62023CJ0016_RES
Mål C‑16/23
FA.RO. di YK & C. Sas
mot
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli
(begäran om förhandsavgörande från Tribunale AmministrativoRegionale della Liguria)
Domstolens dom (första avdelningen) av den 17 oktober 2024
”Begäran om förhandsavgörande – Tjänster på den inre marknaden – Direktiv 2006/123/EG – Tillståndsförfarande – Artikel 10 – Villkor för beviljande av tillstånd – Försäljning av tobaksvaror – Nationella bestämmelser om villkor för beviljande av tillstånd att inrätta ett försäljningsställe för tobaksvaror – Kriterier som bygger på avstånd och befolkningsunderlag – Skydd för folkhälsan mot rökning”
Etableringsfrihet – Frihet att tillhandahålla tjänster – Tjänster på den inre marknaden – Direktiv 2006/123 – Tillämpningsområde – Nationell lagstiftning enligt vilken detaljhandel med tobaksvaror är förbehållen auktoriserade återförsäljare – Omfattas
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123, skälen 2, 5 och 8 samt artiklarna 1.1, 1.3, 2.1, 2.4 och 4.1)
(se punkterna 55, 56 och 58–62)
Etableringsfrihet – Tjänster på den inre marknaden – Direktiv 2006/123 – Tillståndsförfarande – Begrepp – Nationell lagstiftning enligt vilken detaljhandel med tobaksvaror omfattas av ett förfarande för tilldelning av försäljningsställen – Omfattas – Prövas av den hänskjutande domstolen
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123, artikel 4.6)
(se punkterna 67, 70 och 71)
Etableringsfrihet – Tjänster på den inre marknaden – Direktiv 2006/123 – Tillståndsförfarande – Nationell lagstiftning enligt vilken tillstånd för ett försäljningsställe för tobaksvaror endast får beviljas om de däri föreskrivna villkoren avseende avstånd och demografi är uppfyllda, utan möjlighet att beakta återkommande tillfälliga ökningar av antalet konsumenter – Tillåtet – Villkor – De villkor som avses i artikel 10.2 måste vara uppfyllda
(Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123, skälen 7 och 66 samt artiklarna 4.8, 9.1, 10.1, 10.2 och 14.5)
(se punkterna 77–79, 81–86, 89–92, 94–98, 100, 101, 103–106, 108, 112 och113 samt domslutet)
Resumé
Det har begärts förhandsavgörande i ett mål som rör inrättande av ett försäljningsställe för tobaksvaror. Domstolen uttalar sig i målet om förhandsavgörande i frågan huruvida direktiv 2006/123 (
1
) är förenligt med den italienska lagstiftningen om detaljhandel med tobaksvaror, med beaktande av att denna lagstiftning uppställer restriktiva kriterier som grundar sig på geografiskt avstånd och befolkningstäthet för beviljande av ett sådant tillstånd
Till följd av att FA.RO:s licens att bedriva detaljhandel med tobaksvaror hade återkallats ingav FA.RO. en ansökan till Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Tull- och monopolmyndigheten, Italien) (nedan kallad ADM) om att få inrätta ett nytt försäljningsställe för tobaksvaror i den lokal där bolaget bedriver restaurang- och utskänkningsverksamhet.
ADM avslog denna begäran med motiveringen att de i den nationella lagstiftningen föreskrivna villkoren avseende minsta geografiska avstånd mellan olika tjänsteleverantörer och avseende demografin inte var uppfyllda.
FA.RO. väckte då talan vid Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Regionala förvaltningsdomstolen i Ligurien, Italien), som är den hänskjutande domstolen. Bolaget hävdade bland annat att inrättandet av ett nytt försäljningsställe i dess lokal inte skulle leda till den skadliga effekten att utbudet överdimensioneras i förhållande till efterfrågan, eftersom det förekommer ett stort inflöde av turister under vissa perioder.
Den hänskjutande domstolen har ställt en fråga till EU-domstolen för att få klarhet i huruvida direktiv 2006/123 utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken tillstånd för försäljningsställen för tobaksvaror endast får beviljas om de däri föreskrivna villkoren avseende minsta geografiskt avstånd mellan leverantörerna och avseende demografin är uppfyllda, utan möjlighet för den behöriga myndigheten att i stället för dessa villkor beakta återkommande tillfälliga ökningar av antalet konsumenter.
Domstolens bedömning
Domstolen preciserar för det första att en lagstiftning som föreskriver att detaljhandel med tobaksvaror är förbehållen distributörer som erhållit tillstånd från offentliga myndigheter omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2006/123. En sådan lagstiftning omfattas nämligen inte av begreppet monopol, som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde, (
2
) eftersom staten inte ägnar sig åt denna affärsverksamhet, som förblir konkurrensutsatt och inte tilldelas en enda aktör. Myndigheten kan för övrigt inte blanda sig i de affärsmässiga beslut som fattas av koncessionshavarna och licenshavarna.
För det andra noterar domstolen att organisationen av detaljhandel med tobaksvaror omfattas av begreppet tillståndsförfarande, i den mening som avses i artikel 4.6 i direktiv 2006/123, eftersom en tjänsteleverantör, inom ramen för det system som inrättats genom den berörda nationella lagstiftningen, är skyldig att vända sig till en behörig myndighet för att erhålla ett formellt beslut som gör det möjligt för denne att bedriva denna verksamhet.
De restriktiva villkor avseende avstånd och demografi som föreskrivs i detta tillståndsförfarande måste således vara förenliga med bestämmelserna i artikel 10.2 a–g i direktiv 2006/123.
För det första måste de vara icke-diskriminerande, vilket tycks vara fallet här.
För det andra måste villkoren vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset. Detta kan bestå i att skydda människors hälsa mot de risker som tobaksvaror ger upphov till. Rent ekonomiska överväganden kan däremot inte utgöra tvingande skäl av allmänintresse. Ett tillståndsförfarande får nämligen inte innehålla otillåtna krav, eftersom artikel 14.5 i direktiv 2006/123 föreskriver ett förbud mot att göra tillståndsgivningen beroende av att man kan påvisa att det finns ett ekonomiskt behov eller en efterfrågan på marknaden. I förevarande fall skulle de kriterier som fastställs i den nationella lagstiftningen avseende avstånd och bofast befolkning, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, kunna kvalificeras som en ekonomisk prövning om syftet med dem är att säkerställa en tillräcklig inkomst för dem som säljer tobaksvaror eller att maximera uppbörden av konsumtionsskatter på dessa varor, eftersom de syftar till att bland annat undvika dels att försäljningsställena ökar på de platser där efterfrågan redan tillgodoses av befintliga försäljningsställen, dels att försäljningsställena blir för få, vilket kan göra att en del av efterfrågan inte tillfredsställs. I de fall där nämnda kriterier inte eftersträvar ett mål av ekonomisk art – och i stället är objektivt motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, såsom skyddet för folkhälsan, varvid tanken är att detta ska uppnås genom att man undviker att stimulera konsumtionen genom ett ökat utbud och genom att man förhindrar att konsumtionen främjas genom ett ökat utbud och genom att upprätthålla en avhållande effekt på efterfrågan – kan de däremot inte anses omfattas av detta förbud.
För det tredje måste villkoren avseende avstånd och demografi vara ägnade att på ett sammanhängande och systematiskt sätt säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och de får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
I detta avseende framgår det till att börja med att dessa villkor har till verkan att det införs en kontroll av utbudet av tobak som gör det möjligt att undvika att främja konsumtionen av tobak, vilket således bidrar till målet att skydda folkhälsan. Det kontrollerade utbudet av lagliga tobaksvaror bidrar dessutom till att minska efterfrågan på smuggelvaror som kan stimulera konsumtionen på grund av de lägre priserna på sådana varor eller medföra ytterligare hälsorisker för konsumenterna.
För att på ett konsekvent och systematiskt sätt uppnå målet att skydda folkhälsan måste denna mekanism för kontroll av tillgången på tobaksvaror – som gör det möjligt att säkerställa att tobaksvaror är tillgängliga – emellertid också ha en avskräckande effekt på efterfrågan på tobaksvaror. För att bevara sin ändamålsenliga verkan med avseende på målet att skydda folkhälsan ska det dessutom kontrolleras att tillämpningen av villkoren avseende avstånd och demografi är tillräcklig för att avhålla från konsumtion av tobaksvaror, utan att detta leder till en ökning av det olagliga utbudet av tobaksvaror. Av dessa skäl ankommer det på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida inrättandet av försäljningsautomater, på det sätt som detta ska ske enligt den nationella lagstiftningen, utgör ett medel för försäljning av tobaksvaror som alternativ till försäljning via ordinarie eller särskilda försäljningsställen, eller genom licenser, som måste uppfylla samma villkor avseende avstånd och demografi, och inte leder till att utbudet av dessa varor ökar.
Domstolen understryker vidare att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning för att fastställa på vilken nivå de vill säkerställa skyddet för folkhälsan och på vilket sätt denna nivå ska uppnås. Det är således inte absolut nödvändigt att den restriktiva åtgärd som vidtagits av myndigheterna i en medlemsstat är utformad på ett sätt som samtliga medlemsstater är överens om. Den omständigheten att ramkonventionen (
3
) inte innehåller några villkor avseende avstånd och demografi som en åtgärd som syftar till att minska tobakskonsumtionen påverkar följaktligen inte bedömningen av huruvida det system som är aktuellt i det nationella målet är nödvändigt för att uppnå målet att skydda folkhälsan.
Med hänsyn till detta utrymme för skönsmässig bedömning kan en medlemsstat, när den anser det lämpligt att införa åtgärder för att kontrollera utbudet av tobaksvaror, med fog anse att en återkommande tillfällig ökning av antalet konsumenter inte utgör en faktor som behöver beaktas. Att beakta en sådan återkommande tillfällig ökning skulle nämligen strida mot det eftersträvade målet att begränsa utbudet, vilket är att avhålla från konsumtion.
För det fjärde verkar det som om villkoren avseende avstånd och demografi i förevarande fall grundar sig på objektiva uppgifter, är kända i förväg och i princip inte kan ge upphov till tolknings- eller tillämpningssvårigheter. Enligt den nationella lagstiftningen ska ordinarie försäljningsställen, även om villkoren avseende avstånd och demografi är uppfyllda, inrättas där och när administrationen anser det lämpligt och tillrådligt i tjänstens intresse. Eftersom sistnämnda begrepp har definierats i allmänna ordalag, kan det påverka den klara, otvetydiga, objektiva och öppna karaktären av de kriterier som reglerar administrationens utrymme för skönsmässig bedömning, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
(
1
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36).
(
2
)	Artikel 1.3 i direktivet.
(
3
)	Världshälsoorganisationens ramkonvention om tobakskontroll, undertecknad i Genève den 21 maj 2003.