61995CC0308_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Objecto dos recursos
1 Por recurso de 28 de Setembro de 1995 (a seguir «primeiro recurso»), o Reino dos Países Baixos pediu ao Tribunal, ao abrigo do artigo 173.º do Tratado CE, para: 1) anular a decisão da Comissão de 28 de Julho de 1995, adoptada sob forma de carta do comissário encarregado das políticas regionais (a seguir «comissário»), relativa ao encerramento de oito projectos que tinham beneficiado de apoio financeiro do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional antes de 1989 (1) (a seguir «carta de 28 de Julho de 1995»), e 2) condenar a Comissão nas despesas. Por pedido incidental apresentado em 23 de Outubro de 1995, ao abrigo do artigo 91.º do Regulamento de Processo, a recorrida suscitou a questão prévia de inadmissibilidade do primeiro recurso. O Tribunal decidiu, em 23 de Setembro de 1997, juntar este pedido à questão de mérito.
2 Em 19 de Março de 1996, o Reino dos Países Baixos interpôs no Tribunal de Justiça um novo recurso (a seguir «segundo recurso») pedindo-lhe para: 1) anular a nota de débito de 15 de Janeiro de 1996, bem como as duas decisões da Comissão de 16 de Fevereiro de 1996, adoptadas sob a forma de cartas dos serviços administrativos da recorrida, relativas ao encerramento de dois dos oito projectos que constituem o objecto da carta de 28 de Julho de 1995 (2) (a seguir «cartas de 16 de Fevereiro de 1996»), e 2) condenar a Comissão nas despesas (3).
3 Os dois processos referidos suscitam problemas essencialmente análogos e são, portanto, conexos. Os fundamentos de recurso invocados pelo Estado-Membro recorrente são também análogos nos dois casos. Para simplificar a exposição, consagrarei as presentes conclusões aos dois processos, diversificando, no entanto, a solução que proponho ao Tribunal, como explicarei adiante, dado a Comissão só ter suscitado a questão prévia de inadmissibilidade em relação ao primeiro recurso.
II - Enquadramento jurídico e antecedentes dos presentes processos
4 No âmbito da reforma dos fundos estruturais posta em prática em 1993 (4), o Conselho adoptou disposições transitórias destinadas a resolver - a partir de 3 de Agosto de 1993 e em relação a projectos para os quais a concessão de apoios comunitários tinha sido decidida antes de 1 de Janeiro de 1989 (5) - aos processos ditos «processos congelados». Este fenómeno deu lugar, no passado, a numerosas críticas do Tribunal de Contas e do Parlamento Europeu. Os processos congelados são, na linguagem burocrática, projectos em relação aos quais decorre um longo período entre a autorização de despesa através do orçamento comunitário e o encerramento definitivo, que ocorre com o pagamento do saldo final, na sequência do termo material da acção empreendida, na condição de que o controlo financeiro que incumbe ao Estado-Membro em causa tenha um resultado positivo (6). Os projectos congelados, que continuam a pesar no orçamento comunitário durante diversos exercícios financeiros posteriores àquele em que o compromisso foi inscrito, podem, quando a decisão de os encerrar é tomada, suscitar dificuldades ao nível da identificação dos recursos necessários ao pagamento definitivo. Neste caso, prejudicam manifestamente o princípio fundamental de uma são gestão financeira do orçamento comunitário (7). O artigo 15.º do Regulamento (CEE) n.º 2052/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativo às missões dos fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes (JO L 185, p. 9), na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º do Regulamento n.º 2081/93, já referido na nota 4), está redigido da seguinte forma:
«1. O presente regulamento não afecta o prosseguimento das acções plurianuais, incluindo a adaptação dos quadros comunitários de apoio e das formas de intervenção, aprovadas pelo Conselho ou pela Comissão com base na regulamentação dos fundos estruturais aplicável antes da entrada em vigor do presente regulamento.
2. Os pedidos destinados a obter uma contribuição dos fundos estruturais para acções apresentadas ao abrigo da regulamentação aplicável antes da entrada em vigor do presente regulamento serão analisados e aprovados pela Comissão com base nessa regulamentação.
3. As disposições [específicas relativas à acção de cada fundo estrutural e as necessárias para assegurar a coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro,] referidas nos n.os 4 e 5 do artigo 3.º definirão as disposições transitórias específicas relativas à aplicação do presente artigo, incluindo as disposições que garantam que a ajuda aos Estados-Membros não será interrompida na pendência da elaboração dos planos e dos programas operacionais de acordo com o novo sistema, e que poderão ser definitivamente encerradas até 30 de Setembro de 1995, o mais tardar, as concessões de contribuição para os projectos que tenham sido objecto de uma decisão de concessão de contribuição antes de 1 de Janeiro de 1989.»
A referida disposição do artigo 15.º, n.º 3, do Regulamento n.º 2052/88 (a seguir «artigo 15.º, n.º 3») foi posta em prática, no que concerne mais particularmente aos projectos decididos no âmbito do Feder, através do artigo 12.º do Regulamento (CEE) n.º 4254/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.º 2052/88 no que respeita ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (JO L 374, p. 1), tal como substituído pelo artigo 1.º do Regulamento n.º 2083/93, já referido (a seguir «artigo 12.º»). Nos termos do artigo 12.º: «As fracções dos montantes autorizados a título da concessão de contribuições para os projectos decididos pela Comissão antes de 1 de Janeiro de 1989 ao abrigo do Feder e que não tenham sido objecto de um pedido de pagamento definitivo à Comissão antes de 31 de Março de 1995 serão automaticamente anuladas pela Comissão, o mais tardar em 30 de Setembro de 1995, sem prejuízo dos projectos suspensos por razões judiciais».
5 Por carta de 23 de Fevereiro de 1995, García Lombardero, chefe da Unidade na Direcção-Geral da Política Regional e da Coesão da Comissão, informou a Representação Permanente dos Países Baixos junto da União Europeia de que era devido um saldo de autorizações orçamentais relativas a 18 projectos co-financiados pelo Feder antes de 1989, chamando a atenção das autoridades neerlandesas para o disposto no artigo 12.º García Lombardero é o funcionário habilitado pela recorrida, em conformidade com as regras sobre a delegação em matéria financeira, a liquidar e a pagar os apoios do Feder, bem como a dar cumprimento aos créditos a eles referentes. Por carta de 21 de Março de 1995, o Ministério dos Assuntos Económicos neerlandeses (a seguir «Ministério») declarou que dez projectos seriam objecto de uma declaração final até 30 de Setembro seguinte, mas que, por uma séria de razões explicitamente indicadas, isso não seria possível em relação aos outros projectos restantes.
6 García Lombardero informou o Ministério, por carta de 7 de Abril de 1995, de que, dada a impossibilidade de alterar o prazo fixado pelo artigo 12.º para apresentação dos pedidos de pagamento definitivo e de prolongar as datas-limite de cumprimento ou de pagamento em relação a cada um dos projectos, os «antigos» processos pendentes seriam encerrados com base nos documentos chegados à Comissão até 1 de Abril de 1995.
7 Por carta de 28 de Abril seguinte, dirigida ao Ministério (alterada por carta enviada por fax de 4 de Maio de 1995), García Lombardero indicou o montante dos apoios anteriormente pagos que devia ter sido reembolsado em relação a oito projectos (8). O Reino dos Países Baixos deu, além disso, a conhecer a sua posição à Comissão a propósito, designadamente, da interpretação do artigo 12.º, fornecendo-lhe informações suplementares em relação a alguns dos projectos em causa por cartas datadas de 9 de Maio de 1995, de 7, 11, 19 e 20 de Julho de 1995, bem como por ocasião de duas reuniões, a primeira realizada em 26 de Junho de 1995, entre o Secretário de Estado dos Assuntos Económicos neerlandês (a seguir «Secretário de Estado») e a Comissária Wulf-Mathies. As autoridades neerlandesas apresentaram à Comissão pedidos de pagamento definitivo em relação aos processos em litígio, por cartas datadas de 1 de Junho de 1995 (relativo a cinco projectos) (9), de 27 de Julho de 1995 (relativa a dois projectos) e de 14 de Agosto de 1995. As notas de débito relativas a cinco destes projectos (10), continham o pedido de levar os montantes respectivamente indicados a créditos da Comissão até 31 de Agosto de 1995, foram recebidos pelas autoridades neerlandesas em 29 de Junho de 1995 (11).
8 Por carta de 28 de Julho de 1995, o Comissário informou o Secretário de Estado de que tinha examinado novamente o problema que constituía o objecto da sua correspondência anterior, nomeadamente à luz das informações suplementares fornecidas pelas autoridades neerlandesas. No entanto, o Comissário afirmou: «Na generalidade dos casos... lamento informá-lo de que um novo exame da minha parte confirma que estes projectos devem efectivamente ser encerrados com base no último pedido de pagamento de que a Comissão dispõe, com data de 31 de Março de 1995. A Comissão não tem poder para encerrar estes projectos com base em pedidos de pagamento recebidos após 31 de Março de 1995 e reflectindo o estado das despesas nessa data». O Comissário precisava, além disso, que quatro projectos - suspensos por razões judiciais e em relação aos quais a Comissão já tinha aceite, antes da entrada em vigor do artigo 12.º, uma data-limite de cumprimento posterior a 31 de Março de 1995 - poderiam beneficiar de prorrogação do prazo previsto por esta disposição (12).
9 Quanto ao oito projectos em relação aos quais a prorrogação do prazo pedida pelo Reino dos Países Baixos tinha sido recusada (v. supra, nota 1), a Comissão recusou-se apagar integralmente o saldo final pedido (nos dois casos) ou exigiu mesmo o reembolso dos adiantamentos pagos oportunamente (em cinco casos; v. supra, nota 10). Apenas o projecto n.º 84.07.03.001 foi objecto de uma decisão de encerramento com um saldo final nulo (13).
10 As autoridades neerlandesas apresentaram à Comissão pedidos de pagamento do saldo final em 1 de Junho de 1995 (v. supra, n.os 2 e 7) em relação aos projectos n.os 80.07.03.002 e 84.07.03.004. A Comissão enviou ao Ministério, em 15 de Janeiro de 1996, uma nota de débito relativa ao projecto n.º 84.07.03.004, no montante de 1 364 180 HFL. Por cartas de 16 de Fevereiro de 1996, García Lombardero - referindo-se às suas cartas anteriores de 23 de Fevereiro e de 7 de Abril de 1995, que referiam a intenção da recorrente de encerrar os projectos n.os 80.07.03.002 e 84.07.03.004 com base nos elementos de que dispunha antes de 1 de Abril de 1995 - confirmou o montante do reembolso exigido pela Comissão em relação ao projecto n.º 84.07.03.004, liquidando, além disso, o montante de 551 845 HFL a título de saldo final que ela devia em relação ao projecto n.º 80.07.03.002. As cartas de 16 de Fevereiro de 1996 ilustram, nomeadamente, os métodos de cálculo adoptados, respectivamente, pela Comissão.
III - Análise jurídica
Admissibilidade do primeiro recurso (processo C-308/95)
11 Como disse antes (v. o n.º 1), a Comissão alega inadmissibilidade do recurso intentado pelo Reino dos Países Baixos para obter a anulação da carta de 28 de Julho de 1995. A recorrida considera, no seu pedido incidental, que o acto em questão constitui, em relação aos oito projectos em causa, uma simples confirmação da carta de 7 de Abril de 1995 de García Lombardero. Esta carta não foi impugnada pela recorrente no prazo fixado no artigo 173.º do Tratado. A Comissão invoca a jurisprudência do Tribunal de Justiça (14), alegando que, se se considerar admissível o recurso interposto no processo C-308/95, isso significará permitir ao Reino dos Países Baixos contornar o prazo que devia ter sido observado para pedido de revisão da decisão inicial. Além disso, a eventual anulação da carta de 28 de Julho de 1995 não tem interesse para o Estado recorrente. Com efeito, o acórdão do Tribunal de Justiça deixa subsistir a decisão inicial (além de cada uma das decisões financeiras adoptadas em virtude desta). A conclusão de que a carta de 28 de Junho de 1995 é uma confirmação também não é afectada pela circunstância de o acto impugnado, pelo qual o Comissário respondeu a uma carta do Secretário de Estado, ter sido assinada por uma pessoa física diferente daquela que adoptou formalmente a decisão inicial. Finalmente, a Comissão afirma que, contrariamente ao que decidiu o Tribunal de Primeira Instância no acórdão que proferiu recentemente no processo IPK/Comissão (15), uma carta - tal como a impugnada neste caso pelo Reino dos Países Baixos - cujo autor declara confirmar o conteúdo de uma letra anterior, mesmo na sequência de um reexame da situação dos destinatários do acto anterior, não tem diferenças essenciais em relação a uma carta de confirmação simples: a formulação do documento num sentido ou no outro pode, com efeito, ser ditada por simples razões de cortesia, sem implicar que a situação tenha efectivamente sido objecto de uma nova apreciação.
12 A Comissão retoma e desenvolve estes argumentos na sua contestação e na sua tréplica. Segundo a recorrida, a inadmissibilidade do primeiro recurso deve-se, antes mesmo do simples carácter confirmativo que atribui à carta de 28 de Julho de 1995 (argumento subsidiário), ao facto de a carta em causa não ser, em todo o caso, um acto susceptível de ser objecto de um recurso de anulação. O princípio da segurança jurídica exige, com efeito, que este tipo de recurso só possa incidir em actos explícitos e precisamente regulamentados como tais pela ordem jurídica comunitária, no que diz respeito à instituição competente para os adoptar, ao seu processo de adopção, às suas condições de validade e às suas consequências no plano dos efeitos jurídicos. A Comissão acrescenta que, no âmbito das actividades administrativas que desenvolve para dar cumprimento ao orçamento, apenas podem ser objecto do recurso previsto e regulamento pelo artigo 173.º do Tratado as ordens de pagamento das despesas e de cobrança de créditos que tenham sido notificadas. Longe de serem simples modalidades de aplicação concretas de decisões anteriores, estas medidas individuais produzem efeitos jurídicos definitivos em relação aos interessados. O acto impugnado no processo T-308/95 deve, pelo contrário, ser integrado no conjunto das actividades preparatórias da Comissão na matéria em litígio. Não apenas, alega a Comissão, este acto está desprovido de qualquer base jurídica que permita qualificá-lo como decisão legalmente adoptada. Em si próprio, o acto não produz em relação ao Reino dos Países Baixos qualquer efeito jurídico suplementar em relação aos que já resultam directamente do artigo 12.º pois, afirma a Comissão, visa apenas recordar a interpretação dada pela Comissão a esta disposição. Segundo este ponto de vista, nenhuma outra decisão da recorrida poderia ser adoptada entre o artigo 12.º e os actos de encerramento dos processos, que aplicaram concretamente esta disposição em cada um dos casos em apreço. Mas sobretudo, acrescenta a Comissão, a carta de 28 de Julho de 1995 situa-se cronologicamente entre a notificação das notas de débito em relação a cinco projectos e a adopção das decisões de encerramento em relação aos três projectos restantes (v. supra, pontos 7, 9 e 10). É, portanto, legítimo perguntar-se qual é o valor jurídico de uma «decisão» adoptada em parte após e em parte antes das decisões (efectivas), formalmente previstas pelo direito comunitário.
13 Ora, os argumentos que a Comissão desenvolve, em primeiro lugar no seu pedido incidental e, seguidamente, nas suas contestações posteriores, para apoiar a sua questão prévia de inadmissibilidade do recurso no processo C-308/95 dificilmente se conciliam entre si. Essencialmente, a recorrida declarou inicialmente que o acto impugnável consistia na carta de 7 de Abril de 1995, dirigida por García Lombardero ao Ministério e, seguidamente, nas notas de débito e nas decisões individuais de encerramento já referidas relativas aos oito processos em litígio. Dito isto, continuo a ser de parecer de que a Comissão concluiu correctamente pela inadmissibilidade do primeiro recurso, e isto pelas razões que a seguir se expõem.
14 A jurisprudência do Tribunal de Justiça tem sido orientada no sentido de que, em conformidade com o objectivo definido pelo artigo 164.º do Tratado CE, todas as disposições adoptadas pelas instituições comunitárias, quaisquer que sejam a sua natureza ou forma, que se destinem a produzir efeitos jurídicos, podem ser objecto de um recurso de anulação (16). Assim, quando se pronuncia sobre a admissibilidade de um recurso ao abrigo do artigo 173.º, o Tribunal de Justiça dá mais atenção ao conteúdo do que à denominação formal do acto impugnado (17). Uma carta enviada pela Comissão em resposta a um pedido formulado pelo seu destinatário também pode, por conseguinte, ser qualificada como decisão impugnável, desde que se trate de um acto que produza efeitos jurídicos vinculativos, susceptíveis de afectar os interesses do recorrente, alterando de modo relevante a situação jurídica deste (18).
15 Quanto ao caso em apreço, considero poder tirar mais indicações sobre os critérios que o juiz comunitário deve aplicar quando examina a natureza de um acto impugnado através do recurso previsto pelo artigo 173.º do acórdão Regione Toscana/Comissão, recentemente proferido e que diz respeito a um caso muito próximo daquele que nos ocupa (19). Neste processo, a Regione Toscana tinha pedido ao Tribunal de Primeira Instância a anulação de duas decisões adoptadas pela Comissão sob a forma de cartas, bem como do acto (que nunca foi comunicado à recorrente que decidia a retirada do apoio comunitário já concedido a um projecto no âmbito de programas integrados mediterrânicos. Na sua primeira carta, enviada em 21 de Novembro de 1994 pelo director do FEOGA às autoridades italianas, a Comissão, recordando o artigo 10.º do Regulamento (CEE) n.º 4256/88 (20) - cujo texto é, mutatis mutandis, idêntico ao do artigo 12.º do Regulamento (CEE) n.º 4254/88 (v. supra, n.º 4) - tinha indicado que o pedido de pagamento definitivo em relação ao projecto em causa devia ter sido feito antes de 31 de Março de 1995. Recordando a jurisprudência do Tribunal de Justiça (21), o Tribunal de Primeira Instância declarou, antes de mais, que uma simples manifestação de opinião por escrito emanada de uma instituição comunitária não pode constituir uma decisão susceptível de ser objecto de recurso de anulação, desde que não seja susceptível de produzir efeitos jurídicos nem se destine a produzir esses efeitos, e que ela não constitui, portanto, uma decisão impugnável através de um recurso de anulação (v. n.º 22). Nas circunstâncias desse caso, o Tribunal de Primeira Instância considerou que poderiam resultar efeitos jurídicos, não da interpretação do regulamento em causa, proposta pela Comissão na carta em litígio, mas sim da aplicação desse regulamento a uma situação concreta. Além disso, a carta em causa também não podia ser considerada como uma decisão da Comissão quanto ao pedido de pagamento definitivo apresentado pela recorrente, por esta última ser posterior em vários meses ao acto impugnado (v. supra, ponto 16). Nada contendo para além de uma interpretação do já referido artigo 10.º, a carta de 21 de Novembro de 1994 era puramente informativa e não alterava, por si própria, a situação jurídica do seu destinatário (v. os n.os 23 a 26). De igual modo, o Tribunal de Primeira Instância declarou inadmissível o pedido de anulação do acto pelo qual a Comissão tinha procedido oficiosamente à anulação do montante em litígio. Na realidade, este acto não tinha produzido, como tal, qualquer efeito jurídico próprio em relação à Região Toscana. Constituía, apenas, a consequência inelutável da declaração da perda do direito ao concurso financeiro precedentemente decidida pela Comissão (v. n.os 29 e 30).
16 Finalmente, a Regione Toscana tinha também impugnado a carta de 31 de Janeiro de 1997, na qual a Comissão - em resposta ao pedido de pagamento definitivo (e a uma carta posterior de insistência) da recorrente - após ter recordado a sua nota de 21 de Novembro de 1994, tinha declarado apenas ter recebido esse pedido em 4 de Abril de 1995 e os documentos contabilísticos correspondentes em 29 de Maio seguinte. Informava, portanto, a recorrente, de que os montantes correspondentes ao financiamento comunitário tinham sido automaticamente anulados em 30 de Dezembro de 1995. O Tribunal de Primeira Instância considerou que, na medida em que a segunda carta que constituía o objecto do recurso privava a Regione Toscana do concurso financeiro que lhe tinha sido inicialmente atribuído, devido à falta de respeito do prazo de prescrição previsto no referido artigo 10.º, traduzia a aplicação que a Comissão fez desta disposição à situação da recorrente. Este acto era, portanto, susceptível de constituir objecto de um recurso de anulação (v. os n.os 27 e 28).
17 Os princípios afirmados pelo Tribunal de Primeira Instância parecem-me correctos e podem ser transpostos para o presente caso. A carta de 28 de Julho de 1995 seria uma decisão susceptível de recurso, na acepção do artigo 173.º do Tratado, se constituísse a aplicação formal definitiva que a Comissão deu do artigo 12.º em relação à situação do Reino dos Países Baixos. Nesta hipótese, tendo a situação jurídica do Estado-Membro recorrente sido modificada de forma relevante pela carta em litígio, o primeiro recurso seria admissível.
18 Não me parece possível negar que a carta de 28 de Julho de 1995, além de conter o ponto de vista da Comissão sobre a interpretação correcta do artigo 12.º, informou também as autoridades neerlandesas da intenção da instituição recorrida de não proceder - pelo menos no caso de cinco projectos - ao pagamento do saldo final, tardiamente pedido pelo Estado beneficiário (22). Deste ponto de vista, o acto impugnado no processo C-308/95 deve ser equiparado à carta da Comissão de 31 de Janeiro de 1997 a que dizia respeito o litígio no processo Regione Toscana/Comissão (v. supra, n.º 16). Todavia, neste processo, a carta impugnada constituía o único acto que enunciava a posição final da Comissão quanto ao direito da Regione Toscana ao apoio comunitário concedido para o (único) projecto em causa: dado não ter havido pagamentos antecipados e não haver, portanto, qualquer necessidade de restituição dos montantes indevidos, o acto impugnado continha a solução definitiva das relações financeiras entre o FEOGA e a recorrente. A alteração da situação jurídica desta última (perda do direito ao apoio financeiro em causa) resultava, portanto, precisamente de modo directo e uma vez por todas da decisão da Comissão contida na carta impugnada (23).
19 O caso da carta de 28 de Julho de 1995 é diferente. Foi de forma absolutamente incidental que a elaboração deste acto se inseriu no processo de liquidação das contas relativas aos projectos neerlandeses co-financiados pelo Feder. Na falta desta carta, que tinha para o Estado-Membro destinatário um conteúdo essencialmente informativo (sobre o modo como a Comissão interpretava o artigo 12.º), a situação jurídica do Reino dos Países Baixos não teria sido alterada no âmbito deste processo. Além disso, o conteúdo da carta impugnada pelas autoridades neerlandesas foi completado pela indicação de todos os elementos de cálculo e foi individualizado, no que respeita a cada um dos processos em litígio, pelo seguinte: i) notas de débito de Junho de 1995 e de Janeiro de 1996, relativas aos projectos n.os 84.07.03.003, 84.07.03.004 (v. infra), 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 e 88.07.04.002, e ii) decisões adoptadas sob a forma de cartas de 25 de Outubro de 1995 e de 16 de Fevereiro de 1996 relativas aos projectos n.os 84.07.03.001, 80.07.03.002 e 84.07.03.004 (v. supra, n.os 7, 9 e 10). É, portanto, apenas no momento da notificação destes actos à recorrente que se pode considerar que nasceu a sua obrigação de pagar os montantes pecuniários referidos, respectivamente indicados em cada um deles, no prazo que, ao mesmo tempo, cada um fixava (e, no caso do projecto n.º 80.07.03.002, pode dizer-se estar provado o direito de crédito do Reino dos Países Baixos sobre o saldo final). É certo que, em matéria de execução do orçamento, os actos de pura execução financeira (actos de autorização, de liquidação, de ordenamento e de pagamento de despesas ou de cobrança de créditos) que só produzem efeitos jurídicos no âmbito da administração, não constituem, segundo o Tribunal de Justiça, decisões impugnáveis (24). No entanto, é forçoso tirar uma conclusão oposta, em meu entender, no que respeita às medidas individuais - mesmo que elas sejam adoptadas sob forma de cartas ou de notas de débito dirigidas às autoridades nacionais, como no caso presente - com as quais a Comissão informa, de modo definitivo, como é que aplica o artigo 12.º à situação do Estado recorrente, no que diz respeito aos projectos em litígio. Como já observei, as decisões dirigidas ao Reino dos Países Baixos destinavam-se a produzir efeitos jurídicos a seu respeito.
20 Estou, por conseguinte, convencido pelos desenvolvimentos do fundamento de inadmissibilidade do primeiro recurso que a Comissão apresentou pela primeira vez na sua contestação (v. supra n.º 12). Uma vez que ela se insere no contexto mais amplo das actividades administrativas desenvolvidas pela recorrida para executar o orçamento, a carta de 28 de Julho de 1995 deve ser qualificada como acto de natureza puramente preparatório ou como «medida intermediária» que, como tal, não é impugnável na acepção do acórdão do Tribunal de Justiça IBM/Comissão. O Tribunal afirmou no referido acórdão que, «quando se trate de actos ou decisões cuja elaboração se processa em várias fases, nomeadamente no termo de um processo interno... em princípio só constituem actos recorríveis as medidas que fixem definitivamente a posição da Comissão ou do Conselho no termo desse processo, excluindo as medidas interlocutórias cujo objectivo é preparar a decisão final. Só tal não aconteceria se actos ou decisões tomados no decurso do processo preparatório não apenas [produzissem efeitos jurídicos obrigatórios que afectem os interesses do recorrente, alterando de forma caracterizada a situação jurídica deste], mas constituíssem por si mesmas o termo de um processo especial distinto daquele que deve permitir à Comissão ou ao Conselho decidir quanto ao mérito. Além disso, importa observar que, se medidas de natureza meramente preparatória não podem enquanto tais ser objecto de um recurso de anulação, as eventuais ilegalidades de que padeçam poderiam ser invocadas como fundamento do recurso interposto do acto definitivo de que constituem uma fase de elaboração» (25).
21 Sou, por conseguinte, de parecer de que o recurso interposto no processo C-308/95 deve ser considerado inadmissível, por ter sido proposto, por um lado, tardiamente (em relação ao dies a quo, 29 de Junho de 1995) no que respeita a cinco projectos, e por outro, prematuramente (ou seja, antes da notificação das decisões oficiais de encerramento adoptadas, respectivamente, em 25 de Outubro de 1995, 15 de Janeiro e 16 de Fevereiro de 1996) no que se refere aos projectos restantes (26).
Questão de mérito do segundo recurso (processo C-84/96)
22 À luz das observações que precedem, considero, de resto, que não há qualquer dúvida quanto à admissibilidade do segundo recurso, que aliás não foi contestada pela Comissão (27). Quanto ao mérito, os fundamentos do recurso invocados pelo Reino dos Países Baixos no processo C-84/96 dizem respeito, na ordem por que me proponho analisá-los: i) à aplicação errada do artigo 12.º pela Comissão, no que concerne ao carácter alegadamente peremptório do prazo de 31 de Março de 1995; ii) à falta de fundamentação das cartas de 16 de Fevereiro de 1996 e iii) à violação pela recorrida dos princípios gerais do direito comunitário (lealdade comunitária e parceria regional, confiança legítima e proporcionalidade). A título subsidiário, a recorrente alega: iv) qualificação errada da carta do Ministério de 21 de Março de 1995 como acto que não constitui um pedido de pagamento definitivo nos termos do artigo 12.º; v) falta de consulta do Comité do Fundo antes da adopção das decisões de encerramento dos projectos em litígio e vi) inexactidão da liquidação das contas relativas ao projecto 84.07.03.004, por a Comissão não ter tido em conta elementos que lhe foram enviados antes de 1 de Abril de 1995.
i) Aplicação errada do artigo 12.º no que concerne à qualificação do prazo de 31 de Março de 1995 como um prazo peremptório e ii) a título alternativo, falta de fundamentação das cartas de 16 de Fevereiro de 1996
23 A recorrente alega, antes de mais, que a Comissão fez uma interpretação errada do artigo 12.º, ao qualificar como peremptório o prazo de 31 de Março de 1995 para a apresentação de pedidos de pagamento definitivo. Resulta, pelo contrário, do disposto nos artigos 15.º, n.º 3, e 12., (v. supra n.º 4) que, sendo a intenção do legislador comunitário de efectuar até 30 de Setembro de 1995, e não para além dessa data, o encerramento dos processos congelados ainda pendentes, o artigo 12.º constitui uma simples consequência administrativa deste princípio, ao qual nada acrescentou. O texto do artigo 12.º faz, além disso, alusão a um poder de apreciação da Comissão que lhe permite ter também em conta pedidos de pagamento recebidos após o termo do prazo de 31 de Março de 1995. Este poder corresponde, de resto, ao de encerrar também projectos depois de 30 de Setembro de 1995, de que a recorrida dispunha certamente, segundo o que ela própria alega na sua contestação. Solução contrária permitiria à recorrida utilizar arbitrariamente «dois pesos, duas medidas» quanto aos prazos fixados pelo artigo 12.º Segundo o Reino dos Países Baixos, o prazo de 31 de Março de 1995 constituía, portanto, unicamente a data-limite antes da qual as despesas admissíveis para financiamento comunitário deviam ter sido feitas no âmbito dos projectos em questão.
24 A título subsidiário, a recorrente defende a outra tese seguinte: se se verificar que as cartas de 16 de Fevereiro foram adoptadas com base na interpretação do artigo 12.º que o Reino dos Países Baixos propõe neste caso, as decisões impugnadas serão contrárias ao artigo 190.º do Tratado CE, na medida em que a Comissão não explicou razões que se opunham, no momento do encerramento dos projectos em litígio, à tomada em conta dos pedidos de pagamento de 1 de Junho de 1995 (v. supra, nota 10).
25 Esta argumentação carece, em meu entender, de fundamento. Tal como alegou a Comissão, os argumentos da recorrente contrariam tanto a análise lógica, semântica e gramatical do texto do artigo 2.º como a interpretação sistemática e teleológica desta decisão (28). Ao prever que a apresentação dos pedidos de pagamento definitivo deva ter lugar, pelo menos, seis meses antes do termo do prazo previsto para o encerramento dos projectos antigos, o Conselho pretendeu obrigar - com sucesso, diz a Comissão (29) - os Estados-Membros a porem-se em ordem em tempo oportuno. Para este efeito, a falta de respeito do prazo de apresentação desses pedidos foi punida pela anulação automática das partes das somas já autorizadas a título de concessão de apoio. Por conseguinte, como é que se pode sustentar seriamente que o prazo de 31 de Março de 1995 é de natureza puramente indicativa ou que a Comissão dispunha a este respeito de poderes de apreciação (sem prejuízo da sua necessária intervenção operacional para a liquidação das contas)? De resto, é precisamente porque o artigo 12.º não atribuiu, em contrapartida, qualquer efeito jurídico à falta de respeito pela Comissão do prazo de 30 de Setembro de 1995 que a circunstância de a recorrida ter adoptado as decisões de encerramento dos dois projectos em litígio após esta data carece de pertinência para efeito da alegada qualificação do prazo de 31 de Março de 1995 como sendo um prazo prorrogável. Além disso, fico perplexo face à solução interpretativa proposta pelo Reino dos Países Baixos, segundo a qual os pedidos de pagamento definitivos podiam sempre ser aceites após 31 de Março de 1995 desde que chegassem à posse da Comissão com tempo suficiente antes de 30 de Setembro de 1995 para lhe permitir efectuar em tempo útil os controlos administrativos de cada um dos processos em causa. Tal ponto de vista não é conciliável com o princípio da segurança jurídica, que se qualifica como princípio geral da ordem jurídica comunitária (30). Torna-se, portanto, inútil examinar o aspecto relativo à alegada falta de fundamentação das cartas de 16 de Fevereiro de 1996 (v. supra, ponto 25).
iii) Violação pela Comissão dos princípios gerais da lealdade comunitária e da parceria regional, bem como dos princípios da confiança legítima e da proporcionalidade
26 a) A recorrente alega que, mesmo que a Comissão tenha agido em conformidade com o artigo 12.º, violou, mesmo assim, o princípio da cooperação leal, que encontra a sua expressão, na matéria que nos ocupa, no princípio da parceria regional (31). A acusação incide sobre o encerramento dos projectos em litígio - foram acabados respectivamente em 31 de Março e 1 de Abril de 1994 - apenas com base nos pedidos de pagamento na posse da Comissão em 31 de Março de 1995 e sem terem sido tomados em conta os pedidos de pagamento definitivo anunciados na carta do Ministério de 21 de Março de 1995 (v. supra, ponto 5) e chegados à posse da recorrida em 1 de Junho seguinte, por conseguinte, muito antes do termo do prazo em 30 de Setembro de 1995. O vício de que estão alegadamente afectadas as decisões impugnadas é tanto mais grave quanto as despesas eram objecto de pedidos finais de pagamento já feitos antes de 31 de Março de 1995 e quanto, além disso, o atraso na apresentação destes pedidos se deveu aos controlos minuciosos feitos pelas autoridades neerlandesas para verificarem o preenchimento das condições de pagamento do saldo final aos beneficiários e a veracidade das informações transmitidas à Comissão.
27 b) Além disso, segundo o Reino dos Países Baixos, as cartas de 16 de Fevereiro de 1996 contrariam o princípio geral da protecção da confiança legítima. A recorrente observa que a regulamentação em matéria de fundos estruturais aplicável no momento da adopção das decisões de concessão dos apoios financeiros a favor dos projectos em litígio não previa qualquer obrigação geral de fixação de prazos nem data-limite de execução das obrigações financeiras contraídas para acções que devessem ser executadas em diversos exercícios, como também não previa prazo para apresentação de pedidos de pagamento definitivo. No âmbito do sistema então em vigor (32), eram as próprias decisões individuais de concessão de financiamento que fixavam os prazos de realização dos projectos, que eram, de resto, habitualmente prorrogados pela Comissão (mesmo por diversas vezes em relação ao mesmo processo) a pedido do Estado-Membro em causa. As disposições conjugadas do artigo 15.º, n.º 3, e do artigo 12.º modificaram, portanto, de modo caracterizado, e com efeito retroactivo, a regulamentação aplicável no momento da concessão do apoio financeiro para os projectos n.os 80.07.03.002 e 84.07.03.004. A Comissão era, por conseguinte, obrigada a comunicar aos Estados-Membros a nova política que decidiu adoptar neste domínio e a precisar os efeitos financeiros resultantes da interpretação que dava ao artigo 12.º Na falta de tal tomada de posição, as autoridades neerlandesas podiam legitimamente esperar que o encerramento definitivo dos dois projectos em causa se produzisse, como no passado, num espírito de concertação e de cooperação leal, tendo nomeadamente em conta o facto de a recorrida não ter necessidade de um prazo de seis meses para proceder à liquidação das contas em questão. Segundo a recorrente, a sua atitude de confiança legítima perdurou, mesmo depois de ter recebido a carta de 23 de Fevereiro de 1995 (v. supra, ponto 5), na qual a Comissão recordou o texto do artigo 12.º - cuja redacção é tudo menos inequívoca - sem precisar, no entanto, as consequências que atribuía à falta de respeito do prazo de 31 de Março de 1995. Por outro lado, a recorrida devia ter respondido na volta do correio à carta de 21 de Março de 1995, o que demonstra estar o Ministério convencido de poder apresentar os pedidos de pagamento definitivo mesmo depois de 31 de Março.
28 c) Finalmente, o Reino dos Países Baixos invoca a jurisprudência deste Tribunal relativa ao controlo do carácter proporcional das disposições que fixam sanções, segundo a qual a aplicação de penalidades, tais como a perda de direito a um auxílio, só pode ser considerada conforme com o direito comunitário se as obrigações cuja violação é assim punida se revestirem de uma importância fundamental para o bom funcionamento do sistema de ajudas considerado. Em virtude deste princípio, e dado que, neste caso, todas as obrigações principais em que se baseava o direito à obtenção dos apoios financeiros para os projectos em litígio tinham sido cumpridas, a falta de respeito do prazo fixado para a apresentação dos pedidos de pagamento definitivo não podia ser punido com a perda do direito em causa e isto por maioria de razão se se considerar que a própria Comissão não pôde encerrar definitivamente os dois projectos antes de 30 de Setembro de 1995.
29 Considero que este fundamento do recurso também não pode ser acolhido. A violação dos princípios da lealdade comunitária e da parceria, da confiança legítima e da proporcionalidade, que o Governo neerlandês invoca neste caso, pressupõe, com efeito, que a Comissão disponha, como esta observou, de uma certa margem de manobra discricionária na aplicação do artigo 12.º Assim não sucede, no entanto, como já tive ocasião de salientar (v. n.º 26). É, de resto, necessário excluir - com base em simples considerações de bom senso, pois, ao adoptar ponto de vista diferente, pôr-se-ia em questão todo o funcionamento da Comunidade - que as obrigações de boa-administração e de cooperação leal com Estados-Membros (incluindo a de parceria regional), a que a Comissão está obrigada, compreendem a de uma verificação precisa da existência de dúvidas de um ou outro Estado-Membro quanto à interpretação correcta das disposições regulamentares recentemente adoptadas. Finalmente, é evidente que são inadmissíveis as acusações relativas à falta de protecção da confiança legítima e ao carácter desproporcionado da sanção, na medida em que dizem directamente respeito ao conteúdo do artigo 12.º e não à aplicação que dele faz a Comissão no presente caso, uma vez que o Reino dos Países Baixos deixou inutilmente escoar o prazo para apresentar no Tribunal de Justiça um recurso de anulação dessa disposição.
iv) Qualificação errada da carta do Ministério de 21 de Março de 1995 como acto que não constitui um pedido de pagamento definitivo - v) Falta de consulta do Comité do Fundo antes da adopção das decisões de 16 de Fevereiro de 1996 - vi) Inexactidão da liquidação das contas relativas ao projecto n.º 84.07.03.004
30 iv) Não podendo nenhum dos fundamentos invocados a título principal pela recorrente ser, em meu entender, acolhido, vou agora examinar os que ela invoca a título subsidiário. O primeiro diz respeito à apreciação que a Comissão fez da carta do Ministério de 21 de Março de 1995. A recorrida considerou esta carta não apenas como um pedido de pagamento definitivo, como também não comunicou em tempo oportuno (ou seja antes de 31 de Março) a sua posição às autoridades neerlandesas. Estas últimas ficaram assim impossibilitadas de regularizar o documento em tempo útil ou, eventualmente, noutro prazo conveniente que a Comissão devia normalmente fixar, acrescentando as indicações em falta. A recorrida teria, assim, feito uma aplicação errada do artigo 15.º, n.º 3, e do artigo 12.º e violado os princípios da parceria e da boa-administração. Segundo o Reino dos Países Baixos, pode-se deduzir da carta de 31 de Março de 1995 que os projectos em litígio tinham sido ultimados e que as autoridades neerlandesas pretendiam obter o pagamento do saldo final respectivo. A Comissão teria, no entanto equiparado arbitrariamente a noção de «pedido de pagamento definitivo» referida no artigo 12.º à de «pedido de pagamento final», prevista e regulamentada, nos seus aspectos formais e substanciais, pelo artigo 28.º do Regulamento (CEE) n.º 1787/84 do Conselho, de 14 de Junho de 1984, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (33).
31 Também neste caso, sou convencido pelos argumentos da recorrida. Antes de mais, embora a disposição referida do artigo 28.º do Regulamento n.º 1787/84 (revogado com efeitos a 1 de Janeiro de 1989) seja tecnicamente inaplicável neste caso (34), não se pode pôr em dúvida o facto de os pedidos de pagamento definitivo ao abrigo do artigo 12.º deverem conter essencialmente as mesmas indicações que as fixadas nessa época para os pedidos de pagamentos finais. Além disso, estes pedidos devem, no mínimo, precisar em relação a cada projecto, o montante do pagamento pedido, o método de cálculo seguido e os dados em que esta operação se baseia. Dado que a carta de 21 de Março de 1995 não continha nenhum destes elementos, não se pode censurar a Comissão por a não ter tratado como um pedido regular e completo. Além disso, é simplesmente impensável que a recorrida tenha, em virtude das suas obrigações de boa-administração e de cooperação leal com os Estados-Membros, que examinar a carta em causa - que chegou às suas mãos numa data imprecisa, mas, em todo o caso, pouco antes do termo do prazo referido no artigo 12.º - imediatamente após a ter recebido e de responder eventualmente na volta do correio, assinalando os problemas e irregularidades encontrados. Para sustentar o contrário, seria necessário ignorar que, durante o mês «febril» de Março de 1995, os serviços da Comissão foram «inundados» por centenas de comunicações análogas dos Estados-Membros (35).
32 v) A recorrente alega, além disso, que a adopção das decisões de 16 de Fevereiro de 1996 não foi precedida de consulta do Comité do Feder exigida pelo artigo 32.º do Regulamento n.º 1787/84 (v. supra, nota 33), disposição não revogada nem alterada pelo artigo 12.º, quanto às medidas em relação às quais a Comissão decidiu reduzir ou suprimir um apoio já concedido. Este fundamento do recurso também não merece ser acolhido. A Comissão alega - justamente, em meu entender - que o processo de redução ou de supressão do apoio nos termos do artigo 32.º é uma coisa, pressupondo que a acção que dele beneficia não tenha sido realizada de modo previsto ou que as condições fixadas nos actos que a regulamentam não foram executados e que o processo de anulação automática dos montantes autorizados a título de concessão de apoio, previsto e regulamentado pelo artigo 12.º, é outra coisa, condicionada pela existência de uma exigência distinta (falta de apresentação do pedido de pagamento definitivo dentro do prazo) em relação ao qual não está prevista qualquer consulta do Comité do Feder.
33 vi) Finalmente, o Reino dos Países Baixos pede ao Tribunal de Justiça que anule a decisão de encerramento do projecto n.º 84.07.03.004 em relação ao qual a Comissão reclamou o reembolso de 1 364 180 HFL (em vez de pagar à recorrente o saldo final de 844 500 HFL) por a recorrida ter erradamente deixado de ter em conta os números contidos no pedido de pagamento intermédio de 6 de Abril de 1994. Este documento revelava que o montante total das despesas públicas efectuadas nesta data, em relação ao qual era necessário determinar a parte do apoio do Feder que podia ser objecto do pedido de pagamento, se elevava a 22 915 000 HFL. Todavia, por carta de 21 de Outubro de 1994, a Comissão informou o Ministério de que não podia deferir o pedido de 6 de Abril na medida em que, por um lado, os métodos de cálculo utilizados se mostravam incertos e que, por outro, esse cálculo acabava por atribuir ao projecto um apoio do Feder igual a 33,3% da despesa total, superior à prevista (30%) na decisão de concessão. O Ministério revogou, deste modo, o seu pedido de 6 de Abril de 1994 por fax de 8 de Novembro seguinte. Além disso, em vez de apresentar um novo pedido de pagamento intermédio correcto, o Ministério preferiu, por simplicidade, fornecer directamente os números actualizados no pedido de pagamento definitivo de 1 de Junho de 1995, que assim confirmou a anulação da declaração de 6 de Abril de 1994. Aquando da liquidação das contas relativas ao projecto n.º 84.07.03.004, a Comissão baseou-se portanto, apenas nos números de que dispunha em 31 de Março de 1995 e, por conseguinte, no montante total das despesas públicas efectuadas até 9 de Outubro de 1991 (ou seja 15 552 734,98 HFL), que tinha sido indicado pelas autoridades neerlandesas no pedido de pagamento intermédio que tinham apresentado antes do de 6 de Abril de 1994. Segundo a recorrente, no entanto, os princípios da parceria e de boa administração obrigavam a Comissão, uma vez que o prazo de 31 de Março de 1995 tinha inutilmente terminado, a utilizar, no momento da adopção da decisão final de encerramento, os números contidos no pedido intermédio de 6 de Abril de 1994 e a ignorar a sua anulação pelas autoridades neerlandesas. Sobretudo, a recorrida teria podido deduzir os critérios de cálculo correctos da decisão original de concessão do apoio para o projecto em litígio.
34 O fundamento de recurso que acabo de examinar deve, apesar de tudo, ser também rejeitado. O Reino dos Países Baixos não pode imputar à Comissão os efeitos prejudiciais do seu próprio comportamento negligente. Uma vez que anulou o pedido intermédio de 6 de Abril de 1994, o Governo recorrente decidiu não apresentar um novo pedido devidamente alterado e reservou-se o direito de transmitir no pedido definitivo os números actualizados relativos ao montante do total das despesas efectuadas. Este pedido chegou no entanto à recorrida após o termo do prazo fixado pelo artigo 12.º O argumento das autoridades neerlandesas de que a Comissão deveria ter cuidado de remediar os seus erros e omissões e corrigir os números inexactos que tinham fornecido parece-me francamente não ter qualquer apoio na regulamentação deste sector e na jurisprudência deste Tribunal relativa à obrigação da instituição recorrida de cooperar lealmente com os Estados-Membros, em virtude do artigo 5.º do Tratado CE.
Conclusões
Face às considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que:
- declare inadmissível o recurso no processo C-308/95,
- negue provimento ao recurso no processo C-84/96, e
- condene o Reino dos Países Baixos nas despesas dos dois processos.
(1) - Trata-se dos projectos n.os 80.07.03.002 (Veendam-Musselkanaal), 84.07.03.001 (Rijksweg 7), 84.07.03.003 (Wegproject S13), 84.07.03.004 (Weg Veendam), 85.07.04.005 (5 gregroepeerde Drenste projecten), 87.07.04.001 (Wegproject Zwart 6 Zuid), 87.07.04.004 (Rondweg Sneek) e 88.07.04.002 (Project Gelpenberg).
(2) - Trata-se mais exactamente dos projectos n.os 80.07.03.002 e 84.07.03.004, já referidos.
(3) - No seu segundo recurso, o Reino dos Países Baixos pediu também ao Tribunal que ordenasse a junção dos dois processos, devido à sua conexão, para fins de fase escrita do processo ou audiência ou de acórdão final.
(4) - V., no que interessa no âmbito das presentes conclusões, os regulamentos (CEE) n.º 2081/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993, que altera o Regulamento (CEE) n.º 2052/88, relativo às missões dos fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes (JO L 193, p. 5), (CEE) n.º 2083/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993, que altera o Regulamento (CEE) n.º 4254/88, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.º 2052/88 no que respeita ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (JO L 193, p. 34).
(5) - No que diz respeito aos projectos para os quais a concessão de concurso financeiro dos fundos estruturais foi decidida após 1 de Janeiro de 1989, o artigo 20.º do Regulamento (CEE) n.º 4253/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.º 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado e entre estas e a do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro (JO L 374, p. 1), entrado em vigor precisamente a 1 de Janeiro de 1989, enunciou o princípio de que as autorizações orçamentais são válidas por um período cuja duração dependerá da natureza e das condições específicas de execução das acções em causa. V. também o artigo 1.º do regulamento financeiro de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao Orçamento Geral das Comunidades Europeias (JO L 356, p. 1; EE 1 F2 p. 90), tal como alterado pelo artigo 1.º, ponto 1, do Regulamento (CECA, CEE, Euratom) n.º 2049/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988 (JO L 185, p. 3), e pelo artigo 1.º, ponto 4, do Regulamento (Euratom, CECA, CEE) n.º 610/90 do Conselho, de 13 de Março de 1990 (JO L 70, p. 1).
(6) - Segundo a Comissão, o fenómeno descrito no texto deve-se, no caso de projectos financeiros pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (a seguir «Feder»), à própria natureza dos projectos (que dizem, nomeadamente, respeito a investimentos produtivos ou no sector das infra-estruturas), à necessidade de os beneficiários finais prepararem uma documentação adequada e completa e de as autoridades nacionais competentes efectuarem os controlos financeiros necessários para verificarem a existência das condições de admissão ao concurso comunitário, aos inevitáveis atrasos, tanto no plano material como no administrativo, e às carências de que os Estados-Membros dão provas na informação da Comissão sobre a evolução da execução dos projectos.
(7) - V. artigo 2.º do regulamento financeiro (já referido na nota 5) que, na redacção introduzida pelo Regulamento n.º 610/90, já referido, dispõe: «As dotações orçamentais devem ser utilizadas de acordo com os princípios da boa gestão financeira e, nomeadamente, de economia e de relação custo/eficácia...».
(8) - Designadamente os projectos n.os 76.07.04.001 (projecto da estrada S23), 87.07.03.001 (Zuiderbrug Venlo) e 88.07.04.004 (A2-Aeroporto de Maastricht), bem como em relação aos projectos referidos 84.07.03.003, 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 e 88.07.04.002 (v. nota 1 supra).
(9) - Designadamente os projectos n.os 80.07.03.002, 84.07.03.004, 87.07.04.001, 87.07.04.004 e 88.07.04.002.
(10) - Designadamente os projectos n.os 84.07.03.003, 85.07.04.005, 87.07.04.001, 87.07.04.004 e 88.07.04.002.
(11) - Em relação aos três outros projectos mencionados na carta referida de García Lombardero ao Ministério, datada de 28 de Abril de 1995, v.supra, nota 12 e a parte do texto correspondente.
(12) - Trata-se dos projectos já referidos n.os 76.07.04.001, 87.07.03.001 e 88.07.04.004 (v. supra, nota 8) e do projecto n.º 86.07.03.002 (Aeroporto de Maastricht). Na sequência das informações fornecidas pelas autoridades neerlandesas, por carta de 31 de Julho de 1995, a Comissão confirmou, por telefone, que tinha também sido concedida uma prorrogação do prazo para o projecto n.º 88.07.03.001 (Oosterluis).
(13) - Tal como a Comissão indicou ao Ministério, por carta de 25 de Outubro de 1995, assinada por García Lombardero.
(14) - A Comissão invoca os acórdãos do Tribunal de Justiça de 25 de Outubro de 1977, Metro/Comissão (26/76, Colect., p. 659), e de 15 de Dezembro de 1988, Irish Cement/Comissão (166/86 e 220/86, Colect., p. 6473).
(15) - V. acórdão de 15 de Outubro de 1997 (T-331/94, Colect., p. II-1665).
(16) - Acórdão de 31 de Março de 1971, Comissão/Conselho (22/70, Colect., p. 69).
(17) - V., designadamente, acórdão de 24 de Março de 1994, Air France/Comissão (T-3/93, Colect., p. II-121, n.os 57 a 59).
(18) - V., nomeadamente, despachos de 27 de Janeiro de 1993, Miethke/Parlamento (C-25/92, Colect., p. I-473, n.º 10), e de 28 de Junho de 1993, Donatab e o./Comissão (C-64/93, Colect., p. I-3595, n.º 13); v. também o acórdão de 28 de Outubro de 1993, Zunis Holding e o./Comissão (T-83/92, Colect., p. II-1169, n.º 30).
(19) - Acórdão de 16 de Julho de 1998 (T-81/97, Colect., p. II-2889).
(20) - Regulamento do Conselho de 19 de Dezembro de 1988, que estabelece disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.º 2052/88 no que respeita ao FEOGA secção Orientação (JO L 374, p. 25), tal como alterado pelo Regulamento (CEE) n.º 2085/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993 (JO L 193, p. 44).
(21) - V., nomeadamente, acórdão de 27 de Março de 1980, Sucrimex e Westzucker/Comissão (133/79, Recueil, p. 1299, n.os 15 a 18).
(22) - Recorde-se que, em 28 de Julho de 1995, a Comissão devia, sem dúvida, ter recebido, pelo menos, o pedido de pagamento definitivo relativo a cinco projectos, que lhe tinha sido enviada pelas autoridades neerlandesas em 1 de Junho de 1995 (v. supra, nota 10).
(23) - V. também acórdão de 26 de Maio de 1982, Alemanha/Comissão (44/81, Colect., p. 1855, n.os 10 a 12).
(24) - V. acórdão de 25 de Fevereiro de 1988, Os Verdes/Parlamento (190/84, Colect., p. 1017, n.º 8).
(25) - V. acórdão de 11 de Novembro de 1981, IBM/Comissão (60/81, Recueil, p. 2639, n.os 10 a 12). V. também, nomeadamente, o despacho de 16 de Julho de 1998, Ca'Pasta/Comissão (T-274/97, Colect., p. II-2925, n.os 24 a 30); a carta pela qual a Comissão informou uma sociedade da continuação de um processo interno destinado a suprimir um apoio financeiro que tinha concedido e à recuperação do montante já pago deve ser considerada como uma medida intermediária com um conteúdo informativo, destinado a preparar a decisão final. O Tribunal de Primeira Instância afirmou que os efeitos desfavoráveis que podem eventualmente resultar da circunstância do processo em causa ainda decorrer mais não são que a consequência lógica da aplicação prática do processo referido e, uma vez que a Comissão não adopta mais do que medidas intermediárias, estas não caracterizam a existência de uma medida que produz efeitos jurídicos obrigatórios susceptível de afectar os interesses da recorrente), e o acórdão de 27 de Setembro de 1988, Reino Unido/Comissão (114/86, Colect., p. 5289, n.os 12 a 15, em especial n.º 13; não é susceptível de recurso um acto que traduza a intenção da Comissão de prosseguir uma certa linha de conduta no que diz respeito ao estabelecimento de listas restritas de candidatos aos contratos de serviço públicos celebrados no âmbito da cooperação ACP-CEE. Segundo o Tribunal de Justiça, «não é o anúncio de tal intenção mas o estabelecimento das próprias listas que é susceptível de produzir efeitos jurídicos, no sentido de que pode ter por consequência afastar certas empresas dessas listas e privá-las assim da possibilidade de participar nos contratos em causa».
(26) - O resultado do exame do alegado carácter confirmativo da carta em litígio em relação à de 7 de Abril de 1995 (v. supra, n.os 6 e 11) não tem, é quase supérfluo dizê-lo, qualquer incidência na conclusão que proponho neste caso ao Tribunal de Justiça. É, portanto, uma simples precaução de exaustão da análise que me leva a tomar posição sobre esta questão. Compartilho do parecer do Governo recorrente de que a carta de 28 de Julho de 1995 não continha unicamente uma referência explícita a um novo exame da situação pela Comissão, na sequência das informações fornecidas pelas autoridades neerlandesas, antes continha elementos novos (interpretação do artigo 12.º num sentido conforme com o fornecido na carta de 7 de Abril de 1995 e enumeração de uma série de projectos sujeitos a uma data-limite de execução distinta da fixada pelo artigo 12.º ou que beneficiavam de suspensão do prazo de apresentação do pedido de pagamento por razões judiciais), mostrando assim, do modo mais claro, que este exame tinha efectivamente ocorrido. Este reexame pode, de resto, consistir nomeadamente na organização, por iniciativa da Comissão, de uma reunião com o destinatário do acto anterior para discutir questões que constituíram o objecto desse acto, mesmo que esta reunião não revele qualquer elemento novo e não seja susceptível de levar a Comissão a adoptar uma posição distinta (v. acórdão Air France/Comissão, já referido na nota 17, n.º 26). Está, portanto, em meu entender, excluído, em conformidade com jurisprudência comunitária (v., nomeadamente, o despacho de 4 de Maio de 1998, BEUC/Comissão, T-84/97, Colect., p. II-795, n.º 52, e o acórdão de 11 de Janeiro de 1996, Zunis Holding e o./Comissão, C-480/93 P, Colect. p. I-1, n.os 11 a 14), que o acto impugnado no primeiro recurso seja uma pura confirmação da carta de Abril de 1995 (qualificar esta última carta de acto susceptível de recurso no âmbito do artigo 173.º do Tratado ou de simples medida intermediária é, de resto, uma questão completamente diferente).
(27) - Nos termos do artigo 92.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, o Tribunal pode, aliás, examinar a qualquer momento a inadmissibilidade por razões de ordem pública (v., nomeadamente, despacho de 4 de Junho de 1986, Grupo das Direitas Europeias/Parlamento, 78/85, Colect., p. 1573, n.os 9 a 11).
(28) - De resto, segundo jurisprudência deste Tribunal, o recurso à interpretação em função das finalidades e da economia geral de uma disposição comunitária só se impõe quando o seu texto não se preste a uma interpretação clara e uniforme «em particular, quando haja divergências entre as suas diferentes versões linguísticas: v. acórdão de 21 de Novembro de 1974, Moulijn/Comissão, 6/74, Recueil, p. 1277; Colect., p. 539. Refira-se a título incidental - para confirmar a falta de dificuldade de interpretação quanto ao carácter peremptório do prazo de apresentação de pedidos de pagamento definitivos, fixado pelo artigo 12.º [e pelas disposições correspondentes contidas: i) no artigo 9.º, n.º 2, do Regulamento (CEE) n.º 2080/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CEE) n.º 2052/88 no que respeita ao instrumento financeiro de orientação das pescas (JO L 193, p. 1); ii) no artigo 8.º do Regulamento (CEE) n.º 4255/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, que estabelece disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.º 2052/88 no que respeita ao Fundo Social Europeu, tal como alterado pelo Regulamento n.º 2084/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993 (JO L 193, p. 39) e iii) no artigo 10.º do Regulamento n.º 4256/88, já referido, tal como alterado pelo Regulamento n.º 2085/93, já referido (v. nota 20)] - que esta questão nunca foi sujeita ao controlo do Tribunal de Justiça em qualquer outro processo. No acórdão Regione Toscana/Comissão, referido na nota 19, o Tribunal de Primeira Instância acolheu, em contrapartida, nos n.os 50 a 52 do seu acórdão, um fundamento de recurso distinto apresentado pela Regione Toscana, ou seja, que o prazo fixado pelo artigo 10.º do Regulamento n.º 4256/88 se refere à data de expedição do pedido e não à data da recepção deste pela Comissão.
(29) - Segundo a recorrida, o número de pedidos de pagamento definitivo (dos quais alguns dizem respeito a vários processos) que lhe foram apresentados nos três primeiros meses de 1995 relativamente a projectos financiados pelo Feder elevou-se a cerca de 2 000. A anulação automática das partes dos montantes já autorizados, nos termos do artigo 12.º, ocorreu em cerca de 500 processos.
(30) - V., nomeadamente, acórdãos de 18 de Março de 1975 (78/74, Recueil, p. 421; Colect., p. 163), e de 16 de Junho de 1993, França/Comissão (C-325/91, Colect., p. I-3283, n.º 26). O princípio da segurança jurídica exige, designadamente, que uma disposição que fixa um prazo de prescrição, nomeadamente quando pode levar a privar um Estado-Membro do pagamento de uma ajuda financeira, cujo pedido tenha sido autorizado e com base no qual foram já efectuadas despesas importantes, seja redigido de modo claro e preciso, exactamente para permitir aos Estados-Membros apreciarem com conhecimento de causa a importância que para eles representa o respeito desse prazo (v. acórdão Alemanha/Comissão, já referido na nota 23, n.º 16).
(31) - Tal como recordou a recorrente, no domínio das intervenções estruturais, a pareceria para a prossecução dos objectivos comuns aplica-se - no respeito das competências institucionais, jurídicas e financeiras respectivas dos parceiros (Comissão e autoridades designadas pelo Estado-Membro em causa) - tanto a nível da equiparação e do financiamento como da apreciação ex ante, da vigilância e da avaliação ex post das acções financiadas (v. artigo 4.º do Regulamento n.º 2052/88, tal como substituído pelo artigo 1.º do Regulamento n.º 2081/93).
(32) - O Reino dos Países Baixos invocou, a este respeito, o Regulamento (CEE) n.º 724/75 do Conselho, de 18 de Março de 1975, que cria um Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (JO L 73, p. 1).
(33) - JO L 169, p. 1; EE 14 F1 p. 88. O artigo 28.º citado no texto condicionava o pagamento final ao Estado-Membro em causa do saldo do montante do apoio do Feder à apresentação de um documento contendo as indicações seguintes: nome da empresa em causa (ou, para as infra-estruturas, nome da autoridade responsável), localização do investimento, montante total das despesas públicas efectuadas a contar do duodécimo mês anterior à data da recepção do pedido de apoio pela Comissão, parte do montante sobre que incide o pedido de pagamento, montante do pagamento pedido, montante efectivamente investido e conformidade do investimento realizado com o projecto inicial, data de ultimação do investimento, número de empregos criados ou mantidos pelos investimentos (no caso de investimentos em actividades industriais, artesanais ou de serviços) e efeitos socioeconómicos das operações realizadas susceptíveis de serem apreciadas neste estádio.
(34) - A recorrente alega, no entanto, que, na acepção do artigo 15.º, n.º 1, do Regulamento n.º 2052/88, tal como substituído pelo artigo 1.º do Regulamento n.º 2081/93 (v. supra, ponto 14), a concessão de um apoio do Feder a projectos para os quais a Comissão adoptou uma decisão antes de 1 de Janeiro de 1989 continua, no entanto, a ser regida pelas disposições pertinentes do Regulamento n.º 1787/84.
(35) - V. supra, nota 29 e a parte do texto respectivo.