61995CC0124_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Estamos perante um dos três processos submetidos à apreciação do Tribunal de Justiça no que respeita à aplicação de sanções económicas contra a República Federativa da Jugoslávia (Sérvia e Montenegro) no contexto da guerra na antiga Jugoslávia (1). Essas sanções incluíam uma proibição de todas as exportações, com excepção de um certo número de bens essenciais como material médico, e um embargo financeiro. A Centro-Com é uma sociedade italiana que foi autorizada a exportar certos produtos médicos para as Repúblicas da Sérvia e do Montenegro. Os pagamentos dessas exportações deviam ser efectuados por débito de uma conta do Banco nacional da Jugoslávia no Barclays Bank de Londres. No entanto, a Centro-Com não recebeu a totalidade do pagamento em razão de uma alteração da política do Reino Unido no que respeita ao desbloqueamento dos fundos sérvios: devido a novas informações sugerindo uma utilização abusiva do sistema das autorizações de exportação, o Governo do Reino Unido decidiu exigir que tais exportações passassem a ser feitas a partir do Reino Unido, com o objectivo de assegurar a eficácia das sanções. No processo perante os tribunais ingleses, a Centro-Com impugnou essa alteração política, parcialmente com base no direito comunitário. As questões submetidas a este Tribunal dizem respeito aos efeitos da política comercial comum da Comunidade e aos regulamentos adoptados pelo Conselho que aplicam sanções aos Estados-Membros que têm uma política em matéria de pagamentos de exportações autorizadas.
Enquadramento jurídico
2 Durante a guerra na antiga Jugoslávia, o Conselho de Segurança das Nações Unidas adoptou um determinado número de resoluções que impunham que os Estados-Membros das Nações Unidas aplicassem várias medidas de embargo e outras sanções (2). Na Resolução 757 (1992), adoptada em 30 de Maio de 1992, o Conselho de Segurança condenou o facto de as autoridades da República Federativa da Jugoslávia (Sérvia e Montenegro) não terem tomado medidas eficazes para respeitar as exigências da Resolução 752 (1992), que exigia que se pusesse termo aos combates na Bósnia-Herzegovina. Em consequência, adoptou um embargo comercial e um embargo financeiro.
3 O embargo comercial foi definido no n.º 4 da Resolução 757 (1992), no qual o Conselho de Segurança decidiu, na parte que é relevante para o presente processo:
«Todos os Estados devem impedir:
...
c) a venda ou fornecimento pelos seus nacionais, ou a partir dos seus territórios ou utilizando navios ou aeronaves com a sua bandeira, de quaisquer matérias-primas ou produtos, sejam ou não provenientes dos seus territórios, não incluindo fornecimentos exclusivamente destinados a utilização médica e géneros alimentícios notificados ao comité instituído pela Resolução 724 (1991), a qualquer pessoa ou entidade da República Federativa da Jugoslávia (Sérvia e Montenegro), ou a qualquer pessoa ou entidade para efeitos de actividades comerciais conduzidas no, ou a partir do, território da República Federativa da Jugoslávia (Sérvia e Montenegro), assim como quaisquer actividades dos seus nacionais ou no seu território que promovam ou se destinem a promover a venda ou o fornecimento dessas matérias-primas ou serviços.»
4 O embargo financeiro é definido no n.º 5 da resolução:
«todos os Estados se absterão de pôr à disposição das autoridades da República Federativa da Jugoslávia (Sérvia e Montenegro) ou de qualquer empresa comercial, industrial ou pública que opere na República Federativa da Jugoslávia (Sérvia e Montenegro) quaisquer fundos ou quaisquer outros recursos financeiros ou económicos e impedirão os seus nacionais e quaisquer pessoas que se encontrem nos seus territórios de transferir dos seus territórios ou de qualquer modo porem à disposição dessas autoridades ou organismos quaisquer fundos ou recursos e de entregarem quaisquer outros fundos a pessoas singulares ou colectivas que se encontrem na República Federativa da Jugoslávia (Sérvia e Montenegro), excepto no que diz respeito a pagamentos exclusivamente destinados a fins estritamente médicos ou humanitários e a géneros alimentícios.»
5 Como se vê, o n.º 4, alínea c), exige a notificação ao comité criado pela Resolução 724 (1991) dos fornecimentos autorizados de material médico. As atribuições gerais deste comité foram estabelecidas no n.º 5, alínea b), daquela resolução que foi adoptada em 15 de Dezembro de 1991, e na qual o Conselho de Segurança:
«Decide, em conformidade com o artigo 28.º do Regulamento Interno Provisório, instituir um Comité do Conselho de Segurança constituído por todos os membros do Conselho, para desempenhar as seguintes missões e apresentar um relatório do seu trabalho ao Conselho, acompanhado de observações e recomendações:
i) Examinar os relatórios apresentados nos termos da alínea a), supra [fazendo referência à Resolução 713 (1991)].
ii) Pedir a todos os Estados informações adicionais sobre as medidas por eles tomadas para dar aplicação efectiva ao embargo imposto pelo n.º 6 da Resolução 713 (1991).
iii) Apreciar todas as informações que lhe sejam comunicadas por Estados a respeito de violações do embargo e, nesse contexto, fazer recomendações ao Conselho sobre os modos de aumentar a eficácia do embargo.
iv) Recomendar medidas adequadas em resposta a violações do embargo geral e completo sobre todos os fornecimentos de armas e equipamento militar à Jugoslávia e fornecer regularmente informações ao secretário-geral para distribuição geral aos Estados-Membros.»
6 É um dado adquirido que o referido comité, conhecido como o «comité de sanções à Jugoslávia» e constituído por representantes dos Estados com assento no Conselho de Segurança, se veio a tornar um importante organismo de fiscalização permanente da aplicação das sanções (3).
7 A Comunidade tomou várias medidas destinadas a dar execução às resoluções adoptadas pelo Conselho de Segurança. Em causa no presente processo está o Regulamento (CEE) n.º 1432/92 do Conselho, de 1 de Junho de 1992, que proíbe as trocas comerciais entre a Comunidade Económica Europeia e as Repúblicas da Sérvia e do Montenegro, conforme alterado pelo Regulamento (CEE) n.º 2015/92 do Conselho, de 20 de Julho de 1992 (a seguir «regulamento de sanções») (4).
8 O preâmbulo do regulamento de sanções refere-se aos dramáticos desenvolvimentos na Bósnia-Herzegovina e à intervenção das Repúblicas da Sérvia e do Montenegro nos assuntos internos da República da Bósnia-Herzegovina (5). Declara que a Comunidade e os seus Estados-Membros, reunindo-se no quadro da cooperação política, decidiram tomar medidas destinadas a dissuadir as Repúblicas da Sérvia e do Montenegro de prosseguirem na violação da integridade e da segurança da República da Bósnia-Herzegovina e a levá-las a cooperar na restauração da paz e do diálogo na região (6). Refere-se, em seguida, à Resolução 757 (1992), que estabelece um embargo económico e conclui que as relações económicas da Comunidade com as Repúblicas da Sérvia e do Montenegro devem cessar (7). Declara que a Comunidade e os seus Estados-Membros acordaram no recurso a um instrumento comunitário, nomeadamente para garantir a aplicação uniforme «de algumas dessas medidas» na Comunidade (8). O regulamento de sanções adoptou como fundamento jurídico o artigo 113.º do Tratado.
9 O regulamento de sanções prevê, no que para o presente processo é relevante:
«Artigo 1.º
A partir de 31 de Maio de 1992, são proibidas as seguintes actividades:
...
b) a exportação para as Repúblicas da Sérvia e do Montenegro de todas as mercadorias e produtos originários ou provenientes da Comunidade;
c) qualquer actividade que tenha por objectivo ou efeito favorecer, directa ou indirectamente, as transacções a que se referem as alíneas a) e b);
...
Artigo 2.º
As proibições constantes do artigo 1.º não são aplicáveis
a) (à) exportação para as Repúblicas da Sérvia e do Montenegro de produtos de base e produtos destinados a fins exclusivamente médicos e de géneros alimentícios notificados ao comité estabelecido nos termos da Resolução 724 (1991) do Conselho de Segurança das Nações Unidas, bem como a exportação para estas repúblicas e produtos destinados a satisfazer necessidades humanitárias essenciais, que tenha sido aprovada pelo referido comité ao abrigo do procedimento simplificado e acelerado `sem objecções';
...
c) a qualquer actividade que tenha por objectivo favorecer, directa ou indirectamente, as transacções a que se referem as alíneas a) e b);
...
Artigo 3.º
As exportações para as Repúblicas da Sérvia e do Montenegro de mercadorias e produtos destinados a fins exclusivamente médicos e de géneros alimentícios ficam sujeitas a prévia autorização de exportação, que será concedida pelas autoridades competentes dos Estados-Membros.
...»
10 O regulamento de sanções não contém disposições expressas no que respeita ao embargo financeiro ou aos pagamentos relativos a exportações autorizadas.
11 No presente processo estão também em causa as disposições gerais da Comunidade em matéria de exportações. O Regulamento (CEE) n.º 2603/69 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1969, que estabelece um regime comum aplicável às exportações (a seguir «regulamento das exportações») (9) estabelece um «princípio fundamental» no artigo 1.º:
«As exportações da Comunidade Económica Europeia com destino a países terceiros são livres, isto é, não estão submetidas a restrições quantitativas com excepção das aplicadas nos termos do presente regulamento.»
12 O artigo 11.º do regulamento das exportações dispõe:
«Sem prejuízo de outras disposições comunitárias, o presente regulamento não afecta a adopção ou a aplicação pelos Estados-Membros de restrições quantitativas à exportação justificadas por razões de moralidade pública, ordem pública e segurança pública; de protecção da saúde e da vida das pessoas e animais ou de preservação das plantas; de protecção do património nacional de valor artístico, histórico ou arqueológico; ou de protecção da propriedade industrial e comercial.»
13 O Reino Unido deu execução às referidas resoluções e ao regulamento de sanções através do Serbia and Montenegro (United Nations Sanctions) Order 1992, adoptada pelo governo em 4 de Junho de 1992 sob forma de um Order in Council, em aplicação da Section 1(1), do United Nations Act 1946. O artigo 3.º da referida Order proíbe o fornecimento ou a entrega de quaisquer mercadorias a pessoas relacionadas com a Sérvia e o Montenegro, excepto ao abrigo de uma autorização concedida pelo Secretary of State. O artigo 4.º proíbe qualquer exportação do Reino Unido com destino à Sérvia ou Montenegro, excepto ao abrigo de uma autorização concedida pelo Secretary of State. O artigo 10.º trata das transacções financeiras:
«1) Excepto com autorização concedida por ou em nome do Treasury, ninguém poderá
a) fazer qualquer pagamento no todo ou em parte com ouro, títulos ou quaisquer investimentos; ou
b) proceder a uma alteração das pessoas a crédito das quais deva ser colocada qualquer importância ou sob a ordem das quais devam ser movimentados ouro, títulos ou quaisquer investimentos, quando tais actuações sejam objecto da aplicação do presente artigo.
2) As acções às quais se aplica o presente artigo são acções através das quais se possa pôr à disposição de qualquer pessoa relacionada com a Sérvia ou Montenegro quaisquer fundos ou outros recursos financeiros ou económicos, quer por transferência a partir do Reino Unido, quer através de qualquer outro meio de envio ou remessa de fundos ou outros recursos para ou em benefício de qualquer pessoa relacionada com a Sérvia ou Montenegro.
3) Qualquer autorização concedida pelo Treasury ou em seu nome nos termos deste artigo pode ser absoluta ou sujeita a condições e pode ser alterada ou retirada a qualquer momento pelo Treasury ou em seu nome.»
14 A própria Order não estabelece expressamente nenhum dos princípios em que o Treasury se deveria apoiar para decidir conceder ou não autorização para a transferência desses fundos do Reino Unido. Esses princípios foram definidos em nome do Treasury por uma nota do Bank of England, datada de 8 de Junho de 1992. Relativamente à questão relevante para o presente processo, o n.º 10 dessa nota, na versão em vigor na época dos factos, dispunha:
«O Bank of England analisará pedidos de autorização de débito de contas sérvias para quaisquer outros fins, incluindo:
c) pagamentos com fins assistenciais ou humanitários.»
Matéria de facto e processo principal
15 A Centro-Com é uma sociedade comercial por acções constituída em Itália. A sua principal actividade é o comércio de produtos farmacêuticos. Entre 28 de Julho e 16 de Dezembro de 1996, a Centro-Com foi autorizada pelo comité de sanções das Nações Unidas para a Jugoslávia a exportar a partir de Itália para a sociedade Sanitas do Montenegro 14 lotes de produtos médicos e para a sociedade Montefarm do Montenegro um lote de equipamento para testes sanguíneos. A Sanitas e a Montefarm são grossistas de produtos médicos. A Centro-Com obteve igualmente das autoridades competentes italianas a autorização de exportação exigida pelo artigo 3.º do regulamento de sanções. Entre 15 de Outubro de 1992 e 6 de Janeiro de 1993, a Centro-Com exportou os 15 lotes de Itália para o Montenegro através da estância aduaneira italiana de Trieste.
16 O pagamento das referidas transacções à Centro-Com devia ser feito através de uma conta do Banco Nacional da Jugoslávia no Barclays Bank de Londres. A referida conta foi bloqueada em aplicação do artigo 10.º da Serbia and Montenegro (United Nations Sanctions) Order 1992 (10), excepto para pagamentos a partir dessa conta autorizados por ou em nome do Treasury. Naquela altura, era política do Governo do Reino Unido autorizar o débito de contas sérvias bloqueadas no Reino Unido para o pagamento de exportações de material médico e humanitário autorizadas pelas Nações Unidas com destino à Sérvia e provenientes do Reino Unido ou de outros países. O Barclays Bank pediu autorização ao Bank of England para debitar a conta a favor da Centro-Com nos montantes devidos por cada um dos lotes exportados. Cada um dos pedidos foi feito em ofícios separados e todos foram efectuados antes de 29 de Janeiro de 1993. Em 24 de Fevereiro de 1993, 11 dos 15 pedidos já tinham sido deferidos pelo Bank of England e o Barclays Bank já tinha pago as respectivas importâncias à Centro-Com.
17 Enquanto o Bank of England dava andamento a estes pedidos, o Foreign and Commonwealth Office começou a receber relatórios referentes a abusos do sistema de autorizações concedidas pelo comité de sanções da ONU em relação a mercadorias a fornecer à Sérvia e ao Montenegro. Repetidos relatórios da Sanctions Assistance Mission na Hungria denunciavam uma incorrecta descrição das mercadorias e falta de fiabilidade dos documentos emitidos, ou aparentemente emitidos, pelo comité de sanções das Nações Unidas. A Mission comentava que era impossível controlar efectivamente o sistema na fronteira. Além disso, durante os três meses anteriores tinha havido um considerável aumento da utilização de fundos depositados no Reino Unido para pagamento de mercadorias exportadas de outros países para a Sérvia, com aprovação das Nações Unidas. O Governo do Reino Unido também tomou conhecimento de preocupações semelhantes existentes noutros países acerca da inadequação das sanções. Ao que tudo indicava, a França tinha adoptado a política de proibir completamente o desbloqueamento de fundos bloqueados para pagamento de quaisquer exportações para a Sérvia.
18 Consequentemente, o Treasury decidiu mudar a sua política, de modo a apenas permitir o pagamento com fundos sérvios depositados no Reino Unido de exportações feitas a partir do Reino Unido de mercadorias incluídas nas categorias isentas. Esta decisão foi anunciada ao Barclays Bank por carta do Bank of England, datada de 25 de Fevereiro de 1993, na qual se declarava:
«Consequentemente, não serão deferidos pedidos de autorização para debitar contas sérvias nos bancos do Reino Unido para pagamento de exportações de mercadorias de qualquer tipo para a Sérvia, a partir de qualquer outro país que não o Reino Unido.»
A mesma mudança de política foi descrita num suplemento à nota de 8 de Junho de 1992 do Bank of England (11), emitido em 26 de Abril de 1993. A razão principal para a mudança foi o facto de o Department of Trade and Industry poder passar a efectuar um controlo rigoroso das mercadorias exportadas a partir do Reino Unido, de modo a garantir que as mercadorias exportadas correspondessem efectivamente aos respectivos documentos. Os representantes do Bank of England no processo nacional sublinharam que esta instituição não considerava que a Centro-Com pudesse ser considerada responsável por qualquer violação das sanções.
19 Na sequência da mudança de política, o Bank of England indeferiu os 4 pedidos do Barclays Bank ainda pendentes para efectuar pagamentos por débito na conta do Banco Nacional da Jugoslávia à Centro-Com. A Centro-Com contestou a legalidade da nova política e, em especial, a sua aplicação aos pagamentos relativos aos quatro lotes. Apresentou um pedido de fiscalização da legalidade à High Court (Queen's Bench Division, Divisional Court). A Centro-Com alegou, nomeadamente, que a nova política era contrária ao direito comunitário, especialmente ao artigo 113.º do Tratado e ao regulamento de sanções, ao artigo 7.º do Tratado (actualmente artigo 6.º) e ao artigo 30.º do Tratado. A Divisional Court indeferiu o pedido da Centro-Com por decisão de 6 de Setembro de 1993 (12), tendo a Centro-Com recorrido da decisão para a Court of Appeal. Também a Court of Appeal rejeitou os argumentos da Centro-Com baseados nos artigos 7.º e 30.º do Tratado, mas, no que respeita aos argumentos baseados na política comercial comum da Comunidade e no regulamento de sanções, a Court of Appeal considerou não estar em condições de decidir todos os problemas que se colocavam. Submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) É compatível com a política comercial comum da Comunidade e, em especial, com o artigo 113.º do Tratado CE e com o Regulamento (CEE) n.º 1432/92 do Conselho, que proíbe as trocas comerciais entre a Comunidade Económica Europeia e as Repúblicas da Sérvia e do Montenegro (JO L 15, de 3 de Junho de 1992, p. 4), a adopção pelo Estado-Membro A de medidas nacionais que proíbem o desbloqueamento de fundos depositados no Estado-Membro A mas pertencentes a uma pessoa da Sérvia ou do Montenegro, nas circunstâncias seguintes:
1. o desbloqueamento dos fundos é pretendido para efeitos de pagamento a um nacional do Estado-Membro B de mercadorias por este exportadas do Estado-Membro B para a Sérvia ou para o Montenegro;
2. a) as mercadorias foram formalmente aprovadas como destinadas a fins exclusivamente médicos pelo comité das Nações Unidas estabelecido nos termos da Resolução 757 do Conselho de Segurança das Nações Unidas;
b) as mercadorias foram exportadas ao abrigo de uma autorização prévia de exportação emitida pelas autoridades competentes do Estado-Membro B, nos termos do Regulamento n.º 1432/92;
3. as medidas nacionais permitem o desbloqueamento de fundos para pagamento da exportação dessas mercadorias do próprio Estado-Membro A se a autorização de exportação referida no n.º 2, alínea b), tiver sido emitida pelas autoridades competentes do Estado-Membro A, e
4. o Estado-Membro A decidiu que a adopção dessas medidas nacionais é necessária ou útil para permitir que a Resolução 757 do Conselho de Segurança das Nações Unidas seja efectivamente aplicada?
2) É a resposta à questão 1 afectada pelo disposto no artigo 234.º do Tratado CE?»
Primeira questão
20 Através da primeira questão, a Court of Appeal pretende, no essencial, saber se a alteração de política do Reino Unido no que respeita ao desbloqueamento de fundos para pagamento de exportações autorizadas para a Sérvia e o Montenegro, como acima foi descrita, é compatível com a política comercial da Comunidade, incluindo o regulamento de sanções. Dado que esta questão suscita problemas novos e que levantam certas dificuldades, parece-me conveniente começar por descrever os principais argumentos apresentados ao Tribunal a propósito desta questão.
21 A Centro-Com faz referência à jurisprudência do Tribunal de Justiça no que respeita à competência exclusiva da Comunidade no âmbito da política comercial (13) e sublinha que o artigo 113.º deve ser objecto de interpretação lata (14). O regulamento de sanções instituiu uma política comercial comum para as exportações com destino à Sérvia e ao Montenegro. A Centro-Com reconhece que este regulamento foi adoptado num contexto político e de política externa muito específico, mas que isso não pode, em sua opinião, alterar a própria natureza das medidas que a Comunidade devia adoptar. A Comunidade exerceu a sua competência exclusiva em questões comerciais, não sendo deixada qualquer competência aos Estados-Membros no domínio em que o instrumento comunitário foi adoptado.
22 Embora o regulamento tenha deixado aos Estados-Membros a competência para aplicar as sanções das Nações Unidas além dos limites das suas previsões, essa competência deveria ser sempre exercida pelos Estados-Membros de modo a não contrariar os objectivos e efeitos essenciais do regulamento ou a afectar a sua aplicação uniforme ou quaisquer outras disposições de direito comunitário ou um direito com origem nas suas disposições. A Centro-Com é de opinião que a alteração política em questão contraria o artigo 113.º do Tratado e o regulamento de sanções. O facto de o embargo financeiro previsto no n.º 5 da Resolução 757 (1992) (15) não ter sido expressamente reproduzido no regulamento não pode ser encarado como o reconhecimento de uma competência deixada aos Estados-Membros nesta matéria. A Centro-Com sustenta que a matéria que é objecto do n.º 5 foi tratada no regulamento de sanções, na cláusula genérica constante do artigo 1.º, alínea c), que proíbe «qualquer actividade que tenha por objectivo ou efeito favorecer, directa ou indirectamente, as transacções a que se referem as alíneas a) e b)...».
23 A Centro-Com acrescenta que, nos termos do direito comunitário, o direito de negociar com empresas estrangeiras mais não é do que um aspecto específico de um direito fundamental de liberdade económica. Na medida em que o regulamento de sanções autorizou certas exportações, criou um direito individual de efectuar transacções comerciais. A Centro-Com exportou as mercadorias em perfeita conformidade com as disposições do direito comunitário e, por conseguinte, tem plenamente o direito de receber o pagamento que lhe é devido por essas transacções. A recusa das autoridades do Reino Unido em desbloquear os fundos viola o direito fundamental da Centro-Com de negociar com entidades estrangeiras. As autoridades nacionais não podem impor outras condições para além das que constam especificamente do regulamento. Não podem discriminar efectuando uma distinção consoante o Estado-Membro de exportação.
24 As afirmações da Centro-Com são apoiadas pelos Governos italiano, neerlandês e belga e pela Comissão.
25 O Governo italiano entende que as disposições nacionais em matéria de pagamento de exportações afectam directamente as transacções comerciais e, consequentemente, caem sob a alçada da política comercial comum. O regulamento de sanções, baseado no artigo 113.º do Tratado, deve ser aplicado de maneira uniforme. Se o comité de sanções das Nações Unidas reconhecer que as mercadorias se destinavam unicamente a utilizações médicas [artigo 2.º, alínea a), do regulamento] e se a autoridade competente de um Estado-Membro concedeu uma autorização de exportação, a proibição de exportação constante do artigo 1.º, alínea b), não é aplicável. Os Estados-Membros não podem, unilateralmente, introduzir outras condições para além das que constam do regulamento a fim de restringir as circunstâncias em que a proibição não se aplica. Num domínio regulado pelo artigo 113.º do Tratado, os Estados-Membros não têm competência para adoptar disposições diferentes ou adicionais susceptíveis de alterar a uniformidade da acção que se exige de todos os Estados-Membros. A alteração política em questão não pode ser justificada com o fundamento de que se trata de dar aplicação efectiva à Resolução 757 (1992): se um Estado-Membro entende que as medidas adoptadas pela Comunidade são inadequadas, deve actuar no sentido de obter uma alteração dessas medidas, não podendo agir unilateralmente. Além disso, as medidas adoptadas pelo Reino Unido pressupõem necessariamente que os controlos das exportações que o regulamento de sanções obriga as autoridades dos Estados-Membros a efectuar são ineficazes. Esta espécie de «monopólio do controlo» instituído pela referida alteração política, além de ser incompatível com os princípios da política comercial comum, prejudica as autoridades dos outros Estados-Membros.
26 O Governo neerlandês considera que, pelo facto de o regulamento de sanções não abranger a questão dos serviços financeiros, os Estados-Membros conservam a sua competência para adoptarem regras no que respeita ao fornecimento de serviços financeiros às Repúblicas da Sérvia e do Montenegro. No entanto, as competências nacionais devem ser exercidas em consonância com as regras de direito comunitário. A exigência de que as exportações autorizadas sejam efectuadas a partir do Reino Unido prejudica os exportadores dos outros Estados-Membros, na medida em que os pagamentos devam ser feitos através de fundos depositados no Reino Unido. Esta desvantagem aumenta pelo facto de Londres ser uma importante praça financeira. Tal diferença de tratamento provoca uma discriminação indirecta com base na nacionalidade e é incompatível com o artigo 6.º do Tratado. A diferença de tratamento não se pode justificar pela necessidade de aplicar o embargo de um modo tão rigoroso quanto possível. A exigência imposta pelo Reino Unido poderia ser aplicada nas relações com países terceiros, mas nas relações entre os Estados-Membros deve aplicar-se o princípio do reconhecimento mútuo das autorizações de exportação. Além disso, havendo dúvidas quanto à autenticidade ou à exactidão de uma autorização de exportação concedida por outro Estado-Membro, pode sempre recorrer-se ao mecanismo da assistência mútua, com base no Regulamento (CEE) n.º 1468/81 do Conselho, de 19 de Maio de 1981, relativo à assistência mútua entre as autoridades administrativas dos Estados-Membros e à colaboração entre estas e a Comissão, tendo em vista assegurar a boa aplicação das regulamentações aduaneira ou agrícola (16). Consequentemente, a exigência imposta pelo Reino Unido é desproporcionada.
27 No entender do Governo neerlandês, a medida em causa também não é conforme ao regulamento de sanções. Os princípios da não discriminação e da proporcionalidade vinculam o Conselho e uma interpretação do regulamento que se traduza numa violação de tais princípios não pode estar correcta. Esta conclusão é reforçada pelos artigos 7.º-A e 73.º-B do Tratado: existe um mercado único no qual a circulação de capitais e de pagamentos é assegurada, mercado esse que não pode ser dividido por medidas adoptadas a fim de dar execução a sanções económicas. Se o regulamento permite determinadas exportações, os produtores e os operadores comerciais de todos os Estados-Membros devem ter a possibilidade de exportar em igualdade de circunstâncias.
28 O Governo belga entende que uma proibição de transferência de fundos para o pagamento de exportações de mercadorias é da competência da Comunidade em matéria de política comercial. Invoca o parecer 1/94, no qual o Tribunal de Justiça declarou que um embargo que incidia sobre a exportação e a importação de produtos só poderia ser efectivo com uma interrupção dos serviços de transportes, de modo que tal interrupção deve ser vista «como acessório necessário da medida principal» (17). Do mesmo modo, uma proibição da transferência de fundos destinados a um pagamento pode ser considerada uma medida acessória da proibição de exportação de mercadorias. Reciprocamente, a par das excepções previstas para as exportações de produtos com fins humanitários, devem-se prever as correspondentes excepções à proibição de transferências financeiras. Os Estados-Membros não deveriam adoptar medidas unilaterais destinadas a reduzir os riscos de fraude nos pedidos de autorizações de exportação. As possíveis dificuldades deveriam ser examinadas pelas autoridades comunitárias, sendo desejável a adopção de uma posição comum. Medidas unilaterais podem ter por efeito desviar os fluxos comerciais.
29 A Comissão reconhece que o regulamento de sanções não regula directamente o bloqueamento de activos financeiros. No entanto, o regulamento instituiu um sistema para a concessão de autorizações de exportação, requerendo a aprovação do comité de sanções das Nações Unidas e a concessão de uma licença de exportação pelo Estado-Membro competente. O estabelecimento destas duas condições garantiu o tratamento harmonizado da aplicação das excepções autorizadas pela Resolução 757 (1992). No entender da Comissão, existe um nexo evidente entre a possibilidade de efectuar exportações nos domínios que beneficiam de uma excepção e a possibilidade de receber pagamentos em relação a tais exportações. A possibilidade de receber o pagamento está, de facto, conexionada com a possibilidade de exportar.
30 A Comissão recorda igualmente que a proibição de exportações imposta pelo regulamento de sanções constitui uma derrogação às regras gerais em matéria de exportações constantes do regulamento das exportações. A Comissão afirma que a exigência imposta pelo Reino Unido nesta matéria produz efeitos muito próximos de uma proibição total de efectuar transacções e, consequentemente, constitui uma medida de efeito equivalente na acepção do artigo 1.º do regulamento das exportações. Além disso, em princípio, o Reino Unido não pode invocar o artigo 11.º do regulamento, que autoriza os Estados-Membros a impor restrições com base em certos fundamentos, incluindo razões de ordem pública e de segurança pública. A Comissão entende que, neste caso, se deveriam aplicar princípios semelhantes aos que se aplicam ao artigo 36.º do Tratado: os Estados-Membros não podem adoptar medidas unilaterais quando existem regras harmonizadas (18). Só na medida em que o Reino Unido consiga demonstrar que o objectivo pretendido pela medida unilateral não foi alcançado pelas medidas comunitárias é que essa medida unilateral se pode justificar. A Comissão assinala que, na presente situação, não existe qualquer indício de que os Estados-Membros tenham incorrectamente emitido licenças de exportação ou que este aspecto do sistema não tenha funcionado de forma adequada. A Comissão faz igualmente referência às possibilidade de assistência mútua e de troca de informações entre as autoridades competentes.
31 Mesmo que a actuação do Reino Unido se pudesse, em princípio, justificar com base no artigo 11.º do regulamento das exportações, no entender da Comissão tal actuação deveria sempre respeitar o princípio da proporcionalidade, e uma proibição completa teria todas as probabilidades de não respeitar essa condição.
32 A Comissão analisa igualmente o artigo 224.º do Tratado mas conclui que a actuação do Reino Unido tão-pouco se justifica com base nesta disposição. A Comissão considera que a medida contestada se traduz numa discriminação dissimulada com base na nacionalidade, que não se afigura justificada por circunstâncias objectivas e que, portanto, viola o artigo 6.º do Tratado.
33 O Reino Unido afirma que a alteração de política contestada é compatível com a política comercial comum e com o regulamento de sanções. Apresenta três argumentos principais em apoio desta posição, cada um dos quais considera conclusivo.
34 O primeiro argumento é que as medidas contestadas foram adoptadas no uso da competência nacional em matéria de política externa e de segurança. O Reino Unido entende que medidas adoptadas a fim de satisfazer obrigações decorrentes da Carta das Nações Unidas são exemplos evidentes de matérias do âmbito da política externa e de segurança. Tais matérias escapam ao âmbito de aplicação do Tratado CE. É verdade que o Conselho adoptou o regulamento de sanções, mas a adopção de tal regulamento deve ser vista como o exercício, a nível comunitário, da competência nacional em matéria de política externa e de segurança, não como a negação de tal competência ou um meio de a afastar.
35 O Tratado da União Europeia, que entrou em vigor após a adopção do regulamento de sanções, confirma que as questões de política externa e de segurança permanecem fora do Tratado CE e continuam a ser da competência dos Estados-Membros. É certo que novas competências em matéria de sanções foram criadas pelos artigos 73.º-G e 228-A do Tratado CE, introduzidos pelo Tratado da União Europeia. Sempre que uma acção no âmbito da política externa e de segurança comum exija a adopção de sanções económicas pela Comunidade, os artigos 73.º-G e 228-A passaram a estabelecer uma base específica para a adopção de tais sanções. Mas, segundo o Reino Unido, embora os Estados-Membros devam evidentemente cumprir quaisquer medidas adoptadas nos termos dessas disposições, a adopção de tais medidas não tem por efeito suprimir a competência nacional na matéria em que tais medidas são adoptadas.
36 O segundo argumento do Reino Unido é que as referidas restrições no desbloqueamento ou na circulação de fundos não caem sob a alçada da política comercial comum. O Tratado CEE não continha quaisquer disposições específicas em relação à circulação de capitais ou aos pagamentos entre a Comunidade e países terceiros (por oposição à circulação intracomunitária, em relação à qual as disposições em matéria de capitais e de pagamentos se distinguiam das relativas à livre circulação de bens e serviços). O Tratado da União Europeia clarificou esta posição, introduzindo os artigos 73.º-B a 73.º-H, que regulam as questões da circulação de capitais e de pagamentos não apenas entre Estados-Membros, mas também entre Estados-Membros e países terceiros. A existência desta separação de disposições demonstra que as referidas matérias não caem sob a alçada da política comercial comum (19). É manifesto, na opinião do Reino Unido, que as alterações ao Tratado da União Europeia não alteraram nem tiveram por objectivo alterar o alcance do artigo 113.º, e que o próprio alcance limitado do regulamento de sanções, apenas aplicável a matérias não financeiras, é um reflexo do alcance limitado do artigo 113.º
37 Em terceiro lugar, o Reino Unido afirma que as medidas contestadas não são incompatíveis com a política comercial comum. Começa por mencionar o regulamento das exportações, e pergunta se uma restrição no desbloqueamento de fundos depositados num banco britânico poderia eventualmente constituir uma restrição quantitativa das exportações, proibida pelo artigo 1.º do regulamento das exportações. Mesmo que essa restrição constituísse uma restrição quantitativa, beneficiaria da derrogação prevista no artigo 11.º do regulamento. O Reino Unido faz referência às conclusões que apresentei nos processos Richardt e «Les Accessoires Scientifiques» (20), Werner e Leifer e o. (21), em que considerei que os Estados-Membros dispunham de uma grande liberdade relativamente a questões como segurança pública e protecção da saúde e da vida humanas. A Resolução 757 (1992) e as conclusões a que chegou a Court of Appeal são uma demonstração tão evidente quanto possível de que a actuação das autoridades do Reino Unido se justificava por razões de segurança pública e de protecção da saúde e da vida humanas.
38 O regulamento de sanções também não proíbe as medidas em causa. Tais medidas têm como objectivo dar execução a um aspecto da Resolução 757 (1992) que não era de todo tratado pelo regulamento. Deve-se ter pretendido que os Estados-Membros permanecessem livres de adoptar as medidas requeridas para dar execução a aspectos da resolução não tratados pelo regulamento. Se fosse necessária uma autorização para tais medidas, ela poderia e deveria presumir-se. É impensável que a Comunidade tenha deixado os Estados-Membros sem o poder de cumprirem as suas obrigações de dar plena execução à resolução.
39 Passarei a analisar sucessivamente os vários aspectos suscitados pela primeira questão. Analisarei tais aspectos na perspectiva dos três principais argumentos do Reino Unido: o argumento da competência nacional em matéria de política externa e de segurança, o alcance da política comercial comum e o impacto dos regulamentos de sanções e das exportações.
O argumento da competência nacional em matéria de política externa e de segurança
40 Como se observou, o Reino Unido afirma que tinha o poder de adoptar as medidas em questão ao abrigo da competência nacional em matéria de política externa e de segurança. É indiscutível que, tanto antes como depois da entrada em vigor do Tratado da União Europeia, os Estados-Membros mantiveram a sua competência neste domínio e que a Comunidade não tem um poder geral de desenvolver uma política externa e de segurança comum. No entanto, é igualmente indiscutível que as competências nacionais devem ser exercidas em consonância com as regras de direito comunitário. A aplicação de tais regras não pode ser afastada por uma mera referência a considerações relativas à política externa e de segurança. Isto é confirmado pelos acórdãos proferidos pelo Tribunal de Justiça nos processos Werner e Leifer e o., em que estavam em causa restrições à exportação de mercadorias designadas de dupla utilização em aplicação da lei alemã, as quais tinham uma clara dimensão de política de segurança. O Tribunal de Justiça foi convidado a responder à questão de saber se o artigo 113.º do Tratado e a legislação comunitária em matéria de exportações se opunham a tais restrições. O Tribunal pronunciou-se no sentido de uma interpretação não restritiva do conceito de política comercial comum e declarou que (22):
«Assim, uma medida que tenha por efeito impedir ou restringir a exportação de determinados produtos, como a descrita na questão prejudicial, não pode ficar fora do domínio da política comercial comum com o fundamento de que visa alcançar objectivos de política externa e de segurança.
Com efeito, o objecto específico da política comercial, a qual tem a ver com as trocas comerciais com os países terceiros e se baseia, de acordo com o artigo 113.º, na noção de política comum, exige que um Estado-Membro não possa restringir o seu alcance determinando livremente, face aos seus próprios imperativos de política externa ou de segurança, se uma medida é abrangida pelo artigo 113.º»
41 Mais adiante analisarei o conceito de restrições à exportação, em especial a questão de saber se as medidas contestadas se enquadram em tal conceito. Neste momento, parece-me importante sublinhar que, segundo o Tribunal de Justiça, o simples facto de uma medida servir um objectivo de política externa ou de segurança não significa que não possa cair sob a alçada da política comercial comum. Esta posição parece-me amplamente justificada. Diversas medidas de política comercial podem ter uma dimensão mais geral de política externa ou de segurança. Quando, por exemplo, a Comunidade conclui um acordo comercial com a Rússia, é óbvio que esse acordo não pode ser dissociado do contexto político mais geral das relações entre a União Europeia, os seus Estados-Membros e a Rússia.
42 As próprias medidas de embargo são talvez o melhor exemplo de medidas de política comercial que se destinam essencialmente a alcançar objectivos de política externa. É certo, de acordo com as alterações introduzidas pelo Tratado da União Europeia (que ainda não tinham entrado em vigor na época dos factos), passou a existir uma base legal específica, consubstanciada no artigo 228.º-A do Tratado CE, para a adopção de medidas de embargo, completada pelo artigo 73.º-G no que respeita à circulação de capitais e de pagamentos. Estas alterações podem ter subtraído as medidas de embargo ao âmbito de aplicação do artigo 113.º do Tratado. No entanto, demonstram igualmente que a Comunidade tem competência para adoptar tais medidas e, estabelecendo expressamente um vínculo com a política externa e de segurança comum prevista no Tratado da União Europeia, reforçam a convicção de que a Comunidade pode adoptar medidas que tenham uma dimensão de política externa e de segurança. A introdução do artigo 228.º-A não indica que a Comunidade não pudesse anteriormente (como aconteceu) impor sanções económicas com base no artigo 113.º do Tratado. Parece ser o oposto que se verifica. O artigo 228.º-A consagrou uma prática firmemente estabelecida, claramente destinada a ser desenvolvida, e que passou a dispor de uma base mais específica no Tratado.
43 O argumento do Reino Unido quanto à competência nacional em matéria de política externa e de segurança parece igualmente sugerir que os Estados-Membros dispõem de uma margem mais ampla de interpretação, aplicação ou complementarização dos actos comunitários que tenham uma dimensão de política externa e de segurança do que em relação a outros actos comunitários. Este entendimento não pode ser aceite. A interpretação de um acto comunitário depende dos seus objectivos, da sua redacção e do seu contexto. O facto de ter uma dimensão de política externa e de segurança pode, portanto, ter um impacto sobre a sua interpretação mas, em princípio, não significa que os Estados-Membros tenham mais margem de apreciação. Na verdade, a prática de adoptar medidas de embargo através de um regulamento comunitário é, em parte, inspirada pela intenção de assegurar a aplicação uniforme de tais medidas. O preâmbulo do regulamento de sanções em questão no presente processo confirma isto mesmo em termos reproduzidos em muitos regulamentos de sanções (23).
44 Concluo que o facto de os Estados-Membros conservarem competência em matéria de política externa e de segurança não é relevante para responder à questão de saber se as medidas contestadas adoptadas pelo Reino Unido são compatíveis com a política comercial comum.
A política comercial comum e os pagamentos
45 É jurisprudência assente que o conceito de política comercial comum deve ser entendido em sentido amplo; além disso, a enumeração no artigo 113.º dos domínios cobertos pela política comercial comum não é exaustiva (24). É igualmente pacífico que a partir do momento em que a plena responsabilidade em matéria de política comercial foi transferida para a Comunidade pelo artigo 113.º, n.º 1, as medidas nacionais em matéria de política comercial apenas são permitidas se foram expressamente autorizadas pela Comunidade (25).
46 O que está em causa no presente processo é saber se medidas relativas aos pagamentos de exportações para países terceiros se enquadram no âmbito da política comercial comum. Se se responder afirmativamente a esta questão, as medidas contestadas apenas seriam possíveis se houvesse uma autorização expressa por parte da Comunidade. Diferentes opiniões foram expressas sobre esta questão. De um lado, temos a posição do Governo italiano de que as disposições nacionais em matéria de pagamentos de exportações afectam directamente as transacções comerciais e, consequentemente, se enquadram no âmbito da política comercial comum. No extremo oposto, a posição do Reino Unido de que as restrições ao desbloqueamento ou à circulação de fundos não se enquadram no âmbito da política comercial comum.
47 O Reino Unido sublinha, com razão, que o Tratado CEE, na versão aplicável na altura dos factos, não continha disposições em matéria de circulação de capitais ou de pagamentos entre a Comunidade e países terceiros. A única disposição em matéria de pagamentos era o artigo 106.º do Tratado que previa, no seu n.º 1, a liberalização de pagamentos relacionados com a circulação de mercadorias, serviços e capitais entre os Estados-Membros. Com base nisto, poder-se-ia argumentar que o Tratado distinguia entre o comércio e os pagamentos em geral. No entanto, não estou persuadido de que este argumento tenha grande peso: o argumento contrário poderia ser que os pagamentos externos caem sob a alçada da política comercial comum uma, vez que não se fez qualquer distinção no que respeita ao comércio externo.
48 Ao nível da legislação comunitária afigura-se que os instrumentos essenciais da política comercial comum são, em larga escala, omissos no que respeita à questão dos pagamentos das importações ou das exportações. O regulamento das exportações não faz referência a pagamentos e o Regulamento (CEE) n.º 288/82 do Conselho, de 5 de Fevereiro de 1982, relativo ao regime comum aplicável às importações (26), aplicável na altura dos factos, apenas prevê no artigo 21.º que não obsta a «formalidades especiais em matéria de câmbio».
49 A política comunitária em matéria de sanções económicas parece confirmar que não se considerava que os pagamentos se enquadrassem no âmbito de aplicação do artigo 113.º Como vimos, o regulamento de sanções não contém quaisquer disposições em matéria de embargo financeiro e nada prevê expressamente em matéria de pagamentos de exportações autorizadas (27). O argumento avançado pela Centro-Com de que o artigo 1.º, alínea c), do regulamento é uma cláusula genérica que trata da questão do embargo financeiro definido no n.º 5 da Resolução 757 (1992) é claramente insustentável. O artigo 1.º, alínea c), diz respeito a actividades cujo objecto ou efeito é promover importações ou exportações proibidas. No entanto, o embargo financeiro não se limitou ao pagamento de importações ou de exportações, mas afectou todas as transferências de fundos e de todos os demais recursos financeiros ou económicos. Assinale-se igualmente que o n.º 5 da resolução isenta os «pagamentos exclusivamente destinados a fins estritamente médicos ou humanitários e a géneros alimentícios», disposição que não foi incluída no regulamento de sanções.
50 Do mesmo modo, é patente que medidas em matéria de transacções financeiras foram igualmente excluídas das outras medidas de embargo adoptadas pela Comunidade nos termos do artigo 113.º do Tratado (28).
51 Ao interpretar o conceito de política comercial comum é igualmente importante ter em conta o contexto internacional (29). O Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (a seguir «GATT») contém disposições em matéria de pagamentos. O artigo 1.º, relativo ao tratamento geral de nação mais favorecida, é aplicável aos «direitos aduaneiros e às imposições de qualquer espécie que incidem sobre as importações ou exportações... ou às que incidem sobre as transferências internacionais de fundos destinados ao pagamento de importações ou exportações» (v. n.º 1). O artigo 15.º contém disposições em matéria cambial, questão que afecta obviamente os pagamentos das exportações e das importações. As suas disposições fazem uma referência genérica a uma cooperação com o Fundo Monetário Internacional. O artigo 15.º, n.º 4, dispõe que «as partes contratantes abster-se-ão de adoptar qualquer medida cambial que seja contrária aos objectivos das disposições deste Acordo». Refira-se igualmente o artigo 12.º, relativo às restrições quantitativas destinadas a proteger o equilíbrio da balança de pagamentos. Embora estas disposições ilustrem a óbvia ligação entre as trocas comerciais e as medidas que afectam os pagamentos, não dispõem directamente no sentido de uma liberalização dos pagamentos.
52 Contra esta estruturação do problema não me parece justificada a opinião de que, em princípio, todas as medidas em matéria de pagamentos que possam afectar as exportações a partir de ou as importações na Comunidade se enquadram no âmbito da política comercial comum e de que os Estados-Membros apenas poderiam adoptar tais medidas sob autorização expressa da Comunidade. É verdade que decisões em matéria de pagamentos podem afectar as exportações e as importações. No entanto, isto não é suficiente para as incluir no âmbito da política comercial comum.
53 Todavia, embora não aceite que todas as medidas que dizem respeito ou que afectam os pagamentos se enquadram no âmbito da política comercial comum, não se pode, como princípio, excluir que a política comercial comum pode afectar certas medidas em matéria de pagamentos. A necessidade de as medidas adoptadas no âmbito da política comercial comum serem eficazes (princípio da eficácia ou do «effet utile») pode, por exemplo, impor limites aos poderes de que dispõem os Estados-Membros para regular os pagamentos. Se existisse um regulamento comunitário que declarasse que todas as importações para a Comunidade provenientes da China seriam livres, uma regra nacional que proibisse quaisquer pagamentos a cidadãos ou sociedades chinesas constituiria obviamente um obstáculo ao funcionamento regular desse regulamento. Essa regra nacional poderia ser considerada uma restrição às importações, incompatível com o regulamento.
54 Este exemplo serve para mostrar aquilo que considero ser a verdadeira questão suscitada pelo presente processo: as regras comunitárias em matéria de exportações para as Repúblicas da Sérvia e do Montenegro impedem o Reino Unido de adoptar as medidas contestadas ou essas medidas eram autorizadas por aquelas regras? Penso que é mais adequado raciocinar com base nesta questão do que com base na questão abstracta da competência. Semelhante entendimento foi adoptado pelo Tribunal de Justiça no acórdão Werner (30). Naquele processo, o tribunal de reenvio perguntava genericamente ao Tribunal se o artigo 113.º do Tratado se opunha às disposições nacionais em matéria de comércio externo que exigem licenças de exportação. No entanto, o Tribunal não respondeu em abstracto, mas analisou o alcance do regulamento das exportações.
55 Antes de analisar o alcance do regulamento de sanções e do regulamento das exportações a fim de resolver esta questão, parece-me útil assinalar que a situação mudou desde a entrada em vigor do Tratado da União Europeia. Actualmente, os pagamentos entre Estados-Membros e países terceiros são regulados pelo artigo 73.º-B, n.º 2, do Tratado CE, que prevê:
«No âmbito das disposições do presente capítulo, são proibidas todas as restrições aos pagamentos entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros».
56 Os pagamentos externos são igualmente mencionados no artigo 73.º-G do Tratado, que dispõe:
«1. Se, no caso previsto no artigo 228.º-A, for considerada necessária uma acção da Comunidade, o Conselho, de acordo com o procedimento previsto no artigo 228.º-A, pode tomar, relativamente aos países terceiros em causa, as medidas urgentes necessárias em matéria de movimentos de capitais e de pagamentos.
2. Sem prejuízo do disposto no artigo 224.º, e enquanto o Conselho não tiver tomado medidas ao abrigo do n.º 1, um Estado-Membro pode, por razões políticas graves e por motivos de urgência, tomar medidas unilaterais contra um país terceiro relativamente aos movimentos de capitais e aos pagamentos. A Comissão e os outros Estados-Membros serão informados dessas medidas, o mais tardar na data da sua entrada em vigor.
O Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, pode decidir que o Estado-Membro em causa deve alterar ou revogar essas medidas. O presidente do Conselho informará o Parlamento Europeu das decisões tomadas pelo Conselho.»
57 No que para o presente processo interessa, porém, não penso que algo se possa deduzir destas disposições. O facto de actualmente existirem disposições expressas em matéria de pagamentos não exclui que, antes da entrada em vigor dessas disposições, os pagamentos se enquadrassem, em certa medida, no âmbito da política comercial comum. Isso não excluirá decerto que a legislação comunitária adoptada no âmbito da política comercial comum possa ter imposto limites às medidas nacionais em matéria de pagamentos de importações a partir de ou de exportações com destino a países terceiros.
O alcance do regulamento de sanções e do regulamento das exportações
58 O artigo 1.º, alínea b), do regulamento de sanções proíbe as exportações com destino às Repúblicas da Sérvia e do Montenegro. O artigo 2.º, alínea a), prevê que essa proibição não se aplicará às exportações de certas categorias de produtos e o artigo 2.º, alínea c), isenta qualquer actividade que tenha por objectivo ou por efeito favorecer tais exportações. Estas disposições não afirmam que tais exportações são livres. No entanto, como afirma a Comissão nas suas observações escritas, a excepção constante do artigo 2.º, alínea a), implica que essas exportações são reguladas pela regulamentação geral da Comunidade em matéria de exportações, constante do regulamento das exportações. A proibição de exportações com destino às Repúblicas da Sérvia e do Montenegro derrogou claramente as regras constantes do regulamento das exportações, em especial o artigo 1.º, que dispõe que as exportações da Comunidade com destino a países terceiros são livres. Na medida em que a referida proibição não se aplique a certas categorias de exportações, devem continuar a aplicar-se as disposições do regulamento das exportações.
59 O artigo 1.º do regulamento das exportações indica que a liberdade de exportação significa que os produtos «não estão submetid(o)s a restrições quantitativas, com excepção das aplicadas nos termos do presente regulamento». A questão, portanto, é saber se as medidas contestadas constituem uma restrição das exportações incompatível com a referida disposição. Uma vez que considero que os argumentos a favor e contra devem ser cuidadosamente ponderados, analisarei ambas as posições.
60 O artigo 1.º foi interpretado pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos Werner e Leifer e o. (31). Nestes processos colocava-se a questão de saber se medidas nacionais que exigiam uma licença para a exportação de certos produtos caíam sob a alçada do artigo 1.º O Tribunal rejeitou o entendimento do Governo alemão de que o artigo 1.º apenas proíbe as restrições quantitativas às exportações e não as medidas de efeito equivalente. O facto de o artigo 34.º do Tratado, em matéria de livre circulação de mercadorias no interior da Comunidade, distinguir as restrições quantitativas das medidas de efeito equivalente foi considerado irrelevante para a interpretação do regulamento das exportações. O Tribunal declarou que, para a interpretação do regulamento, importava tomar em consideração não apenas os seus termos, mas igualmente o contexto em que se inscreve e os objectivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte. O Tribunal de Justiça considerou que (32):
«Um regulamento baseado no artigo 113.º do Tratado e que se destina a pôr em prática o princípio da liberdade de exportação no plano comunitário, enunciado no seu artigo 1.º, não pode excluir do seu âmbito de aplicação medidas adoptadas pelos Estados-Membros cujos efeitos equivalem a uma restrição quantitativa, caso a sua aplicação possa conduzir, como no caso em apreço, a uma proibição de exportação.»
61 O Tribunal invocou em apoio da sua interpretação o artigo 11.º do GATT, que, no seu n.º 1, se refere às «proibições ou restrições que não sejam direitos aduaneiros, impostos ou outras imposições, quer a sua aplicação seja feita por meio de contingentes, licenças de importação ou de exportação, quer por qualquer outro processo».
62 Nas minhas conclusões defendi igualmente a opinião de que, mesmo se se pode defender que o artigo 1.º não se aplica a todas as medidas de efeito equivalente, deve considerar-se que tal disposição proíbe as medidas cujo efeito seja equivalente a uma eliminação total de categorias específicas de exportações (33).
63 Não estou, porém, convencido de que nos acórdãos Werner e Leifer e o., o Tribunal de Justiça tenha pretendido adoptar uma interpretação lata do artigo 1.º do regulamento das exportações. Em especial, não considero que o conceito bastante vasto de medidas de efeito equivalente, que constitui a pedra angular da jurisprudência do Tribunal de Justiça em matéria de livre circulação de mercadorias no interior da Comunidade, possa ser alargado às exportações para países terceiros. O artigo 1.º apenas se refere a restrições quantitativas, não mencionando as medidas de efeito equivalente. Se o objectivo do regulamento fosse eliminar todos os obstáculos às exportações para países terceiros de um modo semelhante à eliminação das barreiras no comércio intracomunitário, o mínimo que se poderia esperar seria uma referência expressa ao conceito de medidas de efeito equivalente. Além disso, é óbvio que a eliminação de obstáculos no comércio intracomunitário constitui um instrumento da realização do mercado interno e que o regulamento das exportações não tem como objectivo alargar o mercado interno a países terceiros. A este respeito, pode-se estabelecer um paralelo com alguns processos, como o processo Polydor e RSO Records (34), no qual o Tribunal sublinhou que a proibição de medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas às importações, constante de acordos de comércio livre concluídos entre a Comunidade e países terceiros, não devia ser objecto de uma interpretação tão ampla como a do artigo 30.º do Tratado. Dado que o regulamento das exportações não tem como objectivo a realização de um mercado interno nem sequer de uma zona de comércio livre e que não faz referência ao conceito de medidas de efeito equivalente, é em minha opinião evidente que não há que proceder a uma interpretação lata da proibição de restrições quantitativas. Uma interpretação desse tipo afigura-se particularmente inadequada no contexto do embargo contra as Repúblicas da Sérvia e do Montenegro. Nesta situação, a autorização de exportação é uma excepção à proibição geral de importações e exportações e as derrogações não devem ser objecto de interpretação extensiva.
64 No entanto, parece-me evidente que mesmo uma interpretação restritiva da regra relativa à liberdade das exportações autoriza certas restrições em matéria de pagamentos. Como vimos, a Centro-Com alega que o direito de efectuar transacções comerciais com empresas estrangeiras mais não é do que um aspecto concreto de um direito fundamental à liberdade económica. Embora não esteja convencido de que exista um direito fundamental de exportar, o regulamento de sanções e o regulamento das exportações, sendo directamente aplicáveis nos Estados-Membros, criam direitos e obrigações para os particulares. Na perspectiva desses direitos, uma restrição no pagamento das exportações pode e deve ser considerada uma restrição às exportações, como demonstrarei.
65 É discutível se o direito de exportar será um direito fundamental (35). Não está, como tal, consagrado no Tratado (embora o artigo 110.º estabeleça como objectivo «a supressão progressiva das restrições às trocas internacionais») e, como expliquei, não tem um alcance tão amplo como o da liberdade das trocas comerciais no interior da Comunidade. Além disso, não foi sugerido que o direito de exportar seja considerado um direito fundamental nas Constituições dos Estados-Membros ou na Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. O Tribunal de Justiça considera que o direito de desenvolver uma actividade económica é fundamental (36), mas esse direito é obviamente bastante mais amplo do que o direito específico de efectuar transacções comerciais com empresas estrangeiras.
66 De qualquer modo, na interpretação acima feita da relação entre os regulamento de sanções e o regulamento das exportações, conclui-se que esses regulamentos criaram, em benefício dos nacionais e das empresas dos Estados-Membros, o direito de proceder à exportação de mercadorias autorizadas para as Repúblicas da Sérvia e do Montenegro, no cumprimento, porém, das condições estabelecidas no regulamento de sanções. Tais exportações eram, desde que fosse seguido o procedimento estabelecido nos artigos 2.º, alínea a), e 3.º, do regulamento de sanções, «livres» nos termos do artigo 1.º do regulamento das exportações. Na perspectiva dos particulares e das empresas que tencionam beneficiar dessa liberdade de exportar, é evidente que tal liberdade deve envolver os pagamentos. A Comissão declarou que os pagamentos estão subordinados às transacções efectuadas no âmbito da actividade de exportação. Mesmo esta expressão, porém, não é suficientemente forte. A exportação de mercadorias é uma transacção comercial que envolve o fornecimento de bens, tendo como contrapartida um pagamento. Ambos os elementos são essenciais à transacção e, portanto, também à política comercial comum. Os simples movimentos de mercadorias ao longo das fronteiras externas da Comunidade não são relevantes em termos de política comercial comum, que tem por objecto o tráfego comercial internacional, isto é, as transacções comerciais entre sociedades comunitárias e não comunitárias. Quando, no âmbito desta política, se adapta uma regra que institui a liberdade de exportação, essa regra deve proibir as restrições de pagamentos do mesmo modo que proíbe as restrições ao fornecimento das mercadorias propriamente dito. De outro modo, a referida regra não poderia ser eficaz, uma vez que os Estados-Membros seriam de facto autorizados a frustrar a sua aplicação impondo restrições aos pagamentos, o que poderia equivaler, de facto, à instituição de restrições no fornecimento de certos produtos.
67 Isto não significa que todas as medidas que possam afectar o recebimento pelos exportadores da Comunidade dos pagamentos pelas exportações sejam proibidas pela regra da liberdade de exportação. Neste caso, a situação é a mesma que em relação às restrições ao fornecimento de bens: só são proibidas as restrições efectivas. Relativamente aos pagamentos, o que o Tribunal de Justiça declarou nos acórdãos Werner e Leifer e o. devia ser reformulado do seguinte modo
«Um regulamento baseado no artigo 113.º do Tratado e que se destina a pôr em prática o princípio da liberdade de exportação no plano comunitário... não pode excluir do seu âmbito de aplicação medidas adoptadas pelos Estados-Membros cujos efeitos equivalem a uma restrição quantitativa, uma vez que impede o exportador de receber os pagamentos correspondentes a certas transacções efectuadas no âmbito da sua actividade de exportação.»
68 Nesta perspectiva, a política contestada adoptada pelo Reino Unido traduz-se numa restrição às exportações incompatível com a regra da liberdade de efectuar as exportações autorizadas. Tal política impede o desbloqueamento de fundos sérvios depositados em bancos sediados no Reino Unido para o pagamento de exportações provenientes de e autorizadas por outros Estados-Membros. Em relação a essas exportações, não podia ser obtido qualquer pagamento a partir de fundos depositados no Reino Unido. É evidente que o pagamento poderia ser efectuado por outros meios mas isso não é, em minha opinião, suficiente para deixar de qualificar a referida política como uma restrição às exportações. Tal política funcionou realmente como uma restrição em relação a certas transacções de exportação.
69 Coloca-se então a questão de saber se a referida política se pode justificar com base no artigo 11.º do regulamento das exportações, que faz referência à segurança pública e à protecção da saúde e da vida das pessoas. De uma maneira geral, sinto-me inclinado a concordar com a analogia feita pela Comissão com a harmonização da legislação nacional destinada a facilitar a livre circulação de mercadorias no interior da Comunidade e com a reduzida possibilidade de recurso ao artigo 36.º do Tratado que resulta de tal harmonização. O regulamento de sanções contém regras muito precisas no que respeita às exportações autorizadas, incluindo a exigência de uma autorização de exportação emitida pelas autoridades competentes dos Estados-Membros. Quando um Estado-Membro considerar que a efectiva aplicação de sanções requer acções adicionais, não pode, em minha opinião, ignorar as autorizações de exportação concedidas por outros Estados-Membros. Assim acontece, em especial, quando, como no presente caso, não existem indicações claras de que tais autorização tenham sido emitidas de forma inadequada. Como vimos, a principal motivação que presidiu à alteração de política do Reino Unido foi a credibilidade dos documentos emitidos pelo comité de sanções à Jugoslávia e não as autorizações de exportação emitidas por outros Estados-Membros. Além disso, o relatório da Sanctions Assistance Mission na Hungria, que em parte inspirou a referida alteração, contém uma passagem que sugere que o sistema de licenças comunitárias funcionava adequadamente:
«Se o sistema de isenções for de manter à escala actual, é imperiosa uma urgente reconsideração do método de controlo. Deveria ser introduzido um documento contabilístico que fornecesse indicações claras resultantes de uma investigação, como acontece no sistema de licenças em vigor na CE» (37).
70 No entanto, a razão que presidiu à alteração de política parece ter sido que as exportações a partir do Reino Unido podiam ser autorizadas em circunstâncias nas quais as exportações de outros Estados-Membros não o poderiam. A este respeito, um dos argumentos baseou-se no recente acórdão proferido no processo Hedley Lomas (38). Estava em causa nesse processo a recusa do ministério em emitir licenças de exportação de animais vivos para abate para Espanha, por estes últimos serem sujeitos, nos matadouros desse Estado, a um tratamento contrário à Directiva 74/577/CEE do Conselho, de 18 de Novembro de 1974, relativa ao atordoamento dos animais antes do seu abate (39). O Tribunal de Justiça decidiu que o direito comunitário impedia um Estado-Membro de invocar o artigo 36.º do Tratado para justificar uma limitação das exportações de mercadorias para outros Estados-Membros pelo único motivo de, no entender do primeiro Estado, o segundo não respeitar as exigências de uma directiva comunitária de harmonização que prossegue o objectivo que o recurso ao artigo 36.º visa proteger, sem no entanto prever procedimentos de fiscalização da sua aplicação nem sanções em caso de violação. Em especial, o Tribunal de Justiça recordou (40):
«... a ausência, na directiva, de procedimentos de fiscalização e de sanção só tem como consequência obrigar os Estados-Membros, em conformidade com os artigos 5.º, primeiro parágrafo, e 189.º, terceiro parágrafo, do Tratado, a tomarem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do direito comunitário. A este respeito, os Estados-Membros devem ter uma confiança mútua no que se refere aos controlos efectuados no respectivo território...
Neste contexto, um Estado-Membro não pode permitir-se tomar unilateralmente medidas correctivas ou de defesa destinadas a sanar uma eventual violação, por outro Estado-Membro, das normas do direito comunitário...»
71 No entanto, não penso que a questão geral de saber se a alteração de política contestada se justificava tenha que ser resolvida no presente caso. Seja como for, qualquer justificação com base no artigo 11.º está sujeita à observância do princípio da proporcionalidade. Como o Tribunal de Justiça explicou no acórdão Leifer e o., o artigo 11.º «deve ser interpretado de modo a não estender os seus efeitos para além do necessário à protecção dos interesses que se destina a garantir» (41). Esta exigência não está claramente preenchida nas circunstâncias do presente processo. A Centro-Com efectuou as suas transacções com a Sanitas e com a Montefarm antes da alteração de política em questão. Obteve a aprovação do comité de sanções das Nações Unidas para a Jugoslávia e as autorizações de exportação das autoridades italianas antes da referida alteração. Também procedeu à exportação das mercadorias bastante antes de o Treasury adoptar a decisão em causa. Nestas circunstâncias, que não são contestadas e estão implícitas na questão submetida pela Court of Appeal, a recusa em deferir os pedidos de desbloqueamento de fundos para pagamento à Centro-Com não podia, de modo nenhum, servir o objectivo de evitar que as sanções fossem torneadas através do sistema das autorizações de exportação. Se houvesse uma justificação para essa alteração de política, ela limitava-se às exportações feitas após o anúncio da alteração. Só para tais exportações se poderia afirmar que a nova política poderia aumentar a eficácia das sanções através de um combate aos abusos do sistema das autorizações de exportação. No caso de todos os eventos relevantes, incluindo a efectiva exportação e a apresentação dos pedidos de desbloqueamento de fundos, terem tido lugar antes de ser anunciada a alteração de política, o objectivo de uma aplicação eficaz da proibição das exportações não podia ser alcançado através de uma decisão que não autoriza o desbloqueamento de fundos.
72 Consequentemente, no que respeita à primeira questão, concluo que, no contexto do presente processo, a decisão que não autorizou o desbloqueamento de fundos é incompatível com as disposições conjugadas do regulamento de sanções e do regulamento das exportações.
Segunda questão
73 Através da sua segunda questão, a Court of Appeal pretende saber se a resposta à primeira questão é influenciada pelo disposto no artigo 234.º do Tratado. Está em causa o primeiro parágrafo do artigo 234.º, que dispõe:
«As disposições do presente Tratado não prejudicam os direitos e obrigações decorrentes de convenções concluídas antes da entrada em vigor do presente Tratado, entre um ou mais Estados-Membros, por um lado, e um ou mais Estados terceiros, por outro.»
74 É jurisprudência assente (42) que:
«... o artigo 234.º, primeiro parágrafo, do Tratado tem como objectivo precisar, em conformidade com os princípios do direito internacional, que a aplicação do Tratado não prejudica o compromisso do Estado-Membro em causa de respeitar os direitos dos Estados terceiros resultantes de uma convenção anterior, e de cumprir as respectivas obrigações».
75 O Tribunal declarou igualmente que, para determinar se uma norma comunitária pode ser posta em causa por uma convenção internacional anterior, importa examinar se esta impõe ao Estado-Membro em causa obrigações cujo cumprimento pode ainda ser exigido pelos Estados terceiros que são partes na convenção e que, no âmbito de um processo prejudicial, não compete ao Tribunal de Justiça mas ao juiz nacional verificar quais são as obrigações que incumbem, por força de uma convenção internacional anterior, ao Estado-Membro em causa, e traçar os seus limites de forma a determinar em que medida essas obrigações impedem a aplicação das disposições de direito comunitário relevantes (43).
76 O Reino Unido afirma que, no presente caso, isso é exigido pela Carta das Nações Unidas a fim de assegurar uma aplicação eficaz das medidas adoptadas pelo Conselho de Segurança ao abrigo do capítulo VII da Carta, em especial da Resolução 757 (1992). O artigo 25.º da Carta prevê que os membros das Nações Unidas concordam em aceitar e executar as decisões do Conselho de Segurança e o artigo 103.º dispõe que, em caso de conflito entre as obrigações dos membros das Nações Unidas depois da entrada em vigor da Carta e as obrigações resultantes de qualquer outro acordo internacional, prevalecerão as obrigações assumidas em virtude da Carta. No entender do Reino Unido, a sua decisão de alterar a política vigente em matéria de desbloqueamento dos fundos sérvios para o pagamento de exportações autorizadas era exigida pelas referidas disposições, uma vez que se tratava de uma decisão necessária para assegurar a aplicação eficaz da Resolução 757 (1992).
77 A Centro-Com, a Comissão, os Governos italiano e belga afirmam que não existe qualquer conflito entre as disposições relevantes do direito comunitário e Resolução 757 (1992). Assinalam que o regulamento comunitário foi adoptado precisamente com o objectivo de dar execução à resolução e de que ambos têm o mesmo efeito, ou seja, autorizar a exportação de produtos por razões humanitárias. Em meu entender, é difícil descortinar de que modo é que poderia haver um conflito nas circunstâncias muito específicas do presente caso, em que não só a exportação tinha sido autorizada como se tinha realizado antes da adopção das medidas. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, no entanto, compete ao tribunal de reenvio pronunciar-se sobre esta questão, devendo fazê-lo, evidentemente, à luz da interpretação a dar às disposições do direito comunitário relevantes, em especial do regulamento de sanções e do regulamento das exportações.
78 A resposta adequada à segunda questão é que medidas como as que estão em causa no presente caso apenas são compatíveis com o direito comunitário se forem necessárias para os Estados-Membros que as adoptam cumprirem as obrigações que lhes incumbem em relação a Estados não membros, constantes de um acordo concluído antes da entrada em vigor do Tratado ou da adesão desse Estado-Membro.
79 Nestes termos, entendo que o Tribunal de Justiça deveria dar as seguintes respostas às questões prejudiciais submetidas pela Court of Appeal;
«1) As medidas adoptadas por um Estado-Membro que proíbem o desbloqueamento de fundos depositados nesse Estado-Membro, mas pertencentes a uma pessoa residente nas Repúblicas da Sérvia e do Montenegro, são incompatíveis com o Regulamento (CEE) n.º 1432/92 do Conselho, de 1 de Junho de 1992, que proíbe as trocas comerciais entre a Comunidade Económica Europeia e as Repúblicas da Sérvia e do Montenegro, e com o Regulamento (CEE) n.º 2603/69 do Conselho, de 20 de Dezembro de 1969, que estabelece um regime comum aplicável às exportações, em circunstâncias tais que:
a) as medidas em questão apenas autorizam o desbloqueamento de fundos para o pagamento de exportações de mercadorias, autorizadas pelo Regulamento n.º 1432/92, se as exportações forem efectuadas a partir do Estado-Membro que adoptou as medidas e se a autorização de exportação exigida por esse regulamento tiver sido concedida pelas autoridades competentes desse Estado-Membro;
b) o Estado-Membro decidiu que a adopção de tais medidas é necessária ou adequada para a aplicação eficaz da Resolução 757 (1992) do Conselho de Segurança das Nações Unidas;
c) o desbloqueamento de fundos é pedido para pagar a um nacional de outro Estado-Membro mercadorias exportadas a partir desse Estado-Membro com destino às Repúblicas da Sérvia e do Montenegro;
d) as mercadorias foram formalmente reconhecidas como mercadorias com fins estritamente médicos pelo comité de sanções das Nações Unidas, em aplicação da Resolução 757 (1992) do Conselho de Segurança das Nações Unidas, e foram exportadas ao abrigo de uma autorização de exportação prévia, emitida pelas autoridades competentes do Estado-Membro da exportação, ao abrigo do Regulamento n.º 1432/92, e
e) as referidas autorizações foram obtidas, as mercadorias exportadas e os pedidos de desbloqueamento dos fundos apresentados antes da adopção das medidas em causa.
2) As referidas medidas apenas são compatíveis com o direito comunitário se forem necessárias para os Estados-Membros que as adoptam cumprirem as obrigações que lhes incumbem em relação a Estados não membros, constantes de um acordo concluído antes da entrada em vigor do Tratado ou da adesão desse Estado-Membro.»
(1) - V. acórdão de 30 de Julho de 1996, Bosphorus (C-84/95, Colect., p. I-3953); v. processo C-177/95, Ebony Maritime, pendente.
(2) - V. igualmente as conclusões que apresentei em 30 de Abril de 1996 no processo Bosphorus, referido na nota 1.
(3) - V. Scharff, M. P., e Dorosin, J. L.: «Interpreting UN sanctions: the rulings and role of the Yugoslavia Sanctions Committee», Brooklyn Journal of International Law (1993), pp. 771 a 827.
(4) - JO L 151, p. 4 e JO L 205, p. 2, respectivamente. As alterações alargam o leque das exportações autorizadas de modo a incluir equipamentos e produtos destinados a fins humanitários essenciais e, consequentemente, implementando a Resolução 760 (1992) de 18 de Junho de 1992.
(5) - V. primeiro a sexto considerandos.
(6) - V. sétimo considerando.
(7) - V. oitavo e nono considerandos.
(8) - V. décimo considerando.
(9) - JO L 324, p. 25; EE 11 F1 p. 60, com as últimas alterações que lhe foram introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.º 3918/91 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1991 (JO L 372, p. 31).
(10) - Referida no n.º 13.
(11) - Citada no n.º 14.
(12) - V. [1994] 1 CMLR 109.
(13) - Parecer 1/75, de 11 de Novembro de 1975 (Colect., p. 457); acórdãos de 15 de Dezembro de 1976, Donckerwolcke e Schou (41/76, Colect., p. 781, n.º 32); e de 18 de Fevereiro de 1986, Bulk Oil (174/84, Colect., p. 559, n.º 31).
(14) - Parecer 1/78, de 4 de Outubro de 1979 (Recueil, p. 2871, n.º 45).
(15) - Já referido no n.º 4.
(16) - JO L 144, p. 1; EE 02 F8 p. 250.
(17) - Parecer de 15 de Novembro de 1994 (Colect., p. I-5267, n.º 51).
(18) - Acórdão de 10 de Julho de 1984, Campus Oil e o. (72/83, Recueil, p. 2727, n.º 27); v. igualmente os acórdãos de 15 de Dezembro de 1976, Simmenthal (35/76, Colect., p. 747), e de 6 de Outubro de 1983, Delhaize Frères e o. (2/82, 3/82 e 4/82, Recueil, p. 2973).
(19) - V. parecer 1/94, referido na nota 17, n.os 48 a 52, sobre o serviço de transportes
(20) - Acórdão de 4 de Outubro de 1991 (C-367/89, Colect., p. I-4621).
(21) - V. n.os 41 e 58 a 61 das conclusões que apresentei no processo Werner e Leifer e o. (acórdãos de 17 de Outubro de 1995, C-70/94, Colect, p. I-3189, e C-83/94, Colect., p. I-3231).
(22) - V. nota 21, n.os 10 e 11 do acórdão Werner. V. igualmente n.os 10 e 11 do acórdão Leifer e o.
(23) - V. n.º 8, supra.
(24) - Parecer 1/78, referido na nota 14, n.º 45; tese recentemente confirmada no parecer 1/94, referido na nota 17, n.º 31, e no acórdão Werner, referido na nota 21, n.º 9.
(25) - V. os acórdãos Donckerwolcke e Schou e Bulk, ambos referidos na nota 13; acórdão Werner, referido na nota 21, n.º 12; acórdão Leifer, referido na nota 21, n.º 12.
(26) - JO L 345, p. 1; EE 11 F15 p. 176.
(27) - V. n.º 10, supra.
(28) - V., por exemplo, o Regulamento (CEE) n.º 3155/90 do Conselho, de 29 de Outubro de 1990, que amplia e altera o Regulamento (CEE) n.º 2340/90, que impede as trocas comerciais da Comunidade no que diz respeito ao Iraque e ao Kuwait (JO L 304, p. 1), comentado por Kuyper, P. J.: «Trade Sanctions, Security and Human Rights and Commercial policy», in M. Maresceau (ed.), The European Community's Commercial Policy after 1992: The Legal Dimension, Martinus Nijhoff, 1993, pp. 387 a 422, especialmente pp. 395 e 396.
(29) - V. o parecer 1/75, referido na nota 13, p. 1362; parecer 1/94, referido na nota 17, n.os 40 e 41.
(30) - Referido na nota 21.
(31) - Referidos na nota 21, n.os 17 a 23 do acórdão Werner e n.os 18 a 24 do acórdão Leifer e o.
(32) - V. n.º 22 do acórdão Werner e n.º 23 do acórdão Leifer e o.
(33) - V. n.º 31 das conclusões.
(34) - Acórdão de 9 de Fevereiro de 1982 (270/80, Recueil, p. 329).
(35) - V. nomeadamente, Petersmann, E. U.: «Constitutional Principles Governing the EEC's Commercial Policy», in M. Maresceau (ed.), referido na nota 28, pp. 21 a 61, v. pp. 40 e 41.
(36) - Acórdão de 5 de Outubro de 1894, Alemanha/Conselho (C-280/93, Colect., p. I-4973, n.º 78).
(37) - V. decisão da Divisional Court, referida na nota 12, n.º 8.
(38) - Acórdão de 23 de Maio de 1996 (C-5/94, Colect., p. I-2553).
(39) - JO L 316, p. 10; EE 03 F7 p. 258.
(40) - N.os 19 e 20 do acórdão.
(41) - Referido na nota 21, n.º 33.
(42) - Acórdão de 28 de Março de 1995, Evans Medical e Macfarlan Smith (C-324/93, Colect., p. I-563, n.º 27). V. igualmente os acórdãos de 27 de Fevereiro de 1962, Comissão/Itália (10/61, Recueil, p. 1, Colect. 1962-1964, p. 1), e de 2 de Agosto de 1993, Levy (C-158/91, Colect., p. I-4287).
(43) - Acórdão Evans Medical e Macfarlan Smith, já referido, n.os 28 e 29.