62022TJ0307_RES
Asunto T‑307/22
A2B Connect BV y otros
contra
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Primera ampliada) de 26 de marzo de 2025
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania — Prohibición temporal de difusión y suspensión de las autorizaciones para difundir contenidos de determinados medios de comunicación — Prohibición temporal de anunciar productos o servicios en contenidos producidos o difundidos por determinados medios de comunicación — Competencia del Consejo de la Unión Europea — Libertad de expresión y de información — Proporcionalidad — Obligación de motivación»
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición temporal de difusión de contenidos de determinados medios de comunicación — Prohibición de anunciar productos o servicios en contenidos producidos o difundidos por determinados medios de comunicación — Control judicial de la legalidad — Alcance — Disposición de alcance general relacionada con una medida restrictiva individual — Inclusión
[Arts. 24 TUE, ap. 1, 29 TUE y 40 TUE; arts. 263 TFUE, párr. 4, y 275 TFUE, párr. 2; Decisión 2014/512/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/351 y (PESC) 2022/884, art. 4 octies, aps. 1 y 3; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 833/2014, art. 2 septies, aps. 1 y 3, 2022/350 y 2022/879]
(véanse los apartados 23 a 33)
Actos de las instituciones — Decisiones — Disposiciones específicas sobre la política exterior y de seguridad común (PESC) — Competencia de la Unión en materia de PESC — Alcance — Decisiones que establecen medidas que pueden modificar directamente la situación jurídica de los particulares — Inclusión — Definición por el Consejo del objeto de las medidas restrictivas — Prohibición temporal de difusión de contenidos de determinados medios de comunicación — Procedencia — Prohibición de anunciar productos o servicios en contenidos producidos o difundidos por determinados medios de comunicación — Competencia para adoptar sanciones atribuida a una autoridad reguladora nacional — Irrelevancia
[Arts. 24 TUE, ap. 1, 29 TUE y 40 TUE; arts. 263 TFUE, párr. 4, y 275 TFUE, párr. 2; Decisión 2014/512/PESC del Consejo, en su versión modificada por las Decisiones (PESC) 2022/351 y (PESC) 2022/884, art. 4 octies, aps. 1 y 3; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 833/2014, art. 2 septies, aps. 1 y 3, 2022/350 y 2022/87]
(véanse los apartados 44 a 54)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición temporal de difusión de contenidos de determinados medios de comunicación — Prohibición de anunciar productos o servicios en contenidos producidos o difundidos por determinados medios de comunicación — Control judicial de la legalidad — Alcance — Recurso de anulación — Acto normativo que da efecto a una decisión de la Unión adoptada en el marco de la política exterior y de seguridad común — Competencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión — Inclusión
[Art. 215 TFUE; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 833/2014, 2022/350 y 2022/879]
(véanse los apartados 61 y 62)
Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición temporal de difusión de contenidos de determinados medios de comunicación — Prohibición de anunciar productos o servicios en contenidos producidos o difundidos por determinados medios de comunicación — Actos de aplicación general — Procedencia de una motivación que se limita a indicar la situación de conjunto que ha conducido a la adopción del acto y los objetivos generales que este se propone alcanzar
[Art. 29 TUE; arts. 215 TFUE y 296 TFUE, párr. 2; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 833/2014, art. 2 septies, aps. 1 y 3, 2022/350 y 2022/879]
(véanse los apartados 70 a 73, 76 a 81 y 85)
Derechos fundamentales — Libertad de expresión — Reconocimiento tanto por la Carta de los Derechos Fundamentales como por el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos — Sentido y alcance idénticos — Nivel de protección garantizado por la Carta que no ha de menoscabar el garantizado por dicho Convenio
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 11)
(véanse los apartados 102, 103 y 105 a 107)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición temporal de difusión de contenidos de determinados medios de comunicación — Prohibición de anunciar productos o servicios en contenidos producidos o difundidos por determinados medios de comunicación — Restricción del derecho a la libertad de expresión — Procedencia — Requisito — Restricción establecida por ley — Concepto — Actos de alcance general que disponen de bases legales claras y previsibles en el Derecho de la Unión — Inclusión
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 11 y 52, ap. 1; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 833/2014, art. 2 septies, aps. 1 y 3, 2022/350 y 2022/879]
(véanse los apartados 104 y 111 a 115)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición temporal de difusión de contenidos de determinados medios de comunicación — Prohibición de anunciar productos o servicios en contenidos producidos o difundidos por determinados medios de comunicación — Restricción del derecho a la libertad de expresión — Procedencia — Requisito — Respeto del contenido esencial de la libertad de expresión — Concepto — Actos temporales y reversibles que no ponen en tela de juicio dicha libertad en sí misma — Inclusión
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 11 y 52, ap. 1; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 833/2014, art. 2 septies, aps. 1 y 3, 2022/350 y 2022/879]
(véanse los apartados 116 a 118, 120 y 121)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición temporal de difusión de contenidos de determinados medios de comunicación — Prohibición de anunciar productos o servicios en contenidos producidos o difundidos por determinados medios de comunicación — Restricción del derecho a la libertad de expresión — Procedencia — Requisito — Persecución de un objetivo de interés general reconocido como tal por la Unión — Concepto — Protección del orden público y la seguridad pública de la Unión — Mantenimiento de la paz y seguridad internacionales — Inclusión
[Arts. 3 TUE, ap. 1, 5 TUE y 21 TUE, ap. 2, letra c); Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 11 y 52, ap. 1; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 833/2014, art. 2 septies, aps. 1 y 3, 2022/350 y 2022/879]
(véanse los apartados 122 y 123)
Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas y entidades habida cuenta de la situación en Ucrania — Prohibición temporal de difusión de contenidos de determinados medios de comunicación — Prohibición de anunciar productos o servicios en contenidos producidos o difundidos por determinados medios de comunicación — Restricción del derecho a la libertad de expresión — Procedencia — Requisito — Respeto del principio de proporcionalidad — Violación — Inexistencia
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 11 y 52, ap. 1; Reglamentos (UE) del Consejo n.o 833/2014, art. 2 septies, aps. 1 y 3, 2022/350 y 2022/879]
(véanse los apartados 124 a 135)
Recurso de anulación — Motivos — Recurso interpuesto contra reglamentos del Consejo por los que se adoptan medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Ucrania — Motivo basado en la vulneración del derecho a la libertad de expresión y de información de los usuarios de los servicios de un proveedor de servicios de Internet — Imposibilidad de que el operador afectado invoque el derecho a la libertad de expresión y de información de sus usuarios
(Art. 263 TFUE)
(véanse los apartados 136 a 140)
Resumen
En su sentencia, el Tribunal General desestima el recurso de anulación interpuesto por las sociedades demandantes contra los actos mediante los cuales el Consejo prohíbe a cualquier operador establecido en la Unión Europea, por una parte, difundir, permitir, o facilitar la emisión de contenidos por parte de las personas jurídicas, entidades u organismos enumerados en los anexos de los actos impugnados, o contribuir a ello y, por otra parte, anunciar productos o servicios en los contenidos difundidos por estos. (
1
) Este asunto permite, en particular, al Tribunal General pronunciarse sobre los requisitos para el reconocimiento de su competencia para conocer de la legalidad de las decisiones adoptadas en el marco de la política exterior y de seguridad común (PESC) respecto de las partes demandantes a las que se imponen dichas prohibiciones.
Esta sentencia se enmarca en el contexto de una serie de medidas restrictivas adoptadas por la Unión a raíz de la agresión militar perpetrada por la Federación de Rusia contra Ucrania el 24 de febrero de 2022. Las demandantes, establecidas en los Países Bajos y cuyos nombres no figuran en las listas que acompañan a los actos controvertidos, son proveedores de servicios de acceso a Internet para particulares o empresas.
En apoyo de su recurso, las demandantes invocan la falta de competencia del Consejo para adoptar los actos impugnados y la vulneración del derecho a la libertad de expresión y de información (
2
) y del derecho a una buena administración (
3
) garantizados por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
Apreciación del Tribunal General
Examinando de oficio la cuestión de su competencia para examinar la legalidad de los actos controvertidos, el Tribunal General concluye, en primer lugar, que solo procede pronunciarse sobre la legalidad de los Reglamentos impugnados. A este respecto, recuerda, para empezar, que, de conformidad con el artículo 275 TFUE, párrafo segundo, es la naturaleza individual de los actos adoptados sobre la base de las disposiciones relativas a la PESC lo que da acceso a los órganos jurisdiccionales de la Unión. Una decisión por la que se establecen medidas restrictivas puede considerarse individual si dicha decisión se dirige nominalmente a la persona afectada. Pues bien, en la medida en que los nombres de las demandantes no figuran ni en el cuerpo de la Decisión 2014/512, en su versión modificada, ni en su anexo IX, en su versión modificada, el Tribunal General declara que las Decisiones impugnadas no constituyen medidas restrictivas adoptadas contra las demandantes. En efecto, procede considerar que las medidas restrictivas de que se trata tienen alcance general respecto de las demandantes, en la medida en que forman parte de las entidades que pertenecen a la categoría general y abstracta de «operadores» a los que se prohíbe difundir contenidos procedentes de las «personas jurídicas, entidades u organismos» enumerados en el anexo IX de la Decisión 2014/512, en su versión modificada, y un alcance individual respecto de estos últimos.
Por lo tanto, las demandantes no pueden invocar el carácter individual de las medidas restrictivas de que se trata con respecto a los medios de comunicación identificados en el cuerpo de la Decisión 2014/512, en su versión modificada, para fundamentar la competencia del Tribunal General para conocer de su recurso de anulación. En cambio, el Tribunal General debe garantizar un control completo de la legalidad de los actos de la Unión, como los Reglamentos impugnados, que fueron adoptados sobre la base del artículo 215 TFUE.
Por lo que respecta, en segundo lugar, a la competencia del Consejo para adoptar los Reglamentos de que se trata, el Tribunal General recuerda, por una parte, que, a tenor del artículo 215 TFUE, apartado 2, el requisito previo a la comprobación de la competencia del Consejo para adoptar los Reglamentos impugnados es que este sea competente para adoptar las Decisiones impugnadas, que le confieren esa facultad, y, por otra parte, que, en sus relaciones con el resto del mundo, la Unión promueve sus valores e intereses y contribuye a la protección de sus ciudadanos, (
4
) a la paz, a la seguridad y al estricto respeto del Derecho internacional. A continuación, el Tribunal General señala que de la lectura conjunta de los artículos 21 TUE, 23 TUE, 24 TUE, apartado 1, 25 TUE, 28 TUE, apartado 1, párrafo primero, y 29 TUE se desprende que el concepto de «enfoque de la Unión» se presta a ser interpretado en sentido amplio, de modo que pueden adoptarse, en particular, sobre la base del artículo 29 TUE, decisiones que establezcan medidas que puedan modificar directamente la situación jurídica de los particulares. Por otra parte, el Consejo dispone de un amplio margen de apreciación para definir el objeto de las medidas restrictivas que la Unión adopta en el ámbito de la PESC. Por lo tanto, este pudo considerar fundadamente que, ante la crisis internacional provocada por la agresión de la Federación de Rusia contra Ucrania, podían figurar entre las medidas eficaces para reaccionar ante la grave amenaza contra la paz en las fronteras de la Unión y ante la violación del Derecho internacional la prohibición de difundir contenidos de determinados medios de comunicación, que se hallan bajo el control de los dirigentes de la Federación de Rusia, debido a que apoyan esta agresión mediante acciones de propaganda continuas y concertadas dirigidas a la sociedad civil en la Unión y en los países vecinos, y la prohibición de anunciar productos o servicios en contenidos producidos o difundidos por los medios de comunicación de que se trata.
El Tribunal General observa, a este respecto, que, toda vez que la propaganda y las campañas de desinformación llevadas a cabo por dichos medios de comunicación pueden poner en cuestión los fundamentos de las sociedades democráticas y forman parte del arsenal de la guerra moderna, las medidas restrictivas de que se trata se enmarcan en la persecución por la Unión de los objetivos que le fija el artículo 3 TUE, apartados 1 y 5. Dado que las acciones de que se trata constituyen, a este respecto, una amenaza importante y directa para el orden público y la seguridad de la Unión, tales medidas, al pretender salvaguardar los valores de la Unión, sus intereses fundamentales, su seguridad y su independencia y al pretender preservar la paz están, en efecto, directamente relacionadas con las finalidades de la PESC. (
5
)
Además, el Tribunal General subraya que la circunstancia de que las autoridades reguladoras nacionales tengan la facultad de sancionar a un medio de comunicación audiovisual por un contenido editorial inadecuado no se opone a la competencia reconocida al Consejo para adoptar medidas restrictivas dirigidas a prohibir provisionalmente y de forma reversible la difusión de determinados contenidos mediáticos. En efecto, la competencia que la legislación interna atribuye a las autoridades administrativas nacionales no persigue los mismos objetivos, no se asienta en los mismos valores y no permite lograr los mismos resultados que una intervención uniforme e inmediata aplicable en todo el territorio de la Unión, como la que puede llevarse a cabo a través de la PESC.
Por último, el Tribunal General señala que la adopción de los actos impugnados no puede quedar en entredicho por la posibilidad que tiene la Unión de intervenir, en el ámbito de los servicios audiovisuales, al amparo de otras categorías de competencias que se rigen por el Tratado FUE. (
6
) En efecto, la ejecución de las políticas mencionadas en los artículos 3 TFUE a 6 TFUE no debe afectar a la aplicación de los procedimientos y al alcance de las atribuciones de las instituciones establecidos en los Tratados para el ejercicio de las competencias de la Unión en virtud de la PESC. (
7
)
En lo que respecta, en tercer lugar, a la supuesta vulneración del derecho a una buena administración, el Tribunal General declara que el Consejo motivó de manera suficiente los Reglamentos impugnados. A este respecto, recuerda que, en lo que concierne a las disposiciones de alcance general, la motivación puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se proponen alcanzar, y que el Derecho de la Unión no impone ninguna obligación al Consejo de divulgar la documentación relativa a su proceso de toma de decisiones.
En lo que atañe, en cuarto y último lugar, a la supuesta vulneración de la libertad de expresión y de información, en particular, de la libertad de comunicar información, el Tribunal General recuerda que los derechos y libertades consagrados en el artículo 11 de la Carta no constituyen prerrogativas absolutas, sino que deben considerarse según su función en la sociedad. Así pues, suponiendo, por una parte, que ciertos proveedores de servicios de Internet, como las demandantes, puedan considerarse titulares de un derecho autónomo a la libertad de comunicar información, y, por otra parte, que la prohibición temporal de contribuir a la difusión de los contenidos de los medios de comunicación objeto de las medidas restrictivas de que se trata y la de anunciar productos o servicios en contenidos difundidos por dichos medios de comunicación puedan constituir una injerencia en el ejercicio de dicha libertad, el Tribunal General recuerda que es posible admitir limitaciones al ejercicio de los derechos consagrados por la Carta. (
8
)
En el caso de autos, el Tribunal General estima, habida cuenta de la naturaleza y de la finalidad de las prohibiciones de que se trata, que era adecuado que el Consejo tuviera en cuenta, como operadores que han de garantizar la aplicación y, por tanto, la eficacia en el territorio de la Unión de dichas prohibiciones, a los proveedores de servicios de Internet, como las demandantes, al igual que a cualquiera de los medios de transmisión o de distribución de contenidos.
Por último, el Tribunal General declara que las demandantes no pueden invocar, en apoyo de su recurso de anulación, el derecho de los usuarios de sus servicios a recibir información, dado que ellas mismas no son titulares de ese derecho.
(
1
)	Decisión (PESC) 2022/351 del Consejo, de 1 de marzo de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/512/PESC relativa a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2022, L 65, p. 5), Reglamento (UE) 2022/350 del Consejo, de 1 de marzo de 2022, por el que se modifica el Reglamento (UE) n.o 833/2014 relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania [DO 2022, L 65, p. 1, Decisión (PESC) 2022/884 del Consejo, de 3 de junio de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/512/PESC relativa a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2022, L 153, p. 128] y Reglamento (UE) 2022/879 del Consejo, de 3 de junio de 2022, por el que se modifica el Reglamento (UE) n.o 833/2014 relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2022, L 153, p. 53).
(
2
)	Artículo 11 de la Carta.
(
3
)	Artículo 41 de la Carta.
(
4
)	Artículo 3 TUE, apartado 5.
(
5
)	Artículo 21 TUE, apartado 2, letras a) y c).
(
6
)	Artículo 4 TFUE, apartado 2.
(
7
)	De conformidad con el artículo 40 TUE, párrafo segundo.
(
8
)	Artículo 52, apartado 1, de la Carta.