62023CC0448
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
DEAN SPIELMANN
apresentadas em 11 de março de 2025 (
1
)
Processo C‑448/23
Comissão Europeia
contra
República da Polónia
«Incumprimento de Estado — Obrigações dos Estados‑Membros — Estabelecimento das vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva — Tribunal independente e imparcial, estabelecido por lei — Procedimento de nomeação dos juízes do Tribunal Constitucional polaco — Princípios da autonomia, do primado, da efetividade e da aplicação uniforme do direito da União — Princípio do efetivo vinculativo dos Acórdãos do Tribunal de Justiça da União Europeia — Acórdãos do Tribunal Constitucional polaco»
I. Introdução
1.
O primado constitui uma «exigência existencial» do direito da União, de acordo com a célebre expressão de Pierre Pescatore (
2
). No período que se seguiu a esta observação, surgiram esporadicamente fricções entre o direito da União e as ordens jurídicas internas em torno da aplicação do princípio do primado. Estas tensões manifestaram‑se principalmente através das tentativas dos juízes constitucionais nacionais de redefinição do princípio do primado, quando consideravam que a sua interpretação pelo Tribunal de Justiça implicava uma renúncia a partes da soberania nacional (
3
).
2.
Perante uma contestação do primado, invocada em nome da proteção da identidade constitucional nacional, de uma amplitude tão manifesta como a que se coloca no presente processo, a observação de Pierre Pescatore revela‑se mais atual do que nunca.
3.
Com efeito, o procedimento de infração instaurado pela Comissão Europeia contra a República da Polónia, no presente processo, em aplicação do artigo 258.o TFUE, por incumprimento das obrigações que lhe incumbem por força do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, baseia‑se em três alegações: primeiro, dois Acórdãos do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional, Polónia) de 14 de julho e de 7 de outubro de 2021 levam a que este Estado‑Membro não assegure uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União; segundo, os referidos acórdãos implicam uma violação grave dos princípios do primado, da autonomia, da efetividade e da aplicação uniforme do direito da União, bem como uma violação do caráter vinculativo dos acórdãos do Tribunal de Justiça; e, terceiro, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) não cumpre as exigências de independência, de imparcialidade e de estabelecimento prévio por lei, conforme previstas no artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE.
4.
Por conseguinte, segundo a Comissão, os incumprimentos imputados à República da Polónia constituem um ataque direto e frontal contra o princípio do primado do direito da União pelo Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), em nome da Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Constituição da República da Polónia; a seguir «Constituição»), ou mesmo da identidade constitucional deste Estado‑Membro. Este processo remete‑nos para o centro dos debates sobre a natureza dos Tratados da União e a autonomia da sua ordem jurídica. Convida a interrogarmo‑nos sobre a complexa interação entre o princípio do primado do direito da União e a identidade nacional dos Estados‑Membros, conforme consagrada no artigo 4.o, n.o 2, TUE.
5.
Outro aspeto do presente processo também merece ser mencionado desde já: é a primeira vez que a Comissão intenta uma ação por incumprimento, com base no artigo 258.o TFUE, não só contra uma posição adotada por um órgão jurisdicional constitucional nacional mas também contra uma jurisprudência que contesta a autoridade do Tribunal de Justiça invocando uma pretensa incompatibilidade com a Constituição nacional.
II. Quadro jurídico
A. Direito da União
6.
Nos termos do artigo 4.o, n.o 2, TUE:
«A União respeita a igualdade dos Estados‑Membros perante os Tratados, bem como a respetiva identidade nacional, refletida nas estruturas políticas e constitucionais fundamentais de cada um deles, incluindo no que se refere à autonomia local e regional. A União respeita as funções essenciais do Estado, nomeadamente as que se destinam a garantir a integridade territorial, a manter a ordem pública e a salvaguardar a segurança nacional. Em especial, a segurança nacional continua a ser da exclusiva responsabilidade de cada Estado‑Membro.»
7.
O artigo 19.o, n.o 1, TUE dispõe:
«O Tribunal de Justiça da União Europeia inclui o Tribunal de Justiça, o Tribunal Geral e tribunais especializados. O Tribunal de Justiça da União Europeia garante o respeito do direito na interpretação e aplicação dos Tratados.
Os Estados‑Membros estabelecem as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União.»
8.
O artigo 279.o TFUE prevê:
«O Tribunal de Justiça da União Europeia, nas causas submetidas à sua apreciação, pode ordenar as medidas provisórias necessárias.»
B. Direito polaco
9.
O artigo 2.o da Constituição enuncia:
«A República da Polónia é um Estado de direito democrático, que aplica os princípios da justiça social.»
10.
O artigo 4.o, n.o 1, da Constituição dispõe que, «[n]a República da Polónia, o poder supremo pertence à Nação».
11.
O artigo 7.o da Constituição prevê que «[o]s poderes públicos agem ao abrigo e nos limites do direito».
12.
Nos termos do artigo 8.o, n.o 1, da Constituição, «[a] Constituição é a norma suprema da República da Polónia».
13.
O artigo 90.o, n.o 1, da Constituição dispõe que «[a] República da Polónia pode ceder, ao abrigo de um tratado, a uma organização internacional ou a um organismo internacional as competências dos poderes públicos em determinadas matérias».
14.
O artigo 91.o da Constituição tem a seguinte redação:
«1.   Após a sua publicação no Jornal das leis da República da Polónia, um tratado ratificado faz parte integrante da ordem jurídica nacional; é diretamente aplicável, salvo se a sua aplicação depender da promulgação de uma lei.
2.   Um tratado ratificado por uma lei de autorização tem autoridade superior à lei quando esta for incompatível com o tratado. […]»
15.
Nos termos do artigo 188.o da Constituição, «[o] Trybunał Konstytucyjny [Tribunal Constitucional] decide:
1)
da conformidade das leis e dos tratados com a Constituição,
2)
da conformidade das leis com os tratados ratificados cuja ratificação exija a autorização prévia por lei,
3)
da conformidade com a Constituição, com os tratados ratificados e com as leis, dos atos normativos emanados das autoridades centrais do Estado,
4)
da conformidade com a Constituição dos objetivos ou da atividade dos partidos políticos,
5)
do recurso constitucional a que se refere o artigo 79.o, n.o 1».
16.
O artigo 190.o da Constituição dispõe:
«1.   Os acórdãos do Trybunał Konstytucyjny [Tribunal Constitucional] são obrigatórios erga omnes e definitivos.
2.   Os acórdãos do Trybunał Konstytucyjny [Tribunal Constitucional] relativos aos processos a que se refere o artigo 188.o são publicados, sem demora, no órgão oficial em que o ato normativo foi publicado. Se o ato não tiver sido publicado, o acórdão é publicado no Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej“Monitor Polski” [Jornal Oficial da República da Polónia].
3.   O acórdão do Trybunał Konstytucyjny [Tribunal Constitucional] produz efeitos no dia da sua publicação […]
[…]
5.   O Trybunał Konstytucyjny [Tribunal Constitucional] decide por maioria dos votos.»
17.
O artigo 193.o da Constituição prevê que «[q]ualquer órgão jurisdicional pode submeter ao Trybunał Konstytucyjny [Tribunal Constitucional] uma questão jurídica relativa à conformidade de um ato normativo com a Constituição, com os tratados ratificados ou com a lei, quando a resolução de um litígio de que conhece dependa da resposta a essa questão».
18.
O artigo 194.o, n.o 1, da Constituição enuncia que «[o] Trybunał Konstytucyjny [Tribunal Constitucional] é composto por quinze juízes escolhidos individualmente pelo Sejm [Dieta] por um período de nove anos de entre as pessoas que se distinguem pelo seu conhecimento do direito. Não é permitida a sua reeleição para o Tribunal». Por outro lado, o artigo 194.o, n.o 2, da Constituição prevê que «[o] presidente e o vice‑presidente do Trybunał Konstytucyjny [Tribunal Constitucional] são nomeados pelo presidente da República de entre os candidatos apresentados pela assembleia de juízes do Trybunał Konstytucyjny [Tribunal Constitucional]».
III. Antecedentes do litígio e procedimento pré‑contencioso
19.
O Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) proferiu, em 14 de julho e 7 de outubro de 2021, dois acórdãos sobre a incompatibilidade com a Constituição da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa, nomeadamente, à obrigação decorrente do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE de assegurar uma tutela jurisdicional efetiva (a seguir «acórdãos controvertidos»).
20.
Mais precisamente, em 14 de julho de 2021, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) proferiu, em formação de cinco juízes, o seu Acórdão no processo P 7/20 (
4
). Neste acórdão, esse órgão jurisdicional apreciou a questão jurídica, submetida pela Secção Disciplinar do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal, Polónia), sobre a compatibilidade com a Constituição das medidas provisórias impostas à República da Polónia pelo Despacho de 8 de abril de 2020, Comissão/Polónia (
5
), que suspendem a aplicação das disposições legislativas que atribuem à Secção Disciplinar a competência para conhecer dos processos disciplinares relativos aos juízes.
21.
O Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) admitiu, nomeadamente, que as medidas provisórias impostas pelo Tribunal de Justiça com base no artigo 279.o TFUE, em conformidade com o princípio da cooperação leal previsto no artigo 4.o, n.o 3, TUE, podem ser diretamente aplicadas pelos órgãos de um Estado‑Membro, em especial pelos órgãos jurisdicionais, mas apenas se essas medidas estiverem abrangidas pelo princípio da atribuição de competências e respeitarem a identidade constitucional do Estado‑Membro e os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.
22.
Ora, esse órgão jurisdicional considerou que as medidas provisórias, previstas no Despacho Comissão/Polónia, relativas à organização e ao funcionamento dos órgãos jurisdicionais polacos e ao processo neles tramitado, violavam o princípio da atribuição, consagrado no artigo 4.o, n.o 1, TUE, bem como a identidade constitucional polaca, garantida pelo artigo 4.o, n.o 2, TUE, e eram incompatíveis com o princípio constitucional do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2.o da Constituição. Assim, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), após ter afirmado o primado da Constituição como fonte suprema do direito na Polónia, concluiu que, na medida em que o Tribunal de Justiça impunha obrigações ultra vires a este Estado‑Membro, ao adotar medidas provisórias relativas à organização e à competência dos órgãos jurisdicionais polacos e ao processo neles tramitado, o artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, TUE, lido em conjugação com o artigo 279.o TFUE, era contrário aos artigos 2.o e 7.o, ao artigo 8.o, n.o 1, e ao artigo 90.o, n.o 1, lido em conjugação com o artigo 4.o, n.o 1, da Constituição.
23.
Por outro lado, no que respeita aos efeitos do seu Acórdão de 14 de julho de 2021, segundo o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), «as normas criadas […] pelo Tribunal de Justiça», que foram adotadas ultra vires e eram contrárias à Constituição, não deviam beneficiar dos princípios do primado e do efeito direto do direito da União, ao passo que o referido acórdão tinha efeitos ex tunc e dirigia‑se a todos os destinatários que aplicavam o direito da União no território da República da Polónia.
24.
Em 7 de outubro de 2021, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), reunido em Tribunal Pleno, proferiu o seu Acórdão no processo K 3/21 (
6
), cuja fundamentação foi publicada em 16 de novembro de 2022 e cujo dispositivo enuncia:
«1.
O artigo 1.o, primeiro e segundo parágrafos, lido em conjugação com o artigo 4.o, n.o 3, [TUE], na medida em que a União Europeia, instituída por Estados iguais e soberanos, que cria “uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa”, cuja integração, baseada no direito da União […] e na interpretação deste último pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, entra numa “nova etapa”, na qual:
a)
os órgãos da União Europeia atuam fora dos limites das competências que lhes foram atribuídas pela República da Polónia nos Tratados;
b)
a Constituição não é a norma suprema da República da Polónia que beneficia de um primado de validade e de aplicação;
c)
a República da Polónia não pode funcionar como um Estado soberano e democrático,
é contrário ao artigo 2.o, ao artigo 8.o ao artigo 90.o, n.o 1, da [Constituição].
2.
O artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, [TUE], na medida em que, para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União, confere aos órgãos jurisdicionais nacionais (aos tribunais comuns, aos tribunais administrativos, aos tribunais militares e ao Supremo Tribunal) competências para:
a)
não aplicar as disposições da Constituição na sua tomada de decisão, é contrário ao artigo 2.o, ao artigo 7.o, ao artigo 8.o, n.o 1, ao artigo 90.o, n.o 1, e ao artigo 178.o, n.o 1, da Constituição;
b)
basear as suas decisões em disposições que, por terem sido revogadas pela Dieta e/ou declaradas contrárias à Constituição pelo Trybunał Konstytucyjny [Tribunal Constitucional], já não estão em vigor,
é contrário ao artigo 2.o, ao artigo 7.o, ao artigo 8.o, n.o 1, ao artigo 90.o, n.o 1, ao artigo 178.o, n.o 1, e ao artigo 190.o, n.o 1, da Constituição.
3.
O artigo 19.o, n.o 1, […] e o artigo 2.o [TUE], na medida em que, para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União e assegurar a independência dos juízes, conferem aos órgãos jurisdicionais nacionais (aos tribunais comuns, aos tribunais administrativos, aos tribunais militares e ao Supremo Tribunal) competências para:
a)
fiscalizar a legalidade do procedimento de nomeação dos juízes, incluindo a legalidade do ato pelo qual o presidente da República da Polónia nomeia um juiz,
são contrários ao artigo 2.o, ao artigo 8.o, n.o 1, ao artigo 90.o, n.o 1, e ao artigo 179.o, em conjugação com o artigo 144.o, n.o 3, ponto 17, da Constituição;
b)
fiscalizar a legalidade de uma resolução pela qual o Krajowa Rada Sądownictwa [Conselho Nacional da Magistratura, Polónia, a seguir “KRS”] apresenta ao presidente da República uma proposta de nomeação de um juiz,
são contrários ao artigo 2.o, ao artigo 8.o, n.o 1, ao artigo 90.o, n.o 1, e ao artigo 186.o, n.o 1, da Constituição;
c)
se pronunciar sobre o caráter viciado do procedimento de nomeação de um juiz e, consequentemente, recusar reconhecer o estatuto de juiz a uma pessoa nomeada para a função de juiz em conformidade com o artigo 179.o da Constituição,
são contrários ao artigo 2.o, ao artigo 8.o, n.o 1, ao artigo 90.o, n.o 1, e ao artigo 179.o, em conjugação com o artigo 144.o, n.o 3, ponto 17, da Constituição.»
25.
Em 22 de dezembro de 2021, a Comissão enviou à República da Polónia uma notificação para cumprir, nos termos do artigo 258.o TFUE. Censurava este Estado‑Membro por não ter cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e dos princípios gerais da autonomia, do primado, da eficácia e da aplicação uniforme do direito da União, e por ter violado o efeito vinculativo dos acórdãos do Tribunal de Justiça.
26.
Além disso, a Comissão considerou que o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) não satisfazia a exigência de um tribunal independente e imparcial previamente estabelecido por lei, na aceção das disposições conjugadas do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»). Mais especificamente, a Comissão entendeu, em primeiro lugar, que, em dezembro de 2015, tinham sido nomeados três juízes em violação clara e manifesta das disposições constitucionais nacionais que regulavam a nomeação dos juízes do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), dos quais um, a saber, o juiz M.M., continuava a exercer o cargo. Em segundo lugar, a Comissão considerou que a nomeação da juíza J.P., em dezembro de 2016, para o cargo de presidente do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) padecia de várias irregularidades graves.
27.
Por carta de 18 de fevereiro de 2022, a República da Polónia respondeu a esta notificação para cumprir e contestou os argumentos da Comissão.
28.
Em 15 de julho de 2022, a Comissão enviou à República da Polónia um parecer fundamentado alegando que este Estado‑Membro não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, dos princípios gerais da autonomia, do primado, da efetividade, da aplicação uniforme do direito da União e do efeito vinculativo dos acórdãos do Tribunal de Justiça.
29.
Em 14 de setembro de 2022, a República da Polónia respondeu ao parecer fundamentado, reafirmando que a alegação de incumprimento era infundada.
IV. Tramitação processual no Tribunal de Justiça
30.
Por petição de 15 de fevereiro de 2023, a Comissão intentou a presente ação no Tribunal de Justiça. Conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
declarar, à luz da interpretação da Constituição feita pelo Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) nos seus acórdãos controvertidos, que a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE;
–
declarar, à luz da interpretação da Constituição feita pelo Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) nos seus acórdãos controvertidos, que a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos princípios gerais da autonomia, do primado, da efetividade e da aplicação uniforme do direito da União e violou o efeito vinculativo dos acórdãos do Tribunal de Justiça;
–
declarar que, uma vez que o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) não cumpre os requisitos de um tribunal independente e imparcial previamente estabelecido por lei, devido a irregularidades nos procedimentos de nomeação de três dos seus membros em dezembro de 2015 e da sua presidente em dezembro de 2016, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE;
–
condenar a República da Polónia nas despesas.
31.
Na sua contestação apresentada em 6 de outubro de 2023, a República da Polónia convidou o Tribunal de Justiça a julgar integralmente improcedente a ação da Comissão e a condená‑la nas despesas.
32.
Na sua tréplica de 31 de janeiro de 2024, a República da Polónia retirou as observações apresentadas na sua contestação e admitiu plenamente as alegações formuladas pela Comissão na petição.
33.
Por Decisões do presidente do Tribunal de Justiça de 23 de outubro e de 7 de novembro de 2023, o Reino da Bélgica e o Reino dos Países Baixos foram admitidos a intervir no processo em apoio dos pedidos da Comissão.
V. Apreciação jurídica
A. Observações preliminares
34.
Conforme salientado no n.o 4, supra, a particularidade do presente processo prende‑se com o facto de a Comissão censurar a República da Polónia por ter rejeitado, de forma categórica, o primado do direito da União, pondo em causa até o próprio fundamento da integração europeia. Por outras palavras, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) reivindica, em nome da identidade constitucional da sua ordem jurídica, a faculdade de verificar diretamente a conformidade dos acórdãos do Tribunal de Justiça com a Constituição, contestando frontalmente tanto o princípio do primado do direito da União como a própria autoridade do Tribunal de Justiça. Tal abordagem não se limita a algumas fricções marginais entre a ordem jurídica da União e a ordem jurídica nacional: ataca o cerne do princípio do primado, chegando a pôr em causa a hierarquia das normas na ordem jurídica da União.
35.
O presente processo evidencia claramente a interação entre dois princípios que, do ponto de vista do juiz nacional, podem parecer situar‑se nos antípodas um do outro. Por um lado, o primado do direito da União, princípio com vocação «centrípeta», que constitui a própria base da integração supranacional. Por outro lado, o respeito da identidade nacional dos Estados‑Membros, conceito com efeito «centrífugo», previsto no artigo 4.o, n.o 2, TUE, que remete para «o que faz com que um Estado seja ele próprio e não outro, o que permite reconhecê‑lo e distingui‑lo dos outros» (
7
).
36.
Além disso, este processo inscreve‑se numa dinâmica mais ampla no plano jurídico: vários tribunais constitucionais ou supremos de Estados‑Membros já recorreram à teoria do ultra vires ou invocaram a identidade constitucional das respetivas ordens jurídicas para relativizar, ou mesmo contestar, o primado do direito da União (
8
). Pode aí ver‑se um «braço de ferro» (
9
) entre os guardiões constitucionais nacionais e a ordem jurídica da União.
37.
Não escondo uma certa inquietação perante este fenómeno: ilustra uma Europa jurídica confrontada com uma tensão entre, por um lado, a necessidade de preservar a unidade e a efetividade do direito da União e, por outro, a vontade de proteger a singularidade de diversas identidades constitucionais. Esta tensão reflete evoluções profundas e muito preocupantes, que ultrapassam o mero quadro técnico da aplicação do direito da União.
38.
Neste contexto, parece‑me essencial salientar, na análise dos incumprimentos imputados à República da Polónia, que a delicada articulação entre os conceitos de identidade nacional, de identidade constitucional e de primado do direito da União não se faz num vazio jurídico, mas se inscreve na ordem jurídica da União. Por conseguinte, qualquer interrogação relativa ao alcance desta interpretação deve ter em conta os elementos textuais e contextuais que militam a favor de uma interpretação do artigo 4.o, n.o 2, TUE, à luz do ambiente normativo em que esta cláusula se insere. Este ponto constitui inegavelmente um aspeto central do presente processo, que será examinado mais aprofundadamente na análise da segunda alegação (
10
).
B. Análise do mérito da ação
39.
Importa recordar que a República da Polónia admite integralmente o incumprimento substancial das obrigações decorrentes das disposições dos Tratados que lhe é imputado pela Comissão. No entanto, quero recordar que, embora os factos na base dos incumprimentos imputados na presente ação possam ser considerados aceites, cabe ao Tribunal de Justiça declarar se esses incumprimentos existem ou não, mesmo que não sejam contestados pelo Estado‑Membro em causa (
11
).
1.
Quanto à primeira alegação
a)
Argumentos das partes
40.
A Comissão, apoiada pelo Reino da Bélgica e pelo Reino dos Países Baixos, censura a República da Polónia por não ter cumprido a obrigação, imposta aos Estados‑Membros pelo artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, de assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União.
41.
Em especial, no seu Acórdão de 7 de outubro de 2021, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) critica a interpretação do artigo 19.o, n.o 1, TUE, pelo Tribunal de Justiça, declarando‑a incompatível com a Constituição. Contesta, nomeadamente, a competência dos órgãos jurisdicionais nacionais para fiscalizar a legalidade dos procedimentos de nomeação dos juízes, avaliar as resoluções do KRS e declarar certas nomeações irregulares, o que, em seu entender, é contrário ao requisito de um «tribunal estabelecido por lei» na aceção do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, baseado especificamente numa apreciação da legalidade do procedimento de nomeação dos juízes.
42.
No Acórdão de 14 de julho de 2021, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) considerou que as medidas provisórias tomadas pelo Tribunal de Justiça, ao abrigo do artigo 279.o TFUE, através do seu Despacho Comissão/Polónia, que consistem na suspensão da aplicação das disposições nacionais que atribuem à Secção Disciplinar do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal) a competência para decidir dos processos disciplinares relativos aos juízes, foram adotadas ultra vires porquanto não respeitam a identidade constitucional do Estado‑Membro nem os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.
43.
A Comissão recorda que, em conformidade com o artigo 190.o, n.o 1, da Constituição, os Acórdãos do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) produzem efeitos erga omnes, o que amplia, assim, o seu impacto em todos os órgãos jurisdicionais nacionais.
44.
Como já indiquei (
12
), a República da Polónia já não contesta o incumprimento imputado e partilha da posição da Comissão.
b)
Análise
1) Jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça
45.
Antes de mais, recordo que, no que respeita ao artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, o Tribunal de Justiça admitiu que, uma vez que esta disposição impõe a todos os Estados‑Membros que estabeleçam as vias de recurso necessárias para assegurar, nos domínios abrangidos pelo direito da União, uma tutela jurisdicional efetiva, na aceção, nomeadamente, do artigo 47.o da Carta, esta última disposição deve ser devidamente tomada em consideração para efeitos da interpretação do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE (
13
).
46.
Por outro lado, o artigo 19.o TUE concretiza o valor do Estado de direito proclamado no artigo 2.o TUE e confia aos órgãos jurisdicionais nacionais e ao Tribunal de Justiça a missão de garantir a plena aplicação do direito da União em todos os Estados‑Membros, bem como a tutela jurisdicional que esse direito confere aos particulares. Em conformidade com jurisprudência assente, para garantir esta proteção, todos os Estados‑Membros devem, em virtude do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, assegurar que as instâncias que, enquanto «órgãos jurisdicionais» no sentido definido pelo direito da União, são chamadas a pronunciar‑se sobre questões relacionadas com a aplicação ou a interpretação desse direito e que fazem parte do seu sistema de vias de recurso nos domínios abrangidos pelo direito da União, satisfaçam as exigências de uma tutela jurisdicional efetiva, entre as quais, nomeadamente, a da independência (
14
).
47.
Por último, embora a organização da justiça nos Estados‑Membros seja da competência destes últimos, no exercício desta competência os Estados‑Membros são obrigados a respeitar as obrigações que para eles decorrem do direito da União (
15
).
2) Aplicação ao caso em apreço
48.
Nos acórdãos controvertidos, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) procedeu a uma interpretação da Constituição que se afasta fundamentalmente da jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente no que respeita ao alcance do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE. Esta divergência manifesta‑se em três aspetos.
49.
Em primeiro lugar, no Acórdão de 7 de outubro de 2021, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) rejeita a interpretação adotada pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 2 de março de 2021, A.B. e o. (Nomeação dos juízes para o Supremo Tribunal — Recurso) (
16
). Neste acórdão, o Tribunal de Justiça admitiu, em substância, nomeadamente que, na falta de um órgão jurisdicional nacional competente para fiscalizar as resoluções do KRS, o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE devia ser interpretado no sentido de que obriga o Naczelny Sąd Administracyjny (Supremo Tribunal Administrativo, Polónia) a não aplicar a legislação nacional que o priva, em violação da referida disposição, da competência de que dispunha até então para se pronunciar sobre essas resoluções (
17
).
50.
Ora, decorre do ponto 2, alínea b), do dispositivo do Acórdão de 7 de outubro de 2021, lido em conjugação com as secções 6.2, 6.4, 6.5 e 8.3 da fundamentação do acórdão, que a competência jurisdicional baseada no artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE — conforme interpretada pelo Tribunal de Justiça — colide com os artigos 2.o e 7.o, o artigo 8.o, n.o 1, o artigo 90.o, n.o 1, o artigo 178.o, n.o 1, e o artigo 190.o, n.o 1, da Constituição. Do mesmo modo, o ponto 3, alínea b), do dispositivo do referido acórdão afasta a competência dos órgãos jurisdicionais nacionais, que, no entanto, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, para apreciar a legalidade das resoluções do KRS que propõem a nomeação de candidatos a funções judiciais. Por último, nas secções 6.2, 6.4, 6.5 e 8.5, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) reitera a sua recusa em admitir os efeitos decorrentes da interpretação do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, adotada no Acórdão A.B. e o.
51.
Em segundo lugar, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) rejeita a fiscalização da regularidade dos procedimentos de nomeação dos juízes, conforme estabelecida pela jurisprudência do Tribunal de Justiça com base no artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE. Em especial, no ponto 3, alíneas a) e c), do dispositivo do Acórdão de 7 de outubro de 2021, e nas secções 6.4 e 8.4 da fundamentação, declara contrária à Constituição a competência, decorrente da jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa ao artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, que autoriza os órgãos jurisdicionais nacionais a verificar a legalidade das nomeações judiciais.
52.
O Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) contesta assim a interpretação do Tribunal de Justiça que consta do Acórdão de 6 de outubro de 2021, W.Ż. (Secção de Fiscalização Extraordinária e dos Processos de Direito Público do Supremo Tribunal — Nomeação) (
18
). De acordo com esta interpretação, a verificação da regularidade do procedimento de nomeação de um juiz para a Secção Extraordinária do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal) faz parte integrante da exigência de um «tribunal independente e imparcial estabelecido por lei», conforme imposta pelo direito da União. Os órgãos jurisdicionais nacionais podem então examinar, ao abrigo do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, a legalidade do procedimento de nomeação do juiz que proferiu a decisão impugnada e declará‑la sem efeito, quando tal consequência seja indispensável, atendendo à situação processual em causa, para garantir o primado do direito da União (
19
). Ora, para o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), essa verificação equivale, de facto, a desqualificar os juízes em causa, «cuja capacidade de proferir decisões constitui simultaneamente o seu direito fundamental e o seu dever» (
20
).
53.
Em terceiro lugar, no Acórdão de 14 de julho de 2021, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) contesta a competência do Tribunal de Justiça, nomeadamente, no que respeita à adoção de medidas provisórias, ao abrigo do artigo 279.o TFUE. Considera que o Tribunal de Justiça agiu ultra vires ao ordenar, com fundamento nesta disposição, medidas provisórias destinadas a preservar a independência dos órgãos jurisdicionais polacos.
54.
Ora, estas medidas provisórias, como a suspensão da competência da Secção Disciplinar do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal) para decidir processos disciplinares, destinavam‑se a garantir o pleno efeito do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE. Ao pôr em causa a competência do Tribunal de Justiça que resulta do artigo 279.o TFUE, para ordenar medidas provisórias destinadas a preservar o direito a uma tutela jurisdicional efetiva perante um tribunal independente imparcial estabelecido por lei, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) viola o direito a uma tutela jurisdicional efetiva. Esta posição do referido órgão jurisdicional, que proíbe reconhecer o efeito vinculativo das medidas provisórias decretadas pelo Tribunal de Justiça, constitui, assim, uma violação flagrante das obrigações decorrentes do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça.
55.
Resulta de tudo o que precede que, primeiro, ao rejeitar a obrigação de um órgão jurisdicional nacional não aplicar alterações à ordem jurídica nacional, quer sejam de origem legislativa ou constitucional, em caso de violação comprovada do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE; segundo, ao rejeitar a fiscalização jurisdicional das resoluções do KRS relativas à nomeação dos juízes, conforme estabelecida pelo Tribunal de Justiça com base no artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE; e, terceiro, ao contestar a competência do Tribunal de Justiça quanto à adoção das medidas provisórias, a República da Polónia não cumpriu a sua obrigação, na aceção do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, de assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União.
56.
Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça considere procedente a primeira alegação da Comissão.
2.
Quanto à segunda alegação
a)
Argumentos das partes
57.
A Comissão sustenta que o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) procedeu, nos acórdãos controvertidos, a uma interpretação da Constituição que viola os princípios fundamentais da ordem jurídica da União Europeia, a saber, o primado, a autonomia, a efetividade e a aplicação uniforme do direito da União, bem como o efeito vinculativo dos acórdãos do Tribunal de Justiça. Em especial, decorre da fundamentação do Acórdão de 7 de outubro de 2021 que a interpretação dada pelo Tribunal de Justiça ao artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, que permite aos órgãos jurisdicionais nacionais competentes proceder a uma fiscalização jurisdicional efetiva das resoluções do KRS, e decidir litígios com base em disposições revogadas pelo legislador ou declaradas não constitucionais, bem como proceder a uma apreciação da regularidade da nomeação de um juiz para assegurar às partes um direito a uma tutela jurisdicional efetiva, foi considerada pelo Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) ultra vires e lesiva de forma ilegítima da identidade constitucional polaca.
58.
O Acórdão de 7 de outubro de 2021 afirma igualmente, em violação do princípio do efeito vinculativo dos acórdãos do Tribunal de Justiça, que a interpretação do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, lido em conjugação com o artigo 2.o TUE, conforme estabelecida pelo Tribunal de Justiça, é desprovida de efeitos jurídicos na ordem jurídica polaca. Por outro lado, a Comissão rejeita a invocação da «identidade constitucional» pela República da Polónia, recordando que, embora a União respeite a identidade nacional dos Estados‑Membros, esta não pode justificar uma violação dos valores fundamentais da União, como o Estado de direito e a independência do poder judicial.
59.
Quanto ao Acórdão de 14 de julho de 2021, a Comissão sustenta que a declaração, pelo Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), de que não só as medidas provisórias decretadas pelo Tribunal de Justiça no seu Despacho Comissão/Polónia mas também qualquer medida provisória futura tomada com base no artigo 279.o TFUE relativamente ao sistema jurisdicional polaco são inconstitucionais, tem como consequência privar essas medidas de qualquer efeito jurídico vinculativo na Polónia e viola, assim, os princípios do primado e da efetividade do direito da União, bem como o princípio do caráter vinculativo dos acórdãos do Tribunal de Justiça.
60.
A República da Polónia partilha da posição da Comissão e acrescenta que a efetividade do direito da União não pode diferir de um Estado‑Membro para outro e que a realização dos objetivos dos Tratados não é possível sem a aplicação uniforme do direito da União.
b)
Análise
1) Jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça
61.
Nas linhas que se seguem, pretendo recordar os princípios que decorrem da jurisprudência sobre o princípio do primado do direito da União e o conceito de «identidade nacional», na aceção do artigo 4.o, n.o 2, TUE.
62.
Desde o Acórdão Internationale Handelsgesellschaft (
21
), no qual o Tribunal de Justiça afirmou o primado do direito da União (na altura, direito comunitário) sobre o direito nacional, incluindo sobre as disposições constitucionais nacionais, até aos Acórdãos mais recentes, designadamente, o Acórdão Euro Box Promotion e o. e o Acórdão RS (Efeito dos acórdãos de um tribunal constitucional) (
22
), a jurisprudência do Tribunal de Justiça dá respostas claras às questões suscitadas no presente processo sobre se o princípio do primado do direito da União pode ser posto em causa, quando colide, segundo um tribunal constitucional nacional, com a identidade constitucional de um Estado‑Membro. Com efeito, a impossibilidade de um Estado‑Membro fazer prevalecer a sua identidade nacional — ou mesmo constitucional — sobre o direito da União dotado de efeito direto decorre de um conjunto de princípios gerais inerentes à ordem jurídica da União, que se articulam em torno do princípio do primado. Estes princípios, que têm origem, nomeadamente, no caráter autónomo do direito da União, incluem, entre outros, a igualdade dos Estados‑Membros (
23
), o princípio da lealdade e o princípio da cooperação leal.
63.
Assim, o Tribunal de Justiça já admitiu, no Acórdão de 15 de julho de 1964, Costa/E.N.E.L. (6/64, EU:C:1964:66, pp. 1159 e 1160), que resulta do princípio do primado do direito comunitário que ao direito emergente do Tratado, emanado de uma fonte autónoma, em virtude da sua natureza originária específica, não pode ser oposto em juízo uma norma interna, qualquer que seja, sem que perca a sua natureza própria da União e sem que seja posta em causa a base jurídica da própria União. Por outro lado, o Tribunal de Justiça sublinhou neste acórdão que a força executiva do direito comunitário não pode variar de um Estado‑Membro para outro a favor das legislações internas posteriores, sem pôr em perigo a realização dos objetivos do Tratado CEE, nem provocar uma discriminação em razão da nacionalidade proibida por este Tratado (
24
).
64.
O Tribunal de Justiça sublinhou que, uma vez que tem competência exclusiva para fornecer a interpretação definitiva do direito da União, cabe‑lhe, no exercício desta competência, precisar o alcance do princípio do primado do direito da União à luz das disposições pertinentes deste direito, pelo que esse alcance não pode depender da interpretação de disposições do direito nacional nem da interpretação de disposições do direito da União levada a cabo por um órgão jurisdicional nacional, que não corresponde à interpretação do Tribunal de Justiça (
25
).
65.
Por conseguinte, é o Tribunal de Justiça, e só ele, que está investido do poder de dirimir definitivamente um conflito entre o direito da União e a identidade constitucional de um Estado‑Membro.
66.
Por outro lado, o Tribunal de Justiça declarou expressamente que, por força do princípio do primado, a invocação por um Estado‑Membro de disposições de direito nacional, ainda que de ordem constitucional, não pode afetar a unidade e a eficácia do direito da União. Em conformidade com jurisprudência assente, os efeitos associados ao princípio do primado do direito da União impõem‑se a todos os órgãos de um Estado‑Membro, sem que, nomeadamente, as disposições internas, incluindo de ordem constitucional, o possam impedir (
26
). Além disso, o Tribunal de Justiça recordou de forma reiterada que o cumprimento da obrigação de aplicar integralmente qualquer disposição do direito da União de efeito direto deve ser considerado indispensável para garantir a plena aplicação do direito da União em todos os Estados‑Membros, a qual exclui a possibilidade de fazer prevalecer, contra a ordem jurídica da União, uma medida unilateral, qualquer que seja (
27
). A referida obrigação de respeito do princípio do primado do direito da União é igualmente a expressão do princípio da cooperação leal, estabelecido pelo artigo 4.o, n.o 3, TUE, que impõe a não aplicação de qualquer disposição nacional, mesmo posterior, contrária a uma norma do direito da União de efeito direto (
28
).
67.
O Tribunal de Justiça também declarou que o artigo 4.o, n.o 2, TUE não tem por objeto nem por efeito autorizar um tribunal constitucional de um Estado‑Membro, em violação das obrigações decorrentes, nomeadamente, do artigo 4.o, n.os 2 e 3, e do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, às quais está sujeito, a afastar a aplicação de uma norma de direito da União com o fundamento de que essa norma viola a identidade nacional do Estado‑Membro em causa conforme definida pelo tribunal constitucional nacional (
29
).
68.
Em especial, não se pode validamente sustentar que as exigências que decorrem do respeito de valores e princípios como o Estado de direito, a tutela jurisdicional efetiva e a independência do poder judicial, consagrados no artigo 2.o e no artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, sejam suscetíveis de afetar a identidade nacional de um Estado‑Membro, na aceção do artigo 4.o, n.o 2, TUE. Por conseguinte, esta última disposição, que deve ser lida tendo em conta as disposições, de importância equivalente, consagradas nestes artigos 2.o e 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, não pode dispensar os Estados‑Membros do cumprimento das exigências decorrentes das mesmas (
30
).
69.
Assim, ainda que, como resulta do artigo 4.o, n.o 2, TUE, a União respeite a identidade nacional dos Estados‑Membros, inerente às suas estruturas políticas e constitucionais fundamentais, de modo que estes Estados dispõem de uma certa margem de apreciação para assegurar a sua obrigação de aplicação dos princípios do Estado de direito, daí não decorre de forma alguma que esta obrigação de resultado possa variar de um Estado‑Membro para outro. Com efeito, embora disponham de identidades nacionais distintas, inerentes às suas estruturas políticas e constitucionais fundamentais, que a União respeita, os Estados‑Membros aderem a um conceito de «Estado de direito» que partilham, enquanto valor comum às suas próprias tradições constitucionais, e que se comprometeram a respeitar de modo contínuo (
31
).
2) Aplicação ao caso em apreço
70.
Em primeiro lugar, resulta, antes de mais, do Acórdão de 7 de outubro de 2021 que o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) declarou que o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, bem como o artigo 2.o TUE, conforme interpretados pelo Tribunal de Justiça — designadamente nos Acórdãos A.B. e o. e W.Ż. — eram incompatíveis com a Constituição.
71.
Em vários trechos do seu Acórdão de 7 de outubro de 2021, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) qualifica, em substância, como ultra vires e lesiva da identidade constitucional polaca, a jurisprudência acima referida do Tribunal de Justiça segundo a qual os órgãos jurisdicionais nacionais competentes podem, para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva, fiscalizar as resoluções do KRS e, se necessário, não aplicar disposições nacionais contrárias à interpretação do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, ou mesmo examinar a regularidade do procedimento de nomeação de um juiz (
32
).
72.
O Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) invoca, nomeadamente, dois tipos de argumentos a este respeito. Por um lado, considera que a competência reconhecida aos órgãos jurisdicionais nacionais para apreciar a regularidade do procedimento de nomeação dos juízes restringe a prerrogativa constitucional do presidente da República da Polónia de nomear um juiz sob proposta do KRS. Por outro lado, considera que a aplicação, pelos órgãos jurisdicionais polacos, da exigência de um órgão jurisdicional independente e imparcial, previamente estabelecido por lei, na aceção do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, põe em causa a legalidade dos atos de nomeação emitidos pelo presidente da República da Polónia e viola, assim, as disposições conjugadas do artigo 179.o e do artigo 144.o, n.o 3, ponto 17, da Constituição, que proíbem a destituição ou o controlo dos juízes uma vez declarada a sua nomeação.
73.
Como demonstram os pontos 2 e 3 do dispositivo do Acórdão de 7 de outubro de 2021, esta declaração de inconstitucionalidade do artigo 2.o e do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, põe em causa frontalmente o princípio do primado do direito da União. Estas disposições consagram normas fundamentais dos Tratados, consubstanciais ao Estado de direito, comum a todos os Estados‑Membros.
74.
Em seguida, a interpretação da Constituição adotada pelo Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) não só viola o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE — conforme demonstrado no âmbito da primeira alegação — como vai mais longe: pretende privar esta disposição, qualificada pelo Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) de fundamento das «normas reconstruídas na jurisprudência do Tribunal de Justiça», de qualquer efeito jurídico no território polaco. É o que decorre claramente da secção 10 da fundamentação do Acórdão de 7 de outubro de 2021, em que o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) ordena aos órgãos dos poderes públicos polacos, em especial aos órgãos jurisdicionais, que se abstenham de aplicar estas normas, conforme interpretadas pelo Tribunal de Justiça. Com base no caráter erga omnes e definitivo dos seus acórdãos, garantido pelo artigo 190.o, n.o 1, da Constituição, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) decide que incumbe a cada órgão público, incluindo ao legislador, aos tribunais comuns e administrativos, bem como ao Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal), dar execução ao Acórdão de 7 de outubro de 2021.
75.
Consequentemente, o referido acórdão, constitutivo de uma rebelião sem precedente, proíbe todos os órgãos públicos polacos, incluindo os órgãos jurisdicionais suscetíveis de aplicar o direito da União, de cumprirem as obrigações decorrentes do primado, da autonomia e da efetividade do direito da União que visam assegurar o pleno efeito do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, lido em conjugação com o artigo 2.o TUE. Por conseguinte, o Acórdão de 7 de outubro de 2021 viola, igualmente, o efeito vinculativo dos acórdãos do Tribunal de Justiça, componente essencial da ordem jurídica da União.
76.
Por último, o ponto 1 do dispositivo do Acórdão de 7 de outubro de 2021 só pode, a meu ver, ser interpretado no sentido de que põe diretamente em causa a validade do artigo 1.o, primeiro e segundo parágrafos, TUE e do artigo 4.o, n.o 3, TUE, que figuram entre as disposições mais fundamentais do Tratado UE. Segundo o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), esta colocação em causa justifica‑se pelo facto de a União ter entrado numa nova etapa em que os órgãos da União agem ultra vires, de a Constituição já não ser a norma suprema na Polónia, e de daí resultar que este Estado‑Membro já não pode funcionar como um Estado soberano e democrático. Como salientado pela Comissão, trata‑se de uma afirmação extremamente preocupante por parte do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) que põe em causa o compromisso da República da Polónia de aceitar as consequências jurídicas decorrentes da sua adesão à União.
77.
Em segundo lugar, no seu Acórdão de 14 de julho de 2021, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) contesta o alcance vinculativo das medidas provisórias adotadas pelo Tribunal de Justiça com base no artigo 279.o TFUE. Mais especificamente, esse órgão jurisdicional considera que tais medidas, quando dizem respeito à organização, às competências e ao funcionamento dos tribunais polacos, bem como aos procedimentos internos que lhes são aplicáveis, violam o princípio da atribuição e a identidade constitucional polaca (
33
). Sustenta igualmente que essas medidas, entre as quais o Despacho Comissão/Polónia, excedem os limites do direito da União e violam a ordem constitucional polaca.
78.
O Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) baseia a sua posição no primado da Constituição enquanto norma suprema da ordem jurídica interna, considerando, assim, que o Despacho Comissão/Polónia que suspende a competência da Secção Disciplinar do Sąd Najwyższy (Supremo Tribunal) não pode prevalecer. Em seu entender, admitir que medidas provisórias do Tribunal de Justiça, decretadas com o objetivo de preservar a independência dos juízes, vinculam as autoridades nacionais, equivaleria a desvirtuar tanto o princípio constitucional polaco do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.o da Constituição, como a repartição de competências decorrente do princípio da atribuição previsto pelos Tratados da União.
79.
Além disso, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) critica o Tribunal de Justiça por impor normas pretensamente «criadas» por este último, declaradas incompatíveis com a Constituição. Deduz daí que, no que respeita a essas normas consideradas adotadas ultra vires, o princípio do primado e o efeito direto do direito da União deixam de se aplicar. Reivindicando um caráter definitivo, universalmente vinculativo e o efeito ex tunc dos seus acórdãos, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) ordena a todos os órgãos públicos polacos que se abstenham de aplicar as medidas provisórias e, de um modo mais geral, qualquer norma da União que, segundo ele, exceda a competência conferida pelos Tratados.
80.
Acresce que, no seu Acórdão de 14 de julho de 2021, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) põe em causa a autoridade e o caráter vinculativo não só das medidas provisórias decretadas pelo Tribunal de Justiça no seu Despacho Comissão/Polónia mas também de qualquer medida provisória futura adotada ao abrigo do artigo 279.o TFUE relativamente ao sistema jurisdicional polaco. Ao fazê‑lo, esse órgão jurisdicional contesta as próprias disposições dos Tratados em que o Tribunal de Justiça baseia essas medidas, a saber, o artigo 4.o, n.o 3, TUE e o artigo 279.o TFUE.
81.
A este respeito, quero recordar que a natureza constitucional das disposições internas, invocadas pelo Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), não pode, em caso algum, justificar que se ponha em causa os princípios do primado, do efeito direto e do caráter vinculativo das decisões do Tribunal de Justiça. Por conseguinte, invocar essas normas constitucionais, bem como o argumento segundo o qual a organização da justiça nos Estados‑Membros é da competência exclusiva dos mesmos, para contornar as exigências decorrentes do artigo 2.o, do artigo 4.o, n.o 3, e do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, bem como do artigo 279.o TFUE, continua a ser incompatível com a unidade, a autonomia e a efetividade da ordem jurídica da União.
82.
Esta última observação, relativa à invocação pelo Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) das disposições constitucionais com vista a pôr em causa a aplicação do princípio do primado do direito da União leva‑me, em terceiro lugar, a aprofundar a análise do raciocínio do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), nos acórdãos controvertidos, que se baseia, nomeadamente, no necessário respeito da identidade constitucional da República da Polónia, na aceção do artigo 4.o, n.o 2, TUE.
83.
Observo que, nos acórdãos controvertidos, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), fazendo referência ao artigo 4.o, n.o 2, TUE, invoca a «identidade constitucional» da República da Polónia para concluir que certas disposições do direito primário da União são incompatíveis com este princípio. Por outras palavras, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) invoca a «identidade constitucional» baseando‑se numa disposição do Tratado relativa à identidade «nacional». No que respeita à relação entre estes dois conceitos, considero que, embora apresentem, sem dúvida, pontos de sobreposição, o conceito de identidade nacional se revela mais abrangente, na medida em que não se limita apenas aos elementos formalizados nos textos constitucionais. Ao invés, o conceito de identidade constitucional caracteriza‑se por um alcance mais restrito, na medida em que se limita aos princípios e valores consagrados na Constituição de um Estado‑Membro.
84.
Sou de opinião que esta questão relativa à identidade constitucional merece maior reflexão, sem, no entanto, sair do âmbito do presente processo e sem desenvolver uma teoria geral, tanto mais que deve ser analisada caso a caso, sob a fiscalização atenta e exclusiva do Tribunal de Justiça.
85.
A este respeito, importa salientar, num primeiro momento, que não resulta de modo algum da interpretação e da aplicação sistemáticas da cláusula relativa à identidade nacional, conforme prevista no artigo 4.o, n.o 2, TUE, que o Tribunal de Justiça a entende como um fator suscetível de limitar o princípio intangível do primado. Um dos domínios em que o recurso à «identidade nacional» aparece de forma notável na jurisprudência diz respeito, nomeadamente, ao exame de medidas nacionais que constituem uma restrição às liberdades fundamentais do mercado interno. No âmbito desses processos, o respeito da identidade nacional é invocado simultaneamente como fundamento autónomo de derrogação e como uma regra de interpretação das justificações existentes, como, por exemplo, a ordem pública (
34
).
86.
Limitar‑me‑ei, no âmbito das presentes conclusões, a apresentar um breve resumo extraído de alguns exemplos jurisprudenciais.
87.
Na sua primeira função, o artigo 4.o, n.o 2, TUE é utilizado como um instrumento que permite identificar uma razão imperiosa de interesse geral que justifique uma derrogação à aplicação de uma liberdade fundamental. Por exemplo, neste contexto, o Tribunal de Justiça verificou se as legislações nacionais destinadas a preservar uma língua oficial podiam justificar uma derrogação (
35
). Um segundo exemplo de aplicação diz respeito às restrições ao direito de livre circulação de pessoas baseadas numa legislação nacional que limita a possibilidade de fazer referência a títulos nobiliárquicos na atribuição de um apelido (
36
). Um terceiro exemplo prende‑se com a questão de saber se o princípio da dignidade humana, consagrado no artigo 1.o da Lei Fundamental alemã (Grundgesetz), pode justificar uma limitação à livre prestação de serviços (
37
).
88.
Na sua segunda função, o artigo 4.o, n.o 2, TUE é mobilizado como parâmetro de interpretação de certas disposições do direito derivado num contexto ligado às estruturas fundamentais ou às funções essenciais dos Estados‑Membros (
38
).
89.
No entanto, e é aqui que reside o elemento essencial da análise, a jurisprudência relativa à interpretação do artigo 4.o, n.o 2, TUE não permite, como sugerido pelo Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), considerar a identidade nacional um elemento suscetível de pôr em causa a plena aplicação do princípio do primado. Como decorre da análise precedente, a oposição entre o primado do direito da União e a identidade nacional dos Estados‑Membros afigura‑se, na realidade, um pseudoconflito, uma vez que estes dois conceitos desempenham funções distintas na ordem jurídica da União.
90.
Num segundo momento, parece‑me necessário recordar que não se pode considerar que o artigo 4.o, n.o 2, TUE está em rutura com o artigo 2.o TUE e os valores fundamentais nele consagrados (
39
). Como sublinhou o Tribunal de Justiça, «embora disponham de identidades nacionais distintas, inerentes às suas estruturas políticas e constitucionais fundamentais, que a União respeita, os Estados‑Membros aderem a um conceito de “Estado de direito” que partilham, enquanto valor comum às suas próprias tradições constitucionais, e que se comprometeram a respeitar de modo contínuo» (
40
). Daqui resulta que a identidade constitucional de um Estado‑Membro não pode prevalecer sobre os fundamentos democráticos da União e dos seus Estados‑Membros, nem sobre os valores comuns consagrados no artigo 2.o TUE (
41
). Uma abordagem de geometria variável em matéria de Estado de direito não pode ser aceite quando se trata da aplicação do direito da União. Como sublinhou o Tribunal de Justiça, se o tribunal constitucional de um Estado‑Membro entende que uma disposição do direito da União, conforme interpretada pelo Tribunal de Justiça, não cumpre a obrigação de respeitar a identidade nacional do Estado‑Membro, esse tribunal constitucional deve suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial, em virtude do artigo 267.o TFUE, para que a validade desta disposição seja apreciada à luz do artigo 4.o, n.o 2, TUE (
42
).
91.
Em definitivo, e correndo o risco de me repetir, a questão central suscitada pelo presente processo diz respeito à aplicação do princípio do primado pelo Tribunal de Justiça, seja implícita ou diretamente colocada pelo juiz constitucional quando contesta a autoridade do Tribunal de Justiça para decidir em última instância em caso de conflito entre o direito da União e a identidade constitucional de um Estado‑Membro. Esta questão só pode ser respondida por referência a uma constatação fundamental: a qualidade de membro da União está sujeita à adesão «a uma construção jurídica que assenta na premissa fundamental segundo a qual cada Estado‑Membro partilha com todos os outros Estados‑Membros, e reconhece que estes partilham com ele, uma série de valores comuns em que a União se funda, contidos no artigo 2.o TUE» (
43
).
92.
É certo que um Estado não pode ser obrigado a aderir à União contra a sua vontade (
44
). No entanto, quando faz a escolha soberana de aderir à mesma, deve respeitar as «regras do jogo», em conformidade com o artigo 49.o TUE, que impõe aos Estados‑Membros que respeitem os valores da União após a respetiva adesão — valores que aceitaram livremente e com pleno conhecimento de causa (
45
). Ou ainda, como recordou o Tribunal Pleno, a formação mais solene do Tribunal de Justiça, «o respeito por um Estado‑Membro dos valores que constam do artigo 2.o TUE constitui uma condição para o gozo de todos os direitos que decorrem da aplicação dos Tratados a esse Estado‑Membro […]. Com efeito, o respeito destes valores não pode ser reduzido a uma obrigação à qual um Estado candidato está obrigado para aderir à União e da qual pode escusar‑se após a sua adesão» (
46
).
93.
Nesta perspetiva, o artigo 4.o, n.o 2, TUE não constitui um obstáculo, mas convida a um diálogo fecundo entre a ordem jurídica da União e as ordens jurídicas nacionais. Longe de impor uma uniformidade rígida, permite construir um projeto europeu que não é uma pirâmide estática e monolítica, mas sim uma rede subtil e dinâmica, em que o reconhecimento das especificidades nacionais reforça a coesão do conjunto (
47
). No entanto, para assegurar a força unificadora do direito da União, é essencial que o Tribunal de Justiça conserve, em definitivo, a «última palavra».
94.
Tendo em conta o que precede, há que concluir que a declaração, pelo Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), da incompatibilidade do artigo 2.o, do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, do artigo 4.o, n.o 3, TUE e do artigo 279.o TFUE com a Constituição representa uma violação manifesta, diria mesmo uma das mais frontais, dos princípios fundamentais da ordem jurídica da União. Estas posições ignoram não só a autoridade dos acórdãos do Tribunal de Justiça, mas também o conjunto dos valores e obrigações que os Tratados impõem aos Estados‑Membros. Por conseguinte, a interpretação adotada pelo Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) prejudica gravemente o primado, a autonomia, a uniformidade e a efetividade do direito da União.
95.
Pelas razões expostas, proponho que o Tribunal de Justiça julgue procedente a segunda alegação da Comissão.
3.
Quanto à terceira alegação
a)
Argumentos das partes
96.
Na sua terceira alegação, a Comissão censura a República da Polónia por não respeitar as exigências do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e do artigo 47.o da Carta. Estas exigências dizem respeito à independência, à imparcialidade e à legalidade do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional).
97.
Em especial, considera que o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) deixou de satisfazer estas garantias devido a irregularidades na nomeação de juízes em dezembro de 2015 e na eleição da sua presidente em dezembro de 2016. Em dezembro de 2015, a oitava legislatura da Dieta elegeu três pessoas (M.M., H.C. e L.M.) para substituir juízes cujos mandatos tinham terminado, quando a sétima legislatura já tinha eleito três outros juízes (R.H., A.J. e K.Ś.) para os mesmos lugares em outubro de 2015. O Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), nos seus Acórdãos de 3 e 9 de dezembro de 2015, declarou que a eleição dos três juízes pela oitava legislatura era contrária à Constituição. No entanto, os três juízes ilegalmente eleitos prestaram juramento e foram autorizados a tomar posse, ao passo que os juízes legalmente eleitos não puderam assumir as suas funções.
98.
Além disso, a Comissão sublinha que o processo de seleção dos candidatos ao lugar de presidente do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), que conduziu à nomeação de J.P. em dezembro de 2016, padece de graves irregularidades.
99.
A República da Polónia, embora partilhando da posição da Comissão, especifica que o caráter irregular da composição do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) é o principal motivo para pôr em causa a validade dos seus acórdãos.
b)
Análise
1) Jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça
100.
Segundo jurisprudência constante, qualquer órgão jurisdicional nacional suscetível de se pronunciar sobre questões relativas ao direito da União deve apresentar as garantias necessárias de independência e de imparcialidade e deve ser estabelecido por lei (
48
). Estas exigências decorrem do princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE e no artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta, nos termos do qual toda a pessoa tem direito a que a sua causa seja julgada de forma equitativa, publicamente e num prazo razoável, por um tribunal independente e imparcial, previamente estabelecido por lei.
101.
É jurisprudência constante que as exigências de independência e de imparcialidade postulam a existência de regras, designadamente no que respeita à composição da instância e à nomeação dos seus membros, que permitam afastar qualquer dúvida legítima, no espírito dos particulares, quanto à impermeabilidade da referida instância em relação a elementos externos e à sua neutralidade relativamente aos interesses em confronto (
49
).
102.
Além disso, a exigência relativa ao «tribunal […] previamente estabelecido por lei» tem por objetivo evitar que a organização do sistema judicial seja deixada à discricionariedade do poder executivo e assegurar que esta matéria seja regulada por uma lei adotada pelo poder legislativo em conformidade com as regras que enquadram o exercício da sua competência. Esta expressão reflete, nomeadamente, o princípio do Estado de direito e diz respeito não só à base legal da própria existência do tribunal mas também à composição da formação em cada processo e ainda a qualquer outra disposição de direito interno cujo desrespeito leve à irregularidade da participação de um ou mais juízes no exame do processo, o que inclui, particularmente, disposições relativas à independência e à imparcialidade dos membros do tribunal em causa (
50
).
103.
Quanto à violação desta exigência, o Tribunal de Justiça declarou, inspirando‑se, nesta matéria, na jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, que uma irregularidade cometida na nomeação dos juízes no âmbito do sistema judicial em causa implica uma violação da exigência de que um tribunal seja estabelecido por lei, nomeadamente quando essa irregularidade seja de uma natureza e de uma gravidade tais que crie um risco real de que outros ramos do poder, em especial o executivo, possam exercer um poder discricionário indevido que ponha em perigo a integridade do resultado a que conduz o processo de nomeação e crie assim uma dúvida legítima no espírito dos particulares quanto à independência e à imparcialidade do juiz ou dos juízes em causa. É o que acontece quando estão em causa regras fundamentais que fazem parte integrante do estabelecimento e do funcionamento desse sistema judicial (
51
). O Tribunal de Justiça esclareceu, assim, que resulta da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos que só as violações que atingem as regras fundamentais do procedimento de nomeação e de entrada em funções dos juízes são suscetíveis de violar o artigo 6.o, n.o 1, da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950 (a seguir «CEDH») (
52
).
2) Aplicação ao caso em apreço
i) Quanto à nomeação de juízes do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) em alegada violação da Constituição
104.
Antes de mais, importa salientar que o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) é um «órgão jurisdicional» para efeitos do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, na medida em que é suscetível de se pronunciar sobre questões ligadas à aplicação e à interpretação do direito da União (
53
). Esta conclusão é, nomeadamente, confirmada pelos acórdãos controvertidos, que são objeto da primeira e segunda alegação da presente ação (
54
).
105.
No caso em apreço, em 2 de dezembro de 2015, a Dieta da República da Polónia (oitava legislatura) nomeou três pessoas (M.M., H.C. e L.M.) para o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), para preencher lugares que tinham ficado vagos em 6 de novembro de 2015. Ora, a Dieta anterior (sétima legislatura) já tinha adotado, em 8 de outubro de 2015, resoluções relativas à eleição de três outros juízes (R.H., A.J. e K.Ś.) para as mesmas funções.
106.
No seu Acórdão de 3 de dezembro de 2015, K 34/15 (
55
), o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) confirmou, nomeadamente, que a sétima legislatura da Dieta tinha o direito de designar três juízes para substituir os juízes cujo mandato tinha terminado em 6 de novembro de 2015. Além disso, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) salientou a obrigação do presidente da República da Polónia de receber a prestação de juramento das três pessoas eleitas pela sétima legislatura da Dieta (R.H., A.J. e K.Ś.) em substituição dos juízes cujo mandato tinha terminado em 6 de novembro de 2015. Por outro lado, em 9 de dezembro de 2015, no seu Acórdão K 35/15 (
56
), o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) invalidou o artigo 137a da Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym (Lei relativa ao Tribunal Constitucional), de 25 de junho de 2015 (
57
), conforme alterada pela Ustawa o zmianie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (ustawa zmieniająca) (Lei que altera a Lei de 25 de junho de 2015 relativa ao Tribunal Constitucional), de 19 de novembro de 2015, ao abrigo do qual, no caso dos juízes do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) cujo mandato terminava em 2015, o prazo para a apresentação de uma candidatura era de sete dias a contar da data de entrada em vigor desta disposição. A inconstitucionalidade dizia respeito à eleição para lugares de juízes no Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) em substituição dos juízes cujo mandato tinha terminado em 6 de novembro de 2015.
107.
Apesar da declaração da irregularidade da nomeação efetuada em dezembro de 2015, os três magistrados em causa prestaram juramento perante o presidente da República da Polónia e, em 20 de dezembro de 2016, a juíza J.P., «juiz que exerce as funções de presidente» após a aposentação do presidente A.R., autorizou‑os a tomar posse. Por sua vez, os três juízes eleitos em outubro de 2015 nunca puderam assumir as suas funções, uma vez que nenhuma prestação de juramento lhes foi solicitada.
108.
Conforme salientado pela Comissão, a nomeação e a entrada em funções no Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) dos três juízes acima referidos constituem uma violação manifesta do princípio constitucional relativo à nomeação dos juízes para o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), que faz parte integrante da organização e do funcionamento do Estado polaco. A Comissão indica igualmente, sem ser contraditada pela República da Polónia, que, desde o termo do prazo de resposta ao parecer fundamentado da Comissão de 15 de julho de 2022 (ou seja, 15 de setembro de 2022) até à presente data, não foi executado nenhum dos dois Acórdãos do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) de 3 e 9 de dezembro de 2015, e o juiz M.M. continua em funções no Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional).
109.
Considero igualmente útil observar que o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, no seu Acórdão de 7 de agosto de 2021, Xero Flor w Polsce sp. z o.o. c. Polónia (
58
), confirmou que esta situação violava um princípio fundamental que rege a nomeação dos juízes para o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), pondo em causa o direito a um «tribunal estabelecido por lei» na aceção do artigo 6.o, n.o 1, CEDH. Daqui resulta que a independência e a imparcialidade do órgão jurisdicional constitucional ficam gravemente comprometidas, quando o artigo 19.o TUE e o artigo 47.o da Carta impõem essas garantias aos órgãos jurisdicionais nacionais.
ii) Quanto às alegadas irregularidades que viciam o procedimento de nomeação da presidente do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional)
110.
Considero igualmente que o procedimento de designação da presidente do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) foi também afetado por irregularidades graves.
111.
Em especial, próximo do termo do mandato do anterior presidente do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) (em 19 de dezembro de 2016), o legislador polaco reviu profundamente o procedimento de seleção dos candidatos. Foi criado um novo cargo de «juiz que exerce as funções de presidente» — inexistente na Constituição, cujo artigo 194.o, n.o 2, apenas prevê o presidente e o vice‑presidente. Em 20 de dezembro de 2016, ou seja, no dia seguinte ao da partida do anterior presidente do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), o presidente da República da Polónia nomeou J.P. para esse novo cargo criado. No mesmo dia, J.P. autorizou a tomada de posse dos três juízes irregularmente nomeados e convocou a assembleia de juízes. Dos catorze juízes presentes, oito recusaram participar na votação, exigindo um adiamento para permitir a presença de um décimo quinto magistrado. Este pedido foi rejeitado, e J.P. foi eleita presidente do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) com apenas cinco votos dos catorze membros presentes, incluindo os dos três juízes cuja nomeação já era contestada (
59
). Em 21 de dezembro de 2016, foi nomeada, pelo presidente da República da Polónia, presidente do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional).
112.
Esta sucessão de acontecimentos demonstra, a meu ver, a influência direta e concreta dos poderes legislativo e executivo na composição e no funcionamento do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), criando um elevado risco de ingerência política. A integridade do processo de nomeação, a confiança dos particulares na independência desse órgão jurisdicional e o respeito das garantias previstas no artigo 19.o TUE e no artigo 47.o da Carta estão profundamente comprometidos.
113.
Por outro lado, como salienta a Comissão, era legítimo esperar do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) uma atitude prudente para dissipar as dúvidas nascidas dessas irregularidades. Em vez disso, M.M. teve assento em processos que punham diretamente em causa a legalidade da sua própria nomeação, violando assim a exigência de imparcialidade (
60
).
114.
Em definitivo, tendo em conta o que precede, não há dúvida de que o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) não pode ser qualificado de «tribunal estabelecido por lei» independente e imparcial, como exige o artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, reforçado pelo artigo 47.o da Carta. Com efeito, esta irregularidade mina a confiança legítima dos particulares na capacidade de os órgãos jurisdicionais nacionais aplicarem o direito da União em conformidade com os padrões europeus e compromete, assim, a integridade e a eficácia da ordem jurídica da União.
115.
Por conseguinte, com base nos factos não contestados, considero que o procedimento de nomeação dos três juízes em dezembro de 2015 e da juíza J.P. para o cargo de presidente do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) se caracterizou por várias irregularidades que podem ser qualificadas de manifestas e graves.
116.
À luz do exposto, proponho que o Tribunal de Justiça declare que a República da Polónia não cumpriu a obrigação que lhe incumbe por força do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE, ao não ter assegurado que o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) cumpra a exigência de um tribunal independente e imparcial previamente estabelecido por lei.
117.
Pelas razões acima referidas, proponho que o Tribunal de Justiça julgue procedente a terceira alegação da Comissão.
VI. Quanto às despesas
118.
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
119.
De acordo com a solução proposta, tendo a Comissão pedido a condenação da República da Polónia e tendo esta sido vencida, há que condená‑la a suportar as suas próprias despesas e as efetuadas pela Comissão.
VII. Conclusão
120.
À luz do exposto, proponho que o Tribunal de Justiça:
1)
declare que, tendo em conta a interpretação da Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Constituição da República da Polónia) efetuada pelo Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional, Polónia) nos seus Acórdãos de 14 de julho de 2021 e de 7 de outubro de 2021, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE;
2)
declare que, tendo em conta a interpretação da Constituição da República da Polónia efetuada pelo Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) nos seus Acórdãos de 14 de julho de 2021 e de 7 de outubro de 2021, a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos princípios gerais da autonomia, do primado, da efetividade e da aplicação uniforme do direito da União e violou o efeito vinculativo dos acórdãos do Tribunal de Justiça;
3)
declare que o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) não cumpre as exigências de um tribunal independente e imparcial, previamente estabelecido por lei, devido a irregularidades nos procedimentos de nomeação de três dos seus membros em dezembro de 2015 e da sua presidente em dezembro de 2016, e, consequentemente, que a República da Polónia não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, TUE;
4)
condene a República da Polónia a suportar as suas próprias despesas e as despesas da Comissão Europeia.
(
1
)	Língua original: francês.
(
2
)	Pescatore, P., L’ordre juridique des Communautés européennes: étude des sources du droit communautaire, Presses universitaires de Liège, Liège, 1973 (2.a ed.), p. 227.
(
3
)	V., entre outros, Despacho da Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Itália) n.o 24/2017, de 26 de janeiro de 2017 (IT:COST:2017:24).
(
4
)	Dz. U. de 2021, posição 1309 (a seguir «Acórdão de 14 de julho de 2021»).
(
5
)	C‑791/19 R, a seguir Despacho Comissão/Polónia, EU:C:2020:277.
(
6
)	Dz. U. de 2021, posição 1852 (a seguir «Acórdão de 7 de outubro de 2021»).
(
7
)	Levade, A., «Identités constitutionnelles et hiérarchies», Annuaire international de justice constitutionnelle, Economica, Presses Universitaires d’Aix‑Marseille, 2011, p. 455.
(
8
)	V. Acórdão do Ústavní soud (Tribunal Constitucional, República Checa), Slovenské důchody XVII (Pensões eslovacas XVII, proc. Holubec), Pl. ÚS 5/12, de 31 de janeiro de 2012, proferido na sequência do Acórdão de 22 de junho de 2011, Landtová (C‑399/09, EU:C:2011:415). V., igualmente, Acórdão do Højesteret (Supremo Tribunal, Dinamarca), Dansk Industri (DI) acting for Ajos A/S v. The estate left by A, n.o 15/2014, UfR 2017.824 H, de 6 de dezembro de 2016, proferido na sequência do Acórdão de 19 de abril de 2016, DI (C‑441/14, EU:C:2016:278). V., também, no que respeita ao Bundesverfassungsgericht (BVerfG) (Tribunal Constitucional Federal, Alemanha), Acórdãos de 5 de maio de 2020, 2 BvR 859/15 e o. (PSPP), Europäische Grundrechte Zeitschrift, 2020, p. 246, e de 21 de junho de 2016, 2 BvR 2728/13 e o. (OMT II), Europäische Grundrechte Zeitschrift, 2016, p. 440. Quanto ao Conseil constitutionnel (Tribunal Constitucional, França), o juiz constitucional considera‑se competente para verificar se uma lei de transposição que transcreve os termos exatos de uma diretiva é contrária às disposições expressas da Constitution (Constituição) francesa, e «às regras e princípios inerentes à identidade constitucional da França, exceto quando permitido pela Constituição» [Decisões n.os 2004‑496 (DC), de 10 de junho de 2004, JORF de 22 de junho de 2004, p. 11182, texto n.o 3, e n.o 2006‑540 (DC), de 27 de julho de 2006, JORF de 3 de agosto de 2006, p. 11541, texto n.o 2].
(
9
)	V., entre outros, Nagy, C. I., «The Rebellion of Constitutional Courts and the Normative Character of European Union Law», International and Comparative Law Quarterly, vol. 73, n.o 1, 2024, pp. 65 a 101. Este autor propõe uma releitura crítica e uma avaliação da resistência nascente dos tribunais constitucionais europeus contra a supremacia incondicional do direito da União. O artigo também refere a contestação emergente ultra vires, identifica a sua origem e evolução e, em seguida, propõe uma análise aprofundada e pistas de reforma. Revela que a verdadeira questão não é tanto o primado do direito da União, mas a «interpretative primacy» confiada ao Tribunal de Justiça. O autor sustenta que a «rebelião» foi desencadeada pela perceção de que a jurisprudência do Tribunal de Justiça estava a perder o seu caráter normativo, em benefício de um caráter cada vez mais político. Sem pôr em causa o princípio do primado enquanto tal, o autor critica, no entanto, a interpretação «extensiva» além do que foi «contemplado» constitucionalmente pelos Estados‑Membros (v., em especial, pp. 97 a 101).
(
10
)	V., nomeadamente, n.os 82 a 93 das presentes conclusões.
(
11
)	V. Acórdãos de 14 de setembro de 2017, Comissão/Grécia (C‑320/15, EU:C:2017:678, n.o 21), e de 15 de março de 2018, Comissão/República Checa (C‑575/16, EU:C:2018:186, n.o 105).
(
12
)	V. n.os 32 e 39 das presentes conclusões.
(
13
)	V. Acórdão de 20 de abril de 2021, Repubblika (C‑896/19, a seguir Acórdão Repubblika, EU:C:2021:311, n.o 45 e jurisprudência referida).
(
14
)	V., neste sentido, Acórdão de 21 de dezembro de 2021, Euro Box Promotion e o. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 e C‑840/19, a seguir Acórdão Euro Box Promotion e o., EU:C:2021:1034, n.os 220 e 221 e jurisprudência referida).
(
15
)	V. Acórdãos Repubblika (n.o 48), e de 29 de março de 2022, Getin Noble Bank (C‑132/20, EU:C:2022:235, n.o 88).
(
16
)	C‑824/18, a seguir Acórdão A.B. e o., EU:C:2021:153.
(
17
)	Acórdão A.B. e o. (n.os 149 e 150).
(
18
)	C‑487/19, a seguir Acórdão W.Ż., EU:C:2021:798.
(
19
)	Acórdão W.Ż. (n.o 161).
(
20
)	V. secção 6.4 do Acórdão de 7 de outubro de 2021.
(
21
)	Acórdão de 17 de dezembro de 1970 (C‑11/70, EU:C:1970:114).
(
22
)	Acórdão de 22 de fevereiro de 2022 (C‑430/21, a seguir Acórdão RS, EU:C:2022:99).
(
23
)	Quanto à relação entre o princípio do primado do direito da União e o princípio da igualdade, v., Kokott, J. e Hummel, D., «Der Vorrang des Unionsrechts als Ausdruck des Gleichheitsprinzips? — Zu einem neuartigen Begründungsansatz der Einschränkung einer Ultra‑vires‑Kontrolle durch die Gerichte der Mitgliedstaaten», Europäische Grundrechte‑Zeitschrift, 2024, pp. 1 a 7.
(
24
)	O Tribunal de Justiça também declarou que estas características essenciais da ordem jurídica da União e a importância do respeito que lhe é devido foram confirmadas pela ratificação, sem reservas, dos Tratados que alteram o Tratado CEE, nomeadamente do Tratado de Lisboa, como resulta, em especial, da Declaração n.o 17 relativa ao primado, anexada à ata final da Conferência intergovernamental que adotou o Tratado de Lisboa, assinado em 13 de dezembro de 2007. O mesmo decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça posterior à entrada em vigor do Tratado de Lisboa (V. Acórdão Euro Box Promotion e o., n.os 248 e 250).
(
25
)	V. Acórdãos RS (n.o 52), e de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes) (C‑204/21, EU:C:2023:442, n.o 79).
(
26
)	Acórdão de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (Independência e vida privada dos juízes) (C‑204/21, EU:C:2023:442, n.o 77).
(
27
)	Acórdão Euro Box Promotion e o. (n.o 249).
(
28
)	Acórdão Euro Box Promotion e o. (n.o 252).
(
29
)	V. Acórdão RS (n.o 70).
(
30
)	V. Acórdão de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (C‑204/21, EU:C:2023:442, n.o 72).
(
31
)	V. Acórdão de 5 de junho de 2023, Comissão/Polónia (C‑204/21, EU:C:2023:442, n.o 73).
(
32
)	Em especial, segundo o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional), «[a] criação pelo TJUE de uma norma segundo a qual um órgão jurisdicional nacional pode afastar essas alterações legislativas e decidir com base nas disposições anteriormente aplicáveis (revogadas) não assenta em nenhuma base legal. Com efeito, esta abordagem do TJUE equivale a incentivar e a permitir que os órgãos jurisdicionais nacionais apliquem uma lei diferente da que foi adotada pelo Parlamento de acordo com as regras da Constituição. Esta norma é, portanto, incompatível com os critérios de fiscalização indicados e, em especial, com o artigo 8.o, n.o 1, da Constituição» (secção 8.3 do Acórdão de 7 de outubro de 2021). O Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) declarou igualmente que «a norma deduzida pelo TJUE do artigo 19.o, n.o 1, segundo parágrafo, e do artigo 2.o TUE, na medida em que, para garantir uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União e a independência dos juízes, confere aos órgãos jurisdicionais nacionais o poder de declarar vícios no processo de nomeação dos juízes e, por conseguinte, recusar reconhecer como juiz uma pessoa nomeada para esse cargo nos termos do artigo 179.o da Constituição é contrária ao artigo 2.o, ao artigo 8.o, n.o 1, ao artigo 90.o, n.o 1, e ao artigo 179.o, lido em conjugação com o artigo 144.o, n.o 3, ponto 17, da Constituição» (secção 8.4 do Acórdão de 7 de outubro de 2021).
(
33
)	V. secções 6.8 e 6.10 do Acórdão de 14 de julho de 2021.
(
34
)	V. Guastaferro, B., «Beyond the Exceptionalism of Constitutional Conflicts: The Ordinary Functions of the Identity Clause», Yearbook of European Law, vol. 31, n.o 1, 2012, p. 290. V., igualmente, Bay Larsen, L., «Libres réflexions sur l’équilibre entre égalité des citoyens et diversité constitutionnelle dans la jurisprudence de la Cour relative au principe de primauté», EUnited in Diversity: The Rule of Law and Constitutional Diversity, atas da Conferência internacional celebrada em Haia, Países Baixos, em 31 de agosto e 1 de setembro de 2023, Tribunal de Justiça da União Europeia, 2024, pp. 109 a 120, nomeadamente, pp. 115 e segs.
(
35
)	V. Acórdãos de 2 de julho de 1996, Comissão/Luxemburgo (C‑473/93, EU:C:1996:263, n.o 35); de 12 de maio de 2011, Runevič‑Vardyn e Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, n.o 86); de 16 de abril de 2013, Las (C‑202/11, EU:C:2013:239, n.o 26); e de 7 de setembro de 2022, Cilevičs e o. (C‑391/20, EU:C:2022:638, n.o 68) [v., nomeadamente, quanto a este último acórdão, Lenaerts, K., e Adam, S., «Le dialogue préjudiciel entre la Cour de justice et les juridictions suprêmes et constitutionnelles des États membres», em Mortier, R., e o. (dir.), La Cour de cassation en dialogue/Het Hof van Cassatie in dialoog, Larcier‑Intersentia, Bruxelas, 2024, p. 649].
(
36
)	V. Acórdão de 2 de junho de 2016, Bogendorff von Wolffersdorff (C‑438/14, EU:C:2016:401, n.o 64); v., também, ainda antes da integração do artigo 4.o, n.o 2, TUE no direito primário da União, Acórdão de 22 de dezembro de 2010, Sayn‑Wittgenstein (C‑208/09, EU:C:2010:806, n.o 83), quanto à questão da regulação dos apelidos.
(
37
)	V. Acórdão de 14 de outubro de 2004, Omega (C‑36/02, EU:C:2004:614, n.o 32).
(
38
)	A título de exemplo, num processo relativo à organização do tempo de trabalho, o Tribunal de Justiça declarou que a legislação em causa devia ser aplicada de modo a não ser um entrave à capacidade das forças armadas para o cumprimento das suas missões (Acórdão de 15 de julho de 2021, Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, n.os 43 a 46). V., também, Acórdãos de 12 de junho de 2014, Digibet e Albers (C‑156/13, EU:C:2014:1756, n.o 34), e de 21 de dezembro de 2016, Remondis (C‑51/15, EU:C:2016:985, n.os 40 a 47), quanto à utilização pelo Tribunal de Justiça da repartição de competências nos Estados‑Membros, conforme prevista no artigo 4.o, n.o 2, TUE, no domínio dos contratos públicos e da regulamentação dos jogos de fortuna ou azar.
(
39
)	V., igualmente, Zinonos, P., «Le principe de respect des identités nationales comme garantie systémique des noyaux constitutionnels nationaux», Identité(s) transnationale(s) de l’Union européenne, Bruylant, Bruxelas, 2023, p. 533; Faraguna, P., «On the Identity Clause and Its Abuses: “Back to the Treaty”», European Public Law, vol. 27, n.o 3, 2021, p. 429.
(
40
)	V. Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑156/21, EU:C:2022:97, n.o 234).
(
41
)	V. von Bogdandy, A., e Schill, S. W., «Overcoming Absolute Primacy: Respect for National Identity Under the Lisbon Treaty», Common Market Law Review, vol. 48, n.o 5, 2011, p. 1430.
(
42
)	V. Acórdão RS (n.o 71).
(
43
)	V. Acórdãos de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑156/21, EU:C:2022:97, n.o 125), e Polónia/Parlamento e Conselho (C‑157/21, EU:C:2022:98, n.o 143).
(
44
)	V. Acórdão de 10 de dezembro de 2018, Wightman e o. (C‑621/18, EU:C:2018:999, n.o 65).
(
45
)	Quanto ao artigo 49.o TUE e à obrigação de não regressão que estabelece relativamente ao respeito dos valores da União pelos Estados‑Membros, v., entre outros, Fartunova‑Michel, M., «Le renvoi préjudiciel et l’article 19 TUE», Revue des affaires européennes, n.o 1, 2023/1, pp. 47 e segs.
(
46
)	V. Acórdãos de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho (C‑156/21, EU:C:2022:97, n.o 126), e Polónia/Parlamento e Conselho (C‑157/21, EU:C:2022:98, n.o 144).
(
47
)	Já em 1963, Pierre Pescatore mencionava o papel complexo do Tribunal de Justiça a este respeito, que conjuga a sua função de «árbitro supremo» em matéria de interpretação do direito da União com a de uma autoridade atenta aos interesses legítimos dos Estados‑Membros. Sublinhava, assim, que «[o] Tribunal de Justiça, em litígios deste género, deve exercer ao mesmo tempo e conciliar duas funções: por um lado, é o guardião dos interesses do conjunto e das prerrogativas das instituições centrais; neste aspeto, como Europeus, devemos desejar encontrar um Tribunal de Justiça corajoso e forte, que saiba impor a autoridade comunitária a Estados que continuam soberanos e, como tais, demasiado facilmente levados a retirar com a mão esquerda o que concederam com a direita ao assinar os Tratados europeus. Mas, ao mesmo tempo, estes mesmos Estados‑Membros devem encontrar junto do mesmo Tribunal de Justiça uma garantia dos seus interesses legítimos, uma garantia também do seu resíduo de soberania, contra as ofensas de uma autoridade central que pode tornar‑se invasiva; neste aspeto, como cidadãos, cada um, de um país membro, desejamos encontrar um Tribunal de Justiça impregnado deste espírito federal que saiba conciliar a necessidade de unidade com um respeito profundo das prerrogativas legítimas das coletividades locais» (Pescatore, P., «La Cour en tant que juridiction fédérale et constitutionnell», Dix ans de jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes, Rapport général au Congrès européen, Cologne, 24‑26 avril 1963, Carl Heymanns Verlag, Colónia, 1963, pp. 520 a 553, reproduzido em Pescatore, P., Études de droit communautaire européen 1962‑2007: avec une liste bibliographique complémentaire, Collection droit de l’Union européenne — Grands écrits, Bruylant, Bruxelas, 2008, pp. 87 a 88).
(
48
)	V. Acórdãos A.B. e o. (n.o 112), de 15 de julho de 2021, Comissão/Polónia (Regime disciplinar dos juízes) (C‑791/19, EU:C:2021:596, n.os 55 e segs. e jurisprudência referida).
(
49
)	V. Acórdãos W.Ż. (n.o 128), e Repubblika (n.o 53 e jurisprudência referida).
(
50
)	V. Acórdão de 26 de março de 2020, Reapreciação Simpson/Conselho e HG/Comissão (C‑542/18 RX‑II e C‑543/18 RX‑II, EU:C:2020:232, n.o 73 e jurisprudência referida).
(
51
)	V. Acórdão W.Ż. (n.o 130 e jurisprudência referida, bem como n.os 152 e 153).
(
52
)	V., neste sentido, Acórdão de 29 de julho de 2024, Breian (C‑318/24 PPU, EU:C:2024:658, n.o 83), que remete para o Acórdão de Grande Secção do TEDH, de 1 de dezembro de 2020, Guðmundur Andri Ástráðsson c. Islândia (CE:ECHR:2020:1201JUD002637418, §§ 246 e 247).
(
53
)	V., a este respeito, Acórdão de 27 de fevereiro de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, n.os 38 a 40).
(
54
)	A Comissão refere igualmente outras decisões desse órgão jurisdicional, bem como o Acórdão de 7 de março de 2017, RPO (C‑390/15, EU:C:2017:174), que foi proferido no âmbito de um pedido de decisão prejudicial do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional).
(
55
)	Dz. U. de 2015, posição 2129.
(
56
)	Dz. U. de 2015, posição 2147.
(
57
)	Dz. U. de 2015, posição 1064.
(
58
)	CE:ECHR:2021:0507JUD000490718.
(
59
)	Mais precisamente, a assembleia de juízes do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) selecionou, em 20 de dezembro de 2016, por seis votos dos catorze juízes presentes, dois candidatos: J.P. com cinco votos e M.M., ou seja, o juiz nomeado para o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) em 2 de dezembro de 2015, em violação do artigo 194.o, n.o 1, da Constituição, com um voto.
(
60
)	Em especial, como salienta a Comissão, o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) também se reuniu em formações de julgamento que incluíam o juiz M.M para decidir de processos diretamente relacionados com a legalidade da nomeação dos três juízes do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) (incluindo M.M.) em 2 de dezembro de 2015, quando a sétima legislatura da Dieta já tinha eleito outros magistrados [v., por exemplo, Acórdão de 24 de outubro de 2017, K 1/17, Dz. U. de 2017, posição 2001, n.os 145 a 159, no qual o Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) examinou a constitucionalidade de uma disposição que permitia a atribuição de processos a juízes do Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional) nomeados de forma irregular em 2 de dezembro de 2015 para lugares já preenchidos. O pedido do Rzecznik Praw Obywatelskich (Provedor de Justiça nacional, Polónia) destinado a obter o afastamento desse processo de M.M. e H.C., membros da formação de julgamento que examinou a constitucionalidade da disposição que dizia diretamente respeito ao estatuto dos mesmos, foi indeferido]. V., igualmente, a este respeito, Acórdão do TEDH de 7 de maio de 2021, Xero Flor sp. Z o.o. c. Polónia (CE:ECHR:2021:0507JUD000490718, § 273).