61984C0125
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
G. F. MANCINI
van 26 juni 1985 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
In het kader van een geschil tussen Continental Irish Meat Ltd en de minister van Landbouw verzoekt de Supreme Court van Ierland om uitlegging van artikel 2 bis van verordening nr. 974/71 van 12 mei 1971 betreffende bepaalde conjunctuurpolitieke maatregelen welke naar aanleiding van de tijdelijke verruiming van de fluctuatiemarges van de valuta's van sommige Lid-Staten dienen te worden genomen in de landbouwsector (PB 1971, L 106, biz. 1), zoals gewijzigd bij artikel 2 van verordening nr. 1112/73 van de Raad van 30 april 1973 (PB 1973, L 114, biz. 4). Dit artikel bepaalt: „Wanneer een uit een Lid-Staat uitgevoerd produkt wordt ingevoerd in een Lid-Staat die een compenserend bedrag bij invoer moet toekennen, kan de uitvoerende Lid-Staat, in onderlinge overeenstemming met de invoerende Lid-Staat, het compenserende bedrag betalen dat door [deze laatste] zou moeten worden toegekend ... Het compenserende bedrag wordt omgerekend aan de hand van de contante wisselkoers van de [respectieve] valuta_s, welke koers wordt geconstateerd gedurende een nader te bepalen periode. De uitvoerende Lid-Staten die van deze bevoegdheid gebruik maken, stellen de Commissie hiervan in kennis.”
In het bijzonder moet u beslissen, of het interventiebureau van een Lid-Staat, wanneer het in de zin van artikel 2 bis de monetair compenserende bedragen (hierna: mcb's) ter zake van de invoer in een andere Lid-Staat betaalt, handelt in dezelfde hoedanigheid als die waarin het handelt bij de heffing van mcb's bij uitvoer.
2.
In de periode oktober 1976/juli 1977 exporteerde Continental Irish Meat Ltd (hierna: Irish Meat) onder de mcb-regeling vallend rundvlees uit Ierland naar het Verenigd Koninkrijk en Italië. Voor die verrichtingen werd zij aan het ministerie van landbouw (dat in Ierland als interventiebureau optreedt) mcb's bij uitvoer verschuldigd tot een totaal bedrag van IRL 164337,40; terzelfdertijd verkreeg zij een vordering ter zake van mcb's bij invoer in het Verenigd Koninkrijk van UKL 192662,20 en in Italië van LIT 6293252. Volgens de krachtens genoemd artikel 2 bis gesloten overeenkomsten moesten de door het Verenigd Koninkrijk en Italie, de staten van invoer, toegekende mcb's worden betaald door Ierland, de staat van uitvoer. Destijds bestond er pariteit tussen het Engelse en het Ierse pond, zodat alleen de Italiaanse valuta werd omgerekend. Op 24 januari 1978 betaalde het ministerie van Landbouw aan Irish Meat (vanaf 5 mei 1977 onder rechterlijk bewind en in vrijwillige liquidatie) IRL 32470,25 gelijk aan het verschil tussen de bedragen die zij moest betalen ter zake van mcb's bij invoer, en die welke zij moest heffen ter zake van mcb's bij uitvoer. Met andere woorden, tegenover de vorderingen van Irish Meat beriep het interventiebureau zich op schuldvergelijking.
Daarop stelde de onderneming beroep in rechte in, waar zij de schuldvergelijking betwistte. Naar haar oordeel immers handelt de minister van Landbouw, wanneer hij mcb's bij uitvoer uit Ierland heft, in de hoedanigheid van interventiebureau, maar wanneer hij mcb's bij invoer betaalt, als „gemachtigde” van de invoerende staten. Naar Iers recht maakt dit verschil in hoedanigheid schuldvergelijking onmogelijk.
Van de zaak kennisnemend, meende de Supreme Court van Ierland, ze niet te kunnen beslissen voordat het Hof uitlegging had gegeven aan artikel 2 bis van verordening nr. 974/71. Bij beschikking van 21 februari 1984 heeft zij derhalve de behandeling van de zaak geschorst en krachtens artikel 177 EEG-Verdrag verzocht om beantwoording van de volgende vraag: „Moet artikel 2 bis van verordening (EEG) nr. 974/71 van de Raad, zoals gewijzigd bij artikel 2 van verordening (EEG) nr. 1112/73 van de Raad, aldus worden uitgelegd, dat een uitvoerende Lid-Staat die met een invoerende Lid-Staat een overeenkomst heeft gesloten met betrekking tot betaling van een compenserend bedrag dat door de Lid-Staat van invoer zou moeten worden toegekend, is te beschouwen als gemachtigde van die invoerende Lid-Staat wanneer hij het betrokken bedrag betaalt of verschuldigd wordt ?”
3.
Voor een beter begrip van de vraag lijkt het nuttig de daarin bedoelde mcb-regeling in herinnering te brengen. Ik zal dit in het kort doen, daar deze regeling juist naar aanleiding van het artikel waarop de vraag van de verwijzende rechter betrekking heeft, reeds door het Hof is onderzocht (zie de arresten van 18 september 1980, zaak 795/79, Pesch, Jurispr. 1980, blz. 2705, en 1 oktober 1981, zaak 96/80, Anglo-Irish Meat Company Ltd, Jurispr. 1981, blz. 2263).
Artikel 1, lid 1, van verordening (EEG) nr. 509/73 van de Raad (PB 1973, L 50, biz. 1), bepaalt: „Indien een Lid-Staat toestaat dat de wisselkoers van zijn munteenheid voor handelstransacties de fluctuatiegrens toegelaten bij de op 12 mei 1971 geldende internationale regeling in bovenwaartse of benedenwaartse richting overschrijdt, worden in het handelsverkeer met de Lid-Staten en met derde landen voor de in lid 2 bedoelde produkten compenserende bedragen a) door de Lid-Staat waarvan de munteenheid onder overschrijding van de fluctuatiegrens in waarde is gestegen, bij invoer geheven en bij uitvoer toegekend, b) door de Lid-Staat waarvan de munteenheid onder overschrijding van [genoemde] grens in waarde is gedaald, bij uitvoer geheven en bij invoer toegekend.”
Wat het geval sub b) betreft, is het in de regel de staat van uitvoer die de desbetreffende mcb's heft, wanneer de douaneformaliteiten zijn vervuld en het produkt zijn grondgebied heeft verlaten (zie artikel 10, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1380/75 van de Commissie van 29 mei 1975, PB 1975, nr. 139, blz. 37, die destijds van toepassing was). De bij invoer toegekende mcb's moeten daarentegen worden betaald wanneer de douaneformaliteiten zijn vervuld en de in de Lid-Staat van invoer eventueel verschuldigde rechten en heffingen van gelijke werking zijn geheven (artikel 10, lid 2, van verordening nr. 1380/75). In de regel worden de mcb's rechtstreeks door deze laatste staat betaald, maar zoals gezegd, biedt artikel 2 bis van verordening nr. 974/71 de Lid-Staten van uitvoer en van invoer de mogelijkheid om overeen te komen dat de door laatstgenoemde staat verschuldigde mcb's door de eerstgenoemde worden betaald.
Deze mogelijkheid biedt een gedeeltelijke oplossing voor de problemen die het gevolg zijn van de verschillende „groene” en budgettaire omrekeningskoersen bij de berekening van de mcb's. Hiervoor maken de Lid-Staten immers gebruik van de groene of landbouwkoers. Maar wanneer de mcb's op de gemeenschapsbegroting werden gebracht, werden zij daar berekend op basis van de goudpariteit van de nationale valuta's. Dit betekende een zwaardere last voor de Gemeenschap, wanneer de mcb's werden toegekend door een Lid-Staat waarvan de valuta in waarde was gedaald, en de landbouwkoers lager was dan de budgettaire koers. Juist om dit verlies te beperken, heeft de Gemeenschap bepaalde uitvoerende Lid-Staten verzocht de door de invoerende staat verschuldigde mcb's te betalen wanneer de valuta van deze laatste staat zwakker is dan hun eigen valuta.
4.
Zoals de Commissie en de regering van het Verenigd Koninkrijk hebben opgemerkt, wekt de wijze waarop de vraag van de rechter a quo is geformuleerd, de indruk dat hij vraagt om precisering van het begrip „agency” (lastgeving) in het Ierse recht. Het is duidelijk dat artikel 177 het Hof niet toestaat pp een dergelijke vraag te antwoorden. Het Hof kan de vraag echter wel herformuleren en daarbij die aspecten op de voorgrond plaatsen waarvoor een uitlegging van het gemeenschapsrecht op haar plaats is (zie onder meer het arrest van 12 juli 1977, zaak 11/73, Getreide Import, Jurispr. 1973, blz. 919).
Welnu, ook uit wat ter terechtzitting is gebleken, lijkt het mij wel vast te staan, dat de verwijzende rechter in feite wenst te vernemen, of een nationaal interventiebureau, wanneer het ingevolge artikel 2 bis de bij invoer in een andere staat verschuldigde mcb's betaalt, handelt in dezelfde hoedanigheid als wanneer het mcb's bij uitvoer heft, en of ten aanzien van de betrokken bedragen derhalve schuldvergelijking mogelijk is. Aldus geformuleerd, is het probleem correct gesteld en moet het worden opgelost.
5.
Voor het Hof heeft Irish Meat het argument herhaald dat zij reeds in het hoofdgeding had aangevoerd: wanneer het interventiebureau mcb's bij uitvoer heft, handelt het iure proprio; wanneer het mcb's bij invoer betaalt, handelt het voor rekening van de staat van invoer. Met andere woorden, de vordering en de schuld berusten weliswaar bij hetzelfde rechtssubject, maar zij zijn niet op hetzelfde recht gebaseerd, zodat schuldvergelijking niet is toegestaan.
Tot staving van deze stelling beroept verzoekster zich op uw arresten in de zaken Pesch en Anglo-Irish Meat. In beide ging het erom, een oplossing te vinden voor de problemen inzake de tariefindeling van bepaalde goederen en bepaalde toepassingsvoorwaarden van de mcb's. In het eerste arrest overwoog het Hof, dat artikel 2 bis „er niet toe strekt om aan de uitvoerende Lid-Staat de bevoegdheid over te dragen compenserende bedragen bij invoer in een andere Lid-Staat ‚toe te kennen’, doch enkel om het mogelijk te maken dat de uitvoerende Lid-Staat, in onderlinge overeenstemming met en voor rekening van de invoerende Lid-Staat, het [mcb] bij invoer ‚betaalt’ dat de invoerende Lid-Staat zelf dient toe te kennen” (r.o. 8). In het tweede arrest is gepreciseerd, dat bij de betaling van krachtens artikel 2 bis door de staat van invoer verschuldigde mcb's de staat van uitvoer „gebonden is aan de door [eerstgenoemde] staat toegepaste tariefindeling en de door [deze] verschuldigde monetair compenserende bedragen slechts mag betalen volgens het tarief dat met [die] indeling overeenkomt” (r.o. 32). Maar dit is niet alles. Nog steeds in de zaak Anglo-Irish Meat betoogde de Commissie zelf, dat in het kader van artikel 2 bis de Lid-Staat van uitvoer enkel een „betalend gemachtigde” is van het land van invoer; advocaatgeneraal Sir Gordon Slynn sprak zich in dezelfde zin uit.
Voor het tegengestelde standpunt — de staat van uitvoer is geen „gemachtigde” van de staat van invoer; schuldvergelijking is dus mogelijk — verklaren zich de verweerder in het hoofdgeding, de Britse regering en de Commissie. De argumenten die zij aanvoeren, zijn echter verschillend. De Ierse minister betoogt dat hij volgens de geldende regels rechtstreeks en in de eerste plaats schuldenaar is van Irish Meat voor de mcb's bij invoer en dat hij verantwoordelijk is tegenover het EOGFL. Dit zou verhinderen dat men de verhouding tussen de staat van uitvoer en de staat van invoer als „lastgeving” beschouwt. Voor het overige zou het Hof in het arrest van 1 maart 1983 (zaak 250/78, DEKA, Jurispr. 1983, blz. 421) hebben vastgesteld dat de gemeenschapsregeling „tussen de autoriteiten en de marktdeelnemers wederzijdse en zelfs samenhangende vorderingen kan doen ontstaan, die voor compensatie in aanmerking komen”. Het voegde daaraan toe, dat „wanneer een marktdeelnemer insolvent is, een dergelijke compensatie voor de autoriteiten de enige mogelijke weg kan zijn om de onverschuldigd betaalde bedragen terug te krijgen” (r.o. 13 en 14).
Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk is er geen enkele gemeenschapsregel waaruit kan worden afgeleid dat de staat van uitvoer handelt voor rekening van de staat van invoer, wanneer hij de door deze verschuldigde mcb's betaalt. Bij de regeling van artikel 2 bis zou het immers enkel gaan om een overeenkomst van administratieve aard, die het intercommunautaire handelsverkeer niet beïnvloedt en geen gevolgen heeft voor de gemeenschapsbegroting. De vraag wat het rechtskarakter is van de verhouding tussen het interventiebureau van de staat van uitvoer en de staat van invoer, is derhalve zonder belang. Die verhouding kan in ieder geval niet worden herleid tot het begrip „lastgeving”, omdat de voor deze rechtsfiguur kenmerkende elementen ontbreken (beloning, controle, bevoegdheid om regels te stellen inzake de uitvoering). Voor het bureau vloeien het recht om mcb's bij uitvoer te heffen, en de verplichting om mcb's bij invoer te betalen, voort uit dezelfde communautaire rechtsbron, zoals blijkt uit het feit dat de betrokken uitgaven ten laste van communautaire fondsen worden gebracht en ook voor wat de mcb's bij invoer krachtens artikel 2 bis betreft, in de rekeningen van de staat van uitvoer worden verantwoord (artikel 5 lid 1, van verordening (EEG) nr. 729/70). De schuldvergelijking is anderzijds volledig rechtmatig, juist omdat zij overeenkomstig de uitspraak in het arrest DEKA een juist beheer van communautaire fondsen moet waarborgen.
Naar de opvatting van de Commissie ten slotte kan op de vraag van de Ierse rechter slechts worden geantwoord door de betaling en heffing van mcb's te plaatsen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Zoals bekend, voeren de Lid-Staten dat beleid uit via hun interventiebureaus. Deze bureaus betalen of heffen de mcb's bij invoer of uitvoer op basis van de communautaire regels, met gebruikmaking van gemeenschappelijke fondsen zoals het EOGFL. Zij zijn dus gemachtigden van de Gemeenschap. Tot staving hiervan verwijst de Commissie naar artikel 7, lid 2, van verordening nr. 974/71, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2746/72 van 19 december 1972 (PB 1972, L 291, biz. 148), dat bepaalt: „De in het handelsverkeer tussen de Lid-Staten geheven of toegekende ... bedragen worden met ingang van 1 januari 1973 voor wat de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid betreft, beschouwd deel uit te maken van de ter regulering van de landbouwmarkten dienende interventies.” Voor deze opvatting pleit ook de wijze waarop de mcb's worden geboekt. De krachtens artikel 2 bis door de staat van uitvoer betaalde bedragen worden immers evenals de bij invoer geheven bedragen opgevoerd op de door deze staat bij de Gemeenschap ingediende jaarrekeningen en niet op die van de staat van invoer. Het interventiebureau handelt kortom in beide gevallen als gemachtigde van de Gemeenschap en het mag derhalve schuldvergelijking toepassen.
6.
Volgens het recht van de meeste Lid-Staten is schuldvergelijking mogelijk indien: a) de partijen twee afzonderlijke centra van economisch belang zijn, waarin elk van beide naargelang van de kant vanwaar men het bekijkt, als debiteur of crediteur kan worden aangemerkt; b) in de beide centra de vordering en de schuld berusten bij een rechtssubject dat handelt in dezelfde juridische hoedanigheid. Verschillende regels gelden echter voor schuldvergelijking tussen de staat en particuliere economische subjecten. Zo kan in sommige landen (Frankrijk, Italie, Nederland, België) enkel de overheid zich op schuldvergelijking beroepen; naar Duits en Engels recht hebben ook particulieren die bevoegdheid, maar onder de voorwaarde dat de schuld en de vordering dezelfde kas betreffen (§ 395 BGB en artikel 35, lid 2, Crown Proceedings Act 1947).
In het licht van het voorgaande zal ik de bepaling bespreken waarover de verwijzende rechter een vraag heeft gesteld. Naar mijn mening is deze bepaling voor wat ons probleem betreft, „neutraal”; dat wil zeggen, zij machtigt de staten om overeen te komen dat de betaling van de door de staat van invoer verschuldigde mcb's wordt verricht door de staat van uitvoer, maar kwalificeert niet de rechtspositie van deze staat of van zijn interventiebureau. Bij de uitlegging van deze bepaling in het arrest Pesch heeft het Hof evenwel vastgesteld, dat het erin neergelegde stelsel de Lid-Staat van uitvoer de mogelijkheid biedt om mcb's bij invoer te betalen „voor rekening van de invoerende Lid-Staat”. Kan hieruit niet worden afgeleid dat, zoals Irish Meat betoogt, het Hof met deze formule de verhouding tussen de twee staten op de leest van de „lastgeving” heeft willen schoeien ?
Ik geloof van niet; ik meen namelijk dat die woorden niet in technische zin zijn gebruikt. Wij zagen immers reeds, dat in de volgende zaak (Anglo-Irish Meat) de Commissie de formule uitwerkte door de staat van uitvoer aan te duiden als „betalend gemachtigde” van de staat van invoer, terwijl de verzoekster en de verweerster de nationale interventiebureaus als gemachtigden van het EOGFL zagen. In die controverse had het Hof wellicht de formule Pesch kunnen herhalen en preciseren. Het heeft dat niet gedaan, juist omdat, naar ik meen, de stellingen van partijen wel duidelijk maakten tot welke gevaren dat op het gebied van de uitlegging kon leiden. De lezing van de Commissie destijds en van Irish Meat thans is trouwens onhoudbaar. Ertegen pleit, behalve de argumenten van de Britse regering, ook het feit dat, wanneer de overeenkomst krachtens artikel 2 bis eenmaal is gesloten en de tariefindeling en de hoogte van de mcb's door de douaneautoriteiten van de staat van invoer zijn vastgesteld, er tussen het interventiebureau van de staat van uitvoer en de staat van invoer geen enkele betrekking bestaat.
De oplossing van ons probleem moet dus elders worden gezocht, en wel in het kader van de regeling inzake het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de financiering daarvan. Het komt mij voor, dat de door de Commissie verdedigde stelling, dat de interventiebureaus bij het betalen en heffen van mcb's handelen als „gemachtigden van de Gemeenschap”, in wezen juist is. Hier moet evenwel wat dieper op worden ingegaan en in het bijzonder dient men zich af te vragen, of die stelling niet in botsing komt met 's Hofs vaste rechtspraak, dat de nationale overheid tegenover het gemeenschapsgezag een volledige zelfstandigheid geniet.
Laat ik aanstonds zeggen dat er naar mijn mening van een dergelijke botsing geen sprake is. In het arrest van 18 oktober 1984 (zaak 109/83, Eurico) en in eerdere arresten (22 januari 1976, Zaak 60/75, Russo, Jurispr. 1976, blz. 45; 13 februari 1979, zaak 101/78, Granaria, Jurispr. 1979, blz. 623; 27 maart 1980, zaak 133/79, Sucrimex, Jurispr. 1980, blz. 1299, en 10 juni 1982, zaak 217/81, Interagra, Jurispr. 1982, blz. 2233) heeft het Hof in een aantal gevallen van schade die door particulieren bij de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid was geleden, overwogen dat, welke rol ook door de Commissie was gespeeld, de interventiebureaus van de betrokken staat aansprakelijk waren. Ik begrijp om welke redenen het Hof tot die regel is gekomen, maar ik geloof niet dat hij de gemeenschappelijke grondslag van het landbouwbeleid kan ontwrichten of van zijn ware aard beroven. Dit beleid wordt immers door de Gemeenschap vastgesteld en door de Gemeenschap in wettelijke regelingen uitgewerkt. De rol van de Lid-Staten is derhalve beperkt tot die van eenvoudige uitvoerders.
Wat de financiering van dat beleid betreft, worden de mcb's beschouwd als interventies ter regulering van de landbouwmarkten (artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 974/71, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2746/72) en komen zij derhalve ten laste van de gemeenschapsbegroting (posten betreffende het EOGFL). De Lid-Staten zijn enkel bevoegd de diensten en organen aan te wijzen die de betalingen verrichten waarvoor de Commissie de middelen ter beschikking stelt (artikelen 4 en 5 van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970). Dit is dunkt mij voldoende om te concluderen dat deze staten bij het beheren van de mcb's (en dus ook bij het betalen van mcb's bij invoer aan een onderneming die mcb's bij uitvoer verschuldigd is) optreden als betalend gemachtigde, aan wie de Gemeenschap de financiële middelen voorschiet.
Uit dit alles volgt dat, althans in de landen waarin dat instituut volgens het hiervoor beschreven model is geregeld, schuldvergelijking mogelijk is. Zij is zelfs bijzonder nuttig — en functioneel in verband met het vereiste van een zo goed mogelijk gebruik van de gemeenschapsmiddelen — wanneer men zoals in casu te maken heeft met een insolvente onderneming. Zij is immers het enige middel — ik gebruik een op die van het arrest DEKA gelijkende redenering — om te voorkomen, dat de crediteurdebiteur in bonis gehouden blijft tot zijn eigen prestatie wanneer het faillissement van de andere partij hem verhindert zijn vordering te innen.
7.
Gelet op het voorgaande, geef ik u in overweging de door de Supreme Court van Ierland bij beschikking van 21 februari 1984 in de zaak Continental Irish Meat Ltd tegen de minister van Landbouw gestelde vraag aldus te beantwoorden:
„Bij de betaling van mcb's die verschuldigd zijn bij invoer in een andere Lid-Staat — in de zin van artikel 2 bis van verordening (EEG) nr. 974/71, zoals gewijzigd bij artikel 2 van verordening (EEG) nr. 1112/73 -, en bij het heffen van mcb's bij uitvoer van dezelfde onderneming, handelt het interventiebureau van een uitvoerende Lid-Staat voor rekening van de Gemeenschap en kan het zich in voorkomend geval tegenover die onderneming beroepen op compensatie van de wederzijdse vorderingen.”
(
*1
)	Vertaald uit het Italiaans.