DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (septième chambre)
10 octobre 2023 (*)
« Recours en annulation – Union économique et monétaire – Union bancaire – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement (MRU) – Procédure de résolution applicable en cas de défaillance avérée ou prévisible d’une entité – Adoption par le CRU d’un dispositif de résolution – Décision d’approbation de la Commission – Défaut d’affectation directe – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑525/22,
Sberbank of Russia PAO, établie à Moscou (Russie), représentée par Mes D. Rovetta, M. Campa, M. Pirovano, M. Moretto et V. Villante, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par MM. D. Triantafyllou et A. Nijenhuis, en qualité d’agents,
et
Conseil de résolution unique (CRU),
représenté par M. K.-P. Wojcik, Mme H. Ehlers, MM. J. Rius Riu et L. Forestier, en qualité d’agents, assistés de Mes B. Meyring, S. Schelo et S. Ianc, avocats,
parties défenderesses,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de Mme K. Kowalik‑Bańczyk, présidente, MM. E. Buttigieg (rapporteur) et G. Hesse, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
–        la requête déposée au greffe du Tribunal le 19 août 2022,
–        l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 13 octobre 2022,
–        le mémoire en défense du CRU déposé au greffe du Tribunal le 25 novembre 2022,
–        les observations de la requérante sur l’exception d’irrecevabilité déposées au greffe du Tribunal le 23 décembre 2022,
–        la question du Tribunal à la requérante au titre de l’article 89, paragraphe 3, sous a), de son règlement de procédure et sa réponse à cette question,
–        les demandes d’intervention de la Banque centrale européenne (BCE) et de la République de Croatie déposées au greffe du Tribunal, respectivement, le 25 novembre 2022 et le 5 janvier 2023,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Sberbank of Russia PAO, demande l’annulation, premièrement, de la décision SRB/EES/2022/21 du Conseil de résolution unique (CRU), du 1er mars 2022, relative à l’adoption d’un dispositif de résolution à l’égard de Sberbank d.d. (ci-après la « décision relative à l’adoption d’un dispositif de résolution »), deuxièmement, des rapports de valorisation nos 1 et 2 de Sberbank d.d., préparés par le CRU, respectivement, le 27 et le 28 février 2022 et, troisièmement, de la décision (UE) 2022/948 de la Commission, du 1er mars 2022, approuvant le dispositif de résolution à l’égard de Sberbank d.d. (JO 2022, L 164, p. 65, ci-après la « décision d’approbation »).
Antécédents du litige
2        La requérante constitue la plus grande banque de la Fédération de Russie. Elle détient la totalité (100 %) des actions de Sberbank Europe AG, laquelle, à la date des faits pertinents en l’espèce, constituait un établissement de crédit établi en Autriche.
3        Sberbank Europe disposait de filiales établies dans des États membres de l’Union européenne et dans des États tiers, parmi lesquelles Sberbank d.d., un établissement de crédit établi en Croatie (ci-après « Sberbank Croatie »). Sberbank Europe détenait la totalité (100 %) des actions de Sberbank Croatie.
4        Sberbank Europe et ses filiales, y compris Sberbank Croatie, formaient un groupe (ci-après le « groupe Sberbank Europe »).
5        À la suite des tensions géopolitiques entre la Fédération de Russie et l’Ukraine, qui ont culminé à l’invasion de la première dans le territoire de la seconde le 24 février 2022, la situation de liquidité de Sberbank Croatie s’est détériorée, en raison, notamment, d’une vague de retraits importants des dépôts et des difficultés d’accès au marché de financement en gros.
6        Le 27 février 2022, la Banque centrale européenne (BCE), conformément à l’article 18, paragraphe 1, deuxième et troisième alinéas, du règlement (UE) no 806/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 juillet 2014, établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) no 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1), a constaté que Sberbank Croatie ne serait probablement pas en mesure, dans un avenir proche, de s’acquitter de ses dettes ou d’autres engagements à l’échéance. Par conséquent, la BCE a conclu que la défaillance de cet établissement de crédit était réputée avérée ou prévisible, conformément à l’article 18, paragraphe 4, sous c), du règlement no 806/2014. Le même jour, la BCE a communiqué au CRU son évaluation finale de la défaillance avérée ou prévisible de cet établissement.
7        Le 27 février 2022, le CRU a adopté le rapport de valorisation no 1 de Sberbank Croatie aux fins de déterminer, notamment, si les conditions de déclenchement d’une procédure de résolution étaient réunies, conformément à l’article 20, paragraphe 5, sous a), du règlement no 806/2014. Dans ce rapport, le CRU a confirmé l’appréciation de la BCE selon laquelle la défaillance de Sberbank Croatie était avérée ou prévisible au sens de l’article 18, paragraphe 1, sous a), du règlement no 806/2014.
8        Le 27 février 2022, le CRU a ordonné la suspension des obligations de paiement et de livraison de Sberbank Croatie, conformément à l’article 33 bis de la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et modifiant la directive 82/891/CEE du Conseil ainsi que les directives du Parlement européen et du Conseil 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE et 2013/36/UE et les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) no 1093/2010 et (UE) no 648/2012 (JO 2014, L 173, p. 190).
9        Le 28 février 2022, le CRU, conformément à l’article 20, paragraphe 5, sous f), du règlement no 806/2014, a adopté le rapport de valorisation no 2 de Sberbank Croatie, ayant pour objectif de lui fournir des informations nécessaires à l’adoption d’une décision relative au transfert des actions de cet établissement de crédit à un acheteur potentiel.
10      Le 1er mars 2022, le CRU a adopté la décision relative à l’adoption d’un dispositif de résolution à l’égard de Sberbank Croatie.
11      L’article 2 de la décision relative à l’adoption d’un dispositif de résolution prévoyait que Sberbank Croatie devait être soumise à une procédure de résolution. Les articles 3 et 4 prévoyaient que l’instrument de résolution appliqué serait la cession des activités et que cette cession prendrait la forme d’un transfert des actions de Sberbank Croatie à Hrvatska Poštanska Banka d.d. L’article 5 prévoyait le remplacement de l’organe de gestion de Sberbank Croatie par un administrateur spécial nommé par la Banque nationale de Croatie. L’article 8, paragraphe 1, précisait que la décision susvisée était adressée à la Banque nationale de Croatie, tandis que le paragraphe 2 du même article indiquait que cette dernière était chargée de prendre les mesures nécessaires pour mettre en œuvre la décision susvisée conformément au droit national.
12      Le 1er mars 2022, la Commission européenne, agissant conformément à l’article 18, paragraphe 7, deuxième alinéa, du règlement no 806/2014, a adopté la décision d’approbation. Cette décision était adressée au CRU.
Conclusions des parties sur la recevabilité du recours
13      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité et déclarer le recours recevable ;
–        à titre subsidiaire, joindre l’exception d’irrecevabilité au fond du recours ;
–        condamner la Commission et le CRU aux dépens.
14      Dans sa réponse à la question écrite du Tribunal, la requérante conclut également à ce qu’il plaise au Tribunal de déclarer le recours recevable.
15      Dans l’exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer le recours irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
16      Dans le mémoire en défense, le CRU conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
17      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure du Tribunal, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou sur l’incompétence sans engager le débat au fond. Par ailleurs, en vertu de l’article 129 du même règlement, sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal peut, à tout moment, d’office, les parties principales entendues, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée sur les fins de non-recevoir d’ordre public, tandis qu’en vertu de l’article 126 du règlement susvisé, lorsque le recours est manifestement irrecevable, le Tribunal peut, sur proposition du juge rapporteur, à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
18      En l’espèce, la Commission, conformément à l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure, a demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité du recours. Par ailleurs, le CRU, dans le mémoire en défense, a soulevé une fin de non-recevoir dudit recours.
19      Le Tribunal, faisant application des articles 126, 129 et 130 du règlement de procédure, décide de statuer sur la recevabilité du recours dans le cadre de la présente ordonnance.
20      La Commission conteste l’affectation directe de la requérante, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, par la décision d’approbation. Elle soutient également que la décision relative à l’adoption d’un dispositif de résolution constitue un acte préparatoire de la décision d’approbation et qu’elle peut être contestée uniquement en même temps que cette dernière.
21      Le CRU conteste l’affectation directe de la requérante par la décision relative à l’adoption d’un dispositif de résolution.
22      Il y a lieu d’examiner distinctement la recevabilité du recours selon qu’il est dirigé contre, d’une part, les rapports de valorisation nos 1 et 2 et, d’autre part, la décision relative à l’adoption d’un dispositif de résolution et la décision d’approbation (ci-après, pris ensemble, les « décisions de résolution »).
Sur la recevabilité du recours en ce qu’il est dirigé contre les rapports de valorisation nos 1 et 2
23      S’agissant des rapports de valorisation nos 1 et 2, il convient de noter que l’article 20, paragraphe 15, du règlement no 806/2014 prévoit, notamment, que la valorisation est partie intégrante de la décision d’appliquer un instrument de résolution ou d’exercer un pouvoir de résolution et qu’elle ne fait pas l’objet d’un droit de recours distinct, mais qu’elle peut faire l’objet d’un recours visant aussi la décision prise par le CRU.
24      Il s’avère ainsi que l’article 20, paragraphe 15, du règlement no 806/2014 confirme la nature préparatoire du (ou des) rapport(s) de valorisation préparé(s) dans le cadre de la procédure visant à permettre au CRU de prendre une décision relative à la résolution des établissements de crédit en cause.
25      Il s’ensuit que les rapports de valorisation nos 1 et 2 ne sont pas des actes attaquables et que, par conséquent, les conclusions de la requérante tendant à l’annulation de ces rapports doivent être rejetées comme manifestement irrecevables conformément à l’article 126 du règlement de procédure.
Sur la recevabilité du recours en ce qu’il est dirigé contre les décisions de résolution
26      Dans les circonstances de l’espèce, le Tribunal considère qu’il n’est pas besoin d’examiner si la décision relative à l’adoption d’un dispositif de résolution constitue un acte préparatoire non susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation, ainsi que le soutient la Commission, ou s’il s’agit, au contraire, d’un acte produisant des effets juridiques propres et pouvant faire l’objet d’un recours.
27      En revanche, il convient d’examiner d’emblée si les décisions de résolution concernent directement la requérante au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
28      Selon l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former un recours contre les actes dont elle est la destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
29      Dans la mesure où la requérante n’est pas la destinataire des décisions de résolution, lesquelles, au demeurant, ne constituent pas des actes réglementaires, elle doit démontrer qu’elle est directement concernée par celles-ci.
30      À cet égard, il ressort d’une jurisprudence constante que la condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être directement concernée par la décision faisant l’objet du recours, telle que prévue à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, requiert la réunion de deux critères cumulatifs, à savoir que la mesure contestée, d’une part, produise directement des effets sur sa situation juridique et, d’autre part, ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de la mettre en œuvre, cette mise en œuvre ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires (arrêts du 22 mars 2007, Regione Siciliana/Commission, C‑15/06 P, EU:C:2007:183, point 31 ; du 13 octobre 2011, Deutsche Post et Allemagne/Commission, C‑463/10 P et C‑475/10 P, EU:C:2011:656, point 66, et du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci, C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873, point 42).
31      La Commission et le CRU soutiennent, en substance, que le premier critère susvisé n’est pas satisfait, à savoir que les décisions de résolution ne produisent pas directement d’effets sur la situation juridique de la requérante.
32      À cet égard, il convient de rappeler que les décisions de résolution prévoient, en substance, l’adoption d’un dispositif de résolution à l’égard de Sberbank Croatie consistant, notamment, dans le transfert des actions de cet établissement de crédit à Hrvatska Poštanska Banka et dans le remplacement de son organe de gestion par un administrateur spécial nommé par la Banque nationale de Croatie.
33      La requérante ne constitue pas un actionnaire de Sberbank Croatie et n’a, dès lors, aucun droit de disposer des actifs de cet établissement de crédit, de percevoir des dividendes et de participer à sa gestion, ces droits appartenant à l’actionnaire unique de cet établissement, à savoir Sberbank Europe (voir, en ce sens, arrêt du 5 novembre 2019, BCE e.a./Trasta Komercbanka e.a., C‑663/17 P, C‑665/17 P et C‑669/17 P, EU:C:2019:923, points 110 et 111).
34      Par ailleurs, les décisions de résolution ne concernent pas Sberbank Europe, laquelle constitue une personne morale distincte de Sberbank Croatie, et, partant, elles n’affectent aucun droit dont dispose la requérante à l’égard de cet établissement de crédit en sa qualité d’actionnaire.
35      Il convient, dès lors, de constater que les décisions de résolution ne produisent pas directement d’effets sur la situation juridique de la requérante au sens de la jurisprudence citée au point 30 ci-dessus.
36      L’argumentation de la requérante ne remet pas en cause cette constatation du Tribunal.
37      En premier lieu, la requérante invoque le fait qu’elle détient la totalité des actions de Sberbank Europe, laquelle détient la totalité des actions de Sberbank Croatie, et qu’elle constitue, dès lors, la société faîtière contrôlant le groupe Sberbank Europe. La requérante soutient qu’elle dispose des droits de propriété sur Sberbank Croatie et que ces droits de propriété sont affectés en raison de l’expropriation de fait dont cet établissement de crédit a fait l’objet par le biais des décisions de résolution.
38      Cet argument ne saurait être retenu dans la mesure où la requérante, ne constituant pas un actionnaire de Sberbank Croatie, n’est pas fondée à soutenir qu’elle dispose des droits de propriété sur cet établissement de crédit. Du point de vue juridique, ces droits de propriété appartiennent à Sberbank Europe, laquelle constitue une personne morale distincte de la requérante.
39      En deuxième lieu, la requérante fait valoir que, en raison de la vente forcée de Sberbank Croatie, les actifs de Sberbank Europe ont diminué, ce qui a entraîné la baisse de la valeur des actions que la requérante détient dans le capital de Sberbank Europe. La requérante considère que cette circonstance démontre son affectation directe par les décisions de résolution.
40      Force est de constater que cette argumentation ne démontre pas une affectation de la situation juridique de la requérante, mais vise à démontrer l’existence des effets économiques provoqués par les décisions de résolution sur sa situation (voir, en ce sens, arrêt du 5 novembre 2019, BCE e.a./Trasta Komercbanka e.a., C‑663/17 P, C‑665/17 P et C‑669/17 P, EU:C:2019:923, points 109 à 111). Par conséquent, cette argumentation doit être écartée.
41      En troisième lieu, la requérante fait valoir qu’elle gérait le groupe Sberbank Europe et que cette gestion du groupe affectait la gestion de Sberbank Croatie en tant qu’entité appartenant à ce groupe. Dans ce contexte, la requérante soutient, documents à l’appui, qu’elle était responsable des plans de développement du groupe et des politiques en matière de gestion des risques de celui-ci. Elle fait valoir également qu’elle avait le droit d’autoriser – ou de s’opposer à – l’acquisition ou la vente des actions des sociétés du groupe Sberbank Europe.
42      Dans ce même contexte, la requérante soutient qu’elle avait le droit de nommer des membres au sein du conseil de surveillance de Sberbank Croatie et d’influencer ainsi sa stratégie.
43      Selon la requérante, ce pouvoir de gestion dont elle disposait sur Sberbank Croatie a été affecté par les décisions de résolution, lesquelles prévoyaient le transfert des actions de cet établissement de crédit et le remplacement de son organe de gestion par un administrateur spécial nommé par la Banque nationale de Croatie.
44      Cette argumentation de la requérante ne saurait, non plus, être retenue.
45      En effet, ainsi qu’il a déjà été noté, dans la mesure où la requérante n’est pas actionnaire de Sberbank Croatie, juridiquement, elle ne peut pas participer à sa gestion. Seuls les actionnaires de cet établissement de crédit, en l’occurrence Sberbank Europe (son unique actionnaire), participent à cette gestion. Cela est confirmé par les statuts de Sberbank Croatie, soumis par la requérante devant le Tribunal. En particulier, l’article 15 de ceux-ci prévoit que l’assemblée générale des actionnaires de cet établissement de crédit élisent les membres de son conseil de supervision, tandis que l’article 11, paragraphe 2, des statuts prévoit que les membres du conseil de supervision nomment les membres du conseil exécutif et son président.
46      Il s’avère ainsi que toute influence que la requérante pouvait avoir sur la gestion de Sberbank Croatie n’était que le résultat d’une situation de fait, à savoir du contrôle exercé par celle-ci sur son actionnaire unique, à savoir Sberbank Europe, et non pas d’une situation juridique. Au demeurant, la requérante elle-même a précisé, dans la note en bas de page no 3 de sa réponse à la question écrite du Tribunal, qu’elle pouvait nommer ses mandataires au sein du conseil de supervision de Sberbank Croatie « par l’intermédiaire de Sberbank Europe ».
47      Par ailleurs, les différents documents auxquels la requérante se réfère dans ses mémoires afin de corroborer son argumentation relative aux pouvoirs de gestion qu’elle détient sur Sberbank Croatie exposent la politique du groupe Sberbank Europe en matière de gestion des risques et ne révèlent pas l’existence de droits et obligations de la requérante envers Sberbank Croatie.
48      Il s’ensuit de ce qui précède que, dans la mesure où la requérante ne dispose pas de droits de gestion sur Sberbank Croatie, les décisions de résolution ne sont pas susceptibles d’affecter l’existence et le contenu de tels droits.
49      En quatrième lieu, il convient d’écarter l’argumentation de la requérante selon laquelle son affectation directe par les décisions de résolution serait démontrée par le fait qu’elle participait au financement de Sberbank Croatie. En effet, cette argumentation est susceptible de démontrer, tout au plus, une affectation de la situation économique de la requérante et non pas une affectation de sa situation juridique.
50      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de conclure que la requérante n’est pas directement concernée par les décisions de résolution au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Il s’ensuit que les conclusions de la requérante tendant à l’annulation de ces décisions doivent être rejetées comme irrecevables.
51      Dans ces conditions, le recours étant rejeté comme irrecevable dans son ensemble, il n’y a pas lieu de statuer sur les demandes d’intervention présentées par la BCE et par la République de Croatie (voir ordonnance du 27 octobre 2015, Belgique/Commission, T‑721/14, EU:T:2015:829, point 86 et jurisprudence citée).
Sur les dépens
52      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
53      La requérante ayant succombé en ses conclusions, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission et le CRU, conformément aux conclusions des deux parties défenderesses, à l’exception de ceux afférents aux demandes en intervention.
54      Par ailleurs, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, la requérante, la Commission, le CRU, la BCE et la République de Croatie supporteront chacun leurs propres dépens afférents aux demandes en intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Il n’y a pas lieu de statuer sur les demandes d’intervention de la Banque centrale européenne (BCE) et de la République de Croatie.
3)      Sberbank of Russia PAO supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne et par le Conseil de résolution unique (CRU), à l’exception de ceux afférents aux demandes en intervention.
4)      Sberbank of Russia, la Commission, le CRU, la BCE et la République de Croatie supporteront chacun leurs propres dépens afférents aux demandes en intervention.
Fait à Luxembourg, le 10 octobre 2023.
Le greffier
La présidente
V. Di Bucci
K. Kowalik-Bańczyk
*      Langue de procédure : l’anglais.