62018CC0746
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
GIOVANNI PITRUZZELLA
vom 21. Januar 2020 (
1
)
Rechtssache C‑746/18
H. K.
gegen
Prokuratuur
(Vorabentscheidungsersuchen des Riigikohus [Oberster Gerichtshof, Estland])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Verarbeitung personenbezogener Daten im Bereich der elektronischen Kommunikation – Vertraulichkeit der Kommunikation – Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste – Allgemeine und unterschiedslose Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten – Strafrechtliche Ermittlungen – Zugang der Ermittlungsbehörde zu Daten, die für Zeiträume von einem Tag bis zu einem Jahr auf Vorrat gespeichert werden – Von der Staatsanwaltschaft erteilte Genehmigung – Verwendung der Daten als Beweismittel im Rahmen des Strafverfahrens – Richtlinie 2002/58/EG – Art. 1 Abs. 3, Art. 3 und Art. 15 Abs. 1 – Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Art. 7, 8 und 11 sowie Art. 52 Abs. 1“
I. Einleitung
1.
Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen bezieht sich auf die Auslegung von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 2002 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation (Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation) (
2
) in der Fassung der Richtlinie 2009/136/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 (
3
) im Licht der Art. 7, 8 und 11 sowie des Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (
4
).
2.
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Strafverfahrens gegen H. K., dem zur Last gelegt wird, mehrere Diebstähle begangen, eine einer anderen Person gehörende Bankkarte genutzt und Gewalttaten gegenüber Beteiligten eines Gerichtsverfahrens verübt zu haben.
3.
Die Protokolle, auf die sich die Feststellung dieser Straftaten stützt, sind u. a. anhand personenbezogener Daten erstellt worden, die im Rahmen der Erbringung elektronischer Kommunikationsdienste erzeugt worden waren. Der Riigikohus (Oberster Gerichtshof, Estland) hegt Zweifel daran, ob die Voraussetzungen, unter denen die ermittelnden Dienststellen Zugang zu diesen Daten gehabt haben, mit dem Unionsrecht vereinbar sind.
4.
Diese Zweifel betreffen erstens die Frage, ob die Länge des Zeitraums, für den die ermittelnden Dienststellen Zugang zu den Daten gehabt haben, ein Kriterium darstellt, mit dem sich beurteilen lässt, wie schwer dieser Zugang in die Grundrechte der betroffenen Personen eingreift.
5.
Zweitens möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Prokuratuur (Staatsanwaltschaft, Estland) unter Berücksichtigung der verschiedenen Aufgaben, die ihr nach den estnischen Rechtsvorschriften übertragen sind, eine „unabhängige“ Verwaltungsbehörde im Sinne des Urteils vom 21. Dezember 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a. (
5
), darstellt.
II. Rechtlicher Rahmen
A.
Richtlinie 2002/58
6.
Gemäß Art. 1 Abs. 3 der Richtlinie 2002/58 gilt diese „nicht für Tätigkeiten, die nicht in den Anwendungsbereich des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft fallen, beispielsweise Tätigkeiten gemäß den Titeln V und VI des Vertrags über die Europäische Union, und auf keinen Fall für Tätigkeiten betreffend die öffentliche Sicherheit, die Landesverteidigung, die Sicherheit des Staates (einschließlich seines wirtschaftlichen Wohls, wenn die Tätigkeit die Sicherheit des Staates berührt) und die Tätigkeiten des Staates im strafrechtlichen Bereich“.
7.
Art. 15 Abs. 1 dieser Richtlinie bestimmt ferner, dass „[d]ie Mitgliedstaaten … Rechtsvorschriften erlassen [können], die die Rechte und Pflichten gemäß Artikel 5, Artikel 6, Artikel 8 Absätze 1, 2, 3 und 4 sowie Artikel 9 dieser Richtlinie beschränken, sofern eine solche Beschränkung gemäß Artikel 13 Absatz 1 der Richtlinie 95/46/EG[ (
6
)] für die nationale Sicherheit (d. h. die Sicherheit des Staates), die Landesverteidigung, die öffentliche Sicherheit sowie die Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten oder des unzulässigen Gebrauchs von elektronischen Kommunikationssystemen in einer demokratischen Gesellschaft notwendig, angemessen und verhältnismäßig ist. Zu diesem Zweck können die Mitgliedstaaten unter anderem durch Rechtsvorschriften vorsehen, dass Daten aus den in diesem Absatz aufgeführten Gründen während einer begrenzten Zeit aufbewahrt werden. Alle in diesem Absatz genannten Maßnahmen müssen den allgemeinen Grundsätzen des [Unions]rechts einschließlich den in Artikel 6 Absätze 1 und 2 des Vertrags über die Europäische Union niedergelegten Grundsätzen entsprechen“.
B.
Estnisches Recht
1. Gesetz über die elektronische Kommunikation
8.
Das Elektroonilise side seadus (Gesetz über die elektronische Kommunikation) (
7
) vom 8. Dezember 2004 in der auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung bestimmt in § 1111 („Pflicht zur Vorratsspeicherung von Daten“):
„…
(2)   Anbieter von Telefon- und Mobiltelefondiensten sowie Telefonnetz- und Mobiltelefonnetzdiensten sind verpflichtet, folgende Daten auf Vorrat zu speichern:
1)
Nummer des anrufenden Anschlusses sowie Name und Anschrift des Teilnehmers;
2)
Nummer des angerufenen Anschlusses sowie Name und Anschrift des Teilnehmers;
3)
bei der Nutzung eines Zusatzdienstes wie einer Rufweiterleitung oder einer Rufumleitung die gewählte Nummer sowie Name und Anschrift des Teilnehmers;
4)
Datum und Uhrzeit des Beginns und des Endes eines Anrufs;
5)
der in Anspruch genommene Telefon- oder Mobiltelefondienst;
6)
die Internationale Mobilfunk-Teilnehmerkennung (International Mobile Subscriber Identity – IMSI) des anrufenden und des angerufenen Anschlusses;
7)
die Internationale Kennung der mobilen Endeinrichtung (International Mobile Equipment Identity – IMEI) des anrufenden und des angerufenen Anschlusses;
8)
die Standortkennung bei Beginn des Anrufs;
9)
Daten zur geografischen Ortung von Funkzellen durch Bezugnahme auf ihre Standortkennung während des Zeitraums, in dem die Daten auf Vorrat gespeichert werden;
10)
im Fall eines vorbezahlten anonymen Dienstes Datum und Uhrzeit der ersten Aktivierung des Dienstes und die Kennung des Standorts, an dem der Dienst aktiviert wurde;
…
(4)   Die in Abs. 2 und 3 dieses Paragrafen genannten Daten werden für einen Zeitraum von einem Jahr ab dem Zeitpunkt der Kommunikation auf Vorrat gespeichert, wenn diese Daten im Zuge der Bereitstellung eines Kommunikationsdienstes erzeugt oder verarbeitet wurden …
…
(11)   Die in den Abs. 2 und 3 dieses Paragrafen genannten Daten werden weitergeleitet
1)
gemäß dem Kriminaalmenetluse seadustik [Strafprozessordnung (
8
)] an eine Ermittlungsbehörde, eine zu Überwachungsmaßnahmen ermächtigte Stelle, die Staatsanwaltschaft und das Gericht;
…“
2. Strafprozessordnung
9.
§ 17 („Beteiligte des Gerichtsverfahrens“) Abs. 1 der Strafprozessordnung in der auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung bestimmt:
„Beteiligte des Gerichtsverfahrens sind die Staatsanwaltschaft …“
10.
§ 30 („Die Staatsanwaltschaft im Strafverfahren“) der Strafprozessordnung lautet:
„(1)   Die Staatsanwaltschaft leitet das Ermittlungsverfahren, dessen Rechtmäßigkeit und Wirksamkeit sie gewährleistet, und vertritt die öffentliche Klage vor dem Gericht.
(2)   Die Befugnisse der Staatsanwaltschaft im Strafverfahren werden im Namen der Staatsanwaltschaft von einem Staatsanwalt ausgeübt, der unabhängig handelt und nur an das Gesetz gebunden ist.“
11.
§ 901 („Anforderung von Daten von einem Kommunikationsunternehmen“ Abs. 2 und 3 der Strafprozessordnung sieht vor:
„(2)   Die Ermittlungsbehörde kann im Ermittlungsverfahren mit Genehmigung der Staatsanwaltschaft oder im gerichtlichen Verfahren mit Genehmigung des Gerichts von einem Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste die in § 1111 Abs. 2 und 3 des Gesetzes über die elektronische Kommunikation aufgezählten Daten anfordern, die in Abs. 1 des vorliegenden Paragrafen nicht genannt sind. In der Genehmigung der Anforderung wird der Zeitraum, für den die Anforderung der Daten genehmigt wird, genau angegeben.
(3)   Gemäß dem vorliegenden Paragrafen dürfen Daten nur angefordert werden, wenn dies unerlässlich ist, um das Ziel des Strafverfahrens zu erreichen.“
12.
§ 211 („Ziel des Ermittlungsverfahrens“) der Strafprozessordnung lautet:
„(1)   Ziel des Ermittlungsverfahrens ist es, Beweise zu erheben und die übrigen Voraussetzungen für ein gerichtliches Verfahren zu schaffen.
(2)   Im Ermittlungsverfahren klären die Ermittlungsbehörde und die Staatsanwaltschaft die den Beschuldigten oder Angeklagten entlastenden und belastenden Umstände auf.“
3. Gesetz über die Staatsanwaltschaft
13.
Das Prokuratuuriseadus (Gesetz über die Staatsanwaltschaft) (
9
) vom 22. April 1998 in der auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung bestimmt in § 1 („Staatsanwaltschaft“):
„(1)   Die Staatsanwaltschaft ist eine dem Zuständigkeitsbereich des Justiitsministeeriumi [Justizministerium, Estland] unterstehende Behörde, die an der Planung der zur Bekämpfung und Aufklärung von Straftaten notwendigen Überwachungsmaßnahmen beteiligt ist, das Ermittlungsverfahren leitet, dessen Rechtmäßigkeit und Wirksamkeit gewährleistet, die öffentliche Klage vor dem Gericht vertritt und sonstige ihr durch Gesetz übertragene Aufgaben wahrnimmt.
(11)   Die Staatsanwaltschaft ist bei der Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben unabhängig und handelt gemäß dem vorliegenden Gesetz, sonstigen Gesetzen und auf der Grundlage dieser Gesetze erlassenen Rechtsakten.
…“
14.
§ 2 („Staatsanwalt“) Abs. 2 des Gesetzes über die Staatsanwaltschaft sieht vor:
„Der Staatsanwalt ist bei der Erfüllung seiner Aufgaben unabhängig und handelt ausschließlich nach dem Gesetz und seiner Überzeugung.“
III. Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
15.
Mit Urteil vom 6. April 2017 wurde H. K. vom Viru Maakohus (Gericht erster Instanz Viru, Estland) wegen Begehung von acht Diebstählen von Lebensmitteln und anderen materiellen Gütern im Wert von drei bis 40 Euro sowie von Geldbeträgen zwischen 5,20 Euro und 2100 Euro in der Zeit vom 4. August 2015 bis 1. Februar 2016, wegen Nutzung der Bankkarte einer anderen Person zur Abhebung von Geld aus einem Bargeldautomat, wodurch dieser Person ein Schaden von 3941,82 Euro verursacht worden ist, und wegen Begehung von Gewalttaten gegenüber Beteiligten eines Gerichtsverfahrens zu einer Freiheitsstrafe von zwei Jahren verurteilt (
10
).
16.
Um H. K. für diese Straftaten zu verurteilen, stützte sich der Viru Maakohus (Gericht erster Instanz Viru) u. a. auf mehrere Protokolle, die anhand von Daten in Verbindung mit elektronischen Nachrichtenübermittlungen im Sinne von § 1111 Abs. 2 des Gesetzes über die elektronische Kommunikation erstellt worden waren, welche die Ermittlungsbehörde im Ermittlungsverfahren bei einem Anbieter von Telekommunikationsdiensten erhoben hatte, nachdem sie gemäß § 901 Abs. 2 der Strafprozessordnung Genehmigungen erhalten hatte, die von einem Hilfsstaatsanwalt der Viru Ringkonnaprokuratuur (Bezirksstaatsanwaltschaft Viru, Estland) erteilt worden waren.
17.
So erteilte ein Hilfsstaatsanwalt der Bezirksstaatsanwaltschaft Viru der Ermittlungsbehörde am 2. November 2015 die Genehmigung, von dem Betreiber eines elektronischen Kommunikationsdienstes Daten nach § 1111 Abs. 2 des Gesetzes über die elektronische Kommunikation einzuholen, um mittels zweier Mobiltelefonnummern von H. K. die Übertragung von Anrufen und Nachrichten, deren Dauer, die Art und Weise der Übertragung, die personenbezogenen Daten und den Standort des Anrufers bzw. Absenders und des Angerufenen bzw. Empfängers am 21. September 2015 festzustellen.
18.
Zu den aufgrund dieser Genehmigung von dem Kommunikationsunternehmen eingeholten Daten erstellte die Ermittlungsbehörde am 4. November 2015 ein Protokoll, in dem die Sendemasten angegeben waren, in deren Reichweite die von H. K. genutzte Teilnehmernummer am 21. September 2015 nach 19.00 Uhr verwendet worden war. Der Ankläger wollte mit diesem Protokoll zusammen mit anderen Beweisen vor Gericht nachweisen, dass H. K. den am 21. September 2015 verübten Diebstahl begangen hatte.
19.
Am 25. Februar 2016 erteilte ein Hilfsstaatsanwalt der Bezirksstaatsanwaltschaft Viru der Ermittlungsbehörde die Genehmigung, zur Untersuchung einer Straftat nach § 303 Abs. 1 des Karistusseadustik (Strafgesetzbuch) (
11
) von dem Betreiber eines elektronischen Kommunikationsdienstes Daten nach § 1111 Abs. 2 des Gesetzes über die elektronische Kommunikation zu den von H. K. genutzten sieben Teilnehmernummern für den Zeitraum vom 1. März 2015 bis zum 19. Februar 2016 einzuholen.
20.
Zu den aufgrund dieser Genehmigung von dem Kommunikationsunternehmen eingeholten Daten erstellte die Ermittlungsbehörde am 15. März 2016 ein Protokoll, in dem die Tage angegeben sind, an denen H. K. die Mitangeklagten angerufen und Anrufe von ihnen entgegengenommen hatte, sowie die Tage, an denen H. K. Nachrichten an sie versandt und von ihnen empfangen hatte. Die Anklagebehörde wollte mit diesem Protokoll zusammen mit anderen Beweisen nachweisen, dass H. K. die Mitangeklagten seit dem Frühjahr des Jahres 2015 wiederholt telefonisch bedroht hatte.
21.
Zu den ebenfalls aufgrund dieser Genehmigung von dem Kommunikationsunternehmen eingeholten Daten erstellte die Ermittlungsbehörde zudem am 20. April und am 6. Mai 2016 Protokolle. In den Protokollen sind die Basisstationen vermerkt, in deren Reichweite am 4., 27. und 31. August 2015 sowie vom 1. bis 3. September 2015 Anrufe von den sechs von H. K. genutzten Teilnehmernummern abgegangen und bei diesen eingegangen waren. Der Ankläger wollte mit den Protokollen zusammen mit anderen Beweisen vor Gericht nachweisen, dass H. K. die an den genannten Tagen verübten sechs Diebstähle begangen hatte.
22.
Am 20. April 2016 erstellte die Ermittlungsbehörde ein Protokoll, in dem Daten zweier von H. K. verwendeter Teilnehmernummern wiedergegeben waren. Insbesondere gehen aus dem Protokoll die Basisstationen hervor, in deren Reichweite in der Zeit vom 16. bis 19. Januar 2015 Anrufe von diesen Teilnehmernummern abgegangen und bei diesen eingegangen waren. Damit, zusammen mit anderen Beweisen, wollte der Ankläger nachweisen, dass H. K. die Person ist, die vom 17. bis 19. Januar 2015 mit der Bankkarte des Geschädigten Bargeld aus einem Geldautomaten abgehoben hatte.
23.
Die dem Protokoll zugrunde liegenden Daten wurden von dem Kommunikationsunternehmen aufgrund von Genehmigungen übermittelt, die am 28. Januar und 2. Februar 2015 in einem anderen Strafverfahren von einem Oberstaatsanwalt der Bezirksstaatsanwaltschaft Viru erteilt worden waren. In diesem Strafverfahren ging es um Straftaten nach § 200 Abs. 2 Nrn. 7, 8 und 9 des Strafgesetzbuchs, nämlich zwei Raubdelikte, die am 23. und am 27. Januar 2015 von einer Gruppe unter Verwendung einer Waffe und mittels Einbruch begangen worden waren. Durch diese Genehmigungen wurde der Ermittlungsbehörde ermöglicht, von dem Kommunikationsunternehmen Daten nach § 1111 Abs. 2 des Gesetzes über die elektronische Kommunikation zu zwei Teilnehmernummern und verschiedenen IMEI-Codes von H. K. aus dem Zeitraum vom 1. Januar bis 2. Februar 2015 anzufordern.
24.
Aus dieser Darstellung des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens geht hervor, dass die Staatsanwaltschaft der Ermittlungsbehörde im Ermittlungsverfahren gemäß § 901 Abs. 2 der Strafprozessordnung Genehmigungen zur Anforderung der Daten von einem Kommunikationsunternehmen erteilte. Die Genehmigungen wurden in Bezug auf Daten der Teilnehmernummern der angeklagten Person zum Zweck der Untersuchung verschiedener Straftaten jeweils für einen Tag, ca. einen Monat und ca. ein Jahr erteilt.
25.
H. K. legte gegen das Urteil des Viru Maakohus (Gericht erster Instanz Viru) Berufung beim Tartu Ringkonnakohus (Bezirksgericht Tartu, Estland) ein, das diese Berufung mit Urteil vom 17. November 2017 zurückwies. H. K. legte daraufhin Kassationsbeschwerde beim Riigikohus (Oberster Gerichtshof) ein und beantragte, die Urteile erster und zweiter Instanz aufzuheben, das Strafverfahren gegen ihn einzustellen und ihn freizusprechen.
26.
H. K. macht geltend, dass die Protokolle, in denen die vom Kommunikationsunternehmen übermittelten Daten wiedergegeben seien, keine zulässigen Beweismittel seien und seine Verurteilung auf ihrer Grundlage ungerechtfertigt sei. Nach dem Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a. verstießen die Bestimmungen von § 1111 des Gesetzes über die elektronische Kommunikation, die eine Verpflichtung dieser Kommunikationsunternehmen vorsähen, Daten in Verbindung mit Nachrichtenübermittlungen aufzubewahren, sowie die Verwendung dieser Daten zu seiner Verurteilung gegen Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 in Verbindung mit den Art. 7, 8 und 11 sowie Art. 52 Abs. 1 der Charta.
27.
Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts stellt sich daher die Frage, ob die fraglichen Protokolle, die die Ermittlungsbehörde zu Daten im Sinne von § 1111 Abs. 2 des Gesetzes über die elektronische Kommunikation erstellt hat, die aufgrund einer Genehmigung der Staatsanwaltschaft von einem Kommunikationsunternehmen angefordert worden waren, als zulässige Beweismittel angesehen werden können.
28.
Die Daten, die Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste für einen Zeitraum von einem Jahr auf Vorrat speichern müssten, umfassten u. a. die Nummer des anrufenden und des angerufenen Anschlusses, Name und Anschrift des Teilnehmers, Datum und Uhrzeit des Beginns und des Endes eines Anrufs, der in Anspruch genommene Telefon- oder Mobiltelefondienst, die Internationale Mobilfunk-Teilnehmerkennung und die Internationale Kennung der mobilen Endeinrichtung des anrufenden und des angerufenen Anschlusses sowie die Standortkennung bei Beginn des Anrufs und Daten zur geografischen Ortung von Funkzellen. Dabei handle es sich um Daten, die sich auf die Tatsache, dass eine Übertragung von Anrufen und Nachrichten über Telefon und Mobiltelefon stattfinde, sowie auf den Standort einer mobilen Endeinrichtung bezögen, aber keinen Aufschluss über den Inhalt der Nachrichten gäben.
29.
Wie aus den Urteilen Tele2 Sverige und Watson u. a. sowie vom 2. Oktober 2018, Ministerio Fiscal (
12
), hervorgehe, falle eine innerstaatliche Regelung über die Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten sowie den Zugang zu diesen Daten im Rahmen eines Strafverfahrens wie § 1111 Abs. 2 und 4 des Gesetzes über die elektronische Kommunikation und § 901 Abs. 2 der Strafprozessordnung in den Geltungsbereich der Richtlinie 2002/58.
30.
Die Zulässigkeit von Beweisen hänge von der Einhaltung der Verfahrensvorschriften über die Beweiserhebung ab. Bei der Beurteilung der Zulässigkeit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Protokolle als Beweismittel sei auch die Frage zu prüfen, inwieweit die Erhebung der ihnen zugrunde liegenden Daten beim Kommunikationsunternehmen mit Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58, ausgelegt im Licht der Art. 7, 8 und 11 sowie des Art. 52 Abs. 1 der Charta, vereinbar sei.
31.
In Anbetracht der Urteile Tele2 Sverige und Watson u. a. (
13
) sowie Ministerio Fiscal (
14
) fragt sich das vorlegende Gericht, ob Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 im Licht der Art. 7, 8 und 11 sowie des Art. 52 Abs. 1 der Charta dahin auszulegen ist, dass der Zugang staatlicher Behörden zu Daten, die es ermöglichen, den Ausgangs- und den Zielort, das Datum, die Uhrzeit und die Dauer, die Art des Kommunikationsdienstes, die verwendete Endeinrichtung und den Standort der Verwendung einer mobilen Endeinrichtung in Bezug auf eine Telefon- oder Mobiltelefonkommunikation eines Beschuldigten festzustellen, einen Eingriff in die in diesen Artikeln der Charta verankerten Grundrechte darstellt, der stets so schwer ist, dass dieser Zugang auf die Bekämpfung der schweren Kriminalität beschränkt werden muss, unabhängig davon, auf welchen Zeitraum sich die auf Vorrat gespeicherten Daten, zu denen diese staatlichen Behörden Zugang beantragt haben, beziehen.
32.
Das vorlegende Gericht vertritt insoweit die Auffassung, dass der Zeitraum, für den die fraglichen Daten angefordert würden, ein wesentlicher Umstand für die Bewertung der Schwere des Grundrechtseingriffs sei, den der Zugang zu den fraglichen Daten darstelle. Ein solcher Eingriff sei daher möglicherweise nicht als schwer anzusehen, sofern sich die angeforderten Daten nur auf einen sehr kurzen Zeitraum wie etwa einen Tag bezögen. In diesem Fall sei es in der Regel nicht möglich, klare Schlüsse auf das Privatleben der betroffenen Person zu ziehen, so dass der Zugang der staatlichen Behörden zu den genannten Daten durch einen Zweck der Ermittlung und Verfolgung von Straftaten im Allgemeinen gerechtfertigt sein könnte.
33.
Außerdem fragt sich das vorlegende Gericht, ob der Zugang zu Daten wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden in Anbetracht der Erkenntnisse aus dem Urteil Ministerio Fiscal (
15
) durch ebendiesen Zweck gerechtfertigt sein kann, wenn die Menge an Daten, zu denen die Behörden Zugang haben, klein und der Eingriff in die fraglichen Grundrechte deshalb nicht schwer wäre. Bei der Menge der Daten komme es sowohl auf die Art der Daten (beispielsweise solcher, die sich auf den Adressaten der Kommunikation oder den Standort des Endgeräts bezögen) als auch auf ihr zeitliches Ausmaß (z. B. ein Tag, Monat oder Jahr) an. Je schwerer die verfolgte Straftat sei, desto schwerere Grundrechtseingriffe seien in dem Verfahren erlaubt und desto größer sei die Menge der Daten, zu denen der Zugang der staatlichen Behörden gerechtfertigt sei.
34.
Schließlich fragt sich das vorlegende Gericht, ob die Staatsanwaltschaft als „unabhängige“ Verwaltungsbehörde im Sinne des Urteils Tele2 Sverige und Watson u. a. (
16
) anzusehen ist. In Estland leite die Staatsanwaltschaft das Ermittlungsverfahren, dessen Ziel es u. a. sei, Beweise zu erheben. Darüber hinaus hätten die Ermittlungsbehörde und die Staatsanwaltschaft die den Beschuldigten entlastenden und belastenden Umstände aufzuklären. Schließlich würden die Befugnisse der Staatsanwaltschaft in deren Namen von einem Staatsanwalt ausgeübt, der bei der Erfüllung seiner Aufgaben unabhängig sei, was sich aus § 30 Abs. 1 und 2 der Strafprozessordnung und aus § 1 Abs. 1 und 11 sowie § 2 Abs. 2 des Gesetzes über die Staatsanwaltschaft ergebe.
35.
In diesem Zusammenhang hebt das vorlegende Gericht hervor, dass seine Zweifel an der unionsrechtlich erforderlichen Unabhängigkeit vor allem aus der Tatsache herrührten, dass die Staatsanwaltschaft nach dem Ermittlungsverfahren gegen den Betroffenen Anklage erhebe, wenn sie der Überzeugung sei, dass alle erforderlichen Beweise erhoben seien und hierzu Anlass bestehe. In diesem Fall vertrete die Staatsanwaltschaft die öffentliche Klage vor dem Gericht und sei damit auch Beteiligte des Gerichtsverfahrens. Zudem habe der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte bereits anerkannt, dass es bei Überwachungsmaßnahmen unter bestimmten Umständen zulässig sei, wenn eine vorherige gerichtliche Kontrolle nicht durchgeführt werde, sofern eine gerichtliche Überprüfung später stattfinde (
17
).
36.
Unter diesen Umständen hat der Riigikohus (Oberster Gerichtshof) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Ist Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 im Licht der Art. 7, 8 und 11 sowie des Art. 52 Abs. 1 der Charta dahin auszulegen, dass in einem Strafverfahren der Zugang staatlicher Behörden zu Daten, die es ermöglichen, den Ausgangs- und den Zielort, das Datum, die Uhrzeit und die Dauer, die Art des Kommunikationsdienstes, die verwendete Endeinrichtung und den Standort der Verwendung einer mobilen Endeinrichtung in Bezug auf eine Telefon- oder Mobiltelefonkommunikation eines Beschuldigten festzustellen, einen so schweren Eingriff in die in den genannten Artikeln der Charta verankerten Grundrechte darstellt, dass dieser Zugang im Bereich der Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten auf die Bekämpfung der schweren Kriminalität beschränkt werden muss, unabhängig davon, auf welchen Zeitraum sich die auf Vorrat gespeicherten Daten, zu denen die staatlichen Behörden Zugang haben, beziehen?
2.
Ist Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 ausgehend von dem im Urteil Ministerio Fiscal, Rn. 55 bis 57, zum Ausdruck gebrachten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dahin auszulegen, dass, wenn die Menge der in der ersten Frage genannten Daten, zu denen die staatlichen Behörden Zugang haben, (sowohl nach der Art der Daten als auch nach ihrem zeitlichen Ausmaß) nicht groß ist, der damit einhergehende Grundrechtseingriff durch den Zweck der Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten im Allgemeinen gerechtfertigt sein kann und dass die Straftaten, die durch den Eingriff bekämpft werden sollen, umso schwerer sein müssen, je größer die Menge der Daten ist, zu denen die staatlichen Behörden Zugang haben?
3.
Bedeutet die im Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a., Tenor Ziff. 2, genannte Anforderung, dass der Datenzugang der zuständigen staatlichen Behörden einer vorherigen Kontrolle durch ein Gericht oder eine unabhängige Verwaltungsbehörde unterliegen muss, dass Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 dahin auszulegen ist, dass die Staatsanwaltschaft, die das Ermittlungsverfahren leitet, wobei sie nach dem Gesetz zu unabhängigem Handeln verpflichtet ist und nur an das Gesetz gebunden ist und im Ermittlungsverfahren sowohl die den Angeklagten belastenden als auch entlastenden Umstände aufklärt, aber später im gerichtlichen Verfahren die öffentliche Klage vertritt, als unabhängige Verwaltungsbehörde angesehen werden kann?
IV. Würdigung
37.
Mit seiner ersten und seiner zweiten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 im Licht der Art. 7, 8 und 11 sowie des Art. 52 Abs. 1 der Charta dahin auszulegen ist, dass zu den Kriterien, mit denen sich die Schwere des Grundrechtseingriffs bewerten lässt, den der Zugang der zuständigen staatlichen Behörden zu personenbezogenen Daten darstellt, die Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste nach einer nationalen Regelung auf Vorrat zu speichern haben, die betreffenden Datenkategorien sowie die Länge des Zeitraums zählen, für den der Zugang beantragt wird.
38.
Bevor ich auf diese Frage antworte, werde ich eine Reihe von Vorbemerkungen machen, die es mir ermöglichen, zum einen auf das Vorbringen einiger Mitgliedstaaten zum Geltungsbereich der Richtlinie 2002/58 und zum anderen auf den Vorschlag der Europäischen Kommission zu entgegnen, im Rahmen des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens die Vereinbarkeit der estnischen Regelung mit dem Unionsrecht zu prüfen, soweit sie Anbietern elektronischer Kommunikationsdienste vorschreibt, mehrere Kategorien personenbezogener Daten, die im Rahmen dieser Dienste erzeugt werden, auf Vorrat zu speichern.
A.
Vorbemerkungen
1. Geltungsbereich der Richtlinie 2002/58
39.
Die irische, die ungarische und die polnische Regierung werfen Fragen zum Geltungsbereich der Richtlinie 2002/58 auf.
40.
Die irische Regierung scheint die Auffassung zu vertreten, dass eine nationale Regelung, die sich auf den Zugang der Strafverfolgungsbehörden zu auf Vorrat gespeicherten Daten bezieht, gemäß Art. 1 Abs. 3 der Richtlinie 2002/58 vom Geltungsbereich dieser Richtlinie ausgeschlossen sei.
41.
Dieses Argument ist in Anwendung der aus den Urteilen Tele2 Sverige und Watson u. a. sowie Ministerio Fiscal hervorgegangenen Rechtsprechung des Gerichtshofs zurückzuweisen.
42.
Hierzu hat der Gerichtshof entschieden, dass die Rechtsvorschriften, um die es in Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 geht, „in den Geltungsbereich dieser Richtlinie fallen, auch wenn sie sich auf spezifische Tätigkeiten der Staaten oder der staatlichen Stellen beziehen, die mit den Tätigkeitsbereichen von Einzelpersonen nichts zu tun haben, und die Zweckbestimmungen, denen diese Rechtsvorschriften entsprechen müssen, sich im Wesentlichen mit den Zielen, die mit den in Art. 1 Abs. 3 der Richtlinie 2002/58 genannten Tätigkeiten verfolgt werden, decken“ (
18
). Nach Ansicht des Gerichtshofs setzt „Art. 15 Abs. 1 dieser Richtlinie … nämlich zwangsläufig voraus, dass die dort genannten nationalen Vorschriften in den Geltungsbereich der Richtlinie fallen, da diese Richtlinie die Mitgliedstaaten zum Erlass solcher Vorschriften ausdrücklich nur dann ermächtigt, wenn die darin vorgesehenen Voraussetzungen eingehalten werden. Außerdem regeln die in Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 genannten Rechtsvorschriften – zu den in dieser Bestimmung genannten Zwecken – die Tätigkeit der Betreiber elektronischer Kommunikationsdienste“ (
19
).
43.
Der Gerichtshof hat daraus den Schluss gezogen, dass „der genannte Art. 15 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 der Richtlinie 2002/58 dahin auszulegen ist, dass in den Geltungsbereich dieser Richtlinie nicht nur eine Rechtsvorschrift fällt, die den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste vorschreibt, die Verkehrs- und Standortdaten zu speichern, sondern auch eine Rechtsvorschrift, die den Zugang der nationalen Behörden zu den von diesen Betreibern gespeicherten Daten betrifft“ (
20
).
44.
Nach Ansicht des Gerichtshofs gilt „[d]er durch Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 garantierte Schutz der Vertraulichkeit elektronischer Kommunikationen und der damit verbundenen Verkehrsdaten … nämlich für Maßnahmen sämtlicher anderer Personen als der Nutzer, unabhängig davon, ob es sich um private Personen oder Einrichtungen oder um staatliche Einrichtungen handelt. Wie ihr 21. Erwägungsgrund bestätigt, soll die Richtlinie 2002/58 jeden unerlaubten Zugang zu Nachrichten einschließlich zu ‚mit ihnen verbundenen Daten‘ verhindern, um die Vertraulichkeit elektronischer Kommunikationen zu schützen“ (
21
).
45.
Dem hat der Gerichtshof hinzugefügt, dass „Rechtsvorschriften, die den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste vorschreiben, personenbezogene Daten zu speichern oder den zuständigen nationalen Behörden den Zugang zu diesen Daten zu gewähren, zwangsläufig die Verarbeitung dieser Daten durch die Betreiber zur Folge haben … Da solche Vorschriften die Tätigkeiten dieser Betreiber regeln, können sie somit nicht den in Art. 1 Abs. 3 der Richtlinie 2002/58 genannten spezifischen Tätigkeiten der Staaten gleichgestellt werden“ (
22
).
46.
Wie der Gerichtshof in seinem Urteil Ministerio Fiscal (
23
) entschieden hat, ist aus all diesen Argumenten abzuleiten, dass ein im Rahmen eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens gestellter Antrag auf Zugang zu von Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste gespeicherten personenbezogenen Daten in den Geltungsbereich der Richtlinie 2002/58 fällt.
47.
Darüber hinaus bringen die ungarische und die polnische Regierung als Argument vor, dass das Unionsrecht die Frage der Zulässigkeit von Beweismitteln in Strafverfahren nicht regle.
48.
Dieses Recht regelt bei seinem gegenwärtigen Stand zwar nicht die Bestimmungen über die Zulässigkeit des Beweismaterials in einem Strafverfahren; das vorlegende Gericht hat aber deutlich hervorgehoben, weshalb die von ihm erbetene Auslegung des Unionsrechts für seine Entscheidung über die Zulässigkeit des Beweismaterials erforderlich ist. Diese hängt nämlich von der Einhaltung der Verfahrensbedingungen und ‑vorschriften für die Beweiserhebung ab. Bei der Beurteilung der Zulässigkeit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Protokolle als Beweismittel muss das vorlegende Gericht daher die Vorfrage prüfen, inwiefern die Erhebung der ihnen zugrunde liegenden Daten beim Kommunikationsunternehmen mit Art. 15 Abs. 1 dieser Richtlinie, ausgelegt im Licht der Art. 7, 8 und 11 sowie des Art. 52 Abs. 1 der Charta, vereinbar war. Diese Vorfrage bezieht sich jedoch auf einen Aspekt, der, wie ich zuvor unterstrichen habe, durch das Unionsrecht geregelt wird. Insoweit müssen die anwendbaren nationalen Beweisregeln mithin den Anforderungen genügen, die sich aus den durch das Unionsrecht garantierten Grundrechten ergeben (
24
). Daher ist das Vorbringen der ungarischen und der polnischen Regierung in meinen Augen irrelevant.
2. Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten
49.
Auch wenn sich die Fragen des vorlegenden Gerichts auf die Voraussetzungen für den Datenzugang beziehen, fordert die Kommission den Gerichtshof auf, sich im Rahmen des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens auch zur Problematik im Zusammenhang mit der Vorratsdatenspeicherung zu äußern. Hierzu führt sie im Wesentlichen aus, ein rechtlicher Zugang zu auf Vorrat gespeicherten Daten verlange, dass die nationale Regelung, die den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste die Vorratsspeicherung der im Rahmen dieser Dienste erzeugten Daten vorschreibe, den Anforderungen von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58, ausgelegt im Licht der Charta, gerecht werde bzw. dass die fraglichen Daten von den Betreibern nach ebendieser Richtlinie auf eigene Initiative, insbesondere zu gewerblichen Zwecken, auf Vorrat gespeichert worden seien.
50.
In Bezug auf die Ausgangsrechtssache merkt die Kommission an, dass die Daten, zu denen die Ermittlungsbehörde Zugang gehabt habe, von den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste nicht auf eigene Initiative zu gewerblichen Zwecken auf Vorrat gespeichert worden seien, sondern im Rahmen der Pflicht zur Vorratsspeicherung, die ihnen § 1111 des Gesetzes über die elektronische Kommunikation auferlege. Sie stellt darüber hinaus fest, dass H. K. sowohl die Rechtmäßigkeit der nationalen Vorschriften über den Zugang zu den Daten als auch der Vorschriften über ihre Vorratsspeicherung bestreite (
25
).
51.
Abgesehen davon sei darauf hingewiesen, dass mit den vom vorlegenden Gericht im Rahmen der vorliegenden Rechtssache formulierten Fragen – genau wie im Rahmen des Vorabentscheidungsersuchens, das zum Urteil Ministerio Fiscal geführt hat (
26
) – nicht geklärt werden soll, ob die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden personenbezogenen Daten von den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste unter Einhaltung der Voraussetzungen von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58, ausgelegt im Licht der Art. 7, 8 und 11 sowie des Art. 52 Abs. 1 der Charta, auf Vorrat gespeichert worden sind. Die Fragen beziehen sich lediglich darauf, ob die Voraussetzungen, unter denen der Zugang der nationalen Ermittlungsbehörden zu solchen Daten nach der estnischen Regelung gestattet ist, mit diesen Vorschriften vereinbar sind. Vor dem Gerichtshof sind deshalb nahezu ausschließlich diese Zugangsvoraussetzungen erörtert worden.
52.
Jedenfalls kann sich das vorlegende Gericht auf die aus dem Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a. hervorgegangene Rechtsprechung stützen, wenn es die Auffassung vertritt, dass es für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits erforderlich sei, über die Vereinbarkeit von § 1111 des Gesetzes über die elektronische Kommunikation mit dem Unionsrecht zu befinden.
53.
In diesem Zusammenhang werde ich mich mit dem Hinweis begnügen, dass nach Ansicht des Gerichtshofs „Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 im Licht der Art. 7, 8 und 11 sowie des Art. 52 Abs. 1 der Charta dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die für Zwecke der Bekämpfung von Straftaten eine allgemeine und unterschiedslose Vorratsspeicherung sämtlicher Verkehrs- und Standortdaten aller Teilnehmer und registrierten Nutzer in Bezug auf alle elektronischen Kommunikationsmittel vorsieht“ (
27
).
54.
Das vorlegende Gericht hat gegebenenfalls zu prüfen, ob die estnische Regelung den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste eine Pflicht zur Vorratsspeicherung von Daten auferlegt, die einen solchen allgemeinen und unterschiedslosen Charakter aufweist, und daraus die Konsequenzen für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits zu ziehen. Sollte die von der Republik Estland eingeführte Regelung für die Vorratsdatenspeicherung als unvereinbar mit dem Unionsrecht, weil unverhältnismäßig im Hinblick auf den verfolgten Zweck, anzusehen sein, könnte der Zugang zu den auf Vorrat gespeicherten Daten auch nicht durch ebendiesen Zweck gerechtfertigt werden.
55.
Nur wenn die Pflicht zur Vorratsspeicherung mit angemessenen Einschränkungen – insbesondere hinsichtlich der betreffenden Datenkategorien und der Speicherungsdauer – gemäß einer nach Maßgabe des verfolgten Zwecks differenzierten und zur Erreichung dieses Zwecks unbedingt erforderlichen Regelung einhergeht, kann sie einer Verhältnismäßigkeitsprüfung standhalten.
56.
Im Rahmen der vorliegenden Schlussanträge werde ich das Konzept einer „begrenzten Aufbewahrung von Daten“, das von Generalanwalt Campos Sánchez-Bordona in seinen Schlussanträgen vom 15. Januar 2020 im Rahmen der Rechtssache Ordre des barreaux francophones et germanophone u. a. eingehend untersucht wird (
28
), nicht weiterentwickeln.
B.
Zugang der zuständigen nationalen Behörden zu den auf Vorrat gespeicherten Daten
1. Erkenntnisse aus dem Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a.
57.
Der Gerichtshof geht die Problematik im Zusammenhang mit dem Zugang der zuständigen nationalen Behörden zu den auf Vorrat gespeicherten Daten „unabhängig vom Umfang der den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste auferlegten Pflicht zur Vorratsspeicherung von Daten“ und insbesondere unabhängig davon an, ob eine Vorratsspeicherung von Daten allgemein oder gezielt erfolgt (
29
). Diese Feststellung hängt mit der Tatsache zusammen, dass der Gerichtshof die Vorratsspeicherung von Daten und den Zugang zu ihnen als zwei unterschiedliche Eingriffe in die durch die Charta geschützten Rechte betrachtet.
58.
Der Zugang zu den auf Vorrat gespeicherten Daten muss „tatsächlich strikt einem [der in Art. 15 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2002/58 genannten] Zwecke dienen“. Darüber hinaus muss es eine Übereinstimmung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem verfolgten Zweck geben. Wird der Eingriff als „schwer“ eingestuft, kann er nur durch die Bekämpfung schwerer Straftaten gerechtfertigt werden (
30
).
59.
Wie die Vorratsspeicherung von Daten kann auch der Zugang der zuständigen nationalen Behörden zu diesen Daten nur innerhalb der Schranken des absolut Notwendigen gestattet werden (
31
). Zudem müssen die Rechtsvorschriften „klare und präzise Regeln aufstellen, in denen angegeben ist, unter welchen Umständen und unter welchen Voraussetzungen die Betreiber elektronischer Kommunikationsdienste den zuständigen nationalen Behörden Zugang zu den Daten zu gewähren haben. Außerdem muss eine derartige Vorschrift im innerstaatlichen Recht verbindlich sein“ (
32
). Insbesondere müssen die nationalen Regelungen „die materiell- und verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für den Zugang der zuständigen nationalen Behörden zu den auf Vorrat gespeicherten Daten festlegen“ (
33
).
60.
Aus dem Vorstehenden lässt sich ableiten, dass „ein allgemeiner Zugang zu allen auf Vorrat gespeicherten Daten unabhängig davon, ob irgendein – zumindest mittelbarer – Zusammenhang mit dem verfolgten Ziel besteht, nicht als auf das absolut Notwendige beschränkt angesehen werden kann“ (
34
).
61.
Nach Auffassung des Gerichtshofs „muss sich die betreffende nationale Regelung bei der Festlegung der Umstände und Voraussetzungen, unter denen den zuständigen nationalen Behörden Zugang zu den Daten von Teilnehmern oder registrierten Nutzern zu gewähren ist, auf objektive Kriterien stützen. Insoweit darf im Zusammenhang mit dem Zweck der Bekämpfung von Straftaten Zugang grundsätzlich nur zu den Daten von Personen gewährt werden, die im Verdacht stehen, eine schwere Straftat zu planen, zu begehen oder begangen zu haben oder auf irgendeine Weise in eine solche Straftat verwickelt zu sein“ (
35
).
62.
Mit anderen Worten muss die nationale Regelung, mit der den zuständigen nationalen Behörden Zugang zu den auf Vorrat gespeicherten Daten gewährt wird, eine hinreichend begrenzte Tragweite haben, um zu verhindern, dass sich ein solcher Zugang auf eine große Zahl von Personen oder gar auf alle Personen und alle elektronischen Kommunikationsmittel sowie auf sämtliche auf Vorrat gespeicherten Daten beziehen könnte. Der Gerichtshof hat daher das Kriterium des Zusammenhangs zwischen den betroffenen Personen und dem verfolgten Zweck in den Vordergrund gerückt.
63.
Darüber hinaus hat der Gerichtshof die Voraussetzungen festgelegt, denen jeder Zugang der zuständigen nationalen Behörden zu den auf Vorrat gespeicherten Daten genügen muss.
64.
Zunächst muss dieser Zugang „grundsätzlich – außer in hinreichend begründeten Eilfällen – einer vorherigen Kontrolle entweder durch ein Gericht oder eine unabhängige Verwaltungsstelle unterworfen [werden]“ (
36
). Deren Entscheidung muss „auf einen mit Gründen versehenen Antrag [ergehen], der von den zuständigen nationalen Behörden u. a. im Rahmen von Verfahren zur Verhütung, Feststellung oder Verfolgung von Straftaten gestellt wird“ (
37
).
65.
Sodann ist es nach Ansicht des Gerichtshofs wichtig, dass „die zuständigen nationalen Behörden, denen Zugang zu den auf Vorrat gespeicherten Daten gewährt worden ist, die betroffenen Personen im Rahmen der einschlägigen nationalen Verfahren davon in Kenntnis setzen, sobald die Mitteilung die behördlichen Ermittlungen nicht mehr beeinträchtigen kann“ (
38
).
66.
Schließlich müssen die Mitgliedstaaten Vorschriften zur Sicherheit und zum Schutz der von den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste auf Vorrat gespeicherten Daten erlassen, um Missbrauch und jeden unberechtigten Zugang zu den Daten zu vermeiden (
39
).
2. Erkenntnisse aus dem Urteil Ministerio Fiscal
67.
In jener Rechtssache war der Gerichtshof mit der Frage befasst, ob eine nationale Regelung, die einen Zugang der zuständigen nationalen Behörden wie beispielsweise der Kriminalpolizei zu Daten über die Identität der Inhaber bestimmter SIM-Karten vorsieht, mit Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58, ausgelegt im Licht der Art. 7 und 8 der Charta, vereinbar ist.
68.
In seinem Urteil hat der Gerichtshof festgestellt, dass, was den Zweck der Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten anbelangt, dieser nach dem Wortlaut von Art. 15 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2002/58 nicht auf die Bekämpfung schwerer Straftaten beschränkt ist, sondern „Straftaten“ im Allgemeinen betrifft (
40
).
69.
Mit den Ausführungen des Gerichtshofs wird klargestellt, dass, was den Zugang der zuständigen nationalen Behörden zu Daten angeht, eine Übereinstimmung zwischen der Schwere des Eingriffs und der Schwere der fraglichen Straftaten bestehen muss.
70.
Wie der Gerichtshof unter Verweis auf Rn. 99 seines Urteils Tele2 Sverige und Watson u. a. in Erinnerung ruft, hat er zwar entschieden, dass „im Bereich der Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten nur die Bekämpfung der schweren Kriminalität einen Zugang öffentlicher Stellen zu von den Betreibern von Kommunikationsdiensten gespeicherten personenbezogenen Daten rechtfertigen kann, aus deren Gesamtheit genaue Schlüsse auf das Privatleben der von diesen Daten betroffenen Personen gezogen werden können“ (
41
).
71.
Der Gerichtshof habe „diese Auslegung jedoch damit begründet, dass der mit einer solchen Zugangsregelung verfolgte Zweck im Verhältnis zur Schwere des damit einhergehenden Eingriffs in die betreffenden Grundrechte stehen muss“ (
42
).
72.
Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit könne ein schwerer Eingriff im Bereich der Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten nämlich nur durch einen Zweck der Bekämpfung einer ebenfalls als „schwer“ einzustufenden Kriminalität gerechtfertigt sein (
43
).
73.
Sei dagegen der mit einem solchen Zugang verbundene Eingriff nicht schwer, könne dieser Zugang durch einen Zweck der Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von „Straftaten“ im Allgemeinen gerechtfertigt sein (
44
).
74.
Diese Erwägungen machten somit eine Beurteilung der Frage erforderlich, ob der Eingriff in die Grundrechte gemäß den Art. 7 und 8 der Charta, den ein Zugang der Kriminalpolizei zu den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Daten mit sich gebracht hätte, als „schwer“ anzusehen war oder nicht.
75.
Anders als in seinem Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a. hat der Gerichtshof den Eingriff in die durch die Art. 7 und 8 der Charta geschützten Grundrechte, den der Zugang zu den fraglichen Daten darstellte, nicht als „schwer“ eingestuft (
45
). Der Zugangsantrag zielte nämlich „ausschließlich darauf ab, die Identität der Inhaber von SIM-Karten festzustellen, die in einem Zeitraum von zwölf Tagen mit der [internationalen Mobilfunkgerätekennung] des gestohlenen Mobiltelefons aktiviert [worden waren]“ (
46
). Es ging nur um „den Zugang zu den diesen SIM-Karten entsprechenden Telefonnummern sowie zu den Daten bezüglich der Identität der Karteninhaber wie deren Name, Vorname und gegebenenfalls Adresse. Dagegen [bezogen] sich diese Daten … weder auf die mittels des gestohlenen Mobiltelefons erfolgte Kommunikation noch auf dessen Ortung“ (
47
).
76.
Der Gerichtshof hat daraus abgeleitet, dass „mit den Daten, auf die sich der im Ausgangsverfahren in Rede stehende Zugangsantrag bezieht, … nur eine Verbindung zwischen der SIM-Karte oder den SIM-Karten, die mit dem gestohlenen Mobiltelefon aktiviert wurden, und der Identität der Inhaber dieser SIM-Karten während eines bestimmten Zeitraums hergestellt werden [kann]. Ohne einen Abgleich mit den Daten bezüglich der mittels dieser SIM-Karten erfolgten Kommunikation und den Standortdaten lassen sich diesen Daten weder das Datum, die Uhrzeit, die Dauer und die Adressaten der mittels der betreffenden SIM-Karte bzw. der betreffenden SIM-Karten erfolgten Kommunikation entnehmen noch die Orte, an denen diese Kommunikation erfolgte, oder die Häufigkeit dieser Kommunikation mit bestimmten Personen während eines bestimmten Zeitraums. Aus diesen Daten lassen sich daher keine genauen Schlüsse auf das Privatleben der Personen ziehen, deren Daten betroffen sind“ (
48
).
77.
Nachdem er eine Einstufung als „schweren Eingriff“ ausgeschlossen hatte, durfte der Gerichtshof annehmen, dass der Zweck der Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten im Allgemeinen geltend gemacht werden konnte, um den fraglichen Eingriff zu rechtfertigen, auch wenn es sich bei diesen Straftaten nicht um schwere Straftaten handelte (
49
).
78.
In Anbetracht dieser Rechtsprechung stellt das vorlegende Gericht seine erste und seine zweite Vorlagefrage, mit dem Ziel, die Schwere des Eingriffs zu beurteilen, den der Datenzugang im Rahmen des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Strafverfahrens darstellt. Es möchte genauer gesagt wissen, ob die betreffenden Datenkategorien und die Länge des Zeitraums, für den der besagte Datenzugang beantragt wird, unter diesem Gesichtspunkt relevante Kriterien darstellen.
3. Zu den Kriterien zur Bewertung der Schwere des Eingriffs
79.
Wie aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs hervorgeht, kann ein Eingriff je eher als „schwer“ eingestuft werden, desto zahlreicher die Kategorien von Daten sind, zu denen Zugang beantragt wird.
80.
Abgesehen davon werden die erste und die zweite Frage des vorlegenden Gerichts den Gerichtshof zu der Feststellung veranlassen, ob – zusätzlich zu den fraglichen Datenkategorien – die Länge des Zeitraums, auf den sich dieser Zugang bezieht, auch bei der Ermittlung der Schwere des Eingriffs eine Rolle spielt.
81.
Meines Erachtens tut sie das. Ich stelle im Übrigen fest, dass der Gerichtshof im Urteil Ministerio Fiscal im Rahmen seiner Beurteilung auch die Länge des Zeitraums berücksichtigt hat, auf den sich der Zugang bezieht, in jenem Fall zwölf Tage (
50
).
82.
Aufgrund der Verknüpfung zwischen der Art der Zieldaten und der Länge des Zeitraums, auf den sich der Zugang bezieht, lässt sich die Schwere des Eingriffs beurteilen. Mit diesen beiden Aspekten lässt sich nämlich überprüfen, ob das Kriterium zur Ermittlung der Schwere des Eingriffs erfüllt ist, d. h. ob ein Zugang zu den fraglichen Daten den zuständigen nationalen Behörden ermöglichen könnte, klare Schlüsse auf das Privatleben der Personen zu ziehen, deren Daten von diesem Zugang betroffen sind. Um ein genaues Bild einer Person zeichnen zu können, ist es jedoch nicht nur erforderlich, dass der Zugang mehrere Datenkategorien wie beispielsweise Identifizierungs‑, Verkehrs- und Standortdaten betrifft, sondern auch, dass sich dieser Zugang auf einen hinreichend langen Zeitraum bezieht, um die Hauptmerkmale des Lebens einer Person genau genug offenlegen zu können.
83.
Somit stellt die Länge des Zeitraums, für den Daten entsprechend einer Zugangsberechtigung angefordert werden, ebenso wie die Anzahl betroffener Kategorien ein wesentliches Element im Hinblick auf die Beurteilung der Schwere des Eingriffs in die Grundrechte der betroffenen Personen dar. Wie die Kommission ausführt, ist auch zu berücksichtigen, ob für ein und dieselbe Person mehrere Zugangsanträge gestellt worden sind, auch wenn sich diese auf kurze Zeiträume beziehen.
84.
Wie aus dem Vorabentscheidungsersuchen hervorgeht, handelt es sich bei den Daten, zu denen die Ermittlungsbehörde Zugang gehabt hat, um die in § 1111 Abs. 2 des Gesetzes über die elektronische Kommunikation genannten Daten. Diese Daten ermöglichen es, den Ausgangs- und den Zielort, das Datum, die Uhrzeit und die Dauer, die Art des Kommunikationsdienstes, die verwendete Endeinrichtung und den Standort der Verwendung einer mobilen Endeinrichtung in Bezug auf eine Telefon- oder Mobiltelefonkommunikation einer Person festzustellen. Die Daten sind der Ermittlungsbehörde für Zeiträume von einem Tag, einem Monat und fast einem Jahr übermittelt worden.
85.
Die Beurteilung des Grads des Grundrechtseingriffs, den ein Zugang der zuständigen nationalen Behörden zu den auf Vorrat gespeicherten personenbezogenen Daten mit sich bringt, ergibt sich aus einer konkreten Prüfung der Umstände des Einzelfalls. In jedem Fall hat das vorlegende Gericht zu prüfen, ob die Daten, zu denen der Zugang gestattet worden ist, angesichts ihrer Art und der Länge des Zeitraums, auf den sich dieser Zugang bezieht, geeignet waren, klare Schlüsse auf das Privatleben der betroffenen Personen zu ermöglichen.
86.
Ist dies der Fall, wäre der Eingriff als „schwer“ im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs einzustufen und könnte im Bereich der Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten somit nur durch einen Zweck der Bekämpfung einer ebenfalls als „schwer“ einzustufenden Kriminalität gerechtfertigt sein (
51
).
4. Übereinstimmung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem verfolgten Zweck
87.
Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs geht hervor, dass ein Grundrechtseingriff, der als „schwer“ eingestuft wird, ein verstärktes Rechtfertigungserfordernis mit sich bringt.
88.
Was die Schwere der mutmaßlichen Straftaten angeht, hinsichtlich deren Datenzugang gewährt worden ist, weist die Kommission darauf hin, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung u. a. Zugang gestatte, um Straftaten im Allgemeinen zu bekämpfen (
52
).
89.
Das vorlegende Gericht hat nach Maßgabe der Umstände des Falls zu prüfen, ob der Zugang zu Daten wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden tatsächlich strikt einem der in Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 genannten Zwecke dient. Insoweit sei in Erinnerung gerufen, dass der Zweck der Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten nach dem Wortlaut dieser Vorschrift nicht auf die Bekämpfung schwerer Straftaten beschränkt ist, sondern „Straftaten“ im Allgemeinen betrifft (
53
).
90.
Falls das vorlegende Gericht zu dem Schluss gelangt, dass der Eingriff als „schwer“ einzustufen ist, hat es zu prüfen, ob die fragliche Straftat nach dem nationalen Strafrecht ebenfalls als „schwer“ eingestuft werden kann.
91.
In diesem Zusammenhang muss die Definition dessen, was als „schwere Straftat“ eingestuft werden kann, meiner Meinung nach den Mitgliedstaaten überlassen bleiben.
92.
Nach den nationalen Rechtsordnungen kann dieselbe Straftat nämlich mehr oder weniger scharf verurteilt werden. Auch die Definition der straferschwerenden Umstände kann von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat variieren.
93.
Wie die estnische Regierung zu Recht feststellt, ist die Strafandrohung nicht das einzige Kriterium zur Ermittlung der Schwere der Straftaten. Auch der Art der Straftaten, dem Schaden, den sie der Gesellschaft zufügen, der Beeinträchtigung der rechtlichen Belange durch sie sowie ihren Gesamtauswirkungen auf die nationale Rechtsordnung und auf die Werte einer demokratischen Gesellschaft ist Rechnung zu tragen. Der spezifische historische, wirtschaftliche und soziale Kontext der einzelnen Mitgliedstaaten spielt insoweit ebenfalls eine Rolle. Darüber hinaus ist zu fragen, ob erschwerende Umstände vorliegen, beispielsweise, ob die Straftaten wiederholt oder gegenüber einer schutzbedürftigen Personengruppe begangen worden sind.
94.
Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit eines Zugangs ist auch zu berücksichtigen, dass gemäß § 901 Abs. 3 der Strafprozessordnung „Daten nur angefordert werden [dürfen], wenn dies unerlässlich ist, um das Ziel des Strafverfahrens zu erreichen“. Wie die estnische Regierung ausführt, verpflichtet das Kriterium der Unerlässlichkeit (
54
) sowohl die Ermittler als auch die für die Erteilung der Genehmigung zuständigen Personen dazu, umfassend zu prüfen, welche Daten für die Durchführung des Strafverfahrens erforderlich sind und ob es im Rahmen eines bestimmten Verfahrens ohne sie nicht möglich wäre, die Wahrheit zu ergründen oder den mutmaßlichen Straftäter zu ergreifen.
95.
Ich möchte hinzufügen, dass der Schweregrad einer Straftat oder gar deren exakte rechtliche Einordnung, wie die französische Regierung zu Recht hervorgehoben hat, nicht immer genau ermittelt werden können, wenn die Genehmigung von Zugang zu auf Vorrat gespeicherten Daten in einem frühen Ermittlungsstadium erfolgt, so dass es in diesem Stadium verfrüht erscheinen könnte, die Straftat in die Kategorie der schweren Straftaten oder die der Straftaten im Allgemeinen einzuordnen. Diese Unsicherheit, die strafrechtlichen Ermittlungen inhärent ist, deren Zweck gerade darin besteht, zur Wahrheitsfindung beizutragen, hat das vorlegende Gericht bei seiner Beurteilung der Verhältnismäßigkeit des Zugangs zu berücksichtigen.
96.
Abgesehen davon kann die zu Beginn der strafrechtlichen Ermittlung insoweit möglicherweise bestehende Unsicherheit nicht das Erfordernis beseitigen, wonach jeder Zugangsantrag mit der Notwendigkeit einer auf einem durch objektive Elemente gestützten Verdacht beruhenden Suche nach Beweisen begründet werden muss, die sich auf ein spezifisches deliktisches oder kriminelles Verhalten beziehen. Daher darf ein Zugangsantrag nicht zum Ziel haben, für einen bestimmten Zeitraum das gesamte Handeln einer Person im Hinblick auf die Aufdeckung etwaiger Straftaten zu untersuchen. Werden während der Ermittlung neue Tatsachen bekannt, muss der Datenzugang zum Nachweis dieser Tatsachen außerdem Gegenstand einer neuerlichen Zugangsberechtigung sein.
97.
Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, für Recht zu erkennen, dass Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 im Licht der Art. 7, 8 und 11 sowie des Art. 52 Abs. 1 der Charta dahin auszulegen ist, dass zu den Kriterien, mit denen sich die Schwere des Grundrechtseingriffs, den der Zugang der zuständigen staatlichen Behörden zu personenbezogenen Daten darstellt, die Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste nach einer nationalen Regelung auf Vorrat zu speichern haben, bewerten lässt, die betreffenden Datenkategorien sowie die Länge des Zeitraums zählen, für den dieser Zugang beantragt wird. Es obliegt dem vorlegenden Gericht, nach Maßgabe der Schwere des Eingriffs zu prüfen, ob dieser Zugang unbedingt erforderlich war, um den Zweck, die Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten sicherzustellen, zu erreichen.
C.
Vorherige Kontrolle durch ein Gericht oder eine unabhängige Verwaltungsbehörde
98.
Damit gewährleistet ist, dass der Zugang der zuständigen nationalen Behörden zu den auf Vorrat gespeicherten Daten auf das beschränkt ist, was zur Erreichung des verfolgten Zwecks unbedingt erforderlich ist, ist es nach Auffassung des Gerichtshofs unabdingbar, dass dieser Zugang „grundsätzlich – außer in hinreichend begründeten Eilfällen – einer vorherigen Kontrolle entweder durch ein Gericht oder eine unabhängige Verwaltungsstelle unterworfen wird und deren Entscheidung auf einen mit Gründen versehenen Antrag ergeht, der von den zuständigen nationalen Behörden u. a. im Rahmen von Verfahren zur Verhütung, Feststellung oder Verfolgung von Straftaten gestellt wird“ (
55
).
99.
Mit seiner dritten Vorlagefrage ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof um Klarstellung, welche Kriterien eine Verwaltungsbehörde erfüllen muss, um als „unabhängig“ im Sinne des Urteils Tele2 Sverige und Watson u. a. angesehen werden zu können. Genauer gesagt fragt sich das vorlegende Gericht, ob die Staatsanwaltschaft unter Berücksichtigung der Tatsache, dass sie das Ermittlungsverfahren leitet und die öffentliche Klage vor dem Gericht vertritt, als unabhängige Verwaltungsbehörde anzusehen ist.
100.
Um auf diese Frage antworten zu können, halte ich es für angebracht, zwei Aspekten der Rechtsprechung des Gerichtshofs Rechnung zu tragen, nämlich der Rechtsprechung zur Unabhängigkeit der nationalen Behörden für den Schutz personenbezogener Daten einerseits und der Rechtsprechung zur Unabhängigkeit der ausstellenden Justizbehörde im Rahmen des Europäischen Haftbefehls andererseits.
101.
Nach Ansicht des Gerichtshofs stellt die Unabhängigkeit ein – u. a. in Art. 8 Abs. 3 der Charta verankertes – wesentliches Merkmal der Stellen dar, die damit beauftragt sind, die Einhaltung der Unionsvorschriften über den Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten zu überwachen, mit dem Ziel, die Wirksamkeit und Zuverlässigkeit dieser Kontrolle sicherzustellen und den Schutz der von den Entscheidungen der Kontrollstellen betroffenen Personen zu stärken (
56
).
102.
Der Gerichtshof hat – zu Art. 28 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie 95/46 – bereits entschieden, dass „die für die Überwachung der Verarbeitung personenbezogener Daten zuständigen Kontrollstellen mit einer Unabhängigkeit ausgestattet sein müssen, die es ihnen ermöglicht, ihre Aufgaben ohne äußere Einflussnahme wahrzunehmen. Diese Unabhängigkeit schließt u. a. jede Anordnung und jede sonstige wie auch immer geartete äußere Einflussnahme aus, sei sie unmittelbar oder mittelbar, an denen ihre Entscheidungen ausgerichtet werden könnten und durch die in Frage gestellt werden könnte, dass die genannten Kontrollstellen ihre Aufgabe erfüllen, zwischen dem Schutz des Rechts auf Privatsphäre und dem freien Verkehr personenbezogener Daten ein ausgewogenes Verhältnis herzustellen“ (
57
).
103.
Der Gerichtshof hat darüber hinaus das Erfordernis betont, wonach diese Kontrollstellen angesichts ihrer Rolle als Hüter des Rechts auf Privatsphäre „über jeglichen Verdacht der Parteilichkeit erhaben“ (
58
) sein müssen.
104.
Da die dritte Frage des vorlegenden Gerichts die Staatsanwaltschaft betrifft, sollte auch den Kriterien Rechnung getragen werden, die der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung in Bezug auf die Unabhängigkeit der ausstellenden Justizbehörde im Rahmen des Europäischen Haftbefehls aufgestellt hat. So muss die beim Erlass eines Haftbefehls durchgeführte Überprüfung nach Ansicht des Gerichtshofs „in objektiver Weise, unter Berücksichtigung aller be- und entlastenden Gesichtspunkte, und unabhängig wahrgenommen werden, was voraussetzt, dass es Rechts- und Organisationsvorschriften gibt, die jede Gefahr auszuschließen vermögen, dass die Entscheidung über die Ausstellung eines solchen Haftbefehls externen Weisungen, insbesondere seitens der Exekutive, unterworfen wird“ (
59
). Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die vom Gerichtshof in jedem einzelnen Fall konkret vorgenommene Beurteilung der Frage, ob die Staatsanwaltschaft diese Kriterien erfüllt, (
60
) im spezifischen Rahmen der Ausstellung eines Europäischen Haftbefehls erfolgt und daher nicht ohne Weiteres auf andere Bereiche wie den des Schutzes personenbezogener Daten übertragen werden kann.
105.
Dies klargestellt, überschneiden sich die beiden Aspekte der Rechtsprechung des Gerichtshofs insoweit, als mit ihnen für jeden der betroffenen Bereiche hervorgehoben wird, dass die für die Überprüfung der Einhaltung der Unionsvorschriften zuständige nationale Behörde unabhängigen Charakter aufweisen muss, was zwei Erfordernisse umfasst (
61
). Zum einen darf diese Behörde keinen Anweisungen oder Druck von außen unterworfen sein, der ihre Entscheidungen beeinflussen könnte. Zum anderen muss die genannte Behörde aufgrund ihrer Stellung und der ihr übertragenen Aufgaben bei der von ihr durchzuführenden Kontrolle einem Sachlichkeitserfordernis genügen, d. h. sie muss Garantien für Unparteilichkeit bieten. Insbesondere muss eine Verwaltungsbehörde bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit des Zugangs zu den auf Vorrat gespeicherten Daten in der Lage sein, zwischen den Interessen an der Wirksamkeit der Ermittlung im Rahmen der Bekämpfung von Kriminalität und den Interessen im Zusammenhang mit dem Schutz der personenbezogenen Daten der vom Zugang betroffenen Personen ein ausgewogenes Verhältnis herzustellen. Unter dem letztgenannten Gesichtspunkt ist das Unparteilichkeitserfordernis dem vom Gerichtshof in seinem Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a. hervorgehobenen Begriff „unabhängige Verwaltungsbehörde“ daher inhärent.
106.
Zu prüfen ist, ob die Staatsanwaltschaft angesichts der verschiedenen Aufgaben, die ihr nach der estnischen Regelung zugewiesen sind, dieses Unabhängigkeitskriterium in seinen zwei Dimensionen erfüllt, wenn sie zu kontrollieren hat, ob ein Datenzugang unbedingt erforderlich ist. So hat der Begriff „Unabhängigkeit“, der die mit einer solchen Kontrolle beauftragte Verwaltungsbehörde kennzeichnen muss, eine funktionelle Dimension in dem Sinne, dass im Hinblick auf den spezifischen Gegenstand der Kontrolle zu beurteilen ist, ob diese Behörde in der Lage ist, ohne Interventionen oder Druck von außen, die ihre Entscheidungen beeinflussen könnten, sowie unter Wahrung der Objektivität und der strikten Anwendung der Rechtsnormen zu handeln. Kurzum dient der Begriff „unabhängige Verwaltungsbehörde“ im Sinne des Urteils Tele2 Sverige und Watson u. a. dazu, die Objektivität, Zuverlässigkeit und Wirksamkeit dieser Kontrolle zu gewährleisten.
107.
Demnach ist zu prüfen, ob die estnische Regelung, mit der die Stellung und die Aufgaben der Staatsanwaltschaft festgelegt werden, bei den betroffenen Personen Anlass zu berechtigten Zweifeln an der Undurchlässigkeit der Staatsanwälte gegenüber äußeren Einflüssen und an ihrer Neutralität in Bezug auf die gegensätzlichen Interessen geben könnte, wenn sie aufgerufen sind, die vorherige Kontrolle der Verhältnismäßigkeit des Datenzugangs sicherzustellen.
108.
Die Staatsanwaltschaft spielt eine wesentliche Rolle im Ablauf des Strafverfahrens, da sie das Ermittlungsverfahren leitet und u. a. befugt ist, eine einer Straftat verdächtige Person zu verfolgen, damit sie vor Gericht gestellt wird. Insoweit ist davon auszugehen, dass sie eine Behörde ist, die an der Strafrechtspflege mitwirkt (
62
).
109.
Wie der Gerichtshof es in Bezug auf die Procura della Repubblica (Staatsanwaltschaft, Italien) – in einer Formulierung, die meines Erachtens auf die vorliegende Rechtssache übertragen werden kann – ausgedrückt hat, hat die Staatsanwaltschaft „nicht die Aufgabe, in völliger Unabhängigkeit ein Verfahren zu entscheiden, sondern, gegebenenfalls das Verfahren als Prozesspartei, die die Strafklage erhebt, dem zuständigen Gericht zur Kenntnis zu bringen“ (
63
).
110.
Zwar weist die Staatsanwaltschaft in ihrer Stellung, ihrer Organisation und ihren Aufgaben daher besondere Züge auf, die sie von einem Gericht unterscheiden und es rechtfertigen, sie als „Behörde, die in den Mitgliedstaaten an der Strafrechtspflege mitwirkt“, einzustufen; in funktioneller Hinsicht – wenn die Behörde, die die im Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a. geforderte vorherige Kontrolle der Verhältnismäßigkeit des Zugangs ausübt, nach nationalem Recht die Staatsanwaltschaft ist – muss sie insoweit aber gleichwohl ein Maß an Unabhängigkeit zeigen, die der eines Gerichts entspricht. Die Tatsache, dass die genannte Funktion von einer Verwaltungsbehörde und nicht von einem Gericht wahrgenommen wird, darf die Objektivität, Zuverlässigkeit und Wirksamkeit dieser Kontrolle nämlich nicht beeinträchtigen.
111.
In diesem Zusammenhang sei in Erinnerung gerufen, dass die Ermittlungsbehörde gemäß § 901 Abs. 2 der Strafprozessordnung im Ermittlungsverfahren mit Genehmigung der Staatsanwaltschaft oder im gerichtlichen Verfahren mit Genehmigung des Gerichts von einem Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste die in § 1111 Abs. 2 und 3 des Gesetzes über die elektronische Kommunikation aufgezählten Daten anfordern kann.
112.
Darüber hinaus geht aus der estnischen Regelung hervor, dass die Staatsanwaltschaft im Rahmen eines Strafverfahrens das Ermittlungsverfahren leitet, dessen Ziel es ist, Beweise zu erheben und die übrigen Voraussetzungen für ein gerichtliches Verfahren zu schaffen. Außerdem klären die Ermittlungsbehörde und die Staatsanwaltschaft im Ermittlungsverfahren die den Beschuldigten oder Angeklagten entlastenden und belastenden Umstände auf. Ist die Staatsanwaltschaft der Überzeugung, dass alle erforderlichen Beweise erhoben sind und hierzu Anlass besteht, erhebt sie Anklage gegen die Person und vertritt in diesem Fall die öffentliche Klage vor dem Gericht.
113.
Das vorlegende Gericht weist ferner darauf hin, dass die Staatsanwaltschaft für die Maßnahmen, die am meisten in die Grundrechte eingriffen, zwar die Genehmigung eines Ermittlungsrichters einholen müsse (z. B. die meisten Überwachungsmaßnahmen und die Verhaftung), aber auch die Befugnisse der Staatsanwaltschaft die Entscheidung über einige Verfahrensmaßnahmen umfassten, die intensiv in Grundrechte eingriffen (
64
).
114.
Die Zweifel des vorlegenden Gerichts hinsichtlich einer Einstufung der Staatsanwaltschaft als „unabhängige Verwaltungsbehörde“ im Sinne des Urteils Tele2 Sverige und Watson u. a. sind hauptsächlich der Tatsache geschuldet, dass die Staatsanwaltschaft, wenn sie der Überzeugung ist, dass in der Strafsache alle erforderlichen Beweise erhoben sind und hierzu Anlass besteht, nach dem Ermittlungsverfahren Anklage gegen die betreffende Person zu erheben hat. In diesem Fall vertritt die Staatsanwaltschaft die öffentliche Klage vor dem Gericht und ist damit auch Beteiligte des Gerichtsverfahrens. Eine Einstufung der Staatsanwaltschaft als „unabhängige Verwaltungsbehörde“ im Sinne des Urteils Tele2 Sverige und Watson u. a. wird vom vorlegenden Gericht daher hauptsächlich aufgrund ihrer Eigenschaft als Strafverfolgungsbehörde in Zweifel gezogen.
115.
Die Zweifel des vorlegenden Gerichts beziehen sich somit insbesondere auf die Unparteilichkeit der Staatsanwaltschaft bei der Kontrolle der Verhältnismäßigkeit des Datenzugangs der ermittelnden Dienststellen, die sie durchzuführen hat, bevor sie einen solchen Zugang gestattet.
116.
Bevor ich mich diesem Aspekt bezüglich der Unparteilichkeit zuwende, stelle ich fest, dass die Staatsanwaltschaft gemäß § 1 Abs. 11 des Gesetzes über die Staatsanwaltschaft „bei der Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben unabhängig [ist]“. Außerdem ist „[d]er Staatsanwalt … [gemäß § 2 Abs. 2 ebendieses Gesetzes] bei der Erfüllung seiner Aufgaben unabhängig und handelt ausschließlich nach dem Gesetz und seiner Überzeugung“ (
65
).
117.
Die estnische Regierung weist insoweit darauf hin, dass die Staatsanwaltschaft zwar eine Behörde im Zuständigkeitsbereich des Justizministeriums sei, die estnische Regelung diesem jedoch jede Möglichkeit versage, zu einem bestimmten Verfahren Stellung zu nehmen oder in ein laufendes Strafverfahren einzugreifen. Werde die Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft missachtet, so die estnische Regierung, stelle dies einen Verstoß dar, der eine Sanktion nach sich ziehe.
118.
Auch wenn daher kein Anlass besteht, an der Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft im Rahmen der ihr nach der estnischen Regelung obliegenden Aufgaben zu zweifeln, scheint mir diese Regelung jedoch berechtigte Zweifel an der Eignung der Staatsanwaltschaft hervorrufen zu können, eine vorherige neutrale und objektive Kontrolle der Verhältnismäßigkeit des Datenzugangs auszuüben, wenn sie im Rahmen einer bestimmten Rechtssache möglicherweise gleichzeitig die Aufgaben wahrzunehmen hat, die darin bestehen, das Ermittlungsverfahren zu leiten, über die Strafverfolgung zu entscheiden und die öffentliche Klage vor dem Gericht zu vertreten.
119.
Zwar stellen mehrere Elemente in der estnischen Regelung Garantien dafür dar, dass die Staatsanwaltschaft bei der Erfüllung ihrer Aufgaben das Unparteilichkeitserfordernis beachtet.
120.
So ist die Staatsanwaltschaft gemäß § 211 Abs. 2 der Strafprozessordnung verpflichtet, die den Beschuldigten oder Angeklagten entlastenden und belastenden Umstände aufzuklären.
121.
Darüber hinaus ist die Staatsanwaltschaft, wie aus § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Staatsanwaltschaft hervorgeht, gehalten, die Rechtmäßigkeit des Ermittlungsverfahrens, mit dessen Leitung sie beauftragt ist, zu gewährleisten. Außerdem muss sie gemäß § 1 Abs. 11 und § 2 Abs. 2 desselben Gesetzes ihre Aufgaben unter Beachtung der Gesetze wahrnehmen. Dies setzt voraus, dass die Staatsanwaltschaft bei der Leitung des Ermittlungsverfahrens nicht nur das Ziel verfolgen darf, die Wirksamkeit dieses Verfahrens sicherzustellen, sondern auch zu gewährleisten hat, dass die Durchführung des Verfahrens nicht mit einem unverhältnismäßigen Eingriff in das Recht der betroffenen Personen auf Privatsphäre verbunden ist. Es ist nämlich davon auszugehen, dass die Genehmigung des Zugangs zu den auf Vorrat gespeicherten Daten integraler Bestandteil der allgemeineren Aufgabe der Staatsanwaltschaft ist, die Rechtmäßigkeit der von den ermittelnden Dienststellen eingesetzten Mittel, insbesondere die Verhältnismäßigkeit der Untersuchungsmaßnahmen im Hinblick auf Art und Schwere der Straftaten, zu kontrollieren.
122.
Es ließe sich daher die Auffassung vertreten, die Staatsanwaltschaft sei gerade deshalb, weil sie das Ermittlungsverfahren leite, in der Lage zu beurteilen, ob ein Zugang der Telekommunikationsanbieter zu auf Vorrat gespeicherten Daten angesichts der Besonderheiten jeder einzelnen Rechtssache und in Ermangelung alternativer Beweismittel unbedingt erforderlich sei, um die Untersuchung einer mutmaßlichen Straftat voranzutreiben.
123.
Gleichwohl kann der Umstand, dass es sich bei der Verwaltungsbehörde, die prüfen soll, ob dieser Zugang im Rahmen der Ermittlung unbedingt erforderlich ist, gleichzeitig um diejenige handelt, die die vom Antrag auf Datenzugang betroffenen Personen strafrechtlich verfolgen und anschließend in einem möglichen späteren Prozess die öffentliche Klage vertreten könnte, aus der Sicht dieser Personen meiner Meinung nach geeignet sein, die in der estnischen Regelung vorgesehenen Garantien für Unparteilichkeit abzuschwächen. Unter diesem Gesichtspunkt kann ein potenzieller Konflikt zwischen den Aufgaben der Staatsanwaltschaft einerseits und dem Erfordernis der Neutralität und Objektivität der vorherigen Kontrolle der Verhältnismäßigkeit des Datenzugangs andererseits bestehen.
124.
Im Rahmen ihrer Aufgaben ist die Staatsanwaltschaft nämlich verpflichtet, Beweise zu sammeln, ihre Relevanz zu prüfen und Schlüsse hinsichtlich der Schuld der fraglichen Person zu ziehen. Diese staatliche Behörde hat die Anschuldigungen im Rahmen der öffentlichen Klage, deren Vertretung vor dem Gericht ihr obliegt, weshalb sie Beteiligte des Gerichtsverfahrens ist, zu erheben und zu belegen. Aufgrund der genannten Aufgaben unterliegt die Staatsanwaltschaft einem Beweisaufnahmeerfordernis, das Personen, die verdächtigt werden, eine Straftat begangen zu haben, für unvereinbar mit der Eignung ebendieser Behörde halten könnten, neutral und objektiv eine Vorabkontrolle der Verhältnismäßigkeit des Datenzugangs durchzuführen.
125.
Wie die Kommission feststellt, könnte die Gefahr bestehen, dass die Staatsanwaltschaft aufgrund der verschiedenen ihr obliegenden Aufgaben von den betroffenen Personen so wahrgenommen wird, als habe sie ein Interesse daran, umfassend Zugang zu den Daten dieser Personen zu gewähren, unabhängig davon, ob es sich um belastende oder entlastende Umstände handelt. Außerdem können Personen, die verdächtigt werden, eine Straftat begangen zu haben, berechtigte Zweifel an der Unparteilichkeit der Staatsanwaltschaft hegen, wenn diese Zugang zu ihren Daten gewährt, da sie im späteren Verfahren möglicherweise als Strafverfolgungsbehörde gegen sie vorgeht. Meines Erachtens setzt das Erfordernis der Unparteilichkeit der Verwaltungsbehörde, die mit der Durchführung der im Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a. geforderten vorherigen Kontrolle betraut ist, eine gewisse Distanz und Neutralität gegenüber den Interessen voraus, die im Rahmen des Ermittlungsverfahrens aufeinanderprallen könnten, nämlich die Wirksamkeit dieses Verfahrens einerseits und der Schutz der personenbezogenen Daten der betroffenen Personen andererseits. Der Kommission zufolge könnte der Fall anders liegen, wenn sich die interne Verwaltungsorganisation der Staatsanwaltschaft so darstellen würde, dass der Staatsanwalt, der sich zum Zugangsantrag zu äußern hat, im Ermittlungsverfahren und in den späteren Verfahrensabschnitten, einschließlich der öffentlichen Klage, keine Rolle spielen würde.
126.
Da die Staatsanwaltschaft, wie in der mündlichen Verhandlung bestätigt worden ist, in der Republik Estland hierarchisch organisiert ist, bin ich nicht sicher, dass dieser Vorschlag der Kommission die Nachteile beseitigen kann, die sich aus der Kumulierung der Aufgaben ergeben, mit denen die Staatsanwaltschaft nach der estnischen Regelung betraut ist. Jedenfalls bleibt das nicht ohne Folgen für den Ansatz, der diesem Vorschlag zugrunde liegt, nämlich, dass die vorherige Kontrolle der Verhältnismäßigkeit des Datenzugangs von einer Verwaltungsbehörde vorgenommen werden sollte, die zum einen nicht unmittelbar an der Durchführung des fraglichen Ermittlungsverfahrens beteiligt ist und zum anderen eine Neutralitätsposition gegenüber den Beteiligten des Strafverfahrens einnimmt. Einer solchen von den Interessen im Zusammenhang mit der Ermittlung und der öffentlichen Klage im fraglichen Verfahren losgelöste Behörde könnte nicht vorgeworfen werden, dass sie den Ermittlungsinteressen Vorrang vor den Interessen einräumt, die sich auf den Schutz der Daten der betroffenen Personen beziehen. Die genannte Behörde wäre mithin in der Lage, in völliger Unparteilichkeit eine Entscheidung zu treffen, mit der der Zugang zu den auf Vorrat gespeicherten Daten im Einklang mit den Anforderungen von Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58, so wie der Gerichtshof ihn in den Urteilen vom 8. April 2014, Digital Rights Ireland u. a. (
66
) sowie Tele2 Sverige und Watson u. a. auslegt, auf das beschränkt wird, was zur Erreichung des verfolgten Zwecks unbedingt erforderlich ist. Gleichzeitig bin ich mir durchaus bewusst, dass der Blick von außen auf die Interessen im Zusammenhang mit dem fraglichen Verfahren nicht um den Preis einer Verringerung der Wirksamkeit der Aufdeckung, Ermittlung und Ahndung von Straftaten erfolgen darf.
127.
Um die Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten zu wahren, sollte sich der Gerichtshof nicht weiter in die allgemeine Organisation der Strafrechtspflege in den Mitgliedstaaten einmischen, ebenso wenig wie in die interne Organisation der Staatsanwaltschaften. Die Mitgliedstaaten haben Mittel bereitzustellen, mit denen sich gewährleisten lässt, dass durch die vor dem Zugang zu den auf Vorrat gespeicherten Daten liegende Kontrolle ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Interessen im Zusammenhang mit der Wirksamkeit des Ermittlungsverfahrens und dem Recht auf Schutz der Daten der von diesem Zugang betroffenen Personen sichergestellt ist.
128.
Ich möchte mit dem Hinweis schließen, dass sich das Fehlen einer vorherigen Kontrolle durch eine „unabhängige“ Verwaltungsbehörde im Sinne des Urteils Tele2 Sverige und Watson u. a. meines Erachtens nicht durch das Bestehen einer gerichtlichen Kontrolle ausgleichen lässt, die durchgeführt werden kann, nachdem der Zugang genehmigt worden ist (
67
). Im gegenteiligen Fall verlöre das Erfordernis einer vorherigen Kontrolle seine Daseinsberechtigung, die darin besteht, zu verhindern, dass ein Zugang zu den auf Vorrat gespeicherten Daten genehmigt wird, der in einem unangemessenen Verhältnis zum Zweck der Aufdeckung, Ermittlung und Ahndung von Straftaten steht.
129.
In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die dritte Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 im Licht der Art. 7, 8 und 11 sowie des Art. 52 Abs. 1 der Charta dahin auszulegen ist, dass das Erfordernis, wonach der Zugang der zuständigen nationalen Behörden zu den auf Vorrat gespeicherten Daten einer vorherigen Kontrolle durch ein Gericht oder eine unabhängige Verwaltungsbehörde unterzogen werden muss, nicht erfüllt ist, wenn eine nationale Regelung vorsieht, dass eine solche Kontrolle von der Staatsanwaltschaft durchgeführt wird, deren Aufgabe es ist, das Ermittlungsverfahren zu leiten, die gleichzeitig aber die öffentliche Klage vor dem Gericht vertreten könnte.
V. Ergebnis
130.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Fragen des Riigikohus (Oberster Gerichtshof, Estland) wie folgt zu antworten:
1.
Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 2002 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation (Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation) in der durch die Richtlinie 2009/136/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 geänderten Fassung ist im Licht der Art. 7, 8 und 11 sowie des Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union dahin auszulegen, dass zu den Kriterien, mit denen sich die Schwere des Grundrechtseingriffs, den der Zugang der zuständigen staatlichen Behörden zu personenbezogenen Daten darstellt, die Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste nach einer nationalen Regelung auf Vorrat zu speichern haben, bewerten lässt, die betreffenden Datenkategorien sowie die Länge des Zeitraums zählen, für den der Zugang beantragt wird. Es obliegt dem vorlegenden Gericht, nach Maßgabe der Schwere des Eingriffs zu prüfen, ob dieser Zugang unbedingt erforderlich war, um den Zweck, die Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten sicherzustellen, zu erreichen.
2.
Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 in der durch die Richtlinie 2009/136 geänderten Fassung ist im Licht der Art. 7, 8 und 11 sowie des Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte dahin auszulegen, dass das Erfordernis, wonach der Zugang der zuständigen nationalen Behörden zu den auf Vorrat gespeicherten Daten einer vorherigen Kontrolle durch ein Gericht oder eine unabhängige Verwaltungsbehörde unterzogen werden muss, nicht erfüllt ist, wenn eine nationale Regelung vorsieht, dass eine solche Kontrolle von der Staatsanwaltschaft durchgeführt wird, deren Aufgabe es ist, das Ermittlungsverfahren zu leiten, die gleichzeitig aber die öffentliche Klage vor dem Gericht vertreten könnte.
(
1
)	Originalsprache: Französisch.
(
2
)	ABl. 2002, L 201, S. 37.
(
3
)	ABl. 2009, L 337, S. 11. Im Folgenden: Richtlinie 2002/58.
(
4
)	Im Folgenden: Charta.
(
5
)	C‑203/15 und C‑698/15, im Folgenden: Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a., EU:C:2016:970 (Rn. 120 und Tenor Ziff. 2).
(
6
)	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (ABl. 1995, L 281, S. 31).
(
7
)	RT I 2004, 87, 593.
(
8
)	RT I 2003, 27, 166.
(
9
)	RT I 1998, 41, 625.
(
10
)	Den Angaben des vorlegenden Gerichts zufolge wurde in diese Verurteilung eine vom Viru Maakohus (Gericht erster Instanz Viru) mit Urteil vom 22. März 2016 verhängte Freiheitsstrafe von vier Jahren und sieben Monaten einbezogen und gegen H. K. als Gesamtstrafe eine Freiheitsstrafe von fünf Jahren und einem Monat verhängt.
(
11
)	Es geht um die Straftat der Einflussnahme auf die Rechtsprechung. Ich stelle fest, dass die H. K. zur Last gelegten Handlungen vom Viru Maakohus (Gericht erster Instanz Viru) gemäß § 323 Abs. 1 des Strafgesetzbuchs insoweit in Gewalt gegen Beteiligte eines Gerichtsverfahrens umgedeutet worden sind.
(
12
)	C‑207/16, im Folgenden: Urteil Ministerio Fiscal, EU:C:2018:788.
(
13
)	Tenor Ziff. 2 dieses Urteils.
(
14
)	Rn. 53 und 57 dieses Urteils.
(
15
)	Rn. 55 bis 57 dieses Urteils.
(
16
)	Rn. 120 und Tenor Ziff. 2 dieses Urteils.
(
17
)	Das vorlegende Gericht führt insoweit die Urteile des EGMR vom 2. September 2010, Uzun/Deutschland (CE:ECHR:2010:0902JUD003562305, §§ 71 bis 74), und vom 12. Januar 2016, Szabó und Vissy/Ungarn (CE:ECHR:2016:0112JUD003713814, § 77), an.
(
18
)	Urteil Ministerio Fiscal (Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
19
)	Ebd.
(
20
)	Urteil Ministerio Fiscal (Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
21
)	Urteil Ministerio Fiscal (Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
22
)	Urteil Ministerio Fiscal (Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
23
)	Vgl. Urteil Ministerio Fiscal (Rn. 38 und 39).
(
24
)	Vgl. u. a. entsprechend Urteil vom 10. April 2003, Steffensen (C‑276/01, EU:C:2003:228, Rn. 71). In jenem Urteil spricht der Gerichtshof auch diese Problematik unter dem Gesichtspunkt des Effektivitätsgrundsatzes als Grenze für die Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten an (Rn. 66 bis 68 dieses Urteils).
(
25
)	Die Kommission hebt in diesem Zusammenhang hervor, dass sich die vorliegende Rechtssache von der Rechtssache unterscheide, die zum Urteil Ministerio Fiscal geführt habe.
(
26
)	Vgl. Urteil Ministerio Fiscal (Rn. 49 und 50).
(
27
)	Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a. (Rn. 112).
(
28
)	C‑520/18, EU:C:2020:7. Vgl. insbesondere die Nrn. 72 bis 107 dieser Schlussanträge (in Erwartung der endgültigen Fassung).
(
29
)	Vgl. Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a. (Rn. 113).
(
30
)	Vgl. Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a. (Rn. 115).
(
31
)	Vgl. Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a. (Rn. 116).
(
32
)	Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a. (Rn. 117).
(
33
)	Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a. (Rn. 118).
(
34
)	Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a. (Rn. 119).
(
35
)	Ebd.
(
36
)	Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a. (Rn. 120).
(
37
)	Ebd.
(
38
)	Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a. (Rn. 121).
(
39
)	Vgl. Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a. (Rn. 122).
(
40
)	Vgl. Urteil Ministerio Fiscal (Rn. 53).
(
41
)	Urteil Ministerio Fiscal (Rn. 54).
(
42
)	Urteil Ministerio Fiscal (Rn. 55).
(
43
)	Urteil Ministerio Fiscal (Rn. 56).
(
44
)	Urteil Ministerio Fiscal (Rn. 57).
(
45
)	Urteil Ministerio Fiscal (Rn. 61).
(
46
)	Urteil Ministerio Fiscal (Rn. 59).
(
47
)	Ebd.
(
48
)	Urteil Ministerio Fiscal (Rn. 60).
(
49
)	Urteil Ministerio Fiscal (Rn. 62).
(
50
)	Vgl. Urteil Ministerio Fiscal (Rn. 59). Vgl. in demselben Sinne Schlussanträge von Generalanwalt Saugmandsgaard Øe in der Rechtssache Ministerio Fiscal (C‑207/16, EU:C:2018:300), der bemerkt, dass der Antrag der Polizeibehörde „einen klar definierten und kurzen Zeitraum, nämlich etwa zwölf Tage“, betreffe (Nrn. 33 und 84).
(
51
)	Urteil Ministerio Fiscal (Rn. 56).
(
52
)	§ 1111 Abs. 11 des Gesetzes über die elektronische Kommunikation und § 901 der Strafprozessordnung.
(
53
)	Vgl. Urteil Ministerio Fiscal (Rn. 53).
(
54
)	Auch als „Ultima-Ratio-Prinzip“ bezeichnet.
(
55
)	Urteil Tele2 Sverige und Watson u. a. (Rn. 120 und die dort angeführte Rechtsprechung), Hervorhebung nur hier. Vgl. in demselben Sinne Gutachten 1/15 (PNR-Abkommen EU–Kanada) vom 26. Juli 2017 (EU:C:2017:592, Rn. 202 und 208).
(
56
)	Vgl. u. a. Urteil vom 6. Oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, Rn. 40 und 41 sowie die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. auch Gutachten 1/15 (PNR-Abkommen EU–Kanada) vom 26. Juli 2017 (EU:C:2017:592, Rn. 229).
(
57
)	Urteil vom 8. April 2014, Kommission/Ungarn (C‑288/12, EU:C:2014:237, Rn. 51 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
58
)	Urteil vom 8. April 2014, Kommission/Ungarn (C‑288/12, EU:C:2014:237, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
59
)	Vgl. Urteil vom 9. Oktober 2019, NJ (Staatsanwaltschaft Wien) (C‑489/19 PPU, EU:C:2019:849, Rn. 38 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
60
)	Vgl. zuletzt Urteil vom 12. Dezember 2019, JR und YC (Staatsanwälte von Lyon und von Tours) (C‑566/19 PPU und C‑626/19 PPU, EU:C:2019:1077), in dem der Gerichtshof der Auffassung war, dass die ihm unterbreiteten Angaben für den Nachweis genügten, „dass in Frankreich die Beamten der Staatsanwaltschaft über die Befugnis verfügen, unabhängig, insbesondere von der Exekutive, die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit des Erlasses eines Europäischen Haftbefehls zu prüfen, und diese Befugnis objektiv unter Berücksichtigung aller be- und entlastenden Gesichtspunkte ausüben“ (Rn. 55 dieses Urteils).
(
61
)	Zu den beiden Aspekten des Unabhängigkeitserfordernisses vgl. entsprechend – zu nationalen Gerichten, die über Fragen zu entscheiden haben, die mit der Auslegung und Anwendung des Unionsrechts verknüpft sind – Urteil vom 5. November 2019, Kommission/Polen (Unabhängigkeit der ordentlichen Gerichte) (C‑192/18, EU:C:2019:924, Rn. 108 bis 110 und die dort angeführte Rechtsprechung).
(
62
)	Vgl. u. a. Urteil vom 27. Mai 2019, PF (Generalstaatsanwalt von Litauen) (C‑509/18, EU:C:2019:457, Rn. 39 und 40).
(
63
)	Urteil vom 12. Dezember 1996, X (C‑74/95 und C‑129/95, EU:C:1996:491, Rn. 19).
(
64
)	Beispielsweise erteilt die Staatsanwaltschaft die Genehmigung zur verdeckten Observation einer Person, einer Sache oder eines Ortes sowie in vielen Fällen zur Durchsuchung.
(
65
)	Vgl. in diesem Sinne auch § 30 Abs. 2 der Strafprozessordnung.
(
66
)	C‑293/12 und C‑594/12, EU:C:2014:238.
(
67
)	Den dem Gerichtshof in der mündlichen Verhandlung erteilten Informationen zufolge kann diese gerichtliche Kontrolle zum Ende des Ermittlungsverfahrens stattfinden, wenn ein Verdächtiger, dem die Verfahrensunterlagen übermittelt worden sind, beschließt, eine Handlung dieses Verfahrens anzufechten, oder aber während des Prozesses.