62021CJ0363
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 13 de julio de 2023 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo — Obligación de los Estados miembros de establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión — Política económica — Reglamento (UE) n.o 549/2013 — Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC) — Directiva 2011/85/UE — Requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros — Normativa nacional que limita la competencia del juez competente en materia contable — Principios de efectividad y de equivalencia — Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea»
En los asuntos acumulados C‑363/21 y C‑364/21,
que tienen por objeto dos peticiones de decisión prejudicial planteadas, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas, Italia), mediante resoluciones de los días 3 y 10 de junio de 2021, recibidas en el Tribunal de Justicia los días 9 y 10 de junio de 2021, respectivamente, en los procedimientos entre
Ferrovienord SpA
e
Istituto Nazionale di Statistica — ISTAT (C‑363/21),
con intervención de:
Procura generale della Corte dei conti,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
y entre
Federazione Italiana Triathlon
e
Istituto Nazionale di Statistica — ISTAT,
Ministero dell’Economia e delle Finanze (C‑364/21),
con intervención de:
Procura generale della Corte dei conti,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Arabadjiev, Presidente de Sala, y los Sres. P. G. Xuereb, T. von Danwitz y A. Kumin (Ponente) y la Sra. I. Ziemele, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Campos Sánchez‑Bordona;
Secretario: Sr. C. Di Bella, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 19 de octubre de 2022;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de Ferrovienord SpA y la Federazione Italiana Triathlon, por los Sres. D. Lipani y J. Polinari y por la Sra. F. Sbrana, avvocati;
–
en nombre de la Procura generale della Corte dei conti, por el Sr. A. Canale, procuratore generale, la Sra. A. Corsetti y el Sr. A. Iadecola, vice procuratori generali;
–
en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por los Sres. G. De Bellis y P. Garofoli, avvocati dello Stato;
–
en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. C. Biz y las Sras. F. Blanc, S. Delaude y F. Moro, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 12 de enero de 2023;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación del Reglamento (UE) n.o 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (DO 2013, L 174, p. 1), de la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros (DO 2011, L 306, p. 41), de los principios de equivalencia y de efectividad, del artículo 19 TUE y del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
2
Estas peticiones se han presentado en el contexto de dos litigios entre, de un lado, en el asunto C‑363/21, Ferrovienord SpA e Istituto Nazionale di Statistica — ISTAT (Instituto Nacional de Estadística, Italia), y, de otro lado, en el asunto C‑364/21, la Federazione Italiana Triathlon (Federación Italiana de Triatlón, Italia; en lo sucesivo, «FITRI»), por una parte, y el ISTAT y el Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerio de Economía y Hacienda, Italia), por otra parte, en relación con la inscripción, para el año 2020, de Ferrovienord y de la FITRI en la lista de administraciones públicas incluidas en la cuenta de resultados consolidada de los poderes públicos (en lo sucesivo, «lista ISTAT»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2011/85
3
A tenor de los considerandos 3, 4 y 23 de la Directiva 2011/85:
«(3)
El mantenimiento de prácticas de contabilidad pública completas y fiables en todos los sectores de las administraciones públicas constituye un requisito previo para la producción de estadísticas de gran calidad que sean comparables entre Estados miembros. El control interno debe garantizar que las normas vigentes se apliquen en todos los sectores de las administraciones públicas. Las auditorías de cuentas independientes realizadas por instituciones públicas como los tribunales de cuentas o por auditores privados deben fomentar las mejores prácticas internacionales.
(4)
La disponibilidad de datos presupuestarios es esencial para el correcto funcionamiento del marco de supervisión presupuestaria de la Unión. La disponibilidad periódica de datos presupuestarios oportunos y fiables constituye la clave para un seguimiento adecuado y a tiempo, lo que a su vez permite actuar con celeridad ante una evolución presupuestaria distinta de lo previsto. Un elemento esencial para garantizar la calidad de los datos presupuestarios es la transparencia, que debe implicar la disponibilidad pública de tales datos con carácter periódico.
[…]
(23)
Las disposiciones del marco de supervisión presupuestaria establecido en el [Tratado FUE] y, en particular, en el [Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC)] son aplicables al conjunto de las administraciones públicas, que comprenden los subsectores de la administración central, las comunidades autónomas, las corporaciones locales y las administraciones de seguridad social, tal como se definen en el Reglamento (CE) n.o 2223/96 [del Consejo, de 25 de junio de 1996, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Comunidad [DO 1996, L 310, p. 1].»
4
El artículo 1 de dicha Directiva dispone lo siguiente:
«La presente Directiva establece normas detalladas sobre las características que deben presentar los marcos presupuestarios de los Estados miembros. Estas normas son necesarias a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones que el [Tratado FUE] impone a los Estados miembros a efectos de evitar los déficits públicos excesivos.»
5
El artículo 2 de la citada Directiva establece lo siguiente:
«A los efectos de la presente Directiva, serán de aplicación las definiciones de “público”, “déficit” e “inversión” establecidas en el artículo 2 del Protocolo (n.o 12) sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al [Tratado UE] y al [Tratado FUE]. Se aplicará asimismo la definición de subsectores de las administraciones públicas establecida en el punto 2.70 del anexo A del Reglamento [n.o 2223/96].
Además, se entenderá por:
“marco presupuestario”: el conjunto de disposiciones, procedimientos, normas e instituciones que constituyen la base de las políticas presupuestarias de las administraciones públicas […]
[…]».
6
El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2011/85 presenta la siguiente redacción:
«En lo que respecta a los sistemas nacionales de contabilidad pública, los Estados miembros dispondrán de unos sistemas de contabilidad que cubran de manera íntegra y coherente todos los subsectores de las administraciones públicas y contengan la información necesaria para generar datos según el principio de devengo con el fin de preparar datos basados en la norma [del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Comunidad Europea, adoptado por el Reglamento n.o 2223/96; en lo sucesivo, “SEC 95”]. Los sistemas de contabilidad pública estarán sujetos a control interno y serán objeto de auditorías independientes.»
7
A tenor del artículo 5 de esa misma Directiva:
«Cada Estado miembro dispondrá de reglas presupuestarias numéricas que sean específicas para él y que promuevan de manera efectiva el cumplimiento de sus respectivas obligaciones derivadas del [Tratado FUE] en el ámbito de la política presupuestaria en un contexto plurianual, con respecto al conjunto de las administraciones públicas. En particular, tales reglas promoverán:
a)
el respeto de los valores de referencia relativos al déficit y la deuda fijados de conformidad con el [Tratado FUE];
b)
la adopción de un horizonte plurianual de planificación presupuestaria que abarque la observancia del objetivo presupuestario a medio plazo del Estado miembro.»
8
El artículo 6, apartado 1, letra b), de la mencionada Directiva estipula lo siguiente:
«Sin perjuicio de las disposiciones del [Tratado FUE] sobre el marco de supervisión presupuestaria de la Unión, las reglas presupuestarias numéricas, específicas por país contendrán precisiones sobre los siguientes elementos:
[…]
b)
el ejercicio de un seguimiento efectivo y oportuno del cumplimiento de las reglas, basado en análisis fiables e independientes realizados por órganos independientes u órganos dotados de autonomía funcional respecto de las autoridades presupuestarias de los Estados miembros».
Reglamento (UE) n.o 473/2013
9
El artículo 2, apartados 1 y 2, del Reglamento (UE) n.o 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro (DO 2013, L 140, p. 11), preceptúa lo siguiente:
«1.   A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
a)
“organismos independientes”, organismos estructuralmente independientes u organismos dotados de autonomía funcional con respecto a las autoridades presupuestarias del Estado miembro, basados en disposiciones normativas nacionales que garanticen un nivel elevado de autonomía funcional y responsabilidad […]
[…]
2.   También serán aplicables al presente Reglamento las definiciones del sector administraciones públicas y de los subsectores del sector de las administraciones públicas establecidas en el punto 2.70 del anexo A del Reglamento [n.o 2223/96] […]».
10
El artículo 5, apartado 1, letra b), de dicho Reglamento es del siguiente tenor:
«Los Estados miembros se dotarán de organismos independientes encargados del seguimiento del cumplimiento de:
[…]
b)
las reglas presupuestarias numéricas mencionadas en el artículo 5 de la Directiva [2011/85].»
Reglamento n.o 549/2013
11
El Sistema Europeo de Cuentas Económicas Integradas (SEC) es la herramienta estadística y el instrumento jurídico que la Unión Europea ha adoptado para garantizar una información comparable sobre la estructura de las economías de los Estados miembros y su desarrollo. El primer SEC, a saber, el SEC 95, fue creado por el Reglamento n.o 2223/96. Al SEC 95 le sucedió el SEC 2010, instaurado por el Reglamento n.o 549/2013.
12
A tenor de los considerandos 3 y 14 del Reglamento n.o 549/2013:
«(3)
Los ciudadanos de la Unión necesitan unas cuentas económicas como herramienta básica para analizar la situación económica de un Estado miembro o región. En aras de la comparabilidad, dichas cuentas deben elaborarse con arreglo a un conjunto único de principios que no sean susceptibles de interpretaciones divergentes. La información facilitada debe ser lo más precisa, completa y oportuna posible con el fin de garantizar un máximo de transparencia respecto de todos los sectores.
[…]
(14)
El SEC 2010 deberá sustituir gradualmente a cualquier otro sistema como marco de referencia de reglas, definiciones, nomenclaturas y normas de contabilidad comunes destinado a la elaboración de cuentas de los Estados miembros para las necesidades de la Unión, permitiendo así obtener resultados comparables entre los Estados miembros.»
13
El artículo 1, apartados 1 y 2, de este Reglamento tiene la siguiente redacción:
«1.   El presente Reglamento establece el [SEC 2010].
2.   El SEC 2010 contempla lo siguiente:
a)
una metodología (anexo A) relativa a las reglas, definiciones, nomenclaturas y normas de contabilidad comunes, que se utilizarán para la elaboración de cuentas y tablas, sobre bases comparables para las necesidades de la Unión, y de resultados con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3;
b)
un programa (anexo B) que establece los plazos para la transmisión por parte de los Estados miembros a la Comisión [Europea] (Eurostat) de las cuentas y las tablas que deben compilarse con arreglo a la metodología mencionada en la letra a).»
14
El artículo 3 del citado Reglamento dispone lo siguiente:
«1.   Los Estados miembros remitirán a la Comisión (Eurostat) las cuentas y las tablas que figuran en el anexo B dentro de los plazos establecidos en el mismo para cada tabla.
2.   Los Estados miembros transmitirán a la Comisión los datos y metadatos requeridos por el presente Reglamento siguiendo una norma especificada de intercambio y otras disposiciones prácticas.
[…]»
15
El capítulo 1 del anexo A del mismo Reglamento, que presenta las características generales y los principios fundamentales del SEC 2010, contiene el punto 1.57, que tiene el siguiente tenor:
«Las unidades institucionales son entidades económicas capaces de ser propietarias de bienes y activos, contraer pasivos y participar en actividades y operaciones económicas con otras unidades, en nombre propio. A efectos del sistema SEC 2010, las unidades institucionales se agrupan en cinco sectores institucionales nacionales mutuamente excluyentes:
a)
sociedades no financieras;
b)
instituciones financieras;
c)
administraciones públicas;
d)
hogares;
e)
instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares.
El conjunto de estos cinco sectores constituye el total de la economía nacional. Cada sector está dividido, a su vez, en subsectores. El sistema SEC 2010 permite elaborar una serie completa de cuentas de flujos y de balances para cada sector y subsector, y para el total de la economía. Las unidades no residentes pueden interactuar con estos cinco sectores nacionales, y las interacciones se presentan entre los cinco sectores nacionales y un sexto sector institucional: el resto del mundo.»
16
El anexo A del Reglamento n.o 549/2013 comprende un capítulo 2, titulado «Las unidades y los conjuntos de unidades», que contiene los puntos 2.111 y 2.113, los cuales prevén lo siguiente:
«2.111 Definición: El sector “administraciones públicas” […] incluye todas las unidades institucionales que son productores no de mercado cuya producción se destina al consumo individual o colectivo, que se financian mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores y que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional.
[…]
2.113 El sector “administraciones públicas” se divide en cuatro subsectores:
a)
administración central (excluidos los fondos de la seguridad social) […]
b)
administración regional (excluidos los fondos de la seguridad social) […]
c)
administración local (excluidos los fondos de la seguridad social) […]
d)
fondos de la seguridad social […]».
17
En el anexo A de este Reglamento figura el capítulo 20, titulado «Cuentas de las administraciones públicas», que comprende los puntos 20.05 a 20.07, que son del siguiente tenor:
«20.05
El sector de las administraciones públicas […] comprende todas las unidades de las administraciones públicas y todas las instituciones sin fines de lucro (ISFL) no de mercado controladas por las unidades de las administraciones públicas. También incluye a otros productores no de mercado conforme a lo indicado en los puntos 20.18 a 20.39.
20.06
Las unidades de las administraciones públicas son entidades jurídicas establecidas mediante un proceso político que disponen de autoridad legislativa, judicial o ejecutiva sobre otras unidades institucionales dentro de un área determinada. Su función principal es ofrecer bienes y prestar servicios a la comunidad y a los hogares sobre una base no de mercado y redistribuir la renta y el patrimonio.
20.07
Una unidad de las administraciones públicas por lo general tiene autoridad para recaudar fondos a través de transferencias obligatorias de otras unidades institucionales. Con el fin de satisfacer los requisitos básicos de una unidad institucional, una unidad de las administraciones públicas debe contar con sus propios fondos, ya procedan de la recaudación de ingresos de otras unidades o de transferencias de otras unidades de las administraciones públicas, y debe tener autoridad para desembolsar dichos fondos en la consecución de sus objetivos políticos. También debe poder obtener fondos en préstamo por su propia cuenta.»
Derecho italiano
Constitución de la República Italiana
18
El artículo 103, párrafo segundo, de la Costituzione della Repubblica Italiana (Constitución de la República Italiana) establece que la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas, Italia) es competente en materia de contabilidad pública.
Ley n.o 196 de Contabilidad y Finanzas Públicas
19
El artículo 1, apartados 1 a 3, de la legge n. 196 — Legge di contabilità e finanza pubblica (Ley n.o 196 de Contabilidad y Finanzas Públicas), de 31 de diciembre de 2009 (suplemento ordinario n.o 245 de la GURI n.o 303, de 31 de diciembre de 2009), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal, dispone lo siguiente:
«1.   Las administraciones públicas contribuyen a la realización de los objetivos de las finanzas públicas determinados en el ámbito nacional de conformidad con los procedimientos y criterios establecidos por la Unión Europea y comparten las responsabilidades consiguientes a este respecto. La contribución a la realización de estos objetivos se llevará a cabo con observancia de los principios fundamentales de armonización de las cuentas públicas y de coordinación de las finanzas públicas.
2.   A efectos de la aplicación de las disposiciones en materia de finanzas públicas, por administraciones públicas se entenderá, para el año 2011, las entidades y personas indicadas a efectos estadísticos en la lista comunicada por el [ISTAT] el 24 de julio de 2010, publicada ese mismo día en la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n.o 171, así como, a partir del año 2012, las entidades y personas indicadas cada año a efectos estadísticos por el [ISTAT] en la lista comunicada por [este] el 30 de septiembre de 2011, publicada este mismo día en la Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n.o 228, y sus posteriores actualizaciones conforme al apartado 3 del presente artículo, sobre la base de las definiciones que figuran en los reglamentos específicos de la Unión […], las autoridades independientes y, en todo caso, las administraciones designadas en el artículo 1, apartado 2, del Decreto Legislativo n.o 165 de 30 de marzo de 2001, en su versión modificada.
3.   El ISTAT designará cada año las administraciones públicas contempladas en el apartado 2 mediante una decisión que se publicará en la Gazzetta ufficiale a más tardar el 30 de septiembre.»
Ley n.o 243 — Disposiciones para la Aplicación del Principio del Equilibrio Presupuestario
20
El artículo 2, apartado 1, letra a), de la legge «rinforzata» n.o 243 — Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione (Ley «reforzada» n.o 243 — Disposiciones para la Aplicación del Principio del Equilibrio Presupuestario en el sentido del Artículo 81, Párrafo Sexto, de la Constitución), de 24 de diciembre de 2012 (GURI n.o 12, de 15 de enero de 2013, p. 14), define los términos «administraciones públicas» de la siguiente manera:
«“administraciones públicas”: las entidades designadas según los procedimientos y actos previstos, en consonancia con el Derecho de la Unión […], por la normativa en materia de contabilidad y de finanzas públicas, articuladas en los subsectores de las administraciones centrales, de las administraciones locales y de los organismos nacionales de previsión social».
21
El artículo 20 de esta Ley, titulado «Funciones de control del Tribunal de Cuentas sobre los presupuestos de las administraciones públicas», establece, en particular, que la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas) efectuará el control ex post de la gestión presupuestaria de las administraciones públicas, a los efectos de la coordinación de las finanzas públicas y del equilibrio presupuestario, según las formas y las modalidades establecidas por la ley.
Ley n.o 161 — Disposiciones relativas al Cumplimiento de las Obligaciones Dimanantes de la Pertenencia de Italia a la Unión Europea
22
El artículo 30 de la legge n. 161 — Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea — Legge europea 2013‑bis (Ley n.o 161 — Disposiciones relativas al Cumplimiento de las Obligaciones Dimanantes de la Pertenencia de Italia a la Unión Europea — Ley Europea 2013 bis), de 30 de octubre de 2014 (suplemento ordinario n.o 83 de la GURI n.o 261, de 10 de noviembre de 2014), dispone en su apartado 1 lo siguiente:
«Con objeto de conferir pleno efecto a las partes no directamente aplicables de la Directiva [2011/85] y del Reglamento [n.o 473/2013], en lo que respecta concretamente a la actividad de seguimiento del respeto de las normas presupuestarias, la [Corte dei conti (Tribunal de Cuentas)], en el marco de sus funciones de control, verificará la conformidad con la normativa contable de los datos presupuestarios de las administraciones públicas […]».
Ley n.o 228 de 24 de diciembre de 2012
23
El artículo 1 de la legge n. 228 — Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Ley n.o 228 — Disposiciones para la Elaboración del Presupuesto Anual y Plurianual del Estado), de 24 de diciembre de 2012 (suplemento ordinario n.o 212 de la GURI n.o 302, de 29 de diciembre de 2012), estipulaba en su apartado 169 lo siguiente:
«Los actos mediante los que el ISTAT designe cada año las administraciones públicas […] podrán ser objeto de recurso ante el Pleno de la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas), constituido en formación especial, conforme al artículo 103, párrafo segundo, de la Constitución».
Código de Justicia Contable
24
El artículo 11, apartado 6, letra b), del anexo 1 del decreto legislativo n. 174 — Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 de agosto de 2015, n. 124 (Decreto Legislativo n.o 174 — Código de Justicia Contable, adoptado en virtud del artículo 20 de la Ley n.o 124 de 7 de agosto de 2015), de 26 de agosto de 2016 (suplemento ordinario n.o 41 de la GURI n.o 209, de 7 de septiembre de 2016) (en lo sucesivo, «Código de Justicia Contable»), establecía lo siguiente:
«El Pleno [de la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas)], constituido en formación especial, en el ejercicio de su competencia exclusiva de plena jurisdicción en materia de contabilidad pública, resolverá en primera y última instancia sobre los litigios:
[…]
b)
en materia de reconocimiento de las administraciones públicas efectuado por el ISTAT».
Decreto‑ley n.o 137/2020
25
El artículo 23 quater del decreto‑legge n. 137 — Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all’emergenza epidemiologica da COVID‑19 (Decreto‑ley n.o 137 — Otras medidas urgentes en materia de protección de la salud, de ayuda a los trabajadores y empresas, de justicia y de seguridad, vinculadas a la emergencia epidemiológica de la Covid‑19), de 28 de octubre de 2020 (GURI n.o 269, de 28 de octubre de 2020), en su versión modificada por la legge n. 176 (Ley n.o 176), de 18 de diciembre de 2020 (suplemento ordinario n.o 43 de la GURI n.o 319, de 24 de diciembre de 2020) (en lo sucesivo, «Decreto‑ley n.o 137/2020»), dispone lo siguiente:
«1.   A las entidades designadas en la lista 1 anexa al presente Decreto‑ley como unidades que, según los criterio establecidos por el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC 2010), previsto en el Reglamento [n.o 549/2013], contribuyen a la determinación de los saldos de finanzas públicas de la cuenta de resultados consolidada de las administraciones públicas se aplicarán en todo caso las disposiciones en materia de equilibrio presupuestario y de sostenibilidad de la deuda de las administraciones públicas […] así como [las disposiciones] en materia de obligaciones de comunicación de los datos e información pertinentes en materia de finanzas públicas.
2.   En el artículo 11, apartado 6, letra b), del Código de Justicia Contable, que figura en el anexo 1 del Decreto Legislativo n.o 174 de 26 de agosto de 2016, tras la expresión “efectuado por el ISTAT”, se añaden los términos: “a los solos efectos de la aplicación de la normativa nacional sobre la limitación del gasto público”.»
Litigios principales y cuestiones prejudiciales
26
Conforme, en particular, al Reglamento n.o 549/2013, Ferrovienord y la FITRI (en lo sucesivo, conjuntamente, «demandantes en el asunto principal») fueron inscritas por el ISTAT en la lista ISTAT, publicada el 30 de septiembre de 2020.
27
Mediante sendos recursos interpuestos ante la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas), que es el órgano jurisdiccional remitente, las demandantes en el asunto principal impugnan esa inscripción debido a que no se cumplen los requisitos exigidos para ello.
28
De las resoluciones de remisión se desprende que, hasta el año 2012, las decisiones relativas a la inscripción de una entidad en la lista ISTAT podían ser objeto de un recurso ante el juez de lo contencioso‑administrativo. Posteriormente, se llevaron a cabo dos modificaciones legislativas.
29
Por una parte, en 2012, conforme al artículo 1, apartado 169, de la Ley n.o 228, de 24 de diciembre de 2012, la competencia para controlar la fundamentación de la designación de entidades como administraciones públicas y de su inscripción en la lista ISTAT fue atribuida a la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas). Esta regla de competencia fue recogida en el artículo 11, apartado 6, letra b), del Código de Justicia Contable, el cual establecía que «el Pleno de la Corte dei conti [(Tribunal de Cuentas)], constituido en formación especial, en el ejercicio de su competencia exclusiva en materia de contabilidad pública, resolverá en primera y última instancia sobre los recursos […] relativos a la designación de las administraciones públicas efectuada por el ISTAT».
30
El órgano jurisdiccional remitente precisa que el control que incumbía entonces al juez competente en materia contable debía efectuarse sobre la base de los criterios extraídos del Reglamento n.o 549/2013, los cuales constituyen, en virtud de la legislación italiana, los requisitos en vista de los cuales una entidad se inscribe en la lista ISTAT. Por otro lado, dicho órgano jurisdiccional señala que tal inscripción genera obligaciones precisas, en particular contables, a cargo de las entidades de que se trate, que, al ser inscritas en esa lista, contribuyen a la determinación de los saldos de finanzas públicas de la cuenta de resultados consolidada de las administraciones públicas, en virtud del artículo 23 quater, apartado 1, del Decreto‑ley n.o 137/2020. Así, según el órgano jurisdiccional remitente, el control del estatuto de administraciones públicas, en el sentido del Reglamento n.o 549/2013, es la operación contable que precede a la elaboración de los saldos sobre la base de los cuales se llevan a cabo las relaciones financieras entre los Estados miembros, en particular en virtud del artículo 126 TFUE y del Protocolo n.o 12 sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo a los Tratados (en lo sucesivo, «Protocolo n.o 12»).
31
Por otra parte, en 2020, el alcance del control ejercido por el juez competente en materia contable, relativo a la legalidad de una inscripción en la lista ISTAT, fue restringido por el artículo 23 quater, apartado 2, del Decreto‑ley n.o 137/2020, que modificó el artículo 11, apartado 6, letra b), del Código de Justicia Contable, el cual prevé ahora, en esencia, que el Pleno de la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas) resolverá sobre los recursos relativos a la designación de las administraciones públicas efectuada por el ISTAT, a los solos efectos de la aplicación de la normativa nacional sobre la limitación del gasto público.
32
De las resoluciones de remisión se desprende que las partes del litigio principal se oponen en cuanto a la interpretación que debe darse al citado artículo 11, apartado 6, letra b), del Código de Justicia Contable, en su versión modificada por el artículo 23 quater del Decreto‑ley n.o 137/2020.
33
Así, según la Procura generale della Corte dei Conti (Ministerio Público ante el Tribunal de Cuentas, Italia), si se interpretara en el sentido de que restringe la posibilidad de interponer un recurso contra la lista ISTAT a los solos efectos de la aplicación de la normativa nacional sobre la limitación del gasto público, dicho artículo 23 quater no sería conforme con el Derecho de la Unión —en particular el Reglamento n.o 549/2013 y los principios de efectividad y de equivalencia— en la medida en que no garantizaría a las entidades de que se trate la tutela judicial efectiva. En efecto, en tal caso, estas últimas ya no podrían obtener el control jurisdiccional de su inscripción como administraciones públicas en la lista ISTAT. Las demandantes en el asunto principal comparten esta posición.
34
En cambio, el ISTAT y el Ministerio de Economía y Hacienda (en lo sucesivo, conjuntamente, «demandadas en el asunto principal») consideran que el artículo 23 quater del Decreto‑ley n.o 137/2020, sin dejar de restringir la competencia de la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas), amplía, al mismo tiempo, la del juez de lo contencioso‑administrativo, de tal manera que las demandantes en el asunto principal gozan de una plena tutela judicial de sus intereses. En cualquier caso, según las demandadas en el asunto principal, la determinación de los términos «administración pública» debe ser competencia exclusiva del juez de lo contencioso‑administrativo por referirse a aspectos que no forman parte de las cuestiones de naturaleza contable. Por lo tanto, el artículo 23 quater del Decreto‑ley n.o 137/2020 es, a su juicio, conforme con el Derecho de la Unión.
35
En respuesta a esta argumentación, la Procura generale della Corte dei Conti (Ministerio Público ante el Tribunal de Cuentas) señaló igualmente que, incluso si procediera seguir la interpretación de dicho artículo 23 quater defendida por las demandadas en el asunto principal, esta disposición no sería, sin embargo, conforme con los principios de efectividad y de equivalencia de las vías de recurso. En efecto, tal interpretación conllevaría un riesgo de alargamiento de los procedimientos y de sentencias contradictorias, dado que las entidades de que se trate deberían entonces interponer dos recursos distintos ante dos jueces diferentes para hacer valer sus derechos.
36
Según el órgano jurisdiccional remitente, la modificación realizada en el artículo 11, apartado 6, letra b), del Código de Justicia Contable entraña una falta absoluta de tutela judicial para las entidades que se encuentren en una situación parecida a la de las demandantes en el asunto principal. Así, antes de nada, a falta de juez competente para garantizar el respeto del Derecho de la Unión en lo concerniente a la condición de administración pública y las obligaciones que lleva aparejadas, no existiría ninguna verificación del respeto por el Estado italiano de las normas del Derecho de la Unión relativas a esa condición, prevista por el Reglamento n.o 549/2013 y, por tanto, de los saldos de las finanzas públicas, en el sentido del artículo 126 TFUE, del Protocolo n.o 12 y del PEC.
37
A continuación, dicho órgano jurisdiccional considera que la limitación de los efectos de las resoluciones dictadas por el juez competente en materia contable «a los solos efectos de la aplicación de la normativa nacional sobre la limitación del gasto público» conduce, de hecho, a eliminar toda posibilidad de control independiente por ese juez sobre las autoridades presupuestarias y sobre la legalidad de las modalidades de cálculo de los saldos de las finanzas públicas que sirven para verificar el respeto del objetivo presupuestario a medio plazo, mencionado en el artículo 5, letra b), de la Directiva 2011/85. Por tanto, en su opinión, el artículo 23 quater del Decreto‑ley n.o 137/2020 no parece respetar la norma, prevista por el Reglamento n.o 473/2013 y la Directiva 2011/85, que exige una separación entre las autoridades presupuestarias y los órganos de auditoría, al poder desarrollarse esta última en forma jurisdiccional.
38
Por último, según el mencionado órgano jurisdiccional, dado que la condición de administración pública, en el sentido del Derecho de la Unión, genera respecto a las entidades de que se trate obligaciones y limitaciones de sus derechos, se debe reconocer a estas el derecho a un recurso efectivo a fin de poder impugnar esa condición, conforme al artículo 19 TUE y al artículo 47 de la Carta.
39
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala, en primer lugar, que, aunque pertenezca, conforme al principio de autonomía procesal, al ordenamiento jurídico interno designar los órganos jurisdiccionales competentes y regular las modalidades procesales de los recursos, la efectividad del recurso se reduciría, en este caso, dado que la resolución que pudiera adoptar este órgano jurisdiccional no podría constituir plenamente una declaración de ilegalidad de la clasificación de la entidad de que se trate en el sector de la administración pública a efectos del Derecho de la Unión. Añade que el recurso, tal como está previsto en el artículo 23 quater del Decreto‑ley n.o 137/2020, está sujeto a normas procesales extraordinarias que se apartan totalmente de las vías de recurso previstas por el ordenamiento jurídico italiano para situaciones análogas. Así, asevera que, en Derecho italiano, todas las cuestiones de reconocimiento de un estatuto corresponden a una acción declarativa autónoma ejercida ante un juez competente cuya resolución es vinculante en lo que atañe a los efectos relacionados con ese estatuto. Por lo tanto, el órgano jurisdiccional remitente duda de que el citado artículo 23 quater sea conforme con los principios de efectividad y de equivalencia.
40
En segundo lugar, dicho órgano jurisdiccional considera que, incluso si se adoptara la interpretación del referido artículo 23 quater propuesta por las demandadas en el asunto principal, subsistiría una duda en cuanto a la conformidad de ese artículo con el principio de tutela judicial efectiva en la medida en que, en el breve lapso de tiempo que dura el ejercicio financiero durante el cual, tras haber sido inscritas en la lista ISTAT, las demandantes en el asunto principal tienen que cumplir las obligaciones derivadas de tal inscripción, estas demandantes deberían entonces interponer dos recursos distintos ante dos jueces diferentes para hacer valer sus derechos, lo que podría menoscabar el principio de seguridad jurídica en lo relativo a su estatuto. También subsistiría, de seguirse esta interpretación, una duda en cuanto a la conformidad del citado artículo 23 quater con el principio de equivalencia de las vías de recurso, dado que la Constitución de la República Italiana designa al juez competente en materia contable como el competente en materia de determinación correcta de los saldos presupuestarios del Estado italiano.
41
En estas circunstancias, la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Se oponen la regla de la aplicabilidad directa del [SEC 2010] y el principio del efecto útil del [Reglamento n.o 549/2013] y de la Directiva [2011/85] a una normativa nacional que limita la jurisdicción del juez nacional competente sobre la aplicación correcta del SEC 2010 únicamente al ámbito de la legislación nacional sobre contención del gasto público, obstando al principal efecto útil del régimen del Derecho de la Unión, a saber, la comprobación de la transparencia y fiabilidad de los saldos presupuestarios, como medio de verificar la convergencia de [la República Italiana] hacia el objetivo presupuestario a medio plazo?
2)
¿Se oponen la regla de la aplicabilidad directa del SEC 2010 y el principio del efecto útil del [Reglamento n.o 549/2013] y de la Directiva [2011/85], en cuanto respecta a la separación organizativa entre autoridad presupuestaria y organismos de control, a una normativa nacional que limita los efectos de las resoluciones del juez nacional competente sobre la correcta aplicación del SEC 2010 únicamente al ámbito de la legislación nacional sobre contención del gasto público, obstando a cualquier control independiente a efectos de la determinación de las entidades integrantes de las cuentas de la administración pública italiana (tal como se define a efectos del Derecho de la Unión), como medio de verificar la convergencia de [la República Italiana] hacia el objetivo presupuestario a medio plazo?
3)
¿Se opone el principio del Estado de Derecho, en su manifestación como principio de tutela judicial efectiva y de equivalencia de las vías de recurso, a una normativa nacional:
a)
que impide cualquier control jurisdiccional sobre la correcta aplicación del SEC 2010 por parte del ISTAT a efectos de la delimitación del sector S.13 y, por tanto, sobre la exactitud, transparencia y fiabilidad de los saldos presupuestarios, como medio de verificar la convergencia de [la República Italiana] hacia el objetivo presupuestario a medio plazo (vulneración del principio de tutela judicial efectiva);
b)
que impone a la parte recurrente, en caso de que la interpretación de la norma que proponen las administraciones recurridas se considerase correcta —incluso mediante interpretación auténtica de la ley—, la carga de interponer dos recursos, con los consiguientes riesgos de que se dicten resoluciones contradictorias acerca de la existencia de un estatuto de Derecho de la Unión, haciendo imposible de hecho la tutela efectiva de su derecho en el plazo establecido para el cumplimiento de las obligaciones [dimanantes de la resolución que le atribuye ese estatuto controvertido] (es decir, el ejercicio financiero) y menoscabando la seguridad jurídica en cuanto a la existencia del estatuto de administración pública;
c)
que establece que, siempre que la interpretación de la norma que proponen las administraciones recurridas se considerase correcta —incluso mediante interpretación auténtica de la ley—, se pronuncie sobre la procedencia de la delimitación del ámbito presupuestario un órgano jurisdiccional distinto de aquel al que la Constitución italiana atribuye la jurisdicción en materia de Derecho presupuestario?»
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
42
Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 12 de agosto de 2021, se acordó la acumulación de los asuntos C‑363/21 y C‑364/21 a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y de la sentencia.
43
Por otro lado, el órgano jurisdiccional remitente ha solicitado al Tribunal de Justicia que los presentes asuntos se tramiten mediante un procedimiento acelerado, con arreglo al artículo 105, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
44
Esta última disposición establece que, a instancia del órgano jurisdiccional remitente o, excepcionalmente, de oficio, el Presidente del Tribunal de Justicia podrá, tras oír al Juez Ponente y al Abogado General, decidir tramitar una petición de decisión prejudicial mediante un procedimiento acelerado que establezca excepciones a las disposiciones del Reglamento de Procedimiento, cuando la naturaleza del asunto exija resolverlo en breve plazo.
45
En apoyo de su solicitud de que los presentes asuntos se tramiten mediante el procedimiento acelerado, el órgano jurisdiccional remitente aduce que las cuestiones prejudiciales planteadas versan sobre su competencia jurisdiccional en materia presupuestaria. Pues bien, según dicho órgano jurisdiccional, si esta competencia no se ejerciera en el período de tiempo correspondiente al ciclo contable de que se trata, a saber, el año 2020, las normas previstas por el Derecho de la Unión se verían privadas de efecto útil. Así, a su juicio, la determinación, para ese año 2020, de las entidades que deben considerarse administraciones públicas y cuyo resultado ha de tomarse en consideración en la cuenta de resultados consolidada de esas administraciones debe efectuarse antes de la expiración del referido ciclo contable.
46
A este respecto, procede recordar, antes de nada, que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que el hecho de que el órgano jurisdiccional remitente deba hacer todo lo posible para garantizar una rápida resolución del litigio principal no basta por sí solo para justificar la aplicación de un procedimiento acelerado con arreglo al artículo 105, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de octubre de 2022, Gmina Wieliszew, C‑698/20, EU:C:2022:787, apartado 50 y jurisprudencia citada).
47
A continuación, constituye reiterada jurisprudencia que la invocación de intereses económicos, incluidos los que puedan tener repercusiones en el erario público, por muy importantes y legítimos que sean, no puede justificar por sí sola el uso de un procedimiento acelerado (sentencia de 28 de abril de 2022, Phoenix Contact, C‑44/21, EU:C:2022:309, apartado 15 y jurisprudencia citada).
48
Por último, el Tribunal de Justicia ya ha precisado que el riesgo de una violación del Derecho de la Unión y de un menoscabo de su efecto útil, que se presenta en un gran número de asuntos que son objeto de peticiones de decisión prejudicial, no puede por sí solo justificar la utilización del procedimiento acelerado previsto en el artículo 105, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, habida cuenta del carácter de excepción que tiene este procedimiento (auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 13 de julio de 2017, Anodiki Services, C‑260/17, EU:C:2017:560, apartado 11).
49
Por otro lado, el órgano jurisdiccional remitente no precisa si una respuesta del Tribunal de Justicia en un plazo breve le permitiría resolver los asuntos de que conoce antes de la expiración del ciclo contable de que se trata.
50
En este contexto, el Presidente del Tribunal de Justicia decidió, el 12 de agosto de 2021, oídos el Juez Ponente y el Abogado General, que no procedía acceder a la solicitud contemplada en el apartado 43 de la presente sentencia, debido a que las circunstancias invocadas por el órgano jurisdiccional remitente en el marco de los presentes asuntos no permiten considerar que concurran los requisitos definidos en el artículo 105, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales primera, segunda y tercera, letra a)
51
Según el Gobierno italiano, las cuestiones prejudiciales primera, segunda y tercera, letra a), son inadmisibles, en la medida en que se basan en la premisa errónea de que la modificación legislativa, introducida por el artículo 23 quater del Decreto‑ley n.o 137/2020, lleva a una falta de control jurisdiccional de la fundamentación de la inscripción de una entidad en la lista ISTAT. Dicho Gobierno alega, a este respecto, que a la limitación de la competencia de la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas), resultante de esa modificación, le siguió una ampliación de la competencia general del juez de lo contencioso‑administrativo, que es el juez «natural» para pronunciarse sobre los actos de la Administración.
52
Debe recordarse a este respecto que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el marco de la cooperación entre este y los órganos jurisdiccionales nacionales establecida por el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que conoce del litigio y que ha de asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse (sentencia de 25 de mayo de 2023, WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, apartado 29 y jurisprudencia citada).
53
De ello se deriva que las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional en el marco fáctico y normativo definido bajo su responsabilidad y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia disfrutan de una presunción de pertinencia. El Tribunal de Justicia solo puede abstenerse de pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o también cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (sentencia de 25 de mayo de 2023, WertInvest Hotelbetrieb, C‑575/21, EU:C:2023:425, apartado 30 y jurisprudencia citada).
54
Además, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el marco del procedimiento previsto en el artículo 267 TFUE, basado en una clara separación de las funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, este no es competente para interpretar el Derecho nacional y que corresponde en exclusiva al juez nacional comprobar y apreciar los hechos del litigio principal, así como determinar el alcance exacto de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales (sentencia de 28 de abril de 2022, SeGEC y otros, C‑277/21, EU:C:2022:318, apartado 21 y jurisprudencia citada).
55
El Tribunal de Justicia solo es competente para pronunciarse sobre la interpretación o la validez del Derecho de la Unión en relación con la situación fáctica y jurídica descrita por el órgano jurisdiccional remitente, sin que pueda ponerla en duda ni verificar su exactitud (sentencia de 9 de septiembre de 2021, Real Vida Seguros, C‑449/20, EU:C:2021:721, apartado 13 y jurisprudencia citada).
56
En consecuencia, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera, segunda y tercera, letra a), partiendo de la premisa, expuesta en las resoluciones de remisión, según la cual el artículo 23 quater del Decreto‑ley n.o 137/2020 ha llevado a una falta de control jurisdiccional de la aplicación, por el ISTAT, del Reglamento n.o 549/2013, a efectos de la definición del sector de las administraciones públicas.
57
Sentado lo anterior, como resulta de la formulación de la tercera cuestión prejudicial, letras b) y c), el órgano jurisdiccional remitente tiene en cuenta la interpretación del Derecho nacional, tal como la proponen las demandadas en el asunto principal. Así, nada se opone a que el Tribunal de Justicia proceda a una interpretación de las normas pertinentes del Derecho de la Unión tomando en consideración también esa interpretación del Derecho nacional.
58
En efecto, el Tribunal de Justicia, llamado a facilitar una respuesta útil al juez nacional, limitándose a la interpretación del Derecho de la Unión, es competente para proporcionar indicaciones, basadas en los autos del procedimiento principal y en las observaciones escritas y alegaciones que le hayan sido presentadas, que puedan permitir al órgano jurisdiccional nacional dictar una resolución (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de abril de 2022, SeGEC y otros, C‑277/21, EU:C:2022:318, apartado 22 y jurisprudencia citada).
59
En estas circunstancias, las cuestiones prejudiciales primera, segunda y tercera, letra a), son admisibles.
Sobre el fondo
60
Mediante sus cuestiones prejudiciales primera a tercera, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente solicita esencialmente que se dilucide si los Reglamentos n.os 473/2013 y 549/2013, la Directiva 2011/85 y el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, leídos a la luz del artículo 47 de la Carta y de los principios de equivalencia y de efectividad, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que limita la competencia del juez competente en materia contable para pronunciarse sobre la fundamentación de la inscripción de una entidad en la lista de administraciones públicas.
61
Según el órgano jurisdiccional remitente, la limitación de competencia introducida por el artículo 23 quater del Decreto‑ley n.o 137/2020, según la cual la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas) puede conocer de los litigios relativos a la designación de las administraciones públicas efectuada por el ISTAT «a los solos efectos de la aplicación de la normativa nacional sobre la limitación del gasto público», ha entrañado una falta de control jurisdiccional sobre la fundamentación de la designación de entidades, como las demandantes en el asunto principal, como administraciones públicas. Dicho órgano jurisdiccional entiende que, por consiguiente, esta limitación excluye, de hecho, en primer lugar, la aplicación correcta de las normas contables y presupuestarias de la Unión previstas tanto en el Reglamento n.o 549/2013 como en la Directiva 2011/85 y, por tanto, el respeto de las exigencias que figuran en el artículo 126 TFUE y en el Protocolo n.o 12, en segundo lugar, todo control independiente sobre las autoridades nacionales presupuestarias, tal como prevé esta Directiva y el Reglamento n.o 473/2013, y, en tercer lugar, la garantía de una tutela judicial efectiva reconocida por el artículo 19 TUE y el artículo 47 de la Carta.
62
Además, el órgano jurisdiccional remitente precisa que, incluso si se adoptara la interpretación de dicho artículo 23 quater propuesta por las demandadas en el asunto principal y mencionada en el apartado 34 de la presente sentencia, subsistiría una duda en cuanto a la conformidad de ese mismo artículo, en particular, con el principio de tutela judicial efectiva en la medida en que las demandantes en el asunto principal deberían interponer entonces dos recursos distintos ante dos jueces diferentes para hacer valer sus derechos, lo que podría menoscabar el principio de seguridad jurídica en lo relativo a la determinación de su estatuto respecto a la aplicación del Reglamento n.o 549/2013.
63
Así pues, procede verificar, por una parte, si la imposibilidad de impugnar la fundamentación de la inscripción de una entidad como administración pública en la lista ISTAT, tal como se desprende, según el órgano jurisdiccional remitente, del artículo 23 quater del Decreto‑ley n.o 137/2020, choca con las exigencias dimanantes de los Reglamentos n.os 473/2013 y 549/2013 y de la Directiva 2011/85 y, por tanto, con la efectividad de estos últimos y con la exigencia de una tutela judicial efectiva que impone el Derecho de la Unión. Por otra parte, procede examinar si este artículo 23 quater, tal como es interpretado por las demandadas en el asunto principal, es conforme con la exigencia de esa tutela judicial efectiva.
64
En lo referente, en primer lugar, a si una normativa nacional, en este caso el citado artículo 23 quater, tal como se interpreta por el órgano jurisdiccional remitente, respeta las exigencias dimanantes del Reglamento n.o 549/2013, procede recordar que del considerando 14 de este Reglamento se desprende que el SEC 2010 establece un marco de referencia destinado a la elaboración de las cuentas de los Estados miembros para las necesidades de la Unión, y en particular para la formulación y la supervisión de las políticas económicas y sociales de la misma. A este respecto, a tenor del considerando 3 de este Reglamento, la elaboración de dichas cuentas debe efectuarse con arreglo a un conjunto de principios únicos que no sean susceptibles de interpretaciones divergentes, de modo que puedan obtenerse resultados comparables (sentencia de 3 de octubre de 2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, apartado 32).
65
Tal como resulta del artículo 1 de este mismo Reglamento, el SEC 2010 prevé una metodología, que figura en el anexo A, relativa en particular a las definiciones y normas de contabilidad comunes, que se utilizarán para la elaboración de cuentas nacionales y regionales y de tablas, sobre bases comparables para las necesidades de la Unión. Conforme al artículo 3 del Reglamento n.o 549/2013, los Estados miembros deben remitir estas cuentas a la Comisión (Eurostat).
66
A este respecto, el capítulo 1, punto 1.57, del citado anexo prevé la agrupación de toda unidad institucional —definida como la entidad económica capaz de ser propietaria de bienes y activos, contraer pasivos y participar en actividades y operaciones económicas con otras unidades, en nombre propio— en uno de los seis sectores principales identificados por el SEC 2010, que no son otros que las sociedades no financieras, las instituciones financieras, las administraciones públicas, los hogares, las instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares y el resto del mundo (sentencia de 3 de octubre de 2019, Fonds du Logement de la Région de Bruxelles‑Capitale, C‑632/18, EU:C:2019:833, apartado 33).
67
El sector de las «administraciones públicas» se define en el anexo A, capítulo 2, punto 2.111, así como en el capítulo 20, puntos 20.05 y siguientes, del Reglamento n.o 549/2013.
68
Habida cuenta de los artículos 1 y 3 de este Reglamento, así como del objetivo perseguido, tal como se ha recordado en el apartado 64 de la presente sentencia, los Estados miembros, en el marco de la elaboración de sus cuentas nacionales y regionales para las necesidades de la Unión, deben determinar el sector correspondiente a las «administraciones públicas» aplicando esta definición.
69
Pues bien, a fin de garantizar que la autoridad nacional competente respete, a efectos de la calificación de una entidad de «administración pública», en el sentido del Reglamento n.o 549/2013, la definición del Derecho de la Unión correspondiente y que se impone a ella, su decisión debe poder impugnarse y ser objeto de un control jurisdiccional. En efecto, ante la imposibilidad de impugnar esta calificación, el efecto útil del Derecho de la Unión no estará garantizado.
70
Por consiguiente, el efecto útil de este Reglamento se opone a una normativa nacional que excluye, de hecho, toda posibilidad de control jurisdiccional de la fundamentación de la calificación de una entidad de administración pública.
71
En lo relativo, en segundo lugar, a si una normativa nacional, como el artículo 23 quater del Decreto‑ley n.o 137/2020, respeta las exigencias dimanantes de la Directiva 2011/85, procede recordar que, conforme a su artículo 1, esta Directiva establece normas detalladas sobre las características que deben presentar los marcos presupuestarios de los Estados miembros. Estas normas son necesarias a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones que el Tratado FUE impone a los Estados miembros a efectos de evitar los déficits públicos excesivos.
72
La expresión «marco presupuestario» se define en el artículo 2 de dicha Directiva como el conjunto de disposiciones, procedimientos, normas e instituciones que constituyen la base de las políticas presupuestarias de las administraciones públicas. Por otro lado, ese artículo 2 dispone, en su primer párrafo, que la definición de la expresión «subsectores de las administraciones públicas», establecida en el punto 2.70 del anexo A del Reglamento n.o 2223/96 (idéntica a la que figura en el punto 2.113 del anexo A del Reglamento n.o 549/2013), es aplicable a los efectos de la misma Directiva. A este respecto, se debe precisar también que, conforme al considerando 23 de la Directiva 2011/85, las disposiciones del marco de supervisión presupuestaria establecido en el Tratado FUE y, en particular, el PEC son aplicables al conjunto de las administraciones públicas, que comprenden estos subsectores.
73
De lo anterior resulta que las exigencias aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros, que figuran en la citada Directiva, se aplican, sobre la base de las medidas nacionales de transposición, a las administraciones públicas en su conjunto.
74
Además, según el artículo 5 de la Directiva 2011/85, cada Estado miembro debe disponer de reglas presupuestarias numéricas que sean específicas para él y que promuevan de manera efectiva el cumplimiento de sus respectivas obligaciones derivadas del Tratado FUE en el ámbito de la política presupuestaria en un contexto plurianual, con respecto al conjunto de las administraciones públicas. En particular, tales reglas promoverán el respeto de los valores de referencia relativos al déficit y la deuda fijados de conformidad con el Tratado FUE, así como la adopción de un horizonte plurianual de planificación presupuestaria que abarque la observancia del objetivo presupuestario a medio plazo del Estado miembro.
75
En estas circunstancias, las reglas presupuestarias numéricas correspondientes a las administraciones públicas contribuyen a la disciplina presupuestaria del Estado miembro del que dependen tales administraciones.
76
Además, se ha de señalar que el considerando 4 de la Directiva 2011/85 precisa que la disponibilidad de datos presupuestarios es esencial para el correcto funcionamiento del marco de supervisión presupuestaria de la Unión, que la disponibilidad periódica de datos presupuestarios oportunos y fiables constituye la clave para un seguimiento adecuado y a tiempo, lo que a su vez permite actuar con celeridad ante una evolución presupuestaria distinta de lo previsto, y que un elemento esencial para garantizar la calidad de los datos presupuestarios es la transparencia, que debe implicar la disponibilidad pública de tales datos con carácter periódico.
77
Así, aunque, como ha subrayado la Comisión, esta Directiva solo impone obligaciones a las administraciones públicas a través de medidas nacionales que la transponen, no es menos cierto que el objeto, la finalidad y el efecto útil de dicha Directiva podrían verse comprometidos si, al no existir una posibilidad de control jurisdiccional sobre la condición de «administración pública», datos presupuestarios de entidades fueran publicados y transmitidos a la Comisión (Eurostat) siendo así que tales entidades no tenían esa condición.
78
Por consiguiente, una interpretación de la Directiva 2011/85 que preserve el efecto útil de esta se opone a una normativa nacional que excluye toda posibilidad de control jurisdiccional de la fundamentación de la designación de una entidad como administración pública.
79
En lo tocante, en tercer lugar, a si una normativa nacional, como el artículo 23 quater del Decreto‑ley n.o 137/2020, respeta la exigencia de un control independiente sobre las autoridades presupuestarias del Estado miembro de que se trate, derivada del Reglamento n.o 473/2013 y de la Directiva 2011/85, debe señalarse, como hizo el Abogado General, en esencia, en el punto 80 de sus conclusiones, que estos instrumentos de la Unión dejan libertad a los Estados miembros para determinar los organismos independientes encargados de vigilar los sistemas nacionales de contabilidad pública o el respeto efectivo de la disciplina presupuestaria que incumbe a esos Estados.
80
Así, antes de nada, conforme al artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2011/85, interpretado en relación con el considerando 3 de esta, dichos sistemas nacionales deben estar sujetos a control interno y ser objeto de una auditoría independiente, pudiendo esta llevarse a cabo por una o varias instituciones públicas, como, por ejemplo, los tribunales de cuentas, o por auditores privados. En lo que respecta al control interno, este debe garantizar que las normas vigentes en materia de contabilidad pública se apliquen en todos los subsectores de la administración pública.
81
A continuación, el artículo 6, apartado 1, letra b), de dicha Directiva dispone que las reglas presupuestarias numéricas, específicas por país, contendrán, en particular, precisiones sobre el ejercicio de un seguimiento efectivo y oportuno del cumplimiento de esas reglas, basado en análisis fiables e independientes realizados por órganos independientes u órganos dotados de autonomía funcional respecto de las autoridades presupuestarias de los Estados miembros.
82
Por último, el Reglamento n.o 473/2013 ofrece, en su artículo 2, apartado 1, letra a), una definición de los términos «organismos independientes». Se trata de organismos estructuralmente independientes u organismos dotados de autonomía funcional con respecto a las autoridades presupuestarias del Estado miembro, basados en disposiciones normativas nacionales que garanticen un nivel elevado de autonomía funcional y responsabilidad. El artículo 5, apartado 1, letra b), de este Reglamento precisa que los Estados miembros se dotarán de organismos independientes encargados del seguimiento del cumplimiento de las reglas presupuestarias numéricas mencionadas en el artículo 5 de la Directiva 2011/85.
83
Así, la Directiva 2011/85 y el Reglamento n.o 473/2013 exigen, como señaló el Abogado General en los puntos 83 y 85 de sus conclusiones, la creación de organismos independientes únicamente a efectos del cumplimiento de las reglas presupuestarias numéricas de la Unión, dejando libertad a los Estados miembros para limitar el alcance del control jurisdiccional de sus tribunales de cuentas en lo relativo a la aplicación del Reglamento n.o 549/2013.
84
En lo referente, en cuarto lugar, a si una normativa nacional, como el artículo 23 quater del Decreto‑ley n.o 137/2020, respeta la exigencia de una tutela judicial efectiva impuesta por el Derecho de la Unión, procede recordar que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, obliga a los Estados miembros a establecer las vías de recurso necesarias para garantizar a los justiciables, en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, el respeto de su derecho a la tutela judicial efectiva (sentencia de 21 de diciembre de 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, apartado 56 y jurisprudencia citada).
85
El Tribunal de Justicia ha precisado asimismo que el principio de tutela judicial efectiva de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los justiciables, al que se refiere, de este modo, esa disposición, constituye un principio general del Derecho de la Unión que emana de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, que ha sido consagrado en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, y que en la actualidad se reconoce en el artículo 47 de la Carta (sentencia de 21 de diciembre de 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, apartado 57 y jurisprudencia citada).
86
Además, ha de recordarse que, a tenor del artículo 51, apartado 1, de la Carta, las disposiciones de esta se dirigen a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión.
87
A este respecto, procede señalar que, tal como resulta de los apartados 64 a 78 de la presente sentencia, la situación jurídica en cuestión en el litigio principal se rige, desde un punto de vista material, por el Reglamento n.o 549/2013 y la Directiva 2011/85, ya que estos últimos imponen normas contables y presupuestarias al Estado miembro de que se trata cuyo pleno respeto debe poder exigirse a entidades, como las demandantes en el asunto principal, ante un juez. Pues bien, en estas circunstancias, las disposiciones de la Carta son aplicables.
88
Dicho lo anterior, ni este Reglamento ni esta Directiva prevén las modalidades procesales de los recursos judiciales que permitan garantizar su efecto útil, al no precisar, en particular, qué órgano jurisdiccional nacional debe garantizar la tutela judicial efectiva.
89
Pues bien, ante la inexistencia de normas de la Unión en la materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro, en virtud del principio de autonomía procesal, configurar la regulación procesal de los recursos a los que se refiere el apartado 84 de la presente sentencia, a condición, sin embargo, de que dicha regulación no sea menos favorable en las situaciones comprendidas en el ámbito del Derecho de la Unión que en situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y de que no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos que confiere el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad) (sentencia de 21 de diciembre de 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, apartado 58 y jurisprudencia citada).
90
El examen del artículo 23 quater del Decreto‑ley n.o 137/2020 a la luz de los principios de equivalencia y de efectividad debe efectuarse teniendo en cuenta el hecho de que, tal como resulta de los apartados 32 a 35 de la presente sentencia, esta disposición es objeto de una interpretación divergente por las partes del asunto principal, de lo que el órgano jurisdiccional remitente toma nota en el marco de sus cuestiones prejudiciales. Además, en la vista, el Gobierno italiano alegó que, conforme a dicha disposición, la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas) podría pronunciarse por vía incidental sobre la validez de las decisiones del ISTAT relativas a la inscripción de una entidad en la lista ISTAT, descartando, en su caso, la aplicación de estas decisiones.
91
En lo concerniente al principio de equivalencia, debe señalarse que el Tribunal de Justicia no dispone de ningún elemento que pueda suscitar una duda sobre el respeto de este principio por la normativa nacional en cuestión en el asunto principal.
92
Por lo que respecta al principio de efectividad, es preciso recordar que el Derecho de la Unión no tiene como efecto obligar a los Estados miembros a crear vías de recurso distintas de las existentes en el Derecho interno, a menos, no obstante, que del sistema del ordenamiento jurídico nacional en cuestión se desprenda que no existe ninguna vía de recurso judicial que permita, siquiera sea por vía incidental, garantizar el respeto de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables, o que la única vía de los justiciables para acceder a un juez sea infringir el Derecho (sentencia de 21 de diciembre de 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, apartado 62 y jurisprudencia citada).
93
Además, ha de destacarse que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cada caso en el que se plantee la cuestión de si una disposición procesal nacional hace imposible o excesivamente difícil la aplicación del Derecho de la Unión debe analizarse teniendo en cuenta el lugar que ocupa la citada disposición dentro del conjunto del procedimiento, su desarrollo y sus peculiaridades ante las distintas instancias nacionales. Desde ese punto de vista, procede tomar en consideración, en su caso, los principios en los que se basa el sistema jurisdiccional nacional, como la protección del derecho de defensa, el principio de seguridad jurídica y el buen desarrollo del procedimiento (sentencia de 17 de noviembre de 2022, Harman International Industries, C‑175/21, EU:C:2022:895, apartado 68 y jurisprudencia citada).
94
En el presente asunto, habida cuenta de la jurisprudencia citada en los apartados 92 y 93 de la presente sentencia, si el juez nacional constatara que la entrada en vigor del artículo 23 quater del Decreto‑ley n.o 137/2020 entraña la falta de todo control jurisdiccional de las decisiones del ISTAT relativas a la inscripción de entidades en el sector de las administraciones públicas, tal como se define en el Reglamento n.o 549/2013, procedería considerar que esta disposición hace imposible o excesivamente difícil la aplicación de dicho Reglamento y, por tanto, no permite garantizar el efecto útil de la Directiva 2011/85. En efecto, en tal supuesto, esas entidades no podrían acudir a ningún juez a efectos del control de las medidas adoptadas por el ISTAT con arreglo al mencionado Reglamento.
95
En cambio, si debiera adoptarse por el órgano jurisdiccional remitente la interpretación del artículo 23 quater del Decreto‑ley n.o 137/2020 defendida por las demandadas en el asunto principal y, en la vista, por el Gobierno italiano, a saber, que solo el juez de lo contencioso‑administrativo tiene competencia para anular la inscripción de una entidad en la lista ISTAT y que el juez competente en materia contable puede controlar únicamente la legalidad de esa inscripción por vía incidental cuando resuelve sobre la aplicación de la normativa nacional relativa a la limitación del gasto público, no podría considerarse que esta disposición menoscaba el principio de efectividad o que revela un elemento del que se desprenda que se ha infringido el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo.
96
En efecto, en tal supuesto, existiría una vía de recurso judicial que permite garantizar el control de las medidas adoptadas por el ISTAT con arreglo al Reglamento n.o 549/2013 y a la Directiva 2011/85.
97
Además, como indicó el Gobierno italiano en la vista y sin perjuicio de la comprobación que incumbe efectuar al órgano jurisdiccional remitente, las entidades inscritas en la lista ISTAT que deseen impugnar su designación como administraciones públicas no tienen que interponer dos recursos distintos, a saber, un recurso ante el juez de lo contencioso-administrativo y otro ante la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas). Así, por una parte, podrían solicitar al juez de lo contencioso‑administrativo la anulación erga omnes de la decisión por la que se las inscribe en esa lista. Por otra parte, ante la Corte dei conti (Tribunal de Cuentas), podrían impugnar las consecuencias de su inscripción en dicha lista y obtener, en su caso, por vía incidental, la inaplicación de tal inscripción.
98
Dicho esto, en el supuesto contemplado en el apartado 95 de la presente sentencia, existe el riesgo de que se dicten sentencias contradictorias en cuanto a la fundamentación de la inscripción de una entidad en la lista ISTAT, lo que crearía una situación de inseguridad jurídica. No obstante, la mera posibilidad de que puedan darse tales divergencias no es suficiente para concluir que existe una infracción del artículo 19 TUE, interpretado a la luz del artículo 47 de la Carta y del principio de efectividad, siempre que una entidad que impugne la decisión de calificación respecto de ella pueda limitarse a la interposición de un solo recurso para que se examine su demanda. No es menos cierto que incumbe al ordenamiento jurídico italiano establecer la regulación concreta del ejercicio de las vías de recurso, de manera que no se vea afectado de forma desproporcionada al derecho a la tutela judicial efectiva que prevé el artículo 47 de la Carta (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de enero de 2023, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, C‑132/21, EU:C:2023:2, apartado 51 y jurisprudencia citada).
99
Por otro lado, desde el momento en que existe un recurso ante un juez independiente para pronunciarse sobre el litigio principal, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente, la circunstancia de que el juez competente, a saber, según las demandadas en el asunto principal, el juez de lo contencioso‑administrativo, no sea, como indica dicho órgano jurisdiccional, el designado por la Constitución de la República Italiana como el juez competente en materia presupuestaria carece de pertinencia desde el punto de vista del Derecho de la Unión.
100
En atención a las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera a tercera que los Reglamentos n.os 473/2013 y 549/2013, la Directiva 2011/85 y el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, leídos a la luz del artículo 47 de la Carta y de los principios de equivalencia y de efectividad, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional que limita la competencia del juez competente en materia contable para pronunciarse sobre la fundamentación de la inscripción de una entidad en la lista de las administraciones públicas, siempre que se garantice el efecto útil de los Reglamentos y la Directiva citados, así como la tutela judicial efectiva que impone el Derecho de la Unión.
Costas
101
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
El Reglamento (UE) n.o 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro, el Reglamento (UE) n.o 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea, la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros, y el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, leídos a la luz del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y de los principios de equivalencia y de efectividad,
deben interpretarse en el sentido de que
no se oponen a una normativa nacional que limita la competencia del juez competente en materia contable para pronunciarse sobre la fundamentación de la inscripción de una entidad en la lista de las administraciones públicas, siempre que se garantice el efecto útil de los Reglamentos y la Directiva citados, así como la tutela judicial efectiva que impone el Derecho de la Unión.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.