Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
DEANA SPIELMANNA
przedstawiona w dniu 22 stycznia 2026 r.(1)
Sprawa C‑877/24 [Shamsi](i)
X,
Minister van Asiel en Migratie, dawniej Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
przy udziale
Y
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Raad van State (radę stanu, Niderlandy)]
Odesłanie prejudycjalne – Polityka imigracyjna – Dyrektywa
2008/115/WE – Artykuły 6, 8 i 9 – Decyzja nakazująca powrót wydana wobec nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich odbywających karę dożywotniego lub długoterminowego pozbawienia wolności – Niemożność zastosowania się w niedalekiej
przyszłości do zobowiązania do powrotu – Zasada proporcjonalności
Wprowadzenie
1.        Niniejsza sprawa daje Trybunałowi sposobność
uściślenia zakresu dyrektywy 2008/115/WE
w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich(2) w szczególnej sytuacji, a mianowicie w sytuacji obywateli państw trzecich (przebywających nielegalnie), którzy zostali
skazani w danym państwie członkowskim na kary długoterminowego, a nawet dożywotniego pozbawienia wolności za przestępstwa niezwiązane z nielegalnym charakterem ich pobytu. Dokładniej rzecz ujmując, chodzi o ustalenie, czy i na jakich warunkach państwo członkowskie pozostaje zobowiązane do wydania wobec tych osób decyzji nakazującej powrót, pomimo że – ze względu na wykonywanie owych kar – ani dobrowolny wyjazd, ani przymusowe wydalenie nie mogą mieć miejsca w niedalekiej przyszłości.
2.        Odpowiedzi Trybunału na pytania zadane przez sąd odsyłający, tj. Raad van State (radę stanu, Niderlandy), pozwolą wyjaśnić w szczególności związek między określonym w art. 6 dyrektywy 2008/115 obowiązkiem wydania decyzji nakazującej powrót w przypadku nielegalnego pobytu a wynikającym z art. 8 tej dyrektywy wymogiem przeprowadzenia wydalenia „w możliwie najszybszym terminie”(3) w przypadku, gdy wykonywanie kary pozbawienia wolności stanowi trwałą przeszkodę. Rozpoznawana sprawa daje również możliwość wyjaśnienia funkcji art. 9 ust. 2 dyrektywy 2008/115 jako mechanizmu wstrzymania wydalenia oraz roli, jaką w tym kontekście odgrywa zasada proporcjonalności.
Ramy prawne
Prawo Unii
3.        Motywy 2 i 4 dyrektywy 2008/115 mają następujące brzmienie:
„(2)      Rada Europejska na posiedzeniu w Brukseli w dniach 4 i 5 listopada 2004 r. wezwała do opracowania skutecznej polityki wydalania i repatriacji, opartej na wspólnych normach, aby osoby, które mają być wydalone, traktowane były w sposób ludzki oraz z pełnym poszanowaniem ich praw podstawowych i godności.
[…]
(4)      Należy ustalić jasne, przejrzyste i sprawiedliwe zasady, aby określić skuteczną politykę powrotów stanowiącą integralną część dobrze zarządzanej polityki migracyjnej”.
4.        Artykuł 2 ust. 2 lit. b) tej dyrektywy przewiduje:
„Państwa członkowskie mogą postanowić, że nie będą stosować niniejszej dyrektywy do obywateli państw trzecich, którzy:
[…]
b)      podlegają sankcji karnej, która przewiduje lub której skutkiem jest zobowiązanie do powrotu, zgodnie z prawem krajowym, lub podlegają ekstradycji”.
5.        Artykuł 5
wspomnianej dyrektywy ma następujące brzmienie:
„Wprowadzając w życie niniejszą dyrektywę, państwa członkowskie należycie uwzględniają:
a)      dobro dziecka;
b)      życie rodzinne;
c)      stan zdrowia danego obywatela państwa trzeciego
i przestrzegają zasady non-refoulement”.
6.        Artykuł 6 ust. 1–5 dyrektywy 2008/115 stanowi:
„1.      Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5, państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium.
2.      Obywatele państw trzecich nielegalnie przebywający na terytorium jednego z państw członkowskich oraz posiadający ważne zezwolenie na pobyt lub inne zezwolenie upoważniające ich do pobytu wydane przez inne państwo członkowskie, mają obowiązek natychmiast udać się na terytorium tego państwa członkowskiego. Jeżeli dany obywatel państwa trzeciego nie wypełni tego obowiązku lub gdy natychmiastowy wyjazd danego obywatela państwa trzeciego jest konieczny ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, zastosowanie ma ust. 1.
3.      Państwa członkowskie mogą wstrzymać się od wydania decyzji nakazującej powrót wobec obywatela państwa trzeciego nielegalnie przebywającego na nich terytorium, jeżeli dany obywatel państwa trzeciego zostanie przyjęty przez inne państwo członkowskie na podstawie dwustronnych umów lub porozumień obowiązujących w chwili wejścia w życie niniejszej dyrektywy. W takim przypadku państwo członkowskie, które przyjęło danego obywatela państwa trzeciego, stosuje ust. 1.
4.      Państwa członkowskie mogą w dowolnym momencie postanowić o wydaniu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywające[mu] na ich terytorium, niezależnego zezwolenia na pobyt lub innego zezwolenia upoważniającego go do pobytu, ze względu na jego ciężką sytuację albo z przyczyn humanitarnych lub z innych przyczyn. W takim przypadku nie wydaje się decyzji nakazującej powrót. Jeżeli decyzja nakazująca powrót została już wydana, należy ją uchylić lub zawiesić na okres ważności wspomnianego zezwolenia na pobyt lub innego zezwolenia upoważniającego do pobytu.
5.      Jeżeli wobec obywatela państwa trzeciego nielegalnie przebywającego na terytorium danego państwa członkowskiego toczy się procedura mająca na celu przedłużenie ważności zezwolenia na pobyt lub innego zezwolenia upoważniającego do pobytu, wspomniane państwo członkowskie rozważa wstrzymanie się od wydania decyzji nakazującej powrót aż do zakończenia toczącej się procedury, bez uszczerbku dla ust. 6”.
7.        Artykuł 8 ust. 1–3 tej
dyrektywy ma następujące brzmienie:
„1.      Państwa członkowskie podejmują wszelkie środki niezbędne do wykonania decyzji nakazującej powrót jeżeli żaden termin dobrowolnego wyjazdu nie został wyznaczony zgodnie z art. 7 ust. 4 lub jeżeli zobowiązanie do powrotu nie zostało wykonane w terminie dobrowolnego wyjazdu, zgodnie z art. 7.
2.      Jeżeli państwo członkowskie wyznaczyło termin dobrowolnego wyjazdu zgodnie z art. 7, decyzja nakazująca powrót może być wykonana dopiero po wygaśnięciu tego terminu, chyba że pojawi się w tym okresie ryzyko, o którym mowa w art. 7 ust. 4.
3.      Państwo członkowskie może wydawać odrębne decyzje administracyjne lub orzeczenia sądowe nakazujące wydalenie”.
8.        Zgodnie z art. 9 wspomnianej dyrektywy:
„1.      Państwa członkowskie wstrzymują wydalenie:
a)      jeżeli miałoby ono naruszać zasadę non-refoulement, lub
b)      dopóki obowiązuje zawieszenie wykonania decyzji nakazującej powrót, przyznane zgodnie z art. 13 ust. 2.
2.      Państwa członkowskie mogą wstrzymać wydalenie na odpowiedni okres, uwzględniając szczególne okoliczności w danym przypadku. Państwa członkowskie uwzględniają w szczególności:
a)      stan fizyczny i psychiczny obywatela państwa trzeciego;
b)      względy techniczne, takie jak brak możliwości transportu, niemożność wydalenia z powodu braku ustalenia jej tożsamości.
3.      Jeżeli wydalenie zostaje wstrzymane zgodnie z ust. 1 i 2, na danego obywatela państwa trzeciego mogą zostać nałożone obowiązki określone w art. 7 ust. 3”.
Prawo niderlandzkie
9.        Artykuł 64
Vreemdelingenwet 2000 (ustawy o cudzoziemcach z 2000 r.)(4) z dnia 23 listopada 2000 r. stanowi:
„Wydalenie wstrzymuje się do chwili, gdy stan zdrowia cudzoziemca lub członka jego rodziny pozwoli na odbycie podróży.”
10.      Artykuł 6.1b Vreemdelingenbesluit 2000 (dekretu o cudzoziemcach z 2000 r.)(5) z dnia 23 listopada 2000 r. stanowi:
„Jeżeli cudzoziemiec jest zobowiązany do natychmiastowego opuszczenia terytorium […] lub nie opuścił go w wyznaczonym terminie, wydalenie może zostać wstrzymane. Wstrzymując wydalenie
w każdym przypadku uwzględnia się stan fizyczny i psychiczny cudzoziemca oraz względy techniczne, takie jak brak możliwości transportu, niemożność wydalenia z powodu braku ustalenia tożsamości.
[…]”.
Spory w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
11.      Przedmiotem postępowania głównego są dwie decyzje nakazujące powrót wydane przez minister van Asiel en Migratie (ministra ds. azylu i migracji, Niderlandy) (zwanego dalej „ministrem”) wobec X i Y, tj. dwóch osób mających obywatelstwo państwa trzeciego.
12.      X, będący obywatelem Azerbejdżanu, w dniu 19 stycznia 2015 r. został skazany przez sąd niderlandzki na karę dożywotniego pozbawienia wolności za wielokrotne zabójstwa, których dopuścił się w maju 2011 r. W następstwie tego skazania, decyzją z dnia 20 września 2018 r. minister cofnął – z mocą wsteczną od dnia 12 maja 2011 r. – posiadane przez X zezwolenie na pobyt i jednocześnie nakazał mu niezwłocznie opuścić terytorium
Unii Europejskiej. Minister wydał również wobec X zakaz wjazdu przez okres 10 lat. Decyzją z dnia 27 lipca 2020 r. minister oddalił środek odwoławczy
wniesiony przez X od decyzji ministra z dnia 20 września 2018 r.
13.      X wniósł skargę na decyzję ministra z dnia 27 lipca 2020 r. do rechtbank Den Haag, zittingsplaatsen ’s-Hertogenbosch en Amsterdam (sąd rejonowy w Hadze, ośrodki zamiejscowe w ’s-Hertogenbosch i w Amsterdamie, Niderlandy). Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r. sąd ten oddalił ową skargę w szczególności z tego względu, że minister był zobowiązany wydać decyzję nakazującą powrót na podstawie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115. W szczególności, zdaniem tego sądu, z powodu cofnięcia zezwolenia na pobyt X przebywał nielegalnie w Niderlandach, a decyzja nakazująca powrót była niezbędna do zapewnienia jego wydalenia, jeśli miałby on zostać zwolniony. Takie zwolnienie mogłoby
bowiem nastąpić po odbyciu przez niego 25 lat kary pozbawienia wolności(6).
14.      X wniósł apelację od tego wyroku do sądu
odsyłającego.
15.      W międzyczasie Y, będący obywatelem Afganistanu, w dniu 31 sierpnia 2018 r. wjechał z terytorium Niemiec na terytorium Niderlandów, po tym jak złożony przez niego w Niemczech wniosek o udzielenie azylu został ostatecznie oddalony. W dniu 16 listopada 2020 r. został on prawomocnie skazany przez sąd niderlandzki na karę pozbawienia wolności w wymiarze 25 lat za dwa
usiłowania zabójstwa
z pobudek terrorystycznych, których dopuścił się w dniu swojego wjazdu na terytorium Niderlandów. Od tego czasu odbywa on karę pozbawienia wolności. Ponadto Y nigdy nie miał prawa do pobytu w Niderlandach.
16.      Decyzją z dnia 25 kwietnia 2023 r.
minister stwierdził, iż Y nie przebywa w Niderlandach legalnie, nakazał mu niezwłocznie opuścić terytorium
Unii i wydał wobec niego zakaz wjazdu przez okres 20 lat.
17.      Y wniósł skargę na tę decyzję do rechtbank Den Haag, zittingsplaatsen ’s-Hertogenbosch en Amsterdam (sądu rejonowego w Hadze, ośrodki zamiejscowe w ’s-Hertogenbosch i w Amsterdamie). Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2023 r. ów sąd uwzględnił ową skargę i uchylił wspomnianą decyzję uznając, że minister nie mógł w sposób zgodny z prawem
wydać decyzji nakazującej powrót w sytuacji, w której nie miał on możliwości przeprowadzenia wydalenia ze względu na wykonywanie kary długoterminowego pozbawienia wolności. Sąd ten wywiódł taki wniosek między innymi z wyroków Trybunału z dnia 14 stycznia 2021 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Powrót małoletniego bez opieki)(7) oraz z dnia 24 lutego 2021 r., M i in. (Przekazanie do państwa członkowskiego)(8).
18.      Minister wniósł apelację od tego wyroku do sądu odsyłającego.
19.      Sąd odsyłający stwierdził, że bezsporne jest, iż X i Y przebywają w Niderlandach nielegalnie, że nie powołali się na zasady wymienione w art. 5 dyrektywy 2008/115 oraz że nie podlegają wyjątkom od obowiązku wydania decyzji nakazującej powrót, określonym w art. 6 ust. 2–5 tej dyrektywy.
20.      W tym kontekście pomiędzy stronami w postępowaniu głównym istnieje jednak spór w kwestii możliwości wydania przez ministra wobec X i Y decyzji nakazującej powrót, pomimo że z uwagi na odbywanie przez nich kary pozbawienia wolności, nie mogą oni wypełnić ciążącego na nich zobowiązania do powrotu, a minister nie może ich wydalić.
21.      W tym względzie sąd odsyłający zauważa, w pierwszej kolejności, że chociaż wydaje się, iż art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115 nakłada obowiązek wydania decyzji nakazującej powrót w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, owa dyrektywa nie określa wyraźnie związku tego obowiązku z okolicznością, że w takiej sytuacji jakakolwiek możliwość faktycznego powrotu jest przez długi czas wykluczona. Ponadto nie jest jasne, czy możliwe jest wstrzymanie wydalenia X i Y na podstawie art. 9 ust. 2 wspomnianej dyrektywy, ponieważ przepis ten wydaje się obejmować przypadki wstrzymania na czas ograniczony. Co więcej, transpozycja tego przepisu do prawa niderlandzkiego nie pozwala na wstrzymanie wydalenia z powodu wykonywania kary pozbawienia wolności(9).
22.      Sąd ten uważa ponadto, że analiza orzecznictwa Trybunału, z którego wynika w szczególności obowiązek przeprowadzenia wydalenia „w możliwie najszybszym terminie”, również nie pozwala na rozstrzygnięcie trudności w wykładni rozpatrywanej dyrektywy 2008/115.
23.      W drugiej kolejności, w przypadku gdyby minister nie był uprawniony do wydania decyzji nakazującej powrót w sprawach w postępowaniu głównym, sąd odsyłający pragnie ustalić, czy minister był zatem zobowiązany – na podstawie dyrektywy 2008/115 – do wydania X i Y zezwolenia na pobyt w celu uniknięcia utrzymywania się sytuacji, w której nie można byłoby przeprowadzić wobec nich procedury powrotu, mimo że nie przebywali oni legalnie na terytorium danego państwa członkowskiego.
24.      W trzeciej kolejności, sąd ten zastanawia się, czy możliwe jest powołanie się na zasadę proporcjonalności w celu sprzeciwienia się wydaniu decyzji nakazującej powrót.
25.      W tych okolicznościach Raad van State (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy dyrektywa [2008/115], a w szczególności jej art. 6, 8 i 9, stoją na przeszkodzie wydaniu decyzji nakazującej powrót wobec cudzoziemca, który ze względu na wykonywanie kary długoterminowego lub dożywotniego pozbawienia wolności przez długi czas nie będzie mógł wypełnić ciążącego na nim zobowiązania do powrotu, a w konsekwencji nie będzie go można również wydalić z terytorium Unii Europejskiej?
2)      W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: czy dane państwo członkowskie ma wówczas obowiązek wydać cudzoziemcowi niezależne zezwolenie na pobyt lub inne zezwolenie upoważniające go do pobytu na podstawie art. 6 ust. 4 dyrektywy [2008/115] na czas odbywania przez niego kary długoterminowego lub dożywotniego pozbawienia wolności?
3)      Czy w ramach art. 6 ust. 1 dyrektywy [2008/115] istnieje zakres swobodnego uznania, by przeprowadzić ocenę proporcjonalności w odniesieniu do indywidualnego przypadku, poza wyjątkami wymienionymi w ust. 2–5 oraz zasadami i interesami, o których mowa w art. 5 tejże dyrektywy?”
26.      Uwagi na piśmie przedstawiły
strony w postępowaniu głównym, X i Y, rządy niderlandzki, belgijski, czeski i niemiecki
oraz Komisja Europejska.
Analiza
27.      Na wstępie należy stwierdzić, że pytania prejudycjalne składają się z dwóch części. W zakres części pierwszej wchodzą pytania pierwsze i trzecie, w których zwrócono się do Trybunału o orzeczenie w przedmiocie zgodności z dyrektywą 2008/115 wydania decyzji nakazującej powrót wobec obywateli państw trzecich, którzy muszą wcześniej odbyć kary długoterminowego, a nawet dożywotniego pozbawienia wolności. Pytanie drugie stanowi część drugą. Zostało ono oparte na założeniu, że na pytanie pierwsze zostanie udzielona odpowiedź twierdząca i dotyczy ewentualnego istnienia spoczywającego na danym państwie członkowskim obowiązku wydania danej osobie, w trakcie wykonywania orzeczonej wobec niego kary i do czasu jego faktycznego wydalenia, zezwolenia upoważniającego go do pobytu na terytorium tego państwa. W pierwszej kolejności zbadam pytania pierwsze i trzecie, by następnie, w drugiej kolejności, przejść do pytania drugiego.
W przedmiocie pytań pierwszego i trzeciego
Uwagi wstępne
28.      Jeżeli chodzi o pytanie pierwsze, które jest ściśle związane z pytaniem trzecim, to należy określić źródło wątpliwości sądu odsyłającego. W sprawach w postępowaniu głównym ma on do czynienia z kwestią stosowania dyrektywy 2008/115 w sytuacji, w której istnieje znaczący rozdźwięk czasowy między, z jednej strony, wydaniem decyzji nakazującej powrót, a z drugiej strony, wykonaniem środka w postaci wydalenia danych
osób. Innymi słowy, wątpliwość sądu odsyłającego koncentruje się na
nieuniknione napięcie między art. 6 dyrektywy 2008/115, który nakłada obowiązek wydania decyzji nakazującej powrót wobec nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego, a wynikającym z art. 8 tej samej dyrektywy obowiązkiem przeprowadzenia wydalenia danej osoby, przy czym – zgodnie z orzecznictwem Trybunału – te dwa etapy procedury powrotu powinny następować po sobie „w możliwie najszybszym terminie”(10).
29.      Aby odpowiedzieć na pierwszą część zadanych pytań, należy zbadać, po pierwsze, związek między odpowiednimi przepisami dyrektywy 2008/115 w świetle realizowanych przez nią celów, takich jak wynikające z ogólnej systematyki tej dyrektywy, a po drugie, sposób, w jaki owe przepisy oraz inne przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności art. 9 wspomnianej dyrektywy dotyczący wstrzymania wydalenia, wzajemnie na siebie oddziałują.
30.      Należy zatem rozpatrzyć kolejno następujące kwestie: przede wszystkim, czy dyrektywa 2008/115 nakłada obowiązek wydania decyzji nakazującej powrót w sytuacji, gdy obywatel państwa trzeciego przebywa nielegalnie na terytorium państwa członkowskiego. Następnie,
sposób w jaki są ze sobą powiązane wykonanie takiej decyzji i wszczęcie postępowania karnego przez to państwo członkowskie, niezależnie od tego, czy owo postępowanie jest związane z nielegalnym pobytem. Wreszcie, aby ustalić, czy w świetle dyrektywy 2008/115 dopuszczalny jest brak ciągłości procedury powrotu, zakres art. 9 owej dyrektywy wymieniającego przypadki, w których można wstrzymać wydalenie.
Obowiązek wydania decyzji nakazującej powrót
31.      Dyrektywa 2008/115 nakłada na organy danego państwa członkowskiego podwójny wymóg. Po pierwsze, zgodnie z art. 6 ust. 1 tej dyrektywy, organy krajowe są zobowiązane, bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5 tego przepisu, do wydania decyzji nakazującej powrót w przypadku, gdy ustalono, że pobyt obywatela państwa trzeciego ma charakter nielegalny(11). Po drugie, te same organy mają obowiązek zapewnić skuteczne i staranne wykonanie owej decyzji zgodnie z art. 8 wspomnianej dyrektywy, upewniając się, że przyjęte środki rzeczywiście zmierzają do wydalenia danej osoby. To z tego względu Trybunał wyraźnie uznał, że „nałożony na mocy art. 8 tej dyrektywy na państwa członkowskie obowiązek przeprowadzenia – w przypadkach określonych w art. 8 ust. 1 – wydalenia powinien zostać spełniony w możliwie najszybszym terminie”(12).
32.      Ten podwójny wymóg, a mianowicie wydanie decyzji nakazującej powrót w przypadku nielegalnego pobytu, a następnie jej wykonanie z zachowaniem staranności, odzwierciedla sam cel dyrektywy 2008/115, polegający na opracowaniu skutecznej polityki wydalania i repatriacji, opartej na wspólnych normach, zapewniającej, aby osoby, które mają być wydalone, były traktowane w sposób ludzki oraz z pełnym poszanowaniem ich praw podstawowych i godności(13). Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał, państwa członkowskie nie mogą, wdrażając środki przewidziane w dyrektywie 2008/115, przyjmować praktyk mogących „zagrażać realizacji celu wytyczonego przez omawianą dyrektywę, czyli wprowadzeniu skutecznej polityki w zakresie wydalania i repatriacji nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich”(14).
33.      Z powyższego wynika, że organy odnośnego państwa członkowskiego nie mają jedynie możliwości, ale co do zasady są zobowiązane(15) do wydania decyzji nakazującej powrót w przypadku stwierdzenia nielegalnego pobytu danej osoby. Odstępstwo od tego obowiązku jest bowiem możliwe wyłącznie w sytuacjach wyraźnie przewidzianych w art. 6 ust. 2–5(16) dyrektywy 2008/115 lub w przypadku, gdy wymogi wymienione wyczerpująco w art. 5 tej dyrektywy stanowiłyby przeszkodę dla wydania takiej decyzji.
Stosowanie dyrektywy 2008/115 i jurysdykcja karna państw członkowskich
34.      Należy zbadać, w jaki sposób procedura powrotu wiąże się z jurysdykcją karną danego państwa członkowskiego w zakresie wszczęcia postępowania za czyny związane z nielegalnym pobytem lub z nim niezwiązane. W tym względzie wydaje mi się niezbędne dokonanie podwójnego rozróżnienia. Z jednej strony, istnieją sytuacje, które Trybunał zbadał już w swoim orzecznictwie, dotyczące przestępstw bezpośrednio związanych z nielegalnymi wjazdem lub pobytem obywatela państwa trzeciego. Z drugiej strony, istnieją postępowania i wyroki skazujące dotyczące przestępstw niezwiązanych z samą tylko okolicznością nielegalnego pobytu, co odpowiada dokładnie sytuacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym. Wydaje mi się bowiem, że charakter danej sankcji karnej stanowi właściwe kryterium dla rozróżnienia między tymi dwiema kategoriami.
35.      W odniesieniu do pierwszej kategorii wydaje się, że Trybunał dokładnie określił tę problematykę i udzielił odpowiedzi, która jego zdaniem jest zgodna ze wskazanym w pkt 32 powyżej celem realizowanym przez dyrektywę 2008/115.
Z orzecznictwa tego wynika bowiem, że Trybunał stara się pogodzić, z jednej strony, skuteczność (effet utile) dyrektywy powrotowej, a z drugiej strony, jurysdykcję karną państw członkowskich(17). Wynika stąd w istocie, że sankcja karna związana z nielegalnym pobytem na terytorium państwa członkowskiego nie może skutkować ograniczeniem skuteczności (effet utile) dyrektywy 2008/115, a w szczególności nie może zagrażać skutecznemu i starannemu wykonaniu decyzji nakazującej powrót.
36.      W wyroku El Dridi Trybunał orzekł tym samym, że sankcja karna nie jest zgodna z dyrektywą 2008/115, jeżeli skutkuje ona wyłączeniem nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego z
procedury powrotu(18). W tym samym duchu Trybunał orzekł również, że środki karne dotyczące wyłącznie nielegalnego pobytu nie mogą być stosowane przed wdrożeniem procedury powrotu lub w trakcie jej prowadzenia, jeżeli utrudniają one jej przeprowadzenie i zagrażają jej skuteczności(19). Dotyczy to w szczególności aresztu domowego(20) lub zastąpienia zobowiązania do powrotu karą grzywny(21), które nie są zgodne z dyrektywą 2008/115. Natomiast w przypadku, gdy sankcja karna nie stanowi przeszkody dla skutecznego powrotu, na przykład ponieważ stanowi ona karę o charakterze pieniężnym, pozostaje ona zgodna z dyrektywą 2008/115(22).
37.      Jeżeli chodzi o drugą kategorię, a mianowicie o przypadek, w którym obywatel państwa trzeciego popełnia przestępstwo inne niż polegające na samym tylko nielegalnym pobycie, należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2008/115 „[p]aństwa członkowskie mogą postanowić, że nie będą stosować niniejszej dyrektywy do obywateli państw trzecich, którzy […] podlegają sankcji karnej, która przewiduje lub której skutkiem jest zobowiązanie do powrotu, zgodnie z prawem krajowym, lub podlegają ekstradycji”. W takim przypadku dana osoba może zostać wyłączona z zakresu stosowania dyrektywy 2008/115, a państwa członkowskie mogą w konsekwencji nałożyć na nią sankcję karną z powodu nielegalnego charakteru jej pobytu, nie będąc zobowiązanymi do stosowania się do logiki orzecznictwa wynikającego z wyroku El Dridi.
38.      Trybunał przypomniał o tym w wyroku Achughbabian orzekając, że „obywatele państw trzecich, którzy dopuścili się, poza występkiem
nielegalnego pobytu, innego występku, mogą w takim wypadku na mocy art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2008/115 zostać wyłączeni z zakresu jej stosowania”(23). Stanowisko to zostało następnie wyjaśnione w wyroku Affum(24), w którym Trybunał wskazał, że „dyrektywa 2008/115 nie wyklucza możliwości stosowania przez państwa członkowskie sankcji w postaci kary pozbawienia wolności za popełnienie innych występków niż występki związane z samym tylko faktem nielegalnego wjazdu, również w sytuacjach, gdy procedura powrotu nie została jeszcze zakończona”(25).
39.      To stwierdzenie Trybunału wydaje mi się szczególnie ważne w kontekście niniejszej sprawy, ponieważ Trybunał używa pojęcia „stosowania [sankcji]”, a nie ściślejszego terminu „orzeczenia” kary. Moim zdaniem pojęcie „stosowania [sankcji]”(26) obejmuje nie tylko penalizację przestępstwa i orzeczenie kary, lecz także, co do zasady, jej wykonanie. Gdyby Trybunał zamierzał ograniczyć się wyłącznie do samego uprawnienia do kryminalizacji czynu lub orzeczenia kary, nie użyłby tak szerokiego pojęcia jak „stosowanie [sankcji]”. Ponadto, skoro Trybunał potwierdza, że dwa postępowania, tj. karne i dotyczące powrotu danej osoby, mogą być prowadzone równolegle, ma to, rzecz jasna, zastosowanie a fortiori w przypadku, gdy skazujący wyrok karny poprzedza wydanie decyzji nakazującej powrót, jak ma to miejsce w sprawach w postępowaniu głównym.
40.      Z całości powyższych rozważań wynika, że ani celem, ani skutkiem dyrektywy 2008/115 nie jest ograniczenie, w sposób ogólny, jurysdykcji karnej państw członkowskich w zakresie karania przestępstw innych niż te związane z nielegalnymi wjazdem lub pobytem. Państwa członkowskie zachowują zatem możliwość wymierzania kar pozbawienia wolności za popełnienie przestępstw niezwiązanych z nielegalnym pobytem, a następnie stwierdzania nielegalnego charakteru tego pobytu. W tym względzie należy zauważyć, że w sprawach w postępowaniu głównym ani X, ani Y nie kwestionują nielegalnego charakteru swojego pobytu na terytorium odnośnego państwa członkowskiego.
41.      Ponieważ, jak już przypomniano, państwa członkowskie nie mają jedynie możliwości, ale co do zasady są zobowiązane do wydania decyzji nakazującej powrót od momentu stwierdzenia nielegalnego pobytu, należy zbadać, czy sama dyrektywa 2008/115 zawiera klucz do jednolitej interpretacji jej artykułów 6 i 8.
Pogodzenie obowiązków wynikających z art. 6 i 8 za pośrednictwem art. 9 dyrektywy 2008/115
42.      Poniżej zbadam, czy nieuniknione napięcie między art. 6 a art. 8 dyrektywy 2008/115 można złagodzić w świetle orzecznictwa Trybunału lub w oparciu o wykładnię systemową tych przepisów, w szczególności poprzez powiązanie ich z art. 9 tej dyrektywy.
43.      W swoim najnowszym orzecznictwie Trybunał wypracował „odwrotny” związek między art. 6 a art. 8 dyrektywy 2008/115, w tym sensie, że obowiązek wydania decyzji nakazującej powrót na podstawie art. 6 nie powstaje w sposób automatyczny, lecz zakłada na wstępie ocenę rzeczywistej możliwości wydalenia w rozumieniu art. 8. Z orzecznictwa tego wynika, że wydanie decyzji nakazującej powrót wymaga od samego początku wzięcia pod uwagę możliwych do przewidzenia warunków jej wykonania, w tym sensie, że decyzja nakazująca powrót nie może zostać ważnie wydana, jeżeli wydalenie nie jest w praktyce możliwe.
44.      Takie wnioski wynikają z wyroków: dnia 22 listopada 2022 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Wydalenie – Marihuana lecznicza)(27), TQ i M.
W pierwszym z nich Trybunał orzekł, że decyzja nakazująca powrót nie może zostać wydana, jeżeli nielegalnie przebywająca dana osoba, która cierpi na poważną chorobę, jest narażona – ze względu na niedostępność odpowiedniej opieki w państwie docelowym – na rzeczywiste ryzyko znaczącego skrócenia oczekiwanej długości życia lub szybkiego, znacznego i nieodwracalnego pogorszenia stanu zdrowia. W drugim wyroku Trybunał wymagał między innymi, aby w przypadku małoletniego bez opieki jeszcze przed wydaniem decyzji nakazującej powrót wykazano istnienie w państwie powrotu odpowiednich warunków przyjęcia, gdyż w przeciwnym razie taka decyzja nie może zostać wydana. W sprawie, w której zapadł wyrok M, Trybunał uznał zasadniczo, że wobec obywatela państwa trzeciego, który uzyskał status uchodźcy w innym państwie członkowskim, nie można – w państwie, w którym przebywa nielegalnie – wydać decyzji nakazującej powrót do kraju pochodzenia, ze względu na zasadę non-refoulement(28).
45.      Nie uważam jednak, aby tę linię orzecznictwa można było zastosować w odniesieniu do sytuacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym. W sprawach, o których mowa powyżej, przeszkoda w wydaleniu wiąże się zasadniczo z sytuacją, jaka czeka daną osobę w państwie przeznaczenia (ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania, brak odpowiednich warunków przyjęcia, naruszenie zasady non-refoulement)(29). Natomiast w przypadku kar długoterminowego pozbawienia wolności lub dożywotniego pozbawienia wolności, tak jak w sprawach w postępowaniu głównym, przeszkoda w wydaleniu wynika z czynnika wewnętrznego, właściwego dla państwa członkowskiego wykonania, a mianowicie z wykonywania kary orzeczonej przez sądy karne w tym państwie.
46.      W konsekwencji kwestia możliwości wydania decyzji nakazującej powrót w obliczu niemożności wydalenia wynikającej z wykonywania kary pozbawienia wolności musi być rozpatrywana zgodnie z inną logiką, w ramach samej systematyki dyrektywy 2008/115.
47.      W tym względzie wydaje mi się istotny art. 9 ust. 2 dyrektywy 2008/115. Sytuację osoby skazanej na karę pozbawienia wolności można rozpatrywać w świetle tego przepisu, który dokładnie reguluje przypadek, w którym wykonanie decyzji nakazującej powrót nie może nastąpić niezwłocznie. W jego ust. 2 przewidziano, że państwa członkowskie mogą wstrzymać wydalenie „na odpowiedni okres”, uwzględniając „szczególne okoliczności w danym przypadku”, w szczególności, gdy istnieją względy techniczne lub powody związane z sytuacją danej osoby. Moim zdaniem to właśnie w tych ramach można rozpatrywać wstrzymanie wydalenia na czas wykonywania kary pozbawienia wolności.
48.      Po pierwsze, chociaż prawdą jest, iż w art. 9 ust. 2 dyrektywy 2008/115 wymieniono uzasadniające wstrzymanie względy medyczne lub techniczne, takie jak „stan fizyczny i psychiczny obywatela państwa trzeciego” lub „względy techniczne, takie jak brak możliwości transportu, niemożność wydalenia z powodu braku ustalenia tożsamości”, to owo wyliczenie nie ma charakteru wyczerpującego. Przewidując, że państwa członkowskie, podejmując decyzję o wstrzymaniu wydalenia „na odpowiedni okres”, „uwzględniają w szczególności”(30) te przypadki, prawodawca Unii przyznał, moim zdaniem, art. 9 ust. 2 dyrektywy 2008/115 bardziej elastyczną i, jeżeli można tak powiedzieć, bardziej funkcjonalną rolę w stosunku do ust. 1 tego artykułu, który wymienia w sposób wyczerpujący sytuacje, w których wstrzymanie wydalenia jest obowiązkowe.
49.      W tym względzie rozstrzygające znaczenie ma termin „w szczególności”. Wskazuje on, że wymienione powody mają charakter przykładowy, a nie wyczerpujący(31). Innymi słowy, dyrektywa 2008/115 wyraźnie dopuszcza istnienie innych sytuacji, w których wydalenie nie może – z faktycznego lub prawnego punktu widzenia – zostać wykonane niezwłocznie, chociaż wydano decyzję nakazującą powrót, a obowiązek przeprowadzenia wydalenia „w możliwie najszybszym terminie” zasadniczo nadal spoczywa na państwie członkowskim(32).
50.      Kara pozbawienia wolności orzeczona za przestępstwa niezwiązane z nielegalnym pobytem stwarza z natury rzeczy materialną niemożność przeprowadzenia wydalenia przed zwolnieniem danej osoby. Jest to obiektywna przeszkoda, niezależna od woli tej osoby, wchodząca moim zdaniem w zakres „szczególnych okoliczności w danym przypadku” w rozumieniu art. 9 ust. 2 dyrektywy 2008/115 i z tego tytułu uzasadnia ona wstrzymanie wykonania decyzji nakazującej powrót.
51.      Po drugie, sama systematyka art. 9 ust. 2 dyrektywy 2008/115 potwierdza pogląd, że może on stanowić podstawę wstrzymania wydalenia w trakcie wykonywania kary długoterminowego pozbawienia wolności. Pojęcie „odpowiedniego okresu” nie jest samo w sobie równoznaczne z „krótkim okresem” lub „ściśle ograniczonym”; odnosi się ono do czasu niezbędnego i proporcjonalnego do przyczyny wstrzymania.
52.      Innymi słowy, wstrzymanie nie może być ani nieograniczone, ani trwałe. Musi pozostać ograniczone do czasu ściśle niezbędnego do ustania obiektywnej przeszkody w wydaleniu, jaką stanowi kara pozbawienia wolności. Musi ono również podlegać okresowej ocenie umożliwiającej zbadanie wszelkich zmian okoliczności, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji nakazującej powrót, mogących mieć istotny wpływ na ocenę sytuacji danej osoby w świetle dyrektywy 2008/115, a w szczególności jej art. 5(33).
W szczególności właściwe organy danego państwa członkowskiego muszą w odpowiednich odstępach czasu poddawać rozwadze, czy wydalenie można racjonalnie przeprowadzić, w szczególności w miarę zbliżania się terminów warunkowego zwolnienia lub oceny wykonywania kary. Gdy zwolnienie staje się przewidywalne, organy te muszą poddać ponownej ocenie przeprowadzenie powrotu w świetle gwarancji określonych w art. 5 dyrektywy 2008/115(34).
53.      Po trzecie, przyznanie, że kara długoterminowego pozbawienia wolności orzeczona w postępowaniu karnym stanowi przeszkodę w samym wydaniu decyzji nakazującej powrót, oznaczałoby siłą rzeczy określenie abstrakcyjnego progu czasowego, po przekroczeniu którego państwo członkowskie byłoby zobowiązane do powstrzymania się od jej wydania. Tymczasem żadne z postanowień dyrektywy 2008/115 nie pozwala na wyznaczenie takiego progu. Ani art. 6, który zasadniczo nakłada obowiązek wydania decyzji nakazującej powrót w przypadku nielegalnego pobytu, ani art. 8 i 9, które regulują wykonanie i wstrzymanie, nie wprowadzają rozróżnienia między „krótkoterminowymi” a „długoterminowymi” karami i nie przewidują szczególnego systemu w odniesieniu do kar dożywotniego pozbawienia wolności.
54.      Uważam, że wprowadzenie, w drodze wykładni, rygorystycznego kryterium czasowego (jeden rok, pięć, dziesięć czy trzydzieści lat pozbawienia wolności?) oznaczałoby dodanie do dyrektywy 2008/115 warunku, którego ona nie zawiera. Ponadto różnorodność krajowych systemów karnych, systemów warunkowych zwolnień i zasad dostosowywania kar siłą rzeczy prowadziłaby do różnych progów w poszczególnych państwach członkowskich, co niosłoby ze sobą ryzyko osłabienia pewności prawa, spowodowania fragmentacji systemu powrotów i ostatecznie do zmniejszenia skuteczności (effet utile) dyrektywy 2008/115.
55.      Po czwarte, jak zauważył w szczególności rząd niderlandzki, kryterium oparte wyłącznie na czasie trwania kary wywoływałoby paradoksalne skutki w świetle celu dyrektywy 2008/115. Sprawcy najpoważniejszych przestępstw, którzy zostali skazani na bardzo surowe kary lub na karę dożywotniego pozbawienie wolności, tacy jak odnośne osoby w sprawach w postępowaniu głównym, uniknęliby wydania wobec nich decyzji nakazującej powrót z chwilą ich skazania w postępowaniu karnym z tego względu, że ich wydalenie mogłoby nastąpić dopiero w bardzo odległej przyszłości, podczas gdy osoby, wobec których orzeczono łagodniejsze kary, podlegałyby w pełni przepisom tej dyrektywy.
56.      Moim zdaniem taka konfiguracja spowodowałaby trudną do uzasadnienia różnicę w traktowaniu. Im poważniejsze byłoby przestępstwo, tym bardziej dana osoba byłaby w praktyce „chroniona” przed wydaniem, z chwilą jej skazania w postępowaniu karnym, decyzji stwierdzającej nielegalność pobytu tej osoby i pociągającej za sobą jej wydalenie. Tymczasem Trybunał stale wskazywał, że zasadniczo dyrektywa 2008/115 ma na celu właśnie unikanie równoległych systemów regulujących
nielegalny pobyt poprzez nałożenie jednolitych ram dla wydawania i wykonywania decyzji nakazujących powrót(35). Długość kary nie może zatem stanowić czynnika warunkującego samo wydanie decyzji nakazującej powrót.
57.      Po piąte, takie podejście
jest zgodne z realizowanym przez dyrektywę 2008/115 celem skuteczności. Jak to wskazały w szczególności Komisja oraz rządy niemiecki i niderlandzki, w przypadku gdy decyzja nakazująca powrót zostaje wydana w trakcie wykonywania kary, organy dysponują czasem niezbędnym do przygotowania z wyprzedzeniem konkretnych warunków wydalenia, tak aby mogło ono nastąpić niezwłocznie, w rozumieniu art. 8 ust. 1 dyrektywy 2008/115, tj. bezpośrednio po odbyciu orzeczonej kary. Podejście to pozwala również, jak zauważyły rządy belgijski i niderlandzki, na zachowanie możliwości stosowania międzynarodowych instrumentów dotyczących przekazywania osób skazanych(36), które zakładają istnienie wcześniej podjętego środka w postaci wydalenia, przy czym dyrektywa 2008/115 nie stoi temu na przeszkodzie, o ile przestrzegane są ustanowione w niej gwarancje.
58.      Po szóste, przydatne wyjaśnienia w kwestii związku między decyzją nakazującą powrót a karami pozbawienia wolności można znaleźć w wyroku Gnandi(37). W tym wyroku Trybunał uznał, że po odrzuceniu
w pierwszej instancji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej pobyt danej osoby
staje się nielegalny w rozumieniu dyrektywy 2008/115, wobec czego można wydać decyzję nakazującą powrót, a nawet połączyć ją w jednym akcie wraz z decyzją o zakończeniu legalnego pobytu. Dodał jednak, że skoro środek odwoławczy od owej decyzji nakazującej powrót ma skutek zawieszający, to wszystkie skutki owej decyzji muszą być zawieszone do czasu ostatecznego zakończenia postępowania odwoławczego, przy czym dana osoba
zachowuje w międzyczasie prawa niezbędne do ochrony zasady non-refoulement. Trybunał uznał zatem współistnienie trzech elementów, mianowicie: nielegalnego pobytu, wydanej już decyzji nakazującej powrót oraz braku prawnej możliwości wykonania wydalenia w określonym okresie. Zdaniem Trybunału dyrektywa 2008/115 nie stoi temu na przeszkodzie, ale reguluje związek między nimi za pomocą określonego systemu zawieszania.
59.      Mutatis mutandis logikę tę można zastosować przez analogię do sytuacji obywatela państwa trzeciego skazanego na karę długoterminowego pozbawienia wolności lub na redukowalną karę dożywotniego pozbawienia wolności(38). Po stwierdzeniu nielegalności pobytu państwo członkowskie powinno co do zasady wydać decyzję nakazującą powrót na podstawie art. 6 dyrektywy 2008/115. Przeszkody wynikającej z pozbawienia wolności nie należy rozwiązywać poprzez powstrzymanie się od wydania decyzji, ale poprzez wstrzymanie jej wykonania na „odpowiedni okres” w rozumieniu art. 9 ust. 2 tej dyrektywy.
60.      Wreszcie, po siódme przypadek kar dożywotniego pozbawienia wolności wymaga moim zdaniem odrębnej analizy. W przypadku gdy kara dożywotniego pozbawienia wolności jest redukowalna, to znaczy może podlegać dostosowaniu, okresowym ocenom lub warunkowemu zwolnieniu, istnieje, choćby odległa
w czasie, perspektywa zwolnienia_. W tym kontekście wstrzymanie wykonania decyzji nakazującej powrót pozostaje zgodne z dyrektywą 2008/115, o ile opiera się na możliwej do określenia perspektywie wydalenia i podlega regularnym przeglądom. Jak wskazano w pkt 51 i 52 powyżej, pojęcie „odpowiedniego okresu” może zatem obejmować znacząco długi czas, z zastrzeżeniem, że organy dokonują okresowych weryfikacji, czy, i w jakim horyzoncie czasowym, można konkretnie przewidzieć wydalenie w świetle zmian w sytuacji karnej danej osoby.
61.      Jeżeli natomiast kara dożywotniego pozbawienia wolności jest nieredukowalna, to znaczy, jeżeli nie przewidziano żadnego mechanizmu zwolnienia lub dostosowania kary i w prawie krajowym brak jest jakiejkolwiek perspektywy zwolnienia(39), wydaje mi się, że sama logika dyrektywy 2008/115 w odniesieniu do obowiązku wydania decyzji nakazującej powrót nie jest wystarczająca. Pojęcie „odpowiedniego okresu” nie może być rozszerzone do tego stopnia, aby obejmowało bezterminowe zawieszenie, co w praktyce oznaczałoby wstrzymanie sine die wydalenia. Takie nieograniczone wstrzymanie byłoby sprzeczne z wymogiem rzeczywistej perspektywy wydalenia(40) i stałoby w sprzeczności z celem tej dyrektywy, którym jest ustanowienie skutecznej polityki wydalania i repatriacji nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, jak przypomniano w pkt 32 powyżej.
62.      To rozróżnienie między karami redukowalnymi i nieredukowalnymi prowadzi wreszcie do zbadania stosowania zasady proporcjonalności(41) w odniesieniu do dyrektywy 2008/115. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie dotyczącym tej dyrektywy, owej zasady należy przestrzegać na każdym etapie procedury powrotu(42). Jeżeli chodzi o rozdzielenie wydania decyzji nakazującej powrót od wydalenia obywatela państwa trzeciego, konieczne jest zastosowanie wieloaspektowego podejścia. Po pierwsze, w odniesieniu do wynikającego z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115 obowiązku wydania decyzji nakazującej powrót wobec nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego, uważam, że poza wyjątkami przewidzianymi w ust. 2–5 tego przepisu i interesami, o których mowa w art. 5 tej dyrektywy, zasada proporcjonalności nie może przekształcić czasu trwania kary w kryterium warunkujące samo wydanie decyzji.
63.      Po drugie, zasada ta wymaga, aby decyzję nakazującą powrót wydano i utrzymywano w mocy tylko wówczas, gdy wiąże się ona z rzeczywistą perspektywą wydalenia. Tak więc jedynie wyjątkowe sytuacje, charakteryzujące się całkowitym brakiem jakiejkolwiek perspektywy wydalenia, takie jak przypadki nieredukowalnych kar dożywotniego pozbawienia wolności, mogą prowadzić do uznania, że decyzja nakazująca powrót, która pozostaje na zawsze niewykonalna, nie odpowiada już celowi dyrektywy 2008/115 i w związku z tym nie można jej wydać bez naruszenia wymogów prawa Unii.
64.      Podsumowując, uważam, że art. 6 i 8 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, iż nie stoją one na przeszkodzie wydaniu decyzji nakazującej powrót wobec nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego, który odbywa karę długoterminowego pozbawienia wolności, w przypadku, gdy jego wydalenie nastąpi dopiero po odbyciu tej kary, pod warunkiem, że organy okresowo weryfikują, czy można konkretnie przewidzieć wydalenie w świetle zmian w sytuacji karnej danej osoby. Natomiast te przepisy te, rozpatrywane z punktu widzenia zasady proporcjonalności, stałyby na przeszkodzie wydaniu decyzji nakazującej powrót w przypadku, gdyby nieredukowalna kara dożywotniego pozbawienia wolności wykluczała jakąkolwiek perspektywę wydalenia, ponieważ wydalenie to stałoby się
faktycznie niemożliwe.
W przedmiocie pytania drugiego
65.      Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zasadniczo dąży do ustalenia, czy dyrektywę 2008/115, a w szczególności jej art. 6 ust. 4, należy interpretować w ten sposób, że nakłada ona na państwo członkowskie, które postanawia wymierzyć karę długoterminowego pozbawienia wolności wobec nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego, nie mając możliwości wydania wobec niego decyzji nakazującej powrót, obowiązek wydania mu dokumentu pobytu lub zezwolenia na pobyt, choćby tymczasowego.
66.      Jak wskazał sąd odsyłający, pytanie to zostało zadane jedynie na wypadek udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi, że dyrektywa 2008/115 stoi w takiej sytuacji na przeszkodzie wydaniu wobec danego obywatela decyzji nakazującej powrót. Jedynie zatem w takim przypadku, gdyby przeprowadzenie procedury powrotu
było niemożliwe, pojawiłoby się pytanie, czy państwo członkowskie jest zobowiązane do „zalegalizowania” obecności na swoim terytorium danej osoby
w drodze przyznania jej prawa pobytu.
67.      Zakładając, że udzielenie odpowiedzi na owo pytanie drugie jest konieczne, należy przede wszystkim przypomnieć zakres stosowania dyrektywy 2008/115. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dyrektywa ta nie ma na celu wyczerpującej harmonizacji norm państw członkowskich dotyczących pobytu obywateli państw trzecich. Ustanawia ona wspólne normy i procedury wyłącznie w odniesieniu do wydawania decyzji nakazujących powrót i wykonywania tych decyzji(43). W tym samym duchu Trybunał wyjaśnił, że dyrektywa 2008/115 nie ma na celu uregulowania sytuacji obywateli państw trzecich, wobec których nie można wydać decyzji nakazującej powrót, w związku z czym państwa członkowskie pozostają właściwe do określenia, z poszanowaniem prawa Unii, systemu mającego zastosowanie do ich obecności na terytorium(44).
68.      Ponadto art. 6 ust. 4 dyrektywy 2008/115 przewiduje, że państwa członkowskie mogą w dowolnym momencie postanowić o wydaniu zezwolenia na pobyt lub innego zezwolenia upoważniającego do pobytu z przyczyn humanitarnych, ze względu na trudne położenie wnioskodawcy
lub z innych przyczyn, w tym po wydaniu decyzji nakazującej powrót, w którym to przypadku owa decyzja zostaje uchylona lub zawieszona. Jak wskazał Trybunał, możliwość ta nie ogranicza się do wyraźnie wymienionych przyczyn, ale pozwala państwom członkowskim na powołanie się na jakąkolwiek inną przyczynę, którą uznają za odpowiednią(45). Jednakże ów art. 6 ust. 4 ogranicza się do przyznania państwom członkowskim zakresu uznania; nie stwarza on natomiast pozytywnego obowiązku wydania zezwolenia na pobyt w sytuacjach, w których dyrektywa nie pozwala lub już nie pozwala na wydanie decyzji nakazującej powrót(46).
69.      W tych okolicznościach uważam, że dyrektywa 2008/115 nie nakłada na dane państwo członkowskie obowiązku wydania zezwolenia na pobyt nielegalnie przebywającemu obywatelowi państwa trzeciego w trakcie wykonywania orzeczonej wobec niego kary pozbawienia wolności w tym państwie członkowskim.
Wnioski
70.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Raad van State (radę stanu, Niderlandy) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
1)      Artykuły 6 i 8 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoją one na przeszkodzie wydaniu decyzji nakazującej powrót wobec nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego, który odbywa karę długoterminowego pozbawienia wolności, w przypadku, gdy jego wydalenie nastąpi dopiero po odbyciu tej kary, pod warunkiem, że organy okresowo weryfikują, czy można konkretnie przewidzieć wydalenie w świetle zmian w sytuacji karnej danej osoby. Natomiast przepisy te, rozpatrywane z punktu widzenia zasady proporcjonalności, stałyby na przeszkodzie wydaniu decyzji nakazującej powrót w przypadku, gdyby nieredukowalna kara dożywotniego pozbawienia wolności wykluczała jakąkolwiek perspektywę wydalenia, ponieważ wydalenie to stałoby się faktycznie niemożliwe.
2)      Dyrektywę 2008/115
należy interpretować w ten sposób, że:
nie nakłada ona na dane państwo członkowskie obowiązku wydania zezwolenia na pobyt nielegalnie przebywającemu obywatelowi państwa trzeciego w trakcie wykonywania orzeczonej wobec niego kary pozbawienia wolności w tym państwie członkowskim.
1      Język oryginału: francuski.
i      Niniejszej sprawie została nadana fikcyjna nazwa. Nie odpowiada ona rzeczywistej nazwie ani rzeczywistemu nazwisku żadnej ze stron postępowania.
2      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2008 r. (Dz.U. 2008, L 348, s. 98).
3      Zobacz między innymi wyroki: z dnia 23 kwietnia 2015 r., Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, pkt 34); z dnia 20 października 2022 r., Centre public d’action sociale de Liège (Cofnięcie lub zawieszenie decyzji nakazującej powrót) (C‑825/21, EU:C:2022:810, pkt 50).
4      Stb. 2000, nr 495.
5      Stb. 2000, nr 497.
6      Zgodnie z Besluit Adviescollege levenslang gestraften (zarządzeniem komitetu ekspertów w sprawie osób skazanych na karę dożywotniego pozbawienia wolności) kwestia możliwości przyznania ułaskawienia osobie skazanej na karę dożywotniego pozbawienia wolności może
w każdym razie być badana po odbyciu przez nią 25 lat kary pozbawienia wolności.
7      C‑441/19, zwany dalej „wyrokiem TQ”, EU:C:2021:9.
8      C‑673/19, zwany dalej „wyrokiem M”, EU:C:2021:127.
9      Zobacz art. 64 ustawy o cudzoziemcach z 2000 r. i art. 6.1b ust. 1 dekretu o cudzoziemcach z 2000 r.
10      Zobacz pkt 2 niniejszej opinii i przytoczone tam orzecznictwo.
11      Jak przypomniał Trybunał w pkt 31 swojego wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., Achughbabian (C‑329/11, zwanego dalej „wyrokiem Achughbabian”, EU:C:2011:807): „właściwe organy są zobowiązane, aby nie naruszyć […] celu dyrektywy 2008/115, prowadzić działania przy zachowaniu staranności i bez zbędnej zwłoki zająć stanowisko w kwestii legalności pobytu danej osoby. Po ustaleniu, że pobyt ma charakter nielegalny, omawiane organy są zobowiązane, na podstawie art. 6 ust. 1 omawianej dyrektywy i bez uszczerbku dla odstępstw w niej przewidzianych, wydać decyzję nakazującą powrót”. To samo dotyczy środków detencyjnych przewidzianych w szczególności w dyrektywie 2008/115. Nie mogą one utrudniać realizacji zamierzonych celów: „celem środków detencyjnych w rozumieniu dyrektywy 2008/115 jest nie ściganie lub karanie przestępstw, lecz realizacja celów tej dyrektywy w dziedzinie powrotów” [zob. wyrok z dnia 4 września 2025 r., Adrar (C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647, pkt 50)].
12      Zobacz pkt 2 niniejszej opinii
i przytoczone tam orzecznictwo.
13      Zobacz motywy 2 i 4 dyrektywy 2008/115.
14      Zobacz wyroki: z dnia 28 kwietnia 2011 r., El Dridi (C‑61/11 PPU, zwany dalej „wyrokiem El Dridi”, EU:C:2011:268, pkt 59); Achughbabian (pkt 43). Zobacz także wyrok z dnia 5 czerwca 2014 r., Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, pkt 38): „zgodnie z art. 79 ust. 2 TFUE, celem dyrektywy 2008/115, co wynika z jej motywów 2 i 11, jest stworzenie skutecznej polityki wydalania i repatriacji, opartej na wspólnych normach prawnych, aby osoby, które mają być wydalone, traktowane były w sposób ludzki oraz z pełnym poszanowaniem ich praw podstawowych i godności”. Zobacz także wyroki: z dnia 14 maja 2020 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, pkt 121); TQ (pkt 70).
15      Zobacz podobnie wyrok z dnia 3 czerwca 2021 r., Westerwaldkreis (C‑546/19, EU:C:2021:432, pkt 55). Należy jednak uściślić, że – zgodnie z analizą, która zostanie przedstawiona w pkt 44 niniejszej opinii – z orzecznictwa wynika jasno, iż wydanie decyzji nakazującej powrót oznacza, że organy danego państwa członkowskiego od samego początku biorą pod uwagę możliwe do przewidzenia warunki jej wykonania, wobec czego decyzja taka nie może zostać ważnie wydana, jeżeli w świetle okoliczności danej sprawy wydalenie nie może być w sposób rozsądny przewidziane w praktyce. Ponadto warto moim zdaniem zauważyć, że w dokumencie Komisji zatytułowanym „Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych norm i procedur dla państw członkowskich dotyczących powrotu nielegalnych imigrantów z państw trzecich” [(COM(2005) 391 wersja ostateczna], możliwość odroczenia „wykonani[a] decyzji o powrocie imigranta na czas, jaki uznają za stosowny, uwzględniając znaczące dla poszczególnych przypadków okoliczności” była zawarta w art. 8 ust. 1. W ostatecznym brzmieniu owo uprawnienie przejął art. 9 ust. 2, lecz przekierowano je na etap „wydalenia” sensu stricto. Moim zdaniem ta zmiana odzwierciedla wolę prawodawcy, aby zachować obowiązkowy i systematyczny charakter wydawania decyzji nakazujących powrót, pozostawiając jednocześnie państwom członkowskim zakres swobody w odniesieniu do dostosowania terminu wykonania wydalenia w świetle szczególnych okoliczności w danym przypadku.
16      Jak wynika z postanowienia odsyłającego, żaden z tych wyjątków nie znajduje zastosowania w sprawach w postępowaniu głównym.
17      Zobacz L. Lebœuf „La Cour de justice à la poursuite d’une conciliation entre la compétence pénale des États membres et l’effet utile de la directive retour. CJUE, 1er octobre 2015, Celaj, aff. C‑290/14, EU:C:2015:640”, Revue des affaires européennes – Law & European affairs, 2015/4, s. 749.
18      Wyrok El Dridi (pkt 58–62).
19      Zobacz wyrok Achughbabian (pkt 42–45).
20      Zobacz wyrok z dnia 6 grudnia 2012 r., Sagor (C‑430/11, zwany dalej „wyrokiem Sagor”, EU:C:2012:777, pkt 45). Trybunał wskazuje konkretnie, że „ryzyko niepowodzenia procedury powrotu istnieje w szczególności wtedy, gdy właściwe przepisy nie przewidują, że wykonanie kary aresztu domowego nałożonej na przebywającego nielegalnie w danym państwie członkowskim obywatela państwa trzeciego winno zakończyć się z chwilą, gdy będzie można dokonać wydalenia tej osoby”.
21      Zobacz wyrok z dnia 23 kwietnia 2015 r., Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, pkt 37).
22      Zobacz wyrok Sagor (pkt 36).
23      Wyrok Achughbabian (pkt 41).
24      Wyrok z dnia 7 czerwca 2016 r. (C‑47/15, zwany dalej „wyrokiem Affum”, EU:C:2016:408).
25       Wyrok Affum (pkt 65). Wyróżnienie własne.
26      W słowniku Le Robert przedstawiono następującą definicję pojęcia „karanie”: „Działanie polegające na stosowaniu sankcji: karcenie, karanie. Karanie przestępstw. – Karanie i zapobieganie”, dostępna online pod następującym adresem: https://dictionnaire.lerobert.com/definition/repression.
27      C‑69/21, EU:C:2022:913.
28      Wyrok M (pkt 38–42).
29      W tym względzie należy wskazać, że w wyroku TQ Trybunał orzekł między innymi, iż art. 8 dyrektywy 2008/115 stoi na przeszkodzie praktyce organów danego państwa członkowskiego polegającej na wydawaniu wobec małoletnich bez opieki decyzji nakazujących powrót bez dokonywania ich wydalenia do chwili osiągnięcia przez nich wieku 18 lat (pkt 79, 80). Pomimo podobieństwa dotyczącego rozbieżności czasowej między decyzją nakazującą powrót a jej wykonaniem, rozwiązanie przyjęte w wyroku TQ nie wydaje mi się możliwe do zastosowania w sprawach w postępowaniu głównym. Wyrok TQ dotyczył małoletnich bez opieki i podkreślono w nim brak staranności ze strony organów krajowych w przeprowadzeniu wymaganych w art. 10 dyrektywy 2008/115 weryfikacji względem grupy wymagającej szczególnej troski. Rozpoznawane sprawy dotyczą z kolei osób dorosłych, skazanych na kary długoterminowego, a nawet dożywotniego pozbawienia wolności, a faktyczne wstrzymanie wydalenia wynika wyłącznie z wykonywania tych kar.
30       Wyróżnienie własne.
31      Moim zdaniem dwa powody wymienione tytułem przykładu
w art. 9 ust. 2 dyrektywy 2008/115 wskazują na wspólne kryterium. Chodzi w istocie o sytuacje, w których wydalenie jest tymczasowo niemożliwe lub pozbawione sensu z powodu obiektywnej przeszkody. Prawdą jest, że wersja ostateczna określa tę możliwość bardziej precyzyjnie niż art. 8 ust. 1 pierwotnego wniosku Komisji, który został sformułowany w sposób bardziej ogólny (zob. przypis 15
niniejszej opinii). Jednakże uważam, że utrzymanie w art. 9 ust. 2 tej samej podstawowej logiki, a mianowicie wstrzymanie na odpowiedni czas, w zależności od okoliczności rozpatrywanego przypadku, wskazuje, że prawodawca zamierzał zachować ten swobodny zakres uznania, wpisując go jednocześnie w bardziej ustrukturyzowane ramy. Zatem w przypadku gdy obywatel państwa trzeciego zostaje skazany na karę długoterminowego pozbawienia wolności i musi tę karę odbyć, przeprowadzenie jego wydalenia przez państwo członkowskie w trakcie wykonywania kary pozbawienia wolności – z faktycznego i prawnego punktu widzenia – nie jest możliwe. Taka sytuacja podlega zatem tej samej logice, co przypadki, o których mowa w art. 9 ust. 2.
32       Ponadto warto przypomnieć, że w pkt 45 wyroku Achughbabian Trybunał wyjaśnił, iż cel polegający na wydaleniu „w możliwie najszybszym terminie” zostałby zniweczony w przypadku „gdy dane państwo członkowskie, po stwierdzeniu nielegalnego pobytu obywatela państwa trzeciego, a przed wykonaniem decyzji nakazującej powrót, a nawet przed jej wydaniem, podejmuje działania w ramach ścigania karnego, po których następuje, w danym wypadku, wymierzenie kary pozbawienia wolności. Takie postępowanie opóźniałoby wydalenie […], a ponadto nie znajduje się wśród motywów uzasadniających przesunięcie terminu wydalenia, wymienionych w art. 9 dyrektywy 2008/115” (wyróżnienie własne). Stwierdzenie to należy jednak odczytywać w świetle pkt 44 tego wyroku, w którym Trybunał odpowiedział na argument, zgodnie z którym „art. 8, 15 i 16 dyrektywy 2008/115 […] nie sprzeciwiają się temu, by państwo członkowskie wymierzało nielegalnie przebywającemu obywatelowi państwa trzeciego karę więzienia przed przeprowadzaniem wydalenia takiej osoby, według zasad przewidzianych w dyrektywie”. Z tego kontekstu wynika wyraźnie, że Trybunał odnosił się do postępowań karnych związanych z nielegalnym pobytem, nie zaś do kar za inne, niezależne przestępstwa.
33      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 19 grudnia 2024 r., Kaduna (C‑244/24 i C‑290/24, EU:C:2024:1038, w szczególności pkt 143).
34      Należy również zauważyć, że w następstwie wyroku TQ (pkt 81) Trybunał wymaga dokonania zaktualizowanej oceny ryzyka odesłania i wpływu wydalenia na życie rodzinne.
35      Zobacz podobnie w szczególności wyroki: El Dridi (pkt 31 i 55); Achughbabian (pkt 43); Sagor (pkt 32); Affum (pkt 61, 82, 86),
w których zasadniczo przypomniano, że dyrektywa 2008/115 ma na celu wprowadzenie skutecznej polityki powrotów opartej na „wspólnych normach i procedurach”.
36      Zobacz w szczególności art. 3 protokołu dodatkowego do Konwencji o przekazywaniu osób skazanych.
37      Wyrok z dnia 19 czerwca 2018 r. (C‑181/16, zwany dalej „wyrokiem Gnandi”, EU:C:2018:465).
38       Jednakże analogię do wyroku Gnandi należy stosować z ostrożnością. W pierwszej kolejności, przeszkoda w wydaleniu nie ma w tej sprawie tego samego charakteru. W wyroku Gnandi wynikała ona z prawa Unii, tj. ze skargi na decyzję odrzucającą wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, mającej skutek zawieszający, oraz z wynikającego z niego prawa do pozostania. Niemożność wydalenia wynikała zatem bezpośrednio z konieczności zapewnienia skutecznego środka prawnego i przestrzegania zasady non-refoulement. W rozpoznawanych sprawach przeszkoda ma charakter wyłącznie karny i wewnętrzny. Chodzi bowiem o wykonywanie kary długoterminowego lub dożywotniego pozbawienia wolności w bezpiecznym państwie członkowskim, bez związku z przyznanym przez prawo Unii prawem do pobytu. W drugiej kolejności, horyzont czasowy różni się w owej sprawie w sposób radykalny. Zawieszenie
decyzji w wyroku Gnandi ogranicza się do czasu trwania postępowania odwoławczego, podczas gdy w niniejszej sprawie przeszkoda może trwać dziesięć, piętnaście lub dwadzieścia lat, a nawet przez całe życie. Na schemat przyjęty w wyroku Gnandi (stwierdzony nielegalny pobyt, wydana decyzja nakazująca powrót, lecz wykonanie zawieszone w określonych ramach prawnych) można zatem powołać się jedynie tytułem analogii, nie zaś jak na możliwy do zastosowania przykład.
39      Wydaje mi się, że należy podkreślić, iż taka sytuacja pozostaje w dużej mierze teoretyczna, ponieważ tego typu przypadek najprawdopodobniej byłby sprzeczny z art. 3 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (zwany dalej „ETPC”). W szczególności, zgodnie z tym orzecznictwem, EKPC nie zabrania co do zasady orzekania kary dożywotniego pozbawienia wolności. Jednakże, aby była ona zgodna z art. 3 EKPC, kara taka musi podlegać – de iure i de facto – skróceniu, a zatem musi istnieć zarówno perspektywa uwolnienia, jak i możliwość przeglądu kary [zob. wyrok ETPC z dnia 9 lipca 2013 r. w sprawie Vinter i in. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [GC] (CE:ECHR:2013:0709JUD006606909, § 110 i 122)]. Zobacz również w tym samym temacie: wyrok ETPC z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie Murray przeciwko Niderlandom [GC] (CE:ECHR:2016:0426JUD001051110, § 101–104); wyrok ETPC z dnia 17 stycznia 2017 r. w sprawie Hutchinson przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [GC] (CE:ECHR:2017:0117JUD005759208, § 42); wyrok ETPC z dnia 13 czerwca 2019 r. w sprawie Marcello Viola przeciwko Włochom (nr 2) (CE:ECHR:2019:0613JUD007763316, § 136): „godność ludzka, która leży u samych podstaw systemu ustanowionego przez Konwencję, stoi na przeszkodzie pozbawieniu wolności danej osoby w drodze przymusu, bez jednoczesnego podjęcia działań na rzecz jej resocjalizacji i bez zaoferowania jej perspektyw odzyskania tej wolności w przyszłości” (zob. ogólnie w tej kwestii C. Maierhöfer „Artikel 3. Verbot des Folter”
wFrowein/Peukert, Europäische MenschenRechtsKonvention. EMRK-Kommentar, N.P. Engel Verlag, Kehl am Rhein, 2024, 4e
éd., s. 130 i nast.). Ponadto należy zauważyć, że, jak wskazano w pkt 13 niniejszej opinii, w sprawie X w postępowaniu głównym kwestia przyznania ułaskawienia będzie badana w każdym razie po odbyciu 25 lat pozbawienia wolności.
40      Podnosząc brak „rzeczywistej perspektywy wydalenia” odwołuję się do pojęcia „rozsądnej perspektywy wydalenia”, o którym mowa w art. 15 ust. 2 dyrektywy 2008/115, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Trybunał w wyroku z dnia 30 listopada 2009 r., Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741).
Odniesienie to dotyczy jednak odrębnej problematyki, a mianowicie zastosowania środka detencyjnego w celu powrotu, a nie problematyki poruszonej w sprawach w postępowaniu głównym.
41      Przypominam, że w odniesieniu do EKPC, zgodność z art. 3 tej konwencji kary dożywotniego pozbawienia wolności nieskracalnej de iure i de facto mogłaby być podważona (zob. przypis 38 powyżej).
42      Zobacz wyroki: El Dridi (pkt 41); z dnia 11 czerwca 2015 r., Zh. i O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, pkt 49).
43      Jak to wynika w szczególności z wyroku M (pkt 43).
44       Zobacz wyrok M (pkt 44 i 45). Przypominam, że w tej sprawie niemożność wydania decyzji nakazującej powrót wynikała w szczególności z zastosowania zasady non-refoulement.
45      Zobacz podobnie wyrok z dnia 20 października 2022 r., Centre public d’action sociale de Liège (Cofnięcie lub zawieszenie decyzji nakazującej powrót) (C‑825/21, EU:C:2022:810, pkt 43). Trybunał wskazał w tym względzie, że przyznany
państwom członkowskim przez prawodawcę Unii zakres swobody jest „bardzo szeroki” (pkt 44 tego wyroku).
46      I tak, w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Wydalenie – Marihuana lecznicza) (C‑69/21, EU:C:2022:913, pkt 86), Trybunał uznał, że dyrektywa 2008/115 „ogranicza się do umożliwienia państwom członkowskim przyznania – ze względu na ciężką sytuację lub z przyczyn humanitarnych – prawa pobytu na podstawie ich prawa krajowego, a nie prawa Unii, obywatelom państw trzecich nielegalnie przebywającym na ich terytorium”.