62023CJ0540
URTEIL DES GERICHTSHOFS (Fünfte Kammer)
5. Februar 2026 (
*1
)
„Rechtsmittel – Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 – Schutz des Entscheidungsprozesses – Verweigerung der Verbreitung von Dokumenten über das Abstimmungsverhalten von Mitgliedstaaten in Bezug auf die Änderung von Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 1925/2006 – Verordnung (EU) Nr. 182/2011 – Ausschussverfahren – Beschluss 1999/468/EG – Regelungsverfahren mit Kontrolle – Anschlussrechtsmittel“
In der Rechtssache C‑540/23 P
betreffend ein Rechtsmittel nach Art. 56 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, eingelegt am 23. August 2023,
Europäische Kommission, zunächst vertreten durch Ș. Ciubotaru, C. Ehrbar und A. Spina, dann durch C. Ehrbar und A. Spina als Bevollmächtigte,
Rechtsmittelführerin,
andere Parteien des Verfahrens:
Covington & Burling LLP mit Sitz in Saint-Josse-ten-Noode (Belgien),
Bart Van Vooren, wohnhaft in Meise (Belgien),
vertreten durch P. Diaz Gavier, Advocaat,
Kläger im ersten Rechtszug,
unterstützt durch
Königreich der Niederlande, vertreten durch M. K. Bulterman, H. S. Gijzen und C. S. Schillemans als Bevollmächtigte,
Streithelfer im Rechtsmittelverfahren,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin M. L. Arastey Sahún sowie der Richter J. Passer, E. Regan, D. Gratsias (Berichterstatter) und B. Smulders,
Generalanwalt: M. Szpunar,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 12. Juni 2025
folgendes
Urteil
1
Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die Europäische Kommission die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 14. Juni 2023, Covington & Burling und Van Vooren/Kommission (T‑201/21, im Folgenden: angefochtenes Urteil, EU:T:2023:333), mit dem das Gericht die Entscheidung C(2021) 2541 final der Kommission vom 7. April 2021 (im Folgenden: streitige Entscheidung) insoweit aufgehoben hat, als die Kommission mit dieser Entscheidung auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43) die Einsicht in Dokumente über das Abstimmungsverhalten der einzelnen Mitgliedstaaten im Rahmen eines Ausschussverfahrens zur Änderung von Anhang III der Verordnung (EG) Nr. 1925/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über den Zusatz von Vitaminen und Mineralstoffen sowie bestimmten anderen Stoffen zu Lebensmitteln (ABl. 2006, L 404, S. 26), soweit sie die botanischen Arten betrifft, die Hydroxyanthracen-Derivate enthalten, verweigert hatte.
2
Mit ihrem Anschlussrechtsmittel beantragen die Covington & Burling LLP und Herr Bart Van Vooren (im Folgenden: Kläger im ersten Rechtszug), das angefochtene Urteil aufzuheben, soweit das Gericht davon ausgegangen ist, dass Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 im vorliegenden Fall anwendbar sei.
Rechtlicher Rahmen
Verordnung Nr. 1049/2001
3
In den Erwägungsgründen 2 und 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 heißt es:
„(2)
Transparenz ermöglicht eine bessere Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess und gewährleistet eine größere Legitimität, Effizienz und Verantwortung der Verwaltung gegenüber dem Bürger in einem demokratischen System. Transparenz trägt zur Stärkung der Grundsätze der Demokratie und der Achtung der Grundrechte bei, die in Artikel 6 [EUV] und in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert sind.
…
(4)
Diese Verordnung soll dem Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten größtmögliche Wirksamkeit verschaffen und gemäß Artikel 255 Absatz 2 [EG] die allgemeinen Grundsätze und Einschränkungen dafür festlegen.“
4
Art. 1 dieser Verordnung bestimmt:
„Zweck dieser Verordnung ist es:
a)
die Grundsätze und Bedingungen sowie die aufgrund öffentlicher oder privater Interessen geltenden Einschränkungen für die Ausübung des in Artikel 255 [EG] niedergelegten Rechts auf Zugang zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates [der Europäischen Union] und der Kommission (nachstehend ‚Organe‘ genannt) so festzulegen, dass ein größtmöglicher Zugang zu Dokumenten gewährleistet ist,
…“
5
Art. 4 Abs. 1 und 3 dieser Verordnung sieht vor:
„(1)   Die Organe verweigern den Zugang zu einem Dokument, durch dessen Verbreitung Folgendes beeinträchtigt würde:
…
b)
der Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen, insbesondere gemäß den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft über den Schutz personenbezogener Daten.
…
(3)   Der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei ihm eingegangen ist und das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat, wird verweigert, wenn eine Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.
Der Zugang zu einem Dokument mit Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des betreffenden Organs wird auch dann, wenn der Beschluss gefasst worden ist, verweigert, wenn die Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung.“
Verordnung (EG) Nr. 178/2002
6
Art. 58 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. 2002, L 31, S. 1) in der durch die Verordnung (EU) Nr. 652/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 (ABl. 2014, L 189, S. 1) geänderten Fassung bestimmt:
„Die Kommission wird von einem Ständigen Ausschuss für Pflanzen, Tiere, Lebensmittel und Futtermittel … unterstützt. Dieser Ausschuss ist ein Ausschuss im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 182/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 16. Februar 2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren (ABl. 2011, L 55, S. 13)] …“
Verordnung Nr. 1925/2006
7
Art. 8 („Stoffe, deren Verwendung Beschränkungen unterliegt, die verboten sind oder die von der Gemeinschaft geprüft werden“) Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 1925/2006 in der durch die Verordnung (EU) 2019/650 der Kommission vom 24. April 2019 (ABl. 2019, L 110, S. 21) geänderten Fassung bestimmt:
„(1)   Das in dem vorliegenden Artikel vorgesehene Verfahren findet Anwendung, wenn ein anderer Stoff als Vitamine oder Mineralstoffe oder eine Zutat, die einen anderen Stoff als Vitamine oder Mineralstoffe enthält, Lebensmitteln zugesetzt oder bei der Herstellung von Lebensmitteln unter Bedingungen verwendet wird, die zu einer Aufnahme von Mengen dieses Stoffes führen würden, welche weit über den unter normalen Bedingungen bei einer ausgewogenen und abwechslungsreichen Ernährung vernünftigerweise anzunehmenden Mengen liegen, und/oder die ein potenzielles Risiko für die Verbraucher bergen würden.
(2)   Die Kommission kann aus eigener Initiative oder anhand der von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben, nachdem die [Europäische] Behörde [für Lebensmittelsicherheit (EFSA)] jeweils eine Bewertung der vorliegenden Informationen vorgenommen hat, nach dem in Artikel 14 Absatz 3 genannten Regelungsverfahren mit Kontrolle die Aufnahme des Stoffs oder der Zutat in Anhang III beschließen; dies bewirkt eine Änderung nicht wesentlicher Bestimmungen dieser Verordnung. …
…“
8
Art. 14 („Ausschussverfahren“) Abs. 1 und 3 dieser Verordnung lautet:
„(1)   Die Kommission wird durch den Ständigen Ausschuss für die Lebensmittelkette und Tiergesundheit unterstützt, der durch Artikel 58 Absatz 1 der Verordnung … Nr. 178/2002 eingesetzt wurde.
…
(3)   Wird auf diesen Absatz Bezug genommen, so gelten Artikel 5a Absätze 1 bis 4 und Artikel 7 des Beschlusses 1999/468/EG [des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse (ABl. 1999, L 184, S. 23)] unter Beachtung von dessen Artikel 8.“
Verordnung Nr. 182/2011
9
In den Erwägungsgründen 6, 10 und 19 bis 21 der Verordnung Nr. 182/2011 heißt es:
„(6)
Für jene Basisrechtsakte, bei denen die Kontrolle der Mitgliedstaaten Bedingung für den Erlass von Durchführungsrechtsakten durch die Kommission ist, sollten zum Zwecke dieser Kontrolle Ausschüsse eingerichtet werden, die sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzen und in denen die Kommission den Vorsitz führt.
…
(10)
Es sollten Kriterien festgelegt werden, nach denen das Verfahren für den Erlass von Durchführungsrechtsakten durch die Kommission bestimmt wird. Im Hinblick auf eine stärkere Kohärenz sollten die verfahrensrechtlichen Anforderungen in einem angemessenen Verhältnis zur Art und zu den Auswirkungen der zu erlassenden Durchführungsrechtsakte stehen.
…
(19)
Der Zugang der Öffentlichkeit zu Informationen über die Ausschussverfahren sollte im Einklang mit der Verordnung … Nr. 1049/2001 … sichergestellt werden.
(20)
Die Kommission sollte ein Register führen, das Informationen über Ausschussverfahren enthält. Folglich sollten die für die Kommission geltenden Vorschriften zum Schutz von als vertraulich eingestuften Dokumenten auch für die Benutzung des Registers gelten.
(21)
Der Beschluss 1999/468 … sollte aufgehoben werden. Um den Übergang von der Regelung gemäß Beschluss 1999/468 … auf die Regelung gemäß der vorliegenden Verordnung sicherzustellen, sollte jede Bezugnahme in bestehenden Vorschriften auf in dem Beschluss vorgesehene Verfahren, mit Ausnahme des Regelungsverfahrens mit Kontrolle im Sinne von Artikel 5a jenes Beschlusses, als Bezugnahme auf die entsprechenden Verfahren dieser Verordnung gelten. Artikel 5a des Beschlusses 1999/468 … sollte für die Zwecke bestehender Basisrechtsakte, in denen auf jenen Artikel verwiesen wird, vorläufig weiterhin seine Wirkung entfalten.“
10
Art. 2 („Wahl des Verfahrens“) Abs. 2 dieser Verordnung bestimmt:
„Das Prüfverfahren wird insbesondere angewendet zum Erlass von:
a)
Durchführungsrechtsakten von allgemeiner Tragweite;
…“
11
Art. 3 („Gemeinsame Bestimmungen“) dieser Verordnung sieht vor:
„(1)   Die in diesem Artikel genannten gemeinsamen Bestimmungen werden auf alle in den Artikeln 4 bis 8 genannten Verfahren angewendet.
(2)   Die Kommission wird von einem Ausschuss unterstützt, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt. Den Vorsitz führt ein Vertreter der Kommission. …
(3)   Der Vorsitz unterbreitet dem Ausschuss den Entwurf des von der Kommission zu erlassenden Durchführungsrechtsakts.
…
(4)   Bis der Ausschuss eine Stellungnahme abgibt, kann jedes Ausschussmitglied Änderungen vorschlagen[,] und der Vorsitz kann geänderte Fassungen des Entwurfs des Durchführungsrechtsakts vorlegen.
Der Vorsitz bemüht sich um Lösungen, die im Ausschuss eine möglichst breite Unterstützung finden. …
(5)   Der Vorsitz kann in hinreichend begründeten Fällen die Stellungnahme des Ausschusses im schriftlichen Verfahren einholen. Hierzu übermittelt der Vorsitz den Ausschussmitgliedern den Entwurf des Durchführungsrechtsakts und setzt entsprechend der Dringlichkeit der betreffenden Sache eine Frist für die Stellungnahme fest. Wenn ein Ausschussmitglied den Entwurf des Durchführungsrechtsakts nicht innerhalb der festgesetzten Frist ablehnt oder sich nicht ausdrücklich innerhalb der festgesetzten Frist der Stimme enthält, so gilt dies als stillschweigende Zustimmung zum Entwurf des Durchführungsrechtsakts.
…
(6)   Die Stellungnahme des Ausschusses wird im Protokoll vermerkt. …
…“
12
In Art. 4 („Beratungsverfahren“) dieser Verordnung heißt es:
„(1)   Findet das Beratungsverfahren Anwendung, so gibt der Ausschuss – erforderlichenfalls auf der Grundlage einer Abstimmung – seine Stellungnahme ab. …
(2)   Die Kommission beschließt über den zu erlassenden Entwurf des Durchführungsrechtsakts; wobei sie so weit wie möglich das Ergebnis der Beratungen im Ausschuss und die abgegebene Stellungnahme berücksichtigt.“
13
Art. 9 („Geschäftsordnung“) dieser Verordnung lautet:
„(1)   Jeder Ausschuss gibt sich mit der einfachen Mehrheit seiner Mitglieder auf Vorschlag seines Vorsitzes sowie auf der Grundlage der von der Kommission nach Konsultation mit den Mitgliedstaaten festzulegenden Standardgeschäftsordnung eine Geschäftsordnung. Die Standardgeschäftsordnung wird von der Kommission im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht.
Soweit erforderlich passen bestehende Ausschüsse ihre Geschäftsordnung an die Standardgeschäftsordnung an.
(2)   Die für die Kommission geltenden Grundsätze und Bedingungen für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten und die für sie geltenden Datenschutzvorschriften gelten auch für die Ausschüsse.“
14
Art. 10 („Information über Ausschussverfahren“) der Verordnung Nr. 182/2011 bestimmt:
„(1)   Die Kommission führt ein Register der Ausschussverfahren, das Folgendes enthält:
a)
eine Liste der Ausschüsse,
b)
die Tagesordnungen der Ausschusssitzungen,
c)
die Kurzniederschriften sowie Listen der Behörden und Stellen, denen die Personen angehören, die die Mitgliedstaaten in deren Auftrag vertreten,
d)
die Entwürfe der Durchführungsrechtsakte, zu denen die Ausschüsse um eine Stellungnahme ersucht werden,
e)
die Abstimmungsergebnisse,
f)
die endgültigen Entwürfe der Durchführungsrechtsakte nach Abgabe der Stellungnahme der Ausschüsse,
g)
Angaben zum Erlass der im endgültigen Entwurf vorgesehenen Durchführungsrechtsakte durch die Kommission sowie
h)
statistische Angaben zur Arbeit der Ausschüsse.
(2)   Die Kommission veröffentlicht darüber hinaus einen jährlichen Bericht über die Arbeit der Ausschüsse.
(3)   Das Europäische Parlament und der Rat haben im Einklang mit den geltenden Vorschriften Zugriff auf die in Absatz 1 genannten Angaben.
(4)   Die Kommission stellt die in Absatz 1 Buchstaben b, d und f genannten Dokumente dem Europäischen Parlament und dem Rat zur gleichen Zeit, zu der sie den Ausschussmitgliedern übermittelt werden, zur Verfügung und unterrichtet sie über die Verfügbarkeit dieser Dokumente.
(5)   Die Fundstellen der in Absatz 1 Buchstaben a bis g genannten Dokumente sowie die in Absatz 1 Buchstabe h genannten Angaben werden in dem Register öffentlich zugänglich gemacht.“
15
Art. 11 („Kontrollrecht des Europäischen Parlaments und des Rates“) dieser Verordnung bestimmt, dass, wenn der Basisrechtsakt nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen wurde, sowohl das Parlament als auch der Rat jederzeit die Kommission darauf hinweisen können, dass der Entwurf eines Durchführungsrechtsakts ihres Erachtens die im Basisrechtsakt vorgesehenen Durchführungsbefugnisse überschreitet, und die Kommission in diesem Fall den Entwurf des Durchführungsrechtsakts unter Berücksichtigung der vorgetragenen Standpunkte überprüft.
16
Art. 12 dieser Verordnung sieht vor:
„Der Beschluss 1999/468 … wird aufgehoben.
Artikel 5a des Beschlusses 1999/468 … behält bei bestehenden Basisrechtsakten, in denen darauf verwiesen wird, weiterhin seine Wirkung.“
17
Art. 13 („Übergangsbestimmungen: Anpassung bestehender Basisrechtsakte“) dieser Verordnung sieht vor:
„(1)   Wenn vor Inkrafttreten dieser Verordnung erlassene Basisrechtsakte die Wahrnehmung von Durchführungsbefugnissen durch die Kommission gemäß dem Beschluss 1999/468 … vorsehen, gelten folgende Regeln:
a)
Wird im Basisrechtsakt auf Artikel 3 des Beschlusses 1999/468 … Bezug genommen, so findet das in Artikel 4 der vorliegenden Verordnung genannte Beratungsverfahren Anwendung;
…
e)
wird im Basisrechtsakt auf die Artikel 7 und 8 des Beschlusses 1999/468 … Bezug genommen, so finden die Artikel 10 und 11 der vorliegenden Verordnung Anwendung.
(2)   Die Artikel 3 und 9 dieser Verordnung gelten für die Zwecke von Absatz 1 für alle bestehenden Ausschüsse.
…“
Beschluss 1999/468
18
Der Erwägungsgrund 7a des Beschlusses 1999/468 in der durch den Beschluss 2006/512/EG des Rates vom 17. Juli 2006 (ABl. 2006, L 200, S. 11) geänderten Fassung lautete:
„Auf das Regelungsverfahren mit Kontrolle sollte bei Maßnahmen von allgemeiner Tragweite zur Änderung von nicht wesentlichen Bestimmungen eines nach dem Verfahren des Artikels 251 [EG] erlassenen Rechtsakts zurückgegriffen werden, einschließlich durch Streichung einiger dieser Bestimmungen oder Hinzufügung neuer nicht wesentlicher Bestimmungen. Dieses Verfahren soll es den beiden an der Rechtsetzung beteiligten Organen ermöglichen, vor der Annahme solcher Maßnahmen eine Kontrolle durchzuführen. Die wesentlichen Elemente eines Rechtsakts dürfen nur durch den Gesetzgeber auf der Grundlage des Vertrags geändert werden“.
19
Art. 5a („Regelungsverfahren mit Kontrolle“) Abs. 1 bis 4 dieses Beschlusses sah vor:
„(1)   Die Kommission wird von einem Regelungskontrollausschuss unterstützt, der sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt und in dem der Vertreter der Kommission den Vorsitz führt.
(2)   Der Vertreter der Kommission unterbreitet dem Ausschuss einen Entwurf der zu ergreifenden Maßnahmen. Der Ausschuss gibt seine Stellungnahme zu diesem Entwurf innerhalb einer Frist ab, die der Vorsitzende unter Berücksichtigung der Dringlichkeit der betreffenden Frage festsetzen kann. Die Stellungnahme wird mit der Mehrheit abgegeben, die in Artikel 205 Absätze 2 und 4 [EG] für die Annahme der vom Rat auf Vorschlag der Kommission zu fassenden Beschlüsse vorgesehen ist. Bei der Abstimmung im Ausschuss werden die Stimmen der Vertreter der Mitgliedstaaten gemäß dem vorgenannten Artikel gewogen. Der Vorsitzende nimmt an der Abstimmung nicht teil.
(3)   Stehen die von der Kommission beabsichtigten Maßnahmen mit der Stellungnahme des Ausschusses im Einklang, so findet folgendes Verfahren Anwendung:
a)
Die Kommission unterbreitet dem Europäischen Parlament und dem Rat unverzüglich den Entwurf von Maßnahmen zur Kontrolle.
b)
Der Erlass dieses Entwurfs durch die Kommission kann vom Europäischen Parlament mit der Mehrheit seiner Mitglieder oder vom Rat mit qualifizierter Mehrheit abgelehnt werden, wobei diese Ablehnung darin begründet sein muss, dass der von der Kommission vorgelegte Entwurf von Maßnahmen über die im Basisrechtsakt vorgesehenen Durchführungsbefugnisse hinausgeht oder dass dieser Entwurf mit dem Ziel oder dem Inhalt des Basisrechtsakts unvereinbar ist oder gegen die Grundsätze der Subsidiarität oder Verhältnismäßigkeit verstößt.
c)
Spricht sich das Europäische Parlament oder der Rat innerhalb von drei Monaten nach seiner Befassung gegen den Entwurf von Maßnahmen aus, so werden diese nicht von der Kommission erlassen. In diesem Fall kann die Kommission dem Ausschuss einen geänderten Entwurf von Maßnahmen unterbreiten oder einen Vorschlag für einen Rechtsakt auf der Grundlage des Vertrags vorlegen.
d)
Hat sich nach Ablauf dieser Frist weder das Europäische Parlament noch der Rat gegen den Entwurf von Maßnahmen ausgesprochen, so werden sie von der Kommission erlassen.
(4)   Stehen die von der Kommission beabsichtigten Maßnahmen nicht mit der Stellungnahme des Ausschusses im Einklang oder liegt keine Stellungnahme vor, so findet folgendes Verfahren Anwendung:
a)
Die Kommission unterbreitet dem Rat unverzüglich einen Vorschlag für die zu ergreifenden Maßnahmen und übermittelt diesen Vorschlag gleichzeitig dem Europäischen Parlament.
b)
Der Rat befindet innerhalb von zwei Monaten nach seiner Befassung mit qualifizierter Mehrheit über diesen Vorschlag.
c)
Spricht sich der Rat innerhalb dieser Frist mit qualifizierter Mehrheit gegen die vorgeschlagenen Maßnahmen aus, so werden diese nicht erlassen. …
d)
Beabsichtigt der Rat den Erlass der vorgeschlagenen Maßnahmen, so unterbreitet er diese unverzüglich dem Europäischen Parlament. Befindet der Rat nicht innerhalb der genannten Frist von zwei Monaten, so unterbreitet die Kommission dem Europäischen Parlament unverzüglich die Maßnahmen.
e)
Der Erlass dieser Maßnahmen kann vom Europäischen Parlament innerhalb einer Frist von vier Monaten ab Übermittlung des Vorschlags gemäß Buchstabe a mit der Mehrheit seiner Mitglieder abgelehnt werden, …
f)
spricht sich das Europäische Parlament innerhalb dieser Frist gegen die vorgeschlagenen Maßnahmen aus, so werden diese nicht erlassen. …
g)
Hat sich das Europäische Parlament nach Ablauf der genannten Frist nicht gegen die vorgeschlagenen Maßnahmen ausgesprochen, so werden sie je nach Fall vom Rat oder von der Kommission erlassen.“
Standardgeschäftsordnung
20
Art. 10 („Protokoll und Kurzniederschrift“) Abs. 2 der Standardgeschäftsordnung für Ausschüsse (ABl. 2011, C 206, S. 11, im Folgenden: Standardgeschäftsordnung) bestimmt:
„Der Vorsitz erstellt die in Artikel 10 der Verordnung … Nr. 182/2011 vorgesehene Kurzniederschrift mit einer Kurzbeschreibung der einzelnen Tagesordnungspunkte und den Ergebnissen etwaiger Abstimmungen über dem Ausschuss vorgelegte Entwürfe von Durchführungsrechtsakten. Die Kurzniederschrift enthält keine Angaben zum Standpunkt der einzelnen Mitglieder in den Beratungen des Ausschusses.“
21
Art. 13 („Zugang zu Dokumenten und Vertraulichkeit“) der Standardgeschäftsordnung sieht vor:
„(1)   Anträge auf Zugang zu Dokumenten des Ausschusses werden im Einklang mit der Verordnung … Nr. 1049/2001 bearbeitet. Die Kommission befindet über Anträge auf Zugang zu diesen Dokumenten auf der Grundlage ihrer Geschäftsordnung in der durch den Beschluss 2001/937/EG, EGKS, Euratom [der Kommission vom 5. Dezember 2001 zur Änderung ihrer Geschäftsordnung (ABl. 2001, L 345, S. 94)] geänderten Fassung. …
(2)   Die Beratungen des Ausschusses sind vertraulich.
(3)   Den Mitgliedern des Ausschusses, Sachverständigen und den Vertretern von Dritten vorgelegte Dokumente sind vertraulich …, sofern sie nicht gemäß Absatz 1 offengelegt oder auf andere Weise von der Kommission der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.
(4)   Die Mitglieder des Ausschusses, die Sachverständigen und die Vertreter von Dritten beachten die Verpflichtung zur Wahrung der Vertraulichkeit gemäß diesem Artikel. Der Vorsitz gewährleistet, dass die Sachverständigen und die Vertreter von Dritten von der ihnen auferlegten Vertraulichkeitspflicht in Kenntnis gesetzt werden.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
22
Die Vorgeschichte des Rechtsstreits wird in den Rn. 2 bis 7 des angefochtenen Urteils wie folgt dargelegt:
„2
Am 4. Dezember 2020 stellten die Kläger [im ersten Rechtszug] über das Online‑Portal der Kommission einen Antrag auf Zugang zu Dokumenten über das Abstimmungsverhalten von 22 Mitgliedstaaten im Ständigen Ausschuss für Pflanzen, Tiere, Lebensmittel und Futtermittel – Sektion ‚Allgemeines Lebensmittelrecht‘ (Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed – General Food Law Section, im Folgenden: PAFF‑Ausschuss). Bei dieser Abstimmung wurde der Entwurf einer Verordnung der Kommission zur Änderung des Anhangs III der Verordnung … Nr. 1925/2006 befürwortet, der zum Erlass der Verordnung (EU) 2021/468 der Kommission vom 18. März 2021 zur Änderung des Anhangs III der Verordnung (EG) Nr. 1925/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf botanische Arten, die Hydroxyanthracen-Derivate enthalten (ABl. 2021, L 96, S. 6 …), geführt hat.
3
Am 11. Januar 2021 beantwortete die Generaldirektion (GD) Gesundheit und Lebensmittelsicherheit der Kommission den Antrag vom 4. Dezember 2020 auf Zugang zu Dokumenten mit einem an ‚Mr Bart Van Vooren Covington & Burling LLP‘ gerichteten Schreiben.
4
In diesem Schreiben gab die Kommission an, dass 21 Dokumente … als unter den Antrag fallend identifiziert worden seien. Der Zugang zu diesen Dokumenten wurde auf der Grundlage der Ausnahme zum Schutz des Entscheidungsprozesses gemäß Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 verweigert.
5
Mit einer E‑Mail vom 29. Januar 2021 stellte Herr Van Vooren als Reaktion auf die erste ablehnende Antwort einen Zweitantrag gemäß Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001.
6
Am 15. Februar 2021 teilte die Kommission den Klägern [im ersten Rechtszug] in einer an Herrn Van Vooren gerichteten E‑Mail mit, dass die für den Erlass einer bestätigenden Entscheidung gesetzte Frist um 15 Werktage, d. h. bis zum 12. März 2021, verlängert worden sei.
7
Am 10. März 2021 sandte die Kommission den Klägern [im ersten Rechtszug] eine neue E‑Mail des Inhalts, dass sie nicht im Stande sei, innerhalb der verlängerten Frist eine bestätigende Entscheidung zu erlassen.“
Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
23
Mit am 6. April 2021 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangener Klageschrift erhoben die Kläger im ersten Rechtszug, da eine ausdrückliche Antwort auf ihren Zweitantrag vom 29. Januar 2021 (vgl. Rn. 5 des angefochtenen Urteils) ausgeblieben war, Klage auf Nichtigerklärung der stillschweigenden Entscheidung der Kommission über die Ablehnung dieses Antrags. Am 7. April 2021 indes erließ die Kommission die streitige Entscheidung, mit der sie ihre Weigerung, Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren, unter Berufung auf die Ausnahme zum Schutz des Entscheidungsprozesses gemäß Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 bestätigte, und übermittelte sie Herrn Van Vooren. Im Übrigen machte sie in der streitigen Entscheidung zur Begründung ihrer Weigerung, Zugang zu personenbezogenen Daten in den angeforderten Dokumenten zu gewähren, die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. b dieser Verordnung vorgesehene Ausnahme zum Schutz der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen geltend.
24
Mit gesondertem Schriftsatz, der am 12. April 2021 bei der Kanzlei des Gerichts einging, passten die Kläger im ersten Rechtszug gemäß Art. 86 der Verfahrensordnung des Gerichts ihre Klageschrift an, um die Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung zu beantragen.
25
Zur Begründung ihrer Klage machten die Kläger im ersten Rechtszug fünf Klagegründe geltend, und zwar erstens einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001, zweitens im Wesentlichen, dass nicht dargetan worden sei, dass die Verbreitung der angeforderten Dokumente den Entscheidungsprozess beeinträchtigen würde und dass diese Beeinträchtigung ernstlich wäre, drittens, dass sich die Kommission fälschlicherweise auf die Verordnung Nr. 182/2011 berufen habe, um ihre Weigerung, Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gewähren, zu rechtfertigen, viertens, dass sich die Kommission fälschlicherweise auf die Standardgeschäftsordnung berufen habe, um ihre Weigerung, den Zugang zu den angeforderten Dokumenten zu gestatten, zu rechtfertigen, und fünftens einen Verstoß gegen den Grundsatz der Transparenz und eine Beeinträchtigung der demokratischen Legitimität von Durchführungsrechtsakten, die nach dem in der Verordnung Nr. 182/2011 festgelegten Verfahren erlassen worden seien.
26
Konkret brachten die Kläger im ersten Rechtszug mit ihrem ersten Klagegrund vor, dass Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 schon seinem Wortlaut nach auf ihren Antrag auf Zugang zu Dokumenten nicht anwendbar sei. Zum einen sei ihr Antrag auf das Abstimmungsverhalten der 22 Mitgliedstaaten gerichtet gewesen, die den Entwurf der Verordnung der Kommission zur Änderung des Anhangs III der Verordnung Nr. 1925/2006, soweit sie die botanischen Arten betreffe, die Hydroxyanthracen-Derivate enthielten, befürwortet hätten. Bei diesem Abstimmungsverhalten habe es sich aber nicht um „Beratungen und Vorgespräche“, sondern um deren Ergebnis gehandelt. Diese Abstimmung sei „außerhalb“ des durch die in Rede stehende Ausnahme allein geschützten „internen“ Entscheidungsprozesses erfolgt. Zum anderen sei bei dieser Abstimmung nicht die Meinung eines einzelnen Ausschussmitglieds zum Ausdruck gekommen, sondern sie habe eine Handlung dargestellt, durch die hoheitliche Gewalt im Namen eines Mitgliedstaats ausgeübt worden sei.
27
Das Gericht ging insoweit davon aus, dass die angeforderten Dokumente im Rahmen des Entscheidungsprozesses erstellt worden seien, der zum Erlass der Verordnung 2021/468 geführt habe und der auf der Grundlage von Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1925/2006 im Einklang mit dem Regelungsverfahren mit Kontrolle gemäß Art. 14 Abs. 3 dieser Verordnung und dementsprechend im Einklang mit Art. 5a des Beschlusses 1999/468 abgelaufen sei. Ausweislich des angefochtenen Urteils hat die Kommission in Anwendung dieses Artikels den Verordnungsentwurf, der zum Erlass der Verordnung 2021/468 geführt hat, dem PAFF‑Ausschuss vorgelegt, der eine befürwortende Stellungnahme zu diesem Entwurf abgegeben hat, der anschließend dem Parlament und dem Rat vorgelegt wurde, bevor die Kommission über ihn beschlossen hat.
28
Das Gericht wies darauf hin, dass der PAFF‑Ausschuss, der sich aus den Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt und in dem ein Vertreter der Kommission den Vorsitz führt, ein ständiger Ausschuss ist, der gemäß Art. 14 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1925/2006 die Kommission bei der Wahrnehmung ihrer Durchführungsbefugnisse unterstützt. Insoweit vertrat das Gericht in den Rn. 40 und 41 des angefochtenen Urteils die Auffassung, dass die Abstimmung durch die Mitgliedstaaten zwar Ausdruck ihrer souveränen Rechte sei, die Stimmabgabe jedoch innerhalb dieses Ausschusses erfolgt sei, um der Kommission die Ausarbeitung einer Stellungnahme zu ermöglichen, bevor der Verordnungsentwurf, der zum Erlass der Verordnung 2021/468 geführt habe, dem Parlament und dem Rat vorgelegt worden sei. Daher – so heißt es in den Rn. 42 und 43 des angefochtenen Urteils weiter – habe das Ergebnis dieses individuellen Abstimmungsverhaltens Einfluss auf den internen Entscheidungsprozess der Kommission gehabt und müsse die Abstimmung dementsprechend als Vorbereitungshandlung zu diesem Entwurf einer Verordnung angesehen werden, der dieses Organ im Rahmen seines internen Entscheidungsprozesses Rechnung tragen müsse; mithin sei davon auszugehen, dass diese Abstimmung „im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen“ im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 erfolgt sei.
29
Da das Gericht die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Bestimmung für erfüllt hielt, wies es den ersten Klagegrund der Kläger im ersten Rechtszug zurück. Insoweit führte es in Rn. 44 des angefochtenen Urteils aus, dass es auf die Frage, ob es sich bei der Abstimmung der Mitgliedstaaten ihrerseits um Beratungen oder um das Ergebnis von Beratungen handele, nicht ankomme, da diese Abstimmung jedenfalls der letzte Abschnitt der Beratungen innerhalb der Kommission sei. Das Gericht berief sich hierzu auf das Urteil vom 14. September 2022, Pollinis France/Kommission (T‑371/20 und T‑554/20, EU:T:2022:556), in dem – wie es in Rn. 45 des angefochtenen Urteils heißt – bestätigt worden sei, dass die Kommission in hinreichend begründeten Fällen den Zugang zu Dokumenten, die den Standpunkt der einzelnen Mitgliedstaaten im PAFF‑Ausschuss betreffen, verweigern könne.
30
Anschließend prüfte das Gericht die von den Klägern im ersten Rechtszug hilfsweise geltend gemachten Klagegründe 2 bis 5 zusammen, mit denen im Wesentlichen geltend gemacht worden war, dass die Kommission zum einen nicht dargetan habe, dass die Verbreitung der angeforderten Dokumente den Entscheidungsprozess ernstlich beeinträchtigen würde, und zum anderen einen Rechtsfehler begangen habe, indem sie angenommen habe, dass die in Rede stehende Verbreitung nicht gerechtfertigt werden könne. Schließlich habe die Kommission gegen den durch die Verträge und die Charta der Grundrechte der Europäischen Union garantierten allgemeinen Grundsatz der Transparenz verstoßen, und die demokratische Legitimität von Durchführungsrechtsakten, die nach dem in der Verordnung Nr. 182/2011 festgelegten Verfahren erlassen worden seien, sei beeinträchtigt.
31
Als Erstes prüfte das Gericht das Vorbringen der Kläger im ersten Rechtszug, mit dem gerügt wurde, dass nach der streitigen Entscheidung der gesamte für die Komitologie geltende Rechtsrahmen eindeutig die Vertraulichkeit des Abstimmungsverhaltens der einzelnen Mitgliedstaaten vorsehe. In Rn. 68 des angefochtenen Urteils entschied es, dass dieser Rechtsrahmen das in der Verordnung Nr. 1049/2001 niedergelegte Recht auf Zugang zu Dokumenten nicht ausschließe und als solcher nicht das Bestehen der Gefahr einer ernstlichen Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses der Kommission rechtfertigen könne.
32
Unter insbesondere mehrfacher Berufung auf das Urteil vom 14. September 2022, Pollinis France/Kommission (T‑371/20 und T‑554/20, EU:T:2022:556), wies das Gericht erstens in Rn. 59 des angefochtenen Urteils darauf hin, dass nach der Rechtsprechung die Unionsregelung über den Zugang zu Dokumenten es nicht rechtfertigen könne, dass ein Organ den Zugang zu Dokumenten, die seine Beratungen betreffen, mit der Begründung grundsätzlich verweigert, dass diese Dokumente Informationen über die Stellungnahmen der Vertreter der Mitgliedstaaten enthielten.
33
Was zweitens die von der Kommission in der streitigen Entscheidung herangezogene Standardgeschäftsordnung betrifft, vertrat das Gericht in Rn. 63 des angefochtenen Urteils die Auffassung, dass die Bestimmungen der Geschäftsordnung eines Ausschusses und erst recht die Bestimmungen einer Standardgeschäftsordnung es nicht ermöglichen könnten, den von einem Zugangsantrag betroffenen Dokumenten einen Schutz zu gewähren, der über das hinausgehe, was die Verordnung Nr. 1049/2001 vorsehe.
34
Drittens ging das Gericht davon aus, dass die Kommission ebenfalls zu Unrecht auf Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 182/2011 abgestellt habe, um ihre Verweigerung des Zugangs zu den angeforderten Dokumenten zu rechtfertigen. Ausweislich von Rn. 67 des angefochtenen Urteils sieht diese Bestimmung zwar nur die Führung eines Registers der Verfahren des betreffenden Ausschusses vor, in dem das Gesamtergebnis der Abstimmungen und nicht das Abstimmungsverhalten der einzelnen Mitgliedstaaten festgehalten werde, doch betreffe diese Bestimmung nur den Inhalt dieses Registers und nicht den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten zu diesen Verfahren.
35
Was als Zweites die nach Ansicht der Kommission mit der Verbreitung der angeforderten Dokumente einhergehende Gefahr, insbesondere die Gefahr der Beeinträchtigung des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen des Ausschussverfahrens, angeht, vertrat das Gericht in den Rn. 73 und 74 des angefochtenen Urteils die Auffassung, dass die von der Kommission geltend gemachten Gründe abstrakt und auf die Prämisse gestützt seien, dass die Ausschussverfahren die Vertraulichkeit der Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten schützten; diese Prämisse sei jedoch falsch.
36
Daher hob das Gericht die streitige Entscheidung insoweit auf, als die Kommission mit ihr den Zugang zum Abstimmungsverhalten der einzelnen Vertreter der Mitgliedstaaten auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 verweigert hatte, und vertrat die Auffassung, dass es nicht erforderlich sei, die Frage des Bestehens eines überwiegenden öffentlichen Interesses, das die Verbreitung der angeforderten Dokumente rechtfertigen könnte, oder einen etwaigen Verstoß gegen den Transparenzgrundsatz zu prüfen.
Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien
37
Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die Kommission,
–
das angefochtene Urteil aufzuheben,
–
alle vom Gericht im ersten Rechtszug für stichhaltig erachteten Klagegründe zurückzuweisen,
–
den Rechtsstreit endgültig zu entscheiden,
–
oder, hilfsweise, die Sache an das Gericht zurückzuverweisen und
–
die Entscheidung über die Kosten des Rechtsmittelverfahrens vorzubehalten, falls der Gerichtshof die Sache an das Gericht zurückverweist, bzw. die Kosten den Klägern im ersten Rechtszug aufzuerlegen, falls er den Rechtsstreit endgültig entscheidet.
38
Die Kläger im ersten Rechtszug beantragen,
–
das Rechtsmittel zurückzuweisen,
–
das angefochtene Urteil in vollem Umfang zu bestätigen und
–
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
39
Das Königreich der Niederlande, das mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 9. Februar 2024 als Streithelfer zur Unterstützung der von den Klägern im ersten Rechtszug gestellten Anträge zugelassen worden ist, beantragt, das Rechtsmittel zurückzuweisen, das angefochtene Urteil in vollem Umfang zu bestätigen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
40
Mit ihrem Anschlussrechtsmittel beantragen die Kläger im ersten Rechtszug,
–
das angefochtene Urteil aufzuheben, soweit das Gericht entschieden hat, dass Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 anwendbar sei,
–
der Gerichtshof möge selbst endgültig entscheiden, und zwar dahin, dass das Abstimmungsverhalten der einzelnen Mitgliedstaaten im Rahmen eines Ausschussverfahrens ausnahmslos der Öffentlichkeit bekannt zu geben ist, oder,
–
hilfsweise, die Sache an das Gericht zurückzuverweisen und
–
entweder die Entscheidung über die Kosten des Rechtsmittelverfahrens vorzubehalten, falls der Gerichtshof die Sache an das Gericht zurückverweist, oder die Kosten der Kommission aufzuerlegen, falls er den Rechtsstreit endgültig entscheidet.
41
Die Kommission beantragt,
–
das Anschlussrechtsmittel zurückzuweisen und
–
den Klägern im ersten Rechtszug die Kosten beider Rechtszüge aufzuerlegen.
Zum Anschlussrechtsmittel
42
Die Kläger im ersten Rechtszug stützen ihr Anschlussrechtsmittel auf einen einzigen Rechtsmittelgrund, mit dem sie geltend machen, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen habe, indem es davon ausgegangen sei, dass Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 im vorliegenden Fall anwendbar sei, und beantragen daher, das angefochtene Urteil in vollem Umfang aufzuheben.
Vorbringen der Parteien
43
Mit ihrem einzigen Rechtsmittelgrund machen die Kläger im ersten Rechtszug geltend, dass das Gericht mit seiner in den Rn. 35 bis 47 des angefochtenen Urteils getroffenen Feststellung, dass das Abstimmungsverhalten der einzelnen Mitgliedstaaten im PAFF‑Ausschuss im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 als Teil von Beratungen und Vorgesprächen anzusehen sei, einen Rechtsfehler begangen habe. Ließe man zu, dieses Abstimmungsverhalten den Beratungen und Vorgesprächen zuzurechnen, würde das bedeuten, dass nur die einen Prozess wie den in Rede stehenden abschließende Handlung, d. h. hier die Verordnung 2021/468, nicht in den Anwendungsbereich dieser Bestimmung der Verordnung Nr. 1049/2001 fiele.
44
Erstens sei dieses Abstimmungsverhalten keine vorübergehende Stellungnahme, die sich jederzeit ändern könnte, sondern das Ergebnis von Beratungen. Dabei handele es sich auch nicht um interne Beratungen oder um Vorgespräche des PAFF‑Ausschusses oder der Kommission, da die Abstimmung über eine Angelegenheit nach Abschluss der Erörterungen oder Beratungen über diese Angelegenheit erfolge. Vom Wortlaut von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 würden indes nur die Beratungen oder Vorgespräche erfasst.
45
Zweitens gehe aus dem Urteil vom 21. Juli 2011, Schweden/MyTravel und Kommission (C‑506/08 P, EU:C:2011:496), hervor, dass das Abstimmungsverhalten nicht in die Kategorie der von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 erfassten „Stellungnahmen zum internen Gebrauch“ gehöre. Es zähle auch nicht zu der Art von Stellungnahmen, bei denen es erforderlich sei, dass die Mitglieder des betreffenden Ausschusses über einen „Reflexionsspielraum“ verfügten. Das Abstimmungsverhalten der einzelnen Mitgliedstaaten im PAFF‑Ausschuss sei Ausdruck ihrer Souveränität und kein „internes“ Abstimmungsverhalten in der Kommission oder in diesem Ausschuss.
46
Drittens würde die demokratische Legitimität der Durchführungsrechtsakte der Union beeinträchtigt, wenn in Anbetracht von Art. 2 EUV davon ausgegangen würde, dass das Abstimmungsverhalten der einzelnen Mitgliedstaaten im Rahmen des Ausschussverfahrens in den Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 falle. Die Unionsbürger wären nicht nur gehindert, in Erfahrung zu bringen, wie diese Staaten abgestimmt hätten, sondern sie wären in einem Fall wie hier auch außerstande, die Rechtmäßigkeit einer im Rahmen eines Verfahrens wie des in Rede stehenden getroffenen Entscheidung zu kontrollieren.
47
Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
Würdigung durch den Gerichtshof
48
Wie der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu entnehmen ist, unterscheidet Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 klar danach, ob ein Verfahren abgeschlossen ist oder nicht. So fällt zum einen nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung jedes Dokument in den Anwendungsbereich der Ausnahme zum Schutz des Entscheidungsprozesses, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei ihm eingegangen ist und das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat (Urteil vom 21. Juli 2011, Schweden/MyTravel und Kommission, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, Rn. 78).
49
Zum anderen hat der Unionsgesetzgeber in der Erwägung, dass sich nach Fassung des Beschlusses die Anforderungen an den Schutz des Entscheidungsprozesses weniger akut darstellen (Urteil vom 21. Juli 2011, Schweden/MyTravel und Kommission, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, Rn. 80), die Berufung auf die in Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehene Ausnahme in dessen Unterabs. 2 an strenge Voraussetzungen geknüpft. Diese Ausnahme erfasst nämlich nur bestimmte Arten von Dokumenten, und zwar die Dokumente mit Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des betreffenden Organs, und die Verweigerung des Zugangs zu diesen Dokumenten ist dann gerechtfertigt, wenn die Verbreitung den Entscheidungsprozess des Organs „ernstlich“ beeinträchtigen würde (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. Juni 2012, Kommission/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, Rn. 77).
50
Allerdings, wie der Generalanwalt in Nr. 58 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, bleibt es dabei, dass – wie der Gerichtshof bereits festgestellt hat – diese Ausnahme auf jedes Dokument Anwendung findet, das solche Stellungnahmen enthält (Urteil vom 21. Juli 2011, Schweden/MyTravel und Kommission, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, Rn. 93).
51
Im vorliegenden Fall geht aus den Bestimmungen über das Verfahren, in dessen Rahmen die vom Antrag der Kläger im ersten Rechtszug betroffene Abstimmung der Mitgliedstaaten stattgefunden hat, hervor, dass diese Abstimmung einen Schritt des in Rede stehenden Entscheidungsprozesses darstellt und als Stellungnahme zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb der Kommission im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 anzusehen ist.
52
Konkret haben die Mitgliedstaaten mit diesem Abstimmungsverhalten im PAFF‑Ausschuss einen Entwurf der Verordnung der Kommission zur Änderung des Anhangs III der Verordnung Nr. 1925/2006 befürwortet, der gemäß Art. 8 Abs. 2 und Art. 14 Abs. 3 dieser Verordnung nach dem durch Art. 5a des Beschlusses 1999/468 geregelten Regelungsverfahren mit Kontrolle geändert werden kann.
53
Nach der Abstimmung in diesem Ausschuss, der gemäß Art. 58 der Verordnung Nr. 178/2002 und Art. 5a Abs. 1 des Beschlusses 1999/468 die Kommission unterstützt, und in Anbetracht der sich aus dieser Abstimmung ergebenden befürwortenden Stellungnahme dieses Ausschusses hat die Kommission gemäß Art. 5a Abs. 3 Buchst. a dieses Beschlusses diesen Verordnungsentwurf dem Parlament und dem Rat zur Kontrolle unterbreitet.
54
Wie das Gericht in Rn. 43 des angefochtenen Urteils zutreffend festgestellt hat, stellt das vom Antrag der Kläger im ersten Rechtszug betroffene Abstimmungsverhalten, auf dessen Grundlage der betreffende Ausschuss eine Stellungnahme abgibt, bevor die Kommission ihren Verordnungsentwurf dem Parlament und dem Rat unterbreitet, eine „Stellungnahme“ im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 dar, die als solche nicht als Endergebnis des betreffenden Entscheidungsprozesses angesehen werden kann.
55
Als Erstes gibt nämlich die Verordnung Nr. 1049/2001 – wie der Generalanwalt in Nr. 62 seiner Schlussanträge sinngemäß ausgeführt hat – nichts dafür her, Dokumente vom Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 dieser Verordnung auszuschließen, die zwar nicht als „Stellungnahme“ bezeichnet werden, sich aber im Besitz des betreffenden Organs befinden und zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb dieses Organs bestimmt sind. Da sich nicht bestreiten lässt, dass das vom Antrag der Kläger im ersten Rechtszug betroffene Abstimmungsverhalten konkreter Ausdruck der von den Mitgliedstaaten im PAFF‑Ausschuss abgegebenen Stellungnahmen zu den von der Kommission beabsichtigten Maßnahmen zur Änderung von Anhang III der Verordnung Nr. 1925/2006 ist, ist dieses Abstimmungsverhalten mithin als Stellungnahme im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 anzusehen.
56
Als Zweites geht aus Art. 5a Abs. 3 und 4 des Beschlusses 1999/468 hervor, dass die befürwortende oder ablehnende Stellungnahme des betreffenden Ausschusses – hier des PAFF‑Ausschusses – nach der Abstimmung der Vertreter der Mitgliedstaaten, aus denen er zusammengesetzt ist, nicht ausschlaggebend dafür ist, ob die von der Kommission beabsichtigten Maßnahmen erlassen werden oder nicht, da dieses Organ in jedem Fall verpflichtet ist, unabhängig vom Inhalt der von diesem Ausschuss abgegebenen Stellungnahme dem Parlament und dem Rat einen Vorschlag für Maßnahmen zu unterbreiten.
57
Zwar „unterbreitet“ die Kommission gemäß Art. 5a Abs. 3 des Beschlusses 1999/468, wenn die von ihr beabsichtigten Maßnahmen wie hier mit der Stellungnahme des Ausschusses im Einklang stehen, den Entwurf von Maßnahmen „unverzüglich“ dem Parlament und dem Rat zur Kontrolle. Doch kann der Wortlaut dieser Bestimmung, entgegen dem, was die Kläger im ersten Rechtszug geltend zu machen scheinen, nicht dazu führen, dass sich nach Maßgabe des Inhalts der von diesem Ausschuss abgegebenen Stellungnahme die Stellung dieses gemäß Art. 5a Abs. 1 des Beschlusses 1999/468 die Kommission unterstützenden Ausschusses oder die Natur des Abstimmungsverhaltens der Mitgliedstaaten in diesem Ausschuss ändert. Es ist daher keinesfalls davon auszugehen, dass allein dieses Abstimmungsverhalten zum Erlass einer Änderungsverordnung wie hier der Verordnung 2021/468 führt.
58
Diese Erwägungen werden auch nicht durch das in Rn. 46 des vorliegenden Urteils dargelegte Vorbringen der Kläger im ersten Rechtszug in Frage gestellt. Denn der Umstand, dass das Abstimmungsverhalten der Mitgliedstaaten im Rahmen eines Prozesses wie des von der Kommission im vorliegenden Fall geltend gemachten Entscheidungsprozesses in den Anwendungsbereich von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 fällt, bedeutet nicht, dass die Unionsbürger generell gehindert wären, den Inhalt dieses Abstimmungsverhaltens in Erfahrung zu bringen, und kann daher nicht die demokratische Legitimität der Durchführungsrechtsakte der Union beeinträchtigen. Insoweit ist daran zu erinnern, dass nach dieser Bestimmung der Zugang zu einem Dokument mit Stellungnahmen zum internen Gebrauch im Rahmen von Beratungen und Vorgesprächen innerhalb des betreffenden Organs, selbst nachdem der Beschluss gefasst worden ist, nur dann verweigert werden kann, wenn die Verbreitung dieses Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes Interesse an der Verbreitung.
59
Wie der Generalanwalt in Nr. 67 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, besteht der Zweck der Verordnung Nr. 1049/2001 nach deren Art. 1 Buchst. a in Verbindung mit ihrem vierten Erwägungsgrund darin, der Öffentlichkeit ein größtmögliches Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe zu gewähren. Dieses Recht unterliegt zwar, selbst wenn es sich um Dokumente handelt, die zur Tätigkeit eines Organs in seiner Eigenschaft als Gesetzgeber gehören, bestimmten Grenzen aus Gründen des öffentlichen oder privaten Interesses, gleichwohl sind aber Ausnahmen, da sie insoweit vom Grundsatz des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten abweichen, eng auszulegen und strikt anzuwenden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Januar 2025, Kommission/Pollinis France, C‑726/22 P, EU:C:2025:17, Rn. 62 und die dort angeführte Rechtsprechung).
60
Nach alledem sind der von den Klägern im ersten Rechtszug geltend gemachte einzige Rechtsmittelgrund und dementsprechend das Anschlussrechtsmittel in vollem Umfang zurückzuweisen.
Zum Rechtsmittel
61
Zur Begründung ihres Rechtsmittels stützt sich die Kommission auf zwei Rechtsmittelgründe, mit deren erstem sie rügt, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es die Relevanz des für die Komitologie geltenden Rechtsrahmens bei der Prüfung der Frage, ob die Verbreitung der angeforderten Dokumente den Entscheidungsprozess dieses Organs im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 ernstlich beeinträchtigen würde, verneint habe. Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund macht die Kommission geltend, dass dem Gericht ein Rechtsfehler unterlaufen sei, indem es im Rahmen dieser Prüfung nicht alle relevanten Faktoren umfassend gewürdigt habe.
Erster Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
62
Der erste Rechtsmittelgrund ist in zwei Teile gegliedert.
63
Mit dem ersten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes wirft die Kommission dem Gericht vor, einen Rechtsfehler begangen zu haben, indem es den Grundsatz der einheitlichen Auslegung der Verordnung Nr. 1049/2001 auf andere sektorspezifische Vorschriften, die nicht unmittelbar den Zugang zu Dokumenten beträfen, angewandt und mithin gegen seine Begründungspflicht verstoßen habe.
64
Unter konkreter Bezugnahme auf die Rn. 64 und 67 des angefochtenen Urteils vertritt die Kommission die Ansicht, dass dem Gericht ein Rechtsfehler unterlaufen sei, indem es angenommen habe, dass Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 182/2011 und Art. 10 Abs. 2 der Standardgeschäftsordnung im Bereich des Zugangs zu Dokumenten nicht einschlägig seien. Diese Bestimmungen seien bei der Anwendung der Ausnahmeregelung nach Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 relevant und hätten im Rahmen der Prüfung, ob die Gefahr einer Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses dieses Organs bestehe, Berücksichtigung finden müssen. Zur Stützung dieses Vorbringens beruft sich die Kommission auf die Urteile vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376, Rn. 58 und 59), vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission (C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, EU:C:2010:541, Rn. 79 ff.), vom 28. Juni 2012, Kommission/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394), und von 14. November 2013, LPN und Finnland/Kommission (C‑514/11 P und C‑605/11 P, EU:C:2013:738, Rn. 59 bis 64).
65
In Anbetracht dieser Urteile gehöre der Umstand, dass nach den Komitologieregeln die Kurzniederschriften über auf der Grundlage dieser Regeln abgehaltene Beratungen das Abstimmungsergebnis ohne Angaben zum Standpunkt der einzelnen Mitglieder enthalten müssten, zu den relevanten „objektiven Gründen“, die bei der konkreten Beurteilung der Vertraulichkeit der Dokumente zum individuellen Abstimmungsverhalten zu berücksichtigen seien. Da das Gericht nicht erläutert habe, weshalb es von den in der vorstehenden Randnummer des vorliegenden Urteils genannten Urteilen abgewichen sei, habe es darüber hinaus seine Begründungspflicht verletzt.
66
Mit dem zweiten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes macht die Kommission geltend, das Gericht habe Art. 13 der Standardgeschäftsordnung falsch ausgelegt. Sie führt insbesondere die Rn. 66 und 67 des angefochtenen Urteils an und bringt im Wesentlichen vor, dass die Komitologieregeln gegenstandslos würden, wenn ihrer nicht gebührend Rechnung getragen werde. Die Auslegung von Art. 13 der Standardgeschäftsordnung durch das Gericht verstoße gegen dessen Wortlaut wie auch gegen den von Art. 10 Abs. 2 dieser Geschäftsordnung, da diese beiden Bestimmungen den sensiblen Charakter der von den einzelnen Mitgliedstaaten vorgetragenen Standpunkte widerspiegelten.
67
Aus einer Zusammenschau dieser Bestimmungen und von Art. 10 der Verordnung Nr. 182/2011, auf den Art. 10 Abs. 2 der Standardgeschäftsordnung verweise, gehe eindeutig hervor, dass davon ausgegangen werde, dass die Standpunkte der einzelnen Mitglieder des betreffenden Ausschusses sowie die diesen Mitgliedern übermittelten Dokumente sensible Informationen enthielten. Die Kommission hebt insoweit den Unterschied zwischen auf der einen Seite Art. 13 Abs. 2 der Standardgeschäftsordnung, der keine Ausnahmen vorsehe, und auf der anderen Seite Art. 13 Abs. 3 dieser Geschäftsordnung hervor, in dem ausdrücklich die Ausnahmen betreffend die mit Vertretern von Dritten in den Komitologieausschüssen ausgetauschten Dokumente genannt seien. Zwar sei einzuräumen, dass „die Transparenz der leitende Grundsatz“ sei, doch sei diesem Unterschied und den Bestimmungen der Verordnung Nr. 182/2011 zu entnehmen, dass der Unionsgesetzgeber den „Beratungen“ im Rahmen des Ausschussverfahrens sowie den von den einzelnen Mitgliedern dieser Ausschüsse vorgetragenen Standpunkten einen verstärkten Schutz habe verleihen wollen. Diese Regeln könnten nicht allein mit der Begründung außer Acht gelassen werden, dass die im Rahmen der Ausschussverfahren ausgetauschten Dokumente in den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1049/2001 fielen.
68
Die Kommission verweist im Übrigen auf Rn. 63 des angefochtenen Urteils und vertritt die Ansicht, dass Vorschriften wie Art. 339 AEUV keine lex specialis darstellten, die es erlaube, von den in der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Anforderungen abzuweichen, sondern bei der Anwendung dieser Verordnung Berücksichtigung finden könnten und müssten, da diese Verordnung nicht im Vorhinein und abstrakt ein bestimmtes für die Tätigkeiten der Union geltendes Transparenzniveau festlege und nicht die verschiedenen tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte beschränke, die berücksichtigt werden könnten, um im konkreten Fall darzutun, dass die Verbreitung eines Dokuments die Interessen beeinträchtigen könne, die nach Art. 4 dieser Verordnung geschützt sein könnten.
69
Schließlich macht die Kommission aus den oben in den Rn. 66 bis 68 genannten Gründen geltend, dass dem Gericht ein Rechtsfehler unterlaufen sei, indem es in den Rn. 73 bis 76 des angefochtenen Urteils davon ausgegangen sei, dass die Kommission sich auf eine abstrakte Begründung gestützt habe, in der es um den Schutz der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen der Ausschussverfahren im Allgemeinen gegangen sei.
70
Die Kläger im ersten Rechtszug, unterstützt durch das Königreich der Niederlande, treten diesem Vorbringen entgegen.
Würdigung durch den Gerichtshof
71
Mit den beiden Teilen ihres ersten Rechtsmittelgrundes, die zusammen zu prüfen sind, beanstandet die Kommission im Wesentlichen die Auslegung der Bestimmungen der Verordnung Nr. 182/2011 und der Standardgeschäftsordnung durch das Gericht. Ihrer Meinung nach verankern diese Bestimmungen die Vertraulichkeit der Arbeiten eines Ausschusses wie des PAFF‑Ausschusses und insbesondere die Vertraulichkeit der von den Mitgliedstaaten in diesem Ausschuss vorgetragenen Standpunkte. Zum anderen stellt die Kommission den vom Gericht zwischen diesen Bestimmungen und der Verordnung Nr. 1049/2001 hergestellten Zusammenhang in Abrede.
72
Mit diesem Vorbringen ersucht die Kommission sinngemäß um Anerkennung einer allgemeinen Vertraulichkeitsvermutung im vorliegenden Fall durch den Gerichtshof und mithin dessen, dass bestimmte Dokumente im Zusammenhang mit Ausschussverfahren, insbesondere Dokumente betreffend die bei den Arbeiten von Ausschüssen wie des PAFF‑Ausschusses vorgetragenen Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten, nicht zu verbreiten seien.
73
Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass es nach gefestigter Rechtsprechung als Rechtfertigung für die Verweigerung des Zugangs zu einem Dokument, dessen Verbreitung beantragt wurde, grundsätzlich nicht genügt, dass dieses Dokument in Zusammenhang mit einer in Art. 4 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 erwähnten Tätigkeit steht. Das betroffene Organ muss auch erläutern, inwiefern der Zugang zu diesem Dokument das Interesse, das durch die von ihm geltend gemachte Ausnahme nach diesem Artikel geschützt wird, konkret beeinträchtigen könnte (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, Rn. 53, und vom 27. Februar 2014, Kommission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, Rn. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung).
74
Der Gerichtshof hat indes anerkannt, dass es dem betreffenden Unionsorgan freisteht, sich hierbei auf allgemeine Vermutungen zu stützen, die für bestimmte Kategorien von Dokumenten gelten, da für Anträge auf Verbreitung von Dokumenten gleicher Art vergleichbare allgemeine Erwägungen gelten können (Urteil vom 27. Februar 2014, Kommission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, Rn. 65 und die dort angeführte Rechtsprechung).
75
Die Anerkennung einer solchen allgemeinen Vermutung zugunsten einer neuen Kategorie von Dokumenten setzt jedoch voraus, dass zunächst dargetan wird, dass die Verbreitung der Art von Dokumenten, die in diese Kategorie fallen, bei vernünftiger Betrachtung das durch die betreffende Ausnahme geschützte Interesse tatsächlich beeinträchtigen könnte. Außerdem sind allgemeine Vermutungen, da sie eine Ausnahme von der Verpflichtung des betreffenden Unionsorgans, jedes Dokument, auf das sich ein Antrag auf Zugang bezieht, konkret und individuell zu prüfen, und ganz allgemein von dem Grundsatz des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu im Besitz der Unionsorgane befindlichen Dokumenten darstellen, eng auszulegen und anzuwenden (Urteil vom 4. September 2018, ClientEarth/Kommission, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, Rn. 80 und die dort angeführte Rechtsprechung).
76
In so gelagerten Situationen wird dem jeweiligen Organ durch die Anerkennung einer allgemeinen Vermutung, nach der die Verbreitung von Dokumenten einer bestimmten Art grundsätzlich den Schutz eines der in Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 aufgezählten Interessen beeinträchtigen würde, ermöglicht, einen allgemeinen Antrag entsprechend zu behandeln und zu bescheiden (Urteil vom 27. Februar 2014, Kommission/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, Rn. 68 und die dort angeführte Rechtsprechung).
77
Im vorliegenden Fall sei als Erstes darauf hingewiesen, dass – wie das Gericht in Rn. 67 des angefochtenen Urteils zu Recht ausgeführt hat – Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 182/2011 in Verbindung mit deren 19. Erwägungsgrund klarstellt, dass das Recht auf Zugang zu Dokumenten, die in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fallen, im Rahmen der Verordnung Nr. 1049/2001 ausgeübt wird. Insoweit ist – und auch dies geht aus Rn. 67 des angefochtenen Urteils hervor – Art. 10 Abs. 1 der Verordnung Nr. 182/2011, in dem lediglich aufgezählt wird, welche Angaben in das für das Verfahren eines Ausschusses wie des PAFF‑Ausschusses geführte Register aufzunehmen sind, ohne Belang, da diese Bestimmung keine besondere Vorschrift über den Zugang zu diesen Angaben oder zu anderen Dokumenten enthält.
78
Als Zweites können – worauf das Gericht in den Rn. 63 bis 68 des angefochtenen Urteils hingewiesen hat – auch die Bestimmungen der Standardgeschäftsordnung nicht dahin ausgelegt werden, dass sie den Zugang der Öffentlichkeit zu den Standpunkten der einzelnen Mitgliedstaaten ausschließen würden. Insbesondere kann der Umstand, dass nach Art. 10 Abs. 2 der Standardgeschäftsordnung die Kurzniederschrift über die Ausschussverfahren keine Angaben zu diesen Standpunkten enthält – wie das Gericht in Rn. 64 des angefochtenen Urteils zutreffend festgestellt hat –, keineswegs der Entscheidung vorgreifen, ob die Öffentlichkeit auf Antrag Zugang zu Dokumenten erhält, in denen diese Standpunkte wiedergegeben werden. Art. 13 der Standardgeschäftsordnung enthält Bestimmungen, die ausdrücklich das Verhältnis zwischen dieser Geschäftsordnung und der Verordnung Nr. 1049/2001 regeln. Denn nach Art. 13 Abs. 1 der Standardgeschäftsordnung werden Anträge auf Zugang zu Dokumenten der Ausschüsse von der Kommission ausnahmslos im Einklang mit der Verordnung Nr. 1049/2001 bearbeitet.
79
Zwar sind – wie das Gericht in Rn. 66 des angefochtenen Urteils hervorgehoben hat – gemäß Art. 13 Abs. 2 der Standardgeschäftsordnung die „Beratungen“ des Ausschusses vertraulich. Doch ist festzustellen, dass Art. 13 Abs. 3 dieser Geschäftsordnung, der den Mitgliedern der Ausschüsse, Sachverständigen und den Vertretern von Dritten vorgelegte Dokumente ungeachtet ihrer Vertraulichkeit der Regelung gemäß der Verordnung Nr. 1049/2001 unterwirft, keine Ausnahme enthält.
80
Auf jeden Fall ist Art. 13 der Standardgeschäftsordnung, bei der es sich gemäß Art. 9 Abs. 1 der Verordnung Nr. 182/2011 um einen von der Kommission „nach Konsultation mit den Mitgliedstaaten festzulegenden“ und „veröffentlicht[en]“ Text handelt, im Einklang mit der Verordnung Nr. 1049/2001 auszulegen, mit der der Unionsgesetzgeber – worauf oben in Rn. 59 hingewiesen worden ist -den Grundsatz des größtmöglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu den Dokumenten der Unionsorgane verankert hat.
81
Folglich hat das Gericht zutreffend und unter Einhaltung seiner Begründungspflicht in den Rn. 67 und 68 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass der für die Ausschussverfahren geltende Rechtsrahmen an sich das sich aus der Verordnung Nr. 1049/2001 ergebende Recht auf Zugang zu Dokumenten nicht ausschließen kann und für sich genommen der Kommission auch nicht ermöglichen kann, die Gefahr einer ernstlichen Beeinträchtigung ihres Entscheidungsprozesses geltend zu machen.
82
Die von der Kommission hierzu herangezogene Rechtsprechung ist im vorliegenden Fall ohne Belang.
83
Erstens ist der Gerichtshof im Urteil vom 29. Juni 2010, Kommission/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), davon ausgegangen, dass sich allgemeine Vermutungen wie die oben in Rn. 74 angesprochenen aus den für die Verfahren zur Kontrolle staatlicher Beihilfen geltenden Rechtsvorschriften und aus der Rechtsprechung zum Recht auf Einsicht in die Dokumente der entsprechenden Verwaltungsakte ergeben können. Wie der Gerichtshof in Rn. 56 jenes Urteils festgestellt hat, sah die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG‑Vertrags (ABl. 1999, L 83, S. 1), die in der Rechtssache anwendbar war, in der jenes Urteil ergangen ist, „kein Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Verwaltungsakte der Kommission für die Beteiligten“ im Rahmen eines Verfahrens zur Kontrolle staatlicher Beihilfen vor. Dies ist indes weder bei der Verordnung Nr. 182/2011 noch bei der Standardgeschäftsordnung der Fall, die, wie aus den Rn. 77 und 78 des vorliegenden Urteils hervorgeht, sei es ausdrücklich, sei es sinngemäß, auf die Regelung über den Zugang zu Dokumenten nach der Verordnung Nr. 1049/2001 verweisen.
84
Zweitens gelten – wie der Gerichtshof in Rn. 59 seines Urteils vom 28. Juni 2012, Kommission/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394), festgestellt hat – entsprechende Erwägungen wie die im in der vorstehenden Randnummer angeführten Urteil angestellten auf dem Gebiet der Verfahren zur Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen. In Rn. 62 jenes Urteils wurde nämlich davon ausgegangen, dass ein verallgemeinerter Zugang zu den im Rahmen eines solchen Verfahrens zwischen der Kommission und den Anmeldern oder Dritten ausgetauschten Dokumenten auf der Grundlage der Verordnung Nr. 1049/2001 geeignet wäre, das Gleichgewicht zu bedrohen, das der Unionsgesetzgeber zwischen der Verpflichtung der betroffenen Unternehmen zur Übermittlung gegebenenfalls sensibler geschäftlicher Informationen an die Kommission zwecks Ermöglichung einer Beurteilung der Vereinbarkeit des beabsichtigten Zusammenschlusses mit dem Gemeinsamen Markt auf der einen Seite und der Verbürgung eines verstärkten Schutzes der so der Kommission übermittelten Informationen im Rahmen des Berufsgeheimnisses und des Geschäftsgeheimnisses auf der anderen Seite sicherstellen wollte. Wie der Generalanwalt in Nr. 91 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, kann aber die Standardgeschäftsordnung nicht als das Ergebnis eines solchen vom Unionsgesetzgeber zum Schutz der Arbeit der Komitologieausschüsse sichergestellten Gleichgewichts angesehen werden.
85
Drittens hat der Gerichtshof im Urteil vom 14. November 2013, LPN und Finnland/Kommission (C‑514/11 P und C‑605/11 P, EU:C:2013:738), das Bestehen einer allgemeinen Vermutung wie der oben in Rn. 74 angesprochenen in Bezug auf Dokumente zu einem Vertragsverletzungsverfahren anerkannt. Rn. 59 jenes Urteils ist zu entnehmen, dass das Unionsrecht für einen Einzelnen nicht das Recht vorsieht, die Akte eines solchen Verfahrens einzusehen, selbst wenn das Verfahren durch seine Beschwerde in Gang gebracht worden ist. Im vorliegenden Fall sind jedoch Erwägungen wie die in Rn. 63 jenes Urteils angestellten nicht relevant, die sich konkret auf die Konsequenzen beziehen, die eine etwaige Verbreitung von Dokumenten einer solchen Akte für den Ablauf des betreffenden Vertragsverletzungsverfahrens haben könnte.
86
Viertens kann der für die Ausschussverfahren geltende Rechtsrahmen auch nicht mit den Rechtsvorschriften verglichen werden, die für die Verbreitung der von einem Organ in einem Gerichtsverfahren eingereichten Schriftsätze gelten. Nach der Rechtsprechung ist ein allgemeines Recht auf Zugang zu den beim Gerichtshof im Rahmen solcher Verfahren eingereichten Schriftsätzen nicht vorgesehen (Urteil vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission, C‑514/07 P, C‑528/07 P und C‑532/07 P, EU:C:2010:541, Rn. 99).
87
Schließlich kann die Rechtsprechung, auf die die Kommission ihr Vorbringen stützt, im vorliegenden Fall in Anbetracht der besonderen Natur des Verfahrens, zu dem die angeforderten Dokumente gehören, keine Anwendung finden.
88
Insoweit ergibt sich aus Art. 2 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung Nr. 182/2011, dass die Ausschüsse wie der PAFF‑Ausschuss die Kommission namentlich in Verfahren zum Erlass von Durchführungsrechtsakten von allgemeiner Tragweite unterstützen. Im Übrigen soll ausweislich des Erwägungsgrundes 7a des Beschlusses 1999/468 das im vorliegenden Fall angewandte Regelungsverfahren mit Kontrolle es den beiden an der Rechtsetzung beteiligten Organen ermöglichen, vor der Annahme von Maßnahmen zur Änderung von nicht wesentlichen Bestimmungen eines nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassenen Rechtsakts eine Kontrolle durchzuführen.
89
Bei der Prüfung des Vorbringens der Kommission sind daher die Vorteile zu berücksichtigen, die sich, wie im zweiten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1049/2001 ausgeführt, aus einer größeren Transparenz ergeben, nämlich eine bessere Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess und eine größere Legitimität, Effizienz und Verantwortung der Verwaltung gegenüber dem Bürger in einem demokratischen System (Urteil vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat, C‑39/05 P und C‑52/05 P, EU:C:2008:374, Rn. 45).
90
Zwar sind diese Erwägungen von ganz besonderer Bedeutung, wenn die Unionsorgane als Gesetzgeber tätig werden (Urteil vom 1. Juli 2008, Schweden und Turco/Rat, C‑39/05 P und C‑52/05 P, EU:C:2008:374, Rn. 46), doch sind sie auch einschlägig, wenn die Kommission ihre Befugnisse im Rahmen eines Verfahrens zum Erlass von Durchführungsrechtsakten von allgemeiner Tragweite, etwa des Verfahrens zur Ausarbeitung des Entwurfs einer Verordnung zur Änderung des Anhangs III der Verordnung Nr. 1925/2006 ausübt; wie der Generalanwalt in Nr. 100 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, können von diesen Rechtsakten Bürger in der gesamten Union betroffen sein.
91
Nach alledem ist der erste Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
Zweiter Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
92
Der zweite Rechtsmittelgrund besteht aus zwei Teilen.
93
Mit dem ersten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes rügt die Kommission, dass das Gericht seine Begründungspflicht verletzt und die Gründe, auf die die streitige Entscheidung gestützt sei, nur unvollständig geprüft habe.
94
Insbesondere habe das Gericht die in dieser Entscheidung dargelegten Gründe in zwei Kategorien aufgeteilt, und zwar in die Gründe betreffend den in den Rn. 54 bis 69 des angefochtenen Urteils geprüften „Standpunkt der einzelnen Mitgliedstaaten in Ausschussverfahren“ und in diejenigen, die die in den Rn. 70 bis 76 des angefochtenen Urteils geprüfte „Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Rahmen von Ausschussverfahren“ beträfen. Das Gericht habe die mit der Verbreitung der betreffenden Dokumente einhergehende Gefahr nicht im Hinblick auf den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV geprüft. Diese Bestimmung könnte jedoch die Nichtverbreitung vertraulicher Dokumente rechtfertigen, wenn deren Verbreitung den Entscheidungsprozess beeinträchtigen könnte.
95
Außerdem habe das Gericht nicht berücksichtigt, dass das Verfahren zum Erlass der Verordnung 2021/468 noch nicht vollständig abgeschlossen gewesen sei; dabei handele es sich um einen Kernaspekt, der zeige, „dass nicht ausgeschlossen war, dass die Kommission vor der endgültigen Annahme [der Verordnung] die Beratungen wiedereröffnen musste“. Folglich habe das Gericht seine Begründungspflicht verletzt und „die von der Kommission in der [streitigen] Entscheidung vorgebrachten Argumente unvollständig geprüft“.
96
Mit dem zweiten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes macht die Kommission geltend, dass das Gericht nicht umfassend die Umstände geprüft habe, die in der Beurteilung der Kommission angeführt worden seien, ob die Gefahr einer ernstlichen Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses bestehe, auf die sie sich in der streitigen Entscheidung berufen habe.
97
Die Kläger im ersten Rechtszug treten diesem Vorbringen entgegen.
Würdigung durch den Gerichtshof
98
Mit den beiden Teilen ihres zweiten Rechtsmittelgrundes, die zusammen zu prüfen sind, beanstandet die Kommission im Wesentlichen, dass es das Gericht unterlassen habe, im Rahmen seiner Beurteilung, ob die Gefahr einer ernstlichen Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses der Kommission bestehe, eine umfassende Würdigung der von ihr vorgebrachten Umstände vorzunehmen. Insbesondere habe das Gericht die Relevanz von zum einen Art. 4 Abs. 3 EUV und zum anderen der Komitologieregeln über die Vertraulichkeit der Arbeiten der Ausschüsse wie des PAFF‑Ausschusses verneint. Unter diesen Umständen habe das Gericht darüber hinaus seine Begründungspflicht verletzt.
99
Wie aus den Rn. 73 und 74 des vorliegenden Urteils hervorgeht, sind die Unionsorgane, vorbehaltlich der Fälle, in denen der Gerichtshof eine allgemeine Vermutung der Nichtverbreitung einer Kategorie von Dokumenten anerkennt, verpflichtet, jedes der nach der Verordnung Nr. 1049/2001 angeforderten Dokumente einzeln und konkret zu prüfen und konkret zu erläutern, inwiefern die von ihnen geltend gemachte Gefahr einer Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses bestehe; sie können sich daher nicht damit begnügen, die Nichtverbreitung dieser Dokumente mit abstrakten und allgemeinen Gründen zu rechtfertigen.
100
Wie aus den im Rahmen der Prüfung des ersten Rechtsmittelgrundes im vorliegenden Rechtsmittelverfahren dargelegten Erwägungen hervorgeht, ist aber die Prämisse falsch, auf die sich die Kommission in der streitigen Entscheidung gestützt hat, dass nämlich der für die Ausschussverfahren geltende Rechtsrahmen in Bezug auf sämtliche Anträge auf Zugang zu Dokumenten die Vertraulichkeit der Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten schütze.
101
Angesichts dieser Feststellungen ist keines der von der Kommission im Rahmen ihres zweiten Rechtsmittelgrundes vorgebrachten Argumente geeignet, Rn. 73 des angefochtenen Urteils in Frage zu stellen, in der das Gericht davon ausgegangen ist, dass die streitige Entscheidung auf eine abstrakte Begründung gestützt ist, in der es um den Schutz der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Rahmen der Ausschussverfahren im Allgemeinen geht.
102
Dies gilt namentlich für den von der Kommission geltend gemachten Umstand, dass das Gericht ihr auf Art. 4 Abs. 3 EUV gestütztes Vorbringen, auf das es in Rn. 72 des angefochtenen Urteils jedenfalls ausdrücklich Bezug genommen hat, nicht als eigenständiges Argument geprüft habe. In den Rn. 73 und 74 des angefochtenen Urteils hat das Gericht, ohne dass die Kommission dies im Rechtsmittelverfahren beanstandet, nämlich ausgeführt, dass die in der streitigen Entscheidung angenommenen nachteiligen Folgen für die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten auch nicht den geringsten konkreten Zusammenhang mit den Besonderheiten des in Rede stehenden Entscheidungsprozesses aufwiesen, da diese nachteiligen Folgen auf der Prämisse beruhten, dass die Ausschussverfahren in Bezug auf sämtliche Anträge auf Zugang zu Dokumenten die Vertraulichkeit der Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten schützten; diese Prämisse ist, worauf oben in Rn. 100 hingewiesen worden ist, falsch.
103
Entsprechendes gilt für die Behauptung der Kommission, das Gericht habe den Komitologieregeln über die Vertraulichkeit der Verfahren wie des hier in Rede stehenden keine Rechnung getragen. In den Rn. 68 und 69 des angefochtenen Urteils hat das Gericht insoweit entschieden, dass der für die Ausschussverfahren geltende Rechtsrahmen zwar weder das sich aus der Verordnung Nr. 1049/2001 ergebende Recht auf Zugang zu Dokumenten ausschließen noch die Kommission zu der Behauptung veranlassen könne, dass die Gefahr einer ernstlichen Beeinträchtigung des Entscheidungsprozesses allein schon deshalb bestehe, weil dieser Rechtsrahmen anwendbar sei, dass dieses Organ hierdurch jedoch keineswegs gehindert sei, in hinreichend begründeten Fällen den Zugang zu Dokumenten wie den im vorliegenden Fall angeforderten zu verweigern, wenn bei ihrer Verbreitung die Gefahr bestünde, dass durch die Ausnahmen nach Art. 4 dieser Verordnung geschützte Interessen konkret beeinträchtigt würden. Die Kommission behauptet indes nicht, in der streitigen Entscheidung konkrete Umstände angeführt zu haben, die zum Nachweis des Bestehens einer solchen Gefahr für den betreffenden Entscheidungsprozess geeignet wären.
104
Im Übrigen ist zu dem Vorbringen der Kommission, das Gericht habe fälschlicherweise die in der streitigen Entscheidung dargelegten Gründe in zwei Kategorien aufgeteilt, festzustellen, dass die Kommission weder erläutert, inwiefern das Gericht nicht alle im vorliegenden Fall relevanten Umstände berücksichtigt habe, noch, aus welchen Gründen eine andere Methode zur Prüfung dieser Gründe zu einem anderen Ergebnis geführt hätte.
105
Unter diesen Umständen kann der Kommission auch nicht darin gefolgt werden, dass das Gericht seine Begründungspflicht verletzt habe.
106
Schließlich ist das Vorbringen der Kommission zurückzuweisen, das Gericht habe versäumt, den sich nach Ansicht der Kommission aus der streitigen Entscheidung ergebenden Umstand zu prüfen, dass das Verfahren zum Erlass der Verordnung 2021/468 noch nicht vollständig abgeschlossen gewesen sei.
107
Denn zum einen geht insbesondere aus Rn. 25 und aus dem Tenor des angefochtenen Urteils hervor, dass sich die Kommission in dieser Entscheidung, hinsichtlich deren sie in ihrem Rechtsmittel keine Verfälschung geltend macht, auf Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001, nicht aber auf dessen Unterabs. 1 über den Schutz eines noch laufenden Entscheidungsprozesses berufen hat. Wie der Generalanwalt in Nr. 114 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, kann sich die Kommission, sobald sie sich auf den zweiten Unterabsatz dieses Artikels beruft, jedoch nicht auf die angebliche Nichtabgeschlossenheit des Verfahrens berufen, um geltend zu machen, dass die Verbreitung der angeforderten Dokumente ihren Entscheidungsprozess ernstlich beeinträchtigen würde.
108
Zum anderen wurde die Verordnung 2021/468 jedenfalls am 18. März 2021 erlassen, d. h., bevor am 7. April 2021 die streitige Entscheidung erlassen wurde. Daher kann nicht davon ausgegangen werden, dass das Verfahren zum Erlass dieser Verordnung zum Zeitpunkt des Erlasses dieser Entscheidung nicht vollständig abgeschlossen gewesen sei.
109
Nach alledem sind der zweite Rechtsmittelgrund und dementsprechend das Rechtsmittel insgesamt zurückzuweisen.
Kosten
110
Nach Art. 184 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel unbegründet ist.
111
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
112
Da die Kommission mit ihrem Rechtsmittel unterlegen ist und die Kläger im ersten Rechtszug beantragt haben, sie zur Tragung der Kosten zu verurteilen, sind ihr die Kosten des Rechtsmittelverfahrens aufzuerlegen.
113
Da die Kläger im ersten Rechtszug mit ihrem Anschlussrechtsmittel unterlegen sind und die Kommission beantragt hat, sie zur Tragung der Kosten zu verurteilen, sind ihnen die Kosten des Anschlussrechtsmittelverfahrens aufzuerlegen.
114
Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.
115
Folglich trägt das Königreich der Niederlande seine eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Fünfte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Das Rechtsmittel und das Anschlussrechtsmittel werden zurückgewiesen.
2.
Die Europäische Kommission trägt die Kosten des Rechtsmittelverfahrens.
3.
Die Covington & Burling LLP und Herr Bart Van Vooren tragen die Kosten des Anschlussrechtsmittelverfahrens.
4.
Das Königreich der Niederlande trägt seine eigenen Kosten.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.