62017TJ0747
ARREST VAN HET GERECHT (Zesde kamer)
30 april 2019 (
*1
)
„Staatssteun – Door Frankrijk ten gunste van zijn havens ten uitvoer gelegde regeling inzake vrijstelling van vennootschapsbelasting – Besluit waarbij de steunregeling onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Bestaande steun – Begrip ‚economische activiteit’ – Motiveringsplicht – Verstoringen van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten – Beginsel van behoorlijk bestuur”
In zaak T‑747/17,
Union des ports de France – UPF, gevestigd te Parijs (Frankrijk), vertegenwoordigd door C. Vannini en E. Moraïtou, advocaten,
verzoekende partij,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. Stromsky en S. Noë als gemachtigden,
verwerende partij,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van besluit (EU) 2017/2116 van de Commissie van 27 juli 2017 betreffende steunmaatregel nr. SA.38398 (2016/C, ex 2015/E) ten uitvoer gelegd door Frankrijk – Belastingregime Franse havens (PB 2017, L 332, blz. 24),
wijst
HET GERECHT (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: G. Berardis (rapporteur), president, S. Papasavvas en O. Spineanu‑Matei, rechters,
griffier: L. Ramette, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 28 november 2018,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1
In de loop van 2013 hebben de diensten van de Commissie alle lidstaten een vragenlijst over het functioneren en de belastingregeling van hun havens toegezonden om een volledig beeld te krijgen en de situatie van de havens te verduidelijken in het licht van de Unieregels inzake staatssteun. Vervolgens is daarover briefwisseling gevoerd tussen de diensten van de Commissie en de Franse autoriteiten.
2
Bij brief van 9 juli 2014 heeft de Commissie krachtens artikel 17 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (PB 1999, L 83, blz. 1) de Franse autoriteiten in kennis gesteld van haar voorlopige beoordeling van de belastingregeling voor de havens wat een eventuele kwalificatie ervan als staatssteun en de verenigbaarheid ervan met de interne markt aanging. In die brief is zij tot de voorlopige beoordeling gekomen dat de vrijstelling van vennootschapsbelasting (hierna: „VB”) ten gunste van de Franse havens bestaande staatssteun vormde die onverenigbaar was in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en heeft zij de Franse autoriteiten verzocht hun opmerkingen over die voorlopige beoordeling in te dienen.
3
Bij brief van 7 november 2014 hebben de Franse autoriteiten hun opmerkingen ingediend. Op 12 december 2014 is een bijeenkomst gehouden tussen de diensten van de Commissie en de Franse autoriteiten. Op 15 januari 2015 hebben die laatste bij de Commissie aanvullende opmerkingen ingediend. Daarop hebben de diensten van de Commissie bij brief van 1 juni 2015 geantwoord dat zij in die fase bij hun voorlopige standpunt uit de brief van 9 juli 2014 bleven.
4
De Commissie heeft haar standpunt bij brief van 21 januari 2016 bevestigd en heeft de Franse autoriteiten op grond van artikel 108, lid 1, VWEU en artikel 22 van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB 2015, L 248, blz. 9) voorgesteld om bij wijze van dienstige maatregel de vrijstelling van VB voor de havens af te schaffen met betrekking tot hun inkomsten uit economische activiteiten vanaf het begin van het belastingjaar 2017. De Franse autoriteiten werd verzocht zich binnen twee maanden onvoorwaardelijk en ondubbelzinnig uit te spreken over het voorstel van de Commissie, in overeenstemming met artikel 23, lid 1, van verordening 2015/1589.
5
De Franse autoriteiten hebben hun opmerkingen bij brief van 11 april 2016 aan de Commissie doen toekomen. Op 27 juni 2016 is een bijeenkomst gehouden tussen de Franse autoriteiten en de diensten van de Commissie.
6
Aangezien de Franse autoriteiten de door de Commissie voorgestelde dienstige maatregel onvoorwaardelijk en ondubbelzinnig hebben geweigerd, heeft de Commissie op grond van artikel 23, lid 2, van verordening 2015/1589 besloten de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden. Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2016, C 302, blz. 23; hierna: „besluit tot inleiding”). De Commissie heeft de Franse Republiek verzocht om haar opmerkingen over de inhoud van het besluit kenbaar te maken. Zij heeft de belanghebbenden eveneens verzocht hun opmerkingen over de betrokken maatregel kenbaar te maken.
7
Bij brief van 19 september 2016 hebben de Franse autoriteiten hun opmerkingen ingediend. De Commissie heeft opmerkingen ontvangen van verschillende belanghebbenden, waaronder verzoekster, Union des ports de France – UPF. De Commissie heeft die opmerkingen aan de Franse Republiek doen toekomen en deze laatste de gelegenheid gegeven om er opmerkingen bij te maken. Zij heeft de opmerkingen van de Franse Republiek bij brief van 3 november 2016 ontvangen. Op 16 november 2016 is een vergadering georganiseerd tussen de Franse autoriteiten en de diensten van de Commissie.
8
Op 27 juli 2017 heeft de Commissie besluit (EU) 2017/2116 betreffende steunmaatregel nr. SA.38398 (2016/C, ex 2015/E) ten uitvoer gelegd door Frankrijk – Belastingregime Franse havens (PB 2017, L 332, blz. 24; hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld.
9
Het bestreden besluit is op 14 december 2017 gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie. Bij brief van 6 september 2017 is verzoekster, in haar hoedanigheid van belanghebbende die tijdens de formele onderzoeksprocedure opmerkingen had ingediend, van dat besluit in kennis gesteld.
10
Artikel 1 van het bestreden besluit luidt als volgt:
„De vrijstelling van de [VB] ten gunste van de autonome havens (ten dele grote zeehavens geworden), de maritieme kamers van koophandel, de kamers van koophandel en industrie die haveninstallaties beheren, de gemeenten die concessiehouder zijn van overheidsuitrusting in zeehavens die eigendom is van de staat en de ondernemingen die hun plaats hebben ingenomen voor de exploitatie van die uitrusting is een bestaande staatssteunregeling die onverenigbaar is met de interne markt.”
11
In artikel 2 van het bestreden besluit is het volgende vastgesteld:
„1.   Frankrijk heft de in artikel 1 bedoelde vrijstelling van de [VB] op en onderwerpt de entiteiten waarop die vrijstelling van toepassing is aan de [VB].
2.   De maatregel waarmee Frankrijk zijn verplichtingen uit hoofde van lid 1 nakomt, wordt vastgesteld vóór het einde van het op de datum van de kennisgeving van dit besluit lopende kalenderjaar. Die maatregel wordt van toepassing uiterlijk op de uit economische activiteiten ontstane inkomsten die zijn ontstaan vanaf het begin van het belastingjaar volgend op de vaststelling van die maatregel.”
Procedure en conclusies van partijen
12
Bij op 15 november 2017 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
13
Verzoekster concludeert tot:
–
nietigverklaring van het bestreden besluit;
–
verwijzing van de Commissie in de kosten.
14
De Commissie concludeert tot:
–
verwerping van het beroep;
–
verwijzing van verzoekster in de kosten.
In rechte
Ontvankelijkheid
15
De Commissie betwist de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep. Na het arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873), heeft de Commissie ter terechtzitting haar standpunt toegelicht met het betoog dat het bestreden besluit weliswaar een regelgevingshandeling was, maar dat het uitvoeringsmaatregelen met zich meebracht ten aanzien van de leden van verzoekster, zodat laatstgenoemden moesten aantonen dat zij rechtstreeks en individueel door dat besluit werden geraakt.
16
Wat verder de individuele geraaktheid van de leden van verzoekster betreft, voert de Commissie aan dat die leden behoren tot een open kring van entiteiten die de vrijstelling van VB kunnen genieten en dat zij de hoedanigheid van gewone mogelijke begunstigden van de betrokken regeling hebben. Voorts is zij van mening dat het bestreden besluit de verworven rechten van die leden niet wijzigt, aangezien er in beginsel geen verworven recht op het behoud van een belastingregeling voor de toekomst bestaat. Derhalve kunnen die leden niet aanvoeren dat het bestreden besluit hen individueel raakt.
17
Ten slotte betoogt de Commissie dat verzoekster zich niet kan beroepen op haar in haar interne statuten vermelde taken van verdediging en vertegenwoordiging van de belangen van haar leden bij de instanties van de Unie, aangezien die statuten geen wettelijke bepaling van Unierecht vormen die verzoekster uitdrukkelijk bepaalde procedurele bevoegdheden toekent. Zij meent ook dat de loutere deelname van verzoekster aan de formele procedure tot onderzoek van de betrokken steunregeling verzoekster geen procesbevoegdheid verleent.
18
Verzoekster betwist dit betoog en voert aan dat het bestreden besluit haar leden rechtstreeks en individueel raakt, zodat zij zelf over procesbevoegdheid beschikt.
19
In dat verband zij eraan herinnerd dat artikel 263, vierde alinea, VWEU twee gevallen vermeldt waarin procesbevoegdheid wordt erkend voor een natuurlijke of rechtspersoon om beroep in te stellen tegen een handeling die niet tot hem is gericht. Ten eerste kan hij een dergelijk beroep instellen indien deze handeling hem rechtstreeks en individueel raakt. Ten tweede kan hij beroep instellen tegen een regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, indien deze hem rechtstreeks raakt (zie arrest van 27 februari 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commissie, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
20
Vervolgens zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak het beroep van een vereniging, zoals verzoekster, in drie situaties ontvankelijk is, namelijk wanneer de vereniging de belangen vertegenwoordigt van haar leden die zelf bevoegd zouden zijn beroep in te stellen, wanneer zij wordt geïndividualiseerd wegens een aantasting van haar eigen belangen als vereniging, met name doordat haar positie als onderhandelingspartner is aangetast door de handeling waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, of wanneer een wettelijke bepaling haar uitdrukkelijk een aantal procedurele bevoegdheden toekent (zie in die zin arrest van 18 maart 2010, Forum 187/Commissie, T‑189/08, EU:T:2010:99, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking van 26 april 2016, EGBA en RGA/Commissie, T‑238/14, niet-gepubliceerd, EU:T:2016:259, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21
In casu moet met de Commissie worden vastgesteld dat geen enkele wettelijke bepaling van Unierecht verzoekster uitdrukkelijk procedurele bevoegdheden toekent. Het loutere feit dat verzoekster in haar statuten de opdracht krijgt om de algemene belangen van haar leden te verdedigen en hen te vertegenwoordigen bij de instanties van de Unie volstaat in dat verband niet (zie in die zin arrest van 6 juli 1995, AITEC e.a./Commissie, T‑447/93–T‑449/93, EU:T:1995:130, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
22
Verder kan de procesbevoegdheid van verzoekster niet worden afgeleid uit het enkele feit dat zij als belanghebbende heeft deelgenomen aan de formele onderzoeksprocedure, ook al kan een dergelijk feit wel relevant zijn in het kader van de beoordeling van de procesbevoegdheid van een onderneming (zie in die zin arresten van 22 november 2007, Sniace/Commissie, C‑260/05 P, EU:C:2007:700, punt 56, en 5 november 2014, Vtesse Networks/Commissie, T‑362/10, EU:T:2014:928, punt 53).
23
Verzoekster beweert overigens niet dat het bestreden besluit haar positie als onderhandelingspartner ongunstig heeft beïnvloed, zoals in de zaak die tot het arrest van 2 februari 1988, Kwekerij van der Kooy e.a./Commissie (67/85, 68/85 en 70/85, EU:C:1988:38), heeft geleid.
24
Derhalve dient te worden onderzocht of verzoekster procesbevoegdheid heeft voor zover zij de belangen vertegenwoordigt van haar leden die zelf procesbevoegdheid zouden hebben, in overeenstemming met de in punt 20 hierboven vermelde rechtspraak.
25
In dat verband moet worden gepreciseerd dat volgens de rechtspraak in dat geval de procesbevoegdheid van de vereniging is gebaseerd op de overweging dat het instellen van het beroep door de vereniging processuele voordelen biedt, doordat aldus de instelling van een groot aantal verschillende beroepen tegen dezelfde handelingen kan worden voorkomen, aangezien de vereniging zich in de plaats heeft gesteld van een of meerdere van haar leden waarvan zij de belangen behartigt en die zelf een ontvankelijk beroep hadden kunnen instellen (arresten van 6 juli 1995, AITEC e.a./Commissie, T‑447/93–T‑449/93, EU:T:1995:130, punt 60, en 15 september 2016, Molinos Río de la Plata e.a./Raad, T‑112/14–T‑116/14 en T‑119/14, niet gepubliceerd, EU:T:2016:509, punt 35).
26
Een vereniging kan derhalve niet inroepen dat zij de belangen vertegenwoordigt van haar leden die zelf beroep hebben ingesteld, aangezien die hun eigen belangen vertegenwoordigen (zie arrest van 15 september 2016, Molinos Río de la Plata e.a./RaadT‑112/14–T‑116/14 en T‑119/14, niet gepubliceerd, EU:T:2016:509, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Daaruit volgt dat het onderhavige beroep niet ontvankelijk kan worden verklaard op basis van de vertegenwoordiging van de chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-ouest (port de Brest) door verzoekster, aangezien eerstgenoemde zelf beroep tegen het bestreden besluit heeft ingesteld in de zaak T‑754/17, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-ouest (port de Brest)/Commissie, zonder dat uitspraak behoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid van het door de chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-ouest (port de Brest) ingestelde beroep (zie in die zin beschikking van 29 maart 2012, Asociación Española de Banca/Commissie, T‑236/10, EU:T:2012:176, punt 30).
27
Daarentegen kan verzoekster wel geldig de belangen vertegenwoordigen van haar leden die niet zelf beroep hebben ingesteld, op voorwaarde dat deze zelf procesbevoegdheid hebben, hetgeen moet worden onderzocht.
28
In de eerste plaats dient te worden vastgesteld dat het bestreden besluit niet tot de leden van verzoekster is gericht, maar tot de Franse Republiek.
29
In de tweede plaats is het bestreden besluit een regelgevingshandeling, aangezien het van toepassing is op objectief bepaalde situaties en rechtsgevolgen heeft voor een algemeen en in abstracto omschreven categorie van personen (zie in die zin arrest van 15 september 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, T‑220/13, niet gepubliceerd, EU:T:2016:484, punten 49 en 52).
30
Evenwel moet worden vastgesteld dat het zonder vaststelling van uitvoeringsmaatregelen door de Franse autoriteiten geen rechtsgevolgen in het leven kan roepen voor marktdeelnemers die actief zijn in de havensector, zoals de leden van verzoekster (zie in die zin arrest van 26 september 2014, Royal Scandinavian Casino Århus/Commissie, T‑615/11, niet-gepubliceerd, EU:T:2014:838, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In artikel 2 van het bestreden besluit staat immers te lezen dat „Frankrijk […] de in artikel 1 bedoelde vrijstelling van de [VB opheft] en […] de entiteiten waarop die vrijstelling van toepassing is aan de [VB onderwerpt]”. Zonder vaststelling van dergelijke uitvoeringsmaatregelen blijft de geldende belastingregeling, die voorziet in de vrijstelling van VB voor met name de autonome havens en de chambres de commerce et d’industrie (kamers van koophandel en industrie; hierna: „CCI’s”) die haveninfrastructuur beheren, van toepassing.
31
Verder zal de opheffing van de vrijstelling van VB ter uitvoering van het bestreden besluit, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft aangevoerd, voor de leden van verzoekster in beginsel leiden tot de vaststelling van belastingaanslagen waarin die wijzigingen tot uiting komen. Dergelijke aanslagen zijn tot de leden van verzoekster gerichte uitvoeringsmaatregelen, waartegen volgens de Commissie beroep kan worden ingesteld bij de nationale rechter, die in voorkomend geval, bij twijfel over de geldigheid van het bestreden besluit, het Hof op grond van artikel 267 VWEU daarover een vraag kan stellen (zie in die zin arrest van 15 september 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, T‑220/13, niet gepubliceerd, EU:T:2016:484, punten 55 en 61).
32
Derhalve brengt het bestreden besluit uitvoeringsmaatregelen met zich mee ten aanzien van de leden van verzoekster, die dus moeten aantonen dat het bestreden besluit hen rechtstreeks en individueel raakt.
33
Wat ten eerste de rechtstreekse geraaktheid van de leden van verzoekster betreft, die in casu niet wordt betwist, zij opgemerkt dat zelfs al is het bestreden besluit tot de Franse autoriteiten gericht, het deze laatste geen enkele beoordelingsmarge laat en hen ertoe verplicht de vrijstelling van VB die entiteiten zoals de leden van verzoekster genieten, op te heffen (artikel 2, lid 1, van het bestreden besluit) met betrekking tot uit hun economische activiteiten ontstane inkomsten, uiterlijk vanaf het begin van het belastingjaar volgend op de vaststelling van de betrokken maatregel (artikel 2, lid 2, van het bestreden besluit). Het bestreden besluit raakt de leden van verzoekster dus rechtstreeks (zie in die zin arrest van 15 juni 1999, Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia/Commissie, T‑288/97, EU:T:1999:125, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34
Wat ten tweede de individuele geraaktheid van de leden van verzoekster betreft, moet allereerst worden vastgesteld dat zij in het bestreden besluit niet met naam of individueel zijn vermeld. Artikel 1 van het bestreden besluit heeft immers in het algemeen betrekking op de autonome havens (ten dele grote zeehavens geworden), de maritieme kamers van koophandel, de CCI’s die haveninstallaties beheren, de gemeenten die concessiehouder zijn van overheidsuitrusting in zeehavens die eigendom is van de staat en de ondernemingen die hun plaats hebben ingenomen voor de exploitatie van die uitrusting.
35
Volgens de rechtspraak kunnen derden slechts individueel worden geraakt door een besluit dat aan een andere persoon is gericht, indien dat besluit hen treft uit hoofde van bepaalde bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie die hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat (zie arrest van 27 februari 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commissie, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36
In dat verband impliceert het feit dat het aantal of zelfs de identiteit van de rechtssubjecten op wie een maatregel van toepassing is, meer of minder nauwkeurig kan worden bepaald, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, als zodanig niet dat deze subjecten moeten worden geacht door die maatregel individueel te worden geraakt, wanneer deze toepasselijkheid wordt bepaald op grond van een door de betrokken handeling omschreven objectieve feitelijke of rechtssituatie (zie arrest van 27 februari 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commissie, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37
Wanneer een besluit een groep personen raakt die op het tijdstip waarop deze handeling werd vastgesteld, waren geïdentificeerd of konden worden geïdentificeerd op basis van specifieke kenmerken van de leden van deze groep, kunnen deze personen door deze handeling echter individueel worden geraakt voor zover zij deel uitmaken van een beperkte kring van marktdeelnemers, en dit kan met name het geval zijn wanneer het besluit de rechten aantast die de particulier vóór de vaststelling ervan had verworven (zie arrest van 27 februari 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commissie, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
38
In dat verband zij om te beginnen opgemerkt dat de leden van verzoekster allemaal Franse havens of Franse grote zeehavens zijn, of CCI’s die dergelijke havens beheren, die wettig gebruik hebben gemaakt van de regeling inzake vrijstelling van VB totdat die na de vaststelling van het bestreden besluit door de Commissie ter discussie is gesteld.
39
Verder zijn de begunstigden van de in casu aan de orde zijnde steunregeling, zoals verzoekster ter terechtzitting in herinnering heeft gebracht, bij decreet, en niet in het kader van een particulier initiatief, opgerichte rechtspersonen van publiek recht.
40
Derhalve moet worden vastgesteld dat de leden van verzoekster deel uitmaken van een gesloten kring van marktdeelnemers, die op het moment van de vaststelling van het bestreden besluit konden worden geïdentificeerd.
41
Anders dan de Commissie ter terechtzitting heeft betoogd, kan die kring nadien niet worden verruimd, want zelfs indien in de toekomst een andere haven of een andere CCI bij decreet kan worden opgericht, zou het, in tegenstelling tot de leden van verzoekster, niet gaan om entiteiten die zich kunnen beroepen op de hoedanigheid van daadwerkelijke begunstigde van de steunregeling die vóór de vaststelling van het bestreden besluit bestond.
42
In de derde plaats moet de situatie van de leden van verzoekster ook worden onderscheiden van die van de leden van de verzoekende partijen in de zaak die heeft geleid tot de door de Commissie aangehaalde beschikking van 26 april 2016, EGBA en RGA/Commissie (T‑238/14, niet gepubliceerd, EU:T:2016:259). Anders dan in de onderhavige zaak, die een bestaande steunregeling betreft, ging het in het besluit dat in die zaak werd bestreden om een nieuwe steunregeling, die betrekking had op een ontwerp van parafiscale heffing op onlinepaardenweddenschappen met het oog op de financiering van een openbaredienstverleningstaak die was opgedragen aan de verenigingen voor paardenrennen. De leden van de verzoekende partijen, die allen marktdeelnemers waren in de kansspelsector, konden zich dus uitsluitend beroepen op hun hoedanigheid van concurrenten van de toekomstige begunstigden van die regeling, aangezien die nog niet ten uitvoer was gelegd op het moment van de vaststelling van het besluit dat werd bestreden. Zoals het Gerecht in die zaak heeft opgemerkt, had dat besluit dus gevolgen voor de belangen van alle marktdeelnemers in de sector van onlinepaardenweddenschappen in Frankrijk: zij die vóór de vaststelling van het bestreden besluit op die markt aanwezig waren, zij die na de vaststelling van dat besluit tot die markt zijn toegetreden en zij die in de toekomst tot die markt zouden zijn toegetreden. De leden van de verzoekende partijen maakten aldus deel uit van een onbepaald geheel van marktdeelnemers, waarvan de kring zich na de vaststelling van het bestreden besluit had kunnen uitbreiden. Zij maakten geen deel uit van een gesloten kring, dit wil zeggen een groep die na de vaststelling van het bestreden besluit niet meer kon worden uitgebreid. Aldus werden de leden van de verzoekende partijen slechts door het betreffende besluit geraakt in hun objectieve hoedanigheid van belastingplichtige met betrekking tot een parafiscale heffing, op dezelfde wijze als elke andere concurrent in de betrokken sector (zie in die zin beschikking van 26 april 2016, EGBA en RGA/Commissie, T‑238/14, niet gepubliceerd, EU:T:2016:259, punten 66 en 67).
43
Gelet op het bovenstaande moet tot de slotsom worden gekomen dat het in casu bestreden besluit de leden van verzoekster individueel raakt, aangezien zij deel uitmaken van een gesloten kring van marktdeelnemers die op het moment van de vaststelling van het bestreden besluit konden worden geïdentificeerd.
44
Aangezien de leden van verzoekster bevoegd zijn om beroep in te stellen tegen het in casu bestreden besluit, is verzoekster dus ook bevoegd om beroep in te stellen in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, voor zover zij de belangen vertegenwoordigt van haar leden die zelf geen beroep tegen dat besluit hebben ingesteld.
Ten gronde
45
Ter ondersteuning van het beroep voert verzoekster vijf middelen aan die betrekking hebben op, ten eerste, een onjuiste rechtsopvatting wat de kwalificatie van de fiscale maatregel in zijn geheel als staatssteun betreft, ten tweede, een onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling van de economische aard van de door de Franse havens verrichte activiteiten, ten derde, een beoordelingsfout betreffende de voorwaarden inzake de verstoring van de mededinging en de ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten wat de Franse havens in het algemeen en meer specifiek de havens op eilanden en overzee betreft, alsook een ontoereikende motivering in het kader van dat onderzoek, ten vierde, een onjuiste rechtsopvatting bij de uitvoering van de procedure van toezicht op bestaande steun en schending van artikel 108, leden 1 en 2, VWEU, dat ziet op de „procedure van dienstige maatregelen”, in samenhang met het evenredigheidsbeginsel, en, ten vijfde, schending van het beginsel van behoorlijk bestuur.
Eerste middel: onjuiste rechtsopvatting, aangezien de Commissie de regeling inzake vrijstelling van VB ten gunste van de Franse havens ten onrechte in haar geheel als staatssteun heeft aangemerkt
46
Verzoekster herinnert eraan dat een entiteit die zowel activiteiten die verband houden met de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag als economische activiteiten verricht, alleen met betrekking tot haar economische activiteiten de staatssteunregels dient na te leven. Zij voert aan dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet te specificeren dat de kwalificatie als steun alleen betrekking had op de economische activiteiten van de Franse havens. Derhalve verzoekt zij het Gerecht het bestreden besluit op dat punt nietig te verklaren of ten minste het dispositief ervan aldus te wijzigen dat de niet-economische activiteiten van de Franse havens uitdrukkelijk worden uitgesloten van de verplichting om aan VB te worden onderworpen.
47
De Commissie betwist dit betoog.
48
In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat uit de bewoordingen van het dispositief van het bestreden besluit (zie de punten 10 en 11 hierboven) duidelijk blijkt dat de steunmaatregel betrekking heeft op de vrijstelling van VB voor de begunstigde entiteiten, uitsluitend wat de uit hun economische activiteiten ontstane inkomsten betreft. Het eerste middel van verzoekster berust dus op een onjuiste lezing van het dispositief van het bestreden besluit.
49
Aangezien de betrokken belastingmaatregel zonder onderscheid van toepassing is op de inkomsten van de begunstigde entiteiten, ongeacht de aard van hun activiteiten, kon de Commissie overigens logischerwijs opheffing van die regeling als zodanig eisen teneinde ervoor te zorgen dat de vrijstelling van VB welke die entiteiten voor de uit hun economische activiteiten ontstane inkomsten genoten en die onverenigbaar met de interne markt was verklaard, verdween.
50
In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat het dispositief van een handeling onlosmakelijk verbonden is met de motivering ervan, zodat het, indien nodig, moet worden uitgelegd met inachtneming van de overwegingen die tot de vaststelling ervan hebben geleid (arresten van 15 mei 1997, TWD/Commissie, C‑355/95 P, EU:C:1997:241, punt 21, en 2 maart 2012, Nederland/Commissie, T‑29/10 en T‑33/10, EU:T:2012:98, punt 146).
51
De overwegingen 42 tot en met 61 van het bestreden besluit bevatten de uiteenzetting van de Commissie om aan te tonen in welke mate de havens, ten minste gedeeltelijk, economische activiteiten uitoefenden en dus ondernemingen waren in de zin van de mededingingsregels van het VWEU.
52
In overweging 44 van het bestreden besluit heeft de Commissie gepreciseerd dat zij niet betwistte dat de havens bepaalde overheidstaken of taken zonder economisch karakter toevertrouwd konden krijgen, zoals de maritieme veiligheid en verkeersafwikkeling of milieu-inspectiediensten, noch dat de havens bij de uitvoering van deze taken geen ondernemingen waren in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. In dat verband heeft zij verduidelijkt dat de vrijstelling van VB waarop de onderhavige procedure betrekking had bijgevolg alleen als staatssteun kon worden beschouwd indien zij betrekking had op inkomsten uit economische activiteiten. Het feit dat een entiteit een of meer overheidsactiviteiten of niet-economische activiteiten verricht, volstaat volgens de Commissie echter niet om deze in haar geheel niet langer als „onderneming” aan te merken. Een haven wordt bijgevolg als een „onderneming” beschouwd als – en voor zover – zij daadwerkelijk een of meer economische activiteiten verricht.
53
In overweging 45 van het bestreden besluit heeft de Commissie vervolgens een uiteenzetting gegeven over meerdere soorten economische activiteiten die overeenkomen met de verlening van verschillen diensten op meerdere markten en die door de Franse havens konden worden verricht. Ten eerste verlenen de havens een algemene dienst aan de schepen door die schepen tegen een vergoeding toegang te bieden tot de haveninfrastructuur. Ten tweede verlenen bepaalde havens meer specifieke diensten aan schepen, zoals loodsen, hijsen, goederenomslag en aanmeren, eveneens tegen betaling van een vergoeding. In die eerste twee gevallen wordt de vergoeding die door de haven wordt geïnd gewoonlijk „havenrecht” genoemd. Ten derde stellen de havens tegen vergoeding bepaalde infrastructuur of terreinen ter beschikking van ondernemingen die deze ruimten gebruiken voor hun eigen doeleinden of om schepen bepaalde van de bovengenoemde havendiensten aan te bieden.
54
Aldus is de Commissie in overweging 61 van het bestreden besluit tot de slotsom gekomen dat „de autonome havens […], de maritieme kamers van koophandel, de kamers van koophandel en industrie die haveninstallaties beheren, de gemeenten die concessiehouder zijn van overheidsuitrusting in zeehavens die eigendom is van de staat en de ondernemingen die hun plaats [hadden] ingenomen voor de exploitatie van die uitrusting, die de infrastructuur in een haven direct [exploiteerden] of er diensten [verleenden], […] wat betreft hun economische activiteiten […] ‚ondernemingen’ [waren] in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU”.
55
Uit de motivering van het bestreden besluit blijkt dus voldoende duidelijk dat de begunstigde entiteiten alleen wat hun economische activiteiten betreft als ondernemingen werden beschouwd, waarop de bepalingen van het VWEU inzake staatssteun van toepassing zijn.
56
In de derde plaats moet in herinnering worden gebracht dat, voor zover verzoekster het Gerecht verzoekt het dispositief van het bestreden besluit aldus te wijzigen dat de niet-economische activiteiten van de Franse havens uitdrukkelijk worden uitgesloten van de verplichting om aan de VB te worden onderworpen, het volgens vaste rechtspraak niet aan de Unierechter staat om bevelen te geven aan de instellingen van de Unie of om zich in hun plaats te stellen in het kader van het door hem uitgeoefende toezicht op de rechtmatigheid (zie arrest van 12 mei 2016, Hamr – Sport/Commissie, T‑693/14, niet gepubliceerd, EU:T:2016:292, punt 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
57
Een dergelijke wijziging van het dispositief van het bestreden besluit zou in ieder geval ongegrond zijn, aangezien zij berust op een onjuiste lezing van het bestreden besluit, dat immers alleen verlangt dat de entiteiten die de betrokken vrijstelling genieten aan VB worden onderworpen voor de inkomsten die zij uit hun economische activiteiten verkrijgen.
58
Derhalve moet het eerste middel worden afgewezen.
Tweede middel: onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling van de economische aard van de door de Franse havens verrichte activiteiten
59
Met dit middel verwijt verzoekster de Commissie in essentie dat zij, om vast te stellen welke soorten activiteiten al dan niet van economische aard waren, de activiteiten van de havens niet gedetailleerd heeft geanalyseerd, en verder dat zij bepaalde activiteiten ten onrechte als economische activiteiten heeft aangemerkt, terwijl zij dat niet waren.
60
In dat verband zij er om te beginnen aan herinnerd dat de Commissie in het geval van een besluit over een steunregeling, zoals in casu, slechts de kenmerken van de betrokken regeling op algemene en abstracte wijze behoeft te onderzoeken om in de gronden van het besluit te kunnen beoordelen of die regeling op grond van de erin vastgestelde modaliteiten voor de begunstigden ervan staatssteun vormt. De Commissie hoeft dus geen analyse te maken van de steun die op basis van een dergelijke regeling in elk individueel geval wordt toegekend (zie in die zin arresten van 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie, C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punt 63, en 26 november 2015, Navarra de Servicios y Tecnologías/Commissie, T‑487/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:899, punt 66).
61
Vervolgens dient eraan te worden herinnerd, zoals de Commissie in overweging 42 van het bestreden besluit heeft gedaan, dat het begrip „onderneming” volgens vaste rechtspraak elke eenheid omvat die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. In dat verband wordt onder „economische activiteit” iedere activiteit verstaan bestaande in het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt (arrest van 12 september 2000, Pavlov e.a., C‑180/98–C‑184/98, EU:C:2000:428, punten 74 en 75; zie ook in die zin arresten van 16 juni 1987, Commissie/Italië, 118/85, EU:C:1987:283, punt 7, en 23 april 1991, Höfner en Elser, C‑41/90, EU:C:1991:161, punt 21).
62
In casu heeft de Commissie op algemene wijze erkend dat de havens zowel economische als niet-economische activiteiten konden uitoefenen. Aldus heeft zij vastgesteld dat de Franse havens meerdere soorten economische activiteiten konden verrichten, die zij in overweging 45 van het bestreden besluit in het bijzonder heeft opgesomd (zie de punten 51-54 hierboven).
63
Allereerst dient te worden vastgesteld dat verzoekster die beschrijving geenszins in twijfel trekt, maar alleen betoogt dat bepaalde activiteiten van de havens geen economische activiteiten zijn of dat de analyse van de Commissie ter zake onvoldoende gedetailleerd is geweest.
64
Verder wordt, zoals de Commissie met name in overweging 44 van het bestreden besluit heeft verklaard, niet betwist dat de havens bepaalde overheidstaken of taken zonder economisch karakter toevertrouwd kunnen krijgen, zoals de maritieme veiligheid en verkeersafwikkeling of milieu-inspectiediensten, noch dat de havens bij de uitvoering van die taken geen ondernemingen zijn in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Het feit dat een entiteit een of meer overheidsactiviteiten of niet-economische activiteiten verricht, volstaat echter niet om deze in haar geheel niet langer als „onderneming” aan te merken. Om te bepalen of de betrokken activiteiten die van een onderneming in de zin van het VWEU zijn, moet immers de aard van die activiteiten worden onderzocht. Een haven zal dus als „onderneming” worden beschouwd indien – en voor zover – zij daadwerkelijk een of meer economische activiteiten uitoefent (zie in die zin arresten van 24 oktober 2002, Aéroports de Paris/Commissie, C‑82/01 P, EU:C:2002:617, punten 74 en 75, en 12 juli 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, punt 37).
65
In de rechtspraak is overigens erkend dat de commerciële exploitatie en de aanleg van luchthaven- of haveninfrastructuur met het oog op een dergelijke commerciële exploitatie economische activiteiten vormen (zie in die zin arresten van 24 oktober 2002, Aéroports de Paris/Commissie, C‑82/01 P, EU:C:2002:617, punt 78; 19 december 2012, Mitteldeutsche Flughafen en Flughafen Leipzig-Halle/Commissie, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punten 40-43, en 15 maart 2018, Naviera Armas/Commissie, T‑108/16, hogere voorziening ingesteld, EU:T:2018:145, punt 78).
66
De Commissie heeft zich in overweging 61 van het bestreden besluit dus terecht op het standpunt gesteld dat „de autonome havens […], de maritieme kamers van koophandel, de kamers van koophandel en industrie die haveninstallaties beheren, de gemeenten die concessiehouder zijn van overheidsuitrusting in zeehavens die eigendom is van de staat en de ondernemingen die hun plaats [hadden] ingenomen voor de exploitatie van die uitrusting, die de infrastructuur in een haven direct [exploiteerden] of er diensten [verleenden], […] wat betreft hun economische activiteiten […] ‚ondernemingen’ [waren] in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU”.
67
Geen van de argumenten van verzoekster kan afdoen aan die vaststelling.
68
Ten eerste voert verzoekster aan dat wat haveninfrastructuur in het algemeen betreft, de Commissie zich ten onrechte heeft gebaseerd op een onderscheid naargelang de maritieme toegangsinfrastructuur zich binnen of buiten de haven bevindt om vast te stellen of de staatssteunregels van toepassing zijn. In dat verband is het beslissende criterium niet de geografische ligging van de infrastructuur, maar de vraag of deze de gehele maritieme gemeenschap, dan wel louter de economische exploitatie van de haven ten goede komt. Verzoekster verwijt de Commissie dat zij zonder motivering is afgeweken van het besluit tot inleiding, waarin zij de publieke investeringen in maritieme toegangswegen, in landvervoerinstallaties binnen het havengebied en in andere maritieme infrastructuur die de gehele gemeenschap ten goede komt, als niet-economische activiteiten had aangemerkt.
69
Vastgesteld dient te worden dat een dergelijk argument niet ter zake dienend is, aangezien het niet afdoet aan de vaststelling van de Commissie in overweging 61 van het bestreden besluit, die is gebaseerd op het feit dat de havens en andere begunstigde entiteiten, ten minste gedeeltelijk, economische activiteiten, als vermeld in overweging 45 van het bestreden besluit, verrichten ongeacht de plaats van dergelijke activiteiten.
70
In ieder geval dient erop te worden gewezen dat de Commissie in het bestreden besluit niet is afgeweken van haar „traditionele” benadering, volgens welke de aanleg, het onderhoud, de vervanging of de modernisering van haventoegangsinfrastructuur in de regel als algemene, niet-economische maatregelen worden beschouwd wanneer zij zonder onderscheid en zonder tegenprestatie ter beschikking van alle gebruikers worden gesteld. Zoals de Commissie in overweging 53 van het bestreden besluit in herinnering heeft gebracht, heeft dat geval immers betrekking op de situatie waarin de toegang tot de infrastructuur kosteloos is, zonder financiële tegenprestatie, hetgeen in casu niet het geval is. De analyse van de Commissie in dezelfde overweging van het bestreden besluit, volgens welke – behalve in het geval waarin bepaalde bijzonderheden tot een tegenovergestelde conclusie zouden leiden – de toegangsinfrastructuur buiten de haven de gehele maritieme gemeenschap ten goede komt, terwijl de overheidsfinanciering van toegangsinfrastructuur in de havens in beginsel specifiek de exploitatie van de haven zelf ten goede moet komen, is derhalve niet in tegenspraak met die benadering en geeft dus geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
71
Ten tweede verwijt verzoekster de Commissie dat zij is afgeweken van de motivering in het besluit tot inleiding en in voorgaande zaken, waarin zij het standpunt had ingenomen dat de aanleg, het onderhoud, de vervanging of de modernisering van infrastructuur die kosteloos en zonder onderscheid ter beschikking van de gebruikers werd gesteld, geen economische activiteiten vormden. Zij is derhalve van mening dat de Commissie bepaalde specifieke aanpassingswerkzaamheden had moeten uitsluiten van de economische activiteiten van de havens.
72
In dat verband zij er om te beginnen aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de beslissingspraktijk van de Commissie in andere zaken de geldigheid van het bestreden besluit, die alleen mag worden getoetst aan de objectieve regels van het VWEU, niet kan aantasten (zie in die zin arresten van 16 juli 2014, Duitsland/Commissie, T‑295/12, niet gepubliceerd, EU:T:2014:675, punt 181, en 9 juni 2016, Magic Mountain Kletterhallen e.a./Commissie, T‑162/13, niet-gepubliceerd, EU:T:2016:341, punt 59).
73
Vervolgens moet worden opgemerkt dat de Commissie in punt 21 van het besluit tot inleiding heeft geoordeeld dat, gelet op de omstandigheden van het concrete geval, bepaalde activiteiten die door de havens werden verzorgd (publieke investeringen in maritieme toegangswegen – golfbrekers, sluizen, vaargeulen, baggerwerkzaamheden –, in landvervoerinstallaties binnen het havengebied en in andere maritieme infrastructuur die de gehele maritieme gemeenschap ten goede komt) geen economische activiteiten vormden. Zij verwees in dat verband naar punt 35 van haar besluit van 20 oktober 2004 betreffende steunmaatregel nr. 520/2003 – België – Financiële steun voor infrastructuurwerken in Vlaamse havens (PB 2005, C 176, blz. 11).
74
In overweging 53 van het bestreden besluit heeft de Commissie echter in antwoord op de opmerkingen van de grote zeehaven van Le Havre (Frankrijk), die verwees naar het in punt 72 hierboven aangehaalde besluit, aangegeven dat haar praktijk sinds 2004 in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof was geëvolueerd. De Commissie verwees eveneens naar haar besluit van 30 april 2015 betreffende steunmaatregel SA.39608 – Uitbreiding van de haven van Wismar (PB 2015, C 203, blz. 1), en naar twee punten van haar analyseschema voor de haveninfrastructuur op de website van directoraat-generaal (DG) Concurrentie.
75
De inleiding van de formele onderzoeksprocedure beoogt juist de Commissie in staat te stellen alle nodige adviezen in te winnen om een definitief besluit over de kwalificatie van een maatregel als staatssteun te kunnen nemen (zie arrest van 23 oktober 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa e.a./Commissie, T‑269/99, T‑271/99 en T‑272/99, EU:T:2002:258, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Derhalve hebben de beoordelingen van de Commissie in het kader van een dergelijk inleidingsbesluit noodzakelijkerwijs een voorlopig karakter, om vast te stellen of de maatregel staatssteun vormt en om de redenen uiteen te zetten waarom er getwijfeld wordt aan de verenigbaarheid ervan met de interne markt (zie in die zin arrest van 19 mei 2015, Diputación Foral de Bizkaia/Commissie, T‑397/12, niet gepubliceerd, EU:T:2015:291, punt 58). Het definitieve besluit kan dus op bepaalde punten afwijken van het besluit tot inleiding van de procedure, zonder dat dit afbreuk doet aan de geldigheid van het definitieve besluit (arresten van 4 maart 2009, Italië/Commissie, T‑424/05, niet gepubliceerd, EU:T:2009:49, punt 69, en 19 mei 2015, Diputación Foral de Bizkaia/Commissie, T‑397/12, niet gepubliceerd, EU:T:2015:291, punt 59).
76
Het is slechts wanneer de Commissie na de vaststelling van een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure opmerkt dat dit besluit op onvolledige feitelijke gegevens of op een onjuiste juridische kwalificatie van die feiten is gebaseerd, dat zij de mogelijkheid of de verplichting moet hebben om haar standpunt aan te passen door een correctiebesluit of een nieuw besluit tot inleiding vast te stellen, teneinde de betrokken lidstaat en de andere belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun opmerkingen kenbaar te maken (zie in die zin arrest van 20 september 2011, Regione autonoma della Sardegna e.a./Commissie, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 en T‑454/08, EU:T:2011:493, punten 71 en 72).
77
Alleen wanneer de Commissie na het besluit tot inleiding van een onderzoek haar redenering wijzigt met betrekking tot bepaalde feiten, of een juridische kwalificatie van die feiten, die beslissend zijn voor haar beoordeling van het bestaan van steun of de verenigbaarheid ervan met de interne markt, dient zij immers het besluit tot inleiding van de procedure te corrigeren of uit te breiden om de betrokken lidstaat en de andere belanghebbenden in staat te stellen hun opmerkingen naar behoren in te dienen.
78
Dat is in casu echter niet het geval wat de beoordeling van de Commissie in overweging 53 van het bestreden besluit betreft. Uit die beoordeling blijkt weliswaar een zekere evolutie van haar praktijk inzake de wijze waarop zij het al dan niet economische karakter van de toegang tot haveninfrastructuur in het algemeen benadert, maar het betreft geen beslissend punt in de beoordeling van de Commissie of er sprake is van steun, noch met betrekking tot de kwalificatie van de in de onderhavige zaak begunstigde havens als „ondernemingen”, aangezien niet wordt betwist dat die havens economische activiteiten verrichten, die met name in overweging 45 van het bestreden besluit worden opgesomd.
79
Verder wijkt die beoordeling niet fundamenteel af van de benadering die de Commissie met name in punt 21 van het besluit tot inleiding heeft gevolgd. Zoals de Commissie in haar geschriften heeft toegelicht, is het criterium op basis waarvan zij de economische van de niet-economische activiteiten heeft onderscheiden, zoals blijkt uit de overwegingen 53 en 56 van het bestreden besluit, immers of de infrastructuur zonder onderscheid en zonder tegenprestatie door alle gebruikers kan worden gebruikt, als algemene maatregel die ten laste valt van de staat in het kader van zijn verantwoordelijkheid met betrekking tot de ontwikkeling van de zeevaart. Het is slechts bij wijze van vereenvoudiging dat zij heeft gepreciseerd dat het al dan niet economische karakter van die infrastructuur in beginsel, behalve in geval van bepaalde bijzonderheden, op basis van het criterium van de ligging van de infrastructuur – binnen of buiten de haven – kon worden bepaald.
80
Ten derde betoogt verzoekster dat de Commissie, aangezien zij de aard van elk van de door de Franse havens uitgeoefende activiteiten onvoldoende gedetailleerd heeft onderzocht, niet heeft kunnen vaststellen of hun economische activiteiten bijkomende activiteiten dan wel hoofdactiviteiten waren, hetgeen een voorwaarde is voor de toepasselijkheid van de staatssteunregels in het geval van infrastructuur voor gemengd gebruik, zoals in casu.
81
In dat verband zij eraan herinnerd dat het gegeven dat een entiteit voor de uitoefening van een deel van haar activiteiten over bevoegdheden van openbaar gezag beschikt, op zich geen beletsel vormt om haar voor de rest van haar economische activiteiten als onderneming in de zin van de mededingingsregels van het Verdrag aan te merken (arresten van 24 oktober 2002, Aéroports de Paris/Commissie, C‑82/01 P, EU:C:2002:617, punt 74, en 1 juli 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, punt 25).
82
Het is juist dat, volgens de rechtspraak, voor zover een overheidsinstantie een economische activiteit verricht die van de uitoefening van haar bevoegdheden van openbaar gezag kan worden losgekoppeld, die instantie, wat deze activiteit betreft, als onderneming handelt, terwijl bij een economische activiteit die niet van de uitoefening van haar bevoegdheden van openbaar gezag kan worden gescheiden, alle door die instantie verrichte activiteiten samenhangen met de uitoefening van deze bevoegdheden (arresten van 12 juli 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, punt 38, en 12 september 2013, Duitsland/Commissie, T‑347/09, niet gepubliceerd, EU:T:2013:418, punt 29; zie ook in die zin arrest van 26 maart 2009, SELEX Sistemi Integrati/Commissie, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, punten 71-80).
83
Er bestaat evenwel geen drempel beneden welke alle activiteiten van een entiteit als niet-economische activiteiten moeten worden beschouwd omdat de economische activiteiten in de minderheid zijn. Volgens de rechtspraak dient een entiteit, indien haar economische activiteit kan worden gescheiden van de uitoefening van haar bevoegdheden van openbaar gezag, voor dat deel van haar activiteiten als onderneming te worden aangemerkt (zie in die zin arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, punten 44-63).
84
In casu heeft verzoekster echter niet aangetoond dat de economische activiteiten van de havens, die de Commissie in overweging 45 van het bestreden besluit heeft geïdentificeerd, te weten met name het tegen een vergoeding bieden van toegang tot de havenstructuur, onlosmakelijk verbonden zijn met de bevoegdheden van openbaar gezag van de havens, zoals de maritieme veiligheid en verkeersafwikkeling of milieu-inspectiediensten. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft aangevoerd, volstaat het enkele feit dat er tussen die activiteiten een economisch verband kan bestaan, namelijk dat met de economische activiteiten van de havens hun niet-economische activiteiten volledig of gedeeltelijk kunnen worden gefinancierd, niet om vast te stellen dat die activiteiten onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden in de zin van de rechtspraak.
85
Voor zover verzoekster zich beroept op de mededeling van de Commissie inzake de kaderregeling betreffende staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie (PB 2014, C 198, blz. 1), die een drempel van 80 % bepaalt voor de activiteiten van de onderzoeksinfrastructuur, waarboven die activiteiten in hun geheel als niet-economisch worden beschouwd, is het voldoende om, zoals de Commissie, op te merken dat er in casu geen sprake is van steun voor onderzoek, ontwikkeling of innovatie, zodat die mededeling niet van toepassing is.
86
Wat vervolgens punt 207 van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (PB 2016, C 262, blz. 1) betreft, daarin wordt bepaald dat „[i]ndien bij gemengd gebruik de infrastructuur bijna uitsluitend voor een niet-economische activiteit wordt gebruikt, […] de Commissie van mening [is] dat de financiering ervan volledig buiten het toepassingsgebied van de staatssteunregels kan vallen, mits het economische gebruik zuiver ondersteunend blijft, d.w.z. een activiteit is die rechtstreeks verband houdt met en noodzakelijk is voor de exploitatie van de infrastructuur of intrinsiek verband houdt met het niet-economische hoofdgebruik ervan”. Zoals de Commissie betoogt, heeft dat punt dus betrekking op de financiering van infrastructuur die bijna uitsluitend voor niet-economische doeleinden wordt gebruikt. In casu is de betrokken steunmaatregel daarentegen een belastingvrijstelling zonder rechtstreeks verband met de financiering van infrastructuur en in het kader waarvan geen onderscheid wordt gemaakt naargelang van de – al dan niet economische– aard van de activiteiten waarvoor van die infrastructuur wordt gebruikgemaakt.
87
In elk geval blijkt niet dat de economische activiteiten van de Franse havens louter ondersteunende activiteiten zijn voor hun niet-economische activiteiten. Uit voetnoot 39 van het bestreden besluit blijkt integendeel dat het respectieve aandeel van de havenrechten en de domaniale heffingen, dit wil zeggen de belangrijkste inkomsten uit de economische activiteiten van de havens, 55 % van de exploitatiekosten vertegenwoordigde voor de grote zeehaven van Bordeaux. De Commissie heeft ter terechtzitting overigens bevestigd dat die cijfers representatief waren voor de gehele sector.
88
Bijgevolg dient het tweede middel te worden afgewezen.
Derde middel: in wezen beoordelingsfouten en ontoereikende motivering betreffende de voorwaarden inzake verstoring van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten
89
Verzoekster betoogt primair dat het bestreden besluit blijk geeft van verschillende onjuiste „rechtsopvattingen” wat de beoordeling betreft van de voorwaarden inzake verstoring van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten. Subsidiair, voor het geval het Gerecht tot de slotsom zou komen dat de Commissie geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, voert verzoekster aan dat het besluit ontoereikend is gemotiveerd.
90
De Commissie betwist dit betoog.
91
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat er, volgens de rechtspraak, wat de voorwaarden inzake verstoring van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer voor de kwalificatie van een nationale maatregel als staatssteun betreft, niet hoeft te worden vastgesteld dat de betrokken steun het handelsverkeer tussen de lidstaten werkelijk heeft beïnvloed en de mededinging daadwerkelijk heeft vervalst, maar alleen dient te worden onderzocht of die steun dat handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen (zie arrest van 14 januari 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
92
In het bijzonder moet, wanneer steun van een lidstaat de positie van bepaalde ondernemingen in het handelsverkeer tussen de lidstaten versterkt ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen, dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed (zie arrest van 14 januari 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
93
In dat verband is het niet noodzakelijk dat de begunstigde ondernemingen zelf aan het handelsverkeer tussen de lidstaten deelnemen. Wanneer een lidstaat steun toekent aan ondernemingen kan de binnenlandse activiteit immers in stand blijven of stijgen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om in die lidstaat op de markt te komen, afnemen (zie arrest van 14 januari 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
94
Volgens de rechtspraak bestaat er bovendien geen drempel of percentage waaronder het handelsverkeer tussen de lidstaten kan worden geacht niet ongunstig te worden beïnvloed. De omstandigheid dat het steunbedrag betrekkelijk gering is of de begunstigde onderneming vrij klein, sluit immers niet a priori de mogelijkheid uit dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed (zie arrest van 14 januari 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
95
Wat meer in het bijzonder de voorwaarde van ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten betreft, blijkt uit vaste rechtspraak dat de toekenning van steun door een lidstaat in de vorm van een belastingverlichting aan bepaalde belastingplichtigen moet worden geacht dat handelsverkeer ongunstig te kunnen beïnvloeden en bijgevolg deze voorwaarde te vervullen, aangezien deze belastingplichtigen een economische activiteit uitoefenen die handelsverkeer tussen de lidstaten meebrengt, dan wel niet kan worden uitgesloten dat zij concurreren met in een andere lidstaat gevestigde ondernemers (zie arrest van 30 april 2009, Commissie/Italië en Wam, C‑494/06 P, EU:C:2009:272, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
96
Wat de voorwaarde inzake mededingingsverstoring betreft, zij eraan herinnerd dat steun die bedoeld is om een onderneming te bevrijden van de kosten die zij normaliter in het kader van haar lopend beheer of van haar normale activiteiten had moeten dragen, in beginsel de concurrentievoorwaarden vervalst (zie arrest van 30 april 2009, Commissie/Italië en Wam, C‑494/06 P, EU:C:2009:272, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
97
In casu heeft de Commissie die twee voorwaarden onderzocht in de overwegingen 79 tot en met 93 van het bestreden besluit. De overwegingen 82 en 83 van het bestreden besluit luiden met name als volgt:
„(82)
[…] [H]et belastingvoordeel dat de havens genieten[, bevrijdt] hen […] van kosten die zij anders hadden moeten dragen. Het begunstigt deze havens ten opzichte van de Franse havens en de buitenlandse havens in de Europese Unie die dit voordeel niet genieten. Het kan dan ook het handelsverkeer tussen de lidstaten beïnvloeden en de mededinging vervalsen.
(83)
Er is in de havensector inderdaad sprake van mededinging, en die wordt aangescherpt door de aard en eigenschappen die eigen zijn aan vervoer, in het bijzonder de zeevaart en de binnenvaart. Ook al wordt aangenomen dat de havens beschikken over een wettelijk monopolie om hun diensten aan te bieden in de haven die zij exploiteren, toch concurreren de vervoersdiensten die zij aanbieden, althans in zekere mate, met die welke worden aangeboden door of in andere havens en door andere vervoerders in Frankrijk […] en in de andere lidstaten.”
98
Wat meer specifiek de situatie van de havens op de eilanden en de havens overzee betreft, heeft de Commissie slechts vastgesteld, in overweging 84 van het bestreden besluit, dat „[v]oor zover er andere oplossingen [bestonden] of zouden kunnen bestaan om goederen naar de overzeese gebieden te vervoeren, […] de maatregel ook voor die havens die ver van het vasteland liggen of voor andere Europese havens tot concurrentievervalsing [kon] leiden en het handelsverkeer tussen de lidstaten [kon] beïnvloeden”. De Commissie heeft niettemin in overweging 92 van het bestreden besluit gepreciseerd dat zij niet uitsloot dat „de maatregel in het specifieke geval van bepaalde havens – meer in het bijzonder die havens die aan de voorwaarden uit haar besluitvormingspraktijk [voldeden] – [kon] worden geacht geen gevolgen voor het handelsverkeer te hebben”. Aangezien het gaat om een steunregeling die een algemene vrijstelling van VB betreft voor alle in de ministeriële besluiten van 1942 en 1943 genoemde begunstigden, heeft de Commissie in overweging 93 van het bestreden besluit echter geoordeeld dat die maatregel als zodanig echter wel de mededinging binnen de Unie kon vervalsen en gevolgen kon hebben voor het handelsverkeer tussen de lidstaten.
99
In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat een dergelijke motivering voor verzoekster, anders dan zij subsidiair aanvoert, voldoende is om de redenering van de Commissie te kunnen begrijpen, en dat zij voor het Gerecht volstaat om zijn toezicht te kunnen uitoefenen.
100
In de tweede plaats moeten de argumenten van verzoekster worden onderzocht volgens welke het bestreden besluit beoordelingsfouten bevat wat betreft de voorwaarden inzake verstoring van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten.
101
Verzoekster voert ten eerste aan dat het bestreden besluit geen enkel concreet bewijs bevat voor het betoog in dat besluit met betrekking tot de gevolgen van de betrokken belastingmaatregel voor het handelsverkeer tussen de lidstaten en voor de mededinging. Volgens de rechtspraak kunnen de gevolgen van een steunmaatregel of -regeling voor de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten echter niet louter hypothetisch zijn of verondersteld worden.
102
Zoals de Commissie in overweging 87 van het bestreden besluit heeft betoogd moet er, aangezien het een steunregeling betreft die van toepassing is op havens die qua omvang, geografische ligging, type (binnenhaven, zeehaven) en activiteiten sterk van elkaar verschillen, om vast te stellen dat de onderzochte maatregel staatssteun vormt, niet afzonderlijk worden aangetoond dat die maatregel voor elke haven tot concurrentievervalsing leidt en het handelsverkeer beïnvloedt. In het geval van een steunregeling behoeft de Commissie slechts de kenmerken van de betrokken regeling te onderzoeken om in de gronden van het besluit te kunnen beoordelen of die regeling op grond van de erin vastgestelde modaliteiten de begunstigden een merkbaar voordeel verschaft ten opzichte van hun concurrenten en naar haar aard voornamelijk ten goede komt aan ondernemingen die deelnemen aan het handelsverkeer tussen de lidstaten. Aldus hoeft de Commissie in een besluit dat betrekking heeft op een dergelijke regeling geen analyse te maken van de steun die op basis van een dergelijke regeling in elk individueel geval is toegekend (zie in die zin arresten van 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie, C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punt 63, en 26 november 2015, Navarra de Servicios y Tecnologías/Commissie (T‑487/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:899, punt 66).
103
Verder moet worden opgemerkt dat de Commissie, gelet op de in punt 91 hierboven vermelde rechtspraak, anders dan verzoekster betoogt, weliswaar niet hoefde te bewijzen dat de betrokken steunmaatregel daadwerkelijke of voorzienbare gevolgen voor de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten had, maar dat uit het bestreden besluit blijkt dat voor de meeste van de betrokken havens, met name de grote Franse havens als die van Le Havre, Rouen of Marseille, niet wordt betwist dat zij met andere havens in de Unie concurreren, zodat de maatregel een effect heeft op de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten beïnvloedt (zie overweging 88 van het bestreden besluit). Ook wat de kleine havens betreft, met name die welke dicht bij een grens zijn gelegen, heeft de Commissie geen beoordelingsfout gemaakt door te oordelen dat zij eveneens aan effectieve grensoverschrijdende mededinging onderhevig waren (zie overweging 91 van het bestreden besluit). Vastgesteld moet worden dat een dergelijk algemeen onderzoek naar het bestaan van een verstoring van de mededinging en van ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten voor bepaalde categorieën havens volstaat, gelet op de verplichtingen die op de Commissie rusten met betrekking tot het onderzoek van een steunregeling (punt 102 hierboven).
104
Ten tweede meent verzoekster ten onrechte dat de Commissie moest aantonen dat de betrokken belastingmaatregel die ten goede kwam aan de ontwikkelaars of de eigenaars van haveninfrastructuur, ook een economisch voordeel had verschaft aan de exploitanten en de eindgebruikers van die infrastructuur.
105
In het bestreden besluit worden de begunstigden van de betrokken steunmaatregel immers duidelijk omschreven als „de autonome havens (ten dele grote zeehavens geworden), de maritieme kamers van koophandel, de kamers van koophandel en industrie die haveninstallaties beheren, de gemeenten die concessiehouder zijn van overheidsuitrusting in zeehavens die eigendom is van de staat en de ondernemingen die hun plaats hebben ingenomen voor de exploitatie van die uitrusting” (artikel 1 van het bestreden besluit). De Commissie heeft dus terecht onderzocht of aan de voorwaarden inzake het bestaan van steun, in het bijzonder die met betrekking tot de verstoring van de mededinging en de ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten, was voldaan voor die begunstigden en niet voor andere categorieën marktdeelnemers, zoals exploitanten of eindgebruikers van de haveninfrastructuur. Aangezien verzoekster Franse havens en met hun beheer belaste CCI’s vertegenwoordigt, kan in ieder geval moeilijk worden ingezien hoe een eventuele ontoereikende motivering van het bestreden besluit met betrekking tot eventuele indirecte steun ten gunste van andere categorieën marktdeelnemers de geldigheid van dat besluit ten aanzien van haar leden zou kunnen aantasten.
106
Ten derde meent verzoekster dat zelfs al zou de betrokken belastingmaatregel de door de Franse havens toegepaste prijzen hebben kunnen beïnvloeden, die maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig heeft kunnen beïnvloeden, noch de mededinging heeft kunnen vervalsen, aangezien de prijs geen doorslaggevende factor is in de aantrekkelijkheid van havens, die immers samenhangt met vele andere factoren, zoals de omvang en de kwaliteit van de verbindingen met het achterland, hun geografische ligging of de voordelen die zij kunnen opleveren voor het meer globale logistieke systeem.
107
In dit verband volstaat het om, zoals de Commissie in overweging 85 van het bestreden besluit, vast te stellen dat niet wordt betwist dat de prijzen, naast andere factoren, een rol spelen in het concurrentievermogen van de havens. Het feit dat andere factoren een min of meer belangrijke invloed kunnen hebben op de aantrekkelijkheid van een haven, kan niet afdoen aan de vaststelling van de Commissie in dat verband. Verder zij eraan herinnerd dat er volgens de rechtspraak geen drempel of percentage bestaat waaronder het handelsverkeer tussen de lidstaten kan worden geacht niet ongunstig te worden beïnvloed (punt 94 hierboven). De door verzoekster overgelegde statistieken met betrekking tot de marktaandelen van de Franse havens ten opzichte van andere havens van de Unie, staan dus niet in de weg aan de vaststellingen van de Commissie in dat verband.
108
Ten vierde is volgens verzoekster in elk geval niet voldaan aan de voorwaarden inzake de ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten en inzake de verstoring van de mededinging wat de havens op de eilanden en de havens overzee betreft. Wat de havens op de eilanden betreft, voert zij aan dat de Commissie overeenkomstig haar mededeling betreffende het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, rekening moest houden met de bijzondere situatie van die havens, gezien het hoofddoel ervan, met name het behoud van de continuïteit tussen het vasteland en het eiland. Wat de havens overzee betreft, beroept zij zich op de geografische verwijdering tussen de overzeese gebieden en het grondgebied van de Unie, en verder op het feit dat die havens geen belangrijke rol spelen in het vervoerssysteem van de Unie, zoals blijkt uit de mogelijkheid waarin wordt voorzien in verordening (EU) 2017/352 van het Europees Parlement en de Raad van 15 februari 2017 tot vaststelling van een kader voor het verrichten van havendiensten en gemeenschappelijke regels inzake de financiële transparantie van havens (PB 2017, L 57, blz. 1) om die havens van de werkingssfeer ervan uit te sluiten. Voorts is verzoekster van mening dat de Commissie in overweging 84 van het bestreden besluit ten onrechte heeft geoordeeld dat de betrokken belastingmaatregel bepaalde ondernemingen ertoe zou hebben aangezet om voor het vervoer van hun goederen in overzeese gebieden de voorkeur te geven aan vervoer over water in plaats van door de lucht en aldus, wat de havens overzee betreft, tot een verstoring van de mededinging en een ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten zou hebben geleid.
109
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het besluit van de Commissie geen betrekking heeft op individuele steun, die betrekking zou hebben op de concrete situatie van de havens op eilanden of de havens overzee, maar op een steunregeling, waarvan de begunstigden op algemene wijze bij ministeriële besluiten van 1942 en 1943 zijn omschreven als „de autonome havens (ten dele grote zeehavens geworden), de maritieme kamers van koophandel, de kamers van koophandel en industrie die haveninstallaties beheren, de gemeenten die concessiehouder zijn van overheidsuitrusting in zeehavens die eigendom is van de staat en de ondernemingen die hun plaats hebben ingenomen voor de exploitatie van die uitrusting” (zie artikel 1 van het bestreden besluit).
110
Gezien de in de rechtspraak gestelde eisen (zie de punten 91-96 en 102 hierboven), volstaat de redenering die is ontwikkeld in de overwegingen 82 tot en met 93 van het bestreden besluit om aan te tonen dat is voldaan aan de voorwaarden inzake verstoring van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer.
111
Zelfs al zou uit het onderzoek van de individuele situatie van bepaalde havens op eilanden of overzee blijken dat voor die havens niet aan die voorwaarden is voldaan, moet dat onderzoek in geval van een bestaande steunregeling, zoals in casu, door de lidstaat in de fase van de terugvordering van de steun of in een latere fase worden uitgevoerd met inachtneming van het beginsel van loyale samenwerking tussen de Commissie en de betrokken lidstaat (zie in die zin arrest van 9 juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere e.a./Commissie, C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punten 63 en 125).
112
Derhalve moeten de argumenten van verzoekster inzake de individuele situatie van de havens op eilanden en de havens overzee als niet ter zake dienend worden afgewezen, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de gegrondheid van de analyse in overweging 84, laatste zin, van het bestreden besluit, aangezien die analyse ten overvloede is verricht.
113
Gelet op een en ander dient te worden vastgesteld dat het bestreden besluit rechtens genoegzaam is gemotiveerd en niet berust op een beoordelingsfout wat de voorwaarden inzake verstoring van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten betreft.
114
Bijgevolg moet het derde middel worden afgewezen.
Vierde middel: onjuiste rechtsopvatting bij de uitvoering van de procedure van toezicht op bestaande steun en schending van artikel 108, lid 2, VWEU, in samenhang met het evenredigheidsbeginsel
115
Verzoekster stelt dat de Commissie de bepalingen van artikel 108, leden 1 en 3, VWEU, in samenhang met het evenredigheidsbeginsel, heeft geschonden.
116
Zij meent om te beginnen dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitvoering van de procedure van toezicht op de betrokken steunregeling. Meer in het bijzonder heeft de Commissie, door te oordelen dat het aan de Franse autoriteiten stond om aan te tonen dat de betrokken belastingmaatregel verenigbaar was met de interne markt, gehandeld alsof het een verzoek tot goedkeuring van nieuwe staatssteun betrof, terwijl het om bestaande staatssteun ging waarvan de onverenigbaarheid op grond van artikel 108, leden 1 en 2, VWEU door de Commissie moest worden bewezen.
117
Vervolgens betoogt verzoekster dat de Commissie in het kader van de procedure van dienstige maatregelen als bedoeld in artikel 22 van verordening 2015/1589 niet de opheffing van een bestaande steunregeling kan verlangen indien de loutere wijziging van een aantal kenmerken ervan volstaat om de vastgestelde onverenigbaarheid op te heffen. Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel mag opheffing van een steunregeling dus slechts in overweging worden genomen wanneer volledig is uitgesloten dat de mogelijke wijzigingen die regeling in overeenstemming kunnen brengen met de regels van het Verdrag. Volgens verzoekster had de Commissie aldus moeten onderzoeken of de vrijstelling, mits er bepaalde wijzigingen in de betrokken regeling werden aangebracht, had kunnen voldoen aan de voorwaarden inzake financiering van diensten van algemeen economisch belang (DAEB’s) en derhalve als verenigbaar met de interne markt had kunnen worden beschouwd in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU.
118
Verder voert verzoekster aan dat de Commissie artikel 93 VWEU onjuist heeft opgevat door te oordelen dat de op grond van die bepaling toegestane steun verband moest houden met bepaalde kosten en begrensd moest zijn, en door de materiële werkingssfeer van die bepaling tot investeringssteun te beperken, met uitsluiting van exploitatiesteun. Ter ondersteuning van dat argument beroept zij zich op besluit SA.37402 van de Commissie van 18 december 2014 betreffende de steun aan de haven van Boedapest (Hongarije) (PB 2014, C 141, blz. 1), alsmede op mededeling C(2004) 43 van de Commissie – Communautaire richtsnoeren betreffende staatssteun voor het zeevervoer (PB 2004, C 13, blz. 3).
119
Om dezelfde redenen is verzoekster van mening dat de Commissie de toepassing van artikel 107, lid 3, onder a) en b), VWEU en van artikel 349 VWEU ten onrechte heeft uitgesloten op de enkele grond dat de belastingmaatregel niet was gericht op de verwezenlijking van een project van Europees belang of de havens overzee.
120
Ten slotte voert verzoekster aan dat de schending van artikel 108, leden 1 en 2, VWEU, in samenhang met het evenredigheidsbeginsel, des te duidelijker is, aangezien het betreden besluit is vastgesteld na de inwerkingtreding van twee verordeningen inzake havens, namelijk verordening 2017/352 en verordening 2017/1084 van de Commissie van 14 juni 2017 tot wijziging van verordening (EU) nr. 651/2014 wat betreft steun voor haven- en luchthaveninfrastructuur, aanmeldingsdrempels voor steun voor cultuur en instandhouding van het erfgoed en voor steun voor sportinfrastructuur en multifunctionele recreatieve infrastructuur, en regelingen inzake regionale exploitatiesteun voor ultraperifere gebieden, en tot wijziging van verordening (EU) nr. 702/2014 wat betreft de berekening van de in aanmerking komende kosten (PB 2017, L 156, blz. 1), terwijl deze laatste zou voorzien in een uitbreiding van de algemene groepsvrijstellingsverordening tot haveninfrastructuur, alsmede in de mogelijkheid om exploitatiesteun toe te kennen in ultraperifere gebieden.
121
De Commissie betwist dit betoog.
122
In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat artikel 108, lid 1, VWEU bepaalt dat „[d]e Commissie […] tezamen met de lidstaten de in die staten bestaande steunregelingen aan een voortdurend onderzoek [onderwerpt]” en dat „[z]ij […] de dienstige maatregelen [voorstelt], welke de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de interne markt vereist”. Artikel 108, lid 2, VWEU bepaalt vervolgens dat „[i]ndien de Commissie, na de belanghebbenden te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een steunmaatregel door een staat of met staatsmiddelen bekostigd, volgens artikel 107 niet verenigbaar is met de interne markt of dat van deze steunmaatregel misbruik wordt gemaakt, […] zij [bepaalt] dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn”.
123
In hoofdstuk VI van verordening 2015/1589 wordt de procedure betreffende bestaande steunregelingen nader omschreven. Artikel 21 van verordening 2015/1589 preciseert om te beginnen het in artikel 108, lid 1, VWEU bedoelde mechanisme voor samenwerking tussen de Commissie en de betrokken lidstaat. Artikel 22 van verordening 2015/1589 bepaalt vervolgens het soort dienstige maatregelen dat de Commissie de lidstaat kan voorstellen wanneer zij van mening is dat een bestaande steunregeling niet of niet langer verenigbaar is met de interne markt. Die maatregelen kunnen met name erin bestaan de betrokken steunregeling inhoudelijk te wijzigen of de steunregeling af te schaffen. Ten slotte worden in artikel 23 van verordening 2015/1589 de rechtsgevolgen van een voorstel voor dienstige maatregelen toegelicht. Aldus wordt bepaald dat indien de lidstaat de voorgestelde maatregelen niet aanvaardt en de Commissie, gelet op de argumenten van die lidstaat, bij haar zienswijze blijft dat die maatregelen noodzakelijk zijn, de Commissie de formele onderzoeksprocedure inleidt. Verder wordt verduidelijkt dat de artikelen betreffende de formele onderzoeksprocedure en de soorten beslissingen die de Commissie aan het einde van die procedure kan nemen van overeenkomstige toepassing zijn.
124
Gelet op de bewoordingen van die bepalingen moet derhalve worden geoordeeld dat de Commissie de bewijslast niet heeft omgekeerd, noch de procedure niet heeft nageleefd die in het kader van het onderzoek van een bestaande steunregeling moet worden gevolgd.
125
In casu zij er immers aan herinnerd dat de Commissie eerst de steunregeling in samenwerking met de Franse autoriteiten heeft onderzocht, en vervolgens, na dienstige maatregelen te hebben voorgesteld die door die autoriteiten werden geweigerd, overeenkomstig artikel 23, lid 2, van verordening 2015/1589 en artikel 108, lid 2, VWEU heeft beslist de formele onderzoeksprocedure in te leiden (zie de punten 2-7 hierboven).
126
Hoewel de in punt 122 hierboven aangehaalde bepalingen inderdaad voorzien in een mechanisme voor samenwerking tussen de lidstaat en de Commissie in het kader van de informatiefase en het voorstel voor dienstige maatregelen, wordt in die bepalingen uitdrukkelijk vastgesteld dat, wanneer de Commissie beslist de formele onderzoeksprocedure in te leiden, de bepalingen inzake het verloop van die procedure, die normalerwijs op nieuwe steunmaatregelen van toepassing zijn, van overeenkomstige toepassing zijn in het kader van een procedure met betrekking tot een bestaande steunregeling.
127
Derhalve is er, zoals de Commissie betoogt, geen enkele reden om in het stadium van de formele onderzoeksprocedure een onderscheid te maken tussen de procedure voor nieuwe steun en die voor bestaande steun.
128
A fortiori is er evenmin reden om aan te nemen dat de bewijslast is omgekeerd wat het onderzoek betreft naar de verenigbaarheid van een bestaande steunregeling met de interne markt. Zoals de Commissie betoogt, staat het de betrokken lidstaat en de belanghebbenden vrij de voorlopige redenering van de Commissie in dat verband tijdens de formele onderzoeksprocedure te betwisten. De lidstaat en, in mindere mate, de belanghebbenden zijn over het algemeen beter in staat om aan te tonen dat er sprake is van een doelstelling van algemeen belang die bij de vaststelling van de betrokken maatregel is nagestreefd en die het mogelijk zou maken om die maatregel geheel of gedeeltelijk verenigbaar te verklaren.
129
In dat verband dient te worden vastgesteld dat de Commissie de verschillende tijdens de formele onderzoeksprocedure ingeroepen verenigbaarheidsgronden heeft geanalyseerd in het bestreden besluit en de redenen heeft toegelicht waarom de betrokken maatregel niet verenigbaar met de interne markt kon worden verklaard op basis van een van die gronden.
130
Wat ten eerste artikel 93 VWEU betreft, daarin wordt bepaald dat „[m]et de Verdragen […] verenigbaar [zijn] de steunmaatregelen die beantwoorden aan de behoeften van de coördinatie van het vervoer of die overeenkomen met de vergoeding van bepaalde met het begrip ‚openbare dienst’ verbonden, verplichte dienstverrichtingen”.
131
In dat verband heeft de Commissie in overweging 97 van het bestreden besluit geoordeeld dat, hoewel de binnenhavens een belangrijke rol speelden in de ontwikkeling van het multimodale vervoer, niet alle investeringen in de havens binnen het toepassingsgebied van artikel 93 VWEU vielen, dat beperkt was tot steunmaatregelen die beantwoorden aan de behoeften van de coördinatie van het vervoer. Bovendien vormt de vrijstelling van VB volgens de Commissie geen steun voor investeringen, maar niet op investeringen gerichte exploitatiesteun. De maatregel is evenmin gericht op de vergoeding van bepaalde met het begrip „openbare dienst” verbonden, verplichte dienstverrichtingen, zoals is beschreven. Het voordeel dat een zuivere vrijstelling van VB oplevert, is bovendien niet beperkt tot het bedrag dat nodig is om de coördinatie van het vervoer of de vergoeding van bepaalde met het begrip „openbare dienst” verbonden, verplichte dienstverrichtingen te verzekeren en garandeert de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel bijgevolg niet. De maatregel heeft evenmin een duidelijk vastgesteld stimulerend effect, in het bijzonder omdat de vrijstelling meer voordeel oplevert voor meer rendabele havens, die dus ook meer middelen hebben en het minst behoefte aan stimulansen. Artikel 93 VWEU is volgens de Commissie derhalve niet van toepassing.
132
Anders dan verzoekster betoogt, geeft die redenering geen blijk van een kennelijke beoordelingsfout. Verzoekster licht immers met name niet toe in welk opzicht de vrijstelling van VB ten gunste van de havens intrinsiek verband houdt met en noodzakelijk is voor de coördinatie van het vervoer.
133
Volgens de rechtspraak kan de Commissie een steunmaatregel alleen verenigbaar verklaren indien zij kan vaststellen dat die steunmaatregel bijdraagt tot de verwezenlijking van doelstellingen die in de voor de verenigbaarheid van de steunmaatregel aangevoerde rechtsgrond worden genoemd en die de begunstigde onderneming onder normale marktvoorwaarden niet met eigen middelen zou kunnen bereiken. Met andere woorden, een steunmaatregel komt alleen voor de uitzonderingen van het Verdrag in aanmerking, indien hij een van de daarin vastgelegde doelstellingen nastreeft en daarenboven ook noodzakelijk is om deze doelstellingen te bereiken (zie naar analogie arrest van 13 december 2017, Griekenland/Commissie, T‑314/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:903, punt 180 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
134
Voorts zij eraan herinnerd dat, hoewel artikel 93 VWEU noch artikel 107, lid 3, onder c), VWEU een onderscheid maakt tussen exploitatiesteun en investeringssteun, exploitatiesteun die gericht is op het behoud van de bestaande toestand of die bedoeld is om een onderneming te bevrijden van de kosten die zij normaliter in het kader van haar lopend beheer of van haar normale activiteiten had moeten dragen, volgens vaste rechtspraak in beginsel niet verenigbaar met de interne markt kan worden geacht.
135
Steunmaatregelen die alleen de lopende en gebruikelijke exploitatiekosten verlagen die ondernemingen hoe dan ook in het kader van hun normale activiteiten hadden moeten dragen, kunnen immers niet worden geacht een doelstelling van algemeen belang na te streven in de zin van artikel 93 VWEU, noch van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Aangezien dergelijke steun deze ondernemingen namelijk ten opzichte van hun concurrenten bevoordeelt, zonder dat dit wordt gerechtvaardigd door de verwezenlijking van een doelstelling van algemeen belang, kan zij niet verenigbaar met de interne markt worden verklaard (arrest van 12 juli 2018, Oostenrijk/Commissie, T‑356/15, hogere voorziening ingesteld, EU:T:2018:439, punt 581; zie ook in die zin arrest van 8 juni 1995, Siemens/Commissie, T‑459/93, EU:T:1995:100, punt 76).
136
Verder beroept verzoekster zich tevergeefs op het besluit van de Commissie van 18 december 2014 in zaak SA.37402 betreffende de steun aan de haven van Boedapest (Hongarije) om de verenigbaarheid van de betrokken steunregeling met de interne markt aan te tonen. Zoals de Commissie betoogt, kan haar besluitvormingspraktijk in andere zaken de geldigheid van het bestreden besluit immers niet aantasten (zie punt 72 hierboven). In elk geval volstaat het vast te stellen dat de in die zaak aan de orde zijnde steun, anders dan de in casu aan de orde zijnde maatregel, investeringssteun voor haveninfrastructuur was waarbij een duidelijk omschreven doel werd nagestreefd.
137
De mededeling van de Commissie betreffende steun voor het zeevervoer heeft, zoals uit de benaming ervan blijkt, alleen betrekking op steun ten gunste van zeevervoer en niet op steun ten gunste van havens of haveninfrastructuur. Verder betreffen de in die mededeling genoemde belastingmaatregelen geen algemene vrijstelling van VB, zoals in casu, maar de vervanging van een bepaald soort belasting door een ander, dat gebaseerd is op tonnage, teneinde verplaatsing van de activiteiten te voorkomen. Verzoekster kan uit die mededeling dus geen algemeen beginsel afleiden volgens hetwelk steun in de vorm van belastingvermindering verenigbaar met de interne markt is. Uit die mededeling blijkt hoogstens dat bepaalde exploitatiesteun in de vorm van belastingverlichting in bepaalde uitzonderlijke gevallen verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard, hetgeen door de Commissie niet wordt betwist (zie in die zin arrest van 12 juli 2018, Oostenrijk/Commissie, T‑356/15, hogere voorziening ingesteld, EU:T:2018:439, punt 583 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
138
Wat ten tweede artikel 107, lid 3, onder a) en b), en artikel 349 VWEU betreft, de Commissie heeft de toepasselijkheid van die bepalingen onderzocht in de overwegingen 98 tot en met 100 van het bestreden besluit. Verzoekster legt niet uit in welk opzicht die redenering blijk zou geven van een kennelijke beoordelingsfout, maar stelt alleen dat artikel 349 VWEU ontegenzeglijk een voldoende rechtsgrond vormde om aan te nemen dat een belastingvrijstelling voor havens overzee verenigbaar met het Verdrag was.
139
In dat verband moet evenwel worden opgemerkt dat de betrokken steunmaatregel niet is gericht op de havens overzee, maar op alle havens en begunstigde entiteiten, zoals die in artikel 1 van het bestreden besluit zijn geïdentificeerd. Verder bepaalt artikel 349 VWEU dat de Uniewetgever specifieke maatregelen kan nemen die er met name op zijn gericht de voorwaarden voor de toepassing van het Verdrag op die in de bepaling vermelde gebieden vast te stellen, gelet op de omstandigheid dat hun structurele economische en sociale situatie wordt bemoeilijkt door bepaalde factoren die door hun blijvende en cumulatieve karakter de ontwikkeling van deze gebieden ernstig schaden (arrest van 10 september 2009, Banco Comercial dos Açores/Commissie, T‑75/03, niet gepubliceerd, EU:T:2009:322, punt 3). Artikel 349, derde alinea, VWEU bepaalt echter dat de Raad de omschreven maatregelen aanneemt, rekening houdend met de bijzondere kenmerken en beperkingen van de ultraperifere gebieden en zonder afbreuk te doen aan de integriteit en de samenhang van de rechtsorde van de Unie, met inbegrip van de interne markt en het gemeenschappelijk beleid. Vastgesteld dient te worden dat verzoekster zich niet beroept op enige bepaling van afgeleid recht die erop wijst dat de Raad zou hebben besloten om ten gunste van havens in de overzeese gebieden steun goed te keuren in de vorm van een vrijstelling van VB.
140
Voor zover verzoekster verordening 2017/352 inroept, volstaat het om, zoals de Commissie in overweging 111 van het bestreden besluit, vast te stellen dat die verordening noch tot doel noch tot gevolg heeft het optreden van de Commissie op grond van de artikelen 107 en 108 VWEU te beïnvloeden. In die verordening, die tot doel heeft een kader voor het verrichten van havendiensten en gemeenschappelijke regels inzake de financiële transparantie van havens vast te stellen, wordt daarentegen verklaard dat zij „een eerlijke en doeltreffende controle op staatssteun” mogelijk moet maken (overweging 6), dat zij „de bevoegde instanties niet de mogelijkheid [ontneemt] compensatie te verlenen voor activiteiten ter uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, mits bij deze compensatie de toepasselijke staatssteunregels in acht worden genomen” (overweging 32) en dat „[i]n ieder geval […] de naleving van staatssteunregels [moet] worden verzekerd” (overweging 43).
141
Wat verordening 2017/1084 betreft, waarop verzoekster zich eveneens beroept, deze wijzigt verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PB 2014, L 187, blz. 1), door er met name artikel 56 ter en artikel 56 quater aan toe te voegen, die in de mogelijkheid voorzien bepaalde steun voor zeehavens en binnenhavens vrij te stellen. Verordening nr. 651/2014, die is vastgesteld op basis van artikel 108, lid 4, VWEU en verordening (EG) nr. 994/98 van de Raad van 7 mei 1998 betreffende de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap op bepaalde soorten van horizontale steunmaatregelen (PB 1998, L 142, blz. 1), heeft als doel de lidstaten onder bepaalde voorwaarden vrij te stellen van hun verplichting om bepaalde soorten steun aan te melden. Zoals de Commissie evenwel opmerkt, voorziet die verordening niet in andere gevallen van verenigbaarheid dan die waarin het Verdrag voorziet. Aangezien de Commissie in overwegingen 95 tot en met 104 van het bestreden besluit heeft vastgesteld dat de betrokken maatregel niet verenigbaar met de interne markt kon worden verklaard, zonder daarbij een kennelijke beoordelingsfout te hebben gemaakt (zie hierboven), kon de Commissie deze maatregel derhalve a fortiori niet op basis van verordening nr. 651/2014 verenigbaar verklaren. Bovendien stellen artikel 56 ter en artikel 56 quater van verordening nr. 651/2014 bepaalde voorwaarden, met name op het gebied van in aanmerking komende kosten, steunintensiteit of noodzaak van de steun, zonder dat verzoekster heeft getracht aan te tonen dat in casu aan die voorwaarden is voldaan.
142
Derhalve dient de grief van verzoekster met betrekking tot miskenning van de bijzonderheden van de procedure inzake bestaande steun, omkering van de bewijslast en kennelijke beoordelingsfouten wat de analyse van de verenigbaarheid van de betrokken regeling met de interne markt betreft, te worden afgewezen.
143
In de tweede plaats betoogt verzoekster dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden, aangezien de Commissie in het bestreden besluit opheffing zonder meer van de betrokken regeling heeft geëist, en niet heeft verzocht om de regeling aan te passen of deze verenigbaar heeft verklaard onder voorwaarden.
144
In dat verband zij eraan herinnerd dat het evenredigheidsbeginsel volgens vaste rechtspraak verlangt dat handelingen van de instellingen van de Unie niet verder gaan dan wat passend en noodzakelijk is ter bereiking van het beoogde doel, met dien verstande dat wanneer een keuze tussen meerdere passende maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting meebrengt (zie arrest van 17 juli 2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Commissie, T‑457/09, EU:T:2014:683, punt 346 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
145
In casu was de Commissie van mening dat, aangezien de onderzochte maatregel kennelijk onverenigbaar met de interne markt was, hij niet geschikt was voor aanpassing noch voor vaststelling van voorwaarden die de maatregel verenigbaar met de interne markt konden maken. Zij stelt eveneens dat elke wijziging van de betrokken steunregeling om deze verenigbaar met de interne markt te maken, bijzonder ingewikkeld zou zijn geweest, aangezien de aard zelf van het voordeel – een vrijstelling van VB verbonden aan de gemaakte winst – moeilijk in overeenstemming te brengen is met de criteria inzake verenigbaarheid, met name de evenredigheid en transparantie van de maatregel ten aanzien van een bepaalde doelstelling.
146
In dat verband zij om te beginnen opgemerkt dat artikel 22 van verordening 2015/1589 bepaalt dat de Commissie als dienstige maatregelen kan voorstellen de betrokken steunregeling inhoudelijk te wijzigen, procedurele vereisten in te voeren of de steunregeling af te schaffen. In de mogelijkheid om de betrokken steunregeling af te schaffen is dus uitdrukkelijk voorzien vanaf het voorstel voor dienstige maatregelen, dat voorafgaat aan de formele onderzoeksfase.
147
Verder gaat de mogelijkheid voor de Commissie om de opheffing zonder meer van een bestaande steunregeling te eisen, wanneer zij aan het einde van de formele onderzoeksprocedure tot de slotsom komt dat deze steunregeling niet verenigbaar met de interne markt is, niet gepaard met extra eisen in vergelijking met het onderzoek van een nieuwe steunregeling, gelet op het parallellisme dat tussen die twee procedures bestaat vanaf de inleiding van de formele onderzoeksprocedure (zie punt 127 hierboven).
148
Zoals verzoekster betoogt, moet de Commissie bij gebruikmaking van een dergelijke mogelijkheid het evenredigheidsbeginsel naleven, hetgeen inhoudt dat wanneer het mogelijk is om de betrokken regeling te wijzigen of er bepaalde aanpassingen in aan te brengen teneinde haar in overeenstemming te brengen, de Commissie die optie ten minste moet onderzoeken samen met de betrokken lidstaat in de fase van haar voorstel voor dienstige maatregelen.
149
Evenwel dient er, met de Commissie, op te worden gewezen dat een dergelijke wijziging van de betrokken steunregeling, die de Franse Republiek overigens niet lijkt te hebben overwogen, in casu ingewikkeld of zelfs onmogelijk was. Aangezien het een maatregel betrof die in een onvoorwaardelijke vrijstelling van VB ten gunste van bepaalde algemene categorieën begunstigden voorzag, zonder enig verband met een duidelijk omschreven doelstelling van algemeen belang, zou een wijziging van die regeling de Franse Republiek er immers toe hebben verplicht een andere regeling aan te melden, die fundamenteel verschilde van de door de Commissie onderzochte bestaande steunregeling. Aldus had het voordeel en het bedrag ervan met name moeten worden beperkt tot de niet-gedekte kosten van bepaalde investeringen of tot de vergoeding van de kosten van eventuele DAEB’s waarvan de aard en de omvang per havencategorie, of zelfs per haven op jaarbasis hadden moeten worden vastgesteld, rekening houdend met de specifieke financiële kenmerken van de ongeveer 500 Franse havens en de mogelijk verschillende regels inzake verenigbaarheid die van toepassing zijn op elk van die havens, met name op de havens overzee.
150
Anders dan verzoekster betoogt, moet dus worden vastgesteld dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel niet heeft geschonden door niet te onderzoeken of de betrokken steunmaatregel onder voorbehoud van bepaalde wijzigingen had kunnen voldoen aan de voorwaarden met betrekking tot de financiering van DAEB’s en verenigbaar met de interne markt had kunnen worden geacht.
151
Het is waar dat, zoals verzoekster aanvoert, de Commissie in haar besluiten van 15 december 2009 betreffende staatssteun SA.14175 (ex E 2/2005 en N 642/2009) – Nederland – Existing and special project aid to housing corporations (PB 2010, C 31, blz. 4) en 30 augustus 2010 betreffende staatssteun E/2005 – Nederland – Existing aid to housing corporations: decision amending paragraphs 22‑24 of the Commission Decision of 15 december 2009 (PB 2010, C 250, blz. 1), de Nederlandse autoriteiten niet heeft voorgesteld de bestaande steunregeling op te heffen, maar deze te wijzigen om haar in overeenstemming te brengen met de Unieregels inzake staatssteun.
152
In de in het vorige punt genoemde besluiten betreffende Nederlandse sociale huisvesting had het Koninkrijk der Nederlanden echter toezeggingen gedaan om te voldoen aan de door de Commissie voorgestelde dienstige maatregelen, teneinde de regeling verenigbaar met de interne markt te maken. Het definitieve besluit van de Commissie was aldus vastgesteld op grond van artikel 19, lid 1, van verordening nr. 659/1999, dat de rechtsgevolgen bepaalde van de aanvaarding van de dienstige maatregelen van de Commissie door de lidstaat.
153
Aangezien de lidstaat in casu de door de Commissie voorgestelde dienstige maatregelen daarentegen niet heeft aanvaard, noch, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft bevestigd, toezeggingen heeft gedaan om aan de bezwaren van de Commissie tegemoet te komen, is het bestreden besluit op het einde van de formele onderzoeksprocedure overeenkomstig artikel 23, lid 2, van verordening 2015/1589 vastgesteld. Derhalve kunnen geen parallellen worden getrokken met de in punt 151 hierboven genoemde besluiten.
154
Gelet op al die overwegingen dient het vierde middel te worden afgewezen.
Vijfde middel: schending van het beginsel van behoorlijk bestuur
155
Met dit middel stelt verzoekster dat het bestreden besluit is vastgesteld in strijd met de verplichting tot objectieve onpartijdigheid die de Commissie heeft op grond van het beginsel van behoorlijk bestuur, dat wordt gewaarborgd door artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Meer in het bijzonder verwijt zij de Commissie niet te hebben opgetreden tegen steunregelingen die bepaalde havens van de Unie op grond van in andere lidstaten geldende belastingregels genieten, waardoor zij, rechtstreeks in strijd met haar rol als hoedster van de goede werking van de interne markt, nieuwe verstoringen van de mededinging teweegbrengt.
156
De Commissie betwist dit betoog.
157
Om te beginnen moet worden onderzocht of, zoals verzoekster stelt, een eventuele schending van het beginsel van behoorlijk bestuur – voor zover die is bewezen – een autonome onwettigheid vormt die op zich kan leiden tot nietigverklaring van het bestreden besluit. De Commissie merkt immers primair op dat een schending van dat beginsel slechts in samenhang met de schending van een andere Unierechtelijke regel kan leiden tot nietigverklaring van het bestreden besluit. Zij verwijst in dat verband naar punt 43 van het arrest van 6 december 2001, Area Cova e.a./Raad en Commissie (T‑196/99, EU:T:2001:281), waaruit blijkt dat het beginsel van behoorlijk bestuur geen deel uitmaakt van de rechtsregels die ertoe strekken aan particulieren rechten toe te kennen, waarvan de schending kan worden aangevoerd om de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie vast te stellen.
158
Evenwel moet worden opgemerkt dat de rechtspraak waarop de Commissie zich beroept, betrekking heeft op de vraag of het recht op behoorlijk bestuur een rechtsregel vormt die ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren, welke vraag relevant is in het kader van een beroep wegens aansprakelijkheid in de zin van artikel 268 VWEU, maar niet in het kader van een beroep tot nietigverklaring op grond van artikel 263 VWEU, zoals in casu.
159
In het kader van haar middel inzake schending van het recht op behoorlijk bestuur beroept verzoekster zich in essentie op niet-nakoming van de zorgvuldigheidsplicht en de verplichting tot onpartijdigheid.
160
Volgens de rechtspraak is de zorgvuldigheidsplicht inherent aan het beginsel van behoorlijk bestuur. Die plicht is algemeen van toepassing op het handelen van de administratie van de Unie in haar betrekkingen met het publiek, en houdt in dat die administratie met zorg en omzichtigheid moet handelen en alle relevante aspecten van het concrete geval zorgvuldig en onpartijdig moet onderzoeken [zie met name in die zin arresten van 16 december 2008, Masdar (UK)/Commissie, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, punten 92 en 93, en 15 januari 2015, Ziegler en Ziegler Relocation/Commissie, T‑539/12 en T‑150/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:15, punt 97].
161
Bovendien heeft eenieder er volgens de bewoordingen van artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie onder meer recht op dat zijn zaken onpartijdig door de instellingen van de Unie worden behandeld. Dit vereiste van onpartijdigheid omvat enerzijds de subjectieve onpartijdigheid, in die zin dat geen lid van de betrokken instelling die belast is met de zaak, blijk mag geven van partijdigheid of persoonlijke vooringenomenheid, en anderzijds de objectieve onpartijdigheid, in de zin dat de instelling voldoende waarborgen moet bieden om elke gerechtvaardigde twijfel dienaangaande uit te sluiten (zie arrest van 11 juli 2013, Ziegler/Commissie, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punt 155 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
162
De verplichting van de Commissie tot onpartijdigheid kan echter niet inhouden dat zij bij het onderzoek van bestaande steunregelingen in meerdere lidstaten verplicht is die onderzoeken gelijktijdig te voeren of op hetzelfde moment voor alle lidstaten bindende besluiten moet vaststellen. Hoewel uit de persmededeling van de Commissie van 9 juli 2014 betreffende aan Nederlandse openbare bedrijven toegekende belastingvrijstellingen blijkt dat „[i]n een aantal lidstaten […] havens geen [VB moeten] betalen, maar […] onder een alternatieve regeling [vallen], die misschien gunstiger is”, terwijl „[i]n andere lidstaten […] havens in de praktijk geen [VB betalen] omdat zij verliesgevend zijn”, kan verzoekster in casu uit die algemene overwegingen niet afleiden dat de Commissie de eis van onpartijdigheid heeft geschonden door eerst de Belgische, de Nederlandse en de Franse belastingregeling te onderzoeken en negatieve definitieve besluiten vast te stellen met betrekking tot die regelingen, alvorens alle belastingregelingen van de andere lidstaten te onderzoeken die mogelijkerwijs ook staatsteun bevatten.
163
Voorts moet worden opgemerkt dat soortgelijke argumenten zijn onderzocht en afgewezen in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 31 mei 2018, Groningen Seaports e.a./Commissie (T‑160/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:317), inzake het door bepaalde Nederlandse havens ingestelde beroep tegen besluit (EU) 2016/634 van de Commissie van 21 januari 2016 betreffende steunmaatregel SA.25338 (2014/C) (ex E 3/2008 en ex CP 115/2004) ten uitvoer gelegd door Nederland – Vrijstelling vennootschapsbelasting voor overheidsondernemingen (PB 2016, L 113, blz. 148).
164
Het Gerecht heeft in die zaak immers geoordeeld dat een lidstaat zich ter rechtvaardiging van een eventuele schending van een uit het Verdrag – met name uit het verbod van artikel 107, lid 1, VWEU – voortvloeiende verplichting niet kan beroepen op het feit dat andere lidstaten die verplichting evenmin nakomen, en de gevolgen van meerdere distorsies van de mededinging in het handelsverkeer tussen de lidstaten elkaar niet opheffen, maar juist een cumulatief effect hebben waardoor de nadelige uitwerking ervan op de interne markt nog wordt versterkt (zie arrest van 31 mei 2018, Groningen Seaports e.a./Commissie, T‑160/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:317, punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
165
Gesteld al dat andere lidstaten staatssteun verlenen aan hun zeehavens, neemt dat dus niet weg dat de Commissie in het bestreden besluit, door de betrokken steunregeling onverenigbaar met de interne markt te verklaren en de afschaffing ervan te gelasten, een eerlijk mededingingsspeelveld beoogt te herstellen in de havensector en dus beoogt de doelstellingen van de staatssteunregels te verwezenlijken (zie naar analogie arrest van 31 mei 2018, Groningen Seaports e.a./Commissie, T‑160/16, niet-gepubliceerd, EU:T:2018:317, punt 98).
166
Het Gerecht heeft er eveneens aan herinnerd dat de eerbiediging van het gelijkheidsbeginsel zich moet verdragen met het legaliteitsbeginsel, volgens hetwelk niemand zich ten eigen voordele kan beroepen op een onrechtmatigheid die is begaan ten gunste van een ander (zie arrest van 31 mei 2018, Groningen Seaports e.a./Commissie, T‑160/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:317, punt 116 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
167
Derhalve faalt verzoeksters argument dat de Commissie het beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden door slechts ten aanzien van drie staten – de Franse Republiek, het Koninkrijk België en het Koninkrijk der Nederlanden – procedures inzake staatssteun in te leiden, terwijl uit de antwoorden op haar vragenlijst bleek dat de helft van de lidstaten had erkend dat voor hun havens van het gemene recht afwijkende belastingregelingen waren vastgesteld.
168
Een dergelijk argument is in ieder geval niet ter zake dienend, aangezien het niet kan afdoen aan de wettigheid van het bestreden besluit als zodanig, maar veeleer beoogt te wijzen op een eventueel verzuim van de Commissie om op te treden tegen soortgelijke steunregelingen die ook in andere lidstaten van kracht zijn. Zoals de Commissie betoogt, staat het verzoekster in een dergelijk geval echter vrij om bij de Commissie een klacht in te dienen met betrekking tot steunregelingen die nog in andere lidstaten zouden bestaan en om in het geval van een ongerechtvaardigd en langdurig verzuim om op te treden een beroep wegens nalaten in te stellen in de zin van artikel 265 VWEU.
169
Gelet op al die overwegingen moet het vijfde middel worden afgewezen en bijgevolg dient het beroep in zijn geheel te worden verworpen.
Kosten
170
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Zesde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1)
Het beroep wordt verworpen.
2)
L’Union des ports de France – UPF wordt verwezen in de kosten.
Berardis
Papasavvas
Spineanu-Matei
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 30 april 2019.
ondertekeningen
Inhoud
Voorgeschiedenis van het geding
Procedure en conclusies van partijen
In rechte
Ontvankelijkheid
Ten gronde
Eerste middel: onjuiste rechtsopvatting, aangezien de Commissie de regeling inzake vrijstelling van VB ten gunste van de Franse havens ten onrechte in haar geheel als staatssteun heeft aangemerkt
Tweede middel: onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling van de economische aard van de door de Franse havens verrichte activiteiten
Derde middel: in wezen beoordelingsfouten en ontoereikende motivering betreffende de voorwaarden inzake verstoring van de mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten
Vierde middel: onjuiste rechtsopvatting bij de uitvoering van de procedure van toezicht op bestaande steun en schending van artikel 108, lid 2, VWEU, in samenhang met het evenredigheidsbeginsel
Vijfde middel: schending van het beginsel van behoorlijk bestuur
Kosten
(
*1
)	Procestaal: Frans.