62009CJ0375_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑375/09,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Sąd Najwyższy (Polonia), mediante resolución de 15 de julio de 2009, recibida en el Tribunal de Justicia el 23 de septiembre de 2009, en el procedimiento entre
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
y
Tele2 Polska sp. z o.o., actualmente Netia SA,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, los Sres. A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot y D. Šváby, Presidentes de Sala, y los Sres. A. Rosas, E. Juhász (Ponente), J. Malenovský, E. Levits y A. Ó Caoimh, Jueces;
Abogado General: Sr. J. Mazák;
Secretario: Sr. K. Malacek, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 21 de septiembre de 2010;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre del Gobierno polaco, por el Sr. M. Dowgielewicz y por las Sras. K. Zawisza y M. Laszuk, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno checo, por el Sr. M. Smolek, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. F. Castillo de la Torre y la Sra. K. Mojzesowicz, en calidad de agentes;
– en nombre del Órgano de Vigilancia de la AELC, por los Sres. X. Lewis y M. Schneider, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 7 de diciembre de 2010;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. La petición de decisión prejudicial se refiere a la interpretación del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado (DO 2003, L 1, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento»).
2. Esta petición se ha presentado en un litigio entre el Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Presidente de la Oficina de la competencia y de la protección de los consumidores; en lo sucesivo, «Presidente de la Oficina de competencia») y Tele2 Polska sp. z o.o., actualmente Netia SA, a raíz de una resolución adoptada por dicho Presidente con arreglo a lo dispuesto en el artículo 82 CE.
Marco jurídico
Normativa de la Unión
3. La primera frase del primer considerando del Reglamento dice lo siguiente:
«Con objeto de establecer un régimen que garantice que no se falsea la competencia en el mercado común, procede velar por la aplicación eficaz y uniforme en la Comunidad de los artículos 81 y 82 del Tratado.»
4. La primera frase del octavo considerando señala lo siguiente:
«Con el fin de garantizar la aplicación efectiva de las normas de competencia comunitarias y el funcionamiento correcto de los mecanismos de cooperación contenidos en el presente Reglamento, es necesario imponer a las autoridades responsables de la competencia y a los tribunales de los Estados miembros la obligación de aplicar también los artículos 81 [CE] y 82 [CE] cuando apliquen la legislación nacional de competencia a acuerdos y prácticas susceptibles de afectar al comercio entre los Estados miembros.»
5. A tenor del decimocuarto considerando del Reglamento:
«En los casos excepcionales en que el interés público comunitario lo requiera, puede igualmente ser útil que la Comisión adopte una decisión de carácter declarativo que establezca que la prohibición enunciada en el artículo 81 [CE] o en el artículo 82 [CE] no encuentra aplicación, y ello para aclarar el Derecho aplicable y garantizar su aplicación coherente en el conjunto de la Comunidad, en particular tratándose de nuevos tipos de acuerdos o prácticas que carezcan de precedentes en la jurisprudencia o en la práctica administrativa.»
6. El artículo 3, apartado 1, del Reglamento dispone lo siguiente:
«Cuando las autoridades de competencia de los Estados miembros o los órganos jurisdiccionales nacionales apliquen el Derecho nacional de la competencia a los acuerdos, decisiones de asociaciones de empresas o prácticas concertadas en el sentido del apartado 1 del artículo 81 [CE] que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros a tenor de esa disposición, aplicarán también a dichos acuerdos, decisiones o prácticas el artículo 81 [CE]. Cuando las autoridades de competencia de los Estados miembros o los órganos jurisdiccionales nacionales apliquen el Derecho nacional de la competencia a una práctica abusiva prohibida por el artículo 82 [CE], aplicarán también a la misma el artículo 82 [CE].»
7. El artículo 5 del Reglamento, bajo la rúbrica «Competencia de las autoridades de competencia de los Estados miembros», establece lo siguiente:
«Las autoridades de competencia de los Estados miembros son competentes para aplicar los artículos 81 [CE] y 82 [CE] en asuntos concretos. A tal efecto, ya sea de oficio, ya previa denuncia de parte, podrán adoptar las decisiones siguientes:
– orden de cesación de la infracción,
– adopción de medidas cautelares,
– aceptación de compromisos,
– imposición de multas sancionadoras, de multas coercitivas o de cualquier otra sanción prevista por su Derecho nacional.
Cuando la información de que dispongan no acredite que se reúnen las condiciones para una prohibición, podrán decidir asimismo que no procede su intervención.»
8. A tenor de lo dispuesto en el artículo 10 del Reglamento:
«Cuando así lo requiera el interés público comunitario relativo a la aplicación de los artículos 81 [CE] y 82 [CE], la Comisión podrá declarar mediante decisión adoptada de oficio que el artículo 81 [CE] no es aplicable a un acuerdo, a una decisión de asociación de empresas o a una práctica concertada, bien porque no se reúnan las condiciones del apartado 1 del artículo 81 [CE], bien porque se reúnan las condiciones del apartado 3 del artículo 81 [CE].
La Comisión podrá igualmente hacer esta declaración con arreglo al artículo 82 [CE].»
Derecho nacional
9. El artículo 8 de la ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, Dz. U de 2005, nº 244, ítem 2080 (Ley polaca de la competencia y de la protección de los consumidores), de 15 de diciembre de 2000, en su versión aplicable a los hechos del asunto principal, dispone:
«1. Se prohíbe el abuso de una posición dominante en el mercado de que se trate por parte de una o varias empresas.
[…]
3. Los actos que impliquen un abuso de posición dominante son nulos en su totalidad o en la parte que corresponda.»
10. El artículo 11 de la citada Ley de la competencia y de la protección de los consumidores establece:
«1) El [Presidente de la Oficina de la competencia] adoptará una resolución por la que se declare que no existe un comportamiento restrictivo de la competencia cuando no se demuestre que ha habido algún incumplimiento de las prohibiciones establecidas en los artículos 5 u 8.
[…]»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
11. El Presidente de la Oficina de la competencia, actuando en calidad de autoridad nacional de competencia a efectos de lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento, inició un procedimiento contra Telekomunikacja Polska SA, de la que se sospechaba que había vulnerado el artículo 8 de la Ley de la competencia y de la protección de los consumidores, así como el artículo 82 CE. Al finalizar ese procedimiento, dicha autoridad declaró que el comportamiento de la empresa en cuestión, que ocupaba una posición dominante en el mercado, no implicaba abuso de tal posición y que, por lo tanto, no vulneraba el Derecho nacional ni el artículo 102 TFUE. Por consiguiente, el Presidente de la Oficina de la competencia adoptó una resolución con arreglo al Derecho nacional por la que se declaraba que la empresa en cuestión no había llevado a cabo ninguna práctica restrictiva, y declaró el sobreseimiento respecto a la infracción del artículo 102 TFUE, habida cuenta de su falta de objeto.
12. Tele2 Polska sp z o.o., actualmente Netia SA, impugnó dicha resolución administrativa.
13. El Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Tribunal regional – Tribunal de la competencia y de la protección de los consumidores) anuló la resolución impugnada y el Sąd Apelacyjny w Warszawie (Tribunal de apelación de Varsovia) confirmó la anulación, en sede de apelación, de dicha resolución, al estimar que el Presidente de la Oficina de la competencia tenía que adoptar una resolución por la que se declarara la inexistencia de práctica restrictiva en el sentido del artículo 102 TFUE, ya que este último había adoptado tal resolución acerca de la interdicción de los abusos de posición dominante establecida por el Derecho nacional.
14. El Presidente de la Oficina de la competencia interpuso un recurso de casación ante el Sąd Najwyższy (en lo sucesivo, «Tribunal Supremo»), en el que alegaba que el Reglamento no le permite adoptar una resolución negativa sobre el fondo respecto a la apreciación de la conformidad de las prácticas de la empresa en cuestión con las previsiones del artículo 102 TFUE.
15. Según el Presidente de la Oficina de la competencia, el artículo 5 del Reglamento regula las competencias de las autoridades nacionales de competencia y restringe las posibilidades decisorias de dichas autoridades. Con arreglo a ese artículo, no se le puede atribuir competencia alguna para adoptar una resolución negativa con respecto al fondo en lo referente a la apreciación de la conformidad de las prácticas de las empresas con lo establecido en el artículo 102 TFUE. De este modo, cuando se evidenció, a raíz del procedimiento incoado contra Telekomunikacja Polska SA, que no había existido, por parte de dicha empresa, abuso de posición dominante según lo dispuesto en el citado artículo 102 TFUE, el Presidente de la Oficina de la competencia adoptó una resolución que finalizaba el procedimiento en vía administrativa, sin resolver sobre el fondo. El artículo 5 del Reglamento enumera cuatro tipos de decisiones sobre el fondo, ninguna de las cuales prevé que la autoridad nacional de competencia pueda declarar que no existe infracción. Además, el artículo 10 del Reglamento, que faculta a la Comisión para adoptar de oficio una decisión por la que se declare que el artículo 102 TFUE no es aplicable a determinados comportamientos de una empresa, cuando así lo requiera el interés público comunitario, no otorga esa facultad a las autoridades nacionales de competencia. Para el Presidente de la Oficina de la competencia, el artículo 10 de dicho Reglamento tiene por objeto impedir que las autoridades nacionales de competencia puedan bloquear toda posibilidad de que la Comisión declare la existencia de infracciones de los artículos 101 TFUE o 102 TFUE, mediante la adopción de resoluciones por las que se declare que no se han infringido dichos preceptos, habida cuenta del principio ne bis in idem.
16. El Tribunal Supremo considera, por una parte, que la autonomía de procedimiento en este asunto está limitada, y que no permite al Presidente de la Oficina de la competencia adoptar una resolución por la que se declare que no hay práctica restrictiva de la competencia, ya que esa resolución no se encuentra comprendida en la relación de posibles decisiones que figuran el artículo 5, párrafo primero, segunda frase, del Reglamento.
17. Por otra parte, el Tribunal Supremo señala que una interpretación teleológica y funcional del artículo 5, párrafo segundo, del Reglamento, interpretado conjuntamente con el artículo 5, párrafo primero, segunda frase, de la misma disposición y los otros preceptos del citado Reglamento, podría permitir a la autoridad nacional de competencia adoptar una resolución como la cuestionada. Es posible que la redacción del artículo 5, párrafo segundo, del Reglamento, que menciona que las autoridades nacionales de competencia pueden decidir «que no procede su intervención», cuando no se reúnan las condiciones para una prohibición, no excluya tal posibilidad.
18. Habida cuenta de lo anterior, el Tribunal Supremo polaco resolvió suspender el procedimiento y plantear ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 5 del Reglamento […] en el sentido de que la autoridad nacional de competencia no puede adoptar una resolución por la que se declare que no existe un comportamiento restrictivo de la competencia, en el sentido del artículo 82 CE cuando, tras la instrucción de un procedimiento, considere que la empresa no ha infringido la prohibición de abuso de posición dominante establecida en dicho precepto del Tratado?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, en una situación en la que, con arreglo a las normas nacionales sobre competencia (en el supuesto de que se declare que el comportamiento de la empresa no es contrario a la prohibición del artículo 82 CE) la autoridad nacional de competencia sólo puede poner fin a un procedimiento de competencia adoptando una resolución por la que se declare que no existe un comportamiento restrictivo de la competencia, ¿ha de interpretarse el artículo 5, [párrafo segundo], del Reglamento […] en el sentido de que constituye una base legal directa para que dicha autoridad decida que no procede su intervención?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión
19. Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 5 del Reglamento debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una autoridad nacional de competencia, cuando, con objeto de aplicar el artículo 102 TFUE, examina si concurren los requisitos para la aplicación de dicho artículo y, a raíz de ese examen, concluye que no se ha producido una práctica abusiva, pueda adoptar una decisión por la que se declare que no se ha infringido el citado artículo.
20. Es preciso señalar, en primer lugar, que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, del citado Reglamento, cuando las autoridades nacionales de competencia aplican el Derecho nacional de competencia a una práctica abusiva de una empresa con una posición dominante en el mercado que puede afectar al comercio entre los Estados miembros, también están obligadas a aplicar el artículo 102 TFUE.
21. El artículo 5, párr afo primero, del Reglamento, precisa las competencias de las autoridades de competencia de los Estados miembros para aplicar los artículos 101 TFUE y 102 TFUE en casos particulares. Según dichos preceptos, esas autoridades, al resolver sobre el fondo del asunto, pueden, de oficio o previa denuncia de parte, adoptar las siguientes decisiones, a saber, ordenar la cesación de una infracción, adoptar medidas cautelares, aceptar compromisos e imponer multas sancionadoras, multas coercitivas o cualquier otra sanción prevista por su Derecho nacional.
22. De acuerdo con el artículo 5, párrafo segundo, del mismo Reglamento, cuando las autoridades nacionales de competencia consideran, basándose en las informaciones de que disponen, que no se reúnen las condiciones para una prohibición, podrán decidir que no procede su intervención.
23. El tenor de este último precepto indica con claridad que, en tales circunstancias, las competencias de las autoridades nacionales de competencia se limitan a adoptar una decisión de que no procede su intervención.
24. Esta limitación de las facultades de las autoridades nacionales de competencia queda confirmada por la determinación del poder decisorio de la Comisión en caso de que no haya vulneración de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE. De acuerdo con el artículo 10 del Reglamento, la Comisión podrá declarar mediante decisión adoptada de oficio que los artículos 81 CE y 82 CE (actualmente artículos 101 TFUE y 102 TFUE) no son aplicables.
25. El decimocuarto considerando del Reglamento precisa que tal decisión de carácter declarativo de la Comisión puede producirse en «casos excepcionales». Según dicho considerando, el objetivo de esa intervención es «aclarar el Derecho aplicable y garantizar su aplicación coherente en el conjunto [de la Unión], en particular tratándose de nuevos tipos de acuerdos o prácticas que carezcan de precedentes en la jurisprudencia o en la práctica administrativa».
26. Además, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, para garantizar una aplicación coherente de las normas de competencia en los Estados miembros, el Reglamento instaura un mecanismo de cooperación entre la Comisión y las autoridades nacionales de competencia, derivado del principio de cooperación leal (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de junio de 2009, X, C‑429/07. Rec. p. I‑4833, apartados 20 y 21).
27. Facultar a las autoridades nacionales de competencia para tomar decisiones por las que se declare que no hay vulneración del artículo 102 TFUE cuestionaría el sistema de cooperación establecido por el Reglamento y lesionaría las competencias de la Comisión.
28. En efecto, tal decisión «negativa» sobre el fondo podría menoscabar la aplicación uniforme de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, que es uno de los objetivos que el Reglamento pone de relieve en su primer considerando, ya que una decisión como esa podría impedir a la Comisión emitir la declaración posterior de que dicha práctica es una infracción de los citados preceptos del Derecho de la Unión.
29. Por lo tanto, se desprende tanto del tenor como de la estructura del Reglamento, así como del objetivo que persigue, que las declaraciones de inexistencia de vulneración del artículo 102 TFUE están reservadas a la Comisión, aun cuando dicho artículo se aplique en un procedimiento instruido por una autoridad nacional de competencia.
30. Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión que el artículo 5 del Reglamento debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una autoridad nacional de competencia pueda adoptar una decisión por la que se declare que no se ha vulnerado el artículo 102 TFUE cuando, con objeto de aplicarlo, examina si concurren las condiciones de aplicación de dicho artículo y, a raíz de ese examen, concluye que no se ha producido una práctica abusiva.
Sobre la segunda cuestión
31. Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 5, párrafo segundo, del Reglamento es de aplicación directa y si, basándose en ello, una autoridad nacional de competencia, que considera que no se reúnen las condiciones para prohibir una práctica con arreglo a lo dispuesto en el artículo 102 TFUE, puede concluir el procedimiento incoado contra una empresa mediante la adopción de una decisión por la que se declare que no procede su intervención, cuando el Derecho nacional establece únicamente, en tales circunstancias, la posibilidad de adoptar una decisión negativa sobre el fondo del asunto.
32. Se desprende de la respuesta a la primera cuestión que una autoridad nacional de competencia no puede adoptar una decisión por la que se declare que no hay vulneración del artículo 102 TFUE. No obstante, a tenor del artículo 5, párrafo segundo, del reglamento, cuando considera, a partir de la información de que disponga, que no se reúnen las condiciones para una intervención con arreglo a lo dispuesto en el artículo 102 TFUE, dicha autoridad puede decidir que no procede su intervención.
33. A este respecto, debe recordarse que sólo cuando el Derecho de la Unión no establece una norma específica puede una autoridad nacional de competencia aplicar sus normas nacionales.
34. En el caso de autos, dado que el artículo 5 del Reglamento es directamente aplicable en cada Estado miembro, de acuerdo con lo señalado en el artículo 288 TFUE, hay que concluir que se opone a la aplicación de una norma jurídica nacional que imponga la finalización de un procedimiento de aplicación del artículo 102 TFUE mediante una decisión por la que se declare que no se ha vulnerado dicho artículo.
35. Por lo tanto, procede responder a la segunda cuestión que el artículo 5, párrafo segundo, del Reglamento es directamente aplicable y se opone a la aplicación de una norma jurídica nacional que imponga la finalización de un procedimiento de aplicación del artículo 102 TFUE mediante una decisión por la que se declare que no se ha vulnerado dicho artículo.
Costas
36. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:
1) El artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una autoridad nacional de competencia pueda adoptar una decisión por la que se declare que no se ha vulnerado el artículo 102 TFUE cuando, con objeto de aplicarlo, examina si concurren las condiciones de aplicación de dicho artículo y, a raíz de ese examen, concluye que no se ha producido una práctica abusiva.
2) El artículo 5, párrafo segundo, del citado Reglamento es directamente aplicable y se opone a la aplicación de una norma jurídica nacional que imponga la finalización de un procedimiento de aplicación del artículo 102 TFUE mediante una decisión por la que se declare que no se ha vulnerado dicho artículo.