62010CC0120_SK
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Hluk na letiskách je jedným z vážnych environmentálnych problémov, ktorý zaťažuje najmä mestské oblasti. Záujmy, ktoré sú ním dotknuté, nie sú zanedbateľné: na jednej strane stojí napríklad letecká doprava, pohyb tovarov a osôb alebo hospodárska politika jednotlivých členských štátov a na druhej strane ochrana životného prostredia a zdravia osôb.
2. Prejednávaná vec poskytuje Súdnemu dvoru príležitosť vyjadriť sa k tejto napätej situácii. Belgická Conseil d’État (štátna rada) položila štyri prejudiciálne otázky, v ktorých spochybňuje zlučiteľnosť regionálnej právnej úpravy o boji proti hluku spôsobovanému lietadlami, ktoré využívajú letisko Bruxelles‑National, so smernicou 2002/30/ES o pravidlách a postupoch zavedenia prevádzkových obmedzení podmienených hlukom na letiskách Únie(2) . Ústrednou otázkou v prejednávanej veci je v podstate otázka týkajúca sa rozsahu, ktorý treba priznať takzvaným „prevádzkovým obmedzeniam“.
3. Výklad, ktorý nakoniec Súdny dvor poskytne, musí však túto vec zohľadniť v jej širšom rámci. Treba uviesť, že popri smernici 2002/30 existujú iné nástroje medzinárodného práva a sekundárneho práva Únie, ktoré sú takisto zamerané na boj proti hluku vrátane hluku na letiskách. Európsky súd pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“), ako aj ústavné a najvyššie súdy tiež poskytujú ochranu občanom bývajúcim v okolí letísk. Ďalšiu prípadnú ochranu poskytujú články 7 a 37 Charty základných práv Európskej únie. Výklad pojmu „prevádzkové obmedzenie“ nie je preto len jednoduchým podaním výkladu nástroja sekundárneho práva, ale činnosťou spojenou s ťažkosťami, pri ktorej, ako sa ukáže neskôr, bude treba riešiť obzvlášť citlivú tému.
I – Právny rámec Únie
4. S cieľom posilniť ochranu životného prostredia a zabezpečiť, aby sa odvetvie leteckej dopravy vyvíjalo v ucelenom rámci s politikou udržateľného rozvoja, prijalo Európske spoločenstvo na základe článku 80 ods. 2 ES smernicu 2002/30. Z odôvodnenia č. 1, v ktorom sa uvádza, že „kľúčovým cieľom spoločnej dopravnej politiky je udržateľný rozvoj“, vyplýva, že smernica sleduje cieľ ochrany životného prostredia.
5. Osobitnou oblasťou, ktorá je predmetom harmonizácie smernice 2002/30, sú takzvané „prevádzkové obmedzenia“, ktoré musia na účely zníženia hluku uplatňovať letiská Únie na lietadlá, ktoré z nich vzlietajú a ktoré na nich pristávajú. Hlavným dôvodom harmonizácie sledovanej smernicou 2002/30 je riziko, že jednotlivé členské štáty budú uplatňovať odlišné prevádzkové obmedzenia, čo by predstavovalo prekážku voľného pohybu.
6. Článok 2 písm. e) uvedenej smernice definuje „prevádzkové obmedzenia“ takto:
„e) ‚prevádzkové obmedzenia‘ znamenajú protihlukové opatrenia, ktoré obmedzujú alebo znižujú prístup civilných podzvukových lietadiel na letiská. Zahŕňajú prevádzkové obmedzenia zamerané na stiahnutie limitne zhodných lietadiel z prevádzky na špecifických letiskách, ako aj prevádzkové obmedzenia čiastočného charakteru, ktoré majú vplyv na prevádzku civilných podzvukových lietadiel podľa časového obdobia.“
7. Článok 4 smernice 2002/30 uvádza všeobecné pravidlá uplatňované na všetky prevádzkové obmedzenia, z ktorých je pre prejednávanú vec obzvlášť relevantné ustanovenie odseku 4:
„ Článok 4
Všeobecné protihlukové pravidlá pre lietadlá
1. Členské štáty prijmú vyvážený prístup pri riešení hlukových problémov na letiskách na svojom území. Môžu tiež zvážiť zavedenie ekonomických stimulov ako protihlukových opatrení.
2. Pri plánovaní prevádzkových obmedzení príslušné orgány zohľadnia pravdepodobné náklady a výnosy rôznych dostupných opatrení, ako aj špecifickú situáciu letiska.
3. Opatrenia alebo kombinácia opatrení prijatých podľa tejto smernice nesmie byť reštriktívnejšia, než je nevyhnutné v záujme dosiahnutia environmentálneho cieľa stanoveného pre špecifické letisko. Musia byť nediskriminačné z dôvodu štátnej príslušnosti alebo totožnosti leteckého dopravcu alebo výrobcu lietadla.
4. Prevádzkové obmedzenia založené na výkone musia vychádzať z hodnôt hluku lietadla stanovených na základe certifikačného postupu vykonaného v súlade so zväzkom 1, časťou II, kapitolou 4 prílohy 16 k Dohovoru o medzinárodnom civilnom letectve, tretie vydanie (júl 1993).“
8. Články 5 a 6 smernice 2002/30 zavádzajú harmonizačné opatrenia uplatňované pri vypracovávaní prevádzkových obmedzení upravených uvedenou smernicou.
„ Článok 5
Pravidlá hodnotenia
1. Keď sa uvažuje o prevádzkových obmedzeniach, musia sa zohľadniť informácie špecifikované v prílohe II, pokiaľ sú primerané a možné pre príslušné prevádzkové obmedzenia a pre charakteristiky letiska.
2. Ak sa musia projekty letiska podrobiť hodnoteniu environmentálneho vplyvu podľa smernice 85/337/EHS(3), hodnotenie vykonané v súlade s uvedenou smernicou sa považuje za hodnotenie, ktoré spĺňa požiadavky odseku 1, za predpokladu, že sa pri hodnotení, pokiaľ je to možné, zohľadnili informácie špecifikované v prílohe II k tejto smernici.
Článok 6
Pravidlá zavedenia prevádzkových obmedzení zamerané na stiahnutie limitovane vyhovujúcich lietadiel
1. Ak hodnotenie dostupných opatrení, vrátane prevádzkových obmedzení čiastočného charakteru, vykonané v súlade s požiadavkami článku 5 preukáže, že dosiahnutie cieľov tejto smernice si vyžaduje zavedenie obmedzení zameraných na stiahnutie limitovane vyhovujúcich lietadiel, namiesto postupu stanoveného v článku 9 nariadenia (EHS) č. 2408/92(4) sa na príslušnom letisku budú uplatňovať tieto pravidlá:
a) šesť mesiacov po dokončení hodnotenia a po rozhodnutí o zavedení prevádzkových obmedzení nebudú už viac na danom letisku povolené služby, ktoré presahujú rámec služieb poskytovaných v zodpovedajúcom období predchádzajúceho roku, s limitovane vyhovujúcimi lietadlami;
b) minimálne šesť mesiacov potom sa od každého operátora môže vyžadovať, aby znížil počet pohybov svojho limitovane vyhovujúceho lietadla, ktoré priletelo na dané letisko, na ročný maximálne 20 %‑ný podiel počiatočného celkového počtu týchto pohybov.
2. S výhradou pravidiel hodnotenia podľa článku 5 mestské letiská uvedené v prílohe I môžu zaviesť opatrenia, ktoré sú prísnejšie z hľadiska definície limitovane vyhovujúceho lietadla, za predpokladu, že tieto opatrenia nemajú vplyv na civilné podzvukové prúdové lietadlá, ktoré spĺňajú, podľa svojej certifikácie alebo recertifikácie, normy hluku stanovené vo zväzku 1, časti II, kapitole 4 prílohy 16 k Dohovoru o medzinárodnom civilnom letectve.“
9. Článok 7 smernice 2002/30, ktorý upravuje jej časovú pôsobnosť, stanovuje, že vyššie uvedený článok 5 sa nevzťahuje na „prevádzkové obmedzenia, ktoré už boli v platnosti k dátumu nadobudnutia účinnosti tejto smernice“.
10. Príloha I tejto smernice uvádza zoznam letísk, ktoré sú kvalifikované ako „mestské letiská“. Letisko Bruxelles‑National nie je uvedené v tomto zozname.
11. Smernica 2002/30 nadobudla účinnosť 28. marca 2002 a lehota na jej prebratie členskými štátmi uplynula 28. septembra 2003.
12. Niekoľko mesiacov po prijatí smernice 2002/30 prijal normotvorca Spoločenstva na základe článku 175 ods. 1 ES smernicu 2002/49/ES, ktorá sa týka posudzovania a riadenia environmentálneho hluku(5) . Táto smernica síce neodkazuje výslovne na smernicu 2002/30, no v jej článku 1 vymedzujúcom jej ciele sa stanovuje, že jej cieľom je „usilovať [sa] aj o poskytnutie základu pre vytvorenie opatrení spoločenstva na zníženie hluku emitovaného hlavnými zdrojmi, najmä cestnými a železničnými vozidlami a infraštruktúrou, lietadlami, vonkajšími a priemyselnými zariadeniami a pohyblivými strojmi“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát).
13. Článok 3 písm. a) smernice 2002/49 definuje „environmentálny hluk“ ako „nežiaduci alebo škodlivý vonkajší hluk vytvorený ľudskými činnosťami, vrátane hluku emitovaného… leteckou dopravou“. Na účely riadenia environmentálneho hluku v citlivých oblastiach citovaná smernica zavádza tri úrovne zásahu pomocou nástrojov plánovania: strategické hlukové mapy, akčné plány a akustické plánovanie. Okrem toho stanovuje pravidlá harmonizácie limitných hodnôt vystavenia hluku, ktoré, ako uvádza článok 3 písm. s), môžu byť rozdielne „pre rozličné typy hluku (cestný, železničný, letecký hluk, priemyselný hluk atď.), rozličné prostredia a rozličnú citlivosť obyvateľstva na hluk; taktiež môžu byť rozdielne pre existujúce situácie a pre nové situácie (ak nastane v situácii zmena ohľadne zdroja hluku alebo využitia prostredia)“.
14. Smernica 2002/49 nadobudla účinnosť 18. júla 2002 a lehota na jej prebratie členskými štátmi uplynula 18. júla 2004.
15. Články 7 a 37 Charty základných práv Európskej únie stanovujú toto:
„ Článok 7
Rešpektovanie súkromného a rodinného života
Každý má právo na rešpektovanie svojho súkromného a rodinného života, obydlia a komunikácie.
…
Článok 37
Ochrana životného prostredia
Vysoká úroveň ochrany životného prostredia a zlepšovanie kvality životného prostredia sa musia začleniť do politík Únie a zabezpečiť v súlade so zásadou trvalo udržateľného rozvoja.“
16. Vo vysvetlivkách k Charte vypracovaných predsedníctvom Konventu sa uvádza, že článok 37 je „založen[ý] na článku 2, 6 a 174 Zmluvy o ES, ktoré sú v súčasnosti nahradené [článkom 3 ods. 3 Zmluvy o Európskej únii a článkami 11 a 191 Zmluvy o fungovaní Európskej únie]. Rovnako vychádza z ustanovení niektorých národných ústav“.
II – Vnútroštátny právny rámec
17. Belgická ústava priznáva zákonodarnú a výkonnú právomoc v oblasti leteckej dopravy vrátane letísk federálnej vláde, kým zákonodarná, ako aj výkonná právomoc v oblasti ochrany životného prostredia je priznaná regiónom. Okrem toho článok 23 ods. 4 ústavy zaručuje právo na ochranu životného prostredia.
18. Belgické regióny sú zodpovedné za riadenie letísk, ktoré sa nachádzajú na ich území, s výnimkou letiska Bruxelles‑National, ktoré spadá do právomoci federálnej vlády.
19. Région de Bruxelles‑Capitale prijal v rámci svojich právomocí v oblasti životného prostredia regionálny zákon zo 17. júla 1997, ktorý zavádza režim boja proti hluku v mestských oblastiach. Na vykonanie tohto zákona bolo prijaté nariadenie z 27. mája 1999 o boji proti hluku spôsobovanému leteckou premávkou, ktoré stanovuje maximálne hodnoty hladiny hluku pri prelete lietadiel nad územím Région de Bruxelles‑Capitale.
20. Článok 2 nariadenia stanovuje hodnoty hladiny hluku, ktorých prekročenie pri prelete lietadla odôvodňuje uloženie pokuty stanovenej na základe týchto kritérií:
– hladina hluku meraná v decibeloch na zemskom povrchu, a nie pri zdroji,
– oblasť preletu,
– prevádzkový interval.
21. Tento režim zavedený regionálnym zákonom zo 17. júla 1997 a nariadením z 27. mája 1999 o boji proti hluku spôsobovanému leteckou premávkou bol vyhlásený belgickou Conseil d’État za ústavný. Tento najvyšší správny súd vo svojom rozsudku z 9. mája 2006 vyhlásil, že riadenie hluku emitovaného lietadlami ako hluku pri zdroji patrí do právomoci federálnej vlády v oblasti dopravy, zatiaľ čo environmentálny hluk vrátane hluku spôsobovaného lietadlami patrí do právomoci regionálnych orgánov.
22. Región Bruxelles‑Capitale predložil v súlade so smernicou 2002/49 akčný plán, ktorý sa však nevzťahuje na bruselské letisko, pre ktoré príslušné orgány nevypracovali nijaký osobitný plán.
III – Skutkové okolnosti a konanie pred vnútroštátnym súdom
23. Letisko Bruxelles‑National sa nachádza na území Flámska, ale lietadlá, ktoré ho využívajú, prelietajú vo veľmi malej výške aj nad regiónom Bruxelles‑Capitale. Správa tohto letiska, ako bolo uvedené v bode 17 týchto návrhov, patrí do právomoci federálnej vlády. Leteckou dopravou s miestom odletu, príletu alebo medzipristátím na letisku Bruxelles‑National sú preto priamo dotknuté buď aktívne, alebo pasívne tri belgické správne orgány. Vedľajší účastníci tohto konania uviedli, že tieto okolnosti sú príčinou vzniku dlhého a zložitého politického a inštitucionálneho konfliktu, ktorý sa nezaobišiel bez sporov pred vnútroštátnymi súdmi.
24. European Air Transport (ďalej len „EAT“) je letecká spoločnosť patriaca do skupiny DHL, ktorá pri poskytovaní služieb leteckej nákladnej prepravy využíva na odlety, prílety alebo na medzipristátia letisko Bruxelles‑National. Dňa 24. novembra 2006 začal Institut bruxellois de gestion de l’environnement (ďalej len „IBGE“), regionálny orgán príslušný na kontrolu dodržiavania právnych predpisov v oblasti ochrany životného prostredia, konanie o uložení pokuty proti EAT za 62 prípadov porušení regionálneho nariadenia z 27. mája 1999, ktorých sa mala táto spoločnosť dopustiť v priebehu jedného mesiaca. Spoločnosti EAT sa vytýka, že hlukové emisie jej lietadiel prekračovali v nočných hodinách hodnoty stanovené vyššie uvedenou právnou úpravou. EAT tvrdí, že regionálna právna úprava, o ktorú sa opierajú porušenia, ktoré sú jej vytýkané, je protiprávna, pretože ako kritérium merania hluku používa hladiny hluku merané na zemskom povrchu, a nie pri zdroji. EAT uvádza, že medzinárodná právna úprava v oblasti leteckej dopravy a bezpečnosti stanovuje povinné použitie kritéria merania pri zdroji.
25. Dňa 19. októbra 2007 IBGE ukončil správne konanie a spoločnosti EAT uložil pokutu vo výške 56 113 eur. EAT sa proti tomuto rozhodnutiu odvolala na Collège d’environnement (ďalej len „Collège“), ktoré 24. januára 2008 potvrdilo rozhodnutie IBGE.
26. EAT podala proti rozhodnutiu Collège žalobu na Conseil d’État, ktorá následne podala dva návrhy na začatie prejudiciálneho konania: jeden na Cour constitutionnelle a druhý na Súdny dvor, ktorým sa začalo toto prejudiciálne konanie.
IV – Prejudiciálne otázky a konanie pred Súdnym dvorom
27. Návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Conseil d’État a doručený do kancelárie Súdneho dvora 5. marca 2010 sa týka týchto štyroch otázok:
„1. Je potrebné pojem ‚prevádzkové obmedzenia‘ uvedený v článku 2 písm. e) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/30/ES z 26. marca 2002 o pravidlách a postupoch zavedenia prevádzkových obmedzení podmienených hlukom na letiskách spoločenstva vykladať tak, že zahŕňajú pravidlá stanovujúce horné hranice hladiny hluku merané na zemskom povrchu, ktoré je potrebné dodržiavať pri prelete nad územiami nachádzajúcimi sa v blízkosti letiska, pri ktorých prekročení môže byť pôvodcovi tohto prekročenia uložená sankcia, berúc do úvahy, že lietadlá sú povinné sledovať letové dráhy a dodržiavať postupy pristávania a vzlietania stanovené inými správnymi orgánmi nezohľadňujúcimi dodržiavanie týchto horných hraníc hluku?
2. Je potrebné článok 2 písm. e) a článok 4 ods. 4 tej istej smernice vykladať v tom zmysle, že každé ‚prevádzkové obmedzeni[e]‘ musí byť ‚založené na výkone‘, alebo tieto ustanovenia umožňujú, aby iné ustanovenia týkajúce sa ochrany životného prostredia obmedzili prístup na letisko v závislosti od hladiny hluku meranej na zemskom povrchu, ktorú je potrebné dodržiavať pri prelete nad územiami umiestnenými v blízkosti letiska, pri ktorej prekročení môže byť pôvodcovi tohto prekročenia uložená sankcia?
3. Je potrebné článok 4 ods. 4 tej istej smernice vykladať tak, že zakazuje, aby popri prevádzkových obmedzeniach založených na výkone, ktoré vychádzajú z hluku emitovaného lietadlom, pravidlá týkajúce sa ochrany životného prostredia stanovili horné hranice hladiny hluku meraného na zemskom povrchu, ktoré je potrebné dodržiavať pri prelete nad územiami umiestnenými v blízkosti letiska?
4. Je potrebné článok 6 ods. 2 tej istej smernice vykladať tak, že zakazuje stanovenie horných hraníc úrovne hluku meraného na zemskom povrchu, ktoré je potrebné dodržiavať pri prelete nad územiami nachádzajúcimi sa v blízkosti letiska, pri ktorých prekročení môže byť pôvodcovi tohto prekročenia uložená sankcia, teda pravidiel, ktoré by mohli porušiť lietadlá spĺňajúce normy zväzku 1 časti II kapitoly 4 prílohy 16 Dohovoru o medzinárodnom civilnom letectve?“
28. Spoločnosť EAT, Collège, francúzska vláda a Komisia predložili písomné pripomienky v lehote stanovenej v článku 23 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
29. Na pojednávaní, ktoré sa konalo 30. novembra 2010, sa zúčastnili zástupcovia EAT a Collège, ako aj splnomocnení zástupcovia dánskej vlády a Komisie.
V – Prejudiciálne otázky položené v prejednávanej veci
30. Domnievam sa, že zo štyroch prejudiciálnych otázok položených Conseil d’État treba odpovedať len na prvú a tretiu.
31. Conseil d’État totiž svojou druhou otázkou žiada Súdny dvor o výklad ustanovenia smernice 2002/30 v prípade, že sporná regionálna právna úprava predstavuje „prevádzkové obmedzenie“. Ako uvediem v mojich odpovediach na prvú a tretiu otázku, z doslovného znenia a z cieľov smernice 2002/30 vyplýva, že sporné opatrenia nie sú „prevádzkovými obmedzeniami“.
32. Domnievam sa, že nie je potrebné odpovedať ani na štvrtú prejudiciálnu otázku, lebo tá vychádza z nesprávneho výkladu ustanovenia článku 6 ods. 2 smernice 2002/30, ktoré možno uplatniť jedine na takzvané „mestské letiská“. Letisko Bruxelles‑National nie je uvedené v zozname prílohy I tejto smernice, a preto nie je „mestským letiskom“ podľa článku 2 písm. b) smernice 2002/30. Článok 6 ods. 2 smernice 2002/30 teda nemožno uplatniť na prejednávanú vec a z toho dôvodu netreba odpovedať ani na štvrtú prejudiciálnu otázku.
VI – O prvej otázke
33. Belgická Conseil d’État sa Súdneho dvora najprv pýta na presný rozsah pojmu „prevádzkové obmedzenie“ definovaného v smernici 2002/30. Pýta sa najmä na to, či regionálny právny predpis, ktorý stanovuje uloženie sankcie v prípade prekročenia určitých maximálnych hladín hluku meraných na zemskom povrchu v oblastiach nachádzajúcich sa v blízkosti letiska treba považovať za „prevádzkové obmedzenie“ podľa článku 2 písm. e) uvedenej smernice.
34. Ustanovenia smernice 2002/30, ktoré má Súdny dvor v prejednávanej veci vyložiť, sú skutočne nejednoznačné a svedčia o technických, ekonomických a politických ťažkostiach súvisiacich s problémom hluku na letiskách. Preto pri použití tradičných kritérií výkladu by bolo možné dospieť len k čiastočnej a možno neúplnej odpovedi. Na účely poskytnutia správneho výkladu smernice 2002/30 treba teda preskúmať okolnosti predchádzajúce jej prijatiu, ako aj všeobecný právny rámec, ktorého je táto smernica súčasťou.
A – Legislatívny proces prípravy a prijímania smernice 2002/30
35. Hluk spôsobovaný lietadlami je predmetom mnohých vnútroštátnych a medzinárodných sporov a táto vec svedčí o tom, že aj sporov na úrovni Európskej únie. S problémom hluku sú spojené významné ekonomické, ako aj sociálne a politické záujmy, ktoré sťažujú nájdenie všeobecného riešenia. Navyše ide o veľmi vážny problém najmä v prípade mestských oblastí nachádzajúcich sa v blízkosti letiska. Svedčia o tom skutkové okolnosti prejednávanej veci.
36. Na účely boja proti hluku na letiskách Únie vypracovala Komisia v roku 2001 návrh smernice zavádzajúcej spoločné pravidlá prijímania prevádzkových obmedzení podmienených hlukom na letiskách(6) . Okamih podania svojho návrhu nevybrala Komisia náhodne: zhromaždenie Medzinárodnej organizácie civilného letectva (ďalej len „ICAO“) v tom roku výrazne zmenilo svoj prístup k boju proti hluku spôsobovanému civilnými lietadlami. Kým do roku 2001 boli predmetom opatrení prijatých zhromaždením ICAO technické podmienky letovej prevádzky, od roku 2001 sa začala uplatňovať stratégia založená na takzvanom „vyváženom prístupe“(7) .
37. Tento „vyvážený prístup“ spočíva v riešení problému hluku v dvoch etapách. Prvá, výhľadová etapa sa zameriava na identifikáciu všetkých zdrojov hluku. Druhá, aktívna etapa vyžaduje postupné zavedenie štyroch druhov opatrení: zníženie hluku pri zdroji, plánovanie a využitie krajiny, prevádzkové postupy a prevádzkové obmedzenia týkajúce sa zníženia hluku. Posledné uvedené prevádzkové obmedzenie je subsidiárnym opatrením, ktoré možno použiť až po vyčerpaní predchádzajúcich troch.
38. Európska únia nie je členom ICAO, ktorej členmi sú však všetky členské štáty. Okrem toho snaha koordinovať pravidlá v oblasti leteckej dopravy vyznačujúca sa svojím nadnárodným charakterom, ktorý vyžaduje spoločný postup štátov na medzinárodnej úrovni, vysvetľuje, že ustanovenia prijaté v rámci ICAO sa uplatňujú vlastne na celom svete. Európska únia v posledných rokoch vyvíjala rovnakú snahu s cieľom zabezpečiť, aby boli medzinárodné pravidlá v oblasti letectva uplatňované vo všetkých členských štátoch jednotne alebo prinajmenšom harmonizovaným spôsobom. Bývalé Európske spoločenstvo prijalo v súlade s touto politikou právne predpisy vo všetkých oblastiach „vyváženého prístupu“, ktoré spadali do jeho právomoci.
39. Pokiaľ ide o kontrolu hluku meraného pri zdroji, v roku 2001 už existovala právna úprava Spoločenstva týkajúca sa hluku emitovaného lietadlami, postupne doplňovaná o nové opatrenia, pomocou ktorých sa právna úprava Spoločenstva zosúlaďovala s požiadavkami ICAO. Čo sa týka výhľadových opatrení, ako aj územných plánov, v roku 2002 bola prijatá smernica 2002/49, ktorá sa týka posudzovania a riadenia environmentálneho hluku a obsahuje osobitné ustanovenia týkajúce sa letísk(8) . Tretí aspekt, ktorým sa zaoberalo Spoločenstvo, bol najzávažnejší: prevádzkové obmedzenia, v súvislosti s ktorými predložila Komisia v novembri 2001 Rade a Európskemu parlamentu vyššie citovaný návrh smernice(9) .
40. V dôvodovej správe k návrhu smernice sa jasne uvádza, že táto smernica „uplatňuje a rozširuje na úrovni Spoločenstva usmernenia ICAO týkajúce sa riadenia hluku prijaté na 33. zhromaždení ICAO, ktoré sa konalo v dňoch 25. septembra až 5. októbra 2001 v Montreale“(10) . Prevádzkové obmedzenia sú v súlade s uvedenými usmerneniami definované ako protihlukové opatrenia, ktoré obmedzujú alebo znižujú prístup civilných podzvukových lietadiel na letiská.(11) Aj keď výnimočná povaha prevádzkových obmedzení nebola nikdy zdôraznená, je zrejmé, že pôvodným zámerom Komisie bolo obmedziť počet opatrení tohto typu. Prevádzkové obmedzenie má za následok úplný alebo čiastočný zákaz prístupu na letisko. Pred prijatím prevádzkového obmedzenia a jeho zavedením do praxe sa pri jeho vypracovaní musí vychádzať z objektívnych a dôveryhodných údajov o lietadle, ktorému má byť určené. Komisia vo svojom návrhu zdôraznila, že tieto objektívne a dôveryhodné údaje musia vychádzať z osvedčení vydávaných lietadlám, ktoré sú nástrojom predstavujúcim univerzálne povolenie na ich prevádzku a umožňujúcim špecifikovať technické vlastnosti každého lietadla.
41. Návrh Komisie nebol pri jeho schvaľovaní v Európskom parlamente podstatne zmenený, boli však k nemu predložené doplňujúce návrhy, ktoré prispeli k dosiahnutiu väčšej zhody znenia smernice s usmerneniami ICAO. Výbor Európskeho parlamentu pre regionálnu politiku, dopravu a cestovný ruch navrhol doplniť ho o súčasný článok 4 ods. 4 smernice 2002/30, ktorý vyžaduje, aby boli prevádzkové obmedzenia založené na kritériu merania hluku pri zdroji(12) . Výbor pre životné prostredie potvrdil zakazujúci charakter prevádzkových obmedzení, ale okrem toho vytýkal skutočnosť, že použitý právny základ, článok 80 Zmluvy o ES týkajúci sa dopravnej politiky, neumožňuje členským štátom zvoliť si prísnejšie pravidlá(13) . Výbor pre životné prostredie tak vo svojej správe pripustil, že „nikdy nebude možné zakázať prevádzku lietadiel nachádzajúcich sa 5 alebo viac decibelov pod limitom uvedeným v kapitole 3“(14) .
42. Z parlamentnej rozpravy vyplýva, že návrh Komisie bol zjavne určený letiskám a lietadlám. Letiskám preto, lebo tie musia v každom prípade uplatňovať prevádzkové obmedzenia, a lietadlám preto, lebo tie musia opatrenie dodržiavať. Navyše celá rozprava o prevádzkových obmedzeniach prebiehala v duchu zakazujúceho charakteru týchto opatrení, teda opatrení, ktoré sa uplatňujú na určité lietadlá, ktorým prísne zakazujú využívať na prílety a odlety letisko zavádzajúce tieto opatrenia. Nikdy sa neuvažovalo o možnosti prijať prevádzkové obmedzenie v podobe sankčného režimu, územného plánu alebo osobitných režimov ochrany životného prostredia. Obmedzujúca povaha návrhu smernice bola dokonca dôvodom, pre ktorý jeden poslanec Európskeho parlamentu po tom, čo dal do pozornosti práve vyhlásený rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci Hatton v. Spojené kráľovstvo, upozornil Európsky parlament na potrebu integrovaného prístupu riešenia problému hluku na letiskách.(15) Tento poslanec sa domnieval, že návrh smernice sa nezaoberá problémom hluku na letiskách komplexne a vyzval Komisiu, aby v tomto zmysle predložila ďalšie návrhy.(16)
B – Pojem „prevádzkové obmedzenie“ podľa výkladu smernice 2002/30
43. Okolnosti predchádzajúce prijatiu smernice 2002/30, ktoré som práve opísal, sú dôležité na presné stanovenie rozsahu jej pôsobnosti. Ako vysvetlím ďalej, uvedená smernica stanovila režim kontroly hluku, ktorý sa obmedzene uplatňuje na oblasť vyžadujúcu striktné vymedzenie. Celá štruktúra smernice 2002/30 vychádza z pojmu „prevádzkové obmedzenia“, ktorý bol základom pre stanovenie pravidiel upravujúcich ich prijímanie, účinky a výnimky z nich. „Prevádzkové obmedzenia“ sú jedným z prvkov tvoriacich takzvaný „vyvážený prístup“, ktorý som už spomenul vyššie. Rozsah priznaný „prevádzkovým obmedzeniam“ sa preto nemôže prekrývať s rozsahom iných opatrení, ktoré sú súčasťou „vyváženého prístupu“ navrhovaného ICAO.
44. Vzhľadom na vyššie uvedené preskúmam teraz jednotlivé prvky tvoriace „prevádzkové obmedzenie“. Domnievam sa, že opatrenie tohto druhu má stanovený jednak svoj predmet a jednak subjekty, ktorým je určené, a ich presné vymedzenie je úlohou smernice. Vyššie uvedené okolnosti predchádzajúce prijatiu smernice umožňujú tiež presne stanoviť obsah každého jednotlivého prvku. Navrhujem, aby po preskúmaní prvkov tvoriacich pojem „prevádzkové obmedzenie“ bol tento pojem uplatnený na bruselské regionálne opatrenia, ktoré sú predmetom tohto sporu, a tým odpoviem na prvú prejudiciálnu otázku.
1. Predmet „prevádzkového obmedzenia“
45. Článok 2 písm. e) smernice 2002/30 definuje prevádzkové obmedzenia ako protihlukové opatrenia, „ktoré obmedzujú alebo znižujú prístup civilných podzvukových lietadiel na letiská“. Ďalej spresňuje, že tieto obmedzenia môžu mať charakter úplných obmedzení, ktoré majú za následok stiahnutie lietadiel z prevádzky na špecifických letiskách, alebo čiastočných obmedzení, ktoré majú vplyv na prevádzku lietadiel „podľa časového obdobia“.
46. Opatrenie, ktorým sa „obmedzuje“ alebo „znižuje“ „prístup“ na letisko, môže mať nepochybne podobu veľmi rôznorodých rozhodnutí. Pojem „zníženie“ prístupu by sa tak dal chápať ako prekážka prístupu, a nie ako zákaz. Takto by bolo možné stotožniť „obmedzenie“ prístupu so zákazom a „zníženie“ s prekážkou, ktorá prístup sťažuje, ale ho nezakazuje. Do druhej skupiny by bolo možné zahrnúť sankčné opatrenia, ťažko splniteľné technické podmienky, priamo alebo nepriamo diskriminačné poplatky alebo dane atď.
47. Doslovný výklad ustanovenia článku 2 písm. e) smernice 2002/30 síce umožňuje dospieť k takémuto výkladu, podrobnejšie preskúmanie tohto ustanovenia však vedie k odlišnému záveru.
48. Toto ustanovenie totiž definuje „prevádzkové obmedzenia“, ale ďalej uvádza ich dve možné formy: článok 2 písm. e) na jednej strane odkazuje na zákaz prevádzky limitovane zhodných lietadiel na špecifických letiskách, kým na druhej strane hneď potom uvádza prevádzkové obmedzenia čiastočného charakteru, ktoré obmedzujú prevádzku lietadiel v závislosti od časového obdobia. Tieto dve formy sa zhodujú s vyššie uvedenými pojmami „obmedzenie“ a „zníženie“. V dôsledku toho sa zdá byť jasné, že prevádzkové obmedzenia, ktoré „obmedzujú“ prístup, sú opatreniami stanovujúcimi prísny zákaz prístupu určitých lietadiel na letisko, zatiaľ čo prevádzkové obmedzenia, ktoré „znižujú“ prístup, sú čiastočného charakteru a obmedzujú prístup v určitom časovom období. V každom prípade sa toto ustanovenie v obidvoch prípadoch týka zákazu prístupu na letisko, či už úplného, alebo dočasného.
49. Tieto zákazy sú navyše zákazmi predbežnej povahy, stanovené na základe objektívnych kritérií a uplatňujú sa iba na lietadlá, ktoré spĺňajú určité podmienky. Keďže prevádzkové obmedzenie je opatrením, ktoré sa zavádza pred použitím letiska, a nie ex post, podmienky jeho uplatnenia, týkajúce sa výlučne lietadla, zvyčajne vychádzajú z jednotných medzinárodných kritérií. Táto jednotnosť kritérií sa praxi odráža v pravidlách o osvedčovaní, na základe ktorých môžu lietadlá vo väčšine štátov na svete preukázať zhodu so spoločnými normami.
50. Preto sa domnievam, že „prevádzkové obmedzenie“ podľa článku 2 písm. e) smernice 2002/30 je nepochybne opatrením zákazu predbežnej povahy, stanoveným na základe objektívnych kritérií, ktoré bráni prístupu civilného podzvukového lietadla na letisko. Tieto opatrenia sa vyznačujú tým, že ich obsahom je výslovný zákaz pristátia. Z toho dôvodu opatrenia ex post
a represívne opatrenia, ako napríklad sankčný režim uplatňovaný na emisie hluku, nie sú „prevádzkovými obmedzeniami“.
51. Okolnosti predchádzajúce prijatiu smernice 2002/30 tento výklad potvrdzujú. Počas rokovania o legislatívnom návrhu v Európskom parlamente došlo k viacerým obchodným konfliktom medzi Európskou úniou a tretími štátmi, ktorých dôvodom bolo vo väčšine prípadov zmrazenie práv niektorých lietadiel tretích štátov pristávať na území Únie.(17) Cieľom citovanej smernice bolo uplatniť vyvážený prístup dohodnutý niekoľko mesiacov predtým v rámci ICAO zavedením väčšej flexibility kritérií týkajúcich sa uplatňovania prevádzkových obmedzení na európskych letiskách. Vyvážený prístup nemal rozšíriť prevádzkové obmedzenia na všetky druhy opatrení, ktoré majú vplyv na leteckú premávku, ale skôr naopak, obmedziť ich tak, ako odporúčala ICAO, výlučne na nevyhnutné prípady.(18) Výnimočná povaha prevádzkových obmedzení vyplýva z toho, že každé prevádzkové obmedzenie má zakazujúci charakter, a teda charakter bremena.(19)
52. Ďalšie ustanovenia smernice 2002/30 potvrdzujú zakazujúci charakter prevádzkových obmedzení. Článok 9 upravujúci výnimky na lety za zvláštnych okolností umožňuje členským štátom „povoliť na letiskách umiestnených na [ich] území lety limitovane vyhovujúceho lietadla, ktoré by nevyhovovalo iným ustanoveniam… smernice“. Zo znenia ustanovenia vyplýva, že táto výnimka je výnimkou zo všeobecného pravidla, ktoré zakazuje určitým lietadlám využívať špecifické letisko. Okrem toho článok 6 ods. 2 tejto smernice umožňuje vnútroštátnym orgánom, ktoré riadia činnosť mestských letísk, zvýšiť úroveň ochrany životného prostredia tým, že zavedú „opatrenia, ktoré sú prísnejšie z hľadiska definície limitovane vyhovujúceho lietadla“. Členské štáty môžu teda zvýšiť úroveň ochrany len prostredníctvom jedného druhu opatrenia: zmenou osobnej pôsobnosti prevádzkového obmedzenia. Smernica 2002/30 však neumožňuje zvýšiť ochranu na základe iných kritérií, čím potvrdzuje, že prevádzkové obmedzenia, ktoré upravuje, sú výlučne opatreniami zakazujúceho charakteru.
53. Z toho dôvodu sa domnievam, že „prevádzkové obmedzenie“ podľa článku 2 písm. e) smernice 2002/30 je opatrením úplného alebo dočasného zákazu predbežnej povahy, stanovené na základe objektívnych kritérií, ktoré prísne zakazuje civilným podzvukovým lietadlám prístup na letisko Únie, a nie je to tak, že by im tento prístup len sťažovalo alebo ho robilo pre ne menej atraktívnym.
2. Subjekty, ktoré uplatňujú „prevádzkové obmedzenie“
54. Členským štátom prináleží prijímať prevádzkové obmedzenia uplatňované na letiskách, ale zabezpečovať ich dodržiavanie je úlohou letísk. Vzhľadom na osobitný charakter jednotlivých prevádzkových obmedzení smernica 2002/30 vyžaduje od členských štátov zabezpečiť, aby existovali „príslušné orgány zodpovedné za záležitosti, ktoré patria do rozsahu účinnosti tejto smernice“. Z uvedeného vyplýva, že prevádzkové obmedzenia prijímajú a uplatňujú osobitné orgány, ktoré majú a vykonávajú právomoci v oblasti leteckej dopravy úzko spojené s každodennou prevádzkou letísk.(20)
55. Z tohto hľadiska sú subjektmi, ktoré uplatňujú prevádzkové obmedzenia, vnútroštátne orgány príslušné v oblasti leteckej dopravy a prevádzkovatelia letísk. Tým prináleží prijať v súlade s „vyváženým prístupom“ opísaným vyššie prevádzkové obmedzenia, čo vyžaduje dodržanie rozličných procesných podmienok upravených v článkoch 4 až 6 smernice 2002/30. Ich úlohou je aj uplatňovanie určitých výnimiek zo všeobecného režimu, akými sú výnimky upravené v článkoch 8 a 9 tejto smernice.
56. Smernica 2002/30 teda stanovila konkrétny inštitucionálny rámec, na základe ktorého musia členské štáty zabezpečiť, aby ich orgány príslušné v oblasti leteckej dopravy a prevádzkovatelia letísk podliehajúci citovanej smernici dodržiavali pri prijímaní alebo uplatňovaní prevádzkového obmedzenia hmotnoprávne a procesné pravidlá. Prísnosť týchto ustanovení tiež svedčí v prospech stanoviska uvedeného v bodoch 45 až 53 týchto návrhov, pretože vzhľadom na zakazujúci charakter prevádzkových obmedzení, ktoré bránia lietadlu akýmkoľvek spôsobom úplne alebo v určitom časovom období využívať letisko, smernica 2002/30 vyžaduje, aby boli uvedené obmedzenia prijaté len vo výnimočných prípadoch a postupom zabezpečujúcim uplatnenie „vyváženého prístupu“.
3. Subjekty, ktoré podliehajú „prevádzkovému obmedzeniu“
57. Adresátmi prevádzkového obmedzenia, a teda subjektmi, ktoré mu podliehajú sú lietadlá. Tieto opatrenia sú ďalším nástrojom boja proti hluku na letiskách, ktoré sa na rozdiel od priemyselných noriem, noriem životného prostredia alebo územného plánovania, ktoré sú určené výrobcom, stavebným spoločnostiam a vlastníkom pozemkov, vzťahujú na lietadlá. V prípade smernice 2002/30 sú prevádzkové obmedzenia určené civilným podzvukovým lietadlám.
58. Vzhľadom na objektívnu povahu prevádzkových obmedzení, ktoré podmieňujú uplatnenie zákazu tým, že lietadlo má určité technické vlastnosti, smernica 2002/30 vyžaduje, aby bola táto podmienka posudzovaná na základe vopred stanovených kritérií. Splnenie týchto kritérií sa preukazuje osvedčením, ktoré je nástrojom podliehajúcim medzinárodným pravidlám, ktorý, ako už bolo uvedené, uľahčuje jednotnú kontrolu lietadiel v rôznych štátoch. Z toho dôvodu článok 4 ods. 4 smernice 2002/30 stanovuje, že prevádzkové obmedzenia založené na výkone musia vychádzať z hodnôt hluku lietadla stanovených v súlade s požiadavkami Dohovoru o medzinárodnom civilnom letectve. Prevádzkové obmedzenie zabraňuje prístupu na letisko lietadlám, ktorých emisie hluku dosiahnu určitú hladinu, stanovenú na základe merania uskutočneného v súlade s medzinárodnými pravidlami zosúlaďujúcimi kritérium merania. Uvedené kritérium teda slúži na zabezpečenie objektívnosti podmienok, ktoré treba splniť pred uplatnením prevádzkového obmedzenia na lietadlo.
59. Prevádzkové obmedzenia sú teda opatreniami, ktoré možno uplatniť na lietadlá spĺňajúce určité vopred stanovené podmienky, ktoré sú na účely zabezpečenia ich objektívnosti určené na základe osvedčenia alebo kritérií zosúladených na medzinárodnej úrovni.
4. Uplatnenie pojmu „prevádzkové obmedzenie“ na opatrenia prijaté regiónom Bruxelles‑Capitale
60. Z uvedeného vyplýva, že regionálna právna úprava v oblasti ochrany životného prostredia sankčného charakteru, ktorá stanovuje maximálne hodnoty hladiny hluku v mestských oblastiach, nie je „prevádzkovým obmedzením“ podľa článku 2 písm. e) smernice 2002/30.
61. Po prvé právna úprava, ktorá je predmetom tohto sporu, nezakazuje úplne ani dočasne prístup na letisko Bruxelles‑National ex ante, ale zakazuje prekročiť stanovené hladiny hluku. Lietadlo môže bez obmedzenia pristávať na uvedenom letisku alebo z neho odlietať a v prípade, že prekročí horné hranice hluku stanovené právnym predpisom, právnym následkom je sankcia, a nie zákaz.(21)
62. Po druhé sporná právna úprava sa neuplatňuje ex ante, ale ex post : sankcia sa ukladá len v prípade, že lietadlo použilo letisko za emisných podmienok, ktoré boli v rozpore so stanovenými hornými hranicami. „Prevádzkové obmedzenie“ je naopak predbežným opatrením, ktoré sa, ako je uvedené v bode 50 týchto návrhov, zavádza pred použitím letiska.
63. Po tretie regionálne právne predpisy nie sú predpismi prijímanými v rámci dopravnej politiky a nie sú prijímané ani uplatňované orgánmi príslušnými v tejto oblasti, pretože sú súčasťou environmentálnych noriem a ich prijímanie patrí podľa ústavy do právomoci belgických regiónov. Táto právomoc bola výslovne potvrdená v rozsudkoch Conseil d’État z 9. mája 2006.
64. Napokon, aj keď sú regionálne opatrenia určené lietadlám, ich použitie nemôže vzhľadom na ich povahu ex post závisieť od vopred stanovených kritérií určených buď na základe osvedčenia, alebo harmonizačných noriem prijatých na medzinárodnej úrovni. Jediný účinný spôsob, ktorý umožňuje zabezpečiť primeranú úroveň environmentálneho hluku, je sledovať ukazovatele hluku v mieste, ktoré má byť chránené, teda v mestských oblastiach nachádzajúcich sa v blízkosti letiska. Napadnutá právna úprava preto nepoužíva a ani nemôže používať kritériá, ktorých splnenie sa vyžaduje na účely uplatnenia prevádzkového obmedzenia na lietadlo.
65. Tento záver navyše podporuje aj okolnosť, že všetky štáty zúčastnené na tomto konaní, ako aj Komisia zastávajú názor, že dotknuté opatrenia nie sú prevádzkovými obmedzeniami. Preto je potrebné sa domnievať, že definícia „prevádzkových obmedzení“ podľa článku 2 písm. e) smernice 2002/30 nezahŕňa také opatrenia, akými sú opatrenia upravené nariadením z 27. mája 1999 o boji proti hluku spôsobovanému leteckou premávkou.
5. Zhrnutie
66. So zreteľom na vyššie uvedené tvrdenia navrhujem Súdnemu dvoru, aby na účely odpovede na prvú otázku vyložil článok 2 písm. e) smernice 2002/30 v tom zmysle, že „prevádzkové obmedzenie“ je opatrením úplného alebo dočasného zákazu predbežnej povahy, stanovené na základe objektívnych kritérií, ktoré prísne zakazuje civilným podzvukovým lietadlám prístup na letisko Únie, a nie je to tak, že by im tento prístup len sťažovalo alebo ho robilo pre ne menej atraktívnym. Preto režim, akým je režim upravený nariadením z 27. mája 1999 o boji proti hluku spôsobovanému leteckou premávkou, nie je „prevádzkovým obmedzením“ podľa článku 2 písm. e) smernice 2002/30.
VII – O tretej prejudiciálnej otázke
67. Pre prípad, že by Súdny dvor rozhodol, že sporné opatrenia nespadajú do pôsobnosti smernice 2002/30, Conseil d’État sa pýta, či vnútroštátne pravidlá v oblasti ochrany životného prostredia, ktoré stanovujú horné hranice hladiny hluku meraného na zemskom povrchu, a nie pri zdroji, sú zlučiteľné s uvedenou smernicou. Vnútroštátny súd sa pýta najmä na to, či článok 4 ods. 4 smernice 2002/30, ktorý odkazuje na kritérium merania hluku lietadiel pri zdroji upravené v Dohovore o medzinárodnom civilnom letectve, zakazuje kritérium merania hluku na zemskom povrchu stanovené bruselskou regionálnou právnou úpravou, a to aj v prípade, že túto právnu úpravu nemožno považovať za „prevádzkové obmedzenie“.
68. Vnútroštátny súd sa svojou treťou otázkou v podstate pýta Súdneho dvora, či je smernica 2002/30 nástrojom úplnej harmonizácie. Ak by to tak bolo, tak akékoľvek vnútroštátne opatrenie, ktoré by porušovalo ustanovenia smernice 2002/30 alebo by sťažovalo ich uplatňovanie, by bolo s ňou v rozpore, a to nezávisle od toho, či toto vnútroštátne ustanovenie spadá do rámca jej pôsobnosti, alebo nie.
69. Na túto otázku treba odpovedať záporne. Smernica 2002/30 nie je nástrojom úplnej harmonizácie a výklad v tomto zmysle by bol v skutočnosti v rozpore s jej cieľmi. Tento záver vyplýva nielen z právneho rámca smernice 2002/30, ale aj z ochrany, ktorú priznávajú členské štáty, ako aj Únia základnému právu na životné prostredie a konkrétnejšie tomu aspektu tohto práva, ktorý sa týka ochrany jednotlivcov pred hlukom.
A – Všeobecný právny rámec uplatniteľný na boj proti hluku na letiskách a jeho vplyv na výklad smernice 2002/30
70. Ako už bolo uvedené v bodoch 45 až 59 týchto návrhov, „prevádzkové obmedzenia“ sú len jedným z opatrení, ktoré treba prijať v rámci „vyváženého prístupu“. Uvedený prístup práve vyžaduje, aby boli zosúladené všetky hodnoty a záujmy zohľadňované pri ochrane proti hluku na letiskách a neuprednostňoval sa nijaký z nich. V prípade, že by sa smernica 2002/30 stala nástrojom brániacim prijať určité opatrenia v oblasti územného plánovania alebo životného prostredia, „vyvážený prístup“ by prestal byť vyváženým a vznikla by nerovnováha v prospech dopravnej politiky.
71. Tento záver by bol v rozpore nielen so smernicou 2002/30, ale aj so základmi medzinárodných nástrojov, na ktorých spočíva právna úprava „prevádzkových obmedzení“. V dodatku E k uzneseniu ICAO A35‑5, ktoré zavádza „vyvážený prístup“ na medzinárodnej úrovni, sa uvádza, že „členské štáty môžu upravovať riadenie hluku na svojich letiskách prostredníctvom zákonných povinností, zákonov, platných dohôd a stanovených politík, ktoré by mohli mať vplyv na uplatňovanie“ tohto dodatku(22) . Takisto v dodatku F k tomu istému uzneseniu, ktorý sa týka plánovania a riadenia miest, sa uvádza, že „územné riadenie zahŕňa činnosti plánovania, ktoré patria v zásade do právomoci miestnych orgánov“, čo „má dopad na prevádzkovú kapacitu letísk a následne vplyv na civilnú leteckú dopravu“(23) .
72. Z toho dôvodu ICAO, ktorá si plne uvedomuje, že vnútroštátne environmentálne opatrenia môžu nepriamo ovplyvniť leteckú dopravu, ako je to v prípade opatrení, ktoré sú predmetom konania v prejednávanej veci, nevyzýva štáty, aby tieto ustanovenia zrušili, ale aby zosúladili svoje postupy v rámci takzvaného „vyváženého prístupu“. Od členských štátov ICAO sa nikdy nevyžaduje, aby svoje opatrenia zamerané na boj proti hluku na letiskách obmedzili iba na prevádzkové obmedzenia. Naopak, keďže ICAO si je plne vedomá významu všetkých dotknutých ústavných hodnôt a záujmov, vo svojich uzneseniach vyzýva štáty len na to, aby prijali komplexnú politiku, ktorá zohľadní a vyváži všetky dotknuté hodnoty.
73. S cieľom riešiť problém hluku uvedeným spôsobom bývalé Európske spoločenstvo prijalo smernicu 2002/49. V nej sa stanovuje, že členské štáty zabezpečia ochranu proti hluku pomocou rôznych úrovní plánovania. Táto smernica venuje konkrétne osobitnú pozornosť plánovaniu letísk, ktoré treba zohľadniť pri strategickom hlukovom mapovaní (článok 7), pri akčných plánoch (článok 8) a pri akustickom plánovaní [článok 3 písm. u)].
74. Tento prístup je podporený uvedeným právnym rámcom: prevádzkové obmedzenia ako osobitné zákazy stanovené v rámci dopravnej politiky existujú súčasne s inými vnútroštátnymi opatreniami v oblasti ochrany životného prostredia. Medzinárodné predpisy a smernica 2002/30 si navzájom neodporujú, ale sú predpismi s odlišnou oblasťou pôsobnosti.(24) Prípad belgických právnych predpisov sankčného charakteru prijatých regionálnym orgánom na ochranu obyvateľov pred vysokými hladinami hlukových emisií nespadá do pôsobnosti smernice 2002/30.
75. Bez ohľadu na uvedené treba pripomenúť, že postup bruselských regionálnych orgánov, ako uviedla Komisia vo svojich písomných pripomienkach, predstavujúci jednostranné konanie, ktoré nebolo koordinované s ostatnými správnymi orgánmi tohto štátu, by mohol z hľadiska smernice 2002/49, ktorá vyžaduje určitý stupeň vnútornej koordinácie riadenia znečistenia hlukom, predstavovať problém.(25) Ako konštatovala Komisia, súčasná situácia letiska Bruxelles‑National, ktorá nie je práve najvhodnejšia, je odrazom chýbajúcej spolupráce medzi správnymi orgánmi, ktorá by mohla mať za následok porušenie ustanovení smernice 2002/49, nie však smernice 2002/30, do ktorej pôsobnosti nespadajú regionálne opatrenia, o ktoré ide v prejednávanej veci.
76. Na záver sa domnievam, že tak medzinárodný rámec, ako aj smernica 2002/49 potvrdzujú špecifickosť právnej úpravy smernice 2002/30, ktorej pôsobnosť je obmedzená výlučne na úpravu prijímania „prevádzkových obmedzení“, ich regulácie a použitia výnimiek spôsobom uvedeným v bodoch 45 až 59 týchto návrhov. Výklad smernice ako nástroja úplnej harmonizácie vedie k záveru, ktorý je nezlučiteľný s „vyváženým prístupom“ odporúčaným medzinárodnou právnou úpravou v danej oblasti, ako aj so smernicou 2002/49 zameranou na komplexné riešenie problému hluku vrátane hluku na letiskách.
B – Ochrana proti hluku ako základné právo a jej vplyv na právnu úpravu Únie týkajúcu sa hluku na letiskách
77. Odpoveď, ktorú navrhujem na tretiu prejudiciálnu otázku, podporím ešte tým, že ju preskúmam zo všeobecnejšieho hľadiska. Ako je známe, ochrana pred škodami spôsoben ými hlukom je v rámci práva Únie a vnútroštátnych právnych poriadkov zabezpečená prostredníctvom základných práv. Táto ochrana má teda ústavnú povahu a jej relevantnosť pre spor pred belgickou Conseil d’État je nepochybná.
78. Článok 7 Charty základných práv Európskej únie zakotvuje základné právo na rešpektovanie súkromného a rodinného života a obydlia, pričom článok 37 výslovne priznáva právo na ochranu životného prostredia. Toto posledné uvedené právo je vyjadrené ako zásada a existuje nielen v teoretickej rovine, ale je aj odpoveďou na nedávne súdne konanie vo veci uznania ústavnej povahy práva na ochranu životného prostredia, v ktorom zohrali svoju úlohu ústavné tradície členských štátov.(26) Potvrdzujú to aj vysvetlivky k Charte, v ktorých sa uvádza, že článok 37 „rovnako vychádza z ustanovení niektorých národných ústav“.
79. Treba zdôrazniť, že z článku 52 ods. 3 Charty vyplýva, že v rozsahu, v akom táto charta obsahuje práva, ktoré zodpovedajú právam zaručeným Európskym dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „EDĽP“), zmysel a rozsah týchto práv je rovnaký ako zmysel a rozsah práv ustanovených v tomto dohovore. Vo vysvetlivkách k tomuto ustanoveniu sa uvádza, že zmysel a rozsah zaručených práv je stanovený nielen znením týchto právnych nástrojov, ale aj judikatúrou ESĽP. Článok 52 ods. 3 druhá veta Charty stanovuje, že ustanovenie prvej vety tohto odseku nebráni tomu, aby právo Únie priznávalo širší rozsah ochrany týchto práv.(27) To naopak bráni tomu, aby Únia prijala opatrenia poskytujúce menšiu ochranu.
80. Ochrana životného prostredia je cieľom, ktorý ESĽP začlenil do svojho výkladu článku 8 EDĽP ako súčasť základného práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života a obydlia(28) . Konkrétne ESĽP pri mnohých príležitostiach vyhlásil, že znečistenie hlukom je súčasťou ochrany životného prostredia v zmysle článku 8 EDĽP(29) . Otázkou týkajúcou sa hluku na letiskách sa tento súd osobitne zaoberal v rozsudku Hatton v. Spojené kráľovstvo(30) a uznal, že hluk spôsobovaný lietadlami odôvodňuje a v určitých prípadoch vyžaduje, aby členské štáty prijali aktívne ochranné opatrenia.(31) Podľa článku 53 Charty je tento výklad pre Úniu záväzný a Súdny dvor musí naň prihliadať.
81. Práve v tomto kontexte treba odpovedať na otázku, či harmonizáciu uskutočňovanú prostredníctvom smernice 2002/30 možno považovať za úplnú. Pritom so zreteľom na ustanovenia článkov 7 a 37 Charty vyložené vo svetle citovanej judikatúry ESĽP je ťažké dospieť k záveru, že smernica 2002/30 sleduje úplnú harmonizáciu. Takáto harmonizácia by totiž bránila prijatiu iných opatrení zameraných na ochranu proti hluku na letiskách ako tých, ktoré sú výslovne upravené v citovanej smernici. To by malo za následok ochromenie štátnej ochrany proti hluku a štáty by tak pri výkone svojej environmentálnej politiky, politiky územného plánovania a zdravia boli zbavené akéhokoľvek priestoru na voľnú úvahu. Navyše by to viedlo k tomu, že jednotlivci by boli nútení podávať proti svojim štátom žaloby, dovolávajúc sa článku 8 EDĽP tak, ako ho vyložil ESĽP, a v mnohým prípadoch by mohlo byť rozhodnuté v prospech žalobcov.(32)
82. Z toho dôvodu a so zreteľom na základné práva, ktoré stoja v pozadí prejednávanej veci, navrhujem Súdnemu dvoru, aby zamietol výklad, podľa ktorého sa prostredníctvom smernice 2002/30 uskutočňuje úplná harmonizácia s uvedenými dôsledkami. Zastávam teda názor, že táto smernica nebráni členským štátom prijímať ustanovenia v oblasti ochrany životného prostredia, ktoré môžu mať nepriamy dosah na ustanovenia týkajúce sa civilného letectva, ktoré sú predmetom jej harmonizácie. Napokon vnútroštátny predpis týkajúci sa ochrany životného prostredia, akým je právny predpis dotknutý v prejednávanej veci, nie je v rozpore s článkom 4 ods. 4 smernice 2002/30, keďže nepredstavuje „prevádzkové obmedzenie“, hoci používa kritérium merania hluku spôsobovaného civilnými podzvukovými lietadlami na zemskom povrchu.
VIII – Návrh
83. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby odpovedal Conseil d’État takto:
1. „Prevádzkové obmedzenie“ je opatrením úplného alebo dočasného zákazu predbežnej povahy, stanovené na základe objektívnych kritérií, ktoré prísne zakazuje civilným podzvukovým lietadlám prístup na letisko Únie, a nie je to tak, že by im tento prístup len sťažovalo alebo ho robilo pre ne menej atraktívnym. Preto článok 2 písm. e) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/30/ES z 26. marca 2002 o pravidlách a postupoch zavedenia prevádzkových obmedzení podmienených hlukom na letiskách spoločenstva treba vykladať v tom zmysle, že režim, akým je režim upravený nariadením z 27. mája 1999 o boji proti hluku spôsobovanému leteckou premávkou, nie je „prevádzkovým obmedzením“ podľa ustanovenia tohto článku.
2. Článok 4 ods. 4 smernice 2002/30 sa musí vykladať tak, že nebráni takému vnútroštátnemu opatreniu, akým je nariadenie z 27. mája 1999, ktoré používa kritérium merania hluku na zemskom povrchu.
(1) .
(2)  –	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 26. marca 2002 (Ú. v. ES L 85, s. 40; Mim. vyd. 07/006, s. 96).
(3)  – Smernica Rady z 27. júna 1985 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (Ú. v. ES L 175, s. 40; Mim. vyd. 15/001, s. 248).
(4)  – Nariadenie Rady (EHS) z 23. júla 1992 o prístupe leteckých dopravcov spoločenstva k letovým trasám v rámci spoločenstva (Ú. v. ES L 240, s. 8; Mim. vyd. 07/001, s. 420).
(5)  –	Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 25. júna 2002 (Ú. v. ES L 189, s. 12; Mim. vyd. 15/007, s. 101).
(6)  –	Návrh smernice z 28. novembra 2001 o pravidlách a postupoch zavedenia prevádzkových obmedzení podmienených hlukom na letiskách spoločenstva [KOM(2001) 695 v konečnom znení].
(7)  –	Uznesenie zhromaždenia ICAO, A35‑5, dodatok C (dok. 9902).
(8)  –	Už citovaná v poznámke pod čiarou 5.
(9)  –	Už citovaný v poznámke pod čiarou 6.
(10)  –	Návrh Komisie, s. 4.
(11)  –	Článok 2 písm. e) návrhu smernice.
(12)  –	Pozri pozmeňujúci a doplňujúci návrh č. 9 predložený Výborom pre regionálnu politiku, dopravu a cestovný ruch v správe o návrhu smernice (A5‑0053/2002) z 25. februára 2002, s. 10.
(13)  –	Tamže, s. 22.
(14)  –	Tamže.
(15)  –	Vystúpenie pána Lannoya na zasadaní 12. marca 2002.
(16)  –	Tamže.
(17)  –	Najmä zákaz týkajúci sa lietadiel „hushkits“ vybavených prístrojmi na zníženie hluku, ktorých celková hladina emisií bola však považovaná za nedostačujúcu. Toto obmedzenie ovplyvnilo obchodné vzťahy medzi Európskou úniou a Spojenými štátmi, a ako vyplýva z parlamentnej rozpravy, smernica 2002/30 pomohla tieto spory vyriešiť.
(18)  –	Dodatok E v bode 1 vyzýva štáty, aby prijali prevádzkové obmedzenia, pokiaľ možno, až po posúdení nákladov a prínosov tohto opatrenia, zatiaľ čo v bode 3 písm. c) im odporúča, aby prijali čiastočné a nie úplné obmedzenia.
(19)  –	Správa o uplatňovaní smernice 2002/30 vypracovaná Komisiou potvrdzuje výnimočný charakter „prevádzkových obmedzení“ a ich uplatňovanie ako krajnej možnosti. Napríklad zo stanoviska operátorov odvetvia prevádzky lietadiel uvedeného v správe vyplýva, že tí považujú „smernicu za ochranu pred používaním prevádzkových obmedzení ako prvou možnosťou a ako záruku rozumného časového harmonogramu pre svoje zavádzanie obmedzení, ako aj náležitého posúdenia nákladov a prínosov takých obmedzení“ [Správa Komisie Rade a Európskemu parlamentu o uplatňovaní smernice 2002/30/ES, KOM(2008) 66 v konečnom znení, s. 9].
(20)  –	Pozri už citovanú správu o uplatňovaní smernice, ktorá na viacerých miestach odkazuje na „právo jednotlivých letísk obmedziť prevádzku… lietadiel… v rámci vyváženého prístupu“ (správa o uplatňovaní, už citovaná, s. 3).
(21)  –	Článok 2 nariadenia z 27. mája 1999 o boji proti hluku spôsobovanému leteckou premávkou.
(22)  –	Trinásty pododsek dodatku E, ktorý bol znovu prijatý v roku 2007 uznesením zhromaždenia ICAO 35‑22.
(23)  –	Siedmy pododsek dodatku F.
(24)  –	Smernica 2002/49 síce neodkazuje na smernicu 2002/30, ale je to tak opačne. Ako potvrdil na pojednávaní splnomocnený zástupca Komisie, tieto dve smernice s odlišnou oblasťou pôsobnosti sledujú spoločné ciele, no za použitia odlišných prostriedkov.
(25)  –	Pokiaľ ide o smernicu 2002/49, pozri analýzu Moral Soriano, L.: La directiva de ruido ambiental: el nuevo marco para la actuación comunitaria. In: Arana García, E., Torres López, A.: Régimen jurídico del ruido. Una perspectiva integral y comparada . Comares, Granada 2004.
(26)  –	Pozri napríklad článok 20a nemeckého základného zákona; článok 24 ods. 1 gréckej ústavy; článok 5 poľskej ústavy; článok 66 portugalskej ústavy; článok 45 španielskej ústavy alebo článok 35 Listiny základných práv a slobôd Českej republiky.
(27)  –	Pozri v tomto zmysle rozsudky z 5. októbra 2010, McB., C‑400/10 PPU, Zb. s. I‑8965, bod 53, a z 22. decembra 2010, DEB, C‑279/09, Zb. s. I‑13849, bod 35.
(28)  –	Pozri okrem iných rozsudky López Ostra v. Španielsko z 9. decembra 1994, séria A 303‑C, a Tătar v. Rumunsko z 27. januára 2009, zatiaľ neuverejnený.
(29)  –	Rozsudky Hatton v. Spojené kráľovstvo z 8. júla 2003, Zbierka rozsudkov a rozhodnutí
2003‑VIII, a Moreno Gómez v. Španielsko zo 16. novembra 2004, Zbierka rozsudkov a rozhodnutí
2004‑X.
(30)  –	Už citovaný.
(31)  –	Pozri Frohwein, J., Peukert, W.: EMRK‑Kommentar . 3. vyd. 2009, článok 8, bod 43 a nasl.; Lozano Cutanda, B.: La ecologización de los derechos fundamentales: la doctrina López Ostra c. España, Guerra y otros c. Italia y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH. In: Revista española de derecho europeo, č. 1, 2002, a Eleftheriadis,  P.: The Future of Environmental Rights in the European Union. In: Alston, P.: The EU and Human Rights . Oxford University Press, Oxford 1999.
(32)  –	Pokiaľ by však Súdny dvor rozhodol, že dotknuté regionálne opatrenia sú prevádzkovými obmedzeniami, malo by to za následok ich nezlučiteľnosť so smernicou 2002/30, pretože regionálne opatrenia používajú kritérium merania hluku spôsobovaného lietadlami, ktoré smernica zakazuje. V takom prípade by sa tento záver týkal nielen bruselskej regionálnej právnej úpravy, o ktorú ide v prejednávanej veci, ale aj akéhokoľvek vnútroštátneho ustanovenia v oblasti ochrany životného prostredia zameraného na riadenie hluku, ktoré priamo alebo nepriamo ovplyvňuje leteckú dopravu. Takýto výklad by v konečnom dôsledku viedol aj k spochybneniu platnosti smernice 2002/30 z dôvodu jej nezlučiteľnosti s článkami 7 a 37 Charty.