62006CC0450
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 25. října 2007 (
1
)
Věc C-450/06
Varec SA
v.
Belgický stát
„Veřejné zakázky — Žaloba — Směrnice 89/665/EHS — Účinný přezkum — Pojem — Rovnováha mezi zásadou kontradiktornosti a právem na dodržení obchodního tajemství — Ochrana důvěrnosti informací poskytnutých hospodářskými subjekty ze strany orgánu příslušného k přezkumu“
1.
Podstatou otázky belgického Conseil d’État (Nejvyšší správní soud) je, zda orgán příslušný k přezkumu rozhodnutí o zadání veřejné zakázky musí chránit důvěrnost obchodního tajemství a je současně oprávněn přihlížet k důkazům, které takové obchodní tajemství obsahují.
2.
Uvedená otázka odráží rozpor mezi právem jedné strany na předložení relevantních důkazů a přístup k nim a právem druhé strany na zachování důvěrnosti některých důkazů ve vztahu k subjektu, s nímž je v soutěžním vztahu.
Právní úprava Společenství
3.
Článek 1 odst. 1 směrnice 89/665 (
2
) vyžaduje, aby členské státy zajistily, že pokud jde o postupy při zadávání veřejných zakázek, na které se vztahují směrnice o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek (
3
), rozhodnutí zadavatelů mohou být účinně přezkoumána, a to co nejdříve, v souladu s podmínkami stanovenými v dalších článcích, pokud taková rozhodnutí porušila právní předpisy Společenství upravující zadávání veřejných zakázek nebo vnitrostátní předpisy, které je provádějí.
4.
Směrnice dále stanoví podmínky, které musí být při takovém přezkumu dodrženy, s cílem zajistit rychlý a účinný výsledek v souladu s právem Společenství. Neobsahuje však žádné ustanovení ohledně zacházení s důvěrnými informacemi obsaženými v dokumentech, jež jsou předloženy nebo vyžádány jako důkazy. Podle čl. 2 odst. 8 musí orgán příslušný k přezkumu přijmout rozhodnutí „po vyslechnutí obou stran“.
5.
Otázky zachování důvěrnosti ve fázi zadávání veřejných zakázek na dodávky byly v době zadávání zakázky dotčené v původním řízení upraveny směrnicí 93/36 (
4
), zejména čl. 15 odst. 2, který stanovil: „Zadavatelé musí plně respektovat důvěrnou povahu všech informací, které poskytují dodavatelé.“ Článek 7 odst. 1 a čl. 9 odst. 3 navíc upravovaly oznámení o zadání zakázky s tím, že zadavatel mohl nezveřejnit některé informace, pokud by jejich zveřejnění mimo jiné „způsobilo […] újmu oprávněným obchodním zájmům určitých podniků, veřejných nebo soukromých, nebo by mohlo být na újmu korektní hospodářské soutěži mezi dodavateli“.
6.
Směrnice 93/36 byla zrušena a s účinností od 31. ledna 2006 nahrazena směrnicí 2004/18 (
5
), jejíž článek 6 stanoví: „Aniž jsou dotčena ustanovení této směrnice, zejména ta, která se týkají povinností v souvislosti s reklamou na zadávané zakázky a s poskytováním informací zájemcům a uchazečům […], a v souladu s vnitrostátním právem, kterým se veřejný zadavatel řídí, nezveřejňuje veřejný zadavatel informace, jež mu byly sděleny hospodářskými subjekty a byly jimi označeny za důvěrné; takové informace zahrnují zejména technická nebo obchodní tajemství a důvěrná hlediska [důvěrné aspekty] nabídek.“
Belgické právní předpisy
Důvěrnost zadávací dokumentace
7.
Článek 32 belgické Ústavy (
6
) zaručuje veřejnosti zásadně přístup ke správním dokumentům. Mezi výjimky z uvedené zásady patří čl. 6 odst. 1 zákona ze dne 11. dubna 1994 o zveřejňování správních údajů (
7
), který umožňuje veřejnému orgánu odmítnout přístup, pokud je zájem na poskytnutí přístupu převážen zájmem na ochraně mj. obchodních nebo výrobních informací důvěrné povahy.
8.
Požadavek, aby veřejný zadavatel respektoval důvěrnost obchodního tajemství obsaženého v dokumentech, které jsou mu předloženy, je zakotven v různých ustanoveních belgických právních předpisů upravujících zadávání veřejných zakázek – v době zadání zakázky dotčené v původním řízení, zejména čl. 25 odst. 4, čl. 51 odst. 4 a čl. 80 odst. 4 královské vyhlášky ze dne 8. ledna 1996 o veřejných zakázkách na stavební práce, dodávky a služby a o koncesích na veřejné práce.
9.
Následně byl k provedení směrnice 2004/18 do vnitrostátního práva přijat zákon ze dne 15. června 2006 o zadávání veřejných zakázek a některých zakázkách na stavební práce, dodávky a služby. První dva odstavce článku 11 stanoví:
„Zadavatel a všechny osoby, kterým jsou na základě povinností nebo funkcí jim příslušejících známy důvěrné informace týkající se veřejné zakázky nebo zadání či provedení zakázky, poskytnuté zájemci, uchazeči, dodavateli nebo poskytovateli služeb, žádné takové informace nezveřejní. Dotčené informace zahrnují zejména technická nebo obchodní tajemství a důvěrné aspekty nabídek.
V případě přezkumného řízení orgán příslušný k přezkumu a zadavatel zajistí důvěrnost informací uvedených v předchozím odstavci.“
10.
Podobně jako většina ostatních ustanovení uvedeného zákona však článek 11 dosud nevstoupil v platnost (
8
).
Řízení před Conseil d’État
11.
Ke Conseil d’État je možno podat návrh na zrušení rozhodnutí přijatých v rámci zadávání veřejných zakázek. Ve věcech soudního přezkumu se řízení před uvedeným soudem řídí zejména vyhláškou regenta ze dne 23. srpna 1948 a koordinovanými zákony ze dne 12. ledna 1973.
12.
Článek 6 vyhlášky regenta vyžaduje, aby orgán, který je odpůrcem v řízení, předložil správní spis do kanceláře soudu do 60 dnů od doručení návrhu. Pokud nemá dotčený orgán spis ve svém držení, vyhláška stanoví, že tento spis má být vyžádán od orgánu, který jím disponuje.
13.
Článek 87 vyhlášky regenta stanoví, že účastníci řízení a jejich právní zástupci mohou nahlížet do spisu v kanceláři soudu; toto právo potvrzuje rovněž článek 19 koordinovaných zákonů.
14.
Článek 21 koordinovaných zákonů umožňuje navrhovateli požádat, aby bylo orgánu, který je odpůrcem v řízení, uloženo předložit správní spis. Dále stanoví, že pokud není spis předložen ve stanovené lhůtě, považují se skutečnosti tvrzené navrhovatelem za prokázané, nejsou-li zjevně nesprávné. Conseil d’État uvádí, že posledně jmenované ustanovení se použije rovněž tehdy, pokud byla předložena pouze část spisu.
15.
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že podle ustálené judikatury Conseil d’État se nelze dovolávat zákona ze dne 11. dubna 1994 ani královské vyhlášky ze dne 8. ledna 1996 (
9
) s cílem zabránit soudu, jenž přezkoumává platnost správního rozhodnutí, seznámit se s dokumenty, které potřebuje k posouzení opodstatněnosti uplatňovaného důvodu pro zrušení (
10
).
16.
Žádné ustanovení upravující řízení před Conseil d’État patrně rovněž výslovně neumožňuje zacházet s jakýmikoli informacemi v předložených dokumentech jako s důvěrnými informacemi ve vztahu k účastníkovi řízení.
Skutkové okolnosti a řízení
17.
Původní řízení vychází z výzvy k podávání nabídek na dodávku tankových pásů vyhlášené belgickým ministerstvem obrany. Podány byly dvě nabídky, jedna společností Varec SA (dále jen „Varec“) a druhá společností Diehl Remscheid GmbH & Co (dále jen „Diehl“). Dne 28. května 2002 byla zakázka zadána společnosti Diehl. Rozhodnutí o zadání veřejné zakázky obsahuje celou řadu technických, správních a právních důvodů pro vyloučení nabídky Varec a navíc uvádí, že Diehl splnila všechna kritéria pro výběr. Uvedený závěr mimo jiné vychází z určitých plánů a vzorků přiložených k nabídce Diehl. Tyto plány a vzorky byly společnosti Diehl na její žádost po vyhodnocení nabídek vráceny.
18.
Ve své žalobě předložené Conseil d’État společnost Varec tvrdí, že nabídka Diehl ve skutečnosti nesplňovala všechna kritéria pro zadání zakázky. Poukazuje na to, že za účelem přezkoumání uvedeného tvrzení je třeba, aby plány a vzorky uvedené v předchozím bodě byly posouzeny jako důkazy, a to jak soudem příslušným k přezkumu, tak účastníkem řízení, který přezkum požadoval.
19.
Spis předložený odpůrcem, tedy zadavatelem, však dotčené plány a vzorky neobsahuje, neboť byly vráceny společnosti Diehl. Diehl, která přistoupila k řízení jako vedlejší účastnice, nesouhlasí s předložením těchto plánů a vzorků z důvodu, že obsahují důvěrné informace a obchodní tajemství, k nimž by podle jejího názoru neměla mít Varec přístup. Auditeur (
11
) má za to, že pokud zadavatel nepředloží úplný spis, a nesplní tak svou povinnost poskytnout součinnost směřující k řádnému výkonu spravedlnosti a zajištění spravedlivého procesu, neexistuje jiná možnost, než napadené rozhodnutí zrušit.
20.
Za těchto okolností položil Conseil d’État Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být čl. 1 odst. 1 [směrnice 89/665/EHS], ve spojení s čl. 15 odst. 2 [směrnice 93/36/EHS] a článkem 6 [směrnice 2004/18/ES], vykládán v tom smyslu, že orgán příslušný k přezkumu stanovenému tímto článkem musí zajistit důvěrnost a právo na respektování obchodního tajemství obsaženého ve spisech, které mu jsou předány dotčenými účastníky řízení, včetně zadavatele, a současně se může sám s těmito informacemi seznámit a takové informace zohlednit?“
21.
Písemná vyjádření byla předložena belgickou a rakouskou vládou a Komisí. Varec vyjádření nepředložila, neboť má za to, že odpověď na položenou otázku není nezbytná k rozhodnutí sporu před Conseil d’État.
22.
Jednání se nekonalo, neboť nebylo navrženo.
23.
Je třeba doplnit, že stejným rozsudkem Conseil d’État rovněž požádal belgický Ústavní soud o rozhodnutí o této předběžné otázce:
„Porušují články 21 a 23 koordinovaných zákonů ze dne 12. ledna 1973 o Conseil d’État, vykládané v tom smyslu, že důvěrné dokumenty ve spisu správního orgánu musí být založeny do správního spisu a musí být předány účastníkům řízení, článek 22 Ústavy, ve spojení, či nikoliv s článkem 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a článkem 17 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech v rozsahu, v němž neumožňují zajistit právo na respektování obchodního tajemství?“ (
12
)
24.
Ústavní soud vydal svůj nález dne 19. září 2007.
25.
Původně jsem měla v úmyslu přednést toto stanovisko dne 20. září 2007. Když jsem se však dozvěděla datum vydání nálezu Ústavního soudu, usoudila jsem, že k tomu, abych Soudnímu dvoru co nejlépe pomohla přijmout jeho rozhodnutí, je důvodné se seznámit nejprve s uvedeným nálezem, a odložila jsem proto přednesení tohoto stanoviska.
26.
Ve svém nálezu Ústavní soud v zásadě rozhodl, že by bylo v rozporu s článkem 22 Ústavy, ve spojení s článkem 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a článkem 17 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, vykládat dotčená ustanovení v tom smyslu, že brání orgánu, který je odpůrcem v řízení, dovolávat se důvěrnosti písemností ve správním spisu s cílem zabránit jejich sdělení účastníkům řízení a že brání Conseil d’État v posouzení tvrzené důvěrné povahy takových písemností ve spisu. Bylo by však v souladu s uvedenými normami vyšší právní síly vykládat dotčená ustanovení v tom směru, že se orgán, který je odpůrcem v řízení, může dovolávat důvěrnosti za takovýmto účelem a že Conseil d’État má právo posoudit důvěrnost takových písemností ve spisu.
Posouzení
K přípustnosti
27.
Tvrzení Varec, že odpověď na předběžnou otázku není nezbytná k řešení sporu před Conseil d’État – což je poněkud překvapující, když se Varec původně domáhala předložení sporných důkazů – lze vykládat v tom smyslu, že se jím konkludentně zpochybňuje přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
28.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora však „v zásadě přísluší pouze vnitrostátním soudům posoudit, se zřetelem ke zvláštnostem každé věci, jak nezbytnost předběžné otázky, tak její relevanci“ (
13
).
29.
Nemám za to, že by jakékoli okolnosti projednávané věci odůvodňovaly zpochybnění závěru Conseil d’État, že potřebuje odpověď na předběžnou otázku za účelem vydání svého rozsudku. Tvrdí-li Varec, že nabídka Diehl nesplňuje všechna kritéria pro zadání veřejné zakázky, nevzala-li toto tvrzení zpět, pokud jde o obsah sporných plánů a vzorků, a trvá-li Diehl na svých námitkách proti zpřístupnění těchto položek společnosti Varec, mám vzhledem k procesním předpisům použitelným v řízení před Conseil d’État za to, že odpověď na položenou otázku je relevantní pro jakékoli rozhodnutí týkající se řízení před uvedeným soudem.
Použitelné právní předpisy
30.
S ohledem na judikaturu Soudního dvora, podle níž jsou procesní pravidla obecně považována za použitelná na všechny spory probíhající v okamžiku jejich vstupu v platnost, na rozdíl od hmotněprávních pravidel, která jsou obvykle vykládána jako v zásadě nepoužitelná na situace existující před jejich vstupem v platnost (
14
), je třeba posoudit, zda jsou pravidla, jejichž výklad je žádán, procesní nebo hmotněprávní povahy.
31.
V tomto ohledu souhlasím s Komisí. Právo na ochranu důvěrných informací, ačkoli má procesní dopady a ačkoli je rámec sporu před Conseil d’État do značné míry procesní povahy, má v zásadě hmotněprávní povahu. Toto právo poprvé vzniklo v původním řízení v okamžiku, kdy Diehl předložila svou nabídku v původním zadávacím řízení. Nyní je předmětem sporu další ochrana takového trvajícího práva hmotněprávní povahy.
32.
Má tedy být vyloženo právo Společenství platné v době zadávacího řízení v roce 2002, tedy směrnice 89/665 a 93/36, a nikoli směrnice 2004/18 (
15
). Lze doplnit, že v každém případě článek 6 posledně jmenované směrnice, ačkoli má širší znění než čl. 15 odst. 2 směrnice 93/36, obsahuje v zásadě stejné hmotněprávní ustanovení, takže se tedy situace po vstupu uvedené směrnice v platnost nezměnila.
K předběžné otázce
Transparentnost a účinný přezkum
33.
Článek 1 odst. 1 směrnice 89/665 vyžaduje, aby členské státy zajistily možnost účinného přezkoumání rozhodnutí o zadání zakázek. Taková rozhodnutí nelze účinně přezkoumat, nemá-li orgán příslušný k přezkumu k dispozici veškeré důkazy relevantní pro posouzení, zda byla dotčená rozhodnutí přijata v souladu se všemi použitelnými předpisy a podmínkami. Je nutné zajistit transparentnost, která je důležitým aspektem zadávání veřejných zakázek, s cílem „zajistit, aby veřejné prostředky byly vynakládány poctivě a účinně, na základě pečlivého posouzení a bez jakéhokoli zvýhodňování nebo poskytování protihodnoty, ať už finanční nebo politické“ (
16
).
34.
Je-li před orgánem příslušným k přezkumu, který jedná podle směrnice 89/665, uplatňováno, že veřejná zakázka nebyla zadána řádným způsobem a že tuto skutečnost prokazují informace, které vzal zadavatel v úvahu, může orgán příslušný k přezkumu splnit svou povinnost provést účinné přezkoumání v plném rozsahu pouze tehdy, pokud má takové informace k dispozici.
Právo na spravedlivý proces
35.
Podle judikatury Soudního dvora je v rozporu se základní právní zásadou, pokud soudní rozhodnutí vychází ze skutkových okolností nebo dokumentů, s nimiž se účastníci řízení nebo kterýkoli z nich nemohl seznámit, a k nimž se tedy nemohl vyjádřit (
17
).
36.
Evropský soud pro lidská práva rovněž rozhodl, že základním aspektem práva na spravedlivý proces ve všech občanskoprávních nebo trestněprávních řízeních je skutečnost, že obě strany musí být vyslechnuty a že musí disponovat „rovnými zbraněmi“, aby se každá strana mohla seznámit s tvrzeními či důkazy navrhovanými druhou stranou – nebo nezávislým soudním orgánem, nebo správním orgánem či soudem, jehož rozhodnutí bylo napadeno opravným prostředkem – a vyjádřit se k nim (
18
).
37.
Pokud tedy orgán příslušný k přezkumu přihlíží při svém rozhodování k určitým informacím, měli by být všichni hlavní účastníci řízení seznámeni přinejmenším s podstatným obsahem takových informací, ovlivňuje-li dotčené rozhodnutí (
19
), aby bylo respektováno jejich právo na spravedlivý proces.
38.
Lze však mít za to, že právo účastníka řízení na spravedlivý proces není nikterak dotčeno, pokud je mu odepřen přístup k důkazům, ke kterým nebylo přihlédnuto v jeho neprospěch a ke kterým nemohlo být přihlédnuto v jeho prospěch. Takové důkazy by tedy mohly být takovému účastníkovi řízení legitimně odepřeny, například za účelem ochrany obchodního tajemství, na základě přiměřené a řádně odůvodněné žádosti o důvěrné zacházení s informacemi.
39.
Podle Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a podle Listiny základních práv (
20
) je právo na spravedlivý proces bezpodmínečné. Z toho však nevyplývá, že právo na sdělení relevantních důkazů je právem absolutním. Z ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva totiž vyplývá, že i v rámci trestního řízení může být odepřeno poskytnutí důkazů, pokud je to nezbytné k ochraně základních práv jiné osoby nebo k zajištění důležitého obecného zájmu.
40.
Taková opatření omezující práva na obhajobu jsou však přípustná pouze tehdy, pokud jsou nezbytně nutná, přičemž jakékoli obtíže způsobené odpůrci omezením jeho práv musí být dostatečně vyváženy postupy soudních orgánů (
21
).
Právo na ochranu obchodního tajemství
41.
Směrnice 93/36, která upravuje zadávání veřejných zakázek, výslovně vyžaduje, aby zadavatelé chránili obchodní tajemství uchazečů, zejména ve vztahu k ostatním uchazečům. Směrnice 89/665, která upravuje přezkum rozhodnutí, tento požadavek výslovně nerozšiřuje na orgány příslušné k přezkumu.
42.
Všechna vyjádření předložená v projednávané věci (
22
) se shodují v tom, že existuje nicméně konkludentní požadavek, aby tyto orgány chránily obchodní tajemství, s čímž souhlasím. Právo Společenství v zásadě uznává právo na takovou ochranu.
43.
Podle článku 41 Listiny základních práv právo na řádnou správu zahrnuje „právo každého na přístup ke spisu, který se jej týká, při respektování oprávněných zájmů důvěrnosti a profesního a obchodního tajemství“. Obecnou povinnost respektovat obchodní tajemství ukládá orgánům Společenství článek 287 ES a potvrzuje ji řada právních předpisů, zejména v oblasti hospodářské soutěže. Tato povinnost je tedy sice závazná pouze pro orgány Společenství, v rozsudku SEP (
23
) však Soudní dvůr výslovně poukázal na existenci „obecné zásady práva podniků na ochranu jejich obchodního tajemství“, již vyjadřuje uvedený článek Smlouvy a podřízená ustanovení.
44.
Dále, pokud je důvěrnost chráněná ve fázi zadávání veřejné zakázky, pak by taková ochrana ztratila veškerou hodnotu, kdyby nebyla stejným způsobem zajištěna v každé následné fázi přezkumu.
45.
Budu-li parafrázovat výrok Soudního dvora v rozsudku AKZO Chemie (
24
), nebudou-li chráněny informace, jež byly ve fázi zadávání veřejné zakázky předloženy jako důvěrné, vznikne nepřijatelná situace, kdy neúspěšný uchazeč bude mít možnost napadnout zadání veřejné zakázky – nebo dokonce předložit zjevně nevyhovující nabídku s cílem získat možnost napadnout zadání zakázky – pouze za účelem získání přístupu k obchodnímu tajemství konkurenta.
46.
Podobně jako právo na sdělení relevantních důkazů není ani právo na zachování důvěrnosti informací absolutní. Například práva stanovená čl. 8 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, která zahrnují právo na zachování důvěrnosti soukromé, a za určitých okolností i obchodní, korespondence (
25
), mohou být podle čl. 8 odst. 2 omezena, pokud je to nezbytné a v souladu se zákonem, mimo jiné za účelem ochrany práv jiných.
Sladění protichůdných zájmů
47.
Je zjevné, že může vzniknout rozpor mezi právem na zachování důvěrnosti obchodního tajemství, nutností zajistit transparentnost při zadávání veřejných zakázek, povinností orgánů příslušných k přezkumu zajistit účinný přezkum a právem všech účastníků řízení na spravedlivý proces.
48.
Tyto zájmy by měly být v co možná největší míře sladěny, i když jejich úplné sladění nebude vždy možné. V některých případech bude zejména nezbytné omezit právo jedné strany – domáhat se zachování důvěrnosti obchodního tajemství nebo přístupu ke všem důkazům ve spisu – aby bylo zajištěno, že nebude narušena samotná podstata nebo základ práva druhé strany nebo oprávnění a povinnost soudu zajistit účinný přezkum. Jakékoli omezení však nesmí jít nad rámec toho, co je za tímto účelem nezbytné, a je třeba dosáhnout spravedlivé rovnováhy mezi protichůdnými právy (
26
).
49.
Nejsou-li práva absolutní (
27
), musí být posuzována ve vztahu k jejich funkci Omezení mohou být uložena tehdy, pokud odpovídají cílům obecného zájmu a nepředstavují nepřiměřený a neodůvodnitelný zásah, který se dotýká samotné podstaty práv (
28
).
50.
V řízení, jehož předmětem je přezkum zadání veřejné zakázky, jako je tomu v projednávané věci, může orgán příslušný k přezkumu nejprve posoudit jakékoli sporné důkazy jako takové a poté založit do spisu dostupného všem hlavním účastníkům řízení pouze takové důkazy, které považuje za relevantní pro rozhodnutí v projednávané věci. K důkazům, které nejsou založeny do spisu, by se nemělo přihlížet. Některé důkazy však mohou být založeny do spisu v zastřené, zkrácené nebo jinak upravené podobě s cílem zajistit ochranu obchodního tajemství, dojde-li dotčený soud nebo tribunál k závěru, že úplné zveřejnění dotčeného důkazu by bylo skutečně na újmu oprávněným zájmům účastníka řízení, který požádal o zachování důvěrnosti takových informací.
51.
Přiměřeným a pragmatickým řešením by bylo, kdyby orgán příslušný k přezkumu požádal účastníka řízení, který má příslušný důkaz v držení, aby poskytl jeho upravenou verzi, jež by mohla být poskytnuta druhému účastníkovi nebo účastníkům řízení – s tím, že orgán příslušný k přezkumu musí zajistit, aby byly vypuštěny pouze skutečně důvěrné údaje, které patrně nejsou rozhodující pro řešení sporu. V takovém případě, i kdyby se orgán příslušný k přezkumu seznámil s důkazy skrytými před některými účastníky řízení, měl by se pokusit tyto důkazy nepoužít takovým způsobem, jímž by byla dotčena práva účastníků řízení na spravedlivý proces a zásada „rovnosti zbraní“.
Příklad
52.
Příklad takového postupu lze nalézt v rozsudcích Soudu prvního stupně ze dne 11. března 1999 nazvaných „ocelové nosníky“ (
29
). V březnu a dubnu 1994 podalo 11 podniků žaloby na zrušení rozhodnutí Komise podle Smlouvy o ESUO týkajících se jednání výrobců ocelových nosníků ve vzájemné shodě. Tyto žaloby byly řešeny společně a v rámci části řízení spojeny.
53.
Článek 23 statutu Soudního dvora ESUO stanovil: „Pokud je zahájeno řízení proti rozhodnutí jednoho z orgánů Společenství, předloží tento orgán Soudnímu dvoru veškeré dokumenty týkající se věci projednávané před Soudním dvorem.“
54.
Komise však nepředložila všechny dokumenty, dokud k tomu nebyla vyzvána Soudem prvního stupně. V průvodním dopisu uvedla, že některé dokumenty mohou obsahovat obchodní tajemství nebo že se na ně vztahuje povinnost zachování důvěrnosti podle článku 47 Smlouvy o ESUO (
30
), a tedy není namístě, aby byly všechny v plném rozsahu zpřístupněny všem účastníkům řízení. Některé z žalobkyň se však domáhaly přístupu k celému spisu.
55.
V rozhodné době upravoval jednací řád Soudu prvního stupně otázku důvěrnosti pouze v čl. 116 odst. 2, který umožňoval vyjmutí důvěrných dokumentů ze spisu poskytovaného vedlejšímu účastníkovi řízení. Podle čl. 5 odst. 3 pokynů pro vedoucího soudní kanceláře však právníci či zmocněnci účastníků řízení nebo osoby jimi zplnomocněné měli právo nahlédnout do původního spisu, včetně správních spisů předložených Soudu, a vyžádat si opisy nebo výpisy z dokumentů.
56.
Soud prvního stupně tedy řešil velmi podobné problémy jako Conseil d’État v projednávané věci.
57.
Prvním ze tří usnesení týkajících se uvedených otázek Soud odmítl argument, že článek 23 statutu Soudního dvora ESUO, ve spojení se zásadou audi alteram partem, znamená, že všichni účastníci řízení by měli mít bezpodmínečný a neomezený přístup ke spisu předloženému Komisí. Konstatoval, že článek 47 Smlouvy o ESUO zaručuje důvěrnost profesního a zejména obchodního tajemství za účelem ochrany oprávněných zájmů podniků a rozhodl, že jedinou možností, jak vyvážit požadavky článku 23 statutu a kontradiktorní povahy soudního řízení, na straně jedné, a ochrany obchodního tajemství jednotlivých podniků, na straně druhé, je posoudit konkrétní situaci dotčených podniků. Na základě uvedeného závěru vyňal jeden dokument ze spisu, zpřístupnil určité dokumenty pouze jedné žalobkyni (ostatní byly oprávněny nahlédnout do verze, jež nebyla důvěrná) a vyhradil si rozhodnutí o dokumentech označených Komisí za interní, dokud nezíská další informace (
31
).
58.
Ve druhém usnesení vydaném po získání uvedených informací a vyslechnutí dalších argumentů Soud prvního stupně vyjasnil, že účelem článku 23 statutu bylo „umožnit Soudu výkon jeho pravomoci k přezkumu legality napadeného rozhodnutí s přihlédnutím k právům obhajoby“, a nikoli„zaručit všem účastníkům řízení bezpodmínečný a neomezený přístup ke správnímu spisu“ nebo „umožnit žalobkyním nahlížet do spisů dotčených orgánů, jak uznají za vhodné“ (
32
). Odlišil rovněž dokumenty předložené podle článku 23 statutu od spisu sestaveného v souladu s pokyny pro vedoucího soudní kanceláře. Účastníci řízení měli přístup pouze k posledně jmenovanému spisu, který obsahoval dokumenty, jež měly být vzaty v úvahu při rozhodování ve věci. Dokumenty předložené Soudu, které nebyly vloženy do spisu, zůstaly „zcela mimo řízení“ a Soud k nim při rozhodování ve věci nepřihlíží (
33
). Na základě uvedeného závěru přezkoumal dotčené dokumenty s ohledem na předložená vyjádření a rozhodl, že některé z nich jsou relevantní, a tedy by měly být založeny do spisu a sděleny účastníkům řízení. Ve třetím a posledním usnesení přezkoumal další dva dokumenty a rozhodl, že jeden z nich by měl být založen do spisu (
34
).
59.
V situaci, kdy existuje možný rozpor mezi nutností zvážit všechny relevantní důkazy, nutností umožnit všem účastníkům řízení přístup k takovým důkazům a nutností zajistit ochranu důvěrnosti některých těchto důkazů se Soud prvního stupně rozhodl postupovat takto: a) důkazy nejprve sám ověřil v přípravném řízení; b) do spisu založil pouze relevantní důkazy; c) všechny takové důkazy zpřístupnil všem účastníkům řízení s tím, že budou „zastřeny“ některé údaje v některých dokumentech ve vztahu k některým účastníkům řízení, a d) vzal v úvahu pouze důkazy ve spisu, k nimž měli účastníci řízení přístup.
60.
Toto řešení bylo přijato pragmaticky a s náležitým ohledem na všechny dotčené zájmy, v rámci podobném tomu, v němž se nachází Conseil d’État v původním řízení. Později byl tento postup zakotven v jednacím řádu Soudu prvního stupně (
35
).
Závěry vyplývající z uvedených úvah
61.
Ačkoli ani uvedené pragmatické řešení, ani, a fortiori, pravidlo stanovené v uvedeném jednacím řádu nemůže představovat závazný precedens pro vnitrostátní soud, mám za to, že mohou poskytnout užitečné, praktické vodítko, pokud jde o vhodný postup, který musí odpovídat předpisům použitelným pro dotčený soud, pokud nejsou v rozporu s jakoukoli normou vyšší právní síly.
62.
Pokud jde o orgány příslušné k přezkumu, které postupují v souladu se směrnicí 89/665, mezi takové normy vyšší právní síly patří ty, které vyplývají z uvedené směrnice a ze směrnice 93/36 (nyní směrnice 2004/18), přičemž obě musí být vykládány s ohledem na právo na ochranu obchodního tajemství a právo na spravedlivý proces. Je třeba použít následující zásady: a) účastník řízení nemůže odmítnout sdělit důkazy orgánu příslušnému k přezkumu z důvodu obchodního tajemství; b) účastník řízení sdělující důkazy orgánu příslušnému k přezkumu může požádat, aby s nimi bylo vůči jinému účastníku řízení zacházeno zcela nebo zčásti jako s důvěrnými informacemi; c) všichni hlavní účastníci řízení by měli mít přístup ke všem důkazům relevantním z hlediska výsledku přezkumu, a to ve formě, která jim umožní se k nim vyjádřit; d) orgán příslušný k přezkumu by se měl ujistit, že nepoužívá žádné důkazy odepřené jednomu nebo více hlavním účastníkům řízení jakýmkoli způsobem, který by porušoval práva těchto účastníků řízení na spravedlivý proces a zásadu „rovnosti zbraní“.
63.
Posouzení může být provedeno výhradně případ od případu a musí směřovat k zajištění co možná nejvyšší ochrany obou zájmů – důvěrnosti obchodního tajemství a práva na spravedlivý proces – aniž by byla narušena podstata druhého zájmu, a usilovat o co možná nejspravedlivější vyvážení obou zájmů.
Závěrečné poznámky
64.
Pokud jde o konkrétní situaci, již přísluší Conseil d’État rozhodnout, chtěla bych uvést tři závěrečné poznámky.
65.
Zaprvé je patrně nesporné, že poté, co článek 11 zákona ze dne 15. června 2006 (
36
) vstoupí v platnost, bude v Belgii výslovně zakotvena povinnost chránit důvěrnost obchodního tajemství v přezkumném řízení.
66.
Zadruhé je třeba uvést, že ve věci zmiňované belgickou vládou v jejím vyjádření (
37
) Conseil d’État patrně již použil postup slučitelný s výše uvedenými úvahami. Uvedená věc se týkala návrhu na zrušení rozhodnutí o registraci léčivého přípravku konkurenčního podniku. Správní orgán předložil Conseil d’État dvě verze svého spisu – verzi obsahující důvěrné dokumenty týkající se dotčeného léčivého přípravku a verzi bez důvěrných informací. Ve své zprávě auditeur přezkoumal dotčenou otázku a došel k závěru, že důvěrné dokumenty by neměly být navrhovateli poskytnuty. Soud rozhodl, že rozhodnutí o této otázce není nutné, neboť návrh byl pravomocně zamítnut z důvodu, pro který nebylo posouzení uvedených dokumentů nezbytné.
67.
S výše uvedenými úvahami je do značné míry slučitelný i postup Ústavního soudu v jeho nálezu ze dne 19. září 2007. Poté, co posoudil obecné zásady práva na spravedlivý proces v kontradiktorním řízení a práva na ochranu důvěrnosti obchodního tajemství, došel uvedený soud k závěru, že by Conseil d’État měl mít možnost posoudit důvěrnost informací za účelem nalezení rovnováhy mezi těmito dvěma právy.
68.
Z předkládacího rozhodnutí konečně vyplývá, že Varec již ve skutečnosti mohla mít přístup přinejmenším k některým sporným dokumentům ve spisu, zjevně mimo rámec vlastního zadání veřejné zakázky nebo přezkumného řízení. Pokud tomu skutečně bylo, může se v závislosti na okolnostech věci jednat o aspekt, k němuž je třeba přihlédnout při rozhodování, zda a v jakém rozsahu má být přiznáno důvěrné zacházení.
Závěry
69.
S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžnou otázku položenou Conseil d’État takto:
„Článek 1 odst. 1 směrnice Rady 89/665, ve spojení s ustanoveními směrnice Rady 93/36 týkajícími se ochrany důvěrných informací, vyžaduje, aby se orgán příslušný k přezkumu
a)
seznámil se správním spisem v plném rozsahu a jinými důkazy, na jejichž základě zadavatel zadal veřejnou zakázku, a
b)
aby přiznal důvěrným informacím stejnou ochranu, jaká jim přísluší ve fázi zadávání veřejné zakázky.
Tyto povinnosti musí být splněny s ohledem na právo na spravedlivý proces a zásadu ‚rovnosti zbraní‘, z nichž zejména vyplývá, že orgán příslušný k přezkumu by měl dbát na to, aby nepoužil žádné důkazy odepřené jednomu nebo více hlavním účastníkům řízení jakýmkoli způsobem, kterým by byla tato práva porušena.“
(
1
) – Původní jazyk: angličtina.
(
2
) – Směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (Úř. věst. L 395, s. 33; Zvl. vyd. 06/01, s. 246), ve znění článku 41 směrnice Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby (Úř. věst. L 209, s. 1; Zvl. vyd. 06/01, s. 322).
(
3
) – Uvedené ustanovení odkazuje na směrnici Rady 71/305/EHS ze dne 26. července 1971 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce (Úř. věst. L 185, s. 5), směrnici Rady 77/62/EHS ze dne 21. prosince 1976 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na dodávky (Úř. věst. L 13, s. 1), a směrnici 92/50 uvedenou v poznámce 2. Směrnice 71/305 však byla zrušena a nahrazena směrnicí Rady 93/37/EHS ze dne 14. června 1993 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce (Úř. věst. L 199, s. 54; Zvl. vyd. 06/02, s. 163) a směrnice 77/62 byla zrušena a nahrazena směrnicí Rady 93/36/EHS ze dne 14. června 1993 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na dodávky (Úř. věst. L 199, s. 1; Zvl. vyd. 06/02, s. 110). Po vydání rozhodnutí v původním řízení byly všechny uvedené směrnice zrušeny a nahrazeny směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. L 134, s. 114; Zvl. vyd. 06/07, s. 132).
(
4
) – Uvedené v poznámce 3, ve znění zejména směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/52/ES ze dne 13. října 1997 (Úř. věst. L 328, s. 1; Zvl. vyd. 06/03, s. 3).
(
5
) – Uvedenou v poznámce 3.
(
6
) – Viz http://www.senate.be/doc/const_fr.html.
(
7
) – Tento zákon a veškeré další belgické právní předpisy uvedené v tomto stanovisku lze najít pomocí vyhledávače na adrese http://www.juridat.be/cgi_loi/legislation.pl. Od roku 2003 není Moniteur Belge / Belgisch Staatsblad / Belgisches Staatsblatt zveřejňován v tištěné podobě.
(
8
) – Viz článek 80 ve spojení s pozměňovacím zákonem ze dne 12. ledna 2007.
(
9
) – Uvedené v bodech 7 a 8 tohoto stanoviska.
(
10
) – Rozsudky ze dne 14. prosince 1999 ve věci 84.102, ze dne 23. prosince 1999 ve věci 83.593, ze dne 21. března 2000 ve věci 86.150 a ze dne 6. května 2003 ve věci 119.018.
(
11
) – Nezávislý člen Conseil d’État, jehož některé (avšak nikoli všechny) funkce a povinnosti odpovídají funkcím a povinnostem generálního advokáta Soudního dvora.
(
12
) – Poslední tři uvedená ustanovení zaručují právo na respektování soukromého a rodinného života, které při širokém výkladu rovněž zahrnuje ochranu důvěrnosti a nemusí nutně vylučovat činnosti odborné nebo obchodní povahy (viz například rozsudek ESLP ze dne 16. prosince 1992, Niemietz v. Německo, série A č. 251-B, s. 33, bod 29).
(
13
) – Viz například, rozsudek ze dne 1. prosince 2005, Burtscher (C-213/04, Sb. rozh. s. I-10309, bod 34 a citovaná judikatura); pokud jde o soudy posledního stupně, jakým je Conseil d’État, viz například rozsudek ze dne 6. října 1982, CILFIT (283/81, Recueil, s. 3415, body 10 a 11).
(
14
) – Viz například rozsudek ze dne 23. února 2006, Molenbergnatie (C-201/04, Sb. rozh. s. I-2049, bod 31 a citovaná judikatura).
(
15
) – Uvedené v poznámce 3.
(
16
) – Stanovisko generálního advokáta Jacobse k věci SIAC Construction (rozsudek ze dne 18. října 2001, C-19/00, Recueil, s. I-7725, bod 33).
(
17
) – Rozsudky ze dne 22. března 1961, SNUPAT v. Vysoký úřad (42/59 a 49/59, Recueil, s. 103, 156), a ze dne 10. ledna 2002, Plant a další v. Komise (C-480/99 P, Recueil, s. I-265, bod 24).
(
18
) – Viz rozsudek ESLP ze dne 31. října 2006 Aksoy (Eroğlu) v. Turecko, č. 59741/00, bod 21 a citovaná judikatura. Pokud jde konkrétně o skutečnost, že účastníkovi řízení, který se domáhá soudního přezkumu, nebylo umožněno nahlédnout do spisu, viz rozsudek ESLP ze dne 29. května 1986, Feldbrugge v. Nizozemsko, Série A č. 99, s. 16, bod 44.
(
19
) – Situace může být odlišná, pokud jde o vedlejší účastníky řízení a širší veřejnost. Vzhledem k tomu, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se těchto aspektů netýká, nebudu se jimi zabývat.
(
20
) – Vyhlášené slavnostně Parlamentem, Radou a Komisí dne 7. prosince 2000 v Nice (Úř. věst. C 364, s. 1).
(
21
) – Viz například rozsudek ESLP ze dne 24. dubna 2007, V. v Finsko, č. 40412/98, bod 75 a citovaná judikatura.
(
22
) – Je třeba připomenout, že Varec žádné vyjádření Soudnímu dvoru nepředložila.
(
23
) – Rozsudek ze dne 19. května 1994, SEP v. Komise (C-36/92 P, Recueil, s. I-1911, bod 36) (kurziva provedena autorem tohoto stanoviska).
(
24
) – Rozsudek ze dne 24. června 1986, AKZO Chemie v. Komise (53/85, Recueil, s. 1965, bod 28).
(
25
) – Viz poznámku 12.
(
26
) – Viz například, pokud jde o střet různých práv, rozsudek ze dne 12. června 2003, Schmidberger (C-112/00, Recueil, s. I-5659, body 77 až 81).
(
27
) – Viz body 39 a 46 tohoto stanoviska.
(
28
) – Viz například znovu, pokud jde o protichůdná práva, rozsudky ze dne 10. července 2003, Aquaculture a Hydro Seafood (C-20/00 a C-64/00, Recueil, s. I-7411, bod 68), a ze dne 12. července 2005, Alliance for Natural Health a další (C-154/04 a C-155/04, Sb. rozh. s. I-6451, bod 126), a judikatura citovaná v obou rozsudcích.
(
29
) – Rozsudky ze dne 11. března 1999, NMH Stahlwerke a další v. Komise (T-134/94, T-136/94, T-137/94, T-138/94, T-141/94, T-145/94, T-147/94, T-148/94, T-151/94, T-156/94 a T-157/94, Recueil, s. II-239).
(
30
) – Druhý pododstavec uvedeného článku zakazoval Komisi sdělit „informace takového druhu, na které se vztahuje povinnost zachovávat profesní tajemství, zejména o podnicích, jejich obchodních vztazích nebo jejich nákladových položkách“.
(
31
) – Usnesení Soudu ze dne 19. června 1996, NHM Stahlwerke a další v. Komise (T-134/94, T-136/94, T-137/94, T-138/94, T-141/94, T-145/94, T-147/94, T-148/94, T-151/94, T-156/94 a T-157/94, Recueil, s. II-537). Viz zejména body 12 až 15 a výrok.
(
32
) – Usnesení Soudu ze dne 10. prosince 1997, NMH Stahlwerke a další v. Komise (T-134/94, T-136/94, T-137/94, T-138/94, T-141/94, T-145/94, T-147/94, T-148/94, T-151/94, T-156/94 a T-157/94, Recueil, s. II-2293, body 32 a 37).
(
33
) – Tamtéž, bod 33.
(
34
) – Usnesení Soudu ze dne 16. února 1998, NMH Stahlwerke a další v. Komise (T-134/94, T-136/94, T-137/94, T-138/94, T-141/94, T-145/94, T-147/94, T-148/94, T-151/94, T-156/94 a T-157/94, Sb. rozh. s. II-537).
(
35
) – Článek 67 odst. 3, doplněný dne 19. prosince 2000 (Úř. věst. L 322, s. 4).
(
36
) – Viz bod 9 tohoto stanoviska.
(
37
) – Věc 137.993; zpráva auditeura Stevense ze dne 22. října 2004, bod 3; rozsudek Conseil d’État ze dne 3. prosince 2004, bod 1.2.