62001CC0344_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Δυνάμει του άρθρου 230, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας (στο εξής: ΟΔΓ) ζητεί την μερική ακύρωση της αποφάσεως 2001/557/ΕΚ της Επιτροπής, της 11ης Ιουλίου 2001, για τον αποκλεισμό από την κοινοτική χρηματοδότηση ορισμένων δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), τμήμα Εγγυήσεων (2) . Η ΟΔΓ βάλλει κατά της επίδικης αποφάσεως, καθόσον αυτή επιβάλλει μείωση 3 870 600,88 γερμανικών μάρκων (DEM) που αντιστοιχούν στο ποσό των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν σε ορισμένα ομόσπονδα κράτη, κατά τις χρήσεις 1996 και 1997, ως πληρωμές πριμοδοτήσεων για θηλάζουσες αγελάδες.
I – Το νομικό πλαίσιο
Α –	Οι γενικοί κανόνες που αφορούν τον έλεγχο των δαπανών που χρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΠΕ
2. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 729/70 του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1970, για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής (3), όπως έχει τροποποιηθεί με τον κανονισμό (ΕΚ) 1287/95 του Συμβουλίου, της 22ας Μαΐου 1995 (4), προβλέπει ότι το ΕΓΤΠΕ χρηματοδοτεί, μεταξύ άλλων, τις παρεμβάσεις που προορίζονται για τη ρύθμιση των γεωργικών αγορών και που επιχειρούνται σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών (5) .
3. Αυτό το είδος κοινοτικής χρηματοδοτήσεως στηρίζεται στον ακόλουθο μηχανισμό. Η Επιτροπή θέτει στη διάθεση των κρατών μελών, υπό μορφή προκαταβολών έναντι του καταλογισμού των πραγματοποιούμενων κατά τη διάρκεια μιας περιόδου αναφοράς πληρωμών, τις πιστώσεις που απαιτούνται για την κάλυψη των οικείων δαπανών. Μέχρις ότου καταβληθούν οι προαναφερόμενες προκαταβολές, τα κράτη μέλη διαθέτουν τους πόρους που είναι αναγκαίοι για την εκτέλεση των δαπανών αυτών (6) . Οι εν λόγω δαπάνες πραγματοποιούνται από τους οργανισμούς πληρωμών που παρέχουν ορισμένα εχέγγυα και, κατά συνέπεια, έχουν εγκριθεί από τα κράτη μέλη (7) .
4. Τα κράτη μέλη οφείλουν να λάβουν τα αναγκαία μέτρα προκειμένου, πρώτον, να εξασφαλίσουν την πραγματοποίηση και την κανονικότητα των χρηματοδοτούμενων από το ΕΓΤΠΕ πράξεων, δεύτερον, να προλάβουν και διώξουν ανωμαλίες και, τρίτον, να ανακτήσουν τα απολεσθέντα εξαιτίας ανωμαλιών ή αμελειών ποσά (8) .
5. Στηριζόμενα σ’ αυτούς τους ελέγχους, τα κράτη μέλη διαβιβάζουν στην Επιτροπή τους ετήσιους λογαριασμούς, συνοδευόμενους από τις πληροφορίες που απαιτούνται για την εκκαθάρισή τους (9) . Βάσει αυτών των στοιχείων, η Επιτροπή εκκαθαρίζει τους εν λόγω λογαριασμούς (10) .
6. Αυτή η απόφαση εκκαθαρίσεως των λογαριασμών δεν προδικάζει τη λήψη μεταγενέστερης αποφάσεως σκοπούσας στην απόρριψη από την κοινοτική χρηματοδότηση των δαπανών που θα αποδεικνύονταν, κατόπιν επαληθεύσεων εκ μέρους της Επιτροπής, ότι δεν πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες (11) .
7. Η Επιτροπή υπολογίζει τα προς απόρριψη από την κοινοτική χρηματοδότηση ποσά λαμβάνοντας υπόψη, ιδίως, την έκταση της διαπιστωθείσας ασυμφωνίας. Η Επιτροπή εκτιμά εν προκειμένω το είδος και τη σοβαρότητα της παράβασης, καθώς και την οικονομική ζημία που υπέστη η Κοινότητα (12) . O υπολογισμός αυτός συνεπάγεται γενικώς την εφαρμογή μιας κατ’ αποκοπήν μειώσεως (13) . Η έκδοση μιας τέτοιας αποφάσεως περί αρνήσεως της κοινοτικής χρηματοδοτήσεως πραγματοποιείται σύμφωνα με μια ιδιαίτερη διαδικασία στην οποία το οικείο κράτος συμμετέχει στενά στις διαδικαστικές πράξεις της Επιτροπής για τη λήψη αποφάσεως (14) .
Β –	Οι ειδικοί κανόνες που αφορούν τη χορήγηση πριμοδοτήσεως για τις θηλάζουσες αγελάδες
8. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 805/68 του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 1968, περί κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα του βοείου κρέατος (15), όπως έχει τροποποιηθεί με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 2066/92 του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1992 (16), προβλέπει ότι στον παραγωγό που έχει στην εκμετάλλευσή του θηλάζουσες αγελάδες μπορεί να χορηγηθεί, κατόπιν αιτήσεώς του, πριμοδότηση διατήρησης της αγέλης θηλαζουσών αγελάδων (17) (στο εξής: πριμοδότηση για θηλάζουσες αγελάδες). Η χορήγηση αυτής της πριμοδοτήσεως εξαρτάται από ορισμένους όρους που προβλέπονται από τον εν λόγω κανονισμό, καθώς και από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 3886/92 της Επιτροπής (18) .
II – Τα περιστατικά και η πριν από την άσκηση της προσφυγής διαδικασία
9. Κατά τα έτη 1997 και 1998, η Επιτροπή προέβη στη Γερμανία σε διάφορους ελέγχους για τις μεθόδους χορηγήσεως της πριμοδοτήσεως για θηλάζουσες αγελάδες. Οι έλεγχοι αυτοί πραγματοποιήθηκαν επί τόπου σε τρία ομόσπονδα κράτη, ήτοι τη Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία (από τις 22 έως τις 26 Σεπτεμβρίου 1997), το Schleswig-Holstein (από τις 19 έως τις 23 Ιανουαρίου 1998) και τη Βαυαρία (από τις 8 έως τις 12 Ιουνίου 1998).
10. Κατόπιν αυτών των ελέγχων, η Επιτροπή, με έγγραφο της 31ης Αυγούστου 1999, γνωστοποίησε στις γερμανικές αρχές ότι τα προβλεπόμενα μέτρα για την εξασφάλιση του νομοτύπου της χορηγήσεως, το 1996 και το 1997, των πριμοδοτήσεων για θηλάζουσες αγελάδες διαπιστώνονται ανεπαρκή.
11. Προς στήριξη της εκτιμήσεως αυτής, η Επιτροπή παρέθεσε τα ακόλουθα στοιχεία (19) . Κατ’ αρχάς, οι βάσεις δεδομένων που υφίστανται στα διάφορα ομόσπονδα κράτη (που καταγράφουν τις αιτήσεις πριμοδοτήσεων και τα σχετικά με αυτές στοιχεία) δεν ήταν συμβατές μεταξύ τους (μέχρι το 1997) οπότε οι έλεγχοι που σκοπούσαν στην αποφυγή (κατά το κρίσιμο χρονικό διάστημα) των πολλαπλών αιτήσεων πριμοδοτήσεων για τις ίδιες αγελάδες δεν μπορούν παρά να είναι ατελείς. Επί πλέον, σε πολυάριθμες περιπτώσεις, τα κατάστιχα ζωικού κεφαλαίου περιέχουν σφάλματα, οπότε δεν συνιστούν αξιόπιστη βάση για τον διοικητικό και επιτόπιο έλεγχο των αιτήσεων πριμοδοτήσεων. Τέλος, και ιδίως, η ηλικία από την οποία μια αγελάδα μπορεί να θεωρηθεί θηλάζουσα, και επομένως δυνάμενη να δικαιολογήσει τη χορήγηση πριμοδοτήσεως, δεν είναι αρκετά μεγάλη ή, τουλάχιστον, ο σχετικός έλεγχος είναι ανεπαρκής, μάλιστα δε ανύπαρκτος.
12. Κατόπιν αυτών των στοιχείων, η Επιτροπή ανήγγειλε στις γερμανικές αρχές την πρόθεσή της να προβεί σε κατ’ αποκοπήν μείωση των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν για τον λόγο αυτόν στο σύνολο των ομοσπόνδων κρατών, και όχι μόνο στα τρία ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη (20) . Η γεωγραφική έκταση της σχεδιαζόμενης κατ’ αποκοπήν μειώσεως δικαιολογείται από την ομοιότητα των ανεπαρκειών που διαπιστώθηκαν στα εν λόγω ομόσπονδα κράτη, καθώς και από την έλλειψη συντονισμού από τις ομοσπονδιακές αρχές των ελέγχων που διενεργούνται στο επίπεδο των ομοσπόνδων κρατών. Υπό τις συνθήκες αυτές, υφίσταται κάθε λόγος για να θεωρηθεί ότι η ιδιότητα της θηλάζουσας αγελάδας δεν αποτελούσε το αντικείμενο αποτελεσματικών ελέγχων στο σύνολο των ομοσπόνδων κρατών (21) .
13. Οι γερμανικές αρχές, κληθείσες συναφώς από την Επιτροπή, της διαβίβασαν, με έγγραφο της 3ης Νοεμβρίου 1999, συμπληρωματικές πληροφορίες για τα συστήματα ελέγχων που υφίστανται σε ορισμένα ομόσπονδα κράτη (22) . Από τις πληροφορίες αυτές προκύπτει, κατά την Επιτροπή ότι, μόνο το ομόσπονδο κράτος Μεκλεμβούργου-Δυτικής Πομερανίας απέδειξε ότι υφίσταται αποτελεσματικό σύστημα ελέγχου.
14. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή, με επίσημη ανακοίνωση της 9ης Οκτωβρίου 2000, προέβη σε κατ’ αποκοπήν μείωση, κατ’ αναλογία 2 % των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν –το 1996 και το 1997, ως πριμοδότηση για θηλάζουσες αγελάδες– στο σύνολο των ομοσπόνδων κρατών, με εξαίρεση το ομόσπονδο κράτος Μεκλεμβούργου-Δυτικής Πομερανίας. Το ύψος της χρηματοοικονομικής αυτής μειώσεως ανέρχεται στο ποσό των 6 366 695,50 DEM, ήτοι 2 496 094,62 DEM για τα ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη και 3 870 600,88 για τα μη ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη.
15. Με έγγραφο της 21ης Νοεμβρίου 2001, οι γερμανικές αρχές ζήτησαν να κινηθεί μια διαδικασία συνδιαλλαγής για την επίτευξη συμφωνίας με την Επιτροπή όσον αφορά την επέκταση της επίμαχης κατ’ αποκοπήν μειώσεως στα μη ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη (με εξαίρεση το ομόσπονδο κράτος Μεκλεμβούργου-Δυτικής Πομερανίας). Η διαδικασία αυτή δεν είχε ως αποτέλεσμα την προσέγγιση των αντίστοιχων θέσεων των μερών. Κατά συνέπεια, το όργανο συνδιαλλαγής περιορίστηκε να υπογραμμίσει, αφενός, ότι δεν εναπόκειται σ’ αυτό να κρίνει το ζήτημα της συνταγματικής νομιμότητας της επεκτάσεως της επίμαχης κατ’ αποκοπήν μειώσεως στα μη ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη και, αφετέρου, ότι οι τρόποι αποδείξεως που συνδέονται με την ποιότητα των ελέγχων που προβλέπονται από τα κράτη μέλη αποκτούν θεμελιώδη σημασία και χρήζουν συγκεκριμενοποιήσεως στο μέλλον.
16. Κατόπιν της άκαρπης αυτής διαδικασίας συνδιαλλαγής, η Επιτροπή εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση.
III – Η προσφυγή
17. Η ΟΔΓ στρέφεται κατά της προσβαλλόμενης αποφάσεως, καθόσον αυτή αποκλείει από την κοινοτική χρηματοδότηση τις πριμοδοτήσεις για θηλάζουσες αγελάδες που καταβλήθηκαν από τα μη ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη (με εξαίρεση αυτές που καταβλήθηκαν εντός του ομόσπονδου κράτους Μεκλεμβούργου-Δυτικής Πομερανίας).
18. Προς στήριξη της προσφυγής της, η προσφεύγουσα επικαλείται τρεις λόγους αντλούμενους, πρώτον, από παράβαση ουσιώδους τύπου, από την τήρηση του οποίου εξαρτώνταν η έκδοση της προσβαλλόμενης αποφάσεως, λόγω του ότι αγνοήθηκαν εν προκειμένω οι περί αποδείξεως κανόνες, δεύτερον, από την παραβίαση της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και, τρίτον, από τη μη τήρηση του άρθρου 10 ΕΚ.
Α –	Επί του πρώτου λόγου που αντλείται από το ότι αγνοήθηκαν οι περί αποδείξεως κανόνες στο πλαίσιο της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών ΕΓΤΠΕ
19. Η ΟΔΓ προσάπτει στην Επιτροπή ότι επεξέτεινε ή συνήγαγε κατ’ επέκταση σε άλλα, πλην των ελεγχθέντων επιτοπίως από αυτή, ομόσπονδα κράτη τις (μη αμφισβητούμενες) ανεπάρκειες που διαπιστώθηκαν σ’ αυτά και ότι κατά συνέπεια εφάρμοσε σ’ αυτά την επίδικη κατ’ αποκοπήν μείωση.
20. Η γενίκευση αυτή αντιβαίνει προς τις αρχές που διέπουν την απόδειξη παραβάσεως των κανόνων του κοινοτικού δικαίου κατά τη χορήγηση πριμοδοτήσεων στο πλαίσιο του ΕΓΤΠΕ. Πράγματι, η Επιτροπή, λόγω του ότι δεν προέβη σε επιτόπιους ελέγχους επί του γερμανικού εδάφους στο σύνολό του, παρέλειψε να αναφέρει ενδεικτικά στοιχεία ικανά να δημιουργήσουν σοβαρές αμφιβολίες ως προς την ύπαρξη παραλείψεων σε άλλα ομόσπονδα κράτη από αυτά που έλεγξε.
21. Επομένως, προέβη σε αδικαιολόγητη ανατροπή του βάρους αποδείξεως των στοιχείων που μπορούν να θεμελιώσουν την επίμαχη απόφαση, οπότε η απόφαση αυτή είναι πλημμελής λόγω διαδικαστικού ελαττώματος. Επίσης, η Επιτροπή, ενεργώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο, δεν έλαβε ορθώς υπόψη το περιεχόμενο της υποχρεώσεως έρευνας που υπέχει, η οποία συνεπάγεται γενικώς τη διενέργεια επιτοπίων ελέγχων σε κάθε ομόσπονδο κράτος και όχι μόνον την εξέταση διοικητικών εγγράφων.
22. Κατ’ εμέ, η άποψη αυτή δεν ευσταθεί, όπως συνάγεται από την εξέταση της πάγιας νομολογίας του Δικαστηρίου που αφορά την εν προκειμένω κατανομή του βάρους αποδείξεως.
23. Συναφώς, πρέπει να υπενθυμισθεί ότι το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 729/70 επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να εξασφαλίσουν την πραγματοποίηση και την κανονικότητα των χρηματοδοτουμένων από το ΕΓΤΠΕ πράξεων.
24. Κατά πάγια νομολογία, όταν η Επιτροπή αρνείται να επιβαρύνει το ΕΓΤΠΕ με ορισμένες δαπάνες, για τον λόγο ότι προκλήθηκαν από παραβάσεις της κοινοτικής ρυθμίσεως που είναι καταλογιστέες σε κράτος μέλος, σ’ αυτήν εναπόκειται να αποδείξει την ύπαρξη των εν λόγω παραβάσεων (23) . Με άλλα λόγια, η Επιτροπή οφείλει να δικαιολογεί την απόφασή της με την οποία διαπιστώνεται η έλλειψη ή οι ανεπάρκειες των ελέγχων που διενήργησε το οικείο κράτος μέλος (24) .
25. Πάντως, – σε πρώτο στάδιο – η Επιτροπή δεν οφείλει να αποδείξει με εξαντλητικό τρόπο την ανεπάρκεια των διενεργηθέντων από τις εθνικές διοικήσεις ελέγχων ή την αντικανονικότητα των διαβιβασθέντων από αυτές αριθμητικών στοιχείων για όλο το έδαφος του οικείου κράτους μέλους. Αρκεί να προσκομίσει αποδεικτικό στοιχείο περί της σοβαρής και εύλογης αμφιβολίας της έναντι των συγκεκριμένων ελέγχων ή αριθμητικών στοιχείων (25) .
26. Στο οικείο κράτος μέλος εναπόκειται τότε – σε δεύτερο στάδιο – να αποδείξει ότι συντρέχουν οι προϋποθέσεις για τη χορήγηση της χρηματοδοτήσεως την οποία αρνήθηκε η Επιτροπή (26) . Με άλλα λόγια, το οικείο κράτος μέλος δεν μπορεί να ανασκευάζει τις διαπιστώσεις της Επιτροπής, χωρίς να στηρίζει τους δικούς του ισχυρισμούς σε στοιχεία αποδεικνύοντα την ύπαρξη αξιόπιστου και λειτουργικού συστήματος ελέγχου. Εφόσον δεν επιτυγχάνει να αποδείξει ότι οι διαπιστώσεις της Επιτροπής δεν ευσταθούν, αυτές συνιστούν στοιχεία ικανά να γεννήσουν σοβαρές αμφιβολίες ως προς τη θέσπιση ενός κατάλληλου και αποτελεσματικού συνόλου μέτρων εποπτείας και ελέγχου (27) .
27. Ο ανωτέρω μετριασμός της απαιτήσεως για την εκ μέρους της Επιτροπής απόδειξη εξηγείται από το γεγονός ότι το κράτος μέλος είναι καλύτερα σε θέση να συλλέξει και επαληθεύσει τα αναγκαία στοιχεία για την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ, οπότε σ’ αυτό εναπόκειται να προσκομίσει την πλέον εμπεριστατωμένη και πλήρη απόδειξη του αληθούς των στοιχείων του και, ενδεχομένως, της ανακριβείας των ισχυρισμών της Επιτροπής (28) .
28. Κατ’ εμέ, η νομολογία αυτή έχει αδιακρίτως εφαρμογή για όλα τα κράτη μέλη, λαμβανομένης υπόψη της θεμελιώδους απαιτήσεως που συνίσταται στην ενιαία εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου (29) .
29. Από τα ανωτέρω έπεται ότι, σε αντίθεση προς τα υποστηριζόμενα από τη Γερμανική Κυβέρνηση, η Επιτροπή δεν όφειλε να προβεί σε εμπεριστατωμένες και εξαντλητικές έρευνες όσον αφορά τον ουσιαστικό χαρακτήρα των ελέγχων που εφαρμόζει το οικείο κράτος μέλος, μέσω επιτοπίων και συστηματικών ελέγχων σε όλα τα ομόσπονδα κράτη. Αυτή η απαίτηση αποδείξεως δεν μπορεί να απορρέει από την προϋπόθεση που ανάγεται στην προσκόμιση στοιχείων που μπορούν να δικαιολογούν σοβαρές και εύλογες αμφιβολίες εν προκειμένω. Πράγματι, μια τέτοια απαίτηση αποδείξεως θα ήταν ουσιαστικά αδύνατο να τηρηθεί. Θα είχε ενδεχομένως ως αποτέλεσμα την καταστροφή της οικονομίας του συστήματος που τέθηκε σε εφαρμογή με τον κανονισμό 729/70 στον τομέα των ελέγχων των πράξεων που χρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΠΕ.
30. Κατά συνέπεια, η προσβαλλόμενη απόφαση δεν μπορεί να τεθεί εν αμφιβόλω για τον λόγο και μόνον ότι η Επιτροπή παρέλειψε να προβεί, εντός ορισμένων ομοσπόνδων κρατών, σε επιτόπιες επαληθεύσεις ως προς την πραγματοποίηση και την αξιοπιστία των ελέγχων που εφαρμόζονται από αυτά τα ομόσπονδα κράτη.
31. Εξάλλου, σημειώνω ότι, εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή είχε βάσιμους λόγους να διαρωτηθεί για τον κατάλληλο και αποτελεσματικό χαρακτήρα τέτοιων ελέγχων. Πράγματι, η Επιτροπή έλαβε πρόνοια, όσον αφορά τον εκ μέρους των γερμανικών αρχών έλεγχο της ηλικίας των φερομένων ως θηλαζουσών αγελάδων, να προβεί σε επιτόπου διαπιστώσεις σε διάφορα ομόσπονδα κράτη, και όχι μόνο σε απλές ανταλλαγές εγγράφων. Αυτές οι διάφορες επιτόπου διαπιστώσεις, το αποτέλεσμα των οποίων δεν αμφισβητείται από τη προσφεύγουσα, δεν μπορούσε παρά να δημιουργήσει στην Επιτροπή, λαμβανομένης υπόψη της ομοιότητας των ανεπαρκειών που διαπιστώθηκαν, σοβαρή και εύλογη αμφιβολία για τον ουσιαστικό χαρακτήρα των ελέγχων των γερμανικών αρχών, ως προς το σημείο αυτό, στα άλλα ομόσπονδα κράτη.
32. Η φερόμενη διαφορά λειτουργίας και μεθόδων ελέγχου μεταξύ όλων των ομοσπόνδων κρατών δεν μπορούσε να εξαλείψει τις ανησυχίες της Επιτροπής, διότι ακριβώς, παρά τη διαφορά αυτή, οι πραγματοποιηθείσες επί τόπου διαπιστώσεις σε τρία διαφορετικά ομόσπονδα κράτη κατέληξαν απαράλλακτα σε ως επί το πλείστον συγκρίσιμα αποτελέσματα.
33. Eπί πλέον, η έλλειψη ανακοινώσεως συμπληρωματικών πληροφοριακών στοιχείων για πολυάριθμα ομόσπονδα κράτη (άλλα από αυτά που ελέγχθηκαν επιτοπίως), μολονότι ζητήθηκαν από την Επιτροπή, δεν ήταν δυνατόν παρά να ενισχύσει τις αμφιβολίες της ως προς την κατάσταση που υφίστατο σε όλα αυτά τα ομόσπονδα κράτη (30) .
34. Από την ανάλυση αυτή προκύπτει ότι ο πρώτος λόγος που αντλείται από τη μη ορθή τήρηση των περί αποδείξεως κανόνων πρέπει να απορριφθεί.
Β –	Επί του δευτέρου λόγου που αντλείται από την παραβίαση της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
35. Με τον λόγο αυτόν, η ΟΔΓ υποστηρίζει, ουσιαστικά, ότι η Επιτροπή παραβίασε την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, καθόσον, αιφνιδίως, μετέβαλε την προηγούμενη πρακτική της όσον αφορά την εφαρμογή κατ’ αποκοπήν μειώσεως στο πλαίσιο της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών ΕΓΤΠΕ (31) .
36. Το επιχείρημα αυτό, κατ’ εμέ, είναι αβάσιμο. Πράγματι, από τη δικογραφία προκύπτει ότι η μέθοδος του επίμαχου σφαιρικού καταλογισμού δεν είναι πρωτόγνωρη, εφόσον η Επιτροπή την είχε ήδη χρησιμοποιήσει έναντι ορισμένων κρατών μελών που έχουν ομοσπονδιακή ή οιονεί ομοσπονδιακή διάρθρωση, όπως συνέβη με την Ιταλία (32) .
37. Επί πλέον, η Επιτροπή έλαβε πρόνοια να διευκρινίσει το 1997, στην προπαρατεθείσα έκθεσή της Belle II, ότι μια μείωση που περιορίζεται στις δαπάνες που αποτελούν το αντικείμενο διαχειρίσεως σε δεδομένη περιφέρεια ή σε δεδομένο διοικητικό διαμέρισμα μπορεί από τη φύση της να εφαρμόζεται μόνον όταν υπάρχουν λόγοι για να υποτεθεί ότι η παράλειψη περιορίζεται στη μη εφαρμογή του συστήματος ελέγχου που έχει υιοθετήσει το οικείο κράτος μέλος στην εν λόγω περιφέρεια ή στο εν λόγω διοικητικό διαμέρισμα. Ελλείψει απτών, κατ’ αυτή την έννοια, στοιχείων, προβλέπεται ότι η μείωση πρέπει να εφαρμόζεται σε όλες τις δαπάνες που υπάγονται στο εν λόγω σύστημα ελέγχου, δηλαδή στις δαπάνες στις οποίες υποβάλλονται όλες οι εθνικές αρχές του οικείου τομέα (33) .
38. Οι κατευθυντήριες αυτές γραμμές, που καταρτίσθηκαν το 1997, συγκλίνουν προς τη νομολογία του Δικαστηρίου στον ζήτημα της κατανομής του βάρους απο δείξεως, διότι η έλλειψη ενδείξεων υπέρ του περιορισμού της επίμαχης παραλείψεως αντιστοιχεί ακριβώς στην υποθετική περίπτωση κατά την οποία η Επιτροπή αισθάνεται ότι έχει σοβαρές και εύλογες αμφιβολίες όσον αφορά τον ουσιαστικό χαρακτήρα των ελέγχων σε όλο το έδαφος του οικείου κράτους μέλους.
39. Επομένως, η στάση της Επιτροπής δεν μπορούσε να δημιουργήσει, ως προς τις γερμανικές αρχές, βάσιμες προσδοκίες για τον αναγκαίο περιορισμό των επίμαχων χρηματοοικονομικών μειώσεων μόνο στις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν στα επιτοπίως ελεγχθέντα ομόσπονδα κράτη.
40. Κατά συνέπεια, ο δεύτερος αυτός λόγος πρέπει να απορριφθεί.
Γ –	Επί του τρίτου λόγου που αντλείται από την παράβαση του άρθρου 10 ΕΚ
41. Με τον τρίτο αυτόν λόγο, η ΟΔΓ προσάπτει στην Επιτροπή ότι δεν έλαβε υπόψη την ομοσπονδιακή της διάρθρωση, που αποτελείται από αυτόνομα ομόσπονδα κράτη, επεκτείνοντας την επίδικη χρηματοοικονομική μείωση σε μη ελεγχέντα ομόσπονδα κράτη. Η μέθοδος αυτή είναι αντίθετη προς την αρχή της έντιμης συνεργασίας των κοινοτικών οργάνων έναντι των κρατών μελών, η οποία απορρέει από το άρθρο 10 ΕΚ.
42. Φρονώ ότι το επιχείρημα αυτό δεν μπορεί, κατά ορθή θεώρηση, να ευδοκιμήσει.
43. Κατ’ αρχάς, δύσκολα μπορώ να θεωρήσω ότι η Επιτροπή ενήργησε έναντι των γερμανικών αρχών αντιφάσκουσα προς την αρχή της έντιμης συνεργασίας, εφόσον, κατ’ εμέ, συμμορφώθηκε προς τη νομολογία του Δικαστηρίου στο ζήτημα της κατανομής του βάρους αποδείξεως και δεν προσέβαλε τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των οικείων αρχών.
44. Επί πλέον, η άποψη που προβάλλει η Γερμανική Κυβέρνηση φαίνεται να είναι αντίθετη προς μια έντονη νομολογιακή κίνηση που τείνει να αναγνωρίσει στο κοινοτικό δίκαιο τον κανόνα της ενότητας του κράτους, η οποία είναι γνωστότατη στο διεθνές δίκαιο. Μπορούν να ανευρεθούν πολλά παραδείγματα που αποτελούν χαρακτηριστική σκιαγράφηση αυτής της νομολογιακής τάσεως.
45. Ένα πρώτο παράδειγμα σκιαγραφήσεως αυτής της τάσεως απαντά στον τομέα της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών ΕΓΤΠΕ. Πράγματι, στην προπαρατεθείσα απόφαση της 12ης Ιουνίου 1990, Γερμανία κατά Επιτροπής, το Δικαστήριο έκρινε ότι, «στις αρχές γενικώς των κρατών μελών, είτε πρόκειται για αρχές της κεντρικής εξουσίας του κράτους, είτε για αρχές ομοσπονδιακού κράτους είτε για άλλες αρχές τμημάτων του εθνικού εδάφους, απόκειται η διασφάλιση, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, της τηρήσεως των κανόνων του κοινοτικού δικαίου. Αντιθέτως, δεν εναπόκειται στην Επιτροπή να αποφαίνεται επί της κατανομής των αρμοδιοτήτων μέσω των θεσμικών κανόνων κάθε κράτους μέλους και επί των υποχρεώσεων που μπορούν να υπέχουν αντίστοιχα οι αρχές της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας και οι αρχές των ομοσπόνδων κρατών» (34) . Το Δικαστήριο συνήγαγε ως εκ τούτου ότι η Επιτροπή «μπορεί να ελέγχει μόνον αν όλα τα μέτρα εποπτείας και ελέγχου που έχουν θεσπισθεί βάσει των διαδικασιών που προβλέπονται σε μια εθνική έννομη τάξη είναι αρκούντως αποτελεσματικά ώστε να καθίσταται δυνατή η ορθή εφαρμογή των κοινοτικών επιταγών» (35) .
46. Οι διευκρινίσεις αυτές αποτελούσαν απάντηση σε μια αισθητώς διαφορετική προβληματική από αυτή που μας απασχολεί. Πράγματι, η Επιτροπή στήριξε την προσβαλλόμενη απόφαση στο γεγονός ότι, αφενός, οι ομοσπονδιακές αρχές δεν είχαν δώσει στα ομόσπονδα κράτη λεπτομερείς οδηγίες ως προς τη φύση και τη συχνότητα των ελέγχων και, αφετέρου, τα ομόσπονδα κράτη ούτε καθόρισαν ούτε εφάρμοσαν τα κατάλληλα μέτρα ελέγχου. Επομένως, δεν επρόκειτο για το ζήτημα, όπως εν προκειμένω, αν η Επιτροπή δικαιούνταν να συναγάγει κατ’ επέκταση ότι οι πραγματοποιηθείσες σε ορισμένα ομόσπονδα κράτη διαπιστώσεις ίσχυαν και για άλλα ομόσπονδα κράτη.
47. Πάντως, η νομολογία αυτή παρουσιάζει κάποιο ενδιαφέρον εν προκειμένω. Πράγματι, στηρίζεται στην αρχή ότι η εκ μέρους κράτους μέλους τήρηση των κανόνων του κοινοτικού δικαίου πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με τη συμπεριφορά αυτού του κράτους μέλους, θεωρουμένου σφαιρικώς ή ενιαίως, ανεξαρτήτως της κατανομής των αρμοδιοτήτων του μεταξύ των διαφόρων αρχών που το συνθέτουν. Στη λογική αυτής της νομολογίας, μπορεί να θεωρηθεί ότι δεν εναπόκειται στην Επιτροπή να αναμειγνύεται στην κατανομή των αρμοδιοτήτων που προσιδιάζουν σε ένα κράτος μέλος, ελέγχοντας αν καθεμία από τις αρχές που το συνθέτουν, θεωρούμενες αυτοτελώς, ή η δείνα ή η τάδε μεταξύ αυτών, τήρησε τους κανόνες του κοινοτικού δικαίου στον τομέα που εμπίπτει στην αρμοδιότητά της.
48. Αντιστρόφως, μπορεί να υπενθυμισθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, κράτος μέλος δεν μπορεί να επικαλείται καταστάσεις της έννομης τάξης του, συμπεριλαμβανομένης της συνταγματικής, προκειμένου να δικαιολογήσει τη μη τήρηση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το κοινοτικό δίκαιο και, ως εκ τούτου, να διαφεύγει έτσι κάθε ευθύνης στο πλαίσιο διαδικασίας λόγω παραβάσεως κράτους μέλους (36) . Στην προέκταση αυτής της νομολογίας, μπορεί να θεωρηθεί ότι κράτος μέλος δεν μπορεί να αποφύγει την εφαρμογή κάποιας κατ’ αποκοπήν μειώσεως στο πλαίσιο της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών ΕΓΤΠΕ, για τον λόγο ότι η ομοσπονδιακή διάρθρωση αυτού του κράτους μέλους δεν επιτρέπει την κατ’ επέκταση συναγωγή της υπάρξεως ανεπαρκειών, που διαπιστώθηκαν επί τόπου σε ορισμένους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως, σε άλλους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοικήσεως που δεν ελέγχθηκαν.
49. Στην ίδια συλλογιστική, μπορεί να παρατεθεί η απόφαση της 5ης Μαρτίου 1996, Brasserie du pêcheur και Factortame στον τομέα της ευθύνης των κρατών μελών σε περίπτωση παραβιάσεως του κοινοτικού δικαίου (37) . Πράγματι, το Δικαστήριο έκρινε ότι, στην κοινοτική έννομη τάξη, το κράτος, του οποίου γεννάται ευθύνη λόγω παραβάσεως κοινοτικού κανόνα, λαμβάνεται ως ενιαίο σύνολο, ασχέτως του αν η ζημιογόνος παράβαση είναι καταλογιστέα στη νομοθετική, τη δικαστική ή την εκτελεστική εξουσία (38) . Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο συνήγαγε ότι το γεγονός ότι η προσαπτόμενη παράβαση καταλογίζεται, κατά τους κανόνες του εσωτερικού δικαίου, στον εθνικό νομοθέτη δεν μπορεί να εξαλείψει την ευθύνη του οικείου κράτους μέλους (39) .
50. Όλες αυτές οι νομολογιακές αναλύσεις αντιστοιχούν στην ίδια λογική, ήτοι ότι η κατάσταση ενός κράτους μέλους, όσον αφορά την τήρηση των κανόνων του κοινοτικού δικαίου, εκτιμάται σφαιρικώς σύμφωνα με τον παραδοσιακό κανόνα της ενότητας του κράτους, δηλαδή ανεξαρτήτως της κατανομής των αρμοδιοτήτων του, οπότε δεν είναι αναγκαίο να γίνονται διακρίσεις ανάλογα με την ομοσπονδιακή ή συγκεντρωτική διάρθρωση του οικείου κράτους μέλους.
51. Το Δικαστήριο, στηριζόμενο στις νομολογιακές αυτές αναλύσεις, θα πρέπει να απορρίψει τον τρίτο λόγο που αντλείται από παράβαση του άρθρου 10.
IV – Πρόταση
52. Κατόπιν αυτών των σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να εκδώσει απόφαση με το ακόλουθο διατακτικό:
«1) Απορρίπτει την προσφυγή.
2) Καταδικάζει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.»
(1) .
(2)  –	ΕΕ L 200, σ. 28.
(3)  –	ΕΕ ειδ. έκδ. 03/005, σ. 13.
(4)  –	ΕΕ L 125, σ. 1.
(5)  –	Άρθρα 1, παράγραφος 2, στοιχείο β΄, και 3, παράγραφος 1, του τροποποιηθέντος κανονισμού 729/70.
(6)  –	Ibidem, άρθρο 4, παράγραφος 5.
(7)  –	Ibidem, άρθρο 4, παράγραφος 1.
(8)  –	Ibidem, άρθρο 8, παράγραφος 1.
(9)  –	Άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, του τροποποιηθέντος κανονισμού 729/70.
(10)  –	Ibidem, άρθρο 5, παράγραφος 2, στοιχείο β΄.
(11)  –	Ibidem, άρθρα 5, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, και 9.
(12)  –	Ibidem, άρθρο 5, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄.
(13)  –	Αυτές οι κατ’ αποκοπήν μειώσεις μπορούν να ανέρχονται σε 2 %, 5 %, 10 %, 25 %, μάλιστα δε 100 % των δαπανών που δηλώνονται. Βλ., συναφώς, τις κατευθυντήριες γραμμές που καθόρισε η Επιτροπή το 1997 όσον αφορά τον υπολογισμό της μειώσεως κατά την προετοιμασία της εκκαθαρίσεως λογαριασμών ΕΓΤΠΕ/Εγγυήσεις (έγγραφο VI/5330/97, της 23ης Δεκεμβρίου 1997, στο εξής: έκθεση Belle II, σ. 9 έως 12).
(14)  –	Άρθρο 5, παράγραφος 2, του κανονισμού 1287/95.
(15)  –	ΕΕ ειδ. έκδ. 03/003, σ. 72.
(16)  –	ΕΕ L 215, σ. 49.
(17)  –	Άρθρο 4δ, παράγραφος 1, του κανονισμού 2066/92.
(18)  –	Κανονισμός της 23ης Δεκεμβρίου 1992, για τον καθορισμό των λεπτομερειών εφαρμογής όσον αφορά τα καθεστώτα επιδοτήσεων που προβλέπονται στον κανονισμό (ΕΟΚ) 805/68 του Συμβουλίου για την κοινή οργάνωση αγοράς στον τομέα του βοείου κρέατος και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) 1244/82 και (ΕΟΚ) 714/89 (ΕΕ L 391, σ. 20).
(19)  –	Βλ. το έγγραφο της 31ης Αυγούστου 1999.
(20)  –	Idem.
(21)  –	Idem.
(22)  –	Οι ανακοινωθείσες πληροφορίες αφορούν τα ακόλουθα ομόσπονδα κράτη: Σαξονία, Θουριγγία, Μεκλεμβούργο-Δυτική Πομερανία, Έσση και Σάαρ.
(23)  –	Βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 19ης Φεβρουαρίου 1991, C-281/89, Ιταλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1991, σ. Ι-347, σκέψη 19), της 6ης Οκτωβρίου 1993, C-55/91, Ιταλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1993, σ. Ι- 4813, σκέψη 13), και της 28ης Οκτωβρίου 1999, C-253/97, Ιταλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1999, σ. Ι-7259, σκέψη 8).
(24)  –	Βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 12ης Ιουνίου 1990, C-8/88, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1990, σ. Ι-2321, σκέψη 23), της 6ης Μαρτίου 2001, C-278/89, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής (Συλλογή 2001, σ. Ι-1501, σκέψη 39), και της 8ης Μαΐου 2003, C-394/97, Ισπανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 2003, σ. Ι-3851, σκέψη 46).
(25)  –	Βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 10ης Νοεμβρίου 1993, C-48/91, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής (Συλλογή 1993, σ. Ι‑5611, σκέψη 17), της 21ης Ιανουαρίου 1999, C-54/95, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1999, σ. Ι‑35, σκέψη 35), της 22ας Απριλίου 1999, C-28/94, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής (Συλλογή 1999, σ. Ι‑1973, σκέψη 40), της 6ης Μαρτίου 2001, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, προπαρατεθείσα (σκέψη 40), της 20ής Σεπτεμβρίου 2001, C-263/98, Βέλγιο κατά Επιτροπής (Συλλογή 2001, σ. Ι‑6063, σκέψη 36), και Ισπανία κατά Επιτροπής, προπαρατεθείσα (σκέψη 47).
(26)  –	Βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 24ης Μαρτίου 1988, 347/85, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής (Συλλογή 1988, σ. 1749, σκέψη 14), τη 10ης Νοεμβρίου 1993, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, προπαρατεθείσα (σκέψη 16), και της 20ής Σεπτεμβρίου 2001, Βέλγιο κατά Επιτροπής, προπαρατεθείσα (σκέψη 36).
(27)  –	Βλ. τις αποφάσεις της 28ης Οκτωβρίου 1999, Ιταλία κατά Επιτροπής, προπαρατεθείσα (σκέψη 7), και Ισπανία κατά Επιτροπής, προπαρατεθείσα (σκέψη 48).
(28)  –	Βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 10ης Νοεμβρίου 1993, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, προπαρατεθείσα (σκέψη 17), της 21ης Ιανουαρίου 1999, Γερμανία κατά Επιτροπής, προπαρατεθείσα (σκέψη 35), της 18ης Μαρτίου 1999, C-59/97, Ιταλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1999, σ. Ι‑1683, σκέψη 55), της 6ης Μαρτίου 2001 Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, προπαρατεθείσα (σκέψη 41), Βέλγιο κατά Επιτροπής, προπαρατεθείσα (σκέψη 37), της 24ης Ιανουαρίου 2002, C-118/99, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 2002, σ. Ι‑747, σκέψη 37), και Ισπανία κατά Επιτροπής, προπαρατεθείσα (σκέψη 49).
(29)  –	Σε σχέση με αυτή τη θεμελιώδη απαίτηση της κοινοτικής έννομης τάξεως, βλ., μεταξύ άλλων, την απόφαση της 21ης Φεβρουαρίου 1991, C-143/88 και C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen και Zuckerfabrik Soest (Συλλογή 1991, σ. Ι‑415, σκέψη 26).
(30)  –	Βλ. σημείο 13 των προτάσεων.
(31)  –	Για παραδείγματα εφαρμογής της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης των κρατών μελών στο πλαίσιο της εκκαθαρίσεως των λογαριασμών ΕΓΤΠΕ, βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 6ης Οκτωβρίου 1993, Ιταλία κατά Επιτροπής, προπαρατεθείσα (σκέψη 67), και της 6ης Δεκεμβρίου 2001, C-373/99, Ελλάδα κατά Επιτροπής (Συλλογή 2001, σ. Ι‑9619, σκέψη 56), καθώς και τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Ruiz-Jarabo Colomer στην υπόθεση C-94/94 (απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 1995, Ιρλανδία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1995, σ. Ι‑2683, σημεία 30 έως 32).
(32)  –	Βλ. την απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 1993, Ιταλία κατά Επιτροπής, προπαρατεθείσα (σκέψη 18), καθώς και τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Van Gerven σ’ αυτή την υπόθεση (σημείο 19). Στην υπόθεση αυτή, η Επιτροπή επεξέτεινε σε μη ελεγχθείσες επιτοπίως περιφέρειες τα αποτελέσματα των ελέγχων που είχε πραγματοποιήσει σε άλλες περιφέρειες.
(33)  –	Σελίδα 12, τελευταία παράγραφος, της εκθέσεως Belle II. Η διατύπωση αυτής της εκθέσεως, η οποία ήταν εφαρμοστέα κατά την κατάρτιση της επίδικης αποφάσεως, διαφέρει αισθητώς από αυτήν της εκθέσεως της 1ης Ιουνίου 1993, της αποκαλούμενης Belle I, κατά την οποία οι κατ’ αποκοπήν μειώσεις έχουν εφαρμογή μόνο στον τομέα δαπανών για τον οποίο πρόκειται στην περιφέρεια ή τη διοικητική ζώνη στις οποίες διαπιστώθηκαν οι παραλείψεις, εκτός αν προσκομισθεί η απόδειξη ότι η ίδια παράλειψη υφίσταται σε άλλες περιφέρειες ή σε όλο το έδαφος του οικείου κράτους μέλους (doc. VI/216/93, προσθήκη 2, σ. 3, παράγραφος 4).
(34)  –	Σκέψη 13.
(35)  –	Idem.
(36)  –	Βλ., μεταξύ άλλων, τις αποφάσεις της 13ης Δεκεμβρίου 1991, C-33/90, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1991, σ. Ι‑5987, σκέψη 24), της 22ας Οκτωβρίου 1998, C-301/95, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1998, σ. Ι‑6135, σκέψεις 21 έως 23), της 13ης Απριλίου 2000, C-274/98, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Συλλογή 2000, σ. Ι‑2823, σκέψεις 19 και 20), και της 26ης Ιουνίου 2001, C-212/92, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 2001, σ. Ι‑4923, σκέψεις 34 και 35).
(37)  –	C-46/93 και C-48/93 (Συλλογή 1996, σ. Ι-1029).
(38)  –	Σκέψη 34. Βλ., επίσης, τις προτάσεις μου στην εκκρεμή ενώπιον του Δικαστηρίου υπόθεση C-224/01, Köbler (σημεία 44 έως 47), καθώς και τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Geelhoed στην υπόθεση C-129/00, Ιταλία κατά Επιτροπής (απόφαση της 9ης Δεκεμβρίου 2003, Συλλογή 2003, σ. Ι-14637, σ. Ι-14640, σημεία 50 έως 55).
(39)  –	Σκέψη 35.