Asunto C‑18/24
NOVIS Insurance Company, NOVIS Versicherungsgesellschaft, NOVIS Compagnia di Assicurazioni, NOVIS Poisťovňa a.s.
y
Česká národní banka
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Nejvyšší správní soud)
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 22 de enero de 2026
« Procedimiento prejudicial — Libertad de establecimiento y libre prestación de servicios — Mercado único de seguros — Directiva 2009/138/CE — Principio de supervisión por el Estado miembro de origen — Artículo 155 — Facultades de las autoridades de supervisión del estado miembro de acogida — Cooperación con las autoridades del Estado miembro de origen — Empresa de seguros que no cumple las disposiciones legales aplicables en el Estado miembro de acogida — Disposiciones pertinentes — Reglamento (UE) n.º 1286/2014 — Productos de inversión minorista empaquetados y productos de inversión basados en seguros — Directiva (UE) 2016/97 — Distribución de seguros — Facultades de las autoridades de supervisión del Estado miembro de acogida de sancionar a la empresa de que se trate — Alcance »
1.        Libertad de establecimiento — Libre prestación de servicios — Acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y ejercicio de estas actividades — Directiva 2009/138/CE — Facultades de las autoridades de supervisión del Estado miembro de acogida — Inobservancia de las disposiciones legales por parte de las empresas de seguros — Procedimiento de cooperación entre la autoridad de supervisión del Estado miembro de acogida y la del Estado miembro de origen — Ámbito de aplicación — Comprobación por la autoridad del Estado miembro de acogida de un incumplimiento de las obligaciones que incumben a una empresa de seguros que ejerce su actividad en su territorio — Inclusión
(Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 155)
(véanse los apartados 49 a 62 y 64 a 71 y el punto 1 del fallo)
2.        Libertad de establecimiento — Libre prestación de servicios — Acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y ejercicio de estas actividades — Directiva 2009/138/CE — Facultades de las autoridades de supervisión del estado miembro de acogida — Inobservancia de las disposiciones legales por parte de las empresas de seguros — Aplicación de sanciones económicas — Obligación de informar a las autoridades competentes del Estado miembro de origen y de comunicarles la intención de adoptar medidas adecuadas — Inexistencia — Requisitos
(Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 155)
(véanse los apartados 74 a 82 y el punto 2 del fallo)
Resumen
En el marco de un litigio relativo a la imposición de una multa administrativa por la autoridad de supervisión checa en materia de seguros a una empresa de seguros de vida establecida en Eslovaquia, por haber incumplido una serie de obligaciones que le incumben como empresa de seguros que tiene una sucursal en territorio checo, el Tribunal de Justicia aporta precisiones sobre la delimitación de la facultad de las autoridades de los Estados miembros en materia de supervisión de la actividad de las empresas de seguros y en materia de sanciones impuestas en caso de infracción de las normas en vigor en los Estados miembros.
Novis es una empresa de seguros establecida en Eslovaquia. En el período comprendido entre el 23 de abril de 2014 y el 5 de junio de 2023, ejerció actividades a través de una sucursal establecida en Praga (República Checa).
El 15 de septiembre de 2020, el Česká národní banka (Banco Nacional Checo, República Checa) determinó que Novis era responsable de tres infracciones relativas a la inobservancia de las disposiciones del Reglamento n.º 1286/2014 (1) y de la ley por la que se transpone en el ordenamiento jurídico checo la Directiva 2016/97, (2) y le impuso una multa administrativa de 1 000 000 coronas checas (CZK) (aproximadamente 39 610 euros).
Novis interpuso un recurso administrativo contra dicha resolución, alegando que el Banco Nacional Checo no podía imponerle una multa sin haber respetado el procedimiento establecido por la ley que transpone en el ordenamiento jurídico checo la Directiva Solvencia II, (3) que implica que se haya informado previamente de las supuestas infracciones a la autoridad de supervisión del Estado miembro de origen y que sea dicha autoridad la que adopte las medidas adecuadas.
A raíz de la desestimación de dicho recurso administrativo y de un recurso contencioso-administrativo interpuesto ante el Městský soud v Praze (Tribunal Municipal de Praga, República Checa), Novis interpuso un recurso de casación ante el Nejvyšší správní soud (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, República Checa), que es el órgano jurisdiccional remitente. Este se pregunta si el procedimiento de cooperación entre la autoridad de supervisión del Estado miembro de acogida y la del Estado miembro de origen, establecido en el artículo 155 de la Directiva Solvencia II, se aplica a una situación en la que la autoridad de supervisión del Estado miembro de acogida comprueba que una empresa de seguros que ejerce su actividad en su territorio, bien a través de una sucursal, bien en régimen de libre prestación de servicios, no cumple las obligaciones que le incumben en virtud del Reglamento n.º 1286/2014 o de las disposiciones nacionales que transponen la Directiva 2016/97 en el ordenamiento jurídico de ese Estado miembro.
De ser así, pretende que se determine si la aplicación de sanciones administrativas financieras por infracciones del Reglamento n.º 1286/2014 y de las disposiciones nacionales adoptadas en virtud de la Directiva 2016/97 está supeditada a la tramitación previa del procedimiento establecido en los apartados 1 a 3 del artículo 155 de la Directiva Solvencia II, o si dichas sanciones pueden ser impuestas directamente por las autoridades competentes del Estado miembro de acogida.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Por lo que respecta a la primera cuestión prejudicial, el Tribunal de Justicia señala, en primer lugar, que tanto el apartado 1 como el apartado 3 del artículo 155 de la Directiva Solvencia II se refieren, en términos generales, al conjunto de las disposiciones nacionales aplicables a las empresas de seguros en el Estado miembro de acogida. Por tanto, no cabe inferir de estas disposiciones que el legislador de la Unión pretendiera limitar el ámbito de aplicación del procedimiento de cooperación entre las autoridades de supervisión, establecido en dicho artículo, únicamente a los supuestos de infracción de las disposiciones nacionales que transponen la Directiva Solvencia II.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia indica que los artículos 30, apartados 1 y 3, y 155 de la Directiva Solvencia II tienen el mismo objeto, que consiste en definir las facultades y obligaciones respectivas de cada una de las autoridades de supervisión de que se trate en caso de ejercicio transfronterizo de la actividad de seguros, lo que permite considerar que estas disposiciones deben tener ámbitos de aplicación distintos, a fin de evitar que un mismo acto legislativo contenga disposiciones que regulen el mismo problema de manera diferente. Pues bien, del artículo 30, apartado 1, de la Directiva Solvencia II resulta de manera explícita que este artículo se aplica únicamente a la «supervisión financiera» de las empresas de seguros, que es competencia exclusiva del Estado miembro de origen, lo que significa que el ámbito de aplicación del artículo 155 es más amplio.
Asimismo, de los artículos 29, apartado 1, y 144, apartado 1, letras b) y c), de la Directiva Solvencia II resulta que esta atribuye un rango preponderante al principio de supervisión de las empresas de seguros por el Estado miembro de origen. Por otra parte, la interpretación amplia del artículo 29, apartado 1, de la Directiva Solvencia II lleva a reconocer a las autoridades de supervisión del Estado miembro de origen no solo una competencia exclusiva para garantizar la supervisión financiera de las empresas de seguros, sino también una competencia, ejercida conjuntamente con las autoridades de supervisión del Estado miembro de acogida, con vistas a garantizar, de la manera más amplia, conforme a dicha disposición, la supervisión del correcto ejercicio de la actividad de seguro o de reaseguro.
En tercer lugar, el objetivo consistente en facilitar el acceso a la actividad de seguro y el ejercicio de esta actividad en el conjunto de la Unión, en régimen de la libertad de establecimiento o de libre prestación de servicios, que se desprende de los considerandos 2 y 11 de dicha Directiva, podría verse comprometido si, al comprobar que una empresa de seguros ha infringido la normativa que le es aplicable, las autoridades de supervisión del Estado miembro de acogida pudieran adoptar cualquier medida frente a esa empresa sin la menor coordinación con la autoridad de supervisión del Estado miembro de origen que hubiera concedido la autorización previa que, en principio, permitía a dicha empresa ejercer sus actividades en el conjunto de la Unión.
Además, es conforme con el objetivo de protección adecuada de los tomadores y los beneficiarios de seguros, tal como se enuncia en los considerandos 14 y 16 y en el artículo 27 de la Directiva Solvencia II, el establecimiento de un mecanismo de cooperación que permita que la autoridad de supervisión del Estado miembro de origen sea informada cuando una empresa de seguros que ejerza sus actividades en el territorio de dicho Estado miembro de acogida a través de una sucursal o en régimen de libre prestación de servicios incumpla las obligaciones que le incumben en virtud de la normativa que le sea aplicable. En efecto, cuando una empresa de seguros que ejerce sus actividades en varios Estados miembros incumple gravemente sus obligaciones, solo la autoridad de supervisión del Estado miembro de origen está facultada, en virtud del artículo 144, apartado 1, letra c), de la Directiva Solvencia II, para revocarle la autorización que le hubiese concedido y, por tanto, garantizar la protección adecuada de los tomadores y los beneficiarios de seguros en el conjunto de la Unión.
De ello se deduce que el artículo 155 de la Directiva Solvencia II debe interpretarse en el sentido de que, en principio, se aplica a toda situación en la que la autoridad de supervisión del Estado miembro de acogida compruebe que una empresa de seguros que tiene una sucursal o que opera en régimen de libre prestación de servicios en su territorio no cumple las obligaciones que le incumben, también cuando esas obligaciones resulten de disposiciones distintas de las de dicha Directiva, a menos que otra disposición del Derecho de la Unión se aparte expresamente de las normas de reparto de competencias y de cooperación entre las autoridades competentes establecidas en dicho artículo.
A este respecto, ni el Reglamento n.º 1286/2014 ni la Directiva 2016/97 contienen disposiciones que se aparten expresamente de este principio de aplicación del procedimiento de cooperación establecido en el artículo 155 de la Directiva Solvencia II en caso de incumplimiento por parte de una empresa de seguros de las obligaciones derivadas de dichos actos. (4)
En cuanto concierne a la segunda cuestión prejudicial, el Tribunal de Justicia constata que el artículo 155, apartado 5, de la directiva Solvencia II comienza con una fórmula idéntica a la del artículo 155, apartado 4, de la misma Directiva. (5) Pues bien, el Tribunal de Justicia ya ha declarado, en relación con el artículo 40, apartado 6, de la Directiva 92/49, (6) cuyo tenor se reproduce en el artículo 155, apartado 4, de la Directiva Solvencia II, que, contrariamente a lo que exige el procedimiento ordinario regulado en los apartados 4 y 5 del mismo artículo 40, esta fórmula exime al Estado miembro de la prestación de servicios de que se trate de la obligación de informar a las autoridades competentes del Estado miembro de origen y de la de comunicarles su intención de adoptar las medidas adecuadas. (7) En consecuencia, el artículo 155, apartado 5, de la Directiva Solvencia II permite al Estado miembro de acogida imponer sanciones por las infracciones cometidas en su territorio sin que sea necesario agotar previamente el procedimiento establecido en los apartados 1 a 3 de dicho artículo.
No obstante, el artículo 155, apartado 5, de dicha Directiva no puede interpretarse en el sentido de que permite al Estado miembro de acogida invadir la competencia exclusiva del Estado miembro de origen para pronunciarse sobre si una empresa aseguradora cumple los requisitos para obtener la autorización, puesto que este control compete únicamente al Estado miembro de origen. (8)
Por consiguiente, la excepción establecida por dicho artículo no se puede aplicar a los incumplimientos de una empresa de seguros relativos a los requisitos de autorización y las sanciones impuestas por el Estado miembro de acogida a una empresa de seguros no pueden tener por objeto o por efecto privar a la empresa de seguros de que se trate de todo derecho a ejercer su actividad en el territorio de ese Estado miembro.
1      Reglamento (UE) n.º 1286/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de noviembre de 2014, sobre los documentos de datos fundamentales relativos a los productos de inversión minorista empaquetados y los productos de inversión basados en seguros (DO 2014, L 352, p. 1; corrección de errores en DO 2015, L 60, p. 70).
2      Directiva (UE) 2016/97 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de enero de 2016, sobre la distribución de seguros (DO 2016, L 26, p. 19).
3      Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, sobre el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio (Solvencia II) (DO 2009, L 335, p. 1; corrección de errores en DO 2014, L 219, p. 66).
4      Por lo que respecta a la Directiva 2016/97, las disposiciones del capítulo III de esta Directiva relativas a las condiciones de ejercicio de las actividades de intermediación en régimen de libre prestación de servicios y de libertad de establecimiento únicamente se aplican a los intermediarios de seguros, reaseguros o seguros complementarios, con exclusión de las empresas de seguros.
5      A saber, «los apartados 1, 2 y 3 no afectarán a la facultad de los Estados miembros».
6      Directiva 92/49/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE y 88/357/CEE (Tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida) (DO 1992, L 228, p. 1).
7      Sentencia de 27 de abril de 2017, Onix Asigurări (C‑559/15, EU:C:2017:316), apartado 47.
8      Véase, en este sentido, la sentencia de 27 de abril de 2017, Onix Asigurări (C‑559/15, EU:C:2017:316), apartado 49.