62002CJ0093_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-93/02 P,
Biret International SA, en liquidación judicial, con domicilio social en París, representada por Me M. de Thoré, liquidadora, representada en el presente procedimiento por Me S. Rodrigues, avocat, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte recurrente,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas (Sala Primera) de 11 de enero de 2002, Biret International/Consejo (T-174/00, Rec. p. II-17), por el que se solicita que se anule dicha sentencia,
y en el que la otra parte en el procedimiento es:
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. J. Carbery y F.P. Ruggeri Laderchi, en calidad de agentes,
parte demandante en primera instancia,
apoyado por
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado por la Sra. P.M. Ormond, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte coadyuvante en casación,
y
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. T. Christoforou y A. Bordes, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte coadyuvante en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Pleno),
integrado por los Sres. G.C. Rodríguez Iglesias, Presidente, J.-P. Puissochet, M. Wathelet (Ponente), R. Schintgen y C.W.A. Timmermans, Presidentes de Sala, C. Gulmann, D.A.O. Edward, P. Jann y V. Skouris, las Sras. F. Macken y N. Colneric y los Sres. S. von Bahr y J.N. Cunha Rodrigues, Jueces;
Abogado General: Sr. S. Alber;
Secretario: Sr. H.A. Rühl, administrador principal;
habiendo considerado el informe para la vista ;
oídos los informes orales de Biret International SA, el Consejo y la Comisión en la vista celebrada el 25 de marzo de 2003;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 15 de mayo de 2003;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de marzo de 2002, la sociedad Biret International SA, en liquidación judicial, con domicilio social en París, representada por Me M. de Thoré, liquidadora, interpuso un recurso de casación, con arreglo al artículo 49 del Estatuto CE del Tribunal de Justicia, contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 11 de enero de 2002, Biret International/Consejo (T-174/00, Rec. p. II-17; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), por la que se desestimó su recurso de indemnización basado en los artículos 178 y 215, párrafo segundo, del Tratado CE (actualmente artículos 235 CE y 288 CE, párrafo segundo), que tenía por objeto la reparación del perjuicio que la demandante afirmaba haber sufrido como consecuencia de la prohibición de importar a la Comunidad carne bovina de animales de explotación a los que se hayan administrado determinadas sustancias de efecto hormonal.
2 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 19 de agosto de 2002, se admitió la intervención del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en apoyo de las pretensiones del Consejo de la Unión Europea.
Marco jurídico
Directivas 81/602/CEE, 88/146/CEE y 96/22/CE
3 Con arreglo al artículo 2 de la Directiva 81/602/CEE del Consejo, de 31 de julio de 1981, referente a la prohibición de determinadas sustancias de efecto hormonal y de sustancias de efecto tireostático (DO L 222, p. 32; EE 03/23, p. 38), los Estados miembros velarán para que se prohíba la administración a los animales de explotación de sustancias con efecto tireostático y de sustancias con efecto estrógeno, andrógeno o gestágeno, así como la comercialización de los animales de explotación a los que se hayan administrado esas sustancias y las carnes de dichos animales.
4 Como excepción a la prohibición anterior, el artículo 5 de la Directiva 81/602 establece que hasta que el Consejo haya tomado una decisión sobre la administración a los animales de explotación de estradiol 17 ß, de progesterona, de testosterona, de trembolona y de ceranol, para el engorde, siguen siendo aplicables las regulaciones nacionales vigentes, así como los acuerdos celebrados por los Estados miembros relativos a dichas sustancias, respetando las disposiciones generales del Tratado. En el cuarto considerando de la Directiva 81/602 se justifica dicha excepción por el hecho de que la utilización de esas cinco sustancias debe someterse todavía a estudios a fondo sobre su inocuidad o su nocividad.
5 El 31 de diciembre de 1985, el Consejo adoptó la Directiva 85/649/CEE, por la que se prohíbe la utilización de ciertas sustancias de efecto hormonal en el sector animal (DO L 382, p. 228; EE 03/40, p. 159). Esta Directiva fue anulada, por vicios sustanciales de forma, mediante la sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo (68/86, Rec. p. 855), y fue sustituida por la Directiva 88/146/CEE del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por la que se prohíbe la utilización de ciertas sustancias de efecto hormonal en el sector animal (DO L 70, p. 16).
6 Sin perjuicio de la utilización con fines terapéuticos del estradiol 17 ß, la testosterona y la progesterona, utilización que puede ser autorizada, la Directiva 88/146 suprime la posibilidad de excepción prevista en el artículo 5 de la Directiva 81/602 para las cinco sustancias contempladas en el apartado 4 de la presente sentencia.
7 A tenor del artículo 6 de la Directiva 88/146, los Estados miembros prohibirán la importación procedente de terceros países de animales de explotación a los que se les haya administrado, por cualquier medio que sea, sustancias de efecto tireostático, estrógeno, andrógeno o gestágeno, así como carnes procedentes de dichos animales.
8 Los Derechos internos debían haberse adaptado a la Directiva 88/146 a más tardar el 1 de enero de 1988, pero su entrada en vigor fue aplazada hasta el 1 de enero de 1989. A partir de esta fecha se impuso en la Comunidad una prohibición de importar de terceros países carne y productos a base de carne procedentes de animales tratados con determinadas hormonas, al amparo de la Directiva 72/462/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1972, relativa a problemas sanitarios y de policía sanitaria en las importaciones de animales de las especies bovina y porcina y de carnes frescas procedentes de terceros países (DO L 302, p. 28; EE 03/06, p. 171).
9 El 29 de abril de 1996, el Consejo adoptó la Directiva 96/22/CE, por la que se prohíbe utilizar en la cría de ganado determinadas sustancias de efecto hormonal y tireostático así como sustancias ß-agonistas y por la que se derogan las Directivas 81/602/CEE, 88/146/CEE y 88/299/CEE (DO L 125, p. 3). Esta Directiva mantiene el régimen de prohibiciones que resulta de la aplicación de lo dispuesto en la Directiva 81/602 en relación con la Directiva 88/146.
Acuerdo sobre la aplicación de las medidas sanitarias y fitosanitarias
10 El 15 de abril de 1994, en una reunión celebrada en Marrakech (Marruecos), el Presidente del Consejo y el Comisario encargado de las relaciones exteriores procedieron a la firma, en nombre de la Unión Europea y condicionada a su aprobación posterior, del Acta Final por la que se cierran las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay, del Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (en lo sucesivo, «OMC»), así como del conjunto de Acuerdos y de Entendimientos que figuran en los anexos 1 a 4 del Acuerdo por el que se establece la OMC (en lo sucesivo, «Acuerdos OMC»).
11 Como consecuencia de dicha firma, el Consejo adoptó la Decisión 94/800/CE, de 22 de diciembre de 1994, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad Europea, por lo que respecta a los temas de su competencia, de los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay (1986-1994) (DO L 336, p. 1).
12 Los Acuerdos OMC, entre los cuales figura, en el anexo 1 A, el Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias (DO 1994, L 336, p. 40; en lo sucesivo, «Acuerdo SPS»), entraron en vigor el 1 de enero de 1995.
13 En virtud del artículo 3, apartado 3, del Acuerdo SPS, «los Miembros podrán establecer o mantener medidas sanitarias o fitosanitarias que representen un nivel de protección sanitaria o fitosanitaria más elevado que el que se lograría mediante medidas basadas en las normas, directrices o recomendaciones internacionales pertinentes, si existe una justificación científica o si ello es consecuencia del nivel de protección sanitaria o fitosanitaria que el miembro de que se trate determine adecuado de conformidad con las disposiciones pertinentes de los párrafos 1 a 8 del artículo 5».
14 A tenor del artículo 5, apartado 1, del Acuerdo SPS, «los Miembros se asegurarán de que sus medidas sanitarias o fitosanitarias se basen en una evaluación, adecuada a las circunstancias, de los riesgos existentes para la vida y la salud de las personas y de los animales o para la preservación de los vegetales, teniendo en cuenta las técnicas de evaluación del riesgo elaboradas por las organizaciones internacionales competentes».
Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias
15 Con arreglo al artículo 3, apartado 5, del Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias (DO 1994, L 336, p. 234; en lo sucesivo, «ESD»), que constituye el anexo 2 del Acuerdo por el que se establece la OMC:
«Todas las soluciones de los asuntos planteados formalmente con arreglo a las disposiciones en materia de consultas y solución de diferencias de los acuerdos abarcados, incluidos los laudos arbitrales, habrán de ser compatibles con dichos acuerdos y no deberán anular ni menoscabar las ventajas resultantes de los mismos para ninguno de sus Miembros, ni deberán poner obstáculos a la consecución de ninguno de los objetivos de dichos acuerdos.»
16 El apartado 7 de dicho artículo añade:
«Antes de presentar una reclamación, los Miembros reflexionarán sobre la utilidad de actuar al amparo de los presentes procedimientos. El objetivo del mecanismo de solución de diferencias es hallar una solución positiva a las diferencias. Se debe dar siempre preferencia a una solución mutuamente aceptable para las partes en la diferencia y que esté en conformidad con los acuerdos abarcados. De no llegarse a una solución de mutuo acuerdo, el primer objetivo del mecanismo de solución de diferencias será en general conseguir la supresión de las medidas de que se trate si se constata que éstas son incompatibles con las disposiciones de cualquiera de los acuerdos abarcados. No se debe recurrir a la compensación sino en el caso de que no sea factible suprimir inmediatamente las medidas incompatibles con el acuerdo abarcado y como solución provisional hasta su supresión. El último recurso previsto en el presente Entendimiento para el Miembro que se acoja a los procedimientos de solución de diferencias es la posibilidad de suspender, de manera discriminatoria contra el otro Miembro, la aplicación de concesiones o el cumplimiento de otras obligaciones en el marco de los acuerdos abarcados siempre que el OSD autorice la adopción de estas medidas.»
17 El artículo 21 del ESD, que se refiere a la «Vigilancia de la aplicación de las recomendaciones y resoluciones» del Órgano de Solución de Diferencias de la OMC (en lo sucesivo, «OSD»), dispone:
«1. Para asegurar la eficaz solución de las diferencias en beneficio de todos los Miembros, es esencial el pronto cumplimiento de las recomendaciones o resoluciones del OSD.
2. [...]
3. En una reunió del OSD que se celebrará dentro de los 30 días siguientes a la adopción del informe del grupo especial o del órgano de Apelación, el Miembro afectado informará al OSD de su propósito en cuanto a la aplicación de las recomendaciones y resoluciones del OSD. En caso de que no sea factible cumplir inmediatamente las recomendaciones y resoluciones, el Miembro afectado dispondrá de un plazo prudencial para hacerlo. El plazo prudencial será:
a) el plazo propuesto por el Miembro afectado, a condición de que sea aprobado por el OSD; de no existir tal aprobación,
b) un plazo fijado de común acuerdo por las partes en la diferencia dentro de los 45 días siguientes a la fecha de adopción de las recomendaciones y resoluciones; o, a falta de dicho acuerdo,
c) un plazo determinado mediante arbitraje vinculante dentro de los 90 días siguientes a la fecha de adopción de las recomendaciones y resoluciones. En dicho arbitraje, una directriz para el árbitro ha de ser que el plazo prudencial para la aplicación de las recomendaciones del grupo especial o del órgano de Apelación no deberá exceder de 15 meses a partir de la fecha de adopción del informe del grupo especial o del órgano de Apelación. Ese plazo podrá, no obstante, ser más corto o más largo, según las circunstancias del caso.
1. Si no hay prevista una reunión del OSD durante ese período, se celebrará una reunión del OSD a tal efecto.
2. Si las partes no pueden ponerse de acuerdo para designar un árbitro en un lapso de 10 días después de haber sometido la cuestión a arbitraje, el árbitro será designado por el Director General en un plazo de 10 días, después de consultar con las partes.
3. Se entenderá que el término "árbitro" designa indistintamente a una persona o a un grupo.»
18 Por último, el artículo 22, apartados 1, 2 y 8, del ESD dispone:
«1. La compensación y la suspensión de concesiones u otras obligaciones son medidas temporales a las que se puede recurrir en caso de que no se apliquen en un plazo prudencial las recomendaciones y resoluciones adoptadas. Sin embargo, ni la compensación ni la suspensión de concesiones u otras obligaciones son preferibles a la aplicación plena de una recomendación de poner una medida en conformidad con los acuerdos abarcados. La compensación es voluntaria y, en caso de que se otorgue, será compatible con los acuerdos abarcados.
2. Si el Miembro afectado no pone en conformidad con un acuerdo abarcado la medida declarada incompatible con él o cumple de otro modo las recomendaciones y resoluciones adoptadas dentro del plazo prudencial determinado de conformidad con el párrafo 3 del artículo 21, ese Miembro, si así se le pide, y no más tarde de la expiración del plazo prudencial, entablará negociaciones con cualesquiera de las partes que hayan recurrido al procedimiento de solución de diferencias, con miras a hallar una compensación mutuamente aceptable. Si dentro de los 20 días siguientes a la fecha de expiración del plazo prudencial no se ha convenido en una compensación satisfactoria, cualquier parte que haya recurrido al procedimiento de solución de diferencias podrá pedir la autorización del OSD para suspender la aplicación al Miembro afectado de concesiones u otras obligaciones resultantes de los acuerdos abarcados.
[...]
8. La suspensión de concesiones u otras obligaciones será temporal y sólo se aplicará hasta que se haya suprimido la medida declarada incompatible con un acuerdo abarcado, hasta que el Miembro que deba cumplir las recomendaciones o resoluciones ofrezca una solución a la anulación o menoscabo de ventajas, o hasta que se llegue a una solución mutuamente satisfactoria. De conformidad con lo establecido en el párrafo 6 del artículo 21, el OSD mantendrá sometida a vigilancia la aplicación de las recomendaciones o resoluciones adoptadas, con inclusión de los casos en que se haya otorgado compensación o se hayan suspendido concesiones u otras obligaciones pero no se hayan aplicado las recomendaciones de poner una medida en conformidad con los acuerdos abarcados.»
Procedimiento de solución de diferencias iniciado por los Estados Unidos de América y por Canadá (asunto hormonas)
19 En mayo y en noviembre de 1996, respectivamente, Estados Unidos y Canadá iniciaron por separado sendos procedimientos de solución de diferencias ante los órganos competentes de la OMC, al considerar que la legislación comunitaria restringía sus exportaciones hacia la Comunidad de carne bovina de animales a los que se había tratado con determinadas hormonas, incumpliendo las obligaciones contraídas por esta última en el marco de la OMC.
20 Cada uno de los dos Grupos Especiales constituidos en dichos procedimientos emitió el 18 de agosto de 1997 un informe (WT/DS26/R/USA y WT/DS48/R/CAN, respectivamente) en el que se concluía que la Comunidad había infringido varias disposiciones del Acuerdo SPS.
21 En el marco del recurso de apelación interpuesto por la Comunidad, el órgano de Apelación emitió el 16 de enero de 1998 un informe (WT/DS26/AB/R WT/DS48/AB/R), que modificaba en parte los de los dos Grupos Especiales pero concluía, no obstante, que la Comunidad había infringido los artículos 3, apartado 3, y 5, apartado 1, del Acuerdo SPS, fundamentalmente porque no se había realizado un análisis científico suficientemente específico de los riesgos de cáncer derivados de la utilización de ciertas hormonas como estimulantes del crecimiento. El órgano de Apelación recomendaba que «el órgano de Solución de Diferencias pida a las Comunidades Europeas que pongan las medidas [...] que [...] se declaran incompatibles con el Acuerdo [SPS] en conformidad con las obligaciones que corresponden a las Comunidades Europeas en virtud de ese Acuerdo».
22 El 13 de febrero de 1998, el órgano de Solución de Diferencias de la OMC (en lo sucesivo, «OSD») adoptó el informe del órgano de Apelación y los informes de los Grupos Especiales, en su versión modificada por el órgano de Apelación.
23 La Comunidad informó de su intención de respetar sus obligaciones resultantes de la OMC pero indicó que, para ello, debía disponer de un plazo prudencial, de acuerdo con el artículo 21, apartado 3, del ESD, que constituye el anexo 2 del Acuerdo por el que se establece la OMC. En consecuencia, se le concedió un plazo de quince meses, que expiraba el 13 de mayo de 1999.
24 Sobre la base de los resultados de un nuevo análisis de los riesgos derivados de la utilización de estradiol 17 ß, progesterona, testosterona, acetato de trembolona, ceranol y acetato de melengestrol, que la Directiva 96/22 prohíbe administrar como estimulantes de crecimiento de los animales, la Comisión sometió el 3 de julio de 2000 al Parlamento Europeo y al Consejo la Propuesta de Directiva 2000/C 337 E/25 del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se modifica la Directiva 96/22 (DO C 337 E, p. 163), que tiene por objeto principalmente que se mantenga, con carácter definitivo, la prohibición de utilizar estradiol 17 ß y, con carácter temporal y a la espera de nuevos informes científicos, que se aplique la prohibición de utilizar las otras cinco sustancias controvertidas. Hasta la fecha, el legislador comunitario no ha adoptado dicha propuesta.
Hechos que originaron el litigio y procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia
25 De la sentencia recurrida se desprende que la recurrente se constituyó el 26 de julio de 1990 y se inscribió en el Registre du commerce et des sociétés (Registro Mercantil y de Sociedades) del Tribunal de commerce de Paris (Tribunal de Comercio de París) el 9 de agosto de 1990. Su objeto social consistía en el comercio de diversos productos agroalimentarios, en particular la carne.
26 Mediante resolución de 7 de diciembre de 1995, el Tribunal de commerce de Paris inició un procedimiento de liquidación judicial contra la recurrente y fijó provisionalmente como fecha de la suspensión de pagos el 28 de febrero de 1995.
27 El 28 de junio de 2000, la recurrente interpuso contra el Consejo un recurso de indemnización, con arreglo al artículo 178, en relación con el artículo 215, párrafo segundo, del Tratado CE, mediante el que solicitaba la reparación del perjuicio que afirmaba haber sufrido como consecuencia de la adopción y el mantenimiento de las Directivas 81/602, 88/146 y 96/22, que imponían la prohibición de importar a la Comunidad carne y productos cárnicos, procedentes de Estados Unidos, de animales tratados con determinadas hormonas.
Sentencia recurrida
Sobre la admisibilidad
28 Después de desestimar en los apartados 31 a 36 de la sentencia recurrida las dos primeras excepciones de inadmisibilidad propuestas por el Consejo, basadas en vicios de forma de la demanda y en el no agotamiento de las vías de recurso nacionales, respectivamente, el Tribunal de Primera Instancia examinó en los apartados 37 a 44 de la sentencia recurrida la tercera excepción de inadmisibilidad, basada en la prescripción del recurso.
29 A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia, por una parte, consideró prescrita la acción de responsabilidad en la medida en que pretendía que se resarciera el daño supuestamente sufrido durante el período anterior a los cinco años precedentes a la fecha en que se interpuso el recurso, es decir, antes del 28 de junio de 1995. En dicho aspecto declaró la inadmisibilidad del recurso.
30 Por otra parte, en cuanto al período transcurrido a partir del 28 de junio de 1995, el Tribunal de Primera Instancia declaró en el apartado 44 de la sentencia recurrida lo siguiente:
«Por lo demás, en este momento de la apreciación sobre la admisibilidad del recurso no se puede excluir que la demandante sufriese un daño derivado del mantenimiento del embargo durante el período comprendido entre el 28 de junio de 1995 y el 7 de diciembre de 1995. En efecto, el hecho de que, en su resolución de 7 de diciembre de 1995, el Tribunal de commerce de Paris fijase provisionalmente como fecha de la suspensión de pagos el 28 de febrero de 1995 no implica necesariamente que la demandante no pudiese ejercer cualquier actividad comercial durante dicho período. Por tanto, no procede desde un principio declarar la inadmisibilidad del recurso en su totalidad por considerarlo prescrito.»
Sobre el fondo
31 En su recurso de indemnización, la recurrente alegaba que, al adoptar y mantener en vigor las Directivas 81/602, 88/146 y 96/22, el Consejo violó dos normas jurídicas que tienen por objeto conferir derechos a los particulares, a saber, por una parte, el principio de protección de la confianza legítima y, por otra parte, el Acuerdo SPS.
32 En los apartados 50 a 56 y 60 a 71 de la sentencia recurrida, el Tribunal de Primera Instancia desestimó estos dos motivos por considerarlos infundados. En particular, respecto a la supuesta violación del Acuerdo SPS, el Tribunal de Primera Instancia declaró lo siguiente:
«60. Si bien es cierto que, en virtud del artículo 228, apartado 7, del Tratado CE (actualmente artículo 300 CE, apartado 7, tras su modificación), los acuerdos celebrados entre la Comunidad y los Estados terceros son vinculantes para las instituciones de la Comunidad y para los Estados miembros y que, como declaró el Tribunal de Justicia en particular en las sentencias [de 30 de abril de 1974] Haegeman [181/73, Rec. p. 449] y [de 30 de septiembre de 1987] Demirel [12/86, Rec. p. 3719] las disposiciones de dichos acuerdos forman parte integrante del ordenamiento jurídico comunitario a partir de su entrada en vigor, el Tribunal de Justicia ha subrayado reiteradamente que los efectos de tales acuerdos en el ordenamiento jurídico comunitario deben determinarse a la luz de la naturaleza y de los objetivos del acuerdo de que se trate. De este modo, en su sentencia de 26 de octubre de 1982, Kupferberg (104/81, Rec. p. 3641), apartado 17, el Tribunal de Justicia destacó que los efectos en la Comunidad de las disposiciones de un acuerdo internacional no pueden determinarse sin tener en cuenta el origen internacional de las disposiciones de que se trate y que, conforme a los principios del Derecho internacional, las partes contratantes pueden convenir los efectos que las disposiciones del acuerdo deban desplegar en sus ordenamientos internos (véanse también las conclusiones del Abogado General Sr. Gulmann en el asunto en el que recayó la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo, C-280/93, Rec. pp. I-4973 y ss., especialmente p. I-4980, punto 127). En particular, en la sentencia Demirel, antes citada, apartado 14, el Tribunal de Justicia consideró que una disposición de un acuerdo celebrado por la Comunidad con países terceros debe considerarse de aplicación directa cuando, habida cuenta de sus términos y del objeto y la naturaleza del acuerdo, contiene una obligación clara y precisa, que no esté supeditada en su ejecución ni en sus efectos a la realización de ningún acto posterior. La cuestión de si tal estipulación es incondicional y suficientemente precisa para producir un efecto directo debe apreciarse en el marco del acuerdo del que forma parte (sentencia Kupferberg, antes citada, apartado 23).
61. Pues bien, es jurisprudencia hoy en día consolidada que, teniendo en cuenta su naturaleza y su espíritu, ni el Acuerdo OMC y sus anexos ni tampoco las normas del [Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT)] de 1947 forman parte en principio de las normas respecto a las cuales el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia controlan los actos de las instituciones comunitarias en virtud del artículo 173, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, párrafo primero, tras su modificación), que no otorgan a los particulares derechos que estos puedan invocar ante los tribunales y que, por tanto, su eventual infracción no permite exigir la responsabilidad extracontractual de la Comunidad (sentencias del Tribunal de Justicia [de 23 de noviembre de 1999,] Portugal/Consejo [C-149/96, Rec. p. I-8395]; de 14 de diciembre de 2000, Dior y otros, asuntos acumulados C-300/98 y C-392/98, Rec. p. I-11307, y de 9 de octubre de 2001, Países Bajos/Parlamento y Consejo, C-377/98, Rec. p. I-7079; auto del Tribunal de Justicia de 2 de mayo de 2001, OGT Fruchthandelsgesellschaft, C-307/99, Rec. p. I-3159; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 20 de marzo de 2001, Cordis/Comisión, T-18/99, Rec. p. II-913; Bocchi Food Trade International/Comisión [T-30/99, Rec. p. II-943] y T. Port/Comisió, T-52/99, Rec. p. II-981, y de 12 de julio de 2001, T. Port/Consejo, T-2/99, Rec. p. II-2093, y Banatrading/Consejo, T-3/99, Rec. p. II-2123).
62. En efecto, los Acuerdos OMC tienen por objeto regular y gestionar las relaciones entre Estados u organizaciones regionales de integración económica, y no proteger a los particulares. Como subrayó el Tribunal de Justicia en la sentencia Portugal/Consejo, antes citada, el origen de dichos Acuerdos son las negociaciones llevadas a cabo sobre la base de la reciprocidad y de mutuas ventajas, y por este motivo se diferencian de los acuerdos celebrados por la Comunidad con países terceros, que establecen cierta asimetría en las obligaciones. Admitir que la tarea de garantizar la conformidad del Derecho comunitario con estas normas corresponde directamente al juez comunitario supondría privar a los órganos legislativos o ejecutivos de la Comunidad del margen de maniobra del que disponen los órganos similares de los países con los cuales la Comunidad mantiene relaciones comerciales.
63. Según esta jurisprudencia (sentencia Portugal/Consejo, antes citada, apartado 49), corresponde al juez comunitario controlar la legalidad del acto comunitario de que se trate en relación con las normas de la OMC únicamente en el supuesto de que la Comunidad pretendiese ejecutar una obligación particular asumida en el marco de la OMC o cuando el acto comunitario remita expresamente a alguna disposición precisa de los Acuerdos OMC (véanse, respecto al GATT de 1947, las sentencias del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 1989, Fediol/Comisió, 70/87, Rec. p. 1781, apartados 19 a 22, y de 7 de mayo de 1991, Nakajima/Consejo, C-69/89, Rec. p. I-2069, apartado 31).
64. Es necesario señalar que, manifiestamente, las circunstancias del caso de autos no corresponden a ninguno de los dos supuestos descritos en el apartado anterior. En efecto, dado que las Directivas 81/602 y 88/146 se adoptaron varios años antes de la entrada en vigor del Acuerdo SPS, el 1 de enero de 1995, no pueden lógicamente dar cumplimiento a una obligación particular asumida en el marco de dicho Acuerdo ni remitir expresamente a alguna de sus disposiciones.
65. Por tanto, en el caso de autos la demandante no está facultada para invocar una infracción del Acuerdo SPS.
66. La resolución del OSD de 13 de febrero de 1998, antes citada, no pone en entredicho esta apreciación.
67. En efecto, dicha resolución está necesaria y directamente relacionada con el motivo basado en la infracción del Acuerdo SPS y por tanto sólo podría tomarse en consideración en el supuesto de que el juez comunitario hubiera hecho constar el efecto directo de este Acuerdo en el marco de un motivo basado en la invalidez de las Directivas de que se trata (véase, respecto a una resolución del OSD en la que se declara la incompatibilidad de ciertas disposiciones del Derecho comunitario con el GATT de 1994, la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de octubre de 1999, Atlanta/Comunidad Europea, C-104/97 P, Rec. p. I-6983, apartados 19 y 20).
68. Por tanto, debe desestimarse por infundado el motivo basado en la infracción del Acuerdo SPS.
69. Como la demandante no ha logrado probar la ilegalidad del comportamiento que imputa a la institución demandada, debe desestimarse en cualquier caso el recurso por infundado, sin que sea necesario examinar los demás requisitos de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad (véase, por ejemplo, la sentencia Atlanta/Comunidad Europea, antes citada, apartado 65).
70. Sin embargo, en su escrito de réplica, la demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia, con carácter subsidiario, que "haga que su jurisprudencia evolucione" hacia un régimen de responsabilidad objetiva de la Comunidad por sus actos normativos. En apoyo de su solicitud invoca, en particular, la "defensa del Estado de Derecho", el carácter autónomo del recurso de indemnización, los principios generales comunes de los Derechos de los Estados miembros y algunas consideraciones de equidad relacionadas con la aplicación del "principio de cautela".
71. Procede estimar que esta alegación, que modifica el propio fundamento de la responsabilidad de la Comunidad, constituye un motivo nuevo que no puede invocarse en el curso del procedimiento, con arreglo al artículo 48 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia (sentencia Atlanta/Comunidad Europea, antes citada, apartados 27 a 29).»
33 En consecuencia, en el apartado 72 de la sentencia recurrida el Tribunal de Primera Instancia desestimó el recurso, por considerar que, aunque era admisible, en todo caso, carecía de fundamento.
Recurso de casación
34 Mediante su recurso de casación, la recurrente solicita al Tribunal de Justicia que:
- Anule la sentencia recurrida.
- Estime las pretensiones que formuló en primera instancia.
- Condene al Consejo al pago de la totalidad de las costas.
35 El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas a la recurrente.
36 El Reino Unido no ha presentado observaciones escritas ni ha comparecido en la vista. La Comisión tampoco ha presentado observaciones escritas pero ha apoyado en la vista las pretensiones del Consejo.
37 En apoyo de su recurso de casación, la recurrente invoca dos motivos basados en la vulneración, por una parte, del artículo 228, apartado 7, del Tratado y, por otra, del artículo 48 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia.
Sobre el primer motivo
Alegaciones de las partes
38 Mediante su primer motivo, la recurrente reprocha al Tribunal de Primera Instancia, con carácter principal, haber infringido el artículo 228, apartado 7, del Tratado.
39 A su juicio, el Tribunal de Primera Instancia no ha aplicado de conformidad con su efecto útil la citada disposición, porque no desligó su aplicación de las condiciones relativas al efecto directo, de conformidad con una concepción monista del ordenamiento jurídico comunitario. Considera contradictorio afirmar que los Acuerdos OMC forman parte integrante del ordenamiento jurídico comunitario y al mismo tiempo negar que sirvan de fundamento para controlar la legalidad de los actos comunitarios de Derecho derivado. El Tribunal de Justicia ha examinado en varias ocasiones (sentencias de 7 de febrero de 1973, Schroeder, 40/72, Rec. p. 125, y de 5 de mayo de 1981, Dürbeck, 112/80, Rec. p. 1095) la legalidad de actos comunitarios en relación con acuerdos internacionales sin verificar previamente el efecto directo de la disposición internacional controvertida.
40 Tanto el tenor literal como el espíritu del artículo 228, apartado 7, del Tratado deben ser interpretados, en su opinión, en el sentido de que el único requisito que debe examinarse para apreciar si las instituciones comunitarias respetan una norma de Derecho internacional es que dicha norma haya pasado a ser parte integrante del ordenamiento jurídico comunitario, lo cual está fuera de toda duda y nadie niega por lo que respecta a los Acuerdos OMC y a las resoluciones adoptadas por los órganos de solución de diferencias creados por dichos Acuerdos, resoluciones que, además, tienen fuerza de cosa juzgada.
41 A este respecto, afirma que la sentencia recurrida no respondió al argumento según el cual la Comunidad se comprometió, al adherirse al sistema de solución de diferencias establecido por los Acuerdos OMC, a respetar el procedimiento y la fuerza de las resoluciones del OSD.
42 Con carácter subsidiario, la recurrente reprocha al Tribunal de Primera Instancia no haber contribuido a que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia evolucione en el sentido de que se reconozca efecto directo a todos los Acuerdos OMC o a parte de ellos y solicita al Tribunal de Justicia que lo haga.
43 Añade en particular que, invocar, como hizo el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 62 de la sentencia recurrida, «el margen de maniobra» de que deben disponer los órganos legislativos o ejecutivos de la Comunidad, al igual que los órganos similares de los países con los que mantiene relaciones comerciales, carece de pertinencia en el presente asunto dado que dicho margen de maniobra es inexistente, habida cuenta de la resolución del OSD de 13 de febrero de 1998.
44 La recurrente también rechaza el argumento basado en que el Derecho de la OMC permita soluciones distintas a la anulación de las medidas ilícitas, como la compensación, la reparación de perjuicios o la suspensión de concesiones (véase la sentencia de 12 de marzo de 2002, Omega Air y otros, asuntos acumulados C-27/00 y C-122/00, Rec. p. I-2569). A su juicio, tal argumento sólo produce perplejidad, tanto a la vista del tenor de los Acuerdos OMC como del carácter objetivo de una vulneración de una norma jurídica.
45 A este respecto, la recurrente señala que del artículo 22, apartado 1, del ESD resulta que las medidas compensatorias tienen carácter provisional y, en todo caso, deben ser compatibles con los Acuerdos OMC. Además, afirma, tales medidas no pueden desvirtuar el hecho de que se ha producido efectivamente una vulneración de una norma jurídica, parte integrante del ordenamiento jurídico comunitario, que corresponde a juez declarar, con independencia de cualquier consideración política.
46 En cambio, la recurrente invoca varias razones que abogan, según ella, en favor del reconocimiento del efecto directo de todos los Acuerdos OMC o de parte de ellos y de la posibilidad que tiene el Tribunal de Justicia de controlar su respeto por las normas comunitarias:
- En primer lugar, razones ligadas al propio contenido de las disposiciones de los Acuerdos OMC y de su evolución previsible: un creciente número de dichas disposiciones -como las relativas a la contratación pública, a la propiedad intelectual o, incluso, a la seguridad alimentaria- tienen efectivamente un impacto directo no solamente en las relaciones jurídicas entre los Estados y sus nacionales, sino también entre los propios particulares.
- En segundo lugar, razones de equidad en los efectos del sistema de solución de diferencias de la OMC: sería contradictorio no permitir a los particulares invocar determinadas disposiciones de los Acuerdos OMC cuando, además, medidas de represalia comercial, adoptadas con arreglo a otras disposiciones de dichos Acuerdos, causan perjuicio a empresas de la Unión Europea.
- Por último, razones ligadas a la necesaria coherencia del ordenamiento jurídico comunitario, en cuyo marco son sujetos de Derecho no sólo los Estados miembros, sino también sus nacionales (véase la sentencia de 5 de febrero de 1963, Van Gend & Loos, 26/62, Rec. p. 1).
47 Según el Consejo, el primer motivo es parcialmente inadmisible y parcialmente infundado.
48 Por una parte, la sentencia recurrida se ajusta a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a los efectos de los acuerdos internacionales en general, que hace depender el efecto de una disposición de un acuerdo internacional de su naturaleza y de sus objetivos (véase el punto 127 de las conclusiones del Abogado General Sr. Gulmann en el asunto Alemania/Consejo, antes citado). En su opinión, los Acuerdos OMC no tienen por objeto conferir derechos a los particulares, sino que se limitan a regular las relaciones entre Estados y organizaciones regionales de integración económica mediante negociaciones basadas en el principio de reciprocidad.
49 Señala que el Tribunal de Primera Instancia se refirió acertadamente en el apartado 67 de la sentencia recurrida a los apartados 19 y 20 de la sentencia Atlanta/Comunidad Europea, antes citada, cuyas consideraciones son de carácter general, con independencia de que se refieran a la admisibilidad de un recurso de casación. Añade que la recurrente no explica dónde y cuándo se comprometió la Comunidad a cumplir todas las obligaciones que se derivan de la resolución del OSD, lo cual es contrario a la filosofía general de los acuerdos de que se trata. Afirma que la recurrente tampoco indica cuál es el acto concreto mediante el cual la Comunidad pretendió aplicar la resolución del OSD de 13 de febrero de 1998, relativa a las importaciones de carnes con hormonas. En cualquier caso, ninguna disposición del Acuerdo SPS o de la resolución del OSD de 13 de febrero de 1998 obliga a la Comunidad a importar carnes con hormonas. Opina que, en efecto, es posible cumplir las obligaciones del Acuerdo SPS sin tener que autorizar, no obstante, las importaciones cuya prohibición es supuestamente la causa del perjuicio que la recurrente alega haber sufrido.
50 Por otra parte, al solicitar al Tribunal de Justicia que impulse una evolución de su jurisprudencia, la recurrente se limita a criticarla sin ofrecer verdaderos argumentos. A su juicio, la alegación de la recurrente basada en la supuesta pérdida de todo margen de maniobra por parte de las instituciones para ajustarse a las obligaciones del Acuerdo SPS no tiene en absoluto en cuenta el contenido de dicho Acuerdo ni el hecho de que existen múltiples posibilidades de cumplirlo. Considera que, en efecto, los miembros de la OMC pueden elegir como fundamento de sus medidas veterinarias tanto las normas internacionales como cualquier otra evaluación científica de los riesgos o el principio de cautela. Por tanto, afirma, el apartado 62 de la sentencia recurrida está plenamente fundado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
51 Según reiterada jurisprudencia (véase, en particular, la sentencia Atlanta/Comunidad Europea, antes citada, apartado 65), para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, a la que se refiere el artículo 215, párrafo segundo, del Tratado, es necesario que concurran un conjunto de requisitos en lo que respecta a la ilicitud de la actuación imputada a las instituciones comunitarias, a la realidad del daño y a la existencia de una relación de causalidad entre la actuación de la institución y el perjuicio invocado.
52 Pues bien, como recuerda el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 61 de la sentencia recurrida, teniendo en cuenta su naturaleza y su espíritu, los Acuerdos OMC no forman parte en principio de las normas respecto a las cuales el Tribunal de Justicia controla la legalidad de los actos de las instituciones comunitarias (sentencia Portugal/Consejo, antes citada, apartado 47; auto OGT Fruchthandelsgesellschaft, antes citado, apartado 24; sentencias Omega Air y otros, antes citada, apartado 93, y de 9 de enero de 2003, Petrotub y Republica/Consejo, C-76/00 P, Rec. p. I-79, apartado 53).
53 Tan sólo en el supuesto de que la Comunidad tenga el propósito de cumplir una obligación particular asumida en el marco de la OMC o cuando el acto comunitario se remita expresamente a disposiciones precisas de los Acuerdos OMC, corresponderá al Tribunal de Justicia controlar la legalidad del acto comunitario de que se trate en relación con las normas de la OMC (véanse, en lo que atañe al GATT de 1947, las sentencias antes citadas, Fediol/Comisión, apartados 19 a 22, y Nakajima/Consejo, apartado 31, así como, en lo que atañe a los Acuerdos OMC, Portugal/Consejo, antes citada, apartado 49).
54 A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia declaró en el apartado 64 de la sentencia recurrida que las circunstancias del caso de autos no correspondían a ninguno de los dos supuestos descritos en el apartado anterior de la presente sentencia. En efecto, según el Tribunal de Primera Instancia, dado que las Directivas 81/602 y 88/146 se adoptaron varios años antes de la entrada en vigor del Acuerdo SPS, el 1 de enero de 1995, no podían lógicamente dar cumplimiento a una obligación particular asumida en el marco de dicho Acuerdo ni remitir expresamente a alguna de sus disposiciones.
55 En el apartado 67 de la sentencia recurrida el Tribunal de Primera Instancia añade que puesto que la resolución del OSD de 13 de febrero de 1998 estaba necesaria y directamente relacionada con el motivo basado en la infracción del Acuerdo SPS, sólo podía tomarse en consideración «en el supuesto de que el juez comunitario hubiera hecho constar el efecto directo de este acuerdo en el marco de un motivo basado en la invalidez de las Directivas de que se trata».
56 Sin embargo, tal motivación no basta para responder al motivo de la recurrente, formulado en primera instancia, basado en la violación del Acuerdo SPS.
57 En efecto, el Tribunal de Primera Instancia tenía aún que responder a la alegación según la cual los efectos jurídicos de la resolución del OSD de 13 de febrero de 1998 en relación con la Comunidad Europea podían poner en tela de juicio su apreciación respecto a la falta de efecto directo de las normas de la OMC y justificar que el juez comunitario ejerciese el control de legalidad de las Directivas 81/602, 88/146 y 96/22 a la luz de dichas normas, en el marco de la acción de indemnización ejercida por la recurrente.
58 Esta cuestión constituía el núcleo de la argumentación relativa al alcance del artículo 228, apartado 7, del Tratado desarrollada por la recurrente ante el Tribunal de Primera Instancia, como hace en casación ante el Tribunal de Justicia.
59 Además, la sentencia Atlanta/Comunidad Europea, antes citada, a la que también se refiere el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 67 de la sentencia recurrida, carece de pertinencia a este respecto. En efecto, en la sentencia Atlanta/Comunidad Europea, antes citada, tras constatar en el apartado 19 que la resolución del OSD, posterior a la interposición del recurso de casación y que declaraba la incompatibilidad del acto comunitario controvertido con el Derecho de la OMC, estaba necesaria y directamente relacionada con el motivo basado en la infracción de las normas del GATT, que la parte recurrente en dicho asunto alegó ante el Tribunal de Primera Instancia pero que no repitió en los motivos del recurso de casación, el Tribunal de Justicia declaró en consecuencia la inadmisibilidad, por su extemporaneidad, del motivo basado en la resolución del OSD, invocado por primera vez en la réplica ante el Tribunal de Justicia, sin examinar el fondo.
60 No obstante, los errores de Derecho cometidos de este modo por el Tribunal de Primera Instancia con respecto a la obligación de motivación y al alcance de la sentencia Atlanta/Comunidad Europea, antes citada, no pueden viciar la sentencia recurrida cuando su fallo, y en particular la desestimación del motivo de primera instancia basado en el Acuerdo SPS, resulta fundado por otros motivos de Derecho (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y otros, C-367/95 P, Rec. p. I-1719, apartado 47).
61 A este respecto, se ha de señalar que el procedimiento de solución de diferencias que dio lugar a la resolución del OSD de 13 de febrero de 1998 se inició en 1996. La Comunidad informó de su intención de respetar sus obligaciones resultantes de la OMC e indicó que, para ello, debía disponer de un plazo prudencial, de acuerdo con el artículo 21, apartado 3, del ESD. En consecuencia, se le concedió un plazo de quince meses, que expiraba el 13 de mayo de 1999.
62 Ello significa que, en todo caso, por lo que se refiere al período anterior al 13 de mayo de 1999, el juez comunitario no puede ejercer un control de legalidad de los actos comunitarios controvertidos, en particular en el marco de un recurso de indemnización interpuesto con arreglo al artículo 235 CE, so pena de privar de efecto al acto de concesión de un plazo razonable para cumplir las recomendaciones o resoluciones del OSD, previsto en el marco del sistema de solución de diferencias establecido por los Acuerdos OMC.
63 Es preciso añadir que de la sentencia recurrida se desprende que el Tribunal de commerce de Paris inició un procedimiento de liquidación judicial contra la recurrente mediante resolución de 7 de diciembre de 1995 y fijó provisionalmente como fecha de la suspensión de pagos el 28 de febrero de 1995. Ello implica que queda excluido que los supuestos efectos perjudiciales para la recurrente por mantenerse en vigor, después del 1 de enero de 1995, las Directivas 81/602 y 88/146 así como por adoptarse, el 29 de abril de 1996, la Directiva 96/22, hayan podido producirse en el período posterior al 13 de febrero de 1998, fecha en que se adoptó la resolución del OSD relativa a las importaciones de carnes con hormonas, y a fortiori al 13 de mayo de 1999, fecha en que expiró el plazo de quince meses obtenido por la Comunidad para cumplir sus obligaciones con arreglo a las normas de la OMC.
64 En dicho contexto y sin necesidad de preguntarse por las posibles consecuencias indemnizatorias que pudieran deducirse para los particulares de la no ejecución por la Comunidad de una resolución del OSD que declara la incompatibilidad de un acto comunitario con las normas de la OMC, es preciso señalar que, en el presente asunto, al no existir los alegados daños después del 13 de mayo de 1999, no se puede exigir en ningún caso la responsabilidad de la Comunidad.
65 A la luz de estas consideraciones, hay que señalar que el Tribunal de Primera Instancia llegó fundadamente a la conclusión de que el motivo basado en la violación del Acuerdo SPS no era fundado, a pesar de la insuficiencia de motivación de que adolece la sentencia recurrida a este respecto.
66 En consecuencia, procede desestimar el primer motivo en parte por carecer de pertinencia y en parte por ser infundado.
Sobre el segundo motivo
67 Mediante su segundo motivo, la recurrente alega que al declarar en el apartado 71 de la sentencia recurrida que su argumentación relativa a un régimen de responsabilidad objetiva de la Comunidad constituye un motivo nuevo que no puede invocarse en el curso del procedimiento, el Tribunal de Primera Instancia infringió el artículo 48 de su Reglamento de Procedimiento. A su juicio, la cuestión de una eventual responsabilidad objetiva de la Comunidad estaba ya recogida en la demanda ante el Tribunal de Primera Instancia, aunque la argumentación se desarrollase en la réplica.
68 A este respecto, basta señalar que la mera lectura de la demanda en primera instancia permite demostrar que en ella nunca se evocó una responsabilidad objetiva de la Comunidad. En particular, la parte de dicha demanda dedicada a la compatibilidad de las Directivas controvertidas con las normas de la OMC se titulaba precisamente «Comportamiento ilegal de la Comunidad que incurre en culpa».
69 Por tanto, el Tribunal de Primera Instancia pudo considerar fundadamente en el apartado 71 de la sentencia recurrida que la argumentación basada en una supuesta responsabilidad objetiva de la Comunidad era extemporánea y no podía ser examinada, con arreglo al artículo 48 de su Reglamento de Procedimiento.
70 En consecuencia, procede desestimar el segundo motivo por infundado.
71 A la luz del conjunto de consideraciones anteriores, procede desestimar la totalidad del recurso de casación.
Decisión sobre las costas
Costas
72 A tenor del artículo 122, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento cuando un recurso de casación no sea fundado, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas. Con arreglo al artículo 69, apartado 2, aplicable al procedimiento de recurso de casación en virtud del artículo 118, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Sin embargo, según el apartado 3 del mismo artículo, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, o por motivos excepcionales, el Tribunal podrá repartir las costas. El Consejo ha solicitado que se condene en costas a la recurrente, pero al haber sido estimado parcialmente el primer motivo de ésta, procede decidir que la recurrente cargará con sus propias costas y con dos tercios de las costas del Consejo.
73 El Reino Unido y la Comisión cargarán con sus propias costas con arreglo al artículo 69, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, a tenor del cual los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Pleno)
decide:
1) Desestimar el recurso de casación.
2) Biret International SA cargará con sus propias costas y con dos tercios de las costas del Consejo de la Unión Europea.
3) El Consejo cargará con un tercio de sus propias costas.
4) El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión de las Comunidades Europeas cargarán con sus propias costas.