Predbežné znenie
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (piata komora)
z 23. apríla 2026(*)
„ Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Smernica 2008/115/ES – Návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín – Článok 11 ods. 2 – Zákaz vstupu – Dĺžka trvania – Vnútroštátna právna úprava, ktorá v niektorých prípadoch v zásade ukladá zákaz vstupu a pobytu na neobmedzenú dobu – Teroristická hrozba “
Vo veci C‑446/24,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Vyšší správny súd Slobodného hanzového mesta Brémy, Nemecko) zo 17. júna 2024 a doručený Súdnemu dvoru 25. júna 2024, ktorý súvisí s konaním:
Freie Hansestadt Bremen
proti
DT,
SÚDNY DVOR (piata komora),
v zložení: predsedníčka piatej komory M. L. Arastey Sahún, sudcovia J. Passer, E. Regan (spravodajca), D. Gratsias a B. Smulders,
generálny advokát: J. Richard de la Tour,
tajomník: M. Siekierzyńska, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 19. júna 2025,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
–        Freie Hansestadt Bremen, v zastúpení: F. Müller, splnomocnený zástupca,
–        DT, v zastúpení: C. Graebsch, profesorka,
–        nemecká vláda, v zastúpení: J. Möller a R. Kanitz, splnomocnení zástupcovia,
–        dánska vláda, v zastúpení: D. Elkan, M. Jespersen a C. A.‑S. Maertens, splnomocnení zástupcovia,
–        švédska vláda, v zastúpení: J. Olsson, splnomocnený zástupca,
–        Európska komisia, v zastúpení: A. Katsimerou a M. Wasmeier, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní z 2. októbra 2025,
vyhlásil tento
Rozsudok
1        Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 3 bodu 6 a článku 11 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (Ú. v. EÚ L 348, 2008, s. 98).
2        Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Freie Hansestadt Bremen (Slobodné hanzové mesto Brémy, Nemecko) (ďalej len „Slobodné hanzové mesto Brémy“) a DT vo veci zákazu vstupu do Nemecka a pobytu v ňom, ktorý bol prijatý voči DT.
Právny rámec
Právo Únie
3        Odôvodnenia 2, 6 a 14 smernice 2008/115 znejú takto:
„(2)      Európska rada na zasadnutí 4. a 5. novembra 2004 v Bruseli vyzvala na zavedenie účinnej politiky odsunu a repatriácie založenej na spoločných normách pre osoby, ktoré majú byť vrátené humánnym spôsobom pri úplnom rešpektovaní ich ľudských práv a dôstojnosti.
…
(6)      Členské štáty zabezpečia, aby sa ukončenie nelegálneho pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín uskutočnilo prostredníctvom spravodlivého a transparentného postupu. V súlade so všeobecnými zásadami práva EÚ by sa mali rozhodnutia prijaté podľa tejto smernice prijímať na individuálnom základe a na základe objektívnych kritérií, čo znamená, že by sa malo zvažovať viac, ako len samotná skutočnosť nelegálneho pobytu. Pri používaní vzorových tlačív rozhodnutí vzťahujúcich sa na návrat, a to rozhodnutia o návrate, rozhodnutia o zákaze vstupu, ak sa vydali a rozhodnutia o odsune, by členské štáty mali dodržiavať uvedenú zásadu a zabezpečiť plný súlad so všetkými uplatniteľnými ustanoveniami tejto smernice.
…
(14)      Zavedením zákazu vstupu, ktorým sa zakáže vstup na územie všetkých členských štátov a pobyt na tomto území, by mali účinky vnútroštátnych opatrení na návrat získať európsky rozmer. Dĺžka trvania zákazu vstupu by sa mala určiť s náležitým ohľadom na všetky relevantné okolnosti konkrétneho prípadu a spravidla by nemala presiahnuť 5 rokov. …“
4        Článok 1 tejto smernice, nazvaný „Predmet úpravy“, stanovuje:
„Touto smernicou sa ustanovujú spoločné normy a postupy, ktoré sa majú uplatňovať v členských štátoch na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín v súlade so základnými právami ako všeobecnými zásadami práva Spoločenstva a medzinárodného práva vrátane záväzkov týkajúcich sa ochrany utečencov a ľudských práv.“
5        Článok 3 tejto smernice s názvom „Vymedzenie pojmov“ stanovuje:
„Na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
…
4.      ‚rozhodnutie o návrate‘ je správne alebo súdne rozhodnutie, alebo akt, ktorým sa ustanovuje alebo vyhlasuje, že štátny príslušník tretej krajiny sa zdržiava na území neoprávnene a ktorým sa ukladá alebo ustanovuje povinnosť návratu;
…
6.      ‚zákaz vstupu‘ je správne alebo súdne rozhodnutie alebo akt, ktorým sa na stanovené obdobie zakazuje vstup na územie členských štátov a pobyt na tomto území a ktoré je pripojené k rozhodnutiu o návrate;
…“
6        Článok 11 tejto smernice s názvom „Zákaz vstupu“ stanovuje:
„1.      K rozhodnutiam o návrate sa pripája zákaz vstupu:
a)      ak sa nestanovila lehota na dobrovoľný odchod, alebo
b)      ak sa nesplnila povinnosť návratu.
V ostatných prípadoch sa k rozhodnutiam o návrate môže pripojiť zákaz vstupu.
2.      Dĺžka trvania zákazu vstupu sa určí s náležitým zohľadnením všetkých relevantných okolností konkrétneho prípadu a v zásade nesmie presiahnuť päť rokov. Päť rokov však môže presiahnuť v prípade, ak štátny príslušník tretej krajiny predstavuje vážnu hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť.
3.      Členské štáty zvážia zrušenie alebo pozastavenie zákazu vstupu v prípade, ak štátny príslušník tretej krajiny, ktorému bol podľa odseku 1 druhého pododseku tento zákaz vstupu uložený, môže dokázať, že opustil územie členského štátu v plnom súlade s rozhodnutím o návrate.
…
Členské štáty môžu v jednotlivých prípadoch z humanitárnych dôvodov zákaz vstupu neuložiť, zrušiť alebo pozastaviť.
Členské štáty môžu v jednotlivých prípadoch alebo v určitých kategóriách prípadov zákaz vstupu zrušiť alebo pozastaviť z iných dôvodov.
…“
Nemecké právo
7        Ustanovenie § 11 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (zákon o pobyte, zárobkovej činnosti a integrácii cudzincov na spolkovom území) z 30. júla 2004 (BGBl. 2004 I, s. 1950), v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej (ďalej len „AufenthG“), s názvom „Zákaz vstupu a pobytu“ stanovuje:
„…
4.      Zákaz vstupu a pobytu možno zrušiť alebo skrátiť jeho dĺžku, aby sa zachovali záujmy cudzinca, ktoré si zasluhujú ochranu, alebo pokiaľ si to účel tohto zákazu už nevyžaduje. …
…
5a      … Skrátenie dĺžky alebo zrušenie zákazu vstupu a pobytu je v zásade vylúčené. Najvyšší orgán spolkovej krajiny môže v jednotlivých prípadoch pripustiť výnimky z tejto zásady.
5b      Ak je cudzinec odsunutý zo spolkového územia na základe rozhodnutia o odsune nariadeného podľa § 58a, musí byť v zásade uložený zákaz vstupu a pobytu na neobmedzenú dobu. V prípadoch uvedených v odseku 5a alebo ak bol cudzinec vyhostený na základe niektorého z dôvodov vyhostenia uvedených v § 54 ods. 1 bodoch 1, 2 alebo 2a, zákaz vstupu a pobytu na dobu neurčitú možno uložiť v každom jednotlivom prípade. Odsek 5a tretia a štvrtá veta sa uplatňujú mutatis mutandis.
…“
8        Ustanovenie § 58a AufenthG s názvom „Rozhodnutie o odsune“ v odseku 1 stanovuje:
„Najvyšší orgán spolkovej krajiny môže na základe opodstatnenej prognózy na účely odvrátenia mimoriadneho nebezpečenstva pre bezpečnosť Spolkovej republiky Nemecko alebo hrozby teroristického útoku vydať voči cudzincovi rozhodnutie o odsune bez predchádzajúceho opatrenia na vyhostenie. Rozhodnutie o odsune je okamžite vykonateľné; nevyžaduje sa predchádzajúce upozornenie pred odsunom.
…“
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
9        Žalobca vo veci samej je ruským štátnym príslušníkom, ktorý žil v Brémach (Nemecko) na základe povolenia na pobyt.
10      Dňa 13. marca 2017 Senator für Inneres (minister vnútra) Slobodného hanzového mesta Brémy (ďalej len „minister vnútra“) vydal voči tomuto žalobcovi na základe § 58a AufenthG rozhodnutie o odsune do Ruskej federácie z dôvodu, že podľa záverov príslušných bezpečnostných služieb existovalo riziko, že tento žalobca spácha v Nemecku teroristický útok.
11      Po tom, čo sa neúspešne obrátil na Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd, Nemecko), Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd, Nemecko) a Európsky súd pre ľudské práva, bol tento žalobca 4. septembra 2017 odsunutý do Ruska. Tam žije aj v súčasnosti.
12      V rozhodnutí z 1. decembra 2017 kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (Mestský cudzinecký úrad mesta Brémy, Nemecko) rozhodol, že účinok odsunu nariadeného na základe § 58a AufenthG nie je obmedzený na stanovené obdobie.
13      Rozsudkom z 3. decembra 2021, ktorý nadobudol právoplatnosť, Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Správny súd Slobodného hanzového mesta Brémy, Nemecko) zrušil toto rozhodnutie z dôvodu, že žalobcovi vo veci samej ešte nebol uložený zákaz vstupu a pobytu na území členských štátov.
14      Rozhodnutím z 1. februára 2022 minister vnútra prijal voči žalobcovi vo veci samej zákaz vstupu na územie Nemecka a pobytu na ňom na dobu neurčitú. Na podporu svojho rozhodnutia v podstate uviedol, že takýto zákaz na neobmedzenú dobu sa spravidla podľa § 11 ods. 5b prvej vety AufenthG ukladá osobám, ktoré boli odsunuté na základe rozhodnutia o odsune nariadeného na základe § 58a tohto zákona. Minister vnútra tvrdil, že neexistujú dôvody odchýliť sa od tohto pravidla v prípade tohto žalobcu vzhľadom na závery dotknutých bezpečnostných služieb týkajúce sa jeho správania po vyhostení a jeho sociálnych a rodinných väzieb s Nemeckom. Minister vnútra zastával názor, že existovali obavy, že žalobca sa dopustí teroristického útoku v Spolkovej republike Nemecko, ak vstúpi na jej územie.
15      Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Správny súd Slobodného hanzového mesta Brémy), na ktorý žalobca vo veci samej podal žalobu proti tomuto rozhodnutiu z 1. februára 2022, zrušil toto rozhodnutie z dôvodu, že § 11 ods. 5b prvú vetu AufenthG nemožno uplatniť, pretože vydanie rozhodnutia o zákaze vstupu a pobytu na území členských štátov na dobu neurčitú nie je v súlade s článkom 3 bodom 6 a článkom 11 ods. 2 smernice 2008/115.
16      Slobodné hanzové mesto Brémy podalo proti rozsudku Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Správny súd Slobodného hanzového mesta Brémy) odvolanie na Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Vyšší správny súd Slobodného hanzového mesta Brémy, Nemecko), ktorý je vnútroštátnym súdom predkladajúcim návrh na začatie prejudiciálneho konania.
17      Tento vnútroštátny súd uvádza, že žalobcovi vo veci samej bol uložený zákaz vstupu a pobytu v Nemecku na dobu neurčitú na základe § 11 ods. 5b prvej vety AufenthG. V článku 3 bode 6 smernice 2008/115 sa však „zákaz vstupu“ definuje ako správne alebo súdne rozhodnutie alebo akt, „ktorým sa na stanovené obdobie zakazuje“ vstup na územie členských štátov a pobyt na tomto území a podľa článku 11 ods. 2 tejto smernice sa pre tento zákaz musí stanoviť „dĺžka trvania“. Vzniká preto otázka, či sa uvedené ustanovenia tejto smernice majú vykladať v tom zmysle, že bránia uloženiu zákazu vstupu na územie členských štátov na dobu neurčitú, ako to vo všeobecnosti ustanovuje § 11 ods. 5b prvá veta AufenthG, ktorý sa vzťahuje na cudzincov, ktorých pobyt bol ukončený z dôvodu odvrátenia teroristickej hrozby podľa § 58a tohto zákona.
18      Predkladajúci vnútroštátny súd považuje za potrebné predložiť Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania z dôvodu, že Súdny dvor ešte nerozhodol o tejto otázke a že vnútroštátne súdy, nemecká vláda a nemecká právna náuka na ňu poskytujú odlišné odpovede.
19      Časť nemeckej právnej doktríny sa prikláňa k rozsudku Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Správny súd Slobodného hanzového mesta Brémy). Podľa tejto časti právnej doktríny Súdny dvor už v rozsudku z 19. septembra 2013, Filev a Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569, bod 27), rozhodol, že zo slovného spojenia „dĺžka trvania zákazu vstupu sa určí“, ktoré je uvedené v článku 11 ods. 2 prvej vete smernice 2008/115, jasne vyplýva, že členské štáty sú povinné obmedziť časové účinky každého zákazu vstupu na svoje územie, a to bez ohľadu na to, či dotknutý štátny príslušník tretieho štátu podal žiadosť v tomto zmysle. Tento výklad potvrdzuje definícia pojmu „zákaz vstupu“ uvedená v článku 3 bode 6 tejto smernice. K inému záveru neumožňuje dospieť ani žiadna skutočnosť v odporúčaní Komisie (EÚ) 2017/2338 zo 16. novembra 2017, ktorým sa stanovuje spoločná „príručka o návrate“, ktorú majú používať príslušné orgány členských štátov pri vykonávaní úloh spojených s návratom (Ú. v. EÚ L 339, 2017, s. 83), a ktoré okrem iného stanovuje: „Zákaz neobmedzených zákazov vstupu: hlavným prvkom rozhodnutia o zákaze vstupu je dĺžka trvania zákazu vstupu“.
20      Iná časť právnej doktríny sa však prikláňa k názoru, že zákaz vstupu a pobytu stanovený v § 11 ods. 5b prvej vete AufenthG je v súlade s článkom 3 bodom 6 a článkom 11 ods. 2 smernice 2008/115. Niektorí autori, ktorí podporujú tento výklad, zastávajú názor, že v príručke o návrate, ktorá bola vypracovaná v tomto odporúčaní, Európska komisia usudzovala, že „systematické vydávanie celoživotných zákazov vstupu… bez rozlišovania okolností individuálneho prípadu“ je v rozpore s touto smernicou. Podľa nich je § 11 ods. 5b prvá veta AufenthG zlučiteľný s touto smernicou v rozsahu, v akom sa týka výlučne prípadov uvedených v § 58a tohto zákona, najmä pokiaľ ide o osoby, ktoré predstavujú teroristickú hrozbu. Bod 27 rozsudku z 19. septembra 2013, Filev a Osmani (C‑297/12, EU:C:2013:569), napokon treba vnímať v kontexte prejudiciálnej otázky, ktorá bola položená Súdnemu dvoru vo veci, v ktorej bol vydaný tento rozsudok. Táto otázka sa týkala len toho, či je vnútroštátne ustanovenie, ktoré podmieňuje obmedzenie dĺžky trvania zákazu vstupu tým, že dotknutý štátny príslušník tretej krajiny podá žiadosť o takéto obmedzenie, v súlade s právom Únie.
21      Za týchto okolností Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Vyšší správny súd Slobodného hanzového mesta Brémy) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Majú sa článok 3 bod 6 a článok 11 ods. 2 [smernice 2008/115] vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa na osobu, ktorej bolo ukončené právo na pobyt a voči ktorej bolo vydané rozhodnutie o návrate, pretože predstavuje teroristickú hrozbu, vzťahuje spravidla časovo neobmedzený zákaz vstupu?“
O prejudiciálnej otázke
Úvodné poznámky
22      Žalobca vo veci samej tvrdí, že vzhľadom na čas, ktorý uplynul medzi prijatím rozhodnutia o návrate, o ktoré ide vo veci samej, 13. marca 2017, a prijatím zákazu vstupu, ktorý sa ho týka, 1. februára 2022, tento zákaz nemožno považovať za súvisiaci s týmto rozhodnutím o návrate, ako to vyžaduje smernica 2008/115. Žalobca vo veci samej tak svojou argumentáciou spochybňuje uplatniteľnosť tejto smernice na situáciu, o akú ide vo veci samej.
23      V tejto súvislosti treba uviesť, že článok 3 bod 6 smernice 2008/115 definuje „zákaz vstupu“ ako správne alebo súdne rozhodnutie alebo akt, ktorým sa na stanovené obdobie zakazuje vstup na územie členských štátov a pobyt na tomto území, ktoré „je pripojené k rozhodnutiu o návrate“, pričom toto posledné uvedené rozhodnutie je definované v článku 3 bode 4 tejto smernice ako správne alebo súdne rozhodnutie alebo akt, ktorým sa ustanovuje alebo vyhlasuje, že štátny príslušník tretej krajiny sa zdržiava na území členských štátov neoprávnene, a ktorým sa ukladá alebo ustanovuje povinnosť návratu.
24      Okrem toho sa v súlade s článkom 11 ods. 1 smernice 2008/115 k rozhodnutiam o návrate „pripája“ zákaz vstupu, ak sa nestanovila lehota na dobrovoľný odchod alebo ak sa nesplnila povinnosť návratu. V ostatných prípadoch sa k rozhodnutiam o návrate môže „pripojiť“ „zákaz vstupu“.
25      Z úvah uvedených v bodoch 23 a 24 tohto rozsudku vyplýva, že „zákaz vstupu“ v zmysle smernice 2008/115 má doplniť rozhodnutie o návrate, tým, že dotknutej osobe sa zakazuje na určitý čas po jej „návrate“, ako je tento pojem definovaný v článku 3 ods. 3 tejto smernice, a teda po jej odchode z územia členských štátov, opätovný vstup na toto územie a následný pobyt na ňom. Zákaz vstupu má v dôsledku toho účinky až od okamihu, keď dotknutá osoba skutočne opustí toto územie (rozsudok z 3. júna 2021, Westerwaldkreis, C‑546/19, EU:C:2021:432, bod 52 a citovaná judikatúra).
26      Ako však vyplýva z judikatúry, zákaz vstupu nemusí byť nevyhnutne prijatý simultánne s rozhodnutím o návrate, ani nemusí byť prijatý v krátkej lehote po prijatí takéhoto rozhodnutia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 1. augusta 2025, Al Hoceima a Boghni, C‑636/11 a C‑637/23, EU:C:2025:603, bod 66). Stačí teda, že tento „zákaz vstupu“ bol prijatý v nadväznosti na rozhodnutie, ktorým hostiteľský členský štát z rovnakého dôvodu odňal dotknutému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny jeho právo na pobyt na jeho území [pozri analogicky rozsudok z 27. apríla 2023, M. D. (Zákaz vstupu do Maďarska), C‑528/21, EU:C:2023:341, bod 80].
27      V prejednávanej veci z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že rozhodnutie zakázať žalobcovi vo veci samej vstup na územie Nemecka je „pripojené“ k rozhodnutiu prijatému z rovnakého dôvodu o odňatí jeho práva na pobyt v Nemecku a o jeho vyhostení, teda z dôvodu, že podľa príslušných bezpečnostných služieb existovalo riziko, že žalobca vo veci samej sa dopustí teroristického útoku v Nemecku.
28      Okrem toho sa zdá, čo však prináleží overiť predkladajúcemu vnútroštátnemu súdu, že rozhodnutie o návrate, o ktoré ide vo veci samej, bolo prijaté bez toho, aby bola stanovená lehota na dobrovoľný odchod, v dôsledku čoho, ako vyplýva z bodu 24 tohto rozsudku, v súlade s článkom 11 ods. 1 smernice 2008/115 mal príslušný nemecký orgán voči žalobcovi vo veci samej prijať zákaz vstupu.
29      Za týchto podmienok sa nemožno domnievať, že čas, ktorý uplynul medzi prijatím rozhodnutia o návrate a zákazom vstupu, o ktorý ide vo veci samej, má za následok vyňatie tohto zákazu z pôsobnosti smernice 2008/115.
O veci samej
30      Svojou otázkou sa predkladajúci vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 3 bod 6 a článok 11 ods. 2 smernice 2008/115 majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa vydanie zákazu vstupu na územie členských štátov na dobu neurčitú neoprávnene sa zdržiavajúcemu štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, voči ktorému bolo vydané rozhodnutie o návrate, v zásade vyžaduje, ak sa toto rozhodnutie zakladá na existencii teroristickej hrozby.
31      Podľa ustálenej judikatúry na výklad ustanovenia práva Únie je potrebné vziať do úvahy nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou (rozsudok z 13. februára 2025, Latvijas Sabiedriskais Autobuss, C‑684/23, EU:C:2025:90, bod 48 a citovaná judikatúra).
32      Pokiaľ ide po prvé o znenie článku 3 bodu 6 a článku 11 ods. 2 smernice 2008/115, treba pripomenúť, že toto prvé uvedené ustanovenie definuje „zákaz vstupu“ ako správne alebo súdne rozhodnutie alebo akt, ktoré sú pripojené k rozhodnutiu o návrate a ktorým sa „na stanovené obdobie“ zakazuje vstup na územie členských štátov a pobyt na ňom. Článok 11 ods. 2 tejto smernice vo svojej prvej vete stanovuje, že dĺžka trvania zákazu vstupu sa určí s náležitým zohľadnením „všetkých relevantných okolností konkrétneho prípadu“ a v zásade nesmie presiahnuť päť rokov, zatiaľ čo v druhej vete sa spresňuje, že dĺžka trvania zákazu vstupu „päť rokov však môže presiahnuť“, ak štátny príslušník tretej krajiny predstavuje vážnu hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť.
33      V prvom rade zo samotného znenia tohto článku 11 ods. 2 prvej vety vyplýva, že dĺžka trvania zákazu vstupu musí byť v zásade obmedzená na päť rokov.
34      Naopak, žiadne maximálne časové obmedzenie nie je výslovne stanovené v prípade, keď štátny príslušník tretej krajiny predstavuje vážnu hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť, pričom druhá veta odseku 2 článku 11 smernice 2008/115 sa obmedzuje na stanovenie, že dĺžka trvania zákazu vstupu „päť rokov však môže presiahnuť“ v takom prípade. Výslovný odkaz na „v zásade“ maximálne časové obdobie obmedzené na päť rokov v prvej vete tohto odseku však naznačuje, že keby normotvorca Únie chcel stanoviť maximálnu časovú lehotu aj v prípade, že štátny príslušník tretej krajiny predstavuje vážnu hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť, výslovne by to uviedol (pozri analogicky rozsudok z 19. septembra 2013, Filev a Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, bod 30).
35      Z tohto hľadiska odkaz v článku 3 bode 6 smernice 2008/115 na skutočnosť, že zákaz vstupu zakazuje vstup na územie členských štátov a pobyt na tomto území počas „stanoveného“ obdobia, nemožno nevyhnutne chápať tak, že ukladá vnútroštátnym orgánom povinnosť stanoviť v každom prípade, že dĺžka trvania prijatého zákazu vstupu bude časovo obmedzená, ale možno ho tiež vykladať tak, ako to uviedli dánska a švédska vláda a generálny advokát v bode 25 svojich návrhov, že príslušné vnútroštátne orgány sú v každom prípade povinné v rozhodnutí, ktorým takýto zákaz ukladajú, „stanoviť“ jeho trvanie presným a odôvodneným spôsobom, bez ohľadu na to, či je obmedzený alebo neobmedzený.
36      V druhom rade zo samotného znenia prvej vety odseku 2 článku 11 smernice 2008/115 vyplýva, že dĺžka trvania zákazu vstupu sa musí stanoviť s náležitým zohľadnením relevantných okolností konkrétneho prípadu. Z bodu 34 tohto rozsudku síce vyplýva, že druhá veta tohto odseku stanovuje možnosť členských štátov v zásade prekročiť päťročnú dobu stanovenú v tejto prvej vete v prípade vážneho ohrozenia verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo národnej bezpečnosti, táto druhá veta naopak nestanovuje ani v takom prípade výnimku z povinnosti týchto členských štátov náležite zohľadniť relevantné okolnosti konkrétneho prípadu.
37      Pokiaľ ide ďalej o kontext, do ktorého patria článok 3 bod 6 a článok 11 ods. 2 smernice 2008/115, treba v prvom rade pripomenúť, že článok 11 ods. 3 smernice 2008/115 stanovuje okolnosti, za ktorých sú členské štáty jednak povinné preskúmať možnosť zrušiť alebo pozastaviť zákaz vstupu a jednak sa môžu zdržať uloženia, zrušenia alebo pozastavenia takéhoto zákazu. Tieto povinnosti a možnosti pritom prípadne umožňujú zabezpečiť dodržiavanie hmotnoprávnych a procesných záruk stanovených v tejto smernici, ako aj skutočnosť, že zákaz na dobu neurčitú naďalej nevyvoláva účinky od okamihu, od ktorého ho už nemožno považovať za nevyhnutný a primeraný cieľu, ktorý sleduje.
38      V druhom rade odôvodnenie 6 smernice 2008/115 uvádza, že rozhodnutia prijaté podľa tejto smernice by sa mali prijímať „na individuálnom základe“, zatiaľ čo odôvodnenie 14 tejto smernice, na ktorom sa zakladá článok 11 ods. 2 prvá veta tejto smernice, stanovuje, že trvanie zákazu vstupu by sa malo určiť „s náležitým ohľadom na všetky relevantné okolnosti konkrétneho prípadu“, čím sa podporuje výklad tohto posledného uvedeného ustanovenia, podľa ktorého aj v prípade existencie teroristickej hrozby rozhodnutie o dĺžke trvania zákazu vstupu, rovnako ako každé rozhodnutie prijaté na základe tejto smernice, musí zohľadňovať všetky okolnosti špecifické pre konkrétny prípad.
39      Pokiaľ ide napokon o ciele sledované článkom 3 bodom 6 a článkom 11 ods. 2 smernice 2008/115 a všeobecne touto smernicou, treba pripomenúť, že cieľom článku 11 ods. 2 tejto smernice je najmä zabezpečiť, aby dĺžka trvania zákazu vstupu nepresiahla päť rokov, pokiaľ dotknutá osoba nepredstavuje vážnu hrozbu pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť (rozsudok z 19. septembra 2013, Filev a Osmani, C‑297/12, EU:C:2013:569, bod 32).
40      Okrem toho Súdny dvor už rozhodol, že zákaz vstupu je prostriedkom na zvýšenie účinnosti politiky Európskej únie v oblasti návratu tým, že sa zaručuje, že počas určitého obdobia po odsune sa štátny príslušník tretej krajiny s nelegálnym pobytom už nebude môcť legálne vrátiť na územie členských štátov. Tento nástroj je teda súčasťou cieľa samotnej tejto smernice, ktorý, ako vyplýva z jej odôvodnenia 2, sleduje zavedenie účinnej politiky odsunu a repatriácie založenej na spoločných normách, aby boli dotknuté osoby vrátené humánnym spôsobom pri úplnom rešpektovaní ich základných práv a dôstojnosti [pozri analogicky rozsudok z 27. apríla 2023, M. D. (Zákaz vstupu do Maďarska)
C‑528/21, EU:C:2023:341, body 72 a 77, ako aj citovanú judikatúru].
41      Samotný cieľ smernice 2008/115 totiž spočíva, ako vyplýva z jej článku 1, v stanovení spoločných noriem a postupov, ktoré sa majú uplatňovať v členských štátoch na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín v súlade so základnými právami ako všeobecnými zásadami práva Únie a medzinárodného práva vrátane záväzkov týkajúcich sa ochrany utečencov a ľudských práv.
42      Výklad článku 3 bodu 6 a článku 11 ods. 2 smernice 2008/115 v tom zmysle, že priznávajú príslušným vnútroštátnym orgánom možnosť rozhodnúť s prihliadnutím na všetky okolnosti konkrétneho prípadu, že existencia teroristickej hrozby odôvodňuje vydanie zákazu vstupu na dobu neurčitú dotknutému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, však nijako nenarúša cieľ týchto ustanovení pripomenutý v bode 39 tohto rozsudku. Tento výklad naopak umožňuje zabezpečiť, aby sa členské štáty mohli v plnej miere odvolávať na účinný nástroj, ktorý predstavuje zákaz vstupu, s cieľom zaistiť bezpečnosť svojho územia, pričom sa zaručuje, aby doba platnosti tohto nástroja bola odôvodnená vzhľadom na osobitné okolnosti konkrétneho prípadu pri dodržaní základných práv dotknutých osôb.
43      Tento výklad potvrdzuje judikatúra Európskeho súdu pre ľudské práva, podľa ktorej skutočnosť, že štátny príslušník tretej krajiny predstavuje vážnu hrozbu pre verejný poriadok, akou je teroristická hrozba, môže sama osebe postačovať na konštatovanie, že príslušné vnútroštátne orgány sú vzhľadom na preskúmanie všetkých relevantných okolností charakterizujúcich situáciu tejto osoby oprávnené prijať nielen opatrenie vyhostenia tohto štátneho príslušníka z vnútroštátneho územia, ale aj zákaz vstupu na dobu neurčitú voči nemu, a to bez toho, aby im bolo možné vytýkať, že takto porušili článok 8 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného v Ríme 4. novembra 1950, týkajúci sa práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života (pozri v tomto zmysle rozsudky ESĽP z 25. marca 2010, Mutlag v. Nemecko, CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, body 60 až 63; z 30. novembra 2021, Avci v. Dánsko, CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, body 35 až 39; z 22. marca 2022, Laraba v. Dánsko, CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, body 32 až 35, a z 5. septembra 2023, Al‑Masudi v. Dánsko, CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, body 33 až 36).
44      V prejednávanej veci Slobodné hanzové mesto Brémy a nemecká vláda po prvé zdôrazňujú, že pravidlo, o ktoré ide vo veci samej, samo osebe umožňuje zohľadniť relevantné okolnosti každého prípadu, keďže vnútroštátny zákonodarca tým, že stanovil rozlišovanie v závislosti od závažnosti trestných činov, ako aj povahy a závažnosti rizík, ktorým treba predísť, zaviedol štandardizované pravidlá pre určité kategórie situácií, pričom však nestanovil vydanie časovo neobmedzených zákazov vstupu vo všetkých prípadoch.
45      Po druhé zo skutočností predložených Súdnemu dvoru vyplýva, že z pravidla „v zásade“, o ktoré ide vo veci samej, existujú výnimky, pretože určité výnimočné a netypické okolnosti umožňujú v každom jednotlivom prípade odchýliť sa od tohto pravidla. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania konkrétne vyplýva, že v prejednávanej veci minister vnútra usudzoval, že neexistujú dôvody odchýliť sa od tohto pravidla v prípade žalobcu vo veci samej, a to vzhľadom na závery dotknutých bezpečnostných služieb týkajúce sa jeho správania po vyhostení a jeho sociálnych a rodinných väzieb s Nemeckom. V dôsledku toho treba uviesť, že hoci existuje všeobecné pravidlo uplatniteľné na situácie, o akú ide vo veci samej, možnosť odchýliť sa od neho zahŕňa prinajmenšom zohľadnenie osobitných okolností konkrétneho prípadu.
46      Po tretie Slobodné hanzové mesto Brémy a nemecká vláda zdôrazňujú možnosť overiť, či osobitné okolnosti, ktoré viedli k prijatiu zákazu vstupu na dobu neurčitú, pretrvávajú. V prípade trvalej zmeny správania štátneho príslušníka tretej krajiny ustanovenia § 11 ods. 4 a 5b AufenthG výslovne stanovujú, že zákaz vstupu a pobytu možno neskôr zrušiť alebo skrátiť.
47      V konečnom dôsledku prináleží predkladajúcemu vnútroštátnemu súdu, aby overil, či nemecká právna úprava dotknutá vo veci samej umožňuje účinné zohľadnenie všetkých relevantných okolností každého konkrétneho prípadu tak, aby odôvodnila nielen konštatovanie existencie teroristickej hrozby, ale aj uplatniteľnosť pravidla, ktoré v zásade ukladá zákaz vstupu na územie členských štátov na dobu neurčitú z dôvodu prijatia rozhodnutia o návrate založeného na existencii takejto hrozby.
48      Vzhľadom na vyššie uvedené treba na položenú otázku odpovedať tak, že článok 3 bod 6 a článok 11 ods. 2 smernice 2008/115 sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa voči neoprávnene sa zdržiavajúcemu štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, voči ktorému bolo vydané rozhodnutie o návrate, ukladá zákaz vstupu na územie členských štátov na dobu neurčitú, v zásade, ak sa toto posledné uvedené rozhodnutie zakladá na existencii teroristickej hrozby, za predpokladu, že príslušný vnútroštátny orgán môže náležite zohľadniť všetky okolnosti každého konkrétneho prípadu, aby odôvodnil konštatovanie existencie takejto hrozby, ako aj uplatniteľnosť tejto právnej úpravy v konkrétnom prípade.
O trovách
49      Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred predkladajúcim vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (piata komora) rozhodol takto:
Článok 3 bod 6 a článok 11 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území,
sa majú vykladať v tom zmysle, že:
nebránia vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa voči neoprávnene sa zdržiavajúcemu štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, voči ktorému bolo vydané rozhodnutie o návrate, ukladá zákaz vstupu na územie členských štátov na dobu neurčitú, v zásade, ak sa toto posledné uvedené rozhodnutie zakladá na existencii teroristickej hrozby, za predpokladu, že príslušný vnútroštátny orgán môže náležite zohľadniť všetky okolnosti každého konkrétneho prípadu, aby odôvodnil konštatovanie existencie takejto hrozby, ako aj uplatniteľnosť tejto právnej úpravy v konkrétnom prípade.
Podpisy
*      Jazyk konania: nemčina.