62016CJ0530
ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
13 juni 2018 (
*1
)
„Niet-nakoming - Spoorwegveiligheid - Richtlijn 2004/49/EG - Niet-vaststelling van de nodige bepalingen om de onafhankelijkheid van het onderzoeksorgaan te waarborgen”
In zaak C‑530/16,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 18 oktober 2016,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door W. Mölls en J. Hottiaux als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Republiek Polen, vertegenwoordigd door B. Majczyna en K. Majcher als gemachtigden, bijgestaan door T. Warchoł, ekspert,
verweerster,
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: T. von Danwitz, kamerpresident, A. Tizzano, vicepresident van het Hof, waarnemend rechter van de Vierde kamer, C. Vajda, K. Jürimäe en C. Lycourgos (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: M. Bobek,
griffier: M. Aleksejev, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 26 oktober 2017,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 23 januari 2018,
het navolgende
Arrest
1
De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat de Republiek Polen,
–
door niet de maatregelen te nemen die nodig zijn om te waarborgen dat de veiligheidsinstantie onafhankelijk is van enige spoorwegonderneming, de infrastructuurbeheerder, aanvrager van een veiligheidscertificaat, en aanbestedende dienst, en
–
door niet de maatregelen te nemen die nodig zijn om te waarborgen dat het onderzoeksorgaan onafhankelijk is van de spoorwegonderneming en de spoorweginfrastructuurbeheerder,
de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 16, lid 1, en artikel 21, lid 1, van richtlijn 2004/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake de veiligheid op de communautaire spoorwegen en tot wijziging van richtlijn 95/18/EG van de Raad betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen, en van richtlijn 2001/14/EG inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering („Spoorwegveiligheidsrichtlijn”) (PB 2004, L 164, blz. 44, met rectificatie in PB 2004, L 220, blz. 16).
2
In haar memorie van repliek heeft de Commissie evenwel besloten haar grief die was gebaseerd op schending van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/49 en verband hield met het gebrek aan onafhankelijkheid van de veiligheidsinstantie, in te trekken, omdat de Republiek Polen haar op 1 december 2016 de tekst had meegedeeld van de ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (wet tot wijziging van de wet betreffende het spoorwegvervoer en bepaalde andere wetten), van 16 november 2016 (Dz. U. 2016, nr. 1923), waarbij die bepaling volgens de Commissie correct was omgezet.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3
In overweging 24 van richtlijn 2004/49 staat te lezen:
„Een veiligheidsonderzoek moet geheel losstaan van het gerechtelijk onderzoek naar hetzelfde incident en kunnen geschieden met toegang tot bewijsmateriaal en getuigen. Het moet uitgevoerd worden door een permanent orgaan dat onafhankelijk is van de actoren van de spoorwegsector. Dit orgaan moet zo te werk gaan dat belangenverstrengeling of mogelijke betrokkenheid bij de oorzaken van de onderzochte voorvallen vermeden wordt; met name mag zijn onafhankelijke werking niet in het gedrang komen als het orgaan om redenen van organisatorische of wettelijke structuren nauwe banden heeft met de nationale veiligheidsinstantie of spoorwegregelgever. Het onderzoek moet met zoveel mogelijk openheid verricht worden. Het onderzoeksorgaan zou per voorval een specifieke onderzoeksgroep moeten instellen die over de nodige deskundigheid beschikt om de onmiddellijke en de achterliggende oorzaken te vinden.”
4
Artikel 3 van die richtlijn luidt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de volgende definities:
[…]
b)
‚infrastructuurbeheerder’: een instantie of onderneming die met name belast is met de totstandbrenging en het onderhoud van de spoorweginfrastructuur of een deel daarvan, als omschreven in artikel 3 van richtlijn 91/440/EEG. Dit kan ook het beheer van de infrastructuurcontrole en veiligheidssystemen omvatten. De taken van de infrastructuurbeheerder op een net of een deel van een net kunnen aan verschillende instanties of ondernemingen worden toegewezen;
c)
‚spoorwegonderneming’: spoorwegonderneming als omschreven in richtlijn 2001/14/EG of een andere publiekrechtelijke of privaatrechtelijke onderneming die goederen en/of reizigers over het spoor vervoert, waarbij in ieder geval door deze onderneming voor de tractie moet worden gezorgd; hiertoe behoren ook ondernemingen die uitsluitend de tractie leveren;
[…]”
5
Artikel 19 van richtlijn 2004/49 luidt:
„1.   De lidstaten zien erop toe dat er na een ernstig ongeval op het spoorwegsysteem een onderzoek wordt ingesteld door het in artikel 21 bedoelde onderzoeksorgaan, teneinde de veiligheid op het spoor, zo mogelijk, te verbeteren en ongevallen te voorkomen.
2.   Behalve ernstige ongevallen kan het in artikel 21 bedoelde onderzoeksorgaan tevens ongevallen en incidenten onderzoeken die onder enigszins andere omstandigheden tot een ernstig ongeval hadden kunnen leiden, met inbegrip van technische gebreken in de subsystemen van structurele aard of in de interoperabiliteitsonderdelen van de trans-Europese hogesnelheids- of conventionele spoorwegsystemen.
[…]”
6
Artikel 21 van die richtlijn bepaalt:
„1.   Elke lidstaat ziet erop toe dat de in artikel 19 bedoelde onderzoeken naar ongevallen en incidenten worden verricht door een permanent orgaan en dat daarbij ten minste één onderzoeker als aangewezen onderzoeker in het geval van een ongeval of incident optreedt. Dit orgaan is, wat betreft zijn organisatie, wettelijke structuur en besluitvorming onafhankelijk van infrastructuurbeheerders, spoorwegondernemingen, heffingsinstanties, toewijzende instanties en aangemelde instanties, en andere partijen waarvan de belangen in strijd kunnen zijn met de taken die aan het onderzoeksorgaan zijn toevertrouwd. Voorts is het functioneel onafhankelijk van de veiligheidsinstantie en van spoorwegregelgevers.
2.   Het onderzoeksorgaan verricht zijn taken onafhankelijk van de in lid 1 bedoelde organisaties en krijgt daartoe voldoende financiële middelen. De onderzoekers wordt een status toegekend die hun onafhankelijkheid voldoende waarborgt.
[…]”
7
Artikel 23 van de richtlijn bepaalt:
„1.   Naar aanleiding van de onderzoeken naar een ongeval of incident als bedoeld in artikel 19 worden er verslagen opgesteld die, wat de vorm betreft, zijn afgestemd op het type en de ernst van het ongeval of incident en het belang van de bevindingen. In die verslagen worden de in artikel 19, lid 1, bedoelde doelen van de onderzoeken vermeld en, waar nodig, veiligheidsaanbevelingen gegeven.
2.   Het onderzoeksorgaan maakt het eindverslag zo spoedig mogelijk openbaar, doch gewoonlijk niet later dan 12 maanden na de datum waarop het voorval heeft plaatsgevonden. In het verslag wordt de in bijlage V beschreven verslagleggingsstructuur zo nauwgezet mogelijk gevolgd. Het verslag, met inbegrip van de veiligheidsaanbevelingen, wordt aan de in artikel 22, lid 3, bedoelde betrokken partijen gezonden alsmede aan de betrokken instanties en partijen in andere lidstaten.
3.   Elk jaar publiceert het onderzoeksorgaan uiterlijk op 30 september een jaarverslag waarin het verantwoording aflegt over de onderzoeken die het voorafgaande jaar zijn verricht, de veiligheidsaanbevelingen die zijn gedaan en de maatregelen die zijn genomen naar aanleiding van eerdere aanbevelingen.”
8
Bijlage V bij richtlijn 2004/49, met als opschrift „Kernpunten van het verslag betreffende het onderzoek naar ongevallen en incidenten”, bepaalt in punt 4, „Analyse en conclusies”, het volgende:
„1.
Eindverslag van de reeks gebeurtenissen:
–
conclusie met betrekking tot de toedracht, op basis van de feiten die in het kader van punt (3) zijn vastgesteld.
2.
Discussie:
–
analyse van de in het kader van punt (3) vastgestelde feiten, met als doel conclusies te trekken aangaande de oorzaken van het voorval en het optreden van de reddingsdiensten.
3.
Conclusies:
–
directe en indirecte oorzaken van het voorval, met inbegrip van de factoren die mede tot het voorval hebben geleid en die verband houden met acties die door betrokken personen zijn ondernomen of de staat van onderhoud van het rollend materieel en de technische installaties;
–
fundamentele oorzaken die verband houden met vaardigheden, procedures en onderhoud;
–
fundamentele oorzaken die verband houden met de voorwaarden van het regelgevingskader en de toepassing van het veiligheidsbeheersysteem.
4.
Aanvullende waarnemingen:
–
gebreken en tekortkomingen die tijdens het onderzoek zijn vastgesteld, maar die niet van belang zijn voor de conclusies inzake de oorzaken.”
Nationaal recht
9
Artikel 28a van de Ustawa o transporcie kolejowym (wet betreffende het spoorwegvervoer) van 28 maart 2003 (Dz. U. 2003, nr. 86) voorziet in de oprichting en legt de werking vast van de Państwowa Komisja Badania Wypadków Kolejowych (staatscommissie voor onderzoek van spoorwegongevallen; hierna: „PKBWK”), in de volgende bewoordingen:
„1.   Onder de verantwoordelijkheid van de minister van Vervoer wordt een permanente staatscommissie voor onderzoek van spoorwegongevallen [PKBWK] opgericht, die haar activiteiten onafhankelijk uitvoert, teneinde onderzoeken naar ernstige ongevallen, ongevallen en incidenten te verrichten […]
2.   De [PKBWK] voert haar activiteiten uit namens de minister van Vervoer.
3.   De [PKBWK] bestaat uit vier permanente leden, waaronder een voorzitter, een plaatsvervangend voorzitter en een secretaris.
4.   In de [PKBWK] mogen ook ad-hocleden zetelen die door de voorzitter van de [PKBWK] uit een lijst van de minister van Vervoer worden geselecteerd om aan het onderzoek deel te nemen.
[…]
6.   De voorzitter van de [PKBWK] wordt benoemd en ontslagen door de minister van Vervoer.
7.   De plaatsvervangende voorzitter en de secretaris worden op voordracht van de voorzitter van de [PKBWK] door de minister van Vervoer benoemd en ontslagen.
8.   De leden van de [PKBWK] worden op voordracht van de voorzitter van de [PKBWK] door de minister van Vervoer benoemd en ontslagen.
9.   De minister van Vervoer kan op verzoek van de [PKBWK], beslissend bij absolute meerderheid van stemmen, leden van de [PKBWK] ontslaan.
10.   Eenieder die:
1)
Pools staatsburger is en ten volle van zijn burgerrechten gebruik kan maken;
2)
volledig handelingsbekwaam is;
3)
niet veroordeeld is geweest voor het opzettelijk plegen van een misdrijf;
4)
aan de voorwaarden met betrekking tot onderwijs en opleiding voldoet;
kan lid worden van de [PKBWK].
11.   Het lidmaatschap van een persoon bij de [PKBWK] eindigt bij zijn overlijden, wanneer hij niet langer aan de voorwaarden van artikel 28a, lid 10, voldoet of bij aanvaarding van het ontslag dat wordt voorgelegd aan de minister van Vervoer.
12.   De [PKBWK] kan worden samengesteld uit deskundigen op de volgende gebieden:
1)
beheer van het spoorwegnet;
2)
ontwerp, aanleg en onderhoud van spoorlijnen, knooppunten en stations;
3)
veiligheidsapparatuur en stuurinrichtingen voor spoorwegnetten en ‑verbindingen;
4)
spoorvoertuigen;
5)
stroomvoorziening voor het spoor;
6)
vervoer van gevaarlijke goederen over het spoor.
13.   Personen met een getuigschrift van hoger onderwijs, relevante kwalificaties en een praktijkervaring van ten minste vijf jaar op een bepaald vakgebied worden als deskundigen op dat gebied beschouwd.
14.   Bij aanname van een resolutie als bedoeld in artikel 28l, lid 1, worden de leden van de [PKBWK] geleid door het beginsel van vrije beoordeling van de bewijsstukken en zijn zij niet gebonden aan enige instructie over de inhoud van de aangenomen resoluties.
15.   Bij onderzoeken naar een ernstig ongeval, een ongeval of een incident mag de [PKBWK] niet bestaan uit ad-hocleden die zijn aangesteld door een agentschap waarvan de spoorweginfrastructuur, de werknemers of de voertuigen betrokken zijn bij het onderzochte voorval.
[…]”
10
Artikel 28d van de wet betreffende het spoorwegvervoer bepaalt:
„1.   De minister van Vervoer financiert uit het deel van de rijksbegroting dat tot zijn beschikking staat, de middelen die nodig zijn voor de activiteiten van de [PKBWK] en haar diensten, met inbegrip van met name de bezoldiging van haar leden, deskundigen, en dienstpersoneel en de kosten van technische uitrusting, opleiding, deskundigenonderzoeken, en publicaties.
2.   Gespecialiseerde afdelingen van het ministerie van Vervoer zorgen voor de werking van de [PKBWK].
[…]
4.   De minister van Vervoer bepaalt bij besluit het statuut en de organisatiestructuur van de [PKBWK], daarbij rekening houdend met de aard van de taken die de [PKBWK] uitvoert.”
11
Artikel 1 van besluit nr. 59 van de minister van Infrastructuur van 11 december 2008 houdende het statuut van de PKBWK (hierna: „besluit van 11 december 2008 houdende het statuut van de PKBWK”) bepaalt:
„Hierbij wordt het statuut van de [PKBWK], dat als bijlage aan dit besluit is gehecht, vastgesteld.”
12
Artikel 10 van de bijlage bij dat besluit (hierna: „statuut van de PKBWK”) luidt als volgt:
„1.   Wanneer de voorzitter van de [PKBWK] informatie over een ernstig ongeval, een ongeval of een incident op een spoorweg […] ontvangt, kwalificeert hij het voorval om te bepalen of de [PKBWK] een procedure moet inleiden.
2.   Beslist de voorzitter van de [PKBWK] om een procedure in te leiden, stelt hij een onderzoeksteam aan; met name wijst hij uit de leden van de [PKBWK] het hoofd van het onderzoeksteam aan en stelt hij, in samenspraak met het hoofd van het onderzoeksteam, de samenstelling van het team vast.
3.   De voorzitter van de [PKBWK] kan, in samenspraak met het hoofd van het onderzoeksteam, in het onderzoeksteam ad-hocleden opnemen, die uit een door de minister opgestelde lijst worden gekozen.
4.   Indien bijzondere feitelijke omstandigheden dit rechtvaardigen, kunnen deskundigen die op verzoek van het hoofd van het onderzoeksteam door de voorzitter van de [PKBWK] worden aangewezen, aan de werkzaamheden van het onderzoeksteam deelnemen.”
13
Artikel 12 van het statuut van de PKBWK luidt:
„Een persoon kan geen lid van het onderzoeksteam zijn wanneer hij:
1)
in een hiërarchisch ondergeschikte verhouding staat tot personen of instellingen die een band hebben met het onderzochte incident;
2)
betrokken was bij het ernstige spoorwegongeval, het spoorwegongeval of het spoorwegincident waarop de procedure betrekking heeft;
3)
gehuwd is met een persoon die getroffen is door het ernstige spoorwegongeval, het spoorwegongeval of het spoorwegincident waarop de procedure betrekking heeft;
4)
bloed- of aanverwant is in de rechte lijn, of in de zijlijn tot de kinderen van de broers en zussen, van de in punt 3 bedoelde personen, of personen waarop de procedure betrekking heeft, heeft geadopteerd, het gezag over hen uitoefent of de voogdij over hen heeft.”
14
In artikel 22 van het statuut van de PKBWK staat het volgende:
„1.   De resolutie wordt aangenomen met een meerderheid van de bij handopsteken uitgebrachte stemmen. Bij staking van stemmen is de stem van de voorzitter van de vergadering doorslaggevend.
2.   Alleen permanente leden van de [PKBWK] en ad-hocleden die aan de werkzaamheden van het onderzoeksteam hebben deelgenomen, nemen aan de stemming deel, onder voorbehoud van artikel 11. Bij de stemming mogen de personen bedoeld in artikel 19, lid 1, punt 3, van het statuut niet aanwezig zijn.
3.   De resolutie wordt schriftelijk vastgesteld en wordt ondertekend door alle leden van de [PKBWK] die aan vaststelling ervan hebben deelgenomen.”
15
Artikel 26 van het statuut bepaalt:
„1.   De dienst van de directeur-generaal van het ministerie is belast met het personeelsbeheer voor de vaste leden van de [PKBWK].
2.   De financiële dienst van het ministerie is belast met het financieel beheer van de [PKBWK], als onderdeel van het uitgavenplan van het financieel plan. De in het ministerie geldende financiële controleprocedures zijn van toepassing op de uitgevoerde financiële transacties.
3.   Bij het gebruik van dienstauto’s door de [PKBWK] vinden de in het ministerie geldende procedures toepassing.
4.   Bij het plaatsen van overheidsopdrachten vinden de in het ministerie geldende procedures toepassing.”
Precontentieuze procedure en procedure bij het Hof
16
Op 21 februari 2014 heeft de Commissie de Republiek Polen een aanmaningsbrief gestuurd waarin zij haar attendeerde op de elementen van de Poolse wetgeving die volgens haar niet in overeenstemming waren met richtlijn 2004/49. Deze grieven betroffen onder meer het gebrek aan onafhankelijkheid van de veiligheidsinstantie, in strijd met artikel 16, lid 1, van die richtlijn, en het gebrek aan onafhankelijkheid van het onderzoeksorgaan, in strijd met artikel 21, lid 1, van die richtlijn.
17
Op 17 april 2014 heeft de Republiek Polen de door de Commissie aangevoerde vermeende onregelmatigheden betwist en de Commissie in kennis gesteld van haar voornemen om haar wetgeving te wijzigen.
18
Op 27 februari 2015 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies gezonden waarin zij benadrukte dat de Republiek Polen, door niet de passende maatregelen te nemen om de juiste omzetting en uitvoering van richtlijn 2004/49 in nationaal recht te waarborgen, de krachtens met name artikel 16, lid 1, en artikel 21, lid 1, van die richtlijn op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen.
19
Op 27 april 2015 heeft de Republiek Polen de Commissie in kennis gesteld van de inwerkingtreding van twee besluiten van de minister van Infrastructuur en Ontwikkeling van 17 februari 2015. Op 18 en 30 oktober 2015 heeft de Republiek Polen de Commissie in kennis gesteld van respectievelijk een besluit van de minister van Infrastructuur en Ontwikkeling van 26 september 2015 en een wet van 25 september 2015 tot wijziging van de wet betreffende het spoorwegvervoer.
20
Volgens de Commissie hebben al deze bepalingen weliswaar een einde gemaakt aan een aantal van de in het met redenen omkleed advies genoemde tekortkomingen, maar hebben zij het niet mogelijk gemaakt de grieven te verhelpen die waren gebaseerd op het gebrek aan onafhankelijkheid van de veiligheidsinstantie en van het onderzoeksorgaan. In die omstandigheden heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
21
In haar memorie van repliek heeft de Commissie haar grief inzake schending van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/49 ingetrokken om de in punt 2 van het onderhavige arrest vermelde redenen.
Beroep
Ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
22
De Republiek Polen is van mening dat de grief inzake schending van artikel 21, lid 1, van richtlijn 2004/49 niet-ontvankelijk is omdat zij hypothetisch en te algemeen is en de Commissie deze grief onvoldoende heeft gemotiveerd.
23
Volgens deze lidstaat heeft de Commissie geen rekening gehouden met de toelichtingen en argumenten die de Poolse autoriteiten tijdens de precontentieuze fase hebben verstrekt. Bijgevolg was de analyse van de Commissie onvolledig en kon de Republiek Polen haar verdediging niet voorbereiden.
24
Bovendien heeft de Commissie geen specifieke situatie of gebeurtenis genoemd die zou leiden tot een aantasting van de onafhankelijkheid van de PKBWK ten opzichte van de infrastructuurbeheerder. De Republiek Polen voert aan dat de PKBWK bij alle incidenten die zich tot dusver hebben voorgedaan, onafhankelijk heeft gehandeld, en dat de grief van de Commissie dus hypothetisch is.
25
De Commissie betoogt dat zij in haar verzoekschrift heeft uiteengezet waarom de bepalingen van het Poolse recht volgens haar de onafhankelijkheid van de PKBWK niet waarborgen en waarom de door de Poolse regering in de precontentieuze fase aangevoerde tegenargumenten volgens haar niet overtuigend zijn.
26
Voorts merkt de Commissie op dat zij bij het Hof een beroep wegens niet-nakoming kan instellen indien zij van mening is dat de inbreuk op artikel 21, lid 1, van richtlijn 2004/49 is vastgesteld, zonder dat zij hoeft te wachten tot wanneer een spoorwegramp plaatsvindt.
Beoordeling door het Hof
27
De Republiek Polen betwist in wezen de ontvankelijkheid van de grief inzake schending van artikel 21, lid 1, van richtlijn 2004/49, op grond dat deze te algemeen en hypothetisch is en onvoldoende is onderbouwd.
28
In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk moeten worden weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf (zie met name arrest van 25 april 2013, Commissie/Finland, C‑74/11, niet gepubliceerd, EU:C:2013:266, punt 47en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29
In het onderhavige geval voldoet het verzoekschrift van de Commissie aan deze voorwaarde. De Commissie geeft daarin immers duidelijk aan waarom zij van mening is dat de Poolse regeling de onafhankelijkheid van de PKBWK ten opzichte van de spoorwegonderneming PKP S.A. en de spoorweginfrastructuurbeheerder PKP PLK S.A niet garandeert.
30
Tevens zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het voorwerp van een beroep krachtens artikel 258 VWEU wordt afgebakend door de in deze bepaling bedoelde precontentieuze procedure, die tot doel heeft de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen na te komen en nuttig verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde bezwaren. Derhalve dient het beroep op dezelfde overwegingen en middelen te berusten als het met redenen omklede advies. Dit vereiste betekent evenwel niet dat de formulering van de grieven in de aanmaningsbrief, in het dispositief van het met redenen omkleed advies en in het petitum van het verzoekschrift steeds volkomen gelijkluidend moet zijn, mits het voorwerp van het geschil zoals dat in het met redenen omkleed advies is omschreven, niet is verruimd of gewijzigd (zie in die zin arresten van 4 mei 2017, Commissie/Luxemburg, C‑274/15, EU:C:2017:333, punt 37, en 14 september 2017, Commissie/Griekenland, C‑320/15, EU:C:2017:678, punt 31).
31
De Republiek Polen toont echter niet aan dat de Commissie de werkingssfeer van het onderhavige beroep heeft willen uitbreiden tot overwegingen of middelen die niet in het met redenen omkleed advies waren vermeld. De omstandigheid dat de Commissie geen rekening zou hebben gehouden met de argumenten die de Republiek Polen in de loop van de precontentieuze procedure heeft aangevoerd, gesteld al dat deze zou vaststaan, kan niet volstaan om de grief inzake schending van artikel 21, lid 1, van richtlijn 2004/49 niet-ontvankelijk te verklaren.
32
In de tweede plaats dient te worden opgemerkt dat de Commissie het recht heeft om bij het Hof een beroep wegens niet-nakoming in te stellen waarmee wordt opgekomen tegen het gebrek aan onafhankelijkheid van het in artikel 21 van richtlijn 2004/49 bedoelde onderzoeksorgaan, zonder dat zij een specifieke situatie dient aan te halen waarin daadwerkelijk inbreuk is gemaakt op die onafhankelijkheid. De lidstaten moeten de onafhankelijkheid van het onderzoeksorgaan immers waarborgen door een geheel van regels vast te stellen die ervoor zorgen dat het orgaan zijn taken kan uitvoeren zonder het risico te lopen te worden onderworpen aan rechterlijke bevelen of aan de invloed, met name van een infrastructuurbeheerder of een spoorwegonderneming. Het ontbreken of de ontoereikendheid van een dergelijk rechtskader volstaat op zich om aan te nemen dat artikel 21, lid 1, van richtlijn 2004/49 niet is nagekomen (zie, naar analogie, arrest van 2 juni 2016, Commissie/Portugal, C‑205/14, EU:C:2016:393, punt 48).
33
Gelet op een en ander is het onderhavige beroep wegens niet-nakoming ontvankelijk.
Ten gronde
Argumenten van partijen
34
De Commissie voert ten eerste aan dat de Poolse wetgeving geen enkele bepaling bevat die onderzoekers een status toekent die hun onafhankelijkheid voldoende waarborgt, in strijd met artikel 21, lid 2, van richtlijn 2004/49.
35
Bij gebreke van concrete en gedetailleerde bepalingen ter zake verleent het loutere gebruik van de term „onafhankelijk” in artikel 28a, lid 1, van de wet betreffende het spoorwegvervoer om de PKBWK aan te duiden, volgens de Commissie niet daadwerkelijk de in artikel 21, lid 2, van richtlijn 2004/49 bedoelde status en garandeert het niet dat de PKBWK in de praktijk, wat haar organisatie, wettelijke structuur en besluitvorming betreft, haar taken overeenkomstig artikel 21, lid 1, van deze richtlijn onafhankelijk van het ministerie van Vervoer kan vervullen.
36
Ten tweede merkt de Commissie op dat de PKBWK integrerend deel uitmaakt van het ministerie van Vervoer. Ofschoon zij erkent dat artikel 21, lid 1, van richtlijn 2004/49 niet verbiedt dat het onderzoeksorgaan wordt ondergebracht in de organisatiestructuren van dat ministerie, is dit volgens haar alleen toelaatbaar indien maatregelen worden genomen om de onafhankelijkheid van dat orgaan ten opzichte van dat ministerie te waarborgen. Dit is niet het geval bij de betrokken Poolse wetgeving.
37
Ten derde merkt de Commissie op dat de Poolse wetgeving de onafhankelijkheid van PKBWK ten opzichte van de beheerder van de spoorweginfrastructuur niet garandeert.
38
De Commissie wijst er in dit verband op dat het ministerie van Financiën, vertegenwoordigd door de minister van Vervoer, met 85,09 % van de aandelen de meerderheidsaandeelhouder is van de beheerder van de spoorweginfrastructuur PKP PLK S.A., terwijl de andere aandelen in handen zijn van de spoorwegonderneming PKP S.A., waarvan het ministerie van Financiën, vertegenwoordigd door die minister, de enige aandeelhouder is, en die de aandelen van PKP PLK S.A. alleen aan het ministerie van Financiën kan overdragen. Het ministerie van Financiën heeft volgens de Commissie 61,7 % van de stemrechten op de algemene vergadering van de infrastructuurbeheerder in handen; het saldo is in handen van PKP S.A. Bovendien keurt de minister de statuten van de infrastructuurbeheerder en de wijzigingen daarvan goed en benoemt de algemene vergadering de leden van de raad van toezicht van de infrastructuurbeheerder uit de door de minister voorgedragen kandidaten. De Commissie komt tot de slotsom dat de minister zeggenschap heeft over de infrastructuurbeheerder.
39
De Commissie is van mening dat het onderzoeksorgaan, aangezien het deel uitmaakt van de structuur van het ministerie van Vervoer en dit ministerie zeggenschap heeft over de infrastructuurbeheerder, niet onafhankelijk is van de spoorweginfrastructuurbeheerder wat zijn organisatie, wettelijke structuur en besluitvorming betreft.
40
Ten vierde merkt de Commissie op dat de PKBWK niet in eigen naam handelt, maar haar taken overeenkomstig artikel 28a, lid 2, van de wet betreffende het spoorwegvervoer namens de minister van Vervoer uitvoert. Alle maatregelen die de PKBWK neemt, moeten door de minister worden goedgekeurd en ondertekend, zodat de PKBWK in feite alleen de beslissing voorbereidt en de minister de bevoegdheid heeft om de voorgestelde beslissing te wijzigen of te verwerpen. Bovendien volgt uit artikel 1 van het besluit van 11 december 2008 houdende het statuut van de PKBWK dat dit orgaan binnen het ministerie van Vervoer handelt, waaruit blijkt dat het noch onafhankelijk, noch afzonderlijk van dit ministerie optreedt.
41
Ten vijfde benadrukt de Commissie dat de minister van Vervoer de voorzitter van de PKBWK en diens plaatsvervanger alsmede de secretaris van de PKBWK benoemt en ontslaat. De Commissie merkt op dat de Poolse wetgeving niet specificeert volgens welke criteria en op basis van welke beginselen de minister deze verantwoordelijke personen kiest. Met name zou deze wetgeving nergens bepalen dat de personen die deze drie functies uitoefenen, een status genieten die hun onafhankelijkheid waarborgt, zoals vereist door artikel 21, lid 2, van richtlijn 2004/49.
42
Ten zesde betoogt de Commissie dat volgens artikel 28a, lid 8, van de wet betreffende het spoorwegvervoer de minister van Vervoer de vaste leden van de PKBWK benoemt en ontslaat, op grond van een niet-bindend voorstel van de voorzitter ervan. Hieruit leidt zij af dat de voorzitter van de PKBWK de samenstelling van zijn eigen onderzoeksteam niet volledig onafhankelijk kan bepalen, hetgeen gevolgen kan hebben voor de kwaliteit, onpartijdigheid en transparantie van het onderzoek.
43
De Commissie merkt in dit verband op dat de lijst van criteria in artikel 28a, lid 10, van de wet betreffende het spoorwegvervoer niet de onafhankelijkheidsvereisten van artikel 21, lid 1, van richtlijn 2004/49 bevat en dat de Poolse wetgeving niet specificeert volgens welke criteria en op basis van welke beginselen de bevoegde minister zijn keuze moet maken. Voorts benadrukt de Commissie dat de Poolse wetgeving niet verbiedt dat de personen die aan de criteria van deze lijst kunnen voldoen, vertegenwoordigers van spoorwegondernemingen of infrastructuurbeheerders zijn, wat indruist tegen het beginsel van organisatorische onafhankelijkheid van de PKBWK.
44
Ten zevende voert de Commissie aan dat overeenkomstig artikel 28a, lid 4, van de wet betreffende het spoorwegvervoer en artikel 10 van het statuut van de PKBWK de minister van Vervoer een lijst opstelt waaruit de voorzitter van de PKBWK ad-hocleden kan kiezen om aan onderzoeken deel te nemen. De voorzitter van de PKBWK kan de samenstelling van zijn eigen team dus niet zelf bepalen, maar is verplicht vooraf door deze minister gekozen personen te benoemen.
45
De Commissie wijst er voorts op dat in de Poolse wetgeving niet is bepaald op welke wijze of volgens welke criteria de minister van Vervoer de lijst van ad-hocleden van de PKBWK opstelt, noch hoe deze leden een status wordt gewaarborgd die hun de nodige onafhankelijkheid biedt. Ten slotte betoogt de Commissie dat de Poolse wetgeving niet verbiedt dat de personen op deze lijst vertegenwoordigers van spoorwegondernemingen of spoorweginfrastructuurbeheerders zijn.
46
Ten achtste kritiseert de Commissie het feit dat volgens artikel 28d, lid 2, van de wet betreffende het spoorwegvervoer gespecialiseerde diensten van het ministerie van Vervoer zorgen voor de werking van de PKBWK. Met name de verplichting voor het onderzoeksorgaan om de minister van Vervoer stelselmatig te verzoeken de nodige middelen voor zijn functioneren ter beschikking te stellen, beperkt zijn organisatorische onafhankelijkheid aanzienlijk.
47
Voorts benadrukt de Commissie dat geen enkele bepaling van richtlijn 2004/49 de lidstaten toestaat begrotingsredenen aan te voeren om zich te onttrekken aan de uit artikel 21, lid 1, van die richtlijn voortvloeiende verplichtingen. Bovendien zou lid 2 van dit artikel vereisen dat het onderzoeksorgaan voldoende middelen verkrijgt om zijn taken uit te voeren en zijn doelstellingen te verwezenlijken. Aangezien de minister van vervoer volgens artikel 28d, lid 1, van de wet betreffende het spoorwegvervoer de voor de werkzaamheden en de werking van PKBWK benodigde middelen ter beschikking dient te stellen, beschikt zij niet over een eigen begrotingslijn en staat het die minister vrij om te beoordelen of middelen aan PKBWK moeten worden toegewezen, daarbij rekening houdend met de commerciële belangen van de onderneming die de infrastructuur beheert.
48
De Republiek Polen voert aan dat de onafhankelijkheid van de PKBWK niet alleen wordt gewaarborgd door de bepalingen van de wet betreffende het spoorwegvervoer, waarin uitdrukkelijk is vermeld dat deze instantie onafhankelijk is, maar ook door concrete waarborgen die de onafhankelijkheid garanderen wat de organisatie, wettelijke structuur en besluitvorming ervan betreft. Deze lidstaat benadrukt dat geen enkele bepaling van richtlijn 2004/49 aanwijzingen bevat over de selectie van de leden van het onderzoeksorgaan. Het recht van de Unie vereist alleen dat het een onafhankelijk orgaan is.
49
De organisatorische onafhankelijkheid van de PKBWK komt tot uiting in haar vermogen om over haar interne structuur te beslissen en over eigen organen en middelen te beschikken. De plaatsvervangend voorzitter en de secretaris van de PKBWK worden benoemd en ontslagen op verzoek van de voorzitter van de PKBWK, overeenkomstig artikel 28a, lid 7, van de wet betreffende het spoorwegvervoer. De voorzitter brengt ook advies uit over de benoeming en het ontslag van de andere permanente leden. Bovendien kunnen de ad-hocleden van dit orgaan, gekozen uit de door de minister van Vervoer opgestelde lijst, op grond van artikel 28a, lid 15, van deze wet geen werknemers zijn van een entiteit waarvan de spoorweginfrastructuur, de werknemers of de spoorwegvoertuigen betrokken waren bij het ongeval, het ernstige ongeval of het incident waarop het onderzoek betrekking heeft.
50
Bovendien worden volgens artikel 10 van het statuut van de PKBWK de procedures in verband met ernstige ongevallen, ongevallen en incidenten op het spoor gevoerd door ad-hocteams die door de voorzitter van PKBWK worden aangewezen, waarbij de leden van deze teams op grond van artikel 12 van dit statuut niet in een hiërarchische verhouding mogen staan tot personen en instellingen die betrokken zijn bij het voorval waarop het onderzoek betrekking heeft. Het verslag over de in het kader van een dergelijk onderzoek gevoerde procedure wordt overigens goedgekeurd door een stemming waaraan alleen de leden van dat team deelnemen.
51
In dit verband is de Republiek Polen van mening dat de mogelijkheid om de ad-hocleden van de PKBWK te kiezen uit een door de minister van Vervoer opgestelde lijst, geen afbreuk doet aan de onafhankelijkheid van dit orgaan. Daarnaast kan in de praktijk iedereen die voldoet aan de eisen van artikel 28a, lid 10, van de wet betreffende het spoorwegvervoer verzoeken om te worden opgenomen op de lijst van ad-hocleden. De voorzitter van de PKBWK beslist autonoom over een dergelijk verzoek.
52
De Republiek Polen voert aan dat er thans honderd personen op de lijst van ad-hocleden van de PKBWK staan, die allen deskundig zijn op spoorweggebied, hetgeen de voorzitter van dit orgaan een behoorlijke mate van vrijheid geeft bij de keuze van de ad-hocleden die aan een bepaald onderzoek zullen deelnemen, aangezien in de regel slechts één ad-hoclid deelneemt aan het onderzoeksteam.
53
Bovendien voorziet artikel 28a, lid 10, van de wet betreffende het spoorwegvervoer in voorwaarden, met name betreffende de kwalificaties waaraan de leden van de PKBWK moeten voldoen, die in artikel 28a, leden 12 en 13, van die wet nader zijn aangegeven. Artikel 28a, lid 11, van genoemde wet bevat ook een lijst van gronden voor beëindiging van het lidmaatschap van dit orgaan. Dergelijke garanties reduceren de discretionaire bevoegdheid van de minister van Vervoer bij de benoeming en het ontslag van de leden van dat orgaan tot een minimum.
54
De Republiek Polen merkt op dat de nationale wetgever met het oog op de rationalisering van de begrotingsuitgaven de werking van de PKBWK heeft toevertrouwd aan de gespecialiseerde diensten van het ministerie van Vervoer, waarbij hij de nodige financiële middelen voor het optreden van dit orgaan heeft gegarandeerd.
55
De voor de PKBWK bestemde middelen zijn in een bepaald deel van de rijksbegroting, in de rubriek vervoer, afzonderlijk opgenomen en zijn te vinden in een specifieke rubriek voor de exploitatiekosten van de kantoren en centrale organen van de overheidsadministratie. Hoewel het aan de werking van de PKBWK toegewezen quotum wordt vastgesteld door de minister van Vervoer, is deze krachtens artikel 28d, lid 1, van de wet betreffende het spoorwegvervoer verplicht om met het beschikbare deel van de rijksbegroting te zorgen voor de middelen die nodig zijn voor de werkzaamheden en de werking van dat orgaan. In deze wet is een lijst opgenomen van de uitgaven van dat orgaan die door het ministerie van Vervoer worden gefinancierd. De Republiek Polen benadrukt ook dat de begroting van de PKBWK de afgelopen jaren is gestegen.
56
Het beheer van de administratieve diensten door het ministerie van Vervoer doet geen afbreuk aan de organisatorische onafhankelijkheid van de PKBWK. Binnen de administratie van dit ministerie zijn immers afzonderlijke afdelingen gecreëerd, die als enige verantwoordelijk zijn voor de administratieve werking en worden beheerd door de directeur-generaal van de dienst. De administratieve diensten van het ministerie, met name de personeelsdienst en de dienst financiën, zijn dus onder het gezag van de directeur-generaal geplaatst en functioneren zonder interventie van de minister van Vervoer, die de operationele eenheden leidt. Volgens artikel 28a, lid 1, van de wet betreffende het spoorwegvervoer is de PKBWK een orgaan dat naast de minister optreedt, waaruit blijkt dat het een afzonderlijke status heeft en onafhankelijkheid is. De PKBWK staat dus niet in een hiërarchisch ondergeschikte verhouding tot de minister.
57
Wat de juridische onafhankelijkheid van de PKBWK betreft, merkt de Republiek Polen op dat de integratie van het onderzoeksorgaan in de structuur van een ministerie in veel lidstaten een gangbare praktijk is, zelfs wanneer de onderneming die de spoorweginfrastructuur beheert een overheidsbedrijf is.
58
Dat de juridische onafhankelijkheid van de PKBWK niet hoeft te worden onderzocht, vloeit volgens de Republiek Polen voort uit de omstandigheid dat de scheiding van deze instantie van de infrastructuurbeheerders en de spoorwegondernemingen onomstotelijk is gewaarborgd.
59
Wat de onafhankelijke besluitvorming van de PKBWK betreft, benadrukt de Republiek Polen dat de leden van dit orgaan overeenkomstig artikel 28a, lid 14, van de wet betreffende het spoorwegvervoer geen instructies krijgen betreffende de inhoud van hun resoluties. Pogingen om zich te mengen in de werking van dit orgaan zouden in strijd zijn met deze wet en het legaliteitsbeginsel van artikel 7 van de Poolse grondwet ondermijnen.
60
De omstandigheid dat de PKBWK haar taken namens de minister van Vervoer verricht, brengt haar onafhankelijkheid niet in gevaar, maar stelt haar juist in staat haar taken door gebruikmaking van het overheidsgezag doeltreffend te verrichten. De Republiek Polen is ook van mening dat de Commissie zich vergist wanneer zij stelt dat de PKBWK geen enkele beslissing autonoom kan nemen. Dit orgaan stelt bij meerderheid van stemmen resoluties vast, en daarbij is de stem van de voorzitter van de vergadering doorslaggevend bij staking van stemmen. Alleen de permanente leden van dat orgaan en de ad-hocleden van dat orgaan die na het voorval deelnamen aan de werkzaamheden van het team nemen deel aan de stemming. De minister van Vervoer neemt op geen enkele wijze deel aan de aan de vaststelling van die resoluties en evenmin dient hij deze te ondertekenen of doet hij dit in de praktijk.
61
Ten slotte voert de Republiek Polen aan dat de PKBWK verplicht is de belanghebbenden over de procedure en de voortgang ervan te informeren, waardoor de transparantie van haar werkzaamheden en de openbare controle op de resultaten van de door haar gevoerde procedures worden gewaarborgd. Bovendien dient dit orgaan ook een jaarverslag over zijn werkzaamheden te publiceren.
Beoordeling door het Hof
– Opmerkingen vooraf
62
Ten eerste moet worden opgemerkt dat ingevolge artikel 28a, lid 1, van de wet betreffende het spoorwegvervoer de PKBWK in Polen het in artikel 21 van richtlijn 2004/49 bedoelde onderzoeksorgaan is. Krachtens deze bepaling wordt de PKBWK opgericht onder de verantwoordelijkheid van de minister van Vervoer en voert het haar taken namens hem uit. Zij beschikt niet over rechtspersoonlijkheid, zoals door de Republiek Polen ter terechtzitting van het Hof is bevestigd, en evenmin over een eigen begrotingslijn, zoals blijkt uit artikel 28d, lid 1, van de wet betreffende het spoorwegvervoer. Volgens artikel 28d, lid 2, van deze wet zorgen gespecialiseerde diensten van het ministerie voor de werking ervan.
63
Volgens artikel 19 van richtlijn 2004/49 is het in artikel 21 van die richtlijn bedoelde onderzoeksorgaan belast met het onderzoek van ernstige ongevallen die zich op het spoorwegsysteem voordoen, teneinde waar nodig de veiligheid op het spoor te verbeteren en ongevallen te voorkomen. Het kan ook besluiten andere ongevallen en incidenten te onderzoeken die onder enigszins andere omstandigheden, tot ernstige ongevallen hadden kunnen leiden.
64
Artikel 23 van die richtlijn bepaalt dat het onderzoeksorgaan van elk onderzoek naar een ongeval of incident een eindverslag publiceert dat, in voorkomend geval, veiligheidsaanbevelingen bevat, en waarin de in bijlage V bij die richtlijn beschreven structuur zo nauwgezet mogelijk wordt gevolgd. Uit deze bijlage volgt dat de conclusies van het eindverslag betrekking moeten hebben op de directe en indirecte oorzaken van het voorval, met inbegrip van de factoren die mede tot het voorval hebben geleid en die verband houden met acties die door betrokken personen zijn ondernomen of de staat van onderhoud van het rollend materieel en de technische installaties, de fundamentele oorzaken die verband houden met vaardigheden, procedures en onderhoud, en de fundamentele oorzaken die met name verband houden met de toepassing van het veiligheidsbeheersysteem. Dit verslag wordt aan de betrokken partijen, met name de spoorweginfrastructuurbeheerder en de spoorwegondernemingen, gezonden.
65
Het onderzoeksorgaan moet ook een jaarverslag publiceren over de onderzoeken die het voorgaande jaar zijn verricht, de veiligheidsaanbevelingen die zijn gedaan en de maatregelen die zijn genomen naar aanleiding van eerdere aanbevelingen.
66
Ten tweede vereist artikel 21, lid 1, van richtlijn 2004/49 dat het onderzoeksorgaan wat betreft zijn juridische structuur, organisatie en besluitvorming onafhankelijk is van bepaalde uitdrukkelijk vermelde actoren uit de spoorwegsector, waaronder de spoorweginfrastructuurbeheerder en spoorwegondernemingen. Volgens overweging 24 van die richtlijn moet het onderzoeksorgaan zo te werk gaan dat belangenverstrengeling of mogelijke betrokkenheid bij de oorzaken van de onderzochte voorvallen wordt vermeden.
67
Wat het begrip „onafhankelijkheid” betreft, moet worden opgemerkt dat dit in richtlijn 2004/49 niet wordt gedefinieerd. Daarom moet van de gebruikelijke betekenis ervan worden uitgegaan. Wat overheidsinstanties betreft, betekent onafhankelijkheid dus normaliter een status die waarborgt dat de betrokken instantie volledig vrij, zonder enige instructie of druk, kan handelen ten opzichte van de instanties ten aanzien waarvan zijn onafhankelijkheid moet worden gewaarborgd.
68
Ten derde, zoals blijkt uit het petitum van het verzoekschrift van de Commissie en zoals zij ter terechtzitting uitdrukkelijk heeft bevestigd, betreft het verwijt van de Commissie aan de Republiek Polen dat zij de onafhankelijkheid van de PKBWK niet heeft gewaarborgd, alleen de spoorweginfrastructuurbeheerder PKP PLK S.A. en de spoorwegonderneming PKP S.A., en niet de minister van Vervoer als zodanig. Het Hof dient het onderhavige beroep wegens niet-nakoming dus binnen deze grenzen te onderzoeken.
69
In dit verband heeft de Republiek Polen de bewering van de Commissie dat de Staat, vertegenwoordigd door de minister van Vervoer, zowel zeggenschap heeft over die spoorweginfrastructuurbeheerder als over die spoorwegonderneming, niet betwist.
70
Er moet dus worden onderzocht of de PKBWK, die bij het ministerie van Vervoer is ondergebracht, wat haar juridische structuur, organisatie en besluitvorming betreft, onafhankelijk is van de infrastructuurbeheerder PKP PLK S.A. en de spoorwegonderneming PKP S.A., in een situatie waarin de minister van Vervoer zeggenschap heeft over die infrastructuurbeheerder en spoorwegonderneming.
71
In dit verband moet weliswaar, zoals gevraagd door de Republiek Polen, rekening worden gehouden met artikel 28a, lid 1, van de wet op het spoorwegvervoer, op grond waarvan de PKBWK is opgericht als een permanent en onafhankelijk orgaan, maar de beginselverklaring in deze bepaling kan niet los worden gezien van de andere elementen van het rechtskader waarbinnen dit orgaan opereert. Daarom dient in het licht van alle relevante nationale bepalingen te worden nagegaan of de Republiek Polen tekort is geschoten in haar verplichting om de onafhankelijkheid van het onderzoeksorgaan ten opzichte van iedere spoorweginfrastructuurbeheerder en spoorwegonderneming te waarborgen.
72
Ten vierde moet worden opgemerkt dat de argumenten van de Commissie waarmee zij kritiek uit op het feit dat de Poolse wetgeving niet voorziet in een statuut voor onderzoekers, en op het feit dat de aan de PKBWK ter beschikking gestelde middelen ontoereikend zijn, onder artikel 21, lid 2, van richtlijn 2004/49 vallen.
73
Artikel 21, lid 2, van richtlijn 2004/49 wordt evenwel niet genoemd in het petitum van het verzoekschrift van de Commissie. Deze twee argumenten dienen dan ook niet te worden onderzocht in het kader van het onderhavige beroep.
– Onafhankelijkheid van de PKBWK wat de wettelijke structuur ervan betreft
74
De Commissie verwijt de Republiek Polen dat zij de PKBWK in de diensten van het ministerie van Vervoer heeft geïntegreerd zonder de onafhankelijkheid ervan voldoende te hebben gewaarborgd.
75
In dit verband moet worden opgemerkt dat hoewel de PKBWK deel uitmaakt van het ministerie van Vervoer en geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft, dit niet wegneemt dat dit als zodanig niet aantoont dat dit orgaan, wat zijn wettelijke structuur betreft, niet onafhankelijk is van de infrastructuurbeheerder PKP PLK S.A. en de spoorwegonderneming PKP S.A., die zelf rechtspersoonlijkheid, los van die van het ministerie, hebben. Zoals uit punt 68 van het onderhavige arrest blijkt, verwijt de Commissie de Republiek Polen echter alleen dat zij de onafhankelijkheid van de PKBWK niet heeft gewaarborgd ten aanzien van die beheerder en die onderneming, en niet dat zij dit niet heeft gedaan ten aanzien van het ministerie van Vervoer als zodanig.
76
Voor het overige moet worden opgemerkt dat richtlijn 2004/49 niet als zodanig verbiedt dat het onderzoeksorgaan deel uitmaakt van het ministerie van Vervoer.
77
Uit het voorgaande volgt dat de Commissie niet rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat de PKBWK wat haar wettelijke structuur betreft niet onafhankelijk is van de infrastructuurbeheerder of de spoorwegonderneming waarover de minister van Vervoer zeggenschap heeft.
– Onafhankelijkheid van de PKBWK wat haar organisatie betreft
78
In de eerste plaats verwijt de Commissie de Republiek Polen dat zij de benoeming en het ontslag van de voorzitter van de PKBWK, diens plaatsvervanger, en de secretaris en de vaste leden van dit orgaan, alsook de opstelling van de lijst waaruit de ad-hocleden van dit orgaan kunnen worden gekozen, heeft toevertrouwd aan de minister van Vervoer.
79
Krachtens artikel 28a, lid 6, van de wet betreffende het spoorwegvervoer wordt de voorzitter van de PKBWK benoemd door de minister van Vervoer. Overeenkomstig artikel 28a, lid 7, van die wet worden de plaatsvervangend voorzitter en de secretaris van dat orgaan benoemd door de minister op voordracht van de voorzitter van dat orgaan. De overige leden van de PKBWK worden op grond van artikel 28a, lid 8, van genoemde wet benoemd door genoemde minister na overleg met de voorzitter van dat orgaan.
80
Zelfs indien, zoals de Republiek Polen benadrukt, de voorzitter van de PKBWK wordt geraadpleegd bij de benoeming van bepaalde leden van dit orgaan, beschikt de minister van Vervoer dus over een discretionaire bevoegdheid om alle permanente leden van dit orgaan te benoemen.
81
Bovendien volgt uit artikel 28a, leden 6 tot en met 8, van de wet betreffende het spoorwegvervoer dat de minister van Vervoer de bevoegdheid heeft om de voorzitter van de PKBWK en op verzoek van de voorzitter, de plaatsvervangend voorzitter en de secretaris van de PKBWK te ontslaan. Voorts kan de minister, na overleg met de voorzitter, de overige leden van dit orgaan ontslaan.
82
Artikel 28a, lid 9, van genoemde wet bepaalt dat de minister op verzoek van de volstrekte meerderheid van de leden van de PKBWK een lid van dat orgaan kan ontslaan. In artikel 28a, lid 11, van dezelfde wet is bepaald dat het lidmaatschap van dit orgaan eindigt in geval van overlijden, niet-naleving van de in lid 10 van dat artikel bedoelde vereisten of aanvaarding van het ontslag dat bij de minister van Vervoer is ingediend.
83
Zoals de advocaat-generaal in punt 81 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan echter, gelet op de bewoordingen van de leden 6 tot en met 9 van artikel 28a van de wet betreffende het spoorwegvervoer, niet met zekerheid worden vastgesteld dat de drie in lid 11 van dat artikel genoemde gevallen de enige zijn waarin een lid van de PKBWK kan worden ontslagen.
84
Bovendien kan evenmin worden gesteld dat de minister van Vervoer een lid van de PKBWK alleen kan ontslaan op verzoek van een volstrekte meerderheid van de leden van dat orgaan. Hoewel artikel 28a, lid 9, van de wet op het spoorwegvervoer bepaalt dat de minister op verzoek van een volstrekte meerderheid van de leden van de PKBWK een van de leden van dat orgaan kan ontslaan, blijft het immers een feit dat de leden 7 en 8 van dat artikel bepalen dat die minister de plaatsvervangend voorzitter en de secretaris van de PKBWK ontslaat op verzoek van de voorzitter van dat orgaan, en de leden van dat orgaan, na overleg met de voorzitter ervan. In dit verband dient te worden opgemerkt dat, zoals in punt 81 van dit arrest is benadrukt, de minister van Vervoer de bevoegdheid heeft om de voorzitter van de PKBWK te ontslaan, zonder dat in lid 6 van dat artikel aan deze bevoegdheid procedurele voorwaarden worden verbonden.
85
Hieruit volgt dat de relevante nationale regelgeving de minister van Vervoer een ruime discretionaire bevoegdheid geeft om de leden van de PKBWK te ontslaan.
86
Hoewel geen enkele bepaling van richtlijn 2004/49 eraan in de weg staat dat de minister van Vervoer alle leden van de PKBWK benoemt en ontslaat, verzet artikel 21, lid 1, van die richtlijn, aangezien daarin wordt vereist dat de instantie organisatorisch onafhankelijk is van met name infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen, zich er evenwel tegen dat de instantie die zeggenschap heeft over een infrastructuurbeheerder en een spoorwegonderneming, alle leden van het onderzoeksorgaan kan benoemen en ontslaan wanneer deze bevoegdheid niet strikt bij wet is geregeld, in dier voege dat deze instantie beslissingen moet nemen op basis van objectieve criteria die duidelijk en limitatief zijn omschreven en verifieerbaar zijn.
87
Meer in het bijzonder kan in dergelijke omstandigheden de ruime vrijheid van benoeming en ontslag waarover de minister van Vervoer beschikt, als zodanig afbreuk doen aan de onafhankelijkheid van de leden van de PKBWK, wanneer de belangen van de spoorweginfrastructuurbeheerder en de spoorwegonderneming waarover de minister zeggenschap heeft, in het geding zijn.
88
Aan die conclusie wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat in artikel 28a, leden 10, 12 en 13, van de wet betreffende het spoorwegvervoer bepaalde criteria zijn vastgesteld om lid te worden van de PKBWK. Zoals de Commissie opmerkt, kan geen van deze criteria immers de onafhankelijkheid van de permanente leden van dit orgaan waarborgen ten opzichte van de spoorweginfrastructuurbeheerder of de spoorwegonderneming.
89
Bovendien, ofschoon artikel 12 van het statuut van de PKBWK bepaalt dat een persoon die hetzij in een hiërarchisch ondergeschikte verhouding staat tot personen of instellingen die betrokken zijn bij het onderzochte voorval, hetzij betrokken was bij het voorval, hetzij de echtgenoot of verwant is van een persoon die door die gebeurtenis is getroffen, geen lid kan zijn van het onderzoeksteam, is deze waarborg onvoldoende om de organisatorische onafhankelijkheid van de PKBWK te waarborgen.
90
Deze bepaling heeft immers niet algemeen en permanent betrekking op alle leden van dit orgaan, maar alleen op de leden die deel uitmaken van het onderzoeksteam dat belast is met het onderzoek van een welbepaald ongeval of incident, en dit slechts voor de duur van dat onderzoek. Bovendien is deze bepaling niet van toepassing op alle gevallen waarin bij een lid van een onderzoeksteam een conflict zou kunnen ontstaan tussen door de PKBWK verrichte onderzoeken en de belangen van een infrastructuurbeheerder of spoorwegonderneming. Ten slotte werd het besluit van 11 december 2008 houdende het statuut van de PKBWK vastgesteld door de minister van Vervoer en kan het te allen tijde door deze laatste worden gewijzigd. In dit verband is het loutere feit dat deze minister, zoals de Republiek Polen stelt, verplicht is de bepalingen van de wet betreffende het spoorwegvervoer na te leven, niet doorslaggevend. Zoals in de punten 79 tot en met 88 van het onderhavige arrest is vastgesteld, kunnen die bepalingen immers als zodanig niet garanderen dat de leden van de PKBWK onafhankelijk van de belangen van enige spoorweginfrastructuurbeheerder en spoorwegonderneming worden benoemd en ontslagen.
91
De Commissie kritiseert ook het feit dat de voorzitter van de PKBWK de ad-hocleden van dit orgaan uitsluitend kan kiezen uit een door de minister van Vervoer opgestelde lijst.
92
Op grond van artikel 28a, lid 4, van de wet betreffende het spoorwegvervoer kan de PKBWK een beroep doen op ad-hocleden om deel te nemen aan onderzoeken. Deze worden door de voorzitter van dit orgaan gekozen uit een door de minister van Vervoer opgestelde lijst.
93
Hieruit volgt dat de minister van Vervoer over een ruime discretionaire bevoegdheid beschikt om personen aan te wijzen die als ad-hoclid van de PKBWK mogen deelnemen aan onderzoeken naar spoorwegongevallen en ‑incidenten, en om de deelname van anderen te verhinderen. Aangezien deze minister zeggenschap heeft over een spoorwegonderneming en een infrastructuurbeheerder, is een dergelijke beperking van de samenstelling van de onderzoeksteams niet verenigbaar met het vereiste van organisatorische onafhankelijkheid van het onderzoeksorgaan.
94
Dit geldt des te meer omdat de Republiek Polen geen enkele redelijke rechtvaardiging heeft aangevoerd voor het feit dat de voorzitter van de PKBWK de ad-hocleden van dit orgaan niet vrijelijk kan aanwijzen, maar hen moet kiezen uit de door de minister van Vervoer vooraf geselecteerde personen.
95
De in artikel 28a, lid 15, van de wet betreffende het spoorwegvervoer neergelegde waarborg dat ad-hocleden van de PKBWK niet aan een onderzoek mogen deelnemen als zij in dienst zijn van een organisatie waarvan de spoorweginfrastructuur, werknemers of spoorvoertuigen een rol hebben gespeeld bij het voorval dat wordt onderzocht, is weliswaar een noodzakelijke maatregel om de onafhankelijkheid van deze leden te waarborgen wat de besluitvorming betreft, maar kan niet elk risico van belangenconflict uitsluiten wanneer de minister van Vervoer de lijst opstelt van personen die als ad-hocleden van de PKBWK kunnen worden aangesteld.
96
Wat de verklaring van de Republiek Polen betreft, volgens welke in de praktijk eenieder die voldoet aan de voorwaarden van artikel 28a, lid 10, van de wet betreffende het spoorwegvervoer, de voorzitter van de PKBWK kan verzoeken om opneming in de lijst van ad-hocleden van dit orgaan, waarbij de voorzitter autonoom over dit verzoek beslist, zij bovendien opgemerkt dat een administratieve praktijk die naar de aard ervan te allen tijde kan worden gewijzigd, niet kan worden geacht de door artikel 21, lid 1, van richtlijn 2004/49 vereiste onafhankelijkheid toereikend te waarborgen.
97
In de tweede plaats kritiseert de Commissie de omstandigheid dat de PKBWK voor haar personele en financiële behoeften afhankelijk is van de minister van Vervoer.
98
Volgens artikel 28d, leden 1 en 2, van de wet betreffende het spoorwegvervoer financiert de minister van Vervoer uit het deel van de rijksbegroting dat tot zijn beschikking staat, de middelen die nodig zijn voor de activiteiten van de PKBWK en de werking ervan, waarvoor wordt gezorgd door de gespecialiseerde diensten van zijn ministerie. Artikel 26 van het statuut van de PKBWK bepaalt onder meer ook dat de dienst van de directeur-generaal van het ministerie van Vervoer is belast met het beheer van het personeel van de permanente leden van de PKBWK en dat de financiële dienst van dat ministerie is belast met het financiële beheer van de PKBWK.
99
Ten eerste moet worden opgemerkt dat de aan het onderzoeksorgaan opgelegde eis van organisatorische onafhankelijkheid niet zover gaat dat wordt uitgesloten dat de diensten en het personeel van het ministerie van Vervoer ter beschikking van de PKBWK worden gesteld. Het is echter van essentieel belang dat de toegang tot dergelijke hulpmiddelen aan haar wordt gewaarborgd op basis van duidelijke regels die niet door de minister van Vervoer alleen kunnen worden gewijzigd. De bepalingen van de wet betreffende het spoorwegvervoer, die in het vorige punt in herinnering zijn geroepen, kunnen de PKBWK echter geen dergelijke gegarandeerde toegang tot deze hulpmiddelen waarborgen.
100
Ten tweede dient te worden opgemerkt dat de van het onderzoeksorgaan verlangde organisatorische onafhankelijkheid in beginsel geen afzonderlijke begrotingslijn vereist. De lidstaten kunnen dus bepalen dat dit orgaan uit begrotingsrechtelijk oogpunt valt onder een specifieke afdeling van het ministerie, mits de onafhankelijke toegang van dit orgaan tot de financiële middelen die aan hem voor de uitvoering van zijn taken moeten worden toegekend, wordt gewaarborgd.
101
Aangezien in casu de PKBWK geen rechtspersoonlijkheid heeft en structureel is geïntegreerd in het ministerie van Vervoer, waarvan de verantwoordelijke minister tegelijkertijd de autoriteit is die zeggenschap heeft over een infrastructuurbeheerder en een spoorwegonderneming, kan een dergelijke onafhankelijkheid met betrekking tot de toegang tot de financiële middelen die aan de PKBWK moeten worden toegekend om haar taken uit te voeren, echter alleen worden gewaarborgd door haar een eigen begrotingslijn toe te kennen.
102
Hoewel artikel 28d van de wet betreffende het spoorwegvervoer inderdaad bepaalt dat de minister van Vervoer de middelen ter beschikking moet stellen die nodig zijn voor de werking van de PKBWK, is dit voorschrift te algemeen geformuleerd om, in omstandigheden waarin de minister zeggenschap heeft over de beheerder van de spoorweginfrastructuur en de spoorwegonderneming, het risico uit te sluiten dat de PKBWK wordt gehinderd in de onafhankelijke uitoefening van haar taken. In dit verband zij erop gewezen dat de Republiek Polen er in haar memorie van dupliek op heeft gewezen dat het aandeel voor de werking van dit orgaan, binnen de begrotingspost voor de werking van de kantoren en centrale organen van de overheidsdiensten, door de minister van Vervoer zelf werd vastgesteld.
103
Uit de bovenstaande overwegingen volgt dat de Republiek Polen niet alle nodige maatregelen heeft genomen om de organisatorische onafhankelijkheid van de PKBWK te waarborgen ten opzichte van de infrastructuurbeheerder en spoorwegonderneming waarover de minister van Vervoer zeggenschap heeft.
– Onafhankelijkheid van de PKBWK op het gebied van de besluitvorming
104
De Commissie verwijt de Republiek Polen in wezen dat de PKBWK zich beperkt tot het voorbereiden van de ontwerpbesluiten die het ter goedkeuring aan de minister van Vervoer voorlegt.
105
Volgens artikel 28a, lid 14, van de wet betreffende het spoorwegvervoer zijn de leden van de PKBWK bij het vaststellen van resoluties niet gebonden aan instructies met betrekking tot de inhoud daarvan. Bovendien ondertekenen krachtens artikel 22 van het statuut van de PKBWK alleen deze leden de resoluties waarin de verslagen betreffende ongevallen, ernstige ongevallen of incidenten zijn opgenomen.
106
Artikel 28a, lid 14, van de wet betreffende het spoorwegvervoer dient echter gelezen te worden in samenhang met artikel 28a, lid 2, van die wet, waarin staat dat de PKBWK haar werkzaamheden namens de minister van Vervoer verricht. Bovendien werd, zoals aangegeven in punt 90 van dit arrest, het besluit van 11 december 2008 houdende het statuut van de PKBWK door die minister vastgesteld en kan het te allen tijde door hem worden gewijzigd.
107
In die omstandigheden kan niet met zekerheid worden gesteld dat de wet betreffende het spoorwegvervoer de PKBWK een echte autonomie geeft bij het opstellen van de verslagen. Deze onzekerheid is des te problematischer omdat, zoals in de punten 78 tot en met 103 van dit arrest is vastgesteld, de PKBWK ook te kampen heeft met een gebrek aan organisatorische onafhankelijkheid, dat op zichzelf al een bedreiging vormt voor de besluitvormingsautonomie van deze instantie, doordat het gevaar bestaat dat voorrang wordt gegeven aan de belangen van de infrastructuurbeheerder en de spoorwegonderneming waarover de minister van Vervoer zeggenschap heeft.
108
Bovendien moet, zoals de Republiek Polen ter terechtzitting heeft bevestigd, elke publicatie van de besluiten van de PKBWK in het officiële bulletin van het ministerie worden goedgekeurd door de minister van Vervoer.
109
Zoals de advocaat-generaal in punt 89 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is die publiciteit een van de essentiële doelstellingen van de procedure voor het onderzoeken van spoorwegongevallen en -incidenten. Het is derhalve niet verenigbaar met de van het onderzoeksorgaan verlangde onafhankelijkheid van de besluitvorming ten aanzien van de spoorweginfrastructuurbeheerder en de spoorwegonderneming, dat een autoriteit die zeggenschap heeft over deze twee instanties, de officiële bekendmaking kan verhinderen van verslagen waarin in voorkomend geval wordt gewezen op de verantwoordelijkheid van deze instanties voor het betrokken spoorwegongeval of -incident.
110
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de Republiek Polen de onafhankelijkheid van de PKBWK op het gebied van de besluitvorming niet heeft gewaarborgd ten aanzien van de infrastructuurbeheerder en de spoorwegonderneming waarover de minister van Vervoer zeggenschap heeft.
111
Uit het voorgaande volgt dat de Republiek Polen, door niet de maatregelen te nemen die nodig zijn om, wat de organisatie en besluitvorming betreft, de onafhankelijkheid van het onderzoeksorgaan te waarborgen ten opzichte van de spoorwegonderneming en de spoorweginfrastructuurbeheerder waarover de minister van Vervoer zeggenschap heeft, de krachtens artikel 21, lid 1, van richtlijn 2004/49 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Kosten
112
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
113
Aangezien de Republiek Polen in het ongelijk is gesteld wat de grief inzake schending van artikel 21, lid 1, van richtlijn 2004/49 betreft, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in zoverre in de kosten worden verwezen.
114
Ingevolge artikel 141, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de partij die afstand doet van instantie, in de kosten verwezen, voor zover dit door de wederpartij in haar opmerkingen over de afstand van instantie is gevorderd. Volgens artikel 141, lid 2, wordt echter op vordering van de partij die afstand doet van instantie de andere partij in de kosten verwezen, indien dit op grond van de houding van deze partij gerechtvaardigd voorkomt.
115
Aangezien, zoals uit punt 2 van het onderhavige arrest blijkt, de Republiek Polen de Commissie pas na de instelling van dit beroep in kennis heeft gesteld van de wijzigingen in haar wetgeving, zodat deze instelling haar grief inzake schending van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/49 pas in de loop van de procedure voor het Hof kon intrekken, en aangezien de Commissie heeft gevorderd dat de Republiek Polen in de kosten van die grief moet worden verwezen, moet deze lidstaat worden verwezen in de kosten.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart:
1)
Door niet de maatregelen te nemen die nodig zijn om, wat de organisatie en besluitvorming betreft, de onafhankelijkheid van het onderzoeksorgaan te waarborgen ten opzichte van de spoorwegonderneming en de spoorweginfrastructuurbeheerder waarover de minister van Vervoer zeggenschap heeft, is de Republiek Polen de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 21, lid 1, van richtlijn 2004/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake de veiligheid op de communautaire spoorwegen en tot wijziging van richtlijn 95/18/EG van de Raad betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen, en van richtlijn 2001/14/EG inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering („Spoorwegveiligheidsrichtlijn”).
2)
De Republiek Polen wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Pools.