62018CJ0752_RES
Asia C-752/18
Deutsche Umwelthilfe eV
vastaan
Freistaat Bayern
(Ennakkoratkaisupyyntö – Bayerischer Verwaltungsgerichtshof)
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 19.12.2019
Ennakkoratkaisupyyntö – Ympäristö – Euroopan perusoikeuskirjan 6 artikla, 47 artiklan ensimmäinen kohta ja 52 artiklan 1 kohta – Direktiivi 2008/50/EY – Ilman pilaantuminen – Ilmanlaatu – Ilmanlaatusuunnitelma – Typpidioksidin raja-arvot – Velvollisuus toteuttaa asianmukaisia toimenpiteitä mahdollisimman lyhyen ylityksen keston varmistamiseksi – Kansallisten tuomioistuinten velvollisuus toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet – Aluehallituksen kieltäytyminen noudattamasta tuomioistuimen määräystä – Pakkokeinona käytettävän vankeusrangaistuksen määrääminen asianomaisen alueen korkeille poliittisille edustajille tai korkeille virkamiehille – Tehokas oikeussuoja – Oikeus henkilökohtaiseen vapauteen – Oikeusperusta – Oikeasuhteisuus
Ympäristö – Ilman pilaantuminen – Ilmanlaatu – Direktiivi 2008/50 – Kyseisestä direktiivistä johtuvat selkeät, täsmälliset ja ehdottomat velvoitteet – Jäsenvaltio on rikkonut unionin oikeutta – Kansalliset tuomioistuimet, joiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet mainittujen velvoitteiden noudattamisen varmistamiseksi – Pakkokeinona käytettävän vankeusrangaistuksen määrääminen julkisen vallan edustajille – Edellytykset – Saatavuudeltaan, täsmällisyydeltään ja ennakoitavuudeltaan riittävä oikeusperusta – Tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden ja vapautta koskevan oikeuden punninta
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 6 artikla, 47 artiklan 1 kohta ja 52 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/50)
(ks. 29–33, 41–45, 51, 52 ja 56 kohta sekä tuomiolauselma)
Ympäristö – Ilman pilaantuminen – Ilmanlaatu – Direktiivi 2008/50 – Kyseisestä direktiivistä johtuvat selkeät, täsmälliset ja ehdottomat velvoitteet – Jäsenvaltio on rikkonut unionin oikeutta – Kanne, jossa vaaditaan mainittujen velvoitteiden noudattamista – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Ulottuvuus
(Perusoikeuskirjan 47 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/50)
(ks. 34–40 kohta)
Perusoikeudet – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan – Rajat – Muun henkilön vapautta koskevan oikeuden kunnioittaminen – Pakkokeinona käytettävän vankeusrangaistuksen määrääminen jollekin henkilölle jonkun toisen henkilön tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden kunnioittamisen varmistamiseksi – Edellytykset – Tällaisen pakkokeinon määräämiseksi saatavuudeltaan, täsmällisyydeltään ja ennakoitavuudeltaan riittävä oikeusperusta – Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 6 artikla ja 47 artiklan 1 kohta)
(ks. 46–50 kohta)
Tiivistelmä
Baijerin osavaltion vastuuhenkilöille voidaan määrätä pakkokeinona käytettävä vankeusrangaistus heidän velvoittamisekseen toteuttamaan Münchenin ilman tervehdyttämistoimenpiteitä (esim. tiettyjen dieselajoneuvojen ajokielto) ainoastaan, jos tähän tarkoitukseen on olemassa kansallinen oikeusperusta, joka on saatavuudeltaan, täsmällisyydeltään ja sen soveltamisen ennakoitavuudelta riittävä, ja jos kyseinen pakkokeino on oikeasuhteinen. Baijerin osavaltion ylimmän hallintotuomioistuimen on tarkastettava, täyttyvätkö nämä edellytykset.
Unionin tuomioistuin on ottanut suuressa jaostossa 19.12.2019 annetussa tuomiossa Deutsche Umwelthilfe (C-752/18) ensimmäistä kertaa kantaa siihen, onko kansallisilla tuomioistuimilla toimivalta tai jopa velvollisuus määrätä pakkokeinona käytettäviä vankeusrangaistuksia sellaisten kansallisten viranomaisten vastuuhenkilöille, jotka kieltäytyvät jatkuvasti noudattamasta tuomioistuinratkaisua, jolla ne määrätään panemaan täytäntöön unionin oikeuden mukaiset velvoitteensa.
Unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi on saatettu asia, jossa vastakkain ovat saksalainen ympäristönsuojelujärjestö Deutsche Umwelthilfe ja Baijerin osavaltio ja jossa on kyse siitä, että viimeksi mainittu on ilmanlaadusta annetun direktiivin 2008/50 (
1
) täytäntöön panemiseksi kieltäytynyt jatkuvasti ryhtymästä tarvittaviin toimenpiteisiin typpidioksidille vahvistetun raja-arvon noudattamiseksi Münchenin kaupungissa. Baijerin osavaltio määrättiin ensimmäisessä vaiheessa vuonna 2012 muuttamaan kyseisen kaupungin osalta sovellettavaa ilmanlaatua koskevaa toimintasuunnitelmaansa, ja se määrättiin tämän jälkeen toisessa vaiheessa vuonna 2016 uhkasakon uhalla noudattamaan velvoitteitaan muun muassa määräämällä eräitä dieselajoneuvoja koskevista ajokielloista eri kaupunkialueilla. Baijerin osavaltio kieltäytyi kuitenkin noudattamasta näitä määräyksiä, ja se tuomittiin tämän vuoksi kolmannessa vaiheessa vuonna 2017 maksamaan 4000 euron suuruinen uhkasakko, jonka se myös maksoi. Koska Baijerin osavaltio ei edelleenkään noudattanut näitä määräyksiä ja ilmoitti julkisesti, ettei se aio noudattaa velvoitteitaan, Deutsche Umwelthilfe teki uuden hakemuksen, jossa vaadittiin yhtäältä uuden 4000 euron suuruisen uhkasakon määräämistä maksettavaksi – tämä hakemus hyväksyttiin 28.1.2018 annetulla päätöksellä – ja toisaalta pakkokeinona käytettävän vankeusrangaistuksen määräämistä Baijerin osavaltion vastuuhenkilöille (eli ympäristö- ja kuluttajansuojaministerille tai ainakin osavaltion pääministerille); kyseinen hakemus hylättiin samana päivänä annetulla päätöksellä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin eli Baijerin osavaltion ylin hallintotuomioistuin, jonka käsiteltäväksi Baijerin osavaltio on saattanut asian, yhtäältä vahvisti uhkasakon määräämisen maksettavaksi ja toisaalta päätti esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön, joka koskee mahdollisen pakkokeinona käytettävän vankeusrangaistuksen määräämistä. Mainittu tuomioistuin totesi, että tuomitsemalla uhkasakkoja maksettaviksi ei voida muuttaa Baijerin osavaltion käyttäytymistä siltä osin kuin uhkasakoista ei aiheudu sille mitään taloudellista menetystä, koska ne kirjataan sen talousarvioon tulona, ja että pakkokeinona käytettävän vankeusrangaistuksen määrääminen on mahdotonta sisäisistä perustuslakiin liittyvistä syistä, ja saattoi unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi ennakkoratkaisukysymyksen, jolla pyritään lähinnä selvittämään, onko unionin oikeutta ja etenkin Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklassa taattua oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tulkittava siten, että kansallisilla tuomioistuimilla on niiden nojalla toimivalta tai jopa velvollisuus toteuttaa tällainen toimenpide.
Unionin tuomioistuin totesi, että tilanteessa, jolle on ominaista se, että kansallinen viranomainen kieltäytyy jatkuvasti noudattamasta tuomioistuinratkaisua, jossa se määrätään panemaan täytäntöön unionin oikeudesta ja etenkin direktiivistä 2008/50 johtuva selkeä, täsmällinen ja ehdoton velvoite, toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen on määrättävä osavaltion vastuuhenkilöille pakkokeinona käytettävä vankeusrangaistus, kunhan kaksi edellytystä täyttyvät. Yhtäältä kansallisessa oikeudessa on oltava sellainen oikeusperusta tällaisen toimenpiteen toteuttamiselle, joka on saatavuudeltaan, täsmällisyydeltään ja sen soveltamisen ennakoitavuudelta riittävä. Toisaalta on noudatettava suhteellisuusperiaatetta.
Unionin tuomioistuin huomautti tältä osin aluksi, että kun jäsenvaltiot soveltavat unionin oikeutta, niiden on varmistettava sekä perusoikeuskirjan 47 artiklassa että ympäristön alalla Århusin yleissopimuksen (
2
) 9 artiklan 4 kappaleessa taatun tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden kunnioittaminen. Mainittu oikeus on sitäkin tärkeämpi, kun se, ettei direktiivissä 2008/50 vaadittuja toimenpiteitä toteuteta, vaarantaisi ihmisten terveyden. Kansallinen lainsäädäntö, jossa päädytään tilanteeseen, jossa tuomioistuimen tuomio on tehoton, on ristiriidassa tämän oikeuden keskeisen sisällön kanssa ja vie siltä kokonaan tehokkaan vaikutuksen. Unionin tuomioistuin muistutti, että tällaisessa tilanteessa kansallisen tuomioistuimen on tulkittava kansallista oikeutta niin pitkälti kuin mahdollista näiden määräysten tavoitteiden mukaisesti, tai, jos se ei ole mahdollista, jättää soveltamatta kaikkia kansallisia säännöksiä, jotka ovat ristiriidassa sellaisen unionin oikeuden kanssa, jolla on välitön oikeusvaikutus.
Unionin tuomioistuin täsmensi kuitenkin myös, että viimeksi mainitun velvoitteen noudattaminen ei voi johtaa muun perusoikeuden, kuten vapautta koskevan oikeuden, joka taataan perusoikeuskirjan 6 artiklalla ja jota pakkokeinona käytettävällä vankeusrangaistuksella rajoitetaan, loukkaamiseen. Koska oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan ei ole ehdoton oikeus ja sitä voidaan perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan nojalla rajoittaa, kyseessä olevia perusoikeuksia on punnittava keskenään. Kyseisen määräyksen vaatimusten täyttymiseksi lain, jolla tuomioistuimelle annetaan toimivalta riistää henkilöltä hänen vapautensa, on ensinnäkin oltava saatavuudeltaan, täsmällisyydeltään ja sen soveltamisen ennakoitavuudelta riittävä kaiken mielivallan vaaran välttämiseksi, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä. Koska pakkokeinona käytettävästä vankeusrangaistuksesta määrääminen merkitsee vapaudenmenetystä, siihen voidaan lisäksi turvautua suhteellisuusperiaatteesta ilmeneviä vaatimuksia noudattaen vain, jos ei ole olemassa mitään vähemmän rajoittavaa toimenpidettä (kuten mm. suuret uhkasakot, jotka toistetaan lyhyellä aikavälillä ja joiden maksaminen ei lopulta kerrytä sitä talousarviota, josta ne ovat peräisin), mitä seikkaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on myös tutkittava. Yksinomaan siinä tilanteessa, että päätellään, että rajoitus, joka pakkokeinona käytettävän vankeusrangaistuksen määräämisen johdosta kohdistuisi vapautta koskevaan oikeuteen, täyttää kyseiset edellytykset, unionin oikeudessa ei ainoastaan sallittaisi vaan myös edellytettäisiin tällaiseen toimenpiteeseen turvautumista, kunhan tarkennetaan, että unionin tuomioistuin voi lisäksi todeta direktiivin 2008/50 noudattamatta jättämisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä tai kyseinen noudattamatta jättäminen voi johtaa siihen, että valtio joutuu vastuuseen siitä aiheutuneista vahingoista.
(
1
)	Ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/50/EY (EUVL 2008, L 152, s. 1).
(
2
)	Tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehty yleissopimus, joka allekirjoitettiin 25.6.1998 Århusissa ja hyväksyttiin Euroopan yhteisön puolesta 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY (EUVL L 124, s. 1).