62023CJ0605
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
3 päivänä heinäkuuta 2025 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Yhteinen arvonlisäverojärjestelmä – Direktiivi 2006/112/EY – 273 artikla – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäinen kohta – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Liiketilan sinetöintiä koskeva hallinnollinen pakkokeino – Lykkäämispyyntö – Rajattu tuomioistuinvalvonta
Asiassa C‑605/23,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Administrativen sad Blagoevgrad (Blagoevgradin hallintotuomioistuin, Bulgaria) on esittänyt 21.9.2023 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 4.10.2023, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
”Ati‑19” EOOD
vastaan
Nachalnik na otdel ”Operativni deynosti” – Sofia v Glavna direktsia ”Fiskalen kontrol” pri Tsentralno upravlenie na Natsionalna agentsia za prihodite,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja F. Biltgen, varapresidentti T. von Danwitz (esittelevä tuomari), joka hoitaa ensimmäisen jaoston tuomarin tehtäviä, sekä tuomarit A. Kumin, I. Ziemele ja S. Gervasoni,
julkisasiamies: M. Campos Sánchez-Bordona,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
Bulgarian hallitus, asiamiehinään T. Mitova ja T. Tsingileva,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään P. Carlin ja D. Drambozova,
kuultuaan julkisasiamiehen 13.2.2025 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan ensimmäisen kohdan, luettuna yhdessä yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä 28.11.2006 annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY (EUVL 2006, L 347, s. 1; jäljempänä arvonlisäverodirektiivi) 273 artiklan kanssa, tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Bulgarian oikeuden mukaisesti perustettu yhtiö ”Ati‑19” EOOD ja Nachalnik na otdel ”Operativni deynosti” – Sofia v Glavna direktsia ”Fiskalen kontrol” pri Tsentralno upravlenie na Natsionalna agentsia za prihodite (kansallisen verohallinnon verotarkastuksista vastaavan pääosaston ”Operatiiviset toiminnot – Sofian kaupunki” ‑nimisen osaston päällikkö, Bulgaria; jäljempänä verohallinto) ja jossa on kyse kyseisen yhtiön liiketilan sinetöimisestä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Perusoikeuskirja
3
Perusoikeuskirjan 47 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa.
Jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, joka on etukäteen laillisesti perustettu. Jokaisella on oltava mahdollisuus saada neuvoja ja antaa toisen henkilön puolustaa ja edustaa itseään.
– –”
Arvonlisäverodirektiivi
4
Arvonlisäverodirektiivin 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan arvonlisäveroa on suoritettava verovelvollisen tässä ominaisuudessaan jäsenvaltion alueella suorittamasta vastikkeellisesta tavaroiden luovutuksesta.
5
Kyseisen direktiivin 273 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat säätää muista arvonlisäveron kannon oikean toimittamisen varmistamiseksi ja petosten estämiseksi välttämättöminä pitämistään velvollisuuksista, ellei yhdenvertaisen kohtelun noudattamisesta verovelvollisten suorittamien jäsenvaltion sisäisten ja jäsenvaltioiden välisten liiketoimien välillä muuta johdu, ja jos nämä velvollisuudet eivät aiheuta rajanylitykseen liittyviä muodollisuuksia jäsenvaltioiden välisessä kaupassa.
Ensimmäisessä kohdassa säädettyä mahdollisuutta ei voida käyttää laskutusta koskevien lisävelvollisuuksien asettamiseen 3 luvussa vahvistettujen velvollisuuksien lisäksi.”
Bulgarian oikeus
Arvonlisäverolaki
6
Arvonlisäverosta annetun lain (Zakon za danak varhu dobavenata stoynost; DV nro 63, 4.8.2006), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin (jäljempänä arvonlisäverolaki), 118 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kaikki tämän lain mukaisesti rekisteröidyt tai rekisteröimättömät henkilöt ovat velvollisia rekisteröimään ja tallentamaan liiketiloissaan tekemänsä myynnit antamalla verokuitin fiskaalisella tallennuslaitteella (kassakuitti) taikka integroidusta automaattisesta liiketoiminnan hallinnointijärjestelmästä saatavan kassakuitin (järjestelmäkuitti) riippumatta siitä, pyydetäänkö muuta verotositetta vai ei. Vastaanottajan on saatava kassakuitti tai järjestelmäkuitti ja säilytettävä se, kunnes hän on poistunut liiketilasta.”
7
Kyseisen lain 185 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”(1)   Henkilölle, joka ei anna 118 §:n 1 momentissa tarkoitettua tositetta, määrätään, jos kyseessä on luonnollinen henkilö, joka ei toimi elinkeinonharjoittajan ominaisuudessa, 100–500 [Bulgarian levin (BGN) (n. 50–250 euroa)] suuruinen sakko tai, jos kyseessä on oikeushenkilö tai yksityinen elinkeinonharjoittaja, 500–2 000 levin [(n. 250–1 000 euroa)] suuruinen seuraamusmaksu.
(2)   Edellä 1 momentissa tarkoitettuja tapauksia lukuun ottamatta henkilölle, joka rikkoo 118 §:ää tai sen täytäntöönpanosäännöstä tai sallii sen rikkomisen, määrätään, jos kyseessä on luonnollinen henkilö, joka ei toimi elinkeinonharjoittajan ominaisuudessa, 300–1 000 levin [(n. 150–500 euroa)] suuruinen sakko tai, jos kyseessä on oikeushenkilö tai yksityinen elinkeinonharjoittaja, 3 000–10 0000 levin [(n. 1 500–5 000 euroa)] suuruinen seuraamusmaksu. Jos rikkomus ei johda tulojen ilmoittamatta jättämiseen, määrätään 1 momentissa säädetyt seuraamukset.”
8
Mainitun lain 186 §:ssä, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin, säädetään seuraavaa:
”(1)   Hallinnollinen pakkokeino, joka koskee liiketilojen sinetöimistä enintään 30 päivän ajaksi, määrätään säädetyistä sakoista ja seuraamusmaksuista riippumatta henkilölle, joka
1. ei noudata seuraavaa menettelyä tai toimintatapaa:
a)
tarvittavan myyntitositteen antaminen 118 §:n mukaisesti
– –
(3)   Edellä 1 momentissa tarkoitettua hallinnollista pakkokeinoa sovelletaan veronkantoyksikön perustellulla määräyksellä tai kyseisen yksikön valtuuttaman virkamiehen toimesta.
(4)   Edellä 3 momentissa tarkoitettuun määräykseen voidaan hakea muutosta hallintoprosessilaissa [(Administrativnoprotsesualen kodeks; DV nro 30, 11.4.2006), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin (jäljempänä hallintoprosessilaki),] säädetyn menettelyn mukaisesti.”
9
Saman lain 187 §:n 1 ja 4 momentissa säädetään seuraavaa:
”(1)   Jos 186 §:n 1 momentissa tarkoitettu hallinnollinen pakkokeino määrätään, myös pääsy henkilön liiketilaan tai liiketiloihin kielletään ja henkilön tai tämän valtuuttaman henkilön on haettava näissä tiloissa ja niihin liittyvissä varastoissa oleva omaisuus. Toimenpidettä sovelletaan liiketilaan tai ‑tiloihin, joissa rikkomukset on todettu, myös silloin, kun kolmas osapuoli hoitaa liiketilaa tai ‑tiloja niiden sinetöimisen ajankohtana, jos kyseinen kolmas osapuoli tietää liiketilan sinetöimisestä. Kansallinen verohallinto julkaisee internetsivuillaan luettelot sinetöitävistä liiketiloista ja niiden sijainnin. Henkilön katsotaan tienneen liiketilan sinetöimisestä, jos liiketilaan on kiinnitetty pysyvästi ilmoitus sinetöimisestä tai jos verohallinnon internetsivuilla on julkaistu tiedot sinetöitävästä liiketilasta ja sen sijainnista.
– –
(4)   Rikkomuksen tekijän pyynnöstä viranomainen poistaa määräämänsä hallinnollisen pakkokeinon sillä edellytyksellä, että tekijä esittää tositteen sakon tai seuraamusmaksun maksamisesta kokonaisuudessaan. Sinettien poistaminen edellyttää, että rikkomuksen tekijä toimii yhteistyössä. Rikkomuksen uusimisen tapauksessa sinetit poistetaan vasta kuukauden kuluttua sinetöimisestä.”
10
Arvonlisäverolain 188 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)   Edellä 186 §:n 1 momentissa tarkoitettu hallinnollinen pakkokeino on väliaikaisesti täytäntöönpanokelpoinen [hallintoprosessilain] 60 §:n 1–7 momentissa säädettyjen edellytysten mukaisesti.
– –”
11
Kyseisen lain 193 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)   [Hallinnollisista rikkomuksista ja seuraamuksista annetussa laissa (Zakon za administrativnite narushenia i nakazania)] säädetään siitä, miten kyseisen lain ja sen täytäntöönpanosäädösten rikkominen todetaan, miten hallinnollisten seuraamusten määräämistä koskevat päätökset tehdään ja pannaan täytäntöön sekä miten tällaisiin päätöksiin voidaan hakea muutosta.
(2)   Veroviranomaiset vahvistavat rikkomista koskevat toteamukset, ja päätökset hallinnollisten seuraamusten määräämisestä tekee kansallisen verohallinnon pääjohtaja tai hänen tätä varten valtuuttamansa virkamies.”
Hallintoprosessilaki
12
Hallintoprosessilain 6 §:n 5 momentissa säädetään seuraavaa:
”Hallintoviranomaisten on pidättäydyttävä toteuttamasta sellaisia toimia tai menettelyjä, jotka ovat omiaan aiheuttamaan vahinkoa, joka on ilmeisen suhteeton tavoiteltuun päämäärään nähden.”
13
Kyseisen lain 21 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Yksittäistapauksessa tehty hallintotoimi on hallintoviranomaisen tai muun lailla siihen oikeutetun viranomaisen tai organisaation, julkisia tehtäviä hoitavien henkilöiden ja julkisia palveluja suorittavien organisaatioiden nimenomainen tai toimimalla taikka toimimatta jättämisellä esitetty tahdonilmaus, jolla luodaan oikeuksia tai velvollisuuksia tai joka vaikuttaa suoraan yksittäisten kansalaisten tai organisaatioiden oikeuksiin, vapauksiin tai oikeutettuihin etuihin, ja tällaisen toimen antamisesta kieltäytyminen.”
14
Mainitun lain 60 §:n sanamuoto on seuraava:
”(1)   Hallintotoimi sisältää määräyksen sen väliaikaisesta täytäntöönpanosta silloin, kun kansalaisten henki tai terveys sitä edellyttää erityisen tärkeiden valtion tai yleisön etujen suojaamiseksi, kun on olemassa vaara siitä, että päätöksen täytäntöönpano voi estyä tai huomattavasti vaikeutua, kun täytäntöönpanon viivästyminen voi aiheuttaa vakavaa tai vaikeasti korjattavissa olevaa vahinkoa tai kun asianosainen sitä pyytää suojellakseen jotakin erityisen tärkeää etuaan. Viimeksi mainitussa tapauksessa hallintoviranomainen edellyttää vastaavan vakuuden toimittamista.
(2)   Väliaikaista täytäntöönpanoa koskeva määräys on perusteltava.
– –
(5)   Määräykseen, jolla annetaan lupa väliaikaiseen täytäntöönpanoon tai evätään se, voidaan hakea muutosta hallintoviranomaisen välityksellä tuomioistuimessa kolmen päivän kuluessa määräyksen tiedoksiantamisesta riippumatta siitä, onko hallintotoimeen haettu muutosta.
(6)   Valitus käsitellään mahdollisimman pian istunnossa, joka ei ole julkinen, antamatta valituksen jäljennöksiä tiedoksi asianosaisille. Muutoksenhaulla ei ole väliaikaista täytäntöönpanoa lykkäävää vaikutusta, mutta tuomioistuin voi lykätä väliaikaista täytäntöönpanoa, kunnes valitus on lopullisesti ratkaistu.
(7)   Mikäli tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen määräyksen, se ratkaisee pääasian. Jos väliaikainen täytäntöönpano peruutetaan, hallintoviranomaisen on palautettava täytäntöönpanoa edeltänyt tilanne.
(8)   Tuomioistuimen ratkaisuun voidaan hakea muutosta.”
15
Hallintoprosessilain 128 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hallintotuomioistuimet ovat toimivaltaisia ratkaisemaan asiat, joissa vaaditaan muun muassa hallintotoimien muuttamista tai kumoamista.
16
Saman lain 166 §:ssä, jonka otsikko on ”Hallintotoimen täytäntöönpanon lykkääminen”, säädetään seuraavaa:
”(1)   Muutoksenhaku keskeyttää hallintotoimen täytäntöönpanon.
(2)   Tuomioistuin voi valittajan pyynnöstä missä tahansa oikeudenkäynnin vaiheessa siihen saakka, kunnes tuomiosta tulee lainvoimainen, keskeyttää väliaikaisen täytäntöönpanon, jonka edellä 60 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimen antanut viranomainen on sallinut lainvoimaisella määräyksellään, jos väliaikainen täytäntöönpano voi aiheuttaa valittajalle vakavaa tai vaikeasti korjattavissa olevaa vahinkoa. Täytäntöönpano voidaan keskeyttää yksinomaan uusien seikkojen perusteella.
(3)   Edellä 2 kohdassa tarkoitettu pyyntö käsitellään istunnossa, joka ei ole julkinen. Tuomioistuin ratkaisee asian mahdollisimman pian määräyksellä, johon voidaan hakea muutosta seitsemän päivän kuluessa sen tiedoksi antamisesta.
– –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
17
Ati‑19 on yhden henkilön rajavastuuyhtiö.
18
Valtion verohallinnon tarkastajat suorittivat 3.8.2023 tarkastuksen Ati‑19:n liiketiloissa eli Blagoevgradissa (Bulgaria) sijaitsevassa pikaruokaravintolassa. Tarkastuksen aikana tarkastajat ostivat henkilöllisyyttään paljastamatta tavaroita (ruokaa ja juomaa) yhteensä 14,80 levillä (n. 8 euroa), joka maksettiin käteisenä. Ati‑19:n työntekijä hyväksyi maksun, mutta myynnistä ei annettu verokuittia.
19
Tarkastajien ilmaistua, missä ominaisuudessa he toimivat, he tarkastivat, vastasivatko samana päivänä päiväkohtaiseen kassaraporttiin merkityt myynnit ravintolan kassassa olevia varoja. Todettiin, että myyntejä oli kirjattu yhteensä 327,80 levin (n. 167 euroa) arvosta, kun taas kassassa olevien käteisvarojen määrä oli 573,55 leviä (n. 293 euroa).
20
Näiden toteamusten perusteella Ati‑19:n todettiin kansallisen lainsäädännön nojalla syyllistyneen hallinnolliseen rikkomukseen.
21
Näin ollen verohallinto määräsi 29.8.2023 kyseiselle yhtiölle 1000 levin (n. 500 euron) suuruisen seuraamusmaksun.
22
Verohallinto antoi 30.8.2023 kansallisen säännöstön nojalla määräyksen, jossa määrättiin liikehuoneiston, jossa hallinnollinen rikkomus oli tapahtunut, sinetöimistä 14 päivän ajaksi koskevasta hallinnollisesta pakkokeinosta. Lisäksi kyseinen toimenpide määrättiin pantavaksi väliaikaisesti täytäntöön 21.9.2023 alkaen.
23
Määräys annettiin tiedoksi Ati‑19:lle 6.9.2023.
24
Kyseinen yhtiö haki muutosta 14.9.2023 Administrativen sad Blagoevgradissa (Blagoevgradin hallintotuomioistuin, Bulgaria), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, yhtäältä hallinnolliseen pakkokeinoon ja toisaalta toimenpiteen väliaikaista täytäntöönpanoa koskevaan määräykseen.
25
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin jätti 18.9.2023 valituksen tutkimatta siltä osin kuin se koski hallinnollisen pakkokeinon väliaikaista täytäntöönpanoa koskevaa määräystä sillä perusteella, että hallintoprosessilaissa muutoksenhaulle säädetty kolmen päivän määräaika oli ylittynyt.
26
Seuraavana päivänä eli 19.9.2023 Ati‑19 esitti samassa menettelyssä hallintoprosessilain mukaisen pyynnön hallinnollisen pakkokeinon väliaikaisen täytäntöönpanon lykkäämisestä.
27
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, voidaanko tällaista oikeussuojakeinoa pitää perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettuna tehokkaana oikeussuojakeinona.
28
Kyseinen tuomioistuin esittää nimittäin, että kyseessä olevassa menettelyssä arvonlisäverolain 118 §:n 1 momentissa tarkoitetun rikkomuksen tunnusmerkistön täyttävät teot katsotaan näytetyiksi toteen valtion verohallinnon kyseessä olevassa liikehuoneistossa tekemän tarkastuksen tuloksia koskevalla pöytäkirjalla ja hallinnollisen rikkomuksen toteavalla asiakirjalla.
29
Kyseinen tuomioistuin täsmentää vielä, että hallintoprosessilain 166 §:n 2 ja 3 momenttiin perustuvan muutoksenhaun yhteydessä harjoitettava tuomioistuinvalvonta ei ulotu arvonlisäverolain 186 §:n 1 momentin a kohdassa tarkoitetun toimitilojen sinetöimistä koskevan määräyksen antamisen edellytyksiin. Tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi asia saatetaan, ei siis suorita ”tutkintaa” tällaisen määräyksen perustana olevista tosiseikoista. Se ei myöskään arvioi, onko itse määräyksestä tehty valitus todennäköisesti hyväksyttävä hallintoprosessilain 146 §:ssä tarkoitettujen perusteiden kannalta. Kyseisen lain 166 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetun muutoksenhaun yhteydessä kantaja voi vedota ainoastaan ”vakavaan tai vaikeasti korjattavissa olevaan vahinkoon”, jonka häntä koskevan hallintotoimen väliaikainen täytäntöönpano hänelle aiheuttaisi.
30
Myöskään arvonlisäverolain 188 §:n 1 momentissa tarkoitetun väliaikaista täytäntöönpanoa koskevan määräyksen antamisen edellytyksiä ei voida ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tarkastella uudelleen. Sen jälkeen, kun hallintoprosessilain 60 §:n 5 momentissa säädetty määräaika tällaisen määräyksen riitauttamiselle on päättynyt, kyseinen määräys katsotaan annetun lakia noudattaen.
31
Vaikka asiaa käsittelevä tuomioistuin voi tutkia uudelleen määräyksen antaneen hallintoviranomaisen arvioinnin hallintoprosessilain 60 §:n 1 momentissa tarkoitettujen edellytysten täyttymisestä, viimeksi mainitun säännöksen nojalla annettua määräystä vastaan annettavan suojan ulottuvuus rajoittuu ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan sen arvioimiseen, onko päätöksen adressaatille aiheutunut ”vakava tai vaikeasti korjattavissa oleva vahinko”, mikä vastaa väliaikaisen täytäntöönpanon lykkäämistä koskevan menettelyn yhteydessä hallintoprosessilain 166 §:n 2 momentin nojalla suoritettavan tuomioistuinvalvonnan laajuutta.
32
Joka tapauksessa se katsoo, että hallintoprosessilain 166 §:n 2 ja 3 momentissa säädetty menettely ei anna asiaa käsittelevälle tuomioistuimelle mahdollisuutta tarkistaa, pyritäänkö määräyksen väliaikaisella täytäntöönpanolla puolustamaan tärkeää valtion etua. Tässä yhteydessä ei ole sen mukaan poissuljettua, että arvonlisäverolain 186 §:n 1 momentin 1 kohdan a alakohdan nojalla annetun määräyksen väliaikaisella täytäntöönpanolla on oikeusvaikutuksia ennen kuin itse määräys kumotaan.
33
Edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, joka lisäksi pitää käsiteltäväkseen saatetun kaltaista sinetöimistoimenpidettä luonteeltaan rikosoikeudellisena, on epävarma siitä, onko mahdollista, että valvonta, joka rajoittuu vakavan tai vaikeasti korjattavissa olevan vahingon olemassaolon tutkimiseen, takaa väliaikaista täytäntöönpanoa vastaan käytettävissä olevien oikeussuojakeinojen tehokkuuden sekä perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa että Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa tarkoitetulla tavalla.
34
Tässä tilanteessa Administrativen sad Blagoevgrad päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [perusoikeuskirjan] 47 artiklan ensimmäistä kohtaa tulkittava siten, ettei se ole esteenä kansalliselle säännöstölle, joka koskee suojaa kansallisen lainsäätäjän [arvonlisäverodirektiivin] 273 artiklassa tarkoitettujen intressien turvaamiseksi käyttöön ottamien toimenpiteiden väliaikaiselta täytäntöönpanolta, kun tuomioistuinvalvonta on kansallisessa säännöstössä rajattu koskemaan vain aiheutuneiden vahinkojen olemassaoloa?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
35
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäistä kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa arvonlisäverodirektiivin 273 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetyn mahdollisuuden nojalla rajoitetaan luonteeltaan rikosoikeudellisen hallinnollisen pakkokeinon väliaikaisen täytäntöönpanon lykkäämistä koskevan pyynnön yhteydessä harjoitettava tuomioistuinvalvonta ainoastaan siihen, aiheuttaako tällainen väliaikainen täytäntöönpano vakavaa tai vaikeasti korjattavissa olevaa vahinkoa.
Tutkittavaksi ottaminen
36
Bulgarian hallitus katsoo, ettei kysymystä voida ottaa tutkittavaksi sen hypoteettisuuden vuoksi, koska yhtäältä nyt käsiteltävässä tapauksessa ei ole annettu väliaikaista täytäntöönpanoa koskevaa määräystä, sillä sinetöimistä koskevan määräyksen vastaanottotodistus osoittaa ainoastaan kyseisen määräyksen tiedoksiantopäivän, ja koska toisaalta sinetöimisen täytäntöönpanon lykkäämistä koskeva menettely on vailla kohdetta siitä syystä, että täytäntöönpanoa ei ole aloitettu.
37
Tältä osin sekä SEUT 267 artiklan sanamuodon että rakenteen perusteella ennakkoratkaisumenettely edellyttää tosin muun muassa, että kansallisessa tuomioistuimessa todella on vireillä oikeusriita, koska pyydetyn ennakkoratkaisun on oltava ”tarpeen”, jotta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi ”antaa päätöksen” käsiteltäväkseen saatetussa asiassa. Ennakkoratkaisupyynnön esittämisen perusteena ei nimittäin ole neuvoa-antavien lausuntojen esittäminen yleisistä tai hypoteettisista kysymyksistä vaan oikeusriidan todelliseen ratkaisemiseen erottamattomasti liittyvä tarve (tuomio 21.4.1988, Pardini, 338/85, EU:C:1988:194, 11 kohta ja tuomio 27.2.2025, Adjak, C‑277/24, EU:C:2025:130, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38
Kuitenkin yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on pääasian erityispiirteiden perusteella harkita, onko sen unionin tuomioistuimelle esittämällä kysymyksellä merkitystä asian kannalta. Jos esitetty kysymys koskee unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkintaa tai pätevyyttä, unionin tuomioistuimen on siten lähtökohtaisesti ratkaistava se. Tästä seuraa, että olettamana on, että unionin oikeuteen liittyvällä ennakkoratkaisukysymyksellä on merkitystä asian ratkaisun kannalta. Unionin tuomioistuin voi kieltäytyä ratkaisemasta tällaista kysymystä ainoastaan silloin, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (tuomio 27.2.2025, Adjak, C‑277/24, EU:C:2025:130, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39
Nyt käsiteltävässä asiassa Bulgarian hallituksen esittämät väitteet esitetyn kysymyksen hypoteettisuudesta eivät ole vakuuttavia. Yhtäältä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimittamien tietojen mukaan sinetöimistä koskevan määräyksen täytäntöönpanolle on vahvistettu päivämäärä riippumatta siitä, onko kyseinen määräys tullut lainvoimaiseksi, mikä tekee sen täytäntöönpanosta Bulgarian lainsäädännön perusteella väliaikaisen. Toisaalta se, ettei väliaikaista täytäntöönpanoa ole toteutettu, vaikuttaa liittyvän erottamattomasti ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa esitettyyn kyseisen väliaikaisen täytäntöönpanon lykkäämistä koskevaan pyyntöön, ja unionin tuomioistuimella on edellytykset antaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus.
40
Edellä mainitun perusteella on katsottava, että esitetty kysymys ei ole luonteeltaan hypoteettinen ja että se voidaan näin ollen ottaa tutkittavaksi.
Asiakysymys
41
Aluksi on muistutettava vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan kansallisten veroviranomaisten määräämät hallinnolliset pakkokeinot, kuten sellaisen liiketilan sinetöinti, jossa on todettu rikotun arvonlisäverolakia, merkitsevät arvonlisäverodirektiivin 2 ja 273 artiklan ja näin ollen unionin oikeuden soveltamista perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. (ks. vastaavasti tuomio 4.5.2023, MV – 98, C‑97/21, EU:C:2023:371, 34 kohta).
42
Lisäksi on muistutettava, että huolimatta siitä, että kyseisen 273 artiklan mukaisten toimenpiteiden toteuttaminen on vapaaehtoista, kansalliset viranomaiset voivat olla velvollisia määräämään unionin oikeuteen perustuvan velvoitteen välittömästä täytäntöönpanosta sen tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 10.7.1990, komissio v. Saksa, C‑217/88, EU:C:1990:290, 25 kohta).
43
Tästä seuraa, että liikehuoneiston sinetöimisen kaltaisen hallinnollisen pakkokeinon määräämisessä ja välittömässä – vaikkakin väliaikaisessa – täytäntöönpanossa on noudatettava perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa taattua perusoikeutta.
44
Tässä yhteydessä on muistutettava unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvaa oikeudenkäyntiasiaa käsittelevän kansallisen tuomioistuimen on voitava määrätä turvaamistoimista sellaisen myöhemmän tuomioistuinratkaisun täyden tehokkuuden turvaamiseksi, joka koskee unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien olemassaoloa ja ulottuvuutta (ks. vastaavasti tuomio 14.5.2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU ja C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, 297 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
45
Yhtäältä oikeuksista, joihin voidaan vedota pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, on muistutettava, että arvonlisäverodirektiivin 273 artiklan nojalla toteutetuilla toimenpiteillä ei saada ylittää sitä, mikä on tarpeen kyseisessä 273 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi, eivätkä ne saa vaarantaa arvonlisäveron neutraalisuutta tai loukata perusoikeuskirjassa tunnustettuja perusoikeuksia, joihin kuuluu muun muassa elinkeinovapaus (ks. vastaavasti tuomio 26.10.2017, BB construct, C‑534/16, EU:C:2017:820, 24 ja 34 kohta).
46
Toisaalta annettavan tuomioistuinratkaisun tehokkaasta vaikutuksesta on todettava, että unionin oikeuden tehokas noudattaminen voi edellä 42 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti edellyttää unionin oikeuden nojalla toteutetun toimenpiteen välitöntä – vaikkakin väliaikaista – täytäntöönpanoa.
47
Turvaamistoimenpiteitä, joilla pyritään väitetysti lainvastaisen velvoitteen täytäntöönpanon lykkäämiseen, on kuitenkin määrättävä, jos ne ovat tarpeen unionin oikeudessa annetun suojan takaamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 15.6.2023, Getin Noble Bank (Luottosopimuksen täyttämisen keskeyttäminen), C‑287/22, EU:C:2023:491, 55 kohta).
48
Jotta mainittua tarvetta voidaan arvioida pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen hallinnollisen pakkokeinon välittömän täytäntöönpanon yhteydessä, on paitsi punnittava konkreettisesti täytäntöönpanon puolesta ja sitä vastaan puhuvia yleisiä ja yksityisiä etuja myös tutkittava ainakin summaarisesti kyseessä olevan toimenpiteen laillisuus.
49
Kuten julkisasiamies esittää ratkaisuehdotuksensa 87 kohdassa, on nimittäin niin, että jos asiaa käsittelevällä tuomioistuimella ei ole mitään mahdollisuutta arvioida täytäntöön pantavan hallinnollisen pakkokeinon laillisuutta, perusoikeuskirjan 47 artiklassa määrätty väliaikainen oikeussuoja ei ole tehokas, koska lykkäämistä koskeva pyyntö voitaisiin hylätä siinäkin tapauksessa, että se koskisi ilmeisen lainvastaisen toimenpiteen lykkäämistä.
50
Siltä osin kuin on kyse siitä, täyttääkö pääasiassa kyseessä oleva säännöstö perusoikeuskirjan 47 artiklan vaatimukset, vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että periaate, jonka mukaan kansallista oikeutta on tulkittava unionin oikeuden mukaisesti, edellyttää, että kansalliset tuomioistuimet noudattavat erityisesti kieltoa tulkita kansallista oikeutta contra legem ja tekevät toimivaltansa rajoissa kaiken mahdollisen ottamalla huomioon kansallisen oikeuden kokonaisuudessaan ja soveltamalla siinä hyväksyttyjä tulkintatapoja taatakseen kyseessä olevan unionin oikeuden säännöksen täyden tehokkuuden ja päätyäkseen ratkaisuun, joka on kyseisellä säännöksellä tavoitellun päämäärän mukainen (tuomio 5.10.2004, Pfeiffer ym., C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, 118 ja 119 kohta ja tuomio 15.10.2024, KUBERA, C‑144/23, EU:C:2024:881, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51
Vaatimus yhdenmukaisesta tulkinnasta sisältää muun muassa kansallisille tuomioistuimille velvollisuuden muuttaa tarvittaessa vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jos se perustuu sellaiseen kansallisen oikeuden tulkintaan, joka ei sovi yhteen unionin oikeuden tavoitteiden kanssa. Niinpä kansallinen tuomioistuin ei voi katsoa pätevästi, että sen on mahdotonta tulkita kansallista säännöstä unionin oikeuden mukaisesti vain sen takia, että sitä on vakiintuneesti tulkittu merkityksessä, joka ei sovi yhteen unionin oikeuden kanssa (tuomio 19.4.2016, DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, 33 ja 34 kohta ja tuomio 15.10.2024, KUBERA, C‑144/23, EU:C:2024:881, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
52
Unionin oikeuden ensisijaisuusperiaatteen mukaan on niin, että jos kansallinen tuomioistuin, jonka tehtävänä on soveltaa toimivaltansa puitteissa unionin oikeuden säännöksiä ja määräyksiä, ei voi tulkita kansallista säännöstöä unionin oikeuden vaatimusten mukaisesti, sillä on jäsenvaltion elimenä velvollisuus varmistaa kyseisten säännösten ja määräysten täysi oikeusvaikutus ja jättää tarvittaessa omasta aloitteestaan soveltamatta kaikkia sellaisia kansallisen oikeuden säännöksiä, jotka ovat ristiriidassa sellaisen unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen kanssa, jolla on välitön oikeusvaikutus sen käsiteltäväksi saatetussa oikeusriidassa (tuomio 12.12.2024, Getin Holding ym., C‑118/23, EU:C:2024:1013, 76 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
53
Perusoikeuskirjan 47 artiklan määräyksillä on katsottava olevan välitön oikeusvaikutus (tuomio 17.4.2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, 78 kohta ja tuomio 12.12.2024, Getin Holding ym., C‑118/23, EU:C:2024:1013, 77 kohta).
54
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on siis tutkittava ottamalla huomioon kansallinen oikeus kokonaisuudessaan ja soveltamalla siinä hyväksyttyjä tulkintamenetelmiä, tarjoaako siinä säädetty väliaikaista oikeussuojaa koskeva järjestelmä Bulgarian hallituksen väittämällä tavalla mahdollisuuden saada oikeudellisesti ja tosiasiallisesti tutkituksi määräykset, jotka koskevat arvonlisäverodirektiivin 273 artiklan nojalla määrätyn hallinnollisen pakkokeinon – kuten liiketilan sinetöiminen – väliaikaista täytäntöönpanoa.
55
Jos tällainen tulkinta osoittautuu mahdottomaksi, kyseisen tuomioistuimen on jätettävä soveltamatta kansallisen prosessioikeuden säännöksiä, joiden mukaan se ei voi arvioida, voidaanko sen käsiteltäväksi saatettu tällaisen toimenpiteen väliaikaisen täytäntöönpanon lykkäämistä koskeva pyyntö perustella oikeudellisesti ja tosiasiallisesti argumenteilla, jotka voivat ensi näkemältä paljastaa kyseessä olevan toimenpiteen lainvastaisuuden.
56
Edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäistä kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa arvonlisäverodirektiivin 273 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetyn mahdollisuuden nojalla rajoitetaan luonteeltaan rikosoikeudellisen hallinnollisen pakkokeinon väliaikaisen täytäntöönpanon lykkäämistä koskevan pyynnön yhteydessä harjoitettava tuomioistuinvalvonta ainoastaan siihen, aiheuttaako tällainen väliaikainen täytäntöönpano vakavaa tai vaikeasti korjattavissa olevaa vahinkoa, antamatta tuomioistuimelle, jonka käsiteltäväksi tällainen vaatimus on saatettu, mahdollisuutta arvioida, voidaanko pyyntö perustella oikeudellisesti ja tosiasiallisesti argumenteilla, jotka voivat ensi näkemältä paljastaa kyseessä olevan toimenpiteen lainvastaisuuden.
Oikeudenkäyntikulut
57
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäistä kohtaa
on tulkittava siten, että
se on esteenä jäsenvaltion lainsäädännölle, jossa yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä 28.11.2006 annetun neuvoston direktiivin 2006/112/EY 273 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetyn mahdollisuuden nojalla rajoitetaan luonteeltaan rikosoikeudellisen hallinnollisen pakkokeinon väliaikaisen täytäntöönpanon lykkäämistä koskevan pyynnön yhteydessä harjoitettava tuomioistuinvalvonta ainoastaan siihen, aiheuttaako tällainen väliaikainen täytäntöönpano vakavaa tai vaikeasti korjattavissa olevaa vahinkoa, antamatta tuomioistuimelle, jonka käsiteltäväksi tällainen vaatimus on saatettu, mahdollisuutta arvioida, voidaanko pyyntö perustella oikeudellisesti ja tosiasiallisesti argumenteilla, jotka voivat ensi näkemältä paljastaa kyseessä olevan toimenpiteen lainvastaisuuden.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: bulgaria.