62001CC0358_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I ─ Einleitung
1. Das vorliegende Vertragsverletzungsverfahren betrifft den freien Verkehr von Reinigungsmitteln mit Bleichlauge. Das Königreich Spanien untersagt die Vermarktung von Produkten unter der Bezeichnung
" limpiador con lejía"
( " Reinigungsmittel mit Bleichlauge" ) oder unter ähnlichen Bezeichnungen (im Folgenden nur unter der Bezeichnung:
" Reinigungsmittel mit Bleichlauge" ), die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und vertrieben werden, wenn diese nicht wie in Spanien vorgeschrieben eine Konzentration von mindestens 35 g/Liter aktiven Chlors aufweisen. Spanien hält diesen Mindestanteil zur Desinfektionswirkung für nötig.
II ─ Rechtlicher Rahmen
A ─ Gemeinschaftliche Regelungen
2. Artikel 28 EG untersagt mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten. Artikel 30 EG bestimmt, dass Ausnahmen von Artikel 28 unter anderem zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen gerechtfertigt sein können. Die Verbote oder Beschränkungen dürfen jedoch weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung sein, noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.
3. Mit der Entscheidung Nr. 3052/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 1995(2) (im Folgenden: Entscheidung Nr. 3052/95) wurde ein Verfahren zur gegenseitigen Unterrichtung über einzelstaatliche Maßnahmen, die vom Grundsatz des freien Warenverkehrs in der Gemeinschaft abweichen, eingeführt. Artikel 1 dieser Entscheidung lautet:
" Wenn ein Mitgliedstaat den freien Verkehr oder das Inverkehrbringen ... einer bestimmten Art von Waren verhindert, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt oder auf den Markt gebracht worden sind, so teilt er der Kommission diese Maßnahme mit, sofern diese unmittelbar oder mittelbar folgendes bewirkt:
─ ein grundsätzliches Verbot,
─ die Verweigerung der Genehmigung zum Inverkehrbringen,
─ [...].
"
4. Zur Anwendung kommt im vorliegenden Fall auch die Richtlinie 88/379/EWG des Rates vom 7. Juni 1988 zur Angleichung der Rechts-und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung von gefährlichen Zubereitungen(3) (im Folgenden: Richtlinie 88/379). Artikel 1 Absatz 2 sieht vor, dass diese Richtlinie für Zubereitungen gilt, die in den Mitgliedstaaten in Verkehr gebracht werden und die mindestens einen gefährlichen Stoff im Sinne von Artikel 2 enthalten. Unter die gefährlichen Stoffe im Sinne von Artikel 2 fällt unstreitig auch das Chlor.(4) Artikel 7 der Richtlinie legt die Angaben fest, die auf der Verpackung lesbar und unverwischbar angebracht werden müssen. Dazu zählen unter anderem die chemische Bezeichnung des Stoffes oder der Stoffe, die in der Zubereitung enthalten sind.
5. Die Empfehlung der Kommission vom 13. September 1989 über die Kennzeichnung von Wasch- und Reinigungsmitteln(5) (im Folgenden: Empfehlung) sieht in ihrem Artikel 2 vor, dass auf der Verpackung von Wasch- und Reinigungsmitteln bestimmte Bestandteile anzugeben sind, sofern sie in einer Konzentration von mehr als 0,2 % enthalten sind. Zu diesen Bestandteilen zählen unter anderem Bleichmittel auf Chlorbasis.
6. Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 84/450/EWG des Rates vom 10. September 1984 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über irreführende Werbung(6) (im Folgenden: Richtlinie 84/450) definiert irreführende Werbung als
" jede Werbung, die in irgendeiner Weise ─ einschließlich ihrer Aufmachung ─ die Personen, an die sie sich richtet oder die von ihr erreicht werden, täuscht oder zu täuschen geeignet ist und die infolge der ihr innewohnenden Täuschung ihr wirtschaftliches Verhalten beeinflussen kann oder aus diesen Gründen einen Mitbewerber schädigt oder zu schädigen geeignet ist" . Artikel 3 bestimmt:
" Bei der Beurteilung der Frage, ob eine Werbung irreführend ist, sind alle ihre Bestandteile zu berücksichtigen, insbesondere in ihr enthaltene Angaben über
a) die Merkmale der Waren oder Dienstleistungen wie Verfügbarkeit, Art, Ausführung, Zusammensetzung, Verfahren und Zeitpunkt der Herstellung oder Erbringung, die Zwecktauglichkeit, Verwendungsmöglichkeit, Menge, Beschaffenheit, die geografische oder kommerzielle Herkunft oder die von der Verwendung zu erwartenden Ergebnisse oder die Ergebnisse und wesentlichen Bestandteile von Tests der Waren oder Dienstleistungen;
b) [...]
" .
B ─ Spanische Gesetzgebung
7. Zur Anwendung kommt im vorliegenden Fall das Königliche Dekret 349/1993(7) (im Folgenden: Dekret). Artikel 2 Absatz 2 des Dekrets definiert
" lejía"
(Bleichlauge) als eine Lösung aus alkalischem Hypochlorit mit einem Anteil von aktivem Chlor, der nicht unter 35 g/Liter und nicht über 100 g/Liter liegen darf. Artikel 5 legt fest, welche Voraussetzungen Bleichlauge erfüllen muss, damit sie die Aufschrift
" zur Desinfektion von Trinkwasser geeignet"
tragen kann. Dafür muss der Chlorgehalt zwischen 35 g/Liter und 60 g/Liter liegen.
Artikel 17 des Dekrets regelt den innergemeinschaftlichen Austausch von Produkten. Er sieht vor, dass die Bestimmungen über die Zusammensetzung nicht für die Produkte gelten, die aus innergemeinschaftlichem Austausch stammen und im Herkunftsmitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und vertrieben werden. Solange sie keine Gefahr für die menschliche Gesundheit darstellen, können diese Produkte in Spanien unter derselben Bezeichnung vetrieben werden, die sie im Herkunftsland tragen, inklusive einer Beschreibung, die es dem Käufer des Produkts ermöglicht, seine wirkliche Beschaffenheit zu bestimmen.
Die erste Zusatzbestimmung des Dekrets 349/1993 enthält Regelungen für den Fall, dass
" Bleichlauge"
ein Bestandteil eines Produkts ist. Auf dem Etikett eines solchen Produkts darf der Begriff
" Bleichlauge"
oder
" mit Bleichlauge"
nur dann erscheinen, wenn die Konzentration von aktivem Chlor der vom Gesetz vorgesehenen entspricht und angegeben ist, dass das Produkt nicht zur Desinfektion von Trinkwasser geeignet ist. Das Dekret sieht in Artikel 2 vor, dass die Konzentration von aktivem Chlor mindestens 35 g/Liter betragen muss.
8. In einer Mitteilung vom 7. April 1998 hat das Instituto nacional del consumo festgehalten, dass derjenige, der für den Vertrieb der Produkte verantwortlich ist, der Verwaltung folgende Unterlagen zur Verfügung stellen muss, wenn er in den Genuss der Klausel der gegenseitigen Anerkennung (Artikel 17 des Dekrets 349/1993) kommen möchte:
─ ein Etikett, das eindeutig die wirkliche Konzentration von aktivem Chlor angibt;
─ ausreichende Nachweise dafür, dass die betreffenden Produkte dieselbe Desinfektionskraft haben wie herkömmliche (also spanische) Bleichlaugeprodukte;
─ eine Bestätigung darüber, dass diese Produkte im Herkunftsland vertrieben werden.
III ─ Sachverhalt und Verfahren
9. Die Unternehmen Procter & Gamble España, S.A. und Colgate-Palmolive España, S.A. hatten in Spanien Reinigungsprodukte vertrieben, auf deren Etikett die Bezeichnung
" Bleichlauge"
verwendet wurde, obwohl die Produkte weniger als 35 g/Liter Bleichlauge enthielten. Nachdem die Consejería de Economia y Empleo de la Comunidad de Madrid (im Folgenden: Verwaltungsbehörde der Stadt Madrid) Kenntnis von dieser Tatsache erlangt hatte, eröffnete sie ein Bußgeldverfahren gegen die beiden Unternehmen wegen Verletzung der in Spanien geltenden Vorschriften über die Etikettierung.
10. Aufgrund einer Beschwerde erlangte die Kommission Kenntnis von diesem Vorfall. Sie leitete daraufhin ein Verfahren nach Artikel 226 EG ein und richtete am 4. November 1999 ein Mahnschreiben an die spanische Regierung. In diesem Schreiben wirft die Kommission dem Königreich Spanien vor, gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 28 f. EG verstoßen zu haben, indem es Produkten, die in anderen Mitgliedsländern unter der Bezeichnung
" limpiador con lejía"
(Reinigungsmittel mit Bleichlauge) oder ähnlichen Bezeichnungen rechtmäßig hergestellt und vertrieben werden, den Zugang zum spanischen Markt verweigere.
11. Mit seinem Antwortschreiben vom 28. Dezember 1999 übersandte das Königreich Spanien der Kommission einen Bericht des Ministerio de Sanidad y Consumo (im Folgenden: Ministerium für Gesundheit und Verbraucher). Es stellte klar, dass der Vertrieb von Bleichlaugeprodukten oder Produkten, die Bleichlauge enthalten, aber nicht dem vom spanischen Gesetz vorgesehenen Mindestgehalt an Hypochlorit entsprächen, nur dann erlaubt werde, wenn die Produkte rechtmäßig hergestellt seien, die Konsumenten über deren wahren Hypochloritgehalt informiert würden und wenn die Produkte dieselbe Desinfektionskraft hätten wie herkömmliche Bleichlaugeprodukte.
12. Am 17. Februar 2000 sandte die Kommission ein ergänzendes Mahnschreiben an die spanische Regierung, in dem sie festhielt, dass die Entscheidungen, mit denen die Verwaltungsbehörde der Stadt Madrid besagten Produkten den Zugang zum Markt verweigerte, Maßnahmen seien, die gegen den Grundsatz des freien Warenverkehrs in der Gemeinschaft verstießen. Das Königreich Spanien habe gegen seine Verpflichtungen aus der Entscheidung Nr. 3052/95 (zitiert in Nr. 3) verstoßen, da es versäumt habe, der Kommission diese Maßnahmen mitzuteilen. Die spanische Regierung holte dies mit E-Mail vom 1. August 2000 nach.
13. Auf das ergänzende Mahnschreiben antwortet die spanische Regierung jedoch nicht, sodass ihr die Kommission am 24. Juli 2000 eine mit Gründen versehene Stellungnahme übermittelte. Darauf antwortete die spanische Regierung mit Schreiben vom 30. November 2000. Darin hielt sie an ihrem Standpunkt fest und betonte, dass die beanstandeten Regelungen aus Gründen des Gesundheits- und des Verbraucherschutzes gerechtfertigt werden könnten und verhältnismäßig seien. Daraufhin hat die Kommisson am 19. September 2001 Klage gegen das Königreich Spanien erhoben.
IV ─ Anträge
14. Die Kommission beantragt,
1. festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 28 EG verstoßen hat, dass es für die Erzeugnisse, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und unter der Bezeichnung
" limpiador con lejía"
(Reinigungsmittel mit Bleichlauge) oder unter ähnlichen Bezeichnungen vertrieben werden, den Zugang zum spanischen Markt verweigert, wenn sie weniger als 35 g/Liter aktives Chlor enthalten, und
2. dem Königreich Spanien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
15. Das Königreich Spanien beantragt,
1. festzustellen, dass die in der Klagebeantwortung bzw. in den Anlagen enthaltenen Informationen über die Unternehmen Procter & Gamble España S.A. und Colgate-Palmolive España S.A. sowie über deren Produkte, die Gegenstand der Bußgeldverfahren waren, vertraulich sind,
2. die Klage als unzulässig abzuweisen oder hilfsweise sie auf den Teil zu beschränken, der die von der Verwaltungsbehörde der Stadt Madrid eingeleiteten Bußgeldverfahren betrifft, und sie abzuweisen,
3. hilfsweise die Klage abzuweisen und
4. der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
16. Auf den ersten Antrag der spanischen Regierung braucht nicht eingegangen zu werden, da der Vorgang, auf den er sich bezieht, für den vorliegenden Rechtsstreit bedeutungslos ist.
V ─ Zur Zulässigkeit der Klage
A ─ Vortrag der Parteien
1. Königreich Spanien
17. Die spanische Regierung trägt vor, die Klage sei unzulässig, da der Klagegegenstand des Vorverfahrens nicht mit jenem des Hauptverfahrens übereinstimme. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes müsse die Klage im Vertragsverletzungsverfahren denselben Gegenstand haben wie die mit Gründen versehene Stellungnahme. Der Klagegegenstand könne in der Klage nicht erweitert werden, die Kommission könne ihn allenfalls einschränken oder neu formulieren. Die Kommission habe im vorliegenden Fall jedoch den Streitgegenstand erweitert.
18. Im Mahnschreiben vertrete die Kommission die Ansicht, dass das Königreich Spanien gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 28 f. EG verstoßen habe, indem es für Erzeugnisse, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und unter der Bezeichnung
" Reinigungsmittel mit Bleichlauge"
vertrieben würden, den Zugang zum spanischen Markt verweigere. Im ergänzenden Mahnschreiben hingegen konzentriere sich die Aufmerksamkeit der Kommission auf die von der Verwaltungsbehörde der Stadt Madrid eingeleiteten Bußgeldverfahren. Die Kommission halte darin fest, dass die Entscheidungen, welche in diesen Verfahren ergangen seien, Maßnahmen darstellten, die dem freien Verkehr von Waren in der Gemeinschaft entgegenstünden.
19. In der mit Gründen versehenen Stellungnahme werfe die Kommission dem Königreich Spanien vor, durch den Erlass von Verwaltungsentscheidungen, wie beispielsweise den vorher erwähnten, gegen Artikel 28 EG verstoßen zu haben. Im Gegensatz dazu beschränkten sich die Rügen in der Klage nicht auf die Verwaltungsentscheidungen, sondern seien vage und sehr allgemein formuliert. Die Kommission beantrage darin festzustellen, dass das Königreich Spanien gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 28 f. EG verstoßen habe, indem es für Erzeugnisse, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und unter der Bezeichnung
" Reinigungsmittel mit Bleichlauge"
vertrieben würden, den Zugang zum spanischen Markt verweigere, wenn sie weniger als 35 g/Liter aktives Chlor enthielten. Diese Erwähnung des Mindestanteils erscheine zum ersten Mal in der Klageschrift. In dieser käme es somit zu einer unerlaubten Erweiterung des Klagegegenstandes, die Klage sei deshalb als unzulässig abzuweisen.
2. Die Kommission
20. Die Kommission ist der Auffassung, die Sichtweise der spanischen Regierung beruhe auf einem falschen Verständnis der mit Gründen versehenen Stellungnahme. Diese habe grundsätzlich das Problem der Verweigerung des Marktzugangs für in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellte und unter der Bezeichnung
" Reinigungsmittel mit Bleichlauge"
vertriebene Produkte zum Inhalt, wenn diese weniger als 35 g/Liter aktives Chlor enthielten. Die Erwähnung der Verwaltungssanktionen und der Mitteilung des spanischen nationalen Verbraucherinstituts vom 7. April 1998 hätten Beispielcharakter, was aus dem Text klar hervorginge. Gerade die Erwähnung der Mitteilung spiele eine wichtige Rolle, da sowohl die mit Gründen versehene Stellungnahme als auch die Klageschrift aussagten, dass dieses Schreiben die in Artikel 17 des Dekrets 349/1993 enthaltene Klausel der gegenseitigen Anerkennung auslege. Die Mitteilung fände im gesamten spanischen Territorium Anwendung, und ihre Bedeutung zeige sich auch darin, dass sie das Verwaltungsgericht Madrid in der Begründung seines Urteils vom 11. Dezember 2000 ausdrücklich erwähne.
21. Aus all dem gehe hervor, dass die mit Gründen versehene Stellungnahme ganz allgemein das Problem der Verweigerung des Marktzugangs zum Inhalt habe und dass auch das Vorverfahren nicht auf die Sanktionen im Bußgeldverfahren beschränkt gewesen sei. Im Endeffekt habe die Kommission in der Klageschrift lediglich ihre Schlussfolgerungen der mit Gründen versehenen Stellungnahme wiederholt, ohne den Streitgegenstand zu verändern. Eine Umformulierung des Streitgegenstands sei nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes erlaubt, was auch die spanische Regierung in ihrem Schriftsatz festgestellt habe. Deshalb ersucht die Kommission den Gerichtshof, die Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen.
B ─ Würdigung
22. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes dient das Vorverfahren des Vertragsverletzungsverfahrens dazu, dem Mitgliedstaat die Möglichkeit zu geben, seinen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen und sich wirksam gegen die von der Kommission erhobenen Vorwürfe zu verteidigen.(8) Deshalb wird der Klagegegenstand durch das Vorverfahren eingegrenzt und darf in der Klageschrift nicht erweitert werden. Die Abgrenzung des Streitgegenstands erfolgt durch das Mahnschreiben und die mit Gründen versehene Stellungnahme. Bei einer Erweiterung des Streitgegenstands in der Klageschrift würden die Verteidigungsrechte des Mitgliedstaats beeinträchtigt, weshalb die Klage auch nicht auf andere als die im Vorverfahren erhobenen Rügen gestützt werden kann.(9)
23. Wie der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache C-191/95 in Randnummer 56(10) ausgeführt hat,
" kann [dieses Erfordernis] jedoch nicht so weit gehen, dass in jedem Fall eine völlige Übereinstimmung zwischen den im Mahnschreiben erhobenen Rügen, dem Tenor der mit Gründen versehenen Stellungnahme und den Anträgen in der Klageschrift bestehen muss, sofern der Streitgegenstand nicht erweitert oder geändert, sondern nur beschränkt worden ist" .
24. Im vorliegenden Fall kann der Kommission nicht vorgeworfen werden, den Streitgegenstand in der Klage gegenüber dem im Vorverfahren erweitert zu haben. In ihrem Mahnschreiben kommt klar zum Ausdruck, dass der Gegenstand des Verfahrens ganz allgemein die Verweigerung des Marktzugangs für ausländische Produkte ist, die sich aus der Art und Weise ergibt, wie die spanischen Behörden das Dekret 349/1993 auslegen. Die Kommission kommt in dem Mahnschreiben zum Schluss, dass das Königreich Spanien gegen Artikel 28 f. EG verstoßen habe, indem es für Erzeugnisse, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und unter der Bezeichnung
" Reinigungsmittel mit Bleichlauge"
vertrieben werden, den Zugang zum spanischen Markt verweigere. Die Entscheidungen der Verwaltungsbehörde der Stadt Madrid finden in diesem Schreiben keine Erwähnung, die Kommisison weist auf sie erst im ergänzenden Mahnschreiben hin.
25. Wie in Nummer 22 der vorliegenden Schlussanträge beschrieben, dient das Vorverfahren dazu, dem Mitgliedstaat Gelegenheit zu geben, zu den von der Kommission geäußerten Vorwürfen Stellung zu nehmen. Der Gerichtshof hat z. B. im Urteil in der Rechtssache 51/83(11) festgestellt, dass
" die Gelegenheit zur Äußerung für den betroffenen Mitgliedstaat ─ selbst, wenn er glaubt, von ihr keinen Gebrauch machen zu sollen ─ eine vom Vertrag gewollte wesentliche Garantie und die Beachtung dieser Garantie eine Voraussetzung für die Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens auf Feststellung einer Pflichtverletzung eines Mitgliedstaats"
ist. Das Königreich Spanien hatte Gelegenheit, sich zum generellen Vorwurf der Verweigerung des Marktzugangs zu äußern. Das Mahnschreiben der Kommission ist weit gefasst, die spanischen Behörden konnten sich daher auf die erhobenen Vorwürfe einstellen und dementsprechend ihre Verteidigungsrechte wahrnehmen.
26. Es ist korrekt, dass die Kommission als Gegenstand der mit Gründen versehenen Stellungnahme besagte Verwaltungsentscheidungen nennt, im weiteren Verlauf des Textes kommt aber zum Ausdruck, dass der Vorwurf breiter gefasst ist. So wiederholt die Kommission im entscheidenden Absatz des Antragsteils, dass das Königreich Spanien gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 28 EG verstoßen habe, indem es Maßnahmen
wie
die besagten Verwaltungsentscheidungen oder die Mitteilung vom spanischen nationalen Verbraucherinstitut erlassen habe, mit denen ausländischen Produkten der Zugang zum spanischen Markt verweigert werde. Dass den spanischen Behörden dieser Umstand bewusst war, lässt sich dem Antwortschreiben auf die mit Gründen versehene Stellungnahme entnehmen. Dieses bezieht sich wörtlich
" auf die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission betreffend die Hindernisse im innergemeinschaftlichen Handel, die durch die spanische Gesetzgebung über Bleichlaugen bedingt sind" .
27. In ständiger Rechtsprechung(12) hat der Gerichtshof immer wieder festgehalten, dass die mit Gründen versehene Stellungnahme eine detaillierte und zusammenhängende Darlegung der Gründe enthalten muss, aus denen die Kommission zu der Überzeugung gelangt ist, dass der Mitgliedstaat seine ihm aus dem Vertrag obliegenden Verpflichtungen verletzt hat. Diesen Anforderungen wird im vorliegenden Fall vollständig entsprochen.
28. Aus alledem ergibt sich, dass es keine Erweiterung des Streitgegenstands darstellt, wenn die Kommission in der Klageschrift dem Königreich Spanien vorwirft, gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 28 verstoßen zu haben, indem es für Erzeugnisse, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und unter der Bezeichnung
" Reinigungsmittel mit Bleichlauge"
vertrieben werden, den Zugang zum spanischen Markt verweigere. Das Vorverfahren und die Klage sind auf identische Rügen gestützt. Die Kommission hat das Vorbringen in den einzelnen Schreiben zwar in veränderter Form dargestellt, es kommt aber jeweils zum Ausdruck, dass der Streitgegenstand nicht auf die Verwaltungsentscheidungen beschränkt ist. Das Vorverfahren hat den spanischen Behörden alle notwendigen Informationen geliefert, die es diesen ermöglichen, sich im folgenden Vertragsverletzungsverfahren zu verteidigen. Die Klage ist deshalb als zulässig anzusehen und kann auch nicht auf die Entscheidungen der Verwaltungsbehörde der Stadt Madrid beschränkt werden. Der Antrag des Königreichs Spanien ist somit insoweit zurückzuweisen.
VI ─ Zur Begründetheit der Klage
A ─ Vortrag der Parteien
1. Die Kommission
29. Die Kommission wirft dem Königreich Spanien vor, die Bestimmungen des Dekrets 349/1993 stellten, so wie sie von den spanischen Behörden ausgelegt würden, Beschränkungen dar. Das Argument der spanischen Regierung, wonach diese Maßnahmen aus Gründen des Verbraucherschutztes gerechtfertigt seien, sei zurückzuweisen. Es sei schlicht unmöglich und deshalb unverhältnismäßig zu verlangen, dass ein Produkt, das aus mehreren Bestandteilen zusammengesetzt sei, dieselben Eigenschaften haben müsse wie einer der Bestandteile, nämlich die reine Bleichlauge. In Wirklichkeit höhle die Auslegung des Dekrets 349/1993 durch die spanischen Behörden den in Artikel 17 des Dekrets festgelegten Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung vollkommen aus. Diese Gegenseitigkeitsklausel habe ja gerade zum Zweck, in Spanien die Vermarktung von Bleichlauge und umso mehr von Produkten mit Bleichlauge zu ermöglichen.
30. Die Kommission verweist außerdem auf die reiche Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Etikettierung. Das Anbringen eines Etiketts, das eine Beschreibung der Natur und der Bestandteile des vertriebenen Produkts enthalte, würde den Handel weit weniger beeinträchtigen als ein Verbot. Für Wasch- und Reinigungsmittel gebe es verschiedene gemeinschaftsrechtliche Regelungen, die deren Etikettierung beträfen. Dazu zählten beispielsweise die Richtlinie 88/379 oder die Empfehlung der Kommission vom 13. September 1989. Die Anwendung dieser Bestimmungen erlaube es dem Konsumenten, sich über die Zusammensetzung des Produkts zu informieren. So könne auch das Risiko einer Verwechslung zwischen einer
" Bleichlauge"
und einem
" Produkt mit Bleichlauge"
ausgeschlossen werden.
31. In ihrer Erwiderung betont die Kommission, dass die Gesundheit der Menschen nicht in Gefahr sei, wenn Reinigungsmittel mit geringem Bleichlaugeanteil in Spanien vertrieben würden. Es blieben weiterhin reine Bleichlaugeprodukte auf dem Markt, auf welche Konsumenten zurückgreifen könnten, die deren besondere Desinfektionskraft wünschten. Es sei nicht anzunehmen, dass die Verbraucher keine reinen Bleichlaugeprodukte mehr erwerben würden.
32. Bezüglich des Gehalts an aktivem Chlor verweist die Kommission auf verschiedene Dokumente. Aus diesen gehe hervor, dass die desinfizierende Wirkung des Reinigungsmittels bereits ab einem weit unter 35 g/Liter liegenden Gehalt einsetze. Nach Ansicht der Kommission ist das Verbot der Vermarktung deshalb unverhältnismäßig.
2. Königreich Spanien
33. Bevor das Königreich Spanien zu den von der Kommission vorgebrachten Vorwürfen Stellung nimmt, erläutert es die Eigenschaften von Bleichlauge und deren Verwendung durch die spanischen Konsumenten. Der Hauptbestandteil von Bleichlauge sei Hypochlorit. Bleichlaugeprodukte würden in Spanien hauptsächlich zur Reinigung und Desinfektion im Haushalt verwendet, da sie das effektivste Mittel zur Desinfektion darstellten.
34. Es gebe keine gemeinschaftliche Norm zur Harmonisierung von Bleichlauge, deshalb sei es Aufgabe der Mitgliedstaaten, alle die Herstellung und Vermarktung eines Produkts betreffenden Vorschriften für ihr Hoheitsgebiet zu erlassen. Hemmnisse für den Binnenhandel, die sich aus den Unterschieden der nationalen Regelungen über die Vermarktung dieser Erzeugnisse ergäben, müssten hingenommen werden, soweit diese erforderlich seien, um zwingenden Erfordernissen gerecht zu werden, wie z. B. dem Schutz der menschlichen Gesundheit.
35. Das Königreich Spanien erkennt an, dass es sich bei dem angefochtenen Verbot um eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung handelt. Diese könne jedoch aus Gründen des Gesundheitsschutzes gerechtfertigt werden, da der Konsument über ein Produkt verfügen müsse, das eine vollkommene Desinfektion ermögliche.
36. Es sei eine Gefahr für die Gesundheit und den Schutz der Konsumenten, wenn die importierten Produkte nicht denselben Gehalt an aktivem Chlor hätten, an den die spanischen Konsumenten gewöhnt seien und den sie erwarteten. Das Vertreiben von Produkten, die nur eine schwache Desinfektionskraft hätten, unter der Bezeichnung
" Bleichlauge"
sei außerdem irreführende Werbung im Sinne der Richtlinie 84/459.
37. Falls der Gerichtshof der Auffassung sei, dies treffe nicht zu, so seien die Maßnahmen aus Gründen des Verbraucherschutzes gerechtfertigt. Der spanische Konsument kenne Bleichlauge wegen ihrer bleichenden und desinfizierenden Wirkungen und wähle das Produkt, indem er der auf dem Etikett vorhandenen Information vertraue. In den Fällen der besagten importierten Produkte beschreibe das Etikett nicht die wahre Natur des Produkts. Das Anbringen eines entsprechenden Etiketts löse das Problem nicht, da auch ein durchschnittlich aufgeklärter und aufmerksamer Verbraucher nicht in der Lage sei, die auf dem Etikett eines Reinigungsmittels enthaltenen Informationen zu verstehen. In diesem Zusammenhang sei Bleichlauge nicht mit einem Lebensmittel vergleichbar. Wenn der spanische Konsument ein Produkt kaufe, auf dessen Etikett
" Bleichlauge"
stünde, verbinde er damit die bestmöglichen Desinfektionseigenschaften.
38. In ihrer Gegenerwiderung betont die spanische Regierung, dass es für Produkte, die in anderen Mitgliedsländern rechtmäßig hergestellt und vertrieben würden, sehr wohl die Möglichkeit gebe, Zugang zum spanischen Markt zu bekommen. Dafür müsse derjenige, der das Produkt in den Handel bringen wolle, beweisen, dass es dieselben Desinfektionseigenschaften habe wie herkömmliche Bleichlaugeprodukte. Dies sei nicht unverhältnismäßig und verstoße nicht gegen den EG-Vertrag.
B ─ Würdigung
39. Nach Artikel 28 EG sind mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten. Nach ständiger Rechtsprechung ist jede Maßnahme, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern, eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung.(13) Soweit die Rechtsvorschriften nicht harmonisiert sind, untersagt Artikel 28 EG grundsätzlich Hemmnisse für den innergemeinschaftlichen Handel, die sich daraus ergeben, dass Waren aus anderen Mitgliedstaaten, die dort rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind, bestimmten Vorschriften, etwa hinsichtlich ihrer Aufmachung, ihrer Etikettierung oder ihrer Verpackung, entsprechen müssen, selbst dann, wenn diese Vorschriften unterschiedslos für inländische und eingeführte Erzeugnisse gelten.(14)
40. Es ist folglich zu untersuchen, inwieweit das spanische Verbot, Erzeugnisse in den Verkehr zu bringen, die weniger als 35 g/Liter aktives Chlor enthalten, jedoch in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und unter der Bezeichnung
" Reinigungsmittel mit Bleichlauge"
vertrieben werden, eine Behinderung des freien Warenverkehrs darstellt.
1. Vorliegen einer Behinderung des freien Warenverkehrs
41. Die Parteien sind einstimmig der Ansicht, dass das spanische Verbot eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung darstelle. Dieser Ansicht ist zu folgen.
42. Das Dekret 349/1999 verbietet die Vermarktung von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig unter der Bezeichnung
" Reinigungsmittel mit Bleichlauge"
hergestellten Erzeugnissen unter dieser Bezeichnung, wenn diese weniger als 35 g/Liter aktives Chlor enthalten. Wie ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache C-14/00(15) ausgeführt habe, werden durch ein derartiges Verbot in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Hersteller gezwungen, die Zusammensetzung ihrer Produkte zu ändern, wenn sie sie in Spanien unter der Bezeichnung
" Reinigungsmittel mit Bleichlauge"
vertreiben möchten. Insofern beschränkt die Regelung den Zugang der in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten Waren zum spanischen Markt und behindert folglich ihren freien Verkehr in der Gemeinschaft.(16)
43. Im vorliegenden Fall wird die Verkehrsbezeichnung
" Reinigungsmittel mit Bleichlauge"
zwar nicht spanischen Produkten vorbehalten. Vielmehr kann sie für alle Erzeugnisse verwendet werden, die mindestens 35 g/Liter aktives Chlor enthalten. Nach den Angaben der Kommission würden auch in anderen Mitgliedstaaten vergleichbare Produkte vertrieben, allerdings mit einer niedrigeren Chloranteil; lediglich in Belgien sei die Konzentration gleich hoch wie in Spanien. Die spanischen Behörden zeigen auf, dass die Produkte, die Gegenstand der Bußgeldverfahren waren, deutlich weniger aktives Chlor enthielten, nämlich 9 g/Liter und 10,4 g/Liter. Die spanischen Regelungen kommen daher einem typisch einheimischen Erzeugnis zugute und benachteiligen in gleichem Maße in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig unter der Verkehrsbezeichnung
" Reinigungsmittel mit Bleichlauge"
hergestellte Erzeugnisse. Ein derartiges Verhalten stellt nach der zitierten Rechtsprechung eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung dar.(17)
44. Die spanische Regierung bringt das Argument vor, besagte Produkte könnten unter der Bezeichnung
" Reinigungsmittel mit Bleichlauge"
in den Verkehr gebracht werden, wenn die in der Mitteilung des Instituto nacional del consumo aufgestellten drei Bedingungen erfüllt würden. Somit sei der Zugang zum spanischen Markt nicht grundsätzlich verwehrt. Die von besagtem Institut vorgenommene Auslegung der Klausel der gegenseitigen Anerkennung verstoße nicht gegen den Text von Artikel 17 des Dekrets 349/1993 und folglich auch nicht gegen die gemeinschaftlichen Regeln des freien Warenverkehrs.
45. Diesem Argument kann nicht gefolgt werden. Das Erfüllen der aufgestellten Bedingungen bzw. das Vorlegen der nötigen Nachweise stellt ein zusätzliches Erfordernis für die ausländischen Produkte dar, das den freien Verkehr mit Bleichlaugeprodukten behindert. Wenn die spanischen Behörden die Klausel der gegenseitigen Anerkennung auf die beschriebene Art und Weise auslegen, höhlen sie deren Sinn gänzlich aus.
46. Die spanische Regierung erläutert außerdem, dass die Produkte in Spanien unter der Verkehrsbezeichnung
" contiene blanqueantes a base de cloro"
(enthält Bleichmittel auf Chlorbasis) vermarktet werden könnten. In Bezug auf diese Möglichkeit ist festzustellen, dass die Verwendung dieser Bezeichnung die Möglichkeit eines negativen Empfindens beim Verbraucher in sich birgt. Wenn der Verbraucher ein Produkt mit dieser Aufschrift sieht, könnte er leicht glauben, kein herkömmliches Desinfektionsmittel zu erwerben, da er auf diesem normalerweise die Aufschrift
" Bleichlauge"
vorfindet. Damit besteht die Möglichkeit, dass der Verbraucher dieses Produkt nicht für vollwertig erachtet bzw. es geringer schätzt als die Bleichlaugeprodukte. Deshalb führt die Möglichkeit, das Produkt anders zu bezeichnen, nicht dazu, dass von dem angefochtenen Verbot keine Beschränkung des freien Warenverkehrs ausgeht.
47. Als Zwischenergebnis ist damit festzuhalten, dass von den angefochtenen spanischen Regelungen eine Behinderung für den freien Warenverkehr ausgeht.
2. Rechtfertigung der Beschränkung des freien Warenverkehrs
48. Die spanische Regierung führt zur Rechtfertigung der betreffenden Regelungen in erster Linie Gründe des Gesundheitsschutzes an bzw., falls der Gerichtshof dieser Ansicht nicht folgen sollte, Erfordernisse des Verbraucherschutzes.
3. Rechtfertigung aus Gründen des Gesundheitsschutzes
49. Der Gesundheitsschutz wird sowohl nach Artikel 30 EG als auch als zwingendes Erfordernis zur möglichen Rechtfertigung einer Maßnahme gleicher Wirkung anerkannt. Damit eine Maßnahme aus Gründen des Gesundheitsschutzes gerechtfertigt werden kann, muss sie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen, also geeignet, erforderlich und angemessen sein.
50. Die spanische Regelung ist zweifellos geeignet, die Gesundheit der spanischen Bevölkerung zu schützen. Durch das Verbot können spanische Konsumenten ausschließlich Produkte mit einem relativ hohen Gehalt an aktivem Chlor erwerben, die eine sehr starke desinfizierende Wirkung haben. Somit ist die Wahrscheinlichkeit höher, dass bei Benutzung dieser Produkte möglichst viele Keime abgetötet werden.
51. Damit die angefochtene Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, darf sie jedoch nicht über das zur Erreichung des Zieles erforderliche Maß hinausgehen. Aus dem Vortrag der Kommission ergibt sich, dass in anderen Mitgliedstaaten keine vergleichbaren Verbote bestehen. In diesen werden Produkte mit einem deutlich geringeren Gehalt an aktivem Chlor vermarktet. Für die Erforderlichkeit sprechen könnte das von der spanischen Regierung vorgetragene Argument, dass in Spanien überwiegend verhältnismäßig hohe Lufttemperaturen herrschen. Deshalb sei die Wahrscheinlichkeit der Vermehrung von Mikroorganismen hoch, und um den damit verbundenen Risiken Einhalt gebieten zu können, stelle die Desinfektion eine notwendige Maßnahme zur Gewährleistung der öffentlichen Gesundheit dar.
52. Zu betonen ist in diesem Zusammenhang, dass die beschriebenen Reinigungsmittel mit Bleichlauge zur Reinigung im Haushalt verwendet werden und nicht zur Desinfektion von medizinischen Instrumenten, Krankenhäusern oder anderen öffentlichen Orten. Sie dienen auch nicht zur Desinfizierung von Trinkwasser oder von Obst und Gemüse. Darin sind sich die Parteien einig. Diese Tatsache spielt eine Rolle, da sich die Desinfektionseigenschaften, die ein Produkt haben sollte, aufgrund seiner Verwendung bestimmen. Im vorliegenden Fall können deshalb nicht so hohe Anforderungen an die Desinfektionskraft der Produkte gestellt werden, wie wenn diese beispielsweise zur Desinfektion von Trinkwasser benützt würden.
53. Die Kommission weist darauf hin, dass in Spanien der Konsum von einheimischen Bleichlaugeprodukten aufgrund der Vermarktung von Produkten aus anderen Mitgliedstaaten nicht verschwinden würde. Es stehe dem Konsumenten nach wie vor frei, sich für ein spanisches Produkt zu entscheiden, wenn er eine besonders starke desinfizierende Wirkung wünsche. Diesem Argument ist zu folgen. Der Gerichtshof geht in ständiger Rechtsprechung(18) von einem mündigen und aufgeklärten Verbraucher aus, dem durchaus zuzutrauen ist, diese Kaufentscheidung bewusst zu treffen.
54. Die beiden Parteien legen verschiedene Studien vor, die sich mit der Wirkung von aktivem Chlor beschäftigen und darstellen, ab welchem Gehalt desinfizierende Wirkungen eintreten. Dabei ergibt sich, dass die nötige Konzentration durch verschiedene Faktoren beeinflusst wird, wie beispielsweise der Art der Mikroorganismen, die abgetötet werden sollen. Aus den Studien ist ersichtlich, dass bereits ab einem deutlich unter 35 g/Liter liegenden Gehalt an aktivem Chlor eine effektive Desinfektion eintritt. Erwähnt sei in diesem Zusammenhang auch eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Madrid vom 11. Dezember 2000(19), in der festgestellt wird, dass ab einem Anteil von 10 g/Liter aktivem Chlor in einem Reinigungsmittel mit Bleichlauge dieselben desinfizierenden Wirkungen erzielt werden wie mit reiner Bleichlauge. Die spanischen technisch-sanitären Vorschriften selbst sahen bis zur Änderung durch das Dekret 349/1993 vor, dass ab einem Gehalt an aktivem Chlor von 20 g/Liter die Bezeichnung
" Bleichlauge"
verwendet werden dürfe. Die von der jetzt geltenden spanischen Regelung verlangte Konzentration ist somit wesentlich höher als notwenig.
55. Nationale Maßnahmen, die eine die Einfuhr von Erzeugnissen beschränkende Wirkung haben oder haben können, sind mit dem Vertrag nur vereinbar, wenn sie für einen wirksamen Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen notwendig sind. Eine nationale Regelung oder Praxis verstößt deshalb gegen Artikel 30 EG, wenn die Gesundheit oder das Leben von Menschen genauso wirksam durch Maßnahmen geschützt werden können, die den innergemeinschaftlichen Handel weniger beschränken.(20)
56. Da die Reinigungsmittel mit Bleichlauge in anderen Mitgliedsländern rechtmäßig hergestellt und vertrieben werden, ist nicht davon auszugehen, dass diese eine Gefahr für die Gesundheit der spanischen Bevölkerung darstellen. Den besonderen Umständen, die in Spanien herrschen und aufgrund deren es nötig sein kann, besonders stark desinfizierende Produkte zu verwenden, kann durch Maßnahmen Rechnung getragen werden, die den innergemeinschaftlichen Handel weniger behindern als ein vollkommenes Verbot der Vermarktung. In Frage kommt dafür beispielsweise eine entsprechende Etikettierung der Produkte. Auf diese Möglichkeit soll bei der Rechtfertigung aus Gründen des Verbraucherschutzes noch näher eingegangen werden, da sich die Problematik dort in ähnlicher Weise darstellt. Deshalb ist festzuhalten, dass das vollkommene Verbot der Vermarktung aus Gründen des Gesundheitsschutzes nicht gerechtfertigt werden kann.
4. Rechtfertigung aus Gründen des Verbraucherschutzes
57. Wie ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache C-14/00 ausgeführt habe, müssen in den Bereichen, in denen keine gemeinschaftsrechtliche Regelung vorliegt, nach ständiger Rechtsprechung(21) Hemmnisse für den innergemeinschaftlichen Handel, die sich aus Unterschieden zwischen den nationalen Rechtsvorschriften ergeben, hingenommen werden, soweit solche Bestimmungen unterschiedslos für einheimische wie für eingeführte Erzeugnisse gelten und notwendig sind, um zwingenden Erfordernissen, insbesondere des Verbraucherschutzes, gerecht zu werden. Die betreffenden Bestimmungen sind jedoch nur zulässig, wenn sie in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Zweck stehen und wenn dieser Zweck nicht durch Maßnahmen erreicht werden kann, die den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr weniger beschränken.(22)
58. Die spanischen Regelungen finden unterschiedslos auf inländische und ausländische Produkte Anwendung. Somit ist die erste Bedingung erfüllt.
59. Die spanische Regierung vertritt die Auffassung, das angefochtene Verbot sei aus Gründen des Verbraucherschutzes gerechtfertigt. Spanien sei das Mitgliedsland der Europäischen Gemeinschaft mit dem höchsten Pro-Kopf-Verbrauch an Bleichlauge. Der spanische Verbraucher kenne traditionsgemäß nur Bleichlaugenprodukte mit einem hohen Anteil an aktivem Chlor und erwarte das auch von eingeführten Produkten. Wenn diese in Spanien vermarktet würden, bestehe die Gefahr, dass der Verbraucher die Produkte verwechsle und deshalb nicht die von ihm erwarteten und gewünschten Desinfektionswirkungen eintreten. Dies könne negative Auswirkungen für die Verbraucher haben.
60. Der Gerichtshof hat den Verbraucherschutz als zwingendes Erfordernis anerkannt(23), das grundsätzlich geeignet ist, Maßnahmen zu rechtfertigen, die den freien Warenverkehr beschränken. Deshalb ist auch die zweite Bedingung erfüllt.
61. Es muss folglich überprüft werden, ob die Maßnahme in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Zweck steht. Die Kommission vertritt die Auffassung, es sei unmöglich, zu verlangen, dass ein Produkt, das aus mehreren Bestandteilen bestehe, dieselben Eigenschaften habe wie einer dieser Bestandteile. Außerdem könne der Schutz des Verbrauchers durch Maßnahmen erreicht werden, die den innergemeinschaftlichen Handel weniger beeinträchtigen. Nach ständiger Rechtsprechung seien im Falle fehlender Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene diejenigen nationalen Maßnahmen mit den Artikeln 28 ff. des Vertrages vereinbar, die erforderlich seien, um eine korrekte Bezeichnung der Erzeugnisse sicherzustellen und dabei jede Verwechslung beim Verbraucher zu verhindern und die Lauterkeit des Handels zu gewährleisten.(24)
62. Das Verbot der Vermarktung von
" Reinigungsmitteln mit Bleichlauge"
unter dieser Bezeichnung ist geeignet, den spanischen Verbraucher vor Verwechslungen zu schützen. Durch das Verbot wird gewährleistet, dass ausschließlich Bleichlaugeprodukte zum Kauf angeboten werden, die mindestens 35 g/Liter aktives Chlor enthalten und somit den Gewohnheiten und Erwartungen des spanischen Verbrauchers entsprechen.
63. Somit ist die Frage zu klären, ob das Verbot zur Erreichung des Zieles auch erforderlich ist. Die Kommission ist der Ansicht, dass das Verbot nicht erforderlich sei und schlägt vor, beispielsweise ein geeignetes Etikett anzubringen, das Informationen über die Beschaffenheit und die wesentlichen Merkmale des Produkts enthält. Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung eine Etikettierung, aus der die Natur und die Merkmale des verkauften Erzeugnisses hervorgehen, grundsätzlich als milderes Mittel anerkannt.(25) Die spanische Regierung vertritt die Auffassung, dass diese Lösung den Verbraucherschutz nicht in demselben Maße garantieren könne, da der Konsument die auf dem Etikett enthaltenen Informationen nicht wirklich verstehen und bewerten könne. Außerdem seien zur Feststellung der Desinfektionskraft des Produkts wissenschaftliche Analysen notwendig, die der Verbraucher nicht selbst durchführen könne.
64. Der Gerichtshof hat in früheren Urteilen immer wieder festgehalten, dass die Tatsache, dass die Verbraucher in einem Mitgliedstaat ganz bestimmte Vorstellungen von der Zusammensetzung eines Produkts hätten, nicht geeignet sei, Beschränkungen des freien Warenverkehrs zu rechtfertigen.(26) Außerdem hat er festgehalten, dass es mit Artikel 28 EG und den Zielen des Gemeinsamen Marktes unvereinbar ist, wenn ein Mitgliedstaat die Verwendung einer bestimmten Bezeichnung für importierte Produkte der gleichen Sorte verbietet, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und vertrieben werden. Der Einfuhrmitgliedstaat darf die Einfuhr und das Inverkehrbringen solcher Produkte unter dieser Gattungsbezeichnung nicht verbieten, wenn die Unterrichtung der Verbraucher gewährleistet ist.(27)
65. Wie ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache C-14/00 ausgeführt habe(28), hat der Gerichtshof in einer mittlerweile recht umfangreichen Rechtsprechung zur Verwendung von Verkehrsbezeichnungen von Lebensmitteln stets auf einen verständigen Verbraucher abgestellt, dem die eigenständige Information zugemutet und auch zugetraut werden kann.(29) So ist nach der Rechtsprechung davon auszugehen, dass Verbraucher, die sich in ihrer Kaufentscheidung nach der Zusammensetzung der Erzeugnisse richten, zunächst das Zutatenverzeichnis lesen. Der Gerichtshof hat die Gefahr erkannt, dass die Verbraucher in Einzelfällen irregeführt werden können.(30) Insofern ist das von der spanischen Regierung vorgetragene Bedenken zwar grundsätzlich berechtigt. Jedoch ist diese Gefahr nach der bisherigen Rechtsprechung als gering anzusehen und kann Hemmnisse für den freien Warenverkehr nicht rechtfertigen.(31) Es ist kein Anlass ersichtlich, im vorliegenden Verfahren von dieser gefestigten Rechtsprechung abzuweichen.
66. Die spanische Regierung trägt das Argument vor, die vom Gerichtshof entwickelte Rechtsprechung zur Etikettierung sei auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar. Die Rechtsprechung sei für Lebensmittel und Kosmetika entwickelt worden und auf Reinigungsmittel wie Bleichlauge nicht übertragbar, da die Desinfektionseigenschaften des Produkts vom Konsumenten beim Lesen des Etiketts nicht bewertet werden könnten. Diesem Ansatz kann nicht gefolgt werden.
67. Wie die Kommission richtigerweise vorträgt, könne nicht generell gesagt werden, dass Reinigungsprodukte unverständlichere Etiketten trügen als Lebensmittel oder Kosmetika. Der Gerichtshof geht in seiner Rechtsprechung von einem durchschnittlich informierten, aufmerksamen und verständigen Durchschnittsverbraucher aus.(32) Es besteht kein Grund, davon auszugehen, dass ein Verbraucher nur in der Lage ist, das Etikett eines Lebensmittels oder eines Kosmetikums im Gegensatz zu dem eines Reinigungsmittels zu entziffern. Die Rechtsprechung über die Etikettierung ist demnach auf den vorliegenden Fall anwendbar.
68. Dafür spricht auch die Tatsache, dass die Richtlinie 88/379 Regelungen für die Etikettierung gefährlicher Zubereitungen vorsieht, an die sich die Produzenten halten müssen, die Reinigungsmittel mit Bleichlauge nach Spanien importieren möchten. Artikel 7 der Richtlinie bestimmt, welche Angaben auf der Verpackung deutlich lesbar und unverwischbar angebracht sein müssen. Artikel 7 Buchstabe c sieht vor, dass die chemische Bezeichnung des Stoffes oder der Stoffe nach den dort aufgeführten Bestimmungen anzugeben ist. Es ist davon auzugehen, dass das von der Richtlinie festgelegte Sicherheitsniveau ausreicht, um den von der spanischen Regierung vorgetragenen Verbraucherschutzgründen gerecht zu werden.
69. Zurückzuweisen ist auch das Argument der spanischen Regierung, die Produkte, die in anderen Mitgliedsländern rechtmäßig hergestellt und unter der Bezeichnung
" Reinigungsmittel mit Bleichlauge"
vertrieben würden, verstießen gegen die Richtlinie 84/450 über irreführende Werbung. Die auf diesen Produkten angebrachten Etiketten täuschen den Verbraucher nicht über die wahren Eigenschaften des Produkts hinweg, denn die Produkte tragen die Bezeichnung
" Gel mit Bleichlauge"
oder
" Spray mit Bleichlauge" . Das Wort
" mit"
zeigt dem Konsumenten deutlich, dass er ein Produkt erwirbt, das unter anderem aus Bleichlauge besteht und nicht ausschließlich aus Bleichlauge. Außerdem enthalten die Produkte, die Gegenstand der Verwaltungsentscheidungen waren, auch Angaben über ihre Zusammensetzung. Die wahre Natur des Produkts wird dem Käufer nicht vorenthalten. Es liegt folglich keine irreführende Werbung im Sinne der Richtlinie 84/450 vor.
70. Im Ergebnis ist daher festzuhalten, dass das Verbot der Vermarktung von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und unter der Bezeichnung
" Reinigungsmittel mit Bleichlauge"
vertriebenen Produkten unverhältnismäßig ist, weil es nicht das mildeste Mittel darstellt, um den Schutz des spanischen Verbrauchers vor Verwechslung mit spanischen Bleichlaugeprodukten sicherzustellen. Das Erfordernis einer entsprechenden Etikettierung greift weniger in den freien Warenverkehr ein. Insofern ist die spanische Regelung nicht geeignet, die festgestellte Beschränkung des freien Warenverkehrs zu rechtfertigen. Infolgedessen ist der Klage der Kommission stattzugeben.
VII ─ Kosten
71. Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung hat die unterliegende Partei die Kosten zu tragen, soweit ein entsprechender Antrag gestellt wird. Da das Königreich Spanien mit seinem Vorbringen unterlegen ist und die Kommission beantragt hat, ihm die Kosten aufzuerlegen, ist das Königreich Spanien zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
VIII ─ Ergebnis
72. Aufgrund der vorstehenden Überlegungen wird vorgeschlagen, den Rechtsstreit folgendermaßen zu entscheiden:
1. Es wird festgestellt, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 28 EG verstoßen hat, dass es für Erzeugnisse, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und unter der Bezeichnung
" limpiador con lejía"
(Reinigungsmittel mit Bleichlauge) oder unter ähnlichen Bezeichnungen vertrieben werden, den Zugang zum spanischen Markt verweigert, wenn sie weniger als 35 g/Liter aktives Chlor enthalten.
2. Das Königreich Spanien trägt die Kosten des Verfahrens.
(1) .
(2) ABl. L 321, S. 1.
(3) ABl. L 187, S. 14.
(4) Artikel 2 der Richtlinie 88/379 verweist auf die Begriffsbestimmungen in Artikel 2 der Richtlinie 67/548/EWG des Rates vom 27. Juni 1967 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Zubereitungen (ABl. 169, S. 1). Artikel 3 dieser Richtlinie verweist auf deren Anlage 1, die eine Liste der gemäß Artikel 3 eingestuften gefährlichen Zubereitungen enthält.
(5) ABl. L 291, S. 55.
(6) ABl. L 250, S. 17.
(7) B.O.E. vom 20. April 1993, S. 1251.
(8) Vgl. hierzu Urteile vom 10. Mai 2001 in der Rechtssache C-152/98 (Kommission/Niederlande, Slg. 2001, I-3463, Randnr. 23) und vom 15. Januar 2002 in der Rechtssache C-439/99 (Kommission/Italien, Slg. 2002, I-305, Randnr. 10).
(9) Urteile vom 11. Juli 1984 in der Rechtssache 51/83 (Kommission/Italien, Slg. 1984, 2793, Randnr. 4), vom 11. Juni 1998 in der Rechtssache C-206/96 (Kommission/Luxemburg, Slg. 1998, I-3401, Randnr. 13), vom 21. September 1999 in der Rechtssache C-392/96 (Kommission/Irland, Slg. 1999, I-5901, Randnr. 51) und vom 22. April 1999 in der Rechtssache C-340/96 (Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1999, I-2023, Randnr. 36).
(10) Urteil vom 29. September 1998 in der Rechtssache C-191/95 (Kommission/Deutschland, Slg. 1998, I-5449).
(11) Urteil in der Rechtssache C-51/83 (zitiert in Fußnote 9, Randnr. 5).
(12) Vgl. beispielsweise die Urteile vom 28. März 1985 in der Rechtssache 274/83 (Kommission/Italien, Slg. 1985, 1077, Randnr. 21), vom 11. Juli in der Rechtssache C-247/89 (Kommission/Portugal, Slg. 1991, I-3659, Randnr. 22) und vom 18. Juni 1998 in der Rechtssache C-35/96 (Kommission/Italien, Slg. 1998, I- 3851, Randnr. 30).
(13) Urteile vom 11. Juli 1974 in der Rechtssache 8/74 (Dassonville, Slg. 1974, 837, Randnr. 5) und vom 24. November 1993 in den verbundenen Rechtssachen C-267/91 und C-268/91 (Keck und Mithouard, Slg. 1993, I-6097, Randnr. 11).
(14) Urteil vom 16. November 2000 in der Rechtssache C-217/99 (Kommission/Belgien, Slg. 2000, I-10251, Randnr. 16).
(15) Schlussanträge vom 6. Dezember 2001 in der Rechtssache C-14/00 (Kommission/Italien, Slg. ..., I-0000, Nrn. 33 und 36).
(16) Vgl. dazu auch die Urteile vom 9. Dezember 1981 in der Rechtssache 193/80 (Kommission/Italien, Slg. 1981, 3019, Randnr. 26) und vom 22. September 1988 in der Rechtssache 286/86 (Ministère public/Deserbais, Slg. 1988, 4907, Randnr. 12 ).
(17) Vgl. Urteil in der Rechtssache 193/80 (zitiert in Fußnote 16, Randnr. 20).
(18) Vgl. beispielsweise Urteil vom 13. Januar 2000 in der Rechtssache C-220/98 (Estée Lauder, Slg. 2000, I-117, Randnr. 30).
(19) Klagebeantwortung, Anlage 6.
(20) Vgl. hierzu Urteile vom 7. März 1989 in der Rechtssache 215/87 (Schumacher, Slg. 1989, 617, Randnr. 18) und vom 10. November 1994 in der Rechtssache C-320/93 (Ortscheit, Slg. 1994, I-5343, Randnrn. 16 und 17).
(21) Vgl. beispielsweise Urteil vom 26. November 1996 in der Rechtssache C-313/94 (Graffione, Slg. 1996, I-6039, Randnr. 17).
(22) Vgl. Schlussanträge in der Rechtssache C-14/00 (zitiert in Fußnote 15, Nr. 39).
(23) Vgl. beispielsweise Urteil vom 6. Juli 1995 in der Rechtssache C-470/93 (Mars, Slg. 1995, I-1923, Randnr. 15).
(24) Urteil vom 26. Oktober 1995 in der Rechtssache C-51/94 (Kommission/Deutschland, Slg. 1995, I-3599, Randnr. 31), Urteil vom 23. Februar 1988 in der Rechtssache 216/84 (Kommission/Frankreich, Slg. 1988, 739, Randnr. 11) und Urteil vom 11. Mai 1989 in der Rechtssache 76/86 (Kommission/Deutschland, Slg. 1989, 1021, Randnr. 17).
(25) Vgl. beispielsweise Urteil vom 22. Oktober 1998 in der Rechtssache C-184/96 (Kommission/Frankreich, Slg. 1998, I-6197, Randnr. 22).
(26) Vgl. in diesem Zusammenhang Urteil in der Rechtssache 193/80 (zitiert in Fußnote 16, Randnr. 23), Urteil vom 12. März 1987 in der Rechtssache 178/84 (Kommisson/Deutschland, Slg. 1987, 1227, Randnr. 26) und Urteil in der Rechtssache C-51/94 (zitiert in Fußnote 24, Randnr. 32).
(27) Urteil vom 11. Oktober 1990 in der Rechtssache C-210/89 (Kommission/Italien, Slg. 1990, I-3697, Randnr. 13).
(28) Vgl. Schlussanträge in der Rechtssache C-14/00 (zitiert in Fußnote 15, Nr. 50).
(29) Urteil vom 12. Oktober 2000 in der Rechtssache C-3/99 (Ruwet, Slg. 2000, I-8749, Randnr. 53).
(30) Urteil in der Rechtssache C-51/94 (zitiert in Fußnote 24, Randnr. 34).
(31) Urteil in der Rechtssache C-51/94 (zitiert in Fußnote 24, Randnr. 34).
(32) Urteile in der Rechtssache C-470/93 (zitiert in Fußnote 23, Randnr. 24) und in der Rechtssache C-220/98 (zitiert in Fußnote 18, Randnr. 30).