61993CC0280_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1. Op 13 februari 1993 heeft de Raad verordening (EEG) nr. 404/93 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen vastgesteld.(1) Deze verordening, die op 1 juli 1993 in werking trad, legt de basis voor een vrij verkeer van goederen en een gemeenschappelijke invoerregeling ten opzichte van derde landen. Zij opent een tariefcontingent en bevat specifieke bepalingen betreffende de verdeling van dit contingent. De Duitse regering is van mening, dat dit contingent een tekort op de markt veroorzaakt en dat de verdeling van het contingent de tekorten op de markten in een aantal Lid-Staten versterkt en voorts leidt tot onaanvaardbare lasten voor bepaalde groepen ondernemers.
Bij beroepsschrift van 14 mei 1993 heeft de Bondsrepubliek Duitsland verzocht om nietigverklaring van titel IV (regeling voor het handelsverkeer met derde landen) en artikel 21, lid 2 (regeling van een speciaal voor Duitsland geldend tariefcontingent), van de verordening. De Raad heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
Aan de zijde van de Duitse regering is geïntervenieerd door de Nederlandse en de Belgische regering. Aan de zijde van de Raad is geïntervenieerd door de Britse, de Franse, de Griekse, de Italiaanse, de Portugese en de Spaanse regering en de Commissie. De Italiaanse regering heeft evenwel geen opmerkingen gemaakt.
2. Tegelijk met haar beroep heeft de Duitse regering een verzoek in kort geding ingediend, dat door het Hof bij beschikking van 29 juni 1993 is afgewezen.
3. De Duitse regering is niet de enige die de verordening heeft aangevochten. Verschillende vennootschappen hebben om nietigverklaring van de verordening verzocht ingevolge artikel 173 EEG-Verdrag of om schadevergoeding krachtens artikel 178 van het Verdrag. Het Hof heeft de verzoeken tot nietigverklaring niet-ontvankelijk verklaard en de verzoeken om schadevergoeding verwezen naar het Gerecht van eerste aanleg, dat de behandeling van de zaken ingevolge artikel 47 van zijn Statuut heeft geschorst totdat het Hof zich in de onderhavige zaak zal hebben uitgesproken.(2)
4. Het Verwaltungsgericht Frankfurt am Main heeft over de verordening prejudiciële vragen gesteld. Dit is onder meer gebeurd in de zaken C-465/93, Atlanta e.a., en C-466/93, Atlanta e.a. Deze vennootschappen hadden de verordening aangevochten bij het Verwaltungsgericht, dat onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 21 februari 1991 in de zaak Zuckerfabrik Suederdithmarschen en en Zuckerfabrik Soest(3) voorlopige voorzieningen heeft getroffen, inhoudende dat de werking van sommige bepalingen van de verordening betreffende het handelsverkeer met derde landen werd opgeschort, zodat de vennootschappen in 1993 buiten het tariefcontingent om geringe hoeveelheden bananen konden invoeren.(4) De nadere voorwaarden voor deze voorlopige voorzieningen zijn het voorwerp van de prejudiciële vraag in zaak C-465/93. In zaak C-466/93 heeft het Verwaltungsgericht een vraag gesteld over de geldigheid van de verordening, daar het zich moet uitspreken over een aantal middelen die in wezen overeenkomen met hetgeen de Duitse regering in de onderhavige zaak naar voren brengt. Ten slotte heeft het Verwaltungsgericht in de zaak C-389/93, Duerbeck, het Hof een vraag gesteld over de uitlegging van onder meer de bepalingen van de verordening betreffende de toegang tot het tariefcontingent voor de zogeheten nieuwkomers.
5. De Bondsrepubliek Duitsland baseert haar verzoek tot nietigverklaring op een groot aantal middelen, waarvan een deel betrekking heeft op gebreken in de totstandkoming van de verordening, te weten dat de Commissie het collegialiteitsbeginsel niet in acht heeft genomen, dat het Parlement opnieuw had moeten worden geraadpleegd en dat de Raad zijn motiveringsplicht niet heeft nageleefd. Voorts stelt de Bondsrepubliek Duitsland het volgende:
° de verordening vindt onvoldoende steun in de artikelen 42 en 43 EEG-Verdrag, aangezien zij ontwikkelingspolitieke doeleinden nastreeft, en zij gaat in tegen de in artikel 39 van het Verdrag genoemde landbouwpolitieke doelstellingen;
° de verordening is in strijd met de mededingingsregels van het Verdrag;
° de verordening is in strijd met de grondrechten van de onaantastbaarheid van de eigendom en de vrije uitoefening van het ondernemerschap, met het beginsel van non-discriminatie en het evenredigheidsbeginsel;
° de verordening is in strijd met de verplichtingen van de Gemeenschap ingevolge de Overeenkomst van Lomé en het GATT; en
° de Raad is niet bevoegd om het speciaal voor Duitsland geldende tariefcontingent af te schaffen.
6. Om een standpunt te bepalen over met name de middelen betreffende de schending van de grondrechten en de algemene rechtsbeginselen, is het noodzakelijk nauwkeurig op de hoogte te zijn niet alleen van de bij de verordening in het leven geroepen regeling voor het handelsverkeer met derde landen, maar ook van de voorwaarden waaronder bananen worden geproduceerd en in de handel gebracht, alsook van de regelingen die in de verschillende Lid-Staten voor de invoer van bananen golden vóór de inwerkingtreding van de gemeenschappelijke marktordening.
7. Deze kennis is in het bijzonder noodzakelijk om een standpunt te kunnen innemen over sommige van de aan de middelen van de Bondsrepubliek ten grondslag liggende feiten. De Bondsrepubliek heeft met nadruk betoogd, dat
° het bij de verordening ingevoerde tariefcontingent te laag is vastgesteld en noodzakelijkerwijs, zeker in Duitsland, zal leiden tot zeer ernstige beperkingen van de invoer en daarmee van de consumptie, ten opzichte van de vóór de verordening bestaande invoer en consumptie, en
° deze invoer- en consumptiebeperking, alsook de hoogst ongebruikelijke bepalingen van de verordening betreffende de verdeling van het tariefcontingent over de marktdeelnemers van de Gemeenschap, tot onevenredige lasten voor bepaalde groepen van marktdeelnemers leidt.
Met name in verband met deze factoren bestaat er diepgaand meningsverschil tussen partijen over de feiten, de economische beoordeling van het effect van de nieuwe marktordening, en de noodzaak van de in de verordening ter verwezenlijking van het doel van de verordening toegepaste middelen.
8. Het betreft derhalve meningsverschillen over factoren met betrekking tot welke de gemeenschapswetgever, volgens de hierna te bespreken vaste rechtspraak van het Hof, over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt. Het oordeel van de wetgever kan door het Hof enkel worden afgewezen, indien dit berust op een kennelijk onjuiste vaststelling van de feiten of indien daaruit van een kennelijk onjuiste beoordeling blijkt. Ik merk op dit punt evenwel om het belang van de zaak te benadrukken op, dat het Duitse betoog dat de wetgever in casu de toch ruime grenzen van zijn beoordelingsvrijheid heeft overschreden, mijns inziens serieuze overweging verdient.
9. Hierna zal ik allereerst de voorwaarden voor de marktordening en de inhoud daarvan bespreken, waarna ik mij zal uitspreken over de gegrondheid van de middelen van de Bondsrepubliek, om te beginnen de gestelde schending van de in het gemeenschapsrecht geldende grondrechten en algemene rechtsbeginselen. Deze benadering biedt het voordeel, dat een aantal herhalingen wordt vermeden en vergemakkelijkt de formulering van mijn standpunt ten aanzien van enkele van de andere middelen.
De produktie en verhandeling van bananen
10. Bananen behoren tot de belangrijkste landbouwprodukten in de internationale handel. Zij zijn geliefd bij de consument, onder meer omdat zij betrekkelijk weinig suiker en vet en geen cholesterol bevatten, en tegelijkertijd aanzienlijke hoeveelheden vitaminen, mineralen en vezels. Daarbij komt, dat zij als het ware door de natuur zelf zijn verpakt.
11. Bananen kunnen het gehele jaar door worden geproduceerd. Zij worden geproduceerd in tropische en subtropische streken (ruwweg in een strook van 30 breedtegraden vanaf de evenaar). Een klimaat met een gemiddelde temperatuur rond 27 graden Celsius en een jaarlijkse neerslag van rond 200-250 centimeter vormen de beste teeltvoorwaarden. Bananenteelt onder minder gunstige omstandigheden leidt tot een langere rijpingsperiode en kleinere bananen.
12. Exportbananen worden in groene toestand vervoerd en rijpen in het land van consumptie. De bananenproduktie is arbeidsintensief. De banaan is een vrucht die een zorgvuldige behandeling vereist, zowel tijdens de produktie zelf als met name tijdens de verpakking, het vervoer en de rijping. De produktie, het vervoer en de rijping zijn kapitaalintensief en verregaand ontwikkeld in die zin dat de verschillende fasen binnen de individuele onderneming geïntegreerd zijn.
De voorziening van de Lid-Staten van de Gemeenschap vóór de inwerkingtreding van de marktordening
13. In de bananenconsumptie van de Lid-Staten werd vóór de inwerkingtreding van de marktordening voorzien door:
° in de eerste plaats in de Gemeenschap geproduceerde bananen (hierna: "EG-bananen"),
° in de tweede plaats bananen geproduceerd in enkele van de staten waarmee de Gemeenschap de Overeenkomst van Lomé heeft gesloten (hierna: "ACS-bananen"),
° in de derde plaats in andere staten geproduceerde bananen (hierna: "bananen uit derde landen").
14. EG-bananen worden voornamelijk geproduceerd op de Canarische eilanden en in de Franse overzeese gebieden Guadeloupe en Martinique, alsook in mindere mate op Madeira, de Azoren en Kreta, in de Algarve en Lakonië. Deze produktie dekte ongeveer 20 % van de consumptie in de Gemeenschap.
15. ACS-bananen worden hoofdzakelijk geïmporteerd uit bepaalde Afrikaanse staten, bijvoorbeeld Kameroen en Ivoorkust, en bepaalde eilanden in het Caribisch gebied, bijvoorbeeld Jamaica en de Bovenwindse Eilanden. De invoer uit de ACS-staten dekte ongeveer 20 % van de consumptie in de Gemeenschap.
16. Bananen uit derde landen zijn met name afkomstig uit bepaalde Midden- en Zuidamerikaanse staten, vooral uit Costa Rica, Colombia, Ecuador en Panama.
17. De inkomsten uit de bananenexport vormen voor de betrokken regio' s en staten vaak een belangrijk deel van hun totale inkomsten uit export(5) en zijn ook voor de werkgelegenheid en de sociale structuur van groot belang. In de considerans van de nieuwe verordening wordt benadrukt, dat
"de bananenteelt een grote sociale, economische, culturele en ecologische betekenis heeft in de communautaire regio' s (...), en dat deze regio' s worden gekenmerkt door hun insulaire en afgelegen ligging en door hun structurele achterstand die in sommige gevallen wordt verergerd door de economische afhankelijkheid van de bananenteelt".
18. In casu staat vast ° en is doorslaggevend voor het begrijpen van de problemen waarvoor de gemeenschapswetgever zich bij de vaststelling van de nieuwe marktordening zag geplaatst °, dat er in het algemeen grote verschillen in prijs en kwaliteit bestaan tussen bananen uit derde landen enerzijds en ACS- en EG-bananen anderzijds. Deze vloeien met name voort uit verschillen in klimatologische en geografische omstandigheden ter plaatse van de produktie, verschillen in de omvang van de teelt (van verscheidene duizenden hectaren in sommige Middenamerikaanse landen tot enkele hectaren op de Caribische eilanden), in de produktievoorwaarden, in de behandeling van de bananen tijdens het vervoer, en dergelijke. Er bestaan in het algemeen aanzienlijke verschillen in opbrengst per hectare (bij voorbeeld ca. 40 ton in bepaalde Latijns-Amerikaanse landen en tussen 10 en 20 ton in ACS-staten). Deze situatie leidt onder meer tot zeer aanzienlijke verschillen in de verkoopprijzen. In de loop van de procedure zijn sterk verschillende cijfers genoemd, maar de strekking is dezelfde, namelijk dat bananen uit derde landen veel (tot 100 %) goedkoper zijn dan ACS-bananen, die weer iets goedkoper zijn dan EG-bananen.(6)
19. Oorspronkelijk was het vooral één Amerikaanse onderneming, United Brands, die de produktie van en de handel in Latijns-Amerikaanse bananen in handen had, reden waarom deze ook wel "dollarbananen" werden genoemd. Nog steeds domineren multinationale ondernemingen, die alle produktie- en handelsfasen althans tot de lossing in het invoerland in handen hebben, de handel in Latijns-Amerikaanse bananen, ofschoon in sommige landen producentenorganisaties zijn opgericht die de handel beheersen. Wegens de kosten van vervoer en rijping worden ook EG- en ACS-bananen overwegend door grote ondernemingen of producentenverenigingen in de handel gebracht.
20. Vóór de inwerkingtreding van de nieuwe verordening bestond er in de Gemeenschap geen gemeenschappelijke markt voor bananen. De situatie was aldus, dat de markt in een aantal landen geheel of gedeeltelijk was voorbehouden aan de binnenlandse produktie en/of importen uit ACS-staten. Het betrof de markten in het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Frankrijk, Griekenland en Portugal. Deze markten zal ik hierna gesloten markten noemen. De Italiaanse markt werd oorspronkelijk hoofdzakelijk voorzien vanuit Somalië ° een ACS-staat °, maar in latere jaren vooral vanuit derde landen.
De markten in de overige landen ° Nederland, België, Luxemburg, Ierland, Denemarken en Duitsland ° werden hoofdzakelijk voorzien door bananen uit derde landen. Deze markten zal ik hierna open markten noemen.
21. Voor de invoer van bananen uit derde landen gold een binnen het GATT geconsolideerd invoerrecht van 20 % van de waarde van de goederen. Voor de invoer in Duitsland evenwel gold een bijzondere vrijstelling van rechten. Deze regeling was gebaseerd op een protocol gehecht aan de toepassingsovereenkomst betreffende de associatie tussen de landen en gebieden overzee en de Gemeenschap, bedoeld in artikel 136 van het Verdrag. Ingevolge dit protocol werd jaarlijks een contingent vastgesteld waarbinnen Duitsland vrij van rechten mocht invoeren. Indien dit contingent niet voldoende was om de Duitse consumptie te dekken en de landen en gebieden overzee niet in staat waren om aan de grotere vraag in Duitsland te voldoen, verklaarden de betrokken Lid-Staten zich ingevolge paragraaf 6 van het protocol "bereid in te stemmen met een overeenkomstige verhoging van het Duitse tariefcontingent". Tussen partijen is onbetwist, dat de Duitse regering deze instemming steeds heeft kunnen verkrijgen, daar de betrokken Lid-Staten erkenden, dat het voor de Duitse ondernemers onmogelijk was, zich in de landen en gebieden overzee voldoende te bevoorraden.
22. Door deze sterk uiteenlopende regelingen voor het aanbod van bananen bestonden er van Lid-Staat tot Lid-Staat aanzienlijke verschillen in de bananenconsumptie en de prijzen van bananen. Zo bedroeg de gemiddelde consumptie in Lid-Staten met een open markt iets meer dan 14 kg per inwoner per jaar, terwijl deze in Lid-Staten met een gesloten markt iets minder dan 9 kg per inwoner bedroeg.
23. In de considerans van de verordening van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten voor bananen werd de bestaande marktsituatie als volgt beschreven en werd tegelijkertijd gemotiveerd, waarom een gemeenschappelijke marktordening noodzakelijk was, namelijk dat
"momenteel in de bananen producerende Lid-Staten van de Gemeenschap nationale marktordeningen bestaan die erop gericht zijn de producenten afzet van hun produktie op de nationale markt te garanderen alsook opbrengsten die in verhouding staan tot de produktiekosten; dat in het kader van deze nationale marktordeningen kwantitatieve beperkingen worden toegepast die een belemmering vormen voor de totstandbrenging van de gemeenschappelijke markt voor bananen; dat sommige Lid-Staten van de Gemeenschap die geen bananen produceren bij de afzet voorrang geven aan produkten uit de ACS-Staten, terwijl andere een liberaal invoersysteem toepassen met, in één geval, zelfs een voorkeursbehandeling op tariefgebied; dat deze verschillende regelingen het vrije verkeer van bananen binnen de Gemeenschap en een gemeenschappelijke regeling voor het handelsverkeer met derde landen in de weg staan, en dat met het oog op de voltooiing van de interne markten een evenwichtige en soepele gemeenschappelijke marktordening in de bananensector tot stand moet worden gebracht die de diverse nationale regelingen vervangt" (tweede overweging).
De verordening houdende een gemeenschappelijke marktordening
24. De gemeenschapswetgever ging ervan uit, dat de gemeenschappelijke marktordening, die moest leiden tot vrij verkeer binnen de Gemeenschap en een gemeenschappelijke regeling van het handelsverkeer met derde landen, moest worden uitgevoerd met een behoorlijke inachtneming van de belangen van de producenten van EG-en ACS-bananen.
De voornaamste overwegingen van de wetgever over de wijze waarop in de verordening de verschillende betrokken belangen in aanmerking zijn genomen, zijn in de considerans van de verordening uitgedrukt als volgt:
"Overwegende dat deze gemeenschappelijke marktordening het mogelijk moet maken om, zonder te tornen aan de communautaire preferentie en de internationale verplichtingen van de Gemeenschap, op de markt van de Gemeenschap tegen voor zowel de telers als de consumenten redelijke prijzen bananen af te zetten uit de Gemeenschap en de ACS-Staten, die traditionele leveranciers zijn van de Gemeenschap, waarbij de invoer uit de andere aan de Gemeenschap leverende derde landen niet mag worden geschaad, terwijl de producenten een behoorlijk inkomen wordt verschaft" (derde overweging).
25. In casu is onbetwist, dat de gemeenschapswetgever als een van de aan de verordening ten grondslag liggende doelstellingen de belangen van de EG- en ACS-producenten in aanmerking mocht nemen. De vraag is, of de rechtsgrondslag en de middelen die de gemeenschapswetgever heeft gekozen om dit doel te bereiken, wettig zijn.
26. Eveneens is onbetwist, dat de gemeenschapswetgever voor een moeilijke opgave stond, namelijk de afzet tegen redelijke prijzen te verzekeren van produkten die noch qua prijs noch in de ogen van de consument qua kwaliteit kunnen concurreren met produkten uit landen die moeiteloos aan elke reëel bestaande vraag in de Gemeenschap kunnen voldoen.
27. Een onderzoek van de verordening laat zien, welke middelen de gemeenschapswetgever ter verwezenlijking van het doel van de verordening heeft gekozen.
28. De verordening, die op de grondslag van de artikelen 42 en 43 van het Verdrag, na raadpleging van het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité en met de vereiste gekwalificeerde meerderheid is vastgesteld, is verdeeld in vijf titels. Titel I bevat de gemeenschappelijke handels- en kwaliteitsnormen(7) en titel II regels betreffende telersverenigingen binnen de Gemeenschap. Deze regels beogen, bij voorbeeld door middel van steun bij de oprichting, de vorming van dergelijke verenigingen te bevorderen, en van deze verenigingen wordt het verrichten van belangrijke taken verwacht, onder meer in verband met de concentratie van het aanbod.
29. Titel III bevat regels voor een steunregeling voor de eigen produkten van de Gemeenschap.
30. In de eerste plaats kan ingevolge artikel 10 steun worden verleend voor structuurverbeteringen en andere maatregelen ter verbetering van het concurrentievermogen van de producenten.
31. Voorts wordt bij artikel 12 een compenserende steun voor het eventuele verlies aan opbrengsten toegekend. Deze steunregeling wordt in de considerans als volgt gemotiveerd:
"Overwegende dat dankzij de nationale marktordeningen de bananentelers uit de Lid-Staten tot nog toe met de opbrengsten uit de afzet van hun produkten hun produktie in stand hebben kunnen houden bij het bestaande kostenpeil; dat, aangezien de toepassing van de gemeenschappelijke marktordening de producenten niet in een ongunstiger positie mag brengen dan thans het geval is en deze marktordening kan resulteren in wijzigingen van het niveau van de marktprijzen, compenserende steun moet worden verleend ter dekking van het eventuele inkomensverlies als gevolg van de toepassing van de nieuwe regeling zodat de produktie in de Gemeenschap kan worden gehandhaafd bij het kostenpeil dat voortvloeit uit de bijzondere situatie op structureel gebied, zolang in deze situatie niet door middel van de structuurmaatregelen verbetering is gebracht (...)" (zevende overweging).
De compenserende steun wordt berekend aan de hand van het verschil tussen:
° de opbrengst in een bepaald referentiejaar ° "de forfaitaire referentieopbrengst" °, die zal worden vastgesteld bij latere uitvoeringsverordeningen, en
° de "gemiddelde produktieopbrengst", die jaarlijks wordt vastgesteld aan de hand van de gemiddelde prijzen van de in de handel gebrachte EG-bananen, verminderd met de gemiddelde kosten van vervoer en levering.
Onder bepaalde voorwaarden kan bovendien aanvullende steun worden toegekend.
De steun wordt door de Commissie vóór 1 maart vastgesteld voor het voorbije jaar, maar onder bepaalde voorwaarden kunnen voorschotten worden uitbetaald. De compenserende steun wordt enkel verleend voor het op de markt brengen van maximaal 854 000 ton bananen, die op nader aangegeven wijze wordt verdeeld over de verschillende produktiegebieden.(8)
Ten slotte bepaalt artikel 13, dat een premie kan worden toegekend voor het beëindigen van de bananenteelt.
32. Voorzien was de invoering van een steunregeling voor producenten van ACS-bananen. De Commissie diende in december 1992 op grondslag van artikel 113 van het Verdrag een voorstel in voor een verordening, die regels bevatte voor zowel technische en financiële bijstand als een inkomenssteun, die in beginsel overeenkomt met de steun die wordt verleend aan gemeenschapsproducenten.(9) Deze verordening is nog niet aangenomen. Naar verluidt, wordt de uitslag van de onderhavige zaak afgewacht voordat verdere behandeling van het voorstel in de Raad zal plaatsvinden.
33. Titel IV van de verordening bevat de regeling voor het handelsverkeer met derde landen en het is, zoals gezegd, de geldigheid van deze regels die door de Duitse regering wordt betwist.
34. Deze regels berusten onder meer op een onderscheid tussen traditionele en niet-traditionele ACS-bananen. Eerstgenoemde zijn bananen die zijn ingevoerd uit ACS-staten die traditioneel bananen naar de Gemeenschap exporteren, wanneer de invoer binnen de in de bijlage bij de verordening vastgestelde hoeveelheden blijft. De totale hoeveelheid van deze importen bedraagt 857 700 ton.(10)
35. De regeling voor het handelsverkeer bepaalt, dat de invoer enkel kan geschieden onder overlegging van een invoercertificaat, dat in beginsel wordt afgegeven aan een ieder die hierom verzoekt. Voorwaarde voor de afgifte van het certificaat is, dat zekerheid wordt gesteld dat de invoer plaatsvindt. De invoer is derhalve althans in beginsel niet kwantitatief beperkt. De regeling voor het handelsverkeer bevat daarentegen wel belangrijke bepalingen over de heffing van invoerrechten.
36. Traditionele ACS-bananen mogen vrij van rechten worden ingevoerd. Voor de invoer van bananen uit derde landen en niet-traditionele ACS-bananen wordt een tariefcontingent geopend. Dit geschiedt volgens de tiende overweging van de considerans
"met het oog op een bevredigende afzet van in de Gemeenschap geoogste bananen alsmede van onder de Overeenkomsten van Lomé vallende produkten van oorsprong uit de ACS-Staten, waarbij de traditionele handelsstromen zoveel mogelijk worden gehandhaafd (...)"
Artikel 18, lid 1, van de verordening bepaalt voorts:
"Voor elk jaar wordt een tariefcontingent van 2 miljoen ton nettogewicht geopend voor de invoer van bananen uit derde landen en niet-traditionele ACS-bananen.
In het kader van dit tariefcontingent wordt op de invoer van bananen uit derde landen 100 ecu per ton geheven en wordt op de invoer van niet-traditionele ACS-bananen een nulrecht toegepast (...)"
Artikel 18, lid 2, bepaalt in verband hiermee, dat buiten dit contingent op de invoer van niet-traditionele ACS-bananen een recht van 750 ECU per ton wordt geheven en op de invoer van bananen uit derde landen een recht van 850 ECU per ton. In de elfde overweging van de considerans wordt overwogen, dat
"over de buiten het tariefcontingent vallende invoer een recht moet worden geheven dat voldoende hoog is om de communautaire produktie en de traditionele ACS-hoeveelheden onder aanvaardbare voorwaarden te kunnen afzetten".
37. De verordening biedt twee mogelijkheden voor verhoging van het tariefcontingent. Artikel 16, lid 1, bepaalt, dat "ieder jaar een geraamde balans (wordt) opgesteld van de produktie en het verbruik in de Gemeenschap en van de invoer en uitvoer". De geraamde balans wordt ingevolge lid 2 opgesteld aan de hand van onder meer gegevens over de in het afgelopen jaar in de Gemeenschap afgezette hoeveelheden bananen en ramingen van het verbruik die met name gebaseerd zijn op de recente verbruikstendensen en op de ontwikkeling van de marktprijzen. De balans kan ingevolge artikel 16, lid 3, worden herzien in de loop van het verkoopseizoen en het contingent kan op basis daarvan worden aangepast, om rekening te houden met de gevolgen van uitzonderlijke omstandigheden die van invloed zijn op de voorwaarden voor produktie of invoer, hetgeen volgens de considerans onder meer bijzondere klimaatomstandigheden kunnen zijn. De balans vormt voorts volgens artikel 18, lid 1, de basis voor de herziening van het contingent, die elk jaar plaatsvindt indien daartoe aanleiding bestaat, wanneer blijkens de balans de communautaire vraag stijgt. Ingevolge artikel 20 is het de Commissie die de balans vaststelt en, indien daartoe aanleiding bestaat, besluit tot verhoging van het tariefcontingent, steeds overeenkomstig de bijzondere beheerscomitéprocedure van artikel 27 van de verordening.
38. In artikel 19 wordt de verdeling van het tariefcontingent onder de marktdeelnemers vastgesteld. Deze verdeling is in de dertiende overweging van de considerans gemotiveerd als volgt:
"Overwegende dat voor de verwezenlijking van de bovengenoemde doelstellingen ° waarbij het specifieke karakter van de bananenafzet niet uit het oog wordt verloren ° het tariefcontingent zo moet worden beheerd dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds marktdeelnemers die reeds eerder bananen uit derde landen en niet-traditionele ACS-bananen in de handel hebben gebracht, en anderzijds marktdeelnemers die reeds eerder in de Gemeenschap geproduceerde bananen en traditionele ACS-bananen in de handel hebben gebracht, met dien verstande dat een bepaalde hoeveelheid moet worden gereserveerd voor nieuwe marktdeelnemers die nog maar pas in deze sector actief zijn of dat binnenkort zullen zijn".
Artikel 19, lid 1, bepaalt ten aanzien van de verdeling het volgende:
"Het tariefcontingent wordt met ingang van 1 juli 1993 geopend ten belope van:
a) 66,5 % voor de categorie marktdeelnemers die bananen uit derde landen en/of niet-traditionele ACS-bananen hebben afgezet;
b) 30 % voor de categorie marktdeelnemers die bananen uit de Gemeenschap en/of traditionele ACS-bananen hebben afgezet;
c) 3,5 % voor de categorie in de Gemeenschap gevestigde marktdeelnemers die vanaf 1992 zijn begonnen andere bananen dan bananen uit de Gemeenschap en/of traditionele ACS-bananen af te zetten."
"Afzetten" betekent volgens artikel 15, lid 5, het in de handel brengen van het produkt in alle fasen, met uitzondering van de distributie aan de eindverbruiker.
Blijkens artikel 19, lid 2, ontvangt elke marktdeelnemer op basis van berekeningen die zijn uitgevoerd voor elk van de categorieën a en b invoercertificaten op basis van de gemiddelde hoeveelheden bananen die hij in de laatste drie jaren waarover gegevens beschikbaar zijn, heeft verkocht. Uitdrukkelijk wordt bepaald, dat bananen uit derde landen en/of niet-traditionele ACS-bananen die zijn ingevoerd op basis van vergunningen van categorie b, niet in aanmerking worden genomen bij de bepaling van de hoeveelheden waarop men recht heeft op grond van vergunningen van categorie a. De nadere, tamelijk ingewikkelde regels voor de berekening van de aan de marktdeelnemers toe te delen aandelen zijn vastgesteld in verordening (EEG) nr. 1442/93 van de Commissie houdende bepalingen ter toepassing van de regeling voor de invoer van bananen in de Gemeenschap.(11)
39. Titel V van de verordening bevat "algemene bepalingen", onder meer de reeds genoemde afschaffing van het bijzondere tariefcontingent voor Duitsland. Artikel 23 vormt de basis voor het treffen van nadere maatregelen om ernstige verstoringen als gevolg van invoer en uitvoer op te vangen. Artikel 30 vormt de rechtsgrondslag voor specifieke maatregelen, indien deze nodig zijn, om de overgang van de bestaande regelingen naar de vastgestelde marktordening te vergemakkelijken. Ten slotte verplicht artikel 32 de Commissie, uiterlijk na afloop van het derde jaar van toepassing van de verordening aan het Parlement en de Raad een verslag voor te leggen over de werking van de verordening; daartoe bepaalt dit artikel: "Het verslag bevat met name een analyse van de ontwikkeling van de afzetstroom van de bananen uit de Gemeenschap, de bananen uit derde landen en de ACS-bananen vanaf de toepassing van de onderhavige regeling. In voorkomend geval gaat dit verslag vergezeld van passende voorstellen."
40. Het onderscheid tussen EG-bananen en traditionele ACS-bananen enerzijds en bananen uit derde landen en niet-traditionele ACS-bananen anderzijds neemt in de onderhavige zaak een centrale plaats in. Uit het voorgaande blijkt, dat de traditionele ACS-bananen in de verordening grotendeels worden behandeld als EG-bananen, terwijl niet-traditionele ACS-bananen in wezen worden behandeld als bananen uit derde landen. Aangezien de thans in de Gemeenschap ingevoerde ACS-bananen in de praktijk thans alleen traditionele bananen zijn, acht ik het omwille van de leesbaarheid gerechtvaardigd, niet telkens onderscheid te maken tussen traditionele en niet-traditionele ACS-bananen. Wanneer ik spreek van EG/ACS-bananen, bedoel ik daarmee EG- en traditionele ACS-bananen, en met bananen uit derde landen bedoel ik bananen uit derde landen en niet-traditionele ACS-bananen.
De middelen betreffende de schending van grondrechten en algemene rechtsbeginselen
41. De Duitse regering heeft gesteld, dat de bepalingen van de verordening betreffende het handelsverkeer met derde landen ongeldig zijn wegens schending van het eigendomsrecht, althans van aan het eigendomsrecht verwante rechten als het recht op vrije beroepsuitoefening, en wegens schending van het algemene gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
42. Vaststaat, dat de grondrechten en beginselen waarop verzoekster zich beroept, een integrerend deel uitmaken van het gemeenschapsrecht, en dat rechtshandelingen van de gemeenschapsinstellingen ongeldig zijn indien zij zich niet verdragen met deze rechten en beginselen.(12)
43. Eveneens onbetwist en onbetwistbaar is, dat de bepalingen van de verordening, met name de opening van het tariefcontingent en de verdeling daarvan over de verschillende categorieën van marktdeelnemers, merkbaar ingrijpen in de situatie van de marktdeelnemers en in het bijzonder in de bestaande gedragslijn van marktdeelnemers die op de tot dusver open markten opereren.
44. Mijns inziens is er geen aanleiding, afzonderlijk te onderzoeken of de omstreden bepalingen van de verordening een schending vormen van elk van de genoemde rechten en beginselen. De middelen komen er alle op neer, dat er sprake is van een discriminerende en onevenredige aantasting van bepaalde rechtens beschermde belangen van de marktdeelnemers, die niet wordt gerechtvaardigd door het door de verordening te verwezenlijken doel.
45. Vaststaat, dat het eigendomsrecht in de rechtsorde van de Gemeenschap wordt beschermd, doch evenzeer is duidelijk, dat deze bescherming niet absoluut is. Het Hof heeft dit herhaaldelijk vastgesteld, volledig in overeenstemming met de in de Lid-Staten geldende beginselen ter bescherming van het eigendomsrecht en ingevolge het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens.
Hetzelfde geldt voor het recht op vrije beroepsuitoefening.
Gelijk het Hof in zijn arrest van 11 juli 1989, Schraeder(13), heeft verklaard,
"(...) behoren zowel het recht van eigendom als het recht van vrije beroepsuitoefening tot de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. Deze beginselen hebben echter geen absolute gelding, maar moeten in relatie tot hun sociale functie worden beschouwd. Het genot van het eigendomsrecht en de vrijheid van beroepsuitoefening kunnen dus met name in het kader van een gemeenschappelijke marktordening aan beperkingen worden onderworpen, voor zover dergelijke beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die de Gemeenschap nastreeft, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast (...)" (r.o. 15).
46. De Raad en verschillende interveniënten hebben betoogd, dat de belangen die door de verordening worden aangetast, niet onder de bescherming van de grondrechten vallen. Het gaat om de belangen van de marktdeelnemers om hun marktaandeel te behouden en daarmee ook hun investeringen in vervoers- en rijpingsinstallaties ten volle te benutten.(14)
Inderdaad lijkt twijfelachtig, of dergelijke belangen onder de bescherming van de grondrechten vallen. Mijns inziens behoeft het Hof zich in casu evenwel niet over deze vraag uit te spreken. Zelfs indien deze belangen onder de bescherming van de grondrechten vallen, kunnen daaraan beperkingen worden gesteld, en het onderzoek van de wettigheid van deze beperkingen zal grotendeels samenvallen met het onderzoek in verband met het gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel en dan ook beter in dat kader kunnen plaatsvinden. Bij dit onderzoek moet in ieder geval rekening worden gehouden met het karakter van de belangen waarin wordt ingegrepen.
47. Het algemene gelijkheidsbeginsel maakt, zoals gezegd, een integrerend deel uit van het gemeenschapsrecht en komt voorts concreet tot uitdrukking in artikel 40, lid 3, van het Verdrag. Volgens vaste rechtspraak van het Hof betekent het gelijkheidsbeginsel, dat gelijke omstandigheden niet verschillend mogen worden behandeld, tenzij dat verschil objectief gerechtvaardigd is.(15)
48. De Duitse regering, ondersteund door de Nederlandse regering, stelt, dat de toedeling van 30 % van het totale tariefcontingent aan marktdeelnemers die in de referentiejaren EG- en ACS-bananen hebben afgezet, een ongerechtvaardigd verschil in behandeling van de traditionele importeurs van bananen uit derde landen betekent en dat de effecten van dit verschil in behandeling voorts worden versterkt door de beperking van de bestaande invoermogelijkheden die door de opening van het tariefcontingent worden veroorzaakt.
49. De Raad heeft hiertegen onder meer ingebracht, dat het contingent van 30 % een noodzakelijk en dus objectief middel is ter verwezenlijking van een van de belangrijkste doelstellingen van de verordening, namelijk de afzet tegen redelijke prijzen van EG- en ACS-bananen.
50. Het valt niet uit te sluiten, dat er inderdaad, zoals de Raad stelt, een objectieve grond bestaat voor het verschil in behandeling tussen de marktdeelnemers dat op het eerste gezicht lijkt te bestaan. Deze vraag valt in casu grotendeels samen met de vraag in hoeverre de lasten opgelegd aan een van de categorieën van marktdeelnemers ten opzichte van de andere, onevenredig zijn en voorts niet noodzakelijk ter verwezenlijking van het doel van de verordening. Deze vraag kan het best worden onderzocht in samenhang met het onderzoek van het evenredigheidsbeginsel.
51. Naar het Hof heeft verklaard, geldt het evenredigheidsbeginsel ook voor de gemeenschapswetgever en betekent dit beginsel, dat rechtshandelingen van de gemeenschapsinstellingen niet verder mogen gaan dan hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het beoogde doel en dat de wetgever tussen meerdere mogelijke middelen datgene moet kiezen dat het minst belastend is. Bovendien mogen de nadelen niet onevenredig zijn aan het nagestreefde doel.(16) Terecht heeft advocaat-generaal Capotorti betoogd, dat het "proportionaliteitsbeginsel inhoudt dat de justitiabelen geen zwaardere lasten worden opgelegd dan met het oog op het te dienen algemeen belang nodig is. Wanneer dus een wettelijke maatregel voor bepaalde groepen justitiabelen zwaardere lasten meebrengt dan noodzakelijk is ° en wat noodzakelijk is, dient in de concrete context van de economische en sociale situatie en mede gelet op de beschikbare middelen te worden beoordeeld °, is er sprake van strijd met het proportionaliteitsbeginsel."(17)
52. Vaststaat, dat de gemeenschapswetgever een aanzienlijke vrijheid heeft bij de beoordeling, welke middelen moeten worden toegepast om de door de wetgever nagestreefde doelstellingen te bereiken. Het Hof heeft ten aanzien van zijn toetsing op grond van het evenredigheidsbeginsel verklaard, dat
"(...) de gemeenschapswetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een discretionaire bevoegdheid beschikt, in overeenstemming met de hem bij de artikelen 40 en 43 toegekende politieke verantwoordelijkheid. Derhalve kan aan de wettigheid van op dit gebied vastgestelde maatregelen slechts afbreuk worden gedaan, wanneer de maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel."(18)
53. Ook de toetsing door het Hof van de juistheid van de beoordelingen die de gemeenschapswetgever aan de genomen maatregelen ten grondslag heeft gelegd, is in een zaak als de onderhavige beperkt. Het Hof heeft het volgende verklaard:
"Wanneer de gemeenschapswetgever met het oog op de vaststelling van een regeling de toekomstige gevolgen ervan dient te beoordelen en die gevolgen niet met zekerheid zijn te voorzien, kan zijn beoordeling slechts worden afgekeurd indien zij, gelet op de gegevens waarover de wetgever ten tijde van de vaststelling van de regeling beschikte, kennelijk onjuist is."(19)
54. Zoals gezegd, heeft de Duitse regering betoogd, dat de aantastingen zeer ernstig zijn, dat de effecten ervan specifiek bepaalde categorieën treffen en andere vergelijkbare categorieën niet, zonder dat deze aantastingen zijn te beschouwen als noodzakelijk om het doel van de verordening te bereiken, en dat zij in verhouding tot het doel van de verordening onevenredig zijn. Dit wordt bestreden door de Raad en de regeringen, alsook de Commissie, die aan de zijde van de Raad hebben geïntervenieerd.
55. Alvorens over dit geschil een standpunt te bepalen, moet op dit punt worden uiteengezet wat partijen inzake de ernst van de aantasting verdeeld houdt. Dit betekent enerzijds een uiteenzetting van de door partijen verdedigde standpunten over de vraag of het bij de verordening vastgestelde tariefcontingent van 2 miljoen ton voldoende was om in de op het tijdstip van inwerkingtreding van de marktordening in de Gemeenschap bestaande consumptie te voorzien, anderzijds een uiteenzetting van de werking van de specifieke bepalingen ten aanzien van de verdeling van het tariefcontingent op de handelsbetrekkingen.
Het tariefcontingent
56. Het tariefcontingent is in de verordening opgenomen als een beheersinstrument ter verwezenlijking van het doel van de verordening, met name de afzet van EG- en traditionele ACS-bananen tegen zowel voor de producenten als voor de consumenten redelijke prijzen. Het zeer hoge recht op de invoer van buiten het continent biedt ongetwijfeld een wezenlijke bescherming tegen de invoer van bananen uit derde landen buiten het contingent om.
57. De Raad is ervan uitgegaan, dat een tariefcontingent van 2 miljoen ton samen met de eigen bananenproduktie van de Gemeenschap en de invoer uit de ACS-staten voldoende is om de bestaande consumptie in de Gemeenschap op peil te houden. Deze opvatting wordt waarschijnlijk tot uitdrukking gebracht in de derde overweging van de considerans van de verordening, volgens welke het doel van de verordening moet worden bereikt op een wijze dat "de invoer uit de andere aan de Gemeenschap leverende derde landen niet mag worden geschaad", en in de tiende overweging, volgens welke het tariefcontingent wordt geopend met het oog op een bevredigende afzet van EG- en ACS-bananen op een wijze dat "de traditionele handelsstromen zoveel mogelijk worden gehandhaafd". De Raad bevestigde ter terechtzitting, dat het erom te doen was, de bestaande consumptie in de Gemeenschap op peil te houden. De Commissie deelt deze opvatting.(20)
De Raad heeft verklaard, dat het tariefcontingent ° waarvan de hoogte ten opzichte van het door de Commissie in augustus 1992 voorgestelde contingent ongewijzigd is ° was berekend als een gemiddelde van de importen van bananen uit derde landen in de jaren 1989-1991. De Commissie en de Raad achten deze drie jaren representatief en de meest correcte grondslag voor de berekening van de invoer die nodig was om de bij de inwerkingtreding van de verordening bestaande consumptie op peil te houden.
58. De Duitse regering heeft de hoogte van het tariefcontingent ernstig gekritiseerd, daar deze volgens haar niet voldoende is om de bestaande consumptie te handhaven, integendeel een sterke beperking van de bestaande invoer en daarmee van de bestaande consumptie betekent.
Zij wijst in dit verband op de invoer en de consumptie in 1992, die veel hoger zijn dan die in de jaren die de Raad als grondslag heeft genomen. Voorts zou het onjuist zijn, op een markt die tien jaar lang een constante en sterke stijging heeft vertoond, de verwachte consumptie vast te leggen op het gemiddelde van een eerdere periode van drie jaar. Volgens de definitieve en gecorrigeerde cijfers van Eurostat bedroeg de bananenconsumptie in 1992 ongeveer 3,8 miljoen ton en de verordening zal dan ook leiden tot een tekort in de voorziening van de markt van 500 000 ton.
59. De Raad en de Commissie, die eveneens uitgaan van de gecorrigeerde cijfers van Eurostat voor 1992, stellen dat het tariefcontingent precies op de juiste hoogte is vastgesteld. Het gebruik van een gemiddelde geeft het meest betrouwbare beeld van de te verwachten consumptie, enerzijds omdat de aanvankelijk zeer hoge consumptie in de nieuwe Duitse Laender naar verwachting zal afnemen, anderzijds omdat de cijfers in 1992 kunstmatig zijn verhoogd; de marktdeelnemers hebben in 1992 bijzonder grote hoeveelheden ingevoerd om zich bij de inwerkingtreding van de nieuwe marktordening van de beste uitgangspositie voor hun aandeel in het contingent te verzekeren.(21)
60. Het Duitse standpunt lijkt mij tot op zekere hoogte juist. Op basis van de verkregen inlichtingen kan er niet van worden uitgegaan, dat het vastgestelde tariefcontingent voldoende is om de bestaande consumptie op peil te houden.
61. Met name hecht ik belang aan het feit dat de ontwikkeling van de consumptie in de Gemeenschap sinds het midden van de jaren tachtig ° overigens overeenkomstig de ontwikkeling van de consumptie in vergelijkbare landen ° voortdurend is gestegen. De relevante cijfers voor 1984-1991 zijn (x 1 000 ton) de volgende: 1984: 1 821, 1985: 1 941, 1986: 2 424, 1987: 2 516, 1988: 2 840, 1989: 2 974, 1990: 3 330 en 1991: 3 629.(22) Het cijfer van Eurostat over 1992 bedraagt, zoals gezegd, ongeveer 3,8 miljoen ton. Gelet op deze ontwikkeling lijkt het moeilijk te aanvaarden, dat de gemiddelden van de periode 1989-1991 worden gebruikt, waarbij ik opmerk, dat in de cijfers over 1989 de consumptiecijfers van de nieuwe Duitse Laender niet zijn begrepen.
62. De Raad heeft de consumptie over 1992 bij zijn vaststelling van de hoogte van het contingent niet kunnen meenemen. De Raad had evenwel moeten inzien, dat de toegepaste berekeningsmethode ° ook al is het gebruik van gemiddelden in een andere context de juiste methode ° niet het meest betrouwbare resultaat zou opleveren. De voortdurende stijging van de consumptie, die volgens de beschikbare informatie zou kunnen aanhouden, duidde er in elk geval op, dat de cijfers over 1991 als grondslag voor de berekening hadden moeten worden genomen. Dit zou hebben betekend, dat het tariefcontingent gelet op de produktie van EG- en ACS-bananen tussen 200 000 en 300 000 ton hoger had moeten zijn.
63. De Duitse regering heeft er voorts op gewezen, dat de Raad er geen rekening mee heeft gehouden dat naar verwachting de prijzen op de gesloten en de open markten nader tot elkaar zullen komen. De ervaring, onder meer op de Italiaanse markt, geeft aanleiding voor de verwachting dat op de tot nu toe gesloten markten de consumptie aanzienlijk zal toenemen. Een consumptiestijging van slechts 1 kg per persoon per jaar op deze markten zou leiden tot een consumptiestijging met 230 000 ton per jaar. Het valt niet uit te sluiten, dat de Duitse regering het op dit feitelijke punt bij het rechte eind heeft. Anderzijds is de ontwikkeling van de consumptie na de inwerkingtreding van de marktordening afhankelijk van de effecten van deze ordening op de tot dan toe bestaande marktmechanismen. Onder meer is het een open vraag, of het feit dat de prijzen nader tot elkaar zullen komen ° hetgeen vermoedelijk in elk geval tijd zal kosten ° zal leiden tot een consumptiestijging op de tot dusverre gesloten markten welke groter is dan de daling van de consumptie op de tot dusverre open markten.
64. Volgens de Raad is niet doorslaggevend, of het tariefcontingent te laag is vastgesteld. Ingevolge artikel 18, lid 1, van de verordening geldt de verplichting, het contingent te verhogen, wanneer de communautaire vraag die is bepaald op basis van de door de Commissie vastgestelde geraamde balans, stijgt, en in uitzonderlijke omstandigheden kan het contingent ingevolge artikel 16, lid 3, zelfs in de loop van het verkoopseizoen worden verhoogd. De Raad wijst in dit verband op de rechtsoverwegingen van het Hof in zijn beschikking in het door de Bondsrepubliek aanhangig gemaakte kort geding, waarin het de verplichtingen van de instellingen in dit opzicht heeft benadrukt.(23)
65. Verschillende factoren verzwakken de betekenis van dit argument.
66. In de eerste plaats zij opgemerkt, dat de Duitse regering inderdaad om verhoging van het contingent heeft verzocht, maar dat dit verzoek ondanks de hiervóór uiteengezette omstandigheden is afgewezen.(24) Bovendien staat vast, dat de Commissie tot op heden niet zelfstandig het initiatief heeft genomen tot een verhoging van het contingent.(25)
67. In de tweede plaats ° en dit is voor de beoordeling van het argument van de Raad van groter belang ° moet het karakter van de verplichting van de instellingen in verband met de verhoging van het contingent, worden benadrukt.
68. Het tariefcontingent moet volgens de herzieningsbepalingen van de verordening ieder jaar worden beoordeeld op basis van de ramingen van de Commissie. Deze raming wordt volgens artikel 16, lid 2, opgesteld aan de hand van:
"° de beschikbare gegevens over de in het afgelopen jaar in de Gemeenschap afgezette hoeveelheden bananen, gespecificeerd naar oorsprong,
° prognoses inzake de eigen bananenproduktie en de afzet daarvan in de Gemeenschap,
° ramingen van de invoer van traditionele ACS-bananen,
° ramingen van het verbruik die met name gebaseerd zijn op de recente verbruikstendensen en op de ontwikkeling van de marktprijzen."
De ramingen worden opgesteld na de inwerkingtreding van de verordening, dat wil zeggen op een tijdstip waarop de omstandigheden die golden bij de vaststelling van het oorspronkelijke contingent, niet meer bestaan. Bovendien kan het moeilijk zijn, de werkelijke vraag te peilen op een markt waar de marktmechanismen althans gedeeltelijk buiten werking zijn gesteld.(26) Aan de raming liggen cijfers ten grondslag die op prognoses berusten, en daarom naar hun aard schattingen zijn. Onvermijdelijk bevat de geraamde balans beoordelingen ten aanzien van wat een passende prijsontwikkeling wordt geacht in het licht van het doel van de verordening, namelijk het garanderen van de afzet van EG- en ACS-bananen tegen redelijke prijzen. De Commissie heeft ter terechtzitting bevestigd, dat bij de opstelling van de geraamde balans een element van schatting optreedt.
69. Luidens artikel 18, lid 1, bestaat er weliswaar duidelijk een verplichting tot verhoging van het tariefcontingent, indien de raming een stijging van de vraag laat zien, maar even belangrijk is, dat deze verplichting slechts geldt, indien de Commissie in haar geraamde balans tot de conclusie komt, dat de vraag "stijgt".
70. De mogelijkheid van een verhoging van het tariefcontingent in de loop van het jaar bij uitzonderlijke omstandigheden (bij voorbeeld wervelstormen in het Caribisch gebied), heeft in de context van dit geding nauwelijks betekenis.
71. Samenvattend kan er hierna dan ook vanuit worden gegaan, dat het in de verordening vastgelegde tariefcontingent een beperking betekent van de bestaande consumptie, alsook van de bananenconsumptie die zonder het tariefcontingent zou hebben bestaan, en dat dit bezwaar tegen de nieuwe marktordening niet eenvoudig kan worden afgedaan met een verwijzing naar de mogelijkheid van herziening van het in de verordening vastgelegde tariefcontingent.
De verdeling van het tariefcontingent
72. Artikel 19 van de verordening verdeelt, zoals gezegd, het tariefcontingent aldus, dat 66,5 % wordt toegedeeld aan marktdeelnemers die bananen uit derde landen en/of niet-traditionele ACS-bananen hebben afgezet, terwijl 30 % wordt toegedeeld aan marktdeelnemers die bananen uit de Gemeenschap en/of traditionele ACS-bananen hebben afgezet. De overige 3,5 % is bestemd voor zogeheten nieuwkomers. Dit betekent, dat 1 330 000 ton wordt verdeeld onder de traditionele importeurs van bananen uit derde landen, terwijl de certificaten voor de invoer van 670 000 ton bananen uit derde landen worden verdeeld onder de marktdeelnemers die niet eerder dergelijke bananen hebben ingevoerd.
73. De Duitse regering acht deze verdeling van het contingent volstrekt ongebruikelijk en zij benadrukt, dat de overdracht van 30 % van het contingent aan importeurs van EG- en ACS-bananen een forse overheveling van marktaandelen van de traditionele importeurs van bananen uit derde landen naar traditionele importeurs van EG- en ACS-bananen betekent. Deze overheveling heeft bijzonder ingrijpende effecten, wanneer zij wordt bezien in het licht van de beperking van de bestaande invoermogelijkheden die het tariefcontingent in absolute cijfers betekent. Het aandeel van de totale importen uit derde landen door Duitse marktdeelnemers daalt van circa 1,35 miljoen ton naar circa 0,7 miljoen ton, dat wil zeggen circa 36 % van het totale tariefcontingent, terwijl de marktdeelnemers in Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Spanje, die tot dusverre beperkte hoeveelheden of in het geheel geen bananen uit derde landen hebben ingevoerd (Frankrijk circa 1 %, Groot-Brittannië circa 3,5 % en Spanje 0 % van de totale invoer uit derde landen), in de toekomst elk 8-10 % van het totale tariefcontingent krijgen toegedeeld.(27)
74. De Duitse regering wijst op de ernstige gevolgen die deze overheveling van de marktdeelnemers van de open markt naar die van de gesloten markt zal hebben, niet alleen voor de rechtstreeks betrokkenen, maar ook voor andere delen van de samenleving (verminderd gebruik van bestaande haven- en vervoersfaciliteiten) en voor de consumenten, die de prijzen tot 60 % zullen zien stijgen. Tegelijkertijd is de toedeling van 30 % aan anderen dan de traditionele importeurs van bananen uit derde landen, niet noodzakelijk voor de verwezenlijking van het doel van de verordening en komen de bepalingen van de verordening in wezen niet de producenten van EG- en ACS-bananen ten goede, maar de ondernemingen die deze bananen traditioneel op de markt brengen.
75. De Raad betwist niet, dat het deel van 30 % van het contingent een overheveling van middelen betekent naar de importeurs van EG- en ACS-bananen, maar stelt, dat dit noodzakelijk is voor de verwezenlijking van een van de doelstellingen van de verordening, namelijk het verzekeren van de afzet van EG- en ACS-bananen, terwijl dit deel van het contingent ook bijdraagt aan de bevordering van de marktintegratie. De Spaanse regering merkt in dit verband op, dat de overheveling van een deel van het contingent naar anderen dan de traditionele importeurs van bananen uit derde landen ook ertoe bijdraagt dat de hegemonie die bepaalde niet-Europese ondernemingen in de handel hebben gehad, wordt beperkt.
76. De Raad en zijn interveniënten stellen voorts, dat de Duitse regering het verlies van de marktaandelen die de nieuwe ordening voor de traditionele importeurs van bananen uit derde landen veroorzaakt, sterk overdrijft.
De Raad wijst met name op drie factoren op grond waarvan de importeurs van bananen uit derde landen mogen verwachten, hun huidige marktaandeel in hoofdzaak te kunnen behouden. In de eerste plaats is er de mogelijkheid, bananen te importeren buiten het tariefcontingent om tegen betaling van 850 ECU per ton. In de tweede plaats kunnen invoercertificaten worden gekocht van marktdeelnemers die een aandeel hebben in het quotum van 30 %, en in de derde plaats kunnen EG- en ACS-bananen worden gekocht, een mogelijkheid die ook openstaat voor de traditionele importeurs van bananen uit derde landen.
77. Het is verrassend, dat de Raad in zijn verweerschrift wijst op de mogelijkheid, dat bananen uit derde landen in grote hoeveelheden worden ingevoerd buiten het tariefcontingent om, aangezien hij daarmee in strijd met zijn eigen uitlatingen betreffende de hoogte van het contingent ervan uitgaat, dat er een aanzienlijke vraag kan bestaan waaraan niet binnen het tariefcontingent kan worden voldaan, zonder dat dit blijkbaar gevolgen heeft voor de hoogte van het contingent. De Raad gaat er in dit verband van uit, dat de traditionele importeurs van bananen uit derde landen feitelijk 500 00 ton kunnen invoeren boven hun aandeel in het contingent van 1 330 000 ton, nu de hoge heffing op deze 500 000 ton wordt gecompenseerd door de betrekkelijk lage heffingen op de hoeveelheden die binnen het tariefcontingent worden ingevoerd, zodanig dat de totale ingevoerde hoeveelheid met gemiddeld 305 ECU per ton wordt belast.
Aan de opvatting van de Raad op dit punt moet niet al te veel gewicht worden gehecht. Het lijkt mij onwaarschijnlijk, dat de marktdeelnemers zullen reageren zoals de Raad zich dat voorstelt. Overigens heeft de Raad ter terechtzitting erkend, dat de heffingen die worden opgelegd buiten het contingent om, prohibitief zijn. Het lijkt daarom juister ervan uit te gaan, dat, gelijk de Commissie opmerkt, de invoer buiten het tariefcontingent om slechts zal plaatsvinden in uitzonderlijke omstandigheden en voor betrekkelijk korte perioden.
78. Voorts moet worden vermeld, dat indien zou gebeuren wat de Raad zegt, namelijk dat buiten het tariefcontingent om grote hoeveelheden worden ingevoerd, daardoor onder alle omstandigheden de consumentenprijzen zeer sterk zullen stijgen. Welk effect deze stijging op de consumptie zal hebben, zal uiteraard afhangen van de reactie van de consumenten op de prijsstijgingen. Bovendien zal de door de Raad verwachte invoer buiten het tariefcontingent om, de waarde van het quotum van 30 % dat aan de traditionele handelaren in EG- en ACS-bananen is toegedeeld, aanzienlijk doen stijgen.
79. De mogelijkheid voor de traditionele importeurs van bananen uit derde landen om certificaten aan te kopen van rechthebbenden op het quotum van 30 %, is uitdrukkelijk in artikel 20 van de verordening neergelegd. Dit is op zichzelf niet verrassend. Het aandeel van 30 % van het contingent heeft juist tot doel, de marktdeelnemers die het zowel wat de prijzen als de kwaliteit betreft door de concurrentie van de bananen uit derde landen moeilijk hebben, economisch in staat te stellen, de afzet van EG- en ACS-bananen voort te zetten. De toedeling van het recht om certificaten te verwerven voor de invoer van bananen uit derde landen biedt hen een economisch voordeel, of zij nu zelf van de invoercertificaten gebruik maken dan wel winst maken met de verkoop van de certificaten. Er is reeds geconstateerd, dat er een levendige handel in certificaten bestaat, volgens de Commissie ongeveer 20 % van het quotum van 30 %, en de Duitse regering heeft verklaard, dat de certificaten worden verkocht voor ongeveer 450 ECU per ton.
Het is derhalve juist, zoals de Raad stelt, dat de traditionele marktdeelnemers de mogelijkheid hebben, "marktaandelen" terug te kopen van degenen die een aandeel in het quotum van 30 % hebben verkregen. Men mag evenwel niet over het hoofd zien, dat dit enkel bevestigt, dat de verordening door de verdeling van het contingent winstmogelijkheden overhevelt van de traditionele importeurs van bananen uit derde landen naar de traditionele handelaren in EG- en ACS-bananen, met de gevolgen die dit heeft voor het prijspeil en de consumptie op de tot dusverre open markten. Ook mag er niet aan worden voorbijgezien, dat de overdracht aanzienlijke voordelen meebrengt voor de handelaren in EG- en ACS-bananen, die niet alleen inkomsten verwerven uit de verkoop van invoercertificaten, maar ook door hun verkoop van EG- en ACS-bananen meer kunnen verdienen naarmate de prijzen van bananen uit derde landen stijgen ° onder meer als gevolg van de verkoop van certificaten.
80. De door de Raad genoemde mogelijkheid, dat de traditionele importeurs van bananen uit derde landen bananen kopen bij EG- en ACS-producenten, bestaat uiteraard. Naar is gebleken is het de traditionele importeurs van bananen uit derde landen gelukt, 20 % van de produktie op de Canarische eilanden (overeenkomend met ca. 70 000 ton) en 30 % van de produktie in de Franse overzeese gebieden (overeenkomend met ca. 95 000 ton) af te nemen. De Duitse regering stelt evenwel waarschijnlijk terecht, dat het voor de traditionele importeurs van bananen uit derde landen niet gemakkelijk zal zijn aldus door te dringen tot de traditionele kanalen voor de handel in EG- en ACS-bananen. Wegens de uit de verordening voortvloeiende zeer zware druk om EG- en ACS-bananen af te zetten, bestaat er voor de handelaren in deze bananen alle aanleiding hun in de loop van decennia binnen een sterk beschermde markt opgebouwde handelsrelaties met de producenten in stand te houden. Naar de Duitse regering stelt, was het voor de Duitse ondernemingen ondanks serieuze inspanningen in wezen onmogelijk EG- en ACS-bananen te importeren.(28)
Ten slotte moet ook worden bedacht, dat de referentiehoeveelheden die ten grondslag liggen aan de verdeling van de certificaten, nog jarenlang hoeveelheden zullen zijn van een jaar waarin de traditionele importeurs van bananen uit derde landen geen EG- en ACS-bananen hebben afgezet. Zo zijn het de jaren 1989 tot 1991 die ten grondslag liggen aan de verdeling van de certificaten in 1993, en volgens artikel 5, lid 1, van verordening (EEG) nr. 1442/93(29) zijn het de in de jaren 1990 tot 1992 afgezette hoeveelheden die de basis vormen voor de verdeling van de certificaten in 1994. Eerst in 1997 derhalve, wanneer de certificaten worden verdeeld op basis van de hoeveelheden die zijn afgezet in 1993 tot 1995, kunnen de traditionele importeurs van bananen uit derde landen min of meer volledig delen in het quotum van 30 % op grond van de handel in EG- en ACS-bananen waarmee zij wellicht zijn begonnen.
81. Mijns inziens kan op deze basis worden vastgesteld, dat de verordening met de verdeling van het contingent in elk geval op korte termijn een aanzienlijke beperking heeft teweeggebracht in de hoeveelheden bananen die daadwerkelijk beschikbaar zijn voor de degenen die tot dan toe bananen uit derde landen afzetten, en dat in elk geval door de verdeling van het tariefcontingent winstmogelijkheden zijn overgeheveld van een categorie van marktdeelnemers, de traditionele importeurs van bananen uit derde landen, naar een andere categorie, de traditionele handelaren in EG- en ACS-bananen.
Beoordeling
82. De Raad en de Commissie hebben terecht gesteld, dat de nieuwe marktordening betrekking heeft op een gebied waar uitzonderlijke omstandigheden heersen en waar daarom slechts beperkt kan worden afgegaan op ervaringen met andere marktordeningen. De gemeenschapswetgever stond voor een gecompliceerde taak bij de beoordeling van de toekomstige effecten van de verordening, die afhangen van een aantal moeilijk te voorziene factoren, onder meer de reacties van de ondernemers en de consumenten.
Terecht wijzen de Raad en de Commissie er dan ook op, dat de beoordeling welke middelen ter verwezenlijking van het doel van de verordening noodzakelijk waren, slechts kan worden afgekeurd, indien deze gelet op de gegevens waarover de wetgever ten tijde van de vaststelling van de verordening beschikte, kennelijk onjuist is.(30)
83. Vaststaat evenwel, dat de verordening middelen hanteert ° het tariefcontingent en met name de bijzondere regels voor de verdeling daarvan °, die leiden tot voelbare ingrepen in de bestaande economische structuren; de marktaandelen van de ondernemers in bepaalde Lid-Staten worden beperkt en aanzienlijke winstmogelijkheden worden overgeheveld naar ondernemers in andere Lid-Staten. Het was mijns inziens te voorzien, dat de verordening merkbare verstoringen op de tot dan toe open markten zou veroorzaken, zoals stijgende prijzen, teruglopende omzet, met het daaruit voortvloeiende risico van ontslagen en verminderde benutting van installaties, zowel voor ondernemingen die rechtstreeks in bananen handelen als voor ondernemingen die betrokken zijn bij het vervoer (rederijen, havens, spoorwegen) en de rijping van bananen.(31) Anderzijds is duidelijk, dat een deel van deze verliezen tot op zekere hoogte wordt goedgemaakt door de hogere bananenprijzen die als gevolg van de beperking van het aanbod op de tot dan toe open markt kunnen worden behaald.
84. Zoals de Raad terecht stelt, is de invoering van een gemeenschappelijke markt voor bananen niet mogelijk zonder diep ingrijpende wijzigingen in de tot dan toe bestaande marktstructuren, in elk geval indien ervan wordt uitgegaan, dat de nieuwe marktordening de afzet van de eigen bananenproduktie van de Gemeenschap en de nakoming van de gemeenschapsverplichtingen ten opzichte van de ACS-staten moest verzekeren. De invoering van een gemeenschappelijke markt geschiedde enerzijds op basis van markten waar de afzet werd beheerst door produkten die niet konden concurreren, reden waarom deze markten beschermd waren, anderzijds markten die werden beheerst door produkten die wel konden concurreren en zonder kwantitatieve beperkingen werden ingevoerd.
85. In een dergelijke situatie is het ongetwijfeld juist, dat het Hof terughoudend is met het stellen van nadere grenzen aan de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid van de wetgever ° zelfs in een situatie waarin bekend is, dat de omstreden verordening is vastgesteld tegen de wens van een minderheid van de Lid-Staten en als vaststaand kan worden aangenomen, dat deze minderheid wordt gevormd door in elk geval een deel van de Lid-Staten waarvan de bevolking een belangrijk deel van de aan de verwezenlijking van deze gemeenschappelijke markt verbonden lasten moet dragen.
86. De Duitse regering betoogt evenwel, dat de toegepaste middelen kennelijk onwettig zijn, daar het doel van de verordening, met name het verzekeren van de afzet van EG- en ACS-bananen tegen redelijke prijzen, kan worden verwezenlijkt met andere, even doeltreffende middelen, die niet de aan de thans toegepaste middelen verbonden nadelige effecten hebben. De Duitse regering wijst met name op de mogelijkheid, een regeling in te voeren waardoor de prijzen van EG- en ACS-bananen concurrerend kunnen worden gemaakt door rechtstreekse steun aan de producenten. De middelen voor deze steun kunnen worden opgebracht uit de heffing op bananen uit derde landen. De heffing kan eventueel aldus worden vastgesteld, dat zij de dekking van de door de steun veroorzaakte kosten verzekert. Een dergelijke steun zou per saldo een veel lagere sociale belasting meebrengen, daar de bananen in een dergelijke regeling niet méér in prijs zullen stijgen dan voor de financiering van deze steun aan de producenten nodig is. De gekozen oplossing betekent prijsstijgingen en daarmee veel hogere kosten voor de consumenten dan de door de Duitse regering voorgestelde regeling zou meebrengen.
De Raad en de Commissie hebben daartegen in hoofdzaak ingebracht, dat een dergelijke regeling onevenredig duur en belastend zou zijn voor de gemeenschapsbegroting en zich voorts beroepen op de ruime discretionaire bevoegdheid waarover de gemeenschapswetgever beschikt.
87. Mijns inziens is betrekkelijk duidelijk, dat de pogingen van de Raad en de Commissie in deze zaak om het betoog van de Duitse regering betreffende steun aan de producenten te weerleggen, overtuigender had kunnen zijn. Men kan zich afvragen, of de Raad geen andere, voor de consumenten en het bedrijfsleven in bepaalde Lid-Staten minder nadelige middelen had kunnen kiezen ter verwezenlijking van het doel van de verordening. Het lijkt mij evenwel duidelijk, dat bij de keuze van de middelen ter verwezenlijking van het doel van de verordening geen zo kennelijke fout is gemaakt, dat het Hof in het kader van zijn wettigheidstoetsing deze keuze kan afwijzen.
88. Wanneer hierna een standpunt moet worden bepaald over de vraag of de concreet gekozen middelen onwettig zijn, omdat zij in het kader van de onderhavige verordening belastender zijn dan voor de verwezenlijking van het doel van de verordening noodzakelijk is, moet er allereerst op worden gewezen, dat het op zich voor de geldigheid van de verordening niet uitmaakt, dat deze tot stijging van de consumentenprijzen in bepaalde Lid-Staten leidt. Enerzijds kan dit worden gezien als een noodzakelijk gevolg van de verwezenlijking van de gemeenschappelijke markt, waar de tot dusverre sterke prijsverschillen tussen de open en gesloten markten in zekere mate moeten worden gelijkgetrokken. Anderzijds bestaat er mijns inziens in het gemeenschapsrecht geen rechtsbescherming tegen een verhoging van de consumentenprijzen als de onderhavige, indien deze verhoging noodzakelijk is om de afzet van de eigen produkten van de Gemeenschap te verzekeren.
89. De Duitse regering heeft gesteld, dat indien het Hof de contingentering zelf niet afkeurt, het in elk geval het concreet vastgestelde tariefcontingent moet afkeuren, daar dit niet voldoende is om aan de vraag te voldoen. Zoals gezegd, kan als vaststaand worden aangenomen, dat het contingent iets te laag is vastgesteld. Dit is evenwel naar mijn mening niet een dermate ernstig gebrek, dat het Hof op grond daarvan de bepalingen van de verordening inzake de vaststelling van het tariefcontingent kan afkeuren.
90. De Duitse regering stelt voorts met nadruk, dat de overdracht van het quotum van 30 % van het tariefcontingent van de traditionele importeurs van bananen uit derde landen naar de traditionele importeurs van EG- en ACS-bananen onnodig belastend is, aangezien de afzet van de EG- en ACS-bananen reeds grotendeels is verzekerd door de vaststelling van het tariefcontingent, dat de handelaren dwingt aan de in de Gemeenschap bestaande vraag te voldoen door middel van EG- en ACS-bananen.
91. De Raad en zijn interveniënten brengen daartegen in, dat het tariefcontingent niet volstaat. De concurrentiepositie van EG- en ACS-bananen ten opzichte van bananen uit derde landen maakt het absoluut noodzakelijk, dat hun afzet wordt gewaarborgd door een nadere prikkel, namelijk dat hun afzet recht geeft op een aandeel in het tariefcontingent voor bananen uit derde landen.
92. De Duitse regering heeft in dit verband benadrukt, dat de in titel III neergelegde steunregeling in de praktijk aldus zal functioneren, dat er geen enkel gevaar bestaat, dat EG-bananen niet tegen concurrerende prijzen kunnen worden afgezet, en dat de steunregeling zoals voorzien kan worden uitgebreid tot traditionele ACS-bananen. Door de steun zijn de producenten verzekerd van volledige dekking van het verschil tussen de prijs die zij in de referentiejaren hebben behaald en de daadwerkelijk in het verkoopjaar behaalde gemiddelde prijs. Indien de producent verzekerd is van compenserende steun dient de overdracht van het quotum van 30 % feitelijk geen ander doel dan de verrijking van de importeurs die een aandeel in het quotum bezitten.
93. De Raad brengt hiertegen in, dat de compenserende steun niet, gelijk de Duitse regering stelt, is bedoeld als een middel om de afzet te verzekeren, maar enkel om prijsverschillen te dekken, indien deze feitelijk bestaan. De steun moet ingevolge artikel 12 van de verordening enkel het "eventuele" verlies compenseren. De Commissie brengt deze opvatting aldus onder woorden, dat de compenserende steun alleen is bedoeld als een vangnet, indien de andere middelen van de verordening niet voldoende effect hebben.
De Raad wijst er voorts op, dat de compenserende steun onder alle omstandigheden eerst in het volgende jaar wordt uitbetaald en enkel als tijdelijk is bedoeld, dat wil zeggen totdat de structuurmaatregelen de gemeenschapsproduktie concurrerender hebben gemaakt. De steun kan dus volgens de Raad niet het door de Duitse regering gestelde effect hebben.
94. Het betoog van de Raad, dat de compenserende steun technisch niet geschikt is om bij te dragen aan de verzekering van de afzet van EG-bananen, kan bezwaarlijk worden gevolgd. Dat de steun enkel als tijdelijk is bedoeld, betekent niet, dat de steun zolang zij bestaat niet kan bijdragen tot de afzet van EG-bananen, en dat de steun in beginsel achteraf wordt uitbetaald is evenmin een goed argument, aangezien in artikel 12, lid 7, van de verordening uitdrukkelijk is voorzien in de betaling van een voorschot tegen zekerheidstelling. Tegen de stelling van de Duitse regering, dat de individuele producent door de steun de belangstelling verliest voor de prijs die hij voor zijn bananen kan krijgen, kan evenwel een omstandigheid worden aangevoerd: de steun wordt uitbetaald op basis van gemiddelde prijzen in het verkoopjaar. De individuele producent, die niet op de hoogte is van de verkoopprijzen van de andere producenten en dus van de gemiddelde prijs die in de loop van het jaar blijkt, zal dan ook trachten van zijn afnemers de best mogelijke prijs te verkrijgen.
95. Het is evenwel mijn inziens op dit moment niet mogelijk, zich uit te spreken over de juistheid van het standpunt van de Duitse regering, dat de compenserende steun in strijd met het doel ervan aldus zal gaan functioneren, dat de overdracht van het quotum van 30 % niet noodzakelijk en daarmee onwettig is. Indien blijkt, dat de ontwikkeling verloopt zoals de Duitse regering heeft gesteld, dat wil zeggen dat de compenserende steun feitelijk als aanvullend middel gaat werken naast de primaire middelen van de verordening ter verzekering van de afzet van EG-bananen, dan zal dit naar men mag verwachten aanleiding zijn, de wettelijke regeling te wijzigen.
96. Blijkens de beschikbare gegevens is de toedeling van het quotum van 30 % aan handelaren in EG- en ACS-bananen ongetwijfeld een doeltreffend middel om de afzet van deze bananen te verzekeren. Er zal waarschijnlijk een scherpe concurrentie ontstaan om zich te verzekeren van aandelen in de verkoop van deze produkten. Nieuwe afnemers zullen op de markt verschijnen en de traditionele afnemers zullen trachten, hun leveranciers vast te houden. De prikkel daartoe is aanzienlijk. De waarde van aandelen in het tariefcontingent zal hoog zijn, in elk geval zolang het tariefcontingent laag wordt gehouden. Bovendien zal het quotum van 30 % bijdragen tot de gewenste integratie van de tot nu toe gescheiden markten.
97. Er bestaat derhalve geen ernstige twijfel aan de geschiktheid van het middel om zijn doel te verwezenlijken. De vraag is, of het onevenredig is.
98. Zoals is gebleken, valt te betwijfelen, of de afzet van EG- en ACS-bananen tegen redelijke prijzen niet had kunnen worden verzekerd door een combinatie van het tariefcontingent en de compenserende steun, wellicht in een iets andere vorm, of door de verdeling van het tariefcontingent te regelen op een voor de traditionele importeurs van bananen uit derde landen minder nadelige wijze.
99. Samenvattend ben ik van mening, dat er omstandigheden zijn op grond waarvan de ingevoerde regeling zou kunnen worden afgewezen. Deze omstandigheden zijn evenwel niet zo klaarblijkelijk en ernstig, dat moet worden vastgesteld, dat de Raad bij de keuze van de middelen ter verwezenlijking van het doel van de verordening de grenzen van zijn bevoegdheid heeft overschreden. De keuze van de te hanteren middelen en de gevolgen hiervan voor de verdeling van de lasten bij de invoering van de binnenmarkt en het verzekeren van de afzet van EG- en ACS-bananen, liggen binnen de discretionaire bevoegdheid van de wetgever en berusten niet op een kennelijk onjuiste beoordeling van de voorwaarden en effecten van die keuze. De wetgever is binnen de grenzen gebleven die hem volgens de rechtspraak van het Hof voor de vaststelling van de feitelijke grondslag van zijn handelen zijn gesteld en die zowel het nader bepalen van de binnen de bepalingen van het Verdrag gewenste doelstellingen betreffen, als de keuze van de daartoe geschikte middelen.(32)
Het middel betreffende de schending van de mededingingsregels van het Verdrag
100. De Duitse regering, ondersteund door de Belgische regering, stelt, dat de bepalingen van de verordening inzake de verdeling van het tariefcontingent gevolgen zullen hebben die strijdig zijn met de mededingingsregels van het Verdrag, welke de Raad naar analogie van de artikelen 5 en 90 van het Verdrag in acht moet nemen. Volgens de Duitse regering zal de bestaande marktverdeling verstarren, daar de marktdeelnemers die tot dusver de EG- en ACS-bananen op de markt brachten, op hun traditionele markten geen concurrentie zullen ondervinden en daardoor een met de mededinging strijdig gedrag kunnen gaan vertonen. De concurrentie zal zijn uitgesloten om verschillende redenen. Met name zullen de handelaren van EG- en ACS-bananen onevenredig hoge winsten kunnen maken, aangezien althans de producenten van EG-bananen door de ingevoerde compenserende steun hun bananen tegen "dumpingprijzen" zullen verkopen; voorts kunnen traditionele importeurs van bananen uit derde landen zich niet met leveringen van ACS- en EG-producenten bevoorraden; ten slotte hebben de zogeheten nieuwkomers geen reële toegang tot de markt, daar dit deel van het tariefcontingent veel te laag is vastgesteld ° 3,5 % van het totale contingent, dat wil zeggen 70 000 ton op 2 miljoen ton.
101. De Raad en verschillende interveniënten wijzen erop, dat ingevolge artikel 42 van het Verdrag de mededingingsregels van het Verdrag slechts in zoverre van toepassing zijn op de voortbrenging van en de handel in landbouwprodukten als door de Raad wordt bepaald.(33)
Het Verdrag laat het aan de Raad over, te beslissen of, en zo ja, in hoeverre de mededingingsregels op de landbouwsector van toepassing zijn. Het Verdrag heeft derhalve, gelet op de bijzondere voorwaarden die in de landbouwsector gelden, de Raad een ruimere bevoegdheid gelaten dan hij in de andere sectoren heeft. Indien de doelstellingen van de landbouwbepalingen en de mededingingsregels niet met elkaar te verenigen zijn, kan de Raad aan eerstgenoemde voorrang verlenen.(34)
102. Er is dan ook geen aanleiding, te onderzoeken of de marktordening inderdaad mededingingsbeperkingen inhoudt die in een ander verband strijdig zouden zijn met de mededingingsregels van het Verdrag. Het volstaat, erop te wijzen, dat de bepalingen van de marktordening betreffende het handelsverkeer met derde landen evenals bepalingen van andere marktordeningen, de mededinging noodzakelijkerwijs in zekere mate beperken ten nadele van de ingevoerde produkten. Uit hetgeen hiervóór is opgemerkt over de effecten van de verordeningsbepalingen betreffende de verdeling van het tariefcontingent blijkt voorts, dat er geen eenduidig antwoord bestaat op de vraag, of zij zullen leiden tot een verstarring van de huidige economische verhoudingen, dan wel daarentegen zullen bijdragen tot een opening van de markten. Ten slotte is de Raad, voor zover het de nieuwkomers betreft, niet verplicht hen een aandeel in het tariefcontingent toe te delen van een bepaalde omvang ° zo al ueberhaupt.(35)
103. Volgens de Duitse regering vermeldt de considerans van de verordening niet, waarom het voor de verwezenlijking van het doel van de verordening noodzakelijk is de mededinging te beperken, en voldoet de verordening daarom niet aan het in artikel 190 van het Verdrag neergelegde motiveringsbeginsel.
Dit middel moet worden afgewezen. Voor zover de Duitse regering meent, dat de bijzondere bepalingen over de verdeling van het tariefcontingent als zodanig niet voldoende zijn gemotiveerd, merk ik op, dat het Hof heeft verklaard, dat aan het motiveringsvereiste wat verordeningen betreft is voldaan indien de motivering, hoe beknopt ook, de voornaamste doelstelling van de verordening vermeldt(36), en wanneer de vermelde motivering het wezen van de betrokken regeling verklaart. Als motivering kan worden volstaan met het vermelden van enerzijds het geheel van de omstandigheden welke tot de vaststelling ervan hebben geleid, en anderzijds de algemene doelstellingen die ermee worden nagestreefd.(37)
104. De motivering in de considerans van de quotaverdeling is beknopt. De considerans vermeldt hieromtrent in de dertiende overweging:
"Overwegende dat voor de verwezenlijking van de bovengenoemde doelstellingen ° waarbij het specifieke karakter van de bananenafzet niet uit het oog wordt verloren ° het tariefcontingent zo moet worden beheerd dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds marktdeelnemers die reeds eerder bananen uit derde landen en niet-traditionele ACS-bananen in de handel hebben gebracht, en anderzijds marktdeelnemers die reeds eerder in de Gemeenschap geproduceerde bananen en traditionele ACS-bananen in de handel hebben gebracht (...)"
105. Verwezen wordt derhalve naar "bovengenoemde doelstellingen" van de verordening, dus ook naar de in de derde overweging genoemde doelstelling van het verzekeren van de afzet van EG- en ACS-bananen, en benadrukt wordt, dat het onderscheid tussen importeurs van bananen uit derde landen en handelaren in EG- en ACS-bananen wordt gemaakt met inachtneming van de bijzondere voorwaarden die voor de afzet van bananen gelden.
Naar mijn mening is deze motivering voldoende om aan de eisen die volgens de rechtspraak van het Hof aan de motivering van een verordening als de onderhavige moeten worden gesteld, te voldoen.
Het middel betreffende de strijdigheid van de verordening met de doelstellingen van de landbouwpolitiek
106. De Duitse regering stelt, dat de verordening en in het bijzonder de regeling voor het handelsverkeer met derde landen, in strijd zijn met artikel 39 van het Verdrag, dat de doelstellingen van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek weergeeft. De verordening beoogt doelstellingen die in strijd zijn met of niet vallen onder de in artikel 39 genoemde en zij bedient zich van middelen die voor de verwezenlijking van die doelstellingen niet geschikt zijn.
107. Blijkens artikel 40, lid 3, eerste alinea, kan een gemeenschappelijke marktordening "alle maatregelen medebrengen welke noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken, met name prijsregelingen, subsidies zowel voor de produktie als voor het in de handel brengen der verschillende produkten (...) en gemeenschappelijke organisatorische voorzieningen voor de stabilisatie van de in- of uitvoer". Volgens artikel 40, lid 3, tweede alinea, moet de gemeenschappelijke ordening "zich beperken tot het nastreven van de in artikel 39 genoemde doeleinden", dat wil zeggen:
"a) de produktiviteit van de landbouw te doen toenemen door de technische vooruitgang te bevorderen en door zowel de rationele ontwikkeling van de landbouwproduktie als een optimaal gebruik van de produktiefactoren, met name de arbeidskrachten, te verzekeren,
b) aldus de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn,
c) de markten te stabiliseren,
d) de voorziening veilig te stellen,
e) redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers te verzekeren."
108. Naar het Hof heeft benadrukt, zijn deze doelstellingen ruim geformuleerd en kan het moeilijk zijn, deze met elkaar in overeenstemming te brengen. Het Hof heeft verklaard, dat de instellingen van de Gemeenschap ervoor moeten zorgen, mogelijke tegenstrijdigheden tussen de doelstellingen te verzoenen, maar het heeft ook aanvaard, dat het toelaatbaar is aan deze of gene ervan tijdelijk voorrang te verlenen overeenkomstig de eis van de economische gegevenheden.(38) Het Hof heeft erkend, dat de Raad bij de verwezenlijking van het doel van artikel 39 over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt.(39)
109. Allereerst moet worden opgemerkt, dat het onderdeel van het betoog van de Duitse regering waarin zij stelt, dat de door de verordening toegepaste middelen ongeschikt zijn voor het bereiken van de in artikel 39 genoemde doelstellingen, terzijde kan worden geschoven. Deze argumentatie is in wezen dezelfde als zij naar voren heeft gebracht in verband met het middel dat de verordening in strijd is met de grondrechten en algemeen geldende rechtsbeginselen.
110. Volgens de Duitse regering maken het verzekeren van een gemeenschapsproduktie en het handhaven van het inkomen van de producenten geen deel uit van de doelstellingen van artikel 39 en kan de verordening deze doelstellingen derhalve niet nastreven.
111. Deze opvatting berust op een te enge uitlegging van de doelstellingen van artikel 39 en strookt voorts niet met de praktijk van de Raad. Het ligt duidelijk binnen de omschrijving van de doelstellingen van artikel 39, dat marktordeningen tot doel kunnen hebben, een bestaande gemeenschapsproduktie in stand te houden, niet alleen om de markten te stabiliseren en de voorziening veilig te stellen, maar ook om de werkgelegenheid in de betrokken sector te behouden en daardoor de betrokkenen van een redelijke levensstandaard te verzekeren. Dit wordt bevestigd door de opsomming in artikel 40, lid 3, van de voor marktordeningen toe te passen middelen, waaronder produktiesubsidies en stabilisatie van de in- en uitvoer. Eveneens is duidelijk, dat een marktordening tot doel kan hebben, het inkomen van de producenten veilig te stellen. Er wordt, zoals gezegd, uitdrukkelijk op gewezen, dat een van de doelstellingen van de landbouwpolitiek is, de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren. Het lijkt mij onaanvaardbaar en niet noodzakelijk, uit de bewoordingen van artikel 39, sub b, af te leiden dat deze doelstelling enkel kan worden bereikt door een verhoging van de produktiviteit van de landbouw.
112. De Duitse regering stelt voorts, dat de verordening niet bijdraagt tot een verhoging van de produktiviteit van de landbouw. Dit moet worden afgewezen, reeds omdat de verordening daadwerkelijk bepalingen met deze doelstelling bevat (bepalingen betreffende kwaliteitsnormen en telersverenigingen). Bovendien lijkt het mij onjuist dat, naar de Duitse regering beweert, de compenserende steun de producenten elke belangstelling voor het verbeteren van hun produktiviteit ontneemt. Zoals gezegd, heeft de individuele producent ongeacht de compenserende steun er belang bij, de best mogelijke prijs voor zijn bananen te verkrijgen en dus ook zijn produktiviteit te verbeteren.
113. De stelling van de Duitse regering, dat de verordening niet bijdraagt tot de stabilisatie van de markt, lijkt mij niet houdbaar, reeds omdat de meeste bepalingen van de verordening feitelijk het veiligstellen van de eigen produktie van de Gemeenschap en de regulering van de invoer beogen.
114. Ten slotte moet ik mij uitspreken over het betoog van de Duitse regering, dat de verordening niet het verzekeren van de voorziening en redelijke prijzen voor de verbruikers beoogt. De Duitse regering stelt, dat de verordening op deze punten rechtstreeks in strijd is met de in artikel 39 genoemde doelstellingen. Het is begrijpelijk, dat de Duitse regering dit argument naar voren brengt. Bij de bespreking van de vraag hoe de verordening zich verhield tot de algemene rechtsbeginselen, was doorslaggevend, of de verordening teveel voorrang gaf aan andere landbouwpolitieke doelstellingen boven het verzekeren van de marktvoorziening en de consumentenprijzen. Deze vraag heeft mij, zoals wel is gebleken, voor bepaalde moeilijkheden geplaatst. Daarentegen lijkt het mij betrekkelijk duidelijk, dat de Raad op basis van artikel 39 niet met recht kan worden verweten, dat hij aan andere doelstellingen meer belang heeft gehecht dan aan de twee hier bedoelde. Zoals gezegd, heeft de gemeenschapswetgever volgens vaste rechtspraak de mogelijkheid, zo nodig bij zijn beoordeling van de vraag hoe de landbouwpolitieke doelstellingen het best kunnen worden verwezenlijkt, sommige doelstellingen tijdelijk voorrang te verlenen.
Het middel betreffende het ontbreken van een rechtsgrondslag
115. De Duitse regering wijst erop, dat een gemeenschappelijke marktordening zich volgens artikel 40, lid 3, tweede alinea, van het Verdrag moet beperken tot het nastreven van de in artikel 39 genoemde doeleinden en dat artikel 43 van het Verdrag niet voldoende rechtsgrondslag vormt voor de verordening, daar dit bepalingen bevat die ontwikkelingspolitieke doelstellingen dienen. De Duitse regering wijst op de bepalingen waarbij aan in de ACS-staten geproduceerde bananen een tariefpreferentie wordt verleend, en met name op de bepalingen die op andere wijze beogen, de afzet van traditionele ACS-bananen te verzekeren. Op deze punten heeft de verordening niet alleen handelspolitieke maar ook ontwikkelingspolitieke doeleinden. De rechtsgrondslag had derhalve naast artikel 43 ook artikel 235 of artikel 238 moeten zijn. De maatregelen vormen volgens de Duitse regering niet eenvoudigweg de nakoming van de verplichtingen van de Gemeenschap ingevolge de Overeenkomst van Lomé.
116. De Raad en zijn interveniënten wijzen op de rechtspraak van het Hof, volgens welke artikel 43 voldoende rechtsgrondslag vormt om de produktie van en de handel in landbouwprodukten te reguleren, indien deze regulering bijdraagt tot de verwezenlijking van de in artikel 39 genoemde doeleinden, zelfs als de betrokken regulering ook bepaalde andere doelstellingen nastreeft, wanneer deze moeten worden gezien als accessoir aan de nagestreefde doelstelling van landbouwpolitieke aard.(40) Voorts is volgens de Raad de in geding zijnde doelstelling van dien aard, dat zij zo nodig eventueel kan worden bereikt op basis van artikel 113 van het Verdrag inzake de handelspolitiek, zelfs indien zij tevens ontwikkelingspolitieke doeleinden heeft(41), en kan het feit dat deze rechtsgrondslag niet wordt genoemd, geen grond voor nietigverklaring zijn, daar de vaststellingsprocedure ingevolge artikel 43 voldoet aan de in artikel 113 gestelde eisen.
117. Het Hof moet vaststellen, dat de genoemde rechtsgrondslag voldoende is. Het is duidelijk, dat de rechtsgrondslag van een gemeenschappelijke marktordening voor een landbouwprodukt in beginsel artikel 43 is, en mijns inziens is er geen reden om nadere rechtsgrondslagen aan te voeren, enkel omdat de marktordening in haar regeling voor het handelsverkeer met derde landen regels stelt die kunnen worden gezien als de nakoming van verplichtingen die de Gemeenschap is aangegaan door het sluiten van internationale overeenkomsten die zijn gesloten op grond van artikel 238 van het Verdrag en overeenkomstig de in deze bepaling voorgeschreven procedure. Ik acht het juist, zoals met name door de Britse regering is gesteld, dat de bijzondere voorkeursbehandeling van traditionele ACS-bananen moet worden gezien als het nakomen van de verplichtingen van de Gemeenschap ingevolge de Overeenkomst van Lomé (zie het hierna besproken bananenprotocol).
Het middel betreffende strijdigheid van de verordening met de Overeenkomst van Lomé
118. ACS-bananen konden vóór de inwerkingtreding van de verordening vrij van rechten in de Gemeenschap worden ingevoerd. Zoals gezegd, worden ACS-bananen ingevolge de verordening douanerechtelijk aldus behandeld, dat de traditionele bananen (dat wil zeggen binnen de raming van 857 000 ton ingevoerde bananen) vrij van rechten worden ingevoerd. De niet-traditionele bananen worden binnen het tariefcontingent vrij van rechten ingevoerd, terwijl bij de invoer buiten het contingent om een heffing wordt opgelegd van 750 ECU per ton. De niet-traditionele ACS-bananen krijgen derhalve ten opzichte van bananen uit derde landen een voorkeursbehandeling, aangezien voor deze laatste een heffing wordt opgelegd van 100 ECU per ton bij invoer binnen het tariefcontingent en van 850 ECU per ton bij invoer buiten het contingent.
119. De Duitse regering, ondersteund door de Nederlandse regering, stelt dat het in strijd is met de Overeenkomst van Lomé, wanneer voor niet-traditionele ACS-bananen die buiten het tariefcontingent om worden ingevoerd, een heffing wordt opgelegd. De regering verwijst naar artikel 168 van de vierde Overeenkomst van Lomé(42), dat in het eerste lid bepaalt: "Produkten van oorsprong uit de ACS-Staten mogen met vrijdom van douanerechten en heffingen van gelijke werking in de Gemeenschap worden ingevoerd", en in lid 2, sub a:
"Produkten van oorsprong uit de ACS-Staten (de meeste landbouwprodukten, waaronder bananen) worden in afwijking van de algemene regeling die ten aanzien van derde landen geldt, overeenkomstig de volgende bepalingen in de Gemeenschap ingevoerd:
i) produkten waarvoor de op het moment van invoer van kracht zijnde gemeenschapsbepalingen behoudens douanerechten geen andere maatregel inzake de invoer behelzen, mogen met vrijdom van douanerechten worden ingevoerd;
ii) voor andere dan de onder i) bedoelde produkten neemt de Gemeenschap de nodige maatregelen om een regeling te waarborgen die gunstiger is dan die welke krachtens de clausule van de meestbegunstigde natie voor dezelfde produkten op derde landen wordt toegepast."
Volgens de Duitse regering voert de verordening een algemene heffing in voor niet-traditionele ACS-bananen die buiten het tariefcontingent worden ingevoerd, hetgeen in strijd is met artikel 168, lid 2, sub a-i. Produkten die, zoals de niet-traditionele ACS-bananen "geen andere maatregel inzake de invoer behelzen", moeten namelijk vrij van rechten kunnen worden ingevoerd. De Raad kan de regeling van het tariefcontingent in dit verband niet kwalificeren als anders of meer dan een bepaling betreffende douanerechten, waar hij met betrekking tot het middel betreffende strijdigheid met het GATT betwist, dat de verordening op één lijn kan worden gesteld met een kwantitatieve invoerbeperking.
120. De Raad en zijn interveniënten betogen, dat de in geding zijnde produkten vallen onder artikel 168, lid 2, sub a-ii, aangezien de regeling van het tariefcontingent niet op één lijn kan worden gesteld met een kwantitatieve invoerbeperking, maar moet worden gezien als een "andere maatregel dan douanerechten" bedoeld onder i. De regeling valt derhalve onder ii, en voldoet aan de eis van deze bepaling, dat voor ACS-produkten een regeling wordt gewaarborgd "die gunstiger is dan die welke krachtens de clausule van de meestbegunstigde natie voor dezelfde produkten op derde landen wordt toegepast".
121. Mijns inziens heeft de Raad hierin gelijk. Een tariefcontingent ° speciaal een met aanzienlijke verschillen in de heffing op produkten die binnen en buiten het contingent worden ingevoerd ° is iets anders en meer dan een algemene heffing. De door de Duitse regering voorgestane uitlegging van de bepaling verhindert de toepassing van tariefcontingenten als middel om de invoer van ACS-bananen aldus te reguleren, dat traditionele en niet-traditionele ACS-bananen een verschillende behandeling krijgen. Er is geen reden waarom de Gemeenschap, om tot een dergelijke verschillende behandeling te komen, naar kwantitatieve beperkingen zou moeten grijpen in plaats van een tariefcontingent toe te passen dat in zekere mate effecten heeft die met kwantitatieve beperkingen overeenkomen.
122. Blijkens het aan de Overeenkomst van Lomé gehechte protocol nr. 5 inzake bananen kan de Gemeenschap een dergelijke verschillende behandeling van niet-traditionele ten opzichte van traditionele ACS-bananen invoeren. Inleidend stelt het protocol het volgende vast:
"De Gemeenschap en de ACS-Staten zijn het erover eens dat moet worden gestreefd naar verbetering van de produktie- en afzetvoorwaarden voor bananen uit de ACS-Staten en naar handhaving van de voordelen die de traditionele leveranciers genieten overeenkomstig de verplichtingen van artikel 1 van dit Protocol; zij komen overeen de vereiste maatregelen voor de verwezenlijking daarvan te treffen" (mijn cursivering).
Artikel 1 bepaalt dan ook:
"Bij uitvoer van bananen naar de markten van de Gemeenschap wordt geen enkele ACS-Staat ten aanzien van de toegang tot en de voordelen op zijn traditionele markten minder gunstig behandeld dan vroeger of thans" (mijn cursivering).
Bij deze bepalingen is bijlage LXXIV gevoegd, die een gemeenschappelijke verklaring bij het protocol inhoudt. In deze verklaring wordt het volgende vastgesteld:
"De partijen bij de overeenkomst komen overeen dat artikel 1 van Protocol nr. 5 de Gemeenschap niet belet om in open overleg met de ACS-Staten gemeenschappelijke regels vast te stellen voor bananen, op voorwaarde dat geen enkele ACS-Staat die een traditioneel leverancier van de Gemeenschap is, ten aanzien van de toegang tot de Gemeenschap en de voordelen van die Staat in de Gemeenschap minder gunstig wordt behandeld dan vroeger of thans."
123. Volgens de in de procedure verschafte informatie heeft de Gemeenschap over de invoering van de nieuwe marktordening in volle omvang met de ACS-staten overlegd.
124. Het is dan ook mijns inziens niet in strijd met de Overeenkomst van Lomé, dat in de marktordening onderscheid wordt gemaakt tussen traditionele en niet-traditionele ACS-bananen en dat de niet-traditionele bananen bij de invoering van de marktordening douanerechtelijk minder gunstig worden behandeld dan voorheen.
Het middel betreffende schending door de verordening van de verplichtingen van de Gemeenschap ingevolge het GATT
125. De Duitse regering, ondersteund door de Belgische en de Nederlandse regering, wijst erop, dat de Gemeenschap en de Lid-Staten naar vaste rechtspraak van het Hof door het GATT worden gebonden(43), en stelt, dat rechtshandelingen van de Gemeenschap die in strijd zijn met het GATT, daarom onwettig zijn en moeten worden nietigverklaard. Het GATT is immers een van de rechtsgrondslagen waaraan het Hof de wettigheid van de rechtshandelingen van de Gemeenschap moet toetsen. Dit is bevestigd in de arresten van het Hof van 22 juni 1988 in de zaak Fediol(44) en van 7 mei 1991 in de zaak Nakajima.(45) De rechtspraak van het Hof volgens welke het GATT geen rechtstreekse werking heeft, betreft alleen de mogelijkheid voor de justitiabelen, zich in zaken voor de nationale rechter in rechte op het GATT te beroepen en is dus niet relevant in een door een Lid-Staat bij het Hof ingesteld beroep tot nietigverklaring van een communautaire rechtshandeling wegens strijdigheid met de verplichtingen van de Gemeenschap ingevolge het GATT.
126. De Raad en zijn interveniënten bestrijden, dat er sprake is van schending van het GATT en dat in de onderhavige context een beroep op het GATT kan worden gedaan voor de wettigheidstoetsing door het Hof. Gesteld wordt namelijk, dat de gronden die het Hof ertoe hebben gebracht rechtstreekse werking van het GATT af te wijzen, ook tot gevolg moeten hebben, dat het GATT niet kan worden ingeroepen in een door een Lid-Staat ingesteld beroep tot nietigverklaring. Het bijzondere karakter van het GATT wordt belicht. Benadrukt wordt, dat het GATT een aantal bindende bepalingen bevat, die zowel wegens de bijzondere procedure voor de regeling van geschillen als in verband met een aantal algemene en bijzondere vrijstellingsmogelijkheden, veeleer worden gehandhaafd door diplomatieke onderhandelingen dan met juridische middelen. Zo heeft de Commissie betoogd, dat het GATT niet zozeer wordt gekenmerkt door een eigenlijk recht van de deelnemende partijen om handhaving van de GATT-regels te eisen, als wel door het recht om door onderhandelingen tussen de overeenkomstsluitende partijen te komen tot een globaal evenwicht tussen de voor- en nadelen; rechtstreekse werking van de overeenkomst zou in deze opzet een vreemd element vormen.
Er wordt gesteld, dat het ernstige moeilijkheden zou opleveren voor de thans in het kader van het GATT ondernomen pogingen om de problemen op te lossen waartoe de marktordening voor bananen en meer in het algemeen de Overeenkomst van Lomé aanleiding hebben gegeven, en dat het ook overigens moeilijk aanvaardbare consequenties zou hebben, indien het Hof de opvatting van de Bondsrepubliek Duitsland zou volgen, dat de rechtshandelingen van de Gemeenschap niet alleen op het internationale vlak kunnen worden getoetst op basis van de in de overeenkomst vastgelegde mechanismen, maar ook door het Hof op basis van zijn zelfstandige beoordeling van de bepalingen van de overeenkomst.
127. Het Hof heeft steeds benadrukt, dat de werking van een internationale overeenkomst in de communautaire rechtsorde moet worden bepaald aan de hand van het karakter en het doel van de overeenkomst. Dit werd met name uitgesproken in het arrest van 26 oktober 1982, Kupferberg(46), waarin het Hof verklaarde, dat bij de beslissing welke werking de bepalingen van een internationale overeenkomst in de Gemeenschap hebben, de volkenrechtelijke oorsprong van bedoelde bepalingen niet buiten beschouwing mag worden gelaten, en dat volgens de beginselen van het volkenrecht de overeenkomstsluitende partijen kunnen bepalen, welke werking de bepalingen van de overeenkomst in hun interne rechtsorde zullen hebben.
128. De bindende werking van internationale overeenkomsten moet uiteraard door de overeenkomstsluitende partijen worden gerespecteerd. Het is echter geen vereiste, tenzij uit de overeenkomst anders kan worden afgeleid, dat de rechterlijke instanties in de interne rechtsorden de internationale verplichtingen toepassen.(47) Een dergelijke rechtstoepassing is uiteraard mogelijk en kan ertoe bijdragen dat de internationale verplichtingen worden gerespecteerd, maar het is op zichzelf geen schending van het volkenrecht wanneer de rechtsorden van de overeenkomstsluitende partijen geen voorschriften bevatten die de rechtsprekende instanties een dergelijke bevoegdheid tot rechtstoepassing verlenen.
129. Het is duidelijk, dat het GATT behoort tot de meerderheid van internationale overeenkomsten die geen eisen stellen aan een bepaalde interne handhaving van de daarin neergelegde regels. Dit wordt hierdoor bevestigd, dat voor de rechtsprekende instanties in de rechtsorden van de overeenkomstsluitende partijen alleen bij uitzondering rechtstreeks een beroep op het GATT kan worden gedaan. Dit geldt ongeacht of deze rechtsorden in beginsel gesloten zijn voor de toepassing van internationale verplichtingen tenzij deze door nationale bepalingen in intern recht zijn omgezet, dan wel in beginsel ° zoals de communautaire rechtsorde ° voor de toepassing van internationale verplichtingen open staan.
130. Wanneer de vraag, welke werking een internationale overeenkomst in de rechtsorden van de overeenkomstsluitende partijen heeft, niet in de overeenkomst is geregeld, dienen volgens het arrest in de zaak Kupferberg "de bevoegde rechters ° en met name het Hof van Justitie in het kader van zijn bevoegdheid krachtens het EEG-Verdrag ° deze vraag evenals alle andere uitleggingsvragen in verband met de toepassing van de overeenkomst in de Gemeenschap te beslechten" (r.o. 17).
131. Het staat derhalve vast, dat de vraag van de werking van het GATT in de communautaire rechtsorde door het Hof moet worden beslist. Deze beslissing is essentieel. Zij is van grote principiële en praktische betekenis. Aanvaarding van het standpunt van de Duitse regering zou het effect van het GATT op de rechtsorde van de Gemeenschap versterken en bijdragen aan het respecteren van de overeenkomst door de gemeenschapsinstellingen, zelfs indien het Hof zijn toetsing eventueel beperkt tot de vraag van de kennelijke schending van het GATT. Aanvaarding kan evenwel ook een merkbare wijziging betekenen in de mogelijkheden van de bevoegde gemeenschapsinstellingen om binnen het in het GATT vastgestelde rechtskader de belangen van de Gemeenschap te behartigen. Het Hof dient mijns inziens over het in geding zijnde vraagstuk geen uitspraak te doen zonder de door de Raad en de Commissie naar voren gebrachte opvatting ernstig te overwegen.
132. Het ligt overigens voor de hand, uit te gaan van de vaste rechtspraak van het Hof, volgens welke het GATT geen rechtstreekse werking heeft.(48)
133. Het Hof heeft zowel in zaken betreffende de verenigbaarheid van communautaire rechtshandelingen met het GATT als in zaken betreffende de verenigbaarheid van nationale bepalingen, uitgesproken, dat het GATT voor de justitiabelen van de Gemeenschap geen recht meebrengt om zich voor de rechter in de Lid-Staten op de overeenkomst te beroepen.(49)
134. Volgens de Duitse regering wil het feit dat het GATT geen rechtstreekse werking heeft, niet zeggen dat de overeenkomst niet als rechtsgrondslag kan worden gebruikt voor een wettigheidstoetsing in een ingevolge artikel 173 van het Verdrag aanhangig gemaakte zaak.
135. Het is waarschijnlijk juist, dat uit het feit dat een bepaling geen rechtstreekse werking heeft, niet zonder meer kan worden geconcludeerd dat daarop in het kader van een verzoek tot nietigverklaring ingevolge artikel 173 van het Verdrag geen beroep kan worden gedaan. Deze opvatting vindt steun in het arrest van het Hof van 7 mei 1991 in de zaak Nakajima(50), waarin het Hof zich in een door een onderneming krachtens artikel 173 van het Verdrag aanhangig gemaakt verzoek tot nietigverklaring moest uitspreken over de vraag, of een anti-dumpingverordening onwettig was wegens strijd met de verplichtingen van de Gemeenschap ingevolge het GATT, en waarin de Raad had gesteld, dat de onderneming dit middel niet kon voordragen, omdat de betrokken GATT-bepalingen geen rechtstreekse werking hadden. Het Hof verklaarde in dit verband:
"Vastgesteld moet evenwel worden, dat Nakajima zich in het onderhavige geval niet op de rechtstreekse werking van deze bepalingen beroept. Met dit middel brengt zij immers de geldigheid van de nieuwe basisverordening overeenkomstig artikel 184 EEG-Verdrag incidenteel in geding door een van de in artikel 173 genoemde middelen van wettigheidstoetsing aan te voeren, namelijk schending van het Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan" (r.o. 28).
136. Het is evenwel een feit, dat het Hof in de zaak Nakajima niet in het algemeen heeft aanvaard, dat men zich in een verzoek krachtens artikel 173 kan beroepen op de verplichtingen op grond van het GATT. Het Hof verklaarde immers, zoals hierna zal worden uiteengezet, dat uit de in geding zijnde communautaire regeling uitdrukkelijk bleek, dat deze was vastgesteld ter uitvoering van de GATT-regels waarop de verzoekster zich beriep.
137. Uit de omstandigheid dat een internationale overeenkomst integrerend deel uitmaakt van de communautaire rechtsorde kan mijns inziens niet worden afgeleid, dat deze ook noodzakelijkerwijs deel uitmaakt van de rechtsgrondslag waarop het Hof zijn wettigheidstoetsing krachtens artikel 173 uitoefent.
Het is mogelijk, dat op een overeenkomst een beroep kan worden gedaan in een beroep krachtens artikel 173 ondanks dat zij geen rechtstreekse werking heeft. Het kan echter ook zo zijn, dat de gronden die tot afwijzing van de rechtstreekse werking van de overeenkomst leiden, zodanig zijn dat zij tevens tot de conclusie moeten leiden dat de overeenkomst geen deel uitmaakt van de grondslag waarop het Hof zijn wettigheidstoetsing uitoefent.
138. Dit laatste acht ik het geval met het GATT. Derhalve moeten de redenen van het Hof om rechtstreekse werking van het GATT af te wijzen, worden uiteengezet.
139. Het Hof ging in zijn arrest van 12 december 1972 (International Fruit Company) ervan uit, dat het noodzakelijk was, te onderzoeken of "de GATT-bepalingen voor de justitiabelen in de Gemeenschap het recht meebrengen zich daarop in rechte te beroepen ten einde de geldigheid ener gemeenschapshandeling te betwisten", en dat "daartoe zowel de geest, de opzet en de bewoordingen van de GATT moeten worden beschouwd". Daarop motiveerde het Hof het ontbreken van rechtstreekse werking van het GATT als volgt:
"(...) dat deze Overeenkomst, die blijkens de preambule uitgaat van het beginsel van onderhandelingen 'op grondslag van wederkerigheid en wederzijds voordeel', wordt gekenmerkt door een grote soepelheid van haar bepalingen, met name die betreffende de uitzonderingsmogelijkheden, de maatregelen die in geval van bijzondere moeilijkheden kunnen worden genomen, en de regeling van geschillen tussen de verdragsluitende partijen" (r.o. 21);
dat deze maatregelen, voor de oplossing van geschillen, omvatten al naar het geval, schriftelijke bezwaren of voorstellen, waaraan 'welwillende aandacht' moet worden geschonken, onderzoeken, eventueel gevolgd door aanbevelingen, raadplegingen of uitspraken van de verdragsluitende partijen, waaronder die tot machtiging van bepaalde verdragsluitende partijen om uit de GATT voortvloeiende concessies of andere verplichtingen jegens andere verdragsluitende partijen op te schorten, en uiteindelijk in geval van een dergelijke opschorting de mogelijkheid voor de betrokken partij om de Overeenkomst op te zeggen (r.o. 25);
dat ten slotte, ingeval op grond van krachtens de GATT aangegane verplichtingen of van een concessie inzake een preferentiële behandeling bepaalde producenten nadeel wordt of dreigt te worden toegebracht, artikel XIX de mogelijkheid voor een verdragsluitende partij openstelt om de verplichting eenzijdig op te schorten of de concessie in te trekken of te wijzigen, hetzij na overleg met de gezamenlijke verdragsluitende partijen en bij gebreke aan overeenstemming tussen de betrokken verdragsluitende partijen, hetzij zelfs, in spoedeisende gevallen voorlopig, zonder voorafgaand overleg" (r.o. 26).
Het Hof herhaalt deze rechtsoverwegingen in zijn arrest van 24 oktober 1973 (Schlueter) en verwijst uitdrukkelijk naar deze motivering in de arresten van 16 maart 1983 in de zaken SIOT en SPI en SAMI.
140. Men kan er wel vanuit gaan, dat de door het Hof genoemde gronden niet afzonderlijk en elk op zich bepalend zijn voor het resultaat.
141. Al zijn de GATT-bepalingen in zekere mate vaag van karakter, zij zijn in ieder geval grotendeels voldoende duidelijk en onvoorwaardelijk om in voorkomend geval door het Hof te worden toegepast; vergelijk in dit verband het hierna besproken arrest van 22 juni 1989 in de zaak Fediol.(51)
142. Eveneens staat volgens 's Hofs rechtspraak vast, dat het ontbreken van wederkerigheid met betrekking tot de erkenning van de interne werking van de overeenkomst door andere overeenkomstsluitende partijen er op zichzelf niet aan in de weg staat, dat de Gemeenschap die interne werking aanvaardt; vergelijk in dit verband het arrest in de zaak Kupferberg (r.o. 18).
143. Voorts staat volgens de rechtspraak van het Hof vast, dat het bestaan van een bijzondere procedure voor de regeling van geschillen in een internationale overeenkomst er op zichzelf niet aan in de weg staat, dat aan de overeenkomst interne werking in de communautaire rechtsorde wordt toegekend; vergelijk in dit verband het arrest in de zaak Fediol.(52)
144. Beslissend voor het Hof was de algehele beoordeling van het GATT. De verschillende aangevoerde omstandigheden werden gezien tegen de achtergrond van de "geest en opzet" van de overeenkomst en leidden na een globale beoordeling tot de afwijzing van rechtstreekse werking van het GATT. Het lijkt mij niet terecht, de verwijzing van het Hof naar de "soepelheid" die in het GATT is ingebouwd, te kritiseren, gezien de mogelijkheden voor de verdragsluitende partijen om afwijkingen te bedingen, en tegen de achtergrond van de ruime en in zekere mate onbepaalde uitzonderingsbepalingen. Evenmin valt het Hof te kritiseren omdat het heeft gewezen op de bijzondere bepalingen voor de regeling van geschillen in het GATT, in verband waarmee redelijkerwijs rekening kan worden gehouden met de praktijk die zich voor de regeling van geschillen heeft ontwikkeld. Feitelijk laten die bepalingen het grotendeels aan de verdragsluitende partijen over, hun geschillen op te lossen door middel van onderhandelingen.(53)
145. Het Hof moet daarom mijns inziens vaststellen, dat op het GATT niet zonder meer een beroep kan worden gedaan in een verzoek tot nietigverklaring krachtens artikel 173 van het Verdrag.
Het tegengestelde resultaat zou het karakter van de verplichtingen die de Gemeenschap binnen het door het GATT zelf vastgestelde kader heeft, wijzigen. Het Hof mag het GATT bij zijn wettigheidstoetsing enkel dan toepassen, indien er voor een dergelijke toetsing van de door de instellingen vastgestelde rechtshandelingen bijzondere aanknopingspunten bestaan.
146. Voor zover ik kan zien, heeft het Hof deze opvatting ten grondslag gelegd
aan bovengenoemde arresten Fediol en Nakajima. Het Hof had zich, zoals gezegd, in beide zaken uit te spreken over op de GATT-bepalingen berustende, door particulieren ingestelde beroepen tot nietigverklaring van communautaire rechtshandelingen(54), en het aanvaardde in beide zaken, dat de door de verzoekers gevraagde toetsing op basis van de GATT-regels mogelijk was.
147. Beslissend is evenwel, dat het Hof in beide arresten tot dit resultaat kwam op grond dat er in de verwijzing naar de betrokken GATT-regels bijzondere aanknopingspunten waren om tot een dergelijke toetsing over te gaan.
148. In het arrest Fediol verwees het Hof allereerst naar zijn rechtspraak inzake het ontbreken van rechtstreekse werking van het GATT, waarna het overwoog:
"Uit deze rechtspraak kan evenwel niet worden afgeleid, dat de justitiabelen zich voor het Hof van Justitie niet op de bepalingen van de GATT kunnen beroepen om te laten vaststellen, of een praktijk waartegen zij overeenkomstig artikel 3 van verordening nr. 2641/84 een klacht hadden ingediend, een onrechtmatige handelspraktijk als bedoeld in die verordening oplevert. De bepalingen van de GATT zijn immers een onderdeel van het internationaal recht, waarnaar artikel 2, lid 1, van genoemde verordening verwijst, hetgeen overigens wordt bevestigd door de tweede juncto de vierde overweging van de considerans van de verordening" (r.o. 19, mijn cursivering).
Het Hof concludeerde:
"Aangezien verordening nr. 2641/84 de belanghebbende marktdeelnemers het recht verleent, zich in hun bij de Commissie ingediende klacht op de bepalingen van de GATT te beroepen om de onrechtmatigheid aan te tonen van de praktijken waardoor zij zich geschaad achten, hebben deze marktdeelnemers ook het recht om de rechtmatigheid van het besluit waarbij de Commissie die bepalingen heeft toegepast, te laten toetsen" (r.o. 22, mijn cursivering).
149. In het arrest Nakajima merkte het Hof allereerst op:
"Volgens de tweede en de derde overweging van de considerans van de nieuwe basisverordening is deze laatste vastgesteld in overeenstemming met de bestaande internationale verplichtingen, in het bijzonder met die welke voortvloeien uit artikel VI van de Algemene Overeenkomst en uit de anti-dumpingcode" (r.o. 30, mijn cursivering).
Vervolgens stelde het Hof vast:
"Hieruit volgt, dat de door verzoeker in geding gebrachte nieuwe basisverordening is vastgesteld ter nakoming van de internationale verplichtingen van de Gemeenschap, die er dus volgens vaste rechtspraak dient voor te zorgen dat de bepalingen van de Algemene Overeenkomst en de uitvoeringsmaatregelen ervan worden nageleefd (...)" (r.o. 31, mijn cursivering).
150. Volgens mij lijdt het geen twijfel, dat de gemeenschapswetgever in de bananenverordening niet naar het GATT heeft verwezen op zodanige wijze dat de overeenkomst daardoor deel gaat uitmaken van de grondslag van de wettigheidstoetsing door het Hof.
151. Mijn conclusie is dus, dat de Raad terecht stelt, dat de Bondsrepubliek Duitsland zich in casu niet kan beroepen op het GATT. Er behoeft daarom geen standpunt te worden ingenomen over de vraag of de verordening een schending vormt van de bepalingen van het GATT.
Het middel betreffende onwettigheid van de afschaffing van het tot nu toe speciaal voor Duitsland geldende tariefcontingent
152. De verordening betreffende de gemeenschappelijke ordening der markten voor bananen bepaalt in artikel 21, lid 2: "Het tariefcontingent waarin is voorzien bij het Protocol betreffende het tariefcontingent voor de invoer van bananen, gehecht aan de in artikel 136 van het Verdrag bedoelde Toepassingsovereenkomst betreffende de Associatie van de Landen en Gebieden Overzee met de Gemeenschap, wordt afgeschaft."
153. De Duitse regering stelt, dat dit protocol integrerend deel uitmaakt van het Verdrag en daarom niet kan worden afgeschaft bij een rechtshandeling die is vastgesteld op grond van artikel 43 van het Verdrag, doch slechts overeenkomstig de regels voor wijziging van het Verdrag. Zij bestrijdt, dat het protocol een basis bevat voor zijn eigen afschaffing. Het maakt deel uit van een compromis en kan worden gezien als een soort tegenprestatie voor het feit dat Duitsland heeft aanvaard dat bij het Verdrag aan de vroegere koloniën van de andere Lid-Staten een bijzonder gunstige positie werd verschaft.
154. De Raad en zijn interveniënten wijzen erop, dat het protocol in zijn vierde paragraaf, derde alinea, bepaalt: "Op voorstel van de Commissie besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen inzake afschaffing of wijziging van dit contingent." Zij betogen, dat deze bepaling voldoende rechtsgrondslag vormt voor het in geding zijnde artikel 21, lid 2.
155. Onbetwist is, dat het protocol deel uitmaakt van het Verdrag en dat het ten tijde van de invoering van de gemeenschappelijke marktordening van toepassing was te achten, niettegenstaande de in artikel 136 van het Verdrag vastgestelde toepassingsovereenkomst betreffende de Associatie van de Landen en Gebieden Overzee met de Gemeenschap, waaraan het protocol was gehecht, niet meer van kracht was.
156. Derhalve staat tevens vast, dat het tariefcontingent enkel kan worden afgeschaft overeenkomstig hetgeen in het Verdrag is bepaald betreffende wijzigingen van het Verdrag, tenzij het protocol zelf voor de bij de afschaffing van het contingent in acht te nemen procedure anders bepaalt.
157. De essentiële vraag in dit verband is dan ook, of de eerder aangehaalde bepaling van paragraaf 4, derde alinea, van het protocol een dergelijke basis vormt.
158. De Duitse regering stelt in de eerste plaats, dat de bepaling als uitzondering op de normaal gesproken geldende eis dat de procedure voor wijziging van het Verdrag in acht wordt genomen, eng moet worden uitgelegd, en zij wijst erop, dat dit wordt bevestigd door hetgeen hiervóór werd opgemerkt betreffende de motivering van het protocol. Hierbij komt volgens haar, dat de bijzondere afschaffingsgrondslag volgens de bewoordingen ervan enkel afschaffing van het tariefcontingent voor telkens een jaar mogelijk maakt en niet permanent, zoals de Raad heeft gedaan, en dat de bepaling naar haar bewoordingen en plaats in het protocol slechts grondslag biedt voor afschaffing van het contingent dat is vastgesteld ingevolge paragraaf 4, tweede alinea, dat wil zeggen een contingent dat is vastgesteld in een jaar waarin "de invoer verminderd zou zijn ten opzichte van het jaar 1956", het basisjaar voor de vaststelling van contingenten. De afschaffingsgrondslag kan derhalve niet worden toegepast voor contingenten die zijn vastgesteld in een jaar waarin de invoer niet is verminderd ten opzichte van 1956, aldus de Duitse regering.
159. Deze uitlegging kan niet juist zijn, ongeacht of men in beginsel aanvaardt, dat een afschaffingsgrondslag als de onderhavige eng moet worden uitgelegd.
160. Om aan te tonen, dat de opvatting van de Duitse regering onhoudbaar is, moet worden ingegaan op de opbouw van het protocol. De eerste twee paragrafen stellen het contingent vast voor de periode tot de volledige invoering van het gemeenschappelijk douanetarief (respectievelijk 90 % van de in 1956 ingevoerde hoeveelheden voor de periode tot het einde van de tweede etappe en 80 % tot het einde van de derde etappe). De derde paragraaf, eerste alinea, stelt, aanknopend bij de eerste en de tweede paragraaf, een regel voor de verhoging van de jaarlijkse contingenten voor het geval de invoer in het voorgaande jaar toegenomen is ten opzichte van 1956, terwijl de tweede alinea een regel bevat voor het geval dat de totale invoer ten opzichte van 1956 is verminderd.
161. Paragraaf 4 van het protocol bepaalt vervolgens:
"Zodra het gemeenschappelijke douanetarief in zijn geheel wordt toegepast, bedraagt het contingent 75 % van de invoer van het jaar 1956. Dit contingent wordt verhoogd overeenkomstig de bepalingen van de eerste alinea van paragraaf 3.
Ingeval de invoer verminderd zou zijn ten opzichte van het jaar 1956, mag het hierboven bepaalde jaarlijkse contingent 75 % van de invoer van het voorgaande jaar niet overschrijden.
Op voorstel van de Commissie besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen inzake afschaffing of wijziging van dit contingent."
Zoals men ziet, komen de in paragraaf 1 en 2 genoemde situatie en die bedoeld in paragraaf 4 tot op zekere hoogte met elkaar overeen, en berust het onderscheid tussen de drie perioden op de verschillen tussen de gegarandeerde minimumhoeveelheden van het tariefcontingent.
Bovendien is in de context van de onderhavige zaak van belang, dat de bepaling betreffende de afschaffing van het contingent alleen geldt in de in paragraaf 4 bedoelde periode, dat wil zeggen de periode na de volledige invoering van het gemeenschappelijk douanetarief. De mogelijkheid van afschaffing van het contingent hangt dan ook samen met de invoering van het douanetarief.
162. Er lijkt geen grond te bestaan voor de opvatting dat de afschaffingsprocedure alleen kan zijn verbonden aan de situatie bedoeld in de tweede alinea van deze paragraaf (de invoer is ten opzichte van 1956 verminderd) en niet aan die van de eerste alinea.
163. Daarentegen heeft de Raad gelijk waar hij stelt, dat een dergelijke uitlegging van de bepaling veronderstelt, dat de afschaffingsprocedure uitdrukkelijk was verbonden aan de tweede alinea, aangezien zij als tweede punt in deze alinea was opgenomen.
De woorden "dit contingent" in de derde alinea kunnen slechts aldus worden begrepen, dat zij betrekking hebben op contingenten die zijn vastgesteld na de definitieve invoering van het douanetarief, ongeacht of het contingent is vastgesteld volgens de eerste of de tweede alinea van paragraaf 4.
164. Van geen belang is, dat de afschaffing ingevolge paragraaf 4, derde alinea, heeft plaatsgevonden bij algemene bepaling, welke geldt totdat zij wordt ingetrokken, zodat er niet elk jaar een besluit tot afschaffing wordt genomen.
De middelen betreffende gebreken in de totstandkoming van de verordening
a) Niet-inachtneming van het collegialiteitsbeginsel bij de deelneming van de Commissie aan de besluitvormingsprocedure
165. De Duitse regering wijst erop, dat de besluiten van de Raad ingevolge artikel 43 van het Verdrag moeten worden genomen op basis van een voorstel van de Commissie en dat de Raad ingevolge artikel 149, lid 1, van het Verdrag(55) slechts met eenparigheid van stemmen van het voorstel van de Commissie kan afwijken. Artikel 149, lid 1, is niet in acht genomen, aangezien de Raad de omstreden verordening met gekwalificeerde meerderheid van stemmen heeft vastgesteld op basis van een voorstel dat ten opzichte van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie niet naar behoren was gewijzigd. Het lid van de Commissie dat aan de beraadslagingen van de Raad heeft deelgenomen, was niet bevoegd namens de Commissie de noodzakelijke wijzigingen door te voeren.
In haar verzoekschrift wijst de Duitse regering erop, dat er omstandigheden waren om aan te nemen dat het voorstel van de Commissie was gewijzigd door het in landbouwzaken bevoegde lid en de voorzitter van de Commissie, zonder inachtneming van het collegialiteitsbeginsel, en dat deze opvatting werd bevestigd door hetgeen de Raad in zijn verweerschrift had gesteld ten aanzien van de omstandigheden rond de betrokken onderhandelingen. Blijkens de inlichtingen van de Raad was de inhoud van de uiteindelijk vastgestelde verordening het resultaat van een voorzitterscompromis, waarover in december 1992 tijdens langdurige onderhandelingen in de Raad voldoende overeenstemming was bereikt, en heeft het betrokken lid van de Commissie dit voorstel van de Commissie vervolgens ingediend, opdat het compromis met gekwalificeerde meerderheid van stemmen kon worden aangenomen. De Duitse regering wijst er tevens op, dat de Raad bij de behandeling van het verzoek om voorlopige voorzieningen heeft verklaard, dat het compromis het resultaat was van een lange nachtelijke vergadering, en zij stelt, dat uit deze inlichtingen noodzakelijkerwijs volgt, dat de Commissie het compromis niet kan hebben gekend, aangezien zij het betrokken lid van de Commissie mandaat gaf voor de desbetreffende onderhandelingen in de Raad, zodat het lid niet "naar behoren gemachtigd" kan zijn geweest.
166. De Raad acht dit argument onhoudbaar. In hoofdzaak verwijzend naar het betoog van de Commissie stelt hij ervan uit te mogen gaan, dat het lid van de Commissie dat aan de onderhandelingen in de Raad deelneemt, bevoegd is, namens de Commissie het voorstel van de Commissie te wijzigen, wanneer hij tot dergelijke wijzigingen overgaat.
167. Ook de Commissie acht dit middel ongegrond. Het betrokken lid van de Commissie was met inachtneming van het collegialiteitsbeginsel naar behoren gemachtigd om het oorspronkelijke voorstel van de Commissie te wijzigen. Voorts werden in de betrokken meerdaagse vergadering van de Raad in december 1992 verschillende belangrijke voorstellen behandeld en was het voorstel voor de bananenverordening slechts een van de vele waarover in een globale oplossing voldoende overeenstemming werd bereikt.
De Commissie is van mening, dat het middel van de Duitse regering reeds hierom kan worden afgewezen, dat de Commissie heeft verklaard, dat haar voorstel naar behoren is gewijzigd en er geen sprake is van omstandigheden die aanleiding kunnen geven daaraan te twijfelen.
168. Voor de goede orde verklaart de Commissie evenwel, dat zij het "bananendossier" sinds 1991 in behandeling heeft en dat zij bij de indiening van het voorstel bij de Raad zich ervan bewust was, dat het om aangenomen te kunnen worden, na de behandeling in de Raad waarschijnlijk op bepaalde punten moest worden gewijzigd. De Commissie verklaart in dit verband het volgende:
"° Op deze grondslag heeft het college het voor de landbouw verantwoordelijke lid (destijds Mac Sharry) belast met de behandeling van de regeling in de sector bananen in de vergadering van de Raad van 14 tot 17 december 1992 in de context van een algemeen compromis. In een dergelijke situatie, die in het geheel niet ongebruikelijk is, staat het verantwoordelijke lid van de Commissie steeds in nauw contact met het college van Commissieleden teneinde zo nodig een nauwkeuriger mandaat te verkrijgen. Dit is de enige manier waarop het mogelijk is in een zo moeilijke onderhandelingssituatie tot een compromis en een definitief besluit te komen, en het gaat in alle landbouwmarathons precies zo. Het verbaast de Commissie, dat verzoekster ° de regering van een Lid-Staat ° nu vraagtekens lijkt te willen zetten bij een al dertig jaar gevestigde praktijk.
° Na de vergadering van de Raad van 14 tot 17 september 1992 heeft het verantwoordelijke lid van de Commissie het college ingelicht over de resultaten van deze vergadering en met name het 'bananencompromis' ; het college heeft daarbij geen bezwaar gemaakt tegen het verloop noch tegen het resultaat van de onderhandelingen.
° Ten slotte moet worden opgemerkt, dat het compromis van 17 december 1992 ° ongeacht de betekenis hiervan ° enkel een politiek karakter had, en dat het formele besluit (het enige dat rechtens geldt) eerst werd genomen in de vergadering van de Raad van 14 februari 1993, na een stemming met gekwalificeerde meerderheid. Het college heeft derhalve voldoende tijd gehad voor een nieuw onderzoek van de zaak en om het nieuwe lid van de Commissie dat voor de landbouw verantwoordelijk was (Steichen) daarvoor een nauwkeuriger mandaat te geven of om eventueel vraagtekens te zetten bij bepaalde delen van het politieke compromis; de Commissie (zowel in haar oude als in haar nieuwe vorm sinds 1 januari 1993) heeft evenwel geen reden gevonden om het onderzoek van de zaak te heropenen.
° Nadat de Raad op 14 februari 1993 het formele besluit had genomen, werd het college van Commissieleden opnieuw ingelicht over het resultaat hiervan (dat overeenkwam met het in december bereikte politieke compromis) en het nam hiervan kennis zonder bezwaar te maken."
169. Mijns inziens moet het middel van de Duitse regering zonder twijfel worden afgewezen.
De regering heeft geen concrete gegevens naar voren kunnen brengen die erop wijzen, dat de geldende regels voor de deelneming van de Commissie aan de communautaire wetgevingsprocedure, het collegialiteitsbeginsel daaronder begrepen, niet in acht zijn genomen. Dit is mijns inziens voldoende om de argumenten van de regering af te wijzen.
170. Het collegialiteitsbeginsel wordt overigens volgens mij gerespecteerd, wanneer de Commissie heeft besloten, welke wijzigingen eventueel tijdens de onderhandelingen in de Raad in het oorspronkelijke voorstel kunnen worden aangebracht. Het lid van de Commissie dat haar tijdens de onderhandelingen in de Raad vertegenwoordigt, kan het bestaande voorstel van de Commissie slechts wijzigen, indien deze wijzigingen binnen het door de Commissie in haar besluit vastgestelde kader liggen. Indien dit niet het geval is, moeten de wijzigingen aan de Commissie worden voorgelegd.
b) Onvoldoende verwijzing in de vastgestelde verordening naar het definitieve voorstel van de Commissie
171. De Duitse regering merkt op, dat de verordening in de considerans enkel verwijst naar het oorspronkelijke voorstel van de Commissie van augustus 1992, zoals gepubliceerd in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, dus niet naar het uiteindelijke voorstel van de Commissie. Daarmee zou de verordening in strijd zijn met artikel 190 van het Verdrag, ingevolge hetwelk de verordeningen van de Raad moeten "verwijzen naar de voorstellen of adviezen welke krachtens dit Verdrag moeten worden gevraagd".
172. Dit middel moet worden afgewezen. De Duitse regering werpt op dit punt de vraag op van de wettigheid van een langjarige praktijk, die tot op heden geen aanleiding tot kritiek heeft gegeven en die mijns inziens in wezen ook geen reële kritiek verdient.
Het moet duidelijk zijn, dat uit de bewoordingen van artikel 190 ° het gebruik van het woord "voorstellen", in het meervoud ° niet kan worden geconcludeerd, dat zowel moet worden verwezen naar het oorspronkelijke voorstel van de Commissie als naar latere gewijzigde voorstellen. De belangen die door het vereiste van artikel 190 moeten worden gewaarborgd, zijn naar mijn mening voldoende beschermd met een verwijzing naar het eerste voorstel van de Commissie ° namelijk wanneer dit zoals de praktijk van de Commissie is en zoals ook in casu is geschied, is gepubliceerd in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen.(56)
c) Het niet opnieuw raadplegen van het Europees Parlement
173. De Duitse regering wijst erop, dat het uiteindelijk aangenomen voorstel op meerdere punten afwijkt van dat waarover het Europees Parlement zich heeft uitgesproken, en zij stelt, gesteund door de Nederlandse regering, dat het gaat om dermate wezenlijke veranderingen, dat deze slechts hadden kunnen worden aangenomen, indien het voorstel opnieuw aan het Parlement om advies was voorgelegd.
174. De Raad en zijn interveniënten bestrijden, dat er sprake is van zo wezenlijke veranderingen dat het Parlement opnieuw moest worden gehoord.
175. Het Hof heeft in zijn rechtspraak de criteria gepreciseerd, die beslissend zijn voor de vraag wanneer een nieuwe raadpleging van het Parlement noodzakelijk is. Laatstelijk heeft het in zijn arrest van 5 oktober 1993, Driessen(57), vastgesteld, dat het Parlement opnieuw moet worden geraadpleegd:
"telkens wanneer de uiteindelijke tekst, in zijn geheel bezien, op wezenlijke punten afwijkt van die waarover het Parlement reeds is geraadpleegd, behalve wanneer de wijzigingen in wezen neerkomen op hetgeen door het Parlement zelf is voorgesteld (...)" (r.o. 23).
De in geding zijnde wijzigingen moeten derhalve worden beoordeeld tegen de achtergrond van het gehele voorstel en moet la "substance même du texte" betreffen.
176. Het is overigens naar mijn mening, zoals ook de Raad stelt, legitiem om in geval van twijfel over de vraag of de wijziging wezenlijk is, in aanmerking te nemen of het bezwaar door het Parlement zelf is opgeworpen of niet.
177. De Duitse regering wijst op de volgende drie wijzigingen, die haars inziens zo belangrijk zijn, dat zij tot een nieuwe raadpleging van het Parlement hadden moeten leiden.
178. De eerste betreft de bepalingen van het oorspronkelijke voorstel betreffende de mogelijkheden om bananen uit derde landen en niet-traditionele ACS-bananen in te voeren. Het voorstel bepaalde in artikel 17, dat deze produkten worden "geïmporteerd in het kader van een basiscontingent van 2 miljoen ton en een extra contingent dat elk jaar wordt vastgesteld op basis van de geraamde balans". Het voorstel bepaalde, dat bij invoer de binnen het GATT voorziene heffing van 20 % van de waarde van de goederen zou worden geheven. Dit voorstel, dat derhalve kwantitatieve beperkingen in eigenlijke zin en een ad valorem-recht inhield, werd gewijzigd in het hiervóór beschreven tariefcontingent, waarin de heffing binnen het contingent 0 of 100 ECU per ton bedroeg en buiten het contingent 750 of 850 ECU per ton.
179. De Duitse regering merkt met name op, dat de wijziging van het ad valorem-recht in een kwantitatieve heffing van wezenlijk belang is, zowel omdat de toegepaste kwantitatieve heffing in wezen leidt tot een ook binnen het tariefcontingent hogere heffing, als omdat de wijziging in strijd kan zijn met de verplichtingen van de Gemeenschap ingevolge het GATT.
180. Ook ik acht de genoemde wijzigingen belangrijk, maar het zou onjuist zijn te menen, dat zij, tegen de achtergrond van het gehele voorstel gezien, dit in de kern raken. De oorspronkelijk voorgestelde kwantitatieve beperking had evenals de bepalingen inzake het tariefcontingent van het uiteindelijk aangenomen voorstel tot doel, de Gemeenschap in staat te stellen de invoer te sturen. De wijziging van de invoerregeling, van kwantitatieve beperkingen in eigenlijke zin in een tariefcontingent, heeft nauwelijks wezenlijke betekenis, zoals blijkt bij onderzoek van de praktische effecten van het tariefcontingent. Overigens is onbetwist, dat de wijziging van de berekeningsgrondslag van de heffing (binnen het tariefcontingent) in de praktijk tot een geringere stijging van de heffinglast zal leiden, maar men kan niet zeggen, dat dit het voorstel in de kern raakt.
181. De tweede omstreden wijziging betreft de bepalingen omtrent de verdeling van het contingent. Het oorspronkelijke voorstel wees er in de considerans op, dat deze contingenten "zo moeten worden beheerd dat op de markt van de Gemeenschap de eigen bananenproduktie kan worden afgezet, naast de hoeveelheden die uit de traditioneel aan de Gemeenschap leverende ACS-Staten worden ingevoerd" (tiende overweging). Met het oog hierop werd een zogeheten systeem van partnerschap ingevoerd. Dit omvatte volgens artikel 17, lid 3, van het voorstel 30 % van het volume van het basiscontingent en het eventueel vastgestelde extra contingent en moest worden beheerd overeenkomstig de artikelen 19 tot en met 21. De hoofdregel was te vinden in artikel 19, lid 1, luidens hetwelk het quotum van 30 % "open(staat) voor alle in de Gemeenschap gevestigde marktdeelnemers die zich ertoe verbinden een bepaalde hoeveelheid bananen uit de Gemeenschap en/of tot de traditionele ACS-invoer te rekenen bananen af te zetten". In artikel 19, lid 2 van het voorstel werd bepaald:
"Aan marktdeelnemers die in de periode 1989-1991 voor eigen rekening een bepaalde minimumhoeveelheid bananen uit de Gemeenschap of tot de traditionele ACS-invoer te rekenen bananen hebben afgezet, wordt op hun verzoek en onder de in artikel 20, lid 1, punt 1, vermelde voorwaarden een invoercertificaat afgegeven voor een hoeveelheid die ten hoogste gelijk is aan de in de betrokken periode gemiddeld per jaar afgezette hoeveelheid."
Het uiteindelijk aangenomen voorstel wijzigt dit systeem van partnerschap in een regeling waarin de voorwaarde voor het verkrijgen van een aandeel in het quotum van 30 % niet is de invoer van bepaalde hoeveelheden EG- en ACS-bananen, maar het op de markt hebben gebracht van dergelijke bananen in de drie voorgaande jaren.
182. De uiteindelijk vastgestelde regeling vergroot volgens de Duitse regering de aan de traditionele handelaren in EG- en ACS-bananen toegekende voordelen, doordat het voor de traditionele importeurs van bananen uit derde landen moeilijker wordt gemaakt een aandeel in dit quotum te verwerven.
183. Hier is ongetwijfeld sprake van een belangrijke wijziging, maar tevens staat vast, dat het geen wijziging is die de verordening in de kern raakt.
De uiteindelijke regeling heeft hetzelfde doel als de oorspronkelijke en men mag ervan uitgaan, dat de oorspronkelijk voorgestelde regeling in de praktijk niet een geheel andere werking had gehad dan de uiteindelijk aangenomen regeling.
184. De derde omstreden wijziging heeft betrekking op de regels voor het aandeel van de zogenoemde nieuwkomers in het contingent. Het oorspronkelijke voorstel behield 5 % van het quotum van 70 % dat was geopend voor handelaren van bananen uit derde landen, voor aan nieuwe ondernemers die het voorafgaande jaar voor het eerst bananen hadden op de markt hadden gebracht. Bovendien stond ook het quotum van 30 % open voor dergelijke ondernemers. Het uiteindelijk aangenomen voorstel opent, zoals gezegd, een bijzonder quotum van 3,5 % voor nieuwkomers.
185. Volgens de Duitse regering hebben nieuwkomers in het uiteindelijk aangenomen voorstel veel minder mogelijkheden om tot de markt door te dringen en zijn deze mogelijkheden van belang om een effectieve mededinging op de markt te verzekeren. Deze wijzigingen zijn derhalve zo wezenlijk, dat zij tot een nieuwe raadpleging van het Parlement hadden moeten leiden.
186. Het gaat om niet onbelangrijke wijzigingen. De rechten van nieuwkomers zijn voor de werking van de markt van belang. Mijns inziens is evenwel duidelijk, dat de wijzigingen niet noodzaakten tot een nieuwe voorlegging aan het Parlement. De verslechtering van de situatie van nieuwkomers in het voorstel heeft ondanks alles een beperkte omvang. Nieuwkomers hebben ook volgens het uiteindelijk aangenomen voorstel een gering deel van het totale contingent toegedeeld gekregen en hebben ondanks alles nog steeds de mogelijkheid om EG- en ACS-bananen te kopen, wanneer zij leveranciers kunnen vinden, en daarmee op termijn een deel van het quotum van 30 % te verwerven.
187. Mijns inziens behoefde het Parlement derhalve niet opnieuw te worden geraadpleegd.
Conclusie
188. Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
° het beroep te verwerpen,
° de Bondsrepubliek Duitsland te verwijzen in de kosten van de Raad, en
° te bepalen dat elke interveniënt de eigen kosten zal dragen.
(*) Oorspronkelijke taal: Deens.
(1) ° PB 1993, L 47, blz. 1.
(2) ° Het betreft de zaken T-516/93 (Pacific Fruit Company NV), T-517/93 (L. van Parijs), T-518/93 (A. Duerbeck), T-519/93 (Comafrica) en T-520/93 (Pacific Fruit Company Italy SpA).
(3) ° Gevoegde zaken C-143/88 en C-92/88, Jurispr. 1991, blz. I-415.
(4) ° Het Verwaltungsgericht stelde voor de voorlopige voorziening de voorwaarde, dat de vennootschappen hangende de behandeling van de zaak hun certificaten voor 1994 niet zouden gebruiken in een omvang overeenkomend met de hoeveelheden waarvoor de voorlopige voorziening werd getroffen.
(5) ° De volgende cijfers geven een overzicht van de bananen producerende landen naar de omvang van hun produktie in percenten van de totale exportinkomsten (1988):
%
EG Guadeloupe 60,0
Martinique 49,0
Madeira 33,0
Canarische Eilanden 20,0
ACS Dominica 69,3
Santa Lucia 59,1
Sint-Vincent en de
Grenadinen 42,2
Somalië 20,0
Grenada 16,6
Belize 4,2
Ivoorkust 4,1
Suriname 4,0
Jamaica 2,3
Kameroen 1,1
Derde landen Honduras 36,3
Panama 29,0
Costa Rica 19,7
Ecuador 13,6
Colombia 5,2.
(6) ° De Duitse regering verklaart in haar verzoekschrift, dat de huidige cif-prijzen voor bananen uit derde landen voor 1987-1992 gemiddeld 450 ECU (1992: 432) per ton bedroegen, tegen 650-750 ECU per ton voor ACS- en EG-bananen (1992: ACS 626, EG 754), en dat zij in Spanje zelfs opliepen tot 830 ECU per ton. De Britse regering heeft in haar opmerkingen verklaard, dat de fob-prijzen in 1992 voor bananen uit derde landen gemiddeld 242 ECU per ton bedroegen, voor ACS-bananen 466 ECU per ton (93 % hoger) en voor EG-bananen 551 ECU per ton (128 % hoger).
(7) ° Volgens de considerans hebben deze bepalingen de volgende achtergrond:
Om ervoor te zorgen dat de markt wordt voorzien van produkten van homogene en toereikende kwaliteit, rekening houdend met de specifieke kenmerken en de diverse variëteiten die momenteel worden geproduceerd, en dat de produkten uit de Gemeenschap kunnen worden verkocht tegen prijzen die hoog genoeg zijn om adequate ontvangsten op te leveren, gemeenschappelijke kwaliteitsnormen voor verse bananen moeten worden ingevoerd, en, zo nodig, handelsnormen voor verwerkte produkten op basis van bananen (vierde overweging).
(8) ° Ingevolge artikel 12, lid 2, van de verordening wordt de hoeveelheid verdeeld als volgt:
1. 420 000 ton voor de Canarische eilanden
2. 150 000 ton voor Guadeloupe
3. 219 000 ton voor Martinique
4. 50 000 ton voor Madeira, de Azoren en Algarve
5. 15 000 ton voor Kreta en Lakonië.
(9) ° PB 1992, C 344, blz. 9.
(10) ° De bijlage stelt de volgende hoeveelheden vast:
(in ton nettogewicht)
Ivoorkust 155 000
Kameroen 155 000
Suriname 38 000
Somalië 60 000
Jamaica 105 000
Santa Lucia 127 000
Sint-Vincent en de Grenadinen 82 000
Dominica 71 000
Belize 40 000
Kaapverdië 4 800
Grenada 14 000
Madagaskar 5 900
857 000
(11) ° PB 1993, L 142, blz. 6.
(12) ° Zie onder meer arresten van 13 juli 1989 (zaak 5/88, Wachauf, Jurispr. 1989, blz. 2609, r.o. 17); 11 juli 1989 (zaak 265/87, Schraeder, Jurispr. 1989, blz. 2237, r.o. 21); en 25 oktober 1978 (gevoegde zaken 103/77 en 145/77, Royal Scholten-Honig, Jurispr. 1978, blz. 2037, r.o. 26).
(13) ° Reeds aangehaald, zie voetnoot 12.
(14) ° Er zij op gewezen, dat de verwijzende rechter in zaak C-466/93 (Atlanta e.a.) onder meer heeft erkend, dat de aangevochten bepalingen van de verordening de marktdeelnemers die bananen uit derde landen afzetten, berooft van de vruchten van hun investeringen in de bananenhandel, aangezien hun in drie decennia opgebouwde bananeninfrastructuur aan waarde verliest en daar de door eigen investeringen op alle niveaus van de bananenhandel gecreëerde capaciteit niet meer economisch kan worden benut .
(15) ° Zie bij voorbeeld arresten van 19 oktober 1977 (gevoegde zaken 124/76 en 20/77, Moulins Pont-à-Mousson, Jurispr. 1977, blz. 1795, r.o. 17) en 13 december 1984 (zaak 106/83, Sermide, Jurispr. 1984, blz. 4209, r.o. 28).
(16)
° Zie bij voorbeeld arrest van 13 november 1990 (zaak C-331/88, Fedesa e.a., Jurispr. 1990, blz. I-4023, r.o. 13).
(17) ° Arrest van 5 juli 1977 (zaak 114/76, Bela-Muehle, Jurispr. 1977, blz. 1211, 1232).
(18) ° Vergelijk het reeds aangehaalde arrest van 13 november 1990 (Fedesa, r.o. 14). Zie ook arrest van 11 maart 1987 (gevoegde zaken 279/84, 280/84, 285/84 en 286/84, Rau, Jurispr. 1987, blz. 1069, r.o. 34).
(19) ° Arrest van 21 februari 1990 (gevoegde zaken C-267/88 - C-285/88, Wuidart e.a., Jurispr. 1990, blz. I-435, r.o. 14). Zie ook arresten van 7 februari 1973 (zaak 40/72, Schroeder, Jurispr. 1973, blz. 125, r.o. 14) en 13 juni 1972 (gevoegde zaken 9/71 en 11/71, Compagnie d' approvisionnement, Jurispr. 1972, blz. 391, r.o. 39).
(20) ° In de persmededeling van de Commissie van 8 april 1992 betreffende de toekomstige marktordening voor bananen heet het onder meer: De hoogte van het tariefcontingent (...) stemt qua hoeveelheid overeen met de huidige invoer van bananen uit het dollargebied en het kan worden verhoogd. Het effect ervan op de prijzen voor de consumenten die met name worden voorzien met bananen uit het dollargebied, is derhalve zeer beperkt.
(21) ° De Raad wijst er in zijn verweerschrift op, dat het contingent juist is berekend, ook als de cijfers over 1992 worden meegerekend. Dit resultaat wordt evenwel slechts verkregen doordat tegelijkertijd het overeenkomstig lagere cijfer over 1988 wordt meegeteld.
(22) ° Zie bijlage 1 bij de opmerkingen van de Commissie. De cijfers zijn berekend op basis van gegevens van de FAO, de Lid-Staten en Eurostat en stemmen globaal overeen met de cijfers opgenomen in bijlage 1 bij het verzoekschrift, Gutachten van de Zentrale Markt- und Preisberichtstelle fuer Erzeugnisse der Land-, Forst- und Ernaehrungswirtschaft GmbH.
(23) ° De rechtsoverwegingen 43, 44 en 45 van de beschikking van het Hof luiden als volgt:
De Raad geeft toe, dat de verwachtingen waarop hij zich heeft gebaseerd, onjuist kunnen blijken, aangezien hij ter zake niet over voldoende ervaring beschikt. Zoals de Bondsrepubliek Duitsland terecht heeft gesteld, is de Raad enkel dan bereid tot een wijziging van de in artikel 18 vastgestelde contingenten, indien een belangrijke wijziging in de conjuncturele ontwikkelingen wordt geconstateerd. De Raad erkent evenwel, dat de gemeenschapsinstellingen verplicht zijn op te treden, indien een tekort van de door de Duitse regering aangegeven omvang zich zou voordoen.
Te dezen wordt opgemerkt, dat de gemeenschapsinstellingen ingevolge artikel 16, lid 3, verplicht zijn het tariefcontingent aan te passen indien dit in de loop van het produktieseizoen nodig blijkt te zijn om rekening te houden met uitzonderlijke omstandigheden, die met name de voorwaarden voor invoer betreffen. In een dergelijk geval vindt de aanpassing plaats volgens de procedure van artikel 27, dat wil zeggen het staat aan de Commissie om maatregelen te treffen, nadat het Beheerscomité voor bananen advies heeft uitgebracht. Indien de maatregelen niet in overeenstemming zijn met het door het Comité uitgebrachte advies, kan de Raad binnen een maand een andersluidend besluit nemen.
Hieruit volgt, dat indien de Commissie op basis van betrouwbare objectieve gegevens tot de bevinding komt dat het contingent onvoldoende is om redelijkerwijs aan de vraag te voldoen, en indien blijkt, dat de eerdere veronderstellingen van de Raad onjuist waren, de Commissie en in voorkomend geval de Raad verplicht zijn, over te gaan tot de noodzakelijke aanpassingen, met de mogelijkheid voor de Lid-Staten om zich tot het Hof te wenden indien de instellingen niet aan hun verplichtingen voldoen.
(24) ° De Duitse regering heeft verklaard, dat zij zowel in oktober 1993 als in het voorjaar van 1994 heeft verzocht om een verhoging van het tariefcontingent. Aan het eerste verzoek werd geen gevolg gegeven, omdat de Duitse regering volgens de Commissie de noodzaak daarvoor niet had aangetoond en omdat de Duitse marktdeelnemers niet in voldoende mate hadden getracht EG- en ACS-bananen aan te kopen. Op het tweede verzoek was op het tijdstip van de terechtzitting nog niet geantwoord.
Er werd verklaard, dat het tariefcontingent naar verwachting met 100 000 ton in 1994 en met 200 00 ton in 1995 zou worden verhoogd, op grond van het onderhandelingsresultaat waardoor een einde kwam aan het geschil binnen het GATT tussen de Gemeenschap en de bananen exporterende landen in Midden- en Zuid-Amerika.
(25) ° Bij verordeningen (EG) nrs. 490/94 (PB 1994, L 62, blz. 10) en 3298/93 (PB 1993, L 296, blz. 48) heeft de Commissie evenwel de mogelijkheid geopend van een totale invoer binnen het quotum, van 1 070 000 ton in het eerste halfjaar van 1994. Niet bekend is, welke consequenties dit zal hebben voor de omvang van de invoer binnen het quotum voor de laatste twee kwartalen van het jaar.
(26) ° De Commissie verklaarde overigens ter terechtzitting ook, dat zij niet in staat was geweest overeenkomstig artikel 16 een raming op te stellen voor 1994, omdat de opstelling op principiële problemen en feitelijke moeilijkheden was gestuit.
(27) ° Zie in dit verband de tabellen in bijlage 1 bij de repliek.
(28) ° De regering heeft een brief overgelegd van een telersvereniging in een ACS-staat waaruit blijkt dat deze niet op een bod kon ingaan daar de afzet was voorbehouden aan nader aangeduide exclusieve afnemers. De Raad heeft in dupliek evenwel verklaard, dat het grootste deel van de produktie in dat land thans werd afgenomen door een onderneming die tot dusverre enkel bananen uit derde landen had verhandeld.
In de verwijzingsbeschikking in zaak C-465/93, Atlanta e.a., is de verwijzende rechter op basis van de overgelegde bewijzen ervan uitgegaan, dat het voor de verzoekende ondernemingen niet mogelijk was, zich te voorzien van EG- en ACS-bananen.
(29) ° Houdende bepalingen ter toepassing van de regeling voor de invoer van bananen in de Gemeenschap (PB 1993, L 142, blz. 6).
(30) ° Zie eerder aangehaald arrest van 21 februari 1990 (Wuidart e.a., voetnoot 19).
(31) ° Overigens zij erop gewezen, dat de verwijzende rechter in zaak C-465/93 als vaststaand heeft aangenomen, dat de verzoekende ondernemingen reeds op het tijdstip van de voorlopige voorzieningen een vijfde deel van hun groothandel hadden moeten afstoten en circa 200 werknemers op een totaal personeelsbestand van ongeveer 2 000 personen hadden moeten ontslaan.
(32) ° Zie arrest van 17 december 1981 (gevoegde zaken 197/80-200/80, 243/80, 245/80 en 247/80, Ludwigshafener Walzmuehle, Jurispr. 1981, blz. 3211).
(33) ° Zie te dezen verordening nr. 26/62 van de Raad inzake de toepassing van bepaalde regels betreffende de mededinging op de voortbrenging van en de handel in landbouwprodukten (PB 1962, blz. 993). Deze verordening heeft niet tot doel en kan dit ook niet hebben, de bevoegdheid van de Raad te beperken om voor de totstandbrenging van marktordeningen de middelen te kiezen die hij ter verwezenlijking van de doelstellingen van het landbouwbeleid het meest geschikt acht.
(34) ° Zie onder meer arrest van 29 oktober 1980 (zaak 139/79, Maïzena, Jurispr. 1980, blz. 3393). In rechtsoverweging 23 daarvan verklaart het Hof:
De totstandbrenging van een stelsel van onvervalste mededinging is niet de enige doelstelling, genoemd in artikel 3 van het Verdrag, waarin ook sprake is van het tot stand brengen van een gemeenschappelijk beleid op het gebied van de landbouw. Beseffend dat het op bepaalde ogenblikken en onder bepaalde omstandigheden moeilijk zou kunnen blijken gelijktijdig naar de verwezenlijking van beide doelstellingen te streven, hebben de auteurs van het Verdrag in artikel 42, eerste alinea, met name het volgende bepaald:
de bepalingen van het hoofdstuk over regels betreffende de mededinging zijn op de voortbrenging van en de handel in landbouwprodukten slechts in zoverre van toepassing, als door de Raad met inachtneming van de in artikel 39 vermelde doeleinden zal worden bepaald binnen het raam van de bepalingen en overeenkomstig de procedure van artikel 43, leden 2 en 3 .
Met het primaat van het landbouwbeleid ten opzichte van hetgeen het Verdrag op mededingingsgebied beoogt, wordt aldus ook 's Raads bevoegdheid erkend om te beslissen in hoeverre de mededingingsregelen voor de landbouwsector hebben te gelden. Bij de uitoefening van die bevoegdheid beschikt de Raad, zoals voor de gehele uitvoering van het landbouwbeleid, over een ruime discretionaire marge.
(35) ° Het Hof zal in zaak C-389/93, Duerbeck (reeds aangehaald) de gelegenheid hebben zich uit te spreken over de vraag of de door de Commissie vastgestelde uitvoeringsbepalingen betreffende de nieuwkomers, het evenredigheidsbeginsel in acht nemen.
(36) ° Zie onder meer arrest van 25 oktober 1978 (zaak 125/77, Koninklijke Scholten-Honig, Jurispr. 1978, blz. 1991, r.o. 19).
(37) ° Zie onder meer arrest van 30 november 1978 (zaak 87/78, Welding, Jurispr. 1978, blz. 2457, r.o. 11).
(38) ° Zie onder meer arrest van 20 september 1988 (zaak 203/86, Spanje/Raad, Jurispr. 1988, blz. 4563, r.o. 10).
(39) ° Zie onder meer arrest van 19 maart 1991 (zaak C-311/90, Hierl, Jurispr. 1991, blz. I-2061, r.o. 13).
(40) ° Zie te dezen arresten van 23 februari 1988 (zaak 68/86, Verenigd Koninkrijk/Raad, Jurispr. 1988, blz. 855), 16 november 1989 (zaak 131/87, Commissie/Raad, Jurispr. 1989, blz. 3743) en 17 maart 1993 (zaak C-155/91, Commissie/Raad, Jurispr. 1993, blz. I-939).
(41) ° Zie arrest van 26 maart 1987 (zaak 45/86, Commissie/Raad, Jurispr. 1987, blz. 1493, r.o. 20).
(42) ° PB 1991, L 229, blz. 3.
(43) ° Arresten van 12 december 1972 (gevoegde zaken 21/72-24/72, International Fruit Company, Jurispr. 1972, blz. 1219); 19 november 1975 (zaak 38/75, Nederlandse Spoorwegen, Jurispr. 1975, blz. 1439); 16 maart 1983 (zaak 266/81, SIOT, Jurispr. 1983, blz. 731); 16 maart 1983 (gevoegde zaken 267/81-269/81, SPI en SAMI, Jurispr. 1983, blz. 801); 16 maart 1983 (gevoegde zaken 290/81 en 291/81, Singer en Geigy, Jurispr. 1983, blz. 847); 22 juni 1989 (zaak 70/87, Fediol, Jurispr. 1989, blz. 1781) en 7 mei 1991 (zaak C-69/89, Nakajima, Jurispr. 1991, blz. I-2069).
(44) ° Zie voetnoot 43.
(45) ° Zie voetnoot 43.
(46) ° Zaak 104/81, Jurispr. 1982, blz. 3641, r.o. 17. Zie ook arrest Hof van 30 september 1987, (zaak 12/86, Demirel, Jurispr. 1987, blz. 3719).
(47) ° Het Hof drukte dit in het arrest Kupferberg uit als volgt:
Volgens de algemene regels van het volkenrecht, moet iedere overeenkomst door partijen te goeder trouw worden uitgevoerd. Hoewel elk van beide partijen verantwoordelijk is voor de volledige uitvoering van de door haar aangegane verplichtingen, mag zij toch bepalen welke maatregelen rechtens geschikt zijn om dit doel in haar rechtsorde te bereiken, tenzij bij uitlegging van inhoud en doel van de overeenkomst blijkt, dat deze maatregelen in de overeenkomst zelf zijn vastgelegd. (r.o. 18).
(48) ° Deze rechtspraak is in de theorie gekritiseerd. Zie bijvoorbeeld Hahn en Schuster, Zum Verstoss von gemeinschaftlichen Sekundaerrecht gegen das GATT, in Europarecht, 1993, blz. 261, met nadere literatuurverwijzingen, met name naar Petersmann: Applications of GATT by the Court of the EC in Common Market Law Review, 1983, blz. 397. Volgens Kapteyn: The Domestic Law Effect of Rules of International Law Within the European Community System of Law and the Question of the Self-Executing Character of GATT Rules in The International Lawyer, 1974, blz. 74, had de rechtspraak van het Hof beter gemotiveerd moeten worden.
(49) ° De belangrijkste arresten te dezen zijn International Fruit Company (reeds aangehaald); arrest van 24 oktober 1973 (zaak 9/73, Schlueter, Jurispr. 1973, blz. 1135); SIOT (reeds aangehaald) en SPI en SAMI (reeds aangehaald).
(50) ° Zie voetnoot 43.
(51) ° In rechtsoverweging 20 van dit arrest verklaarde het Hof:
Gelijk het Hof in zijn arresten van 12 december 1972 (International Fruit Company), 24 oktober 1973 (Schlueter) en 16 maart 1983 (SPI en SAMI) heeft vastgesteld, wordt de GATT gekenmerkt door de grote soepelheid van zijn bepalingen, met name die betreffende de uitzonderingsmogelijkheden, de maatregelen die in geval van bijzondere moeilijkheden kunnen worden genomen, en de regeling van geschillen tussen de verdragsluitende partijen. Dit belet het Hof van Justitie evenwel niet, de bepalingen van de GATT met betrekking tot een concreet geval uit te leggen en toe te passen om uit te maken_of bepaalde handelspraktijken daarmee verenigbaar zijn. De bepalingen van de GATT hebben een specifieke inhoud, die bij toepassing ervan op een concreet geval bij wege van uitlegging nader moeten worden bepaald.
(52) ° In rechtsoverweging 21 verklaarde het Hof:
Ten slotte is de omstandigheid dat artikel XXIII van de GATT voorziet in een bijzondere procedure voor de regeling van geschillen tussen de verdragsluitende partijen, niet van dien aard, dat zij de uitleggingsbevoegdheid van het Hof van Justitie uitsluit. Gelijk het Hof in zijn arrest van 26 oktober 1982, zaak 104/81, Kupferberg, Jurispr. 1982, blz. 3641) heeft overwogen met betrekking tot gemengde comités die bij een vrijhandelsakkoord waren ingesteld en met het beheer en het toezicht op de uitvoering daarvan waren belast, is het enkele feit, dat de verdragsluitende partijen een bijzonder institutioneel kader voor onderlinge beraadslagingen en onderhandelingen over de uitvoering van de overeenkomst hebben voorzien, niet voldoende om iedere toepassing van de overeenkomst door de rechter uit te sluiten.
(53) ° Betreffende het in het GATT neergelegde systeem van geschillenbeslechting zie Pescatore, Davey en Lowenfeld, Handbook of GATT Dispute Settlement, New York/Deventer, 1991.
Uit de inleiding van Davey kan het volgende worden aangehaald:
... the dispute settlement system as it currently operates can be summarized as follows: Following the inability of two contracting parties to resolve a dispute through consultations and negotiations, the aggrieved party may request the establishment of a panel to adjudicate the dispute. The request is made to the GATT Council. There is no absolute right to have a panel established, but the 1989 Improvements provide that if a contracting party so requests, a panel will be established at the second meeting of the Council at which the request appears on the Council' s agenda, unless the Council decides otherwise. ... (blz. 66)
A panel report in and of itself has no force. It is only the opinion of the panel members. It must be adopted by the Council on behalf of the contracting parties. Although the issues discussed in the report are not relitigated in the Council, in recent years it has not been unusual for individual contracting parties to express disagreement with specific aspects of a panel report. The meaning of these reservations is unclear, assuming that the Council in fact adopts the report because the Council traditionally does not act absent consensus. Thus, the reserving party in a sense accepts the report despite the reservations expressed. In any event, the practice of requiring consensus means that the losing party (at least an important losing party) may hold up adoption of a panel report interminably while it purports to analyze it and to explore possible negotiated solutions with the prevailing party. ... (blz. 68)
As it has operated over the years, the GATT dispute settlement system has resembled a judicial system in important aspects: neutral decision-makers have determined whether a contracting party has violated the General Agreement and have usually recommended that the violation, if one is found, be terminated. Some critics of the system have argued that it should be made more judicial so as to promote more precise decisions on the merits of disputes and more effective implementation of decisions. At the same time, other critics have argued that the nature and basic philosophy of GATT dictate that the system should be used only to the extent it facilitates negotiated settlements of trade disputes. ... (blz. 70)
These two conflicting viewpoints are often referred to as the legalistic model, which stresses adjudication, and the antilegalistic model, which emphasizes negotiation and consensus. Put simply, the legalistic view is that the General Agreement is a code of conduct and embodies a balance of concessions. If a contracting party violates the code or tips the balance, it is appropriate to penalize such behavior and put pressure on that party to conform to the code or right the balance, if necessary by allowing the petitioning party to take offsetting countermeasures. On the other hand, the antilegalistic position is that the General Agreement is not a code of conduct per se, but more of a commitment by the contracting parties to deal with each other in trade matters so as to work out a mutually acceptable solution to any disagreement. The United States is generally perceived to have supported the legalistic position, while Japan and the EC have been considered supporters of the opposing position. Most developing countries and non-European developed countries have tended to support the legalistic position because they see it as a more effective protector of small-country rights. (blz. 70-71).
(54) ° De zaak Fediol berustte op een verzoek van een ondernemersvereniging aan de Commissie om een procedure in te leiden betreffende een beweerde onrechtmatige handelspraktijk van Argentinië. De grondslag van dit verzoek was een verordening van de Raad waarin onrechtmatige handelspolitiek werd gedefinieerd als aan derde landen toe te schrijven praktijken die op het gebied van de internationale handel onverenigbaar zijn met het internationale recht of met algemeen aanvaarde regels . Vaststond, dat hiermee het GATT werd bedoeld. De Commissie wees het verzoek af op grond dat er geen sprake was van een onrechtmatige handelspraktijk, waarna Fediol ingevolge artikel 173 van het Verdrag beroep instelde bij het Hof.
In de zaak Nakajima sprak het Hof zich uit over de vraag of de anti-dumpingverordening van de Raad in strijd was met de in het kader van het GATT vastgestelde anti-dumpingcode.
(55) ° Thans artikel 189 A, lid 1, van het EG-Verdrag.
(56) ° Het Hof heeft een deels soortgelijk middel afgewezen in zijn arrest van 29 maart 1990 (zaak C-62/88, Griekenland/Raad, Jurispr. 1990, blz. I-1527), waarin het verklaarde: Blijkens de bewoordingen van deze bepaling [artikel 190] moet in besluiten die op voorstel van de Commissie kunnen worden genomen, worden verwezen naar het voorstel van de Commissie, maar behoeft niet te worden vermeld, of het besluit al dan niet met dat voorstel overeenstemt (r.o. 29).
(57) ° Gevoegde zaken C-13/92 - C-16/92, Jurispr. 1993, blz. I-4751.