ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
18 décembre 2007 (*)
«Règlement (CEE) n° 1697/79 – Article 3 – Recouvrement a posteriori de droits à l’importation – Acte passible de poursuites judiciaires répressives – Autorité compétente pour procéder à la qualification de l’acte»
Dans l’affaire C‑62/06,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), par décision du 11 janvier 2006, parvenue à la Cour le 6 février 2006, dans la procédure
Fazenda Pública – Director Geral das Alfândegas
contre
ZF Zefeser – Importação e Exportação de Produtos Alimentares Lda,
en présence de:
Ministério Público,
LA COUR (première chambre),
composée de M. P. Jann, président de chambre, MM. A. Tizzano (rapporteur), R. Schintgen, M. Ilešič et E. Levits, juges,
avocat général: Mme V. Trstenjak,
greffier: Mme M. Ferreira, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 1er mars 2007,
considérant les observations présentées:
–        pour ZF Zefeser – Importação e Exportação de Produtos Alimentares Lda, par Me L. Pinto, advogado,
–        pour le gouvernement portugais, par M. L. Fernandes, Mme A. M. Silva et M. Â. Seiça Neves, en qualité d’agents,
–        pour l’Irlande, par M. D. O’Hagan, en qualité d’agent, assisté de Mme G. Clohessy, SC, et M. N. Travers, BL,
–        pour la Commission des Communautés européennes, par M. A. Caeiros et Mme J. Hottiaux, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 3 mai 2007,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de la notion d’«acte passible de poursuites judiciaires répressives» contenue à l’article 3, premier alinéa, du règlement (CEE) nº 1697/79 du Conseil, du 24 juillet 1979, concernant le recouvrement «a posteriori» des droits à l’importation ou des droits à l’exportation qui n’ont pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l’obligation de payer de tels droits (JO L 197, p. 1).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant ZF Zefeser – Importação e Exportação de Produtos Alimentares Lda (ci-après «ZF Zefeser») à la Fazenda Pública – Director Geral das Alfândegas (Trésor public – directeur général des douanes, ci-après la «Fazenda Pública») au sujet d’un acte de liquidation a posteriori d’une dette douanière.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
3        À l’époque des faits en cause au principal, les règles applicables en matière de recouvrement a posteriori des droits de douane étaient fixées par le règlement nº 1697/79.
4        Les deux premiers considérants dudit règlement étaient libellés comme suit:
«considérant que le montant des droits à l’importation ou des droits à l’exportation dont le paiement a été exigé d’un redevable pour une marchandise ayant fait l’objet d’une déclaration pour un régime douanier comportant l’obligation de payer de tels droits peut s’avérer inférieur à celui qui était légalement dû, soit par suite d’une erreur de calcul ou de transcription de la part des autorités compétentes, soit par suite de la prise en considération par ces dernières d’éléments de taxation inexacts ou incomplets, notamment en ce qui concerne l’espèce, la quantité, la valeur, l’origine ou la destination de la marchandise considérée; que, compte tenu du caractère essentiellement économique des droits à l’importation ou des droits à l’exportation en vigueur dans la Communauté, cette insuffisance de perception a des conséquences dommageables sur l’économie communautaire; qu’il est dès lors justifié de permettre aux autorités compétentes de procéder au recouvrement a posteriori des droits restant exigibles lorsqu’elles constatent qu’une telle erreur a été commise;
considérant que le recouvrement a posteriori de droits à l’importation ou de droits à l’exportation porte une certaine atteinte à la sécurité que les redevables sont en droit d’attendre des actes administratifs entraînant des conséquences pécuniaires; qu’il y a lieu en conséquence de limiter les possibilités d’action des autorités compétentes en la matière par la fixation d’un délai au-delà duquel la liquidation primitive des droits à l’importation ou des droits à l’exportation doit être considérée comme définitive; que cette limitation à l’action des autorités compétentes ne saurait toutefois s’appliquer lorsque c’est à la suite d’un acte passible de poursuites judiciaires répressives que le montant exact des droits à l’importation ou des droits à l’exportation n’a pu être établi par les autorités compétentes lors du dédouanement des marchandises; […]»
5        L’article 2, paragraphe 1, du règlement nº 1697/79 disposait:
«Lorsque les autorités compétentes constatent que tout ou partie du montant des droits à l’importation ou des droits à l’exportation légalement dus pour une marchandise déclarée pour un régime douanier comportant l’obligation de payer de tels droits n’a pas été exigé du redevable, elles engagent une action en recouvrement des droits non perçus.
Toutefois, cette action ne peut plus être engagée après l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la date de la prise en compte du montant primitivement exigé du redevable, ou, s’il n’y a pas eu de prise en compte, à compter de la date de la naissance de la dette douanière relative à la marchandise en cause.»
6        Une exception à ce délai de trois ans était cependant prévue à l’article 3 de ce règlement dans les termes suivants:
«Lorsque les autorités compétentes constatent que c’est par suite d’un acte passible de poursuites judiciaires répressives qu’elles n’ont pas été en mesure de déterminer le montant exact des droits à l’importation ou des droits à l’exportation légalement dus à l’égard de la marchandise en cause, le délai prévu à l’article 2 n’est pas applicable.
Dans ce cas, l’action en recouvrement des autorités compétentes s’exerce conformément aux dispositions en vigueur en la matière dans les États membres.»
La réglementation nationale
7        Au moment des faits en cause au principal, en vertu de l’article 34, paragraphe 1, du code de procédure fiscale, dans sa version résultant du décret-loi nº 154/91, du 23 avril 1991 (Diário da República, série A, n°94, du 23 avril 1991), l’administration fiscale portugaise disposait d’un délai maximal de dix ans pour exercer une action en recouvrement lorsque le montant des droits de douane dus n’avait pas pu être initialement déterminé de façon correcte du fait d’un acte frauduleux.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
8        Dans le courant du mois d’octobre 1993, un navire en provenance de Turquie a débarqué dans le port de Setúbal (Portugal) une certaine quantité d’huile d’olive destinée à ZF Zefeser, tandis que le reste de la cargaison était déclaré en transit. Ce navire a ensuite repris la mer en direction du port de Ceuta (Espagne), sur les côtes d’Afrique du Nord. Or, d’après des informations transmises par les autorités espagnoles dans le courant du mois d’octobre 1995, ledit navire y serait en fait arrivé à vide.
9        Sur la base de ces informations, les autorités douanières de Setúbal ont, le 9 avril 1997, adressé à ZF Zefeser un acte de liquidation portant rectification des droits dus. Par ailleurs, par suite d’une plainte déposée par l’administration douanière portugaise, des associés de ZF Zefeser ont fait l’objet de poursuites pénales pour contrebande, falsification de documents, escroquerie et association de malfaiteurs.
10      ZF Zefeser a saisi le Tribunal Tributário de Primeira Instância de Setúbal (tribunal fiscal de première instance de Setúbal) d’un recours contre ledit acte de liquidation, en invoquant en particulier la prescription de la dette douanière. Ce recours a été rejeté, au motif que le délai de prescription applicable était de dix ans, et non de trois ans, du fait de la commission d’actes passibles de poursuites judiciaires répressives ayant empêché une correcte détermination des droits de douane dus. Cette décision a toutefois été réformée en degré d’appel par le Tribunal Central Administrativo (tribunal administratif central), qui a considéré comme applicable le délai de prescription de trois ans en raison du fait qu’était intervenu entre-temps un jugement définitif ayant acquitté, en partie compte tenu de la prescription et en partie pour insuffisance de preuves, les personnes contre lesquelles des poursuites pénales avaient été engagées.
11      Saisi d’un recours introduit par la Fazenda Pública contre l’arrêt du Tribunal Central Administrativo, le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)       Au sens de l’article 3 du règlement [n° 1697/79], la qualification d’’acte passible de poursuites judiciaires répressives’ [s’entend]-elle [de] la seule qualification retenue par l’autorité douanière ou bien [de] la qualification retenue par la juridiction pénale compétente?»
2)       Dans cette seconde hypothèse, de simples poursuites engagées par l’autorité pénale compétente (dans le cas portugais, le ministère public) sont-elles suffisantes ou bien est-il nécessaire que le débiteur soit condamné dans la procédure pénale en cause?
3)       Dans cette dernière hypothèse également, convient-il de tirer des conclusions différentes selon que le juge relaxe le débiteur au bénéfice du doute [ou] parce qu’il a été établi que le débiteur n’a pas commis l’infraction en cause?
4)       Si le ministère public décide de ne pas poursuivre le débiteur parce qu’il considère qu’il n’y a pas d’indice d’acte passible de poursuites judiciaires répressives, quelles conséquences doit-on en tirer? Une telle décision s’oppose-t-elle à l’ouverture d’une action en recouvrement des droits non perçus?
5)       Si le ministère public ou la juridiction pénale elle-même décide de classer l’affaire en raison de la prescription des poursuites pénales [, cette] décision s’oppose-t-elle à l’ouverture de ladite procédure en recouvrement des droits non perçus?»
Sur les questions préjudicielles
Sur la recevabilité de la quatrième question
12      Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si une décision du ministère public de ne pas engager de poursuites du fait de l’absence d’indice de la commission d’un acte passible de poursuites judiciaires répressives s’oppose à l’introduction d’une action en recouvrement sur le fondement de l’article 3 du règlement n° 1697/79.
13      Or, dans ses observations soumises à la Cour, ZF Zefeser fait valoir que cette question n’est pas pertinente aux fins de la solution du litige au principal, étant donné que, en l’occurrence, des poursuites pénales ont été engagées par le ministère public.
14      À cet égard, il y a lieu de rappeler que, si, compte tenu de la répartition des compétences dans le cadre de la procédure préjudicielle, il incombe à la seule juridiction nationale de définir l’objet des questions qu’elle entend poser à la Cour, celle-ci a également jugé que, dans des circonstances exceptionnelles, il lui appartient d’examiner les conditions dans lesquelles elle est saisie par le juge national en vue de vérifier sa propre compétence.
15      Tel est le cas, notamment, lorsque le problème soumis à la Cour est de nature purement hypothétique (voir en ce sens, notamment, arrêts du 13 mars 2001, PreussenElektra, C‑379/98, Rec. p. I‑2099, point 39; du 22 janvier 2002, Canal Satélite Digital, C‑390/99, Rec. p. I‑607, point 19, ainsi que du 5 février 2004, Schneider, C‑380/01, Rec. p. I‑1389, point 22). En effet, l’esprit de collaboration qui doit présider au fonctionnement du renvoi préjudiciel implique que, de son côté, le juge national ait égard à la fonction confiée à la Cour, qui est de contribuer à l’administration de la justice dans les États membres et non de formuler des opinions consultatives sur des questions générales ou hypothétiques (arrêts Schneider, précité, point 23, ainsi que du 30 juin 2005, Längst, C‑165/03, Rec. p. I‑5637, point 33).
16      Or, comme l’a relevé Mme l’avocat général au point 74 de ses conclusions, il ressort de la décision de renvoi ainsi que des observations soumises à la Cour que, en ce qui concerne l’affaire au principal, le ministère public a bien engagé des poursuites contre des associés de ZF Zefeser devant le Tribunal Judicial de Setúbal, de sorte que la question de savoir quelles seraient les conséquences à tirer de l’absence de telles poursuites ne présente aucune utilité aux fins de la solution du litige au principal.
17      En conséquence, il y a lieu de constater que la quatrième question n’est pas recevable.
Sur les première et cinquième questions
18      Par ses première et cinquième questions, qu’il convient de traiter conjointement, la juridiction de renvoi souhaite savoir, en substance, quelle est l’autorité compétente pour qualifier un acte d’«acte passible de poursuites judiciaires répressives» aux fins de l’application de l’article 3 du règlement n° 1697/79. Plus précisément, elle demande, d’une part, s’il revient aux autorités douanières ou aux juridictions pénales d’opérer une telle qualification et, d’autre part, si une décision de classement sans suite ou d’acquittement prise par une autorité judiciaire du fait de la prescription des poursuites pénales s’oppose à ladite qualification.
19      Le gouvernement portugais, l’Irlande ainsi que la Commission des Communautés européennes proposent à la Cour de répondre que la qualification pertinente de l’acte est celle retenue par les autorités douanières. Cela ressortirait non seulement du libellé dudit article 3, mais aussi de l’économie générale du règlement n° 1697/79. Dans ces conditions, une éventuelle prescription des poursuites pénales ne s’opposerait pas, en tant que telle, à l’engagement d’une procédure de recouvrement après l’expiration du délai de trois ans prévu à l’article 2, paragraphe 1, second alinéa, de ce règlement.
20      En revanche, selon ZF Zefeser, le respect du principe de sécurité juridique et de la présomption d’innocence impose que la qualification d’«acte passible de poursuites judiciaires répressives» résulte toujours d’une condamnation pénale définitive, la qualification opérée par les autorités douanières n’étant pas pertinente aux fins de l’application de l’article 3 du règlement n° 1697/79. Dès lors, la prescription des poursuites pénales s’opposerait à l’introduction d’une action en recouvrement de droits non perçus sur le fondement de cette disposition.
21      Afin de répondre aux présentes questions, il importe de rappeler, tout d’abord, que l’exception au délai de prescription de trois ans est applicable, en vertu de l’article 3 du règlement nº 1697/79, lorsque «les autorités compétentes constatent que c’est par suite d’un acte passible de poursuites judiciaires répressives qu’elles n’ont pas été en mesure de déterminer le montant exact des droits à l’importation ou des droits à l’exportation légalement dus à l’égard de la marchandise en cause».
22      Il ressort donc expressément de la lettre de cette disposition que les autorités compétentes pour qualifier un acte d’«acte passible de poursuites judiciaires répressives» sont les mêmes autorités qui, du fait de la commission d’un tel acte, n’ont pu percevoir des droits de douane dus et entendent, dès lors, procéder au recouvrement a posteriori de ceux-ci. Or, ainsi que le prévoit notamment l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1697/79, il est constant que la détermination du montant de tels droits et l’engagement d’une action en recouvrement de ceux-ci incombent aux autorités douanières des États membres (voir, en ce sens, arrêts du 27 novembre 1991, Meico-Fell, C‑273/90, Rec. p. I‑5569, point 11, ainsi que du 14 mai 1996, Faroe Seafood e.a., C‑153/94 et C‑204/94, Rec. p. I‑2465, point 16).
23      Ensuite, il y a lieu de relever que la thèse avancée par ZF Zefeser, consistant à subordonner la possibilité d’écarter le délai de prescription de trois ans à l’existence d’une condamnation pénale, est contredite par le libellé même de l’article 3, premier alinéa, du règlement n° 1697/79.
24      En effet, cette disposition ne se réfère ni à une condamnation pénale ni même à l’engagement d’une quelconque action pénale, mais, de manière univoque, à la commission d’un acte simplement passible de poursuites judiciaires répressives. Cela est d’ailleurs confirmé par les différentes versions linguistiques de ladite disposition, notamment par les versions portugaise («un acto passível de procedimento judicial»), anglaise («an act that could give rise to criminal court proceedings»), allemande («Handlungen, die strafrechtlich verfolgbar sind»), espagnole («un acto que puede dar lugar a la incoación de un proceso judicial punitivo») et italienne («un atto passibile di un’azione giudiziaria repressiva»).
25      Il s’ensuit que, aux fins de l’application de l’exception prévue à l’article 3 du règlement nº 1697/79 en ce qui concerne le délai de prescription de l’action en recouvrement de droits non perçus, cet article n’exige pas que des poursuites judiciaires répressives soient effectivement engagées par les autorités pénales d’un État membre et aboutissent à une condamnation des auteurs de l’acte en cause ni, a fortiori, que de telles poursuites ne soient pas prescrites.
26      Par conséquent, dans le cadre de l’application dudit article 3, la qualification d’un acte d’«acte passible de poursuites judiciaires répressives» au sens du premier alinéa de cet article relève de la compétence des autorités douanières appelées à déterminer le montant exact des droits à l’importation ou à l’exportation en cause.
27      Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argumentation de ZF Zefeser selon laquelle une telle interprétation compromet le respect du principe de sécurité juridique et de la présomption d’innocence des redevables desdits droits.
28      En effet, la qualification, par les autorités douanières, d’un acte d’«acte passible de poursuites judiciaires répressives» ne constitue pas une constatation qu’une infraction au droit pénal a effectivement été commise (voir, en ce sens, arrêt Meico-Fell, précité, point 9). Ainsi qu’il ressort des premier et deuxième considérants du règlement n° 1697/79, ladite qualification n’est effectuée que dans le cadre et aux fins d’une procédure de nature administrative ayant pour unique but de permettre auxdites autorités de remédier à une perception incorrecte ou insuffisante de droits à l’importation ou à l’exportation.
29      Or, cette qualification est, bien entendu, opérée sans préjudice du contrôle que les juridictions des États membres peuvent exercer sur les décisions des autorités douanières et sans porter nullement atteinte à l’ensemble des conséquences, y compris en ce qui concerne l’éventuel remboursement de droits indûment exigés par ces autorités, que le droit national applicable peut faire découler des décisions desdites juridictions, et notamment de celles constatant l’abandon des poursuites ou prononçant la relaxe des prévenus.
30      Dès lors, en l’absence d’une réglementation communautaire en la matière, il appartient à l’ordre juridique de chaque État membre de déterminer les conditions permettant aux redevables de contester l’application de l’exception prévue à l’article 3 du règlement nº 1697/79 en ce qui concerne la prescription de l’action en recouvrement de droits non perçus et de demander que soient tirées, à cet égard, les conséquences éventuelles de décisions judiciaires, pourvu que ces conditions ne soient pas moins favorables que celles qui concernent des recours semblables de nature interne et qu’elles ne rendent pas pratiquement impossible l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique communautaire (voir, par analogie, notamment, arrêts du 10 juillet 1980, Ariete, 811/79, Rec. p. 2545, point 12; du 4 décembre 2003, Evans, C‑63/01, Rec. p. I‑14447, points 75 et 76, ainsi que du 13 juillet 2006, Manfredi e.a., C‑295/04 à C‑298/04, Rec. p. I‑6619, points 62 et 77).
31      Eu égard aux considérations qui précédent, il convient de répondre aux première et cinquième questions que la qualification d’un acte d’«acte passible de poursuites judiciaires répressives» au sens de l’article 3, premier alinéa, du règlement nº 1697/79 relève de la compétence des autorités douanières appelées à déterminer le montant exact des droits à l’importation ou à l’exportation en cause.
Sur les deuxième et troisième questions
32      Compte tenu de la réponse donnée aux première et cinquième questions, il n’y a pas lieu de répondre aux deuxième et troisième questions posées par la juridiction de renvoi.
Sur les dépens
33      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit:
La qualification d’un acte d’«acte passible de poursuites judiciaires répressives» au sens de l’article 3, premier alinéa, du règlement (CEE) nº1697/79 du Conseil, du 24 juillet 1979, concernant le recouvrement «a posteriori» des droits à l’importation ou des droits à l’exportation qui n’ont pas été exigés du redevable pour des marchandises déclarées pour un régime douanier comportant l’obligation de payer de tels droits, relève de la compétence des autorités douanières appelées à déterminer le montant exact des droits à l’importation ou à l’exportation en cause.
Signatures
* Langue de procédure: le portugais.