62020CJ0024_RES
Asunto C‑24/20
Comisión Europea
contra
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 22 de noviembre de 2022
«Recurso de anulación — Decisión (UE) 2019/1754 — Adhesión de la Unión Europea al Acta de Ginebra del Arreglo de Lisboa relativo a las Denominaciones de Origen y las Indicaciones Geográficas — Artículo 3 TFUE, apartado 1 — Competencia exclusiva de la Unión — Artículo 207 TFUE — Política comercial común — Aspectos comerciales de la propiedad intelectual — Artículo 218 TFUE, apartado 6 — Derecho de iniciativa de la Comisión Europea — Modificación por el Consejo de la Unión Europea de la propuesta de la Comisión — Artículo 293 TFUE, apartado 1 — Aplicabilidad — Artículo 4 TUE, apartado 3, artículo 13 TUE, apartado 2, y artículo 17 TUE, apartado 2 — Artículo 2 TFUE, apartado 1 — Principios de atribución de competencias, de equilibrio institucional y de cooperación leal»
Recurso de anulación — Requisitos de admisibilidad — Recurso dirigido contra el autor del acto impugnado — Recurso de anulación de una Decisión del Consejo relativa a la celebración de un acuerdo internacional — Adopción de la Decisión únicamente por el Consejo — Procedencia
(Arts. 218 TFUE, ap. 6, 263 TFUE y 297 TFUE, ap. 2)
(véanse los apartados 42 a 45)
Recurso de anulación — Objeto — Anulación parcial — Requisito — Posibilidad de disociar las disposiciones impugnadas — Criterio objetivo — Inexistencia de modificación de la esencia del acto impugnado — Requisito cumplido — Admisibilidad
(Art. 263 TFUE; Decisión 2019/1754 del Consejo, arts. 3 y 4)
(véanse los apartados 47 a 49 y 53 a 55)
Consejo — Competencias — Facultad de modificación de una propuesta de la Comisión por unanimidad — Alcance — Propuesta de la Comisión, como negociadora designada, en el marco de la acción exterior de la Unión — Inclusión
(Arts. 218 TFUE y 293 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 77 a 82)
Unión Europea — Instituciones — Obligaciones — Obligación de cooperación leal — Equilibrio institucional — Alcance
(Arts. 13 TUE, ap. 2, 16 TUE, ap. 1, y 17 TUE, ap. 2; art. 293 TFUE)
(véanse los apartados 83, 84 y 92)
Comisión — Competencias — Actos no legislativos de la Unión — Facultad de iniciativa como negociador designado de un acuerdo internacional — Alcance — Promoción del interés general de la Unión — Facultad de presentar una propuesta, de determinar su objeto, su finalidad y su contenido, y facultad de modificar y de retirar la propuesta
(Art. 17 TUE, aps. 1 y 2, segunda frase; art. 218 TFUE, aps. 3 y 6)
(véanse los apartados 85 a 88)
Consejo — Competencias — Facultad de modificación de una propuesta de la Comisión por unanimidad — Requisito — Inexistencia de desnaturalización de su objeto y finalidad
[Arts. 16 TUE, ap. 1, y 17 TUE, ap. 2; art. 293 TFUE; Decisión (UE) 2019/1754 del Consejo, art. 3]
(véanse los apartados 92 a 94, 105 a 108, 111 y 112)
Consejo — Competencias — Facultad de modificación por unanimidad de una propuesta de la Comisión, como negociadora designada de un acuerdo internacional — Alcance — Propuesta de la Comisión sobre el ejercicio, por la Unión sola, de una competencia exclusiva de la Unión — Elección política que forma parte de la valoración del interés general de la Unión por la Comisión — Modificación del Consejo por la que se faculta a los Estados miembros a ejercer una competencia exclusiva de la Unión — Exclusión
(Art. 17 TUE, ap. 2; art. 218 TFUE y 293 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 102 a 104, 109 y 110)
Resumen
Mediante la Decisión 2019/1754, (
1
) el Consejo aprobó la adhesión de la Unión al Acta de Ginebra (
2
) del Arreglo de Lisboa (
3
) relativo a las Denominaciones de Origen y las Indicaciones Geográficas.
El Arreglo de Lisboa constituye un arreglo particular en el sentido del Convenio de París para la Protección de la Propiedad Industrial, (
4
) al que cualquier Estado parte en dicho Convenio puede adherirse. Siete Estados miembros de la Unión son partes en este Arreglo. En virtud de este, los Estados a los que se aplica están constituidos en Unión particular dentro del marco de la Unión para la protección de la propiedad industrial establecida por el Convenio de París. El Acta de Ginebra dio a la Unión la posibilidad de convertirse en miembro de la misma Unión particular que los Estados parte del Arreglo de Lisboa, mientras que este último solo permitía la adhesión de Estados.
La adhesión de la Unión al Acta de Ginebra fue aprobada, en nombre de la Unión, por el artículo 1 de la Decisión impugnada. Los artículos 2 y 5 de la Decisión establecen las modalidades prácticas de esta adhesión. El artículo 3 de la Decisión impugnada autoriza a los Estados miembros que lo deseen a ratificar el Acta de Ginebra o a adherirse a ella. En cuanto al artículo 4, aporta precisiones acerca de la representación de la Unión y de los Estados miembros que ratifiquen el Acta o se adhieran a esta dentro de la Unión particular, así como de las responsabilidades que incumben a la Unión respecto del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de las obligaciones de esta y de tales Estados miembros que se deriven del Acta.
La Comisión interpuso un recurso por el que solicitaba la anulación parcial de la Decisión impugnada, a saber, de su artículo 3 y de su artículo 4, en la medida en que este último contiene referencias a los Estados miembros. La Comisión reprochaba al Consejo haber modificado su propuesta (
5
) introduciendo una disposición que autoriza a los Estados miembros que lo deseen a ratificar el Acta de Ginebra o a adherirse a ella. La propuesta de la Comisión, presentada sobre la base de las disposiciones del Tratado FUE relativas a la aplicación de la política comercial común (
6
) y del procedimiento de adopción de una decisión relativa a la celebración de un acuerdo internacional en este ámbito, (
7
) establecía, habida cuenta de la competencia exclusiva de la Unión, que solo esta se adhería al Acta de Ginebra.
Constituido en Gran Sala, el Tribunal de Justicia se pronuncia sobre la admisibilidad del recurso a la luz de los criterios del autor del acto impugnado y del carácter separable del resto del acto de los elementos cuya anulación se solicita. Por otra parte, en el marco del examen del motivo principal, que es estimado por el Tribunal de Justicia, este se pronuncia sobre la facultad para adoptar actos jurídicamente vinculantes, como la adhesión a un acuerdo internacional, concedida por el Consejo a los Estados miembros en una materia comprendida en el ámbito de la competencia exclusiva de la Unión. El Tribunal de Justicia anula parcialmente la Decisión impugnada y declara que esta fue adoptada infringiendo el artículo 293 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 13 TUE, apartado 2.
Apreciación del Tribunal de Justicia
El Tribunal de Justicia rechaza de entrada la alegación formulada por la República Italiana, según la cual el recurso es inadmisible por estar dirigido únicamente contra el Consejo y no contra el Parlamento Europeo. En efecto, observa que, en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 6, a pesar de la aprobación previa del Parlamento Europeo, solo el Consejo está facultado para adoptar una decisión referida a la celebración de un acuerdo internacional. Por lo tanto, la Decisión impugnada fue correctamente firmada únicamente por el Presidente del Consejo, firma que identifica al autor de dicha Decisión, contra el que debía dirigirse el recurso.
Por otra parte, el Tribunal de Justicia desestima la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Consejo, que sostenía que las disposiciones de la Decisión impugnada cuya anulación solicita la Comisión no son separables del resto de dicha Decisión y que, por lo tanto, no es posible su anulación parcial.
En este contexto, el Tribunal de Justicia recuerda que la verificación de si las disposiciones impugnadas son separables requiere examinar el alcance de dichas disposiciones a fin de poder apreciar, de manera objetiva, si su anulación modificaría el espíritu y la esencia del acto impugnado. A este respecto, el Tribunal de Justicia constata que la esencia de la Decisión impugnada consiste en la adhesión de la Unión al Acta de Ginebra, aprobada en nombre de la Unión en virtud del artículo 1 de la referida Decisión. En cambio, las disposiciones cuya anulación solicita la Comisión tienen por objeto permitir a los Estados miembros que lo deseen ratificar el Acta de Ginebra o adherirse a ella junto a la Unión. Pues bien, el Tribunal de Justicia señala que ni la situación en la que ningún Estado miembro ejerza esta facultad ni las consecuencias que derivasen de tal caso afectarían al alcance jurídico del artículo 1 de la Decisión impugnada ni cuestionarían la adhesión de la Unión al Acta de Ginebra. El Tribunal de Justicia precisa que el hecho de que la Comisión haya pedido que se mantengan temporalmente, a partir de la fecha en que se dicte la sentencia, los efectos de las partes de la Decisión impugnada cuya anulación solicita en lo que respecta a los Estados miembros que son parte del Arreglo de Lisboa, no afecta en modo alguno el carácter separable de las disposiciones de la Decisión impugnada cuya anulación se pretende.
Sobre el fondo, el Tribunal de Justicia examina el motivo principal, fundado en que, al modificar la propuesta de la Comisión mediante la introducción de una disposición que autoriza a los Estados miembros que lo deseen a ratificar el Acta de Ginebra o a adherirse a esta, el Consejo actuó al margen de cualquier iniciativa de la Comisión, infringiendo con ello los artículos 218 TFUE, apartado 6, y 293 TFUE, apartado 1, en perjuicio del equilibrio institucional que resulta del artículo 13 TUE, apartado 2.
En primer lugar, el Tribunal de Justicia concluye que el artículo 293 TFUE, apartado 1, es aplicable cuando el Consejo, a propuesta de la Comisión, que actúa como negociadora designada por él en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 3, adopta una decisión relativa a la celebración de un acuerdo internacional con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 6.
En segundo lugar, analiza la alegación basada en la infracción del artículo 293 TFUE, apartado 1.
A tal fin, el Tribunal de Justicia recuerda, para empezar, que esta disposición debe leerse de conformidad con el principio de equilibrio institucional, característico de la estructura institucional de la Unión, que implica que cada una de las instituciones ha de ejercer sus competencias sin invadir las de las demás, y con el principio de cooperación leal entre dichas instituciones. (
8
) En este contexto, los actos de la Unión que no sean legislativos, como la Decisión impugnada, que tiene por objeto la celebración del acuerdo internacional en cuestión, se adoptarán a propuesta de la Comisión. Pues bien, con arreglo a esta facultad de iniciativa, la Comisión promueve el interés general de la Unión y toma las iniciativas adecuadas a tal fin. El artículo 293 TFUE, al prever, por una parte, una facultad de modificación de la propuesta por el Consejo, por unanimidad, salvo excepción, y, por otra, una facultad de la Comisión para modificar su propuesta mientras el Consejo no se haya pronunciado, garantiza el respeto del principio de equilibrio institucional entre las competencias de la Comisión y las del Consejo. Así pues, la facultad de modificación del Consejo no puede extenderse hasta permitirle desnaturalizar la propuesta de la Comisión en un sentido contrario a la realización de los objetivos que esta persigue y que privaría a la propuesta de su razón de ser.
Por lo tanto, el Tribunal de Justicia comprueba a continuación si la modificación introducida por el Consejo ha desnaturalizado el objeto o la finalidad de la propuesta de la Comisión en un sentido que obstaculice la consecución de los objetivos perseguidos por esta.
A este respecto, recuerda que el objeto de la referida propuesta consistía en que la Unión se adhiriera sola al Acta de Ginebra y que su finalidad era permitir a la Unión ejercer correctamente su competencia exclusiva en el ámbito cubierto por esa Acta, a saber, la política comercial común, basada en principios uniformes y llevada a cabo en el marco de los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión, competencia que incluye la negociación del Acta de Ginebra.
El Tribunal de Justicia precisa, por otro lado, que, cuando los Tratados atribuyen a la Unión una competencia exclusiva en un ámbito determinado, solo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, salvo que faculte a los Estados miembros para ello. (
9
) Además, el principio de atribución de competencias y el marco institucional definido en el Tratado UE para permitir el ejercicio, por parte de la Unión, de las competencias que le atribuyen los Tratados constituyen características específicas de la Unión y de su Derecho relativas a la estructura constitucional de la Unión.
Pues bien, el Tribunal de Justicia observa que, al decidir conceder a los Estados miembros una habilitación para ratificar el Acta de Ginebra o para adherirse a ella, el Consejo ha expresado una elección política alternativa a la propuesta de la Comisión, que afecta a las modalidades de ejercicio de una competencia exclusiva de la Unión, si bien tal elección forma parte de la valoración del interés general de la Unión que lleva a cabo la Comisión, valoración a la que la facultad de iniciativa de la Comisión está indisociablemente vinculada.
El Tribunal de Justicia deduce de ello que la facultad concedida por el Consejo desnaturaliza el objeto y la finalidad de la propuesta de la Comisión, que expresa su elección política de permitir a la Unión adherirse sola al Acta de Ginebra y, de este modo, ejercer sola su competencia exclusiva en el ámbito cubierto por dicha Acta.
Además, el Tribunal de Justicia añade que esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho de que la autorización establecida en el artículo 3 de la Decisión impugnada se concediera sin perjuicio del pleno respeto de la competencia exclusiva de la Unión o de que, con arreglo al artículo 4 de dicha Decisión, para garantizar la unidad de la representación internacional de la Unión y de sus Estados miembros, el Consejo hubiera confiado a la Comisión la representación de la Unión y la de los Estados miembros que desearan hacer uso de tal autorización. En efecto, a pesar de esta regulación, haciendo uso de tal autorización esos Estados ejercerían, como sujetos de Derecho internacional independientes, junto con la Unión, una competencia exclusiva de esta, lo que le impediría ejercerla sola.
Por último, las alegaciones sobre la necesidad de garantizar que la Unión disponga de derechos de voto en la Asamblea de la Unión particular y de preservar la antigüedad y la continuidad de la protección de las denominaciones de origen registradas en virtud del Arreglo de Lisboa en los siete Estados miembros que ya eran parte en este no pueden justificar la modificación del Consejo. En efecto, el Tribunal de Justicia estima que las eventuales dificultades a las que la Unión pudiera enfrentarse en el plano internacional, en el ejercicio de sus competencias exclusivas, o las consecuencias de dicho ejercicio sobre los compromisos internacionales de los Estados miembros no permiten, como tales, autorizar al Consejo a modificar una propuesta de la Comisión hasta el punto de desnaturalizar su objeto o su finalidad, quebrantando así el equilibrio institucional que el artículo 293 TFUE pretende garantizar.
(
1
)	Decisión (UE) 2019/1754 del Consejo, de 7 de octubre de 2019, relativa a la adhesión de la Unión Europea al Acta de Ginebra del Arreglo de Lisboa relativo a las Denominaciones de Origen y las Indicaciones Geográficas (DO 2019, L 271, p. 12; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
(
2
)	Acta de Ginebra del Arreglo de Lisboa relativo a las Denominaciones de Origen y las Indicaciones Geográficas (DO 2019, L 271, p. 15; en lo sucesivo, «Acta de Ginebra»).
(
3
)	El Arreglo de Lisboa relativo a la Protección de las Denominaciones de Origen y su Registro Internacional fue firmado el 31 de octubre de 1958, revisado en Estocolmo el 14 de julio de 1967 y modificado el 28 de septiembre de 1979 (Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 828, n.o 13172, p. 205; en lo sucesivo, «Arreglo de Lisboa»).
(
4
)	El Convenio de París para la Protección de la Propiedad Industrial fue firmado en París el 20 de marzo de 1883, revisado por última vez en Estocolmo el 14 de julio de 1967 y modificado el 28 de septiembre de 1979 (Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 828, n.o 11851, p. 305).
(
5
)	Propuesta de Decisión del Consejo, presentada por la Comisión el 27 de julio de 2018, relativa a la adhesión de la Unión Europea al Acta de Ginebra del Arreglo de Lisboa relativo a las Denominaciones de Origen y las Indicaciones Geográficas [COM(2018) 350 final].
(
6
)	Artículo 207 TFUE.
(
7
)	Artículo 218 TFUE, apartado 6, letra a).
(
8
)	Principios consagrados en el artículo 13 TUE, apartado 2.
(
9
)	Artículo 2 TFUE, apartado 1.