62016CC0438
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. WATHELET
fremsat den 7. december 2017 (
1
)
Sag C-438/16 P
Europa-Kommissionen
mod
Den Franske Republik
IFP Énergies nouvelles
»Appel – statsstøtte – Frankrigs statsstøtteordning – Institut français du pétrole (IFP) omfattet af en ubegrænset statsgaranti ved at blive tillagt status som offentligt foretagende af industriel og kommerciel karakter (EPIC) – begrebet »støtteordning« – formodning for, at der foreligger en fordel, som følger af en statsgaranti – bevisbyrde og bevisstyrke«
1.
Med nærværende appel har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 26. maj 2016, Den Franske Republik og IFP Énergies nouvelles mod Kommissionen (T-479/11 og T-157/12, herefter »den appellerede dom«, EU:T:2016:320), hvorved Retten gav den Franske Republik og det offentlige foretagende IFP Énergies nouvelles (herefter »IFPEN«) medhold i deres påstand om annullation af Kommissionens afgørelse 2012/26/EU af 29. juni 2011 (
2
).
2.
Garantier spiller en meget vigtig rolle inden for statsstøtteretten. I den foreliggende sag anmodes Domstolen endnu engang om i denne sammenhæng at tage stilling til de franske offentlige foretagender af industriel og kommerciel karakter (EPIC) (
3
) og nærmere bestemt virkningerne af den ubegrænsede garanti, der følger af den status, som Den Franske Republik har tillagt disse foretagender, og som i det væsentlige tillader, at disse foretagender ikke undergives insolvens- og konkursprocedurerne og kan drage fordel af, at staten udpeges som endelig ansvarlig for betaling af stiftet gæld.
I. Retsforskrifter
3.
Artikel 1 i forordning 659/1999 (EF) (
4
) har følgende ordlyd:
»I denne forordning forstås ved:
a)
»støtte«: enhver foranstaltning, der opfylder alle kriterierne i artikel [107, stk. 1, TEUF]
[…]
c)
»ny støtte«: enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte
d)
»støtteordning«: enhver retsakt, på grundlag af hvilken der uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger kan ydes individuel støtte til virksomheder, som inden for denne retsakt defineres generelt og abstrakt, og enhver retsakt på grundlag af hvilken støtte, der ikke er knyttet til et specifikt projekt, kan ydes til en eller flere virksomheder, uden at tidsrummet eller beløbet er nærmere fastsat
e)
»individuel støtte«: støtte, der ikke ydes på grundlag af en støtteordning, og anmeldelsespligtige støttetildelinger på grundlag af en støtteordning
[…]«
4.
Punkt 1.2 i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af […] artikel [107 TEUF] og [108 TEUF] på statsstøtte i form af garantier (
5
) med overskriften »Garantiformer« har følgende ordlyd:
»Garantier er i deres sædvanlige form knyttet til lån eller andre finansielle forpligtelser mellem en låntager og en långiver. De kan ydes som individuelle garantier eller som led i garantiordninger.
Der kan dog forekomme forskellige former for garantier afhængigt af retsgrundlaget, den type transaktion, garantien dækker, varigheden osv. Her skal bl.a. nævnes følgende (listen er ikke udtømmende):
[…]
–
ubegrænsede garantier, i modsætning til garantier, der er beløbs- og/eller tidsmæssigt begrænsede. Kommissionen betragter også de gunstigere finansieringsvilkår, der opnås af virksomheder, hvis retlige form udelukker konkurs og andre insolvensprocedurer eller indebærer en eksplicit statsgaranti eller statens dækning af tab, som støtte i form af garantier. Det samme gælder, når en stat overtager kapitalinteresser i en virksomhed og i stedet for begrænset ansvar, som er det sædvanlige, accepterer ubegrænset ansvar
[…]«
5.
Punkt 2.1 i meddelelsen om garantier med overskriften »Generelle bemærkninger« har følgende ordlyd:
»I henhold til […] artikel [107], stk. 1, [TEUF] er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
Disse generelle kriterier gælder også for garantier. Som det er tilfældet med andre former for potentiel støtte, vil garantier kunne betragtes som statsstøtte, når de ydes direkte af staten, dvs. af centrale, regionale eller lokale myndigheder, eller når de ydes ved hjælp af statsmidler af andre statskontrollerede organer, f.eks. virksomheder, og kan »tilregnes« offentlige myndigheder […]
For at udelukke enhver tvivl bør begrebet statsmidler derfor præciseres i forbindelse med statsgarantier. Fordelen ved en statsgaranti er, at den risiko, som er forbundet dermed, bæres af staten. Staten bør normalt have udbetalt en rimelig præmie for at bære risikoen. Hvis den helt eller delvis giver afkald på en sådan præmie, er der både tale om en fordel for virksomheden og et dræn på statens ressourcer. Selv om det viser sig, at staten aldrig kommer til at foretage udbetalinger i henhold til en garanti, kan der således alligevel være tale om statsstøtte i henhold til […] artikel [107], stk. 1[, TEUF]. Støtten ydes på det tidspunkt, hvor garantien stilles, ikke når garantien påberåbes, eller når der foretages udbetalinger i henhold til garantien. Om en garanti indebærer statsstøtte eller ej, og, i bekræftende fald, hvor stor denne støtte er, skal vurderes på det tidspunkt, hvor garantien stilles.
[…]«
6.
Punkt 2.2 i meddelelsen om garantier, der vedrører støtte til låntager, har følgende ordlyd:
»Det er normalt låntageren, der er støttemodtager. Som anført i punkt 2.1, bør der normalt udbetales en rimelig præmie for at bære risikoen. Når låntageren ikke behøver at betale præmien eller betaler en lav præmie, opnår vedkommende en fordel. Sammenlignet med en situation uden en garanti sætter statsgarantien låntageren i stand til at opnå finansielle lånevilkår, som er bedre end de sædvanlige vilkår på de finansielle markeder. Ved hjælp af statsgarantien får låntageren typisk mulighed for at opnå lavere rente og/eller at stille mindre sikkerhed. I nogle tilfælde ville låntageren ikke uden en statsgaranti kunne finde et finansieringsinstitut, der i det hele taget var rede til at yde lån. […]«
II. Tvistens baggrund og den omtvistede afgørelse
7.
IFPEN er et offentligt forskningsinstitut, der beskæftiger sig med olie- og gasprospektering, raffineringsteknik og petrokemisk teknik. Foretagendet varetager bl.a. opgaver i form af uddannelse af ingeniører og teknikere samt udarbejdelse af informations- og dokumentationsmateriale vedrørende disse sektorer.
8.
Indtil 2006 havde IFPEN status som privatretlig juridisk person og var i henhold til gældende national lovgivning undergivet den franske regerings økonomiske og finansielle kontrol.
9.
I medfør af lov nr. 2005-781 (
6
) blev IFPEN med virkning fra den 6. juli 2006 omdannet til en offentligretlig juridisk person, nærmere bestemt et EPIC (jf. punkt 2 i dette forslag til afgørelse).
10.
I fransk ret har denne type foretagende status som en selvstændig juridisk person i forhold til den franske stat, er økonomisk uafhængig og er tildelt særlige kompetencer, som i almindelighed omfatter udøvelsen af en eller flere public service-opgaver. Som offentligretlige juridiske personer er sådanne foretagender i medfør af det almindelige princip om fritagelse af offentlig ejendom for arrest eller udlæg ikke omfattet af de almindelige retsregler om insolvensbehandling.
11.
De særlige kendetegn ved EPIC’s juridiske status har påkaldt sig Kommissionens opmærksomhed, og i afgørelse 2010/605/EU (
7
) undersøgte Kommissionen denne status i relation til bestemmelserne om statsstøtte i Den Europæiske Union. Kommissionen fastslog i det væsentlige i denne afgørelse, at EPIC på grund af deres status nyder godt af en ubegrænset implicit statsgaranti. Ifølge Kommissionen udgjorde denne garanti en statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, da den gjorde det muligt for det pågældende EPIC (her La Poste) at opnå gunstigere finansieringsvilkår, end virksomheden havde kunnet, hvis den var blevet vurderet efter sine egne fortjenester.
12.
Det var i forbindelse med den procedure, der førte til vedtagelsen af »La Poste-afgørelsen«, at de franske myndigheder i 2006 orienterede Kommissionen om, at IFPEN var blevet omdannet fra en privatretlig juridisk person til et EPIC. Denne oplysning blev navnlig meddelt Kommissionen inden for rammerne af en procedure indledt i 2005 vedrørende en undersøgelse på grundlag af reglerne om statsstøtte af en offentlig finansiering, som de franske myndigheder havde ydet IFPEN.
13.
Kommissionen besluttede at adskille undersøgelsen af, om omdannelsen af IFPEN til EPIC kunne udgøre statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, fra undersøgelsen af den offentlige finansiering af foretagendet. Den 16. juli 2008 afsluttede den således undersøgelsen af den offentlige finansiering af IFPEN ved beslutning 2009/157/EF (
8
). Samme dag besluttede Kommissionen imidlertid ved meddelelse offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende [Statsstøtte C 35/08 (ex NN 11/08) – Ubegrænset statsgaranti til fordel for IFP – Opfordring til at fremsætte bemærkninger efter [artikel 108, stk. 2, TEUF] (EUT 2008, C 259, s. 12) at indlede en formel undersøgelsesprocedure vedrørende den franske stats ubegrænsede statsgaranti til IFPEN og opfordrede berørte parter til at fremsætte bemærkninger.
14.
Den 29. juni 2011 vedtog Kommissionen den omtvistede afgørelse. Af relevans for den foreliggende appel skal det bemærkes, at Kommissionen for det første på grundlag af et ræsonnement analogt med ræsonnementet i »La Poste-afgørelsen« konkluderede, at IFPEN’s omdannelse til EPIC med virkning fra den 6. juli 2006 havde givet instituttet en gratis, ubegrænset og implicit statsgaranti (herefter »den gratis og ubegrænsede garanti«).
15.
I denne henseende bemærkede Kommissionen i det væsentlige, at de særlige forhold, der gør sig gældende for virksomheder med status af EPIC, indebærer, at staten spiller en rolle som garant i sidste instans for betalingen af IFPEN’s gæld. Der på denne måde både tale om en fordel for virksomheden og et træk på statskassen, eftersom staten giver afkald på den betaling, som normalt erlægges for garantierne. Desuden medførte garantien risiko for en potentiel fremtidig forpligtelse af statsmidler, idet staten kunne blive nødsaget til at betale IFPEN’s gæld.
16.
For det andet behandlede Kommissionen spørgsmålet om, hvorvidt denne gratis og ubegrænsede garanti gav IFPEN en selektiv fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF i foretagendets forhold til bankerne og de finansielle institutioner samt leverandørerne og kunderne.
17.
For det første drog Kommissionen for så vidt angår forholdet til bankerne og de finansielle institutioner dels den konklusion, at IFPEN ikke havde haft nogen reel økonomisk fordel af den statsgaranti, der fulgte af foretagendets status som EPIC, i perioden fra dets omdannelse til EPIC i juli 2006 til udgangen af 2010 (herefter »den omhandlede periode«). Dels fremhævede Kommissionen, at en sådan konklusion kun gælder fortiden, idet Kommissionen ikke kan gøre antagelser om markedsaktørernes fremtidige adfærd, heller ikke om udviklingen i deres opfattelse af statsgarantiens virkning for risikoen for IFPEN’s manglende betaling.
18.
Dernæst drog Kommissionen for så vidt angår forholdet til leverandørerne den konklusion, at IFPEN havde haft en reel økonomisk fordel, der bestod i, at foretagendets leverandører havde nedsat deres priser. Denne prisnedsættelse fulgte af disse leverandørers mere gunstige bedømmelse af, om IFPEN ville misligholde sine betalingsforpligtelser, som skyldtes, at foretagendet i kraft af sin status af EPIC er beskyttet mod risikoen for retslig konkursbehandling (203. betragtning til den omtvistede afgørelse). I denne henseende fastslog Kommissionen i det væsentlige, at en leverandør, der i fraværet af en statsgaranti ønsker at være omfattet af en sammenlignelig garanti, vil skulle benytte sig af et kreditinstituts eller et specialiseret forsikringsselskabs ydelser. Prisnedsættelsen kunne således anslås i forhold til dækningen af den tilsvarende risiko.
19.
Endelig fastslog Kommissionen med hensyn til forholdet til kunderne, at kunderne på baggrund af den garanti, som staten har givet IFPEN, var sikre på, at IFPEN aldrig ville komme under retslig konkursbehandling og derfor altid ville være i stand til at opfylde sine kontraktlige forpligtelser, eller at kunderne i modsat fald var sikret erstatning for den manglende opfyldelse (220. betragtning til den omtvistede afgørelse). En kunde, der i mangel af en statsgaranti ønsker det samme beskyttelsesniveau, vil skulle tegne en fuldførelsesgaranti hos en finansiel formidler. Kommissionen mente således, at IFPEN havde en reel økonomisk fordel i form af fraværet af betaling af en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for »bedste indsats«, som det kunne tilbyde sine kunder (236. betragtning til den omtvistede afgørelse).
20.
For det tredje var det Kommissionens opfattelse, at denne økonomiske fordel var selektiv, idet IFPEN’s konkurrenter, der var undergivet de almindelige insolvensprocedurer, ikke var omfattet af en tilsvarende statsgaranti.
21.
Endelig undersøgte Kommissionen, om denne statsstøtte var forenelig med EUF-traktaten under hensyntagen til reglerne i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til forskning og udvikling og innovation (EUT 2006, C 323, s. 1). Den konkluderede, at statsstøtten til »IFPEN-koncernen« var forenelig med det indre marked under forudsætning af, at en række betingelser, der er angivet i den omtvistede afgørelse, var overholdt.
III. Retsforhandlingerne ved Retten og den appellerede dom
22.
Den 9. september 2011 anlagde Den Franske Republik en sag til prøvelse af den omtvistede afgørelse, som er indført i Rettens register under nr. T-479/11, og IFPEN anlagde den 5. april 2012 ligeledes en sag til prøvelse af denne afgørelse, som er indført i Rettens register under nr. T-157/12.
23.
Til støtte for deres søgsmål fremsatte Den Franske Republik og IFPEN henholdsvis tre og fem anbringender, der i det væsentlige omhandlede Kommissionens tilsidesættelse af sine bevismæssige forpligtelser i statsstøttesager og en urigtig fortolkning af begrebet selektiv fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
24.
Ved kendelse af 2. december 2013 udsatte Retten retsforhandlingerne i sagerne T-479/11 og T-157/12, indtil Domstolen traf endelig afgørelse den 3. april 2014 i Frankrig mod Kommissionen (C-559/12 P, EU:C:2014:217) (
9
). Den 8. september 2015 besluttede Retten at forene sagerne T-479/11 og T-157/12 med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt dommen.
25.
Ved den appellerede dom (af 26.5.2016) gav Retten delvist medhold i de to søgsmål og annullerede den omtvistede afgørelse, for så vidt som den garanti, som følger af IFPEN’s status som EPIC, i denne afgørelse kvalificeres som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, og for så vidt som det heri bestemmes, hvilke konsekvenser der skal drages af denne kvalifikation. I øvrigt frifandtes Europa-Kommissionen.
26.
Af relevans for den foreliggende appel skal det først og fremmest bemærkes, at Retten i den appellerede doms præmis 78-89 forklarede, at den metode, Kommissionen havde valgt til at påvise, at der foreligger en selektiv fordel i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF – som består i at undersøge den fordel, IFPEN var blevet bibragt som følge af sin status som EPIC i sit forhold til sine kreditorer, in casu bankerne og de finansielle institutioner og leverandørerne og kunderne – ikke var fejlagtig.
27.
Retten bemærkede imidlertid i den appellerede doms præmis 90, at den måde, hvorpå Kommissionen havde anvendt metoden i det foreliggende tilfælde, udviste væsentlige mangler, navnlig med hensyn til definitionen af den fordel, IFPEN angiveligt havde nydt godt af i sit forhold til leverandørerne og kunderne. Navnlig byggede Kommissionens konklusion om, at den omhandlede garanti havde medført en »reel økonomisk fordel« for IFPEN, på et rent hypotetisk ræsonnement (den appellerede doms præmis 94).
28.
Dels fastslog Retten i den appellerede doms præmis 95 for så vidt angår forholdet mellem IFPEN og leverandørerne, at IFPEN ifølge Kommissionen havde kunnet drage fordel af den ubegrænsede statsgaranti, der fulgte af foretagendets status som EPIC, som en nedsættelse af de priser, dets leverandører tilbød det som følge af fraværet af en risiko for misligholdelse af betalingsforpligtelserne som følge af insolvens.
29.
Ifølge Retten henviste Kommissionen imidlertid i den omtvistede afgørelse ikke til oplysninger, der understøttede denne antagelse. Der findes navnlig ikke oplysninger, der viser, at leverandørerne på det relevante marked eller i forretningsverdenen i almindelighed nedsætter priserne for virksomheder, der nyder godt af en statsgaranti mod risikoen for insolvens (appellerede doms præmis 99).
30.
Dels konkluderede Retten i den appellerede doms præmis 111 med hensyn til forholdet mellem IFPEN og kunderne, at Kommissionen i den omtvistede afgørelse havde defineret den fordel, IFPEN havde kunnet drage af den statsgaranti, der fulgte af foretagendets status som EPIC, som bestående i, at det havde kunnet tilbyde sine kunder, at de ikke skulle betale en præmie, der svarede til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for bedste indsats.
31.
Ifølge Retten forudsætter Kommissionens ræsonnement, at kunder hos forskningsinstitutter som IFPEN under normale markedsvilkår anvender denne type garantier til at beskytte sig mod risikoen for, at deres medkontrahent bliver insolvent, og at IFPEN’s kunder, når der foreligger en garanti som den, foretagendet er omfattet af, ikke længere behøver at tegne en sådan garanti (den appellerede doms præmis 114).
32.
Ifølge Retten har Kommissionen imidlertid ikke fremlagt noget bevis for, at denne hypotese er begrundet eller sandsynlig. Navnlig er der ikke anført noget bevis i den omtvistede afgørelse, der kunne bekræfte, at forskningsinstitutters kunder foregriber risikoen for, at deres medkontrahent bliver insolvent, ved at tegne sådanne garantier (den appellerede doms præmis 115).
33.
Dernæst afviste Retten i den appellerede doms præmis 133 ff. de argumenter, som Kommissionens havde påberåbt sig, vedrørende rækkevidden og anvendelsen af formodningen for, at der foreligger en fordel, som opstillet af Domstolen i La Poste-dommen (C-559/12 P).
34.
For det første bemærkede Retten i den appellerede doms præmis 136, at muligheden for at anvende en formodning som bevis afhænger af sandsynligheden af de antagelser, den bygger på. Den formodning, der er opstillet i La Poste-dommen (C-559/12 P), bygger på den dobbelte forudsætning, dels at garantien har en gunstig indflydelse på kreditorernes bedømmelse af risikoen for, at den af garantien omfattede virksomhed misligholder sine betalingsforpligtelser, dels at denne gunstige indflydelse kommer til udtryk i reducerede finansieringsomkostninger. I den foreliggende sag har Kommissionen imidlertid i den omtvistede afgørelse ikke fremlagt beviser for sandsynligheden af sine antagelser, navnlig for, at leverandørernes angivelige prisnedsættelser følger af IFPEN’s status som EPIC (den appellerede doms præmis 139 og 140).
35.
For det andet fastslog Retten i den appellerede doms præmis 142, at Kommissionen ikke kunne påberåbe sig den formodning, som er opstillet i La Poste-dommen (C-559/12 P), i forholdet mellem IFPEN og leverandørerne og kunderne. Denne formodning ville således kun gøre det muligt at godtgøre, at der foreligger en fordel i form af gunstigere finansieringsvilkår, og finder således kun anvendelse på forholdet mellem et EPIC og de finansielle institutioner og bankerne.
36.
For det tredje tog Retten i præmis 162 ff. i den appellerede dom stilling til det argument, som Kommissionens havde påberåbt sig, som byggede på EU-retspraksis på området (
10
), og hvorefter Kommissionen, når den bedømmer en støtteordning, kan begrænse sig til at undersøge den omhandlede støtteordnings generelle kendetegn med henblik på at klarlægge, om den pågældende ordning indeholder elementer af støtte.
37.
I denne henseende forkastede Retten, uden at tage stilling til formalitetsindsigelsen mod det argument, som IFPEN og Den Franske Republik havde påberåbt sig, dette argument som grundløst, idet Retten i den appellerede doms præmis 164 konstaterede, at Kommissionen i den omtvistede afgørelse ikke udtrykkeligt havde præciseret, om dens afgørelse vedrørte en individuel støtte eller en støtteordning.
38.
Retten bemærkede i det væsentlige, at for så vidt som den garanti, der knytter sig til en status som EPIC, kan kvalificeres som statsstøtte, udgør den støtte, der ydes på grundlag af en støtteordning som omhandlet i artikel 1, litra d), i forordning nr. 659/1999 (den appellerede doms præmis 168), hvilken støtte skal anmeldes, dvs. en individuel støtte som omhandlet i artikel 1, litra e), i forordning nr. 659/1999 (den appellerede doms præmis 172).
39.
Endelig fastslog Retten for så vidt angår forholdet mellem IFPEN og bankerne og de finansielle institutioner, i den appellerede doms præmis 187, at Kommissionen i princippet kunne påberåbe sig den formodning, som er opstillet i La Poste-dommen (C-559/12 P) (
11
). Kommissionen afkræftede dog selv denne formodning i den omtvistede afgørelse, hvorefter IFPEN i den omhandlede periode ikke havde nogen reel økonomisk fordel af sin status som EPIC, der bestod i, at bankerne og de finansielle institutioner indrømmede foretagendet gunstigere finansieringsvilkår (den appellerede doms præmis 188 og 189). Retten konkluderede i den appellerede doms præmis 190, at det fremgik af Kommissionens undersøgelse, at IFPEN i forholdet til bankerne og de finansielle institutioner ikke havde draget nogen fordel af omdannelsen af IFPEN til EPIC.
40.
Retten fastslog i den appellerede doms præmis 197, at det følger af de foregående betragtninger i det hele, at Kommissionen ikke i den omtvistede afgørelse havde påvist, at der forelå en fordel, som IFPEN havde kunnet drage i sit forhold til såvel bankerne og de finansielle institutioner som til leverandørerne og kunderne, af den statsgaranti, der knyttede sig til foretagendets status som EPIC.
41.
Retten annullerede således den omtvistede afgørelses artikel 1, stk. 3-5, og artikel 2-12, for så vidt som den garanti, som følger af IFPEN’s status som EPIC, i disse artikler er kvalificeret som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, og i den udstrækning det heri bestemmes, hvilke konsekvenser der skal drages af denne kvalifikation.
IV. Appellen
42.
Samtlige parter har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 28. september 2017.
43.
Kommissionen har fremsat tre anbringender til støtte for appellen, som alle angår tilsidesættelsen af artikel 107, stk. 1, TEUF og mere specifikt retlige fejl i den appellerede dom med hensyn til den måde, hvorpå det påvises, at en virksomhed som følge af sin status gives en fordel i form af en gratis og ubegrænset garanti.
44.
Med det første anbringende har Kommissionen anført, at Retten anlagde en urigtig fortolkning for det første vedrørende begrebet støtteordning, og for det andet idet den ikke tog i betragtning, om foranstaltningen var egnet til at give en fordel, hvilket medfører en retlig fejl med hensyn til arten af det bevis, som Kommissionen skal føre med henblik på at godtgøre, at der foreligger en fordel for en virksomhed som følge af dennes status som EPIC. Det andet anbringende vedrører en retlig fejl begået af Retten med hensyn til rækkevidden af den simple formodning for, at der foreligger en fordel, som følger af en gratis og ubegrænset garanti og den måde, hvorpå denne formodning afkræftes. Det tredje anbringende vedrører en retlig fejl begået af Retten med hensyn til anvendelsesområdet for formodningen for, at der foreligger en fordel, som følger af en ubegrænset garanti, for så vidt som denne formodning logisk set også skal finde anvendelse på forholdet til leverandører og kunder og ikke kun på forholdet til bankerne og de finansielle institutioner.
A. Det første anbringende (urigtig fortolkning af begrebet støtteordning og manglende hensyntagen til, om foranstaltningen var egnet til at give en fordel)
45.
Med det første anbringende, der er opdelt i tre led, har Kommissionen først og fremmest gjort gældende, at Retten begik retlige fejl ved at afvise at kvalificere den omhandlede foranstaltning som en støtteordning og ved at underkende Kommissionens begrænsning af sin behandling til den omhandlede støtteordnings generelle kendetegn (første led). Dernæst har Kommissionen gjort gældende, at Retten fejlagtigt fastslog, at det med henblik på bedømmelsen af, om der foreligger en fordel, ikke var tilstrækkeligt, at foranstaltningen ville kunne give den heraf omfattede en fordel i fremtiden (andet led). Endelig har Kommissionen foreholdt Retten, at den overskred grænserne for sin retslige prøvelse, idet den har tiltrådt et klagepunkt, der ikke var blevet rejst af en af sagsøgerne i første instans, og som ikke var blevet tilstrækkeligt underbygget af den anden sagsøger i første instans (tredje led). Eftersom argumenterne i henholdsvis første anbringendes andet led og andet anbringende ligger tæt op ad hinanden, vil jeg (ligesom parterne under retsmødet) behandle dem samlet i forbindelse med det andet anbringende.
1.
Første anbringendes første led (retlig fejl vedrørende begrebet støtteordning og konsekvenser heraf)
46.
Dette led vedrører den appellerede doms præmis 162, 164, 172 og 173, idet Kommissionen har gjort gældende, at Retten fejlagtigt konkluderede, at den garanti, som IFPEN var omfattet af, ikke udgjorde en støtteordning, og at Kommissionen dermed ikke kunne påberåbe sig foranstaltningens generelle kendetegn med henblik på at godtgøre, at foranstaltningen udgør statsstøtte.
47.
I denne henseende har Kommissionen gjort gældende, at begrebet støtteordning i henhold til artikel 1, litra d), i forordning 659/1999 omfatter foranstaltninger, der er kendetegnet ved, at visse elementer ikke er defineret og ikke er nærmere fastsat på tidspunktet for deres vedtagelse og i visse tilfælde endda i forbindelse med deres gennemførelse. Når Kommissionen behandler sådanne foranstaltninger med henblik på at fastlægge, om de udgør støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, TEUF, kan den således nøjes med at undersøge deres generelle kendetegn.
48.
I den foreliggende sag har Kommissionen vurderet, at den garanti, IFPEN er omfattet af, som ikke er knyttet til et specifikt projekt, og som ydes uden at tidsrummet eller beløbet er nærmere fastsat, skal kvalificeres som en støtteordning. Ifølge Kommissionen drejer det sig navnlig om en »ordning af støtteordninger«, idet garantien til IFPEN indgår i en mere omfattende støtteordning, nemlig den gratis og ubegrænsede statsgaranti, der ved lov knytter sig til en virksomheds status som EPIC.
49.
Kommissionen har således bestridt Rettens udtalelser i den appellerede doms præmis 168-170 om, at en status som EPIC udgør en støtteordning, mens indrømmelsen af den omhandlede garanti til IFPEN, der er genstand for den omtvistede afgørelse, udgør individuel støtte, der skulle have været anmeldt til Kommissionen.
50.
I denne henseende har Kommissionen dels bemærket, at anmeldelsespligten, i strid med konklusionen i den appellerede doms præmis 171, på ingen måde beviser, at den garanti, IFPEN er omfattet af, ikke udgør en støtteordning. Både støtteordninger og individuel støtte skal således anmeldes til Kommissionen.
51.
Dels har Kommissionen anført, at Rettens fortolkning fratager Kommissionen muligheden for at træffe hensigtsmæssige foranstaltninger for at kræve, at de franske myndigheder bringer garantien til et givet EPIC til ophør. Kommissionen kan således i henhold til artikel 108, stk. 1, TEUF kun foreslå relevante foranstaltninger vedrørende støtteordninger og ikke individuel støtte.
a)
Formaliteten
52.
IFPEN har anført, at første anbringendes første led åbenbart skal afvises. I denne henseende har IFPEN for det første bemærket, at Kommissionens ræsonnement bygger på en ny fortolkning af begrebet støtteordning, hvorefter den garanti, som IFPEN er omfattet af, er en »ordning af støtteordninger«. Det første led bygger således på en ny argumentation, hvilket ikke er tilladt i appelfasen i henhold til artikel 170, stk. 1, i Domstolens procesreglement.
53.
Efter min mening skal det blot bemærkes, at dette led ikke på nogen måde bygger på et nyt begreb i form af en »ordning af støtteordninger«.
54.
Det fremgår klart af en læsning af appelskriftet, at Kommissionen blot har brugt udtrykket »ordning af støtteordninger« i appelskriftets punkt 71 for at påvise den angiveligt urigtige karakter af Rettens ræsonnement i den appellerede doms præmis 168-172, der ifølge Kommissionen har foranlediget Retten til at tilsidesætte artikel 1, litra d), andet punktum, i forordning 659/1999.
55.
Dette ræsonnement bygger på en fejlagtig sondring mellem individuel støtte, som skulle have været anmeldt, og støtteordninger, der ikke er anmeldelsespligtige.
56.
Efter at have forklaret, at denne sondring er ubegrundet, har Kommissionen tilføjet, at intet er til hinder for, at en national foranstaltning kvalificeres som støtteordning, og at enhver virksomhed, som falder ind under denne ordning, kan være omfattet heraf, når den dermed forbundne støtte i henhold til artikel 1, litra d), andet punktum, i forordning nr. 659/1999 ikke er knyttet til et specifikt projekt, og der ikke er fastsat et beløb og/eller et tidsrum (
12
).
57.
For det andet har IFPEN i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen ikke i den omtvistede afgørelse har kvalificeret foranstaltningen som en støtteordning. IFPEN havde fremsat en formalitetsindsigelse i denne forbindelse ved Retten. Den Franske Republik har tilføjet, at den omtvistede afgørelse skulle have været kvalificeret som en støtteordning med henblik på at opfylde forpligtelsen til at begrunde institutionernes retsakter. IFPEN og Den Franske Republik har i det væsentlige gjort gældende, at eftersom Kommissionen i den omtvistede afgørelse skulle have kvalificeret foranstaltningen som en støtteordning, men ikke gjorde det, kan Kommissionen heller ikke foreholde Retten, at den konkluderede, at foranstaltningen ikke var en støtteordning.
58.
Efter min mening bygger dette ræsonnement på den antagelse, at Kommissionen udtrykkeligt skulle have kvalificeret foranstaltningen som en støtteordning i den omtvistede afgørelse.
59.
Det vigtige er imidlertid, at den appellerede dom ikke angiver det som grund til annullation, at Kommissionen ikke i den omtvistede afgørelse nævnte, at den undersøgte foranstaltning havde karakter af støtteordning (jf. den appellerede doms præmis 164). Det må således konstateres, at dette spørgsmål falder uden for denne doms genstand. Under disse omstændigheder kan Kommissionen, som led i sit første anbringende, med føje gøre gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den fastslog, at den pågældende foranstaltning ikke var en støtteordning, og med føje anføre, at den på en tilstrækkelig måde havde påvist, at der forelå en fordel, bl.a. fordi foranstaltningen udgjorde en støtteordning.
60.
Selv om det havde været mere præcist udtrykkeligt at kvalificere foranstaltningen som en støtteordning, kan appelskriftets første anbringendes første led følgelig antages til realitetsbehandling.
b)
Realiteten
1) Sammenfatning af parternes argumentation
61.
Som beskrevet detaljeret i punkt 46-51 i nærværende forslag til afgørelse, har Kommissionen anført, at Retten fejlagtigt fastslog, at den garanti, som IFPEN var omfattet af, ikke udgjorde en støtteordning, og at Kommissionen dermed ikke kunne begrænse sig til at undersøge foranstaltningens generelle kendetegn med henblik på at godtgøre, at foranstaltningen udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107 TEUF.
62.
Ifølge IFPEN bygger disse argumenter på en urigtig gengivelse af Kommissionens bedømmelse i den omtvistede afgørelse og dens tidligere beslutningspraksis samt Rettens bedømmelse i den appellerede dom.
63.
Endvidere beskrev Retten Kommissionens processuelle tilgang i den omtvistede afgørelse korrekt og konkluderede med rette, at den undersøgte foranstaltning ikke udgjorde en støtteordning.
64.
Den franske regering er af samme opfattelse og har heraf udledt, at den undersøgte foranstaltning ikke udgjorde en støtteordning, og at Kommissionen dermed ikke kunne begrænse sig til at vurdere foranstaltningens generelle kendetegn med henblik på at godtgøre, at foranstaltningen udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
65.
Dernæst har Den Franske Republik anført, at støtte ydet til en enkelt virksomhed, som det fremgår af Kommissionens beslutningspraksis (
13
) og Rettens praksis (
14
), skal kvalificeres som individuel støtte, selv om den pågældende støtte ikke er knyttet til et specifikt projekt, og den er ydet uden at tidsrummet eller beløbet er nærmere fastsat.
66.
Subsidiært har Den Franske Republik tilføjet, at såfremt Domstolen måtte fastslå, at IFPEN’s omdannelse til EPIC udgør en støtteordning, og Retten dermed begik en retlig fejl, giver denne fejl ikke anledning til annullation af den appellerede dom.
67.
Endelig har Den Franske Republik anført, at det første anbringendes første led under alle omstændigheder er uvirksomt, idet Retten anvendte andre begrundelser, der i sig selv er tilstrækkelige til at underbygge Rettens begrundelse i den appellerede doms konklusion.
68.
I sin replik har Kommissionen navnlig bemærket, at den fortolkning af den appellerede dom, som Den Franske Republik har foreslået, ikke er korrekt. Ifølge Kommissionen tilsidesatte Retten begge bevisregler, dvs. både den formodning, der er opstillet i La Poste-dommen (C-559/12 P), og reglen om, at Kommissionen kan begrænse sig til at undersøge en ordnings generelle kendetegn for at fastslå, om der er tale om statsstøtte. Idet hver af disse retlige fejl kan give anledning til annullation af den appellerede dom, er det af Den Franske Republik fremførte argument, der fremgår af det foregående punkt, ugrundet.
69.
Ifølge Kommissionen er Rettens argumentation i øvrigt i vidt omfang ugrundet, hvis den pågældende foranstaltning skal betragtes som en støtteordning, som Kommissionen har gjort gældende i sit første anbringende.
2) Bedømmelse
70.
Det bemærkes, at Retten, efter i den appellerede doms præmis 164 at have konstateret, at Kommissionen ikke i den omtvistede afgørelse udtrykkeligt havde specificeret, om dens afgørelse vedrørte støtteordning eller en individuel støtte, lader til at have vurderet, at den omtvistede garanti kan henhøre under sidstnævnte kategori.
71.
I henhold til artikel 1, litra d, i forordning 659/1999 forstås ved begrebet støtteordning »enhver retsakt, på grundlag af hvilken der uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger kan ydes individuel støtte til virksomheder, som inden for denne retsakt defineres generelt og abstrakt, og enhver retsakt på grundlag af hvilken støtte, der ikke er knyttet til et specifikt projekt, kan ydes til en eller flere virksomheder, uden at tidsrummet eller beløbet er nærmere fastsat«.
72.
Det skal således kontrolleres, om den omstændighed – som Retten i det væsentlige fastslog i den appellerede doms præmis 169-172, at den i den omtvistede afgørelse undersøgte foranstaltning ikke er den garanti, der knytter sig til en status som EPIC i almindelighed, men nærmere omdannelsen af IFPEN til EPIC (som medførte, at denne virksomhed blev omfattet af statsgarantien) – reelt giver mulighed for at udelukke den pågældende foranstaltning fra anvendelsesområdet for nævnte begreb og kvalificere den som støtte, der ydes på grundlag af en støtteordning, i den foreliggende sag individuel støtte som omhandlet af forordningens artikel 1, litra e).
73.
Det er min opfattelse, at Retten ikke har begået en retlig fejl i denne henseende.
74.
Som den franske regering har anført, er det berettiget, at Retten fastslog, at den foranstaltning, der undersøges i den omtvistede afgørelse, ikke er den garanti, der knytter sig til en status som EPIC i almindelighed, men omdannelsen af IFPEN til EPIC, som medførte, at denne virksomhed blev omfattet af den statsgaranti, der knytter sig til den nævnte status.
75.
Efter i den appellerede doms præmis 169-173 at have beskrevet Kommissionens processuelle tilgang korrekt, konkluderede Retten, at den undersøgte foranstaltning ikke udgjorde en støtteordning.
76.
Som det fremgår af den appellerede doms præmis 171, er analysen i de foregående præmisser (dommens præmis 169 og 170) i overensstemmelse med den omtvistede afgørelse, navnlig 256.-259. betragtning, hvori Kommissionen angav, at omdannelsen af IFPEN til EPIC udgjorde ny støtte som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999, der var omfattet af anmeldelsespligten. Kommissionen anførte endvidere, at de franske myndigheder ikke havde overholdt denne pligt, eftersom ændringen af IFPEN’s status ikke var blevet anmeldt formelt, men kun oplyst som et underordnet punkt som led i en anden procedure, og at omdannelsen af IFPEN til EPIC derfor udgjorde ulovlig støtte.
77.
Således som IFPEN har anført, er det, eftersom Kommissionen har valgt at analysere den pågældende foranstaltning som en individuel ad hoc-støtte, alene ud fra denne kvalificering, at gyldigheden af den omtvistede afgørelse skal undersøges, hvilket Retten med rette har gjort.
78.
Det var således med rette, at Retten fastslog, at hvis omdannelsen af IFPEN til EPIC kunne kvalificeres som statsstøtte, udgjorde den støtte, der blev ydet på grundlag af en støtteordning, som skulle anmeldes, dvs. en individuel støtte som omhandlet i artikel 1, litra e), i forordning nr. 659/1999.
79.
Kommissionens argumentation, som bygger på begrebet »ordning af støtteordninger«, overbeviser mig ikke.
80.
Dette »nye« begreb findes intet sted i forordning 659/1999 (artikel 1 i forordningen definerer blot »støtteordning« og »individuel støtte«), og »støtteordningen« omfatter ikke muligheden for at indgå i en mere omfattende ordning. Under alle omstændigheder er den foreliggende sag tydeligvis snarere et udtryk for gennemførelse af individuel støtte end en »ordning af støtteordninger«.
81.
Desuden deler jeg den franske regerings standpunkt og er uenig i Kommissionens argumenter om, at såfremt omdannelsen af IFPEN til EPIC anses for at udgøre individuel støtte, fratages Kommissionen muligheden for at træffe passende foranstaltninger i henhold til artikel 108, stk. 1, TEUF for at kræve, at de franske myndigheder bringer garantien til et givet EPIC til ophør.
82.
Rettens betragtninger vedrørende den undersøgte foranstaltnings karakter af individuel støtte bygger således på de særlige omstændigheder ved omdannelsen af IFPEN til EPIC og kan principielt ikke overføres til alle virksomheder af denne art.
83.
Det er følgelig med rette, at Retten afviste Kommissionens argument om, at den undersøgte foranstaltning udgjorde en støtteordning, som ugrundet. Dette anbringendes første led skal derfor forkastes som ugrundet.
84.
Inden den samlede behandling af første anbringendes andet led og andet anbringende besvares først det første anbringendes tredje led.
2.
Første anbringendes tredje led (Retten tiltrådte et klagepunkt, der ikke var rejst af en af sagsøgerne i første instans, og som ikke var blevet tilstrækkeligt underbygget af den anden sagsøger)
a)
Sammenfatning af parternes argumentation
85.
Kommissionen har kritiseret Retten for at have taget stilling til forhold ud over parternes klagepunkter vedrørende spørgsmålet, om der foreligger en fordel for IFPEN i foretagendets forhold til de finansielle institutioner og bankerne.
86.
I denne henseende har Kommissionen bemærket, at IFPEN i stævningen i første instans ikke havde rettet nogen kritik mod Kommissionens analyse vedrørende spørgsmålet, om der forelå en fordel i forhold til de pågældende aktører. Den Franske Republik begrænsede sig til at bestride, at der forelå en sådan fordel med den ene begrundelse, at Kommissionen ikke havde bevist, at der var tale om en sådan fordel, uden at fremsætte nogen argumenter til støtte for dette udsagn.
87.
Ved at tiltræde et klagepunkt, der ikke var blevet rejst af en af sagsøgerne, og som ikke var blevet tilstrækkeligt underbygget af den anden sagsøger, har Retten ifølge Kommissionen overskredet grænserne for sin retslige prøvelse.
88.
IFPEN har den modsatte holdning og har bemærket, at det første anbringendes tredje led må forkastes som uvirksomt eller ugrundet.
89.
I denne henseende har IFPEN bemærket, at dette led i henhold til procesreglementets artikel 169, stk. 2, er uvirksomt, fordi det ikke angives præcist, hvilke præmisser i Rettens afgørelse der anfægtes.
90.
I sin replik har Kommissionen bemærket, at den med dette led kritiserer Retten for at have foretaget en materiel undersøgelse af, om der foreligger en fordel for IFPEN i foretagendets forhold til bankerne og de finansielle institutioner, uden at have gjort sig den ulejlighed at undersøge, om der var rejst et sådant klagepunkt. Kommissionen har kritiseret Rettens udeladelse, der pr. definition ikke kan identificeres i en specifik præmis i den appellerede dom.
91.
Den Franske Republik har begrænset sig til at bemærke, at den franske regering i sit annullationssøgsmål bestred, at en fordel kan komme til udtryk i forholdet mellem IFPEN og de finansielle institutioner og bankerne i fremtiden.
b)
Bedømmelse
92.
Det skal blot bemærkes, at Kommissionen selv i sit appelskrift har anerkendt, at den franske regering ganske rigtigt havde anført dette som en grund til annullation i sine skriftlige bemærkninger (hvilket også fremhæves i den appellerede doms præmis 58 og 185). I stævningen og replikken indleveret til Retten har IFPEN flere gange bestridt Kommissionens analyse for så vidt angår spørgsmålet, om der foreligger en fordel, som foretagendet skulle have nydt godt af i sit forhold til bankerne og de finansielle institutioner.
93.
Følgelig bør det første anbringendes tredje led forkastes som ugrundet.
B. IFPEN’s forhold til bankerne og de finansielle institutioner, dvs. det første anbringendes andet led (retlig fejl, idet det blev fastslået, at det med henblik på vurderingen af, om der foreligger en fordel, ikke var tilstrækkeligt, at foranstaltningen ville kunne give den heraf omfattede en fordel i fremtiden) og det andet anbringende (retlig fejl vedrørende rækkevidden af den simple formodning for, at der foreligger en fordel, som følger af en gratis og ubegrænset garanti)
1.
Sammenfatning af parternes argumentation
94.
I sit første anbringendes andet led har Kommissionen kritiseret Retten for fejlagtigt at have konkluderet, at den garanti, som IFPEN var omfattet af, i foretagendets forhold til bankerne og de finansielle institutioner ikke udgjorde statsstøtte, hvorved Retten udelukkende støttede sig på den omstændighed, at der ikke forelå en reel fordel for dette foretagende – i den omhandlede periode, dvs. i fortiden (jf. bl.a. den appellerede doms præmis 197).
95.
Ifølge Kommissionen medfører Rettens tilgang i øvrigt en mere gunstig behandling af de medlemsstater, der ikke anmelder udstedelsen af ubegrænsede garantier, i forhold til de medlemsstater, der anmelder sådanne garantier i overensstemmelse med artikel 108 TEUF, selv om førstnævnte medlemsstater i henhold til et fast princip inden for statsstøtte ikke må stilles mere gunstigt end sidstnævnte medlemsstater (
15
).
96.
Hvis en medlemsstat meddeler, at den har til hensigt at udstede en sådan garanti, undersøger Kommissionen således kun de potentielle virkninger, eftersom den ikke kan vide, hvilke reelle virkninger foranstaltningen vil få. Hvis en medlemsstat til gengæld udsteder en sådan garanti uden at anmelde den på forhånd, kan medlemsstaten efterfølgende dokumentere, at foranstaltningen ikke har haft nogen konkrete virkninger, og dermed udelukke, at der er tale om statsstøtte. Dermed vil medlemsstaterne blive tilskyndet til ikke at anmelde udstedelsen af ubegrænsede garantier.
97.
IFPEN har heroverfor gjort gældende, at det første anbringendes andet led bør forkastes som ugrundet.
98.
I denne henseende har IFPEN indledningsvis bemærket, at udstedelsen af en garanti til foretagendet, selv hvis det antages, at garantien udgør statsstøtte, skal kvalificeres som ny individuel støtte i henhold til artikel 1, litra c) og d), i forordning 659/1999. Kommissionen kunne således ikke påberåbe sig den bevisstandard, som Domstolen har anerkendt i La Poste-dommen (C-559/12 P) – i øvrigt under meget specifikke omstændigheder – for så vidt angår eksisterende støtteordninger.
99.
Kommissionen kunne heller ikke påberåbe sig den formodning, der er opstillet i denne dom, idet det ikke var sandsynligt, at IFPEN’s status som EPIC og den dermed forbundne garanti tidligere havde eller i fremtiden ville kunne give IFPEN en selektiv fordel. For så vidt angår fortiden har Kommissionens analyse påvist, at de beløb, som virksomheden havde lånt i den omhandlede periode, var lånt til markedsrentesatserne. For så vidt angår fremtiden kan IFPEN i medfør af fransk lovgivning ikke optage lån med en løbetid på over 12 måneder, og foretagendet er underkastet statens tilsyn i denne henseende. Det kan derfor i den foreliggende sag udelukkes, at der foreligger en fordel.
100.
Den Franske Republik har for det første bemærket, at omdannelsen af IFPEN til EPIC ikke udgør en støtteordning.
101.
Hvad for det andet angår den formodning, der er opstillet i La Poste-dommen (C-559/12 P), har de franske myndigheder anført, at denne formodning bygger på den antagelse, at et EPIC som følge af den garanti, der følger af foretagendets status, har gunstigere finansielle vilkår end de normale vilkår på de finansielle markeder.
102.
For det tredje er det Den Franske Republiks opfattelse, at Retten med rette i den appellerede doms præmis 188 fastslog, at den simple formodning som omhandlet i La Poste-dommen (C-559/12 P) er blevet afkræftet for så vidt angår IFPEN.
103.
Kommissionen har dernæst med sit andet anbringende, der i det væsentlige er rettet mod den appellerede doms præmis 134-161 og præmis 188-193, kritiseret, at Retten begik en retlig fejl vedrørende rækkevidden af den formodning for, at der foreligger en fordel som følge af en gratis og ubegrænset garanti, der følger af La Poste-dommen (C-559/12 P). Kommissionen har i det væsentlige anført, at Retten ved at begrænse rækkevidden af den simple formodning for, at der foreligger en fordel, som følger af en gratis og ubegrænset garanti, hvilken formodning er anerkendt af Domstolen i nævnte dom, har tilsidesat artikel 107, stk. 1, TEUF og reglerne om bevis for, at der foreligger en sådan fordel i henhold til denne bestemmelse.
104.
IFPEN har heroverfor gjort gældende, at Retten med føje fastslog, at Kommissionen i den foreliggende sag ikke kunne påberåbe sig den formodning, der følger af La Poste-dommen (C-559/12 P).
105.
Ifølge IFPEN udgør denne formodning først og fremmest en undtagelse til princippet om, at det påhviler Kommissionen at bevise, at en foranstaltning opfylder betingelserne i artikel 107, stk. 1, TEUF for at kunne betragtes som statsstøtte. Denne formodning skal således fortolkes restriktivt og må udelukkende anvendes, når det er sandsynligt, at der foreligger i reel fordel.
106.
Endvidere har Kommissionen ifølge IFPEN ikke i den omtvistede afgørelse præciseret årsagerne til, at det er sandsynligt, at der foreligger en fordel for IFPEN. Afgørelsen opfylder således ikke kravene om begrundelse i henhold til artikel 296 TEUF.
107.
Endelig har IFPEN med hensyn til afkræftelsen af formodningen bemærket, at Retten med føje i den appellerede doms præmis 189-192 bemærkede, at foretagendet i den omhandlede periode i sit forhold til bankerne og de finansielle institutioner ikke havde draget nogen fordel af den garanti, der er knyttet til dets status. Kommissionen har endvidere ikke fremlagt beviser, der godtgør en mulig ændring af situationen efter 2010, der har foranlediget IFPEN til at optage lån på andre vilkår end markedsvilkår (
16
).
108.
Den Franske Republik er af den opfattelse, at Kommissionens andet anbringende skal forkastes som ugrundet. I denne henseende har nævnte medlemsstat i det væsentlige henvist til argumenterne i svaret på det første anbringendes andet led.
2.
Bedømmelse
109.
Først og fremmest begik Retten, som jeg allerede har konstateret tidligere under dette anbringendes første led, ikke en retlig fejl, da den fastslog, at omdannelsen af IFPEN til EPIC ikke udgjorde en støtteordning.
110.
Det skal således blot bemærkes, at det var med føje, at Retten konkluderede, at den gældende retspraksis vedrørende Kommissionens bevismæssige forpligtelser inden for støtteordninger ikke fandt anvendelse i den foreliggende sag.
111.
Dernæst skal der henvises til dom af 8. december 2011, Residex Capital IV (C-275/10, EU:C:2011:814), og La Poste-dommen (C-559/12 P).
112.
I førstnævnte dom fastslog Domstolen i det væsentlige, at de nationale domstole på grundlag af artikel 108, stk. 3, TEUF var kompetente til at annullere en statsgaranti i en situation, hvor den ulovlige støtte var gennemført ved denne garanti, der var stillet af en offentlig myndighed for at dække et lån, som et finansieringsselskab havde tildelt en virksomhed, som ikke ville have kunnet opnå en sådan finansiering på normale markedsvilkår.
113.
I denne sag var der ikke tvivl om, at den garanti, den pågældende offentlige myndighed havde stillet, skulle kvalificeres som statsstøtte til låntageren, eftersom det var ubestridt, at denne allerede var kriseramt, da garantien blev stillet, således at låntageren ikke havde kunnet opnå finansiering på kapitalmarkederne uden garantien (præmis 39-42).
114.
Som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 151, er det netop i denne sammenhæng, man skal forstå den bemærkning, som Domstolen fremsatte i præmis 39 i dom af 8. december 2011, Residex Capital IV (C-275/10, EU:C:2011:814) – og hvoraf det fremgår, at »[n]år det lån, der ydes af et kreditinstitut til en låntager, garanteres af de offentlige myndigheder i en medlemsstat, opnår denne låntager […] normalt en økonomisk fordel og modtager således en støtte som omhandlet i artikel [107], stk. 1, [TEUF], da de finansieringsomkostninger, som låntageren bærer, er lavere end dem, som den ville have haft, hvis den havde måttet opnå den samme finansiering og den samme garanti til markedspris« – og som Domstolen henviste til i præmis 96 i La Poste-dommen (C-559/12 P).
115.
Under henvisning til denne præmis 39 fastslog Domstolen i præmis 96 i den anden nævnte dom, dvs. La Poste-dommen (C-559/12 P), at »en låntager, der har indgået en låneaftale, som garanteres af de offentlige myndigheder i en medlemsstat, normalt opnår en økonomisk fordel, da de finansieringsomkostninger, som låntageren bærer, er lavere end dem, som låntageren ville have haft, hvis denne havde måttet opnå den samme finansiering og den samme garanti til markedspris«.
116.
I præmis 97 i La Poste-dommen (C-559/12 P) bemærkede Domstolen ligeledes, at det udtrykkeligt nævnes i punkt 1.2, 2.1 og 2.2 i meddelelsen om garantier, »at en ubegrænset statsgaranti til en virksomhed, hvis retlige form udelukke[de] konkurs og andre insolvensprocedurer, skab[te] en umiddelbar fordel for denne virksomhed og udg[jorde] statsstøtte, idet den [blev] yde[t], uden at støttemodtageren betal[te] en rimelig præmie for det forhold, at staten b[ar] risikoen, og også g[jorde] det muligt »at opnå finansielle lånevilkår, som [var] bedre end de sædvanlige vilkår på de finansielle markeder««.
117.
Det er på baggrund af disse betragtninger, at Domstolen i den følgende præmis fastslog, at der forelå »en simpel formodning, hvorefter udstedelsen af en implicit og ubegrænset garanti fra staten til en virksomhed, som ikke [var] omfattet af de almindelige regler om rekonstruktion og retslig likvidation, medfør[te] en forbedring af virksomhedens økonomiske situation gennem en lettelse af de byrder, der normalt belaste[de] dennes budget« (La Poste-dommen, C-559/12 P, præmis 98).
118.
Domstolen fastslog således (præmis 99), at det »inden for rammerne af proceduren vedrørende eksisterende støtteordninger […] for at bevise den fordel, som en sådan garanti har givet den modtagende virksomhed, følgelig [var] tilstrækkeligt, at Kommissionen godtgør selve eksistensen af denne garanti, uden at skulle påvise dennes faktiske virkninger fra tidspunktet for dens udstedelse«.
119.
Også i den foreliggende sag drejer det centrale spørgsmål sig om reglerne vedrørende bevisbyrde og bevisstyrke i forbindelse med påvisningen af, at der foreligger en fordel, der følger af en gratis og ubegrænset statsgaranti.
120.
I denne henseende fastslog Domstolen i præmis 102 i La Poste-dommen (C-559/12 P), at det »herved [skal] bemærkes, at Retten antog, at Kommissionen ikke ubeføjet havde godtgjort, at der forelå en sådan fordel, idet Retten med føje i den appellerede doms præmis 106 og 108 fastslog, at en sådan garanti »generelt er en fordel«, eftersom den ydes uden modydelse og giver modtageren mulighed for at opnå gunstigere finansieringsvilkår end dem, denne kunne opnå alene på grund af sine egne fortjenester, og dermed letter presset på modtagerens budget«.
121.
Dernæst fastslog Domstolen i nævnte doms præmis 103, at »det […] i lyset af disse konstateringer ganske vist [er] rigtigt, som bemærket af appellanten, at Retten anførte en selvmodsigende og utilstrækkelig begrundelse, da den i den appellerede doms præmis 123 på den ene side fastslog, at de faktiske virkninger af eksisterende støtte ikke skal påvises på grundlag af Domstolens praksis, som ikke var relevant, og på den anden side i den appellerede doms præmis 124 anførte, at »[d]er må desuden formodes at foreligge en faktisk virkning af den fordel, som statsgarantien giver««.
122.
Selv om Domstolen i samme doms præmis 104 korrigerede Rettens dom hvad angår dette spørgsmål, fastslog den, at »sådan fejl ikke [kan] ugyldiggøre den appellerede dom. I de nævnte præmisser 123 og 124 var det således med føje, at Retten fastslog, at Kommissionen havde overholdt de krav til bevisbyrden og bevisstyrken, som påhviler den for at fastslå, om en [gratis] og ubegrænset statsgaranti udgør en fordel, idet Retten på ny fremhævede, at en sådan garanti giver låntageren en mulighed for »at opnå lavere rentesatser eller stille mindre sikkerhed«.
123.
Det bemærkes, at den formodning, der opstilles i La Poste-dommen (C-559/12 P), således bygger på den antagelse, at et EPIC som følge af den garanti, der følger af foretagendets status, drager eller kan drage fordel af gunstigere finansielle vilkår end de normale vilkår på de finansielle markeder, og at denne formodnings anvendelse følger af Kommissionens godtgørelse af selve eksistensen af denne garanti (La Poste-dommens præmis 99 (C-559/12 P)).
124.
Retten begik således en fejl ved at gå længere end Kommissionens godtgørelse af selve eksistensen af denne garanti med henblik på at påberåbe sig formodningen ved i den appellerede doms præmis 137 at fastslå, at Kommissionen skulle sandsynliggøre en dobbelt forudsætning, nemlig at: i) Garantien havde en gunstig indflydelse på kreditorernes vurdering af risikoen for, at den omfattede virksomhed misligholder sine betalingsforpligtelser, og ii) den indebærer en nedsættelse af kreditomkostningerne.
125.
Det drejer sig naturligvis om en simpel formodning, der kan afkræftes ved at godtgøre, at den pågældende garanti ikke har haft, ikke vil få eller potentielt ikke kan have fordelagtige virkninger for det pågældende EPIC (
17
).
126.
I den foreliggende sag fastslog Retten, uafhængigt af den under punkt 124 anførte retlige fejl, i den appellerede doms præmis 188, at den simple formodning som omhandlet i La Poste-dommen (C-559/12 P) var blevet afkræftet for så vidt angår IFPEN.
127.
I denne henseende bør det undersøges, om de elementer, der gav anledning til Rettens konklusion om, at denne formodning var blevet afkræftet eller ikke kunne påberåbes i den foreliggende sag, er i overensstemmelse med principperne for bevisførelse på statsstøtteområdet.
128.
Det var imidlertid ikke tilstrækkeligt til at drage den konklusion, at formodningen var afkræftet, at Retten blot konstaterede, at IFPEN hidtil ikke havde haft nogen reel økonomisk fordel af sin status i form af mere gunstige finansieringsvilkår fra bankernes og de finansielle institutioners side – hvilket ikke bestrides i den foreliggende sag – med andre ord, at garantien ikke havde haft nogen »faktisk virkning« på forholdet mellem IFPEN og bankerne og de finansielle institutioner i den omhandlede periode.
129.
Denne omstændighed er angiveligt ikke tilstrækkelig til at afkræfte en formodning for en fordel som den, der er opstillet i La Poste-dommen (C-559/12 P). Det skal desuden påvises, at den pågældende garanti sandsynligvis som følge af de særlige forhold, der gør sig gældende for IFPEN, ikke i fremtiden vil give dette foretagende en fordel i sit forhold til de pågældende aktører.
130.
Det er ikke det, Retten har gjort.
131.
Retten bemærkede ganske vist i den appellerede doms præmis 186, at sagsøgerne i første instans under retsmødet bemærkede, at IFPEN i henhold til gældende lovgivning, dvs. artikel 12 i lov nr. 2010/1645, ikke kunne optage et lån i et kreditinstitut med en løbetid på over 12 måneder og i denne henseende var underlagt statsligt tilsyn.
132.
Retten fastslog imidlertid følgende i den appellerede doms præmis 191: »Da den [gratis] og ubegrænsede statsgaranti, der følger af IFPEN’s status som EPIC, ikke gav IFPEN en eksklusiv fordel i forbindelse med forholdet mellem foretagendet og bankerne og de finansielle institutioner i perioden 2006-2010, kan den ikke kvalificeres som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.«
133.
Retten tilføjede i præmis 193, at idet formodningen er blevet afkræftet, kan Den Franske Republik ikke pålægges en forpligtelse til at bevise, at garantien ikke »kan give [IFPEN] en fordel i fremtiden«.
134.
Retten konkluderede, at det følger af det foregående, at den end ikke behøver at tage stilling til formaliteten (og så meget desto mindre realiteten) vedrørende det argument, som sagsøgerne fremførte i første instans.
135.
I denne henseende mener jeg, at Retten begik en retlig fejl ved udelukkende at lade afkræftelsen af den formodning, der er opstillet i La Poste-dommen (C-559/12 P), bygge på påvisningen af fraværet hidtil af enhver (faktisk) virkning af garantien på IFPEN’s forhold til bankerne og de finansielle institutioner.
136.
Det første anbringendes andet led og det andet anbringende skal således tages til følge, hvilket indebærer ophævelse af den appellerede dom i denne henseende.
137.
Det er min opfattelse, at tvisten på dette punkt er moden til påkendelse på grundlag af analysen af det på artikel 12 i lov nr. 2010/1645 støttede argument, som sagsøgerne fremførte i første instans, og som de gentog i deres skriftlige bemærkninger og i retsmødet for Domstolen, og hvis antagelse til realitetsbehandling Kommissionen på ny har bestridt med det argument, at »Retten i sin dom ikke bruger dette argument og ikke kan bruge det, eftersom hverken de franske myndigheder eller IFPEN har henledt Kommissionens opmærksomhed på artikel 12« (som det er anført i retsmødet for Domstolen).
138.
Jeg mener dels, at Kommissionens formalitetsindsigelse skal forkastes, for så vidt som det i mindre grad drejer sig om et fremført argument eller anbringende, men derimod om et objektivt og offentligt element, da der er tale om en lov i den pågældende medlemsstat.
139.
Det bemærkes således, at »[s]om Domstolen flere gange har haft lejlighed til at præcisere, omfatter den legalitetskontrol, der er fastsat i artikel 263 TEUF, samtlige elementer ved Kommissionens afgørelser vedrørende procedurerne i henhold til artikel 101 TEUF og 102 TEUF, med hensyn til hvilke Retten sikrer en grundig kontrol, såvel retligt som faktisk, i lyset af de af sagsøgerne rejste anbringende […], og henset til samtlige de oplysninger, som disse sidstnævnte har fremlagt, uanset om oplysningerne ligger forud eller efter den trufne afgørelse, og uanset om de forudgående er blevet fremlagt inden for rammerne af den administrative procedure eller for første gang i forbindelse med det søgsmål, der er anlagt for Retten, for så vidt som disse sidstnævnte oplysninger er relevante for kontrollen med lovligheden af Kommissionens afgørelse« (
18
).
140.
Dels har Kommissionen vedrørende realiteten i appelskriftets punkt 106 anerkendt, at den simple formodning, der er opstillet i La Poste-dommen (C-559/12 P), ikke kan påberåbes i tilfælde, hvor garantien ikke vil kunne skabe en fordel for EPIC i foretagendets forhold til bankerne og de finansielle institutioner »som følge af de særlige forhold, der gør sig gældende for [EPIC]«. Ifølge Kommissionen kunne disse særlige forhold f.eks. bestå i et forbud mod, at EPIC optager lån hos bankerne, eller at muligheden for at optage af lån undergives betingelser, således at en eventuel fordel under alle omstændigheder ville bestå i et de minimis-beløb.
141.
I retsmødet den 28. september 2017 for Domstolen accepterede Kommissionen desuden, at der med al sandsynligvis af lov nr. 2010/1645 »kunne udledes et maksimalt beløb, der i givet fald kunne være et de minimis-beløb, hvilket således reelt ville afkræfte formodningen. Der er denne type foranstaltning, der reelt vil kunne give anledning til afkræftelse af formodningen«.
142.
I den foreliggende sag har den franske regering og IFPEN været i stand til at påvise over for Retten, at hvis IFPEN en dag skulle optage lån, ville foretagendet kun kunne optage lån med en meget begrænset løbetid som følge af IFPEN’s status som ODAC (organismes divers d’administration centrale).
143.
Det har således i den foreliggende sag kunnet påvises, at IFPEN, som er omfattet af en gratis og ubegrænset statsgaranti, ikke har optaget og sandsynligvis ikke i fremtiden vil optage lån i banker og finansielle institutioner på finansielle vilkår, som er bedre end de sædvanlige vilkår på de finansielle markeder (såsom en lavere rente eller mindre krav til sikkerhed).
144.
Det bør konkluderes, at Kommissionen, idet formodningen er afkræftet, ikke har bevist, at virksomheden i fremtiden ikke desto mindre vil kunne gøres til genstand for »indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget« (
19
).
C. IFPEN’s forhold til sine leverandører og kunder: det tredje anbringende (simpel formodning for, at der foreligger en fordel i disse forhold)
145.
Dette anbringende vedrører den appellerede doms præmis 134-161, idet Kommissionen har kritiseret Retten for fejlagtigt at have konkluderet, at Kommissionen ikke med hensyn til IFPEN’s forhold til leverandørerne og kunderne kunne påberåbe sig en simpel formodning for, at der foreligger en fordel for dette foretagende som følge af den gratis og ubegrænsede statsgaranti, som foretagendet er omfattet af.
1.
Sammenfatning af parternes argumentation
146.
Ifølge Kommissionen bygger Rettens konklusion i det væsentlige på en forkert fortolkning af La Poste-dommen (C-559/12 P) og meddelelsen om garantier på den ene side og på den omstændighed, at garantien angiveligt ikke havde en sandsynlig indvirkning på IFPEN’s forhold til leverandørerne og kunderne på den anden side.
147.
Hvad for det første angår fortolkningen af La Poste-dommen (C-559/12 P) har Kommissionen gjort gældende, at der ikke i denne dom er angivet noget element, der indikerer, at formodningen for en fordel ikke finder anvendelse på EPIC’s forhold til leverandørerne og kunderne.
148.
Det forhold, at både La Poste-dommen (C-559/12 P) og meddelelsen om garantier i forbindelse med undersøgelsen af formodningen for en fordel kun henviser til lån ydet af banker eller finansielle institutioner, udelukker desuden ikke, at formodningen kan anvendes i forbindelse med forholdet mellem et EPIC og foretagendets forretningsmæssige kreditorer, eftersom der i dommen blot henvises hertil som eksempel (præmis 102).
149.
For det andet har Kommissionen først og fremmest bemærket, henset til den omstændighed, at garantien angiveligt ikke havde en sandsynlig indvirkning på IFPEN’s forhold til leverandørerne og kunderne, at det ikke med rimelighed kan gøres gældende, at kommercielle eller handelsmæssige kreditorer generelt er uinteresserede i, om deres fordringer bliver betalt. Tværtimod er risikoen for manglende tilbagebetaling i forbindelse med enhver kredittransaktion, hvad enten det drejer sig om et finansielt lån eller et erhvervslån, et element, der påvirker forholdet mellem medkontrahenterne. Det forhold, at en kommerciel eller handelsmæssig kreditor er sikker på at få betalt sin fordring af staten i tilfælde af IFPEN’s misligholdelse, er således i princippet ikke ubetydeligt for denne.
150.
Dernæst har Kommissionen bemærket, at det ifølge den appellerede doms præmis 139 ikke er sandsynligt, at eksistensen af statsgarantien – og følgelig nævnte fordel for kreditor – kommer til udtryk i en prisnedsættelse til gavn for IFPEN. Om end Kommissionen har anerkendt, at en prisnedsættelse skyldes flere forskellige faktorer og ikke blot den omstændighed, at der foreligger en garanti, der knytter sig til en status som EPIC, har den bestridt, at et sådant forhold er til hinder for anvendelsen af den formodning for en fordel, der er opstillet i La Poste-dommen (C-559/12 P). I denne henseende har Kommissionen mindet om, at parterne i den sag, der gav anledning til denne dom, havde anført, at forholdet mellem La Poste og virksomhedens kreditorer byggede på en række komplicerede faktorer og ikke blot på garantien. Hverken Retten eller Domstolen fandt dog, at dette forhold er til hinder for formodningen for en fordel.
151.
For det tredje har Kommissionen bestridt de kritikpunkter, som Retten navnlig i den appellerede doms præmis 130 anførte, og som følger af Kommissionens angivelige tilsidesættelse af begrundelsespligten i henhold til artikel 296 TEUF for så vidt angår påvisningen af den fordel, som IFPEN angiveligt har af garantien i foretagendets forhold til sine leverandører og kunder. Begrundelsen af den omtvistede afgørelse giver således dels en forståelse af, at denne institutions argumentation bygger på en formodning, om end begrebet formodning ikke er nævnt udtrykkeligt, dels årsagen til, at formodningen ikke er afkræftet i den foreliggende sag.
152.
IFPEN har bemærket, at Retten, idet den garanti, der knytter sig til en status som EPIC, udgør individuel støtte, og idet den formodning, der er opstillet i La Poste-dommen (C-559/12 P), ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, i den appellerede doms præmis 129 med føje konkluderede, at Kommissionen burde have undersøgt de faktiske virkninger af garantien med henblik på at påvise, at der foreligger en fordel for IFPEN.
153.
IFPEN har desuden anført, at Kommissionen, modsat hvad den har gjort gældende i sit appelskrift, ikke har identificeret en fordel for IFPEN’s kreditorer, navnlig foretagendets leverandører og kunder, i den omtvistede afgørelse.
154.
I denne henseende har IFPEN bemærket, at Kommissionen, for så vidt angår forholdet mellem IFPEN og foretagendets leverandører, i den omtvistede afgørelse og i appelskriftet fejlagtigt har konkluderet, at leverandørerne fritages for at betale en factoringprovision for overdragelse af deres fordringer til IFPEN, idet de nyder godt af den gratis og ubegrænsede statsgaranti, som foretagendet er omfattet af.
155.
For så vidt angår forholdet mellem IFPEN og foretagendets kunder har denne part gjort gældende, at Kommissionen i den omtvistede afgørelse og i appelskriftet fejlagtigt har gjort gældende, at IFPEN, på grund af den garanti, der følger af foretagendets status som EPIC, har kunnet tilbyde sine kunder en fuldførelsesgaranti eller en garanti for bedste indsats. Eftersom IFPEN primært leverer forskningsydelser, har foretagendet således ikke nogen kontraktlige forpligtelser i form af en fuldførelsesgaranti eller en garanti for bedste indsats. Foretagendet giver angiveligt som standard sine kunder en garanti, der begrænser sig til kontraktens værdi.
156.
Ifølge IFPEN følger det heraf, at Retten i henholdsvis den appellerede doms præmis 99-108 og præmis 111-120 med rette fastslog, at Kommissionens antagelse om den angivelige fordel for IFPEN i foretagendets forhold til kunderne og leverandørerne var teoretisk og usandsynlig.
157.
Den Franske Republik er af den opfattelse, at Retten ikke begik en retlig fejl i forbindelse med sin fastsættelse af anvendelsesområdet for formodningen for, at der foreligger en fordel, der følger af den gratis og ubegrænsede statsgaranti. Ifølge den franske regering var det således med føje, at Retten ikke udvidede denne garanti til at omfatte foretagendets forhold til sine leverandører og kunder.
158.
I denne henseende har den franske regering for det første mindet om, at den formodning, der er opstillet i La Poste-dommen (C-559/12 P), ikke bygger på en antagelse om foretagendets forhold til sine leverandører og kunder, hvilket betyder, at Kommissionen ikke kunne påberåbe sig dette under sådanne omstændigheder.
159.
For det andet og under alle omstændigheder afhænger muligheden for at anvende en sådan formodning som bevis, som Retten anførte i den appellerede doms præmis 136, af sandsynligheden af de antagelser, formodningen bygger på.
160.
I denne henseende bygger den omtvistede afgørelse ifølge den franske regering for det første på den antagelse, at et EPIC, der er omfattet af en statsgaranti, opnår prisnedsættelser hos leverandørerne. Den Franske Republik mener imidlertid, som Retten korrekt bemærkede, at en prisnedsættelse i forholdet mellem en leverandør og det pågældende EPIC skyldes flere forskellige faktorer, bl.a. omfanget af ordrer, de betalingsfrister, leverandøren indrømmer kunden, og hvor længe kontraktforholdet har bestået. En prisnedsættelse følger således ikke af eksistensen af en statsgaranti til EPIC.
161.
For det andet har den franske regering, for så vidt angår forholdet mellem IFPEN og kunderne, anført, at det var med føje, at Retten i den appellerede doms præmis 141 fastslog, at da Kommissionen i den omtvistede afgørelse ikke havde defineret den fordel, som statsgarantien indebærer for foretagendet, var den formodning, den ønskede at påberåbe sig, uden genstand. Ifølge Den Franske Republik har Kommissionen således ikke påvist, på hvilken måde den gratis og ubegrænsede statsgaranti, der følger af en status som EPIC, indebærer en forbedring af IFPEN’s position i dets forhold til kunderne.
162.
På baggrund af det ovenstående har Den Franske Republik gjort gældende, at det tredje anbringende skal forkastes som ugrundet.
2.
Bedømmelsen af formaliteten
163.
IFPEN har gjort gældende, at Kommissionen i virkeligheden tilsigter at bestride Rettens bedømmelse af de faktiske omstændigheder og beviserne i den appellerede doms præmis 90-131. Derfor må dette anbringende afvises.
164.
For det første er denne kritik fremstillet meget kortfattet, og IFPEN har ikke selv påberåbt sig, at det tredje anbringende skal afvises i det hele (eftersom IFPEN i sit svarskrift har »henlagt« drøftelsen om eksistensen af en formodning for en fordel).
165.
Dette anbringende vedrører netop anvendelsesområdet for formodningen for en fordel som følge af en gratis og ubegrænset garanti og navnlig spørgsmålet om, hvorvidt formodningen også finder anvendelse på IFPEN’s forhold til sine leverandører og kunder. Med andre ord er selve genstanden for det tredje anbringende ikke omfattet af den kritik, som IFPEN har fremført.
166.
Idet dette spørgsmål er strengt juridisk, bør IFPEN’s formalitetsindsigelse således ikke tages til følge.
3.
Bedømmelse af realiteten
167.
Ifølge Kommissionen bygger Rettens konklusion i det væsentlige på en urigtig fortolkning af La Poste-dommen (C-559/12 P) og meddelelsen om garantier, på den ene side, og på den omstændighed, at garantien angiveligt ikke havde en sandsynlig indvirkning på IFPEN’s forhold til leverandørerne og kunderne, på den anden side.
168.
Hvad for det første angår anvendelsesområdet for den formodning, der er opstillet i La Poste-dommen (C-559/12 P), og dermed Rettens fortolkning af Domstolens dom, er det min opfattelse, at der ikke i denne dom er angivet noget element, der indikerer, at formodningen for en fordel ikke finder anvendelse på EPIC’s forhold til leverandørerne og kunderne.
169.
I nævnte dom anerkendes den simple formodning ganske vist kun i forbindelse med forholdet mellem et EPIC og bankerne og de finansielle institutioner, men det skyldes, at det er det eneste marked, som Kommissionen har rejst tvivl om i den foreliggende sag.
170.
Det er således min opfattelse, at det ikke kan udledes heraf, at den simple formodning ikke kan udvides til at omfatte andre markeder/forhold, og at Retten dermed ved at fastslå det modsatte (jf. bl.a. den appellerede doms præmis 160) har begået en retlig fejl.
171.
Selv om Retten anerkendte, at Kommissionen med rette havde foretaget en analyse i tre led: forhold til bankerne, forhold til leverandørerne, forhold til kunderne (den appellerede doms præmis 89 og punkt 26 i dette forslag til afgørelse), og at en fordel kan komme til udtryk inden for hver af disse kategorier, afviste Retten, bl.a. i den appellerede doms præmis 142, muligheden for at udvide anvendelsesområdet for formodningen for en fordel i forhold til leverandørerne og kunderne (jf. ligeledes punkt 35 i dette forslag til afgørelse).
172.
i modsætning til, hvad Retten fastslog, foreligger der, for så vidt angår forholdet til leverandørerne og kunderne, en fordel af samme art som den, Domstolen identificerede i La Poste-dommen (C-599/12 P), nemlig dels gunstigere finansieringsvilkår for det foretagende, der er omfattet af garantien, og dels fravær af sidstnævntes betaling af den præmie, der svarer til præmien for den risiko, som staten bærer.
173.
Forholdet mellem et foretagende, der er omfattet af en gratis og ubegrænset statsgaranti, og dette foretagendes leverandører og kunder omfatter generelt også ydelse af lån og betalingsfrister (med de dermed forbundne risici), ikke mindst som følge af det tidsrum, der går mellem leveringen af tjenesteydelsen eller varen og betalingen herfor.
174.
Det er indlysende, at det at indgå en kontrakt med en virksomhed, der er omfattet af en gratis og ubegrænset statsgaranti, som IFPEN, er forbundet med en for en leverandør ikke ubetydelig sikkerhed for betaling eller en for en kunde ikke ubetydelig sikkerhed for levering eller erstatning. Denne fordel ville ikke eksistere, hvis leverandøren eller kunden indgik aftaler med andre erhvervsdrivende, som ikke er omfattet af denne garanti, og det er indlysende, at den virksomhed, der er omfattet af garantien, til gengæld får en række fordele, der f.eks. kan komme til udtryk i prisnedsættelser eller det forhold, at nogle virksomheder er mere tilbøjelige til at indgå aftaler med dette foretagende end med andre.
175.
Jeg bemærker desuden (som Kommissionen), at den udtrykkelige henvisning til lån ydet af banker eller finansielle institutioner ikke er en entydig henvisning, hverken i La Poste-dommen (C-559/12 P) eller i meddelelsen om garantier (punkt 1.2, 2.1 og 2.2), som der er henvist til i denne dom. Som oftest drejer det sig om finansieringsvilkår, som den virksomhed, der er omfattet af garantien, opnår, og om fravær af en præmie betalt til staten til dækning af den risiko, som staten påtager sig, uden at disse betragtninger udtrykkeligt vedrører lån optaget i banker og finansielle institutioner.
176.
Retten fremhævede, at den virksomhed, som var omfattet af garantien i den sag, der gav anledning til dom af 8. december 2011, Residex Capital IV (C-275/10, EU:C:2011:814), allerede var kriseramt på tidspunktet for garantiens udstedelse. Jeg kan dog heller ikke se, hvordan dette forhold skulle tale for en begrænsning af formodningen. Tværtimod ville en leverandør tøve med at yde kredit til en kriseramt virksomhed, som ikke er omfattet af en gratis og ubegrænset statsgaranti. I en sådan situation er det indlysende, at virksomheden drager fordel af garantien i sit forhold til den pågældende kreditor.
177.
Det er, som Retten har bemærket, rigtigt, at det forretningsmæssige forhold mellem en leverandør og dennes kunde generelt afhænger af flere forskellige faktorer og således ikke blot af eksistensen eller fraværet af en gratis og ubegrænset statsgaranti. Jeg mener dog ikke, at dette forhold er til hinder for en formodning for en fordel, som følger af en sådan garanti.
178.
Hertil kommer, at i den sag, der gav anledning til La Poste-dommen (C-559/12 P), havde sagsøgeren fremhævet, at forholdet mellem La Poste og virksomhedens kreditorer skyldtes en række komplicerede faktorer og ikke blot garantien. Hverken Retten eller Domstolen fandt dog, at dette forhold var til hinder for en formodning for en fordel.
179.
Retten henviste endelig til, at kreditoren til den virksomhed, der var omfattet af garantien, i virkeligheden var den egentlige modtager af garantien og dermed fordelen, og ikke IFPEN i den foreliggende sag. Dette argument gælder også bankerne og de finansielle institutioner, eftersom banken, i tilfælde af at låntager er omfattet af en gratis og ubegrænset garanti, ikke løber nogen risiko, hvilket nødvendigvis er en fordel for banken.
180.
Efter min mening indebærer den omstændighed, at der foreligger en gratis og ubegrænset statsgaranti, i virkeligheden en formodning for en fordel for både den virksomhed, der er omfattet af garantien, og de erhvervsdrivende, som virksomheden indgår kontrakter med.
181.
Selv om visse af de elementer, som Retten henviste til i den appellerede dom (bl.a. vedrørende factoring eller prisnedsættelser, der ifølge Retten nærmere skyldes grupperede indkøb end eksistensen af garantien), kunne tjene til at afkræfte formodningen, forholder det sig ikke desto mindre således, at Retten burde have accepteret den simple formodning for en fordel for IFPEN i foretagendets forhold til sine leverandører og kunder som følge af den gratis og ubegrænsede statsgaranti og udelukkende have undersøgt, om denne formodning var afkræftet.
182.
Følgelig bør det tredje anbringende tages til følge.
183.
Det er således – eftersom den appellerede dom bygger på den forudsætning, at Retten afviste formodningen for så vidt angår forholdet til leverandørerne og kunderne – min opfattelse, at tvisten på dette punkt ikke er moden til påkendelse, og at Domstolen skal hjemvise sagen til Retten med henblik på dennes behandling af det tredje anbringende på grundlag af eksistensen af en formodning og IFPEN’s og den franske regerings mulighed for at afkræfte denne formodning.
V. Sagens omkostninger
184.
Da sagen bør hjemvises til Retten, bør afgørelsen om appelsagens omkostninger udsættes.
VI. Forslag til afgørelse
185.
Af disse grunde foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»–
Den Europæiske Unions Rets dom af 26. maj 2016, Den Franske Republik og IFP Énergies nouvelles mod Europa-Kommissionen (T-479/11 og T-157/12, EU:T:2016:320), ophæves, for så vidt som Retten fastslog for det første, at det med henblik på afkræftelse af den simple formodning, der er opstillet i Domstolens dom af 3. april 2014, Frankrig mod Kommissionen, C-559/12 P, EU:C:2014:217, var tilstrækkeligt at påvise fraværet hidtil af enhver (faktisk) indvirkning af garantien på det offentlige foretagende IFP Énergies nouvelles’ forhold til bankerne og de finansielle institutioner, og for det andet, at denne simple formodning ikke kunne udvides til at omfatte andre markeder eller forhold end forholdet mellem det offentlige foretagende IFP Énergies nouvelles og bankerne og de finansielle institutioner, dvs. forholdet til leverandørerne og/eller kunderne.
–
I øvrigt forkastes appellen.«
–
Sagen hjemvises til Retten til fornyet behandling af den argumentation, der ligger til grund for det tredje appelanbringende, og afgørelsen om sagens omkostninger udsættes.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Afgørelse om statsstøtte C 35/08 (ex NN 11/08) ydet af Den Franske Republik til det offentlige foretagende »Institut Français du Pétrole« (EUT 2012, L 14, s. 1, herefter »den omtvistede afgørelse«).
(
3
) – Det lader til, at der er mange EPIC i denne medlemsstat (helt op til 51 større EPIC ifølge Wikipédia: https://fr.wikipedia.org/wiki/%C3%89tablissement_public_%C3%A0_caract%C3%A8re_industriel_et_commercial_en_France#Principaux). Jf. også P. Bourdon, La garantie de l’Etat en faveur des établissements publics industriels et commerciaux: une aide d’Etat illicite, mais pas rédhibitoire, Revue de l’Union européenne, 2015, s. 523.
(
4
) – Rådets forordning af 22.3.1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel [108 TEUF] (EFT 1999, L 83, s. 1), erstattet med virkning fra den 14.10.2015 af Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13.7.2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EUT 2015, L 248, s. 9).
(
5
) – EUT 2008, C 155, s. 10, herefter »meddelelsen om garantier«.
(
6
) – Loi no 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (lov nr. 2005-781 af 13.7.2005 om fastlæggelse af energipolitiske retningslinjer) (JORF af 14.7.2005, s. 11570).
(
7
) – Afgørelse af 26.1.2010 om Frankrigs statsstøtte C 56/07 (ex E 15/05) til det franske postvæsen (La Poste) (EUT 2010, L 274, s. 1, herefter »La Poste-afgørelsen«).
(
8
) – Beslutning om den støtteforanstaltning, Frankrig har iværksat til fordel for IFP-koncernen (C 51/05 (ex NN 84/05)) (EUT 2009, L 53, s. 13).
(
9
) – Henset til det store antal henvisninger til denne dom i nærværende forslag til afgørelse vil den i det følgende ikke blive nævnt med den præcise reference, men blive betegnet som »La Poste-dommen (C-559/12 P)«.
(
10
) – Dom af 15.12.2005, Italien mod Kommissionen (C-66/02, EU:C:2005:768, præmis 91 og 92), af 6.9.2006, Portugal mod Kommissionen (C-88/03, EU:C:2006:511, præmis 91), af 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl. mod Kommissionen (C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P, EU:C:2011:368, præmis 114), og af 12.9.2007, Den Italienske Republik og Brandt Italia mod Kommissionen (T-239/04 og T-323/04, EU:T:2007:260, præmis 142-144).
(
11
) – Ifølge denne retspraksis medfører en implicit og ubegrænset garanti som følge af et foretagendes status som EPIC en forbedring af den modtagende virksomheds økonomiske situation gennem en lettelse af de byrder, der normalt belaster dennes budget (La Poste-dommen (C-559/12 P), præmis 98).
(
12
) – Kommissionen har bemærket, at en sådan situation langt fra er usædvanlig. Her kan nævnes støtteordninger for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, hvormed staten fastsætter betingelserne for kompensation til udbyderne af disse tjenesteydelser, f.eks. til alle de hospitaler, der opfylder visse betingelser, eller alle de virksomheder, der yder visse typer bistand til plejekrævende personer. De enkelte hospitaler eller virksomheder under denne ordning kan imidlertid også være omfattet af en støtteordning, hvor hospitalet eller virksomheden modtager støtte, der ikke er fastsat eller ikke er knyttet til et specifikt projekt (eftersom denne støtte afhænger af det enkelte hospitals/den enkelte virksomheds nettoomkostning – en omkostning, der ikke er kendt på forhånd). Det er netop denne kvalificering af ordningen, jf. artikel 1, litra d), andet punktum, i forordning nr. 659/1999, der gør det muligt for Kommissionen, når foranstaltningen kvalificeres som eksisterende støtte, at træffe passende foranstaltninger vedrørende det pågældende hospital eller den pågældende virksomhed. Et eksempel på denne situation findes i Kommissionens afgørelse af 5.7.2016 om statsstøtte SA.19864 – 2014/C (ex 2009/NN54) iværksat af Belgien – Finansiering af de offentlige IRIS-hospitaler i hovedstadsregionen Bruxelles (EUT 2016, L 351, s. 68).
(
13
) – Kommissionens beslutning K(2005) 2706 endelig af 14.9.2005 om statsstøtte til Olympiaki Aeroporia Ypiresies AE (C 11/2004 (ex NN 4/2003) – Olympiaki Aeroporia – omstrukturering og privatisering), Kommissionens beslutning af 17.9.2008, statsstøttesag N 321/2008, N 322/2008 og N 323/2008 – Grækenland – salg af visse af Olympic Airlines/Olympic Airways Services’ aktiver, Kommissionens afgørelse C(2012) 9403 af 20.12.2011 om statsstøtte C 25/08 (ex NN 23/08) – reform af finansieringen af pensioner til tjenestemandsansatte i France Télécom indført af Den Franske Republik til fordel for France Télécom (EUT 2012, L 279, s. 1), og Kommissionens beslutning K(2010) 4499 af 29.9.2010 om statsstøtte N 178/2010, anmeldt af Kongeriget Spanien, i form af en statslig kompensation knyttet til et system med fortrinsret til at afgive tilbud for elproducenter, som benytter indenlandsk kul.
(
14
) – Dom af 13.9.2010, Grækenland m.fl. mod Kommissionen (T-415/05, T-416/05 og T-423/05, EU:T:2010:386), og af 3.12.2014, Castelnou Energía mod Kommissionen (T-57/11, EU:T:2014:1021), samt kendelse af 3.4.2014, CFE-CGC France Télécom-Orange mod Kommissionen (T-2/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:226).
(
15
) – Dom af 14.2.1990, Frankrig mod Kommissionen (C-301/87, EU:C:1990:67, præmis 33). Jf. ligeledes dom af 8.12.2011, France Télécom mod Kommissionen (C-81/10 P, EU:C:2011:811, præmis 19-24) og dom af 20.9.2011, Regione autonoma della Sardegna m.fl. mod Kommissionen (T-394/08, T-408/08, T-453/08 og T-454/08, EU:T:2011:493, præmis 91).
(
16
) – IFPEN kan i medfør af fransk lovgivning ikke optage lån med en løbetid på over 12 måneder og er på dette punkt underkastet statens tilsyn i denne henseende (IFPEN har henvist til artikel 12 i Loi no 2010/1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (lov 2010/1645 af 28.12.2010 om flerårig planlægning af de offentlige finanser for 2011-2014) (JORF af 29.12.2010, s. 22868).
(
17
) – Jf. ligeledes P. Bourdon, som citeres i fodnote 3 i dette forslag til afgørelse, og som fastslår, at »formodningen […] kan afkræftes ved f.eks. at opretholde statsgarantien til fordel for EPIC. Denne statsgaranti bør indregnes i EPIC’s regnskaber for at indgå i foretagendets beregning af sine omkostninger. Denne løsning, der ikke er ny […], er for ganske nylig blevet anvendt af Conseil d’état (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig). Sidstnævnte bemærkede, at »den pris, som den lokale eller regionale myndighed eller det offentlige foretagende for samarbejde tilbyder, når den pågældende myndighed/det pågældende foretagende udbyder tjenester på markedet, skal fastsættes under hensyntagen til samtlige de direkte og indirekte omkostninger, der indgår i prisfastsættelsen, uden at den offentlige myndighed, i forbindelse med fastsættelsen af prisen, nyder godt af en fordel som følge af sine public service-opgaver, og under forudsætning af, at den offentlige myndighed om nødvendigt kan underbygge dette ved hjælp af sine regnskabsdokumenter eller enhver anden passende information«« (jf. CE af 30.12.2014, no 355563, Armor SNC (Sté), Lebon 433 med konklusion). Denne afgørelse vedrørte ikke EPIC, men kan uden problemer overføres hertil, eftersom de udbyder tjenester på markedet. Komplementært vil statsgarantien kunne gøres betinget af EPIC’s betaling af en præmie i forhold til garantiens økonomiske værdi, hvilket stort set svarer til den risiko, staten bærer […]. I fravær af en præmie vil det eventuelt kunne påvises, at statsgarantien ydes som modydelse for EPIC’s public service-forpligtelser. Artikel 106 TEUF indeholder bestemmelser herom. En kontrakt mellem det pågældende EPIC og staten om dette spørgsmål ville være hensigtsmæssigt med henblik på at afkræfte formodningen for, at der foreligger ulovlig statsstøtte.
(
18
) – Dom af 21.1.2016, Galp Energía España m.fl. mod Kommissionen (C-603/13 P, EU:C:2016:38, præmis 72 og den deri nævnte retspraksis). Min fremhævelse.
(
19
) – Jf. dom af 1.7.2008, Chronopost og La Poste mod UFEX m.fl., C-341/06 P (EU:C:2008:375, præmis 123).