62023CJ0499
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
13 ноември 2025 година (
*1
)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Свободно движение на стоки — Член 35 ДФЕС — Количествени ограничения на износа — Мерки с равностоен ефект — Строителни материали — Уведомително задължение при износ — Право на държавата на предпочтително изкупуване — Член 36 ДФЕС — Обосноваване — Обществена сигурност — Осигуряване на строителни материали за критичните инфраструктури — Контрол на износа към трети страни — Изключителна компетентност на Съюза — Обща търговска политика — Регламент (ЕС) 2015/479 — Общи правила за износ — Директива (EС) 2015/1535 — Процедура за предоставянето на информация в сферата на техническите регламенти и правилата относно услугите на информационното общество“
По дело C‑499/23
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС на 4 август 2023 г.,
Европейска комисия, представлявана от G. Gattinara и K. Talabér-Ritz,
ищец,
срещу
Унгария, представлявана от M. Z. Fehér и K. Szíjjártó,
ответник,
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: K. Jürimäe, председател на състава, K. Lenaerts, председател на Съда, изпълняващ функцията на съдия във втори състав, F. Schalin, M. Gavalec (докладчик) и Z. Csehi, съдии,
генерален адвокат: M. Szpunar,
секретар: C. Di Bella, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 6 ноември 2024 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 6 февруари 2025 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да установи, че като е въвела процедура за износа на суровини и материали за строителството, Унгария не е изпълнила задълженията си по:
–
членове 35 и 36 ДФЕС,
–
член 2, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 3, параграф 1, буква д) ДФЕС и
–
член 5, параграф 1 и член 6, параграф 1 от Директива (ЕС) 2015/1535 на Европейския парламент и на Съвета от 9 септември 2015 година, установяваща процедура за предоставянето на информация в сферата на техническите регламенти и правила относно услугите на информационното общество (ОВ L 241, 2015 г., стр. 1).
Правна уредба
Международното право
2
С Решение 94/800/ЕО от 22 декември 1994 година относно сключването от името на Европейската общност, що се отнася до въпроси от нейната компетентност, на споразуменията, постигнати на Уругвайския кръг на многостранните преговори (1986—1994 г.) (ОВ L 336, 1994 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 10, стр. 3), Съветът на Европейския съюз одобрява Споразумението за създаване на Световната търговска организация (СТО), подписано в Маракеш на 15 април 1994 г., както и споразуменията от приложения 1—3 към това споразумение, сред които е Общото споразумение за митата и търговията (1994) (ОВ L 336, 1994 г., стр. 11; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 10, стр. 14, наричано по-нататък „ГАТТ (1994)“).
3
Член XI от ГАТТ (1994) е озаглавен „Общо премахване на количествени ограничения“ и гласи:
„1. Никакви забрани или ограничения освен мита, данъци или други такси, независимо дали са въведени посредством квоти, лицензи за внос или износ, или други мерки, не следва да бъдат въвеждани или поддържани от която и да било договаряща се страна по вноса на каквато и да било стока от територията на всяка друга договаряща се страна или по износа или продажбата за износ на какъвто и да е продукт, предназначен за територията на която и да е друга договаряща се страна.
2. Разпоредбите на ал. 1 на този член не се отнасят до следното:
a)
забрани за износ или ограничения, прилагани временно за предотвратяване или облекчаване на критичен недостиг на хранителни или други суровини и стоки, които са от съществено значение за договаряща се страна износител;
[…]“.
Правото на Съюза
Директива 2008/114/ЕО
4
Директива 2008/114/ЕО на Съвета от 8 декември 2008 година относно установяването и означаването на европейски критични инфраструктури и оценката на необходимостта от подобряване на тяхната защита (ОВ L 345, 2008 г., стр. 75), която е приложима ratione temporis за настоящия случай, е отменена, считано от 18 октомври 2024 г., с Директива (ЕС) 2022/2557 на Европейския парламент и на Съвета от 14 декември 2022 година за устойчивостта на критичните субекти и за отмяна на Директива 2008/114/ЕО на Съвета (ОВ L 333, 2022 г., стр. 164). Съображения 3 и 5 от Директива 2008/114 гласят:
„(3)
През декември 2005 г. Съветът по правосъдие и вътрешни работи призова Комисията да изготви предложение за Европейска програма за защита на критичните инфраструктури и реши, че програмата следва да бъде изградена върху подход, обхващащ всички опасности, като противодействието на терористични заплахи се счита за приоритет. Съгласно този подход при осигуряване на защитата на критичните инфраструктури следва да се вземат предвид заплахите, които са резултат от човешка дейност, технологичните заплахи и природните бедствия, като се отдава обаче приоритет на терористичните заплахи.
[…]
(5)
Настоящата директива представлява първата стъпка от един поетапен подход за установяване и означаване на [европейските критични инфраструктури] и за оценка на необходимостта от подобряване на тяхната защита. Ето защо настоящата директива обхваща основно секторите на енергетиката и транспорта и следва да бъде преразгледана, за да се направи оценка на нейното въздействие и на необходимостта в нейния обхват да бъдат включени и други сектори, inter alia, сектора на информационните и комуникационните технологии“.
5
Член 2 от тази директива предвижда:
„За целите на настоящата директива:
а)
„критична инфраструктура“ означава елемент, система или части от нея, намиращи се в държавите членки, които са от основно значение за поддържането на жизненоважни обществени функции, здравето, безопасността, сигурността, икономическото или социалното благосъстояние на населението, и чието нарушаване или унищожаване би имало значителни последици в дадената държава членка в резултат на невъзможността да се запазят тези функции;
б)
„европейски критични инфраструктури“ или „ЕКИ“ означава критични инфраструктури, намиращи се в държавите членки, чието нарушаване или унищожаване би имало значителни последици за две или повече държави членки. Значимостта на последиците се оценява в зависимост от междусекторни критерии. Те включват и последиците от междусекторните зависимости върху други видове инфраструктури;
[…]“.
6
Член 3 от посочената директива е озаглавен „Установяване на ЕКИ“ и параграф 1 от него гласи:
„Съгласно предвидената в приложение III процедура всяка държава членка установява потенциални ЕКИ, които изпълняват както междусекторните, така и секторните критерии и отговарят на определенията, установени в член 2, букви а) и б).
Комисията може да оказва съдействие на държавите членки по тяхно искане при установяването на потенциални ЕКИ.
Комисията може да привлече вниманието на съответните държави членки към наличието на потенциални критични инфраструктури, за които може да се счита, че отговарят на изискванията за означаване като ЕКИ.
Всяка държава членка и Комисията продължават без прекъсване процеса на установяване на потенциални ЕКИ“.
Директива 2015/1535
7
Член 1, параграф 1 от Директива 2015/1535 гласи:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
а)
„продукт“ означава всеки промишлен продукт и всеки селскостопански продукт, включително и рибни продукти;
[…]
в)
„техническа спецификация“ означава спецификацията, която се съдържа в документа, в който са изложени характеристиките, изисквани за продукта, като например ниво на качество, функционални характеристики, безопасност или размери, включително изискванията, които се прилагат към продукта по отношение на името, с което продуктът се продава, терминология, символи, изпитване и методи за изпитване, опаковка, маркиране или етикетиране и процедури за оценяване на съответствието.
Терминът „техническа спецификация“ също така включва производствените методи и процеси, използвани по отношение на селскостопански продукти, както са посочени в член 38, параграф 1, втора алинея [ДФЕС], продуктите, предназначени за консумация от човека и от животните, и лекарствените продукти, както са определени в член 1 от Директива 2001/83/ЕО на Европейския парламент и на Съвета [от 6 ноември 2001 година за утвърждаване на кодекс на Общността относно лекарствени продукти за хуманна употреба (ОВ L 311, 2001 г., стр. 67; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 33, стр. 3)], както и производствените методи и процеси, които се отнасят за други продукти, върху чиито характеристики те оказват влияние;
г)
„други изисквания“ означава изискване, различно от техническа спецификация, наложено на продукт най-вече с цел защита на потребителя или околната среда, и което засяга неговия цикъл на съществуването след пускането му на пазара, като например, условията на употреба, рециклиране, повторна употреба или изхвърляне, когато такива условия могат значително да повлияят върху състава или естеството на продукта или върху неговата продажба;
[…]
ж)
„проект на технически регламент“ означава текстът на техническа спецификация или друго изискване или правило за услуги, включително административни разпоредби, формулиран с цел да бъде приет и да влезе в сила или в крайна сметка да бъде приет като технически регламент, като текстът е в етап на подготовка, на който все още по него могат да се правят съществени изменения“.
8
Член 5, параграф 1 от тази директива предвижда:
„При условията, предмет на член 7, държавите членки незабавно предоставят на Комисията всички проекти на технически регламенти, с изключение, когато те само транспонират пълния текст на международен или европейски стандарт, в който случай информацията относно съответния стандарт е достатъчна; те също така предоставят на Комисията изявление за причините, които налагат приемането на такъв технически регламент, когато това не е разяснено в проекта.
Когато е необходимо, и освен ако вече не е бил изпратен с предишно съобщение, държавите членки едновременно предоставят текста на съществените и с пряко значение основни законови или подзаконови разпоредби на Комисията, ако запознаването с такива текстове е необходимо за оценяване значението на проекта на техническия регламент.
Държавите членки предоставят отново проекта на техническия регламент на Комисията при условията, посочени в първа и втора алинея на настоящия параграф ако направят промени в проекта, с които значително се изменя обхвата му, съкращава се първоначално предвидения срок за прилагането му, допълват се спецификации или изисквания, или последните се правят по-ограничителни.
[…]
Комисията незабавно нотифицира останалите държави членки за проекта на техническия регламент и всички документи, които са ѝ били препратени. Тя също може да отнесе този проект, за мнение, до Комитета, посочен в член 2 от настоящата директива и, когато е необходимо, до комитета, отговорен за въпросната сфера.
[…]“.
9
Член 6 от посочената директива гласи:
„1.   Държавите членки отлагат приемането на проект на технически регламент с три месеца от датата на получаване от Комисията на съобщението, посочено в член 5, параграф 1.
[…]
7.   Параграфи 1—5 не се прилагат в случаите, когато:
а)
по спешни причини, възникнали поради сериозни и непредвидими обстоятелства, свързани с опазването на общественото здраве или безопасност, защитата на животни или опазването на растения, и, в случая на правила за услуги, и по причини на обществената политика, особено за защита на малолетни, една държава членка е задължена да изготви технически регламенти в много кратък период от време, за да може да влязат в сила и да бъдат въведени незабавно без да са възможни каквито и да било консултации, или
б)
по спешни причини, предизвикани от сериозни обстоятелства, свързани с опазването на сигурността и целостта на финансовата система, по-специално със защитата на вложителите, инвеститорите и осигурените лица, една държава членка е задължена незабавно да узакони и прилага правила за финансови услуги.
В съобщението, посочено в член 5, държавата членка обосновава неотложността на предприетите мерки. Комисията предоставя свое виждане за информацията във възможно най-кратък срок. Тя предприема подходящи действия в случаите, когато тази процедура е приложена неправомерно. Европейският парламент се информира от Комисията“.
Регламент (ЕС) 2015/479
10
Съображения 3—6 от Регламент (ЕС) 2015/479 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2015 година относно общите правила за износ (ОВ L 83, 2015 г., стр. 34) гласят:
„(3)
В тази връзка следва да се определят общи правила за износа от Съюза.
(4)
Износът е почти изцяло либерализиран във всички държави членки. Вследствие на това е възможно да се приеме като принцип на равнището на Съюза, че износът за трети държави не подлежи на никакви количествени ограничения, с изключение на предвидените от настоящия регламент дерогации и без да се засягат мерките, които държавите членки могат да предприемат в съответствие с разпоредбите на Договора.
(5)
Комисията следва да бъде информирана, когато в резултат на необичайно развитие на пазара държава членка сметне, че може да са необходими такива защитни мерки.
(6)
Важно е на равнището на Съюза да се пристъпи към разглеждане, по-специално въз основа на всяка подобна информация, на условията за износ, на неговото развитие и на различните аспекти на икономическото и търговското състояние, както и на мерките, които следва да се предприемат при необходимост“.
11
Съгласно член 1 от този регламент:
„Износът [н]а продукти от Европейския съюз за трети държави е свободен, което означава, че не подлежи на количествени ограничения, с изключение на тези, които се прилагат в съответствие с настоящия регламент“.
12
Глава III от посочения регламент е озаглавена „Защитни мерки“ и включва членове 5—7. Член 5 предвижда:
„1.   За да бъде предотвратена критична ситуация, дължаща се на недостиг на основни продукти, или за излизане от подобна ситуация и когато интересите на Съюза изискват незабавна намеса, Комисията, по искане на държава членка или по своя инициатива и имайки предвид естеството на продуктите и други характерни особености на съответните сделки, може да въведе за износа на даден продукт режим на представяне на разрешение за износ, издаването на което се регулира от разпоредбите и се извършва в рамките на ограниченията, които Комисията определя в съответствие с процедурата по разглеждане, посочена в член 3, параграф 2, или при спешни случаи — в съответствие с член 3, параграф 3.
2.   Предприетите мерки се съобщават на Европейския парламент, на Съвета и на държавите членки. Тези мерки се прилагат незабавно.
3.   Мерките могат да бъдат ограничени до определени дестинации и до износа от някои региони на Съюза. Те не засягат продуктите, намиращи се на път към границите на Съюза.
4.   Когато държава членка е поискала намесата на Комисията, последната взема решение съгласно параграф 1 в срок най-много от пет работни дни от датата на получаване на искането.
5.   Когато Комисията прилага параграф 1 от настоящия член, в срок от максимум 12 работни дни след датата на влизане в сила на мярката, която е предприета, тя решава дали да приеме подходящи мерки по смисъла на член 6. Ако шест седмици след датата на влизане в сила на мярката не са били приети мерки, тази мярка се смята за отменена“.
13
Член 6 от същия регламент гласи:
„1.   Когато интересите на Съюза изискват това, Комисията може в съответствие с процедурата по разглеждане, посочена в член 3, параграф 2, да приема подходящи мерки:
а)
с цел да предотврати критична ситуация, дължаща се на недостиг на основни продукти, или с оглед излизането от нея;
б)
с цел да позволи изпълнението на международни ангажименти, поети от Съюза или всичките нейни държави членки, главно в областта на търговията със суровини.
2.   Мерките, посочени в параграф 1, могат да бъдат ограничени до определени дестинации и до износа от някои региони на Съюза. Те не засягат продуктите, които вече се придвижват към границите на Съюза.
3.   Когато са въведени количествени ограничения за износа, се държи сметка по-специално:
а)
от една страна, за обема на износа на стоки по договори, сключени при обичайни условия преди влизането в сила на защитна мярка по смисъла на настоящата глава и нотифицирана на Комисията от съответната държава членка в съответствие с националното ѝ законодателство;
б)
от друга страна, за това, че постигането на преследваната цел чрез въвеждане на количествените ограничения не трябва да бъде компрометирано“.
14
Член 10 от Регламент 2015/479 е част от глава IV, „Преходни и заключителни разпоредби“, и гласи:
„Без да се засягат други разпоредби на Съюза, настоящият регламент не възпрепятства приемането или прилагането от държавите членки на количествени ограничения за износа, оправдани по съображения за обществен морал, обществен ред, обществена сигурност, защита на здравето и живота на хората, животните или растенията, на националното богатство, имащо художествена, историческа или археологическа стойност, или на индустриалната и търговската собственост“.
Унгарското право
Постановление № 402/2021
15
Член 1 от A gazdaság újraindítása érdekében meghozandó, az építőipari ellátásbiztonság szempontjából stratégiai jelentőségű nyersanyagok és termékek kivitelével kapcsolatos regisztrációs eljárásról és egyéb intézkedésekről szóló 402/2021 (VII.8.) kormányrendelet (Правителствено постановление № 402/2021 (VII.8.) относно процедурите за регистрация и другите мерки за възстановяване на икономиката по отношение на износа на суровини и продукти от стратегическо значение за сигурността на доставките в строителния сектор) (наричано по-нататък „Постановление № 402/2021) предвижда:
„1.   Извън изключението по параграф 2 суровините и продуктите от стратегическо значение за сигурността на доставките в строителния сектор, посочени в приложение 1 (наричани по-нататък заедно „строителните материали“), могат да бъдат:
а) продавани или
б) изнасяни от територията на Унгария за чужбина
след регистрация (наричана по-нататък „уведомлението“) пред министъра на националната икономика (наричан по-нататък „министърът“) и потвърждение за получаване на уведомлението.
2.   Това постановление не се прилага за строителните материали, които преминават транзитно през територията на Унгария“.
16
Член 3 от това постановление гласи:
„1.   След получаване на уведомлението министърът проверява съответствието му с формалните изисквания, предвидени в член 2.
[…]
2.   Ако уведомлението съответства на формалните изисквания, предвидени в член 2, министърът изпраща уведомленията, евентуално заедно с информацията по параграф 1, буква b), на правителствения комисар, отговорен за координирането на мерките в областта на строителството (наричан по-нататък „правителственият комисар“), който след консултации със съответните министри проверява дали продажбата или износът на строителните материали в чужбина създава значително препятствие или води до невъзможност за изграждането, експлоатацията, поддръжката или развитието на критични инфраструктури, като по този начин застрашава обществените услуги или представлява риск за сигурността на доставките в строителния сектор.
3.   В срок от 7 работни дни от датата на предаване на уведомлението правителственият комисар уведомява писмено министъра за наличието на обстоятелствата по параграф 2, за становището си относно обстоятелствата по параграф 2, а ако такива са налице, уведомява и отговорния за контрола върху държавната собственост министър за своето предложение относно упражняването на правото на предпочитание и изкупуване; министърът упражнява правото на унгарската държава на предпочитание и изкупуване при условията, предвидени в член 5.
4.   Не по-късно от 10 работни дни след получаването на уведомлението министърът:
а)
потвърждава писмено получаването на уведомлението, ако отговарящият за контрола върху държавната собственост министър не упражни правото на унгарската държава на предпочитание и изкупуване;
b)
ако отговарящият за контрола върху държавната собственост министър упражни правото на унгарската държава на предпочитание и изкупуване, съобщава на уведомителя, че унгарската държава упражнява правото на предпочитание, съответно изкупуване на посочените в уведомлението строителни материали, и прекратява процедурата по уведомлението; или
c)
потвърждава писмено получаването на уведомлението.
4a.   Уведомлението и потвърждението за получаването му придружават пратката и уведомителят ги предоставя на превозвача или организатора.
[…]“.
17
Съгласно член 6/A от посоченото постановление:
„Ако уведомителят не изпълни предвиденото в настоящото постановление уведомително задължение или не разполага с потвърждение за получаване, полицията и държавната данъчна и митническа администрация му налагат административно наказание имуществена санкция или глоба в размер до четиридесет на сто от стойността без [данък върху добавената стойност (ДДС)] на строителните материали, за които не е подадено уведомление или за които няма потвърждение за получаване на уведомлението“.
18
Член 9 от същото постановление има следния текст:
„1.   Това постановление влиза в сила на следващия ден след публикуването си, извън изключението по параграф 2.
2.   Член 10 влиза в сила на петнадесетия ден след публикуването на това постановление“.
19
Член 11 от Постановление № 402/2021 предвижда:
„Уведомителното задължение по член 2 се прилага за износа след петия работен ден от влизането в сила на това постановление“.
20
Член 12 от това постановление гласи:
„За проекта на това постановление е изпратено предварително уведомление в съответствие с членове 5—7 от Директива [2015/1535]“.
Правителствено решение № 1459/2021
21
Точка 2 от Az építésgazdasági intézkedések összehangolásáért felelős kormánybiztos kinevezéséről és feladatairól szóló 1459/2021. (VII. 14.) kormányhatározat (Правителствено решение № 1459/2021 (VII. 14.) относно назначаването и правомощията на правителствения комисар, отговорен за координирането на мерките в областта на строителството) предвижда:
„Правителственият комисар:
а)
отговаря за координирането на мерките на правителството в областта на строителството в контекста на възстановяването на икономиката, включително:
aa)
за създаването на уведомителна процедура във връзка с износа на строителни материали и за прилагането на мерките, необходими за упражняване на правото на предпочитание и правото на изкупуване от страна на държавата;
ab)
за прилагането на мярката относно уведомяването за превоза на строителни материали;
[…]“.
Досъдебната процедура
22
На 30 юни 2021 г. в рамките на предвидената в Директива 2015/1535 уведомителна процедура Унгария уведомява Комисията за проект за правителствено постановление относно мерки за възстановяване на икономиката по отношение на износа на суровини и продукти от стратегическо значение за сигурността на доставките в строителния сектор (наричан по-нататък „нотифицираният проект“).
23
На 8 юли 2021 г. Комисията поисква допълнителна информация от тази държава членка, за да може да оцени нотифицирания проект от гледна точка на относимите разпоредби на правото на Съюза.
24
На същия ден Постановление № 402/2021 е публикувано в официалния вестник на Унгария. Текстът на разпоредбите на това постановление не е същият като в нотифицирания проект.
25
На 16 юли 2021 г. Комисията поисква информация от Унгария за публикуването на това постановление.
26
На 22 юли 2021 г. тази държава членка уведомява Комисията, че Постановление № 402/2021 се различава от нотифицирания проект по обхвата и съдържанието си.
27
С писмо от 29 юли 2021 г. Комисията съобщава на посочената държава членка, че както неизпращането на уведомление за проекта на постановлението, така и неизпълнението на задължението за отлагане на приемането на Постановление № 402/2021, в нарушение съответно на членове 5 и 6 от Директива 2015/1535, представляват съществено процесуално нарушение, поради което тези национални технически регламенти са неприложими.
28
В отговора си от 2 септември 2021 г. Унгария обосновава въвеждането в действие на Постановление № 402/2021 без предварително уведомяване на Комисията с наличието на спешни обстоятелства във връзка с пандемията от COVID‑19, както и с произтеклия от това световен недостиг на суровини, който засягал сериозно строителството в Унгария. В това отношение целта на постановлението била да се гарантира, че тази държава членка ще разполага със запасите от материали и продукти от съществено значение за сигурността на доставките в строителния сектор и че нуждите на страната ще може да се задоволяват, за да се обезпечи сигурността на критичните инфраструктури.
29
На 23 септември 2021 г. Комисията изпраща на Унгария официално уведомително писмо. Според писмото, като е приела Постановление № 402/2021 и последващите му изменения, както и Правителствено решение № 1459/2021, тази държава членка не е изпълнила задълженията си по членове 35 и 36 ДФЕС, по член 2, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 3, параграф 1, буква д) ДФЕС, както и по член 5, параграф 1 и член 6, параграф 1 от Директива 2015/1535.
30
В отговор на официалното уведомително писмо Унгария изпраща писмо от 23 ноември 2021 г., в което оспорва тези твърдения за нарушения.
31
Тъй като не е убедена от доводите на тази държава членка, на 6 април 2022 г. Комисията ѝ изпраща мотивирано становище, в което повтаря твърденията си за нарушения.
32
С писмо от 13 юни 2022 г. посочената държава членка отговаря на мотивираното становище, като поддържа, че неоснователно е обвинена в неизпълнение на задължения.
33
При тези обстоятелства на 4 август 2023 г. Комисията предявява разглеждания тук иск.
По иска
34
В подкрепа на иска си Комисията изтъква три твърдения за нарушения, а именно, първо — на членове 35 и 36 ДФЕС, второ — на член 2, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 3, параграф 1, буква д) ДФЕС, и трето — на член 5, параграф 1 и член 6, параграф 1 от Директива 2015/1535.
35
Унгария моли искът за установяване на неизпълнение на задължения да бъде отхвърлен.
По първото твърдение за нарушение — на членове 35 и 36 ДФЕС
Доводи на страните
36
Комисията поддържа, че Постановление № 402/2021 представлява мярка с равностоен на количествено ограничение ефект по смисъла на член 35 ДФЕС, доколкото предвижда, от една страна, уведомително задължение при износ на строителни материали, а от друга страна, възможност за унгарската държава да упражнява право на предпочитание и изкупуване на такива строителни материали по предложение на правителствения комисар, когато продажбата или износът на строителните материали в чужбина създава значително препятствие или води до невъзможност за изграждането, експлоатацията, поддръжката или развитието на критични инфраструктури, като по този начин застрашава обществените услуги или представлява риск за сигурността на доставките в строителния сектор.
37
Този извод по отношение на Постановление № 402/2021 не намирал опровержение в изтъкнатите от Унгария обстоятелства — че предвидената в Постановлението уведомителна процедура приключвала в срок от не повече от два работни дни, че унгарската държава на практика не упражнявала правото си на предпочитание или изкупуване и че компетентните унгарски органи не прилагали санкциите, предвидени при неспазване на уведомителното задължение.
38
Всъщност Постановление № 402/2021 създавало юридически в тази държава членка разлика в третирането между вътрешната и износната търговия със строителни материали. Същевременно не можело националната мярка да остане извън приложното поле на забраната по членове 34 и 35 ДФЕС само защото създаваната от нея пречка е незначителна, поражданото количествено ограничение има сравнително малко икономическо значение или мярката засяга вноса и износа или икономическите оператори само в ограничена степен.
39
В това отношение Комисията изтъква, че последиците от дадена мярка не се изчерпват с това как тя се прилага от националните органи. Самият факт, че са приети разпоредби, които предвиждат възможност за ограничаване на износа към други държави членки чрез въвеждането на право на предпочитание и изкупуване и възможност за забавяне на износа с до десет работни дни, вече оказвал възпиращ ефект върху икономическите оператори, за които се прилага мярката.
40
Посочената институция смята, че последиците от Постановление № 402/2021 върху свободното движение на стоки не са твърде несигурни или непреки, тъй като то ясно гарантира на унгарската държава право на предпочитание или изкупуване след оценка на уведомленията за износ.
41
Що се отнася до възможната обоснованост на Постановление № 402/2021 от гледна точка на член 36 ДФЕС, Комисията припомня, че изключенията по съображения за обществен ред или обществена сигурност дерогират основния принцип на свободно движение на стоки, поради което трябва да се разбират стриктно, а обхватът им не може да се определя едностранно от държавите членки без контрол от институциите на Съюза. Държавите членки можели да изтъкват тези дерогации само в случай на реална и достатъчно сериозна заплаха за основен обществен интерес.
42
В отговор на довода на Унгария, че основната цел на Постановление № 402/2021 е да се защити сигурността на доставките на строителни материали за критичните инфраструктури, посочената институция изтъква, че за да може да е надлежна обосновка за ограничителната мярка, подобно съображение трябва да е свързано с обективни обстоятелства, отговарящи на изискванията на обществената сигурност по смисъла на член 36 ДФЕС, а не може да се прилага общо или по икономически или социални причини.
43
В това отношение тази институция поддържа, че подобна мярка, обосновавана по съображения за обществена сигурност, трябва да отговаря на принципа на пропорционалност, който изисква прилаганите от държавите членки средства да са ограничени до действително подходящото и необходимото за постигането на следваната легитимна цел. Освен това Комисията напомня, че е възможно да се приеме, че дадена ограничителна мярка е в състояние да гарантира осъществяването на поставената цел, само ако мярката действително отговаря на грижата за съгласуваното и систематично постигане на тази цел, а това трябва да се докаже от съответната държава членка.
44
В този смисъл, от една страна, Комисията смята, че Унгария не е доказала, че предвидените с Постановление № 402/2021 мерки са в състояние да осъществят поставените цели. Приложното поле на Постановлението не било ограничено нито до строителните материали, за които е установен риск по отношение на доставките, нито до материалите, които действително са необходими за критичните инфраструктури. Освен това от 2016 г. нататък унгарският сектор на строителството бил сравнително стабилен и през двете години след влизането на Постановлението в сила унгарската държава не упражнила правото си на предпочитание и изкупуване.
45
От друга страна, Комисията отбелязва, че в съответствие с принципа на пропорционалност всяка обоснована и подходяща система за предварителен контрол трябва да се опира на обективни, недискриминационни и предварително известни на съответните предприятия критерии, така че да задава граници за упражняването на правото на преценка на националните органи, за да не може то да се използва произволно. Постановление № 402/2021 обаче не предвиждало такива обективни и недискриминационни критерии.
46
Освен това според Комисията контролът по отношение на строителните материали и износа им, както и събирането на свързаната с това информация биха могли да се осъществяват със средства с по-малка степен на вмешателство, например с въвеждането на задължение за съобщаване на релевантните в това отношение данни. Ето защо тази институция твърди, че Унгария не е доказала и че наложените със спорното постановление мерки не надхвърлят необходимото за постигането на поставената цел, а следователно трябва да отговаря за това, че не е потърсила такива алтернативи.
47
Унгария поддържа, че разпоредбите на Постановление № 402/2021 не представляват мярка с равностоен на количествено ограничение ефект и съответно не попадат в приложното поле на забраната по член 35 ДФЕС. Целта на това постановление била да се даде възможност на компетентните унгарски органи чрез прилагането на уведомително задължение да контролират ефективно запасите от строителни материали със стратегическо значение за националните критични инфраструктури и да събират информация за състоянието на запасите и доставките. Благодарение на това уведомително задължение посочените органи разполагали в реално време с пълна картина на промените в запасите и така можели да вземат необходимите мерки, за да се избегне критична ситуация.
48
Тази държава членка смята, че за ефективността на разпоредбите на Постановление № 402/2021 свидетелства фактът, че от влизането им в сила унгарската държава никога не е изпадала в положение, в което да е принудена да упражни правото си на предпочитание или изкупуване поради недостиг на строителни материали. Освен това тези разпоредби не налагали материално задължение на операторите, процедурата по регистрация практически винаги се провеждала в срок от не повече от два работни дни, а компетентните унгарски органи не прилагали наказанията, предвидени при неизпращане на уведомление.
49
Според посочената държава членка от практиката на Съда следва, че ограниченията, чиито последици трябва да се смятат за твърде несигурни или твърде непреки, са изключени от обхвата на забраната по член 35 ДФЕС. Що се отнася до конкретните последици от разпоредбите на Постановление № 402/2021, тя отбелязва, че анализът на данните на Központi Statisztikai Hivatal (Централно статистическо бюро, Унгария) не позволява да се направи извод за общо намаляване на оборота от износа на съответните строителни материали.
50
При всички положения Унгария смята, че Постановление № 402/2021 е обосновано по съображения за обществена сигурност по смисъла на член 36 ДФЕС, тъй като основната му цел е да защити критичните инфраструктури, като гарантира сигурността на доставките на строителни материали за тях. Освен това предвиденото в Постановлението определение на понятието „инфраструктури“ по същество отговаряло на определението в Директива 2008/114.
51
Тази държава членка добавя, че посоченото постановление също така има за цел да възстанови националната икономика, като въведе мерки в отговор на намаляването на производството на строителни материали, недостига на доставките и увеличенията на цените вследствие на кризата заради пандемията от COVID‑19. Така то непряко служело за защита на обществени интереси, като осигуряването на жилища и възможността на младите хора да създадат семейство.
52
Като припомня, че държавите членки разполагат с известна свобода на преценка при определянето на обхвата на основните нужди на обществото и на степента на защита, която смятат за подходяща, Унгария поддържа, че всъщност Комисията трябва да докаже, че разпоредбите на Постановление № 402/2021 са изцяло неподходящи от гледна точка на целта на тази национална правна уредба, което в случая тази институция не направила.
53
Що се отнася до пропорционалността на тази уредба, посочената държава членка смята, че Постановление № 402/2021 въвежда съгласуван режим, като установява система за надзор по отношение на строителните материали, която обаче няма никакви отрицателни последици за търговията. Тя поддържа, че двете мерки, предвидени в тази правна уредба, а именно уведомителното задължение и правото на предпочитание и изкупуване, са ясни, а ефективността на първата мярка способства за това да не се упражнява правото на предпочитание и изкупуване или евентуално да се упражнява само в спешни случаи.
54
Посочената държава членка изтъква, че установеният с Постановление № 402/2021 режим се опира на критерии, които са обективни, недискриминационни и предварително известни на съответните предприятия. Предвидените в Постановлението мерки били пропорционални и не надхвърляли границите на подходящото и необходимото за постигането на следваната цел. Освен това средствата с по-малка степен на вмешателство, например задължението за съобщаване на релевантните данни за търговията със строителни материали, нямало да позволят на унгарската държава да се справи своевременно при потенциална критична липса на такива материали.
Съображения на Съда
– По наличието на ограничение по смисъла на член 35 ДФЕС
55
С член 35 ДФЕС се забраняват количествените ограничения на износа между държавите членки, както и всички мерки с равностоен ефект.
56
Съгласно практиката на Съда мерки с равностоен на количествено ограничение върху износа ефект са националните мерки, които имат за предмет или последица специфично ограничаване на износните потоци и така установяват разлика в третирането между вътрешната търговия в дадена държава членка и нейната износна търговия по начин, по който осигуряват особено предимство на националното производство или на вътрешния пазар на заинтересованата държава в ущърб на производството или търговията на други държави членки (вж. решения от 8 ноември 1979 г., Groenveld_15/79, EU:C:1979:253, т. 6 и 7, и от 16 декември 2008 г., Gysbrechts и Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, т. 40).
57
В този контекст Съдът вече е постановил, че членове 34 и 35 ДФЕС не допускат в отношенията в рамките на Съюза да се прилага национално законодателство, което запазва дори и чисто формално изискване за лицензи за внос или износ или каквато и да е друга подобна мярка (решение от 15 декември 1971 г., International Fruit Company и др., 51/71—54/71, EU:C:1971:128, т. 9). Всъщност налагането на каквото и да е специално формално изискване за износа представлява пречка пред търговията поради забавянето, до което води, и поради възпиращия си ефект спрямо износителите (вж. в този смисъл решение от 16 март 1977 г., Комисия/Франция_68/76, EU:C:1977:48, т. 16).
58
В случая следва най-напред да се провери дали разпоредбите на Постановление № 402/2021 имат за предмет специфично ограничаване на износните потоци на строителни материали по смисъла на съдебната практика, припомнена в точка 56 от настоящото решение.
59
В това отношение следва да се отбележи, че разпоредбите на Постановлението предвиждат уведомително задължение при износа на строителни материали, скрепено с административни санкции при неспазването му от операторите, а същевременно между страните е безспорно, че унгарското право не предвижда подобно задължение и подобни санкции, що се отнася до сделките по продажба на строителни материали на територията на страната.
60
Освен това съгласно разпоредбите на Постановлението след изпращането на уведомление от оператора за намерението му да изнася строителни материали, компетентните унгарски органи разполагат с десет работни дни, за да упражнят правото на предпочитание и изкупуване за тези материали, ако смятат, че продажбата или износът им в чужбина създава значително препятствие или води до невъзможност за изграждането, експлоатацията, поддръжката или развитието на критични инфраструктури на територията на страната.
61
Оттук следва, че първо, като създава допълнителна административна тежест за операторите, които искат да изнасят строителни материали, второ, като предвижда, че неспазването на уведомителното задължение се наказва със значителна административна санкция, трето, като води до удължаване на сроковете за доставка с до десет работни дни и четвърто, като окончателно препятства износните сделки в случай на упражняване на правото на унгарската държава на предпочитание и изкупуване, Постановление № 402/2021 по своя предмет ограничава износа на строителни материали, като установява разлика в третирането между вътрешната и износната търговия на тези продукти и като осигурява предимство за вътрешния пазар на тази държава членка.
62
Като се има предвид изричният му предмет, насочен към ограничаването на износните потоци, Постановлението следва да се квалифицира като „мярка с равностоен на количествено ограничение на износа ефект“ по смисъла на член 35 ДФЕС, без да е необходимо да се разглеждат последиците от неговите разпоредби.
63
При всички положения, ако само за изчерпателност се преценят и последиците от разпоредбите на Постановление № 402/2021, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика всяка мярка на държава членка, която може пряко или непряко, действително или потенциално да възпрепятства търговията в рамките на Съюза, трябва да се счита за мярка с равностоен на количествени ограничения ефект по смисъла на тази разпоредба (вж. в този смисъл решение от 19 януари 2023 г., CIHEF и др., C‑147/21, EU:C:2023:31, т. 37 и цитираната съдебна практика).
64
Освен това Договорът за функционирането на ЕС забранява всяко — дори и незначително — ограничение на предвидените в него основни свободи (вж. в този смисъл решение от 1 април 2008 г., Gouvernement de la Communauté française и Gouvernement wallon, C‑212/06, EU:C:2008:178, т. 52 и цитираната съдебна практика).
65
В настоящия случай, що се отнася до посоченото от Унгария обстоятелство, че от влизането в сила на Постановление № 402/2021 тази държава членка не се е изправяла пред недостиг на строителни материали, който да налага упражняване на правото ѝ на предпочитание или изкупуване, следва да се отбележи, че това обстоятелство може да се дължи именно на факта, че операторите са възпрени да изнасят строителни материали.
66
Освен това данните от представената от Унгария таблица в приложение Б.1 към писмената ѝ защита, която сочи, че ако двете години след влизането в сила на Постановлението се сравнят с двете години преди влизането му в сила, се забелязва увеличение на обема на износа за девет от 15‑те вида строителни материали, до които се отнася това постановление, и намаляване на обема на износа само за шест от тях, също не доказват липса на възпиращ ефект от разпоредбите на Постановлението. Всъщност, щом няма други доказателства, не е изключено обемът на износа да е щял да бъде по-голям, ако не беше Постановление № 402/2021. Посочените данни позволяват само да се заключи, че като последица от Постановлението не е бил възпрепятстван целият износ на строителни материали, попадащи в приложното му поле (вж. по аналогия решение от 17 септември 2020 г., Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, т. 32).
67
Оттук следва, че разпоредбите на Постановление № 402/2021 са годни да оказват сигурно въздействие върху износната търговия, както пряко, в частност чрез административната тежест, която се създава за операторите с уведомителното задължение и с удължаването на сроковете за доставка при износ, така и непряко, доколкото установените с тези разпоредби задължения биха могли да възпрат операторите от изнасяне на строителни материали. Следователно, извън това, че тези разпоредби имат ограничителен предмет, поражданите от тях ограничителни последици не биха могли да се смятат за твърде несигурни или твърде непреки, за да може да се приеме в съответствие с практиката на Съда от решения от 7 март 1990 г., Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, т. 10 и 11), и от 13 октомври 1993 г., CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, т. 10—12), че въпросните разпоредби не представляват ограничение по смисъла на член 35 ДФЕС.
68
От изложеното дотук следва, че Постановление № 402/2021 представлява мярка с равностоен на количествено ограничение на износа ефект по смисъла на член 35 ДФЕС. Тази мярка е несъвместима с произтичащите от посочената разпоредба задължения, освен ако може да бъде обективно обоснована.
– По обосноваността на мярката съгласно член 36 ДФЕС
69
Национална мярка, която противоречи на член 35 ДФЕС, може да бъде обоснована с някое от съображенията от общ интерес, изброени в член 36 ДФЕС, както и с императивно изискване от общ интерес, при условие че целта на мярката е легитимна и тя е пропорционална на тази цел (вж. в този смисъл решения от 16 декември 2008 г., Gysbrechts и Santurel Inter, C‑205/07, EU:C:2008:730, т. 45, от 17 септември 2020 г., Hidroelectrica, C‑648/18, EU:C:2020:723, т. 34, и от 19 януари 2023 г., CIHEF и др., C‑147/21, EU:C:2023:31, т. 48).
70
Във връзка с това следва да се провери дали тази мярка е в състояние да гарантира осъществяването на посочената цел и дали не надхвърля необходимото за постигането ѝ. В този контекст следва освен това да се напомни, че националното законодателство е в състояние да гарантира осъществяването на набелязаната цел само ако действително отговаря на грижата за съгласуваното и последователното ѝ постигане (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др., C‑98/14, EU:C:2015:386, т. 64 и цитираната съдебна практика).
71
Що се отнася конкретно до национална мярка, която според съответната държава членка е обоснована с цел на обществената сигурност, Съдът вече е постановил, че от гледна точка на член 36 ДФЕС трябва мярката да е действително обоснована от обективни обстоятелства, отговарящи на изискванията на обществената сигурност (вж. в този смисъл решение от 10 юли 1984 г., Campus Oil и др., 72/83, EU:C:1984:256, т. 36).
72
Също така Съдът е пояснил, че макар държавите членки да са свободни да определят изискванията на обществената сигурност според националните си нужди, все пак в контекста на Съюза, и по-специално като изключение от гарантирана от Договора за функционирането на ЕС основна свобода, тези съображения трябва да се разбират стриктно, така че не може обхватът им да се определя едностранно от всяка от държавите членки, без контрол от страна на институциите на Съюза. В този смисъл позоваване на обществената сигурност е възможно само в случай на реална и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен обществен интерес (вж. в този смисъл решения от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването), C‑78/18, EU:C:2020:476, т. 91 и цитираната съдебна практика и от 13 юли 2023 г., Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, т. 66 и 67).
73
Освен това обосноваващите мярката съображения, на които може да се позове една държава членка, трябва да се придружават от подходящи доказателства или анализ на пригодността и пропорционалността на приетата от тази държава мярка, както и от точни данни в подкрепа на доводите ѝ (решения от 7 юни 2007 г., Комисия/Белгия, C‑254/05, EU:C:2007:319, т. 36 и цитираната съдебна практика, и от 19 януари 2023 г., CIHEF и др., C‑147/21, EU:C:2023:31, т. 53 и цитираната съдебна практика).
74
В случая Унгария поддържа, че предвидените с Постановление № 402/2021 мерки са обосновани по съображения за обществена сигурност, по-конкретно сигурността на доставките на строителни материали за критичните инфраструктури.
75
В това отношение Съдът вече е постановил, че в секторите на петрола, далекосъобщенията и енергетиката целта за гарантиране на сигурността на доставките на такива продукти или такива услуги на територията на съответната държава членка в случай на криза може да представлява съображение за обществена сигурност. Същото обаче не се отнася за сигурността на доставките на основни суровини на местно равнище за сектора на строителството, която не би могла да попада в обхвата на легитимната цел за гарантиране на обществената сигурност, освен ако не се докаже, че недостигът на такива суровини представлява реална и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен обществен интерес (вж. в този смисъл решение от 13 юли 2023 г., Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, т. 68 и 69).
76
В случая обаче Унгария не е доказала, че с оглед на обективни обстоятелства Постановление № 402/2021 отговаря действително и стриктно на изисквания на обществената сигурност.
77
Всъщност, първо, това постановление би могло да се прилага към голям брой инфраструктури в Унгария, без да е установено, че всяка от тях наистина е от основен обществен интерес, като се има предвид, че Постановлението не съдържа нито изброяване на инфраструктурите от такъв интерес, нито определение — пряко или чрез препращане към друг правен акт — на понятието „критична инфраструктура“, което да позволява ясно и ограничително да се посочат инфраструктурите, за които става дума.
78
Унгария изтъква, че съгласно принципа на нормативната йерархия в унгарското право значението на това понятие за целите на Постановление № 402/2021 трябва да се смята за отговарящо на дефиницията по член 1, буква j) от A létfontosságú rendszerek és létesítmények azonosításáról, kijelöléséről és védelméről szóló 2012. évi CLXVI. törvény (Закон № CLXVI от 2012 г. за установяването, означаването и защитата на жизненоважните системи и съоръжения, Magyar Közlöny, бр. 154 от 2012 г., стр. 26099). Този закон транспонирал Директива 2008/114 в унгарското право и затова дефиницията в него съответствала на дефиницията в член 2, буква а) от тази директива. Следователно понятието „критични инфраструктури“ по смисъла на Постановление № 402/2021 се основавало на обективни обстоятелства.
79
В това отношение обаче е достатъчно да се отбележи, от една страна, че както личи от преписката, с която разполага Съдът, член 1, буква j) от посочения закон в редакцията му, в сила към момента на изтичането на срока, определен в мотивираното становище, е дефинирал широко понятието „критични инфраструктури“ и че като сектори на дейност, които биха могли да съдържат критични системни елементи, в приложение 1 към закона са били изброени в частност секторите на енергетиката, транспорта, здравеопазването, социалната сигурност, отбраната и вътрешната сигурност, в които компетентните унгарски органи са можели да определят някои инфраструктури за „критични“.
80
От друга страна, както подчертава генералният адвокат в точки 43 и 44 от заключението си, Директива 2008/114 е ирелевантна в случая, тъй като Постановление № 402/2021 не попада в приложното ѝ поле. Както личи от член 1 от тази директива, разглеждан в светлината на съображения 5 и 9, с нея само се установява процедура за установяване и означаване на критичните инфраструктури на Съюза в секторите на енергетиката и транспорта и се оценява необходимостта от подобряване на защитата им, докато приложното поле на Постановление № 402/2021 е различно и по-широко, доколкото обхваща и други сектори и се отнася не до защитата на съществуващите критични инфраструктури, а до всички дейности, свързани с изграждането, експлоатацията, поддръжката или развитието на инфраструктури на територията на страната.
81
Второ, както правилно поддържа Комисията, нито от Постановление № 402/2021, нито общо от дадените от Унгария обяснения в настоящото производство не личат връзките, които евентуално съществуват между различните изброени в Постановлението категории строителни материали и защитата на критичните инфраструктури, до които се отнася то. Също така, тази държава членка не изяснява от кой момент би трябвало да се смята — по отношение на всяка от тези категории материали — че е налице недостиг на строителни материали, представляващ реална и достатъчно сериозна заплаха за сигурността на доставките за критичните инфраструктури.
82
Трето, следва да се констатира, че Постановление № 402/2021 не следва съгласуван и последователен подход за постигането на сигурност на доставките на строителни материали за критичните инфраструктури, тъй като не предвижда правила за отчитането на продажбите на такива материали на националния пазар и вноса им в Унгария с оглед на определянето на равнището на запасите и степента на недостиг.
83
Оттук следва, че трябва да се отхвърлят доводите на Унгария, че ограничителните мерки в Постановление № 402/2021 били обосновани по съображения за обществена сигурност по смисъла на член 36 ДФЕС във връзка със сигурността на доставките на строителни материали за критичните инфраструктури.
84
Доколкото Унгария твърди, че това постановление допринася и за възстановяването на националната икономика в отговор на спада в производството на строителни материали и увеличенията на цените им вследствие на кризата във връзка с пандемията от COVID‑19, както и за защитата на обществени интереси като изграждането на жилища и възможността на младите хора да създадат семейство, следва да се припомни, от една страна, че съображения от чисто икономическо естество, свързани с насърчаването на националната икономика или с доброто ѝ функциониране, не могат да обосноват ограничение на една от основните свободи, гарантирани от Договорите (решение от 13 юли 2023 г., Xella Magyarország, C‑106/22, EU:C:2023:568, т. 64 и цитираната съдебна практика).
85
От друга страна, що се отнася до социалните съображения, Унгария не представя никакви данни в подкрепа на твърденията си.
86
При тези условия ограничителните мерки, които съдържа Постановление № 402/2021, не могат да бъдат обосновани съгласно член 36 ДФЕС.
87
Ето защо следва да се приеме първото изтъкнато от Комисията твърдение за нарушение — на член 35 ДФЕС.
По второто твърдение за нарушение — на член 2, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 3, параграф 1, буква д) ДФЕС
Доводи на страните
88
Като посочва, че предвидените в Постановление № 402/2021 ограничения се прилагат по отношение на износа на строителни материали за трети държави и в този смисъл то е мярка от обхвата на общата търговска политика, Комисията изтъква, че Унгария е нарушила член 3, параграф 1, буква д) ДФЕС, съгласно който Съюзът разполага с изключителна компетентност в областта на общата търговска политика, както и член 2, параграф 1 ДФЕС, който предвижда, че само Съюзът може да законодателства и да приема правно обвързващи актове, докато държавите членки имат тази възможност единствено ако са оправомощени за това от Съюза или с цел прилагането на актовете на Съюза.
89
Унгария поддържа, че Постановление № 402/2021 попада в обхвата на член 10 от Регламент 2015/479, който предвиждал, че приетите от държава членка мерки за ограничаване на износа биха могли да са оправдани по някое от съображенията от общ интерес, изброени в този член 10.
90
Комисията обаче смята, че съдържащото се във въпросния член 10 понятие „обществена сигурност“ съответства на понятието от член 36 ДФЕС, а и че Постановлението не отговаря на предвидените в член 10 критерии.
91
Според Комисията, тъй като правото на Съюза трябва да се тълкува, доколкото е възможно, в съответствие с международните задължения на Съюза, включително произтичащите от международните споразумения, които обвързват както Съюза, така и държавите членки, то в случая Унгария е трябвало да докаже, че от гледна точка на някое от релевантните изключения от ГАТТ (1994) тя има право да се отклонява от предвидената в член XI, алинея 1 от това споразумение забрана на ограниченията на износа на стоки към други държави от СТО.
92
Комисията уточнява, че наистина изключението по член XI, алинея 2, буква a) от ГАТТ (1994) дава възможност за временни ограничения на износа, включително количествени, с цел предотвратяване или облекчаване на тежък недостиг на стоки от съществено значение, но тези случаи не попадат в обхвата на член 10 от Регламент 2015/479. Всъщност, ако възникне такъв случай, държавите членки трябва да уведомят Комисията за проблемите, пред които са изправени, а тя е компетентната да предприеме действията по членове 5 и 6 от този регламент.
93
Тази институция добавя, че защитните мерки, приемани по реда на членове 5 и 6 от посочения регламент, могат да бъдат ограничени до определени дестинации или до износа от някои региони на Съюза. Затова мерките за защита, вземани „в интерес на Съюза“, можело да служат и за защита на потребностите на дадена държава членка.
94
Унгария поддържа, че Постановление № 402/2021 не нарушава изключителната компетентност на Съюза в областта на общата търговска политика и че е съвместимо с член 2, параграф 1 и член 3, параграф 1 ДФЕС.
95
Член XI от ГАТТ (1994) и правомощието на Комисията да приема защитни мерки по членове 5 и 6 от Регламент 2015/479, не били пречка държавата членка да приеме мярка като Постановление № 402/2021 на основание член 10 от този регламент.
96
Унгария изтъква, че членове 5 и 6 от посочения регламент се прилагат за мерките, които могат да се вземат, когато „интересите на Съюза“ изискват това, докато предвидените с Постановлението мерки обслужвали обществената сигурност само в една държава членка, а не общия интерес на Съюза.
97
Тя добавя, че доводът на Комисията, че членове 5 и 6 от Регламент 2015/479 не допускат член 10 от Регламента да бъде прилаган от държавите членки, е несъстоятелен, тъй като в такъв случай член 10 щял да е напълно лишен от съдържание.
98
Унгария заключава, че Постановление № 402/2021 отговаря на съображенията за обществена сигурност, попадащи в приложното поле на член 10 от Регламент 2015/479, и че сигурността на доставките обосновава дерогация на свободното движение на стоки съгласно тази разпоредба.
Съображения на Съда
99
Съгласно член 2, параграф 1 ДФЕС, когато Договорите предоставят на Съюза изключителна компетентност в определена област, само Съюзът може да законодателства и да приема правно обвързващи актове, докато държавите членки имат тази възможност единствено ако са оправомощени за това от Съюза или с цел прилагането на актовете на Съюза.
100
По силата на член 3, параграф 1, буква д) ДФЕС Съюзът разполага с изключителна компетентност в областта на общата търговска политика.
101
В рамките на тази изключителна компетентност законодателят на Съюза е приел Регламент 2015/479, за да установи общи правила за износа. Съгласно съображение 4 от този регламент „[и]зносът е почти изцяло либерализиран във всички държави членки“ и „е възможно да се приеме като принцип на равнището на Съюза, че износът за трети държави не подлежи на никакви количествени ограничения, с изключение на предвидените от настоящия регламент дерогации и без да се засягат мерките, които държавите членки могат да предприемат в съответствие с разпоредбите на Договора“.
102
С оглед на това член 1 от Регламента предвижда, че износът на продукти от Съюза за трети държави е свободен, което означава, че не подлежи на количествени ограничения, с изключение на тези, които се прилагат в съответствие с този регламент.
103
В случая между страните е безспорно, че Постановление № 402/2021 е правно обвързващ акт в област, спадаща към общата търговска политика, и че Съюзът не е оправомощавал Унгария да приеме това постановление.
104
Унгария обаче изтъква, че Постановлението е прието в съответствие с Регламент 2015/479, доколкото отговаря на съображения за обществена сигурност от обхвата на член 10 от Регламента.
105
В това отношение член 10 от Регламента предвижда, че без да се засягат други разпоредби от правото на Съюза, посоченият регламент не възпрепятства приемането или прилагането от държавите членки на количествени ограничения за износа, оправдани по съображения за обществен морал, обществен ред, обществена сигурност, защита на здравето и живота на хората, животните или растенията, на националното богатство, имащо художествена, историческа или археологическа стойност, или на индустриалната и търговската собственост.
106
Както подчертава генералният адвокат в точка 61 от заключението си, въпросният член 10 и член 36 ДФЕС са формулирани сходно и това сочи, че законодателят на Съюза е искал да разпростре предвидената в член 36 ДФЕС възможност за държавите членки евентуално да ограничават износа в рамките на Съюза, и по отношение на износа за трети държави, при същите условия.
107
Ето защо трябва да се приеме, че понятието „обществена сигурност“, съдържащо се съответно в посочения член 10 и в член 36 ДФЕС, има еднакво значение в тези две разпоредби.
108
Както обаче беше постановено в точка 83 от настоящото решение, не е основателно твърдението на Унгария, че сигурността на доставките на строителни материали за критичните инфраструктури, каквато е целта на Постановление № 402/2021, попада в обхвата на понятието „обществена сигурност“ по смисъла на член 36 ДФЕС.
109
Поради това следва да се констатира, че не е основателно и твърдението на тази държава членка, че същата тази цел би попадала в обхвата на член 10 от Регламент 2015/479 и че Постановление № 402/2021 би трябвало да се смята за акт по прилагането на тази разпоредба в съответствие с член 2, параграф 1 ДФЕС.
110
При тези условия второто изтъкнато от Комисията твърдение за нарушение трябва да бъде прието, без да е необходимо да се разглеждат доводите на страните относно връзката между членове 5 и 6 от Регламента, от една страна, и член 10 от същия регламент, от друга, нито доводите им във връзка с правото на СТО.
По третото твърдение за нарушение — на член 5, параграф 1 и член 6, параграф 1 от Директива 2015/1535
Доводи на страните
111
От една страна, Комисията обвинява Унгария, че не е спазила тримесечния изчаквателен срок, предвиден в член 6, параграф 1 от Директива 2015/1535. Комисията посочва, че Унгария ѝ е предоставила нотифицирания проект на 30 юни 2021 г. и следователно с приемането на Постановление № 402/2021 на 8 юли 2021 г., тоест преди изчаквателният срок да изтече на 1 октомври 2021 г., тази държава членка е нарушила посочения член 6, параграф 1.
112
От друга страна, тъй като Унгария не е изпратила уведомление за проекта на постановление, по който е прието Постановление № 402/2021, въпреки че той е претърпял значителни промени спрямо нотифицирания проект, Комисията поддържа, че тази държава членка е нарушила член 5, параграф 1 от Директива 2015/1535. Комисията припомня, че ако проектът бъде значително изменен след изпращането на уведомлението за него, държавите членки трябва да изпратят ново уведомление, а съгласно член 5, параграф 1, трета алинея от тази директива направеното изменение трябва да се счита за „значително“ в частност когато се съкращава първоначално предвиденият срок за прилагане.
113
Унгария поддържа, че не е нарушила Директива 2015/1535, тъй като спешното приемане на Постановление № 402/2021 е обосновано по съображения за обществена сигурност по смисъла на член 6, параграф 7, буква а) от тази директива.
114
Всъщност тази разпоредба позволявала отклоняване от изискванията относно изчаквателния срок по спешни причини, свързани в частност с опазването на обществената сигурност. Унгария подчертава, че възобновяването на търсенето на строителни материали след пандемията е създало риск от недостиг през 2021 г. и съответно са били необходими спешни действия, за да се избегне подобна ситуация.
115
Освен това тази държава членка посочва, че поради тази спешност не е изпратила уведомление за Постановление № 402/2021 по реда на Директива 2015/1535 и че тогава се е ангажирала да не прилага предвидените в Постановлението санкции при неспазване на установените с него задължения.
Съображения на Съда
116
Най-напред следва да се констатира, че между страните е безспорно, че на 30 юни 2021 г. в рамките на предвидената в Директива 2015/1535 формална уведомителна процедура Унгария уведомява Комисията за „проект на технически регламент“ по смисъла на тази директива, а именно проект на правителствено постановление относно мерки за възстановяване на икономиката по отношение на износа на суровини и продукти от стратегическо значение за сигурността на доставките в строителния сектор.
117
На първо място, следва да се отбележи, че считано от получаването на това уведомление от Комисията, съгласно член 6, параграф 1 от Директива 2015/1535 започва да тече тримесечен изчаквателен срок, през който проектът не може да бъде приет.
118
Постановление № 402/2021 обаче е публикувано в официалния вестник на Унгария на 8 юли 2021 г. и съгласно член 9 влиза в сила на следващия ден, освен що се отнася до член 10 от него.
119
Комисията поддържа, че Постановление № 402/2021 трябва да се смята за крайната редакция на нотифицирания проект, а Унгария не оспорва това.
120
Ето защо следва да се констатира, че това постановление е прието преди изтичането на тримесечния изчаквателен срок, започнал да тече с получаването на нотифицирания проект от Комисията.
121
Унгария изтъква, че спешното приемане на Постановление № 402/2021 е обосновано по съображения за обществена сигурност по смисъла на член 6, параграф 7, буква а) от Директива 2015/1535, който позволява отклоняване от задължението за спазване на тримесечен изчаквателен срок по член 6, параграф 1. Тя посочва, че възобновяването на търсенето на строителни материали след пандемията от COVID‑19 е създало риск от недостиг в Унгария през 2021 г. и съответно са били необходими спешни действия, за да се избегне недостигът.
122
Този довод трябва да бъде отхвърлен.
123
Всъщност съгласно член 6, параграф 7, буква а) от Директива 2015/1535 държавите членки не са длъжни да спазват този тримесечен изчаквателен срок, когато по спешни причини, възникнали поради сериозни и непредвидими обстоятелства, свързани с опазването на общественото здраве или безопасност, защитата на животни или опазването на растения, а в случая на правила за услуги — и по причини на обществената политика, особено за защита на малолетни, са задължени да изготвят технически регламенти в много кратък период от време, за да може да влязат в сила и да бъдат въведени незабавно, без да са възможни каквито и да било консултации.
124
По отношение на член 9, параграф 7, първо тире от Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 година за определяне на процедура за предоставяне на информация в областта на техническите стандарти и регламенти (ОВ L 204, 1998 г., стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 207), изменена с Директива 98/48/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 юли 1998 г. (ОВ L 217, 1998 г., стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 282), чийто текст е еднакъв с текста на член 6, параграф 7, буква а) от Директива 2015/1535, която отменя и заменя Директива 98/34, Съдът вече е постановил, че държавата членка не може да се позовава на това изключение, когато към датата на приемането на националния регламент в нея не са съществували обстоятелства като посочените в тази разпоредба (вж. в този смисъл решение от 26 октомври 2006 г., Комисия/Гърция, C‑65/05, EU:C:2006:673, т. 65).
125
В случая обаче Унгария посочва само риск от недостиг на строителни материали в тази държава членка, без да докаже действителното наличие на такива обстоятелства, както изисква член 6, параграф 7, буква а) от Директива 2015/1535.
126
В това отношение е ирелевантно твърдението на Унгария, че след като не е изпратила на Комисията уведомление за Постановление № 402/2021, тя се е ангажирала да не прилага санкции по отношение на операторите, които не спазват предвидените в Постановлението задължения.
127
Всъщност подобен ангажимент не може да се взема предвид, когато се преценява дали при дадените обстоятелства държавата членка има основание да се позовава на разпоредбите на член 6 от Директива 2015/1535.
128
При тези условия следва да се констатира, че Постановление № 402/2021 е прието преди изтичането на тримесечния изчаквателен срок, в нарушение на член 6, параграф 1 от тази директива.
129
На второ място, съгласно член 5, параграф 1, трета алинея от Директива 2015/1535 държавите членки предоставят отново проекта на технически регламент на Комисията при условията, посочени в първа и втора алинея на този параграф, ако направят промени в проекта, с които значително се изменя обхватът му, съкращава се първоначално предвиденият срок за прилагането му, допълват се спецификации или изисквания, или последните се правят по-ограничителни.
130
Що се отнася до началния момент за прилагането на проекта на технически регламент, трябва да се отбележи, че съгласно член 3 от нотифицирания проект е било предвидено разпоредбите му да започнат да се прилагат от 1 октомври 2021 г.
131
Както обаче личи от членове 9 и 11 от Постановление № 402/2021, установеното в член 2 от него уведомително задължение при износ на строителни материали се прилага за износа, считано от 15 юли 2021 г.
132
Налага се констатацията, че след като в Постановление № 402/2021 е предвидена доста по-близка дата на приложимост от посочената в нотифицирания проект, това представлява значителна промяна на първоначално предвидения срок за прилагането му. Затова Унгария е била длъжна да го предостави отново на Комисията в съответствие с член 5, параграф 1, трета алинея от Директива 2015/1535 (вж. в този смисъл решение от 10 юли 2014 г., Ivansson и др., C‑307/13, EU:C:2014:2058, т. 38 и 44).
133
Щом в случая Унгария не е изпълнила това свое задължение за изпращане на уведомление за изменения проект, следва да се констатира, че тази държава членка е действала в нарушение на посочената разпоредба.
134
Следователно третото твърдение за нарушение е основателно.
135
По всички изложени съображения следва да се приеме за установено, че като е въвела процедура за износа на суровини и материали за строителството, Унгария не е изпълнила задълженията си по:
–
член 35 ДФЕС,
–
член 2, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 3, параграф 1, буква д) ДФЕС и
–
член 5, параграф 1 и член 6, параграф 1 от Директива 2015/1535.
По съдебните разноски
136
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Унгария и последната е загубила делото, следва Унгария да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
1)
Като е въвела процедура за износа на суровини и материали за строителството, Унгария не е изпълнила задълженията си по:
–
член 35 ДФЕС,
–
член 2, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 3, параграф 1, буква д) ДФЕС и
–
член 5, параграф 1 и член 6, параграф 1 от Директива (ЕС) 2015/1535 на Европейския парламент и на Съвета от 9 септември 2015 година, установяваща процедура за предоставянето на информация в сферата на техническите регламенти и правила относно услугите на информационното общество.
2)
Осъжда Унгария да заплати съдебните разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: унгарски.