62014CJ0081_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C‑81/14,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Raad van State (Nizozemska) z odločbo z dne 12. februarja 2014, ki je prispela na Sodišče 17. februarja 2014, v postopku
Nannoka Vulcanus Industries BV
proti
College van gedeputeerde staten van Gelderland,
SODIŠČE (peti senat),
v sestavi T. von Danwitz, predsednik senata, C. Vajda, A. Rosas (poročevalec), E. Juhász in D. Šváby, sodniki,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodna tajnica: M. Ferreira, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 26. februarja 2015,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Nannoka Vulcanus Industries BV M. Baneke, odvetnik,
– za nizozemsko vlado M. Bulterman, B. Koopman in C. Schillemans, agentke,
– za Evropsko komisijo E. Manhaeve in S. Petrova, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 12. marca 2015
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Priloge II B k Direktivi Sveta 1999/13/ES z dne 11. marca 1999 o omejevanju emisij hlapnih organskih spojin zaradi uporabe organskih topil v nekaterih dejavnostih in obratih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 4, str. 118).
2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Nannoka Vulcanus Industries BV (v nadaljevanju: Nannoka) in College van gedeputeerde staten van Gelderland (vlada province Gelderland, v nadaljevanju: College) glede odredbe, skupaj z nalogom za plačilo odškodnine, ki jo je zadnjenavedena izdala družbi Nannoka zaradi kršitve nizozemskih določb za prenos Direktive 1999/13.
Pravni okvir
Pravo Unije
3. V uvodnih izjavah od 5 do 9 Direktive 1999/13 je navedeno:
„(5) ker zaradi značilnosti organskih topil njihova uporaba v nekaterih dejavnostih in obratih povečuje emisije organskih spojin v zrak, ki lahko škodujejo zdravju ljudi, in/ali prispeva k lokalnemu in čezmejnemu nastajanju fotokemijskih oksidantov v mejni plasti troposfere, ki poškodujejo naravne vire, izredno pomembne za okolje in gospodarstvo, ter v nekaterih okoliščinah izpostavljenosti škodljivo učinkuje na zdravje ljudi;
(6) ker je pogosto pojavljanje visokih koncentracij troposferskega ozona v zadnjih letih sprožilo splošno skrb glede vpliva na zdravje ljudi in okolje;
(7) ker je zatorej treba ukrepati preventivno, da se zavaruje zdravje ljudi in okolje pred posledicami posebno škodljivih emisij, nastalih pri uporabi organskih topil, ter da se državljanom zagotovi pravica do čistega in zdravega okolja;
(8) ker se emisijam organskih spojin lahko izognemo ali jih zmanjšamo pri mnogih dejavnostih in v mnogih obratih, saj so potencialno manj škodljivi nadomestki že dostopni ali pa bodo dostopni v naslednjih letih; ker naj bi se sprejeli drugi tehnični ukrepi za zmanjšanje emisij v okolje, kolikor je to ekonomsko in tehnično izvedljivo, če ni na voljo ustreznih nadomestkov;
(9) ker naj bi se zmanjšale uporaba organskih topil in emisije organskih spojin, katerih učinki na zdravje ljudi so najresnejši, kolikor je to tehnično izvedljivo“.
4. V uvodnih izjavah 14 in 15 navedene direktive je navedeno:
„(14)	ker visoka raven varstva okolja zahteva določanje in doseganje mejnih vrednosti emisij organskih spojin in ustreznih obratovalnih pogojev, skladno z načelom najboljših razpoložljivih postopkov, za nekatere obrate in dejavnosti, ki uporabljajo organska topila v Skupnosti;
(15) ker lahko države članice v nekaterih primerih oprostijo upravljavce upoštevanja mejnih vrednosti emisij, ker drugi ukrepi, kakršna je uporaba izdelkov ali postopkov z malo ali brez topil, zagotavljajo nadomestne načine doseganja enakovrednega zmanjšanja emisij“.
5. Člen 1 Direktive 1999/13 določa, da je namen te direktive preprečiti ali zmanjšati neposredne in posredne učinke emisij hlapnih organskih spojin v okolje, predvsem v zrak, in možno tveganje za zdravje ljudi z ukrepi in postopki, ki se izvajajo pri dejavnostih iz Priloge I k tej direktivi, če njihova poraba topil presega pragove iz Priloge II A k tej direktivi.
6. Člen 2, točka 1, navedene direktive določa, da „obrat“ v tej direktivi pomeni nepremično tehnično enoto, v kateri se izvaja ena ali več dejavnosti, ki spadajo na področje, opredeljeno v členu 1 te direktive, in kakršne koli druge neposredno povezane dejavnosti, ki so tehnično vezane na dejavnosti, izvedene na lokaciji, in bi lahko vplivale na emisije.
7. Člen 3 Direktive 1999/13 določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da zagotovijo:
1. skladnost vseh novih obratov s členi 5, 8 in 9;
[…]“
8. Člen 4 navedene direktive določa:
„Brez poseganja v Direktivo [Sveta 96/61/ES z dne 24. septembra 1996 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 3, str. 80)] države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev:
1. da so obstoječi obrati skladni s členi 5, 8 in 9 najpozneje do 31. oktobra 2007;
[…]
3. da obrati, ki bodo dobili dovoljenje ali se bodo registrirali in uporabljajo program zmanjševanja emisij iz Priloge II B, o tem uradno obvestijo pristojne organe najpozneje do 31. oktobra 2005;
[…]“
9. Člen 5(2) Direktive 1999/13 določa:
„Vsi obrati upoštevajo:
(a) mejne vrednosti emisij v odpadnih plinih in vrednosti nezajetih emisij ali mejne vrednosti skupnih emisij in druge zahteve, določene v Prilogi II A;
ali
(b) zahteve programa zmanjševanja emisij, določenega v Prilogi II B.“
10. Člen 9(1) Direktive 1999/13/ES določa:
„Pristojnemu organu se prepričljivo dokaže usklajenost:
[…]
– z zahtevami programa zmanjševanja emisij iz Priloge II B,
[…]“
11. Člen 15(1), prvi pododstavek, Direktive 1999/13 določa:
„Države članice sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, najpozneje do 1. aprila 2001. O tem takoj obvestijo Komisijo.“
12. Priloga II B k Direktivi 1999/13, naslovljena „Program zmanjševanja emisij“, določa:
„1. Načela
Namen programa zmanjševanja emisij je omogočiti upravljavcu, da zmanjša emisije na druge načine, kakor bi jih zmanjšal z uporabo mejnih emisijskih vrednosti. Upravljavec lahko v ta namen uporabi kakršen koli program zmanjševanja emisij, pripravljen posebej za njegov obrat, pod pogojem, da se doseže enakovredno zmanjšanje emisij. Države članice skladno s členom 11 poročajo Komisiji o napredku pri doseganju enakega zmanjšanja emisij, vključno z izkušnjami pri izvajanju programa zmanjševanja emisij.
2. Praksa
Pri nanašanju premaznih sredstev, lakov, lepila ali črnila se lahko uporabi spodaj navedeni program. Če je spodaj navedena metoda neprimerna, lahko pristojni organ dovoli upravljavcu, da izvede kakršen koli nadomestni program izjem, za katerega se prepriča, da izpolnjuje tu navedena načela. Pri oblikovanju programa se upoštevajo naslednje točke:
(i) če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo, je treba upravljavcu [odobriti podaljšanje roka] za izvedbo načrtov [programov] za zmanjševanje emisij.
(ii) referenčna točka za zmanjševanje emisij bi morala biti čim bliže emisijam, ki bi nastale, če se ne bi izvajali nikakršni ukrepi za zmanjševanje emisij.
Naslednji program se uporablja za obrate, za katere je mogoče oceniti stalen delež trdnih snovi v izdelku in ga uporabiti za določitev referenčne točke za zmanjševanje emisij:
(i) upravljavec predloži načrt [program] za zmanjševanje emisij, ki vključuje predvsem zmanjšanje povprečnega deleža topila v celotnem vnosu in/ali večjo učinkovitost pri uporabi trdnih snovi za zmanjšanje skupne emisije iz obrata na določeni odstotek referenčnih letnih emisij, to je do ‚ciljne emisije‘. To mora storiti v naslednjem časovnem okviru:
>lt>4
(ii) Referenčna letna emisija se izračuna na naslednji način:
(a) Določi se skupna masa trdnih snovi v količini premaznega sredstva in/ali črnila, laka ali lepila, porabljenega v enem letu. ‚Trdne snovi‘ so vse snovi v premaznih sredstvih, črnilu, lakih in lepilih, ki se strdijo, ko izhlapi voda ali hlapne organske spojine.
[…]“
13. Direktiva 1999/13 je bila učinkom od 7. januarja 2014 razveljavljena z Direktivo 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja) (prenovitev) (UL L 334, str. 17).
14. Iz uvodne izjave 1 Direktive 2010/75 je razvidno, da je bil namen te direktive prenovitev sedmih direktiv, med katerimi je bila Direktiva 1999/13.
15. Člen 59(1), prvi pododstavek, Direktive 2010/75 določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da zagotovijo, da vsak obrat izpolnjuje eno izmed naslednjih zahtev:
(a) emisije hlapnih organskih spojin iz obratov ne presegajo mejnih vrednosti emisij v odpadnih plinih in mejnih vrednosti nezajetih emisij ali mejnih vrednosti skupnih emisij, izpolnjene pa so tudi druge zahteve, določene v delih 2 in 3 Priloge VII;
(b) zahteve programa zmanjševanja emisij, določenega v delu 5 Priloge VII pod pogojem, da se doseže enakovredno zmanjšanje emisij glede na tisto, ki se doseže z uporabo mejnih vrednosti emisij iz točke (a).“
16. Člen 80(1) Direktive 2010/75/ES določa:
„Države članice uveljavijo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s […] točko 1 dela 5 […] Priloge VII […] do 7. januarja 2013.
Države članice te predpise uporabljajo od navedenega enakega datuma.
[…]“
17. Člen 81(1) navedene direktive določa:
„Direktive […] 1999/13/ES […] se razveljavijo z učinkom od 7. januarja 2014, brez poseganja v obveznosti držav članic glede rokov za prenos v nacionalno pravo in začetka uporabe direktiv iz dela B Priloge IX.“
18. Del 5, naslovljen „Program zmanjševanja emisij“, Priloge VII k Direktivi 2010/75, naslovljene „Tehnične določbe za obrate in dejavnosti, pri katerih se uporabljajo organska topila“, določa:
„1. Upravljavec lahko uporabi kateri koli program zmanjševanja emisij, posebej namenjen temu obratu.
2. Pri nanašanju premaznih sredstev, lakov, lepila ali črnila se lahko uporabi spodaj navedeni program. Če je spodaj navedena metoda neprimerna, lahko pristojni organ dovoli upravljavcu, da izvede kakršen koli nadomestni program s katerim bodo dosežena zmanjšanja emisij, enakovredna tistim, ki bi se dosegla ob uporabi mejnih vrednosti emisij iz delov 2 in 3. Pri oblikovanju programa se upoštevajo naslednje točke:
(a) če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo, je treba upravljavcu [odobriti podaljšanje roka] za izvedbo njegovih načrtov [programov] za zmanjševanje emisij.
(b) referenčna točka za zmanjševanje emisij bi morala biti čim bliže emisijam, ki bi nastale, če se ne bi izvajali nikakršni ukrepi za zmanjševanje emisij.
3. Naslednji program se uporablja za obrate, za katere je mogoče oceniti stalen delež trdnih snovi v izdelku:
(a) Referenčna letna emisija se izračuna na naslednji način:
(i) Določi se skupna masa trdnih snovi v količini premaznega sredstva in/ali črnila, laka ali lepila, porabljenega v enem letu. Trdne snovi so vse snovi v premaznih sredstvih, črnilu, lakih in lepilih, ki se strdijo, ko izhlapi voda ali hlapne organske spojine.
(ii) Referenčne letne emisije se izračunajo tako, da se masa, določena v točki (i), pomnoži z ustreznim faktorjem iz spodnje tabele. Pristojni organi lahko te faktorje glede na posamezne obrate prilagodijo, da se upošteva dokazano večja učinkovitost pri uporabi trdnih snovi.
[…]“
Nizozemsko pravo
19. Iz predložitvene odločbe je razvidno, da sta bila člena 4(1) in 5(2) Direktive 1999/13 v nizozemsko pravo prenesena s členoma 3(1) in 5(a) uredbe o topilih o prenosu Direktive 1999/13 (Oplosmiddelenbesluit omzetting EG-VOS-richtlijn milieubeheer, Stb. 2001, št. 161, v nadaljevanju: uredba „topila“).
20. Ti določbi uredbe „topila“ zadevnim podjetjem nalagajo, da sprejmejo ukrepe, ki so potrebni za to, da bi bili njihovi obrati najpozneje do 31. oktobra 2007 skladni z mejnimi vrednostmi emisij iz Priloge II A k tej uredbi ali z zahtevami iz programa zmanjševanja emisij hlapnih organskih spojin (v nadaljevanju: program zmanjševanja emisij), podrobneje opisanega v Prilogi II B k navedeni uredbi. Vsebina zadnjenavedene priloge je enaka vsebini Priloge II B k Direktivi 1999/13.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
21. Družba Nannoka upravlja obrat za postopke lakiranja in premazovanja.
22. College je z odločbo z dne 7. oktobra 2010 družbi Nannoka izdala odredbo, skupaj z nalogom za plačilo odškodnine, zaradi kršitve določb člena 3(1) v povezavi s členom 5(a) uredbe „topila“.
23. College je z odločbo z dne 13. julija 2011 zavrnil upravno pritožbo, ki jo je zoper njeno odločbo z dne 7. oktobra 2010 vložila družba Nannoka.
24. Rechtbank Arnhem (sodišče v Arnhemu, Nizozemska) je s sodbo z dne 3. maja 2012 zavrnilo tožbo, ki jo je zoper odločbo College z dne 13. julija 2011 vložila družba Nannoka.
25. Družba Nannoka je zoper to sodbo vložila pritožbo pri Raad van State (vrhovno upravno sodišče).
26. Predložitveno sodišče navaja, da okoliščina, da je bila odločba College z dne 7. oktobra 2010 odpravljena 7. marca 2013, ne pomeni, da družba Nannoka ni več zainteresirana za vsebinsko presojo zadeve v postopku v glavni stvari v fazi pritožbe. Ta družba je namreč prepričljivo navedla, da je zaradi odpravljene odločbe utrpela škodo s tem, da je morala del svojih dejavnosti prenesti na drugo družbo.
27. Predložitveno sodišče meni, da ni sporno, da družba Nannoka na dan 31. oktobra 2007 ni bila skladna z mejnimi vrednostmi emisij iz Priloge II A k uredbi „topila“.
28. Vendar je družba Nannoka pred predložitvenim sodiščem zatrjevala, da je izpolnjevala zahteve programa zmanjševanja emisij, opisanega v Prilogi II B k navedeni uredbi, ker meni, da ji ta priloga omogoča, da se za izvedbo njenega programa zmanjševanja emisij odobri podaljšanje roka tudi dlje kot do 31. oktobra 2007.
29. Družba Nannoka namreč meni, da Priloga II B k Direktivi 1999/13 določa, da je treba upravljavcu odobri podaljšanje roka za izvedbo programa zmanjševanja emisij, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo. Družba Nannoka meni, da gre pri zadevi v glavni stvari za tak primer.
30. V postopku pred predložitvenim sodiščem med strankama ni sporno, da je družba Nannoka z dopisom z dne 27. oktobra 2005 pristojne nacionalne organe obvestila, da namerava uporabiti program zmanjševanja emisij. Poleg tega ni sporno, da je družba Nannoka pripravila tak program zmanjševanja emisij. Predložitveno sodišče meni, da ta program zmanjševanja emisij ne vodi k temu, da bi bila „ciljna emisija“, določena v Prilogi II B, točka 2, drugi pododstavek, k Direktivi 1999/13, dosežena do 31. oktobra 2007.
31. Predložitveno sodišče meni, da Priloga II B k Direktivi 1999/13 ne določa sprejetja programa zmanjševanja emisij, ki bi moral biti skladen z enotnim modelom, ampak načela, navodila in zahteve, ki jih mora v skladu s členom 5(2) te direktive upravljavec spoštovati, ko pripravlja svoj program zmanjševanja emisij.
32. Na podlagi Priloge II B k Direktivi 1999/13 pa naj ne bi bilo mogoče natančno določiti niti položajev, v katerih bi bilo mogoče podaljšanje roka, ki ga določa, zakonito odobriti, niti trajanja, v katerem bi bilo tako podaljšanje roka mogoče.
33. Predložitveno sodišče poudarja, da ta priloga za obrate, za katere je mogoče oceniti stalen delež trdnih snovi v izdelku in ga uporabiti za določitev referenčne točke za zmanjševanje emisij, določa uporabo posebnega programa zmanjševanja emisij (v nadaljevanju: standardni program). Ta priloga naj bi v nadaljevanju vsebovala časovni okvir za določitev t. i. ciljnih emisij in način izračuna za določitev teh emisij.
34. V postopku v glavni stvari nič ne kaže na to, da obrati družbe Nannoka ne bi izpolnjevali pogojev, pod katerimi je treba uporabiti ta standardni program. V primerih, v katerih je treba uporabiti navedeni standardni program ureditev, naj odstopanja od časovnega okvira, določenega v Prilogi II B k Direktivi 1999/13, ne bi bila dopustna. Ker je morala biti v skladu z zadnjenavedenim ciljna emisija dosežena najpozneje do 31. oktobra 2007 in je jasno, da program zmanjševanja emisij družbe Nannoka ni bil primeren za dosego takega rezultata, predložitveno sodišče dvomi, ali program zmanjševanja emisij družbe Nannoka izpolnjuje zahteve iz Priloge II B k Direktivi 1999/13.
35. Vendar se predložitveno sodišče ob upoštevanju dejstva, da je v navedeni prilogi navedeno, da je treba upoštevati, da je treba upravljavcu odobriti podaljšanje roka za izvedbo programa zmanjševanja emisij, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo, sprašuje, ali je, čeprav je treba uporabiti standardni program, vendarle mogoče odstopiti od časovnega okvira tega programa.
36. Predložitveno sodišče tako opozarja na dve mogoči razlagi Priloge II B k Direktivi 1999/13. V skladu s prvo razlago naj bi bilo mogoče podaljšanje roka odobriti le, če standardni program ne ustreza zadevnemu primeru in se zato pripravi drugačen program zmanjševanja emisij. V skladu z drugo razlago je mogoče z odstopanjem od časovnega okvira, določenega s standardnim programom, rok podaljšati, čeprav se uporabi ta program.
37. Če bi Sodišče podalo drugo razlago, se predložitveno sodišče sprašuje tudi o pogojih, ki se zahtevajo za to, da se upravljavcu lahko podaljša rok, in o trajanju tega podaljšanja. Priloga II B k Direktivi 1999/13 naj namreč ne bi natančno določala, na primer, ali se za podaljšanje roka zahteva dovoljenje pristojnih organov ali pa je to mogoče po samem zakonu. V tej prilogi naj tudi ne bi bilo navedeno, kako konkreten mora biti razvoj nadomestkov, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, oziroma v kateri fazi mora biti ta razvoj, da nastane pravica do podaljšanja roka. Prav tako naj ne bi bila navedena merila, na podlagi katerih je treba določiti trajanje podaljšanja roka.
38. Raad van State je v teh okoliščinah prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali iz Priloge II B k Direktivi [1999/13] izhaja, da je treba upravljavcu obratov, za katere je mogoče oceniti stalen delež trdnih snovi v izdelku in ga uporabiti za določitev referenčne točke za zmanjševanje emisij, ne glede na časovni okvir, določen v tej prilogi, podaljšati rok za izvedbo programov zmanjševanja emisij, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo?
[Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen:]
2. Ali je za priznanje podaljšanja roka za izvedbo programa zmanjševanja emisij v smislu Priloge II B k Direktivi [1999/13] potrebno določeno dejanje upravljavca zadevnega obrata ali dovoljenje pristojnih organov?
3. Na podlagi katerih meril se določi obseg podaljšanja roka v smislu Priloge II B k Direktivi [1999/13]?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
39. Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je treba Prilogo II B k Direktivi 1999/13 razlagati tako, da je mogoče upravljavcu „obrata“ v smislu člena 2, točka 1, navedene direktive odobriti podaljšanje roka, ki je določeno v točki 2, prvi pododstavek, (i), te priloge, za izvedbo njegovega programa zmanjševanja emisij, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo, čeprav je mogoče za ta obrat oceniti stalen delež trdnih snovi v izdelku in ta delež uporabiti za določitev referenčne točke za zmanjševanje emisij.
40. V skladu s členom 5(2) Direktive 1999/13 morajo bit vsi obrati, na katere se nanaša ta direktiva, skladni bodisi z mejnimi vrednostmi emisij hlapnih organskih spojin, določenimi v Prilogi II A k navedeni direktivi, bodisi z zahtevami programa zmanjševanja emisij, določenega v Prilogi II B k tej direktivi.
41. V skladu s Prilogo II B, točka 1, k tej direktivi je namen programa zmanjševanja emisij upravljavcu omogočiti, da zmanjša emisije na druge načine, kakor bi jih zmanjšal z uporabo teh mejnih emisijskih vrednosti. Kot je navedla generalna pravobranilka v točki 14 sklepnih predlogov, program zmanjševanja emisij temelji na uporabi nadomestkov in postopkov z nizko emisijo.
42. Iz Priloge II B, točka 2, prvi pododstavek, k Direktivi 1999/13 je razvidno, da se lahko pri nanašanju premaznih sredstev, lakov, lepila ali črnila uporabi določen program, opisan v točki 2, drugi pododstavek, te priloge, in sicer standardni program. V skladu z zadnjenavedeno določbo se ta program uporablja za obrate, za katere je mogoče oceniti stalen delež trdnih snovi v izdelku in ga uporabiti za določitev referenčne točke za zmanjševanje emisij. Točka 2, prvi pododstavek, navedene priloge določa, da lahko pristojni organ, če ta metoda ni primerna, upravljavcu dovoli, da izvede kakršen koli nadomestni program izjem, za katerega se prepriča, da izpolnjuje načela, določena v točki 1 te priloge.
43. V postopku v glavni stvari je iz predložitvene odločbe razvidno, da nič ne omogoča ugotovitve, da obrati družbe Nannoka ne izpolnjujejo pogojev, pod katerimi je treba uporabiti standardni program.
44. Ker Priloga II B, točka 2, prvi pododstavek, (i), k Direktivi 1999/13 določa, da je treba zadevnemu upravljavcu odobriti podaljšanje roka za izvedbo njegovega programa zmanjševanja emisij, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo, je treba ugotoviti, ali je mogoče to podaljšanje odobriti ne glede na to, kateri program zmanjševanja emisij se uporablja za obrat tega upravljavca, oziroma glede na to, ali je to podaljšanje mogoče le, če se uporablja drug program zmanjševanja, in ne standardni program.
45. V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da na podlagi besedila navedene priloge ni mogoče podati jasnega odgovora na to vprašanje.
46. Čeprav se zdi, da besedilo Priloge II B, točka 2, prvi pododstavek, (i), k Direktivi 1999/13 kaže na to, da je treba upravljavcu odobriti podaljšanje roka za izvedbo njegovega programa zmanjševanja emisij, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo, na podlagi zaporedja treh stavkov tega prvega pododstavka navedene točke 2 ni mogoče ugotoviti, ali je treba podaljšanje roka odobriti tudi v posebnem primeru, ko ta upravljavec uporabi standardni program.
47. Ugotoviti je namreč treba, da čeprav se zdi, da se v francoski različici Direktive 1999/13 izraz „[à] cet effet“, s katerim se začne tretji stavek točke 2 Priloge II B k Direktivi 1999/13, na prvi pogled sklicuje le na domnevo, ki je navedena v prejšnjem stavku te točke, da se izvede „toute autre méthode [que le schéma standard]“, se zdi, da ob upoštevanju drugih jezikovnih različic Direktive 1999/13, kot so nemška, angleška in nizozemska, ki ne vsebujejo izraza, ki bi bil enakovreden izrazu „[à] cet effet“, te razlage ni mogoče nedvoumno potrditi. V teh različicah bi bilo tako mogoče tretji stavek razlagati splošno, kot da se nanaša na kateri koli program zmanjševanja emisij, vključno s standardnim programom.
48. Nizozemska vlada v zvezi s tem zatrjuje, da ne glede na to, kakšen je program zmanjševanja emisij, ki ga uporabi zadevni upravljavec, zadnjenavedenemu podaljšanja roka ni mogoče odobriti dlje kot do 31. oktobra 2007, to je do dne, ko morajo emisije obstoječih obratov v skladu s členom 4, točka 1, Direktive 1999/13 in Priloge II B, točka 2, drugi pododstavek, (i), k tej direktivi izpolnjevati zahteve iz člena 5 te direktive, in sicer pragove iz njene Priloge II A ali program zmanjševanja emisij, opisanega v njeni Prilogi II B.
49. Vendar tega stališča ni mogoče sprejeti.
50. Možnost, ki je izrecno določena v Prilogi II B, točka 2, prvi pododstavek, (i), k Direktivi 1999/13, da se upravljavcu odobri podaljšanje roka za izvedbo njegovega programa zmanjševanja emisij, namreč nujno pomeni, da je mogoče podaljšati vse roke iz te direktive, med drugim rok, ki se glede obstoječih obratov izteče 31. oktobra 2007. Kot je navedla generalna pravobranilka v točki 22 sklepnih predlogov, naj bi stališče nizozemske vlade Prilogi II B, točka 2, prvi pododstavek, (i), k navedeni direktivi odvzelo značilnosti predpisa in bi to določbo zmanjšalo na golo pojasnilo računanja zadevnega roka.
51. Poleg tega je treba spomniti, da je zakonodajalec Unije leta 2010 ob sprejetju Direktive 2010/75 v Prilogi VII, del 5, točka 2, (a), k tej direktivi z enakimi izrazi, kot so izrazi iz Priloge II B, točka 2, prvi pododstavek, (i), k Direktivi 1999/13, ponovil možnost podaljšanja roka upravljavcu za uporabo programa zmanjševanja emisij. Torej, kot je navedla generalna pravobranilka v točki 32 sklepnih predlogov, ni iz ničesar razvidno, da bi bilo treba zadevno določbo Direktive 1999/13 pri vključitvi v Direktivo 2010/75 spremeniti. Zakonodajalec je torej izhajal iz načela, da je mogoče podaljšanje roka predvideti tudi po 31. oktobru 2007.
52. Komisija zatrjuje, da Priloga II B, točka 2, drugi pododstavek, k Direktivi 1999/13 zajema posebno ureditev za obrate, v katerih se uporabljajo izdelki s stalnim deležem trdnih snovi, ki ima prednost pred določbo o podaljšanju roka. Komisija meni, da je podaljšanje roka zato mogoče le za obrate, v katerih se uporablja izdelek brez stalnega deleža trdnih snovi.
53. Čeprav se v zvezi s tem na podlagi Priloge II B, točka 2, drugi pododstavek, k Direktivi 1999/13 program zmanjševanja emisij, in sicer standardni program, uporablja za obrate, za katere je mogoče oceniti stalen delež trdnih snovi v izdelku in ga uporabiti za določitev referenčne točke za zmanjševanje emisij, pa ta program vendarle ne pomeni posebne ureditve, ki bi izključevala podaljšanje roka upravljavcem takih obratov.
54. Spomniti je namreč treba, da je v Prilogi II B, točka 2, prvi pododstavek, k Direktivi 1999/13 navedeno, da se pri nanašanju premaznih sredstev, lakov, lepila ali črnila „lahko“ uporabi spodaj navedeni program in da, če ta metoda ni primerna, „lahko“ pristojni organ dovoli upravljavcu, da izvede kakršen koli nadomestni program izjem, za katerega se prepriča, da izpolnjuje načela, navedena v Prilogi II B, točka 1, k tej direktivi. Ugotoviti je treba, da na podlagi nobenega elementa v besedilu te določbe, če ta metoda ni primerna, ni mogoče izključiti uporabe drugega programa tudi za obrate, za katere je mogoče oceniti stalen delež trdnih snovi. Enako kot standardnega programa ni mogoče uporabiti za take obrate, je tako mogoče zanje odobriti podaljšanje roka, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo.
55. Poleg tega je možnost odobritve podaljšanja roka za vse vrste obratov, ne glede na to, kateri program je sprejet, potrjena z ratio legis, na katerem temeljijo določbe Direktive 1999/13 o podaljšanju roka in o obratih s stalnim deležem trdnih snovi.
56. Na eni strani je, kot je navedla generalna pravobranilka v točki 36 sklepnih predlogov, to podaljšanje roka izraz načela sorazmernosti. Ob upoštevanju tega načela se zdi namreč pretirano, da bi se upravljavcem obrata naložilo, da morajo vlagati v omejevanje emisij hlapnih organskih spojin obrata pred določenim datumom, če se je tem emisijam mogoče v bližnji prihodnosti izogniti ali jih zelo zmanjšati s primerljivimi stroški, ko bodo na voljo nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, in ki se še razvijajo. Na drugi strani, kot je razvidno iz uvodne izjave 8 Direktive 1999/13, zadnjenavedena temelji na ugotovitvi, da se je emisijam organskih spojin mogoče izogniti ali jih zmanjšati z manj škodljivimi že obstoječimi nadomestki ali pa z nadomestki, bi bodo dostopni v naslednjih letih. Če se lahko namreč podjetje z uporabo nadomestkov izogne dragim ukrepom za zmanjševanje emisij, bo verjetno pripravljeno razvijati take izdelke ali podpirati njihov razvoj. Poleg tega lahko, kadar nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, tudi širše kot samo v zadevnem obratu prispevajo k omejevanju hlapljivih organskih spojin v okolje, njihov razvoj torej upravičuje daljše prehodno obdobje.
57. Glede obratov, v katerih se uporabljajo izdelki s stalnim deležem trdnih snovi, je iz Priloge II B, točka 2, drugi pododstavek, k Direktivi 1999/13 razvidno, da je ta delež mogoče uporabiti „za določitev referenčne točke za zmanjševanje emisij“. Tako kot sta navedli stranki na obravnavi, prisotnost stalnega deleža trdnih snovi omogoča, da se metoda določitve ciljev emisij za zadevne obrate opredeli kot metoda, ki jo zadevni upravljavec ne more uporabiti, če se ne uporabljajo izdelki s takim stalnim deležem. Prav tako iz nobene določbe te priloge ni razvidno, da bi bil cilj, ki se uresničuje z določitvijo merila o prisotnosti stalnega deleža trdnih snovi, to, da se izključi podaljšanje roka upravljavcu nekega obrata, v katerem se uporabljajo izdelki s takim stalnim deležem.
58. Zdi se, da navedeno merilo ni nikakor povezano z ratio legis, na katerem temeljijo določbe Direktive 1999/13 o možnosti odobritve podaljšanja roka v primeru, ko se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo. Torej v zvezi s to možnostjo ni upravičeno razlikovati med obrati, v katerih se uporabljajo izdelki s stalnim deležem trdnih snovi, in drugimi obrati, saj tako razlikovanje ni jasno razvidno niti iz besedila Priloge II B, točka 2, prvi pododstavek, (i), k tej direktivi.
59. Komisija je na obravnavi trdila, da so ob sprejetju Direktive 1999/13 obstajali že številni nadomestki za izdelke s stalnim deležem trdnih snovi. Po njenem mnenju je zakonodajalec Unije to okoliščino upošteval in treba je šteti, da je pri določanju rokov za standardni program v Prilogi II B, točka 2, drugi pododstavek, (i), k tej direktivi želel izključiti vsako možnost podaljšanja roka za obrate, za katere je mogoče oceniti stalen delež trdnih snovi.
60. Vendar niti na podlagi določb Direktive 1999/13 niti pripravljalnih dokumentov zanjo, ki so na voljo v zvezi z zakonodajnim postopkom, trditev Komisije ni mogoče potrditi.
61. V zvezi s tem je treba dodati, da bi bila razlaga Priloge II B k Direktivi 1999/13 ‑ v skladu s katero, naj bi zadnjenavedena nasprotovala odobritvi podaljšanja roka upravljavcu obrata, za katerega je mogoče oceniti stalen delež trdnih snovi v izdelku, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo ‑ vsekakor v nasprotju z načelom pravne varnosti, ki zahteva, da ureditev Unije zadevnim osebam omogoči, da se natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki jim jih nalaga, in da se lahko nedvoumno seznanijo s svojimi obveznostmi ter ukrepajo v skladu z njimi (glej v tem smislu sodbe BGL, C‑78/01, EU:C:2003:490, točka 71, ter ArcelorMittal Luxembourg/Komisija in Komisija/ArcelorMittal Luxembourg in drugi, C‑201/09 P in C‑216/09 P, ECLI:EU:C:2011:190, točka 68).
62. Če namreč taka razlaga ni jasno razvidna iz besedila Priloge II B k Direktivi 1999/13 in je prav tako ni mogoče potrditi niti ob upoštevanju ratio legis, na katerem temeljijo določbe točke 2, prvi pododstavek, (i), te priloge o podaljšanju roka, niti ob upoštevanju sistematike navedene priloge, načelo pravne varnosti nasprotuje temu, da bi bilo na podlagi te priloge podjetju, kot je družba Nannoka, prepovedano uveljavljati ugodnosti tega podaljšanja roka.
63. Zato je treba šteti, da je odobritev podaljšanja roka mogoča ne glede na to, kateri program zmanjševanja emisij se uporablja za zadevni obrat, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo.
64. Ob upoštevanju zgoraj navedenih ugotovitev je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba Prilogo II B k Direktivi 1999/13 razlagati tako, da je mogoče upravljavcu „obrata“ v smislu člena 2, točka 1, te direktive odobriti podaljšanje roka, ki je določeno v točki 2, prvi pododstavek, (i), te priloge, za izvedbo njegovega programa zmanjševanja emisij, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo, čeprav je mogoče za ta obrat oceniti stalen delež trdnih snovi v izdelku in ta delež uporabiti za določitev referenčne točke za zmanjševanje emisij.
Drugo in tretje vprašanje
65. Predložitveno sodišče z drugim in tretjim vprašanjem, ki ju je treba preučiti skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba Prilogo II B, točka 2, prvi pododstavek, (i), k Direktivi 1999/13 razlagati tako, da je za podaljšanje roka za izvedbo programa zmanjševanja emisij potrebno določeno dejanje upravljavca zadevnega obrata ali dovoljenje pristojnih organov, in na podlagi katerih meril se določi trajanje tega podaljšanja roka.
66. V zvezi s tem je iz besedila Priloge II B, točka 2, prvi pododstavek, (i), k Direktivi 1999/13 razvidno, da je treba podaljšanje roka iz te določbe „odobriti“. Iz tega je razvidno, da tako podaljšanje roka ni mogoče po samem zakonu in mora nujno izhajati iz odločbe pristojnih organov. Poleg tega je, kot je navedla generalna pravobranilka v točki 65 sklepnih predlogov, pogoj za tako odločbo predhodna vloga upravljavca zadevnega obrata, ki želi dobiti dovoljenje za odstopanje od zahtev, ki se uporabljajo zanj, če se rok ne podaljša.
67. V zvezi s tem je treba poudariti osrednjo vlogo, ki jo imajo pristojni organi na podlagi določb Direktive 1999/13 v okviru uporabe programa za zmanjševanje emisij s strani upravljavca.
68. Na podlagi člena 4, točka 3, Direktive 1999/13 so upravljavci, ki so želeli izvesti program zmanjševanja emisij, morali o tem uradno obvestiti pristojne organe najpozneje do 31. oktobra 2005. Poleg tega mora v skladu s členom 9(1) te direktive upravljavec „pristojnemu organu prepričljivo“ dokazati usklajenost programa zmanjševanja emisij, o katerem je bil tako obveščen, z zahtevami programa zmanjševanja emisij iz Priloge II B k tej direktivi. Nazadnje „lahko pristojni organ“ na podlagi točke 2 Priloge II B k navedeni direktivi, če standardni program ni primeren, „dovoli upravljavcu, da izvede kakršen koli nadomestni program izjem, za katerega se prepriča, da izpolnjuje […] načela“, navedena v točki 1 te priloge.
69. Iz teh določb je razvidno, da ima pristojni organ polje proste presoje, ko mora odločati o vlogi upravljavca, ki želi uporabiti program zmanjševanja.
70. Enako nujno velja za odobritev podaljšanja roka za izvedbo takega programa zmanjševanja, saj je ta odobritev tesno povezana z dovoljenjem, izdanim upravljavcu za uporabo tega programa.
71. Podaljšanje roka je torej tako mogoče le na podlagi dovoljenja, ki ga pristojni organi izdajo na podlagi vloge zadevnega upravljavca.
72. V zvezi s tem Priloga II B, točka 2, prvi pododstavek, (i), k Direktivi 1999/13 določa le, da je treba upravljavcu odobriti podaljšanje roka za izvedbo njegovega programa zmanjševanja emisij, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo.
73. Kot izjemo od splošnih določb Direktive 1999/13 je treba podaljšanje, določeno v Prilogi II B, točka 2, prvi pododstavek, (i), k tej direktivi, razlagati ozko (glej v tem smislu sodbo ACI Adam in drugi, C‑435/12, EU:C:2014:254, točka 22 in navedena sodna praksa).
74. V zvezi s tem je iz besedila Priloge II B, točka 2, prvi pododstavek, (i), k Direktivi 1999/13, ki določa le „podaljšanje“ roka, razvidno, da je treba uporabo programa zmanjševanja emisij, ki temelji na tej prilogi, časovno omejiti.
75. Da bi odločili, ali je treba upravljavcu podaljšati rok za izvedbo programa zmanjševanja emisij, in da bi določili trajanje morebitne odobritve podaljšanja tega roka, je treba upoštevati cilje, ki se uresničujejo z določbami Priloge II B k Direktivi 1999/13 o podaljšanju roka, in sicer, tako kot je poudarjeno v točki 56 te sodbe, na eni strani, spodbujanje razvoja nadomestkov in na drugi strani, upoštevanje načela sorazmernosti.
76. Kot je navedla generalna pravobranilka v točkah 56 in 57 sklepnih predlogov, morajo pristojni organi v okviru polja proste presoje, ki ga imajo, med drugim preveriti, ali se nadomestki, ki so primerni za uporabo v zadevnih obratih in za zmanjšanje emisij hlapnih organskih spojin, dejansko še vedno razvijajo in ali so tekoča dela ob upoštevanju predloženih elementov taka, da vodijo k nastanku takih izdelkov.
77. V okviru preučitve sorazmernosti podaljšanja roka glede na cilj spodbujanja razvoja nadomestkov je treba upoštevati razmerje, na eni strani, med zmanjšanjem emisije, ki ga je mogoče doseči z nadomestki, ki se še razvijajo, ter njegovimi stroški in na drugi strani, dodatnimi emisijami, ki bodo nastale zaradi podaljšanja roka, ter stroški morebitnih alternativnih ukrepov. Poleg tega je treba preveriti, ali obstaja alternativni ukrep, s katerim bi lahko dosegli podobno ali še večje zmanjšanje emisij ob primerljivih stroških, in zlasti, ali niso že na voljo drugi nadomestki.
78. Razvoj nadomestka, za katerega je mogoče pričakovati, da bo prinesel veliko zmanjšanje emisij, je torej tak, da omogoča, da se zadevnemu upravljavcu odobri podaljšanje roka.
79. Glede trajanja morebitne odobritve podaljšanja roka je treba ugotoviti, da niti v Prilogi II B k Direktivi 1999/13 niti v nobeni drugi določbi te direktive ni navedeno nič v zvezi s tem.
80. Da se drugim določbam Direktive 1999/13 ne bi odvzel polni učinek, Priloge II B, točka 2, prvi pododstavek, (i), k tej direktivi ni mogoče razlagati tako, da morajo pristojni organi zadevnemu upravljavcu odobriti podaljšanje roka do takrat, ko bodo nadomestki na voljo, brez kakšne koli časovne omejitve.
81. V zvezi s tem je iz uvodne izjave 8 Direktive 1999/13 razvidno, da je podaljšanje roka na podlagi Priloge II B, točka 2, prvi pododstavek, (i), k tej direktivi mogoče le, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, na dan, ko je treba to podaljšanje roka odobriti, dejansko še vedno razvijajo in če je mogoče oceniti, da bodo dostopni „v naslednjih letih“.
82. Čeprav je iz te določbe razvidno, da je podaljšanje mogoče za več let, pa je treba šteti, da podaljšanje ne sme trajati dlje, kot je potrebno za razvoj nadomestkov. To je treba presoditi glede na vse upoštevne elemente in predvsem ob uravnoteženju, na eni strani, obsega zmanjšanja emisij, ki jih bodo omogočili nadomestki, ki se še vedno razvijajo, in stroškov v zvezi s temi izdelki, in na drugi strani, obsega dodatnih emisij, ki bodo nastale zaradi podaljšanja roka, in stroškov morebitnih alternativnih ukrepov.
83. Ob upoštevanju zgoraj navedenih ugotovitev je treba na drugo in tretje vprašanje odgovoriti, da je treba Prilogo II B, točka 2, prvi pododstavek, (i), k Direktivi 1999/13 razlagati tako, da je pogoj za podaljšanje roka za izvedbo programa zmanjševanja emisij dovoljenje pristojnih organov, za katerega je potrebna predhodna vloga zadevnega upravljavca. Da bi odločili, ali je treba upravljavcu odobriti podaljšanje roka za izvedbo programa zmanjševanja emisij, in da bi določili trajanje morebitnega podaljšanja tega roka, morajo ti pristojni organi v okviru polja proste presoje, ki ga imajo, med drugim preveriti, ali se nadomestki, ki so primerni za uporabo v zadevnih obratih in za zmanjšanje emisij hlapnih organskih spojin, dejansko še vedno razvijajo, ali so tekoča dela ob upoštevanju predloženih elementov taka, da vodijo k nastanku takih izdelkov, in ali obstaja alternativni ukrep, s katerim bi lahko dosegli podobno ali še večje zmanjšanje emisij ob primerljivih stroških, in zlasti, ali niso že na voljo drugi nadomestki. Poleg tega je treba upoštevati razmerje, na eni strani, med zmanjšanjem emisij, ki ga bo mogoče doseči z nadomestki, ki se še razvijajo, ter stroški v zvezi s temi izdelki in na drugi strani, dodatnimi emisijami, ki bodo nastale zaradi podaljšanja roka, ter stroški morebitnih alternativnih ukrepov. Podaljšanje roka ne sme trajati dlje, kot je potrebno za razvoj nadomestkov. To je treba presoditi glede na vse upoštevne elemente in predvsem glede na obseg zmanjšanj dodatnih emisij, ki bodo nastale zaradi podaljšanja roka, in stroške morebitnih alternativnih ukrepov, v primerjavi z obsegom zmanjšanj emisij, ki jih bodo omogočili nadomestki, ki se še vedno razvijajo, in stroški v zvezi s temi izdelki.
Stroški
84. Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:
1. Prilogo II B k Direktivi Sveta 1999/13/ES z dne 11. marca 1999 o omejevanju emisij hlapnih organskih spojin zaradi uporabe organskih topil v nekaterih dejavnostih in obratih je treba razlagati tako, da je mogoče upravljavcu „obrata“ v smislu člena 2, točka 1, te direktive odobriti podaljšanje roka, ki je določeno v točki 2, prvi pododstavek, (i), te priloge, za izvedbo njegovega programa zmanjševanja emisij hlapnih organskih spojin, če se nadomestki, ki vsebujejo malo topil ali jih ne vsebujejo, še vedno razvijajo, čeprav je mogoče za ta obrat oceniti stalen delež trdnih snovi v izdelku in ta delež uporabiti za določitev referenčne točke za zmanjševanje emisij.
2. Prilogo II B, točka 2, prvi pododstavek, (i), k Direktivi 1999/13 je treba razlagati tako, da je pogoj za podaljšanje roka za izvedbo programa zmanjševanja emisij hlapnih organskih spojin dovoljenje pristojnih organov, za katero je potrebna predhodna vloga zadevnega upravljavca. Da bi odločili, ali je treba upravljavcu odobriti podaljšanje roka za izvedbo programa zmanjševanja emisij hlapnih organskih spojin, in da bi določili trajanje morebitnega podaljšanja tega roka, morajo ti pristojni organi v okviru polja proste presoje, ki ga imajo, med drugim preveriti, ali se nadomestki, ki so primerni za uporabo v zadevnih obratih in za zmanjšanje emisij hlapnih organskih spojin, dejansko še vedno razvijajo, ali so tekoča dela ob upoštevanju predloženih elementov taka, da vodijo k nastanku takih izdelkov, in ali obstaja alternativni ukrep, s katerim bi lahko dosegli podobno ali še večje zmanjšanje emisij ob primerljivih stroških, in zlasti, ali niso že na voljo drugi nadomestki. Poleg tega je treba upoštevati razmerje, na eni strani, med zmanjšanjem emisij, ki ga bo mogoče doseči z nadomestki, ki se še razvijajo, ter stroški v zvezi s temi izdelki, in na drugi strani, dodatnimi emisijami, ki bodo nastale zaradi podaljšanja roka, ter stroški morebitnih alternativnih ukrepov. Podaljšanje roka ne sme trajati dlje, kot je potrebno za razvoj nadomestkov. To je treba presoditi glede na vse upoštevne elemente in predvsem glede na obseg zmanjšanj dodatnih emisij, ki bodo nastale zaradi podaljšanja roka, in stroške morebitnih alternativnih ukrepov v primerjavi z obsegom zmanjšanj emisij, ki jih bodo omogočili nadomestki, ki se še vedno razvijajo, in stroški v zvezi s temi izdelki.