61990CC0301_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. In deze zaak verzoekt de Commissie krachtens artikel 173 EEG-Verdrag om gedeeltelijke nietigverklaring van verordening (Euratom, EGKS, EEG) nr. 2258/90 van de Raad van 27 juli 1990 tot rectificatie van de bezoldigingen en de pensioenen van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen en houdende wijziging van de aanpassingscoëfficiënten welke van toepassing zijn op deze bezoldigingen en pensioenen van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen (PB 1990, L 204, blz. 1). De Commissie vordert slechts nietigverklaring van de verordening voor zover daarbij geen specifieke aanpassingscoëfficiënt voor Muenchen is vastgesteld.
De achtergrond van het geschil
2. Tussen de Commissie en de Raad bestaat al enige tijd onenigheid over de vraag of een specifieke aanpassingscoëfficiënt voor Muenchen moet worden vastgesteld, ofschoon zij het er kennelijk over eens zijn dat de kosten van levensonderhoud in die stad aanzienlijk hoger zijn dan in de rest van Duitsland (met uitzondering van Berlijn). In het kader van de procedure voor de jaarlijkse herziening van de salarissen, deed de Commissie in juni 1989 een voorstel voor de vaststelling van een specifieke aanpassingscoëfficiënt voor Muenchen, maar dit voorstel werd door de Raad niet aangenomen. In juni 1990 diende de Commissie bij de Raad een voorstel in voor een verordening die drie onderwerpen regelde, te weten: a) een algemene herziening van de bezoldigingen van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschap b) een wijziging van de aanpassingscoëfficiënten voor bepaalde landen en c) de vaststelling van een specifieke aanpassingscoëfficiënt voor Muenchen. Bij het onderzoek van dit voorstel door het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) werd duidelijk, dat er een gekwalificeerde meerderheid bestond voor de eerste twee onderdelen en dat geen enkele delegatie het derde onderdeel steunde. De Commissie stemde er daarom mee in het derde onderdeel uit het voorstel te schrappen en het op te nemen in een afzonderlijk voorstel. Dit laatste werd door de Raad verworpen, terwijl de andere twee onderdelen werden aangenomen door middel van de bestreden verordening.
3. Ik wil er nog op wijzen, dat een aantal in Muenchen tewerkgestelde ambtenaren naar aanleiding van de niet-vaststelling van een specifieke aanpassingscoëfficiënt voor Muenchen bij het Gerecht van eerste aanleg beroep hebben ingesteld tegen de Commissie. Het beroep in zaak T-134/89, Hettrich, is door het Gerecht verworpen; het hoger beroep is op dit moment aanhangig bij het Hof van Justitie. In zaak T-22/90, Brambilla, is de procedure voor het Gerecht nog niet beëindigd.
De relevante wettelijke regeling en rechtspraak
4. Artikel 64 van het Statuut luidt als volgt:
"Op de bezoldiging van de ambtenaar, uitgedrukt in Belgische franken, wordt, na aftrek van de verplichte inhoudingen genoemd in dit statuut of in de ter toepassing daarvan vastgestelde verordeningen, een aanpassingscoëfficiënt van meer dan, minder dan of gelijk aan 100 % toegepast, naar gelang van de levensomstandigheden in de verschillende plaatsen van tewerkstelling.
Deze coëfficiënten worden, op voorstel van de Commissie, door de Raad vastgesteld met de gekwalificeerde meerderheid van stemmen, vastgesteld in lid 2, tweede alinea, eerste mogelijkheid, van artikel 148 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap en artikel 118 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie. De aanpassingscoëfficiënt, van toepassing op de bezoldiging van de ambtenaren die in de voorlopige zetels der Gemeenschappen zijn tewerkgesteld, is op 1 januari 1962 gelijk aan 100 %."
5. Artikel 65 van het Statuut bepaalt het volgende:
"1. De Raad stelt jaarlijks een onderzoek in naar het bezoldigingspeil van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschappen. Dit onderzoek vindt in september plaats op de grondslag van een door de Commissie ingediend gemeenschappelijk rapport, gegrond op de stand per 1 juli in elk land van de Gemeenschappen van een gemeenschappelijke index, vastgesteld door het Bureau voor de statistiek der Europese Gemeenschappen met instemming van de nationale diensten voor de statistiek van de Lid-Staten.
Bij dit onderzoek gaat de Raad na of het in het kader van de economische en sociale politiek van de Gemeenschappen aangewezen is de bezoldigingen aan te passen. Eventuele verhogingen van de salarissen van het overheidspersoneel en de behoefte tot aanwerving van personeel worden in het bijzonder in aanmerking genomen.
2. Bij aanzienlijke wijziging van de kosten van levensonderhoud beslist de Raad binnen een termijn van ten hoogste twee maanden, welke maatregelen tot wijziging van de aanpassingscoëfficiënten dienen te worden getroffen en, zo nodig, of dit met terugwerkende kracht dient te geschieden.
3. Voor de toepassing van dit artikel besluit de Raad, op voorstel van de Commissie, met de in lid 2, tweede alinea, eerste mogelijkheid, van artikel 148 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap en artikel 118 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie vastgestelde gekwalificeerde meerderheid van stemmen."
6. Punt II, sub 1.1, van de bijlage bij besluit 81/1061/Euratom, EGKS, EEG van de Raad van 15 december 1981 tot wijziging van de methode voor de aanpassing van de bezoldigingen van de ambtenaren en de andere personeelsleden van de Gemeenschappen (PB 1981, L 386, blz. 6), luidt als volgt:
"Ontwikkeling van de kosten van levensonderhoud
Het Bureau voor de statistiek van de Europese Gemeenschappen stelt in overleg met de nationale diensten voor de statistiek van de Lid-Staten de gemeenschappelijke indexcijfers vast aan de hand waarvan de ontwikkeling van de door de Europese ambtenaren in de verschillende standplaatsen ervaren prijsstijging kan worden gemeten, zodat de geografische aanpassingscoëfficiënten van artikel 64 van het Statuut kunnen worden bijgewerkt.
Om de vijf jaar onderzoekt het Bureau voor de statistiek van de Europese Gemeenschappen in overleg met de diensten voor de statistiek van de Lid-Staten of de verhoudingen tussen de aanpassingscoëfficiënten op correcte wijze de gelijkwaardigheid in koopkracht verzekeren van de bezoldigingen die worden uitbetaald aan de personeelsleden die in hoofdsteden van de Lid-Staten werkzaam zijn.
Ten aanzien van de overige standplaatsen wordt een dergelijk onderzoek verricht wanneer uit objectieve gegevens blijkt dat er gevaar bestaat voor aanzienlijke afwijkingen ten opzichte van de voor de hoofdstad van het betrokken land waargenomen gegevens."
7. De artikelen 64 en 65 van het Statuut zijn het voorwerp geweest van een aanzienlijk aantal geschillen. Het verband tussen beide artikelen is door het Hof in zaak 194/80 (Benassi, Jurispr. 1981, blz. 2815) omschreven als volgt:
"(...) de functie van de in artikel 64 van het Statuut bedoelde aanpassingscoëfficiënt (is) alle ambtenaren een bezoldiging te waarborgen die, ongeacht de standplaats, dezelfde koopkracht heeft. Daarentegen vormt de in artikel 65 bedoelde aanpassingscoëfficiënt voor de Raad een instrument ter aanpassing van de bezoldiging van alle ambtenaren en personeelsleden van de Gemeenschappen".
8. De betekenis van de term "plaats van tewerkstelling" in artikel 64 werd verduidelijkt in een reeks van arresten, gewezen in 1982. In zaak 158/79 (Roumengous Carpentier, Jurispr. 1982, blz. 4379) bij voorbeeld, overwoog het Hof het volgende:
"Men doet evenwel artikel 64 van het Statuut, volgens hetwelk de levensomstandigheden in de verschillende 'plaatsen van tewerkstelling' in aanmerking moeten worden genomen, slechts recht wedervaren wanneer men die term niet slechts op de hoofdstad der Lid-Staten doet slaan, doch ook op de plaatsen waar een voldoende belangrijk aantal ambtenaren en personeelsleden van de Gemeenschappen hun werkzaamheden verrichten."
In die reeks van arresten besliste het Hof, dat de instellingen van de Gemeenschap een specifieke aanpassingscoëfficiënt hadden moeten vaststellen voor het personeel werkzaam bij het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek te Ispra in de provincie Varese, waar de kosten van levensonderhoud 2,76 % hoger lagen dan in Rome.
Het voorwerp van het geding
9. Alvorens tot de essentie van de zaak te komen, dient eerst te worden ingegaan op een door de Raad aan de orde gestelde voorvraag betreffende de aard van de bestreden handeling. De Raad verwijt de Commissie dat zij om nietigverklaring van verordening nr. 2258/90 verzoekt voor zover daarbij geen specifieke aanpassingscoëfficiënt voor Muenchen is vastgesteld. De Raad merkt op, dat ofschoon in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie een specifieke aanpassingscoëfficiënt voor Muenchen was opgenomen, dit onderdeel in de loop van de wetgevingsprocedure uit het voorstel werd geschrapt en in de vorm van een afzonderlijk voorstel werd aangeboden. Deze splitsing vond plaats omdat duidelijk werd, dat anders wellicht het gehele voorstel zou worden verworpen. Volgens de Raad moet het beroep tot nietigverklaring zich richten tegen het besluit tot afwijzing van het afzonderlijke voorstel betreffende de aanpassingscoëfficiënt voor Muenchen, en niet tegen de uiteindelijk vastgestelde verordening. Tot staving van zijn standpunt beroept de Raad zich op de notulen van de 1423e bijeenkomst van de Raad, die duidelijk melding maken van twee afzonderlijke voorstellen. De Raad geeft toe, dat een en ander niet behoeft te leiden tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep, maar is niettemin van oordeel dat de gebrekkige afbakening van het geschil "pour la bonne forme" dient te worden gecorrigeerd.
10. Ik hoef niet lang stil te staan bij het bezwaar van de Raad. Het is duidelijk, dat het voorstel van de Commissie dat uiteindelijk leidde tot de vaststelling van verordening nr. 2258/90, voorzag in de vaststelling van een specifieke aanpassingscoëfficiënt voor Muenchen, en dat op het tijdstip waarop de wetgevingsprocedure resultaten opleverde, dat onderdeel van het voorstel spoorloos was verdwenen. Het moment waarop en de redenen waarom in de ontwerp-verordening niet langer werd verwezen naar een specifieke aanpassingscoëfficiënt voor Muenchen, staat los van de kwestie waar het voor het Hof om gaat en het doet er weinig toe of het beroep tot nietigverklaring is gericht tegen het verzuim om die aanpassingscoëfficiënt op te nemen in de vastgestelde verordening of tegen het verzuim om hierin te voorzien door middel van een afzonderlijke maatregel. De enige vraag waar het voor het Hof om gaat is, of de Raad, nadat hem hiertoe door de Commissie een voorstel was gedaan, verplicht was een specifieke aanpassingscoëfficiënt voor Muenchen vast te stellen.
11. Het valt wellicht op, dat de Raad geen bezwaar heeft gemaakt tegen het feit dat de Commissie beroep tot nietigverklaring heeft ingesteld krachtens artikel 173 EEG-Verdrag, ofschoon het beroep in wezen gebaseerd is op de nalatigheid van de Raad om een besluit te nemen, waarvoor een procedure krachtens artikel 175 de meest geschikte weg zou hebben geleken. Mijns inziens is de procedure evenwel terecht ingeleid op grond van artikel 173. Een procedure op grond van artikel 175, die slechts kan worden ingeleid nadat de betrokken instelling vooraf tot handelen is uitgenodigd en heeft nagelaten haar standpunt te bepalen, is niet geschikt wanneer, zoals in casu, de Raad niet heeft nagelaten te handelen, maar beweerdelijk onwettig heeft gehandeld door een onderdeel van de door de Commissie voorgestelde maatregel niet aan te nemen. Ofschoon het wellicht ongebruikelijk lijkt de nietigverklaring van een verordening te vorderen voor zover deze niet voorziet in een bepaalde regeling, kan dit enkel op formele bezwaren stuiten. De vraag of een verordening nu onwettig is doordat zij een bijzondere bepaling bevat of doordat zij deze niet bevat, is immers in wezen dezelfde. In het onderhavige geval zou de bestreden verordening, die van toepassing is op alle personeelsleden van de Gemeenschap, de personeelsleden in Muenchen discrimineren. Of deze discriminatie het gevolg is van een specifieke bepaling of van het ontbreken daarvan, doet weinig ter zake; in beide gevallen kan mijns inziens de verordening zelf worden aangevochten. Ik ben daarom van mening, dat het Hof het onderhavige beroep krachtens artikel 173 EEG-Verdrag kan onderzoeken en, zo het dit gegrond acht, de verordening nietig kan verklaren voor zover de bedoelde bepaling er niet in is opgenomen. Overigens is het niet geheel nieuw om een maatregel nietig te verklaren voor zover daarin een bijzondere bepaling ontbreekt: zie bij voorbeeld zaak 346/85, Verenigd Koninkrijk/Commissie, Jurispr. 1987, blz. 5197.
Ten gronde
12. De Commissie voert vier afzonderlijke middelen aan: a) schending van artikel 64 van het Statuut, b) schending van de verplichting de betwiste maatregel met redenen te omkleden, c) schending van de regels die de Raad zich zelf heeft opgelegd en d) schending van het algemene non-discriminatiebeginsel.
13. Omdat artikel 64 is gebaseerd op het non-discriminatiebeginsel (de doelstelling ervan is immers alle ambtenaren een bezoldiging te waarborgen die, ongeacht de standplaats, dezelfde koopkracht biedt) is het logisch het eerste en het vierde middel gezamenlijk te onderzoeken.
14. De Commissie leidt uit de hiervoor (sub 4 tot en met 8) aangehaalde bepalingen en arresten af, dat het pas nodig is een specifieke aanpassingscoëfficiënt voor een andere plaats van tewerkstelling dan een hoofdstad vast te stellen indien aan twee voorwaarden wordt voldaan:
a) er moet een voldoende aantal ambtenaren of andere personeelsleden van de Gemeenschappen werken;
b) er moet (vrij weergegeven) een aanzienlijk verschil zijn in de kosten van levensonderhoud.
De Raad sluit zich uitdrukkelijk bij deze analyse aan.
15. Partijen zijn het er ook over eens, dat in casu wordt voldaan aan het tweede criterium. Dit punt laat inderdaad weinig ruimte voor discussie. Uit prijsonderzoeken van het Bureau voor de statistiek van de Europese Gemeenschappen in samenwerking met het Statistische Bundesamt is gebleken, dat de kosten van levensonderhoud in Muenchen eind 1987 8 % hoger lagen dan in Bonn, op dat moment en gedurende de voor deze zaak relevante tijd de hoofdstad van de Bondsrepubliek Duitsland. De Commissie wijst erop, dat onlangs specifieke aanpassingscoëfficiënten zijn ingevoerd voor Culham, te weten een coëfficiënt van 99,3, tegenover 103,9 voor Londen, en voor Berlijn, te weten een coëfficiënt van 109, tegenover 99,3 voor Bonn. In het arrest Roumengous Carpentier en de daarmee samenhangende arresten besliste het Hof bovendien, dat een verschil van 2,76 % voldoende was om de vaststelling van een specifieke aanpassingscoëfficiënt te rechtvaardigen. Het is volgens mij niet van belang, dat het Hof daar verwees naar artikel 65, lid 2, van het Statuut in plaats van, hetgeen wellicht te verwachten was, naar artikel 64.
16. Het geschil tussen partijen concentreert zich op de toepassing van het eerste hierboven genoemde criterium, te weten het vereiste dat een voldoende aantal ambtenaren of andere personeelsleden van de Gemeenschappen in een plaats moet zijn tewerkgesteld voordat voor die plaats een specifieke aanpassingscoëfficiënt moet worden vastgesteld. Beide partijen verwijzen naar een administratieve praktijk volgens welke een aantal van 50 ambtenaren of andere personeelsleden voldoende is geacht om de vaststelling van een specifieke aanpassingscoëfficiënt te rechtvaardigen. Ik zal naar die praktijk verwijzen als de "50 personen-regel". Ofschoon in het onderhavige geval op het relevante tijdstip slechts 16 ambtenaren en andere personeelsleden in Muenchen waren tewerkgesteld, achtte de Commissie niettemin de vaststelling van een specifieke aanpassingscoëfficiënt voor Muenchen gerechtvaardigd, omdat die ook zou gelden voor de ongeveer 100 leerkrachten van de Europese school in Muenchen. Deze leerkrachten zijn weliswaar geen ambtenaren van de Gemeenschap, maar ingevolge een besluit van de bestuursraad van de Europese Scholen worden hun salarissen aangepast aan de hand van de voor de gemeenschapsambtenaren vastgestelde aanpassingscoëfficiënt. De Commissie spreekt ook over de personeelsleden van het Europees Octrooibureau. Hun salaris wordt weliswaar niet beïnvloed door een voor de ambtenaren van de Gemeenschap vastgestelde aanpassingscoëfficiënt, maar de Commissie acht hun aanwezigheid in Muenchen relevant vanuit het oogpunt van de in aanmerking te nemen statistische populatie, omdat hun consumptiepatroon lijkt op dat van de communautaire ambtenaren en zij er dus voor zorgen, dat er voldoende personen zijn met het juiste salaris om een onderzoek naar de kosten van levensonderhoud mogelijk te maken.
17. De Commissie beklemtoont, dat de 50 personen-regel nooit als een onwrikbaar beginsel is beschouwd. Volgens de Commissie moet het individuele recht van de ambtenaar om ongeacht zijn standplaats dezelfde bezoldiging te genieten, worden afgewogen tegen de kosten en moeite van de prijsonderzoeken om vast te stellen of de kosten van levensonderhoud in een bepaalde plaats van tewerkstelling aanzienlijk hoger zijn dan in de hoofdstad. Volgens de Commissie moeten de twee criteria, te weten het aantal personen dat in een bepaalde plaats is tewerkgesteld en de mate waarin de kosten van levensonderhoud in die plaats bedoelde kosten in de hoofdstad te boven gaan, gezamenlijk worden onderzocht. Een bijzonder groot verschil in de kosten van levensonderhoud kan de vaststelling van een specifieke aanpassingscoëfficiënt ook rechtvaardigen indien deze geldt voor minder dan 50 personeelsleden van de Gemeenschap (althans wanneer de aanpassingscoëfficiënt in feite mede zal gelden voor andere personen, zoals leerkrachten van de Europese school, zodat het totale aantal betrokken personen de drempel van 50 overschrijdt). Anderzijds kan een specifieke aanpassingscoëfficiënt gerechtvaardigd zijn wanneer het verschil in de kosten van levensonderhoud veel kleiner is, maar het aantal betrokken personen zeer groot is.
18. De Raad betoogt, dat de 50 personen-regel weliswaar nooit formeel tot rechtsregel is verheven, maar niettemin een door beide instellingen aanvaarde praktijk vormt en door de Commissie is aangevoerd bij de afwijzing van de klachten van ambtenaren te Muenchen. De Commissie heeft volgens de Raad geen enkel overtuigend argument aangevoerd om in de onderhavige zaak van de vaste praktijk af te wijken. De Raad verwerpt met name de stelling dat leerkrachten van de Europese school in Muenchen zouden moeten worden meegeteld voor de 50 personen-regel, aangezien zij geen personeelsleden van de Gemeenschap zijn. De Raad erkent dat artikel 64 van het Statuut is gebaseerd op het beginsel van gelijke behandeling, voor zover het ertoe strekt te waarborgen dat personeelsleden van de Gemeenschap, ongeacht hun plaats van tewerkstelling, dezelfde koopkracht hebben. De Raad vraagt zich echter af, of het op een dergelijk gebied wel mogelijk is voor een volkomen gelijke behandeling te zorgen. Onder verwijzing naar de conclusie van advocaat-generaal Capotorti in de zaak Roumengous Carpentier en de daarmee samenhangende zaken (zaak 158/79, Jurispr. 1982, blz. 4379, inz. blz. 4412, 4413) betoogt de Raad, dat de communautaire wetgever uitsluitend verplicht is te zorgen voor "een salariëring die redelijkerwijs als wezenlijk dezelfde bezoldiging is te beschouwen in die zin, dat er ruimte blijft voor verschillen van bescheiden omvang".
19. Mijn mening over deze kwestie is de volgende. In de eerste plaats geloof ik niet, dat indien de 50 personen-regel een geldig criterium is, men kan zeggen dat hieraan in casu is voldaan, aangezien op het relevante tijdstip in Muenchen slechts 16 personeelsleden van de Gemeenschap waren tewerkgesteld. Anders dan de Commissie stelt, zie ik niet in hoe in dit verband rekening kan worden gehouden met de leerkrachten van de Europese school in Muenchen. De Commissie heeft wellicht gelijk wanneer zij stelt, dat die leerkrachten ingevolge hun wettelijke arbeidsvoorwaarden indirect voordeel hebben bij een aanpassingscoëfficiënt, vastgesteld voor in Muenchen tewerkgestelde personeelsleden van de Gemeenschap. Maar dat neemt niet weg, dat zij geen personeelsleden van de Gemeenschap zijn. Hoewel er argumenten kunnen zijn om leerkrachten van de Europese scholen in Brussel en Luxemburg in bepaalde opzichten als personeelsleden van de Gemeenschap te beschouwen, daar deze scholen immers werden opgericht om de kinderen van de personeelsleden van de Gemeenschap les te geven, geldt dit niet voor de school in Muenchen, die niet kan zijn opgericht voor de kinderen van de 16 in Muenchen tewerkgestelde personeelsleden van de Gemeenschap.
20. De Commissie probeert zich eveneens te baseren op de aanwezigheid van de personeelsleden van het Europees Octrooibureau in Muenchen, op grond dat hun salaris en consumptiepatroon vergelijkbaar zijn met dat van de gemeenschapsambtenaren. Zij zouden ervoor zorgen, dat de statistische populatie in Muenchen groot genoeg is om een nauwgezet onderzoek naar de kosten van levensonderhoud voor de ambtenaren van de Gemeenschap mogelijk te maken. Dat argument vind ik evenmin overtuigend. Indien de 50 personen-regel een aanvaardbaar criterium vormt, dan is dit omdat de administratieve lasten van het berekenen van de kosten van levensonderhoud op een bepaalde plaats, niet gerechtvaardigd zouden zijn indien het om minder dan 50 personen ging. De regel werd niet bedacht omdat het statistisch onmogelijk zou zijn op accurate wijze de kosten van levensonderhoud te berekenen in een plaats waar minder dan 50 internationale ambtenaren werkzaam zijn. Dat wordt bevestigd door de omstandigheid dat, gelijk de Commissie stelt, aanpassingscoëfficiënten worden vastgesteld voor steden in derde landen waar slechts een handvol ambtenaren van de Gemeenschap tewerk is gesteld. Het is niet aannemelijk, dat in al deze steden een internationale instelling is gevestigd met voldoende personeelsleden om een accurate vergelijking te verzekeren.
21. Ofschoon de Commissie heeft gepoogd het door haar ten aanzien van Muenchen ingenomen standpunt te doen stroken met de 50 personen-regel, is de vraag waar het mijns inziens in deze zaak werkelijk om draait, de geldigheid van die regel.
22. De 50 personen-regel lijkt door de Commissie te zijn afgeleid (en door de Raad aanvaard) uit de arresten van het Hof in de zaak Roumengous Carpentier en de daarmee samenhangende zaken. Zoals gezegd besliste het Hof in die zaak, dat de term "plaats van tewerkstelling" in artikel 64 van het Statuut zodanig moet worden uitgelegd, dat "die term niet slechts op de hoofdstad der Lid-Staten ((slaat)), doch ook op de plaatsen waar een voldoende belangrijk aantal ambtenaren en personeelsleden van de Gemeenschappen hun werkzaamheden verrichten". Ofschoon de Commissie en de Raad deze regel bijna tien jaar lang hebben toegepast en er een beroep op hebben gedaan om klachten van ambtenaren af te wijzen, kan zij mijns inziens niet worden beschouwd als een regel die de communautaire wetgever op enige wijze bindt. Zij vormt niet meer dan een praktijk waarvan de instellingen kunnen, of zelfs moeten, afwijken indien de omstandigheden dat vereisen.
23. Het Hof heeft wel eens verklaard, dat wanneer de instellingen interne richtlijnen hebben vastgesteld voor hun administratieve praktijk op het gebied van personeelsaangelegenheden, zij van dergelijke richtlijnen slechts kunnen afwijken indien zij hiervoor bijzondere omstandigheden aanvoeren: zie bij voorbeeld zaak 190/82, Blomefield (Jurispr. 1983, blz. 3981, inz. blz. 3993). In die gevallen motiveerde het Hof zijn uitspraak echter met de overweging dat anders het beginsel van gelijke behandeling zou worden geschonden. In de onderhavige zaak gaat het erom, of juist door de toepassing van de betrokken regel dat beginsel zou worden geschonden. Bovendien kunnen richtlijnen als waar het hier om gaat, gelijk het Hof opmerkte in het arrest Blomefield, in geen geval afwijken van de bepalingen van het Statuut.
24. Mijns inziens is duidelijk dat door de toepassing van de 50 personen-regel, althans in bepaalde gevallen, het gelijkheidsbeginsel zal worden geschonden. Gelijk het Hof duidelijk maakte in het arrest Benassi, is artikel 64 van het Statuut op dat beginsel gebaseerd. Dat artikel heeft tot doel ervoor te zorgen dat de reële bezoldiging van de personeelsleden van de Gemeenschap niet verschilt naar gelang van de plaats van tewerkstelling. Indien dit de grondslag van artikel 64 is, valt evenwel moeilijk in te zien hoe de 50 personen-regel gerechtvaardigd kan zijn in omstandigheden waarin zij tot aanzienlijke ongelijkheid leidt. De stelling dat het recht van een individuele ambtenaar om zich op het beginsel van gelijke behandeling te beroepen, afhankelijk zou zijn van de voorwaarde dat hij te zamen met ten minste 49 andere ambtenaren wordt gediscrimineerd, lijkt mij onhoudbaar.
25. Het is waar dat het Hof in het arrest Roumengous Carpentier leek te suggereren, dat specifieke aanpassingscoëfficiënten uitsluitend dienen te worden vastgesteld voor plaatsen waar een aanzienlijk aantal personen is tewerkgesteld. Ik geloof echter niet, dat het Hof de bedoeling had daarvoor een regel in het leven te roepen waarvan niet kan worden afgeweken, of de grondslag te leggen voor een praktijk volgens welke voor een plaats waar ten minste 50 ambtenaren werkzaam zijn, automatisch een specifieke aanpassingscoëfficiënt wordt vastgesteld wanneer er een aanzienlijk verschil in de kosten van levensonderhoud bestaat, en de vaststelling hiervan automatisch wordt geweigerd voor een plaats waar minder dan 50 ambtenaren werken, ook al is het verschil in de kosten van levensonderhoud werkelijk aanzienlijk. Bovendien geloof ik niet, dat toen advocaat-generaal Capotorti sprak van "een salariëring die redelijkerwijs als wezenlijk dezelfde bezoldiging is te beschouwen in die zin, dat er ruimte blijft voor verschillen van bescheiden omvang", hij wilde suggereren dat ambtenaren op bepaalde locaties op grove wijze konden worden gediscrimineerd, op voorwaarde dat hun aantal gering was. Hij bedoelde slechts te zeggen, dat kleine verschillen in de kosten van levensonderhoud voor artikel 64 van het Statuut verwaarloosd kunnen worden zonder dat er daardoor sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel; zoals hij in dezelfde passage verklaarde, is het doel van de communautaire wetgeving niet, een "volkomen gelijke bezoldiging" te verzekeren. Bovendien beschouwde hij het verschil van 2,76 % waarvan in die zaak sprake was als een aanzienlijk verschil, en het Hof stemde daarmee in (r.o. 22 van het arrest). Ofschoon het mijns inziens gerechtvaardigd kan zijn een betrekkelijk klein verschil te verwaarlozen wanneer het aantal betrokken personen zeer klein is, moet er niettemin een punt zijn waarop het verschil zo groot is dat het, ongeacht het aantal betrokken personen, niet kan worden getolereerd.
26. In de onderhavige zaak staat vast, dat de kosten van levensonderhoud in Muenchen 8 % hoger lagen dan in Bonn. Dit betekent dat de 16 in Muenchen tewerkgestelde ambtenaren er qua koopkracht 8 % slechter aan toe waren dan de ambtenaren in Bonn, Brussel, Luxemburg of elke andere plaats waarvoor een specifieke aanpassingscoëfficiënt was vastgesteld. Gezien de omvang van dat verschil was de Raad mijns inziens gehouden, door de vaststelling van een specifieke aanpassingscoëfficiënt voor Muenchen te voorkomen, dat die 16 ambtenaren ernstig zouden worden gediscrimineerd. Ofschoon het argument dat het verrichten van een onderzoek naar de kosten van levensonderhoud van een relatief gering aantal personen onevenredig hoge administratieve lasten meebrengt, in normale omstandigheden enig gewicht in de schaal zou kunnen leggen, verliest het zijn geldigheid wanneer in feite bekend is dat er een aanzienlijk verschil in de kosten van levensonderhoud bestaat.
Conclusie
27. Uit het voorafgaande volgt, dat het verzoek van de Commissie moet worden toegewezen zonder dat het nodig is het tweede en derde middel te onderzoeken en dat de bestreden verordening nietig moet worden verklaard voor zover daarbij geen specifieke aanpassingscoëfficiënt voor Muenchen is vastgesteld. Het aanvullende verzoek om een verklaring voor recht, dat de bepalingen van de verordening als gehandhaafd moeten worden beschouwd totdat een nieuwe verordening is vastgesteld, is naar mijn mening overbodig. Indien het Hof de verordening enkel nietig verklaart voor zover daarin een bepaling ontbreekt, blijven de in de verordening neergelegde bepalingen hoe dan ook van kracht. Ten slotte wil ik opmerken dat, aangezien geen van de partijen om vergoeding van haar kosten heeft verzocht, zij elk hun eigen kosten dienen te dragen.
28. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging:
"1) verordening (EEG) nr. 2258/90 van de Raad van 27 juli 1990 tot rectificatie van de bezoldigingen en de pensioenen van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen en houdende wijziging van de aanpassingscoëfficiënten welke van toepassing zijn op deze bezoldigingen en pensioenen van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen, nietig te verklaren voor zover daarbij geen specifieke aanpassingscoëfficiënt is vastgesteld voor de salarissen van het in Muenchen tewerkgestelde personeel;
2) elk der partijen in haar eigen kosten te verwijzen."
(*) Oorspronkelijke taal: Engels.