DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (neuvième chambre)
9 juillet 2025 (*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Syrie – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Liste des personnes, des entités et des organismes faisant l’objet de restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Maintien du nom du requérant sur les listes – Erreur d’appréciation »
Dans l’affaire T‑437/23,
Hala Almaghout, demeurant à [confidentiel] (1), représentée par Mme M. Lester, M. D. Birdling, barristers, et Me G. Symeonidis, avocat,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par Mme T. Haas et M. B. Driessen, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par
République d’Autriche, représentée par Mmes C. Pesendorfer, J. Schmoll et C. Leeb, en qualité d’agents,
partie intervenante,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre),
composé de MM. L. Truchot (rapporteur), président, M. Sampol Pucurull et Mme T. Perišin, juges,
greffier : Mme I. Kurme, administratrice,
vu la phase écrite de la procédure,
à la suite de l’audience du 15 janvier 2025,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Mme Hala Almaghout, demande l’annulation de la décision (PESC) 2023/1035 du Conseil, du 25 mai 2023, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2023, L 139, p. 49), et du règlement d’exécution (UE) 2023/1027 du Conseil, du 25 mai 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2023, L 139, p. 1) (ci-après, pris ensemble, les « actes de 2023 »), ainsi que de la décision (PESC) 2024/1510 du Conseil, du 27 mai 2024, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO L, 2024/1510), et du règlement d’exécution (UE) 2024/1517 du Conseil, du 27 mai 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO L, 2024/1517) (ci-après, pris ensemble, les « actes de 2024 »), en tant que ces actes la concernent (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués »).
Antécédents du litige et faits postérieurs à l’introduction du recours
2        La requérante est l’une des veuves de M. Mohammed Makhlouf (ci-après le « défunt »), décédé le 12 septembre 2020, un homme d’affaires de nationalité syrienne, oncle du président syrien, M. Bachar Al‑Assad. Elle est née en 1980 en Grèce, où ses parents, nés en Syrie, avaient émigré dans les années 1970 pour suivre leurs études. Elle a grandi en Grèce jusqu’en 1996, date à laquelle ses parents ont décidé de retourner vivre en Syrie. Elle possède les nationalités grecque et syrienne, et vit actuellement [confidentiel].
3        La présente affaire s’inscrit dans le cadre des mesures restrictives adoptées par l’Union européenne depuis 2011 à l’encontre de la Syrie et, notamment, des personnes responsables de la répression violente exercée contre la population civile en Syrie.
4        Les noms des personnes responsables de cette répression ainsi que ceux des personnes et des entités bénéficiant des politiques menées par le régime syrien ou soutenant celui-ci et des personnes et entités qui leur sont liées ont été inscrits sur les listes figurant à l’annexe II du règlement (UE) no 36/2012 du Conseil, du 18 janvier 2012, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie et abrogeant le règlement (UE) no 442/2011 (JO 2012, L 16, p. 1), et à l’annexe I de la décision 2013/255/PESC du Conseil, du 31 mai 2013, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2013, L 147, p. 14) (ci-après les « listes litigieuses ») .
5        Compte tenu de la gravité persistante de la situation en Syrie, le Conseil de l’Union européenne a adopté, le 12 octobre 2015, la décision (PESC) 2015/1836 modifiant la décision 2013/255 (JO L 2015, L 266, p. 75), ainsi que le règlement (UE) 2015/1828 modifiant le règlement no 36/2012 (JO 2015, L 266, p. 1) (ci-après, pris ensemble, les « actes de 2015 »).
6        Aux termes du considérant 5 de la décision 2015/1836, le Conseil a estimé « qu’il [était] nécessaire de maintenir les mesures restrictives en vigueur et d’assurer leur efficacité, en les développant tout en maintenant l’approche ciblée et différenciée qui est la sienne et en gardant à l’esprit la situation humanitaire de la population syrienne » et que « certaines catégories de personnes et d’entités revêt[ai]ent une importance particulière pour l’efficacité de ces mesures restrictives, étant donné la situation spécifique qui [régnait] en Syrie ».
7        Par conséquent, la rédaction des articles 27 et 28 de la décision 2013/255 a été modifiée par la décision 2015/1836. Ces articles prévoient désormais des restrictions à l’entrée ou au passage en transit sur le territoire des États membres ainsi que le gel des fonds et des ressources économiques des personnes relevant des catégories de personnes mentionnées au paragraphe 2, sous a) à g), de ces articles, dont la liste figure à l’annexe I de la décision 2013/255, excepté, conformément à leur paragraphe 3, s’il existe des « informations suffisantes indiquant [que ces personnes] ne sont pas, ou ne sont plus, lié[e]s au régime ou qu’[elles] n’exercent aucune influence sur celui-ci ou qu’[elles] ne sont pas associé[e]s à un risque réel de contournement ».
8        En particulier, dans la mesure où, ainsi qu’il ressort du considérant 7 de la décision 2015/1836, « le pouvoir en Syrie s’exerce traditionnellement sur une base familiale [et que] le pouvoir du régime syrien actuel est essentiellement entre les mains des membres influents des familles Assad et Makhlouf », le Conseil a estimé qu’il était nécessaire de prévoir des mesures restrictives à l’encontre de certains membres de ces familles « tant pour influencer directement le régime par le biais de membres de ces familles afin que celui-ci modifie sa politique de répression, que pour éviter le risque de contournement des mesures restrictives par des membres de ces familles ».
9        Ainsi, à la suite de l’adoption des actes de 2015, l’article 27, paragraphe 2, sous b), et l’article 28, paragraphe 2, sous b), de la décision 2013/255 soumettent désormais également aux mesures restrictives les « membres des familles Assad ou Makhlouf » (ci-après le « critère de l’appartenance familiale »). Parallèlement, l’article 15 du règlement no 36/2012 a été complété par un paragraphe 1 bis, sous b), qui prévoit le gel des avoirs des membres de ces familles.
10      À la date du décès du défunt, le nom de celui-ci figurait, depuis le 1er août 2011, sur les listes des personnes auxquelles s’applique le gel des fonds et des ressources économiques et faisant l’objet de restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres (ci-après les « listes litigieuses »).
11      Par la décision d’exécution (PESC) 2022/242 du Conseil, du 21 février 2022, mettant en œuvre la décision 2013/255 (JO 2022, L 40, p. 26), et le règlement d’exécution (UE) 2022/237 du Conseil, du 21 février 2022, mettant en œuvre le règlement no 36/2012 (JO 2022, L 40, p. 6), le nom de la requérante a été inscrit sur les listes litigieuses pour le motif suivant :
« Veuve de Mohammed Makhlouf. Membre de la famille Makhlouf. »
12      Selon le considérant 3 de la décision 2022/242, « puisque [l]es héritiers [du défunt] sont tous membres de la famille Makhlouf, il existe un risque intrinsèque que les biens hérités soient utilisés pour soutenir les activités du régime syrien, arrivent directement en la possession de ce dernier et contribuent potentiellement à la répression violente exercée par le régime syrien contre la population civile ».
13      Pour justifier l’inscription du nom de la requérante sur les listes litigieuses, le Conseil s’est fondé sur la décision, adoptée le 27 septembre 2020 par un juge syrien, d’ouverture de la succession du défunt (ci-après la « décision d’ouverture de la succession »), laquelle révélait que la requérante était l’une de ses héritières.
14      Le 24 février 2022, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2022/306, mettant en œuvre la décision 2013/255 (JO 2022, L 46, p. 95), et le règlement d’exécution (UE) 2022/299, mettant en œuvre le règlement n° 36/2012 (JO 2022, L 46, p. 1), pour supprimer le nom du défunt des listes litigieuses.
15      Par lettre du 9 mars 2022, la requérante a présenté au Conseil une demande de réexamen et lui a demandé de procéder au retrait de son nom des listes litigieuses.
16      Le Conseil a rejeté les demandes de la requérante par une lettre du 27 octobre 2022, au motif qu’il existait des raisons suffisantes pour maintenir le nom de cette dernière sur les listes litigieuses en tant que membre de la famille Makhlouf.
17      En réponse à une demande de la requérante du 8 novembre 2022, le Conseil a, le 29 novembre 2022, transmis à cette dernière les documents portant les références WK 12573/2021, WK 8687/21 EXT 1 et WK 7320/21 EXT 1, contenant les éléments de preuve qui ont fondé l’inscription de son nom sur les listes litigieuses, parmi lesquels se trouvait la décision d’ouverture de la succession.
18      Par lettre du 17 février 2023, la requérante a adressé au Conseil une nouvelle demande de réexamen et lui a demandé de procéder au retrait de son nom des listes litigieuses.
19      Le Conseil a rejeté les demandes de la requérante par une lettre du 31 mars 2023. Dans cette lettre, il lui a fait part de son intention de maintenir l’inscription de son nom sur les listes litigieuses, au regard notamment des éléments de preuve additionnels contenus dans les documents portant les références WK 3749/2023 REV 1 et WK 3749/2023 ADD 1 à 8, qu’il lui a, à cette occasion, transmis.
20      Le 25 mai 2023, le Conseil a adopté les actes de 2023, par lesquels il a, notamment, maintenu l’inscription du nom de la requérante sur les listes litigieuses jusqu’au 1er juin 2024.
21      Enfin, le 27 mai 2024, le Conseil a adopté les actes de 2024, par lesquels il a, notamment, maintenu l’inscription du nom de la requérante sur les listes litigieuses jusqu’au 1er juin 2025.
Conclusions des parties
22      À la suite de l’adaptation de la requête en application de l’article 86 du règlement de procédure du Tribunal, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler les actes attaqués ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
23      Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        à titre subsidiaire, en cas d’annulation des actes de 2024 en ce qu’ils concernent la requérante, maintenir les effets de la décision 2024/1510 à son égard jusqu’à la prise d’effet de l’annulation du règlement d’exécution 2024/1517 ;
–        condamner la requérante aux dépens.
24      La République d’Autriche, soutenant le Conseil, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
25      À l’appui de son recours, la requérante soulève un moyen unique, par lequel elle soutient que le Conseil a commis une erreur manifeste d’appréciation en inscrivant son nom sur les listes litigieuses au seul motif de son appartenance à la famille Makhlouf.
Observations liminaires
26      Il importe de relever, à titre liminaire, que, en dépit de son intitulé, le présent moyen doit être considéré comme étant tiré d’une erreur d’appréciation, et non d’une erreur manifeste d’appréciation. En effet, s’il est vrai que le Conseil dispose d’un certain pouvoir d’appréciation pour déterminer au cas par cas si les critères juridiques sur lesquels se fondent les mesures restrictives en cause sont remplis, il n’en reste pas moins que les juridictions de l’Union doivent assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 17 juillet 2024, Makhlouf/Conseil, T‑209/22, EU:T:2024:498, point 35 et jurisprudence citée).
27      En outre, l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne exige que le juge de l’Union s’assure que la décision par laquelle des mesures restrictives ont été adoptées ou maintenues, qui revêt une portée individuelle pour la personne ou l’entité concernée, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur la question de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés (arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 119).
28      Il incombe au juge de l’Union de procéder à cet examen en demandant, le cas échéant, à l’autorité compétente de l’Union de produire des informations ou des éléments de preuve, confidentiels ou non, pertinents aux fins d’un tel examen (arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 120).
29      C’est à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs (arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 121).
30      À cette fin, il n’est pas requis que ladite autorité produise devant le juge de l’Union l’ensemble des informations et des éléments de preuve inhérents aux motifs allégués dans l’acte dont il est demandé l’annulation. Il importe toutefois que les informations ou les éléments produits étayent les motifs retenus à l’encontre de la personne ou de l’entité concernée (arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 122).
31      Si l’autorité compétente de l’Union fournit des informations ou des éléments de preuve pertinents, le juge de l’Union doit vérifier l’exactitude matérielle des faits allégués au regard de ces informations ou éléments et apprécier la force probante de ces derniers en fonction des circonstances de l’espèce et à la lumière des éventuelles observations présentées, notamment, par la personne ou l’entité concernée à leur sujet (arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P, EU:C:2013:518, point 124).
32      L’appréciation du bien-fondé d’une inscription doit être effectuée en examinant les éléments de preuve non pas de manière isolée, mais dans le contexte dans lequel ils s’insèrent (voir arrêt du 16 mars 2022, Sabra/Conseil, T‑249/20, EU:T:2022:140, point 41 et jurisprudence citée).
33      En outre, dans le cadre de l’appréciation de la gravité de l’enjeu, qui fait partie du contrôle de la proportionnalité des mesures restrictives en cause, il peut être tenu compte du contexte dans lequel s’inscrivent ces mesures, du fait qu’il était urgent d’adopter de telles mesures ayant pour objet de faire pression sur le régime syrien afin qu’il arrête la répression violente dirigée contre la population et de la difficulté d’obtenir des preuves plus précises dans un État en situation de guerre civile doté d’un régime de nature autoritaire (voir arrêt du 16 mars 2022, Sabra/Conseil, T‑249/20, EU:T:2022:140, point 42 et jurisprudence citée).
34      Ainsi, selon la jurisprudence, en l’absence de pouvoirs d’enquête dans des pays tiers, l’appréciation des autorités de l’Union doit, de fait, se fonder sur des sources d’information accessibles au public, des rapports, des articles de presse ou d’autres sources d’information similaires (voir arrêt du 16 décembre 2020, Haswani/Conseil, T‑521/19, non publié, EU:T:2020:608, point 142 et jurisprudence citée).
35      C’est à la lumière de ces principes qu’il convient d’examiner le présent moyen, lequel est divisé, en substance, en deux branches.
Sur la première branche du moyen unique, tirée de la contestation du critère de l’appartenance familiale
36      Par la première branche du moyen unique, la requérante conteste le caractère autonome et suffisant du critère de l’appartenance familiale, à défaut de l’existence de liens avec le régime syrien, pour justifier l’adoption de mesures restrictives à son égard.
37      En particulier, la requérante soutient que, en justifiant l’inscription de son nom sur les listes litigieuses par la seule circonstance qu’elle était mariée au défunt jusqu’au décès de ce dernier, le Conseil a commis une erreur de droit en ne s’acquittant pas de la preuve dont il avait la charge, dès lors que, selon elle, les dispositions fixant le critère de l’appartenance familiale s’opposent à toute inscription systématique fondée sur le simple fait d’appartenir ou d’avoir appartenu à la famille Makhlouf. En effet, selon la requérante, le Conseil, afin de garantir la proportionnalité des mesures restrictives qui la visaient, n’aurait pu maintenir l’inscription de son nom sur les listes litigieuses que s’il avait démontré qu’elle était liée au régime, qu’elle était en mesure d’exercer une influence sur celui-ci ou qu’elle présentait un risque réel de contournement de mesures restrictives visant d’autres personnes.
38      La requérante ajoute que, même à supposer que le Conseil soit autorisé à se fonder sur des preuves d’un lien direct entre une personne et le régime syrien pour inscrire son nom sur les listes litigieuses, cette personne doit, à son tour, disposer du droit de fournir des éléments suffisants de nature à renverser cette présomption de lien avec le régime.
39      Le Conseil, soutenu par la République d’Autriche, conteste les arguments de la requérante.
40      À titre liminaire, il y a lieu de relever, d’une part, que la requérante ne conteste ni l’authenticité ni la valeur probante de la décision d’ouverture de la succession et, d’autre part, que le Conseil pouvait se fonder sur cette décision pour étayer le motif d’inscription du nom de la requérante sur les listes litigieuses.
41      La requérante fait toutefois valoir, en substance, que les dispositions fixant le critère de l’appartenance familiale s’opposent à toute inscription systématique fondée sur le simple fait d’appartenir ou d’avoir appartenu à la famille Makhlouf.
42      À cet égard, tout d’abord, il convient de rappeler que le critère d’inscription général d’association avec le régime syrien énoncé à l’article 27, paragraphe 1, et à l’article 28, paragraphe 1, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, correspondant, en ce qui concerne le gel des fonds, à l’article 15, paragraphe 1, sous a), du règlement no 36/2012, tel que modifié par la règlement 2015/1828, permet d’inscrire sur les listes litigieuses une personne ou une entité bénéficiant des politiques menées par le régime syrien ou soutenant celui-ci ainsi que les personnes qui leur sont liées.
43      Ensuite, en 2015, des critères d’inscription spécifiques sont venus compléter le critère général d’association avec le régime syrien. Ils figurent désormais à l’article 27, paragraphe 2, et à l’article 28, paragraphe 2, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836 ainsi qu’à l’article 15, paragraphe 1 bis, du règlement no 36/2012, tel que modifié par le règlement 2015/1828. Selon la jurisprudence, ces dispositions instaurant à l’égard de sept catégories de personnes qui appartiennent à des groupes déterminés une présomption réfragable de lien avec le régime syrien. Parmi ces catégories figurent, notamment, les « membres des familles Assad ou Makhlouf » (arrêt du 17 juillet 2024, Makhlouf/Conseil, T‑209/22, EU:T:2024:498, point 50 ; voir également, en ce sens, arrêt du 1er octobre 2020, Makhlouf/Conseil, C‑157/19 P, non publié, EU:C:2020:777, point 98).
44      Enfin, il a été jugé que les critères d’inscription spécifiques fixés à l’égard des sept catégories de personnes, visées point 43 ci-dessus, sont autonomes par rapport au critère général d’association avec le régime syrien de sorte que la seule circonstance d’appartenir à l’une de ces sept catégories de personnes suffit pour permettre de prendre les mesures restrictives prévues à ces articles, sans qu’il soit nécessaire de rapporter la preuve du soutien que les personnes concernées apporteraient au régime syrien en place ou du bénéficie qu’elles en tireraient (arrêt du 17 juillet 2024, Makhlouf/Conseil, T‑209/22, EU:T:2024:498, point 51 ; voir également, en ce sens, arrêt du 1er octobre 2020, Makhlouf/Conseil, C‑157/19 P, non publié, EU:C:2020:777, point 83).
45      Il convient d’en déduire que le critère de l’appartenance familiale, introduit par les actes de 2015, pose un critère objectif, autonome et suffisant en soi pour justifier l’adoption de mesures restrictives à l’encontre des « membres de [la] famille […] Makhlouf » par l’inscription de leurs noms sur les listes de personnes faisant l’objet de telles mesures au seul motif que ces derniers appartiennent à ladite famille (arrêt du 17 juillet 2024, Makhlouf/Conseil, T‑209/22, EU:T:2024:498, point 52).
46      Il n’en demeure pas moins que l’article 27, paragraphe 3, et l’article 28, paragraphe 3, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836 et l’article 15, 1 ter, du règlement 36/2012, tel que modifié par le règlement 2015/1828 disposent, en substance, que les personnes visées par les dispositions fixant les critères d’inscription ne sont pas inscrites sur les listes litigieuses s’il existe des informations suffisantes indiquant qu’elles ne sont pas associées au régime syrien, qu’elles n’exercent aucune influence sur celui-ci ou qu’elles ne sont pas liées à un risque réel de contournement des mesures restrictives (arrêt du 17 juillet 2024, Makhlouf/Conseil, T‑209/22, EU:T:2024:498, point 53).
47      Ainsi, au vu des considérations énoncées aux points 43 à 45 ci‑dessus, le Conseil pouvait, eu égard à la décision d’ouverture de la succession, dont il ressort que la requérante était l’une des épouses du défunt et qu’elle en est devenue l’héritière à sa mort, inscrire le nom de celle-ci sur les listes litigieuses sur le fondement de la présomption réfragable de lien avec le régime syrien découlant du critère de l’appartenance familiale. Il incombait par la suite à la requérante, dans le cadre de contestations du bien-fondé des actes attaqués, telle qu’elle les a présentées au Conseil les 9 mars 2022 (voir point 15 ci-dessus) et 17 février 2023 (voir point 18 ci-dessus), d’apporter des preuves afin de renverser la présomption de lien avec le régime syrien sur laquelle le Conseil s’est fondé pour inscrire son nom sur les listes litigieuses (voir, en ce sens, arrêt du 17 juillet 2024, Makhlouf/Conseil, T‑209/22, EU:T:2024:498, points 54 et 55).
48      Il s’ensuit qu’il convient d’écarter la première branche du moyen unique.
Sur la seconde branche du moyen unique, tirée de l’absence de bien-fondé de l’inscription du nom de la requérante sur les listes litigieuses
49      Par la seconde branche du moyen unique, la requérante conteste le bien-fondé de l’inscription de son nom sur les listes litigieuses en faisant valoir qu’elle n’est pas associée au régime syrien, qu’elle n’exerce aucune influence sur lui et qu’elle ne présente aucun risque de contournement. Elle indique au contraire avoir été et être, surtout depuis la mort du défunt, victime de persécutions de la part de ce régime en général et de la famille Makhlouf en particulier. Elle soutient également [confidentiel].
50      Au soutien de ses allégations, la requérante avance deux séries d’arguments. La première série d’arguments porte sur sa relation avec la famille Makhlouf. La seconde série d’arguments vise à contester la valeur probante des documents qui lui ont été communiqués par le Conseil le 31 mars 2023 (voir point 19 ci-dessus).
Ces documents portent sur la vente, par la requérante au défunt, en mars 2010 (ci-après la « vente immobilière de 2010 »), de plusieurs terrains situés à Al‑Khafiyah (Syrie), ainsi que de bâtiments et biens implantés sur ces terrains (ci-après la « propriété d’Al‑Khafiyah »), et attesteraient, selon le Conseil, que la requérante reste associée à un risque réel de contournement des mesures restrictives adoptées en raison de la situation en Syrie.
Sur la première série d’arguments, portant sur la relation de la requérante avec la famille Makhlouf
51      La requérante fait valoir que son appartenance à la famille Makhlouf a pris fin avec le décès du défunt et qu’elle a, en tout état de cause, toujours fait figure d’étrangère au sein de la famille Makhlouf, voire d’ennemie, tant avant qu’après ce décès, de sorte qu’elle n’est pas, ou plus, liée au régime et qu’elle n’exerce aucune influence sur celui-ci. Elle indique en particulier qu’elle n’a jamais été intégrée à la famille Makhlouf, qu’elle s’est mariée dans le secret avec le défunt, qui était de 48 ans son aîné, et que, lorsque les autres membres de la famille, en particulier les fils du défunt issus de son premier mariage [confidentiel], ont découvert son existence et celle de son enfant, elle est devenue la cible de nombreuses et incessantes menaces, intimidations et persécutions, qui l’ont contrainte à fuir la Syrie pour se réfugier en [confidentiel]. Elle indique également que de nombreuses procédures judiciaires, ouvertes en Syrie, aux Émirats arabes unis, en Grèce et en Russie l’opposent actuellement à différents membres de la famille Makhlouf, et soutient par ailleurs qu’elle a [confidentiel].
52      Pour étayer ses allégations, la requérante s’appuie sur les éléments de preuve suivants :
–        son témoignage (witness statement) du 17 février 2023, complétant un précédent témoignage du 9 mars 2022, dans lequel elle décrit son histoire personnelle et familiale ainsi que ses relations avec la famille Makhlouf, notamment en ce que ces relations seraient hautement conflictuelles, et auquel sont jointes diverses pièces justificatives (ci-après le « second témoignage ») ;
–        un témoignage de A, [confidentiel], du 20 janvier 2023, dans lequel celui-ci décrit sa propre histoire personnelle et familiale, sa relation avec la requérante, ainsi que ce qu’il déclare connaître de la relation de la requérante avec le défunt, la famille de ce dernier et le régime syrien ;
–        un rapport, établi par la société B le 15 février 2023 à la demande des représentants de la requérante, détaillant le résultat d’investigations menées par cette société en vue de déterminer la position de la requérante au sein de la famille Makhlouf et du régime syrien, et qui s’appuie notamment, outre sur des articles de presse et des données accessibles dans le domaine public, sur les témoignages de 19 personnes qui auraient été sélectionnées pour leur connaissance de la famille Makhlouf et de la situation en Syrie (journalistes d’opposition, analystes politiques, consultants ou hommes d’affaires) ou leur proximité avec cette famille (ci-après le « rapport B ») ;
–        un témoignage de C, un avocat américain, du 9 février 2023, dans lequel celui-ci décrit son parcours professionnel, qui l’a notamment conduit à représenter de nombreuses victimes de terrorisme au cours de sa carrière, à conseiller le gouvernement américain sous les administrations des présidents Trump et Biden, et à développer une expertise particulière de la Syrie, grâce à laquelle il a rencontré et conseillé le défunt, puis assisté la requérante à la suite du décès de ce dernier ;
–        un témoignage de D
[confidentiel] ;
–        un témoignage de E
[confidentiel] ;
–        des courriers échangés entre les représentants de la requérante et [confidentiel], au cours d’une période comprise entre le 16 mars et le 22 juin 2023 ;
–        la lettre du 16 mai 2023 de la requérante [confidentiel] ;
–        différentes décisions prononcées par des juridictions grecques, émiraties et russes dans des affaires opposant la requérante à des membres de la famille Makhlouf, adoptées postérieurement à celles jointes en annexe au second témoignage, à savoir entre le 27 juillet et le 1er novembre 2023.
53      Le Conseil, soutenu par la République d’Autriche, réfute l’ensemble des arguments invoqués par la requérante. Il expose que celle-ci est directement liée au régime syrien et que c’est à ce titre, et non au titre d’une présomption de lien avec ce régime, qu’elle a été inscrite sur les listes litigieuses. Il fait également valoir, à titre subsidiaire, que, à supposer qu’il faille recourir à une présomption de lien avec le régime syrien, la requérante n’est, en tout état de cause, pas parvenue à renverser cette présomption.
54      À titre liminaire, le Conseil critique la présentation, par la requérante, des annexes à la requête. Il fait valoir qu’il est difficile, voire impossible, de déterminer quels documents des annexes, eux-mêmes subdivisés en annexes, étayent les arguments contenus dans la requête. Il rappelle à cet égard la jurisprudence selon laquelle il n’appartient pas au Tribunal de rechercher et d’identifier, dans les annexes, les moyens et les arguments qu’il pourrait considérer comme constituant le fondement du recours, les annexes ayant une fonction purement probatoire et instrumentale. Le Conseil en déduit
que les arguments et éléments contenus dans la requête qui sont uniquement étayés par des renvois aux témoignages de la requérante doivent être écartés par le Tribunal.
55      Le Conseil ajoute que, conformément à la jurisprudence concernant la valeur probante d’un document, les déclarations et témoignages qui ont été préparés par la requérante elle-même, par des personnes employées par elle ou par des membres de sa famille et des amis proches, et qui ont été établis aux seules fins de sa propre défense en l’espèce, devraient être considérés comme n’ayant qu’une valeur probante très limitée.
56      Quant aux éléments de preuve produits par la requérante en annexe à la réplique, le Conseil relève, dans la duplique, que ces derniers sont postérieurs à l’adoption des actes attaqués et qu’ils ne sont donc pas pertinents aux fins de l’examen du présent recours. [confidentiel].
57      Sur le fond, le Conseil rappelle que, selon la jurisprudence, les conditions énoncées à l’article 27, paragraphe 3, et à l’article 28, paragraphe 3, de la décision 2013/255 sont nécessairement cumulatives, de sorte que, pour renverser la présomption de lien avec le régime syrien au titre de laquelle la requérante a été inscrite sur les listes litigieuses, cette dernière doit parvenir à démontrer à la fois qu’elle n’est plus liée au régime et qu’elle n’est pas associée à un risque réel de contournement.
58      S’agissant en particulier de l’absence de lien avec le régime, qui correspond à la première série d’arguments de la requérante, le Conseil conteste, premièrement, la fiabilité de certaines déclarations figurant dans le témoignage de D, qui sont selon lui incohérentes au regard des éléments figurant dans le premier témoignage de la requérante du 9 mars 2022, et, deuxièmement, la valeur ajoutée du rapport B, en rappelant notamment que la relation entre la requérante et le défunt était secrète, de sorte qu’il est peu probable que des observateurs vivant en dehors de la Syrie et n’ayant qu’une connaissance indirecte de la famille Makhlouf aient pu fournir des informations valables sur la relation de la requérante avec cette famille. Le Conseil ajoute que la requérante ne démontre pas le caractère fallacieux, qu’elle allègue, des procédures devant les juridictions syriennes et que, lorsqu’elle a quitté la Syrie, elle s’est installée à Dubaï (Émirats arabes unis), où résident également des membres de la famille Makhlouf, qu’elle a d’ailleurs rencontrés.
59      [confidentiel]
60      À titre liminaire, s’agissant de l’allégation du Conseil selon laquelle la question du renversement de la présomption de lien avec le régime syrien fondée sur l’appartenance de la requérante à la famille Makhlouf serait subsidiaire, dès lors que celle-ci devrait à titre principal être considérée comme étant directement liée audit régime (voir point 53 ci-dessus), il suffit, pour l’écarter, de rappeler que l’exposé des motifs ayant justifié l’inscription du nom de la requérante sur les listes litigieuses fait référence au seul critère de l’appartenance familiale (voir point 11 ci-dessus), à l’exclusion de toute autre forme de lien d’association que la requérante pourrait entretenir avec ledit régime, ce dont le Conseil a, au demeurant, convenu lors de l’audience, en réponse à une question du Tribunal.
61      Ainsi qu’il a été rappelé au point 47 ci-dessus, il incombe à la requérante, dans le cadre de la contestation du bien-fondé des actes attaqués, d’apporter des preuves afin de renverser la présomption réfragable de lien avec le régime syrien découlant du critère de l’appartenance familiale, ayant justifié l’inscription de son nom sur les listes litigieuses.
62      À cet égard, la jurisprudence a retenu, ainsi qu’il a été rappelé au point 29 ci-dessus, que, dans la mesure où la charge de la preuve quant au bien-fondé des motifs soutenant les mesures restrictives incombe en principe au Conseil, il ne saurait être imposé à une partie requérante un niveau de preuve excessif aux fins de renverser la présomption de lien avec le régime syrien (voir, en ce sens, arrêt du 16 mars 2022, Sabra/Conseil, T‑249/20, EU:T:2022:140, points 132 et 133 et jurisprudence citée).
63      Ainsi, une partie requérante doit être considérée comme ayant réussi à renverser la présomption d’un lien avec le régime, instaurée, notamment, par les dispositions fixant le critère de l’appartenance familiale, si elle fait valoir des arguments ou des éléments susceptibles de remettre sérieusement en cause la fiabilité des éléments de preuve soumis par le Conseil ou leur appréciation, ou si elle produit devant le juge de l’Union un faisceau d’indices concrets, précis et concordants de l’inexistence ou la disparition du lien avec le régime syrien, ou de l’absence d’influence sur ledit régime, ou de l’absence d’association avec un risque réel de contournement des mesures restrictives, conformément à l’article 27, paragraphe 3, et à l’article 28, paragraphe 3, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, et à l’article 15, paragraphe 1 ter, du règlement no 36/2012, tel que modifié par le règlement 2015/1828 (voir arrêt du 11 décembre 2024, Al-Assad/Conseil, T‑420/23, non publié, EU:T:2024:896, point 84 et jurisprudence citée).
64      En l’espèce, à l’appui de son argumentation visant à renverser la présomption de lien avec le régime syrien tirée de son appartenance à la famille Makhlouf, la requérante produit les éléments de preuve décrits au point 52 ci-dessus. Il convient de relever que ces éléments de preuve, à l’exception, premièrement, de sa lettre du 16 mai 2023, deuxièmement, [confidentiel]
et, troisièmement, des décisions des juridictions grecques, émiraties et russes produites en annexe à la réplique, ont tous été communiqués par la requérante au Conseil dans le cadre de la demande de réexamen de sa situation qu’elle lui a adressée par courrier du 17 février 2023 (voir point 18 ci-dessus). S’agissant des éléments de preuve qui n’ont pas été communiqués par la requérante au Conseil dans le cadre de ladite demande de réexamen, il convient en tout état de cause d’observer que ces derniers étaient tous antérieurs à la date à laquelle les actes de 2024 ont été adoptés par le Conseil.
65      Les éléments de preuve décrits au point 52 ci-dessus peuvent être divisées en trois catégories, à savoir, premièrement, les témoignages de la requérante elle-même ou de membres de son entourage, deuxièmement, le rapport B, qui contient lui-même plusieurs témoignages et, troisièmement, des échanges [confidentiel].
66      À cet égard, il convient de rappeler que, en l’absence d’une réglementation de l’Union sur la notion de preuve, le juge de l’Union a consacré un principe de libre administration ou de liberté des moyens de preuve, lequel doit être compris comme étant la faculté de se prévaloir, pour prouver un fait donné, de moyens de preuve de toute nature, tels que, notamment, des témoignages, des preuves documentaires et des aveux. Corrélativement, le juge de l’Union a consacré un principe de libre appréciation de la preuve, selon lequel la détermination de la crédibilité ou, en d’autres termes, de la valeur probante d’un élément de preuve est laissée à l’intime conviction du juge (voir arrêt du 16 mars 2022, Sabra/Conseil, T‑249/20, EU:T:2022:140, point 155 et jurisprudence citée).
67      En outre, pour établir la valeur probante d’un document, il faut tenir compte de plusieurs éléments, tels que l’origine du document, les circonstances de son élaboration, son destinataire, son contenu, et se demander si, d’après ces éléments, l’information qu’il contient paraît sensée et fiable (voir arrêt du 16 mars 2022, Sabra/Conseil, T‑249/20, EU:T:2022:140, point 156 et jurisprudence citée).
68      Concernant plus précisément les témoignages, leur fiabilité et crédibilité doivent être, en tout état de cause, attestées par leur cohérence globale et ils ont d’autant plus de poids qu’ils sont corroborés, sur leurs points essentiels, par les autres éléments objectifs du dossier (voir arrêt du 16 mars 2022, Sabra/Conseil, T‑249/20, EU:T:2022:140, point 157 et jurisprudence citée).
69      Par ailleurs, il convient de rappeler que la légalité d’un acte de l’Union doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date à laquelle l’acte a été adopté. Par conséquent, il incombe au Tribunal de ne tenir compte que des éléments de fait qui existaient au moment de l’adoption des actes attaqués [voir, en ce sens, arrêt du 24 novembre 2021, Aman Dimashq/Conseil, T‑259/19, EU:T:2021:821, point 110 (non publié) et jurisprudence citée], à savoir, en l’espèce et à la suite de l’adaptation par la requérante de la
requête, les éléments qui existaient le 27 mai 2024, date à laquelle les actes de 2024 ont été adoptés par le Conseil (voir point 21 ci-dessus) .
70      En l’espèce, premièrement, il y a lieu de considérer que la critique du Conseil dirigée contre la présentation, par la requérante, des annexes à la requête, selon laquelle il serait difficile, voire impossible, de déterminer quels documents des annexes, eux-mêmes subdivisés en annexes, étayent les arguments contenus dans la requête (voir point 54 ci-dessus), n’est pas fondée. En effet, lorsque, dans ses écritures, la requérante illustre ses propos par des renvois aux documents qu’elle a produits en annexe, elle indique toujours le numéro de l’annexe qu’elle vise et, lorsque cela lui apparaît nécessaire, elle précise le ou les numéros de pages de la pagination continue des annexes auxquels elle estime qu’il convient de se référer.
71      Deuxièmement, s’agissant des témoignages de la requérante ou de membres de son entourage, il y a lieu d’observer que le second témoignage a été établi par la requérante aux seules fins de la contestation du maintien de l’inscription de son nom sur les listes litigieuses, ce qui lui confère une valeur probante
limitée. Toutefois, le second témoignage est accompagné de divers documents provenant de sources externes, parmi lesquels se trouvent des copies de décisions prononcées par des juridictions syriennes et grecques, des documents officiels ou encore des extraits de messages qui lui ont été adressés par des proches de la famille Makhlouf.
72      En particulier, le second témoignage de la requérante est notamment accompagné des documents suivants :
–        un texto envoyé par l’un des avocats russes de la requérante à cette dernière le 24 décembre 2021, l’informant que des comptes bancaires détenus par le défunt en Russie avaient été vidés, le 12 octobre 2021, des sommes, appartenant à l’enfant né de son union avec le défunt, de [confidentiel]. L’avocat de la requérante lui indique par ailleurs que l’établissement bancaire russe auprès duquel avaient été déposées ces sommes a considéré que la requérante n’était pas la représentante légale de son propre fils, et que le transfert desdites sommes avait été effectué au profit des représentants légaux de ce dernier, à savoir les autres fils du défunt issus de son premier mariage ;
–        un document émanant du ministère de l’Intérieur syrien, daté du 24 février 2022, indiquant que la requérante a effectué 203 voyages en dehors de la Syrie et que sa dernière sortie du pays, à destination du Liban, a eu lieu le 19 septembre 2020 ;
–        un texto envoyé à la requérante le 17 octobre 2020, attribué à l’un des hommes travaillant pour [confidentiel], l’incitant à renoncer à sa part d’héritage en échange de [confidentiel] ;
–        un courrier électronique, daté du 22 février 2022, adressé à la requérante par l’un de ses avocats syriens, lui déconseillant de revenir en Syrie pour assister à une audience devant le tribunal, dès lors que les témoins qu’elle pourrait vouloir faire citer n’oseront pas se présenter ou dire la vérité, en raison des menaces permanentes auxquelles sont confrontées toutes les personnes qui lui sont liées et de la crainte qu’inspirent les personnes auxquelles elle est opposée, en particulier les fils du défunt ;
–        des copies de plusieurs décisions de justice adoptées par les autorités judiciaires syriennes attestant de l’existence de procédures, concernant tant la succession du défunt (notamment pour abus de confiance et détournement par abus de confiance) que la représentation légale du fils de la requérante, intentées contre cette dernière par des membres de la famille Makhlouf, en particulier par [confidentiel], ainsi que diverses expertises relatives à ces procédures judiciaires ;
–        la copie d’une décision de justice adoptée le 6 décembre 2022 par les autorités judiciaires émiraties dans une affaire opposant la requérante à des membres de la famille Makhlouf au sujet de la représentation légale de son fils ;
–        la copie d’une plainte adressée par la requérante le 11 décembre 2020 [confidentiel] ;
–        des copies des passeports de la requérante et de son fils, dont il ressort qu’ils sont tous deux nés en Grèce et bénéficient de la nationalité de cet État membre ;
73      Ces documents constituent autant d’indices qui, pris dans leur ensemble, sont de nature à corroborer le récit auquel se livre la requérante dans le second témoignage. En particulier, ces documents étayent les allégations contenues dans ce témoignage s’agissant, premièrement, de la nationalité grecque de la requérante, deuxièmement, de ses conditions de vie en Syrie, troisièmement, de son installation permanente en dehors de la Syrie depuis 2020, quatrièmement, de l’existence de plusieurs procédures judiciaires qui l’opposent à certains membres de la famille Makhlouf au sujet tant de la succession du défunt que de la représentation légale de son fils et, cinquièmement, des allégations d’intimidations et persécutions exercées contre elle et son entourage par des membres la famille Makhlouf ou des personnes agissant sous leurs ordres.
74      Ainsi, le second témoignage, tel que corroboré, sur ces points essentiels, par des éléments objectifs du dossier auquel il renvoie, doit être considéré, en raison de sa précision et de sa cohérence globale, comme fiable et crédible. Au demeurant, il y a lieu de constater que le Conseil n’a avancé aucun argument visant à remettre en cause la fiabilité des déclarations produites par la requérante dans le second témoignage, les réserves qu’il a formulées quant à de prétendues incohérences dudit témoignage avec un premier témoignage de la requérante se limitant à remettre en cause la fiabilité du témoignage de D.
75      S’agissant des témoignages des membres de l’entourage de la requérante, en particulier ceux de A, de D et de E, dont il convient de rappeler qu’ils sont, respectivement, [confidentiel], il y a lieu de constater que ceux-ci émanent de personnes qui ont une proximité familiale ou un lien d’amitié avec la requérante. De surcroît, à la différence du second témoignage, ces derniers ne sont accompagnés d’aucun élément objectif permettant de corroborer les allégations qu’ils contiennent. Ainsi, ces témoignages sont dépourvus de valeur probante.
76      Cette appréciation doit toutefois être nuancée à l’égard du témoignage de C, en dépit du fait qu’il est également un membre de l’entourage de la requérante.
77      Dans son témoignage, C explique être un avocat spécialisé dans la représentation des victimes de terrorisme, nommé en 2017 par l’administration Trump comme membre d’une entité gouvernementale américaine chargée de coordonner la libération d’otages américains dans le monde, et avoir été maintenu à ce poste par l’administration Biden. Dans l’exercice de ses fonctions d’avocat, il indique avoir notamment assuré la défense des intérêts de familles de personnels affiliés à l’armée américaine assassinés par Al-Qaida en Irak en 2004, et avoir, dans ce contexte, obtenu, en 2019, la condamnation de la Syrie à indemniser les familles de ces victimes. Sur cet aspect, le témoignage en cause est accompagné d’un article du Washington Post, daté du 31 janvier 2019, relatant la procédure judiciaire engagée contre la Syrie et citant certains propos C, ainsi que d’une copie du jugement par lequel la Syrie a été condamnée à indemniser les familles desdites victimes.
78      Selon C, le défunt aurait pris contact avec lui peu de temps après la condamnation de la Syrie à indemniser les familles qu’il représentait. Les deux hommes auraient échangé régulièrement par courrier électronique et par téléphone, et se seraient rencontrés, à plusieurs reprises, à Dubaï. C indique avoir ensuite rencontré la requérante, dans le contexte de la gestion et de la protection du patrimoine du fils de cette dernière, patrimoine qu’elle souhaitait protéger des membres de la famille Makhlouf.
79      C rapporte qu’il n’avait connaissance d’aucune relation entre la requérante et le régime syrien ou les autres membres de la famille Makhlouf, desquels elle vivait totalement séparée et isolée. Il indique également que, à la suite du décès du défunt, un avocat de la famille Makhlouf l’a approché pour obtenir un accord avec la requérante au sujet de la succession du défunt. Il précise avoir eu le sentiment que, en l’absence d’un tel accord obtenu rapidement, quelque chose de « terrible » allait arriver. Ce pressentiment s’est, selon lui, confirmé quelques jours après cet appel téléphonique, lorsque [confidentiel]
ont été physiquement agressés à leur domicile, puis ont été arrêtés par la police syrienne et placés en détention.
80      Il résulte des documents accompagnant le témoignage de C, en particulier de l’article du Washington Post, daté du 31 janvier 2019, relatant la procédure judiciaire engagée contre la Syrie, que celui-ci est un avocat américain qui s’est publiquement impliqué dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et contre le régime syrien. Il peut donc raisonnablement être considéré que C
a adressé son témoignage au Conseil en étant informé de l’existence du système des mesures restrictives mis en place par l’Union à l’égard de la Syrie et de l’objectif qu’il poursuit. L’expérience professionnelle de C
et les risques qu’un faux témoignage de sa part pourrait faire peser sur l’exercice de sa profession d’avocat permettent ainsi de considérer que son témoignage, dont le Conseil ne conteste au demeurant pas le contenu et duquel il ressort que la requérante n’a pas de lien avec le régime syrien et qu’elle est traitée par celui-ci comme une ennemie et non comme un membre de la famille Makhlouf, est un indice fiable et crédible.
81      Troisièmement, s’agissant du rapport B, il y a lieu de relever que, comme les témoignages de la requérante et des membres de son entourage, celui-ci a été établi à la demande de la requérante, ce qui lui confère, à première vue, une valeur probante limitée. Toutefois, le rapport B, qui parvient à la conclusion que la requérante n’est acceptée ni par la famille Makhlouf ni par le régime syrien, s’appuie notamment sur les témoignages cohérents et concordants de 19 personnes sélectionnées pour leur connaissance de la famille Makhlouf et de la situation en Syrie (journalistes d’opposition, analystes politiques, consultants ou hommes d’affaires) ou leur proximité avec cette famille. Or, rien n’indique et au demeurant le Conseil ne soutient pas que ces 19 personnes auraient un intérêt personnel au présent litige, qu’elles entretiendraient des liens entre elles ou avec la requérante ou qu’elles se seraient concertées pour fournir des déclarations concordantes au profit de la requérante.
82      Par leurs témoignages, joints en annexes au rapport B, ces personnes indiquent toutes ne pas avoir d’information leur permettant de penser que la requérante aurait, d’une manière ou d’une autre, été associée aux affaires de cette famille ou aurait contribué au financement du régime syrien. Quatre d’entre elles font également état de procédures judiciaires en cours entre la requérante et des membres de la famille Makhlouf, concernant tant la succession du défunt que la représentation légale du fils de la requérante. Deux autres d’entre elles ont par ailleurs indiqué que la requérante appartenait à une communauté religieuse différente de celle à laquelle appartiennent les membres de familles Makhlouf, raison pour laquelle ces derniers ne l’ont jamais acceptée. Enfin, l’une de ces personnes a rapporté que, lorsque le défunt avait épousé la requérante en 2012, il avait 80 ans, n’exerçait plus d’activité professionnelle et avait transmis la plupart de ses activités en lien avec le financement du régime syrien à l’un de ses fils
[confidentiel].
83      Interrogé par le Tribunal sur la crédibilité des témoignages de ces 19 personnes lors de l’audience, en particulier du point de vue de la connaissance qu’il avait de leur identité, de leur situation personnelle et de leurs activités professionnelles, le Conseil a relevé qu’il ne lui appartenait pas de mener sa propre enquête vis-à-vis de l’expertise soumise par la requérante. Il a ajouté qu’il considérait que ces témoignages n’étaient pas cohérents.
84      Lors de l’audience, la requérante a toutefois rappelé, sans être contredite sur ce point par le Conseil, que l’une des 19 personnes sélectionnées pour leur connaissance de la situation en Syrie était un réformateur syrien reconnu comme tel dans le monde entier, rédacteur en chef du principal média indépendant de Syrie et président de l’organisation à but non lucratif [confidentiel], ayant notamment été cité dans de nombreux grands médias américains tels que le New York Times, le Washington Post et le Wall Street Journal, et ayant été invité à témoigner sur la situation en Syrie devant le Parlement européen. Dans son témoignage, cette personne a indiqué, premièrement, que la requérante n’avait jamais été acceptée par les autres membres de la famille Makhlouf, dès lors qu’elle appartenait à une communauté religieuse différente, deuxièmement, que l’épouse du président syrien n’avait jamais accepté que la requérante puisse être reconnue comme une membre de la famille Makhlouf et, troisièmement, que rien ne lui permettait de penser que la requérante ait pu, d’une manière ou d’une autre, être associée aux affaires de cette famille.
85      Ainsi, compte tenu du nombre de personnes interrogées pour établir le rapport B, de leur absence d’intérêt à la solution du litige, de leur absence de lien entre elles ou avec la requérante et de la diversité des activités professionnelles exercées par ces personnes, ces trois derniers éléments n’étant pas contestés par le Conseil, la conclusion de ce rapport, en tant qu’elle est fondée sur les témoignages desdites personnes, peut être considérée comme étant fiable et crédible.
86      S’agissant de la contestation par le Conseil de la fiabilité du rapport B, au motif que le secret dans lequel s’est déroulée la relation entre la requérante et le défunt rendrait difficile, pour des observateurs extérieurs, la fourniture d’informations pertinentes sur la relation actuelle de la requérante avec la famille Makhlouf, il suffit de relever, pour l’écarter, que, sur les 19 personnes interrogées, aucune n’a indiqué ne pas connaître le nom de la requérante ou l’existence de son mariage avec le défunt. En tout état de cause, le secret qui a entouré la relation entre la requérante et le défunt, dont le Conseil se prévaut lui-même, constitue plutôt un indice de la mise à l’écart de la requérante et de l’absence de rapports entre celle-ci et la famille Makhlouf ou le régime syrien.
87      Quatrièmement, [confidentiel]
88      [confidentiel]
89      Il ressort de l’analyse qui précède que les éléments de preuve produits par la requérante à l’appui de son argumentation constituent un faisceau d’indices concrets, précis et concordants de son éloignement de la famille Makhlouf et que, pris dans leur ensemble, ils sont de nature à démontrer que celle-ci entretient une relation conflictuelle avec la famille Makhlouf et avec le régime syrien. Il s’ensuit que ces indices doivent être considérés comme étayant à suffisance de droit les affirmations de la requérante à cet égard.
90      Cette conclusion n’est pas susceptible d’être remise en cause par l’allégation du Conseil selon laquelle la requérante a rencontré des membres de la famille Makhlouf à Dubaï
[confidentiel]. En effet, aucune conclusion ne peut être tirée du seul fait que la requérante ait, au cours de l’année 2022, rencontré à Dubaï [confidentiel],
en l’absence d’information relative à l’objet de cette rencontre.
Sur la seconde série d’arguments, portant sur la vente immobilière de 2010
91      La requérante fait valoir que les seuls éléments sur lesquels le Conseil se fonde pour maintenir l’inscription de son nom sur les listes litigieuses sont ceux qui ont été communiqués à ses représentants le 31 mars 2023 (voir point 19 ci-dessus) et qui portent sur la vente immobilière de 2010, dont elle allègue qu’il a été jugé par les autorités autrichiennes qu’elle n’était pas illégale. Elle estime que le Conseil affirme erronément que la vente immobilière de 2010 est frauduleuse ou irrégulière en ce qu’elle aurait permis au défunt de contourner, par anticipation, les sanctions de l’Union dont il allait faire l’objet à partir du mois d’août 2011, soit 17 mois plus tard.
92      La requérante ajoute que les éléments sur lesquels le Conseil s’appuie ne sont en tout état de cause pas pertinents au regard des motifs, tirés de son appartenance à la famille Makhlouf, retenus dans les actes attaqués afin de maintenir son inscription sur les listes litigieuses.
93      Le Conseil, soutenu par la République d’Autriche, répond que les informations contenues dans le dossier de la requérante révèlent qu’elle est associée à un risque réel de contournement. Il affirme à cet égard que les membres de la famille Makhlouf non-inscrits sur les listes litigieuses, en particulier les femmes, sont utilisés par les membres de la famille qui y sont inscrits pour contourner les mesures restrictives dont ils font l’objet. Il soutient qu’il ressort du jugement rendu par une juridiction autrichienne qu’il est clair que la requérante a aidé le défunt à contourner les mesures restrictives dont il faisait l’objet.
94      Le Conseil ajoute que la vente immobilière de 2010
[confidentiel] a été montée de toutes pièces par le défunt afin de justifier les transferts effectués, en 2011, sur les comptes bancaires domiciliés en Autriche appartenant à la requérante. Il fait valoir que ces transferts, d’un montant de [confidentiel], ont eu lieu peu de temps après que les noms de membres proches de la famille Makhlouf ont été inscrits sur les listes litigieuses, et seulement quelques jours avant que le nom du défunt ne soit lui-même inscrit sur lesdites listes. Selon le Conseil, ces circonstances indiquent à elles seules que le défunt s’est servi de sa relation avec la requérante pour anticiper tout effet négatif d’une décision de gel de ses fonds, de sorte qu’il est établi que la requérante est associée à un risque réel de contournement.
95      La république d’Autriche, qui soutient le Conseil, fait à cet égard valoir que l’annulation de la mise sous main de justice des avoirs de la requérante situés en Autriche résultait seulement de l’absence d’infraction pénale caractérisée, au sens des dispositions pénales nationales applicables. Selon la République d’Autriche, les motifs formulés par l’Oberlandesgericht Wien (tribunal régional supérieur de Vienne, Autriche) dans un jugement de 2013 confirment au contraire qu’il existait un soupçon que la requérante ait joué le rôle de fiduciaire pour la famille Makhlouf et que les mesures restrictives de l’Union aient ainsi été contournées.
96      Il convient d’observer que, par sa seconde série d’arguments, portant sur la vente immobilière de 2010, la requérante réfute les allégations formulées par le Conseil en réponse à sa demande de réexamen du 17 février 2023 (voir points 18 et 19 ci-dessus). Selon ces allégations, en substance, les éléments de preuve additionnels contenus dans les documents portant les références WK 3749/2023 REV 1 et WK 3749/2023 ADD 1 à 8 démontreraient que, en raison de cette vente immobilière, la requérante serait toujours associée à un risque réel de contournement.
97      Ces éléments de preuve supplémentaires ont été produits par le Conseil en réponse à la demande de réexamen de la requérante dans laquelle celle-ci indiquait n’avoir aucun lien avec la famille Makhlouf. Ils sont invoqués par le Conseil, au soutien de l’idée selon laquelle le nom de la requérante devrait être maintenu sur les listes des personnes et entités faisant l’objet des mesures restrictives en cause, dès lors que cette dernière demeure associée à un risque réel de contournement desdites mesures. Ils constituent donc des éléments à charge supplémentaires, qui doivent être examinés dans le cadre d’une mise en balance effectuée avec les éléments à décharge apportés par la requérante et tendant au renversement de la présomption de lien avec le régime syrien par la démonstration qu’elle a pris ses distances avec celui-ci et avec la famille Makhlouf.
98      Ainsi, le Tribunal doit examiner si lesdits éléments de preuve, produits par le Conseil en réponse à la demande de réexamen de la requérante, permettent de remettre en cause la valeur probante des indices apportés par celle-ci pour renverser la présomption d’un lien avec le régime syrien, en ce que, selon le Conseil, ces éléments attesteraient que la requérante demeure associée à un risque réel de contournement des mesures restrictives adoptées en raison de la situation en Syrie, justifiant ainsi le maintien de l’inscription de son nom sur les listes litigieuses.
99      En l’espèce, pour démontrer que la requérante demeure associée à un risque réel de contournement des mesures restrictives, le Conseil se fonde sur la vente immobilière de 2010, dont il estime en substance, à l’instar de la République d’Autriche, qu’elle a été réalisée dans le seul but de permettre au défunt de contourner en partie les mesures restrictives dont il ne faisait pas encore l’objet, en « mettant à l’abri », par anticipation, plusieurs dizaines de millions de dollars sur des comptes bancaires, ouverts dans des établissements autrichiens, appartenant à la requérante.
100    Les documents produits par le Conseil en rapport avec la vente immobilière de 2010, à savoir les documents portant les références WK 3749/2023 ADD 2 à 8 (voir point 19 ci-dessus), sont constitués des éléments de preuve suivants :
–        un extrait du contrat du 1er mars 2010 de la vente, par la requérante, de la propriété d’Al‑Khafiyah au défunt, lequel était représenté lors de cette vente par un intermédiaire, (document WK 3749/2023 ADD 2) ;
–        un rapport, non daté et établi à la demande de la requérante, décrivant et évaluant les éléments composant la propriété d’Al‑Khafiyah, mentionnant, notamment, une très grande villa luxueuse, plusieurs maisons d’habitation et une douzaine d’entrepôts (document WK 3749/2023 ADD 3) ;
–        un extrait du registre foncier syrien daté du 21 mai 2013, indiquant que l’intermédiaire ayant représenté le défunt dans la vente conclue le 1er mars 2010 a été enregistré comme nouveau propriétaire de la propriété d’Al‑Khafiyah en 2010 et que le défunt apparaît comme propriétaire de cette propriété à partir de 2012 (document WK 3749/2023 ADD 4) ;
–        le contrat de vente, du 11 février 2009, par la mère de la requérante à cette dernière, de la propriété d’Al‑Khafiyah (document WK 3749/2023 ADD 5) ;
–        le jugement rendu le 19 mars 2013 par l’Oberlandesgericht Wien
(tribunal régional supérieur de Vienne), portant annulation de la mise sous main de justice des avoirs de la requérante situés en Autriche (voir point 95 ci-dessus) (document WK 3749/2023 ADD 6) ;
–        une déclaration, datée du 16 août 2021, de l’intermédiaire ayant représenté le défunt dans le cadre de la vente immobilière de 2010, par laquelle cet intermédiaire affirme que ladite transaction était fictive et frauduleuse et avait pour seul objectif de donner une apparente justification au transfert d’argent sur les comptes détenus par la requérante au sein d’établissements bancaires autrichiens (document WK 3749/2023 ADD 7) ;
–        deux captures d’écrans issues du site Internet Google Maps, présentées comme étant centrées sur la propriété d’Al‑Khafiyah, montrant essentiellement des terrains agricoles inoccupés (document WK 3749/2023 ADD 8).
101    L’examen de ces documents révèle que la requérante a acquis en 2009, auprès de sa mère, la propriété d’Al‑Khafiyah, pour un montant de [confidentiel]. Cette propriété a ensuite fait l’objet, à la demande de la requérante, d’une évaluation
pour un montant de [confidentiel]
pour les terrains et de [confidentiel]
pour les bâtiments construits sur ceux-ci.
102    La propriété d’Al‑Khafiyah a été revendue par la requérante au défunt, via un intermédiaire mandaté par ce dernier, le 1er mars 2010, pour un montant de [confidentiel]
pour les terrains [confidentiel] et de [confidentiel]
pour les bâtiments construits sur ceux-ci [confidentiel]. La requérante a donc revendu la propriété d’Al‑Khafiyah pour un montant correspondant à l’estimation fournie, mais représentant toutefois [confidentiel] son prix d’acquisition un an auparavant.
103    Le paiement du prix à la requérante a été réalisé par plusieurs virements bancaires au cours du mois de juin 2011, vers des comptes domiciliés en Autriche, pour des montants finaux de [confidentiel].
104    Si une opération telle que la vente immobilière de 2010 peut susciter certaines interrogations quant aux motivations qui sont à l’origine de cette vente et quant à l’objectif poursuivi, les éléments de preuve présentés par le Conseil ne sont pas suffisants pour considérer que la requérante présentait un risque réel de contournement des mesures restrictives en cause, à la date d’adoption des actes attaqués.
105    En effet, d’une part,
il y a lieu de relever que la vente a été conclue le 1er mars 2010, soit un an avant le déclenchement, au mois de mars 2011, de la guerre civile syrienne, alors que les premières mesures restrictives concernant la situation en Syrie ont été adoptées le 9 mai 2011 et que le nom du défunt a été inscrit sur les listes litigieuses le 1er août 2011, soit 17 mois après la conclusion de cette vente. Il est également observé que, tant à la date de signature de la vente immobilière de 2010 qu’à celle des virements en cause, la requérante et le défunt n’étaient pas mariés, leur mariage étant intervenu en février 2012. D’autre part, même à supposer que le défunt ait cherché, par cette opération immobilière, à contourner en partie les mesures restrictives dont il ne faisait pas encore l’objet, en mettant à l’abri, par anticipation, d’importantes sommes d’argent sur des comptes bancaires appartenant à la requérante, ainsi que le soutiennent le Conseil et la République d’Autriche, le choix de transférer ces sommes au sein d’un établissement bancaire établi dans un État membre de l’Union plutôt que dans un établissement bancaire établi dans un État tiers, dans lequel il ne risquait pas d’être visé par des mesures telles que les mesures restrictives en cause dans la présente affaire, est de nature à démentir l’hypothèse d’un acte destiné à contourner des mesures restrictives actuelles ou futures. À cet égard, il convient de constater que, dans son jugement du 19 mars 2013, l’Oberlandesgericht Wien
(tribunal régional supérieur de Vienne) a relevé que la majorité des actifs appartenant au défunt avaient, dès l’entrée en vigueur des premières mesures restrictives adoptées par l’Union en raison de la situation en Syrie, été transférés au Liban.
106    Les autres éléments de preuve venant au soutien de l’allégation du Conseil et de la République d’Autriche selon laquelle la vente immobilière de 2010 a été orchestrée dans le seul but de permettre au défunt de contourner en partie et par anticipation les mesures restrictives le visant ne sont pas davantage susceptibles d’infirmer cette appréciation.
107    À cet égard, premièrement
l’intermédiaire ayant représenté le défunt dans le cadre de cette vente immobilière a déclaré, le 16 août 2021, que ladite transaction était fictive et frauduleuse et avait pour seul objectif de donner une apparente justification au transfert d’argent sur les comptes détenus par la requérante auprès d’établissements bancaires autrichiens. Toutefois, aucune information vérifiable ne peut être extraite de la déclaration, qui n’est accompagnée d’aucun élément de preuve de nature à établir l’existence d’une fraude.
108    Deuxièmement, s’agissant de l’estimation de la valeur réelle de la propriété d’Al‑Khafiyah et du prix payé en juin 2011, les deux captures d’écrans issues du
site Internet Google Maps font seulement apparaître plusieurs bâtiments, implantés dans une zone majoritairement agricole composée de plusieurs hameaux, à proximité d’un site identifié comme « Khafiyeh », situé à une cinquantaine de kilomètres au nord-est de Homs (Syrie).
Néanmoins, dès lors que ces captures d’écran sont non datées, que leur résolution est défectueuse et qu’il est impossible de déduire qu’elles représentent la propriété ayant fait l’objet de la vente immobilière de 2010, celles-ci doivent être considérées comme ayant une valeur probante limitée.
109    Troisièmement, s’il ressort du jugement du 19 mars 2013 que l’Oberlandesgericht Wien
(tribunal régional supérieur de Vienne)
a considéré qu’« il [était] tout à fait logique de penser » que certains actifs appartenant au défunt aient été transférés sur « les comptes d’une personne dont le nom ne [figurait] pas [sur les listes litigieuses], afin de pouvoir éviter les sanctions »,
le Tribunal n’est pas lié par l’appréciation des faits opérée par la juridiction nationale en cause. Surtout, l’objet du recours dont cette juridiction était saisie, relatif à une suspicion de blanchiment de capitaux, au sens de l’article 165, paragraphe 1, du Srafgesetzbuch (code pénal), ou d’une infraction à l’article 11 du Sanktionengesetz de 2010 (loi sur les sanctions de 2010), se distinguait de l’objet du présent recours. En outre, la formulation de cette appréciation ne repose, dans le jugement de l’Oberlandesgericht Wien
(tribunal régional supérieur de Vienne), sur aucune règle de droit et n’est la conclusion d’une analyse, par la juridiction, d’aucun élément de preuve précis.
110    Ainsi, à supposer
que la vente immobilière de 2010 ait pu constituer un indice, dès cette date ou dans les années qui ont suivi,
de l’existence d’un risque réel de contournement, auquel la requérante aurait été associée, des mesures restrictives qui frappent les membres de la famille Makhlouf, le Conseil ne démontre toutefois pas que cette vente aurait pu encore, à la date d’adoption des actes attaqués, représenter un tel risque, dès lors qu’il a été constaté, au point 89 ci-dessus, que la requérante a démontré qu’elle entretenait une relation conflictuelle avec la famille Makhlouf et avec le régime syrien. Ainsi, même à supposer que la vente immobilière de 2010 était une opération fictive, destinée à permettre au défunt de contourner les mesures restrictives dont il ne faisait pas encore l’objet, aucun élément du dossier ne permet de considérer que ces sommes ou une partie de celles-ci ont pu ou pourraient bénéficier, directement ou indirectement, à l’un des membres de la famille Makhlouf.
111    Au surplus, lors de l’audience, la République d’Autriche a indiqué que des sommes, de l’ordre de [confidentiel], figurent toujours au crédit de comptes bancaires, ouverts dans des établissements autrichiens et dont la requérante est titulaire, et font l’objet d’une mesure de gel des avoirs depuis l’inscription du nom de cette dernière, en 2022, sur les listes litigieuses. Or, il convient de souligner que, si la requérante avait souhaité transférer les sommes provenant de la vente immobilière de 2010 ou une partie de celles-ci vers l’un quelconque des membres de la famille Makhlouf, elle aurait pu le faire entre 2011 et 2022, période au cours de laquelle, à l’exception d’une mise sous main de justice d’une durée de quelques mois, elle disposait librement de ces fonds, ce qu’elle n’a pas fait.
112    Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les éléments de preuve fournis par la requérante constituent un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants de l’inexistence ou de la disparition du lien avec le régime syrien, ou de l’absence d’influence sur ledit régime, ou de l’absence d’association avec un risque réel de contournement des mesures restrictives au sens de la jurisprudence rappelée au point 63 ci-dessus, de sorte que la requérante doit être considérée comme ayant valablement renversé la présomption de lien avec le régime syrien découlant du critère de l’appartenance familiale. Ainsi, il ne peut qu’être constaté que les actes attaqués sont entachés d’une erreur d’appréciation et qu’ils doivent, pour cette raison, être annulés.
Sur les effets dans le temps de l’annulation des actes attaqués
113    Dès lors que le moyen unique est accueilli, il y a lieu d’annuler les actes attaqués en tant qu’ils concernent la requérante.
114    Dans son mémoire en défense, le Conseil a présenté, à titre subsidiaire, une demande, modifiée dans ses observations sur le mémoire en adaptation de la requête, tendant, dans l’hypothèse où le Tribunal annulerait les actes attaqués en ce qu’ils concernent la requérante, au maintien des effets de la décision 2024/1510 jusqu’à la prise d’effet de l’annulation partielle du règlement d’exécution 2024/1517 à l’égard de la requérante.
115    À cet égard, il convient de rappeler que, par la décision 2024/1510, le Conseil a mis à jour la liste des personnes visées par les mesures restrictives qui figure à l’annexe I de la décision 2013/255, en y maintenant, jusqu’au 1er juin 2025, le nom de la requérante.
116    Or, par la décision (PESC) 2025/1096
du Conseil, du 27 mai 2025, modifiant la décision 2013/255 (JO L, 2025/1096), le Conseil a mis à jour la liste des personnes visées par les mesures restrictives qui figure à l’annexe I de la décision 2013/255, en y maintenant jusqu’au 1er juin 2026 le nom de la requérante.
117    Partant, si l’annulation de la décision 2023/1035 et de la décision 2024/1510, en ce qu’elles visent la requérante, comporte l’annulation de l’inscription de son nom sur la liste figurant à l’annexe I de la décision 2013/255 pour la période allant du 1er juin 2023 au 1er juin 2025, une telle annulation ne s’étend pas, en revanche, à la décision 2025/1096, qui n’est pas visée par le présent recours.
118    Par conséquent, dès lors que, à ce jour, la requérante fait l’objet de nouvelles mesures restrictives, la demande subsidiaire du Conseil relative aux effets dans le temps de l’annulation partielle de la décision 2024/1510 est devenue sans objet.
Sur les dépens
119    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant succombé, il convient de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la requérante.
120    En outre, aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs dépens. En l’espèce, il y a lieu de décider que la République d’Autriche supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre)
déclare et arrête :
1)      La décision (PESC) 2023/1035 du Conseil, du 25 mai 2023, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie, et le règlement d’exécution (UE) 2023/1027 du Conseil, du 25 mai 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie, sont annulés en tant que ceux-ci concernent Mme Hala Almaghout.
2)      La décision (PESC) 2024/1510 du Conseil, du 27 mai 2024, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie, et le règlement d’exécution (UE) 2024/1517 du Conseil, du 27 mai 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie, sont annulés en tant que ceux-ci concernent Mme Almaghout.
3)      Le Conseil de l’Union européenne supportera, outre ses propres dépens, ceux exposés par Mme Almaghout.
4)      La République d’Autriche supportera ses propres dépens.
Truchot
Sampol Pucurull
Perišin
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 9 juillet 2025.
Signatures
*      Langue de procédure : l’anglais.
1      Données confidentielles occultées.