62013FJ0100_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci F‑100/13,
jejímž předmětem je žaloba podaná podle článku 270 SFEU, který je použitelný na Smlouvu o ESAE na základě článku 106a,
Bruno Julien-Malvy, úředník Evropské služby pro vnější činnost, s bydlištěm v Tokiu (Japonsko), a ostatní žalobci, jejichž jména jsou uvedena v příloze, zastoupení T. Bontinckem a A. Guillermem, advokáty,
žalobci,
proti
Evropské službě pro vnější činnost (ESVČ), zastoupené S. Marquardtem a M. Silva, jako zmocněnci,
žalované,
SOUD PRO VEŘEJNOU SLUŽBU (třetí senát),
ve složení S. Van Raepenbusch (zpravodaj), předseda, E. Perillo a J. Svenningsen, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: P. Cullen, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 12. května 2014
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Návrhem došlým kanceláři Soudu dne 4. října 2013 se B. Julien-Malvy a ostatní žalobci, jejichž jména jsou uvedena v příloze, domáhají toho, aby Soud zrušil rozhodnutí Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ) ze dne 19. prosince 2012 v rozsahu, v němž k 1. lednu 2014 ruší vyplácení příspěvku za životní podmínky (dále jen „příspěvek“) zaměstnancům vykonávajícím služební povinnosti v Argentině, Hongkongu, Chile, Japonsku, Malajsii, Singapuru a Tchaj-wanu, a aby v důsledku toho nařídil zaplacení částek, které jim podle jejich názoru z titulu příspěvku přísluší.
Právní rámec
2. Rozhodnutí Rady 2010/427/EU ze dne 26. července 2010 o organizaci a fungování Evropské služby pro vnější činnost (Úř. věst. L 201, s. 30) v článku 1 stanoví, že ESVČ „je funkčně nezávislou institucí Evropské unie oddělenou od generálního sekretariátu Rady [Evropské unie] a [Evropské] [k]omise a má právní způsobilost nezbytnou pro plnění svých úkolů a dosahování stanovených cílů“. Podle článku 6 rozhodnutí se na zaměstnance ESVČ použije jak služební řád úředníků Evropské unie ve znění použitelném na projednávaný spor (dále jen „služební řád“) a platném před vstupem v platnost nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 1023/2013 ze dne 22. října 2013, kterým se mění služební řád úředníků Evropské unie a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropské unie (Úř. věst. L 287, s. 15), tak pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropské unie.
3. Článek 1b služebního řádu zejména stanoví, že „[n]ení-li v tomto služebním řádu stanoveno jinak, […] [ESVČ] […] se považuj[e] pro účely tohoto služebního řádu za [orgán] Unie“.
4. Článek 110 odst. 1 služebního řádu stanoví, že „[o]becná prováděcí ustanovení k tomuto služebnímu řádu jsou přijímána každým orgánem [oprávněným ke jmenování] po projednání s jeho výborem zaměstnanců a Výborem pro služební řád“. Podle odstavce 3 téhož článku se obecná prováděcí ustanovení, která jsou uvedena v odstavci 1 (dále jen „prováděcí ustanovení“), „dávají na vědomí zaměstnancům“.
5. Článek 1, který je součástí přílohy X kapitoly 1 služebního řádu, nadepsané „Obecná ustanovení“, a který stanoví zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích, zní takto:
„Tato příloha stanoví zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích.
Do služby v těchto zemích mohou být jmenováni pouze státní příslušníci členských států Unie, přičemž orgán oprávněný ke jmenování nemůže využít výjimky stanovené v čl. 28 písm. a) služebního řádu.
Obecná prováděcí ustanovení se přijmou v souladu s článkem 110 služebního řádu.“
6. Článek 10 odst. 1 přílohy X služebního řádu stanoví:
„Příspěvek za životní podmínky se stanoví procentem z referenční částky podle místa úředníkova zaměstnání. […]
Tento příspěvek se nevyplácí v případě, že je úředník zaměstnán v zemi, ve které lze životní podmínky považovat za srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii.
U ostatních míst zaměstnání se příspěvek za životní podmínky stanoví níže uvedeným způsobem.
Při určování výše příspěvku za životní podmínky se přihlíží k těmto parametrům:
– zdraví a zdravotnická zařízení,
– bezpečnost,
– podnebí,
přičemž těmto třem parametrům je přiřazena váha 1, a
– stupeň izolace,
– ostatní místní podmínky,
přičemž těmto dvěma parametrům je přiřazena váha 0,5.
Každý parametr nabývá těchto hodnot:
0: jedná-li se o normální podmínky, které však nemusí odpovídat podmínkám běžným v Unii,
2: jsou-li podmínky ve srovnání s podmínkami běžnými v Unii obtížné,
4: jsou-li podmínky ve srovnání s podmínkami běžnými v Unii velmi obtížné.
[…]
Orgán oprávněný ke jmenování každoročně přezkoumává příspěvek za životní podmínky stanovený pro každé místo zaměstnání a v případě potřeby po přijetí stanoviska výborem pro služební řád jej upravuje.
[…]“
7. Rozhodnutí vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku ze dne 17. prosince 2013, týkající se příspěvku za životní podmínky a dodatečného příspěvku, které stanoví článek 10 přílohy X služebního řádu ve znění vycházejícím z nařízení č. 1023/2013 (dále jen „vnitřní směrnice“), stanoví v článku 1 toto:
„Parametry uvedené v čl. 10 odst. 1 přílohy X [s]lužebního řádu hodnotí [orgán oprávněný ke jmenování], který přitom může vycházet mimo jiné z informací, jež získá ze spolehlivých mezinárodních zdrojů, ať již veřejných či soukromých, jakož i od členských států, delegací Unie a útvarů orgánů a institucí Unie.“
8. Článek 2 vnitřní směrnice stanoví toto:
„Na základě stanoviska výboru zaměstnanců ESVČ a Komise určí [orgán oprávněný ke jmenování] procentní podíl [příspěvku za životní podmínky] pro jednotlivá místa zaměstnání. […]
Tento příspěvek se nevyplácí v případě, že úředník vykonává služební povinnosti v zemi, ve které lze životní podmínky považovat za srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii […].
Míru srovnatelnosti stanoví [orgán oprávněný ke jmenování], a to na základě porovnání úrovně rozvoje dotčených třetích zemí a umístění dotčených zemí v žebříčcích [Organizace spojených národů] (příspěvek za životní podmínky), [Rozvojového programu OSN] (index lidského rozvoje), Mezinárodního měnového fondu ([hrubý domácí produkt] na obyvatele), [Organizace pro spolupráci a rozvoj v Evropě] ([index lepšího života]) a případně i dalších informací vycházejících ze spolehlivých mezinárodních zdrojů, ať již veřejných či soukromých.“
Skutkový stav
9. Dne 19. prosince 2012 přijal vrchní ředitel ESVČ, jednající jakožto orgán oprávněný ke jmenování (dále jen „oprávněný orgán“), na základě článku 10 přílohy X služebního řádu rozhodnutí o změně výše příspěvku poskytovaného zaměstnancům vykonávajícím služební povinnosti ve třetích zemích. Tímto rozhodnutím se především aktualizuje seznam třetích zemí, v nichž jsou životní podmínky považovány za srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii (dále jen „seznam“), a v důsledku toho se ruší vyplácení příspěvku zejména těm zaměstnancům, kteří tak jako žalobci vykonávali služební povinnosti v Argentině, Hongkongu, Chile, Japonsku, Malajsii, Singapuru a Tchaj-wanu, přičemž se stanoví, že toto zrušení nabude účinku dne 1. ledna 2014.
10. Ve dnech 12., 15., 17. a 18. března 2013 podali žalobci stížnosti proti výše uvedenému rozhodnutí v tom rozsahu, v němž ruší příspěvek poskytovaný zaměstnancům vykonávajícím služební povinnosti v příslušných zemích (dále jen souhrnně „stížnosti“).
11. Oprávněný orgán zamítl tyto stížnosti rozhodnutími přijatými ve dnech 26. června a 2. července 2013.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
12. Žalobci navrhují, aby Soud:
– zrušil rozhodnutí vrchního ředitele ESVČ ze dne 19. prosince 2012 v rozsahu, v němž ruší vyplácení příspěvku zaměstnancům vykonávajícím služební povinnosti v Argentině, Hongkongu, Chile, Japonsku, Malajsii, Singapuru a Tchaj-wanu (dále jen „napadené rozhodnutí“);
– v důsledku toho nařídil, aby byl příspěvek počínaje 1. lednem 2014 vyplácen ve výši 15 %;
– uložil ESVČ náhradu nákladů řízení.
13. ESVČ navrhuje, aby Soud:
– zamítl žalobu;
– rozhodl o nákladech řízení.
Právní otázky
K přípustnosti žaloby
14. Je třeba připomenout, že úředníci a zaměstnanci mají právo podat žalobu proti obecnému opatření přijatému oprávněným orgánem, jež nepříznivě zasahuje do jejich právního postavení, zaprvé když může nabýt právních účinků i bez prováděcího opatření nebo neponechává orgánům, které jsou pověřeny jeho provedením, žádný prostor pro uvážení, a zadruhé když se bezprostředně týká zájmů úředníků, neboť podstatným způsobem mění jejich právní postavení (v tomto smyslu viz rozsudek De Dapper a další v. Parlament, 54/75, EU:C:1976:127, který se týká okolnosti, že oprávněný orgán neověřil řádný průběh voleb do výboru zaměstnanců; rozsudek Diezler a další v. Hospodářský a sociální výbor, 146/85 a 431/85, EU:C:1987:457, který se týká rozhodnutí, jímž se zavádí volební systém výboru zaměstnanců, body 6 a 7; rozsudek Brown v. Soudní dvůr, 125/87, EU:C:1988:136, bod 16, který se týká rozhodnutí oprávněného orgánu, kterým se mění způsob výpočtu vyrovnávacího příspěvku, jež má být vyplácen úředníkům, kteří postupují na základě výběrového řízení do vyšší kategorie).
15. Napadené rozhodnutí, které přijal oprávněný orgán na základě článku 10 přílohy X služebního řádu, v projednávaném případě stanoví, že vyplácení příspěvku zaměstnancům působícím v delegacích a úřadech Unie v Argentině, Hongkongu, Chile, Japonsku, Malajsii, Singapuru a Tchaj-wanu má být počínaje 1. lednem 2014 zrušeno. Napadené rozhodnutí je tedy natolik přesné a bezpodmínečné, že může nabýt právních účinků vůči zaměstnancům vykonávajícím služební povinnosti v příslušných třetích zemích, aniž by bylo nutné přijmout zvláštní prováděcí opatření.
16. K provedení napadeného rozhodnutí je nicméně zapotřebí, aby byla přijata individuálně určená správní opatření s cílem ukončit poskytování příspěvku, jenž byl až dosud vyplácen zaměstnancům vykonávajícím služební povinnosti ve výše uvedených třetích zemích, mezi něž patřili i žalobci. Přijetí takovýchto mezitímních opatření v situaci, kdy řídícím orgánům není přiznán žádný prostor k posouzení, nijak nebrání tomu, aby bylo bezprostředně dotčeno právní postavení žalobců, kteří museli počítat s tím, že od 1. ledna 2014 ztratí nárok na příspěvek.
17. Z předchozího vyplývá, že žaloba je přípustná.
K návrhovým žádáním směřujícím ke zrušení rozhodnutí
18. Žalobci vznesli šest žalobních důvodů, z nichž první vychází z porušení čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu a z porušení zásady právní jistoty a zásady transparentnosti, druhý vychází z porušení povinnosti uvést odůvodnění, třetí z porušení čl. 10 odst. 1 přílohy X služebního řádu, zjevně nesprávného posouzení a porušení zásady proporcionality, čtvrtý ze zneužití pravomoci a použití nesprávného postupu, pátý z nesprávného právního posouzení či nesprávného posouzení skutkového stavu a šestý a poslední z porušení zásady legitimního očekávání.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu a rovněž z porušení zásady právní jistoty a zásady transparentnosti
19. Žalobci v zásadě tvrdí, že v souladu s čl. 1 třetím pododstavcem přílohy X služebního řádu, v němž se stanoví, že „[obecná prováděcí ustanovení] se přijmou v souladu s článkem 110 služebního řádu“, je ESVČ povinna přijmout obecná prováděcí ustanovení uvedená v článku 10 výše uvedené přílohy, aby poskytla napadenému rozhodnutí „jasný a dostatečně předvídatelný“ práv ní základ. Pokud takováto obecná prováděcí ustanovení přijata nejsou, napadené rozhodnutí porušuje zásadu právní jistoty a zásadu transparentnosti.
20. ESVČ navrhuje, aby byl tento žalobní důvod zamítnut. Tvrdí, že se povinnost přijmout obecná prováděcí ustanovení, kterou zavádí článek 1 přílohy X služebního řádu, netýká všech ustanovení obsažených v této příloze, tedy ani článku 10, neboť v tomto smyslu neexistují žádná výslovná ustanovení. Tento článek je ostatně v každém případě natolik jasný a přesný, že při jeho používání nevzniká žádné nebezpečí svévolného jednání.
21. Z judikatury v tomto ohledu vyplývá, že obecná prováděcí ustanovení ve smyslu článku 110 služebního řádu zahrnují především prováděcí opatření výslovně stanovená některými zvláštními ustanoveními služebního řádu, a pokud není výslovně stanoveno jinak, lze připustit povinnost přijmout prováděcí opatření podléhající formálním podmínkám článku 110 služebního řádu pouze výjimečně, tedy pokud ustanovení služebního řádu postrádají jasnost a přesnost k tomu, aby se mohla uplatnit způsobem, který by nebyl svévolný (rozsudek Behmer v. Parlament, F‑47/07, EU:F:2009:103, bod 47).
22. V projednávané věci platí, že článek 10 přílohy X služebního řádu, který, jak již bylo uvedeno výše, představuje právní základ napadeného rozhodnutí, neobsahuje žádné výslovné ustanovení, které by vyžadovalo přijetí obecných prováděcích ustanovení podle článku 110 služebního řádu, a naopak čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu, který je součástí kapitoly 1 této přílohy, nadepsané „Obecná ustanovení“, takovouto povinnost výslovně stanoví. Splnění této povinnosti nelze omezit pouze na provedení článku 1 přílohy X služebního řádu. V prvním pododstavci tohoto článku je totiž upřesněn pouze předmět přílohy X služebního řádu, a sice „stanov[it] zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích“. Druhý pododstavec článku 1 přílohy X služebního řádu, v němž se stanoví, že „[d]o služby v těchto zemích mohou být jmenováni pouze státní příslušníci členských států Společenství, přičemž orgán oprávněný ke jmenování nemůže využít výjimky stanovené v čl. 28 písm. a) služebního řádu“, představuje kogentní a bezpodmínečné ustanovení, k jehož provedení nejsou zapotřebí žádná zvláštní prováděcí opatření.
23. Znamená to, že ustanovení čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu mají obecnou působnost a že obecná prováděcí ustanovení, která jsou v nich obsažena, se týkají celé přílohy X služebního řádu, včetně ustanovení, jimiž je upraveno poskytování příspěvku.
24. Obecnou působnost ustanovení obsažených v čl. 1 třetím pododstavci přílohy X služebního řádu nemůže zpochybnit ani okolnost, že článek 3 výše uvedené přílohy, který je rovněž součástí kapitoly 1 této přílohy, nadepsané „Obecná ustanovení“, stanoví, že úředníci, kteří vykonávali služební povinnosti ve třetích zemích a poté byli znovu dočasně přeřazeni do sídla ESVČ nebo na jakékoli jiné pracovní místo v Unii, mohou nadále podléhat některým ustanovením přílohy X služebního řádu, a to „na základě obecných prováděcích ustanovení“, o nichž rozhodne oprávněný orgán. Je totiž třeba poukázat na to, že dotčené ustanovení, které je obsaženo v článku 3 přílohy X služebního řádu, bylo výslovně stanoveno „[o]dchylně od čl. 1 prvního pododstavce“ téže přílohy.
25. Obecná prováděcí ustanovení, na něž odkazuje článek 3 přílohy X služebního řádu a která se týkají postavení úředníků, již byli dočasně znovu přeřazeni na území Evropské unie, nemohou být tedy použita na „zvláštní ustanovení a výjimky pro úředníky vykonávající služební povinnosti ve třetích zemích“, která jsou uvedena v čl. 1 prvním pododstavci přílohy X služebního řádu, takže nemohou ani odkazovat na obecná prováděcí ustanovení stanovená třetím pododstavcem téhož článku 1. Pokud totiž zákonodárce Unie stanovil v článku 3 přílohy X služebního řádu povinnost přijmout obecná prováděcí ustanovení v případech, jež tento článek definuje, neusiloval tím o to, aby byl rozsah povinnosti přijímat obecná prováděcí ustanovení na základě čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu omezen pouze na článek 3.
26. ESVČ kromě toho poukazuje na to, že co se týče práva orgánů vymáhat zpět částky vyplacené úředníkům ve zkušební době v případě, že dotyčná osoba nebyla jmenována ustaveným úředníkem, článek 22 přílohy X služebního řádu stanoví, že k uplatnění tohoto práva je nutné přijmout předpisy „stanovené [oprávněným orgánem]“, avšak povahu těchto předpisů nijak neupřesňuje, což podle mínění ESVČ znamená, že nepožaduje, aby byla přijata obecná prováděcí ustanovení. I za předpokladu, že zákonodárce Unie neměl v úmyslu uložit oprávněnému orgánu povinnost přijmout obecná prováděcí ustanovení za účelem provedení článku 22 přílohy X služebního řádu, který se netýká příspěvku, nýbrž možnosti vymáhat zpět určité částky v případě, že nedošlo ke jmenování úředníka ve zkušební době, tato okolnost nemůže, není-li výslovně stanoveno jinak, zprostit oprávněný orgán povinnosti přijmout obecná prováděcí ustanovení za účelem provedení článku 10 přílohy X služebního řádu. Odkaz na předpisy „stanovené [oprávněným orgánem]“, který je obsažen v článku 22 přílohy X služebního řádu, nemůže ostatně nijak zabránit tomu, aby byly tyto předpisy přijaty v podobě obecných prováděcích ustanovení ve smyslu článku 110 služebního řádu.
27. ESVČ poukázala rovněž na okolnost, že některá ustanovení obsažená v příloze X služebního řádu jsou natolik jasná a přesná, že nevyžadují přijetí žádných obecných prováděcích opatření, nicméně ani tato okolnost nemůže vést k závěru, že obecné pravidlo, jež zavádí čl. 1 třetí pododstavec přílohy X služebního řádu, se nepoužije na ustanovení článku 10 přílohy X služebního řádu. Projednávaný spor tak odhalil problémy spojené s výkladem čl. 10 odst. 1 druhého pododstavce přílohy X služebního řádu, v němž se stanoví, že úředník nemá nárok na příspěvek, pokud byl „zaměstnán v zemi, ve které lze životní podmínky považovat za srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii“.
28. Stejně tak nelze ani tvrdit, že okolnost, že článek 10 přílohy X služebního řádu, ve znění vycházejícím z nařízení č. 1023/2013 platného od 1. ledna 2014, upřesňuje, že „[o] prováděcích ustanoveních k tomuto článku rozhodne [oprávněný orgán]“, aniž přitom odkazuje na obecná prováděcí ustanovení uvedená v článku 110 služebního řádu, dodatečně nasvědčuje tomu, že zákonodárce Unie měl v okamžiku, kdy přijímal původní znění tohoto článku, jež je použitelné na projednávaný spor, tj. v říjnu 1987, pravděpodobně v úmyslu nepodmínit provedení výše zmíněného článku přijetím obecných prováděcích ustanovení. Znění článku 1 přílohy X služebního řádu, které vychází z nařízení č. 1023/2013, se kromě toho shoduje se zněním, jež je použitelné na projednávaný spor, a i v něm je stanovena povinnost přijmout obecná prováděcí ustanovení. Odkaz na „prováděcí ustanovení“, který je obsažen v novém článku 10 přílohy X služebního řádu, nemůže být navíc v žádném případě chápán v tom smyslu, že zakazuje, aby byla tato ustanovení přijímána v podobě obecných prováděcích ustanovení uvedených v článku 110 služebního řádu.
29. S ohledem na vše, co bylo uvedeno výše, byla tedy ESVČ povinna přijmout obecná prováděcí ustanovení uvedená v článku 10 přílohy X služebního řádu, a to na základě čl. 1 třetího pododstavce této přílohy.
30. Ze spisu však nevyplývá, že by ESVČ, jednající ve vztahu ke svým zaměstnancům jako orgán ve smyslu služebního řádu, za účelem provedení článku 10 přílohy X služebního řádu přijala obecná prováděcí ustanovení na základě ustanovení článku 110 služebního řádu. Vnitřní směrnice byly přijaty až poté, co bylo přijato napadené rozhodnutí, takže se jich ESVČ nemůže platně dovolávat. Tyto vnitřní směrnice navíc byly přijaty, aniž byly předem konzultovány s Výborem pro služební řád. Nelze je tedy považovat za obecná prováděcí ustanovení ve smyslu článku 110 služebního řádu, neboť nebyly přijaty postupem stanoveným v tomto článku. Totéž ostatně platí i o vnitřních směrnicích Evropské komise ze dne 10. října 1987 o příspěvku za životní podmínky a dodatečného příspěvku, které stanoví článek 10 přílohy X služebního řádu, jež ESVČ, jak uvedla během jednání, použila na základě analogie na své zaměstnance.
31. Současně je však namístě uvést, že předběžnou podmínkou pro přijetí obecných prováděcích ustanovení bylo zřízení výboru zaměstnanců. Podle článku 99 služebního řádu měla ESVČ takovýto výbor v rámci svých struktur zřídit do 31. prosince 2011. Je sice politováníhodné, že k provedení čl. 1 třetího pododstavce přílohy X služebního řádu dochází s tak velkým zpožděním, avšak za výše uvedených podmínek je třeba připustit, že co se týče uplatnění výše uvedeného ustanovení, ESVČ se ke dni přijetí napadeného rozhodnutí dosud nacházela v adaptačním období (v tomto smyslu viz rozsudky Bernusset v. Komise, 94/63 a 96/63, EU:C:1964:41, a De Pascale v. Komise, 97/63, EU:C:196:61, které se týkaly povinnosti přijmout obecná prováděcí ustanovení pro účely provedení článků 43 a 45 služebního řádu). Okolnost, že ESVČ v tomto smyslu nejednala, nemůže být tedy sama o sobě považována za příčinu neplatnosti napadeného rozhodnutí, a to s ohledem na potřeby související se zajištěním služby, a zejména s ohledem na to, že čl. 10 odst. 1 sedmý pododstavec přílohy X služebního řádu ukládá oprávněnému orgánu povinnost každoročně přezkoumat příspěvek stanovený pro každé místo zaměstnání.
32. Nadto je třeba podotknout, že neexistence obecných prováděcích ustanovení podle přílohy X služebního řádu nezbavuje napadené rozhodnutí právního základu, neboť toto rozhodnutí bylo přijato na základě ustanovení čl. 10 odst. 1 této přílohy, zejména na základě jeho druhého pododstavce, v němž se stanoví, že „příspěvek [za životní podmínky] se nevyplácí v případě, že je úředník zaměstnán v zemi, ve které lze životní podmínky považovat za srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii“.
33. V každém případě platí, že žalobního důvodu vycházejícího z neexistence obecných prováděcích ustanovení podle přílohy X služebního řádu by se žalobci mohli platně dovolávat pouze v případě, že by tímto údajným protiprávním jednáním mohli být osobně dotčeni (v tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta Warnera přednesené ve věci Deboeck v. Komise, 90/74, EU:C:1975:109). V této souvislosti je třeba zdůraznit, že hlavním účelem obecných prováděcích opatření je stanovit kritéria, jimiž se budou moci řídit správní orgány při výkonu své diskreční pravomoci, nebo upřesnit působnost ustanovení služebního řádu, která postrádají jasnost a přesnost k tomu, aby se mohla uplatnit způsobem, který by nebyl svévolný (v tomto smyslu viz rozsudky Ianniello v. Komise, T‑308/04, EU:T:2007:347, bod 38, a Behmer v. Parlament, EU:F:2009:103, bod 47). Vzhledem k tomu, že nedostatečná přesnost ustanovení nemůže sama o sobě vést k tomu, aby bylo toto ustanovení uplatňováno svévolným způsobem, mohli by mít žalobci zájem na uplatnění takovéhoto žalobního důvodu, pouze pokud by byli osobně dotčeni okolností, že ESVČ nepřijala obecná prováděcí ustanovení, tj. pokud by v projednávané věci oprávněný orgán uplatnil článek 10 přílohy X služebního řádu na jejich postavení pouze v částečném rozsahu a svévolným způsobem.
34. Žalobci však neposkytli žádnou informaci, z níž by bylo možné vyvodit, že neexistence obecných prováděcích opatření vedla k tomu, že oprávněný orgán vůči nim uplatnil článek 10 přílohy X služebního řádu svévolným způsobem. Omezili se pouze na tvrzení, že ESVČ dospěla ke svévolnému závěru, že „životní podmínky [v zemi, v níž byli zaměstnáni,] jsou srovnatelné“ s běžnými podmínkami v Evropské unii, přičemž však své tvrzení nepodložili žádnými důkazy, a současně uvedli, že „nemají povinnost prokázat, že [dotčená] ustanovení postrádají jasnost a jsou nepřesná“. Okolnost, že oprávněný orgán neuplatnil parametry definované v čl. 10 odst. 1 čtvrtém pododstavci přílohy X služebního řádu k určení výše příspěvku podle místa zaměstnání, nepostačuje k tomu, aby bylo konstatováno, že oprávněný orgán „postupoval svévolně při sestavení seznamu míst zaměstnání, v nichž mohou být životní podmínky považovány za srovnatelné s [běžnými] podmínkami v Evropské unii“. Jak ostatně vyplývá ze spisu, ani zdaleka nelze tvrdit, že se oprávněný orgán „neřídil žádnými kritérii“, neboť stanovil kritéria, jimiž se bude moci řídit při posuzování srovnatelnosti životních podmínek. V napadeném rozhodnutí oprávněný orgán poukazuje na použitou metodu, přičemž uvádí, že každoroční přezkum příspěvku, který provádí oprávněný orgán, zahrnuje analýzu životních podmínek v jednotlivých místech zaměstnání, jejímž „cílem je zjistit, zda jsou či nadále budou srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii“, a dále dodává, že „[n]a základě tohoto posouzení oprávněný orgán případně rozhodne v tom smyslu, že [příspěvek] nebude vyplácen“, přičemž současně upřesňuje, že „[j]e třeba brát v potaz analýzy, jež provedly příslušné služby Evropské unie, jakož i způsob hodnocení používaný v rámci systému ‚Hardship allowance‘ [‚zvláštní příplatky za náročné mise‘] Organizace spojených národů a další poznatky, jež mají služby k dispozici“. Na kritéria, jež používá oprávněný orgán, bylo rovněž poukázáno jak v žalobní odpovědi ESVČ, tak v odpovědích na stížnosti žalobců, přičemž nebylo zpochybněno, že tato kritéria byla zohledněna při posuzování individuálního postavení žalobců. Přestože žalobci tvrdí, že takto používaná metoda není dostatečně přesná, neprokázali, v čem tato nepřesnost konkrétně spočívá, a v každém případě ani to, že by tato nepřesnost byla příčinou toho, že s nimi oprávněný orgán zacházel svévolně v porovnání s ostatními úředníky zaměstnanými na jiných místech.
35. Podpůrně žalobci uplatňují, že i kdyby zmíněná obecná prováděcí ustanovení skutečně existovala, ESVČ by přesto porušila zásadu transparentnosti, neboť s nimi neseznámila jednotlivé zaměstnance a neoznámila je výboru zaměstnanců. Jak již bylo nicméně uvedeno výše, ze spisu nevyplývá, že by se tato hypotéza předložená žalobci prokázala, takže nezbývá než tento žalobní důvod zamítnout.
36. A konečně okolnost, že se vstupem nařízení č. 1023/2013 v platnost se nutnost zavedení takovéto komunikace zvýšila tím spíše, že znění článku 10 přílohy X, v tomto nařízení, již neobsahuje odkaz na „faktor vážení“, nemá na legalitu napadeného rozhodnutí žádný dopad, neboť toto rozhodnutí nebylo vydáno na základě výše uvedeného nařízení.
37. S ohledem na vše výše uvedené tedy neexistence obecných prováděcích ustanovení uvedených v příloze X služebního řádu nemůže být důvodem k neplatnosti napadeného rozhodnutí, což znamená, že první žalobní důvod musí být zamítnut.
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neexistence odůvodnění
38. Žalobci tvrdí, že napadené rozhodnutí porušuje povinnost odůvodnění rozhodnutí nepříznivě zasahujících do právního postavení dotčených osob, která je uvedena v článku 25 služebního řádu. V napadeném rozhodnutí se totiž pouze uvádí, že je nutné aktualizovat seznam, avšak toto tvrzení není podepřeno naprosto žádným odůvodněním či vysvětlením, zejména pokud jde o použitou metodu. Ve vnitřních směrnicích i v odpovědích na stížnosti je uveden pouze odkaz na způsoby hodnocení, jež používá Organizace spojených národů (OSN) ve vztahu ke svým zaměstnancům, nebo na index lidského rozvoje užívaný v rámci Rozvojového programu OSN, případně na indexy, jež uplatňují Spojené státy americké na členy svého diplomatického sboru, avšak tyto odkazy neumožňují pochopit metodu, která byla použita.
39. ESVČ navrhuje, aby byl žalobní důvod zamítnut.
40. V této souvislosti by mělo být připomenuto, že rozsah povinnosti odůvodnění závisí podle ustálené judikatury na povaze dotčeného aktu a pokud se jedná jako v projednávané věci o akt s obecnou působností, odůvodnění se může omezit na uvedení jednak celkové situace, jež vedla k jeho přijetí, a jednak obecných cílů, o jejichž dosažení usiluje (rozsudky Spojené království v. Rada, C‑150/94, EU:C:1998:547, body 25 a 26; Lucembursko v. Parlament a Rada, C‑168/98, EU:C:2000:598, bod 62; Kik v. OHIM, C‑361/01 P, EU:C:2003:434, bod 102; a Španělsko v. Rada, C‑342/03, EU:C:2005:151, bod 55; rovněž, co se týče nařízení týkajících se odměňování úředníků, viz rozsudky Abrias a další v. Komise, 3/83, EU:C:1985:283, body 30 a 31; a Rijnoudt a Hocken v. Komise, T‑97/92 a T‑111/92, EU:T:1994:69, bod 49 a následující).
41. Soud Unie již ostatně opakovaně rozhodl, že pokud z aktu s obecnou působností vyplývá základní cíl, který orgán sledoval, bylo by příliš vyžadovat zvláštní odůvodnění pro jednotlivé technické volby provedené orgánem (viz zejména rozsudek Španělsko v. Rada, C‑284/94, EU:C:1998:548, bod 30), nebo například pro technické aspekty způsobů výpočtu v oblasti odměňování úředníků (rozsudek Abello a další v. Komise, T‑544/93 a T‑566/93, EU:T:1995:202, bod 89).
42. Bez ohledu na to, jaká je povaha dotčeného aktu, není ostatně požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož odůvodnění aktu musí být posuzováno s ohledem nejen na znění tohoto aktu, ale také s ohledem na jeho celkový kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla, jež upravují dotyčnou oblast (rozsudek Nizozemsko v. Komise, C‑26/00, EU:C:2005:450, bod 113 a citovaná judikatura).
43. V projednávané věci se odůvodnění napadeného rozhodnutí týká článku 10 přílohy X služebního řádu. Připomíná se v něm, že příspěvek musí být každoročně přezkoumán, a to pro každé místo zaměstnání, tak, aby bylo možné vzít v potaz vývoj podmínek. Rozhodnutí uvádí, že tento přezkum zahrnuje analýzu životních podmínek v jednotlivých místech zaměstnání, jejímž cílem je zjistit, zda jsou či nadále budou srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii. Dále dodává, že na základě tohoto posouzení oprávněný orgán případně rozhodne v tom smyslu, že příspěvek nebude vyplácen. Upřesňuje, že je třeba brát v potaz zejména analýzy, jež provedly příslušné služby Evropské unie, jakož i způsob hodnocení, jež používá OSN v rámci systému zvláštních příplatků za náročné mise, a doporučení technické skupiny ESVČ k revizi příspěvku za životní podmínky, přijatá ve dnech 5. a 19. října 2012. A konečně uvádí, že je namístě aktualizovat seznam a doplnit jej o několik třetích zemí, jejichž výčet připojuje. V odůvodnění tohoto rozhodnutí se tedy uvádí jak celková situace, jež vedla k jeho přijetí, tak obecné cíle, o jejichž dosažení se usiluje.
44. Kromě toho je třeba uvést, že k přijetí napadeného rozhodnutí došlo až poté, co bylo projednáno s ústředním výborem zaměstnanců – sekcí mimo Unii. Přestože tento výbor vyjádřil politování nad tím, že neměl přístup k některým databázím, a přestože vydal záporné stanovisko k návrhu rozhodnutí, jež mu byl předložen, nic to nemění na tom, že napadené rozhodnutí bylo přijato v celkové situaci, kterou žalobci znali, a že stanovisko tohoto výboru bylo žalobcům známo a mohli z něj vyvodit, jakým konkrétním způsobem je toto opatření zasáhne.
45. Dále je namístě poukázat také na okolnost, že vnitřní směrnice, které vydalo ředitelství lidských zdrojů ESVČ dne 21. prosince 2012, byly rozšířeny mezi všechny zaměstnance vykonávající služební povinnosti v rámci delegací. Tato směrnice zejména upřesňovala, že napadené rozhodnutí vycházelo z čl. 10 odst. 1 druhého pododstavce přílohy X služebního řádu, který podle znění této směrnice „přiznává oprávněnému orgánu širokou diskreční pravomoc, co se týče sestavení seznamu […]“. Dále uváděla, že oprávněný orgán se při svém přezkumu opírá o „porovnání životních podmínek v dotčených zemích“, o „zjištění postupného zlepšování životních podmínek v dotčených třetích zemích“, o „srovnání se způsoby hodnocení, jež používá OSN ve vztahu ke svým zaměstnancům, jakož i s hodnoceními užívanými v rámci [Rozvojového programu OSN a s indexem lidského rozvoje]“.
46. Odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl oprávněný orgán rovněž v odpovědích na stížnosti, v nichž zejména konstatoval, že důsledky hospodářské krize v Evropské unii významně přispěly k tomu, že se životní úroveň v Evropě přiblížila životní úrovni ve třetích zemích, jež doplnil na seznam, a že některé z těchto zemí vykazují dokonce v posledních několika letech výrazný hospodářský růst. Ve svých odpovědích na stížnosti se oprávněný orgán rovněž pokusil zodpovědět bod po bodu jednotlivé věcné argumenty, jež vznesli žalobci, aby jim tak umožnil posoudit opodstatněnost napadeného rozhodnutí a možnost podání žaloby k Soudu.
47. Za těchto okolností má Soud za to, že v souladu se zásadami zakotvenými judikaturou je odůvodnění napadeného rozhodnutí sice stručné, leč dostatečné (v tomto smyslu viz rozsudky Di Marzio a Lebedef v. Komise, T‑98/92 a T‑99/92, EU:T:1994:70, body 80 a 81, a Chassagne v. Komise, F‑43/05, EU:F:2007:14, bod 108).
48. Tento závěr nemůže být zpochybněn ani okolností, že výbor zaměstnanců ne získal přístup k „referenčním dokumentům“ či k některým „databázím“ a „dotazníkům“. Přestože povinnost konzultovat tento výbor vyplývá ze služebního řádu, žalobci neprokazují, a dokonce ani netvrdí, že předání dokumentů, na něž odkazují a jež ani přesněji neurčili, zástupcům zaměstnanců představuje formální náležitost, kterou měl oprávněný orgán dodržet před přijetím napadeného rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek Dalmasso v. Komise, F‑112/11, EU:F:2013:43, bod 29).
49. S ohledem na výše uvedené je tedy třeba druhý žalobní důvod zamítnout.
K třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 10 odst. 1 přílohy X služebního řádu, ze zjevně nesprávného posouzení a z porušení zásady proporcionality
50. Třetí žalobní důvod je rozdělen na tři části, z nichž první vychází z nesprávného právního posouzení, druhý ze zjevně nesprávného posouzení a třetí z porušení zásady proporcionality.
51. Zaprvé co se týče první části třetího žalobního důvodu, žalobci tvrdí, že napadené rozhodnutí oprávněného orgánu je stiženo vadou nesprávného právního posouzení, neboť oprávněný orgán při sestavení seznamu neuplatnil pět parametrů vyjmenovaných v čl. 10 odst. 1 čtvrtém pododstavci přílohy X služebního řádu. Oprávněný orgán podle nich sestavil tento seznam svévolně a dotčené parametry zohlednil pouze proto, aby určil výši příspěvku, který má být vyplácen v ostatních místech zaměstnání. Tím, že oprávněný orgán nepoužil tato kritéria, získal příliš široký prostor k uvážení, což je v rozporu se zásadou transparentnosti. Odkazy na „analýzy, jež provedly […] služby Evropské unie“, jakož i na „způsob hodnocení používaný v rámci systému [zvláštních příplatků za náročné mise OSN]“ nebo na režim užívaný v rámci Rozvojového programu OSN a na režim uplatňovaný Spojenými státy americkými, není pro zjištění srovnatelnosti životních podmínek relevantní. Oprávněný orgán měl vzít v úvahu odpovědi na dotazníky týkající se životních podmínek, jež poskytly delegace. A konečně v rozporu s tím, co sám tvrdí, mohl také zohlednit režim, který používají členské státy na členy svých vlastních diplomatických sborů, kteří působí v zahraničí.
52. V tomto ohledu by mělo být uvedeno, že příloha X služebního řádu musí být s ohledem na svou zvláštní a odchylnou povahu vykládána striktně (usnesení Marcuccio v. Komise, C‑617/11 P, EU:C:2013:657, bod 31).
53. Kromě toho je třeba uvést, že i když čl. 10 odst. 1 čtvrtý pododstavec přílohy X služebního řádu obsahuje taxativní výčet parametrů, podle nichž má být určena výše příspěvku, jež má být vyplácen v případě zaměstnání v zemích, jejichž životní podmínky nelze považovat za srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii, zákonodárce Unie na druhou stranu nevymezil žádné kritérium, jímž by definoval vzájemnou srovnatelnost životních podmínek v zemích Unie a ve třetích zemích. Jak již bylo uvedeno v bodě 31 tohoto rozsudku, v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí se navíc ESVČ nacházela v období, které bylo určeno k přizpůsobení, čímž lze platně vysvětlit okolnost, že k výše uvedenému datu nebyla dosud přijata obecná prováděcí ustanovení, jimiž by se ESVČ mohla řídit při uplatňování své posuzovací pravomoci týkající se použití článku 10 přílohy X služebního řádu.
54. S ohledem na to je nutné připustit, že pokud zákonodárce Unie nestanovil žádné kritérium, podle něhož by mohla být určena srovnatelnost životních podmínek v zemích Unie a ve třetích zemích, měl přitom v úmyslu přiznat oprávněnému orgánu široký prostor k uvážení, a to v rámci obecných prováděcích opatření, jež měla být přijata pro budoucí použití. Za těchto podmínek má Soud za to, že v okamžiku přijetí napadeného rozhodnutí se ESVČ mohla při posuzování této srovnatelnosti řídit jinými kritérii než parametry výslovně vyjmenovanými v čl. 10 odst. 1 čtvrtém pododstavci přílohy X, aniž se přitom dopustila nesprávného právního posouzení a opustila meze své posuzovací pravomoci.
55. Přestože žalobci tvrdí opak, znamená to, že při posuzování životních podmínek a stanovení srovnatelnosti životních podmínek v zemích Unie a ve třetích zemích nebyl oprávněný orgán nijak vázán ani omezen parametry uvedenými v čl. 10 odst. 1 přílohy X služebního řádu. I když žalobci rovněž uvádějí, že oprávněný orgán měl při posuzování srovnatelnosti životních podmínek zohlednit způsoby hodnocení, jež používají členské státy na členy svých diplomatických sborů, neuvedli žádnou právní okolnost, která by mohla takovýto argument odůvodnit. Oprávněný orgán mohl za takovýchto podmínek a s ohledem na míru složitosti dané problematiky a na široký prostor k uvážení, který mu byl přiznán, zohlednit – a také skutečně zohlednil – indexy a údaje týkající se úrovně hospodářského rozvoje dosažené v dotčených zemích, jakož i hodnocení provedená různými mezinárodními organizacemi či státy, např. hodnocení, jež provedla OSN v rámci Rozvojového programu OSN ke stanovení součástí odměny vyplácené vlastním zaměstnancům, nebo hodnocení, jež uplatnily Spojené státy americké na členy svých diplomatických sborů působící v zahraničí.
56. Ze spisu vyplývá, že využití výše uvedených údajů, jakož i výše popsaná metoda zjištění srovnatelnosti životních podmínek v zemích Evropské unie a ve třetích zemích, v níž byl kladen důraz na komplexní hospodářské hledisko založené na vzájemném porovnání úrovní hospodářského rozvoje a v níž byly brány v potaz i analýzy, jež provedly jiné mezinárodní organizace nebo některé státy ve vztahu ke členům svých diplomatických sborů, není podle všeho v rozporu s čl. 10 odst. 1 přílohy X služebního řádu.
57. Tento závěr nemůže být zpochybněn ani dosud neprokázanou okolností, že se metoda, která byla použita ke zjištění srovnatelnosti životních podmínek, lišila od metody používané dříve, a sice proto, že použitá metoda, jak bylo právě uvedeno, spadala do působnosti posuzovací pravomoci, která byla oprávněnému orgánu přiznána, přičemž neexistovalo žádné správní ustanovení, které by tomuto orgánu ukládalo povinnost ponechat výše uvedenou metodu beze změny.
58. Pokud by bylo připuštěno, jak naznačují žalobci, že revize srovnatelnosti životních podmínek by se měla řídit parametry a metodami používanými pro účely posuzování příspěvku, znamenalo by to, že i kdyby byly životní podmínky považovány za srovnatelné, bylo by zaručeno, že dotčeným zaměstnancům bude každoročně vyplácen příspěvek v minimální výši 10 %, což by odpovídalo hypotéze, že všem parametrům byla přiřazena nulová hodnota. Takovýto přístup by byl zjevně v rozporu s vůlí zákonodárce Unie, který měl v úmyslu vyjmout z nároku na příspěvek úředníky zaměstnané ve třetích zemích, v nichž lze životní podmínky považovat za srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii.
59. Dále co se týče druhé části třetího žalobního důvodu, který vychází ze zjevně nesprávného posouzení, mělo by být úvodem připomenuto, že podle ustálené judikatury v oblastech, v nichž má zákonodárce Unie širokou posuzovací pravomoc, se musí soudní přezkum legality omezit na ověření, zda dotčené opatření není stiženo zjevným pochybením nebo zneužitím pravomoci nebo zda dotčený orgán zjevně nepřekročil meze své posuzovací pravomoci (rozsudky Jippes a další, C‑189/01, EU:C:2001:420, bod 80 a citovaná judikatura; Španělsko v. Rada, C‑310/04, EU:C:2006:521, bod 96; Busacca a další v. Účetní dvůr, T‑164/97, EU:T:1998:233, bod 48, a Chassagne v. Komise, EU:F:2007:14, bod 56).
60. Dále je třeba zdůraznit, že z ustálené judikatury rovněž vyplývá, zaprvé že na správní akt se uplatní domněnka legality a zadruhé že důkazní břemeno nese v zásadě ten účastník řízení, který vznáší zpochybnění, takže je na žalobcích, aby poskytli alespoň přesné, objektivní a shodující se nepřímé důkazy, jež dokládají pravdivost nebo pravděpodobnost skutečností, o něž se jejich tvrzení opírá (rozsudek Wiame v. Komise, F‑15/08, EU:F:2010:7, bod 21 a citovaná judikatura).
61. Právě ve světle výše uvedených zásad vyplývajících z judikatury je třeba přezkoumat údaje, jež za každou z dotčených zemí zaměstnání žalobci poskytli na podporu druhé části třetího žalobního důvodu, vycházejícího ze zjevně nesprávného posouzení.
62. Žalobci v zásadě tvrdí, že žádný z pěti parametrů, které zavádí článek 10 přílohy X služebního řádu pro účely určení výše příspěvku, nevykázal v dotčených zemích během referenčního období žádné zlepšení, a v některých těchto zemích bylo zaznamenáno dokonce zhoršení. Totéž platí i o klimatických podmínkách, například v Japonsku se zvýšilo riziko vzniku zemětřesení nebo hurikánů, v Malajsii, Hongkongu či Singapuru došlo ke zhoršení znečištění ovzduší, v Argentině hrozí ve větší míře nebezpečí výskytu povodní. V posledně jmenované zemi bylo zaznamenáno rovněž zhoršení zdravotních podmínek, což bylo způsobeno epidemií horečky dengue, i zhoršení bezpečnosti zaviněné zvýšením trestné činnosti. Na podporu svých tvrzení předkládají žalobci novinové články převzaté z internetových stránek, studie Světové zdravotnické organizace zabývající se především kvalitou ovzduší v Hongkongu a Chile, jakož i výsledky dotazníků, jež poskytly delegace. Žalobci se domnívají, že pokud oprávněný orgán zrušil oba body, jež přiznal v předchozím roce z titulu klimatických podmínek, přičemž za daný rok dosáhla výše příspěvku pro Japonsko, Hongkong, Chile, Malajsii a Singapur 15 % z referenční hodnoty, a pokud v rámci určení výše příspěvku pro Argentinu zrušil také oba body přiznané v předchozím roce z titulu bezpečnosti, dopustil se tím zjevně nesprávného posouzení životních podmínek v těchto třetích zemích, což ho vedlo k nesprávnému závěru, že tyto životní podmínky lze nyní považovat za srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii.
63. Soud má nicméně za to, že výše uvedené úvahy jsou pro vyřešení projednávaného sporu zcela irelevantní, neboť – jak již bylo uvedeno výše – oprávněný orgán neodkazuje v rámci odůvodnění svého posouzení srovnatelnosti životních podmínek na parametry uvedené v čl. 10 odst. 1 čtvrtém pododstavci přílohy X služebního řádu. Ve svých odpovědích na stížnosti, zejména v odpovědi určené žalobcům vykonávajícím služební povinnosti v Malajsii, sice oprávněný orgán popřel opodstatněnost argumentů, jež žalobci předložili v souvislosti s výše uvedenými parametry, to však v žádném případě neznamenalo, že by měl nahradit odůvodnění, a to pouze proto, že se pohyboval v oblasti opodstatněnosti výše uvedených parametrů: při posuzování rovnocennosti životních podmínek v Evropské unii a ve třetích zemích totiž oprávněný orgán ve svých odpovědích na stížnosti nevycházel v žádném případě z takovýchto parametrů – což platí i o ESVČ, která z nich nevycházela ve své žalobní odpovědi předložené v projednávaném řízení – což ostatně žalobci nepopírají.
64. I kdybychom předpokládali, že se oprávněný orgán ve svých odpovědích na argumenty vznesené žalobci dopustil nesprávného skutkového posouzení nebo zjevného pochybení, když posuzoval, jakým způsobem mají být váženy výše uvedené parametry pro dotčené země, neměla by tato okolnost žádný dopad na legalitu napadeného rozhodnutí. Z odpovědí na stížnosti i z informací, jež uvedla ESVČ ve své žalobní odpovědi, totiž vyplývá, že jak již bylo uvedeno výše, oprávněný orgán vycházel při odůvodnění svého posouzení srovnatelnosti životních podmínek v zemích Evropské unie a ve třetích zemích převážně z hospodářských indexů a údajů.
65. V první fázi svého posuzování se tedy oprávněný orgán opíral o hodnocení úrovně rozvoje v dotčených zemích zaměstnání, a to v absolutních i relativních číslech, přičemž vycházel z takových ukazatelů, jako např. hrubý národní produkt na obyvatele, který je používán v rámci Mezinárodního měnového fondu, nebo index lepšího života, používaný Organizací pro spolupráci a rozvoj v Evropě.
66. Oprávněný orgán zdůraznil, že analýza provedená v této první fázi vedla k závěru, že životní podmínky v Evropské unii se v důsledku finanční krize zhoršily, zatímco životní podmínky v dotčených zemích zaměstnání se zlepšily natolik, že v některých případech byly dokonce příznivější než běžné podmínky v Evropské unii. Ve druhé fázi pak oprávněný orgán přistoupil k porovnání získaných výsledků se statistikami, zejména těmi, jež sestavily OSN a Spojené státy americké ve vztahu ke svým zaměstnancům působícím v zahraničí v rámci náročných misí, neboť zastával názor, že systémy používané v OSN a v USA jsou v mnoha ohledech velmi podobné systému, který užívá Evropská unie ve vztahu ke svým zaměstnancům působícím ve třetích zemích. A konečně oprávněný orgán přihlédl v rámci své analýzy také k několika mezinárodním indexům, zejména k indexu lidského rozvoje používaného v rámci Rozvojového programu OSN, který měří současně délku života, úroveň vzdělání a životní úroveň.
67. Žalobci tuto metodu posuzování zpochybňují, přičemž se omezují v zásadě pouze na tvrzení, že údaje, jež ESVČ používala, jsou „do jisté míry irelevantní a nejsou uzpůsobeny“. Uplatňují, že v minulosti se ESVČ „neřídila režimem příspěvků za náročné mise, užívaným v OSN, ani režimem uplatňovaným ve Spojených státech amerických“ a že „přiznávala [příspěvek] i v případech, kdy tak [OSN] nečinila“. Kromě toho odkazují na stanovisko technické skupiny pro příspěvky za životní podmínky, z něhož vyplývá, že „k analýze [OSN] by mělo být přistupováno s určitou rezervou, neboť ‚[OSN] posuzuje při [svém] hodnocení celou zemi, zatímco [Komise] […] vychází [při své analýze] ze situace ve městech‘ “. Tyto velmi povšechné argumenty však nepostačují k tomu, aby bylo prokázáno, že se oprávněný orgán při posuzování srovnatelnosti životních podmínek dopustil zjevného pochybení. Žalobci ve své žalobě také tvrdí, že podle sdělení výboru pro zaměstnance nebylo Japonsko, stejně tak jako Tchaj-wan hodnoceno podle „režimu [příspěvků za náročné mise v rámci OSN]“, avšak toto tvrzení ničím nedoložili.
68. S ohledem na údaje uvedené ve spisu s přihlédnutím k široké posuzovací pravomoci, která byla oprávněnému orgánu v dané oblasti přiznána, a vzhledem k tomu, že žalobci nepoukázali na žádnou skutečnost, která by mohla zpochybnit metodu, kterou oprávněný orgán použil k posouzení srovnatelnosti životních podmínek, má Soud za to, že pokud vzal oprávněný orgán v úvahu způsob, jakým finanční krize od roku 2008 v mnoha směrech negativně ovlivnila životní podmínky v Evropské unii, i souběžné zlepšování sociálně-ekonomických ukazatelů, k němuž v posledních letech dochází v zemích zaměstnání, a pokud se přitom opíral také o srovnávací analýzy výsledků, jež uvádějí jiné významné mezinárodní statistické systémy, mohl platně dospět k závěru, že životní podmínky v dotčených třetích zemích jsou nyní srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii, aniž bylo jeho posouzení v této souvislosti stiženo zjevným pochybením.
69. A co se konečně týče třetí části třetího žalobního důvodu, žalobci uplatňují, že napadené rozhodnutí je v rozporu se zásadou proporcionality, neboť způsobené nevýhody jsou vzhledem ke skutečnému stavu dotčených zemí nepřiměřené ve vztahu k vymezeným cílům. Napadené rozhodnutí má podle nich nejvážnější dopady na nejnižší třídy zaměstnanců a na úředníky a zaměstnance, kteří mají značné rodinné výdaje. Zřejmě na podporu této části žalobního důvodu žalobci uvádějí, že podle článku 10 přílohy X služebního řádu má být vyplácen příspěvek ve výši 10 % z referenční částky, i když jsou všechny parametry hodnoceny nulou. Takovýto argument nelze v žádném případě přijmout, neboť článek 10 přílohy X služebního řádu stanoví, že parametr má být hodnocen nulou, „jedná-li se o normální podmínky, které však nemusí odpovídat podmínkám běžným v Unii“, takže se týká jen situací, kdy jsou životní podmínky považovány za běžné, nikoli však srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii.
70. V této souvislosti je třeba připomenout, že zásada proporcionality vyžaduje, aby akty orgánů Unie nepřekročily meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů (viz rozsudky National Farmers’ Union a další, C‑157/96, EU:C:1998:191, bod 60, a Verein für Konsumenteninformation v. Komise, T‑2/03, EU:T:2005:125, bod 99).
71. V projednávaném případě bylo v souladu s ustanoveními článku 10 přílohy X služebního řádu napadené rozhodnutí přijato v rámci každoročního přezkumu příspěvku, který má být vyplácen zaměstnancům působícím ve třetích zemích s cílem zohlednit konkrétní životní podmínky, v nichž musí tito zaměstnanci vykonávat své funkce v rámci útvarů institucí mimo území Unie. Vzhledem k tomu, že bylo prokázáno, že v projednávané věci se oprávněný orgán mohl právem domnívat, že životní podmínky v dotčených zemích jsou srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii, což v důsledku znamená, že již nemusel přihlížet k žádné konkrétní životní podmínce, napadené rozhodnutí nepřekročilo meze toho, co je nezbytné k dosažení cíle sledovaného článkem 10 přílohy X služebního řádu, neboť stanovilo, že má vstoupit v platnost více než jeden rok po svém přijetí, což bylo vedeno snahou zohlednit dopady tohoto rozhodnutí na vyplácené příspěvky.
72. Z výše uvedeného vyplývá, že všechny tři části třetího žalobního důvodu musí být zamítnuty, a proto musí být zamítnut i třetí žalobní důvod.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu ze zneužití pravomoci a z použití nesprávného postupu
73. Žalobci tvrdí, že napadené rozhodnutí nebylo přijato za účelem zjištění srovnatelnosti životních podmínek v zemích Evropské unie a v zemích, v nichž působili, nýbrž proto, aby umožnilo ESVČ provést rozpočtová omezení s cílem získat „důvěru Evropského parlamentu a daňových poplatníků“, jak se uvádí ve směrnici vrchního ředitele ESVČ ze dne 7. června 2013. Uvádějí, že napadené rozhodnutí není správním rozhodnutím, nýbrž rozhodnutím „politickým“ a že neuplatňuje parametry definované v článku 10 přílohy X služebního řádu, jež představují jediné parametry, které měly být na podporu tohoto rozhodnutí zohledněny. Oprávněný orgán se podle nich svévolně opíral o jiná kritéria, než jaká stanoví služební řád, a to pouze s cílem ukončit vyplácení příspěvku žalobcům. Vzhledem k tomu, že v předchozích letech měl správní orgán za to, že životní podmínky v dotčených zemích jsou srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii, znamená to, že jediným důvodem, proč změnil metodu, kterou používal při posuzování srovnatelnosti životních podmínek ve třetích zemích, bylo snížení mzdových nákladů, a to na nátlak členských států a v souvislosti se změnou služebního řádu, k níž došlo v roce 2013.
74. V tomto ohledu je třeba připomenout, že rozhodnutí je stiženo vadou spočívající ve zneužití pravomoci, jehož je použití nesprávného postupu pouze jednou z forem, pouze tehdy, pokud se na základě objektivních, relevantních a shodujících se nepřímých důkazů jeví, že bylo přijato za účelem dosažení jiného cíle, než je cíl sledovaný dotčenými právními předpisy (rozsudky Lux v. Účetní dvůr, 69/83, EU:C:1984:225, bod 30; Pitrone v. Komise, T‑46/89, EU:T:1990:62, bod 70, a Angelidis v. Parlament, F‑104/08, EU:F:2010:23, bod 89).
75. V každém případě postačí znovu zopakovat to, co již bylo uvedeno výše, a sice to, že napadené rozhodnutí, v němž nebyl proveden výpočet příspěvku, který měl být vyplacen žalobcům, nýbrž pouze zrušen příspěvek, na nějž měli nárok v předchozí době, bylo řádně přijato oprávněným orgánem, který se při svém posuzování řídil jinými prvky než parametry stanovenými v čl. 10 odst. 1 čtvrtém pododstavci přílohy X služebního řádu, a že posouzení, jež oprávněný orgán provedl, nebylo stiženo žádným zjevným pochybením a spadalo do působnosti posuzovací pravomoci, jež byla tomuto orgánu přiznána. Vzhledem k tomu, že výše uvedené zrušení příspěvku je právně odůvodněno a je výrazem legitimní snahy tohoto orgánu přizpůsobit výši odměn konkrétním podmínkám, v nichž mají být vykonávány funkce ve třetích zemích, nelze tvrdit, že rozpočtová omezení, jež mohou být důsledkem takovéhoto rozhodnutí, představují zneužití pravomoci nebo použití nesprávného postupu.
76. Okolnost, že by ESVČ mohla napadené rozhodnutí ve svých vnitřních směrnicích označit jako „politické“, nemůže sama o sobě toto posouzení zpochybnit, neboť z těchto vnitřních směrnic v žádném smyslu nevyplývá, že by bylo napadené rozhodnutí přijato za účelem dosažení jiného cíle, než je cíl, který mělo legálně sledovat. I kdyby bylo prokázáno, že oprávněný orgán změnil metodu, kterou používal k tomu, aby zjistil, zda jsou životní podmínky ve třetích zemích zaměstnání srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii, ani tato okolnost nestačí k tomu, aby bylo prokázáno použití nesprávného postupu. Jak již bylo uvedeno výše, použitelné předpisy nestanoví žádný konkrétní postup, tudíž v oblasti, v níž byla oprávněnému orgánu přiznána široká posuzovací pravomoc, tento orgán mohl, což také v projednávané věci učinil, svou metodu posuzování z roku na rok měnit, neboť takovýto přístup je, tak jako v projednávané věci, v souladu s vymezením posuzovací pravomoci, která byla tomuto orgánu přiznána, a není v rozporu s žádným ustanovením služebního řádu ani s žádnou z unijních právních zásad platných v oblasti veřejné služby, jež mohli ž alobci uplatnit.
77. Čtvrtý žalobní důvod tudíž nelze přijmout.
K pátému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nesprávného právního a skutkového posouzení
78. Žalobci tvrdí, že se oprávněný orgán dopustil nesprávného skutkového zjištění, neboť se ve svých odpovědích na stížnosti domníval, že „pokud má správní orgán za to, že ‚životní podmínky v určité zemi mohou být považovány za srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii‘, není již nezbytné vykonávat každoroční přezkum“.
79. V tomto ohledu je namístě podotknout, že jak uznává ESVČ, takováto formulace může být zavádějící. Z vysvětlení, jež tento orgán uvedl na svou obhajobu, však vyplývá, že i když tvrdí žalobci opak, ESVČ svým sdělením nijak nenaznačila, že zrušený příspěvek nemůže být v žádném případě znovu poskytnut. Body odůvodnění napadeného rozhodnutí naopak uvádějí, že přezkum je prováděn každoročně, že „zahrnuje analýzu životních podmínek v jednotlivých místech zaměstnání, jejímž cílem je zjistit, zda jsou či nadále budou srovnatelné s běžnými podmínkami v Evropské unii“, a že oprávněný orgán případně „[n]a základě tohoto posouzení rozhodne v tom smyslu, že [příspěvek] nebude vyplácen nebo že bude jeho vyplácení obnoveno“. Na rozdíl od tvrzení žalobců není přístup, jejž uplatnil oprávněný orgán, v žádném případě nijak rozporuplný. I kdybychom však dokonce považovali tvrzení, které je předmětem výtek ze strany žalobců, za chybné, tato okolnost nemá v žádném případě dopad na legalitu napadeného rozhodnutí, které je ostatně řádně odůvodněno.
80. A konečně žalobci uvádějí, že se oprávněný orgán dopustil nesprávného skutkového zjištění, neboť – jak vyplývá z odůvodnění zamítnutí stížností, jež podali žalobci zaměstnaní v Japonsku – měl za to, že v této zemi se během delšího časového období životní podmínky zlepšily, přičemž však uvedl, že v případě Japonska se mohlo stát, že „nedošlo ke zlepšení v absolutních číslech“. Jak správně podotýká ESVČ, takovéto odůvodnění nesvědčí ani o nesprávném skutkovém zjištění ani o rozporuplnosti, neboť se může stát, že rozvoj stavu hospodářství nelze zachytit v absolutních číslech, a přesto může vykazovat určité zlepšení v porovnání s ostatními zeměmi, v projednávané věci v porovnání se zeměmi Evropské unie, v nichž se životní podmínky během téhož referenčního období zhoršily.
81. Nezbývá tedy než zamítnout i pátý žalobní důvod.
K šestému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady legitimního očekávání
82. Žalobci uvádějí, že když ESVČ neprovedla změnu příspěvku, který byl vyplácen zaměstnancům působícím ve třetích zemích, a přitom ukončila nárok na tento příspěvek přinejmenším od roku 2007, a to bez ohledu na hospodářskou krizi, vyvolala tím legitimní očekávání týkající se zachování tohoto příspěvku, a to tím spíše že v dotčených zemích došlo ke zhoršení situace zejména v důsledku havárie ve Fukušimě v Japonsku, znečištění ovzduší v Chile a Číně, nízké úrovně zdravotnictví v Singapuru či vysoké míry trestné činnosti v Argentině.
83. ESVČ navrhuje, aby byl tento žalobní důvod zamítnut.
84. V této souvislosti je třeba uvést, že právo domáhat se ochrany legitimního očekávání se vztahuje na každého jednotlivce, který se nachází v situaci, ze které vyplývá, že správa tím, že mu poskytla konkrétní ujištění, u něj vyvolala podloženou naději tím, že mu podala přesné, nepodmíněné a shodující se informace z oprávněných a spolehlivých zdrojů (například viz rozsudek Centeno Mediavilla a další v. Komise, T‑58/05, EU:T:2007:218, bod 96).
85. Okolnost, že příspěvek zůstal po dobu několika let nezměněn, nemůže v projednávané věci a v žádném případě sama o sobě postačovat k tomu, aby se mohli žalobci domáhat ochrany legitimního očekávání, neboť ustanovení, jež upravují přiznávání příspěvku, výslovně stanoví, že je tento příspěvek každoročně přezkoumáván, takže může být z roku na rok změněn či dokonce zrušen. Za těchto okolností nemohou žalobci vážně tvrdit, že tím, že správní orgán od začátku hospodářské krize příspěvek nezměnil, jim podal přesné a nepodmíněné informace, které u nich mohly vyvolat dojem, že mají na tento příspěvek nárok.
86. Jak již bylo uvedeno v bodě 71 tohoto rozsudku, oprávněný orgán ostatně umožnil odklad použití napadeného rozhodnutí, čímž zaručil, že přechod z původní situace ke stávající bude z časového hlediska plynulý, a poskytl tak dostatečnou ochranu, co se týče naděje žalobců na zachování dosavadního právního postavení.
87. Šestý žalobní důvod musí být tedy rovněž zamítnut.
88. Z výše uvedeného vyplývá, že žalobní návrhy na zrušení musí být zamítnuty.
K návrhovým žádáním týkajícím se příkazu
89. Je namístě připomenout, že soudu Unie nepřísluší, aby správnímu orgánu v rámci přezkumu legality na základě článku 91 služebního řádu uděloval příkazy (rozsudek Di Marzio v. Komise, T‑14/03, EU:T:2004:59, bod 63). Z výše uvedeného vyplývá, že návrhová žádání, jimiž se žalobci domáhají toho, aby Soud nařídil zaplacení příspěvku, které jim podle jejich názoru přísluší, musí být odmítnuta jako nepřípustná.
90. Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že projednávaná žaloba musí být zamítnuta.
K nákladům řízení
91. Podle čl. 87 odst. 1 jednacího řádu, s výhradou ostatních ustanovení osmé kapitoly druhé hlavy uvedeného řádu, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Podle druhého odstavce tohoto článku může Soud v souladu s požadavky ekvity rozhodnout, že se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží pouze částečná náhrada nákladů řízení nebo se mu náhrada nákladů řízení neuloží. Nebyla-li náhrada nákladů požadována, nese podle čl. 89 odst. 3 jednacího řádu každý účastník řízení vlastní náklady.
92. Z odůvodnění tohoto rozsudku vyplývá, že žalobci neměli ve věci úspěch. ESVČ však ve svých návrhových žádáních výslovně nepožádala, aby byla žalobcům uložena náhrada nákladů řízení, nýbrž pouze navrhla, aby o nákladech řízení rozhodl Soud. Vzhledem k tomu, že okolnosti projednávané věci neodůvodňují použití ustanovení čl. 87 odst. 2 jednacího řádu, ponesou žalobci a ESVČ vlastní náklady.
Výrok
Z těchto důvodů
SOUD PRO VEŘEJNOU SLUŽBU EVROPSKÉ UNIE
(třetí senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Bruno Julien-Malvy a ostatní žalobci, jejichž jména jsou uvedena v příloze, ponesou vlastní náklady řízení.
3) Evropská služba pro vnější činnost ponese vlastní náklady řízení.