62010CC0120_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Geluidshinder van luchthavens is een van de ernstigste milieuproblemen voor de stedelijke gebieden. De concurrerende belangen zijn niet minder beduidend: aan de ene kant – en zonder uitputtend te willen zijn – het luchtvervoer, het goederen‑ en personenverkeer of het economisch beleid van de verschillende lidstaten. Aan de andere kant, de bescherming van het milieu en de volksgezondheid.
2. De onderhavige zaak biedt het Hof de gelegenheid zich uit te spreken over deze spanning. De Belgische Raad van State stelt vier prejudiciële vragen waarin hij zijn twijfels uit over de verenigbaarheid van een gewestelijke regeling voor de bestrijding van de geluidsoverlast veroorzaakt door vliegtuigen die gebruik maken van de luchthaven van Brussel-Nationaal, met richtlijn 2002/30/EG betreffende de invoering van geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen op luchthavens in de Unie.(2) De vraag waar het in deze zaak op neerkomt is die naar de omvang van de zogenoemde „exploitatiebeperkingen”.
3. Bij zijn uitlegging moet het Hof echter de ruimere context van de zaak in aanmerking nemen. Naast richtlijn 2002/30 zijn er immers ook instrumenten van internationaal recht en secundair Unierecht ter bestrijding van de geluidsoverlast, daaronder begrepen die van de luchthavens. Anderzijds bieden zowel het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „EHRM”) als de constitutionele hoven en de hooggerechtshoven van de lidstaten bescherming aan de burgers die in de nabijheid wonen van luchthavens. Die bescherming wordt zo mogelijk nog versterkt door de artikelen 7 en 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De uitlegging van het begrip „exploitatiebeperkingen” is derhalve geen eenvoudige kwestie van uitlegging van een instrument van secundair recht, maar een zeer gecompliceerde opgave waarmee wij, zoals ik hierna zal uiteenzetten, een bijzonder delicaat terrein betreden.
I – Unierecht
4. Met het oog op een betere bescherming van het milieu en om ervoor te zorgen dat de luchtvaartsector functioneert in een kader dat strookt met het beleid voor duurzame ontwikkeling heeft de Europese Gemeenschap krachtens artikel 80, lid 2, EG richtlijn 2002/30 vastgesteld, betreffende de vaststelling van regels en procedures met betrekking tot de invoering van geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen op luchthavens in de Gemeenschap. De milieudoelstelling van de richtlijn blijkt uit punt 1 van de considerans waarin wordt gesteld: „Eén van de kerndoelstellingen van het gemeenschappelijk vervoerbeleid is duurzame ontwikkeling”.
5. De materie die specifiek het voorwerp van harmonisatie is in richtlijn 2002/30, zijn de zogenoemde „exploitatiebeperkingen”, die de luchthavens van de Unie in het kader van de bestrijding van de geluidshinder moeten opleggen aan de vliegtuigen die daar landen of opstijgen. De belangrijkste overweging die aan de door richtlijn 2002/30 beoogde harmonisatie ten grondslag ligt, is het risico dat de exploitatiebeperkingen tussen de lidstaten uiteenlopen en bijgevolg het vrije verkeer belemmeren.
6. Artikel 2, sub e, van deze richtlijn definieert „exploitatiebeperkingen” als volgt:
„e) ‚exploitatiebeperkingen’: met de geluidssituatie samenhangende maatregelen waarbij de toegang van civiele subsonische straalvliegtuigen tot een luchthaven wordt beperkt of teruggebracht. Daaronder vallen exploitatiebeperkingen die gericht zijn op de uitdienstneming van marginaal conforme vliegtuigen op specifieke luchthavens, alsook partiële exploitatiebeperkingen, die de exploitatie van civiele subsonische straalvliegtuigen in bepaalde tijdsperiodes inperken.”
7. Artikel 4 van richtlijn 2002/30 geeft de algemene regels die van toepassing zijn op alle exploitatiebeperkingen, waarvan met name de bepaling in lid 4 van belang is voor de onderhavige zaak:
„ Artikel 4
Algemene regels voor beheer van vliegtuiggeluid
1. De lidstaten volgen voor de geluidsproblematiek van luchthavens op hun grondgebied een evenwichtige aanpak. Daarbij kunnen zij als maatregelen voor het beheer van vliegtuiggeluid ook economische stimulansen overwegen.
2. Bij het overwegen van exploitatiebeperkingen houden de bevoegde instanties rekening met de te verwachten kosten en baten van de diverse ter beschikking staande maatregelen, alsook met de specifieke kenmerken van de betrokken luchthaven.
3. De krachtens deze richtlijn genomen maatregelen of combinaties van maatregelen mogen niet restrictiever zijn dan noodzakelijk is om de voor een specifieke luchthaven vastgestelde milieudoelstelling te halen. Zij mogen evenmin discriminerend zijn op grond van de nationaliteit of identiteit van luchtvaartmaatschappijen of vliegtuigfabrikanten.
4. Geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen worden vastgelegd op basis van het geluidsniveau van het vliegtuig zoals vastgesteld volgens de certificeringsprocedure van bijlage 16 bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart, boekdeel I, derde uitgave (juli 1993).”
8. Bij de artikelen 5 en 6 van richtlijn 2002/30 worden harmonisatiemaatregelen ingevoerd voor de regeling tot vaststelling van de onder deze richtlijn vallende exploitatiebeperkingen.
„ Artikel 5
Beoordelingsregels
1. Bij de besluitvorming inzake exploitatiebeperkingen wordt rekening gehouden met de in bijlage II gespecificeerde informatie, voor zover dat voor de betrokken exploitatiebeperkingen en de kenmerken van de luchthaven passend en mogelijk is.
2. Wanneer luchthavenprojecten worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling zoals bedoeld in richtlijn 85/337/EEG(3) wordt de overeenkomstig die richtlijn uitgevoerde beoordeling als in overeenstemming met het bepaalde in lid 1 beschouwd, mits bij de beoordeling zoveel mogelijk rekening is gehouden met de in bijlage II bij deze richtlijn vermelde specifieke informatie.
Artikel 6
Regels voor de invoering van op de uitdienstneming van marginaal conforme vliegtuigen gerichte exploitatiebeperkingen
1. Indien uit de evaluatie van alle beschikbare maatregelen, uitgevoerd overeenkomstig de voorschriften van artikel 5 en, nadat eerst partiële exploitatiebeperkingen in overweging zijn genomen, blijkt dat voor de realisering van de doelstellingen van deze richtlijn de uitdienstneming van marginaal conforme vliegtuigen gerichte exploitatiebeperkingen [moeten] worden ingevoerd, gelden in plaats van de procedure van artikel 9 van verordening (EEG) nr. 2408/92 (4) de volgende regels ten aanzien van de betrokken luchthaven:
a) zes maanden na de afronding van de evaluatie en het besluit over de invoering van een exploitatiebeperking, mogen op de betrokken luchthaven geen door marginaal conforme vliegtuigen te verrichten diensten worden toegestaan, boven die welke in de overeenkomstige periode van het vorige jaar werden verricht;
b) minimaal zes maanden daarna kan van elke exploitant van luchtvaartuigen worden verlangd dat hij het aantal vliegbewegingen met marginaal conforme vliegtuigen uit zijn vloot vermindert in een jaarlijks tempo van maximaal 20 % van het aanvankelijke totale aantal van deze vliegbewegingen.
2. Met inachtneming van de in artikel 5 opgenomen evaluatieregels kunnen de in bijlage I vermelde grootstedelijke luchthavens maatregelen treffen die stringenter zijn wat betreft de definitie van marginaal conforme vliegtuigen, mits deze maatregelen niet van invloed zijn op civiele subsonische straalvliegtuigen die, hetzij op grond van de oorspronkelijke certificering, hetzij na hercertificering voldoen aan de geluidsnormen van boekdeel 1, deel II, hoofdstuk 4, van bijlage 16 bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart.”
9. Artikel 7 van richtlijn 2002/30 bepaalt met betrekking tot de temporele werkingssfeer van de richtlijnbepalingen, dat voornoemd artikel 5 niet van toepassing is „op exploitatiebeperkingen waartoe reeds was besloten op de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn”.
10. In bijlage I bij deze richtlijn worden de als „grootstedelijke” aangemerkte luchthavens opgesomd. De luchthaven Brussel-Nationaal is niet in deze lijst opgenomen.
11. Richtlijn 2002/30 trad in werking op 28 maart 2002, maar de uiterste datum voor de uitvoering ervan door de lidstaten was 28 september 2003.
12. Enige maanden na de vaststelling van richtlijn 2002/30 heeft de gemeenschapswetgever op basis van artikel 175, lid 1, EG richtlijn 2002/49/EG inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai(5) vastgesteld. Hoewel deze richtlijn niet uitdrukkelijk verwijst naar richtlijn 2002/30 heeft zij volgens artikel 1 „ten doel een grondslag te bieden voor het ontwikkelen van gemeenschapsmaatregelen om lawaai van de belangrijkste bronnen te verminderen, in het bijzonder weg‑ en spoorwegvoertuigen en ‑infrastructuur, vliegtuigen, materieel voor gebruik buitenshuis en in de industrie en verplaatsbare machines” (mijn cursivering).
13. Richtlijn 2002/49 definieert „omgevingslawaai” in artikel 3, sub a, als „ongewenst of schadelijk geluid buitenshuis dat door menselijke activiteiten wordt veroorzaakt, inclusief lawaai dat wordt voortgebracht door [...] luchtverkeer [...].” Voor het beheren van het omgevingslawaai in gevoelige gebieden worden bij deze richtlijn drie niveaus van interventie via planningsinstrumenten ingevoerd: strategische geluidsbelastingkaarten, actieplannen en akoestische planning. Bovendien wordt een regeling ingesteld voor de harmonisatie van de grenswaarden voor blootstelling aan lawaai. Die waarden kunnen blijkens artikel 3, sub s, verschillend zijn „voor verschillende typen lawaai (lawaai door weg‑, spoorweg‑ of luchtverkeer, industrielawaai enz.), verschillende omgevingen en verschillende gevoeligheden van bevolkingsgroepen voor lawaai; zij kunnen ook verschillend zijn voor bestaande en nieuwe situaties (bij verandering van de situatie wat de geluidsbron of het omgevingsgebruik betreft).”
14. Richtlijn 2002/49 trad in werking op 18 juli 2002, maar de uiterste datum voor de uitvoering ervan door de lidstaten was 18 juli 2004.
15. De artikelen 7 en 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie bepalen:
„ Artikel 7
De eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven.
Eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie‑ en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie.
[...]
Artikel 37
Milieubescherming
Een hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu moeten worden geïntegreerd in het beleid van de Unie en worden gewaarborgd overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling.”
16. In de toelichting van het presidium van de Conventie bij het Handvest wordt erop gewezen dat artikel 37 „is gebaseerd op de artikelen 2, 6 en 174 van het EG-Verdrag, nu vervangen door artikel 3, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie en de artikelen 11 en 191 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het is tevens geïnspireerd op de bepalingen van een aantal nationale grondwetten.”
II – Nationaal recht
17. De Belgische grondwet kent de wetgevende en de uitvoerende bevoegdheden op het gebied van het luchtvervoer, daaronder begrepen de luchthavens, toe aan de federale regering terwijl de wetgevings‑ en uitvoeringsbevoegdheden inzake de bescherming van het leefmilieu berusten bij de gewesten. Voorts waarborgt artikel 23, lid 4, van de grondwet het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu.
18. De Belgische gewesten zijn bevoegd voor het beheer van de luchthavens op hun grondgebied, met uitzondering van de luchthaven van Brussel-Nationaal, die onder de bevoegdheid valt van de federale regering.
19. Bij ordonnantie van 17 juli 1997 heeft het Brussels Hoofdstedelijk Gewest uit hoofde van zijn bevoegdheden op milieugebied de regeling betreffende de strijd tegen geluidshinder in een stedelijke omgeving aangenomen. Ter uitvoering van de ordonnantie is op 27 mei 1999 het besluit betreffende de bestrijding van geluidshinder voortgebracht door het luchtverkeer vastgesteld, waarin de grenswaarden van het geluidsniveau per vliegtuigpassage boven het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zijn vastgesteld.
20. Artikel 2 van het besluit stelt de geluidswaarden vast die op straffe van een boete niet door overvliegende toestellen mogen worden overschreden. De boete wordt vastgesteld op de volgende grondslagen:
– geluidsniveau gemeten in decibel, aan de grond en niet aan de bron;
– overgevlogen gebied;
– tijdsschema.
21. Het systeem zoals ingevoerd bij de ordonnantie van 17 juli 1997 en het besluit van 27 mei 1999 betreffende de strijd tegen geluidshinder voortgebracht door het luchtverkeer, is door de Belgische Raad van State grondwettig verklaard. In zijn arrest van 9 mei 2006 heeft de Raad van State verklaard dat het beheer van de door vliegtuigen veroorzaakte geluidsemissies, als geluid aan de bron, tot de federale bevoegdheid op het gebied van het vervoer behoort, en de bestrijding van het omgevingslawaai, met inbegrip van het geluid voortgebracht door vliegtuigen, de bevoegdheid is van de gewestelijke overheden.
22. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest heeft weliswaar een actieplan uitgebracht overeenkomstig de eisen van richtlijn 2002/49, echter niet voo r de luchthaven van Brussel, waarvoor door de betrokken autoriteiten geen specifiek plan is opgesteld.
III – Feiten en nationale procedure
23. De luchthaven Brussel-Nationaal ligt op het grondgebied van het Vlaams Gewest, maar de hier uitgevoerde vluchten overvliegen ook het Brussels Hoofdstedelijk Gewest op zeer lage hoogte. Zoals ik reeds in punt 17 van deze conclusie heb vermeld, valt het beheer van deze luchthaven onder de bevoegdheid van de federale regering. Drie Belgische overheden zijn derhalve rechtstreeks – actief dan wel passief – betrokken bij het luchtverkeer met vertrek, eind‑ of tussenbestemming op de luchthaven Brussel-Nationaal. De partijen in deze procedure hebben erop gewezen dat deze situatie heeft geleid tot een lang en ingewikkeld politiek en institutioneel conflict, dat zich zelfs tot in de nationale rechtszalen heeft voortgezet.
24. European Air Transport (hierna: „EAT”) is een luchtvaartmaatschappij die deel uitmaakt van de groep DHL. Zij voert vrachtvluchten uit met vertrek, tussen‑ of eindbestemming op de luchthaven van Brussel-Nationaal. Op 24 november 2006 heeft het Brussels Instituut voor Milieubeheer (hierna: „BIM”), de bevoegde gewestelijke instantie voor het toezicht op de naleving van de milieuwetgeving, een boeteprocedure ingeleid tegen EAT wegens 62 mogelijke inbreuken – binnen één maand gepleegd – op het besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering van 27 mei 1999. Aan EAT worden geluidsemissies gedurende de nachtelijke uren door haar vliegtuigen verweten boven de in dat besluit vastgelegde waarden. EAT beroept zich op de onwettigheid van de gewestelijke regeling die ten grondslag wordt gelegd aan de haar verweten inbreuken, aangezien in die regeling als criterium voor de geluidsmetingen wordt uitgegaan van de geluidsniveaus aan de grond en niet aan de bron. Volgens EAT wordt het criterium van meting aan de bron dwingend voorgeschreven in de internationale wetgeving voor luchtvervoer en ‑veiligheid.
25. Op 19 oktober 2007 heeft het BIM de zaak afgesloten en EAT een administratieve geldboete opgelegd van EUR 56 113. EAT heeft deze beslissing aangevochten voor het Milieucollege, dat bij besluit van 24 januari 2008 de beslissing van het BIM heeft bevestigd.
26. EAT is tegen het besluit van het Milieucollege opgekomen bij de Raad van State, die op zijn beurt twee prejudiciële verwijzingen heeft ingediend, respectievelijk bij het Grondwettelijk Hof en bij het Hof van Justitie, waarvan de laatste tot de onderhavige procedure heeft geleid.
IV – Prejudiciële vragen en procesverloop voor het Hof
27. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 5 maart 2010 ingeschreven bij de griffie van het Hof en bevat de volgende vier prejudiciële vragen van de Belgische Raad van State:
„1) Moet het begrip ‚exploitatiebeperkingen’ in artikel 2, sub e, van richtlijn 2002/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 maart 2002 betreffende de vaststelling van regels en procedures met betrekking tot de invoering van geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen op luchthavens in de Gemeenschap, aldus worden uitgelegd dat daaronder regels vallen die limieten vastleggen voor het geluidsniveau, gemeten aan de grond, dat tijdens vluchten boven gebieden die dicht bij de luchthaven liggen moet worden gerespecteerd, bij overschrijding waarvan de inbreukmaker een sanctie kan worden opgelegd, met dien verstande dat de vliegtuigen de routes moeten respecteren en zich moeten houden aan de procedures voor het landen en het opstijgen die andere administratieve instanties hebben vastgesteld zonder rekening te houden met het feit dat deze geluidslimieten moeten worden nageleefd?
2) Moeten de artikelen 2, sub e, en 4, lid 4, van deze richtlijn aldus worden uitgelegd dat alle ‚exploitatiebeperkingen’ ‚geluidgerelateerd’ moeten zijn, of laten deze bepalingen toe dat andere milieubeschermingsmaatregelen de toegang tot de luchthaven limiteren op basis van het geluidsniveau, gemeten aan de grond, dat tijdens vluchten boven gebieden die dicht bij de luchthaven liggen moet worden gerespecteerd en bij overschrijding waarvan de inbreukmaker een sanctie kan worden opgelegd?
3) Moet artikel 4, lid 4, van deze richtlijn aldus worden uitgelegd dat het verbiedt dat naast geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen op basis van het geluidsniveau van het vliegtuig, ook milieubeschermingsmaatregelen limieten vastleggen voor het geluidsniveau, gemeten aan de grond, dat moet worden gerespecteerd tijdens vluchten boven gebieden die dicht bij de luchthaven liggen?
4) Moet artikel 6, lid 2, van deze richtlijn aldus worden uitgelegd dat het de vaststelling verbiedt van bepalingen die limieten vastleggen voor het geluidsniveau, gemeten aan de grond, dat tijdens vluchten boven gebieden die dicht bij de luchthaven liggen moet worden gerespecteerd, bij overschrijding waarvan de inbreukmaker een sanctie kan worden opgelegd, wanneer deze bepalingen kunnen worden geschonden door vliegtuigen die voldoen aan de vereisten van boekdeel I, deel 2, hoofdstuk 4, van bijlage 16 bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart?”
28. Binnen de termijn van artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie hebben EAT en het Milieucollege, de Franse regering en de Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend.
29. Aan de terechtzitting op 30 november 2010 hebben deelgenomen de vertegenwoordigers van EAT en van het Milieucollege alsmede de gemachtigden van de Deense regering en van de Commissie.
V – Prejudiciële vragen
30. Van de vier door de Raad van State gestelde vragen behoeven mijns inziens slechts de eerste en de vierde te worden beantwoord.
31. Immers, de Raad van State verzoekt het Hof met zijn tweede vraag om uitsluitsel over de uitlegging van een bepaling van richtlijn 2002/30 voor het geval de litigieuze nationale regeling geldt als een „exploitatiebeperking”. Zoals ik hierna bij de beantwoording van de eerste en de derde vraag zal uiteenzetten, blijkt uit de letter en de geest van richtlijn 2002/30 evenwel dat de litigieuze maatregelen geen „exploitatiebeperkingen” zijn.
32. De vierde vraag behoeft naar ik meen evenmin te worden beantwoord, daar zij is gebaseerd op een onjuiste lezing van artikel 6, lid 2, van richtlijn 2002/30, dat uitsluitend van toepassing is op „grootstedelijke luchthavens”. De luchthaven van Brussel-Nationaal is niet opgenomen in de lijst van bijlage I bij deze richtlijn en is bijgevolg geen „grootstedelijke luchthaven” volgens artikel 2, sub b, van richtlijn 2002/30. Artikel 6, lid 2, van richtlijn 2002/30 is derhalve niet van toepassing op de onderhavige zaak en de vierde vraag behoeft dus niet te worden beantwoord.
VI – Eerste prejudiciële vraag
33. De Belgische Raad van State vraagt allereerst naar de precieze betekenisomvang van de term „exploitatiebeperking” in richtlijn 2002/30. Hij wenst met name antwoord op de vraag of een gewestelijke boeteregeling ter handhaving van bepaalde aan de grond gemeten maximumgeluidsniveaus in gebieden in de nabijheid van een luchthaven, moet worden aangemerkt als een „exploitatiebeperking” in de zin van artikel 2, sub e, van deze richtlijn.
34. De bepalingen van richtlijn 2002/30 waaraan het Hof in deze procedure uitlegging moet geven, zijn inderdaad weinig eenduidig. De technische, economische en politieke moeilijkheden die aan de bron liggen van de problematiek van de geluidsoverlast rond de luchthavens zijn eraan af te lezen. Met de traditionele uitleggingscriteria komen wij derhalve tot een partieel en wellicht onvolledig antwoord. Voor een juiste uitlegging van richtlijn 2002/30 moet daarom haar ontstaansgeschiedenis maar daarnaast ook het algemene rechtskader van de richtlijn worden onderzocht.
A – De ontstaansgeschiedenis van richtlijn 2002/30 en het wetgevingsproces
35. De door vliegtuigen veroorzaakte geluidshinder heeft aanleiding gegeven tot vele nationale, internationale en, zoals uit de onderhavige zaak blijkt, ook Europese geschillen. De aanzienlijke belangen die in het geding zijn – zowel economische als sociale en politieke – maken het moeilijk een algemene oplossing te vinden. Het betreft bovendien een problematiek die bijzonder ernstige vormen aanneemt, met name in stedelijke gebieden in de nabijheid van een luchthaven. De feitelijke omstandigheden getuigen daar al te duidelijk van.
36. Ter bestrijding van de geluidsoverlast van luchthavens heeft de Commissie in 2001 een richtlijnvoorstel gepresenteerd, met als hoofddoel een gemeenschappelijke regeling voor de vaststelling van geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen op luchthavens.(6) Het tijdstip waarop de Commissie haar initiatief naar buiten bracht was niet toevallig gekozen: de vergadering van de Internationale burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) had dat jaar haar aanpak van de bestrijding van het lawaai van verkeersvliegtuigen ingrijpend gewijzigd. Terwijl de tot dan toe in het kader van de ICAO getroffen maatregelen waren gericht op de luchtvaarttechnische staat van de toestellen, is de strategie vanaf 2001 gebaseerd op het beginsel van de zogenoemde „evenwichtige aanpak”.(7)
37. Bij deze „evenwichtige aanpak” wordt de geluidsproblematiek in twee fasen aangepakt. De eerste is een fase van toekomstgerichte
analyse en vooral gericht op de vaststelling van de oorzaken van het lawaai in zijn volle omvang. De tweede is een actieve
fase, waarin achtereenvolgens vier soorten maatregelen moeten worden genomen: beperking van het lawaai aan de bron, maatregelen in de sfeer van de ruimtelijke ordening, operationele procedures voor lawaaibestrijding en exploitatiebeperkingen. De laatste, de exploitatiebeperking, is een subsidiaire maatregel en mag uitsluitend worden getroffen na uitputting van de drie eerder genoemde.
38. De Europese Unie neemt niet deel aan de ICAO, alle lidstaten zijn echter wel partij. Voorts verklaren de inspanningen om de regeling van het luchtverkeer te coördineren – een transnationaal streven dat derhalve een gemeenschappelijk optreden van de staten op internationaal niveau verlangt – dat de ICAO-besluiten nagenoeg in de gehele wereld worden toegepast. De Europese Unie heeft deze lijn de laatste jaren ook gevolgd en gezorgd voor een uniforme, althans geharmoniseerde invoering van de internationale luchtvaartregels in alle lidstaten. In het kader van dit beleid heeft de toenmalige Europese Gemeenschap voorzien in wetgeving op alle gebieden van de „evenwichtige aanpak” waarop zij bevoegd was.
39. Voor de geluidsbeheersing aan de bron bestond in 2001 reeds communautaire wetgeving betreffende emissies van vliegtuigen, die geleidelijk werd aangevuld met nieuwe maatregelen die de Europese regels in overeenstemming brachten met de ICAO-voorschriften. Wat de toekomstgerichte maatregelen alsmede de maatregelen in de sfeer van de ruimtelijke ordening betreft is in 2002 richtlijn 2002/49 vastgesteld, inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai, die specifieke bepalingen bevat betreffende luchthavens.(8) Het derde onderdeel dat door de Gemeenschap ter hand werd genomen, was het meest vergaand van alle: de exploitatiebeperkingen, waarvoor de Commissie in november 2001 de eerdergenoemde ontwerprichtlijn aan de Raad en het Europees Parlement deed toekomen.(9)
40. In de toelichting bij de ontwerprichtlijn wordt expliciet vermeld dat het voorstel „voorziet in de tenuitvoerlegging en nadere invulling op communautair niveau van het ICAO-richtsnoer inzake geluidsbeheer dat is goedgekeurd door de 33e algemene vergadering van de ICAO, die van 25 september tot en met 5 oktober 2001 in Montreal is gehouden”.(10) Onder „exploitatiebeperkingen” wordt overeenkomstig dit richtsnoer verstaan, met de geluidssituatie samenhangende maatregelen waarbij de toegang van civiele vliegtuigen tot een luchthaven wordt beperkt of teruggebracht.(11) Ofschoon met geen woord op het buitengewone karakter van de exploitatiebeperkingen wordt gewezen, is het duidelijk dat de Commissie dit soort maatregelen aanvankelijk beperkt wilde houden. De consequentie van een exploitatiebeperking is het volledige of gedeeltelijke verbod op toegang tot een luchthaven. De exploitatiebeperking moet derhalve, alvorens te worden vastgesteld of toegepast, gebaseerd zijn op objectieve en betrouwbare feiten over het vliegtuig waarvoor de maatregel geldt. De Commissie gaf in haar voorstel duidelijk aan dat die objectieve en betrouwbare gegevens moesten worden beoordeeld aan de hand van de certificering van vliegtuigen, een algemeen goedkeuringsinstrument dat de systematische registratie mogelijk maakt van de technische specificaties van een vliegtuig.
41. Bij de behandeling in het Europees Parlement is het Commissievoorstel niet of nauwelijks gewijzigd. Wel werden aanvullingen voorgesteld die het beter in overeenstemming brachten met de ICAO-richtsnoeren. Op voorstel van de Commissie voor regionaal beleid, vervoer en toerisme werd het huidige artikel 4, lid 4, aan de richtlijn toegevoegd, dat voorschrijft dat de exploitatiebeperkingen worden gebaseerd op het criterium van meting aan de bron.(12) De Commissie milieubeheer bevestigde eveneens het verbodskarakter van de exploitatiebeperkingen, maar betreurde dat de gekozen rechtsgrondslag, het vroegere artikel 80 EG betreffende het vervoerbeleid, de staten niet toestond voor stringentere normen te kiezen.(13) In het rapport van de Commissie milieubeheer werd wel opgenomen dat „vliegtuigen die voldoen aan 5dB of meer onder de norm van hoofdstuk-3-vliegtuigen, nooit geweerd kunnen worden”.(14)
42. Uit de parlementaire behandeling blijkt dat het Commissievoorstel twee duidelijke adressaten had: de luchthavens en de vliegtuigen. De eerste omdat zij altijd verantwoordelijk zijn voor de toepassing van de exploitatiebeperkingen, en de tweede omdat zij die maatregel in acht moeten nemen. Voorts blijkt het hele debat over de exploitatiebeperkingen te zijn gevoerd vanuit het perspectief van een verbod, dit wil zeggen van maatregelen die voor bepaalde vliegtuigen gelden en die het landen of opstijgen op de betrokken luchthaven absoluut verbieden. De mogelijkheid van vaststelling van een exploitatiebeperking in de vorm van een sanctieregeling, een ruimtelijkeordeningsplan of specifieke milieubeschermingsmaatregelen is nooit overwogen. Het beperkte karakter van het richtlijnvoorstel was voor een parlementslid zelfs reden het Parlement te wijzen op de noodzaak van een geïntegreerde aanpak van de geluidsoverlast van luchthavens, te meer in aanmerking genomen dat het EHRM kort daarvoor het arrest Hatton/Verenigd Koninkrijk had gewezen.(15) Het parlementslid stelde dat het voorstel niet in een algemene aanpak van de geluidsproblematiek van de luchthavens voorzag en verzocht de Commissie om aanvullende voorstellen in deze richting te doen.(16)
B – Het begrip „exploitatiebeperking” zoals dit voortvloeit uit de uitlegging van richtlijn 2002/30
43. De hier uiteengezette voorgeschiedenis is dienstig voor het bepalen van de precieze reikwijdte van richtlijn 2002/30. Zoals ik hierna zal uiteenzetten voorziet deze richtlijn in een regeling voor geluidsbeheer, waarvan de toepassing is beperkt tot een gebied dat strikt moet worden afgebakend. De hele opzet van richtlijn 2002/30 stoelt op het begrip „exploitatiebeperkingen”, op basis waarvan voorschriften zijn vastgelegd voor hun vaststelling, gevolgen en uitzonderingen. De „exploitatiebeperkingen” zijn onderdeel van de eerder vermelde zogenoemde „evenwichtige aanpak”. De omvang van de „exploitatiebeperkingen” mag derhalve die van andere maatregelen die deel uitmaken van de door de ICAO voorgestane „evenwichtige aanpak” niet overlappen.
44. Op basis van dit uitgangspunt zal ik thans de verschillende bestanddelen van een „exploitatiebeperking” onderzoeken. Een dergelijke maatregel heeft mijns inziens een welomschreven object alsmede verschillende subjecten die door de richtlijn moeten worden aangeduid. Aan de hand van de eerdergenoemde voorbereidende stukken kan ook worden vastgesteld wat elk bestanddeel inhoudt. Wanneer wij hebben blootgelegd uit welke bestanddelen het begrip „exploitatiebeperking” bestaat, kunnen wij deze toepassen op de in casu omstreden maatregelen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en aldus de eerste prejudiciële vraag beantwoorden.
1. Het object van de „exploitatiebeperking”
45. Artikel 2, sub e, van richtlijn 2002/30 definieert „exploitatiebeperkingen” als met de geluidssituatie samenhangende maatregelen „waarbij de toegang van civiele subsonische straalvliegtuigen tot een luchthaven wordt beperkt of teruggebracht”. Vervolgens preciseert het dat daaronder maatregelen vallen bestaande uit een algehele beperking, leidend tot de uitdienstneming van een vliegtuig op een specifieke luchthaven, of een partiële beperking, waardoor de exploitatie van een vliegtuig „in bepaalde tijdsperiodes” wordt ingeperkt.
46. Een maatregel die de „toegang” tot een luchthaven „beperkt” of „terugbrengt”, kan natuurlijk zijn beslag krijgen in zeer uiteenlopende beslissingen. Zo kan „beperking” van de toegang worden begrepen als belemmering van de toegang, en niet als verbod. „Beperking” zou dan neerkomen op een verbod
en „terugdringing” op een drempel
die de toegang weliswaar bemoeilijkt maar niet belet. De tweede categorie kan sanctiemaatregelen, moeilijk te vervullen technische voorschriften, direct of indirect discriminerende heffingen of belastingen, etc. omvatten.
47. Al mag een dergelijke uitlegging niet onmogelijk zijn op basis van een letterlijke lezing van artikel 2, sub e, van richtlijn 2002/30, een diepgaander onderzoek van deze bepaling voert ons tot een andere uitkomst.
48. Deze bepaling definieert „exploitatiebeperkingen” om vervolgens de twee mogelijke varianten te preciseren waarin deze zich kunnen voordoen. Artikel 2, lid e spreekt aan de ene kant van uitdienstneming van marginaal conforme vliegtuigen op specifieke luchthavens, en aan de andere kant van partiële exploitatiebeperkingen, die de exploitatie van vliegtuigen in bepaalde tijdsperiodes beperken. Deze twee mogelijkheden corresponderen respectievelijk met de hiervoor besproken begrippen „beperking” en „terugdringing ”. Het lijkt derhalve duidelijk dat exploitatiebeperkingen die de toegang „beperken”, dat type beperkingen zijn die de toegang van bepaalde vliegtuigen tot een luchthaven absoluut verbieden, terwijl de exploitatiebeperkingen die de toegang „terugbrengen” partiële exploitatiebeperkingen zijn, die de toegang tijdelijk inperken. In beide gevallen worden met de bepaling verboden
op toegang tot een luchthaven beoogd, hetzij volledig hetzij tijdelijk.
49. Bovendien worden deze verboden vooraf en objectief vastgesteld en slechts toegepast op een vliegtuig dat aan bepaalde voorwaarden voldoet. Aangezien de exploitatiebeperking een aan het gebruik van een luchthaven voorafgaande en niet een daaraanvolgende maatregel is, worden de vereisten voor de toepassing ervan, die uitsluitend betrekking hebben op het toestel, in de regel gebaseerd op internationaal gestandaardiseerde criteria. Die standaardisering wordt concreet weerspiegeld in de certificeringsnormen aan de hand waarvan in de meeste landen in de wereld kan worden aangetoond dat de vliegtuigen aan de gemeenschappelijke normen voldoen.
50. Het is mijns inziens derhalve duidelijk dat een „exploitatiebeperking” als bedoeld in artikel 2, sub e, van richtlijn 2002/30 een vooraf vastgestelde en objectieve verbodsmaatregel is, die de toegang van een civiel subsonisch straalvliegtuig tot een luchthaven verhindert. De norm die in deze maatregel tot uitdrukking wordt gebracht, is het uitdrukkelijke landingsverbod. Bijgevolg zijn repressieve ex post-maatregelen, zoals een sanctieregeling voor geluidsemissies, geen „exploitatiebeperkingen”.
51. De ontstaansgeschiedenis van richtlijn 2002/30 bevestigt deze uitlegging. Gedurende de parlementaire behandeling van het richtlijnvoorstel is aan de dag gekomen dat er een aantal handelsgeschillen bestonden tussen de Europese Unie en derde staten, voornamelijk als gevolg van de bevriezing van de landingsrechten in de Unie van bepaalde vliegtuigen van derde landen.(17) Het doel van deze richtlijn was toepassing te geven aan de maanden eerder in de ICAO overeengekomen evenwichtige aanpak, door meer flexibiliteit in de toepassingscriteria van de exploitatiebeperkingen op de Europese luchthavens. De evenwichtige aanpak was niet bedoeld om de exploitatiebeperkingen uit te breiden tot alle maatregelen met effect op de luchtvaart, eerder het omgekeerde: namelijk ze exclusief te beperken tot de strikt noodzakelijke gevallen, zoals aanbevolen door de ICAO.(18) Dat zij een uitzondering moeten blijven, vindt zijn grond in het verbods‑ en derhalve bezwarende karakter van elke exploitatiebeperking.(19)
52. Het verbodskarakter van de exploitatiebeperkingen wordt door andere bepalingen van richtlijn 2002/30 bevestigd. Ingevolge artikel 9, dat de afzonderlijke vrijstellingen bevat voor uitzonderlijke operaties „kunnen de lidstaten voor op hun grondgebied gelegen luchthavens vergunning verstrekken voor afzonderlijke operaties met marginaal conforme vliegtuigen, die op grond van de overige bepalingen van deze richtlijn niet mogelijk zijn”. Uit de formulering van de bepaling blijkt dat deze vrijstelling werkt als een uitzondering op een algemene regel die bepaalde vliegtuigen het gebruik van een luchthaven verbiedt. Voorts kunnen volgens artikel 6, lid 2, van deze richtlijn de nationale autoriteiten van grootstedelijke luchthavens een betere bescherming van het milieu bewerkstelligen door „maatregelen [te] treffen die stringenter zijn wat betreft de definitie van marginaal conforme vliegtuigen”. De aan de staten toegestane verhogingen van het beschermingsniveau laten derhalve slechts één soort maatregel toe: de wijziging van de subjectieve werkingssfeer van de exploitatiebeperking. Een op andere criteria gebaseerde verhoging van het beschermingsniveau staat de richtlijn integendeel niet toe, hetgeen bevestigt dat zij slechts het oog heeft op exploitatiebeperkingen met een verbodskarakter.
53. Mijns inziens is een „exploitatiebeperking” in de zin van artikel 2, sub e, van richtlijn 2002/30 bijgevolg een vooraf vastgesteld en objectief, volledig of tijdelijk verbod dat de toegang van civiele subsonische vliegtuigen tot een luchthaven van de Unie absoluut verbiedt en niet slechts bemoeilijkt of minder aantrekkelijk maakt.
2. Degenen die de „exploitatiebeperking” toepassen
54. De lidstaten zijn bevoegd voor het vaststellen van de exploitatiebeperkingen die op de luchthavens worden toegepast, maar de luchthavens zelf zijn belast met de handhaving. Gezien de bijzondere kenmerken van de exploitatiebeperkingen schrijft richtlijn 2002/30 de lidstaten voor ervoor te zorgen „dat er bevoegde instanties zijn die verantwoordelijk zijn voor de tot het toepassingsgebied [ervan] behorende aangelegenheden”. De exploitatiebeperkingen moeten dus worden vastgesteld en toegepast door gespecialiseerde instanties, die op luchtvaartgebied bevoegdheden bezitten en uitoefenen die nauw verband houden met het dagelijkse beheer van de luchthavens.(20)
55. De handelende partijen inzake de exploitatiebeperkingen zijn dus de nationale luchtvaartinstanties alsmede de luchthavenbeheerders. Zij zijn verantwoordelijk voor de vaststelling van exploitatiebeperkingen overeenkomstig de eerder vermelde „evenwichtige aanpak”, waarvoor moet worden voldaan aan een aantal in de artikelen 4 tot en met 6 van richtlijn 2002/30 vermelde procedurele voorwaarden. Zij moeten ook bepaalde uitzonderingen toepassen op de algemene regeling, zoals die van de artikelen 8 en 9 van de richtlijn.
56. Richtlijn 2002/30 heeft derhalve een concreet institutioneel kader ingesteld, krachtens welk de lidstaten ervoor moeten zorgen dat hun luchtvaartinstanties alsmede de onder deze richtlijn vallende luchthavenbeheerders formele en materiële regels in acht nemen bij het vaststellen of toepassen van een exploitatiebeperking. De striktheid van deze bepalingen versterkt eens te meer de in de punten 45 tot en met 53 van deze conclusie verdedigde opvatting: door het prohibitieve karakter van de exploitatiebeperkingen die elk gebruik van een luchthaven door een vliegtuig volledig dan wel tijdelijk verbieden, wil richtlijn 2002/30 immers bewerkstelligen dat die beperkingen slechts worden ingesteld in uitzonderlijke omstandigheden en na een proces waarin de „evenwichtige aanpak” wordt toegepast.
3. De adressaten van de „exploitatiebeperking”
57. De adressaten van een exploitatiebeperking, de objecten waarop zij is gericht, zijn de vliegtuigen. Deze maatregelen zijn een aanvullend instrument bij de bestrijding van geluidshinder op de luchthavens, en anders dan industriële, milieu‑ of stedenbouwkundige voorschriften, die fabrikanten, bouwbedrijven of grondeigenaren als adressaten hebben, zijn de exploitatiebeperkingen gericht op de vliegtuigen. De adressaten van de exploitatiebeperkingen van richtlijn 2002/30 zijn de civiele subsonische straalvliegtuigen.
58. Vanwege het objectieve karakter van de exploitatiebeperkingen, die een verbod afhankelijk stellen van bepaalde technische kenmerken van de vliegtuigen, schrijft de richtlijn een beoordeling van die specificaties voor aan de hand van vooraf vastgestelde criteria. De normconformiteit wordt gevalideerd door certificering, een instrument dat internationaal is geregeld en dat, zoals ik reeds heb uiteengezet, een uniforme controle van de vliegtuigen in verschillende staten mogelijk maakt. Artikel 4, lid 4, van richtlijn 2002/30 bepaalt om deze reden dat geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen worden vastgelegd op basis van het geluidsniveau van het vliegtuig zoals dat is bepaald volgens de regels van het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart. Wanneer een exploitatiebeperking de toegang verbiedt aan vliegtuigen die geluidsemissies van een bepaald niveau produceren, wordt de meting geverifieerd volgens de internationale regels die de meetcriteria harmoniseren. Het criterium maakt derhalve objectivering mogelijk van de vereisten waaraan vooraf moet zijn voldaan alvorens al dan niet tot een exploitatiebeperking voor een vliegtuig wordt overgegaan.
59. Exploitatiebeperkingen zijn derhalve maatregelen gericht op vliegtuigen die aan bepaalde vooraf vastgestelde vereisten voldoen, en die, om de objectiviteit ervan te verzekeren, zijn gebaseerd op certificering of op op internationaal niveau geharmoniseerde criteria.
4. De toepassing van het begrip „exploitatiebeperking” op de door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest vastgestelde maatregelen
60. Uit het voorgaande volgt dat een regionale milieumaatregel met een sanctiekarakter die grenswaarden stelt voor geluidsoverlast in stedelijke gebieden, geen „exploitatiebeperking” is in de zin van artikel 2, sub e, van richtlijn 2002/30.
61. In de eerste plaats verbiedt de litigieuze regeling de toegang tot de luchthaven Brussel-Nationaal niet bij voorbaat volledig of tijdelijk, maar verbiedt zij de overschrijding van bepaalde geluidsemissieniveaus. Niets belet een vliegtuig op deze luchthaven te landen of op te stijgen, en het rechtsgevolg bij overschrijding van de in de regeling vastgestelde grenswaarden is een sanctie en geen verbod.(21)
62. In de tweede plaats wordt de litigieuze regeling niet vooraf maar achteraf toegepast: alleen wanneer een vliegtuig gebruik heeft gemaakt van een luchthaven en daarbij de geluidsnormen heeft overschreden wordt de sanctie toegepast. Een „exploitatiebeperking” is daarentegen, zoals wij in punt 50 van deze conclusie hebben gezien, een aan het gebruik van de luchthaven voorafgaand gestelde norm.
63. In de derde plaats worden de gewestelijke regels niet in het kader van een vervoerbeleid gesteld en worden zij niet vastgesteld of toegepast door de op dit gebied bevoegde instanties, aangezien zij deel uitmaken van de milieuwetgeving waarvoor de Belgische gewesten constitutioneel bevoegd zijn. Deze bevoegdheid is ook uitdrukkelijk door de Raad van State bevestigd bij arresten van 9 mei 2006.
64. Ten slotte verklaart het feit dat de gewestelijke maatregelen, hoewel zij gelden voor luchtvaartuigen, achteraf worden getroffen, dat de toepasselijkheid ervan niet afhankelijk is van criteria die vooraf zijn bepaald, hetzij door certificering hetzij door op internationaal niveau vastgestelde harmonisatieregels. De enige doeltreffende manier om het omgevingslawaai op een aanvaardbaar peil te houden, is de inachtneming van de geluidsnormen op de plaats die men wil beschermen, en dat zijn nu juist de stedelijke gebieden in de nabijheid van een luchthaven. De litigieuze regeling maakt derhalve geen gebruik – en kan dat ook niet – van de criteria die voor het opleggen van een exploitatiebeperking aan een vliegtuig zijn vereist.
65. Deze conclusie wordt zo mogelijk nog versterkt door het feit dat alle staten die hebben deelgenomen aan deze procedure alsmede de Commissie het standpunt innemen dat de betrokken maatregelen geen exploitatiebeperkingen zijn. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat onder de definitie van de „exploitatiebeperkingen” in artikel 2, sub e, van richtlijn 2002/30 geen maatregelen vallen als die voorzien in het besluit van 27 mei 1999 betreffende de strijd tegen geluidshinder die wordt voortgebracht door het luchtverkeer.
5. Samenvatting
66. Gelet op de hiervoor uiteengezette argumenten en in antwoord op de eerste vraag, geef ik het Hof in overweging artikel 2, sub e, van richtlijn 2002/30 aldus uit te leggen dat een „exploitatiebeperking” een volledig of tijdelijk, vooraf en objectief vastgesteld verbod is, dat de toegang van een civiel subsonisch straalvliegtuig tot een luchthaven van de Unie absoluut verbiedt en niet slechts bemoeilijkt of minder aantrekkelijk maakt. Bijgevolg is een regeling als die van het besluit van 27 mei 1999 betreffende de strijd tegen geluidshinder die wordt voortgebracht door het luchtverkeer, geen „exploitatiebeperking” in de zin van artikel 2, sub e, van richtlijn 2002/30.
VII – Derde prejudiciële vraag
67. Nu is vastgesteld dat de litigieuze maatregelen buiten de werkingssfeer van richtlijn 2002/30 vallen, komt vervolgens de vraag van de Raad van State aan de orde betreffende de verenigbaarheid met deze richtlijn van de nationale milieubeschermingsmaatregelen die grenswaarden vastleggen voor het geluidsniveau gemeten aan de grond en niet aan de bron. De verwijzende rechter twijfelt in het bijzonder of artikel 4, lid 4, van richtlijn 2002/30, dat verwijst naar een criterium voor geluidsmeting van vliegtuiglawaai aan de bron, zoals vastgelegd in het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart, zich verzet tegen het in de Brusselse gewestelijke regeling neergelegde criterium van meting aan de grond, zelfs indien deze niet als „exploitatiebeperking” is aan te merken.
68. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter met name te vernemen of richtlijn 2002/30 een instrument is voor maximale harmonisatie. Wanneer dit het geval is, zou elke nationale maatregel die de toepassing van de bepalingen van richtlijn 2002/30 schendt of bemoeilijkt, met die richtlijn in strijd zijn, los van het feit of het nationale bepalingen betreft die buiten de werkingssfeer van deze richtlijn vallen.
69. Deze vraag moet ontkennend worden beantwoord. Richtlijn 2002/30 is geen instrument tot volledige harmonisatie, en een uitlegging in deze zin zou dan ook in strijd zijn met de door de richtlijn beoogde doeleinden. Dit volgt uit de juridische context van richtlijn 2002/30, maar ook uit de bescherming die de lidstaten alsmede de Unie bieden aan het fundamentele recht op een goed leefmilieu, en meer in het bijzonder aan dat onderdeel daarvan dat de burgers beschermt tegen geluidsoverlast.
A – Het algemene wettelijke kader voor de bestrijding van geluidshinder op luchthavens en de rol ervan bij de uitlegging van richtlijn 2002/30
70. Zoals hiervoor in de punten 45 tot en met 59 van deze conclusie is uiteengezet, zijn de „exploitatiebeperkingen” slechts één
van de maatregelen die in het kader van de „evenwichtige aanpak” moeten worden genomen. Het doel van deze aanpak maakt het nu juist noodzakelijk alle waarden en belangen die bij de bestrijding van geluidsoverlast op luchthavens een rol spelen met elkaar in overeenstemming te brengen, en niet de ene boven de andere te stellen. Wanneer richtlijn 2002/30 tot een instrument werd gemaakt dat de vaststelling van bepaalde maatregelen op stedenbouwkundig of milieugebied verhinderde, zou van een „evenwichtige aanpak” geen sprake meer zijn en zou de balans geheel doorslaan ten gunste van het vervoerbeleid.
71. Dit resultaat zou niet alleen onverenigbaar zijn met richtlijn 2002/30 maar ook met de grondslagen van de internationale instrumenten die aan de basis liggen van de regeling van de „exploitatiebeperkingen”. ICAO-resolutie A35/5, waarbij de „evenwichtige aanpak” op internationaal niveau is ingevoerd, erkent in bijlage E: „staten hebben juridische verplichtingen, wetten, bestaande overeenkomsten en vast beleid voor het beheer van lawaai van hun luchthavens, die van invloed kunnen zijn op de uitvoering” van deze bijlage.(22) Bijlage F bij deze resolutie, betreffende de planning en het beheer op het gebied van de ruimtelijke ordening, erkent dat „het beheer van de grond weliswaar activiteiten op het gebied van de ruimtelijke ordening omvat die in hoofdzaak onder de verantwoordelijkheid kunnen vallen van de plaatselijke autoriteiten”, maar dat het „niettemin van invloed [is] op de operationele capaciteit van de luchthavens, hetgeen weer gevolgen heeft voor de civiele luchtvaart”.(23)
72. De ICAO, in het besef dat nationale milieumaatregelen zoals die welke in dit geding aan de orde zijn, indirect van invloed kunnen zijn op het luchtverkeer, vraagt de staten derhalve niet om die maatregelen in te trekken, maar om hun optreden in het kader van de zogenoemde „evenwichtige aanpak” te coördineren. Van de lidstaten van de ICAO wordt niet verlangd dat zij hun maatregelen ter bestrijding van de geluidsoverlast bij luchthavens beperken tot exploitatiebeperkingen. Integendeel, zich wel bewust van de in geding zijnde constitutionele waarden en belangen beperkt de ICAO haar resoluties tot een verzoek aan de staten om een omvattend
beleid te voeren, waarin alle relevante aspecten worden betrokken en meegewogen.
73. Om de geluidsproblematiek op de hiervoor uiteengezette wijze te bestrijden heeft de toenmalige Europese Gemeenschap richtlijn 2002/49 opgesteld, die een gedifferentieerde planmatige aanpak van geluidshinder door de staten voorschrijft. Deze richtlijn schenkt met name bijzondere aandacht aan de luchthavenplanning bij het opstellen van strategische geluidsbelastingkaarten (artikel 7), actieplannen (artikel 8) en de akoestische planning (artikel 3, sub u).
74. Het geschetste juridische kader versterkt de hiervoor uiteengezette visie: de exploitatiebeperkingen bestaan als specifieke in het kader van het vervoerbeleid overeengekomen verboden naast andere nationale milieumaatregelen. De internationale normen en richtlijn 2002/30 zijn geen met elkaar strijdige regels, zij hebben slechts verschillende werkingssferen.(24) Een geval als het Belgische, waarin een gewestelijke autoriteit sanctiebepalingen vaststelt ter bescherming van de omwonenden van de luchthaven tegen hoge geluidsemissies, valt niet onder de werkingssfeer van richtlijn 2002/30.
75. Los van hetgeen ik hiervoor heb uiteengezet, moet niet worden voorbijgegaan aan het feit dat, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen naar voren heeft gebracht, het optreden van de Brusselse gewestelijke autoriteiten, als een eenzijdige, niet met andere overheidsdiensten afgestemde activiteit, problematisch kan zijn vanuit het oogpunt van richtlijn 2002/49, die een zekere mate van coördinatie op nationaal niveau voorschrijft bij de beheersing van geluidsoverlast.(25) Zoals de Commissie opmerkt, geeft de huidige situatie op de luchthaven van Brussel-Nationaal, die verre van ideaal is, blijk van een gebrek aan samenwerking tussen overheidsdiensten, wat een inbreuk op richtlijn 2002/49 kan opleveren, echter niet op richtlijn 2002/30, waarvan de werkingssfeer zich niet uitstrekt tot de litigieuze gewestelijke maatregelen.
76. Ik meen kortom dat zowel het internationale kader als richtlijn 2002/49 het sectorspecifieke karakter bevestigen van richtlijn 2002/30, die beperkt moet blijven tot de vaststelling, regeling en uitzondering van „exploitatiebeperkingen” in de zin als uiteengezet in de punten 45 tot en met 59 van deze conclusie. Richtlijn 2002/30 uitleggen als instrument van maximale harmonisatie zou leiden tot een resultaat dat onverenigbaar is met de „evenwichtige aanpak” van de internationale regeling op dit gebied, alsmede met richtlijn 2002/49, die de geluidsproblematiek breed wil aanpakken, inclusief die op luchthavens.
B – De bescherming tegen geluidshinder als grondrecht en de gevolgen daarvan voor de uniewetgeving inzake luchthavenlawaai
77. Het door mij in overweging gegeven antwoord op de derde prejudiciële vraag vindt eens te meer bevestiging bij een onderzoek vanuit een meer algemeen perspectief. Het recht van de Unie en de nationale regelingen bieden als bekend via de grondrechten bescherming tegen de schadelijke gevolgen van geluidsoverlast. Deze bescherming heeft derhalve een grondwettelijk karakter en is geenszins irrelevant voor de door de Belgische Raad van State gestelde vraag.
78. Artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie waarborgt het recht op de eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven, en artikel 37 erkent expliciet een recht op milieubescherming. Dit laatste recht is geformuleerd als beginsel en komt overigens niet uit de lucht vallen, maar is de uitkomst van een recent proces van de erkenning op grondwettelijk niveau van de bescherming van het milieu, dat voortvloeit uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten.(26) Dit wordt bevestigd door de toelichtingen bij het Handvest, waarin wordt gepreciseerd dat artikel 37 „is [...] geïnspireerd op de bepalingen van een aantal nationale grondwetten”.
79. Ten slotte volgt uit artikel 52, lid 3, van het Handvest dat voor zover daarin rechten zijn opgenomen die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”), de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde zijn als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Volgens de toelichting op deze bepaling worden de inhoud en reikwijdte van de gewaarborgde rechten niet alleen bepaald door de tekst van het EVRM, maar met name ook door de jurisprudentie van het EHRM. Artikel 52, lid 3, tweede volzin, van het Handvest bepaalt dat de eerste volzin van dit lid niet verhindert dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.(27) Het staat a contrario in de weg aan de vaststelling door de Unie van maatregelen die een lagere bescherming bieden.
80. De bescherming van het milieu is door het EHRM via het grondrecht op de eerbiediging van het privéleven en het familie‑ en gezinsleven tot onderdeel gemaakt van zijn uitlegging van artikel 8, EVRM.(28) Het Straatsburgse Hof heeft bij herhaling geoordeeld dat geluidshinder deel uitmaakt van het milieu in de zin van artikel 8 EVRM.(29) Het EHRM heeft zich over de specifieke kwestie van de geluidshinder van luchthavens gebogen in het arrest Hatton/Verenigd Koninkrijk(30) en erkend dat de geluidsemissies van vliegtuigen rechtvaardigen, en soms vereisen, dat de staten actieve beschermingsmaatregelen nemen.(31) Ingevolge artikel 53 van het Handvest bindt deze uitlegging de Unie en moet het Hof haar volgen.
81. Tegen deze achtergrond moet worden vastgesteld of de door richtlijn 2002/30 doorgevoerde harmonisatie als een volledige harmonisatie moet worden aangemerkt. Gelet op de artikelen 7 en 37 van het Handvest, uitgelegd in het licht van de hiervoor vermelde jurisprudentie van het EHRM, kan moeilijk worden geconcludeerd dat richtlijn 2002/30 een maximale harmonisatie tot stand brengt. Bij een dergelijke harmonisatie zouden immers geen andere maatregelen ter bestrijding van het lawaai van luchthavens mogen worden genomen dan die waarin deze richtlijn uitdrukkelijk voorziet. Dat zou de bestrijding van geluidsoverlast door de staten nagenoeg lamleggen en hun elke ruimte ontnemen bij de uitvoering van hun beleid op het gebied van het milieu, de stedenbouw en de volksgezondheid. Dit zou, los van andere consequenties, burgers dwingen tot procedures tegen hun staat met een beroep op artikel 8 EVRM zoals dit wordt uitgelegd door het EHRM, waarin zij in veel gevallen vermoedelijk in het gelijk zouden worden gesteld.(32)
82. Ik geef het Hof bijgevolg en in het licht van de fundamenteelrechtelijke context van de onderhavige zaak in overweging richtlijn 2002/30 niet aldus uit te leggen dat zij een maximale harmonisatie verwezenlijkt met de geschetste gevolgen. Deze richtlijn belet de lidstaten mijns inziens derhalve niet milieumaatregelen te nemen die indirect van invloed zijn op de bepalingen betreffende de burgerluchtvaart die door de richtlijn worden geharmoniseerd. Een nationale milieumaatregel als de onderhavige, die geen „exploitatiebeperking” is, is in weerwil van het feit dat hij uitgaat van meting aan de grond van het lawaai van civiele subsonische vliegtuigen, niet onverenigbaar met artikel 4, lid 4, van richtlijn 2002/30.
VIII – Conclusie
83. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de Raad van State als volgt te antwoorden:
„1) Een ‚exploitatiebeperking’ is een volledig of tijdelijk, vooraf en objectief vastgesteld verbod dat de toegang van een civiel subsonisch straalvliegtuig tot een luchthaven van de Unie absoluut verbiedt en niet slechts bemoeilijkt of minder aantrekkelijk maakt. Artikel 2, sub e, van richtlijn 2002/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 maart 2002 betreffende de vaststelling van regels en procedures met betrekking tot de invoering van geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen op luchthavens in de Gemeenschap, moet bijgevolg aldus worden uitgelegd dat een regeling als die vervat in het besluit van 27 mei 1999 betreffende de strijd tegen geluidshinder die wordt voortgebracht door het luchtverkeer, geen ‚exploitatiebeperking’ is in de zin van deze bepaling.
2) Artikel 4, lid 4, van richtlijn 2002/30 moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale maatregel als het besluit van 27 mei 1999, dat uitgaat van meting van het geluidsniveau aan de grond.”
(1) .
(2)  –	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 maart 2002 betreffende de vaststelling van regels en procedures met betrekking tot de invoering van geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen op luchthavens in de Gemeenschap (PB L 85, blz. 40).
(3)  – Richtlijn van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40).
(4)  – Verordening van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes (PB L 240, blz. 8).
(5)  –	Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni 2002 (PB L 189, blz. 12).
(6)  –	Voorstel voor een richtlijn betreffende de vaststelling van regels en procedures met betrekking tot de invoering van geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen op luchthavens in de Gemeenschap [COM(2001) 695 def.] van 28 november 2001.
(7)  –	Resolutie van de Algemene Vergadering van de ICAO, A35‑5, bijlage C (doc 9902).
(8)  –	Aangehaald in voetnoot 5.
(9)  –	Aangehaald in voetnoot 6.
(10)  –	Commissievoorstel, reeds aangehaald, blz. 3 en 4.
(11)  –	Artikel 2, sub e, van de ontwerprichtlijn.
(12)  –	Zie amendement nr. 9 van de Commissie voor regionaal beleid, vervoer en toerisme in het verslag van het advies over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de vaststelling van regels en procedures met betrekking tot de invoering van geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen op luchthavens in de Gemeenschap (A5‑0053/2002), van 25 februari 2002, blz. 10-31.
(13)  –	Ibid, blz. 22-31.
(14)  –	Ibid.
(15)  –	Mondelinge verklaring van de heer Lannoye ter zitting van 12 maart 2002.
(16)  –	Ibid .
(17)  –	Namelijk het verbod voor de „hushkit”-vliegtuigen, die zijn uitgerust met een geluidsdemper om de geluidsemissies te verminderen, maar waarvan de algehele geluidsniveaus niet genoegzaam werden geacht. Deze beperking schaadde de relatie tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten en richtlijn 2002/30 heeft, zoals uit de parlementaire beraadslagingen blijkt, bijgedragen aan een oplossing van dit conflict.
(18)  –	Resolutie A35‑5, bijlage E, punt 1, roept staten op om voor zover mogelijk pas een exploitatiebeperking vast te stellen nadat zij vooraf een kosten-batenanalyse hebben verricht, en in punt 3, sub c, om bij voorkeur geen volledige, maar partiële exploitatiebeperkingen in te stellen.
(19)  –	Het verslag van de Commissie over de toepassing van richtlijn 2002/30 bevestigt het uitzonderlijke en ultimum-remediumkarakter van de „exploitatiebeperking”. Het vermeldt bijvoorbeeld met betrekking tot het standpunt van de luchtvaartexploitanten, dat huns inziens „de richtlijn ervoor zorgt dat luchthavens niet meteen hun toevlucht nemen tot exploitatiebeperkingen; voorts garandeert de richtlijn hen dat een redelijke termijn in acht wordt genomen bij de invoering van beperkingen en dat de kosten en baten van dergelijke beperkingen grondig worden beoordeeld” [verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de toepassing van richtlijn 2002/30/EG, COM(2008) 66 def., blz. 9].
(20)  –	Zie het reeds aangehaalde verslag, waarin meermaals wordt herhaald dat „individuele luchthavens het recht hebben om de activiteiten van luchtvaartuigen [...] te beperken binnen het kader van de evenwichtige aanpak” (verslag, blz. 3).
(21)  –	Artikel 2 van het besluit van 27 mei 1999 betreffende de bestrijding van geluidshinder voortgebracht door het luchtverkeer.
(22)  –	Alinea 13 van bijlage E, in 2007 door de Algemene Vergadering van de ICAO herhaald in resolutie 35/22.
(23)  –	Zevende alinea van bijlage F.
(24)  –	Hoewel richtlijn 2002/30 niet wordt genoemd in richtlijn 2002/49, is dat omgekeerd wel het geval. Zoals de vertegenwoordigster van de Commissie ter terechtzitting heeft bevestigd, hebben beide richtlijnen een verschillende werkingssfeer terwijl zij, zij het met andere middelen, een gemeenschappelijk doel nastreven.
(25)  –	Zie over richtlijn 2002/49 de studie van Moral Soriano, L., „La directiva de ruido ambiental: el nuevo marco para la actuación comunitaria”, in Arana García, E., en Torres López, A., Régimen jurídico del ruido. Una perspectiva integral y comparada, Comares, Granada, 2004.
(26)  –	Zie bijvoorbeeld artikel 20a van de Duitse grondwet, artikel 24, lid 1, van de Griekse, artikel 5 van de Poolse, artikel 66 van de Portugese, artikel 45 van de Spaanse grondwet of artikel 35 van het Handvest van de fundamentele rechten en vrijheden van de Tsjechische Republiek.
(27)  –	Zie in deze zin arresten van 5 oktober 2010, McB. (C‑400/10 PPU, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 53), en 22 december 2010, DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH (C‑279/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 35).
(28)  –	Zie onder meer arresten EHRM van 9 december 1994, López Ostra/Spanje, serie A, nr. 303-C, en 27 januari 2009, Tătar/Roemenië, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie.
(29)  –	Arresten EHRM van 8 juli 2003, Hatton/Verenigd Koninkrijk, ECHR 2003-VIII, en 16 november 2004, Moreno Gómez/Spanje, ECHR 2004-X.
(30)  –	Arrest EHRM Hatton/Verenigd Koninkrijk, aangehaald in de vorige voetnoot.
(31)  –	Zie Frohwein, J./Peukert, W., EMRK-Kommentar, 2009 (3e dr.), artikel 8, leden 43 e.v.; Lozano Cutanda, B., „La ecologización de los derechos fundamentales: la doctrina López Ostra c. España, Guerra y otros c. Italia y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH”, Revista Española de Derecho Europeo, nr. 1, 2002, en Eleftheriadis, P., „The Future of Environmental Rights in the European Union”, in Alston, P., The EU and Human Rights,
Oxford University Press, Oxford, 1999.
(32)  –	Wanneer het Hof echter verklaart dat de betrokken gewestelijke maatregelen een „exploitatiebeperking” zijn, volgt daaruit hun onverenigbaarheid met richtlijn 2002/30, want die maatregelen hanteren een niet door de richtlijn toegestaan criterium voor het meten van geluidsoverlast van vliegtuigen. In dat geval zou de uitkomst niet alleen van toepassing zijn op de hier aan de orde zijnde Brusselse regeling maar op elke nationale milieumaatregel ter bestrijding van omgevingslawaai die, direct of indirect, gevolgen heeft voor het luchtverkeer. Het effect van een dergelijke uitlegging zou tevens de geldigheid van richtlijn 2002/30 op losse schroeven zetten als gevolg van haar onverenigbaarheid met de artikelen 7 en 37 van het Handvest.