62004CP0027_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Sissejuhatus
1. Käesolevas asjas, mis algatati 27. jaanuaril 2004 esitatud hagiavaldusega, palub komisjon Euroopa Kohtul tühistada rea meetmeid, mida nõukogu võttis Prantsusmaa ja Saksamaa suhtes EÜ artikli 104 alusel algatatud ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse raames.
2. Esiteks palub hageja tühistada nõukogu „otsused” (hageja määratluse järgi) jätta Prantsusmaa ja Saksamaa suhtes vastu võtmata EÜ artikli 104 lõigete 8 ja 9 kohastes komisjoni soovituses sisalduvad meetmed. Need otsused tehti üldasjade nõukogu 25. novembri 2003. aasta istungil (edaspidi „vaidlustatud negatiivsed otsused”).
3. Teiseks palub ta tühistada „järeldused”, millele nõukogu kõnealuse 25. novembri 2003. aasta istungi käigus jõudis ja mis käsitlevad meetmete hindamist, mida Prantsusmaa on võtnud, et järgida EÜ artikli 104 lõike 7 alusel antud nõukogu soovitusi, samuti analoogilised Saksamaad käsitlevad nõukogu „järeldused”.
4. Nõukogu on omalt poolt, vastustades sisuliselt komisjoni nõudeid, esialgselt tõstatanud hagi vastuvõetavuse küsimuse, esitades kaht liiki vastuväiteid, mida tuleb kõigepealt uurida.
II – Hagi vastuvõetavus
5. Nõukogu vastuväited hagi vastuvõetavusele puudutavad nii EÜ artikli 104 lõigete 8 ja 9 kohaste komisjoni soovitatud meetmete vastu võtmata jätmist käsitlevat hagi osa kui ka 25. novembri 2003. aasta „järeldusi” käsitlevat osa.
A – Komisjoni soovitatud meetmete vastu võtmata jätmist käsitlev vastuväide
1. Poolte seisukohad
6. Esimene vastuväide lähtub sellest, et komisjoni esitatud tühistamishagi kujutab endast menetluse kuritarvitamist, sest tegemist on katsega vältida EÜ artiklis 232 ettenähtud tegevusetushagi esitamist.
7. Nõukogu arvates heidab komisjon talle käesolevas asjas sisuliselt ette tegevusetust, mis oli tingitud asjaolust, et teatud aktide vastuvõtmiseks nõutavat häälteenamust ei saavutatud. Seesugust olukorda saab Euroopa Kohus käsitleda vaid EÜ artiklis 232 ettenähtud menetluse kohaselt ja tingimustel.
8. Käesolevas asjas ei ole need tingimused aga täidetud, sest esiteks ei ole komisjon eelnevalt kutsunud nõukogu üles toimingut tegema ja teiseks ei ole nõukogul juriidilist kohustust võtta vastu EÜ artikli 104 lõigetes 8 ja 9 mainitud otsuseid.
9. Mingil juhul ei saa nõukogule ette heita tegevusetust, sest ta pani komisjoni soovitused hääletusele.
10. Nõukogu tõi ise esile võimaliku vastuväite, mida tema argumentidele võiks esitada Eurocotoni kohtuotsuse(2) põhjal. Selles otsuses kvalifitseeriti komisjoni ettepandud või soovitatud akti vastu võtmata jätmine vaikimisi keeldumisotsuseks ja seega EÜ artikli 230 mõttes vaidlustatavaks aktiks.
11. Kuid nõukogu arvates puudub nimetatud kohtuotsusel käesoleva asjaga seos, sest see Euroopa Kohtu lahend käsitleb ainult dumpinguvastase menetluse erijooni ega muuda teistsugust tõlgendust esindavat traditsioonilist kohtupraktikat.
12. Hageja väidab vastu, et EÜ artikliga 104 kehtestatud süsteemi järgi on hääletuse puhul, millega nõukogu võtab seisukoha nimetatud artikli lõikes 8 ettenähtud kindlakstegemist või lõikes 9 ettenähtud teatamist käsitleva komisjoni soovituse kohta, igal juhul tegemist vastavalt hääletustulemustele kas siis positiivse või negatiivse otsusega ja seega vaidlustatava aktiga vastavalt eespool osundatud Eurocotoni kohtuotsusele.
13. Kostja vastuses nõustus nõukogu kaudselt selle tõlgendusega, kinnitades, et negatiivne tulemus komisjoni soovituse hääletamisel toob kaasa menetluse peatamise – kui see nii on, kinnitab see komisjoni arvates seda, et kõnealusel aktil on õiguslikud tagajärjed.
14. Veel leiab komisjon, et keeldudes kindlaks tegemast, et Prantsusmaa ja Saksamaa ei ole võtnud tõhusaid meetmeid, on nõukogu – ehkki vaikimisi – otsustanud vastupidi komisjoni seisukohale, et need kaks riiki on tegelikult võtnud tõhusaid meetmeid. Kui see aga nii oleks, puuduks nõukogul ilmselgelt pädevus võtta EÜ artikli 104 lõikes 9 ettenähtud meetmeid, järelikult oleks nõukogu teinud nende meetmete kohta otsuse ilma igasuguse õigusliku aluseta.
15. EÜ artikli 104 lõikele 9 tugineva negatiivse otsuse õigusvastasuse kinnitamiseks esitab komisjon lõpuks veel ühe lisaargumendi. Tema meelest on nõukogu negatiivne hääletustulemus selles küsimuses õiguslike tagajärgedega akt – ja järelikult vaidlustatav akt –, kuna see on tõlgendatav nõukogu keeldumisena jätkata asutamislepinguga ettenähtud menetlust, ehkki menetluse järgmise staadiumi eeldused on täidetud.
2. Hinnang
16. On selge, et eelkõige tõstatab kõnealune vastuväide Euroopa Kohtule hinnata antud asjaolude kvalifitseerimise küsimuse. Teisisõnu, vaja on kindlaks määrata, kas EÜ artikli 104 lõigete 8 ja 9 kohaste komisjoni soovituste vastu võtmata jätmine kujutab endast nõukogu tegevusetust, mille vastu võib kasutada EÜ artiklis 232 ettenähtud õiguskaitsevahendit, või vastupidi – seda tuleb käsitleda vaikimisi tehtud keeldumisotsusena
ja vähemalt põhimõtteliselt kvalifitseerida EÜ artikli 230 alusel vaidlustatavaks aktiks.
17. Esimesel juhul puuduks komisjoni esitatud tühistamishagil ese ja järelikult tuleks seda pidada ilmselgelt vastuvõetamatuks.(3) Vastupidisest eeldusest tuleks lähtuda teisel juhul, kuid siis tuleks veel kontrollida, kas EÜ artiklis 230 ettenähtud vastuvõetavuse tingimused on täidetud.
18. Selle küsimusega seoses on vaja täpsustada, et EÜ asutamisleping ei sisalda sellist selget reeglit, nagu tuleneb ESTÜ asutamislepingu artikli 35 kolmandast lõigust,(4) ning et ühenduse kohtupraktika ei võimalda tõstatatud kvalifitseerimisküsimust üheselt lahendada.
19. Ehkki Euroopa Kohus on varem otsustanud, et komisjoni ettepandud akti vastu võtmata jätmine nõukogu poolt on õigusvastane tegevusetus ja järelikult institutsiooni tegevusetus, mille vastu saab kasutada EÜ asutamislepingu artiklis 175 (praegu EÜ artikkel 232) ettenähtud õiguskaitsevahendit,(5) ei tundu see järeldus siiski olevat kooskõlas hiljutise Eurocotoni kohtuotsusega, milles Euroopa Kohus kvalifitseeris komisjoni ettepandud otsuse vastu võtmata jätmise tagasilükkamisotsuseks, mis on tehtud vaikimisi.
20. Kuid ma ei leia, et siinkohal tuleks tingimata asuda analüüsima mainitud kohtupraktikat või Eurocotoni kohtuotsuses käsitletud kohtuasja spetsiifikast tulenevaid piiranguid selle otsuse kohaldamisel. Minu meelest võivad käesolevas asjas viia nõukogu vaidlusaluse käitumise mõlemad kirjeldused sama tulemuseni, s.o hagi vastuvõetamatuseni.
21. Kui kvalifitseerida komisjoni soovitatud otsuste nõukogu poolt vastu võtmata jätmine nõukogu tegevusetuseks, oleks hagi vastuvõetamatus ilmselge, nagu eespool punktis 17 märgitud.
22. Kuid arvan, et hagi vastuvõetamatuse järelduseni jõutaks ka siis, kui järgida Eurocotoni otsuses väljendatud Euroopa Kohtu seisukohti ja pidada komisjoni soovitatud aktide vastu võtmata jätmist nõukogu vaikimisi keeldumisotsuseks.
23. Selle kohta olgu kõigepealt märgitud, et kõnealuses kohtuotsuses Euroopa Kohus ei samasta automaatselt nõukogu arutelu puudumist negatiivse otsusega ja seega vaidlustatava aktiga. Selline automaatne samastamine, mis on (pärast spetsiifilist teatamismenetlust) ette nähtud ESTÜ asutamislepinguga ja mitte EÜ asutamislepinguga, viiks vältimatult selleni, et EÜ artikliga 232 ühenduse institutsioonide tegevuse puhuks ette nähtud õiguskaitsevahend kaotaks oma tähenduse.
24. Vastupidi – Euroopa Kohus on sügavama analüüsi tulemusel määratlenud vajalikud eeldused, mis võimaldavad kindlaks määrata, kas ja millistel tingimustel võib ettenähtud tähtaja jooksul akti vastu võtmata jätmist pidada mitte õigusvastaseks tegevusetuseks, vaid vaidlustatavaks aktiks.
25. Et kindlaks määrata, kas käesolevas asjas on tegemist vaidlustatava aktiga, tuleks vastavalt Euroopa Kohtu seisukohale uurida, i) kas nõukogu on võtnud
komisjoni ettepaneku või soovituse suhtes seisukoha
(punktid 57–59); ii) kas see negatiivne seisukohavõtt on lõplik
(punktid 63–65); iii) ja kas sellel on õiguslikud tagajärjed
(punktid 66 ja 67).
26. Käesolevas asjas sellise kriteeriumi kohaldamiseks tuleb kõigepealt kindlaks määrata, kas 25. novembri 2003. aasta hääletusega nõukogu „võttis seisukoha” komisjoni soovituste osas, mis käsitlesid EÜ artikli 104 lõikes 8 ettenähtud kindlakstegemist ja EÜ artikli 104 lõikes 9 ettenähtud teatamist vastavalt Prantsusmaa ja Saksamaa puhul.
27. Tundub, et juhul, kui komisjoni soovitus on võetud nõukogu istungi päevakorda ja pandud hääletusele, võib öelda, et olenemata hääletustulemusest on nõukogu tõepoolest „võtnud seisukoha” nimetatud soovituse suhtes ning soovitatud akti vastu võtnud või, nagu käesolevas asjas, soovituse tagasi lükanud.(6)
28. Seega tuleb tõdeda, et käesolevas asjas tähendab 25. novembri 2003. aasta hääletus nõukogu (negatiivset) „seisukohavõttu” kõnealuste komisjoni soovituste kohta.
29. Raskem on lahendada nõukogu seisukohavõtu „lõplikkuse” küsimust, sest selle tingimuse kontrollimine puudutab käesolevas asjas mitte „akti”, vaid täpsemalt negatiivset „seisukohavõttu”, st akti vastu võtmata jätmist.
30. Esimesel juhul võib öelda, et põhimõtteliselt tuleb lõplikkuse hindamisel lähtuda akti tagajärgedest ja nende (lõplikust) mõjust aktis käsitletud õiguslikule olukorrale.
31. Teisel juhul, mil „akti” laadi arvestades ei ole ilmselgelt võimalik lähtuda samast kriteeriumist, tuleb „seisukohavõtu” tagajärgede lõplikkus kindlaks määrata muul alusel, arvestades eelkõige menetlust, mille raames see on toimunud. Teisisõnu, „seisukohavõttu” saab pidada lõplikuks, kui tegemist on menetluse viimase etapiga, st pärast seisukohavõttu tuleb menetlust pidada lõppenuks ja akti ei saa enam vastu võtta, v.a juhul, kui menetlus algatatakse uuesti.
32. Vastupidisel juhul võib institutsiooni vastu algatada menetluse õigusvastase tegevusetuse tõttu (muidugi alati eeldusel, et akt tuli vastu võtta määratud tähtaja jooksul), kuid kui institutsioonile jääb pädevus võtta komisjoni soovitatud akt nõuetekohaselt vastu, on kahtlane, kas „seisukohavõttu” saab pidada lõplikuks ja seetõttu vaidlustatavaks aktiks.
33. Seda järeldust näib kinnitavat kuulus transpordipoliitikaga seotud pretsedent,(7) kus nõukogu tõepoolest „võttis seisukoha”, pannes teenuste osutamise vabaduse elluviimist käsitlevad komisjoni ettepanekud hääletusele, kuid vajaliku häälteenamuse puudumise tõttu jäid kõnealused aktid vastu võtmata,(8) kuigi asutamislepingu artikkel 75 ja sellele järgnevad artiklid (praegu EÜ artikkel 71 jj) näevad selles valdkonnas ette täpsed tähtajad.
34. Kõnealuses asjas ei kaotanud nõukogu Euroopa Kohtus mitte negatiivse „seisukohavõtu” ja seega asutamislepingu artikli 173 (praegu EÜ artikkel 230) mõttes vaidlustatavate aktide vastuvõtmise pärast, vaid õigusvastase tegevusetuse tõttu, mida ta pidi heastama vajalike aktide vastuvõtmisega, nagu ta hiljem tegigi. Seda loomulikult seetõttu, et tal oli jätkuvalt pädevus selles küsimuses otsus teha – isegi pärast asutamislepingus ettenähtud tähtaja möödumist.(9)
35. Kui vaadata Eurocotoni kohtuotsust sellest vaatenurgast, võib täheldada, et selles asjas vaidlustatud nõukogu „seisukohavõtu” lõplikkusele (s.o akti vastu võtmata jätmisele) antud Euroopa Kohtu hinnang oli kohtu täpsustuse järgi seotud asjaoluga, et „pärast [aktidega] ettenähtud tähtaja möödumist ei või nõukogu enam vastu võtta määruse ettepanekut”, mida tal oli asjatult otsustada palutud (punkt 64). Selles asjas nägid valdkonda reguleerivad konkreetsed õigusnormid ette, et nõukogule otsustamiseks ettenähtud tähtaja möödumine, ilma et akti oleks vastu võetud, on samastatav vaikimisi tehtud tagasilükkamisotsusega ning toob automaatselt
kaasa dumpinguvastase menetluse lõppemise ja vajaduse alustada kõike otsast peale.(10)
36. Lisaksin, et ka Esimese Astme Kohus on täpsustanud, et „pelgalt institutsiooni vaikimine ei saa tekitada [siduvaid õiguslikke tagajärgi, mis teeksid sellest vaidlustatava akti], välja arvatud juhul, kui selline tulemus on ühenduse õigusnormiga otseselt ette nähtud”.(11) Tõepoolest, kuigi „ühenduse õigus näeb teatud konkreetsetel juhtudel ette, et institutsiooni vaikimine võrdub otsusega, juhul kui sel institutsioonil on palutud võtta seisukoht ja ta ei ole seda kindlaksmääratud tähtaja jooksul teinud, ei saa selliste otseste sätete puudumisel, mis määraksid kindlaks tähtaja, mille lõppedes loetakse otsus vaikimisi vastu võetuks, ja määratleksid otsuse sisu, võrdsustada institutsiooni tegevusetust otsusega, seadmata sellega kahtluse alla asutamislepinguga loodud õiguskaitsevahendite süsteemi”.(12)
37. Eeltoodust lähtudes on nüüd vaja kindlaks teha, kas pärast kõnealuse „seisukoha” võtmist ja hoolimata määruses nr 1467/97 ettenähtud tähtaegade möödumisest jäi nõukogule pädevus võtta tegelikult vastu komisjoni soovitatud aktid. Kui see nii oli, on kahtlane, kas kõnealust „seisukohavõttu” saab pidada „lõplikuks”.
38. Sellega seoses võib esialgu märkida, et EÜ artikkel 104 annab nõukogule pädevuse otsustada komisjoni soovituste üle ilma mingi tähtajata ning et see on määrus – seega teisese õiguse akt –, mis näeb ette, et „ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse rakendamiseks on vaja kehtestada tähtajad, et tagada selle kiire ja tõhus rakendamine” (kaheteistkümnes põhjendus).
39. Teisalt nägi tähtaegade kindlaksmääramise ette Amsterdami Euroopa Ülemkogu resolutsioon, mis moodustab koos kõnealuse määrusega stabiilsuse ja kasvu pakti,(13) olles seega vähemalt oluliselt abiks selle tõlgendamisel. Kuid määrus ise täpsustab, et need tähtajad on ette nähtud vaid menetluse kiirendamiseks, ning vaid „kutsub” (mitte ei kohusta formaalselt) nõukogu neist kinni pidama.(14)
40. Ainuüksi selle põhjal saab seega väita, et nimetatud tähtajad määrati kindlaks vaid selleks, et kiirendada asutamislepinguga ettenähtud menetlust, ja mitte selleks, et piirata nõukogu pädevust võtta selle menetluse raames vastu komisjoni soovitatud akte.
41. Kuid on veel tähtsamaid tegureid, mis viivad mõttele, et ka pärast 25. novembri 2003. aasta hääletust jätkab nõukogu Prantsusmaa ja Saksamaa ülemäärase eelarvepuudujäägi käsitlemist ja võib jätkuvalt võtta tõhusa ja mõistliku tähtaja jooksul vastu komisjoni soovitatud akte.
42. Seda tunnistas kohtuistungil ka komisjon ise ning seda on kinnitatud vaidlusaluste „järelduste” punktis 6, kus nõukogu märgib, et ta soovib menetluse peatada ja jätta endale võimaluse võtta kõrvalejäetud soovitused vastu hiljem.
43. Sellist tõlgendust toetab ka määruse nr 1467/97 artikli 10 lõige 2, mille järgi nõukogu „langetab viivitamata otsuse” – seega ka pärast artiklis 5 ettenähtud tähtaja möödumist – teatada liikmesriigile EÜ artikli 104 lõike 9 alusel, et liikmesriigil tuleb võtta meetmeid, kui „meetmeid, mida asjaomane liikmesriik on võtnud vastuseks artikli [104] lõike 7 kohaselt antud soovitustele” ei rakendata või kui need on „nõukogu arvates ebapiisavad”.
44. Vastupidine seisukoht oleks vastuolus menetluse kiire ja tõhusa rakendamise eesmärgiga, mida määrus tähtaegade kindlaksmääramisele omistab (kaheteistkümnes põhjendus). Teistsugune lahendus muudaks vajalikuks alustada kogu menetlust uuesti algusest peale.
45. Üldisemalt osutab selles suunas süsteemisisese järjepidevuse põhimõte. Oleks ebaloogiline eeldada, et ka lühiajaline nõukogu viivitus akti vastuvõtmisel vajaliku häälteenamuse mittesaavutamise tõttu võiks ta jätta ilma akti vastuvõtmise pädevusest, kui õigusnormid seda otseselt ette ei näe. See võiks tõenäoliselt ohustada ühenduse enda toimimist, sest vajaliku häälteenamuse puudumine nõukogus (rääkimata ühehäälsust eeldavatest juhtudest!) on teatud määral süsteemi toimimise loomulik kaasnähe, mitte patoloogia.
46. Nagu eespool juba märgitud, võivad sellises olukorras olla täidetud nõukogu õigusvastase tegevusetuse tingimused, kuid põhimõtteliselt ei välista see, et nõukogu ei võiks oma otsustuspädevust realiseerida hiljem.
47. Sellest järeldub, et käesolevas asjas vaidlustatud „seisukohavõttu” ei saa pidada „lõplikuks”, ning järelikult saaks seda vaidlustada EÜ artikli 232 alusel, kuid mitte EÜ artikli 230 alusel. Eurocotoni kohtuotsuse järgi ei ole seega täidetud ühte Euroopa Kohtu määratletud eeldust, et „seisukohavõttu” saaks pidada „aktiks”, mille peale võib esitada tühistamishagi.
48. Lisaksin, et see järeldus kehtib mõlema käsitletud eelduse suhtes. Esiteks ja eelkõige kehtib see artikli 104 lõikes 8 ettenähtud kindlakstegemise suhtes, mis ilmselgelt on võimalik seni, kuni asjaomane liikmesriik on võtnud sellised siseriiklikud meetmed, mis tagavad lõike 7 kohaste nõukogu soovituste järgimise.
49. Samamoodi kehtib see artikli 104 lõikes 9 ettenähtud teatamise puhul, mida – ma kordan – on komisjongi kohtuistungil tunnistanud ning mis tuleneb ka vaidlusalustest 25. novembri 2003. aasta „järeldustest” (vt punkt 42).
50. On kaks võimalust: asjaomane liikmesriik järgib lõike 7 alusel antud nõukogu soovitusi, millisel juhul ei ole enam vaja lõike 9 kohaselt teatada, et liikmesriigil tuleb võtta meetmeid, või jätkub ülemäärane eelarvepuudujääk, millisel juhul jääb huvi nende meetmete võtmise vastu samaks ka pärast tähtaja möödumist, mille jooksul pidanuks nõukogu tegema otsuse komisjoni soovituste kohta lõike 9 alusel.
51. Seega pean ma võimalikuks esimese vastuväite kohta järeldada, et komisjoni hagi tuleb tunnistada vastuvõetamatuks selles osas, milles see käsitleb EÜ artikli 104 lõikes 8 märgitud kindlakstegemise vastu võtmata jätmist ning  Prantsusmaale ja Saksamaale EÜ artikli 104 lõike 9 kohase teate mitteesitamist.
B – 25. novembri 2003. aasta „järeldusi” käsitlev vastuväide
1. Poolte seisukohad
52. Nagu ma juba märkisin, peab nõukogu komisjoni hagi vastuvõetamatuks ka selles osas, millega vaidlustatakse Prantsusmaa ja Saksamaa suhtes algatatud ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust käsitlevate nõukogu 25. novembri 2003. aasta „järelduste” õiguspärasus.
53. Nõukogu arvates on hagi selles osas vastuvõetamatu, sest see käsitleb tegelikult puhtpoliitilisi akte, mille vastuvõtmisel on nõukogul kaalutlusõigus.
54. Nõukogu on veel seisukohal, et „järeldustel” ei ole õiguslikke tagajärgi ja seega ei saa neid EÜ artikli 230 alusel vaidlustada, sest need vaid kirjeldavad staadiumi, milles on Prantsusmaa ja Saksamaa suhtes algatatud eelarvepuudujäägi menetlus pärast nõukogus toimunud hääletust.
55. Järeldustes tehtud viide nende menetluste peatamisele on nõukogu meelest poliitiline ja mitte õiguslik – sellega märgitakse ära menetluse peatumine, mis õiguslikust seisukohast paratamatult järgneb komisjoni ettepanekute negatiivsele hääletustulemusele.
56. Mingil juhul ei ole ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse peatamisel siduvat õiguslikku tagajärge, sest menetlus jääb avatuks ja komisjon võib igal ajal esitada nõukogule uued soovitused EÜ artikli 104 lõike 7, 8 või 9 alusel.
57. Komisjon vastab, et kui Prantsusmaa ja Saksamaa suhtes ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse peatumine oleks komisjoni soovitatud otsuste vastu võtmata jätmise automaatne tagajärg, nagu nõukogu väidab, ei oleks võimalik selgitada, miks nõukogu pidas vajalikuks otsustada formaalselt nende peatamise, nagu ta tegi järelduste punktis 6, selle asemel et lihtsalt ära märkida juba toimunud automaatne peatumine.
58. Komisjoni meelest on vaidlusalused nõukogu „järeldused” tegelikult sui generis
soovitused, mille peamine õiguslik tagajärg on vabastada nõukogu – ning asjaomased liikmesriigid, käesolevas asjas Prantsusmaa ja Saksamaa – EÜ artikliga 104 ja määrusega nr 1467/97 loodud siduvast õiguslikust raamistikust, asendades selle uute suunistega EÜ artikli 104 lõike 9 kohaldamiseks ja uue raamistikuga asjaomaste liikmesriikide ülemäärase eelarvepuudujäägi jälgimiseks.
59. Komisjoni arvates on seetõttu ilmne, et kõnealustel „järeldustel” on õiguslikult tagajärjed, seega on need EÜ artikli 230 alusel vaidlustatavad aktid.
2. Hinnang
60. Neid argumente hindama asudes pean ma kõigepealt märkima, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on EÜ artiklis 230 ettenähtud õiguskaitsevahendi eesmärk „tagada, et asutamislepingu tõlgendamisel ja kohaldamisel peetaks kinni seadusest, nagu nõuab [asutamislepingu] artikkel 164 [praegu EÜ artikkel 220]”,(15) ning et „selle eesmärgiga ei oleks kooskõlas tõlgendada hagi vastuvõetavuse tingimusi nii kitsendavalt, et selle menetluse kasutamisvõimalus piirduks üksnes [asutamislepingu] artiklis 189 [praegu EÜ artikkel 249] nimetatud aktidega”.(16) Sellest tuleneb, et „tühistamishagi esemeks võivad nende laadist ja vormist olenemata olla kõik institutsioonide võetud meetmed, mille eesmärk on tekitada õiguslikke tagajärgi”.(17)
61. Seega ka ebatüüpilist meedet, nagu käesolevas asjas käsitletavaid „järeldusi”, võib pidada vaidlustatavaks aktiks, tingimusel et sellel on õiguslikud tagajärjed.
62. Just selle hindamisele tulebki nüüd asuda.
63. Selleks pean ma otstarbekaks kõigepealt lühidalt märkida, et nimetatud „järeldustes” nõukogu: a) osutas teguritele, mida ta võttis arvesse asjassepuutuva liikmesriigi eelarveolukorra hindamisel, eelkõige muutunud majanduskeskkonnale (punkt 1); b) märkis, et EÜ artikli 104 lõike 7 alusel esitatud soovituse järgimiseks on asjassepuutuv liikmesriik võtnud meetmeid (punkt 2); c) tõdes rahuldustundega, et asjassepuutuv liikmesriik on avalikult kohustunud tagama, et hiljemalt 2005. aastal on eelarvepuudujääk alla 3% SKT-st (punkt 3); d) andis soovitusi selle eesmärgi saavutamiseks võetavate meetmete kohta (punkt 4); e) tegi teatavaks, et punktis 3 esitatud soovitusi ja asjassepuutuva liikmesriigi ühepoolseid kohustusi silmas pidades otsustas nõukogu mitte vastu võtta komisjoni soovitatud otsust EÜ artikli 104 lõike 9 alusel (punkt 5); f) otsustas peatada ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse, olles siiski valmis komisjoni soovituse põhjal võtma vastu otsuse EÜ artikli 104 lõike 9 alusel, kui punktis 7 ettenähtud hindamise käigus selgub, et asjassepuutuv liikmesriik ei täida võetud kohustusi (punkt 6); g) kutsus asjassepuutuvat liikmesriiki üles esitama iga kuue kuu järel aruandeid kõnealuste kohustuste täitmise kohta (punkt 7).
64. Käesoleva hindamise jaoks ei ole vaja uurida kõiki mainitud punkte. Piisab, kui keskenduda punktile 6, jättes kõrvale selle punkti esimese osa, milles on otseselt kajastatud nõukogu otsus kõnealune menetlus peatada („nõukogu otsustab ajutiselt peatada ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse”). On siiski vaieldav, nagu edaspidi märgitakse (punkt 132), kas nõukogu oli pädev seesugust peatamist otsustama ja kas ta saavutas soovitud tulemuse. Seega ei ole vaja seda küsimust praegu lähemalt käsitleda.
65. Tõstatatud küsimusele vastamiseks pean otsustavaks punkti 6 teist osa.
66. Selles kinnitab nõukogu, et ta on valmis „komisjoni soovituse põhjal võtma vastu otsuse artikli 104 lõike 9 alusel, kui punktis 7 ettenähtud hindamise käigus selgub, et [asjassepuutuv liikmesriik ] ei täida käesolevates järeldustes märgitud kohustusi ”.(18)
67. Selles lõigus mainitud „kohustus” on vaidlustatud „järelduste” punktis 3 märgitud ühepoolne kohustus,
mille Prantsusmaa ja Saksamaa on võtnud väljaspool nõukogu soovitustes ettenähtud raamistikku.
68. Sellest järeldub, et artikli 104 lõike 9 kohase otsuse tegemisel ei lähtu nõukogu hinnang enam EÜ artikli 104 lõike 7 kohastest nõukogu soovitustest, vaid asjassepuutuva liikmesriigi ühepoolsest kohustusest .
69. Peale selle, niiviisi toimides – pealegi veel asutamislepingus sätestamata meetmega (st vaidlustatud „järeldustega”) – muutis nõukogu ka oma varasemate EÜ artikli 104 lõike 7 kohaste soovituste sisu, viidates uutele ja teistsugustele riigieelarve stabiliseerimise meetmetele, mis ei põhinenud enam soovitusel, vaid kõnealustel ühepoolsetel kohustustel.
70. Nende „järeldustega” nõukogu esiteks pikendas tähtaega, mille jooksul tuleb eelarvepuudujääk viia allapoole ülemäärase eelarvepuudujäägi protokolli artiklis 1 ettenähtud 3%-list piirmäära, ja teiseks muutis ta seega nõutud stabiliseerimismeetmete ulatust.
71. Prantsusmaa puhul näevad „järeldused” ette eelarvepuudujäägi korrigeerimise tähtaja pikendamise 2005. eelarveaastani, kuigi EÜ artikli 104 lõike 7 kohastes nõukogu soovitustes oli tähtajaks 2004. eelarveaasta.
72. Seetõttu on oluliselt muudetud meetmeid, mida tuleb võtta, et saavutada stabiliseerimine nimetatud tähtaja jooksul. „Järeldustes” soovitatakse 2004. aasta jooksul vähendada tsükliliste muutujatega korrigeeritud eelarvepuudujääki SKT suhtes 0,8% võrra ning 2005. aasta jooksul veel 0,6% võrra SKT suhtes või vajadusel rohkem, et viia mainitud suhtarv allapoole protokollis ettenähtud piirmäära. Kuid artikli 104 lõike 7 alusel vastu võetud soovituse kohaselt pidi Prantsusmaa vähendama eelarvepuudujääki 2004. aasta jooksul vähemalt
1% võrra SKT suhtes.(19)
73. Ka Saksamaa puhul näevad „järeldused” ette eelarvepuudujäägi korrigeerimise tähtaja pikendamise 2005. eelarveaastani, kuigi EÜ artikli 104 lõike 7 kohastes nõukogu soovitustes oli tähtajaks 2003. eelarveaasta (või hiljemalt 2004. eelarveaasta),(20) seega muudetakse tähtaegseks stabiliseerimiseks võetavaid meetmeid üsna oluliselt.
74. Nõukogu eelmiste soovituste järgimiseks pidanuks Saksamaa vähendama eelarvepuudujääki 1,2% võrra hiljemalt 2003. aasta lõpuks, seega ligi kuu aja jooksul arvates nõukogu 25. novembri 2003. aasta istungist.(21) Kuid nimetatud kuupäeval vastu võetud „järeldustes” soovitatakse, et Saksamaa vähendaks tsükliliste muutujatega korrigeeritud eelarvepuudujääki 0,6% võrra SKT suhtes 2004. aasta jooksul
ning seejärel 2005. aasta jooksul veel 0,5% võrra SKT suhtes või vajadusel rohkem, et viia mainitud suhtarv allapoole ülemäärase eelarvepuudujäägi menetlust käsitlevas protokollis ettenähtud piirmäära.
75 . Võib muidugi leida, nagu seda teeb nõukogu, et eespool osutatud muudatused on komisjoni soovituste vastu võtmata jätmise paratamatu tagajärg ja et nõukogul ei olnud sel hetkel muud alternatiivi. Muudatuste sisule vaatamata on oluline siiski asjaolu, et neid on raske pidada vaid poliitiliseks hinnanguks ja eitada nende õiguslikke tagajärgi.
76. Seepärast leian ma, et nõukogu „järelduste” osas tuleb komisjoni hagi tunnistada vastuvõetavaks.
III – Põhiküsimus
A – Negatiivsete seisukohavõttude analüüs
77. Nüüd jõuame komisjoni hagi sisu juurde.
78. Sellega seoses tahaksin kõigepealt märkida, et hoolimata eeltoodud analüüsi tulemustest ja järeldusest, et hagi esimene osa on vastuvõetamatu, analüüsin ma juhuks, kui Euroopa Kohus ei peaks seda seisukohta jagama, komisjoni kõiki väiteid.
1. Poolte seisukohad
79. Hagi esimese punktiga seoses märgin ma, et hagejaks olev institutsioon vaidlustab artikli 104 lõike 8 kohaselt soovitatud meetmete vastu võtmata jätmisest tulenevate negatiivsete otsuste õiguspärasuse, väites, et nõukogul puudub kaalutlusõigus otsustada, kas nimetatud sättes ettenähtud kindlakstegemisega nõustuda või mitte.
80. Nõukogu peaks piirduma objektiivse kontrollimisega, kas ettenähtud tähtaja jooksul on võetud tõhusaid meetmeid artikli 104 lõike 7 kohaste soovituste järgimiseks. Kui ei, siis on ta kohustatud seda otseselt sedastama.
81. Isegi kui eeldada, et nõukogul on sellega seoses teatavas ulatuses kaalutlusõigus, kohustab EÜ artikkel 253 teda igal juhul põhjendama oma otsust mitte kinnitada Prantsusmaa ja Saksamaa suhtes artikli 104 lõike 8 kohast  sedastust. Käesolevas asjas ei ole niisugust põhjendamist ilmselgelt toimunud.
82. EÜ artikli 104 lõike 9 kohaseid meetmeid käsitlevate negatiivsete otsuste puhul on nõukogu rikkunud asutamislepingut, sest ta pani komisjoni soovitatud meetmed hääletusele, ilma et ta oleks eelnevalt vastu võtnud nimetatud artikli lõikes 8 ettenähtud kindlakstegemist. Pealegi ei onud need negatiivsed otsused piisavalt põhjendatud, et tagada EÜ artikli 253 täitmine.
83. Nõukogu väidab omalt poolt põhiliselt seda, et isegi pärast EÜ artikli 104 lõigetes 6 ja 7 ettenähtud otsuste vastuvõtmist ei näe asutamisleping ette mingit kohustust võtta vastu nimetatud artikli lõigete 8 ja 9 kohastes komisjoni soovitustes sisalduvad ettepanekud – vastupidi, nõukogu arvates tuleneb nimetatud sätete sõnastusest ja mõttest, et tal on selles osas ulatuslik kaalutlusõigus.
84. Veel vaidleb nõukogu vastu väitele, et EÜ artikli 104 lõike 8 kohase otsuse vastuvõtmine on vajalik eeltingimus lõike 9 kohase otsuse hääletamiseks ja võimalikuks vastuvõtmiseks.
85. Põhistamiskohustuse väidetava rikkumise kohta arvab nõukogu, et komisjoni soovitatud otsuste vastu võtmata jätmise puhul nimetatud kohustus ei kehti, sest ta ei olnud kohustatud toimingut tegema.
86. Eeldusele, et põhistamiskohustus siiski kehtis, vastab nõukogu, et tema 25. novembri 2003. aasta järeldused on komisjoni soovituste vastu võtmata jätmise piisavaks põhjenduseks.
2. Hinnang
87. Käsitlen eraldi komisjoni väiteid seoses EÜ artikli 104 lõike 8 kohase kindlakstegemise vastu võtmata jätmise ja EÜ artikli 104 lõike 9 rikkumise kohta.
a) EÜ artikli 104 lõige 8
88. Kõigepealt olgu märgitud, et EÜ artikli 104 lõike 8 kohaselt „[l] orsque
le Conseil constate
qu’ aucune action suivie d’effets n’a été prise en réponse à ses recommandations dans le délai prescrit, il peut rendre publiques
ses recommandations”.
89. Selle sätte sõnastuse põhjal tundub mulle, et on võimalik eristada kahte eraldiseisvat etappi.
90. Esiteks on nõukogu kutsutud „kindlaks tegema”, kas artikli 104 lõike 7 alusel antud soovitustele on reageeritud tõhusate meetmetega; kui ta teeb kindlaks, et ei ole, peab ta otsustama, kas avalikustada oma soovituste sisu, reageerides nii asjaomase liikmesriigi tegevusetusele.
91. Kõigepealt täpsustaksin, et käesolevas asjas ei ole vaja uurida, kas nõukogu on kohustatud või mitte tegema otsuse oma soovitused avalikustada, sest käesolevas asjas ei soovitatud avalikustamist ei Prantsusmaa ega Saksamaaga seoses.
92. Seevastu on käesolevas asjas vaatluse all lõike 8 esimeses lauses mainitud „kindlakstegemise” suhtes kehtivad tingimused, eelkõige see, mida kindlaks tehakse ja kas nõukogu on selleks kohustatud või mitte, kui komisjon on talle adresseerinud sellekohase soovituse.
93. Esimese punkti kohta tuleb öelda, et tegelikult ei ole täiesti selge, mida täpselt peaks nõukogu kindlaks tegema, sest selle sätte eri keeleversioonide võrdlemine võimaldab kahte erinevat tõlgendust.
94. Eespool esitatud prantsuskeelse versiooni kohaselt peaks nõukogu kindlaks tegema igasuguse tõhusa meetme puudumise.(22) Ning just sellist tõlgendust kaitseb nõukogu käesolevas menetluses.
95. Seevastu näivad muud keeleversioonid(23) toetavat asjaomase liikmesriigi võetud meetmete üldise hindamise ideed. Teisisõnu, nõukogu on kutsutud kindlaks tegema, kas asjaomane liikmesriik on või ei ole võtnud meetmeid, mida tervikuna
võib pidada tõhusaks, et saavutada EÜ artikli 104 lõike 7 kohases soovituses seatud stabiliseerimiseesmärke.
96. Ka ingliskeelse(24) ja portugalikeelse(25) versiooniga näib paremini haakuvat teine tõlgendus, millest komisjon lähtus Prantsusmaa ja Saksmaa ülemäärast eelarvepuudujääki käsitlevas menetluses ja mida ta on kaitsnud ka Euroopa Kohtu menetluses.
97. Omalt poolt pean tõdema, et ehkki tekstide põhjal näivad mõlemad tõlgendused võimalikud, kaldun süsteemsetel kaalutlustel siiski pigem pooldama komisjoni esitatud tõlgendust.
98. Siiski ei pea ma vajalikuks seda küsimust siin põhjalikumalt käsitleda, sest usun, et komisjonil on õigus, kui ta leiab, et nõukogu on mõlemal juhul kohustatud komisjoni taotlusel lõike 8 kohaselt kindlaks tegema, kas asjaomane liikmesriik on võtnud tõhusaid meetmeid või mitte (tervikuna või osaliselt).
99. Sisuliselt võib nõukogu loomulikult komisjoni soovitustest kõrvale kalduda, kui ta nii otsustab; kuid minu arvates ei või nõukogu toimida nii, nagu käesolevas asjas – loobuda lõike 7 alusel antud soovituses määratud tähtaja lõppedes hindamast asjaomase liikmesriigi võetud meetmeid.
100. Selle põhjuseks on asjaolu, et EÜ artikli 104 alusel loodud süsteemis on selline hindamine oluline etapp võimaldamaks ühenduse institutsioonidel kiiresti reageerida asjaomase liikmesriigi puhul ettenähtud meetmete ebapiisavusele (või halvemal juhul nende puudumisele).
101. Seega tuleb nõukogu poolt kindlaks tegemata jätmist pidada EÜ artikli 104 lõike 8 järgse kohustuse rikkumiseks, vastavalt ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse eesmärkidele ja nõuetele ja rollile, mis nõukogule on selle menetluse juhtimisel antud.
102. Seetõttu olen selles osas hagi vastuvõetamatuse kohta esitatud järelduse alternatiivina seisukohal, et EÜ artikli 104 lõiget 8 käsitlev komisjoni väide on põhjendatud.
b) EÜ artikli 104 lõige 9
103. Nagu ma juba märkisin, on komisjon arvamusel, et nimetatud lõikega seotud negatiivne otsus on kehtetu, sest nõukogu võttis selle vastu ilma eelnevalt kindlaks tegemata, et asjaomane liikmesriik ei ole võtnud „ühtegi tõhusat meedet” EÜ artikli 104 lõike 8 mõttes.
104. Komisjoni meelest on kõnealune kindlakstegemine ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse vajalik etapp, mille eesmärk on tagada asjaomase liikmesriigi kaitseõigus. Vastasel korral puuduks sel riigil võimalus enne lõike 9 kohast teatamist esitada oma seisukoht võetud meetmete tõhususe kohta.
105. Kuid pean tunnistama, et sedavõrd jäik artikli 104 lõigete 8 ja 9 vahelise seose tõlgendus mind ei veena.
106. Esiteks võib esineda olukordi, kus lõikes 8 kirjeldatud etapp oleks ilmselgelt ülearune. Näiteks liikmesriigi puhul, kes pärast lõike 7 kohase soovituse saamist teataks veel enne soovituses määratud tähtaja lõppu, et ta ei saa soovitatud meedet võtta, või teataks meetmetest, millega kindlasti ei ole võimalik eelarvepuudujääki ettenähtud piiridesse viia.
107. Lahendus sellistele juhtudele on ette nähtud määrusega nr 1467/97, kuivõrd selle artikli 10 lõige 2 lubab nõukogul langetada „viivitamata” otsuse vastavalt artikli 104 lõikele 9, seega jättes vahele lõikes 8 kirjeldatud etapi. Kui [nõukogu soovituste] mittejärgimine on „sihilik”, näeb artikli 7 viimane lause ette „kiirendatud menetluse”, mis toob kindlasti kaasa tähtaegade lühendamise ning minu arvates ka teatavate menetlusetappide vahelejätmise.
108. Arvestades asjaolu, et lõike 7 kohane soovituste avalikustamine ei sõltu enam nõukogu otsusest, taanduks kõigil kirjeldatud juhtudel lõikes 8 nõutud kindlakstegemine pelgaks formaalsuseks, millel puuduks igasugune otstarve ja mille ainus tagajärg oleks menetluse käigu tarbetu aeglustamine.
109. Kahtlused selle etapi vajalikkuse suhtes võivad aga tekkida ka sellistel juhtudel (nagu on minu meelest käesolevas asjas käsitletav juhtum), kui lõike 8 kohaldamine on vältimatu. Sellisel juhul oleks nõukogu tegevusetus kahtlemata asutamislepingu rikkumine, nagu olen eespool (punktis 99) märkinud, mille suhtes võib kasutada õiguskaitsevahendit. Siiski tuleb küsida, kas selline tegevusetus paratamatult välistaks hilisemad eelarvepuudujäägi menetluse etapid.
110. Igaüks, kes tahab sellele küsimusele jaatavalt vastata, peaks minu arvates arvestama, kui ülemäärased ja ebamõistlikud tagajärjed oleksid ajalise järgnevuse sedavõrd formaalsel käsitlusel, mis peab lõike 9 kohaldamise eeltingimuseks lõikes 8 ettenähtud etapi läbimist. Ei saa olla kahtlust, et sellise käsitluse omaksvõtmisel oleks paradoksaalne tagajärg – ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse täielik seiskumine otsustavas etapis, mis on lõike 9 kohane teatamine.
111. Mul on raske uskuda, et selline käsitlus oleks kooskõlas asutamislepingus ettenähtud süsteemiga. Kordan, et ma ei eita seda, et nõukogu on kohustatud lõiget 8 järgima, kuid leian, et mittejärgimise tagajärjeks ei või olla kogu menetluse halvamine, vaid võimalik tõdemus, et nõukogu tegevusetus oli õigusvastane.
112. Teisalt, arvestades seda, mida ma olen juba öelnud soovituste avalikustamise kohta, ei näe ma kaalukat põhjust, miks lõikes 8 ettenähtud etapi vahelejätmine peaks menetluse käiku oluliselt kahjustama. Ainus sellega seoses tõstatatud argument ei tundu ületamatu. Nagu juba nägime, on see seotud asjaomase liikmesriigi kaitseõigusega ja seisneb väites, et selle etapi vahelejätmisel jääb liikmesriik ilma õigusest esitada oma seisukoht enne lõike 9 kohase otsuse vastuvõtmist.
113. Mulle tundub, et tegelikult ei eelda kõnealuse õiguse kaitsmine lõike 8 kohaldamist. Isegi kui nõukogu hindaks siseriiklike meetmete tõhusust vahetult lõike 9 alusel, oleks asjaomasel liikmesriigil ikkagi võimalik kaitsta neid meetmeid enne lõike 9 kohast teatamist toimuval arutelul.
114. Lõpuks pole ka võimalik vastu vaielda minu esitatud teesile, mis lähtub sellest, et kõnealune lõige viitab mittejärgimisele, mis toimub „jätkuvalt”. Sellele on vastu vaieldud, et nimetatud sõna kasutamine eeldab, et lõike 8 kohane hindamine on juba toimunud, sest ainult pärast seda on mõtet rääkida „jätkuvast” mittejärgimisest, juhul kui see tõepoolest jätkus.
115. Ma ei pea seda argumenti otsustavaks. On selge, et see sõna valiti n-ö tavalist olukorda silmas pidades, kui lõikes 8 ettenähtud etapp on läbitud. Kuid kui seda ei ole toimunud, on lõike 9 kohaldamisel oluline kindlaks teha, kas liikmesriik on lõike 7 kohaseid soovitusi järginud või mitte, mitte aga seda, kas mittejärgimine on juba kindlaks tehtud ja on seega „jätkuv”.
116. Seega võib kõhklusteta kinnitada, et EÜ artikli 104 lõikes 8 ettenähtud kindlakstegemine on oluline etapp institutsioonide teostatavas järelevalves selle üle, kas lõike 7 alusel antud soovitusi järgitakse. Siiski ei saa seda pidada vajalikuks ja vältimatuks eeltingimuseks, et esitada asjaomasele liikmesriigile EÜ artikli 104 lõike 9 kohane teatis.
117. Järeldan sellest, et käesolevas asjas võinuks nõukogu hääletada lõike 9 kohast komisjoni soovitust ka lõike 8 kohase eelneva kindlakstegemise puudumisel.
118. Alternatiivina oma arvamusele, mis käsitles hagi vastuvõetamatust selles osas, teen ma kohtule ettepaneku tunnistada EÜ artikli 104 lõike 9 kohase nõukogu negatiivse otsuse vastu esitatud komisjoni hagi põhjendamatuks.
B – 25. novembri 2003. aasta „järeldused”
1. Poolte seisukohad
119. Komisjon väidab kõigepealt, et vaidlustatud „järeldustes” sisalduv ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse peatamise otsus on õigusvastane, sest see rikub määruse nr 1467/97 artiklit 9. Menetluse võib peatada vaid selles sättes otseselt ettenähtud asjaoludel, mida käesolevas asjas ei esinenud.
120. Pealegi ei olnud menetluse peatamise otsus vajalikul määral põhistatud.
121. Kõnealused „järeldused” võeti vastu kohaldatavaid hääletamisreegleid rikkudes. Nõukogu võttis järeldused vastu häälteenamusega, mida kohaldatakse EÜ artikli 104 lõike 9 kohaste otsuste puhul, kuid „järelduste” sisu ja ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse etappi arvestades pidanuks nõukogu järgima EÜ artikli 104 lõike 7 kohastele otsustele kohaldatavaid hääletamisreegleid.
122. Lõpuks leiab komisjon, et kasutades sellist ebatüüpilist akti nagu „järeldused”, on nõukogu rikkunud asutamislepingut, eelkõige selle artiklit 104.
123. Ehkki on tõsi, et teatud juhtudel võib nõukogu võtta vastu asutamislepingus otseselt sätestamata akte, ei ole see siiski võimalik juhul, kui nõukogu on õiguslikult kohustatud vastu võtma otsuse, st siduva akti, nagu käesolevas asjas.
124. Komisjoni arvates piirdub nõukogu kaalutlusõigus EÜ artikli 104 lõike 9 kohaldamisel asjaomasele liikmesriigile teatatavate meetmete valimisega ja tähtaja kindlaksmääramisega, mille jooksul nimetatud meetmed tuleb võtta. Nõukogul puudub kaalutlusõigus õigusliku vahendi osas, mida ta sekkumisel kasutab.
125. Nõukogu väidab omalt poolt vastu, et 25. novembri „järeldused” on vaid poliitilised ja mitte juriidilised aktid, mida ta võis oma äranägemisel vastu võtta või mitte.
126. Käesolevas asjas oli nende vastuvõtmine vajalik, sest EÜ artikli 104 lõike 7 kohased nõukogu soovitused olid majanduskeskkonna muutumise tõttu aegunud. Neis tingimustes ja soovituste muutmist käsitleva komisjoni ettepaneku puudumisel ei olnud nõukogul muud valikut, kui edastada oma märkused asjaomastele liikmesriikidele mittesiduva poliitilise akti vastuvõtmise teel.
127. Nõukogu vaikimine oleks kahjustanud stabiilsuse ja kasvu pakti usaldusväärsust ja tekitanud ebakindla olukorra, millel oleksid kahjulikud tagajärjed.
128. Määruse nr 1467/97 artikli 9 väidetava rikkumise kohta, mis tuleneb vaidlustatud järeldustega menetluse peatamise „otsustamisest”, märgib nõukogu, et kõnealune määruse artikkel piirdub vaid kahe konkreetse peatamisjuhu sätestamisega ega välista peatamist muudel juhtudel.
129. Käesolevas asjas tuleneb menetluse peatumine EÜ artikli 104 lõike 9 kohase otsuse vastu võtmata jätmisest automaatselt ning järeldused piirdusid selle asjaolu äramärkimisega.
2. Hinnang
130. Hagi vastuvõetavuse analüüsimisel olen osasid eespool püstitatud küsimusi juba käsitlenud (vt punkt 64 jj). Seoses komisjoni põhiliste väidetega analüüsin neid siinkohal põhjalikumalt.
131. Selleks on vaja kõigepealt kontrollida, kas nõukogu on pädev peatama kõnealust menetlust ja muutma varasemaid EÜ artikli 104 lõike 7 alusel vastuvõetud otsuseid, kuigi komisjon soovitas tal võtta meetmeid nimetatud artikli lõike 9 alusel.
132. Esimese punktiga seoses kordan, et ei ole selge, kas käesolevas asjas võinuks nõukogu ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse peatada. Kaldun sellele siiski jaatavalt vastama. On tõsi, et määrus sätestab peatamise vaid kahel juhul, kuid tundub mõistlik arvata, et see ei välista peatamist muudel alustel, kui seda õigustavad ettenägematud asjaolud ning see on kooskõlas asutamislepingu ja määruse eesmärkidega.
133. Veenvamaks pean siiski nõukogu seisukohta, et kirjeldatud olukorras on ta pädev muutma soovitusi, mida ta ise on EÜ artikli 104 lõike 7 alusel vastu võtnud.
134. Märgin esiteks, et institutsiooni pädevus akt vastu võtta hõlmab üldpõhimõtte järgi vältimatult ka akti muutmise pädevuse, tingimusel et järgitakse pädevuse kasutamist käsitlevaid reegleid.
135. Vastupidine järeldus tuleks minu meelest teha vaid juhul, kui näidatakse, et muudetav akt on vastu võetud rangelt reglementeeritud menetluse käigus ja pädeval institutsioonil on kohustus võtta menetlusahelas järgmine akt vastu määratud tähtaja jooksul, mille möödumisel lõpeb institutsiooni otsustamispädevus.
136. Nagu ma olen püüdnud näidata eespool (punkt 38 jj ning punkt 41 jj), ei lõpeta nõukogu otsustamispädevust ülemäärase eelarvepuudujäägi raames ettenähtud meetmete vastuvõtmiseks määruses sätestatud tähtaja möödumine.
137. Ei saa ka olla seisukohal, et pärast lõike 9 kohase komisjoni soovituse saamist peab nõukogu selle soovituse kohta otsuse tegema ega või enam muuta oma varasemaid lõike 7 kohaseid soovitusi, ehkki selleks vajalikud tingimused on täidetud.
138. Lõikest 9 nähtub selgelt, et nõukogu ei ole kohustatud nõustuma selle artikli alusel tehtud komisjoni soovitustega ega järelikult ka mitte vastu võtma komisjoni taotletud otsust. Samamoodi on ka juhul, kui nõukogu on – erinevalt käeolevast asjast – sooritanud lõikes 8 mainitud kindlakstegemise.
139. Piirdudes nõukogu otsustamispädevuse kasutamise võimaldamisega,(26) annab lõige 9 talle tegelikult ulatusliku kaalutlusõiguse otsustamaks, kas ja kuidas seda pädevust kasutada. Võib vaielda selle üle, kas kõnealust kaalutlusõigust on kasutatud analoogilisi asju käsitlevas ühenduse pretsedendiõiguses ettenähtud piires, kuid ei saa eitada selle olemasolu.
140. Vastupidist väita tähendaks öelda, et sellealane kaalutlusõigus on täielikult jäetud komisjonile ning nõukogule on jäetud vaid notari roll, sest ta peab vaid piirduma komisjoni soovitustele oma pitseri panemisega. Selline väide oleks ilmselgelt vastuolus asutamislepingus määratletud institutsioonidevahelise tasakaaluga ja süsteemiga, mis on kehtestatud vaadeldavate eriaktidega.
141. Lõpuks ei saa vastu vaielda ka sellele, et määruse nr 1467/97 artikli 10 lõige 2 sätestab, et juhul, kui EÜ artikli 104 lõike 7 kohase soovituse järgimiseks võetud liikmesriigi meede on ebapiisav, „langetab nõukogu viivitamata otsuse” vastavalt lõikele 9. On selge, et selle sätte eesmärk on jätta selles käsitletud juhtudel vahele teatavad menetlusetapid, mis eelnevad nõukogu otsuse vastuvõtmisele lõike 9 alusel. Kuid ka sel juhul kehtivad jätkuvalt selle otsuse vastuvõtmiseks ettenähtud tingimused, sealhulgas loomulikult nõukogu eespool mainitud pädevust käsitlevad tingimused, nagu kinnitab ka lõikele 9 viitamine.
142. Seega kui nõukogu ei ole kohustatud lõike 9 kohaste komisjoni soovitustega nõustuma, tuleb sellest järeldada, et ka pärast selliste soovituste esitamist jääb talle põhimõtteliselt pädevus muuta oma varasemaid lõike 7 kohaseid soovitusi.
143. Loomulikult peab nõukogu seda pädevust kasutades järgima selle kohta asutamislepingus ettenähtud vormi ja menetlust, mis on ilmselgelt samasugused, nagu on ette nähtud selle akti vastuvõtmiseks, mille muutmist kavandatakse.
144. Nagu eespool märgitud (punkt 69 jj), on selleks aktiks EÜ artikli 104 lõike 7 alusel vastu võetud soovitus, järelikult tuleb lähtuda sellest sättest.
145. Järelikult peab käesolevas asjas kõigepealt esinema komisjoni soovitus ettepanekuga võtta vastu uus nõukogu soovitus lõike 7 alusel (vt EÜ artikli 104 lõige 13).
146. Teiseks peab sel viisil soovitatud muudatus olema sätetes mainitud akti vormis, st nõukogu „soovituse” vormis.
147. Lõpuks peab see muudatus olema heaks kiidetud muudetud akti suhtes kohaldatavaid hääletamisreegleid järgides, st ühenduse liikmesriikide kahekolmandikulise häälteenamusega, jättes arvesse võtmata asjassepuutuva liikmesriigi esindaja hääled (EÜ artikli 104 lõige 13).
148. Toimikumaterjalidest nähtub, et käesolevas asjas võeti nõukogu „järeldused” vastu ilma komisjoni soovituseta ning pealegi mitte „soovituse” vormis, vaid ebatüüpilise akti vormis.
149. Hääletusreeglite osas on selge, et „järeldused” võeti vastu liikmesriikide kahekolmandikulise häälteenamuseta, mida on vaja nõukogu soovituste vastuvõtmiseks EÜ artikli 104 lõike 7 alusel.
150. Ei saa ka väita, nagu seda teeb nõukogu, et menetluse selles etapis olnuks vajalik lõikes 9 ettenähtud häälteenamus, st häälteenamus, mille puhul ei arvestata tavaliselt neile liikmesriikidele kuuluvaid hääli, kes ei osale majandus- ja rahaliidu kolmandas etapis.(27)
151. Sellise väitega kaasneks ilmne menetluse kuritarvitamine, arvestades seda – nagu eespool märgitud –, et kõnealuste „järeldustega” nõukogu mitte ei teatanud lõike 9 kohaselt, et tuleb võtta meetmeid eelarvepuudujäägi vähendamiseks, vaid korrigeeris juba jõus olevaid lõike 7 kohaseid soovitusi.
152. Eelnevat arvestades näib mulle ilmselge, et nõukogu 25. novembri 2003. aasta „järeldused” on asutamislepingus ettenähtud oluliste vorminõuete mittejärgimise tõttu kehtetud.
153. Seetõttu leian ma, et kõnealuseid „järeldusi” puudutavas osas tuleb komisjoni hagi tunnistada vastuvõetavaks.
IV – Lõplikud kaalutlused
154. Kokkuvõttes leian ma, et hagi tuleb tunnistada vastuvõetamatuks nii selles osas, mis käsitleb EÜ artikli 104 lõikes 8 osutatud kindlakstegemise vastu võtmata jätmist, kui ka selles osas, mis käsitleb Prantsusmaale ja Saksamaale EÜ artikli 104 lõikes 9 ettenähtud teate mitteesitamist.
155. Teise võimalusena tuleb hagi tunnistada põhjendatuks lõikes 8 osutatud kindlakstegemise vastu võtmata jätmist käsitlevas osas ja põhjendamatuks lõikes 9 ettenähtud teate mitteesitamist käsitlevas osas.
156. Kuid hagi tuleb tunnistada vastuvõetavaks ja põhjendatuks selles osas, mis käsitleb 25. novembri 2003. aasta „järeldusi” Prantsusmaa ja Saksamaa kohta.
V – Kohtukulud
157. Kohtu kodukorra artikli 69 lõike 3 kohaselt võib Euroopa Kohus jätta kummagi poole kohtukulud tema enda kanda, kui osa taotlusi rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks.
158. Kuna hagi tuleb tunnistada osaliselt vastuvõetamatuks ning osaliselt vastuvõetavaks ja põhjendatuks, olen seisukohal, et nõukogu ja komisjoni kohtukulud tuleb jätta nende endi kanda.
VI – Ettepanek
Esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus:
1. Komisjoni hagi on vastuvõetamatu nii selles osas, mis käsitleb EÜ artikli 104 lõikes 8 osutatud kindlakstegemise vastu võtmata jätmist, kui ka selles osas, mis käsitleb Prantsusmaale ja Saksamaale EÜ artikli 104 lõikes 9 ettenähtud teate mitteesitamist;
teise võimalusena on hagi
– põhjendatud lõikes 8 osutatud kindlakstegemise vastu võtmata jätmist käsitlevas osas ja
– põhjendamatu lõikes 9 ettenähtud teate mitteesitamist käsitlevas osas.
2. Hagi on vastuvõetav ja põhjendatud selles osas, mis käsitleb 25. novembri 2003. aasta „järeldusi” Prantsusmaa ja Saksamaa kohta.
Seega tuleb kõnealused „järeldused” tühistada.
3. Nõukogu ja komisjon kannavad kumbki oma kohtukulud.
(1) .
(2) –	Euroopa Kohtu 30. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C-76/01 P: Eurocoton jt (EKL 2003, lk I-10091).
(3) –	Vt Euroopa Kohtu 21. juuni 2000. aasta määrus kohtuasjas C-514/99: Prantsusmaa v.
komisjon (EKL 2000, lk I-4705, punkt 48 jj).
(4) –	Kui on taotletud toimingu tegemist, näeb kõnealune säte ette, et juhul, „kui kahe kuu möödudes ülemamet ei võta vastu otsust ega anna soovitust, võib ühe kuu jooksul esitada Euroopa Kohtusse hagi kõnealusest toimimatusest tuleneva vaikimisi keeldumisotsuse peale ” (kohtujuristi kursiiv).
(5) –	Euroopa Kohtu 22. mai 1985. aasta otsus kohtuasjas 13/83: parlament v.
nõukogu (EKL 1985, lk 1513, eelkõige punktid 68 ja 78).
(6)  –	Vt 2. joonealuses märkuses osutatud Eurocotoni kohtuotsus, punktid 58 ja 59, ning samas asjas tehtud kohtujurist Jacobsi ettepaneku punkt 75, mida tsiteerime täies mahus: „Ekslikuks tuleb pidada vaidlustatud kohtuotsuse punktis 58 sedastatut („kui positiivne hääletustulemus on akti vastuvõtmise juriidiline eeldus, siis negatiivne hääletustulemus tähendab vaid otsuse puudumist”). „Otsuse puudumine” tähendab kas seda, et nõukogu ei ole küsimust käsitlenud, või seda, et küsimust käsitledes ei ole ta seisukohta kujundanud. Nende kahe eeldusega on vastuolus pressiteates mainitud „negatiivne hääletustulemus” […] ja tõdemus, et vajalikku häälteenamust ei saavutatud.”
(7) –	See oli aluseks 5. joonealuses märkuses mainitud kohtuotsusele parlament v . nõukogu.
(8) –	Eespool mainitud 22. mai 1985. aasta kohtuotsus, eelkõige punkt 73.
(9) –	Vt eespool mainitud 22. mai 1985. aasta kohtuotsus, eelkõige punkt 70 jj.
(10) –	Vt nõukogu 2 2. detsembri 1995. aasta määruse (EÜ) nr 384/96 kaitse kohta dumpinguhinnaga impordi eest riikidest, mis ei ole Euroopa Ühenduse liikmed (EÜT L 56, 6.3.1996, lk 1) artikli 6 lõige 9 ja viieteistkümnes põhjendus.
(11) –	13. detsembri 1999. aasta otsus liidetud kohtuasjades T-190/95 ja T-45/96: Sodima v.
komisjon (EKL 1999, lk II-3617, punkt 31).
(12) –	Ibid ., punkt 32.
(13) –	Nimetatud resolutsiooni III punkti kohaselt „stabiilsuse ja kasvu pakt, mis on ühtaegu nii ennetav kui ka tõkestav, koosneb käesolevast resolutsioonist ja kahest nõukogu määrusest, üks eelarveseisundi järelevalve ning majanduspoliitika järelevalve ja kooskõlastamise tõhustamise kohta ja teine ülemäärase eelarvepuudujäägi menetluse rakendamise kiirendamise ja selgitamise kohta”.
(14) –	Vt stabiilsuse ja kasvu pakti käsitlevas Amsterdami Euroopa Ülemkogu resolutsioonis nõukogule antud poliitiliste suuniste punkt 2.
(15) –	31. märtsi 1971. aasta otsus kohtuasjas 22/70: komisjon v . nõukogu (AETR) (EKL 1971, lk 263, punkt 40).
(16) –	Osundatud AETR kohtuotsus, punkt 41.
(17) –	Osundatud AETR kohtuotsus, punkt 42.
(18) –	Kohtujuristi kursiiv.
(19) –	Artikli 104 lõike 7 alusel vastu võetud soovituses soovitatakse Prantsusmaal vähendada eelarvepuudujääki SKT suhtes vähemalt 0,5% võrra või vajadusel rohkem . Arvestades muutunud majandustingimusi, tuleks Prantsusmaal selle soovituse järgimiseks vähendada 2004. aasta jooksul tegelikult oma eelarvepuudujääki 1,5% võrra SKT suhtes. Vt EÜ artikli 104 lõike 9 kohast nõukogu otsust käsitleva komisjoni soovituse (SEC (2003) 1121 lõplik) põhjenduste punkti 2 alapunkt 6 („la réduction totale du déficit corrigé des variations conjoncturelles nécessaire pour ramener le déficit nominal en dessous de la barre des 3% du PIB en 2004, s’élèverait donc à environ 1,5 point de pourcentage du PIB”).
(20) –	Käesoleva menetluse pooled viitavad 2004. eelarveaastale. Tekstid näivad aga viitavat 2003. eelarveaastale. Artikli 104 lõike 7 kohases soovituses soovitatakse Saksamaa ametiasutustel „mettre en oeuvre (…) leurs plans budgetaires pour 2003 qui (…) visent à ramener le déficit des administrations publiques à 2 3/4 % du PIB en 2003 ” ning eelkõige sel eesmärgil rakendada teatatud meetmed, mis ulatusid 1%-ni SKT-st, ja muud stabiliseerimismeetmed, mis on vajalikud „ pour faire en sorte que le déficit public diminue en 2003 comme prévu ”.
(21) –	2003. aasta novembrikuu andmete kohaselt oli Saksamaa eelarvepuudujääk tegelikult 4,2% SKT-st (vt komisjoni soovitus nõukogu otsuse kohta artikli 104 lõike 9 alusel, SEC (2003) 1316 lõplik, põhjenduste punkt 7, alajaotis „Ajustement budgétaire en 2003”.
(22)  –	Samasugune on kõnealuse sätte saksakeelne versioon: „Stellt der Rat fest, daß seine Empfehlungen innerhalb der gesetzten Frist keine wirksamen Maßnahmen ausgelöst haben, so kann er seine Empfehlungen veröffentlichen”.
(23)  –	Vt näiteks itaaliakeelne versioon: „Il Consiglio, qualora determini che nel periodo prestabilito non sia stato dato seguito effettivo alle sue raccomandazioni, può rendere pubbliche dette raccomandazioni”, hispaaniakeelne versioon: „Cuando el Consejo compruebe que no se han seguido efectivamente sus recomendaciones en el plazo fijado, el Consejo podrá hacerlas públicas” ja hollandikeelne versioon: „Wanneer de Raad vaststelt dat binnen de voorgeschreven periode geen effectief gevolg aan zijn aanbevelingen is gegeven, kan hij zijn aanbevelingen openbaar maken”.
(24)  –	„Where it establishes that there has been no effective action in response to its recommendations within the period laid down, the Council may make its recommendations public”.
(25)  –	„Sempre que verificar que, na sequência das suas recomendações, não foram tomadas medidas eficazes no prazo estabelecido, o Conselho pode tornar públicas as suas recomendações”.
(26) –	Nimetatud säte näeb ette, et „nõukogu võib
otsustada”, „ può
decidere”, „ peut
décider”, „ podrá
decidir”, „ pode
decidir”, „ may
decide”, „ kann
der Rat beschließe”, „ kan
de Raad besluiten” jne.
(27) –	Vt EÜ artikli 122 lõiked 3 ja 5.