61982C0202
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. F. MANCINI
FREMSAT DEN14. DECEMBER 1983 (
1
)
Høje Domstol.
1.
Domstolen skal tage stilling til et direkte søgsmål, som Kommissionen har anlagt mod Den franske Republik for overtrædelse af EØF-traktatens artikel 30. Denne overtrædelse vedrører de nationale franske regler angående kvalitetskontrol med varer fra andre medlemslande. Domstolen skal afgøre hvorvidt og i hvilket omfang, den indførende stats myndigheder ved deres kontrol skal anvende de regler på området, der gælder i den stat, varen kommer fra.
De faktiske omstændigheder: I Frankrig og Italien er det forbudt at fremstille og bringe dejvarer, der indeholder blød hvede, i handelen. For at undersøge, om en dejvare indeholder blød hvede, anvender de to landes myndigheder analysemetoder, der er forskellige, men som begge hviler på samme, meget simple princip. Jeg kan forklare det ganske kort: da et vist protein kun forekommer i blød hvede, er det tilstrækkeligt at påvise dette i en vareprøve for at være sikker på, at den pågældende dejvare helt eller delvis er fremstillet af denne form for hvede.
Da Kommissionen var overbevist om, at forskellene mellem de to metoder skaber hindringer for indførslen af italienske dejvarer til Frankrig, indledte den ved skrivelse af 4. marts 1981 den i EØF-traktatens artikel 169 omhandlede procedure, idet den beskyldte den franske regering for at have overtrådt artikel 30. Den franske regering reagerede ikke herpå, og Kommissionen fremsatte herefter en begrundet udtalelse (den 3. 8. 1981), i hvilken den anførte, at »Den franske Republik har undladt at opfylde forpligtelser, der påhviler den i henhold til traktaten og navnlig dens artikel 30, ved i forbindelse med indførsel af dejvarer fra Italien at anvende ’tolerancer’ og analysemetoder, som kan udgøre en hindring for samhandelen«. I sit svar (20. 11. 1981) anførte den franske regering,
a)
at de i Frankrig og Italien anvendte metoder fører til de samme resultater,
b)
at de franske anklagemyndigheder »tolerer« dejvarer, hvis indhold af blød hvede ikke overstiger 5 %, dvs., at de undlader at retsforfølge importører og handlende, såfremt denne grænse ikke er overskredet.
Stillet over for dette svar, der var ensbetydende med en klar afvisning af at ville efterkomme udtalelsen, lagde Kommissionen sag an ved Domstolen i medfør af artikel 169, stk. 2, med påstand om, at det statueres, at Frankrig har undladt at opfylde forpligtelser, der påhviler landet i henhold til artikel 30. Kommissionen anførte, at »Frankrig på importerede dejvarer, der udelukkende er fremstillet af gryn af hård hvede og lovligt er bragt i handelen i en anden medlemsstat, anvender en metode til bestemmelse af indholdet af blød hvede og ’tolerancer’ ..., som kan udgøre en hindring for indførslen«.
2.
De klagepunkter, som Kommissionen retter mod den franke regering, vedrører to spørgsmål: anvendelsen af en egen analysemetode til påvisning af indholdet af blød hvede i dejvarer samt anvendelsen af visse »tolerancer« på de analyseresultater, der opnås ved hjælp af denne metode.
Lad mig starte med det første klagepunkt ved at redegøre for de relevante regler, nemlig selvsagt de franske regler, samt de italienske regler, som vi også må se på, idet det ifølge Kommissionen er indførslen af dejvarer fra Italien, de omtvistede regler skaber hindringer for. I Frankrig er det i lov af 3. juli 1934 (JO RF af 6. 7. 1934, s. 6787) fastsat, at dejvarer må »kun (fremstilles) af rent gryn af hård hvede«. Denne bestemmelse er senere gentaget i bekendtgørelse (décret) af 27. maj 1957 som ændret ved senere bekendtgørelse af 6. december 1974 (JO FR af 12. 12. 1974, s. 12369), hvorefter den pågældende myndighed fastlægger den analysemetode, der skal anvendes med henblik på at påvise, at der kun er benyttet hård hvede (artikel 8). Den pågældende metode er udarbejdet af professor Feillet fra Montpellier, og beslutningen om at anvende den blev truffet ved bekendtgørelse af 13. august 1974 (JO RF nr. 12 af 15. 1. 1975, s. 639). Som det fremgår heraf, foretages analyserne af de laboratorier, der i forbindelse med det program, som myndighederne har iværksat med henblik på at bekæmpe salg af ulovlige fødevarer, varetager den tekniske forskning.
Hvad angår Italien, er reglen om, at dejvarer kun må fremstilles af gryn af hård hvede, indeholdt i lov nr. 580 af 4. juli 1967 om forarbejdning af og handel med korn, korn, der er malet til mel, hvede samt dejvarer (GU nr. 189 af 29. 7. 1969, s. 4182, GU suppl. ord. nr. 4 af 5. 1. 1980, s. 3). Den metode, som de italienske myndigheder anvender, er udarbejdet af professor Resmini fra Milanos universitet.
Kommissionen gør principalt gældende, at det er den metode, der anvendes i Italien, der skal benyttes, når det undersøges, om dejvarer er blevet fremstillet i overensstemmelse med den italienske lov. Denne opfattelse fremlægges som afledet af et princip, som Domstolen har fastslået ved en fortolkning af artikel 30, og som kan femstilles således: enhver vare, der er fremstillet i overensstemmelse med oprindelseslandets lovgivning og derfor kan bringes i handelen der, skal også tillades omsat i de andre medlemslande. Heraf udleder Kommissionen, at det indførende lands kontrol med, at de regler om en vares indhold, der gælder i oprindelseslandet, overholdes, skal gennemføres på grundlag af de pågældende regler i oprindelseslandet; og som jeg har nævnt, mener den derfor, at de franske myndigheder er forpligtet til at anvende Resmini-metoden. Jeg er ikke overbevist om rigtigheden af dette synspunkt. Det er i modstrid med Domstolens praksis og fører til uhensigtsmæssige resultater.
Den foreliggende praksis: Som den italienske regering (der har interveneret til støtte for Frankrig) anfører, fastslog Domstolen i 1975, at et indførende land lovligt kan anvende en lovsformodning for kunstig forøgelse af alkoholindholdet i vin, selv om denne formodningsregel kun gælder i denne medlemsstat. Domstolen udtalte, at medlemsstaterne er forpligtet til at træffe effektive kontrolforanstaltninger for at sikre, at fællesskabsreglerne om tilsætning til og syring og afsyring af vin overholdes, men at de har »frihed til at vælge de metoder, som de anser for mest egnede til dette formål« (domme af 30. 9. 1975, henholdsvis i de forenede sager 89/74 og 18-19/75, Arnaud, og de forenede sager 10-14/75, Lahaille, Sml. 1975, s. 1023, 1053). Når et indførende land kan anvende sin egen analysemetode inden for et område (vin), hvor der er indført en fælles markedsordning, må der efter min mening være så meget desto større grund til at antage, at det også har en sådan beføjelse, når der, således som det er tilfældet med dejvarer, ikke findes nogen markedsordning.
Følgerne. Efter Kommissionens opfattelse er hver medlemsstat forpligtet til at oprette et system, der gør det muligt at foretage en teknisk kontrol af indførte varer efter de samme metoder, som oprindelseslandet anvender på dem (eller kan anvende på dem), hvilket konkret vil sige, at der skal kunne anvendes lige så mange analysemetoder, som der er andre medlemsstater, Man må spørge, om dette
er et rimeligt krav at stille. Og især, hvilke fordele et sådant krav frembyder. På vores spørgsmål udtalte professor Resmini under den mundtlige forhandling, at den analysemetode, han har udarbejdet, kun er pålidelig, hvis den udføres af højt specialiserede teknikere. Jeg tager vist ikke fejl, hvis jeg går ud fra, at dette også gælder de metoder, der anvendes andre steder. Da en så høj grad af specialisering for ni gældende eller potentielt gældende undersøgelsesmetoder er noget, som er så godt som umuligt at opnå, leder den løsning, som sagsøgeren foreslår, til resultater, hvis rimelighed man stærkt må betvivle. Ved denne løsning opnår Kommissionen det modsatte af, hvad den søger.
Sandheden er således en anden. I et spørgsmål som det foreliggende er det ikke i sig selv af betydning, om man anvender den samme metode. Det afgørende er, at man når til de samme resultater, og i det forelliggende tilfælde er det klart, at man opnår de samme resultater med den franske som med den italienske metode, såfremt disse anvendes korrekt. De pågældende regeringer har været enige herom, og Kommissionen erkendte under den mundtlige forhandling, at det forholder sig således.
Dette er årsagen til det klagepunkt, som Kommissionen har fremsat subsidiært. Den anfører, at selv om det må antages, at den franske regering er berettiget til at anvende sin egen metode, er det en kendsgerning, at myndighederne ikke har anvendt denne korrekt eller i hvert fald utilstrækkeligt. I hvert fald herved har Frankrig undladt at opfylde forpligtelser, der påhviler landet i henhold til artikel 30. Dette klagepunkt er der heller ikke noget grundlag for. For at påvise dette er det unødvendigt at spørge, om man virkelig ikke kan have tillid til de franske kontrolmyndigheders anvendelse af Feillet-metoden. Det er tilstrækkeligt at konstatere, at disse har erfaring med denne metode, mens de ikke kender Resmini-metoden. Hvis man derfor ikke kan have tillid til dem, når de anvender den førstnævnte, ville man så meget desto mindre kunne have tillid til dem, hvis de skulle anvende den sidstnævnte.
3.
Jeg har tidligere nævnt det andet klagepunkt, som Kommissionen har fremsat mod den franske regering. Den anfører, at man i Frankrig på analyseresultaterne anvender snævrere »tolerancer« end dem, der anvendes i Italien for de samme varer. Der skabes herved i strid med artikel 30 hindringer for at indføre og bringe dejvarer i handelen, der frit omsættes på det italienske marked. Dette klagepunkt er endnu mere ubegrundet end de første. Det fremgår af sagens akter, at der rent faktisk er en forskel mellem de »tolerancer«, der anvendes i de to stater, men omvendt af, hvad Kommissionen hævder. Man er i Frankrig mere »tolerant« end i Italien, hvorfor der ikke på nogen måde lægges hindringer i vejen for handelsstrømmene fra Italien mod Frankrig.
Jeg kunne slutte her, men det problem, som sagsøgeren rejser, giver anledning til nogle overvejelser vedrørende et spørgsmål af større rækkevidde, som det forekommer mig nyttigt at forelægge for Domstolen. Lad mig gøre en bemærkning om »tolerance«-begrebet. Det forudsætter, a) at der ufrivilligt forekommer et vist beskedent indhold af blød hvede i den hårde hvede (i sådanne tilfælde taler man om en »naturlig urenhed« i den hårde hvede), b) at de teknikere, der er sat til at gennemføre analyserne, begår fejl i forbindelse med aflæsningen af instrumenter. De administrative myndigheder og anklagemyndigheden lukker øjnene for dette, så længe man bliver inden for visse grænser. I Frankrig anvendes der administrativt en grænse på 8 % og ved domstolene en ubestemt grænse. I Italien falder grænsen i begge tilfælde sammen med den »tolerance«-margen, som er fastsat for hård hvede, der leveres til interventionsorganerne (se Kommissionens forordning nr. 3525 af 9. 12. 1981, EFT L 355 af 10. 12. 1981).
Da disse grænser imidlertid ikke fremgår af nogen skrevne regler, er de i Italien og Frankrig underlagt en domstolskontrol, og domstolene kan selvsagt lade foretage nye analyser og på grundlag af de beviser, der således er fremskaffet, afgøre, om der foreligger et strafansvar hos importøren eller den handlende. Spørgsmålet om »tolerancer« vedrører med andre ord i sidste instans reglerne om det strafferetlige bevis. Som Domstolen har vist gennem femogtyve års historie, kan meget udledes af artikel 30, også — selv om nogle skulle betvivle det — forhold, der kan påvirke strafferetsplejen i medlemsstaterne. Men det forekommer mig rent ud sagt absurd i forbindelse med en så lidet betydningsfuld og rimelig praksis som anvendelsen af »tolerancer« at ville udlede sådanne forhold.
4.
Sammenfattende vil jeg foreslå, at Domstolen frifinder Den franske Republik i den sag, som Kommissionen for De europæiske Fællesskaber har anlagt mod den den 9. august 1982.
På grundlag af reglen om, at den tabende part betaler sagens omkostninger, bør den sagsøgende institution tilpligtes at afholde disse.
(
1
) – Oversat fra italiensk