62023CJ0482
DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 16 oktober 2025 (
*1
)
”Fördragsbrott – Tillträde till den internationella marknaden för persontransporter med buss – Förordning (EG) nr 1073/2009 – Artikel 2 leden 4 och 7 och artikel 15 b – Tillfällig cabotagetrafik med buss – Nationella tillämpningsföreskrifter som stadgar att trafiken ska utföras under en period på högst sju dagar i följd under en och samma kalendermånad – Utrymme för skönsmässig bedömning – Proportionalitet”
I mål C‑482/23,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 26 juli 2023,
Europeiska kommissionen, företrädd av P. Messina och C. Vang, båda i egenskap av ombud,
sökande,
med stöd av
Eftas övervakningsmyndighet, företrädd av M. Brathovde, K. Isaksen, M.-M. Joséphidès och I.O. Vilhjálmsdóttir, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient,
mot
Konungariket Danmark, inledningsvis företrätt av D. Elkan, J.F. Kronborg och C. Maertens, samtliga i egenskap av ombud, därefter av D. Elkan och C. Maertens, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Island, företrätt av V.B. Eggertsdóttir, H. Jónsson, I. Óskarsdóttir och N.G. Sigurðardóttir, samtliga i egenskap av ombud,
Konungariket Norge, företrätt av T. Aalia och E. Eikeland, båda i egenskap av ombud,
intervenienter,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av ordföranden på andra avdelningen K. Jürimäe, domstolens ordförande K. Lenaerts, tillförordnad domare på andra avdelningen, samt domarna F. Schalin, M. Gavalec och Z. Csehi (referent),
generaladvokat: A. Rantos,
justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 5 december 2024,
och efter att den 6 mars 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 15 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/2009 av den 21 oktober 2009 om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för persontransporter med buss och om ändring av förordning (EG) nr 561/2006 (EUT L 300, 2009, s. 88), genom att inte tillåta cabotagetrafik med buss i samband med tillfällig trafik, såvida inte transporten utförs inom sju på varandra följande dagar under en och samma kalendermånad.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning (EG) nr 1072/2009
2
I artikel 2, med rubriken ”Definitioner”, i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1072/2009 av den 21 oktober 2009 om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg (EUT L 300, 2009, s. 72) föreskrivs följande:
”I denna förordning avses med
…
6)
cabotagetransport: yrkesmässiga, tillfälliga inrikestransporter i en värdmedlemsstat i enlighet med denna förordning,
…”
3
I artikel 8 i denna förordning, vars rubrik lyder ”Allmän princip”, föreskrivs följande:
”1.   Varje transportföretag som bedriver yrkesmässiga godstransporter på väg och som innehar ett gemenskapstillstånd och vars förare, om han är medborgare i tredjeland, innehar ett förartillstånd, ska ha rätt, enligt de villkor som fastställs i detta kapitel, att utföra cabotagetransporter.
2.   Ett transportföretag som avses i punkt 1 och som utfört en internationell godstransport på väg från en medlemsstat eller ett tredjeland till en värdmedlemsstat ska, så snart godset levererats, ha rätt att med samma fordon, eller om det är fråga om fordonståg, med dess motorfordon, utföra upp till tre cabotagetransporter. Den sista lossningen av last inom ramen för en cabotagetransport som genomförs innan fordonet lämnar värdmedlemsstaten ska äga rum inom sju dagar från det att den sista lossningen av last inom ramen för den ingående internationella transporten har ägt rum.
Inom den tidsgräns som anges i första stycket får transportföretagen utföra några av eller alla de cabotagetransporter som tillåts enligt det stycket i vilken medlemsstat som helst under förutsättning att dessa begränsas till en cabotagetransport per medlemsstat inom tre dagar efter den olastade inresan till den medlemsstatens territorium.
…”
Förordning nr 1073/2009
4
I skälen 3, 4 och 10 i förordning 1073/2009 har följande lydelse:
”(3)
För att säkerställa ett sammanhängande ramverk för internationella persontransporter med buss inom gemenskapen, bör denna förordning tillämpas på alla internationella transporter på gemenskapens territorium. …
(4)
Friheten att tillhandahålla tjänster är en grundläggande princip för den gemensamma transportpolitiken, och den förutsätter att transportföretag från alla medlemsstater är garanterade tillträde till de internationella transportmarknaderna utan att diskrimineras på grund av nationalitet eller etableringsort.
…
(10)
Transportföretag bör ges möjlighet att bedriva inrikes persontransporter på väg i medlemsstater där de inte är hemmahörande, men hänsyn bör tas till varje transportforms särskilda förhållanden. När sådan cabotagetrafik äger rum bör den omfattas av gemenskapslagstiftningen, till exempel Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 561/2006 av den 15 mars 2006 om harmonisering av viss sociallagstiftning på vägtransportområdet [EUT L 102, 2006, s. 1] och den nationella lagstiftning som är i kraft på specificerade områden i värdmedlemsstaten.”
5
Artikel 1 i förordning nr 1073/2009 har rubriken ”Tillämpningsområde”. I punkt 4 i den artikeln föreskrivs följande:
”Denna förordning ska tillämpas på yrkesmässigt bedrivna, tillfälliga, nationella persontransporter på väg av ett utlandsetablerat transportföretag i enlighet med bestämmelserna i kapitel V.”
6
I artikel 2, som har rubriken ”Definitioner”, i förordningen, föreskrivs följande:
”I denna förordning avses med
…
4.
tillfällig trafik: trafik som inte utgör linjetrafik, inbegripet speciell linjetrafik, och som särskilt kännetecknas av befordran av grupper som har bildats av arrangören eller av transportföretaget,
…
7.
cabotagetrafik:
–
yrkesmässiga, tillfälliga inrikes persontransporter på väg i en värdmedlemsstat, eller
–
när passagerare tas upp eller släpps av i samma medlemsstat i samband med internationell linjetrafik i enlighet med bestämmelserna i denna förordning, förutsatt att detta inte är huvudsyftet med denna trafik.
…”
7
Förordningens kapitel V har rubriken ”Cabotagetrafik” och innehåller artiklarna 14 och 15.
8
Artikel 14, med rubriken ”Allmän princip” i samma förordning har följande lydelse:
”Varje transportföretag som bedriver yrkesmässig persontransport på väg och som innehar ett gemenskapstillstånd ska på de villkor som fastställs i detta kapitel och utan att diskrimineras på grund av nationalitet eller etableringsort tillåtas att utföra sådan cabotagetrafik som anges i artikel 15.”
9
I artikel 15, med rubriken ”Tillåten cabotagetrafik”, i samma förordning föreskrivs följande:
”Cabotagetrafik ska vara tillåten för följande trafik:
…
b) Tillfällig trafik.
…”
Dansk rätt
10
Sedan den 1 november 2019 tillämpar Konungariket Danmark en administrativ praxis enligt vilken de danska myndigheterna tolkar uttrycket ”tillfälliga”, som används i definitionen av begreppet cabotagetrafik i artikel 2 led 7 i förordning nr 1073/2009, så, att det inte kan avse en period som överstiger sju på varandra följande dagar under en och samma kalendermånad (nedan kallad den omtvistade administrativa praxisen). Denna praxis beskrivs i ett pressmeddelande från transportministeriet av den 11 oktober 2019 med rubriken ”Danmark strammer fortolkningen af EU’s regler om cabotage for busser” (”Danmark stramar upp tolkningen av EU:s regler om cabotage för bussar”).
Det administrativa förfarandet
11
Enligt kommissionen är den omtvistade administrativa praxisen, som innebär att cabotagetransporter med buss inom danskt territorium begränsas till sju på varandra följande dagar under en och samma kalendermånad för ett utlandsetablerat transportföretag, inte förenlig med det mål som eftersträvas med förordning nr 1073/2009 och strider mot proportionalitetsprincipen.
12
Efter kontakter med den danska regeringen sände kommissionen den 9 juni 2021 en formell underrättelse till Konungariket Danmark, i vilken den angav att denna medlemsstat, genom att tillämpa den omtvistade administrativa praxisen, hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 15 b i förordning nr 1073/2009.
13
Konungariket Danmark besvarade den formella underrättelsen den 2 augusti 2021 och anförde att denna praxis är förenlig med förordning nr 1073/2009. För det första finns det inte någon gemensam tolkning av cabotagereglerna för passagerartransporter. För det andra är denna praxis förenlig med förordningens syfte och med uttrycket ”tillfälliga” i förordning nr 1072/2009. Slutligen är samma praxis proportionerlig.
14
Den 19 maj 2022 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Konungariket Danmark, vilket denna medlemsstat besvarade den 1 juli 2022. I detta svar vidhöll nämnda medlemsstat att den omtvistade administrativa praxisen är förenlig med förordning nr 1073/2009.
15
Kommissionen ansåg att Konungariket Danmarks svar var otillfredsställande och beslutade därför att väcka förevarande talan.
Prövning av talan
Parternas argument
16
Kommissionen har, med stöd av Eftas övervakningsmyndighet, hävdat att det i förordning nr 1073/2009 fastställs tillämpningsföreskrifter för den primärrättsliga principen om frihet att tillhandahålla tjänster inom sektorn för persontransporter med buss.
17
I enlighet med bestämmelserna i denna förordning ska Europeiska unionens transportföretag ha rätt att tillhandahålla tillfällig persontrafik på väg i andra medlemsstater än den medlemsstat där de är etablerade, på villkor att de innehar ett gemenskapstillstånd.
18
Den omtvistade administrativa praxisen innebär emellertid ett förbud för ett utlandsetablerat transportföretag att utföra två cabotagetransporter med buss i Danmark under en och samma kalendermånad om dessa transporter äger rum med mer än en veckas mellanrum. Ett transportföretag som utför en cabotagetransport i Danmark den första dagen i en månad och därefter på nytt den tjugonde i samma månad åsidosätter således, enligt denna praxis, förordning nr 1073/2009, även om dessa transporter var de enda transporter som detta transportföretag utförde i Danmark.
19
Kommissionen har påpekat att förordning nr 1073/2009, och särskilt uttrycket ”tillfälliga” i artikel 2.7, i den mån den reglerar villkoren för friheten att tillhandahålla internationella persontransporter med buss, ska tolkas mot bakgrund av de relevanta bestämmelserna i EUF-fördraget om friheten att tillhandahålla tjänster, såsom dessa har tolkats av domstolen.
20
Med hänvisning till bland annat den rättspraxis som följer av dom av den 30 november 1995, Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, punkt 27), och dom av den 11 december 2003, Schnitzer (C‑215/01, EU:C:2003:662, punkterna 31 och 32), anser kommissionen att varken en verksamhets varaktighet, frekvens, regelbundenhet eller kontinuitet kan användas som enda kriterium för att fastställa huruvida denna verksamhet omfattas av EUF-fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster och reglerna om cabotage i förordning nr 1073/2009. Härav följer att en automatisk begränsning av cabotagetransporter till en förutbestämd period, såsom den som är i fråga i den omtvistade administrativa praxisen, strider mot denna förordning.
21
Ordalydelsen i förordningen, enligt vilken transportföretag har rätt att utföra ”tillfälliga” persontransporter med buss i en värdmedlemsstat, innebär nämligen att det i varje enskilt fall ska bedömas huruvida den berörda transportörens verksamhet har varit tillfällig. En sådan bestämmelse som den som införts genom den omtvistade administrativa praxisen kan således inte ersätta det utrymme för skönsmässig bedömning som nödvändigtvis följer av en sådan kasuistisk bedömning.
22
Kommissionen har tillagt att förordning nr 1073/2009 inte uttryckligen tillåter medlemsstaterna att anta tillämpningsföreskrifter för tillfälliga cabotagetransporter. Även om vissa bestämmelser i en förordning, trots att de är direkt tillämpliga i de nationella rättsordningarna, visserligen kan kräva att medlemsstaterna antar tillämpningsföreskrifter för att genomföra dem, uppfyller denna praxis i förevarande fall inte de villkor som ska vara uppfyllda i detta avseende, såsom de följer av rättspraxis, särskilt domen av den 21 december 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, punkt 41).
23
För det första begränsar sig nämligen den omtvistade praxisen inte till att precisera det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har, utan inskränker i alltför hög grad transportföretagens rätt att utföra cabotagetransporter med buss i Danmark. För det andra strider denna praxis mot syftet med förordning nr 1073/2009, vilket är att liberalisera utförandet av vissa typer av persontransporter på väg och att fastställa villkoren för när utlandsetablerade transportföretag får utföra inrikes persontransporter i en medlemsstat inom ramen för unionens gemensamma transportpolitik. Kommissionen har särskilt understrukit att eftersom det i artikel 2 led 7 i denna förordning föreskrivs en begränsning av cabotagetrafik endast om den utförs ”tillfälligt”, säkerställer inte Konungariket Danmark, genom att införa en sådan allmän ordning som den som framgår av den omtvistade administrativa praxisen, det utrymme för skönsmässig bedömning som är nödvändigt för den ovannämnda kasuistiska bedömningen. För det tredje är denna praxis oproportionerlig.
24
Som svar på dessa argument har Konungariket Danmark, med stöd av Konungariket Norge, först påpekat att den omtvistade administrativa praxisen infördes för att bemöta de svårigheter som danska myndigheter hade konstaterat när de i konkreta fall skulle bedöma om cabotagetrafik med buss var tillåten eller inte.
25
Vidare har medlemsstaterna rätt att anta tillämpningsföreskrifter för att klargöra räckvidden av artikel 15 b i förordning nr 1073/2009. Det är nämligen inte möjligt att utifrån förordningens lydelse, syfte eller sammanhang fastställa exakt vad som avses med uttrycket ”tillfällig” i artikel 15 b, jämförd med artikel 2 led 7 i förordningen. Under dessa omständigheter står det medlemsstaterna fritt att, i enlighet med domstolens praxis, vilken bland annat följer av domen av den 21 december 2011, Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863), och domen av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark (C‑541/16, EU:C:2018:251), anta tillämpningsföreskrifter för att klargöra räckvidden av de berörda bestämmelserna.
26
I förevarande fall skulle den omtvistade administrativa praxisen ha gjort det möjligt att identifiera just de fall i vilka ett utländskt transportföretag bedriver sin verksamhet i Danmark ”tillfälligt”. Den är förenlig med syftet med förordning nr 1073/2009, vilket är att säkerställa fri rörlighet för tjänster på transportområdet och samtidigt säkerställa att cabotagetransporter inte utförs på ett sådant sätt att de utgör en stadigvarande eller kontinuerlig verksamhet.
27
Vad gäller den omständigheten att denna praxis grundar sig på en period som består av ett antal dagar, snarare än på ett antal transporter, har Konungariket Danmark gjort gällande att unionslagstiftaren, för att precisera räckvidden av uttrycket ”tillfälliga” i förordning nr 1072/2009 om cabotagetransport av gods, även har infört en regel med en hänvisning till en period på sju dagar. Cabotagetransport av gods, å ena sidan, och cabotagetrafik med buss, å andra sidan, grundar sig på samma principer.
28
Slutligen är den omtvistade administrativa praxisen förenlig med proportionalitetsprincipen. Denna praxis utgör en föreskrift som gör det möjligt att säkerställa att cabotage med buss inte sker kontinuerligt och i en sådan utsträckning att det utländska företaget i själva verket sällan, eller aldrig, lämnar värdstatens territorium, vilket innebär att verksamheten förlorar sin tillfälliga karaktär.
29
Konungariket Norge har tillagt att den omtvistade administrativa praxisen är rättsligt tydlig, förutsägbar och lätt att tillämpa. Ordalydelsen i, sammanhanget för, syftet med och bakgrunden till förordning nr 1073/2009 utgör inte heller hinder för en tolkning som gör det möjligt att fastställa en bestämd längsta period för att cabotagetransporter ska kunna anses vara ”tillfälliga”. Avsaknaden av precisa bestämmelser som reglerar räckvidden av begreppet cabotagetrafik i denna förordning ger tvärtom medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att anta nationella tillämpningsföreskrifter.
30
Konungariket Norge har vidare påpekat att utan en tydlig definition av de regler som reglerar omfattningen av de cabotagetransporter som avses i artikel 2 led 7 och artikel 15 b i nämnda förordning, skulle förordningens effektivitet äventyras i den meningen att det inte är möjligt att på ett sammanhängande och förutsägbart sätt kontrollera och säkerställa efterlevnaden av omfattningen av de tillåtna transporterna.
31
Vad för övrigt gäller uttrycket ”tillfälliga” i artikel 2 led 7 i samma förordning, tvivlar Konungariket Norge på att det ska tolkas mot bakgrund av domstolens praxis avseende tjänsternas tillfälliga karaktär i den mening som avses i artiklarna 56 och 57 FEUF.
Domstolens bedömning
32
Kommissionen har i sin talan gjort gällande att Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 15 b i förordning nr 1073/2009 genom att inte tillåta cabotagetrafik med buss i samband med tillfällig trafik, såvida inte transporten utförs inom sju på varandra följande dagar under en och samma kalendermånad. Under alla omständigheter är den omtvistade administrativa praxisen inte förenlig med det mål som eftersträvas med denna förordning och strider mot proportionalitetsprincipen.
33
För att kunna avgöra om talan är välgrundad erinrar domstolen inledningsvis om att enligt fast praxis har bestämmelser i förordningar – enligt artikel 288 FEUF och på grund av förordningarnas beskaffenhet och deras funktion i unionens rättskällesystem – i allmänhet omedelbara verkningar i de nationella rättsordningarna, utan att det krävs att de nationella myndigheterna antar tillämpningsföreskrifter. Vissa bestämmelser i förordningar kan emellertid fordra att medlemsstaterna antar sådana föreskrifter för att nämnda bestämmelser ska kunna genomföras (se, för ett likande resonemang, dom av den 11 januari 2001, Monte Arcosu, C‑403/98, EU:C:2001:6, punkt 26, dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark, C‑541/16, EU:C:2018:251, punkt 27 och dom av den 30 maj 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, punkt 40).
34
Eftersom det kan vara nödvändigt för att kunna genomföra vissa bestämmelser i en förordning, får medlemsstaterna anta tillämpningsföreskrifter för sådana bestämmelser, förutsatt att dessa inte hindrar förordningens direkta tillämplighet, inte döljer dess unionsrättsliga karaktär och klargör att de utnyttjar det utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över enligt den nämnda förordningen, samtidigt som de håller sig inom gränserna för förordningens bestämmelser (se, för ett likande resonemang, dom av den 21 december 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, punkt 41, dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark, C‑541/16, EU:C:2018:251, punkt 28 och dom av den 30 maj 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, punkt 41).
35
Härvidlag är det utifrån de relevanta bestämmelserna i den aktuella förordningen – tolkade mot bakgrund av förordningens mål – som det ska avgöras om de förbjuder, ålägger eller tillåter medlemsstaterna att anta vissa tillämpningsföreskrifter och, i sistnämnda fall, om den berörda föreskriften omfattas av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning (se, för ett likande resonemang, dom av den 21 december 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, punkt 43, dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark, C‑541/16, EU:C:2018:251, punkt 29 och dom av den 30 maj 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, punkt 42).
36
Det ska i detta hänseende erinras om att de relevanta bestämmelserna i förordning nr 1073/2009, nämligen artikel 15 b och artikel 2 led 4 och 7, inte uttryckligen ger medlemsstaterna befogenhet att anta nationella tillämpningsföreskrifter med avseende på cabotagetrafik.
37
I likhet med vad domstolen har slagit fast med avseende på jämförbara bestämmelser om begreppet cabotagetransporter av gods i artikel 2 led 6 och artikel 8 i förordning nr 1072/2009, ska det emellertid prövas huruvida medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning när de antar nationella tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1073/2009, trots att förordningen inte uttryckligen ger dem befogenhet att göra detta (se, analogt, dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark, C‑541/16, EU:C:2018:251, punkt 34).
38
Det är särskilt viktigt att, såsom Konungariket Danmark har gjort gällande, kontrollera om begreppet cabotagetrafik, enligt förordning nr 1073/2009, inte är tillräckligt precist, vilket innebär att det framstår som motiverat att vidta nationella tillämpningsföreskrifter i syfte att precisera räckvidden av detta begrepp.
39
Domstolen erinrar om att i artikel 2 led 7 i denna förordning definieras begreppet cabotagetrafik som bland annat ”yrkesmässiga, tillfälliga inrikes persontransporter på väg i en värdmedlemsstat” utan att precisera detta villkor i tiden.
40
Vidare föreskrivs i artikel 15 b i nämnda förordning att cabotagetransporter är tillåtna för ”tillfällig trafik”. Även om begreppet tillfällig trafik definieras i artikel 2.4 i samma förordning konstaterar domstolen att inte någon av dessa bestämmelser exakt avgränsar, vare sig i fråga om varaktighet eller antal, vad det innebär att de tillåtna tjänsterna är tillfälliga.
41
Det förhållandet att en bestämmelse är uttryckt i generella eller oprecisa ordalag är emellertid ett tecken på att det krävs inhemska tillämpningsföreskrifter (se, för ett likande resonemang, dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark, C‑541/16, EU:C:2018:251, punkt 39).
42
Även om syftet med förordning nr 1073/2009, enligt dess skäl 3, är att säkerställa ett sammanhängande ramverk för internationella persontransporter med buss i hela unionen, utgör detta mål inte något hinder för en medlemsstat att anta vissa tillämpningsföreskrifter för denna förordning. Vad särskilt gäller cabotage preciseras det nämligen i skäl 10 i nämnda förordning att även om transportföretag bör ges möjlighet att bedriva inrikes persontransporter på väg i medlemsstater där de inte är hemmahörande, bör hänsyn tas till varje transportforms särskilda förhållanden, eftersom sådan cabotagetrafik bör omfattas av unionslagstiftningen om harmonisering av viss sociallagstiftning på vägtransportområdet och av den nationella lagstiftning som är i kraft på specificerade områden i värdmedlemsstaten.
43
Det ska följaktligen anses att det är tillåtet för medlemsstaterna att anta nationella tillämpningsföreskrifter till förordning nr 1073/2009, närmare bestämt till artikel 2 leden 4 och 7 och artikel 15 b i denna förordning, för att precisera räckvidden av begreppet cabotagetrafik, i den mening som avses i nämnda förordning.
44
Domstolen erinrar vidare om att medlemsstaterna, när de antar sådana tillämpningsföreskrifter, är skyldiga att iaktta proportionalitetsprincipen, vilken ska iakttas av medlemsstaternas lagstiftare och myndigheter vid tillämpningen av unionsrätten och som kräver att de åtgärder som föreskrivs i en bestämmelse ska vara ägnade att uppnå det mål som eftersträvas med den berörda unionsrättsakten och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (se, för ett likande resonemang, dom av den 21 december 2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, punkterna 50–52, dom av den 12 april 2018, kommissionen/Danmark, C‑541/16, EU:C:2018:251, punkt 50 och dom av den 30 maj 2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, punkt 43).
45
När det, för det första, gäller huruvida den omtvistade administrativa praxisen är ägnad att uppnå det mål som eftersträvas med förordning nr 1073/2009, har Konungariket Danmark hävdat att denna praxis säkerställer fri rörlighet för tjänster på transportområdet men även att cabotagetrafik inte genomförs på ett sätt som skapar en stadigvarande eller kontinuerlig verksamhet i värdmedlemsstaten.
46
Domstolen erinrar om, såsom anges i skäl 4 i förordning nr 1073/2009, att friheten att tillhandahålla tjänster är en grundläggande princip i den gemensamma transportpolitiken och den förutsätter att transportföretag från alla medlemsstater är garanterade tillträde till de internationella transportmarknaderna utan att diskrimineras på grund av nationalitet eller etableringsort, i enlighet med den allmänna princip som anges i artikel 14 i denna förordning.
47
Det ska emellertid även erinras om att såväl artikel 1.4 som artikel 2 led 7 i förordning nr 1073/2009 understryker cabotagetrafikens tillfälliga karaktär. I skäl 10 i förordningen erinras för övrigt om att det är med hänsyn till varje transportforms särskilda förhållandenen som transportföretag bör ges möjlighet att bedriva inrikes persontransporter på väg i medlemsstater där de inte är hemmahörande.
48
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 44 och 45 i sitt förslag till avgörande förhindrar den omtvistade administrativa praxisen, genom att fastställa en tidsgräns för cabotagetrafik med buss på danskt territorium under en kalendermånad, att denna verksamhet inte sker inom ramen för en tillfällig verksamhet utan blir en stadigvarande eller kontinuerlig verksamhet. Den är således ägnad att säkerställa kravet på att cabotagetrafik ska tillhandahållas tillfälligt och att säkerställa förutsägbarheten och iakttagandet av detta krav.
49
Härav följer att den omtvistade administrativa praxisen är ägnad att uppnå det mål som eftersträvas med bestämmelserna i förordning nr 1073/2009 om cabotage.
50
Vad för det andra gäller frågan huruvida den omtvistade administrativa praxisen inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål, erinrar domstolen att denna praxis begränsar cabotagetrafik med buss till en period av sju på varandra följande dagar under en och samma kalendermånad.
51
Av detta följer att även om nämnda praxis får till följd att den berörda transportören måste iaktta en karensperiod, vars längd varierar beroende på vid vilken tidpunkten under kalendermånaden cabotagetransporten utförs, har nämnda praxis inte till syfte att förbjuda andra busstransporter, såsom internationella transporter till etableringsmedlemsstaten eller till andra medlemsstater, vilka i förekommande fall följs av cabotagetransporter med buss i dessa andra medlemsstater. Transportföretagen kan således fortsätta att utföra sådana transporter under karensperioden (se, analogt, dom av den 4 oktober 2024, Litauen m.fl./parlamentet och rådet (Mobilitetspaketet), C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkterna 832, 833 och 852).
52
Domstolen konstaterar således att den karensperiod som följer av den omtvistade administrativa praxisen inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas med denna praxis, vilket är att säkerställa att cabotagetrafik med buss inte utförs på ett sådant sätt att det skapas en stadigvarande eller kontinuerlig verksamhet i en och samma värdmedlemsstat.
53
Kommissionen har i detta avseende hävdat att detta mål skulle kunna uppnås med mindre ingripande medel än denna karensperiod. Det kan emellertid konstateras att kommissionen inte har förklarat vilka dessa medel skulle vara.
54
Enligt domstolens fasta praxis åligger det kommissionen i ett fördragsbrottsförfarande att styrka att det påstådda fördragsbrottet föreligger och att förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera huruvida så är fallet, och att kommissionen inte därvid kan stödja sin talan på en presumtion (se, för ett likande resonemang, dom av den 25 maj 1982, kommissionen/Nederländerna, 96/81, EU:C:1982:192, punkt 6 och dom av den 21 december 2023, kommissionen/Danmark (Maximal parkeringstid), C‑167/22, EU:C:2023:1020, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
55
Domstolen finner följaktligen att den omtvistade administrativa praxisen inte strider mot proportionalitetsprincipen.
56
Det kan därför konstateras att kommissionen inte har kunnat styrka att Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 15 b i förordning (EG) nr 1073/2009 genom att inte tillåta cabotagetrafik med buss i samband med tillfällig trafik, såvida den inte utförs inom en period av sju dagar i följd under en och samma kalendermånad.
57
Kommissionens talan ska följaktligen ogillas.
Rättegångskostnader
58
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Konungariket Danmark har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet ska Konungariket Danmarks yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1)
Talan ogillas.
2)
Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: danska.