61994CJ0051_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-51/94,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Hendrik van Lier, consigliere giuridico, e dalla signora Angela Bardenhewer, membro del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
ricorrente,
contro
Repubblica federale di Germania, rappresentata dai signori Ernst Roeder, Ministerialrat presso il ministero federale dell' Economia, e Bernd Kloke, Regierungsrat presso lo stesso ministero, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto il ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica federale di Germania, prescrivendo che, al fine di essere messi in commercio in Germania, taluni prodotti alimentari contenenti un ingrediente non conforme ai dettami di una ricetta tedesca rechino una denominazione di vendita completata da una dicitura che indica l' impiego della sostanza di cui trattasi, anche se questa figura già nell' elenco degli ingredienti, è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi degli artt. 30 e seguenti del Trattato CE e degli artt. 5, 6 e 16 della direttiva del Consiglio 18 dicembre 1978, 79/112/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l' etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità (GU 1979, L 33, pag. 1),
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta dai signori D.A.O. Edward, presidente di sezione, J.C. Moitinho de Almeida (relatore), C. Gulmann, P. Jann e L. Sevón, giudici,
avvocato generale: F.G. Jacobs
cancelliere: R. Grass
vista la relazione del giudice relatore,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza dell' 11 maggio 1995,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 4 febbraio 1994, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell' art. 169 del Trattato CE, un ricorso tendente a far dichiarare che la Repubblica federale di Germania, prescrivendo che, al fine di essere messi in commercio in Germania, taluni prodotti alimentari contenenti un ingrediente non conforme ai dettami di una ricetta tedesca rechino una denominazione di vendita completata da una dicitura che indica l' impiego della sostanza di cui trattasi, anche se questa figura già nell' elenco degli ingredienti, è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi degli artt. 30 e seguenti del Trattato CE e degli artt. 5, 6 e 16 della direttiva del Consiglio 18 dicembre 1978, 79/112/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l' etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità (GU 1979, L 33, pag. 1; in prosieguo: la "direttiva").
La legislazione tedesca
2 L' art. 17 del Lebensmittel- und Bedarfsgegenstaendegesetz (legge tedesca 15 agosto 1974 sui prodotti alimentari e sui prodotti di consumo corrente, in prosieguo: il "LMBG") dispone:
"(1) E' vietato,
(...)
2. vendere senza etichettatura sufficientemente precisa,
a) (...)
b) prodotti alimentari le cui qualità non corrispondono alla prassi commerciale, quando ciò ne diminuisce in misura non trascurabile il valore, in particolare il valore nutritivo e il gusto, o l' utilizzabilità, oppure
c) prodotti alimentari il cui aspetto può far pensare all' acquirente che le loro qualità siano superiori alle qualità reali;
(...)
5. vendere prodotti alimentari con una denominazione, un' indicazione o una presentazione che induce l' acquirente in errore (...) Il consumatore è in particolare indotto in errore
(...)
b) se denominazioni, indicazioni, presentazioni, rappresentazioni o altre dichiarazioni idonee ad ingannarlo vengono impiegate per indicare la provenienza dei prodotti alimentari, la quantità, il peso, la data di fabbricazione o di confezionamento, la conservabilità o altri elementi determinanti per valutarne la qualità (...)".
3 L' art. 47, n. 1, della stessa legge dispone:
"I prodotti ai sensi di questa legge che non sono conformi alle disposizioni legislative vigenti nella Repubblica federale di Germania in materia di prodotti alimentari non possono essere introdotti all' interno dei territori cui si applica questa legge (...)".
4 La legge 18 dicembre 1992, recante modifica delle disposizioni legislative sui prodotti alimentari, ha introdotto nel LMBG un art. 47 bis, applicabile ai prodotti provenienti dagli altri Stati membri e in vigore dal 1 gennaio 1993. Tale disposizione recita così:
"(1) In deroga all' art. 47, n. 1, prima frase, i prodotti contemplati da questa legge, lecitamente fabbricati e messi in commercio in un altro Stato membro della Comunità europea, o provenienti da un paese terzo e lecitamente messi in commercio in uno Stato membro della Comunità europea, possono essere importati e messi sul mercato nazionale, anche se non sono conformi alle disposizioni legislative relative ai prodotti alimentari in vigore nella Repubblica federale di Germania.
(...)
(4) Se dei prodotti alimentari non sono conformi alle disposizioni della presente legge, ciò deve essere indicato in modo adeguato sull' etichetta, quando ciò sia necessario per la tutela dei consumatori".
Fatto
5 I prodotti alimentari di cui trattasi nel presente procedimento sono, da un lato, la salsa olandese e la salsa bearnese e, dall' altro, taluni prodotti di biscotteria e di pasticceria contenenti un additivo chiamato "E 160 F".
6 Quando la Commissione iniziò il procedimento precontenzioso, le autorità tedesche vietavano, sulla base dell' art. 17, n. 1, punto 5, del LMBG, la messa in commercio della salsa olandese e della salsa bearnese preparate con grassi vegetali, per il motivo che i consumatori erano indotti a ritenere che tali prodotti fossero preparati con uova e burro secondo la ricetta tradizionalmente seguita in Germania.
7 Nel corso del procedimento precontenzioso, la messa in commercio di detti prodotti è divenuta possibile purché sulla relativa etichetta figuri una dicitura aggiuntiva che precisi che essi contengono grassi vegetali.
8 Quanto ai prodotti di biscotteria e di pasticceria contenenti l' additivo "E 160 F" ° che ha un effetto fortemente colorante °, le autorità tedesche, sulla base dell' art. 17, n. 1, punto 2, lett. b) e c), del LMBG, prescrivono parimenti una dicitura aggiuntiva sull' etichetta tale da non far credere al consumatore che il prodotto contenga uova o una quantità di uova maggiore di quella che in realtà contiene.
9 In entrambi i casi tale requisito riguarda sia i prodotti fabbricati in Germania sia quelli importati da altri Stati membri. Né la Commissione né gli Stati membri sono stati informati della normativa di cui trattasi.
10 Con parere motivato 6 agosto 1992, relativo all' additivo "E 160 F", la Commissione ha ritenuto che la Repubblica federale di Germania avesse violato l' art. 30 del Trattato nonché gli artt. 6 e 16 della direttiva. Inoltre, con parere motivato 14 gennaio 1993, relativo alle salse olandese e bearnese, la Commissione ha ritenuto che la Repubblica federale di Germania, prescrivendo tali diciture particolari, avesse violato gli artt. 30 e seguenti del Trattato, nonché l' art. 5 della direttiva.
11 Ai sensi dell' art. 5, n. 1, della direttiva, la denominazione di vendita da impiegarsi è quella che è "prevista dalle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative ad esso applicabili o, in mancanza di essa, il nome consacrato dall' uso dello Stato membro nel quale il prodotto alimentare è venduto al consumatore finale, o una descrizione di esso e, se è necessario, della sua utilizzazione, sufficientemente precisa per consentire all' acquirente di conoscerne la natura effettiva e di distinguerlo dai prodotti con i quali potrebbe essere confuso".
12 L' art. 6 della direttiva sancisce l' obbligo di indicare sull' etichetta dei prodotti l' elenco degli ingredienti. Ai sensi del n. 6, primo comma (in mancanza di disposizioni comunitarie), "(...) le disposizioni nazionali possono prevedere, per taluni prodotti alimentari, che la denominazione di vendita sia accompagnata dall' indicazione di uno o più ingredienti determinati". A norma del secondo comma dello stesso paragrafo, si applica alle eventuali disposizioni nazionali la procedura prevista dall' art. 16.
13 L' art. 16 dispone:
"Qualora sia fatto riferimento al presente articolo, si applica la seguente procedura:
1. se uno Stato membro mantiene le disposizioni nazionali, esso ne informa la Commissione e gli Stati membri entro due anni dalla notifica della presente direttiva;
2. se uno Stato membro ritiene necessario adottare una nuova legislazione, esso comunica alla Commissione e agli altri Stati membri le misure previste, precisandone i motivi. La Commissione consulta gli Stati membri in sede di comitato permanente dei prodotti alimentari, qualora lo ritenga utile o a richiesta di uno Stato membro.
Lo Stato membro può adottare le misure previste soltanto tre mesi dopo tale comunicazione e purché non abbia ricevuto parere contrario dalla Commissione.
In quest' ultimo caso la Commissione, prima della scadenza del termine summenzionato, avvia la procedura prevista dall' articolo 17, affinché venga deciso se le misure previste possano essere applicate, eventualmente mediante opportune modifiche".
Sulla violazione degli artt. 6 e 16 della direttiva
14 La Commissione fa carico alla Repubblica federale di Germania di aver preteso, in taluni casi, un' indicazione completa della denominazione di vendita, senza aver seguito la procedura di informazione prevista dall' art. 16 della direttiva. Così facendo, essa avrebbe violato gli artt. 6 e 16 di quest' ultima.
15 La Repubblica federale di Germania ritiene invece di non aver violato alcuna di tali disposizioni. La procedura di notifica da queste prevista sarebbe applicabile solo alle disposizioni nazionali che prevedono "per taluni prodotti alimentari" che la denominazione di vendita sia accompagnata dall' indicazione di uno o più ingredienti determinati. Tale non sarebbe il caso degli artt. 17 e 47 bis, n. 4, del LMBG, che, come l' art. 2 della direttiva, sanciscono una norma generale di tutela dei consumatori, la cui sfera di applicazione non sarebbe limitata a "taluni prodotti alimentari". Le misure di attuazione di tali disposizioni, adottate dalle autorità in casi specifici, non costituirebbero invece "disposizioni" ai sensi della direttiva.
16 Al riguardo va osservato che solo il parere motivato 6 agosto 1992, relativo all' additivo "E 160 F" ravvisa una violazione degli artt. 6 e 16 della direttiva. Inoltre, il punto 12 del parere fa riferimento "a questa disposizione tedesca", il che va interpretato come riferito solo all' art. 17 del LMBG, la sola disposizione tedesca menzionata in precedenza.
17 Orbene, risulta con evidenza dall' art. 6, n. 6, che le disposizioni comunitarie e nazionali alle quali esso si riferisce devono riguardare "taluni prodotti alimentari" e "uno o più ingredienti". Esso non riguarda quindi disposizioni generali quali gli artt. 17 e 47 del LMBG, anche se, in pratica, l' applicazione di tali norme da parte delle autorità competenti può condurre a prescrivere diciture aggiuntive alla denominazione di vendita sull' etichetta dei prodotti, per indicare l' impiego di uno o più ingredienti.
18 Tenuto conto di quanto precede, va respinto il motivo attinente alla violazione degli artt. 6 e 16 della direttiva.
Sulla violazione dell' art. 30 del Trattato e dell' art. 5 della direttiva
19 La Commissione ritiene che l' obbligo di accompagnare la denominazione di vendita delle merci di cui trattasi con la menzione che la loro composizione non rispetta la ricetta nazionale sia incompatibile con l' art. 5 della direttiva e con gli artt. 30 e seguenti del Trattato CE.
20 Per quanto riguarda l' art. 30, la Commissione sottolinea che la disciplina tedesca priva il prodotto importato di una denominazione di vendita alla quale ha diritto nello Stato membro di produzione e gliene impone un' altra, meno nota e meno apprezzata dal consumatore, cosa che può rendere più difficile il suo smercio in Germania e, pertanto, ostacolare, almeno indirettamente, il commercio fra gli Stati membri.
21 Una restrizione del genere non sarebbe necessaria per raggiungere uno scopo giustificato dal punto di vista del diritto comunitario in particolare quello della tutela dei consumatori, invocato dalla convenuta.
22 Il governo tedesco sostiene invece che, anche se i requisiti criticati costituiscono ostacoli per la libera circolazione delle merci, questi ostacoli sono giustificati, da un lato, dalla necessità di tutelare i consumatori e, dall' altro, da quella di assicurare la lealtà dei negozi commerciali.
23 Per quanto riguarda il primo scopo, il governo tedesco deduce che i prodotti alimentari sono spesso comprati senza che il consumatore esamini accuratamente il prodotto, in quanto la sua scelta sarebbe determinata da "criteri di riferimento", quali la denominazione di vendita e le informazioni supplementari che l' accompagnano.
24 Pertanto, se non fosse prescritta la dicitura controversa per le salse olandese e bearnese, il consumatore potrebbe essere indotto a comprare questi prodotti credendo che siano fabbricati secondo la ricetta tedesca, ossia con uova e burro, mentre sono stati impiegati grassi vegetali.
25 Ciò varrebbe anche per l' aggiunta dell' additivo o colorante "E 160 F" nei prodotti di biscotteria e di pasticceria. In tal caso, l' aggiunta di un' indicazione specifica alla denominazione di vendita sarebbe indispensabile perché la colorazione giallo vivo del prodotto finito sarebbe ingannevole per il consumatore, lasciandogli credere che il prodotto contenga una forte concentrazione di tuorlo d' uovo.
26 La Repubblica federale di Germania aggiunge che, per taluni prodotti, lo stesso legislatore comunitario ha previsto l' obbligo di far figurare indicazioni specifiche accanto alla denominazione di vendita e che, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, i requisiti specifici posti in proposito dal diritto tedesco non si risolvono in una denigrazione dei prodotti in questione. Essi avrebbero solo lo scopo di attirare l' attenzione dei consumatori tedeschi sulla presenza di ingredienti che essi non si aspettano.
27 Quanto alla necessità di garantire la lealtà di negozi commerciali, il governo tedesco sostiene che, i fabbricanti dei prodotti importati possono beneficiare di notevoli vantaggi in materia di concorrenza grazie all' impiego di ingredienti come i grassi vegetali, che costano meno delle uova e del burro, vantaggi inammissibili se i consumatori non notano sufficientemente la differenza tra i diversi metodi di produzione.
28 Tale argomentazione non può essere accolta.
29 Secondo una costante giurisprudenza, costituiscono misure di effetto equivalente, vietate dall' art. 30 del Trattato, gli ostacoli alla libera circolazione delle merci derivanti, in assenza di armonizzazione delle legislazioni, dall' assoggettamento delle merci provenienti da altri Stati membri, in cui siano legalmente fabbricate e messe in commercio, a norme che dettino requisiti ai quali le merci stesse devono rispondere (come quelli riguardanti la denominazione, la forma, le dimensioni, il peso, la composizione, la presentazione, l' etichettatura o il confezionamento), anche qualora tali norme siano indistintamente applicabili a tutti i prodotti, laddove tale assoggettamento non risulti giustificato da finalità di interesse generale tali da prevalere sulle esigenze della libera circolazione delle merci (v. sentenza 24 novembre 1993, cause riunite C-267/91 e C-268/91, Keck e Mithouard, Racc. pag. I-6097, punto 15).
30 Nel caso di specie i requisiti controversi, indistintamente applicabili ai prodotti nazionali e ai prodotti importati, riguardano l' etichettatura e il confezionamento dei prodotti considerati. Di conseguenza, se non possono essere giustificati conformemente alla citata giurisprudenza, essi costituiscono misure di effetto equivalente vietate dall' art. 30 del Trattato CE.
31 A tal proposito, si deve rilevare che, in mancanza, come nel caso di specie, di armonizzazione comunitaria, provvedimenti nazionali necessari per garantire la corretta denominazione dei prodotti, che eviti qualsiasi confusione nella mente del consumatore e che garantisca la lealtà delle operazioni commerciali, non sono in contrasto con gli artt. 30 e seguenti del Trattato (v., in particolare, sentenza 23 febbraio 1988, causa 216/84, Commissione/Francia, Racc. pag. 793, punto 11).
32 Pertanto, occorre prima accertare se i requisiti di cui trattasi siano necessari per garantire la corretta informazione dei consumatori, come sostiene il governo convenuto.
33 Invero, non si può escludere che, in taluni casi, per evitare qualsiasi confusione nella mente del consumatore, sia necessario prescrivere un' indicazione che integri la denominazione di vendita. Un requisito del genere, previsto peraltro dall' art. 6, n. 6, della direttiva, non è tuttavia giustificato nel caso di specie.
34 Infatti, come osservato dall' avvocato generale nel paragrafo 39 delle sue conclusioni, bisogna ammettere che i consumatori che decidono l' acquisto in base alla composizione dei prodotti in questione leggono prima l' elenco degli ingredienti obbligatoriamente menzionati a norma dell' art. 6 della direttiva. Anche se i consumatori, in taluni casi, possono essere indotti in errore, tale rischio rimane minimo e non può quindi giustificare l' ostacolo creato, per la libera circolazione delle merci, dai requisiti controversi.
35 Occorre poi valutare se le misure controverse siano giustificate dalla necessità di garantire la lealtà dei negozi commerciali, che, secondo una costante giurisprudenza, può anch' essa giustificare ostacoli alla libera circolazione delle merci (v., in particolare, sentenza 26 novembre 1985, causa 182/84, Miro, Racc. pag. 3731).
36 Contrariamente a quanto afferma il governo tedesco, non può ritenersi inammissibile, per il motivo che i consumatori non distinguono sufficientemente tra diversi metodi di produzione, il vantaggio commerciale che taluni produttori potrebbero ottenere dall' impiego di prodotti meno costosi. Come è stato rilevato sopra, l' elenco degli ingredienti che deve figurare sull' etichetta, a norma dell' art. 6 della direttiva, garantisce sufficientemente l' informazione dei consumatori attenti alla composizione del prodotto; in ogni caso, come l' avvocato generale ha sottolineato nel paragrafo 40 delle sue conclusioni, i produttori sono liberi di attirare l' attenzione di questi consumatori sull' impiego di prodotti tradizionali.
37 Da quanto precede deriva che i requisiti controversi non sono necessari per garantire la tutela dei consumatori e la lealtà dei negozi commerciali e che essi sono pertanto incompatibili con l' art. 30 del Trattato.
38 Quanto all' art. 5, n. 1, citato, la Commissione, tenuto conto dell' insieme della direttiva, ritiene che esso non autorizzi gli Stati membri a fare inserire nelle denominazioni di vendita indicazioni che trascendono l' obiettivo di una corretta informazione del consumatore, impedendo così lo smercio di prodotti nazionali o importati i quali, come i prodotti considerati, non sono essenzialmente diversi dai prodotti generalmente noti nella Comunità con questa stessa denominazione.
39 Da parte sua, il governo federale assume che la detta disposizione autorizza il legislatore nazionale a tener conto del modo in cui una denominazione di vendita è prevalentemente percepita nel suo Stato, in modo da garantire la corretta informazione dei consumatori sulla natura e sulla composizione effettiva dei prodotti considerati.
40 Al riguardo basta osservare che il requisito, posto dall' art. 5, n. 1, della direttiva, di indicazioni integrative della denominazione che garantiscano l' informazione dei consumatori risulta altresì dall' art. 30 del Trattato e che pertanto tale censura non è autonoma.
41 Si deve concludere che la Repubblica federale di Germania, prescrivendo che, per essere messi in commercio in Germania, la salsa bearnese e la salsa olandese prodotte con grassi vegetali nonché taluni prodotti di pasticceria contenenti l' additivo "E 160 F" rechino una denominazione di vendita contenente una dicitura aggiuntiva che indica l' impiego della sostanza di cui trattasi, anche se questa figura già nell' elenco degli ingredienti di cui all' art. 6 della direttiva, è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi dell' art. 30 del Trattato.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
42 A norma dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura la parte soccombente è condannata alle spese. La Repubblica federale di Germania è rimasta essenzialmente soccombente e va pertanto condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La Repubblica federale di Germania, prescrivendo che, al fine di essere messi in commercio in Germania, la salsa bearnese e la salsa olandese prodotte con grassi vegetali nonché taluni prodotti di pasticceria contenenti l' additivo "E 160 F" rechino una denominazione di vendita contenente una dicitura aggiuntiva che indica l' impiego della sostanza di cui trattasi, anche se questa figura già nell' elenco degli ingredienti di cui all' art. 6 della direttiva del Consiglio 18 dicembre 1978, 79/112/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l' etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità, è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi dell' art. 30 del Trattato CE.
2) Il ricorso è respinto per il resto.
3) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.