61991CC0047(01)_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε Πρόεδρε,
κύριοι δικαστές,
1. Η παρούσα υπόθεση αφορά προσφυγή ακυρώσεως ενός εγγράφου το οποίο απηύθυνε η Επιτροπή στις 23 Νοεμβρίου 1990 προς την Ιταλική Κυβέρνηση. Με το έγγραφο αυτό η Επιτροπή ανακοινώνει ότι αποφάσισε να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΟΚ ως προς ενίσχυση την οποία είχαν χορηγήσει οι ιταλικές αρχές στην Italgrani SpA (στο εξής: Italgrani) και υπενθυμίζει ότι τα εν λόγω μέτρα ενισχύσεως δεν μπορούν να εφαρμοστούν πριν η παρούσα διαδικασία καταλήξει σε τελική απόφαση.
Με απόφαση της 30ής Ιουνίου 1992 (1) το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι η παρούσα προσφυγή ακυρώσεως είναι παραδεκτή. Τώρα το Δικαστήριο οφείλει να αποφανθεί αν η προσφυγή είναι βάσιμη.
Το ιστορικό της υποθέσεως
2. Προς τήρηση της προβλεπομένης στο άρθρο 92 της Συνθήκης ΕΟΚ αρχής της απαγορεύσεως των κρατικών ενισχύσεων, οι παράγραφοι 1 και 2 του άρθρου 93 προβλέπουν ορισμένες διαδικασίες οι οποίες καθιστούν δυνατό τον έλεγχο του εάν μέτρα ενισχύσεως που ήδη υφίστανται ή, αντιστοίχως, πρόκειται να ληφθούν συμβιβάζονται με την κοινή αγορά.
Η έρευνα που αφορά νέα μέτρα ενισχύσεως διαφέρει ως προς ένα θεμελιώδες σημείο από την έρευνα που αφορά υφιστάμενα μέτρα ενισχύσεως. Δυνάμει της τελευταίας φράσεως του άρθρου 93, παράγραφος 3, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να εφαρμόζουν νέα μέτρα ενισχύσεως κατά τη διάρκεια της έρευνας αυτής (2), ενώ αντίστοιχη υποχρέωση αναστολής δεν ισχύει προκειμένου για υφιστάμενα μέτρα ενισχύσεως (3).
3. Στις 12 Απριλίου 1990, η Ιταλική Διυπουργική Επιτροπή Συντονισμού της Βιομηχανικής Πολιτικής (CIPI) επικύρωσε τη σύναψη συμβάσεως μεταξύ του Υπουργείου Παρεμβάσεων στο Mezzogiorno και της Italgrani, επιχειρήσεως εγκατεστημένης στη Νάπολη και ασχολούμενης με τη μεταποίηση δημητριακών (4). Με τη σύμβαση αυτή χορηγήθηκε στην Italgrani ενίσχυση ύψους 522,3 δισεκατομμυρίων λιρών Ιταλίας, για επενδύσεις ποσού 964,5 δισεκατομμυρίων λιρών Ιταλίας (LIT) (5). Η ενίσχυση εντασσόταν σε ένα σύστημα ενισχύσεων που καθιέρωσε ο ιταλικός νόμος 64 της 1ης Μαρτίου 1986 περί λήψεως εκτάκτων μέτρων σχετικών με το Mezzogiorno (6).
Ο νόμος 64 γνωστοποιήθηκε στην Επιτροπή, στις 2 Μαΐου 1986, σύμφωνα με το άρθρο 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΟΚ. Τα μέτρα ενισχύσεως τα οποία προέβλεπε εγκρίθηκαν εν μέρει (7) και υπό προϋποθέσεις από την Επιτροπή με την απόφαση 88/318/ΕΟΚ της 2ας Μαρτίου 1988 (8). Ειδικότερα, τέθηκαν προϋποθέσεις ως προς την έκταση των ενισχύσεων (9), ενώ το άρθρο 9 της αποφάσεως ορίζει τα εξής:
"Κατά την εφαρμογή της παρούσας απόφασης, η Ιταλία υποχρεούται να τηρήσει τις διατάξεις και τους κοινοτικούς κανονισμούς που ισχύουν ή θα θεσπισθούν από τα κοινοτικά όργανα σχετικά με τον συντονισμό των διαφόρων τύπων ενισχύσεως στους τομείς της βιομηχανίας, γεωργίας και αλιείας."
4. Κατόπιν καταγγελιών της Casillo Grani, ανταγωνίστριας της Italgrani, και μιας ενώσεως παραγωγών αμύλου από δημητριακά (10), σχετικά με την ενίσχυση που χορηγήθηκε στην Italgrani, η Επιτροπή ζήτησε στις 26 Ιουλίου 1990 στοιχεία από τις ιταλικές αρχές ως προς την ενίσχυση αυτή. Στις 7 Σεπτεμβρίου 1990 οι ιταλικές αρχές ανταποκρίθηκαν στο αίτημα αυτό, κατά τρόπο όχι απολύτως ικανοποιητικό σύμφωνα με την Επιτροπή. Κατά τη διάρκεια συναντήσεως στις 28 Σεπτεμβρίου 1990 και με έγγραφα της 4ης και της 14ης Οκτωβρίου 1990 οι ιταλικές αρχές έδωσαν πρόσθετες πληροφορίες.
Με έγγραφο της 23ης Νοεμβρίου 1990, η Επιτροπή ανακοίνωσε στην Ιταλική Κυβέρνηση ότι αποφάσισε να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 93, παράγραφος 2, διότι μετά από μία πρώτη έρευνα γεννήθηκαν αμφιβολίες περί του αν η χορηγηθείσα ενίσχυση συμβιβάζεται με τις προϋποθέσεις που θέτει η απόφαση 88/318 ως προς την έκταση των ενισχύσεων, καθώς και με το άρθρο 9 της αποφάσεως αυτής (11). Με το ίδιο έγγραφο, η Επιτροπή "υπενθύμισε" στην Ιταλική Κυβέρνηση ότι "κατά το άρθρο 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης τα σχεδιαζόμενα μέτρα δεν μπορούν να εφαρμοστούν πριν η προβλεπόμενη από το άρθρο 2 διαδικασία καταλήξει στην έκδοση οριστικής αποφάσεως" (12). Τα άλλα κράτη μέλη και οι λοιποί ενδιαφερόμενοι κλήθηκαν, μέσω ανακοινώσεως στην Επίσημη Εφημερίδα, να διατυπώσουν τις παρατηρήσεις τους εντός τεσσάρων εβδομάδων (13).
5. Κατά της αποφάσεως της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 93, παράγραφος 2, η Ιταλική Κυβέρνηση άσκησε στις 31 Ιανουαρίου 1991 προσφυγή ακυρώσεως ενώπιον του Δικαστηρίου δυνάμει του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΚ. Κατά την Ιταλία, η Επιτροπή επωφελήθηκε της καταγγελίας της Casillo Grani προκειμένου να ανακαλέσει σιωπηρώς την απόφαση 88/318. Η ανάκληση αυτή, κατά την Ιταλία, όχι μόνο συνιστά κατάχρηση εξουσίας, αλλά επιπλέον παραβιάζει τις αρχές της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφαλείας δικαίου, καθώς και τους κανόνες περί αρμοδιότητας, τους ουσιώδεις τύπους και την υποχρέωση αιτιολογίας που ισχύουν ως προς την ανάκληση προηγουμένης αποφάσεως. Η Italgrani, στις 27 Μαρτίου 1991, άσκησε επίσης προσφυγή ακυρώσεως ενώπιον του Δικαστηρίου κατά της ανωτέρω αποφάσεως (14).
Θεωρώντας ότι η απόφασή της να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 93, παράγραφος 2, είναι απλώς προπαρασκευαστική πράξη η οποία δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως κατά την έννοια του άρθρου 173, η Επιτροπή προέβαλε ενώπιον του Δικαστηρίου ένσταση απαραδέκτου σύμφωνα με το άρθρο 91, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας (15). Με την προαναφερθείσα απόφαση Ιταλία κατά Επιτροπής, το Δικαστήριο απέρριψε την ένσταση αυτή και έκρινε ότι η Επιτροπή, ζητώντας από την Ιταλία να αναστείλει τη χορήγηση της ενισχύσεως στην Italgrani, είχε οριστικά χαρακτηρίσει τα μέτρα ενισχύσεως ως "νέα" και ότι
"απόφαση που διαπιστώνει ότι η ενίσχυση συμβιβάζεται με τη Συνθήκη, ή η προσφυγή που μπορεί να ασκηθεί κατά αποφάσεως της Επιτροπής διαπιστώνουσας ότι είναι ασυμβίβαστη προς τη Συνθήκη, δεν επιτρέπουν τη ματαίωση των μη δυναμένων να ανατραπούν συνεπειών που απορρέουν από την καθυστέρηση καταβολής της ενισχύσεως, οφειλομένη στην τήρηση της απαγορεύσεως που προβλέπει το άρθρο 93, παράγραφος 3, τελευταία φράση" (16).
6. Με την απόφαση 91/474/ΕΟΚ της 16ης Αυγούστου 1991 (17) η Επιτροπή έκλεισε τη διαδικασία του άρθρου 93, παράγραφος 2, επιτρέποντας τη χορήγηση της ενισχύσεως. Με την απόφαση αυτή δήλωσε ότι η Ιταλική Κυβέρνηση είχε τροποποιήσει την ενίσχυση προς την Italgrani σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που θέτει η απόφαση 88/318 (18).
Μετά από αυτή τη θετική κατάληξη, η Italgrani παραιτήθηκε από την προσφυγή ακυρώσεως. Η Ιταλία, αντιθέτως, η οποία εξάλλου είχε ουσιαστικά καταβάλει την ενίσχυση μόνο μετά την τελική απόφαση της Επιτροπής (19), εμμένει στην προσφυγή της.
Οριοθέτηση της προβληματικής
7. Κατά τη γνώμη μου, το Δικαστήριο δεν χρειάζεται να εξετάσει τις παρατηρήσεις της Επιτροπής περί του εννόμου συμφέροντος της Ιταλίας και περί της νομικής ισχύος της αποφάσεως 91/474 (κατωτέρω, σημείο 8). Ούτε μου φαίνεται επιβεβλημένο να κρίνει το Δικαστήριο επί της ουσίας αν η ενίσχυση που χορηγήθηκε στην Italgrani συμβιβάζεται με την κοινή αγορά (κατωτέρω, σημείο 9). Τέλος, η διευκρίνιση του περιεχομένου ορισμένων ισχυρισμών που προβάλλει η Ιταλία (κατωτέρω, σημείο 10) θα καταστήσει σαφές ότι το Δικαστήριο στην παρούσα υπόθεση μπορεί να επικεντρώσει την προσοχή του στο ζήτημα αν η Επιτροπή, στην προσβαλλόμενη απόφαση, ορθώς χαρακτήρισε την ενίσχυση ως νέα.
8. Στις γραπτές της παρατηρήσεις προς το Δικαστήριο, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Ιταλία δεν έχει κανένα συμφέρον προς άσκηση της προσφυγής ακυρώσεως και ότι, αν το Δικαστήριο έκρινε βάσιμη την προσφυγή αυτή, θα διακυβευόταν το κύρος της αποφάσεως 91/474. Στο πλαίσιο της παρούσας προσφυγής το Δικαστήριο δεν πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να εξετάσει καμία από τις δύο απόψεις. Επί του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως έχει ήδη αποφανθεί οριστικά με την προαναφερθείσα απόφαση Ιταλία κατά Επιτροπής (20), ενώ το κύρος της αποφάσεως 91/474 ουδόλως αμφισβητείται εν προκειμένω.
9. Στην απόφασή του Ιταλία κατά Επιτροπής, ως προς το παραδεκτό της παρούσας υποθέσεως το Δικαστήριο έκρινε ότι:
"'Οπως σαφώς προκύπτει από την προβληθείσα υπό της Ιταλικής Κυβερνήσεως επιχειρηματολογία, η προσφυγή ακυρώσεως αφορά μόνο την απόφαση της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης κατά των χορηγηθεισών στην Italgrani ενισχύσεων, κατά το ότι ανακαλεί την προηγουμένη εγκριτική απόφαση του γενικού ιταλικού καθεστώτος και όχι κατά το ότι περιέχει εκτιμήσεις περί του συμβιβαστού της ενισχύσεως προς τη Συνθήκη. Η εξέταση του Δικαστηρίου θα περιοριστεί, επομένως, σ' αυτή την πλευρά της αποφάσεως." (21)
'Οντως, η Ιταλία, με την προσφυγή της, στράφηκε συνειδητώς κατά του τρόπου με τον οποίο η Επιτροπή εφάρμοσε τη διαδικασία του άρθρου 93 και όχι κατά της ουσιαστικής κρίσεως περί του αν συμβιβάζεται η ενίσχυση με την κοινή αγορά (22). Σε αντιστοιχία προς τις αιτιάσεις της Ιταλίας, ούτε εγώ θα εισέλθω εδώ στην εξέταση της ουσιαστικής κρίσεως (έστω και αν η Επιτροπή αφιέρωσε σε αυτήν το μεγαλύτερο μέρος των παρατηρήσεών της ενώπιον του Δικαστηρίου).
10. Από το δικόγραφο της Ιταλίας, όπως αυτό κατατέθηκε στο Δικαστήριο στις 31 Ιανουαρίου 1991, και από την παρατεθείσα στην προηγούμενη παράγραφο σκέψη της αποφάσεως της 30ής Ιουνίου 1992, θα μπορούσε να συναχθεί ότι η Ιταλία θεωρεί την εκ μέρους της Επιτροπής κίνηση της διαδικασίας του άρθρου 93, παράγραφος 2, παράνομη αυτή καθ' εαυτή. Εντούτοις, στην αντίκρουσή της η Ιταλία διευκρινίζει * ορθώς (23) * ότι αναφέρεται στη διαδικασία αυτή μόνο καθόσον αυτή δεν περιορίστηκε στην εξέταση του ζητήματος αν τηρήθηκε η απόφαση 88/318, αλλά επεκτάθηκε ευθέως στον έλεγχο, με βάση τη Συνθήκη, της χορηγηθείσας στην Italgrani ενισχύσεως (συναφώς βλ. κατωτέρω σημείο 13).
Ο χαρακτηρισμός των ιταλικών μέτρων ενισχύσεως ως "νέων"
11. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι τα επίδικα μέτρα ενισχύσεως υπέρ της Italgrani εντάσσονται στο πλαίσιο του γενικού προγράμματος ενισχύσεων του νόμου 64, το οποίο είχε προηγουμένως εγκριθεί (εν μέρει και υπό προϋποθέσεις) από την Επιτροπή με την απόφαση 88/318. Αυτό επιβεβαιώθηκε ρητώς από την Επιτροπή (24). Δεν υπάρχει επίσης αμφιβολία * και αναγνωρίστηκε ήδη από το Δικαστήριο (25) * ότι η Επιτροπή, υποχρεώνοντας την Ιταλία να αναστείλει τη χορήγηση της ενισχύσεως, χαρακτήρισε τα μέτρα αυτά ως νέες ενισχύσεις.
Το ζήτημα συνεπώς είναι εάν η Επιτροπή μπορεί να χαρακτηρίσει ως "νέο" ένα ατομικό μέτρο ενισχύσεως εντασσόμενο σε περιφερειακό σχέδιο ενισχύσεων το οποίο η ίδια είχε προηγουμένως εγκρίνει και, επομένως, να ζητήσει την αναστολή της εφαρμογής του.
Επ' αυτού του ζητήματος (το οποίο τίθεται και σε άλλη εκκρεμή ενώπιον του Δικαστηρίου υπόθεση, την Namur-Assurances du Credit (26)) το Δικαστήριο δεν έχει ακόμη αποφανθεί (27). Ωστόσο το ερώτημα δεν είναι τελείως νέο. Ο γενικός εισαγγελέας Darmon το πραγματεύθηκε εκτενώς στις προτάσεις του για την έκδοση της αποφάσεως Irish Cement Ltd της 15ης Δεκεμβρίου 1988 (28). Η απόφαση αυτή αφορούσε ενίσχυση ύψους 30 % των σχεδιαζομένων επενδύσεων, η οποία χορηγήθηκε σε επιχείρηση εγκατεστημένη στη Βόρεια Ιρλανδία. Η Irish Cement, ανταγωνίστρια της δικαιούχου επιχειρήσεως, υπέβαλε καταγγελία στην Επιτροπή. Η Επιτροπή έκρινε εντούτοις ότι η ενίσχυση εντασσόταν σε μια προηγουμένως δημοσιευθείσα "Ανακοίνωση περί συστημάτων περιφερειακών ενισχύσεων", σύμφωνα με την οποία επιτρεπόταν η χορήγηση ενισχύσεως ύψους μέχρι 50 % των σχεδιαζομένων επενδύσεων, χωρίς να απαιτείται κοινοποίησή της στην Επιτροπή. Η Irish Cement άσκησε κατά της Επιτροπής προσφυγή ακυρώσεως και προσφυγή κατά παραλείψεως.
12. Στην ανωτέρω υπόθεση, η Irish Cement υποστήριξε την άποψη ότι κάθε ατομική ενίσχυση που χορηγείται βάσει υφισταμένου προγράμματος ενισχύσεων * ακόμη και αν ανταποκρινόταν πλήρως προς τις προϋποθέσεις που αυτό θέτει * αποτελεί νέα ενίσχυση, για την οποία ισχύει η υποχρέωση κοινοποιήσεως. Η Επιτροπή, η οποία έλαβε θέση διαφορετική από αυτή που υποστηρίζει στην παρούσα υπόθεση, θεώρησε ότι παρόμοια ατομικά μέτρα ενισχύσεως πρέπει να χαρακτηρίζονται ως υφιστάμενες ενισχύσεις. Η διαδικασία του άρθρου 93, παράγραφος 2, τότε μόνο μπορεί να κινηθεί ως προς μέτρα αυτού του είδους, όταν έχει προηγουμένως ακολουθηθεί η διαδικασία του άρθρου 93, παράγραφος 1. "Αφετέρου", ισχυρίστηκε η Επιτροπή, "τα αποτελέσματα της διαδικασίας του άρθρου 93, παράγραφος 2, μπορούν, εν πάση περιπτώσει, να αφορούν μόνο τροποποιήσεις του προγράμματος για το μέλλον και όχι ειδική ενίσχυση χορηγουμένη βάσει υφισταμένου προγράματος. Αυτό θα ήταν αντίθετο στις αρχές της ασφάλειας του δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης" (29).
Στις προτάσεις του, ο γενικός εισαγγελέας Darmon συντάχθηκε με την άποψη που προέβαλε τότε η Επιτροπή. Μεταξύ άλλων, υποστήριξε ότι:
"Η διάκριση που επιχειρεί η προσφεύγουσα μεταξύ του υφισταμένου προγράμματος και των ατομικών μέτρων δεν μπορεί να γίνει δεκτή, καθόσον η προσφεύγουσα θεωρεί τα μέτρα αυτά ως 'νέες ενισχύσεις' υπό την έννοια του άρθρου 93.
Τα μέτρα αυτά [ενισχύσεως] συνιστούν την εφαρμογή του υφισταμένου προγράμματος. Δεν πρόκειται για πολιτική 'ομαδικών εγκρίσεων', όπως ισχυρίζεται η προσφεύγουσα. Πρόκειται για τη λογική συνέπεια του ότι προγράμματα περιφερειακών ενισχύσεων συγκεκριμενοποιούνται κατά τις διατάξεις του άρθρου 93, παράγραφος 1, της Συνθήκης.
Η εξέταση που επιχειρεί η Επιτροπή βάσει της διατάξεως αυτής καθιστά δυνατή την από κοινού με τα κράτη μέλη αξιολόγηση της λειτουργίας του προγράμματος και, κατά περίπτωση, τη διατύπωση προτάσεων για την τροποποίησή του. Αν αυτές δεν γίνουν δεκτές από το οικείο κράτος, η εφαρμογή του άρθρου 93, παράγραφος 2, καθιστά δυνατή την επιβολή τους, αλλά, υπενθυμίζω, μόνον όσον αφορά τη μελλοντική λειτουργία του προγράμματος."
13. 'Οπως και η Επιτροπή και ο γενικός εισαγγελέας στην υπόθεση Irish Cement, είμαι της γνώμης ότι ατομικά μέτρα ενισχύσεως που λαμβάνονται στο πλαίσιο προηγουμένως εγκεκριμένου γενικού προγράμματος ενισχύσεων πρέπει να θεωρούνται ως υφιστάμενες ενισχύσεις. Αυτό συνεπάγεται ότι, κατ' αρχήν, είναι δυνατό να ελέγχονται μόνον ως προς το αν συμβιβάζονται με τις προϋποθέσεις που θέτει το γενικό σύστημα. Εάν μέτρα αυτού του τύπου χαρακτηρίζονταν ως "νέα", τότε τελικά η χρησιμότητα γενικών (περιφερειακών ή κατά τομέα) προγραμμάτων ενισχύσεων θα ήταν ουσιαστικά ανύπαρκτη, δεδομένου ότι τα ατομικά μέτρα ενισχύσεως που θα λαμβάνονταν στο πλαίσιό τους θα έπρεπε και πάλι να κοινοποιούνται, να εξετάζονται και να εγκρίνονται το καθένα χωριστά (30). Αν πάλι αναγνωριζόταν στην Επιτροπή η δυνατότητα να κρίνει ευθέως αν συμβιβάζονται τα ατομικά μέτρα ενισχύσεως προς τη Συνθήκη (και όχι απλώς να ελέγχει αν αυτά πληρούν τις προϋποθέσεις που έχουν τεθεί προηγουμένως στα γενικά προγράμματα), τότε τα γενικά αυτά προγράμματα θα έχαναν ουσιαστικά κάθε νομική αξία, δεδομένου ότι η Επιτροπή θα μπορούσε στο πλαίσιο κάθε εξετάσεως να θέτει εκ νέου υπό αμφισβήτηση το περιεχόμενο των ατομικών μέτρων ενισχύσεως και το αν συμβιβάζονται προς τη Συνθήκη. Αυτό θα αποτελούσε απειλή για τις αρχές της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφαλείας δικαίου.
Επιπλέον, τα γενικά προγράμματα ενισχύσεως θα στερούνταν έτσι της οικονομικής και πολιτικής τους λειτουργίας. Η λειτουργία αυτή συνίσταται στο ότι τα προγράμματα αυτά επιτρέπουν ένα σφαιρικό και μακροπρόθεσμο σχεδιασμό, εκ μέρους τόσο των κρατών μελών όσο και της Επιτροπής, της χορηγήσεως ενισχύσεων. Ο σχεδιασμός αυτός όχι μόνο καθιστά δυνατή την υλοποίηση μιας πλέον επικεντρωμένης πολιτικής ενισχύσεων, αλλά εγγυάται συγχρόνως απλούστερο έλεγχο των ατομικών μέτρων ενισχύσεως εκ μέρους της Επιτροπής (31).
14. Αυτή η βασική θέση δεν σημαίνει φυσικά ότι η Επιτροπή δεν διατηρεί το δικαίωμα να λαμβάνει μέτρα κατά καταχρήσεων των κρατών μελών τα οποία εμφανίζουν ατομικό μέτρο ενισχύσεως ως εκτέλεση ήδη εγκεκριμένου γενικού προγράμματος ενισχύσεων, ενώ το εν λόγω μέτρο εμφανώς δεν καλύπτεται από παρόμοιο σύστημα (για παράδειγμα, επειδή η επιχείρηση στην οποία παρέχεται η ενίσχυση είναι εγκατεστημένη σε περιοχή για την οποία δεν έχει εγκριθεί κανένα γενικό σύστημα ενισχύσεων) ή εμφανώς βρίσκεται σε αντίθεση με τις ειδικώς καθοριζόμενες στο γενικό σύστημα προϋποθέσεις (32). Αν η Επιτροπή μπορέσει να αποδείξει την ύπαρξη παρόμοιας καταχρήσεως, μπορεί ακόμη να χαρακτηρίσει ως "νέα" την εν λόγω ενίσχυση και να αξιώσει (ενδεχομένως μέσω προσωρινού μέτρου (33)) την αναστολή της χορηγήσεώς της. Τότε όμως η Επιτροπή οφείλει στην απόφασή της να αναφέρει σαφώς τους λόγους για τους οποίους θεωρεί ότι υπάρχει κατάχρηση, ούτως ώστε το Δικαστήριο, σε περίπτωση που το οικείο κράτος μέλος ή η επιχείρηση στην οποία χορηγείται η ενίσχυση ασκήσουν προσφυγή κατά της αποφάσεως αυτής, να μπορεί να ασκήσει έλεγχο επί της αιτιολογίας της Επιτροπής.
Eπίσης, η άποψη που διατυπώθηκε στο προηγούμενο σημείο δεν σημαίνει ότι η Επιτροπή δεν μπορεί να προσβάλει ατομικό μέτρο ενισχύσεως που δεν πληροί τις ειδικώς καθοριζόμενες στο εφαρμοστέο γενικό σύστημα προϋποθέσεις (34). Αυτό, όμως, θα πρέπει τότε να γίνει στο πλαίσιο εξετάσεως υφισταμένων μέτρων ενισχύσεως σύμφωνα με το άρθρο 93, παράγραφοι 1 και 2, της Συνθήκης ΕΟΚ, και συνεπώς χωρίς αναστολή της εφαρμογής του μέτρου.
Εν προκειμένω, όλοι οι διάδικοι συμφωνούν ότι η ενίσχυση προς την Italgrani υπάγεται στο γενικό σύστημα ενισχύσεων του νόμου 64, το οποίο εγκρίθηκε από την Επιτροπή με την απόφαση 88/318. Υπ' αυτές τις συνθήκες, το έγγραφο που απέστειλε η Επιτροπή στις 23 Νοεμβρίου 1990 στην Ιταλική Κυβέρνηση πρέπει εν πάση περιπτώσει να ακυρωθεί, δεδομένου ότι η Επιτροπή εξέτασε το σύννομο της χορηγήσεως ενισχύσεως στην Italgrani SpA στο πλαίσιο ελέγχου νέων μέτρων ενισχύσεως και υποχρέωσε, αντιστοίχως, τις ιταλικές αρχές να αναστείλουν τη χορήγηση της ενισχύσεως. Η Επιτροπή εξάλλου πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας.
Συμπέρασμα
15. Καταλήγοντας, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
"1. Ακυρώνει το έγγραφο της 23ης Νοεμβρίου 1990 της Επιτροπής προς την Ιταλική Κυβέρνηση.
2. Καταδικάζει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα."
(*) Γλώσσα του πρωτοτύπου: η ολλανδική.
(1) - Υπόθεση C-47/91, Ιταλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1992, σ. Ι-4145).
(2) - Τη διαφορά αυτή μεταξύ υφιστάμενης και νέας ενισχύσεως ανέλυσε ο γενικός εισαγγελέας Mayras ήδη με τις προτάσεις του για την απόφαση της 12ης Ιουλίου 1973, υπόθεση 70/72, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή τόμος 1973, σ. 813), επισημαίνοντας (βλ. σ. 836) ότι η κήρυξη υφιστάμενου μέτρου ως ασυμβίβαστου αποτελεί συστατική και όχι αναγνωριστική απόφαση και ως εκ τούτου δεν μπορεί να αποκτήσει αναδρομική ισχύ, ενώ η πρόθεση προς θέσπιση ή τροποποίηση μέτρου ενισχύσεως μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο αναστολής, διότι από αυτή δεν γεννώνται δικαιώματα.
(3) - Τη θέση της Επιτροπής σύμφωνα με την οποία η κίνηση της διαδικασίας του άρθρου 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΟΚ συνεπάγεται πάντοτε την αναστολή της ενισχύσεως, την έχει απορρίψει το Δικαστήριο στις σκέψεις 21 επ. της αποφάσεώς του της 30ής Ιουνίου 1992.
(4) - GURI n o
110 της 14ης Μαΐου 1990.
(5) - Για μια λεπτομερή περιγραφή της ενισχύσεως, βλ. απόφαση 91/474/ΕΟΚ της Επιτροπής της 16ης Αυγούστου 1991 (κατωτέρω, υποσημείωση 17).
(6) - GURI n o
61 της 14ης Μαρτίου 1986.
(7) - Βλ. τα άρθρα 3 έως 7, παράγραφος 1, της αποφάσεως 88/318, η οποία ορίζει ότι ορισμένα μέτρα ενισχύσεως δεν συμβιβάζονται με την κοινή αγορά. Βλ. επίσης το άρθρο 8 της αποφάσεως, με το οποίο η Επιτροπή επιφυλάσσεται ως προς το δικαίωμά της να λάβει αργότερα θέση επί ορισμένων μέτρων.
(8) - Απόφαση για το νόμο 64 της 1ης Μαρτίου 1986 για την χορήγηση έκτακτης ενίσχυσης στο Mezzogiorno (ΕΕ 1988, L 143, σ. 37).
(9) - Βλ. το άρθρο 2 της αποφάσεως 88/318.
(10) - Με έγγραφα της 17ης Ιουλίου 1990 και της 3ης Αυγούστου 1990 αντιστοίχως.
(11) - Απαντώντας σε συμπληρωματικές ερωτήσεις του Δικαστηρίου, η Επιτροπή διευκρίνισε ποια ακριβώς σημεία στο έγγραφό της είχαν σχέση με το ασυμβίβαστο της σχεδιαζόμενης ενισχύσεως για την Italgrani προς την απόφαση 88/318 και προς τους γεωργικούς κανονισμούς στους οποίους παρέπεμπε η απόφαση.
(12) - Βλ. σκέψη Ι, στοιχείο 3, της προσβαλλομένης αποφάσεως.
(13) - ΕΕ 1990, C 315, σ. 7.
(14) - Yπόθεση C-100/91.
(15) - Κανονισμός Διαδικασίας του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, της 19ης Ιουνίου 1991 (EE 1991, L 176, σ. 7).
(16) - Σκέψη 28 της αποφάσεως.
(17) - Απόφαση της Επιτροπής της 16ης Αυγούστου 1991 σχετικά με τις ενισχύσεις που χορήγησε η ιταλική κυβέρνηση στην εταιρεία Italgrani SpA για την ίδρυση συγκροτήματος γεωργικών προϊόντων διατροφής στο Mezzogiorno (ΕΕ 1991, L 254, σ. 14).
(18) - Τη στιγμή αυτή εκκρεμούν τρεις προσφυγές ακυρώσεως της αποφάσεως 91/474 ενώπιον του Πρωτοδικείου. Πρόκειται για τις υποθέσεις Τ-435/93, Τ-442/93 και Τ-443/93.
(19) - Αυτό προκύπτει, μεταξύ άλλων, από το έγγραφο που έστειλε η Italgrani SpA στο Δικαστήριο στις 22 Ιανουαρίου 1992, με την οποία παραιτήθηκε από την προσφυγή της στην υπόθεση C-100/91.
(20) - 'Αλλωστε, σύμφωνα με πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, ένα κράτος μέλος δεν χρειάζεται να αποδείξει ότι έχει ιδιαίτερο έννομο συμφέρον στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΟΚ. Βλ. αποφάσεις της 26ης Μαρτίου 1987, 45/86, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1987, σ. 1493, σκέψη 3, και της 23ης Φεβρουαρίου 1988, 131/86, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1988, σ. 905, σκέψη 6.
(21) - Σκέψη 18 της αποφάσεως.
(22) - Η Ιταλία επιβεβαιώνει ρητά την άποψη αυτή στο σημείο 4, στο τέλος, του υπομνήματος απαντήσεώς της.
(23) - Εάν η Επιτροπή διατηρούσε αμφιβολίες ως προς το αν ένα ατομικό μέτρο ενισχύσεως συμβιβάζεται με προηγουμένως τεθείσες προϋποθέσεις, μπορεί (και, αν με μια πρώτη διευρεύνηση οι αμφιβολίες αυτές δεν αρθούν, πρέπει) αναμφιβόλως να επικαλεστεί το άρθρο 93, παράγραφος 2, της Συνθήκης. Βλ. απόφαση της 4ης Φεβρουαρίου 1992, British Aerospace, Συλλογή 1992, σ. Ι-493, σκέψεις 11 έως 13.
(24) - Βλ. το επίμαχο έγγραφο της 23ης Νοεμβρίου 1990, στοιχείο Α, πέμπτο εδάφιο, και την απόφαση 91/474, στοιχείο Ι, τρίτο εδάφιο. Αυτό επιβεβαιώθηκε εμμέσως από την Επιτροπή μέσω του ελέγχου της ενισχύσεως βάσει των προϋποθέσεων που έθεσε η απόφαση 88/318.
(25) - Βλ. τη σκέψη 26 της ήδη αναφερθείσας αποφάσεως της 30ής Ιουνίου 1992.
(26) - Υπόθεση C-44/93.
(27) - Καθότι το Συμβούλιο δεν έχει κάνει ακόμη χρήση της δυνατότητας που του παρέχεται με το άρθρο 94 της Συνθήκης ΕΚ για τη θέσπιση των διατάξεων εφαρμογής του άρθρου 93, το Δικαστήριο θα πρέπει κατ' ανάγκην να ερμηνεύσει το άρθρο 93 της Συνθήκης ΕΚ. Αυτό χρειάστηκε ήδη να το πράξει σε διάφορες άλλες περιπτώσεις. Κατ' αυτόν τον τρόπο διευκρίνισε, στην απόφαση της 20ής Μαρτίου 1984, στην υπόθεση 84/82, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1984, σ. 1451), και, πιο πρόσφατα, στις αποφάσεις της 19ης Μαΐου 1993, C-198/91, Cook (Συλλογή 1993, σ. I-2487), και της 15ης Ιουνίου 1993, C-225/91, Matra (Συλλογή 1993, σ. I-3203), τη διαφορά μεταξύ της τυπικής διαδικασίας του άρθρου 93, παράγραφος 2, και της άτυπης διαδικασίας του άρθρου 93, παράγραφος 3, της Συνθήκης. Η σημασία των διευκρινίσεων αυτών για την παρούσα υπόθεση είναι περιορισμένη, διότι αφορούσαν σε κάθε περίπτωση μέτρα ενισχύσεως για τα οποία δεν αμφισβητείτο ότι ήταν νέα.
(28) - Συνεκδικασθείσες υποθέσεις 166/86 και 220/86, Συλλογή 1988, σ. 6473.
(29) - Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Darmon για την έκδοση της αποφάσεως Irish Cement, σημείο 22, στις οποίες γίνεται αναφορά στις προαναφερθείσες (ανωτέρω υποσημείωση 2) προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Mayras.
(30) - Βλ. επίσης το σημείο 32 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα Darmon στην υπόθεση Irish Cement: Ας προεκτείνω ad absurdum τις προτάσεις της προσφεύγουσας: δεν θα ήταν καν ανάγκη να γνωστοποιούνται τα νέα συστήματα περιφερειακών ενισχύσεων, αφού θα έπρεπε να κοινοποιούνται, εν πάση περιπτώσει, τα ατομικά μέτρα (...) .
(31) - Για παράδειγμα, επειδή δεν απαιτείται σε κάθε ατομική περίπτωση να εξετάζεται ποια είναι ακριβώς η έκταση της ενισχύσεως που συμβιβάζεται με την κοινή αγορά.
(32) - Με την αναφορά σε "ειδικώς" καθοριζόμενες προϋποθέσεις θέλω να επισημάνω ότι ως τέτοια δεν μπορεί να θεωρείται μια γενική προϋπόθεση, σύμφωνα με την οποία το οικείο κράτος μέλος οφείλει να τηρεί όλες τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, περιλαμβανομένου και του άρθρου 92 της Συνθήκης ΕΟΚ. Αυτό, πράγματι, θα είχε ως αποτέλεσμα να μπορεί και πάλι η Επιτροπή να ελέγξει την ατομική ενίσχυση βάσει της Συνθήκης.
(33) * Η δυνατότητα της Επιτροπής να διατάξει με προσωρινό μέτρο την αναστολή της χορηγήσεως ενισχύσεως επιβεβαιώθηκε από το Δικαστήριο στην απόφαση της 14ης Φεβρουαρίου 1990, C-301/87, Γαλλία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1990, σ. Ι-307, σκέψεις 18 έως 20).
(34) - Βλ. υποσημείωση 21 και την εκεί αναφερόμενη νομολογία.