61987CC0269_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Bayerisches Landessozialgericht har forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal :
"Skal artikel 44, stk . 3, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 af 14 . juni 1971 fortolkes saaledes, at et i Italien boende barn, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, har ret til ydelser ifoelge forordningens artikel 79 uden anvendelse af forordningens artikel 48, saafremt den forsikrede i Italien kun har tilbagelagt en forsikringsperiode paa under et aar ( jfr . artikel 48, stk . 1 ), men i oevrigt sammen med perioder tilbagelagt i andre medlemsstater opfylder kravet om ventetid og de oevrige italienske betingelser for udbetaling af ydelser?"
Faktiske omstaendigheder
2 . Spoergsmaalet er blevet rejst paa baggrund af foelgende faktiske omstaendigheder :
Natalino Ventura er soen af en italiensk vandrende arbejdstager, der afgik ved doeden den 30 . august 1974, og som havde indbetalt bidrag til socialsikring i Tyskland i en periode af 125 maaneder og i Italien i en periode af ca . fem maaneder . Da Natalino Ventura i juni 1975 bosatte sig i Italien, standsede Landesversicherungsanstalt Schwaben udbetalingen af pension til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem . Landesversicherungsanstalt stoettede sin afgoerelse paa Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 af 14 . juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet (( som aendret og ajourfoert ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2001/83 af 2 . juni 1983, EFT 1983 L 230, s . 8 )). I henhold til forordningens artikel 78, stk . 2, litra b ), punkt i ), finder bopaelsstatens lovgivning anvendelse . Den italienske socialsikringsinstitution, INPS, afslog imidlertid at udbetale ydelser til Ventura under henvisning til en bestemmelse i italiensk lovgivning, hvorefter der kraeves en forsikringsperiode paa mindst 60 maaneder, samt til artikel 48, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71, hvorefter den medlemsstat, hvori der ikke er tilbagelagt en forsikringsperiode paa mindst 12 maaneder, kan naegte at betale ydelser i henhold til nationale lovbestemmelser . Under hensyntagen til Domstolens praksis, som jeg skal gennemgaa nedenfor under punkt 9, besluttede Landesversicherungsanstalt alligevel den 2 . december 1980 at yde Ventura en supplerende pension til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, paa 80 DM pr . maaned svarende til forskellen mellem den tyske pension til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, og en skoennet tilsvarende italiensk pension .
3 . Ventura anlagde sag ved Sozialgericht Augsburg mod Landesversicherungsanstalt med paastand om annullation af afgoerelsen, men fik ikke medhold . Han ankede herefter sagen til Bayerisches Landessozialgericht, som har forelagt Domstolen ovennaevnte spoergsmaal .
Anvendelsen af artikel 48, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71
4 . Med det forelagte spoergsmaal oensker den nationale ret afgjort, om artikel 48, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 finder anvendelse paa pension til boern, der har mistet foraeldre eller en af dem ( som omhandlet i forordningens artikler 78 og 79 ). Ifoelge artikel 48, stk . 1, er en bestemt medlemsstat ikke forpligtet til at tilkende ydelser,
"saafremt den samlede laengde af de efter en medlemsstats lovgivning tilbagelagte forsikrings - eller bopaelsperioder er under et aar, og saafremt der, alene paa grundlag af disse perioder, ikke er erhvervet ret til ydelser i medfoer af bestemmelserne i den naevnte lovgivning ...".
Ifoelge artikel 48, stk . 1, fritages den italienske socialsikringsinstitution saaledes fra at udbetale pensionen .
5 . Spoergsmaalet besvares af artikel 44, stk . 3, i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71, som omhandles af den nationale rets spoergsmaal . Bestemmelsen lyder saaledes :
"Dette kapitel finder hverken anvendelse paa boernetillaeg eller paa pensioner til boern, der har mistet deres foraeldre eller en af dem; disse ydes i overensstemmelse med bestemmelserne i kapitel 8 ". ( Dvs . artiklerne 77-79 ).
Artikel 48, stk . 1, hoerer under kapitel 3 . Bestemmelsen finder derfor ikke anvendelse paa pensioner til boern, der mistet begge foraeldre eller en af dem .
6 . Ganske vist henvises der i kapitel 8, navnlig i artikel 79, stk . 1, til artikel 45, som ligeledes hoerer under kapitel 3, men dette aendrer efter min opfattelse intet ved den klare og generelle raekkevidde af artikel 44, stk . 3 . Formaalet med henvisningen er udelukkende at undgaa at gentage beskrivelsen af en bestemt beregningsmaade og er saaledes en ren redaktionel forenkling, som er uden betydning for indholdet .
7 . Begrundelsen for, at artikel 48, stk . 1, ikke finder anvendelse paa pensioner til boern, der mistet begge foraeldre eller en af dem, maa efter min opfattelse ligge i den i artikel 78, stk . 2, litra b ), fastsatte regel . Denne bestemmelse henviser, for saa vidt angaar pensioner til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, alene til én af flere mulige medlemsstaters socialsikringslovgivning, i stedet for, som ved alders - eller invalidepension, at henvise til flere forskellige medlemsstaters lovgivning i forhold til varigheden af de i den enkelte stat tilbagelagte forsikringsperioder . I en pro rata-ordning som den, der gaelder for alders - og invalidepension, har reglen i artikel 48, stk . 1, til formaal at udelukke ubetydelige ydelser i henhold til en ( eller flere ) af disse nationale lovgivninger . Denne regel er overfloedig i en ordning som den, der gaelder for pension til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, hvorefter det forhold, at der kun udredes ydelser efter én medlemsstats lovgivning, udelukker alle ubetydelige ydelser .
8 . Som Landesversicherungsanstalt har fremhaevet i sit skriftlige indlaeg, maa det antages, at Raadet bevidst har bestemt, at pension til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, skal udredes i henhold til en bestemt national lovgivning . Denne loesning blev foerst valgt for boernetilskud til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, jfr . artikel 42, stk . 2, litra a ), i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1/64 af 1 . februar 1964, og senere ogsaa for pension til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, jfr . artikel 78, stk . 2, litra b ), punkt i ), i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 . Man valgte denne loesning for at forenkle systemet, hvilket fremgaar af foerste betragtning i praeambelen til forordning ( EOEF ) nr . 1/64 ( orig . ref . JO 1964, s . 1 ), der lyder saaledes :
"Metoden til beregning af boernetilskud til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, og til boern af pensionister eller rentemodtagere, jfr . artikel 42 i forordning nr . 3 og artiklerne 69 og 70 i forordning nr . 4, har vist sig at vaere for kompliceret, hvorfor det nuvaerende system boer afloeses af et enklere system ." ( 1 )
9 . Det forhold, at Domstolen i nyere praksis vedroerende EOEF-Traktatens artikel 51, navnlig dom af 9 . juli 1980 ( sag 807/79, Gravina, Sml . s . 2218, praemis 6 ), har fremhaevet den pligt, der paahviler forsikringsinstitutionen i en anden medlemsstat end den ene angivne kompetente til at udrede supplerende ydelser - Landesversicherungsanstalt har i den foreliggende sag anerkendt og opfyldt denne pligt med virkning fra 2 . december 1980 ( se ogsaa nedenfor under punkt 14 ) - har til en vis grad begraenset den af Raadet tilstraebte forenkling, hvilket ogsaa den italienske regering har bemaerket i sit skriftlige indlaeg . Saaledes er der nu igen involveret to eller eventuelt flere institutioner i betalingen af ydelser . At der angives endnu en forsikringsinstitution, beror paa et oenske om at tilgodese velerhvervede rettigheder; naar henses til den klare ordlyd af artikel 44, stk . 3, og det underliggende politiske valg, der er omtalt ovenfor i punkterne 7 og 8, kan dette forhold imidlertid ikke foere til en anvendelse af artikel 48, stk . 1 ( dom af 12 . juni 1986, 302/84, Ten Holder, Sml . s . 1821, praemis 22 ).
10 . Ovennaevnte betragtninger er tilstraekkelige til at besvare det af den nationale ret forelagte praejudicielle spoergsmaal . Ikke desto mindre finder jeg det hensigtsmaessigt ganske kort at behandle to argumenter, der er fremfoert dels af den italienske regering, dels af Ventura .
Foreneligheden med EOEF-Traktatens artikel 51
11 . I sine skriftlige indlaeg har den italienske regering gjort gaeldende, at artiklerne 78 og 79 i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 er uforenelige med EOEF-Traktatens artikel 51' s aand og bogstav . Dette argument vedroerer navnlig ovennaevnte bestemmelse i forordningens artikel 78, stk . 2, litra b ), punkt i ), hvorefter den eneste lovgivning, der i den her foreliggende sag kan finde anvendelse, principielt er lovgivningen i den medlemsstat, paa hvis omraade det barn, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, er bosat, in casu den italienske lovgivning .
12 . Selv om det praejudiciellel spoergsmaal udelukkende vedroerer fortolkningen af visse bestemmelser i ovennaevnte forordning, kan det naeppe paa forhaand udelukkes, at Domstolen kan behandle et vigtigt retligt spoergsmaal vedroerende gyldigheden af en del af forordningen, naar dette spoergsmaal er naert knyttet til det af den nationale ret forelagte spoergsmaal eller indirekte er indeholdt heri, saaledes at Domstolens besvarelse kan paavirke afgoerelsen i den sag, der verserer for den nationale ret ( jfr . Domstolens domme af 15 . oktober 1980 i sag 145/79, Roquette, Sml . s . 2917, praemis 7, 2 . juni 1976, 125/75, Eier-Kontor, Sml . s . 771, praemis 7 og 1 . december 1965, 16/65, Schwarze, Sml . 1965-1968, s . 131 ). I naervaerende sag ville ugyldigheden af artikel 78, stk . 2, litra b ), punkt i ), indebaere, at fastsaettelsen af den italienske lovgivning som den lovgivning, der skal anvendes, vaere ugyldig, hvilket utvivlsomt ville paavirke afgoerelsen i den for den nationale ret verserende sag .
13 . I den foreliggende sag vil jeg imidlertid ikke foreslaa, at Domstolen vaelger denne loesning . Raadets principielle valg, som det fremgaar af forordningens artikel 78, af lovgivningen i den stat, hvor barnet, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, er bosat, som den eneste gaeldende lovgivning - i modsaetning til hvad der gaelder bl.a . alderspension ( jfr . ovenfor under punkt 7 ) - er efter min opfattelse et valg ( inspireret af det ovenfor under punkt 7 fremhaevede oenske om forenkling ), som er omfattet af
"den frihed, som ved artikel 51 er indroemmet Raadet til ... at vaelge enhver objektivt begrundet foranstaltning, endog selv om de trufne bestemmelser ikke udelukker enhver risiko for ulighed mellem arbejdstagere paa grund af forskelligheder mellem de paagaeldende nationale ordninger" ( dom af 13 . juli 1976, 19/76, Triches, Sml . s . 1243, praemis 18 ).
Imidlertid er Raadet afskaaret fra at skabe yderligere forskelle ud over dem, der allerede bestaar paa grund af den manglende harmonisering af de nationale lovgivninger, navnlig naar der herved indfoeres en skjult forskelsbehandling paa grundlag af nationalitet ( jfr . Domstolens dom af 15 . januar 1986_41/84, Pinna, Sml . s . 1, praemis 21, sammenholdt med de her gennemgaaede bestemmelser i artikel 73, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 )). Det synes imidlertid ikke at vaere tilfaeldet, for saa vidt angaar forordningens artikel 78, stk . 2, litra b ), punkt i ).
Kompetencestridigheder mellem forsikringsinstitutioner
14 . Herefter skal jeg ganske kort gennemgaa Venturas argumentation, som Kommissionen ogsaa har henvist til under den mundtlige forhandling, da den vedroerer de praktiske aspekter i sagen . Ventura har gjort gaeldende, at han har vaeret offer for en kompetencestrid mellem de to nationale forsikringsinstitutioner . Siden 2 . december 1980 har Ventura kun modtaget en tillaegsydelse paa 80 DM fra den tyske forsikringsinstitution, hvilket er i overensstemmelse med den af Domstolen i ovennaevnte Gravina-sag fastsatte praksis, der siden er bekraeftet flere gange ( jfr . punkt 9 ovenfor ) ( man kan i oevrigt undre sig over, at den tyske forsikringsinstitution ikke med tilbagevirkende gyldighed har fulgt Domstolens praksis, der er ganske klar ). Paa baggrund heraf har Ventura gjort gaeldende, at den tyske forsikringsinstitution, Landesversicherungsanstalt Schwaben, som alternativt ansvarlig institution i henhold til artikel 78, stk . 2, litra b ), punkt ii ), i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71, fortsat burde have udbetalt den fulde ydelse, da den italienske forsikringsinstitution, INPS, ikke mente sig kompetent hertil .
15 . Ifoelge denne opfattelse overlades det til en medlemsstats forsikringsinstitution paa grundlag af sin egen fortolkning af artikel 78, stk . 2, litra b ), punkt i ), at bestemme, at den alternative regel i den efterfoelgende bestemmelse i artikel 78, stk . 2, litra b ), punkt ii ), skal finde anvendelse . Denne opfattelse kan ikke laegges til grund ( jfr . dom af 12 . juni 1986, 302/84, Ten Holder, Sml . s . 1821, praemis 21 ). Saafremt der opstaar uenighed mellem de nationale forsikringsinstitutioner om fortolkningen af en faellesskabsretlig bestemmelse, boer de snarere anvende de med henblik herpaa foreskrevne bestemmelser, det vil sige, for saa vidt angaar den procedure, der skal foelges, artikel 81, litra a ), i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 og, for saa vidt angaar foreloebige foranstaltninger, artikel 114 i forordning ( EOEF ) nr . 574/72 af 21 . marts 1972 om regler til gennemfoerelse af forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 ( EFT 1972 I, s . 149 ). Bestemmelsen lyder saaledes :
"I tilfaelde af uenighed mellem de kompetente institutioner eller myndigheder i to eller flere medlemsstater med hensyn til, hvilken lovgivning der skal finde anvendelse i medfoer af forordningens afsnit II, eller med hensyn til, hvilken institution der skal udrede ydelserne, modtager den paagaeldende, som ville kunne goere krav paa ydelser, hvis en saadan uenighed ikke forelaa, foreloebige ydelser efter den for bopaelsstedet gaeldende lovgivning, eller - dersom den paagaeldende ikke er bosat paa en af de beroerte medlemsstaters omraader - efter den lovgivning, der gaelder for den institution, hvortil begaeringen foerst er indgivet ."
Det siger sig selv, at den institution i den paagaeldendes bopaelsstat, der ifoelge denne bestemmelse skal udrede foreloebige ydelser, ved anvendelse af den for institutionen gaeldende lovgivning skal tage hensyn til de perioder, hvori den vandrende arbejdstager har vaeret beskaeftiget i de forskellige stater .
Forslag til besvarelse af det praejudicielle spoergsmaal
16 . Naar henses til det ovenfor under punkterne 4-9 anfoerte, hvoraf det fremgaar, at artikel 48, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 ikke kan anvendes paa pension til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, jfr . forordningens artikel 78 - hvorved der ikke rokkes ved den italienske regerings indlaeg vedroerende gyldigheden af artikel 78 eller ved Venturas indlaeg vedroerende den strid, der er opstaaet mellem de nationale forsikringsinstitutioner - kan jeg tilslutte mig den besvarelse af det forelagte spoergsmaal, som Kommissionen har foreslaaet i sit skriftlige indlaeg, hvorfor jeg skal foreslaa, at det af Bayerisches Landessozialgericht forelagte spoergsmaal besvares saaledes :
"Artikel 44, stk . 3, i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 skal fortolkes saaledes, at ydelser til boern, der har mistet begge foraeldre eller en af dem, jfr . forordningens artikel 78, skal udredes af barnets bopaelsmedlemsstat uden anvendelse af forordningens artikel 48, stk . 1, selv om den forsikrede i denne stat har tilbagelagt en forsikringsperiode paa under 12 maaneder, naar kravet om ventetid og de oevrige nationale betingelser for ret til ydelser er overholdt under hensyntagen til de i andre medlemsstater tilbagelagte perioder ."
(*) Oversat fra nederlandsk .
( 1 ) Domstolens oversaettelse .