62015CC0444
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. KOKOTT
представено на 8 септември 2016 година (
1
)
Дело C‑444/15
Associazione Italia Nostra Onlus
срещу
Comune di Venezia и др.
(Преюдициално запитване, отправено от Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Районен административен съд Венето, Италия)
„Околна среда — Последици на определени планове и програми върху околната среда — Високо равнище на защита на околната среда съгласно член 191 ДФЕС и член 37 от Хартата на основните права — Необходимост от екологична оценка съгласно Директива 2001/42/ЕО при задължителна оценка на въздействието съгласно Директива 92/43/ЕИО — Тълкуване на понятието „малки площи на местно ниво““
I – Въведение
1.
Настоящото преюдициално запитване цели да се конкретизира допълнително приложното поле на Директивата относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда (
2
) (наричана по-нататък „Директивата за СЕО“, като „СЕО“ е съкращение от „стратегическа екологична оценка“). Освен това то дава възможност на Съда, след дълъг период от време, да се произнесе отново относно целта на Съюза да се стреми към високо равнище на защита в областта на политиката за околната среда.
2.
Правният спор в главното производство се отнася до проект за строителни дейности в лагуната на Венеция. За него е извършена оценка на въздействието съгласно Директивата за местообитанията (
3
), но в рамките на предварителна проверка италианските органи са решили, че не е необходимо извършването на стратегическа екологична оценка съгласно Директивата за СЕО, защото се засягала само малка площ на местно ниво и дейностите вероятно нямало да имат съществени последици върху околната среда. Директивата за СЕО предвижда, че в такъв случай не е задължително да се извършва стратегическа екологична оценка.
3.
Запитващата юрисдикция първо изразява съмнение, че това изключение от задължението за извършване на СЕО е съвместимо с предписаното от правото на Съюза високо равнище на защита на околната среда, което повдига интересни въпроси по-специално във връзка със съдебния контрол върху тази цел на политиката на Съюза.
4.
При условията на евентуалност запитващата юрисдикция иска да се даде тълкуване на условията, при които съгласно разпоредбата на Директивата за СЕО определени планове и програми, макар да изискват проверка по Директивата за местообитанията, могат да бъдат освободени от извършването на всеобхватна стратегическа екологична оценка. Тук става дума преди всичко за въпроса какво следва да се разбира под „малка площ на местно ниво“.
II – Правна уредба
А – Правото на Съюза
1. Първичното право
5.
Член 191, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (
4
) (наричан по-нататък „ДФЕС“) закрепва основните принципи на политиката на Съюза в областта на околната среда:
„Политиката на Съюза в областта на околната среда има за цел постигането на високо равнище на защита, като взема предвид различното състояние на регионите в рамките на Съюза.“ Тя се основава на принципите на предпазните мерки и превантивните действия, на принципа на приоритетното отстраняване още при източника на замърсяване на околната среда и на принципа „замърсителят плаща“.
6.
Член 3, параграф 3, второ изречение от Договора за Европейския съюз (
5
) (наричан по-нататък „ДЕС“) съдържа сходна цел във връзка с опазването на околната среда:
„[Съюзът] работи за устойчивото развитие на Европа, основаващо се на балансиран икономически растеж и ценова стабилност, силно конкурентна социална пазарна икономика, която има за цел пълна заетост и социален прогрес, и високо равнище на защита и подобряване качеството на околната среда“.
7.
Член 37 от Хартата на основните права на Европейския съюз (
6
) (наричана по-нататък „Харта“) също закрепва по отношение на политиката за околната среда:
„Високото равнище на опазване на околната среда и подобряването на нейното качество трябва да бъдат включени в политиките на Съюза и гарантирани в съответствие с принципа на устойчиво развитие“.
2. Директивата за местообитанията
8.
Член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията предвижда оценка на въздействието на определени планове и проекти за европейски защитени зони:
„Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхраняването на тази територия. При съблюдаване на резултатите от изпитанието за въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територия и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността“.
3. Директивата за СЕО
9.
Десетото съображение от Директивата за СЕО се позовава на връзката ѝ с Директивата за местообитанията:
„Всички планове и програми, […] които са определени, че изискват оценка по силата на […] [Директивата за местообитанията], има вероятност да причинят съществени последици върху околната среда и по правило следва да подлежат на системна екологична оценка. Когато те определят използването на малки пространства на местно ниво или представляват незначителни изменения на гореупоменатите планове или програми, те следва да бъдат оценявани само когато държавите членки определят, че има вероятност да причинят съществени последици върху околната среда“.
10.
Съгласно член 1 от Директивата за СЕО, тя трябва да гарантира, че за (определени) планове и програми, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда, се извършва екологична оценка при тяхното изготвяне и преди приемането им. Тя установява минималните изисквания за изготвянето на доклада относно последиците върху околната среда, за провеждането на консултациите, отчитането на резултатите от екологичната оценка, както и предоставянето на информация относно приетото вследствие на оценката решение.
11.
Изхождайки от десетото съображение, член 3 от Директивата за СЕО определя приложното поле на стратегическата екологична оценка:
„(1)
В съответствие с членове 4—9 екологична оценка се извършва на плановете и програмите, посочени в параграфи 2—4, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.
(2)
В съответствие с параграф 3 екологична оценка се извършва за всички планове и програми,
a)
[…]
б)
които, с оглед вероятните последици върху местата, са били определени, че изискват оценка в съответствие с членове 6 или 7 от […][Директивата за местообитанията].
(3)
Плановете и програмите, предвидени в параграф 2, които определят използването на малки площи на местно ниво, […] изискват екологична оценка само когато държавите членки определят, че е вероятно те да имат съществени последици върху околната среда.
(4)
[…]
(5)
Държавите членки определят дали плановете и програмите, предвидени по параграфи 3 и 4 е вероятно да имат съществени последици върху околната среда било чрез тяхното разглеждане за всеки случай поотделно, или чрез уточняване на видовете планове и програми, или пък чрез комбиниране на двата подхода. За тази цел държавите членки във всички случаи ще отчитат релевантните критерии, посочени в приложение II, с оглед осигуряване плановете и програмите, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда, да се обхващат от настоящата директива.
(6)
[…]“.
12.
В приложение II са посочени критерии за определяне на вероятното значение на последиците, упоменати в член 3, параграф 5 от Директивата за СЕО.
Б – Националното право
13.
Италианската република е транспонирала Директивата за СЕО в националното си право с Decreto legislativo Nr. 152 [Законодателен декрет] от 3 април 2006 г. Националната норма отговаря на текста на Директивата, по-специално и в нея няма определение на понятието „малки площи на местно ниво“. Националната съдебна практика е създала за това прагове на основата на пространствените измерения на проекта, а именно при проекти за развитие на градски зони принципно площ от 40 хектара, а при проекти в рамките на съществуващи градски зони площ от десет хектара.
III – Спорът в главното производство и преюдициалното запитване
14.
Главното производство се отнася за проект за строителни дейности в лагуната на Венеция, в южна част на разположения там остров Pellestrina, наречена „Ca’ Roman“. Società Ca’ Roman Srl планира да построи общо 42 жилищни сгради на площ от три хектара. В непосредствена близост се намират защитени зони, които са част от европейската екологична мрежа „Натура 2000“, тъй като са определени като специална защитена зона за опазване на диви птици по смисъла на Директивата за защита на птиците или за територия от значение за Общността за защита на естествените местообитания и на дивата флора и фауна по смисъла на Директивата за местообитанията.
15.
Оценка на въздействието на плана в съответствие с националните разпоредби, приети във връзка с транспонирането на Директивата за местообитанията, дава положителен резултат, но същевременно налага множество условия за защита на разглежданите европейски защитени зони.
16.
Освен това компетентният административен орган извършва и проверка дали следва да се приложи процедурата за стратегическа екологична оценка съгласно националните разпоредби в съответствие с Директивата за СЕО. Във връзка с това той стига до заключението, че такава не е необходима. Действително проектът за строителни дейности засягал специални защитени зони и територии от значение за Общността и поради това подлежал на оценка на въздействието съгласно Директивата за местообитанията. Според принципите на италианската съдебна практика обаче той щял да се осъществи само върху „малки площи на местно ниво“. По отношение на проекти върху такива площи не се прилагало изискването за стратегическа екологична оценка, когато нямало да има съществени последици върху околната среда. Според изложението на запитващата юрисдикция компетентните органи приемат, че този признак не е налице.
17.
Организация за опазване на околната среда Associazione Italia Nostra Onlus (наричана по-нататък „Italia Nostra“) оспорва тези действия пред Tribunale аmministrativo regionale del Veneto (Районен административен съд (град Венето). Впоследствие на основание член 267, параграф 3 ДФЕС този съд отправя към Съда следните преюдициални въпроси:
1.
Валиден ли е член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО в частта, отнасяща се и до хипотезата на параграф 2, буква б) от същия член с оглед на разпоредбите в областта на околната среда от Договора за функционирането на Европейския съюз и Хартата на основните права, в частта, в която изключва системното прилагане на стратегическа екологична оценка по отношение на планове и програми, които са били определени, че изискват оценка на въздействието в съответствие с членове 6 или 7 от Директивата за местообитанията?
2.
В случай че валидността на горепосочената разпоредба бъде потвърдена, трябва ли параграфи 2 и 3 от член 3 от Директивата за СЕО във връзка с десето съображение от същата директива, което предвижда, че „всички планове и програми, които са определени, че изискват оценка по силата на Директивата за местообитанията относно опазването на естествените местообитания на дивата флора и фауна има вероятност да причинят съществени последици върху околната среда и по правило следва да подлежат на системна екологична оценка“, да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба като националната правна уредба, в която, за да се определи понятието „малки площи на местно ниво“, предвидено в член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО, се посочват единствено количествени данни?
3.
В случай на отрицателен отговор на предходния въпрос, трябва ли параграфи 2 и 3 от член 3 от Директивата за СЕО във връзка с десето съображение от същата директива, което предвижда, че „всички планове и програми, които са определени, че изискват оценка по силата на Директивата за местообитанията има вероятност да причинят съществени последици върху околната среда и по правило следва да подлежат на системна екологична оценка“, да се тълкуват в смисъл, че не се допуска правна уредба като националната правна уредба, която изключва автоматичното и задължително прилагане на процедурата за стратегическа екологична оценка по отношение на всички проекти за развитие на градски зони — както нови, така и такива за разширяване на градски зони — които засягат площи до 40 хектара или проекти за обекти с обществено предназначение, или за развитие на градски зони в рамките на съществуващи градски зони, които засягат площи до 10 хектара, въпреки че с оглед вероятните последици върху местата е било определено, че те изискват оценка на въздействието в съответствие с членове 6 или 7 от Директивата за местообитанията.
18.
Европейската комисия, Съветът на Европейския съюз, Европейският парламент, Comune di Venezia (Община Венеция), Италианската република, Società Ca’ Roman Srl и Italia Nostra са представили писмени становища по това преюдициално запитване. Не е направено искане за провеждане на съдебно заседание и Съдът не е провеждал такова.
IV – Правен анализ
19.
Първо следва да се разгледа накратко въпросът относно допустимостта на преюдициалното запитване (по този въпрос вж. буква А) по-долу), преди да може да се изясни въпросът относно валидността на член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО (по този въпрос вж. буква Б) по-долу). Накрая следва да се анализират въпросите относно тълкуването (по този въпрос вж. буква В) по-долу).
А – По допустимост на преюдициалното запитване
20.
Comune di Venezia и Società Ca’ Roman считат, че преюдициалното запитване е недопустимо. Те поддържат, че поставените въпроси не са от значение за решаването на спора, тъй като засегнатата от проекта площ се намирала извън защитените зони според Директивата за местообитанията и съответно не била необходима оценка съгласно член 6 или член 7 от тази Директива. Поради това член 3, параграф 2, буква б) и параграф 3 от Директивата за СЕО от самото начало не били приложими към правния спор.
21.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда въпросите, които са свързани с тълкуването на правото на Съюза и са поставени от националния съд в нормативния и фактически контекст, който той определя съгласно своите правомощия и проверката на чиято точност не е задача на Съда, се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправено от национална юрисдикция преюдициално запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (
7
).
22.
Тези предпоставки не са налице. По-специално описаната от запитващата юрисдикция хипотеза изглежда реална, а именно че за разглеждания проект е необходима оценка на въздействието съгласно Директивата за местообитанията, макар той да засяга непосредствено само територия извън защитената зона, защото и проекти извън защитените зони може да имат отрицателно влияние върху тях. Освен това тълкуването на първичното право и на Директивата за СЕО има връзка с предмета на спора в главното производство, проблемът не е от хипотетично естество и запитващата юрисдикция е представила всички данни, необходими за целесъобразен отговор на поставените въпроси. Поради това следва да се приеме, че преюдициалното запитване е допустимо.
Б – По първия въпрос
23.
С първия въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да разбере дали високото равнище на защита на околната среда, предвидено в европейското първично право и Хартата на основните права, е съвместимо с обстоятелството, че не всички планове, които изискват оценка на въздействието съгласно членове 6 и 7 от Директивата за местообитанията, подлежат сами по себе си на задължителна стратегическа екологична оценка съгласно Директивата за СЕО.
1. Контрол на равнището на защита на околната среда, предвидено в правото на Съюза
24.
Член 191, параграф 2 ДФЕС задължава законодателя на Съюза, при провеждане на политиката в областта на околната среда, като взема предвид различното състояние на регионите в рамките на Съюза, да цели постигането на високо равнище на защита. Тази цел е заложена и в член 37 от Хартата и в член 3, параграф 3, изречение второ ДЕС.
25.
Тези разпоредби не следва да се тълкуват и преценяват независимо една от друга. В тях по-скоро намира израз единният принцип за високо равнище на защита на околната среда (
8
), на който следва да се отдаде особено значение поради многократното му предвиждане в правото на Съюза.
26.
В решения Safety Hi-Tech (
9
) и Bettati (
10
), в които се разглеждат забрани за използване на вещества, застрашаващи озоновия слой, Съдът е конкретизирал критерия, с помощта на който следва да се прецени съвместимостта на отделен правен акт на Съюза с предвиденото в член 191, параграф 2 ДФЕС равнище на защита.
27.
В тези решения Съдът е установил, че член 191 ДФЕС предвижда редица цели, принципи и критерии, които общностният законодател трябва да съблюдава в рамките на провеждането на политика в областта на околната среда. Тъй като в този процес определени цели и принципи трябва да се претеглят едни спрямо други и прилагането на критериите е сложно, съдебният контрол по необходимост трябва да се ограничи до въпроса дали тези условия не са били явно неправилно преценени (
11
).
28.
Освен това по отношение на определената в член 191, параграф 2 ДФЕС цел на политиката на Съюза в областта на околната среда за постигане на високо равнище на защита, Съдът правилно е установил, че запазването на високо равнище на защита не изисква непременно възможно най-високата от техническа гледна точка степен на защита на околната среда (
12
). Това следва не само от текста (говори се само за „високо“ равнище на защита), но и от това, че член 193 ДФЕС позволява на държавите членки да запазят съществуващите или да въведат по-строги предпазни мерки.
29.
Наистина възприемайки разбирането, че равнището може да бъде „високо“ само в сравнение с друго, Съдът в миналото е поставял въпроса за запазването на високо равнище на защита на околната среда в зависимост от това доколко правни актове на Съюза надхвърлят международните задължения във връзка с околната среда (
13
).
30.
В настоящия случай също може да се установи такова равнище на защита, надхвърлящо международните задължения на Съюза. Това е така, защото релевантният Протокол от Киев за стратегическата екологична оценка (
14
) към Конвенцията от Еспо от 25 февруари 1991 г. за оценка на въздействието върху околната среда в трансграничен контекст (
15
) не съдържа специални правила за проекти, които подлежат на специална оценка поради основания за опазване на природата.
31.
Все пак подобно външно сравнение е само условно надежден критерий. При последователно прилагане този подход би следвало да може да използва по-широк набор от сравнителни групи, съответно да отговори на въпроса дали от своя страна тези международни задължения създават високо, средно или ниско равнище на защита на околната среда.
32.
Преди всичко обаче целта на член 191, параграф 2 ДФЕС не се изчерпва само със самото надхвърляне на външни критерии. Тя по-скоро изисква непрестанен стремеж към по-голяма и по-добра защита на околната среда дори когато в световен план няма по-високо равнище на защита. Във всеки случай равнището на защита всъщност вече не може да се разглежда като високо, ако без никакви затруднения може да се постигне още по-високо такова — което наистина не трябва да се смесва с изискването при всички обстоятелства да се реализира възможно най-висока от техническа гледна точка степен на защита на околната среда.
33.
За законодателя на Съюза от това следва задължението при приемането на екологично законодателство да подобрява защитата на околната среда поне там, където това може да се постигне с разумни усилия и не противоречи на нечии законни интереси.
34.
Във връзка с изложените съображения в точка 27 от настоящото заключение, по-специално с многообразието на целите, които законодателят на Съюза закономерно може да преследва при определяне на мерките за защита на околната среда, принципът за високо равнище на защита съгласно член 191, параграф 2 ДФЕС очевидно ще е нарушен, ако няма законни интереси, които да противоречат на по-високо равнище на защита; във връзка с това, съгласно общия правен принцип на Съюза на пропорционалност, понятието „противоречат“ включва и случая, в който значимостта на такива интереси е несъразмерна с възможното подобрение на равнището на защита на околната среда.
35.
По-нататък първо ще изследвам дали равнището на защита, предвидено в Директивата за СЕО, и по-специално приложното поле на член 3, параграф 1, отговаря на това изискване (по този въпрос вж. т. 2) по-долу), преди да разгледам въпроса дали е приемливо планове и програми, които изискват оценка съгласно Директивата за местообитанията, при предвидените в Директивата за СЕО условия по изключение, да не подлежат на стратегическа екологична оценка (по този въпрос вж. т. 3) по-долу).
2. По равнището на защита в Директивата за СЕО като цяло
36.
По отношение на Директивата за СЕО на първо място следва да се констатира, че тя не цели защита на околната среда чрез посочване на материални норми за проекти и програми, а чрез закрепването на изисквания към процедурите на държавите членки за установяване, събиране и оценяване на последиците за околната среда (
16
).
37.
Член 191, параграф 2 ДФЕС допуска приемането на мерки, които се отнасят само до определени аспекти на околната среда, доколкото тези мерки допринасят за запазването и за защитата на околната среда, както и за подобряването на нейното качество (
17
). Като такъв определен аспект на околната среда следва да се разглежда и уредба, която предвижда само процедурни изисквания, за да допринесе за защитата на околната среда чрез обществен контрол.
38.
Тези процедурни изисквания наистина могат да допринесат за защитата на околната среда само доколкото тези планове и програми изобщо имат последици върху околната среда. В този смисъл член 3, параграф 1 от Директивата за СЕО установява приложното ѝ поле и с това равнището на защита: според него на стратегическа екологична оценка подлежат (само) планове и програми, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда.
39.
С оглед на принципа за високо равнище на защита, изглежда, не е забранено и да се изисква известна значимост на вероятните последици върху околната среда. В този смисъл представлява законен интерес избягването на полагането на допълнителни усилия, съпътстващи извършването на стратегическа екологична оценка на всеки план и всяка програма, които могат да въздействат само в несъществена степен върху околната среда. Този интерес не е и явно несъразмерен с незначителното подобряване на защитата на околната среда, за което би допринесла стратегическа екологична оценка на планове и програми, които е вероятно да нямат съществени последици върху околната среда.
3. Член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО в частност
40.
На основата на този резултат без съществени усилия може да се провери дали се слиза под предвиденото в член 191, параграф 2 ДФЕС равнище на защита, ако планове и програми, за които се изисква проверка съгласно Директивата за местообитанията, не трябва да се подлагат на стратегическа екологична оценка при посочените в член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО условия, а именно ако определят само използването на малки площи на местно ниво и е вероятно те да нямат съществени последици върху околната среда.
41.
Във връзка с това първо трябва да се установи, че член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО запазва без промяна предписаното в член 3, параграф 1 равнище на защита. Защото и според тази разпоредба за плановете и програмите, които подлежат на оценка съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, но определят използването на малки площи на местно ниво, е необходима екологична оценка, когато държавите членки определят, че е вероятно те да имат съществени последици върху околната среда.
42.
По-специално не може да се отдава прекалено голямо значение на посоченото допълнение в член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО допълнение, че трябва „държавите членки [да] определят“, че плановете и програмите имат тези последици, тъй като то само дава израз на присъщото на природата на Директивата обстоятелство, че в конкретния случай тя се прилага от държавите членки. Твърдяната свобода на преценка на държавите членки във всеки случай е ограничена до степен, че те са задължени да извършат екологична оценка на проекти, при които по-специално поради своите характеристики, последици и зоните, които могат да бъдат засегнати, могат да имат съществени последици върху околната среда (
18
). За да се установи дали може да се очакват съществени последици за околната среда съгласно член 3, параграф 5 от Директивата за СЕО, трябва да се съобразят критериите, посочени в приложение II (
19
).
43.
В това се състои разликата с посочената в преюдициалното запитване съдебна практика, която критикува транспонирането на подобни разпоредби от Директивата за ОВОС (
20
), тъй като то почива само на прагове или на местоположението на проектите за градско строителство извън застроените райони (
21
). В тези случаи липсвала именно оценка дали необхванатите проекти въпреки това могат да имат съществени последици върху околната среда.
44.
Освен това Съветът правилно подчертава, че чрез тази разпоредба не се поставя под въпрос равнището на защита по Директивата за местообитанията. Задълженията съгласно член 6, параграфи 3 и 4 от Директивата за местообитанията не се засягат от член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО.
45.
Тъй като по този начин член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО не намалява допълнително създаденото с член 3, параграф 1 равнище на защита, според заключението по точка 2 няма основание да се поставя под съмнение запазването на изискваното от член 191, параграф 2 ДФЕС високо равнище на защита на околната среда.
46.
Противно на това, Italia Nostra поддържа по същество, че на изискваното равнище на защита не съответства обстоятелството, че чрез член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО от стратегическа екологична оценка могат да се освободят планове и програми, за които се изисква оценка на въздействието съгласно Директивата за местообитанията.
47.
Вярно е, че на пръв поглед това изглежда противоречиво, защото възможността да възникнат значителни последици върху европейска защитена зона, която възможност е условие за пораждане на задължение да се извърши оценка съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, по правило съответства на възможността да възникнат съществени последици по смисъла на член 3, пара 3 от Директивата за СЕО (
22
).
48.
Поради това е логично в член 3, параграф 2, буква б) от Директивата за СЕО да се включи необорима презумпция, че планове и програми, които изискват оценка на въздействието в съответствие с член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, подлежат на екологична оценка и съгласно Директивата за СЕО.
49.
Същевременно са възможни случаи, в които съществуващи разумни остатъчни съмнения относно безвредността на една мярка могат да се отстранят изключително лесно посредством ограничена проверка съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, така че след тази специфична проверка да не остава повече съмнение, което да налага екологична оценка съгласно Директивата за СЕО. В този случай е обосновано да не се извършва цялостна екологична оценка съгласно Директивата за СЕО. Защото и чрез това ограничение планове и програми, които могат да имат съществени последици върху околната среда, все пак подлежат на оценка, както се изисква съгласно член 3, параграф 1 от Директивата за СЕО. Следователно поради посочените в точка 39 основания от настоящото заключение член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО в това отношение също гарантира изискваното от член 191, параграф 2 ДФЕС равнище.
50.
Тук не следва да се решава дали в разглежданото главно производство правилно е било изключено настъпването на съществени последици за околната среда, а според преюдициалното запитване националният съд също няма да се произнася по този въпрос, тъй като очевидно не са направени съответни искания. Същевременно обстоятелството, че на проекта са наложени множество условия за опазване на защитените европейски зони, буди съмнение дали въз основа на проверката съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията може да се отстрани възможността за съществени последици върху околната среда по смисъла на член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО. В същия смисъл са и изискванията, установени относно проекта в рамките на предварителната проверка относно необходимостта от екологична оценка съгласно Директивата за СЕО.
51.
Следователно на първия въпрос на запитващата юрисдикция следва да се отговори, че анализът му не е довел до извод, който да постави под въпрос валидността на член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО.
В – По втория и третия въпрос
52.
Вторият и третият въпрос се отнасят до тълкуването на член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО, т.е. на разпоредбата, чиято принципна съвместимост с първичното право трябваше да се изясни в първия въпрос (
23
). Следва да се изясни значението на формулировката, според която планове и програми, които изискват оценка по силата на Директивата за местообитанията, но определят само „използването на малки площи на местно ниво“, не подлежат на стратегическа екологична оценка, когато държавите членки определят, че е вероятно те да нямат съществени последици върху околната среда.
53.
С втория въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи, може ли преценката дали план или програма определя използването на такава малка площ на местно ниво, да зависи единствено от площта на проекта. С третия въпрос запитващата юрисдикция пита евентуално дали конкретно прилаганите в Италия прагове, основани на площта (40 съответно десет хектара), са съвместими с Директивата. На двата въпроса може да се отговори заедно.
54.
В това отношение първо следва да се установи, че квалифицирането на план или програма като мярка, която определя използването на малкa площ на местно ниво, става при две условия: от една страна, използването на малка площ и от друга, определянето на местно ниво. По-нататък първо ще разгледам втория признак — този за местното ниво.
1. Определяне на местното ниво
55.
Признакът „местно ниво“ се появява на още едно място в Директивата за СЕО, а именно в член 2, буква а), първо тире — при определянето на понятията, съответно квалифицирането на планове и програми, които попадат в приложното поле на Директивата. В него понятието за местно ниво също както и за регионално и национално ниво се употребява за назоваване на евентуално компетентните органи за планиране и издаване на разрешение.
56.
Действително в член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО няма изрично посочване, че и тук под „местно ниво“ се има предвид административно равнище. Формулировката, която иначе е еднаква, както и систематичната връзка предполагат обаче, че понятието в член 3, параграф 3 има същото значение като това в член 2, буква a), първо тире от Директивата. Следователно квалифицирането на план или програма като мярка за използване на площ на местно ниво изисква последното да попада в компетентността на местен орган за планиране или орган, издаващ разрешение — различен от такива регионални и национални органи.
57.
Оттук следва и отговорът на втория въпрос на запитващата юрисдикция, че правило, според което определянето на планове и програми, които „определят използването на малки площи на местно ниво“, зависи само от площта на плановете, не е в съответствие с член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО. Тъй като според преюдициалното запитване оспорваната в главното производство мярка е издадена от град Венеция, все пак не може да се изключи хипотезата, че става дума за мярка на местно ниво.
2. Използване на малка площ
58.
Ако е налице компетентност на местния орган, за да се приложи член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО, следва още да се провери дали планът определя само използването на малка площ.
59.
С оглед на втория въпрос на запитващата юрисдикция тук първо трябва да се посочи, че критерий за големината на площта може да бъде само размерът на площта, непосредствено предвидена в плана, независимо от последиците от проекта върху околната среда. Това следва от самия смисъл на думата „площ“. При систематично тълкуване прави впечатление също, че член 3, параграф 3 се позовава само на площта, чието използване определя планът, като по този начин е избрана по-тясна формулировка, отколкото на други места в Директивата, които вземат предвид всички (вероятно) засегнати от проекта, съответно от неговите последици площи (
24
). Това също е аргумент в полза на разбирането, че единствено релевантен е размерът на площта, непосредствено включена в плана.
60.
Съображения с оглед телеологичното тълкуване също най-малкото не се противопоставят на предлагания тук подход, основаващ се изключително на размера на площта. Конкретната разпоредба, според която планове и програми за определяне на използването на малки площи на местно ниво подлежат на стратегическа екологична оценка само при условие че има предварителна проверка дали е възможно да възникнат съществени последици върху околната среда, по-специално не служи на първо място за осигуряване на възможно най-високото равнище на защита на околната среда. Ако това обаче беше единствената цел на нормата, не би имало нужда от изключение от правилото на член 3, параграф 2, буква б) чрез член 3, параграф 3. В такъв случай всички планове и програми, които подлежат на проверка съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, би трябвало да се подложат на допълнителна стратегическа оценка и така евентуално да се гарантира малко по-високо равнище на защита.
61.
Прекъсването на автоматичната връзка между оценка на въздействието съгласно Директивата за местообитанията и стратегическа екологична оценка в полза на предварителна проверка по-скоро на първо място служи на предотвратяването на ненужни усилия и на ускоряването на процеса. За тази цел размерът на площта е подходящ разделителен критерий между планове, които винаги изискват оценка, и такива, при които първо се провежда предварителна проверка: дори несъмнено да съществуват малки от гледна точка на площта планове и програми, които имат съществени последици върху околната среда (
25
) (и за които съгласно член 3, параграф 3 също трябва да се проведе стратегическа оценка), от една страна, може да се допусне по принцип, че във всеки случай по-големите мерки имат по-съществени последици върху околната среда, отколкото сравними по-малки планове и поради това предварителна проверка за по-големи мерки често би била ненужна. От друга страна, тъй като установяването на размера не е свързано със съществени допълнителни усилия, това може ефективно да намали усилията, без да препятства осъществяването на общата цел на Директивата за въвеждане на ранен етап на процедура за проверка по отношение на актовете, които е вероятно да имат съществени последици върху околната среда (
26
).
62.
В този смисъл се поставя допълнителният въпрос площи до какъв размер трябва да се разглеждат като „малки“.
63.
В това отношение първо следва да се посочи, че законодателят на Съюза се е въздържал от определянето на конкретна стойност на прага. От тази гледна точка държавите членки имат право на преценка при определяне на такива прагове. Преценката е ограничена само до най-външната граница на това, което съгласно нормалното житейско възприятие още може да се определи като „малка“ площ.
64.
Освен това трябва да се има предвид, че една площ може да бъде квалифицирана като малка само в сравнение с някакъв референтен размер.
65.
Според мен като референтен размер принципно могат да се използват три вида площи: цялата територия на Съюза, така че да може да се определи конкретна, валидна за всички държави членки „малка“ площ, площта на съответната държава членка, както и накрая площта, която попада в компетентността на съответния местен административен орган.
66.
Тъй като критерият за използване на по-малки площи се налага в допълнение към изискването за определяне на местно ниво, като трябва да ограничи допълнително последния, правилно е като референтен размер да се използва контролираната от съответния местен административен орган площ. Това, което се разглежда като малко спрямо територията на цялата държава членка или дори на Съюза, обикновено би било по-голямо от териториалната компетентност на местно административно равнище.
67.
Това тълкуване действително означава, че определянето на площта като малка зависи от разпределението на компетентността и от разделението на местните и (разграничаващите се от тях) регионални равнища в държавите членки. Това обаче е необходимата, ако не и желаната последица на липсващата хармонизация, съответно конкретизация в член 3, параграф 3 от Директивата за СЕО и споменаването на местното ниво.
68.
В тази рамка референтна стойност от максимум 5 % от попадащата в компетентността на съответния местен административен орган площ може да се приеме според естествено възприятие именно за „малка“ площ. При местни власти, в чиято компетентност попадат особено големи площи, по правило тази референтна стойност не трябва да се достига.
V – Заключение
69.
Поради това предлагам на Съда да отговори на преюдициалното запитване, както следва:
„1)
Анализът на първия въпрос не води до извод, който да поставя под съмнение валидността на член 3, параграф 3 от Директива 2001/42/ЕО относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда.
2)
Условие за прилагането на член 3, параграф 3 от Директива 2001/42 наред с използването на малка площ е и планът или програмата да попадат в компетентността на местен орган. Поради това разпоредбата не допуска правило, което поставя въпроса дали план или програма определят използването на малка площ на местно ниво единствено в зависимост от размера на площта, посочена в плана.
3)
Съгласно член 3, параграф 3 от Директива 2001/42 план или програма не определят използване на малка площ, ако засегнатата площ надхвърля референтна стойност от 5 % от размера на площта, върху която съответният местен административен орган има териториална компетентност“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: немски.
(
2
)	Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година (OB L 197, 2001 г., стр. 30; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 7, стр. 135).
(
3
)	Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (OB L 206, 1992 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109).
(
4
)	ОВ C 326, 2012 г., стр. 47.
(
5
)	ОВ C 115, 2008 г., стр. 13.
(
6
)	ОВ C 326, 2012 г., стр. 391.
(
7
)	Решение от 7 април 2016 г., KA Finanz (C‑483/14, EU:C:2016:205, т. 41 и др.)
(
8
)	Вж. относно член 37 от Хартата също и Разясненията относно Хартата на основните права, ОВ C 303, 2007 г., стр. 27.
(
9
)	Решение от 14 юли 1998 г. (C‑284/95, EU:C:1998:352).
(
10
)	Решение от 14 юли 1998 г., C‑341/95, EU:C:1998:353.
(
11
)	Решения от 14 юли 1998 г., Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, т. 36 и сл.), решение Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, т. 34 и сл.), както и от 15 декември 2005 г., Гърция/Комисия (C‑86/03, EU:C:2005:769, т. 88).
(
12
)	Решение от 14 юли 1998 г., Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, т. 49) и Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, т. 47).
(
13
)	Решение от 14 юли 1998 г., Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, т. 48) и Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, т. 46).
(
14
)	ОВ L 308, 2008 г., стр. 35, приет с Решение на Съвета 2008/871/ЕО от 20 октомври 2008 година относно одобрението, от името на Европейската общност, на Протокола за стратегическа екологична оценка към Конвенцията на ИКЕ/ООН за оценка на въздействието върху околната среда в трансграничен контекст, съставена в Еспо през 1991 г. (ОВ L 308, 2008 г., стр. 33).
(
15
)	ОВ C 104, 1992 г., стр. 7; въз основа на предложение за решение на Съвета за одобрение — от името на Европейската общност — на първото и второто изменение на Конвенцията на ИКЕ на ООН за оценка на въздействието върху околната среда в трансграничен контекст (СOM[2007]0470 окончателен) на 27 юни 1997 г. Общността одобрява тази конвенция с решение на Съвета, непубликувано, чиято вероятна дата е 15 октомври 1996 г. (вж. предложението за първото решение на Съвета, ОВ C 104, 1992 г., стр. 5).
(
16
)	Вж. в този смисъл деветото съображение от Директивата за СЕО, както и решение от 14 март 2013 г., Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, т. 46) във връзка с Директивата за ОВОС.
(
17
)	Решение от 14 юли 1998 г., Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, т. 43).
(
18
)	Решения от 22 септември 2011 г., Valčiukienė и др. (C‑295/10, EU:C:2011:608, т. 46) и от 10 септември 2015 г., Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, т. 46 и 47). Вж. също решение от 18 април 2013 г., L (C‑463/11, EU:C:2013:247, т. 38).
(
19
)	Решение от 18 април 2013 г., L (C‑463/11, EU:C:2013:247, т. 31, 33, 39 и 41).
(
20
)	Понастоящем Директива 2011/92/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 26, 2011 г., стр. 1), изменена последно с Директива 2014/52/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 година (ОВ L 124, 2014 г., стр. 1).
(
21
)	В преюдициалното запитване се посочват решения от 21 септември 1999 г., Комисия/Ирландия (C‑392/96, EU:C:1999:431, т. 64—67) и от 16 март 2006 г., Комисия/Испания (C‑332/04, EU:C:2006:180, т. 77—81).
(
22
)	Вж. моето заключение по дело Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:491, т. 78) и посочената в него съдебна практика относно Директивата за ОВОС, както и десето съображение от Директивата за СЕО.
(
23
)	Вж. по-горе, част Б.
(
24
)	Член 3, параграф 2, буква б), приложение I, букви в) и г), както и приложение II, точка 2 от Директивата за СЕО.
(
25
)	Вж. решение от 21 септември 1999 г., Комисия/Ирландия (C‑392/96, EU:C:1999:431, т. 66 и сл.) относно Директивата за ОВОС.
(
26
)	Вж. решение от 22 март 2012 г., Inter-Environnement Bruxelles (C‑567/10, EU:C:2012:159, т. 30).