61998CC0247_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1. I den foreliggende sag har Den Hellenske Republik nedlagt påstand om annullation af Kommissionens beslutning 98/358/EF af 6. maj 1998 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter, som de afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (herefter »EUGFL«), Garantisektionen, i 1994, for så vidt sagsøgeren deri udelukkes fra fællesskabsfinansiering af et beløb på 8 093 595 532 GRD for udgifter vedrørende sektorerne for markafgrøder, oksekød, frugt og grøntsager samt vin. Kommissionen gør gældende, at der er alvorlige mangler ved Grækenlands administrations- og kontrolsystem, hvilket blev konstateret ved kontrolbesøg i 1994 og 1995.
2. Den Hellenske Republik gør gældende, at den anfægtede kommissionsbeslutning bør annulleres eller subsidiært ændres, idet den bygger på en misforståelse af de faktiske omstændigheder samt er mangelfuldt eller utilstrækkeligt begrundet. Kommissionen har ved at træffe denne beslutning overskredet grænserne for sit skøn, mens den, navnlig i sektoren for obligatorisk destillation af vin, har støttet sig på et utilstrækkeligt retsgrundlag for den foretagne korrektion.
II - Parternes påstande
3. Den Hellenske Republik har herefter anlagt sag mod Kommissionen med påstand om, at:
1) Sagen antages til realitetsbehandling.
2) Kommissionens beslutning K(1998) 1124 endelig udg. af 6. maj 1998 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter, som de afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, i 1994, annulleres eller i det mindste ændres.
4. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
1) Frifindelse.
2) Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger.
III - Generelle bemærkninger vedrørende EUGFL-ordningen og de relevante retsregler
A - Almindelige regler
5. De grundlæggende bestemmelser vedrørende finansieringen af den fælles landbrugspolitik findes i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, som senest ændret ved forordning (EF) nr. 1287/95 .
6. Finansieringen sker gennem »Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget«, som (i henhold til artikel 1, stk. 1) omfatter to sektioner, nemlig Garantisektionen og Udviklingssektionen. Garantisektionen finansierer (i henhold til artikel 1, stk. 2) restitutioner ved udførsel til tredjelande og - som i den foreliggende sag - interventioner til regulering af landbrugsmarkederne. Udviklingssektionen finansierer (i henhold til artikel 1, stk. 3) de fælles foranstaltninger til virkeliggørelse af landbrugspolitikkens mål - som de er formuleret i EF-traktatens artikel 39, stk. 1, litra a) [efter ændring nu artikel 33, stk. 1, litra a), EF] - samt foranstaltninger til gennemførelse af strukturændringer.
7. Med hensyn til betaling af støtte bestemmes følgende i artikel 4, stk. 2:
»Kommissionen stiller de nødvendige midler til rådighed for medlemsstaterne, for at de udpegede kontorer og organer kan foretage ... betalinger[ne] i overensstemmelse med Fællesskabets regler og de nationale lovgivninger.
...«
8. Disse kontorer tilsender i henhold til artikel 5, stk. 1, litra a) og b), Kommissionen de nødvendige overslag og årsregnskaber med de nødvendige bilag.
9. Efter høring af Udvalget for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget afslutter Kommissionen i henhold til artikel 5, stk. 2, litra b), »... inden udløbet af det følgende år kontorernes og organernes regnskaber på grundlag af det i stk. 1, litra b), nævnte materiale«.
10. Medlemsstaterne er forpligtet til at træffe yderligere foranstaltninger for at sikre, at betalingerne sker i overensstemmelse med retsforskrifterne. I denne forbindelse bestemmes det i artikel 8, stk. 1:
»Medlemsstaterne træffer i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornødne foranstaltninger for
- at sikre sig, at de af Fonden finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde
- at forhindre og forfølge uregelmæssigheder
- at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.
...«
11. Endvidere er medlemsstaterne i henhold til artikel 9 forpligtede til at medvirke ved kontrolforanstaltninger og er undergivet en oplysningspligt.
12. Hvis en medlemsstat tilsidesætter fællesskabsbestemmelserne eller ikke opfylder forpligtelserne, er Kommissionen for så vidt forpligtet til at nægte at overtage udgifterne, idet de finansielle konsekvenser i henhold til artikel 8, stk. 2, ikke bæres af Fællesskabet ved »uregelmæssigheder eller forsømmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for«.
13. Ligeledes bestemmes det i artikel 1, stk. 4, at »udgifter til administration og personale, der afholdes af medlemsstaterne og af modtagerne af støtte fra Fonden ...« ikke betales.
14. De nødvendige korrektioner vil enten kunne beregnes konkret ud fra de opståede tab eller fastsættes samlet efter procentsatser. I den forbindelse har Kommissionen i den såkaldte »Belle-rapport« (dok. nr. VI/216/93 af 1.6.1993) fastlagt retningslinjerne herfor, hvilket medlemsstaterne har tilsluttet sig. Belle-rapporten fastlægger nærmere følgende tre grupper standardkorrektioner:
»A. 2% af udgifterne - hvis manglen kun vedrører mindre betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemførelsen af kontrol, som ikke er af afgørende betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har været af mindre omfang.
B. 5% af udgifterne - hvis manglen vedrører mere betydningsfulde dele af kontrolsystemet eller gennemførelsen af kontrol, som er af væsentlig betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at risikoen for tab for EUGFL har været betydelig.
C. 10% af udgifterne - hvis manglen vedrører hele kontrolsystemet eller grundlæggende dele heraf eller gennemførelsen af kontrol, der er af afgørende betydning for sikkerheden for udgiftens retmæssighed, så det med rimelighed kan konkluderes, at der har været en stor risiko for et omfattende tab for EUGFL.«
15. Er der usikkerhed om, hvilken procentsats der skal anvendes, kan der i henhold til retningslinjerne desuden tages hensyn til følgende forhold (som formildende omstændigheder):
»- de nationale myndigheder har truffet effektive forholdsregler for at afhjælpe manglerne, så snart disse blev konstateret
- manglerne var en følge af fortolkningsvanskeligheder i forbindelse med EF-retsakter«.
16. Der skal altså i henhold til de i rapporten opstillede retningslinjer ved afgørelsen af, hvor stor en standardkorrektion der skal foretages, for det første tages hensyn til, hvilken risiko der på grund af manglerne bestod for tab for EUGFL, når det ikke lader sig gøre at fremskaffe konkrete beløb, der er udbetalt til skade for EUGFL. I den forbindelse skal der i det væsentlige lægges vægt på effektiviteten af det samlede kontrolsystem, de enkelte kontrolelementer eller gennemførelsen af kontrollen. Ligeledes skal der tages hensyn til manglernes grovhed samt foranstaltningerne til bekæmpelse af svig.
17. Med hensyn til beslutningen om regnskabsafslutning bestemmes i artikel 8, litra a), i forordning (EØF) nr. 1723/72 følgende:
»Beslutningen om regnskabsafslutning i henhold til artikel 5, stk. 2, litra b), i forordning (EØF) nr. 729/70 omfatter:
a) bestemmelse af de udgifter, som hver medlemsstat har afholdt i løbet af det pågældende år, og som skulle afholdes af EUGFL, Garantisektionen
...«
B - Særlige bestemmelser
18. For at lette overblikket og forståelsen bliver de særlige bestemmelser ikke her anført fortløbende, men i forbindelse med hver enkelt af de relevante sektorer. Der henvises derfor til de efterstående punkter 25 til 28 (sektorerne for markafgrøder og oksekød), 57 til 59 (sektoren for frugt og grøntsager) og 85 til 94 (vinsektoren).
C - Principper i retspraksis i sager vedrørende regnskabsafslutning
19. Det bemærkes for det første, at regnskabsafslutningsproceduren skal sikre, at de midler, der er stillet til rådighed for medlemsstaterne, anvendes i overensstemmelse med de fællesskabsbestemmelser, der er gældende for den fælles markedsordning.
20. I artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 - jf. ovenfor i punkt 11 - som indeholder en opregning af medlemsstaternes forpligtelser på dette særlige område i henhold til EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF), er der ifølge Domstolens praksis fastlagt de principper, som Fællesskabet og medlemsstaterne skal overholde ved gennemførelsen af fællesskabsretlige afgørelser om interventionsforanstaltninger på landbrugsområdet, der finansieres af EUGFL, og ved bekæmpelsen af misbrug og uregelmæssigheder i forbindelse med disse foranstaltninger. Bestemmelsen pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede aktiviteter er blevet faktisk og behørigt gennemført, selv om den konkrete fællesskabsretsakt ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelse af en bestemt kontrolforanstaltning .
21. Såfremt Kommissionen nægter at lade EUGFL afholde en række udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror på, at medlemsstaten har tilsidesat Fællesskabets retsforskrifter, påhviler det i henhold til fast retspraksis ikke Kommissionen udtømmende at godtgøre, at medlemsstaternes oplysninger er ukorrekte, men blot at godtgøre en rimelig tvivl med hensyn til de tal, som de nationale myndigheder har meddelt . Hvis Kommissionen i forbindelse med, at den nægter af at overtage bestemte udgifter, gør gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af reglerne for de fælles markedsordninger for landbruget, skal den imidlertid begrunde sin beslutning og angive, hvorledes den manglende kontrol eller manglerne ved den kontrol, som vedkommende medlemsstat har gennemført, er blevet konstateret .
22. Det påhviler herefter medlemsstaten at føre bevis for, at Kommissionens beregninger og konstateringer er forkerte og dermed føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens egne oplysninger og tal er rigtige . Den pågældende medlemsstat kan - som det fremgår af ovennævnte dom - i denne forbindelse ikke blot nøjes med at gøre gældende, at Kommissionens konstateringer er ukorrekte, men skal fremlægge konkrete omstændigheder, hvormed den f.eks. kan påvise, at den har et troværdigt og effektivt kontrolsystem.
23. Lykkes det ikke medlemsstaten at påvise, at Kommissionens konstateringer er ukorrekte, kan disse konstateringer begrunde en - for en betalingskorrektion tilstrækkelig - rimelig tvivl om, hvorvidt der er indført et adækvat og effektivt system af overvågnings- og kontrolforanstaltninger .
24. Kommissionen er principielt ikke forpligtet til at påvise et konkret tab for at nægte at overtage betalinger af udgifter inden for rammerne af EUGFL's tildeling af midler. Dersom der ikke kan påvises sådanne konkrete tilfælde, er det tilstrækkeligt at påvise en (teoretisk) fare for tab for EUGFL.
IV - Gennemgang
A - Korrektioner i sektorerne for markafgrøder og oksekød
25. Kommissionen har i disse sektorer nægtet at anerkende udgifter på i alt 1 877 531 872 GRD (dette svarer til 2% af de anmeldte udgifter) . Kommissionen har i det væsentlige begrundet sine korrektioner med, at producentorganisationerne i Den Hellenske Republik gennemsnitligt har tilbageholdt 2% af de godtgørelser og præmier, der skulle udbetales til producenterne (medlemmer og ikke-medlemmer af organisationerne), for at dække egne omkostninger.
1. Særlige bestemmelser
26. Ifølge artikel 2, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1765/92 kan Fællesskabets planteproducenter ansøge om godtgørelse på de i afsnit I fastsatte betingelser.
27. Vedrørende størrelsen af godtgørelserne hedder det i artikel 15, stk. 3, følgende:
»De i denne forordning omhandlede beløb skal udbetales til støttemodtagerne fuldt ud« .
28. Ved forordning (EØF) nr. 2066/92 blev betingelserne for ydelse af præmier til oksekødproducenter fastsat på ny, og i Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød blev der indsat en ny artikel 30a, der har følgende ordlyd:
»De beløb, der skal ydes ifølge denne forordning, udbetales i deres helhed til de støtteberettigede« .
2. Den sammenfattende rapport
29. Kommissionen har i sin sammenfattende rapport anført følgende vedrørende sektorerne for markafgrøder og oksekød:
a) Sektoren for markafgrøder
30. Ifølge Kommissionens konstateringer udfører foreningerne af landbrugskooperativer (herefter »FLK«) den edb-mæssige behandling af støtteansøgningerne, og de foretager udbetalingerne af de pågældende godtgørelser til samtlige støttemodtagere, dvs. medlemmer og ikke-medlemmer af FLK. På baggrund af en national aftale havde FLK tilbageholdt 2% af de pågældende godtgørelser til dækning af deres egne omkostninger. Denne fremgangsmåde er dog i strid med artikel 15 i forordning nr. 1765/92, hvorefter de omhandlede beløb skal udbetales til støttemodtagerne fuldt ud.
31. Det følger imidlertid af en afgørelse af 10. november 1993, truffet af den græske minister for økonomi og landbrug, dels at FLK forestår udbetaling af støtte til støttemodtagerne, dels at det påhviler Landbrugsdirektoratet at føre kontrol med udbetalingerne fra FLK. Forholdet i Den Hellenske Republik er i realiteten det, at de regionale direktorater videresender de modtagne støtteansøgninger til FLK, der herefter varetager opgaverne med bearbejdning af oplysninger, kontrol med støtteansøgningerne, edb-registrering samt endelig med udbetaling af støtten til støttemodtagerne. De regionale direktorater gælder ganske vist som kontrolmyndigheder, men synes imidlertid ikke have varetaget denne opgave, og de har godkendt udbetalingslisterne uden at have foretaget en egentlig kontrol. I regnskabsårene 1993 og 1994 blev der ikke gennemført en effektiv kontrol, da de regionale direktorater ikke rådede over det nødvendige tekniske udstyr og følgelig ikke havde adgang til FLK's edb-registre.
32. FLK har fået overdraget administrationen af offentlige opgaver, men omkostningerne hertil må imidlertid ikke overvæltes på de græske landbrugere. Det må følgelig konstateres, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 15 i forordning nr. 1765/92. Denne fremgangsmåde er endvidere i strid med artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 729/70, i det omfang administrationsudgifterne eller udgifterne vedrørende gennemførelsen overvæltes inden for rammerne af ydelsen af fællesskabsstøtten.
33. Kommissionen har følgelig meddelt Den Hellenske Republik, at der ville blive indledt en traktatbrudsprocedure, såfremt den hidtidige praksis ikke blev ændret. Det meddeltes endvidere Den Hellenske Republik, at Kommissionen ville fremsætte forslag om en korrektion på 2%.
34. Inden for rammerne af den forligsprocedure, som Den Hellenske Republik har begæret, har denne gjort gældende, at det hidtil gældende retsgrundlag ville blive ændret, samt at man burde afvente Domstolens dom i Jensen-sagen, der er relevant for den her foreliggende sag. Under hensyntagen til det første argument har Kommissionen undladt at indlede en traktatbrudsprocedure. Kommissionen har ikke kunnet tiltræde det andet argument, da det er dens opfattelse, at dommen i Jensen-sagen ikke kan overføres på den foreliggende sag. Sag C-132/95 angik spørgsmålet om lovligheden af en modregning i et støttebeløb, hvorimod den foreliggende sag vedrører et spørgsmål om indirekte finansiering af administrationsudgifter på nationalt plan, hvor væsentlige opgaver inden for rammerne af udbetaling af støtte er blevet overdraget til FLK.
35. Under forligsproceduren har Den Hellenske Republik fremført nye argumenter. Den omtvistede tilbageholdelse er således ikke sket i henhold til den græske lov nr. 1409/83, men på grundlag af en frivillig aftale. Kommissionen har også efter at have gennemgået dette argument, som den mener er blevet fremsat for sent, fastholdt den opfattelse, at FLK har fået overdraget administrationen af støtten og følgelig varetager offentlige opgaver. De hermed forbundne omkostninger må ikke overvæltes på de græske producenter. Det påhviler derimod den pågældende medlemsstat at yde godtgørelse for disse ydelser.
36. De kompetente græske myndigheder har gjort gældende, at tilbageholdelsen kunne variere mellem de enkelte landbrugskooperativer. Dette er imidlertid ikke blevet bevist.
b) Korrektioner inden for sektoren for oksekød
37. Ligesom for sektoren for markafgrøder har Kommissionen med hensyn til sektoren for oksekød fastslået, at de pågældende producentorganisationer har tilbageholdt mindst 2% af støtten som godtgørelse for påløbne administrationsomkostninger. Dette er imidlertid i strid med artikel 30a i forordning nr. 805/68, hvorefter de beløb, der skal ydes, i deres helhed skal udbetales til støttemodtagerne. Kommissionen har derfor foretaget en korrektion på 2% for regnskabsårene 1993 og 1994 inden for rammerne af regnskabsafslutningen for 1994.
38. Under forligsproceduren har de græske myndigheder gjort gældende, at den tilbageholdelse, som producentorganisationerne foretog, beroede på en frivillig aftale mellem producentorganisationerne og støttemodtagerne, og at tilbageholdelsen varierede mellem 0,5% og 2%. Forligsorganet konkluderede imidlertid, at de græske myndigheder ikke havde kunnet føre bevis for denne påstand. Forligsorganet lagde følgelig til grund, at en korrektion på 2% var begrundet.
3. Sagsøgerens argumenter
39. Den græske regering har for det første gjort gældende, at den omtvistede tilbageholdelse skete på frivillig basis og ikke fandt anvendelse på samtlige producenter. Efter 1993 støttedes den ikke længere på lov nr. 1409/83, men var et resultat af en aftale mellem producentorganisationerne og disses medlemmer. Tilbageholdelsen skete følgelig ikke i henhold til lov og havde ikke relation til dækning af omkostninger, der var forbundet med støtteforvaltningens funktion, men var en modydelse for generelle ydelser, der præsteredes af producentorganisationerne, der ikke varetog offentlige opgaver. De korrektioner, som Kommissionen har foretaget, beror følgelig på et urigtigt skøn med hensyn til fradragenes art.
40. Den græske regering har for det andet gjort gældende, at det er dens opfattelse, at Kommissionen ikke må foretage finansielle korrektioner som led i en regnskabsafslutning. Regnskabsafslutningen har præventiv karakter og tillader ikke, at der pålægges medlemsstaterne sanktioner. Dette kan Kommissionen kun opnå ved anvendelse af traktatbrudsproceduren. Som led i regnskabsafslutningen kan den imidlertid ikke fastslå, at der er sket et traktatbrud, og den kan ikke pålægge medlemsstaterne finansielle sanktioner.
41. Den græske regering har for det tredje subsidiært gjort gældende, at de gældende fællesskabsretlige bestemmelser ikke var til hinder for den græske fremgangsmåde. Det følger af Domstolens praksis, at en tilbageholdelse i den støtte, der skal udbetales, er tilladt, når denne svarer til de faktiske omkostninger samt de sædvanlige omkostninger, som national ret i andre tilfælde tillader overvæltet, og tilbageholdelsen udgør et så beskedent beløb, at det ikke afholder støtteansøgerne fra at deltage i støtteprogrammet og ikke bringer den fælles markedsordnings funktion i fare.
42. Hverken forordning nr. 805/68 eller forordning nr. 1765/92 indeholder udtrykkelige bestemmelser, hvorefter fradrag i støttebeløb er forbudt. De regler i henholdsvis artikel 15 i forordning nr. 1765/92 og artikel 30a i forordning nr. 805/68, som Kommissionen har henvist til, er udstedt efter afsigelsen af dommen i Denkavit-sagen, uden at fællesskabslovgiver udtrykkeligt har forbudt opkrævning af administrationsomkostninger. Den omstændighed, at de anførte bestemmelser er affattet forskelligt, gør det nærliggende at antage, at der ikke findes en generel regel om, at fradrag i støttebeløb er forbudt. Fællesskabslovgiver har alene villet forhindre, at støtteansøgerne skulle afholde omkostninger, som ikke stod i forbindelse med ydelsen af støtten. Det fremgår således alene af de to nævnte artikler, at støtten skal udbetales til støtteansøgeren, og ikke til en tredjemand, at der ikke må pålægges støttemodtageren skattelignende afgifter eller andre gebyrer, der ikke har forbindelse med støtten, samt at den fælles markedsordnings funktion ikke må bringes i fare.
43. For det fjerde har den græske regering, ligeledes subsidiært, gjort gældende, at de tilbageholdelser, som FLK har foretaget, svingede mellem 0,5 og 2% af støtten. Kommissionen burde derfor højst have anvendt en korrektionssats på 1,25%.
44. For det femte gøres det gældende, at de omtvistede fradrag i støtte fra EUGFL blev forbudt i henhold til den græske lov nr. 2538/97, der trådte i kraft den 1. december 1997.
4. Sagsøgtes argumenter
45. Kommissionen bestrider, at den skulle have bedømt de fradrag, der blev foretaget af FLK, forkert og har gjort gældende, at Den Hellenske Republik har tilføjet EUGFL et tab, idet den tillod FLK at tilbageholde 2% af støttebeløbene som godtgørelse for administrationsomkostninger, hvorved den handlede i strid med bl.a. sine forpligtelser i henhold til artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 1765/92 og artikel 30a i forordning nr. 805/68. Den græske lov nr. 1409/83 var gældende for regnskabsåret 1994 og gav FLK adgang til at foretage et fradrag på 2% i de støttebeløb, der skulle udbetales. De aftaler mellem producentorganisationerne og producenterne, der henvises til, indeholder alene en gentagelse af de betingelser, der var fastsat ved lov. De omkostninger, der er forbundet med udbetalingen af støtten, må ikke i sidste ende overføres på EUGFL. Også for det tilfælde, hvor en lovbestemmelse som artikel 2 i lov nr. 1409/83 ikke havde fundet anvendelse, havde det påhvilet Den Hellenske Republik, der havde overdraget FLK udførelsen af et offentligt hverv, at forhindre, at disse tilbageholdt en bestemt procentsats af støtten. Endelig er argumentet om, at fradraget beroede på aftale, først fremkommet to år efter, at Kommissionen kritiserede forholdet, og følgelig at den frist, inden for hvilken der skulle have været tillagt det betydning, var udløbet.
46. Med hensyn til argumentet om, at forordning nr. 729/70 ikke skulle være et egnet retsgrundlag for en finansiel korrektion, har Kommissionen anført, at det er dens opfattelse, at den ikke inden for rammerne af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) har pligt til at indlede en traktatbrudsprocedure i samtlige tilfælde af tilsidesættelse af fællesskabsretten. Sådanne tilsidesættelser kan også inddrages under regnskabsafslutningen. Da det endvidere påhviler Kommissionen at påse, at EUGFL kun debiteres lovligt afholdte udgifter, har den pligt til at korrigere de beløb, som medlemsstaterne har meddelt, i det omfang der kan konstateres tilsidesættelser af fællesskabsretten i relation til anerkendelsen af udgifter.
47. Kommissionen har afvist den græske regerings tredje argument, hvorefter fællesskabsretten ikke er til hinder for, at der foretages fradrag i støtten, under henvisning til, at den retspraksis, som Den Hellenske Republik har påberåbt sig, ikke er relevant for den foreliggende sag. De dengang gældende fællesskabsretlige bestemmelser indeholdt ikke regler svarende til artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 1765/92 og artikel 30a i forordning nr. 805/68. Det følger imidlertid af begge bestemmelser, at det ikke er tilladt medlemsstaterne at foretage fradrag i den fællesskabsstøtte, der skal udbetales.
48. For så vidt angår korrektionens størrelse har Kommissionen anført, at dens undersøgelser har vist, at der i de tilfælde, den undersøgte, var foretaget et fradrag på mindst 2% af de pågældende støttebeløb. De græske myndigheder har ikke kunnet føre bevis for, at der var blevet anvendt en lavere procentsats.
5. Stillingtagen
49. Det fremgår af ordlyden af artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 1765/92 og artikel 30a i forordning nr. 805/68, som affattet ved forordning nr. 2066/92, at de omhandlede beløb skal udbetales til støttemodtagerne henholdsvis »fuldt ud« og »i deres helhed«.
50. Det hedder udtrykkeligt i anden betragtning til forordning nr. 1765/92, at der skal ydes kompensation til producenter for det indkomsttab, der følger af nedsættelsen af de institutionelle priser på visse markafgrøder som følge af den nye støtteordning, der er indført som led i den fælles landbrugspolitik. Ifølge tredje betragtning til forordning nr. 2066/92 har de omhandlede præmier til formål i vid udstrækning at holde producenterne skadesløse for så vidt angår følgerne af den lavere interventionspris inden for oksekødssektoren.
51. Formålet om at opnå udligning for en indtægtsnedgang som følge af nedsættelsen af de institutionelle priser kan derfor kun opfyldes, såfremt udligningsbeløbene udbetales fuldt ud henholdsvis i deres helhed til de landbrugsproducenter, der berøres af reformen af den fælles landbrugspolitik.
52. Domstolen har om denne problemstilling i dommen i de forenede sager Kellinghusen og Ketelsen udtalt, »... at artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 1765/92 og artikel 30a i forordning nr. 805/68, som indsat ved forordning nr. 2066/92, indeholder et forbud mod, at de nationale myndigheder foretager fradrag i udbetalingerne, eller opkræver betaling af de administrative omkostninger ved behandlingen af ansøgningerne, når dette bevirker, at støttebeløbene reduceres«.
53. Den retspraksis, som den græske regering har henvist til, er ikke relevant for den foreliggende sag. Forordning (EØF) nr. 1725/79, hvis fortolkning de nævnte sager angik, indeholdt ingen bestemmelser om omkostninger i forbindelse med medlemsstaternes kontrolforanstaltninger. Ordlyden af denne forordning var ikke til hinder for, at medlemsstaterne gebyrfrit kunne gennemføre en kontrol, men heller ikke for, at de kunne kræve omkostningerne i forbindelse med en sådan kontrol godtgjort af de pågældende virksomheder.
54. Det kan følgelig ikke antages, at medlemsstaterne har hjemmel til inden for rammerne af forordning nr. 1765/92 og nr. 805/68 at fradrage omkostninger til administration i støttebeløbene, da dette ville føre til forskelle i udligningen af landbrugsproducenternes indtægtsnedgang. Det er i denne forbindelse uden betydning, om de foretagne fradrag sker på grundlag af en national ordning i henhold til lov eller ifølge en aftale mellem producenterne og producentorganisationerne. Det påhviler under alle omstændigheder medlemsstaterne at påse, at støttemodtagerne opnår de støttebeløb, der tilkommer dem, henholdsvis fuldt ud eller i deres helhed.
55. Den græske regerings argument er derfor ikke holdbart og bør følgelig forkastes.
B - Sektoren for frugt og grøntsager
56. Inden for denne sektor har Kommissionen foretaget en korrektion på i alt 5 138 253 067 GRD, der var begrundet i henholdsvis mangler ved det græske administrations- og kontrolsystem og producentorganisationernes funktion.
1. Særlige bestemmelser
57. De grundlæggende bestemmelser om den fælles markedsordning for frugt og grøntsager er indeholdt i Rådets forordning (EØF) nr. 1035/72 af 18. maj 1972 .
58. Artikel 13, som er ændret ved forordning (EØF) nr. 3284/83, indeholder følgende bestemmelser om producentorganisationer:
»1. I denne forordning forstås ved producentorganisation en organisation af frugt- og grøntsagsproducenter,
a) der er oprettet på producenternes initiativ bl.a. med det formål:
- at fremme koncentrationen af udbuddet samt reguleringen af producentpriserne for et eller flere af de i artikel 1 nævnte produkter
- at stille passende tekniske hjælpemidler til rådighed for de tilsluttede producenter med henblik på produkternes emballering og afsætning
b) som forpligter de tilsluttede producenter til:
- at afsætte deres samlede produktion af det eller de produkter, for hvilke de er tilsluttet, gennem den pågældende producentorganisation; organisationen kan dog bemyndige producenterne til med hensyn til visse mængder at se bort fra denne forpligtelse
- med hensyn til produktion og afsætning at anvende de regler, som producentorganisationen har vedtaget for at forbedre produkternes kvalitet og tilpasse udbuddet til markedsbehovet
- at meddele organisationen de oplysninger, den ønsker om høstudbytte og disponible mængder, og
c) som er anerkendt af den berørte medlemsstat i henhold til stk. 2.
2. På begæring meddeler medlemsstaterne de berørte organisationer den i stk. 1, litra c), omhandlede anerkendelse, såfremt
- de frembyder tilstrækkelig garanti med hensyn til deres virksomheds varighed og effektivitet, navnlig med hensyn til de i stk. 1 anførte forpligtelser
- de fra anerkendelsesdatoen fører et særligt regnskab over den virksomhed, som anerkendelsen omfatter.
Medlemsstaterne:
- træffer beslutning om anerkendelse inden tre måneder efter ansøgningens indgivelse
- giver inden for en frist på to måneder Kommissionen meddelelse om alle beslutninger vedrørende indrømmelse, afvisning eller tilbagekaldelse af anerkendelser
- udarbejder årligt en beretning om anvendelsen af denne artikel ...«
59. Hvad angår tilbagekøb af de produkter, der er anført i bilag II til denne forordning, er det i artikel 15, stk. 1, som ændret ved forordning (EØF) nr. 1154/78, bestemt, at producentorganisationer eller sammenslutninger af disse for bestemte produkter kan fastsætte en tilbagekøbspris, under hvilken producentorganisationerne ikke udbyder de af deres medlemmer leverede produkter til salg. I dette tilfælde yder producentorganisationerne eller i givet fald sammenslutninger af disse med hensyn til produkter, der opfylder kvalitetsnormerne, de tilsluttede producenter en godtgørelse for de ikke solgte mængder. Producentorganisationerne kan ved anvendelse af de afsætningsregler, der har til formål af begrænse udbuddet, træffe beslutning om ikke at udbyde produkter, der opfylder kvalitetsnormerne, men som ikke svarer til ovennævnte afsætningsregler, til salg. I så fald yder producentorganisationerne eller eventuelt sammenslutningerne af disse organisationer de tilknyttede producenter en godtgørelse, beregnet i forhold til tilbagekøbsprisen, for de mængder, der ikke udbydes til salg. Til finansiering af disse foranstaltninger opretter de tilsluttede producenter en interventionsfond. Midlerne til denne tilvejebringes ved afgifter på de mængder, som udbydes til salg.
2. Den sammenfattende rapport
60. Kommissionen har i sin sammenfattende rapport anført, at den ved flere kontrolbesøg konstaterede betydelige mangler i administrations- og kontrolsystemet i Den Hellenske Republik inden for sektoren for frugt og grøntsager.
61. For så vidt angik ferskner og nektariner havde inspektioner foretaget i Makedonien i august 1994 og i august 1995 således bl.a. vist, at der var blevet anerkendt organisationer, der ikke havde de nødvendige tekniske faciliteter for at kunne markedsføre deres medlemmers produktion, at der ikke fandtes interventionsfonde i de besøgte organisationer, og at koefficienten til fastlæggelse af den tilbagekøbspris, der skulle betales for frugterne, ikke var korrekt. Det følgende år blev der på ny foretaget en kontrol i præfekturet (nómos) Pélla og præfekturet Imathía. Fællesskabets inspektører havde herved koncentreret sig om nogle producentorganisationer, som oprindeligt var blevet nægtet anerkendelse af de græske myndigheder.
62. Resultatet var alt i alt tilfredsstillende for så vidt angik Imathía. I Pélla burde et betydeligt antal producentorganisationer imidlertid ikke have været anerkendt på grund af manglende tekniske faciliteter.
63. Kommissionen afslørede også flere mangler med hensyn til citrusfrugter. Administrations- og kontrolsystemet for anerkendelse af og kontrol med producentorganisationerne fremviste en række foruroligende mangler. Endvidere havde et kontrolbesøg hos en stor producentorganisation i Árta afsløret en række mangler. Kommissionen havde krævet, at de græske myndigheder undersøgte tilbagekøb af appelsiner i præfekturet Árta. En sådan undersøgelse var imidlertid ikke blevet gennemført på tilfredsstillende vis. Kommissionen havde derfor foreslået en korrektion på 10% såvel med hensyn til citrusfrugter som med hensyn til ferskner og nektariner, og den havde foreslået en korrektion på 20% for præfekturet Pélla's vedkommende.
64. Inden for rammerne af de bilaterale forhandlinger havde de græske myndigheder meddelt, at systemet siden produktionsåret 1996 var blevet forbedret. Kommissionen havde imidlertid henvist til, at det væsentligste problem fandtes i forbindelse med proceduren for anerkendelse af og kontrollen med producentorganisationerne, og at de omtalte ændringer i 1994 endnu ikke havde virket. Forligsorganet, som sagen på græsk initiativ var blevet forelagt, fandt alene, at der kunne herske tvivl med hensyn til den foreslåede korrektion på 20% i præfekturet Pélla. Kommissionen havde foretaget en kontrolundersøgelse af de producentorganisationer, der allerede var blevet kritiseret i forbindelse med en national kontrol. Kommissionen så sig imidlertid ikke i stand til at ændre den foreslåede korrektion. Den var indledningsvis gået ud fra en korrektion på 50% af de samlede udgifter, der var anmeldt, og ville have overført dette på produktionsårene 1992-1994. For imidlertid at komme de græske myndigheder i møde og honorere deres bestræbelser foreslog Kommissionen alene en korrektion på 10%, bortset fra præfekturet Pélla. De her forekommende mangler var mere tungtvejende end i de øvrige præfekturer.
3. Sagsøgerens argumenter
65. Den Hellenske Republik har i denne forbindelse anført, at Kommissionen har truffet sin beslutning på grundlag af en forkert vurdering af de faktiske omstændigheder, ligesom den herved har overskredet det skøn, der tilkommer den i henhold til artikel 5, stk. 2, litra b), i forordning nr. 729/70.
66. Kommissionen havde indledningsvis meddelt, at den for regnskabsårene 1992, 1993 og 1994 ville foretage en korrektion på 50%. Efter at Kommissionen imidlertid fra græsk side havde fået underretning om en række foranstaltninger, der var truffet i løbet af 1994, trak Kommissionen sine forbehold for så vidt angik finansieringen af udgifter for regnskabsårene 1992 og 1993 tilbage. Da foranstaltningerne til forbedring af administrations- og kontrolsystemet imidlertid allerede havde vist deres virkning i løbet af 1994, var den korrektion, som Kommissionen havde foretaget inden for rammerne af regnskabsafslutningen for 1994, forkert.
67. Kommissionen har efter sagsøgerens opfattelse overskredet grænserne for sit skøn, idet de konstaterede mangler ikke kunne begrunde den gennemførte korrektion, der var vilkårlig. Kommissionen kan kun foretage en korrektion på 10%, når det må konkluderes, at der foreligger en forøget risiko for, at EUGFL vil lide tab. Kommissionen skal ved korrektioner tage hensyn til arten og grovheden af overtrædelserne, samt til de finansielle tab, som Fællesskabet har lidt. For så vidt angår appelsiner har Kommissionen alene kontrolleret ét præfektur af de i alt 52, der findes i Grækenland. For så vidt angår ferskner og nektariner har Kommissionen alene kontrolleret to (af 52) præfekturer, og den har i den forbindelse begrænset sin kontrol til at omfatte de producentorganisationer, hvis fremgangsmåder allerede var blevet kritiseret af de græske myndigheder. Den korrektion, der blev foretaget med hensyn til Pélla, på 20%, må ligeledes anses for ugrundet, da Kommissionen dér alene foretog kontrol af otte producentorganisationer, hvis anerkendelse de græske myndigheder allerede havde rejst tvivl om.
68. Den Hellenske Republik har endvidere anført, at der var udarbejdet bindende retningslinjer til de højtstående embedsmænd, der skulle udføre kontrollen, for, hvorledes en korrekt og effektiv kontrol skulle gennemføres. Disse retningslinjer vedrørte kvalitetskontrol, producentorganisationernes funktion og den korrekte procedure for tilbagekøb. Producentorganisationernes funktion kunne derfor ikke kritiseres, hvilket også underbygges af, at Kommissionen trak sine forbehold for regnskabsårene 1992 og 1993 tilbage. For så vidt angår ferskner og nektariner er der blevet meddelt lignende anvisninger med hensyn til anerkendelse af visse producentorganisationer og med hensyn til kontrolprocedurerne. Herudover er der blevet oprettet et edb-register over medlemmerne af producentorganisationerne med henblik på at kunne kontrollere deres produktivitet og driftsøkonomi. For så vidt angår de påståede manglende tekniske faciliteter og interventionsfonde har Den Hellenske Republik gjort gældende, at forordning nr. 1035/72 ikke kræver, at producentorganisationerne ejer deres egne tekniske faciliteter, således at det ligeledes er muligt at leje de nævnte faciliteter. Forordningen indeholder heller ikke et loft for interventionsfondene, og alene risikoen for, at visse producentorganisationer ikke har den nødvendige kapital til rådighed, er ikke i sig selv et tilstrækkeligt grundlag for at nægte at anerkende organisationerne.
69. For så vidt angår producentorganisationen i præfekturet Árta har den græske regering henvist til, at der er blevet oprettet et edb-register over medlemmerne, bogholderiet er blevet reorganiseret og vedtægterne er blevet ændret. Disse ændringer har ganske vist haft betydning for producentorganisationens funktion, men der har ikke kunnet konstateres uretmæssige udbetalinger af fællesskabsstøtte. De mangler, som Kommissionen har gjort gældende med hensyn til medlemsregistrene, har været uden betydning.
70. Med hensyn til de påståede mangler vedrørende tilbagekøb af appelsiner i præfekturet Árta blev yderligere udbetalinger indstillet med øjeblikkelig virkning, der blev krævet yderligere oplysninger fra de lokale myndigheder og en særlig undersøgelsesgruppe var blevet sat ind. Denne havde dog konkluderet, at der ikke havde været tale om uregelmæssigheder i denne sag.
4. Sagsøgtes argumenter
71. Kommissionen har for det første henvist til, at regnskabsafslutningen for 1994 vedrører perioden fra den 16. oktober 1993 til den 15. oktober 1994. Da produktionsåret for ferskner og nektariner strækker sig fra den 1. maj til den 31. oktober, og produktionsåret for appelsiner strækker sig fra 1. oktober til den 15. juli, kunne godtgørelser for tilbagekøb af ferskner og nektariner, der var ansøgt om i august 1994, først medtages i regnskabsafslutningen for 1995.
72. Forslagene til korrektion blev fremsat på grundlag af de undersøgelser, som Kommissionen havde foretaget. Disse undersøgelser havde afsløret en række uregelmæssigheder. Kommissionens tjenestemænd havde således under en undersøgelse i august 1994 vedrørende ferskner og nektariner konstateret, at visse producentorganisationer ikke stillede de nødvendige tekniske faciliteter til rådighed til markedsføring af deres medlemmers produktion, at andre ikke rådede over en interventionsfond, at tilbagekøbskoefficienten blev anvendt forkert, og at pligten til at fastlægge frugtens størrelse ikke blev overholdt. På grundlag af disse konstateringer blev der stillet forslag om en korrektion på 50% for regnskabsårene 1992, 1993 og 1994. De græske myndigheder havde ganske vist truffet foranstaltninger til forbedring af administrations- og kontrolsystemet, men nye undersøgelser havde imidlertid vist, at der fortsat var betydelige mangler, især med hensyn til emballering og obligatorisk størrelsesbestemmelse af frugten. Med hensyn til citrusfrugter var der konstateret tilsvarende uregelmæssigheder som med hensyn til ferskner. Disse uregelmæssigheder havde vedrørt anerkendelse af producentorganisationer, kontrol med disses funktion samt tilstedeværelsen af interventionsfonde. Selv om Kommissionen ikke havde foretaget korrektion for produktionsårene 1992 og 1993, kan de anførte mangler begrunde den foreslåede korrektion på 10% for produktionsåret 1994.
73. Hvad angår anbringendet om, at Kommissionen skulle have overskredet grænserne for det skøn, der tilkommer den, gøres det gældende, at en korrektion på 10% af de anmeldte udgifter vedrørende citrusfrugter, ferskner og nektariner var begrundet under hensyn til de mangler, der var konstateret, samt til den deraf følgende risiko for tab for EUGFL. EUGFL's tab var i hvert fald større end den korrektion, som Kommissionen havde foretaget.
74. Kommissionen har for så vidt angår anbringendet om, at kontrollen ikke var repræsentativ, anført, at dens undersøgelser for så vidt angår ordningen for ferskner og nektariner har omfattet præfekturerne Pélla og Imathía, der står for 95% af fersken- og nektarinproduktionen i Grækenland, og som modtager 93,5% af de samlede midler, der tildeles i Grækenland. Også kontrollen inden for området for citrusfrugter - disse fandt sted i præfekturerne Argolída, Árta og Lefkáda - er repræsentative, da dette område modtog 74% af samtlige godtgørelser i Grækenland i regnskabsåret 1994. Kontrollen i Pélla havde vist, at 48% af producentorganisationerne ikke rådede over de nødvendige tekniske installationer til afsætning af frugten.
75. En korrektion på 20% for Pélla var begrundet, da der her var konstateret mere betydelige mangler end i de øvrige præfekturer.
76. Med hensyn til de græske myndigheders argumentation vedrørende producentorganisationernes funktion har Kommissionen gjort gældende, at det ikke er godtgjort, hvilke retningslinjer der er blevet opstillet for producentorganisationerne til forbedring af kvalitetskontrollen. Disse foranstaltninger vedrørte heller ikke de mangler, der var blevet konstateret under en kontrolundersøgelse i april 1994, hvorefter producentorganisationerne ikke rådede over et medlemsregister, og hvorefter medlemsoptagelse var mulig også efter udløbet af fristen herfor ifølge artikel 5 i forordning (EØF) nr. 2602/90 . Som følge af disse mangler skulle de kompetente myndigheder have inddraget anerkendelsen af disse producentorganisationer. De forbedringer, som Den Hellenske Republik har henvist til, blev først besluttet i juni 1995 og kunne derfor ikke have betydning for produktionsåret 1994. De undersøgelser, der var blevet gennemført i Pélla, havde vist, at 48% af producentorganisationerne hverken rådede over egne eller lejede installationer til emballering og afsætning af produkterne.
77. De græske myndigheder havde ganske vist bestridt, at der var foretaget tilbagekøb af appelsiner i Arta, men de havde ikke kunnet godtgøre, at et sådant tilbagekøb ikke har fundet sted.
5. Stillingtagen
78. Det bemærkes for det første, at medlemsstaterne i medfør af artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1035/72, som ændret ved forordning nr. 3284/83 - jf. ovenfor i punkt 58 - kun må anerkende producentorganisationer, når disse frembyder tilstrækkelig garanti med hensyn til deres virksomheds varighed og effektivitet. En producentorganisations opgaver omfatter ifølge forordningens artikel 13, stk. 1, navnlig, at den skal stille passende tekniske hjælpemidler til rådighed for de tilsluttede producenter med henblik på produkternes emballering og afsætning.
79. I den foreliggende sag har den græske regering ikke kunnet godtgøre, at de konstateringer, som Kommissionen har foretaget med hensyn til manglende tekniske hjælpemidler hos henholdsvis producentorganisationerne og producenterne, var utilstrækkelige. Da det imidlertid ifølge Domstolens praksis påhviler medlemsstaten at godtgøre, at Kommissionens oplysninger er urigtige og at føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens egne tal og oplysninger er rigtige, er det ikke tilstrækkeligt blot at hævde, at det forholder sig således. Medlemsstaten skal derimod anføre konkrete omstændigheder, der underbygger, at der f.eks. findes et pålideligt og effektivt kontrolsystem.
80. Den græske regering har heller ikke godtgjort, at de anerkendte producentorganisationer råder over nødvendige interventionsfonde til finansiering af foranstaltninger vedrørende tilbagekøb af visse produkter som krævet ifølge artikel 15, stk. 1, i forordning nr. 1035/72, som ændret ved forordning nr. 1154/78 .
81. Selv om Kommissionen ikke foretog finansielle korrektioner for produktionsårene 1992 og 1993, er dette ikke ensbetydende med, at den ikke har været berettiget til at foretage korrektioner for regnskabsåret 1994 som følge af de samme mangler ved administrations- og kontrolsystemet. Domstolen har tidligere taget stilling til dette problem. Det hedder herom i dommen i sagen Italien mod Kommissionen :
»Når Kommissionen i et forudgående regnskabsår ikke har foretaget korrektioner, men har tolereret uregelmæssighederne af rimelighedshensyn, giver det ikke den pågældende medlemsstat ret til under henvisning til retssikkerhedsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning at kræve, at det samme sker med hensyn til uregelmæssighederne i det følgende regnskabsår.«
82. Hvad angår spørgsmålet om repræsentativiteten af de kontrolundersøgelser, som Kommissionen gennemførte, bemærkes, at disse med hensyn til præfekturerne Pélla og Imathía omfattede 95% af den græske produktion af ferskner og nektariner samt 93,5% af de samlede godtgørelsesbeløb. Kontrollerne vedrørende citrusfrugt vedrørte i alt 74% af godtgørelserne inden for dette område i regnskabsåret 1994. Med hensyn til Pélla måtte Kommissionen endelig konstatere, at 48% af de kontrollerede producentorganisationer ikke rådede over de nødvendige tekniske hjælpemidler.
83. Der må derfor gives Kommissionen medhold i, at det må lægges til grund, at de påviste mangler vedrørte hele eller i hvert fald væsentlige forhold ved kontrolsystemet eller i det mindste vedrørte gennemførelsen af kontrol, der er af væsentlig betydning for at sikre udgifternes lovlighed. Det er følgelig begrundet at slutte heraf, at der var risiko for, at EUGFL ville lide et meget betydeligt tab. Heraf følger, at de korrektioner, som Kommissionen foretog, var begrundede. Den græske regerings henvisning til de forbedringer, der er indført, ændrer intet herved, da disse først blev besluttet i juni 1995, og derfor ikke kan have haft betydning for produktionsåret 1994.
C - Vinsektoren
84. Kommissionen har inden for denne sektor afvist at anerkende udgifter på i alt 629 212 616 GRD . Denne korrektion begrundes dels med mangler ved administrations- og kontrolsystemet vedrørende endelig nedlæggelse af vindyrkningsarealer, dels med manglende obligatorisk destillation af den fastsatte mængde vin.
1. Særlige bestemmelser
a) Endelig nedlæggelse af vindyrkningsarealer
85. Forordning (EØF) nr. 1442/88 indeholder de grundlæggende regler om ydelse af præmier for endelig nedlæggelse af vinarealer for produktionsårene 1988/1989 til 1995/1996. Ifølge forordningens tredje betragtning skal der som tilskyndelse til nedlæggelse af vindyrkningsarealer ydes præmier, hvis størrelse gradueres i forhold til de pågældende arealers produktivitet for at tage hensyn til såvel rydningsomkostningerne og tabet af retten til genbeplantning som til fremtidigt indkomsttab.
86. Ifølge artikel 2, stk. 3, fastlægges udbyttet pr. ha af de ryddede arealer på grundlag af det gennemsnitlige udbytte, der er anmeldt for præmiemodtagerens bedrift, og på grundlag af den produktionskapacitet, som medlemsstatens kompetente organ har konstateret vedrørende det vindyrkningsareal, der skal ryddes.
87. Ifølge artikel 4, stk. 2, er det en forudsætning for ydelse af præmien, at ansøgeren i en skriftlig erklæring forpligter sig til inden den 15. maj i året efter det år, hvor ansøgningen indgives, at foretage eller lade foretage rydning af de vindyrkningsarealer, for hvilke der er ansøgt om præmie.
88. Ved forordning (EØF) nr. 2729/88 udstedtes der gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1442/88. I forordningens fjerde og sjette betragtning hedder det om dens målsætning:
»For at ordningen kan blive effektiv og af hensyn til kontrollen er det nødvendigt at præcisere, hvilke angivelser præmieansøgningen skal indeholde, og at fastsætte, at nøjagtigheden af disse oplysninger skal kontrolleres.«
»Inden præmien udbetales ... skal det konstateres, hvor stor en produktionskapacitet de arealer, der skal ryddes, har, samt at de pågældende arealer rent faktisk er blevet ryddet; denne konstatering skal attesteres, for at ansøgeren kan anvende den som bevis for, at han rent faktisk har foretaget rydning ...«
89. Efter modtagelsen af ansøgningen om præmie skal det kompetente organ ifølge artikel 4, stk. 2, kontrollere angivelserne i ansøgningen, fastslå, hvor stor en produktionskapacitet det vindyrkningsareal, der skal ryddes, har, især ud fra vinstokkenes alder, pasningstilstanden og antallet af manglende vinstokke, fastlægge disse arealers hektarudbytte, og meddele ansøgeren, hvilket præmiebeløb han får tildelt, efter at han har haft lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger.
90. Ifølge artikel 6, stk. 1, skal det kompetente organ på anmodning senest to måneder efter fuldstændig rydning af parcellerne konstatere, at rydningen er blevet foretaget og bekræfte tidspunktet herfor.
91. Forordning (EØF) nr. 2392/86 indeholder bestemmelser om en fællesskabsfortegnelse over vindyrkningsarealer . Ifølge ellevte betragtning er fortegnelsen over vindyrkningsarealerne i kraft af de oplysninger, den indeholder, et nødvendigt instrument for forvaltning og kontrol.
92. Ifølge forordningens artikel 4, stk. 1, skulle fortegnelsen være udarbejdet senest den 27. juli 1992. Denne frist blev som følge af tekniske vanskeligheder i visse medlemsstater forlænget til den 31. december 1996 . Det er i artikel 4, stk. 4, bestemt, at de medlemsstater, der den 1. juli 1995 endnu ikke har udarbejdet en fortegnelse over vindyrkningsarealer eller kun delvis har udarbejdet en sådan, inden den 31. december 1998 udarbejder en grafisk referencebase, der dækker hele det område, inden for hvilket der dyrkes vin.
93. Forordning (EØF) nr. 2048/89 om generelle regler for kontrollen inden for vinsektoren indeholder i afsnit II foranstaltninger til forbedring af medlemsstaternes kontrol. Principperne herfor er anført i artikel 3:
»1. Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at forbedre kontrollen med overholdelsen af forskrifterne for vinsektoren, navnlig inden for de særlige områder, der er omhandlet i bilaget.
2. Kontrollen inden for de i bilaget nævnte områder foretages systematisk eller i form af stikprøver. Hvis kontrollen foretages i form af stikprøver, skal medlemsstaterne gennem antallet, arten og hyppigheden af de foretagne prøver sørge for, at kontrollen er repræsentativ for hele deres område og står i et passende forhold til mængden af de vinprodukter, der markedsføres eller opbevares med henblik på markedsføring.
Medlemsstaterne påser, at de ansvarlige instanser råder over et tilstrækkeligt stort, kvalificeret og erfarent personale til effektivt at kunne udføre den kontrol på vinområdet, der er omhandlet især i bilaget.«
b) Obligatorisk destillation
94. Obligatorisk destillation blev indført som den mest effektive foranstaltning til at absorbere overskuddet på bordvinsmarkedet . Det blev således ved artikel 39, stk. 1, i forordning nr. 822/87 bestemt, at når markedet for bordvin og vin egnet til fremstilling af bordvin i et produktionsår udviser en alvorlig uligevægt, besluttes det at foretage obligatorisk destillation af bordvin. Det påhviler Kommissionen at fastsætte den mængde, der skal leveres til obligatorisk destillation for at fjerne produktionsoverskuddet og således genoprette en normal markedssituation, navnlig med hensyn til de forventede disponible mængder ved udgangen af produktionsåret og priserne. Den samlede destillationsmængde, der er fastsat, fordeles mellem de forskellige produktionsområder i Fællesskabet, opgjort pr. medlemsstat. Den mængde, der skal destilleres, fordeles mellem de forskellige producenter af bordvin i hvert produktionsområde. Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de mængder bordvin, der er produceret i hvert af produktionsområderne. Disse oplysninger danner grundlaget for fastsættelsen af den samlede mængde til destillation i Fællesskabet.
2. Den sammenfattende rapport
a) Endelig nedlæggelse af vindyrkningsarealer
95. Kommissionen har i den sammenfattende rapport anført, at den under kontrolbesøg i september 1995 konstaterede flere mangler ved administrations- og kontrolsystemet for så vidt angik endelig nedlæggelse af vindyrkningsarealer. Da der hverken fandtes en fortegnelse over vindyrkningsarealer eller et ejendomsregister i Grækenland, var der ikke blevet truffet de nødvendige foranstaltninger til at sikre et effektivt kontrolsystem for så vidt angik opgørelse og opmåling af parceller. Kontrolopmålinger af flere parceller havde vist, at de græske kontrollørers skøn gennemsnitligt lå 10% over de faktiske arealer. Der kunne ikke opnås oplysning om de metoder, der var blevet anvendt ved arealopmålingen. En græsk kontrollør på stedet havde bekræftet, at der ikke havde fundet opmålinger sted efter dyrkningsophør. Yderligere fandtes der uoverensstemmelser mellem produktionserklæringer og det godkendte udbytte. De relevante bestemmelser foreskrev ikke, at regionens gennemsnitsudbytte kunne lægges til grund ved fastsættelsen af udbyttet, men at der skulle tages hensyn til den nedlagte parcel. Kontrol på stedet havde endvidere vist, at arealerne ikke var blevet ryddet i overensstemmelse med fællesskabsreglerne herom. Forholdet var endvidere det, at kontrollen efter rydningen først havde fundet sted efter udløbet af den herfor fastsatte frist. Efter Kommissionens opfattelse var en konkret korrektion på 8,64% af udgifterne derfor begrundet.
b) Obligatorisk destillation
96. Begrundelsen for at foretage en korrektion inden for dette område var en følge af regnskabsafslutningen for 1991, der viste, at flere medlemsstater (bl.a. Den Hellenske Republik) ikke havde opfyldt deres pligt til obligatorisk destillation og systematisk havde anset deres lagre ved produktionsårets udgang for lavt. Dette indebar, at obligatorisk destillation blev gennemført i for ringe omfang, hvilket forstyrrede den fælles markedsordning for vin og medførte øgede udgifter til privat oplagring.
97. Kommissionen havde først, for så vidt angik obligatorisk destillation, lagt en ikke destilleret mængde på 153 000 hl til grund. Under den forligsprocedure, der blev indledt på de græske myndigheders initiativ, korrigerede Kommissionen denne mængde på grundlag af dokumentation, som de græske myndigheder havde fremlagt, til 135 569 hl under den pålagte mængde.
3. Sagsøgerens argumenter
a) Endelig nedlæggelse af vindyrkningsarealer
98. Den Hellenske Republik finder ikke, at korrektionen på 8,64% er begrundet, da kontrol- og undersøgelsessystemet var effektivt og pålideligt. Kontrollen på stedet, der vedrørte 100% af de indgivne dokumenter, var blevet overladt til agronomer, og kontrollen fandt sted såvel før som efter, at rydningen var blevet gennemført.
99. Den kontrol, der blev gennemført inden rydningen, vedrørte de enkelte parcellers areal, produktivitet og udbytte. Resultaterne af kontrolundersøgelserne såvel som de oplysninger, der fremgik af ansøgningerne, blev offentliggjort. Den græske ordning foreskriver en efterprøvelse af oplysningerne og kontrolresultaterne, der omfatter to led. Efter rydningen foretages der en ny kontrol på stedet, der tillige omfatter en ny opmåling af arealet, hvorved de nu fremkomne oplysninger sammenholdes med de tidligere.
100. Den græske regering har vedrørende identificering og opmåling af arealerne anført, at den eksisterende ordning pålægger ansøgeren at oplyse, om han dyrker en parcel alene eller sammen med en anden producent eller om parcellen er forpagtet. Dette indebærer, at de kompetente myndigheder til enhver tid er i stand til at identificere ejeren af en parcel. De problemer, som Kommissionen var stødt på med hensyn til opmåling af arealerne, skyldtes, at der ikke i Den Hellenske Republik findes udførlige adkomstdokumenter. Adkomstdokumenterne er ikke vedlagt matrikelkort, og arealangivelserne for parcellerne er skønnet i måleenheden stremma. De unøjagtigheder i opmålingerne, der var blevet kritiseret for præfekturet Achaios' vedkommende, skyldtes, at der var tale om store arealer, hvis skel ikke kunne fastlægges nøjagtigt, og at opmålingerne havde fundet sted ved hjælp af målebånd og ikke ved hjælp af måleinstrumenter.
101. For så vidt angik uoverensstemmelsen mellem anmeldelsen af produktionen og udbyttet gøres det gældende, at det gennemsnitlige udbytte af en parcel blev nøjagtigt beregnet under hensyn til vinstokkenes alder, hver arts frugtsætning, planternes styrke og muligheder for kunstig vanding. Ved beregningen af præmierne blev udbyttet af en parcel endelig sammenlignet med udbyttet fra de tidligere år. Den græske regering henviser endvidere til, at høstudbytteerklæringerne ikke blev anvendt til skønsmæssigt at fastsætte den enkelte parcels maksimumsudbytte med henblik på præmiefastsættelserne.
102. Den græske regering har endvidere gjort gældende, at den gennemførte kontrol var tilstrækkelig, idet den efter anbefaling af EUGFL var blevet forstærket i perioden 1993/1994.
103. Den korrektion, som Kommissionen har foretaget som led i regnskabsafslutningen for 1994, er desuden kritisabel, fordi den tillige tager produktionsårene 1992/1993 og 1994/1995 i betragtning.
104. Endelig gøres det subsidiært gældende, at en korrektion på 8,64% er vilkårlig og ubegrundet, da oplysningerne om de arealer, for hvilke der er ydet præmier, kun var 3,38% højere end de faktisk ryddede arealer.
b) Obligatorisk destillation
105. Efter den græske regerings opfattelse er der ikke hjemmel til at foretage en finansiel korrektion med hensyn til obligatorisk destillation. De relevante bestemmelser pålægger ikke medlemsstaterne pligt til at destillere en bestemt mængde, hvorimod bestemmelserne retter sig til den enkelte producent. En medlemsstat kan ikke pålægge en producent at afgive en bestemt del af produktionen til obligatorisk destillation, da dette ville være i strid med princippet om erhvervsfrihed. I den foreliggende sag har EUGFL endvidere ikke lidt tab, da der ikke uberettiget er blevet udbetalt støtte. Til støtte for dette argument har den græske regering henvist til, at ingen af de producenter, der har deltaget i obligatorisk destillation, har modtaget støtte som led i ordningen med privat oplagring.
4. Sagsøgtes argumenter
a) Endelig nedlæggelse af vindyrkningsarealer
106. Kommissionen har dels henvist til, at manglerne ved kontrollen med endelig nedlæggelse af dyrkningsarealer allerede var kendt i forbindelse med regnskabsafslutningen for 1992 og 1993. Den Hellenske Republiks argumentation havde ikke kunnet afkræfte Kommissionens tvivl om, hvorvidt det fandtes en effektiv ordning vedrørende anerkendelse og fastlæggelse af arealer. Under den kontrol, som Kommissionen havde gennemført, var det blevet konstateret, at de nationale kontrollører ikke havde været i stand til at fastlægge arealerne på grundlag af objektive oplysninger eller til at afklare ejendomsforholdet til parcellerne.
107. For det andet har Kommissionen henvist til, at der for regnskabsårene 1992 og 1993 blev foreslået finansielle korrektioner på 2%. På grundlag af kontrolbesøg for regnskabsåret 1994 blev det konstateret, at de nationale kontrollører til trods for de mangler, der var forekommet, ikke havde afsløret uregelmæssigheder. Kommissionen måtte imidlertid konstatere for så vidt angik præfekturerne Achaios og Heraklion, at der var problemer med hensyn til lokalisering af parceller, opmåling af disse og fastsættelse af udbyttet. Der var fortsat ikke foretaget kontrol til efterprøvelse af, at rydningerne af arealerne var blevet korrekt gennemført. Der var konstateret store forskelle mellem de arealer, der var tilkendt præmie for, og de faktisk ryddede arealer. Desuden havde dokumentationen vedrørende arealrydningen været ufuldstændig. De nationale myndigheder havde ikke foretaget fradrag i de udbetalte præmier, heller ikke såfremt arealrydningen ikke var blevet gennemført inden for fristen.
108. Kommissionen havde derfor i første omgang lagt en korrektion på 17% til grund for regnskabsåret 1993/1994. På grundlag af de oplysninger, som de græske myndigheder efterfølgende havde fremsendt, havde Kommissionen endelig gennemført en korrektion på 8,64%.
b) Obligatorisk destillation
109. Efter Kommissionens opfattelse fremgår det af 47. betragtning til forordning nr. 822/87, at medlemsstaterne bærer ansvaret for kontrol og gennemførelse af obligatorisk destillation. Det påhviler medlemsstaterne at udarbejde de nødvendige foranstaltninger for, at producenterne lader de fastsatte mængder destillere. Til dette formål skulle medlemsstaterne gennemføre den kontrol, der var nødvendig til at sikre opfyldelsen af forordningens generelle mål inden for dens geografiske område. Kontrol på stedet havde imidlertid vist, at de græske myndigheder ikke var i stand til at fremlægge en oversigt over producenter, der var blevet kontrolleret, eller producenter, der ikke havde ladet hele den foreskrevne mængde destillere.
110. Kommissionen har for så vidt angår EUGFL's tab anført, at den omstændighed, at en bestemt mængde bordvin ikke afgives til obligatorisk destillation, indebærer, at omkostningerne til privat oplagring forøges i det følgende produktionsår.
5. Stillingtagen
a) Endelig nedlæggelse af vindyrkningsarealer
111. Det fremgår af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 1442/88, at det påhviler de kompetente nationale organer at foretage en konstatering af produktionskapaciteten af de arealer, der skal ryddes. Derfor skal produktionskapaciteten af de arealer, der skal ryddes, konstateres, inden præmien udbetales, og det skal efterprøves, om arealerne faktisk er blevet ryddet. Ifølge artikel 6, stk, 1, i forordning nr. 2729/88 skal det kompetente organ ligeledes efter fuldstændig rydning af vinstokkene på parcellerne konstatere, at rydningen er blevet foretaget og bekræfte tidspunktet herfor.
112. Ifølge artikel 3 i forordning nr. 2048/89 skal medlemsstaterne træffe de nødvendige foranstaltninger til at forbedre kontrollen med overholdelsen af forskrifterne for vinsektoren.
113. På grundlag af den stedfundne kontrol har Kommissionen konstateret, at der var problemer i forbindelse med identifikation, opmåling samt bestemmelse af produktionskapacitet for de enkelte parceller. Der forekom endvidere afvigelser imellem de arealer, der var anmeldt til rydning, og de arealer, der faktisk blev ryddet. Det blev navnlig konstateret, at de nødvendige tekniske hjælpemidler heller ikke havde været til stede her.
114. Den græske regerings argumentation kan ikke antages at godtgøre, at Kommissionens konstateringer var ukorrekte, da regeringens egne oplysninger og tal hverken var detaljeret eller fuldstændigt bevist. Den græske regering kunne ikke anføre konkrete omstændigheder, som godtgjorde, at der fandtes en pålidelig og effektiv kontrolordning. Den græske regering kunne heller ikke godtgøre, at Kommissionens korrektion størrelsesmæssigt var ukorrekt.
115. Den græske regerings anbringender bør derfor forkastes.
b) Obligatorisk destillation
116. Ifølge forordning nr. 822/87 påhviler det medlemsstaterne at føre kontrol med obligatorisk destillation. Det fremgår af Domstolens praksis, at der påhviler medlemsstaterne en forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede aktiviteter faktisk og behørigt er blevet gennemført, selv om den konkrete fællesskabsretsakt ikke udtrykkeligt foreskriver en bestemt kontrolforanstaltning.
117. Da det imidlertid står fast, at den mængde, som Kommissionen i medfør af artikel 39 i forordning nr. 822/87 havde bestemt skulle undergives obligatorisk destillation, ikke var blevet overholdt, må det konkluderes, at Den Hellenske Republik har handlet i strid med artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70, sammenholdt med traktatens artikel 5.
118. Kommissionen kunne alene beregne risikoen for EUGFL på grundlag af den vin, der fortsat var oplagret. Der er ganske vist ikke nogen direkte sammenhæng mellem oplagret og ikke-destilleret vin, men det er vanskeligt at pege på noget andet beregningsgrundlag . I øvrigt har den græske regering ikke kunnet påvise konkrete fejl ved beregningen.
119. Den græske regerings anbringender på dette punkt bør derfor forkastes.
V - Sagens omkostninger
120. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Hellenske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger. Den Hellenske Republik har tabt sagen og bør derfor betale sagens omkostninger.
VI - Forslag til afgørelse
121. Sammenfattende foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Den Hellenske Republik betaler sagens omkostninger.«