61998CC0096_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Col ricorso per inadempimento di cui è causa la Commissione mira a far dichiarare che la Repubblica francese non ha rispettato gli obblighi prescritti dall'art. 4 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (1) (in prosieguo: la «direttiva» o la «direttiva uccelli»), segnatamente avendo omesso di classificare una proporzione sufficientemente estesa della superficie complessiva del Marais Poitevin (in prosieguo denominata: il «Marais») come zona di protezione speciale («ZPS»), avendo omesso di adottare un adeguato regime di protezione, avendo consentito il deterioramento degli habitat e declassato una piccola zona di una ZPS preventivamente notificata.
I - Fatti e procedimento
2 E' comunemente riconosciuto che il Marais è una zona di eccezionale interesse ornitologico comprendente in totale circa 80.000 ettari (2) situati nei départements francesi Vandée, Deux-Sèvres e Charente-Maritime. Detta zona comprende sia praterie umide che forniscono ricoveri, cibo e luoghi di nidificazione a molte specie di uccelli selvatici migratori e stanziali, sia numerosi altri habitat idonei per la conservazione degli uccelli selvatici, come ad esempio lagune, dune, polder, boschi, torbiere, cespugli e sottoboschi, canali ed altri ambienti acquatici. Il Marais è popolato da numerose specie di uccelli selvatici in via d'estinzione elencate nell'Allegato I della direttiva. Il Marais funge altresì da tappa o luogo di svernamento per altre specie di uccelli selvatici e comprende zone umide di importanza unica per la migrazione dell'avifauna dall'Africa al Nord Europa rientranti nell'ambito della Convenzione di Ramsar. Il Marais è una fondamentale tappa per più di 28 specie migratrici ed è di vitale importanza per due specie, la pittima reale e la pavoncella. La baia di Aiguillon, in particolare, è una zona di svernamento per migliaia di palmipedi (anatre).
3 A seguito di una denuncia presentato nel 1989 e di uno scambio di corrispondenza, la Commissione ha inviato alla Repubblica francese il 23 dicembre 1992 una lettera di diffida. La Repubblica francese, nella risposta del 27 settembre 1993 (3), ha riconosciuto l'importanza ornitologica del Marais e ha dichiarato che una superficie di 28.693 ettari (ridotta a 26.250 nella lettera del 7 dicembre 1993) era stata classificata come ZPS. Inoltre ha informato la Commissione che erano state adottati provvedimenti per prevenire un ulteriore deterioramento della zona. Con lettera 28 giugno 1994 la Repubblica francese ha fatto presente alla Commissione che la ZPS «Marais Poitevin intérieur», precedentemente notificata, era stata ridotta di una fascia di 300 metri per permettere la costruzione dell'autostrada A 83. Con lettera 8 marzo 1995 la Repubblica francese ha informato la Commissione dell'intenzione di classificare come ZPS circa 3.500 ettari ad ovest della Route Nationale (strada statale) 137, sebbene senza indicare quando la classificazione avrebbe avuto luogo.
4 Il 28 novembre 1995 la Commissione ha emesso un parere motivato nel quale ha affermato che la Repubblica francese aveva violato l'art.4 della direttiva e l'ha invitata a conformarsi entro due mesi al suddetto parere. Con lettera 1, giugno 1996, la Repubblica francese ha dichiarato che altri 3.540 ettari nel département Charente-Maritime erano stati classificati come ZPS ma che, a causa della bonifica e della coltivazione delle praterie, non sarebbe più stato possibile effettuare ulteriori classificazioni, eccetto in casi marginali. Nel maggio del 1997, in seguito ad una riunione tra le autorità francesi ed i servizi della Commissione, la Repubblica francese ha comunicato alla Commissione una decisione ministeriale istituente il «Grand Site Naturel du Marais Poitevin», un piano d'azione per il Marais e una circolare concernente l'estensione delle zone umide nel Marais. La Commissione ha avviato il presente procedimento con ricorso registrato in cancelleria il 3 aprile 1998.
II - La normativa comunitaria rilevante
5 Le disposizioni della direttiva sono ben note alla Corte, e non occorre riprodurle per esteso in questa sede. I principali obblighi in questione sono quelli imposti agli Stati membri, in primo luogo, dall'art. 4, nn. 1 e 2, di «[classificare] in particolare come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di [...] specie [in via d'estinzione e migratrici], tenuto conto delle necessità di protezione di queste ultime nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva», ed in secondo luogo dall'art. 4, n. 4, di prevenire l'inquinamento ed il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli nelle zone così classificate, «tenuto conto degli obbiettivi del presente articolo».
6 L'art. 7 della direttiva del Consiglio 21 maggio 1992, 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (4) (in prosieguo: la «direttiva habitat»), che modifica gli obblighi imposti dalla direttiva
agli Stati membri, prevede quanto segue:
«Gli obblighi derivanti dall'articolo 6, paragrafi 2, 3 e 4 della presente direttiva sostituiscono gli obblighi derivanti dell'articolo 4, paragrafo 4 della direttiva 79/409/CEE, per quanto riguarda le zone classificate a norma dell'articolo 4, paragrafo 1, o analogamente riconosciute a norma dell'articolo 4, paragrafo 2 di detta direttiva a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente direttiva o dalla data di classificazione o di riconoscimento da parte di uno Stato membro a norma della direttiva 79/409/CEE, qualora essa sia posteriore».
7 L'art. 6, n. 2, della direttiva habitat obbliga gli Stati membri ad adottare le opportune misure per
evitare «il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva» nelle zone designate. L'art. 6, nn. 3 e 4, predispone un nuovo sistema per valutare i progetti che possono ricevere autorizzazioni ed essere eseguiti se giustificati da «motivi imperativi di rilevante interesse pubblico» nonostante i loro effetti negativi sugli habitat.
Nel presente procedimento la Commissione ha fatto presente alla Corte che il termine per l'attuazione della direttiva da parte della Repubblica francese è scaduto il 10 giugno 1994. Per ragioni che chiarirò in seguito, non penso che l'art. 6, nn. 2, 3 e 4, della direttiva habitat debba essere esaminato nell'ambito di questa causa (5).
III - Esame
(a) Insufficienza delle zone classificate come ZPS
8 La prima censura della Commissione è che allo spirare della data per conformarsi al suo parere motivato, il 28 gennaio 1996, la superficie totale del Marais classificata come ZPS era insufficiente rispetto agli obblighi della Repubblica francese ai sensi dell'art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva. A sostegno della sua contestazione, la Commissione cita tre studi condotti rispettivamente nel 1987, 1989 e 1990, ognuno dei quali stima 57 830 ettari la superficie totale del Marais che presenta un interesse ornitologico significativo. Il «riferimento principale» per la Commissione è, comunque, l'inventario delle zone importanti per la conservazione degli uccelli del 1994 (Zones importantes pour la Conservation des Oiseaux, in prosieguo «ZICO») commissionato dal governo francese, il quale stabilisce un totale di 77 900 ettari. La Commissione ha anche osservato che nel 1995 il Marais è stato identificato dal Ministero dell'Ambiente francese come la terza ZICO più importante della Repubblica francese. La Commissione afferma che classificando solamente 26 250 ettari entro la data di adeguamento al parere motivato (saliti a 29 842 nel controricorso, fatto non contestato dalla Commissione), la Repubblica francese ha oltrepassato i propri margini di discrezionalità riguardo alla scelta dei siti da classificare come ZPS.
9 Nelle conclusioni del controricorso la Repubblica francese ammette esplicitamente che l'estensione della superficie totale delle esistenti ZPS (33.742 ettari alla data della redazione della memoria) a 49 000 ettari «potrebbe essere preferibile», ed invita la Corte a dichiarare questo addebito «parzialmente infondato», considerato che a questo riguardo la Repubblica francese si è conformata ai suoi obblighi in larga misura. La Repubblica francese sostiene inoltre che la Commissione non ha identificato né l'ubicazione né l'area dei siti che pretende dovrebbero essere classificati, che la direttiva non la obbliga a classificare tutti i siti identificati vuoi nell'inventario delle ZICO vuoi negli studi precedenti e che la Commissione non contesta che i territori che sono stati classificati non siano i più idonei per la conservazione degli uccelli selvatici.
10 Pur non avendo esplicitamente riconosciuto di aver omesso di classificare come ZPS una superficie totale sufficientemente ampia del Marais Poitevin alla data del 28 gennaio 1996, la Francia non ha tentato di sostenere di essersi pienamente conformata agli obblighi derivanti dalla direttiva a questo proposito. Non ha negato l'esistenza di una considerevole discrepanza tra la superficie totale classificata e la superficie totale identificata come di interesse ornitologico, sia che si considerino le stime contenute nell'inventario delle ZICO o quelle di studi precedenti. La Repubblica francese riconosce pienamente che, per un lungo periodo, la zona del Marais che rappresenta un habitat adatto per gli uccelli selvatici in via d'estinzione e migratori è stata considerevolmente ridotta. Essa richiama l'attenzione sulla progressiva intrusione delle attività agricole comportanti la bonifica e la coltivazione del terreno per la produzione cerealicola, attività incoraggiate dalla politica agricola comunitaria, sebbene non lasci intendere che questo sia un argomento a difesa avverso l'addebito di non aver tutelato il Marais. L'effettiva riduzione dell'estensione del Marais sembra essere dell'ordine del 30 - 40%. A mio parere, questi fatti sono sufficienti perché l'addebito venga accolto.
11 L'argomentazione francese secondo la quale la Commissione non ha individuato l'ubicazione o l'area dei siti che dovrebbero essere classificati non è, a mio parere, né rilevante né fondata. Il dovere di individuare i siti che effettivamente devono essere classificati spetta in primo luogo agli Stati membri. La Commissione non sostiene, nell'ambito di questo addebito, che la Repubblica francese non ha classificato o protetto uno o più siti particolari. Nella sentenza Commissione/Paesi Bassi la Corte ha statuito che «qualora risulti che uno Stato membro ha classificato come ZPS siti il cui numero e superficie totale sono manifestamente inferiori al numero e alla superficie totale dei siti considerati come più idonei alla conservazione delle specie di cui trattasi, si può considerare che tale Stato membro è venuto meno all'obbligo che gli incombe ai sensi dell'art. 4, n. 1, della direttiva» e la Commissione non è obbligata ad «accertare, territorio per territorio, inadempimenti specifici di tale disposizione» (6). Benché questa conclusione si riferisse alla superficie totale delle ZPS nel territorio di un dato Stato membro, ritengo che lo stesso ragionamento si possa applicare ad un caso, come quello di specie, riguardante il numero e la superficie totale delle ZPS classificate in una unica e più estesa zona di riconosciuta importanza ornitologica. La Corte non è chiamata a decidere se la Francia fosse obbligata a classificare la totalità della zona delle ZICO, come in effetti la Commissione ha asserito, anche se tale questione potrebbe sorgere in un successivo procedimento. E' sufficiente accertare che alla data del 28 gennaio 1996 la Repubblica francese non classificato una superficie sufficiente.
(b) Insufficienza del regime di protezione delle ZPS
12 Il secondo addebito della Commissione è che la Repubblica francese, in violazione dell'art. 4 della direttiva, non ha adottato un regime di protezione completo, efficiente e stabile nelle zone che erano, o avrebbero dovuto essere, classificate come ZPS. Secondo la Commissione, l'esistenza di un tale regime esige l'adozione di regole giuridicamente vincolanti che identifichino in particolare le attività che possono essere svolte nella zona conformemente agli obiettivi della direttiva.
13 Questo addebito deve essere considerato nel contesto, in gran parte non controverso, della progressiva riduzione, nell'arco di molti anni, della superficie totale del Marais idonea come habitat per gli uccelli ai sensi dell'art.
4 della direttiva. Tra il 1973 ed il 1980 circa 28 700 ettari di pascoli permanenti, ossia il 30% del Marais, sono stati convertiti ad uso agricolo, con relativa bonifica e riempimento dei fossati. Questi cambiamenti comportarono un notevole calo nella popolazione di alcune specie di uccelli. Tra 1983 ed il 1995 il numero delle anatre che svernavano nella baia di Aiguillon passò da 80 000 a 9 000, mentre quello delle pittime reali, tra il 1983 ed il 1994, scese da 48 000 a 8 300 esemplari. Non è contestato che questa sia stata la tendenza fino all'entrata in vigore della direttiva sugli uccelli.
14 La Repubblica francese sostiene che la politica agricola comune della Comunità contrasta con la protezione dell'ambiente e le rende difficile conciliare gli aiuti per la produzione finanziati dalla Comunità con quelli agro-ambientali, che richiedono un importante contributo dello Stato francese (7). Si richiama altresì al fatto che tali misure si applicano nel Marais dal 1991, e quindi ricomprendono circa l'85% dei pascoli umidi. Essa
fa anche riferimento ad una serie di misure concernenti la protezione dei biotopi, la creazione di una riserva naturale nella Baia di Aiguillon e la legge del 3 gennaio 1992 riguardante le acque. Sostiene inoltre nella controreplica che la direttiva non obbliga lo Stato membro ad adottare specifiche misure di protezione per le ZPS.
15 La tesi della Francia secondo cui essa non avrebbe alcun obbligo di adottare specifiche misure di protezione non è stata sollevata nel controricorso, e pertanto è, a mio avviso, inammissibile ai sensi dell'art. 42, n. 2, del Regolamento di procedura della Corte di giustizia che vieta la deduzione di motivi nuovi.
16 Al fine di esaminare i rimanenti aspetti di questo addebito, è utile comunque ricordare gli obblighi degli Stati membri derivanti dall'art. 4 della direttiva. In particolare, va esaminata la relazione tra l'art. 4, nn. 1 e 2, e l'art. 4, n. 4, sui quali la Commissione si fonda. Come la Corte ha recentemente dichiarato nella sentenza estuario della Senna, l'art. 4, nn. 1 e 2, «impone agli Stati membri di conferire alle ZPS uno status giuridico di protezione che possa garantire, in particolare, la sopravvivenza e la riproduzione delle specie di uccelli menzionate nell'allegato I della direttiva stessa, e la riproduzione, la muta e lo svernamento delle specie migratorie non considerate nell'allegato I che ivi giungono regolarmente» (8). Mi sembra pertanto che da queste disposizioni scaturiscano per gli Stati membri due distinti ma inscindibili obblighi: l'obbligo di determinare formalmente l'ubicazione e l'estensione dei territori più idonei e di classificarli come ZPS, e l'obbligo di stabilire per queste zone un regime giuridico di protezione necessario ad assicurare il raggiungimento degli obiettivi della direttiva.
17 Nella presente causa ed ai fini dell'addebito in esame, è altresì necessario chiarire se gli obblighi della Repubblica francese siano quelli imposti dall'art. 4 della direttiva di per sé considerata, o se la loro modifica ai sensi dell'art. 7 della direttiva habitat sia rilevante. Attesa la natura dell'addebito, riguardante la mancata adozione da parte della Repubblica francese, nel periodo che va dall'entrata in vigore della direttiva uccelli nell'aprile 1981 al 28 gennaio del 1996, delle misure necessarie alla conservazione degli habitat degli uccelli nel Marais, ritengo che la modifica degli obblighi della Repubblica francese di cui al primo periodo dell'art. 4, n. 4, non debba essere considerata. In particolare, è rimasto immutato l'obbligo generale di realizzare un adeguato regime di protezione al fine di «assicurare la sopravvivenza e la riproduzione» delle specie in via d'estinzione e di quelle migratrici che deriva dall'art. 4, nn. 1 e 2. Questo è l'obiettivo generale ugualmente perseguito dall'art. 4, n. 4, sia prima che dopo l'entrata in vigore della direttiva habitat. Si aggiunga che la Repubblica francese non ha cercato di valersi dell'art. 7 della direttiva habitat per dimostrare che aveva, alla relativa scadenza, adempiuto agli obblighi derivanti dall'art. 4 della direttiva uccelli.
18 L'art.4, n. 4, ha un aspetto quantitativo ad un aspetto qualitativo. Inizierò a trattare il primo.
19 Ai sensi dell'art. 4, n. 4, gli Stati membri sono obbligati ad adottare certe misure per evitare l'inquinamento ed il deterioramento degli habitat nelle «zone di protezione» cui si riferisce l'art. 4, nn. 1 e 2. La Commissione ha giustamente sottolineato che questo obbligo si estende sia alle aree già classificate come ZPS sia a quelle che dovrebbero esserlo. Nella sentenza Marismas di Santoña la Corte ha respinto l'argomento secondo cui la Spagna non poteva essere accusata di aver violato allo stesso tempo l'art. 4, nn. 1 e 2, e l'art. 4, n. 4, dal momento che le misure di protezione considerate non potevano essere adottate fino a che l'area non fosse stata classificata (9). Atteso il generalizzato deterioramento degli habitat nella presente causa, occorre analizzare i motivi che hanno portato a questa conclusione.
20 La Corte ha citato, come in altre cause, il testo del nono 'considerando' della direttiva, il quale recita:
«Considerando che la preservazione, il mantenimento o il ripristino di una varietà e di una superficie sufficienti di habitat sono indispensabili alla conservazione di tutte le specie di uccelli; che talune specie di uccelli devono essere oggetto di speciali misure di conservazione concernenti il loro habitat per garantirne la sopravvivenza e la riproduzione nella loro area di distribuzione; che tali misure devono tener conto anche delle specie migratrici ed essere coordinate in vista della costituzione di una rete coerente».
La Corte ha sottolineato che le enunciate finalità di tutela «non potrebbero venir perseguite se gli Stati membri fossero vincolati dagli obblighi che scaturiscono dall'art. 4, n. 4, della direttiva, soltanto allorché è stata costituita formalmente una zona di protezione speciale» (10). Di conseguenza, l'espressione «zone di protezione» di cui all'art. 4, n. 4, non è limitata alle zone classificate a norma dell'art. 4, nn. 1 e 2. Questo risulta evidente non solo dal fatto che l'espressione non corrisponde a quella di «zone di protezione speciale» usata nell'art. 4, n. 1, ma dal fatto che le più ampie finalità di tutela dell'art. 4, nn. 1 e 2, chiaramente non sono limitate a queste aree.
21 Di particolare rilevanza per la presente causa è la seconda frase dell'art. 4, n. 2:
«A tale scopo, gli Stati membri attribuiscono una importanza particolare alla protezione delle zone umide e specialmente delle zone d'importanza internazionale».
E' assodato che il Marais comprende zone umide di importanza internazionale e pertanto rientra chiaramente anche nell'ambito dell'art. 4, n. 4.
22 Relativamente all'aspetto qualitativo dell'art. 4, n. 4, penso che sia evidente anche dalla sentenza della Corte Marismas di Santoña che questa disposizione debba essere letta insieme all'art. 4, nn. 1 e 2, nonché tenendo conto del nono 'considerando'. L'obbligo di adottare «misure idonee a prevenire $ l'inquinamento ed il deterioramento degli habitat nonché le perturbazioni dannose agli uccelli» non può essere considerato senza tener conto delle «misure speciali di conservazione per quanto riguarda l'habitat [degli uccelli], per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione» ; l'ultima frase identifica il risultato che deve essere raggiunto ai sensi dell'art. 189 del Trattato CE (divenuto art. 249 CE). La Commissione riconosce questa sovrapposizione tra le due disposizioni e sostiene che l'art. 4, n. 4, è più ampio. Conseguentemente, nell'affrontare la questione di evitare «l'inquinamento e il deterioramento degli habitat», penso sia lecito considerare l'adeguatezza delle «misure di conservazione» che avrebbero dovuto essere adottate per «garantire la sopravvivenza e la riproduzione [degli uccelli] nella loro area di distribuzione».
23 La Commissione ha correttamente evidenziato che, tanto l'adozione dei decreti prefettizi concernenti la protezione dei biotopi citati dalla Francia quanto la classificazione della Baia di Aiguillon come riserva naturale, sono entrambe state effettuate in data successiva alla data per l'adeguamento al parere motivato e, pertanto, in conformità con una specifica e ben consolidata giurisprudenza della Corte, non possono essere prese in considerazione (11).
24 Concordo altresì con la Commissione sul fatto che la legge sulle acque del 1992, qualora applicabile al Marais, non è in grado di fornire il regime giuridico di protezione descritto dalla Corte nella sentenza estuario della Senna (12). Innanzi tutto, secondo la Francia la legge, come è stata interpretata dalla Cour de Cassation nella sentenza del 25 marzo 1998, assoggetta ad una procedura autorizzativa qualsiasi intervento nelle zone umide o nelle paludi tale da comportare il prosciugamento di un'area di 10.000 mq o più. Non vedo come si possa affermare che un provvedimento così limitato assicuri il necessario livello di protezione delle specie in via d'estinzione e di quelle migratrici. Come evidenziato dalla Commissione, vi sono due carenze fondamentali in questa disposizione relativamente all'osservanza da parte della Repubblica francese dell'art. 4, n. 4, della direttiva. In primo luogo, essa non vieta sviluppi come quelli avutisi nel Marais fin dall'entrata in vigore della direttiva. Sebbene la Francia abbia affermato in udienza che questi possono essere impediti proprio a norma della legge sulle acque, è chiaro che gli interessi ornitologici costituiscono al massimo una delle numerose considerazioni, tra cui vi sono anche quelle sociali ed economiche, da porre sul piatto della bilancia. Questa tesi è incompatibile con la sentenza della Corte RSPB (13), secondo la quale queste considerazioni non possono essere messe in conto nell'applicazione dell'art. 4. In secondo luogo la legge si applica solo alle zone umide e non rileva per quelle parti della Marais che, come ho detto al paragrafo 2, comprendono altri tipi di habitat.
25 La Francia insiste nell'affermare che, dal 1991, ha adottato misure agro-ambientali di carattere locale sulla totalità dei più importanti territori per la conservazione degli habitat degli uccelli. In particolare, tra il 1990 ed 1995 tutto il Marais è stato interessato da operazioni coordinate di gestione del territorio di carattere ambientale («Opérations Groupées d'Aménagement Foncier», in prosieguo: «OGAF»), seguite da operazioni locali, e più del 85% dei pascoli sono oggetto di contratti. Incoraggiando il mantenimento della coltivazione estensiva, la Repubblica francese sostiene di aver conservato le zone umide ed evitato la bonifica e le modifiche idrauliche. Essa afferma anche di aver frenato o addirittura bloccato la creazione di nuove coltivazioni nelle aree interessate da questi provvedimenti.
26 La Commissione afferma che le misure OGAF sono insufficienti sia per il loro inadeguato status giuridico sia per l'inefficacia del loro effetto protettivo. Relativamente al primo aspetto, la Commissione evidenzia il carattere volontario e puramente esortativo delle misure; qualsiasi provvedimento di questo tipo dovrebbe essere giuridicamente vincolante. Quanto al secondo, la Francia non ha adottato nessun provvedimento per prevenire il deterioramento degli habitat naturali per tutti i siti di interesse ornitologico. E' vero che le misure OGAF contribuiscono alla conservazione degli habitat degli uccelli. Tuttavia, per le due ragioni sottolineate dalla Commissione, non rappresentano un'adeguata risposta all'obbligo di creare un regime di protezione per gli uccelli selvatici e per i loro habitat.
27 Naturalmente le misure OGAF non concernono la baia di Aiguillon che non è minacciata dalla coltivazione intensiva e fa interamente parte del demanio marittimo. La Repubblica francese comunque si riferisce alla creazione di una riserva naturale comprendente 2.300 ettari della baia. Anche se quest'ultima dovesse essere considerata una misura di protezione specifica sufficiente, cosa di cui dubito, essa è stata adottata solo nel luglio del 1996, alcuni mesi dopo la scadenza del termine per adeguarsi al parere motivato della Commissione. Di conseguenza, per i motivi che ho precedentemente illustrato, questo elemento non può essere preso in considerazione. Neppure il fatto che la suddetta area sia di proprietà dello Stato costituisce un adeguato regime di protezione ai fini della direttiva; pur dando atto che la ZPS dell'estuario della Senna fosse un territorio di proprietà dello Stato, la Corte ha concluso che «non prevedendo misure concrete» la Repubblica francese non aveva adottato un adeguato regime di protezione (14).
28 Ritengo pertanto che la Francia non abbia provveduto ad adottare un adeguato regime di protezione per le aree del Marais Poitevin che erano, o avrebbero dovuto essere, classificate come ZPS.
c) Deterioramento degli habitat e disturbo agli uccelli
29 La terza censura concerne il deterioramento degli habitat degli uccelli dovuto ai lavori di costruzione dell'autostrada. In particolare la Commissione accusa la Repubblica francese di aver escluso dalla ZPS «Marais Poitevin intérieur» una striscia di terra larga 300 metri sulla quale passa una sezione della nuova autostrada A 83 Nantes-Niort che collega Sainte Hermine a Oulmes. Ciò ha comportato l'isolamento di una parte della ZPS dal resto, il disturbo degli uccelli a causa dei lavori ed una riduzione della stessa ZPS. Secondo la Commissione, il declassamento di questa striscia di terra costituisce una violazione degli obblighi della Repubblica francese derivanti dall'art. 4, n. 4, della direttiva, come era applicabile nel periodo in cui i lavori sono stati effettuati, periodo che è precedente alla sostituzione parziale degli obblighi degli Stati membri con quelli derivanti dall'art. 6, nn. 2, 3 e 4, della direttiva habitat.
30 La Francia sostiene che la striscia di terra di 300 metri (in prosieguo la «striscia contestata») è stata erroneamente inclusa nella ZPS notificata alla Commissione e che le autorità francesi avevano già deciso, prima della classificazione della ZPS francese, il percorso della nuova sezione della A 83. Afferma inoltre di aver preso numerosi accorgimenti al fine di provvedere alla protezione dell'ambiente interessato. Aggiunge infine che gli obblighi degli Stati membri concernenti i criteri per la delimitazione delle ZPS sono stati dettati dalla Corte soltanto nella sentenza
RSPB, successivamente agli eventi che hanno portato all'addebito in esame (15).
31 Sebbene non sia facile, è importante stabilire, da un lato, la cronologia della classificazione dell'area relativa alla striscia contestata e, dall'altro, la sua formale designazione come parte dell'autostrada. Questa indagine non è agevolata dal fatto piuttosto sorprendente, emerso dalle risposte alle domande poste in udienza, che in Francia la classificazione di un sito come ZPS si ritiene effettuata con l'invio di una lettera che informa la Commissione della suddetta classificazione, senza bisogno di nessun altro adempimento formale legale o amministrativo.
32 Dal momento che tutte le informazioni relative sia alla classificazione del sito e della sua area, sia alla designazione del territorio per scopi pubblici sono possedute proprio dagli Stati membri, penso sia opportuno modificare in una certa misura le regole concernenti l'onere della prova. La Commissione dovrebbe essere tenuta a dare una dimostrazione prima facie che il territorio era stato classificato e poi successivamente declassato. Tale temperamento dell'onere della prova può essere giustificato per ragioni analoghe a quelle che hanno condotto la Corte a giudicare, in cause riguardanti la liquidazione dei conti FEAOG, che poiché «è lo Stato membro che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti FEAOG $ è $ lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri dati nonché, eventualmente, dell'inesattezza del calcolo della Commissione» (16).
33 Secondo la Commissione, la Repubblica francese l'aveva informata con lettera 6 luglio 1993 di aver designato una superficie di 25.625 ettari del Marais come ZPS. Nella risposta del 27 settembre 1993 alla lettera di diffida il governo francese confermava di aver recentemente designato 25.625 ettari, includendo «le zone di pascoli interessate dall'OGAF ambientale, Nord des Iles, Maillezais ed il settore centrale in Vandea che ammonta a 2917 ettari». Se per un verso non è possibile da uno studio delle mappe o dalle descrizioni fornite nelle memorie identificare con una certa precisione queste aree o queste descrizioni con la striscia contestata, mi sembra, per l'altro, che la Repubblica francese non abbia seriamente contestato che la striscia sia compresa in una di queste. Se fosse diversamente, la Repubblica francese avrebbe dovuto dichiararlo chiaramente e produrre prove a supporto.
34 Nondimeno, la Repubblica francese ha sostenuto che gli adempimenti amministrativi per destinare la striscia contestata all'autostrada erano anteriori alla classificazione come ZPS. Tuttavia, nel controricorso si limita ad una vaga affermazione che la classificazione come ZPS è avvenuta successivamente agli «studi per la messa in opera del progetto autostradale» e che «il tracciato finale aveva escluso tutte le zone che la Repubblica francese si preparava a classificare come ZPS». La Commissione dichiara nel ricorso, probabilmente sulla scorta di una dichiarazione contenuta nella risposta del governo francese al parere motivato, che la sezione di autostrada da Sainte Hermine a Oulmes contenente la striscia contestata è stata dichiarata di pubblico interesse (17) nell'ottobre 1993. La Repubblica francese non ha direttamente contraddetto questa dichiarazione. Se questa data è corretta, la destinazione è successiva rispetto ad almeno due delle notifiche alla Commissione, adempimento che per il governo francese costituisce la classificazione formale della ZPS. A mio parere le vaghe asserzioni tratte dal controricorso della Repubblica francese di cui sopra non sono affatto sufficienti a dimostrare che quest'ultima aveva destinato il sito contestato ad essere utilizzato come sezione della A 83 prima della classificazione della ZPS.
35 I termini della lettera del Ministro dell'Ambiente 19 aprile 1994 tendono a confermare questa lettura. Si parla di «possibile incompatibilità» tra il percorso dell'autostrada e la ZPS, asserendo però che il primo, contrariamente a quanto in precedenza affermato, era stato dichiarato di interesse pubblico nell'agosto del 1993 e che la ZPS era stata notificata alla Commissione il 22 novembre 1993. Si conclude che la striscia contestata non deve essere considerata come facente parte della ZPS. Uno sguardo al progetto che accompagna la lettera mostra quella striscia come una sede stradale ritagliata attraverso l'area della ZPS. Inoltre, la dichiarazione del Ministro che l'incertezza relativa al percorso del progetto autostradale «aveva impedito di considerare questa infrastruttura nella delimitazione della ZPS» dimostra chiaramente che quest'ultima è stata subordinata all'interesse della costruzione dell'autostrada, e non che l'area è stata esclusa dalla ZPS per ragioni ornitologiche, come fu nel caso della fabbrica di fanghi di titanio a Le Hode nella sentenza estuario della Senna (18).
36 Considerato che sia la classificazione come ZPS, sia la successiva notifica alla Commissione della sua esclusione sono anteriori all'entrata in vigore dell'art. 7 della direttiva habitat, ritengo che gli obblighi della Francia siano quelli enunciati dal art.4, n. 4, della direttiva di per sé considerata, conclusione questa non contestata dalla Francia.
37 L'inclusione della striscia contestata nella ZPS «Marais Poitevin intérieur» è una importante prova prima facie che questa fosse tra «i territori più idonei» per la conservazione di specie di uccelli selvatici in via d'estinzione e per quelle migratrici. Il fatto poi che l'area contestata sia contornata su entrambi i lati da aree classificate come ZPS avvalora la probabilità che essa sia un territorio che merita di essere classificato e la Repubblica francese non ha fornito nessuna prova scientifica che dimostri il contrario, come ha invece fatto nella sentenza estuario della Senna (19). Infine, seppur di per sé non decisivo, è significativo che la suddetta striscia sia tuttora inclusa nella corrispondente ZPS nella mappa del 25 agosto del 1998 predisposta dalla Direction Régional de l'Environnement Poitou-Charentes inclusa nell'allegato II alla controreplica francese.
38 Gli Stati membri «non fruiscono del medesimo margine di discrezionalità nel contesto dell'art. 4, n. 4, della direttiva quando modificano o riducono la superficie delle zone» già classificate come quando compiono la scelta iniziale delle zone più idonee per la classificazione (20). Atteso che il sito, a mio avviso, è stato classificato prima della designazione come sito di pubblico interesse e della successiva costruzione della sezione della A 83, la Repubblica francese avrebbe potuto declassarlo solo soddisfacendo i criteri stabiliti dalla Corte nella sentenza argini della Leybucht. Il declassamento è possibile solo per motivi che «corrispondono ad un interesse superiore a quello al quale risponde lo scopo ecologico contemplato nella direttiva. In questo contesto (...) le esigenze economiche e ricreative non potrebbero essere prese in considerazione» (21). La Repubblica francese non ha cercato di dimostrare che il declassamento della striscia contestata potrebbe essere giustificato da un qualsiasi motivo d'interesse pubblico superiore.
39 Poiché appare più probabile che il sito non avrebbe dovuto essere declassato, il ricorso della Commissione deve essere accolto anche per quanto riguarda la questione del sostanziale deterioramento degli habitat e delle perturbazioni per gli uccelli ai sensi della prima base dell'art. 4, n. 4, della direttiva.
IV - Conclusione
40 Alla luce di quanto precede propongo alla Corte di:
(1) dichiarare che la Repubblica francese, avendo omesso di classificare una superficie sufficientemente estesa del Marais Poitevin come zona di protezione speciale, avendo omesso di adottare provvedimenti per fornire un adeguato regime di protezione alla zona di protezione speciale classificata, avendo declassato una striscia di terra precedentemente classificata come zona di protezione speciale per consentire i lavori di costruzione di un'autostrada e avendo permesso significative perturbazioni per gli uccelli selvatici in tale zona, è venuta meno agli obblighi che le incombono a norma dell'art. 4 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici;
(2) condannare la Repubblica francese alle spese.
(1) - GU L 103, pag.1.
(2) - L'estensione totale è stata variamente indicata in 91 000, in
95 000 e in 110 000 ettari; l'estensione di 80 000 ettari è quella che figura nel parere motivato della Commissione.
(3) - Risulta che aveva già fornito alla Commissione informazioni simili nel luglio del 1993. V. paragrafo 33.
(4) - GU L 206, pag.7.
(5) - V. paragrafi 18 e 38.
(6) - Sentenza 19 maggio 1998, causa C-3/96 (Racc. pag. I - 3031, punti 63 e 64).
(7) -
V. regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2078, relativo ai metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze di protezione dell'ambiente e con la cura dello spazio naturale (GU L
215, pag. 85).
(8) - Sentenza 18 marzo 1999, causa C-166/97 (in prosieguo: «estuario della Senna» Racc. pag. I-1719, punto 21).
(9) -
Sentenza 2 agosto 1993, causa C-355/90 (in prosieguo: «Marismas di
Santoña»; Racc. pag. I-4221).
(10) - Loc. cit., punto 22
(11) - Vedi, per esempio, causa C-166/97, citata sopra nella nota 8, punto 18.
(12) - Loc. cit., punto 21.
(13) - Sentenza 11 luglio 1996, causa C-44/95 (in prosieguo : «RSPB»; Racc. pag. I-3805).
(14) - Causa C-166/97, citata nella nota 8, punti 25 e 26.
(15) - Causa C-4/95, citata nella nota 13.
(16) - Sentenza 10 novembre 1993, causa C-48/91, Regno dei Paesi Bassi/Commissione (Racc. pag. I-5611, punto 17).
(17) - La formale designazione amministrativa del territorio come destinato a pubblici scopi è conseguente a pubbliche inchieste e al parere del Conseil d'État.
(18) - V. nota 8, causa C-166/97, da punto 39 a 47.
(19) - V. nota 8, da punto 44 a 46.
(20) - Sentenza 28 febbraio 1991, causa C-57/89, Commissione/Germania (Racc. pag. I-883, punto 20).
(21) -
Loc. cit., punto 22.