62021CJ0689
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
5 september 2023 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Europese Unie – Artikel 20 VWEU – Artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Burger die zowel de nationaliteit van een lidstaat als de nationaliteit van een derde land bezit – Verlies van rechtswege van de nationaliteit van de lidstaat op de leeftijd van 22 jaar wegens het ontbreken van een effectieve band met die lidstaat wanneer er vóór deze leeftijdsgrens geen aanvraag tot behoud van die nationaliteit is ingediend – Verlies van het Unieburgerschap – Onderzoek van de evenredigheid van de gevolgen van dit verlies uit het oogpunt van het Unierecht – Vervaltermijn”
In zaak C‑689/21,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Østre Landsret (regionale rechter voor het oosten van Denemarken) bij beslissing van 11 oktober 2021, ingekomen bij het Hof op 16 november 2021, in de procedure
X
tegen
Udlændinge- og Integrationsministeriet,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, L. Bay Larsen, vicepresident, A. Prechal, C. Lycourgos (rapporteur), E. Regan, P. G. Xuereb, L. S. Rossi, D. Gratsias en M. L. Arastey Sahún, kamerpresidenten, S. Rodin, F. Biltgen, N. Piçarra, N. Wahl, I. Ziemele en J. Passer, rechters,
advocaat-generaal: M. Szpunar,
griffier: C. Strömholm, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 4 oktober 2022,
gelet op de opmerkingen van:
–
X, vertegenwoordigd door E. O. R. Khawaja, advokat,
–
de Deense regering, vertegenwoordigd door V. Pasternak Jørgensen en M. Søndahl Wolff als gemachtigden, bijgestaan door R. Holdgaard en A. K. Rasmussen, advokater,
–
de Franse regering, vertegenwoordigd door A. Daniel, A.‑L. Desjonquères en J. Illouz als gemachtigden,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Grønfeldt en E. Montaguti als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 januari 2023,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 20 VWEU en artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen X en het Udlændinge- og Integrationsministerium (ministerie van Immigratie en Integratie, Denemarken; hierna: „ministerie”) over het verlies van de Deense nationaliteit van X.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3
In artikel 20 VWEU is bepaald:
„1.   Er wordt een burgerschap van de [Europese] Unie ingesteld. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
2.   De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
a)
het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven;
[…]”
4
Krachtens artikel 7 van het Handvest heeft eenieder recht op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie.
5
Verklaring nr. 2 inzake de nationaliteit van een lidstaat, die door de lidstaten aan de slotakte van het Verdrag betreffende de Europese Unie is gehecht (PB 1992, C 191, blz. 98; hierna: „verklaring nr. 2”) bepaalt:
„De Conferentie verklaart dat telkens wanneer in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap sprake is van onderdanen van de lidstaten, de vraag of een persoon de nationaliteit van deze of gene lidstaat bezit, uitsluitend wordt geregeld door verwijzing naar het nationale recht van de betrokken staat. […]”
6
Deel A van het besluit van de staatshoofden en regeringsleiders, in het kader van de Europese Raad bijeen op 11 en 12 december 1992 te Edinburgh, betreffende bepaalde problemen die Denemarken met betrekking tot het Verdrag betreffende de Europese Unie aan de orde heeft gesteld (PB 1992, C 348, blz. 1; hierna: „besluit van Edinburgh”) luidt:
„De bepalingen van het tweede deel van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap betreffende het burgerschap van de Unie geven de onderdanen van de lidstaten aanvullende rechten en bescherming, zoals bepaald in dat deel. Deze komen op generlei wijze in de plaats van het nationale burgerschap. De vraag of iemand de nationaliteit van een lidstaat bezit, zal uitsluitend worden beantwoord door verwijzing naar het nationale recht van de betrokken lidstaat.”
Deens recht
7
§ 8, lid 1, van de lov om dansk indfødsret (wet betreffende de Deense nationaliteit), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie ervan (hierna: „nationaliteitswet”), luidt:
„Diegene die in het buitenland is geboren en nooit in Denemarken heeft gewoond, noch daar heeft verbleven in omstandigheden die wijzen op een nauwe band met Denemarken, verliest bij het bereiken van de leeftijd van 22 jaar zijn Deense nationaliteit, tenzij hij daardoor staatloos zou worden. De minister voor Vluchtelingen, Migranten en Integratie of de door hem gemachtigde persoon kan echter toestemming geven voor het behoud van de nationaliteit, indien vóór dat tijdstip een aanvraag is ingediend.”
8
Krachtens de cirkulæreskrivelse om naturalisation nr. 10873 (circulaire nr. 10873 inzake naturalisatie) van 13 oktober 2015, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie ervan (hierna: „naturalisatiecirculaire”), kunnen voormalige staatsburgers van Denemarken die op grond van § 8, lid 1, van de nationaliteitswet hun Deense nationaliteit hebben verloren, in beginsel de Deense nationaliteit slechts herkrijgen indien zij voldoen aan de bij wet vastgestelde algemene voorwaarden voor de verkrijging van die nationaliteit. In § 5, lid 1, van de naturalisatiecirculaire is bepaald dat de aanvrager op het tijdstip van de naturalisatieaanvraag op het nationale grondgebied moet wonen. Krachtens § 7 van die circulaire moet de aanvrager gedurende negen jaar ononderbroken op het grondgebied van het Koninkrijk Denemarken hebben verbleven.
9
Op grond van § 13 van de naturalisatiecirculaire, gelezen in samenhang met punt 3 van bijlage 1 bij die circulaire, kunnen de algemene verblijfsvoorwaarden worden versoepeld voor personen die voorheen de Deense nationaliteit hadden of die van Deense afkomst zijn.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
10
X is op 5 oktober 1992 in de Verenigde Staten van Amerika geboren uit een Deense moeder en een Amerikaanse vader. Sinds haar geboorte bezit zij zowel de Deense als de Amerikaanse nationaliteit. Zij heeft een broer en een zus die in de Verenigde Staten wonen, van wie één de Deense nationaliteit bezit. Zij heeft geen ouders dan wel broers of zussen die in Denemarken wonen.
11
Op 17 november 2014, dus nadat X de leeftijd van 22 jaar had bereikt, heeft zij bij het ministerie een aanvraag tot behoud van haar Deense nationaliteit ingediend.
12
Op basis van de gegevens in deze aanvraag heeft het ministerie aangenomen dat X vóór het bereiken van de leeftijd van 22 jaar ten hoogste 44 weken in Denemarken had verbleven. Volgens het ministerie heeft X heeft tevens verklaard dat zij gedurende vijf weken na haar 22e verjaardag in Denemarken is geweest en dat zij in 2015 deel had uitgemaakt van het Deense nationale damesbasketbalteam. Voorts heeft zij vermeld dat zij in 2005 ongeveer drie tot vier weken in Frankrijk had verbleven.
13
Bij besluit van 31 januari 2017 heeft het ministerie X meegedeeld dat zij overeenkomstig § 8, lid 1, eerste volzin, van de nationaliteitswet de Deense nationaliteit had verloren bij het bereiken van de leeftijd van 22 jaar, alsmede dat zij geen gebruik kon maken van de door § 8, lid 1, tweede volzin, van die wet geboden vrijstellingsmogelijkheid, omdat zij haar aanvraag tot behoud van de Deense nationaliteit had ingediend nadat zij de leeftijd van 22 jaar had bereikt.
14
In dat besluit staat met name te lezen dat dit verlies wordt gerechtvaardigd door het feit dat X nooit in Denemarken heeft gewoond en daar evenmin heeft verbleven in omstandigheden die wijzen op een nauwe band met deze lidstaat in de zin van § 8, lid 1, eerste volzin, van de nationaliteitswet, aangezien zij vóór de leeftijd van 22 jaar ten hoogste 44 weken op het nationale grondgebied had verbleven.
15
Op 9 februari 2018 heeft X bij de Københavns byret (rechter in eerste aanleg Kopenhagen, Denemarken) beroep ingesteld tot nietigverklaring van het in punt 13 van het onderhavige arrest vermelde besluit van 31 januari 2017 en tot „terugverwijzing van de zaak met het oog op heroverweging”. Dat beroep is bij beslissing van 3 april 2020 verwezen naar de Østre Landsret (regionale rechter voor het oosten van Denemarken), de verwijzende rechter.
16
Ter ondersteuning van haar beroep voor die rechter voert X aan dat het behoud van een effectieve band en de bescherming van de bijzondere band van solidariteit en loyaliteit met de betrokken lidstaat weliswaar legitieme doelstellingen zijn, maar dat het in § 8, lid 1, van de nationaliteitswet geregelde automatische verlies – zonder uitzondering – van de Deense nationaliteit niet evenredig is aan die doelstellingen en dus in strijd is met artikel 20 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 7 van het Handvest.
17
Volgens X kunnen de regels inzake het verlies van de nationaliteit – zoals blijkt uit het arrest van 12 maart 2019, Tjebbes e.a. (C‑221/17, EU:C:2019:189) – slechts als evenredig worden beschouwd indien de nationale regeling het tegelijkertijd mogelijk maakt om via een sterk vereenvoudigde procedure de nationaliteit te herkrijgen. De Deense regeling biedt een dergelijke mogelijkheid echter niet. Bovendien heeft de herkrijging van de nationaliteit volgens deze regeling geen terugwerkende kracht.
18
Het ministerie is van mening dat de beoordeling van de rechtmatigheid en de evenredigheid van § 8, lid 1, van de nationaliteitswet ten aanzien van personen die op het tijdstip van de aanvraag tot behoud van de Deense nationaliteit de leeftijd van 22 jaar reeds hebben bereikt, moet berusten op een algehele beoordeling van het Deense stelsel inzake het verlies en de herkrijging van die nationaliteit. De Deense wetgever was van mening dat in het buitenland geboren personen die niet op het grondgebied van het Koninkrijk Denemarken hebben gewoond of daar geen aanzienlijke periode hebben doorgebracht, geleidelijk hun band van loyaliteit en solidariteit alsook hun band met die lidstaat verliezen, zodat het evenredig is om een onderscheid te maken tussen hun rechtspositie vóór en na de leeftijd van 22 jaar. De vraag of het verlies van rechtswege van de Deense nationaliteit voor staatsburgers die de leeftijd van 22 jaar reeds hebben bereikt evenredig is, moet tevens worden beoordeeld in het licht van de bijzonder milde regels inzake het behoud van de nationaliteit tot aan die leeftijd.
19
Voorts is het ministerie van mening dat de rechtmatigheid en de evenredigheid van de nationale regels inzake het verlies van de Deense nationaliteit blijken uit het feit dat op basis van een beoordeling van geval tot geval kan worden besloten tot het behoud van de Deense nationaliteit naar aanleiding van een aanvraag tot behoud van deze nationaliteit, dat wordt ingediend op een tijdstip dat zo dicht mogelijk ligt bij de datum waarop de betrokkene de leeftijd van 22 jaar bereikt. Deze datum wordt vermeld in § 8, lid 1, eerste volzin, van de nationaliteitswet.
20
In dit verband beschrijft de verwijzende rechter om te beginnen de administratieve praktijk van het ministerie met betrekking tot de toepassing van § 8, lid 1, van de nationaliteitswet. Wat de beoordeling van het bestaan van „een nauwe band met Denemarken” in de zin van de eerste volzin van deze bepaling betreft, wordt een onderscheid gemaakt naargelang de betrokkene vóór de leeftijd van 22 jaar minder dan wel meer dan één jaar in Denemarken heeft verbleven. Indien dit verblijf ten minste één jaar heeft geduurd, erkennen de nationale autoriteiten dat er een voldoende nauwe band met het Koninkrijk Denemarken bestaat om het behoud van de Deense nationaliteit te rechtvaardigen. Heeft de betrokkene daarentegen minder dan één jaar in Denemarken verbleven, dan zijn de vereisten inzake die nauwe band strenger, in die zin dat de betrokkene moet aantonen dat kortere verblijven niettemin de uitdrukking vormen van een „bijzonder nauwe band met Denemarken”.
21
Wat daarnaast de in § 8, lid 1, tweede volzin, van de nationaliteitswet bedoelde mogelijkheid om het behoud van de Deense nationaliteit toe te staan betreft, wordt de nadruk gelegd op een aantal andere factoren, zoals de totale duur van het verblijf van de aanvrager op het grondgebied van het Koninkrijk Denemarken, het aantal keren dat hij in deze lidstaat heeft verbleven, het feit dat de aanvrager daar kort vóór het bereiken van de leeftijd van 22 jaar of gedurende vele jaren voordien heeft verbleven, en het feit dat de aanvrager vloeiend Deens spreekt en bovendien een band heeft met die lidstaat, bijvoorbeeld door contacten met Deense ouders dan wel betrekkingen met Deense of andere verenigingen.
22
Vervolgens merkt de verwijzende rechter op dat na de uitspraak van het arrest van 12 maart 2019, Tjebbes e.a. (C‑221/17, EU:C:2019:189), duidelijkheid is verschaft over de manier waarop § 8, lid 1, van de nationaliteitswet moet worden uitgelegd. Inmiddels staat vast dat het ministerie bij aanvragen tot behoud van de Deense nationaliteit die vóór de leeftijd van 22 jaar zijn ingediend, een aantal aanvullende factoren in aanmerking moet nemen om in het individuele geval na te gaan of de gevolgen van het verlies van de Deense nationaliteit – en dus van het Unieburgerschap – uit het oogpunt van het Unierecht evenredig zijn. In dit verband dient het ministerie te beoordelen of de gevolgen van het verlies van het Unieburgerschap uit het oogpunt van het Unierecht evenredig zijn aan het doel dat aan het verlies van die nationaliteit ten grondslag ligt, namelijk te waarborgen dat er een effectieve band met het Koninkrijk Denemarken bestaat.
23
Volgens de verwijzende rechter bestaat er, gelet op het arrest van 12 maart 2019, Tjebbes e.a. (C‑221/17, EU:C:2019:189), twijfel of het met artikel 20 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 7 van het Handvest, verenigbaar is dat de Deense nationaliteit – en in voorkomend geval het Unieburgerschap – op grond van § 8, lid 1, eerste volzin, van de nationaliteitswet van rechtswege en zonder uitzondering verloren gaat bij het bereiken van de leeftijd van 22 jaar, mede gelet op de moeilijkheid om die nationaliteit na deze leeftijd door naturalisatie te herkrijgen. De verwijzende rechter merkt dienaangaande op dat, in geval van verlies van de Deense nationaliteit, de voormalige Deense staatsburgers in beginsel moeten voldoen aan de algemene voorwaarden voor naturalisatie, ook al kan er enige versoepeling van deze voorwaarden worden toegestaan wat de duur van het verblijf in Denemarken betreft.
24
In deze omstandigheden heeft de Østre Landsret de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Staat artikel 20 VWEU juncto artikel 7 van het [Handvest] in de weg aan een regeling van een lidstaat als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan buiten de betrokken lidstaat geboren personen die nooit in deze lidstaat hebben gewoond en daar ook niet hebben verbleven in omstandigheden die wijzen op een nauwe band met die lidstaat, de nationaliteit van die lidstaat in beginsel bij het bereiken van de leeftijd van 22 jaar van rechtswege verliezen, waardoor personen die niet tevens de nationaliteit van een andere lidstaat bezitten de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten verliezen, in aanmerking genomen dat uit de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling volgt dat:
a)
met name wordt aangenomen dat er sprake is van een nauwe band met de betrokken lidstaat in geval van een verblijf in deze lidstaat van in totaal één jaar;
b)
toestemming voor het behoud van de nationaliteit van de betrokken lidstaat onder soepelere voorwaarden kan worden verkregen en de bevoegde autoriteiten in dit verband onderzoeken welke gevolgen het verlies van de nationaliteit heeft, indien een aanvraag tot behoud van de nationaliteit wordt ingediend voordat de betrokkene de leeftijd van 22 jaar bereikt, en
c)
de betrokkene de verloren nationaliteit na het bereiken van de leeftijd van 22 jaar alleen kan herkrijgen door naturalisatie, waarvoor moet zijn voldaan aan een aantal voorwaarden, daaronder begrepen een ononderbroken verblijf in de betrokken lidstaat gedurende langere tijd, zij het dat de vereiste verblijfsduur enigszins kan worden verkort voor voormalige onderdanen van die lidstaat?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
25
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 20 VWEU, gelezen in het licht van artikel 7 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen de regeling van een lidstaat op grond waarvan zijn onderdanen die buiten het grondgebied van deze lidstaat zijn geboren, daar nooit hebben gewoond en er niet hebben verbleven in omstandigheden waaruit blijkt dat er een effectieve band met die lidstaat bestaat, van rechtswege de nationaliteit van de betrokken lidstaat verliezen bij het bereiken van de leeftijd van 22 jaar, waardoor zij de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten verliezen indien zij niet tevens onderdaan zijn van een andere lidstaat, wanneer de bevoegde autoriteiten op grond van diezelfde regeling naar aanleiding van een door een dergelijke onderdaan in het jaar vóór zijn 22e verjaardag ingediende aanvraag tot behoud van de nationaliteit van de betrokken lidstaat kunnen onderzoeken of de gevolgen van het verlies van deze nationaliteit evenredig zijn uit het oogpunt van het Unierecht, en die autoriteiten in voorkomend geval het behoud van die nationaliteit kunnen toestaan.
26
Om te beginnen zij opgemerkt dat de Deense regering het Hof heeft verzocht om bij de beantwoording van deze vraag rekening te houden met het besluit van Edinburgh, waaruit volgens die regering blijkt dat het Koninkrijk Denemarken bij de vaststelling van de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt en dat het daarnaast een bijzondere positie inneemt wat het Unieburgerschap betreft. Zoals de advocaat-generaal in punt 50 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zijn de relevante passages van dat besluit die betrekking hebben op het Unieburgerschap, in dezelfde bewoordingen vervat als verklaring nr. 2.
27
Het besluit van Edinburgh en verklaring nr. 2 strekten ertoe te verduidelijken hoe de personele werkingssfeer moet worden afgebakend van de Unierechtelijke bepalingen waarin wordt verwezen naar het begrip „onderdaan”. Het staat buiten kijf dat zij in aanmerking moeten worden genomen bij de uitlegging van het VEU, met name om de personele werkingssfeer van het VEU te bepalen (zie in die zin arrest van 2 maart 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punt 40).
28
Daartegenover staat dat het vaste rechtspraak is dat de vaststelling van de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit weliswaar volgens het internationale recht behoort tot de bevoegdheid van elke lidstaat, maar dat het feit dat een aangelegenheid tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort niet wegneemt dat de nationale voorschriften in kwestie het Unierecht moeten eerbiedigen in situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen (arresten van 2 maart 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punten 39 en 41, en 12 maart 2019, Tjebbes e.a., C‑221/17, EU:C:2019:189, punt 30).
29
Artikel 20 VWEU verleent de status van Unieburger aan eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit, en deze status moet de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten zijn [arrest van 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Intrekking van een naturalisatietoezegging), C‑118/20, EU:C:2022:34, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
30
Derhalve valt de situatie van Unieburgers die – zoals verzoekster in het hoofdgeding – de nationaliteit van slechts één lidstaat bezitten en die door het verlies van deze nationaliteit worden geconfronteerd met het verlies van de bij artikel 20 VWEU verleende status en de daaraan verbonden rechten, uit haar aard en wegens haar gevolgen binnen de werkingssfeer van het Unierecht. De lidstaten moeten dan ook bij de uitoefening van hun bevoegdheid inzake nationaliteit het Unierecht en met name het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen [arresten van 2 maart 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punten 42 en 45; 12 maart 2019, Tjebbes e.a., C‑221/17, EU:C:2019:189, punt 32, en 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Intrekking van een naturalisatietoezegging), C‑118/20, EU:C:2022:34, punt 51].
31
In zoverre heeft het Hof reeds geoordeeld dat het legitiem is dat een lidstaat de bijzondere band van solidariteit en loyaliteit tussen hem en zijn onderdanen alsook de aan de nationaliteitsverhouding ten grondslag liggende wederkerigheid van rechten en plichten wil beschermen [arresten van 2 maart 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punt 51; 12 maart 2019, Tjebbes e.a., C‑221/17, EU:C:2019:189, punt 33, en 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Intrekking van een naturalisatietoezegging), C‑118/20, EU:C:2022:34, punt 52].
32
Het is eveneens legitiem dat een lidstaat er bij de uitoefening van zijn bevoegdheid om de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit vast te stellen van uitgaat dat de nationaliteit de uitdrukking vormt van een effectieve band met die lidstaat, en bijgevolg dat hij aan het ontbreken of tenietgaan van een dergelijke effectieve band het verlies van die nationaliteit verbindt (zie in die zin arrest van 12 maart 2019, Tjebbes e.a., C‑221/17, EU:C:2019:189, punt 35).
33
In casu verliezen Deense staatsburgers die in het buitenland zijn geboren, nooit in Denemarken hebben gewoond en daar evenmin hebben verbleven in omstandigheden die wijzen op een effectieve band met Denemarken, op grond van § 8, lid 1, eerste volzin, van de nationaliteitswet van rechtswege de Deense nationaliteit bij het bereiken van de leeftijd van 22 jaar, tenzij zij daardoor staatloos zouden worden.
34
Volgens de verwijzende rechter blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de nationaliteitswet dat § 8 van deze wet tot doel heeft te voorkomen dat de Deense nationaliteit van generatie op generatie wordt overgedragen aan personen die in het buitenland zijn gevestigd en geen enkele kennis van het Koninkrijk Denemarken hebben, noch enige band met dat land.
35
Dienaangaande zij opgemerkt dat het Unierecht zich er niet tegen verzet dat een lidstaat bepaalt dat bij de beoordeling of er al dan niet een effectieve band met hem bestaat, rekening wordt gehouden met criteria als die van § 8, lid 1, eerste volzin, van de nationaliteitswet, die gebaseerd zijn op de geboorteplaats en de woonplaats van de betrokken persoon alsook op de omstandigheden van zijn verblijf op het nationale grondgebied, noch dat deze lidstaat bij deze beoordeling enkel rekening houdt met de periode tot en met de dag waarop die persoon de leeftijd van 22 jaar heeft bereikt.
36
Voor de afdoening van de onderhavige zaak hoeft niet te worden onderzocht of dergelijke criteria legitiem zijn, aangezien zij niet leiden tot een onderscheid naargelang de betrokkene is geboren en woont of verblijft in een lidstaat dan wel in een derde land. Zoals uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt, heeft X in casu namelijk geen feiten of omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt dat zij – met uitzondering van enkele weken – vóór haar 22e verjaardag zou hebben gewoond of verbleven in een lidstaat.
37
Het Unierecht verzet er zich dan ook principieel niet tegen dat een lidstaat in situaties als die waarop § 8, lid 1, van de nationaliteitswet betrekking heeft, bepaalt dat zijn nationaliteit verloren gaat om redenen van algemeen belang, ook al leidt dit verlies voor de betrokkene tot het verlies van zijn status van Unieburger.
38
Gelet op het belang dat het primaire recht hecht aan de status van Unieburger, die – zoals in punt 29 van dit arrest in herinnering is gebracht – de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten vormt, staat het evenwel aan de bevoegde nationale autoriteiten en aan de nationale rechterlijke instanties om, wanneer het verlies van de nationaliteit van de betrokken lidstaat leidt tot het verlies van het Unieburgerschap en de daaruit voortvloeiende rechten, het verlies van die nationaliteit strookt met het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen die dit verlies vanuit het oogpunt van het Unierecht heeft voor de situatie van de betrokkene en in voorkomend geval voor die van zijn gezinsleden (arresten van 2 maart 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punten 55 en 56, en 12 maart 2019, Tjebbes e.a., C‑221/17, EU:C:2019:189, punt 40).
39
Het verlies van rechtswege van de nationaliteit van een lidstaat is onverenigbaar met het evenredigheidsbeginsel indien de relevante nationale voorschriften het op geen enkel ogenblik mogelijk maken om in het individuele geval de gevolgen te onderzoeken die dat verlies voor de betrokken personen heeft vanuit het oogpunt van het Unierecht (arrest van 12 maart 2019, Tjebbes e.a., C‑221/17, EU:C:2019:189, punt 41).
40
Hieruit volgt dat de bevoegde nationale autoriteiten en nationale rechterlijke instanties in situaties als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, waarin de nationaliteit van een lidstaat op een bepaalde leeftijd van rechtswege verloren gaat en dit verlies tevens het verlies van het Unieburgerschap met zich meebrengt, moeten kunnen onderzoeken welke gevolgen dat nationaliteitsverlies heeft en er in voorkomend geval voor moeten kunnen zorgen dat de betrokkene zijn nationaliteit behoudt of met terugwerkende kracht herkrijgt (zie in die zin arrest van 12 maart 2019, Tjebbes e.a., C‑221/17, EU:C:2019:189, punt 42).
41
In dit verband wordt in het Unierecht geen specifieke termijn opgelegd waarbinnen een verzoek om een dergelijk onderzoek te verrichten moet worden ingediend. Het is dus een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de procedureregels vast te stellen die moeten zorgen voor de bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen – in casu de aan het Unieburgerschap verbonden rechten – mits deze regels met name het doeltreffendheidsbeginsel eerbiedigen doordat zij het in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken om de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten uit te oefenen (zie in die zin arresten van 16 december 1976, Rewe-Zentralfinanz en Rewe-Zentral, 33/76, EU:C:1976:188, punt 5, en 15 april 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, punt 46).
42
Tegen deze achtergrond heeft het Hof erkend dat het met het Unierecht verenigbaar is dat omwille van de rechtszekerheid redelijke vervaltermijnen worden vastgesteld. Dergelijke termijnen maken het in de praktijk immers niet onmogelijk of uiterst moeilijk om de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten uit te oefenen [arresten van 12 februari 2008, Kempter, C‑2/06, EU:C:2008:78, punt 58, en 9 september 2020, Commissaris-generaal voor de vluchtelingen en de staatlozen (Afwijzing van een volgend verzoek – Termijn om beroep in te stellen), C‑651/19, EU:C:2020:681, punt 53].
43
Hieruit volgt dat de lidstaten op grond van het rechtszekerheidsbeginsel kunnen verlangen dat een aanvraag tot behoud of herkrijging van de nationaliteit bij de bevoegde autoriteiten wordt ingediend binnen een redelijke termijn.
44
In casu biedt § 8, lid 1, tweede volzin, van de nationaliteitswet de betrokkene de mogelijkheid om het behoud van de Deense nationaliteit aan te vragen voordat hij de leeftijd van 22 jaar heeft bereikt. In zoverre volgt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat het ministerie een onderscheid maakt tussen twee situaties, naargelang de aanvrager minder dan 21 jaar oud is dan wel tussen de 21 en 22 jaar oud is op het tijdstip waarop de aanvraag wordt ingediend.
45
In het eerste geval geeft het ministerie de aanvrager enkel een bewijs van staatsburgerschap af, zonder zich uit te spreken over het behoud van de Deense nationaliteit na het bereiken van de leeftijd van 22 jaar. De verwijzende rechter wijst erop dat een dergelijke situatie wordt verklaard door de wens van het bestuur dat de beoordeling van aanvragen tot behoud van de Deense nationaliteit plaatsvindt zo dicht mogelijk bij de datum waarop de verzoeker de leeftijd van 22 jaar bereikt.
46
Enkel in het tweede geval, wanneer de aanvrager zijn aanvraag tot behoud van de Deense nationaliteit indient tussen zijn 21e en zijn 22e verjaardag, onderzoekt het ministerie – zoals blijkt uit de gegevens in het verzoek om een prejudiciële beslissing – sinds het arrest van 12 maart 2019, Tjebbes e.a. (C‑221/17, EU:C:2019:189), in het individuele geval of de gevolgen van het verlies van de Deense nationaliteit en dus van het Unieburgerschap uit het oogpunt van het Unierecht evenredig zijn. In dit verband dient het ministerie te beoordelen of deze gevolgen evenredig zijn aan het met § 8 van de nationaliteitswet nagestreefde doel, namelijk te waarborgen dat er een effectieve band bestaat tussen Deense staatsburgers en het Koninkrijk Denemarken.
47
In de eerste plaats moet echter worden opgemerkt dat volgens de informatie waarover het Hof beschikt, deze termijn van één jaar, te weten tussen de 21e en de 22e verjaardag van de betrokkene, ook ingaat wanneer de bevoegde autoriteiten hem niet naar behoren ter kennis hebben gebracht dat hij de Deense nationaliteit van rechtswege dreigt te verliezen en het recht heeft om binnen die termijn het behoud van die nationaliteit aan te vragen.
48
Gelet op de ernstige gevolgen die voor de daadwerkelijke uitoefening van de door de Unieburger aan artikel 20 VWEU ontleende rechten voortvloeien uit het verlies van de nationaliteit van een lidstaat wanneer dit verlies tevens leidt tot het verlies van de status van Unieburger, kunnen nationale regels of praktijken die ertoe kunnen leiden dat de aan dat nationaliteitsverlies blootgestelde persoon niet kan verzoeken dat wordt onderzocht of de gevolgen van dat verlies uit het oogpunt van het Unierecht evenredig zijn – omdat de termijn voor de indiening van een dergelijk verzoek is verstreken – niet worden geacht in overeenstemming te zijn met het doeltreffendheidsbeginsel in een situatie waarin die persoon niet naar behoren in kennis wordt gesteld van zijn recht om te verzoeken dat een dergelijk onderzoek wordt verricht en van de termijn waarbinnen daar om moet worden verzocht.
49
In de tweede plaats eindigt de in punt 47 van dit arrest bedoelde termijn van één jaar op de datum van de 22e verjaardag van de betrokkene, dat wil zeggen op de datum waarop naar Deens recht moet zijn voldaan aan de voorwaarden die deze persoon in staat stellen om een voldoende band met het Koninkrijk Denemarken aan te tonen teneinde zijn nationaliteit te behouden. Die persoon moet zich dus, in het kader van het door de bevoegde autoriteit te verrichten onderzoek naar de evenredigheid van de gevolgen van het verlies van de Deense nationaliteit uit het oogpunt van het Unierecht, kunnen beroepen op alle relevante feiten en omstandigheden die zich tot zijn 22e verjaardag kunnen voordoen. Hieruit volgt noodzakelijkerwijs dat aan de betrokken persoon de mogelijkheid moet worden geboden om ook na zijn 22e verjaardag dergelijke gegevens te verstrekken.
50
Hieruit volgt dat in een situatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarin de nationale regeling met zich meebrengt dat de betrokken persoon de nationaliteit van de lidstaat in kwestie en bijgevolg de status van Unieburger van rechtswege verliest op de datum waarop hij de leeftijd van 22 jaar bereikt, deze persoon moet beschikken over een redelijke termijn om een verzoek in te dienen dat ertoe strekt dat de bevoegde autoriteiten de evenredigheid van de gevolgen van dat verlies onderzoeken en hem in voorkomend geval toestaan die nationaliteit te behouden of met terugwerkende kracht te herkrijgen. Deze termijn moet in dat geval nog gedurende een redelijke periode blijven lopen nadat die persoon voormelde leeftijd heeft bereikt.
51
Om ervoor te zorgen dat de door de Unieburger aan artikel 20 VWEU ontleende rechten daadwerkelijk kunnen worden uitgeoefend, kan vorenbedoelde redelijke termijn voor de indiening van een dergelijk verzoek slechts ingaan voor zover de bevoegde autoriteiten de betrokken persoon naar behoren in kennis hebben gesteld van het verlies van de nationaliteit van de lidstaat in kwestie of van het ophanden zijnde verlies van rechtswege van deze nationaliteit, alsmede van het recht van die persoon om binnen die termijn een aanvraag in te dienen tot het behoud van die nationaliteit of tot de herkrijging ervan met terugwerkende kracht.
52
Bij gebreke daarvan volgt uit de in punt 40 van dit arrest in herinnering gebrachte rechtspraak van het Hof dat de bevoegde nationale autoriteiten en rechterlijke instanties incidenteel moeten kunnen onderzoeken of de gevolgen van het nationaliteitsverlies evenredig zijn, en dat zij er in voorkomend geval voor moeten kunnen zorgen dat de betrokkene de nationaliteit met terugwerkende kracht herkrijgt naar aanleiding van een door hem ingediende aanvraag voor een reisdocument of enig ander document waaruit zijn nationaliteit blijkt, ook al is een dergelijke aanvraag ingediend nadat de in punt 50 van dit arrest bedoelde redelijke termijn is verstreken.
53
In casu staat het aan de verwijzende rechter om een dergelijk onderzoek te voeren of om er in voorkomend geval voor te zorgen dat dit door de bevoegde autoriteiten wordt verricht in antwoord op de in punt 11 van dit arrest vermelde aanvraag.
54
Dat onderzoek moet bestaan in een beoordeling van de individuele situatie van de betrokken persoon en de situatie van zijn gezin, teneinde vast te stellen of in een geval waarin het verlies van de nationaliteit van de lidstaat in kwestie tevens het verlies van het Unieburgerschap met zich meebrengt, het verlies van deze nationaliteit gevolgen heeft die de normale ontwikkeling van het gezins- en beroepsleven van die persoon uit het oogpunt van het Unierecht aantasten op een wijze die onevenredig is aan de doelstelling die wordt nagestreefd door de nationale wetgever. Daarbij kan het niet gaan om gevolgen die hypothetisch zijn of waarvan niet vaststaat dat zij zich zullen voordoen (arrest van 12 maart 2019, Tjebbes e.a., C‑221/17, EU:C:2019:189, punt 44).
55
In het kader van die evenredigheidstoetsing dienen met name de bevoegde nationale autoriteiten en in voorkomend geval de nationale rechterlijke instanties zich ervan te vergewissen dat het nationaliteitsverlies verenigbaar is met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, waarvan het Hof de eerbiediging verzekert, en in het bijzonder met het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven zoals dat is neergelegd in artikel 7 van het Handvest. Dit artikel moet worden gelezen in samenhang met de verplichting om het in artikel 24, lid 2, van het Handvest erkende belang van het kind in acht te nemen [zie in die zin arresten van 12 maart 2019, Tjebbes e.a., C‑221/17, EU:C:2019:189, punt 45, en 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Intrekking van een naturalisatietoezegging), C‑118/20, EU:C:2022:34, punt 61].
56
De relevante datum die de bevoegde autoriteiten in casu in aanmerking moeten nemen bij een dergelijke toetsing, komt noodzakelijkerwijs overeen met de dag waarop de betrokkene de leeftijd van 22 jaar heeft bereikt, aangezien die datum volgens § 8, lid 1, van de nationaliteitswet een integrerend deel uitmaakt van de legitieme criteria die deze lidstaat heeft vastgesteld en waarvan het behoud of het verlies van zijn nationaliteit afhangt.
57
Wat ten slotte de door de verwijzende rechter en de Deense regering genoemde mogelijkheid betreft die wordt geboden aan voormalige Deense staatsburgers die de Deense nationaliteit en daardoor ook hun Unieburgerschap hebben verloren, om deze nationaliteit door naturalisatie te herkrijgen onder bepaalde voorwaarden – waaronder de voorwaarde dat zij gedurende een lange periode ononderbroken in Denemarken hebben verbleven, welke voorwaarde evenwel enigszins kan worden afgezwakt – kan worden volstaan met de opmerking dat de mogelijkheid van naturalisatie, ongeacht de eventueel gunstige voorwaarden waaronder deze kan worden verkregen, geen compensatie kan bieden voor het feit dat het naar nationaal recht niet mogelijk is om onder voorwaarden die verenigbaar zijn met het Unierecht, zoals die worden uitgelegd in de punten 40 en 43 van dit arrest, te verkrijgen dat de nationale autoriteiten en in voorkomend geval de nationale rechterlijke instanties een onderzoek verrichten dat ziet op de evenredigheid van de gevolgen van het verlies van de nationaliteit van de betrokken lidstaat vanuit het oogpunt van het Unierecht en dat in voorkomend geval kan leiden tot de herkrijging van die nationaliteit met terugwerkende kracht.
58
Zoals de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in de punten 93 en 94 van zijn conclusie, zou de aanvaarding van het tegenovergestelde standpunt immers neerkomen op de erkenning dat een persoon, al was het maar voor een beperkte periode, de mogelijkheid wordt ontnomen om alle aan de status van Unieburger ontleende rechten te genieten, zonder dat deze rechten voor die periode kunnen worden hersteld.
59
Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat artikel 20 VWEU, gelezen in het licht van artikel 7 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen de regeling van een lidstaat op grond waarvan zijn onderdanen die buiten het grondgebied van die lidstaat zijn geboren, daar nooit hebben gewoond en er niet hebben verbleven in omstandigheden waaruit blijkt dat er een effectieve band met die lidstaat bestaat, van rechtswege de nationaliteit van de betrokken lidstaat verliezen bij het bereiken van de leeftijd van 22 jaar, waardoor zij de status van Unieburger en de daaraan verbonden rechten verliezen indien zij niet tevens onderdaan zijn van een andere lidstaat, mits aan de betrokkenen de mogelijkheid wordt geboden om binnen een redelijke termijn een aanvraag tot behoud of herkrijging van de nationaliteit in te dienen, waardoor de bevoegde autoriteiten kunnen onderzoeken of de gevolgen van het verlies van die nationaliteit vanuit het oogpunt van het Unierecht evenredig zijn en deze autoriteiten in voorkomend geval het behoud of de herkrijging met terugwerkende kracht van die nationaliteit kunnen toestaan. Deze termijn moet nog gedurende een redelijke periode blijven lopen nadat de betrokkene voormelde leeftijd heeft bereikt en kan slechts ingaan voor zover die autoriteiten hem naar behoren in kennis hebben gesteld van het verlies of het ophanden zijnde verlies van zijn nationaliteit, alsmede van zijn recht om binnen die termijn een aanvraag tot het behoud of de herkrijging van die nationaliteit met terugwerkende kracht aan te vragen. Indien dit niet het geval is, moeten de bevoegde autoriteiten een dergelijk onderzoek incidenteel kunnen verrichten naar aanleiding van een door de betrokkene ingediende aanvraag voor een reisdocument of enig ander document waaruit zijn nationaliteit blijkt.
Kosten
60
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
Artikel 20 VWEU, gelezen in het licht van artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich niet verzet tegen de regeling van een lidstaat op grond waarvan zijn onderdanen die buiten het grondgebied van die lidstaat zijn geboren, daar nooit hebben gewoond en er niet hebben verbleven in omstandigheden waaruit blijkt dat er een effectieve band met die lidstaat bestaat, van rechtswege de nationaliteit van de betrokken lidstaat verliezen bij het bereiken van de leeftijd van 22 jaar, waardoor zij de status van burger van de Europese Unie en de daaraan verbonden rechten verliezen indien zij niet tevens onderdaan zijn van een andere lidstaat, mits aan de betrokkenen de mogelijkheid wordt geboden om binnen een redelijke termijn een aanvraag tot behoud of herkrijging van de nationaliteit in te dienen, waardoor de bevoegde autoriteiten kunnen onderzoeken of de gevolgen van het verlies van die nationaliteit vanuit het oogpunt van het Unierecht evenredig zijn en deze autoriteiten in voorkomend geval het behoud of de herkrijging met terugwerkende kracht van die nationaliteit kunnen toestaan. Deze termijn moet nog gedurende een redelijke periode blijven lopen nadat de betrokkene voormelde leeftijd heeft bereikt en kan slechts ingaan voor zover die autoriteiten hem naar behoren in kennis hebben gesteld van het verlies of het ophanden zijnde verlies van zijn nationaliteit, alsmede van zijn recht om binnen die termijn een aanvraag tot het behoud of de herkrijging van die nationaliteit met terugwerkende kracht aan te vragen. Indien dit niet het geval is, moeten de bevoegde autoriteiten een dergelijk onderzoek incidenteel kunnen verrichten naar aanleiding van een door de betrokkene ingediende aanvraag voor een reisdocument of enig ander document waaruit zijn nationaliteit blijkt.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Deens.