62000CJ0113_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-113/00,
Reino de Espanha, representado por S. Ortiz Vaamonde, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por D. Triantafyllou, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida,
que tem por objecto o pedido de anulação da Decisão 2000/237/CE da Comissão, de 22 de Dezembro de 1999, relativa ao regime de auxílios executado pela Espanha a favor das produções hortícolas destinadas a transformação industrial na Estremadura para a campanha de 1997/1998 (JO 2000, L 75, p. 54),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: P. Jann, presidente de secção, D. A. O. Edward, A. La Pergola, M. Wathelet e C. W. A. Timmermans (relator), juízes,
advogado-geral: F. G. Jacobs,
secretário: R. Grass,
visto o relatório do juiz-relator,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 24 de Janeiro de 2002,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 27 de Março de 2000, o Reino de Espanha pediu, nos termos do artigo 230.°, primeiro parágrafo, CE, a anulação da Decisão 2000/237/CE da Comissão, de 22 de Dezembro de 1999, relativa ao regime de auxílios executado pela Espanha a favor das produções hortícolas destinadas a transformação industrial na Estremadura para a campanha de 1997/1998 (JO 2000, L 75, p. 54, a seguir «decisão impugnada».
Enquadramento jurídico
2 O artigo 87.°, n.° 1, CE dispõe:
«Salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.»
3 O artigo 87.°, n.° 3, alíneas a) e c), CE precisa:
«Podem ser considerados compatíveis com o mercado comum:
a) Os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego.
[...]
c) Os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.»
4 O artigo 88.°, n.° 2, primeiro parágrafo, CE prevê:
«Se a Comissão, depois de ter notificado os interessados para apresentarem as suas observações, verificar que um auxílio concedido por um Estado ou proveniente de recursos estatais não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 87.°, ou que esse auxílio está a ser aplicado de forma abusiva, decidirá que o Estado em causa deve suprimir ou modificar esse auxílio no prazo que ela fixar.»
5 Por último, por força do artigo 88.°, n.° 3, CE:
«Para que possa apresentar as suas observações, deve a Comissão ser informada atempadamente dos projectos relativos à instituição ou alteração de quaisquer auxílios. Se a Comissão considerar que determinado projecto de auxílio não é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 87.°, deve sem demora dar início ao procedimento previsto no número anterior. O Estado-Membro em causa não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de tal procedimento haver sido objecto de uma decisão final.»
Matéria de facto e tramitação processual
6 Na sequência da adopção, em 8 de Julho de 1998, da portaria da Consejería de Agricultura y Comercio da Junta de Extremadura que fixa, para a campanha de 1997/1998, um regime de ajudas às produções agrícolas destinadas a transformação industrial (Diario Oficial de Extremadura n.° 84, de 23 de Julho de 1998, p. 5807, a seguir «Portaria de 1998»), a Comissão, que não tinha, nos termos do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado CE (actual artigo 88.°, n.° 3, CE), recebido a notificação deste regime, enviou às autoridades espanholas uma carta, em 8 de Fevereiro de 1999, solicitando a confirmação da existência de tais auxílios e da sua entrada em vigor.
7 Por carta de 26 de Fevereiro de 1999, a Representação Permanente da Espanha junto da União Europeia comunicou à Comissão as informações solicitadas. Resultava, designadamente, desta carta e dos seus anexos que a Portaria de 1998 se destinava, para a campanha de 1997/1998, a aplicar o Decreto 84/1993 da Junta de Extremadura, de 6 de Julho de 1993, que previa, de maneira geral, um sistema de ajudas para a produção hortícola destinada a transformação industrial (Diario Oficial de Extremadura n.° 82, de 13 de Julho de 1993, p. 2071). A Portaria de 1998 precisava, para este efeito, as espécies hortícolas beneficiárias do auxílio, o montante do prémio e o volume total máximo da produção elegível para o auxílio.
8 Assim, no que respeita aos produtos elegíveis para o auxílio, a Portaria de 1998 enumerava, em primeiro lugar, os pimentos para fabrico de pimentão, com ou sem denominação de origem, em segundo lugar, os pimentos e os pepinos para transformação industrial e, em terceiro lugar, as couves, as cebolas, os brócolos, as couves-flores, os espinafres, os alhos franceses, as favas e as batatas para desidratação e/ou para congelação.
9 No que respeita ao montante do auxílio concedido aos produtos elegíveis, a Portaria de 1998 prevê um auxílio de 5 ESP por quilograma para os pimentos para fabrico de pimentão com denominação de origem «Pimentón de la Vera» e para os pepinos para transformação industrial e de 1,5 ESP por quilograma para os outros produtos entregues à indústria de transformação.
10 O volume total máximo da produção elegível para o auxílio foi fixado em 9 500 toneladas de pimentos para pimentão com a denominação de origem «Pimentón de la Vera», em 4 000 toneladas de pimentos para pimentão sem denominação de origem ou para transformação industrial, em 250 toneladas de pepinos para transformação industrial e em 15 000 toneladas para cada um dos outros produtos.
11 Confirmando, sobre este ponto, os princípios enunciados no Decreto 84/1993, a Portaria de 1998 recordava, ainda, que os beneficiários dos auxílios são os produtores de produtos hortícolas destinados à transformação industrial da Estremadura que tivessem subscrito contratos homologados com indústrias destinatárias das produções hortícolas desta região, durante a campanha de 1997/1998, devendo estas indústrias estar obrigatoriamente inscritas no registo comercial agrícola. Era especificado que a ajuda máxima por agricultor não poderia exceder, em caso algum, o montante de 500 000 ESP.
12 Face a estas informações, mantendo as dúvidas quanto à compatibilidade deste regime de auxílios com as regras do Tratado CE, designadamente com os artigos 28.° CE, 29.° CE e 87.° CE, a Comissão, por carta de 14 de Junho de 1999, informou o Reino de Espanha da sua decisão de iniciar o processo previsto no artigo 88.°, n.° 2, CE. Consequentemente, convidou este Estado-Membro e as outras partes interessadas a enviar-lhe as suas eventuais observações sobre o referido regime no prazo de um mês a contar, respectivamente, da recepção da carta de 14 de Julho de 1999 e da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.
13 De entre as outras partes interessadas, unicamente uma associação profissional, a União Europeia das Indústrias de Transformação de Batatas, respondeu ao convite da Comissão. Por carta de 6 de Setembro de 1999, esta associação informou que partilhava, no essencial, da apreciação efectuada pela Comissão, que recomendava ao Governo espanhol que suprimisse os auxílios às batatas, tendo em conta os riscos de distorção da concorrência no seio do mercado interno que resultariam, neste sector, da concessão dos auxílios pelos Estados-Membros.
14 O Reino de Espanha apresentou as suas observações por carta de 19 de Julho de 1999.
15 Este, alega, por um lado, que a implantação e a manutenção da indústria agro-alimentar, através do estabelecimento de ligações entre a produção e a transformação, sob a forma de relações contratuais, garantem um preço mínimo e a oferta de matérias-primas de qualidade e constituem, além disso, um factor de localização da produção e de fixação da população rural.
16 Por outro lado, o Reino de Espanha alega que o desenvolvimento das culturas de produtos hortícolas de Outono e Inverno nos regadios da Estremadura espanhola constitui uma alternativa socioeconómica muito importante para o desenvolvimento das zonas rurais, uma vez que tinha permitido manter o equilíbrio entre os produtos destinados ao mercado de produtos frescos e os que se destinam à transformação, graças à existência de quantidades máximas garantidas, que limitaram eficazmente as possibilidades de produção e comercialização.
17 Nestas circunstâncias, o Reino de Espanha entende que os auxílios previstos na Portaria de 1998 não concederam vantagens aos agentes económicos e que foram limitados em função do objectivo estrutural fixado. Depois do objectivo ter sido atingido, o regime de auxílios foi suspenso, e não está previsto que seja novamente aplicado.
18 Estas explicações não convenceram a Comissão. Com efeito, na decisão impugnada considerou que, não tendo os auxílios previstos na Portaria de 1998 sido notificados à Comissão, nos termos do artigo 88.°, n.° 3, CE, foram concedidos ilegalmente, e que eram, além disso, incompatíveis com o mercado comum, à excepção dos auxílios às batatas, que respeitam a um produto que consta do anexo I do Tratado CE não sujeito às regras de uma organização comum de mercado.
19 A este respeito, a Comissão considera, por um lado, nos considerandos 19 a 23 da decisão impugnada, que, devido ao volume de comércio significativo entre a Espanha e os outros Estados-Membros, os auxílios em causa podem afectar o comércio deste tipo de produtos entre os Estados-Membros, uma vez que esse comércio é afectado quando os auxílios favorecem operadores económicos activos de um Estado-Membro em relação a outros. A Comissão refere, designadamente, que as medidas em causa têm um efeito directo nos custos de produção das empresas de produção e transformação de frutas e produtos hortícolas da Espanha e que, por isso mesmo, confere-lhes uma vantagem económica em relação às explorações que não têm acesso a auxílios comparáveis noutros Estados-Membros. A Comissão concluiu que o regime de auxílios em causa caía no âmbito de aplicação do artigo 87.°, n.° 1, CE.
20 Por outro lado, a Comissão entende, nos considerandos 26 a 37 da decisão impugnada, que o regime de auxílios em causa não podia beneficiar de qualquer das derrogações previstas no artigo 87.°, n.° 3, CE. A este respeito, invocou três argumentos distintos.
21 Nos considerandos 27, 31 e 32 da decisão impugnada, a Comissão considera, antes de mais, que os auxílios em causa não foram concebidos como auxílios regionais destinados à realização de novos investimentos ou à criação de emprego, ou ainda a compensar de forma horizontal desvantagens em matéria de infra-estruturas que afectam todas as empresas da região, mas sim como auxílios ao funcionamento do sector agrícola, incompatíveis com o mercado comum, na medida em que, em primeiro lugar, tais auxílios não têm nenhum efeito duradouro sobre o desenvolvimento do sector em questão, desaparecendo o seu efeito imediato com a própria medida, e na medida em que, em segundo lugar, têm por consequência directa melhorar as possibilidades de produção e de escoamento dos seus produtos pelos operadores em causa em relação a outros operadores que não beneficiam de auxílios comparáveis tanto no território nacional como nos outros Estados-Membros.
22 No considerando 33 da decisão impugnada, a Comissão, recorda, a seguir, que os auxílios previstos pela Portaria de 1998 - à excepção dos auxílios às batatas - se relacionam com produtos que estão sujeitos às regras de uma organização comum de mercado e que existiam limites claros aos poderes de intervenção dos Estados-Membros no funcionamento destas organizações, uma vez que as organizações comuns de mercado devem ser consideradas um sistema completo e exaustivo que exclui qualquer poder dos Estados-Membros de tomar medidas susceptíveis de derrogar ou atentar contra as mesmas.
23 Nos considerandos 34 e 35 da decisão impugnada, a Comissão considera, por último, que o regime de auxílios em causa continha uma restrição à livre circulação de mercadorias entre os Estados-Membros uma vez que, para poderem receber estes auxílios, os produtores da Estremadura eram obrigados a vender a sua produção a indústrias da região. Esta exigência constituía, segundo a Comissão, uma restrição ao envio desses produtos para os outros Estados-Membros, o que viola o artigo 29.° CE.
24 Nestas circunstâncias, a Comissão decidiu que o Reino de Espanha devia suprimir o regime de auxílios em causa e tomar as medidas necessárias para recuperar junto dos beneficiários os auxílios ilegalmente concedidos.
O recurso
25 O Reino de Espanha invoca três fundamentos em apoio do seu recurso de anulação da decisão impugnada. Baseiam-se, o primeiro, na violação dos artigos 87.°, n.° 1, CE e 253.° CE, o segundo, na violação dos artigos 87.°, n.° 3, alínea, a), CE e 253.° CE e, o terceiro, na violação do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE.
Quanto ao primeiro fundamento
26 Quanto ao primeiro fundamento, que se cinde em duas partes, o Governo espanhol sustenta, a título principal, que a decisão impugnada viola os artigos 87.°, n.° 1, CE e 253.° CE.
Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, baseado na inexistência de incidência das trocas comerciais entre os Estados-Membros
27 Na primeira parte do primeiro fundamento, o Governo espanhol alega que as trocas comerciais entre Estados-Membros não são afectadas pelo regime de auxílios em causa na medida em que, em primeiro lugar, o montante global dos auxílios, além do mais repartido por vários agricultores, é reduzido, em segundo lugar, os auxílios em causa só indirectamente são ajudas aos agricultores uma vez que a Portaria de 1998, mais do que encorajar a produção de produtos hortícolas, visa garantir a estabilidade das relações entre produtores e transformadores e, em terceiro lugar, à excepção do próprio Reino de Espanha, nenhum Estado, empresa ou associação profissional apresentou observações sobre os auxílios em causa na decisão impugnada no momento do início do processo aberto pela Comissão contra aqueles.
28 A este respeito, o Governo espanhol alega que montante médio recebido por agricultor anda, concretamente, à volta de 120 000 ESP, o que é muito inferior aos montantes constantes das cláusulas comunitárias de minimis, designadamente ao previsto na comunicação 94/C 368/05 da Comissão, intitulada «Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade», publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 23 de Dezembro de 1994 (JO C 368, p. 12, a seguir «orientações relativas a empresas em dificuldade»).
29 Quanto às observações formuladas no caso em apreço nos termos do artigo 88.°, n.° 2, CE, o Governo espanhol entende que não há que ter em conta as da União Europeia das Indústrias de Transformação de Batatas na medida em que se referem a um produto - a batata - que, em todo o caso, foi excluído do âmbito de aplicação da decisão impugnada. A referência, no considerando 15 desta decisão, às observações apresentadas por esta associação, bem como à afirmação, no considerando 7 da mesma decisão, de que o Reino de Espanha não reagiu às referidas observações, tem como único objectivo suscitar a impressão de que não existem terceiros afectados pelos auxílios em causa, o que de maneira alguma é o caso.
30 No que respeita, em primeiro lugar, ao argumento do Governo espanhol baseado no reduzido montante global dos auxílios em causa e da sua repartição por numerosos agricultores que receberam, cada um, uma parte de auxílio que seria negligenciável no plano nacional ou comunitário, importa recordar a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo a qual a importância relativamente reduzida de um auxílio ou a dimensão relativamente reduzida da empresa beneficiária não impedem, a priori, a eventualidade de as trocas comerciais entre Estados-Membros serem afectadas (v., designadamente, acórdãos de 21 de Março de 1990, Bélgica/Comissão, dito «Tubemeuse», C-142/87, Colect., p. I-959, n.° 43; de 14 de Setembro de 1994, Espanha/Comissão, C-278/92 a C-280/92, Colect., p. I-4103, n.° 42, e de 7 de Março de 2002, Itália/Comissão, C-310/99, ainda não publicado na Colectânea, n.° 86). Outros elementos podem, com efeito, ter um papel determinante na apreciação do efeito de um auxílio sobre as trocas comerciais, designadamente o carácter cumulativo do auxílio, bem como a circunstância de que as empresas beneficiárias operam num sector particularmente exposto à concorrência.
31 Não se pode deixar de referir que o sector das frutas e produtos hortícolas se inclui nesta categoria e que existe, neste sector, uma concorrência intensa entre produtores de Estados-Membros cujos produtos são objecto de trocas comerciais intracomunitárias. Os produtores espanhóis participam plenamente nesta concorrência ao exportar quantidades substanciais de produtos hortícolas para outros Estados-Membros.
32 Além disso, há que recordar que o Conselho adoptou, em 28 de Outubro de 1996, o Regulamento (CE) n.° 2200/96 que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas (JO L 297, p. 1), que, como resulta, designadamente, do considerando 3, visa constituir um quadro de referência que contribui para a lealdade do comércio e a transparência dos mercados e, deste modo, visa enquadrar a concorrência neste sector.
33 Nestas circunstâncias, a concessão de auxílios, mesmo de reduzido montante, é susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
34 É certo que, como a própria Comissão admite, designadamente, nas orientações relativas a empresas em dificuldade, assim como na sua comunicação 96/C 68/06, relativa aos auxílios de minimis, publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 6 de Março de 1996 (JO C 68, p. 9), a seguir «comunicação relativa aos auxílios de minimis»), aplicável no momento do litígio, alguns auxílios, cujo montante é muito reduzido, podem não ter um impacte sensível no comércio e na concorrência entre os Estados-Membros, de forma que devem ser dispensados de notificação prévia à Comissão.
35 Todavia, resulta quer do ponto 2.3 das orientações relativas a empresas em dificuldade quer do quarto parágrafo da comunicação relativa aos auxílios de minimis que a regra de minimis não é aplicável aos sectores sujeitos a regras comunitárias especiais em matéria de auxílios estatais, designadamente aos sectores da agricultura e da pesca. O Governo espanhol não pode, portanto, invocá-las no caso em apreço.
36 Face a estas considerações, há, portanto, que declarar improcedente o argumento do Governo espanhol baseado no carácter negligenciável dos auxílios em causa.
37 No que respeita, em segundo lugar, ao argumento do Governo espanhol segundo o qual os auxílios em causa só indirectamente são ajudas aos agricultores, não pode ser aceite, desde logo, porque os referidos auxílios se traduzem, em qualquer caso, por uma diminuição dos custos de produção dos produtores da Estremadura que entregam os seus produtos hortícolas para transformação, à indústria local, de forma que podem afectar o comércio deste tipo de produtos.
38 No que respeita, em último lugar, ao argumento do Governo espanhol baseado na inexistência de observações de terceiros relativas aos auxílios considerados incompatíveis com o mercado comum, há que declarar que esta circunstância não é susceptível de afectar a validade da decisão impugnada.
39 Se o artigo 88.°, n.° 2, CE impõe, com efeito, à Comissão que, antes de tomar a sua decisão, dê oportunidade às partes interessadas de apresentarem observações, não interdiz que esta instituição conclua, face à inexistência de tais observações, que um auxílio é incompatível com o mercado comum, como o próprio Governo espanhol, aliás, admitiu na sua réplica. Com efeito, tal circunstância não exclui, em si mesma, que o comércio entre os Estados-Membros possa ser afectado por este auxílio.
40 À luz das considerações precedentes, há, portanto, que julgar improcedente, na totalidade, a primeira parte do primeiro fundamento.
Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, baseado na falta de fundamentação no que respeita ao critério da incidência das trocas comerciais intracomunitárias
41 Na segunda parte do primeiro fundamento, o Governo espanhol sustenta, no essencial, que, mesmo supondo que os auxílios em causa afectam as trocas comerciais entre Estados-Membros, em qualquer caso, a decisão impugnada não satisfaz as exigências de uma fundamentação mínima a este respeito. Segundo este governo, o único argumento pelo qual a Comissão tenta demonstrar uma tal incidência sobre as referidas trocas comerciais consta do considerando 21 da decisão impugnada, no qual a Comissão invoca os números relativos à produção total de produtos hortícolas em Espanha, bem como os relativos às trocas comerciais deste tipo de produtos entre a Espanha e outros Estados-Membros durante o ano de 1998. Ora, tal fundamentação é insuficiente na medida em que, designadamente, a Comissão não se dá ao trabalho de especificar correctamente o mercado alegadamente afectado pelos auxílios em causa.
42 O Governo espanhol observa, antes de mais, que os números da Comissão se referem, de maneira geral, aos produtos hortícolas verdes, incluindo os produtos hortícolas frescos, ao passo que os auxílios considerados ilegais respeitam unicamente a nove produtos hortícolas, além disso destinados a transformação industrial.
43 Seguidamente, o Governo espanhol alega que a Comissão não refere, na decisão impugnada, a parte que a produção da Estremadura representa no conjunto do mercado nacional, bem como no mercado comunitário.
44 Por último, lamenta que a Comissão não tenha fornecido números relativos às toneladas de produtos hortícolas importados e exportados para Espanha durante o ano de 1998 em relação com as quantidades máximas susceptíveis de beneficiar dos auxílios em causa.
45 Segundo o Governo espanhol, estas omissões estariam na origem da inexactidão dos números que a Comissão utilizou para justificar a aplicação do artigo 87.°, n.° 1, CE ao caso em apreço.
46 Este governo conclui, sobre este aspecto, que, em qualquer caso, uma simples alusão ao facto de que um Estado-Membro importa e exporta produtos elegíveis a um auxílio não é suficiente para demonstrar que o comércio entre Estados-Membros é afectado. Esta fundamentação seria tanto mais insuficiente no caso em apreço em que a ajuda aos agricultores é apenas indirecta: o que a Portaria de 1998 encoraja, concretamente, não é tanto a produção de produtos hortícolas mas sim a estabilidade das relações entre produtores e transformadores, assegurando o aprovisionamento das indústrias de transformação.
47 A este respeito, importa recordar, a título liminar, que o dever de fundamentação previsto no artigo 253.° CE constitui uma formalidade essencial que deve ser distinguida da questão da procedência da fundamentação, relevando esta da legalidade quanto ao fundo do acto em litígio. Nesta perspectiva, a fundamentação exigida pelo artigo 253.° CE deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição, autora do acto, de forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao órgão jurisdicional competente exercer o seu controlo (v., designadamente, acórdãos de 22 de Março de 2001, França/Comissão, C-17/99, Colect., p. I-2481, n.° 35, e Itália/Comissão, já referido, n.° 48).
48 Além disso, esta exigência deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço, designadamente do conteúdo do acto, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas a quem o acto diga directa e individualmente respeito podem ter em obter explicações. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 253.° CE deve ser apreciada à luz não somente do seu teor, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v. acórdãos, já referidos, França/Comissão, n.° 36, e Itália/Comissão, n.° 48).
49 À luz desta jurisprudência, não resulta que a Comissão não tenha cumprido, no presente caso, o dever de fundamentar de forma suficiente a decisão impugnada no que respeita à verificação de que os auxílios em causa afectam as trocas entre Estados-Membros.
50 Antes de mais, a Comissão apresenta, no considerando 21 da decisão impugnada, dados quantificados relativos à produção total de produtos hortícolas em Espanha, bem como relativos ao volume das trocas comerciais realizadas, para este tipo de produtos, entre a Espanha e outros Estados-Membros durante o ano de 1998. Resulta claramente destes dados que uma parte considerável dos produtos hortícolas espanhóis é exportada para outros Estados-Membros. Se é verdade que a Comissão não forneceu dados quantificados detalhados relativos às exportações destes referidos produtos que são objecto do regime de auxílios em causa, não deixa de sublinhar que este regime intervém num contexto global de um nível elevado de fluxos comerciais entre Estados-Membros para produtos do sector hortícola.
51 Seguidamente, no considerando 22 da decisão impugnada, a Comissão invoca o efeito directo e imediato das medidas de auxílio em causa nos custos de produção das empresas de produção e transformação de frutas e produtos hortícolas da Espanha e a vantagem económica que atribuem a estas empresas em relação às explorações de outros Estados-Membros que não têm acesso a auxílios comparáveis.
52 Na segunda base jurídica da decisão impugnada tal como no considerando 19, a Comissão remete, além disso, explicitamente para o Regulamento n.° 2200/96, que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas. O Governo espanhol não podia, portanto, ignorar que a apreciação feita pela Comissão sobre o regime de auxílios em causa, incluindo a constatação de que as trocas comerciais entre Estados-Membros eram afectadas, se inseria necessariamente no âmbito do regime das organizações comuns de mercado.
53 A este respeito, importa observar que o regime resultante do Regulamento n.° 2200/96, que contém um conjunto de regras uniformes relativas à produção, à comercialização e à concorrência entre os operadores económicos, favorece quer os fluxos comerciais no sector das frutas e produtos hortícolas quer o desenvolvimento e a manutenção de uma concorrência efectiva ao nível comunitário.
54 Por último, importa recordar que, se é pacífico que a Comissão é obrigada a referir, na fundamentação da sua decisão, pelo menos as circunstâncias em que um auxílio foi concedido, quando estas permitem demonstrar que o auxílio é susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros (acórdão de 14 de Outubro de 1987, Alemanha/Comissão, 248/84, Colect., p. 4013, n.° 18), não é obrigada a fazer a demonstração do efeito real dos auxílios já concedidas. Se tal fosse o caso, com efeito, esta exigência levaria a favorecer os Estados-Membros que pagam auxílios sem observarem o dever de notificação previsto no artigo 88.°, n.° 3, CE em detrimento daqueles que notificam os auxílios na fase de projecto (v., designadamente, neste sentido, acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, França/Comissão, dito «Boussac», C-301/87, Colect., p. I-307, n.° 33).
55 Nestas condições, há igualmente que considerar improcedente a segunda parte do primeiro fundamento.
56 Segue-se que o primeiro fundamento do Governo espanhol não pode ser acolhido.
Quanto aos segundo e terceiro fundamentos
57 No seu segundo fundamento, que se cinde, também, em duas partes, o Governo espanhol alega que a decisão impugnada viola os artigos 87.°, n.° 3, alínea a), CE e 253.° CE.
58 O Governo espanhol alega, por um lado, que a Comissão ignorou o facto de que os auxílios podiam beneficiar da derrogação prevista no artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE, na medida em que eram precisamente destinados ao desenvolvimento económico de uma região - a Estremadura - na qual o nível de vida é anormalmente baixo e onde existe um grave subemprego. Segundo o Governo espanhol, estas circunstâncias eram suficientes, em qualquer caso, para que a Comissão pudesse declarar os referidos auxílios compatíveis com o Tratado, pois, diferentemente da derrogação prevista no artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE, não é exigido nesta hipótese que os auxílios não alterem as condições das tocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.
59 Por outro lado, o Governo espanhol critica a Comissão por ter violado o dever de fundamentação previsto no artigo 253.° CE ao não justificar a sua recusa em autorizar os auxílios em causa nos termos do artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE, visto que estes auxílios tinham uma finalidade social evidente que resulta quer do Decreto 84/1993 quer da Portaria de 1998.
60 No seu terceiro fundamento, suscitado a título subsidiário, o Governo espanhol alega a violação do artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE, na medida em que a Comissão não teve em conta o facto de que, na hipótese em que o artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE não fosse aplicável, os auxílios em causa podiam, em qualquer caso, beneficiar da derrogação prevista na alínea c) da mesma disposição.
61 Uma vez que a Comissão alega fundamentos idênticos para se recusar a aplicar aos auxílios em causa as derrogações previstas, respectivamente, nas alíneas a) e c) do artigo 87.°, n.° 3, CE, há que examinar conjuntamente os segundo e terceiro fundamentos do Governo espanhol.
62 No que respeita, em primeiro lugar, ao argumento do Governo espanhol segundo o qual a Comissão ignorou as finalidades sociais do regime de auxílios em causa e não fundamentou a sua recusa em aplicar a derrogação prevista no artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE, basta referir que a Comissão expôs de forma detalhada, nos considerandos 26 a 37 da decisão impugnada, as razões pelas quais o referido regime não podia beneficiar nem da derrogação prevista no artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE nem da prevista na alínea c) desta disposição.
63 Há, assim, que considerar improcedente a segunda parte do segundo fundamento.
64 No que respeita, em segundo lugar, aos argumentos do Governo espanhol baseados na possibilidade de aplicar ao regime de auxílios em causa a derrogação prevista no artigo 87.°, n.° 3, alínea a), CE ou, em qualquer caso, a prevista na alínea c) da mesma disposição, importa recordar, a título liminar, que o Tribunal de Justiça já declarou várias vezes que um programa de auxílios de finalidade regional pode, em certas circunstâncias, beneficiar de uma das derrogações previstas pelo artigo 87.°, n.° 3, alíneas a) e c), CE.
65 A este respeito, o Tribunal de Justiça precisou que o uso dos termos «anormalmente» e «grave» na derrogação constante do artigo 87.°, n.° 3, alínea a), demonstra que esta apenas abrange regiões em que a situação económica é particularmente desfavorável em relação ao conjunto da Comunidade. Em contrapartida, a derrogação constante da alínea c) da mesma disposição tem alcance mais amplo, na medida em que permite o desenvolvimento de determinadas regiões de um Estado-Membro desfavorecidas em relação à média nacional, sem estar limitada pelas condições económicas previstas na alínea a), desde que os auxílios com essa finalidade «não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum» (v., designadamente, acórdãos Alemanha/Comissão, já referido, n.° 19; de 14 de Janeiro de 1997, Espanha/Comissão, C-169/95, Colect., p. I-135, n.° 15, e Itália/Comissão, já referido, n.° 77).
66 Ao invés, a falta desta última condição na derrogação prevista na referida alínea a) implica uma maior margem para a concessão de auxílios a empresas situadas em regiões que respondem efectivamente aos critérios fixados por esta derrogação (v. acórdão de 14 de Janeiro de 1997, Espanha/Comissão, já referido, n.° 16).
67 No entanto, a diferença de formulação entre as alíneas a) e c) do artigo 87.°, n.° 3, CE não pode levar a concluir que a Comissão, quando aplica a primeira destas disposições, não deve minimamente tomar em consideração o interesse comunitário, mas deve limitar-se a verificar a especificidade regional das medidas em causa sem avaliar a sua incidência sobre o ou os mercados pertinentes no conjunto da Comunidade. Com efeito, neste caso, a Comissão é obrigada não só a verificar que estas medidas são susceptíveis de contribuir efectivamente para o desenvolvimento económico das regiões, mas igualmente a avaliar o impacto dos seus auxílios nas trocas comerciais entre os Estados-Membros, designadamente apreciar as repercussões sectoriais que eles são susceptíveis de provocar a nível comunitário. Tal como o Tribunal de Justiça já referiu, o artigo 87.°, n.° 3, CE confere à Comissão um poder discricionário cujo exercício envolve apreciações de ordem económica e social que devem ser efectuadas num contexto comunitário (v., nomeadamente, acórdãos de 17 de Setembro de 1980, Philip Morris/Comissão, 730/79, Recueil, p. 2671, n.° 24; de 24 de Fevereiro de 1987, Deufil/Comissão, 310/85, Colect., p. 901, n.° 18, e 14 de Janeiro de 1997, Espanha/Comissão, já referido, n.° 18).
68 Não resulta, no caso em apreço, que a Comissão tenha ultrapassado os limites deste poder discricionário ao declarar que o regime de auxílios em causa não podia beneficiar de qualquer das derrogações previstas no artigo 87.°, n.os 2 e 3, CE.
69 Assim, considerando, em primeiro lugar, que os auxílios em causa não foram concebidos como auxílios regionais destinados à realização de novos investimentos ou à criação de emprego, ou ainda a compensar de forma horizontal desvantagens em matéria de infra-estruturas que afectam todas as empresas da região, mas sim como auxílios ao funcionamento do sector agrícola, a Comissão não efectuou uma qualificação errada destes auxílios. Com efeito, é pacífico que eles foram concedidos em função das quantidades de produtos hortícolas específicos entregues à indústria de transformação da Estremadura e permitiam aos agricultores desta região evitar despesas que normalmente teriam de suportar no âmbito da sua gestão corrente.
70 Uma vez que o Governo espanhol não provou de forma alguma que os auxílios em causa eram susceptíveis, pela sua natureza, de contribuir de forma efectiva e durável para o desenvolvimento económico da Estremadura, a Comissão não ultrapassou os limites do seu poder discricionário ao declarar, com este fundamento, os auxílios em causa incompatíveis com o mercado comum. A este respeito, importa, designadamente, referir que, submetido ao Tribunal de Justiça um processo relativo a um regime de ajudas ao sector vitivinícola em Itália, o Tribunal de Justiça já decidiu que a Comissão tinha demonstrado, neste processo, que a ajuda em questão, atribuída sem condições específicas e unicamente em função das quantidades utilizadas, devia ser considerada uma ajuda ao funcionamento para as empresas em causa e que, enquanto tal, alterava as condições das trocas comerciais de maneira a contrariar o interesse comum (acórdão de 6 de Novembro de 1990, Itália/Comissão, C-86/89, Colect., p. I-3891, n.° 18).
71 Esta abordagem é, aliás, corroborada pela Comunicação 2000/C 28/02 da Comissão, intitulada «Orientações comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola», publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 1 de Fevereiro de 2000 (JO C 28, p. 2). Embora estas orientações não estivessem em vigor no momento da concessão dos auxílios em causa, elas confirmam claramente, no entanto, a interdição de princípio dos auxílios ao funcionamento do sector agrícola, recordando expressamente o seu ponto 3.5, a este respeito, que, para ser considerada compatível com o mercado comum, qualquer medida de auxílio deve conter um elemento de incentivo ou exigir uma contrapartida do beneficiário e que, salvo excepções expressamente previstas na legislação comunitária ou nas referidas orientações, os auxílios estatais unilaterais simplesmente destinados a melhorar a situação financeira dos produtores e que não contribuam, de algum modo, para o desenvolvimento do sector, nomeadamente os concedidos unicamente com base no preço, na quantidade, numa unidade de produção ou numa unidade de meios de produção, são considerados auxílios ao funcionamento, que são incompatíveis com o mercado comum.
72 Recordando a seguir, na decisão impugnada, que os auxílios previstos na Portaria de 1998, à excepção dos auxílios às batatas, se relacionam com produtos que estão sujeitos às regras de uma organização comum de mercado, a Comissão sublinhou claramente o enquadramento no qual se inserem estes auxílios e os limites que são fixados, a este respeito, ao poder dos Estados-Membros.
73 É, com efeito, jurisprudência constante que, a partir do momento em que a Comunidade, ao abrigo do artigo 34.° CE, adoptou uma regulamentação que institui uma organização comum de mercado num determinado sector, os Estados-Membros são obrigados a abster-se de adoptar toda e qualquer medida que seja susceptível de impedir ou de dificultar a sua aplicação (v., designadamente, neste sentido, acórdãos de 29 de Novembro de 1978, Pigs Marketing Board, 83/78, Colect., p. 821, n.° 56, e de 26 de Junho de 1979, McCarren, 177/78, Recueil, p. 2161, n.° 14).
74 Ora, tal como indicado no n.° 32 do presente acórdão, o Conselho adoptou, em 28 de Outubro de 1996, o Regulamento n.° 2200/96 que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas. Uma vez que este regulamento estabelece um quadro regulamentar integrado no qual estão já previstas medidas de apoio financeiro a favor do sector em causa, um Estado-Membro não pode conceder unilateralmente ajudas ligadas à produção, mesmo que estas estejam reservadas para alguns produtos determinados destinados à transformação industrial, e ainda que o seu montante tenha um limite máximo. Segundo jurisprudência constante, é com efeito à Comunidade que compete procurar soluções para os problemas que se podem colocar no âmbito da política agrícola comum quando, como no caso em apreço, criou uma organização comum de mercado num sector determinado (v., designadamente, neste sentido, acórdãos de 14 de Julho de 1988, Zoni, 90/86, Colect., p. 4285, n.° 26, e de 6 de Novembro de 1990, Itália/Comissão, já referido, n.° 19).
75 Por último, também não resulta que a Comissão tenha cometido um erro ao considerar que o regime de auxílios em causa constitui uma restrição efectiva à livre circulação de mercadorias e constituía, mais particularmente, uma infracção ao artigo 29.° CE.
76 Se é efectivamente lícito aos agricultores da Estremadura venderem os seus produtos hortícolas às indústrias de transformação de outros países ou regiões ou de os comercializarem para serem consumidos frescos - tal como é permitido aos agricultores de outras regiões da Comunidade venderem os seus produtos às indústrias de transformação da Estremadura -, também é verdade que a Portaria de 1998 não prevê a concessão de auxílios nestas circunstâncias.
77 Assim, o regime de auxílios em causa contém um incentivo financeiro à venda dos produtos hortícolas da Estremadura às indústrias de transformação da região. Nestas condições, deve ser considerado uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à exportação, proibida pelo Tratado (v., neste sentido, em relação a restrições quantitativas à importação, acórdão de 24 de Novembro de 1982, Comissão/Irlanda, 249/81, Recueil, p. 4005, n.os 20 a 30).
78 Face às considerações precedentes, há que concluir que a Comissão não violou os limites do seu poder discricionário ao considerar que o regime de auxílios em causa não podia beneficiar de qualquer das derrogações previstas no artigo 87.°, n.os 2 e 3, CE. Com efeito, é jurisprudência constante que um auxílio de Estado que, em algumas das suas modalidades, viole outras disposições do Tratado não pode ser declarado compatível com o mercado comum pela Comissão (v., nomeadamente, acórdãos de 20 de Março de 1990, Du Pont de Nemours Italiana, C-21/88, Colect., p. I-889, n.° 20; de 19 de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão, C-156/98, Colect., p. I-6857, n.° 78, e de 3 de Maio de 2001, Portugal/Comissão, C-204/97, Colect., p. I-3175, n.° 41).
79 Assim, os segundo e terceiro fundamentos do Governo espanhol não podem ser acolhidos.
80 Tendo sido considerados improcedentes todos os fundamentos do Governo espanhol, há que negar provimento ao recurso.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
81 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão requerido a condenação do Reino de Espanha e tendo este último sido vencido, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) O Reino de Espanha é condenado nas despesas.