61996O0239
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN PRESIDENTIN MÄÄRÄYS
24 päivänä syyskuuta 1996 (
*1
)
Yhdistetyissä asioissa C-239/96 R ja C-240/96 R,
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, asiamiehinään John Collins, Treasury Solicitor's Department ja Derrick Wyatt, QC, prosessi-osoite Luxemburgissa Yhdistyneen kuningaskunnan suurlähetystö, 14 boulevard Roosevelt,
kantajana,
jota tukee
Saksan liittotasavalta, asiamiehinään liittovaltion talousministeriön Ministerialrat Ernst Röder ja saman ministeriön Oberregierungsrat Bernd Kloke, prosessiosoite D-53107 Bonn,
väliintulijana,
vastaan
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään oikeudellisen yksikön virkamiehet Peter Oliver ja Maria Patakia, prosessiosoite Luxemburgissa c/o saman yksikön virkamies Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg,
vastaajana,
jossa kantaja vaatii
—
2.5.1996 päivättyyn komission kiertokirjeeseen, jossa kehotetaan hakemaan komissiolta rahoitusta hankkeille yhteisön toimiksi vanhusten hyväksi,
Ison-Britannian viranomaisille 15.5.1996 saapuneeseen komission kiertokirjeeseen, jossa kehotetaan hakemaan komissiolta rahoitusta hankkeille yhteisön toimiksi köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi,
—
sisältyvien tai niissä ilmaistujen päätösten täytäntöönpanon lykkäämistä tai välitoimien määräämistä,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN PRESIDENTTI
on antanut seuraavan
määräyksen
1
Yhdistynyt kuningaskunta on 10.7.1996 yhteisöjen tuomioistuimeen toimittamallaan kannekirjelmällä vaatinut EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan nojalla niiden päätösten kumoamista, jotka sisältyvät tai jotka on ilmaistu 2.5.1996 päivätyssä komission kiertokirjeessä, jossa kehotetaan hakemaan rahoitusta hankkeille yhteisön toimiksi vanhusten hyväksi, ja Ison-Britannian viranomaisille 15.5.1996 saapuneessa komission kiertokirjeessä, jossa kehotetaan hakemaan rahoitusta hankkeille yhteisön toimiksi köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi.
2
Yhdistynyt kuningaskunta esitti samana päivänä erilliset hakemukset yhteisöjen tuomioistuimelle edellä mainittujen päätösten täytäntöönpanon lykkäämiseksi EY:n perustamissopimuksen 185 ja 186 artiklan ja tuomioistuimen työjärjestyksen 83 artiklan nojalla ja vaati, että yhteisöjen tuomioistuin määrää komission peruuttamaan riidanalaisissa kiertokirjeissä mainittuja rahoitusmahdollisuuksia koskevat ilmoitukset ja ilmoittaa tästä viivyttelemättä niille kolmansille, joita asia koskee, tai että yhteisöjen tuomioistuin antaa komissiolle luvan suorittaa loppuun rahoitushakemusten arviointi ja sitoutua rahoitukseen kolmansiin nähden sillä edellytyksellä, että komissio ilmoittaa avustusten maksamisen riippuvan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisusta pääasiassa koskien näiden maksujen pätevyyttä, taikka että yhteisöjen tuomioistuin antaa määräyksen tarpeelliseksi katsomastaan liitännäisestä tai itsenäisestä välitoimesta.
3
Komissio vastasi yhteisöjen tuomioistuimen esittämään kysymykseen 17.7.1996 kirjaamoon toimittamallaan kirjeellä vahvistaen, ettei se tee riidanalaisten ohjelmien puitteissa minkäänlaisia sitoumuksia tai suorita enempiä maksuja ennen 30.9.1996.
4
Komissio esitti kirjalliset huomautuksensa välitoimihakemuksista 5.8.1996.
5
Saksan liittotasavalta jätti yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 19.8.1996 väliintulohakemuksen, jossa se pyysi saada osallistua päätösten kumoamiskanteen ja välitoimihakemusten käsittelyyn tukeakseen Yhdistyneen kuningaskunnan vaatimuksia. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 37 artiklan ensimmäisen ja neljännen kohdan sekä tuomioistuimen työjärjestyksen 93 artiklan 1 ja 2 kohdan perusteella väliintulohakemus on hyväksyttävä välitoimia koskevan menettelyn osalta.
6
Saksan liittotasavalta on esittänyt väliintulokirjelmänsä 28.8.1996.
7
Osapuolten suulliset huomautukset kuultiin 9.9.1996.
8
Koska käsiteltävänä olevat asiat ovat asiasisällöltään samanlaiset, ne käsitellään tuomioistuimen työjärjestyksen 43 artiklan mukaan yhdessä määräyksen antamista silmällä pitäen.
Tosiseikat
9
Oikeudenkäynnin asiakirjoista käy ilmi, että aikaisemmin komissio kannusti ja tuki rahallisesti vanhusten hyväksi ja sosiaalisen syrjäytymisen sekä köyhyyden torjumiseksi laadittuja hankkeita perustamissopimuksen 235 artiklaan perustuvien, neuvoston päätöksillä vahvistettujen monivuotisten ohjelmien puitteissa.
10
Vanhusten hyväksi vahvistettujen yhteisön toimien rahoitus aloitettiin 1991.
11
Yhteisön toimista vanhusten hyväksi 26 päivänä marraskuuta 1990 tehdyllä neuvoston päätöksellä 91/49/ETY (EYVL L 28, s. 29) luotiin kolmivuotinen toimintaohjelma. Sillä katettiin ajanjakso 1991—1993 ja pyrittiin kannustamaan ikääntymistä koskevaa, jäsenvaltioiden välistä tietojen, ideoiden ja kokemusten vaihtoa.
12
Euroopan vanhusten ja sukupolvien välisen yhteisvastuullisuuden vuodesta (1993) 24 päivänä kesäkuuta 1992 tehdyssä neuvoston päätöksessä 92/440/ETY (EYVL L 245, s. 43) osoitettiin yhteisön rahoitus muun muassa julkisyhteisöjen tai yksityisten yhteisöjen pilottihankkeiden verkostolle, jolla pystyttäisiin tukemaan uusia lähestymistapoja vanhusten voimavarojen käyttämiseksi sekä tukemaan heidän yhteiskunnallista osallistumistaan ja edistämään riippuvuussuhteessa elävistä vanhuksista huolehtimista (1 artikla, 2 kohta c alakohta iv luetelmakohta).
13
Näiden toimintojen jatkamiseksi komissio teki 3.3.1995 ehdotuksen neuvoston päätökseksi yhteisön toimista vanhusten hyväksi (EYVL C 115, s. 14). Ehdotuksella, joka sekin perustui perustamissopimuksen 235 artiklaan, pyrittiin toteuttamaan toimintaohjelma ajanjaksolle 1.9.1995—31.12.1999. Ohjelmassa vahvistettiin rahoitus kolmea erilaista toimenpidetyyppiä silmällä pitäen: konkreettiset hankkeet, vertailevat tutkimukset ja kansalliset rajat ylittävä tietojenvaihto sekä eurooppalaisen ”havaintokeskuksen” perustaminen (3 artikla). Ohjelmassa toteutettavilta toimilta edellytettiin, että ne ovat luonteeltaan uudistuksellisia ja kokeellisia ja että ne edistäisivät parhaiden menettelytapojen omaksumista; että edelläkävijöiksi tunnustetut järjestöt ja henkilöt olisivat niitä toteuttamassa; että hankkeisiin kuuluisi ohjelmiin osallistumattomia henkilöitä varten tiedotus ohjelmien tuloksista; että ne ovat luonteeltaan kansalliset rajat ylittäviä (liite, osasto III). Ehdotuksessa ei täsmennetty toimintojen kestoa. Neuvosto ei ole tähän päivään mennessä hyväksynyt ehdotusta.
14
Yhteisön toimet köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi aloitettiin puolestaan 1975.
15
Neuvosto teki 22.7.1975 perustamissopimuksen 235 artiklaan perustuvan päätöksen yhteisön toimintaohjelmasta köyhyyden torjumista koskevien pilotti- ja tutkimushankkeiden perustamiseksi 75/458/ETY (EYVL L 199, s. 34), jota viimeksi on muutettu 22 päivänä joulukuuta 1980 tehdyllä neuvoston päätöksellä 80/1270/ETY (EYVL L 375, s. 68). Ohjelma ulottui joulukuusta 1975 marraskuuhun 1981.
16
Tämän jälkeen yhteisön erityistoimista köyhyyden torjumiseksi tehtiin 19.12.1984 neuvoston päätös 85/8/ETY (EYVL 1985 L 2, s. 24). Päätös, joka sekin tehtiin perustamissopimuksen 235 artiklan nojalla, koski ajanjaksoa tammikuusta 1985 vuoden 1988 joulukuun loppuun.
17
Kolmas toimintaohjelma perustettiin yhteisön keskipitkän ajan toimintaohjelmasta taloudellisesti ja sosiaalisesti huono-osaisten yhteiskunnan ryhmien taloudellisesta ja sosiaalisesta mukauttamisesta 18 päivänä heinäkuuta 1989 tehdyllä neuvoston päätöksellä 89/457/ETY (EYVL 1989 L 224, s. 10) ajalle 1.7.1989—30.6.1994 (jäljempänä kolmas köyhyysohjelma).
18
Toimintaohjelman toteuttamiseksi komissio teki 22.9.1993 ehdotuksen neuvoston päätökseksi keskipitkän ajan toimintaohjelmaksi eristyneisyyden torjumisesta ja yhteisvastuullisuuden edistämisestä: uusi ohjelma innovaation tukemiseksi ja kannustamiseksi 1994—1999 (KOM(93) 435 lopull., ei julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä, jäljempänä ehdotus neljänneksi köyhyysohjelmaksi). Perustamissopimuksen 235 artiklaan perustuvana tällä ehdotuksella oli tarkoitus toteuttaa 1.7.1994—31.12.1999 täytäntöönpantava toimintaohjelma. Ohjelman tavoitteina oli tukea huono-osaisten tosiasiallista osallistumista talous- ja yhteiskuntaelämään (1 artikla). Ohjelman toimenpidevaihtoehtoihin kuului paikallinen, alueellinen ja kansallinen yhteistyö julkisella ja yksityisellä sektorilla toteutettavina malliohjelmina ja kansalliset rajat ylittävien hankkeiden luomisen ja kehittämisen tukeminen (4 artikla). Rahoitettavilta malliohjelmilta edellytettiin monipuolisuutta, uudistuksellisuutta ja kokeellisuutta ja sitä, että niillä kehitettäisiin väestön osallistumismahdollisuuksia (liite 1). Neuvosto ei ole hyväksynyt tätä ehdotusta.
19
Neuvoston päätöksillä toteutettavat yhteisön toimintaohjelmat vanhusten hyväksi päättyivät siis 1.1.1994 ja ohjelmat köyhyyden sekä sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi 1.7.1994.
20
Tämän jälkeen komissio on kuitenkin tehnyt maksusitoumuksia talousarvion luokassa B3-4103 (Toimet köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi) ja B3-4104 (Toimet vanhusten hyväksi).
21
Komission mukaan toimia vanhusten hyväksi on rahoitettu jatkuvasti vuosina 1994 ja 1995.
22
Lisäksi komissio on vuonna 1995 tehnyt maksusitoumuksia 86 köyhyyden torjumiseksi perustetun hankkeen rahoittamiseksi. Yhdistynyt kuningaskunta on nostanut kumoamiskanteen tätä rahoituspäätöstä vastaan (asia C-106/96).
23
Komissio laati toukokuussa 1996 kaksi nyt riidanalaisena olevaa kiertokirjettä, jotka se lähetti jäsenvaltioihin kehottaen alalla toimivia järjestöjä hakemaan rahallista tukea vanhusten hyväksi ja köyhyyden sekä sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi suunniteltujen hankkeiden toteuttamiseksi.
24
Vanhuksia koskevien toimien osalta 2.5.1996 päivätyssä kiertokirjeessä tarjotun rahoituksen tavoitteena oli tukea toimintaa parhaiden mahdollisten menettelytapojen omaksumiseksi ja vanhusten aseman parantamiseksi uudistuksellisilla tavoilla sellaisten kansalliset rajat ylittävien, eurooppalaiseen ulottuvuuteen pyrkivien hankkeiden avulla, joihin kuuluu tiedotus toimintojen tuloksista toimintoihin osallistumattomille tahoille ja joiden ohjauksesta vanhukset itse mahdollisuuksien mukaan vastaavat.
25
Köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumista koskevan kiertokirjeen tavoitteena oli sellaisten monipuolisten hankkeiden rahoittaminen, joilla saavutettaisiin selvää eurooppalaista arvonlisää ja joilla pyrittäisiin uusilla tavoilla parantamaan syrjäytyneiden asemaa ja jotka innovatiivisia menetelmiä käyttäen voisivat olla uudistuksellisina malleina parhaiden mahdollisten menettelytapojen omaksumiseksi tällä alalla.
26
Hyväksyttyjen maksusitoumusten kokonaissumma oli talousarvion luokassa B3-4103 (Toimet köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi) 9 miljoonaa ecua ja luokassa B3-4104 (Toimet vanhusten hyväksi) 6,5 miljoonaa ecua (EYVL 1996 L 22, s. 968).
27
Komission toimittamien tietojen mukaan mainituilla kiertokirjeillä aloitettujen menettelyjen puitteissa ei ole tähän päivään mennessä tehty maksusuorituksia.
Tuomioistuimen arviointi
28
Yhdistynyt kuningaskunta vaatii, että riidanalaisten toimenpiteiden täytäntöönpano määrätään lykättäväksi tai annetaan määräys muista välitoimista kunnes yhteisöjen tuomioistuin on antanut tuomion pääasiassa.
29
Yhteisöjen tuomioistuin voi perustamissopimuksen 185 ja 186 artiklan mukaisesti määrätä riidanalaisen toimen täytäntöönpanon lykättäväksi, jos se katsoo, että olosuhteet sitä edellyttävät, tai päättää käsiteltävänä olevassa asiassa muista tarpeellisista välitoimista.
30
Tuomioistuimen työjärjestyksen 83 artiklan 2 kohdassa määrätään, että välitoimihakemuksissa on ilmoitettava oikeudenkäynnin kohde ja seikat, joiden vuoksi asia on kiireellinen, sekä ne tosiseikat ja oikeudelliset perusteet, joiden vuoksi vaaditusta välitoimesta määrääminen on ilmeisesti perusteltua.
31
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan välitoimista päättävä tuomioistuin voi määrätä täytäntöönpanon lykkäämisestä ja muista välitoimista, jos on osoitettu, että niiden määrääminen on ensi näkemältä perusteltua niin tosiseikkojen kuin oikeudellistenkin seikkojenkin vuoksi (fumus boni juris), ja että ne ovat sillä tavoin kiireellisiä, että niiden määrääminen on välttämätöntä kantajan etujen turvaamiseksi vakavalta ja peruuttamattomalta vahingolta, ja niistä päätetään ennen pääasiassa annettavaa tuomiota eivätkä niiden vaikutukset ulotu tätä tuomiota pidemmälle. Välitoimista päättävän tuomioistuimen on tarvittaessa suoritettava intressivertailu eri tahojen turvattavien etujen välillä.
Tutkittavaksi ottaminen
32
Komissio huomauttaa alustavasti, että välitoimihakemus on hylättävä, jos on täysin selvää, että pääasiassa nostetut kumoamiskanteet on jätettävä tutkimatta.
33
Komission mukaan pääasiassa kanteella kumottaviksi vaaditut kiertokirjeet ovat puhtaasti hallinnollisessa menettelyssä päätettyjä alustavia tai valmistelevia toimia eikä niiden kumoamiseksi voida tästä syystä nostaa kumoamiskannetta perustamissopimuksen 173 artiklan nojalla.
34
Väitteensä tueksi komissio esittää, etteivät riidanalaiset kiertokirjeet millään tavoin velvoita rahoituksen myöntämiseen, eikä kyse voi näin olla peruuttamattomista maksusitoumuksia koskevista päätöksistä. Komissio tukeutuu muun muassa asiassa IBM vastaan komissio annettuun tuomioon (asia 60/81, tuomio 11.11.1981, Kok. 1981, s. 2639), jossa perustamissopimuksen 173 artiklan nojalla nostettu kumoamiskanne jätettiin tutkimatta sen vuoksi, että kanteen kohteena oli päätös menettelyn aloittamisesta kilpailuasiassa sekä väitetiedoksianto.
35
Yhdistynyt kuningaskunta katsoo sitä vastoin, että ehdotuskilpailun sekä ehdotusten tekemisen ohjeet sisältävillä riidanalaisilla kiertokirjeillä on samanlaisia oikeusvaikutuksia kuin neuvoston päätöksillä, joihin komission myöntämä rahoitus aikaisemmin perustui. Yhdistynyt kuningaskunta tukeutuu tältä osin yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Simmenthal vastaan komissio antamaan tuomioon (asia 92/78, tuomio 6.3.1979, Kok. 1979, s. 777, erityisesti tarjouskilpailuilmoitusta koskeva 38 ja 40 kohta) ja asiassa Les Verts vastaan parlamentti antamaan tuomioon (asia 294/83, tuomio 23.4.1986, Kok. 1986, s. 1339, rahoituksen jakamista koskevan päätöksen osalta erityisesti 28 ja 36 kohta).
36
Saksan liittotasavallan hallitus esitti istunnossa tukevansa sitä, että kanteet pitäisi tutkia ja muistutti, että yhteisöjen tuomioistuin on oikeuskäytännössään, erityisesti asiassa Compagnie des forges de Châtillon, Commentry ja Neuves-Maisons vastaan korkea viranomainen antamassaan tuomiossa (asia 54/65, tuomio 16.6.1966, Kok. 1966, s. 265) omaksunut laajan tulkinnan siitä, millainen toimi on kannekelpoinen.
37
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti onkin todettava, että pääasiassa nostetun kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä ei ole periaatteessa syytä tutkia välitoimia koskevassa menettelyssä, ettei tällä tavoin ennakoitaisi pääasiassa annettavaa ratkaisua. Jos kuitenkin vedotaan siihen, että kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset ilmeisellä tavalla puuttuvat, välitoimista päättävän tuomioistuimen on voitava ensinäkemältä suorittamansa tarkastelun perusteella osoittaa, että kanne on tietyllä todennäköisyydellä sellainen, että se on tutkittava (ks. muun muassa asia 160/88 R, Fedesa ym. vastaan neuvosto, määräys 13.7.1988, Kok. 1988, s. 4121, 22 kohta ja asia C-117/91 R, Bosman vastaan komissio, määräys 27.6.1991, Kok. 1991, s. I-3353, 7 kohta).
38
Tässä vaiheessa ei kuitenkaan vaikuta siltä, etteivät kumoamisvaatimukset komission tarkoittamalla tavalla selvästi täyttäisi tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä. Kirjallisissa huomautuksissaan komissio on itsekin myöntänyt, että riidanalaisissa kiertokirjeissä määritellään tarjouskilpailua vastaavalla tavalla valintamenettely kokonaisuudessaan ja että niillä tämänkaltaisina on oikeudellisia vaikutuksia.
39
Välitoimihakemusta ei siis voida tällä perusteella hylätä.
40
On siis selvitettävä, täyttyvätkö välitoimien määräämisen edellytykset.
Fumus boni juris
41
Asian osapuolet ovat fumus boni jurisin osalta päätyneet Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavan 21 päivänä joulukuuta 1977 annetun varainhoitoasetuksen, jota on viimeksi muutettu 18.9.1995 neuvoston asetuksella 2335/95 (EY, Eratom, EHTY) (EYVL 1995 L 240, s. 12), 22 artiklan mukaisesti (EYVL 1977 L 356, s. 1, jäljempänä varainhoitoasetus) siihen, ettei uusia merkittäviä toimintoja voida rahoittaa yhteisön talousarviosta, elleivät ne perustu johdetun oikeuden toimeen, jolla rahoitus periaatteessa vahvistetaan ja jossa määrätään rahoituksen toteuttamiseen sovellettavasta menettelystä (perustoimi).
42
Asianosaisten näkemykset eroavat kuitenkin tämän artiklan soveltamisen osalta, kun kyse on riidanalaisissa kiertokirjeissä mainituista hankkeista.
43
Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, ettei komissiolla ollut toimivaltaa tehdä riidanalaisia päätöksiä, koska neuvosto ei ollut tehnyt päätöstä asiassa.
44
Yhdistynyt kuningaskunta huomauttaa aluksi, ettei komissio voi toteuttaa uusia merkittäviä toimintoja pelkästään yhteisön talousarvion täytäntöönpanoa koskevan toimivaltansa perusteella, vaan toimintojen toteuttaminen edellyttää perustoimen olemassaoloa perustamissopimuksen useiden toimivallan jakoa koskevien artiklojen ja varainhoitoasetuksen 22 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan sekä talousarviomenettelyn sujuvuuden parantamiseksi 30 kesäkuuta 1982 annetun Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission yhteisen julistuksen IV osaston 3 kohdan c alakohdan mukaisesti (EYVL C 194, s. 1).
45
Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan riidanalaisissa kiertokirjeissä tarkoitetut hankkeet ovat tällaisia merkittäviä uusia toimintoja. Kyseiseen luonnehdintaan päädytään niiden toimintojen samankaltaisuuden perusteella, joita riitautetut kehotukset rahoituspyyntöjen tekemiseen koskevat, ja jotka rahoitettiin neuvoston aikaisempien päätösten täytäntöönpanemiseksi (edellä 11, 12, 15 ja 17 kohta) ja joita neuvostolle syyskuussa 1993 ja maaliskuussa 1995 tehdyissä päätösehdotuksissa tarkoitettiin (edellä 18 ja 13 kohta) ja joiden soveltaminen piti aloittaa vuonna 1996.
46
Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että kyseisiä päätöksiä ei ole riittävästi perusteltu etenkään siitä syystä, että komissio ei ole selvästi osoittanut, että suunnitellut toiminnot olivat pilottihankkeita tai luonteeltaan valmistelevia toimia eivätkä merkittäviä uusia toimintoja ja rikkonut näin komission talousarviosta päättävälle viranomaiselle 6.7.1994 lähettämän, normatiivista perustaa ja enimmäismääriä koskevan tiedonannon II A osaston 1 kohdan a alakohtaa (EKT(94) 1106, lopullinen, ei julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä, jäljempänä 6.7.1994 päivätty tiedonanto).
47
Komissio väittää puolestaan, että suunnitellut hankkeet ovat 6.7.1994 päivätyssä tiedonannossa tarkoitettuja valmistelevia toimia. Kyseessä olisivatkin komission mukaan enintään vuoden mittaiset innovatiiviset hankkeet, joilla pyritään saamaan aikaan myöhemmin kertaantuvia vaikutuksia.
48
Komission mukaan 2.5.1996 päivätyssä kiertokirjeessä tarkoitetut toimet vanhusten hyväksi kuuluvat neuvostolle maaliskuussa 1995 tehdyssä päätösehdotuksessa esitetyn toimintaohjelman valmisteluun. Lisäksi niiden toteuttaminen on komission mukaan mahdollista niiden kahden vuoden ajan, jolloin komissio on näkemyksensä mukaan toimivaltainen toteuttamaan valmistelevia toimia ilman perustoimea edellyttäen, että komissio tekee ehdotuksen perustoimeksi ennen valmistelevien toimien aloittamista seuraavan toisen vuoden loppua (6.7.1994 päivätyn tiedonannon II A osaston 1 kohdan b alakohta).
49
Hankkeet köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi ovat komission mukaan myös valmistelevia toimia, joita voitaisiin tulevaisuudessa rahoittaa muista yhteisön varoista, jos ne osoittautuvat onnistuneiksi.
50
Komission mukaan edellä mainitut hankkeet erottuvat kolmannessa köyhyysohjelmassa rahoitetuista ja syyskuussa 1993 toteutettavaksi ehdotetussa neljännessä köyhyysohjelmassa suunnitelluista hankkeista. Riidanalainen kiertokirje koskee lyhytaikaisia ja rahallisesti pienimuotoisia hankkeita, jotka olisivat komission valvonnassa ilman yksityiskohtaisempaa seurantaa, kun taas neljännen köyhyysohjelman hankkeet oli laadittu monivuotisiksi, rakenteeltaan ja seurannaltaan monimutkaisemmiksi ja rahallisesti merkittävämmiksi.
51
Välitoimista päättävän tuomioistuimen ei tarvitse lausua lopullista kantaansa varainhoitoasetuksen 22 artiklan tulkinnasta eikä siitä, millaisia kussakin riidanalaisessa kiertokirjeessä tarkoitetut hankkeet ovat luonteeltaan, kun se arvioi fumus boni juris -edellytystä nostettujen kanteiden osalta.
52
Edellä esitetty huomioon ottaen on kuitenkin todettava, että Yhdistyneen kuningaskunnan perustelut väitteensä tueksi, jonka mukaan komissiolla ei ole oikeutta toteuttaa kahdella riidanalaisella kiertokirjeellä aloitettuja menettelyjä ilman neuvoston päätöstä, vaikuttavat hyväksyttäviltä.
53
Kiertokirjeiden sisällön edellä mainitun osalta herättämiä epäilyksiä, joita kirjeitä laadittaessa vallinneet olosuhteet edelleen vahvistavat, ei ole komission huomautuksilla pystytty poistamaan.
54
Vanhusten hyväksi toteutettavien toimien osalta 2.5.1996 päivätyssä kiertokirjeessä mainitut hankkeet muistuttavat siis kiistämättömällä tavalla päätöksen 91/49 perusteella rahoitettuja hankkeita, jotka komissio oli suunnitellut toteutettaviksi 3.3.1995 esittämässään päätösehdotuksessa. Yhdistynyt kuningaskunta onkin huomauttanut, että erityisesti hankkeilla tavoitellut päämäärät ja niiden kohderyhmä vaikuttavat samanlaisilta.
55
Toimenpiteiden valmistelevaa luonnetta ei 2.5.1996 päivätyssä kiertokirjeessä mainita, vaan siinä ilmoitetaan komission aikomuksesta ”jatkaa” tukeaan eurooppalaisille hankkeille vanhusten hyväksi ja sukupolvien välisen solidaarisuuden edistämiseksi.
56
Hankkeita köyhyyden ja yhteiskunnallisen syrjäytymisen torjumiseksi koskevan kiertokirjeen osalta tilanne on olennaisesti samankaltainen. Kiertokirjeen 1 kohdan mukaan hankkeiden on koostuttava kolmesta perustekijästä (niiltä edellytetään monipuolisuutta ja uudistuksellisuutta ja niiden toteuttamiseen edellytetään osallistuvan hankkeiden ulkopuolisia yhteistyökumppaneita sen lisäksi, että niissä edellytetään käytettävän innovatiivisia menetelmiä ja luomaan uusia malleja hyvien ja parhaiden mahdollisten menettelytapojen omaksumiseksi alalla), jotka muistuttavat läheisesti komission kolmannesta köyhyysohjelmasta antamaa määritelmää ehdotuksessaan neljänneksi köyhyys ohjelmaksi (s. 8) sekä varsinaisen neljännen köyhyysohjelman kolmea ”perusperiaatetta” (s. 10 ja 11).
57
Riidanalaisessa kiertokirjeessä ei myöskään mainita sitä, että toimet olisivat luonteeltaan valmistelevia, vaan todetaan pelkästään, että edellisen vuoden tavoin yhteiskunnallisen syrjäytymisen torjumista koskeville pilottihankkeille ja yhteisvastuullisuuden edistämisen yhteisrahoitukseen on käytettävänä määrärahoja.
58
Komission väitteitä siitä, että riidanalaisissa kiertokirjeissä mainitut ohjelmat ovat erityisluontoisia lyhytaikaisuutensa, uudistuksellisuutensa sekä esimerkinomaisuutensa vuoksi, ei voida tässä vaiheessa pitää täysin vakuuttavina.
59
Uudistuksellisuus ja esimerkinomaisuus on tunnusomaista jo aikaisemmin toteutetuille tai toteutettavaksi suunnitelluille ohjelmille.
60
Täysin selvänä ei voida myöskään pitää sitä, että riidanalaisissa kiertokirjeissä tarkoitetut ohjelmat olisivat tosiasiassa luonteeltaan lyhytaikaisia. Köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen torjumista koskevassa kiertokirjeessä todetaankin aivan päinvastaisesti, että pitkän tähtäimen hankkeille annetaan etusija hakemuksia arvioitaessa (3 kohdan b alakohta). Samassa kiertokirjeessä mainitaan kylläkin siitä, että komissio voi osallistua hankkeiden rahoitukseen vain noin kahdentoista kuukauden ajan, mikä kuitenkin johtunee pikemminkin siitä, että kiertokirje perustuu yksinomaan talousarvioon, eikä niinkään kyseessä olevien hankkeiden luonteesta.
61
Esitettyjen seikkojen perusteella ei tässä vaiheessa voida hylätä kantajan väitettä siitä, että riidanalaisten kiertokirjeiden tarkoituksena ei ollut valmistelevien toimien rahoittaminen myöhemmin toteutettavia laajempia ohjelmia silmällä pitäen, vaan se, että neuvostolle esitettyjen komission ehdotusten hyväksymättä jääminen neuvostossa pyrittiin korvaamaan ja jatkamaan tällä tavoin aikaisempien neuvoston päätösten perusteella täytäntöönpantavien hankkeiden toteuttamista.
Kiireellisyyden arviointi ja etuvertailu
62
Välitoimimääräyksen kiireellisyyden arvioimiseksi on tutkittava, ovatko välitoimet tarpeellisia sellaisen vakavan vahingon välttämiseksi, jota ei voitaisi korvata edes pääasiassa saatavalla kantajalle edullisella ratkaisulla.
63
Vaikuttaa siltä, että riidanalaisten valintamenettelyjen vieminen päätökseen loisi tosiasiallisesti peruuttamattomissa olevan tilanteen kyseessä olevien määrärahojen myöntämisen ja käyttämisen vuoksi, mihin pääasiassa saatavalla tuomiolla ei enää voitaisi mitenkään korjaavasti vaikuttaa.
64
Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että tällainen lainvastainen määrärahojen käyttö loukkaisi peruuttamattomalla tavalla yhteisön toimielinten välistä toimivallan jakoa ja aiheuttaisi yhteisölle ja jäsenvaltioille peruuttamatonta vahinkoa niin rahallisesti kuin institutionaalisestikin.
65
Komission mukaan kantajan asiana ei ole toimia yleisen edun valvojana eikä se myöskään ole voinut riittävällä tavalla osoittaa kärsineensä vakavaa vahinkoa.
66
Táltä osin voidaan kuitenkin todeta, ettei Yhdistynyttä kuningaskuntaa voida estää vetoamasta kärsimäänsä vahinkoon, koska yhteisön jäsenvaltiona se osallistuu niin norminantovallan kuin budjettivallankin käyttöön ja yhteisön talousarvion rahoittamiseen, kun vahinko on aiheutunut siitä, että määrärahoja on käytetty yhteisön ja sen toimielinten toimivaltaa koskevia sääntöjä rikkoen.
67
Sen arvioimiseksi, onko kantaja pystynyt osoittamaan, että pyydettyjen välitoimien määrääminen on välttämätöntä, on mahdollista vahinkoa tarkasteltava suhteessa kaikkiin asiassa puolustettaviin etuihin (asia C-280/93 R, Saksa vastaan neuvosto, määräys 29.6.1993, Kok. 1993, s. I-3667, 29 kohta).
68
Ensinnäkin kantajan reaktioiden osalta on huomautettava, että Yhdistynyt kuningaskunta on toiminut aktiivisesti estääkseen ennakolta vahingon syntymisen. Kuten komissio on esittämissään huomautuksissa itsekin todennut, neljännen köyhyysohjelman hyväksymättä jääminen johtui nimenomaan siitä, että Yhdistynyt kuningaskunta ja Saksan liittotasavalta vastustivat sitä neuvostossa. Yhdistynyt kuningaskunta on lisäksi nostanut kanteen komission vuonna 1995 köyhyyden torjumista koskevan ohjelman toteuttamiseksi tekemien rahoitussitoumusten kumoamiseksi. Yhdistynyt kuningaskunta on istunnossa todennut esittäneensä jo tammikuussa 1996 vastalauseensa komission maksusitoumuksista vanhusten hyväksi toteutettavan ohjelman puitteissa.
69
Lisäksi on myönnettävä, että yhteisön eri toimielinten välistä toimivallan jakoa koskevilla institutionaalisilla säännöksillä on keskeinen sija yhteisön oikeusjärjestyksessä (ks. asia C-70/88, parlamentti vastaan neuvosto, tuomio 22.5.1990, Kok. 1990, s. I-2041) ja että näiden keskeisten oikeussääntöjen ilmeinen rikkominen voi jo sellaisenaan johtaa perustamissopimuksen 186 artiklan soveltamiseen (yhdistetyt asiat 31/77 R ja 53/77 R, komissio vastaan Yhdistynyt kuningaskunta, määräys 21.5.1977, Kok. 1977, s. 921, 17 ja 20 kohta).
70
Vaikka käsiteltävänä olevassa asiassa ei vielä tässä vaiheessa ole osoitettu, että oikeussääntöjä olisi tällä tavoin ilmeisellä tavalla rikottu, kantajan esittämien väitteiden painoarvoa, joka liittyy juuri mainittujen, rikotuiksi väitettyjen oikeussääntöjen tärkeyteen, ei voida jättää huomiotta.
71
Näin ollen Yhdistynyt kuningaskunta on siis voinut osoittaa riittävästi oikeudellisia perusteita sille, että peruuttamattoman vahingon riski on olemassa, ellei välitoimia määrätä.
72
Välitoimista ja tarvittaessa määrättävän välitoimen luonteesta päättäminen edellyttää, että yhtäältä sen kantajan intressin, ettei riidanalaisia menettelyjä jatketa peruuttamattomaan vaiheeseen, ja toisaalta sen vastaajan intressin, että kyseiset menettelyt toteutetaan mahdollisimman nopeasti, välillä suoritetaan intressivertailu. Vertailua suoritettaessa on selvitettävä, voiko pääasiassa ratkaisun antavan tuomioistuimen mahdollinen kumoamispäätös muuttaa tilanteen turvattavien etujen kannalta päinvastaiseksi ja millä tavoin kukin mahdollinen välitoimi vaikeuttaisi riidanalaisilla päätöksillä tavoiteltujen päämäärien toteutumista, jos pääasiassa nostettu kumoamiskanne hylätään (asia C-149/95 P(R), komissio vastaan Atlantic Container Line ym., määräys 19.7.1995, Kok. 1995, s. I-2165, 50 kohta ja asia C-180/96 R, Kok. 1995, s. I-3903, 89 kohta).
73
Vaikka onkin selvää, että komissio rikkoo vakavalla tavalla yhteisön oikeusjärjestystä kiertämällä yhteisön lainsäätäjän tarkoitusta, mitä ei pääasiassa annettavalla tuomiolla voida korjata, riidanalaisten menettelyjen lykkääminen loisi peruuttamattomissa olevan tilanteen, jolla voisi olla vakaviakin vaikutuksia, jos talousarviossa vahvistettuja määrärahoja ei enää voitaisi käyttää niiden sosiaalisten päämäärien toteuttamiseen, joita varten ne on alunperin tarkoitettu, siinäkin tapauksessa, että pääasiassa annetaan kumoamispäätös.
74
Yhdistyneen kuningaskunnan kiireellisyyttä koskevalla väitteellä ei siis voida perustella välitoimen määräämistä, sillä se ei ole välttämätön väitetyn vahingon torjumiseksi.
75
Edellä mainitun perusteella komissiolle on annettava määräys, että vaikka se saa tehdä maksusitoumuksia vireillä olevassa pääasiassa riitautetuissa menettelyissä, maksusitoumusten toteutuminen riippuu pääasiassa annettavasta tuomiosta, eikä se saa suorittaa maksuja ennen tämän tuomion julistamista.
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN PRESIDENTTI
on määrännyt seuraavaa:
1)
Tehdessään maksusitoumuksia 2 päivänä toukokuuta 1996 päivätyn kiertokirjeensä perusteella, jossa kehotetaan hakemaan rahoitusta vanhusten hyväksi toteutettaville toimille ja Ison-Britannian viranomaisille 15 päivänä toukokuuta 1996 saapuneen kiertokirjeensä perusteella, jossa kehotetaan hakemaan rahoitusta köyhyyden sekä sosiaalisen syrjäytymisen torjumiseksi toteutettaville toimille, komission on selvästi osoitettava, että maksusitoumusten toteutuminen riippuu pääasiassa annettavasta yhteisöjen tuomioistuimen tuomiosta, eikä komissio saa suorittaa maksuja ennen tämän tuomion julistamispäivää.
2)
Oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
Annettiin Luxemburgissa 24 päivänä syyskuuta 1996.
R. Grass
kirjaaja
G. C. Rodríguez Iglesias
presidentti
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.