61988C0174
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
WALTER VAN GERVEN
apresentadas em 13 de Dezembro de 1989 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
O presente pedido prejudicial submetido pelo High Court de Londres leva o Tribunal a debruçar-se de novo sobre as modalidades de aplicação da imposição suplementar sobre a produção de leite que o Conselho instituiu para restabelecer o equilíbrio do sector. Essa imposição foi instituída pelo Regulamento (CEE) n.° 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 (
1
), pela adição de um artigo 5.°-C ao Regulamento de base (CEE) n.° 804/68 (
2
). O Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 (
3
), fixou as regras gerais para a aplicação da imposição.
O pedido prejudicial respeita ao regime do direito nivelador aplicável aos produtores de leite que vendem leite ou produtos lácteos directamente ao consumo. Esse regime não foi, até hoje, objecto de análise por parte do Tribunal de Justiça. O High Court deseja, mais concretamente, que lhe seja precisado se
«deve a quantidade de referência atribuída a um produtor de leite e produtos lácteos... ser calculada com base em todas as vendas directas feitas pelo produtor no ano civil em causa ou (se ela deve ser calculada) com base nas vendas directas, feitas durante esse período, apenas de leite produzido por ele próprio?»
A situação do problema
2.
O regime da imposição suplementar distingue entre duas categorias de produtores de leite ou lacticínios. A primeira categoria — de longe a mais importante — é a dos produtores que entregam a sua produção a uma empresa ou a um grupo que compra leite ou outros produtos lácteos para tratamento ou transformação (no seguimento das minhas conclusões falarei de fornecimentos às empresas de produtos lácteos). No que se refere a essa categoria de produtores, os Estados-membros têm a possibilidade de aplicar a imposição segundo uma das duas seguintes fórmulas [ver n.° 1 do artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68]. A fórmula A consiste em atribuir a cada produtor de leite uma quantidade de referência determinada com base nas quantidades de leite ou equivalente-leite que tenha entregue a uma empresa de produtos lácteos durante um período de referência. Quando as quantidades entregues excedam a quantidade de referência, é aplicada ao produtor uma imposição suplementar sobre esse excedente. À fórmula B, pela qual optou o Reino Unido, consiste em atribuir a cada empresa de produtos lácteos uma quantidade de referência que é determinada com base nas quantidades de leite ou equivalente-leite que lhe tenham sido entregües pelos produtores associados durante um determinado período de referência. Quando as quantidades entregues excedam essa quantidade de referência, é aplicada à empresa de produtos lácteos uma imposição suplementar sobre esse excedente, estando subentendido que esta imposição é repercutida apenas nos produtores que tenham aumentado as suas entregas, proporcionalmente à sua contribuição para a ultrapassagem da quantidade de referência da empresa de produtos lácteos.
3.
A segunda categoria — à qual pertence a sociedade Hall & Sons (Dairy Farmers) Ltd (adiante «Hall») — é a dos produtores que vendem o leite ou produtos lácteos directamente ao consumo. Os produtores dessa categoria podem, também eles, estar submetidos a uma imposição suplementar sobre as quantidades vendidas que excedam a quantidade de referência que lhes tenha sido atribuída [ver n.° 2 do artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68]. O artigo 6.° do Regulamento n.° 857/84 contém um certo número de disposições que regem a aplicação do regime de imposição a essa categoria de produtores. O n.° 1 define as normas que permitem fixar a quantidade de referência atribuída a cada produtor que vende os seus produtos directamente ao consumo:
«É atribuída a cada produtor de leite e de produtos lácteos referido no n.° 2 do artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68 uma quantidade de referência correspondente às vendas directas efectuadas por este durante o ano civil de 1981, aumentadas de 1 %.»
O n.° 2 impõe aos Estados-membros a obrigação de se assegurarem de que essas quantidades de referência que atribuem não excedem uma certa quantidade total previamente determinada (
4
). O n.° 3 dispõe que um certo número de artigos do Regulamento (CEE) n.c 857/84, que se referem à primeira categoria de produtores, se aplicam também aos produtores referidos no artigo 6.°, segundo regras a serem determinadas nos termos do procedimento que esse número precisa. Trata-se dos artigos 3.° e 4.° (que permitem aos Estados-membros adaptar as quantidade de referência individuais para terem em conta a situação especial de certos produtores), bem como do artigo 7° (que regula a transferência das quantidades de referência em caso de venda, arrendamento ou transmissão por herança de uma exploração). Finalmente, o artigo 12.° do Regulamento (CEE) n.° 857/84 contém um certo número de definições. Na alínea h), define a noção de «leite ou equivalente-leite vendido directamente ao consumo» do seguinte modo:
«o leite ou os produtos lácteos convertidos em equivalente-leite vendidos sem a intervenção de empresas de tratamento ou transformação de leite».
4.
O artigo 6.° do Regulamento (CEE) n.° 857/84 foi alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 590/85 do Conselho, de 26 de Fevereiro de 1985 (
5
). Este regulamento foi adoptado após as autoridades competentes do Reino Unido terem atribuído à Hall a quantidade de referência que ela contesta. Parece, portanto, que a interpretação solicitada pelo High Court se refere à versão originai do artigo 6.° do Regulamento (CEE) n.° 857/84 e não à que resulta das alterações introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.° 590/85. As alterações por este introduzidas não têm, de resto, no meu entender, o mínimo impacto sobre o problema de interpretação com o qual somos confrontados.
5.
A definição que acabo de citar da noção de «leite vendido directamente ao consumo» não precisa expressamente a origem do leite vendido. Em especial, essa disposição não dispõe em termos expressos que o leite vendido deve ter sido produzido na exploração do produtor do leite, isto é, pelos seus efectivos. As outras disposições que disciplinam o direito nivelador suplementar e, em especial, o artigo 6.° do Regulamento (CEE) n.° 857/84, que disciplina o modo de cálculo da quantidade de referência individual a atribuir, também não precisam de forma explícita que essa quantidade de referência será atribuída com base na produção de leite própria. O pedido de interpretação submetido pelo High Court visa, precisamente, esclarecer a questão de saber se, para a atribuição de uma quantidade de referência para o produtor que vende leite directamente ao consumo, há que ter em conta apenas a produção própria da exploração do produtor (como afirmou o Daily Produce Quota Tribunal for England and Wales no âmbito do litígio na causa principal, concepção partilhada pelo Reino Unido e pela Comissão, tal como resulta das observações que apresentaram no âmbito do presente processo) ou se, pelo contrário, há que (como sustenta a Hall) ter em consideração todas as vendas directas efectuadas pelo produtor, incluindo as das quantidades de leite compradas a terceiros.
6.
Para mais detalhada exposição do quadro normativo e da matéria de facto do litígio na causa principal, da tramitação processual e das observações apresentadas ao Tribunal, remeto para o relatório para audiência. Esses elementos dos autos serão apenas retomados na medida do necessário à minha argumentação.
Apreciação
7.
A posição da Hall traduz-se em afirmar, em substância, que, dado nenhuma disposição precisar em termos expressos que o leite vendido directamente ao consumo deve ter sido produzido na exploração do produtor, o n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento (CEE) n.° 857/84 deve ser interpretado no sentido de que a quantidade de referência atribuída a cada produtor corresponde à totalidade das suas vendas directas ao consumo, incluindo as das de quantidades de leite comprado a terceiros.
Por minha parte, não creio que os termos do n.° 1 do artigo 6.° não permitam uma interpretação diferente. Essa disposição diz claramente que se deve tratar de um produtor que venda directamente ao consumo. Uma leitura conjugada da noção de «produtor», que consta da alínea c) do artigo 12.° do Regulamento (CEE) n.° 857/84, e da de «exploração», enunciada na alínea d) do artigo 12.°, mostra que um produtor é um explorador agrícola que gere um conjunto de unidades de produção (de leite). Uma interpretação literal do n.° 1 do artigo 6.°, no sentido de que a quantidade de referência a atribuir a um produtor tem por base a produção que venda directamente enquanto produtor, parece-me, portanto, impor-se do mesmo modo, senão mesmo mais, que uma interpretação com a qual a quantidade de referência seja fixada com base nas vendas nas quais o produtor interveio não na qualidade de produtor, mas apenas na qualidade de intermediário.
8.
No meu entender, a tese da Hall torna-se indefensável quando se tem em consideração não apenas os termos, mas ainda a finalidade e a economia das disposições referentes à imposição suplementar.
O primeiro parágrafo do n.° 1 do artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68 define do seguinte modo o objectivo da imposição suplementar que institui:
«Esta imposição tem por objectivo conter o crescimento da produção de leite, permitindo as evoluções e adaptações estruturais necessárias, tendo em conta a diversidade das situações nacionais, regionais ou de zonas de recolha na Comunidade.»
No acórdão que proferiu em 17 de Maio de 1988_-no processo Erpelding (
6
), o Tribunal, por seu lado, definiu o objectivo do regime instituído da seguinte forma:
«... o regime de imposição suplementar visa restabelecer o equilíbrio entre a oferta e a procura no mercado leiteiro, caracterizado por excedentes estruturais, através de uma limitação da produção leiteira. Esta medida insere-se, portanto, no quadro dos objectivos de desenvolvimento racional da produção leiteira e, ao contribuir para uma estabilização dos rendimentos da população agrícola em causa, no da manutenção de um nível de vida equitativo desta população» (n.° 26).
9.
Para realizar o objectivo acima descrito, o Conselho optou por um regime no qual as quantidades de referência (que correntemente se designam por quotas de produção) são atribuídas aos produtores individuais ou às suas empresas de produtos lácteos. A imposição suplementar é devida quando se excedem as referidas quantidades de referência. A natureza do método escolhido bem como o objectivo que prossegue implicam que as quantidades de referência sejam fixadas com base nos dados do mercado primário da produção de leite e não com base nos dados do mercado secundário, onde o leite produzido é comercializado. É nesta óptica — paralelamente à regulamentação que disciplina os fornecimentos às empresas de produtos lácteos — que o Conselho elaborou um regime para a venda directa ao consumo que visa apenas a produção primária de leite.
A pedra angular desse regime é a obrigação dos Estados-membros de não excederem uma certa quantidade total fixada por Es-tado-membro quando procedem à atribuição das quantidades de referência individuais (
7
). Esse limite absoluto foi fixado por majoração de 1 % da quantidade de referência correspondente ao ano civil de 1981 (
8
). Embora essa quantidade de referência total não seja definida de forma mais precisa, a natureza e o objectivo da imposição suplementar bem como as quantidades enunciadas no anexo do Regulamento (CEE) n.° 857/84 revelam que esse limite foi estabelecido tendo em conta a quantidade total de leite produzido pelo conjunto dos produtores em causa que foi vendida directamente ao consumo em 1981. Dentro dos limites dessa quantidade de referência nacional, é atribuída a cada produtor uma quantidade de referência individual que corresponde, em princípio, igualmente aos dados referentes a 1981, acrescidos de 1 % (
9
).
Pode-se, ainda, observar que as outras disposições do Regulamento (CEE) n.° 857/84 foram, também elas, concebidas em função da produção de leite. Recordemos que os Estados-membros podem adaptar as quantidades de referência individuais para terem em conta a situação especial de certos produtores. É assim que os produtores que tenham subscrito um plano de desenvolvimento da produção de leite podem obter uma quantidade de referência específica ou suplementar (
10
). Para os produtores cuja produção de leite, durante o ano de referência em causa, tenha sido afectada, de modo sensível, por acontecimentos excepcionais, pode ser considerado como ano de referência outro ano (
11
). Para levar a bom termo a reestruturação da produção de leite, os Estados-membros podem adoptar certas regras especiais que prevejam, designadamente, a atribuição de uma compensação aos produtores que se comprometam a abandonar definitivamente a produção de leite (
12
)
10.
Os termos utilizados na regulamentação em estudo, a sua finalidade bem como a sua economia geral levam, portanto, à conclusão de que o n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento (CEE) n.° 857/84 deve ser interpretado no sentido de que uma quantidade de referência é atribuída ao produtor com base na quantidade de leite ou de produtos lácteos que tenha vendido directamente ao consumo no decurso do ano de referência em causa e que provenha de leite que tenha sido produzido pelos efectivos da própria exploração.
11.
A interpretação que sugere a Hall não é compatível, no meu entender, com o objectivo e a economia do regime instituído. Como a própria Hall reconhece nas observações que apresentou ao Tribunal, a interpretação que preconiza tem por consequência poder uma mesma quantidade de leite ser tida em conta duas vezes — ou mesmo mais, creio eu — para a atribuição de uma quantidade de referência individual. Tal interpretação ofereceria a um produtor a possibilidade de criar quantidades de referência suplementares através de operações de compra e venda, o que é já, em si, incompatível com a finalidade desse regime, que é a de limitar a produção.
É necessário, ainda, ter em conta a obrigação que incumbe aos Estado-membros de não excederem uma quantidade de referência nacional quando procedam à atribuição das quantidades de referência individuais. Como já anteriormente indiquei, essa quantidade de referência nacional foi fixada com base na soma das quantidades de referência individuais do ano civil de 1981 ou, mais precisamente, com base na quantidade total de leite produzida na exploração dos produtores vendida por estes directamente ao consumo no decurso do ano de 1981. As tomadas em consideração em dobro que resultam da interpretação que preconiza a Hall teriam por consequência serem atribuídas aos produtores que vendem apenas a sua própria produção de leite (isto é, a grande maioria dos produtores que vendem a sua produção directamente ao consumo) quantidades de referência individuais menores, de modo a não se exceder a quantidade de referência nacional. A interpretação defendida pela Hall favoreceria, portanto, a actividade do intermediário em detrimento da actividade agrícola típica que é a da produção. Uma tal interpretação parece-me, portanto, ser também incompatível com os objectivos sociais da política agrícola comum.
12.
Finalmente, permitam-me indicar que, no regime aplicável aos produtores que entregam a sua produção às empresas de produtos lácteos, também não se encontram disposições expressas que precisem que a quantidade de referência individual foi fixada com base na sua produção. A interpretação preconizada pela Hall teria, portanto, não apenas um impacto no sector das vendas directas ao consumo, cuja importância é menor em números absolutos, mas poderia ainda transtornar o conjunto do sector, ao tornar ineficaz o regime da contenção da produção de leite.
Conclusão
13.
Pelas razões que acabo de expor, proponho ao Tribunal que responda à questão prejudicial da seguinte forma:
«O n.° 1 do artigo 6.° do Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, deve ser interpretado no sentido de que será atribuída a cada produtor de leite e dé produtos lácteos a que se refere o n.° 2 do artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68 uma quantidade de referência calculada com base na quantidade de leite ou produtos lácteos que tenha vendido directamente ao consumo no decurso do ano de referência em causa e tenha sido produzida pelos efectivos leiteiros da sua exploração.»
(
*1
)	Língua original: neerlandês
(
1
)	Regulamento (CEE) n.° 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento (CEE) n.° 804/68 que estabelece a organização comum do mercado no sector do leite e dos produtos Lácleos (jO L 90, p. 10; EE 03 P30 p. 61).
(
2
)	Regulamento (CEE) n.o 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite c dos produtos lácleos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146).
(
3
)	Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 dc Março dc 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação do direito nivelador referido no artigo 5. -C do Regulamento (CEE) n.° 804/68, no sector tio leite c produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 P30 p. 64).
(
4
)	Para o Reino Unido essa quantidade total é de 187000 toneladas [ver o anexo ao Regulamento (CEE) n.° 857/84]. Compare-se com a quantidade total atribuída ao Reino Unido para o primeiro ano de aplicação da imposição, no que se refere às empresas de produtos lácteos, e que era de 15698000 toneladas [ver n.° 3 do artigo 5.°-C, do Regulamento (CEE) n.° 804/68].
(
5
)	Regulamento (CEE) n.° 590/85 do Conselho, de 26 de Fevereiro de 1985, que altera o Regulamento (CEE) n.° 857/84 que estabelece as regras gerais para a aplicação do direito nivelador referido no artigo, 5.°-C do Regulamento n.° 804/68 no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 68, p. 1;EE 03 F33 p. 247).
(
6
)	Acórdão de 17 de Maio de 1988, Erpelding (84/87, Colea., p. 2647).
(
7
)	N.° 2 do artigo 6.° e anexo do Regulamento (CEE) n.° 857/84.
(
8
)	Ver quinto considerando do Regulamento (CEE) n.° 857/84.
(
9
)	N.°' I c 2 domigo 6.° do Rcgulamcmo (CEE) n.° 857/84.
(
10
)	N.° I do artigo 3.° c n.° I do artigo 4.°, alínea b), do Regulamento (CEE) n.° 857/84.
(
11
)	N.° 3 do artigo 3.° do Regulamento (CEE) n.° 857/84.
(
12
)	Alinea a) do n.° 1 do artigo 4.° do Regulamento (CEE) n.° 857/84.