62023CJ0679_RES
Predmet C-679/23 P
WSiWTiWYiWZiYAiYB
protiv
Agencije za europsku graničnuiobalnu stražu
Presuda Suda (veliko vijeće) od 18. prosinca 2025.
„Žalba – Zajednička politika u području azila i imigracije – Uredba (EU) 2016/1624 – Europsko integrirano upravljanje vanjskim granicama Europske unije – Europska granična i obalna straža – Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) – Frontexove obveze u području zaštite temeljnih prava – Zajednička operacija vraćanja koju koordinira Frontex – Frontexova izvanugovorna odgovornost – Uzročna veza između povrede tih obveza i pretrpljene štete”
Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Europsko integrirano upravljanje Unijinim vanjskim granicama – Uredba 2016/1624 – Obveze naložene Agenciji za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) u okviru koordinacije zajedničkih operacija vraćanja – Doseg – Provjera postojanja izvršivih pojedinačnih odluka o vraćanju u pogledu osoba uključenih u operaciju vraćanja
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 51. st. 1.; Uredba 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 2. t. 12. i 14., čl. 3., čl. 16. st. 2. i 3., čl. 22. st. 1., čl. 22. st. 3. t. (b), čl. 27. st. 1. i 2., čl. 28. st. 1. i čl. 34. st. 1. i 2.; Direktiva 2008/115 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 6. st. 1. i čl. 12. st. 1.)
(t. 95.-103.)
Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Uzročna veza – Šteta pretrpljena zbog toga što Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) nije poštovala obveze koje ima na temelju Uredbe 2016/1624 – Uzročna veza između povrede tih obveza i pretrpljene štete – Kriteriji za ocjenu
(Uredba 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća)
(t. 110.-112., 149.-153.)
Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika azila – Europsko integrirano upravljanje Unijinim vanjskim granicama – Uredba 2016/1624 – Obveze naložene Agenciji za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) u okviru koordinacije zajedničkih operacija vraćanja – Obveze u području zaštite temeljnih prava – Doseg
(Uredba 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 16., čl. 20. st. 1., čl. 21. st. 2., čl. 28. st. 1. i čl. 29. st. 4.; Direktiva 2008/115 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 8. st. 6.)
(t. 130.-133.)
Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Uzročna veza – Šteta pretrpljena zbog toga što Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) nije poštovala obveze koje ima na temelju Uredbe 2016/1624 – Prekid izravne uzročne veze koji je posljedica žaliteljeva izbora – Ocjenjivanje in concreto – Kriteriji
(čl. 340. drugi st. UFEU-a)
(t. 148.-161.)
Izvanugovorna odgovornost – Pretpostavke – Uzročna veza – Šteta koja se sastoji od troškova nastalih u predsudskom postupku pred službenikom Agencije za europsku graničnu i obalnu stražu (Frontex) – Troškovi koji proizlaze iz žaliteljeva slobodnog izbora – Uzročna veza između štete i postupanja Frontexova osoblja – Kriteriji za ocjenu – Obilježja predmetnog postupka
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47. drugi st.; Uredba 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 50. i čl. 72.)
(t. 168.-173.)
Kratak prikaz
Svojom presudom Sud, zasjedajući u velikom vijeću, djelomično prihvaća žalbu koju su podnijeli WS i dr. (u daljnjem tekstu: žalitelji) protiv presude Općeg suda u predmetu WS i dr./Frontex (
1
), kojom je taj sud odbio njihovu tužbu za naknadu štete koju su pretrpjeli zbog toga što Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu (u daljnjem tekstu: Frontex) nije ispunila obveze koje ima na temelju, među ostalim, Uredbe 2016/1624 (
2
). Tom prilikom pojašnjava obveze koje ta uredba nameće Frontexu, u okviru koordinacije zajedničkih operacija vraćanja, kao i posljedice povrede tih obveza i eventualnih uzastopnih povreda temeljnih prava tijekom takvih operacija vraćanja u pogledu izvanugovorne odgovornosti te agencije.
Žalitelji su obitelj šestero sirijskih državljana, etničkih Kurda, koji su 9. listopada 2016. stigli na otok Milos (Grčka) u skupini izbjeglica. Dana 20. listopada 2016., nakon zajedničke operacije vraćanja koju su koordinirali Helenska Republika i Frontex, premješteni su u privremeni prihvat u Turskoj. Turske vlasti su im u studenome 2016. izdale dokumente o privremenoj zaštiti i privremenu putnu dozvolu. Nakon što su se smjestili u Saruju (Turska), žalitelji su se zatim preselili u Irak kako bi se nastanili u Erbilu zbog straha da će ih turska tijela vratiti u Siriju.
Žalitelji su 2017. podnijeli prvu pritužbu Frontexovu službeniku za temeljna prava, ističući da su vraćeni iz Grčke u Tursku zbog Frontexove operacije vraćanja, a 2018. drugu pritužbu u vezi s obradom prve. Te su pritužbe proglašene dopuštenima i proslijeđene su grčkim policijskim tijelima. Službenik je 2019. obavijestio žalitelje da su ta tijela okončala unutarnju istragu u vezi s prvom pritužbom, proslijedio im svoje konačno izvješće o pritužbama i okončao postupak vezi s njihovim rješavanjem.
Žalitelji su 20. rujna 2021. Općem sudu podnijeli tužbu za naknadu štete kojom su tražili naknadu imovinske i neimovinske štete za koju su smatrali da su je pretrpjeli zbog Frontexovih navodnih nezakonitih postupanja prije, tijekom i nakon zajedničke operacije vraćanja.
Opći sud je u pobijanoj presudi najprije smatrao da su određeni dokumenti koje su žalitelji podnijeli nedopušteni zbog njihova neopravdano nepravodobnog podnošenja. Što se tiče merituma, nakon što je istaknuo da su uvjeti za nastanak Unijine izvanugovorne odgovornosti (
3
) kumulativni, odlučio je najprije ispitati uvjet koji se odnosi na postojanje uzročne veze između postupanja koje se stavlja na teret Frontexu i navodne štete. Tako je presudio da troškovi koje su žalitelji imali zbog odlaska u Grčku nisu mogli izravno proizlaziti iz postupanja koje se stavlja na teret Frontexu jer su prethodili spornoj operaciji vraćanja. Nadalje, smatrao je da je jedina Frontexova zadaća bila, u okviru sporne operacije vraćanja, pružiti tehničku i operativnu potporu državama članicama, a ne meritorno ispitivati odluke o vraćanju osoba uključenih u tu operaciju, s obzirom na to da te odluke kao i odluke o priznavanju međunarodne zaštite proizlaze iz ocjene koja je u isključivoj nadležnosti država članica. Naposljetku, nakon što je ispitao argumente koji se odnose na imovinsku i neimovinsku štetu koju su pretrpjeli prilikom i nakon sporne operacije vraćanja, Opći sud presudio je da žalitelji nisu podnijeli dokaz o dovoljno izravnoj uzročnoj vezi između činjenica koje se stavljaju na teret Frontexu i navodne štete te je, slijedom toga, u cijelosti odbio tužbu za naknadu štete.
U prilog žalbi podnesenoj protiv te presude žalitelji osobito ističu da je Opći sud pogrešno smatrao, s jedne strane, da Frontex nije imao obvezu uvjeriti se da postoji pisana odluka o vraćanju i, s druge strane, da ne postoji uzročna veza između postupanja koja se stavljaju na teret Frontexu i navodne štete i da je ta veza prekinuta njihovim vlastitim „izborom”.
Ocjena Suda
Najprije, kad je riječ o posebnim obvezama koje se Frontexu nalažu Uredbom 2016/1624, Sud primjećuje da ta agencija na temelju te uredbe preuzima niz obveza čiji je cilj osigurati poštovanje temeljnih prava u okviru operacija vraćanja koje koordinira. Te obveze proizlaze, s jedne strane, iz opće obveze europske granične i obalne straže, čiji je sastavni dio Frontex, da zajamči zaštitu temeljnih prava prilikom izvršavanja zadaća tog tijela na temelju te uredbe i, s druge strane, Frontexove obveze da učinkovito nadzire poštovanje temeljnih prava u svim svojim aktivnostima.
Stoga Sud smatra da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kada je smatrao da Frontex nema nikakvu obvezu u pogledu provjere postojanja izvršivih pojedinačnih odluka o vraćanju koje treba donijeti u odnosu na osobe obuhvaćene zajedničkom operacijom vraćanja koju ta agencija koordinira, zbog toga što se njegova zadaća sastoji samo od pružanja tehničke i operativne potpore državama članicama, bez mogućnosti ispitivanja osnovanosti tih odluka o vraćanju. Sud u tom pogledu pojašnjava da provjera postojanja takvih odluka nije povezana ni sa kakvim ispitivanjem njihove osnovanosti i stoga ne zadire u isključivu nadležnost država članica u tom području na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2008/115. Stoga je Frontex dužan provjeriti postoje li izvršive pojedinačne odluke o vraćanju koje se, u skladu s člankom 12. stavkom 1. Direktive 2008/115, moraju donijeti u pisanom obliku za sve osobe koje država članica namjerava uključiti u takve operacije, kako bi se zajamčilo poštovanje zahtjeva koji proizlaze iz Uredbe 2016/1624 kao i temeljnih prava dotičnih osoba, osobito načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja.
U tim okolnostima, i s obzirom na načelo lojalne suradnje (
4
), pogrešku koja se tiče prava sadržava i ocjena Općeg suda prema kojoj treba odbiti svaku uzročnu vezu između postupanja koje se Frontexu stavlja na teret i štete koju navode žalitelji zbog toga što ta agencija nema nikakvu obvezu u pogledu provjere toga postoji li odluka o vraćanju u odnosu na sve osobe uključene u zajedničku operaciju vraćanja koju ta agencija koordinira.
Međutim, suprotno onomu što tvrde žalitelji, činjenica da Frontex u tom pogledu ima obvezu provjere ne znači da nužno postoji uzročna veza između eventualne povrede te obveze i svih ili dijela štete koju žalitelji navode. Točno je da postojanje takve uzročne veze treba ispitati uzimajući u obzir tu obvezu provjere kao i druge obveze nametnute Frontexu kako bi se osiguralo poštovanje zahtjeva iz Uredbe 2016/1624 i temeljnih prava dotičnih osoba. Međutim, to ispitivanje treba provesti uzimajući u obzir sve relevantne činjenice (
5
) i potrebne pravne ocjene.
Nadalje, što se tiče odgovornosti za eventualne povrede temeljnih prava počinjene tijekom povratnog leta, Sud utvrđuje da je Opći sud pogrešno smatrao da su takve povrede u isključivoj odgovornosti države članice domaćina, uz isključenje bilo kakve Frontexove odgovornosti. Naime, uzimajući u obzir Frontexove obveze na temelju Uredbe 2016/1624, ne može se a priori isključiti da je povreda tih obveza koju su u okviru određene operacije počinile njegove službe ili službenici mogla pridonijeti nastanku povreda temeljnih prava prilikom povratnog leta na štetu osoba koje su udaljene. U tom pogledu nije relevantno to što su, u skladu s Direktivom 2008/115 (
6
), i kao što se na to podsjeća u Uredbi 2016/1624 (
7
), države članice odgovorne za nadzor prisilnog vraćanja. Naime, na temelju potonje uredbe, Frontexova pomoć ili koordinacija ili organizacija u pogledu zajedničkih operacija vraćanja moraju se pružati u skladu s tom direktivom, a Frontex ima dodatne obveze nadzora u odnosu na one država članica.
Nadalje, budući da u takvim operacijama sudjeluju ili mogu sudjelovati Frontexovi službenici, u svojstvu koordinatora ili stručnjaka raspoređenih u okviru tih operacija, ne može se a priori isključiti da protupravne radnje ili propusti tih službenika mogu biti u uzročnoj vezi s pojavom takvih povreda.
Naposljetku, oslanjajući se na svoju sudsku praksu o izravnoj uzročnoj vezi između postupanja koje se stavlja na teret i navodne štete kao pretpostavci nastanka Unijine izvanugovorne odgovornosti, Sud ističe da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je, s jedne strane, smatrao da činjenica da je postupanje koje se stavlja na teret bilo nužna pretpostavka nastanka štete, do koje ne bi došlo da nije bilo tog postupanja, nije dovoljna za utvrđenje uzročne veze te je, s druge strane, u ovom slučaju ispitao mogućnost da je uzročna veza između postupanja koje se Frontexu stavlja na teret i štete o kojoj je riječ prekinuta određenim radnjama žaliteljâ.
Međutim, Sud pojašnjava da se takvo ispitivanje nužno mora provesti in concreto, uzimajući u obzir sve relevantne okolnosti koje obilježavaju oštećenikovu situaciju. Što se tiče, među ostalim, članova obitelji koji su pobjegli iz svoje zemlje porijekla kako bi zatražili međunarodnu zaštitu i koji su suočeni s iznimnim okolnostima i nepredvidivim opasnostima, valja uzeti u obzir da tražitelji azila mogu biti osobito ranjivi zbog svojeg migracijskog putovanja i traumatskih iskustava koje su mogli doživjeti, pri čemu ta ranjivost može utjecati na njihovo razmišljanje. U takvoj iznimnoj situaciji može postojati uzročna veza između postupanja koje se stavlja na teret i štete na koju se poziva, čak i ako je oštećenik između tog ponašanja i te štete donio odluku. Ta se odluka može smatrati razumnom uzimajući u obzir sve okolnosti koje su obilježavale tu situaciju.
Posljedično, Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava kada je presudio da je izborima žaliteljâ u pogledu njihova privremenog preseljenja u Tursku, njihova bijega u Irak i njihova nastanjenja u potonjoj zemlji prekinuta svaka dovoljno izravna uzročna veza između postupanja koje se Frontexu stavlja na teret i navodne štete, a da pritom nije in concreto ocijenio razumnost tih izbora s obzirom na sve okolnosti koje su obilježile kontekst u kojem su oni izvršeni.
U tim okolnostima Sud zaključuje da valja djelomično ukinuti pobijanu presudu (
8
) i, s obzirom na to da ne može odlučiti o meritumu jer Opći sud nije odlučio o većini tužbenih razloga žaliteljâ, predmet vraća Općem sudu na odlučivanje.
(
1
)	Presuda od 6. rujna 2023., WS i dr./Frontex (T-600/21, EU:T:2023:492, u daljnjem tekstu: pobijana presuda)
(
2
)	Uredba (EU) 2016/1624 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. rujna 2016. o europskoj graničnoj i obalnoj straži i o izmjeni Uredbe (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 863/2007 Europskog parlamenta i Vijeća, Uredbe Vijeća (EZ) br. 2007/2004 i Odluke Vijeća 2005/267/EZ (SL 2016., L 251, str. 1.)
(
3
)	Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da je nastanak Unijine izvanugovorne odgovornosti na temelju članka 340. drugog stavka UFEU-a uvjetovan ispunjenjem nekoliko pretpostavki, odnosno postojanjem dovoljno ozbiljne povrede pravnog pravila kojim se pojedincima priznaju određena prava, stvarnim nastankom štete i postojanjem uzročne veze između povrede obveze donositelja akta i štete koju su pretrpjele oštećene osobe. Ako jedna od tih pretpostavki nije ispunjena, tužba se mora u cijelosti odbiti a da pritom nije potrebno ispitati ostale pretpostavke Unijine izvanugovorne odgovornosti i sud Unije nije dužan ispitati postojanje navedenih pretpostavki određenim redoslijedom.
(
4
)	Navedeno u članku 4. stavku 3. UEU-a i na koje se podsjeća u članku 9. Uredbe 2016/1624.
(
5
)	Koje mora utvrditi Opći sud.
(
6
)	U ovom slučaju u skladu s člankom 8. stavkom 6. Direktive 2008/115.
(
7
)	U njezinu članku 29. stavku 4.
(
8
)	Pobijana presuda ukida se osim u dijelu u kojem se, s jedne strane, određeni dokumenti koje su žalitelji podnijeli odbacuju kao nedopušteni i, s druge strane, utvrđuje nepostojanje uzročne veze između postupanja koje se Frontexu stavlja na teret i štete koju žalitelji navode u pogledu troškova nastalih zbog odlaska u Grčku.