62018CC0059
MICHAL BOBEK
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2021. október 6. (
1
)
C‑59/18. és C‑182/18. sz. egyesített ügyek
Olasz Köztársaság (C‑59/18),
Comune di Milano (C‑182/18)
kontra
az Európai Unió Tanácsa
C‑743/19. sz. ügy
Európai Parlament
kontra
az Európai Unió Tanácsa
„Megsemmisítés iránti kereset – Az Unió ügynökségei – Európai Gyógyszerügynökség és Európai Munkaügyi Hatóság – Székhelyek – Az EUMSZ 341. cikk hatálya – Az ügynökségek székhelyeiről való döntésre vonatkozó hatáskör – A tagállamok képviselői által a Tanács üléseinek alkalmával az ügynökségek székhelyeinek meghatározása érdekében elfogadott határozatok – Jogi természet – A jogi aktus kibocsátója – A Bíróság EUMSZ 263. cikk szerinti hatásköre – Kötelező hatások hiánya az uniós jogrendben”
I. Bevezetés
1.
2017 novemberében, miután Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága bejelentette az Európai Unióból való kilépésre irányuló szándékát, a tagállamok kormányainak képviselői az Európai Unió Tanácsának (a továbbiakban: Tanács) ülése alkalmával Amszterdam (Hollandia) városát választották ki London helyett az Európai Gyógyszerügynökség (a továbbiakban: EMA) új székhelyeként. 2019 júniusában a tagállamok kormányainak képviselői közös megegyezéssel arról is döntöttek, hogy az újonnan létrehozott Európai Munkaügyi Hatóság (a továbbiakban: ELA) székhelye Pozsonyban (Szlovákia) lesz.
2.
A C‑59/18. és C‑182/18. sz. egyesített ügyekben (a továbbiakban: EMA‑ügyek) az Olasz Köztársaság, illetve a Comune di Milano (Milánó önkormányzata, Olaszország) a tagállamok kormányai képviselőinek az EMA székhelyét Amszterdamba áthelyező határozatát vitatja. A C‑743/19. sz. ügyben (a továbbiakban: ELA‑ügy) az Európai Parlament a tagállamok képviselőinek az ELA székhelyét Pozsonyba (Szlovákia) helyező határozatát vitatja.
3.
E jogviták számos fontos kérdést vetnek fel. Először is, képezheti‑e az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítés iránti kereset tárgyát a tagállamok képviselőinek együttes határozata? Másodszor, az EUMSZ 341. cikk hatálya alá tartoznak‑e a tagállamok képviselői által az uniós ügynökségek székhelyéről hozott határozatok? Harmadszor, mi a jogi helyzetük az uniós jogban a tagállamok képviselői által hozott olyan határozatoknak, amelyekről nem rendelkeznek a Szerződések? Mivel ezek az alkotmányos kérdések mindhárom szóban forgó ügyben közösek, együtt foglalkozom azokkal a jelen indítványban.
4.
A tagállamok kormányai képviselőinek határozatát követően az (EU) 2018/1718 rendelet (
2
) előírta, hogy Amszterdam lesz az EMA új székhelye. Ezt a rendeletet az Olasz Köztársaság (C‑106/19), illetve a Comune di Milano (C‑232/19) egyaránt keresettel támadta meg. Ezekkel az ügyekkel együttesen foglalkozom egy párhuzamos indítványban, amelyet ugyanazon a napon ismertetek, mint a jelen indítványt. (
3
)
II. Jogi háttér
5.
Az EUMSZ 341. cikk értelmében:
„Az Unió intézményeinek székhelyét a tagállamok kormányai közös megegyezéssel határozzák meg.”
6.
1992. december 12‑én a tagállamok kormányainak képviselői az EGK‑Szerződés 216. cikke, az ESZAK‑Szerződés 77. cikke és az Euratom‑Szerződés 189. cikke alapján közös megállapodással elfogadták az európai közösségek intézményei, egyes szervei és szervezeti egységei székhelyének meghatározásáról szóló határozatot (a továbbiakban: edinburghi határozat). (
4
)
7.
Az edinburghi határozat 1. cikke meghatározza az Európai Parlament, a Tanács, a Bizottság, a Bíróság, a Gazdasági és Szociális Bizottság, a Számvevőszék, illetve az Európai Beruházási Bank székhelyét. Ugyanezen határozat 2. cikke úgy rendelkezik, hogy „[a] többi már felállított vagy ezután felállítandó szervek és szervezeti egységek [helyesen: szerv és szervezeti egység] székhelyéről a tagállamok kormányainak képviselői az Európai Tanács egy soron következő ülésén közös megállapodással határoznak, figyelemmel az érintett tagállamok számára a fenti rendelkezésekből származó előnyökre, valamint megfelelő elsőbbséget biztosítva azon tagállamoknak, amelyek jelenleg nem biztosítanak helyszínt közösségi intézmények számára”.
8.
Az Amszterdami Szerződéssel az EUSZ‑hez és az EUMSZ‑hez csatolt, az Európai Unió intézményeinek, egyes szerveinek, hivatalainak és szervezeti egységeinek székhelyéről szóló (6.) jegyzőkönyv (a továbbiakban: (6.) jegyzőkönyv) értelmében:
„A tagállamok kormányainak képviselői,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződés 341. cikkére, valamint az Európai Atomenergia‑közösséget létrehozó szerződés 189. cikkére,
felidézve és megerősítve az 1965. április 8‑ai határozatot, és a jövőben létrejövő intézmények, szervek, hivatalok és szervezeti egységek székhelyére vonatkozó határozatok sérelme nélkül,
megállapodtak a következő rendelkezésekben […]:
Egyetlen cikk
a)
Az Európai Parlament székhelye Strasbourg […].
b)
A Tanács székhelye Brüsszel […].
c)
A Bizottság székhelye Brüsszel […].
d)
Az Európai Unió Bíróságának székhelye Luxembourg.
e)
A Számvevőszék székhelye Luxembourg.
f)
A Gazdasági és Szociális Bizottság székhelye Brüsszel.
g)
A Régiók Bizottságának székhelye Brüsszel.
h)
Az Európai Beruházási Bank székhelye Luxembourg.
i)
Az Európai Központi Bank székhelye Frankfurt.
j)
Az Európai Rendőrségi Hivatal (Europol) székhelye Hága.”
III. A jogviták háttere és a Bíróság előtti eljárások
A.
A C‑59/18. és C‑182/18. sz. ügy (EMA‑ügyek)
9.
Az Európai Gyógyszerértékelő Ügynökséget az emberi, illetve állatgyógyászati felhasználásra szánt gyógyszerek engedélyezésére és felügyeletére vonatkozó közösségi eljárások meghatározásáról és az Európai Gyógyszerértékelő Ügynökség létrehozásáról szóló, 1993. július 22‑i 2309/93/EGK tanácsi rendelet (
5
) hozta létre.
10.
1993. október 29‑én a tagállamok állam‑, illetve kormányfői közös megállapodással úgy határoztak, hogy ezen ügynökség székhelye Londonban (Egyesült Királyság) lesz. (
6
)
11.
A 2309/93 rendeletet később hatályon kívül helyezte és felváltotta az emberi, illetve állatgyógyászati felhasználásra szánt gyógyszerek engedélyezésére és felügyeletére vonatkozó közösségi eljárások meghatározásáról és az Európai Gyógyszerügynökség létrehozásáról szóló_2004. március 31‑i 726/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet. (
7
) E rendelettel Európai Gyógyszerügynökséggé keresztelték át az Európai Gyógyszerértékelő Ügynökséget. A rendelet nem tartalmazott az EMA székhelyével kapcsolatos rendelkezést.
12.
2017. március 29‑én az EUSZ 50. cikk (2) bekezdése alapján az Egyesült Királyság bejelentette az Európai Tanácsnak az Európai Unióból való kilépésre irányuló szándékát.
13.
2017. június 22‑én, az Európai Tanács (50. cikk) ülésének alkalmával a többi 27 tagállam állam‑, illetve kormányfői az Európai Tanács elnökének és a Bizottság elnökének javaslatára elfogadták az EMA és az Európai Bankhatóság székhelyének áthelyezésére vonatkozó eljárást (a továbbiakban: kiválasztási szabályok). (
8
)
14.
Ezek a szabályok többek között azt írták elő, hogy a két ügynökség leendő székhelyére vonatkozó határozatot méltányos és átlátható döntéshozatali folyamat eredményeként kell meghozni a székhely elhelyezésére vonatkozó ajánlattételi felhívás alapján, konkrét objektív kritériumok alapján. A kiválasztási szabályok 3. pontja a következő hat kritériumot határozta meg: i. annak biztosítása, hogy az ügynökség az Egyesült Királyságnak az Európai Unióból való kilépése időpontjában ténylegesen megkezdhesse működését az új helyszínen; ii. a helyszín megközelíthetősége; iii. megfelelő oktatási intézmények a személyzet gyermekei számára; iv. a gyermekek és a házastársak lehetősége arra, hogy igényeiknek megfelelően be tudjanak lépni a munkaerőpiacra, valamint megfelelő szociális biztonsági és egészségügyi ellátásban részesüljenek; v. üzletmenet‑folytonosság; valamint vi. földrajzi eloszlás.
15.
A kiválasztási szabályok kimondták, hogy e kritériumok analógia útján a decentralizált ügynökségekről szóló együttes nyilatkozat és közös megközelítés (
9
) 6. pontjában foglalt, az ügynökségek székhelyének meghatározására vonatkozó kritériumokra épülnek, különös figyelemmel arra, hogy a szóban forgó két ügynökség már létezik, működésük folytonossága pedig elengedhetetlen és ezért feltétlenül biztosítandó.
16.
A kiválasztási szabályok azt is előírták, hogy a döntéshozatalra szavazás útján kerül sor, melynek eredményét a tagállamok előzetes megállapodásuk értelmében tiszteletben tartják. (
10
) A kiválasztási szabályok többek között rögzítették, hogy a fennmaradó ajánlatok közötti holtverseny esetén a harmadik szavazási fordulóban a döntést az ajánlatok közül sorsot húzva az elnökség fogja meghozni, és ez esetben a kihúzott ajánlatot kell kiválasztottnak tekinteni.
17.
2017. szeptember 30‑án a Bizottság közzétette a tagállamok által benyújtott 27 ajánlatról készült értékelését. (
11
)2017. október 31‑én a Tanács a kiválasztási szabályokat a szavazással kapcsolatos gyakorlati kérdések tekintetében kiegészítő feljegyzést tett közzé. (
12
)
18.
2017. november 20‑án az Olasz Köztársaság és a Holland Királyság ajánlata ugyanannyi szavazatot kapott a harmadik szavazási fordulóban. Ezt követően a holtversenyben lévő ajánlatok közül a Holland Királyság ajánlatát választották ki sorshúzással.
19.
Ennek eredményeként 2017. november 20‑án a tagállamok képviselői az Általános Ügyek Tanácsának 3579. ülése alkalmával Amszterdam városát választották ki az EMA új székhelyeként (a továbbiakban: az EMA‑ügyekben megtámadott határozat). E határozatot a Tanács ülésének jegyzőkönyvében jelentették be, (
13
) és sajtóközlemény útján tették közzé. (
14
) Mind a jegyzőkönyvben, mind a sajtóközleményben az szerepel, hogy „[a] Bizottság a szavazás eredményének megfelelő jogalkotási javaslatokat készít, melyeket rendes jogalkotási eljárás keretében az Európai Parlament részvételével kell elfogadni. Az ügy sürgősségére tekintettel a Tanács és a Bizottság biztosítani kívánja, hogy ezek a jogalkotási javaslatok a lehető legrövidebb időn belül elfogadásra kerüljenek”.
20.
2017. november 29‑én a Bizottság elfogadta a 726/2004 rendeletnek az EMA székhelye tekintetében történő módosításáról szóló rendelettervezetre irányuló javaslatot. E rendelettervezet indokolása többek között leszögezte, hogy a „tagállam[ok] – az Általános Ügyek Tanácsának (50. cikk) ülésén – az [EMA] új székhelyeként Amszterdamot (Hollandia) választott[ák]”.
21.
Ez alapján a 726/2004 rendeletet módosította a 2018. november 14‑i 2018/1718 európai parlamenti és tanácsi rendelet (
15
). A 726/2004 rendelet jelenleg úgy rendelkezik, hogy „[a]z Ügynökség székhelye Amszterdam, Hollandia”. (
16
)
22.
E körülmények között az Olasz Köztársaság és a Comune di Milano eljárást indított a Tanáccsal szemben az EUMSZ 263. cikk alapján.
23.
A C‑59/18. sz. ügyben az Olasz Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság i. kötelezze a Holland Királyságot, az EMA‑t és minden más intézményt vagy szervet arra, hogy nyújtsanak be az Amszterdam városának az EMA új székhelyeként való alkalmasságát alátámasztó minden szükséges információt, ii. semmisítse meg a megtámadott határozatot abban a részében, amelyben megállapítja, hogy az EMA új székhelye Amszterdam, és iii. székhelyként Milánó városát jelölje meg.
24.
A Holland Királyság és a Bizottság által támogatott Tanács azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el e keresetet mint elfogadhatatlant vagy mint megalapozatlant, és az Olasz Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére. Abban az esetben, ha a Bíróság helyt ad az Olasz Köztársaság keresetének, a Tanács ezenkívül azt kéri, hogy a Bíróság tartsa fenn a megtámadott határozat joghatásait mindaddig, amíg új kiválasztási eljárásra kerül sor.
25.
A C‑182/18. sz. ügyben (
17
) az Olasz Köztársaság és a Regione Lombardia (Lombardia tartomány, Olaszország) által támogatott Comune di Milano azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg a megtámadott határozatot azon részben, amely az EMA új székhelyéül Amszterdamot jelöli ki, és a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére.
26.
A Holland Királyság és a Bizottság által támogatott Tanács azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el e keresetet mint elfogadhatatlant vagy mint megalapozatlant, és a Comune di Milanót kötelezze a költségek viselésére. Abban az esetben, ha a Bíróság helyt ad a Comune di Milano keresetének, a Tanács ezenkívül azt kéri, hogy a Bíróság tartsa fenn a megtámadott határozat joghatásait mindaddig, amíg új kiválasztási eljárásra kerül sor.
27.
2018. április 17‑én a Tanács mindkét ügyben elfogadhatatlansági kifogást terjesztett elő a Bíróság eljárási szabályzata 151. cikkének (1) bekezdésével összhangban. 2018. szeptember 18‑i határozatával a Bíróság úgy határozott, hogy e kifogásról az eljárást befejező érdemi határozatban dönt.
28.
2018. július 2‑án a Bíróság elnökhelyettese elutasította a Comune di Milanónak a megtámadott határozat végrehajtásának felfüggesztése iránti kérelmét. (
18
)
29.
2019. december 19‑én a Bíróság elnöke úgy határozott, hogy az ítélethozatal céljából egyesíti a két ügyet.
30.
Az olasz kormány, a Comune di Milano, a Regione Lombardia, a Tanács, a holland kormány, valamint a Bizottság írásbeli észrevételeket terjesztett elő.
31.
Az olasz kormány, a Comune di Milano, a Regione Lombardia, a Parlament, a Tanács, a cseh kormány, Írország és a spanyol, a francia, a luxemburgi, a holland és a szlovák kormány, valamint a Bizottság a 2021. június 8‑i tárgyaláson előadták szóbeli észrevételeiket. Ezt a tárgyalást közösen tartották meg a jelen C‑59/18. és C‑182/18. sz. egyesített ügyekben, a C‑106/19. és C‑232/19. sz. egyesített ügyekben („EMA 2” ügyek), valamint a C‑743/19. sz. Parlament kontra Tanács (Az ELA székhelye) ügyben.
B.
A C‑743/19. sz. ügy (ELA‑ügy)
32.
2018. március 13‑án a Bizottság az Európai Munkaügyi Hatóság létrehozásáról szóló rendelettervezetre irányuló javaslatot (a továbbiakban: rendelettervezet) (
19
) terjesztett a Parlament és a Tanács elé. E hatóság székhelyét a 4. cikk volt hivatott megállapítani. A 2019. január és február közötti intézményközi tárgyalások során azonban a Parlament és a Tanács megállapította, hogy nem rendelkeznek az ELA székhelyéről való döntéshez szükséges információkkal, és ezért e döntés elhalasztásáról határoztak. Ennek eredményeként törölték a rendelettervezet 4. cikkét, és úgy döntöttek, hogy e döntést a Parlament, a Tanács és a Bizottság közös nyilatkozatában indokolják meg, amelyet elfogadását követően a rendelettervezethez csatolnak.
33.
2019. március 13‑án az Állandó képviselők bizottsága (Coreper I) ülésének alkalmával a tagállamok kormányainak képviselői közös megegyezéssel jóváhagyták az ELA székhelyéről szóló döntésre irányuló eljárást és e döntés kritériumait. (
20
) A kiválasztási szabályok egyértelművé tették, hogy az ELA székhelyére vonatkozó kritériumok az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a Bizottságnak a decentralizált ügynökségekről szóló 2012. évi együttes nyilatkozatához (
21
) csatolt közös megközelítés 6. pontján alapulnak. E kritériumok a következők: i. földrajzi egyensúly, ii. annak időpontja, amikor az ügynökség a létrehozásáról szóló jogi aktus hatálybalépését követően létrehozható az adott helyszínen, iii. a helyszín megközelíthetősége, iv. megfelelő oktatási intézmények a személyzet gyermekei számára, valamint v. a gyermekek és a házastársak lehetősége arra, hogy igényeiknek megfelelően be tudjanak lépni a munkaerőpiacra, valamint megfelelő szociális biztonsági és egészségügyi ellátásban részesüljenek.
34.
A kiválasztási eljárás szabályai azt is előírták, hogy az ügynökség elhelyezésére vonatkozó ajánlatokat a Tanács főtitkárának, másolatban pedig a Bizottság főtitkárának kell benyújtani, és hogy azok a Tanács honlapján jelennek meg. A Bizottság általános értékelést készít a benyújtott ajánlatokról, és bemutatja, hogy az egyes ajánlatok mennyiben teljesítik a kritériumokat. A Tanács Főtitkársága ezt követően továbbítja ezt az értékelést a tagállamoknak, és nyilvánosan elérhetővé teszi azt. A tagállamok képviselői ezt követően politikai megbeszélést tartanak a Coreper I ülésének alkalmával. A szavazási eljárásra később az EPSCO Tanács luxembourgi ülésének alkalmával kerül sor. A szavazási eljárás egymást követő szavazási fordulókból áll, amelyeknek nem része a sorsolás. A szavazás addig folytatódik, amíg egy ajánlat meg nem szerzi a szavazatok többségét. Az ELA székhelyére vonatkozó, a szavazási eljárás eredményét tükröző döntést ezt követően a tagállamok képviselői ugyanazon az ülésen közös megállapodással erősítik meg. (
22
)
35.
2019. április 16‑án a Parlament jogalkotási állásfoglalás (
23
) útján első olvasatban elfogadta a rendelettervezetet. Az állásfoglalás melléklete tartalmazza a Parlament, a Tanács és a Bizottság fent említett (
24
) közös nyilatkozatát. E nyilatkozatban az említett három intézmény „megjegyzi[…], hogy az Európai Munkaügyi Hatóság székhelyének kiválasztására irányuló eljárás az alapító rendelet elfogadásakor nem zárult le. […] Az Európai Parlament és a Tanács tudomásul veszi a Bizottság azon szándékát, hogy megtesz minden megfelelő lépést annak érdekében, hogy az alapító rendelet tartalmazzon az Európai Munkaügyi Hatóság székhelyére irányuló rendelkezést, és gondoskodik arról, hogy az Európai Munkaügyi Hatóság az említett rendelettel összhangban autonóm módon működjön” (
25
).
36.
2019. június 5‑én a benyújtott négy ajánlatnak (mégpedig Szófia [Bulgária], Nicosia [Ciprus], Riga [Lettország] és Pozsony [Szlovákia]) a Bizottság által elvégzett értékelése alapján a tagállamok képviselői megvizsgálták ezen ajánlatokat a Coreper ülésének alkalmával.
37.
2019. június 13‑án a Tanács jóváhagyta a Parlament első olvasatban elfogadott álláspontját. A javasolt rendelettervezet így elfogadásra került az EUMSZ 294. cikk (4) bekezdése értelmében. (
26
)
38.
Ugyanezen a napon, a Tanács említett ülésének alkalmával a tagállamok kormányai képviselőinek többsége a Szlovákia által benyújtott ajánlat mellett szavazott. Így közös megegyezéssel elfogadták az (EU) 2019/1199 határozatot, amely alapján az ELA székhelye Pozsonyba került (a továbbiakban: az ELA‑ügyben megtámadott határozat). (
27
) E határozat értelmében azt az Európai Unió Hivatalos Lapjában ki kellett hirdetni, és az a kihirdetésének napján lépett hatályba.
39.
2019. június 20‑án a Parlament és a Tanács elfogadta az ELA létrehozásáról szóló (EU) 2019/1149 rendeletet. (
28
) Ez a rendelet nem tartalmaz az ELA székhelyére vonatkozó rendelkezést.
40.
E rendeletet 2019. július 11‑én hirdették ki a Hivatalos Lapban. Az ELA székhelyét Pozsonyba helyező megtámadott határozatot 2019. július 15‑én hirdették ki a Hivatalos Lapban.
41.
E körülmények között a Parlament eljárást indított a Tanáccsal szemben az EUMSZ 263. cikk alapján. A Parlament azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg az ELA‑ügyben megtámadott határozatot, és a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére.
42.
A valamennyi beavatkozó tagállam által támogatott Tanács azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a Parlament keresetét mint elfogadhatatlant vagy mint megalapozatlant, és a Parlamentet kötelezze a költségek viselésére. Abban az esetben, ha a Bíróság helyt ad a Parlament keresetének, a Tanács ezenkívül azt kéri, hogy a Bíróság tartsa fenn a megtámadott határozat joghatásait az ELA új székhelyéről való döntéshez szükséges ideig.
43.
A Parlament, a Tanács, a belga, a cseh, a dán kormány, Írország, és a görög, a spanyol, a francia, a luxemburgi, a magyar, a holland, a lengyel, a szlovák és a finn kormány írásbeli észrevételeket terjesztett elő.
44.
Az olasz kormány, a Comune di Milano, a Regione Lombardia a Parlament, a Tanács, a cseh kormány, Írország és a spanyol, a francia, a luxemburgi, a holland és a szlovák kormány, valamint a Bizottság a 2021. június 8‑i tárgyaláson előadták szóbeli észrevételeiket. Ezt a tárgyalást közösen tartották meg a jelen C‑743/19. sz. ügyben, valamint a C‑59/18. és C‑182/18. sz. egyesített ügyekben (EMA‑ügyek) és a C‑106/19. és C‑232/19. sz. egyesített ügyekben („EMA 2” ügyek).
IV. Értékelés
45.
A jelen indítvány felépítése a következő. Először megvizsgálom azokat a jogi aktusokat, amelyek az EUMSZ 263. cikk alapján megtámadhatók, és megvizsgálom, hogy a tagállamok képviselőinek határozatai milyen mértékben képezhetik az uniós bíróságok előtti megsemmisítés iránti kereset tárgyát, ha egyáltalán ilyen kereset tárgyát képezhetik (A. pont). Ezt követően megvizsgálom az EUMSZ 341. cikk hatályát, amely alapján állítólag elfogadták az EMA‑ügyekben és az ELA‑ügyben megtámadott határozatokat (B. pont). Csak e két kérdés részletes vizsgálatát követően fogom tudni értékelni a megtámadott határozatokat azok EUMSZ 263. cikk alapján való megtámadhatóságának és uniós jog szerinti jogi természetének megállapítása érdekében (C. pont).
A.
Mi minősül megtámadható jogi aktusnak az EUMSZ 263. cikk alapján?
46.
Az Európai Unió jogi unió. Ez a jogi unió teljes jogorvoslati és eljárási rendszert hozott létre, amelynek célja, hogy az Európai Unió Bíróságára ruházza az uniós intézmények jogi aktusai jogszerűségének a felülvizsgálatát. (
29
) Ebben az összefüggésben az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 263. cikkben előírt megsemmisítés iránti keresetek az intézmények által elfogadott valamennyi olyan rendelkezés tekintetében előterjeszthetők, amely kötelező joghatások kiváltására irányul, e rendelkezés jellegétől vagy formájától függetlenül. (
30
)
47.
Az EUMSZ 263. cikk első bekezdése szerinti megsemmisítés iránti keresetek tehát akkor fogadhatók el, ha megfelelnek két feltételnek. Először is, olyan jogi aktusok ellen kell irányulniuk, amelyeket uniós intézmények, szervek vagy hivatalok fogadtak el (a továbbiakban: a kibocsátóval kapcsolatos feltétel). (
31
) Másodszor, azoknak kötelező joghatásokat kiváltó jogi aktusok ellen kell irányulniuk (a továbbiakban: a jogi aktus kötelező erejével kapcsolatos feltétel). (
32
)
1. A kibocsátóval kapcsolatos feltétel
48.
A megsemmisítés iránti keresetek célja az uniós fellépés jogszerűségének megvizsgálása. Így a Bíróság csak azokban a kivételes esetekben rendelkezik hatáskörrel nemzeti jogi aktusok tekintetében, amelyekben ezek a jogi aktusok csupán előkészítik valamely uniós intézmény végleges határozatának elfogadását egy összetett közigazgatási eljárás keretében, (
33
) vagy amelyekben ezt a hatáskört a Szerződések egyértelműen rögzítik. (
34
)
49.
A Bíróság főszabály szerint nem rendelkezik hatáskörrel a nemzeti hatóságok által elfogadott jogi aktusok érvényességének vizsgálatára. A Bíróság ezt a logikát alkalmazta mind az egyetlen tagállam valamely hatósága által egyénileg elfogadott jogi aktusokra, (
35
) mind pedig a tagállamok által együttesen elfogadott olyan jogi aktusokra, amelyekkel a tagállamok együttesen gyakorolják saját hatásköreiket.
50.
Ez utóbbi kategóriába tartoznak többek között különösen a tagállamok képviselőinek jellemzően a Tanács ülésének alkalmával hozott határozatai. (
36
) A Bíróság szerint „a tagállamok képviselői által – nem a Tanács tagjaikénti minőségükben, hanem a kormányaik képviselőikénti minőségükben eljárva, és ezáltal a tagállamok hatásköreit együttesen gyakorolva – elfogadott jogi aktusok nem tartoznak az uniós bíróság által gyakorolt jogszerűségi vizsgálat hatálya alá” (
37
).
51.
A Bíróság ez utóbbi megállapítást 1993‑ban tette a Parlament kontra Tanács ítéletben, amely a tagállamok által a Tanács ülésén a Bangladesnek nyújtandó különleges segítségnyújtásról elfogadott és a Tanács ülése jegyzőkönyvének egyik pontjában szereplő határozatra vonatkozott. A Bíróság a közelmúltban ugyanezt a megközelítést erősítette meg a tagállamok kormányai képviselőinek a Bíróság tagjainak az EUMSZ 253. cikk alapján történő kinevezésére vonatkozó határozatával összefüggésben is. (
38
) Abban az ügyben a Bíróság egyértelműen megállapította, hogy az uniós bíróságoknak a tagállamok által tagállami minőségükben eljárva elfogadott aktusokkal szembeni jogorvoslat elbírálására vonatkozó hatáskörének kizárása érdekében a Bíróság által elfogadott releváns kritérium a kibocsátóra vonatkozó kritérium, függetlenül az aktusok kötelező joghatásaitól. (
39
)
52.
Ebből következik, hogy a tagállamok együttes határozataiban foglalt olyan rendelkezés hiányában, amely az EUMSZ 273. cikk alapján hatáskörrel ruházza fel a Bíróságot, (
40
) a tagállamok együttes határozatai az EUMSZ 263. cikk alapján nem vonhatók bírósági felülvizsgálat alá, amint az az utóbbi rendelkezés egyértelmű szövegéből és a Szerződések megfogalmazóinak szándékából következik. (
41
)
53.
A Bíróság hatáskörének a nemzeti jogi aktusokkal kapcsolatban történő kizárása összhangban van az (igazságszolgáltatási) feladatok Európai Unión belüli klasszikus megosztásával. Az Unió és a tagállamok igazságszolgáltatási hatásköre közötti elhatárolás ugyanis alapvetően formális eredetű. A Bíróság feladata az uniós jogi aktusok jogszerűségének vizsgálata. A nemzeti bíróságok feladata a tagállamok jogi aktusainak vizsgálata, adott esetben a Bírósággal együttműködve, amennyiben azok tartalma az uniós jogon alapul. (
42
) Ez a különbségtétel logikusan a megsemmisítési hatáskörből következik: a Bíróság főszabály szerint nem rendelkezik hatáskörrel a nemzeti jogi aktusok megsemmisítésére, míg a nemzeti bíróságok nem semmisíthetik meg az uniós jogi aktusokat. (
43
)
2. A kibocsátó bíróság általi átminősítése?
54.
A Parlament kontra Tanács ítélet mindazonáltal bizonyos mértékben enyhíti a különbségtételt a tagállamok együttes jogi aktusai tekintetében. Jóllehet a Parlament kontra Tanács ügyben az érintettek (a tagállamok) azt állították, hogy az elfogadott határozat „a tagállamok határozata” volt, a Bíróság nem tekintette ezt a következtetést magától értetődőnek. Ehelyett érdemben értékelte a szóban forgó határozatot annak megállapítása érdekében, hogy a szóban forgó jogi aktusok valóban a Tanács határozatai voltak‑e vagy sem. Ennek érdekében a Bíróság megvizsgálta a szóban forgó együttes jogi aktus „tartalmá[t] és elfogadása körülményeinek összességé[t]”. (
44
)
55.
E megközelítés alkalmazásával a Bíróság lényegében azt kívánta biztosítani, hogy a tagállamok (nem felülvizsgálható) határozatának látszata ne eredményezze a Tanács (felülvizsgálható) határozatának elleplezését. E megközelítésnek az a logikája, hogy a formálisan a tagállamok által hozott határozat tartalma és e határozat elfogadásának körülményei alapján kiderülhet, hogy e határozat tényleges kibocsátója a Tanács. Így a Bíróság arra kényszerülhet, hogy „utólagosan” határozza meg a jogi aktus tényleges kibocsátóját abban az esetben, ha a kibocsátó kiléte vitatott.
56.
Ez a lehetőség, vagyis az, hogy a jogi aktus formális kibocsátóját a Bíróság a jogi aktus tartalmára és elfogadásának körülményeire tekintettel utólag „korrigálhatja”, több észrevételt tesz szükségessé.
57.
Először is, a formális kibocsátói minőség ilyen tartalomalapú felülbírálása logikusan csak annak megállapítására alkalmazható, hogy valamely jogi aktust a tagállamok vagy a Tanács/Európai Tanács fogadott‑e el. Ennek oka az a kettős funkció vagy kettős szerep, amellyel a tagállamok az uniós integráció keretében rendelkeznek attól függően, hogy (tagállami minőségükben) kormányközi vagy (a Tanács vagy az Európai Tanács tagja minőségükben) nemzetek feletti funkciókat látnak‑e el.
58.
Ami a többi uniós intézményt illeti, egyszerűen nem merülhetnek fel a jogi aktus tényleges kibocsátójának kilétével kapcsolatos kétségek, mivel ezen uniós intézmények tagjai nem rendelkeznek ilyen kettős funkcióval. Alkalmasint – valóban nagyon ritka esetekben – csak azzal kapcsolatban merülhet fel ténybeli vita, hogy ki volt valamely jogi aktus kibocsátója olyan esetekben, amelyekben egy adott dokumentum eredete nem egyértelmű. Normatív, hatásköralapú szinten azonban, ha már ismert a kibocsátó, a Bizottság jogi aktusa mindig a Bizottság jogi aktusa marad. Hasonlóképpen, a Parlament jogi aktusa mindig a Parlament jogi aktusa marad. Kétségek csak a Tanács és az Európai Tanács jogi aktusai, valamint a tagállamok jogi aktusai tekintetében merülhetnek fel.
59.
Ez az észrevétel mindazonáltal rávilágít a Parlament kontra Tanács ítéletben alkalmazott teszt valódi természetére. Szövege alapján úgy tűnik, hogy ez a teszt egy ténybeli teszt (mi a megtámadott jogi aktus tartalma, és milyen körülmények között fogadták el azt). Annak valódi természete azonban inkább lehetséges ténybeli helyzetek normatív, hatásköralapú felülbírálása (a vonatkozó uniós jogi rendelkezések megfelelő értelmezése alapján kinek kellett volna meghoznia az adott határozatot?). A kettős szerepre visszatérve, a valódi kérdés, amelyet fel kell tenni, az, hogy melyik volt a megfelelő szerep, amelyet a tagállamoknak játszaniuk kellett volna, amikor ilyen határozatot hoztak? E megállapításból visszafelé következtetve adott esetben utólagosan ki kell igazítani a kibocsátót és így részben a tagállamok által elfogadott jogi aktus jellegét.
60.
Másodszor, a formális kibocsátói minőség tartalomalapú felülbírálása a Bíróság által az olyan uniós jogi aktusok kötelező joghatásai fennállásának megállapítására használt megközelítésnek a jogi aktus tényleges kibocsátójának megállapítására történő alkalmazásának eredménye, amelyekről formájukra tekintettel első látásra úgy tűnhet, hogy nem rendelkeznek ilyen joghatásokkal. (
45
) Ez utóbbi összefüggésben a Bíróság nem pusztán a szóban forgó jogi aktus „héját” vizsgálja, hanem közelebbről szemügyre veszi annak tényleges tartalmát és célját, hogy hatékony bírói jogvédelmet biztosítson az uniós szervek azon jogi aktusaival szemben, amelyek (nem kötelező erejű) formájuk ellenére ténylegesen kötelező joghatásokat váltanak ki. Ez a megközelítés a kibocsátói minőségre alkalmazva azt jelenti, hogy a Bíróság biztosítja majd, hogy a szóban forgó jogi aktust nem álcázták mesterségesen nem felülvizsgálható jogi aktussá pusztán azon kijelentés miatt, hogy a tagállamok a jogi aktus kibocsátói.
61.
2017‑ben a Törvényszék ezt a logikát alkalmazta, és megállapította, hogy a migráció kezelése terén az együttműködés megerősítésére irányuló közös cselekvési tervről szóló „EU–Törökország nyilatkozat sajnálatosan kétértelmű kifejezései ellenére” (
46
) a tagállamok képviselői a tagállamok állam‑, illetve kormányfői minőségében találkoztak a török miniszterelnökkel az Európai Tanács és a Tanács közös helyiségeinek épületében. (
47
)
62.
Annak érdekében, hogy arra a következtetésre jusson, hogy a szóban forgó nyilatkozat nem az Európai Tanácsnak tulajdonítható, a Törvényszék több ténybeli elemet vizsgált meg egymást követően, így a tagállamok állam‑, illetve kormányfői által korábban tartott találkozók jellegét; a nyilatkozatot az előző nyilatkozatokhoz képest; a használt kifejezéseket, a nyilatkozat tartalmát; a nyilatkozat közzétételének formáját; az azon találkozóhoz kapcsolódó dokumentumokat, amelyen a szóban forgó nyilatkozatot elfogadták. A Törvényszék még a vacsora‑ és ebédmeghívásokat is megvizsgálva arra a következtetésre jutott, hogy két külön eseménynek (az Európai Tanács ülésének, valamint egy nemzetközi csúcstalálkozónak) „a megszervezésére került sor párhuzamosan, jogi, protokolláris és szervezeti szempontból elkülönülten, ami megerősíti e két esemény eltérő jogi jellegét”. (
48
)
63.
Véleményem szerint a Törvényszék végzéseiből kitűnik, hogy miért problematikus a jogi aktus kötelező jellegének megállapítására használt tartalomalapú felülbírálásnak a jogi aktus kibocsátójának megállapítására (vagy inkább a kibocsátói minőség felülbírálására) való alkalmazása. A közvetett, ténybeli bizonyítékok vizsgálatának akkor van értelme, amikor a kötelező joghatások fennállását próbálják megállapítani, mert ez az elemzés a kötelező erejű jogi aktus elfogadásához szükséges hatáskörrel rendelkező intézmény jogi aktusának belső jellemzőire összpontosít. Nem ez a helyzet viszont abban az esetben, amikor annak az inkább normatív kérdésnek az eldöntéséről van szó, hogy a tagállamoknak vagy a Tanácsnak (vagy az Európai Tanácsnak) kellene‑e a jogi aktus kibocsátójának lennie.
64.
Ezenkívül a gyakorlatban a ténybeli elemeknek az említett kérdés eldöntése céljából történő vizsgálata szükségszerűen nem meggyőző következtetéshez vezet a szóban forgó jogi aktus tényleges kibocsátójának kilétét illetően. Ennek az az oka, hogy a valamennyi tagállam által a Tanács ülésének alkalmával elfogadott együttes határozat ténybeli szempontból szükségszerűen nagyon hasonlít a Tanács (vagy az Európai Tanács) határozatához. Valószínűleg ugyanis mindkét határozatban ugyanazok a szereplők (nevezetesen a tagállamok) működnek közre, azok tartalma az Unióval kapcsolatos, azokat a Hivatalos Lapban teszik közzé, és bizonyos mértékben a Bizottság és a Tanács is közreműködik azokban, legalábbis az utóbbi titkársága (és jogviták esetén jogi szolgálata) révén. (
49
)
65.
Ezen túlmenően talán az a legzavaróbb, hogy ha a (tényleges) kibocsátóval kapcsolatos teszt valóban ténybeli teszt lenne (ki írt alá valamely szerződést, vagy ki fogadott el valamely határozatot), nem pedig normatív, hatáskörfüggő (kinek kellett volna megfelelően aláírnia valamely szerződést, kinek kellett volna megfelelően elfogadnia valamely határozatot), akkor rendes körülmények között elvárható lenne, hogy a benyújtandó és különösen az uniós bíróságok által kért bizonyítékok azok legyenek, amelyek az adott eljárásban eldöntendő ténybeli kérdés szempontjából közvetlenül relevánsak és döntő jelentőségűek. Ha a bíróság előtt az a ténybeli vita tárgya, hogy „ki írta alá a vonatkozó dokumentumot”, akkor a bíróságok többsége egyszerűen arra kéri a feleket, hogy mutassák be ezt a (adott esetben bizalmas) dokumentumot, hogy kiderüljön, kinek az aláírása szerepel a dokumentumon. Csak abban az esetben, ha valójában nem létezik dokumentum, és ezt a vonatkozó tanúvallomások vagy eskü alatt tett nyilatkozatok is megerősítik, végső esetben szükséges lehet elvégezni a vacsoramenük bírósági vizsgálatát. (
50
)
66.
A jelen ügyekben az olasz kormány és a Comune di Milano által az EMA‑ügyekben, valamint a Parlament által az ELA‑ügyben felhozott érvek újabb példáit jelentik annak, hogy a „tartalom és körülmények” megközelítés nem döntő jelentőségű annak megállapítása szempontjából, hogy a tagállamok melyik szerepüket játszva fogadták el a megtámadott határozatokat. Az a kérdés, hogy a Tanács infrastruktúráját és létesítményeit használták‑e, vagy hogy más uniós intézmények részt vettek‑e valamilyen módon a döntéshozatali folyamatban, keveset segítenek annak megállapításában, hogy a tagállamok milyen funkcióban jártak el (kellett volna eljárniuk).
67.
Ez megint csak rávilágít arra a tényre, hogy az ilyen ténybeli kérdések csekély iránymutatással szolgálnak olyan esetekben, amelyekben a valódi kérdés a hatáskör kérdése. A valódi kérdés nem az, hogy ki volt a kibocsátó, hanem az, hogy kinek kellett volna lennie a kibocsátónak. A ténybeli bizonyítékok elsősorban (ha nem kizárólag) azokban az esetekben relevánsak, amelyekben a formális kibocsátó kiléte egyszerűen ismeretlen, tehát amikor maga a jogi aktus nem jelöli meg konkrétan sem a tagállamokat, sem a Tanácsot.
68.
Harmadszor, a felülbírálás lehetséges „irányának” kérdése is felmerül. Mindkét irányban működik, vagy inkább mindkét irányban működnie kellene? Az 1993. évi Parlament kontra Tanács ítéletben a formális kibocsátói minőség tartalomalapú felülbírálásának bevezetése nyilvánvalóan azon a logikán alapult, hogy a Bíróságnak az EUMSZ 263. cikk szerinti hatáskörre kell hivatkoznia azon jogi aktusok tekintetében, amelyeket formálisan a tagállamok fogadtak el, és amelyek így első látásra nem vizsgálhatók felül, de amelyek a Tanács álcázott jogi aktusainak tűnnek. Így aztán ami korábban formálisan ki volt zárva a Bíróság hatásköréből, érdemi szempontok alapján újra a hatáskörébe került.
69.
A Törvényszék fent tárgyalt végzéseinek iránya azonban éppen ezzel ellentétes volt. Amire – legalábbis egy sajtónyilatkozatban – formálisan „EU–Törökország” megállapodásként hivatkoztak, azt a Törvényszék utóbb úgy minősítette át, hogy azt ténylegesen nem a Tanács (vagy az Európai Tanács), hanem a tagállamok fogadták el. Így az, ami korábban nyilvánvalóan az uniós bíróságok hatáskörébe tartozott, kikerült a hatáskörükből.
70.
Negyedszer és végül, a fent kifejtettek kiemelik a teszt valódi természetét, amelyre fent utaltam: ahhoz, hogy a Parlament kontra Tanács ítéletben azzal kapcsolatban kialakított tesztnek, hogy a tagállamok milyen szerepben jártak el valamely egyedi esetben, logikus értelme legyen, annak természetét tekintve normatívnak, nem pedig ténybelinek kell lennie. A valódi kérdés, amellyel foglalkozni kell, nem a kibocsátóra vonatkozik (aki mindig ugyanaz a 27 személy egy teremben), hanem arra a funkcióra, amelyet e személyek betöltöttek a jogi aktus elfogadásakor (az adott pillanatban a Tanácsban vagy kormányaik képviselőjeként járt el ez a 27 személy?). Ez utóbbi kérdés tehát elkerülhetetlenül a hatalom és a hatáskör kérdése. A tagállamok hatáskörébe (így azt a tagállamoknak tagállamokként eljárva kellett volna elfogadniuk) vagy az Unió hatáskörébe (így azt a tagállamoknak a Tanácsként eljárva kellett volna elfogadniuk) tartozik‑e a szóban forgó jogi aktus?
71.
Pontosabban, a megtámadott határozatokat a Tanácsnak kell‑e tulajdonítani, mert az ügynökség székhelyéről való döntés az Unió hatáskörébe tartozik, és ilyen döntést ezért csak a Parlament és a Tanács hozhat, a tagállamok viszont nem? Az olasz kormány és a Comune di Milano lényegében ezt az álláspontot képviseli az EMA‑ügyekben. A Parlament a maga részéről nem ment el annak kijelentéséig, hogy az ELA‑ügyben megtámadott határozat a Tanácsnak tulajdonítható, mivel e határozatot a Tanácsnak kellett volna meghoznia. A Parlament azonban jelentős részben azzal érvel, hogy a hatáskör kérdését releváns elemnek kell tekinteni, fenntartva, hogy a megtámadott határozat megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezheti az EUMSZ 263. cikk alapján.
3. Ha ismert a kibocsátó, főszabály szerint neki kell a kibocsátónak maradnia
72.
Kétségtelenül igaz, hogy a tagállamok együttes jogi aktusának az uniós hatáskör alapján a Tanács jogi aktusává történő (át)minősítése számos előnnyel járna. Először is, az uniós hatáskörök és az Unión belüli intézményközi egyensúly tiszteletben tartásának biztosítása révén valóban erőteljesen védené az uniós jogrend integritását. Másodszor, fokozhatja az (uniós bíróságok által nyújtott) bírói jogvédelmet, amennyiben az egyes nemzeti bíróságok kétségtelenül nem teljesen rendelkeznek hatáskörrel a tagállamok együttes határozatai jogszerűségének vizsgálatára, még akkor sem, ha potenciálisan hatáskörrel rendelkezhetnek saját kormányaik együttes döntéshozatali eljárásban való részvételének vizsgálatára.
73.
A formális kibocsátói minőség ilyen normatív, hatásköralapú felülbírálásának azonban jelentős hátrányai is vannak. Mindent összevetve, a hátrányok végső soron nagymértékben felülmúlják a lehetséges előnyöket.
74.
Mindenekelőtt, ellentétben a jogi aktus (kötelező vagy nem kötelező) jellegével, amelynek esetében a tartalomnak természetesen elsőbbséget kell élveznie a formával szemben, a kibocsátói minőség az kibocsátói minőség. Magamat ismételve, eltekintve azoktól a ritka esetektől, amelyekben a kibocsátó kiléte ténybeli szempontból nem egyértelmű, nehéz ugyanezt a megközelítést kiterjeszteni azokra az esetekre, amelyekben a kibocsátó kiléte ténybeli szempontból egyértelmű, de más szereplők pusztán a hatalom és a hatáskör szempontjából vitatják a kibocsátói minőséget. Ismétlem, ha a Tanács/tagállamok nem rendelkeznének kettős szereppel, a kérdés fel sem merülne. Meglehetősen furcsa lenne ugyanis, ha valaki például azzal próbálna keresetet indítani a Bizottság ellen, hogy azt állítja, hogy a szóban forgó jogi aktust ténylegesen a Parlament fogadta el.
75.
Másodszor, ami konkrétan a tagállamokat illeti, aligha vitatható, hogy azok az uniós jogi kereten túl vagy kívül természetesen szuverének. Ezért az a szabály, hogy a tagállamok továbbra is szabadon járhatnak el, ha az uniós jog valamely konkrét rendelkezése nem korlátozza őket.
76.
Harmadszor, hogyan állapítható meg az Unió hatásköre ilyen összefüggésben, amelyben a tagállamok főszabály szerint szabadon járhatnak el? Először is manapság gyakorlatilag bármilyen kérdés potenciálisan az Unió (bizonyos típusú) hatáskörébe tartozónak tekinthető. Ami a megosztott hatáskörök kiterjedt területét illeti, a gyakorlatban nem mindig könnyű megállapítani, hogy az Unió már „előfoglalt‑e” egy bizonyos kérdést, vagy a tagállamok továbbra is elfogadhatnak önálló szabályokat. (
51
) Különösen, szükséges‑e az előfoglaláshoz, hogy a Bizottság hivatalosan megindítsa a rendes jogalkotási eljárást, és azt kifejezetten kiterjessze a szóban forgó kérdésre, vagy elegendő annak megállapítása, hogy az adott kérdést általában az uniós jog szabályozza?
77.
Ezenkívül nem egyértelmű, hogy a hatásköralapú felülbírálás csak a tagállamok által a Tanács keretében hozott határozatok vizsgálata esetében alkalmazandó‑e, vagy a tagállamok által a Tanács ülésein kívül hozott határozatok esetében is. Döntő jelentőséget kell‑e tulajdonítani annak, hogy ugyanaz a 27 személy Brüsszelben találkozott fizikailag vagy virtuálisan, vagy – ami azt illeti – bárhol máshol? Azt is nehéz megmondani, hogy ez a felülbírálás csak az összes tagállam határozatával összefüggésben működhet‑e, vagy a tagállamok többsége vagy akár csak néhány tagállam által hozott határozatok tekintetében is. Szélsőséges esetben akár egy másik nemzetközi szervezet döntéshozatalában együttesen részt vevő tagállamok olyan határozatát is felülvizsgálhatja‑e a Bíróság az EUMSZ 263. cikk alapján, amely tartalmát tekintve átfedésben van valamely uniós hatáskörrel?
78.
Természetesen nem arra akarok utalni, hogy ez így van. Csupán arra kívánok utalni, hogy egy alkalmazható teszt szempontjából nehéz különbséget tenni ezek között a helyzetek között. A kibocsátói minőség hatásköralapú felülbírálása ezért – legalábbis véleményem szerint – túl sok bizonytalansággal jár, ami meglehetősen bizonytalanná, önkényessé és – összességében – meglehetősen kontraproduktívvá teszi használatát.
79.
Ezen okokból nem értek egyet az olasz kormány és a Comune di Milano által az EMA‑ügyekben javasolt általános megközelítéssel, amely lényegében azt sugallja, hogy mivel a székhelyről helyesen az Uniónak kell döntenie, a tagállamok e kérdésben tett bármely nyilatkozata automatikusan a Tanács határozatának minősül.
80.
Véleményem szerint ehelyett a Parlament kontra Tanács ítélet logikáját olyan kivételes esetekre kell korlátozni, amelyekben az adott határozat meghozatalára vonatkozó hatáskör – egyértelműen meghatározott és jellemzően már folyamatban lévő eljárásban – kétségtelenül az uniós intézmény minőségében eljáró Tanácsot illette meg. Csak akkor, ha ilyen egyértelműen körülhatárolt eljárási helyzetben váratlanul olyan határozat születik, amelyet formálisan a tagállamok határozatának minősítenek, lehet megfontolni, hogy a formális kibocsátói minőség ellenére ezt a határozatot a Tanács határozatává és így az EUMSZ 263. cikk alapján felülvizsgálható határozattá minősítsék át. Ilyen kivételes esetekben azonban a hatályos szabályok folyamatban lévő eljárásokban való nyilvánvaló kijátszását alátámasztó sokkal szűkebb logikának kellene irányadónak lennie, nem pedig a puszta hatáskörátfedés absztrakt, bármely folyamatban lévő eljáráson kívüli fennállásának.
81.
Véleményem szerint az ilyen kivételes esetektől eltekintve a tagállamok formális határozata egyszerűen a tagállamok valódi határozata, amelyet nem vizsgálhat felül a Bíróság az EUMSZ 263. cikk alapján. Ha a formális kibocsátó ismert, nem a Bíróság feladata, hogy megváltoztassa azt. A tartalom, a ténybeli körülmények vagy a hatáskör fennállása (illetve annak hiánya) csak olyan körülmények között nyújthat iránymutatást, amikor valóban ténybeli bizonytalanság áll fenn azt illetően, hogy valamely jogi aktust a tagállamok mint tagállamok vagy a tagállamok Tanácsként eljárva fogadtak‑e el. Ezek az elemek nem használhatók fel olyan körülmények között, amikor más szereplők csupán vitatják a hatáskört.
82.
Ebből következik, hogy főszabály szerint és természetesen a Szerződések jelen állapotára tekintettel a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel az EUMSZ 263. cikk alapján a tagállamok képviselői által hozott határozatok tekintetében.
B.
Az EUMSZ 341. cikk hatálya
83.
A Bíróság szerint a tagállamok által a Szerződések keretében az EUMSZ 253. cikk alapján elfogadott határozatok nem képezhetik megsemmisítés iránti kereset tárgyát. (
52
) Az EUMSZ 341. cikk hasonló módon van megfogalmazva, amennyiben egyrészt szintén a tagállamok kormányai közös megegyezéssel hozott határozataira vonatkozik, másrészt pedig e rendelkezés értelmében a tagállamok dönthetnek az uniós intézmények székhelyéről. Ebből logikusan következik tehát, hogy az EUMSZ 253. cikkre vonatkozó megközelítés a tagállamok által az EUMSZ 341. cikk megfelelő alkalmazási körében helyesen meghozott határozatokra is vonatkozik.
84.
A döntő kérdés azonban az, hogy az uniós ügynökségek székhelyére vonatkozó döntést a tagállamoknak kell‑e meghozniuk az EUMSZ 341. cikk alapján. A tagállamokra tartozik ez a fajta döntés, ahogyan azt a Tanács állítja, vagy az uniós jogalkotó, vagyis a Parlament és a Tanács hatáskörébe tartozik az, ahogyan azt az olasz kormány, a Comune di Milano és a Bizottság az EMA‑ügyekben, valamint a Parlament az ELA‑ügyben állítja? Ha az utóbbi a helyzet, akkor milyen jogi természettel bírnak a tagállamok azon határozatai, amelyek meghatározzák, hogy hol legyen az uniós ügynökségek székhelye?
85.
Az ELA‑ügy felei észrevételeikben részletesen foglalkoztak az EUMSZ 341. cikk hatályának kérdésével, valamint azzal, hogy e rendelkezés érvényes jogalapot képezhet‑e az ELA székhelyére vonatkozó megtámadott határozat elfogadásához. Bár ezeket az észrevételeket a Parlament által felhozott első megsemmisítési jogalap keretében terjesztették elő, az azokban megfogalmazott álláspontok a Bíróság hatáskörének kérdését illetően is érvényesek. A Bíróság szerint ugyanis a megsemmisítés iránti kereset elfogadhatóságának értékelése összefügg a megtámadott jogi aktussal szemben felhozott kifogások értékelésével. (
53
)
86.
A Parlament szerint az EUMSZ 341. cikk nem megfelelő jogalap az uniós ügynökségek székhelyéről való döntéshez, mivel ez a rendelkezés csak az intézményekre alkalmazandó. Ha a Szerződések megfogalmazói az ügynökségeket is e rendelkezés hatálya alá kívánták volna vonni, akkor ezt kifejezetten megtették volna. Az EUMSZ 341. cikket azonban soha nem módosították ilyen értelemben. Saját szövegének fényében a (6.) jegyzőkönyv nem irányulhatott e rendelkezés hatályának kiterjesztésére. Ezenkívül nemcsak hogy a korábbi intézményi gyakorlat nem releváns az EUMSZ 341. cikk hatályának meghatározása szempontjából, hanem az uniós jogalkotó a múltban már hozott döntést ügynökségeinek székhelyéről. Nem állítható tehát, hogy kizárólag a tagállamok hozhatnak ilyen döntést.
87.
A Parlament szerint mindazonáltal a valamely ügynökség létrehozására vonatkozó döntés az uniós jogalkotó hatáskörébe tartozik, aki e célból a vonatkozó szakpolitika jogalapjára támaszkodhat. Az ELA létrehozásáról szóló 2019/1149 rendeletet az EUMSZ 46. és EUMSZ 48. cikk alapján fogadták el. Semmi nem indokolja, hogy a valamely ügynökség székhelyére vonatkozó döntést különválasszuk az ügynökség létrehozására vonatkozó döntéstől, valamint feladatainak, szervezetének és működésének meghatározásától. Hacsak a Szerződések valamely különös rendelkezése nem rendelkezik másként, a valamely ügynökség székhelyére vonatkozó döntést tehát az uniós jogalkotónak kell meghoznia. Bár politikai és szimbolikus megfontolások is szerepet játszanak egy ügynökség földrajzi helyének megválasztásakor, ez a kérdés nem idegen az ügynökség létrehozásától, feladatainak és ennek megfelelően szervezetének és működésének meghatározásától. Ezért logikus és következetes, hogy a székhelyről az uniós jogalkotónak kell döntenie. Mindenesetre e kérdés politikai érzékenysége nem befolyásolhatja a Szerződések által az uniós intézményekre ruházott hatásköröket.
88.
Néhány csekély eltéréstől eltekintve azonban valamennyi beavatkozó tagállam osztja a Tanács azon álláspontját, hogy az EUMSZ 341. cikk – célja és kontextusa fényében értelmezve – felhatalmazza a tagállamokat arra, hogy döntsenek az uniós ügynökségek székhelyéről. Bár a Lisszaboni Szerződés óta ma már a Szerződések számos rendelkezése kifejezetten hivatkozik az Unió intézményeire, valamint szerveire és hivatalaira, ez nem vezethet a kizárólag „intézményekre” hivatkozó rendelkezések hatályának megszorító értelmezéséhez. Ezt az értelmezést alátámasztja e rendelkezés kontextusa és történeti fejlődése is. A (6.) jegyzőkönyv meghatározza különösen két bizottság és egy ügynökség székhelyének helyét. Az edinburghi határozat 2. cikke megerősíti továbbá, hogy a jövőbeni uniós szervek székhelyéről a tagállamok kormányai képviselőinek kell határozniuk. Ezenkívül több évtized óta számos precedens megerősíti, hogy az intézmények székhelyének meghatározására vonatkozó tagállami hatáskör az ügynökségekre is vonatkozik. Az EUMSZ 341. cikk megszorító értelmezése indokolatlanul megkülönböztetné az ügynökségeket, és kizárná azokat az EUMSZ záró rendelkezéseinek hatálya alól.
89.
Ezenkívül a Tanács szerint a valamely ügynökség székhelyéről való döntésre vonatkozó hatáskör eltér a valamely terület érdemi szabályozására vonatkozó hatáskörtől. A székhelyre vonatkozó döntés politikai és szimbolikus dimenziója miatt alapvetően eltérő jellegű. Ennek megfelelően a valamely uniós ügynökség székhelyére vonatkozó határozatot nem a rendes jogalkotási eljárást alkalmazva kell meghozni. A székhely megválasztásának a jogalkotási vita hatálya alá vonása paradox és káros következményekkel járna. Az ügynökség földrajzi helye ez esetben a tárgyalás részévé válna, és hatással lenne a szakpolitikai szabályok tartalmára. Ezenkívül a Parlament és a Tanács szavazási szabályai nem teszik lehetővé a megfelelő földrajzi egyensúly tiszteletben tartását.
90.
Nem értek egyet a Tanáccsal. Véleményem szerint az EUMSZ 341. cikk nem alkalmazható az ügynökségekre.
1. A szöveg
91.
Az EUMSZ 341. cikk szövege minden további pontosítás nélkül az „intézmény[ek]” székhelyére hivatkozik. A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta azonban az „intézmények” fogalmát alkotmányos szinten meghatározza az EUSZ 13. cikk, amely felsorolja az uniós intézményeket. A Szerződésekben szereplő jogszabályi fogalommeghatározásból egyértelműen következik, hogy az ügynökségek nem intézmények.
92.
Az értelmezendő kifejezés ilyen egyértelmű, jogszabályi vagy akár alkotmányos meghatározása nem zárja ki azon szabályozás általános rendszerének és céljának további vizsgálatát, amelyeknek a kifejezés a részét képezi. Nagyon meggyőző érvekre van azonban szükség a kontextus vagy a cél körében, amelyek bemutatják, hogy valamely egyértelműen meghatározott kifejezés szó szerinti és köznapi értelmezése egy adott kontextusban kirívó igazságtalanságot vagy abszurditást eredményez, ahhoz, hogy egy ilyen egyértelmű alkotmányos fogalommeghatározás bíróság általi figyelmen kívül hagyását indokolják.
2. A kontextus és a rendszer
93.
Véleményem szerint azonban nem állnak rendelkezésre ilyen meggyőző érvek álláspontom ellenkezőjére. Az EUMSZ 341. cikk szó szerinti értelmezését ugyanis csak megerősíti az említett rendelkezés kontextusa és rendszere.
94.
Először is, a Lisszaboni Szerződés a Szerződések számos rendelkezését módosította, ezáltal megkülönböztetve az uniós intézményeket „az Unió [egyéb] szervei[től] vagy hivatalai[tól]”. A Bíróság hatáskörére vonatkozó több rendelkezést ugyanis úgy módosítottak, hogy az utóbbiakat egyértelműen e hatáskör alá vonják. (
54
) A Lisszaboni Szerződés az „uniós intézmények[re], szervek[re] vagy hivatalok[ra]” is kiterjesztette az Európai Központi Bank (a továbbiakban: EKB) általi hitelnyújtásra vonatkozó tilalmat (
55
) és a hivatali visszásságok ombudsman általi kivizsgálását. (
56
) Hasonlóképpen, jelenleg az Európai Unió Bíróságának alapokmánya is különbséget tesz az Unió intézményei, szervei és hivatalai között. Ez különösen igaz az említett alapokmány 23. és 40. cikke esetében: míg az intézmények a Bíróság előtt folyamatban lévő valamennyi eljárásba beavatkozhatnak, addig az Unió szervei és hivatalai csak akkor tehetnek így, ha valószínűsíteni tudják, hogy a jogvita kimeneteléhez jogos érdekük fűződik.
95.
Lényegében egyértelmű, hogy a Szerződéseket a közelmúltban meglehetősen átdolgozták az Unió intézményektől elkülönülő„szervei vagy hivatalai” autonóm létezésének elismerése érdekében. Ilyen alkotmányos kontextusban az „intézmények” fogalma nem értelmezhető – vagy bizonyosan nem értelmezhető már – egyszerűen tágan.
96.
A Tanács szerint azonban az a körülmény, hogy az EUMSZ általános és záró rendelkezései – amelyeknek az EUMSZ 341. cikk is a részét képezi – nem módosultak, és csak az „intézményekre” hivatkoznak, nem értelmezhető úgy, hogy a Szerződések megfogalmazóinak az lett volna a szándáka, hogy szűkítsék azok hatályát. Mivel ezek a rendelkezések horizontális jellegűek, és ezért transzverzálisan alkalmazandók a Szerződésen átívelően, ezeket az általános és záró rendelkezéseket valójában tágan kell értelmezni.
97.
Nem értek egyet ezzel. Nincs rendszerszintű, eredendő ok arra, hogy az általános és záró rendelkezéseket miért kellene megkülönböztetni és másként értelmezni, mint a Szerződések egyéb rendelkezéseit. Ezenkívül konkrétan az EUMSZ 341. cikket illetően a Tanács érvelése nem túl meggyőző.
98.
Az EUMSZ 342. cikk ugyanis, amely az uniós intézmények nyelvhasználati szabályaira vonatkozik, (
57
) csak ez utóbbiakra alkalmazandó. Kétségtelen, hogy az ügynökségeket létrehozó rendeletek gyakran az ügynökségekre is alkalmazandónak nyilvánítják az intézmények által használt nyelvek meghatározásáról szóló, 1958. április 15‑i 1. tanácsi rendelet rendelkezéseit. (
58
) Vannak azonban olyan rendeletek is, amelyek az ügynökség igazgatótanácsára bízzák, hogy határozzon a belső nyelvhasználatra vonatkozó rendelkezésekről. (
59
) Fontosabb azonban, hogy valamely ügynökség nyelvhasználati szabályai eltérhetnek az intézmények nyelvhasználati szabályaitól, amint azt a Bíróság megerősítette. (
60
)
99.
Az egyetlen kivétel, amely – legalábbis első pillantásra – alátámasztani tűnik a Tanács által felhozott érveket, az EUMSZ 340. cikk második bekezdése. Ezt a rendelkezést, amely az Unió szerződésen kívüli felelősségére vonatkozik, úgy értelmezte a Bíróság, hogy az „intézmény” e rendelkezés szerinti fogalma nemcsak az EUSZ 13. cikk (1) bekezdésében felsorolt uniós intézményeket, hanem a Szerződések által vagy azok alapján, az uniós célkitűzések megvalósításának szándékával létrehozott valamennyi uniós szervet és hivatalt is magában foglalja. (
61
)
100.
Közelebbről megvizsgálva azonban ezt az értelmezést valójában az EUMSZ 340. cikk második bekezdésének szövege és logikája egyaránt indokolja. Ez utóbbi rendelkezés szövege ugyanis úgy szól, hogy „az Unió […] megtéríti az intézményei vagy alkalmazottai által feladataik teljesítése során okozott károkat”. Logikus tehát, hogy ha az Unió „alkalmazottai” – vagy más szóval egyéni ügynökei – már egyértelműen szerepelnek a rendelkezés szövegében, akkor – a fortiori – minden olyan ügynökségnek, hatóságnak vagy más szervnek is szerepelnie kell abban, amely egyrészt az Unió valamely intézménye, másrészt az Unió valamely egyéni alkalmazottja közötti spektrumot alkotja. Ami a rendelkezés logikáját illeti, különös lenne ezt a konkrét rendelkezést, amely fontos egyéni jogorvoslatot biztosít az Unió mint jogi személy által esetlegesen okozott sérelmekkel szemben, olyan rendkívül formalista módon értelmezni, amely lényegében azt jelenti, hogy csak intézmények és alkalmazottak lehetnek felelősek, ügynökségek vagy más szervek azonban nem, még ha azok az Unió képviselői spektrumának részeként – az e spektrum két szélére történő kifejezett utalást tekintve – már egyértelműen ebbe a körbe tartoznak is.
101.
Így az EUMSZ 340. cikk második bekezdése kétségtelenül magában foglalja az ügynökségeket is. Ez azonban egyszerűen egy teljesen más rendelkezés mind szövegét, mind pedig logikáját tekintve. E pontosításra tekintettel egyáltalán nem tudok egyetérteni azzal az érvvel, hogy mivel az EUMSZ 341. cikk az EUMSZ 340. cikket követi a különböző általános és záró rendelkezések között, mindkettőt automatikusan pontosan ugyanúgy kell értelmezni, függetlenül az objektív eltérésektől.
102.
Ezért arra a következtetésre jutok, hogy az a körülmény, hogy a Lisszaboni Szerződés nem módosította az EUMSZ 341. cikket, miközben a többi hasonló jellegű rendelkezés többségét úgy módosították, hogy „az Unió [egyéb] szervei[t] vagy hivatalai[t]” is kifejezetten azok hatálya alá vonták, azt jelenti, hogy az intézmények fogalmának az EUSZ 13. cikkben foglalt alkotmányos meghatározása aligha hagyható figyelmen kívül.
103.
Másodszor, ez az álláspont rendszerszemléleti síkon is megerősítést nyer: az Unió intézményei alkotmányosan eltérnek az Unió szerveitől és hivatalaitól. Az intézményeket maguk a Szerződések hozzák létre. Az intézmények széles körű alkotmányos feladatokat látnak el az uniós jog által szabályozott területeken, amelyeken az Unió hatáskörrel rendelkezik. A legfontosabb, hogy létrehozásukról és feladataikról közvetlenül maguk a Szerződések rendelkeznek. Az intézmények jogi rendszere tehát önálló, és nem igényel másodlagos jogszabályokat. Teljesen logikus tehát, hogy az EUMSZ 341. cikkben előírt különleges alkotmányos eljárást kell alkalmazni a székhelyük helyére vonatkozó döntésekkel kapcsolatban. Hol máshol lenne megtalálható egy, a Szerződés által létrehozott intézmény székhelye vagy legalábbis a székhely helyének meghatározására vonatkozó eljárás, mint magában a Szerződésben? Ugyanígy, tekintettel e kérdés történetileg nagy fokú érzékenységére, érthető, hogy a döntést a tagállamok konszenzusával kell meghozni.
104.
Ezzel szemben az ügynökségeket általában nem a Szerződések hozzák létre. Azokat másodlagos jogszabályokkal, a rendes jogalkotási eljárás szerint hozzák létre egy adott uniós szakpolitika végrehajtásának részeként. Az ügynökségek szerepe nagyrészt adminisztratív jellegű, és egyértelműen egy szűken meghatározott, speciális területre korlátozódik. A Szerződések szakpolitikákra vonatkozó releváns anyagi jogi rendelkezései képezik ezen ügynökségek létrehozásának jogalapját. (
62
) Szigorúan alkotmányossági szempontból tehát eredendően nincs rendszerszintű szükség arra vonatkozóan, hogy az ügynökségek székhelyének kiválasztására irányuló eljárást miért kellene hirtelen a Szerződések valamely rendelkezésének meghatároznia.
105.
Harmadszor, e tekintetben azt sem értem, hogy – amint arra a Tanács és a beavatkozó tagállamok hivatkoznak – fogalmi szempontból hogyan lehetne a valamely ügynökség székhelyének helyére vonatkozó döntés az ügynökség létrehozásától eltérő kérdés. A székhely kérdése véleményem szerint az ügynökség szervezetének része, amelyet az ügynökséget létrehozó megfelelő jogi eszköz szabályoz. Nem szól egyértelmű strukturális érv amellett, hogy egyrészt a székhelyre vonatkozó döntés miért követne más jogi rendszert, mint az ügynökség létrehozására vonatkozó döntés, másrészt pedig, hogy a székhelyre vonatkozó döntést miért az intézményekre vonatkozóval azonos jogi sémát követve, azaz az EUMSZ 341. cikk alapján kellene meghozni.
106.
A Tanács azt állítja, hogy a valamely ügynökség székhelyére vonatkozó döntés politikai jellegű. Természetesen nem tagadom, hogy egy ilyen döntésnek valóban van politikai dimenziója. Nem világos azonban, hogy az uniós polgárokat képviselő Parlament miért ne hozhatna ilyen döntést, vagy maga a Tanács mint a tagállamok képviselőit miniszteri szinten tömörítő uniós intézmény miért ne dönthetne ebben a kérdésben. Általánosságban enyhén szólva is meglehetősen ellentmondásosnak találom azt az érvet, hogy a Parlament nincs megfelelő helyzetben ahhoz, hogy politikai döntéseket hozzon. (
63
)
107.
Mindenesetre a valamely ügynökség székhelyére vonatkozó döntés aligha tekinthető tisztán politikai döntésnek, legalábbis ha a jelen esetekben meghatározott kritériumok hitelesnek tekinthetők. A vonatkozó kiválasztási szabályok számos kritériumot határoztak meg, amelyek mindegyike inkább technikai jellegű, nevezetesen azt az időpontot, amikor az ügynökség ténylegesen megkezdheti működését az új helyszínen, a helyszín megközelíthetőségét; megfelelő oktatási intézményeket a személyzet gyermekei számára, valamint a gyermekek és a házastársak lehetőségét arra, hogy igényeiknek megfelelően be tudjanak lépni a munkaerőpiacra, valamint megfelelő szociális biztonsági és egészségügyi ellátásban részesüljenek. (
64
) A földrajzi egyensúly tűnik az egyetlen olyan kritériumnak, amely túlnyomórészt politikai jellegű.
108.
Ebből tehát az következik, hogy az uniós ügynökségek székhelyére vonatkozó határozatokat – azok vegyes jellegére tekintettel – nagyon is meghozhatja a Parlament és a Tanács a Bizottság javaslata alapján indult rendes jogalkotási eljárás keretében.
3. A múlt
109.
Ami a Tanács által az EUMSZ 341. cikk keletkezéstörténetével, a (6.) jegyzőkönyv és az edinburghi határozat hatásával, valamint a korábbi intézményi gyakorlattal kapcsolatban felhozott érveket illeti, ezen érvek egyike sem tűnik elég meggyőzőnek ahhoz, hogy megváltoztassa a már az EUMSZ 341. cikk szövegéből, valamint kontextusából és rendszeréből következő értelmezést.
110.
Először is, ami az EUMSZ 341. cikk fejlődését illeti, e rendelkezés tartalma 1951 óta változatlan. (
65
) Az egyetlen különbség abban áll, hogy „[a] Közösség intézményeinek” kifejezést „[a]z Unió intézményeinek” kifejezés váltotta fel. Kulcsfontosságú, hogy a Lisszaboni Szerződés nem módosította ezt a rendelkezést úgy, hogy az kifejezetten vonatkozzon az Unió szerveire és hivatalaira. (
66
)
111.
Másodszor, a Tanács és az ELA‑ügyben különösen a luxemburgi kormány jelentős mértékben támaszkodott a (6.) jegyzőkönyvre és az Európai Tanács 1992. évi ülésének alkalmával elfogadott edinburghi határozatra, hogy az ügynökségeknek az EUMSZ 341. cikk hatálya alá vonása mellett érveljen.
112.
Ami a (6.) jegyzőkönyvet illeti, igaz, hogy az nemcsak intézmények székhelyét határozza meg, hanem két bizottság és egy ügynökség, mégpedig az Europol székhelyét is. Egyértelmű tehát, hogy e szervek székhelyét az elsődleges jogban rögzítették. A (6.) jegyzőkönyv azonban egyáltalán nem mondja ki, hogy az összes (lehetséges, jövőbeni) ügynökség székhelyét a tagállamoknak kell meghatározniuk az EUMSZ 341. cikk alapján, éppen ellenkezőleg. Egy konkrét jegyzőkönyv elfogadásával (tehát a Szerződéseknek az azokban előírt módosítási eljárások szerinti módosításával) a tagállamok egyértelműen úgy vélték, hogy együttes döntésüket a Szerződésekben kell rögzíteni ahhoz, hogy az az uniós jogban joghatásokat váltson ki.
113.
Ami az edinburghi határozatot illeti, annak 2. cikke úgy rendelkezik, hogy „[a] többi már felállított vagy ezután felállítandó szerv és szervezeti egység székhelyéről a tagállamok kormányainak képviselői az Európai Tanács egy soron következő ülésén közös megállapodással határoznak, figyelemmel az érintett tagállamok számára a fenti rendelkezésekből származó előnyökre, valamint megfelelő elsőbbséget biztosítva azon tagállamoknak, amelyek jelenleg nem biztosítanak helyszínt közösségi intézmények számára”. (
67
) Ebből a kijelentésből az következik, hogy a tagállamok kormányainak képviselői ugyanolyan mértékben kívánták fenntartani maguknak az ügynökségek (mint „többi […] szerv és szervezeti egység”) székhelyéről való döntést, mint amilyen mértékben az EUMSZ 341. cikk kifejezetten és egyértelműen felhatalmazza őket arra, hogy az intézmények székhelyéről döntsenek.
114.
Az edinburghi határozat 2. cikkére tekintettel ezért egyetértek azzal, hogy valóban úgy tűnik, hogy az állam‑, illetve kormányfők az ügynökségekre is ki kívánták terjeszteni az EUMSZ 341. cikk hatályát. Egyébként úgy tűnik, hogy ugyanezen cikk elfogadásával annak megfogalmazói elismerték, hogy az EUMSZ 341. cikk nem terjed ki az ügynökségekre (ha igen, akkor miért lenne szükség külön jegyzőkönyvet készíteni e célból?).
115.
Nem értek azonban egyet azzal, hogy milyen jogi következtetéseket kell levonni az edinburghi határozat 2. cikkéből. Véleményem szerint ez a konkrét rendelkezés a tagállamok közötti nemzetközi megállapodás jellegével bír. Mivel e határozatot nem az EUSZ 48. cikkben meghatározott felülvizsgálati eljárásban fogadták el, az nem fogadható el az EUMSZ 341. cikk módosításának érvényes módjaként. Az tehát nem vált ki kötelező joghatásokat az uniós jogrenden belül (ami nem zárja ki, hogy a nemzetközi jogban ilyen hatásokat váltson ki).
116.
Az egyértelműség kedvéért, a tagállamok képviselőinek az edinburghi határozathoz hasonló olyan határozata, amelyet nem valamely uniós jogi rendelkezés alapján hoztak, csak annyiban rendelkezik jogi értékkel az uniós jogban, amennyiben tartalmát az uniós jogi eljárások szerint formálisan átvette az uniós jog. (
68
) A múltban ez a „beépítés” általában egy jegyzőkönyv elfogadásának formáját öltötte, mint azt a Dánia helyzetéről szóló (22.) jegyzőkönyv – miután e tagállam először megtagadta a Maastrichti Szerződés megerősítését (
69
) –, vagy az ír népnek a Lisszaboni Szerződéssel kapcsolatos aggályairól szóló jegyzőkönyv (
70
) nevezetes példája tanúsítja.
117.
Ami az edinburghi határozatot illeti, annak csak az 1. cikkét foglalták bele a (6.) jegyzőkönyvbe, amely által az 1999‑ben az Amszterdami Szerződés hatálybalépésével – amelyhez ezt az új jegyzőkönyvet csatolták – uniós joggá vált. A 2. cikket tudomásom szerint soha nem foglalták bele egyetlen formális uniós jogi eszközbe, még egy (értelmező) nyilatkozatba sem. Az tehát nem része sem az elsődleges jognak, sem a másodlagos jognak. (
71
)
118.
Ebből következik, hogy az edinburghi határozat 2. cikkének az uniós jogban legfeljebb politikai érték tulajdonítható, jogi érték azonban bizonyosan nem. Azt legfeljebb a Szerződések értelmezésére szolgáló eszközként lehet figyelembe venni. (
72
)
119.
Mindenesetre emlékeztetni kell arra, hogy az edinburghi határozat kibocsátói nem tették annak 2. cikkét az elsődleges jog részévé. Ezért az e rendelkezés által nyújtott értelmezési iránymutatás semmiképpen nem lehet ellentétes az EUMSZ 341. cikk szövegével, kontextusával, rendszerével és céljával.
120.
Harmadszor, a Tanács nagyrészt az ügynökségek székhelyére vonatkozó döntéssel kapcsolatos korábbi intézményi gyakorlatra hivatkozva azzal érvelt, hogy az ilyen döntéseket gyakran a tagállamok képviselőinek az EUMSZ 341. cikk szerinti határozatával hozták meg. Dióhéjban, a Tanács álláspontja szerint az a körülmény, hogy az elmúlt évtizedekben kialakult egy bizonyos intézményi gyakorlat, nem csupán megerősíti, hogy az EUMSZ 341. cikk az ügynökségekre is vonatkozik, hanem igazolja ezt a gyakorlatot napjainkban, és nyilvánvalóan a jövőre nézve is állandósítja azt.
121.
Nem értek egyet ezzel. Egyfelől egyszerűen nem tudom elfogadni ezt az álláspontot pusztán ténybeli, empirikus síkon. A jelen eljárás keretében a Bíróság tudomására hozott valamennyi információ alapján úgy tűnik, hogy az uniós ügynökségek vagy szervek székhelyére vonatkozó határozatok meghozatalának módja meglehetősen eltérő.
122.
Kétségtelen, hogy a múltban számos ügynökség székhelyének helyéről a tagállamok döntöttek, nem pedig az adott ügynökséget létrehozó uniós rendelet. Ez történt különösen 1993‑ban kilenc ügynökség, köztük az EMA elődje, (
73
) 2004‑ben kilenc másik ügynökség és hivatal, (
74
) 2009‑ben az Energiaszabályozók Együttműködési Ügynöksége, (
75
) legutóbb pedig az ELA és az Európai Kiberbiztonsági Ipari, Technológiai és Kutatási Kompetenciaközpont (
76
) esetében. Meg kell említeni, hogy ezen ügynökségek közül néhánynak a székhelyét utóbb az azokat létrehozó rendeletek is megemlítették. (
77
)
123.
Létezett azonban olyan korábbi gyakorlat is, amely szerint az ügynökségek székhelyéről az uniós jogalkotó döntött, mégpedig kezdetben a Tanács egyedül, majd az uniós alkotmányos keret fejlődésével a Parlament és a Tanács. Ez volt a helyzet különösen az 1970‑es években a legelső uniós ügynökségek, nevezetesen a Cedefop (
78
) és az Eurofound (
79
) esetében. Később ugyanez volt a helyzet a Frontex, (
80
) az Európai Halászati Ellenőrző Hivatal (
81
) és újabban a pénzügyi világválság nyomán létrehozott három ügynökség (az Európai Bankhatóság, az Európai Értékpapírpiaci Hatóság és az Európai Biztosítás‑ és Foglalkoztatóinyugdíj‑hatóság) (
82
) esetében is. Ugyanez igaz a közös kül‑ és biztonságpolitika (KKBP) hatálya alá tartozó ügynökségekre is, amelyek székhelyéről (egyedül) a Tanács dönt, nem pedig a tagállamok. (
83
)
124.
E két forgatókönyvön kívül még néhány más, de valóban kevésbé gyakori módja is létezett a valamely uniós ügynökség székhelyéről való döntésnek. Ez volt a helyzet például a CEPOL esetében, amelynek tekintetében a döntést – némileg szokatlan módon – ténylegesen több, változó szereplő hozta meg. (
84
)
125.
Egyértelmű, hogy az ügynökségek székhelyére vonatkozó döntések meghozatalának módja változott az elmúlt évtizedek során. Nem lehet egyértelműen azonosítani egyetlen intézményi gyakorlatot. Az intézményi gyakorlat valójában az első ügynökségek létrehozása óta folyamatosan változott.
126.
Másfelől, és mindenesetre, még ha azonosítani lehetne is egyetlen koherens gyakorlatot az évek során, jóllehet nem ez a helyzet, a kérdés az, hogy milyen, továbbra is fennálló normatív relevanciája van egy ilyen megállapításnak a jelen ügy szempontjából?
127.
E kérdésben nem tudok egyetérteni a Tanáccsal. Számomra egy jogi unióban a hatályos alkotmányos keret, nem pedig a múltbeli gyakorlat a döntő. Az uniós jogalkotónak – véleményem szerint – kétségtelenül gondoskodnia kell arról, hogy a jogszabályok relevánsak legyenek, és észszerű keretek között naprakészen kell tartania azokat, valamint biztosítania kell, hogy azok reagáljanak a szociális és társadalmi változásokra. (
85
) Egészen más dolog azonban lényegében azt sugallni, hogy a jelenlegi alkotmányt értelmezni kell (illetve újra kell értelmezni) annak érdekében, hogy a megváltozott alkotmányos környezettől függetlenül az alkotmánnyal össze lehessen egyeztetni és tovább lehessen alkalmazni bizonyos múltbeli gyakorlatokat. Egyszerűen fogalmazva, nem a jelenlegi alkotmányt kell összhangba hozni a múltbeli gyakorlattal, hanem éppen ellenkezőleg: a jelenlegi és jövőbeli gyakorlatot kell összhangba hozni a hatályos alkotmányos kerettel.
128.
Ez azonban felveti a kérdést, hogy mi az EUMSZ 341. cikk jelenlegi célja. Most erre a kérdésre térek rá.
4. A (jelenlegi) cél
129.
A Tanács szerint az EUMSZ 341. cikknek az ügynökségeket e rendelkezés hatálya alól kizáró értelmezése megfosztaná e rendelkezést a hatékony érvényesüléstől (effet utile). Maguknak az intézményeknek a székhelyét már meghatározta az elsődleges jog. Nem tekinthető úgy, hogy az EUMSZ 341. cikk fennmaradó hatékony érvényesülése az intézmények székhelyének megváltoztatásáról való döntésre vonatkozik, mivel a Tanács véleménye szerint az ilyen döntéseket az EUSZ 48. cikkben meghatározott felülvizsgálati eljárások szerint kell meghozni, nem pedig az EUMSZ 341. cikk alapján.
130.
Véleményem szerint, ha a jelen ügy bármit is szemléltet, akkor azt, hogy a hatékony érvényesüléssel kapcsolatos érvek és általában bármilyen más teleologikus jogi érvelés problematikus lehet. Ennek az az oka, hogy az ilyen érvelés – a jelen ügyben és általában véve is – bárhova elvezethet, ahova csak akarjuk, azon céltól függően, amely mellett döntünk.
131.
Az EUMSZ 341. cikk célja vagy hozzáadott értéke ma egyszerűen attól az érdektől, céltól vagy értéktől függ, amelyet e rendelkezésnek tulajdonítunk. Az EUMSZ 341. cikk önmagában, elszigetelten értelmezve nem rendelkezik nyilvánvaló hatékony érvényesüléssel. Ezt az érdeket vagy értéket máshonnan kell betáplálni. Amint azt ugyanis a jelen ügyben a felek különböző álláspontjai mutatják, a választott konkrét érték alapján az eredmény ellentétes irányokba vezethet.
132.
Először is, ha – amint azt a Tanács hangsúlyozta – a székhelyekre vonatkozó döntések politikai dimenziójának általában jelentőséget kell tulajdonítani, és ha emellett úgy kell tekinteni, hogy csak a tagállamok képesek ilyen döntést hozni, (
86
) akkor az EUMSZ 341. cikket valóban tágan lehet értelmezni. Ebből a szempontból a rendelkezésbe beillesztendő cél valójában a tagállamok döntéshozatali hatáskörének védelme (1. cél).
133.
Másodszor, a Parlament által az ELA‑ügyben javasolt szűkebb értelmezésre van szükség a Parlament (és az uniós intézmények) szerepének megerősítéséhez, valamint azért, mert a valamely ügynökség székhelyére vonatkozó döntés az uniós szakpolitikák végrehajtását nyomon követő ügynökség létrehozására vonatkozó átfogó döntés szükséges részét képezi. Ebben az esetben a cél a Parlament és esetleg más uniós intézmények szerepének védelme (2. cél).
134.
Harmadszor, az előző ponthoz kapcsolódóan, de némileg rendszerszintűbben megfogalmazva, az uniós jogrend (belső) integritásának megőrzése a cél. Nem engedhető meg, hogy az Unió érdekében és nevében meghozandó döntések kikerüljenek ebből a rendszerből, és ténylegesen kívülre kerüljenek azzal, hogy a kívül elért eredményt visszaépítik a rendszerbe. Éppen ez a cél indokolja az EUMSZ 341. cikk olyan értelmezését, hogy annak hatálya nem terjed ki az ügynökségekre (3. cél).
135.
Negyedszer, úgy tűnik, hogy az EUMSZ 341. cikk egyhangúságot kíván meg. Ha értelmezésének célja az uniós döntéshozatali eljárások alkalmazhatóságának fenntartása vagy akár fokozása, akkor a tagállamok közötti egyhangúság elérése nehezebb lehet, mint abban az esetben, ha ugyanazok a képviselők Tanácsként ülésezve döntenek, és e döntéshozatal keretében az (alacsonyabb) küszöbértékekre vonatkozó követelményeket követik. Ez megint csak az EUMSZ 341. cikk lehető legszűkebb értelmezése mellett szól (4. cél).
136.
Ötödször és végül, az EUMSZ 341. cikk értelmezésének a jogi unió elveinek betartása (is) lehet a célja, amennyiben „az uniós jogi rendelkezések tiszteletben tartásának biztosítására irányuló bírói felülvizsgálat fennállása már önmagában a jogállamiság létének velejárója”. (
87
) Ha azonban ez a helyzet – ahogyan azt az olasz kormány a tárgyaláson lényegében állította –, akkor az EUMSZ 341. cikket a lehető legmegszorítóbb módon kell értelmezni a – legalábbis a Bíróság előtti – bírói felülvizsgálat e rendelkezés alkalmazhatóságából eredő lehetetlensége miatt (5. cél).
137.
Általánosságban, de a jelenlegihez hasonló konkrét helyzetekben sem tartom bölcs dolognak, ha egy bíróság – beleértve a Bíróságot is – válogat a célok között. Ehelyett a Szerződések meglehetősen egyértelmű szövegének és rendszerének keretei között kell maradni. Ha azonban az egyik célt valóban előnyben kell részesíteni a többivel szemben, akkor az uniós bíróságok szempontjából ennek a célnak logikusan az uniós rendszer integritása és működése fenntartásának kellene lennie.
138.
Másodszor, bárhogy legyen is, be kell vallanom, hogy nem tartom meggyőzőnek a Tanács hatékony érvényesüléssel kapcsolatos konkrét érvét. Egyfelől valóban igaz, hogy az uniós intézmények székhelyét már meghatározták. Így az EUMSZ 341. cikk bizonyos mértékben nagyrészt kimerítette a benne rejlő lehetőségeket. Ez az eredmény azonban eleve benne rejlett a tárgyában. Másfelől az a tény, hogy nem lehet úgy értelmezni, hogy az ügynökségek az EUMSZ 341. cikk hatálya alá tartoznak, nem teszi haszontalanná ezt a rendelkezést. Az EUMSZ 341. cikk hatálya egyértelműen kiterjed az intézményekre, biztosítva, hogy ez a rendelkezés továbbra is működőképes és releváns maradjon azok tekintetében. Az ugyanis hatályban marad, és adott esetben alkalmazható egy új intézmény székhelyéről való döntésre, (
88
) mindenekelőtt pedig egy meglévő intézmény székhelyének megváltoztatásáról való döntésre. (
89
) Nem állítható tehát, hogy az EUMSZ 341. cikket minden tartalmától megfosztaná, ha úgy tekintenénk, hogy annak hatálya nem terjed ki az Unió szerveire és hivatalaira. Mindenesetre az a körülmény, hogy az EUMSZ 341. cikk hatálya jelenleg meglehetősen korlátozottnak tűnik, nem ad okot arra, hogy a rendelkezés szövege ellenére mesterségesen kiterjesszük annak hatályát.
139.
Harmadszor és végül, továbbra is értetlenül állok a Tanács azon általános érve előtt, amely szerint az EUMSZ 341. cikk hatályának azért kell kiterjednie az ügynökségekre, mert az azok székhelyére vonatkozó döntések politikailag érzékenyek, és ezért meg kell őrizni a tagállamok EUMSZ 341. cikk által megkívánt egyhangúságát.
140.
Ugyanakkor azonban úgy tűnik, hogy a jelen eljárásban nyilvánvalóan egyik esetben sem állt fenn ugyanez a követelmény. Ha konkrétan a jelen ügyekben a megtámadott határozatokat nézzük, azok egyikét sem egyhangúlag kellett elfogadni. A kiválasztási szabályok ugyanis mindkét esetben azzal számoltak, hogy az EMA és az ELA székhelyére vonatkozó döntést a szavazatok egyszerű többségével fogják meghozni.
141.
Ténybeli szempontból, és ami az EMA‑t illeti, az olasz kormány a tárgyaláson azt állította, hogy a székhelyre vonatkozó döntés nem az összes tagállam közös megegyezésével született. Az olasz kormány többször hangsúlyozta, hogy soha nem egyezett bele ebbe a döntésbe.
142.
Ezen a ponton a Tanács által szorgalmazott, kinyilvánított, rendszerszintű cél és a valóság közötti disszonancia túl nagy ahhoz, hogy figyelmen kívül hagyjuk. A Tanács többször kijelentette, hogy a Bíróságnak tágan, az ügynökségekre is kiterjedően kell értelmeznie az EUMSZ 341. cikket annak érdekében, hogy megőrizze az egyhangúságot igénylő döntéshozatal különleges politikai jellegét. Maga a Tanács azonban, amikor csak tehette, eltért ettől az eljárástól, és helyette az egyszerű többségi szavazást választotta.
143.
Mindezen okok miatt úgy vélem, hogy az EUMSZ 341. cikk nem vonatkozik az ügynökségek és az egyéb uniós szervek vagy hivatalok székhelyéről való döntésre.
C.
A megtámadott határozatok jogi természete
144.
A megtámadott határozatokra rátérve úgy tűnik, hogy azok nem a Tanács álcázott határozatai. Azok a tagállamok valódi határozatai, amelyek tekintetében ezért a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel az EUMSZ 263. cikk alapján (A. pont). A tagállamok által a Szerződések keretén kívül hozott határozatokként azonban e határozatok semmiféle kötelező joghatással nem rendelkeznek az uniós jogrendben (B. pont).
1. A Tanács álcázott határozatai?
145.
Az EMA‑ügyekben az olasz kormány azt állítja, hogy tekintettel annak tartalmára és elfogadásának körülményeire, a Tanács hozta meg a megtámadott határozatot. Először is, a megtámadott határozat elfogadásának konkrét körülményei bizonyítják, hogy az a Tanács határozata volt, mivel azt a Tanács helyiségeiben hozták, és az a Tanács intézményi struktúráira, nevezetesen elnökségére, főtitkárságára, jogi szolgálatára és a Coreperre támaszkodott. Ezenkívül több uniós intézmény, különösen az Európai Tanács és a Bizottság is részt vett az EMA új székhelyének kiválasztási folyamatában. Emellett ez a határozat ténylegesen a többségi szabály szerint született meg. Ez a megközelítés a Tanács döntéshozatali folyamatára jellemző, és egyértelműen eltér az együttesen eljáró tagállamok kormányközi határozatától, mivel azokat egyhangúlag vagy konszenzussal („közös megegyezéssel”) fogadják el.
146.
Másodszor, az olasz kormány úgy véli, hogy az uniós ügynökségek székhelyéről való döntés kétségtelenül az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik, amint az különösen a 726/2004 rendelet módosítására irányuló bizottsági javaslatból következik. Ezt a hatáskört nem lehet a tagállamok jogi aktusával gyakorolni. Annak megállapítása, hogy a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel, azt jelentené, hogy a Tanács határozatai minden olyan esetben mentesülnek az uniós bíróságok általi felülvizsgálat alól, amikor a tagállamok az uniós eljárások alá és uniós hatáskörökbe tartozó ügyeket valójában „kormányközi” ügyeknek tekintik. A megtámadott határozatot ezért a Tanács határozatának kell tekinteni.
147.
A Tanács továbbra is azt az álláspontot képviseli, hogy a megtámadott határozat a tagállamok képviselői által hozott határozat. E határozatot az EMA korábbi székhelyét kiválasztó, a tagállamok képviselői által 1993. október 29‑én hozott határozat módosítása céljából fogadták el. Általánosabban fogalmazva, az uniós ügynökségek székhelyére vonatkozó határozatok nem tartoznak az Unió hatáskörébe, és ennek megfelelően a rendes jogalkotási eljárás alá sem.
148.
A Parlament szerint az ELA‑ügyben a Tanács a határozat kibocsátója. A határozatot a Tanács elnöke írta alá. A jogi aktus elfogadását megelőző döntéshozatali folyamat a Tanács igazgatási struktúráin alapult, ideértve a Corepert is.
149.
A Tanács szerint – és ahogyan azt lényegében valamennyi beavatkozó tagállam is megerősítette – a tagállamok képviselői által az EUMSZ 341. cikk alapján elfogadott határozatról van szó. Az a körülmény, hogy a döntéshozatali eljárásra a Tanács helyiségeiben került sor a Tanács Főtitkárságának közreműködésével, amelynek feladata a kormányközi fellépés adminisztratív támogatása, és hogy egy uniós intézmény részt vett a megtámadott határozat végrehajtásában, mit sem változtat azon a következtetésen, hogy jellegénél fogva a megtámadott határozat a tagállamok jogi aktusának minősül. Bár a Tanács 2019. június 13‑án is összeült, két különálló ülést tartottak, amelyeket jogi, protokolláris és szervezeti síkon eltérő eljárások szerint folytattak le. Ami a megtámadott határozatnak a Tanács elnöke általi aláírását illeti, a tagállamok kormányainak képviselői Romániát (mint a Tanács elnökségét akkoriban betöltő tagállamot) bízták meg a döntéshozatali folyamat megfelelő működésének biztosításával.
150.
Véleményem szerint a megtámadott határozatok egyike sem tulajdonítható a Tanácsnak.
151.
Először is, amint azt fent kifejtettem, (
90
) valamely jogi aktus tartalma és elfogadásának körülményei iránymutatást nyújthatnak annak megállapításához, hogy ki az adott jogi aktus formális kibocsátója, ha ez a kibocsátó ismeretlen. A jelen ügyekben azonban egyértelmű, hogy a megtámadott határozatok hivatalosan a tagállamok határozatai. A felperesek érvelése mindkét esetben inkább normatív jellegű: szerintük a határozatokat helyesen a Tanácsnak kellett volna meghoznia, nem pedig a tagállamoknak.
152.
Ténybeli szempontból az ELA‑ügyben a megtámadott határozat a tagállamok képviselőinek formális határozata, amelyet ekként tettek közzé a Hivatalos Lapban. (
91
) Kétségtelen, hogy az a körülmény, hogy a megtámadott határozatot a Hivatalos Lap L sorozatában tették közzé, maga is problémákat vet fel. (
92
) Ezek a problémák ugyanakkor nem a hitelességgel kapcsolatosak. A Hivatalos Lap, amely a dokumentum tetején hitelt érdemlően feltünteti „a tagállamok határozata” szöveget, bizonyosan nem pusztán egy bonyolult sajtóközlemény valahol az interneten, ahol valóban kétségek merülhetnek fel azzal kapcsolatban, hogy pontosan mire is vonatkozik ez a közlemény.
153.
Hasonlóképpen, kevéssé látom meggyőzőnek azt az érvet, hogy a dokumentumot hivatalosan a Tanács elnöke írta alá. Természetesen megint csak formai szempontból kétségtelenül észszerű lenne, ha az ilyen határozatot a tagállamok valamennyi képviselője aláírná. Úgy tűnik azonban, hogy a megtámadott határozatnak a Tanács elnöke általi aláírása összhangban van azzal a koordinációs szereppel, amellyel az állam‑, illetve kormányfők a kiválasztási szabályokban felruházták. Ezen túlmenően, ahogyan azt a Tanács a tárgyaláson lényegében sugallta, egyetértek azzal, hogy gyakorlati szempontból észszerű a „közjegyző” szerepét az ilyen típusú együttes határozatok esetében arra az országra bízni, amely a döntéshozatal idején az Európai Unió soros elnöke.
154.
Az EMA‑ügyekben a megtámadott határozatot a Tanács ülésének jegyzőkönyvében jelentették be, és sajtóközleményt adtak ki róla. (
93
) Ez a határozat nem eredményezte tagállamok képviselőinek a Hivatalos Lapban közzétett formális határozatát. Annak ellenére azonban, hogy maga a megtámadott határozat nincs ilyen módon formalizálva, mégis egyértelmű, hogy az a tagállamok határozata. Mind a jegyzőkönyv, mind a sajtóközlemény egyértelműen jelzi, hogy a határozatot a tagállamok képviselői hozták.
155.
Egyébként azt a tényt, hogy ez a határozat nem tulajdonítható a Tanácsnak, a 2018/1718 rendelet későbbi elfogadása is megerősíti. E rendelet létezése azt mutatja, hogy a kiválasztási eljárás szabályaival összhangban (
94
) a tagállamok képviselői voltak a megtámadott határozat tényleges kibocsátói. A Tanács mint olyan csak ezt követően vett részt a Parlamenttel együtt a rendes jogalkotási eljárásban annak érdekében, hogy az EMA alapító rendeletébe beillesszék az új székhely meghatározását, amely tükrözi a tagállamok szavazását.
156.
Ezenkívül akár az ELA, akár az EMA székhelyéről van is szó, más intézményeknek – mégpedig az ajánlatok értékelése révén a Bizottságnak, elnöke, Főtitkársága és általánosabban saját helyiségei révén pedig a Tanácsnak – a döntéshozatali folyamatban való részvétele aligha vezethet ahhoz a következtetéshez, hogy a megtámadott határozatok valójában a Tanács határozatai. Tekintettel a Tanács és a tagállamok mint a Tanács tagjai kettős természetére, erre a különös állatra aligha lehet kiterjeszteni azt a logikát („ami a Tanács épületében történik, az a Tanács”), amely más uniós intézmények esetében esetleg működhet („ami a Bizottság épületeiben történik, az a Bizottság”). (
95
)
157.
Ezenkívül az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a tagállamok, azokon a területeken, amelyek nem tartoznak az Unió kizárólagos hatáskörébe, jogosultak az Unió keretein kívül feladatokat ruházni az intézményekre, mint például a tagállamok által történő kollektív cselekvés összehangolása, amennyiben e feladatok nem változtatják meg aránytalanul azokat a hatásköröket, amelyeket a Szerződések ezen intézményekre ruháznak. (
96
)
158.
Másodszor, amint azt fent kifejtettem, az ügynökségek létrehozása az Unió hatáskörébe tartozik, és arról főszabály szerint rendes jogalkotási eljárás keretében kell dönteni. Ugyanennek kell vonatkoznia az ügynökségek székhelyeire mint a „létrehozási csomag” részeire is. (
97
) Ebben az esetben logikusan az ilyen döntést a Parlamentnek és a Tanácsnak kell meghoznia, nem pedig a tagállamoknak.
159.
Az Unió hatásköre azonban ebben a kérdésben kizárólag az ügynökség székhelyének kötelező erejű kiválasztására mint uniós jogi kérdésre vonatkozik. Ugyanez aligha vonatkozhat egy uniós jogi jellegénél fogva nem kötelező erejű politikai nyilatkozatra, amely bejelenti, hogy új uniós ügynökség jön létre, és azt is megemlíti, hogy ideális esetben hol kell ezen ügynökség székhelyének lennie.
160.
Ezen túlmenően, és ez talán még jelentősebb, tekintettel az ügynökségek székhelyéről való döntésre vonatkozó hatáskör kérdésével kapcsolatos múltbeli és jelenlegi változásokra, (
98
) a jelen ügyek messzire vannak minden olyan logikától, amely – legalábbis véleményem szerint – adott esetben kivételesen igazolhatná egy jogi aktus kibocsátójának a Bíróság általi utólagos „átminősítését”. (
99
)
161.
Az ügynökségek székhelyével kapcsolatos korábbi intézményi gyakorlat az érintett szereplők között az alkalmazandó jogot illetően fennálló, hosszan tartó nézeteltérésről tanúskodik. 2012‑ben ugyanis a Parlament, a Tanács és a Bizottság azon az állásponton volt, hogy „[a]z ügynökségek székhelyére vonatkozó [politikai döntést] a tagállamok állam‑, illetve kormányfői szinten ülésező képviselői vagy a Tanács által elért közös megállapodással [hozzák meg]”. (
100
) 2017‑ben a Bizottság az EMA jövőbeni székhelyével kapcsolatban megállapította, hogy „[a]z Ügynökség székhelyének kérdése az Európai Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik”. (
101
) 2018‑ban a Parlament és a Tanács törölte az ELA székhelyének helyére vonatkozó rendelkezést az alapító rendelet tervezetéből, (
102
) látszólag a tagállamok képviselőire bízva a döntést. 2019‑ben a Parlamentnek az ügynökségek székhelyére vonatkozó eljárás felülvizsgálatára vonatkozó kérését követően a Tanács által kért jelentésében a Bizottság – miután megjegyezte, hogy 2012 óta különböző gyakorlatok léteznek a székhely kiválasztására – végül arra a következtetésre jutott, hogy „a közös megközelítés alapelvei megfelelő keretet nyújtanak az ügynökségi székhelyekkel kapcsolatos döntéshozatalhoz, valamint annak biztosításához, hogy tagállamok [helyesen: a befogadó tagállamok] kiszolgálják az ügynökségek sajátos igényeit” (
103
).
162.
Ebben az összefüggésben, tekintettel arra, hogy az Unió alkotmányos keretének jelenlegi állapotában az ügynökségek székhelyére vonatkozó döntést helyesen az uniós intézményeknek, nem pedig a tagállamoknak kell meghozniuk, a tagállamok azon korábbi gyakorlata, hogy még azt követően is maguk döntöttek az ügynökségek székhelyéről, hogy az alkotmányos keret megváltozott a Lisszaboni Szerződéssel, talán némileg praeter legemnek, de nem egyértelműen contra legemnek tekinthető. (
104
)
163.
Véleményem szerint ezért a megtámadott határozatokat nem lehet utólag (újból) a Tanácsnak tulajdonítani. E határozatok a tagállamok képviselőinek együttes határozatai, amelyek tekintetében a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel az EUMSZ 263. cikk alapján.
2. A megtámadott határozatok joghatásai az uniós jog alapján
164.
Az utóbbi következtetés mindazonáltal egy meglehetősen fontos pontosítással jár, amely közvetlenül az EUMSZ 341. cikk fent bemutatott hatályából következik. A megtámadott határozatok a tagállamok határozatai. Azok azonban nem tekinthetők az EUMSZ 341. cikk alapján elfogadott határozatoknak, amennyiben ez utóbbi rendelkezés nem hatalmazza fel a tagállamokat arra, hogy döntsenek az ügynökségek székhelyéről. Ebből következik, hogy a megtámadott határozatok a tagállamok által a Szerződések keretén kívül elfogadott határozatok.
165.
Igaz, hogy a Bíróság a tagállamok által az EUMSZ 253. cikk alapján elfogadott hasonló határozatokkal kapcsolatban megállapította, hogy „[n]incs jelentősége, hogy a tagállamok kormányainak képviselői a Szerződések vagy más jogforrások – mint például a nemzetközi jog – keretében jártak‑e el”. (
105
) Nem megyek bele annak megvitatásába, hogy ennek valóban nincs‑e semmi jelentősége a Bíróság EUMSZ 263. cikk szerinti hatásköre szempontjából, amivel kapcsolatban komoly kétségeim vannak. E kérdés megvizsgálása azonban nem releváns a jelen ügyek szempontjából, mivel a tagállamok szóban forgó határozatait nem írják elő a Szerződések.
166.
Egyértelmű azonban számomra, hogy annak megállapítása szempontjából, hogy a tagállamok valamely határozata rendelkezik‑e kötelező joghatásokkal az uniós jogban, különbséget kell tenni a tagállamoknak a Szerződések keretén belüli és a Szerződések keretén kívüli fellépése között. Kétségtelen, hogy ha a tagállamok valamely határozatáról rendelkeznek a Szerződések, akkor az a Szerződések alapján kötelező joghatásokat vált ki az uniós jogban. Ezzel szemben – amint azt az EMA‑ügyekben a Bizottság, de a Parlament is helyesen megállapította – a tagállamok olyan ügyben hozott határozata, amelyben a Szerződések nem rendelkeznek a tagállami fellépésről, nem rendelkezik kötelező joghatásokkal az uniós jogban, ha azt nem építik be valamilyen módon az uniós jogrendbe.
167.
Az edinburghi határozattal kapcsolatban fent kifejtettekhez hasonlóan a tagállamok képviselőinek olyan határozatai, amelyeket nem valamely uniós jogi rendelkezés alapján hoznak, nem képezik az uniós jog részét. Azok nem rendelkeznek kötelező joghatásokkal az uniós jogrendben. Ahhoz, hogy az ilyen határozatok kötelező joghatásokat váltsanak ki az uniós jogrendben, tartalmukat az uniós jogi eljárások szerint bele kell foglalni az uniós jogba. (
106
)
168.
Ugyanez a logika alkalmazandó természetesen a megtámadott határozatokra is. Mivel az uniós jog – legyen szó akár az EUMSZ 341. cikkről, akár bármely más uniós jogi rendelkezésről – nem rendelkezik azokról, és nem is írja elő azokat, azok nem rendelkeznek kötelező joghatásokkal az uniós jog alapján. E határozatok továbbra is az uniós jogrend úgymond „ante portas” részei maradnak. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy a tagállamok ilyen határozata ne váltana ki potenciálisan kötelező joghatásokat a nemzetközi jog alapján. Így míg azok a tagállamok, amelyek egyetértettek a határozatokkal, a nemzetközi jog alapján kötve lehetnek azokhoz egymás közötti viszonyaikban, addig sem azokat a tagállamokat, amelyek nem értettek egyet a határozatokkal, sem az uniós intézményeket nem kötik a megtámadott határozatok az uniós jog szempontjából.
169.
Kétségtelenül nem tagadható, hogy a megtámadott határozatok bizonyos politikai jelentőséggel bírnak, mivel politikai lendületet adnak az uniós jogrendben a további jogi fellépéshez. Különösen az várható – rebus sic stantibus –, hogy a tagállamok által ezekben a határozatokban kifejezésre juttatott álláspontot a Tanács is magáévá teszi majd. Magát a Tanácsot azonban jogilag nem kötik ezek a határozatok, amikor később részt vesz a rendes jogalkotási eljárásban. A helyzet alakulásától függően megváltoztathatja álláspontját. Valamely új ügynökség intézményi kialakításának egyes elemei a jogalkotási folyamat során politikai alkuk tárgyát képezhetik.
170.
A megtámadott határozatok csak akkor válthatnak ki kötelező joghatásokat az uniós jogrendben, ha valamilyen módon az uniós jog részévé válnak. Az ilyen határozatok (nem kötelező erejű) tartalma uniós jogalkotási eljárást követően beépülhet különösen (kötelező erejű) másodlagos jogi aktusokba. Az ilyen „beépítő” jogi aktus azonban megsemmisítés iránti kereset tárgyát képezheti, ha teljesülnek az EUMSZ 263. cikk szerinti követelmények.
171.
Az EMA‑ügyekben megtámadott határozat tartalmát beépítő 2018/1718 rendeletnek a Comune di Milano és az Olasz Köztársaság által indított párhuzamos ügyekben történt megtámadása (
107
) az utóbbi helyzet egyik példája. Az uniós „beépítő” jogi aktus azonban ebben az esetben nem tekinthető pusztán megerősítő jogi aktusnak, mivel a tagállamok határozata nem rendelkezik kötelező joghatásokkal. Ugyanezen okból a tagállamok határozata nem tekinthető az uniós beépítő jogi aktust előkészítő aktusnak. Logikusan a beépítő jogi aktus rendelkezik kötelező erővel, és így az vizsgálható felül adott esetben az uniós jog alapján.
172.
A másik helyzetben, amelyben a tagállamok határozatának tartalma nem került be az alapító jogi aktusba vagy bármely más kötelező erejű, releváns uniós jogi aktusba, nincs lehetőség az EUMSZ 263. cikk valamely (későbbi) szakaszban történő alkalmazására. A tagállamok határozata azonban még ebben az esetben sem rendelkezik kötelező joghatásokkal az uniós jogban. Következésképpen az ELA tekintetében, amelynek esetében a székhely meghatározása nem épült be valamely uniós jogi aktusba, a székhely Pozsonyba helyezésére vonatkozó határozat nem vált ki joghatásokat az uniós jogrendben mindaddig, amíg e székhelyről nem határoznak formálisan valamely uniós jogi aktusban. Más szóval, az uniós jog szempontjából az, hogy az ELA székhelye az említett városban van, – legalábbis egyelőre – pusztán ténykérdés.
173.
Záró megjegyzésként úgy vélem, hogy a tagállamokat általában véve aligha lehet megakadályozni abban, hogy a Szerződések keretén kívül fogadjanak el jogi aktusokat – többek között az Unióval kapcsolatos ügyekben is –, ha ezt kívánják tenni. Elvégre továbbra is szuverének. A Szerződések keretének elhagyása azonban (talán – legalábbis a fizika alaptörvényeit tekintve – nem teljesen meglepő módon) pontosan azzal a következménnyel jár, hogy az ember e kereten kívül találja magát.
174.
Azonban, még e kereten kívül is, természetesen tehetők nem kötelező erejű kijelentések arról, hogy ideális esetben minek kellene a kereten belül történnie. Végül is az uniós jogrend és a Bíróság ítélkezési gyakorlata lehetővé teszi a különböző szereplők – köztük az uniós intézmények – számára, hogy különböző, nem kötelező erejű („puha” jogi) intézkedéseket hozzanak a kötelező erővel rendelkező jogi aktusok elfogadására vonatkozó jogkörtől eltérő ösztönzés és meggyőzés érdekében. (
108
) Ha ez valóban lehetséges a hatáskörök átruházásának elvéhez kötött uniós intézmények esetében, akkor – a fortiori – a szuverén tagállamok esetében is alkalmazhatónak kell lennie, még akkor is, ha az uniós joggal kapcsolatos ügyekről van szó.
175.
Mindazonáltal az a körülmény, hogy a tagállamok határozata nem tartozik a Bíróság EUMSZ 263. cikk szerinti hatáskörébe, nem jelenti azt, hogy ez a határozat teljes mértékben kívül esik a Bíróság hatáskörén. Eltekintve azoktól a helyzetektől, amelyekben „uniós joggá válnak”, a tagállamoknak a Szerződések keretén kívül elfogadott jogi aktusaira ugyanis továbbra is vonatkozik az uniós jog, de azok potenciálisan eltérő eljárások, például kötelezettségszegési eljárások (
109
) vagy értelmezéssel kapcsolatos előzetes döntéshozatali eljárások (
110
) tárgyát képezhetik.
176.
Összefoglalva, természetesen nem kizárt, hogy a tagállamok egy új uniós ügynökség létrehozásának kívánatosságáról, annak általános feladatáról és feladatainak általános korlátairól – beleértve székhelyének kívánt helyét is – kialakított közös álláspontjukat még az ügynökség létrehozására irányuló uniós jogalkotási eljárás megindítása előtt ismertessék. A tagállamok ugyanis, még ha később a Tanácsban egyesülnek is, már ily módon jelezhetik politikai preferenciáikat. Akárcsak a Parlament, ami azt illeti. Egy ilyen ügynökség létrehozására mindazonáltal, beleértve székhelyének kötelező erejű kiválasztását is, az uniós jog és annak saját belső jogalkotási eljárásai – jellemzően a rendes jogalkotási eljárás – vonatkoznak. Bizonyos szempontból ez aligha meglepő. Elvégre a létrehozandó ügynökség az Unió, nem pedig a tagállamok ügynöksége.
V. A költségekről
177.
A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére.
178.
Formális szempontból igaz, hogy a jelen ügyekben a Comune di Milano és az Olasz Köztársaság (az EMA‑ügyekben), valamint a Parlament (az ELA‑ügyben) pervesztes lett, amennyiben megállapítást nyert, hogy a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel a megtámadott határozatok vizsgálatára.
179.
Tekintettel azonban arra, hogy i. nem lehet kijelenteni, hogy a Tanács pernyertes lett volna az ügy érdemében; ii. ez egy összetett, jellegénél fogva intézményi jogvita volt, amely éppúgy szólt a múltbeli ügyekről, mint a szabályok jövőre nézve történő pontosításáról; és iii. a Bíróság egyesített egyes ügyeket, majd mind az öt ügyben közös tárgyalást tartott, amelyet követően meglehetősen bonyolult feladat lehet az egyes ügyek pontos költségeinek utólagos meghatározása, méltányosabbnak és igazságosabbnak tartom kivételesen az eljárási szabályzat 138. cikke (3) bekezdésének alkalmazását, és a felek (kivétel nélkül) arra való kötelezését, hogy maguk viseljék saját költségeiket.
180.
Az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése alapján a beavatkozó feleknek szintén maguknak kell viselniük saját költségeiket.
VI. Végkövetkeztetés
181.
A C‑59/18. sz., Olaszország kontra Tanács és C‑182/18. sz., Comune di Milano egyesített ügyekben azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:
–
A Bíróság megállapítja, hogy nem rendelkezik hatáskörrel a tagállamok képviselői által az Európai Unió Tanácsának ülése alkalmával elfogadott, az Európai Gyógyszerügynökség új székhelyét Amszterdamba (Hollandia) helyező határozat tekintetében.
–
A Comune di Milano (Olaszország), az Olasz Köztársaság és a Tanács maga viseli saját költségeit.
–
Mindegyik beavatkozó maga viseli saját költségeit.
182.
A C‑743/19. sz. ügyben azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:
–
A Bíróság megállapítja, hogy nem rendelkezik hatáskörrel az Európai Munkaügyi Hatóság székhelyének helyéről a tagállamok kormányainak képviselői által közös megegyezéssel elfogadott, 2019. június 13‑i (EU) 2019/1199 határozat tekintetében.
–
Az Európai Parlament és a Tanács maga viseli saját költségeit.
–
A beavatkozók maguk viselik saját költségeiket.
(
1
)	Eredeti nyelv: angol.
(
2
)	A 726/2004/EK rendeletnek az Európai Gyógyszerügynökség székhelye tekintetében történő módosításáról szóló, 2018. november 14‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2018. L 291., 3. o.).
(
3
)	Az Olasz Köztársaság és Comune di Milano kontra Tanács és Parlament egyesített ügyekre (a továbbiakban: „EMA 2” ügyek) vonatkozó indítvány (C‑106/19 és C‑232/19).
(
4
)	HL 1992. C 341., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 223. o.
(
5
)	HL 1993. L 214., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 12. kötet, 151. o.
(
6
)	Az európai közösségek egyes szervei és szervezeti egységei és az Europol székhelyének meghatározásáról a tagállamok kormányai állam‑ és kormányfői szinten ülésező képviselőinek közös megállapodással hozott határozata (HL 1993. C 323., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 229. o.).
(
7
)	HL 2004. L 136., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 34. kötet, 229. o.
(
8
)	XT 21045/17. sz. tanácsi dokumentum – Az Európai Gyógyszerügynökségnek és az Európai Bankhatóságnak az Egyesült Királyság Unióból való kilépésével összefüggésben való áthelyezéséről szóló határozatot eredményező eljárás.
(
9
)	11450/12. sz. tanácsi dokumentum – Az együttes nyilatkozat és a közös megközelítés jóváhagyása.
(
10
)	Lásd a kiválasztási szabályok 2. pontját.
(
11
)	A tagállamok által az Európai Gyógyszerügynökségnek és az Európai Bankhatóságnak az Egyesült Királyság Unióból való kilépésével összefüggésben való áthelyezéséről szóló határozatot eredményező eljárás keretében benyújtott 27 ajánlat bizottsági értékelése.
(
12
)	XT 21092/17. sz. tanácsi dokumentum – Az Európai Gyógyszerügynökségnek és az Európai Bankhatóságnak az Egyesült Királyság Unióból való kilépésével összefüggésben való áthelyezéséről szóló határozatot eredményező eljárás.
(
13
)	14559/17. sz. tanácsi dokumentum – A Tanács ülésének eredményei (a Tanács 3579. ülése, Általános Ügyek [50. cikk]).
(
14
)	2017. november 20‑i sajtóközlemény, „Az Európai Gyógyszerügynökség Amszterdamba költözik” – https://www.consilium.europa.eu/hu/press/press‑releases/2017/11/20/european‑medicines‑agency‑to‑be‑relocated‑to‑city‑country/.
(
15
)	HL 2018. L 291., 3. o.
(
16
)	Lásd a 726/2004 rendelet 71a. cikkét.
(
17
)	Ezt az eljárást eredetileg a Törvényszék előtt indította meg a Comune di Milano (T‑46/18. sz. ügy). 2018. március 8‑án a Törvényszék az Európai Unió Bírósága alapokmánya 54. cikkének harmadik bekezdésével és a Törvényszék eljárási szabályzatának 128. cikkével összhangban úgy határozott, hogy átengedi hatáskörét a Bíróságnak annak érdekében, hogy e keresetről a Bíróság dönthessen, mivel a T‑46/18. sz. ügyben ugyanazon jogi aktus érvényességének a kérdése merült fel, mint a C‑59/18. sz. ügyben.
(
18
)	A Bíróság elnökhelyettesének 2018. július 2‑iComune di Milano kontra Tanács végzése (C‑182/18 R, nem tették közzé, EU:C:2018:524).
(
19
)	COM(2018) 131 final.
(
20
)	Lásd: a Tanács elnökének a kiválasztási szabályokat mellékletként tartalmazó feljegyzése (7491/19. sz. tanácsi dokumentum – Az Európai Munkaügyi Hatóság székhelyének kijelölésére irányuló eljárás).
(
21
)	Lásd a jelen indítvány fenti 9. lábjegyzetét.
(
22
)	A kiválasztási szabályokat tartalmazó dokumentum 2. lábjegyzete úgy határozza meg a „közös megállapodás” és a „közös megegyezés” fogalmát, hogy e „kifejezés[ek] joghatása megegyezik, azaz mindkettő megköveteli, hogy a választott megoldásról valamennyi kormányképviselő kedvezően tudjon nyilatkozni (tartózkodásra nincs mód)”.
(
23
)	P8 TA(2019)0380 – Az Európai Parlament 2019. április 16‑i jogalkotási állásfoglalása az Európai Munkaügyi Hatóság létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról (COM(2018) 131 – C8‑0118/2018 – 2018/0064(COD)).
(
24
)	A jelen indítvány 32. pontja.
(
25
)	Ezt a nyilatkozatot az alapító rendelet elfogadását követően tették közzé a Hivatalos Lapban (HL 2019. L 188., 131. o.).
(
26
)	Lásd: 10360/19. sz. tanácsi dokumentum – Tervezet – jegyzőkönyv, az Európai Unió Tanácsa, Foglalkoztatás, Szociálpolitika, Egészségügy és Fogyasztóvédelem, 5. o. Lásd még az Európai Unió Tanácsának 2019. június 13‑i sajtóközleményét.
(
27
)	Az Európai Munkaügyi Hatóság székhelyének helyéről a tagállamok kormányainak képviselői által közös megegyezéssel elfogadott, 2019. június 13‑i határozat (HL 2019. L 189., 68. o.).
(
28
)	Az Európai Munkaügyi Hatóság létrehozásáról, a 883/2004/EK, a 492/2011/EU és az (EU) 2016/589 rendelet módosításáról, valamint az (EU) 2016/344 határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2019. június 20‑i (EU) 2019/1149 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2019. L 186., 21. o.).
(
29
)	Lásd például: 1986. április 23‑iLes Verts kontra Parlament ítélet (294/83, EU:C:1986:166, 23. pont); 2017. március 28‑iRosneft ítélet (C‑72/15, EU:C:2017:236, 66. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2021. június 3‑iMagyarország kontra Parlament ítélet (C‑650/18, EU:C:2021:426, 34. pont).
(
30
)	Lásd például: 2019. március 26‑iBizottság kontra Olaszország ítélet (C‑621/16 P, EU:C:2019:251, 44. pont); 2020. július 9‑iCseh Köztársaság kontra Bizottság ítélet (C‑575/18 P, EU:C:2020:530, 46. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2021. június 3‑iMagyarország kontra Parlament ítélet (C‑650/18, EU:C:2021:426, 37. pont).
(
31
)	Azon eseteket illetően, amelyekben a Bíróság megállapította, hogy nem rendelkezik hatáskörrel, lásd például: 1988. április 28‑iLAISA és CPC España kontra Tanács ítélet (31/86 és 35/86, nem tették közzé, EU:C:1988:211, 17. és 18. pont), valamely csatlakozási okmány rendelkezéseivel kapcsolatban; 1996. március 19‑iBizottság kontra Tanács ítélet (C‑25/94, EU:C:1996:114, 24–28. pont), valamely uniós intézmény – például a Coreperhez hasonló – segédszerve által elfogadott jogi aktussal kapcsolatban; 2014. szeptember 17‑iLiivimaa Lihaveis ítélet (C‑562/12, EU:C:2014:2229, 51. pont), több tagállam nemzeti hatóságainak valamely európai uniós rendeletben szabályozott bizottság keretében eljáró képviselői által elfogadott jogi aktussal kapcsolatban.
(
32
)	Lásd például: 1971. március 31‑iBizottság kontra Tanács ítélet (22/70, EU:C:1971:32, 40–42. pont); 2014. szeptember 4‑iBizottság kontra Tanács ítélet (C‑114/12, EU:C:2014:2151, 39. pont); 2018. február 20‑iBelgium kontra Bizottság ítélet (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 31. pont).
(
33
)	Lásd például: 2018. december 19‑iBerlusconi és Fininvest ítélet (C‑219/17, EU:C:2018:1023, 42–50. pont).
(
34
)	Azon esetet illetően, amelyben a Bíróság hatásköre a KBER és az EKB alapokmánya 14.2. cikkének második bekezdéséből ered, lásd például: 2019. február 26‑iRimšēvičs és EKB kontra Lettország ítélet (C‑202/18 és C‑238/18, EU:C:2019:139, 55. pont).
(
35
)	Lásd például: 1992. december 3‑iOleificio Borelli kontra Bizottság ítélet (C‑97/91, EU:C:1992:491, 9. pont); 2008. május 16‑iRaulin kontra Franciaország végzés (C‑49/08, nem tették közzé, EU:C:2008:286, 7. pont); 2013. február 21‑iGassiat kontra Ordre des avocats de Paris végzés (C‑467/12, nem tették közzé, EU:C:2013:104, 8. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
36
)	Lásd például: Bebr, G., „Acts of representatives of the governments of the Member States”, Sociaal‑Economische Wetgeving, 14. kötet, 1966., 528. o.; Pescatore, P., „Remarques sur la nature juridique des »decisions des représentants des États membres réunis au sein du Conseil«”, Sociaal‑Economische Wetgeving, 14. kötet, 1966., 579. o.; Mortelmans, K. J., „The Extramural Meetings of the Ministers of the Member States of the Community”, Common Market Law Review, 11. kötet, 1974., 62. o.
(
37
)	1993. június 30‑iParlament kontra Tanács és Bizottság ítélet (C‑181/91 és C‑248/91, EU:C:1993:271, 12. pont) (a továbbiakban: Parlament kontra Tanács ítélet). Kiemelés tőlem.
(
38
)	Lásd: a Bíróság 2021. június 16‑iSharpston kontra Tanács és a tagállamok kormányai képviselőinek konferenciája végzése (C‑684/20 P, nem tették közzé, EU:C:2021:486, 39. pont; 2021. június 16‑iSharpston kontra Tanács és a tagállamok kormányainak képviselői végzése (C‑685/20 P, EU:C:2021:485, 39. pont). Lásd még: a Bíróság elnökhelyettesének 2020. szeptember 10‑iTanács kontra Sharpston végzése (C‑423/20 P(R), nem tették közzé, EU:C:2020:700, 26. pont; 2020. szeptember 10‑iTanács kontra Sharpston végzése (C‑424/20 P(R), nem tették közzé, EU:C:2020:705, 26. pont).
(
39
)	Lásd: a Bíróság 2021. június 16‑iSharpston kontra Tanács és a tagállamok kormányai képviselőinek konferenciája végzése (C‑684/20 P, nem tették közzé, EU:C:2021:486, 40. pont).
(
40
)	Azzal, hogy az említett határozatok meghatározzák a Bíróság hatáskörének típusát. Lásd például analógia útján a tagállamok közötti megállapodásokat illetően: az Európai Stabilitási Mechanizmus létrehozásáról szóló szerződés (16) preambulumbekezdése és 37. cikkének (3) bekezdése; 2012. november 27‑iPringle ítélet (C‑370/12, EU:C:2012:756, 170–176. pont).
(
41
)	Lásd ez utóbbi értelemben: a Bíróság 2021. június 16‑iSharpston kontra Tanács és a tagállamok kormányai képviselőinek konferenciája végzése (C‑684/20 P, nem tették közzé, EU:C:2021:486, 41. és 42. pont).
(
42
)	Lásd ebben az értelemben: 2010. június 22‑iMelki és Abdeli ítélet (C‑188/10 és C‑189/10, EU:C:2010:363, 45–47., 54. és 55. pont); 2018. december 19‑iBerlusconi és Fininvest ítélet (C‑219/17, EU:C:2018:1023, 46. pont).
(
43
)	1987. október 22‑iFoto‑Frost ítélet (314/85, EU:C:1987:452, 15. pont).
(
44
)	Parlament kontra Tanács ítélet (14. pont). Kiemelés tőlem.
(
45
)	Lásd ebben az értelemben: Jacobs főtanácsnok Parlament kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekre vonatkozó indítványa (C‑181/91 és C‑248/91, EU:C:1992:520, 17–22. pont).
(
46
)	2017. február 28‑iNG kontra Európai Tanács végzés (T‑193/16, EU:T:2017:129, 67. pont).
(
47
)	Lásd: a Törvényszék 2017. február 28‑iNF kontra Európai Tanács végzése (T‑192/16, EU:T:2017:128); 2017. február 28‑iNG kontra Európai Tanács végzése (T‑193/16, EU:T:2017:129); 2017. február 28‑iNM kontra Európai Tanács végzése (T‑257/16, EU:T:2017:130).
(
48
)	A Törvényszék 2017. február 28‑iNF kontra Európai Tanács végzése (T‑192/16, EU:T:2017:128, 62. pont); 2017. február 28‑iNG kontra Európai Tanács végzése (T‑193/16, EU:T:2017:129, 63. pont); 2017. február 28‑iNM kontra Európai Tanács végzése (T‑257/16, EU:T:2017:130, 61. pont).
(
49
)	Lásd például a Bíróság elnökhelyettesének 2020. szeptember 10‑iTanács kontra Sharpston végzését (C‑423/20 P(R), nem tették közzé, EU:C:2020:700) és a Bíróság elnökhelyettesének 2020. szeptember 10‑iTanács kontra Sharpston végzését (C‑424/20 P(R), nem tették közzé, EU:C:2020:705), amelyek esetében ugyanazok a személyek képviselték a Tanácsot és a tagállamok kormányainak képviselőit is.
(
50
)	Mindazonáltal készséggel elismerem, hogy mindez adott esetben egyszerűen a bírósági funkció meglehetősen szűk és talán elavult felfogásának tudható be, amely ragaszkodik ahhoz, hogy a jogi aktusok bírósági felülvizsgálata csak olyan aktusok tekintetében végezhető el, amelyeket ténylegesen láttak. A jóstehetség azonban megszabadíthat az ilyen földhözragadt fizikai korlátoktól. Lásd még e tekintetben: 2009. március 10‑iHeinrich ítélet (C‑345/06, EU:C:2009:140), Sharpston főtanácsnok Heinrich ügyre vonatkozó indítványára (C‑345/06, EU:C:2008:212, 70–77. pont) tekintettel.
(
51
)	Egy figyelemre méltó közelmúltbeli példával élve: a Bíróság csak a 2017. december 5‑iM. A. S. és M. B. ítéletben (C‑42/17, EU:C:2017:936, 43–47. pont) vonta le a következtetést abból a tényből, hogy „az Unió pénzügyi érdekeinek büntetőjogi szankciók meghatározása útján történő védelmének területe […] az Unió és a tagállamok között megosztott hatáskörbe tartozik”, és hogy – a 2015. szeptember 8‑iTaricco és társai ítélet (C‑105/14, EU:C:2015:555) alapjául szolgáló ügyhöz hasonlóan – „az alapügy tárgyát képező cselekmények elkövetésekor a hozzáadottérték‑adó területén elkövetett bűncselekményekre vonatkozó elévülési rendszert az uniós jogalkotó nem harmonizálta”.
(
52
)	Lásd: a Bíróság 2021. június 16‑iSharpston kontra Tanács és a tagállamok kormányai képviselőinek konferenciája végzése (C‑684/20 P, nem tették közzé, EU:C:2021:486); 2021. június 16‑iSharpston kontra Tanács és a tagállamok kormányainak képviselői végzése (C‑685/20 P, nem tették közzé, EU:C:2021:485).
(
53
)	Lásd például: Parlament kontra Tanács ítélet (15. pont).
(
54
)	Lásd: az EUMSZ 263. cikk első bekezdésének utolsó mondata; az EUMSZ 265. cikk második bekezdése; EUMSZ 267. cikk.
(
55
)	Lásd: EUMSZ 123. cikk. Lásd még szintén az EKB‑val kapcsolatban: az EUMSZ 282. cikk (3) bekezdése.
(
56
)	Lásd: EUMSZ 228. cikk. Lásd még az igazgatást illetően általánosabban: az EUMSZ 298. cikk (1) bekezdése.
(
57
)	Az EUMSZ 342. cikk értelmében „[a]z Unió intézményeinek nyelvhasználatára vonatkozó szabályokat, az Európai Unió Bíróságának alapokmányában foglalt rendelkezések sérelme nélkül, a Tanács határozza meg egyhangúlag elfogadott rendeletekben”.
(
58
)	Az Európai Gazdasági Közösség által használt nyelvek meghatározásáról szóló tanácsi rendelet (HL 1958. L 17., 385. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 3. o.). Lásd például a 2019/1149 rendelet 35. cikkét.
(
59
)	Lásd például az Európai Unió Alapjogi Ügynökségének létrehozásáról szóló, 2007. február 15‑i 168/2007/EK tanácsi rendelet (HL 2007. L 53., 1. o.) 25. cikkének (2) bekezdését.
(
60
)	A Belső Piaci Harmonizációs Hivatallal (védjegyek és formatervezési minták) (OHIM) – az Európai Unió Szellemi Tulajdoni Hivatalának (EUIPO) elődjével – kapcsolatban lásd: 2003. szeptember 9‑iKik kontra OHIM ítélet (C‑361/01 P, EU:C:2003:434, 92–94. pont).
(
61
)	Lásd például: 2020. december 16‑iTanács és társai kontra K. Chrysostomides & Co. és társai ítélet (C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P és C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, 80. pont).
(
62
)	Lásd például az Európai Alapítvány az Élet‑ és Munkakörülmények Javításáért (a továbbiakban: Eurofound) tekintetében az Európai Alapítvány az Élet‑ és Munkakörülmények Javításáért (Eurofound) létrehozásáról és az 1365/75/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2019. január 16‑i (EU) 2019/127 európai parlamenti és tanácsi rendeletet (HL 2019. L 30., 74. o.), amely az EUMSZ 153. cikk (2) bekezdésére (az Unió kiegészítő hatásköre a munkafeltételek területén) hivatkozik, az Európai Unió Repülésbiztonsági Ügynöksége (EASA) tekintetében pedig a polgári légi közlekedés területén alkalmazandó közös szabályokról és az Európai Unió Repülésbiztonsági Ügynökségének létrehozásáról és a 2111/2005/EK, az 1008/2008/EK, a 996/2010/EU, a 376/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet és a 2014/30/EU és a 2014/53/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv módosításáról, valamint az 552/2004/EK és a 216/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet és a 3922/91/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2018. július 4‑i (EU) 2018/1139 európai parlamenti és tanácsi rendeletet (HL 2018. L 212., 1. o.), amelyet a tengeri és légi közlekedésre vonatkozó EUMSZ 100. cikk (2) bekezdése alapján fogadtak el.
(
63
)	Ismét hangsúlyozom, fogalmi szempontból, a meghozandó döntés jellegét és a döntés meghozatalának képességét illetően. Természetesen egyetértek azzal, hogy a konkrét döntés és annak eredménye szempontjából a Parlament, illetve bármely más intézmény vagy szereplő politikai döntése potenciálisan eltérhet a tagállamok döntésétől. Az eltérő döntés meghozatalának képessége azonban semmiképpen nem tekinthető azonosnak a politikai döntés meghozatalára való képtelenséggel.
(
64
)	Lásd részletesen a jelen indítvány fenti 14., illetve 33. pontját.
(
65
)	Az EUMSZ 341. cikket megelőző rendelkezések fordított időrendi sorrendben az EK‑Szerződés 289. cikke, az EGK‑Szerződés 216. cikke és az ESZAK‑Szerződés 77. cikke.
(
66
)	Lásd a jelen indítvány fenti 91. pontját.
(
67
)	Kiemelés tőlem.
(
68
)	Ha egy ilyen típusú határozat meghozatalára valamely konkrét uniós jogi rendelkezés alapján kerül sor, akkor az az uniós jog részét képezi. Lásd például ebben az értelemben az uniós intézményeknek az EUMSZ 341. cikket megelőző rendelkezés szerinti székhelyét illetően az 1997. október 1‑jei Franciaország kontra Parlament ítéletet (C‑345/95, EU:C:1997:450, 34. pont), amelyben a Bíróság a Parlament szóban forgó szavazásának az edinburghi határozattal való összeegyeztethetőségét vizsgálta.
(
69
)	A (22.) jegyzőkönyvet az 1992. december 12‑én, Edinburghban az Európai Tanács keretében ülésező állam‑, illetve kormányfőknek a Dánia által az Európai Unióról szóló szerződéssel kapcsolatban felvetett egyes problémákra vonatkozó határozatát követően fogadták el, amelyre az említett jegyzőkönyv kifejezetten hivatkozik.
(
70
)	Miután az ír nép először elutasította a Lisszaboni Szerződést, 2009 júniusában az Európai Unió 27 tagállamának az Európai Tanács keretében ülésező állam‑, illetve kormányfői határozatot fogadtak el az ír népnek a Lisszaboni Szerződéssel kapcsolatos aggályairól. Ez a határozat egy jegyzőkönyv elfogadását írta elő a következő csatlakozási szerződés időpontjában. Így Horvátország csatlakozásának alkalmával jegyzőkönyv elfogadására került sor az ír népnek a Lisszaboni Szerződéssel kapcsolatos aggályairól, amelyet a Szerződésekhez csatoltak (HL 2013. L 60., 131. o.).
(
71
)	A Lisszaboni Szerződés alapján az Európai Tanács mint uniós intézmény létrehozásával az állam‑, illetve kormányfők határozatait valószínűleg fokozatosan felváltják majd az Európai Tanács (felülvizsgálható) határozatai. Ennek eredményeként idővel meg kell szűnniük azoknak a helyzeteknek, amelyek az állam‑, illetve kormányfők „be nem épített” határozatai miatt joghézagokhoz vezethetnek az uniós jogban.
(
72
)	Lásd ebben az értelemben a 2010. március 2‑iRottmann ítéletet (C‑135/08, EU:C:2010:104, 40. pont), amely az edinburghi határozat Dániával kapcsolatos részére, valamint egy, a Szerződésekhez csatolt értelmező nyilatkozatra vonatkozott.
(
73
)	Lásd a jelen indítvány 5. lábjegyzetét.
(
74
)	Az Európai Unió egyes hivatalai és ügynökségei székhelyéről a tagállamok állam‑ vagy kormányfői szinten ülésező képviselőinek közös megállapodással hozott, 2003. december 13‑i határozata (HL 2004. L 29., 15. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 5. kötet, 12. o.) az Európai Unió Bűnüldözési Képzési Ügynöksége (CEPOL), az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA), az Európai Unió Büntető Igazságügyi Együttműködési Ügynöksége (a továbbiakban: Eurojust), az Európai Tengerészeti Biztonsági Ügynökség (a továbbiakban: EMSA), az EASA, az Európai Unió Vasúti Ügynöksége (ERA), az Európai Uniós Kiberbiztonsági Ügynökség (ENISA), az Európai Betegségmegelőzési és Járványvédelmi Központ (ECDPC) és az Európai Vegyianyag‑ügynökség (ECHA) tekintetében.
(
75
)	Az Energiaszabályozók Együttműködési Ügynökségének székhelyéről a tagállamok kormányainak képviselői által közös megállapodással elfogadott, 2009. december 7‑i határozat (HL 2009. L 322., 39. o.), amelyet „tekintettel az [EUMSZ] 341. cikk[re]” fogadtak el, és a Tanács elnöke írt alá. Ezen ügynökség létrehozásáról az Energiaszabályozók Együttműködési Ügynöksége létrehozásáról szóló, 2009. július 13‑i 713/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2009. L 211., 1. o.) határozott.
(
76
)	Az Európai Kiberbiztonsági Ipari, Technológiai és Kutatási Kompetenciaközpont székhelyének helyszínéről a tagállamok kormányainak képviselői által közös megegyezéssel elfogadott, 2020. december 9‑i (EU) 2021/4 határozat (HL 2020. L 4., 7. o.).
(
77
)	Lásd például: a 2018/1139 rendelet 94. cikkének (3) bekezdése; az Európai Unió Büntető Igazságügyi Együttműködési Ügynökségéről (Eurojust) és a 2002/187/IB tanácsi határozat felváltásáról és hatályon kívül helyezéséről szóló, 2018. november 14‑i (EU) 2018/1727 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2018. L 295., 138. o.) 79. cikkének (1) bekezdése; az Európai Unió Bűnüldözési Képzési Ügynökségéről (CEPOL), valamint a 2005/681/IB tanácsi határozat felváltásáról és hatályon kívül helyezéséről szóló, 2015. november 25‑i (EU) 2015/2219 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2015. L 319., 1. o.) 25. cikke.
(
78
)	Az Európai Szakképzésfejlesztési Központ (Cedefop) székhelyéről az alapító jogi aktusban (az Európai Szakképzésfejlesztési Központ létrehozásáról szóló, 1975. február 10‑i 337/75/EGK tanácsi rendelet [HL 1975. L 39., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 175. o.] 1. cikkében) döntöttek az EUMSZ 341. cikk említése nélkül. E rendeletet hatályon kívül helyezte az Európai Szakképzésfejlesztési Központ (Cedefop) létrehozásáról és a 337/75/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2019. január 16‑i (EU) 2019/128 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2019. L 30., 90. o.). Ez utóbbi rendelet 20. cikkének (3) bekezdése értelmében „[a] Cedefop székhelye Szaloniki [Görögország]”.
(
79
)	Lásd: az Európai Alapítvány az Élet‑ és Munkakörülmények Javításáért létrehozásáról szóló, 1975. május 26‑i 1365/75/EGK tanácsi rendelet (HL 1975. L 139., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 181. o.). A 4. cikk (2) bekezdése értelmében „[a]z alapítvány székhelye Írországban van”. A 2019/127 rendelet 21. cikkének (3) bekezdése értelmében „[a]z Eurofound székhelye Dublin [Írország]”.
(
80
)	Lásd: az Európai Unió Tagállamainak Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség székhelyének kijelöléséről szóló, 2005. április 26‑i 2005/358/EK tanácsi határozat (HL 2005. L 114., 13. o.). Ezt a határozatot az Európai Unió Tagállamainak Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség felállításáról szóló, 2004. október 26‑i 2007/2004/EK tanácsi rendelet (HL 2004. L 349., 1. o.) 15. cikkének ötödik bekezdésére „tekintettel” fogadták el. Az EUMSZ 341. cikkre nem történt hivatkozás ebben a határozatban.
(
81
)	A Közösségi Halászati Ellenőrző Hivatal létrehozásáról és a közös halászati politika ellenőrző rendszerének létrehozataláról szóló 2847/93/EGK rendelet módosításáról szóló, 2005. április 26‑i 768/2005/EK tanácsi rendelet (HL 2005. L 128., 1. o.) 18. cikkének (4) bekezdése.
(
82
)	Lásd például az európai felügyeleti hatóság (Európai Bankhatóság) létrehozásáról, a 716/2009/EK határozat módosításáról és a 2009/78/EK bizottsági határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2010. november 24‑i 1093/2010/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2010. L 331., 12. o.) 7. cikkét. Lásd még a bankunióval összefüggésben az Egységes Szanálási Testület székhelyét (a hitelintézeteknek és bizonyos befektetési vállalkozásoknak az Egységes Szanálási Mechanizmus keretében történő szanálására vonatkozó egységes szabályok és egységes eljárás kialakításáról, valamint az Egységes Szanálási Alap létrehozásáról és az 1093/2010/EU rendelet módosításáról szóló, 2014. július 15‑i 806/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet [HL 2014. L 225., 1. o.; helyesbítés: HL 2014. L 372., 9. o.] 48. cikke).
(
83
)	Lásd például az Európai Unió Műholdközpontjáról és az Európai Unió Műholdközpontjának felállításáról szóló 2001/555/KKBP együttes fellépés hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. június 26‑i 2014/401/KKBP tanácsi határozat (HL 2014. L 188., 73. o.) 1. cikkének (3) bekezdését. Lásd még az EUSZ 45. cikk (2) bekezdésében foglalt különös jogalap alapján elfogadott, az Európai Védelmi Ügynökség jogállásának, székhelyének és működési szabályainak meghatározásáról szóló, 2015. október 12‑i (KKBP) 2015/1835 tanácsi határozat (HL 2015. L 266., 55. o.; helyesbítés: HL 2015. L 332., 156. o.) 1. cikkének (5) bekezdését.
(
84
)	A székhelyről a Tanács eredetileg az Európai Rendőrakadémia (CEPOL) létrehozásáról szóló, 2000. december 22‑i határozatában (HL 2000. L 336., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 4. kötet, 36. o.) döntött. E székhelyről aztán újból „döntött” a tagállamok képviselőinek 2003. december 13‑i határozata (lásd a jelen indítvány 77. lábjegyzetét). Ezt követően a Tanács 2013. október 8‑án úgy döntött, hogy az Európai Parlament előtt módosítja a CEPOL székhelyét. Ennek megfelelően elfogadták az Európai Rendőrakadémia (CEPOL) létrehozásáról szóló 2005/681/IB tanácsi határozat módosításáról szóló, 2014. május 15‑i 543/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletet (HL 2014. L 163., 5. o.). Jelenleg a 2015/2219 rendelet 25. cikke határozza meg a CEPOL székhelyét.
(
85
)	Lásd például: a Confédération paysanne és társai ügyre vonatkozó indítványom (C‑528/16, EU:C:2018:20, 138–142. pont).
(
86
)	Jóllehet nem ez a helyzet, amint azt a jelen indítvány 106. pontjában kifejtettem, de az érvelés kedvéért ezt feltételezem.
(
87
)	Lásd például: 2016. július 19‑iH kontra Tanács és társai ítélet (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, 41. pont); 2017. március 28‑iRosneft ítélet (C‑72/15, EU:C:2017:236, 72. és 73. pont).
(
88
)	Egyébként úgy tűnik, hogy az Európai Tanácsnak továbbra sincs hivatalos székhelye annak ellenére, hogy a Lisszaboni Szerződés kormányközi gyakorlatból uniós intézménnyé alakította át azt.
(
89
)	A jelen ügyekben nem kell eldönteni azt a kérdést, hogy az EUMSZ 341. cikk elegendő lenne‑e ehhez, vagy – ahogyan azzal a Tanács érvelt – e rendelkezést az EUSZ 48. cikkel együtt kell alkalmazni.
(
90
)	A jelen indítvány 72–81. pontja.
(
91
)	Lásd a jelen indítvány 38. és 40. pontját.
(
92
)	Inkább a dokumentum jellegével és kötelező erejével, nem pedig feltétlenül a kibocsátóval kapcsolatban. A Bíróság azonban még az előbbivel kapcsolatban is többször megállapította, hogy a Hivatalos Lapban való közzététel nem releváns. Lásd például ebben az értelemben: 1987. október 6‑iDemouche és társai ítélet (152/83, EU:C:1987:421, 19. pont); 2017. június 15‑iLietuvos Respublikos transporto priemonių draudikų biuras ítélet (C‑587/15, EU:C:2017:463, 38. pont).
(
93
)	A jelen indítvány 19. pontja.
(
94
)	Lásd a kiválasztási szabályok 6. pontját.
(
95
)	Azzal, hogy az átruházott hatáskör elve a kibocsátói minőségre is hatással van: ha valami valóban (ténylegesen) a Bizottságon belül történt, és a Bizottság csak intézményként járhat el, akkor a kibocsátónak a Bizottságnak kell lennie – lásd a jelen indítvány fenti 58. pontját.
(
96
)	Lásd például: 2012. november 27‑iPringle ítélet (C‑370/12, EU:C:2012:756, 158. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
97
)	Lásd a jelen indítvány fenti 104–108. pontját.
(
98
)	Lásd a jelen indítvány fenti 121–125. pontját.
(
99
)	A jelen indítvány fenti 80. és 81. pontjában kifejtettek szerint.
(
100
)	A decentralizált ügynökségekről szóló együttes nyilatkozathoz csatolt közös megközelítés (lásd a 9. lábjegyzetet) 6. pontja. Kiemelés tőlem.
(
101
)	A 726/2004/EK rendeletnek az Európai Gyógyszerügynökség székhelye tekintetében történő módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló bizottsági javaslat (COM(2017) 735 final). Kiemelés tőlem.
(
102
)	A jelen indítvány 32. pontja.
(
103
)	A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a decentralizált ügynökségek székhelyéről szóló együttes nyilatkozat és közös megközelítés végrehajtásáról (COM(2019) 187 final).
(
104
)	Amint arról közvetett módon a jelen ügyek gyakorlatilag valamennyi fele által benyújtott észrevételek is arról tanúskodnak, bár e felek a jelen ügyek által felvetett jogi kérdésekben nagyon eltérő, sőt néha egymással szöges ellentétben álló nézeteket vallanak, valamennyi (intézményi) fél egyetértett abban, hogy a Bíróság számára alapvető jelentőséggel bír a szabályok pontosítása a jövőre nézve.
(
105
)	A Bíróság 2021. június 16‑iSharpston kontra Tanács és a tagállamok kormányai képviselőinek konferenciája végzése (C‑684/20 P, nem tették közzé, EU:C:2021:486, 44. pont); 2021. június 16‑iSharpston kontra Tanács és a tagállamok kormányainak képviselői végzése (C‑685/20 P, EU:C:2021:485, 50. pont).
(
106
)	Lásd a jelen indítvány 115–117. pontját.
(
107
)	Lásd: az Olasz Köztársaság és Comune di Milano kontra Tanács és Parlament egyesített ügyekre (a továbbiakban: „EMA 2” ügyek) vonatkozó párhuzamos indítvány (C‑106/19 és C‑232/19).
(
108
)	Lásd például: 2018. február 20‑iBelgium kontra Bizottság ítélet (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 26. pont).
(
109
)	Lásd ebben az értelemben: 2006. január 31‑iBizottság kontra Spanyolország ítélet (C‑503/03, EU:C:2006:74, 33–35. pont). Lásd még: Kokott főtanácsnok Bizottság kontra Tanács ügyre vonatkozó indítványa (C‑13/07, EU:C:2009:190, 37–41. pont).
(
110
)	Lásd például ebben az értelemben: 2012. november 27‑iPringle ítélet (C‑370/12, EU:C:2012:756, 163. és 164. pont), az Európai Stabilitási Mechanizmus létrehozásáról szóló szerződést illetően, különösen az uniós hatáskörökre tekintettel; 2016. szeptember 20‑iLedra Advertising és társai kontra Bizottság és EKB ítélet (C‑8/15 P–C‑10/15 P, EU:C:2016:701, 67. pont), a valamely tagállam és az Európai Stabilitási Mechanizmus között létrejött egyetértési megállapodással kapcsolatban.