61994C0241
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. F.G. JACOBS
presentadas el 7 de mayo de 1996 (
*1
)
1.
En este asunto la República Francesa solicita la anulación de una Decisión de la Comisión por la que se establece que determinada intervención del Estado en los costes de despido y de inserción profesional derivados de una reestructuración constituía una ayuda de Estado, aunque podía ampararse en la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE. La República Francesa sostiene que la Comisión cometió un error de Derecho al considerar suficiente para determinar la existencia de una ayuda el hecho de que los acuerdos como aquel en virtud del cual se otorgó la pretendida ayuda se negocien con las empresas afectadas y de que pueda variar el coste que los mismos suponen. De manera más general, la República Francesa afirma que las medidas de que se trata, de las que asegura que son aplicables independientemente de la forma jurídica, tamaño, situación y sector de la empresa afectada, son medidas generales que no favorecen a determinadas empresas o producciones y que únicamente benefician a los trabajadores afectados por la reestructuración económica.
2.
Subsidiariamente, la República Francesa alega que la Comisión ha cambiado de actitud en relación con medidas como las controvertidas y que su postura actual tendrá consecuencias adversas para la política de empleo.
Las disposiciones del Tratado
3.
El apartado 1 del artículo 92 del Tratado establece:
«Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.»
4.
El apartado 3 del artículo 92 enumera algunos tipos de ayuda que pueden considerarse compatibles con el mercado común, entre los que se incluyen
«c)
las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común [...]».
5.
El apartado 3 del artículo 93 establece:
«La Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones [...]»
La legislación nacional
6.
Para el caso de que se despida a trabajadores por motivos económicos según lo previsto, (
1
)el code du travail francés impone al empresario la obligación de abonar indemnizaciones por despido y la de adoptar determinadas medidas mínimas que faciliten un nuevo empleo.
7.
En el caso de que una empresa con, como mínimo, 50 trabajadores se proponga despedir al menos a 10 de ellos en un plazo de 30 días, la legislación impone a la empresa la obligación adicional de confeccionar un plan social. (
2
) El plan debe remitirse a las autoridades administrativas, las cuales pueden proponer añadidos o modificaciones teniendo en cuenta la situación financiera de la empresa. El objetivo del plan debe ser evitar o reducir los despidos y ofrecer medidas adicionales a las mínimas anteriormente referidas para facilitar que determinados trabajadores cuyo despido no pueda evitarse sean empleados de nuevo. La Ley no obliga a incluir en un plan social determinadas medidas específicas, aunque la normativa (
3
) da como ejemplos de posibles medidas los programas para la inserción profesional interna o externa o para la formación profesional, la creación de nuevos puestos de trabajo y las medidas para reducir o reorganizar la jornada laboral.
8.
Entre las medidas que pueden incluirse en el plan social se encuentran determinados tipos de convenios que, de común acuerdo entre la empresa y el Fonds national de l'emploi (en lo sucesivo, «FNE»), un organismo estatal, pueden ser financiados por el Estado dentro de ciertos límites. De acuerdo con el Gobierno francés, los principales tipos de convenio FNE que pueden incluirse en el plan social corresponden a tres grandes categorías.
9.
En primer lugar, existen los convenios destinados a promover soluciones alternativas al despido, que comprenden los convenios de desempleo parcial y de trabajo de media jornada, según los cuales el Estado paga una parte de la indemnización debida a los trabajadores que se quedan en una situación de desempleo parcial o que pasan a desempeñar un trabajo de media jornada.
10.
En segundo lugar, existen los convenios cuyo objetivo consiste en mejorar las oportunidades de los trabajadores de encontrar un nuevo empleo. Estos comprenden los convenios de unidad de inserción profesional, para la creación de unidades de ayuda a los trabajadores en busca de empleo, principalmente financiadas por la empresa con participación del Estado; convenios de licencia para formación, según los cuales se concede a los trabajadores una licencia parcialmente retribuida para adquirir una nueva formación, participando el Estado mediante el pago al trabajador del subsidio legal durante la licencia; convenios de subsidio temporal, según los cuales el Estado contribuye al abono de la diferencia de retribución de un trabajador que acepta un nuevo empleo con un salario inferior, y convenios de inserción profesional, según los cuales el Estado participa en determinados gastos en que incurren los trabajadores que encuentran un empleo en otra región.
11.
En tercer lugar, existen los convenios que permiten que los trabajadores de más edad obtengan una jubilación anticipada con carácter inmediato o progresivo. Comprenden los convenios de subsidio especial del FNE, en los que el Estado contribuye a un subsidio especial pagadero a los trabajadores que se acercan a la edad de jubilación hasta que pueden jubilarse con una pensión completa, y los convenios de jubilación anticipada progresiva, en los que el Estado contribuye a una asignación pagadera a los trabajadores que pasen a desarrollar un trabajo de media jornada hasta el momento de su jubilación.
12.
El code du travail, completado por la legislación de desarrollo y las circulares administrativas, establece las bases de cálculo de la intervención del FNE en cada tipo de convenio y limita la cantidad y/o la duración de la intervención en cada caso; tanto la base de cálculo como la intervención máxima se aplican a todas las empresas en todos los sectores, sin perjuicio de algunas excepciones para determinadas zonas con especiales dificultades económicas que, según el Gobierno francés, representan una parte insignificante de todas las intervenciones del FNE.
13.
El método para calcular la intervención en cada convenio comprende algunas variables que reflejan los objetivos sociales del FNE, por ejemplo, el tamaño de la empresa o su situación (en una zona designada o no). En algunos casos, principalmente en las categorías de convenios primera y tercera antes mencionadas, la calidad del plan social se tiene en cuenta como factor de negociación y la intervención del Estado toma en consideración las medidas adoptadas por la empresa en el contexto del plan para mejorar la situación de aquellos de sus trabajadores que se enfrentan a una amenaza de despido.
14.
El Gobierno francés señala que, entre los factores relevantes para determinar el esfuerzo de la empresa y el tipo y grado de intervención, se encuentran el tamaño de la empresa, el ámbito de su actividad, la situación económica y financiera de la entidad de que se trate y de cualquier grupo al que pertenezca, si la empresa cesa o continúa la actividad a la que pertenecen los trabajadores afectados y si se va a producir el cierre total, de forma inmediata o escalonadamente de las instalaciones.
15.
La medida en que la intervención del Estado puede variar en función de dichos factores es, a menudo, considerable. En un extremo, según el Gobierno francés, en determinadas circunstancias puede eximirse totalmente a una empresa de su participación financiera si se encuentra en graves dificultades económicas; en el otro, el Estado puede negarse a celebrar un determinado convenio, aunque, según parece, las negativas son poco frecuentes y puede conseguirse su anulación a través de un recurso contencioso administrativo. Entre ambos extremos mencionados parece que existen varios criterios y límites según el tipo de convenio FNE de que se trate; sin embargo, al parecer, pueden revisarse los límites si son insuficientes para cubrir a los trabajadores que pueden tomarse en consideración.
Hechos
16.
Kimberly Clark Sopalin (en lo sucesivo, «Kimberly Clark»), que fabrica y transforma guata de celulosa, tiene una fábrica en Sotteville-les-Rouen en la que trabajaban 465 personas a principios de 1993. Factores de carácter económico obligaron a la empresa a llevar a cabo una reestructuración general que supuso pasar a la fabricación exclusiva de pañuelos de papel, la inversión de 80 millones de FF en la modernización de la sección de empaquetado, una nueva organización de la producción, nuevos métodos de trabajo y la propuesta de despido de 207 trabajadores. En dicho contexto se puso en práctica un plan social por un coste total de 109 millones de FF de los cuales, aproximadamente el 25 %, o 27 millones de FF, fueron a cargo del Estado a través de convenios del FNE. No se dirigió a la Comisión ninguna comunicación de proyecto de ayuda con arreglo al apartado 3 del artículo 93.
17.
El 4 de agosto de 1993, la Comisión se dirigió a las autoridades francesas solicitando información que le permitiera valorar las medidas de acuerdo con las disposiciones del Tratado sobre ayudas de Estado.
18.
El 28 de enero de 1994, el Gobierno francés respondió señalando que las circunstancias económicas y la apertura del mercado único habían obligado a Kimberly Clark a llevar a cabo una reorganización que suponía una reestructuración y una especialización con el fin de lograr una mayor competitividad y de asegurar su subsistencia. La reestructuración supuso una reducción del personal en 207 trabajadores. El plan social cumplía con los «requisitos legales y reglamentarios aplicables en situaciones similares». El Gobierno francés señaló que, habida cuenta de lo delicado del asunto, que había causado considerable consternación en el ámbito local, las autoridades habían pedido a Kimberly Clark que fuera más allá de lo que normalmente se exige a una empresa en circunstancias similares, particularmente, en relación con las medidas del FNE, y que consideraba que, en su conjunto, dichas medidas fueron ampliamente beneficiosas para los trabajadores, al paso que, por su parte, la empresa realizó importantes inversiones para asegurar la subsistencia de la fábrica.
19.
Mediante escrito de 4 de febrero de 1994, La Comisión solicitó más información con el fin de poder apreciar la compatibilidad de las medidas con el mercado común, concretamente en cuanto a: i) qué autoridades públicas habían financiado el saldo del plan después de la intervención de Kimberly Clark de 81 millones de FF y sobre qué base legal; ii) qué hubiera costado el plan si se hubiera limitado al mínimo exigido por la Ley francesa, y iii) si los «requisitos legales y reglamentarios aplicables en situaciones similares» eran obligatorios para todas las empresas que redujeran su personal.
20.
El 10 de marzo de 1994, el Gobierno francés respondió en el sentido de que i) la ayuda (sic) concedida a Kimberly Clark lo había sido con arreglo a convenios del FNE financiados con fondos públicos; ii) los cinco convenios utilizados en el caso de Kimberly Clark fueron convenios de licencia para formación y convenios de unidad de inserción profesional para facilitar el reciclaje externo de los trabajadores afectados, convenios de trabajo de media jornada y convenios de desempleo pardal, para limitar los despidos, y convenios de subsidio especial, para permitir la jubilación anticipada, y iii) el coste mínimo de un plan social no podía calcularse fácilmente. El escrito contenía una síntesis paradigmáticamente breve de las disposiciones legales que rigen los convenios del FNE y las afirmaciones de que i) los convenios del FNE estaban a disposición de cualquier empresa que quisiera iniciar con el Estado negociaciones en las que éste exige contraprestaciones de su intervención y concede su ayuda (sic) caso por caso en función de la situación económica de la empresa y de los esfuerzos de ésta, y ii) los convenios del FNE, especialmente los que promueven la jubilación anticipada, eran los instrumentos preferidos del Estado francés para influir en el comportamiento de las empresas y reducir las consecuencias sociales del despido.
La decisión
21.
Mediante escrito de 27 de junio de 1994, la Comisión comunicó a las autoridades francesas que las intervenciones del FNE constituían una ayuda de Estado. Señaló que la reorganización de Kimberly Clark se había llevado a cabo con el fin de mejorar su competitividad, que los convenios del FNE se habían negociado con la empresa interesada y que la intervención del FNE, financiada por el Estado, se determinaba caso por caso en función de la situación económica y de los propios esfuerzos de la empresa. Concluía que la ayuda otorgada a Kimberly Clark podía distorsionar la competencia con otros fabricantes y transformadores de guata, celulosa y pañuelos de papel y afectar a los intercambios comerciales a efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, señalando que el 15 % de la cifra de negocios de Kimberly Clark se debía a la exportación.
22.
Sin embargo, a la vista de las reducciones de capacidad derivadas de la reestructuración, del hecho de que los trabajadores despedidos parecían ser los principales beneficiarios del plan social y del ámbito limitado de la ayuda, la Comisión decidió aplicar la exención prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
23.
El 2 de septiembre de 1994, la República Francesa interpuso un recurso de anulación de la Decisión, con arreglo al artículo 173 del Tratado.
24.
El único motivo de impugnación invocado se refiere a la cuestión de si la intervención del FNE en la reestructuración de Kimberly Clark constituye una ayuda en el sentido del apartado 1 del artículo 92. Sin embargo, dado que la principal alegación del Gobierno francés es que el mecanismo por el cual el FNE interviene no es una ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 92, sino una medida general en favor de los trabajadores para luchar contra el desempleo, debe examinarse la naturaleza del mecanismo del FNE para determinar si se trata de una medida general o no. En el supuesto de que se trate de una medida general, siempre que se haya ejecutado en favor de Kimberly Clark sin ninguna facultad discrecional, la intervención sería una mera aplicación de una medida general y no una ayuda. Sin embargo, si se decidiera que el mecanismo no es una medida general, para apreciar la legalidad de la Decisión se debería además considerar si, en concreto, la intervención realizada en el contexto de la reestructuración de Kimberly Clark constituyó una ayuda.
¿Es el mecanismo de intervención del FNE una medida general?
25.
Existen tres aspectos esenciales en la principal alegación del Gobierno francés. En primer lugar, el mecanismo está a disposición de cualquier empresa y, por lo tanto, no favorece «a determinadas empresas o producciones» en el sentido del apartado 1 del artículo 92. En segundo lugar, la utilización del mecanismo es facultativa, de forma que cualquier intervención del FNE no puede considerarse como una ayuda concedida a una empresa para que ésta cumpla una obligación legal. Por último, los trabajadores son los beneficiarios de la ayuda de las autoridades públicas, la cual es totalmente indiferente para la empresa en términos de competencia.
La alegación de que el mecanismo está a disposición de cualquier empresa
26.
La primera de las tres alegaciones formuladas por el Gobierno francés en apoyo de su afirmación de que el mecanismo del FNE es una medida general se refiere a que puede acogerse al mecanismo cualquier empresa, independientemente de su tamaño o condición, sector económico o situación y, por lo tanto, no favorece a «determinadas empresas o producciones» en el sentido del apartado 1 del artículo 92.
27.
El Gobierno francés alega especialmente que los criterios según los cuales el Estado acepta o no celebrar un convenio del FNE solicitado por la empresa interesada son objetivos y están limitados por los requisitos que establece la pertinente legislación. Alega que la naturaleza variable de la participación del Estado no puede bastar para convertir las intervenciones en ayudas en el sentido del apartado 1 del artículo 92.
28.
La Comisión admite que las medidas controvertidas no son de carácter sectorial o regional. Sin embargo, alega que, cuando se ejecutan medidas que implican la utilización de recursos públicos discrecionalmente por las autoridades públicas y no de forma automática en relación con criterios objetivos, ya no se puede hablar de una medida «general». La existencia de un elemento de discrecionalidad en la aceptación de las intervenciones —incluso en el ámbito de un sistema general— transforma cada aplicación del sistema en un ejemplo específico de ayuda. Estos ejemplos específicos pueden variar, aunque dentro de ciertos márgenes, lo cual presupone una diferencia de trato de los diferentes operadores, que constituye el núcleo del concepto de ayuda conforme al apartado 1 del artículo 92.
29.
La Comisión reconoce que, por lo general, las medidas adoptadas en el marco de la política de empleo no son ayudas de Estado. Sin embargo, cuando los fondos públicos se utilizan para reducir los costes salariales de las empresas, ya sea directamente (por ejemplo, mediante primas a la contratación) o indirectamente (por ejemplo, mediante reducciones de las cargas fiscales o sociales), la distinción entre ayuda de Estado y medida de carácter general resulta menos clara. La existencia de discrecionalidad sirve para identificar aquellas medidas económicas de promoción de empleo que pueden distorsionar la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Del mismo modo que el criterio de especificidad sectorial o regional, el criterio de la discrecionalidad puede determinar que una medida pueda beneficiar «a determinadas empresas o producciones».
30.
Dado que el apartado 1 del artículo 92 se refiere a la ayuda que favorece a determinadas empresas o producciones, normalmente se da por sentado que las medidas que se aplican de forma general no se encuentran dentro de su ámbito de aplicación. Ciertamente, tiene algo de fuerza el argumento formulado por el Abogado General Sr. Capotorti en el asunto Comisión/Irlanda, (
4
) según el cual «está perfectamente justificado referirse a un principio general de prohibición de las ayudas públicas a la producción nacional, si no se quiere caer en la inconsecuencia que consiste en considerar prohibidas las ayudas sectoriales y lícitas las ayudas de un mayor alcance»; sin embargo, puede resultar difícil aplicar dicho principio por cuanto resulta borrosa la diferencia esencial entre ayuda prohibida, por un lado, y política social y económica general, por otro.
31.
Según reiterada jurisprudencia, el apartado 1 del artículo 92 no distingue entre las medidas de intervención estatal en función de sus causas u objetivos, sino que las define en relación con sus efectos. (
5
) Mecanismos que parecen ser de carácter general pueden, en realidad, producir el efecto de favorecer a determinadas empresas o producciones, en cuyo caso estarán comprendidos en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 92 a pesar de su apariencia de generalidad.
32.
Por ejemplo, en el asunto Comisión/Francia, (
6
) el Tribunal de Justicia consideró que un tipo de redescuento preferente para las exportaciones era una ayuda. El Gobierno francés había alegado que la fijación del tipo formaba parte del ejercicio de la política monetaria general y que no favorecía a determinadas empresas o producciones. Sin embargo, como afirmó el Abogado General Sr. Roemer en sus conclusiones, el requisito del apartado 1 del artículo 92 de que resulten favorecidas determinadas empresas o producciones concurre «no sólo cuando las medidas consideradas favorecen a determinados sectores de producción o a determinadas regiones del país, sino también cuando tales medidas no se aplican a todas las empresas del Estado miembro, lo cual es indudablemente el caso de las ayudas a la exportación en relación con muchas empresas que producen exclusivamente para [el] mercado nacional». (
7
)
33.
Del mismo modo, en el asunto Comisión/Italia, (
8
) una legislación que reducía las cotizaciones patronales al Seguro de Enfermedad en cantidades distintas según se tratara de trabajadores masculinos o femeninos favorecía indirectamente a determinados sectores con mayor número de trabajadores femeninos y fue declarada contraria al apartado 1 del artículo 92.
34.
En los dos asuntos anteriormente mencionados el efecto potencialmente parcial del mecanismo aparentemente general era inherente a la estructura del propio mecanismo: el primero se aplicaba únicamente a las exportaciones y el segundo contenía tipos claramente distintos aplicables a trabajadores masculinos y femeninos. Por lo tanto, era relativamente simple identificar los beneficios en favor de categorías particulares de empresas o productores.
35.
En el presente asunto el efecto potencial-mente parcial no puede apreciarse tan fácilmente en la estructura del mecanismo. Ciertamente, como indica el Gobierno francés, las disposiciones en cuya virtud tiene lugar la intervención no son medidas sectoriales o regionales, uno de los criterios establecidos por el Tribunal de Justicia para distinguir entre medidas generales y ayudas: cualquier empresa a la que se aplique la pertinente legislación puede solicitar la inclusión de convenios del FNE en su plan social. Sin embargo, el hecho de que el Estado participe en tales convenios y el volumen de su intervención con arreglo a los mismos dependerá de determinados factores.
36.
De la explicación del mecanismo que dio el Gobierno francés en su correspondencia con la Comisión y en sus escritos resulta patente que existe un significativo elemento de discrecionalidad en la atribución de las intervenciones. En repetidas ocasiones el Gobierno francés se refiere a la flexibilidad general de los parámetros de la intervención del Estado. Así, por ejemplo, señala que las autoridades administrativas pueden presentar sugerencias para completar o modificar el plan social, teniendo en cuenta la situación económica de la empresa; que la participación del Estado se ajusta en función tanto de sus objetivos sociales como de las medidas adicionales asumidas por la empresa para mejorar la situación de los trabajadores amenazados de despido, y que los convenios del FNE están a disposición de cualquier empresa que quiera iniciar con el Estado negociaciones en las que éste exige a las primeras una contraprestación de su intervención y concede su ayuda caso por caso en función de la situación económica de la empresa y de los esfuerzos que ésta haya realizado.
37.
El Gobierno francés se refiere a la existencia de directrices que definen el planteamiento general de las autoridades en el ejercicio de su facultad discrecional. No se han presentado dichas directrices y puede dudarse de si influyen mucho en la nivelación de las numerosas variables ya que con su adopción no se pretende eliminar la necesidad de examinar cada situación individualmente y puesto que pueden no aplicarse cuando una situación concreta así lo justifique.
38.
Resulta patente que la facultad discrecional del FNE le permite favorecer a «determinadas» empresas aceptando o negándose a celebrar convenios, modificando el volumen de su intervención o eximiendo a la empresa de su participación económica. La manifestación del Gobierno francés de que los convenios del FNE, especialmente los que promueven la jubilación anticipada, son el instrumento preferido del Estado francés para influir sobre el comportamiento de las empresas y reducir las consecuencias sociales del despido indica que no necesariamente todas las empresas reciben el mismo trato. Por lo tanto, no necesariamente las empresas pueden disponer de las intervenciones de forma imparcial aunque, en principio, el mecanismo sea aplicable a todos los sectores y regiones.
La alegación de que los convenios del FNE son facultativos
39.
La segunda alegación del Gobierno francés en apoyo de su afirmación de que el programa del FNE es una medida general consiste en que, por cuanto los convenios del FNE son facultativos, los pagos realizados conforme a los mismos no constituyen una ayuda. Las empresas a las que se exige la elaboración de un plan social cuando se prevean despidos no tienen obligación de incluir convenios celebrados con el FNE. El objetivo de los convenios del FNE es permitir a una empresa ir más allá de sus obligaciones legales mínimas. Dado que no constituyen una obligación legal, las cargas que resultan para la empresa tienen carácter facultativo y, por consiguiente, el Estado no ayuda a las empresas a cumplir sus obligaciones legales.
40.
La Comisión considera que, si bien resultaría más obvio que las intervenciones del FNE constituyen una ayuda si permitieran a las empresas cumplir sus obligaciones legales, el hecho de que los convenios del FNE sean facultativos no basta para descartar que las intervenciones constituyan una ayuda.
41.
Por diversos motivos considero que la alegación del Gobierno francés es incorrecta.
42.
En primer lugar, las intervenciones del Estado deben examinarse en el contexto más amplio en el que tienen lugar: el plan social, que puede incluir convenios del FNE o no, es una obligación legal en determinadas circunstancias y, en consecuencia, no puede considerarse facultativo el coste total que, para la empresa afectada, resulta del plan social concreto que tal empresa elabora. La Comisión tiene ciertamente razón al distinguir entre el plan social obligatorio, que representa un coste adicional para la empresa, y los convenios del FNE facultativos, que son el resultado de una negociación libre con el FNE, y permiten que una empresa obtenga recursos financieros públicos en apoyo del plan social.
43.
En segundo lugar, en ningún caso es esencial para que exista ayuda que se asuma una obligación legal sino que se mitiguen las cargas que normalmente gravan a una empresa y son soportadas por ésta: véase la sentencia De Gezamenlijke Steenkolenmijnen/Alta Autoridad. (
9
) Por consiguiente, en la medida en que, en la práctica, los planes sociales normalmente comprenden convenios del FNE, esta alegación carece de fundamento. A pesar de la insuficiencia de información en cuanto a la práctica habitual, pueden hacerse deducciones de la descripción del plan social de Kimberly Clark que el Gobierno francés realiza en su escrito de 28 de enero de 1994, como ejemplo del «dispositif légal et réglementaire applicable dans des situations identiques, à savoir:» seguido de una lista de cinco tipos de convenio utilizados, y de la afirmación contenida en su recurso, según la cual en 1993 se celebraron alrededor de 15.000 convenios del FNE de subsidio especial aplicables a 58.000 trabajadores.
44.
Debe señalarse que el Gobierno francés se basa inter alia en la definición de ayuda que figura en la sentencia De Gezamenlijke Steenkolenmijnen/Alta Autoridad, de la que extrae el mencionado argumento para intentar demostrar que las intervenciones del FNE con arreglo a los planes sociales que acompañan a la reestructuración de empresas no cumplen los criterios establecidos por la jurisprudencia. Cita lo declarado por el Tribunal de Justicia en dicho asunto, en el sentido de que el concepto de ayuda abarca:
«[...] no sólo prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino también las intervenciones que, en formas diversas, mitigan las cargas que normalmente gravan el presupuesto de una empresa y que, por lo tanto, sin ser subvenciones en sentido estricto, tienen una naturaleza semejante e idéntico efecto».
A mi juicio, sin embargo, esta declaración parece, en todo caso, sustentar la opinión de que las medidas de que se trata constituyen una ayuda.
45.
En tercer lugar, puede alegarse que el carácter facultativo de los convenios del FNE, lejos de excluir la posibilidad de que sean una ayuda, sustenta la tesis contraria: si celebrar un convenio del FNE es facultativo, debe entonces asumirse que las empresas lo hacen porque resulta beneficioso para ellas, lo cual indica que se trata de una ayuda.
46.
En cuarto lugar, el hecho de que la ayuda sea facultativa en modo alguno la excluye del ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 92. Como señaló el Abogado General Sr. Darmon en el asunto Sloman Neptun: (
10
)
«[...] no puede tomarse como referencia el carácter facultativo de la medida. Puesto que es consecuencia de un comportamiento determinado voluntariamente adoptado por el Estado miembro, el hecho de que la disposición controvertida otorgue una mera facultad, no basta, por sí solo, para eludir la aplicación del apartado 1 del artículo 92. En efecto, la estructura del mercado y la viva competencia que reina en la Comunidad pueden dar lugar a que, de facto, las empresas que puedan beneficiarse de la ventaja utilicen, en su casi totalidad, la posibilidad que se les ofrece [...] Las ayudas para la instalación de empresas en un área geográfica determinada tampoco tienen carácter obligatorio y, del mismo modo, tampoco resulta fácil determinar a priori el grupo exacto de los beneficiarios. Sin embargo, nadie niega que dichas medidas sean ayudas».
47.
Por último, en el marco de su alegación relativa al carácter facultativo de los convenios del FNE, el Gobierno francés alega además que la participación del Estado en el impacto financiero de los convenios del FNE es, por lo general, poco importante. Aunque ello sea exacto —lo cual, a falta de cifras que lo corroboren, no resulta patente de la explicación que del mecanismo da el Gobierno francés— carece de relevancia para calificar la intervención del Estado como ayuda. (
11
)
La alegación de que se favorece más a los trabajadores que a la empresa
48.
La tercera argumentación del Gobierno francés se refiere a que son los trabajadores los beneficiarios de la ayuda de las autoridades públicas, la cual resulta totalmente neutra para la empresa en términos de competencia.
49.
La Comisión examina esta alegación al plantearse si las medidas específicas controvertidas beneficiaron a Kimberly Clark, lo cual se examina más adelante.
50.
Pueden hacerse dos observaciones en relación con la alegación general.
51.
En primer lugar, el hecho de que los beneficiarios directos sean trabajadores no es, en sí mismo, suficiente para impedir que la asistencia sea una ayuda: véase, por ejemplo, la sentencia De Gezamenlijke Steenkolenmijnen/Alta Autoridad (
12
) en la que se consideró que una prima libre de impuestos que se pagaba a mineros que trabajaban en ciertos turnos y se financiaba con fondos públicos era una ayuda a la industria minera. Debe tenerse en cuenta el efecto global de la asistencia, y el Gobierno francés admite que, al ayudarse a los trabajadores que se enfrentan con un despido, se puede favorecer la imagen de la empresa y las relaciones con los trabajadores en general. Como afirmó el Abogado General Sr. Lenz, «no hay que fijarse en el hecho de que la ayuda otorgada a una empresa determinada se conceda directamente mediante recursos de Estado, sino en el hecho de que, debido a un régimen estatal, esa empresa resulte favorecida por una ayuda». (
13
) Más abajo se examina este aspecto en relación con la circunstancia de si, en realidad, en el caso de autos, Kimberly Clark recibió una ventaja.
52.
En cualquier caso, puede suponerse que las empresas que celebran determinados tipos de convenios del FNE, en realidad, reciben alguna ventaja directa e incluso cuantificable, en la medida en que algunos trabajadores que, de otro modo, dichas empresas hubieran perdido y a los que se hubiera debido pagar indemnizaciones por despido pueden permanecer en la empresa con una capacidad ciertamente reducida pero, no obstante, productiva.
53.
La segunda observación es que la afirmación de Francia de que la ayuda es totalmente neutra para la empresa en términos de competencia parece contradecirse con numerosas manifestaciones vertidas en sus escritos y en su anterior correspondencia con la Comisión, especialmente con i) su manifestación de que los convenios del FNE son el instrumento preferido del Estado francés para influir en el comportamiento de las empresas y reducir las consecuencias sociales del despido y con ii) su aceptación de que la participación del Estado varía en función de la situación de la empresa y de los esfuerzos de ésta en el marco de la reestructuración para evitar despidos. Estas manifestaciones indican que la ayuda no resulta neutra para con la empresa, en cuyo caso puede tener consecuencias para la competencia y los intercambios comerciales.
54.
Quizá valga la pena señalar que el hecho de que las intervenciones con arreglo a los convenios del FNE puedan supeditarse a medidas específicas que deben adoptar las empresas interesadas no impide que constituyan una ayuda. Aunque al definir la ayuda de Estado el Tribunal de Justicia utilizara el término «ventaja gratuita», (
14
) ello refleja el texto de la cuestión que le había sido planteada por el órgano jurisdiccional nacional en el caso de que se trataba. Desde entonces, el Tribunal de Justicia ha aceptado que se encuentra en el ámbito de aplicación de las disposiciones del Tratado sobre ayudas de Estado la asistencia financiera a las reestructuraciones que implican compromisos por parte de la empresa para adoptar medidas específicas (en el presente asunto, el paso a un tipo específico de producción). (
15
)
55.
No hay razón para suponer que las intenciones que subyacen en el mecanismo del FNE no sean elogiables. Sin embargo, según reiterada jurisprudencia, son los efectos de una medida, y no sus causas u objetivos, los que determinan si la medida se encuentra en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 92 y, en particular, el supuesto fin social de una medida no puede ser suficiente para dispensarla de la aplicación de dicho artículo. (
16
) Puede ciertamente ocurrir que, en realidad, las intervenciones se distribuyan equitativamente entre sectores y entre empresas, pero, necesaria o incluso manifiestamente, no es éste el caso, debido a la existencia de la facultad discrecional. Por lo tanto, es imposible llegar a la conclusión de que el mecanismo del FNE es una medida general.
56.
Por último, debe mencionarse la objeción de Francia de que el plazo de los planes sociales no permite que cada intervención del FNE propuesta sea notificada a la Comisión. Una vez que se admite que el mecanismo del FNE constituye un marco para la concesión de una ayuda, más que una medida general, es evidente que el apartado 3 del artículo 93 del Tratado impone a Francia la obligación de notificar los planes para la concesión de ayudas en dicho marco. Los inconvenientes procesales de carácter interno no pueden disculpar el incumplimiento de las obligaciones del Tratado, lo cual ocurriría si Francia dejara de notificar un proyecto de intervención. Si el Gobierno francés desea no tener que notificar cada vez, el procedimiento correcto sería que presentara, para su aprobación, a la Comisión —en caso necesario, tras ser modificada— información completa sobre el mecanismo del FNE en su conjunto. La Comisión ha manifestado que normalmente se halla en condiciones de declarar dicha ayuda compatible con el mercado común, como en realidad ha hecho en relación con la intervención específica en favor de Kimberly Clark en la Decisión que se impugna en el presente asunto.
¿Es la intervención a favor de Kimberly Clark una ayuda de Estado?
57.
El motivo principal del Gobierno francés contiene una única alegación de fondo para la anulación de la Decisión de la Comisión según la cual la intervención del FNE a favor de Kimberly Clark constituye una ayuda de Estado, a saber, que, en su conjunto, el mecanismo es una medida general. Por las razones anteriormente expuestas considero que debe desestimarse esta alegación debido a que, en virtud de la existencia de una facultad discrecional, así como del alcance de ésta, en la administración del mecanismo del FNE, en realidad, no todas las empresas pueden necesariamente disponer de las intervenciones en pie de igualdad. Sin embargo, la validez de la Decisión depende, por lo demás, de la cuestión adicional de si la Comisión tenía derecho a calificar la específica intervención en favor de Kimberly Clark como una ayuda de Estado.
58.
Aunque Francia no se ha referido directamente a esta cuestión en sus escritos, concentrándose en la cuestión más general de si el mecanismo del FNE en su conjunto es una medida general, resulta patente que lo que opone a las partes es la cuestión de si puede considerarse que Kimberly Clark ha obtenido algún beneficio por las intervenciones del Estado con arreglo a los convenios del FNE y, por lo tanto, si la competencia puede haber resultado afectada.
59.
En su motivo general relativo a la naturaleza del mecanismo del FNE, el Gobierno francés alega que los beneficiarios de las intervenciones realizadas conforme a los convenios del FNE son los trabajadores y que, al optar por los convenios del FNE, la empresa no resulta favorecida. Por consiguiente, tales convenios carecen de efecto sobre la competencia o los intercambios comerciales en el interior del mercado común y, por lo tanto, no constituyen una ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 92.
60.
La Comisión contesta a esta alegación mediante dos observaciones. En primer lugar, el plan social no puede considerarse aisladamente, ya que es un mero aspecto de la reestructuración: las medidas que pueden exigirse a una empresa, en particular para evitar despidos, como condición para recibir las intervenciones del FNE, se hallan íntimamente relacionadas con los aspectos industriales y financieros de la reestructuración de forma que no puede considerarse que la ayuda sea neutra para con la empresa, por lo que tiene efectos sobre la competencia. En segundo lugar, los convenios ayudan, de todos modos, a mantener la imagen de la empresa y unas relaciones laborales satisfactorias.
61.
Considero posible ir más allá y alegar que, toda vez que el plan social —y, por lo tanto, a fortiori, los convenios del FNE— se lleva a cabo en el contexto de una reestructuración, la supuesta ayuda debe apreciarse a la luz de la reestructuración en su conjunto. En el presente asunto, el Gobierno francés afirmó expresamente en su escrito de 28 de enero de 1994 que la reestructuración se emprendió con el fin de mejorar la competitividad de Kimberly Clark y de asegurar la subsistencia de la empresa de que se trata; además, la reestructuración permitió que Kimberly Clark invirtiera 80 millones de FF en la modernización de su producto. En consecuencia, las intervenciones se efectuaron en el marco de medidas adoptadas en favor de la empresa.
62.
Además, en términos de una mejor imagen y de mejores relaciones laborales, la empresa debe ciertamente resultar favorecida por un plan social que se contempla como globalmente beneficioso para los trabajadores despedidos. Según parece, así lo reconoce el Gobierno francés, que, en su escrito de contestación, se refiere en dos ocasiones al posible efecto positivo de las intervenciones del FNE sobre las relaciones laborales en el interior de la empresa.
63.
En cualquier caso, es erróneo alegar que, por cuanto los trabajadores son los beneficiarios de la ayuda, ésta no puede afectar a la competencia o a los intercambios comerciales. En el asunto de primas de turnos, (
17
) en el cual las primas subvencionadas favorecían claramente de forma directa e inmediata a los trabajadores afectados, el Tribunal de Justicia, al decidir que la prima constituía una ayuda, examinó el objeto y el efecto globales de los convenios —evitar un aumento de los precios del carbón—.
64.
En consecuencia, debo concluir que, aunque, en realidad, los trabajadores de que se trata eran los principales beneficiarios de las intervenciones, éstas favorecieron también a Kimberly Clark.
Conclusiones sobre la cuestión principal
65.
He señalado anteriormente que la existencia y la importancia de una facultad discrecional en la administración del mecanismo del FNE causa su exclusión de la definición de una medida general; por lo tanto, cualquier ejecución específica puede constituir una ayuda. Por las razones expuestas anteriormente considero que la intervención específica en favor de Kimberly Clark, objeto de la decisión impugnada, tiene el carácter de ayuda. En consecuencia, debo concluir en el sentido de que no puede declararse la nulidad de la Decisión de la Comisión.
66.
Llego a dicha conclusión sobre la base de la información suministrada por el Gobierno francés tanto en su correspondencia con la Comisión anterior a la adopción de la Decisión como en los escritos presentados en este procedimiento. Sin embargo, debe señalarse también que la legalidad de una Decisión debe apreciarse a la luz de la información de que disponía la Comisión al adoptar la Decisión. (
18
) En el presente asunto, la Comisión solicitó información a Francia sobre el funcionamiento del mecanismo del FNE antes de adoptar su Decisión. El fundamento de la Decisión expresado en ésta, que señala que la reestructuración de Kimberly Clark se había llevado a término con el fin de mejorar su competitividad y que la intervención del FNE en los costes de un plan social se negocia con la empresa interesada y se determina en cada caso en función de la situación económica de la empresa y de sus propios esfuerzos, refleja claramente la información algo superficial dada por el Gobierno francés. Como ha señalado la Comisión, tan sólo en la fase de alegaciones se dio una información completa acerca del mecanismo del FNE. Su conclusión de que la ayuda concedida a Kimberly Clark podía distorsionar la competencia y afectar a los intercambios comerciales en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado es razonable tanto retrospectivamente como a fortiori a luz de la muy limitada información disponible en su momento.
El supuesto cambio de postura de la Comisión
67.
El Gobierno francés concluye las alegaciones contenidas en su recurso señalando que hasta el presente la Comisión nunca había considerado que los convenios del FNE u otras medidas nacionales semejantes de carácter social fueran ayudas de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado. En apoyo de su tesis el Gobierno francés se refiere a dos Decisiones anteriores de la Comisión en materia de ayudas de Estado.
68.
La primera es la Decisión de la Comisión relativa a las ayudas en favor de Magefesa, un grupo español de la industria manufacturera. (
19
) En esta Decisión la Comisión examinó cinco medidas, y consideró que cuatro de ellas constituían ayudas ilegales. La quinta medida, a la que se ha referido el Gobierno francés en el presente asunto, consistió en una decisión ministerial que otorgaba a los trabajadores despedidos de Magefesa subvenciones aparentemente destinadas a asegurar que éstos recibieran la cantidad a la que habrían tenido derecho a través de prestaciones por desempleo si una parte del derecho a tales prestaciones no se hubiera utilizado ya durante anteriores períodos de desempleo temporal. (
20
) En atención, inter alia, al hecho de que la Decisión por la que se concedían las subvenciones se había adoptado con posterioridad a la extinción de la relación laboral de los trabajadores con Magefesa, la Comisión consideró que la subvención no favorecía a la empresa y que, por lo tanto, no constituía una ayuda. Ello contrastaba con una de las restantes medidas examinadas, a saber, las ayudas concedidas a Magefesa para permitirle pagar una parte de las retribuciones y complementos que adeudaba a dichos trabajadores. La Comisión consideró que esta última medida era ilegal.
69.
En consecuencia, lejos de chocar contra la actitud de la Comisión en relación con la naturaleza de los convenios del FNE, en mi opinión, la Decisión adoptada en el asunto Magefesa refleja principios similares.
70.
La otra Decisión (
21
) a la que se refiere el Gobierno francés en apoyo de su argumentación se basa, según parece, en la determinación de que la ayuda de que se trata se concedió con arreglo a medidas existentes que la Comisión ya había autorizado por considerarlas compatibles con el mercado común. (
22
) Por consiguiente, no puedo considerar que sea relevante para el presente caso.
Las consecuencias del planteamiento de la Comisión
71.
Por último, el Gobierno francés formula en su escrito de réplica una alegación según la cual la interpretación extensiva que hace la Comisión del concepto de ayuda de Estado daría como resultado la sumisión al control de dicha Institución de las disposiciones nacionales destinadas a luchar contra el desempleo.
72.
Nuevamente considero que ello es irrelevante para el presente asunto, que, como máximo, se refiere a las peculiaridades de un mecanismo legal existente en un Estado miembro y destinado a reducir las consecuencias sociales de los despidos. Dichas peculiaridades, examinadas extensamente anteriormente, llevaron a la Comisión a la conclusión —correctamente, a mi juicio— de que las medidas controvertidas constituyen ayudas de Estado, aunque les sea de aplicación la exención prevista en la letra c) del apartado 2 del artículo 92. Esta comprobación no puede tener las dramáticas y amplias consecuencias a que se ha referido el Gobierno francés.
Conclusión
73.
En virtud de cuanto antecede propongo que:
1)
Se desestime el recurso.
2)
Se condene en costas a la República Francesa.
(
*1
)	Lengua original: inglés.
(
1
)	Artículos L 122-9, L 321-1, L 321-5 y L 321-14.
(
2
)	Artículo L 321-4-1 del code du travail.
(
3
)	Artículo L 321-4-1.
(
4
)	Sentencia de 24 de noviembre de 1982 (249/81, Rcc. pp. 4055 y ss., especialmente p. 4031).
(
5
)	Sentencia de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión (173/73, Ree. p. 709), apartado 13.
(
6
)	Sentencia de 10 diciembre de 1969 (asuntos acumulados 6/69 y 11/69, Rec. p. 523).
(
7
)	P. 552.
(
8
)	Sentencia de 14 de julio de 1983 (203/82, Rec. p. 2525).
(
9
)	Sentencia de 23 de febrero de 1961 (30/59, Rec. pp. 1 y ss., especialmente p. 39).
(
10
)	Sentencia de 17 de marzo de 1993 (asuntos acumulados C-72/91 y C-73/91, Rec. p. I-887), punto 44.
(
11
)	Véanse la sentencia de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión (C-142/87, Rec. p. I-959), apartado 43, en la que se cita la sentencia de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris/Comisión (730/79, Rec. p. 2671), y la sentencia de 11 de noviembre de 1987, Francia/Comisión (259/85, Rec. p. 4393).
(
12
)	Citada en la nota 9.
(
13
)	Sentencia de 13 de julio de 1988, Francia/Comisión (102/87, Rec. p. 4067), punto 22.
(
14
)	Sentencia de 22 de marzo de 1977, Steinike y Weinlig (78/76, Rec. p. 595).
(
15
)	Sentencia de 14 de noviembre de 1984, Intermills/Comisión (323/82, Rec. p. 3809).
(
16
)	Sentencia Italia/Comisión, citada en la nota 5, apartado 13.
(
17
)	De Gezamenlijke Steenkolenmijnen/Alta Autoridad, citado en la nota 9.
(
18
)	Véanse, por ejemplo, la sentencia de 20 de marzo de 1984, Alemania/Comisión (84/82, Rec. p. 1451), conclusiones del Abogado General Sir Gordon Slynn, p. 1503, y la sentencia de 10 de julio de 1986, Bélgica/Comisión (234/84, Rec. p. 2263), apartado 16.
(
19
)	Decisión 91/1/CEE de la Comisión, de 20 de diciembre de 1989, relativa a las ayudas concedidas por el Gobierno español y los Consejos de Gobierno de varias Comunidades Autónomas españolas a Magefesa, fabricante de artículos de menaje de acero inoxidable y de pequeños aparatos electrodomésticos (DO 1991, L 5, p. 18).
(
20
)	Véase cl inciso v) de la Sección IV de la Decisión 91/1.
(
21
)	Decisión 93/193/CEE de la Comisión, de 23 de diciembre de 1992, relativa a las ayudas para la creación de empresas industriales en Modane (Saboya) con arreglo a los artículos 92 y 94 del Tratado CEE (DO 1993, L 85, p. 22).
(
22
)	Véase el párrafo primero de la parte IV y el apartado 1 del artículo 1 de la Decisión 93/193.