62002CC0346_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. In den vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren wendet sich die Kommission gegen nationale Bestimmungen, welche die Pflicht zur Einbeziehung von Schadensfreiheits- bzw. Schadensklassensystemen in Kraftfahrtversicherungsverträge vorsehen. Ihrer Ansicht nach verstößt eine solche Pflicht gegen den Grundsatz der Tariffreiheit.
2. Sowohl das luxemburgische als auch das französische Recht sehen nämlich vor, dass Pflichtversicherungsverträge zur Deckung der Haftpflicht für Kraftfahrzeuge ein gesetzlich festgelegtes System zur Anpassung der Versicherungsprämien an die Schadenshäufigkeit enthalten müssen. Gestützt auf die Richtlinie 92/49/EWG(2) (im Folgenden: Richtlinie 92/49) erblickt die Kommission darin einen Verstoß gegen die sich ihrer Ansicht nach aus dem Wegfall der präventiven aufsichtsbehördlichen Tarif- und Bedingungskontrolle ergebende Tariffreiheit, da solche Pflichtsysteme sich unmittelbar auf die angebotenen Tarife auswirken würden.
3. Die Kommission stützt sich hiebei insbesondere auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Kommission gegen Italien(3), das den Grundsatz der Tariffreiheit ausdrücklich anerkannt hat. Zu klären ist daher vor allem, ob der Grundsatz der Tariffreiheit, den der Gerichtshof den Artikeln 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 entnommen hat, einzelstaatlichen Regelungen wie den hier fraglichen unmittelbar entgegensteht oder ob diese vielmehr einer Verhältnismäßigkeitsprüfung anhand von Gründen des Allgemeininteresses zugänglich sind.
II – Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsrecht
4. Im fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 92/49 wird bestimmt:
„Der gewählte Ansatz besteht in einer wesentlichen, notwendigen und ausreichenden Harmonisierung, um zu einer gegenseitigen Anerkennung der Zulassungen und der Aufsichtssysteme zu gelangen, die die Erteilung einer einheitlichen, innerhalb der ganzen Gemeinschaft gültigen Zulassung sowie die Anwendung des Grundsatzes der Aufsicht durch den Herkunftsmitgliedstaat erlaubt.“
5. Im 19. Erwägungsgrund der Richtlinie 92/49 heißt es:
„Der Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen ist, hat darauf zu achten, dass alle in der Gemeinschaft angebotenen Versicherungsprodukte ungehindert auf seinem Hoheitsgebiet vertrieben werden können, soweit sie nicht den gesetzlichen Vorschriften, die in diesem Mitgliedstaat das Allgemeininteresse schützen, zuwiderlaufen und dieses Interesse nicht durch die Regeln des Herkunftsmitgliedstaats geschützt wird; dies gilt jedoch nur unter der Bedingung, dass die betreffenden Vorschriften in nichtdiskriminierender Weise auf alle Unternehmen angewendet werden, die in diesem Mitgliedstaat Geschäfte betreiben, und dass sie für das gewünschte Ziel objektiv erforderlich und angemessen sind.“
6. Artikel 1 der Richtlinie 92/49 lautet:
„Im Sinne dieser Richtlinie bedeutet
...
c) Herkunftsmitgliedstaat: der Mitgliedstaat, in welchem sich der Sitz des Versicherungsunternehmens befindet, das das Risiko deckt;
...“
7. In Titel II – Aufnahme der Versicherungstätigkeit – bestimmt Artikel 6 der Richtlinie 92/49:
„Artikel 8 der Richtlinie 73/239/EWG erhält folgende Fassung:
‚Artikel 8
...
(3) Diese Richtlinie steht der Möglichkeit nicht entgegen, dass die Mitgliedstaaten Rechts- oder Verwaltungsvorschriften einführen oder beibehalten, die die Genehmigung der Satzung und die Übermittlung aller für die ordnungsgemäße Aufsicht erforderlichen Dokumente vorschreiben.
Jedoch sehen die Mitgliedstaaten keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird.
Die Mitgliedstaaten dürfen die vorherige Mitteilung oder die Genehmigung der vorgeschlagenen Tarifanhebungen nur als Element eines allgemeinen Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen.
...’“
8. Artikel 28 der Richtlinie 92/49 in Titel III – Harmonisierung der Bedingungen für die Ausübung der Tätigkeit – lautet:
„Der Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen ist, darf den Versicherungsnehmer nicht daran hindern, einen Vertrag zu unterzeichnen, der mit einem gemäß Artikel 6 der Richtlinie 73/239/EWG zugelassenen Versicherungsunternehmen abgeschlossen wurde, solange der Vertrag nicht im Widerspruch zu den in dem Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen ist, geltenden Rechtsvorschriften des Allgemeininteresses steht.“
9. Artikel 29 der Richtlinie 92/49 im selben Titel III hat folgenden Wortlaut:
„Die Mitgliedstaaten sehen keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird. Um die Einhaltung der nationalen Rechtsvorschriften über die Versicherungsverträge zu überwachen, können sie nur die nichtsystematische Übermittlung dieser Bedingungen und sonstigen Dokumente verlangen, ohne dass dies für das Unternehmen eine Voraussetzung für die Ausübung seiner Tätigkeit darstellen darf.
Die Mitgliedstaaten dürfen die vorherige Mitteilung oder die Genehmigung der vorgeschlagenen Tariferhöhungen nur als Bestandteil eines allgemeinen Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen.“
10. Artikel 30 Absatz 2 der Richtlinie 92/49, der ebenfalls zu Titel III zählt, schreibt vor:
„Ungeachtet gegenteiliger Vorschriften kann ein Mitgliedstaat, der den Abschluss einer Versicherung verpflichtend vorschreibt, fordern, dass der zuständigen Behörde dieses Mitgliedstaats die allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen der Pflichtversicherungen vor ihrer Verwendung mitgeteilt werden.“
11. In Titel IV der Richtlinie 92/49 – Bestimmungen über die freie Niederlassung und den freien Dienstleistungsverkehr – enthält Artikel 39 Absätze 2 und 3 folgende Regelung:
„(2) Der Mitgliedstaat der Zweigniederlassung oder der Dienstleistung sieht keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird. Um die Einhaltung der nationalen Rechtsvorschriften über die Versicherungsverträge zu überwachen, kann er von jedem Unternehmen, das in seinem Staatsgebiet im Rahmen der Niederlassungs- oder der Dienstleistungsfreiheit tätig werden will, nur die nichtsystematische Übermittlung dieser Bedingungen und sonstigen Dokumente verlangen, ohne dass dies für das Unternehmen eine Voraussetzung für die Ausübung seiner Tätigkeit darstellen darf.
(3) Der Mitgliedstaat der Zweigniederlassung oder der Dienstleistung darf die vorherige Mitteilung oder die Genehmigung der vorgeschlagenen Tariferhöhungen nur als Bestandteil eines allgemeinen Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen.“
Nationales Recht – Luxemburg
12. Die großherzogliche Verordnung vom 20. Dezember 1994 zur Ausführung des Artikels 17 Absätze 2 und 3 des geänderten Gesetzes vom 7. April 1976 über die Kraftfahrzeughaftpflichtversicherung und zur Festsetzung der zwingenden Anforderungen an Kraftfahrzeughaftpflichtversicherungsverträge(4) führt insbesondere ein System zur Beitragsermäßigung nach mehreren schadensfreien Jahren und zur Beitragserhöhung infolge von Schadensfällen ein (im Folgenden: Bonus-Malus-System). Nach Artikel 3 dieser Verordnung sind entgegenstehende Klauseln verboten.
13. Nach Artikel 7 der Verordnung findet das Bonus-Malus-System auf sämtliche Haftpflichtversicherungsverträge über Fahrzeuge mit gewöhnlichem Standort im Großherzogtum Luxemburg Anwendung, die durch eine natürliche Person abgeschlossen werden. Das Bonus-Malus-System findet dementsprechend keine Anwendung auf Kraftfahrzeug-Kaskoversicherungs- oder Kraftfahrzeug-Rechtschutzversicherungsverträge von natürlichen Personen und auf jegliche Kraftfahrzeugversicherungsverträge von juristischen Personen.
14. Nach diesem Bonus-Malus-System wird jeder neue Versicherungsnehmer auf Stufe 11 der Bonus-Malus-Skala eingestuft, was einem nullprozentigen Bonus entspricht. Eine Schadensfreiheit während der – grundsätzlich einjährigen – Beobachtungsphase führt zu einer Herabstufung um eine Stufe auf der Skala – bis maximal zum Grad ‑3. Bei letzterer Einstufung zahlt der Versicherungsnehmer nur 45 % der Bezugsprämie. Hingegen bewirkt jeder Schadensfall eine Heraufstufung um 3 Stufen, wobei diese Heraufstufung bei der Stufe 22 – entspricht 250 % der Bezugsprämie – aufhört.
15. Zum Zwecke dieses Systems werden als Schadensfälle nur solche berücksichtigt, die mit einer Leistung des Versicherers an geschädigte Dritte einhergehen. Eine Heraufstufung scheidet demnach aus, wenn die Ansprüche der geschädigten Dritten niedriger ausfallen als allfällig anwendbare Selbstbehaltsregelungen oder wenn der Versicherungsnehmer die geleisteten Beiträge binnen vier Monaten ab Mitteilung der Zahlung dem Versicherer erstattet.
Nationales Recht – Frankreich
16. In Frankreich wird der Wirtschafts- und Finanzminister durch Artikel L111‑4 des Versicherungsgesetzbuchs(5) ermächtigt, die Einbeziehung von Standardklauseln in Versicherungsverträge anzuordnen. Von dieser Ermächtigung hat er in Bezug auf die so genannte Bonus-Malus-Klausel(6) in der Kraftfahrtversicherung Gebrauch gemacht: Artikel A121‑1 des Versicherungsgesetzbuchs bestimmt im Wesentlichen, dass Kraftfahrzeughaftpflichtversicherungsverträge eine Bonus-Malus-Klausel entsprechend den Vorgaben des Anhangs enthalten müssen (im Folgenden ebenfalls: Bonus-Malus-System).
17. Nach der in diesem Artikel A121‑1 des Versicherungsgesetzbuchs vorgesehenen Klausel bestimmt der Versicherer eine Bezugsprämie. Die tatsächliche, durch den Versicherungsnehmer zu entrichtende Prämie, errechnet sich aus dieser Bezugsprämie multipliziert mit dem entsprechend der Schadenshäufigkeit festgelegten Minderungs- bzw. Erhöhungskoeffizienten. Der Wert dieses Koeffizienten liegt nach der zwingenden Klausel zwischen 0,5 und 3,5, wobei jeder Schadensfall – mit Ausnahme des ersten in einem unfallfreien Dreijahreszeitraum bei einem Koeffizientenwert von 0,5 – eine Koeffizientenerhöhung um 25 % zur Folge hat, während die Schadensfreiheit während des maßgeblichen – einjährigen – Beobachtungszeitraums mit einer Koeffizientenminderung um 5 % einhergeht.
18. Aufgrund der Einbeziehungsfiktion nach Artikel L111‑4 des französischen Versicherungsgesetzbuchs gelten allfällige abweichende oder entgegenstehende Klauseln als nicht geschrieben(7) .
III – Sachverhalt, Vorverfahren und gerichtliches Verfahren
19. Da die Kommission zur Ansicht kam, dass die in Luxemburg und in Frankreich geltenden Rechtsvorschriften betreffend die Kraftfahrzeugversicherung – und zwar insbesondere die dort vorgesehene Pflicht zur Einbeziehung von tarifrelevanten Schadensfreiheits- bzw. Schadensklassensystemen in Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungsverträge – gegen die sich ihrer Ansicht nach aus der Richtlinie 92/49 ergebende Tariffreiheit verstoßen, übermittelte sie der französischen Regierung am 7. Juli 1997 sowie der luxemburgischen Regierung am 25. Juli 2001 Mahnschreiben mit der Aufforderung, binnen zwei Monaten dazu Stellung zu nehmen.
20. Nachdem die Antwortschreiben der französischen Regierung vom 23. Oktober 1997 und vom 31. Juli 1998(8) nach Auffassung der Kommission den Verdacht der Vertragsverletzung nicht ausgeräumt hatten, richtete sie mit Schreiben vom 20. April 2001 an die Französische Republik sowie vom 20. Dezember 2001 an das Großherzogtum Luxemburg je eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie eine Verletzung der Richtlinie 92/49 rügte und beide Mitgliedstaaten aufforderte, binnen zwei Monaten die jeweils notwendigen Maßnahmen zu ergreifen. Die französische Regierung antwortete mit Schreiben vom 18. Juli 2001; die luxemburgische Regierung mit Schreiben vom 6. März 2002.
21. Da die Kommission zur Auffassung gelangte, dass die Französische Republik einerseits und das Großherzogtum Luxemburg andererseits ihren Verpflichtungen nicht nachgekommen seien, erhob sie mit Schriftsatz vom 30. September 2002, eingetragen am gleichen Tag ins Register des Gerichtshofes, gegen die Französische Republik einerseits und das Großherzogtum Luxemburg andererseits gemäß Artikel 226 EG Klage beim Gerichtshof.
22. In der Rechtssache C‑346/02 betreffend das Großherzogtum Luxemburg stellt die Kommission den Antrag,
– festzustellen, dass das Großherzogtum Luxemburg dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 92/49/EWG verstoßen hat, dass es entgegen dem in den Artikeln 6 Absatz 3, 29 und 39 dieser Richtlinie vorgesehenen Grundsatz der Tariffreiheit und der Abschaffung vorheriger oder systematischer Kontrollen von Tarifen und Verträgen ein Bonus-Malus-System eingeführt und beibehalten hat, das sich automatisch und zwingend ohne Unterscheidung zwischen Versicherungsgesellschaften mit Sitz im Großherzogtum Luxemburg und Versicherungsunternehmen, die ihre Tätigkeiten dort über Zweigniederlassungen oder im Dienstleistungsverkehr ausüben, auf die Tarife, die für alle in Luxemburg von natürlichen Personen geschlossenen Kraftfahrzeug-Versicherungsverträge gelten, auswirkt;
– dem Großherzogtum Luxemburg die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
23. In der Rechtssache C‑347/02 betreffend die Französische Republik stellt die Kommission den Antrag,
– festzustellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 92/49/EWG verstoßen hat, dass sie entgegen dem in den Artikeln 6 Absatz 3, 29 und 39 dieser Richtlinie vorgesehenen Grundsatz der Tariffreiheit und der Abschaffung vorheriger oder systematischer Kontrollen von Tarifen und Verträgen ein Bonus-Malus-System eingeführt und beibehalten hat, das sich automatisch und zwingend ohne Unterscheidung zwischen Versicherungsgesellschaften mit Sitz in Frankreich und Versicherungsunternehmen, die ihre Tätigkeiten dort über Zweigniederlassungen oder im Dienstleistungsverkehr ausüben, auf die Tarife, die für alle in Frankreich geschlossenen Kraftfahrzeug-Versicherungsverträge gelten, auswirkt;
– der Französischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
IV – Rechtliche Würdigung
A – Einleitende Bemerkungen zum Gang unserer Prüfung
24. Da die Rügen der Kommission einerseits und das Vorbringen der Mitgliedstaaten andererseits in beiden Verfahren im Wesentlichen gleich sind, möchte ich sie einer gemeinsamen Würdigung unterziehen. Nur soweit sie sich auf spezifische Umstände des jeweiligen Mitgliedstaats beziehen, erscheint eine jeweils gesonderte Würdigung erforderlich.
25. Nach Ansicht der Kommission verstoßen die luxemburgische und die französische Regelung gleichermaßen gegen die Richtlinie 92/49, weil die dort jeweils vorgesehene Berücksichtigung der Schadenshäufigkeit im Rahmen eines Schadensfreiheits- bzw. Schadensklassensystems sich nach Maßgabe des jeweiligen Systems automatisch und zwingend auf die Tarife auswirkt. Dies verletze den sich aus der Richtlinie 92/49 ergebenden Grundsatz der Tariffreiheit. Sowohl die luxemburgische als auch die französische Regierung betonen hingegen, dass die jeweilige einzelstaatliche Regelung schon deshalb den Grundsatz der Tariffreiheit unberührt lasse, weil es den Versicherern unbenommen bleibe, ihre (Grund)tarife frei zu bestimmen. Jedenfalls seien aber die nationalen Regelungen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Die Kommission sieht hingegen keinen Raum für eine solche Rechtfertigung, weil die Richtlinie eine abschließende Regelung des Grundsatzes der Tariffreiheit enthalte.
26. In Anbetracht dessen ist festzustellen, dass die vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren im Wesentlichen drei Rechtsfragen aufwerfen. Zunächst erscheint die Tragweite des Grundsatzes der Tariffreiheit erörterungswürdig. Nur so kann festgestellt werden, ob die Richtlinie in Bezug auf tarifrelevante Regelungen eine abschließende Regelung enthält, mit der Folge, dass allfällige darüber hinausgehende einzelstaatliche Regelungen nicht aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden könnten.
27. Sollte sich herausstellen, dass der Grundsatz der Tariffreiheit einem Bonus-Malus-System wie den hier gegenständlichen nicht grundsätzlich entgegensteht, wäre weiters zu prüfen, inwiefern die in Rede stehenden nationalen Regelungen die primärrechtlich verankerten und insbesondere durch die Richtlinie 92/49 für den Versicherungssektor umgesetzten Grundfreiheiten beschränken.
28. Schließlich wäre zu untersuchen, ob die von den beklagten Mitgliedstaaten ins Feld geführten Rechtfertigungsgründe anerkannt werden können und einer Verhältnismäßigkeitsprüfung standhalten.
B – Zum Grundsatz der Tariffreiheit
1. Herleitung des Grundsatzes der Tariffreiheit
a) Gegenstand der Richtlinie 92/49
29. Mit der Richtlinie 92/49 wurde die mit den ersten zwei Richtliniengenerationen(9) begonnene Errichtung eines Binnenmarktes für die Schadensversicherung vollendet. Ziel dieses Rahmenwerks war die Förderung der Marktintegration unter gleichzeitiger Gewährleistung eines angemessenen Schutzes der Versicherungsnehmer(10) .
30. Zur Erreichung dieses Zieles hielt der Gemeinschaftsgesetzgeber es für erforderlich, die Bedingungen für den Betrieb des Versicherungsgeschäfts im Binnenmarkt durch Akte des Gemeinschaftsrechts niederzulegen. Dies erfolgte durch die Verabschiedung eines gemeinsamen Rahmens zur Harmonisierung wesentlicher Grundsätze des Versicherungsaufsichtsrechts. Kern dieses Rahmens ist die Konzentration der Aufsichtskompetenz im Herkunftsmitgliedstaat(11) . Dieses Aufsichtssystem erlaubt es Versicherungsunternehmen, in jedem anderen Mitgliedstaat den Geschäftsbetrieb nach Maßgabe des Prinzips der Niederlassungsfreiheit oder der freien Dienstleistungserbringung aufzunehmen.
31. Dadurch rückte die Solvabilitätskontrolle der Versicherungsunternehmen – später auch der Versicherungskonzerne(12) und Finanzkonglomerate(13) – in den Vordergrund, während die Kontrolle der Vermittlertätigkeit zunächst ausblieb(14) und die Produkt- und Tarifkontrolle sich, wenn überhaupt, auf eine allgemeine Missstandsaufsicht reduzierte(15) . Das System der Single-Licence impliziert nämlich die Abschaffung der präventiven Kontrolle von Versicherungsbedingungen und Tarifen(16) .
32. Hervorzuheben ist auch, dass es sich beim hier maßgeblichen gemeinschaftlichen Rechtsrahmen um eine recht eingeschränkte Harmonisierung handelt. Mit der dritten Richtliniengeneration sollten vor allem die nationalen Aufsichtssysteme koordiniert werden; eine Harmonisierung des Aufsichtsrechts fand dementsprechend nur insoferne statt, als sie für die Errichtung eines Binnenmarktes als erforderlich angesehen wurde(17) . Das Versicherungsvertragsrecht wurde nur marginal von diesen Entwicklungen berührt(18) : Gemeinschaftliche Vorgaben bestehen nur im Hinblick auf Kollisionsregeln und Informationspflicht bei Abschluss des Versicherungsvertrags.
33. Aus alledem ergibt sich in Bezug auf die Tariffreiheit, dass diese in der Abschaffung der präventiven Kontrolle von Versicherungsbedingungen und Tarifen wurzelt. Des Weiteren erscheint von Bedeutung, dass die Richtlinie 92/49 keine umfassende Harmonisierung aller Bestimmungen vollzogen hat, die eine tarifliche Relevanz haben könnten. Gleichwohl ist hervorzuheben, dass die Richtlinie 92/49 über die Abschaffung der präventiven Bedingungs- und Tarifkontrolle hinaus einen freien Vertrieb von Versicherungsprodukten in der Gemeinschaft erreichen will(19) . In ihrem 19. Erwägungsgrund heißt es insoweit: „Im Rahmen des Binnenmarktes liegt es im Interesse des Versicherungsnehmers, dass er Zugang zu einer möglichst weiten Palette von in der Gemeinschaft angebotenen Versicherungsprodukten hat, um aus ihnen das seinen Bedürfnissen am besten entsprechende Angebot auswählen zu können.“ Mit Blick auf die in Rede stehenden Bonus-Malus-Systeme ist anzumerken, dass die gesetzliche Festlegung der tariflichen Relevanz der Schadenshäufigkeit in Gestalt eines starren Rabatt- bzw. Prämienanpassungssystems notwendigerweise mit einer Verringerung der Produktvielfalt einhergeht, da die Versicherungsunternehmen insoweit keine eigenen Modelle anbieten können.
b) Das Urteil in der Rechtssache C‑59/01 (Kommission/Italien)
34. In dieser Rechtssache(20) hatte die Kommission gegen eine nationale Regelung geklagt, wonach Verträge über die Kraftfahrzeughaftpflichtversicherung, die die Tarife für Schadensfälle auf italienischem Gebiet betreffen, ohne Unterscheidung zwischen inländischen Versicherungsunternehmen einerseits und denen, die ihre Tätigkeit mittels Zweigniederlassungen oder im Rahmen des freien Dienstleistungsverkehrs ausüben andererseits, eingefroren wurden.
35. Die italienische Regierung hatte eine Beschränkung der Tariffreiheit der Versicherungsgesellschaften zugegeben, berief sich jedoch auf den Ausnahmetatbestand des Artikels 8 Absatz 3 Unterabsatz 3 der Ersten Richtlinie 73/239/EWG(21) zugunsten von Bestandteilen eines allgemeinen Preiskontrollsystems.
36. Der Gerichtshof erinnerte in Randnummer 28 seines Urteils daran, dass „die Mitgliedstaaten gemäß den Artikeln 8 Absatz 3 Unterabsatz 3 der Richtlinie 73/239, 29 Absatz 2 und 39 Absatz 3 der Richtlinie 92/49 die vorherige Mitteilung oder Genehmigung vorgeschlagener Tariferhöhungen nur als Bestandteil eines allgemeinen Preiskontrollsystems einführen oder beibehalten“ dürfen.
37. Nach Ansicht des Gerichtshofes „ergibt sich [daraus] klar, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber die Absicht hatte, den Grundsatz der Tariffreiheit im Versicherungssektor (mit Ausnahme der Lebensversicherung) einschließlich der Pflichtversicherung wie der Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung zu gewährleisten. Dieser Grundsatz umfasst das Verbot jeder Regelung einer vorherigen oder systematischen Mitteilung und der Genehmigung der Tarife, die ein Versicherungsunternehmen in seinen Beziehungen zu den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt.“(22)
38. Zu zulässigen Ausnahmen führte der Gerichtshof wie folgt aus: „Die einzige in der Richtlinie 92/49 zugelassene Ausnahme von diesem Grundsatz betrifft die vorherige Mitteilung und die Genehmigung von Tariferhöhungen ‚im Rahmen eines allgemeinen Preiskontrollsystems‘.“(23)
Weiters führte der Gerichtshof aus: „Artikel 28 der Richtlinie 92/49 ermöglicht es zwar dem Mitgliedstaat, in dem das Risiko belegen ist, den Versicherungsnehmer am Abschluss eines Versicherungsvertrags zu hindern, wenn dieser Vertrag im Widerspruch zu den in diesem Staat geltenden Rechtsvorschriften des Allgemeininteresses steht.
Jedoch darf diese Bestimmung nicht dahin ausgelegt werden, dass sie den in Randnummer 28 des vorliegenden Urteils genannten Bestimmungen, in denen die eine Abweichung vom Grundsatz der Tariffreiheit rechtfertigenden Gründe ausdrücklich genannt werden, ihre praktische Wirksamkeit nimmt. Dem entspricht es, dass Artikel 28 der Richtlinie 92/49 unmittelbar vor einer Bestimmung desselben Kapitels steht, in der das an die Mitgliedstaaten gerichtete Verbot, die Tariffreiheit anders als im Rahmen eines allgemeinen Preiskontrollsystems zu beschränken, ausdrücklich wiederholt wird.“(24)
39. In diesem Urteil hat der Gerichtshof den Grundsatz der Tariffreiheit ausdrücklich anerkannt. Dabei hat er sich offenbar vom bestehenden Zusammenhang zwischen Abschaffung der präventiven Kontrolle und Tariffreiheit leiten lassen. Bedenkt man jedoch, dass in der Rechtssache C‑59/01 die Beschränkung der Tariffreiheit unbestritten war, stellt sich die Frage nach der Tragweite dieses Grundsatzes. In den vorliegenden Rechtssachen ist die Berührung selbst des Grundsatzes der Tariffreiheit nämlich fraglich.
2. Tragweite des Grundsatzes der Tariffreiheit
a) Wesentliche Vorbringen der Parteien
40. Die Kommission
macht geltend, dass die in Rede stehenden Bonus-Malus-Systeme gegen den Grundsatz der Tariffreiheit verstoßen. Sie leitet diesen Grundsatz unter Berufung auf die bereits zitierten Urteile vom 11. Mai 2000(25) und vom 25. Februar 2003(26) aus dem Wegfall der präventiven Bedingungs- und Tarifkontrolle einerseits und aus dem Richtlinienziel eines freien Vertriebs von Versicherungsprodukten in der Gemeinschaft andererseits her.
41. Ihrer Ansicht nach steht dieser Grundsatz einer nationalen Regelung entgegen, wonach bestimmte Umstände während der Laufzeit eines Versicherungsvertrags sich zwingend und in einem gesetzlich festgelegten Umfang auf die Tarifhöhe auswirken müssen. Die Kommission betont dennoch, dass sie die Möglichkeit für die Mitgliedstaaten nicht in Abrede stellt, eine Abstufung einzuführen, bei der die von den Versicherten verursachten Schäden berücksichtigt werden, oder sogar ein einheitliches Schadensfreiheits- bzw. Schadensklassensystem anzuwenden. Sie würde dementsprechend Einstufungen in Schadensfreiheitsklassen bzw. Schadensklassen ohne vorgeschriebene Ermäßigungs-/Erhöhungskoeffizienten der Prämien oder Beiträge für unbedenklich halten, da es den Versicherungsunternehmen hier frei stünde, die finanziellen Folgen der einzelnen Faktoren – wie etwa Anzahl der Unfälle, Schwere des jeweiligen Schadens oder mangelnde Eignung – frei zu bewerten.
42. Die luxemburgische Regierung
vertritt hingegen die Ansicht, dass der Grundsatz der Tariffreiheit einer präventiven oder systematischen Mitteilungs- oder Genehmigungspflicht betreffend Tarife entgegensteht. Eine Berührung dieses Grundsatzes aufgrund des luxemburgischen Bonus-Malus-Systems könne somit ausgeschlossen werden, da es nicht mit einer solchen Pflicht einhergehe. Die luxemburgische Regierung betont in diesem Zusammenhang, dass Versicherungsprämien im Großherzogtum frei festgesetzt werden können. Nur ihre Anpassung entsprechend der Schadenshäufigkeit sei von der streitigen gesetzlichen Regelung betroffen. Das Bonus-Malus-System betreffe demzufolge nur einen Bestandteil der Tarife, sodass auch eine Beeinträchtigung des Tarifwettbewerbs ausgeschlossen werden könne.
43. Das Vorbringen der französischen Regierung
entspricht im Wesentlichen dem luxemburgischen Vorbringen. Sie warnt davor, den Grundsatz der Tariffreiheit zu verabsolutieren. Jedenfalls müssten die Artikel 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 im Lichte des Artikels 28 derselben Richtlinie ausgelegt werden.
44. Die französische Regierung beruft sich weiters auf das Urteil in der Rechtssache Kommission/Italien(27) sowie auf das Urteil in der Rechtssache Cullet(28), deren Lösung auf den vorliegenden Fall übertragbar sei.
b) Würdigung
45. Die Auseinandersetzung um den Grundsatz der Tariffreiheit betrifft in Wirklichkeit weniger die Geltung des Grundsatzes als die zulässigen Ausnahmen von diesem Grundsatz. Geht man nämlich davon aus, dass die Richtlinie 92/49 über die Abschaffung der präventiven Tarif- und Bedingungskontrolle hinaus eine allgemeine Tariffreiheit vorsieht, ergibt sich hieraus, dass sie insoweit eine abschließende Regelung enthält – mit der Folge, dass nur solche Ausnahmen von diesem Grundsatz zugelassen werden können, die ausdrücklich von der Richtlinie 92/49 selbst vorgesehen werden. Geht man hingegen von einer eingeschränkten Tragweite des Grundsatzes der Tariffreiheit aus, ist zu prüfen, inwieweit eine tarifrelevante Regelung der Mitgliedstaaten aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden kann.
46. Vorauszuschicken ist, dass das Urteil in der Rechtssache C‑59/01(29) diese Frage nicht abschließend geklärt hat, weil unbestritten war, dass jene dort in Rede stehende Regelung jedenfalls als Beschränkung der Tariffreiheit anzusehen war.
47. Die französische Regierung hebt nicht zu Unrecht hervor, dass die Richtlinie 92/49 den Grundsatz der Tariffreiheit nicht ausdrücklich erwähnt. Artikel 8 Absatz 3 Unterabsatz 3 der Richtlinie 73/239 in der Fassung der Richtlinie 92/49 bezieht die dort vorgesehene Ausnahme nicht auf die Tariffreiheit generell, sondern (nur) auf allfällige Vorabkontrollmechanismen bzw. auf systematische Mitteilungspflichten.
48. Soferne der Grundsatz der Tariffreiheit jedoch Ausdruck des Wegfalls einer präventiven Tarifkontrolle sowie allfälliger systematischer Mitteilungspflichten ist, ist seine Geltung nach dem Urteil in der Rechtssache C‑59/01 eindeutig. Fraglich bleibt nur, ob dieser Grundsatz auch Regelungen der Mitgliedstaaten entgegensteht, die zwar die Tarifgestaltung durch Versicherungsunternehmen – etwa wie im vorliegenden Fall durch Regelung einzelner Tarifierungsmerkmale – betreffen, jedoch nicht mit einer Vorabkontrolle der Tarife oder mit einer systematischen Mitteilungspflicht gleichzusetzen sind.
49. Wenig hilfreich erscheint in diesem Zusammenhang der Verweis auf den von der Richtlinie 92/49 bezweckten freien Vertrieb von Versicherungsprodukten in der Gemeinschaft. Dieser freie Vertrieb gilt nämlich vorbehaltlich des Artikels 28 der Richtlinie 92/49, d. h. vorbehaltlich der Anwendung geltender Rechtsvorschriften des Allgemeininteresses im Mitgliedstaat der Risikobelegenheit (in Abgrenzung zum Herkunftsmitgliedstaat im Sinne von Artikel 1 Buchstabe c der Richtlinie 92/49). Damit rezipiert die Richtlinie 92/49 generell die Rechtfertigungsgründe für eine Beschränkung der vertraglich verankerten Grundfreiheiten(30) .
50. Der Rückgriff auf Artikel 28 der Richtlinie hat aber auszuscheiden, soferne man von einer Harmonisierung sämtlicher tarifrelevanter Bestimmungen aufgrund der Richtlinie ausgeht(31) . Aus einer Ausweitung der Tragweite des Grundsatzes der Tariffreiheit – entsprechend dem von der Kommission favorisierten Verständnis – folgt, dass die Tariffreiheit über ihren Kernbereich hinaus – Wegfall der präventiven Tarifkontrolle und Ausschluss von systematischen Mitteilungspflichten – jegliche tarifrelevante Regelung der Mitgliedstaaten ausschließt. Die Kommission ist damit konsequent, wenn sie die Übertragung der Lösung aus dem Urteil in der Rechtssache C‑59/01 fordert: Nur ein allgemeines Preiskontrollsystem vermöge Ausnahmen vom Grundsatz der Tariffreiheit im weiteren Sinne zu rechtfertigen; Artikel 28 dürfe die praktische Wirksamkeit dieses Regel-Ausnahme-Verhältnisses nicht nehmen.
51. Fraglich ist allerdings, ob ein weites Verständnis der Tariffreiheit – und damit des von der Richtlinie harmonisierten Bereichs – überzeugen kann.
52. Vor einer Überdehnung des Grundsatzes der Tariffreiheit ist indes zu warnen, da eine solche sowohl den Wortlaut als auch die Systematik der Richtlinie 92/49 nicht hinreichend berücksichtigen würde und zudem zu ernstzunehmenden Wertungswidersprüchen und Abgrenzungsschwierigkeiten führen könnte.
53. Zunächst ist aus dem Wortlaut und der Systematik der Richtlinie 92/49 nicht ersichtlich, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber über den Wegfall der präventiven Bedingungs- und Tarifkontrolle sowie die Abschaffung allfälliger systematischer Mitteilungspflichten hinaus eine absolute Tariffreiheit dahin gehend gewähren wollte, dass tarifrelevante Regelungen der Mitgliedstaaten grundsätzlich unzulässig wären(32) .
54. In diesem Zusammenhang ist zu bedenken, dass die Versicherung als solche ein reines Rechtsprodukt ist, mit der Folge, dass jeder Eingriff in die Vertragsfreiheit – sei es durch Festlegung einer Mindestdeckung oder durch Verbot bestimmter Klauseln, die u. a. den Deckungsumfang festlegen – das Produkt selbst berührt und dementsprechend eine – wenn auch nur mittelbare – Relevanz für die Tarife aufweist. Die Zugrundelegung eines weiten Verständnisses der Tariffreiheit zwingt aber zu einer gerade aus Praktikabilitätsgesichtspunkten mühsamen – und versicherungstechnisch nicht fundierten – Unterscheidung zwischen solchen Regelungen, die primär die Vertragsbedingungen betreffen – und als solche eine nur schwerlich ermittelbare Tarifrelevanz aufweisen(33) –, und solchen, deren Tarifrelevanz sich aus der Regelung eines Tarifierungsmerkmals ergibt. Gerade Bonus-Malus-Systeme fallen jedoch wohl in beide Kategorien.
55. Zugleich zeigt sich, dass im Versicherungsbereich die Tariffreiheit in engem Zusammenhang zur Vertragsfreiheit steht. Seitens der Kommission wurde aber nie die Ansicht vertreten, dass die Vertragsfreiheit dahin gehend zu verstehen sei, dass sie jede Einschränkung der Vertragsfreiheit – etwa in Form eines nationalen Versicherungsvertragsrechts – grundsätzlich verbiete. Es ist vielmehr allgemein anerkannt, dass allfällige – mit zum Schutz der Versicherungsnehmer erlassenen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften einhergehende – Beschränkungen des freien Vertriebs von Versicherungsprodukten gerechtfertigt werden können, sofern es sich bei diesen Vorschriften um Vorschriften aus Gründen des Allgemeininteresses handelt.
56. Schließlich vermag die von der Kommission vertretene Verabsolutierung der Tariffreiheit auch deshalb nicht zu überzeugen, weil sie in anderem Zusammenhang – unter Zugrundelegung anderer Wertungen – selbst die Regelung in Hinblick auf bestimmte Tarifierungsmerkmale anstrebt: Es sei hier nur auf ihre Initiative zum Ausschluss von gewissen – geschlechtsspezifischen – Tarifierungsmerkmalen hingewiesen(34) .
3. Zwischenergebnis
57. Der Grundsatz der Tariffreiheit nach Artikel 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 steht einer nationalen Regelung wie der in der Rechtssache C‑346/02 sowie der in der Rechtssache C‑347/02 jeweils fraglichen grundsätzlich nicht entgegen.
58. Zu prüfen bleibt allerdings, ob die Kommission andere relevante Hemmnisse im Hinblick auf die angestrebte Verwirklichung eines Versicherungsbinnenmarktes aufgrund der in Rede stehenden nationalen Regelungen identifizieren konnte.
C – Bonus-Malus-Systeme, die sich zwingend und automatisch auf die Tarife auswirken, als Hemmnisse für die Verwirklichung eines Versicherungsbinnenmarktes
1. Wesentliche Vorbringen der Parteien
59. Nach in der Klagebeantwortung bekräftigter Auffassung der französischen Regierung
folgt aus der fehlenden Einschlägigkeit der Tariffreiheit, dass das Bonus-Malus-System am Maßstab des freien Dienstleistungsverkehrs nach Artikel 49 EG zu messen sei.
60. Auch die luxemburgische Regierung hat unter Verweis auf den fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 92/49 geltend gemacht, dass die aus dieser Richtlinie resultierende Harmonisierung unvollständig und im Wesentlichen auf aufsichtsrechtliche Elemente begrenzt sei. Daraus folge, dass Versicherungstarife nicht Gegenstand dieser Harmonisierung seien, sodass das Großherzogtum sein geltendes Bonus-Malus-System aus Gründen des Allgemeininteresses beibehalten könne. Diese Auffassung werde vom 19. Erwägungsgrund der Richtlinie sowie von ihrem Artikel 28 bestätigt.
61. Auf diese Vorbringen der französischen und luxemburgischen Regierungen ist die Kommission
nicht ausdrücklich eingegangen. Ihren Ausführungen ist aber wohl zu entnehmen, dass, sollte der Gerichtshof von einer fehlenden Harmonisierung im Hinblick auf Bonus-Malus-Systeme ausgehen, eine Rechtfertigung allfälliger Beschränkungen der vertraglich verankerten – und durch die Richtlinie 92/49 umgesetzten – Grundfreiheiten gemäß Artikel 28 der Richtlinie 92/49 zu prüfen wäre.
2. Würdigung
62. Vorauszuschicken ist, dass die Rechtsauffassung der französischen Regierung jedenfalls unschlüssig erscheint. Sollte der Gerichtshof nämlich davon ausgehen, dass Bonus-Malus-Systeme von der durch die Richtlinie angestrebten Teilharmonisierung des Versicherungsrechts nicht erfasst werden, könnte er die in Rede stehenden Bonus-Malus-Systeme schon deshalb nicht am Maßstab des Primärrechts messen, weil die Kommission eine entsprechende Feststellung nicht beantragt hat. Entsprechend der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes(35) wäre die Klage der Kommission also abzuweisen.
63. Im Übrigen ist anzumerken, dass die Bonus-Malus-Systeme nicht nur den freien Dienstleistungsverkehr berühren, sondern auch – und vor allem(36) – die Niederlassungsfreiheit nach Artikel 43 EG.
a) Der freie Vertrieb von Versicherungsprodukten als sekundärrechtlicher Ausdruck der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs
64. Da die Richtlinie 92/49 die Vollendung des Binnenmarktes im Versicherungssektor bezweckt, ist festzuhalten, dass sie hier für die Umsetzung der vertraglich verankerten Grundfreiheiten – nämlich der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs – sorgt und somit an deren Gewährleistung teilhat.
65. In diesem Zusammenhang wird von den betreffenden Mitgliedstaaten nicht bestritten, dass ihr jeweiliges Bonus-Malus-System den freien Vertrieb von Versicherungsprodukten – hier von Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherungsverträgen – beeinträchtigt, indem es inländische Niederlassungen von Versicherungsgesellschaften mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat oder ausländische Gesellschaften, welche ihre Produkte im freien Dienstleistungsverkehr anbieten, zu entsprechenden Änderungen ihrer Bedingungen und Tarife zwingt(37) .
66. Hervorzuheben ist, dass der Umstand, dass das sekundäre Gemeinschaftsrecht die die Tarife betreffenden Rechtsvorschriften nicht vollständig harmonisiert hat, einen Verstoß gegen den Grundsatz des freien Vertriebs keineswegs ausschließt. Von Bedeutung ist dies für die Zulässigkeit von Ausnahmen.
b) Schlussfolgerung im Hinblick auf den Prüfungsmaßstab
67. Über die – hier nicht berührte – Gewährleistung der Tariffreiheit durch Abschaffung der präventiven Tarifkontrolle und Ausschluss allfälliger systematischer Mitteilungspflichten hinaus sichert die Richtlinie 92/49 den freien Vertrieb von Versicherungsprodukten. Bei der Prüfung, ob die verfahrensgegenständlichen Bonus-Malus-Systeme gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen, hat die Kommission somit zu Recht die Richtlinie 92/49 als Prüfungsmaßstab herangezogen.
68. Soweit diese Systeme den freien Vertrieb von Versicherungsprodukten in der Gemeinschaft beeinträchtigen, würden sie somit durchaus gegen die Richtlinie 92/49 verstoßen, es sei denn, sie sind als Rechtsvorschriften des Allgemeininteresses im Sinne von Artikel 28 der Richtlinie 92/49 anzusehen.
D – Rechtfertigung aus Gründen des Allgemeininteresses
1. Wesentliche Vorbringen der Parteien
69. Sowohl die luxemburgische
als auch die französische Regierung
halten die verfahrensgegenständlichen Bonus-Malus-Systeme für Rechtsvorschriften des Allgemeininteresses.
70. Die Kommission
geht konsequenterweise nur hilfsweise auf dieses Vorbringen ein, da sie eine Rechtfertigung für ausgeschlossen hält.
a) Wesentliche Vorbringen in der Rechtssache C‑346/02
71. Die luxemburgische Regierung
bezieht sich insbesondere auf das Urteil in der Rechtssache C‑294/00(38) und führt aus, dass nationale Maßnahmen, die die vom Vertrag garantierten Grundfreiheiten beschränken, nur unter vier Voraussetzungen zulässig sind: Sie müssen in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden, sie müssen zwingenden Gründen des Allgemeininteresses entsprechen, sie müssen zur Erreichung des verfolgten Zieles geeignet sein, und sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist.
72. Das luxemburgische Bonus-Malus-System erfülle diese Voraussetzungen. Seine Anwendung erfolge in nichtdiskriminierender Weise. Gründe des Allgemeininteresses seien der vom Gerichtshof anerkannte(39) Verbraucherschutz und die ebenfalls vom Gerichtshof anerkannte(40) Verkehrssicherheit.
73. Das Bonus-Malus-System diene dem Verbraucherschutz, indem es die Tariftransparenz fördere und allfällige Zuschläge aufgrund der Schadenshäufigkeit oder der Unerfahrenheit am Steuer in einem gewissen Rahmen halte. Dadurch, dass das System die Berücksichtigung der Schadenshäufigkeit ermögliche, werde zudem ein Anreiz geschaffen, vorsichtig und verantwortlich zu fahren.
74. Das in Rede stehende System gehe auch nicht über das hinaus, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich sei: Es sei nur auf natürliche Personen anwendbar und lasse den Versicherungsgesellschaften jede Freiheit, um die Grundprämie nach eigener Kalkulation festzulegen.
75. Die Kommission
ist der Auffassung, dass die genannten Ziele durch weniger einschneidende Mittel erreicht werden können, insbesondere unter Verzicht auf die gesetzliche Festlegung der tariflichen Auswirkung einer Einstufung in die jeweiligen Schadens(freiheits)klassen. Weiters sei die Eignung des Systems, die Verkehrssicherheit zu fördern, zweifelhaft, da es nur auf einen eingeschränkten Personenkreis anwendbar sei und nicht alle Schadensfälle berücksichtige.
b) Wesentliche Vorbringen in der Rechtssache C‑347/02
76. Die französische Regierung
bezieht sich auf das Urteil in der Rechtssache C‑398/95(41) und erinnert daran, dass der freie Dienstleistungsverkehr nur durch Regelungen beschränkt werden darf, die durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind und für alle im Hoheitsgebiet des Bestimmungsstaats tätigen Personen oder Unternehmen gelten. Insbesondere müssen die Beschränkungen geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen angestrebten Zieles zu gewährleisten, und sie dürfen nicht über das zur Erreichung dieses Zieles Erforderliche hinausgehen.
77. Das französische Bonus-Malus-System werde gleichermaßen auf alle Gesellschaften angewandt, die ihre Tätigkeit im Inland betreiben. Als Gründe des Allgemeininteresses kommen der Verbraucherschutz und die Verkehrssicherheit in Betracht(42) .
78. Hinsichtlich des Verbraucherschutzes hebt die französische Regierung die aus diesem System resultierende Eingrenzung von Prämienschwankungen hervor, was sich wiederum positiv auf die Prämienentwicklung auswirke und die Gefahr der Nichtversicherung eindämme. Darüber hinaus sei eine gewisse Tariftransparenz festzustellen.
79. Mit Blick auf die Verkehrssicherheit legt die französische Regierung Studien vor, aus denen sich ergebe, dass die Berücksichtigung der Schadenshäufigkeit als Tarifierungselement sich insgesamt positiv auf die Verhaltensweise von versicherten Fahrern auswirke.
80. Weniger einschneidende Maßnahmen seien nicht ersichtlich, da die positiven Auswirkungen des Systems auf den Verbraucherschutz und die Verkehrssicherheit gerade aus seinem zwingenden Charakter folgen würden.
81. Die Kommission
vertritt hiezu im Wesentlichen dieselbe Rechtsauffassung wie in der Rechtssache C‑346/02 gegenüber der luxemburgischen Regierung.
2. Würdigung
82. Vorauszuschicken ist, dass zwecks Vermeidung von Wiederholungen Querverweise angebracht erscheinen, soweit die Vorbringen beider Mitgliedstaaten Ähnlichkeiten aufweisen. Im Übrigen ist jedoch eine gesonderte Prüfung des jeweiligen Bonus-Malus-Systems unverzichtbar, um den besonderen Merkmalen Rechnung zu tragen.
83. Eine Rechtfertigung der – festgestellten – Beschränkungen des freien Vertriebs von Versicherungsprodukten in der Gemeinschaft(43) durch die fraglichen Bonus-Malus-Systeme setzt den Nachweis voraus, dass sie in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden; sie müssen ferner zwingenden Gründen des Allgemeininteresses entsprechen; sie müssen zur Erreichung der verfolgten Ziele geeignet sein, und sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist. Darüber hinaus muss auch sichergestellt werden, dass die in Rede stehenden Systeme keine Wiederholung von gleichwertigen Vorschriften des Herkunftsmitgliedstaats zur Folge haben(44) .
a) Tariftransparenz und Schutz der Verbraucher
84. Nicht bestritten ist, dass der Schutz der Verbraucher zu den Gründen des Allgemeininteresses zählt, die Beschränkungen der Grundfreiheiten rechtfertigen können(45) . Die Kommission hat auch nicht bezweifelt, dass es sich bei den beiden fraglichen Systemen um unterschiedslos anwendbare Maßnahmen handelt.
i) In der Rechtssache C‑346/02
85. Die Ausführungen der luxemburgischen Regierung betreffend der Geeignetheit und Angemessenheit des nationalen Bonus-Malus-Systems im Hinblick auf die Verfolgung von Verbraucherschutzzielen erscheinen wenig stichhaltig.
86. Das Argument der Tariftransparenz steht in Widerspruch zu den Ausführungen der luxemburgischen Regierung hinsichtlich der – ihrer Auffassung nach – grundsätzlich im Großherzogtum herrschenden Tariffreiheit. Wenn Versicherungsprämien grundsätzlich frei durch die im Großherzogtum operierenden Versicherungsgesellschaften bestimmt werden können und das Bonus-Malus-System lediglich ein einziges Tarifierungsmerkmal betrifft, so ist nicht ersichtlich, inwiefern dieses System die Transparenz der Versicherungsprämien und ‑beiträge beeinflussen würde. Mit anderen Worten: Die einheitliche Festlegung der sich aus der Berücksichtigung der Schadenshäufigkeit ergebenden Koeffizienten und ihre Anwendung auf die so genannte Bezugsprämie ändert nichts an einer allfälligen Vergleichbarkeit dieser Bezugsprämie mit Prämien sonstiger Anbieter.
87. Auch das Argument der Eingrenzung von Prämienschwankungen vermag aus mehreren Gründen nicht zu überzeugen.
88. Soferne Bonus-Malus-Systeme durch Festlegung eines Höchstkoeffizienten Schranken für die Berücksichtigung der hohen Schadenshäufigkeit bzw. der Unerfahrenheit bestimmter Versicherungsnehmer setzen, tragen sie gewiss zur Sicherstellung eines Versicherungsangebots bei, das solche Fahrer vom Abschluss einer Versicherung nicht aus finanziellen Gründen abschreckt. Wie auch schon von der Kommission bemerkt, erscheint es aber empirisch nicht belegt, dass die Abschaffung zwingender Schadensfreiheits- bzw. Schadensklassensysteme zu einer Erhöhung der Anzahl unversicherter Fahrer führen würde. Weiters ist mit der Kommission zu bemerken, dass die zulässigen Koeffizienten von 0,5 bis 2,5 eine Schwankung der Prämien oder Beiträge in einem Verhältnis von 1 zu 5 ermöglichen und somit Schwankungen in einem erheblichen Maße erlauben, sodass die Gewährleistung von „bezahlbaren“ Versicherungsprämien etwas hypothetisch erscheint.
89. Im Übrigen ist daran zu erinnern, dass der Schutz vor unversicherten Fahrern ein Anliegen der Richtlinien über die Kraftfahrzeugversicherung(46) darstellt, sodass nationale Alleingänge auch und gerade auf diesem Gebiet grundsätzlich nicht unproblematisch erscheinen würden.
90. Soferne vorgebracht wird, dass Bonus-Malus-Systeme durch Festlegung eines Mindestkoeffizienten die Schadensfreiheitsrabatte zugunsten guter Fahrer begrenzen, um eine Solidarität unter den Versicherten zu gewährleisten, genügt die Bemerkung, dass es auch ohne Bonus-Malus-System der in Rede stehenden Art den Aufsichtsbehörden unbenommen ist, im Rahmen der so genannten Missstandsaufsicht gegen übermäßige Rabatte, die unter Umständen die dauernde Erfüllbarkeit der Leistungsverpflichtungen der Versicherungsgesellschaften gefährden könnten, vorzugehen.
ii) In der Rechtssache C‑347/02
91. Die Überlegungen betreffend die Ausgestaltung des luxemburgischen Bonus-Malus-Systems können vollumfänglich – allerdings mit der Maßgabe, dass die im französischen System zulässigen Koeffizienten zwischen 0,5 und 3,5 eine Prämien- oder Beitragsschwankung in einem Verhältnis von 1 zu 7 ermöglichen – auf die Ausgestaltung des französischen Bonus-Malus-Systems übertragen werden.
b) Verkehrssicherheit
92. Die Förderung der Verkehrssicherheit gehört zu den anerkannten Gründen des Allgemeininteresses(47) . Fraglich ist, ob die in Rede stehenden Bonus-Malus-Systeme dieses Ziel entsprechend dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verfolgen.
i) In der Rechtssache C‑346/02
93. Die Eignung des luxemburgischen Bonus-Malus-Systems, die Verkehrssicherheit zu fördern, erscheint in zweifacher Hinsicht zweifelhaft.
94. Zum einen ist der Anwendungsbereich des luxemburgischen Systems auf natürliche Personen beschränkt. Bedenkt man jedoch die herausragende Bedeutung des Leasinggeschäfts im Großherzogtum(48), ist festzustellen, dass das luxemburgische Bonus-Malus-System einen erheblichen Teil der Verkehrsteilnehmer nicht betrifft.
95. Zum anderen ist zu bemerken, dass nach dem luxemburgischen System die Einstufung in eine Schadensklasse an das jeweilige Fahrzeug gebunden ist. Zwar wird die Einstufung auf Ersatzfahrzeuge übertragen; beim Kauf eines Zweitwagens ist eine Einstufungsübertragung jedoch ausgeschlossen. Es leuchtet nicht ein, aus welchen Gründen ein versicherter Fahrer unterschiedlich eingestuft wird, je nachdem, welches Fahrzeug er benutzt, zumal diese unterschiedliche Einstufung nicht von der statistisch belegten „Unfallneigung“ des jeweiligen Fahrzeugs herrührt.
96. Soferne ein Mitgliedstaat die Verkehrssicherheit auch durch die Gestaltung der Versicherungstarife gewährleisten möchte, wären Systeme vorstellbar, in deren Rahmen allfällige Punkteabzüge im Zusammenhang mit Punkteführerscheinregelungen – wie sie sowohl in Luxemburg als auch in Frankreich bestehen – einen Niederschlag bei der Prämienfestsetzung finden und welche zugleich die freie Tarif- und Produktgestaltung weniger beeinträchtigen würden, z. B., weil die tatsächliche Prämienanpassungshöhe gesetzlich nicht vorgeschrieben wird. Möglicherweise würden solche Systeme eine bessere Berücksichtigung des effektiven Fahrerverhaltens erlauben.
ii) In der Rechtssache C‑347/02
97. Die vorstehende Überlegung kann auch auf das französische System übertragen werden.
98. Im Übrigen hat die französische Regierung mit ihren Ausführungen nachgewiesen, dass die Berücksichtigung der Schadenshäufigkeit – in Gestalt eines Tarifierungsmerkmals – bei der Berechnung von Versicherungsprämien oder ‑beiträgen dadurch zur Verkehrssicherheit beiträgt, dass die versicherten Fahrer finanziell an den Folgen ihres Verhaltens am Steuer beteiligt werden. Das Phänomen des moralischen Risikos (moral hazard), wonach die Sorgfalt eines Haftpflichtversicherten nach Abschluss der Versicherung nachlässt, ist jedoch eine allgemeine Erscheinung in der Haftpflichtversicherung, sodass stets ein versicherungstechnisches Bedürfnis nach Schaffung von entsprechenden Anreizen – in Gestalt von Leistungsausschlüssen oder Selbstbeteiligungsklauseln – vorhanden ist. Die französische Regierung hat jedoch nicht nachgewiesen, dass ein gesetzliches
System zur Begegnung dieses moralischen Risikos erforderlich ist. Es erscheint vielmehr nahe liegender, dass der Markt entsprechende – gleich wirksame – Systeme bereits aus versicherungstechnischen Gründen anbieten würde(49) .
99. Die französische Regierung hat auch nicht nachweisen können, dass die Zahl der Verkehrsunfallopfer in Mitgliedstaaten mit gesetzlichen Bonus-Malus-Systemen niedriger ist als in Mitgliedstaaten, wo solche Systeme sich aus der Praxis am Markt ergeben oder wo die gesetzliche Regelung die Tarifstruktur unberührt lässt(50) .
100. Ich komme daher zum Ergebnis, dass die in Rede stehenden Bonus-Malus-Systeme eine Beschränkung des freien Vertriebs von Versicherungsprodukten in der Gemeinschaft bewirken, die aus Gründen des Allgemeininteresses nicht gerechtfertigt erscheint.
V – Kosten
101. Gemäß § 69 Absatz 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission beantragt hat, das Großherzogtum Luxemburg und die Französische Republik zur Tragung der Kosten zu verurteilen, und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen sind, sind ihnen die Kosten aufzuerlegen.
VI – Ergebnis
102. Dem Gerichtshof wird daher vorgeschlagen, wie folgt zu entscheiden:
1. In der Rechtssache C‑346/02
– Das Großherzogtum Luxemburg hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 92/49/EWG verstoßen, dass es entgegen dem in den Artikeln 6 Absatz 3, 29 und 39 dieser Richtlinie vorgesehenen Grundsatz des freien Vertriebs von Versicherungsprodukten in der Gemeinschaft ein Bonus-Malus-System eingeführt und beibehalten hat, das sich automatisch und zwingend ohne Unterscheidung zwischen Versicherungsgesellschaften mit Sitz im Großherzogtum Luxemburg und Versicherungsunternehmen, die ihre Tätigkeiten dort über Zweigniederlassungen oder im Dienstleistungsverkehr ausüben, auf die Tarife, die für alle in Luxemburg von natürlichen Personen geschlossenen Kraftfahrzeughaftpflichtversicherungsverträge gelten, auswirkt;
– das Großherzogtum Luxemburg trägt die Kosten des Verfahrens.
2. In der Rechtssache C‑347/02
– Die Französische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 92/49/EWG verstoßen, dass sie entgegen dem in den Artikeln 6 Absatz 3, 29 und 39 dieser Richtlinie vorgesehenen Grundsatz des freien Vertriebs von Versicherungsprodukten in der Gemeinschaft ein Bonus-Malus-System eingeführt und beibehalten hat, das sich automatisch und zwingend ohne Unterscheidung zwischen Versicherungsgesellschaften mit Sitz in der Französischen Republik und Versicherungsunternehmen, die ihre Tätigkeiten dort über Zweigniederlassungen oder im Dienstleistungsverkehr ausüben, auf die Tarife, die für alle in Frankreich geschlossenen Kraftfahrzeughaftpflichtversicherungsverträge gelten, auswirkt;
– die Französische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.
(1) .
(2) –	… des Rates vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung) (ABl. L 228, S. 1).
(3) –	Urteil vom 25. Februar 2003 in der Rechtssache C‑59/01 (Kommission/Italien, Slg. 2003, I‑1759). Zu diesem Urteil siehe Binon, Jean-Marc, „Assurance et responsabilité“, Chronique de droit européen, RGAR 2003, 13785, Randnr. 8.
(4)
–	Mémorial A, 1994, S. 2776.
(5)
–	… in der Fassung des Gesetzes Nr. 94‑5 vom 4. Jänner 1994 (JORF vom 5. Jänner 1994). Durch dieses Gesetz wurde u. a. die Richtlinie 92/49 in das französische Recht umgesetzt.
(6)
–	„Clause de réduction ou de majoration des primes ou cotisations“.
(7)
–	Urteil des Kassationshofs, erste Zivilkammer, vom 20. März 1984, abgedruckt in RGAT 1984, 420 mit Anm. Bigot. Siehe hiezu auch Bigot, Traité de droit des assurances, Tome III: Le contrat d’assurance,
Paris 2002, Randnr. 343.
(8)
–	Die luxemburgische Regierung antwortete nicht auf das Mahnschreiben der Kommission.
(9)
–	In der Nicht-Lebensversicherung sind insbesondere die Erste Richtlinie 73/239/EWG des Rates vom 24. Juli 1973 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften betreffend die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) (ABl. L 228, S. 3) (im Folgenden: Richtlinie 73/239), die Richtlinie 73/240/EWG des Rates vom 24. Juli 1973 zur Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit auf dem Gebiet der Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung (ABl. L 228, S. 20) sowie die Zweite Richtlinie 88/357/EWG des Rates vom 22. Juni 1988 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) und zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des freien Dienstleistungsverkehrs sowie zur Änderung der Richtlinie 73/239/EWG (ABl. L 172, S. 1) zu nennen.
(10)
–	Siehe nur den dritten Erwägungsgrund der Richtlinie 92/49.
(11)
–	So genannte „Single Licence“ bzw. „Passeport unique“.
(12)
–	Richtlinie 98/78/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 1998 über die zusätzliche Beaufsichtigung der einer Versicherungsgruppe angehörenden Versicherungsunternehmen (ABl. L 330, S. 1).
(13)
–	Richtlinie 2002/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 über die zusätzliche Beaufsichtigung der Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen eines Finanzkonglomerats und zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG, 79/267/EWG, 92/49/EWG, 92/96/EWG, 93/6/EWG und 93/22/EWG des Rates und der Richtlinien 98/78/EG und 2000/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. 2003, L 35, S. 1).
(14)
–	Siehe jedoch die Richtlinie 2002/92/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Dezember 2002 über Versicherungsvermittlung (ABl. 2003, L 9, S. 3).
(15)
–	Siehe statt vieler die Übersicht in Feyock/Jacobsen/Lemor, Kraftfahrtversicherung, 2. Auflage, München 2002, insbesondere Randnrn. 143 ff. m. w. N.
(16)
–	Artikel 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49.
(17)
–	Fünfter Erwägungsgrund der Richtlinie 92/49: „Der gewählte Ansatz besteht in einer wesentlichen, notwendigen und ausreichenden Harmonisierung, um zu einer gegenseitigen Anerkennung der Zulassungen und der Aufsichtssysteme zu gelangen, die die Erteilung einer einheitlichen, innerhalb der ganzen Gemeinschaft gültigen Zulassung sowie die Anwendung des Grundsatzes der Aufsicht durch den Herkunftsmitgliedstaat erlaubt.“
(18)
–	18. Erwägungsgrund der Richtlinie 92/49: „Die Harmonisierung des für den Versicherungsvertrag geltenden Rechts ist keine Vorbedingung für die Verwirklichung des Binnenmarktes im Versicherungssektor.“
(19)
–	Siehe in diesem Sinne bereits das Urteil vom 11. Mai 2000 in der Rechtssache C‑296/98 (Kommission/Frankreich, Slg. 2000, I‑3025, Randnr. 29): „Die Verpflichtung zur systematischen Mitteilung [bestimmt]er Daten ist ein Erfordernis, das dem freien Vertrieb von Versicherungsprodukten in der Gemeinschaft, die die Richtlinien 92/49 und 92/96 verwirklichen sollen, zuwiderläuft.“
(20)
–	Urteil zitiert in Fußnote 3.
(21)
–	Zitiert in Fußnote 9, in der Fassung der Richtlinie 92/49.
(22)
–	Urteil zitiert in Fußnote 3 (Randnr. 29).
(23)
–	A. a. O., Randnr. 29.
(24)
– A. a. O., Randnrn. 30 f.
(25)
–	Zitiert in Fußnote 19.
(26)
–	Zitiert in Fußnote 3.
(27)
–	Urteil vom 7. Juni 1983 in der Rechtssache 78/82 (Slg. 1983, 1955). Der Gerichtshof habe in diesem Urteil festgestellt, dass die Festsetzung einer zwingenden Einzelhandelsspanne für den Vertrieb von Tabakerzeugnissen im Rahmen eines staatlichen Vertriebsmonopols die Freiheit der Erzeuger, Einzelhandelspreise frei festzusetzen, nicht beeinträchtige.
(28)
–	Urteil vom 29. Jänner 1985 in der Rechtssache 231/83 (Slg. 1985, 305).
(29)
–	Zitiert in Fußnote 3.
(30)
–	Zur Auslegung dieser Bestimmung siehe die Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen – Freier Dienstleistungsverkehr und Allgemeininteresse im Versicherungswesen (ABl. 2000, C 43, S. 5). Siehe auch den ausführlichen Aufsatz Dubuissons, L’intérêt général en droit communautaire de l’assurance, RGAT 1995, S. 809.
(31)
–	Zu den Konsequenzen siehe bereits oben, Nr. 45.
(32)
–	Der Ausschluss sämtlicher tarifrelevanter Regelungen der Mitgliedstaaten durch die Richtlinie könnte sich allenfalls aus der Begründung des Richtlinienvorschlags ergeben, siehe hiezu Dubuisson (zitiert in Fußnote 30), Nr. 42.
(33)
–	Zum Beispiel Verbot einer als missbräuchlich angesehenen Leistungsausschluss-Klausel.
(34)
–	Siehe den Vorschlag der Kommission vom 5. November 2003 für eine Richtlinie des Rates zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Frauen und Männern beim Zugang zu und bei der Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen (KOM[2003] 657 endg.).
(35)
–	Siehe nur das Urteil vom 5. Juni 2003 in der Rechtssache C‑145/01 (Kommission/Italien, Slg. 2003, I‑5581, Randnr. 17): „Insbesondere soll das Aufforderungsschreiben im Vorverfahren den Gegenstand des Rechtsstreits eingrenzen und dem Mitgliedstaat, der zur Äußerung aufgefordert wird, die notwendigen Angaben zur Vorbereitung seiner Verteidigung an die Hand geben.“
(36)
–	Aus praktischer Sicht dürfte der Vertrieb von Kraftfahrzeug- Haftpflichtversicherungsverträgen im freien Dienstleistungsverkehr eine absolute Ausnahme darstellen.
(37)
–	Die Beeinträchtigung des freien Vertriebs durch das französische System wird auch durch die Verlegung der Rechtsgrundlage für die Anordnung von Standardklauseln – Artikel L111‑4 des Versicherungsgesetzbuchs, davor Artikel L310‑7 – vom aufsichtsrechtlichen in den vertragsrechtlichen Teil des Versicherungsgesetzbuchs deutlich. Mit dieser Verlegung sollte sichergestellt werden, dass auch ausländische Anbieter – nach Einführung des so genannten Home-country-control –
der Bonus-Malus-Regelung unterworfen werden können. Siehe hierzu Bigot, Traité de droit des assurances, Band 3, Randnr. 343, dort die Fußnote 256.
(38)
–	Urteil vom 11. Juli 2002 in der Rechtssache C‑294/00 (Deutsche Paracelsus Schulen, Slg. 2002, I‑6515).
(39)
–	Die luxemburgische Regierung beruft sich insoweit auf das Urteil vom 4. Dezember 1986 in der Rechtssache 205/84 (Kommission/Deutschland, Slg. 1986, 3755).
(40)
–	Die luxemburgische Regierung beruft sich hier auf das Urteil vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C‑55/93 (van Schaik, Slg. 1994, I‑4837).
(41) –	Urteil vom 5. Juni 1997 in der Rechtssache C‑398/95 (SETTG, Slg. 1997, I‑3091).
(42)
–	Diese Gründe seien nach Ansicht der französischen Regierung in den Urteilen vom 4. Dezember 1986 in der Rechtssache 252/83 (Kommission/Dänemark, Slg. 1986, 3713) und vom 11. Juni 1987 in der Rechtssache 406/85 (Gofette und Gilliard, Slg. 1987, 2525) als legitim anerkannt worden.
(43)
–	Siehe oben, Nr. 65.
(44)
–	Urteil in der Rechtssache 205/84 (zitiert in Fußnote 39), Randnr. 47.
(45)
–	Mit Blick auf die Versicherungswirtschaft erscheint der Verweis auf die wegweisenden Urteile in der Rechtssache 252/83 (zitiert in Fußnote 42), Randnr. 20, und in der Rechtssache 205/84 (zitiert in Fußnote 39), Randnr. 30, zutreffend.
(46)
–	Siehe nur Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 72/166/EWG des Rates vom 24. April 1972 betreffend die Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten bezüglich der Kraftfahrzeug-Haftpflichtversicherung und der Kontrolle der entsprechenden Versicherungspflicht (ABl. L 103, S. 1).
(47)
–	Zur Sicherheit im Straßenverkehr als Rechtfertigungsgrund: Urteil in der Rechtssache C‑55/93 (zitiert in Fußnote 40).
(48)
–	Es sei hier nur auf die wiederkehrende Problematik der so genannten „gelben Kennzeichen“ hingewiesen; siehe etwa das Urteil vom 2. Oktober 2003 in der Rechtssache C‑232/01 (van Lent, Slg. 2003, I‑0000).
(49)
–	In diesem Sinne auch Dubuisson (zitiert in Fußnote 30), Randnr. 44.
(50)
–	Wie von Dubuisson (zitiert in Fußnote 30), Randnr. 43, bereits vermutet, ist etwa die Zahl der Verkehrstoten in einem Mitgliedstaat ohne gesetzliches Bonus-Malus-System, wie z. B. in der Bundesrepublik Deutschland, nach Angaben des deutschen Statistischen Bundesamtes – sowohl absolut als auch bezogen auf die Verkehrsdichte – niedriger als in Frankreich.