62022TJ0412
WYROK SĄDU (czwarta izba w składzie powiększonym)
z dnia 19 listopada 2025 r. (
*1
)
Środki ochrony roślin – Substancja czynna dimoksystrobina – Wniosek o odnowienie zatwierdzenia substancji czynnej – Przedłużenie okresu zatwierdzenia – Okres obowiązywania przedłużenia – Wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej – Artykuł 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 – Decyzja o oddaleniu wniosku – Artykuł 17 rozporządzenia (WE) nr 1107/2009
W sprawie T‑412/22
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), z siedzibą w Brukseli (Belgia), którą reprezentował A. Bailleux, adwokat,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali A. Becker, G. Gattinara oraz M. ter Haar, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Parlament Europejski, który reprezentowali M. Menegatti oraz W. Kuzmienko, w charakterze pełnomocników,
przez
Radę Unii Europejskiej, którą reprezentowali A. Nowak-Salles, A. Maceroni oraz P. Pecheux, w charakterze pełnomocników,
oraz przez
CropLife Europe, z siedzibą w Brukseli, którą reprezentowali D. Waelbroeck oraz I. Antypas, adwokaci,
interwenienci,
SĄD (czwarta izba w składzie powiększonym),
w składzie podczas narady: R. da Silva Passos, prezes, N. Półtorak, I. Reine, T. Pynnä (sprawozdawczyni) i H. Cassagnabère, sędziowie,
sekretarz: P. Cullen, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania, a w szczególności:
–
zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję w piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 września 2022 r.,
–
uwagi skarżącej w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności złożone w sekretariacie Sądu w dniu 18 listopada 2022 r.,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 13 lutego 2025 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżąca, Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Ares(2022) 3275139 z dnia 27 kwietnia 2022 r. oddalającej złożony przez nią wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2021/2068 z dnia 25 listopada 2021 r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 540/2011 w odniesieniu do przedłużenia okresów zatwierdzenia substancji czynnych benfluralin, dimoksystrobina, fluazynam, flutolanil, mekoprop-P, mepikwat, metiram, oksamyl i piraklostrobina (Dz.U. 2021, L 421, s. 25) (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”) w zakresie, w jakim przedłuża ona okres zatwierdzenia dimoksystrobiny.
Okoliczności powstania sporu i okoliczności faktyczne, które zaistniały po wniesieniu skargi
2
Skarżąca jest stowarzyszeniem o celu niezarobkowym z siedzibą w Brukseli (Belgia), którego celem jest w szczególności promowanie działań mających na celu ograniczanie i eliminowanie stosowania pestycydów.
3
Dimoksystrobina należy do grupy chemicznej strobiluryn, która obejmuje różne pestycydy o podobnym działaniu, stosowane jako środki grzybobójcze w rolnictwie.
4
Dimoksystrobina została zatwierdzona po raz pierwszy dyrektywą Komisji 2006/75/WE z dnia 11 września 2006 r. zmieniającą dyrektywę Rady 91/414/EWG w celu włączenia dimoksystrobiny jako substancji czynnej (Dz.U. 2006, L 248, s. 3). Zgodnie z załącznikiem do tej dyrektywy zatwierdzenie weszło w życie w dniu 1 października 2006 r. i miało wygasnąć w dniu 30 września 2016 r.
5
W roku 2009 weszło w życie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylające dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG (Dz.U. 2009, L 309, s. 1). Dimoksystrobinę uznano za zatwierdzoną zgodnie z art. 78 ust. 3 tego rozporządzenia.
6
W dniu 24 lipca 2013 r. złożono wniosek o odnowienie zatwierdzenia dimoksystrobiny.
7
W dniu 12 listopada 2013 r. okres zatwierdzenia dimoksystrobiny został przedłużony rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 1136/2013 zmieniającym rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 540/2011 w odniesieniu do przedłużenia okresów zatwierdzenia substancji czynnych chlotianidyna, dimoksystrobina, oksamyl i petoksamid (Dz.U. 2013, L 302, s. 34) do dnia 31 stycznia 2018 r., zgodnie z art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009. W motywie 2 wspomnianego rozporządzenia wyjaśniono, że „konieczne jest zapewnienie wnioskodawcom wystarczającej ilości czasu na zakończenie procedury odnowienia”, że „[w] związku z powyższym zatwierdzenia tych substancji czynnych prawdopodobnie wygasną, zanim zostanie podjęta decyzja w sprawie ich odnowienia” i że „[n]ależy zatem przedłużyć okresy zatwierdzenia tych substancji”.
8
W 2015 r. dimoksystrobina została umieszczona w wykazie substancji kwalifikujących się do zastąpienia na mocy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/408 z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie wykonania art. 80 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin oraz w sprawie ustalenia wykazu substancji kwalifikujących się do zastąpienia (Dz.U. 2015, L 67, s. 18). W motywach 5 i 6 tego rozporządzenia wyjaśniono, że ostra dawka referencyjna (ARfD) tej substancji, która jest trwała i toksyczna, jest znacznie niższa niż w przypadku większości substancji czynnych zatwierdzonych w ramach odpowiednich grup. W motywie 9 tego rozporządzenia dodano, że należy uznać, iż dimoksystrobina ma właściwości zaburzające funkcjonowanie układu hormonalnego, które mogą mieć niekorzystny wpływ na ludzi.
9
W sierpniu 2017 r. państwo członkowskie pełniące rolę sprawozdawcy (Węgry) i państwo członkowskie pełniące rolę współsprawozdawcy (Irlandia) wydały sprawozdanie z oceny w sprawie odnowienia. W sprawozdaniu tym określa się kwestie, w odniesieniu do których nie można było sfinalizować oceny ryzyka, oraz obszary będące przedmiotem największych obaw.
10
W dniu 19 stycznia 2018 r. zatwierdzenie dimoksystrobiny zostało przedłużone po raz drugi, do dnia 31 stycznia 2019 r., na mocy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/84 zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 540/2011 w odniesieniu do przedłużenia okresów zatwierdzenia substancji czynnych: chloropiryfos, chloropiryfos metylu, chlotianidyna, związki miedzi, dimoksystrobina, mankozeb, mekoprop-P, metiram, oksamyl, petoksamid, propikonazol, propineb, propyzamid, piraklostrobina i zoksamid (Dz.U. 2018, L 16, s. 8). W motywie 7 tego rozporządzenia wyjaśniono, że „[z]e względu na fakt, że ocena tych substancji opóźniła się z powodów, na które wnioskodawcy nie mieli wpływu, zatwierdzenia tych substancji czynnych prawdopodobnie wygasną, zanim zostanie podjęta decyzja w sprawie ich odnowienia” i że „[n]ależy zatem przedłużyć okresy zatwierdzenia tych substancji”.
11
W dniu 20 listopada 2018 r. zatwierdzenie dimoksystrobiny zostało przedłużone po raz trzeci, do dnia 31 stycznia 2020 r., na mocy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1796 zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 540/2011 w odniesieniu do przedłużenia okresów zatwierdzenia substancji czynnych: amidosulfuron, bifenoks, chloropiryfos, chloropiryfos metylu, klofentezyna, dikamba, difenokonazol, diflubenzuron, diflufenikan, dimoksystrobina, fenoksaprop-P, fenpropidyna, lenacyl, mankozeb, mekoprop-P, metiram, nikosulfuron, oksamyl, pikloram, piraklostrobina, piryproksyfen i tritosulfuron (Dz.U. 2018, L 294, s. 15). W motywie 6 tego rozporządzenia powtórzono argumentację zawartą w motywie 7 rozporządzenia wykonawczego 2018/84.
12
W dniu 29 listopada 2019 r. zatwierdzenie dimoksystrobiny zostało przedłużone po raz czwarty, do dnia 31 stycznia 2021 r., na mocy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/2094 z dnia 29 listopada 2019 r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 540/2011 w odniesieniu do przedłużenia okresów zatwierdzenia substancji czynnych benfluralin, dimoksystrobina, fluazynam, flutolanil, mankozeb, mekoprop-P, mepikwat, metiram, oksamyl i piraklostrobina (Dz.U. 2019, L 317, s. 102). W motywie 5 tego rozporządzenia powtórzono argumentację zawartą w motywie 7 rozporządzenia wykonawczego 2018/84.
13
W dniu 22 stycznia 2021 r. zatwierdzenie dimoksystrobiny zostało przedłużone po raz piąty, do dnia 31 stycznia 2022 r., na mocy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2021/52 zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 540/2011 w odniesieniu do przedłużenia okresów zatwierdzenia substancji czynnych benfluralin, dimoksystrobina, fluazynam, flutolanil, mankozeb, mekoprop-P, mepikwat, metiram, oksamyl i piraklostrobina (Dz.U. 2021, L 23, s. 13). W motywie 4 tego rozporządzenia powtórzono argumentację zawartą w motywie 7 rozporządzenia wykonawczego 2018/84.
14
W dniu 25 listopada 2021 r. zatwierdzenie dimoksystrobiny zostało przedłużone po raz szósty, do dnia 31 stycznia 2023 r., na mocy rozporządzenia wykonawczego 2021/2068. W motywie 4 tego rozporządzenia powtórzono argumentację zawartą w motywie 7 rozporządzenia wykonawczego 2018/84.
15
W dniu 14 stycznia 2022 r., na podstawie art. 10 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania do instytucji i organów Wspólnoty postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do [wymiaru] sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. 2006, L 264, s. 13), skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej w odniesieniu do rozporządzenia wykonawczego 2021/2068.
16
Pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r. Komisja Europejska oddaliła wniosek skarżącej o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej.
17
Po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie Komisja przedłużyła po raz siódmy, do dnia 31 stycznia 2024 r., zatwierdzenie dimoksystrobiny na mocy rozporządzenia wykonawczego (UE) 2023/115 z dnia 16 stycznia 2023 r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 540/2011 w odniesieniu do przedłużenia okresu zatwierdzenia substancji czynnej dimoksystrobina (Dz.U. 2023, L 15, s. 13).
18
W dniu 10 lipca 2023 r. rozporządzeniem wykonawczym (UE) 2023/1436 w sprawie nieodnowienia zatwierdzenia substancji czynnej dimoksystrobina, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009, oraz w sprawie zmiany rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 540/2011 i rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/408 (Dz.U. 2023, L 176, s. 10) Komisja postanowiła nie odnawiać zatwierdzenia dimoksystrobiny.
Żądania stron
19
Skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona przedłużenia okresu zatwierdzenia dimoksystrobiny;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
20
Komisja, popierana przez Parlament Europejski, Radę Unii Europejskiej i CropLife Europe, wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
21
Na poparcie skargi skarżąca podnosi dwa zarzuty, z których pierwszy dotyczy błędnej wykładni art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 w zaskarżonej decyzji, a drugi, podniesiony jako zarzut ewentualny – niezgodności z prawem wskazanego artykułu.
W przedmiocie zachowania interesu prawnego
22
Rada przypomina, że w efekcie nieodnowienia zatwierdzenia dimoksystrobiny na mocy rozporządzenia wykonawczego 2023/1436 upłynął okres przedłużenia zatwierdzenia tej substancji czynnej. Wynika z tego, że skarga stała się bezprzedmiotowa i że skarżąca nie ma już interesu prawnego. W związku z tym Sąd powinien zastosować art. 131 § 1 regulaminu postępowania.
23
Sąd przypomina, że interes prawny strony skarżącej musi być rzeczywisty i aktualny. W świetle przedmiotu skargi taki interes musi istnieć od momentu jej wniesienia i trwać do momentu wydania orzeczenia sądowego, pod rygorem umorzenia postępowania (zob. wyrok z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, pkt 56, 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
24
W niniejszej sprawie, jak podnosi Rada, z rozporządzenia wykonawczego 2023/1436 wynika, że podjęto decyzję o nieodnawianiu zatwierdzenia dimoksystrobiny.
25
Jednakże, po pierwsze, zaskarżona decyzja nie została cofnięta przez Komisję, w związku z czym spór zachował swój przedmiot (zob. podobnie wyrok z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
26
Po drugie, z orzecznictwa wynika, że strona skarżąca może zachować interes w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu instytucji Unii Europejskiej, by uniknąć sytuacji, w której podnoszona niezgodność z prawem tego aktu mogłaby powtórzyć się w przyszłości. Taki interes prawny wynika z art. 266 akapit pierwszy TFUE, zgodnie z którym w przypadku orzeczenia o nieważności aktu przyjętego przez instytucję jest ona zobowiązana do podjęcia środków, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. Jednakże ów interes prawny istnieje tylko wtedy, gdy zarzucana niezgodność z prawem może powtórzyć się w przyszłości niezależnie od okoliczności sprawy, której dotyczy skarga wniesiona przez stronę skarżącą (wyroki: z dnia 7 czerwca 2007 r., Wunenburger/Komisja, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, pkt 50–52; z dnia 27 września 2018 r., Mellifera/Komisja, T‑12/17, EU:T:2018:616, pkt 28).
27
Tak jest w niniejszej sprawie, ponieważ niezgodność z prawem, na którą powołuje się skarżąca, opiera się w szczególności na wykładni art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009, którą Komisja może powtórzyć przy okazji innego wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej przedłużenia okresu zatwierdzenia substancji czynnej innej niż dimoksystrobina.
28
Wynika z tego, że niezależnie od przyjęcia rozporządzenia wykonawczego 2023/1436 skarżąca zachowuje interes prawny w niniejszej sprawie.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego błędnej wykładni art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009
W przedmiocie dopuszczalności zarzutu pierwszego
29
W odrębnym piśmie Komisja podniosła, na podstawie art. 130 § 1 regulaminu postępowania, zarzut niedopuszczalności, w ramach którego twierdzi, że oba zarzuty skarżącej są niedopuszczalne.
30
W pierwszej kolejności Komisja podnosi, że w zarzucie pierwszym skarżąca nie kwestionuje oceny zawartej w odpowiedzi na jej wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej, lecz kieruje swoje argumenty przeciwko przedłużeniu okresu zatwierdzenia dimoksystrobiny na mocy rozporządzenia wykonawczego 2021/2068, które było przedmiotem wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej. Tymczasem z brzmienia art. 10 w związku z art. 12 rozporządzenia nr 1367/2006 i z orzecznictwa wynika, że gdy strona skarżąca wnosi skargę o stwierdzenie nieważności odpowiedzi na wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej na podstawie art. 12 ust. 1 tego rozporządzenia, może ona jedynie zakwestionować zgodność z prawem wspomnianej odpowiedzi.
31
W drugiej kolejności Komisja podnosi posiłkowo, że przy założeniu, iż zarzut pierwszy jest dopuszczalny, argumenty kwestionujące zgodność z prawem dokonanej przez nią wykładni art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 należy odrzucić jako niedopuszczalne ze względu na brak zgodności między skargą a wnioskiem o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej w zakresie, w jakim argumenty te nie zostały podniesione w tym wniosku.
32
W pierwszej kolejności Sąd przypomina, iż art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 stanowi, że „[o]rganizacja pozarządowa lub inni członkowie społeczeństwa spełniający kryteria określone w art. 11 są uprawnieni do złożenia wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej do instytucji lub organu Unii, które przyjęły akt administracyjny, lub – w przypadku zarzutu zaniechania administracyjnego – które powinny były przyjąć taki akt, wskazując jako podstawę, że taki akt lub takie zaniechanie narusza prawo ochrony środowiska”. Artykuł 12 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że „[o]rganizacja pozarządowa, która złożyła wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej zgodnie z art. 10, może wnieść skargę do Trybunału Sprawiedliwości”.
33
Wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej w odniesieniu do aktu administracyjnego zmierza więc do stwierdzenia zgłaszanej niezgodności z prawem lub braku zasadności danego aktu. Wnioskodawca może następnie wystąpić do sądu Unii, wnosząc skargę o stwierdzenie braku właściwości, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia traktatów lub jakiejkolwiek normy prawnej związanej z ich stosowaniem lub nadużycia władzy w odniesieniu do decyzji oddalającej wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej jako bezzasadny (wyrok z dnia 12 września 2019 r., TestBioTech i in./Komisja, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, pkt 38). Wynika z tego, że w ramach tej skargi strona skarżąca nie jest uprawniona do podnoszenia argumentów podważających bezpośrednio zgodność z prawem lub zasadność aktu, którego dotyczy wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej (zob. wyrok z dnia 27 września 2018 r., Mellifera/Komisja, T‑12/17, EU:T:2018:616, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo). W ramach systemu kontroli sądowej ustanowionego w traktatach nie przewidziano bowiem możliwości, aby Sąd uchylił decyzję, która nie podlega bezpośredniej skardze o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE (wyrok z dnia 4 kwietnia 2019 r., ClientEarth/Komisja, T‑108/17, EU:T:2019:215, pkt 28).
34
W niniejszej sprawie ze skargi wynika przede wszystkim jasno, że przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności jest zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim dotyczy ona dimoksystrobiny.
35
Następnie, jak wynika bezpośrednio z tytułu zarzutu pierwszego i z dwóch składających się na niego części, skarżąca podnosi, że to zaskarżona decyzja opiera się na błędnej interpretacji art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009.
36
Wreszcie z treści całego zarzutu pierwszego, a w szczególności z punktu wstępnego części skargi poświęconej temu zarzutowi, jasno wynika, że skarżąca odnosi się w swej argumentacji do wykładni art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 dokonanej przez Komisję w zaskarżonej decyzji. Wniosku tego nie może zmienić okoliczność, że ze względu na sam przedmiot wewnętrznej procedury odwoławczej i logikę art. 10 i 12 rozporządzenia nr 1367/2006 argumenty przedstawione w ramach wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej i argumenty przedstawione na poparcie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji oddalającej ten wniosek jako bezzasadny mogą się w pewnym stopniu pokrywać.
37
W związku z tym argumentację Komisji, zgodnie z którą zarzut pierwszy jest niedopuszczalny, ponieważ nie dotyczy on zaskarżonej decyzji, należy oddalić.
38
W drugiej kolejności, co się tyczy braku zgodności między wnioskiem o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej a skargą, Sąd przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarga o stwierdzenie nieważności decyzji oddalającej wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej nie może opierać się na nowych podstawach lub dowodach, które nie zostały przedstawione we wniosku o wszczęcie procedury odwoławczej pod rygorem pozbawienia określonego w art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 wymogu dotyczącego uzasadnienia takiego wniosku jego skuteczności (effet utile) i zmiany przedmiotu postępowania wszczętego wskutek tego wniosku (wyroki: z dnia 12 września 2019 r., TestBioTech i in./Komisja, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, pkt 39; z dnia 17 kwietnia 2024 r., Föreningen Svenskt Landskapsskydd/Komisja, T‑346/22, niepublikowany, EU:T:2024:246, pkt 70).
39
Ponadto zarzuty i argumenty wniesionej do Sądu skargi o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie oddalenia wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej mogą zostać uznane za dopuszczalne jedynie w zakresie, w jakim zostały one już podniesione przez stronę skarżącą we wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej, i to w taki sposób, że Komisja miała możliwość się do nich ustosunkować (zob. podobnie wyrok z dnia 15 grudnia 2016 r., TestBioTech i in./Komisja, T‑177/13, niepublikowany, EU:T:2016:736, pkt 68, 69). Jednakże nie można wymagać od strony wnoszącej skargę do Sądu na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 1367/2006, by ograniczyła się do dosłownego odtworzenia argumentów podniesionych przez siebie we wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej.
40
W niniejszej sprawie ze złożonego przez skarżącą wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej jasno wynika, że zakwestionowała ona w szczególności sposób, w jaki Komisja zastosowała art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 przy przyjmowaniu przez tę instytucję rozporządzenia wykonawczego 2021/2068. W szczególności skarżąca podniosła argumenty dotyczące zasady ostrożności, automatycznego charakteru przedłużeń i terminów oceny przewidzianych w rozporządzeniu nr 1107/2009 oraz powołała się na art. 4, 5, 7, 9, 14 i 15 tego rozporządzenia. W konsekwencji należy uznać, że argumentacja taka pokrywa się z zarzutem pierwszym skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej w niniejszej sprawie.
41
Należy zatem oddalić argument Komisji dotyczący braku zgodności między wnioskiem o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej a skargą.
42
W związku z tym zarzut pierwszy jest dopuszczalny.
Co do istoty
43
W ramach zarzutu pierwszego skarżąca przypomina, że u podstaw rozporządzenia nr 1107/2009 leży cel polegający na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i że rozporządzenie to opiera się na zasadzie ostrożności i ochrony środowiska.
44
W szczególności w ramach części drugiej zarzutu pierwszego skarżąca utrzymuje, że rozporządzenie nr 1107/2009 zostało przyjęte głównie w celu przyspieszenia oceny substancji czynnych. Dla każdego etapu procesu odnowienia ustala się ścisłe terminy, co powinno pozwolić na ukończenie procesu przygotowawczego w ciągu dwóch i pół roku oraz pozostawić Komisji i państwom członkowskim ponadsześciomiesięczny okres na podjęcie decyzji o tym, czy odnowić zatwierdzenie.
45
W tym kontekście art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 można, zdaniem skarżącej, rozumieć jedynie w ten sposób, że przewiduje on ograniczone przedłużenie o kilka miesięcy, a maksymalnie o rok, i nie można go interpretować w ten sposób, że pozwala on na kolejne przedłużenia, które łącznie sprowadzałyby się do przedłużenia o ponad sześć lat, to jest o ponad dwukrotność czasu przewidzianego na przeprowadzenie procesu odnowienia, bez żadnego uzasadnienia ani wyjaśnienia ze strony Komisji. Okoliczność, że nieprzestrzeganiu terminów nie towarzyszą żadne sankcje, naraża w jej ocenie system na strategiczne nadużycia.
46
Na wstępie Sąd przypomina, że art. 191 ust. 2 TFUE przewiduje, iż polityka ochrony środowiska opiera się w szczególności na zasadzie ostrożności, która to zasada ma zastosowanie także w ramach innych polityk Unii, w szczególności w ramach polityki ochrony zdrowia publicznego, jak również wtedy, gdy instytucje Unii przyjmują w ramach wspólnej polityki rolnej lub polityki rynku wewnętrznego środki ochrony zdrowia ludzkiego (zob. wyrok z dnia 1 października 2019 r., Blaise i in., C‑616/17, EU:C:2019:800, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
47
Obowiązkiem prawodawcy Unii jest zatem, gdy przyjmuje on przepisy regulujące wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin, takie jak przepisy ustanowione w rozporządzeniu nr 1107/2009, przestrzeganie zasady ostrożności, w szczególności w celu zapewnienia, zgodnie z art. 35 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9 i art. 168 ust. 1 TFUE, wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego (zob. wyrok z dnia 1 października 2019 r., Blaise i in., C‑616/17, EU:C:2019:800, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
48
Z zasady ostrożności wynika, że jeżeli występuje niepewność dotycząca istnienia lub zakresu zagrożenia zdrowia ludzi, można podjąć działania ochronne, bez oczekiwania, aż realność i waga tych zagrożeń zostaną w pełni udowodnione (zob. wyrok z dnia 1 października 2019 r., Blaise i in., C‑616/17, EU:C:2019:800, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
49
Zasada ostrożności, będąca ogólną zasadą prawa Unii, zobowiązuje zainteresowane organy do zastosowania, w konkretnych ramach wykonywania kompetencji przyznanych im we właściwych przepisach, odpowiednich środków w celu zapobieżenia pewnym potencjalnym zagrożeniom dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska naturalnego, dając pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną tych interesów przed interesami gospodarczymi [zob. wyroki: z dnia 21 października 2003 r., Solvay Pharmaceuticals/Rada, T‑392/02, EU:T:2003:277, pkt 121 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 12 kwietnia 2013 r., Du Pont de Nemours (France) i in./Komisja, T‑31/07, niepublikowany, EU:T:2013:167, pkt 134 i przytoczone tam orzecznictwo]. Zasada ostrożności leży u podstaw wszystkich przepisów rozporządzenia nr 1107/2009.
50
W motywie 8 rozporządzenia nr 1107/2009 sprecyzowano, iż należy stosować zasadę ostrożności, a celem tego rozporządzenia jest zapewnienie, by przemysł wykazywał, że substancje lub środki wytworzone lub wprowadzane do obrotu nie mają żadnego szkodliwego wpływu na zdrowie ludzi lub zwierząt ani żadnego niedopuszczalnego wpływu na środowisko. W tym względzie należy zauważyć, że ustanowione w tym rozporządzeniu procedury uprzedniego udzielania zezwoleń na wprowadzanie do obrotu i zatwierdzania środków ochrony roślin i ich substancji czynnych opierają się na zasadzie ostrożności (zob. wyrok z dnia 17 marca 2021 r., FMC/Komisja, T‑719/17, EU:T:2021:143, pkt 60, 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
51
Wynika z tego, że przy wykonywaniu swych kompetencji w ramach rozporządzenia nr 1107/2009 Komisja powinna uwzględniać zasadę ostrożności. Co się tyczy konkretnie substancji czynnych, z orzecznictwa wynika, że Komisja może przyjąć środki ograniczające stosowanie substancji, uznając w ten sposób interes bezpieczeństwa konsumentów za nadrzędny, i to bez oczekiwania na wynik procedury odnowienia zatwierdzenia tej substancji (zob. podobnie wyrok z dnia 19 września 2019 r., Arysta LifeScience Netherlands/Komisja, T‑476/17, EU:T:2019:618, pkt 97).
52
Co się tyczy wykładni art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do celów dokonywania wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, ale także kontekst, w jaki się on wpisuje, oraz cele regulacji, której część stanowi. Geneza przepisu prawa Unii również może dostarczyć informacji istotnych dla jego wykładni (zob. wyroki: z dnia 2 września 2021 r., CRCAM, C‑337/20, EU:C:2021:671, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 25 stycznia 2017 r., Rusal Armenal/Rada, T‑512/09 RENV, EU:T:2017:26, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
53
W pierwszej kolejności z brzmienia art. 17 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1107/2009 wynika, że „[w] przypadku gdy z przyczyn niezależnych od wnioskodawcy zaistnieje prawdopodobieństwo, że zezwolenie wygaśnie przed podjęciem decyzji o odnowieniu, decyzja odraczająca datę wygaśnięcia zatwierdzenia dla danego wnioskodawcy na okres wystarczający do rozpatrzenia wniosku zostaje przyjęta zgodnie z procedurą regulacyjną, o której mowa w art. 79 ust. 3”. W art. 17 akapit trzeci tego rozporządzenia określono elementy, które należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu okresu przedłużenia, a mianowicie „a) czas niezbędny do dostarczenia żądanych informacji; b) czas niezbędny do przeprowadzenia procedury; c) w stosownych przypadkach – potrzebę ustalenia spójnego programu prac, zgodnie z art. 18”.
54
Z przepisu tego wynika zatem, że jeżeli z przyczyn niezależnych od wnioskodawcy okaże się, że zatwierdzenie wygaśnie przed wydaniem decyzji o odnowieniu, zostaje przyjęta „decyzja odraczająca datę wygaśnięcia zatwierdzenia”, i to „na okres wystarczający do rozpatrzenia wniosku”. O ile na podstawie brzmienia tego przepisu nie można wykluczyć, że pod koniec tego okresu zostanie wydana nowa decyzja o przedłużeniu, o tyle przedłużenie to, które następuje jedynie w celu umożliwienia uzupełnienia procedury odnowienia, może mieć jedynie charakter tymczasowy, jak wyjaśnia Rada w uwagach interwenienta.
55
Długość okresu przedłużenia powinna zatem być dostosowana do konkretnych okoliczności danej sprawy i w związku z tym przedłużenie nie może być stosowane automatycznie ani systematycznie.
56
Co więcej, zgodnie z orzecznictwem skutkiem art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 jest umożliwienie przedłużenia procedury odnowienia zatwierdzenia substancji czynnej ze względu na okoliczności, które zaszły w trakcie samego postępowania i które nie były znane wcześniej (wyrok z dnia 19 września 2019 r., Arysta LifeScience Netherlands/Komisja, T‑476/17, EU:T:2019:618, pkt 104).
57
W drugiej kolejności należy wziąć pod uwagę kontekst, w jaki wpisuje się zasada ustanowiona w art. 17 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1107/2009.
58
Zasada ta stanowi część sekcji rozporządzenia nr 1107/2009, która dotyczy zatwierdzania substancji czynnych.
59
Po pierwsze, zatwierdzenie może zostać udzielone jedynie na okres nieprzekraczający dziesięciu lat (art. 5 rozporządzenia nr 1107/2009), które to ograniczenie jest powtórzeniem ograniczenia przewidzianego w dyrektywie Rady 91/414/EWG z dnia 15 lipca 1991 r. dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin (Dz.U. 1991, L 230, s. 1), która obowiązywała w chwili zatwierdzenia dimoksystrobiny. Jak wyjaśniono w motywie 15 rozporządzenia nr 1107/2009, to właśnie ze względów bezpieczeństwa okres zatwierdzenia substancji czynnych jest ograniczony w czasie i proporcjonalny do ewentualnego ryzyka związanego ze stosowaniem substancji. Odnowienie jest ważne przez okres nieprzekraczający 15 lat (art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 1107/2009).
60
Wynika z tego, że prawodawca zadbał o to, aby okresy zatwierdzenia i odnowienia były ograniczone, co ma na celu uniknięcie sytuacji, w której na rynku będą utrzymywane substancje czynne stwarzające – jak się okazuje – niedopuszczalne ryzyko w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 1107/2009. Realizacja tego celu w świetle zasady ostrożności wymaga, aby ponowna ocena substancji była przeprowadzana okresowo, jak słusznie podkreśla Komisja, wyjaśniając okresowe podejście przyjęte w rozporządzeniu nr 1107/2009.
61
Po drugie, wniosek o odnowienie należy złożyć nie później niż trzy lata przed wygaśnięciem okresu zatwierdzenia (art. 15 rozporządzenia nr 1107/2009). Termin ten uznaje się zatem za wystarczający co do zasady do ukończenia tej procedury i przyjęcia decyzji o odnowieniu zatwierdzenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu skuteczności podejścia okresowego, o którym przypomniano w pkt 60 powyżej.
62
W tym celu w art. 19 rozporządzenia nr 1107/2009 przyznano Komisji uprawnienie do przyjęcia, w drodze rozporządzenia wykonawczego, przepisów niezbędnych do stosowania procedury odnowienia.
63
Doprowadziło to do przyjęcia rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 844/2012 z dnia 18 września 2012 r. ustanawiającego przepisy niezbędne do wprowadzenia w życie procedury odnowienia dotyczącej substancji czynnych, jak przewidziano w rozporządzeniu nr 1107/2009 (Dz.U. 2012, L 252, s. 26), przewidującego w szczególności terminy dotyczące poszczególnych kroków procedury odnowienia, w celu zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania (motyw 3). Rozporządzenie to ma na celu nadanie skuteczności przepisom zawartym już w rozporządzeniu nr 1107/2009 przy jednoczesnym zapewnieniu jednolitych warunków stosowania w Unii.
64
W szczególności w art. 1–8 rozporządzenia wykonawczego nr 844/2012 określono zasady dotyczące dopuszczalności wniosku złożonego przez producenta substancji czynnej do państwa członkowskiego i obwarowano ten pierwszy etap procedury pewnymi terminami. Zgodnie z art. 3 tego rozporządzenia wniosek ten jest najpierw sprawdzany przez państwo członkowskie pełniące rolę sprawozdawcy, które upewnia się, że został złożony w terminie określonym w art. 1 ust. 1 akapit pierwszy wspomnianego rozporządzenia i że zawiera on wszystkie elementy przewidziane w jego art. 2. W szczególności zgodnie z art. 2 ust. 2 rzeczonego rozporządzenia wniosek o odnowienie powinien zawierać wykaz nowych informacji, które wnioskodawca zamierza przedłożyć i które są niezbędne, zgodnie z art. 15 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1107/2009. Następnie, zgodnie z art. 6 tego rozporządzenia, po otrzymaniu od państwa członkowskiego pełniącego rolę sprawozdawcy odpowiedzi twierdzącej dotyczącej tej weryfikacji wnioskodawca przedkłada dodatkową dokumentację państwu członkowskiemu pełniącemu rolę sprawozdawcy, państwu członkowskiemu pełniącemu rolę współsprawozdawcy, Komisji i Europejskiemu Urzędowi ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA). Wreszcie zgodnie z art. 8 tego rozporządzenia, jeżeli dodatkowa dokumentacja została złożona w terminie i zawiera wszystkie przewidziane elementy, państwo członkowskie pełniące rolę sprawozdawcy powiadamia wnioskodawcę, państwo członkowskie pełniące rolę współsprawozdawcy, Komisję i EFSA o dacie otrzymania dodatkowej dokumentacji oraz o dopuszczalności wniosku.
65
Podobnie w art. 11–14 rozporządzenia wykonawczego nr 844/2012 określono procedurę oceny wniosku o odnowienie zatwierdzenia substancji czynnej i określono konkretne terminy, w których różne podmioty uczestniczące w procedurze powinny przygotować i przekazać swoje sprawozdanie lub wnioski. Przede wszystkim państwo członkowskie pełniące rolę sprawozdawcy, po konsultacji z państwem członkowskim pełniącym rolę współsprawozdawcy, przygotowuje i przedkłada Komisji, z kopią dla EFSA, sprawozdanie oceniające, czy można się spodziewać, że substancja czynna będzie spełniała kryteria zatwierdzenia przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 1107/2009 (art. 11 rozporządzenia wykonawczego nr 844/2012). Po otrzymaniu projektu sprawozdania z oceny przedłożonego mu przez państwo członkowskie pełniące rolę sprawozdawcy EFSA przekazuje go wnioskodawcy i innym państwom członkowskim (art. 12 rozporządzenia wykonawczego nr 844/2012). Po upływie okresu przewidzianego na przedstawienie uwag na piśmie, EFSA przyjmuje – w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej oraz stosując wytyczne obowiązujące w dacie złożenia dodatkowej dokumentacji – wnioski dotyczące tego, czy można się spodziewać, że substancja czynna będzie spełniała kryteria zatwierdzania przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 1107/2009. W stosownych przypadkach EFSA organizuje konsultacje z ekspertami, w tym z ekspertami z państwa członkowskiego pełniącego rolę sprawozdawcy i państwa członkowskiego pełniącego rolę współsprawozdawcy. EFSA przedstawia swoje wnioski wnioskodawcy, państwom członkowskim i Komisji oraz podaje je do publicznej wiadomości (art. 13 rozporządzenia wykonawczego nr 844/2012). Wreszcie po otrzymaniu wniosków EFSA i po uwzględnieniu projektu sprawozdania z oceny przygotowanego przez państwo członkowskie pełniące rolę sprawozdawcy, uwag wnioskodawcy i innych państw członkowskich oraz wniosków EFSA Komisja przedstawia stałemu komitetowi „sprawozdanie z odnowienia” i projekt rozporządzenia. Wnioskodawcy przyznaje się możliwość przedstawienia uwag do sprawozdania z odnowienia (art. 14 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 844/2012). Na podstawie sprawozdania z odnowienia, i z uwzględnieniem uwag przedstawionych przez wnioskodawcę, Komisja przyjmuje rozporządzenie zgodnie z art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009 (art. 14 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 844/2012).
66
Jedynie ostatniemu etapowi procedury przewidzianej w art. 14 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 844/2012, który dotyczy przyjęcia rozporządzenia w sprawie odnowienia zatwierdzenia zgodnie z art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009, nie towarzyszy żaden termin.
67
Wynika z tego, że procedura odnowienia zatwierdzenia powinna zostać przeprowadzona na podstawie ściśle określonego harmonogramu (zob. podobnie wyrok z dnia 19 września 2019 r., Arysta LifeScience Netherlands/Komisja, T‑476/17, EU:T:2019:618, pkt 103). Ustanowienie tych terminów i konieczność ich przestrzegania są zresztą spójne z wymogiem, aby cała procedura trwała nie dłużej niż trzy lata, jak wynika z art. 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 844/2012 (wyrok z dnia 9 grudnia 2021 r., Agrochem-Maks/Komisja, C‑374/20 P, niepublikowany, EU:C:2021:990, pkt 82).
68
Przestrzeganie tych terminów i wymogu szybkości postępowania jest tym bardziej istotne, że rozporządzenie wykonawcze przyjęte na podstawie art. 17 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1107/2009, które przedłuża zatwierdzenie danej substancji czynnej na pewien okres, ma takie same konsekwencje jak rozporządzenie wykonawcze w sprawie pierwotnego zatwierdzenia takiej substancji zgodnie z art. 13 ust. 2 tego rozporządzenia lub jak rozporządzenie w sprawie odnowienia zatwierdzenia zgodnie z art. 20 tego rozporządzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 27 września 2018 r., Mellifera/Komisja, T‑12/17, EU:T:2018:616, pkt 57, 58).
69
Należy zatem uznać, że art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 przewiduje mechanizm, który należy stosować w drodze wyjątku, jeżeli są spełnione warunki w nim przewidziane. Systematyczne stosowanie tego mechanizmu w procedurach odnowienia zatwierdzenia substancji czynnej nie jest zatem zgodne z wymogami rozporządzenia nr 1107/2009 ani – w ujęciu bardziej ogólnym – z duchem tego rozporządzenia.
70
Przeciwnie, za każdym razem, gdy Komisja przedłuża okres zatwierdzenia, musi ona dokonać oceny danego przypadku i wziąć pod uwagę istotne elementy w celu określenia „okresu wystarczającego” wymaganego do ukończenia trwającej oceny.
71
Ponadto art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 pozostawia Komisji uprawnienia dyskrecjonalne w celu określenia, jaki okres należy uznać za „okres wystarczający”. Te uprawnienia dyskrecjonalne nie mają charakteru bezwzględnego, lecz są uregulowane w akapicie trzecim tego artykułu, gdzie określono elementy, które należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu okresu obowiązywania przedłużenia.
72
W związku z tym art. 17 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1107/2009 nie może być interpretowany i stosowany w oderwaniu od innych przepisów, lecz należy go interpretować i stosować w związku z przepisami akapitu trzeciego, który go uzupełnia. Ten związek między akapitami pierwszym i trzecim tego artykułu wynika w szczególności z pierwotnego tekstu wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady COM(2006) 388 wersja ostateczna z dnia 12 lipca 2006 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, w którym akapity pierwszy i drugi jednostki redakcyjnej, która obecnie stanowi art. 17 rozporządzenia nr 1107/009 stanowiły część tego samego akapitu, po którym bezpośrednio następował akapit dotyczący długości okresu obowiązywania przedłużenia. Wskazuje to na zamiar prawodawcy, aby czynniki, które należy wziąć pod uwagę przy określaniu długości okresu obowiązywania przedłużenia zatwierdzenia, były stosowane w sytuacjach, o których mowa jest obecnie w dwóch pierwszych akapitach art. 17 tego rozporządzenia. Ponadto, jak słusznie podnosi Rada, okres obowiązywania przedłużenia jest ustalany z uwzględnieniem okoliczności sprawy w każdym konkretnym przypadku.
73
Po trzecie, jak przypomniano w pkt 46–51 powyżej, zasada ostrożności leży u podstaw wszystkich przepisów rozporządzenia nr 1107/2009.
74
W tym kontekście wyrażenie „okres wystarczający” należy rozumieć w ten sposób, że wymaga ono zdefiniowania okresu, który nie jest ani zbyt krótki, ani zbyt długi w stosunku do okresu, który jest konieczny do ukończenia procedury odnowienia w każdym konkretnym przypadku.
75
W trzeciej kolejności należy wziąć pod uwagę cele realizowane przez rozporządzenie nr 1107/2009.
76
Zgodnie z art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 1107/2009 celem tego rozporządzenia jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska, a także poprawa funkcjonowania rynku wewnętrznego poprzez zharmonizowanie zasad dotyczących wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, przy równoczesnej poprawie produkcji rolnej. Komisja słusznie zatem podnosi, że cel rozporządzenia nr 1107/2009 jest wieloraki. Jednakże, jak wynika z motywu 24 rozporządzenia nr 1107/2009, przy udzielaniu zezwoleń na wprowadzanie środków ochrony roślin do obrotu nadrzędnym celem przeważającym nad poprawą produkcji roślinnej powinna być w szczególności ochrona zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska.
77
Wymagając utrzymania wysokiego poziomu ochrony środowiska, rozporządzenie nr 1107/2009 stosuje art. 11 TFUE, który stanowi, że wymogi ochrony środowiska muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania stałego rozwoju, oraz art. 114 ust. 3 TFUE, który konkretyzuje ten obowiązek. To drugie postanowienie przewiduje mianowicie, że w swoich wnioskach między innymi w dziedzinie ochrony środowiska, przedłożonych w ramach zbliżania ustawodawstw mających na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego, Komisja przyjmuje jako podstawę wysoki poziom ochrony, uwzględniając w szczególności wszelkie zmiany oparte na faktach naukowych, i że w ramach swoich odpowiednich kompetencji Parlament i Rada starają się również osiągnąć ten cel. Ochronie środowiska należy przyznać przeważające znaczenie w stosunku do kwestii ekonomicznych, wobec czego może ona uzasadniać negatywne konsekwencje ekonomiczne, nawet istotne, dla niektórych przedsiębiorców (zob. wyrok z dnia 17 marca 2021 r., FMC/Komisja, T‑719/17, EU:T:2021:143, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
78
Wynika z tego, że gdy Komisja zarządza procedurą odnowienia zatwierdzenia substancji czynnej, a fortiori gdy procedura ta wykracza poza ramy czasowe przewidziane dla jej przebiegu i gdy skutkuje ona przedłużeniem okresu zatwierdzenia na podstawie art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009, instytucja ta powinna przywiązywać szczególną wagę do celu, jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i zwierząt oraz środowiska, będącego jednym z szeregu celów tego rozporządzenia.
79
Z całości powyższych rozważań można wywieść zasady przedstawione poniżej. Po pierwsze, przedłużenie okresu zatwierdzenia ma charakter tymczasowy i wyjątkowy i jest dopuszczalne ze względu na okoliczności, które zaistniały w trakcie samej procedury i nie były znane wcześniej. Decyzja o takim przedłużeniu powinna zostać podjęta w świetle konkretnych okoliczności danego przypadku i w konsekwencji nie może ono być stosowane automatycznie ani systematycznie. Po drugie, okres obowiązywania przedłużenia musi być wystarczający, aby umożliwić rozpatrzenie wniosku o odnowienie. Ustalając ten okres, Komisja musi wziąć pod uwagę elementy przewidziane w art. 17 akapit trzeci rozporządzenia nr 1107/2009 i przeprowadzić zindywidualizowaną ocenę w każdym konkretnym przypadku. Po trzecie, okres ten nie może być ani zbyt krótki, ani zbyt długi w stosunku do okresu, który jest konieczny do ukończenia procedury odnowienia.
80
Po czwarte, bardziej ogólnie rzecz ujmując, gdy Komisja zamierza zastosować art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009, powinna ona uwzględnić łączny czas trwania procedury odnowienia, aby upewnić się, że mieści się on w rozsądnych granicach w świetle zasady szybkości postępowania przypomnianej w pkt 68 powyżej. W szczególności, biorąc pod uwagę ograniczony czas trwania zatwierdzenia i wybrane przez prawodawcę podejście okresowe, które opiera się na ponawianiu oceny ryzyka związanego z substancjami czynnymi w regularnych odstępach czasu, nie można dopuścić, by przedłużenie zatwierdzenia, które ma charakter tymczasowy i wyjątkowy, pozwalało na utrzymanie na rynku substancji czynnej przez okres znacznie przekraczający okres pierwotnego zatwierdzenia, gdyż w przeciwnym razie system odnowienia ustanowiony tym rozporządzeniem zostałby pozbawiony wszelkiej skuteczności (effet utile).
81
Interpretowany w ten sposób art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 wyraża wyważenie różnych wchodzących w grę interesów zgodne z celami tego rozporządzenia i z zasadą ostrożności. Z jednej strony uwzględnia się interesy przemawiające za tym, że substancja, która została zatwierdzona zgodnie z przepisami Unii, nie zostaje objęta zakazem w sposób nieprzewidywalny z powodu opóźnień w harmonogramie procedury odnowienia, które są niezależne od woli wnioskodawcy.
82
Z drugiej strony przyznane przedłużenie ma jedynie charakter tymczasowy, może zostać przerwane decyzją o nieodnowieniu lub może być obwarowane ograniczeniami w stosowaniu substancji, a przede wszystkim nie może wykraczać poza to, co jest konieczne w świetle okoliczności każdego przypadku.
83
W niniejszej sprawie, zgodnie z zaskarżoną decyzją, Komisja uważa, że art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 zobowiązuje ją do odejścia od ogólnych terminów przewidzianych dla zatwierdzenia substancji, jeżeli spełnione są przewidziane w tym artykule przesłanki. Komisja wyjaśnia, że przedłużenia okresu zatwierdzenia dimoksystrobiny przyznane w kolejnych rozporządzeniach wykonawczych były ograniczone do jednego roku, ponieważ instytucja ta zdecydowała się na przedłużenia o ograniczonym czasie trwania, które w razie potrzeby można było odnowić, a nie na pojedyncze przedłużenie na dłuższy okres. Wspomniano również – jak wynika z treści standardowego motywu zawartego w rozporządzeniu wykonawczym 2021/2068 – że okres przedłużenia zostałby unieważniony, gdyby rozporządzenie przewidujące brak odnowienia zostało przyjęte w okresie przedłużenia.
84
I tak w zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że kryteria przewidziane w art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 zostały spełnione, nie zbadała jednak poszczególnych elementów niniejszej sprawy, aby upewnić się, że stosuje ona przedłużenie na okres wystarczający do rozpatrzenia wniosku o odnowienie zatwierdzenia dimoksystrobiny.
85
Ponadto wyjaśnienia Komisji odnoszące się do okoliczności, że zdecydowała się ona na przedłużenia o ograniczonym okresie obowiązywania, który w razie potrzeby można było ponownie zwiększyć, zamiast na jedno przedłużenie o dłuższy okres, nie są zgodne z zasadami sformułowanymi w pkt 79 i 80 powyżej. Z zasad tych wynika bowiem, że okres obowiązywania przedłużenia należy obliczać in concreto, w zależności od tego, ile etapów procedury pozostaje do ukończenia, i że okres ten nie może być ani zbyt krótki, ani zbyt długi w stosunku do okresu, który jest konieczny do ukończenia procedury odnowienia.
86
Ponadto rozporządzenie wykonawcze 2021/2068 przedłuża okres zatwierdzenia dimoksystrobiny po raz szósty z rzędu. W wyniku tego przedłużenia okres zatwierdzenia tej substancji czynnej, który początkowo wynosił dziesięć lat zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 1107/2009, został przedłużony do ponad szesnastu lat i trzech miesięcy. Ten okres przedłużenia przekracza ponad dwukrotnie okres trzech lat przewidziany dla ukończenia procedury odnowienia w rozporządzeniu wykonawczym nr 844/2012. Niemniej jednak Komisja uznała w tym względzie, że art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 pozwala jej na przedłużenie okresu zatwierdzenia dimoksystrobiny bez żadnych ograniczeń czasowych, niezależnie od tego, jaki będzie całkowity czas trwania procedury odnowienia.
87
Należy również zauważyć, że rozporządzenie wykonawcze 2021/2068 zostało przyjęte w kontekście wniosku o odnowienie zatwierdzenia substancji czynnej, którą Komisja sama sklasyfikowała jako substancję „trwałą i toksyczną” i która ma zostać zastąpiona ze względu na jej właściwości zaburzające funkcjonowanie układu hormonalnego, które mogą mieć niekorzystny wpływ na ludzi (zob. pkt 8 powyżej).
88
Tymczasem w odniesieniu do substancji kwalifikujących się do zastąpienia art. 24 rozporządzenia nr 1107/2009 przewiduje, że żaden okres odnowienia nie może przekraczać siedmiu lat.
89
Tak więc w następstwie szóstego przedłużenia okresu zatwierdzenia dimoksystrobiny łączny okres obowiązywania przedłużenia odpowiada, z dokładnością do kilku miesięcy, maksymalnemu okresowi odnowienia zatwierdzenia, o którym można było zadecydować na zakończenie przedmiotowej procedury odnowienia, przy założeniu, że zostały spełnione pozostałe kryteria.
90
Kiedy Komisja stwierdziła w zaskarżonej decyzji, że może ona przedłużyć po raz szósty zatwierdzenie dimoksystrobiny bez uwzględnienia tych okoliczności, instytucja ta naruszyła tymczasowy i wyjątkowy charakter mechanizmu przedłużenia zatwierdzenia substancji czynnej, a także wymogi szybkości przewidziane w systemie ustanowionym na potrzeby odnowienia takiego zatwierdzenia.
91
Wynika z tego, że zaskarżona decyzja narusza prawo.
92
Pozostałe argumenty Komisji nie są w stanie podważyć tego wniosku.
93
Po pierwsze, Komisja słusznie podnosi, że cel rozporządzenia nr 1107/2009 jest wieloraki. Jednakże okoliczność ta nie podważa wykładni art. 17 wspomnianego rozporządzenia dokonanej w pkt 52 i nast. powyżej, ale potwierdza tę wykładnię (zob. w szczególności pkt 76 powyżej).
94
Po drugie, Komisja podnosi, że stwierdzenie krytycznych obszarów budzących obawy i luk w danych dotyczących dimoksystrobiny jest pozbawione znaczenia dla celów stosowania art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 i że przedłużenie okresu zatwierdzenia przewidziane w art. 17 tego rozporządzenia nie jest oparte na kryteriach materialnych.
95
Z brzmienia art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 wynika bowiem, że nie odnosi się on do względów związanych z ocenami merytorycznymi substancji czynnych. Jednakże z jednej strony wykładnia art. 17 tego rozporządzenia dokonana w pkt 54–82 powyżej nie opiera się na takich względach. Z drugiej strony obowiązek przeprowadzenia analizy in concreto okoliczności pozwalających na przedłużenie okresu zatwierdzenia substancji czynnej takiej jak dimoksystrobina, w tym charakteru tej substancji (zob. pkt 85 powyżej) również nie opiera się na założeniu, że zostanie przeprowadzona ocena merytoryczna.
96
W związku z tym powyższe argumenty Komisji nie mają wpływu na wniosek Sądu.
97
Wreszcie nie można również uwzględnić argumentu CropLife Europe, zgodnie z którym wykładnia art. 17 rozporządzenia nr 1107/2009 zaproponowana przez skarżącą jest sprzeczna z zasadą pewności prawa, ponieważ czyni mechanizm przedłużenia arbitralnym. Z jednej strony spoczywający na Komisji obowiązek sprawdzenia, czy są spełnione kryteria przewidziane w art. 17 wspomnianego rozporządzenia, przy uwzględnieniu okoliczności sprawy i wymogów szybkości związanych z tym rozporządzeniem, wynika z samego brzmienia tego przepisu.
98
Z drugiej strony, jak wskazano w pkt 81 i 82 powyżej, pewność prawa została uwzględniona przy wyważaniu różnych wchodzących w grę interesów, które jest zgodne z celami rozporządzenia nr 1107/2009.
99
Z całości powyższych rozważań wynika, że część druga zarzutu pierwszego skarżącej jest zasadna.
100
W konsekwencji należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona dimoksystrobiny, bez konieczności badania części pierwszej zarzutu pierwszego czy też zarzutu drugiego.
W przedmiocie kosztów
101
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez skarżącą w żądanym przez nią zakresie.
102
Zgodnie z art. 138 §§ 1 i 3 regulaminu postępowania Parlament, Rada oraz CropLife Europe pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1)
Stwierdza się nieważność decyzji Komisji Ares(2022) 3275139 z dnia 27 kwietnia 2022 r. oddalającej złożony przez Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2021/2068 z dnia 25 listopada 2021 r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 540/2011 w odniesieniu do przedłużenia okresów zatwierdzenia substancji czynnych benfluralin, dimoksystrobina, fluazynam, flutolanil, mekoprop-P, mepikwat, metiram, oksamyl i piraklostrobina w zakresie, w jakim decyzja ta dotyczy dimoksystrobiny.
2)
Komisja Europejska pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez PAN Europe.
3)
Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej oraz CropLife Europe pokrywają własne koszty.
da Silva Passos
Półtorak
Reine
Pynnä
Cassagnabère
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 19 listopada 2025 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.