrepa, ki se uporablja, saj so ti posamezniki oproščeni obveznosti iz člena 4 uredbe-zakona. V teh primerih je državljanski prejemek predvsem, če ne samo, ukrep socialne pomoči. Ta element nasprotuje razvrstitvi državljanskega prejemka kot ugodnosti, ki je namenjena izključno, ali pretežno, olajšanju dostopa do trga dela.(29) V zvezi s tem je treba mimogrede navesti, da je vlada, ki je sprejela zakonodajo o državljanskih prejemkih, to zakonodajo tisku in državljanom na splošno predstavila kot ukrep, ki je „premagal revščino“ (in ne ukrep, ki je „premagal brezposelnost“).
71.      Nazadnje je treba dodati, da sta tudi predložitveno sodišče v obravnavani zadevi in predložitveno sodišče v zadevi CU in ND podarila velik pomen zgoraj obravnavanih elementov v okviru sistematike uredbe-zakona.(30) To bom pojasnil v naslednjih točkah.
72.      Italijanska vlada v svojem stališču poudarja, da Sodišče v sodbi CU in ND ni opravilo nobene presoje v zvezi z vprašanjem, ali je državljanski prejemek „socialni prejemek“, in se je zgolj oprlo na navedbe predložitvenega sodišča v predlogu za sprejetje predhodne odločbe.(31) Italijanska vlada po mojem mnenju nakazuje, da je bilo stališče predložitvenega sodišča v zvezi s tem napačno.
73.      Vendar to v obravnavanem primeru nikakor ni upoštevno. Sodišče je bilo v zadevi CU in ND namreč pozvano, naj zadevni nacionalni ukrep preuči glede na člen 11(1)(d) Direktive 2003/109. Ta določba določa, da se „rezidenti za daljši čas obravnavajo enako kot državljani glede […] socialnega zavarovanja, socialne pomoči in socialnega varstva, kot določa nacionalna zakonodaja“.(32) Nasprotno pa je, kot je navedeno v točkah od 43 do 47 zgoraj, pojem „socialna pomoč“ v smislu člena 29 Direktive 2011/95 avtonomen pojem prava Unije, ki ga je treba v vsej Uniji razlagati enotno. Zato razvrstitev zadevnega ukrepa glede na nacionalno pravo v obravnavani zadevi ni odločilna.(33)
74.      Nazadnje, tudi če bi se štelo (po mojem mnenju quod non), da je zagotavljanje ekonomske ugodnosti zgolj pomožno in instrumentalno glede na glavni cilj poklicne integracije zadevnih posameznikov, te ugodnosti ne bi bile izključene s področja uporabe Direktive 2011/95. Kot je namreč obrazloženo zgoraj, (i) dejavnosti iz člena 4 uredbe-zakona spadajo na področje uporabe člena 26(2) te direktive; (ii) v skladu s členom 26(3) te direktive morajo države članice „olajšati celovit dostop“ do dejavnosti iz člena 26(2), in (iii) v uvodni izjavi 42 te direktive je navedeno, da bi si morale države članice med drugim prizadevati za reševanje finančnih omejitev, ki lahko upravičencem do mednarodne zaščite preprečijo dostop do takih dejavnosti.
75.      To v bistvu pomeni, da če bi bilo treba zadevno ekonomsko ugodnost izključiti s področja uporabe člena 29 Direktive 2011/95, bi ta verjetno začela spadati na področje uporabe člena 26(3) te direktive. Precej intuitivno se mi zdi, da je izključitev upravičencev do mednarodne zaščite iz ekonomske ugodnosti, ki se prizna vsakemu drugemu posamezniku v stiski, da se mu omogoči sodelovanje v dejavnostih, povezanih z dostopom do zaposlitve, v nasprotju z logiko, na kateri temeljita člen 26(3) in uvodna izjava 42 Direktive 2011/95.
76.      Iz vseh zgoraj navedenih razlogov ekonomska ugodnost za boj proti revščini, kot je tista iz člena 3 uredbe-zakona, spada na področje uporabe člena 29 Direktive 2011/95.
3.      Vmesni predlog glede področja uporabe členov 26 in 29 Direktive 2011/95
77.      Skratka, strukturna zapletenost in večplastnost nacionalnega ukrepa, s katerim se zagotavlja pomoč posameznikom v stiski – kot je državljanski prejemek, uveden z uredbo-zakonom – ne moreta odvezati obveznosti, da se pri razlaganju tega ukrepa ustrezno upoštevajo njegovi bistveni del. Nasprotno stališče bi lahko državam članicam omogočilo, da se izognejo uporabi Direktive 2011/95 s tem, kar bi lahko označili kot zakonodajna prekomernost (legislative superfetation): namerno plastenje ločenih pravnih mehanizmov v istem zakonodajnem aktu ali uvedba sestavljenega in večfunkcionalnega normativnega okvira.
78.      Menim, da glavna sestavna dela nacionalne zakonodaje o državljanskem prejemku nista le primerljivo pomembna, ampak sta tudi neločljivo povezana in dopolnjujoča.
79.      V zvezi s tem moram priznati, da sem imel med obravnavo na trenutke vtis, da italijanska vlada nasprotuje lastnim trditvam, saj je poskušala ovreči socialni značaj nacionalnega ukrepa s tem, da je poudarjala njegove elemente, povezane z dostopom do zaposlitve, nato pa to značilnost zavrnila s poudarjanjem njegovih elementov socialne narave. Metaforično povedano, zdelo se mi je, da je ta vlada trdila, da je 1 + 1 = 0, medtem ko je, tako kot v aritmetiki, tudi v obravnavani zadevi 1 + 1 = 2.
80.      Namreč, iz zgoraj navedenih razlogov ta sestavna dela spadata na področje uporabe Direktive 2011/95: (i) dejavnosti iz člena 4 uredbe-zakona, v kolikor so dejavnosti, ki se nanašajo na „dostop do zaposlitve“ v smislu člena 26 Direktive 2011/95, in (ii) ekonomske ugodnosti iz člena 3 uredbe-zakona, v kolikor gre za „socialno pomoč“ v smislu člena 29 te direktive.
4.      Posredna diskriminacija
81.      Iz besedila člena 26 („pod enakimi pogoji kot državljanom“) in člena 29 („kot jo prejemajo državljani te države članice“) Direktive 2011/95 jasno izhaja, da sta obe določbi izraz načela enakega obravnavanja.
82.      V skladu z ustaljeno sodno prakso je načelo enakega obravnavanja, določeno v členu 20 Listine, splošno načelo prava Unije, ki zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno.(34) To načelo ne prepoveduje le očitne diskriminacije, temveč tudi vse prikrite oblike diskriminacije, ki imajo, čeprav temeljijo na navidezno nevtralnih razlikovalnih merilih, na koncu enake diskriminatorne učinke.(35)
83.      Sodišče je v sodbi CU in ND razsodilo, da pogoj prebivanja, kot je preučevani, pomeni posredno diskriminacijo državljanov tretjih držav, ki imajo status rezidenta za daljši čas, v primerjavi z državljani zadevne države članice.(36) Enako ugotovitev je očitno treba sprejeti v zvezi z upravičenci do mednarodne zaščite v obravnavani zadevi.
84.      Če povzamemo trditve Sodišča v točki 50 sodbe CU in ND, pogoj prebivanja „prizadene predvsem nedržavljane, med katerimi so [upravičenci do mednarodne zaščite]“.
85.      Čeprav je namreč nacionalna zakonodaja z vidika državljanstva navidez nevtralna, se zaradi pogoja desetletnega prebivanja ne uporablja enako. Velika večina italijanskih državljanov ta pogoj izpolnjuje, velika večina upravičencev do mednarodne zaščite pa ga ne, čeprav so njihove potrebe kar zadeva dostop do trga dela in socialne pomoči primerljive.
86.      Nacionalni ukrep, kot je državljanski prejemek, je torej posredno diskriminatoren do upravičencev do mednarodne zaščite.
5.      Utemeljitev
87.      V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je posredna diskriminacija na podlagi državljanstva načeloma prepovedana, razen če jo je mogoče objektivno utemeljiti. Da bi se štela za utemeljeno, mora biti primerna za uresničitev legitimnega cilja in ne sme presegati tega, kar je nujno za dosego tega cilja.(37)
88.      Italijanska vlada v zvezi s tem trdi, da ukrep, kakršen je zadevni, vključuje znatno naložbo ekonomskih sredstev. Ta naj bi presegala zgolj finančno nadomestilo, dodeljeno gospodinjstvom v stiski, saj naj bi vključevala dodatne stroške, ki naj bi bili zlasti povezani z vzpostavitvijo ustrezne organizacijske strukture za zagotovitev učinkovitosti sporazumov, ki jih upravičenci sklenejo z zavodi za zaposlovanje, ter stroški, ki izhajajo iz davčnih olajšav in oprostitve socialnih prispevkov za podjetja, ki zaposlujejo upravičence.
89.      Italijanska vlada trdi, da je v teh okoliščinah razumno, da nacionalni zakonodajalec omeji uporabo tega zapletenega instrumenta izključno na posameznike, ki so trdno zasidrani v nacionalni skupnosti in jih je mogoče šteti za njene stalne člane. Pogoj daljšega prebivanja, ki se zahteva za upravičence do državljanskega prejemka, naj bi bil neločljivo povezan s potrebo po vzpostavitvi dejanske povezave med temi upravičenci in pravnim redom zadevne države članice.
90.      Ti argumenti me ne prepričajo.
91.      Na prvem mestu, povsem naravno je, da je organizacija dejavnosti, ki spodbujajo dostop do zaposlitve in zagotavljanje socialne pomoči, draga tako z vidika finančnih kot upravnih sredstev.(38) To je element, ki ga zakonodajalec Unije ob sprejetju Direktive 2011/95 ni mogel prezreti, vendar je kljub temu odločil, da je treba upravičence do mednarodne zaščite obravnavati enako kot državljane. Sklicevanje na potrebo, da si države članice med drugim prizadevajo za reševanje finančnih omejitev, ki lahko upravičencem do mednarodne zaščite preprečujejo dostop do takih dejavnosti, dokazuje, da se je zakonodajalec Unije dobro zavedal dejstva, da izvajanje Direktive 2011/95 povzroči nekatere stroške za javno blagajno.
92.      Če bi sprejeli argumente italijanske vlade, ki temeljijo na stroških ukrepa, bi to de facto pomenilo uvedbo nenapisanega odstopanja od pravil iz členov 26 in 29 Direktive 2011/95. Dodati je treba, da bi odstopanje od precej nejasnega področja uporabe ogrozilo cilj te direktive, ki je „zagotoviti, da je v vseh državah članicah navedenim osebam na voljo minimalna raven ugodnosti“.(39)
93.      Kot je Sodišče pojasnilo v sodbi Ayubi, je pravice, podeljene s poglavjem VII Direktive 2011/95 (v katero spadata člena 26 in 29 te direktive), „mogoče omejiti le ob spoštovanju pogojev, določenih s tem poglavjem, tako da države članice nimajo pravice dodati omejitev, ki tam niso določene“.(40) Niti člen 26 niti člen 29 Direktive 2011/95 ne določata, da so zadevne pravice odvisne od trajanja prebivanja prosilcev v zadevni državi članici.(41)
94.      Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se država članica ne more sklicevati na določbe, prakso ali položaje svojega notranjega pravnega reda, da bi upravičila neizpolnjevanje obveznosti iz prava Unije.(42) Zato zgolj dejstvo, da lahko popolno spoštovanje pravil Unije povzroči sprejetje ali spremembo zapletenih in/ali dragih ukrepov, ni veljavna utemeljitev za izogibanje uporabi teh pravil.(43)
95.      Sodna praksa Sodišča v zvezi s tako imenovanim socialnim turizmom – na katero se je italijanska vlada v svojem stališču večkrat sklicevala – v obravnavani zadevi prav tako ni upoštevna.
96.      V zvezi s tem je treba opozoriti, da imajo državljani Unije načeloma pravico do prostega gibanja in prebivanja v drugih državah članicah. Vendar pravo Unije ekonomsko neaktivnim osebam ne omogoča neomejenega dostopa do nacionalnih sistemov socialne varnosti. Pravica do prostega gibanja državljanov Unije, ki niso delavci, je zato pogojena s tem, da imajo zadostna sredstva in celovito zdravstveno zavarovanje, da ne postanejo breme za sistem socialne pomoči države članice gostiteljice.(44)
97.      V skladu s temi načeli je Sodišče zlasti razsodilo, da lahko države članice izključijo iz pravice do socialne pomoči državljane drugih držav članic, ki so ekonomsko neaktivni in so svojo pravico do prostega gibanja uveljavili z edinim namenom, da bi prejemali socialno pomoč iz druge države članice, ter ki nimajo pravice do prebivanja v državi članici gostiteljici na podlagi določb Unije.(45)
98.      Drugačna rešitev bi ustvarila nevzdržno breme za finance držav članic, ki imajo velikodušnejšo politiko socialnih dajatev. To pa bi lahko države članice spodbudilo v „tekmovanje v zniževanju standardov“ v zvezi z dostopom do socialne varnosti.(46)
99.      Vendar se položaj v obravnavani zadevi bistveno razlikuje od položaja, ki ga je Sodišče preučevalo v zadevah v zvezi s socialnim turizmom, zato razlogovanje, na katerem temelji navedena sodna praksa, ne velja za upravičence do mednarodne zaščite.
100. Upravičenci do mednarodne zaščite nimajo neomejene pravice do prostega gibanja v Evropski uniji. Njihovo gibanje je namreč v veliki meri omejeno na državo članico, ki jim je priznala mednarodno zaščito.(47)
101. Dalje, dejstvo, da je bila zadevnim posameznikom priznana mednarodna zaščita, pomeni, da njihov vstop na ozemlje zadevne države članice ni bil utemeljen z namenom izkoriščanja njenega sistema socialne varnosti, temveč z utemeljenim strahom pred preganjanjem ali dejanskim tveganjem, da bi v izvorni državi utrpeli resno škodo.(48) Status upravičencev do mednarodne zaščite ni trajen; če namreč oseba preneha biti begunec ali upravičena do subsidiarne zaščite, zadevna država članica prekliče, odpravi ali zavrne podaljšanje tega statusa.(49) To lahko vključuje preklic dovoljenja za prebivanje in vrnitev zadevnega posameznika v njegovo državo izvora, tudi proti njegovi volji (ob upoštevanju načela nevračanja).(50)
102. Iz tega sledi, da je to, da se upravičencem do mednarodne zaščite naloži zahteva, da dokažejo, da so trdno zasidrani v zadevni državi članici, ali da dokažejo obstoj dejanske in dovolj tesne povezave s pravnim redom te države članice, kot pogoj za uporabo členov 26 in 29 Direktive 2011/95, očitno nerazumno in neskladno s cilji in duhom te direktive.
103. Iz zgoraj navedenih razlogov menim, da domnevnih utemeljitev, ki jih je italijanska vlada navedla v podporo zadevnemu nacionalnemu ukrepu, niso dovolj utemeljene in ne izpolnjujejo zahtev po pravni utemeljitvi v skladu s pravom Unije, ki se uporablja. Zato je treba te argumente zavrniti.
6.      Pridržek glede „osnovnih ugodnosti“
104. Nazadnje, italijanska vlada trdi, da če bi Sodišče ugotovilo, da je državljanski prejemek sistem socialne varnosti, ki spada na področje uporabe člena 29 Direktive 2011/95, ga ne bi smeli šteti za „osnovno ugodnost“ v smislu člena 29(2) in uvodne izjave 45 te direktive.
105. Člen 29(2) Direktive 2011/95 določa, da z odstopanjem od splošnega pravila prepovedi diskriminacije iz odstavka 1 te določbe „lahko države članice omejijo socialno pomoč, ki jo prejmejo upravičenci do statusa subsidiarne zaščite, na osnovne ugodnosti, ki pa se dodeljujejo na enaki ravni in pod enakimi pogoji za upravičenost kot državljanom.“ Po drugi strani je v uvodni izjavi 45 Direktive 2011/95 navedeno, da bi bilo „pri socialni pomoči […] treba oblike in podrobnosti dodeljevanja osnovnih ugodnosti upravičencem do statusa subsidiarne zaščite določiti v nacionalnem pravu. Možnost omejevanja take pomoči na osnovne ugodnosti je treba razumeti tako, da zajema vsaj minimalno dohodkovno podporo, pomoč v primeru bolezni ali nosečnosti in starševstva, v kolikor so navedene ugodnosti priznane državljanom v skladu z nacionalnim pravom.“
106. Iz zgoraj navedenega na prvem mestu izhaja, da je od pravila enakega obravnavanja mogoče odstopiti v zvezi z upravičenci do subsidiarne zaščite (ne pa v zvezi z begunci). V takih primerih se lahko države članice odločijo, da se lahko upravičencem do subsidiarne zaščite dodelijo le nekatere oblike socialne pomoči, ki se dodeljujejo državljanom te države članice. Države članice imajo torej v zvezi s tem diskrecijsko pravico. Vendar ta diskrecijska pravica ni absolutna, saj morajo tem upravičencem vsekakor dodeliti „osnovne ugodnosti“. Ta pojem zajema vsaj minimalno dohodkovno podporo, pomoč v primeru bolezni ali nosečnosti ter starševsko pomoč. Splošneje, Sodišče je razsodilo, da je treba izraz „osnovne ugodnosti“ razumeti tako, da se nanaša na „prejemke, ki prispevajo k zadovoljitvi osnovnih potreb posameznika, kot so hrana, stanovanje in zdravje“.(51)
107. Besedilo preambule uredbe-zakona (ki se sklicuje na potrebo po zagotovitvi minimalnega življenjskega standarda) in njenega člena 1(1) (v skladu s katerim državljanski prejemek „pomeni osnovno raven ugodnosti v mejah razpoložljivih sredstev“) se zdi v skladu z zamislijo, da se zadevni ukrep nanaša na osnovne ugodnosti. Poleg tega razmeroma nizki pragovi za najvišji letni dohodek gospodinjstev, ki je potreben za upravičenost do ukrepa, to ugotovitev dodatno podpirajo.(52)
108. Hkrati pa, če obstajajo drugi nacionalni ukrepi, ki upravičencem do subsidiarne zaščite zagotavljajo osnovne ugodnosti na ravni, ki zagotavlja spoštovanje človekovega dostojanstva,(53) bi lahko italijanski organi te posameznike (vključno s tožečo stranko v postopku v glavni stvari) zakonito izključili iz ekonomskih ugodnosti državljanskega prejemka.
109. Italijanska vlada je bila na obravnavi pozvana, naj navede, kateri ukrepi so bili sprejeti za izpolnitev te zahteve. Njen odgovor je bil precej nejasen in se ni nanašal na noben poseben ukrep. Navedla je le, da so obstajali različni ukrepi, sprejeti na regionalni in lokalni ravni, ki so zadostovali za to, da so se upravičencem do subsidiarne zaščite zagotovile osnovne ugodnosti, določene z Direktivo 2011/95.
110. V teh okoliščinah menim, da Sodišče o tem vprašanju ne more odločiti. Če se bo Sodišče strinjalo, bo moralo zato predložitveno sodišče preveriti, ali ukrep, kot je državljanski prejemek, ne spada pod pojem „osnovne ugodnosti“ iz člena 29(2) Direktive 2011/95 in bi ga bilo mogoče kot takega upravičencem do subsidiarne zaščite zakonito zavrniti.
111. Nazadnje je treba dodati le, da dejstvo – ki ga je na obravnavi poudarila Komisija – da italijanska vlada ni predhodno izjavila, da namerava uveljavljati odstopanje, ki je v tem členu določeno, ni odločilno za ugotovitev, ali se člen 29(2) Direktive 2011/95 v postopku v glavni stvari uporablja. Direktiva 2011/95 take zahteve ne določa. Seveda se zavedam, da je Sodišče v sodni praksi v zvezi s podobnimi pravnimi instrumenti temu elementu pripisalo določeno težo.(54) Vendar ob neobstoju zakonske določbe, ki bi za uporabo odstopanja pomenila conditio sine qua non, menim, da predložitveno sodišče temu elementu ne bi smelo pripisati prevelikega pomena.
V.      Predlog
112. Na koncu Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Tribunale ordinario di Bergamo (sodišče v Bergamu), odgovori:
Člena 26 in 29 Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite
je treba razlagati tako, da
–        nasprotujeta ureditvi države članice, ki upravičencem do mednarodne zaščite dostop do dejavnosti, ki so namenjene olajšanju dostopa do zaposlitve na eni strani in do nekaterih oblik socialne pomoči na drugi strani, pogojuje s prebivanjem na ozemlju te države članice najmanj deset let, od tega zadnji dve leti neprekinjeno; in
–        ne nasprotujeta ureditvi, ki upravičencem do subsidiarne zaščite ne omogoča dostopa do oblik socialne pomoči, ki niso osnovne ugodnosti.
1      Jezik izvirnika: angleščina.
2      Sodba z dne 29. julija 2024 (C-112/22 in C-223/22, v nadaljevanju: sodba CU in ND, EU:C:2024:636).
3      Direktiva z dne 25. novembra 2003 o statusu državljanov tretjih držav, ki so rezidenti za daljši čas (UL 2004, L 16, str. 44). Člen 11 te direktive določa, da morajo države članice zagotoviti, da se rezidenti za daljši čas obravnavajo enako kot državljani glede, med drugim, „socialnega zavarovanja, socialne pomoči in socialnega varstva, kot določa nacionalna zakonodaja“.
4      Člen 34 Listine se nanaša na „socialno varnost in socialno pomoč“.
5      Glej točke od 33 do 59 sodbe CU in ND.
6      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (UL 2011, L 337, str. 9).
7      GURI št. 23 z dne 28. januarja 2019.
8      GURI št. 75 z dne 29. marca 2019.
9      Glej v tem smislu sodbo CU in ND, točka 26 in navedena sodna praksa.
10      Prav tam, točka 27 in navedena sodna praksa.
11      GURI št. 303 z dne 29. decembra 2022
12      Glej na primer sodbo z dne 27. februarja 2014, Pohotovosť  (C-470/12, EU:C:2014:101, točka 33), in sklep z dne 3. marca 2016, Euro Bank (C-537/15, neobjavljena, EU:C:2016:143, točki 34 in 35).
13      UL L, 2024/1347.
14      Moj poudarek.
15      Moj poudarek.
16      Moj poudarek.
17      Glej med drugim sodbo z dne 7. septembra 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Narava pravice do prebivanja na podlagi člena 20 PDEU) (C-624/20, EU:C:2022:639, točka 19 in navedena sodna praksa).
18      Glej po analogiji prav tam, točki 20 in 21.
19      Sodba z dne 28. oktobra 2021 (C-462/20, EU:C:2021:894).
20      Prav tam, točka 34.
21      Prav tam, točka 35.
22      Glej na primer International Labour Organization, „Universal social protection for climate action and a just transition“, World Social Protection Report 2024-26, str. 15 in 165. Glej tudi, z obsežnimi napotitvami, Vonk, G., in Olivier, M., „The fundamental right of social assistance: A global, a regional (Europe and Africa) and a national perspective (Germany, the Netherlands and South Africa)“, European Journal of Social Security, zvezek 21(3), 2019, strani od 219 do 240.
23      Glej med drugim sodbi z dne 14. junija 2016, Komisija/Združeno kraljestvo (C-308/14, EU:C:2016:436, točki 55 in 60), in z dne 15. julija 2021, The Department for Communities in Northern Ireland (C-709/20, EU:C:2021:602, točki 70 in 71). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca A. Rantosa v zadevi Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Učinki odločbe o odstranitvi) (C-719/19, EU:C:2021:104, točka 101) in generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi S (C-411/20, EU:C:2021:1017, točka 52).
24      Moj poudarek.
25      Glej na primer Evropska komisija, Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje, Medgyesi, M., Conditional cash transfers and their impact on children – Synthesis Report, Urad za publikacije Evropske unije, Luxembourg, 2016; UNICEF, „Conditionality in cash transfers: UNICEF’s approach“, Social Inclusion Summaries, 2016; Rinaldi, F.M., in Leone, L., „Conditional cash transfers in OECD countries: a realist synthesis“, Frontiers in Sociology, zvezek 8, 2023 (vse dostopno na spletu).
26      Sodba z dne 9. oktobra 1974, Biason (24/74, EU:C:1974:99, točka 9).
27      Glej v tem smislu sodbo z dne 15. septembra 2015, Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597, točka 45).
28      Sodbi št. 19 z dne 25. januarja 2022 (del o „pravni podlagi“, točka 3.2 pravnih ugotovitev) in št. 31 z dne 20. marca 2025 (točka 7 pravnih ugotovitev).
29      Glej v tem smislu sodbo z dne 4. junija 2009, Vatsouras on Koupatantze (C-22/08 in C-23/08, EU:C:2009:344, točki 43 in 45).
30      Glej točki 17 in 18 te sodbe.
31      Prav tam, točke od 39 do 41.
32      Moj poudarek.
33      Glej po analogiji sodbo z dne 16. julija 1992, Hughes (C-78/91, EU:C:1992:331, točka 14).
34      Glej na primer sodbo z dne 8. marca 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Neposredni učinek)  (C-205/20, EU:C:2022:168, točka 54).
35      Glej med drugim sodbo CU in ND (točka 48).
36      Točke od 49 do 52 te sodbe.
37      Glej med drugim sodbo CU in ND, točka 53.
38      Podobno glej sodbo z dne 21. novembra 2018, Ayubi (C-713/17, EU:C:2018:929, točka 34).
39      Glej uvodno izjavo 12 Direktive 2011/95.
40      Sodba z dne 21. novembra 2018 (C-713/17, EU:C:2018:929, točka 27).
41      Glej v tem smislu prav tam, točka 28.
42      Glej na primer sodbo z dne 12. novembra 2019, Komisija/Irska (Polje vetrnih elektrarn Derrybrien) (C-261/18, EU:C:2019:955, točka 89).
43      Glej v zvezi s tem sodbe z dne 8. februarja 1973, Komisija/Italija (30/72, EU:C:1973:16, točki 10 in 11); z dne 4. junija 2002, Komisija/Portugalska (C-367/98, EU:C:2002:326, točka 52), in z dne 19. decembra 2012, Komisija/Irska (C-374/11, EU:C:2012:827, točka 39).
44      Glej zlasti člen 21(1) PDEU in člen 45(1) Listine.
45      Glej zlasti sodbi z dne 11. novembra 2014, Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358), in z dne 15. septembra 2015, Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597).
46      Glej mutatis mutandis sklepne predloge generalnega pravobranilca N. Wahla v zadevi van der Helder in Farrington (C-321/12, EU:C:2013:406, točke od 46 do 49).
47      Glej zlasti člen 33 Direktive 2011/95 in člen 21 Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985 med vladami držav Gospodarske unije Beneluks, Zvezne republike Nemčije in Francoske republike o postopni odpravi kontrol na skupnih mejah (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 2, str. 9).
48      Glej zlasti člen 2(d) in (f) Direktive 2011/95.
49      Glej člene 11, 14, 16 in 19 Direktive 2011/95.
50      Glej zlasti sodbi ESČP, 25. april 2017, Krasniqi proti Avstriji (CE:ECHR:2017:0425JUD004169712), in ESČP, 15. april 2021, K.I. proti Franciji (CE:ECHR:2021:0415JUD000556019). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca J. Mazáka v združenih zadevah Salahadin Abdulla (C-175/08, C-176/08, C-178/08 in C-179/08, EU:C:2009:551, točka 45).
51      Glej med drugim sodbo CU in ND, točka 42 in navedena sodna praksa.
52      Glej člen 2(1) in (4) uredbe-zakona: če povzamemo, odvisno od okoliščin, 6000 EUR, 7560 EUR ali 9360 EUR – zneski se prilagodijo glede na število in status oseb, ki sestavljajo gospodinjstvo.
53      Načelo, katerega pomen je poudarjen v uvodni izjavi 16 Direktive 2011/95. Glej tudi člen 34(3) Listine, ki priznava „pravico do socialne pomoči […], ki naj zagotov[i] dostojno življenje vsem, ki nimajo zadostnih sredstev, v skladu s pravili, ki jih določajo pravo Unije ter nacionalne zakonodaje in običaji“ (moj poudarek).
54      Glej na primer sodbo z dne 25. novembra 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Družinske dajatve za rezidente za daljši čas) (C-303/19, EU:C:2020:958, točka 23 in navedena sodna praksa), ter sodbo CU in ND, točka 42.