62017CJ0163
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
19. března 2019 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Dublinský systém – Nařízení (EU) č. 604/2013 – Přemístění žadatele o azyl do členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu – Pojem ‚útěk‘ – Podmínky prodloužení lhůty pro přemístění – Článek 4 Listiny základních práv Evropské unie – Vážné riziko nelidského či ponižujícího zacházení po skončení azylového řízení – Životní podmínky osob požívajících mezinárodní ochrany v uvedeném členském státě“
Ve věci C‑163/17,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Nejvyšší správní soud Spolkové země Bádensko-Württembersko, Německo) ze dne 15. března 2017, došlým Soudnímu dvoru dne 3. dubna 2017, v řízení
Abubacarr Jawo
proti
Spolkové republice Německo,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení K. Lenaerts, předseda, A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan, F. Biltgen, K. Jürimäe a C. Lycourgos, předsedové senátů, A. Rosas, E. Juhász, M. Ilešič (zpravodaj), J. Malenovský, L. Bay Larsen, a D. Šváby, soudci,
generální advokát: M. Wathelet,
vedoucí soudní kanceláře: M. Aleksejev, vedoucí oddělení,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 8. května 2018,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za A. Jawa B. Münchem a U. Bargonem, Rechtsanwälte,
–
za německou vládu T. Henzem, R. Kanitzem a M. Henningem, jakož i V. Thanisch, jako zmocněnci,
–
za belgickou vládu C. Van Lul a P. Cottinem, jako zmocněnci,
–
za italskou vládu G. Palmieri, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s L. Cordim a L. D’Asciou, avvocati dello Stato,
–
za maďarskou vládu M. M. Tátrai, jakož i M. Z. Fehérem a G. Koósem, jako zmocněnci,
–
za nizozemskou vládu J. Langerem, jakož i M. Bulterman, C. S. Schillemans a M. Gijzen, jako zmocněnci,
–
za vládu Spojeného království S. Brandonem, jakož i C. Crane, jako zmocněnci, ve spolupráci s D. Blundellem, barrister,
–
za švýcarskou vládu E. Bichetem, jako zmocněncem,
–
za Evropskou komisi M. Condou-Durande a C. Ladenburgerem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 25. července 2018,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 3 odst. 2 a čl. 29 odst. 1 a 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (Úř. věst. 2013, L 180, s. 31, dále jen „nařízení Dublin III“), a článku 4 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Abubacarrem Jawem a Bundesrepublik Deutschland (Spolková republika Německo) ve věci rozhodnutí o přemístění A. Jawa do Itálie.
Právní rámec
Mezinárodní právo
3
Článek 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), nadepsaný „Zákaz mučení“, stanoví:
„Nikdo nesmí být mučen ani podroben nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu.“
Unijní právo
Listina
4
Článek 1 Listiny, nadepsaný „Lidská důstojnost“, zní:
„Lidská důstojnost je nedotknutelná. Musí být respektována a chráněna.“
5
Článek 4 Listiny, nadepsaný „Zákaz mučení a nelidského či ponižujícího zacházení anebo trestu“, stanoví:
„Nikdo nesmí být mučen ani podroben nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu.“
6
V prvním pododstavci článku 47 Listiny, nadepsaném „Právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces“, se stanoví:
„Každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem.“
7
Článek 51 Listiny, nadepsaný „Oblast použití“, v odstavci 1 stanoví:
„Ustanovení této listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. Respektují proto práva, dodržují zásady a podporují jejich uplatňování v souladu se svými pravomocemi, při zachování mezí pravomocí, které jsou Unii svěřeny ve Smlouvách.“
8
Článek 52 Listiny, nadepsaný „Rozsah a výklad práv a zásad“, v odstavci 3 stanoví:
„Pokud tato listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným [EÚLP], jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva. Toto ustanovení nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu.“
Nařízení Dublin III
9
Nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států (Úř. věst. 2003, L 50. s. 1; Zvl. vyd. 19/06, s. 109) (dále jen „nařízení Dublin II“), bylo zrušeno a nahrazeno nařízením Dublin III. Body 4, 5, 19, 32 a 39 odůvodnění nařízení Dublin III uvádějí:
„(4)
Podle závěrů [Evropské rady na zvláštním zasedání v] Tampere [ve dnech 15. a 16. října 1999] by měl […] společný evropský azylový systém v krátké době rovněž zahrnovat jasnou a proveditelnou metodu určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl.
(5)
Tato metoda by měla být založena na objektivních a spravedlivých kritériích jak pro členské státy, tak pro dotčené osoby. Mělo by být zejména možné urychleně určit příslušný členský stát tak, aby byl zaručen účinný přístup k řízení o poskytnutí mezinárodní ochrany a aby nebyl ohrožen cíl urychleného vyřízení žádostí o mezinárodní ochranu.
[…]
(19)
Měly by být stanoveny právní záruky a právo na účinný opravný prostředek, pokud jde o rozhodnutí o přemístění dotyčné osoby do příslušného členského státu, aby byla zaručena účinná ochrana jejích práv v souladu zejména s článkem 47 [Listiny]. Pro zajištění souladu s mezinárodní[m] právem by měl účinný opravný prostředek proti takovému rozhodnutí zahrnovat jak přezkum toho, jak je uplatňováno toto nařízení, tak přezkum po právní i skutkové stránce v členském státě, do kterého je žadatel přemisťován.
[…]
(32)
Pokud jde o zacházení s osobami, na něž se vztahuje toto nařízení, jsou členské státy vázány svými povinnostmi podle nástrojů mezinárodního práva, včetně příslušné judikatury Evropského soudu pro lidská práva.
[…]
(39)
Toto nařízení dodržuje základní práva a ctí zásady, které jsou uznány zejména v [Listině]. Tímto nařízením by zejména mělo být zajištěno plné dodržování práva na azyl, jak je zaručeno v článku 18 [Listiny], a práv uznaných v článcích 1, 4, 7, 24 a 47 Listiny. Toto nařízení by proto mělo být uplatňováno odpovídajícím způsobem.“
10
Článek 2 písm. n) nařízení Dublin III stanoví, že „nebezpečím útěku“ se pro účely uvedeného nařízení rozumí „existence důvodů, které se zakládají na objektivních kritériích vymezených právními předpisy, pro které je možné se v konkrétním případě domnívat, že žadatel nebo státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, na které se vztahuje řízení o přemístění, může uprchnout.“
11
Článek 3 nařízení Dublin III, nadepsaný „Přístup k řízení o posouzení žádosti o mezinárodní ochranu“, stanoví:
„1.   Členské státy posuzují jakoukoli žádost o mezinárodní ochranu učiněnou státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti na území kteréhokoli z nich, včetně na hranicích nebo v tranzitním prostoru. Žádost posuzuje jediný členský stát, který je příslušný podle kritérií stanovených v kapitole III.
2.   Pokud nemůže být na základě kritérií vyjmenovaných v tomto nařízení určen členský stát příslušný k posouzení žádosti o azyl, je k posouzení žádosti o azyl příslušný první členský stát, ve kterém byla žádost podána.
Není-li možné přemístit žadatele do členského státu, který byl primárně určen jako příslušný, protože existují závažné důvody se domnívat, že dochází k systematickým nedostatkům, pokud jde o azylové řízení a o podmínky přijetí žadatelů v daném členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 [Listiny], členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, pokračuje v posuzování kritérií stanovených v kapitole III, aby zjistil, jestli nemůže být určen jako příslušný jiný členský stát.
Pokud podle tohoto odstavce nelze provést přemístění do žádného členského státu určeného na základě kritérií stanovených v kapitole III ani do prvního členského státu, v němž byla žádost podána, členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, se stává příslušným členským státem.
[…]“
12
Kapitola VI nařízení Dublin III, nadepsaná „Řízení týkající se převzetí a přijetí zpět“, obsahuje mimo jiné články 27 a 29 tohoto nařízení.
13
Článek 27 nařízení Dublin III, nadepsaný „Opravné prostředky“, v odstavci 1 stanoví:
„Žadatel nebo jiná osoba uvedená v čl. 18 odst. 1 písm. c) nebo d) má právo na podání účinného opravného prostředku k soudu co do skutkové i právní stránky ve formě odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo jeho přezkumu.“
14
Oddíl VI kapitoly VI nařízení Dublin III, věnovaný přemístění žadatelů do příslušného členského státu, obsahuje článek 29 tohoto nařízení, nadepsaný „Další podmínky a lhůty“, který stanoví:
„1.   Přemístění žadatele nebo jiné osoby uvedené v čl. 18 odst. 1 písm. c) nebo d) z dožadujícího členského státu do příslušného členského státu se provádí po konzultaci dotyčných členských států v souladu s vnitrostátním právem dožadujícího členského státu, jakmile je to z praktického hlediska možné, avšak nejpozději šest měsíců od přijetí žádosti jiným členským státem o převzetí dotyčné osoby nebo o její přijetí zpět nebo od vydání konečného rozhodnutí o opravném prostředku nebo o přezkumu, pokud má podle čl. 27 odst. 3 odkladný účinek.
Pokud se přemístění do příslušného členského státu provádí formou kontrolovaného vycestování nebo jako přemístění s doprovodem, členské státy zajistí, aby se provádělo humánně a při plném dodržování základních práv a respektování lidské důstojnosti.
[…]
2.   Pokud k přemístění nedojde během šestiměsíční lhůty, příslušnému členskému státu zanikne jeho povinnost převzít nebo přijmout dotyčnou osobu zpět a příslušným státem se stává dožadující členský stát. Tato lhůta může být prodloužena nejvýše na jeden rok, pokud přemístění nemohlo být uskutečněno z důvodu uvěznění dotyčné osoby, nebo až na 18 měsíců, pokud je dotyčná osoba na útěku.
[…]
4.   Komise stanoví prostřednictvím prováděcích aktů jednotné podmínky pro konzultace a výměnu informací mezi členskými státy, zejména v případech odložených či zpožděných přemístění, přemístění po konkludentním přijetí nebo v případech přemístění nezletilých nebo závislých osob, jakož i v případech kontrolovaného přemístění. […]“
Prováděcí nařízení
15
Nařízení Komise (ES) č. 1560/2003 ze dne 2. září 2003, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 343/2003 (Úř. věst. 2003, L 222, s. 3; Zvl. vyd. 19/006, s. 200), ve znění prováděcího nařízení Komise (EU) č. 118/2014 ze dne 30. ledna 2014 (Úř. věst. 2014, L 39, s. 1) (dále jen „prováděcí nařízení“), obsahuje prováděcí pravidla k nařízení Dublin II a nyní k nařízení Dublin III.
16
Kapitola III prováděcího nařízení, nadepsaná „Přemístění“, obsahuje mimo jiné článek 9 tohoto nařízení, nadepsaný „Odložené a zpožděné přemístění“, v němž se stanoví:
„1.   Příslušný členský stát musí být bez prodlení informován o každém odkladu přemístění, ať už z důvodu opravného nebo přezkumného řízení s odkladným účinkem, nebo fyzických důvodů, jako například špatného zdravotního stavu žadatele o azyl, nedostupnosti dopravního prostředku nebo skutečnosti, že se žadatel o azyl přemístění vyhýbá.
1a.   Pokud bylo přemístění zpožděno na žádost přemísťujícího členského státu, musí přemísťující a příslušný členský stát navázat kontakt, aby umožnily organizaci nového přemístění v nejkratším možném čase v souladu s článkem 8 a nejpozději dva týdny od chvíle, co se orgány dozvěděly o tom, že pominuly okolnosti, které způsobily toto zpoždění nebo odložení. V tomto případě se před přemístěním zašle aktualizovaný standardní formulář pro předání údajů před provedením přemístění, který je stanoven v příloze VI.
2.   Členský stát, který z jednoho z důvodů uvedených v čl. 29 odst. 2 [nařízení Dublin III] nemůže provést přemístění v obvyklé časové lhůtě šesti měsíců od data přijetí žádosti o převzetí nebo přijetí zpět dotčené osoby nebo od data konečného rozhodnutí o odvolání nebo o přezkumu, které má odkladný účinek, sdělí tuto skutečnost příslušnému členskému státu před uplynutím této lhůty. V opačném případě je za vyřízení žádosti o mezinárodní ochranu a ostatní povinnosti podle [nařízení Dublin III] odpovědný dožadující členský stát v souladu s čl. 29 odst. 2 uvedeného nařízení.
[…]“
Kvalifikační směrnice
17
V kapitole VII směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (Úř. věst. 2011, L 337, s. 9, dále jen „kvalifikační směrnice“), která obsahuje články 20 až 35 uvedené směrnice, je vymezen obsah mezinárodní ochrany.
18
V článku 34 kvalifikační směrnice, nadepsaném „Přístup k integračním opatřením“, se stanoví:
„Pro usnadnění začlenění osob požívajících mezinárodní ochrany do společnosti zajistí členské státy přístup k integračním programům, které považují za vhodné, s cílem zohlednit zvláštní potřeby osob, jež mají postavení uprchlíka nebo požívají statusu doplňkové ochrany, nebo vytvoří předpoklady zaručující přístup k těmto programům.“
Směrnice o přijímání
19
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (Úř. věst. 2013, L 180, s. 96, dále jen „směrnice o přijímání“), v článku 5, nadepsaném „Informace“, stanoví:
„1.   Členské státy informují žadatele v přiměřené lhůtě, nejpozději však do patnácti dnů po podání žádosti o mezinárodní ochranu, přinejmenším o výhodách, jichž mohou požívat, a o povinnostech týkajících se podmínek přijetí, jež jsou povinni dodržovat.
[…]
2.   Členské státy zajistí, aby informace uvedené v odstavci 1 byly poskytovány písemně a v jazyce, jemuž žadatel rozumí nebo o kterém lze důvodně předpokládat, že mu rozumí. V případě potřeby mohou být tyto informace sděleny i ústně.“
20
V článku 7 směrnice o přijímání, nadepsaném „Pobyt a svoboda pohybu“, se stanoví:
„1.   Žadatelé se mohou volně pohybovat na území hostitelského členského státu nebo na území, které jim tento členský stát vymezí. Vymezené území nesmí narušovat nedotknutelnost soukromí a musí poskytovat dostatečný prostor pro zajištění přístupu ke všem výhodám vyplývajícím z této směrnice.
2.   Členské státy mohou z důvodů veřejného zájmu nebo veřejného pořádku, nebo je-li to nutné pro účely rychlého vyřízení a účinného prověření žádosti o mezinárodní ochranu, stanovit místo pobytu žadatele.
3.   Členské státy mohou podmínit poskytování materiálních podmínek přijetí setrváním žadatelů v konkrétním místě pobytu určeném členskými státy. Toto rozhodnutí může být obecné povahy, avšak musí být přijato vždy v jednotlivém případě a v souladu s vnitrostátním právem.
4.   Členské státy stanoví možnost poskytnout žadateli dočasné povolení k opuštění místa pobytu uvedeného v odstavcích 2 a 3 nebo vymezeného území uvedeného v odstavci 1. Rozhodnutí o tom musí být přijímána v jednotlivých případech, objektivně a nestranně a u zamítavých rozhodnutí musí být uvedeno odůvodnění.
Žadatel nepotřebuje povolení k tomu, aby se dostavil na úřad nebo k soudu, je-li jeho přítomnost nutná.
5.   Členské státy požadují, aby žadatelé nahlásili příslušnému orgánu svou současnou adresu a oznámili mu co nejdříve každou její změnu.“
Německé právo
21
Ustanovení § 60a Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet Aufenthaltsgesetz (zákon o pobytu, práci a začlenění cizinců na spolkovém území, dále jen „Aufenthaltsgesetz“), ve znění Integrationsgesetz (zákon o integraci) ze dne 31. července 2016 (BGBl. I, s. 1939, dále jen „Integrationsgesetz“), který nabyl účinnosti dne 6. srpna 2016, který je nadepsán „Dočasný odklad vyhoštění (strpění)“, v odstavci 2 stanoví:
„Vyhoštění cizince se odkládá, dokud je toto vyhoštění nemožné z faktických a právních důvodů a dokud nebylo uděleno oprávnění k pobytu. […] Cizinci může být vydán dokument, kterým se potvrzuje strpění jeho přítomnosti (‚Duldung‘) (dále jen ‚doklad o strpění‘), pokud naléhavé důvody humanitární nebo osobní povahy nebo důležité veřejné zájmy vyžadují jeho další přítomnost na spolkovém území. Doklad o strpění z naléhavých důvodů osobní povahy ve smyslu třetí věty výše se vydá, pokud je cizinec zařazen nebo byl zařazen v Německu do kvalifikované odborné přípravy uznané státem nebo upravené rovnocenným způsobem, pokud nejsou naplněny podmínky uvedené v odstavci 6 a pokud neexistují konkrétní bezprostřední opatření k ukončení pobytu. V případech, na něž se vztahuje čtvrtá věta výše, se doklad o strpění vydává s platností na dobu trvání odborné přípravy, jak bylo stanoveno v dohodě o odborné přípravě. […]“
22
V ustanovení § 29 Asylgesetz (azylový zákon), ve znění Integrationsgesetz, které nabylo účinnosti dne 6. srpna 2016, (dále jen „AsylG“), nadepsaném „Nepřípustné žádosti“, se stanoví:
„1)   Žádost o azyl je nepřípustná, pokud
1.
je jiný členský stát příslušným k posouzení žádosti o azyl
a)
podle [nařízení Dublin III], nebo
b)
podle jiných ustanovení unijního práva nebo mezinárodní smlouvy
[…]“
23
Ustanovení § 31 AsylG, nadepsané „Rozhodnutí spolkového úřadu o žádostech o azyl, v odstavci 3 stanoví:
„V případech uvedených v odstavci 2 výše a v rámci rozhodnutí o nepřípustných žádostech o azyl je třeba prokázat, zda jsou splněny podmínky podle § 60 odst. 5 nebo odst. 7 Aufenthaltsgesetz. Toto ovšem není zapotřebí, je-li cizinec osobou požívající práva na azyl nebo byla-li mu přiznána mezinárodní ochrana ve smyslu § 1 odst. 1 bodu 2.“
24
V ustanovení § 34a AsylG, nadepsaném „Příkaz k vyhoštění“, se stanoví:
„1)   Pokud musí být cizinec vyhoštěn do bezpečného třetího státu (§ 26a), nebo do státu příslušného k provedení azylového řízení (§ 29 odst. 1 bod 1), nařídí spolkový úřad pro migraci a uprchlíky vyhoštění do tohoto státu v okamžiku, od něhož je stanoveno, že toto vyhoštění lze provést. To platí rovněž tehdy, pokud cizinec podal žádost o azyl v jiném členském státě, který je příslušným pro provedení azylového řízení podle ustanovení unijního práva nebo mezinárodní smlouvy, nebo pokud cizinec vzal tuto žádost zpět před rozhodnutí spolkového úřadu pro migraci a uprchlíky. Příkaz k vyhoštění je vykonatelný bez předchozího oznámení o hrozícím vyhoštění či stanovení lhůty. Nelze-li příkaz vyhoštění vydat podle první nebo druhé věty, jež jsou uvedeny výše, spolkový úřad pro migraci a uprchlíky vyrozumí o hrozícím vyhoštění dotčený příslušný členský stát.
2)   Návrhy podané podle § 80 odst. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (soudní řád správní), které směřují proti příkazu k vyhoštění, musí být podány ve lhůtě jednoho týdne od doručení takového příkazu. Pokud je návrh podán ve stanovené lhůtě, nelze provést vyhoštění dříve, než o něm rozhodne soud. […]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
25
Abubacarr Jawo je dle svého tvrzení gambijským státním příslušníkem, narozeným dne 23. října 1992.
26
A. Jawo opustil Gambii dne 5. října 2012 a po moři přicestoval do Itálie, z níž pokračoval v cestě do Německa. Dne 23. prosince 2014 podal v posledně uvedeném členském státě žádost o azyl.
27
Vzhledem k tomu, že podle databáze Eurodac A. Jawo již podal žádost o azyl v Itálii, požádal dne 26. ledna 2015 Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Spolkový úřadu pro migraci a uprchlíky, Německo) (dále jen „úřad pro migraci a uprchlíky“) italské orgány o jeho převzetí. Tyto orgány na tuto žádost nereagovaly.
28
Rozhodnutím ze dne 25. února 2015 úřad pro migraci a uprchlíky odmítl žádost o azyl A. Jawa z důvodu její nepřípustnosti a nařídil jeho vyhoštění do Itálie.
29
Dne 4. března 2015 podal A. Jawo proti tomuto rozhodnutí žalobu, k níž dne 12. března 2015 připojil návrh na vydání předběžného opatření. Usnesením ze dne 30. dubna 2015 Verwaltungsgericht Karlsruhe (správní soud Karlsruhe, Německo) poprvé odmítl posledně uvedený návrh jakožto nepřípustný s odůvodněním, že byl předložen po uplynutí lhůty.
30
A. Jawo měl být přemístěn do Itálie dne 8. června 2015. K tomuto přemístění nicméně nedošlo, neboť se A. Jawo nenacházel ve společném ubytovacím zařízení v Heidelbergu (Německo), v němž měl pobývat. Na otázku Regierungspräsidium Karlsruhe (regionální rada Karlsruhe) zvláštní odbor pro nouzové ubytování města Heidelberg dne 16. června 2015 uvedl, že podle správce tohoto zařízení se A. Jawo v tomto společném ubytovacím zařízení již po určitou dobu nezdržuje.
31
Úřad pro migraci a uprchlíky formulářem ze dne 16. června 2015 vyrozuměl italské orgány, že podle informací získaných téhož dne nelze přemístění A. Jawa v současnosti provést, neboť posledně uvedený je na útěku. V uvedeném formuláři bylo rovněž uvedeno, že „podle čl. 29 odst. 2 [nařízení Dublin III]“ má k přemístění dotčené osoby dojít nejpozději do 10. srpna 2016“.
32
Je nesporné, že v den, kdy byly italské orgány vyrozuměny o dotčeném formuláři, byl A. Jawo opětovně přítomen v Heidelbergu, nicméně úřad pro migraci a uprchlíky nebyl o této skutečnosti informován. Nelze však zjistit, zda v okamžiku, kdy byl A. Jawo přítomen v Heidelbergu, úřad pro migraci a uprchlíky již italským orgánům tento formulář zaslal.
33
Stran své nepřítomnosti A. Jawo uvedl, že na začátku června 2015 navštívil svého známého, který žije ve městě Freiberg am Neckar (Německo). Poté, co mu osoba, s níž v Heidelbergu sdílel pokoj, telefonicky oznámila skutečnost, že ho hledá policie, rozhodl se pro návrat do Heidelbergu. Vzhledem k tomu, že na zpáteční cestu neměl dostatek finančních prostředků, musel si nejprve potřebnou částku půjčit. Po návratu do Heidelbergu se dostavil na Sozialamt (úřad sociálního zabezpečení), kde vznesl dotaz, zda má stále k dispozici svůj pokoj, na což mu byla dána kladná odpověď.
34
A. Jawo dále uvedl, že mu nikdo neoznámil, že měl svou nepřítomnost oznámit.
35
Dne 3. února 2016, na který byl stanoven druhý termín přemístění, se uvedené přemístění rovněž neuskutečnilo, neboť A. Jawo odmítl nastoupit do letadla.
36
Verwaltungsgericht Karlsruhe (správní soud v Karlsruhe), k němuž byl podán nový návrh na předběžné opatření, rozhodl usnesením ze dne 18. února 2016 o odkladném účinku návrhu žaloby, kterou A Jawo podal dne 4. března 2015.
37
Rozsudkem ze dne 6. června 2016 uvedený soud tuto žalobu zamítl.
38
V řízení o odvolání proti uvedenému rozsudku probíhajícímu u Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Nejvyšší správní soud Spolkové země Bádensko-Württembersko, Německo) A. Jawo mimo jiné tvrdí, že se přinejmenším od června roku 2015 nenacházel na útěku a že úřad pro migraci a uprchlíky nemohl platně prodloužit lhůtu pro přemístění. Dále uvádí, že jeho přemístění do Itálie je podle něj protiprávní, neboť v tomto členském státě existují systémové nedostatky, pokud jde o azylové řízení a o podmínky přijetí žadatelů, ve smyslu čl. 3 odst. 2 druhého pododstavce nařízení Dublin III.
39
V rámci odvolacího řízení se úřad pro migraci a uprchlíky dozvěděl o skutečnosti, že navrhovateli bylo v Itálii uděleno národní povolení k pobytu z humanitárních důvodů, které platilo po dobu jednoho roku a jehož platnost uplynula dne 9. května 2015. Předkládající soud má nicméně za to, že vydáním tohoto povolení k pobytu není dotčena použitelnost nařízení Dublin III, neboť uvedeným povolením k pobytu nebyla A. Jawovi přiznána mezinárodní ochrana ve smyslu kvalifikační směrnice.
40
Předkládající soud uvádí, že k tomu, aby mohl rozhodnout ve sporu v původním řízení, musí předně odpovědět na otázku, zda navrhovatel byl dne 16. června 2015, tj. k datu, kdy úřad pro migraci a uprchlíky vyrozuměl italské ministerstvo vnitra, „osobou na útěku“ ve smyslu čl. 29 odst. 2 druhé věty nařízení Dublin III.
41
Předkládající soud v tomto kontextu uvádí, že šestiměsíční lhůta k přemístění, jež je stanovena v čl. 29 odst. 1 uvedeného nařízení, ke dni přijetí rozhodnutí Verwaltungsgericht Karlsruhe (správní soud v Karlsruhe) ze dne 18. února 2016, kterým byl přiznán odkladný účinek žalobě podané A. Jawem, již uplynula, čímž posledně uvedené rozhodnutí nemohlo mít za následek prodloužení ani přerušení této lhůty.
42
Předkládající soud je toho názoru, že pokud je třeba vycházet z definice pojmu „nebezpečí útěku“, která je obsažena v čl. 2 písm. n) nařízení Dublin III a v německé jazykové verzi hovoří o obavě, že se dotčená osoba bude útěkem vyhýbat řízení o přemístění, je třeba mít za to, že se tato definice vztahuje pouze na úmyslné chování dotčené osoby, jehož cílem je vyhnout se přemístění. Podle předkládajícího soudu by nicméně mohly existovat oprávněné důvody domnívat se, že pro účely použití čl. 29 odst. 2 druhé věty nařízení Dublin III stačí pouze to, aby příslušnému orgánu nebylo známo místo pobytu dotčené osoby v okamžiku, kdy mělo být provedeno přemístění, a v okamžiku, kdy vyrozuměl příslušný orgán dožádaného členského státu. Předkládající soud totiž nespatřuje nic, co by nasvědčovalo tomu, že by toto ustanovení mělo sankcionovat odsouzeníhodné chování cizince. Podle něj je účelem tohoto ustanovení zajištění účinného fungování systému určování příslušného členského státu, který vytvořil unijní normotvůrce (dále jen „dublinský systém), jenž by mohl být značně narušen, pokud by přemístěním bránily důvody, které překračují rámec pravomoci dožadujícího členského státu. Podle předkládajícího soudu by dále mohlo být obtížné prokázat, že se dotčené osoby vzdálily z místa, v němž byly ubytovány, za účelem zmaření svého přemístění.
43
Předkládající soud se dále táže na podmínky, za nichž dochází k prodloužení šestiměsíční lhůty, které je stanoveno v čl. 29 odst. 2 druhé větě nařízení Dublin III pro případ útěku. V tomto ohledu uvádí, že i když znění tohoto ustanovení může na první pohled nasvědčovat tomu, že členské státy musí o této otázce dosáhnout vzájemné dohody, lze toto ustanovení vykládat rovněž tak, že dožadující členský stát může rozhodnout o tomto prodloužení lhůty jednostranně, přičemž vyrozumí dožádaný členský stát před uplynutím počáteční šestiměsíční lhůty o skutečnosti, že v posledně uvedené lhůtě nemůže být přemístění uskutečněno a toto přemístění bude provedeno v příslušné lhůtě uvedené dožadujícím členským státem. Podle předkládajícího soudu by za účelem zajištění účinnosti řízení o přemístění tomuto posledně uvedenému výkladu, který je inspirován čl. 9 odst. 2 prováděcího nařízení, mohla být dána přednost.
44
Předkládající soud se konečně táže, zda musí při posuzování legality přemístění zohlednit životní podmínky žadatele v dožádaném členském státě, bude-li v něm vyhověno jeho žádosti o mezinárodní ochranu, a zejména vážné riziko, že v něm žadatel bude podroben zacházení, jež je v rozporu s článkem 4 Listiny.
45
Uvedený soud má v tomto ohledu za to, že se posuzování existence systematických nedostatků ve smyslu čl. 3 odst. 2 druhého pododstavce nařízení Dublin III nemůže omezovat toliko na azylové řízení a na podmínky přijímání během tohoto řízení, nýbrž že musí být rovněž zohledněna situace, jež následuje po tomto řízení. Podle předkládajícího soudu tak nestačí, aby během uvedeného řízení byly poskytovány co nejlepší podmínky, pokud by dotčené osobě po přiznání mezinárodní ochrany hrozilo, že bude vystavena chudobě. Povinnost provést takové komplexní posouzení situace žadatele před jeho přemístěním podle předkládajícího soudu představuje nezbytnou protiváhu v rámci dublinského systému, který zakazuje osobám žádajícím o ochranu, aby si svobodně zvolily zemi, v níž jim bude azyl udělen. Tato povinnost každopádně podle předkládajícího soudu vyplývá z článku 3 EÚLP.
46
Předkládající soud dále uvádí, že kvalifikační směrnice vyžaduje v zásadě toliko rovné zacházení ve srovnání s vlastními státními příslušníky dotčeného členského státu. Takové „vnitrostátní zacházení“ se ovšem může ukázat jako nedostatečné k zajištění důstojnosti osob, jimž je přiznána mezinárodní ochranu, jelikož tyto osoby je třeba obecně považovat za zranitelné a vykořeněné, jež nejsou s to účinně uplatňovat práva, která jim zaručuje hostitelský členský stát. S cílem umožnit těmto osobám dosáhnout úrovně, jež je srovnatelná s úrovní státních příslušníků tohoto členského státu, a účinně vykonávat jejich práva vyžaduje článek 34 kvalifikační směrnice od členských států, aby uvedeným osobám zajistily účinný přístup k integračním programům, které mají zvláštní kompenzační funkci. Tato norma podle předkládajícího soudu představuje jak minimální požadavek, tak zdůvodnění dublinského systému.
47
Předkládající soud odkazuje zejména na zprávu švýcarské organizace pro pomoc uprchlíkům ze srpna 2016, nazvanou „Podmínky přijímání v Itálii“, v níž jsou uvedeny konkrétní informace, na jejichž základě lze mít za to, že osobám, kterým byla v tomto členském státě přiznána mezinárodní ochrana, hrozí, že budou žít na okraji společnosti, bez stálého bydliště a v chudobě. Podle této zprávy je neuspokojivá míra rozvoje systému sociálního zabezpečení v uvedeném členském státě v rámci italské populace kompenzována rodinnou solidaritou, které se však nedostává osobám, jimž byla přiznána mezinárodní ochrana. Uvedená zpráva dále uvádí, že v Itálii téměř neexistují integrační programy kompenzační povahy, a upozorňuje zejména na nahodilou povahu přístupu k potřebným jazykovým kurzům. Z téže zprávy je rovněž patrné, že vzhledem ke značnému nárůstu počtu uprchlíků během posledních let nejsou nevládní organizace ani církve s to kompenzovat závažné strukturální nedostatky státního systému sociálního zabezpečení.
48
Za těchto okolností se Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Nejvyšší správní soud Spolkové země Bádensko-Württembersko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Považuje se žadatel o azyl za osobu na útěku ve smyslu čl. 29 odst. 2 druhé věty nařízení [Dublin III], pouze pokud se účelově a úmyslně vyhýbá vnitrostátním orgánům, kterým přísluší provést jeho přemístění, aby toto přemístění zmařil nebo ztížil, nebo k této domněnce stačí skutečnost, že se po relativně dlouhou dobu nezdržuje v ubytovacím zařízení, které mu bylo přiděleno, a orgánu není známo místo jeho pobytu, v důsledku čehož nelze provést jeho plánované přemístění?
Může se dotčená osoba dovolávat řádného uplatnění výše uvedeného ustanovení a v rámci řízení, v němž je napadáno rozhodnutí o přemístění, namítat uplynutí lhůty pro přemístění z toho důvodu, že nebyla na útěku?
2)
Je skutečnost, že členský stát provádějící přemístění před uplynutím lhůty informuje příslušný členský stát o tom, že dotčená osoba je na útěku, a zároveň uvede konkrétní lhůtu, která nepřekračuje 18 měsíců, během níž provede přemístění, dostatečná k tomu, aby vedla k prodloužení lhůty pro přemístění stanovené v čl. 29 odst. 1 prvním pododstavci nařízení [Dublin III], anebo může být tato lhůta prodloužena pouze po vzájemné dohodě dotčených členských států?
3)
Je přemístění žadatele o azyl do příslušného členského státu protiprávní, pokud by byl uvedený žadatel v případě udělení mezinárodní ochrany v tomto státě vystaven vážnému riziku, že vzhledem k předvídatelným životním podmínkám v něm bude podroben takovému zacházení, jaké je uvedeno v článku 4 [Listiny]?
Spadá taková otázka ještě do působnosti unijního práva?
Jaká jsou kritéria unijního práva, podle nichž je třeba posuzovat životní podmínky osoby, která byla uznána za osobu, jež má nárok na mezinárodní ochranu?“
Řízení před Soudním dvorem
49
Na žádost předkládajícího soudu zkoumal určený senát nutnost projednání věci v naléhavém řízení o předběžné otázce podle článku 107 jednacího řádu Soudního dvora. Dne 24. dubna 2017 tento senát po vyslechnutí generálního advokáta rozhodl, že této žádosti nevyhoví.
K předběžným otázkám
K první otázce
50
Předkládající soud se ve své první otázce, jež má dvě části, v její první části táže, zda musí být čl. 29 odst. 2 druhá věta nařízení Dublin III vykládána v tom smyslu, že k tomu, aby mohl dotčenou osobu považovat za osobu na útěku ve smyslu tohoto ustanovení, je nezbytné, aby se tato osoba úmyslně vyhýbala příslušným orgánům za účelem toto přemístění zmařit, nebo že v tomto ohledu naopak stačí, aby tato osoba opustila místo pobytu, které jí bylo určeno, aniž by tyto orgány byly vyrozuměny o její nepřítomnosti, takže toto přemístění nelze provést.
51
Ve druhé části uvedené otázky se předkládající soud táže, zda musí být čl. 27 odst. 1 nařízení Dublin III vykládán v tom smyslu, že se dotčená osoba může v rámci řízení, v němž je napadáno rozhodnutí o přemístění, dovolávat čl. 29 odst. 2 tohoto nařízení a tvrdit, že lhůta k přemístění uplynula, neboť dotčená osoba nebyla na útěku.
52
Co se první části této první otázky týče, je třeba uvést, že ustanovení čl. 29 odst. 1 prvního pododstavce a čl. 29 odst. 2 nařízení Dublin III stanovují v případě uplynutí kogentní šestiměsíční lhůty ex lege přesun příslušnosti pro posuzování žádosti o mezinárodní ochranu na dožadující členský stát, s výjimkou případů, kdy je tato lhůta výjimečně prodloužena nejvýše na jeden rok, pokud přemístění nemohlo být uskutečněno z důvodu uvěznění dotyčné osoby, nebo až na 18 měsíců, pokud je dotyčná osoba na útěku, přičemž v takových případech dochází k přesunu příslušnosti k posuzování žádosti dotčené osoby k okamžiku uplynutí takto stanovené lhůty.
53
Pokud jde o otázku, za jakých podmínek lze považovat žadatele za osobu „na útěku“ ve smyslu čl. 29 odst. 2 druhé věty nařízení Dublin III, je třeba konstatovat, že toto nařízení tuto otázku nijak neupřesňuje.
54
Nařízení Dublin III totiž neobsahuje definici pojmu „útěk“ a v žádném z jeho ustanovení není výslovně uvedeno, zda tento pojem předpokládá, že dotčená osoba měla v úmyslu vyhýbat se orgánům za účelem zmaření svého přemístění.
55
Podle ustálené judikatury Soudního dvora přitom z požadavku na jednotné používání unijního práva vyplývá, že když určité jeho ustanovení neodkazuje na právo členských států, pokud jde o konkrétní pojem, musí být tento pojem vykládán autonomním a jednotným způsobem v celé Unii, přičemž tento výklad je třeba nalézt s přihlédnutím nejen ke znění dotčeného ustanovení, ale rovněž k jeho kontextu a cíli sledovanému právní úpravou, jejíž je toto ustanovení součástí (rozsudek ze dne 8. března 2018, DOCERAM, C‑395/16, EU:C:2018:172, bod 20 a citovaná judikatura).
56
V tomto ohledu z obvyklého významu pojmu „útěk“, který je použit ve většině jazykových verzí čl. 29 odst. 2 druhé věty nařízení Dublin III a jenž znamená, že dotčená osoba chce někomu uniknout nebo se něčemu vyhnout, a sice za projednávaných okolností chce uniknout příslušným orgánům, a tím se vyhnout svému přemístění, vyplývá, že toto ustanovení lze v zásadě použít pouze tehdy, pokud se tato osoba těmto orgánům vyhýbá vědomě. V článku 9 odst. 1 prováděcího nařízení je mimoto mezi možnými důvody pro odklad přemístění uvedena skutečnost, že „se žadatel přemístění vyhýbá“, což předpokládá existenci úmyslu. Stejně tak je v čl. 2 písm. n) nařízení Dublin III definován pojem „nebezpečí útěku“ v některých jazykových verzích, jako je tomu v německé jazykové verzi, odkazem na obavu, že se dotčená osoba bude útěkem „vyhýbat“ řízení o přemístění.
57
Kontext, do kterého je zasazen čl. 29 odst. 2 druhá věta nařízení Dublin III, a cíle sledované tímto nařízením, nicméně brání takovému výkladu tohoto ustanovení, podle něhož v situaci, kdy nelze provést přemístění z toho důvodu, že dotčená osoba opustila místo pobytu, jež jí bylo určeno, aniž vyrozuměla příslušné orgány o své nepřítomnosti, by tyto orgány musely prokázat, že tato osoba měla skutečně v úmyslu se těmto orgánům vyhýbat za účelem zmaření svého přemístění.
58
Z bodů 4 a 5 odůvodnění nařízení Dublin III totiž vyplývá, že jeho cílem je stanovit jasnou a proveditelnou metodu, která je založena na objektivních a spravedlivých kritériích jak pro členské státy, tak pro dotčené osoby, aby bylo možné urychleně určit členský stát příslušný k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu tak, aby byl zaručen účinný přístup k řízení o poskytnutí takové ochrany a nebyl ohrožen cíl urychleného vyřízení žádostí o mezinárodní ochranu.
59
S ohledem na tento cíl urychleného vyřízení má šestiměsíční lhůta pro přemístění, jež je stanovena v čl. 29 odst. 1 a v čl. 29 odst. 2 první větě nařízení Dublin III, zajistit, aby byla dotčená osoba co možná nejrychleji přemístěna do příslušného členského státu k posouzení její žádosti o mezinárodní ochranu, a zároveň s ohledem na praktickou složitost a organizační obtíže spojené s provedením přemístění tato lhůta ponechává oběma dotčeným členským státům nezbytný čas k tomu, aby se za účelem uskutečnění přemístění dohodly, a konkrétně dožadujícímu členskému státu k tomu, aby vyřešil způsob provedení přemístění (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. ledna 2009, Petrosian, C‑19/08, EU:C:2009:41, bod 40).
60
Právě v tomto kontextu umožňuje čl. 29 odst. 2 druhá věta nařízení Dublin III výjimečně tuto šestiměsíční lhůtu prodloužit, aby bylo možné zohlednit skutečnost, že dožadující členský stát nemůže z praktického hlediska provést přemístění dotčené osoby z důvodu jejího uvěznění nebo útěku.
61
Vzhledem ke značným obtížím, s nimiž by se potýkaly příslušné orgány při prokazování úmyslů dotčené osoby, by tak skutečnost, že by takový důkaz byl od nich požadován, mohla umožnit žadatelům o mezinárodní ochranu, kteří nechtějí být přemístěni do členského státu, který byl určen jako příslušný stát k posouzení jejich žádosti podle nařízení Dublin III, aby se vyhýbali orgánům dožadujícího členského státu až do okamžiku uplynutí šestiměsíční lhůty, a to za tím účelem, aby se posledně uvedený členský stát stal příslušným k tomuto posuzování podle čl. 29 odst. 2 první věty tohoto nařízení.
62
V zájmu zajištění účinného fungování dublinského systému a plnění jeho cílů je tudíž třeba mít za to, že pokud přemístění dotčené osoby nemohlo být provedeno z toho důvodu, že tato osoba opustila místo pobytu, které jí bylo určeno, aniž vyrozuměla příslušné orgány o své nepřítomnosti, posledně uvedené orgány mohou oprávněně předpokládat, že tato osoba měla v úmyslu se jim vyhýbat za účelem zmaření svého přemístění, přičemž tento předpoklad je nicméně podmíněn tím, že uvedené osoba byla řádně informována o svých příslušných povinnostech.
63
V tomto kontextu je třeba uvést, že podle čl. 7 odst. 2 až 4 směrnice o přijímání mohou členské státy, jak to patrně učinila i Spolková republika Německo, omezit žadatelům o azyl možnost vybrat si místo svého pobytu a od posledně uvedených vyžadovat, aby k opuštění určeného místa pobytu předem získali správní povolení. Podle čl. 7 odst. 5 uvedené směrnice dále členské státy požadují, aby žadatelé nahlásili příslušným orgánům svou adresu a oznámili jim co nejdříve každou její změnu.
64
Podle článku 5 směrnice o přijímání nicméně členské státy musí o těchto povinnostech žadatele informovat. Žadateli totiž nelze vytýkat, že opustil místo pobytu, které mu bylo určeno, aniž vyrozuměl příslušné orgány, a případně aniž si od nich k tomu vyžádal předem povolení, pokud takový žadatel nebyl o těchto povinnostech předem informován. V projednávané věci je na předkládajícím soudu, aby ověřil, že navrhovatel v původním řízení byl o takových povinnostech skutečně informován.
65
Navíc, jelikož nelze vyloučit existenci oprávněných důvodů, které mohou ospravedlnit skutečnost, že žadatel neinformoval příslušné orgány o své nepřítomnosti, musí být žadateli dána možnost, aby prokázal, že neměl v úmyslu se těmto orgánům vyhýbat.
66
Pokud jde o druhou část první otázky, která se týká toho, zda se dotčená osoba může v rámci řízení, v němž je napadáno rozhodnutí o přemístění, dovolávat čl. 29 odst. 2 nařízení Dublin III a tvrdit, že lhůta k přemístění uplynula z toho důvodu, že dotčená osoba nebyla na útěku, je třeba konstatovat, že z rozsudku ze dne 25. října 2017, Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805), který byl vydán po předložení projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, vyplývá, že na tuto otázku je třeba odpovědět kladně.
67
V uvedeném rozsudku totiž Soudní dvůr judikoval, že má-li soud, kterému byl předložen opravný prostředek proti rozhodnutí o přemístění, zajistit, aby napadené rozhodnutí o přemístění bylo vydáno na základě řádného uplatnění řízení o převzetí a přijetí zpět stanovených nařízením Dublin III, musí mít možnost zabývat se tvrzeními žadatele o udělení mezinárodní ochrany, který namítá, že toto rozhodnutí bylo přijato v rozporu s ustanoveními čl. 29 odst. 2 nařízení Dublin III, jelikož dožadující členský stát se stal příslušným již k datu přijetí uvedeného rozhodnutí z důvodu, že již uplynula šestiměsíční lhůta pro přemístění osoby stanovená v čl. 29 odst. 1 a 2 uvedeného nařízení (rozsudek ze dne 25. října 2017, Shiri, C‑201/16, EU:C:2017:805, bod 40).
68
Soudní dvůr dále v uvedeném rozsudku konstatoval, že vzhledem k cíli uvedenému v bodě 19 odůvodnění nařízení Dublin III, který spočívá v zaručení účinné ochrany dotčených osob v souladu s článkem 47 Listiny, a k cíli zmíněnému v bodě 5 odůvodnění tohoto nařízení, který spočívá v urychleném určení příslušného členského státu k posuzování žádostí o mezinárodní ochranu, které je jak v zájmu žadatelů o takovou ochranu, tak v zájmu zajištění dobrého fungování dublinského systému obecně, musí mít žadatel k dispozici účinný a rychlý opravný prostředek, na jehož základě se může dovolat toho, že šestiměsíční lhůta stanovená v čl. 29 odst. 1 a 2 uvedeného nařízení uplynula po přijetí rozhodnutí o jeho přemístění (rozsudek ze dne 25. října 2017, Shiri, C‑201/16, EU:C:2017:805, body 44 a 46).
69
Právem žadatele, který se nachází v takové situaci jako A. Jawo, dovolávat se okolností, které nastaly po přijetí rozhodnutí o přemístění, které se na takového žadatele vztahuje, v rámci řízení o opravném prostředku směřujícímu proti tomuto rozhodnutí, které německá právní úprava patrně takovému žadateli přiznává, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu, je splněna tato povinnost na stanovení účinného a rychlého opravného prostředku (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. října 2017, Shiri, C‑201/16, EU:C:2017:805, bod 46).
70
S ohledem na všechny předcházející úvahy je třeba odpovědět na první otázku následovně:
–
Článek 29 odst. 2 druhou větu nařízení Dublin III je třeba vykládat v tom smyslu, že žadatel „je na útěku“ ve smyslu tohoto ustanovení, pokud se vědomě vyhýbá příslušným vnitrostátním orgánům, které chtějí provést jeho přemístění, aby toto přemístění zmařil. Lze se domnívat, že tomu tak bude tehdy, když přemístění nelze provést z toho důvodu, že tento žadatel opustil místo pobytu, které mu bylo určeno, aniž vyrozuměl příslušné vnitrostátní orgány o své nepřítomnost, pokud byl uvedený žadatel předem informován o svých příslušných povinnostech, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu. Uvedenému žadateli musí být ponechána možnost, aby prokázal, že skutečnost, že tyto orgány neinformoval o své nepřítomnosti, je ospravedlněna oprávněnými důvody, a není zapříčiněna jeho úmyslem vyhýbat se těmto orgánům.
–
Článek 27 odst. 1 nařízení Dublin III musí být vykládán v tom smyslu, že se dotčená osoba může v rámci řízení, v němž je napadáno rozhodnutí o přemístění, dovolávat čl. 29 odst. 2 tohoto nařízení a tvrdit, že šestiměsíční lhůta k přemístění uplynula, neboť dotčená osoba nebyla na útěku.
Ke druhé otázce
71
Druhou otázkou se předkládající soud táže, zda musí být ustanovení čl. 29 odst. 2 druhé věty nařízení Dublin III vykládáno v tom smyslu, že k prodloužení lhůty pro přemístění maximálně na osmnáct měsíců stačí, aby dožadující členský stát informoval před uplynutím šestiměsíční lhůty pro přemístění příslušný členský stát o skutečnosti, že dotčená osoba je na útěku, a aby zároveň uvedl novou lhůtu pro přemístění, nebo zda je třeba, aby se oba tyto členské státy dohodly na nové lhůtě.
72
V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že čl. 29 odst. 2 druhá věta nařízení Dublin III neukládá v případě prodloužení lhůty pro přemístění v situacích, jež jsou v ní zmíněny, dožadujícímu členskému státu a příslušnému členskému státu žádnou povinnost vést vzájemné konzultace o této otázce. Toto ustanovení se tak odlišuje od čl. 29 odst. 1 tohoto nařízení, v němž je výslovně stanoveno, že přemístění se provádí po konzultaci dotčených členských států.
73
Dále, pokud by byly vyžadovány vzájemné konzultace rovněž v situacích, jež jsou uvedeny v čl. 29 odst. 2 druhé větě nařízení Dublin III, vedlo by to k tomu, že toto ustanovení by bylo obtížně použitelné a mohlo by být částečně zbaveno svého užitečného účinku. Vzájemné konzultace obou dotčených členských států, jež by bylo třeba vést s cílem dosáhnout dohody o prodloužení lhůty pro přemístění, by totiž vyžadovaly vynaložení určitého času a zdrojů na tyto konzultace, a neexistoval by účinný mechanismus pro řešení sporů ohledně splnění podmínek pro takové prodloužení. Navíc by k vyloučení prodloužení takové lhůty stačil pasivní přístup dožádaného členského státu.
74
Konečně je třeba uvést, že Komise na základě čl. 29 odst. 4 nařízení Dublin III stanoví prostřednictvím prováděcích aktů jednotné podmínky pro konzultace a výměnu informací mezi členskými státy, zejména v případech odložených či zpožděných přemístění. V článku 9 odst. 2 prováděcího nařízení je přitom upřesněno, že členský stát, který z jednoho z důvodů uvedených v čl. 29 odst. 2 nařízení Dublin III nemůže provést přemístění v obvyklé časové lhůtě šesti měsíců, má povinnost sdělit tuto skutečnost příslušnému členskému státu před uplynutím této lhůty, aniž stanoví povinnost vést v této souvislosti konzultace.
75
Z výše uvedeného vyplývá, že na druhou otázkou je třeba odpovědět tak, že ustanovení čl. 29 odst. 2 druhé věty nařízení Dublin III musí být vykládáno v tom smyslu, že k prodloužení lhůty pro přemístění maximálně na osmnáct měsíců stačí, aby dožadující členský stát informoval před uplynutím šestiměsíční lhůty pro přemístění příslušný členský stát o skutečnosti, že dotčená osoba je na útěku, a aby zároveň uvedl novou lhůtu pro přemístění.
Ke třetí otázce
76
Třetí otázkou se předkládající soud táže, zda musí být článek 4 Listiny vykládán v tom smyslu, že brání přemístění žadatele o mezinárodní ochranu podle článku 29 nařízení Dublin III do členského státu, který je na základě tohoto nařízení příslušným k posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu, pokud by byl v případě poskytnutí takové ochrany v tomto členském státě tento žadatel vystaven vážnému riziku, že bude podroben nelidskému či ponižujícímu zacházení ve smyslu tohoto článku 4 kvůli předvídatelným životním podmínkám, v nichž by se ocitl jakožto osoba požívající mezinárodní ochrany v uvedeném členském státě. Předkládající soud se mimoto táže, zda tato otázka ještě spadá do oblasti působnosti unijního práva. Dále se táže na to, podle jakých kritérií musí vnitrostátní soud případně posuzovat životní podmínky osoby, která byla uznána za osobu, jež má nárok na mezinárodní ochranu.
77
V tomto ohledu je třeba zaprvé konstatovat, že rozhodnutí členské státu přemístit žadatele podle článku 29 nařízení Dublin III do členského státu, který je podle tohoto nařízení v zásadě příslušným k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, je součástí společného evropského azylového systému, a je tudíž uplatňováním unijního práva ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny (obdobně viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, N. S. a další, C‑411/10 a C‑493/10, EU:C:2011:865, body 68 a 69, a rozsudek ze dne 16. února 2017, C. K. a další, C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, body 53 a 54).
78
Z ustálené judikatury dále vyplývá, že ustanovení nařízení Dublin III musí být vykládána a uplatňována při respektování základních práv zaručených Listinou, a zejména jejího článku 4, který bez možnosti odchylky zakazuje nelidské či ponižující zacházení v jakékoliv formě, a tudíž má zásadní význam, neboť má obecnou a absolutní povahu, jelikož je těsně spjat s respektováním lidské důstojnosti podle článku 1 Listiny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. dubna 2016, Aranyosi a Căldăraru, C‑404/15 a C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, body 85 a 86, a rozsudek ze dne 16. února 2017, C. K. a další, C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, body 59, 69 a 93).
79
Třetí otázka je tudíž otázkou, jež se týká výkladu unijního práva ve smyslu článku 267 SFEU.
80
Zadruhé je třeba připomenout, že unijní právo spočívá na základním předpokladu, že každý členský stát sdílí se všemi ostatními členskými státy řadu společných hodnot, na nichž je Unie založena, jak je uvedeno v článku 2 SEU, a uznává, že s ním ostatní členské státy tyto hodnoty sdílejí. Tento předpoklad znamená – a zároveň odůvodňuje – existenci vzájemné důvěry členských států v uznávání těchto hodnot, a tím i v dodržování unijního práva, které tyto hodnoty zakotvuje [rozsudek ze dne25. července 2018, Minister for Justice and Equality (Nedostatky justičního systému), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, bod 35 a citovaná judikatura], jakož i v to, že jejich vnitrostátní právní řády mohou zajistit rovnocennou a účinnou ochranu základních práv uznaných v Listině, zejména v jejích článcích 1 a 4, jež zakotvují jednu ze základních hodnot Unie a jejích členských států (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. dubna 2016, Aranyosi a Căldăraru, C‑404/15 a C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, body 77 a 87).
81
Zásada vzájemné důvěry mezi členskými státy má v unijním právu zásadní význam, neboť umožňuje vytvoření a zachování prostoru bez vnitřních hranic. Zásada vzájemné důvěry zejména v souvislosti s prostorem svobody, bezpečnosti a práva konkrétně každému z těchto států ukládá, aby až na výjimečné okolnosti vycházel z toho, že všechny ostatní členské státy dodržují unijní právo, a zejména základní práva, která unijní právo uznává [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. dubna 2016, Aranyosi a Căldăraru, C‑404/15 a C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, body 78, a rozsudek ze dne 25. července 2018, Minister for Justice and Equality (Nedostatky justičního systému), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, bod 36].
82
V kontextu společného evropského azylového systému, a zejména nařízení Dublin III, které je založeno na zásadě vzájemné důvěry a jehož cílem je prostřednictvím racionalizace žádostí o mezinárodní ochranu urychlit jejich posuzování jak v zájmu žadatelů, tak zúčastněných členských států, je proto třeba předpokládat, že zacházení s žadateli o takovou ochranu v každém členském státě splňuje požadavky Listiny, Úmluvy o právním postavení uprchlíků, podepsané v Ženevě dne 28. července 1951 [Recueil des traités des Nations unies, sv. 189, s. 150, č. 2545 (1954)], jakož i EÚLP (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, N. S. a další, C‑411/10 a C‑493/10, EU:C:2011:865, body 78 až 80).
83
Nelze nicméně vyloučit, že tento systém v praxi naráží v určitém členském státě na závažné funkční problémy, takže existuje riziko, že žadatelé o mezinárodní ochranu budou v případě přemístění do tohoto členského státu vystaveni zacházení, které je neslučitelné s jejich základními právy (rozsudek ze dne 21. prosince 2011, N. S. a další, C‑411/10 a C‑493/10, EU:C:2011:865, bod 81).
84
Za těchto podmínek by použití nevyvratitelné domněnky, že základní práva žadatele o mezinárodní ochranu budou v členském státě, který byl na základě nařízení Dublin III určen jako příslušný k posouzení žádosti, dodržována, bylo neslučitelné s povinností vykládat a uplatňovat toto nařízení v souladu se základními právy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, N. S. a další, C‑411/10 a C‑493/10, EU:C:2011:865, body 99, 100 a 105).
85
Soudní dvůr tak již judikoval, že podle článku 4 Listiny členské státy, včetně vnitrostátních soudů, nemohou přemístit žadatele o azyl do příslušného členského státu ve smyslu nařízení Dublin II, které předcházelo nařízení Dublin III, nemohou-li si nebýt vědomy skutečnosti, že systematické nedostatky azylového řízení a podmínek přijímání žadatelů o azyl v tomto členském státě představují závažné a prokazatelné důvody pro domněnku, že žadatel bude vystaven skutečnému riziku nelidského nebo ponižujícího zacházení ve smyslu tohoto ustanovení (rozsudek ze dne 21. prosince 2011, N. S. a další, C‑411/10 a C‑493/10, EU:C:2011:865, bod 106).
86
V článku 3 odst. 2 druhém a třetím pododstavci nařízení Dublin III, kterým byla tato judikatura kodifikována, se stanoví, že v takové situaci se členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, stává příslušným členským státem k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, pokud po posouzení kritérií stanovených v kapitole III tohoto nařízení konstatuje, že není možné provést přemístění žadatele do členského státu určeného na základě těchto kritérií nebo do prvního členského státu, v němž byla žádost podána.
87
I když se čl. 3 odst. 2 druhý pododstavec nařízení Dublin III vztahuje pouze na situaci, která byla předmětem rozsudku ze dne 21. prosince 2011, N. S. a další, (C‑411/10 a C‑493/10, EU:C:2011:865, a sice na situaci, kdy skutečné riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny vyplývá ze systematických nedostatků azylového řízení a podmínek přijetí žadatelů o mezinárodní ochranu v členském státě, který byl podle tohoto nařízení určen příslušným k posuzování žádosti, z bodů 83 a 84 tohoto rozsudku, jakož i z obecné a absolutní povahy zákazu, jenž je stanoven v tomto článku, nicméně vyplývá, že přemístění žadatele do tohoto členského státu je vyloučeno v každé situaci, kdy jsou dány vážné a prokazatelné důvody se domnívat, že žadatel bude takovému riziku vystaven při přemístění nebo v jeho důsledku.
88
Pro účely použití uvedené článku 4 tudíž není podstatným okamžik, kdy je dotčená osoba z důvodu svého přemístění do příslušného členského státu ve smyslu nařízení Dublin III vystavena vážnému riziku, že bude podrobena nelidskému či ponižujícímu zacházení, ať již je jím přímo okamžik přemístění, či dojde-li k tomu v průběhu azylového řízení nebo po jeho ukončení.
89
Jak uvedl předkládající soud, společný evropský azylový systém a zásada vzájemné důvěry jsou založeny na tom, že je zaručeno, že použití tohoto systému v žádném stadiu ani žádné formě nepovede ke vzniku závažného rizika porušení článku 4 Listiny. V tomto ohledu by bylo rozporuplné, kdyby existence takového rizika ve stadiu azylového řízení bránila přemístění, zatímco totéž riziko by bylo tolerováno, kdyby toto řízení bylo ukončeno přiznáním mezinárodní ochrany.
90
V tomto ohledu platí, že má-li soud, který rozhoduje o opravném prostředku, jenž byl podán proti rozhodnutí o přemístění, k dispozici důkazy, které předložila dotčená osoba za účelem prokázání existence takového rizika, je tento soud povinen na základě objektivních, spolehlivých, přesných a řádně aktualizovaných údajů a s ohledem na standard ochrany základních práv zaručený unijním právem, posoudit existenci buď systémových či celoplošných nedostatků, anebo nedostatků týkajících se některých skupin osob (v obdobném smyslu viz rozsudek ze dne 5. dubna 2016, Aranyosi a Căldăraru, C‑404/15 a C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, bod 89).
91
Zatřetí, pokud jde o otázku, jaká kritéria musí příslušné vnitrostátní orgány při tomto posuzování uplatnit, je třeba zdůraznit, že k tomu, aby se na nedostatky uvedené v předchozím bodě tohoto rozsudku vztahovala působnost článku 4 Listiny, který odpovídá článku 3 EÚLP, a jehož smysl a dosah je tudíž podle čl. 52 odst. 3 Listiny stejný jako smysl a dosah, který uvedená úmluva přikládá svému článku 3, musí tyto nedostatky dosahovat obzvláště vysoké míry závažnosti, která závisí na všech skutečnostech případu (viz ESLP, 21. ledna 2011, M. S. S. v. Belgie a Řecko, CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, bod 254).
92
Této obzvláště vysoké míry závažnosti by bylo dosaženo, pokud by se osoba, která je zcela závislá na veřejné podpoře, v důsledku nezájmu orgánů členského státu nezávisle na své vůli a osobní volbě ocitla v situaci silné materiální deprivace, v níž by nemohla uspokojovat své nejzákladnější potřeby, jako je zejména potřeba se najíst, umýt a ubytovat, a kterou by bylo poškozováno její tělesné či duševní zdraví nebo v důsledku které by se ocitla v zanedbaném stavu, jenž je v rozporu s lidskou důstojností (viz ESLP, 21. ledna 2011, M. S. S. v. Belgie a Řecko, CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, body 252 až 263).
93
Uvedená míra závažnosti tudíž není dána v situacích, které třebaže se vyznačují značně nejistou situací dotčené osoby či podstatným zhoršením jejích životních podmínek, neznamenají vážnou materiální deprivaci, kdy se tato osoba ocitá v natolik závažné situaci, že takovou situaci lze stavět na roveň nelidskému či ponižujícímu zacházení.
94
Taková okolnost, na kterou poukazuje předkládající soud, kdy podle zprávy uvedené v bodě 47 tohoto rozsudku formy rodinné solidarity, kterých mohou využívat státní příslušníci členského státu, kterému obvykle přísluší posuzování žádosti o mezinárodní ochranu, aby se vyrovnali s nedostatky systému sociálního zabezpečení uvedeného členského státu, obvykle nejsou k dispozici osobám, kterým byla v tomto členském státě přiznána mezinárodní ochrana, nestačí k odůvodnění konstatování, že žadatel o mezinárodní ochranu by byl v případě přemístění do uvedeného členského státu vystaven takové silné materiální deprivaci.
95
Přesto však nelze zcela vyloučit, že by žadatel o mezinárodní ochranu mohl ve svém konkrétním případě prokázat existenci výjimečných okolností, jež by znamenaly, že v případě přemístění do členského státu, kterému by obvykle příslušelo posoudit jeho žádost o mezinárodní ochranu, by se tento žadatel kvůli své zvláštní zranitelnosti a nezávisle na své vůli a osobní volbě po přiznání mezinárodní ochrany ocitl v situaci silné materiální deprivace, která splňuje kritéria uvedená v bodech 91 až 93 tohoto rozsudku.
96
V projednávané věci nelze považovat za vážný a prokazatelný důvod k domněnce, že dotčená osoba bude v případě svého přemístění do tohoto členského státu vystavena skutečnému riziku, že bude podrobena nelidskému či ponižujícímu zacházení ve smyslu článku 4, existenci nedostatků při provádění integračních programů týkajících se osob, jimž byla taková ochrana přiznána, členským státem, jemuž by obvykle příslušelo posouzení žádosti o mezinárodní ochranu.
97
Každopádně závěr o tom, že by dotčená osoba byla v případě svého přemístění do členského státu, jemuž obvykle přísluší posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, vystavena skutečnému riziku, že bude podrobena zacházení, jež je v rozporu s článkem 4 Listiny, se nemůže zakládat toliko na skutečnosti, že sociální ochrana anebo životní podmínky jsou příznivější v dožadujícím členském státě oproti prvně uvedenému státu.
98
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na třetí otázku odpovědět následovně:
–
Unijní právo musí být vykládáno v tom smyslu, že se oblast jeho působnosti vztahuje na otázku, zda článek 4 Listiny brání přemístění žadatele o mezinárodní ochranu podle článku 29 nařízení Dublin III do členského státu, který je na základě tohoto nařízení obvykle příslušným k posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu, pokud by byl v případě poskytnutí takové ochrany v tomto členském státě tento žadatel vystaven vážnému riziku, že bude podroben nelidskému či ponižujícímu zacházení ve smyslu tohoto článku 4 kvůli předvídatelným životním podmínkám, v nichž by se ocitl jakožto osoba požívající mezinárodní ochrany v uvedeném členském státě.
–
Článek 4 Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takovému přemístění žadatele o mezinárodní ochranu, ledaže by soud, který rozhoduje o opravném prostředku, který byl podán proti rozhodnutí o přemístění, na základě objektivních, spolehlivých, přesných a řádně aktualizovaných údajů a s ohledem na standard ochrany základních práv zaručený unijním právem konstatoval skutečnou existenci tohoto rizika pro tohoto žadatele z toho důvodu, že v případě přemístění by se uvedený žadatel ocitl nezávisle na své vůli a osobní volbě v situaci silné materiální deprivace.
K nákladům řízení
99
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1)
Článek 29 odst. 2 druhá věta nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení Členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, je třeba vykládat v tom smyslu, že žadatel „je na útěku“ ve smyslu tohoto ustanovení, pokud se vědomě vyhýbá vnitrostátním orgánům, kterým přísluší provést jeho přemístění, aby toto přemístění zmařil. Lze se domnívat, že tomu tak bude tehdy, když přemístění nelze provést z toho důvodu, že tento žadatel opustil místo pobytu, které mu bylo určeno, aniž vyrozuměl příslušné vnitrostátní orgány o své nepřítomnosti, pokud byl uvedený žadatel informován o svých příslušných povinnostech, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu. Uvedenému žadateli musí být ponechána možnost, aby prokázal, že skutečnost, že tyto orgány neinformoval o své nepřítomnosti, je ospravedlněna oprávněnými důvody a není zapříčiněna jeho úmyslem vyhýbat se těmto orgánům.
Článek 27 odst. 1 nařízení č. 604/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že se dotčená osoba může v rámci řízení, v němž je napadáno rozhodnutí o přemístění, dovolávat čl. 29 odst. 2 tohoto nařízení a tvrdit, že šestiměsíční lhůta k přemístění uplynula, neboť dotčená osoba nebyla na útěku.
2)
Ustanovení čl. 29 odst. 2 druhé věty nařízení Dublin III musí být vykládáno v tom smyslu, že k prodloužení lhůty pro přemístění maximálně na osmnáct měsíců stačí, aby dožadující členský stát informoval před uplynutím šestiměsíční lhůty pro přemístění příslušný členský stát o skutečnosti, že dotčená osoba je na útěku, a zároveň uvedl novou lhůtu pro přemístění.
3)
Unijní právo musí být vykládáno v tom smyslu, že se oblast jeho působnosti vztahuje na otázku, zda článek 4 Listiny základních práv Evropské unie brání přemístění žadatele o mezinárodní ochranu podle článku 29 nařízení č. 604/2013 do členského státu, který je na základě tohoto nařízení obvykle příslušným k posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu, pokud by v případě poskytnutí takové ochrany v tomto členském státě byl tento žadatel vystaven vážnému riziku, že bude podroben nelidskému či ponižujícímu zacházení ve smyslu tohoto článku 4 kvůli předvídatelným životním podmínkám, v nichž by se ocitl jakožto osoba požívající mezinárodní ochrany v uvedeném členském státě.
Článek 4 Listiny základních práv musí být vykládán v tom smyslu, že takovému přemístění žadatele o mezinárodní ochranu nebrání, ledaže by soud, který rozhoduje o opravném prostředku, kterým je napadeno rozhodnutí o přemístění, na základě objektivních, spolehlivých, přesných a řádně aktualizovaných údajů a s ohledem na standard ochrany základních práv zaručený unijním právem konstatoval skutečnou existenci tohoto rizika pro tohoto žadatele z toho důvodu, že v případě přemístění by se uvedený žadatel ocitl nezávisle na své vůli a osobní volbě v situaci silné materiální deprivace.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.