SENTENZA DEL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
25 giugno 2020 (*)
«Ricorso di annullamento – Articolo 263 TFUE – Norme interne relative ai tirocini e alle visite di studio presso il segretariato generale del Parlamento – Tirocinante disabile – Indennità supplementare di invalidità – Diniego – Presupposti per la concessione dell’importo supplementare previsto per i tirocinanti disabili – Errore di diritto»
Nella causa T‑40/16,
MU, rappresentato da A. Bruno, avvocato,
ricorrente,
contro
Parlamento europeo, rappresentato da J. Van Pottelberge, J. Steele ed E. Paladini, in qualità di agenti,
convenuto,
avente ad oggetto una domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento della decisione del Parlamento dell’11 dicembre 2015 che ha negato il pagamento dell’importo supplementare previsto per i tirocinanti disabili dall’articolo 24, paragrafo 9, delle norme interne relative ai tirocini e alle visite di studio presso il segretariato generale del Parlamento,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione),
composto da J. Svenningsen, presidente, C. Mac Eochaidh e T. Pynnä (relatrice), giudici,
cancelliere: E. Coulon
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1        Il ricorrente, MU, ha svolto un tirocinio nell’ambito del programma «Schuman» presso il Parlamento europeo dal 1° ottobre 2015 al 29 febbraio 2016. A tale titolo, egli ha percepito una borsa dal Parlamento.
2        Il 15 ottobre 2015 egli ha presentato una domanda di concessione di un pagamento supplementare per i tirocinanti disabili (in prosieguo: il «pagamento supplementare»), conformemente all’articolo 24, paragrafo 9, delle norme interne relative ai tirocini e alle visite di studio presso il segretariato generale del Parlamento del 1° febbraio 2013 (in prosieguo: le «norme interne»).
3        L’articolo 24, paragrafo 9, delle norme interne prevede quanto segue:
«Su presentazione di idonei documenti giustificativi, il tirocinante disabile può ricevere un indennizzo supplementare fino al 50% dell’importo della borsa percepita. Qualora l’autorità competente decida di accordare tale pagamento supplementare, ne fissa la durata, se del caso, previa consultazione del servizio medico».
4        Nell’ambito dell’attuazione delle norme interne nel caso di tirocinanti disabili, il direttore generale della Direzione generale del Personale ha adottato, il 4 febbraio 2014, una decisione quadro relativa alla concessione di un’indennità supplementare ai tirocinanti con disabilità (in prosieguo: la «decisione del 4 febbraio 2014»), la quale dispone, in particolare, quanto segue:
«La percentuale di disabilità è convalidata o stabilita dal medico di fiducia del Parlamento europeo, a seconda che egli si basi su un certificato nazionale o su un parere circostanziato del medico curante del tirocinante interessato. Egli valuta il grado di disabilità riferendosi alla “tabella di riferimento europea per la valutazione del danno psicofisico a fini medici”.
Se viene stabilito, sulla base di detta tabella, che la disabilità fisica o mentale del tirocinante è superiore o uguale al 50%, il pagamento di un’indennità supplementare, ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 9, della regolamentazione interna relativa ai tirocini, è concesso d’ufficio per tutta la durata del tirocinio e senza presentazione di documenti giustificativi.
Se viene stabilito che la disabilità fisica del tirocinante è superiore o pari al 30%, ma inferiore al 50%, oppure che la sua disabilità mentale è superiore o pari al 20% ma inferiore al 50%, la concessione di tale indennità è accordata sulla base di spese specifiche rese necessarie dalla natura della disabilità.
(...)».
5        Il ricorrente ha presentato all’Ufficio tirocini del Parlamento un «certificato nazionale» rilasciato dall’INPS (Istituto Nazionale di Previdenza Sociale, Italia), attestante che il collegio di medici che aveva esaminato il suo caso gli riconosceva un’invalidità civile del 70%.
6        Con messaggio di posta elettronica del 9 novembre 2015, l’Ufficio tirocini del Parlamento ha informato il ricorrente che egli non aveva diritto al pagamento supplementare. A tale messaggio era allegato un parere del servizio medico del Parlamento, il quale concludeva, contrariamente a quello redatto dall’INPS, che il ricorrente era affetto da una disabilità di minore entità, e precisamente da una disabilità fisica inferiore al 30% o da una disabilità mentale inferiore al 20%.
7        Con messaggio di posta elettronica del 17 novembre 2015, il ricorrente, in applicazione dell’articolo 33, paragrafo 1, delle norme interne, ha presentato al capo dell’unità «Assunzione e trasferimento del personale» una richiesta motivata diretta al riesame della decisione del 9 novembre 2015, domanda alla quale erano allegati documenti relativi al suo stato di salute.
8        Tale capo unità ha nuovamente consultato il servizio medico del Parlamento e, con decisione dell’11 dicembre 2015, ha confermato la decisione di non concedere il pagamento supplementare al richiedente (in prosieguo: la «decisione impugnata»). Tale decisione precisava la possibilità, per il ricorrente, di contestare detta decisione dinanzi al Tribunale conformemente all’articolo 263 TFUE.
Procedimento e conclusioni delle parti
9        Il 28 gennaio 2016 il ricorrente ha presentato una domanda di ammissione al gratuito patrocinio ai sensi dell’articolo 147 del regolamento di procedura del Tribunale, al fine di poter proporre un ricorso di annullamento della decisione impugnata. In applicazione del paragrafo 7 di tale disposizione, il termine previsto per la presentazione di un ricorso, nella fattispecie ai sensi dell’articolo 263 TFUE, è stato sospeso fino alla data di notifica dell’ordinanza che avrebbe deciso su tale domanda di ammissione al gratuito patrocinio.
10      Il 14 aprile 2016 il Parlamento ha depositato le proprie osservazioni sulla domanda di ammissione al gratuito patrocinio, poi, su richiesta del presidente del Tribunale, ha risposto a quesiti e fornito documenti relativi alla domanda del ricorrente.
11      Dopo aver esaminato la ricevibilità prima facie della domanda di annullamento che il ricorrente intendeva proporre, il presidente del Tribunale ha ritenuto che tale ricorso non apparisse manifestamente infondato e, con ordinanza del 13 settembre 2016, ha accettato di concedere al richiedente il gratuito patrocinio domandato.
12      Poiché il ricorrente non aveva proposto egli stesso un avvocato ai fini della presentazione del suo ricorso, il cancelliere ha inviato l’ordinanza del presidente del 13 settembre 2016 all’autorità competente italiana e, alla luce della risposta del 17 aprile 2019 di tale autorità, il presidente del Tribunale, con ordinanza del 12 luglio 2019, ha nominato l’avv.
Andrea Bruno per rappresentare il ricorrente.
13      Con atto introduttivo pervenuto nella cancelleria del Tribunale il 29 luglio 2019, il ricorrente ha proposto il ricorso in esame, con cui chiede che il Tribunale voglia:
–        ritenere e dichiarare illegittima la decisione impugnata;
–        di conseguenza, dichiarare il suo diritto al riconoscimento del diritto al pagamento supplementare previsto all’articolo 24, paragrafo 9, delle norme interne;
–        condannare il Parlamento a elargirgli il pagamento supplementare, comprensivo di interessi e rivalutazione monetaria dal giorno della domanda amministrativa, ossia il 15 ottobre 2015, al saldo effettivo, e condannare il Parlamento alle spese.
14      Il Parlamento chiede che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso in quanto infondato;
–        condannare il ricorrente alle spese.
In diritto
Sulla domanda di annullamento
15      A sostegno della sua domanda di annullamento, il ricorrente deduce principalmente, in sostanza, due motivi.
16      Con il primo motivo, il ricorrente lamenta la violazione dell’articolo 24, paragrafo 9, delle norme interne a causa di un’errata interpretazione della decisione del 4 febbraio 2014. Egli sottolinea che, come precisato al secondo comma di tale decisione, «[l]a percentuale di disabilità è convalidata o stabilita dal medico di fiducia del Parlamento europeo, a seconda che egli si basi su un certificato nazionale o su un parere circostanziato del medico curante del tirocinante interessato». Secondo tale testo, è solo nel caso in cui il medico di fiducia si basi su un parere del medico curante che potrebbe stabilire egli stesso la percentuale di invalidità. Il ricorrente fa valere che, nel caso di specie, il Parlamento non dispone di un margine di discrezionalità, poiché egli ha prodotto un certificato nazionale attestante la percentuale della sua invalidità, percentuale che, secondo la menzionata decisione del 4 febbraio 2014, non può che essere convalidata dal medico di fiducia, e non stabilita da quest’ultimo. Egli sottolinea che la sua invalidità è stata riconosciuta da un «certificato nazionale» dell’INPS, dopo una decisione di un collegio di quattro medici che gli hanno riconosciuto una percentuale di invalidità del 70%.
17      Il Parlamento sostiene che l’articolo 24, paragrafo 9, delle norme interne gli conferisce il potere di decidere sull’attribuzione di un pagamento supplementare a un tirocinante. Esso fa valere che tale potere è dimostrato dai termini utilizzati in tale disposizione. Secondo il Parlamento, l’espressione «idonei documenti giustificativi» dimostrerebbe la necessità che tali documenti siano valutati dall’autorità competente. Peraltro, il fatto che il tirocinante «possa» ricevere un pagamento supplementare dimostrerebbe chiaramente l’esercizio di una facoltà di valutazione e la possibilità di un rifiuto del pagamento supplementare. Parimenti, il potere discrezionale dell’autorità competente sarebbe confermato dalla frase secondo cui, qualora l’autorità competente «decida» di accordare tale pagamento supplementare, ne fissa la durata, se del caso previa «consultazione del servizio medico». Secondo il Parlamento, se tale autorità può decidere di accordare un pagamento supplementare, è implicito che essa possa anche fare il contrario e rifiutare di concedere tale pagamento.
18      Per quanto riguarda la decisione del 4 febbraio 2014, in primo luogo, il Parlamento fa valere che, in sede di elaborazione di tale decisione, l’autorità competente poteva supporre che un certificato nazionale sarebbe stato un documento amministrativo che il medico di fiducia avrebbe potuto semplicemente convalidare. Per contro, un parere circostanziato del medico curante del tirocinante non avrebbe verosimilmente riportato la percentuale di disabilità, ragion per cui il medico di fiducia avrebbe probabilmente dovuto stabilirla, piuttosto che convalidarla. Secondo il Parlamento, le parole «convalidare» e «stabilire» non escluderebbero la possibilità, per il medico di fiducia, di procedere a una visita medica. Se così non fosse, la decisione del 4 febbraio 2014 sarebbe privata di senso, in quanto «convalidare» vorrebbe dire che il medico di fiducia potrebbe fare solo un controllo di natura amministrativa, e non procedere egli stesso a una valutazione della percentuale di disabilità.
19      In secondo luogo, il Parlamento fa valere che l’interpretazione data dal ricorrente alla decisione del 4 febbraio 2014 è troppo restrittiva alla luce dell’articolo 24, paragrafo 9, delle norme interne, in considerazione dell’importanza della valutazione, da parte del medico di fiducia, dei documenti giustificativi. Secondo il Parlamento, il testo della decisione esprime inequivocabilmente l’auspicio dell’autorità competente che un pagamento supplementare sia sempre sottoposto al parere del medico di fiducia del Parlamento.
20      In terzo luogo, il Parlamento sottolinea che la decisione controversa ha rispettato la decisione del 4 febbraio 2014, poiché la visita medica del medico di fiducia del Parlamento ha rivelato che la percentuale di disabilità era inferiore a quella indicata dal certificato nazionale, di modo che il ricorrente non aveva diritto al pagamento supplementare secondo i termini della decisione del 4 febbraio 2014. Secondo il Parlamento, la procedura seguita era conforme alle norme interne in vigore all’epoca dei fatti.
21      In via preliminare, occorre rilevare che l’articolo 24, paragrafo 9, delle norme interne riconosce, indubbiamente, all’autorità competente del Parlamento il potere discrezionale di decidere se il tirocinante disabile possa ricevere un pagamento supplementare del 50% della borsa, segnatamente alla luce degli «idonei documenti giustificativi» forniti dal tirocinante richiedente.
22      A tale riguardo, la decisione del 4 febbraio 2014 fornisce tuttavia precisazioni riguardo all’esercizio di tale potere discrezionale. Infatti, secondo tale decisione, il pagamento di un’indennità supplementare, vale a dire il pagamento supplementare, è concesso d’ufficio quando la disabilità fisica o mentale del tirocinante è superiore o uguale al 50%. Se, invece, la disabilità fisica del tirocinante richiedente è superiore o pari al 30%, ma inferiore al 50%, oppure se la sua disabilità mentale è superiore o pari al 20%, ma inferiore al 50%, la concessione di tale indennità supplementare è accordata sulla base di spese specifiche richieste dalla natura della disabilità.
23      Alla luce di quanto detto, la concessione dell’indennità supplementare, tanto d’ufficio quanto subordinatamente all’esistenza di spese specifiche, dipende dalla percentuale della disabilità.
24      Orbene, a tale riguardo, risulta chiaramente dalla prima frase del secondo comma della decisione del 4 febbraio 2014 che la percentuale di invalidità è, a seconda dei casi, «convalidata» o «stabilita» dal medico di fiducia a seconda che egli si basi su un certificato nazionale o su un parere circostanziato del medico curante del tirocinante interessato. Come sostenuto dal ricorrente, il medico di fiducia può stabilire lui stesso la percentuale di invalidità solo nel caso in cui si basi su un parere del medico curante. Egli non può, invece, stabilirla lui stesso qualora venga prodotto un certificato nazionale a sostegno della domanda.
25      Pertanto, qualora, come nel caso di specie, il tirocinante richiedente il pagamento supplementare avesse fornito un certificato nazionale, il medico di fiducia del Parlamento, in applicazione delle norme applicabili ratione temporis, era tenuto a convalidare la percentuale di disabilità presa in considerazione dall’autorità nazionale che aveva emesso detto certificato, a meno che detto medico non disponesse – circostanza che non è stata dedotta nel caso di specie dal Parlamento – di elementi sufficienti per mettere in dubbio l’autenticità di tale certificato.
26      Infine, contrariamente a quanto sostenuto dal Parlamento, le disposizioni applicabili nel caso di specie non prevedevano che il tirocinante richiedente il pagamento supplementare dovesse sottoporsi a una visita medica del medico di fiducia dell’istituzione, in aggiunta a quella effettuata dall’autorità nazionale. Pertanto, il fatto che, dopo una visita medica del ricorrente, il medico di fiducia del Parlamento abbia effettuato una valutazione diversa sulla percentuale di disabilità del ricorrente rispetto a quella riconosciuta dal collegio di medici specialisti, vale a dire l’INPS, e attestata dal certificato nazionale emesso da tale collegio e prodotto dal ricorrente, non può corroborare l’interpretazione della decisione del 4 febbraio 2014 difesa dal Parlamento, secondo cui quest’ultima imporrebbe una simile visita medica in ogni caso e consentirebbe al medico di fiducia dell’istituzione di esprimere una valutazione sulla percentuale di disabilità diversa da quella riscontrata dall’autorità nazionale che ha emesso il certificato nazionale.
27      Dall’insieme di tali elementi risulta che il Parlamento ha interpretato in modo errato la decisione del 4 febbraio 2014 e ha violato l’articolo 24, paragrafo 9, delle norme interne negando al ricorrente il pagamento dell’indennità supplementare prevista da tale disposizione, quando invece il ricorrente aveva prodotto un certificato nazionale attestante un’invalidità del 70%.
28      Di conseguenza, senza che sia necessario esaminare gli altri motivi e censure del ricorrente, occorre accogliere il primo motivo di annullamento e, pertanto, annullare la decisione impugnata.
Sulle altre domande del ricorrente
29      Oltre alla domanda di annullamento, il ricorrente ha presentato altri due capi delle conclusioni con i quali chiede al Tribunale, da un lato, di dichiarare che egli ha diritto al riconoscimento del pagamento supplementare previsto all’articolo 24, paragrafo 9, delle norme interne, in quanto disabile al 70%, e, dall’altro, di condannare il Parlamento a versargli il pagamento supplementare.
30      A tale riguardo, occorre rilevare che, secondo giurisprudenza costante, il Tribunale non è, in generale, competente a pronunciare sentenze dichiarative nell’ambito di ricorsi proposti ai sensi degli articoli 263 o 270 TFUE e non è neppure competente a rivolgere ingiunzioni all’amministrazione (v. sentenza del 16 gennaio 2018, SE/Consiglio, T‑231/17, non pubblicata, EU:T:2018:3, punto 63 e giurisprudenza ivi citata). Inoltre, pronunciandosi su un ricorso di annullamento basato sull’articolo 263 TFUE e in assenza di una normativa di diritto derivato in tal senso, il Tribunale dispone soltanto di una competenza di annullamento e, in particolare, non dispone di una competenza estesa al merito che gli consenta di condannare il Parlamento al pagamento supplementare richiesto – contrariamente a quanto previsto, ad esempio, dall’articolo 91, paragrafo 1, dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea, adottato ai sensi dell’articolo 336 TFUE, per le controversie di cui all’articolo 270 TFUE.
31      Ne consegue che questi due capi delle conclusioni devono essere respinti in quanto irricevibili a causa dell’incompetenza del Tribunale a conoscerne, fermo restando che, ad ogni modo, in caso di annullamento di un atto di un’istituzione, quest’ultima è tenuta, in forza dell’articolo 266 TFUE, ad adottare le misure che l’esecuzione della sentenza comporta (sentenza dell’8 settembre 2009, ETF/Landgren, T‑404/06 P, EU:T:2009:313, punto 231) tenendo conto delle motivazioni di tale sentenza che costituiscono il necessario fondamento del suo dispositivo e ne sono, per tale ragione, inscindibili (v., in tal senso, sentenza del 6 marzo 2003, Interporc/Commissione, C‑41/00, EU:C:2003:125, punto 29 e giurisprudenza ivi citata).
32      Alla luce dell’insieme delle suesposte considerazioni, occorre annullare la decisione impugnata e respingere il ricorso quanto al resto.
Sulle spese
33      Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
34      Il Parlamento, essendo rimasto sostanzialmente soccombente, dev’essere condannato alle spese, conformemente alla domanda del ricorrente.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:
1)      La decisione del Parlamento europeo dell’11 dicembre 2015, che ha negato a MU il pagamento supplementare per i tirocinanti disabili previsto all’articolo 24, paragrafo 9, delle norme interne relative ai tirocini e alle visite di studio presso il segretariato generale del Parlamento europeo, è annullata.
2)      Il ricorso è respinto quanto al resto.
3)      Il Parlamento è condannato alle spese.
Svenningsen
Mac Eochaidh
Pynnä
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 25 giugno 2020.
Firme
*      Lingua processuale: l’italiano.