Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
LAILA MEDINA
18 päivänä joulukuuta 2025 (1)
Asia C‑151/25 [Viaudret(i)]
F.B.
vastaan
Région wallonne,
jossa asian käsittelyyn osallistuvat
Parc éolien de Leuze-en-Hainaut SA,
e-NosVents SA ja
Electrabel SA
(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Belgia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Århusin yleissopimus – 6 artikla – Yleisön osallistuminen – 6 artiklan 1 kappale – I liitteessä olevat 20 ja 22 kappale – 6 artiklan 10 kappale – Toiminnon lupaehtojen ottaminen uudelleen käsiteltäviksi tai ajan tasalle saattaminen – Tuulipuiston rakennus- ja toimiluvan voimassaolon jatkaminen – Velvollisuus edellyttää, että voimassaolon jatkamiseen kuuluu yleisön osallistumista koskeva vaihe
I       Johdanto
1.        Århusin yleissopimusta,(2) on tunnetusti ylistetty ympäristödemokratian alan ”kunnianhimoisimmaksi Yhdistyneiden kansakuntien tuella käynnistetyksi hankkeeksi”.(3) Luccan julistuksessa, joka hyväksyttiin Århusin yleissopimuksen sopimuspuolten ensimmäisessä kokouksessa, sitä kuvataan ”osallistuvan demokratian läpimurroksi”.(4)
2.        Århusin yleissopimus perustuu kolmeen pilariin: tiedon saantiin, yleisön osallistumista päätöksentekoon koskevaan oikeuteen ja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuteen; kullakin niistä pannaan täytäntöön yksi kolmesta ympäristöä koskevasta menettelyllisestä oikeudesta.(5) Näistä kolmesta oikeudesta ”avoimimmin demokraattinen”(6) on yleisön oikeus osallistua päätöksentekoon ympäristöasioissa. Kyseisellä oikeudella myötävaikutetaan yhteen Århusin yleissopimuksen tavoitteista eli, kuten sen johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan, päätöksenteon vastuullisuuden ja avoimuuden edistämiseen sekä yleisön tuen vahvistamiseen ympäristöä koskeville päätöksille.(7)
3.        Käsiteltävässä asiassa nousee esiin kysymys siitä, edellyttääkö päätös jatkaa Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan soveltamisalaan kuuluvan toiminnon ympäristöluvan voimassaoloa 10 vuodella yleisön osallistumista koskevaa vaihetta ja onko kyseinen artikla kokonaisuudessaan esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa ei säädetä yleisön osallistumisesta tällaisen jatkamisen yhteydessä. Asia tarjoaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden tulkita Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaletta, jonka mukaan kyseisen artiklan 2–9 kappaleen määräyksiä sovelletaan soveltuvin osin sen ollessa asianmukaista, kun viranomainen ottaa 1 kappaleessa tarkoitetun toiminnon lupaehdot uudelleen käsiteltäviksi tai saattaa ne ajan tasalle. Unionin tuomioistuin tarkastelee etenkin sitä, onko 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan soveltamisalaan kuuluvan toiminnon keston jatkamista pidettävä kyseisen toiminnon lupaehtojen ottamisena uudelleen käsiteltäviksi tai ajan tasalle saattamisena ja edellyttääkö se siten yleisön osallistumista, sellaisena kuin sen katsotaan olevan asianmukaista.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Kansainvälinen oikeus
4.        Århusin yleissopimuksen 6 artiklan, jonka otsikko on ”Yleisön osallistuminen erityisiä toimia koskevaan päätöksentekoon”, 1 ja 10 kappaleessa määrätään seuraavaa:
”1.      Kukin sopimuspuoli:
a)      soveltaa tämän artiklan määräyksiä I liitteessä luetelluille ehdotetuille toiminnoille myönnettäviä lupia koskeviin päätöksiin;
b)      soveltaa kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti tämän artiklan määräyksiä myös sellaisia toimintoja koskeviin päätöksiin, joita ei ole lueteltu I liitteessä ja joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tätä varten sopimuspuolet päättävät, kuuluuko ehdotettu toimi näiden määräysten soveltamisalaan; – –
– –
10)      Kukin sopimuspuoli varmistaa, että tämän artiklan 2–9 kappaleen määräyksiä sovelletaan soveltuvin osin sen ollessa asianmukaista, kun viranomainen ottaa 1 kappaleessa tarkoitetun toiminnon lupaehdot uudelleen käsiteltäviksi tai saattaa ne ajan tasalle.”
5.        Århusin yleissopimuksen I liitteessä on luettelo sen 6 artiklan 1 kappaleen a kohdassa tarkoitetuista toiminnoista. Kyseisessä liitteessä olevien 20 ja 22 kappaleen sanamuoto on seuraava:
”20.      Mikä tahansa toiminta, jota ei ole mainittu edellä 1–19 kappaleessa, kun ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä edellytetään yleisön osallistumista kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
– –
22.      Tämän yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohtaa sovelletaan toiminnan muutoksiin tai laajennuksiin, kun tällainen muutos tai laajennus sellaisenaan täyttää tässä liitteessä määritetyt perusteet/kynnysarvot. Mihin tahansa muuhun toiminnan muutokseen tai laajennukseen sovelletaan 6 artiklan 1 kappaleen b kohtaa.”
B       Euroopan unionin oikeus
6.        Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92/EU (EUVL 2012, L 26, s. 1; jäljempänä YVA-direktiivi) 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ennen hanketta koskevan luvan myöntämistä hankkeet, joilla muun muassa laatunsa, kokonsa tai sijaintinsa vuoksi todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia, alistetaan lupamenettelyyn ja että niiden ympäristövaikutukset arvioidaan. Nämä hankkeet määritellään 4 artiklassa.”
7.        YVA-direktiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jollei 2 artiklan 4 kohdassa säädetystä muuta johdu, liitteessä I luetellut hankkeet arvioidaan 5–10 artiklan mukaisesti.
2.      Jollei 2 artiklan 4 kohdassa säädetystä muuta johdu, jäsenvaltioiden on määritettävä liitteessä II lueteltujen hankkeiden osalta, arvioidaanko tämä hanke 5–10 artiklan mukaisesti. – –
– –”
8.        YVA-direktiivin liitteessä II luetellaan sen 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut hankkeet. Kyseisessä liitteessä oleva 3 kohta, jonka otsikko on ”Energiateollisuus”, käsittää seuraavan i alakohdan:
”Tuulivoimalat;”.
C       Kansallinen oikeus
9.        Ympäristölain, vesilain sekä jätteitä ja ympäristölupia koskevien eri asetusten muuttamisesta 23.6.2016 annetun asetuksen (décret du 23 juin 2016 modifiant le Code de l’environnement, le Code de l’eau et divers décrets en matière de déchets et de permis d’environnement, jäljempänä 23.6.2016 annettu asetus) 89 §:ssä, jolla täydennettiin ympäristöluvista 11.3.1999 annetun asetuksen (décret relatif au permis d’environnement; Moniteur belge, 8.6.1999, s. 21114; jäljempänä ympäristöluvista annettu asetus) 50 §:n 1 momentin ensimmäistä virkettä, jonka mukaan ympäristöluvan enimmäiskesto on 20 vuotta, säädetään, että tuulivoimalalle voidaan myöntää lupa enintään 30 vuodeksi.
10.      Kyseisen 23.6.2016 annetun asetuksen 109 §:n ensimmäisen momentin mukaan muutosta, joka koskee tuulivoimalan ympäristöluvan 30 vuoden enimmäiskestoa, sovelletaan kyseisen asetuksen voimaantulon eli 1.8.2016 jälkeen tehtyihin hakemuksiin. Ennen 1.8.2016 voimassa olleiden lupien osalta kyseisen asetuksen 109 §:n toisesta momentista ilmenee, että niiden voimassaoloa voidaan jatkaa kerran enintään 10 vuodella.
11.      Kyseiset säännökset pannaan täytäntöön [ympäristöluvista annettua asetusta] koskevasta menettelystä ja eri täytäntöönpanotoimista 4.7.2002 annetun Vallonian hallituksen asetuksen muuttamisesta sekä [23.6.2016 annetun asetuksen] 108 ja 109 §:n täytäntöönpanosta 20.4.2017 annetulla Vallonian hallituksen asetuksella (arrêté du Gouvernement wallon du 20 avril 2017 modifiant l’arrêté du Gouvernement wallon du 4 juillet 2002 relatif à la procédure et à diverses mesures d’exécution du décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement et portant exécution des articles 108 et 109 du décret du 23 juin 2016 modifiant le Code de l’Environnement, le Code de l’Eau et divers décrets en matière de déchets et de permis d’environnement, jäljempänä 20.4.2017 annettu asetus).
12.      Edellä 10 ja 11 kohdassa tarkoitetuissa säännöksissä ei säädetä yleisön osallistumisesta asiaa koskevaan päätöksentekomenettelyyn.
III  Tosiseikat, kansallinen menettely ja ennakkoratkaisukysymykset
13.      Parc éolien de Leuze-en-Hainaut (PELZ) SA
‑nimiselle osakeyhtiölle myönnettiin 28.8.2009 Leuze-en-Hainaut’ssa (Belgia) sijaitsevan, 10 tuulivoimalaa käsittävän tuulipuiston (jäljempänä tuulipuisto) rakentamista ja toimintaa koskeva ensimmäinen yhteislupa(8). Tuulipuisto rakennettiin ja sen toiminta aloitettiin kyseisen luvan perusteella. Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Belgia) kumosi luvan 16.4.2014, ja lisätutkimuksen jälkeen 8.9.2014 myönnettiin uusi lupa, joka puolestaan kumottiin 25.1.2017. Uuden lisätutkimuksen jälkeen myönnettiin 6.6.2017 uusi lupa 20 vuodeksi ajanjaksolle 28.8.2009–28.8.2029.
14.      Teknisen alan virkamies antoi 2.4.2020 tuulipuiston yhden toiminnanharjoittajan pyynnöstä päätöksen, jolla 6.6.2017 myönnetyn luvan (ympäristölupaa koskevilta osin) voimassaoloa jatkettiin 10 vuodella, toisin sanoen 28.8.2039 saakka (jäljempänä riidanalainen päätös).
15.      F.B., joka on pääasian kantaja ja asuu alueella, jolla tuulipuisto sijaitsee, vaatii riidanalaisen päätöksen kumoamista ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa.
16.      Pääasian vastaajana on Région wallonne (Vallonian hallintoalue, Belgia). Yhtiöt Parc éolien de Leuze-en-Hainaut, e-NosVents SA ja Electrabel SA hyväksyttiin väliintulijoiksi menettelyssä.
17.      F.B. vetoaa kanneperusteissaan muun muassa Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaleen rikkomiseen ja väittää, että luvan saanut tuulipuisto kuuluu kyseisen yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan soveltamisalaan. Hän väittää, että päätöstä sen lupaehtojen muuttamisesta olisi pitänyt edeltää yleisön osallistumista koskeva vaihe. Se, ettei tällaista menettelyä toteutettu, tekee hänen mukaansa riidanalaisesta päätöksestä lainvastaisen.
18.      Vastaaja väittää, että kun otetaan huomioon YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a ja c alakohtaan sisältyvät hankkeen ja luvan määritelmät, riidanalainen päätös, jolla pelkästään jatketaan ympäristöluvan voimassaoloa, ei ole päätös, jolla myönnetään lupa hankkeelle.
19.      Pääasian oikeudenkäynnin väliintulijat väittävät, että yhteisluvan voimassaolon jatkaminen 23.6.2016 annetun asetuksen 109 §:n toisen momentin nojalla ei kuulu Århusin yleissopimuksen I liitteen soveltamisalaan. Niiden mukaan kyseinen säännös ja sen täytäntöönpano 20.4.2017 annetulla asetuksella eivät edellytä, että ennen 1.8.2016 myönnettyjen tuulipuiston lupien voimassaolon jatkamisesta tehdään ympäristövaikutusten arviointi (YVA). Tämä seikka on niiden mukaan esteenä Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaleen soveltamiselle.
20.      Kantaja totesi tästä, ettei YVA-direktiivi ole merkityksellinen asiassa, koska hän ei väitä kyseistä direktiiviä rikotun. Hän väitti, että jos toimintoa koskevaan päätöksentekomenettelyyn sisältyy Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan nojalla yleisön osallistumista koskeva vaihe, mihin tahansa menettelyyn, jossa viranomainen myöhemmin ottaa uudelleen käsiteltäviksi tai saattaa ajan tasalle lupaehtoja, joiden mukaisesti toimintaa harjoitetaan, olisi sisällyttävä tällainen vaihe. Hallinto ei käyttänyt harkintavaltaansa, kun se ei edellyttänyt yleisön osallistumista päätöksentekomenettelyyn.
21.      Kantaja myös kiistää vastaajan ja väliintulijoiden väitteen siitä, että hän nosti kanteensa myöhässä, ja väittää, että riidanalaisesta päätöksestä olisi pitänyt järjestää julkinen kuuleminen ja siten tehdä ympäristölain (code de l’environnement) I osaston D.29-22 §:n 2 momentin mukainen ilmoitus kanteen nostamisen määräajan määrittämiseksi.
22.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että 20.4.2017 annettua asetusta edelsi Conseil d’État’n lainsäädäntöosaston lausunto. Kyseisen lausunnon mukaan päätöksellä jatkaa Århusin yleissopimuksen I liitteessä mainitulle toiminnolle – tai toiminnolle, jolla katsotaan mahdollisesti olevan merkittäviä ympäristövaikutuksia – myönnetyn luvan voimassaoloa muutetaan lupaehtoja, joiden mukaisesti toimintoa harjoitetaan, ja se kuuluu kyseisen yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaleen soveltamisalaan. Mainitussa lausunnossa katsottiinkin, että kyseinen päätös edellytti Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 2–9 kappaleen mukaista yleisön osallistumismenettelyä.
23.      Vallonian hallintoalueen hallitus ei kuitenkaan noudattanut kyseistä lausuntoa. Sen, ettei yleisön osallistumista edellytetty, oikeutti sen näkemyksen mukaan lähinnä tarve välttää vanhojen lupien (myönnetty enintään 20 vuodeksi) ja uusien lupien (myönnetty enintään 30 vuodeksi) välinen syrjintä. Toinen oikeuttamisperuste oli se, että yleisö oli jo esittänyt näkemyksensä hankkeesta sen kestosta riippumatta ja että ehdot, joilla toimintaa harjoitetaan, eivät olleet muuttuneet.
24.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa olevan riidatonta, että kyseessä olevalle tuulipuistolle myönnetty lupa kuuluu Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan, luettuna yhdessä sen I liitteessä olevan 20 kappaleen kanssa, soveltamisalaan. Esiin nouseva kysymys koskee pikemminkin sitä, edellyttääkö riidanalainen päätös, siis kyseisen luvan voimassaoloajan jatkaminen, myös yleisön osallistumista.
25.      Näin olisi, jos päätöksellä jatketaan sellaisen luvan voimassaoloaikaa, joka voidaan luokitella joksikin seuraavista:
–        lupa Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan ja sen I liitteessä olevan 20 kappaleen soveltamisalaan kuuluvalle toiminnolle tai myös toiminnon muutoksiin tai laajennuksiin kyseisessä liitteessä olevan 22 kappaleen mukaisesti;
–        lupa toiminnolle, jota ei ole lueteltu Århusin yleissopimuksen I liitteessä mutta jolla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia kyseisen yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen b kohdassa tarkoitetussa merkityksessä; tai
–        päätös ottaa Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen soveltamisalaan kuuluvan toiminnon lupaehdot uudelleen käsiteltäviksi tai saattaa ne ajan tasalle sen 6 artiklan 10 kappaleessa tarkoitetussa merkityksessä.
26.      Conseil d’État päätti tässä tilanteessa lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”Onko oikeudellisessa järjestelmässä, jossa Århusin yleissopimuksen I liitteessä tarkoitetulle toiminnalle on myönnetty lupa enintään 20 vuodeksi,
1)      Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 ja 10 kappaletta sekä sen I liitteen 20 ja 22 kappaletta tulkittava siten, että päätös, jolla pidennetään 10 vuodella sellaiselle toiminnalle myönnettyä lupaa, jolle on alun perin myönnetty lupa 20 vuodeksi, edellyttää yleisön osallistumisen vaihetta?
2)      Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 ja 10 kappaletta tulkittava siten, että oikeudellinen järjestelmä, jossa toimintaluvan pidentämistä 10 vuodella koskevaan menettelyyn ei koskaan kuulu yleisön osallistumisen vaihetta, on ristiriidassa tämän artiklan kanssa?”
27.      F.B., Electrabel, Belgian hallitus ja Euroopan komissio esittivät asiassa kirjallisia huomautuksia.
IV     Asian tarkastelu
28.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksillään lähinnä, onko joko Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaletta, luettuna yhdessä sen I liitteessä olevien 20 ja 22 kappaleen kanssa, tai kyseisen yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaletta tulkittava siten, että yleisön osallistumista koskevaa vaihetta edellytetään ennen kuin tehdään päätös jatkaa tuulipuiston, jolle oli alun perin myönnetty lupa 20 vuodeksi, toimintaa 10 vuodella. Se tiedustelee myös, ovatko nämä määräykset esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa kyseisen toiminnon jatkamista 10 vuodella koskevaan päätöksentekomenettelyyn ei sisälly yleisön osallistumisen käsittävää vaihetta.
29.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykset esitetään F.B:n, joka asuu alueella, jolla tuulipuisto sijaitsee, ja arvostelee yleisön osallistumista koskevan vaiheen puuttumista, riidanalaisen päätöksen kumoamiseksi nostaman kanteen yhteydessä.
30.      Alustavana seikkana on syytä pitää mielessä, että Århusin yleissopimuksen – jonka yhteisö on allekirjoittanut ja joka on myöhemmin hyväksytty neuvoston päätöksellä 2005/370/EY(9) – määräykset ovat tulleet erottamattomaksi osaksi unionin oikeusjärjestystä.(10) Kuten komissio kirjallisissa huomautuksissaan toteaa, Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden on näin ollen noudatettava Århusin yleissopimuksesta johtuvia velvoitteita ja etenkin sen 6 artiklasta seuraavia yleisön osallistumista koskevia velvoitteita.
31.      Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että alkuperäinen lupa kyseiseen toimintoon (tuulipuisto) edellyttää yleisön osallistumisen toteuttamista. Kyseinen toiminto kuuluu Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan, luettuna yhdessä I liitteessä olevan 20 kappaleen kanssa, soveltamisalaan. Kyseisen 20 kohdan mukaan Århusin yleissopimuksen 6 artiklassa määrättyjä yleisön osallistumista koskevia vaatimuksia nimittäin sovelletaan mihin tahansa toimintaan, jonka osalta ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä edellytetään yleisön osallistumista kansallisen lainsäädännön mukaisesti, kuten pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan toiminnon tapauksessa.(11)
32.      Kyseinen toiminto, jonka osalta kansallisessa lainsäädännössä edellytetään ympäristövaikutusten arviointia, kuuluu YVA-direktiivin soveltamisalaan.(12) YVA-direktiivin liitteessä II olevan 3 kohdan i alakohdassa mainitaan nimittäin ”tuulivoimalat” hankkeina, joita tarkoitetaan kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa, jonka mukaan jäsenvaltioiden on määritettävä, arvioidaanko hankkeen ympäristövaikutukset.
33.      Riidanalaisella päätöksellä jatketaan toiminnolle, jonka osalta edellytetään yleisön osallistumista (YVA-direktiivin ja Århusin yleissopimuksen, joka on erottamaton osa unionin oikeusjärjestystä, nojalla), myönnetyn alkuperäisen luvan voimassaoloa.
34.      Sovellettavassa lainsäädännössä, jonka perusteella riidanalainen päätös kyseisen toiminnon keston jatkamisesta annettiin, ei kuitenkaan säädetä yleisön osallistumista koskevasta vaiheesta asiaa koskevan päätöksentekomenettelyn välttämättömänä edellytyksenä.
35.      Kysymys kuuluukin, olisiko kyseisen toiminnon keston jatkaminen edellyttänyt yleisön osallistumista Århusin yleissopimuksen mukaisesti.(13)
36.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tarkastelee kolmea määräystä, joita voidaan mahdollisesti soveltaa luvan, joka toiminnolle on myönnetty Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan mukaisesti, uusimiseen. Ensimmäinen on Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohta, luettuna yhdessä I liitteessä olevan 20 tai 22 kappaleen kanssa; toinen on Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen b kohta ja kolmas sen 6 artiklan 10 kappale. Kussakin näistä määräyksistä määritetään, edellytetäänkö yleisön osallistumista koskevaa vaihetta ja jos näin on, millä edellytyksillä.
37.      Päätökseen jatkaa luvan saaneen toiminnon kestoa voidaan soveltaa kahta oikeudellista luokittelua: se voi olla uusi päätös sallia ehdotettu toiminto yhtäältä Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan, luettuna yhdessä I liitteessä olevan 20 tai 22 kappaleen kanssa (I liitteessä lueteltu ehdotettu toiminto), mukaisesti tai toisaalta Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen b kohdan (ehdotettu toiminto, jota ei ole lueteltu I liitteessä mutta jolla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia) mukaisesti. Jälkimmäisessä luokittelussa kyseinen päätös merkitsee Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaleen mukaista toiminnon lupaehtojen ottamista uudelleen käsiteltäviksi tai niiden saattamista ajan tasalle.
A       Luvan uusiminen päätöksenä sallia ehdotettu toiminto (6 artiklan 1 kappaleen a ja b kohta)
38.      Århusin yleissopimuksen 6 artiklassa vahvistetaan yleisön oikeus osallistua erityisiä toimia koskevaan päätöksentekoon.
39.      Kyseisen artiklan 1 kappaleen a ja b kohdassa vahvistetaan yhdessä edellytykset, jotka määrittävät sen, mihin päätöksiin yleisöllä on oltava oikeus osallistua. Näitä kahta kohtaa yhdistää se, että niissä otetaan huomioon ehdotettujen toimintojen mahdollisesti merkittävät vaikutukset ympäristöön.(14) Mainitussa a kohdassa viitataan I liitteessä lueteltuihin toimintoihin, joilla voi olla merkittäviä vaikutuksia ympäristöön, ja b kohdan mukaan yleisön osallistumista koskevia määräyksiä sovelletaan kansallisen lainsäädännön mukaisesti myös sellaisia ehdotettuja toimintoja koskeviin päätöksiin, joita ei ole lueteltu I liitteessä mutta joilla voi tästä huolimatta olla merkittäviä ympäristövaikutuksia.
40.      Kyseisen määräyksen mahdollisesta soveltamisesta F.B. väittää lähinnä, että kyseiselle toiminnolle myönnetyn luvan uusimista on pidettävä kyseistä toimintoa koskevana uutena päätöksenä. Koska alkuperäinen lupa myönnettiin Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan, luettuna yhdessä I liitteessä olevan 20 kappaleen kanssa, nojalla,(15) kyseisen luvan uusimista olisi hänen mukaansa pidettävä uutena päätöksenä, jonka tekemiseen yleisön olisi siten saatava osallistua. Toissijaisesti uusimista voitaisiin pitää kyseisen toiminnon I liitteessä olevassa 22 kappaleessa tarkoitettuna muutoksena tai laajennuksena tai sellaista toimintoa koskevana päätöksenä, jota ei luetella kyseisessä liitteessä mutta jolla voi tästä huolimatta olla merkittäviä ympäristövaikutuksia.
1.     Luvan uusiminen päätöksenä sallia I liitteessä lueteltu ehdotettu toiminto (6 artiklan 1 kappaleen a kohta ja I liitteessä oleva 20 kappale)
41.      Yleisön osallistumista sovelletaan Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan mukaan I liitteessä luetelluille ehdotetuille toiminnoille myönnettäviä lupia koskeviin päätöksiin.(16)
42.      Kuten edellä(17) jo selitin, Århusin yleissopimuksen I liitteessä olevan 20 kappaleen mukaan 6 artiklaa sovelletaan mihin tahansa toimintaan, jota ei ole mainittu kyseisessä liitteessä olevassa 1–19 kappaleessa, kun ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä edellytetään yleisön osallistumista kansallisen lainsäädännön mukaisesti.(18)
43.      Sen määrittämiseen, kuuluuko toiminto Århusin yleissopimuksen I liitteessä olevan 20 kappaleen soveltamisalaan, vaikuttavat kolme tekijää eli i) yleisön osallistuminen, ii) ympäristövaikutusten arviointi, johon yleisö osallistuu, ja iii) kansallisessa lainsäädännössä säädetty ympäristövaikutusten arviointi.(19)
44.      Jos kansallisessa lainsäädännössä ei edellytetä ympäristövaikutusten arviointia luvan myöntämiseksi tai uusimiseksi, I liitteessä olevassa 20 kappaleessa ei voida yksin asettaa tällaista vaatimusta.
45.      Edellä esitetyn vahvistavat Århusin yleissopimuksen valvontakomitean (jäljempänä valvontakomitea) päätelmät, joista ilmenee, että päätös jatkaa toiminnon kestoa ei kuulu Århusin yleissopimuksen I liitteessä olevan 20 kappaleen soveltamisalaan, jos kyseinen uusiminen ei kansallisen lainsäädännön mukaisesti edellytä ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.(20)
46.      Pääasian oikeudenkäynnissä on selvää, että kansallisessa lainsäädännössä säädetään ympäristövaikutusten arvioinnista edellytyksenä alkuperäisen luvan myöntämiselle tuulipuistolle. Kuten komissio kirjallisissa huomautuksissaan lähinnä totesi, kyseisen luvan uusiminen ei kuitenkaan vaikuta edellyttävän tällaista arviointia.
47.      Kyseessä olevan luvan uusimisen ei siten voida katsoa kuuluvan Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen a kohdan, luettuna yhdessä I liitteessä olevan 20 kappaleen kanssa, soveltamisalaan.
2.     Luvan uusiminen toiminnon muutoksena tai laajennuksena (6 artiklan 1 kappaleen a kohta ja I liitteessä oleva 22 kohta)
48.      Århusin yleissopimuksen I liitteessä olevalla 22 kappaleella ulotetaan kyseisen yleissopimuksen 6 artiklan soveltamisala koskemaan mitä tahansa toiminnan muutoksia tai laajennuksia, kun tällainen muutos tai laajennus sellaisenaan täyttää kyseisessä liitteessä määritetyt perusteet tai kynnysarvot. Mihin tahansa muuhun toiminnan muutokseen tai laajennukseen, joka ei täytä kyseisessä liitteessä määritettyjä perusteita tai kynnysarvoja, sovelletaan 6 artiklan 1 kappaleen b kohtaa.
49.      Kyse on siitä, onko käsitteen ”muutos tai laajennus” ymmärrettävä käsittävän pelkän toiminnon keston jatkamisen.
50.      Koska Århusin yleissopimuksen I liitteessä olevan 22 kappaleen ensimmäinen virke vastaa olennaisilta osin YVA-direktiivin liitteessä I olevaa 24 kohtaa,(21) on huomautettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”[kyseisen säännöksen] sanamuodosta ja systematiikasta ilmenee, että se koskee hankkeen muutoksia tai laajennuksia, jotka erityisesti laadultaan tai laajuudeltaan aiheuttavat ympäristövaikutusten kannalta samankaltaisia riskejä kuin itse hanke”.(22)
51.      Unionin tuomioistuin on katsonut, että kansalliset toimenpiteet, joista seuraa, että kahdelle voimalalle teollista sähköntuotantoa varten myönnetyn luvan voimassaoloaikaa, joka oli aikaisemmin rajattu 40 vuodeksi, jatketaan huomattavan pituisella kymmenen vuoden ajalla, ”vastaavat” – yhdessä niiden merkittävien uudistustöiden kanssa, jotka ovat välttämättömiä näiden voimaloiden vanhuuden vuoksi ja sen vuoksi, että ne on saatettava turvallisuusnormien mukaisiksi – ”ympäristövaikutusten riskien kannalta laajuudeltaan kyseisten voimaloiden alkuperäistä käyttöönottoa”.(23)
52.      Tämän oikeuskäytännön perusteella, ja kuten komissio lähinnä väitti kirjallisissa huomautuksissaan, voidaan katsoa, että ellei kyse ole konkreettisista töistä ja fyysisistä muutoksista, pelkkää pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan kaltaista jo olemassa olevalle toiminnolle myönnetyn luvan voimassaolon jatkamista ei voida pitää toiminnon muutoksena tai laajennuksena.
53.      Tätä tulkintaa tukee unionin tuomioistuimen tuomio FCC Česká republika,(24)joka annettiin direktiivin 2010/75, jolla pannaan täytäntöön yleisön osallistumista koskevat vaatimukset teollisuuden päästöjen alalla, asiayhteydessä. Kyseisen direktiivin asiayhteydessä laajennuksen käsite sisältyy sen 3 artiklan 9 alakohdassa esitettyyn olennaisen muutoksen määritelmään. Luvan myöntäminen olennaiseen muutokseen edellyttää direktiivin 2010/75 24 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan yleisön osallistumista. ”Olennaisella muutoksella” tarkoitetaan ”laitoksen – – luonteen tai toiminnan muutosta tai tällaisen laitoksen laajennusta, josta saattaa aiheutua merkittäviä ihmisten terveyteen tai ympäristöön kohdistuvia haittavaikutuksia” (kursivointi tässä).
54.      Unionin tuomioistuin on todennut, että ”pelkkä kaatopaikkasäilytysajan pidentäminen ei sellaisenaan muuta alkuperäisen luvan mukaisen laitoksen laajuutta tai varastointikapasiteettia, eikä se näin ollen merkitse laitoksen laajennusta”.(25)
55.      Århusin yleissopimuksen soveltamisohje – jota voidaan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan pitää selittävänä asiakirjana, joka voidaan tapauksen mukaan ottaa muiden asianmukaisten seikkojen ohella huomioon kyseisen yleissopimuksen tulkinnassa, vaikka siihen sisältyvillä analyyseillä ei ole sitovaa vaikutusta eikä niillä ole Århusin yleissopimuksen määräyksille kuuluvaa normatiivista ulottuvuutta(26) – vahvistaa tulkinnan, jonka mukaan kyseisen yleissopimuksen I liitteessä oleva 22 kappale koskee ainoastaan toimintojen fyysisiä muutoksia tai laajennuksia.(27)
56.      Jos myöhemmät hallinnolliset menettely liittyvät Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen soveltamisalaan kuuluviin ehdotettuihin toimintoihin, niissä ei sovelleta kyseistä määräystä yhdessä I liitteessä olevan 22 kappaleen kanssa vaan 6 artiklan 10 kappaletta.(28)
57.      Näin ollen pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevaa pelkkää luvan uusimista, johon ei liity mitään kyseisen toiminnon fyysistä muutosta tai laajennusta, ei voida pitää uutena päätöksenä. Kuten jäljempänä B jaksossa selitän, tämä ei kuitenkaan vaikuta yleisön osallistumisoikeuteen toisen määräyksen eli toiminnon lupaehtojen ottamista uudelleen käsiteltäviksi tai ajan tasalle saattamista koskevan Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaleen perusteella.
3.     Luvan uusiminen toimintoa, jolla on merkittäviä vaikutuksia ympäristöön, koskevana päätöksenä (Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen b kohta)
58.      Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen b kohdassa määrätään, että yleisön osallistumista erityisiä toimia koskevaan päätöksentekoon koskevia kyseisen yleissopimuksen 6 artiklan määräyksiä sovelletaan sellaisia toimintoja koskeviin päätöksiin, joita ei ole lueteltu kyseisen yleissopimuksen I liitteessä ja joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia.
59.      Kyseisen 6 artiklan 1 kappaleen b kohdan sanamuodosta ilmenee, että Århusin yleissopimuksen sopimuspuolet päättävät, sovelletaanko yleisön osallistumista koskevia vaatimuksia, jos ehdotetulla toiminnolla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia.(29)
60.      Kuten komissio kirjallisissa huomautuksissaan lähinnä totesi, kyseessä olevan toiminnon keston jatkamisen osalta unionin tuomioistuimen käytettävissä olevassa asiakirja-aineistossa ei ole riittävästi todisteita ja tietoa sen määrittämiseksi, voidaanko kyseistä jatkamista pitää ehdotettuna toimintona, jolla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia.
61.      On myös huomautettava, että Århusin yleissopimuksen I liitteessä olevalla 22 kappaleella ulotetaan sen 6 artiklan 1 kappaleen b kohdan soveltamisala koskemaan toiminnan muutoksia tai laajennuksia, kun tällainen muutos tai laajennus sellaisenaan täyttää kyseisessä liitteessä määritetyt perusteet tai kynnysarvot.
62.      Edellisessä jaksossa(30) tehdystä tarkastelusta kuitenkin seuraa, että kyseisen 22 kappaleen mukaisen toiminnon muutoksen tai laajennuksen on ymmärrettävä tarkoittavan fyysistä muutosta tai laajennusta, joten pelkkää luvan uusimista – sen voimassaolon jatkamista siten, ettei siihen liity mitään fyysisiä muutoksia tai töitä – ei pidetä tällaisena muutoksena tai laajennuksena.
63.      Tässä tilanteessa kyseessä oleva luvan uusiminen ei vaikuta olevan Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen b kohdan, luettuna yhdessä sen I liitteessä olevan 22 kappaleen kanssa, soveltamisalaan kuuluva päätös.
B       Luvan uusiminen toiminnon lupaehtojen ottamisena uudelleen käsiteltäviksi tai saattamisena ajan tasalle (6 artiklan 10 kappale)
64.      Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaleessa edellytetään yleisön osallistumista koskevien vaatimusten soveltamista ”soveltuvin osin sen ollessa asianmukaista”, kun viranomainen ”ottaa” kyseisen artiklan 1 kappaleessa tarkoitetun toiminnon ”lupaehdot uudelleen käsiteltäviksi tai saattaa ne ajan tasalle”.
1.     Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaleen soveltamista koskevat vaatimukset
65.      Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappale ”täydentää”(31) sen I liitteessä olevaa 22 kohtaa. Vaikka 22 kappale koskee toimintojen fyysisiä muutoksia tai laajennuksia, 6 artiklan 10 kappaleella ulotetaan yleisön osallistumista koskevat vaatimukset koskemaan toiminnon lupaehtojen ottamista uudelleen käsiteltäviksi tai saattamista ajan tasalle, mihin sisältyy mikä tahansa hallinnollinen uudelleenkäsittely tai ajantasaistaminen, johon ei välttämättä liity toiminnon fyysistä muutosta.(32)
66.      Toiminnon lupaehtojen ottaminen uudelleen käsiteltäviksi tai niiden saattaminen ajan tasalle johtaa Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaleen soveltamiseen. Kuten käsitteestä itsestään ilmenee, ”lupaehdot” käsittävät kaikki ne ehdot, joiden on täytyttävä, jotta toimintaa voidaan harjoittaa.(33) Käsite ”ottaa uudelleen käsiteltäviksi tai saattaa ajan tasalle” on riittävän laaja käsittääkseen alkuperäisen luvan myöntämisen jälkeisen ympäristöön liittyvän päätöksenteon, jolla muutetaan lupaehtoja.
67.      Laajan muotoilunsa seurauksena 6 artiklan 10 kappale käsittää toiminnon koko elinkaaren siltä osin kuin kyse on Århusin yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvista seikoista. Kyseinen määräys auttaa varmistamaan, että yleisön osallistumista koskeva tavoite, joka – kuten Århusin yleissopimuksen johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan – on antaa yleisölle mahdollisuus ilmaista huolenaiheensa ja antaa viranomaisille mahdollisuus ottaa tällaiset huolenaiheet asianmukaisesti huomioon, toteutuu jatkuvasti.
68.      Edellä esitettyä tukee Århusin yleissopimuksen I liitteessä lueteltujen tiettyjen toimintojen, joihin liittyy luonnonvarojen käyttöä, luonne. Kuten oikeuskirjallisuudessa selitetään, useimmissa maissa asianomaisia lupia ”myönnetään ainoastaan rajatuksi ajaksi (yleensä enintään 10 vuodeksi), ja ne on sen jälkeen uusittava ja/tai saatettava ajan tasalle”, koska ”käytettävän luonnonvaran määrä ja tämän käytön edellytykset ovat erittäin pitkälti riippuvaisia kyseisen luonnonvaran tilasta”.(34)
69.      Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaleen mukaan kyseisen artiklan 2–9 kappaleen määräyksiä sovelletaan ”soveltuvin osin sen ollessa asianmukaista”. Kyseiseen kappaleeseen sisältyvä viittaus yleisön osallistumista koskevien vaatimusten soveltamiseen ”soveltuvin osin” tarkoittaa pelkästään ”tarvittavin muutoksin”.(35) Kun tarkastellaan yleisön osallistumisen asianmukaisuutta, on todettava, että vaikka ilmaisu ”sen ollessa asianmukaista” viittaa ”jonkinlaiseen harkintavaltaan”, se ”ei tarkoita täyttä harkintavaltaa”.(36) Kyseisellä lausekkeella pikemminkin ”otetaan käyttöön objektiivinen kriteeri, jota on tarkasteltava yleissopimuksen tavoitteiden yhteydessä”.(37)
70.      Kun kyse on toiminnon lupaehtojen ottamisesta uudelleen käsiteltäviksi tai saattamisesta ajan tasalle, yleisön osallistumisen asianmukaisuus liittyy tämän uudelleenkäsittelyn tai ajantasaistamisen vaikutusten merkittävyyteen ympäristön kannalta. Määritettäessä, olisiko ehdotetulle toiminnolle myönnettävä lupa, huomioon otetaan nimittäin sen mahdollisesti merkittävät ympäristöön kohdistuvat vaikutukset,(38) jotka ovat edelleen merkityksellisiä ympäristöä koskevan päätöksenteon myöhemmissä vaiheissa.
71.      Edellä todetun vahvistavat valvontakomitean päätelmät, sillä se on korostanut, että määritettäessä, onko ”asianmukaista” ja siten välttämätöntä toteuttaa yleisön osallistumista koskeva vaihe, kun viranomainen ottaa 6 artiklan soveltamisalaan kuuluvan toiminnon lupaehdot uudelleen käsiteltäviksi tai saattaa ne ajan tasalle, sovelletaan ”jonkinlaista merkittävyyden arviointia”.(39)
72.      Ilmaisua ”sen ollessa asianmukaista” on sovellettava siten, että Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaleen mielekäs vaikutus säilyy. Vaatimus yleisön osallistumista koskevasta vaiheesta menettäisi kaiken tehokkaan vaikutuksensa, jos kansallisessa lainsäädäntökehyksessä ei säädettäisi mahdollisuudesta arvioida yleisön osallistumista koskevan vaiheen asianmukaisuutta, kun kyse on toimintojen ottamisesta uudelleen käsiteltäviksi tai saattamisesta ajan tasalle.
73.      Tästä oli juuri kyse asiassa, jossa valvontakomitea esitti Euroopan unionia koskevat päätelmänsä direktiivin 2010/75 yhteydessä.(40) Valvontakomitea totesi, että Århusin yleissopimuksen sopimuspuolena Euroopan unioni ei ollut noudattanut kyseisen yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaletta, ”koska se on ottanut käyttöön oikeudellisen kehyksen, jossa ei säädetä yleisön osallistumisesta [kyseisen direktiivin useiden säännösten] mukaiseen tarkistamiseen ja ajan tasalle saattamiseen”.(41)
74.      On tärkeää huomata, että Århusin yleissopimuksen noudattamiseksi direktiiviä 2010/75 muutettiin täsmentämällä, että ”yleisölle, jota asia koskee, olisi annettava varhaisessa vaiheessa ja tehokkaasti mahdollisuus osallistua toimivaltaisen viranomaisen asettamien lupaehtojen myöntämiseen tai päivittämiseen – –”.(42)
2.     Toiminnon kesto lupaehtona ja luvan uusiminen pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevassa asiassa
75.      Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaletta sovelletaan, kun toiminnon lupaehdot otetaan uudelleen käsiteltäviksi tai ne saatetaan ajan tasalle, toisin sanoen sitä sovelletaan kaikkiin toiminnon jatkumisen edellyttämiin ehtoihin.(43) Toiminnon sallittu kesto on välttämätön kyseisen toiminnon jatkumisen kannalta ja osa näitä lupaehtoja.(44)
76.      Päätöksellä, jolla pidennetään toiminnon kestoa, muutetaan näin ollen sen lupaehtoja, mikä puolestaan johtaa Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaleen soveltamiseen.
77.      En voi yhtyä Belgian hallituksen väitteeseen siitä, ettei 6 artiklan 10 kappaletta sovelleta, koska alkuperäisiä ehtoja, joiden mukaisesti kyseistä toimintoa harjoitettiin, ei muutettu; tämä ei muuta sitä tosiasiaa, että alkuperäistä 20 vuoden kokonaiskestoa jatkettiin puolella, mikä merkitsi alkuperäisten lupaehtojen muuttamista.(45)
78.      Kun kyse on yleisön osallistumisen järjestämisen asianmukaisuudesta, viranomaisilla on tältä osin harkintavaltaa, kuten edellä jo todettiin, mutta sitä on kuitenkin käytettävä Århusin yleissopimuksen tavoitteiden mukaisesti.(46)
79.      Kun tarkastellaan luvan uusimista, kyseisessä yleissopimuksessa ei määritetä mitään ”aritmeettista” kynnysarvoa, jonka ylittyessä yleisön osallistuminen on asianmukaista. Tämä on määritettävä aineellisten kriteerien perusteella. Se, onko yleisön osallistuminen asianmukaista, kun kyse on luvan uusimisesta ja sen mahdollisesti merkittävien ympäristövaikutusten arvioinnista, voi riippua muun muassa uusitun toiminnon luonteesta ja jatkamisen pituudesta. On myös tärkeää ottaa huomioon se, tiedotettiinko yleisölle alkuperäisessä osallistumismenettelyssä luvan voimassaoloajan mahdollisista jatkamisista tulevaisuudessa ja oliko sillä näin tilaisuus esittää huomautuksia niihin liittyvistä ympäristövaikutuksista.(47)
80.      Toiminnon alkuperäisen sallitun keston huomattava jatkaminen viittaa joka tapauksessa vahvasti siihen, että yleisön osallistumista koskeva vaihe on asianmukainen. Edellä esitetty on linjassa sen yleisön osallistumista koskevan tavoitteen kanssa, jossa tarkoituksena on antaa yleisölle mahdollisuus ilmaista huolenaiheensa.(48)
81.      Valvontakomitea vahvistaa tämän tulkinnan. Se on toistuvasti todennut, että ”lukuun ottamatta tapauksia, joissa sallitun keston muutos on ajallisesti erittäin lyhyt ja sillä olisi selvästikin vähämerkityksisiä tai ei lainkaan vaikutuksia ympäristöön, keston jatkamisiin on asianmukaista soveltaa 6 artiklan määräyksiä” (kursivointi tässä).(49) Valvontakomitea on katsonut, että toiminnon keston jatkamista viidellä vuodella ei ”voida luokitella erittäin lyhyeksi”, minkä vuoksi se edellytti yleisön osallistumista.(50)
82.      Pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevassa asiassa luvan voimassaoloa jatkettiin 10 vuodella. Toiminnon, jolle myönnettiin alun perin lupa 20 vuodeksi, jatkaminen 10 vuodella merkitsee sen jatkamista puolella alkuperäisestä kestosta, eikä tätä ajanjaksoa voida pitää ”erittäin lyhyenä”. Lisäksi ajankohtana, jona luvan voimassaoloa jatkettiin (2020), oli kulunut yli 10 vuotta siitä, kun kyseessä oleva toiminto oli alun perin alkanut (2009).
83.      Nämä tekijät viittaavat vahvasti siihen, että yleisön osallistuminen on asianmukaista. On kuitenkin viime kädessä kansallisen tuomioistuimen asia arvioida näitä olosuhteita.
84.      Toinen ennakkoratkaisupyynnössä esille tuotu kysymys koskee sitä, ettei kansallisessa lainsäädäntökehyksessä säädetä lainkaan yleisön mahdollisuudesta osallistua tietyn toiminnon luvan uusimiseen.
85.      Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että yksi syistä siihen, miksi kansallinen lainsäätäjä ei säätänyt yleisön osallistumisesta, oli se, että kun toiminnanharjoittaja hakee lupaa, toteutetaan yleisön osallistuminen, ympäristövaikutusten arviointi mukaan lukien, riippumatta myönnetyn luvan kestosta. Toinen syy oli syrjinnän välttäminen tuulipuistoille myönnettävien uusien lupien (myönnetty enintään 30 vuodeksi) ja aiemman sääntelyn nojalla myönnettyjen lupien (myönnetty enintään 20 vuodeksi) välillä.
86.      En ole vakuuttunut siitä, että nämä syyt oikeuttavat lainsäätäjän jättämään lupien uusimisen Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaleen soveltamisalan ulkopuolelle. Kyseisen määräyksen soveltaminen ei ensinnäkään ole riippuvainen siitä, edelsikö alkuperäistä lupaa yleisön osallistuminen. Sitä sovelletaan kaikissa tilanteissa, joissa toiminnon lupaehdot ”otetaan uudelleen käsiteltäviksi tai saatetaan ajan tasalle”, ja se edellyttää, että kyseinen viranomainen arvioi, onko yleisön osallistuminen ”asianmukaista”. Vaikka ilmaisu ”sen ollessa asianmukaista” jättää viranomaisille harkintavaltaa, tämän harkintavallan käytöstä ei voida luopua kokonaan pelkästään siksi, että yleisön osallistuminen toteutettiin aiemmin sellaisten seikkojen osalta, jotka eivät liity lupaehtojen ottamiseen uudelleen käsiteltäviksi tai saattamiseen ajan tasalle. Ellei näin olisi, 6 artiklan 10 kappale menettäisi mielekkään vaikutuksensa. Kyseisen määräyksen soveltamisalan ulkopuolelle jäisivät nimittäin automaattisesti kaikki toiminnot, joiden osalta on toteutettu yleisön osallistuminen (seikoista, jotka eivät liity toiminnon lupaehtojen ottamiseen uudelleen käsiteltäviksi ja ajan tasalle saattamiseen).
87.      Kun tarkastellaan pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevaa toimintoa, lupa on kumottu tuomioistuimissa ja sitä on käsitelty uudelleen useissa peräkkäisissä vaiheissa siitä lähtien, kun tuulipuisto aloitti toimintansa.(51) Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ei käy ilmi, osallistuiko yleisö jokaiseen näistä vaiheista. Ei missään tapauksessa ole näyttöä siitä, että yleisöllä oli mahdollisuus ilmaista näkemyksensä nimenomaisesti myönnetyn luvan voimassaoloajan mahdollisesta huomattavasta jatkamisesta.(52)
88.      Toiseksi argumentista, jonka mukaan yleisön osallistuminen johtaa vanhojen ja uusien lupien haltijoiden väliseen syrjintään, on mielestäni tärkeää muistuttaa, että Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaleen soveltaminen ei ole valinnaista. Jos sen soveltamisedellytykset täyttyvät, yleisön oikeus osallistua on turvattava.(53) Yleisön osallistumisen asianmukaisuus tietyn toiminnon osalta on määritettävä kyseisen yleissopimuksen tavoitteiden mukaisesti.(54) Yleisön osallistuminen ei ole pelkkä rasti ruutuun
‑tehtävä tai silkka muodollisuus; se on keino saavuttaa kyseisellä yleissopimuksella tavoiteltavat ympäristödemokratian tavoitteet.(55)
89.      Lisäksi Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaletta sovelletaan kaikkiin toiminnanharjoittajiin riippumatta siitä, milloin lupa niiden toimintaan on myönnetty. Niiden toiminnanharjoittajien osalta, joille myönnettiin lupa 30 vuodeksi, tulevaan ympäristöä koskevaan päätöksentekoon voi myös sisältyä yleisön osallistumista koskeva vaihe, kun niiden toiminnon lupaehdot otetaan uudelleen käsiteltäviksi tai saatetaan ajan tasalle.
90.      On myös selvennettävä, että se seikka, että luvan myöntämisen yhteydessä tehtiin ympäristövaikutusten arviointi, ei itsessään ole ratkaiseva 6 artiklan 10 kappaleen soveltamisen kannalta. Kyseinen artikla, ja Århusin yleissopimuksen mukainen yleisön osallistumisoikeus yleisesti, ei ole synonyymi ympäristövaikutusten arvioinnille.(56) Kuten Århusin yleissopimuksen soveltamisohjeessa todetaan, Århusin yleissopimuksen toisen pilarin ulottuvuus ”on erilainen ja selvästi laajempi kuin ympäristöarvioinnin ulottuvuus”.(57) Kyseisessä ohjeessa mainitaan esimerkkinä juuri tiettyjen toimintojen lupaehtojen ottaminen uudelleen käsiteltäviksi tai saattaminen ajan tasalle, mihin ei monissa maissa – ellei siihen liity toiminnon merkittävää muutosta – välttämättä sovelleta ympäristövaikutusten arviointimenettelyä vaan pikemminkin ympäristölupia koskevaa menettelyä.(58)
91.      Näistä syistä katson, että Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappale on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, johon ei sisälly viranomaisen velvollisuutta tarkastella yleisön osallistumisen asianmukaisuutta, kun tuulipuistojen toimintaan myönnettyjä lupia uusitaan 10 vuodeksi.
92.      Edellä(59) mainittu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee kaatopaikan toiminnan keston jatkamista direktiivin 2010/75 yhteydessä, ei voi johtaa toisenlaiseen tulkintaan. Tuomiossa FCC Česká republika unionin tuomioistuin totesi, että pelkkä kaatopaikkasäilytysajan pidentäminen ilman, että muutetaan laitoksen hyväksyttyjä enimmäismittoja tai sen kokonaiskapasiteettia, ei ole kyseisen direktiivin 3 artiklan 9 alakohdassa tarkoitettu olennainen muutos. Kaatopaikan pitäjää ei siten voitu velvoittaa hakemaan uutta lupaa. Unionin tuomioistuimen päättely perustui olennaisen muutoksen käsitteeseen, joka edellyttää muun muassa laitoksen ”laajennusta”.
93.      Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaleen soveltamisala ei kuitenkaan ole riippuvainen toiminnon ”olennaisesta muutoksesta” tai mistä tahansa fyysisestä laajennuksesta; sitä sovelletaan, kun toiminnon lupaehdot otetaan uudelleen käsiteltäviksi tai saatetaan ajan tasalle. Kuten edellä(60) jo todettiin, Århusin yleissopimuksen I liitteessä olevaa 22 kappaletta sovelletaan toiminnon fyysisiin muutoksiin, kun taas sen 6 artiklan 10 kappaletta sovelletaan myöhempiin hallinnollisiin menettelyihin.(61)
94.      Lisäksi direktiiviä 2010/75 on muutettu(62)tuomion FCC Česká republika antamisen jälkeen siten, että siinä edellytetään yleisön osallistumista, kun lupa saatetaan ajan tasalle sen jälkeen, kun toiminnanharjoittaja on pyytänyt pidentämään kyseisen direktiivin liitteessä I olevassa 5.4 kohdassa tarkoitetut kynnysarvot ylittävän kaatopaikan toiminnan kestoa.
95.      Tuomiota FCC Česká republika ei näin ollen pitäisi nähdäkseni ymmärtää esteeksi tulkinnalle, jonka mukaan tuulipuiston luvan uusiminen 10 vuodeksi merkitsee kyseisen toiminnon lupaehtojen saattamista ajan tasalle, mikä puolestaan johtaa Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaleen soveltamiseen.
96.      Edellä esitetyn perusteella Århusin yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaletta on tulkittava siten, että siinä edellytetään, että viranomaiset arvioivat yleisön osallistumisen asianmukaisuutta, kun tuulipuistolle myönnetyn luvan, joka myönnettiin alun perin 20 vuodeksi, voimassaoloa jatketaan 10 vuodella, ja että se on esteenä oikeudelliselle järjestelmälle, jossa tällaiseen toimintoon myönnetyn luvan uusimismenettelyyn ei sisälly viranomaisen velvollisuutta tarkastella yleisön osallistumisen asianmukaisuutta.
V       Ratkaisuehdotus
97.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Conseil d’État’n esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyn yleissopimuksen 6 artiklan 10 kappaletta
on tulkittava siten, että
siinä edellytetään, että viranomaiset arvioivat yleisön osallistumisen vaiheen asianmukaisuutta, kun tuulipuistolle myönnetyn luvan, joka myönnettiin alun perin 20 vuodeksi, voimassaoloa jatketaan 10 vuodella, ja että se on esteenä oikeudelliselle järjestelmälle, jossa tällaiseen toimintoon myönnetyn luvan uusimismenettelyyn ei sisälly viranomaisen velvollisuutta tarkastella yleisön osallistumisen vaiheen asianmukaisuutta.
1      Alkuperäinen kieli: englanti.
i      Tämän asian nimi on kuvitteellinen nimi. Se ei vastaa asian minkään asianosaisen todellista nimeä.
2      Yleissopimus tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa, joka allekirjoitettiin 25.6.1998 Århusissa (Tanska) ja hyväksyttiin Euroopan yhteisön puolesta 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY (EUVL 2005, L 124, s. 1) (jäljempänä Århusin yleissopimus).
3      United Nations Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2. painos, 2014 (jäljempänä Århusin yleissopimuksen soveltamisohje), s. 3 ja 253.
4      Luccan julistus, 21.–23.10.2002, Lucca (Italia).
5      Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, s. 19.
6      Barritt, E., The Foundations of the Aarhus Convention: Environmental Democracy, Rights and Stewardship, Oxford, Hart Publishing, 2020, s. 28.
7      Ks. yleisesti Bándi, G. (toim.), Environmental Democracy and Law, Europa Law Publishing, Groningen/Amsterdam, 2014.
8      Kansallisessa lainsäädännössä ”yhteisluvalla” (permis unique) tarkoitetaan lupaa, joka koskee ”sekahanketta” (projet mixte), johon tarvitaan sekä ympäristö- että rakennuslupa. Ks. molempien käsitteiden määritelmästä ympäristöluvista annetun asetuksen 1 §:n 11 ja 12 momentti sekä 81 §. Ks. myös permis unique
‑käsitteen määritelmä seuraavassa osoitteessa: https://permis-environnement.spw.wallonie.be/home/glossaire.html#permis-unique.
9      Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen tekemisestä Euroopan yhteisön puolesta 17.2.2005 tehty neuvoston päätös (EUVL 2005, L 124, s. 1).
10      Ks. vastaavasti tuomio 8.3.2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, 30 kohta) ja tuomio 8.11.2022, Deutsche Umwelthilfe (Moottoriajoneuvojen tyyppihyväksyntä) (C‑873/19, EU:C:2022:857, 48 kohta).
11      F.B. toteaa kirjallisissa huomautuksissaan, että tuulipuistot, joiden kokonaiskapasiteetti on 3 MW, ovat ”luokan 1” laitoksia, joiden lupa edellyttää ympäristövaikutusten arviointia ja yleisön kuulemista.
12      YVA-direktiivillä pannaan täytäntöön Århusin yleissopimuksen mukaiset yleisön osallistumista koskevat vaatimukset kyseisen direktiivin soveltamisalaan kuuluvien hankkeiden osalta. Ks. yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta 26.5.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/35/EY (EUVL 2003, L 156, s. 17) johdanto-osan viides perustelukappale, jossa todetaan, että ”jotta yhteisö voi ratifioida [Århusin yleissopimuksen], yhteisön lainsäädäntö olisi saatettava asianmukaisesti yhdenmukaiseksi sen kanssa”.
13      Kantaja arvostelee ainoastaan yleisön osallistumisen puuttumista; hän ei esitä kanneperusteita YVA-direktiivin mukaisen ympäristövaikutusten arvioinnin tekemisestä.
14      Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, s. 131.
15      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 31 kohta.
16      Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, s. 126. Kyseisen soveltamisohjeen (s. 131) mukaan käsite ”ehdotetut toiminnot” on riittävän laaja kattaakseen sekä YVA-direktiiviin sisältyvän hankkeen käsitteen että teollisuuden päästöistä 24.11.2010 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2010/75/EU (yhtenäistetty ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen) (EUVL 2010, L 334, s. 17) käytetyn laitoksen käsitteen.
17      Tämän ratkaisuehdotuksen 31 kohta.
18      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 31 kohta ja Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, s. 131.
19      Århusin yleissopimuksen valvontakomitean 18.6.2010 esitetyt päätelmät ja suositukset asiassa ACCC/C/2008/35 (Georgia), 43 kohta.
20      Valvontakomitean 19.8.2019 esitetyt päätelmät ja suositukset asiassa ACCC/C/2013/107 (Irlanti ), 75 kohta.
21      YVA-direktiivin liitteessä I olevan 24 kohdan mukaan kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin hankkeisiin kuuluvat ”kaikki muutokset tai laajennukset tässä liitteessä lueteltuihin hankkeisiin, jos muutos tai laajennus itsessään vastaa tässä liitteessä mahdollisesti vahvistettuja raja-arvoja”.
22      Tuomio 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, 78 kohta).
23      Tuomio 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie ja Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, 79 kohta). Unionin tuomioistuin totesi, että mainitun asian kohteena olevat toimenpiteet muodostivat yhdessä niihin erottamattomasti liittyvien modernisointitöiden kanssa YVA-direktiivin 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetun ”hankkeen” (ks. kyseisen tuomion 63–71, 90 ja 94 kohta).
24      Tuomio 2.6.2022 (C‑43/21, EU:C:2022:425; jäljempänä tuomio FCC Česká republika).
25      Tuomio FCC Česká republika, 36 kohta.
26      Tuomio 8.11.2022, Deutsche Umwelthilfe (Moottoriajoneuvojen tyyppihyväksyntä) (C‑873/19, EU:C:2022:857, 55 kohta).
27      Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, s. 132 ja 158.
28      Ibid.
29      Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, s. 132.
30      Tämän ratkaisuehdotuksen 57 kohta.
31      Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, s. 158.
32      Jos siihen liittyy fyysinen muutos, asianomainen muutos kuuluu jo I liitteessä olevan 22 kohdan soveltamisalaan. Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 55 kohta.
33      Asiassa ACCC/C/2014/122 (Espanja) 17.12.2020 esittämissään päätelmissä ja suosituksissa valvontakomitea totesi, että toiminnon ”lupaehtoihin” kuuluvat ”kaikki lupaan sisältyvät ehdot eivätkä pelkästään tuotantoprosessiin vaikuttavat tekniset tai toiminnalliset ehdot”. Näiden päätelmien ja suositusten mukaisesti valvontakomitea katsoi Alankomaiden kuningaskunnalle 28.11.2023 antamansa suosituksen, joka koski päätöksen VII/8m 3 kohdan a alakohdan täytäntöönpanoa, 17 kohdassa, että ”kaikkia lupaan liittyviä ehtoja riippumatta siitä, sisältyvätkö ne itse lupaan vai eivät, on pidettävä lupaehtoina”.
34      Jendrośka, J., ”Public participation under Article 6 of the Aarhus Convention”, edellä alaviitteessä 7 mainitussa teoksessa Bándi, G., s. 136. Ks. myös Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, s. 158.
35      Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, s. 159.
36      Valvontakomitean 17.12.2010 esitetyt päätelmät ja suositukset asiassa ACCC/C/2009/41 (Slovakia), 55 kohta.
37      Ibid., 56 kohta.
38      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 39 kohta.
39      Valvontakomitean 30.3.2020 esitetyt päätelmät ja suositukset asiassa ACCC/C/2014/121 (Euroopan unioni), 99 kohta. Näiden samojen päätelmien mukaan merkittävyyden arviointi koskee sitä, onko uudelleenkäsittely tai ajantasaistaminen ”’omiaan’ muuttamaan merkittävästi toiminnon perusparametreja tai ’käsitelläänkö’ siinä toiminnon merkittäviä ympäristöön liittyviä näkökohtia” (104 kohta, jossa viitataan valvontakomitean 2.5.2008 esitettyihin päätelmiin ja suosituksiin asiassa ACCC/C/2006/17 (Euroopan yhteisö)).
40      Edellä alaviitteessä 39 mainittu asia Euroopan unioni (ACCC/C/2014/121).
41      Ibid., 109 ja 120 kohta.
42      Ks. direktiivin 2010/75 ja kaatopaikoista annetun neuvoston direktiivin 1999/31/EY muuttamisesta 24.4.2024 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2024/1785 (EUVL L, 2024/1785) johdanto-osan 37 perustelukappale.
43      Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 66 kohta.
44      Valvontakomitean 18.6.2017 esitetyt päätelmät ja suositukset asiassa ACCC/C/2014/104 (Alankomaat), 65 kohta, jossa huomautetaan, että toiminnon sallittu kesto on ”selkeästi lupaehto”. Århusin yleissopimuksen soveltamisohjeen mukaan ”monissa maissa ympäristölupia myönnetään ainoastaan rajatuksi ajaksi (yleensä enintään 10 vuodeksi), ja ne on sen jälkeen uusittava ja/tai saatettava ajan tasalle” (s. 158).
45      Ks. vastaavasti valvontakomitean 19.8.2019 esitetyt päätelmät ja suositukset asiassa ACCC/C/2013/107 (Irlanti), 84 kohta.
46      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 67 kohta.
47      Ks. vastaavasti julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus FCC Česká republika (C‑43/21, EU:C:2022:64, 67 kohta).
48      Tuulipuistojen tapauksessa yleisö voi haluta ilmaista näkemyksensä esimerkiksi meluhaittojen tai visuaalisten haittojen tasosta (stroboskooppi-ilmiö); ks. yleisesti Vandenput, T. ja Vermer, D., ”Éoliennes”, teoksessa Delnoy, M. ja Born, C.-Hu., Actualités choisies en droit de l’urbanisme et de l’environnement, Limal, Anthemis, Liège, 2021, s. 218–249, sivulla 228.
49      Edellä alaviitteessä 44 mainittu asia ACCC/C/2014/104 (Alankomaat), 71 kohta; edellä alaviitteessä 45 mainittu asia ACCC/C/2013/107 (Irlanti), 83 kohta; valvontakomitean 26.7.2021 esitetyt päätelmät ja suositukset asiassa ACCC/C/2016/143 (Tšekki), 106 kohta ja edellä alaviitteessä 39 mainittu asia ACCC/C/2014/121 (Euroopan unioni), 102 kohta.
50      Edellä alaviitteessä 45 mainittu asia ACCC/C/2013/107 (Irlanti), 84 kohta.
51      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 13 kohta.
52      Ks. vastaavasti edellä alaviitteessä 45 mainittu asia ACCC/2013/107 (Irlanti), 85 kohta.
53      Ks. Århusin yleissopimuksen 1 artikla, jonka mukaan ”kukin sopimuspuoli takaa yleisölle oikeuden – – osallistua päätöksentekoon – – tämän yleissopimuksen määräysten mukaisesti” (kursivointi tässä).
54      Ks. edellä alaviitteessä 39 mainittu asia ACCC/C/2014/121 (Euroopan unioni), 97 kohta ja edellä alaviitteessä 49 mainittu asia ACCC/C/2016/143 (Tšekki), 103 kohta.
55      Ks. alustavat huomautukseni tässä ratkaisuehdotuksessa.
56      Kuten valvontakomitea totesi, ”yleissopimuksessa ei tehdä ympäristövaikutusten arvioinnista yleisön osallistumisen pakollista osaa; siinä ainoastaan edellytetään, että kun ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä edellytetään yleisön osallistumista kansallisen lainsäädännön mukaisesti (yleissopimuksen I [liitteessä oleva 20 kappale]), tällaiseen yleisön osallistumiseen on sovellettava 6 artiklan määräyksiä” (8.2.2011 esitetyt päätelmät ja suositukset asiassa ACCC/C/2008/24 (Espanja), 82 kohta).
57      Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, s. 122.
58      Ibid.
59      Tämän ratkaisuehdotuksen 53 kohta.
60      Tämän ratkaisuehdotuksen 65 kohta.
61      Århusin yleissopimuksen soveltamisohje, s. 158.
62      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 74 kohta.