62019CJ0218
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
17 december 2020 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Vrij verkeer van personen – Vrijheid van vestiging – Toegang tot het beroep van advocaat – Vrijstelling van opleiding en van diploma – Toekenning van de vrijstelling – Voorwaarden – Nationale regeling die voorziet in vrijstelling voor ambtenaren en gewezen ambtenaren van categorie A of daarmee gelijkgestelde personen die op het nationale grondgebied bij de nationale overheidsdienst van de betrokken lidstaat of bij een internationale organisatie praktische beroepservaring hebben opgedaan met het nationale recht”
In zaak C‑218/19,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Cour de cassation (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Frankrijk) bij beslissing van 20 februari 2019, ingekomen bij het Hof op 12 maart 2019, in de procedure
Adina Onofrei
tegen
Conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris,
Bâtonnier de l’ordre des avocats au barreau de Paris,
Procureur général près la cour d’appel de Paris,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: J.‑C. Bonichot, kamerpresident, L. Bay Larsen (rapporteur), C. Toader, M. Safjan en N. Jääskinen, rechters,
advocaat-generaal: M. Bobek,
griffier: R. Șereș, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 17 juni 2020,
gelet op de opmerkingen van:
–
Adina Onofrei, vertegenwoordigd door J. Jourdan en F. Abouzeid, avocats,
–
de conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris en de bâtonnier de l’ordre des avocats au barreau de Paris, vertegenwoordigd door H. Farge en C. Waquet, avocates,
–
de Franse regering, vertegenwoordigd door A. Daniel en A.‑L. Desjonquères als gemachtigden,
–
de Griekse regering, vertegenwoordigd door M. Tassopoulou en D. Tsagkaraki als gemachtigden,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door B.‑R. Killmann, É. Gippini Fournier en H. Støvlbæk als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 september 2020,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 45 en 49 VWEU met betrekking tot de in de nationale wetgeving vastgestelde voorwaarden voor de toegang tot het beroep van advocaat.
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geschil tussen enerzijds Adina Onofrei en anderzijds de conseil de l’ordre des avocats de Paris (raad van de orde van advocaten van Parijs, Frankrijk), de bâtonnier de l’ordre des avocats de Paris (deken van de orde van advocaten van Parijs) en de procureur général près la cour d’appel de Paris (procureur-generaal bij de rechter in tweede aanleg Parijs, Frankrijk) betreffende haar verzoek om toelating tot de balie.
Toepasselijke bepalingen
Frans recht
3
Wat de toegang tot het beroep van advocaat betreft, bepaalt artikel 11 van loi no 71‑1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques (wet nr. 71‑1130 van 31 december 1971 betreffende de hervorming van bepaalde juridische beroepen), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet nr. 71‑1130”), het volgende:
„Tot het beroep van advocaat worden alleen toegelaten personen die:
1° Frans onderdaan zijn, onderdaan zijn van een lidstaat van de Europese Unie of van een staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte [...];
2° onder voorbehoud van de wettelijke bepalingen ter uitvoering van richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 [betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (PB 2005, L 255, blz. 22)], zoals gewijzigd, en de bepalingen betreffende personen die in Frankrijk bepaalde functies of activiteiten hebben uitgeoefend, ten minste in het bezit zijn van een masterdiploma in de rechten of van een titel die of diploma dat bij gezamenlijk besluit van de minister van Justitie en de voor de universiteiten bevoegde minister voor de uitoefening van het beroep als gelijkwaardig is erkend;
3° in het bezit zijn van de verklaring van bekwaamheid voor het beroep van advocaat, onder voorbehoud van de in lid 2 genoemde wettelijke bepalingen [...];
[...]”
4
Wat deze wettelijke bepalingen betreft, bepaalt artikel 98 van décret no 91‑1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat (decreet nr. 91‑1197 van 27 november 1991 betreffende de organisatie van het beroep van advocaat), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „decreet nr. 91‑1197”), het volgende:
„De navolgende personen zijn vrijgesteld van het volgen van de theoretische en praktische opleiding en van het overleggen van de verklaring van bekwaamheid voor het beroep van advocaat:
[...]
4° ambtenaren en gewezen ambtenaren van categorie A ‐ of met ambtenaren van die categorie gelijkgestelde personen ‐ die in deze hoedanigheid gedurende ten minste acht jaar juridische activiteiten hebben verricht bij een overheidsinstantie, een openbare dienst of een internationale organisatie;
[...]”
5
Volgens artikel 5 bis van loi no 83‑634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (wet nr. 83‑634 van 13 juli 1983 betreffende de rechten en verplichtingen van ambtenaren), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet nr. 83‑634”), hebben „[o]nderdanen van andere lidstaten van de Europese Gemeenschap of van andere staten die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte [...] onder de in het algemene statuut vastgestelde voorwaarden toegang tot het ambtenarenkorps en tot al dan niet leidinggevende functies. Zij hebben echter geen toegang tot functies waarvan de bevoegdheden onlosmakelijk verbonden zijn met de uitoefening van de soevereiniteit, of een directe of indirecte deelname inhouden aan de uitoefening van de prerogatieven van openbaar gezag van de staat of van de andere openbare instanties.
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
6
Onofrei, ambtenaar van de Europese Commissie, heeft een verzoek ingediend om toelating tot de balie van Parijs op grond van de in artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197 vastgelegde vrijstelling.
7
Uit het dossier van de zaak voor het Hof blijkt dat de conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris, na te hebben vastgesteld dat Onofrei, die in het bezit is van een masterdiploma, een diplôme d’études approfondies (DEA) (postdoctoraal diploma) en een doctoraatsdiploma in de rechten, alle afgegeven door Franse universiteiten, voldeed aan het in artikel 11, onder 2°, van wet nr. 71‑1130 neergelegde diplomavereiste, haar verzoek niettemin heeft verworpen op grond dat zij nooit een functie bij een overheidsinstantie of een onder het statuut van de Franse overheidsdienst vallende openbare dienst had uitgeoefend en nooit door een Franse overheidsinstantie of een openbare dienst in Frankrijk bij een internationale organisatie was gedetacheerd, zodat zij niet voldeed aan de voorwaarden om bij wijze van uitzondering te worden toegelaten tot het beroep van advocaat.
8
De cour d’appel de Paris heeft deze beslissing bevestigd. Zijn redenering was gebaseerd op het uitgangspunt dat erop wordt toegezien dat advocaten voldoende kennis van het nationale recht hebben om de volledige, relevante en doeltreffende uitoefening van de rechten van verdediging van de justitiabelen te kunnen waarborgen, aangezien dit recht, ook al omvat het talrijke Europese regels, niettemin een specifiek karakter behoudt en niet beperkt is tot deze regels. Vervolgens heeft deze rechter vastgesteld dat Onofrei binnen de Commissie taken had uitgevoerd op het gebied van het Unierecht, en wel met betrekking tot de interne markt, staatssteun, concurrentieverstorende praktijken en de nieuwe Europese regels betreffende een betere regelgeving, waaruit hij heeft geconcludeerd dat zij geen enkele praktijkervaring met het nationale recht had aangetoond.
9
De Cour de cassation (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Frankrijk), bij wie beroep in cassatie is ingesteld op grond van met name schending van het vrije verkeer van werknemers en van de vrijheid van vestiging, vraagt zich af of de weigering om Onofrei toe te laten tot de Parijse balie verenigbaar is met het Unierecht.
10
Wat het nationale recht betreft, stelt hij allereerst vast dat uit wet nr. 71‑1130 blijkt dat een advocaat zijn beroep als zelfstandige of als werknemer mag uitoefenen. Vervolgens merkt hij op dat artikel 11 van deze wet de toegang tot dit beroep afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de kandidaat bepaalde functies of activiteiten in Frankrijk heeft uitgeoefend en dat artikel 98, 4°, van decreet nr. 91‑1197 kan worden geacht de vrijstelling van opleiding en diploma voor deze toegang afhankelijk te stellen van, ten eerste, enkel de tewerkstelling bij de Franse overheidsdienst, en, ten tweede, de kennis van het nationale recht „van Franse oorsprong”. Hieruit concludeert hij dat de nationale maatregel, die bestaat uit de combinatie van bovenstaande regelingen, kan worden beschouwd als een beperking van het vrije verkeer van werknemers of van de vrijheid van vestiging.
11
De verwijzende rechter is van oordeel dat eerst moet worden vastgesteld of deze maatregel zonder onderscheid van toepassing is op onderdanen van de lidstaat van ontvangst of van vestiging en op onderdanen van andere lidstaten, dan wel of hij discriminerend van aard is.
12
In dit verband merkt hij met name op dat uit artikel 5 bis van wet nr. 83‑634 volgt dat onderdanen van de lidstaten van de Unie toegang hebben tot de Franse overheidsdienst, met uitzondering van bepaalde functies die betrekking hebben op de uitoefening van de soevereiniteit of op prerogatieven van openbaar gezag, zodat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vrijstelling afhankelijk is van het tewerkgesteld zijn bij een overheidsinstantie die, hoewel zij nationaal is, grotendeels openstaat voor alle onderdanen van de lidstaten.
13
Aangezien deze vrijstelling is gebaseerd op criteria die verband houden met het uitoefenen van bepaalde functies of activiteiten in Frankrijk, met de kennis van het nationale recht en met het werkzaam zijn bij de Franse overheidsdienst, kan zij de facto echter alleen worden toegekend aan personen die werkzaam zijn bij een Franse overheidsinstantie, die hun beroepsactiviteit op het Franse grondgebied hebben uitgeoefend en van wie de overgrote meerderheid de Franse nationaliteit heeft, en dient zij te worden geweigerd aan ambtenaren van de Unie, ook als die buiten het Franse grondgebied juridische activiteiten hebben uitgeoefend op het gebied van het nationale recht „van Franse oorsprong”. Bijgevolg kan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling worden beschouwd als indirecte discriminatie op grond van nationaliteit. Dit zou betekenen dat de Franse overheidsdienst en de openbare dienst van de Unie als objectief vergelijkbare entiteiten kunnen worden beschouwd.
14
Ten slotte concludeert de verwijzende rechter dat de betrokken beperkingen, om te kunnen worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang of door redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid, in elk geval geschikt moeten zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder mogen gaan dan nodig is om dit doel te bereiken. In dit verband benadrukt hij dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling, in het kader van het onderzoek van een verzoek om vrijstelling van opleiding en diploma, niet vereist dat de kandidaat kennis heeft van enig onderwerp van nationaal recht dat specifiek verband houdt met de organisatie van de nationale rechterlijke instanties of met de rechtsgang bij deze instanties.
15
In die omstandigheden heeft de Cour de cassation de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Verzet het beginsel dat het [EEG-Verdrag], thans, na wijzigingen, het [VWEU], een eigen rechtsorde in het leven heeft geroepen die in de rechtsordes van de lidstaten is opgenomen en waarmee de nationale rechter rekening dient te houden, zich tegen een nationale wettelijke regeling die de verlening van vrijstelling van de opleidings- en diplomavereisten die, in beginsel, gelden voor de toegang tot het beroep van advocaat, laat afhangen van het vereiste dat de aanvrager van de vrijstelling voldoende kennis heeft van het nationale recht van Franse oorsprong, zodat geen rekening wordt gehouden met een soortgelijke kennis van louter het Unierecht?
2)
Verzetten de artikelen 45 en 49 [VWEU] zich tegen een nationale wettelijke regeling die de verlening van vrijstelling van de opleidings- en diplomavereisten die, in beginsel, gelden voor de toegang tot het beroep van advocaat, voorbehoudt aan bepaalde ambtenaren van de overheidsdienst van dezelfde lidstaat die in die hoedanigheid juridische activiteiten in Frankrijk hebben uitgeoefend bij een overheidsinstantie, een openbare dienst of een internationale organisatie, en deze vrijstelling niet verleent aan ambtenaren of voormalige ambtenaren van de Europese Unie die in die hoedanigheid juridische activiteiten hebben uitgeoefend op een of meerdere Unierechtelijke gebieden binnen de Europese Commissie?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
16
Met betrekking tot de in de twee prejudiciële vragen genoemde „vrijstelling van de opleidings- en diplomavereisten die, in beginsel, gelden voor de toegang tot het beroep van advocaat”, heeft de verwijzende rechter op verzoek van het Hof verduidelijkt dat deze termen verwijzen naar de in artikel 98, 1°, van decreet nr. 91‑1197 vastgelegde vrijstelling van het volgen van de door de regionale beroepsopleidingscentra verstrekte theoretische en praktische opleiding en van het overleggen van de verklaring van bekwaamheid voor het beroep van advocaat.
17
Wat de bepaling betreft dat de vrijstelling van het volgen van de theoretische en praktische opleiding en van het overleggen van de verklaring van bekwaamheid voor het beroep van advocaat, in het kader van de toegang tot het beroep van advocaat, volgens de bewoordingen van de tweede vraag, bedoeld is voor bepaalde Franse ambtenaren, betwist de Franse regering deze uitlegging van de nationale regeling en stelt zij dat deze bepaling ruim moet worden uitgelegd, zodat deze vrijstelling niet alleen voor Franse ambtenaren geldt, maar ook voor Europese ambtenaren en ambtenaren van andere lidstaten.
18
Er dient aan te worden herinnerd dat het Hof in het kader van een prejudiciële verwijzing uitsluitend bevoegd is zich over de uitlegging of geldigheid van het Unierecht uit te spreken tegen de achtergrond van de situatie, feitelijk en rechtens, zoals zij door de verwijzende rechterlijke instantie is beschreven, zodat het haar de elementen kan verschaffen die zij nodig heeft om het bij haar aanhangige geschil op te lossen (zie arrest van 6 juli 2017, Air Berlin, C‑290/16, EU:C:2017:523, punt 41).
19
In deze omstandigheden dient de tweede vraag te worden onderzocht vanuit het uitgangspunt, zoals beschreven door de verwijzende rechter, dat de voor het hoofdgeding relevante nationale regeling bepaalt dat de vrijstelling van het volgen van de theoretische en praktische opleiding en van het overleggen van de verklaring van bekwaamheid voor het beroep van advocaat, in het kader van de toegang tot het beroep van advocaat, uitsluitend bedoeld is voor bepaalde Franse ambtenaren.
20
Zoals de advocaat-generaal in punt 36 van zijn conclusie heeft opgemerkt, blijkt uit de verwijzingsbeslissing en uit de bij het Hof ingediende opmerkingen bovendien dat de in de bewoordingen van de eerste vraag opgenomen uitdrukking „kennis van het Franse recht” in feite moet worden begrepen als „praktijkervaring met het Franse recht”. Volgens de verwijzende rechter blijkt immers uit de rechtspraak van de Conseil constitutionnel (grondwettelijk hof, Frankrijk) dat de wetgever juist door het stellen van het vereiste van praktijkervaring met een juridische activiteit of functie gedurende een voldoende lange periode op het nationale grondgebied, heeft willen waarborgen dat personen die het beroep van advocaat uitoefenen over de nodige deskundigheid op het gebied van het Franse recht beschikken.
21
Met zijn vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 45 en 49 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die de verlening van vrijstelling van de vereisten inzake beroepsopleiding en inzake het bezit van de verklaring van bekwaamheid voor het beroep van advocaat, die, in beginsel, gelden voor de toegang tot het beroep van advocaat, voorbehoudt aan bepaalde ambtenaren van een lidstaat die in deze hoedanigheid in deze lidstaat juridische activiteiten op het gebied van het nationale recht hebben uitgeoefend bij een overheidsinstantie, een openbare dienst of een internationale organisatie, en deze vrijstelling niet verleent aan ambtenaren of voormalige ambtenaren van de Unie die in deze hoedanigheid juridische activiteiten hebben uitgeoefend op een of meerdere Unierechtelijke gebieden.
22
Uit het dossier van de zaak voor het Hof blijkt dus dat een kandidaat die gebruik wil maken van de mogelijkheid om, zonder de theoretische en praktische opleiding van de regionale beroepsopleidingscentra te hoeven volgen of zonder de verklaring van bekwaamheid voor het beroep van advocaat te hoeven verkrijgen, toegang te krijgen tot het beroep van advocaat, hetzij als werknemer hetzij als zelfstandige, aan drie cumulatieve voorwaarden moet voldoen, te weten: afkomstig zijn uit de Franse overheidsdienst, in Frankrijk hebben gewerkt bij een overheidsinstantie of bij een internationale organisatie, en praktijkervaring hebben met het Franse recht.
23
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, in een situatie zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, de uitoefening van activiteiten in het kader van het gereglementeerde beroep van advocaat, die in de regel worden vergoed hetzij door de cliënt, hetzij door het kantoor waar de advocaat werkzaam is, binnen de werkingssfeer van artikel 49 VWEU valt. Voor zover de vergoeding de vorm van een loon kan aannemen, kan artikel 45 VWEU eveneens van toepassing zijn (zie in die zin arrest van 13 november 2003, Morgenbesser, C‑313/01, EU:C:2003:612, punten 43 en 60).
24
Voorts zij eraan herinnerd dat, bij gebreke van harmonisatie van de voorwaarden voor de toegang tot een beroep, de lidstaten kunnen bepalen welke kennis en kwalificaties voor de uitoefening van dit beroep vereist zijn, en zij de overlegging kunnen verlangen van een diploma waaruit het bezit van deze kennis en kwalificaties blijkt (zie arresten van 10 december 2009, Peśla, C‑345/08, EU:C:2009:771, punt 34, en 6 oktober 2015, Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652, punt 48).
25
Aangezien de voorwaarden voor toegang tot het beroep van advocaat voor een persoon zoals Onofrei, die in geen enkele lidstaat gerechtigd is om dit beroep uit te oefenen, tot op heden niet op het niveau van de Unie zijn geharmoniseerd, blijven de lidstaten bevoegd om deze voorwaarden vast te stellen.
26
Hieruit volgt dat het Unierecht zich niet ertegen verzet dat de wetgeving van een lidstaat de toegang tot het beroep van advocaat afhankelijk stelt van het bezit van de noodzakelijk geachte kennis en kwalificaties.
27
De lidstaten moeten hun bevoegdheden op dit gebied echter uitoefenen met inachtneming van de door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden en de desbetreffende nationale bepalingen mogen geen ongerechtvaardigde belemmering vormen voor de feitelijke uitoefening van de in de artikelen 45 en 49 VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden (zie in die zin arrest van 10 december 2009, Peśla, C‑345/08, EU:C:2009:771, punt 35).
28
Het Hof heeft geoordeeld dat het vrije verkeer van personen niet volledig zou worden verwezenlijkt indien de lidstaten het voordeel van deze bepalingen zouden kunnen ontzeggen aan diegenen van hun staatsburgers die, gebruikmakend van de in het Unierecht geboden faciliteiten, beroepskwalificaties hebben verworven in een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezitten (zie naar analogie arrest van 6 oktober 2015, Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652, punt 27).
29
Ditzelfde geldt ook voor het geval dat een staatsburger van een lidstaat, die in een andere lidstaat heeft gestudeerd en gewoond, in een derde lidstaat beroepservaring heeft verworven waarop hij zich wil beroepen in de lidstaat waar hij heeft gestudeerd en gewoond (zie naar analogie arrest van 6 oktober 2015, Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652, punt 27).
30
Aldus moet worden vastgesteld dat de artikelen 45 en 49 VWEU zich in beginsel verzetten tegen een nationale maatregel betreffende de voorwaarden voor het in aanmerking nemen, bij het verlenen van toegang tot het beroep van advocaat, van beroepservaring die is verworven in een andere lidstaat dan die welke deze maatregel heeft vastgesteld, die de uitoefening door burgers van de Unie, met inbegrip van de onderdanen van de lidstaat die deze maatregel heeft vastgesteld, van de door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken.
31
Aangezien, zoals in punt 22 van dit arrest is gesteld, de Franse wettelijke regeling het gebruik van de mogelijkheid om, zonder de theoretische en praktische opleiding van de regionale beroepsopleidingscentra te hoeven volgen of zonder de verklaring van bekwaamheid voor het beroep van advocaat te hoeven verkrijgen, toegang te krijgen tot het beroep van advocaat, hetzij als werknemer hetzij als zelfstandige, afhankelijk stelt van de drie cumulatieve voorwaarden die in dat punt zijn vermeld, is er inderdaad sprake van een maatregel die de uitoefening door burgers van de Unie, met inbegrip van de onderdanen van de lidstaat die deze maatregel heeft vastgesteld, van de door het VWEU, onder meer in de artikelen 45 en 49 ervan, gewaarborgde fundamentele vrijheden kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken.
32
Een beperking van de vrijheid van verkeer is slechts toelaatbaar voor zover zij gerechtvaardigd is door een dwingende reden van algemeen belang en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt, wat inhoudt dat zij geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde doel op coherente en systematische wijze te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken (zie in die zin arresten van 17 november 2009, Presidente del Consiglio dei Ministri, C‑169/08, EU:C:2009:709, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 6 oktober 2020, Commissie/Hongarije (Hoger onderwijs), C‑66/18, EU:C:2020:792, punt 178 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33
De conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris, de bâtonnier de l’ordre des avocats au barreau de Paris en de Franse regering stellen in wezen dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel wordt gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang die verband houden met de bescherming van de ontvangers van juridische diensten en met de goede rechtsbedeling. De Franse regering merkt met name op dat de in punt 22 van dit arrest genoemde voorwaarden waaronder de Franse wettelijke regeling toegang verleent tot het beroep van advocaat met vrijstelling van de verplichting om in het bezit te zijn van de verklaring van bekwaamheid voor dit beroep, geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en daartoe noodzakelijk zijn. Aangezien de justitiabelen zelf de kwaliteit van de geleverde diensten niet kunnen beoordelen, staat het immers aan de wetgever om de voorwaarden te scheppen voor een hoge kwaliteit van deze diensten, teneinde de bescherming van de betrokkenen te waarborgen. Evenzo moeten de rechtbanken, om optimaal te kunnen functioneren, beschikken over betrouwbare, goed opgeleide en competente uitvoerders van de rechtsbedeling.
34
In dit verband moet erop worden gewezen dat de bescherming van de consumenten, met name degenen ten behoeve van wie juridische diensten worden verricht door personen die betrokken zijn bij de rechtspleging, en een goede rechtsbedeling behoren tot de doelstellingen die kunnen worden beschouwd als dwingende redenen van algemeen belang die beperkingen kunnen rechtvaardigen ten aanzien van zowel de vrijheid van dienstverrichting (arrest van 18 mei 2017, Lahorgue, C‑99/16, EU:C:2017:391, punt 34) als, zoals de advocaat-generaal in punt 66 van zijn conclusie heeft gesteld, het vrije verkeer van werknemers en de vrijheid van vestiging (zie in die zin arresten van 12 juli 1984, Klopp, 107/83, EU:C:1984:270, punt 20, en 19 februari 2002, Wouters e.a., C‑309/99, EU:C:2002:98, punt 122).
35
De voorwaarden waaronder de Franse wettelijke regeling met name de houders van een masterdiploma in de rechten of van een titel die of diploma dat voor de uitoefening van het beroep van advocaat als gelijkwaardig is erkend, vrijstelt van de verplichting om een verklaring van bekwaamheid voor de uitoefening van dit beroep te verkrijgen, te weten afkomstig zijn uit de Franse overheidsdienst, in Frankrijk als ambtenaar hebben gewerkt en praktijkervaring hebben met het Franse recht, lijken als zodanig niet ongeschikt te zijn om de verwezenlijking van de doelstellingen inzake de bescherming van de ontvangers van juridische diensten en inzake een goede rechtsbedeling te waarborgen.
36
Wat de evenredigheid van deze voorwaarden betreft, moet echter worden vastgesteld dat, aangezien zij, zoals blijkt uit het dossier van de zaak voor het Hof, bedoeld zijn om ervoor te zorgen dat de advocaat over voldoende kennis van het nationale recht beschikt om de doelstellingen inzake de bescherming van de ontvangers van juridische diensten en inzake de goede rechtsbedeling te waarborgen, de voorwaarden dat de kandidaat afkomstig moet zijn uit de Franse overheidsdienst en in Frankrijk als ambtenaar moet hebben gewerkt, verder gaan dan nodig is om deze doelstellingen te bereiken. In casu kan niet a priori worden uitgesloten dat een kandidaat die afkomstig is uit een andere dan de Franse overheidsdienst, met name uit de openbare dienst van de Europese Unie, zoals Onofrei, praktijkervaring heeft met het Franse recht buiten het Franse grondgebied zodat hij er voldoende kennis van heeft verworven, a fortiori wanneer, zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling, in het kader van het onderzoek van een verzoek om vrijstelling van opleiding en diploma, niet vereist dat de kandidaat kennis heeft van enig onderwerp van nationaal recht dat specifiek verband houdt met de organisatie van de nationale rechterlijke instanties of met de rechtsgang bij deze instanties.
37
Wat de voorwaarde betreft dat de kandidaat praktijkervaring moet hebben met het Franse recht, moet worden opgemerkt dat een lidstaat bij het vaststellen van de voor de uitoefening van het beroep van advocaat vereiste kennis in elk geval gerechtigd is om voldoende kennis van het nationale recht te eisen, aangezien de machtiging om dit beroep uit te oefenen inhoudt dat adviezen kunnen worden verstrekt of bijstand kan worden verleend op het gebied van het nationale recht (zie naar analogie arrest van 10 december 2009, Peśla, C‑345/08, EU:C:2009:771, punt 46; zie in die zin arrest van 22 december 2010, Koller, C‑118/09, EU:C:2010:805, punt 39).
38
Het stond de Franse wetgever dus vrij om autonoom zijn kwaliteitsnormen op dit gebied vast te stellen en te oordelen dat een voldoende kennis van het Franse recht, die het recht doet ontstaan om het beroep van advocaat uit te oefenen, kan worden verworven door minstens acht jaar praktijkervaring met dit Franse recht op te doen.
39
In deze context kan een maatregel die uitsluit dat een voldoende kennis van het Franse recht, die het recht doet ontstaan om het beroep van advocaat uit te oefenen, kan worden verworven door praktijkervaring met louter het Unierecht op te doen, niet als onevenredig worden beschouwd in het licht van de in punt 35 van dit arrest vermelde doelstellingen, voor zover hij niet uitsluit dat rekening wordt gehouden met de relevantie van de gebieden waarop de betrokkene bij een andere overheidsdienst dan de Franse heeft gewerkt.
40
Zoals de advocaat-generaal in de punten 77 en 78 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan een ambtenaar in het kader van zijn activiteiten binnen een Europese instelling met name worden belast met taken die nauw samenhangen met het nationale recht van de lidstaten.
41
Er moet echter worden benadrukt dat voor de nuttige werking van de artikelen 45 en 49 VWEU niet is vereist dat aan de toegang tot een beroepsactiviteit in een lidstaat lagere eisen worden gesteld dan die welke worden gesteld aan personen die geen gebruik hebben gemaakt van hun vrijheid van verkeer (zie in die zin arrest van 10 december 2009, Peśla, C‑345/08, EU:C:2009:771, punt 50).
42
Gelet op al deze overwegingen moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat de artikelen 45 en 49 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat:
–
zij zich verzetten tegen een nationale regeling die de verlening van vrijstelling van de vereisten inzake beroepsopleiding en inzake het bezit van de verklaring van bekwaamheid voor het beroep van advocaat, die, in beginsel, gelden voor de toegang tot het beroep van advocaat, voorbehoudt aan bepaalde ambtenaren van een lidstaat die in deze hoedanigheid in diezelfde lidstaat activiteiten hebben uitgeoefend bij een overheidsinstantie, een openbare dienst of een internationale organisatie, en deze vrijstelling niet verleent aan ambtenaren of voormalige ambtenaren van de Europese Unie die in deze hoedanigheid juridische activiteiten hebben uitgeoefend binnen een Europese instelling, buiten het Franse grondgebied;
–
zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling die de verlening van een dergelijke vrijstelling voorbehoudt aan personen die juridische activiteiten hebben uitgeoefend op het gebied van het nationale recht, en deze vrijstelling niet verleent aan ambtenaren of voormalige ambtenaren van de Europese Unie die in deze hoedanigheid juridische activiteiten hebben uitgeoefend op een of meerdere Unierechtelijke gebieden, voor zover zij niet uitsluit dat rekening wordt gehouden met juridische activiteiten die verband houden met de praktijk van het nationale recht.
Kosten
43
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
De artikelen 45 en 49 VWEU moeten aldus worden uitgelegd dat:
–
zij zich verzetten tegen een nationale regeling die de verlening van vrijstelling van de vereisten inzake beroepsopleiding en inzake het bezit van de verklaring van bekwaamheid voor het beroep van advocaat, die, in beginsel, gelden voor de toegang tot het beroep van advocaat, voorbehoudt aan bepaalde ambtenaren van een lidstaat die in deze hoedanigheid in diezelfde lidstaat juridische activiteiten hebben uitgeoefend bij een overheidsinstantie, een openbare dienst of een internationale organisatie, en deze vrijstelling niet verleent aan ambtenaren of voormalige ambtenaren van de Europese Unie die in deze hoedanigheid juridische activiteiten hebben uitgeoefend binnen een Europese instelling, buiten het Franse grondgebied;
–
zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling die de verlening van een dergelijke vrijstelling voorbehoudt aan personen die juridische activiteiten hebben uitgeoefend op het gebied van het nationale recht, en deze vrijstelling niet verleent aan ambtenaren of voormalige ambtenaren van de Europese Unie die in deze hoedanigheid juridische activiteiten hebben uitgeoefend op een of meerdere Unierechtelijke gebieden, voor zover zij niet uitsluit dat rekening wordt gehouden met juridische activiteiten die verband houden met de praktijk van het nationale recht.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.