62014CC0336
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MACIEJ SZPUNAR
presentate il 22 ottobre 2015 (
1
)
Causa C‑336/14
Sebat Ince
[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Amtsgericht Sonthofen (Tribunale di prima istanza di Sonthofen, Germania)]
«Libera prestazione di servizi — Gioco d’azzardo — Monopolio pubblico in materia di scommesse su competizioni sportive — Autorizzazione — Esclusione di operatori privati — Sanzioni penali — Direttiva 98/34/CE — Progetto di regola tecnica — Obbligo di notifica — Compatibilità della licenza con i principi di trasparenza e parità di trattamento»
1.
Sin dai tempi della fondamentale sentenza Simmenthal (
2
) si è saldamente affermato nel diritto dell’Unione il principio secondo cui «qualsiasi giudice nazionale, adito nell’ambito della sua competenza, ha l’obbligo di applicare integralmente il diritto [dell’Unione] e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, disapplicando le disposizioni eventualmente contrastanti della legge interna, sia anteriore sia successiva alla norma [dell’Unione]». Un siffatto obbligo discende dal principio del primato del diritto dell’Unione sul diritto nazionale.
2.
Nella fattispecie di cui trattasi, in cui un pubblico ministero tedesco accusa la sig.ra Ince di avere commesso il reato di esercizio illecito del gioco d’azzardo ai sensi del codice penale tedesco, avendo quest’ultima installato e reso disponibile al pubblico una macchina da gioco senza autorizzazione, il giudice del rinvio, dedito a garantire conformità al diritto dell’Unione, riscontra difficoltà nello stabilire precisamente quali disposizioni nazionali debba disapplicare al fine di ottemperare al diritto dell’Unione e, in particolare, alle sentenze della Corte Winner Wetten (
3
), Stoß e a. (
4
), nonché Carmen Media Group (
5
). Il giudice del rinvio deve accertare quale misura, fra le diverse a sua disposizione, garantisca il rispetto del diritto dell’Unione. La fattispecie di cui trattasi, pertanto, consente alla Corte di richiamare una serie di questioni legate alle disposizioni dei Trattati sulla libera prestazione di servizi e sul principio del primato del diritto dell’Unione.
I – Contesto normativo
A – Il diritto dell’Unione europea
3.
L’articolo 56 TFUE è così formulato:
«Nel quadro delle disposizioni seguenti, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all’interno dell’Unione sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in uno Stato membro che non sia quello del destinatario della prestazione.
(...)».
4.
Ai sensi dell’articolo 1 della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione (
6
):
«Ai sensi della presente direttiva si intende per:
(...)
2.
“servizio”: qualsiasi servizio della società dell’informazione, vale a dire qualsiasi servizio prestato normalmente dietro retribuzione, a distanza, per via elettronica e a richiesta individuale di un destinatario di servizi.
(...)
11.
“regola tecnica”: una specificazione tecnica o altro requisito o una regola relativa ai servizi, comprese le disposizioni amministrative che ad esse si applicano, la cui osservanza è obbligatoria, de jure o de facto, per la commercializzazione, la prestazione di servizi, lo stabilimento di un fornitore di servizi o l’utilizzo degli stessi in uno Stato membro o in una parte importante di esso, nonché, fatte salve quelle di cui all’articolo 10, le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che vietano la fabbricazione, l’importazione, la commercializzazione o l’utilizzo di un prodotto oppure la prestazione o l’utilizzo di un servizio o lo stabilimento come fornitore di servizi».
(...)
5.
L’articolo 8, paragrafo 1, della medesima direttiva stabilisce:
«Fatto salvo l’articolo 10, gli Stati membri comunicano immediatamente alla Commissione ogni progetto di regola tecnica, salvo che si tratti del semplice recepimento integrale di una norma internazionale e europea, nel qual caso è sufficiente una semplice informazione sulla norma stessa. Essi le comunicano brevemente anche i motivi che rendono necessario adottare tale regola tecnica a meno che non risultino già dal progetto.
(...)».
B – La normativa tedesca
6.
Ai sensi degli articoli 70 e 72 della Legge fondamentale tedesca (Grundgesetz), la legislazione sul gioco d’azzardo rientra nella competenza dei Länder.
7.
Il trattato interstatale fra i Länder sul gioco d’azzardo in Germania (Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland; in prosieguo: il «GlüStV») stipulato fra i Länder ed entrato in vigore il 1o gennaio 2008, ha istituito un nuovo quadro uniforme in materia di organizzazione, gestione e intermediazione dei giochi d’azzardo, sostituendo un precedente trattato interstatale nello stesso ambito.
8.
L’articolo 4, paragrafo 1, del GlüStV stabilisce quanto segue:
«L’organizzazione o l’intermediazione dei giochi d’azzardo è consentita soltanto previa autorizzazione dell’autorità competente del Land interessato. In assenza di tale autorizzazione, l’organizzazione e l’intermediazione di giochi d’azzardo sono vietate (gioco d’azzardo illecito)».
9.
L’articolo 10 del GlüStV stabilisce quanto segue:
«1)   Per il raggiungimento degli obiettivi enunciati all’articolo 1, i Länder hanno l’obbligo, in via regolamentare, di garantire un’offerta sufficiente di giochi d’azzardo. Essi sono a tal fine coadiuvati da un comitato tecnico composto di esperti specializzati nel contrasto della ludopatia.
2)   Sul fondamento di norme di legge, i Länder possono adempiere all’obbligo suddetto in prima persona, oppure tramite persone giuridiche di diritto pubblico, o attraverso società di diritto privato in cui persone giuridiche di diritto pubblico detengano, direttamente o indirettamente, una partecipazione determinante.
(...)
5)   Le persone diverse da quelle di cui al paragrafo 2) sono autorizzate soltanto ad organizzare lotterie e giochi ai sensi delle disposizioni della terza sezione».
10.
Il GlüStV non è più in vigore dalla fine del 2011. Tutti i Länder tedeschi (ad eccezione dello Schleswig-Holstein) hanno tuttavia emanato leggi in base alle quali le disposizioni del GlüStV continuavano ad applicarsi, fino all’entrata in vigore di un nuovo Trattato interstatale fra i Länder sul gioco d’azzardo, come legislazione del Land. In Baviera ciò è stato realizzato con la Legge bavarese sull’attuazione del Trattato interstatale fra i Länder sui giochi d’azzardo in Germania (Bayerisches Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland; in prosieguo: l’«AGGlüStV»). Né quest’ultima, né le corrispondenti leggi degli altri Länder sono state notificate alla Commissione.
11.
Il trattato interstatale fra i Länder che modifica le disposizioni sui giochi d’azzardo (Glücksspieländerungsstaatsvertrag; in prosieguo: il «GlüÄndStV») è entrato in vigore in Baviera il 1o luglio 2012.
12.
L’articolo 10, paragrafi 2 e 6, dello stesso stabiliscono un monopolio pubblico in materia di scommesse sportive (
7
). Ai sensi dell’articolo 4 del GlüÄndStV, l’organizzazione e la raccolta di scommesse su competizioni sportive continuano a essere soggette ad autorizzazione, mentre per l’intermediazione di giochi d’azzardo che non sono consentiti ai sensi del medesimo trattato, non possono essere rilasciate autorizzazioni e non sussiste un diritto al rilascio dell’autorizzazione. Una novità nel GlüÄndStV è costituita dalla «clausola sperimentale per scommesse su competizioni sportive» (articolo 10a). In conformità di tale clausola, il monopolio pubblico in materia di scommesse sulle competizioni sportive di cui all’articolo 10, paragrafo 6, non si applica all’organizzazione di scommesse su competizioni sportive per un periodo di sette anni a partire dall’entrata in vigore del GlüÄndStV. Durante tale periodo le scommesse sulle competizioni sportive possono essere organizzate solo su licenza, di cui è previsto il rilascio per un numero massimo di 20. L’obbligo di ottenere un’autorizzazione è valido in un primo tempo solo per organizzatori di scommesse non statali. Per i sedici organizzatori pubblici già esistenti tale obbligo si applica solo dopo un anno dal momento in cui si è ottenuta la licenza.
13.
L’8 agosto 2012 le autorità tedesche hanno annunciato sulla Gazzetta Ufficiale l’avvio della procedura per ottenere le suddette licenze. A quanto risulta, la citata procedura non si è ancora conclusa.
14.
L’articolo 284 del Codice penale tedesco (Strafgesetzbuch; in prosieguo: lo «StGB»), intitolato «Organizzazione illecita di un gioco d’azzardo», stabilisce quanto segue:
«1)   Chiunque, senza autorizzazione amministrativa, organizza o tiene pubblicamente un gioco d’azzardo o mette a disposizione le attrezzature necessarie a tale scopo è punito con la reclusione fino a due anni o con una multa.
(...)
3)   Chiunque agisce nelle ipotesi di cui al paragrafo 1
1.
a titolo professionale (...); o
2.
in quanto membro di un’organizzazione costituitasi per commettere i suddetti reati in modo continuativo,
è punito con la reclusione da tre mesi a cinque anni.
(...)».
II – Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
15.
La sig.ra Ince, cittadina turca residente in Germania, è accusata di aver svolto, in data 11 e 12 gennaio 2012 (primo capo di accusa) e nel periodo dal 13 aprile al 7 novembre 2012 (secondo capo di accusa), nel locale «Sportsbar» da lei gestito, attraverso una macchina da gioco ivi installata, un’attività di raccolta di scommesse su eventi sportivi per conto di un organizzatore stabilito e autorizzato in Austria, sprovvisto di autorizzazione tedesca per le scommesse su competizioni sportive. La sig.ra Ince è pertanto accusata di avere commesso il reato di «organizzazione illecita di un gioco d’azzardo ai sensi dell’articolo 284 dello StGB.
16.
Con ordinanza del 7 maggio 2013, pervenuta nella cancelleria della Corte l’11 luglio 2014, l’Amtsgericht Sonthofen (Tribunale di prima istanza di Sonthofen) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«I. Sul primo capo di accusa (gennaio 2012) e sul secondo capo di accusa, fino a fine giugno 2012:
1.
1. a)
Se l’articolo 56 TFUE debba essere interpretato nel senso che è vietato alle autorità giudiziarie sanzionare penalmente l’attività di intermediazione per la raccolta, effettuata senza autorizzazione tedesca, di scommesse su competizioni sportive per un organizzatore di scommesse dotato di licenza in un altro Stato membro dell’Unione europea, quando l’esercizio di tale attività di intermediazione presupponga che anche detto organizzatore sia in possesso di un’autorizzazione tedesca, ma alle autorità nazionali non sia consentito concedere autorizzazioni ad operatori non statali, stante una situazione normativa in contrasto con il diritto dell’Unione [“monopolio in materia di scommesse sulle competizioni sportive (Sportwettenmonopol)”].
1. b)
Se la risposta alla lettera a) della prima questione sia diversa qualora, in uno dei quindici Länder tedeschi che insieme hanno istituito e insieme attuano il monopolio pubblico in materia di scommesse sulle competizioni sportive, le autorità statali sostengano, nell’ambito di procedimenti interdittivi o penali, che il divieto legislativo di concedere autorizzazioni ad operatori privati non si applica nell’ipotesi di una domanda di autorizzazione per l’esercizio di un’attività di organizzazione o intermediazione in quello stesso Land.
1. c)
Se i principi del diritto dell’Unione, in particolare la libera prestazione dei servizi, e la sentenza della Corte nella causa C‑186/11 debbano essere interpretati nel senso che ostano ad un permanente divieto, definito come “preventivo”, o applicazione di sanzioni all’attività di intermediazione transfrontaliera di scommesse su competizioni sportive, se questo viene motivato con il fatto che, al momento della decisione, per l’autorità competente non “risultava evidente, ovverosia riconoscibile senza ulteriore esame”, che l’attività di intermediazione soddisfi tutti i requisiti sostanziali per l’autorizzazione, salvo per quanto riguarda la riserva di monopolio dello Stato.
2)
Se la direttiva [98/34] debba essere interpretata nel senso che osta all’applicazione di sanzioni sull’attività d’intermediazione nella raccolta di scommesse su competizioni sportive, effettuata senza autorizzazione tedesca, attraverso macchine automatiche per un organizzatore di scommesse dotato di licenza in un altro Stato membro, quando gli interventi statali si fondano sulla legge di un singolo Land non notificata alla Commissione europea e corrispondente, nel contenuto, allo [GlüStV], non più in vigore.
II. Sul secondo capo di accusa (periodo successivo al luglio 2012)
3)
Se l’articolo 56 TFUE, nonché il principio di trasparenza, il principio di uguaglianza e il divieto di favoritismo sancito dal diritto dell’Unione debbano essere interpretati nel senso che ostano all’applicazione di sanzioni all’attività di intermediazione nella raccolta di scommesse su competizioni sportive, effettuata senza autorizzazione tedesca, per un organizzatore di scommesse provvisto di licenza in un altro Stato membro dell’Unione, in una situazione che, in virtù del [GlüÄndStV] istituito per una durata di nove anni, è caratterizzata da una “clausola sperimentale per le scommesse sulle competizioni sportive (Experimentierklausel für Sportwetten)”, che prevede per un periodo di sette anni la possibilità teorica di assegnare un numero massimo di 20 concessioni anche a operatori non statali, con effetto di legalizzazione per tutti i Länder tedeschi, quale condizione necessaria per il rilascio delle autorizzazioni per l’attività di intermediazione, allorché:
a)
la procedura per il rilascio delle concessioni e le controversie che insorgono in tale ambito sono gestite dall’autorità concedente congiuntamente allo studio legale che ha regolarmente fornito consulenza alla maggior parte dei Länder e alle loro imprese di lotterie su questioni relative al monopolio delle scommesse su competizioni sportive contrario al diritto dell’Unione e li ha rappresentati dinanzi ai giudici nazionali contro operatori privati di scommesse, e a cui era affidata la rappresentanza degli organi statali nei procedimenti di pronuncia pregiudiziale di cui alle [sentenze] Stoß [e a., C‑316/07, C‑358/07, C‑359/07, C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07, EU:C:2010:504], Carmen Media [Group, C‑46/08, EU:C:2010:505] e Winner Wetten [C‑409/06, EU:C:2010:503];
b)
il bando di gara relativo all’assegnazione delle concessioni pubblicato in data 8 agosto 2012 nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea non conteneva dettagli in merito ai requisiti minimi dei progetti da presentare, al contenuto delle altre dichiarazioni ed attestazioni richieste nonché alla selezione dei concessionari nel candidati numero massimo di 20; tali dettagli sono stati comunicati invece solo dopo la scadenza del termine per la presentazione delle candidature, tramite un cosiddetto “memorandum informativo”, insieme a numerosi altri documenti, e solo ai candidati che si erano qualificati per la “seconda fase” della procedura di assegnazione delle concessioni;
c)
otto mesi dopo l’inizio della procedura, contrariamente a quanto indicato sul bando di gara stesso, l’autorità concedente ha invitato unicamente quattordici candidati a presentare personalmente i loro progetti sotto il profilo sociale e della sicurezza, in quanto questi avrebbero soddisfatto appieno i requisiti minimi per ottenere la concessione; tuttavia, quindici mesi dopo l’inizio della procedura, l’autorità stessa ha comunicato che nessun candidato aveva dimostrato, in “maniera verificabile”, di soddisfare i suddetti requisiti minimi;
d)
il candidato concessionario controllato da organismi statali (“Ods”, Ods Deutschland Sportwetten GmbH), e costituito dal consorzio delle società di lotterie statali, figurava tra i quattordici candidati invitati a presentare i loro progetti all’autorità competente per il rilascio delle concessioni, ma probabilmente non era ammissibile alla concessione a motivo dei vincoli operativi che lo legano ad organizzatori di competizioni sportive, in quanto la normativa vigente (articolo 21, paragrafo 3, del GlüÄndStV) richiede una rigorosa separazione della pratica dello sport attivo e delle associazioni che ne curano l’organizzazione rispetto alle attività di organizzazione e di intermediazione di scommesse sulle competizioni sportive;
e)
per ottenere una concessione è indispensabile, tra l’altro, dimostrare “la provenienza legittima delle risorse necessarie per l’organizzazione delle scommesse sulle competizioni sportive che si intendono offrire”;
f)
l’autorità concedente e il Collegio sul gioco d’azzardo [Glücksspielkollegium], composto da rappresentanti dei Länder e che decide sull’assegnazione delle concessioni, non si avvalgono della possibilità di attribuire concessioni a organizzatori di scommesse privati, mentre invece è consentito alle imprese pubbliche di lotterie, fino a un anno dopo l’eventuale aggiudicazione delle concessioni, organizzare scommesse su competizioni sportive, lotterie e altri giochi d’azzardo senza disporre di concessione, nonché operare e pubblicizzare tali attività attraverso la propria estesa rete di punti di raccolta di scommesse».
III – Analisi
A – Osservazioni preliminari
17.
In primo luogo, la fattispecie deve essere esaminata alla luce delle disposizioni del Trattato. La direttiva 2006/123/CE (
8
) non si applica alle attività connesse al gioco d’azzardo.
18.
In secondo luogo, come presuppone correttamente il giudice del rinvio, il fatto che la sig.ra Ince sia una cittadina di un paese terzo non comporta, in linea di principio, l’impossibilità per lei di invocare l’articolo 56, paragrafo 1, TFUE, che vieta le restrizioni alla libera prestazione dei servizi «nei confronti dei cittadini degli Stati membri». Si è in presenza di un servizio transfrontaliero fra il fornitore, stabilito in Austria, e i destinatari del servizio in Germania. La sig.ra Ince svolge un ruolo di mera intermediaria fra il fornitore e i destinatari dei suddetti servizi. La sig.ra Ince agisce per conto del fornitore di servizi austriaco e non fornisce il servizio ella stessa. Le sue attività, tuttavia, rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 56 TFUE e, conseguentemente, può invocare la suddetta disposizione dinanzi al giudice nazionale. In verità, se l’intero processo di erogazione del servizio fra il fornitore austriaco e il destinatario in Germania dovesse essere suddiviso in diversi processi intermedi, le situazioni facenti parte di questo processo generale spesso non risulterebbero soggette all’articolo 56 TFUE, vuoi perché uno degli intermediari nella catena è un cittadino di un paese terzo, vuoi perché il processo intermedio in questione non ha natura transfrontaliera.
19.
In terzo luogo, la presente controversia non verte sulla compatibilità o meno con il diritto dell’Unione di un monopolio relativo alle scommesse sportive. Il giudice del rinvio, infatti, non sembra nutrire dubbi circa il fatto che, secondo una copiosa giurisprudenza della Corte (
9
), in Germania la gestione delle scommesse sportive in regime di monopolio persegua scopi illegittimi ai sensi della normativa citata nella sezione «Quadro normativo» e, pertanto, sia contraria alla libera prestazione dei servizi sancita dal Trattato. Ciò che invece non è chiaro per il giudice del rinvio è quali conseguenze sotto il profilo del diritto dell’Unione debbano essere desunte dalla suddetta giurisprudenza nel contesto di divieti amministrativi e sanzioni penali.
20.
Nella prima questione, il giudice del rinvio è consapevole della sussistenza di una restrizione ingiustificata alla libera prestazione dei servizi e, quindi, di una violazione dell’articolo 56 TFUE. L’incertezza espressa da questo giudice di primo grado deriva a mio avviso dal fatto che la giurisprudenza nazionale a questo riguardo è tutt’altro che coerente. A causa della poca chiarezza e contraddittorietà della giurisprudenza in Germania, il giudice del rinvio necessita di indicazioni da parte della Corte di giustizia. In una situazione in cui il pubblico ministero esercita l’azione penale nei confronti di una persona che non ha richiesto un’autorizzazione, il giudice del rinvio deve accertare con precisione quale disposizione nazionale debba disapplicare per conformarsi al diritto dell’Unione. Per contro, la terza questione è proposta nel contesto di una diversa situazione giuridica, in cui le autorità tedesche hanno organizzato una procedura per l’attribuzione delle concessioni. In questo caso il giudice del rinvio cerca di stabilire se sussista una violazione dell’articolo 56 TFUE. Il giudice del rinvio intende accertare se la procedura di aggiudicazione delle concessioni in corso sia giustificata o meno, giacché potrebbe (forse) non rispettare i principi generali del diritto.
21.
La prima questione, pertanto, verte sostanzialmente sul primato del diritto dell’Unione, mentre la terza questione riguarda la proporzionalità di una procedura di aggiudicazione delle licenze.
B – Prima questione
22.
Con la sua prima questione, che è suddivisa in tre questioni, le quali dovrebbero comunque essere esaminate congiuntamente, il giudice del rinvio desidera sapere se l’articolo 56 TFUE e i principi ivi contenuti impediscano alle autorità giudiziarie di sanzionare penalmente l’intermediazione di scommesse sulle competizioni sportive effettuata senza autorizzazione tedesca per conto di organizzatori di scommesse titolari di licenza in altri Stati membri. Il giudice del rinvio deve risolvere la questione se la sig.ra Ince abbia integrato la fattispecie sostanziale di cui all’articolo 284 dello StGB. Ciò dipende dalla legalità o meno del sistema di cui trattasi in Germania. Il giudice del rinvio nutre dubbi circa la compatibilità dello stesso con il diritto dell’Unione, dal momento che non ha ben chiaro come le autorità giudiziarie ed esecutive di uno Stato membro dovrebbero affrontare una situazione in cui il legislatore nazionale non ha ancora adottato misure per porre rimedio ad una situazione contraria al diritto dell’Unione.
1. L’articolo 56 TFUE – requisiti sostanziali e procedurali derivanti dalle sentenze Winner Wetten, Stoß e a., Carmen Media Group, nonché Stanleybet e a.
23.
Secondo le informazioni fornite dal giudice del rinvio, in base alle sentenze della Corte Stoß e a. (
10
) e Carmen Media Group (
11
), i giudici tedeschi ritengono che il monopolio di Stato tedesco sia contrario all’articolo 56 TFUE, atteso che non è idoneo a garantire la realizzazione dell’obiettivo in vista del quale è stato instaurato, ossia contribuire a ridurre le occasioni di gioco d’azzardo e circoscrivere le attività in siffatto ambito in modo coerente e sistematico.
24.
In questa sede non è il caso di richiamare l’intera giurisprudenza di questa Corte in materia di restrizioni giustificate all’articolo 56 TFUE nel settore del gioco d’azzardo. Ai fini della fattispecie in discorso, tuttavia, devono essere evidenziati taluni punti.
25.
Nella causa Winner Wetten (
12
) è stato chiesto alla Corte se gli odierni articoli 49 TFUE e 56 TFUE non ostassero a che la normativa nazionale che disciplina un monopolio di Stato solitamente contrario alle suddette disposizioni continuasse ad applicarsi «per un periodo transitorio, nonostante il principio fondamentale del primato del diritto [dell’Unione] direttamente applicabile».
26.
L’essenza della questione era se il riconoscimento dell’esistenza di un principio che autorizzava, in circostanze eccezionali, il mantenimento provvisorio degli effetti di una norma nazionale ritenuta in contrasto con una norma del diritto dell’Unione direttamente applicabile fosse giustificabile, per analogia, alla luce della giurisprudenza elaborata dalla Corte sul fondamento dell’articolo 264, secondo comma, TFUE.
27.
La Corte ha dichiarato che «per effetto del primato del diritto dell’Unione direttamente applicabile, una normativa nazionale riguardante un monopolio pubblico relativo alle scommesse sulle competizioni sportive che, secondo quanto accertato da un giudice nazionale, comporti restrizioni incompatibili con la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi, non contribuendo dette restrizioni a limitare l’attività di scommesse in maniera coerente e sistematica, non può continuare ad applicarsi per un periodo transitorio» (
13
).
28.
A mio avviso questo principio non è stato attenuato dalla sentenza Stanleybet e a.
29.
Nella menzionata causa la Corte ha riaffermato i principi stabiliti nella sentenza Winner Wetten (
14
). Ha poi richiamato la giurisprudenza secondo cui le autorità nazionali dispongono di un potere discrezionale sufficiente per determinare quali siano le esigenze da soddisfare in materia di tutela del consumatore e dell’ordine sociale, nei limiti del principio di proporzionalità (
15
), e secondo cui il settore del gioco d’azzardo è un «mercato alquanto specifico» in cui la concorrenza tra più operatori che siano autorizzati a gestire gli stessi giochi d’azzardo può comportare un effetto pregiudizievole e aumentare le spese dei consumatori legate al gioco nonché i rischi di dipendenza di questi ultimi (
16
).
30.
Dalla suddetta giurisprudenza la Corte ha concluso che il rifiuto di concedere un periodo transitorio in caso di incompatibilità della normativa nazionale con gli articoli 49 TFUE e 56 TFUE «non comporta necessariamente l’obbligo dello Stato membro interessato di liberalizzare il mercato dei giochi d’azzardo, se dovesse ritenere che una liberalizzazione siffatta non sia compatibile con il livello di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale che tale Stato membro intende assicurare. Infatti, allo stato attuale del diritto dell’Unione, resta aperta agli Stati membri la facoltà di riformare il monopolio esistente al fine di renderlo compatibile con le disposizioni del Trattato, assoggettandolo, in particolare, ad un effettivo e stretto controllo da parte delle autorità pubbliche» (
17
).
31.
La Corte ha inoltre statuito che «se lo Stato membro interessato dovesse ritenere che una riforma del monopolio esistente al fine di renderlo compatibile con le disposizioni del Trattato non sia prospettabile e che la liberalizzazione del mercato dei giochi d’azzardo meglio si addica al livello di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale che intende assicurare, esso sarà tenuto a rispettare le norme fondamentali dei trattati, in particolare gli [articoli 49 TFUE e 56 TFUE], i principi di parità di trattamento e di non discriminazione a motivo della cittadinanza, nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva (...). In un caso del genere, l’istituzione in tale Stato membro di un regime di previa autorizzazione amministrativa per quanto riguarda l’offerta di alcuni tipi di giochi d’azzardo deve essere fondata su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo, in modo da circoscrivere l’esercizio del potere discrezionale delle autorità nazionali entro limiti idonei ad evitarne un utilizzo arbitrario (...)» (
18
).
32.
Deduco dalla giurisprudenza appena citata quanto segue: in primo luogo, un monopolio statale non è, di per sé, contrario all’articolo 56 TFUE, né detta disposizione impone agli Stati membri di liberalizzare i mercati nel settore del gioco d’azzardo. In secondo luogo, un regime di previa autorizzazione amministrativa per quanto riguarda l’offerta di giochi d’azzardo è, in linea di principio, ammissibile, a condizione che sia fondato su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo, che circoscrivano l’esercizio del potere discrezionale delle autorità nazionali entro limiti idonei ad evitarne un utilizzo arbitrario. In linea di principio, pertanto, gli Stati membri sono liberi di disciplinare questo settore nel rispetto del diritto dell’Unione (
19
). In terzo luogo, la Corte non stabilisce un periodo di transizione durante il quale una normativa ritenuta incompatibile con il diritto dell’Unione può continuare a trovare applicazione.
2. Obbligo di disapplicare il requisito dell’autorizzazione
33.
A seguito di una sentenza della Corte da cui si evinca l’incompatibilità di una normativa nazionale con il diritto dell’Unione, tutti gli organi di uno Stato membro interessato sono tenuti a porre rimedio a detta situazione. Ciò risulta dai principi di supremazia e di leale cooperazione sanciti dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE. A questo proposito la Corte ha ripetutamente dichiarato che gli Stati membri hanno l’obbligo di eliminare le conseguenze illecite di una violazione del diritto dell’Unione (
20
). La Corte ha sottolineato che «[u]n tale obbligo incombe, nell’ambito delle sue competenze, a ciascun organo dello Stato membro interessato» (
21
). Per il legislatore ciò comporta l’abrogazione delle previsioni normative in contrasto con il diritto dell’Unione (
22
). È noto, sin dalla sentenza Simmenthal, che il giudice nazionale deve disapplicare le disposizioni del diritto nazionale contrastanti (
23
). Il medesimo obbligo incombe a tutte le pubbliche autorità.
34.
Ma quali disposizioni devono essere disapplicate dai giudici tedeschi nella fattispecie? Solo le disposizioni relative al monopolio statale (articolo 10 del GlüStV) o anche la disposizione che stabilisce l’obbligo di un’autorizzazione per l’organizzazione e l’intermediazione di scommesse su competizioni sportive (articolo 4 del GlüStV)? Questo è il punto che presenta difficoltà per il giudice del rinvio. La decisione relativa a quali disposizioni debbano essere disapplicate non è resa più agevole dalla presenza di due correnti giurisprudenziali in Germania, di cui do conto brevemente nel prosieguo.
35.
Secondo un’interpretazione sostenuta soprattutto dalle corti amministrative superiori, il divieto di intermediazione su scommesse sportive sarebbe contrario al diritto dell’Unione solo se basato sugli articoli 10, paragrafi 2 e 5, del GlüStV. Il che, tuttavia, non significa che un operatore privato possa agire da intermediario senza l’autorizzazione di cui all’articolo 4 del GlüStV e che l’articolo 284 dello StGB diventi inapplicabile. I suddetti giudici verificano se gli organizzatori o intermediari privati possano ottenere un’autorizzazione alle condizioni previste dal GlüStV e dalle relative norme di applicazione per i monopolisti pubblici e i loro intermediari. Nondimeno, come pone in evidenza il giudice del rinvio, siffatta (fittizia) «idoneità all’autorizzazione» viene sempre negata. A titolo di motivazione viene tra l’altro indicato che l’organizzatore di scommesse privato non rispetterebbe le restrizioni alla commercializzazione o altre disposizioni previste nel GlüStV per i monopolisti a giustificazione del monopolio.
36.
In tale contesto, il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale) nei mesi di maggio e giugno 2013 ha stabilito in diverse sentenze che le autorità tedesche potevano vietare «preventivamente» l’organizzazione e la raccolta di scommesse su competizioni sportive senza autorizzazione tedesca, a meno che l’organizzatore o intermediario interessato non soddisfacesse i requisiti sostanziali per l’autorizzazione – ad eccezione delle eventuali norme illegittime sul monopolio – e che ciò fosse evidente, vale a dire riconoscibile senza ulteriori verifiche, per le autorità che impongono il divieto al momento dell’adozione della loro decisione.
37.
Altri giudici ritengono per contro che la riserva di autorizzazione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, del GlüStV non possa applicarsi in modo isolato dal divieto di cui all’articolo 10, paragrafi 2 e 5, del medesimo atto normativo. Essi ritengono che la finzione di una procedura di autorizzazione per operatori privati da parte del giudice sarebbe di per sé inammissibile. La procedura di autorizzazione prevista dal GlüStV e dalle relative norme di applicazione inoltre sarebbe concepita non per gli organizzatori di scommesse privati e i loro intermediari, bensì solo per i monopolisti pubblici e i loro intermediari.
38.
Alla luce delle osservazioni precedentemente svolte si potrebbe propendere per rispondere che è solo la disposizione sul monopolio statale a dover essere disapplicata. Dopo tutto, la Corte non mette affatto in dubbio l’ammissibilità in via generale di una procedura di autorizzazione.
39.
Resto tuttavia scettico riguardo a questo approccio e suggerirei piuttosto alla Corte di spingersi oltre. La mia valutazione delle questioni mi induce a concludere che entrambe dovrebbero essere disapplicate dal giudice del rinvio, come cercherò di dimostrare nel prosieguo. Desidero porre in rilievo che sono le specifiche circostanze della fattispecie in discussione che mi spingono a suggerire la seconda opzione.
40.
In primo luogo, l’esistenza di giurisprudenza non univoca a livello nazionale relativamente all’obbligo di assoggettamento ad una procedura di autorizzazione non garantisce la certezza del diritto nei confronti degli operatori economici. Non ritengo che in una siffatta situazione, caratterizzata dall’incertezza, si possa imporre loro di scegliere l’opzione per essi meno favorevole.
41.
In secondo luogo, non è stata concessa alcuna autorizzazione ad alcun operatore privato che si è sottoposto alla procedura. Emerge infatti che le autorità nazionali non concedono un’autorizzazione se, al momento della decisione, non risultava assolutamente chiaro all’autorità che l’attività di intermediazione rispetta tutti i requisiti sostanziali dell’autorizzazione. Una siffatta pratica svuota palesemente di significato l’intera procedura di autorizzazione. La procedura in questione non sembra essere una procedura nella quale l’esito non è prestabilito fin dall’inizio (mancanza di «Ergebnisoffenheit»). Sarebbe cinico chiedere ad un operatore economico di sottoporsi a una procedura destinata a concludersi con esito negativo. La conseguenza giuridica può essere solo il carattere non obbligatorio della stessa.
42.
In terzo luogo, il fatto che le autorità nazionali debbano disapplicare le disposizioni di legge in contrasto con il diritto dell’Unione non significa che un singolo effettivamente si aspetti che lo facciano. Dopo tutto, per il singolo le leggi godono di una presunzione di legalità. Il principio di certezza del diritto richiede che le norme giuridiche siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti, in particolare quando esse possano avere conseguenze sfavorevoli per gli individui e le imprese (
24
). Una siffatta precisione manca palesemente nel caso di specie. Ciò non può che avere conseguenze pregiudizievoli per i singoli.
43.
In quarto luogo, trovo difficile separare il requisito dell’autorizzazione dal monopolio statale. Le due disposizioni sono intrinsecamente collegate, visto che l’intera procedura di autorizzazione è configurata per gli organismi pubblici. La logica complessiva del GlüStV è che esso si applica esclusivamente a soggetti statali. Se, in tale logica, solo i soggetti statali possono richiedere un’autorizzazione, risulta difficile pretendere che un operatore privato richieda una siffatta autorizzazione quando la legge lo scoraggia espressamente.
3. Assenza di sanzione penale
44.
Una siffatta interpretazione comporta che non si configura l’integrazione dei requisiti sostanziali di cui all’articolo 284 dello StGB.
45.
Questo ragionamento, inoltre, è ulteriormente corroborato dalle riflessioni svolte dalla Corte nella sentenza Placanica. In tale sentenza la Corte ha stabilito chiaramente che «uno Stato membro non può applicare una sanzione penale per il mancato espletamento di una formalità amministrativa allorché l’adempimento di tale formalità viene rifiutato o è reso impossibile dallo Stato membro interessato in violazione del diritto [dell’Unione]» (
25
). La Corte ha reiterato questa formula nella sentenza Stoß e a. (
26
), causa che, come è stato ricordato supra, verteva sulla normativa tedesca in materia di scommesse su competizioni sportive.
46.
Conseguentemente, la risposta alla prima questione dovrebbe essere che, in una situazione in cui un giudice nazionale ha accertato la contrarietà al diritto dell’Unione di un monopolio sulle scommesse sportive, e in cui, sulla base delle disposizioni della legge nazionale, solo soggetti pubblici possono ottenere un’autorizzazione nazionale, l’articolo 56 TFUE osta a che le autorità giudiziarie sanzionino penalmente l’attività di intermediazione per la raccolta, effettuata senza un’autorizzazione nazionale, di scommesse su competizioni sportive per conto di un organizzatore di scommesse dotato di concessione in un altro Stato membro.
C – Seconda questione
47.
Con la seconda questione il giudice del rinvio chiede di accertare se la direttiva 98/34 osti all’applicazione delle disposizioni dell’AGGlüStV dopo la perdita di efficacia del GlüStV, in quanto la suddetta legge bavarese non è stata notificata alla Commissione.
48.
Sebbene la domanda di pronuncia pregiudiziale sia alquanto lunga, il giudice del rinvio non dimostra in modo soddisfacente la rilevanza della suddetta questione ai fini della fattispecie. Non si pronuncia in modo chiaro su quali disposizioni dell’AGGlüStV ritenga rilevanti a questo proposito. Tornerò su questo aspetto nel prosieguo.
49.
Ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34, che è una disposizione direttamente applicabile, nel senso che può essere fatta valere dai singoli dinanzi ai giudici nazionali (
27
), gli Stati membri devono comunicare alla Commissione «ogni progetto di regola tecnica». La regola tecnica è definita all’articolo 1, paragrafo 11, della direttiva 98/34 come «una specificazione tecnica o altro requisito o una regola relativa ai servizi, comprese le disposizioni amministrative che ad esse si applicano, la cui osservanza è obbligatoria, de jure o de facto, per la commercializzazione, la prestazione di servizi, lo stabilimento di un fornitore di servizi o l’utilizzo degli stessi in uno Stato membro o in una parte importante di esso, nonché, fatte salve quelle di cui all’articolo 10, le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che vietano la fabbricazione, l’importazione, la commercializzazione o l’utilizzo di un prodotto oppure la prestazione o l’utilizzo di un servizio o lo stabilimento come fornitore di servizi».
50.
L’intero progetto del GlüStV è stato notificato prima della sua adozione alla Commissione ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34 (
28
). Secondo quanto in esso stabilito, nella versione notificata alla Commissione ed infine adottata (
29
), il GlüStV ha perso la propria efficacia alla fine del quarto anno successivo alla sua entrata in vigore (
30
).
51.
Quando il GlüStV ha cessato di essere in vigore alla fine del 2011, le sue disposizioni hanno continuato ad essere applicabili in Baviera in forza dell’AGGlüStV. Di tale situazione non è mai stata effettuata notifica alla Commissione.
52.
Ritengo che la normativa avrebbe dovuto essere notificata e che sussista una violazione dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34.
53.
Dal momento che la direttiva si prefigge lo scopo preventivo di evitare complicazioni derivanti da possibili future barriere al commercio, tanto la Commissione, quale custode dei Trattati, quanto gli altri Stati membri hanno interesse ad essere informati in modo esauriente circa i progetti di regole tecniche. Se una legge è limitata nel tempo, ciò costituisce un elemento importante, per non dire essenziale. La Commissione e gli Stati membri hanno interesse a sapere se il vigore di una legge che ritengono avere perso efficacia è stato ripristinato.
54.
Va aggiunto a questo punto che la Corte impone agli Stati membri di presentare alla Commissione i progetti di intere leggi, anche se solo alcune delle disposizioni ivi contenute costituiscono effettivamente regole tecniche (
31
). La Corte ne ha dato giustificazione facendo riferimento alla finalità di cui all’ultima frase del primo comma dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva, che è quella di consentire alla Commissione di disporre di informazioni quanto più possibile complete su tutto il progetto di regola tecnica quanto al suo contenuto, alla sua portata e al suo contesto generale onde consentirle di esercitare, nel modo più efficace possibile, i poteri che le sono conferiti dalla direttiva (
32
).
55.
A mio parere, pertanto, le autorità bavaresi hanno violato l’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34, quando hanno omesso di notificare l’AGGlüStV. Prolungare la validità di una legge mediante una diversa legge costituisce, in altre parole, un nuovo progetto di regola tecnica, che è disciplinato dall’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 98/34 (
33
).
56.
Quali sono le conseguenze giuridiche di questa mancata notifica?
57.
Si sarebbe tentati di suggerire che in caso di mancata notifica di una legge da parte di uno Stato membro, l’intera legge non sia applicabile. A sostegno di tale posizione si afferma che se un’intera legge deve essere notificata, allora è logico che anche la non applicabilità si debba estendere all’intera legge (
34
). Una siffatta soluzione, attraente perché di facile applicazione, rappresenterebbe inoltre un ulteriore incentivo per gli Stati membri a notificare i progetti di legge alla Commissione.
58.
Non ritengo tuttavia percorribile un’interpretazione così restrittiva.
59.
A partire dalla sentenza CIA Security International (
35
) è giurisprudenza consolidata che «l’inadempimento dell’obbligo di notifica comporta l’inapplicabilità delle regole tecniche di cui trattasi e che esse pertanto non possono essere opposte ai singoli».
60.
Interpreto questo passaggio come riferito esclusivamente alle specifiche regole tecniche che comportano effettivamente l’obbligo di notifica. Con riferimento ad un progetto di legge italiano, infatti, la Corte ha dichiarato che il semplice fatto di portare a conoscenza della Commissione il complesso delle disposizioni contenute in tale legge non impediva alla Repubblica italiana di mettere in vigore immediatamente, e quindi senza attendere i risultati della procedura d’esame prevista dalla direttiva, le disposizioni che non contenevano regole tecniche (
36
). In altre parole: mentre la Corte impone ad uno Stato membro di comunicare l’intero progetto di una legge, non gli impone di sospendere l’entrata in vigore delle parti che non costituiscono regole tecniche. Alla luce della suddetta giurisprudenza mi parrebbe logico che solo le disposizioni di legge che effettivamente costituiscono regole tecniche non siano applicabili (
37
).
61.
Ciò mi riporta alla fattispecie in discussione. Né il requisito dell’autorizzazione né il monopolio di Stato costituiscono, a mio parere, regole tecniche nell’accezione della direttiva 98/34.
62.
Quest’ultima è intesa a tutelare, attraverso un controllo preventivo, la libera circolazione delle merci così come la libera prestazione di servizi della società dell’informazione.
63.
È vero che la Corte ha dichiarato in passato che disposizioni nazionali sui giochi automatici con vincita limitata che potrebbero avere l’effetto di limitare, o addirittura di rendere progressivamente impossibile, l’utilizzazione dei suddetti giochi automatici con vincita limitata in luoghi diversi dai casinò e dalle sale giochi, possono costituire «regole tecniche», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 11, della direttiva 98/34 (
38
). In un caso simile si potrebbe tentare di individuare un nesso con la libera circolazione delle merci, nella fattispecie le macchine automatiche. Nel caso qui in esame, tuttavia, il divieto è notevolmente più ampio. Il collegamento con una macchina mi sembrerebbe troppo labile.
64.
Suggerisco pertanto alla Corte di rispondere alla seconda questione dichiarando che l’articolo 8 della direttiva 98/34 osta all’applicazione di sanzioni all’attività d’intermediazione nella raccolta di scommesse su competizioni sportive, effettuata senza autorizzazione nazionale, attraverso macchine automatiche per un organizzatore di scommesse dotato di licenza in un altro Stato membro, qualora gli interventi statali si fondino su regole tecniche non notificate alla Commissione europea. Disposizioni nazionali quali gli articoli 4, paragrafo 1, e 10, paragrafi 2 e 5, del GlüStV, non costituiscono una «regola tecnica» nell’accezione dell’articolo 1, paragrafo 11, della direttiva 98/34.
D – Terza questione
65.
Il presupposto corretto della terza questione è che una restrizione alla libera prestazione di servizi e una procedura per il rilascio di licenze sono giustificate solo nella misura in cui servono a proteggere un obiettivo d’interesse pubblico prevalente e, inoltre, sono proporzionate all’obiettivo perseguito e conformi ai principi generali del diritto dell’Unione.
66.
Il giudice del rinvio chiede pertanto indicazioni per valutare se l’attuale procedura per il rilascio di concessioni basata sul GlüÄndStV sia conforme all’articolo 56 TFUE e ai principi generali del diritto dell’Unione. Se così non fosse, la sig.ra Ince non potrebbe essere ritenuta penalmente responsabile ai sensi dell’articolo 284 dello StGB. Il giudice del rinvio riporta un lungo elenco di fattori che potrebbero, a suo parere, indurre a ritenere contraria al diritto dell’Unione l’attuale procedura per il rilascio delle concessioni.
67.
Si deve ricordare anzitutto che spetta in ultima analisi al giudice nazionale, che è il solo competente a valutare i fatti della controversia principale e ad interpretare il diritto nazionale, stabilire se la normativa nazionale è proporzionata all’interesse generale (
39
). Tuttavia la Corte di giustizia è competente a fornire indicazioni tratte dalle informazioni fornite nel contesto del procedimento (
40
). Nella fattispecie di cui trattasi la Corte non è in grado di valutare tutti i dettagli forniti dal giudice nazionale, visto che la terza questione è fortemente caratterizzata da elementi di fatto. Suggerisco pertanto alla Corte di non analizzare in dettaglio gli elementi di fatto forniti dal giudice del rinvio, in quanto ai fini di siffatta attività sarebbe necessario avere accesso a tutti gli elementi della procedura nazionale per il rilascio delle concessioni.
68.
È per questo motivo che richiamerò taluni principi generali che devono essere osservati dalle autorità nazionali quando ricorrono ad un sistema di rilascio di licenze. Siffatti principi derivano dalla giurisprudenza della Corte nel contesto di procedure di appalto, di rilascio di concessioni e di procedure amministrative per il rilascio preventivo di autorizzazioni. La Corte applica gli stessi principi a detti settori. Sussiste sempre l’obbligo di rispettare le norme fondamentali del Trattato e i principi da esso derivanti allorché l’esercizio dell’attività considerata può interessare potenzialmente operatori economici stabiliti in altri Stati membri (
41
).
69.
Le pubbliche autorità concedenti sono tenute a rispettare le regole fondamentali del Trattato, compreso il principio della parità di trattamento e di non discriminazione basata sulla nazionalità, nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva (
42
). Sotto questo profilo gli Stati membri devono garantire un adeguato livello di pubblicità che consenta l’apertura delle concessioni di servizi alla concorrenza, nonché il controllo sull’imparzialità delle procedure di aggiudicazione (
43
).
70.
Un sistema per il rilascio delle concessioni, inoltre, deve essere basato su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo, così da circoscrivere sufficientemente l’esercizio del potere discrezionale delle autorità nazionali di modo che non se ne abusi (
44
). Qualsiasi soggetto colpito da una misura restrittiva basata su una deroga alla libera prestazione di servizi deve poter disporre di un rimedio giurisdizionale (
45
).
71.
Ulteriori indicazioni possono essere reperite nella direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione di contratti di concessione (
46
). Questa direttiva, entrata in vigore il 18 aprile 2014, deve essere trasposta entro il 18 aprile 2016. Sebbene la direttiva non sembri applicarsi ad una procedura di rilascio di licenze come quella di cui alla fattispecie di cui trattasi (
47
) e, in ogni caso, il termine per la trasposizione non sia ancora scaduto, i principi generali sottesi possono fungere da fonte di ispirazione e orientamento, atteso che la Corte fa ricorso ai medesimi principi nelle procedure per il rilascio di licenze e concessioni (
48
).
72.
Con riferimento ad un conflitto di interessi nel contesto di procedure di appalto, la Corte ha statuito che una persona che ha effettuato taluni lavori preparatori può trovarsi in una situazione in cui non si può sostenere che il principio della parità di trattamento obblighi a trattare la medesima allo stesso modo degli altri offerenti (
49
). Inoltre la direttiva 2014/23 stabilisce, all’articolo 35 intitolato «Lotta alla corruzione e prevenzione dei conflitti di interesse», che «[g]li Stati membri dispongono che le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori adottino misure adeguate per combattere le frodi, il clientelismo e la corruzione e per prevenire, individuare e risolvere in modo efficace i conflitti di interesse insorti nello svolgimento delle procedure di aggiudicazione della concessione, in modo da evitare qualsiasi distorsione della concorrenza e garantire la trasparenza della procedura di aggiudicazione e la parità di trattamento di tutti i candidati e gli offerenti». Continua affermando che «[i]l concetto di conflitti di interesse copre almeno i casi in cui il personale di un’amministrazione aggiudicatrice o di un ente aggiudicatore che interviene nello svolgimento della procedura di aggiudicazione della concessione o può influenzare il risultato di tale procedura ha, direttamente o indirettamente, un interesse finanziario, economico o altro interesse personale che può essere percepito come una minaccia alla sua imparzialità e indipendenza nel contesto della procedura di aggiudicazione della concessione».
73.
Il principio di trasparenza impone che l’amministrazione aggiudicatrice garantisca, in favore di ogni potenziale offerente, un adeguato livello di pubblicità che consenta l’apertura degli appalti dei servizi alla concorrenza, nonché il controllo sull’imparzialità delle procedure di aggiudicazione (
50
). Anche in questo caso la direttiva 2014/23, nell’allegato V, contiene un elenco dettagliato di «Informazioni da inserire nei bandi di concessione di cui all’articolo 31».
74.
Spetta al giudice del rinvio determinare, alla luce delle considerazioni che precedono, se la procedura per il rilascio delle concessioni attualmente in vigore rispetti i principi generali e, pertanto, costituisca una restrizione giustificata all’articolo 56 TFUE.
75.
Si dovrebbe pertanto rispondere alla terza questione dichiarando che l’articolo 56 TFUE osta all’applicazione di sanzioni all’attività di intermediazione nella raccolta di scommesse su competizioni sportive, effettuata senza autorizzazione nazionale, per un organizzatore di scommesse provvisto di concessione in un altro Stato membro, in una situazione in cui un giudice nazionale ha statuito che una procedura di rilascio delle concessioni che porta all’aggiudicazione di un massimo di 20 concessioni per organizzatori di scommesse non rispetta i principi generali, quali il principio di uguaglianza, di non discriminazione in ragione della nazionalità e di trasparenza.
IV – Conclusione
76.
Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dall’Amtsgericht Sonthofen (Tribunale di prima istanza di Sonthofen) nei termini seguenti:
1)
In una situazione in cui un giudice nazionale ha dichiarato che un monopolio in materia di scommesse su competizioni sportive è contrario al diritto dell’Unione e in cui solo organismi pubblici possono, secondo le disposizioni del diritto nazionale, ottenere un’autorizzazione nazionale, l’articolo 56 TFUE osta a che le autorità giudiziarie nazionali sanzionino penalmente l’attività di intermediazione per la raccolta, effettuata senza autorizzazione nazionale, di scommesse su competizioni sportive per conto di un organizzatore di scommesse dotato di licenza in un altro Stato membro.
2)
L’articolo 8 della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione, osta a che si sanzioni penalmente l’attività di intermediazione per la raccolta di scommesse su competizioni sportive, effettuata con macchine automatiche, senza autorizzazione nazionale, per conto di un organizzatore di scommesse dotato di licenza in un altro Stato membro, laddove gli interventi da parte dello Stato sono basati su regole tecniche non notificate alla Commissione europea. Disposizioni nazionali quali gli articoli 4, paragrafo 1, e 10, paragrafi 2 e 5, del trattato interstatale fra i Länder sui giochi d’azzardo (Staatsvertrag zum Glücksspielwesen), non costituiscono una «regola tecnica» nell’accezione dell’articolo 1, paragrafo 11, della direttiva 98/34.
3)
L’articolo 56 TFUE osta all’applicazione di sanzioni all’attività di intermediazione nella raccolta di scommesse su competizioni sportive, effettuata senza autorizzazione nazionale, per conto di un organizzatore di scommesse dotato di licenza in un altro Stato membro, in una situazione in cui un giudice nazionale ha statuito che una procedura di rilascio delle concessioni che porta all’aggiudicazione di un massimo di 20 concessioni per organizzatori di scommesse non rispetta i principi generali, quali il principio di uguaglianza, di non discriminazione in base alla nazionalità e di trasparenza.
(
1
)   Lingua originale: l’inglese.
(
2
)   106/77, EU:C:1978:49, punto 21.
(
3
)   C‑409/06, EU:C:2010:503.
(
4
)   C‑316/07, da C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07, EU:C:2010:504.
(
5
)   C‑46/08, EU:C:2010:505.
(
6
)   GU L 204, pag. 37.
(
7
)   Analogamente all’articolo 10, paragrafi 2 e 5, del GlüStV.
(
8
)   V. articolo 2, paragrafo 2, lettera h), della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (GU L 376, pag. 36).
(
9
)   Sentenze Stoß e a. (C‑316/07, da C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07, EU:C:2010:504), e Carmen Media Group (C‑46/08, EU:C:2010:505).
(
10
)   C‑316/07, da C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07, EU:C:2010:504, punto 107.
(
11
)   C‑46/08, EU:C:2010:505, punto 71.
(
12
)   C‑409/06, EU:C:2010:503, punto 28.
(
13
)   Ibidem, punto 69.
(
14
)   V. sentenza Stanleybet e a., C‑186/11 e C‑209/11, EU:C:2013:33, punti 38, 39 e 42.
(
15
)   Ibidem, punto 44 e giurisprudenza ivi citata.
(
16
)   Ibidem, punto 45 e giurisprudenza ivi citata.
(
17
)   Ibidem, punto 46.
(
18
)   Ibidem, punto 47.
(
19
)   V. anche Łacny, J., Swoboda państw członkowskich w zakresie regulowania gier hazardowych – przegląd orzecznictwa TS, Europejski Przegląd Sądowy grudzień 2010, pagg. 37-47, in particolare pag. 39.
(
20
)   V., a titolo di esempio, sentenza Jonkman e a., da C‑231/06 a C‑233/06, EU:C:2007:373, punto 37, e giurisprudenza ivi citata.
(
21
)   V., sentenza Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, punto 64, e giurisprudenza ivi citata.
(
22
)   Nel contesto della procedura di inadempimento, per giurisprudenza costante l’incompatibilità di una normativa nazionale con le disposizioni dell’Unione può essere definitivamente soppressa solo tramite disposizioni interne vincolanti che abbiano lo stesso valore giuridico di quelle da modificare. Semplici prassi amministrative, per natura modificabili a piacimento dall’amministrazione e prive di adeguata pubblicità, non possono essere considerate valido adempimento degli obblighi del Trattato; v., a titolo di esempio, sentenza Commissione/Italia, C‑358/98, EU:C:2000:114, punto 17 e giurisprudenza ivi citata. Se l’esito di una sentenza pronunciata nel contesto di un rinvio pregiudiziale è nel senso che il diritto dell’Unione osta a determinate disposizioni di diritto nazionale, allora lo Stato membro interessato deve porre rimedio a tale situazione.
(
23
)   Nel diritto dell’Unione vige il principio che, nel valutare la compatibilità di una normativa nazionale con il diritto dell’Unione, il giudice nazionale non deve limitare la sua analisi alla lettera delle disposizioni nazionali, ma deve anche prendere in considerazione le modalità di applicazione di queste da parte delle autorità nazionali; v. Łacny, J., Swoboda państw członkowskich w zakresie regulowania gier hazardowych – przegląd orzecznictwa TS, Europejski Przegląd Sądowy grudzień 2010, pagg. 37-47, in particolare pag. 44.
(
24
)   V. sentenza Costa e Cifone, C‑72/10 e C‑77/10, EU:C:2012:80, punto 74, e giurisprudenza ivi citata.
(
25
)   V. sentenza Placanica, C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04, EU:C:2007:133, punto 69.
(
26
)   C‑316/07, da C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07, EU:C:2010:504, punto 115.
(
27
)   Si tratta di giurisprudenza consolidata a partire dalla sentenza CIA Security International, C‑194/94, EU:C:1996:172, punto 44.
(
28
)   Non è questa la sede per svolgere un’attenta disamina di quali disposizioni del GlüStV rappresentino regole tecniche nell’accezione della direttiva e, pertanto, determinino l’obbligo di notifica. È sufficiente dire che una disposizione contenente un divieto di effettuare scommesse via Internet costituisce sicuramente una regola tecnica.
(
29
)   Sia il progetto sia la versione finale sono consultabili sulla pagina web della Commissione: http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/tris/it/index.cfm/search/?trisaction=search.detail&year= 2006&num= 658&mLang=IT
(
30
)   Salvo che la Conferenza dei presidenti dei Länder (Ministerpräsidentenkonferenz) non avesse deciso prima della fine del quarto anno, con almeno 13 voti, che il trattato avrebbe continuato ad essere valido in base ai risultati della valutazione – circostanza che non si è verificata.
(
31
)   V. sentenza Commissione/Italia, C‑79/94, EU:C:1997:396, punti 40 e 41.
(
32
)   Ibidem.
(
33
)   Non ritengo, pertanto, che l’articolo 8, paragrafo 1, terzo comma, della direttiva 98/34, svolga un ruolo decisivo a questo punto, poiché certamente non si è in presenza di «modifiche importanti [apportate al progetto di regola tecnica] che ne alterino il campo di applicazione, ne abbrevino il calendario di applicazione inizialmente previsto, aggiungano o rendano più rigorosi le specificazioni o i requisiti».
(
34
)   V. Streinz, R., Herrmann, Ch. e Kruis, T., «Die Notifizierungspflicht des Glücksspielstaatsvertrags und der Ausführungsgesetze der Länder gem. der Richtlinie Nr. 98/34/EG (Informationsrichtlinie)», Zeitschrift für Wett- und Glücksspielrecht 2007, pagg. 402-408, in particolare pag. 406.
(
35
)   C‑194/94, EU:C:1996:172, punto 54.
(
36
)   V. sentenza Commissione/Italia, C‑279/94, EU:C:1997:396, punto 42.
(
37
)   Questa opinione è condivisa da Dietlein, J., in J. Dietlein, M. Hecker e M. Ruttig (a cura di), Glücksspielrecht, C.H. Beck, Munich 2008, «Informationsrichtlinie», punto 19.
(
38
)   V. sentenza Fortuna e a., C‑213/11, C‑214/11 e C‑217/11, EU:C:2012:495, punto 40. Nondimeno, la Corte si è espressa nel prosieguo in modo piuttosto prudente, dichiarando, nel medesimo punto, che l’obbligo di notifica risultava applicabile soltanto purché fosse dimostrato che tali disposizioni rappresentavano condizioni che potevano influenzare in modo significativo la natura del prodotto di cui trattasi o la sua commercializzazione, circostanza che spettava al giudice del rinvio verificare.
(
39
)   V. sentenze Rinner-Kühn, 171/88, EU:C:1989:328, punto 15; Schönheit e Becker, C‑4/02 e C‑5/02, EU:C:2003:583, punto 82, nonché Bressol e a., C‑73/08, EU:C:2010:181, punto 75.
(
40
)   V. sentenza Bressol e a., C‑3/08, EU:C:2010:181, punto 65.
(
41
)   V. sentenza Belgacom, C‑221/12, EU:C:2013:736, punto 33, e giurisprudenza ivi citata. V. anche sentenza Sporting Exchange, C‑203/08, EU:C:2010:307, punti da 39 a 47.
(
42
)   V. sentenza Sporting Exchange, C‑203/08, EU:C:2010:307, punto 39, e giurisprudenza ivi citata.
(
43
)   Ibidem, punto 41.
(
44
)   Ibidem, punto 50 e giurisprudenza ivi citata.
(
45
)   Ibidem.
(
46
)   GU L 94, pag. 1.
(
47
)   V. considerando 14 della direttiva. Sebbene tanto il GlüÄndStV e l’ordinanza di rinvio utilizzino il termine tedesco «Kozession(en)», è d’uopo porre in rilievo che, ai fini del diritto dell’Unione, si tratta palesemente di licenze e non di «contratti di concessione» ai sensi della direttiva in parola.
(
48
)   V. sentenza Sporting Exchange, C‑203/08, EU:C:2010:307, punti da 39 a 47.
(
49
)   Sentenza Fabricom, C‑21/03 e C‑34/03, EU:C:2005:127, punto 31.
(
50
)   V. sentenza Telaustria e Telefonadress, C‑324/98, EU:C:2000:669, punto 62.