62000CC0253_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. En el presente asunto, la Court of Appeal (Civil Division) (England and Wales) plantea una cuestión sobre la interpretación de una disposición del Reglamento (CE) nº 2200/96 del Consejo, de 28 de octubre de 1996, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas.
2. La cuestión prejudicial dirigida al Tribunal de Justicia desborda el ámbito específico de la organización de mercados de frutas y hortalizas y suscita un problema jurídico de principio. Se trata fundamentalmente de determinar si un particular puede reclamar ante un órgano jurisdiccional civil que otro particular cumpla el Derecho comunitario y, en su caso, con arreglo a qué requisitos, cuando existe un organismo público de control que no ve motivos para poner fin al incumplimiento del Derecho comunitario. En especial, este asunto tiene por objeto la infracción de una disposición de un reglamento comunitario.
3. La cuestión planteada se refiere, en esencia, a los efectos del Derecho comunitario en el Derecho nacional respecto a materias que aún están comprendidas en gran medida en la esfera del Derecho nacional, como la aplicación de los reglamentos y el derecho a la tutela jurisdiccional. Dado que el Tribunal de Justicia tiene competencia exclusiva para interpretar el Derecho comunitario, debe precisar las exigencias que éste impone al Derecho nacional. Ello significa, entre otras cosas, que se debe proporcionar una respuesta a la cuestión de en qué medida el Derecho procesal nacional debe permitir que determinados particulares interesados puedan ejercitar acciones ante los tribunales cuando resulten perjudicados por el incumplimiento del Derecho comunitario por parte de otro particular.
II. El marco jurídico
Derecho comunitario
4. En este procedimiento ocupan un lugar central algunos reglamentos, adoptados sobre la base de los artículos 36 CE y 37 CE, que regulan una organización común de mercados en el ámbito de los productos agrícolas, en particular en el sector de las frutas y hortalizas. Los reglamentos mencionados presentan dos niveles. El Consejo aprobó un reglamento de base, mientras que la Comisión adoptó, con arreglo a las facultades que le confiere el reglamento del Consejo, reglamentos que contienen normas de calidad detalladas para determinados tipos de frutas y hortalizas. En estas normas de calidad se especifican los elementos especiales de diversas disposiciones relativas al marcado, entre ellos el nombre de la variedad.
5. Con arreglo al artículo 2, apartados 1 y 3, del Reglamento (CEE) nº 1035/72 del Consejo, de 18 de mayo de 1972, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas, debían fijarse normas comunes, en lo sucesivo, «normas de calidad», para determinados productos destinados a ser entregados al consumidor en estado fresco, entre ellos las uvas de mesa.
6. Este Reglamento fue sustituido por el Reglamento nº 2200/96 que es aplicable desde el 1 de enero de 1997. La base jurídica de las normas establecidas en el Reglamento nº 1730/87 de la Comisión (véase infra) para las uvas de mesa continúa en vigor.
7. Mediante el sistema de normas de calidad, el legislador comunitario pretende, conforme al tercer considerando del Reglamento nº 2200/96, «[constituir], por una parte, un marco de referencia que contribuy[a] a la lealtad de los intercambios y a la transparencia de los mercados y, por otra, [eliminar] de éstos los productos cuya calidad no sea satisfactoria». El cumplimiento de dichas normas también debe contribuir a mejorar la rentabilidad de la propia producción.
8. Las normas de calidad para las uvas de mesa se fijaron en el Reglamento (CEE) nº 1730/87 de la Comisión, de 22 de junio de 1987, por el que se establecen las normas de calidad para la uva de mesa. Estas normas definen la calidad que deben presentar las uvas de mesa después de su acondicionamiento y envasado. Prevén disposiciones en materia de calidad total, tamaño, tolerancias permitidas, presentación y marcado. En particular, en el título VI, letra b), del anexo se establece que cada envase de uvas debe mencionar de modo claramente legible, indeleble y visible el nombre de la variedad de uva. El anexo también incluye una lista de variedades. Mediante el Reglamento (CEE) nº 93/91 de la Comisión, de 15 de enero de 1991, que modifica el Reglamento (CEE) nº 1730/87 por el que se establecen normas de calidad para las uvas de mesa en lo que respecta a la lista de variedades, se añadió a la lista el nombre de variedad «Superior Seedless».
9. Posteriormente se efectuaron varias modificaciones del Reglamento nº 1730/87 que son relevantes en el presente asunto. Mediante el Reglamento (CEE) nº 291/92 de la Comisión, de 6 de febrero de 1992, se modificó la lista de variedades de modo que, a partir de ese momento, se considera «no limitativa». La finalidad de dicha modificación se expresa en el primer considerando, a saber «que debe resultar claro que estas normas son aplicables a todas las variedades de uvas de mesa destinadas al consumo en estado fresco en la Comunidad». De este modo se resolvieron las dudas existentes con anterioridad -cuando la lista aún era limitativa- acerca de si las uvas de variedades no incluidas en la lista estaban totalmente excluidas del ámbito de aplicación de las normas de calidad. Mediante el Reglamento (CE) nº 888/97 de la Comisión, de 16 de mayo de 1997, se modificaron determinadas disposiciones de las normas establecidas para las frutas y hortalizas frescas, en particular, las disposiciones en materia de identificación del envasador y/o expedidor y del origen del producto.
10. Los artículos 5 y 6 del Reglamento nº 2200/96 establecen lo siguiente:
«Artículo 5
1. Las menciones previstas en las normas referentes al marcado deberán indicarse en uno de los lados del envase con caracteres legibles y visibles mediante impresión directa indeleble o por medio de una etiqueta incorporada o fijada sólidamente al paquete.
[...]
Artículo 6
En la fase de venta al por menor, cuando los productos se presenten envasados, las menciones previstas en materia de marcado deberán indicarse de forma visible y legible.
[...]
Los productos podrán presentarse sin envase siempre que el detallista ponga sobre la mercancía a la venta un cartel que contenga en caracteres bien visibles y legibles las indicaciones previstas por las normas relativas:
- a la variedad,
- al origen del producto,
- a la categoría.»
11. El sistema de normas de calidad se aplica al producto en todas sus fases de comercialización y el tenedor del producto es responsable de su cumplimiento. En el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2200/96 se establece la obligación legal cuyo respeto reclama Antonio Muñoz y Cia, S.A., en el procedimiento principal:
«El tenedor de los productos en relación con los cuales se hayan adoptado normas sólo podrá exponerlos para la venta, ponerlos en venta, venderlos, entregarlos o comercializarlos de cualquier otra forma en la Comunidad si se ajustan a dichas normas. El tenedor del producto será responsable del respeto de dicha conformidad.
[...]»
Derecho nacional
12. En el Reino Unido el organismo de control designado con arreglo al artículo 8 del Reglamento nº 1035/72 o, en su caso, al artículo 7 del Reglamento nº 2200/96, es el Horticultural Marketing Inspectorate, un servicio integrado en el Ministerio de Agricultura. La Horticultural and Agricultural Act 1964 (Ley de horticultura y agricultura de 1964) (modificada) prevé sanciones penales en caso de que se presenten en el mercado productos que no cumplan las normas de calidad comunitarias.
III. Hechos y procedimiento
Los hechos
13. Las demandantes en el procedimiento principal, Antonio Muñoz y Cía, S.A., y Superior Fruiticola, S.A. (en lo sucesivo, «Muñoz»), establecidas en España, cultivan y venden uvas a gran escala. Desde 1987 venden su producción, entre otros, en el Reino Unido.
14. Las demandadas en el procedimiento principal son Frumar Limited y su empresa matriz, Redbrigde Produce Marketing Limited (en lo sucesivo, «Frumar»). Frumar se dedica a la importación de frutas y hortalizas en el Reino Unido y a su distribución a grandes comerciantes minoristas como Tesco, Asda y Sainsbury.
15. El presente litigio versa sobre uvas, en particular, sobre las uvas de mesa designadas con el nombre de variedad «Superior Seedless». Superior Seedless es una de las uvas blancas sin pepitas más apreciadas que se venden en el Reino Unido. Su valor se ve acrecentado porque, al tratarse de una variedad temprana, llega al mercado cuando no se encuentra a la venta ninguna otra uva sin pepitas de primera calidad. Muñoz cultiva y vende este tipo de uva.
16. Frumar vende en el mercado británico uva blanca temprana sin pepitas con las denominaciones «White Seedless» y «Sult», que adquiere a una empresa española distinta de Muñoz. Sobre la base de una investigación encargada por Muñoz a un experto se acreditó que se trataba, en efecto, de uvas de la variedad Superior Seedless. Frumar aceptó el resultado de esta investigación, aunque sólo a los efectos del procedimiento principal.
17. Muñoz denunció en numerosas ocasiones ante el Horticultural Marketing Inspectorate el marcado falso de los productos efectuado por Frumar. No obstante, este organismo no adoptó ninguna medida al respecto.
El procedimiento principal
18. En 1998, Muñoz presentó ante la High Court of Justice (England and Wales) una demanda contra Frumar por incumplimiento de los Reglamentos nos 1035/72 y 2200/96 por parte de esta última.
19. Mediante resolución de 26 de marzo de 1999, la High Court of Justice (England and Wales) desestimó la demanda razonando que los mencionados Reglamentos comunitarios no confieren a Muñoz el derecho a entablar un procedimiento civil por infracción de dichos Reglamentos, aunque Frumar los haya efectivamente infringido.
20. En su recurso de apelación ante la Court of Appeal (Civil Division) (England and Wales) Muñoz alegó que la resolución de la High Court es, respecto a esta cuestión, jurídicamente incorrecta.
La cuestión prejudicial
21. La Court of Appeal (Civil Division) (England and Wales) presentó ante el Tribunal de Justicia, mediante resolución de 14 de junio de 2000, recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 26 de junio de 2000, una petición de decisión prejudicial sobre la siguiente cuestión:
«¿El Reglamento nº 2200/96 impone (y el Reglamento nº 1035/72 imponía, cuando estaba en vigor) a las personas que comercian con una fruta u hortaliza dentro de la Comunidad la obligación legal de cumplir los requisitos relativos al nombre de la variedad previstos en una norma de calidad aplicable a esa fruta u hortaliza, que los órganos jurisdiccionales deben aplicar en un procedimiento civil iniciado por una persona que es un importante cultivador en la Comunidad de dicha fruta u hortaliza?»
IV. Apreciación
Plan sistemático
22. Como ya he indicado en la introducción, la cuestión planteada desborda el ámbito específico de la organización de mercados de frutas y hortalizas y tiene relación con los efectos del Derecho comunitario en materias que aún están comprendidas en gran medida en la esfera del Derecho nacional. Examinaré la cuestión en tres fases, a saber:
- ¿Los reglamentos comunitarios confieren a los particulares el derecho a exigir que otros particulares cumplan sus disposiciones?
- Si se responde afirmativamente a la primera pregunta, ¿exige el Derecho comunitario que el particular también pueda controlar el cumplimiento de este derecho?
- En caso de respuesta afirmativa a ambas preguntas, ¿en qué medida impone el Derecho comunitario que el ordenamiento jurídico nacional ofrezca un recurso jurisdiccional?
23. La primera fase está estrechamente ligada a la doctrina del efecto directo de los reglamentos. Con arreglo al artículo 249 CE, los reglamentos serán obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en los Estados miembros. En consecuencia, los reglamentos imponen a los particulares obligaciones de Derecho público con efecto directo respecto a la Administración y también les confieren derechos frente a ella. En esta fase se trata de determinar si dichas obligaciones también surten efectos en las relaciones entre particulares. Con otras palabras, ¿en qué medida las obligaciones para con la Administración constituyen también obligaciones hacia los particulares y en qué medida -en sentido contrario- pueden invocar los particulares un reglamento para impedir que otro particular incumpla las disposiciones de dicho reglamento?
24. En la segunda fase se abordará el control del cumplimiento de las disposiciones de los reglamentos. Los Estados miembros han designado un organismo de control, con arreglo a las obligaciones que les incumben, y también tienen, con independencia de lo anterior, la tarea de velar por la aplicación de los reglamentos. Dentro de los límites establecidos por el Derecho comunitario, los Estados miembros pueden imponer las sanciones que consideren oportunas por incumplimiento del Derecho comunitario y también pueden abstenerse de imponer una sanción. ¿En qué medida el control del cumplimiento en el ámbito del Derecho privado, por un particular con intervención de un juez civil, puede considerarse un complemento admisible, o incluso necesario, del control del cumplimiento en el marco del Derecho público?
25. La tercera fase tiene por objeto el derecho a acudir ante los jueces y tribunales, que se regula, en primer lugar, en el Derecho procesal nacional. El Tribunal de Justicia deberá indicar qué exigencias impone el Derecho comunitario al Derecho procesal nacional respecto a esta cuestión. En particular se trata de determinar con arreglo a qué requisitos debe existir en favor de los particulares interesados un recurso jurisdiccional para exigir el cumplimiento de una disposición comunitaria de Derecho público. En este contexto abordaré en todo caso si los particulares deben probar un interés legítimo, pero también en qué medida el particular debe haber utilizado previamente otras posibilidades para lograr la aplicación. Se puede pensar, por ejemplo, en la presentación de una denuncia ante el organismo de control del Estado miembro.
26. No obstante, ello no significa que la finalidad y el contenido del Reglamento nº 2200/96 y las normas de calidad basadas en él no sean relevantes para responder a la cuestión prejudicial. En el presente asunto debe aclararse en qué medida las normas de calidad para las frutas y hortalizas (también) tienen por objeto proteger a las empresas competidoras y en qué medida pueden asimismo proporcionar efectivamente dicha protección. La finalidad y el contenido esbozan el marco en el que se inscribe la respuesta a la cuestión planteada.
El marco: finalidad y contenido del Reglamento nº 2200/96
27. El Reglamento nº 2200/96 crea, en particular, un sistema de normas de calidad comunes para las frutas y hortalizas, que se aplican a todas las uvas de mesa que se ofrecen al consumidor para su consumo directo. Una de las características de dicho sistema consiste en que las frutas y hortalizas -en este caso, las uvas de mesa- deben designarse para su comercialización con el nombre de su variedad. Del Reglamento nº 1730/87 se deduce, además, que las variedades de uvas incluidas en el anexo de dicho Reglamento deben comercializarse con el nombre previsto en el anexo o con uno de los sinónimos mencionados en él. Como indica acertadamente la Comisión en sus observaciones escritas, estas obligaciones ya tienen vigencia durante el transporte de los productos desde la región de producción y se aplican en todas las fases de comercialización. Del artículo 6 del Reglamento nº 2200/96 se deriva que la obligación de indicar el nombre de la variedad es aplicable incluso cuando las uvas se presentan sin envasar en el comercio al por menor. El tenedor de los productos -en el presente asunto, Frumar- responde del cumplimiento de las normas, como establece el quinto considerando del Reglamento.
28. El incumplimiento de la mencionada obligación de marcado, y también de otras obligaciones derivadas del Reglamento, como la clasificación de los productos según su calidad, puede causar perjuicios tanto a los intereses de los consumidores como a los de las empresas competidoras. En el procedimiento principal se trata de esto último. En sus observaciones escritas, Muñoz expone su interés concreto en el cumplimiento de las normas de calidad por parte de su competidor, en este asunto Frumar. La práctica comercial de Frumar conduce a que se comercialice la misma variedad de uvas con distintos nombres, lo cual reduce la transparencia del mercado de las uvas de mesa y dificulta las actividades de las cadenas de distribución. Cabe suponer que, de este modo, se haya irrogado un daño a Muñoz. No obstante, la High Court of Appeal (England and Wales) no parece estar convencida de la existencia de un perjuicio. Del razonamiento de dicho órgano jurisdiccional deduzco que éste aprecia que, puesto que el público no está muy familiarizado en general con los nombres de las uvas, la oferta de la misma variedad de uvas con distintas denominaciones no influye necesariamente en la venta. Sea como fuere, considero posible que ello dificulte, en todo caso, la distribución y pueda causar un daño a Muñoz.
29. Ahora bien, la cuestión es si este daño es consecuencia de la vulneración de un interés protegido por el Reglamento. Para responder a dicha cuestión me ocuparé, en primer lugar, de los objetivos del Reglamento y, a continuación, de la finalidad y contenido de la política agrícola común y de las organizaciones comunes de mercados que constituyen una parte esencial de dicha política.
30. En el tercer considerando del Reglamento nº 2200/96 se enumeran los objetivos de las normas de calidad comunes. Como indica en sus observaciones escritas, Muñoz deduce de él que el sistema de normas de calidad para las frutas y hortalizas protege tanto a los vendedores de frutas y hortalizas como a los consumidores. Comparto esta conclusión: de los tres objetivos citados, la lealtad en los intercambios interesa, en primer lugar, a los vendedores, la eliminación de los productos de calidad insatisfactoria repercute, fundamentalmente, en la protección de los consumidores y la transparencia de los mercados afecta a ambos grupos.
31. La Comisión también menciona el vigésimo considerando del Reglamento en el que se indica que «las reglas de la organización común de mercados deben ser observadas por todos los operadores a los que se apliquen, ya que, de lo contrario, el funcionamiento de las mismas resultaría falseado». Como alega con razón la Comisión, el sistema de normas de calidad sólo es eficaz si las normas se aplican en todas las fases de comercialización.
32. La finalidad del Reglamento debe interpretarse, por supuesto, a la luz de los objetivos de la política agrícola común formulados en el artículo 33 CE. Esta enumeración de objetivos divergentes, tanto de naturaleza social como económica, proporciona, por sí sola, poca orientación para responder a la cuestión del juez remitente. No obstante, deduzco de ella que la protección del consumidor -que no se menciona en el artículo 33 CE- no puede ser el único objetivo principal de la organización de mercados en el sector de las frutas y hortalizas.
33. Para lograr los objetivos de la política agrícola común se han adoptado organizaciones de mercados en una serie de sectores. Estas organizaciones de mercados crean, en primer lugar, relaciones jurídicas entre los productores y los comerciantes de productos agrícolas, por una parte, y la Administraciones comunitaria y nacional, por otra. No obstante, estas organizaciones de mercados también se ocupan del comportamiento de los productores y los comerciantes entre sí. Los ejemplos más claros de este efecto «horizontal» se encuentran, en mi opinión, en las disposiciones sobre las cuotas, que forman parte de las organizaciones de mercados. De este modo, la organización de mercados del azúcar establece que los Estados miembros podrán efectuar transferencias de cuotas entre empresas. Está claro que la transferencia de una cuota de una empresa a otra afecta directamente a la relación entre ambas empresas. Cabe afirmar lo mismo de la transferencia de una cuota de leche en caso de transmisión de una explotación de ganado vacuno. La cuota de que dispone dicha empresa se transmite junto con ella al productor que la adquiere del modo establecido por los Estados miembros. En mi opinión también cabe afirmar que el sistema de normas de calidad afecta al comportamiento de las empresas entre sí. En todo caso, tal sistema regula directamente las relaciones de competencia en un determinado sector, puesto que el sistema sujeta el modo de actuar de los operadores en el mercado a determinados requisitos.
34. Otro elemento de las organizaciones de mercados que considero relevante en el presente asunto es el hecho de que éstas se caracterizan por ser regulaciones detalladas que establecen claramente la responsabilidad de los productores y los comerciantes. Éstos pueden saber con precisión qué normas deben cumplir. Además, el sistema presenta pocas excepciones que tengan relación con circunstancias que pertenezcan a las esferas propias de los productores y los comerciantes. A menudo sólo se admite la fuerza mayor como causa de justificación.
35. En resumen, el Reglamento nº 2200/96 y las normas de calidad para las uvas de mesa basadas en él (también) tienen por finalidad proteger la lealtad en las relaciones comerciales. Por ello, se regula asimismo el comportamiento de los productores y los comerciantes entre sí. Además, se establece con claridad el contenido de las obligaciones que se derivan del Reglamento, sin excepciones.
36. También es evidente que un comerciante tiene un interés protegido por el Reglamento en que los demás comerciantes cumplan las normas de calidad. No obstante, se plantea la cuestión de si el Reglamento también confiere a un comerciante, como Muñoz, el derecho a que los competidores cumplan lo dispuesto en él y le permite invocar este derecho frente a dichos competidores. La respuesta a esta cuestión constituye el núcleo de las presentes conclusiones.
Primera fase: el efecto directo de los reglamentos y el derecho a exigir su cumplimiento en las relaciones horizontales
37. El Tribunal de Justicia se ha pronunciado con frecuencia y desde diversos puntos de vista acerca del problema del efecto directo. La cuestión de si una disposición comunitaria tiene efecto directo depende, en primer lugar, de su contenido y, a este respecto, el Tribunal de Justicia también tiene en cuenta el alcance de la disposición. En síntesis, las disposiciones del Derecho comunitario primario y secundario pueden tener efecto directo si están formuladas en términos claros, precisos e incondicionales. Tales disposiciones son, por su naturaleza, apropiadas para que el justiciable pueda invocarlas ante el juez nacional sin que sean necesarias medidas de ejecución.
38. En mi opinión, está fuera de duda que el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2200/96 tiene, por su contenido, efecto directo. La disposición es incondicional y suficientemente precisa, y no son necesarias medidas de ejecución nacionales para que surta efectos respecto a los particulares. Por lo demás, el Tribunal de Justicia ya declaró expresamente, en la sentencia Apple and Pear Development Council, que los reglamentos que establecen una organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas tienen efecto directo.
39. El problema del efecto directo se refiere tanto a la relaciones jurídicas entre los particulares y la Administración como a las relaciones de los particulares entre sí. La cuestión que se plantea en el presente asunto tiene por objeto una relación jurídica entre particulares y se inscribe, por tanto, en lo que la doctrina denomina efecto directo horizontal del Derecho comunitario. En la jurisprudencia, el efecto directo horizontal, como criterio contrapuesto al efecto directo vertical, sólo desempeña un papel importante en el ámbito de las directivas y no en el de las normas que son directamente aplicables (como los reglamentos).
40. Para empezar me remito a la jurisprudencia en materia de directivas. El Tribunal de Justicia se ha pronunciado con frecuencia sobre el efecto directo de las directivas. La esencia de esta jurisprudencia consiste en que una directiva puede conferir derechos frente a la Administración pero no frente a los particulares. El Tribunal de Justicia lo motiva del siguiente modo: el artículo 249 CE reconoce carácter obligatorio a la directiva, pero sólo respecto a todo Estado miembro destinatario. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia tiene por objeto evitar que un Estado miembro pueda sacar ventajas de haber ignorado el Derecho comunitario. Sería inaceptable, en efecto, que el Estado al que el legislador comunitario exige que adopte determinadas normas, destinadas a regular sus relaciones con los particulares y a conferir a éstos determinados derechos, pudiera invocar el incumplimiento de sus obligaciones con objeto de privar a los particulares de dichos derechos. Por el contrario, una directiva no puede, por sí misma, crear obligaciones a cargo de un particular y, en consecuencia, no puede invocarse, como tal, frente a los particulares. A continuación, el Tribunal de Justicia compara las directivas con los reglamentos. El eventual reconocimiento de un efecto horizontal a las directivas «equivaldría a reconocer a la Comunidad la facultad de establecer con efectos inmediatos obligaciones a cargo de los particulares, cuando sólo tiene dicha competencia en aquellos supuestos en que se le atribuye la facultad de adoptar reglamentos».
41. Por tanto, el Tribunal de Justicia considera, en efecto, que una disposición de un reglamento tiene efecto directo en las relaciones entre los ciudadanos. Además, el Tribunal de Justicia declaró en una sentencia de 14 de diciembre de 1971 lo siguiente: «Conforme a su naturaleza y función en el sistema de fuentes del Derecho comunitario, el reglamento tiene efecto directo y puede, como tal, conferir derechos a los particulares que el juez nacional debe tutelar.»
42. A este respecto, Muñoz tiene razón cuando afirma en sus observaciones escritas lo siguiente: al adoptar un reglamento, y no una directiva, el legislador comunitario pretende imponer obligaciones directamente a los comerciantes para que no realicen actividades que puedan influir negativamente en las relaciones comerciales. En consecuencia, la finalidad principal no es exigir a los Estados miembros que establezcan un sistema de control.
43. La jurisprudencia sobre las disposiciones del propio Tratado CE que tienen efecto directo disipa cualquier posible duda sobre el efecto de un reglamento en las relaciones entre los ciudadanos. En particular, me remito a la sentencia Angonese en la que el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que la prohibición de discriminación por razón de nacionalidad prevista en el artículo 39 CE también es aplicable a los particulares. El Tribunal de Justicia fundamenta esta conclusión en que el principio de no discriminación se formula en términos generales y no está especialmente dirigido a los Estados miembros. En aquel asunto se debatía la posible discriminación derivada de un requisito impuesto por una empresa privada para la selección de personal. El hecho de que algunas disposiciones del Tratado se dirijan, desde un punto de vista formal, a los Estados miembros no obsta para que, al mismo tiempo, puedan conferir derechos a los particulares relevantes en el contexto del cumplimiento de las obligaciones establecidas de este modo.
44. La sentencia Angonese enlaza con jurisprudencia anterior del Tribunal de Justicia en materia de requisitos de trabajo. En las sentencias Walrave y Bosman, el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente: «puesto que las condiciones de trabajo de los diferentes Estados miembros se rigen, bien por disposiciones de carácter legislativo o reglamentario, bien por convenios y otros actos celebrados o adoptados por personas privadas, si la prohibición de la discriminación por razón de la nacionalidad se limitara a los actos de la autoridad pública, ello podría crear desigualdades en su aplicación». En la sentencia Dansk Supermarked, el Tribunal de Justicia también se pronunció de modo claro sobre el efecto directo: «los pactos entre particulares no pueden establecer en ningún caso excepciones a las disposiciones imperativas del Tratado CEE relativas a la libre circulación de mercancías». A través de esta jurisprudencia el Tribunal de Justicia establece que el Derecho comunitario en general, y no sólo las normas sobre la competencia, afecta directamente a las relaciones jurídicas privadas.
45. Una disposición directamente aplicable del Derecho comunitario surte, normalmente, efectos en las relaciones entre particulares. Por tanto, para mí también está claro -salvo cuando se trata de las directivas- que la distinción entre efecto horizontal y vertical tampoco es muy razonable. Incluso voy un paso más allá: cabe plantearse si tiene sentido el concepto de efecto directo en el caso de las disposiciones imperativas de los reglamentos, como en el presente asunto el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2200/96. Tales disposiciones forman parte de un ordenamiento jurídico nacional y son aplicables, por tanto, a las relaciones privadas.
46. A continuación cabe preguntarse qué implica esta afirmación, cuando se trata de distinguir disposiciones de los reglamentos. Como indica con razón la Comisión en sus observaciones escritas, lo anterior no significa que cada disposición de un reglamento confiere derechos a los particulares que pueden invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
47. Debe examinarse caso por caso si una disposición de un reglamento confiere un derecho a un particular. En este sentido no existe diferencia alguna si el particular invoca ese derecho en un procedimiento contra la Administración o contra otro particular. En todo caso, hay que determinar si la disposición, por su contenido y alcance, protege los intereses que el particular invoca ante los tribunales. Debe existir un nexo entre el interés alegado por el particular y la protección que le confiere una disposición de un reglamento. En este sentido considero que no deben establecerse exigencias muy estrictas respecto al contenido de tal nexo. En primer lugar, a menudo una disposición de un reglamento protege varios intereses. Cabe afirmar esto, por ejemplo, del artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2200/96, que tiene por objeto tanto proteger la lealtad en las relaciones comerciales como al consumidor. En segundo lugar, un examen muy estricto podría desvirtuar el efecto directo de los reglamentos.
48. Si aplico las anteriores reflexiones al recurso de Muñoz en el procedimiento principal, me resulta evidente que Muñoz puede invocar el efecto directo del artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2200/96. Como ya he indicado en el punto 36 de estas conclusiones, tiene un interés, protegido por el Reglamento, en que los competidores cumplan lo dispuesto en él. Desde la perspectiva del Derecho civil: el incumplimiento del Reglamento por parte de Frumar puede causar un daño ilícito a Muñoz.
49. En consecuencia, llego a la siguiente conclusión. El Reglamento nº 2200/96 tiene por objeto fomentar la lealtad en las relaciones comerciales y, por tanto, proteger los derechos de las empresas competidoras si el incumplimiento del Reglamento les causa daños. El contenido del artículo 3, apartado 1, del Reglamento es incondicional y suficientemente preciso. La disposición forma parte del ordenamiento jurídico nacional y surte efectos en las relaciones entre los ciudadanos. En estas circunstancias, el Derecho comunitario confiere a un particular el derecho a exigir que otro particular cumpla una disposición del Reglamento. No obstante, debe existir un nexo entre el interés alegado por el particular y la protección que otorga la disposición del Reglamento.
Segunda fase: el control del cumplimiento
50. Tras haber comprobado que el Derecho comunitario confiere a los particulares un derecho, debe abordarse en qué medida pueden invocarlo. Con otras palabras, se plantea si el Derecho comunitario exige asimismo a los Estados miembros que permitan a los particulares interesados reclamar, mediante un recurso jurisdiccional privado, el cumplimiento de las disposiciones del Reglamento.
51. El control del cumplimiento del Reglamento nº 2200/96 compete a los Estados miembros. El Derecho nacional establece las modalidades de dicho control teniendo en cuenta los requisitos esenciales establecidos por el Derecho comunitario. Estos requisitos esenciales -que menciono más adelante- se derivan de la exigencia del efecto útil del Derecho comunitario: el control efectivo del cumplimiento en los Estados miembros es condición para la eficacia del Derecho comunitario.
52. El Reglamento prevé, en primer lugar, un sistema de aplicación por los Estados miembros, bajo su responsabilidad, en el ámbito del Derecho público. En este sentido me remito, en particular, a los siguientes artículos del Reglamento:
- el artículo 7 del Reglamento exige a los Estados miembros que designen un organismo de control;
- con arreglo al artículo 38 los Estados miembros están obligados a efectuar controles;
- el artículo 50 del Reglamento impone a los Estados miembros la obligación de adoptar cuantas medidas sean necesarias para sancionar las infracciones de las disposiciones del Reglamento y prevenir y reprimir los fraudes.
En el Reino Unido la aplicación corresponde al Horticultural Marketing Inspectorate que ha sido designado como organismo de control.
53. La obligación de velar por la observancia del Reglamento se deriva -también con independencia de las citadas disposiciones- de la estructura del Derecho comunitario. A nivel comunitario se adoptan las normas, mientras que corresponde a los Estados miembros su ejecución y el control de su cumplimiento. Las Instituciones comunitarias no disponen de una organización administrativa suficientemente amplia. Además, sólo se han transferido a la Unión Europea competencias en el ámbito del Derecho administrativo y del Derecho penal de modo limitado. Con arreglo al artículo 10 CE, los Estados miembros están obligados a asegurar la ejecución y el cumplimiento del Derecho comunitario.
54. Los Estados miembros disponen de una facultad discrecional en el ejercicio de estas funciones que se encuadra, por un lado, en las disposiciones del Reglamento citadas anteriormente y, por otro, en las exigencias que establece el Derecho comunitario para la aplicación de los reglamentos que, con arreglo a reiterada jurisprudencia, consisten en lo siguiente: las infracciones del Derecho comunitario se sancionarán en condiciones análogas de fondo y de procedimiento a las aplicables a las infracciones del Derecho nacional cuando sean de índole e importancia similares. Corresponde a los Estados miembros elegir las sanciones, pero éstas deben ser efectivas y disuasorias, aunque también razonables. Esta última exigencia implica que el Estado miembro debe garantizar que las sanciones no sean desproporcionadamente elevadas y causen, de este modo, distorsiones en el mercado. Incluso pueden prescindir de imponer sanciones en determinadas circunstancias.
55. Como alega la Comisión en sus observaciones escritas, del propio Reglamento no se deriva que el control de su cumplimiento por parte de las autoridades de los Estados miembros deba ser el único mecanismo de control. Dicho de otro modo, el Reglamento no atribuye un monopolio de control. Tampoco cabe deducir tal monopolio del contexto del Reglamento nº 2200/96. En este sentido, carece de relevancia que el Reglamento en sí sólo regule el control del cumplimiento en el ámbito del Derecho público. El Derecho comunitario no parte de la idea de que el control del cumplimiento no puede tener lugar en el ámbito del Derecho privado si una disposición sólo prevé expressis verbis el control en el marco del Derecho público. En este sentido, el Derecho comunitario parece distinguirse del Derecho nacional británico, que -salvo excepciones- no admite recurso jurisdiccional civil cuando la infracción de una disposición legal nacional esté castigada con una sanción penal.
56. Las obligaciones que el artículo 3, apartado 1, del Reglamento impone a los particulares son apropiadas para una aplicación en el ámbito del Derecho privado. El contenido de dichas disposiciones es preciso, sin excepciones. Aunque un organismo de un Estado miembro, en el presente asunto el Horticultural Marketing Inspectorate, por los motivos que fueren, decida no aplicarla, ello no permite a un productor o un comerciante de frutas y hortalizas infringir la norma y, en consecuencia, causar daños a un tercero. Tampoco comparto el razonamiento seguido por la High Court of Justice (England and Wales) en su resolución en primera instancia. Este tribunal destaca la pericia y neutralidad del Horticultural Marketing Inspectorate, al que no corresponde favorecer los intereses de un comerciante en perjuicio de los intereses de otro. Las disposiciones de los reglamentos no pueden aplicarse, según la High Court, en un litigio entre particulares.
57. Regreso ahora a la cuestión planteada anteriormente de si el Derecho comunitario exige a los Estados miembros que permitan a los particulares interesados reclamar, en un procedimiento civil, el control del cumplimiento de las disposiciones del Reglamento.
58. En sus observaciones escritas, la Comisión establece una conexión con el Derecho de la competencia. En el marco de los artículos 81 CE y 82 CE, los particulares pueden entablar ante el juez nacional un procedimiento contra otros particulares (en la mayor parte de los casos: empresas). La aplicación de estas normas invocada por un particular se considera un complemento útil y necesario de las actividades de aplicación de la Comisión y los Estados miembros. En su opinión, cabe afirmar lo mismo respecto a la aplicación de las normas de calidad para las frutas y hortalizas, como en el presente asunto. No obstante, según la Comisión, la aplicación invocada por un particular debe enlazar con una infracción que le cause un daño, por ejemplo porque la infracción genere una competencia desleal.
59. Al igual que la Comisión, veo un paralelismo con los artículos 81 CE y 82 CE. Está claro que los órganos jurisdiccionales nacionales están facultados para aplicar los artículos 81 CE, apartado 1, y 82 CE en un procedimiento civil entre empresas competidoras. Los propios tribunales nacionales están facultados para declarar la nulidad prevista en el artículo 81 CE, apartado 2. Estas facultades se suman a las tareas de aplicación de la Comisión (y de las autoridades nacionales en materia de competencia).
60. No veo por qué una empresa no puede entablar un procedimiento civil si alega que sufre un daño debido a la infracción del artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2200/96 cometida por una empresa competidora. El artículo 3, apartado 1, es muy apropiado para una aplicación autónoma por parte del juez nacional. En todo caso, como he afirmado en el punto 55, el contenido del artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2200/96 es preciso y su no aplicación por el organismo de control no permite a un productor o a un comerciante infringir la norma. En este sentido, la aplicación por parte del juez civil constituye, como en el caso del Derecho de la competencia, un complemento útil y necesario de la supervisión ejercida por el organismo, en el presente caso nacional, de control. En efecto, no cabe imaginar que un particular al que una disposición de un reglamento reconoce un derecho tenga que depender de la buena disposición de un organismo de control para hacer valer este derecho.
61. En el caso que nos ocupa hay menos motivos para ser reservado, puesto que el Reglamento nº 2200/96 no prevé una amplia facultad discrecional en favor de la Administración para conceder exenciones, comparable con la facultad de la Comisión en el ámbito del Derecho de la competencia.
62. Para finalizar, indico lo siguiente.
63. En resumen, del Derecho comunitario se deriva que el operador que sufra un daño por la infracción de una disposición de un reglamento debe tener la posibilidad de exigir su cumplimiento ante un juez civil, siempre que haya resultado lesionado un interés que precisamente pretenda proteger el Derecho comunitario. Sólo de este modo se garantiza el pleno efecto del Derecho comunitario. Su aplicación por el juez civil constituye un complemento útil y necesario del control del cumplimiento por parte de las autoridades del Estado miembro.
Tercera fase: recurso jurisdiccional en el ordenamiento jurídico nacional
64. La cuestión de en qué medida los particulares pueden acudir ante los órganos jurisdiccionales nacionales para que se ponga fin a una infracción de una norma de Derecho público por parte de otro particular viene determinada en primer lugar por el Derecho procesal nacional. No cabe afirmar otra cosa si tal norma forma parte de un reglamento comunitario. En todo caso, un reglamento, con arreglo al artículo 249 CE, es directamente aplicable en los Estados miembros y forma parte del ordenamiento jurídico nacional.
65. En la primera fase me ocupé de la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente desde la perspectiva del efecto directo y de su significado en las relaciones horizontales. Afirmé que una disposición de un reglamento puede conferir derechos a un particular que éste puede invocar ante los tribunales, si el contenido de la disposición es incondicional y suficientemente preciso. No obstante, debe existir un nexo entre el interés alegado y la protección que otorga la disposición del reglamento. Ya de lo anterior se deduce que, desde la perspectiva del Derecho comunitario, existe un interés en que el ordenamiento jurídico nacional ofrezca una vía de recurso.
66. La segunda fase de estas conclusiones se refería a la aplicación. Afirmé que la aplicación por parte del juez civil constituye un complemento útil y necesario del control del cumplimiento por parte de las autoridades del Estado miembro. El control del cumplimiento en el ámbito del Derecho civil garantiza el efecto pleno del Derecho comunitario. También desde este ángulo el Derecho comunitario exige que el ordenamiento jurídico nacional ofrezca un recurso jurisdiccional.
67. El Tribunal de Justicia deberá pronunciarse, en el presente asunto, sobre las exigencias que establece el Derecho comunitario al Derecho procesal nacional a este respecto. Con arreglo a reiterada jurisprudencia, en todo caso, el Derecho procesal nacional debe proporcionar todos los medios necesarios para conseguir el pleno efecto del Derecho comunitario. También en este caso se trata, por tanto, del efecto útil del Derecho comunitario. La existencia de un recurso jurisdiccional efectivo en favor de un particular contribuye a este efecto útil. Éste es el caso, naturalmente, en primer lugar, si un particular hace uso de esta vía de recurso para poner fin a la infracción del Derecho comunitario. Pero también la propia existencia del recurso jurisdiccional puede surtir un efecto preventivo y puede fomentar el cumplimiento del Derecho comunitario.
68. Las exigencias que el Derecho comunitario impone para que un tercero interesado pueda acudir ante el juez nacional pueden deducirse, en gran medida, de las exigencias aplicables para poder dirigirse ante el propio juez comunitario. Me ocuparé de este aspecto en primer lugar.
69. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia se refiere, en particular, por su naturaleza, a las decisiones. El artículo 230 CE, párrafo cuarto, prevé en favor de toda persona física o jurídica un derecho de recurso contra las decisiones de las que sea destinataria y contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento o de una decisión dirigida a otra persona, le afecten directa e individualmente.
70. El legislador comunitario no confiere un derecho general a los terceros interesados a entablar acciones contra la infracción del Derecho comunitario. El Tribunal de justicia no reconoce la denominada actio popularis o la «class action». En la sentencia Greenpeace Council y otros/Comisión, el Tribunal de Justicia recuerda que conforme a reiterada jurisprudencia «una asociación constituida para promover los intereses colectivos de una categoría de justiciables no puede ser considerada como directa e individualmente afectada, a efectos de lo previsto en el párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado [actualmente artículo 230 CE], por un acto que afecta a los intereses generales de esa categoría y, por consiguiente, sólo está legitimada para interponer un recurso de anulación cuando sus miembros puedan hacerlo individualmente».
71. Los terceros interesados sólo tienen legitimación procesal si «la decisión [...] les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello los individualiza de manera análoga a la del destinatario». Esta jurisprudencia conduce a que una organización como Greenpeace, que se ocupa de intereses generales del medio ambiente, carezca de legitimación procesal. Lo mismo cabe afirmar, por ejemplo, de un sindicato o de una organización empresarial, todas se basan en la circunstancia de que aquellos a los que representan están afectados individualmente por la decisión impugnada.
72. La situación es distinta si el tercero interesado puede probar un interés concreto (económico). El Tribunal de Justicia ha aclarado, en diversas sentencias, la posición de los terceros interesados respecto a las decisiones de la Comisión en materia de ayudas de Estado. Según el Tribunal de Justicia, las decisiones con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, no sólo afectan a la empresa beneficiaria individualmente, sino también a las empresas competidoras que desempeñaron un papel activo en el procedimiento, en la medida en que la ayuda objeto de la decisión impugnada haya afectado sustancialmente a su posición en el mercado. Además, el Tribunal de Justicia ha reconocido que determinadas asociaciones de operadores económicos que hayan participado activamente en un procedimiento con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, también resultan afectadas individualmente por tal decisión, en la medida en que se haya influido en su posición negociadora. Las exigencias que establece el Tribunal de Justicia en estas sentencias son de dos tipos. En primer lugar, debe concurrir un interés económico concreto, en segundo lugar, el tercero interesado debe haber utilizado, en la fase administrativa previa, sus posibilidades de influir en la adopción de la resolución. Indico que en esta situación específica las organizaciones empresariales tienen legitimación procesal.
73. También por lo que respecta a los reglamentos un particular puede estar legitimado para ejercitar una acción. En este sentido, la sentencia Timex aclara la situación en materia de derechos antidumping. Ésta tenía por objeto un recurso de anulación de un reglamento que establecía un derecho antidumping sobre los relojes de pulsera mecánicos procedentes de la Unión Soviética. Según el Tribunal de Justicia, el reglamento controvertido afectaba a Timex, en particular, puesto que Timex era el principal fabricante de relojes mecánicos en la Comunidad y, además, el único fabricante en el Reino Unido. También en este caso fue relevante que, en una fase anterior del proceso decisorio, Timex había presentado una denuncia.
74. Es cierto que el interés especial de un tercero, que lo distingue de otros, se interpreta de modo restringido en la jurisprudencia. Un buen ejemplo lo constituye la reciente sentencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto Sociedade Agrícola dos Arinhos y otros/Comisión. Este asunto tenía por objeto un recurso interpuesto por algunos criadores de toros de lidia portugueses contra la prohibición de exportación de animales de la especia bovina establecida en una decisión de la Comisión en relación con la problemática de la EEB. Se declaró la inadmisibilidad del recurso porque los criadores de toros de lidia no se distinguen de otros operadores afectados. También estos ganaderos habían presentado una denuncia en el proceso de la adopción de la decisión que había tenido lugar anteriormente.
75. De la jurisprudencia reproducida deduzco lo siguiente. Un tercero tiene derecho a acudir ante el juez comunitario si puede probar un interés económico concreto que, además, le distinga de otros operadores económicos. Además, se le exige que haya utilizado previamente otras vías de recurso, como en el presente asunto de su derecho a presentar una reclamación.
76. En mi opinión, el Derecho nacional también debe ofrecer, en dichas circunstancias, un recurso jurisdiccional a un tercero afectado, si ha sufrido un daño debido a la infracción de una disposición de un reglamento comunitario. En este contexto es aplicable el requisito de que el interés que alega sea un interés protegido por el reglamento. También se deduce del Derecho comunitario que aquel que entabla un procedimiento no puede ser discriminado respecto a aquel que inicia un procedimiento en un litigio similar, pero de ámbito exclusivamente nacional. El Derecho procesal nacional puede exigir que pruebe la existencia de un interés económico concreto protegido por un reglamento y que lo distinga de otros operadores económicos. También puede exigir que el tercero afectado haya utilizado previamente otras vías de recurso.
77. Si el Derecho procesal nacional no cumple los requisitos mencionados en el punto anterior debe quedar inaplicado en virtud del Derecho comunitario.
78. En las circunstancias que se presentan en el procedimiento principal que he mencionado en estas conclusiones, ello implica que el Derecho nacional debe conferir a una parte como Muñoz el derecho a acudir ante un órgano jurisdiccional en un procedimiento civil contra un competidor por incumplimiento de lo establecido en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2200/96.
V. Conclusión
79. Sobre la base de las anteriores consideraciones propongo que el Tribunal de Justicia responda a la cuestión planteada por la Court of Appeal (Civil Division) (England and Wales) como sigue:
«El artículo 3, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 2200/96 del Consejo, de 28 de octubre de 1996, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las frutas y hortalizas, forma parte del ordenamiento jurídico nacional y surte efectos en las relaciones entre los particulares. Esta disposición confiere a los particulares el derecho a que los demás particulares la cumplan. No obstante, debe existir un nexo entre el interés alegado y la protección que otorga una disposición de un reglamento. Del Derecho comunitario se deduce que aquel que sufra un daño debido a la infracción de una disposición de un reglamento debe tener la posibilidad de exigir su cumplimiento ante un juez civil.
Los Estados miembros deben atribuir a los terceros afectados el derecho a acudir ante el juez nacional. El Derecho procesal nacional puede exigir que éstos prueben un interés económico concreto protegido por el reglamento y que los distinga de los demás operadores económicos. También puede exigir que el tercero afectado haya utilizado previamente otras vías de recurso. La protección jurídica que otorga el Derecho procesal nacional no puede ser menor que la ofrecida en un procedimiento entablado en un litigio de ámbito exclusivamente nacional.»