Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
14 april 2026 (*)
„ Prejudiciële verwijzing – Sociaal beleid – Richtlijn 1999/70/EG – Raamovereenkomst EVV, Unice en CEEP inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd – Arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in de overheidssector – Clausule 5 – Maatregelen ter voorkoming en ter bestraffing van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of -verhoudingen voor bepaalde tijd – Omzetting van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in een overeenkomst voor onbepaalde tijd – Nationale regeling die geen omzetting mogelijk maakt maar wel voorziet in andere maatregelen om dergelijk misbruik te voorkomen en te bestraffen – Doeltreffende, afschrikkende en evenredige sanctiemaatregelen ”
In zaak C‑418/24 [Obadal]
(i),
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunal Supremo (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Spanje) bij beslissing van 30 april 2024, ingekomen bij het Hof op 12 juni 2024, in de procedure
TJ
tegen
Comunidad de Madrid,
in tegenwoordigheid van:
Ministerio Fiscal,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, T. von Danwitz, vicepresident, F. Biltgen, K. Jürimäe en M. L. Arastey Sahún, kamerpresidenten, S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, A. Kumin (rapporteur), D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi, S. Gervasoni, N. Fenger en R. Frendo, rechters,
advocaat-generaal: R. Norkus,
griffier: R. Stefanova-Kamisheva, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 24 juni 2025,
gelet op de opmerkingen van:
–        TJ, vertegenwoordigd door J. Salvador Rebolleda en M. Á. Santalices Romero, abogados,
–        de Comunidad de Madrid, vertegenwoordigd door A. Caro Sánchez, letrado,
–        de Ministerio Fiscal, vertegenwoordigd door E. Carrascoso López en L. M. López Sanz-Aránguez als gemachtigden,
–        de Spaanse regering, vertegenwoordigd door A. Gavela Llopis en A. Pérez-Zurita Gutiérrez als gemachtigden,
–        de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door S. Fiorentino als gemachtigde, bijgestaan door L. Fiandaca, avvocato dello Stato,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door I. Galindo Martín, D. Recchia en M. N. Ruiz García als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 9 oktober 2025,
het navolgende
Arrest
1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van clausule 5 van de op 18 maart 1999 gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (hierna: „raamovereenkomst”), die is opgenomen in de bijlage bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (PB 1999, L 175, blz. 43).
2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen TJ en de Comunidad de Madrid (autonome regio Madrid, Spanje) over de wijze waarop de arbeidsverhouding tussen de betrokkene en deze overheid moet worden gekwalificeerd.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 1999/70
3        Artikel 2 van richtlijn 1999/70 bepaalt in de eerste alinea:
„De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om [...] hieraan te voldoen [en] moeten alle nodige maatregelen treffen om de in deze richtlijn voorgeschreven resultaten te allen tijde te kunnen waarborgen. [...]”
Raamovereenkomst
4        De tweede alinea van de preambule van de raamovereenkomst luidt:
„De partijen bij deze overeenkomst erkennen dat arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd de normale arbeidsverhouding tussen een werkgever en een werknemer zijn en zullen blijven. Zij erkennen ook dat arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in sommige omstandigheden in de behoeften van zowel de werkgever als de werknemer voorzien.”
5        In de punten 6 en 8 van de algemene overwegingen van de raamovereenkomst staat te lezen:
„6.      Overwegende dat arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd de normale arbeidsverhouding zijn en bijdragen tot de levenskwaliteit van de betrokken werknemers en de rendementsverhoging;
[...]
8.      Overwegende dat arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd typisch zijn voor sommige sectoren, beroepen en activiteiten en zowel de werkgevers als de werknemers goed kunnen uitkomen”.
6        Clausule 5 van de raamovereenkomst, met als opschrift „Maatregelen ter voorkoming van misbruik”, luidt als volgt:
„1.      Teneinde misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen, voeren de lidstaten, na raadpleging van de sociale partners overeenkomstig de nationale wetgeving, collectieve overeenkomsten of gebruiken, en/of de sociale partners, wanneer er geen gelijkwaardige wettelijke maatregelen ter voorkoming van misbruik bestaan, op een wijze die rekening houdt met de behoeften van bepaalde sectoren en/of categorieën werknemers, een of meer van de volgende maatregelen in:
a)      vaststelling van objectieve redenen die een vernieuwing van dergelijke overeenkomsten of verhoudingen rechtvaardigen;
b)      vaststelling van de maximale totale duur van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd;
c)      vaststelling van het aantal malen dat dergelijke overeenkomsten of verhoudingen mogen worden vernieuwd.
2.      De lidstaten, na raadpleging van de sociale partners, en/of, waar nodig, de sociale partners bepalen onder welke voorwaarden arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd:
a)      als ‚opeenvolgend’ worden beschouwd;
b)      geacht worden voor onbepaalde tijd te gelden.”
Spaans recht
Grondwet
7        Artikel 23, lid 2, van de Constitución española (Spaanse grondwet; hierna: „grondwet”) bepaalt dat burgers „recht [hebben] op gelijke toegang tot overheidsbetrekkingen en -functies, onder voorbehoud van de bij wet gestelde eisen”.
8        Artikel 103, lid 3, van de grondwet bepaalt onder meer dat de wet het ambtenarenstatuut vastlegt en de toegang tot overheidsfuncties regelt overeenkomstig de beginselen van verdienste en bekwaamheid.
Werknemersstatuut
9        Artikel 15, lid 3, van de Ley del Estatuto de los Trabajadores (wet op het werknemersstatuut), zoals gewijzigd bij Real Decreto Legislativo 2/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (koninklijk wetsbesluit 2/2015 tot goedkeuring van de herschikte tekst van de wet op het werknemersstatuut) van 23 oktober 2015 (BOE nr. 255 van 24 oktober 2015, blz. 100224), in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „werknemersstatuut”), bepaalt dat „[o]vereenkomsten voor bepaalde tijd die in strijd met de wet zijn gesloten, worden geacht te zijn aangegaan voor onbepaalde tijd”.
10      Artikel 15, lid 5, van het werknemersstatuut luidt:
„Onverminderd het bepaalde in lid 1, onder a), en in de leden 2 en 3 van dit artikel wordt de hoedanigheid van werknemer in vast dienstverband verkregen door werknemers die binnen een periode van 30 maanden meer dan 24 maanden, al dan niet aaneengesloten, in dienst waren van dezelfde onderneming of dezelfde groep van ondernemingen om er dezelfde of een andere functie te bekleden op basis van ten minste twee overeenkomsten voor bepaalde tijd, ongeacht of zij rechtstreeks zijn aangenomen dan wel via een uitzendbureau ter beschikking zijn gesteld, onder dezelfde of verschillende contractuele voorwaarden voor bepaalde tijd. [...]”
11      De vijftiende aanvullende bepaling van het werknemersstatuut, die betrekking heeft op de „toepassing van beperkingen qua duur op overeenkomsten voor een bepaalde taak of dienst en op opeenvolgende overeenkomsten bij overheidsdiensten”, preciseert dat schending van deze beperkingen bij „overheidsdiensten en daarmee verbonden of daarvan afhangende overheidsorganen” „de toepassing van de grondwettelijke beginselen van gelijkheid, verdienste en bekwaamheid bij de toegang tot overheidsfuncties [niet kan beletten] en niet in de weg staat aan de verplichting om de betreffende functies in te vullen via de gewone procedures, overeenkomstig de bepalingen van de toepasselijke regelgeving”, zodat „de werknemer de door hem vervulde betrekking behoudt tot deze overeenkomstig de voornoemde procedures wordt ingevuld, wat het einde van de arbeidsverhouding inluidt, tenzij deze werknemer in overheidsdienst treedt na de overeenkomstige selectieprocedure met succes te hebben doorlopen”.
EBEP
12      Real Decreto Legislativo 5/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (koninklijk wetsbesluit 5/2015 tot goedkeuring van de herschikte tekst van de wet op het basisstatuut voor overheidspersoneel) van 30 oktober 2015 (BOE nr. 261 van 31 oktober 2015, blz. 103105), in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „EBEP”), is onder meer gewijzigd bij Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (wet 20/2021 houdende dringende maatregelen om tijdelijke dienstverbanden in de overheidssector te verminderen) van 28 december 2021 (BOE nr. 312 van 29 december 2021; hierna: „wet 20/2021”).
13      Artikel 8 EBEP bepaalt:
„1.       Overheidswerknemers zijn personen die bij een overheidsdienst tegen beloning taken vervullen in het algemeen belang.
2.      Overheidswerknemers worden ingedeeld in de volgende categorieën:
a)      ambtenaren;
b)      ambtenaren zonder vaste aanstelling;
c)      arbeidscontractanten, zowel in vast dienstverband als met een overeenkomst voor onbepaalde of bepaalde tijd;
d)      ondersteunend personeel.”
14      Artikel 11 EBEP bepaalt in de leden 1 en 3:
„1.       Onder arbeidscontractant wordt verstaan eenieder die op grond van een schriftelijke arbeidsovereenkomst, ongeacht de in het arbeidsrecht neergelegde aanstellingsvoorwaarden, door de overheid betaalde diensten verricht. Naargelang van de duur van de overeenkomst kan het gaan om een permanente overeenkomst, een overeenkomst voor onbepaalde tijd of een overeenkomst voor bepaalde tijd.
[...]
3.      De selectieprocedures voor het personeel zijn openbaar en zijn in alle gevallen onderworpen aan de beginselen van gelijkheid, verdienste en bekwaamheid. Bij tijdelijke arbeidscontractanten geldt tevens het beginsel van voortvarendheid, om tegemoet te komen aan uitdrukkelijk gerechtvaardigde overwegingen van noodzakelijkheid en spoedeisendheid.”
15       Artikel 55, lid 1, EBEP luidt:
„Alle burgers hebben recht op toegang tot een betrekking in overheidsdienst, in overeenstemming met de grondwettelijke beginselen van gelijkheid, verdienste en bekwaamheid, de bepalingen van dit statuut en de rest van het rechtstelsel”.
16      Artikel 70 EBEP bepaalt:
„1.      De benodigde personele middelen waaraan begrotingsmiddelen zijn toegewezen en waarin moet worden voorzien door nieuwe personeelsleden aan te werven, vormen het voorwerp van een overheidsvacature of worden ingevuld via een ander, soortgelijk instrument voor het beheer van personeelsbehoeften, wat inhoudt dat er overeenkomstige selectieprocedures moeten worden georganiseerd voor de geplande posten, met een reserve van maximaal tien procent, en dat er een maximumtermijn voor de bekendmaking van de aankondigingen moet worden vastgesteld. Hoe dan ook geldt voor het uitschrijven van de overheidsvacature of de uitvoering van het soortgelijke instrument een niet-verlengbare termijn van drie jaar.
2.      De overheidsvacature of het soortgelijke instrument, dat jaarlijks door de bestuursorganen van de overheid wordt goedgekeurd, wordt bekendgemaakt in het overeenkomstige publicatieblad.
[...]”
17      In de EBEP is een nieuwe, zeventiende aanvullende bepaling ingevoerd bij artikel 1, lid 3, van wet 20/2021. Deze zeventiende aanvullende bepaling luidt als volgt:
„1.      De overheidsdiensten zijn verantwoordelijk voor de naleving van de bepalingen in dit statuut en zien er met name op toe dat elke vorm van onregelmatigheid wordt vermeden bij de werving van tijdelijke arbeidscontractanten en bij de benoeming van ambtenaren zonder vaste aanstelling.
[...]
2.       Elke onrechtmatige handeling die in dit verband wordt verricht, geeft aanleiding tot de aansprakelijkheid waarin de binnen elk van de overheidsdiensten geldende regels voorzien.
3.      Alle handelingen, afspraken, overeenkomsten of regelgevende bepalingen, evenals de ter toepassing of uitvoering daarvan genomen maatregelen, waarvan de inhoud direct of indirect meebrengt dat de overheid de maximumtermijnen voor een tijdelijk dienstverband niet in acht neemt, zijn van rechtswege nietig.
[...]
5.       In het geval van tijdelijke arbeidscontractanten geeft niet-naleving van de maximumtermijnen voor een dienstverband recht op de in dit lid vastgestelde financiële vergoeding, onverminderd de schadevergoeding die mogelijk verschuldigd is wegens schending van de specifieke arbeidswetgeving.
Deze vergoeding komt in voorkomend geval overeen met het verschil tussen een maximum van twintig dagen vast salaris per dienstjaar, tot een maximum van twaalf maanden, en de vergoeding waarop het personeelslid recht zou hebben wegens de verbreking van zijn overeenkomst, waarbij perioden van minder dan een jaar worden berekend naar rato van het aantal voltooide maanden. Het recht op deze vergoeding ontstaat vanaf de datum van de daadwerkelijke beëindiging van het dienstverband en het desbetreffende bedrag heeft uitsluitend betrekking op de overeenkomst die aanleiding heeft gegeven tot de niet-nakoming. Indien die vergoeding door de rechter wordt toegekend, worden de bedragen verrekend.
Van een recht op die vergoeding is geen sprake indien de arbeidsrelatie is beëindigd wegens een gegrond verklaard disciplinair ontslag of een vrijwillig ontslag.”
Wet 20/2021
18      Artikel 2 van wet 20/2021 heeft als opschrift „Procedure tot stabilisatie van tijdelijke tewerkstelling” en bepaalt:
„1.      Met het oog op de stabilisatie van tijdelijke tewerkstelling en in aanvulling op het bepaalde in artikel 19, lid 1, punt 6, van Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 [(wet 3/2017 tot vaststelling van de algemene staatsbegroting voor 2017) van 27 juni 2017 (BOE nr. 153 van 28 juni 2017, blz. 53787),] en artikel 19, lid 1, punt 9, van Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 [(wet 6/2018 tot vaststelling van de algemene staatsbegroting voor 2018) van 3 juli 2018 (BOE nr. 161 van 4 juli 2018, blz. 66621),] wordt bij deze wet een aanvullend stabilisatiepercentage voor tijdelijke tewerkstelling toegestaan, dat formatieplaatsen omvat waarvoor begrotingsmiddelen beschikbaar zijn gesteld en die gedurende ten minste drie jaar voorafgaand aan 31 december 2020 zonder onderbreking werden bezet door tijdelijk personeel, ongeacht of die posten al dan niet zijn opgenomen in de organigrammen, personeelsformaties of andere vormen van personeelsorganisatie waarvan door de verschillende overheidsdiensten gebruik wordt gemaakt.
[...]
2.      De vacatures waarmee uitvoering wordt gegeven aan de in lid 1 bedoelde stabilisatieprocedures en de nieuwe stabilisatieprocedure, worden vóór 1 juni 2022 goedgekeurd en bekendgemaakt in de relevante publicatiebladen en worden gecoördineerd door de bevoegde overheidsdiensten.
Aankondigingen van selectieprocedures ter invulling van de in de overheidsvacatures opgenomen posten worden vóór 31 december 2022 bekendgemaakt.
Deze selectieprocedures worden vóór 31 december 2024 afgerond.
3.       Het aantal formatieplaatsen dat door tijdelijk personeel wordt bezet, moet minder dan acht procent van deze plaatsen vertegenwoordigen.
4.      Over de toepassing van deze selectieprocedures, die in alle gevallen de eerbiediging van de beginselen van vrije mededinging, gelijkheid, verdienste, bekwaamheid en openbaarheid waarborgen, kan in elk van de ambtsgebieden van de rijksoverheid, de autonome regio’s en de plaatselijke overheden worden onderhandeld, en binnen de Comisión de Coordinación del Empleo Público [(commissie voor de coördinatie van de tewerkstelling in de overheidssector, Spanje)] kunnen maatregelen worden genomen om de toepassing van deze procedures tussen de verschillende overheidsdiensten te coördineren.
[...]
6.      Ambtenaren in tijdelijke dienst of tijdelijke arbeidscontractanten wier overeenkomst door de overheidsdienst wordt beëindigd omdat zij de met het oog op stabilisatie georganiseerde selectieprocedure niet succesvol hebben doorlopen terwijl zij in die hoedanigheid in dienst waren, hebben recht op een financiële vergoeding gelijk aan twintig dagen vast salaris per dienstjaar, waarbij perioden van minder dan een jaar worden berekend naar rato van het aantal voltooide maanden, tot een maximum van twaalf maanden.
Voor tijdelijke arbeidscontractanten is deze vergoeding gelijk aan het verschil tussen, enerzijds, een maximum van twintig dagen vast salaris per dienstjaar, tot een maximum van twaalf maanden, en, anderzijds, de vergoeding waarop de werknemer wegens de beëindiging van zijn overeenkomst aanspraak kan maken, waarbij perioden van minder dan een jaar worden berekend naar rato van het aantal voltooide maanden. Indien die vergoeding door de rechter wordt toegekend, worden de bedragen verrekend.
Kandidaten die niet aan de met het oog op stabilisatie georganiseerde selectieprocedure deelnemen, hebben in geen geval recht op enige financiële vergoeding.
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
19       TJ werkt sinds 2 maart 2016 als kinderverzorgster in een openbare onderwijsinstelling, in de hoedanigheid van arbeidscontractant. Sindsdien is haar arbeidsverhouding gebaseerd op zes opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd, die zijn gesloten om hetzij een vacature te dekken hetzij een werknemer te vervangen. De laatste van deze overeenkomsten is gesloten op 8 september 2017.
20      Op 19 juli 2021 heeft TJ een vordering ingesteld bij de Juzgado de lo Social nº 13 de Madrid (arbeidsrechter, rechtbank nr. 13, Madrid, Spanje) teneinde haar arbeidsverhouding als een vast dienstverband of, subsidiair, als een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband te laten aanmerken.
21      Bij vonnis van 13 maart 2023 heeft die rechter haar vordering gedeeltelijk toegewezen door de arbeidsverhouding als een „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” te kwalificeren, op grond dat deze meer dan drie jaar had geduurd zonder dat de werkgever overeenkomstig de Spaanse regelgeving de door haar bezette functie had ingevuld.
22      Bij arrest van 27 november 2023 heeft de Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (sociale kamer van de hoogste rechterlijke instantie van de autonome regio Madrid, Spanje) het hoger beroep van TJ verworpen. Vervolgens heeft zij cassatieberoep ingesteld bij de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje), de verwijzende rechter, waar zij heeft aangevoerd dat haar arbeidsverhouding moet worden gekwalificeerd als een „vaste arbeidsverhouding”.
23      De verwijzende rechter merkt op dat het arrest van 22 februari 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid e.a. (C‑59/22, C‑110/22 en C‑159/22, EU:C:2024:149), waarin het Hof onder meer uitspraak heeft gedaan over de verplichtingen die voortvloeien uit clausule 5 van de raamovereenkomst, op uiteenlopende wijze is toegepast door de Spaanse rechterlijke instanties die zich moeten uitspreken over geschillen – als dat in het hoofdgeding – over de kwalificatie van arbeidsverhoudingen in situaties waarin misbruik wordt gemaakt van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.
24      Volgens de verwijzende rechter, die – zoals uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt – bevoegd is om de uitlegging en toepassing van het arbeidsrecht door alle Spaanse rechters te harmoniseren, zou het wenselijk zijn dat het Hof verduidelijkingen geeft, zodat hij met het oog op de beslechting van het hoofdgeding kan uitmaken of de Spaanse regelgeving, zoals uitgelegd in de rechtspraak van de Tribunal Supremo, strookt met voornoemde clausule 5.
25      In dit verband preciseert de verwijzende rechter ten eerste dat die regelgeving de erkenning van de hoedanigheid van „werknemer in vast dienstverband” in de overheidssector beperkt tot personen die toegang krijgen tot een overheidsbetrekking nadat zij succesvol een selectieprocedure hebben doorlopen die voldoet aan de beginselen van gelijkheid, verdienste en bekwaamheid, zoals neergelegd in de grondwet, en de beginselen van gelijkheid en non-discriminatie, zoals neergelegd in de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Deze beginselen gelden trouwens zowel voor ambtenaren als voor arbeidscontractanten. Bovendien zou, indien in de publieke sector de hoedanigheid van „vaste werknemer” zou kunnen worden verkregen in strijd met deze beginselen, dit tot gevolg kunnen hebben dat staatsburgers van andere lidstaten de mogelijkheid wordt ontzegd om onder dezelfde voorwaarden als die welke voor Spaanse staatsburgers gelden toegang te krijgen tot een vaste dienstbetrekking, wat zou neerkomen op schending van het vrije verkeer van werknemers, zoals neergelegd in artikel 45 VWEU.
26      Daarentegen kwalificeert die regeling de arbeidsverhouding van een persoon die door een overheidsdienst is aangenomen zonder een selectieprocedure te hebben gevolgd en bij wie misbruik is gemaakt van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, als „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” – en wel met ingang van de datum van de eerste indienstneming.
27      Ten tweede legt de verwijzende rechter uit dat het rechtsgevolg van deze kwalificatie is dat de contractuele relatie in stand wordt gehouden tot de functie van de betrokkene definitief wordt ingevuld door middel van een selectieprocedure. Bovendien heeft een werknemer voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband voor alle aspecten van de arbeidsverhouding, zoals het loon en de promotiekansen, dezelfde rechten als een werknemer in vast dienstverband.
28      Op het moment dat de vacature na de selectieprocedure definitief wordt ingevuld, wordt de arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband beëindigd, wat aanleiding geeft tot betaling van een vergoeding die overeenkomt met 20 dagen salaris per dienstjaar, met een maximum van 12 maanden. De betrokken werknemer heeft geen recht op deze vergoeding indien het gebruik van de opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd rechtmatig was en geen misbruik vormde, wat aantoont dat bij die vergoeding overwegingen spelen in verband met de rechtmatigheid of onrechtmatigheid van het gebruik van dergelijke overeenkomsten.
29      De verwijzende rechter merkt evenwel op dat de vergoeding van 20 dagen salaris per dienstjaar met een maximum van 12 maanden salaris overeenkomt met de vergoeding waarin het Spaanse recht voorziet ingeval een arbeidsovereenkomst wordt beëindigd om objectieve redenen die verband houden met de behoeften van de onderneming, wat zou kunnen betekenen dat die vergoeding niet kan worden gezien als een passende maatregel om misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd te voorkomen en te bestraffen. In dat geval vraagt de verwijzende rechter zich af of betaling van de maximale wettelijke vergoeding waarin het Spaanse recht voorziet bij onrechtmatig ontslag – namelijk 33 dagen salaris per dienstjaar met een maximum van 24 maanden – een dergelijke passende maatregel zou kunnen vormen.
30      Volgens de verwijzende rechter is de in de punten 26 tot en met 28 van het onderhavige arrest beschreven rechtsregeling rond het begrip „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” – die is ontwikkeld in het kader van zijn rechtspraak – in overeenstemming met clausule 5 van de raamovereenkomst, aangezien deze rechtsregeling voorziet in maatregelen ter bestraffing van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.
31      Verder meent de verwijzende rechter dat wet 20/2021 nog andere maatregelen bevat die bedoeld zijn om dergelijk misbruik te voorkomen en te bestraffen.
32      Om te beginnen heeft deze wet, die voorziet in een procedure tot stabilisatie van de tewerkstelling in de overheidssector, specifieke maatregelen in het Spaanse recht ingevoerd om met name te waarborgen dat bij de organisatie van selectieprocedures rekening wordt gehouden met overwegingen betreffende het misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. Deze procedures staan weliswaar open voor kandidaten die niet met dergelijk misbruik geconfronteerd zijn geweest, maar de wetgever kent in het kader van die procedures een doorslaggevende waarde toe aan de eerdere ervaring van de betrokken tijdelijke werknemers en de tijd die zij aan de uitvoering van hun taken hebben besteed, waardoor het misbruik op passende wijze wordt gecompenseerd en de definitieve toegang van deze werknemers tot een functie als „werknemer in vast dienstverband” wordt vergemakkelijkt.
33      Voorts heeft die wet ook een nieuwe aanvullende bepaling in de EBEP ingevoerd met een regeling inzake de aansprakelijkheid van overheidsdiensten in geval van niet-naleving van onder meer de bepalingen inzake aanwerving van tijdelijke arbeidscontractanten.
34      In die omstandigheden heeft de Tribunal Supremo de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Primair: Verzet clausule 5 van de raamovereenkomst zich tegen rechtspraak die, teneinde het vrije verkeer van werknemers te verzoenen met de eerbiediging van de beginselen van gelijkheid, verdienste, bekwaamheid en non-discriminatie, uitsluit dat de hoedanigheid van werknemer in vast dienstverband in de overheidssector wordt toegekend aan werknemers met een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband?
2)      Secundair, indien het antwoord op de [eerste] vraag bevestigend luidt: Kan de toekenning van een afschrikkende vergoeding aan een werknemer met een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband bij de beëindiging van zijn arbeidsverhouding worden beschouwd als een passende maatregel ter voorkoming en, in voorkomend geval, bestraffing van misbruik als gevolg van het sluiten van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in de overheidssector overeenkomstig clausule 5 van de raamovereenkomst?”
Procedure bij het Hof
35      De verwijzende rechter heeft het Hof verzocht om op de onderhavige zaak de versnelde procedure van artikel 105 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof toe te passen.
36      Bij beschikking van 4 september 2024, Obadal (C‑418/24, EU:C:2024:717), heeft de president van het Hof dit verzoek afgewezen. Wel was hij van oordeel dat de aard van de zaak en het belang van de vragen die daarin aan de orde worden gesteld, rechtvaardigden dat het Hof deze bij voorrang zou berechten overeenkomstig artikel 53, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering.
37      Op 8 januari 2025 heeft de Spaanse regering het Hof krachtens artikel 16, derde alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie verzocht om zitting te houden in Grote kamer.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Opmerkingen vooraf
38      Volgens vaste rechtspraak is het, in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, de taak van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan hij het bij hem aanhangige geschil kan oplossen. Daartoe dient het Hof in voorkomend geval de voorgelegde vragen te herformuleren. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van het Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven (zie arresten van 29 november 1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, punt 26, en 2 december 2025, Russmedia Digital en Inform Media Press, C‑492/23, EU:C:2025:935, punt 44).
39      In casu blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de arbeidsverhouding tussen TJ en de autonome regio Madrid, vanwege het misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd, is gekwalificeerd als „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband”. In deze context wenst de verwijzende rechter met zijn vragen te vernemen of de nationale regeling en rechtspraak inzake het begrip „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” stroken met de vereisten die voortvloeien uit clausule 5 van de raamovereenkomst, en met name of er passende maatregelen bestaan om misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd in de overheidssector te bestraffen.
40      Die rechter geeft in dit verband aan dat de nationale regeling, zoals uitgelegd in de nationale rechtspraak, niet toestaat dat werknemers zoals TJ, ten aanzien van wie misbruik is gemaakt van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd, de hoedanigheid krijgen van „werknemer in vast dienstverband” in de overheidssector. Toch is hij van oordeel dat die rechtspraak strookt met clausule 5 van de raamovereenkomst, aangezien de arbeidsverhouding van een dergelijke werknemer dan als „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” wordt gekwalificeerd en deze kwalificatie een maatregel vormt waarmee misbruik kan worden bestraft. Volgens die rechter kent de nationale regeling nog andere maatregelen met hetzelfde doel, zoals de toekenning aan het einde van die arbeidsverhouding van een vergoeding van 20 dagen salaris per dienstjaar, met een maximum van 12 maanden, of zelfs een vergoeding van 33 dagen loon per dienstjaar, met een maximum van 24 maanden. Nog andere van die maatregelen zijn neergelegd in wet 20/2021, zoals de aansprakelijkheidsregeling voor overheidsdiensten en de organisatie van selectieprocedures.
41      Volgens de verwijzende rechter blijven er niettemin twijfels bestaan rond de vraag of de in het vorige punt genoemde maatregelen samen genomen in overeenstemming zijn met clausule 5 van de raamovereenkomst, gelet op de antwoorden die het Hof heeft gegeven op de prejudiciële vragen in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 22 februari 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid e.a. (C‑59/22, C‑110/22 en C‑159/22, EU:C:2024:149), en het feit dat de Spaanse rechterlijke instanties dit arrest op uiteenlopende wijzen toepassen wanneer zij zich moeten uitspreken over geschillen, zoals het hoofdgeding, over de kwalificatie van een arbeidsverhouding in geval van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in de overheidssector.
42      In die omstandigheden moet worden aangenomen dat de verwijzende rechter met zijn vragen, die samen moeten worden onderzocht, in essentie wenst te vernemen of clausule 5 van de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat, ten eerste, deze bepaling zich verzet tegen een nationale regeling, zoals uitgelegd in de nationale rechtspraak, die bij wijze van maatregel ter bestraffing van misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd voorziet in een omzetting van deze overeenkomsten in een „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband”, en, ten tweede, een reeks maatregelen bestaande in de toekenning van forfaitaire vergoedingen – met een dubbele bovengrens – bij de beëindiging van die arbeidsverhouding, een regeling inzake de aansprakelijkheid van overheidsdiensten en de organisatie van selectieprocedures, als geheel beschouwd passend is om dergelijk misbruik te voorkomen en te bestraffen.
43      Uit vaste rechtspraak volgt dat clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst de lidstaten een algemeen doel stelt, bestaande in het voorkomen van misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd, maar hun de vrijheid laat om de middelen voor het bereiken daarvan te kiezen, mits daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan het doel of het nuttig effect van de raamovereenkomst (zie in die zin arresten van 15 april 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, punt 70, en 4 september 2025, Pelavi, C‑253/24, EU:C:2025:660, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44      Zoals het Hof heeft verduidelijkt, vloeit uit de raamovereenkomst geen algemene verplichting van de lidstaten voort om te voorzien in de omzetting van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd. Clausule 5, punt 2, van de raamovereenkomst laat het immers in beginsel aan de lidstaten over om te bepalen onder welke voorwaarden arbeidsovereenkomsten en arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd worden geacht voor onbepaalde tijd te zijn aangegaan. Daaruit volgt dat de raamovereenkomst niet voorschrijft onder welke voorwaarden gebruik kan worden gemaakt van arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd (arresten van 4 juli 2006, Adeneler e.a., C‑212/04, EU:C:2006:443, punten 81 en 91, en 4 september 2025, Pelavi, C‑253/24, EU:C:2025:660, punt 56).
45      Clausule 5 van de raamovereenkomst voorziet evenmin in specifieke sancties voor het geval dat misbruik wordt vastgesteld. In een dergelijk geval staat het aan de nationale autoriteiten om maatregelen vast te stellen die niet alleen evenredig moeten zijn maar ook voldoende effectief en afschrikkend om ervoor te zorgen dat de krachtens de raamovereenkomst vastgestelde normen hun volle uitwerking krijgen (arresten van 4 juli 2006, Adeneler e.a., C‑212/04, EU:C:2006:443, punten 93 en 94, en 13 januari 2022, MIUR en Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46      Bij misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd moet er een maatregel kunnen worden toegepast die voorziet in effectieve en op het gebied van de werknemersbescherming gelijkwaardige garanties, teneinde dit misbruik naar behoren te bestraffen en de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken. Volgens de tekst zelf van artikel 2, eerste alinea, van richtlijn 1999/70 moeten de lidstaten immers „alle nodige maatregelen treffen om de in deze richtlijn voorgeschreven resultaten te allen tijde te kunnen waarborgen” (arresten van 4 juli 2006, Adeneler e.a., C‑212/04, EU:C:2006:443, punt 102, en 13 januari 2022, MIUR en Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punt 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47      Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat een nationale regeling – in voorkomend geval zoals uitgelegd in de nationale rechtspraak – die voor de publieke sector voorziet in een verbod op omzetting van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd in een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd, alleen kan worden geacht in overeenstemming te zijn met de raamovereenkomst wanneer de interne rechtsorde van de betrokken lidstaat voor de betrokken sector voorziet in een andere effectieve maatregel ter voorkoming, en in voorkomend geval ter bestraffing, van het misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd [arresten van 7 september 2006, Marrosu en Sardino, C‑53/04, EU:C:2006:517, punt 49, en 7 april 2022, Ministero della Giustizia e.a. (Status van de Italiaanse vrederechters), C‑236/20, EU:C:2022:263, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
48      In dit verband zij eraan herinnerd dat het niet aan het Hof staat om uitspraak te doen over de uitlegging van bepalingen van nationaal recht, aangezien dit een taak is van de bevoegde nationale rechterlijke instanties, die dienen uit te maken of de bepalingen van de toepasselijke nationale regeling voldoen aan de in clausule 5 van de raamovereenkomst opgesomde vereisten en of de nationale regeling, zoals uitgelegd door de nationale rechterlijke instanties, de doeltreffendheid van die clausule waarborgt (zie in die zin arrest van 13 januari 2022, MIUR en Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49      Het staat dus aan de verwijzende rechter om te beoordelen in hoeverre de voorwaarden voor de toepassing alsook de daadwerkelijke uitvoering van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepalingen deze tot passende maatregelen maken, dat wil zeggen tot doeltreffende, afschrikkende en evenredige maatregelen om misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd naar behoren te bestraffen en de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken (zie in die zin arrest van 13 januari 2022, MIUR en Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50      Het Hof kan in zijn uitspraak op een verzoek om een prejudiciële beslissing in voorkomend geval evenwel preciseringen geven teneinde de verwijzende rechter bij zijn beoordeling te leiden (arrest van 13 januari 2022, MIUR en Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Omzetting van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd in een „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband”
51      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat wanneer een Spaanse overheidsdienst misbruik maakt van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd, de nationale rechter die zich over het geschil tussen de betrokken werknemer en de overheidsdienst moet uitspreken deze overeenkomsten bij wijze van sanctie voor het misbruik kwalificeert als „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband”. Deze kwalificatie van de arbeidsverhouding tussen de betrokkenen heeft gevolgen vanaf de datum van de eerste indiensttreding van de werknemer en kan alleen worden toegekend bij rechterlijke beslissing.
52      De verwijzende rechter merkt op dat het begrip „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” in de rechtspraak is ontstaan omdat het nationale recht het niet mogelijk maakt om werknemers die geconfronteerd zijn geweest met misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd de hoedanigheid van „arbeidscontractant in vast dienstverband” toe te kennen, aangezien zij geen dienstbetrekking in overheidsdienst hebben verkregen via een selectieprocedure die voldoet aan de beginselen van gelijkheid, verdienste en bekwaamheid, zoals neergelegd in het nationale recht en met name de grondwet.
53      De kwalificatie „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” heeft als rechtgevolg dat de laatste overeenkomst voor bepaalde tijd die tussen de werknemer en de overheidsdienst is gesloten, niet kan worden opgezegd en dat de contractuele relatie tussen beide dus in stand wordt gehouden totdat de door de werknemer beklede functie definitief wordt ingevuld via een selectieprocedure. Zoals de verwijzende rechter in wezen aangeeft, eindigt de contractuele relatie dus door een welbepaalde gebeurtenis, namelijk de voltooiing van een selectieprocedure.
54      Bijgevolg moet een werknemer van wie de arbeidsverhouding is gekwalificeerd als een „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” worden beschouwd als een „werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” in de zin van de raamovereenkomst (zie in die zin arrest van 22 februari 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid e.a., C‑59/22, C‑110/22 en C‑159/22, EU:C:2024:149, punt 66), en blijft de relatie tussen hem en de betrokken overheidsdienst dus een arbeidsverhouding voor bepaalde tijd in de zin van de raamovereenkomst.
55      Het Hof heeft ook reeds geoordeeld dat clausule 5 van de raamovereenkomst aldus moest worden uitgelegd dat de uitdrukking „gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd” in deze clausule ook ziet op een situatie waarin de betrokken overheidsdienst niet binnen de gestelde termijn een selectieprocedure heeft georganiseerd voor de definitieve invulling van de post van een werknemer voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband, en de overeenkomst voor bepaalde tijd tussen die werknemer en die overheidsdienst daardoor van rechtswege is verlengd (arrest van 22 februari 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid e.a., C‑59/22, C‑110/22 en C‑159/22, EU:C:2024:149, punt 82).
56      Hieruit volgt dat een omzetting van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd in een „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband” niet verhindert dat het misbruik van die overeenkomsten blijft doorgaan, aangezien de contractuele relatie tussen de betrokkenen van tijdelijke aard blijft en de precaire situatie van de werknemer dus blijft bestaan.
57      Dienaangaande zij eraan herinnerd dat met clausule 5 van de raamovereenkomst wordt beoogd uitvoering te geven aan een van de doelstellingen van de raamovereenkomst, namelijk het vaststellen van een kader voor het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd, welk gebruik wordt beschouwd als een mogelijke bron van misbruik ten nadele van werknemers, door opname van een aantal bepalingen die voorzien in een minimumbescherming om te voorkomen dat werknemers in een precaire situatie komen te verkeren (zie in die zin arrest van 19 maart 2020, Sánchez Ruiz e.a., C‑103/18 en C‑429/18, EU:C:2020:219, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
58      Zoals naar voren komt uit de tweede alinea van de preambule van de raamovereenkomst en uit de punten 6 en 8 van de algemene overwegingen ervan, wordt het genot van vaste dienstbetrekkingen immers opgevat als een essentieel onderdeel van werknemersbescherming, terwijl arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd slechts in sommige omstandigheden kunnen voorzien in de behoeften van zowel de werkgever als de werknemer (arrest van 19 maart 2020, Sánchez Ruiz e.a., C‑103/18 en C‑429/18, EU:C:2020:219, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
59      Derhalve kan een nationale maatregel die bij rechterlijke beslissing wordt vastgesteld en die, ter bestraffing van misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd, die overeenkomsten omzet in een arbeidsverhouding van tijdelijke aard zoals de „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband”, niet worden beschouwd als een maatregel waarmee, overeenkomstig de in de punten 45 en 46 van het onderhavige arrest genoemde vereisten, dat misbruik naar behoren kan worden bestraft en de gevolgen van de schending van het Unierecht kunnen worden weggenomen. Een dergelijke maatregel neemt de precaire situatie van de betrokken werknemer immers niet weg en doet dus afbreuk aan het nuttig effect van de raamovereenkomst.
60      Zoals de advocaat-generaal in punt 97 van zijn conclusie in wezen heeft aangegeven, moet worden opgemerkt dat, zelfs gesteld dat de rechten van personeel voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband in casu, zoals de verwijzende rechter aangeeft, gelijkwaardig zijn aan die van personeel in vaste dienst, met name wat betreft loon en promotiekansen, een dergelijke gelijkwaardigheid personeel voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband evenwel niet in staat stelt om net als personeel in vaste dienst te profiteren van een stabiele dienstbetrekking, die, zoals in punt 58 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, in de raamovereenkomst wordt opgevat als een fundamenteel aspect van de bescherming van werknemers.
61      Gelet op de voorgaande overwegingen moet clausule 5 van de raamovereenkomst aldus worden uitgelegd dat deze bepaling zich verzet tegen een nationale regeling, zoals uitgelegd in de nationale rechtspraak, die als maatregel ter bestraffing van misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd in de zin van die clausule voorziet in een omzetting van deze overeenkomsten in een „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband”, aangezien deze maatregel in de praktijk een arbeidsverhouding van tijdelijke aard en dus een precaire situatie voor de werknemer in stand houdt en het derhalve niet mogelijk maakt om dat misbruik naar behoren te bestraffen of de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken.
Toekenning van vergoedingen
62      Blijkens de verwijzingsbeslissing is volgens het Spaanse recht een vergoeding van 20 dagen salaris per dienstjaar – met een maximum van 12 maanden – verschuldigd aan een werknemer voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband wiens arbeidsverhouding wordt beëindigd omdat na afloop van een selectieprocedure een andere persoon in de desbetreffende functie wordt aangesteld, wat inhoudt dat die werknemer hetzij aan die procedure heeft deelgenomen maar niet geslaagd is hetzij niet aan die procedure heeft deelgenomen.
63      De verwijzende rechter preciseert dat die werknemer alleen recht op die vergoeding heeft indien hij aan de overheidsdienst verbonden is door een overeenkomst voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband, een kwalificatie die het gevolg is van het feit dat die dienst op onrechtmatige en abusieve wijze gebruik heeft gemaakt van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd. Volgens die rechter kan de vergoeding dus niet los worden gezien van overwegingen met betrekking tot het rechtmatige of onrechtmatige karakter van het gebruik van dergelijke overeenkomsten. Die vergoeding vormt dan ook een maatregel waarmee misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd kan worden voorkomen en bestraft.
64      Die rechter merkt evenwel op dat de vergoeding van 20 dagen salaris per dienstjaar en maximaal 12 maanden salaris overeenkomt met de vergoeding waarin het Spaanse recht voorziet ingeval een arbeidsovereenkomst wordt beëindigd om objectieve redenen die verband houden met de behoeften van de onderneming, wat zou kunnen betekenen dat die vergoeding niet kan worden gezien als een passende maatregel om misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd te voorkomen en te bestraffen. In dat geval vraagt hij zich af of betaling van de maximale wettelijke vergoeding waarin het Spaanse recht voorziet bij onrechtmatig ontslag – namelijk 33 dagen salaris per dienstjaar met een maximum van 24 maanden – een dergelijke passende maatregel zou kunnen vormen.
65      Het klopt dat de forfaitaire vergoeding die wordt uitgekeerd bij beëindiging van een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband, zoals de verwijzende rechter opmerkt, vooronderstelt dat de betrokken werknemer geconfronteerd is geweest met abusief en onrechtmatig gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.
66      Dit neemt evenwel niet weg dat het een forfaitaire vergoeding betreft die de werknemer alleen uitgekeerd krijgt indien de arbeidsverhouding wordt beëindigd omdat een andere persoon wordt aangesteld in de functie die de werknemer tot dan toe bekleedde.
67      Ook moet worden gepreciseerd dat wanneer een lidstaat, als maatregel ter voorkoming en ter bestraffing van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd overeenkomstig clausule 5 van de raamovereenkomst, kiest voor een geldelijke vergoeding, die lidstaat verplicht is om de schade die de werknemer die dergelijk misbruik heeft geleden, volledig te vergoeden. In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat de lidstaten op grond van het beginsel van volledige vergoeding van de geleden schade en het evenredigheidsbeginsel moeten voorzien in een adequate vergoeding die meer moet zijn dan een zuiver symbolische schadevergoeding, maar die niet verder hoeft te gaan dan een volledige vergoeding van de door de werknemer geleden schade (arrest van 8 mei 2019, Rossato en Conservatorio di Musica F.A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, punten 42 en 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
68      Bij de bepaling van de hoogte van de vergoeding voor de schade die is geleden door het misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, dient in beginsel rekening te worden gehouden met alle omstandigheden van het geval en met name met de aard van de taken van de betrokken werknemer, het aantal overeenkomsten en de totale duur daarvan. Daarbij moet ook worden gekeken naar de financiële voordelen waarop hij aanspraak had kunnen maken indien er geen misbruik had plaatsgevonden, en naar de schade die hij door de onzekerheid van zijn situatie heeft geleden.
69      Hoewel het de lidstaten – die evenredige, doeltreffende en afschrikkende maatregelen moeten vaststellen om ervoor te zorgen dat de krachtens de raamovereenkomst vastgestelde normen hun volle uitwerking krijgen – vrijstaat om sanctie- en schadevergoedingsregelingen uit te werken die de vorm aannemen van forfaitaire betalingen, moeten die regelingen een passende vergoeding kunnen garanderen van de schade die het misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd heeft veroorzaakt, en het mogelijk maken om de vastgestelde tekortkomingen in passende mate te bestraffen.
70      In casu heeft de forfaitaire vergoeding waarop de werknemer voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband recht heeft bij beëindiging van zijn arbeidsverhouding een dubbele bovengrens, te weten 20 dagen salaris per dienstjaar en dit met een maximum van 12 maanden. Bijgevolg kan deze vergoeding geen evenredig en daadwerkelijk herstel bieden in situaties waarin het misbruik een bepaalde duur met jaren overschrijdt, noch een passende en volledige vergoeding vormen van de uit dergelijk misbruik voortvloeiende schade (zie in die zin arrest van 13 juni 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya en Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 en C‑332/22, EU:C:2024:496, punt 81). Hetzelfde geldt voor de vergoeding van 33 dagen salaris per dienstjaar met een maximum van 24 maanden, waarin voorzien is ingeval van onrechtmatig ontslag en die volgens de verwijzende rechter misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd zou kunnen voorkomen en bestraffen. Ook deze vergoeding kent namelijk een dubbele bovengrens.
71      Aangezien dergelijke vergoedingen bovendien pas worden uitbetaald op het moment dat de arbeidsverhouding wordt beëindigd als gevolg van de afronding van een selectieprocedure, zoals de advocaat-generaal in de punten 111 en 117 van zijn conclusie in essentie heeft opgemerkt, kunnen zij niet alle gevallen van misbruik daadwerkelijk verhelpen. Zo lijken werknemers die met pensioen gaan, ontslag nemen of worden ontslagen vóór het einde van die selectieprocedure, niet in aanmerking te komen voor een dergelijke vergoeding.
72      Bijgevolg zijn die vergoedingen niet van dien aard dat zij in alle situaties waarin misbruik is gemaakt van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan kunnen maken, wat in strijd is met de vereisten die in de punten 45 en 46 van het onderhavige arrest zijn genoemd.
73      Uit het voorgaande volgt dat clausule 5 van de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat het toekennen van een dubbel begrensde forfaitaire vergoeding bij de beëindiging van de arbeidsverhouding van een werknemer wiens werkgever misbruik heeft gemaakt van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd in de zin van die clausule, geen passende maatregel vormt om dit misbruik te voorkomen en te bestraffen, aangezien die vergoedingen het misbruik niet naar behoren kunnen bestraffen en evenmin de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan kunnen maken.
Regeling inzake de aansprakelijkheid van overheidsdiensten
74      De verwijzende rechter verklaart dat wet 20/2021 onder meer een nieuwe aanvullende bepaling in de EBEP heeft ingevoerd, te weten de zeventiende, om te kunnen beschikken over doeltreffende maatregelen ter voorkoming en ter bestraffing van misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd. Die zeventiende bepaling voorziet in een regeling inzake de aansprakelijkheid van overheidsdiensten in geval van niet-naleving van onder meer de bepalingen inzake aanwerving van tijdelijke arbeidscontractanten, en bepaalt dat „[d]e overheidsdiensten [...] verantwoordelijk [zijn] voor de naleving van de bepalingen in [de EBEP] en [...] er met name op [toezien] dat elke vorm van onregelmatigheid wordt vermeden bij de werving van tijdelijke arbeidscontractanten en bij de benoeming van ambtenaren zonder vaste aanstelling”, en dat „[e]lke onrechtmatige handeling die in dit verband wordt verricht, [...] aanleiding [geeft] tot de aansprakelijkheid waarin de binnen elk van de overheidsdiensten geldende regels voorzien”.
75      In dit verband moet worden opgemerkt dat het Hof in het arrest van 7 maart 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166), heeft geoordeeld dat met een nationale regeling inzake de aansprakelijkheid van overheidsdiensten, onder voorbehoud van de door de nationale rechter te verrichten verificaties, kan worden gewaarborgd dat de krachtens de raamovereenkomst vastgestelde normen hun volle uitwerking krijgen, op voorwaarde dat die regeling gepaard gaat met andere doeltreffende en afschrikkende maatregelen om misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd te voorkomen en te bestraffen.
76      De beoordeling van het Hof in dat arrest was gebaseerd op nationale bepalingen volgens welke de overheid bij de verantwoordelijke bestuurders de bedragen moet terugvorderen die aan werknemers zijn betaald ter vergoeding van schade als gevolg van schending van de bepalingen betreffende aanwerving of tewerkstelling wanneer die schending aan opzet of een ernstige fout te wijten is. In de zaak die tot dat arrest heeft geleid bleek uit het dossier waarover het Hof beschikte verder dat die schending ook in aanmerking moet worden genomen bij de beoordeling van het werk van die bestuurders, die wegens die schending mogelijk geen prestatiebonus ontvangen. Het nationale recht bepaalde tevens dat overheidsorganen die in strijd met de bepalingen betreffende aanwerving of tewerkstelling hebben gehandeld, gedurende drie jaar na die schending niemand, op welke basis dan ook, mogen aanwerven (zie arrest van 7 maart 2018, Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, punt 52).
77      Zoals de advocaat-generaal in de punten 78 en 79 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, kan een nationale regeling die het mogelijk maakt om overheidspersoneel individueel aansprakelijk te stellen een maatregel zijn om misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd naar behoren te bestraffen, op voorwaarde dat die regeling gepaard gaat met andere doeltreffende, afschrikkende en evenredige maatregelen om de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te kunnen maken. Het mag bij een dergelijke regeling niet om een louter abstracte of theoretische mogelijkheid gaan. De regeling moet onder meer steunen op duidelijke nationale bepalingen en voorspelbaar en in de praktijk toepasbaar zijn. Indien dat het geval is, betekent dit dat het nationale recht sanctiemaatregelen bevat die effectieve garanties bieden voor de bescherming van werknemers, zoals het Unierecht vereist, overeenkomstig de in punt 46 van dit arrest aangehaalde rechtspraak.
78      In een zaak die ging over nationale bepalingen die vergelijkbaar waren met – of, zoals de autonome regio Madrid ter terechtzitting heeft opgemerkt, zelfs identiek waren aan – de bepalingen die aan de orde zijn in het hoofdgeding, heeft het Hof geoordeeld dat de bewoordingen van die bepalingen zo dubbelzinnig en abstract leken dat zij niet vergelijkbaar waren met het Italiaanse mechanisme voor de aansprakelijkheid van overheden waarnaar het Hof had verwezen in het arrest van 7 maart 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166) (zie arrest van 22 februari 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid e.a., C‑59/22, C‑110/22 en C‑159/22, EU:C:2024:149, punt 113).
79      Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om te verifiëren of de regeling inzake de aansprakelijkheid van overheidsdiensten in het Spaanse recht steunt op duidelijke, voorspelbare en in de praktijk toepasbare nationale bepalingen, en dus een maatregel vormt waarmee de betrokken overheidsdienst naar behoren kan worden bestraft, en of die regeling gepaard gaat met andere doeltreffende, afschrikkende en evenredige maatregelen waarmee de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan kunnen worden gemaakt.
80      Uit het voorgaande volgt dat clausule 5 van de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat een regeling inzake de aansprakelijkheid van overheidsdiensten geen passende maatregel is om misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd in de zin van deze clausule te voorkomen en te bestraffen indien die regeling, wegens het dubbelzinnige, abstracte en onvoorspelbare karakter ervan, het niet mogelijk maakt om dergelijk misbruik naar behoren te bestraffen en niet gepaard gaat met andere doeltreffende, afschrikkende en evenredige maatregelen waarmee de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan kunnen worden gemaakt.
Selectieprocedures
81      Zoals in punt 32 van het onderhavige arrest is vermeld, heeft de verwijzende rechter aangegeven dat wet 20/2021 voorziet in een procedure tot stabilisatie van de tewerkstelling in de overheidssector en specifieke maatregelen in het Spaanse recht heeft ingevoerd om met name te waarborgen dat bij de organisatie van selectieprocedures rekening wordt gehouden met overwegingen betreffende het misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. Volgens die rechter staan deze procedures weliswaar ook open voor kandidaten die niet met dergelijk misbruik geconfronteerd zijn geweest, maar kent de wetgever bij die procedures een doorslaggevende waarde toe aan de eerdere ervaring van de betrokken tijdelijke werknemers en de tijd die zij aan de uitvoering van hun taken hebben besteed, waardoor het misbruik op passende wijze wordt gecompenseerd en de definitieve toegang van deze werknemers tot een functie als „werknemer in vast dienstverband” wordt vergemakkelijkt.
82      In dit verband moet worden opgemerkt dat het Hof, in een zaak die ging over de conformiteit van de in artikel 2 van wet 20/2021 bedoelde selectieprocedures met clausule 5 van de raamovereenkomst, in herinnering heeft geroepen dat de organisatie en afronding van selectieprocedures werknemers die op onrechtmatige wijze zijn tewerkgesteld in het kader van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd de kans biedt op toegang tot een vaste dienstbetrekking, aangezien zij in beginsel aan die procedures kunnen deelnemen (zie in die zin arrest van 13 juni 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya en Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 en C‑332/22, EU:C:2024:496, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
83      Ook lijkt de doorslaggevende waarde die de Spaanse wetgever bij die procedures hecht aan de eerdere ervaring van de werknemer die met misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd geconfronteerd is geweest en aan de tijd die hij aan de uitvoering van zijn taken heeft besteed zijn toegang tot een stabiele dienstbetrekking te kunnen bevorderen, mits hij beslist om deel te nemen aan de selectieprocedure en zijn kandidatuur wordt geselecteerd.
84      Uit de rechtspraak van het Hof blijkt evenwel dat deze elementen onvoldoende zijn om te oordelen dat de organisatie en afronding van selectieprocedures als die waarin wet 20/2021 voorziet misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd naar behoren kan bestraffen en de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan kan maken (zie in die zin arrest van 13 juni 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya en Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 en C‑332/22, EU:C:2024:496, punten 75, 76 en 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
85      In situaties waarin de werknemer niet aan de selectieprocedure deelneemt of zijn kandidatuur niet wordt geselecteerd, vormt het organiseren van een dergelijke procedure immers geen middel om het misbruik waarmee hij geconfronteerd is geweest naar behoren te bestraffen of de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken.
86      Bovendien wordt, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, niet alleen bij tijdelijke werknemers die met misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd geconfronteerd zijn geweest rekening gehouden met eerdere ervaring en met de tijd die aan de uitvoering van taken is besteed, maar geldt dit voor álle tijdelijke werknemers met eerdere ervaring en dus ook voor werknemers die niet met misbruik geconfronteerd zijn geweest. Bijgevolg kan het in aanmerking nemen van deze factoren niet worden geacht bedoeld te zijn om dergelijk misbruik te bestraffen of de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken.
87      Bijgevolg moet worden geoordeeld dat clausule 5 van de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat het organiseren van selectieprocedures waarbij weliswaar rekening wordt gehouden met de eerdere ervaring van de betrokken werknemer en met de tijd die hij aan de uitvoering van zijn taken heeft besteed, maar waarbij dit niet uitsluitend gebeurt bij kandidaten die geconfronteerd zijn geweest met misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd in de zin van die clausule, geen passende maatregel vormt om dergelijk misbruik te voorkomen en te bestraffen, aangezien deze maatregel het niet mogelijk maakt om dat misbruik naar behoren te bestraffen of de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken.
88      Gelet op alle voorgaande overwegingen moet clausule 5 van de raamovereenkomst aldus worden uitgelegd dat
–        deze bepaling zich verzet tegen een nationale regeling, zoals uitgelegd in de nationale rechtspraak, die als maatregel ter bestraffing van misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd in de zin van die clausule voorziet in een omzetting van deze overeenkomsten in een „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband”, aangezien deze maatregel in de praktijk een arbeidsverhouding van tijdelijke aard en dus een precaire situatie voor de werknemer in stand houdt en het derhalve niet mogelijk maakt om dat misbruik naar behoren te bestraffen of de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken;
–        een reeks maatregelen bestaande in, ten eerste, het toekennen van een dubbel begrensde forfaitaire vergoeding bij de beëindiging van die arbeidsverhouding, ten tweede, een dubbelzinnige, abstracte en onvoorspelbare regeling inzake de aansprakelijkheid van overheidsdiensten en, ten derde, het organiseren van selectieprocedures waarbij weliswaar rekening wordt gehouden met de eerdere ervaring van de betrokken werknemer en met de tijd die hij aan de uitvoering van zijn taken heeft besteed, maar waarbij dit niet uitsluitend gebeurt bij de kandidaten die met dergelijk misbruik geconfronteerd zijn geweest, geen passende maatregel vormt om dit misbruik te voorkomen en te bestraffen, aangezien deze maatregel het niet mogelijk maakt om het misbruik naar behoren te bestraffen of de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken.
Kosten
89      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
Clausule 5 van de op 18 maart 1999 gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, die is opgenomen in de bijlage bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd
moet aldus worden uitgelegd dat
–        deze bepaling zich verzet tegen een nationale regeling, zoals uitgelegd in de nationale rechtspraak, die als maatregel ter bestraffing van misbruik van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd in de zin van die clausule voorziet in een omzetting van deze overeenkomsten in een „arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd zonder vast dienstverband”, aangezien deze maatregel in de praktijk een arbeidsverhouding van tijdelijke aard en dus een precaire situatie voor de werknemer in stand houdt en het derhalve niet mogelijk maakt om dat misbruik naar behoren te bestraffen of de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken;
–        een reeks maatregelen bestaande in, ten eerste, het toekennen van een dubbel begrensde forfaitaire vergoeding bij de beëindiging van die arbeidsverhouding, ten tweede, een dubbelzinnige, abstracte en onvoorspelbare regeling inzake de aansprakelijkheid van overheidsdiensten en, ten derde, het organiseren van selectieprocedures waarbij weliswaar rekening wordt gehouden met de eerdere ervaring van de betrokken werknemer en met de tijd die hij aan de uitvoering van zijn taken heeft besteed, maar waarbij dit niet uitsluitend gebeurt bij de kandidaten die met dergelijk misbruik geconfronteerd zijn geweest, geen passende maatregel vormt om dit misbruik te voorkomen en te bestraffen, aangezien deze maatregel het niet mogelijk maakt om het misbruik naar behoren te bestraffen of de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken.
ondertekeningen
*      Procestaal: Spaans.
i      Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.