62008CJ0046_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑46/08,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím Schleswig‑Holsteinisches Verwaltungsgericht (Německo) ze dne 30. ledna 2008, došlým Soudnímu dvoru dne 8. února 2008, v řízení
Carmen Media Group Ltd
proti
Land Schleswig-Holstein,
Innenminister des Landes Schleswig-Holstein,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení V. Skouris, předseda, A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot a P. Lindh, předsedové senátů, K. Schiemann (zpravodaj), A. Borg Barthet, M. Ilešič, J. Malenovský, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh, a L. Bay Larsen, soudci,
generální advokát: P. Mengozzi,
vedoucí soudní kanceláře: B. Fülöp, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 8. prosince 2009,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Carmen Media Group Ltd W. Hambachem, M. Hettichem a S. Münstermannem, Rechtsanwälte, jakož i C. Koenigem, profesorem,
– za Land Schleswig‑Holstein a Innenminister des Landes Schleswig‑Holstein L.‑E. Liedkem a D. Kock, jako zmocněnci, ve spolupráci s M. Heckerem a M. Ruttigem, Rechtsanwälte,
– za německou vládu M. Lummou, J. Möllerem a B. Kleinem, jako zmocněnci,
– za belgickou vládu L. Van den Broeck, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s P. Vlaemminckem a A. Hubertem, advocaten,
– za řeckou vládu A. Samoni‑Rantou, M. Tassopoulou a O. Patsopoulou, jako zmocněnkyněmi,
– za španělskou vládu F. Díez Morenem, jako zmocněncem,
– za nizozemskou vládu C. Wissels a M. de Gravem, jako zmocněnci,
– za rakouskou vládu C. Pesendorfer, jako zmocněnkyní,
– za norskou vládu K. Moenem, jako zmocněncem,
– za Evropskou komisi E. Traversou, P. Dejmek a H. Krämerem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 4. března 2010,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 49 ES.
2. Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi na jedné straně společností Carmen Media Group Ltd (dále jen „Carmen Media“) a na straně druhé spolkovou zemí Šlesvicko-Holštýnsko a Innenminister des Landes Schleswig-Holstein (ministrem vnitra spolkové země Šlesvicko-Holštýnsko) ohledně zamítnutí žádosti společnosti Carmen Media směřující k tomu, aby jí bylo přiznáno právo nabízet sportovní sázky prostřednictvím internetu v uvedené spolkové zemi.
Vnitrostátní právní rámec
Spolkové právo
3. Ustanovení § 284 trestního zákoníku (Strafgesetzbuch) uvádí:
„(1) Kdo pořádá nebo veřejně provozuje hazardní hru bez správního povolení nebo poskytuje za tímto účelem nezbytná zařízení, bude potrestán trestem odnětí svobody až na dva roky nebo peněžitým trestem.
[...]
(3) Kdo jedná v případech uvedených v odstavci 1
1. jako podnikatel [...]
[...]
bude potrestán trestem odnětí svobody od tří měsíců do 5 let.
[...]“
4. S výjimkou sázek týkajících se oficiálních koňských dostihů, na které se vztahuje zejména zákon o dostihových sázkách a loteriích (Rennwett und Lotteriegesetz, dále jen „RWLG“) a umístění, jakož i provozování výherních automatů v jiných zařízeních, než jsou kasina (herny, kavárny, restaurace, ubytovací zařízení), na které se vztahuje zejména živnostenský zákon (Gewerbeordnung) a nařízení o hracích automatech a jiných hrách s možností výhry (Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit), jsou podmínky, za kterých mohou být udělena povolení ve smyslu § 284 odst. 1 uvedeného trestního zákoníku v oblasti hazardních her stanoveny na úrovni jednotlivých spolkových zemí.
5. Ustanovení § 1 odst. 1 RWLG zní:
„Sdružení, které chce provozovat podnik sportovních sázkových her v souvislosti s veřejnými koňskými dostihy nebo jinými veřejnými dostihovými soutěžemi, musí získat povolení příslušných orgánů podle práva spolkové země.“
6. Ustanovení § 2 odst. 1 RWLG stanoví:
„Ten, kdo chce v rámci podnikatelské činnosti uzavírat sázky na veřejné dostihové soutěže nebo vystupovat jako zprostředkovatel takových sázek (bookmakers), musí získat povolení příslušných orgánů podle práva spolkové země.“
GlüStV
7. Státní smlouvou o loteriích v Německu (Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland, dále jen „LottStV“), která vstoupila v platnost dne 1. července 2004, vytvořily spolkové země jednotný rámec pro pořádání, provozování a zprostředkování hazardních her, s výjimkou kasin.
8. V rozsudku ze dne 28. března 2006 Bundesverfassungsgericht (Německý spolkový ústavní soud) ohledně právní úpravy zajišťující provedení LottStV ve spolkové zemi Bavorsko rozhodl, že veřejný monopol v oblasti sportovních sázek, který existuje v uvedené spolkové zemi porušuje článek 12 odst. 1 Základního zákona, jenž zaručuje svobodu podnikání. Uvedený soud měl zejména za to, že jelikož monopol vylučuje činnost pořádání soukromých sázek, aniž je doprovázen regulačním rámcem, který by byl schopen systematicky a důkladně zajistit právně i fakticky účinné sledování cíle omezení hráčské vášně a boje proti hráčské závislosti, zasahuje uvedený monopol nepřiměřeně do takto zaručené svobody podnikání.
9. Jak vyplývá z vysvětlení poskytnutých předkládajícím soudem, státní smlouva o hazardních hrách (Glücksspielstaatsvertrag, dále jen „GlüStV“) uzavřená mezi spolkovými zeměmi, která vstoupila v platnost dne 1. ledna 2008, zavádí nový jednotný rámec pro pořádání, provozování a zprostředkování hazardních her, jehož cílem je splnit požadavky stanovené Bundesverfassungsgericht v uvedeném rozsudku ze dne 28. března 2006.
10. Předkládající soud mimoto vysvětluje, že zejména z důvodové zprávy návrhu GlüStV (dále jen „důvodová zpráva“) vyplývá, že prvořadým cílem GlüStV je předcházení a boj proti závislosti na hazardních hrách. Podle důvodové zprávy studie z dubna 2006, provedená na žádost Komise Evropských společenství švýcarským institutem srovnávacího práva a týkající se trhu hazardních her v Evropské unii, jasně dokládá účinnost, která může z tohoto hlediska vyplývat ze striktní právní úpravy a přísného usměrňování dotčených činností.
11. Co se týče zvláštního odvětví sportovních sázek, důvodová zpráva uvádí, že i když pro většinu hráčů mohou mít takové sázky pouze oddychovou a zábavní povahu, nic to nemění na tom, že v případě značného rozšíření nabídky těchto sázek je velmi pravděpodobné – jak ukazují poznatky obsažené v dostupných vědeckých studiích a odborných zprávách – že potenciál závislosti, kterou mohou vyvolávat, bude značný. Je proto třeba přijmout preventivní opatření proti takové závislosti, která stanoví omezení pro pořádání, uvádění na trh a provozování takových hazardních her. Usměrňování a omezování trhu uvedených her prostřednictvím GlüStV mělo být v tomto ohledu dosaženo zachováním monopolu existujícího v oblasti pořádání sportovních sázek a loterií, které vykazují zvláštní potenciál ohrožení.
12. Podle § 1 GlüStV jsou cíle této smlouvy následující:
„1. zabránit závislosti na hazardních hrách a sázkách a vytvořit podmínky pro účinný boj proti závislosti,
2. omezit nabídku hazardních her a organizovaným a kontrolovaným způsobem regulovat hráčský instinkt obyvatelstva vyloučením zejména odlivu poptávky k nepovoleným hazardním hrám,
3. zajistit ochranu dětí a mladistvých a hráčů,
4. zajistit řádné provádění hazardních her, ochranu hráčů proti podvodným machinacím a zabránit kriminalitě spojené s hazardními hrami a kriminalitě z nich vyplývající.“
13. Ustanovení § 2 GlüStV stanoví, že na kasina se použijí pouze § 1, § 3 až § 8, § 20 a § 23.
14. Ustanovení § 4 GlüStV uvádí:
„1. Veřejné hazardní hry lze pořádat nebo zprostředkovávat pouze s povolením příslušného orgánu dané spolkové země. Jakékoliv pořádání a jakékoliv zprostředkování takových her je bez tohoto povolení zakázáno (nedovolená hazardní hra).
2. Toto povolení se neudělí, pokud pořádání nebo zprostředkování hazardní hry odporuje cílům uvedeným v § 1. Povolení se nevydá pro zprostředkování hazardních her nedovolených podle této státní smlouvy. Na udělení povolení neexistuje právní nárok.
[...]
4. Pořádání a zprostředkování veřejných hazardních her na internetu je zakázáno.“
15. Ustanovení § 10 GlüStV stanoví:
„1. Za účelem dosažení cílů uvedených v § 1 mají spolkové země regulační povinnost zajistit dostatečnou nabídku hazardních her. Podporu jim poskytuje technický výbor tvořený odborníky specializovanými na boj proti závislosti na hazardních hrách.
2. Na základě zákona mohou spolkové země tento úkol splnit samy nebo prostřednictvím právnických osob veřejného práva nebo prostřednictvím soukromoprávních společností, na kterých se rozhodující měrou přímo, nebo nepřímo podílí právnické osoby veřejného práva.
[...]
5. Jiné osoby než osoby uvedené v odstavci 2 jsou oprávněny pořádat loterie a hry pouze v souladu s ustanoveními oddílu 3.“
16. Oddíl 3 GlüStV upravuje loterie, které vykazují nízký potenciál ohrožení, jež mohou být povoleny za velmi omezujících podmínek a výlučně pro pořadatele, kteří sledují cíle obecného zájmu nebo charitativní cíle.
17. Ustanovení § 25 odst. 6 GlüStV uvádí:
„Spolkové země mohou omezeně na dobu maximálně jednoho roku po vstupu státní smlouvy v platnost povolit, odchylně od § 4 odst. 4, pořádání a zprostředkování loterií na internetu, pokud neexistuje důvod pro odmítnutí na základě § 4 odst. 2 a pokud jsou splněny následující podmínky:
– vyloučení dětí a mladistvých a hráčů, kterým byl uložen zákaz hry, zaručené prostřednictvím identifikačních opatření a opatření k ověření autenticity za dodržování směrnic Komise na ochranu dětí a mladistvých, jakožto uzavřené skupiny uživatelů médií;
– omezení vkladů, jak je stanoveno v povolení, na jeden tisíc eur za měsíc a zaručený zákaz poskytování úvěrů;
– zákaz podněcování závislosti na rychlých tazích v loterii u jednotlivců a možnosti interaktivní účasti se zveřejňováním výsledků v reálném čase; co se týče loterií, omezení na dva výherní tahy za týden;
– místní omezení využitím nejmodernějších metod, aby byla zaručena účast pouze osob, které se nacházejí v působnosti povolení;
– zavedení a provádění programu sociálních opatření přizpůsobeného zvláštním podmínkám internetu, přičemž účinnost těchto opatření bude vědecky zhodnocena.“
18. Předkládající soud zdůrazňuje, že podle důvodové zprávy mají přechodná ustanovení obsažená v § 25 odst. 6 GlüStV za cíl nabídnout spravedlivé vyrovnání dvěma hospodářským subjektům nabízejícím komerční hry, které jsou činné téměř výlučně na internetu a z nichž jeden zaměstnává 140 a druhý 151 zaměstnanců, tím, že je jim poskytnuta dostatečná doba k tomu, aby svou činnost uvedly do souladu s distribučními kanály povolenými GlüStV.
Právní úprava spolkové země Šlesvicko-Holštýnsko
19. GlüStV byla provedena spolkovou zemí Šlesvicko-Holštýnsko zákonem o provedení státní smlouvy o hazardních hrách v Německu (Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland), ze dne 13. prosince 2007 (GVOBl. 2007, s. 524, dále jen „GlüStV AG“).
20. Ustanovení § 4 GlüStV AG stanoví:
„1. Za účelem dosažení cílů uvedených v § 1 GlüStV spolková země Šlesvicko-Holštýnsko zajišťuje za účelem vyloučení a prevence ohrožení závislostí spojených s hazardními hrami kontrolu [hazardních] her, jakož i záruku dostatečné nabídky hazardních her a vědeckého výzkumu.
2. V souladu s § 10 odst. 1 GlüStV spolková země Šlesvicko-Holštýnsko plní tuto funkci prostřednictvím společnosti NordwestLotto Schleswig Holstein GmbH & Co. KG. (NordwestLotto Schleswig Holstein), na které se přímo nebo nepřímo, zcela nebo převážně spolková země podílí. [...]
3. Společnost NordwestLotto Schleswig Holstein může pořádat slosovací loterie, loterie se stíracími losy a sportovní sázky, jakož i dodatkové loterie a hry v této oblasti.
[...]“
21. Ustanovení § 5 odst. 1 GlüStV AG stanoví:
„Povolení na základě § 4 odst. 1 GlüStV pro hazardní hry, které nejsou loteriemi s nízkým potenciálem ohrožení (§ 6), předpokládá
(1) neexistenci důvodů pro zamítnutí uvedených v § 4 odst. 2 první a druhá věta GlüStV;
(2) dodržování
(a) požadavků spojených s ochranou dětí a mladistvých v souladu s § 4 odst. 3 GlüStV,
(b) zákazu činnosti na internetu stanoveného v § 4 odst. 4 GlüStV,
(c) omezení v oblasti reklamy stanovených v § 5 GlüStV,
(d) požadavků týkajících se programu sociálních opatření stanovených v § 6 GlüStV a
(e) požadavků týkajících se objasnění ohrožení závislostí v souladu s § 7 GlüStV;
(3) schopnost pořadatelky či pořadatele nebo zprostředkovatele, kteří musejí zejména zaručit, že pořádání a zprostředkování je prováděno řádným způsobem a způsobem, který si mohou účastníci her a příslušné orgány snadno ověřit;
(4) účast technického výboru v souladu s § 9 odst. 5 GlüStV na zavedení nových nabídek hazardních her, nových prostředků šíření nebo na podstatném rozšíření existujících prostředků šíření a záruku, že byla vypracována zpráva o sociálních důsledcích nové nabídky nebo rozšířené nabídky;
(5) záruku účasti pořadatelek nebo pořadatelů ve smyslu § 10 odst. 2 GlüStV na dohodnutém systému zákazu připuštění některých hráčů ke hře v souladu s § 8 a § 23 GlüStV;
(6) záruku vyloučení hráčů, kterým byl uložen zákaz hry v souladu s § 21 odst. 3 první větou a § 22 odst. 2 druhou větou GlüStV;
(7) dodržování požadavků § 19 GlüStV zprostředkovateli komerčních her.
Jsou-li podmínky uvedené v první větě splněny, je třeba povolení udělit.“
22. Ustanovení § 9 GlüStV AG stanoví:
„Odchylně od § 4 odst. 4 GlüStV může být v případě loterií povoleno pořádání a zprostředkování na internetu do 31. prosince 2008, pokud je zaručeno dodržování podmínek uvedených v § 25 odst. 6 GlüStV. […]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
23. Společnost Carmen Media je usazena na Gibraltaru, kde získala licenci, jež ji opravňuje k nabízení sportovních sázek. Z daňových důvodů je však tato licence omezena na nabízení takových sázek v zahraničí („offshore bookmaking“).
24. Jelikož chtěla společnost Carmen Media nabízet sázky prostřednictvím internetu v Německu, požádala v únoru 2006 spolkovou zemi Šlesvicko-Holštýnsko, aby určila, že tato činnost je s ohledem na licenci, jejíž držitelkou je na Gibraltaru, povolená. Podpůrně požádala o vydání povolení k provozování této činnosti, nebo aby byla popřípadě tato činnost tolerována až do zavedení povolovacího postupu pro soukromé poskytovatele, jenž bude v souladu s právem Společenství.
25. Vzhledem k tomu, že tyto žádosti byly dne 29. května 2006 zamítnuty, podala společnost Carmen Media dne 30. června 2006 žalobu u Schleswig Holsteinisches Verwaltungsgericht (správní soud spolkové země Šlesvicko-Holštýnsko). Na podporu uvedené žaloby zejména uvedla, že veřejný monopol v oblasti sportovních sázek platný ve spolkové zemi Šlesvicko-Holštýnsko porušuje článek 49 ES. Na rozdíl od požadavků stanovených Soudním dvorem zejména v rozsudku ze dne 6. listopadu 2003, Gambelli a další (C‑243/01, Recueil, s. I‑13031), totiž právní a praktické uspořádání veřejného monopolu v oblasti sportovních sázek a loterií, jak toto uspořádání vyplývá z LottStV, neumožňuje zajistit soudržný a systematický boj proti hráčské závislosti. Podle společnosti Carmen Media nejsou jiné formy her a sázek, jako jsou výherní automaty, sázky na koňské dostihy nebo hry nabízené hernami, předmětem takového veřejného monopolu a navíc zažívají čím dále větší rozvoj, ačkoliv takové hry a sázky vyvolávají vyšší ohrožení závislostí, než je ohrožení, které vykazují sportovní sázky a loterie. V průběhu řízení společnost Carmen Media uvedla, že takové nesoudržnosti přetrvávají i po vstupu GlüStV a GlüStV AG v platnost.
26. Spolková země Šlesvicko-Holštýnsko tvrdí, že okolnost, že licence, jejíž držitelkou je společnost Carmen Media, je omezena na „offshore bookmaking“, jí brání v tom, aby se dovolávala ustanovení práva Společenství, jež se týkají volného pohybu služeb, jelikož uvedený hospodářský subjekt legálně neposkytuje takové služby v členském státě, ve kterém je usazen. Krom toho uvádí, že právo Společenství neobsahuje požadavek celkové soudržnosti mezi všemi právními předpisy v oblasti hazardních her. Různá odvětví her totiž nejsou srovnatelná a případné nedostatky v jednom z těchto odvětví nemohou mít vliv na legalitu režimu použitelného na ostatní odvětví. Soulad veřejného monopolu s právem Společenství tak musí být posuzován pouze na základě dotčeného odvětví her. V projednávaném případě je tento soulad jistý zvláště od data vstupu GlüStV a GlüStV AG v platnost.
27. Předkládající soud zdůrazňuje, že osud žádosti společnosti Carmen Media, aby mohla vystupovat jakožto soukromý poskytovatel on-line sportovních sázek ve spolkové zemi Šlesvicko-Holštýnsko, závisí zejména na odpovědi, kterou je nutné poskytnout na oba tyto argumenty vznesené spolkovou zemí Šlesvicko-Holštýnsko.
28. Pokud jde o první z těchto argumentů, uvedený soud zastává názor, že k tomu, aby na poskytovatele, který zamýšlí nabízet služby prostřednictvím internetu, bylo možné použít pravidla v oblasti volného pohybu služeb, postačuje, aby dotčená činnost nebyla v členském státě usazení uvedeného poskytovatele protiprávní. Otázka, zda je tam takové poskytování služeb uvedeným poskytovatelem skutečně prováděno, či nikoliv, je naproti tomu irelevantní. Nabízení sázek přitom není na Gibraltaru zakázáno a v projednávaném případě se povolení vydané společnosti Carmen Media vztahuje pouze na sázky v zahraničí jen z daňových důvodů.
29. Pokud jde o druhý argument, předkládající soud, který uvádí, že vnitrostátní právní úprava, kterou je třeba napříště zohlednit, je úprava vyplývající z GlüStV a GlüStV AG, si klade otázku, zda veřejný monopol a související vyloučení soukromých hospodářských subjektů, co se týče sportovních sázek a loterií, jež nevykazují nízký potenciál ohrožení, vyplývající z ustanovení § 10 odst. 1, 2 a 5 GlüStV ve spojení s § 4 odst. 2 GlüStV AG, je v rozporu s článkem 49 ES.
30. Uvedený soud poukazuje na to, že jak vyplývá zejména z důvodové zprávy, prvořadým cílem GlüStV je předcházení hráčské závislosti a boj proti této závislosti. V tomto ohledu má předkládající soud s odvoláním zejména na rozsudek ze dne 21. září 1999, Läärä a další (C‑124/97, Recueil, s. I‑6067, bod 39) za to, že z judikatury Soudního dvora vyplývá, že posuzovací pravomoc členských států ohledně stanovení cílů jejich politiky v oblasti hazardních her – zejména ohledně sledování politiky předcházení podněcování k nadměrným výdajům občanů v této oblasti, s tím, že členské státy podrobně definují požadovanou úroveň ochrany – je v zásadě opravňuje k vytvoření monopolu, ovšem za podmínky, že právní předpisy přijaté v tomto ohledu splňují zásadu proporcionality. Tento soud má přitom pochybnosti, že veřejný monopol v oblasti sportovních sázek dotčený v původním řízení splňuje požadavek soudržnosti a systematičnosti v boji proti hráčské závislosti vyplývající z bodu 67 výše uvedeného rozsudku Gambelli a další.
31. Uvedený soud v tomto ohledu zaprvé uvádí, že co se týče hracích automatů – přestože bylo za současného stavu vědeckých poznatků prokázáno, a jak vyplývá zejména z důvodové zprávy, že mezi hazardními hrami vykazují nejvyšší potenciál ohrožení závislostí – spolkový ministr hospodářství nedávno změnil nařízení o hracích automatech a jiných hrách s možností výhry (BGBl. 2006 I, s. 280) tak, že změkčil podmínky jejich komerčního provozování. Ke změnám, které tak vstoupily v platnost dne 1. ledna 2006, náleží zvýšení počtu hracích automatů povolených v kavárnách z 2 na 3, omezení minimální plochy na přístroj v hernách z 15 m² na 12 m² a zvýšení maximálního počtu automatů v těchto hernách z 10 na 12. Rovněž minimální doba trvání jedné hry na přístroj byla snížena z 12 na 5 sekund a omezení ztrát bylo stanoveno na 80 eur namísto 60 eur.
32. Zadruhé existuje rozpor mezi cíli odůvodňujícími veřejný monopol v oblasti sportovních sázek a politikou expanze vedenou německými orgány v oblasti her v kasinech, jejichž potenciál ohrožení závislostí na hře je přitom vyšší než potenciál, který mají sportovní sázky. Počet povolených kasin se totiž v období od roku 2000 do roku 2006 zvýšil z 66 na 81.
33. Zatřetí sázky na veřejné koňské dostihy nebo jiné výkonnostní soutěže koní jsou vyloučeny z působnosti GlüStV a jsou zejména upraveny RWLG, který povoluje sázky provozované v rámci podnikatelské činnosti soukromými podniky.
34. Podle předkládajícího soudu musí být právní úprava v oblasti hazardních her posuzována v rámci celkového obrazu nabídek povolených hazardních her, který může jako jediný zákonodárci umožnit, aby účinným způsobem zabránil ohrožením hráčskou závislostí.
35. Podle uvedeného soudu by k okolnosti, že různé formy her a sázek spadají jednou do pravomoci spolkových zemí a jednou do pravomoci Spolku, v tomto ohledu nemělo být pro účely posouzení souladu monopolu dotčeného v původním řízení s právem Společenství přihlíženo.
36. Pokud by z odpovědi Soudního dvora na první dvě otázky položené předkládajícím soudem mělo vyplynout, že se článek 49 ES použije na takovou situaci, jako je situace žalobkyně v původním řízení, a že uvedený monopol tento článek porušuje, vyvstala by pak otázka, v jaké formě musí vnitrostátní právo splňovat povinnost zajistit zachování práv, která hospodářské subjekty vyvozují z uvedeného článku, a konkrétněji otázka, zda je s tímto článkem v souladu § 4 odst. 2 GlüStV, jenž podmiňuje možnost získat povolení splněním podmínek, které uvádí posledně uvedené ustanovení
37. Rovněž by vyvstala otázka slučitelnosti zákazu pořádání a zprostředkování veřejných hazardních her na internetu stanoveného v § 4 odst. 4 GlüStV s článkem 49 ES. Předkládající soud má v tomto ohledu pochybnosti, zda takové opatření může být považováno za způsobilé k dosažení zde sledovaných cílů, a to ochrany dětí a mladistvých a boje proti ohrožení hráčskou závislostí.
38. Za těchto podmínek se Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Má být článek 49 ES vykládán v tom smyslu, že odvolání se na volný pohyb služeb předpokládá, že poskytovatel služeb je podle ustanovení členského státu, ve kterém je usazen, oprávněn poskytovat tuto službu v uvedeném členském státě (v projednávaném případě omezení Gibraltarem udělené licence pro provozování hazardních her na ‚offshore bookmaking‘)?
2) Má být článek 49 ES vykládán v tom smyslu, že brání státnímu monopolu v oblasti pořádání sportovních sázek a loterií (s nezanedbatelným rizikem ohrožení), který je odůvodněn zejména bojem proti nebezpečí hráčské závislosti, jestliže v tomto členském státě mohou soukromí poskytovatelé služeb poskytovat jiné hazardní hry se značným potenciálem ohrožení závislostí a rozdílné právní úpravy sportovních sázek a loterií na straně jedné a jiných hazardních her na straně druhé jsou založeny na rozdílných zákonodárných pravomocích spolkových zemí a Spolku?
V případě kladné odpovědi na druhou předběžnou otázku:
3) Má být článek 49 ES vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která ponechává udělení povolení pro pořádání a zprostředkování hazardních her na volném uvážení orgánu oprávněného k vydání povolení i v případě splnění zákonem stanovených podmínek pro udělení?
4) Má být článek 49 ES vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která zakazuje pořádání a zprostředkování veřejných hazardních her na internetu, zejména pokud je současně dovoleno – i když jen na přechodnou dobu jednoho roku – pořádání a zprostředkování na internetu za dodržení ustanovení v oblasti ochrany dětí a mladistvých a hráčů, aby se na základě zásady proporcionality umožnil dvěma profesionálním provozovatelům her, kteří byli dosud činní výlučně na internetu, přechod na způsoby odbytu, které povoluje [GlüStV]?“
K předběžným otázkám
K první otázce
39. Prostřednictvím první otázky se předkládající soud dotazuje, zda se hospodářský subjekt, který si přeje nabízet sportovní sázky v jiném členském státě, než je stát, ve kterém je usazen, může dovolávat ustanovení článku 49 ES v případě, že nemá povolení, jež by mu umožňovalo nabízet takové sázky osobám, které se nacházejí na území členského státu, ve kterém je usazen, ale má výlučně povolení nabízet takové služby osobám, které se nacházejí mimo uvedené území.
40. V tomto ohledu je třeba připomenout, že činnosti, jež spočívají v tom, že se uživatelům umožní účastnit se sázkové hry za úplatu, představují poskytování služeb ve smyslu článku 49 ES (viz v tomto smyslu zejména rozsudky ze dne 24. března 1994, Schindler, C‑275/92, Recueil, s. I‑1039, bod 25, a ze dne 21. března 1999, Zenatti, C‑67/98, Recueil, s. I‑7289, bod 24).
41. Jak vyplývá z ustálené judikatury, spadají tudíž takové služby do působnosti článku 49 ES v případě, že poskytovatel je usazen v jiném členském státě než ve státě, ve kterém je služba nabízena (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Zenatti, body 24 a 25). Je tomu tak zejména v případě služeb, které poskytovatel nabízí prostřednictvím internetu potenciálním příjemcům usazeným v jiných členských státech a které poskytuje, aniž se přemístí z členského státu, v němž je usazen (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Gambelli a další, body 53 a 54).
42. Okolnost, že se povolení vydané hospodářskému subjektu usazenému v členském státě vztahuje pouze na sázky nabízené prostřednictvím internetu osobám, které se nacházejí mimo území uvedeného členského státu, nemůže mít sama o sobě za následek vynětí takového nabízení sázek z působnosti volného pohybu služeb zaručeného článkem 49 ES.
43. Právo hospodářského subjektu usazeného v členském státě poskytovat služby v jiném členském státě, které je zakotveno uvedeným ustanovením, totiž nepodléhá podmínce, že uvedený hospodářský subjekt poskytuje takové služby také v členském státě, ve kterém je usazen (viz rozsudek ze dne 5. června 1997, VT4, C‑56/96, Recueil, s. I‑3143, bod 22). V tomto ohledu článek 49 ES pouze vyžaduje, aby byl poskytovatel usazen v jiném členském státě, než je členský stát příjemce služby.
44. Takové konstatování se ostatně nedotýká možnosti, kterou má nadále každý členský stát, jehož území se týká návrh k uzavírání sázek učiněný prostřednictvím internetu takovým hospodářským subjektem, uložit mu povinnost dodržovat omezení stanovená jeho právními předpisy v této oblasti za předpokladu, že tato omezení splňují požadavky vyplývající z práva Unie, zejména co se týče jejich nediskriminační povahy a jejich proporcionality (viz rozsudek ze dne 6. března 2007, Placanica a další, C‑338/04, C‑359/04 a C‑360/04, Sb. rozh. s. I‑1891, body 48 a 49).
45. V tomto ohledu je třeba připomenout, že pokud jde o odůvodnění, jež by mohlo být přijato ve vztahu k existujícím vnitrostátním opatřením omezujícím volný pohyb služeb, Soudní dvůr několikrát uvedl, že cíle sledované vnitrostátními právními předpisy přijatými v oblasti her a sázek posuzované ve svém celku se nejčastěji vztahují k ochraně příjemců dotčených služeb a obecněji spotřebitelů, jakož i k ochraně společenského pořádku. Soudní dvůr rovněž zdůraznil, že takové cíle patří k naléhavým důvodům obecného zájmu, jež mohou ospravedlnit zásahy do volného pohybu služeb (viz v tomto smyslu zejména výše uvedené rozsudky Schindler, bod 58; Läärä a další, bod 33; Zenatti, bod 31; rozsudek ze dne 11. září 2003, Anomar a další, C‑6/01, Recueil, s. I‑8621, bod 73, jakož i výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 46).
46. Z judikatury Soudního dvora tak vyplývá, že přísluší každému členskému státu, aby posoudil, zda je v kontextu jím sledovaných legitimních cílů nezbytné zakázat úplně nebo částečně činnosti této povahy, nebo je pouze omezit a stanovit k tomuto účelu více či méně přísné způsoby kontroly, přičemž nezbytnost a přiměřenost takto přijatých opatření musejí být posouzeny pouze s ohledem na sledované cíle a úroveň ochrany, kterou zamýšlejí dotčené vnitrostátní orgány zajistit (viz v tomto smyslu zejména výše uvedené rozsudky Läärä a další, body 35 a 36; Zenatti, body 33 a 34, jakož i rozsudek ze dne 8. září 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C‑42/07, Sb. rozh. s. I-7633, bod 58).
47. Belgická a rakouská vláda vyjádřily s odvoláním zejména na rozsudky ze dne 3. února 1993, Veronica Omroep Organisatie (C‑148/91, Recueil, s. I‑487), jakož i ze dne 12. září 2006, Cadbury Schweppes a Cadbury Schweppes Overseas (C‑196/04, Sb. rozh. s. I‑7995), pochybnosti ohledně možnosti společnosti Carmen Media dovolávat se za okolností věci v původním řízení pravidel v oblasti volného pohybu služeb z důvodu, že uvedený hospodářský subjekt se usadí na Gibraltaru, motivován v tomto ohledu daňovou pobídkou, pouze proto, aby se vyhnul použití přísnějších pravidel, která by se na něj uplatnila, kdyby byl usazen na území členského státu, kam směřuje jeho hospodářská činnost.
48. V tomto ohledu je však třeba uvést, že takové úvahy přesahují rámec projednávané předběžné otázky.
49. Tato otázka se totiž týká výlučně toho, zda skutečnost, že hospodářský subjekt není držitelem povolení vydaného orgány Gibraltaru, které by mu umožňovalo nabízet sázky rovněž na území Gibraltaru, může vést k vynětí takového hospodářského subjektu, jako je společnost Carmen Media, z působnosti ustanovení Smlouvy o ES, jež se týkají volného pohybu služeb. Naproti tomu předkládající soud nepředložil konkrétní důkazy nebo nevyjádřil zvláštní pochybnosti ohledně důvodů, které vedly společnost Carmen Media k tomu, aby se usadila na Gibraltaru, ani se nedotazoval Soudního dvora na důsledky, které by z toho mohly vyplývat.
50. Mimoto je třeba připomenout, že Soudní dvůr již dříve rozhodl, že otázka použitelnosti článku 49 ES se liší od otázky, zda členský stát může přijmout opatření k zamezení tomu, aby poskytovatel služeb usazený v jiném členském státě obcházel jeho vnitrostátní právní předpisy (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 5. října 1994, TV10, C‑23/93, Recueil, s. I‑4795, bod 15, jakož i obdobně pokud jde o svobodu usazování, rozsudek ze dne 9. března 1999, Centros, C‑212/97, Recueil, s. I‑1459, bod 18).
51. Za těchto podmínek není namístě, aby Soudní dvůr v rámci tohoto řízení rozhodoval o pochybnostech takto vyjádřených belgickou a rakouskou vládou.
52. S ohledem na výše uvedené je na první položenou otázku třeba odpovědět tak, že článek 49 ES musí být vykládán v tom smyslu, že hospodářský subjekt, který si přeje nabízet sportovní sázky prostřednictvím internetu v jiném členském státě, než je členský stát, ve kterém je usazen, nepřestává spadat do působnosti uvedeného ustanovení pouze z toho důvodu, že uvedený hospodářský subjekt nemá povolení, jež by mu umožňovalo nabízet takové sázky osobám, které se nacházejí na území členského státu, v němž je usazen, ale má výlučně povolení nabízet tyto služby osobám, které se nacházejí mimo uvedené území.
K druhé otázce
53. S ohledem na údaje obsažené v předkládacím rozhodnutí, jak byly uvedeny v bodech 29 až 35 tohoto rozsudku, je třeba mít za to, že podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda článek 49 ES musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby regionální celek zavedl veřejný monopol v oblasti pořádání sportovních sázek a loterií, odůvodněný hlavně předcházením podněcování k nadměrným výdajům za hru a bojem proti hráčské závislosti, jestliže je v daném případě nejisté, zda je tento cíl sledován soudržným a systematickým způsobem, s ohledem:
– zaprvé na okolnost, že provozování jiných druhů hazardních her, jako jsou sázky na koňské dostihy nebo automatizované hry, je soukromým hospodářským subjektům povoleno, a
– zadruhé na skutečnost, že nabídky jiných druhů hazardních her, jako jsou hry v kasinech nebo automatizované hry umístěné v hernách, kavárnách, restauracích a ubytovacích zařízeních, jsou předmětem expanzivní politiky.
54. Uvedený soud se krom toho táže, zda může být odpověď na tuto otázku ovlivněna okolností, že právní úprava těchto jiných hazardních her spadá alespoň z části do pravomoci Spolku.
55. Na úvod je třeba připomenout, že v bodě 67 rozsudku Gambelli a další Soudní dvůr zdůraznil, že omezení herních činností mohou být odůvodněna takovými naléhavými důvody obecného zájmu, jako jsou ochrana spotřebitelů a předcházení podvodům a podněcování občanů k nadměrným výdajům za hru, aby poté rozhodl, že nicméně je tomu tak jen v případě, že uvedená opatření založená na takových důvodech a nezbytnosti předcházet narušením společenského pořádku jsou způsobilá zaručit uskutečnění uvedených cílů v tom smyslu, že tato omezení musí přispívat k omezení sázkových činností soudržným a systematickým způsobem.
56. Jak vyplývá zejména z bodu 53 tohoto rozsudku, předkládající soud si klade otázku týkající se dosahu posledně uvedeného požadavku.
57. Podle uvedeného soudu totiž není jisté, zda takový veřejný monopol, jako je monopol dotčený v původním řízení, jenž se vztahuje na sportovní sázky a který byl zaveden za účelem předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, může s přihlédnutím ke způsobu, jakým jsou uváděny na trh jiné druhy hazardních her, přispět k omezení sázkových činností soudržným a systematickým způsobem.
58. V tomto ohledu přísluší každému členskému státu, jak vyplývá z judikatury připomenuté v bodě 46 tohoto rozsudku, aby posoudil, zda je v kontextu jím sledovaných legitimních cílů nezbytné zakázat úplně nebo částečně činnosti této povahy, nebo je pouze omezit a stanovit k tomuto účelu více či méně přísné způsoby kontroly, přičemž nezbytnost a přiměřenost takto přijatých opatření musejí být posouzeny pouze s ohledem na takto sledované cíle a úroveň ochrany, kterou zamýšlejí dotčené vnitrostátní orgány zajistit.
59. Soudní dvůr rovněž rozhodl, že v rámci právních předpisů slučitelných se Smlouvou přísluší vnitrostátním orgánům v rámci jejich posuzovací pravomoci volba takových způsobů organizace a kontroly činností provozování a praxe hazardních nebo sázkových her, jako je uzavření smlouvy o koncesi se státem podle správního práva nebo omezení provozování a praxe některých hazardních her na místa, která k tomu byla řádně oprávněna (výše uvedený rozsudek Anomar a další, bod 88).
60. Soudní dvůr krom toho upřesnil, že v oblasti hazardních her je třeba v zásadě odděleně u každého omezení stanoveného vnitrostátními předpisy zejména zkoumat, zda je toto omezení způsobilé zaručit uskutečnění cíle nebo cílů, jichž se dotčený členský stát dovolává, a zda nepřekračuje meze toho, co je nezbytné pro jejich dosažení (výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 49).
61. V bodech 50 až 52 výše uvedeného rozsudku Schindler, který byl vydán ve věci týkající se právních předpisů členského státu zakazujících loterie, Soudní dvůr zejména poznamenal, že i když mohou jiné sázkové hry, jako jsou tipovací soutěže na fotbalové zápasy nebo hra nazývaná „bingo“, které byly nadále povolené v uvedeném členském státě, vést k částkám sázek srovnatelným se sázkami do loterií, a i když obsahují značný podíl náhody, liší se ve svém předmětu, pravidlech, jakož i způsobech pořádání od loterií existujících v jiných členských státech, a že tyto jiné hry se tedy nenacházejí v situaci srovnatelné se situací loterií zakázaných právními předpisy uvedeného členského státu a nemohou být k těmto loteriím přirovnávány.
62. Jak zdůraznily všechny vlády, které předložily vyjádření Soudnímu dvoru, je totiž nesporné, že různé druhy hazardních her mohou vykazovat značné rozdíly, zejména co se týče jejich konkrétních způsobů pořádání, objemu vkladů a výher, kterými se vyznačují, množství hráčů, jejich prezentace, četnosti, krátkodobosti nebo jejich opakující se povahy a reakcí, které vyvolávají u hráčů nebo také v závislosti na okolnosti, zda – jako je tomu v případě her nabízených v kasinech a výherních automatů umístěných v kasinech nebo jiných zařízeních – vyžadují, či nevyžadují fyzickou přítomnost hráče.
63. Za těchto podmínek okolnost, že různé druhy hazardních her podléhají buď veřejnému monopolu, nebo režimu povolení vydaných soukromým hospodářským subjektům, nemůže sama o sobě vést k tomu, že opatření, která se podobně jako veřejný monopol jeví prima facie
jako nejrestriktivnější a nejúčinnější, pozbudou s ohledem na legitimní cíle, které sledují, své odůvodnění. Taková rozdílnost právních režimů totiž nemůže sama o sobě ovlivnit způsobilost takového veřejného monopolu k dosažení cíle předcházení podněcování občanů k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, pro jehož účely byl zaveden.
64. Z judikatury Soudního dvora, jak již bylo připomenuto v bodě 55 tohoto rozsudku, nicméně rovněž vyplývá, že zavedení omezení volného pohybu služeb a svobody usazovaní ze strany členského státu může být odůvodněno pouze za podmínky, že uvedené omezující opatření je způsobilé zaručit uskutečnění uvedeného cíle tím, že přispěje k omezení sázkových činností soudržným a systematickým způsobem.
65. Soudní dvůr rovněž upřesnil, že přísluší vnitrostátním soudům, aby zejména s ohledem na konkrétní způsoby použití dotčené omezující právní úpravy zajistily, aby tato právní úprava skutečně odpovídala snaze o omezení herních příležitostí a omezení činností v této oblasti soudržným a systematickým způsobem (viz v tomto smyslu zejména výše uvedené rozsudky Zenatti, body 36 a 37, jakož i Placanica a další, body 52 a 53).
66. Jak již Soudní dvůr rozhodl v těchto různých ohledech ve výše uvedeném rozsudku Gambelli a další (body 7, 8 a 69), pokud orgány členského státu vyzývají a nabádají spotřebitele, aby se účastnili loterií, hazardních her a sázek s cílem zajistit finanční výnos pro státní pokladnu, nemohou se orgány tohoto státu dovolávat veřejného pořádku s ohledem na nezbytnost omezení herních příležitostí, aby odůvodnily omezující opatření, i kdyby se tato opatření, jako tomu bylo v případě uvedené věci, vztahovala výlučně na sázkové činnosti.
67. V projednávaném případě zdůraznil předkládající soud, že sázky na koňské dostihy a automatizované hry mohou být provozovány soukromými hospodářskými subjekty, které jsou držiteli povolení, a poté rovněž konstatoval, že co se týče her v kasinech a automatizovaných her, které přitom vykazují vyšší potenciál ohrožení závislostí než sportovní sázky, vedou příslušné veřejné orgány politiku expanzivní nabídky. Počet kasin se totiž v letech 2000 až 2006 zvýšil z 66 na 81, přičemž podmínky, za kterých mohou být automatizované hry provozovány v jiných zařízeních než kasinech, jako jsou herny, restaurace, kavárny a ubytovací zařízení, byly nedávno značně změkčeny.
68. V tomto ohledu je třeba připustit, že na základě takových zjištění může mít předkládající soud legitimně za to, že pokud se jedná o jiné hazardní hry než hry, na které se vztahuje veřejný monopol dotčený v původním řízení, okolnost, že příslušné orgány tak vedou politiku směřující k nabádání k účasti na těchto jiných hrách spíše než k omezení herních příležitostí a omezení činností v této oblasti soudržným a systematickým způsobem, má za následek, že cíl předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, který byl základem zavedení uvedeného monopolu, nemůže být nadále účinně sledován prostřednictvím tohoto monopolu, takže s ohledem na článek 49 ES nemůže být tento monopol nadále odůvodněn.
69. Pokud jde o okolnost, že různé dotčené hazardní hry spadají jednou do pravomoci spolkových zemí, jednou do pravomoci Spolku, je třeba připomenout, jak vyplývá z ustálené judikatury, že se členský stát nemůže dovolávat ustanovení, praxe nebo okolností svého vnitrostátního právního řádu, aby tím odůvodnil nesplnění povinností vyplývajících z práva Unie. Vnitrostátní rozdělení pravomocí, které provádí členský stát zejména mezi svými ústředními, regionálními a místními orgány, nemůže kromě jiného zprostit uvedený členský stát povinnosti splnit uvedené povinnosti (viz v tomto smyslu zejména rozsudek ze dne 13. září 2001, Komise v. Španělsko, C‑417/99, Recueil, s. I‑6015, bod 37).
70. Z výše uvedeného vyplývá, že i když právo Unie nebrání vnitrostátnímu rozdělení pravomocí, podle něhož určité hazardní hry spadají do pravomoci spolkových zemí a jiné do pravomoci spolkového orgánu, nic to nemění na tom, že v takovém případě orgány dotčené spolkové země a spolkové orgány musí společně splnit povinnost Spolkové republiky Německo neporušovat článek 49 ES. Z toho vyplývá, že v plném rozsahu toho, co dodržování tohoto ustanovení vyžaduje, jsou tyto různé orgány povinny za tímto účelem sladit výkon svých příslušných pravomocí.
71. S ohledem na výše uvedené je na druhou položenou otázku třeba odpovědět tak, že článek 49 ES musí být vykládán v tom smyslu, že pokud byl zaveden regionální veřejný monopol v oblasti sportovních sázek a loterií sledující cíl předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti a pokud vnitrostátní soud současně konstatuje:
– že jiné druhy hazardních her mohou být provozovány soukromými hospodářskými subjekty, které jsou držiteli povolení, a
– že ve vztahu k jiným druhům hazardních her, na které se nevztahuje uvedený monopol a které krom toho vykazují vyšší potenciál ohrožení závislostí než hry podléhající tomuto monopolu, příslušné orgány vedou nebo tolerují politiku expanze poptávky, jež mohou rozvíjet a povzbuzovat herní činnosti, zejména s cílem maximalizace příjmů pocházejících z těchto činností,
může mít uvedený vnitrostátní soud legitimně za to, že takový monopol není způsobilý zaručit uskutečnění cíle, za jehož účelem byl zaveden, a přispět k omezení herních příležitostí a omezení činností v této oblasti soudržným a systematickým způsobem. Okolnost, že hazardní hry, které jsou předmětem uvedeného monopolu, spadají do pravomoci regionálních orgánů a výše uvedené jiné druhy hazardních her spadají do pravomoci spolkových orgánů, nemá v tomto ohledu žádný dopad.
K třetí otázce
72. Prostřednictvím třetí otázky se předkládající soud dotazuje, zda článek 49 ES musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která ponechává udělení povolení pro pořádání a zprostředkování hazardních her na volném uvážení příslušného orgánu, i když jsou splněny zákonem stanovené podmínky pro udělení.
73. Tato otázka byla položena pouze podpůrně pro případ, že by odpověď na druhou otázku ukázala, že monopol dotčený v původním řízení porušuje článek 49 ES. Jelikož však bude příslušet předkládajícímu soudu, aby na základě odpovědi Soudního dvora na tuto druhou otázku určil, zda uvedený monopol může, či nemůže být odůvodněn legitimními důvody obecného zájmu, na jejichž základě byl zaveden, je třeba, aby Soudní dvůr třetí otázku zodpověděl.
74. Spolková země Šlesvicko-Holštýnsko nicméně zpochybnila přípustnost posledně uvedené otázky z důvodu nedostatku jejího dostatečného odůvodnění v předkládacím rozhodnutí.
75. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je v rámci řízení upraveného v článku 267 SFEU věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. Jestliže se položené otázky týkají výkladu práva Unie, je tudíž Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout (viz zejména rozsudky ze dne 13. března 2001, PreussenElektra, C‑379/98, Recueil, s. I‑2099, bod 38, a ze dne 10. března 2009, Hartlauer, C‑169/07, Sb. rozh. s. I‑1721, bod 24).
76. Odmítnout rozhodnutí o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem je možné pouze tehdy, pokud je zjevné, že žádaný výklad práva Unie nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také pokud Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (viz výše uvedené rozsudky PreussenElektra, bod 39, a Hartlauer, bod 25).
77. V projednávaném případě je třeba uvést, že jak vyplývá z bodu 24 tohoto rozsudku, žaloba podaná společností Carmen Media směřuje zejména k tomu, aby v případě, že bude shledáno, že monopol dotčený v původním řízení je v rozporu s právem Unie, byla žalovaným v původním řízení uložena povinnost udělit společnosti Carmen Media povolení pro uvádění sportovních sázek na trh ve spolkové zemi Šlesvicko-Holštýnsko nebo podpůrně povinnost uvedenou činnost tolerovat až do zavedení povolovacího postupu, jenž bude v souladu s právem Unie.
78. Krom toho vnitrostátní právní rámec použitelný na spor v původním řízení ukazuje, že § 4 odst. 1 a 2 GlüStV a § 5 odst. 1 GlüStV AG stanoví různé podmínky, kterým podléhá vydání povolení pro pořádání a zprostředkování hazardních her, přičemž uvedený § 4 odst. 2 GlüStV však zejména uvádí, že na udělení povolení neexistuje právní nárok.
79. Takové údaje umožňují pochopit důvody, které vedly předkládající soud k položení třetí otázky, a relevanci, kterou může mít odpověď na tuto otázku z hlediska řešení sporu v původním řízení. Tyto údaje rovněž postačují k tomu, aby Soudní dvůr mohl poskytnout užitečnou odpověď na takto položenou otázku.
80. Z toho vyplývá, že je třetí předběžná otázka přípustná.
81. K věci samé je třeba poznamenat, že i když z údajů předložených předkládajícím soudem vyplývá, že spolková země Šlesvicko-Holštýnsko zavedla, co se týče loterií a sportovních sázek, veřejný monopol, jehož držitelem je společnost NordwestLotto Schleswig Holstein GmbH & Co. KG, možnost vydávat povolení v této oblasti se zdá být, alespoň teoreticky, vyhrazena prostřednictvím § 4 odst. 1 a 2 GlüStV a § 5 odst. 1 GlüStV AG.
82. Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda takový povolovací režim, jako je režim zavedený těmito ustanoveními, může splňovat požadavky vyplývající z článku 49 ES, přestože ponechává vydání povolení pro pořádání a zprostředkování hazardních her na volném uvážení oprávněného orgánu, i když jsou splněny podmínky pro udělení stanovené uvedenými ustanoveními.
83. Jak vyplývá z bodu 46 tohoto rozsudku, přísluší každému členskému státu, aby posoudil, zda je v kontextu jím sledovaných legitimních cílů nezbytné zakázat úplně nebo částečně činnosti spadající do oblasti hazardních her, nebo je pouze omezit a stanovit k tomuto účelu více či méně přísné způsoby kontroly.
84. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že pokud členský stát sleduje cíl směřující k omezení herních příležitostí, je v zásadě oprávněn zavést zejména povolovací režim a stanovit v tomto ohledu omezení ohledně počtu hospodářských subjektů, které jsou držiteli povolení (viz výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 53).
85. Nicméně prostor pro uvážení, který tak mají členské státy za účelem omezení nabídky hazardních her, je nezbavuje povinnosti zajistit, že omezení, která zavádějí, splňují podmínky vyplývající z judikatury Soudního dvora, zvláště pokud jde o jejich přiměřenost (viz zejména výše uvedený rozsudek Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, bod 59 a citovaná judikatura).
86. Je přitom třeba zejména připomenout, že podle ustálené judikatury, je-li v členském státě zaveden povolovací režim sledující legitimní cíle uznané judikaturou, nemůže takový povolovací režim odůvodňovat diskreční počínání ze strany vnitrostátních orgánů, které je s to zbavit užitečného účinku ustanovení práva Unie, zejména ta, která se týkají takové základní svobody, jako je svoboda dotčená v původním řízení (viz zejména rozsudek ze dne 3. června 2010, Sporting Exchange, C‑203/08, Sb. rozh. s. I-0000, bod 49).
87. Aby byl režim předchozího správního povolení přípustný, přestože se od takové základní svobody odchyluje, musí se proto zakládat na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích tak, aby byly pro výkon posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů stanoveny určité meze, které by zabránily tomu, aby byla použita svévolně. Krom toho každá osoba, která je dotčena omezujícím opatřením založeným na takové odchylce, musí mít právo podat účinný opravný prostředek soudní povahy (viz výše uvedený rozsudek Sporting Exchange, bod 50 a citovaná judikatura).
88. Spolková země Šlesvicko-Holštýnsko ve svém písemném vyjádření zejména tvrdila, pokud jde o povolení uvedené v § 4 GlüStV, že posuzovací pravomoc, kterou má příslušný orgán, není absolutní, ale omezená sledovaným legislativním cílem, zásadou proporcionality a základními právy. To vylučuje zejména jakékoliv svévolné zacházení a umožňuje soudní přezkum splňující požadavky právního státu. Podle spolkové země Šlesvicko-Holštýnsko § 5 odst. 1 GlüStV AG konkretizuje ostatně omezení prostoru pro uvážení uvedeného orgánu tím, že stanoví různé podmínky a uvádí, že jsou-li podmínky splněny, je třeba uvedené povolení udělit. Německá vláda tvrdí, že německý právní řád nabízí vhodné opravné prostředky proti správním rozhodnutím přijatým v rámci volného uvážení, která by se ukázala jako svévolná.
89. Pro výklad vnitrostátního práva je příslušný pouze vnitrostátní soud, kterému přísluší, aby popřípadě ověřil, zda právní úprava dotčená v původním řízení, zejména § 4 odst. 1 a 2 GlüStV a § 5 odst. 1 GlüStV AG, splňuje, či nesplňuje požadavky vyplývající z práva Unie, jak byly připomenuty v bodech 85 až 87 tohoto rozsudku.
90. S ohledem na výše uvedené je třeba na třetí položenou otázku odpovědět tak, že článek 49 ES musí být vykládán v tom smyslu, že je-li v členském státě ohledně nabídky určitých druhů hazardních her zaveden režim předchozího správního povolení, může takový režim, který představuje odchylku od volného pohybu služeb zaručeného uvedeným ustanovením, splňovat požadavky vyplývající z tohoto ustanovení pouze za podmínky, že je založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích tak, aby byly pro výkon posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů stanoveny určité meze, které by zabránily tomu, aby mohla být použita svévolně. Krom toho každá osoba, která je dotčena omezujícím opatřením založeným na takové odchylce, musí mít právo podat účinný opravný prostředek soudní povahy.
Ke čtvrté otázce
91. Prostřednictvím své čtvrté otázky se předkládající soud dotazuje, zda článek 49 ES musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která zakazuje pořádání a zprostředkování veřejných hazardních her na internetu, zejména pokud se jeví, že tyto činnosti jsou nadále povoleny během přechodného období jednoho roku, aby se hospodářským subjektům, které byly dosud činné pouze na internetu, umožnil v rámci jejich činnosti přechod na jiné, povolené způsoby odbytu, za podmínky dodržení různých pravidel týkajících se ochrany dětí a mladistvých a hráčů během uvedeného přechodného období.
92. Spolková země Šlesvicko-Holštýnsko tvrdí, že s ohledem na znění předmětné otázky není zcela zřejmé, zda se týká výlučně souladu takového přechodného období, jako je období stanovené právní úpravou dotčenou v původním řízení, s právem Unie, nebo zda se týká rovněž zásadního zákazu nabídek hazardních her na internetu.
93. Tyto pochybnosti však nejsou opodstatněné.
94. Ze samotné formulace projednávané předběžné otázky totiž především vyplývá, že předkládající soud se obecně dotazuje především na soulad zákazu pořádat a zprostředkovávat hazardní hry na internetu s právem Unie, zatímco existence výše uvedených přechodných ustanovení je uváděna, jak nasvědčuje použití příslovce „zejména“, pouze jakožto konkrétní okolnost, kterou je třeba ve věci v původním řízení rovněž zohlednit.
95. Dále, jak vyplývá z bodu 37 tohoto rozsudku, pochybnosti vyjádřené v předkládacím rozhodnutí se týkají velmi obecně otázky, zda takový zákaz, jaký obsahuje § 4 odst. 4 GlüStV může být považován za způsobilý ke sledování cílů boje proti ohrožení hráčskou závislostí a ochrany dětí a mladistvých, jež jsou považovány za základ pro přijetí právní úpravy dotčené v původním řízení.
96. Konečně je třeba uvést, že otázku, zda stanovení takového přechodného období, jako je období dotčené v původním řízení, může, či nemůže ovlivnit způsobilost zásadního zákazu využívat internet pro nabídku hazardních her k dosažení sledovaných legitimních cílů, by samozřejmě bylo třeba si klást pouze za podmínky, že zásadní zákaz využívat internet pro nabídku hazardních her může být považován za způsobilý pro dosažení sledovaných legitimních cílů.
97. Pokud jde zaprvé o zákaz pořádání a zprostředkování hazardních her na internetu, je třeba uvést, že předkládající soud zpochybnil soulad tohoto zákazu s právem Unie pouze velmi obecně způsobem, který byl připomenut v bodě 95 tohoto rozsudku.
98. Vzhledem k tomu, že uvedený soud dále neupřesnil povahu pochybností, které má ohledně této otázky, a odkázal v tomto ohledu pouze na postoj, který zaujala Komise v podrobném stanovisku zaslaném Spolkové republice Německo v návaznosti na oznámení návrhu GlüStV Spolkovou republikou Německo, aniž jej však jakkoli výslovněji vylíčil, omezí Soudní dvůr svůj přezkum na otázku, zda takové opatření zakazující nabídky hazardních her prostřednictvím internetu, jako je opatření stanovené v § 4 odst. 4 GlüStV, může být v zásadě považováno za způsobilé k dosažení cílů předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, jakož i ochrany mladistvých.
99. Na úvod je v tomto ohledu třeba uvést, že Soudní dvůr již dříve připustil, že opatření bezezbytku zakazující provozovat určitou formu hazardních her na území členského státu, v projednávaném případě loterie, může být odůvodněno takovými naléhavými důvody obecného zájmu (viz výše uvedený rozsudek Schindler).
100. Ve věci v původním řízení se sporný zákaz netýká nabízení konkrétního druhu hazardních her, ale určitého kanálu, kterým mohou být hazardní hry nabízeny, a sice internetu.
101. Soudní dvůr již měl příležitost zdůraznit zvláštnosti související s nabídkou hazardních her prostřednictvím internetu (viz výše uvedený rozsudek Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, bod 72).
102. Soudní dvůr tak zejména poznamenal, že jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu s sebou nesou oproti tradičním trhům těchto her odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody, jichž se hospodářské subjekty dopustí vůči spotřebitelům (výše uvedený rozsudek Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, bod 70).
103. Je třeba uvést, že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou vyzdvihovány ustálenou judikaturou.
104. Krom toho je třeba poznamenat, že s ohledem na posuzovací pravomoc, již mají členské státy ohledně stanovení úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku v odvětví hazardních her, není s ohledem na kritérium proporcionality vyžadováno, aby omezující opatření přijaté orgány členského státu odpovídalo koncepci sdílené všemi členskými státy, pokud jde o způsoby ochrany dotčeného oprávněného zájmu (viz obdobně rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie, C‑518/06, Sb. rozh. s. I‑3491, body 83 a 84).
105. S ohledem na výše uvedené je třeba připustit, že opatření zakazující jakoukoliv nabídku hazardních her prostřednictvím internetu může být v zásadě považováno za způsobilé ke sledování legitimních cílů předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, jakož i ochrany mladistvých, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno.
106. Zadruhé, pokud jde o zavedení takového přechodného období, jako je období dotčené v původním řízení, je třeba zejména ověřit, zda neporušuje soudržnost dotčených právních předpisů tím, že vede k dosažení výsledku, který je v rozporu se sledovaným cílem.
107. V tomto ohledu je třeba nejprve konstatovat, že se přechodné opatření dotčené v původním řízení uplatní pouze na loterie, a nikoliv na jiné druhy hazardních her.
108. Dále z vysvětlení poskytnutých předkládajícím soudem vyplývá, že toto přechodné opatření má za cíl umožnit určitým hospodářským subjektům, které až dosud nabízely loterie prostřednictvím internetu v dotčené spolkové zemi legálně, aby přeměnily svou činnost v důsledku vstupu v platnost zákazu týkajícího se jejich původní činnosti, a že je toto přechodné opatření omezené na dobu jednoho roku, kterou nelze považovat z uvedeného hlediska za nepřiměřenou.
109. Konečně je také důležité zdůraznit, že zaprvé z § 25 odst. 6 GlüStV a § 9 GlüStV AG vyplývá, že během uvedeného přechodného období musí dotčené hospodářské subjekty dodržovat řadu podmínek týkajících se vyloučení dětí a mladistvých a hráčů, kterým byl uložen zákaz hry, omezení vkladů, způsobů a četnosti nabídky her, jakož i provádění sociálních opatření, a zadruhé že spolková země Šlesvicko-Holštýnsko před Soudním dvorem tvrdila, že možnost využít uvedeného dočasného opatření musí být bez rozdílu přiznána všem případně dotčeným provozovatelům loterie
110. Není tedy zřejmé, že by takové přechodné období, jež se zdá být odůvodněné úvahami týkajícími se právní jistoty (viz obdobně rozsudek ze dne 17. června 2008, ASM Brescia, C‑347/06, Sb. rozh. s. I‑5641, body 68 až 71), mohlo ovlivnit soudržnost opatření zakazujícího nabízet hazardní hry na internetu a jeho způsobilost k dosažení legitimních cílů, které sleduje (viz obdobně ohledně přechodné výjimky ze zákazu provozování lékáren nelékárníky, rozsudek ze dne 19. května 2009, Apothekerkammer des Saarlandes a další, C‑171/07 a C‑172/07, Sb. rozh. s. I‑4171, body 45 až 50).
111. S ohledem na vše výše uvedené je čtvrtou položenou otázku třeba zodpovědět tak, že článek 49 ES musí být vykládán v tom smyslu, že vnitrostátní právní úprava, která zakazuje pořádání a zprostředkování veřejných hazardních her na internetu za účelem předcházení nadměrným výdajům za hru, boje proti hráčské závislosti a ochrany mladistvých, může být v zásadě považována za způsobilou k dosažení takových legitimních cílů, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno. Okolnost, že je takový zákaz doprovázen takovým přechodným opatřením, jako je opatření dotčené v původním řízení, nemůže uvedený zákaz této způsobilosti zbavit.
K nákladům řízení
112. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1) Článek 49 ES musí být vykládán v tom smyslu, že hospodářský subjekt, který si přeje nabízet sportovní sázky prostřednictvím internetu v jiném členském státě, než je členský stát, ve kterém je usazen, nepřestává spadat do působnosti uvedeného ustanovení pouze z toho důvodu, že uvedený hospodářský subjekt nemá povolení, jež by mu umožňovalo nabízet takové sázky osobám, které se nacházejí na území členského státu, v němž je usazen, ale má výlučně povolení nabízet tyto služby osobám, které se nacházejí mimo uvedené území.
2) Článek 49 ES musí být vykládán v tom smyslu, že pokud byl zaveden regionální veřejný monopol v oblasti sportovních sázek a loterií sledující cíl předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti a pokud vnitrostátní soud současně konstatuje:
– že jiné druhy hazardních her mohou být provozovány soukromými hospodářskými subjekty, které jsou držiteli povolení, a
– že ve vztahu k jiným druhům hazardních her, na které se nevztahuje uvedený monopol a které krom toho vykazují vyšší potenciál ohrožení závislostí než hry podléhající tomuto monopolu, příslušné orgány vedou nebo tolerují politiky expanze poptávky, jež mohou rozvíjet a povzbuzovat herní činnosti, zejména s cílem maximalizace příjmů pocházejících z těchto činností,
může mít uvedený vnitrostátní soud legitimně za to, že takový monopol není způsobilý zaručit uskutečnění cíle, za jehož účelem byl zaveden, a přispět k omezení příležitostí ke hře a omezení činností v této oblasti soudržným a systematickým způsobem.
Okolnost, že hazardní hry, které jsou předmětem uvedeného monopolu, spadají do pravomoci regionálních orgánů a výše uvedené jiné druhy hazardních her spadají do pravomoci spolkových orgánů, nemá v tomto ohledu žádný dopad.
3) Článek 49 ES musí být vykládán v tom smyslu, že je-li v členském státě ohledně nabídky určitých druhů hazardních her zaveden režim předchozího správního povolení, může takový režim, který představuje odchylku od volného pohybu služeb zaručeného uvedeným ustanovením, splňovat požadavky vyplývající z tohoto ustanovení pouze za podmínky, že je založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích tak, aby byly pro výkon posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů stanoveny určité meze, které by zabránily tomu, aby mohla být použita svévolně. Krom toho každá osoba, která je dotčena omezujícím opatřením založeným na takové odchylce, musí mít právo podat účinný opravný prostředek soudní povahy.
4) Článek 49 ES musí být vykládán v tom smyslu, že vnitrostátní právní úprava, která zakazuje pořádání a zprostředkování veřejných hazardních her na internetu za účelem p ředcházení nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti a ochrany mladistvých, může být v zásadě považována za způsobilou k dosažení takových legitimních cílů, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno. Okolnost, že je takový zákaz doprovázen takovým přechodným opatřením, jako je opatření dotčené v původním řízení, nemůže uvedený zákaz této způsobilosti zbavit.