62003CJ0046_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑46/03,
betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230 EG, ingesteld op 31 januari 2003,
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door P. Ormond, R. Caudwell en K. Manji als gemachtigden, bijgestaan door D. Lloyd-Jones, QC, en S. Lee, barrister,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen,
vertegenwoordigd door L. Flynn als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
ondersteund door:
Raad van de Europese Unie,
vertegenwoordigd door M. Balta, F. Florindo Gijón en J. Carbery als gemachtigden,
interveniënt,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: C. W. A. Timmermans (rapporteur), kamerpresident, J. Makarczyk, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris en G. Arestis, rechters,
advocaat-generaal: C. Stix-Hackl,
griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 28 april 2005,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 9 juni 2005,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland verzoekt het Hof om:
– nietigverklaring van:
a) de in een brief van 22 november 2002 vervatte beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen waarbij het bedrag van 11 632 600 EUR voor uitgaven in het kader van het operationele programma Manchester/Salford/Trafford 2 (hierna: „MST 2”) is geannuleerd;
b) de latere, op een het Verenigd Koninkrijk onbekende datum in december 2002 of in januari 2003 gegeven beschikking waarbij dat bedrag is geannuleerd;
c) alle in het kader van die beschikkingen genomen maatregelen, met inbegrip van de annuleringshandeling;
d) de in genoemde brief van 22 november 2002 vervatte beschikking van de Commissie waarbij is gelast het bedrag van 9 272 767 EUR, dat reeds was uitgekeerd aan het Verenigd Koninkrijk voor uitgaven in het kader van MST 2, aan het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) terug te betalen, en
e) alle in het kader van die beschikking genomen maatregelen;
– krachtens artikel 231 EG voor recht te verklaren dat elk van die beschikkingen en maatregelen nietig is;
– krachtens artikel 241 EG voor recht te verklaren dat, zo de door de Commissie gegeven uitlegging van artikel 52, lid 5, van verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen (PB L 161, blz. 1), en/of van punt 10 van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8 van de Commissie van 6 juli 1992 juist is, die maatregelen niet van toepassing zijn op het Verenigd Koninkrijk.
Rechtskader
2. Artikel 21 van verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden Structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (PB L 374, blz. 1), getiteld „Betalingen”, bepaalt in lid 4:
„Betaling van het saldo van iedere betalingsverplichting geschiedt indien:
– de in lid 1 bedoelde aangewezen instantie binnen de zes maanden na het betrokken jaar of daadwerkelijke verwezenlijking van de actie bij de Commissie een betalingsaanvraag indient,
– de in artikel 25, lid 4, bedoelde verslagen bij de Commissie zijn ingediend,
– de lidstaat bij de Commissie een verklaring indient, waarbij de in de betalingsaanvraag en de verslagen verstrekte gegevens worden bevestigd.”
3. Artikel 52 van verordening nr. 1260/1999, getiteld „Overgangsbepalingen”, luidt:
„1. Deze verordening doet geen afbreuk aan de voortzetting noch aan de wijziging, met inbegrip van de gedeeltelijke of volledige intrekking, van bijstandspakketten die de Raad of de Commissie hebben goedgekeurd op grond van verordening (EEG) nr. 2052/88 en verordening (EEG) nr. 4253/88 of van enige andere wetgeving die op 31 december 1999 op de betrokken bijstandspakketten van toepassing is.
[…]
5. De delen van de bedragen die zijn vastgelegd voor verrichtingen of programma’s die door de Commissie vóór 1 januari 1994 zijn goedgekeurd en waarvoor uiterlijk op 31 maart 2001 geen aanvraag voor een eindbetaling bij de Commissie is ingediend, worden door de Commissie uiterlijk op 30 september 2001 ambtshalve geannuleerd en geven aanleiding tot terugbetaling van de onverschuldigd betaalde bedragen, onverminderd de behandeling van de verrichtingen of programma’s waarvoor in verband met een gerechtelijke procedure een schorsing geldt.
[...]”
Aan het geding ten grondslag liggende feiten en procesverloop
4. Op 6 juli 1992 heeft de Commissie vastgesteld beschikking C(92) 1358/8 inzake de communautaire steun uit het EFRO en het Europees Sociaal Fonds ten gunste van een geïntegreerd operationeel programma betreffende Manchester, Salford en Trafford uit hoofde van het communautaire bestek voor de structurele bijstandsverlening van de Gemeenschap vallend onder doelstelling 2 in de regio Noordwest-Engeland in het Verenigd Koninkrijk. Deze beschikking had betrekking op het tijdvak 1 januari 1992-31 december 1993. Artikel 3 stelde de bijdrage van het EFRO vast op 56,51 miljoen ECU.
5. Punt 10 van de bijlage bij die beschikking bepaalt:
„Voor betaling van het saldo van iedere betalingsverplichting moet aan de volgende cumulatieve voorwaarden zijn voldaan:
– de aangewezen instantie dient binnen de zes maanden na het betrokken jaar of na daadwerkelijke verwezenlijking van de betrokken verrichting bij de Commissie een betalingsaanvraag in; deze aanvraag moet worden ingediend op basis van de daadwerkelijke uitgaven van de eindbegunstigden waarvoor bewijsstukken bestaan;
– de in artikel 25, lid 4, van verordening (EEG) nr. 4253/88 vermelde relevante verslagen zijn bij de Commissie ingediend in een te bepalen standaardvorm;
– de lidstaat dient bij de Commissie een certificaat in, waarbij de in de betalingsaanvraag en de verslagen verstrekte gegevens worden bevestigd.”
6. Bij beschikking C(93) 3804 van de Commissie van 17 december 1993 tot wijziging van de operationele programma’s in de onder doelstelling 2 vallende regio’s in het Verenigd Koninkrijk, is de bijdrage van het EFRO ten gunste van MST 2 verhoogd van 56,51 tot 58,163 miljoen ECU, teneinde rekening te houden met de door deze lidstaat gevraagde wijzigingen van de jaarlijkse verdeling van de door de Gemeenschap verleende structurele hulp, de toekenning van eerder niet toegewezen middelen aan prioritaire maatregelen en de overdracht van middelen tussen bepaalde operationele programma’s.
7. Bij brieven van 11 juni 1999 en 31 juli 2000 heeft het Government Office for the North West (hierna: „GONW”) ontwerp-eindverslagen over MST 2 ingediend.
8. Op 26 februari 2001 heeft het GONW de Commissie een brief gezonden waarin inzonderheid stond:
„Wij bereiden thans de financiële eindtabellen voor die twee programma’s voor. Paul [D.] zal ze u per e-mail toezenden na de voltooiing van eerst MST 1 en vervolgens MST 2. Voorafgaand aan die e-mail voeg ik hierbij gedrukte kopieën van de originele documenten, zodat u vóór de uiterste termijn voor annulering van 31 maart 2001 beschikt over alle documenten.”
9. Op 15 maart 2001 heeft het GONW de Commissie een brief gezonden waarin was vermeld:
„Vervolgend op mijn schrijven van 26 februari 2001 voeg ik hierbij gedrukte kopieën van de originele documenten betreffende MST 2. Paul [D.] zal u de financiële eindtabellen voor MST 1 en 2 per e-mail toezenden wanneer Ian [J.] nog hangende kwesties met Manchester [City Council] heeft opgehelderd vóór de uiterste termijn voor annulering van 31 maart 2001. Bij de financiële tabellen zullen worden gevoegd lijsten van door het Verenigd Koninkrijk goedgekeurde projecten en de prioriteit.
De tabel van op te nemen bedragen en de tabel van uitbetaalde bedragen laten het aan de regering van het Verenigd Koninkrijk verschuldigde saldo zien. Wij zullen een formele aanvraag voor opneming van middelen goedkeuren wanneer uw financiële team zijn standpunt over de voorgelegde cijfers heeft bepaald.
Deze tabellen geven de situatie weer zoals zij is beschreven in de op 31 juli 2000 bij [de Commissie] ingediende herziene verslagen.”
10. Een verslag over MST 2, getiteld „Final Report” (eindverslag), was bij die brief gevoegd.
11. Op 21 maart 2001 heeft het GONW de Commissie de volgende e-mail gestuurd:
„In bijlage vindt u vier tabellen. Paul [I.] heeft mij gevraagd om u deze toe te zenden opdat u de twee programma’s kan afsluiten.
[…]”
12. Bij die e-mail waren verscheidene bijlagen gevoegd, waarin verscheidene tabellen met financiële gegevens over MST 2 waren opgenomen. Bijlage 4, die de met voorrang goedgekeurde projecten betrof, vermeldde een totaalbedrag aan subsidiabele uitgaven van 111 735 335 GBP.
13. Na een briefwisseling tussen de Commissie en het GONW zijn in de zomer van 2001 enkele correcties aangebracht in die financiële tabellen. Genoemd totaalbedrag aan subsidiabele uitgaven werd niet gewijzigd.
14. Vervolgens heeft een omvangrijke briefwisseling plaatsgevonden tussen het GONW en de Commissie, waarbij laatstgenoemde erop heeft aangedrongen dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk een definitief uitgavencertificaat zouden indienen.
15. Bij brief van 6 februari 2002 heeft het GONW een dergelijk certificaat overgelegd aan de Commissie. Het vermeldde een bedrag aan subsidiabele uitgaven van 111 735 335 GBP.
16. Bij door de directeur-generaal van het directoraat-generaal „Regionaal beleid” ondertekende brief van 18 april 2002 heeft de Commissie de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in kennis gesteld van haar voornemen om het saldo van de EFRO-bijstand ten gunste van MST 2, ten bedrage van 11 632 600 EUR, te annuleren. Zij heeft verklaard dat het op 6 februari 2002 ingediende document niet was aanvaard als betalingsaanvraag op grond dat het niet was overgelegd vóór de in artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 gestelde uiterste termijn van 31 maart 2001. De Commissie heeft het Verenigd Koninkrijk een termijn van twee maanden toegekend om zijn opmerkingen te maken.
17. Bij brief van 12 juni 2002 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk het voorstel tot annulering van het aan MST 2 toegewezen saldo aangevochten. Zij hebben met name betoogd dat waren ingediend een ontwerp-eindverslag in juli 2000, de financiële tabellen op 21 maart 2001 alsmede alle relevante gegevens vóór de uiterste termijn van 31 maart 2001.
18. Bij brief van 22 november 2002 heeft de Commissie die argumenten aangevochten en verklaard dat zij de bevoegde eenheid opdracht had gegeven om het resterende saldo van 11 632 600 EUR te annuleren.
19. Het Verenigd Koninkrijk heeft op 31 januari 2003 het onderhavige beroep ingesteld. De Commissie concludeert dat het het Hof behage dit beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond te verklaren of, subsidiair, het beroep in zijn geheel ongegrond te verklaren.
20. Bij beschikking van de president van het Hof van 25 maart 2003 is de Raad van de Europese Unie toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.
Het beroep
Voorwerp van het beroep
21. Met betrekking tot de in het eerste streepje, sub d en e, van de conclusies van het Verenigd Koninkrijk geformuleerde verzoeken om nietigverklaring, geeft de Commissie in haar verweerschrift te kennen dat zij niet langer terugbetaling vordert van het bedrag van 9 272 767 EUR, van welke beschikking de regering van het Verenigd Koninkrijk bij brief van 13 maart 2003 op de hoogte is gebracht.
22. Daar deze regering niet betwist dat zij die beschikking heeft ontvangen, is het beroep, wat genoemde verzoeken om nietigverklaring betreft, zonder voorwerp geraakt.
Ontvankelijkheid
23. De Commissie betoogt dat de in het eerste streepje, sub b en c, van de conclusies van het Verenigd Koninkrijk geformuleerde verzoeken niet-ontvankelijk zijn op grond dat deze zien op maatregelen die geen autonome beschikkingen zijn, maar onvermijdelijke gevolgen van de in het eerste streepje, sub a, van die conclusies bedoelde brief van 22 november 2002.
24. Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de Commissie blijkens die brief de bevoegde eenheid opdracht heeft gegeven om het resterende saldo van 11 632 600 EUR te annuleren. Zoals de advocaat-generaal in punt 46 van zijn conclusie heeft opgemerkt, vormt deze brief dus een maatregel die rechtsgevolgen heeft voor het Verenigd Koninkrijk.
25. In deze omstandigheden zijn de in het eerste streepje, sub b en c, van de conclusies van die lidstaat bedoelde maatregelen niet meer dan respectievelijk een bevestiging en een loutere uitvoering van de reeds in de brief van 22 november 2002 vervatte beschikking. Derhalve kunnen zij niet afzonderlijk worden aangevochten.
26. Bijgevolg zijn de verzoeken om nietigverklaring van de in het eerste streepje, sub b en c, van de conclusies van het Verenigd Koninkrijk bedoelde maatregelen niet-ontvankelijk.
Ten gronde
27. In zijn verzoekschrift roept het Verenigd Koninkrijk vier middelen in tot staving van zijn beroep. Het eerste middel betreft schending van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999. Met het tweede middel beroept de regering van het Verenigd Koninkrijk zich op een exceptie van onwettigheid, die is ontleend aan vermeende onwettigheid van genoemde bepaling en/of van punt 10 van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8. Het derde middel heeft betrekking op schending van het vertrouwensbeginsel en van artikel 10 EG en het vierde middel betreft een vermeend gebrek aan motivering. Bij brief van 23 maart 2005 heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk aangekondigd af te zien van haar tweede middel.
28. Met het eerste middel betoogt de regering van het Verenigd Koninkrijk dat de documenten die zij in februari en in maart 2001 aan de Commissie heeft overgelegd, blijkens de bewoordingen en de context ervan een aanvraag voor een eindbetaling in de zin van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 vormden, hetgeen de Commissie in staat heeft gesteld om MST 2 af te sluiten. Die bepaling, uitgelegd tegen de achtergrond van de beginselen van rechtszekerheid, evenredigheid, behoorlijk bestuur, communautaire solidariteit en regionaal partnerschap alsmede van samenwerking tussen de communautaire instellingen en de lidstaten in de zin van artikel 10 EG, vereist niet dat voor een aanvraag voor een eindbetaling gebruik wordt gemaakt van het standaardformulier voor certificering van uitgaven van het EFRO. De Commissie heeft dus blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te concluderen dat de niet-indiening vóór 31 maart 2001 van een aanvraag voor een eindbetaling in die vorm tot toepassing van de in artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 bedoelde sanctie leidde.
29. De Commissie voert aan dat genoemde bepaling slechts nuttig effect kan hebben indien zij vóór 31 maart 2001 over alle documenten beschikt die noodzakelijk zijn om het bijstandspakket af te sluiten en indien deze documenten de vereiste vorm hebben om haar in staat te stellen dit te doen. Een niet-gecertificeerde uitgavenstaat die per e-mail wordt verstuurd in de vorm van een „Excel”-bestand, kan niet worden beschouwd als een aanvraag voor een eindbetaling. Niet alleen is hij niet overeenkomstig het standaardformulier ingediend, maar bovendien moet een dergelijke aanvraag worden ondertekend en gecertificeerd als voorgeschreven in artikel 21, lid 4, van verordening nr. 4253/88 en punt 10 van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8.
30. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de door de lidstaten ingezonden aanvragen voor een eindbetaling in de zin van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 ten minste de gegevens moeten bevatten op basis waarvan de Commissie tot definitieve afsluiting van de betrokken projecten en tot uitbetaling van de gevorderde bedragen moet kunnen overgaan (zie in die zin arrest van 5 oktober 1999, Nederland/Commissie, C‑84/96, Jurispr. blz. I‑6547, punt 57).
31. Blijkens het dossier heeft het Verenigd Koninkrijk de Commissie vóór de uiterste termijn van 31 maart 2001 verscheidene gegevens over MST 2 doen toekomen bij brieven van 26 februari en 15 maart 2001, aangevuld met bijlagen en met een e-mail van 21 maart 2001.
32. Zoals zij ter terechtzitting heeft verduidelijkt, verwijt de Commissie het Verenigd Koninkrijk niet dat zij haar bepaalde gegevens per e-mail heeft toegezonden.
33. De Commissie beweert evenmin dat er in de meegedeelde cijfers een onsamenhangendheid was die haar zou hebben belet het betrokken programma af te sluiten, noch dat de gegevens haar waren overgelegd door een onbevoegde instantie.
34. Zij stelt echter dat het verslag, dat blijkens de door de regering van het Verenigd Koninkrijk ingediende stukken was gevoegd bij de brief van 15 maart 2001, een voorlopig verslag was.
35. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat uit het dossier niet blijkt dat genoemd verslag, getiteld „Final Report”, de status van voorlopig verslag had. De Commissie verduidelijkt evenmin op welke punten dit verslag onvolledig zou zijn geweest.
36. Wat de tijdens de zomer van 2001 in de gegevens aangebrachte correcties betreft, die volgens het Verenigd Koninkrijk – en de Commissie heeft dit niet ernstig bestreden – van ondergeschikt belang waren, moet bovendien worden vastgesteld dat hoe dan ook uit de stukken, en meer bepaald de brief van 18 april 2002, niet blijkt dat die correcties een rol zouden hebben kunnen spelen bij het besluit van de Commissie om tot annulering over te gaan.
37. De Commissie is namelijk van mening dat het Verenigd Koninkrijk niet vóór 31 maart 2001 een aanvraag voor een eindbetaling in de zin van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 heeft ingediend, op grond dat die lidstaat niet vóór die datum een certificering van de verstrekte gegevens heeft ingediend.
38. Volgens de Commissie vloeit een verplichting tot certificering van de verstrekte gegevens vóór het verstrijken van de in artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 gestelde termijn voort uit artikel 21, lid 4, derde streepje, van verordening nr. 4253/88 en uit punt 10, derde streepje, van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8, volgens welke de lidstaten bij de Commissie een verklaring of een certificaat moeten indienen waarbij de in de betalingsaanvraag en de verslagen verstrekte gegevens worden bevestigd.
39. Deze stelling van de Commissie kan echter niet worden aanvaard.
40. Uiteraard moet het Verenigd Koninkrijk op grond van artikel 21, lid 4, derde streepje, van verordening nr. 4253/88, dat, zoals blijkt uit artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1260/1999, de bijstandsverlening zoals die welke in casu aan de orde is, blijft beheersen, en van punt 10, derde streepje, van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8 een aantal formaliteiten vervullen om betaling van het saldo van iedere betalingsverplichting te kunnen verkrijgen, waaronder indiening bij de Commissie van een verklaring waarbij de in de betalingsaanvraag en de verslagen verstrekte gegevens worden bevestigd.
41. Evenwel kan noch uit deze bepalingen noch uit artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 worden afgeleid dat de betrokken verklaring vóór 31 maart 2001 had moeten zijn ingediend.
42. Wat in de eerste plaats artikel 21, lid 4, derde streepje, van verordening nr. 4253/88 en punt 10, derde streepje, van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8 betreft, volstaat de vaststelling dat deze 31 maart 2001 niet als uiterste termijn opleggen.
43. Wat in de tweede plaats artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 betreft, moet worden opgemerkt dat in geen geval uit die bepaling volgt dat alle in artikel 21, lid 4, van verordening nr. 4253/88 en in punt 10, derde streepje, van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8 vermelde formaliteiten, waarvan de betaling van het saldo van iedere betalingsverplichting afhangt, vervuld moeten zijn om te voorkomen dat de vastgelegde bedragen krachtens eerstgenoemde bepaling worden geannuleerd.
44. Bovendien sluiten de in artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 gebruikte termen „aanvraag voor een eindbetaling” beter aan bij het begrip „betalingsaanvraag”, dat voorkomt in het eerste en het derde streepje van artikel 21, lid 4, van respectievelijk verordening nr. 4253/88 en punt 10 van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8. Uit de bewoordingen van deze laatste twee bepalingen blijkt duidelijk dat de verklaring of het certificaat waarvan sprake is in het derde streepje, geen deel uitmaken van de eigenlijke betalingsaanvraag.
45. Bijgevolg kan niet worden gesteld dat een lidstaat op grond van artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 vóór een bepaalde datum op straffe van ambtshalve annulering een formaliteit als indiening van een certificering van de verstrekte gegevens moet vervullen, wanneer die bepaling niet duidelijk voorziet in een dergelijke verplichting.
46. Hieruit volgt dat de Commissie artikel 52, lid 5, van verordening nr. 1260/1999 onjuist heeft toegepast door over te gaan tot ambtshalve annulering op grond dat het Verenigd Koninkrijk haar niet vóór 31 maart 2001 de certificering van de verstrekte gegevens heeft overgelegd in de zin van artikel 21, lid 4, derde streepje, van verordening nr. 4253/88 en van punt 10, derde streepje, van de bijlage bij beschikking C(92) 1358/8.
47. Het eerste middel van het Verenigd Koninkrijk is dus gegrond.
48. Derhalve moet het beroep gegrond worden verklaard zonder dat de overige door deze lidstaat aangevoerde middelen behoeven te worden onderzocht.
Kosten
49. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van het Verenigd Koninkrijk te worden verwezen in de kosten. Krachtens lid 4, eerste alinea, van hetzelfde artikel draagt de Raad, die in het geding is tussengekomen, zijn eigen kosten.
Dictum
Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:
1) De in de brief van 22 november 2002 vervatte beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen waarbij het bedrag van 11 632 600 EUR voor uitgaven in het kader van het operationele programma Manchester/Salford/Trafford 2 is geannuleerd, wordt nietig verklaard.
2) De Commissie van de Europese Gemeenschappen wordt verwezen in de kosten.
3) De Raad van de Europese Unie draagt zijn eigen kosten.