62014TJ0312
WYROK SĄDU (druga izba)
z dnia 7 lipca 2015 r. (
*1
)
„Skarga o stwierdzenie nieważności — Rybołówstwo — Wspólnotowy system kontroli w celu zapewnienia przestrzegania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa — Decyzja Komisji wprowadzająca plan działania mający na celu uzupełnienie braków we włoskim systemie kontroli rybołówstwa — Akt niezmieniający samodzielnie sytuacji prawnej skarżącego — Brak indywidualnego oddziaływania — Niedopuszczalność”
W sprawie T‑312/14
Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), z siedzibą w Rzymie (Włochy),
Associazione Lega Pesca, z siedzibą w Rzymie,
Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL), z siedzibą w Rzymie,
reprezentowane przez adwokatów L. Caroli, S. Venturę oraz V. Cannizzara,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez A. Bouqueta oraz D. Nardiego, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2013) 8635 final z dnia 6 grudnia 2013 r. dotyczącej wprowadzenia planu działania mającego na celu uzupełnienie braków we włoskim systemie kontroli rybołówstwa,
SĄD (druga izba),
w składzie: M.E. Martins Ribeiro, prezes, S. Gervasoni (sprawozdawca) i L. Madise, sędziowie,
sekretarz: J. Palacio González, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 6 lutego 2015 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1
Artykuł 102 rozporządzenia Rady (WE) nr 1224/2009 z dnia 20 listopada 2009 r. ustanawiającego wspólnotowy system kontroli w celu zapewnienia przestrzegania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 847/96, (WE) nr 2371/2002, (WE) nr 811/2004, (WE) nr 768/2005, (WE) nr 2115/2005, (WE) nr 2166/2005, (WE) nr 388/2006, (WE) nr 509/2007, (WE) nr 676/2007, (WE) nr 1098/2007, (WE) nr 1300/2008, (WE) nr 1342/2008 i uchylające rozporządzenia (EWG) nr 2847/93, (WE) nr 1627/94 oraz (WE) nr 1966/2006 (Dz.U. L 343, s. 1) stanowi:
„1.   Państwa członkowskie przekazują Komisji wszelkie wymagane przez nią informacje dotyczące wykonania niniejszego rozporządzenia. Składając wniosek o przekazanie informacji, Komisja określa rozsądny termin, w którym informacje te mają zostać przekazane.
2.   Jeżeli Komisja stwierdzi, że wystąpiły nieprawidłowości w trakcie wykonywania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa lub że istniejące przepisy i metody w zakresie kontroli w pewnych państwach członkowskich nie są skuteczne, powiadamia o tym dane państwa członkowskie, które przeprowadzają następnie administracyjne postępowanie wyjaśniające, w którym mogą uczestniczyć urzędnicy Komisji.
3.   Dane państwa członkowskie powiadamiają Komisję o wynikach postępowania wyjaśniającego i przesyłają jej sprawozdanie sporządzone nie później niż trzy miesiące po otrzymaniu wniosku Komisji. Komisja może na podstawie należycie umotywowanego wniosku państwa członkowskiego przedłużyć ten termin w granicach rozsądku.
4.   Jeżeli administracyjne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w ust. 2, nie doprowadzi do usunięcia nieprawidłowości lub jeżeli Komisja stwierdzi braki w systemie kontroli państwa członkowskiego podczas weryfikacji lub niezależnych inspekcji, o których mowa w art. 98 i 99, lub w ramach audytu, o którym mowa w art. 100, Komisja ustala z tym państwem członkowskim plan działania. Dane państwo członkowskie podejmuje wszelkie niezbędne środki w celu realizacji tego planu działania”.
2
W dniu 17 grudnia 2012 r. Komisja Europejska poinformowała Republikę Włoską, że stwierdziła ona nieprawidłowości utrudniające przestrzeganie niektórych przepisów wspólnej polityki rybołówstwa, w szczególności przepisów dotyczących połowów gatunków ryb masowo migrujących w Morzu Śródziemnym, i przypomniała Republice Włoskiej o obowiązku przeprowadzenia administracyjnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego jej sytemu kontroli zgodnie z art. 102 ust. 2 rozporządzenia nr 1224/2009.
3
Administracyjne postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez wyznaczony przez włoskie władze publiczne włoski organ kontrolny w dniu 13 lutego 2013 r. z pomocą urzędników Komisji.
4
Ostateczne sprawozdanie z administracyjnego postępowania wyjaśniającego zostało przekazane Komisji w dniu 17 kwietnia 2013 r.
5
Komisja, uznając, że administracyjne postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do usunięcia wcześniej stwierdzonych przez nią nieprawidłowości, opracowała projekt planu działania z włoskimi władzami.
6
Wydaną na podstawie art. 102 ust. 4 rozporządzenia nr 1224/2009 decyzją C(2013) 8635 final z dnia 6 grudnia 2013 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja przyjęła plan działania mający na celu uzupełnienie braków we włoskim systemie kontroli rybołówstwa. Spośród działań wymienionych w tym planie działanie nr 13 przewiduje przyjęcie nowych środków technicznych dotyczących zgodności między systemem „ferrettara”, który obejmuje szereg tradycyjnych systemów pławnic o małych oczkach i inne narzędzia połowowe, działanie nr 15 przewiduje przyjęcie środków zastępczych w celu naprawienia braku satelitarnego monitorowania oraz obowiązek zgłoszenia w odniesieniu do niektórych statków upoważnionych do połowów włócznika, działanie nr 16 przewiduje wdrożenie na szczeblu krajowym międzynarodowych przepisów dotyczących minimalnych rozmiarów połowowych dla włócznika i właściwości technicznych sznurów haczykowych, a wreszcie działanie nr 17 przewiduje zaostrzenie odstraszającego charakteru sankcji finansowych stosowanych w wypadkach poważnych i powtarzających się naruszeń.
Przebieg postępowania i żądania stron
7
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 28 kwietnia 2014 r. skarżące, Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), Associazione Lega Pesca i Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL), wniosły niniejszą skargę.
8
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 lipca 2014 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności na podstawie art. 114 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r.
9
W dniu 8 września 2014 r. skarżące przedstawiły uwagi w kwestii podniesionego przez Komisję zarzutu niedopuszczalności.
10
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (druga izba) postanowił otworzyć pisemny etap postępowania w celu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie podniesionego przez Komisję zarzutu niedopuszczalności.
11
Strony zostały wezwane w ramach środka organizacji postępowania do zajęcia stanowiska na rozprawie w przedmiocie szeregu kwestii, w szczególności kwestii, czy można uznać, że część trzecia art. 263 akapit czwarty TFUE, zgodnie z którą każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść skargę na „akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych”, powinna mieć zastosowanie ze względu zarówno na cel tego przepisu, jak i na fakt, że autorzy traktatu dodali do warunku bezpośredniego oddziaływania dodatkowy warunek odnoszący się do braku środków wykonawczych, tylko do zakwestionowania aktów zmieniających samodzielnie, to jest niezależnie od wszelkich środków wykonawczych, sytuację prawną danej osoby.
12
Na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. zostały wysłuchane wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
13
W swej skardze skarżące wnoszą do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, „w szczególności w odniesieniu do pkt 13, 15, 16 i 17 planu działania” załączonego do tej decyzji,
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
14
Komisja wnosi do Sądu o:
—
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej,
—
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
15
Na rozprawie skarżące poinformowały, że skarga ma jedynie na celu stwierdzenie nieważności działań nr 13, 15, 16 i 17 wymienionych w planie działania załączonym do zaskarżonej decyzji, co zostało odnotowane w protokole z rozprawy.
Co do prawa
16
Komisja twierdzi, że niniejsza skarga jest niedopuszczalna w szczególności ze względu na to, iż skarżące, które nie są adresatami zaskarżonej decyzji, nie wykazały, że mają one legitymację procesową czynną do zaskarżenia tej decyzji. Komisja utrzymuje, że skarżące nie mają legitymacji procesowej czynnej na podstawie części trzeciej art. 263 akapit czwarty TFUE, zgodnie z którą każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść skargę na „akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych”. W tym zakresie uściśla ona, że zaskarżona decyzja wymaga środków wykonawczych. Komisja stwierdza także brak bezpośredniego oddziaływania zaskarżonej decyzji, ponieważ plan działania może wywierać skutki na sytuację prawną skarżących tylko poprzez krajowe środki niezbędne do jego wykonania. Komisja utrzymuje wreszcie, że zaskarżona decyzja nie dotyczy skarżących indywidualnie.
17
Tytułem wstępu należy zauważyć, że skarżące są związkami, które obejmują przedsiębiorców prowadzących działalność w szczególności w sektorze rybołówstwa i reprezentują interesy tych przedsiębiorców.
18
W tym względzie należy przypomnieć, że dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez związek utworzony w celu promowania zbiorowych interesów danej kategorii podmiotów prawa zależy – abstrahując od jego własnej czynnej legitymacji procesowej – od tego, czy jego członkowie mogliby wnieść tę skargę indywidualnie (zob. postanowienie z dnia 10 grudnia 2004 r., EFfCI/Parlament i Rada, T‑196/03, Zb.Orz., EU:T:2004:355, pkt 41–43 i przytoczone tam orzecznictwo).
19
W niniejszej sprawie skarżące powołują się na legitymację procesową czynną, jaką mają ci z ich członków, którzy są przedsiębiorcami sektora rybołówstwa we Włoszech, w szczególności rybacy upoważnieni przez władze włoskie do dokonywania połowów włócznika bez powoływania się na inną posiadaną przez nich cechę do wszczęcia postępowania, przy czym cecha taka nie wynika z akt sprawy.
20
W konsekwencji to właśnie w świetle legitymacji procesowej czynnej wskazanych w pkt 19 członków skarżących zostanie zbadana legitymacja procesowa czynna skarżących.
21
Ponadto jest bezsporne, że zaskarżona decyzja jest skierowana do Republiki Włoskiej i że skarżące nie są jej adresatami.
22
Przede wszystkim należy dokonać oceny, czy skarżące mają podstawy, aby powoływać się na część trzecią art. 263 akapit czwarty TFUE, co do której należy zbadać, czy ma ona zastosowanie, jeżeli zakwestionowany akt nie zmienia samodzielnie sytuacji prawnej skarżącego.
W przedmiocie stosowania art. 263 akapit czwarty część trzecia TFUE w braku aktu zmieniającego samodzielnie sytuację prawną skarżącego
23
Artykuł 263 akapit czwarty TFUE stanowi, że „[k]ażda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na warunkach przewidzianych w akapitach pierwszym i drugim, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie obejmują środków wykonawczych”.
24
Pierwsze dwie części przepisu art. 263 akapit czwarty TFUE odpowiadają przepisom istniejącym przed wejściem w życie traktatu z Lizbony w art. 230 akapit czwarty WE. Pierwsza część przepisu umożliwia adresatowi aktu jego zakwestionowanie, a druga część przepisu art. 263 akapit czwarty TFUE dodaje, że jeżeli osoba fizyczna lub prawna wnosząca skargę o stwierdzenie nieważności nie jest adresatem aktu, który kwestionuje, to skarga jest dopuszczalna pod warunkiem, iż akt ten dotyczy tej osoby zarówno bezpośrednio, jak i indywidualnie (zob. podobnie wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, Zb.Orz., EU:C:2013:625, pkt 55, 56).
25
Przed wejściem w życie traktatu z Lizbony, gdy akt wywierał bezpośrednio skutki na sytuację prawną osoby fizycznej lub prawnej, nie wymagając środków wykonawczych, osoba ta mogła zostać pozbawiona skutecznej ochrony sądowej, gdy akt ten nie dotyczył jej indywidualnie. Osoba ta była wówczas bowiem w stanie doprowadzić do skontrolowania tego aktu przez sąd dopiero po naruszeniu przepisów tego aktu, powołując się na ich niezgodność z prawem w ramach postępowania wszczętego przeciwko niej przed sądem krajowym (wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Telefónica/Komisja, C‑274/12 P, Zb.Orz., EU:C:2013:852, pkt 27).
26
Aby zaradzić temu ryzyku dotyczącemu aktów regulacyjnych w traktacie z Lizbony w art. 263 akapit czwarty TFUE dodano część trzecią, która uelastycznia warunki dopuszczalności skarg o stwierdzenie nieważności wnoszonych przez osoby fizyczne i prawne. Na podstawie tej części omawianego przepisu osoby te mogą bowiem wnosić skargi o stwierdzenie nieważności aktu regulacyjnego niewymagającego środków wykonawczych, który dotyczy skarżącego bezpośrednio, a dopuszczalność takiej skargi nie podlega wymaganiu, by akt ten dotyczył skarżącego również indywidualnie (ww. w pkt 24 wyrok Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, EU:C:2013:625, pkt 57).
27
Pojęcie „aktów regulacyjnych, które [dotyczą bezpośrednio każdej osoby fizycznej lub prawnej] i nie wymagają środków wykonawczych” w rozumieniu części trzeciej art. 263 akapit czwarty TFUE należy interpretować w świetle celu tego postanowienia, który, jak wynika z jego genezy, polega na uniknięciu sytuacji, w której jednostka, której sytuacja prawna została jednakże bezpośrednio zmieniona aktem, jest pozbawiona skutecznej ochrony sądowej względem tego aktu (ww. w pkt 25 wyrok Telefónica/Komisja, EU:C:2013:852, pkt 27, 28).
28
W świetle tego celu okazuje się zaś, że trzecia część art. 263 akapit czwarty TFUE powinna znajdować zastosowanie tylko w sytuacji, gdy zakwestionowany akt zmienia samodzielnie, to jest niezależnie od wszelkich środków wykonawczych, sytuację prawną skarżącego.
29
W przypadku gdy zakwestionowany akt nie zmienia bowiem samodzielnie sytuacji prawnej skarżącego, sytuacja ta została zmieniona tylko wtedy, gdy środki wykonawcze tego aktu zostały przyjęte wobec tego skarżącego. Skarżący ten może wówczas kwestionować te środki i w ramach takiego zaskarżenia powołać się na niezgodność z prawem aktu, który środki te wprowadzają w życie, skutkiem czego nie może on być uznany za pozbawionego skutecznej ochrony sądowej.
30
W tym względzie należy przypomnieć, że możliwość zakwestionowania rozpatrywanych środków jest zapewniona, w przypadku gdy środki te wchodzą w zakres kompetencji państwa członkowskiego, zarówno postanowieniami traktatu, jak i orzecznictwem Trybunału. Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE przewiduje bowiem, że państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii. Podobnie Trybunał orzekł już, że sądy krajowe są zobowiązane – tak dalece jak to możliwe – do interpretowania i stosowania wewnętrznych przepisów proceduralnych regulujących korzystanie ze środków prawnych w taki sposób, który pozwala osobom fizycznym i prawnym na zakwestionowanie na drodze sądowej każdej decyzji lub każdego innego krajowego środka odnoszącego się do stosowania wobec nich aktu Unii o charakterze generalnym poprzez podniesienie zarzutu nieważności takiego aktu (wyrok z dnia 25 lipca 2002 r., Unión de Pequeños Agricultores/Rada, C‑50/00 P, Rec, EU:C:2002:462, pkt 42).
31
Wskazana w pkt 28 powyżej wykładnia art. 263 akapit czwarty część trzecia TFUE, która oparta jest na celu tego postanowienia, znajduje potwierdzenie w fakcie, że autorzy traktatu w ramach wspomnianego postanowienia dodali do warunku bezpośredniego oddziaływania dodatkowy warunek odnoszący się do braku środków wykonawczych.
32
Przed dokonaniem analizy łącznych skutków tych dwóch kumulatywnych warunków należy przypomnieć, jeśli chodzi przede wszystkim o warunek bezpośredniego oddziaływania, że nie ma żadnego powodu, by interpretować ten warunek w trzeciej części art. 263 akapit czwarty TFUE inaczej niż tak, jak został on zinterpretowany w części drugiej tego postanowienia (opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, Zb.Orz., EU:C:2013:21, pkt 69; opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Telefónica/Komisja, C‑274/12 P, Zb.Orz., EU:C:2013:204, pkt 59). W każdym wypadku wprowadzone w tym przepisie pojęcie bezpośredniego oddziaływania nie może być interpretowane bardziej restrykcyjnie niż pojęcie bezpośredniego oddziaływania, jakie występowało w art. 230 akapit czwarty WE [wyrok z dnia 25 października 2011 r., Microban International i Microban (Europe)/Komisja, T‑262/10, Zb.Orz., EU:T:2011:623, pkt 32].
33
Zgodnie z orzecznictwem warunek, aby zaskarżony akt dotyczył bezpośrednio osoby fizycznej lub prawnej, wymaga, by zakwestionowany akt wywoływał bezpośrednio skutki w sytuacji prawnej skarżącego i nie pozostawiał żadnego zakresu uznania swoim adresatom, którzy są odpowiedzialni za jego wdrożenie (wyrok z dnia 22 marca 2007 r., Regione Siciliana/Komisja, C‑15/06 P, Zb.Orz., EU:C:2007:183, pkt 31).
34
Warunek ten obejmuje w rzeczywistości dwie odmienne hipotezy w zależności od tego, czy zakwestionowany akt zmienia samodzielnie, to jest niezależnie od wszelkich środków wykonawczych, sytuację prawną skarżącego.
35
W pierwszym wypadku zakwestionowany akt zmienia samodzielnie sytuację prawną skarżącego. Ma to w szczególności miejsce, w sytuacji gdy akt zastępuje środki krajowe, które regulowały sytuację skarżącego. Dotyczy on wówczas skarżącego tak samo bezpośrednio jak środki krajowe i jest uznawany za „podlegający natychmiastowemu wykonaniu” i „bezpośrednio stosowany” do wspomnianego podmiotu prawa (wyrok z dnia 1 lipca 1965 r., Toepfer i Getreide-Import Gesellschaft/Komisja, 106/63 i 107/63, Rec, EU:C:1965:65, s. 532, 533).
36
W zakres tego pierwszego przypadku wchodzi także rozporządzenie, które stosuje się bezpośrednio bez podejmowania działań przez władze krajowe i które ma wpływ w sposób pewny i bezpośredni na sytuację prawną jednostek, ograniczając ich prawa lub nakładając na nie obowiązki (zob. podobnie wyrok z dnia 1 kwietnia 2004 r., Komisja/Jégo-Quéré, C‑263/02 P, Rec, EU:C:2004:210, pkt 35, 37) lub decyzja w zakresie, w jakim przewiduje ona zakaz wprowadzania do obrotu substancji [ww. w pkt 32 wyrok Microban International i Microban (Europe)/Komisja, EU:T:2011:623, pkt 24, 28, 34].
37
W tym pierwszym wypadku warunek bezpośredniego oddziaływania jest uznawany za spełniony bez konieczności dalszej analizy w tym zakresie.
38
W drugim wypadku kwestionowany akt, aby wywierać skutki na sytuację prawną jednostek, nieuchronnie oznacza, że zostały przyjęte środki wykonawcze. Warunek bezpośredniego oddziaływania jest jednak uznany za spełniony, jeżeli akt ten nakłada na swego adresata obowiązki w celu jego wykonania i jeżeli adresat ten jest zobowiązany automatycznie do przyjęcia środków, które zmieniają sytuację prawną skarżącego (wyroki: z dnia 13 maja 1971 r., International Fruit Company i in./Komisja, od 41/70 do 44/70, Rec, EU:C:1971:53, pkt 23–28; z dnia 19 października 2000 r., Włochy i Sardegna Lines/Komisja, C‑15/98 i C‑105/99, Rec, EU:C:2000:570, pkt 36; z dnia 26 września 2000 r., Starway/Rada, T‑80/97, Rec, EU:T:2000:216, pkt 61, 62).
39
Należy zauważyć, że w drugim przypadku, by warunek bezpośredniego oddziaływania mógł zostać spełniony, zakwestionowany akt musi koniecznie wymagać środków wykonawczych wobec skarżącego.
40
Zatem fakt, że autorzy traktatu, jeśli chodzi o część trzecią art. 263 akapit czwarty TFUE, dodali do warunku bezpośredniego oddziaływania dodatkowy warunek odnoszący się do braku środków wykonawczych, skutkuje bezwzględnie wykluczeniem drugiego przypadku z zakresu stosowania tej części trzeciej.
41
Należy dodać, że kwestia, czy adresatowi kwestionowanej decyzji przysługuje swoboda uznania we wdrażaniu zakwestionowanego aktu, nie ma znaczenia dla oceny warunku odnoszącego się do istnienia środków wykonawczych, gdyż takie istnienie wystarczy, aby część trzecia art. 263 akapit czwarty TFUE nie miała zastosowania (zob. podobnie ww. w pkt 25 wyrok Telefónica/Komisja, EU:C:2013:852, pkt 35; postanowienie z dnia 9 września 2013 r., Altadis/Komisja, T‑400/11, Zb.Orz., EU:T:2013:490, pkt 47). Gdyby zresztą pojęcie środków wykonawczych w rozumieniu części trzeciej art. 263 akapit czwarty TFUE dotyczyło tylko środków wykonawczych wiążących się ze swobodnym uznaniem, stałoby się paradoksalnie dużo łatwiejsze dla jednostki zaskarżenie aktów regulacyjnych, jedynych, których dotyczy to postanowienie, niż środków o charakterze indywidualnym, w odniesieniu do których warunek indywidualnego oddziaływania został utrzymany. Tymczasem wykładnia taka nie okazuje się zgodna z zamiarem autorów traktatu.
42
Z powyższego wynika, że część trzecia art. 263 akapit czwarty TFUE może mieć zastosowanie ze względu zarówno na cel tego postanowienia, jak i na fakt, że autorzy traktatu dodali do warunku bezpośredniego oddziaływania dodatkowy warunek odnoszący się do braku środków wykonawczych, tylko do zakwestionowania aktów objętych pierwszym z dwóch przypadków, który obejmuje warunek bezpośredniego oddziaływania (zob. pkt 34 powyżej), przypadkiem dotyczącym aktów zmieniających samodzielnie, to jest niezależnie od wszelkich środków wykonawczych, sytuację prawną skarżącego.
43
W konsekwencji w przypadku gdy zakwestionowany akt nie zmienia samodzielnie sytuacji prawnej skarżącego, okoliczność ta jest wystarczająca, by dojść do wniosku, że część trzecia art. 263 akapit czwarty TFUE nie ma zastosowania i to bez konieczności sprawdzania w tym przypadku, czy akt ten wymaga środków wykonawczych wobec skarżącego.
44
Sytuację rozpatrywaną w niniejszej sprawie należy zbadać przy uwzględnieniu powyższych stwierdzeń.
45
W tym względzie należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 102 ust. 4 rozporządzenia nr 1224/2009, który przewiduje z jednej strony, że Komisja może ustalić z danym państwem członkowskim plan działania mający na celu zaradzenie stwierdzonym brakom w systemie kontroli wprowadzonym przez to państwo członkowskie w dziedzinie wspólnej polityki a z drugiej strony, że dane państwo członkowskie podejmie wszelkie niezbędne środki w celu realizacji tego planu działania, który tego państwa dotyczy.
46
Przez to postanowienie Rada poprzestała na upoważnieniu Komisji do opracowania w związku z właściwymi władzami krajowymi planu działania, na który składa się całość środków podjętych na szczeblu krajowym przez te władze, następnie na uczynieniu tego planu wiążącym dla tych władz.
47
Z artykułu 102 ust. 4 rozporządzenia nr 1224/2009 nie wynika zatem, że Komisja posiada kompetencje w celu przyjmowania jednostronnych aktów mających bezpośrednio zastosowanie do przedsiębiorców sektora rybołówstwa państwa członkowskiego.
48
W tym względzie należy zaznaczyć, że zatytułowany „Postępowanie po sporządzeniu sprawozdań z weryfikacji, niezależnej inspekcji i audytu” art. 102 rozporządzenia nr 1224/2009 został dodany do tytułu X wspomnianego rozporządzenia, który to tytuł z kolei zatytułowany jest „Ocena i kontrola prowadzone przez Komisję”.
49
Środki wymienione w tym tytule mają na celu, jak przewiduje pierwszy przepis zawarty w tytule X rozporządzenia nr 1224/2009, czyli art. 96 zatytułowany „Zasady ogólne”, kontrolę i ocenę stosowania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa przez państwa członkowskie.
50
Decyzja wydana w zastosowaniu art. 102 ust. 4 rozporządzenia nr 1224/2009, to jest ostatniego ustępu ostatniego artykułu tytułu X wspomnianego rozporządzenia, stanowi zatem wynik monitorowania środków kontroli i oceny stosowania przez państwa członkowskie przepisów wspólnej polityki rybołówstwa i wyraża się tylko w całości środków, jakie dane państwo członkowskie powinno wdrożyć, w sytuacji gdy nie przestrzegało wspomnianych przepisów. Jak wynika z komunikatu z dnia 14 listopada 2008 r. skierowanego przez Komisję do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Rady ustanawiającego wspólnotowy system kontroli w celu zapewnienia przestrzegania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa, przyjęcie planu działania dotyczy pozostawienia danemu państwu członkowskiemu możliwości zaradzenia stwierdzonym uchybieniom i usunięcia nieprawidłowości.
51
Decyzję wydaną na podstawie art. 102 ust. 4 rozporządzenia nr 1224/2009 należy zatem odróżnić od środków o charakterze indywidualnym lub generalnym, które Komisja może przyjąć na podstawie przepisów tytułu XI zatytułowanego „Środki służące zapewnieniu realizacji przez państwa członkowskie celów wspólnej polityki rybołówstwa” wspomnianego rozporządzenia. Na podstawie przepisów, które są zawarte w tym tytule, Komisja może w szczególności tymczasowo zamknąć łowiska, których dotyczą te uchybienia (art. 104), dokonać odliczeń kwot od przyszłych kwot tego państwa członkowskiego (art. 105), dokonać odliczeń od przyszłego nakładu połowowego tego państwa członkowskiego (art. 106), a nawet w sytuacjach nadzwyczajnych zawiesić działalność połowową statków pływających pod banderą danych państw członkowskich (art. 108).
52
Z powyższego wynika, że decyzja wydana na podstawie art. 102 ust. 4 rozporządzenia nr 1224/2009 nie zmienia samodzielnie, to jest niezależnie od wszelkich środków wykonawczych, sytuacji prawnej żadnej osoby fizycznej lub prawnej innej niż państwo członkowskie, którego ona dotyczy. Decyzja ta nie zmienia zatem samodzielnie w szczególności sytuacji prawnej przedsiębiorcy sektora rybołówstwa.
53
Ten brak zmiany sytuacji prawnej jednostek znajduje potwierdzenie w niniejszej sprawie w środkach ogłoszenia, których przedmiotem była zaskarżona decyzja. Decyzja ta bowiem nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, ale tylko skierowana do Republiki Włoskiej. Co więcej, decyzja ta była objęta do dnia 17 marca 2014 r. klauzulą „Zastrzeżone UE”, co jest dodatkową wskazówką braku możliwości podniesienia jej przeciwko jednostkom.
54
Ponadto każdemu z działań wymienionych w załączonym do zaskarżonej decyzji planie działania odpowiada przyjęcie środka przez właściwe władze krajowe. W szczególności, jeśli chodzi o działania nr 13 i nr 15, przewidziano przyjęcie dekretu ministerialnego, a jeśli chodzi o działania nr 16 i nr 17, przewidziano przyjęcie propozycji zmiany obowiązujących przepisów krajowych. Potwierdza to, że zaskarżona decyzja nie może samodzielnie, to jest niezależnie od wszelkich środków wykonawczych, zmienić sytuacji prawnej jednostek.
55
W konsekwencji należy stwierdzić na podstawie powyższych rozważań, a w szczególności rozważań przedstawionych w pkt 42 i 43 niniejszego wyroku, że skarżące nie mają podstaw, aby powoływać się na art. 263 akapit czwarty część trzecia TFUE w celu uznania swej skargi za dopuszczalną.
56
Powyższe stwierdzenie nasuwa się bez potrzeby określenia, czy zaskarżona decyzja stanowi „akt regulacyjny” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty część trzecia TFUE. Nie jest również konieczne badanie, czy decyzja ta wymaga przyjęcia środków wykonawczych wobec skarżących lub ich członków, które to badanie oznaczałoby, że Sąd odnosi się do sytuacji osoby powołującej się na prawo do wniesienia skargi na podstawie tego postanowienia, a nie do sytuacji innych podmiotów prawa (ww. w pkt 25 wyrok Telefónica/Komisja, EU:C:2013:852, pkt 30).
57
Ponadto, nawet jeśli Republika Włoska nie podjęła środków przewidzianych w załączonym do zaskarżonej decyzji planie działania, co, wydaje się, strony przyznały na rozprawie, nie miałoby to żadnego znaczenia dla sytuacji prawnej skarżących lub ich członków i skarżący lub ich członkowie nie mogliby zatem być uznani wbrew twierdzeniom skarżących za pozbawionych skutecznej ochrony sądowej.
58
Należy dodać, że ponieważ Komisja została tylko upoważniona na podstawie art. 102 ust. 4 rozporządzenia nr 1224/2009 do opracowania w związku z właściwymi władzami krajowymi planu działania, na który składa się całość środków podjętych przez te władze na szczeblu krajowym, następnie do uczynienia tego planu wiążącym dla tych władz (zob. pkt 46 powyżej), skarżące niesłusznie utrzymują, że włoskie organy administracyjne lub włoskie sądy mogą zastosować zaskarżoną decyzję bezpośrednio lub poprzez technikę wykładni zgodnej.
59
Co więcej, decyzja taka jak zaskarżona, która nie zmienia samodzielnie, to jest niezależnie od wszelkich środków wykonawczych, sytuacji prawnej żadnej osoby fizycznej lub prawnej innej niż państwo członkowskie, którego ona dotyczy, nie może tworzyć obowiązków po stronie jednostki i nie można zatem powoływać się na nią, jako taką, wobec tej jednostki (zob. analogicznie postanowienie z dnia 7 lipca 2014 r., Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica/Komisja, T‑244/13, EU:T:2014:644, pkt 30, 39).
60
Jeśli chodzi wreszcie o argument skarżących, w myśl którego włoskie sądy mogą posługiwać się techniką wykładni zgodnej, argumentu tego nie można uwzględnić. Należy bowiem przypomnieć, że zasada wykładni zgodnej prawa krajowego ma pewne granice. Spoczywający na sądzie krajowym obowiązek odniesienia się do treści dyrektywy przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu odpowiednich przepisów prawa krajowego jest bowiem ograniczony przez ogólne zasady prawa, w szczególności zasadę pewności prawa i zasadę niedziałania prawa wstecz, i nie może służyć jako podstawa dla dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem (wyrok z dnia 15 stycznia 2014 r., Association de médiation sociale, C‑176/12, Zb.Orz., EU:C:2014:2, pkt 39). W konsekwencji bądź krajowe włoskie przepisy zawierają już obowiązki przewidziane zaskarżoną decyzją i w tym wypadku decyzja ta nie zmienia sytuacji prawnej skarżących lub ich członków, bądź przepisy te nie zawierają takich obowiązków i w tym wypadku włoskie sądy nie mogą dokonać wykładni zgodnej prawa krajowego.
W przedmiocie indywidualnego oddziaływania na skarżące
61
Należy przypomnieć, że skarżące nie są adresatami zaskarżonej decyzji i że, jak zauważono (zob. pkt 55 niniejszego wyroku), nie mają podstaw, aby powoływać się na art. 263 akapit czwarty część trzecia TFUE.
62
Skarżące mogą zatem wnieść skargę na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE, tylko wtedy, gdy zaskarżona decyzja dotyczy ich bezpośrednio i indywidualnie.
63
Jeśli chodzi o drugi z tych warunków, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że podmioty niebędące adresatami decyzji mogą utrzymywać, iż akt dotyczy ich indywidualnie wyłącznie wtedy, gdy dana decyzja ma wpływ na ich sytuację ze względu na szczególne dla nich cechy charakterystyczne lub na sytuację faktyczną, która odróżnia je od wszelkich innych osób i w związku z tym indywidualizuje w sposób podobny jak adresata (wyroki: z dnia 15 lipca 1963 r., Plaumann/Komisja, 25/62, Rec, EU:C:1963:17, s. 223; z dnia 9 czerwca 2011 r., Comitato „Venezia vuole vivere” i in./Komisja, C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P, Zb.Orz., EU:C:2011:368, pkt 52; ww. w pkt 25 wyrok Telefónica/Komisja, EU:C:2013:852, pkt 46).
64
Z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że możliwość określenia z większą czy mniejszą dokładnością liczby lub nawet tożsamości podmiotów prawa, do których ma zastosowanie dany środek, wcale nie oznacza, że należy uznać, iż środek ten dotyczy tych podmiotów indywidualnie, o ile środek ów podlega zastosowaniu ze względu na zaistnienie pewnej obiektywnej sytuacji prawnej lub faktycznej w nim określonej (ww. w pkt 25 wyrok Telefónica/Komisja, EU:C:2013:852, pkt 47).
65
Należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja znajduje zastosowanie do obiektywnie określonych sytuacji i wywiera skutki prawne wobec kategorii osób określonych w sposób generalny i abstrakcyjny.
66
W pierwszej kolejności zaskarżona decyzja, w szczególności działania nr 13, 15, 16 i 17 wymienione w załączonym do niej planie działania, dotyczy członków skarżących tylko z powodu ich obiektywnego statusu rybaków, w szczególności rybaków włócznika stosujących niektóre techniki połowowe, w taki sam sposób jak każdego innego podmiotu gospodarczego rzeczywiście lub potencjalnie znajdującego się w takiej samej sytuacji (zob. w odniesieniu do przepisów nakładających obowiązki podobne do obowiązków porównywalnych z przewidzianymi zaskarżoną decyzją ww. w pkt 36 wyrok Komisja/Jégo-Quéré, EU:C:2004:210, pkt 46; postanowienie z dnia 14 lutego 2012 r., Federcoopesca i in./Komisja, T‑366/08, EU:T:2012:74, pkt 28).
67
Ponadto nie zakwestionowano na rozprawie, że obecny wykaz pływających pod banderą włoską statków, które są upoważnione do połowu włócznika, obejmuje ponad 7300 statków, co stanowi dodatkowy warunek świadczący o tym, że zaskarżona decyzja nie może dotyczyć w sposób indywidualny skarżących lub ich członków.
68
W drugiej kolejności nie okazuje się, że przepis prawa Unii nakładał na Komisję w celu wydania zaskarżonej decyzji obowiązek stosowania procedury, w ramach której członkowie skarżących lub skarżące mogli dochodzić swych praw. Prawo Unii nie określiło zatem szczególnej sytuacji prawnej podmiotów gospodarczych takich jak członkowie skarżących lub skarżące w odniesieniu do wydania zaskarżonej decyzji (ww. w pkt 66 wyrok Komisja/Jégo-Quéré, EU:C:2004:210, pkt 47).
69
Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja nie dotyczy zamkniętego kręgu osób zindywidualizowanych w momencie jej wydania, których prawa Komisja zamierzała uregulować (wyrok z dnia 21 maja 1987 r., Union Deutsche Lebensmittelwerke i in./Komisja, 97/85, Rec, EU:C:1987:243, pkt 11).
70
Nawet zakładając, że zaskarżona decyzja może być uznana za dotyczącą skarżących lub ich członków, jako grupy osób, które zostały zidentyfikowane lub mogą być zidentyfikowane w chwili wydania tego aktu i ze względu na określone cechy właściwe członkom tej grupy, co nie zostało wykazane, z akt sprawy nie wynika w każdym razie, że skarżące lub ich członkowie mogą być uznani za mających prawo nabyte, które może zostać naruszone zaskarżoną decyzją.
71
W tym zakresie należy przypomnieć, że, w sytuacji gdy zakwestionowana decyzja dotyczy grupy osób, które zostały zidentyfikowane lub mogą być zidentyfikowane w chwili wydania tego aktu i ze względu na określone cechy właściwe członkom grupy, akt ten może dotyczyć tych osób w sposób indywidualny, ponieważ należą one do ograniczonego kręgu podmiotów gospodarczych. Ma to miejsce w szczególności wówczas, gdy zmienia ona prawa nabyte przez te osoby przed jej wydaniem (wyroki: z dnia 13 marca 2008 r., Komisja/Infront WM, C‑125/06 P, Zb.Orz., EU:C:2008:159, pkt 71, 72; z dnia 27 lutego 2014 r., Stichting Woonlinie i in./Komisja, C‑133/12 P, Zb.Orz., EU:C:2014:105, pkt 46).
72
W niniejszym sporze należy zauważyć, że celem wspólnej polityki rybołówstwa jest zapewnienie takiej eksploatacji żywych zasobów wodnych, która gwarantuje zrównoważone warunki ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (motyw 1 rozporządzenia nr 1224/2009). Powodzenie tej polityki wymaga wprowadzenia skutecznego systemu kontroli (motyw 2 rozporządzenia nr 1224/2009).
73
Ten system kontroli opiera się w szczególności na systemie zezwoleń ustanowionym w zatytułowanym „Ogólne warunki dostępu do wód i zasobów” tytule III rozporządzenia nr 1224/2009. Na podstawie art. 6 wspomnianego rozporządzenia statek rybacki Unii może zatem być wykorzystywany do komercyjnej eksploatacji żywych zasobów wodnych tylko pod warunkiem posiadania przez niego ważnej licencji połowowej. Podobnie na podstawie art. 7 tego rozporządzenia statek rybacki Unii działający na wodach Unii posiada zezwolenie do prowadzenia konkretnego rodzaju działalności połowowej tylko wtedy, gdy jest ona wskazana na ważnym upoważnieniu do połowów.
74
Licencja połowowa może być tymczasowo zawieszona lub na stałe cofnięta. W tym względzie art. 92 rozporządzenia nr 1224/2009 wprowadza system punktów. Według tego systemu właścicielowi licencji połowowej zostają przyznane punkty za naruszenie przepisów, jeżeli popełniono poważne naruszenie przepisów wspólnej polityki rybołówstwa. Jeżeli całkowita liczba tak przyznanych punktów osiąga pewien próg, licencja zostaje automatycznie zawieszona lub cofnięta. W odniesieniu do upoważnienia do połowów na podstawie art. 7 wspomnianego rozporządzenia, upoważnienia tego nie wydaje się, jeżeli dany statek nie posiada licencji lub jeżeli licencja ta została zawieszona lub cofnięta, a jest ono zawieszane, jeżeli licencja została zawieszona czasowo.
75
Ponadto art. 108 rozporządzenia nr 1224/2009 przewiduje możliwość przyjęcia przez Komisję, w sytuacji gdy zostały spełnione niektóre warunki, środków nadzwyczajnych obejmujących w szczególności zawieszenie działalności połowowej statków pływających pod banderą danych państw członkowskich.
76
Statki rybackie Unii podlegają zatem, jeśli chodzi o dostęp do zasobów, systemowi zezwoleń charakteryzującemu się pewną nietrwałością.
77
W tym zakresie Trybunał orzekł już, że z uprawnień do połowu oraz do kwoty udzielonej przez właściwe dla danych połowów państwo członkowskie nie może dla zainteresowanego wynikać prawo do wykorzystania owej kwoty w każdych okolicznościach (wyrok z dnia 14 października 2014 r., Giordano/Komisja, C‑611/12 P, Zb.Orz., EU:C:2014:2282, pkt 48).
78
Należy zatem stwierdzić, że udzielenie licencji i upoważnienia do połowów, na które powołują się skarżące, nie pozwala na uznanie ich posiadacza za osobę uprawnioną z tytułu prawa nabytego w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 71 powyżej.
79
Wobec tego skarżące niesłusznie twierdzą, że one lub ich członkowie zostali zindywidualizowani zaskarżoną decyzją.
80
Z całości powyższych rozważań wynika, że skarżące nie mają legitymacji do zaskarżenia zaskarżonej decyzji.
81
W konsekwencji bez potrzeby ustalania, czy skarżące są uprawnione do uzyskania stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że skargę tę w każdym wypadku należy odrzucić jako niedopuszczalną.
W przedmiocie kosztów
82
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżące przegrały sprawę, należy zgodnie z żądaniem Komisji obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (druga izba)
orzeka, co następuje:
1)
Skarga zostaje odrzucona.
2)
Federazione nazionale delle cooperative della pesca (Federcoopesca), Associazione Lega Pesca i Associazione generale cooperative italiane settore agro ittico alimentare (AGCI AGR IT AL) zostają obciążone kosztami postępowania.
Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 7 lipca 2015 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.