62010CJ0130
EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
19. juuli 2012 (
*1
)
„Ühine välis- ja julgeolekupoliitika — Määrus (EÜ) nr 881/2002 — Määrus (EL) nr 1286/2009 — Osama bin Ladeni, Al-Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute ja üksuste vastu suunatud piirangud — Rahaliste vahendite ja majandusressursside külmutamine — Õigusliku aluse valik — ELTL artiklid 75 ja 215 — Lissaboni lepingu jõustumine — Üleminekusätted — Ühised seisukohad ja ÜVJP otsused — Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ning komisjoni ühine ettepanek”
Kohtuasjas C-130/10,
mille ese on 9. märtsil 2010 ELTL artikli 263 alusel esitatud tühistamishagi,
Euroopa Parlament, esindajad: E. Perillo ja K. Bradley, hiljem A. Auersperger Matić ja U. Rösslein, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
versus
Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: M. Bishop ja R. Szostak,
kostja,
keda toetavad:
Tšehhi Vabariik, esindajad: M. Smolek, E. Ruffer ja K. Najmanová,
Prantsuse Vabariik, esindajad: G. de Bergues ja A. Adam,
Rootsi Kuningriik, esindajad: A. Falk ja C. Meyer-Seitz,
Euroopa Komisjon, esindajad: S. Boelaert ja M. Konstantinidis, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
menetlusse astujad,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president V. Skouris, kodade esimehed A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot, A. Prechal, kohtunikud A. Rosas (ettekandja), R. Silva de Lapuerta, K. Schiemann, E. Juhász, M. Berger, E. Jarašiūnas ja C. G. Fernlund,
kohtujurist: Y. Bot,
kohtusekretär: vanemametnik L. Hewlett,
arvestades kirjalikus menetluses ja 7. detsembri 2011. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 31. jaanuari 2012. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Oma hagis palub Euroopa Parlament Euroopa Kohtul tühistada nõukogu 22. detsembri 2009. aasta määrus (EÜ) nr 1286/2009, millega muudetakse määrust (EÜ) nr 881/2002, millega kehtestatakse teatavate Osama bin Ladeni, Al-Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangud (ELT L 346, lk 42; edaspidi „vaidlustatud määrus”).
Õiguslik raamistik
2
ÜRO Julgeolekunõukogu (edaspidi „Julgeolekunõukogu”) võttis 16. jaanuaril 2002 vastu resolutsiooni 1390 (2002), milles määratakse kindlaks meetmed, mis kõikidel riikidel tuleb võtta Osama bin Ladeni, organisatsiooni Al-Qaida ja Talibani liikmete ning teiste nendega seotud isikute, rühmituste, ettevõtjate ja üksuste suhtes. Selle resolutsiooni lõigetes 1 ja 2 on sisuliselt ette nähtud eelkõige Julgeolekunõukogu resolutsiooni 1267 (1999) lõike 4 punktiga b ja Julgeolekunõukogu resolutsiooni 1333 (2000) lõike 8 punktiga c kehtestatud rahaliste vahendite külmutamise meetmete jätkamine. Vastavalt resolutsiooni 1390 (2002) lõikele 3 pidi Julgeolekunõukogu kõnealused meetmed 12 kuud pärast nende vastuvõtmist läbi vaatama ning selle tähtaja lõpus tegema otsuse nende jätkamise või täiustamise kohta.
3
Arvestades, et viimati nimetatud resolutsiooni rakendamiseks oli vaja Euroopa Ühenduse meetmeid, võttis nõukogu 27. mail 2002 EL artikli 15 alusel vastu ühise seisukoha 2002/402/ÜVJP, mis käsitleb Osama bin Ladeni, organisatsiooni Al-Qaida, Talibani ja teiste nendega seotud isikute, rühmituste, ettevõtjate ja üksuste vastu suunatud piiranguid ja millega tunnistatakse kehtetuks ühised seisukohad 96/746/ÜVJP, 1999/727/ÜVJP, 2001/154/ÜVJP ja 2001/771/ÜVJP (EÜT L 139, lk 4; ELT eriväljaanne 18/01, lk 292). Ühise seisukoha 2002/402 artikkel 3 näeb ennekõike ette Julgeolekunõukogu resolutsioonide 1267 (1999) ja 1333 (2000) kohaselt koostatud loetelus mainitud isikute, rühmituste, ettevõtjate ja üksuste rahaliste vahendite, muu finantsvara või majandusressursside külmutamise.
4
Samal päeval võeti EÜ artiklite 60, 301 ja 308 alusel vastu nõukogu määrus (EÜ) nr 881/2002, millega kehtestatakse teatavate Osama bin Ladeni, Al-Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangud ja tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 467/2001, millega keelustatakse teatavate kaupade ja teenuste eksport Afganistani, laiendatakse Afganistani rühmitusega Taliban seotud lennukeeldu ning rahaliste vahendite ja muude finantsallikate külmutamist (EÜT L 139, lk 9; ELT eriväljaanne 18/01, lk 294). Selle määruse I lisa sisaldab nende isikute, üksuste ja rühmituste loetelu, kelle suhtes rakendatakse sama määruse artikliga 2 kehtestatud rahaliste vahendite külmutamist (edaspidi „loetelu”).
5
Nõukogu võttis vaidlustatud määruse vastu 22. detsembril 2009. Määrus põhineb ELTL artikli 215 lõikel 2 ning viitab liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja (edaspidi „kõrge esindaja”) ja Euroopa Komisjoni ühisele ettepanekule. Sellega muudetakse määrust nr 881/2002 tulenevalt 3. septembri 2008. aasta otsusest liidetud kohtuasjades C-402/05 P ja C-415/05 P: Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon (EKL 2008, lk I-6351) nii, et kehtestatakse loetelu koostamise kord, millega tagatakse kaitseõiguste kui põhiõiguste ja eelkõige õiguse olla ära kuulatud järgimine. Läbivaadatud kord hõlmab kohustust teatada loetellu kantud isikule, üksusele, asutusele või rühmitusele Julgeolekunõukogu resolutsiooniga 1267 (1999) loodud sanktsioonide komitee (edaspidi „sanktsioonide komitee”) juhtnööride alusel loetellu kandmise põhjused, et neil oleks võimalus esitada kõnealuste põhjuste kohta oma arvamus.
Poolte nõuded
6
Parlament palub Euroopa Kohtul:
—
tühistada vaidlustatud määrus;
—
lugeda vaidlustatud määruse tagajärjed kehtivaks kuni uue määruse vastuvõtmiseni ning
—
mõista kohtukulud välja nõukogult.
7
Nõukogu palub Euroopa Kohtul:
—
jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata ja
—
mõista kohtukulud välja parlamendilt.
Menetlus Euroopa Kohtus
8
Euroopa Kohtu presidendi 10. augusti 2010. aasta määrusega lubati Tšehhi Vabariigil, Taani Kuningriigil, Prantsuse Vabariigil, Rootsi Kuningriigil ja komisjonil astuda menetlusse nõukogu nõuete toetuseks.
9
Euroopa Kohtu presidendi 2. detsembri 2010. aasta määrusega kustutati Taani Kuningriik menetlusse astujana registrist, kuna ta oli väljendanud soovi menetlusse astumisest loobuda.
Hagi
10
Oma tühistamishagi toetuseks esitab parlament kaks väidet. Ta märgib esimeses väites, mis on esitatud esimese võimalusena, et vaidlustatud määrus põhineb ekslikult ELTL artiklil 215, samas kui sobiv õiguslik alus on ELTL artikkel 75. Teises väites, mis on esitatud teise võimalusena, väidab ta, et ELTL artiklile 215 tuginemise tingimused ei ole täidetud.
Esimese võimalusena esitatud väide, mille kohaselt õiguslik alus on valesti valitud
Poolte argumendid
11
Esimeses väites väidab parlament, et vaidlustatud määrus ei saanud nõuetekohaselt põhineda ELTL artiklil 215. Väide jaguneb kaheks osaks, millest esimene käsitleb määruse eesmärki ja sisu ning teine aluslepingute üldist ülesehitust.
– Vaidlustatud määruse eesmärk ja sisu
12
Parlamendi hinnangul peab Euroopa Liidu õigusakti õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad eelkõige õigusakti eesmärk ja sisu. Vaidlustatud määruse õiguslik alus peaks selle sisu ja eesmärki arvestades olema sama, mis määrusel nr 881/2002, mis on vastu võetud EÜ artiklite 60, 301 ja 308 alusel. Kuna kõnealused artiklid on aga tulenevalt Lissaboni lepingu jõustumisest 1. detsembril 2009 kehtetuks tunnistatud või ei ole neid võimalik kohaldada, oleks sobiv õiguslik alus ELTL artikkel 75, milles käsitletakse terrorismi ja sellega seotud tegevuse ennetamist.
13
Mis puutub sisusse, siis piirdub vaidlustatud määrus suures osas määruse nr 881/2002 sätete ümbersõnastamise või selgitamisega või selle kohaldamise hõlbustamisega, ilma et selle sisu kuidagi muutuks. Ainsad tõepoolest uued sisulised sätted käsitlevad loetellu kandmise korda. Vaidlustatud määrus on oma olemuselt „raamistik haldusmeetmete võtmiseks” ELTL artikli 75 tähenduses, kuna sellega muudetakse või täiendatakse seadusandlikku raamistikku, mis puudutab asjaomaste isikute rahaliste vahendite külmutamisele suunatud haldusmeetmete võtmist ja rakendamist.
14
Mis puutub vaidlustatud määruse eesmärki, siis on selleks samamoodi nagu määruse nr 881/2002 puhul võitlus terrorismi ja selle rahastamise vastu, mis vastab ELTL artikli 75 eesmärkidele. Seda tõdemust kinnitab eespool viidatud kohtuotsuse Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon punkt 169, milles on märgitud, et määruse peamine eesmärk ja ese on võidelda rahvusvahelise terrorismi vastu, eelkõige lõigata ära selleks vajalikud finantsallikad, külmutades selliste isikute või üksuste rahalised vahendid ja majandusressursid, keda kahtlustatakse sellega seotud tegevuses osalemises. Lisaks leidis Euroopa Kohus nimetatud otsuse punktis 199, et Euroopa Ühenduste Esimese Astme Kohtu seisukoht, mille kohaselt nimetatud määrus on suunatud EL lepingu (enne Lissaboni lepingut kehtinud redaktsioonis) mõne eesmärgi täitmisele välissuhete valdkonnas, mille hulka kuulub ühine välis- ja julgeolekupoliitika (edaspidi „ÜVJP”), on vastuolus EÜ artikli 308 sõnastuse endaga.
15
Kuna määrus nr 881/2002 ei ole suunatud ÜVJP eesmärkide täitmisele, siis on raske mõista, kuidas saaks seda olla vaidlustatud määrus, mis on vastu võetud selleks, et tagada kõnealuse määruse kohaldamine. Parlament rõhutab, et nõukogu võib ELTL artiklile 215 tugineda üksnes selliste meetmete puhul, mis on suunatud ÜVJP eesmärkide täitmisele, ning täpsemalt siis, kui see on ette nähtud kõnealuse poliitika eesmärkide saavutamisele suunatud otsuses.
16
Parlamendi hinnangul ei vasta nõukogu seisukoht faktilistele asjaoludele ega tegelikkusele, kuna selle aluseks on ühelt poolt rahvusvahelise terrorismi ehk „välisterrorismi” eristamine teiselt poolt „siseterrorismist”. Selleks et terrorismivastane võitlus oleks tõhus, peab see olema rahvusvahelist laadi. Sellises kontekstis oleks võimalik eristada üksnes ühelt poolt siseriiklikke ja teiselt poolt rahvusvahelisi terrorismivastaseid meetmeid. Alati ei ole võimalik täie kindlusega otsustada, kas liidus toime pandud terroriaktid ja nendega seotud tegevus tekitavad ohu liidus või sellest väljaspool.
17
Siiski väidab nõukogu, et vaidlustatud määruse eesmärke ja sisu silmas pidades kuulub määrus aluslepingute selliste sätete kohaldamisalasse, mis käsitlevad liidu välistegevust ja täpsemalt ÜVJP valdkonda. ELTL artikkel 215 on seega kõnealuse meetme sobiv õiguslik alus.
18
Nii nagu määruse nr 881/2002 puhul, on ka vaidlustatud määruse eesmärk võidelda rahvusvahelise terrorismi ja selle rahastamise vastu, et säilitada rahvusvaheline rahu ja julgeolek. Nõukogu tuletab sellega seoses meelde resolutsiooni 1390 (2002) ja nimetatud rakendusmääruse sõnastust ning eespool viidatud kohtuotsust Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon.
19
Vaidlustatud määruse sisu on nimetatud eesmärgiga kooskõlas. Vaidlustatud määrusega määrusse nr 881/2002 lisatud artiklid 7a ja 7c kinnitavad, et kõnealuste määrustega rakendatakse otseselt sanktsioonide komitee otsuseid loetellu kandmise kohta ja et nendega luuakse kõnealuse komitee, liidu ning loetellu kantud isikute ja üksuste vahelise suhtlemise süsteem.
20
Määrus nr 881/2002 ja vaidlustatud määrus ei kuulu liidus vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala loomist käsitlevate sätete hulka. Nimetatud määrustega ei reguleerita piirikontrolli, sisejulgeoleku ega kohtuotsuste ja kohtuväliste otsuste tunnustamisega seotud küsimusi.
21
Nõukogu väidab, et enne Lissaboni lepingu jõustumist kehtinud redaktsioonis ei olnud aluslepingutes ette nähtud eraldi õiguslikku alust selliste meetmete võtmiseks, mille abil saaks külmutada liikmesriikides avalikku julgeolekut ohustavate terroristide, see tähendab „siseterroristide” vahendid. Selliste piiravate meetmete võtmise õiguslikuks aluseks oleksid võinud olla üksnes EÜ artiklid 60, 301 ja 308, mida kohaldati ainult meetmete suhtes, mis liidu välistegevuse raames olid suunatud „välisterroristidele”.
22
Lissaboni lepinguga muudetud aluslepingute ülesehitusest ja sõnastusest tulenevalt peab piirava meetme õigusliku aluse valiku puhul arvesse võtma oletatava ohu mõjupiirkonda ning loetellu kantud isiku või rühmituse poliitilisi eesmärke. ELTL artikkel 75 toimib praegu õigusliku alusena „siseterroristide”, näiteks selliste isikute ja rühmituste vahendite külmutamise meetmete võtmiseks, kelle nimi on nõukogu 27. detsembri 2001. aasta ühisele seisukohale 2001/931/ÜVJP terrorismivastaste erimeetmete rakendamise kohta (EÜT L 344, lk 93; ELT eriväljaanne 18/01, lk 217) lisatud nimekirjas tähistatud tärniga. Kui aga oht puudutab vastupidi peamiselt üht või mitut kolmandat riiki või rahvusvahelist kogukonda üldiselt, on sobiv õiguslik alus ELTL artikkel 215. Liidu seisukohast oleks ebaseaduslik võtta EL toimimise lepingu kolmanda osa V jaotise, mis käsitleb vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevat ala, sätete alusel vahendite külmutamise meede, millega panustatakse kolmanda riigi julgeoleku tagamisse ja mis ei ole suunatud sisejulgeoleku tagamisele.
23
Nõukogu, keda toetab sisuliselt ka Rootsi Kuningriik, väidab samuti, et lisaks jäetakse parlamendi väites tähelepanuta olukorrad, kus liit üritab terrorismivastase võitluse raames võtta või kohustuslikuks teha muid piiravaid meetmeid kui vara külmutamine, nagu näiteks „välisterrorismiga” seotud isikute või üksuste reisikeeld.
24
Rootsi Kuningriik täpsustab, et parlamendi seisukoht tähendaks, et ÜRO tasandil kehtestatud sanktsioonide rakendamine terroristide suhtes põhineks ühe ja sama sanktsioonide korra raames eri meetmete puhul erinevatel õiguslikel alustel. See ei saanud olla liidu seadusandja kavatsus, eriti kuna sellise korra puhul tuleks kohaldada vastavalt ÜVJP ja liidu sisepoliitika raames erinevaid otsustamismenetlusi.
25
Komisjon selgitab, et muudatusakti vastuvõtmiseks ettepaneku tegemisel tugineb ta sättele või sätetele, mille alusel on vastu võetud algne õigusakt. Seega osutati nõukogu määruse ettepanekus, mille komisjon esitas 22. aprillil 2009 [KOM(2009) 187 lõplik], õigusliku alusena EÜ artiklitele 60, 301 ja 308. Kuna nõukogu menetles seda ettepanekut 1. detsembril 2009, siis oli komisjonil vaja analüüsida Lissaboni lepingu jõustumise puhtalt õiguslikku ja tehnilist mõju kõnealusele õigusaktile. Komisjon jõudis järeldusele, et ELTL artikli 215 lõige 2 hõlmab kõiki EÜ artiklite 60, 301 ja 308 asjakohaseid aspekte, ning sama seisukohta väljendas ka kõrge esindaja. Selline lähenemisviis on kooskõlas Euroopa Kohtu järeldustega eespool viidatud kohtuotsuses Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon.
26
Mis puutub nimetatud kohtuotsuse mõjusse õigusliku aluse valiku küsimusele, siis ei nõustu komisjon parlamendi väitega, mille kohaselt ei saa EÜ artiklil 308 põhinev õigusakt taotleda ÜVJP eesmärki. Komisjoni hinnangul ei ole Euroopa Kohus eitanud, et EÜ artiklid 60 ja 301 on õiguslikud alused, mis võimaldavad võtta ÜVJP eesmärgi saavutamisele suunatud ühenduse meetmeid. Seoses määrusega nr 881/2002 tõi Euroopa Kohus EÜ artikli 308 kolmanda õigusliku alusena kasutamist põhjendades esile veel teise aluseks oleva ühenduse eesmärgi, mis on seotud ühisturu toimimisega. Lisaks kinnitas Euroopa Kohus, et EÜ asutamislepingu kohaselt tuleb kõnealusest sättest lähtuda, kui soovitakse rakendada piiravaid meetmeid füüsiliste või juriidiliste isikute suhtes, kellel puudub seos kolmanda riigi valitseva režiimiga.
27
Komisjon leiab, et ELTL artiklid 215 ja 75 ei saa samal ajal olla vaidlustatud määruse õiguslikuks aluseks. Õigusakt ei saa korraga põhineda mõlemal kõnealusel artiklil, kuna nendes on sätestatud erinevad tingimused seoses menetluse ja otsustamisega, sealhulgas EL lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud protokolli (nr 21) Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suhtes ning samadele aluslepingutele lisatud protokolli (nr 22) Taani seisukoha kohta kohaldamisega. Komisjon rõhutab, et üks peamisi ELTL artiklite 215 ja 75 vahelisi erinevusi seisneb selles, kas nõutav on seos ÜVJP valdkonda kuuluvate otsustega, mis on tehtud rahu ja julgeoleku tagamiseks rahvusvahelisel tasandil, olenemata täpsest geograafilisest asukohast ja sellest, milline on asjaomase terroriohu ulatus. Kui Julgeolekunõukogu resolutsiooni alusel vastu võetud ÜVJP otsuse rakendamiseks on terrorismiga seotud piiravaid meetmeid vaja võtta EL toimimise lepingu alusel, on ainuvõimalik õiguslik alus ELTL artikkel 215.
– Aluslepingute üldine ülesehitus
28
Parlamendi hinnangul võib aluslepingute sätete tõlgendamisel arvesse võtta nende üldist ülesehitust ja mõtet. Käesoleval juhul õigustavad need ELTL artikli 75 valimist vaidlustatud määruse õiguslikuks aluseks.
29
Esiteks on vaidlustatud määrus seotud isikute ja rühmituste kaitsega. Lissaboni lepingu jõustumisest alates saab aga liit põhiõigustega seotud meetmeid võtta üksnes seadusandliku tavamenetluse kohaselt või parlamendi nõusolekul. ELTL artikli 215 lõiget 2 kohaldatakse üksnes meetmete puhul, mis ei tõstata põhiõigustega seotud küsimusi sama jõuliselt.
30
Teiseks lubab ELTL artikkel 75 liidul võtta kapitali liikumise ja maksetega seotud meetmeid, tunnistades seega, et niisugused meetmed võivad mõjutada kapitali siseturu nõuetekohast toimimist ja teenuste osutamist. Euroopa Kohus tunnistas eespool viidatud kohtuotsuse Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon punktis 229, et majanduslikud piirangud on olemuslikult seotud ühisturu toimimisega. Lisaks viidatakse ka määruse nr 881/2002 põhjenduses 4 vajadusele vältida eelkõige konkurentsimoonutusi.
31
Kolmandaks on vaidlustatud määrus seotud vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala loomisega. See aitab võidelda kuritegevuse ning eelkõige terrorismi ja selle rahastamise vastu, mis on kõnealuse ala üks eesmärke, nagu nähtub muu hulgas ELL artikli 3 lõikest 2.
32
Lõpuks viitab parlament sellele, et vaidlustatud määrusel puudub seos ÜVJP-ga. ELL artikli 24 lõike 1 kohaselt kohaldatakse ÜVJP suhtes erimenetlusi ja -eeskirju. Kõnealuste menetluste ja eeskirjade kohaldamine väljaspool nende kohaldamisala läheks vastuollu ELL artikli 1 teises lõigus sätestatud eesmärkidega ja tähendaks, et riikide parlamendid ei saaks kohaldada protokolle, mis käsitlevad nende rolli ning subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtet, ning et Euroopa Parlament ei saaks kohaldada seadusandlikku tavamenetlust.
33
Oma seisukoha põhjendamiseks viitab parlament ka eespool viidatud kohtuotsuse Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon punktile 235, milles Euroopa Kohus kinnitas, et EÜ artikli 308 lisamine määruse nr 881/2002 õigusliku aluse hulka oli põhjendatud, kuna see võimaldas Euroopa Parlamendil osaleda kõnesolevate meetmetega seotud otsustusprotsessis, mis on spetsiaalselt suunatud isikute vastu, samas kui EÜ artiklite 60 ja 301 raames ei ole sellele institutsioonile mingit rolli ette nähtud.
34
Parlament järeldab, et liidu õigusega on vastuolus, kui meetmeid, millel on otsene mõju isikute ja rühmituste põhiõigustele, siseturule ja kuritegevuse vastasele võitlusele, saaks võtta sellise menetluse raames, milles parlament ei saa osaleda, samas kui sellistes valdkondades meetmete võtmiseks tuleb kohaldada seadusandlikku tavamenetlust. Lissaboni leping kajastab liikmesriikide soovi tugevdada liidu demokraatlikkust. See aitab rahuldada kiireloomulise vajaduse näha loetellu kandmise puhul ette parlamentaarne järelevalve. ELTL artikli 215 lõike 2 tunnustamine sobiva õigusliku alusena sellistele meetmetele, nagu on vaidlustatud määrus, tähendaks praktikas, et ELTL artikkel 75 jäetakse oma kasulikust mõjust suures osas ilma. Parlament märgib samuti, et viimati nimetatud artikkel on õigusliku alusena konkreetsem kui ELTL artikkel 215.
35
Nõukogu väidab, et parlamendi argumendid, mis on seotud aluslepingute üldise ülesehitusega, ei ole vaidlustatud määruse sobiva õigusliku aluse kindlaksmääramisel asjakohane kriteerium.
36
Institutsioonide pädevus on kindlaks määratud aluslepingutega ja see on liidu tegevusvaldkonniti erinev. Parlamendi väite kohaselt peaks õigusliku aluse valiku määrama menetlused, mitte aga vastupidi. Parlamendi rolli varieeruvus menetluses on asjakohane üksnes erandlike asjaolude esinemisel. See kehtib näiteks meetme puhul, millel on mitu eesmärki, mis on üksteistega lahutamatult seotud ning millest ükski ei ole teiste suhtes kõrvalise tähtsusega. Sellisel juhul on võimalik tugineda erinevatele õiguslikele alustele, tingimusel et need ei ole üksteisega vastuolus. Õiguslike aluste kokkusobivuse kindlaksmääramiseks tuleb hinnata, kas nende kombineerimine võib kahjustada parlamendi õigusi. Seoses sellega viitab nõukogu ennekõike 6. novembri 2008. aasta otsusele kohtuasjas C-155/07: parlament vs. nõukogu (EKL 2008, lk I-8103).
37
Nõukogu rõhutab, et liidu õigusakti õigusliku aluse valik peab põhinema objektiivsetel elementidel, milleks on eelkõige asjaomase õigusakti eesmärk ja sisu. Nimetatud põhimõte leidis kinnitust eespool viidatud kohtuotsuses Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon. Ehkki Euroopa Kohus märkis nimetatud kohtuotsuse punktis 235, et EÜ artiklile 308 tuginemine võimaldas parlamendil osaleda otsustusprotsessis, tuleb siiski rõhutada, et see tähelepanek esitati üksnes Euroopa Kohtu peamiste, EÜ asutamislepingu eesmärkidel põhinevate argumentide täienduseks.
38
Lisaks on parlamendi väide, mille kohaselt liit võib inimõigustega seotud meetmeid võtta üksnes parlamendi osalusel, vastuolus ELTL artikli 215 lõikega 3, milles on sätestatud, et „[k]äesolevas artiklis osutatud õigusaktid sisaldavad vajalikke õiguslikke tagatisi käsitlevaid sätteid”. Nimetatud säte kinnitab selgelt, et nimetatud artikli alusel vastu võetud õigusakt võib mõjutada põhiõigusi.
39
Samuti väidab nõukogu, et ELTL artikli 215 eesmärk on võimaldada nõukogul võtta ettevõtjate suhtes vahetult kohaldatavaid meetmeid. Nimetatud säte aitab tagada ühisturu nõuetekohase toimimise.
40
Vaidlustatud määruse ja ÜVJP vahelise seose osas viitab nõukogu erilisele ohule, mida Al-Qaida endast kujutab. Kõnealune määrus on raamistik, milles liit täidab ÜRO hartast tulenevaid kohustusi. Sobiva õigusliku aluse kindlaksmääramisel oleks mõistlik võtta arvesse Julgeolekunõukogu resolutsioonide eesmärke.
41
Lõpuks rõhutab nõukogu, et Lissaboni lepinguga ei ole ÜVJP ning vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala vahelisi piire muudetud. Vastupidi, ELL artikli 40 teises lõigus on rõhutatud just nimelt nende kahe valdkonna selge eristamise tähtsust. Järelikult on ELTL artikli 215 lõige 2 juhul, kui Euroopa Kohus kinnitab, et vaidlustatud määrus on suunatud ÜVJP eesmärgi saavutamisele, määruse ainuvõimalik õiguslik alus.
Euroopa Kohtu hinnang
– Sissejuhatavad märkused
42
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab liidu õigusakti õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad eelkõige selle õigusakti eesmärk ja sisu (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus parlament vs. nõukogu, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika).
43
Kui meetme kontrollimise käigus selgub, et see taotleb kahte eesmärki või et sellega reguleeritakse kahte valdkonda ning üks neist eesmärkidest või valdkondadest on määratletav peamisena, samas kui teine on kõrvalise tähtsusega, peab õigusaktil olema üksainus õiguslik alus, see tähendab peamisest eesmärgist või valdkonnast tulenev õiguslik alus (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus parlament vs. nõukogu, punkt 35 ja seal viidatud kohtupraktika).
44
Meetme osas, millel on mitu üksteisega lahutamatult seotud eesmärki või reguleeritavat valdkonda, millest ükski ei ole teiste suhtes kõrvalise tähtsusega, on Euroopa Kohus otsustanud, et kui kohaldada saab erinevaid EÜ asutamislepingus sätestatud õiguslikke aluseid, peavad selle meetme õiguslikuks aluseks erandina olema need vastavad erinevad õiguslikud alused (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus parlament vs. nõukogu, punkt 36 ja seal viidatud kohtupraktika).
45
Euroopa Kohus on siiski ka eelkõige 11. juuni 1991. aasta otsuse kohtuasjas C-300/89: komisjon vs. nõukogu (nn titaandioksiidi kohtuotsus) (EKL 1991, lk I-2867) punktides 17–21 leidnud, et kahekordse õigusliku aluse kasutamine on välistatud juhul, kui ühe ja teise õigusliku aluse jaoks ettenähtud menetlused on ühitamatud (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus parlament vs. nõukogu, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).
46
Kuigi Euroopa Kohus leidis seoses koostöömenetlusega eespool viidatud titaandioksiidi kohtuotsuses, et see menetlus, mis oli ette nähtud selles kohtuotsuses käsitletud kahest õiguslikust alusest ühega, ei ole ühitatav teise õigusliku alusega ette nähtud ühehäälse otsustamisega pärast seda, kui parlamendiga on lihtsalt konsulteeritud, asus Euroopa Kohus siiski hilisemas kohtupraktikas sarnasele seisukohale seoses EÜ artiklis 251 sätestatud n-ö „kaasotsustamismenetlusega” (vt selle kohta 10. jaanuari 2006. aasta otsus kohtuasjas C-178/03: komisjon vs. parlament ja nõukogu, EKL 2006, lk I-107, punktid 58 ja 59, ning eespool viidatud kohtuotsus parlament vs. nõukogu, punktid 76–79). Niisugune seisukoht kehtib pärast Lissaboni lepingu jõustumist edasi seadusandliku tavamenetluse kontekstis.
47
Käesoleval juhul on nii, et kui ELTL artikkel 75 näeb ette, et kohaldatakse seadusandlikku tavamenetlust, mis tähendab, et nõukogu otsustab kvalifitseeritud häälteenamusega ja parlament osaleb menetluses täiel määral, siis ELTL artikli 215 lõike 2 korral on ette nähtud üksnes parlamendi teavitamine. Peale selle on ELTL artikli 215 lõikele 2 tuginemise eeldus erinevalt ELTL artiklile 75 tuginemisest, et enne on vastu võetud ÜVJP valdkonda kuuluv otsus, see tähendab EL lepingu V jaotise 2. peatüki kohaselt vastu võetud otsus, millega võetakse selles sättes nimetatud piiravaid meetmeid. Niisuguse otsuse vastuvõtmine tähendab üldjuhul seda, et nõukogu otsustab üksi ja ühehäälselt.
48
Sellist laadi erinevuste korral ei ole nimetatud menetlused ühitatavad.
49
Eeltoodust tuleneb, et isegi kui vaidlustatud määrus taotleb samaaegselt kahte eesmärki või sellega reguleeritakse mitut valdkonda, mis on üksteisega lahutamatult seotud ja millest ükski ei ole teiste suhtes kõrvalise tähtsusega, ei võimalda siiski ELTL artikli 75 ja ELTL artikli 215 lõike 2 alusel kohaldatavate menetluste erinevused neid sätteid koos kohaldada nii, et need oleksid niisugusele õigusaktile nagu vaidlustatud määrus kahekordseks õiguslikuks aluseks.
– EÜ artiklite 60, 301 ja 308 ning ELTL artiklite 75 ja 215 vaheline suhe
50
Pooled on ühel meelel selles, et vaidlustatud määruse õiguslik alus peab põhimõtteliselt vastama määruse nr 881/2002, mis võeti vastu EÜ artiklite 60, 301 ja 308 alusel, õiguslikule alusele.
51
Selles osas tuleb nentida, et pärast Lissaboni lepingu jõustumisega 1. detsembril 2009 esmasesse õigusesse tehtud muudatusi kajastub kapitali ja maksete liikumise piiranguid käsitleva EÜ artikli 60 ja ühe või mitme kolmanda riigiga osaliselt või täielikult majandussuhete katkestamist või piiramist käsitleva EÜ artikli 301 sisu ELTL artiklis 215.
52
Viimati nimetatud artikkel, mis asub EL toimimise lepingu liidu välistegevust käsitlevas osas, näeb nimelt sarnaselt EÜ artikliga 301 ette majandussuhete osalise või täieliku katkestamise või piiramise ühe või mitme kolmanda riigiga. Selle kohta tuleb märkida, et EÜ artikkel 301 ja ELTL artikli 215 lõige 1 on sarnase sõnastusega. Mis puudutab EÜ artiklit 60, mida kohaldati EÜ artiklis 301 märgitud juhtudel ja mille kohaselt tuli kohaldada samas artiklis sätestatud menetlust, siis viitab ELTL artikli 215 lõige 1 rahandussuhetele, et hõlmata neid valdkondi, mida varem reguleeris nimetatud artikkel 60.
53
Peale selle lubab ELTL artikli 215 lõige 2 võtta nõukogul vastu piiravaid meetmeid füüsiliste või juriidiliste isikute ning rühmituste või mitteriiklike üksuste suhtes, see tähendab niisuguseid meetmeid, mille korral oli enne Lissaboni lepingu jõustumist vaja kaasata nende õigusliku alusena ka EÜ artikkel 308, kui meetme adressaatidel puudus igasugune seos kolmanda riigi valitseva režiimiga (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon, punkt 216).
54
Samas erineb ELTL artikli 75 kontekst ja sisu EÜ artiklite 60 ja 301 kontekstist ja sisust. ELTL artikkel 75 ei näe nimelt ette majandus- ja rahandussuhete osalist või täielikku katkestamist või piiramist ühe või mitme kolmanda riigiga. See artikkel, mis asub liidu sisepoliitikat ja -meetmeid käsitlevas EL toimimise lepingu kolmandas osas, täpsemini selle V jaotises „Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala”, reguleerib üksnes kapitali liikumise ja maksete suhtes haldusmeetmete võtmise raamistiku määratlemist, et ennetada terrorismi ja sellega seotud tegevust ning selle vastu võidelda, kui see on vajalik ELTL artiklis 67 osutatud eesmärkide saavutamiseks.
– ELTL artikli 215 kohaldamisala
55
Enne kui otsustada, kas ELTL artikli 215 lõige 2 on vaidlustatud määruse eesmärki ja sisu silmas pidades selle määruse sobiv õiguslik alus, tuleb analüüsida ELTL artikli 215 sõnastust, selle sätte konteksti ning sellega taotletavaid eesmärke võrreldes ELTL artikli 75 eesmärkidega.
56
ELTL artikkel 215 asub liidu välistegevust käsitleva EL toimimise lepingu viienda osa IV jaotises „Piiravad meetmed”.
57
Nimetatud artikli lõige 1 reguleerib nende meetmete võtmist, mis on vajalikud majandus- ja rahandussuhete osaliseks või täielikuks katkestamiseks või piiramiseks ühe või mitme kolmanda riigiga. Selles kontekstis näeb sama artikli lõige 2 ette, et nõukogu võib võtta vastu „piiravaid meetmeid juriidiliste või füüsiliste isikute ning rühmituste või mitteriiklike üksuste suhtes”, ilma et selleks mainitaks eraldi terrorismivastast võitlust ja piirataks neid meetmeid üksnes nende meetmetega, mis puudutavad kapitali ja maksete liikumist.
58
Peale selle näeb ELTL artikli 215 lõige 2 erinevalt ELTL artiklist 75 ette, nagu on märgitud ka käesoleva kohtuotsuse punktis 47, et sellele saab tugineda ainult siis, kui enne on vastu võetud ÜVJP valdkonda kuuluv otsus, millega võetakse vastu piiravad meetmed juriidiliste või füüsiliste isikute ning rühmituste või mitteriiklike üksuste suhtes. ELTL artikkel 75 sätestab samas, et seda saab kasutada ainult siis, kui see on vajalik ELTL artiklis 67 osutatud eesmärkide saavutamiseks, see tähendab seoses vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala saavutamisega.
59
Selles kontekstis tuleb meelde tuletada, et Euroopa Kohus leidis eespool viidatud kohtuotsuse Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon punktis 197, et on loodud seos EÜ artiklite 60 ja 301 alusel kehtestatud majandussanktsioonidega seotud ühenduse tegevuse ja välissuhete, sealhulgas ÜVJP valdkonnas EL lepingu (Lissaboni lepingule eelnevas redaktsioonis) eesmärkide vahel. Kui ELTL artikkel 215 viitab sõnaselgelt niisugusele seosele, ei ole see nii ELTL artikli 75 puhul, mis ei näe ette mingisugust seost ÜVJP valdkonda kuuluvate otsustega.
60
Mis puudutab võitlust terrorismi ja selle rahastamise vastu, siis tuleb nentida, et ELTL artikkel 215 ei sisalda ühtegi viidet selle kohta, et sellised meetmed terrorismi ja selle rahastamise vastu võitlemiseks, mis on võetud juriidiliste või füüsiliste isikute ning rühmituste või mitteriiklike üksuste suhtes, ei võiks olla sama artikli lõikes 2 ette nähtud piiravad meetmed. Seoses sellega tuleb märkida, et kuigi EÜ artikkel 60 ega EÜ artikkel 301 ei viidanud sõnaselgelt terrorismivastasele võitlusele, olid need kaks sätet enne Lissaboni lepingu jõustumist siiski õiguslikuks aluseks niisugustele piiravatele meetmetele, mille eesmärk oli selle nähtuse vastu võitlemine (vt selle kohta eelkõige eespool viidatud kohtuotsuses Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon käsitletud meetmed).
61
Kuigi võitlus terrorismi ja selle rahastamise vastu võib küll kuuluda vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala eesmärkide hulka, nagu need tulenevad ELL artikli 3 lõikest 2, vastab aga eesmärk võidelda rahvusvahelise terrorismi ja selle rahastamise vastu, et säilitada rahvusvaheline rahu ja julgeolek, aluslepingute nende sätete eesmärkidele, mis käsitlevad liidu välistegevust.
62
Nimelt sätestab ELL artikli 21 lõike 2 punkt c, mis kuulub ELL lepingu V jaotise liidu välistegevust reguleerivaid üldsätteid käsitlevasse 1. peatükki, et „[l]iit määratleb ja viib ellu ühist poliitikat ja ühismeetmeid ning taotleb koostöö kõrget astet kõikides rahvusvaheliste suhete valdkondades, selleks et [...] säilitada rahu, ennetada konflikte ja tugevdada rahvusvahelist julgeolekut kooskõlas Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja eesmärkide ja põhimõtetega”. Seoses konkreetselt ÜVJP-ga tuleb märkida, et ELL artikli 24 lõike 1 esimene lõik näeb ette, et „[ÜVJP] küsimustes kuuluvad liidu pädevusse kõik välispoliitika valdkonnad ja kõik liidu julgeolekuga seotud küsimused, kaasa arvatud ühise kaitsepoliitika järkjärguline kujundamine, mis võib viia ühiskaitseni”.
63
Kuna terrorism kujutab endast ohtu rahvusvahelisele rahule ja julgeolekule, siis võib ÜVJP alla kuuluvate liidu tegevuste kui ka selle poliitika kohaldamiseks liidu välistegevuse raames võetud meetmete, eelkõige ELTL artikli 215 lõike 2 tähenduses piiravate meetmete eesmärk olla terrorismi vastu võitlemine.
64
Seda väidet kinnitab ka ELL artikli 43 lõige 1, millest tuleneb, et kõik ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika alla kuuluvad missioonid „võivad aidata kaasa terrorismi vastu võitlemisele, toetades muu hulgas kolmandaid riike nende võitluses terrorismi vastu nende territooriumil”.
65
Eeltoodust tuleneb, et ELTL artikli 215 lõige 2 saab olla õiguslik alus piiravatele meetmetele, sealhulgas liidu meetmetele, mille eesmärk on võidelda terrorismi vastu ja mis on võetud füüsiliste või juriidiliste isikute ning rühmituste või mitteriiklike üksuste suhtes, kui nende meetmete võtmise otsus kuulub liidu tegevuse alla ÜVJP valdkonnas.
66
Peale selle, nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 69, kuna ELTL artikkel 75 ja artikli 215 lõige 2 on seotud liidu eri poliitikavaldkondadega, mille eesmärgid küll täiendavad üksteist, kuid millel ei ole sama kohaldamisala, siis ei saa ELTL artiklit 75 pidada konkreetsemaks õiguslikuks aluseks kui ELTL artikli 215 lõiget 2.
– Vaidlustatud määruse eesmärk ja sisu
67
Nii määrus nr 881/2002 kui ka vaidlustatud määrus (muudetud redaktsioonis) kujutavad endast, nagu nähtub ka käesoleva kohtuotsuse punktidest 3–5, üht instrumenti, mille kaudu liit on rakendanud Julgeolekunõukogus vastu võetud meetmeid, mille eesmärk on rahvusvahelise rahu ja julgeoleku tagamine [vt selle kohta resolutsiooni 1390 (2002) preambuli eelviimane lause]; nimelt on liit vastu võtnud rahaliste vahendite ja majandusressursside külmutamise meetmed nende isikute ja üksuste suhtes, keda sanktsioonide komitee on nimetanud, kusjuures liit piirdub komitee koostatud nimekirja ülevõtmisega. Seoses sellega puudub kahtlus, et Osama bin Ladeni, Al-Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute ja üksustega seotud terrorism on rahvusvahelise ulatusega nähtus.
68
Nagu Euroopa Kohus on eespool viidatud kohtuotsuse Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon punktides 169 ja 184 märkinud, on määruse nr 881/2002 peamine eesmärk ja ese võidelda rahvusvahelise terrorismiga. Määruse nr 881/2002 nimetatud eesmärki on meenutatud vaidlustatud määruse põhjenduses 11, milles on öeldud, et „[m]ääruse […] nr 881/2002 eesmärk on ennetada terrorismiga seotud kuritegusid, sealhulgas terrorismi rahastamist, et säilitada rahvusvaheline rahu ja julgeolek”.
69
Parlament rõhutas ka ise, et vaidlustatud määrus piirdub suures osas määruse nr 881/2002 sätete ümbersõnastamise või selgitamisega või selle kohaldamise hõlbustamisega, ilma et selle sisu kuidagi muutuks.
70
Vaidlustatud määruse põhjendustest 4–9 tuleneb, et see määrus järgib sama lähenemisviisi nagu määrus nr 881/2002 ja täiendab seda, kusjuures vaidlustatud määruse konkreetsem eesmärk on vastavalt eespool viidatud kohtuotsusele Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon viia rahvusvahelise terrorismi vastane võitlus kooskõlla põhivabaduste tagamisega.
71
Selleks kehtestab vaidlustatud määrus loetellu kandmise korra, mille eesmärk on tagada, et järgitakse põhiõigusteks olevaid kaitseõigusi, ennekõike õigust olla ära kuulatud. Ühine seisukoht 2002/402, määrus nr 881/2002 ja vaidlustatud määrus koos loovad seega sanktsioonide komitee ja liidu vahelise suhtlemise süsteemi.
72
Eeltoodust tuleneb, et vaidlustatud määruse eesmärke ja sisu silmas pidades on see määrus seotud liidu otsusega ÜVJP valdkonnas.
73
Vastupidi parlamendi väidetele ei mõjuta seda järeldust EÜ artikli 308 kasutamine määruse nr 881/2002 õigusliku alusena. Kuigi on õige, et ÜVJP valdkonda kuuluva õigusakti ainsaks aluseks ei oleks saanud olla EÜ artikkel 308, võis see artikkel siiski, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 53, täiendada EÜ artiklite 60 ja 301 alusel vastu võetud õigusakti õiguslikku alust, et katta nende piiravate meetmete võtmist, mille adressaadid on füüsilised või juriidilised isikud ning rühmitused või mitteriiklikud üksused, kellel puudub igasugune seos kolmandas riigis valitseva režiimiga. Samas ei ole niisugust täiendavat õiguslikku alust enam vaja, sest ELTL artikli 215 lõige 2 näeb nüüd sõnaselgelt ette võimaluse võtta sellel alusel niisugustele adressaatidele suunatud meetmeid.
74
Lisaks sellele ei saa parlamendi argument, mille kohaselt ei ole võimalik teha vahet ühelt poolt „siseterrorismi” vastase võitluse ja teiselt poolt „välisterrorismi” vastase võitluse vahel, seada kahtluse alla ELTL artikli 215 lõike 2 valikut vaidlustatud määruse õigusliku alusena.
75
ELTL artikli 215 lõige 2 on, nagu nähtub ka käesoleva kohtuotsuse punktist 65, sobiv õiguslik alus, et võtta pärast ÜVJP valdkonnas otsuse tegemist piiravaid meetmeid selle poliitika kohaldamiseks füüsiliste või juriidiliste isikute ning rühmituste või mitteriiklike üksuste suhtes, kes osalevad terroriaktides.
76
Käesolevas asjas tuleb rõhutada, et vaidlustatud määrus muudab määrust nr 881/2002, mis kujutab endast, nagu on järeldatud käesoleva kohtuotsuse punktis 67, üht instrumenti, mille kaudu liit on rakendanud Julgeolekunõukogus vastu võetud meetmeid, mille eesmärk on rahvusvahelise rahu ja julgeoleku tagamine. Nagu on meenutatud ka käesoleva kohtuotsuse punktis 72, on vaidlustatud määrus selle eesmärke ja sisu silmas pidades seotud liidu otsusega ÜVJP valdkonnas.
77
Peale selle, kui parlament ei nõustu teise väite raames sellega, et ühine seisukoht 2002/402 võiks vastata ÜVJP valdkonda kuuluvale otsusele ELTL artikli 215 lõike 2 tähenduses, ei ole ta siiski kahtluse alla seadnud asjaolu, et see ühine seisukoht, mille alusel võis vastu võtta määruse nr 881/2002 kooskõlas EÜ artiklitega 60 ja 301, sai õiguspäraselt tugineda EL lepingu (Lissaboni lepingule eelnenud redaktsioonis) V jaotisele, mis on nimetatud lepingu ÜVJP-d käsitlev jaotis.
78
Neid asjaolusid arvesse võttes võib piirduda järeldusega, et ELTL artikli 215 lõige 2 on sobiv õiguslik alus niisugustele meetmetele nagu käesolevas asjas käsitletavad, mille terroriaktides osalevad adressaadid – pidades silmas nende üleilmset tegevust ja nendest tuleneva ohu rahvusvahelist dimensiooni – mõjutavad oluliselt liidu välistegevust.
– ELTL artiklite 75 ja 215 vahel tehtava valiku mõju parlamendi õigustele
79
Kuigi see, kas valida vaidlustatud määruse õiguslikuks aluseks ELTL artikkel 75 või 215, mõjutab parlamendi õigusi, kuna esimesena mainitud artikkel näeb ette seadusandliku tavamenetluse, samas kui teisena mainitud artikli kohaldamise korral parlamenti üksnes teavitatakse, ei saa nimetatud asjaolu olla siiski õigusliku aluse valimisel määrav.
80
Nagu rõhutab ka nõukogu, ei määra nimelt õigusakti õiguslikku alust menetlused, vaid õigusakti vastuvõtmiseks järgitav menetlus tuleneb õiguslikust alusest.
81
Euroopa Parlamendi osalemine selles õigusloomeprotsessis peegeldab kahtlemata demokraatia aluspõhimõtte järgimist liidu tasandil, nimelt seda, et rahvas osaleb esinduskogu kaudu võimu teostamisel (vt selle kohta 29. oktoobri 1980. aasta otsus kohtuasjas 138/79: Roquette Frères vs. nõukogu, EKL 1980, lk 3333, punkt 33, ja eespool viidatud titaandioksiidi kohtuotsus, punkt 20).
82
Parlamendi osalust puudutav ELTL artiklite 75 ja 215 vaheline erinevus tuleneb Lissaboni lepingu koostajate valikust anda parlamendile ÜVJP-ga hõlmatud liidu tegevuse osas piiratum roll.
83
Mis puudutab parlamendi argumenti, mille kohaselt oleks liidu õigusega vastuolus, kui meetmeid, millel on otsene mõju isikute ja rühmituste põhiõigustele, saaks võtta menetluse raames, milles parlament ei saa osaleda, siis tuleb märkida, et põhiõiguste järgimise kohustus kehtib Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 51 lõike 1 kohaselt kõikide liidu institutsioonide, organite ja asutuste suhtes. Peale selle, nii ELTL artikli 75 kui ka artikli 215 lõike 3 sõnastuse kohaselt sisaldavad mõlemas artiklis osutatud õigusaktid vajalikke õiguslikke tagatisi käsitlevaid sätteid.
84
Seega võib niisuguse õigusakti nagu vaidlustatud määrus, mis sisaldab loetelusse kantud isikute põhiõiguste järgimise tagatisi, vastu võtta ELTL artikli 215 lõike 2 alusel. Vastupidine seisukoht, mille kohaselt võiks niisuguse õigusakti vastu võtta üksnes ELTL artikli 75 alusel, jätaks pealegi ELTL artikli 215 suures osas ilma oma kasulikust mõjust, samas kui põhiõigustega kooskõlas olemise nõue kehtib samamoodi nende liidu õigusaktide suhtes, millega rakendatakse Julgeolekunõukogu resolutsioone (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon, punktid 285, 299 ja 326).
85
Neil asjaoludel ja kõiki eeltoodud kaalutlusi silmas pidades tuleb järeldada, et vaidlustatud määrus tugineb õiguspäraselt ELTL artikli 215 lõikele 2.
86
Seega tuleb esimene väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Teine väide, mille kohaselt ELTL artiklile 215 tuginemise tingimused ei ole täidetud
87
Kuivõrd vaidlustatud määrus võis õiguspäraselt tugineda ELTL artiklile 215, siis tuleb hinnata argumente, mis parlament esitas teise väite raames ja mille kohaselt ei ole täidetud sellele artiklile tuginemise tingimused.
Poolte argumendid
88
Teine väide jaguneb kahte ossa. Väite esimese osa kohaselt ei ole täidetud kõrge esindaja ja komisjoni ühise ettepaneku tingimus ning teise osa kohaselt ei ole enne vaidlustatud määruse vastuvõtmist vastu võetud ÜVJP valdkonda kuuluvat otsust.
– Aluslepingutele vastava ettepaneku puudumine
89
Parlamendi arvates ei olnud 22. detsembril 2009, kui vaidlustatud määrus vastu võeti, olemas komisjoni, kes oleks võinud koos kõrge esindajaga õiguspäraselt esitada ühise ettepaneku, kuna 2004. aasta novembris ametisse nimetatud komisjoni volitused olid lõppenud 31. oktoobril 2009 ja uus komisjon astus ametisse alles 10. veebruaril 2010. Isegi kui institutsiooni töö järjepidevuse huvides oleks olnud vastuvõetav, et 22. novembril 2004 nimetatud komisjon täidab teatavaid ülesandeid edasi, oleks selle pädevus siiski pidanud piirduma igapäevase asjaajamisega. Komisjonil ei olnud volitusi sellise olulise poliitilise algatuse tegemiseks, millega muudetakse õigusakti õiguslikku alust nii, et õigusakt kaotab oma seadusandliku olemuse ning ühtlasi kaob Euroopa Parlamendi ja liikmesriikide parlamentide mõju sellele.
90
Parlamendi hinnangul ei saa väita, nagu oleks komisjoni ja kõrge esindaja esitatud ettepaneku puhul tegemist lihtsalt 22. aprillil 2009 ainult komisjoni esitatud ettepaneku järjega. Lisaks ei olnud ettepaneku esitamise viis kooskõlas kõrge esindaja rolli ja ülesannetega, nii nagu need on sätestatud Lissaboni lepingus. Ei saa lubada, et ELTL artikli 215 lõike 2 kohaselt nõutava ühise ettepaneku asemel kiidab kõrge esindaja lihtsalt heaks komisjoni varasema ettepaneku, mille komisjon on vastu võtnud enne Lissaboni lepingu jõustumist. Liiatigi peab kõrge esindaja, kes vastutab ÜVJP eest, esitatud ühist ettepanekut nõuetekohaselt põhjendama.
91
Nõukogu väidab, et kui 2004. aasta novembris ametisse nimetatud komisjoni ametiaeg 31. oktoobril 2009 lõppes, täitis komisjon uue komisjoni ametissenimetamiseni oma ülesandeid edasi, et tagada institutsiooni töö vajalik järjepidevus, nagu on ette nähtud Euroopa Ülemkogu 9. veebruari 2010. aasta otsuse 2010/80/EL Euroopa Komisjoni ametisse nimetamise kohta (ELT L 38, lk 7) põhjenduses 1. Parlament jätkas üleminekuperioodil, mis kestis 1. novembrist 2009 kuni 10. veebruarini 2010, komisjoniga suhtlemist nii, nagu tegutseks see õiguspäraselt edasi.
92
Nõukogu rõhutab, et vaidlustatud määrus võeti vastu komisjoni 22. aprilli 2009. aasta määruse ettepaneku alusel, mille kõrge esindaja kiitis heaks 14. detsembril 2009. Ettepanek kehtis jätkuvalt ka pärast komisjoni ametiaja lõppu 31. oktoobril 2009. Lissaboni lepingu jõustumise tulemusel muutus ainult vaidlustatud määruse vastuvõtmise kord.
93
Nõukogu tuletab meelde, et komisjon esitas 2. detsembril 2009 parlamendile ja nõukogule teatise [KOM(2009) 665 lõplik], milles käsitleti Lissaboni lepingu jõustumise mõju käimasolevatele institutsioonidevahelistele otsustamismenetlustele, milles esitati esialgne nimekiri menetlemisel olevatest ettepanekutest, mille komisjon oli esitanud enne Lissaboni lepingu jõustumist, ning milles oli iga ettepaneku puhul kirjeldatud lepingu jõustumise tagajärgi. Komisjoni poolt 22. aprillil 2009 nõukogule esitatud määruse ettepanek oli nimekirja kantud koos märkega, mille kohaselt selle õiguslik alus pidi muutuma nii, et endiste EÜ artiklite 60, 301 ja 308 asemel saab selleks ELTL artikkel 215.
94
Isegi kui nõustuda, et komisjoni tollane olukord oli selline, nagu on ette nähtud ELTL artikli 246 kuuendas lõigus (komisjoni kõigi liikmete vabatahtlik tagasiastumine), siis ei saa liidu kohtute praktika alusel järeldada, et komisjon oleks oma tegevuses väljunud igapäevase asjaajamise piiridest. Üldkohus kinnitas 6. märtsi 2003. aasta otsuse liidetud kohtuasjades T-228/99 ja T-233/99: Westdeutsche Landesbank Girozentrale ja Land Nordrhein-Westfalen vs. komisjon (EKL 2003, lk II-435) punktis 96, et riigiabi käsitlev otsus, mille komisjon võttis vastu pärast komisjoni kõigi liikmete tagasiastumist 1999. aasta märtsis, ei olnud uus poliitiline algatus, mis seega ületaks igapäevase asjaajamisega piiratud komisjoni pädevust. Kui selline järeldus kehtis uue otsuse kohta, mille komisjon kõnealusel ajavahemikul vastu võttis, siis peaks see kindlasti kehtima ka juhul, kui varasema ettepaneku menetlemine on pooleli. Lisaks tekib küsimus, kas EÜ artikli 201 teises lõigus sätestatud piirang, mille kohaselt komisjon jätkab üksnes asjaajamist, kuulus kohaldamisele, võttes arvesse, et parlament ei olnud vastu võtnud umbusaldusavaldust komisjoni tegevuse kohta.
95
Nõukogu hinnangul esitati kõrge esindaja ja komisjoni ühine ettepanek nõuetekohaselt. Kõrge esindaja kiitis 14. detsembril 2009 heaks komisjoni 22. aprilli 2009. aasta ettepaneku. Eraldi seletuskirja esitamine ei olnud vajalik ega võimalik. Samuti ei oleks ta saanud teha ühepoolselt muudatusi ettepaneku põhjenduste osas esitatud seletuskirja.
– ÜVJP valdkonda kuuluva otsuse puudumine
96
Parlamendi väitel ei sisalda vaidlustatud määrus ühtki viidet vastavalt EL lepingu V jaotise 2. peatükile vastu võetud otsusele, ehkki see on ELTL artikli 215 kohaselt nõutav. Nimetatud määruse preambulis viidatakse ühisele seisukohale 2002/402, kuid osutatud sätte tähenduses ei ole tegemist otsusega. Enne Lissaboni lepingu jõustumist vastu võetud ühist seisukohta ei saa sellise otsusega samastada.
97
Nõukogu väited seoses nimetatud ühise seisukoha õigusliku toime säilimisega kooskõlas EL toimimise lepingule, EL lepingule ja Euratomi asutamislepingule lisatud protokolliga (nr 36) üleminekusätete kohta ja seoses sellega, mida nõukogu nimetab „õigusaktide järjepidevuse põhimõtteks”, ei ole asjakohased. Osutatud protokollis ega liidu õiguse põhimõtete seas ei leidu ühtki viidet sellele, et ühine seisukoht võiks asendada EL lepingu V jaotise 2. peatüki kohaselt vastu võetud otsust. Samuti eirab nõukogu asjaolu, et ka sellist otsust peab saama lasta kohtulikult kontrollida pool, kellel on kaebeõigus, ning et Euroopa Kohus võib nõukogul ka keelata ELTL artikli 215 alusel meetmeid võtta.
98
Nõukogu rõhutab, et määruses nr 881/2002, millele eelnes ühise seisukoha 2002/402 vastuvõtmine, määratakse kindlaks rahaliste vahendite külmutamise tagamiseks vajalikud erisätted ja -menetlused. Ehkki kõnealust määrust otsustati pärast eespool viidatud kohtuotsust Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon muuta, et lisada sellesse menetluslikke tagatisi käsitlevad sätted, ei olnud selleks vaja muuta ühist seisukohta 2002/402 ega vastu võtta uut ÜVJP valdkonda kuuluvat otsust. Kui ÜVJP valdkonda kuuluv õigusakt, mille kohaselt tuleb võtta piiravaid meetmeid, on juba olemas (ning seda ei ole kehtetuks tunnistatud, tühistatud ega muudetud), siis ei saa nõuda uue ÜVJP valdkonda kuuluva otsuse vastuvõtmist kooskõlas EL lepingu V jaotise 2. peatükiga. See tähendaks protokolli (nr 36) artiklis 9 sätestatud õigusaktide järjepidevuse põhimõtte eiramist.
99
Nõukogu väidab samuti, et ehkki loetellu kantud isikud ja üksused võivad nüüdsest esitada hagi nende vastu suunatud piiravaid meetmeid kehtestavate ÜVJP valdkonda kuuluvate otsuste tühistamiseks, ei tähenda see, et olemasoleva määruse muutmiseks oleks enne alati vaja vastu võtta uus ÜVJP valdkonda kuuluv otsus.
Euroopa Kohtu hinnang
100
Mis puudutab esiteks aluslepingutele vastava ettepaneku puudumist, siis vastab tõele, et komisjoni ametiaeg lõppes 31. oktoobril 2009, kuid ta jäi ametisse kuni 10. veebruarini 2010, jäädes ootama uue komisjoni ametisse nimetamise menetluse lõpuleviimist, vastavalt Lissaboni lepingu sätetele. Samas võeti vaidlustatud määrus vastu nende kahe kuupäeva vahelisel ajal, nimelt 22. detsembril 2009.
101
Isegi kui komisjoni pädevus piirdus aga pärast tema ametiaja lõppemist 31. oktoobril 2009 igapäevase asjaajamisega, võis nimetatud institutsioon muuta vormiliselt oma 22. aprillil 2009 esitatud määruse ettepanekut, muutes määruse õiguslikku alust.
102
Nagu komisjon rõhutab, oli niisugune samm vajalik, et liidu seadusandja saaks pärast Lissaboni lepingu jõustumist jätkata pooleliolevat menetlust.
103
Sellega seoses tuleb märkida, et mis puutub komisjoni seadusandlikesse ettepanekutesse, mille puhul ei olnud võimalik õigusaktide laadi ja ulatuse tõttu varasemat õiguslikku alust lihtsalt uuega asendada, siis need ettepanekud tühistati ja need tuli asendada uute ettepanekutega, nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktis 93 nimetatud 2. detsembri 2009. aasta teatisest.
104
Seoses parlamendi argumendiga, mis puudutab kõrge esindaja ja komisjoni ühise ettepaneku vajalikkust, tuleb nentida, et kõrge esindaja ühines 14. detsembril 2009 ametlikult komisjoni 22. aprillil 2009 esitatud määruse ettepanekuga.
105
Samas nõuab ELTL artikkel 215 üksnes komisjoni ja kõrge esindaja ühist ettepanekut ning ei näe ette, et kõrge esindaja peaks esitama eraldi seletuskirja või täiendama komisjoni ettepaneku seletuskirja.
106
Teiseks, seoses ÜVJP valdkonda kuuluva otsuse puudumisega tuleb analüüsida seda, kas Lissaboni lepingu jõustumist arvesse võttes võis vaidlustatud määruse vastuvõtmisel tugineda ühisele seisukohale 2002/402, mis oli määruse nr 881/2002 aluseks.
107
Sellega seoses on oluline rõhutada, et kooskõlas protokolli (nr 36) artikliga 9 säilib liidu institutsioonide, organite ja asutuste poolt Euroopa Liidu lepingu alusel enne Lissaboni lepingu jõustumist vastuvõetud õigusaktide õiguslik toime kuni asjaomaste õigusaktide kehtetuks tunnistamise, tühistamise või muutmiseni aluslepingute alusel.
108
Seega säilis ühise seisukoha 2002/402 õiguslik toime pärast Lissaboni lepingu jõustumist kuni selle kehtetuks tunnistamise, tühistamise või muutmiseni.
109
Kohtujurist märkis oma ettepaneku punktis 102, et asjaolu, et EL lepingus ei ole enam ette nähtud ühiseid seisukohti, vaid on ette nähtud ÜVJP valdkonda kuuluvad otsused, ei muuda kehtetuks enne Lissaboni lepingu jõustumist vastu võetud ühiseid seisukohti, kuna vastasel juhul kaotaks protokolli (nr 36) artikkel 9 suure osa oma kasulikust mõjust.
110
Isegi kui neid kahte kategooriasse kuuluvaid õigusakte ümbritsev õiguslik raamistik ei ole samasugune, võib ühiseid seisukohti, mida ei ole pärast Lissaboni lepingu jõustumist kehtetuks tunnistatud, tühistatud või muudetud, pidada ELTL artikli 215 rakendamisel vastavaks EL lepingu V jaotise 2. peatüki alusel vastu võetud otsustele, millele kõnealune artikkel viitab.
111
Seega tuleb teine väide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
112
Kuna ükski parlamendi hagi toetuseks esitatud väide ei ole põhjendatud, tuleb hagi jätta rahuldamata.
Kohtukulud
113
Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna nõukogu on parlamendilt kohtukulude hüvitamist nõudnud ja viimane on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista parlamendilt. Sama artikli lõike 4 esimese lõigu alusel kannavad käesolevasse menetlusse astujad ise oma kohtukulud.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1.
Jätta hagi rahuldamata.
2.
Mõista kohtukulud välja Euroopa Parlamendilt.
3.
Jätta Tšehhi Vabariigi, Prantsuse Vabariigi, Rootsi Kuningriigi ja Euroopa Komisjoni kohtukulud nende endi kanda.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.