62009CP0550_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale verte, da un lato, sulla validità dell’inserimento nell’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità cui si applica il regolamento (CE) del Consiglio 27 dicembre 2001, n. 2580, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo (2), di un’organizzazione che non ha impugnato le misure di congelamento di capitali che la riguardano e, dall’altro, sull’interpretazione degli artt. 2 e 3 di detto regolamento.
I – Ambito normativo
A – La risoluzione 1373 (2001) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite
2. Il 28 settembre 2001 il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (in prosieguo: il «Consiglio di sicurezza») ha adottato la risoluzione 1373 (2001), che stabilisce strategie dirette alla lotta con tutti i mezzi contro il terrorismo e, in particolare, contro il suo finanziamento. Il punto 1, lett. c), di tale risoluzione dispone, segnatamente, che gli Stati congelino senza indugio i capitali e gli altri strumenti finanziari o risorse economiche delle persone che commettono o tentano di commettere atti di terrorismo, li agevolano o vi partecipano, delle entità appartenenti a tali persone o da esse controllate, e delle persone ed entità che agiscono a nome o sotto la guida di tali persone o entità.
B – Le posizioni comuni 2001/930/PESC e 2001/931/PESC
3. Il 27 dicembre 2001, ritenendo che fosse necessaria un’azione della Comunità europea al fine di attuare la risoluzione 1373 (2001) del Consiglio di sicurezza, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, a norma degli artt. 15 UE e 34 UE, la posizione comune 2001/930/PESC, relativa alla lotta al terrorismo (3), e la posizione comune 2001/931/PESC, relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo (4) .
4. Ai sensi dell’art. 1, n. 1, della posizione comune 2001/931, essa si applica «alle persone, gruppi ed entità, elencati nell’allegato, coinvolti in atti terroristici».
5. L’art. 1, nn. 2 e 3, della posizione comune 2001/931 definisce, rispettivamente, cosa debba intendersi per «persone, gruppi ed entità coinvolti in atti terroristici» e per «atto terroristico».
6. Ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931, l’elenco riportato nell’allegato è redatto sulla base di informazioni precise o di elementi del fascicolo da cui risulta che un’autorità competente ha preso una decisione nei confronti delle persone, gruppi ed entità interessati, si tratti dell’apertura di indagini o di azioni penali per un atto terroristico, il tentativo di commetterlo, la partecipazione a tale atto o la sua agevolazione, basate su prove o indizi seri e credibili, o si tratti di una condanna per tali fatti. Per «autorità competente» s’intende un’autorità giudiziaria o, se le autorità giudiziarie non hanno competenza in materia, un’equivalente autorità competente nel settore.
7. Conformemente all’art. 1, n. 6, della posizione comune 2001/931, i nomi delle persone ed entità riportati nell’elenco in allegato sono riesaminati regolarmente almeno una volta per semestre onde accertarsi che il loro mantenimento nell’elenco sia giustificato.
8. Ai sensi degli artt. 2 e 3 della posizione comune 2001/931, la Comunità, nei limiti dei poteri che le sono conferiti dal Trattato CE, ordina il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie o economiche delle persone, gruppi ed entità elencati nell’allegato e garantisce che i capitali, le risorse finanziarie o economiche o i servizi finanziari o altri servizi connessi non siano, direttamente o indirettamente, messi a loro disposizione.
C – Il regolamento n. 2580/2001 e le decisioni di attuazione del suo art. 2, n. 3
9. Ritenendo che fosse necessario un regolamento per attuare a livello comunitario le misure descritte nella posizione comune 2001/931, il 27 dicembre 2001 il Consiglio ha adottato, sulla base degli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE, il regolamento n. 2580/2001.
10. Dall’art. 2, n. 1, lett. a), di detto regolamento emerge che, salve le deroghe da esso previste, devono essere congelati tutti i capitali detenuti da una persona fisica o giuridica, da un gruppo o da un’entità ricompresi nell’elenco di cui al n. 3 del medesimo articolo.
11. Del pari, ai sensi dell’art. 2, n. 1, lett. b), di tale regolamento, «è vietato mettere, direttamente o indirettamente, a disposizione delle persone fisiche o giuridiche, gruppi o entità ricompresi nell’elenco di cui al paragrafo 3, capitali, altre attività finanziarie e risorse economiche». Il n. 2 del medesimo articolo vieta la prestazione di servizi finanziari destinati a tali persone, gruppi o entità.
12. Ai sensi dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, il Consiglio, deliberando all’unanimità, elabora, riesamina e modifica l’elenco di persone, gruppi o entità ai quali si applica il regolamento, in conformità delle disposizioni di cui all’art. 1, nn. 4‑6, della posizione comune 2001/931.
13. L’art. 9 del regolamento n. 2580/2001 prevede che ciascuno Stato membro determini le sanzioni da imporre in caso di violazione delle disposizioni del regolamento e che tali sanzioni debbano essere efficaci, proporzionate e dissuasive.
14. L’elenco iniziale delle persone, gruppi ed entità ai quali si applica il regolamento n. 2580/2001 è stato stabilito con decisione del Consiglio 27 dicembre 2001, 2001/927/CE, relativa all’elenco di cui all’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 (5) .
15. Con decisione del Consiglio 2 maggio 2002, 2002/334/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 e che abroga la decisione 2001/927 (6), il Consiglio ha adottato un elenco aggiornato delle persone, dei gruppi e delle entità ai quali si applica detto regolamento. In tale elenco compare, al punto 10 della rubrica 2, intitolata «Gruppi ed entità», l’«Esercito/Fronte/Partito rivoluzionario popolare di liberazione (DHKP/C) [anche noto come Devrimci Sol (Sinistra rivoluzionaria), Dev Sol]» (in prosieguo: il «DHKP-C»).
16. L’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 è stato periodicamente aggiornato con varie decisioni successive, tra cui la decisione del Consiglio 29 maggio 2006, 2006/379/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 e che abroga la decisione 2005/930/CE (7) . Tali atti hanno sempre mantenuto il nome del DHKP-C nell’elenco di cui trattasi.
17. Dai ‘considerando’ dal terzo al settimo della decisione del Consiglio 28 giugno 2007, 2007/445/CE, che attua l’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 e abroga le decisioni 2006/379 e 2006/1008/CE (8), risulta che il Consiglio ha fornito alla totalità delle persone, dei gruppi e delle entità per i quali ciò si è rivelato praticamente possibile, motivazioni che spiegano le ragioni per cui sono stati inseriti negli elenchi figuranti nella decisione 2006/379. Mediante avviso pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea del 25 aprile 2007 (9), esso li ha informati che intendeva mantenerli nell’elenco e che potevano presentare una richiesta di accesso alla motivazione. A seguito di un riesame integrale dell’elenco, tenuto conto delle osservazioni e dei documenti che gli erano stati presentati da determinate persone, gruppi ed entità interessati, esso ha concluso che le persone, i gruppi e le entità elencati nell’allegato della decisione 2007/445 erano stati coinvolti in atti terroristici ai sensi dell’art. 1, nn. 2 e 3, della posizione comune 2001/931, che era stata presa una decisione nei loro confronti da parte di un’autorità competente ai sensi dell’art. 1, n. 4, di tale posizione comune e che essi avrebbero dovuto continuare a essere soggetti alle misure restrittive specifiche previste dal regolamento n. 2580/2001.
18. Nell’elenco di cui all’allegato della decisione 2007/445, che, come risulta dagli artt. 1 e 2 della detta decisione, sostituisce, in particolare, quello della decisione 2006/379, compare, al punto 26 della rubrica 2, intitolata «Gruppi ed entità», il DHKP-C.
D – Diritto nazionale
19. Sul fondamento dell’art. 9 del regolamento n. 2580/2001, la Repubblica federale di Germania ha deciso di prevedere sanzioni penali per le violazioni dei divieti enunciati nel medesimo regolamento.
20. Nella versione applicabile fino al 7 aprile 2006, l’art. 34, n. 4, della legge sul commercio estero (Außenwirtschaftsgesetz; in prosieguo: l’«AWG») era così formulato:
«È punita con la reclusione non inferiore a due anni la violazione di una disposizione della presente legge o di un atto adottato per la sua esecuzione, o di un atto normativo delle Comunità europee per la limitazione del traffico commerciale con l’estero, pubblicato nella Gazzetta ufficiale federale ( Bundesgesetzblatt) o nel Bollettino federale degli annunzi legali ( Bundesanzeiger ), diretto ad attuare una sanzione economica deliberata dal Consiglio di sicurezza (…) in base al capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite. I casi di minore gravità sono puniti con la reclusione da 3 mesi a 5 anni».
21. A seguito di una modifica di tale legge, l’attuale versione dell’art. 34, n. 4, punto 2, dell’AWG dispone quanto segue:
«È punito con la reclusione da 6 mesi a 5 anni chiunque
(…)
n. 4:
(…)
2. contravvenga ad un divieto pubblicato nel Bundesanzeiger
e immediatamente vincolante di esportazione, vendita, consegna, messa a disposizione, cessione, prestazione di servizi, investimento, sostegno o elusione sancito da un atto normativo delle Comunità europee (…) che miri all’attuazione di una sanzione economica deliberata dal Consiglio (…) nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune».
22. L’art. 34, n. 6, punto 4, dell’AWG prevede che è punito con la reclusione non inferiore a due anni «chiunque commetta un atto previsto dai nn. 1, 2 o 4, a titolo professionale o in quanto componente di una banda costituitasi per l’esecuzione continuata di tali reati, con la collaborazione di un altro componente della banda».
E – Le sentenze del Tribunale di primo grado delle Comunità europee relative alla legittimità delle decisioni di inclusione nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001
23. Con una serie di sentenze pronunciate tra il 2006 e il 2008, il Tribunale ha accolto i ricorsi proposti da singoli o da organizzazioni inseriti nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 per ottenere l’annullamento degli atti del Consiglio con cui erano stati inclusi in detto elenco.
24. Nella prima di tali pronunce, la sentenza 12 dicembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio (10), il Tribunale ha annullato la decisione del Consiglio che ha reso applicabile all’organizzazione ricorrente le misure previste dal regolamento n. 2580/2001.
25. Nella motivazione della sentenza, per quanto riguarda, in primo luogo, la violazione dei diritti della difesa dell’organizzazione ricorrente, il Tribunale ha ricordato, anzitutto, che il rispetto di tali diritti costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario e che detto principio impone che i destinatari di una sanzione siano messi in condizione di far conoscere utilmente il proprio punto di vista sugli elementi ritenuti a loro carico per infliggere la sanzione (11) .
26. Il Tribunale ha poi respinto l’argomento del Consiglio e del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, secondo cui tale garanzia non può essere invocata nel contesto dell’adozione di una decisione di congelamento dei capitali ai sensi del regolamento n. 2580/2001 (12), precisando, a tal riguardo, che la decisione impugnata dall’OMPI, pur avendo natura normativa e spiegando i suoi effetti erga omnes, riguardava direttamente e individualmente la ricorrente, nei cui confronti costituiva un atto che infliggeva una misura individuale di sanzione economica e finanziaria (13) .
27. Il Tribunale ha quindi proceduto alla definizione dell’oggetto della garanzia dei diritti della difesa nel contesto della controversia, distinguendo a tal fine tra la decisione iniziale di congelamento dei capitali di cui all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931, da un lato, e le decisioni successive di conferma del congelamento dei capitali, dopo riesame periodico, di cui all’art. 1, n. 6, della stessa posizione comune, dall’altro. Secondo il Tribunale, nel primo caso il rispetto dei diritti della difesa esige, in linea di principio, da un lato, che all’interessato siano comunicati, da parte del Consiglio, le informazioni precise o gli elementi del fascicolo che dimostrino l’adozione nei suoi confronti, da parte di un’autorità competente di uno Stato membro, di una decisione che soddisfa la definizione di cui all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e, dall’altro, che egli sia posto in grado di far valere utilmente il suo punto di vista in merito a tali informazioni o elementi del fascicolo. Nel secondo caso, il rispetto dei diritti della difesa esige analogamente, da un lato, che all’interessato siano comunicati le informazioni o gli elementi del fascicolo che, secondo il Consiglio, giustificano la sua conferma negli elenchi controversi e, dall’altro, che egli sia posto in grado di far valere utilmente il suo punto di vista a tal proposito (14) .
28. Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’obbligo di motivazione, il Tribunale ha ritenuto che, in assenza di ragioni imperative riguardanti la sicurezza della Comunità o dei suoi Stati membri o la condotta delle loro relazioni internazionali che vi ostino, la motivazione di una decisione iniziale di congelamento dei capitali deve trattare almeno, in modo specifico e concreto, ciascuno degli elementi che ne giustificano l’adozione, conformemente all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931, nonché, se del caso, eventuali elementi nuovi, ed indicare i motivi per cui il Consiglio considera, nell’esercizio del suo potere discrezionale di valutazione, che l’interessato deve formare oggetto di una misura siffatta. Esso ha inoltre precisato che la motivazione di una decisione successiva di congelamento dei capitali deve indicare, alle stesse condizioni, le ragioni specifiche e concrete per cui il Consiglio considera, in seguito al riesame, che il congelamento dei capitali dell’interessato resta giustificato.
29. Per quanto concerne, in terzo luogo, il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, il Tribunale ha sottolineato che il controllo della legittimità di una decisione di congelamento dei capitali adottata ai sensi dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 si estende alla valutazione dei fatti e delle circostanze addotti per giustificarla, nonché alla verifica degli elementi di prova e di informazione su cui è fondata tale valutazione. Detto controllo deve vertere inoltre sul rispetto dei diritti della difesa e del requisito della motivazione, nonché, eventualmente, sulla fondatezza delle ragioni imperative eccezionalmente fatte valere dal Consiglio per sottrarvisi (15) . Il Tribunale ha precisato che tale controllo «appare tanto più indispensabile in quanto rappresenta la sola garanzia procedurale che consenta di assicurare il giusto equilibrio fra le esigenze della lotta contro il terrorismo internazionale e la tutela dei diritti fondamentali» (16) .
30. Applicando i principi così elaborati al caso di specie, il Tribunale ha rilevato anzitutto che «la normativa pertinente, cioè il regolamento n. 2580/2001 e la posizione comune 2001/931 a cui esso rinvia, non prevede espressamente alcun procedimento di comunicazione degli elementi a carico e di audizione degli interessati, prima o dopo l’adozione di una decisione iniziale di congelamento dei loro fondi ovvero, nel contesto dell’adozione delle decisioni successive, per ottenere la loro cancellazione dall’elenco controverso» (17) . Esso ha poi constatato che in nessun momento prima della proposizione del ricorso gli elementi a carico erano stati comunicati alla ricorrente. Le stesse considerazioni sono state ritenute applicabili, mutatis mutandis, alla verifica del rispetto dell’obbligo di motivazione. Infine il Tribunale ha rilevato che, in mancanza di qualsiasi indicazione nella decisione impugnata dei motivi specifici e concreti che la giustificavano, esso non era in grado di procedere al controllo giurisdizionale della legittimità di detta decisione. Ha quindi concluso che la decisione impugnata non era motivata ed era stata adottata nell’ambito di un procedimento durante il quale non erano stati rispettati i diritti della difesa della ricorrente, e che esso non era in grado di effettuare un controllo giurisdizionale della legittimità di tale decisione.
31. Il Tribunale ha di conseguenza annullato la decisione impugnata «per la parte in cui essa riguarda la ricorrente».
32. Varie sentenze successive hanno accolto i ricorsi proposti da organizzazioni (18) o da singoli (19) inseriti nell’elenco in questione, sulla base di motivi in gran parte analoghi a quelli esposti in precedenza. In tutti questi casi, il Tribunale ha annullato le decisioni impugnate nella parte in cui riguardavano l’organizzazione o il singolo che aveva proposto il ricorso.
II – Procedimento principale e questioni pregiudiziali
33. Il procedimento penale a carico di E e F (in prosieguo: gli «imputati») si fonda su un atto d’accusa del Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof (Germania) (in prosieguo: il «Generalbundesanwalt») del 6 ottobre 2009, con cui è stato loro contestato di essere stati, dal 30 agosto 2002 al 5 novembre 2008, data del loro arresto, membri del DHKP-C, il cui scopo era, secondo tale atto, il rovesciamento dell’ordinamento statale in Turchia attraverso la lotta armata. La presunta appartenenza a un gruppo terroristico all’estero costituisce il fondamento della loro carcerazione preventiva.
34. Sempre secondo il suddetto atto d’accusa, durante la loro appartenenza al DHKP-C gli imputati, incaricati della direzione di cellule territoriali («Bölge») di tale organizzazione in Germania,
nell’ambito della loro missione principale consistente nel fornire capitali a quest’ultima, avrebbero organizzato le campagne annuali di raccolta di offerte a favore della stessa e trasferito il denaro così raccolto ai suoi vertici direttivi. Inoltre, essi avrebbero partecipato con un ruolo decisivo alla programmazione e alla realizzazione di manifestazioni ed alla vendita di pubblicazioni del partito al fine di ottenere fondi per il DHKP-C, che avrebbero poi trasferito all’organizzazione. Gli imputati sarebbero stati consapevoli del fatto che il denaro così raccolto sarebbe servito, quanto meno in parte, al finanziamento delle attività terroristiche dell’organizzazione.
35. Uno degli imputati avrebbe inoltre scelto corrieri adeguati per il trasporto di armi ed esplosivi verso la Turchia e reperito timbri ad umido e a secco per la falsificazione dei documenti di identità di componenti del DHKP-C.
36. Nel periodo di tempo considerato dall’accusa un imputato avrebbe raccolto e trasferito all’organizzazione almeno EUR 215 809 e l’altro almeno EUR 105 051.
37. In tale contesto, il giudice del rinvio si pone alcuni interrogativi relativamente al regolamento n. 2580/2001.
38. In primo luogo, esso espone che le sentenze del Tribunale citate ai paragrafi 23‑32 della presente presa di posizione (in prosieguo: le «sentenze del Tribunale») fanno sorgere dubbi sulla validità dell’inserimento del DHKP-C nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, di tale regolamento.
39. Esso rileva tuttavia che nell’atto d’accusa del Generalbundesanwalt si afferma, da un lato, che l’iscrizione del DHKP-C nell’elenco è «efficace» fin dall’inizio in quanto la sua nullità non è stata accertata in un procedimento giudiziario e, dall’altro, che anche ammettendo che inizialmente tale iscrizione non sia stata validamente effettuata, essa è stato convalidata retroattivamente tramite il procedimento modificato di attuazione dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, applicato ai fini dell’adozione della decisione 2007/445.
40. Uno degli imputati sosterrebbe tuttavia la nullità dell’iscrizione del DHKP-C nell’elenco, quanto meno per quanto riguarda il periodo anteriore alla modifica del procedimento di cui trattasi, e che tale iscrizione non poteva, pertanto, costituire il fondamento della punibilità dei fatti contestatigli, nonostante l’organizzazione interessata non abbia proposto ricorso contro detta iscrizione.
41. In secondo luogo, il giudice del rinvio nutre dubbi in ordine all’applicabilità del regolamento n. 2580/2001 a una persona che sia essa stessa membro di un’organizzazione inserita nell’elenco redatto in applicazione dell’art. 2, n. 3, del medesimo regolamento, qualora detta persona conferisca capitali, altre attività finanziarie e risorse economiche all’organizzazione, o partecipi a tale conferimento o ad azioni finalizzate all’elusione dell’art. 2 del citato regolamento.
42. In terzo luogo, ammettendo che nell’ambito di applicazione ratione personae del regolamento n. 2580/2001 rientrino i membri di un’organizzazione inclusa nell’elenco, il giudice del rinvio si chiede se il reperimento di capitali da parte di un membro incaricato della raccolta di offerte e il loro successivo trasferimento all’organizzazione da parte del medesimo membro ricadano nell’ambito di applicazione ratione materiae degli artt. 2 e 3 di tale regolamento.
43. Nutrendo questi dubbi, l’Oberlandesgericht Düsseldorf (Germania) ha deciso di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se – eventualmente tenendo conto del procedimento modificato a seguito della decisione (...) 2007/445/CE (...) – l’inserimento in un elenco, ai sensi dell’art. 2 del regolamento (...) n. 2580/2001 (...)__ di un’organizzazione che non ha impugnato le decisioni che la riguardano sia da considerare efficace (“wirksam”) fin dall’inizio anche qualora l’inserimento sia avvenuto nonostante una violazione di elementari garanzie processuali.
2) Se gli artt. 2 e 3 del regolamento (...) n. 2580/2001 (...) debbano essere interpretati nel senso che il rendere disponibili capitali, attività finanziarie e risorse economiche a favore di una persona giuridica, gruppo o entità compresa nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento o la partecipazione ad azioni finalizzate all’elusione di tale disposizione può riscontrarsi anche qualora il soggetto conferente sia esso stesso membro di tale persona giuridica, gruppo o entità.
3) Se gli artt. 2 e 3 del regolamento (...) n. 2580/2001 (...) debbano essere interpretati nel senso che il rendere disponibili capitali, attività finanziarie e risorse economiche a favore di una persona giuridica, gruppo o entità compresa nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento o la partecipazione ad azioni finalizzate all’elusione di tale disposizione può riscontrarsi anche qualora il valore patrimoniale da conferire si trovi già (anche indirettamente) nella disponibilità della persona giuridica, gruppo o entità».
III – Procedimento dinanzi alla Corte
44. La domanda di pronuncia pregiudiziale, recante la data del 21 dicembre 2009, è pervenuta presso la cancelleria della Corte il 29 dicembre 2009. Essa conteneva un richiamo all’art. 267, quarto comma, TFUE.
45. Con atto separato recante la data del 5 febbraio 2010 e pervenuto presso la cancelleria della Corte l’11 dello stesso mese, il giudice del rinvio ha chiesto alla Corte di applicare alla presente causa il procedimento accelerato. A sostegno della sua domanda esso ha affermato di avere avviato, con ordinanza 25 gennaio 2010, il procedimento penale nei confronti degli imputati e di avere fissato le udienze nel periodo compreso tra l’11 marzo e il 31 agosto 2010. Esso ha fatto valere che, vista la prevedibile durata di detto procedimento penale, nonché l’importanza delle questioni pregiudiziali ai fini del procedimento principale, sussiste un’urgenza straordinaria di statuire su tali questioni.
46. Con ordinanza del presidente della Corte 1° marzo 2010 è stato deciso di applicare alla causa il procedimento accelerato.
47. Hanno presentato osservazioni scritte il Generalbundesanwalt, E, F, il governo francese, il Consiglio e la Commissione. Tali interessati, ad eccezione del governo francese, hanno anche svolto osservazioni orali nel corso dell’udienza tenutasi il 12 maggio 2010.
IV – Sulla prima questione pregiudiziale
A – Osservazioni preliminari
48. Occorre, in via preliminare, dedicare anzitutto qualche breve riflessione al rilievo assunto dal regolamento n. 2580/2001 nel procedimento penale principale, nonché alla combinazione tra disposizioni penali ed extrapenali, nazionali e comunitarie, che caratterizza il contesto normativo in cui vanno collocate le accuse mosse nei confronti degli imputati. Occorre inoltre interrogarsi sulla portata della questione pregiudiziale sottoposta alla Corte.
1. Sul rilievo assunto dal regolamento n. 2580/2001 ai fini del procedimento penale principale
49. È certamente vero che, come sottolinea il Generalbundesanwalt, né le disposizioni del regolamento n. 2580/2001, né i provvedimenti adottati dal Consiglio in applicazione dell’art. 2, n. 3, dello stesso rivestono carattere penale (20) .
50. Detto regolamento non impone nemmeno, quanto meno formalmente, di perseguire penalmente a livello nazionale l’inosservanza delle disposizioni ivi contenute. Infatti, l’art. 9, secondo cui ciascuno Stato membro determina le sanzioni da imporre in caso di violazione di tale regolamento, si limita a disporre che tali sanzioni devono essere «efficaci, proporzionate e dissuasive».
51. Tuttavia, attraverso il rinvio operato dal legislatore tedesco, le disposizioni del regolamento n. 2580/2001, integrate dalle decisioni del Consiglio che stabiliscono ed aggiornano l’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del medesimo regolamento, concorrono a determinare il contenuto della disposizione di diritto penale sulla quale si fonda l’atto d’accusa nei confronti degli imputati nel procedimento principale. Tale meccanismo è illustrato dal testo stesso di detta disposizione.
52. Come in precedenza osservato (21), l’art. 34, n. 4, dell’AWG, nelle varie versioni applicabili ratione temporis ai fatti di causa, si limita a prevedere una pena detentiva (non inferiore a due anni, secondo la versione di tale articolo applicabile fino al 7 aprile 2006, e da 6 mesi a 5 anni, secondo la versione applicabile successivamente) e a precisare che tale pena si applica a «chiunque contravvenga a un atto normativo delle Comunità (…) diretto a limitare il traffico commerciale con l’estero (…) ai fini dell’attuazione di una sanzione economica deliberata dal Consiglio di sicurezza (…) in base al capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite» (versione applicabile fino al 7 aprile 2006) o a «chiunque contravvenga a un divieto (…) di esportazione, vendita, consegna, messa a disposizione, cessione, prestazione di servizi, investimento, sostegno o elusione sancito da un atto normativo delle Comunità (…) che miri all’attuazione di una sanzione economica deliberata dal Consiglio (…) nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune» (versione applicabile posteriormente al 7 aprile 2006).
53. Il legislatore tedesco ha quindi fatto ricorso, nell’art. 34, n. 4, dell’AWG, alla tecnica dell’incriminazione mediante rinvio. Di conseguenza, come rileva il Generalbundesanwalt nelle sue osservazioni scritte presentate alla Corte, «la punibilità, in diritto tedesco, dei fatti del procedimento [principale] discende da tale disposizione e dagli atti [dell’Unione] cui essa fa riferimento, vale a dire il regolamento n. 2580/2001, in combinato disposto con le varie decisioni del Consiglio» che hanno inserito e mantenuto il nome del DHKP-C nell’elenco di cui all’art. 2 di tale regolamento.
54. Più in particolare, mediante tale rinvio, gli atti dell’Unione in questione determinano il comportamento penalmente rilevante nella sua interezza
e non solo un suo elemento o un suo presupposto di diritto o di fatto. Come si vedrà più avanti, tale constatazione non è priva di incidenza sulla risposta che occorre dare alla prima questione pregiudiziale.
2. Sulla portata della questione sottoposta alla Corte
55. Così come è formulata, la prima questione sembrerebbe interrogare la Corte unicamente in merito all’ efficacia, alla luce delle sentenze del Tribunale, dell’iscrizione nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 di un’organizzazione che non ha contestato le decisioni del Consiglio con cui è stata effettuata tale iscrizione. Così la interpreta il governo francese, il quale sostiene, nelle sue osservazioni scritte presentate alla Corte, che il giudice del rinvio si è astenuto dal sollevare qualsiasi questione di validità delle misure di congelamento dei capitali del DHKP-C.
56. Tuttavia, tale interpretazione, cui il Consiglio ha aderito in udienza, non mi sembra corretta, tenuto conto dell’insieme delle considerazioni svolte nella decisione di rinvio.
57. In primo luogo, la formulazione della questione in termini di «efficacia» («wirksam») e non di «validità» («Gültigkeit») degli atti controversi sembra essenzialmente dovuta al fatto che il giudice del rinvio si interroga altresì sulle conseguenze della modifica del procedimento di inclusione nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, e in particolare, come spiegato nella motivazione dell’ordinanza, sulla possibilità che la decisione 2007/445, che introduce detta modifica, abbia determinato una regolarizzazione retroattiva di tali atti.
58. In secondo luogo, dalla decisione di rinvio risulta che la questione della validità e/o dell’esistenza degli atti con cui il DHKP-C è stato inserito nel suddetto elenco è stata effettivamente sollevata dagli imputati nel corso del procedimento principale.
59. In terzo luogo, al punto 40 dell’ordinanza di rinvio si rileva che «[s]econdo il parere della sezione rimettente la domanda alla Corte nella forma di un procedimento di pronuncia pregiudiziale non è irricevibile in base all’art. 267, primo comma, lett. b) [e] secondo comma, TFUE, per il fatto che il DHKP-C non ha impugnato (…) le decisioni attuative dell’art. 2, n. 3, del regolamento [n. 2580/2001]». Tale affermazione è seguita, inter alia, da una valutazione relativa all’applicabilità nel caso di specie dei principi elaborati dalla Corte nella sentenza TWD Textilwerke Deggendorf (22), sulla quale ritornerò. Un’affermazione del genere e la successiva valutazione non sarebbero state necessarie se il giudice del rinvio non avesse inteso interrogare la Corte in merito alla legittimità degli atti in questione.
60. Orbene, è compito della Corte ricavare, dall’insieme degli elementi che le sono stato forniti dal giudice nazionale, quegli elementi di diritto dell’Unione che richiedono, tenuto conto dell’oggetto della controversia, un giudizio di validità (23) .
61. In base agli elementi sopra indicati si deve quindi ritenere che, con la sua prima questione, l’Oberlandesgericht Düsseldorf chieda in sostanza alla Corte di pronunciarsi – alla luce delle sentenze del Tribunale – sull’efficacia e la validità degli atti del Consiglio anteriori alla decisione 2007/445, con cui un’organizzazione, nella specie il DHKP-C, che non ha impugnato tali atti, è stata prima inserita e, in seguito, mantenuta nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, tenuto conto, se del caso, della modifica delle modalità di inserimento in tale elenco introdotta dalla decisione 2007/445.
62. Per contro, non è stata sollevata alcuna questione concernente la validità di quest’ultima decisione, malgrado quanto sembra emergere dalla lettura delle osservazioni scritte di F. Infatti, in nessun passaggio dell’ordinanza è stato sollevato un qualsivoglia dubbio in ordine alla legittimità di tale atto.
B – Valutazione
1. Sull’efficacia delle misure di congelamento dei capitali del DHKP-C adottate prima dell’entrata in vigore della decisione 2007/445
63. Secondo costante giurisprudenza, gli atti delle istituzioni comunitarie si presumono legittimi, il che implica che essi producono effetti giuridici finché non siano stati revocati o annullati nel contesto di un ricorso d’annullamento ovvero dichiarati invalidi a seguito di un rinvio pregiudiziale o di un’eccezione di illegittimità (24) .
64. Nelle circostanze del caso di specie, ci si può già domandare se tale presunzione valga anche per gli atti di cui sia stata constatata un’irregolarità nell’ambito di un ricorso diretto – come avvenuto per alcune delle decisioni che inseriscono il DHKP-C nell’elenco in questione – sebbene detta constatazione ne abbia determinato l’annullamento solo nella parte in cui tale irregolarità, che inficia l’atto nella sua interezza (25), riguardava la parte che aveva proposto il ricorso (26) . In ogni caso, quale che sia la risposta, ciò non toglie che un atto, ancorché illegittimo, produca i propri effetti, se è idoneo a farlo, fino a quando non venga abrogato, ritirato o modificato dall’autorità da cui emana, o ancora annullato nell’ambito di un controllo giurisdizionale della sua legittimità.
65. Nella specie è pacifico che l’organizzazione cui sono appartenuti gli imputati non ha mai impugnato le misure di congelamento dei capitali che la riguardano.
66. Peraltro, le sentenze del Tribunale hanno annullato gli atti sottoposti al suo controllo solo nella parte riguardante i ricorrenti. Di conseguenza, tali sentenze non hanno potuto in alcun modo incidere su detti atti nella parte riguardante persone diverse dai ricorrenti né, a maggior ragione, su atti diversi, ancorché inficiati da vizi identici o analoghi a quelli rilevati dal Tribunale.
67. Tuttavia, secondo una giurisprudenza ugualmente costante, a titolo di eccezione al principio di presunzione di validità, gli atti viziati da un’irregolarità la cui gravità sia così evidente da non poter essere tollerata dall’ordinamento giuridico comunitario non possono vedersi riconosciuto alcun effetto giuridico, ancorché provvisorio, devono cioè essere considerati giuridicamente inesistenti. La menzionata eccezione mirerebbe a salvaguardare l’equilibrio fra due esigenze fondamentali, ma talvolta confliggenti, cui deve ispirarsi un ordinamento giuridico, e precisamente la stabilità dei rapporti giuridici, da un lato, e il rispetto della legge, dall’altro (27) . Secondo questa stessa giurisprudenza, la gravità delle conseguenze che si ricollegano all’accertamento dell’inesistenza di un atto delle istituzioni dell’Unione esige che, per ragioni di certezza del diritto, l’inesistenza venga constatata soltanto in casi del tutto estremi (28) .
68. Basandosi su tale giurisprudenza, gli imputati sostengono, nelle osservazioni presentate alla Corte, che la decisione del Consiglio relativa all’inserimento del DHKP-C nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, nonché gli atti successivi con cui il nome di tale organizzazione è stato mantenuto in detto elenco, quanto meno fino all’entrata in vigore della decisione 2007/445, dovrebbero essere considerati giuridicamente inesistenti.
69. Non condivido questa tesi.
70. Infatti, malgrado la gravità oggettiva dei vizi procedurali e formali individuati dalle sentenze del Tribunale – i primi relativi a una violazione dei diritti fondamentali della difesa e il secondo a un difetto di motivazione tale da rendere l’atto non suscettibile di controllo giurisdizionale –, non mi sembra che siano soddisfatte nella specie le condizioni particolarmente rigorose stabilite dalla citata giurisprudenza. Peraltro, il Tribunale si è già pronunciato in tal senso nell’ambito di un secondo ricorso di annullamento proposto dalla ricorrente nella causa che ha dato luogo alla sentenza OMPI I (29) .
71. Da quanto precede risulta che gli atti del Consiglio anteriori alla decisione 2007/445, con cui il DHKP-C è stato prima inserito e poi mantenuto nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 hanno prodotto effetti a partire dalla loro entrata in vigore e fino alla loro abrogazione, imponendo il congelamento dei capitali di tale organizzazione, senza soluzione di continuità, dal 3 maggio 2002, data di entrata in vigore della decisione 2002/334, al 29 giugno 2007, giorno della pubblicazione della decisione 2007/445, che ha abrogato la decisione 2006/379.
72. Ne consegue che tali atti hanno prodotto i loro effetti giuridici nel corso di una parte del periodo in cui sarebbe stata commessa l’infrazione continuata oggetto dei procedimenti penali a carico degli imputati.
73. Il governo francese nelle sue osservazioni scritte e il Consiglio nelle sue osservazioni orali chiedono alla Corte, sostanzialmente, di attenersi a tale constatazione nel risolvere la prima questione.
74. Da parte mia, non ritengo che tale soluzione debba essere accolta, in quanto non fornirebbe una risposta esaustiva alle questioni sollevate dal giudice del rinvio, che vertono, come rilevato ai paragrafi 56‑60 della presente presa di posizione, non solo sull’efficacia, ma anche sulla legittimità delle misure di congelamento dei capitali del DHKP-C.
75. Occorre quindi procedere a tale esame di legittimità.
2. Sulla validità delle misure di congelamento dei capitali del DHKP-C adottate prima della decisione 2007/445
76. Nelle loro osservazioni, il Generalbundesanwalt e la Commissione sostengono che motivi attinenti, essenzialmente, alla certezza del diritto e al carattere definitivo degli atti non impugnati ostano a che la Corte si pronunci, nell’ambito del presente procedimento pregiudiziale, sulla validità delle misure controverse.
77. Prima di esaminare i presunti vizi di tali misure [infra, sub c)], occorre dunque valutare, in primo luogo, la fondatezza di questi vari argomenti [infra, sub a)].
78. In secondo luogo, occorre domandarsi quali conseguenze abbia l’entrata in vigore della decisione 2007/445 sulla validità delle precedenti misure di congelamento di capitali [infra, sub b)].
a) Sulle circostanze che impedirebbero alla Corte di procedere, nella specie, ad un giudizio di validità
i) Sulla circostanza che le misure di congelamento di capitali in questione non sono state impugnate dagli imputati
79. Per quanto il ricorso di annullamento ai sensi dell’art. 263 TFUE e il rinvio pregiudiziale per accertamento di validità ai sensi dell’art. 267 TFUE apprestino mezzi di ricorso autonomi, soggetti a proprie condizioni di ricevibilità, la giurisprudenza della Corte ha tuttavia introdotto alcune eccezioni a tale regola.
80. Così, nella sentenza TWD Textilwerke Deggendorf (30), la Corte, ricordando la giurisprudenza secondo cui uno Stato membro che non abbia contestato tempestivamente una decisione di cui è destinatario non può rimettere in discussione la validità di tale decisione nell’ambito di un ricorso per inadempimento, ha escluso che il beneficiario di un aiuto oggetto di una decisione della Commissione adottata in forza dell’art. 108 TFUE, che avrebbe potuto impugnare tale decisione e che ha lasciato decorrere il termine prescritto, possa contestare la legittimità della medesima dinanzi ai giudici nazionali nell’ambito di un ricorso proposto avverso i provvedimenti assunti dalle autorità nazionali in esecuzione di questa decisione. Secondo la Corte, tale effetto preclusivo mira a preservare la certezza del diritto, evitando che atti comunitari produttivi di effetti giuridici vengano rimessi in questione all’infinito. Ammettere che in circostanze del genere l’interessato possa, dinanzi al giudice nazionale, opporsi all’esecuzione della decisione eccependo l’illegittimità di quest’ultima equivarrebbe a riconoscergli la possibilità di eludere il carattere definitivo della decisione nei suoi confronti dopo la scadenza dei termini di ricorso.
81. Secondo tale giurisprudenza, non solo il destinatario di una decisione, ma anche qualsiasi persona fisica o giuridica che, pur non essendo destinataria di una decisione, è da questa direttamente e individualmente interessata, ai sensi dell’art. 263 TFUE, può vedersi precludere la possibilità di eccepire l’illegittimità di detta decisione nell’ambito di un rinvio pregiudiziale per accertamento di validità. Lo stesso vale, secondo la Corte, per un singolo che non abbia impugnato entro i termini un regolamento che deve essere considerato nei suoi confronti come una decisione individuale (31) .
82. Tuttavia, affinché tale effetto preclusivo sia concretamente opponibile a una persona fisica o giuridica che eccepisca l’illegittimità di un atto dell’Unione dinanzi a un giudice nazionale, occorre che detta persona abbia potuto senza alcun dubbio
chiedere l’annullamento di tale atto in virtù dell’art. 263 TFUE (32) ; la ricevibilità di un tale ricorso deve dunque apparire in modo manifesto.
83. Detta condizione discende dal principio generale, che la Corte trae dall’art. 277 TFUE, il quale tende a garantire che gli interessati abbiano o abbiano avuto la possibilità di contestare un atto comunitario costituente il fondamento di una decisione che viene loro opposta (33) .
84. Nella specie, ritengo che l’effetto preclusivo sancito dalla giurisprudenza inaugurata con la citata sentenza TWD Textilwerke Deggendorf non possa essere validamente opposto agli imputati.
85. In primo luogo, e in generale, ci si può chiedere se tale preclusione sia applicabile quando essa limiti le possibilità di un imputato di difendersi dalle accuse penali mosse nei suoi confronti, a maggior ragione in un caso come quello di specie, in cui si eccepisce l’illegittimità di atti dell’Unione che, attraverso il meccanismo dell’incriminazione per rinvio descritto ai paragrafi 49‑53 della presente presa di posizione, concorrono a determinare il contenuto della norma penale applicata.
86. Come ha sottolineato l’avvocato generale Jacobs nelle conclusioni relative alla causa che ha dato luogo alla citata sentenza TWD Textilwerke Deggendorf, la certezza del diritto non è un precetto assoluto (34) . Ritengo che essa non possa prevalere sul diritto a non essere accusato sulla base di atti non conformi all’ordinamento giuridico da cui emanano, a fortiori qualora tale non conformità riguardi il rispetto dei diritti fondamentali e delle forme sostanziali.
87. In secondo luogo, e comunque, non mi sembra che nel caso di specie siano soddisfatte le condizioni richieste dalla summenzionata giurisprudenza. Infatti, non è manifesto che gli imputati avrebbero potuto proporre un ricorso in forza dell’art. 263 TFUE contro le decisioni di congelamento dei capitali del DHKP-C adottate dal Consiglio.
88. Anzitutto, è pacifico che i loro nomi non sono mai apparsi nell’elenco redatto e aggiornato con tali atti.
89. Inoltre, è tutt’altro che evidente che essi avrebbero potuto agire a proprio nome contro tali atti basando la loro legittimazione ad agire sulla sola qualità di membri di detta organizzazione (35) .
90. Infine, si può anche dubitare della ricevibilità di un ricorso da essi eventualmente presentato a nome del DHKP-C, in qualità di rappresentanti di tale organizzazione. A tal riguardo, si deve ricordare che, nella sentenza PKK e KNK/Consiglio, la Corte ha affermato che, per poter proporre un ricorso a nome di un’organizzazione inserita nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, «è necessario dimostrare che l’organizzazione in questione ha realmente intenzione di proporre il ricorso, e che gli avvocati che sostengono di rappresentarla hanno effettivamente ricevuto un mandato in tal senso» (36) . In detta sentenza, pur sottolineando l’esigenza di evitare un formalismo eccessivo nell’applicazione delle norme procedurali che disciplinano la ricevibilità dei ricorsi di annullamento proposti da organizzazioni prive di personalità giuridica, la Corte ha nondimeno rilevato che, nella specie, un dubbio relativo alla validità della rappresentanza dell’organizzazione ricorrente da parte del sig. Osman Ocalan, che aveva proposto il ricorso, derivava dal fatto che questi «si presenta, nella procura rilasciata agli avvocati, come ex membro del PKK, senza altri titoli di legittimazione per rappresentare quest’ultimo». Tale dubbio ha potuto essere dissipato solo grazie alle dichiarazioni di uno degli avvocati incaricati, secondo cui «svariati altri autorevoli esponenti del PKK e del suo successore, il KADEK», l’avevano incaricato di seguire il procedimento introdotto con il ricorso proposto dinanzi al Tribunale.
91. Orbene, se gli imputati nel procedimento principale sono accusati di essere stati membri del DHKP-C, nonché membri direttivi di cellule locali di tale organizzazione, tuttavia dalla decisione di rinvio non risulta affatto che essi abbiano avuto un ruolo preminente all’interno di detta organizzazione, tale da far ritenere che essi potessero agire in suo nome nell’ambito di un ricorso dinanzi al Tribunale. Al contrario, risulta da detta ordinanza che il loro ruolo era essenzialmente limitato a reperire capitali ai fini del finanziamento delle attività dell’organizzazione.
92. Tenuto conto di quanto precede, sono quindi dell’avviso che non si possa ritenere preclusa, per gli imputati, in applicazione dei principi elaborati nella citata sentenza TWD Textilwerke Deggendorf, la possibilità di eccepire dinanzi al giudice nazionale l’illegittimità delle misure di congelamento dei capitali del DHKP-C nell’ambito di un procedimento penale in cui sono accusati di avere violato tali misure.
ii) Sulla possibilità per gli imputati di invocare la violazione dei diritti procedurali del DHKP-C
93. Il Generalbundesanwalt e la Commissione mettono in dubbio il diritto degli imputati di invocare, a sostegno della loro eccezione di illegittimità, la violazione dei diritti procedurali del DHKP-C. In particolare, la Commissione fa valere che, per ragioni di certezza del diritto, l’art. 277 TFUE deve essere interpretato nel senso che soggetti terzi, quali gli imputati, non possono avvalersi di motivi che solo la persona interessata direttamente e individualmente, nella specie il DHKP-C, avrebbe potuto invocare nell’ambito di un ricorso diretto di annullamento ai sensi dell’art. 263 TFUE.
94. Tali argomenti non mi sembrano persuasivi.
95. In limine, rilevo che il richiamo all’art. 277 TFUE non appare pertinente. Infatti, secondo costante giurisprudenza, la facoltà offerta da tale disposizione di invocare l’inapplicabilità di un regolamento «può essere esercitata unicamente in via incidentale nell’ambito di un procedimento innanzi alla Corte stessa, fondato su un’altra disposizione del Trattato» (37) . Conseguentemente, poiché l’art. 277 TFUE non può essere invocato dinanzi alla Corte in mancanza di un ricorso principale di cui essa sia investita, tale disposizione non può, in quanto tale, essere applicata nell’ambito del procedimento di rinvio pregiudiziale di cui all’art. 267 TFUE. Come ha rilevato la Corte, quest’ultimo articolo prevede anch’esso «una procedura che consente di risolvere una questione relativa alla validità di un atto comunitario, quando tale questione è sollevata in via incidentale nell’ambito di una controversia innanzi ad un giudice nazionale» (38) .
96. La tesi sostenuta dalla Commissione appare in contrasto con la portata che la Corte riconosce alla propria competenza nel caso in cui sia investita da un giudice nazionale, ai sensi dell’art. 267 TFUE, di una questione di validità di atti adottati dalle istituzioni dell’Unione. Secondo la Corte, a detta competenza non è infatti posto alcun limite per quanto riguarda le cause dell’asserita invalidità di tali atti ed essa si estende quindi a tutti i motivi di invalidità che possono inficiarli (39) .
97. Inoltre, nelle circostanze del caso di specie, una tesi siffatta equivarrebbe sostanzialmente, per esigenze di certezza del diritto, a disconoscere il diritto degli imputati in un procedimento penale di difendersi dalle accuse mosse nei loro confronti eccependo, con ogni mezzo legale, l’illegittimità degli atti sulla cui base vengono formulate tali accuse. Nella specie, poiché, come osservato in precedenza, nulla impedisce agli imputati di eccepire l’illegittimità delle misure di congelamento dei capitali del DHKP-C, essi, a mio parere, devono poter invocare a sostegno di tale eccezione ogni motivo idoneo a dimostrarne l’asserita illegittimità. Peraltro, è evidente che E e F sono interessati da qualsiasi vizio, anche puramente formale, che infici la regolarità delle misure di congelamento dei capitali del DHKP-C, in quanto da tali misure dipende la qualificazione del loro comportamento come penalmente rilevante (40) .
98. Del resto, la tesi dedotta dalla Commissione non tiene conto nemmeno del fatto che il potere di sottoporre alla Corte una questione relativa alla validità di un atto spetta al giudice nazionale. Benché nella causa che ha dato luogo alla citata sentenza TWD Textilwerke Deggendorf la Corte abbia in principio riconosciuto che tale potere incontra limiti qualora la parte che beneficerebbe della dichiarazione di invalidità dell’atto non l’abbia contestato direttamente, pur essendo senz’altro legittimata a farlo (41), tuttavia tale situazione non ricorre comunque nel caso degli imputati, come dimostrato in precedenza.
99. Oltretutto, non si deve dimenticare che le sentenze del Tribunale hanno rilevato anche un difetto di motivazione degli atti impugnati. Orbene, supponendo che lo stesso vizio ricorra anche nelle misure di congelamento dei capitali del DHKP-C, se ne dovrebbe dedurre che gli imputati, non avendo avuto conoscenza dei motivi che hanno indotto il Consiglio ad inserire tale organizzazione nell’elenco, difficilmente avrebbero potuto contestare la fondatezza di tale inserimento, facendo valere, ad esempio, errori di valutazione da parte del Consiglio (42) .
100. La Commissione sostiene inoltre che la violazione dell’obbligo di motivazione, come accertata dal Tribunale in relazione alle organizzazioni ricorrenti – ma non in generale –, sussiste, al pari delle asserite violazioni dei diritti della difesa del DHKP‑C, solo nei confronti di detta organizzazione.
101. Orbene, in primo luogo, tale affermazione mi sembra di per sé criticabile alla luce della motivazione delle sentenze del Tribunale (43) .
102. In secondo luogo, pur ammettendo che si possa affermare che tale vizio, ove constatato nel caso di specie, sussisterebbe solo nei confronti del DHKP-C, resta il fatto che, nel caso in esame, sono gli imputati che, in assenza di qualsiasi motivazione dell’inserimento di detta organizzazione nell’elenco, vedono limitata, di fatto, la propria facoltà di contestare la fondatezza di tale inclusione (44) e, pertanto, di difendersi dalle accuse mosse nei loro confronti.
103. Infine, anche ipotizzando, come sostiene la Commissione, che gli imputati non avessero il diritto di sollevare, nell’ambito della loro eccezione di illegittimità, il difetto di motivazione delle decisioni di congelamento dei capitali del DHKP-C, e che nemmeno il giudice del rinvio disponesse di tale potere, nulla impedirebbe invece alla Corte di constatare d’ufficio un vizio siffatto, nell’ambito del giudizio di validità di cui è stata investita con il presente rinvio pregiudiziale (45) .
iii) Sulla circostanza che le misure di congelamento di capitali in questione sono state abrogate
104. Benché nessuna delle parti interessate intervenute nel dibattito abbia espressamente esaminato tale questione, nondimeno ci si può chiedere se la circostanza che gli atti di cui trattasi non siano più in vigore, essendo stati nel frattempo tutti abrogati e sostituiti da altri atti, fino all’entrata in vigore della decisione 2007/445, abbia una qualsiasi incidenza sulla competenza della Corte a pronunciarsi ai sensi dell’art. 267, primo comma, lett. b), TFUE sulla validità degli stessi.
105. La risposta a questa domanda dev’essere, a mio parere, negativa. A tal riguardo, è sufficiente rilevare che l’abrogazione di un atto non può equivalere al suo annullamento o alla dichiarazione della sua invalidità a seguito di un rinvio pregiudiziale, in quanto essa non costituisce un riconoscimento della sua illegittimità e produce, in linea di principio, un effetto ex nunc, mentre un annullamento o una dichiarazione di invalidità producono un effetto ex tunc. Solo in quest’ultimo caso l’atto sarebbe da considerarsi nullo e non avvenuto ai sensi dell’art. 264 TFUE.
106. Peraltro, la circostanza che gli atti soggetti al loro controllo fossero stati abrogati non ha impedito alla Corte e al Tribunale di pronunciarsi sulla legittimità degli stessi nell’ambito di taluni ricorsi per inadempimento, dopo avere sottolineato che, malgrado la loro abrogazione, tali atti avevano prodotto effetti giuridici vincolanti che incidevano sugli interessi dei ricorrenti, modificandone la situazione giuridica e che, di conseguenza, questi continuavano ad avere un interesse a una dichiarazione di illegittimità (46) .
107. Il fatto che, nella specie, la Corte sia stata adita in forza dell’art. 267, primo comma, lett. b), TFUE e non ai sensi dell’art. 263 TFUE non impone una diversa soluzione. Per contro, nel caso di specie un controllo da parte della Corte si rende necessario
a maggior ragione in quanto gli atti controversi, malgrado la loro abrogazione, continuano a produrre effetti, come dimostrano i procedimenti penali avviati nei confronti degli imputati, e la loro illegittimità viene da questi eccepita per difendersi dalle accuse a loro carico.
b) Sulle conseguenze della modifica del procedimento di inclusione nell’elenco introdotta dalla decisione 2007/445
108. Come osservato in precedenza, per conformarsi alle sentenze del Tribunale, il Consiglio ha modificato, a partire dalla decisione 2007/445, il procedimento di inclusione nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001.
109. Il Generalbundesanwalt, il Consiglio e la Commissione ritengono che tale decisione abbia comportato una regolarizzazione retroattiva delle precedenti decisioni di congelamento dei capitali.
110. Non condivido questa tesi.
111. Anche ammettendo che vizi come quelli rilevati dal Tribunale siano sanabili retroattivamente, dai ‘considerando’ della decisione 2007/445 risulta che siffatta regolarizzazione avrebbe riguardato tutt’al più le decisioni 2006/379/CE e 2006/1008/CE, per le quali il Consiglio ha effettivamente proceduto, a posteriori, alla comunicazione alle persone, ai gruppi e alle entità interessati della motivazione che giustificava il loro inserimento nell’elenco (47) .
112. Per il resto, dall’avviso pubblicato sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 25 aprile 2007 (48) risulta che la possibilità offerta ai gruppi o alle entità interessati di presentare una richiesta al Consiglio volta ad ottenere comunicazione dei motivi della loro iscrizione nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 è intesa a consentire loro di presentare osservazioni sull’intenzione del Consiglio di «mantenere» il loro nome nel suddetto elenco. Analogamente, la possibilità di chiedere un «riesame della decisione che li include negli elenchi summenzionati» non sembra offrire agli interessati il diritto di rimettere in discussione tutte le decisioni successive che hanno inserito e confermato i loro nomi nell’elenco.
113. Ciò posto, occorre tuttavia chiedersi se la decisione 2007/445, pur non implicando una regolarizzazione a posteriori dei vizi che inficerebbero le precedenti decisioni di congelamento dei capitali, non abbia, comunque, una portata retroattiva.
114. Una tale eventualità non è stata esclusa dal Tribunale (49), il quale, nel valutare la conformità della decisione 2007/445 alla sentenza OMPI I, ha ritenuto applicabile per analogia la giurisprudenza secondo cui, quando un atto è stato annullato per vizi formali o procedurali, l’istituzione interessata ha il diritto di reiterare un atto identico, rispettando questa volta le regole formali e procedurali in questione, e addirittura di attribuire a tale atto un’efficacia retroattiva, se ciò è necessario alla realizzazione dell’obiettivo di interesse generale perseguito e se il legittimo affidamento degli interessati è debitamente rispettato (50) .
115. Orbene, anche ammettendo che la decisione 2007/445 esplichi una tale efficacia retroattiva, il che peraltro non risulta affatto dai ‘considerando’ della stessa, essa non può, a mio parere, essere invocata nei confronti degli imputati nell’ambito del procedimento principale.
116. Osta a ciò il principio d’irretroattività della legge penale, corollario del principio di legalità dei delitti e delle pene, sancito all’art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e all’art. 49 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
117. Detto principio si applica anche alle disposizioni di legge che non rivestono esse stesse carattere penale ma concorrono, come avviene nella specie con il regolamento n. 2580/2001 e con le decisioni del Consiglio di congelamento dei capitali del DHKP-C, a determinare il contenuto dell’incriminazione.
118. Peraltro, la Corte ha fatto riferimento a tale principio in un contesto analogo, al fine di escludere che la retroattività della disposizione di un regolamento comunitario potesse avere l’effetto d i giustificare a posteriori l’imposizione di sanzioni penali in virtù di un provvedimento nazionale invalido in ragione della sua incompatibilità con il diritto comunitario (51) . Analogamente, nella sentenza Fedesa e a. la Corte ha parimenti dichiarato che la retroattività delle disposizioni di una direttiva adottata a seguito dell’annullamento di una direttiva precedente non può «dare fondamento a procedimenti penali instaurati in forza di norme di diritto nazionale che siano state emanate per l’attuazione della direttiva annullata e siano basate unicamente su questa direttiva» (52) .
c) Sull’esistenza di vizi che inficiano la validità delle misure di congelamento dei capitali del DHKP-C adottate prima dell’entrata in vigore della decisione 2007/445
119. È pacifico che, fino all’entrata in vigore della decisione 2007/445, il procedimento di elaborazione dell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 non prevedeva alcuna previa comunicazione ai singoli e alle entità interessati degli elementi posti a loro carico e che giustificavano la loro inclusione in detto elenco (53) . Peraltro, una tale comunicazione non era nemmeno prevista posteriormente all’iscrizione.
120. Tali circostanze sono state confermate in udienza dal Consiglio per quanto riguarda le misure di congelamento dei capitali del DHKP-C anteriori alla decisione 2007/445.
121. È inoltre pacifico che tutte le decisioni di congelamento dei capitali adottate conformemente al regolamento n. 2580/2001 prima dell’entrata in vigore della decisione 2007/445 erano prive di motivazione, dato che i ‘considerando’ di dette decisioni contengono solo formule generiche e standardizzate, e che, come rilevato dal Tribunale nella sentenza OMPI I, tale difetto impediva qualsiasi controllo giurisdizionale sul merito di tali atti.
122. Orbene, come già osservato, in tale sentenza il Tribunale ha rilevato che detti vizi inficiavano la legittimità degli atti sottoposti al suo controllo. La Corte, nell’ambito della valutazione della legittimità delle decisioni di congelamento dei capitali adottate dal Consiglio conformemente al regolamento n. 881/2002 (54) è peraltro giunta a una conclusione analoga, fondata sulla violazione dei diritti della difesa e del principio della tutela giurisdizionale effettiva (55) .
123. Ne consegue che tutte le decisioni del Consiglio che hanno proceduto al congelamento dei capitali del DHKP-C fino all’entrata in vigore della decisione 2007/445 presentavano vizi tali da inficiarne la validità.
3. La soluzione alla prima questione pregiudiziale
124. Per quanto riguarda le conseguenze che vanno tratte dall’accertamento dell’illegittimità delle misure di congelamento dei capitali del DHKP-C adottate prima dell’entrata in vigore della decisione 2007/445, si deve ricordare che, come nell’ambito di una sentenza di annullamento ai sensi dell’art. 264, secondo comma, TFUE, applicabile per analogia anche nel contesto di un rinvio pregiudiziale per accertamento di validità, la Corte può valersi di un potere discrezionale per stabilire, in ciascun caso concreto, quali effetti di tale atto debbano considerarsi definitivi (56) e, più in generale, per modulare gli effetti della dichiarazione di invalidità (57) .
125. Nella specie, tenuto conto in particolare del contesto in cui si situa il procedimento principale, ritengo che gli effetti dell’accertamento dell’illegittimità delle misure controverse dovrebbero essere limitati alle sole conseguenze penali della loro applicazione in combinato disposto con i divieti sanciti dal regolamento n. 2580/2001.
126. Un siffatto approccio risponderebbe, in parte, alle esigenze di certezza del diritto dedotte dal Consiglio e dalla Commissione, evitando che venga rimesso in discussione il carattere definitivo che dette misure rivestono nei confronti del DHKP‑C, non essendosi avvalso del diritto di impugnarle.
127. Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di risolvere la prima questione nel senso che la violazione delle disposizioni del regolamento n. 2580/2001 non può dar luogo ad alcun procedimento penale qualora essa riguardi le misure di congelamento dei capitali di un’organizzazione, come quella cui erano affiliati gli imputati nel procedimento principale, che è stata inserita nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, di detto regolamento – e vi è stata mantenuta fino all’entrata in vigore della decisione 2007/445 – in violazione dei diritti della difesa di tale organizzazione e dell’obbligo di motivazione incombente alle istituzioni comunitarie. E ciò sebbene:
– le misure di congelamento dei capitali in questione non siano state impugnate dall’organizzazione interessata;
– non essendo state annullate nell’ambito di un ricorso di annullamento, né dichiarate invalide nell’ambito di un rinvio pregiudiziale, tali misure abbiano prodotto effetti nei confronti della menzionata organizzazione fino alla data della loro rispettiva abrogazione;
– il procedimento di inclusione in detto elenco sia stato modificato a partire dalla decisione 2007/445 e l’organizzazione interessata sia stata mantenuta nell’elenco in questione conformemente al nuovo procedimento.
V – Sulla seconda e sulla terza questione pregiudiziale
128. Con la seconda e con la terza questione pregiudiziale, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente, da un lato, se i divieti di cui agli artt. 2 e 3 del regolamento n. 2580/2001 di mettere capitali, attività finanziarie e risorse economiche a disposizione di una persona giuridica, gruppo o entità compresi nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, di tale regolamento o di partecipare ad attività finalizzate all’elusione del citato art. 2 si applichino anche ai membri della persona giuridica, del gruppo o dell’entità interessata e, dall’altro, se tali divieti si applichino anche quando i capitali, le attività finanziarie o le risorse economiche in questione siano già, anche se solo indirettamente, accessibili alla persona giuridica, al gruppo o all’entità interessata.
129. Si deve anzitutto rilevare che il testo dell’art. 2, nn. 1, lett. b), e 2, del regolamento n. 2580/2001, e quello dell’art. 3, n. 1, del medesimo regolamento non autorizzano affatto un’interpretazione che ne limiti l’ambito di applicazione ratione personae. Al contrario, i termini stessi di tali disposizioni e, in particolare, l’impiego di forme verbali passive e di costruzioni impersonali quali « è vietato mettere
(…) a disposizione (…) capitali» (58), « è vietata la prestazione di servizi finanziari» (59), « è vietata la partecipazione
(…) ad attività che abbiano per oggetto o per effetto (…) di eludere l’articolo 2» (60) depongono a favore di un’applicazione generalizzata dei divieti ivi previsti, a prescindere dai rapporti intercorrenti tra la persona che pone in essere il comportamento descritto in tali disposizioni e la persona giuridica, il gruppo o l’entità che ne beneficia.
130. Peraltro, una siffatta limitazione ratione personae non si giustifica nemmeno alla luce degli artt. 2 e 3 della posizione comune 2001/931 e del punto 1 della risoluzione 1373 (2001) del Consiglio di sicurezza.
131. Occorre poi sottolineare che nulla, nel testo dell’art. 2, nn. 1 e 2, del regolamento n. 2580/2001, consente di presumere che quest’ultimo non riguardi l’ottenimento di capitali da parte di una persona giuridica, di un gruppo o di un’entità inclusi nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, di detto regolamento in un contesto come quello del procedimento principale, vale a dire quando detti capitali provengano dal trasferimento di ricavi dell’attività di raccolta di offerte e dalla vendita di pubblicazioni effettuata da uno dei suoi membri.
132. Al contrario, il divieto di cui al suddetto art. 2 è espresso in termini di particolare ampiezza, come testimonia l’uso delle locuzioni «direttamente o indirettamente». Del pari, l’espressione «mettere (…) a disposizione» ha un’ampia accezione, che ricomprende non solo ogni atto il cui compimento sia necessario, in forza del diritto nazionale applicabile, per consentire a una persona di ottenere effettivamente il potere di disporre pienamente dei beni o delle risorse di cui trattasi – come la Corte ha già dichiarato per quanto riguarda il regolamento n. 881/2002 (61) –, ma anche, nel caso di una persona giuridica, di un gruppo o di un’entità inclusi nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, qualsiasi trasferimento, anche interno a tale persona giuridica, gruppo o entità, che consenta loro di destinare concretamente tali attività o risorse ai fini da essi perseguiti.
133. Inoltre, analogamente a quanto affermato dalla Corte in relazione al regolamento n. 881/2002, si deve considerare che l’obiettivo del regolamento n. 2580/2001 è di impedire che le persone fisiche o giuridiche, i gruppi o le entità inclusi nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del medesimo regolamento dispongano di qualsiasi risorsa finanziaria ed economica, al fine di impedire il finanziamento di attività terroristiche (62) . Tale obiettivo è esplicitato dal secondo ‘considerando’ del citato regolamento, il quale ricorda che la lotta al finanziamento del terrorismo costituisce un aspetto decisivo della lotta al terrorismo, e risulta dal secondo e dal terzo ‘considerando’ della posizione comune 2001/931, che ricordano la determinazione dell’Unione nell’attaccare le fonti di finanziamento del terrorismo.
134. Orbene, sarebbe palesemente contrario a tale obiettivo escludere dall’ambito di applicazione dei divieti di cui all’art. 2 del regolamento n. 2580/2001 la messa a disposizione di una persona giuridica, di un gruppo o di un’entità inclusi nell’elenco di cui al n. 3 del medesimo articolo di attività finanziarie o risorse economiche per il semplice fatto che tale conferimento è effettuato da una persona che riveste lo status di membro del beneficiario. Analogamente, non sarebbe conforme al suddetto obiettivo escludere i trasferimenti di attività o di risorse da un membro ai vertici direttivi di tale persona, gruppo o entità in ragione del fatto che dette attività o risorse si trovano già materialmente nella disponibilità di questi soggetti. Infatti, poiché siffatti trasferimenti sono destinati a consentire o a facilitare l’utilizzo finale delle risorse in questione per conseguire gli scopi perseguiti dall’organizzazione, essi concorrono all’attività di finanziamento del terrorismo che il regolamento n. 2580/2001 mira a contrastare e devono, pertanto, essere considerati atti di «[messa] a disposizione» ai sensi dell’art. 2 del citato regolamento.
135. Infine, quand’anche si dovesse concludere che tali atti, ossia la messa a disposizione da parte di un membro e i trasferimenti interni all’organizzazione, non sono previsti dall’art. 2 del regolamento n. 2580/2001, ciò non implicherebbe, tuttavia, che essi esulino dall’ambito di applicazione di detto regolamento, essendovi in ogni caso ricompresi in forza dell’art. 3, il quale vieta «la partecipazione, consapevole e intenzionale, ad attività che abbiano per oggetto o per effetto, direttamente o indirettamente, di eludere l’articolo 2». Invero, tali atti equivarrebbero in pratica ad eludere il congelamento dei capitali previsto dall’art. 2, n. 1, lett. a), del regolamento n. 2580/2001 in relazione ai capitali «di cui una persona (…) giuridica, gruppo o entità ricompresi nell’elenco di cui al paragrafo 3 detenga la proprietà o il possesso», in quanto consentono a tali soggetti di disporre di detti capitali e di utilizzarli per gli scopi da essi perseguiti.
136. Alla luce di quanto precede, ritengo che i divieti sanciti dagli artt. 2 e 3 del regolamento n. 2580/2001 si applichino anche qualora il soggetto conferente sia esso stesso membro della persona giuridica, del gruppo o dell’entità destinatari e qualora dette risorse siano già materialmente accessibili a tale persona, gruppo o entità, essendo detenute da uno dei suoi membri.
137. Pertanto, costituisce una violazione di tali disposizioni il fatto che i membri di un’organizzazione inclusa nell’elenco di cui all’art. 2 del regolamento n. 2580/2001 mettano a disposizione dei vertici direttivi di tale organizzazione le offerte o altre risorse raccolte presso terzi.
138. Tale conclusione non può essere smentita, a mio avviso, dall’argomento contenuto nel parere dell’European Center for Constitutional and Human Rights (ECCHR) allegato alle osservazioni di F, secondo cui il fatto che né la posizione comune 2001/931 né il regolamento n. 2580/2001 menzionino espressamente la raccolta di capitali a vantaggio delle organizzazioni incluse negli elenchi redatti in applicazione di tali atti, a differenza di quanto previsto al punto 1, lett. b), della risoluzione 1373 (2001) del Consiglio di sicurezza (63), rivelerebbe l’intenzione del legislatore dell’Unione di escludere tale comportamento dal loro ambito di applicazione.
139. Infatti, anche a volerla considerare corretta, una tale interpretazione non consentirebbe di concludere che il conferimento a una persona giuridica, a un gruppo o a un’entità inclusi nell’elenco di cui all’art. 2 del regolamento n. 2580/2001 dei capitali in tal modo raccolti, in quanto comportamento distinto dall’attività di raccolta, non ricada nell’ambito di applicazione dei divieti enunciati all’art. 2 del medesimo regolamento, e ciò a prescindere dalla circostanza che il soggetto conferente sia o meno membro della persona giuridica, del gruppo o dell’entità interessati.
140. In base all’insieme delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di risolvere la seconda questione affermando che gli artt. 2 e 3 del regolamento n. 2580/2001 devono essere interpretati nel senso che può sussistere messa a disposizione di persone giuridiche, gruppi o entità inclusi nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del medesimo regolamento, di capitali, attività patrimoniali e risorse economiche, ovvero partecipazione ad attività dirette ad eludere la citata disposizione, anche qualora il soggetto che conferisce tali risorse sia egli stesso membro della persona giuridica, del gruppo o dell’entità in questione.
141. Analogamente, suggerisco alla Corte di risolvere la terza questione affermando che gli artt. 2 e 3 del regolamento n. 2580/2001 devono essere interpretati nel senso che può sussistere messa a disposizione di persone giuridiche, gruppi o entità inclusi nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del medesimo regolamento di capitali, attività patrimoniali e risorse economiche, ovvero partecipazione ad attività dirette ad eludere la citata disposizione, anche qualora le attività patrimoniali destinate alla persona giuridica, al gruppo o all’entità in questione siano già accessibili, anche solo indirettamente, agli stessi.
VI – Conclusione
142. Alla luce di quanto sopra considerato, suggerisco alla Corte di risolvere le questioni pregiudiziali proposte dall’Oberlandesgericht Düsseldorf nei seguenti termini:
«1) La violazione delle disposizioni del regolamento (CE) del Consiglio 27 dicembre 2001, n. 2580, relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo, non può dare luogo ad alcun procedimento penale qualora riguardi le misure di congelamento dei capitali di un’organizzazione, come quella cui erano affiliati gli imputati nel procedimento principale, che è stata inserita nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, di detto regolamento – e vi è stata mantenuta fino all’entrata in vigore della decisione del Consiglio 28 giugno 2007, 2007/445/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 e abroga le decisioni 2006/379/CE e 2006/1008/CE – in violazione dei diritti della difesa di tale organizzazione e dell’obbligo di motivazione incombente alle istituzioni comunitarie. E ciò sebbene:
– le misure di congelamento dei capitali in questione non siano state impugnate dall’organizzazione interessata;
– non essendo state ann ullate nell’ambito di un ricorso di annullamento, né dichiarate invalide nell’ambito di un rinvio pregiudiziale, tali misure abbiano prodotto effetti nei confronti della menzionata organizzazione fino alla data della loro rispettiva abrogazione;
– il procedimento di inclusione in detto elenco sia stato modificato a partire dalla decisione 2007/445 e l’organizzazione interessata sia stata mantenuta nell’elenco in questione conformemente al nuovo procedimento.
2) Gli artt. 2 e 3 del regolamento n. 2580/2001 devono essere interpretati nel senso che può sussistere messa a disposizione di persone giuridiche, gruppi o entità inclusi nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del medesimo regolamento, di capitali, attività patrimoniali e risorse economiche, ovvero partecipazione ad attività dirette ad eludere la citata disposizione, anche qualora il soggetto che conferisce tali risorse sia egli stesso membro della persona giuridica, del gruppo o dell’entità in questione.
3) Gli artt. 2 e 3 del regolamento n. 2580/2001 devono essere interpretati nel senso che può sussistere messa a disposizione di persone giuridiche, gruppi o entità inclusi nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del medesimo regolamento, di capitali, attività patrimoniali e risorse economiche, ovvero partecipazione ad attività dirette ad eludere la citata disposizione, anche qualora le attività patrimoniali destinate alla persona giuridica, al gruppo o all’entità in questione siano già accessibili, anche solo indirettamente, agli stessi».
(1) .
(2)  –	GU L 344, pag. 70.
(3)  –	GU L 344, pag. 90.
(4)  –	GU L 344, pag. 93.
(5)  –	GU L 344, pag. 83.
(6)  –	GU L 116, pag. 33.
(7)  –	GU L 144, pag. 21.
(8)  –	GU L 169, pag. 58.
(9)  –	2007/C 90/01.
(10)  –	Causa T‑228/02 (Racc. pag. II‑4665; in prosieguo: la «sentenza OMPI I»).
(11)  –	Punto 91.
(12)  –	Il Consiglio e la Commissione delle Comunità europee sostenevano che né la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, né i principi generali del diritto comunitario attribuiscono ai singoli un diritto di essere ascoltati prima dell’adozione di un atto di natura normativa.
(13)  –	Punti 96‑98.
(14)  –	Punto 126. Il Tribunale indica poi che gli elementi a carico così individuati, a meno che non vi ostino ragioni imperative riguardanti la sicurezza della Comunità o dei suoi Stati membri o la condotta delle loro relazioni internazionali, devono essere comunicati all’interessato, per quanto possibile, o contemporaneamente all’adozione o al più presto dopo l’adozione di una decisione iniziale di congelamento dei capitali. Alle stesse condizioni, qualsiasi decisione successiva di congelamento dei capitali deve essere in linea di principio preceduta da una comunicazione dei nuovi elementi a carico e da un’audizione. Invece, il rispetto dei diritti della difesa non esige, secondo il Tribunale, né che gli elementi a carico siano comunicati all’interessato prima dell’adozione di una misura iniziale di congelamento dei capitali, né che quest’ultimo sia sentito successivamente d’ufficio in un contesto siffatto (punto 137).
(15)  –	Punto 154.
(16)  –	Secondo il Tribunale, «[p]oiché le limitazioni apportate dal Consiglio ai diritti della difesa degli interessati devono essere bilanciate da un severo controllo giurisdizionale indipendente e imparziale (…), il giudice comunitario deve poter controllare la legittimità e la fondatezza delle misure di congelamento dei fondi, senza che possano essergli opposti il segreto o la riservatezza degli elementi di prova e di informazione utilizzati dal Consiglio» (punto 155).
(17)  –	Punto 160.
(18)  –	Sentenze del Tribunale 11 luglio 2007, causa T‑327/03, Al‑Aqsa/Consiglio; 3 aprile 2008, causa T‑229/02, PKK/Consiglio, e 3 aprile 2008, causa T‑253/04, Kongra‑Gel e a./Consiglio. In tutte queste sentenze, l’annullamento si fondava unicamente sulla carenza di motivazione, l’unico motivo esaminato dal Tribunale.
(19)  –	Sentenza del Tribunale 11 luglio 2007, causa T‑47/03, Sison/Consiglio.
(20)  –	Il Tribunale si è inoltre espressamente pronunciato in tal senso nella sentenza Sison/Consiglio, cit. alla nota 19, in cui ha dichiarato che le misure restrittive di cui al regolamento n. 2580/2001, nella parte in cui prevedono non la confisca dei beni degli interessati in quanto prodotti del crimine, bensì il loro congelamento a titolo conservativo, non costituiscono una sanzione penale e non implicano un’accusa di questa natura (punto 101).
(21)  –	Paragrafi 20 e 21 della presente presa di posizione.
(22)  –	Sentenza 9 marzo 1994, causa C‑188/92 (Racc. pag. I‑833).
(23)  –	Sentenza 15 ottobre 1980, causa 145/79, Roquette Frères (Racc. pag. 2917, punto 7).
(24)  –	V., in tal senso, sentenze 1° aprile 1982, causa 11/81, Dürbeck/Commissione (Racc. pag. 1251, punto 17); 26 febbraio 1987, causa 15/85, Consorzio Cooperative d’Abruzzo/Commissione (Racc. pag. 1005, punto 10); 15 giugno 1994, causa C‑137/92 P, Commissione/BASF e a. (Racc. pag. I‑2555, punto 48); 8 luglio 1999, causa C‑245/92 P, Chemie Linz/Commissione (Racc. pag. I‑4643, punto 93), e 5 ottobre 2004, causa C‑475/01, Commissione/Grecia (Racc. pag. I‑8923, punto 18).
(25)  –	Ciò vale, quanto meno, per quanto riguarda il difetto di motivazione, sebbene il Tribunale, pur sottolineando la natura normativa degli atti soggetti al suo controllo, li abbia analizzati, sostanzialmente, come una serie di decisioni riguardanti individualmente le persone incluse nell’elenco in questione.
(26)  –	Tuttavia, nella sentenza 23 ottobre 2008, causa T‑256/07, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio (Racc. pag. II‑3019), il Tribunale ha dichiarato che tale presunzione valeva anche per la decisione adottata dopo la chiusura della fase orale nella causa che ha dato luogo alla sentenza OMPI I, decisione che non era stata annullata dal Tribunale (punto 55).
(27)  –	V. sentenze Commissione/BASF e a. (punto 49), Chemie Linz/Commissione (punto 94) e Commissione/Grecia (punto 19), citate alla nota 24.
(28)  –	V. sentenze Commissione/BASF e a. (punto 50), Chemie Linz/Commissione (punto 95) e Commissione/Grecia (punto 20), citate alla nota 24.
(29)  –	V. sentenza People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio, cit. alla nota 26 (punto 58).
(30)  –	Citata alla nota 22 (punti 16 e 17).
(31)  –	Sentenze 15 febbraio 2001, causa C‑239/99, Nachi Europe (Racc. pag. I‑1197, punto 35), e 8 marzo 2007, causa C‑441/05, Roquette Frères (Racc. pag. I‑1993, punto 39).
(32)  –	V., in particolare, sentenze TWD Textilwerke Deggendorf, cit. alla nota 22 (punto 24); 12 dicembre 1996, causa C‑241/95, Accrington Beef e a. (Racc. pag. I‑6699, punti 15 e 16); 11 novembre 1997, causa C‑408/95, Eurotunnel e a. (Racc. pag. I‑6315, punto 28), e Nachi Europe, cit. alla nota precedente (punto 37).
(33)  –	Sentenze 27 settembre 1983, causa 216/82, Universität Hamburg (Racc. pag. 2771, punti 10 e 12), e Nachi Europe, cit. alla nota 31 (punto 35).
(34)  –	Paragrafo 18.
(35) –	La questione si è posta concretamente nella causa che ha dato luogo alla sentenza Kongra‑Gel e a./Consiglio, cit. alla nota 18, ma non è stata risolta dal Tribunale.
(36)  –	Sentenza 18 gennaio 2007, causa C‑229/05 P (Racc. pag. I‑439, punto 113).
(37)  –	Sentenze 14 dicembre 1962, cause riunite 31/62 e 33/62, Wöhrmann e Lütticke/Commissione (Racc. pag. 937, in particolare pag. 951); 16 luglio 1981, causa 33/80, Albini/Consiglio e Commissione (Racc. pag. 2141, punto 17); 11 luglio 1985, cause riunite 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 e 10/84, Salerno e a./Commissione e Consiglio (Racc. pag. 2523, punto 36); ordinanza 28 giugno 1993, causa C‑64/93, Donatab e a./Commissione (Racc. pag. I‑3595, punto 19), e sentenza Nachi Europe, cit. alla nota 31 (punto 33).
(38)  –	Sentenza Nachi Europe, cit. alla nota 31 (punto 34).
(39)  –	Sentenza 12 dicembre 1972, cause riunite da 21/72 a 24/72, International Fruit Company e a. (Racc. pag. 1219, punti 5 e 6), e 16 giugno 1998, causa C‑162/96, Racke (Racc. pag. I‑3655, punti 26 e 27).
(40)  –	Peraltro, le conseguenze di una violazione dei diritti della difesa come quella accertata nelle sentenze del Tribunale non riguardano solo la violazione dei diritti procedurali degli interessati, dato che tale violazione impedisce loro materialmente di apportare utilmente elementi idonei a condurre, se del caso, alla non adozione di misure che incidano sulla loro situazione giuridica.
(41)  –	V., tuttavia, sentenza 10 gennaio 2006, causa C‑222/04, Cassa di Risparmio di Firenze e a. (Racc. pag. I‑289, punti 72‑74), in cui la Corte sembra considerare non applicabile la giurisprudenza TWD Textilwerke Deggendorf qualora la questione di validità venga sollevata d’ufficio dal giudice del rinvio.
(42)  –	Come avevano indubbiamente il diritto di fare, una volta esclusa l’applicazione nei loro confronti della preclusione prevista dalla citata giurisprudenza TWD Textilwerke Deggendorf.
(43)  –	Le constatazioni operate dal Tribunale ai punti 160 e 164 della sentenza OMPI I, relative al rispetto sia dei diritti della difesa che dell’obbligo di motivazione, hanno portata generale e non sono limitate alla situazione dell’organizzazione ricorrente.
(44)  –	Quanto meno per quel che riguarda il periodo anteriore alla decisione 2007/445. Va da sé che la fondatezza della decisione di inserire una persona fisica o giuridica, un gruppo o un’entità nell’elenco di cui all’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 dev’essere valutata in base agli elementi che hanno giustificato tale inserimento e che, per quanto riguarda un persona, un gruppo o un’entità il cui nome venga mantenuto in detto elenco per un certo periodo di tempo, tali elementi possono variare nel tempo, come dimostra il caso dell’Organizzazione Mujahidin del popolo dell’Iran, che è stata inserita in detto elenco in base ad elementi trasmessi al Consiglio dalle autorità del Regno Unito e che, a decorrere da una certa data, è stata mantenuta nell’elenco in base a nuovi elementi, trasmessi alle autorità francesi (v. sentenza del Tribunale 4 dicembre 2008, causa T‑284/08, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio, Racc. pag. II‑3487).
(45)  –	V. sentenza 18 febbraio 1964, cause riunite 73/63 e 74/63, Rotterdam e Putterskoek (Racc. pag. 1).
(46)  –	V., in tal senso, sentenze 23 aprile 1956, cause riunite 7/54 e 9/54, Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises/Alta Autorità (Racc. pag. 53), e 12 febbraio 1960, cause riunite da 16/59 a 18/59, Geitling e a./Alta Autorità (Racc. pag. 45); v. anche, in particolare, ordinanza del Tribunale 14 marzo 1997, causa T‑25/96, Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt‑Unternehmen e Hapag‑Lloyd/Commissione (Racc. pag. II‑363).
(47)  –	V. terzo ‘considerando’.
(48)  –	V. paragrafo 17 della presente presa di posizione.
(49)  –	Sentenza del Tribunale 23 ottobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio, cit. (punti 65 e segg. ).
(50)  –	Sentenze 30 settembre 1982, causa 108/81, Amylum/Consiglio (Racc. pag. 3107, punti 4‑17); 13 novembre 1990, causa C‑331/98, Fedesa e a. (Racc. pag. I‑4023, punti 45‑47), e sentenza del Tribunale 17 ottobre 1991, causa T‑26/89, Compte/Parlamento (Racc. pag. II‑781, punto 66). Secondo il Tribunale, a seguito della sentenza OMPI I, il Consiglio aveva il diritto di mantenere in vigore l’atto che aveva abrogato o sostituito l’atto annullato, successivamente alla chiusura della fase orale, per il tempo strettamente necessario ad adottare un nuovo atto conformandosi alle regole formali e procedurali in questione. Il Tribunale prosegue spiegando che infatti, in un caso tanto peculiare, «sarebbe manifestamente contrario alla realizzazione dell’obiettivo di interesse generale perseguito obbligare il Consiglio a ritirare, in un primo tempo, l’atto non conforme a tali regole per poi autorizzarlo, in un secondo tempo, ad attribuire efficacia retroattiva all’atto nuovamente adottato in conformità a tali regole» (punto 66).
(51)  –	Sentenza 10 luglio 1984, causa 63/83, Kirk (Racc. pag. 2689, punti 21 e 22).
(52)  –	Sentenza citata (punto 43).
(53)  –	V. sentenza OMPI I (punto 160).
(54)  –	Regolamento (CE) del Consiglio 27 maggio 2002, n. 881, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai Talibani e abroga il regolamento (CE) n. 467/2001 che vieta l’esportazione di talune merci e servizi in Afghanistan, inasprisce il divieto dei voli e estende il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei Talibani dell’Afghanistan (GU L 139, pag. 9).
(55)  –	V., in particolare, sentenza 3 settembre 2008, cause riunite C‑402/05 P e C‑415/05 P, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione (Racc. pag. I‑6351).
(56)  –	Sentenze 29 giugno 1988, causa 300/86, Van Landschoot (Racc. pag. 3443, punto 24), e 22 dicembre 2008, causa C‑333/07, Régie Networks (Racc. pag. I‑10807, punto 121).
(57)  –	Sentenza Van Landschoot, cit. alla nota precedente (punto 24).
(58)  –	Art. 2, n. 1, lett. b) (il corsivo è mio). In tedesco: «werden [nicht] Gelder (…) bereitgestellt».
(59)  –	Art. 2, n. 2 (il corsivo è mio). In tedesco: «(…) ist die Erbringung von Finanzdienstleistungen untersagt».
(60)  –	Art. 3, n. 1 (il corsivo è mio) In tedesco: «Die (…) Beteiligung an Maßnahmen, deren Ziel oder Folge (…) die Umgehung des Artikels 2 ist, ist untersagt».
(61)  –	V. sentenza della Corte 11 ottobre 2007, causa C‑117/06, Möllendorf e Möllendorf‑Niehuus (Racc. pag. I‑8361, punti 49 e 50).
(62)  –	V. sentenze 29 aprile 2010, M e a., causa C‑340/08 (non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 52); Möllendorf e Möllendorf-Niehuus, cit. alla nota precedente (punto 63), e Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione, cit. alla nota 55 (punto 169).
(63)  –	Tale disposizione prevede che gli Stati devono «perseguire penalmente la fornitura o la raccolta volontaria, con qualsiasi mezzo, direttamente o indirettamente, di capitali da parte dei loro cittadini o nei loro territori con l’intenzione di utilizzare i capitali, o sapendo che questi devono venire utilizzati, per realizzare atti terroristici». L’attuazione di tale disposizione a livello dell’Unione è prevista all’art. 1 della posizione comune 2001/930.