Začasna izdaja
SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 16. aprila 2026(*)
„ Predhodno odločanje – Okolje – Onesnaževanje zraka – Sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov – Direktiva 2003/87/ES – Prehodna pravila za usklajeno brezplačno dodelitev – Člen 10a – Nacionalna ureditev, na podlagi katere so upravljavci, ki so upravičeni do velike količine brezplačno dodeljenih pravic, obdavčeni z davkom na emisije ogljikovega dioksida (CO2) “
V zadevi C‑519/24,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Veszprémi Törvényszék (sodišče v Veszprému, Madžarska) z odločbo z dne 8. julija 2024, ki je na Sodišče prispela 29. julija 2024, v postopku
Nitrogénművek Vegyipari Zrt.
proti
Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi K. Jürimäe, predsednica senata, K. Lenaerts, predsednik Sodišča v funkciji sodnika drugega senata, F. Schalin (poročevalec), M. Gavalec in Z. Csehi, sodniki,
generalna pravobranilka: T. Ćapeta,
sodni tajnik: I. Illéssy, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 25. junija 2025,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–        za Nitrogénművek Vegyipari Zrt. P. Bibók, Zs. Okányi in D. Zlati, ügyvédek,
–        za madžarsko vlado M. Z. Fehér in K. Szíjjártó, agenta,
–        za Evropsko komisijo A. Armenia, B. Béres B. De Meester in G. Wils, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 9. oktobra 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1        Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago:
–        uvodnih izjav 5, 7 in 20 ter člena 1, člena 3(f), členov 10 in 11 Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 631), kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2018/410 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. marca 2018 (UL 2018, L 76, str. 3) (v nadaljevanju: Direktiva 2003/87);
–        členov 18, 49 in 56 PDEU;
–        členov 17 in 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina);
–        člena 14 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP), in člena 1 Prvega dodatnega protokola k tej konvenciji, podpisanega 20. marca 1952 v Parizu.
2        Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Nitrogénművek Vegyipari Zrt., madžarsko delniško družbo, ki deluje v sektorju proizvodnje gnojil (v nadaljevanju: Nitrogénművek), in Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága (nacionalna davčna in carinska uprava, direktorat za pritožbe, Madžarska) zaradi plačila davka na pravice do emisije ogljikovega dioksida (CO2) (v nadaljevanju: davek na pravice do emisije CO2), ki izhaja iz uporabe brezplačno dodeljenih pravic do emisije, določenega v nacionalni ureditvi.
Pravni okvir
Pravo Unije
3        V uvodnih izjavah 5, 7 in 20 Direktive 2003/87 je navedeno:
„(5)      [Evropska u]nija in njene države članice so se dogovorile, da bodo svojo obveznost zmanjšati antropogene emisije toplogrednih plinov po Kjotskem [Japonska] protokolu izpolnile skupaj, v skladu z Odločbo 2002/358/ES [Sveta z dne 25. aprila 2002 o odobritvi Kjotskega protokola k Okvirni konvenciji Združenih narodov o spremembi podnebja v imenu Evropske skupnosti in skupnega izpolnjevanja iz njega izhajajočih obveznosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 42, str. 24)]. Cilj te direktive je prispevati k učinkovitejšemu izpolnjevanju obveznosti Evropske unije in njenih držav članic prek učinkovitega evropskega trga s pravicami do emisije toplogrednih plinov ob čim manjšem zmanjšanju gospodarskega razvoja in zaposlovanja.
[…]
(7)      Potrebne so določbe Skupnosti o dodelitvi pravic v državah članicah za lažje ohranjanje celovitosti notranjega trga in preprečevanje izkrivljanja konkurence.
[…]
(20)      Ta direktiva bo spodbujala uporabo energetsko učinkovitejših tehnologij, vključno s tehnologijo sočasne proizvodnje toplote in električne energije, ki proizvede manj emisij na enoto izhodne moči […].“
4        Člen 1 te direktive, naslovljen „Predmet“, v odstavku 1 določa:
„Ta direktiva vzpostavlja sistem trgovanja s pravicami do emisij toplogrednih plinov v Uniji (v nadaljnjem besedilu ‚EU ETS‘), da bi pospešila zmanjšanje emisij toplogrednih plinov na stroškovno in ekonomsko učinkovit način.“
5        Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:
„V tej direktivi izraz:
[…]
(f)      ‚upravljavec‘ pomeni vsako osebo, ki upravlja ali nadzoruje napravo ali na katero je bilo, če je to predvideno v nacionalni zakonodaji, preneseno odločilno gospodarsko razpolaganje v zvezi s tehničnim delovanjem naprave.“
6        Člen 10 te direktive, naslovljen „Dražba pravic“, v odstavku 1, prvi in drugi pododstavek, določa:
„Države članice od leta 2019 naprej ponudijo na dražbi vse pravice, ki niso dodeljene brezplačno v skladu s členoma 10a in 10c te direktive in ki niso vključene v rezervo za stabilnost trga, vzpostavljeno s Sklepom (EU) 2015/1814 Evropskega parlamenta in Sveta [z dne 6. oktobra 2015 o vzpostavitvi in delovanju rezerve za stabilnost trga za sistem Unije za trgovanje z emisijami toplogrednih plinov in spremembi Direktive 2003/87/ES (UL 2015, L 264, str. 1)] (v nadaljnjem besedilu: rezerva za stabilnost trga), ali ukinjene v skladu s členom 12(4) te direktive.
Od leta 2021 naprej in brez poseganja v morebitno zmanjšanje v skladu s členom 10a(5a) je delež pravic, ki se prodajo na dražbi, 57 %.“
7        Člen 10a Direktive 2003/87, naslovljen „Prehodna pravila na ravni Unije za usklajeno brezplačno dodelitev“, v odstavkih 1 in 6 določa:
„1.      Na [Evropsko k]omisijo se prenese pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov v skladu s členom 23 za dopolnitev te direktive glede popolnoma harmoniziranih pravil na ravni Unije za dodelitev pravic iz odstavkov 4, 5, 7 in 19 tega člena.
[…]
6.      Države članice bi morale v skladu z drugim in četrtim pododstavkom sprejeti finančne ukrepe v korist sektorjev ali delov sektorjev, ki so izpostavljeni resničnemu tveganju za selitev virov ogljika zaradi znatnih posrednih stroškov, ki dejansko nastanejo zaradi stroškov emisij toplogrednih plinov, ki se prenesejo na cene električne energije, pod pogojem, da so takšni finančni ukrepi v skladu s pravili o državni pomoči in zlasti ne povzročajo neupravičenega izkrivljanja konkurence na notranjem trgu. […]
[…]“
Madžarsko pravo
Zakon št. CL iz leta 2017
8        Člen 195 adózás rendjéről szóló 2017. évi CL. törvény (zakon št. CL iz leta 2017 o zakoniku o davčnem postopku) (Magyar Közlöny 2017/192) določa:
„Davčni organ o popravljenem obračunu na podlagi samoprijave odloči v roku petnajst dni od predložitve obračuna brez kakršnega koli preverjanja, če je davčni zavezanec tak popravljeni obračun na podlagi samoprijave predložil izključno z utemeljitvijo, da je pravna določba, na kateri temelji obdavčitev, neustavna ali v nasprotju z zavezujočim pravnim aktom Evropske unije ali da je občinski odlok v nasprotju z drugim pravnim predpisom, če odločba [Alkotmánybíróság (ustavno sodišče, Madžarska), Kúria (vrhovno sodišče, Madžarska)] ali Sodišča Evropske unije o tem vprašanju še ni bila objavljena v trenutku, ko je bil popravljeni obračun na podlagi samoprijave predložen, ali če ta obračun ni skladen z ugotovitvami iz objavljene odločbe.“
Uredba vlade št. 320/2023
9        A jelentős térítésmentes kibocsátásiegység-kiosztásban részesülő létesítmény üzemeltetőjét érintő egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 320/2023. (VII. 17.) Kormányrendelet (uredba vlade št. 320/2023 o nekaterih nujnih pravilih v zvezi z upravljavci naprav, upravičenih do znatne brezplačne dodelitve pravic do emisije) z dne 17. julija 2023 (Magyar Közlöny 2023/106, v nadaljevanju: uredba vlade št. 320/2023) je bila sprejeta v kontekstu kriznih razmer, ki so jih madžarske oblasti razglasile zaradi vojne med Ukrajino in Rusijo. S to uredbo sta upravljavcem, ki so upravičeni do znatne brezplačne dodelitve pravic do emisije v okviru EU ETS, naloženi dve davčni bremeni. V skladu s členom 4 navedene uredbe ta začne veljati tretji dan po dnevu objave, ki je bil 17. julija 2023.
10      V skladu s členom 1(1) uredbe vlade št. 320/2023 se za upravljavca, ki je upravičen do znatnih brezplačnih dodelitev, šteje vsak upravljavec, čigar naprava vključuje podnapravo z referenčno vrednostjo za proizvode, kot je opredeljena v Delegirani uredbi Komisije (EU) 2019/331 z dne 19. decembra 2018 o določitvi prehodnih pravil za usklajeno brezplačno dodelitev pravic do emisije na ravni Unije v skladu s členom 10a Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2019, L 59, str. 8), ali podnapravo z emisijami iz proizvodnih procesov v smislu te delegirane uredbe, in katerega naprava ali podnaprava
–        ima letno povprečje potrjenih emisij CO2 v treh letih pred zadevnim letom, ki presega 25.000 ton, in
–        je v letu pred zadevnim letom prejel brezplačno dodelitev pravic v višini najmanj 50 % povprečja skupnih potrjenih emisij [CO2] v treh letih pred referenčnim letom.
11      Prvo davčno breme, uvedeno s to uredbo, ki je edino, na katero se nanašajo vprašanja za predhodno odločanje, je davek na pravice do emisije CO2, ki znaša 36 EUR na tono letnih emisij upravljavca. Davčno osnovo za ta davek je treba prijaviti in davek plačati pred 31. majem leta, ki sledi zadevnemu davčnemu letu. Za leto 2023 je bil davek na pravice do emisije CO2 naložen za vse emisije v letu, torej tudi za emisije pred začetkom veljavnosti navedene uredbe.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
12      Družbi Nitrogénművek, za katero se uporablja uredba vlade št. 320/2023, je bilo naloženo prvo od davčnih bremen, ki sta bili uvedeni s to uredbo.
13      Ta družba je 21. decembra 2023 pri Nemzeti Adó- és Vámhivatal Veszprém Vármegyei Adó- és Vámigazgatósága (nacionalna davčna in carinska uprava, direktorat za davčne in carinske dajatve, županija Veszprém, Madžarska) na podlagi člena 195 zakona št. CL iz leta 2017 vložila popravljeni obračun davka na pravice do emisije CO2. Navedla je, da namerava zmanjšati svojo davčno obveznost za 2.561.256.000 madžarskih forintov (HUF) za obdobje od 1. aprila 2023 do 30. junija 2023.
14      Izpodbijala je zlasti združljivost uredbe vlade št. 320/2023 z Magyarország Alaptörvénye (madžarski temeljni zakon) in zakonodajo Unije.
15      Potem ko sta nacionalna davčna in carinska uprava, direktorat za davčne in carinske dajatve, županija Veszprém, ter nato direktorat za pritožbe nacionalne davčne in carinske uprave v bistvu zavrnila popravljeni obračun družbe Nitrogénművek, je ta vložila tožbo pri Veszprémi Törvényszék (sodišče v Veszprému, Madžarska), ki je predložitveno sodišče.
16      Družba Nitrogénművek pred navedenim sodiščem trdi, da davek na pravice do emisije CO2, ki je neposredno povezan z brezplačnimi pravicami do emisije CO2, dodeljenimi na podlagi Direktive 2003/87, ni združljiv s cilji Unije iz naslova EU ETS. Poleg tega naj bi bila uredba vlade št. 320/2023 diskriminatorna, preprečevala naj bi uresničevanje temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbama, posegala naj bi v svobodo opravljanja storitev, svobodo ustanavljanja in lastninsko pravico ter bi lahko spadala na področje uporabe zakonodaje v zvezi z državnimi pomočmi.
17      Predložitveno sodišče se sprašuje o združljivosti davka na pravice do emisije CO2 z Direktivo 2003/87. Meni, da odgovorov na vprašanja, postavljena v tej zadevi, ni mogoče jasno izpeljati iz sodne prakse Sodišča, saj so imele sodbe Sodišča, na katere se sklicuje družba Nitrogénművek, drugačen predmet kot je predmet tožbe, o kateri odloča.
18      V teh okoliščinah je Veszprémi törvényszék (sodišče v Veszprému) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.      Ali je treba oziroma ali je mogoče cilje in določbe Direktive 2003/87 […] – zlasti, vendar ne izključno, člene 1, 10 in 11 ter uvodne izjave 5, 7 in 20 te direktive – razlagati tako, da nasprotujejo nacionalnemu ukrepu [uredbi vlade št. 320/2023], na podlagi katerega:
–        se za emisije, proizvedene ob uporabi pravic do emisije, naknadno zaračuna davek (naložitev dajatve);
–        se za emisije, proizvedene ob uporabi brezplačnih pravic do emisije, naknadno zaračuna davek (naložitev dajatve);
–        se za emisije, proizvedene ob uporabi brezplačnih pravic do emisije, naknadno zaračuna davek (naložitev dajatve), katerega učinek je, da sta brezplačnim pravicam do emisije odvzeta vrednost in izravnalni učinek;
–        se za emisije, proizvedene ob uporabi brezplačnih pravic do emisije, naknadno zaračuna davek (naložitev dajatve), katerega učinek je odvračanje upravljavcev od zmanjšanja emisij, izboljšanja njihove okoljske učinkovitosti ali vlaganja v okolju prijaznejše tehnologije;
–        se za emisije, proizvedene ob uporabi brezplačnih pravic do emisije, naknadno zaračuna davek (naložitev dajatve), katerega naložitev ni povezana z varstvom okolja ali [EU ETS] in njegovimi cilji, temveč je, nasprotno, namen in edina podlaga za uvedbo te obdavčitve boj proti posledicam oboroženega spopada in humanitarne katastrofe v sosedstvu Madžarske?
2.      Ali je treba glede na prepoved diskriminacije iz členov 18, 49 in 56 [PDEU], člena 21 [Listine] in člena 14 [EKČP] oziroma ali je mogoče pojem ‚upravljavec‘ iz člena 3(f) Direktive [2003/87] razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu ukrepu [uredbi vlade št. 320/2023], ki neupravičeno in samovoljno ter brez nujnega razloga v splošnem interesu diskriminira določeno kategorijo upravljavcev v primerjavi z upravljavci, ki ne spadajo na področje uporabe tega ukrepa?
3.      Ali je treba oziroma ali je mogoče člene 18, 49 in 56 PDEU razlagati tako, da nasprotujejo nacionalnemu ukrepu [uredbi vlade št. 320/2023], ki omejuje uresničevanje teh svoboščin in ki:
–        neupravičeno in samovoljno ter brez nujnega razloga v splošnem interesu diskriminira določeno kategorijo upravljavcev v smislu člena 3(f) Direktive [2003/87], ker zanje veljajo drugačna (bolj obremenjujoča) pravila;
–        samovoljno opredeljuje osebno področje uporabe, brez podlage v nujnem razlogu v splošnem interesu, in ni primeren za doseganje ciljev pooblastila, na podlagi katerega je bil vzpostavljen, ter
–        je bil uveden nenadoma in nepredvidljivo, saj so med njegovo objavo in začetkom veljavnosti minili le trije dnevi, hkrati pa za nazaj nalaga retroaktivne obveznosti v zvezi z dejstvi, ki so nastala pred začetkom njegove veljavnosti?
4.      Ali je treba oziroma ali je mogoče varstvo lastninske pravice, zagotovljeno s členom 17 Listine in členom 1 Prvega dodatnega protokola k EKČP, razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu ukrepu [uredbi vlade št. 320/2023], ki je konfiskacijske narave in upravljavce, ki spadajo na njegovo področje uporabe, v bližnji prihodnosti v celoti prikrajša za dobiček, kar pomeni nesorazmeren in nedopusten poseg?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
19      Najprej je treba opozoriti, da mora Sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso v okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, uvedenega s členom 267 PDEU, nacionalnemu sodišču dati koristen odgovor, ki mu omogoča rešitev spora, o katerem odloča. Pri tem mora Sodišče po potrebi preoblikovati vprašanja, ki so mu predložena (sodba z dne 29. aprila 2021, Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, točka 32).
20      V zvezi s tem to, da je nacionalno sodišče predlog za sprejetje predhodne odločbe formalno oblikovalo tako, da se je sklicevalo na nekatere določbe prava Unije, Sodišča ne ovira, da temu sodišču poda vse elemente razlage, ki bi mu lahko koristili pri odločanju o zadevi, ki mu je bila predložena, ne glede na to, ali se je navedeno sodišče v svojih vprašanjih nanje sklicevalo ali ne. V zvezi s tem mora Sodišče iz vseh elementov, ki jih je predložilo nacionalno sodišče, in zlasti iz obrazložitve predložitvene odločbe razbrati elemente prava Unije, ki jih je treba razložiti ob upoštevanju predmeta spora (sodba z dne 29. aprila 2021, Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, točka 33).
21      V obravnavani zadevi se spor o glavni stvari v bistvu nanaša na zakonitost uredbe vlade št. 320/2023, s katero je naložen davek na pravice do emisije toplogrednih plinov. V skladu s členom 3 te uredbe je davčna osnova za ta davek količina, izražena v tonah CO2 emisij davčnega zavezanca, davčna stopnja pa je določena v madžarskih forintih v višini 36 EUR za tono CO2. Kot je razvidno iz predložitvene odločbe, člen 1 navedene uredbe z navedeno dajatvijo obdavči vse upravljavce, ki so upravičeni do znatne brezplačne dodelitve pravic do emisije toplogrednih plinov v okviru EU ETS, ki imajo napravo ali podnapravo z referenčno vrednostjo za proizvode in/ali podnapravo z emisijami iz proizvodnih procesov, in katerih naprava ali podnaprava je imela letno povprečje potrjenih emisij CO2 v treh letih pred referenčnim letom, ki presega 25.000 ton, na eni strani, in so v letu pred referenčnim letom prejeli brezplačno dodelitev pravic v višini najmanj 50 % povprečja skupnih potrjenih emisij CO2 v treh letih pred referenčnim letom na drugi strani.
22      Čeprav je bila v prvotni različici Direktive 2003/87 določba, ki se je nanašala na brezplačno dodelitev pravic do emisije CO2, člen 10 te direktive, je upoštevna določba v zvezi s tem člen 10a te direktive po sprejetju Direktive 2009/29/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spremembi Direktive 2003/87/ES z namenom izboljšanja in razširitve sistema Skupnosti za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov (UL 2009, L 140, str. 63). Tako je treba v okviru prvega vprašanja razložiti člen 10a te direktive.
23      Glede na navedeno je treba ugotoviti, da predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 1 in člen 10a Direktive 2003/87 v povezavi z uvodnimi izjavami 5, 7 in 20 te direktive razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki posebej za gospodarski subjekt, ki je upravičen do znatne brezplačne dodelitve pravic do emisije toplogrednih plinov v okviru EU ETS, določa plačilo davka na pravice do emisije CO2 njegove naprave z referenčno vrednostjo za proizvod in/ali proizvodne procese, kadar ta ureditev izniči izravnalni učinek dodelitve takih pravic do emisije in je v nasprotju s ciljema ohranjanja konkurenčnosti in preprečevanja selitve virov ogljika.
24      Najprej, kot izhaja iz člena 1 Direktive 2003/87, ta direktiva v Uniji vzpostavlja EU ETS, da bi pospešila zmanjšanje emisij CO2 na stroškovno in ekonomsko učinkovit način (sodba z dne 12. aprila 2018, PPC Power, C‑302/17, EU:C:2018:245, točka 18).
25      Sodišče je večkrat razsodilo, da je glavni cilj Direktive 2003/87 bistveno zmanjšati emisije toplogrednih plinov. Ta cilj je treba doseči ob spoštovanju več podciljev in z uporabo nekaterih sredstev. Glavno sredstvo za to je EU ETS. Med drugimi podcilji, ki se morajo uresničevati z navedenim sistemom, je zlasti – kot je navedeno v uvodnih izjavah 5 in 7 te direktive – ohranitev gospodarskega razvoja in zaposlovanja ter celovitosti notranjega trga in pogojev konkurence (sodba z dne 17. oktobra 2013, Iberdrola in drugi, C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 in C‑640/11, EU:C:2013:660, točka 43 in navedena sodna praksa).
26      Kot je navedeno tudi v uvodni izjavi 20 Direktive 2003/87, je eden od podciljev EU ETS spodbujanje uporabe energetsko učinkovitejših tehnologij, vključno s tehnologijo sočasne proizvodnje toplote in električne energije, ki proizvede manj emisij na enoto izhodne moči.
27      Direktiva 2003/87 se za to, da bi izpolnila svoj cilj zmanjšanja emisije toplogrednih plinov v takih okoliščinah, opira na ekonomsko vrednost pravic, da bi se podjetja spodbudilo k zmanjšanju njihovih emisij, in za to uvaja EU ETS. Podjetja tako lahko pravice do emisije, ki so jim bile dodeljene brezplačno, uporabijo ali jih prodajo, glede na njihovo tržno vrednost in dobičke, ki bi jih lahko s tem ustvarila
(sodbi z dne 17. oktobra 2013, Iberdrola in drugi, C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 in C‑640/11, EU:C:2013:660, točke 47, 49 in 55, in z dne 12. aprila 2018, PPC Power, C‑302/17, EU:C:2018:245, točka 24).
28      V tem okviru je predvidena brezplačna dodelitev teh pravic do emisije, da se prepreči izguba konkurenčnosti industrije Unije, ki bi lahko pripeljala do selitve proizvodnje, poznane pod imenom „selitev virov CO2“ (glej v tem smislu sodbi z dne 17. oktobra 2013, Iberdrola in drugi, C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11, in C‑640/11, EU:C:2013:660, točka 39, in z dne 26. februarja 2015, ŠKO‑Energo, C‑43/14, EU:C:2015:120, točka 28). Tako člen 10a Direktive 2003/87 za dosego tega cilja v zvezi s konkurenčnostjo industrije Unije določa sklop prehodnih pravil Unije v zvezi z brezplačno dodelitvijo pravic do emisije. Prvi pododstavek odstavka 1 tega člena tako določa, da se na Evropsko komisijo prenese pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov v skladu s členom 23 te direktive za dopolnitev navedene direktive glede popolnoma harmoniziranih pravil na ravni Unije za dodelitev pravic iz odstavkov 4, 5, 7 in 19
člena 10a. Člen 10a(1), drugi, tretji in četrti pododstavek, in (2) te direktive pa določa metodo izračuna in podrobna pravila za brezplačno dodelitev pravic na podlagi določitve ex‑ante referenčnih vrednosti za vsak proizvod, ki se uporablja za vsak sektor in del sektorja.
29      Člen 10a(6), prvi in četrti pododstavek, Direktive 2003/87 državam članicam v bistvu dovoljuje, da sprejmejo finančne ukrepe v
korist sektorjev ali delov sektorjev, ki so izpostavljeni resničnemu tveganju za selitev virov ogljika zaradi znatnih posrednih stroškov, ki dejansko nastanejo zaradi stroškov emisij toplogrednih plinov, ki se prenesejo na cene električne energije, pod pogojem, da so takšni finančni ukrepi v
skladu s
pravili o
državni pomoči in zlasti ne povzročajo neupravičenega izkrivljanja konkurence na notranjem trgu.
30      V zvezi s tem so, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 54 sklepnih predlogov, pravila za to dodelitev v celoti harmonizirana na ravni Unije. To izhaja zlasti iz uvodne izjave 23 Direktive 2009/29, v kateri je navedeno, da bi „[p]rehodna brezplačna dodelitev pravic napravam […] morala biti omogočena prek usklajenih pravil [Unije], da bi tako zmanjšali izkrivljanje konkurence v [Uniji]“.
31      Sodišče je poleg tega razsodilo, da je zakonodajalec Unije
ob sprejemanju člena 10a(1) Direktive 2003/87 vztrajal pri zahtevi popolne harmonizacije s tem, da je določil, da „Komisija sprejme polno usklajene izvedbene ukrepe na ravni [Unije] za dodelitev pravic“, in Komisiji določil merila, na podlagi katerih je treba izvesti harmonizacijo, to je v bistvu na podlagi referenčnih vrednosti sektorja ali delov sektorjev (glej v tem smislu sodbo z dne 22. junija 2016, DK Recycling und Roheisen/Komisija, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, točka 52).
32      Sodišče je poleg tega ugotovilo, da je zakonodajalec Unije s tem, da je določil tako metodo brezplačne dodelitve pravic do emisije toplogrednih plinov, ki je sektorsko popolnoma harmonizirana, izpolnil bistveno zahtevo po čim večjem zmanjšanju izkrivljanja konkurence na notranjem trgu (sodba z dne 22. junija 2016, DK Recycling und Roheisen/Komisija, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, točka 53).
33      Iz navedenega izhaja, da čeprav nobena od teh določb izrecno ne omejuje pravice držav članic, da sprejmejo davčne ukrepe, ki bi lahko vplivali na ekonomske posledice pravic do emisije toplogrednih plinov, pa sprejetje takih ukrepov ne sme ogroziti ciljev Direktive 2003/87, kot so navedeni v točkah 27 in 29 te sodbe. Za pravilno delovanje EU ETS je namreč nujno, da nacionalni davčni ukrep ne pripelje do zmanjšanja spodbude za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov do te mere, da bi bila ta spodbuda v celoti odpravljena.
34      V obravnavani zadevi je, kot je razvidno iz predložitvene odločbe, za madžarski davek na pravice do emisije CO2 značilno, da je na eni strani v bistvu z davkom na pravice do emisije toplogrednih plinov obdavčen vsak upravljavec naprave, ki je upravičen do znatnih brezplačnih dodelitev pravic do emisije, čigar naprava vključuje podnapravo z referenčno vrednostjo za proizvode in/ali podnapravo z emisijami iz proizvodnih procesov, in čigar naprava je presegla letno povprečje preverjenih emisij CO2 v višini 25.000 ton ter je bil upravičen do brezplačne dodelitve pravic v višini vsaj 50 % povprečja skupnih preverjenih emisij, na drugi strani pa so s tem davkom v višini 36 EUR na tono CO2 obdavčene emisije CO2 tega upravljavca.
35      Ker pa so s takim davkom posebej obdavčeni nekateri gospodarski subjekti, ki so jim bile brezplačno dodeljene pravice do emisije toplogrednih plinov, je s tem davkom tem gospodarskim subjektom odvzeta spodbuda za vlaganje v ukrepe za zmanjšanje svojih emisij v višini zneska dolgovanega davka. S takim davkom se torej lahko odpravi občuten del ekonomske vrednosti teh pravic do emisije in izniči sistem spodbud, na katerem temelji EU ETS, in posledično odpravijo spodbude za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov. V zvezi s tem okoliščine, da je znesek dolgovanega davka linearno odvisen od dejanskih emisij, ni mogoče razumeti tako, da ima kakršen koli spodbujevalni učinek na upravljavce.
36      Te razlage ni mogoče ovreči s trditvami madžarske vlade, ki se nanašajo na mehanizem iz člena 3(6) uredbe vlade št. 320/2003, s katerim naj bi se upravljavce spodbujalo k zmanjšanju njihovih emisij tako, da bi bilo davčnemu zavezancu omogočeno zmanjšanje davčne osnove za 50 %, kadar so se emisije CO2 tega davčnega zavezanca v primerjavi s preverjenimi emisijami v drugem letu pred referenčnim letom zmanjšale vsaj v obsegu, ki je enak linearnemu faktorju zmanjšanja, ki se uporablja in zahteva v okviru EU ETS. Posledica tega zmanjšanja davčne osnove je namreč tudi ta, da je pravicam do emisije toplogrednih plinov odvzet občuten del njihove ekonomske vrednosti, tako da gospodarski subjekti izgubijo vsakršno spodbudo za naložbe v ukrepe za zmanjšanje emisij, ki jim omogočajo, da imajo korist od prodaje svojih neuporabljenih pravic do emisije.
37      Tako kaže, da je posledica madžarskega davka na pravice do emisije CO2 izničenje načela brezplačne dodelitve pravic do emisije toplogrednih plinov iz člena 10a Direktive 2003/87 in poseganje v cilje te direktive, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
38      Glede na zgornje preudarke je treba na prvo postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 1 in člen 10a Direktive 2003/87 v povezavi z uvodnimi izjavami 5, 7 in 20 te direktive razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki posebej za gospodarski subjekt, ki je upravičen do znatne brezplačne dodelitve pravic do emisije toplogrednih plinov v okviru EU ETS, določa plačilo davka na pravice do emisije CO2 njegove naprave z referenčno vrednostjo za proizvod in/ali proizvodne procese, kadar ta ureditev izniči izravnalni učinek dodelitve takih pravic do emisije in je v nasprotju s ciljema ohranjanja konkurenčnosti in preprečevanja selitve virov ogljika.
Drugo, tretje in četrto vprašanje
39      Glede na odgovor na prvo vprašanje na drugo, tretje in četrto vprašanje ni treba odgovoriti.
Stroški
40      Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
Člen 1 in člen 10a Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES, kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2018/410 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. marca 2018, v povezavi z uvodnimi izjavami 5, 7 in 20 te direktive 2003/87, kakor je bila spremenjena,
je treba razlagati tako, da
nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki posebej za gospodarski subjekt, ki je upravičen do znatne brezplačne dodelitve pravic do emisije toplogrednih plinov v okviru sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Evropski uniji, določa plačilo davka na pravice do emisije CO2 njegove naprave z referenčno vrednostjo za proizvod in/ali proizvodne procese, kadar ta ureditev izniči izravnalni učinek dodelitve takih pravic do emisije in je v nasprotju s ciljema ohranjanja konkurenčnosti in preprečevanja selitve virov ogljika.
Podpisi
*      Jezika postopka: francoščina in madžarščina.