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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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1. Il quesito pregiudiziale sottoposto alla Corte dal Bundesverwaltungsgericht verte sull' interpretazione dell' articolo 12 del regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all' interno della Comunità (in prosieguo: il "regolamento") (1). Il giudice a quo si interroga, in particolare, sull' ambito di applicazione personale di detto art., al fine di stabilire se la nozione di figlio di lavoratore migrante ivi contenuta debba intendersi limitata esclusivamente al figlio che non abbia ancora compiuto il ventunesimo anno di età e/o che sia a carico del genitore.
L' art. 12 del regolamento prevede che i figli del cittadino di uno Stato membro che sia o sia stato occupato in un altro Stato membro, i quali risiedano in quest' ultimo Stato, devono poter frequentare i corsi di insegnamento generale, di apprendistato e di formazione professionale alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato. Ai sensi del secondo comma, poi, gli Stati membri sono obbligati ad incoraggiare le iniziative volte a permettere ai giovani di cui al primo comma di frequentare i predetti corsi nelle migliori condizioni.
2. La legislazione tedesca in materia di sussidi alla formazione, per gli aspetti che qui rilevano, è costituita in primo luogo dal Bundesausbildungsfoerderungsgesetz (legge federale sull' incentivazione all' istruzione; in prosieguo: il "BAfoeG"); l' art. 5, n. 2, del BAfoeG stabilisce in via generale che un sussidio alla formazione può essere accordato agli studenti residenti sul territorio nazionale per seguire corsi all' estero, a condizione che detti corsi siano utili rispetto al livello già raggiunto dallo studente e si iscrivano nella durata normale del periodo di formazione del candidato, che deve anche disporre delle conoscenze linguistiche necessarie. L' art. 8, n. 1, del BAfoeG indica, tra gli aventi diritto al sussidio, i cittadini tedeschi, nonché gli studenti che beneficiano, nella loro qualità di figli di lavoratori migranti, della libera circolazione delle persone, ai sensi della legge tedesca sul diritto di soggiorno dei cittadini comunitari. Quest' ultima legge (Aufenthaltsgesetz/EWG) precisa infine, all' art. 1, n. 2, che vanno considerati membri della famiglia ai sensi della legge stessa i figli (del lavoratore migrante) che non abbiano ancora compiuto il ventunesimo anno di età, o quelli ancora a carico del lavoratore migrante o del suo coniuge.
3. Il signor Gaal, cittadino belga nato nel 1967, risiede dal 1969 in Germania, dove ha conseguito la licenza liceale e dove ha iniziato un ciclo di studi universitari di biologia. Dal 1987, a seguito del decesso di suo padre, egli percepisce una pensione di orfano, che costituisce la sua unica fonte di sostentamento.
Nel 1989 il signor Gaal aveva presentato una domanda all' ufficio competente (Landesamt fuer Ausbildungsfoerderung; in prosieguo: il "Landesamt"), al fine di ottenere un sussidio per svolgere, nell' ambito della sua formazione, un periodo di studi della durata di otto mesi presso un' università britannica. La domanda era stata respinta dal Landesamt in quanto il candidato, avendo già compiuto il ventunesimo anno di età e non risultando a carico dei genitori, non rientrava tra gli aventi diritto al sussidio ai sensi della legislazione tedesca quale sopra descritta.
4. Nell' ambito della controversia scaturita dal ricorso proposto dal signor Gaal contro detto rigetto, il giudice tedesco, in sede di cassazione, ha posto alla Corte il quesito pregiudiziale sopra accennato, volto in pratica ad accertare se l' art. 12 del regolamento debba essere interpretato in modo da rendere inoperante la duplice limitazione prevista dalla legislazione tedesca e dunque obbligare il Landesamt a concedere al signor Gaal il sussidio richiesto.
5. In apertura dell' udienza, il governo tedesco ha sollevato un dubbio sulla regolarità della composizione del collegio giudicante. Tale osservazione è stata poi, su richiesta della Corte, formulata per iscritto. In particolare il governo tedesco ritiene che vi sia stata una violazione dell' art. 165, secondo comma, seconda frase, del Trattato, in quanto non vi sarebbe stata informazione adeguata sui criteri di designazione dei cinque giudici componenti in fatto il collegio giudicante, tra i sei giudici della sezione indicati all' inizio dell' anno giudiziario nella Gazzetta ufficiale (2).
Il rilievo del governo tedesco ha avuto l' effetto di ritardare il corso della procedura, ma è manifestamente infondato. Il collegio giudicante è nella specie una sezione composta da cinque giudici, così come prefigurato dall' art. 165 del Trattato. La designazione dei cinque componenti il collegio tra i sei giudici della sezione rientra con ogni evidenza tra i poteri di autoorganizzazione interna della Corte.
6. E' bene ora venire al merito. Rilevo in via preliminare che, sebbene la Corte abbia avuto modo di pronunciarsi più volte sull' ambito di applicazione sia materiale che personale dell' art. 12 del regolamento (3), l' interpretazione di detto art. non ha mai riguardato il profilo specifico dell' esistenza di un limite "implicito" alla sua applicazione, costituito da requisiti di età o di status dei destinatari della norma ivi contenuta. In effetti, diversamente dagli artt. 10 e 11 (che sanciscono il diritto dei figli di stabilirsi con i genitori e di accedere liberamente ad ogni attività di lavoro subordinato), l' art. 12 non prevede espressamente un tale limite, il quale, dunque, potrebbe essere desunto solo in sede interpretativa.
Si tratta dunque di valutare se ed in che misura sia opportuno, ovvero necessario, andare oltre l' interpretazione letterale dell' art. 12, per giungere ad affermare che l' applicazione della norma ivi prevista sia limitata ai casi in cui i beneficiari abbiano meno di 21 anni o siano ancora a carico dei genitori. Quest' ultima ipotesi risulterebbe da una interpretazione sistematica del regolamento, anzi, degli ultimi tre articoli della parte prima di questo (gli artt. 10, 11 e 12), che imporrebbe di armonizzare il contenuto delle tre disposizioni.
Siffatta interpretazione dell' art. 12 del regolamento, proposta dal Landesamt e dal governo tedesco, non osterebbe all' applicazione delle conferenti disposizioni del BAfoeG. Al contrario, qualora la Corte ritenesse di dover dare all' art. 12 una diversa interpretazione, la legislazione tedesca risulterebbe con esso incompatibile ed andrebbe pertanto disapplicata.
7. Al riguardo, dirò subito che, se dalla formulazione letterale dell' art. 12 del regolamento non emergono, a mio avviso, elementi che suggeriscano di limitare la nozione di figlio con riferimento all' età o allo status di quest' ultimo, neanche l' esame della ratio dell' articolo in questione permette di interpretarlo in maniera diversa.
Anzitutto, se il legislatore avesse voluto sottoporre la nozione di figlio ai sensi dell' art. 12 al duplice limite di cui trattasi, egli avrebbe inserito nel testo dell' art. una previsione esplicita in tal senso, come quella contenuta negli artt. 10 e 11 dello stesso regolamento. Né vale sostenere che la nozione di figlio contenuta nell' art. 10 andrebbe automaticamente estesa agli altri articoli pertinenti del regolamento: prova ne sia il successivo art. 11, che, nell' individuare i soggetti che godono dei benefici ivi previsti, precisa espressamente che trattasi dei figli minori di 21 anni o ancora a carico. Invero, in nessun articolo, tantomeno nel preambolo, è dato rinvenire una nozione di figlio che debba poi essere applicata ad ogni ulteriore disposizione.
8. Quanto alla ratio dell' articolo in esame, che si prefigge di garantire il più completo inserimento della famiglia del lavoratore migrante nella vita sociale del paese ospitante, vale la pena di accennare brevemente alla giurisprudenza più significativa della Corte in materia, per osservare l' ampia lettura che è stata data fino ad ora della norma, in relazione anche alle finalità di carattere generale perseguite dal regolamento.
Sin dalle sue sentenze più remote, infatti, la Corte, considerando che l' interpretazione dell' art. 12 non potesse prescindere dagli obiettivi fissati dal regolamento, ha sottolineato l' importanza dell' abolizione di tutti gli ostacoli che si oppongono alla mobilità dei lavoratori, specie per quanto riguarda le condizioni di integrazione della famiglia nella società del paese ospitante (4).
9. Partendo da questa premessa, essa ha quindi sancito in termini chiari e assoluti il principio della parità di trattamento, in materia di istruzione, tra i figli dei lavoratori migranti e i cittadini dello Stato ospitante. La Corte ha anche precisato che il principio riguarda "non solo le disposizioni relative all' ammissione, ma, in generale, tutti i provvedimenti miranti a facilitare la frequenza dell' insegnamento" (5), nonché tutti i vantaggi previsti dalle leggi interne di detto Stato, ad esempio al fine della riqualificazione sociale dei minorati (6).
Nelle sentenze più recenti, la Corte ha ulteriormente approfondito questo aspetto, affermando che la parità di trattamento garantita dall' art. 12 comprende qualsiasi forma di istruzione, di natura professionale o rientrante nell' educazione generale, ivi compresi i corsi di studio universitari e professionali post-secondari (7); e che lo status di figlio ai sensi dell' art. 12 implica anche il diritto di fruire degli aiuti statali per gli studi previsti a favore dei cittadini dello Stato ospitante (8). Sempre in tema di ambito di applicazione materiale della disposizione, la sentenza Di Leo ha chiarito che, nonostante il requisito di residenza, la norma ricopre anche le ipotesi di sussidi alla formazione concessi per frequentare corsi d' istruzione che si svolgono non già nello Stato ospitante, bensì all' estero (9).
10. Relativamente all' ambito di applicazione ratione personae, la Corte ha innanzitutto precisato che la parità di trattamento può essere legittimamente invocata anche dai figli di un lavoratore migrante deceduto (10). Inoltre, nell' affermare che, per il successo dell' inserimento auspicato dal regolamento, è indispensabile che il figlio del lavoratore comunitario abbia la possibilità di intraprendere e portare a termine positivamente studi di ogni livello nel paese ospitante, la Corte ha stabilito che anche il figlio che sia rientrato con la famiglia nel suo Stato di origine non perde i benefici dell' art. 12 e ha dunque il diritto di fruirne allorché ritorni nello Stato ospitante per proseguire o completare i suoi studi (11).
11. Questo rapido excursus della pertinente giurisprudenza conferma che un' interpretazione restrittiva dell' art. 12, mirante a condizionarne l' applicazione ad ulteriori requisiti non espressamente previsti, non sarebbe coerente con le finalità della norma stessa, quali individuate ed enunciate a più riprese dalla Corte. Per di più, una tale interpretazione, che comporterebbe una ingiustificata disparità di trattamento tra figli dei lavoratori migranti e cittadini dello Stato ospitante, mi sembra in evidente contrasto non solo con lo spirito della norma stessa, ma anche con i principi fondamentali del diritto comunitario in materia (12).
12. La conclusione appena prospettata appare, tra l' altro, confermata da una serie di considerazioni ulteriori.
In primo luogo, l' art. 12 si riferisce espressamente, oltre che ai corsi di insegnamento generale, anche a quelli di apprendistato e di formazione professionale; questi ultimi corsi vengono, se non prevalentemente, almeno abitualmente frequentati da giovani che hanno già terminato il ciclo di frequenza della scuola dell' obbligo, talvolta anche da studenti che hanno completato il ciclo di studi universitari. Mi sembrerebbe alquanto singolare che i benefici inerenti alla frequenza di tali corsi fossero limitati ai minori di 21 anni (13).
13. Osservo inoltre, e la circostanza mi sembra significativa, che nella sentenza Echternach e Moritz, più volte citata, la Corte ha interpretato in via pregiudiziale l' art. 12, stabilendone l' applicazione al caso di specie, con riferimento ad uno studente che, all' epoca dei fatti della causa principale, aveva già compiuto il ventiquattresimo anno di età.
Rilevo infine che, nella stessa sentenza, la Corte, nell' esaminare la legislazione olandese istitutiva dei sussidi agli studenti olandesi (di cui la Corte stessa ha stabilito dovessero poter fruire anche i figli dei lavoratori migranti), ha constatato che i finanziamenti controversi erano destinati a coprire spese di natura molto diversa, tra cui quelle eventualmente relative al mantenimento delle persone a carico dello studente (14). Ora, se non è escluso che si possano avere persone a carico pur essendo minori di 21 anni, è altrettanto vero che la nozione di persona a carico di una persona che, a sua volta, è a carico di un' altra, è certamente priva di senso. Ciò conferma, se ve ne fosse stato bisogno, che l' interpretazione che la Corte ha dato dell' art. 12, al fine di estendere l' applicazione della normativa olandese ai figli di lavoratori migranti, non intendeva subordinare tale applicazione a condizioni di età o di status di questi ultimi.
14. Il governo tedesco ha sostenuto che, accettando l' interpretazione letterale dell' art. 12, si potrebbe giungere alla conseguenza paradossale che il figlio di un lavoratore migrante, ancorché privo del diritto di stabilirsi con il genitore ai sensi dell' art. 10 (perché maggiore di 21 anni oppure indipendente), potrebbe invocare ed ottenere comunque i benefici dell' art. 12, o addirittura pretendere di far derivare il suo diritto di stabilirsi nel paese ospitante dal diritto di fruire dell' art. 12.
A questo proposito, mi sembra sufficiente osservare, come giustamente sostenuto dalla Commissione, che il diritto del figlio di soggiornare sul territorio dello Stato ospitante potrebbe, in alcuni casi, non derivare dall' art. 10 del regolamento, ma da altre disposizioni di diritto comunitario, quali, ad esempio, l' art. 3, n. 2, del regolamento (CEE) della Commissione 29 giugno 1970, n. 1251, relativo al diritto dei lavoratori di rimanere sul territorio di uno Stato membro dopo aver occupato un impiego (15). Per tali casi, resta necessario predisporre una tutela adeguata affinché non venga perpetrata una discriminazione ingiustificata tra cittadini dello Stato ospitante e figli di lavoratori migranti, i quali, pur se possono soggiornare nello Stato ospitante in virtù di disposizioni diverse da quelle del regolamento, sono comunque, nella loro qualità di figli, legittimati ad invocarne l' art. 12.
15. Un' ultima osservazione riguarda la direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/366/CEE, relativa al diritto di soggiorno degli studenti (16), cui il governo tedesco ha fatto riferimento, nelle sue osservazioni, per negare il diritto degli studenti migranti di beneficiare di borse di mantenimento da parte dello Stato ospitante. Ora, è ben vero che, ai sensi del suo art. 3, la direttiva non attribuisce agli studenti che beneficiano del diritto di soggiorno un diritto all' ottenimento di borse di mantenimento; ma ciò non vuol dire che la direttiva stessa si opponga al diritto di beneficiare di simili sussidi, quando tale diritto risulti, come nel caso di specie, da altre disposizioni comunitarie.
16. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo pertanto alla Corte di rispondere nel modo seguente al quesito pregiudiziale posto dal Bundesverwaltungsgericht:
"L' articolo 12 del regolamento (CEE) del Consiglio 15 ottobre 1968, n. 1612, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all' interno della Comunità, deve essere interpretato nel senso che esso osta all' applicazione di una normativa nazionale che subordina la nozione di figlio ivi contenuta a limiti di età o allo status di persona a carico".
(*) Lingua originale: l' italiano.
(1) ° GU L 257, pag. 2.
(2) ° GU C 304, pag. 1.
(3) ° V., tra le più recenti, sentenza 13 novembre 1990, causa C-308/89, Di Leo (Racc. pag. I-4185), e sentenza 15 marzo 1989, cause riunite 389/87 e 390/87, Echternach e Moritz (Racc. pag. 723). Ma v. già sentenza 3 luglio 1974, causa 9/74, Casagrande (Racc. pag. 773).
(4) ° Sentenza 11 aprile 1973, causa 76/72, Michel S. (Racc. pag. 457, punto 13), sentenza Casagrande, citata, punto 3, e sentenza 29 gennaio 1975, causa 68/74, Alaimo (Racc. pag. 109, punto 4), che riproducono quasi testualmente il quinto considerando del regolamento.
(5) ° Sentenza Casagrande, citata, punto 4.
(6) ° Sentenza Michel S., citata, punto 14.
(7) ° Sentenza Echternach e Moritz, citata, punti 29 e 30.
(8) ° Sentenza Echternach e Moritz, citata, punti 34 e 35.
(9) ° Sentenza Di Leo, citata, punto 15.
(10) ° Sentenza 27 settembre 1988, causa 42/87, Commissione/Belgio (Racc. pag 5445, punto 10). La Corte aveva tuttavia già precisato che l' art. 12 non può creare diritti a favore del figlio del lavoratore nato dopo che quest' ultimo abbia cessato di lavorare e risiedere nello stato ospitante, in quanto in tal caso il figlio non ha mai avuto lo status di membro della famiglia del lavoratore (sentenza 21 giugno 1988, causa 197/86, Brown, Racc. pag. 3205, punti 29 e 30).
(11) ° Sentenza Echternach e Moritz, citata, punti 21, 22 e 23.
(12) ° Mi riferisco ovviamente all' art. 7 del Trattato (oggi art. 6), con riferimento al quale la Corte, in mancanza di una disposizione specifica (che esiste, invece, nel caso che ci occupa), ha sancito l' inammissibilità del minerval imposto agli studenti stranieri dagli istituti di istruzione belgi (sentenza 13 luglio 1983, causa 152/82, Forcheri, Racc. pag. 2323; sentenza 13 febbraio 1985, causa 293/83, Gravier, Racc. pag. 593, e sentenza 2 febbraio 1988, causa 24/86, Blaizot, Racc. pag. 379).
(13) ° V., nello stesso senso, le conclusioni dell' avvocato generale Slynn nella causa Matteucci (sentenza 27 settembre 1988, causa 235/87, Racc. pag. 5589), in particolare pagg. 5601 e 5602.
(14) ° Sentenza Echternach e Moritz, citata, punto 32.
(15) ° GU L 142, pag. 24.
(16) ° GU L 180, pag. 30.