62009CC0162_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing overeenkomstig artikel 234 EG(2) biedt het Hof de gelegenheid om zich uit te spreken over de voorwaarden voor de verwerving van een duurzaam verblijfsrecht in de zin van artikel 16 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (hierna: „ richtlijn”).(3) Overeenkomstig artikel 16, lid 1, van die richtlijn verwerft iedere burger van de Unie die gedurende vijf jaar ononderbroken in een gastland heeft verbleven, een duurzaam verblijfsrecht.
2. De Court of Appeal (hierna: „verwijzende rechter”) wenst te vernemen of bij de berekening van de periode van verblijf van vijf jaar ook een verblijf dat afliep vóór de datum waarop de richtlijn in nationaal recht is omgezet c.q. de omzettingstermijn van richtlijn 2004/38 is verstreken, in aanmerking moet worden genomen. De beantwoording van deze vraag is niet alleen met betrekking tot de onderhavige zaak relevant. De verwijzende rechter stelt in de eveneens bij het Hof aanhangige zaak Dias een vergelijkbare vraag aan de orde.(4)
I – Rechtskader
A – Gemeenschapsrecht (5)
3. Artikel 18 EG bepaalt:
„1. Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
2. Indien een optreden van de Gemeenschap noodzakelijk blijkt om deze doelstelling te verwezenlijken en dit Verdrag niet in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet, kan de Raad bepalingen vaststellen die de uitoefening van de in lid 1 bedoelde rechten vergemakkelijken. Hij neemt een besluit volgens de procedure van artikel 251.
3. Lid 2 is niet van toepassing op de bepalingen inzake paspoorten, identiteitskaarten, verblijfstitels of andere daarmee gelijkgestelde documenten, noch op de bepalingen inzake sociale zekerheid of sociale bescherming.”
4. Punt vier van de considerans van richtlijn 2004/38 luidt als volgt:
„(4) Teneinde deze sectorale en fragmentaire benadering van het recht van vrij verkeer en verblijf te verhelpen en de uitoefening van dit recht te vergemakkelijken, is één enkel wetgevingsbesluit vereist tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap [...] en tot intrekking van richtlijn 68/360/EEG van de Raad van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der lidstaten en van hun familie binnen de Gemeenschap [...], richtlijn 73/148/EEG van de Raad van 21 mei 1973 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van onderdanen van de lidstaten binnen de Gemeenschap terzake van vestiging en verrichten van diensten [...], richtlijn 90/364/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht [...], richtlijn 90/365/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd [...], en richtlijn 93/96/EEG van de Raad van 29 oktober 1993 inzake het verblijfsrecht van studenten [...].”
5. De punten 17 en 18 van de considerans van richtlijn 2004/38 luiden als volgt:
„(17) Het recht van een duurzaam verblijf voor burgers van de Unie die ervoor gekozen hebben zich in een andere lidstaat blijvend te vestigen, zou het gevoel van Unieburgerschap versterken en is een kernelement voor het bevorderen van de sociale samenhang, zijnde een fundamentele doelstelling van de Unie. Daarom moet worden voorzien in een duurzaam verblijfsrecht voor alle burgers van de Unie en hun familieleden die in overeenstemming met de voorwaarden van deze richtlijn gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar in het gastland verblijf hebben gehad en die niet onderworpen zijn geweest aan een verwijderingsmaatregel.
(18) Met het oog op de totstandbrenging van een effectief mechanisme voor de integratie in de samenleving van het gastland waar de burger van de Unie woont, mogen, wanneer het duurzame verblijfsrecht eenmaal verworven is geen voorwaarden meer worden gesteld.”
6. Artikel 16 van die richtlijn bevat de algemene regel betreffende het duurzame verblijfsrecht. Het bepaalt:
„Algemene regel voor burgers van de Unie en hun familieleden
1. Iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, heeft aldaar een duurzaam verblijfsrecht. Dit recht is niet onderworpen aan de voorwaarden van hoofdstuk III.
[...]
3. Het ononderbroken karakter van het verblijf wordt niet beïnvloed door tijdelijke afwezigheden van niet meer dan zes maanden per jaar, door afwezigheden van langere duur voor de vervulling van militaire verplichtingen, door één afwezigheid van ten hoogste twaalf achtereenvolgende maanden om belangrijke redenen, zoals zwangerschap en bevalling, ernstige ziekte, studie of beroepsopleiding, noch door uitzending om werkzaamheden te verrichten in een andere lidstaat of een derde land.
4. Wanneer het duurzame verblijfsrecht eenmaal is verkregen, kan het slechts worden verloren door een afwezigheid van meer dan twee achtereenvolgende jaren uit het gastland.”
7. Artikel 17 van de richtlijn regelt het recht op duurzaam verblijf van personen die hun werkzaamheid in het gastland hebben gestaakt en hun familieleden. Het bepaalt:
„1. In afwijking van artikel 16 genieten de volgende categorieën personen duurzaam verblijfsrecht in het gastland nog voordat de ononderbroken periode van vijf jaar verblijf verstreken is:
[...]
b) de werknemer of zelfstandige die zijn werkzaamheid staakt als gevolg van blijvende arbeidsongeschiktheid en meer dan twee jaar ononderbroken in het gastland heeft verbleven;
[...]
3. De familieleden van de werknemer of zelfstandige die bij hem in het gastland verblijven, hebben, ongeacht hun nationaliteit, een duurzaam verblijfsrecht in dat gastland, indien de werknemer of zelfstandige heeft verworven zelf op grond van lid 1 het recht van duurzaam verblijf in die lidstaat.
4. Indien de werknemer of zelfstandige overlijdt in de loop van zijn beroepsleven, en voordat hij uit hoofde van lid 1 het duurzame verblijfsrecht in het gastland heeft verworven, genieten de familieleden die bij hem in het gastland verblijven aldaar een duurzaam verblijfsrecht indien:
a) de werknemer of zelfstandige op het tijdstip van overlijden gedurende twee jaar ononderbroken op het grondgebied van deze lidstaat had verbleven, of
[...]”
8. Artikel 38 van de richtlijn bepaalt:
„Intrekking
1. De artikelen 10 en 11 van verordening (EEG) nr. 1612/68 worden met ingang van 30 april 2006 geschrapt.
2. De richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG worden met ingang van 30 april 2006 ingetrokken.
3. Verwijzingen naar de ingetrokken bepalingen worden gelezen als verwijzingen naar deze richtlijn.”
9. Overeenkomstig artikel 40, lid 1, van de richtlijn doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om vóór 30 april 2006 aan de richtlijn te voldoen.
10. Artikel 6, lid 2, van richtlijn 68/360/EEG van de Raad van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der lidstaten en van hun familie binnen de Gemeenschap(6), die tot 30 april 2006 van kracht was, bepaalde:
„Onderbrekingen van het verblijf van niet meer dan zes opeenvolgende maanden en afwezigheid wegens het vervullen van militaire dienstplicht hebben geen invloed op de geldigheid van de verblijfskaart.”
11. Artikel 2, lid 1, sub b, eerste zin, van verordening (EEG) nr. 1251/70 van de Commissie van 29 juni 1970 met betrekking tot het recht van werknemers om verblijf te houden op het grondgebied van een lidstaat na er een betrekking te hebben vervuld, bepaalde:
„1. Het recht om duurzaam verblijf te houden op het grondgebied van een lidstaat bezit:
[...]
b) de werknemer die sedert meer dan twee jaren voortdurend op het grondgebied van die lidstaat woont en aldaar als gevolg van een blijvende arbeidsongeschiktheid ophoudt een betrekking te vervullen.”
12. Artikel 3 van verordening nr. 1251/70 bepaalde:
„1. De familieleden van een werknemer als bedoeld in artikel 1 van deze verordening die bij hem op het grondgebied van een lidstaat woonachtig zijn, hebben het recht aldaar duurzaam verblijf te houden, indien de werknemer het recht om er verblijf te houden op het grondgebied van die lidstaat overeenkomstig artikel 2 heeft verkregen, zelfs na diens overlijden.
2. Indien evenwel de werknemer in de loop van zijn beroepsleven is overleden voordat hij het recht op verblijf in de betrokken lidstaat heeft verkregen, hebben de familieleden het recht er duurzaam verblijf te houden,
– indien de werknemer op het ogenblik van zijn overlijden op het grondgebied van die lidstaat gedurende ten minste 2 jaren bij voortduring woonachtig was;
[...]”
13. Krachtens artikel 4, lid 1, tweede zin, van voornoemde verordening zijn noch perioden van afwezigheid die in totaal 3 maanden per jaar niet overschrijden noch afwezigheid van langere tijd, vereist voor het vervullen van militaire dienst, van invloed op het voortdurende karakter van het verblijfsrecht.
14. Artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1251/70 bepaalde:
„Onderbrekingen van het verblijf van niet meer dan 6 achtereenvolgende maanden hebben geen invloed op de geldigheid van de verblijfskaart.”
15. Verordening nr. 1251/70 is per 30 april 2006 ingetrokken door verordening (EG) nr. 635/2006 van de Commissie van 25 april 2006 tot intrekking van verordening (EEG) nr. 1251/70 met betrekking tot het recht van werknemers om verblijf te houden op het grondgebied van een lidstaat na er een betrekking te hebben vervuld.(7)
B – Nationaal recht
1. Bepalingen inzake inkomenssteun
16. Volgens het relevante nationale recht is inkomenssteun een uitkering met middelentoets voor personen tussen 16 en 59 jaar die geen uitkering voor werkzoekenden behoeven aan te vragen omdat zij bijvoorbeeld in een gevorderd stadium van de zwangerschap verkeren, arbeidsongeschikt zijn of hun kinderen alleen opvoeden. De steun wordt verleend uit hoofde van de Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (wet socialezekerheidsbijdragen en ‑uitkeringen; hierna: „Act van 1992”). Volgens Section 124(1)(b) van die Act wordt de uitkering verstrekt indien het inkomen van de betrokkene het „toepasselijke bedrag” niet overschrijdt, waarbij het „toepasselijke bedrag” het bedrag of het totaal van de bedragen is dat met betrekking tot die uitkering wordt vastgesteld (Section 135(1) van de Act van 1992). Volgens Section 135(2) van de Act van 1992 houdt de bevoegdheid tot vaststelling van de toepasselijke bedragen ook de bevoegdheid in om deze op nul te stellen.
17. Het toepasselijke bedrag voor een „persoon uit het buitenland” (person from abroad) is in Regulation 21 van en bijlage 7 bij de Income Support (General) Regulations 1987 (algemene reglementen inkomenssteun; hierna: „Regulations van 1987”) vastgesteld op nul, hetgeen erop neerkomt dat een dergelijke persoon geen recht heeft op inkomenssteun. Een „persoon uit het buitenland” wordt in Regulation 21AA gedefinieerd als „een aanvrager die niet zijn normale verblijfplaats heeft in het Verenigd Koninkrijk, de Kanaaleilanden, het eiland Man of de Republiek Ierland”. Volgens Regulation 21AA(2) wordt een aanvrager niet als persoon met normale verblijfplaats in het Verenigd Koninkrijk behandeld, tenzij hij daar een „verblijfsrecht” heeft. Het begrip „verblijfsrecht” wordt niet uitdrukkelijk gedefinieerd, maar algemeen wordt aangenomen dat een duurzaam verblijfsrecht uit hoofde van Regulation 15(1)(a) van de Regulations van 2006 als verblijfsrecht in deze zin moet worden beschouwd.
2. Immigratiewetgeving
18. De Regulations van 2006, die op 30 april 2006 van kracht zijn geworden, strekten tot omzetting van de bepalingen van richtlijn 2004/38 in nationaal recht.
19. Regulation 15 van de Regulations van 2006 luidt:
„Duurzaam verblijfsrecht
1. De volgende personen verkrijgen het recht om duurzaam in het Verenig d Koninkrijk te verblijven:
a) een onderdaan van een EER-land die in overeenstemming met deze Regulations gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar in het Verenigd Koninkrijk heeft verbleven;
[...]
2. Wanneer het duurzame verblijfsrecht uit hoofde van deze Regulation eenmaal is verkregen, kan het slechts worden verloren door een afwezigheid uit het Verenigd Koninkrijk gedurende een periode van meer dan twee opeenvolgende jaren.
[...]”
20. Punt 6 van bijlage 4 bij de Regulations van 2006 bepaalt:
„Elke periode gedurende welke een persoon arbeid verrichtte of in het Verenigd Koninkrijk verbleef overeenkomstig de Regulations van 2000 wordt voor de vaststelling van de periodes van arbeid en verblijf overeenkomstig de onderhavige Regulations beschouwd als periode gedurende welke die persoon arbeid verrichtte of in het Verenigd Koninkrijk verbleef overeenkomstig de onderhavige Regulations.”
21. Met de „Regulations van 2000” worden de Immigration (European Economic Area) Regulations 2000 (Immigratieregeling [Europese Economische Ruimte] 2000; hierna: „Regulations van 2000”) bedoeld, die bij de Regulations van 2006 zijn ingetrokken. Volgens deze Regulations hadden onder meer werknemers een verblijfsrecht (Regulations 5[1] en 14[1]). De Regulations van 2000 traden op 2 oktober 2000 in werking. De Regulations van 2006 bevatten geen bepaling uit hoofde waarvan periodes van verblijf vóór 2 oktober 2006 kunnen worden meegeteld voor het verblijfsrecht uit hoofde van Regulation 15(1)(a).
II – Feiten
22. Mevrouw Taous Lassal, die de Franse nationaliteit heeft, kwam in 1999 naar het Verenigd Koninkrijk. Gedurende de gehele periode van september 1999 tot en met februari 2005 was Lassal „werknemer” in de zin van het gemeenschapsrecht.
23. In februari 2005 verliet Lassal het Verenigd Koninkrijk om gedurende een periode van tien maanden bij haar moeder in Frankrijk te verblijven. Na haar terugkeer naar het Verenigd Koninkrijk in december 2005 begon zij opnieuw werk te zoeken. Van januari tot en met november 2006 ontving zij een uitkering voor werkzoekenden (jobseeker’s allowance). In november 2006 diende zij op grond van haar zwangerschap een aanvraag in voor inkomenssteun. Die aanvraag werd geweigerd met het argument dat zij geen verblijfsrecht in het Verenigd Koninkrijk had.
24. Lassal stelde tegen de afwijzing van de aanvraag voor inkomenssteun beroep in, dat door een Appeal Tribunal op 3 september 2007 werd toegewezen. Volgens het Appeal Tribunal had Lassal recht op inkomenssteun omdat zij op grond van Regulation 15(1)(a) van de Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (Immigratieregeling [Europese Economische Ruimte] 2006; hierna: „Regulations van 2006”) een duurzaam verblijfsrecht had.
25. De Secretary of State ging tegen deze beslissing in beroep bij een Social Security Commissioner en tegen de afwijzende beslissing van de Social Security Commissioner bij de verwijzende rechter.
III – Procesverloop voor de verwijzende rechter
26. Volgens de Secretary of State heeft Lassal uit hoofde van de Regulations van 2006 geen recht op duurzaam verblijf in het Verenigd Koninkrijk. Hij stelt dat het verblijf van Lassal gedurende de periode vanaf de inwerkingtreding van de Regulations van 2000 tot haar vertrek naar Frankrijk in februari 2005 weliswaar in overeenstemming was met die Regulations, maar dat zij door het Verenigd Koninkrijk vervolgens voor een periode van ongeveer tien maanden te verlaten, niet meer ononderbroken in het land verbleef. Lassal keerde in december 2005 terug naar het Verenigd Koninkrijk en verbleef derhalve ten tijde van de indiening van haar aanvraag voor inkomenssteun, in november 2006, slechts sinds elf maanden ononderbroken in het Verenigd Koninkrijk. De Secretary of State is van mening dat deze conclusie verenigbaar is met richtlijn 2004/38.(8)
27. Lassal is niet voor de verwijzende rechter verschenen en werd ook niet vertegenwoordigd. De Child Poverty Action Group (actiegroep kinderarmoede; hierna: „CPAG”) heeft toestemming gekregen in het geding te interveniëren en heeft namens Lassal opmerkingen ingediend. CPAG stelt zich op het standpunt dat Lassal een duurzaam verblijfsrecht heeft. Zij heeft tussen september 1999 en februari 2005 in het Verenigd Koninkrijk verbleven. In de ogen van CPAG heeft de ononderbroken periode van vijf jaar volgens artikel 16, lid 1, ook betrekking op verblijfsperiodes die geheel vóór de omzettingsdatum 30 april 2006 liggen. Tussen februari 2005 en het tijdstip van terugkeer van Lassal naar het Verenigd Koninkrijk lagen geen twee jaar, hetgeen impliceert dat Lassal haar duurzame verblijfsrecht niet op grond van artikel 16, lid 4, van de richtlijn heeft verloren.(9)
28. De verwijzende rechter wijst erop dat een persoon overeenkomstig artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar „legaal” op het grondgebied van het gastland moet hebben verbleven, voordat hij een duurzaam verblijfsrecht kan verwerven. Het begrip „legaal” moet worden opgevat als in overeenstemming met het gemeenschapsrecht en niet als in overeenstemming met het nationale recht. Tegen de achtergrond van punt 17 van de considerans van de richtlijn moet het aldus worden uitgelegd dat het betrekking heeft op een ononderbroken periode van verblijf van vijf jaar „in overeenstemming met de voorwaarden van deze richtlijn”.
29. Indien het begrip „legaal” van artikel 16, lid 1, in het licht van punt 17 van de considerans moet worden uitgelegd, rijst de vraag of de verwijzing naar de „voorwaarden van deze richtlijn” al dan niet aldus moet worden uitgelegd dat deze ook een verwijzing behelst naar de voorwaarden van eerdere gemeenschapsrechtelijke instrumenten waaruit verblijfsrechten voor werknemers voortvloeien. De verwijzende rechter zelf acht deze uitlegging juist. In dat geval zou het verblijf van Lassal voldoen aan de voorwaarden van artikel 16, lid 1, van de richtlijn. Mocht de verwijzing echter zo worden geïnterpreteerd dat hiermee alleen verblijf in overeenstemming met richtlijn 2004/38 wordt bedoeld, zou het verblijf daarentegen niet aan de voorwaarden voldoen.
IV – Prejudiciële vraag en procedure voor het Hof
30. Gezien deze twijfels omtrent de uitlegging van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 heeft de verwijzende rechter bij beschikking van 10 maart 2009, ingeschreven ter griffie van het Hof op 8 mei 2009, de volgende prejudiciële vraag voorgelegd aan het Hof:
„In omstandigheden waarin (i) een burger van de EU in september 1999 als werknemer naar het Verenigd Koninkrijk kwam en daar in die hoedanigheid tot februari 2005 verbleef, (ii) vervolgens het Verenigd Koninkrijk verliet en voor een periode van tien maanden terugkeerde naar de lidstaat waarvan zij de nationaliteit bezit en (iii) in december 2005 terugkeerde naar het Verenigd Koninkrijk en daar tot november 2006 ononderbroken verbleef, toen zij een aanvraag voor sociale bijstand indiende:
dient artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 aldus te worden uitgelegd dat het de betrokken burger van de EU een duurzaam verblijfsrecht verleent op grond van het feit dat hij, in overeenstemming met eerdere gemeenschapsrechtelijke instrumenten die werknemers verblijfsrechten verlenen, legaal aldaar verbleef voor een ononderbroken periode van vijf jaar die afliep vóór 30 april 2006 (de datum waarop de lidstaten de richtlijn dienden om te zetten)?”
31. Ter terechtzitting op 10 maart 2010 hebben de vertegenwoordigers van het Verenigd Koninkrijk, het Koninkrijk België, CPAG en de Commissie hun schriftelijke argumenten aangevuld en vragen beantwoord.
V – Argumenten van partijen
32. De regering van het Verenigd Koninkrijk
is van mening dat de prejudiciële vraag ontkennend moet worden beantwoord. In overeenstemming met de benadering van de Secretary of State gaat zij hierbij uit van twee lijnen van betoog.
33. Ten eerste voert zij aan dat volgens artikel 16, lid 1, van de richtlijn alleen een verblijf na 30 april 2006 in aanmerking kan worden genomen. In dit verband wijst zij om te beginnen erop dat de tekst van voornoemde bepaling geen aanknopingspunten biedt. Hieruit volgt niet of de ononderbroken verblijfsperiode van vijf jaar na 30 april 2006 moet liggen, noch of hieraan ook vóór 30 april 2006 een einde kon zijn gekomen. Voorwaarde voor een duurzaam verblijfsrecht in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn is echter een legaal
verblijf van vijf jaar in het Verenigd Koninkrijk. Legaal in de zin van die bepaling houdt in dat het verblijf aan de voorwaarden van de richtlijn moet voldoen. Dit volgt uit de tweede volzin van punt 17 van de considerans van richtlijn 2004/38. Een verblijf in overeenstemming met de voorwaarden van die richtlijn is echter logischerwijs pas na de omzetting ervan in nationaal recht vanaf 30 april 2006 mogelijk. Zoals volgt uit de in het kader van de wetgevingsprocedure vastgestelde mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement van 30 december 2003(10), verduidelijkt de tweede volzin van punt 17 van de considerans de inhoud van het begrip „legaal verblijf” in de zin van artikel 16 van de richtlijn.
34. Ten tweede acht de regering van het Verenigd Koninkrijk nog een andere uitlegging van artikel 16, lid 1, van de richtlijn denkbaar, namelijk dat alleen een ononderbroken verblijf van vijf jaar waaraan op 30 april 2006 of daarna een eind is gekomen, in aanmerking kan worden genomen. Deze uitlegging houdt rekening met het feit dat er pas op 30 april 2006 een duurzaam verblijfsrecht is ingevoerd en dat dit dus vóór die datum niet kon bestaan. Een recht dat niet bestaat, kan ook niet worden verworven. Bovendien kan een duurzaam verblijfsrecht vóór het bestaan ervan ook niet overeenkomstig artikel 16, lid 4, van de richtlijn weer worden verloren. Artikel 16, lid 4, van de richtlijn kan derhalve niet worden toegepast op periodes van verblijf die vóór 30 april 2006 liggen. Dit is problematisch in gevallen waarin de periode van verblijf van vijf jaar van een burger van de Unie in het gastland ver terug in de tijd ligt. In dat geval zou overeenkomstig de uitlegging dat in het kader van artikel 16, lid 1, van de richtlijn ook rekening moet worden gehouden met periodes van verblijf waaraan vóór 30 april 2006 een einde is gekomen, een duurzaam verblijfsrecht ontstaan. Artikel 16, lid 4, van de richtlijn, dat bepaalt dat een duurzaam verblijfsrecht verloren gaat door een afwezigheid van twee jaar, kan echter niet worden toegepast, aangezien die bepaling alleen het verlies van een reeds verworven recht regelt. Een dergelijke uitlegging, die ook burgers van de Unie een recht op duurzaam verblijf toekent die op grond van hun afwezigheid uit de gastlidstaat niet langer voldoende geïntegreerd zijn, is onverenigbaar met het in punt 18 van de considerans van de richtlijn genoemde doel, de integratie van de burgers van de Unie in het gastland te bevorderen.
35. De vraag of de eerste of de tweede uitlegging moet worden gevolgd, is voor de beslechting van het onderhavige geschil niet relevant. In elk geval moet de derde, door CPAG en de Commissie bepleite uitlegging van artikel 16, lid 1, van de richtlijn, dat ook een periode van verblijf in aanmerking moet worden genomen waaraan vóór 30 april 2006 een eind is gekomen, om de reeds genoemde redenen van de hand worden gewezen. Bovendien moet in aanmerking worden genomen dat het duurzame verblijfsrecht in de zin van artikel 16 van de richtlijn een nieuw recht is, dat niet van een economische activiteit afhangt. Voorts duidt niets erop dat de richtlijn ook met terugwerkende kracht zou moeten worden toegepast. Veeleer kan uit de overweging in punt 50 van het arrest Givane(11) worden afgeleid dat een ononderbroken periode van verblijf in het gastland die afliep vóór het tijdstip van omzetting van richtlijn 2004/38, niet in aanmerking kan worden genomen. Ook de bezwaren van CPAG en de Commissie dat de door de regering van het Verenigd Koninkrijk bepleite uitleggingen tot willekeurige resultaten leiden, houden geen steek. Het is inherent aan een regel uit hoofde waarvan een periode van verblijf die vóór 30 april 2006 ligt, niet in aanmerking wordt genomen, voor burgers van de Unie waarvan het verblijf kort vóór die datum is geëindigd nadelig is.
36. De Belgische regering
stelt voor de prejudiciële vraag ontkennend te beantwoorden. Haars inziens vloeit uit een verblijf van vijf jaar in een gastland dat vóór 30 april 2006 afliep, geen duurzaam verblijfsrecht in de zin van artikel 16 van de richtlijn voort.
37. Volgens de Belgische regering zou dit een toepassing met terugwerkende kracht van artikel 16, lid 1, van de richtlijn tot gevolg hebben. Aangezien toepassing met terugwerkende kracht een inbreuk op het rechtszekerheidsbeginsel vormt, mogen communautaire rechtshandelingen principieel op een tijdstip dat vóór de vaststelling ervan ligt, geen effect sorteren. Uitzonderingen zijn slechts toegestaan voor zover zij noodzakelijk zijn om een bepaald doel te bereiken en wanneer adequaat rekening wordt gehouden met de gewettigde verwachtingen van de betrokkenen. Aan deze voorwaarden is in casu niet voldaan. De lidstaten hadden twee jaar de tijd om de richtlijn om te zetten in nationaal recht, namelijk tot 30 april 2006. Voorts beroept de Belgische regering zich op de gemeenschappelijke praktische handleiding van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie ten behoeve van ieder die binnen de gemeenschapsinstellingen bij de opstelling van wetteksten is betrokken.(12) Hierin is bepaald dat rechtshandelingen slechts bij wijze van uitzondering terugwerkende kracht mogen hebben, hetgeen dan uitdrukkelijk moet worden vastgelegd. Richtlijn 2004/38 voorziet echter niet in toepassing met terugwerkende kracht.
38. De Belgische regering is van opvatting dat een toepassing van artikel 16 van de richtlijn met terugwerkende kracht bovendien een hele reeks juridische en praktische problemen zou doen rijzen met betrekking tot de maatstaf ter bepaling van de rechtmatigheid van het verblijf. Een terugwerkende toepassing van deze bepaling zou ertoe leiden dat een persoon die op 29 april 2006 illegaal in de Unie verbleef en dus geheel geen verblijfsrecht had, plotseling een duurzaam verblijfsrecht zou verwerven. Het doel van de richtlijn bestaat echter niet erin een onrechtmatig verblijf in het verleden te legaliseren. Een recht op duurzaam verblijf zou als voortzetting van een reeds bestaand recht op niet-duurzaam verblijf moeten worden beschouwd. Het kan niet zo zijn dat een persoon die op 29 april 2006 geen verblijfsrecht genoot, door het aflopen van de omzettingstermijn van richtlijn 2004/38 een verblijfsrecht, laat staan een duurzaam verblijfsrecht, verwerft. Om deze reden is met betrekking tot het onderhavige geval de vraag relevant of Lassal op 30 april 2006 een verblijfsrecht had. Aangezien zij op dat tijdstip om andere dan de in artikel 16, lid 3, van de richtlijn genoemde redenen niet in het Verenigd Koninkrijk verbleef, mag alleen haar verblijf in het Verenigd Koninkrijk sinds december 2005 in aanmerking worden genomen. Dit betekent dat zij in november 2006 nog geen duurzaam verblijfsrecht had verworven. In dit verband moet ook rekening worden gehouden met het feit dat volgens artikel 6, lid 2, van richtlijn 68/360 en artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1251/70, die vóór 30 april 2006 van toepassing waren, een afwezigheid van zes opeenvolgende maanden tot een verlies van het vroegere verblijfsrecht zou hebben geleid. De afwezigheid van Lassal van meer dan zes maanden had derhalve gevolgen voor de geldigheid van haar verblijfsvergunning.
39. CPAG
en de Commissie
stellen voor de prejudiciële vraag bevestigend te beantwoorden. Doel van het duurzame verblijfsrecht in de zin van artikel 16 van de richtlijn is de bevordering van de integratie van een burger van de Unie in het gastland waar hij zich langdurig heeft gevestigd en waarmee hij derhalve een sterke band heeft. Artikel 16, lid 1, van de richtlijn bepaalt enkel dat de betrokkene gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal in het land moet hebben verbleven. De regering van het Verenigd Koninkrijk en de Belgische regering lezen in deze bepaling een bijkomende voorwaarde die er echter niet staat. Noch uit artikel 16, lid 1, noch uit een andere bepaling van richtlijn 2004/38 volgt dat in het kader van artikel 16, lid 1, van de richtlijn een verblijf in het gastland dat vóór de inwerkingtreding van de richtlijn op 30 april 2004 of vóór de omzetting respectievelijk vóór afloop van de omzettingstermijn ervan op 30 april 2006 lag, niet in aanmerking kan worden genomen. Lassal heeft voldaan aan de voorwaarden van artikel 16, lid 1, van de richtlijn en heeft haar hieruit voortvloeiende recht niet overeenkomstig artikel 16, lid 4, ervan verloren, aangezien zij minder dan twee jaar uit het Verenigd Koninkrijk afwezig was.
40. De Commissie stelt, hierin ondersteund door CPAG, dat er reeds overeenkomstig de artikelen 4 en 6 van richtlijn 68/360 verblijfsrechten bestonden. Dit was weliswaar geen duurzaam verblijfsrecht, maar een verblijfsrecht met een duur van vijf jaar met automatische vernieuwing. Bovendien bestond op grond van artikel 2, lid 1, sub b, van verordening nr. 1251/70, die inmiddels is ingetrokken, een permanent verblijfsrecht. Aangezien deze bepaling woordelijk in artikel 17, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38 is overgenomen, moet laatstgenoemde bepaling van de richtlijn aldus worden uitgelegd dat ook periodes van verblijf waaraan vóór 30 april 2006 een eind is gekomen, in aanmerking moeten worden genomen. Het kan niet de wil van de wetgever zijn geweest dat een persoon slechts dan een duurzaam verblijfsrecht in de zin van artikel 17, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38 verwerft wanneer hij pas na afloop van de omzettingstermijn van richtlijn 2004/38, dus na 30 april 2006, twee jaar in het gastland heeft verbleven. Deze in het kader van artikel 17, lid 1, sub b, van de richtlijn geldende regel is van overeenkomstige toepassing op het duurzame verblijfsrecht in de zin van artikel 16 van richtlijn 2004/38. Ook al verleent dit artikel een recht dat ruimer is dan dat van richtlijn 68/360, is het verschil niet zo groot dat met het oog op de verwerving van een recht op permanent verblijf overeenkomstig richtlijn 2004/38 de in het kader van richtlijn 68/360 geldende periodes buiten beschouwing zouden kunnen worden gelaten. De wetgever achtte het zo voor de hand liggend dat volgens artikel 16 van de richtlijn periodes in aanmerking moeten worden genomen die in het kader van de relevante bepalingen die voorafgingen aan richtlijn 2004/38 golden, dat hij het niet noodzakelijk vond dit punt uitdrukkelijk te regelen.
41. Volgens de Commissie kan uit het door de regering van het Verenigd Koninkrijk aangevoerde arrest Givane(13) niet worden afgeleid dat in het kader van artikel 16, lid 1, van de richtlijn een periode van verblijf in het gastland die vóór de omzetting van de richtlijn respectievelijk de afloop van de omzettingstermijn op 30 april 2006 afliep, niet in aanmerking mag worden genomen.
42. CPAG en de Commissie stellen dat de inaanmerkingneming van vóór 30 april 2006 liggende periodes van verblijf ook strookt met de tweede volzin van punt 17 van de considerans van richtlijn 2004/38. Deze zin verwijst naar een verblijf overeenkomstig de in richtlijn 2004/38 vastgelegde voorwaarden. Hij kan niet zo worden begrepen dat het vereiste van een legaal verblijf hierdoor wordt beperkt tot een verblijf na de omzetting van de richtlijn respectievelijk de afloop van omzettingstermijn op 30 april 2006. Volgens CPAG houdt de tweede volzin uitsluitend in dat ter berekening van de periode van verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn rekening moet worden gehouden met de in artikel 16, met name lid 3 ervan, vastgelegde regels. Zelfs al zouden de bewoordingen van artikel 16, lid 1, in tegenspraak staan tot de considerans van de richtlijn, genieten de overwegingen van de considerans geen voorrang boven de duidelijke bewoording van artikel 16 van de richtlijn. In de ogen van de Commissie impliceert de tweede volzin dat het verblijf in het gastland legaal moet zijn geweest in de zin van de op het tijdstip van verblijf geldende gemeenschapsrechtelijke bepalingen. Er moet in aanmerking worden genomen dat de richtlijn samenhangt met de hieraan voorafgegane bepalingen inzake het verblijfsrecht. CPAG en de Commissie wijzen voorts erop dat de door de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Belgische regering bepleite uitlegging van de tweede volzin tot gevolg zou hebben dat een duurzaam verblijfsrecht ten vroegste op 29 april 2011 zou ontstaan. Er kan niet worden aangenomen dat de communautaire wetgever een zo verrassend resultaat voor ogen had zonder dit in de richtlijn tot uitdrukking te hebben gebracht.
43. CPAG en de Commissie argumenteren voorts dat een inaanmerkingneming van periodes van verblijf waaraan vóór 30 april 2006 een eind is gekomen, geen onrechtmatige toepassing met terugwerkende kracht tot gevolg heeft. Ook wanneer periodes van verblijf vóór 30 april 2006 voor de verwerving van een duurzaam verblijfsrecht in de zin van artikel 16 van de richtlijn in aanmerking worden genomen, heeft dit in tegenstelling tot de opvatting van de Belgische regering niet tot gevolg dat vóór 30 april 2006 een recht ontstaat. Het permanente verblijfsrecht ontstaat pas door de omzetting van de richtlijn in nationaal recht respectievelijk de afloop van de omzettingstermijn op 30 april 2006. Dit betekent dat in het kader van artikel 16, lid 1, van de richtlijn periodes die vóór afloop van de omzettingstermijn liggen, in aanmerking kunnen worden genomen. Hierop zijn niet alleen lid 1, maar ook de leden 3 en 4 van artikel 16 van richtlijn 2004/38 van toepassing. Derhalve verwerft een burger van de Unie die vóór 30 april 2006 gedurende vijf jaar ononderbroken in een gastland heeft verbleven, maar op 30 april 2006 reeds sinds meer dan twee jaar afwezig was, geen duurzaam verblijfsrecht.
44. Ten slotte wijzen CPAG en de Commissie erop dat de door de regering van het Verenigd Koninkrijk bepleite uitleggingen tot willekeurige resultaten leiden en de twee lijnen van betoog bovendien tegen elkaar indruisen.
45. De Commissie verwijst bij wijze van aanvulling naar het arrest Trojani(14), waarin het Hof heeft vastgesteld dat een burger van een lidstaat die gedurende bepaalde tijd legaal in een andere lidstaat heeft verbleven, zich op het beginsel van gelijke behandeling kan beroepen. Dit geldt ook met betrekking tot inkomenssteun. Voornoemd beginsel is ook van toepassing wanneer een burger zich niet op een in het gemeenschapsrecht verankerd verblijfsrecht in het gastland kan beroepen.
VI – Juridische beoordeling
46. De prejudiciële vraag heeft betrekking op de uitlegging van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38. Ik zal om te beginnen een toelichting geven op deze bepaling in de globale context van richtlijn 2004/38 (A) en vervolgens ingaan op de prejudiciële vraag (B).
A – Het duurzame verblijfsrecht in de zin van artikel 16 van de richtlijn
47. Met richtlijn 2004/38 heeft de communautaire wetgever het recht van een burger van de Unie op verblijf in een andere lidstaat, dat in primairrechtelijk opzicht voortvloeit uit de fundamentele vrijheden en de regels inzake het burgerschap van de Unie, in een secundairrechtelijke vorm gegoten.(15) Te dien einde voorziet de richtlijn in drie verschillende soorten verblijfsrechten: ten eerste het recht van verblijf van maximaal drie maanden(16), ten tweede het recht van verblijf van meer dan drie maanden(17) en ten derde het recht van duurzaam verblijf. Het duurzame verblijfsrecht is in hoofdstuk IV van de richtlijn geregeld. De materiële bepalingen inzake de verwerving van een dergelijk recht zijn neergelegd in het eerste onderdeel van dat hoofdstuk, in de artikelen 16 tot en met 18.
48. Volgens artikel 16, lid 1, eerste zin, van de richtlijn heeft iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal in het gastland heeft verbleven, het recht aldaar permanent te verblijven. De verwerving van een duurzaam verblijfsrecht is dus aan twee voorwaarden gekoppeld. Ten eerste moet de burger van de Unie gedurende vijf jaar ononderbroken in het gastland hebben verbleven, ten tweede moet zijn verblijf legaal zijn.
B – De prejudiciële vraag
49. De verwijzende rechter dient zich uit te spreken over een geval waarin een Franse burger van de Unie van september 1999 tot en met februari 2005 ononderbroken in het Verenigd Koninkrijk heeft verbleven; haar verblijf in het gastland was overeenkomstig de toen vigerende gemeenschapsrechtelijke bepalingen legaal. Aan dit verblijf is echter in februari 2005 en dus vóór 30 april 2006, het tijdstip waarop de omzettingstermijn voor richtlijn 2004/38 afliep en de nationale omzettingswet in werking trad, een eind gekomen. De verwijzende rechter wenst te vernemen of ook een dergelijk verblijf recht kan geven op permanent verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn.
50. Het wezenlijke bezwaar van de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Belgische regering tegen de inaanmerkingneming van een dergelijke periode van verblijf houdt verband met het feit dat die uitlegging van artikel 16, lid 1, van de richtlijn een toepassing van die bepaling met terugwerkende kracht tot gevolg zou hebben. Ik zal dit bezwaar thans onder de loep nemen en in dat verband ook aandacht besteden aan de overige bezwaren die de betrokken regeringen hebben aangevoerd.
51. Aangaande de toepassing van bepalingen met terugwerkende kracht maakt het Hof om te beginnen een onderscheid tussen procedureregels en materieelrechtelijke bepalingen.(18) Artikel 16, lid 1, van de richtlijn, dat de voorwaarden voor de verwerving en het verlies van het recht op duurzaam verblijf regelt, is een regel van materieel recht. Ik zal derhalve enkel ingaan op de rechtspraak inzake de rechtmatigheid van de toepassing met terugwerkende kracht van materieel recht.
52. Bij materiële bepalingen maakt het Hof een onderscheid tussen twee uiteenlopend constellaties.
53. Van toepassing met terugwerkende kracht is volgens het Hof sprake wanneer het tijdstip van ingang van een rechtshandeling op een aan de bekendmaking ervan voorafgaand tijdstip wordt bepaald.(19) Het gaat hierbij om gevallen waarin de rechtsgevolgen van een rechtshandeling reeds vóór de inwerkingtreding ervan effect sorteren. Dit is principieel niet toegestaan. Hierop kan alleen een uitzondering worden gemaakt wanneer dat noodzakelijk is voor het te bereiken doel en indien het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen naar behoren in acht is genomen.(20)
54. Voorts gaat het Hof ervan uit dat de materiële communautaire rechtsregels met het oog op de eerbiediging van het rechtszekerheids‑ en het vertrouwensbeginsel principieel aldus moeten worden uitgelegd dat zij alleen gelden ten aanzien van na hun inwerkingtreding ontstane situaties.(21) Van dit beginsel kan slechts worden afgeweken voor zover uit de bewoordingen, doelstellingen of opzet van die materiële regels duidelijk volgt dat zij ook ten aanzien van vóór hun inwerkingtreding verworven rechtsposities gelden.(22) In die constellatie ontstaan er, in tegenstelling tot de eerder genoemde constellatie, geen rechtsgevolgen vóór de inwerkingtreding van de bepaling en is er dus geen sprake van terugwerkende kracht in de eigenlijke zin van het woord.(23) Desondanks moeten ook in dit verband het rechtszekerheids‑ en het vertrouwensbeginsel worden geëerbiedigd, aangezien aan een in het verleden liggende en dus niet meer te wijzigen situatie rechtsgevolgen voor het heden of de toekomst worden verbonden.(24)
55. Ten aanzien van het onderhavige geval stel ik om te beginnen vast dat artikel 16, lid 1, van de richtlijn ook dan geen rechtsgevolgen met betrekking tot het verleden vastlegt wanneer in het kader van die bepaling rekening wordt gehouden met een periode van verblijf waaraan vóór 30 april 2006 een eind is gekomen (1). Derhalve is alleen de vraag relevant of uit de bewoording, de doelstelling of de opzet van deze bepaling volgt dat zij ook van toepassing is op vóór de inwerkingtreding ervan liggende periodes van verblijf in het gastland (2).
1. Geen vaststelling van rechtsgevolgen met terugwerkende kracht
56. In tegenstelling tot de kennelijk door de Belgische regering bepleite opvatting, is in casu geen sprake van vaststelling van rechtsgevolgen met terugwerkende kracht. Een duurzaam verblijfsrecht in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn ontstaat in het onderhavige geval pas op 30 april 2006 en dus na de inwerkingtreding van de richtlijn op 29 juni 2004 en ook na de omzetting ervan in nationaal recht op 30 april 2006. Dit geldt ook wanneer artikel 16, lid 1, van de richtlijn aldus wordt uitgelegd dat voor de verwerving van een (ten vroegste op 30 april 2006 ontstaand) recht op duurzaam verblijf een periode van verblijf in het gastland in aanmerking wordt genomen, waaraan vóór 30 april 2006 een eind is gekomen.
57. De verwijzing van de Belgische regering naar de punten 20.3.1, 20.8 en 20.9 van de gemeenschappelijke praktische handleiding van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie ten behoeve van ieder die binnen de Gemeenschapsinstellingen bij de opstelling van wetteksten is betrokken(25), houdt dus geen steek. Deze punten hebben betrekking op de in casu niet relevante constellatie dat een communautaire rechtshandeling reeds vóór de inwerkingtreding ervan rechtsgevolgen teweegbrengt.
58. Voor zover de Belgische regering daarnaast het bezwaar aanvoert dat indien artikel 16, lid 1, van de richtlijn aldus wordt uitgelegd dat een vóór 30 april 2006 liggende periode van verblijf in aanmerking wordt genomen, een onrechtmatig verblijf in het gastland in het verleden plotseling legaal zou worden, kan ook dit argument mij niet overtuigen. Aangezien het duurzame verblijfsrecht in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn in casu pas vanaf 30 april 2006 kan ontstaan, kan hierdoor een onrechtmatig verblijf vóór dat tijdstip niet achteraf worden gelegaliseerd.
2. De vraag of artikel 16, lid 1, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat periodes van verblijf waaraan vóór 30 april 2006 een eind is gekomen, in aanmerking moeten worden genomen
59. In het onderhavige geval is alleen de vraag aan de orde of artikel 16, lid 1, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het ook betrekking heeft op vóór 30 april 2006 liggende periodes van verblijf. Zoals reeds toegelicht, interpreteert het Hof materieelrechtelijke bepalingen met het oog op het rechtszekerheids‑ en het vertrouwensbeginsel principieel in die zin dat zij niet voor vóór hun inwerkingtreding verworven rechtsposities gelden. Een uitzondering geldt voor gevallen waarin hieraan blijkens hun bewoordingen, doelstellingen of opzet zulke gevolgen duidelijk dienen te worden toegekend en het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen naar behoren in acht is genomen.
60. De bewoordingen van artikel 16, lid 1, van de richtlijn bieden in dit opzicht geen duidelijke houvast (a). Een systematische analyse van de materiële bepalingen van richtlijn 2004/38 inzake het duurzame verblijfsrecht (b) en de ontstaansgeschiedenis en de strekking van artikel 16, lid 1, van de richtlijn (c) pleiten echter voor een inaanmerkingneming van periodes van verblijf waaraan vóór 30 april 2006 een eind is gekomen. De bezwaren die verband houden met het begrip van de legaliteit van het verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn (d), de niet-toepasbaarheid van artikel 16, lid 4, van de richtlijn (e) en de bepalingen van richtlijn 68/360 respectievelijk verordening nr. 1251/70 (f), weten mij daarentegen niet te overtuigen. Ook het vertrouwensbeginsel verzet zich ten slotte niet tegen een uitlegging uit hoofde waarvan vóór 30 april 2006 liggende periodes van verblijf in aanmerking worden genomen (g).
a) Bewoordingen
61. Zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk, CPAG en de Commissie terecht opmerken, kan op basis van de bewoordingen van artikel 16, lid 1, van de richtlijn geen duidelijke conclusie worden getrokken. Deze bepaling rept uitsluitend van een ononderbroken periode van verblijf van vijf jaar, zonder preciezer af te bakenen wanneer dit verblijf moet hebben plaatsgevonden.
b) De systematische verhouding tussen artikel 16, lid 1, van de richtlijn en de andere materiële bepalingen inzake het duurzame verblijfsrecht
62. Zoals reeds uiteengezet(26), bevatten niet alleen artikel 16, maar ook de artikelen 17 en 18 van de richtlijn materiële regels inzake de verwerving van het duurzame verblijfsrecht. Artikel 17 regelt dat bepaalde personen reeds vóór afloop van de ononderbroken periode van verblijf van vijf jaar een recht op duurzaam verblijf in het gastland verwerven. Zo verwerven werknemers of zelfstandigen die meer dan twee jaar ononderbroken in het gastland hebben verbleven en die hun werkzaamheid staken als gevolg van blijvende arbeidsongeschiktheid, overeenkomstig artikel 17, lid 1, sub b, van de richtlijn een duurzaam verblijfsrecht.
i) Noodzaak van referentie aan vóór 30 april 2006 liggende periodes van verblijf in het kader van artikel 17, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38
63. Volgens artikel 17, lid 1, sub b, van de richtlijn is de verwerving van een duurzaam verblijfsrecht net als volgens artikel 16, lid 1, ervan afhankelijk van een voorafgaande ononderbroken periode van verblijf van een bepaalde duur in het gastland, die wat artikel 17, lid 1, sub b, van de richtlijn betreft, slechts twee jaar hoeft te omvatten. Ook ten aanzien van deze bepaling rijst derhalve de vraag of een vóór 30 april 2006 liggende periode van verblijf in aanmerking moet worden genomen. Met betrekking tot artikel 17, lid 1, sub b, van de richtlijn kan het antwoord op die vraag enkel luiden dat een vóór 30 april 2006 liggende periode van verblijf in aanmerking moet worden genomen.
64. In deze context mag namelijk niet worden voorbijgegaan aan het verband tussen artikel 17, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38 en de hieraan voorafgegane bepaling, artikel 2, lid 1, sub b, van verordening nr. 1251/70. Laatstgenoemde bepaling regelde in vrijwel dezelfde bewoordingen het recht van arbeidsongeschikte werknemers op verblijf op het grondgebied van het gastland. Verordening nr. 1251/70 is per 30 april 2006 buiten werking getreden.(27) De intrekking ervan was noodzakelijk omdat bij afloop van de omzettingstermijn van richtlijn 2004/38 op 30 april 2006 artikel 17, lid 1, sub b, van die richtlijn in de plaats van artikel 2, lid 1, sub b, van verordening nr. 1251/70 is gekomen; het verblijfsrecht voor arbeidsongeschikte werknemers wordt dus geregeld door artikel 17, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38.(28)
65. Indien in het kader van artikel 17, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38 ononderbroken periodes van verblijf van twee jaar in het gastland voorafgaande aan het begin van de duurzame arbeidsongeschiktheid, waaraan vóór 30 april 2006 een eind is gekomen, niet in aanmerking werden genomen, dan kan niet worden uitgesloten dat werknemers die een dergelijk recht uit hoofde van verordening nr. 1251/70 op grond van een vóór 30 april 2006 liggend verblijf hebben verworven, na afloop van de uit hoofde van verordening nr. 1251/70 verleende verblijfsvergunning geen overeenkomstig verblijfsrecht meer zouden genieten. Volgens verordening nr. 1251/70 behoefden de lidstaten namelijk alleen verblijfsvergunningen van beperkte duur af te geven.(29) Bij afloop van de geldigheid van een volgens artikel 2, lid 1, sub a, van verordening nr. 1251/70 afgegeven verblijfsvergunning kan een werknemer aan wiens verblijf van twee jaar vóór 30 april 2006 een eind is gekomen, thans geen verlenging overeenkomstig die verordening meer aanvragen, aangezien deze op 30 april 2006 buiten werking is getreden. Een arbeidsongeschikte werknemer kan echter evenmin een beroep doen op artikel 17, lid 1, sub b, van de richtlijn, omdat zijn verblijf van twee jaar vóór 30 april 2006 lag. Ook uit hoofde van deze bepaling zou hij dus geen recht op duurzaam verblijf hebben. Een dergelijke werknemer zou derhalve na afloop van zijn verblijfsvergunning gewoon geen verblijfsrecht in de zin van artikel 2, lid 1, sub b, van verordening nr. 1251/70 respectievelijk artikel 17, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38 meer hebben.
66. Een dergelijke situatie zou duidelijk haaks staan op de wil van de gemeenschapswetgever, die door de vaststelling van richtlijn 2004/38 het verblijfsrecht van werknemers juist wilde consolideren en versterken.(30) Niet kan worden aangenomen dat de gemeenschapswetgever met de vaststelling van richtlijn 2004/38 het hierboven beschreven resultaat wilde bereiken. Een en ander zou indruisen tegen artikel 38 van richtlijn 2004/38 en tegen de in punt 4 van de considerans neergelegde gedachte dat richtlijn 2004/38 ertoe strekt de sectorale en fragmentaire benadering van het recht van vrij verkeer en verblijf te verhelpen. Door de richtlijn dienden verblijfsrechten die tot dat tijdstip in een groot aantal secundaire rechtshandelingen waren geregeld, namelijk te worden versterkt en in een uniforme rechtshandeling te worden verankerd.(31)
67. Ik stel derhalve vast dat het begrip van het ononderbroken verblijf van twee jaar in het kader van artikel 17, lid 1, sub b, van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat ook een periode van verblijf waaraan vóór 30 april 2006 een eind is gekomen, in aanmerking moet worden genomen.
ii) Toepasbaarheid op artikel 16, lid 1, van de richtlijn
68. Volgens de systematiek van richtlijn 2004/38 houden artikel 16, lid 1, en artikel 17, lid 1, sub a, ervan nauw met elkaar verband. Beide artikelen staan in het hoofdstuk betreffende het duurzame verblijfsrecht en wel in de passage die de materiële voorwaarden voor de verwerving van een dergelijk recht regelt. Bovendien verduidelijkt artikel 17 van de richtlijn met de inleidende woorden „In afwijking van artikel 16 genieten de volgende categorieën personen duurzaam verblijfsrecht in het gastland nog voordat de ononderbroken periode van vijf jaar verblijf verstreken is” dat ook inhoudelijk een nauw verband tussen de artikelen 16 en 17 van de richtlijn bestaat.
69. Tegen de achtergrond van dit nauwe verband tussen de twee bepalingen moet principieel ervan worden uitgegaan dat de feitelijke voorwaarde dat de betrokkene „gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven” van artikel 16, lid 1, van de richtlijn op dezelfde wijze moet worden uitgelegd als de vrijwel identieke vereiste dat de betrokkene „twee jaar ononderbroken in het gastland heeft verbleven” van artikel 17, lid 1, sub b, van de richtlijn. Dit zou impliceren dat ook in het kader van artikel 16, lid 1, van de richtlijn een vóór 30 april 2006 liggende periode van verblijf in aanmerking moet worden genomen.
70. De regering van het Verenigd Koninkrijk brengt hier tegenin dat het duurzame verblijfsrecht van artikel 16 van de richtlijn tot dusver niet in afgeleid recht was voorzien. Dit argument snijdt geen hout. De communautaire wetgever had in het kader van artikel 17, lid 1, sub b, van de richtlijn en/of artikel 16, lid 1, ervan gemakkelijk een onderscheid kunnen maken op het punt van een referentie aan in het verleden liggende feitelijke situaties. Dit heeft hij echter niet gedaan. De vastlegging van vrijwel identieke feitelijke voorwaarden in beide bepalingen duidt er sterk op dat de communautaire wetgever beide malen een uniforme benadering ten aanzien van dit punt heeft gevolgd.
iii) Het arrest Givane
71. De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft zich ter terechtzitting op het arrest Givane(32) beroepen. Uit de gedachte in punt 50 van dat arrest volgt haars inziens dat een ononderbroken periode van verblijf van vijf jaar in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn geen verblijf kan zijn waaraan vóór 30 april 2006 een eind is gekomen. In dit punt stelde het Hof namelijk vast dat een verblijfsrecht van familieleden van een werknemer in de zin van artikel 3, lid 2, eerste gedachtestreepje, van verordening nr. 1251/70 slechts ontstaat indien de voorgeschreven periode van twee jaren verblijf onmiddellijk aan het overlijden van de werknemer voorafgaat. Dit dient zodanig op artikel 16, lid 1, van de richtlijn overeenkomstig te worden toegepast, dat een verblijf dat vóór 30 april 2006 is afgelopen, niet in aanmerking kan worden genomen.
72. Ook dit bezwaar houdt geen steek. Uit het arrest Givane kan geen dergelijke conclusie worden getrokken. In dat arrest heeft het Hof een uitlegging gegeven van artikel 3, lid 2, eerste gedachtestreepje, van verordening nr. 1251/70, uit hoofde waarvan de familieleden van een werknemer die in de loop van zijn beroepsleven is overleden voordat hij het recht op verblijf in de betrokken lidstaat heeft verkregen, het recht hadden er duurzaam verblijf te houden indien de werknemer op het ogenblik van zijn overlijden op het grondgebied van die lidstaat gedurende ten minste twee jaren bij voortduring woonachtig was. Overeenkomstig artikel 4, lid 1, tweede volzin, van deze verordening werd het bij voortduring woonachtig zijn in de zin van artikel 3, lid 2, noch door tijdelijke perioden van afwezigheid van maximaal drie maanden per jaar, noch door langere afwezigheid ter vervulling van militaire verplichtingen beïnvloed.
73. In het geval Givane had de werknemer weliswaar twee jaar in het gastland verbleven, maar was toen meer dan drie maanden uit dit land afwezig geweest. Na zijn terugkeer naar het gastland en voorafgaand aan zijn overlijden had de werknemer niet opnieuw twee jaar in dat land verbleven.
74. Het Hof stelde in dat geval om te beginnen vast dat het verblijf van twee jaar onmiddellijk aan het overlijden van de werknemer moet voorafgaan. Aangezien de werknemer na zijn eerste, meer dan twee jaar durende permanente verblijf, meer dan drie maanden uit het gastland afwezig was geweest, was dit verblijf overeenkomstig artikel 4, tweede zin, onderbroken en kon het derhalve niet meer in aanmerking worden genomen. Aangezien de werknemer na zijn terugkeer naar het gastland niet onmiddellijk vóór zijn overlijden gedurende twee verdere jaren aldaar had verbleven, was niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 3, lid 2, eerste gedachtestreepje. Het arrest Givane, dat betrekking heeft op de in die bepaling geregelde voorwaarden, is kennelijk niet van toepassing op de in casu te beoordelen problematiek. Artikel 16, lid 1, van de richtlijn refereert, in tegenstelling tot artikel 3, lid 2, eerste gedachtestreepje, van verordening nr. 1251/70, niet aan een verblijf voorafgaande aan de intrede van een bepaalde gebeurtenis.
75. Het verband tussen artikel 3, lid 2, eerste gedachtestreepje, van verordening nr. 1251/70 en het hiervoor in de plaats gekomen artikel 17, lid 4, sub a, van richtlijn 2004/38 pleit veeleer tegen het argument van de regering van het Verenigd Koninkrijk. Indien de voorwaarde dat vóór 30 april 2006 liggende periodes van verblijf niet in aanmerking worden genomen, namelijk niet alleen in het kader van artikel 16, lid 1, van de richtlijn, maar op grond van de vergelijkbare bewoordingen ook in het kader van artikel 17, lid 4, sub a, ervan zou gelden, zou dit tot niet te rechtvaardigen resultaten leiden. Zoals reeds uiteengezet, zou die uitlegging tot gevolg hebben dat de familieleden die overeenkomstig artikel 3, lid 2, eerste gedachtestreepje, van verordening nr. 1251/70 een verblijfsrecht op grond van een vóór 30 april 2006 liggend verblijf van de werknemer hebben verworven, na afloop van de uit hoofde van deze verordening verleende verblijfsvergunning geen recht hebben op verblijf in de zin van artikel 3, lid 2, eerste gedachtestreepje, van verordening nr. 1251/70 respectievelijk artikel 17, lid 4, sub a, van richtlijn 2004/38.
iv) Voorlopige conclusie
76. Samenvattend stel ik vast dat het systematische verband tussen artikel 16 en artikel 17, lid 1, sub b, en lid 4, sub a, van de richtlijn ervoor pleit dat in het kader van artikel 16, lid 1, van de richtlijn ook periodes van verblijf in het gastland in aanmerking worden genomen waaraan vóór 30 april 2006 een eind is gekomen.
c) Strekking van artikel 16 van de richtlijn
77. Ook de strekking van artikel 16 van de richtlijn pleit ervoor die bepaling aldus uit te leggen dat ook vóór 30 april 2006 liggende periodes van verblijf in aanmerking moeten worden genomen.
78. Blijkens de eerste volzin van punt 17 van de considerans is het duurzame verblijfsrecht in de zin van artikel 16 van de richtlijn ingevoerd om het gevoel van Unieburgerschap van een burger van de Unie die zich blijvend in een andere lidstaat heeft gevestigd, te versterken en in wezenlijke mate bij te dragen aan de bevordering van de sociale samenhang – een fundamentele doelstelling van de Unie.
79. Uit de ontstaansgeschiedenis van artikel 16 van de richtlijn valt op te maken dat de communautaire wetgever de verwerving van een duurzaam verblijfsrecht in de zin van artikel 16, lid 1, afhankelijk wilde stellen van de mate van integratie van een burger van de Unie in het gastland. Uit de ontstaansgeschiedenis volgt voorts dat de noodzakelijke integratiegraad volgens de communautaire wetgever is bereikt wanneer een burger van de Unie gedurende vijf jaar ononderbroken in het gastland heeft verbleven.(33) In de ogen van de communautaire wetgever wordt de band tussen de burger van de Unie en het gastland echter na een afwezigheid van twee jaar uit dat land zo los, dat de noodzakelijke integratiegraad, die de voorwaarde vormt voor het duurzame verblijfsrecht, niet meer bestaat.(34) Daarom komt het duurzame verblijfsrecht na een afwezigheid van twee jaar van het gastland overeenkomstig artikel 16, lid 4, van de richtlijn te vervallen.
80. In het licht van deze aan artikel 16 van de richtlijn ten grondslag liggende gedachte van integratie is mij niet duidelijk waarom de noodzakelijke mate van integratie in het gastland afhankelijk zou zijn van de vraag of aan de ononderbroken periode van verblijf van vijf jaar vóór of na 30 april 2006 een eind is gekomen. Doorslaggevend lijkt mij uitsluitend of een dergelijke periode van verblijf van vijf jaar heeft plaatsgevonden en of de daardoor opgebouwde band tussen de burger van de Unie en het gastland door een afwezigheid van twee jaar weer losser is geworden.
d) Het bezwaar betreffende het begrip van de legaliteit van het verblijf
81. De regering van het Verenigd Koninkrijk en de Belgische regering stellen dat artikel 16, lid 1, van de richtlijn niet aldus kan worden uitgelegd dat een periode van verblijf waaraan vóór 30 april 2006 een eind is gekomen, in aanmerking moet worden genomen, omdat overeenkomstig die bepaling de legaliteit van het verblijf relevant is. Een legaal verblijf in de zin van die bepaling kan alleen een verblijf overeenkomstig richtlijn 2004/38 zijn. Naar de rechtmatigheid van het verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn wordt namelijk in de tweede volzin van punt 17 van de considerans van de richtlijn verwezen. Hierin is bepaald dat het moet gaan om een verblijf „in overeenstemming met de voorwaarden van deze richtlijn”. Dit betekent volgens de betrokken regeringen dat alleen een periode van verblijf die na de inwerkingtreding van de omzettingswet op 30 april 2006 respectievelijk na afloop van de omzettingstermijn heeft plaatsgevonden, in aanmerking kan worden genomen.
82. Ook dit argument weet mij niet te overtuigen.
83. Om te beginnen heeft de verwijzende rechter vastgesteld dat de betrokken burger van de Unie tijdens haar ononderbroken verblijf van meer dan vijf jaar, van september 1999 tot en met februari 2005, legaal, dat wil zeggen in overeenstemming met de op het betrokken tijdstip vigerende communautaire bepalingen, in het Verenigd Koninkrijk heeft verbleven.
84. Nu ontkent de regering van het Verenigd Koninkrijk niet dat in casu sprake was van een legaal verblijf in overeenstemming met de op het betrokken tijdstip vigerende communautaire bepalingen. Zij stelt echter dat dit verblijf niet legaal was in de zin van richtlijn 2004/38. Een legaal verblijf in de zin van artikel 16 van richtlijn 2004/38 is volgens haar alleen een verblijf overeenkomstig de voorwaarden van richtlijn 2004/38 zelf. Dit impliceert dat een legaal verblijf pas na inwerkingtreding van de omzettingswet vanaf 30 april 2006 kon plaatsvinden.
85. Dit bezwaar houdt geen steek. Uit de tweede volzin van punt 17 van de considerans van de richtlijn kan mijns inziens namelijk niet worden opgemaakt dat alleen een verblijf dat onder toepassing van de op 30 april 2006 in werking getreden wet tot omzetting van richtlijn 2004/38 heeft plaatsgevonden, een legaal verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn is.
86. Zoals blijkt uit de ontstaansgeschiedenis van richtlijn 2004/38, is de tweede volzin van punt 17 van de considerans aangevuld om het begrip van het legale verblijf te verduidelijken.(35) Dit behoeft echter niet per sé zo te worden opgevat als door de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Belgische regering wordt bepleit.
87. De tweede volzin van punt 17 van de considerans kan namelijk als precisering van het begrip verblijf
en dus als verwijzing naar artikel 16, lid 3, van de richtlijn worden begrepen, waarmee bij de berekening van de verblijfsduur rekening moet worden gehouden. Volgens deze bepaling wordt het ononderbroken karakter van het verblijf niet beïnvloed door tijdelijke afwezigheden van niet meer dan zes maanden per jaar, door afwezigheden van langere duur voor de vervulling van militaire verplichtingen, door één afwezigheid van ten hoogste twaalf achtereenvolgende maanden om belangrijke redenen, zoals zwangerschap en bevalling, ernstige ziekte, studie of beroepsopleiding, noch door uitzending om werkzaamheden te verrichten in een andere lidstaat of een derde land.
88. De tweede volzin van punt 17 van de considerans kan ook als precisering van het begrip legaliteit worden opgevat. De legaliteit kan namelijk principieel aan de hand van twee uiteenlopende criteria worden beoordeeld. Dit betreft enerzijds de legaliteit overeenkomstig uitsluitend de gemeenschapsrechtelijke bepalingen en anderzijds de legaliteit overeenkomstig de nationale bepalingen. Laatstgenoemde bepalingen kunnen, zoals blijkt uit artikel 37 van de richtlijn, verdergaan dan de bepalingen van richtlijn 2004/38. Gezien het feit dat het volgens artikel 16 van de richtlijn om de integratie van een burger van de Unie in het gastland gaat(36), zouden de bewoordingen van artikel 16, lid 1, van de richtlijn terdege aldus kunnen worden opgevat dat een duurzaam verblijfsrecht ook moet worden toegekend wanneer de daarvóór liggende ononderbroken periode van verblijf overeenkomstig de nationale bepalingen, die eventueel verdergaan dan de gemeenschapsrechtelijke regelgeving, legaal was. In mijn ogen zijn er sterke aanwijzingen dat de tweede volzin van punt 17 van de considerans aldus moet worden opgevat dat een duurzaam verblijfsrecht in de zin van artikel 16 van de richtlijn alleen ontstaat wanneer de ononderbroken periode van verblijf in overeenstemming was met de communautaire bepalingen.
89. Tegen de door de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Belgische regering voorgestane opvatting van de tweede volzin van punt 17 van de considerans, die impliceert dat alleen een verblijf in aanmerking wordt genomen dat heeft plaatsgevonden overeenkomstig de voorwaarden van de op 30 april 2006 in werking getreden wet tot omzetting van richtlijn 2004/38, pleit het volgende.
90. Voornoemde opvatting staat om te beginnen haaks op de eerder toegelichte vervangings‑ en consolideringsgedachte, die inhoudt dat richtlijn 2004/38 de sectorale en fragmentaire benadering van het recht van vrij verkeer en verblijf dient te verhelpen.(37) Deze gedachte komt met name ook tot uitdrukking in artikel 38, lid 3, van de richtlijn, dat bepaalt dat verwijzingen naar de ingetrokken bepalingen of richtlijnen moeten worden gelezen als verwijzingen naar richtlijn 2004/38. In het licht van deze aan artikel 38, lid 3, van de richtlijn ten grondslag liggende gedachte dat de ingetrokken bepalingen in richtlijn 2004/38 zijn overgenomen(38) en er dus een continuïteit tussen de voorheen geldende bepalingen en richtlijn 2004/38 bestaat, wordt duidelijk dat met de verwijzing naar de legaliteit overeenkomstig de in de richtlijn vastgelegde voorwaarden ook de legaliteit overeenkomstig de op een vroeger tijdstip geldende voorheen geldende bepalingen bedoeld wordt.
91. Tegen de benadering van de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Belgische regering pleit voorts dat deze de reeds toegelichte systematische verhouding tussen artikel 16 en artikel 17 van de richtlijn buiten beschouwing laat.
92. Niet onbelangrijk is in dit verband ten slotte dat volgens deze benadering pas vanaf 29 april 2011 een duurzaam verblijfsrecht zou kunnen worden verkregen.
93. In het licht van het voorgaande stel ik vast dat los van de vraag welke betekenis uiteindelijk aan de tweede volzin van punt 17 van de considerans van de richtlijn moet worden toegekend, hieruit mijns inziens niet kan worden afgeleid dat alleen een periode van verblijf die overeenkomstig de tot omzetting van richtlijn 2004/38 vastgestelde en vanaf 30 april 2006 toegepaste nationale bepalingen heeft plaatsgevonden, een legaal verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn is. Veeleer vormt ook een verblijf dat overeenkomstig de desbetreffende aan richtlijn 2004/38 voorafgegane bepalingen heeft plaatsgevonden, een legaal verblijf in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn. Het op het begrip van de legaliteit gebaseerde bezwaar van het Verenigd Koninkrijk en de Belgische regering is dus niet overtuigend.
e) Bezwaar van niet-toepasselijkheid van artikel 16, lid 4, van richtlijn 2004/38
94. De regering van het Verenigd Koninkrijk en de Belgische regering stellen voorts dat de inaanmerkingneming van een periode van verblijf in een gastland waaraan vóór 30 april 2006 een eind is gekomen, tot onaanvaardbare resultaten leidt. Volgens artikel 16, lid 1, van de richtlijn ontstaat een duurzaam verblijfsrecht wanneer een burger van de Unie gedurende vijf jaar ononderbroken in een gastland heeft verbleven. Artikel 16, lid 4, van de richtlijn bepaalt weliswaar dat het duurzame verblijfsrecht na een afwezigheid van twee achtereenvolgende jaren wordt verloren, maar deze bepaling is niet van toepassing op ver in het verleden liggende periodes van verblijf, aangezien geen duurzaam verblijfsrecht wordt verkregen en dus ook niet overeenkomstig artikel 16, lid 4, van de richtlijn kan komen te vervallen.
95. Ook dit bezwaar moet van de hand worden gewezen.
96. De aan artikel 16 van de richtlijn ten grondslag liggende integratiegedachte verzet zich weliswaar ertegen dat een duurzaam verblijfsrecht in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn op grond van een ver terugliggend verblijf in het gastland ontstaat, zonder dat zou kunnen worden beoordeeld of de noodzakelijke mate van integratie op 30 april 2006 nog gegeven is. Zoals reeds toegelicht, gaat de communautaire wetgever ervan uit dat de noodzakelijke integratiegraad na een ononderbroken verblijf van vijf jaar is bereikt en dat de vereiste band met het gastland na een afwezigheid van twee jaar niet meer bestaat.(39)
97. Het bezwaar van de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Belgische regering stoelt echter op de onjuiste premisse dat bij ver terug liggende periodes van verblijf artikel 16, lid 4, van de richtlijn niet van toepassing is. Deze premisse is kennelijk ingegeven door de gedachte dat het duurzame verblijfsrecht bij ver terug liggende periodes van verblijf reeds vóór 30 april 2006 ontstaat. Zoals ik reeds heb toegelicht, is dit echter niet juist. Veeleer kan het duurzame verblijfsrecht pas door de omzetting van de richtlijn respectievelijk bij afloop van de omzettingstermijn op 30 april 2006 ontstaan. Mijns inziens verzetten ook de bewoordingen van artikel 16, lid 4, van de richtlijn zich niet tegen een toepassing ervan op ver terug liggende periodes van verblijf in het gastland. Wanneer bij ver terug liggende periodes van verblijf in het Verenigd Koninkrijk op 30 april 2006 een duurzaam verblijfsrecht in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn ontstaat, dan bestaat er een duurzaam verblijfsrecht. Wanneer er een duurzaam verblijfsrecht bestaat, dan is er geen reden waarom een dergelijk bestaand recht niet overeenkomstig artikel 16, lid 4, van de richtlijn weer kan worden verloren wanneer het verblijf van vijf jaar in het Verenigd Koninkrijk reeds meer dan twee jaar terugligt. Dit heeft bij ver terug liggende periodes van verblijf tot gevolg dat verwerving en verlies van een duurzaam verblijfsrecht op hetzelfde tijdstip plaatsvinden, aangezien eerst een duurzaam verblijfsrecht in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn ontstaat, dat vervolgens meteen na het ontstaan ervan overeenkomstig artikel 16, lid 4, van de richtlijn komt te vervallen. Hiervoor kan stellig nog steun worden gevonden in de bewoordingen van artikel 16 van de richtlijn, voor zover wordt aanvaard dat het duurzame verblijfsrecht in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn slechts gedurende één „logische seconde” bestaat, voordat het volgens artikel 16, lid 4, van de richtlijn weer wordt verloren. Door een dergelijke toepassing van artikel 16, leden 1 en 4, van de richtlijn kan ook de integratiegedachte waarop artikel 16 van de richtlijn geschoeid is, op adequate wijze in aanmerking worden genomen.
98. Mocht het Hof deze uitlegging niet meer verenigbaar achten met artikel 16, leden 1 en 4, van de richtlijn, dan is in mijn ogen een overeenkomstige toepassing van artikel 16, lid 4, van de richtlijn vereist om met de wil van de communautaire wetgever rekening te houden. In dat geval moet in het kader van artikel 16, lid 1, van de richtlijn ook worden uitgegaan van de rechtsidee van artikel 16, lid 4, van de richtlijn, in die zin dat bij een afwezigheid van meer dan twee opeenvolgende jaren uit het gastland een duurzaam verblijfsrecht in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn niet eens ontstaat.
99. Ook het op niet-toepasbaarheid van artikel 16, lid 4, van de richtlijn stoelende bezwaar moet derhalve van de hand worden gewezen.
f) Het op richtlijn 68/360 en verordening nr. 1251/70 stoelende bezwaar
100. De Belgische regering stelt voorts dat artikel 16, lid 1, van de richtlijn niet aldus mag worden geïnterpreteerd dat ook periodes van verblijf waaraan vóór 30 april 2006 een eind is gekomen, in aanmerking moeten worden genomen omdat volgens de vóór 30 april 2006 geldende bepalingen door een afwezigheid van tien achtereenvolgende maanden, zoals in het geval van Lassal, een eind aan het vroegere verblijfsrecht was gekomen. Volgens artikel 6, lid 2, van richtlijn 68/360 en artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1251/70, die vóór 30 april 2006 van toepassing waren, leidde namelijk reeds een afwezigheid van meer dan zes maanden tot een beëindiging van het verblijfsrecht.
101. Ook dit argument weet mij niet te overtuigen. Volgens de gemeenschapsrechtelijke bepalingen diende uiterlijk vanaf 1 mei 2006 een duurzaam verblijfsrecht in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn te ontstaan. Op 1 mei 2006 werden de voorwaarden voor dit recht niet meer door artikel 6, lid 2, van richtlijn 68/360 of artikel 6, lid 2, van verordening nr. 1251/70 geregeld. De bepalingen van richtlijn 68/360 en verordening nr. 1251/70 waren op dat tijdstip namelijk reeds buiten werking getreden en door de bepalingen van richtlijn 2004/38 vervangen.(40) Het feit dat de wet tot omzetting van richtlijn 2004/38 in het Verenigd Koninkrijk reeds op 30 april 2006 en dus een dag vóór het verstrijken van de omzettingstermijn in werking is getreden, doet hieraan geen afbreuk.
g) Beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen
102. Ten slotte verzet ook het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen zich niet ertegen dat artikel 16, lid 1, van de richtlijn aldus wordt geïnterpreteerd dat ook vóór 30 april 2006 liggende periodes van verblijf in aanmerking moeten worden genomen.
103. Om te beginnen wil ik erop wijzen dat het rechtszekerheids‑ en het vertrouwensbeginsel in eerste instantie bescherming dienen te bieden tegen buitensporige ingrepen in individuele rechtsposities. Door de inaanmerkingneming in het kader van artikel 16, lid 1, van de richtlijn van periodes van verblijf die vóór 30 april 2006 zijn afgelopen, worden de rechten van de burgers van de Unie echter juist versterkt. Ook een toepassing van artikel 16, lid 4, van de richtlijn doet hieraan geen afbreuk. De toepassing van deze bepaling heeft weliswaar het verlies van een duurzaam verblijfsrecht in de zin van artikel 16, lid 1, van de richtlijn tot gevolg; aangezien het hierbij echter om een nieuw recht gaat dat vóór 30 april 2006 nog niet bestond, is dan ook geen sprake van een ingreep in een reeds vóór 30 april 2006 verworven rechtspositie.
104. De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft ter terechtzitting opgemerkt dat ook rekening moet worden gehouden met het gewettigd vertrouwen van de lidstaten. Deze hadden niet kunnen bevroeden dat artikel 16, lid 1, van de richtlijn met terugwerkende kracht zou worden toegepast.
105. Ook dit argument houdt geen steek. In dit verband wil ik om beginnen benadrukken dat in casu geen gewettigd vertrouwen van de lidstaten bestaat. Voor zover de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Belgische regering stellen dat de toepassing van artikel 16, lid 1, van de richtlijn bij ver terug liggende periodes van verblijf vanwege de niet-toepasbaarheid van artikel 16, lid 4, van de richtlijn tot onaanvaardbare resultaten leidt, moet dit argument onder verwijzing naar de punten 94 tot en met 99 van deze conclusie van de hand worden gewezen. Voorts konden de lidstaten niet erop vertrouwen dat een bepaling als artikel 16 van richtlijn 2004/38 niet zou worden vastgesteld. De regels inzake het burgerschap van de Unie gelden al sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht op 1 november 1993.(41) Hier komt nog bij dat de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Belgische regering in de wetgevingsprocedure hun goedkeuring aan het richtlijnvoorstel hebben gehecht.(42) Ten slotte kan een lidstaat ook niet erop vertrouwen dat artikel 16, lid 1, van de richtlijn niet zo wordt uitgelegd dat een verblijf waaraan vóór 30 april 2006 een eind is gekomen, niet in aanmerking wordt genomen. Op grond van het reeds toegelichte systematische verband tussen de artikelen 16 en 17 van de richtlijn(43) en de strekking van artikel 16 van de richtlijn(44) viel een dergelijke uitlegging te verwachten.
h) Voorlopige conclusie
106. In het licht van het voorgaande stel ik vast dat artikel 16 van richtlijn 2004/38 op grond van de systematiek en de strekking van die richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het ook betrekking heeft op periodes van verblijf waaraan vóór 30 april 2006 een eind is gekomen.
VII – Samenvattende conclusie
107. Het begrip van de ononderbroken periode van verblijf van vijf jaar in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 dient derhalve aldus te worden uitgelegd dat ook een verblijf van een burger van de Unie in een gastland waaraan vóór afloop van de omzettingstermijn van 30 april 2006 een eind is gekomen, in aanmerking moet worden genomen. In dat geval is echter ook artikel 16, lid 4, van de richtlijn van toepassing. Dit betekent dat een burger van de Unie diens ononderbroken periode van verblijf van vijf jaar vóór 30 april 2006 afliep, slechts dan een duurzaam verblijfsrecht in de zin van artikel 16 van de richtlijn geniet indien hij na dit verblijf niet meer dan twee achtereenvolgende jaren uit het gastland afwezig was.
VIII – Conclusie
108. Tegen deze achtergrond geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag als volgt te beantwoorden:
„Artikel 16 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, moet aldus worden uitgelegd dat een burger van de Unie die vóór afloop van de omzettingstermijn van de richtlijn op 30 april 2006 gedurende vijf jaar ononderbroken legaal in een gastland heeft verbleven, een duurzaam verblijfsrecht geniet, voor zover hij niet gedurende een periode van meer dan twee opeenvolgende jaren uit die lidstaat afwezig was.”
(1) .
(2)  –	De procedure inzake prejudiciële beslissingen wordt thans overeenkomstig het Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap van 13 december 2007 (PB C 306, blz. 1) geregeld door artikel 267 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
(3)  – PB L 158, blz. 77.
(4)  – Zaak C‑325/09, zie mededeling in PB 2009, C 256, blz. 13. De verwijzende rechter heeft deze vraag in de zaak Dias weliswaar niet opnieuw aan het Hof voorgelegd, maar hij verzoekt het Hof bij de beantwoording van de prejudiciële vraag in de onderhavige zaak ook rekening te houden met de feiten die aan de zaak Dias ten grondslag liggen.
(5)  – In deze conclusie gebruik ik het begrip gemeenschapsrecht, voor zover ratione temporis nog gemeenschapsrecht en niet het recht van de Unie van toepassing is.
(6)  – PB L 257, blz. 13.
(7)  – PB L 112, blz. 9.
(8)  – Aangezien de regering van het Verenigd Koninkrijk in haar argumentatie voor het Hof dezelfde argumenten gebruikt als de Secretary of State voor de verwijzende rechter, zal ik deze thans niet gedetailleerd weergeven.
(9)  – Aangezien CPAG in haar argumentatie voor het Hof dezelfde argumenten gebruikt als voor de verwijzende rechter, zal ik deze thans niet gedetailleerd weergeven.
(10)  – Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement overeenkomstig artikel 251, lid 2, tweede alinea, van het EG-Verdrag over het gemeenschappelijk standpunt van de Raad met het oog op de aanneming van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven van 30 december 2003, SEC(2003) 1293 def., blz. 10.
(11)  – Arrest van 9 januari 2003, Givane (C‑257/00, Jurispr. blz. I‑345).
(12)  –	De gemeenschappelijke handleiding is in 2003 door de Europese Gemeenschappen opgesteld en kan op de volgende site worden geraadpleegd: http://eur-lex.europa.eu/nl/techleg/2.htm.
(13)  –	Aangehaald in voetnoot 11.
(14)  –	Arrest van 7 september 2004, Trojani (C‑456/02, Jurispr. blz. I‑7573).
(15)  –	Zie de punten 1 en 2 van de considerans van de richtlijn.
(16)  –	Artikel 6 van de richtlijn.
(17)  –	Artikel 7 van de richtlijn.
(18)  –	Arresten van 12 november 1981, Meridionale Industria Salumi e.a. (212/80–217/80, Jurispr. blz. 2735, punt 9); 6 juli 1993, CT Control (Rotterdam) en JCT Benelux/Commissie (C‑121/91 en C‑122/91, Jurispr. blz. I‑3873, punt 22), en 9 maart 2006, Beemsterboer Coldstore Services (C‑293/04, Jurispr. blz. I‑2263, punten 19‑21).
(19)  –	Arresten van 25 januari 1979, Racke (98/78, Jurispr. blz. 69, punt 20), en 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie (C‑74/00 P en C‑75/00 P, Jurispr. blz. I‑7869, punt 119).
(20)  –	Arresten Racke (aangehaald in voetnoot 19, punt 20) en Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie (aangehaald in voetnoot 19, punt 119).
(21)  –	Arrest Salumi (aangehaald in voetnoot 18, punten 9 e.v.), arrest van 15 juli 1993, GruSa Fleisch (C‑34/92, Jurispr. blz. I‑4147, punt 22), en arresten Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie (aangehaald in voetnoot 19, punt 119) en Beemsterboer Coldstore Services (aangehaald in voetnoot 18, punt 21).
(22)  –	Arresten Salumi (aangehaald in voetnoot 18, punten 9 e.v.), GruSa Fleisch (aangehaald in voetnoot 21, punt 22), Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie (aangehaald in voetnoot 19, punt 119) en Beemsterboer Coldstore Services (aangehaald in voetnoot 18, punt 21).
(23)  –	Arrest van 14 januari 1987, Commissie/Duitsland (278/84, Jurispr. blz. 1, punt 35). Zie ook Berger, T., Zulässigkeitsgrenzen der Rückwirkung von Gesetzen, Peter Lang 2002, blz. 180, 196 e.v., die erop wijst dat het Hof structurele elementen van de wetgeving in aanmerking neemt door ook uit te gaan van de temporele werkingssfeer van de betrokken regeling. Het relevante criterium voor de terugwerkende kracht is het begin van de werkingsduur van een regeling met betrekking tot het tijdstip van bekendmaking ervan.
(24)  –	Arresten Salumi (aangehaald in voetnoot 18, punt 9), GruSa Fleisch (aangehaald in voetnoot 21, punt 22), Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie (aangehaald in voetnoot 19, punt 119) en Beemsterboer Coldstore Services (aangehaald in voetnoot 18, punt 21).
(25)  – Aangehaald in voetnoot 12.
(26)  –	Zie punt 46 van deze conclusie.
(27)  –	Verordening (EG) nr. 635/2006 van de Commissie van 25 april 2006 tot intrekking van verordening (EEG) nr. 1251/70 met betrekking tot het recht van werknemers om verblijf te houden op het grondgebied van een lidstaat na er een betrekking te hebben vervuld, PB L 112/9. Verordening nr. 1251/70 kon niet rechtstreeks door artikel 34 van richtlijn 2004/38 worden ingetrokken omdat zij door de Commissie op basis van artikel 39, lid 3, sub d, EG-Verdrag, uit hoofde waarvan zij over de uitsluitende bevoegdheid op het gebied van het verblijfsrecht van werknemers beschikte, was vastgesteld.
(28)  –	Zoals volgt uit de punten 1 en 2 van de considerans van verordening nr. 635/2006, is hiertoe besloten omdat richtlijn 2004/38 de wetgeving betreffende het vrije verkeer van de burgers van de Unie in één enkele tekst heeft gebundeld. In artikel 17 van die richtlijn zijn de belangrijkste bepalingen van verordening nr. 1251/70 overgenomen en gewijzigd door de personen die verblijfsrecht genieten een meer bevoorrechte status te verlenen, namelijk het duurzame verblijfsrecht. Egger, J., „Die neue Aufenthaltsrichtlinie der EU”, in: Recht, Wirtschaft, Kultur: Herausforderungen an Staat en Gesellschaft im Zeitalter der Globalisierung: Festschrift für Hans Habitzel zum 60. Geburtstag, 2005, blz. 95 e.v., 103, 111, wijst erop dat de relevante bepaling van richtlijn 2004/38 in wezen – met enkele aanpassingen – overeenkomt met die van verordening nr. 1251/70 en deze dient te handhaven.
(29)  –	Zie artikel 6, lid 1, sub b, van verordening nr. 1251/70.
(30)  –	Zie punt 3 van de considerans van richtlijn 2004/38. Zie ook Iliopoulou, A., „Le nouveau droit de séjour des citoyens de l’Union et des membres de leur famille: la directive 2004/38/CE”, Revue du Droit de l’Union Européenne
2004, blz. 523 e.v., 530, die onder verwijzing naar punt 114 van de conclusie van advocaat-generaal Geelhoed van 5 juli 2001 in de zaak Baumbast (C‑413/99, Jurispr. blz. I‑7091) stelt dat artikel 18 EG-Verdrag een primairrechtelijke waarborg voor reeds toegekende verblijfsrechten inhoudt, waaraan de communautaire wetgever zich dient te houden.
(31)  –	Hofstötter, B., „Die Aufenthaltsrechtliche Dimension der Unionsbürgerschaft im Spiegel aktueller Entscheidungen”, Annuaire suisse de droit européen, 2005, blz. 267 e.v., 278, heeft het over consolidering en verdere ontwikkeling.
(32)  –	Aangehaald in voetnoot 11.
(33)  –	Zie de motivering van de Raad bij zijn gemeenschappelijk standpunt (EG) nr. 6/2004 van 5 december 2003, PB 2004, C 54 E, blz. 12, 31, en de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement van 30 december 2003 (aangehaald in voetnoot 10 ), blz. 13. Iliopoulou, A., t.a.p. (voetnoot 30), blz. 523 e.v., 540, wijst erop dat na afloop van een periode van vijf jaar de integratiedoelstelling voorrang geniet boven de financiële voorbehouden van de lidstaten en het verblijfsrecht derhalve niet meer onder de voorwaarden van hoofdstuk 3 van de richtlijn valt. Na een verblijf van vijf jaar in het gastland heeft een burger van de Unie dermate sterke banden met dat land opgebouwd dat een toegang tot het stelsel van maatschappelijke solidariteit van die lidstaat gerechtvaardigd is.
(34)  –	Zie de motivering van de Raad bij zijn gemeenschappelijk standpunt nr. 6/2204 (aangehaald in voetnoot 33), blz. 31, en de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement van 30 december 2003 (aangehaald in voetnoot 10), blz. 13.
(35)  –	Zie de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement van 30 december 2003 (aangehaald in voetnoot 10 ), blz. 10.
(36)  –	Volgens Carlier, J.‑Y., „Le devenir de la libre circulation des personnes dans l’Union Européenne: Regard sur la directive 2004/38”, Cahiers de droit européen, 2006, blz. 13 e.v., 32, moet de referentie aan een periode van verblijf van vijf jaar worden beschouwd als omzetting van de door de rechtspraak inzake het burgerschap van de Unie ontwikkelde vereiste van een daadwerkelijke band tussen de burger van de Unie en het gastland.
(37)  –	Zie punt 65 van deze conclusie.
(38)  –	Carlier, J.‑Y. (aangehaald in voetnoot 36 ), blz. 14, en Iliopoulou, A. (aangehaald in voetnoot 33), blz. 530, duiden richtlijn 2004/38 tegen deze achtergrond aan als een „directive refonte” (herschikte richtlijn). Ook Blázquez Peinado, D., „El derecho de libre circulación y residencia de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias, últimos desarrollos normativos: La directiva 2004/38/CE de 29 de abril”, Gazeta juridica de la Union Europea y de la competencia, 2004, blz. 18 e.v., 20, verwijst naar het nauwe verband tussen richtlijn 2004/38 en de hieraan voorafgaande rechtshandelingen.
(39)  – Zie punt 78 van deze conclusie.
(40)  –	Zie artikel 38, lid 2, van richtlijn 2004/38 en verordening nr. 635/2006.
(41)  –	PB 2002, C 325.
(42)  –	Bezdeka, J., „Bemerkungen zur Umsetzung der Unionsbürgerrichtlinie in Österreich durch das Fremdenrechtspaket 2005”, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 2005, blz. 384 e.v., 384, wijst erop dat alleen Oostenrijk tegen de goedkeuring van richtlijn 2004/38 heeft gestemd.
(43)  –	Zie punten 58‑75 van deze conclusie.
(44)  –	Zie punten 76‑79 van deze conclusie.