61996CC0228_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 Die Fragen, die Gegenstand dieses Ersuchens um Vorabentscheidung sind, wurden vom Giudice conciliatore Mailand (Italien) in dem gleichen Ausgangsverfahren vorgelegt, in dem bereits fünf weitere Fragen vorgelegt worden waren; einige von ihnen wurden vom vorlegenden Gericht zurückgezogen, andere vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 5. Oktober 1995 in der Rechtssache C-125/94 (Aprile)(1) beantwortet (nachstehend: Rechtssache oder Urteil Aprile I).
2 Wie ich bereits in meinen damaligen Schlussanträgen dargelegt habe, bezogen sich die ursprünglich in der Rechtssache Aprile I vorgelegten Vorabentscheidungsfragen
- erstens auf die Auswirkung der Vorschriften und Grundsätze des Gemeinschaftsrechts auf nationale Rechtsvorschriften - italienisches Gesetz Nr. 428 vom 29. Dezember 1990 (nachstehend: Gesetz Nr. 428)(2) -, die die Erstattung der von der italienischen Zollverwaltung zu Unrecht erhobenen Gebührenbeträge regeln;
- zweitens auf die Anwendbarkeit dieser Vorschriften und Grundsätze des Gemeinschaftsrechts auf Waren aus Drittländern, so daß die Abgaben und sonstigen Gebühren, die für die Zollbehandlung ähnlicher Waren erhoben werden, den gleichen Vorschriften unterliegen müssen, die für die Waren aus anderen Mitgliedstaaten gelten.
3 Auf das erste Problem bezogen sind in besonderer Weise die inzwischen zurückgezogenen Fragen 1, 2 und 3, mit denen das vorlegende Gericht grundsätzlich den Gerichtshof ersuchte, seine Rechtsprechung zur Notwendigkeit der Erstattung nicht geschuldeter Gebühren bei Nichterfuellung der gemeinschaftsrechtlichen Pflichten seitens eines Mitgliedstaats durch die Beibehaltung mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbarer Abgaben oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Zollgebühren anzuwenden oder "sie zu vervollständigen und zu verdeutlichen".
4 Die allein verbleibenden Fragen 4 und 5 betreffen die Feststellung, ob die Regelungen und allgemeinen Verbote für die innergemeinschaftlichen Einfuhren (konkret das Verbot der Erhebung von Abgaben zollgleicher Wirkung) auf den Zollverkehr mit Waren aus Drittländern, insbesondere aus Ländern des Europäischen Freihandelsabkommens (EFTA), ausgedehnt werden können. Nur zu ihnen hat der Gerichtshof Stellung genommen.
5 Der Giudice conciliatore, der seinerzeit auf Anregung der italienischen Avvocatura dello Stato die ersten drei Vorabentscheidungsfragen in der Rechtssache Aprile I zurückgezogen hatte, ersucht den Gerichtshof erneut um Antwort auf die Zweifelsfragen, die ihm bei der Anwendung des Gesetzes Nr. 428 wegen seines möglichen Widerspruchs zu Bestimmungen und Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts begegnet sind. In Wirklichkeit treten damit die gleichen Fragen erneut auf, die er seinerzeit formuliert hatte.
6 Die mit dieser neuen Vorlage gestellten Fragen lauten wie folgt:
1.
Stehen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des effektiven Schutzes der aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsenden Rechte sowie der Grundsatz, daß diese Rechte hinsichtlich des Rechtsschutzes nicht diskriminiert werden dürfen (wonach das innerstaatliche Verfahren nicht ungünstiger gestaltet sein darf und die Ausübung dieser Rechte jedenfalls nicht übermässig erschweren darf), die der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung entwickelt hat, der Einführung nationaler Vorschriften wie Artikel 29 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 428 vom 29. Dezember 1990 entgegen, der scheinbar als Auslegungsnorm formuliert ist und daher rückwirkende Kraft hat, der aber in Wirklichkeit die bisher geltende allgemeine (zehnjährige) Verjährungsfrist durch eine (fünfjährige) Ausschlußfrist ersetzt hat und diese Fristen im Rahmen der weiteren Verkürzung der Ausschlußfrist auf drei Jahre als im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits laufende Fristen behandelt und der dadurch ohne erkennbaren Grund auch von dem in Artikel 252 der Durchführungs- und Übergangsvorschriften zum Codice Civile genannten allgemeinen Grundsatz abweicht, wonach immer dann, wenn die Ausübung eines Rechtes einer kürzeren Frist unterworfen wird, als sie in den älteren Gesetzen vorgesehen war, die neue, auch auf die Ausübung bereits bestehender Rechte anwendbare Frist erst ab Inkrafttreten der neuen Vorschrift zu laufen beginnt?
2.
Steht der Grundsatz, wonach das Verfahren für den Schutz der aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsenden Rechte durch die innerstaatlichen Vorschriften nicht ungünstiger gestaltet werden darf als das Verfahren für gleichartige Klagen, die das innerstaatliche Recht betreffen (Urteile vom 16. Dezember 1976 in der Rechtssache 33/76, Rewe, Slg. 1976, 1989, und in der Rechtssache 45/76, Comet, Slg. 1976, 2043, auch in weiteren späteren Urteilen bekräftigt), der Einführung einer nationalen Vorschrift entgegen, die wie Artikel 29 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 428 vom 29. Dezember 1990 scheinbar die Fristen für die Erstattung von im Zusammenhang mit Zollhandlungen gezahlten Beträgen vereinheitlichen soll, die aber in Wirklichkeit (wie aus der Überschrift und dem Wortlaut der Vorschrift selbst klar hervorgeht) bewirkt, daß die zuvor in Artikel 91 des Zollgesetzes vorgesehenen Ausschlußfristen (die nur für Berechnungsfehler oder die Erhebung einer anderen als der tariflich festgesetzten Abgabe galten) auf die auf einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht zurückführbare objektive Nichtschuld ausgedehnt werden, während für gleichartige Klagen auf Erstattung der objektiven Nichtschuld des allgemeinen innerstaatlichen Rechts (Artikel 2033 Codice Civile) die zehnjährige Verjährungsfrist gilt?
3.
Ist der vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-208/90 (Emmott, Slg. 1991, I-4269) aufgestellte Grundsatz, daß sich der säumige Mitgliedstaat bis zum Zeitpunkt der ordnungsgemässen Umsetzung einer EWG-Richtlinie nicht auf die Verspätung einer Klage berufen kann, die ein einzelner zum Schutz der ihm durch die Bestimmungen dieser Richtlinie verliehenen Rechte gegen ihn erhoben hat, und daß eine Klagefrist des nationalen Rechts erst zu diesem Zeitpunkt beginnen kann, als Ausgestaltung des Grundsatzes der Rechtssicherheit für das nationale Gericht ebenso verbindlich wie das geschriebene Gemeinschaftsrecht?
4.
Falls die dritte Frage bejaht wird: Hat dieser im Urteil vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-208/90 aufgestellte Grundsatz als konkrete Ausgestaltung eines der tragenden Grundsätze des Gemeinschaftsrechts unmittelbare und allgemeine Wirkung, d. h. ist er unmittelbar anwendbar und kann sich ein einzelner vor den nationalen Gerichten auch in allen anderen Fällen der nicht ordnungsgemässen Umsetzung einer Richtlinie - wie z. B. in dem Fall, der Gegenstand des Urteils vom 30. Mai 1989 in der Rechtssache 340/87 (Kommission/Italien, Slg. 1989, 1483) war und die Richtlinie 83/643/EWG betraf - und jedenfalls immer dann darauf berufen, wenn nationale Rechtsvorschriften beibehalten oder eingeführt werden, die eine Regelung vorsehen, die von den unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsvorschriften abweicht - wie z. B. von den Vorschriften des Vertrages über das Verbot von Abgaben gleicher Wirkung und über den Gemeinsamen Zolltarif, die Gegenstand der Urteile des Gerichtshofes vom 21. März 1991 in der Rechtssache C-209/89 (Kommission/Italien, Slg. 1991, I-1575) und vom 5. Oktober 1995 in der Rechtssache C-125/94 (Aprile, Slg. 1995, I-2919) waren und nationale Vorschriften betrafen, die unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht dem Wirtschaftsteilnehmer die Zahlung nicht geschuldeter Abgaben in Situationen (wie z. B. bei der Zollabfertigung von Waren) auferlegten, in denen er sich dieser Zahlung nicht widersetzen konnte? Kann sich also der Mitgliedstaat, der seiner Verpflichtung zur Umsetzung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften, die unmittelbare Geltung besitzen, nicht nachgekommen ist, für die Zeit, in der die unvereinbaren nationalen Vorschriften beibehalten wurden, auf den Ablauf von Ausschluß- oder Verjährungsfristen berufen?
Sachverhalt und Verfahren
7 Ich möchte zunächst den Sachverhalt, der zum Ausgangsverfahren führte, sowie dessen Ablauf entsprechend meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Aprile I (Nrn. 5 bis 10) schildern:
- Über das Vermögen der italienischen Gesellschaft mit beschränkter Haftung Aprile, die als Zollagent in Mailand tätig war, wurde am 20. Oktober 1992 der Konkurs eröffnet. Der Konkursverwalter des Unternehmens beschloß nach Überprüfung der Bücher des Unternehmens, von der Tesoreria provinciale dello Stato die Erstattung von Beträgen zu verlangen, die von dem Unternehmen in vorausgegangenen Jahren als Gebühren für ausserhalb der normalen Dienststunden der Staatsbediensteten oder auch ausserhalb des Zollstellenbereichs erbrachte Zolldienste entrichtet worden waren.
- Angesichts der Weigerung der Verwaltung erhob der Konkursverwalter des Unternehmens nach richterlicher Zulassung zumindest zwei Klagen: eine auf Zahlung von 618 436 900 LIT beim Tribunale Mailand und eine weitere auf Zahlung eines geringeren Betrages beim Giudice conciliatore Mailand. Nach der Antragsschrift für die Zulassung der Klageerhebung bezweckte die Aufteilung der Forderung in zwei Klagebeträge vor verschiedenen Gerichten, im zweiten Fall "die nahezu sofortige Vorlage der den Streitgegenstand bildenden Fragen an den Gerichtshof" zu erreichen.
- Mit der Klage beim Giudice conciliatore - auf die das vorliegende Vorabentscheidungsverfahren zurückgeht - verlangt Aprile von der italienischen Verwaltung den Betrag von 933 200 LIT an bereits entrichteten Gebühren für von der Zollstelle Segrate-Äroporto Linate (Mailand) am 22., 23., 24. und 26. November 1990 erbrachte Zolldienste zurück, deren Erhebung aufgrund der Anwendung der innerstaatlichen italienischen Vorschriften erfolgt war, die für diesen Zeitraum für Zolldienstleistungen bei der Einfuhr ausserhalb der gewöhnlichen Dienstzeit der Zollbediensteten die Festsetzung bestimmter Gebühren gestatteten.
- Angesichts der ablehnenden Haltung der Amministrazione delle Finanze dello Stato hat der Giudice conciliatore Mailand mit Beschluß vom 26. April 1994 dem Gerichtshof die hier zu prüfenden Vorabentscheidungsfragen vorgelegt.
- Während des Vorabentscheidungsverfahrens erschien nach Abschluß des schriftlichen Verfahrens und nach Anberaumung der mündlichen Verhandlung auf den 11. Mai 1995 der Avvocato dello Stato am 5. Mai 1995 beim Giudice conciliatore Mailand und erklärte namens der beklagten Verwaltung, daß sie "angesichts des nicht fiskalischen Charakters der der Erstattungsklage der Klägerin zugrunde liegenden Beträge" die Unanwendbarkeit des Artikels 29 Absätze 2 und 7 des Gesetzes Nr. 428 einräume und ihren entsprechenden Standpunkt als Begründung für eine Klageabweisung aufgebe. Er beantragte daher auch mit dem Einverständnis der Klägerin, den Vorlagebeschluß abzuändern und ihn auf die letzten beiden dort aufgeführten Fragen zu begrenzen.
- Mit Beschluß vom 5. Mai 1995 teilte der Giudice conciliatore Mailand dem Gerichtshof mit, eine Vorabentscheidung über die ersten drei Fragen seines ursprünglichen Beschlusses sei nicht mehr notwendig.
8 Nach Erlaß des Urteils Aprile I nahm das Ausgangsverfahren seinen Fortgang, und der Giudice conciliatore hatte sich mit der hilfsweise erhobenen Einrede der Verjährung des Erstattungsanspruchs (in Wirklichkeit: des Ausschlusses der Erstattungsklage) auseinanderzusetzen, die von der beklagten Finanzverwaltung gemäß Artikel 29 des Gesetzes Nr. 428 erhoben worden war.
Rahmen des einzelstaatlichen und des Gemeinschaftsrechts
9 Artikel 29 des Gesetzes Nr. 428(3) bestimmt unter der Überschrift "Erstattung von als gemeinschaftsrechtswidrig betrachteten Abgaben" folgendes:
- In Absatz 1 wird die fünfjährige Ausschlußfrist nach Artikel 91 des Testo unico der Zollvorschriften auf alle Klagen auf Erstattung von im Zusammenhang mit Zollvorgängen entrichteten Beträgen ausgedehnt, zugleich aber diese Frist - sowie die Verjährungsfrist nach Artikel 84 dieses Gesetzes - ab dem 90. Tag nach Inkrafttreten des Gesetzes auf drei Jahre verkürzt(4);
- in Absatz 2 heisst es: "Die Einfuhrzölle, die Fabrikationssteuer, die Verbrauchsteuer, der Mehrpreis für Zucker, die Vergnügungssteuer, die in Anwendung mit den Gemeinschaftsvorschriften unvereinbarer nationaler Rechtsvorschriften erhoben werden, werden zurückerstattet, es sei denn, die betreffende Belastung ist auf andere Rechtssubjekte abgewälzt worden";
- Absatz 7 bestimmt, daß die Vorschrift des Absatzes 2 auch für die Erstattung von Beträgen gilt, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes (27. Januar 1991) erhoben worden sind.
10 Was die Erhebung der für die Dienstleistungen der italienischen Zollstellen "ausserhalb der Dienstzeit" entrichteten Gebühren und die Berechnung der "Kosten der Dienstleistung" angeht, ist ihre teilweise Unvereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht vom Gerichtshof in den Urteilen vom 30. Mai 1989 in der Rechtssache 340/87 (Kommission/Italien)(5) und vom 21. März 1991 in der Rechtssache C-209/89 (Kommission/Italien)(6) festgestellt worden.
11 Im ersten der genannten Urteile hat der Gerichtshof Artikel 11 des Dekrets Nr. 43 des Präsidenten der Italienischen Republik vom 23. Januar 1973 mit dem Testo unico der Zollvorschriften in der Fassung des Artikels 1.2 des Dekrets Nr. 254 vom 8. Mai 1985 untersucht, dem zufolge für die Zolldienste, die während des Teils der Öffnungszeiten der Zollstellen, die die übliche Dienstzeit der staatlich Bediensteten - in der Italienischen Republik damals sechs Stunden täglich von Montag bis Samstag - übersteigt, erbracht wurden, ein den Kosten des Dienstes entsprechender Beitrag erhoben wurde. In dem Urteil wurde ferner Artikel 15 des genannten Dekrets Nr. 254 untersucht, der ganz allgemein bestimmte, daß die in diesem Dekret geregelten Kontrollen und Verwaltungsformalitäten, die während des Teils der Öffnungszeiten der Zollstellen, die die übliche Dienstzeit der staatlichen Bediensteten übersteigt, durchgeführt wurden, gegen Vergütung der Kosten des Dienstes erfolgten.
12 Der Gerichtshof hat in diesem Urteil entschieden:
"Die Italienische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 9 und 12 EWG-Vertrag verstossen, daß sie im innergemeinschaftlichen Handel die Kosten der Kontrollen und Verwaltungsformalitäten während eines Teils der üblichen Öffnungszeiten der Zollstellen an den Grenzuebergängen, wie sie gemäß Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 83/643 zur Erleichterung der Kontrollen und Verwaltungsformalitäten im Güterverkehr zwischen den Mitgliedstaaten in der Fassung der Richtlinie 87/53 festgelegt worden sind, den Wirtschaftsteilnehmern auferlegt hat."
13 In dem zweiten dieser Urteile (d. h. dem vom 21. März 1991) hat der Gerichtshof ausgeführt, es sei ebenfalls unvereinbar mit dem Gemeinschaftsrecht, wenn für Dienstleistungen, die mehreren Unternehmen bei der Erfuellung der Zollformalitäten im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr gleichzeitig erbracht würden, von jedem Unternehmen einzeln die Zahlung eines ausser Verhältnis zu dem Dienst stehenden Entgelts verlangt werde. Diese Entgelte betrafen sowohl Dienste ausserhalb der normalen Dienstzeiten als auch Dienste ausserhalb des Zollstellenbereichs, die beide in den Ministerialdekreten vom 29. Juli 1971 und vom 30. Januar 1979 geregelt waren.
14 Im Urteil Aprile I hat der Gerichtshof schließlich entschieden, daß die Mitgliedstaaten nicht einseitig Abgaben gleicher Wirkung im Handel mit Drittländern erheben dürfen. Dieses Verbot habe die gleiche Bedeutung, die ihm auch im Rahmen des innergemeinschaftlichen Handels beigemessen werde. Folge dieser Feststellung ist die Pflicht zur Erstattung der Abgaben, die die italienische Verwaltung für Erzeugnisse aus Drittländern zu Unrecht aufgrund von Vorschriften erhoben hat, die in den genannten Urteilen als gemeinschaftsrechtswidrig beurteilt worden sind.
Zur zweiten Vorabentscheidungsfrage
15 Ich werde zunächst die zweite der vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen untersuchen, die sich auf den Inhalt der nationalen Vorschrift als solchen - d. h. die Grenzen ihrer zeitlichen Wirkung - und ihren etwaigen Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht bezieht. Meines Erachtens hat diese Prüfung logischerweise dem Problem der Rückwirkung oder Nichtrückwirkung der genannten Vorschrift, dem die erste Vorabentscheidungsfrage gilt, voranzugehen.
16 Der vorstehend wiedergegebene Absatz 1 des Artikels 29 des Gesetzes Nr. 428 lässt einen eindeutigen Gesetzgeberwillen erkennen: Es soll die gleiche Fünfjahresfrist, die die Zollvorschriften vorsehen, für jede Art von Ansprüchen und Klagen auf Erstattung von im Zusammenhang mit Zollmaßnahmen entrichteten Beträgen gelten(7). Im Rahmen unserer Problematik kommt es schwerlich darauf an, ob der im Gesetz verwendete Ausdruck ("Die fünfjährige Frist ... ist als ... anwendbar anzusehen") nur ein Auslegungshinweis ist oder konstitutive Bedeutung hat.
17 Das vorlegende Gericht will wissen, ob eine Vorschrift, die die erwähnte Ausschlußfrist für die auf einen Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung zurückzuführende Erstattung rechtsgrundlos entrichteter Beträge festlegt, während für entsprechende Klagen auf Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung nach allgemeinem Recht (Artikel 2033 des Codice civile) eine zehnjährige Verjährungsfrist gilt, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist.
18 Eine Frage, die so formuliert ist, beantwortet sich von selbst. Es würde sich nämlich um eine gegen Gemeinschaftsrecht verstossende Diskriminierung handeln. Allerdings ist zu berücksichtigen, daß das Problem anders gelagert ist und die angeführte Bestimmung nach den Anhaltspunkten in den Akten des Ausgangsverfahrens unterschiedslos für alle Arten von Erstattungsklagen im Zollbereich gilt, gleichgültig, ob diese auf nationalem Recht oder auf Gemeinschaftsrecht beruhen (die Probleme der Rückwirkung lasse ich hier bewusst beiseite).
19 Dies nämlich ist die Auslegung, die der Wortlaut der Vorschrift nahelegt und der sich die italienische Rechtsprechung angeschlossen hat. So hat die Corte di cassazione in ihrem Urteil vom 6. November 1992(8) ausgeführt: "Artikel 29 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 428 von 1990 ... unterwirft die Erstattung zu Unrecht erhobener Abgaben für einen grossen Teil der Abgaben (die den indirekten Steuern auf Waren entsprechen) einer einheitlichen Regelung und stellt deshalb die unter Anwendung nationaler, gegen Gemeinschaftsbestimmungen verstossender Vorschriften erhobenen Abgaben und Einfuhrzölle, Fabrikationssteuern, Verbrauchsteuern usw. gleich; damit vermeidet er bei Erstattungsansprüchen im Gemeinschaftsbereich die Schaffung eines Sonderrechts, das deren Geltendmachung weniger günstig gestalten würde."
20 Geht man von dieser Prämisse aus, so stellt sich die Frage ganz ähnlich wie die Vorabentscheidungsfragen, die andere italienische Gerichte im Zusammenhang mit der dreijährigen Ausschlußfrist für Anträge auf Erstattung der jährlichen staatlichen Konzessionsabgabe für die Eintragung der Gesellschaften im Unternehmensregister vorgelegt haben; in diesen Rechtssachen habe ich kürzlich meine Schlussanträge vorgetragen (EDIS [C-231/96], Spac [C-260/96], Ansaldo Energia [C-279/96], Marine Insurance Consultant [C-280/96] und GMB u. a. [C-281/96]). Es geht letztlich darum, ob es vom Standpunkt des Gemeinschaftsrechts aus zulässig sein kann, daß Klagen auf Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung gegen den Staat Ausschluß- oder Verjährungsfristen unterliegen, die von den für ähnliche Klagen Privater geltenden abweichen.$
21 Ich bin, wie ich in den genannten Schlussanträgen bereits ausgeführt habe, der Auffassung, daß keine Bestimmung und kein Grundsatz des Gemeinschaftsrechts es dem nationalen Gesetzgeber untersagt, für die Verjährung von Ansprüchen oder den Ausschluß des Klagerechts je nach in Rede stehendem Rechtsgebiet unterschiedliche Fristen festzulegen, wenn diese Fristen nur unterschiedslos für Rechte aus nationalen Vorschriften und für Rechte aus Gemeinschaftsbestimmungen gelten.$
22 Dem Gesetzgeber steht es nämlich frei, im Abgabenbereich Verjährungs- oder Ausschlußfristen festzulegen, die nicht notwendig mit denen übereinzustimmen brauchen, die für andere Arten zivilrechtlicher Beziehungen festgelegt wurden. Keine Bestimmung und kein Grundsatz des Gemeinschaftsrechts zwingen ihn, Abgabenverhältnisse mit Verhältnissen zwischen Privatpersonen gleichzustellen.
23 Das italienische Recht weist im übrigen je nach Rechtsbereich sehr unterschiedliche Fristen auf. Die allgemeine Verjährungsfrist (zehn Jahre) ist nämlich in Artikel 2946 des Codice civile festgelegt, "soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt", und in der Tat gibt es eine ganze Reihe von Vorschriften, die für die Verjährung bestimmter Ansprüche oder für die Erhebung bestimmter Klagen kürzere Fristen vorsehen(9).
24 Ich sehe ebenso wie alle Mitgliedstaaten, die Erklärungen abgegeben haben, keinen Anlaß, einem nationalen Gesetzgeber das Recht abzustreiten, für Klagen auf Erstattung zu Unrecht erhobener Abgaben Fristen vorzusehen, die von denen für ähnliche Klagen gegen Privatpersonen abweichen.
25 Die Legitimität dieser Unterscheidung ist übrigens vom Gerichtshof in den Randnummern 22 bis 25 des Urteils vom 27. März 1980 in der Rechtssache 61/79 (Denkavit italiana)(10) bestätigt worden. Er hat zunächst anerkannt, daß das Gemeinschaftsrecht nicht unbedingt eine einheitliche, allen Mitgliedstaaten gemeinsame Regelung der formellen und materiellen Voraussetzungen verlangt, von deren Erfuellung die Anfechtung oder Zurückerlangung der gemeinschaftsrechtswidrigen Abgaben abhängig ist, und daß die Regelung dieser Frage in den einzelnen Mitgliedstaaten und sogar innerhalb desselben Mitgliedstaats je nach Abgabenart unterschiedlich geregelt ist. Sodann hat er die Rechtmässigkeit der beiden ausgeprägtesten Typen nationaler Regelungen auf diesem Gebiet bekräftigt:
- In bestimmten Fällen gibt es für derartige Anfechtungen oder Ansprüche auf Erstattung zu Unrecht erhobener Abgaben klare gesetzliche Form- und Fristvorschriften sowohl für die Rechtsbehelfe an die Finanzverwaltung wie für Klagen.
- In anderen Fällen sind Klagen auf Erstattung von ohne rechtlichen Grund gezahlten Abgaben vor den ordentlichen Gerichten insbesondere als Klagen aus ungerechtfertigter Bereicherung zu erheben. Die Ausschlußfristen für diese Klagen sind mehr oder weniger lang und entsprechen in manchen Fällen der Verjährungsfrist nach allgemeinem Recht.
26 Der Gerichtshof hat dann sogleich unter Hinweis auf seine Urteile Rewe und Comet(11) dargelegt, daß vom Gemeinschaftsrecht her an die verschiedenen nationalen Systeme bezueglich der Rechtsbehelfe gegen unter Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht erhobene Beträge die bereits genannten Anforderungen zu stellen sind, daß nicht diskriminiert werden darf und daß Klagen nicht von vornherein illusorisch sein dürfen. Beide Anforderungen sind nach dem kürzlich ergangenen Urteil vom 10. Juli 1997 in der Rechtssache C-261/95 (Palmisani)(12) jeweils Ausdruck des "Grundsatzes der Gleichwertigkeit" (mit den Erfordernissen, die bei ähnlichen, nur nationales Recht betreffenden Rechtsbehelfen gelten) und des "Grundsatzes der Effektivität".
27 In einer anderen, der vorliegenden ähnlichen Rechtssache hat der Gerichtshof Gelegenheit erhalten, seine Rechtsauffassung bei der Entscheidung über eine Vorlagefrage noch zu verdeutlichen, bei der es im wesentlichen darum ging, "inwieweit die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts nationalen Rechtsvorschriften entgegenstehen, die für Anträge auf Erstattung zu Unrecht erhobener Zölle eine zwingende Verjährungsfrist von drei Jahren vorsehen, ohne eine durch höhere Gewalt gerechtfertigte Ausnahme zuzulassen".
28 Die Antwort, die sich im Urteil vom 9. November 1989 in der Rechtssache 386/87 (Bessin und Salson)(13) findet, ist für den vorliegenden Fall vollauf gültig, da die Parallelität der Rechtslage offensichtlich ist. Die betreffende nationale Regelung war das französische Zollgesetzbuch, das für Anträge auf Erstattung zu Unrecht erhobener Zölle eine Frist von drei Jahren vorsah; diese Sonderbestimmung wich von der Verjährungsfrist des allgemeinen Rechts ab, die nach dem französischen Zivilgesetzbuch für Klagen aus ungerechtfertigter Bereicherung galt.
29 In seinem Urteil zur Beantwortung dieser Vorlagefrage hat der Gerichtshof zunächst darauf hingewiesen, daß das innerstaatliche Recht im Vergleich zu den Verfahren, in denen über gleichartige, aber rein innerstaatliche Streitigkeiten entschieden wird, ohne Diskriminierung anzuwenden ist und die Ausübung der durch das Gemeinschaftsrecht eingeräumten Rechte nicht praktisch unmöglich machen darf. Sodann hat er entschieden, daß die streitige dreijährige Verjährungsfrist "eine gesetzgeberische Entscheidung dar[stellt], die das erwähnte Gebot nicht beeinträchtigt".
30 Schließlich hat der Gerichtshof in zwei Urteilen vom 17. Juli 1997 in den Rechtssachen C-114/95 und C-115/95 (Texaco und Olieselskabet Danmark)(14) sowie in der Rechtssache C-90/94 (Haahr Petroleum)(15) diese Rechtsauffassung bekräftigt und bestätigt, daß "die Festsetzung angemessener Ausschlußfristen, die ein Anwendungsfall des grundlegenden Prinzips der Rechtssicherheit ist, den beiden vorgenannten Voraussetzungen genügt und daß insbesondere nicht angenommen werden kann, daß die Ausübung der durch das Gemeinschaftsrecht verliehenen Rechte dadurch praktisch unmöglich gemacht oder übermässig erschwert würde, selbst wenn der Ablauf dieser Fristen per definitionem zur vollständigen oder teilweisen Abweisung der Klage führt". Folglich hat er entschieden, daß die Verjährungsfrist von fünf Jahren, die nach dänischem Recht für Anträge auf Erstattung von gemeinschaftsrechtswidrigen nationalen Abgaben gilt, selbst dann mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, wenn sie dazu führt, daß die Abgaben ganz oder teilweise nicht zurückgefordert werden können.
31 Eine Diskriminierung würde daher vorliegen, wenn die italienische Regelung über den Ausschluß von Klagen auf Erstattung zu Unrecht erhobener Abgaben je nach der nationalen oder gemeinschaftlichen Grundlage der Erstattungsschuld unterschiedliche Fristen vorsähe. Das wäre dann der Fall, wenn die gesetzliche Frist für den Anspruch auf Erstattung der Abgabe wegen deren Unvereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht kürzer wäre als die gesetzliche Frist für den Anspruch auf Erstattung dieser Abgabe aus irgendeinem anderen Grund nach nationalem Recht. Da dem aber nicht so ist und die in Artikel 29 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 428 vorgesehene Frist unterschiedslos für alle Klagen auf Erstattung von Abgaben ohne Rücksicht auf deren Grundlage gilt, muß die zweite Vorlagefrage im Sinne einer Vereinbarkeit dieser Vorschrift mit dem Gemeinschaftsrecht beantwortet werden.
32 Was die weiteren Aspekte dieser Frage angeht, die nicht unmittelbar vom vorlegenden Gericht, sondern von der Kommission in ihren Erklärungen angesprochen werden(16), beziehe ich mich auf meine Ausführungen in den Schlussanträgen in der Rechtssache EDIS (Nrn. 51 bis 65).
Zur ersten Vorabentscheidungsfrage
33 Nachdem sich so die Vereinbarkeit der Vorschrift als solcher mit dem Gemeinschaftsrecht bestätigt hat, sind nun die Grenzen ihrer zeitlichen Wirksamkeit und konkret die ihrer rückwirkenden Geltung zu untersuchen.
34 In dieser Hinsicht besteht, wie die Kommission und teilweise auch die französische Regierung betont haben, eine gewisse Verwirrung. So legt die Kommission sogar dar: "Die Situation ist unter dem Blickwinkel der intertemporalen Wirkungen der streitigen Vorschrift durch eine beispielhafte Verwirrung gekennzeichnet: Das Gesetz schreibt eines vor (es legt eine geltende Vorschrift rückwirkend aus), die Gerichte der Republik einschließlich der höchsten wenden dagegen etwas anderes an (den Grundsatz des Rückwirkungsverbots, zumindest für die bis zum Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 428 eingereichten Anträge auf Erstattung)."
35 Das vorlegende Gericht geht bei seiner ersten Vorabentscheidungsfrage davon aus, daß das Gesetz Rückwirkung hat und daß die von ihm eingeführte Fristverkürzung (von zehn Jahren auf fünf, dann von fünf auf drei Jahre) auch für die Fristen gilt, die bei seinem Inkrafttreten bereits begonnen hatten.
36 Die Corte di cassazione hat in dem bereits genannten Urteil vom 6. November 1992 die Rückwirkung der Vorschrift bestätigt und aus diesem Grund von ihrer Anwendung abgesehen. Die Begründung dieses Urteils lässt sich in folgende Punkte zusammenfassen:
a) Nach der vor Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 428 geltenden Regelung war die fünfjährige Verjährung bei Erstattung rechtsgrundlos entrichteter Abgabenschulden nach Artikel 91 des Testo unico des Zollrechts ausschließlich bei Fehlern in der Berechnung oder bei der Anwendung des Zolltarifs maßgebend; in den anderen Fällen galt die normale Verjährungsfrist von zehn Jahren(17);
b) nach Verabschiedung des Artikels 29 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 428 gilt die fünfjährige Ausschluß- (nicht Verjährungs-)frist für alle Arten von Ansprüchen und Klagen auf Erstattung von im Zusammenhang mit Zollmaßnahmen entrichteten Beträgen jedweder Höhe(18);
c) dieser Artikel ist keine Auslegungsvorschrift, sondern setzt neues Recht, und der Gesetzgeber wollte ihm Rückwirkung verleihen;
d) eben wegen dieser Rückwirkung ist die Vorschrift nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, so daß die nationalen Gerichte von seiner Anwendung abzusehen haben(19).
37 Auch die italienische Verwaltung scheint diesen Standpunkt zu teilen. Denn in einem von der Klägerin vorgelegten Schriftstück(20) erkennt die Verwaltung an, daß Artikel 29 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 428 keine Auslegungsvorschrift ist, sondern neues Recht setzt, und daß die dreijährige Ausschlußfrist nicht für Erstattungsanträge gilt, die vor dem 27. April 1991 eingereicht wurden; für sie "gilt die zehnjährige Verjährungsfrist gemäß Artikel 2946 des Codice civile".
38 Geht man von diesen Prämissen aus, so stellt sich bereits ein erstes rein verfahrensrechtliches Problem, auf das die französische Regierung in ihren Erklärungen hinweist, wenn sie die Zulässigkeit der Vorabentscheidungsfragen bezweifelt. Die Anwendung der Fristen des Gesetzes Nr. 428 soll Aprile vielleicht(21) ein Obsiegen mit ihren Ansprüchen ermöglichen, womit diese lediglich hypothetischer Natur und folglich für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens unnötig wären.
39 Ich bin allerdings nicht der Meinung, daß solche Zweifel uns eine Zurückweisung der Vorabentscheidungsfragen als unzulässig erlauben, zumal die Würdigung ihrer Relevanz grundsätzlich dem vorlegenden Gericht obliegt(22). Ausserdem steht es sicherlich nicht dem Gerichtshof zu, eine Frage rein nationaler Bedeutung wie die Anwendung der italienischen Bestimmungen über die Verjährung von Ansprüchen und den Ausschluß von Klagerechten zu lösen.$
40 Auch wenn die zukünftige Anwendung des Artikels 29 des Gesetzes Nr. 428 mir nicht dem Gemeinschaftsrecht zu widersprechen scheint, wie ich bereits dargelegt habe, gibt doch die Anwendung auf die Inhaber von Ansprüchen auf Erstattung früher zu Unrecht erhobener Abgaben zu Zweifeln Anlaß, weil sie darauf hinauslaufen könnte, ihnen Bedingungen für die Geltendmachung vorzuschreiben, die ungünstiger wären als die, die bisher für sie galten.
41 Die Unvereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht würde klar zutage treten, soweit es um Anträge auf Erstattung ginge, die vor Inkrafttreten der neuen Fristen eingereicht worden wären. Der Grundsatz der Rechtssicherheit lässt es nicht zu, daß solche Ansprüche durch eine spätere, zum Zeitpunkt ihrer Geltendmachung noch nicht geltende Rechtsnorm beeinträchtigt werden, die die Rechtsposition der Antragsteller verschlechtert. So haben dies auch die nationalen italienischen Gerichte verstanden, die die rückwirkende Anwendung des genannten Artikels abgelehnt haben.
42 Das Problem stellt sich indessen nicht nur bei den Anträgen, die vor dem 27. April 1991, sondern auch bei denen, die später eingereicht wurden, wenn sie sich nämlich auf Abgaben bezogen, die vor Inkrafttreten des neuen Gesetzes entrichtet worden waren. Genau dies ist bei Aprile der Fall: Die Zollabgaben sind (rechtsgrundlos) im Jahr 1990, also vor Verkündung des Gesetzes Nr. 428, entrichtet worden, weshalb ihre Erstattung von Rechts wegen während der folgenden zehn Jahre (allgemeine zehnjährige Verjährungsfrist) verlangt werden konnte. Tatsächlich wurde der Anspruch allerdings erst im März 1994 geltend gemacht.
43 Der Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 29. Juni 1988 in der Rechtssache 270/87 (Deville)(23) ausgeführt, daß "der nationale Gesetzgeber nicht nach Verkündung eines Urteils des Gerichtshofes, dem zufolge bestimmte Rechtsvorschriften mit dem Vertrag unvereinbar sind, eine Verfahrensregel erlassen kann, die speziell die Möglichkeiten einschränkt, auf Erstattung der Abgaben zu klagen, die aufgrund dieser Rechtsvorschriften zu Unrecht erhoben worden sind. Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu prüfen, ob die umstrittene Vorschrift die Möglichkeiten, auf Erstattung zu klagen, die ohne sie bestanden hätten, einschränkt."(24)
44 Die Rechtssache Deville unterscheidet sich in einer Reihe von Aspekten von der vorliegenden Rechtssache. Der französische Gesetzgeber hatte eine spezielle Bestimmung erlassen (Artikel 18 des Gesetzes vom 11. Juli 1985), um damit eine mit dem Gemeinschaftsrecht für unvereinbar erklärte Sondersteuer abzuschaffen, zu der sich der Gerichtshof in seinem Urteil vom 9. Mai 1985 in der Rechtssache 112/84 (Humblot)(25) im Wege der Vorabentscheidung geäussert hatte. Der genannte Artikel bestimmte, daß die Steuerpflichtigen, die wegen der Erstattung dieser Sondersteuer nach dem 9. Mai 1985 Einspruch eingelegt hatten, die Erstattung erhalten konnten, wenn der betreffende Antrag binnen einer bestimmten Frist (deren Auslegung zwischen den Parteien streitig war) gestellt wurde, die am Tag der Entrichtung der Sondersteuer begann. Der Gerichtshof hat sich nicht für zuständig gehalten, im Rahmen der Beantwortung der Vorabentscheidungsfrage darüber zu befinden, ob die nationale Regelung die zuvor bestehenden Möglichkeiten der Steuerpflichtigen, auf Erstattung zu klagen, einschränkte.
45 In der vorliegenden Rechtssache hingegen
a) ist zwar die Einschränkung der Möglichkeiten, die Erstattung rechtsgrundlos entrichteter Abgaben zu verlangen, die das neue Gesetz gegenüber dem alten Rechtszustand eingeführt hat, ganz offensichtlich und von den nationalen Gerichten auch vermerkt worden, jedoch lässt dieses Gesetz es - nach deren Auslegung - zu, den Anspruch binnen drei Jahren nach seinem Inkrafttreten geltend zu machen(26), was eine ausreichende Frist sein dürfte, um die Wirksamkeit des Erstattungsanspruchs sicherzustellen;$
b) hat anders als in der Rechtssache Deville die fragliche nationale Regelung keinen Sondercharakter und ist nicht nur auf eine bestimmte Abgabe anzuwenden, die für unvereinbar mit dem Gemeinschaftsrecht erklärt wurde, sondern erfasst zugleich eine ganze Reihe nationaler Abgaben, deren Verjährungs- und Ausschlußregelung mit der für das Zollrecht bereits geltenden in Übereinstimmung gebracht wird;
c) wurde das Gesetz Nr. 428 nach Erlaß des bereits angeführten Urteils des Gerichtshofes vom 30. Mai 1989 verabschiedet, in dem nur ein Teil der aufgrund der italienischen Zollvorschriften erhobenen Abgaben für unvereinbar mit dem Gemeinschaftsrecht erklärt worden war(27). Andererseits kann das Gesetz Nr. 428 offensichtlich nicht als gesetzgeberische "Reaktion" auf andere Urteile des Gerichtshofes verstanden werden, die nach seiner Verabschiedung verkündet worden sind. Das gilt für das bereits genannte Urteil vom 21. März 1991, in dem andere aufgrund der gleichen Vorschriften erhobene Abgaben für unvereinbar mit dem Gemeinschaftsrecht erklärt worden sind, und für das Urteil vom 5. Oktober 1995 in der Rechtssache Aprile I, das Waren aus Drittländern betraf.
46 Ich halte es nicht für notwendig, an dieser Stelle zu prüfen, ob eine Vorschrift, die die Ausschlußfristen für die Erhebung von Klagen, die noch nicht anhängig sind, es aber aufgrund der früheren Rechtslage sein könnten, verkürzt, im strengen Sinne des Wortes als rückwirkend angesehen werden kann. Bekanntlich weichen hier die Lehrmeinungen und die Lösungen in der Gesetzgebung und in der Rechtsprechung der höchsten Gerichte voneinander ab(28). Auf jeden Fall ist nun aber zu prüfen, ob eine solche Bestimmung, soweit sie unter dem Schutz des Gemeinschaftsrechts stehende Situationen beeinträchtigt, mit der Grundaussage des Urteils Deville vereinbar ist.
47 Ist mit anderen Worten der Grundsatz, der dem Urteil Deville zugrunde liegt, als so absolut anzusehen, daß er unter keinen Umständen eine spätere Änderung der Gesetzgebung erlaubt, die das bisherige Niveau des Rechtsschutzes senkt? Behält der Steuerpflichtige, der eine mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbare Abgabe entrichtet hat, absolut das Recht, deren Erstattung nach den nationalen Rechtsvorschriften (die weder diskriminierend sind noch eine nur illusorische Wirkung haben) zu verlangen, die galten, als die Abgabe entrichtet wurde oder die erwähnte Unvereinbarkeit festgestellt wurde?
48 Der Schutzzweck, der dem Urteil Deville zugrunde liegt, strebt die Aufrechterhaltung des Status quo ante der Steuerpflichtigen an, die auf das Weiterbestehen ihrer Möglichkeiten vertraut haben, gegen die zu Unrecht erfolgte Abgabenerhebung rechtlich vorzugehen. Diese Möglichkeiten dürfen gerade dann nicht verringert werden, wenn ausdrücklich - durch Rechtsprechung oder Gesetzgebung - festgestellt worden ist, daß eine Abgabenschuld wegen Unvereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht nicht bestand.
49 Dies kann nun meines Erachtens nicht auf die Pflicht hinauslaufen, die bisherige rechtliche Regelung absolut "einzufrieren", weil man sie sonst als vom Gesetzgeber nicht mehr antastbar behandeln würde. Ich bin vielmehr der Auffassung, daß die Änderung einer solchen Regelung in Form einer allgemeinen gesetzgeberischen Maßnahme zulässig ist, solange nicht die betroffenen Personen um ihr Recht zur Erhebung einer Erstattungsklage gebracht werden und ihnen deshalb eine hinreichend lange Frist zur Verfügung gestellt wird, die den Grundsatz der Wirksamkeit des gerichtlichen Rechtsschutzes wahrt.
50 Das aber sind genau die Umstände, die sowohl in rechtlicher als auch in tatsächlicher Hinsicht für die vorliegende Rechtssache kennzeichnend sind.
51 Zum einen betrifft die nationale Vorschrift nicht ausschließlich eine bestimmte Abgabe, sondern erweist sich als eine Maßnahme der Verallgemeinerung einer zuvor bereits geltenden Regelung (des Texto unico des Zollrechts). Sowohl seiner systematischen Stellung als auch seinem Wortlaut nach bezieht sich Artikel 29 des Gesetzes Nr. 428 ausdrücklich auf die Erstattung von Abgaben, die mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar sind. Es trifft aber auch zu, daß es sich um eine verallgemeinernde Maßnahme handelt, mit der die Klagen auf Erstattung, die auf der Verletzung von Gemeinschaftsrecht beruhen, und ähnliche, auf nationalem Recht beruhende Klagen vereinheitlicht werden sollen; damit unterwirft sie "die Erstattung zu Unrecht erhobener Abgaben für einen grossen Teil der Abgaben einer einheitlichen Regelung"(29).
52 Auf tatsächlicher Ebene war, da die Abgaben von Aprile im November 1990 wenige Tage vor der Verabschiedung des neuen Gesetzes Nr. 428 gezahlt worden waren, die Frist von drei Jahren für das Erstattungsverlangen mehr als ausreichend, um ihr die rechtzeitige Erhebung einer Erstattungsklage zu ermöglichen. Sie konnte folglich ohne Behinderung während eines langen Zeitraums nach Inkrafttreten des neuen Gesetzes ihr Recht auf Erstattung der fraglichen Abgabe geltend machen.
53 Zusammengefasst entsprechen weder die Umstände der vorliegenden Rechtssache denen der Rechtssachen Deville und Barra noch darf die Rechtsprechung des Gerichtshofes in diesen beiden Urteilen so eng verstanden werden, daß sie nach einem Urteil des Gerichtshofes jede gesetzgeberische Änderung für den Bereich der Erstattungsklagen ausschließen würde. Solange diese Rechtsänderung die Möglichkeiten, die Erstattung der fraglichen Abgaben (z. B. innerhalb einer Frist von drei Jahren wie in unserem Fall) zu verlangen, auf einem ausreichenden Niveau hält, bin ich nicht der Meinung, daß sie mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist.
Zur dritten und vierten Vorabentscheidungsfrage
54 Die dritte und die vierte Vorabentscheidungsfrage beziehen sich auf das gleiche Argument und sollten daher meines Erachtens zusammen behandelt werden, wie dies alle am Vorabentscheidungsverfahren Beteiligten getan haben. Tatsächlich hat keiner der Beteiligten bezueglich des Inhalts der dritten Frage (Bindung der nationalen Gerichte an die vom Gerichtshof verkündeten Grundsätze als "ungeschriebenes Gemeinschaftsrecht") Zweifel geäussert
55 Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob ein Mitgliedstaat, der sein nationales Recht noch nicht an Gemeinschaftsbestimmungen mit unmittelbarer Wirkung angepasst hat, geltend machen kann, daß die Ausschluß- und Verjährungsfristen in der Zeit begonnen haben, in der die gemeinschaftsrechtswidrigen nationalen Vorschriften in Kraft geblieben sind. Das Gericht verweist ausdrücklich auf die Auswirkung des Urteils des Gerichtshofes vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-208/90 (Emmott)(30), mit dem sich auch die Kommission und mehrere Mitgliedstaaten sowie die Klägerin des Ausgangsverfahrens in ihren schriftlichen Erklärungen befasst haben.
56 In dem genannten Urteil hat der Gerichtshof ausgeführt, daß "sich der säumige Mitgliedstaat bis zum Zeitpunkt der ordnungsgemässen Umsetzung der Richtlinie nicht auf die Verspätung einer Klage berufen kann, die ein einzelner zum Schutz der ihm durch die Bestimmungen dieser Richtlinie verliehenen Rechte gegen ihn erhoben hat, und daß eine Klagefrist des nationalen Rechts erst zu diesem Zeitpunkt beginnen kann"(31).
57 Zwar ist die Tragweite des Urteils Emmott später vom Gerichtshof dahin gehend eingeschränkt worden, daß seine Heranziehung nur dann möglich ist, wenn die gleichen besonderen Umstände wie in der Rechtssache Emmott vorliegen. In seinen Urteilen vom 27. Oktober 1993 in der Rechtssache C-338/91 (Steenhorst-Neerings)(32) und vom 6. Dezember 1994 in der Rechtssache C-410/92 (Johnson)(33) hat der Gerichtshof die Anwendbarkeit nationaler Verjährungsfristen auf Anträge auf Sozialleistungen nach Maßgabe bestimmter Richtlinien bestätigt, auch wenn diese noch nicht in nationales Recht umgesetzt worden waren.
58 Während das vorliegende Vorabentscheidungsverfahren noch anhängig war, hat der Gerichtshof die bereits angeführten Urteile Haahr Petroleum sowie Texaco und Olieselskabet Danmark verkündet. In diesen Urteilen hat er erneut die Anwendung des im Urteil Emmott aufgestellten Rechtsprechungsgrundsatzes abgelehnt. In beiden Rechtssachen war ein - auf einen Verstoß gegen Artikel 95 des Vertrages gestützter - Erstattungsantrag von den dänischen Zollbehörden unter Berufung auf eine nationale Vorschrift abgelehnt worden, nach der die Klage auf Erstattung rechtsgrundlos entrichteter Abgaben mit Ablauf einer Frist von fünf Jahren nach der Zahlung verjährte. Der Gerichtshof hat erneut bekräftigt, daß deren Anwendung in beiden Rechtssachen nicht gegen das Gemeinschaftsrecht verstösst, auch wenn sie die Erstattung der Abgaben ganz oder teilweise verhindert.
59 Schließlich hat der Gerichtshof zwei Monate vor der mündlichen Verhandlung in der vorliegenden Rechtssache das Urteil vom 2. Dezember 1997 in der Rechtssache C-188/95 (Fantask u. a.)(34) verkündet. Es ist vorliegend von besonderer Bedeutung, weil es um eine Rechtssache ging, die in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht der vorliegenden Rechtssache nahekommt.
60 Ebenso wie im vorliegenden Fall fragte in der Rechtssache Fantask u. a. das vorlegende Gericht, bei dem ein Rechtsstreit der vorstehend geschilderten Art anhängig war, den Gerichtshof, ob "das Gemeinschaftsrecht es einem Mitgliedstaat verwehrt, sich gegenüber Klagen auf Erstattung richtlinienwidriger Abgaben auf eine nationale Verjährungsfrist zu berufen, solange dieser Mitgliedstaat die Richtlinie nicht ordnungsgemäß umgesetzt hat". Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens und die Kommission beriefen sich ebenfalls auf die dem Urteil Emmott zugrunde liegende Rechtsauffassung, deren Heranziehung aber die Regierungen entgegentraten, die in dieser Rechtssache Erklärungen abgaben.
61 Der Gerichtshof hat sich erneut für die zweitgenannte Lösung entschieden und ist hierbei dem gleichen Gedankengang gefolgt, den ich oben bereits dargelegt habe.
62 Er hat zunächst auf den allgemeinen Grundsatz hingewiesen, daß mangels einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung auf diesem Gebiet die Ausgestaltung von Verfahren bei Klagen auf Rückzahlung rechtsgrundloser Leistungen Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten ist, sofern diese Verfahren nicht ungünstiger ausgestaltet werden als bei entsprechenden Klagen, die nur innerstaatliches Recht betreffen, und die Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte durch sie nicht praktisch unmöglich gemacht oder übermässig erschwert wird.
63 Er hat sodann darauf hingewiesen, daß die Festsetzung angemessener Ausschlußfristen im Interesse der Rechtssicherheit sowohl den betroffenen Abgabenpflichtigen als auch die betroffene Verwaltung schützt und derartige Fristen nicht als so geartet angesehen werden können, daß sie die Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte praktisch unmöglich machen oder übermässig erschweren, selbst wenn ihr Ablauf per definitionem zur vollständigen oder teilweisen Abweisung der Klage führt. Die fünfjährige Verjährungsfrist, die das dänische Recht vorsah, war als angemessen zu betrachten und galt unterschiedslos für die Geltendmachung auf Gemeinschaftsrecht wie auf nationales Recht gestützter Ansprüche.
64 Ferner hat er erneut eine Heranziehung der dem Urteil Emmott zugrunde liegenden Rechtsauffassung auf derartige Rechtsstreitigkeiten abgelehnt, da jenes Urteil durch die besonderen Umstände des Falles gerechtfertigt war, in dem der Klägerin des Ausgangsverfahrens durch den Ablauf der Klagefrist jede Möglichkeit genommen war, ihren auf eine Gemeinschaftsrichtlinie gestützten Anspruch auf Gleichbehandlung geltend zu machen.
65 Schließlich hat der Gerichtshof festgestellt, daß "das Gemeinschaftsrecht es bei seinem derzeitigen Stand einem Mitgliedstaat, der die Richtlinie nicht ordnungsgemäß umgesetzt hat, nicht verwehrt, sich gegenüber Klagen auf Erstattung richtlinienwidrig erhobener Abgaben auf eine nationale Verjährungsfrist, die vom Zeitpunkt der Fälligkeit der betreffenden Forderungen an läuft, zu berufen, sofern diese Frist für die Geltendmachung auf Gemeinschaftsrecht gestützter Ansprüche nicht ungünstiger ist als für die Geltendmachung auf nationales Recht gestützter Ansprüche und die Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich macht oder übermässig erschwert".
66 Angesichts der Klarheit der dargelegten Rechtsauffassung und der augenscheinlichen Ähnlichkeit der tatsächlichen und rechtlichen Situation in der Rechtssache Fantask u. a. und in der vorliegenden Rechtssache hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung ihren früheren Standpunkt aufgegeben und eingeräumt, daß dieses Problem seit Verkündung des Urteils Fantask u. a. endgültig gelöst sei. Demgegenüber hat die Klägerin des Ausgangsverfahrens ebenfalls in der mündlichen Verhandlung versucht, das Vorliegen unterschiedlicher Merkmale der dänischen und der italienischen Rechtsordnung darzutun, die der Heranziehung der dem Urteil Fantask u. a. zugrunde liegenden Rechtsauffassung im vorliegenden Fall entgegenstuenden.
67 Dieser Versuch ist meines Erachtens fehlgeschlagen. Zunächst ist der Ausgangspunkt falsch: Statt nach etwaigen Unterschieden zwischen der Rechtssache Fantask u. a. und der vorliegenden Rechtssache zu suchen, hätte der Nachweis erbracht werden müssen, daß in der Rechtssache Emmott und hier parallele Situationen vorliegen, weil in der Rechtsprechung nach Erlaß des Urteils Emmott hervorgehoben worden ist, daß die dort gefundene Lösung durch die besonderen Gegebenheiten der Rechtssache bedingt war. Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat in der mündlichen Verhandlung insoweit darauf hingewiesen, daß es - von weiteren Umständen abgesehen - ihre eigenen Behörden gewesen seien, die Frau Emmott nahegelegt hätten, keine Klage zu erheben. Demgegenüber habe nichts die italienischen Unternehmen daran gehindert, von ihrem Klagerecht gegen die entsprechenden Abgabenfestsetzungen Gebrauch zu machen.
68 Ferner sind unabhängig von Vorstehendem die angeblichen Unterschiede zwischen dem einen und dem anderen nationalen Recht bezueglich der Auswirkungen des Urteils Fantask u. a. auf die vorliegende Rechtssache unerheblich. Ob die Frist nun fünf oder drei Jahre beträgt, ob sie in einer allgemeinen Bestimmung oder in einer für eine besondere Kategorie von Abgaben geltenden Sondervorschrift enthalten ist, ob eine Änderung in der Rechtsprechung zur Auslegung dieser schon bestehenden Bestimmung eingetreten ist oder nicht, wichtig ist nur, daß der Gerichtshof bestätigt hat, daß die Ausschlußfrist - von fünf oder von drei Jahren -, die auf Gemeinschaftsrecht gestützten Klagen auf Erstattung von rechtsgrundlos gezahlten Abgaben entgegengehalten werden kann, von dem Zeitpunkt an zu laufen beginnen kann, in dem die Abgaben entrichtet wurden, und nicht von dem Zeitpunkt an, zu dem der Staat die Richtlinie ordnungsgemäß in nationales Recht umgesetzt hat.
Ergebnis
69 Ich schlage daher dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefragen des Giudice conciliatore Mailand wie folgt zu antworten:
1. Das Gemeinschaftsrecht verbietet es nicht, daß die nationalen Rechtsordnungen eine dreijährige Ausschlußfrist für die Erhebung von Klagen gegen die Finanzverwaltung auf Erstattung zu Unrecht erhobener Abgaben festlegen, auch wenn diese Frist von derjenigen für Klagen aus ungerechtfertigter Bereicherung gegen Privatpersonen abweicht, sofern sie nur unterschiedslos für Erstattungsklagen, die auf nationalem Recht beruhen, und für diejenigen Klagen gilt, die ihre Grundlage in der Anwendung von Gemeinschaftsrecht haben.
2. Es widerspricht nicht dem Gemeinschaftsrecht, wenn eine nationale Vorschrift, die die für bestimmte Arten von Abgaben geltende Regelung vereinheitlichen soll, die bisher für die Erstattung von richtlinienwidrig erhobenen Abgaben geltenden Fristen für die Verjährung von Rechten oder den Ausschluß von Klagen verkürzt, solange die Vorschrift für die Einreichung der entsprechenden Anträge eine ausreichende Frist nach ihrem Inkrafttreten vorsieht.
3. Das Gemeinschaftsrecht schließt es nicht aus, daß auf einen Antrag auf Erstattung einer mit einer Richtlinie unvereinbaren Abgabe eine nationale Vorschrift angewandt wird, nach der die Klage auf Erstattung rechtsgrundlos entrichteter Abgaben mit Ablauf einer Frist von drei Jahren nach der Zahlung ausgeschlossen wird, auch wenn dies die Erstattung ganz oder teilweise verhindert.
(1) - Slg. 1995, I-2919.
(2) - Gesetz über die Erfuellung der Verpflichtungen aus dem Beitritt Italiens zu den Europäischen Gemeinschaften (GURI, Supplemento ordinario 1991, Nr. 10).
(3) - Absatz 1 lautet wie folgt: "Die fünfjährige Ausschlußfrist gemäß Artikel 91 des Testo unico für das Zollrecht, genehmigt durch DPR Nr. 43 vom 23. Januar 1973, ist als auf alle Anträge und Klagen anwendbar anzusehen, mit denen die Erstattung von Beträgen verlangt werden kann, die im Zusammenhang mit Zollmaßnahmen entrichtet wurden. Mit Ablauf des neunzigsten
falls der Anspruch binnen einer Ausschlußfrist von fünf Jahren vom Zeitpunkt der Entrichtung an geltend gemacht wird und dem Antrag der Originalzollschein beigefügt ist, aus dem sich die Entrichtung ergibt."
(4) - Das Gesetz Nr. 428, veröffentlicht in der Gazzetta Ufficiale vom 12. Januar 1991, ist am 27. Januar desselben Jahres in Kraft getreten; die fünfjährige Frist ist also auf drei Jahre ab 21. April 1991 verkürzt worden.
(5) - Slg. 1989, 1483.
(6) - Slg. 1991, I-1575.
(7) - In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der Klägerin auf den "zivilrechtlichen" Charakter des Zahlungsbetrags hingewiesen, da es sich um das "Entgelt" für eine Dienstleistung im Sinne einer gleichrangigen Beziehung handele, bei der es nicht um die Ausübung hoheitlicher Gewalt gehe. Obwohl es mir schwierig erscheint, eine solche Auffassung zu vertreten, wenn es um Zollabgaben geht, die durch die öffentliche Verwaltung geregelt und für die Tätigkeit von Beamten in Ausübung ihrer Dienstaufgaben erhoben werden, steht die Stellungnahme zu dieser Auffassung allein dem vorlegenden Gericht nach Maßgabe der Leitlinien der jeweiligen Rechtsordnung zu.
(8) - Das Urteil hat die Nummer 12024 (Massimario del Foro italiano 1992) und das Aktenzeichen RGN 4373/91. Es wird teilweise mit dem Datum zitiert, das es selbst anführt (10. April 1992), teilweise mit dem Datum seiner Niederlegung bei der Kanzlei (6. November 1992).
(9) - Im Codice civile selbst regeln die Artikel 2947 ff. unter den Überschriften "Von der kurzen Verjährung" und "Von der vermuteten Verjährung" Fälle, in denen die Fristen kürzer als nach allgemeinem Recht sind. Dies gilt beispielsweise für das Schadensersatzrecht (fünf Jahre), Beziehungen von Gesellschaftern untereinander (fünf Jahre), Fracht- und Versicherungsverträge (ein Jahr), Arbeitsverhältnisse (je nachdem ein oder drei Jahre) usw.
(10) - Slg. 1980, 1205.
(11) - Urteile vom 16. Dezember 1976 in der Rechtssache 33/76 (Rewe, Slg. 1976, 1989) und vom 16. Dezember 1976 in der Rechtssache 45/76 (Comet, Slg. 1976, 2043).
(12) - Slg. 1997, I-4025.
(13) - Slg. 1989, 3551, Randnrn. 15 bis 18.
(14) - Slg. 1997, I-4263, Randnrn. 45 bis 49.
(15) - Slg. 1997, I-4085, Randnrn. 46 bis 53.
(16) - Die Kommission hat sich in diesem Verfahren darauf beschränkt, auf ihre Erklärungen in der Rechtssache EDIS zu verweisen.
(17) - "Zur Frage der Verjährungsfrist hat sich der Gerichtshof bei zahlreichen Gelegenheiten geäussert und hierbei entschieden, daß Artikel 91 des Testo unico des Zollrechts (über die fünfjährige Verjährung) - nach dem Verständnis der Vorschrift vor dem Inkrafttreten des Artikels 29 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 428 vom 29. Dezember 1990 - sich lediglich auf die Fälle der Erstattung von aufgrund von Fehlern bei der Berechnung oder der Anwendung des Zolltarifs zuviel entrichteten Beträgen bezog; demgegenüber fand, wenn es sich - wie im vorliegenden Fall - um nicht geschuldete Abgaben handelte (weil die Verwaltung Abgaben zu Unrecht erhoben hatte), die übliche Verjährungsfrist von zehn Jahren Anwendung (Urteile Nr. 2217 von 1989 und Nr. 2464 von 1987)."
(18) - "Die [Kassationsbeschwerde] ist auch im Licht der neuen Regelung des Artikels 29 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 428 vom 29. Dezember 1990 zu prüfen, der im Zusammenhang mit Artikel 91 des Testo unico des Zollrechts von einer fünfjährigen Ausschlußfrist (nicht Verjährungsfrist) gesprochen und ihn auf alle Ansprüche und Klagen auf Erstattung von im Zusammenhang mit Zollmaßnahmen entrichteten Beträgen für anwendbar erklärt hat."
(19) - "Bei der Auslegung der Bestimmung hat die Corte [suprema di cassazione] indessen darauf hingewiesen (vgl. Urteil Nr. 7248 von 1991), daß diese mit Sicherheit und in vollem Umfang eine Neugestaltung darstellt, da sie eine Verjährungs- in eine Ausschlußfrist umgewandelt und die Anwendung des Artikels 91 auch auf Tatbestände (wie die gemeinschaftsrechtswidriger Abgaben) ausgedehnt hat, die nach dem bisherigen Verständnis der Bestimmung nicht erfasst waren. Auch wenn es wohl zutrifft, daß der Gesetzgeber diese Bestimmung mit Rückwirkung versehen wollte, wie bereits aufgrund einer auch von der Corte costituzionale im wesentlichen gebilligten Argumentation entschieden worden ist (Beschluß Nr. 444 von 1991), ist sie gleichwohl bei Klagen auf Erstattung zu Unrecht entrichteter gemeinschaftsrechtswidriger Abgaben, die zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens bereits anhängig waren, von der Anwendung auszuschließen, weil sie die Geltendmachung des Erstattungsanspruchs (wegen der Nichtanwendbarkeit der Unterbrechungsgründe bei Ausschlußfristen) erschwert und sogar illusorisch gemacht hat (Berücksichtigung des Ausschlusses von Amts wegen)."
(20) - Anlage Nr. 6. Es handelt sich um das Antwortschreiben vom 23. April 1996, das das Finanzministerium, Referat Zölle und indirekte Steuern, unter Hinweis auf das Gutachten der Avvocatura Generale dello Stato an den Vertreter des Unternehmens gerichtet hat.
(21) - Der Vorlagebeschluß lässt Zweifel hieran aufkommen, wenn er feststellt: "Im vorliegenden Fall hat der Konkursverwalter von Aprile den Erstattungsantrag am 30. März 1994 zugestellt, also nach dem Inkrafttreten des Gesetzes 428/1990 und nachdem die Zehnjahresfrist bereits auf drei Jahre verkürzt war; ... der neunzigste mit dessen Ablauf die fünfjährige Frist auf drei Jahre verkürzt wurde, war der 27. April 1991; aus diesem Grund ist der Antrag des Konkursverwalters von Aprile innerhalb der Dreijahresfrist zugestellt worden, wenn man davon ausgeht, daß diese von diesem Zeitpunkt an zu laufen begann; er wäre aber nach Ablauf der Dreijahresfrist zugestellt worden, wenn die in der Bestimmung vorgesehenen Ausschlußfristen als zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits $im Lauf befindlich` anzusehen wären."
(22) - Ich muß allerdings einräumen, daß mich die These der französischen Regierung überzeugt: Wenn die dreijährige Ausschlußfrist erst am 27. April 1991 in Kraft trat und der Erstattungsantrag am 30. März 1994 eingereicht wurde, war die für ihn geltende Frist die allgemeine fünfjährige Frist, die durch die Verkürzung auf drei Jahre, die das Gesetz Nr. 428 lediglich ab dem neunzigsten nicht berührt wurde. Unter diesen Umständen war der Erstattungsantrag von Aprile rechtzeitig.
(23) - Slg. 1988, 3513.
(24) - Der gleiche Grundsatz ist bereits im Urteil vom 2. Februar 1988 in der Rechtssache 309/85 (Barra, Slg. 1988, 355) festgelegt worden, in dem eine nationale Regelung als mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar behandelt worden ist, mit der die Erstattung rechtsgrundlos entrichteter Beträge aufgrund eines vorausgegangenen Urteils des Gerichtshofes (Urteil vom 13. Februar 1985 in der Rechtssache 293/83, Gravier, Slg. 1985, 593) auf diejenigen beschränkt worden war, die den entsprechenden Antrag vor Erlaß des letztgenannten Urteils gestellt hatten.
(25) - Slg. 1985, 1367.
(26) - Im gleichen Sinne hat sich in der mündlichen Verhandlung der Vertreter der italienischen Regierung geäussert.
(27) - Vgl. Nr. 10 dieser Schlussanträge.
(28) - Das vorlegende Gericht unterstreicht im Vorlagebeschluß, daß gemäß Artikel 252 der Durchführungs- und Übergangsvorschriften des Codice civile (RD Nr. 318 vom 30. März 1992), falls die Ausübung eines Rechts vom Ablauf einer Frist abhängig ist, die kürzer ist als die nach bisherigem Recht geltende, die neue Frist gleichwohl für die Ausübung zuvor entstandener Rechte gilt, allerdings erst mit dem Inkrafttreten der neuen Vorschrift zu laufen beginnt. Ähnliche Bestimmungen finden sich in zahlreichen Zivilgesetzbüchern oder ähnlichen Regelungen.
(29) - Vgl. insoweit die in Nr. 19 dieser Schlussanträge wiedergegebenen Erwägungen der Corte di cassazione.
(30) - Slg. 1991, I-4269.
(31) - Randnr. 23.
(32) - Slg. 1993, I-5475.
(33) - Slg. 1994, I-5483.
(34) - Slg. 1997, I-6783, Randnrn. 42 bis 52.