Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ANDREA BIONDI
föredraget den 26 mars 2026(1)
Mål C‑888/24
Adão da Fonseca-Engenheiros Consultores, Lda
mot
Metro do Porto, S.A.,
Betar Consultores, Lda
(begäran om förhandsavgörande från Supremo Tribunal Administrativo (Högsta förvaltningsdomstolen, Portugal))
” Begäran om förhandsavgörande – Offentlig upphandling – Direktiv 2014/24/EU – Artikel 82 – Förfarande för en projekttävling – Inget hörande innan beslut fattas – Skydd för tävlingsdeltagarnas anonymitet – Rätten att bli hörd ”
I.      Inledning
1.        Förevarande begäran om förhandsavgörande som har framställts av Supremo Tribunal Administrativo (Högsta förvaltningsdomstolen, Portugal), som är den hänskjutande domstolen, ger EU-domstolen tillfälle att, för första gången, tolka de bestämmelser i direktiv 2014/24/EU(2) om offentlig upphandling som specifikt avser ”projekttävlingar”.
2.        Projekttävlingar är förfaranden som skiljer sig från upphandlingar och som innebär att en upphandlande myndighet får ett idéförslag, en ritning eller en projektbeskrivning (vanligtvis inom området för stadsplanering eller ingenjörs- och arkitekttjänster), som en jury utsett till vinnande bidrag i en tävling. Projekttävlingar utmärker sig genom det estetiska och konceptuella i de ritningar eller projektbeskrivningar som presenteras, och kvaliteten på och originaliteten i de lösningar som föreslås spelar en avgörande roll vid bedömningen.
3.        I förevarande mål uppkommer sammanfattningsvis frågan huruvida juryn måste eller åtminstone får höra tävlingsdeltagarna innan den fattar sitt slutliga beslut i vissa typer av förfaranden. Denna fråga kommer att prövas dels mot bakgrund av regelverket i direktiv 2014/24, dels mot bakgrund av den allmänna unionsrättsliga principen om rätten att bli hörd.
4.        Den begäran om förhandsavgörande som förevarande förslag till avgörande avser har framställts inom ramen för en tvist som har inletts av ingenjörsföretaget Adão da Fonseca-Engenheiros Consultores, Lda. (nedan kallat Adão da Fonseca) med avseende på en projekttävling som har utlysts av företaget Metro do Porto, S.A., i egenskap av upphandlande myndighet, för utarbetande av en projektbeskrivning inför byggandet av en bro över floden Douro.
5.        Adão da Fonsecas projektbeskrivning kom inte med bland de tre som juryn valde ut i ovannämnda projekttävling. Företaget väckte därför talan vid portugisisk förvaltningsdomstol och yrkade ogiltigförklaring av juryns beslut och även av det efterföljande beslutet om att tilldela det offentliga tjänstekontraktet till en annan aktör.
6.        Efter att ha fått två avslag på sitt överklagande från förvaltningsdomstolarna i lägre instans, vände sig Adão da Fonseca till den hänskjutande domstolen i sista instans. Företaget har vid den domstolen bland annat åberopat ett åsidosättande av den rätt att bli hörd innan beslut fattas som företaget påstår sig ha.(3) Företaget har hävdat att underlåtenheten att höra deltagarna innan beslutet fattades utgör en underlåtenhet att vidta en väsentlig åtgärd i förfarandet, vilket innebär att såväl projekttävlingen som den efterföljande tilldelningen(4) är ogiltiga.
7.        Den hänskjutande domstolen vill, i detta sammanhang, få klarhet i huruvida tävlingsdeltagare i en projekttävling ska ha rätt att höras av juryn innan juryn fattar sitt beslut när det gäller bedömningen och rangordningen av de ritningar eller projektbeskrivningar som har lagts fram för den. Den hänskjutande domstolen har påpekat att den omständigheten att det enligt portugisisk rätt är ett mycket viktigt steg i alla förfaranden att höra berörda parter inte utgör hinder för att det i vissa vederbörligen motiverade fall kan vara motiverat att inte höra dem innan beslut fattas. Den hänskjutande domstolen har betonat att det kan vara motiverat att inte höra tävlingsdeltagarna innan beslut fattas i projekttävlingar mot bakgrund av den i sådana förfaranden grundläggande principen om tävlingsdeltagarnas anonymitet. Tävlingsdeltagarnas identitet får nämligen avslöjas först efter det att juryn har upprättat sin rapport. Den hänskjutande domstolen har härvidlag påpekat att även om det inte finns någon specifik bestämmelse om projekttävlingar i portugisisk rätt som föreskriver att berörda deltagare ska höras innan beslut fattas, föreskrivs detta icke desto mindre i de allmänna bestämmelserna om öppna förfaranden, som det i andra hand hänvisas till i den relevanta nationella lagstiftningen.
8.        Mot denna bakgrund har den hänskjutande domstolen beslutat att vilandeförklara målet och att hänskjuta följande tolkningsfråga till EU‑domstolen för förhandsavgörande:
”Ska den regel om anonymitet för tävlingsdeltagarna som föreskrivs i artikel 82.4 i direktiv 2014/24, jämförd med den möjlighet till dialog mellan juryn och tävlingsdeltagarna för att klargöra de framlagda projektbeskrivningarna som föreskrivs i artikel 82.5 och 82.6, samt hänvisningen i artikel 80.1 i direktiv 2014/24 till bestämmelserna i avdelning I, tolkas så, att den utgör hinder för en skyldighet att höra de berörda deltagarna innan beslut fattas?”
II.    Bedömning
9.        Såsom jag redan har angett, avser den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt förhållandet mellan regeln om tävlingsdeltagarnas anonymitet, som spelar en grundläggande roll i lagstiftningen om projekttävlingar, och tävlingsdeltagarnas rätt att bli hörd i ett sådant förfarande.
10.      Inledningsvis ska det, för det första, påpekas att tolkningsfrågan inte är hypotetisk, såsom Metro do Porto S.A. har hävdat i sitt yttrande. Det framgår nämligen tydligt av den hänskjutande domstolens beslut att Adão da Fonseca vid den har hävdat att den påstådda rättsstridighet som består i att inte höra de berörda deltagarna under projekttävlingen innan beslut fattas utgör ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter som medför att hela förfarandet ska ogiltigförklaras.(5) Den tolkningsfråga som har ställts är därför av avgörande betydelse i det mål som är anhängigt vid den hänskjutande domstolen och kan således tas upp till sakprövning.
11.      För det andra vill jag påpeka att den aktuella projekttävlingen avser ett projekt för byggande av en bro över floden Douro och har inletts av Metro do Porto S.A., ett offentligrättsligt bolag som ansvarar för förvaltningen av infrastrukturen i Portos tunnelbanesystem. Det framgår emellertid inte uttryckligen, vare sig av beslutet om hänskjutande eller av parternas yttranden, huruvida det inom ramen för det projektet föreskrivs att tunnelbanan ska trafikera ifrågavarande bro eller inte. Det är således oklart huruvida den aktuella projekttävlingen avser ”verksamhet som avser tillhandahållande ... av nät i syfte att tillhandahålla tjänster för allmänheten på områdena järnvägstransporter” i den mening som avses i artikel 11 i direktiv 2014/25.(6) Om så är fallet ska den aktuella projekttävlingen således omfattas av bestämmelserna i det sistnämnda direktivet och inte av bestämmelserna i direktiv 2014/24. De bestämmelser i de båda direktiven som reglerar projekttävlingar och som är i fråga i förevarande mål är emellertid i stort sett identiska,(7) vilket innebär att EU-domstolens bedömning inte skulle ändras även om det är direktiv 2014/25 som skulle vara tillämpligt.
12.      För att besvara den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt, kommer jag först att redogöra för särdragen i de förfaranden för projekttävlingar som regleras i direktiv 2014/24, för att klargöra de särskilda aspekter som motiverar den rättsliga regleringen (A). Jag kommer därefter att undersöka huruvida det ska anses finnas en rätt att bli hörd innan beslut fattas i sådana typer av förfaranden enligt direktiv 2014/24 (B). Avslutningsvis kommer jag att undersöka huruvida det ska anses finnas en rätt att bli hörd innan beslut fattas i sådana typer av förfaranden på grundval av rätten att bli hörd, såsom ett uttryck för en allmän unionsrättslig princip.
A.      Projekttävlingar enligt
direktiv 2014/24
13.      I artikel 2.1 led 21 i direktiv 2014/24 definieras ”projekttävling” som ett ”förfarande på främst sådana områden som fysisk planering, arkitekt- och ingenjörstjänster eller databehandling som innebär att den upphandlande myndigheten får en ritning eller en projektbeskrivning som en jury utsett till vinnande bidrag i en tävling med eller utan priser”.(8)
14.      Projekttävlingar är ”flexibla instrument”(9) som upphandlande myndigheter använder för att välja ut en eller flera projektbeskrivningar på specifika områden. De syftar som sådana till att samla in idéer och få fram det bästa idéförslaget, utan att förfarandet med nödvändighet leder till att själva genomförandet av projektet eller projekteringstjänsten tilldelas.
15.      Projekttävlingar skiljer sig således från upphandlingar, som definieras på ett annat sätt i direktiv 2014/24.(10) Projekttävlingar syftar nämligen inte till att ett tjänstekontrakt ska ingås, utan endast till att en eller flera projektbeskrivningar ska väljas ut, med eller utan priser. Detta utesluter för övrigt inte att en projekttävling kan anordnas inom ramen för ett förfarande för tilldelning av ett offentligt kontrakt för tjänster.(11)
16.      Projekttävlingars specifika karaktär ligger således, såsom jag redan har påpekat, just i att de är av kreativ och konceptuell art, där kvaliteten på och innovationsrikedomen i de föreslagna lösningarna är avgörande. Till skillnad från i en upphandling lämnar tävlingsdeltagarna inte några ekonomiska anbud i projekttävlingar, utan presenterar utarbetade förslag som återspeglar visionen för projektet (i regel ritningar eller planer inom stadsplanering, ingenjörsteknik, arkitektur eller annat). Den upphandlande myndigheten tilldelar följaktligen inte något kontrakt i egentlig mening, utan väljer helt enkelt ut ett idéförslag med eventuella priser. Jämförelsen avser således inte avtalsanbudet, utan det tekniska innehållet i de projekt som presenteras. Det som är av intresse för den upphandlande myndigheten i sådana typer av förfaranden är slutresultatet av projekterings- och planeringsarbetet, vilket ska tillgodose de krav som myndigheten tidigare har fastställt. Syftet är däremot inte att fastställa vem som uppfyller kraven för att säkerställa den professionalism som krävs för att fullgöra det uppdrag som anförtrotts.
17.      Projekttävlingar reglerades tidigare specifikt i direktiv 2004/18/EG.(12) Direktiv 2014/24 har dock inneburit en förstärkning av den lagstiftningen och har reglerat projekttävlingar i ett särskilt kapitel, nämligen kapitel II (artiklarna 78–82) i avdelning III om särskilda upphandlingssystem.(13)
18.      Det föreskrivs inte något särskilt allmänt förfarande för projekttävlingar i bestämmelserna i det kapitlet. De innehåller endast vissa förfaranderegler för att ovannämnda särart hos denna typ av tävlingar ska beaktas, samt en skyldighet för de upphandlande myndigheterna – i artikel 80.1 i direktiv 2014/24, vilken har nämnts i tolkningsfrågan – att tillämpa förfaranden som är anpassade till bestämmelserna i avdelning I i det direktivet om principer och allmänna bestämmelser. Det följer av denna relativt begränsade lagstiftning att direktiv 2014/24 inte syftar till att införa en fullständig harmonisering av bestämmelserna om projekttävlingar.
19.      Vad gäller bestämmelserna i direktiv 2014/24 anges tillämpningsområdet för reglerna om projekttävlingar i artikel 78. Det framgår av den bestämmelsen att projekttävlingar kan anordnas på tre olika sätt: för det första helt fristående från all offentlig upphandling,(14) för det andra som en preliminär fas i ett upphandlingsförfarande som kan anordnas senare(15) och, för det tredje, direkt som en integrerad del i ett förfarande som leder till tilldelning av ett offentligt kontrakt för tjänster.(16) Projekttävlingar kan dessutom vara öppna för alla aktörer eller begränsas till några få deltagare.(17)
20.      I artikel 79 i direktiv 2014/24 föreskrivs en skyldighet för upphandlande myndigheter som har för avsikt att anordna en projekttävling att informera om detta genom ett meddelande om projekttävling.(18) I artikel 80 i direktiv 2014/24 föreskrivs vissa regler för anordnande av projekttävlingar och val av deltagare.(19) I artikel 81 i direktiv 2014/24 föreskrivs särskilda bestämmelser om juryns sammansättning.(20)
21.      I artikel 82 i direktiv 2014/24, vars tolkning har begärts i tolkningsfrågan, föreskrivs slutligen bestämmelser som rör juryns beslut.
22.      Anonymitetsregeln kommer i synnerhet till uttryck i artikel 82.2 och 82.4. Enligt artikel 82.2 i direktiv 2014/24 ska juryn granska planer och projekt som tävlingsdeltagarna har lagt fram anonymt och uteslutande utgå från de kriterier som anges i meddelandet om projekttävlingen. Enligt artikel 82.4 ska anonymiteten respekteras tills juryn har avgett ett yttrande eller meddelat ett beslut.
23.      Syftet med anonymiteten är att säkerställa objektivitet och opartiskhet i förfarandet för bedömning av de inlämnade projekten. Anonymiteten säkerställer nämligen att juryn uteslutande bedömer projekten på grundval av deras förtjänster, enligt på förhand fastställda kriterier för urvalet som är entydiga och icke-diskriminerande, och utan att medvetet eller omedvetet påverkas av tävlingsdeltagarnas identitet eller anseende. Eftersom syftet med en projekttävling, såsom har angetts ovan, är att bedöma kreativa arbeten utifrån deras estetiska, konceptuella, funktionella eller tekniska egenskaper, med tanke på att sådana arbeten är konstnärliga och konceptuella till sin natur, innebär bedömningen av dem med nödvändighet en viss grad av subjektivitet, särskilt vad gäller bedömningen av estetiska aspekter och idéinnehåll. Det finns således en ökad risk för partiskhet från juryns sida, som även omedvetet skulle kunna gynna ansedda yrkesutövare. Anonymiteten garanterar att juryn är objektiv och att principerna om likabehandling och rättvis konkurrens iakttas. Att bibehålla en strikt anonymitet under bedömningen av projekten säkerställer således likabehandling av deltagarna och stärker legitimiteten och öppenheten i förfarandet, och spelar därför en grundläggande roll i sådana typer av förfaranden.
24.      I direktiv 2014/24 utesluts det för övrigt inte helt och hållet att det kan förekomma någon form av dialog mellan juryn och tävlingsdeltagarna. I artikel 82.5 föreskrivs nämligen att ”[t]ävlingsdeltagarna [vid behov] kan ... uppmanas att besvara frågor som juryn har noterat i protokollet i syfte att klargöra projektets alla aspekter”. I punkt 6 i samma artikel föreskrivs sedan att det ska ”upprättas fullständiga protokoll över dialogen mellan jurymedlemmarna och tävlingsdeltagarna”.
25.      Det är mot bakgrund av detta regelverk i direktiv 2014/24 som har beskrivits i föregående punkter som den hänskjutande domstolens tolkningsfråga ska prövas.
B.      Huruvida det ska erkännas finnas en rätt att bli hörd innan beslut fattas i projekttävlingar inom ramen för direktiv 2014/24
26.      För att besvara den frågan måste det framför allt undersökas huruvida det mot bakgrund av detta regelverk kan ställas krav på att tävlingsdeltagarna ska höras i projekttävlingar innan juryn antar sitt bedömningsbeslut.
27.      I detta hänseende ska det, för det första, påpekas att det i ovannämnda bestämmelser i avdelning III kapitel II i direktiv 2014/24 inte uttryckligen föreskrivs att de berörda deltagarna ska höras innan beslut fattas i projekttävlingar.
28.      Med hänvisning till Adão da Fonsecas argument, vill den hänskjutande domstolen emellertid få klarhet i huruvida den möjlighet att inleda en dialog mellan tävlingsdeltagarna och juryn som föreskrivs i artikel 82.5 och 82.6 i direktiv 2014/24 kan motivera att det ska finnas en möjlighet att undersöka och ta del av de projekt som tävlingsdeltagarna har föreslagit vid ett hörande, utan att sekretessen och anonymiteten åsidosätts.
29.      Jag anser emellertid inte att artikel 82.5 och 85.6 i direktiv 2014/24 kan tolkas så, att den ger tävlingsdeltagare rätt att bli hörda innan beslut fattas i projekttävlingar.
30.      Det framgår av ordalydelsen i punkt 5 i den artikeln att tävlingsdeltagarna ”vid behov” ”kan” uppmanas att besvara frågor som juryn har noterat i protokollet i syfte att klargöra projektet. Den bestämmelsen ger således uttryckligen ett utrymme för skönsmässig bedömning för juryn att begära klargöranden från tävlingsdeltagarna om projekten, men inte någon rätt för tävlingsdeltagarna att kräva att sådana klargöranden ska få lämnas.
31.      Möjligheten att begära klargöranden har föreskrivits för att skingra de tvivel som juryn skulle kunna ha om specifika aspekter av det projekt som har lagts fram och bidrar på så sätt till en mer välgrundad och rättvis bedömning. Det rör sig för övrigt endast om en begäran om klargöranden. Det står under alla omständigheter klart att syftet med den bestämmelsen däremot inte är att tävlingsdeltagarna ska kunna komplettera projektet i efterhand, genom att gå utöver de förtydliganden som juryn har begärt.
32.      När juryn utövar sitt utrymme för skönsmässig bedömning, ankommer det dessutom på denna att behandla de olika tävlingsdeltagarna på ett likartat och lojalt sätt, så att det inte kan framstå som om begäran om klargöranden, efter projekttävlingen, på ett otillbörligt sätt gynnat eller missgynnat den eller de tävlingsdeltagare som var föremål för begäran.(21)
33.      Det är således även uppenbart att juryns möjlighet att begära sådana klargöranden från en eller flera tävlingsdeltagare måste vara förenlig med regeln om anonymitet, som ska respekteras tills juryn har fattat sitt beslut, såsom framgår av artikel 82.4 i direktiv 2014/24. Om så inte vore fallet skulle i själva verket den ändamålsenliga verkan av anonymitetsregeln riskera att undergrävas av begäran om klargöranden, såsom den portugisiska regeringen med rätta har påpekat. Iakttagandet av regeln om tävlingsdeltagarnas anonymitet kan exempelvis säkerställas, såsom kommissionen har angett i sitt yttrande, genom att använda sig av en mellanhand (till exempel den upphandlande myndigheten eller en oberoende tredje part) eller genom att använda sig av tekniska hjälpmedel eller elektronisk kommunikation (såsom en it‑plattform).
34.      För det andra framgår det inte heller av någon bestämmelse i avdelning I i direktiv 2014/24, som det hänvisas till i artikel 80.1 i det direktivet, att berörda deltagare måste höras i projekttävlingar innan juryn antar sitt beslut.
35.      Att detta skulle vara nödvändigt följer i synnerhet inte av någon av de grundläggande principer för upphandling som anges i artikel 18 i direktiv 2014/24 eller närmare bestämt av principerna om likabehandling och öppenhet, som förefaller tala emot att erkänna en rätt för tävlingsdeltagare att höras innan beslut fattas i sådana förfaranden.
36.      Det framgår av rättspraxis att principen om likabehandling har till syfte att främja utvecklingen av en sund och effektiv konkurrens mellan de aktörer som deltar i en tävling, vilka ska behandlas lika såväl när de utarbetar sina projekt som när projekten bedöms. Syftet med principen om öppenhet är däremot att garantera att det inte förekommer någon risk för favorisering eller godtycke från juryns sida.(22)
37.      Ett hörande innan beslut fattas, oberoende av i vilken form, medför alltid en risk, åtminstone en eventuell sådan, för att tävlingsdeltagarnas anonymitet äventyras, vilken spelar en avgörande roll i projekttävlingar med tanke på deras särskilda art, såsom har framgått ovan.(23) I det särskilda sammanhanget för projekttävlingar finns det således alltid en risk för att likabehandlingen av tävlingsdeltagarna äventyras och att oberoendet i juryns bedömning påverkas i strid med de båda ovannämnda principerna om tävlingsdeltagarna hörs innan beslut fattas.
38.      För det tredje uppkommer frågan huruvida direktiv 2014/24, i avsaknad av en specifik bestämmelse i detta avseende, och i synnerhet anonymitetsregeln tillåter eller utgör hinder för att en medlemsstat, i sin nationella rätt, föreskriver att tävlingsdeltagare ska höras i projekttävlingar innan juryn antar sitt bedömningsbeslut.
39.      Eftersom direktiv 2014/24 inte innebär en fullständig harmonisering av bestämmelserna om projekttävlingar, såsom har påpekats i punkt 18 ovan, ankommer det enligt fast rättspraxis på varje medlemsstat att fastställa reglerna för det administrativa förfarandet, i enlighet med principen om medlemsstaternas processuella autonomi, samtidigt som de grundläggande principerna för upphandling enligt artikel 18 i direktiv 2014/24 ska iakttas. Dessa regler får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som avser liknande talan som syftar till att skydda de rättigheter som följer av den nationella rättsordningen (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen).(24)
40.      Jag anser emellertid att det skulle strida mot logiken i de bestämmelser som föreskrivs i direktiv 2014/2 att i nationell lagstiftning föreskriva en rätt för tävlingsdeltagare att bli hörda innan beslut fattas i projekttävlingar, i synnerhet med hänsyn till det grundläggande kravet på att anonymiteten ska respekteras tills juryn har meddelat ett beslut.
41.      Även om det, såsom har nämnts i föregående punkter, teoretiskt sett inte är uteslutet att det kan finnas sätt att höra berörda deltagare innan beslut fattas och samtidigt säkerställa att anonymiteten respekteras, medför i själva verket varje kontakt mellan juryn och tävlingsdeltagarna en ökad risk för att anonymiteten åsidosätts, vilket undergräver den ändamålsenliga verkan av regeln om anonymitet.
42.      Ur detta perspektiv framstår det inte som en slump att det i direktiv 2014/24 föreskrivs att kontakter mellan juryn och tävlingsdeltagarna kan ske vid ”behov”.(25) Det framgår nämligen av alla de bestämmelser som föreskrivs i artikel 82 i direktiv 2014/24 att unionslagstiftarens avsikt var att hitta en balans mellan, å ena sidan, principen om anonymitet, som är av grundläggande betydelse för att säkerställa opartiskhet i juryns bedömning, och, å andra sidan, den flexibilitet som krävs för att möjliggöra en fullständig förståelse av de arbeten som presenteras, med bibehållande av det väsentliga kravet på anonymitet, vilket är en garant för en opartisk bedömning och därför ska anses vara okränkbart.
43.      Även om medlemsstaterna har frihet att fastställa förfaranderegler enligt principen om processuell autonomi med iakttagande av de grundläggande upphandlingsprinciperna, måste de projekt som tävlingsdeltagarna lägger fram dessutom vara fullständiga och begripliga samt i viss mån ”fristående” och självförklarande. Det är tävlingsdeltagaren som ansvarar för att lägga fram ett fullständigt projekt och som har en omsorgsplikt att utforma sitt projekt på ett tydligt sätt.(26) I det förfarande som anges i direktiv 2014/24 föreskrivs inga senare ändringar av projektet eller något annat steg i förfarandet än begäran om klargöranden i artikel 82.5. Det skulle således även strida mot systematiken i det förfarande som anges i direktiv 2014/24 att erkänna en skyldighet att höra de berörda deltagarna efter det att projektet har lagts fram.
44.      Ur samma synvinkel och med en analog tillämpning av rättspraxis inom området för upphandling, utgör principerna om likabehandling och öppenhet, som föreskrivs i artikel 18 i direktiv 2014/24 och såsom de även är tillämpliga på projekttävlingar, hinder för att det sker någon förhandling mellan juryn och en deltagare i ett förfarande för en projekttävling, vilket innebär att ett projekt, så snart det har presenterats, i princip inte kan ändras efter det att det har lämnats in, vare sig på den upphandlande myndighetens eller tävlingsdeltagarens initiativ.(27)
45.      Jag anser således att det av alla ovanstående överväganden följer att direktiv 2014/24 utgör hinder för att en medlemsstat, i sin nationella rätt, föreskriver en skyldighet att höra de berörda deltagarna i projekttävlingar innan juryn antar sitt bedömningsbeslut.
C.      Huruvida berörda deltagare måste höras innan beslut fattas i projekttävlingar enligt rätten att bli hörd
46.      Det ska för övrigt undersökas huruvida en rätt för deltagare i projekttävlingar att bli hörda innan juryn antar sitt bedömningsbeslut kan tänkas föreligga med hänsyn till rätten för var och en att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne negativt vidtas mot honom eller henne.
47.      Den rättigheten föreskrivs uttryckligen i artikel 41.2 a i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) – som kommissionen och den portugisiska regeringen har hänvisat till i sina yttranden – som ett särskilt uttryck för rätten till god förvaltning.
48.      Artikel 41 i stadgan riktar sig emellertid till unionens institutioner, organ och byråer och inte till organ eller myndigheter i medlemsstaterna, vilket innebär att en enskild inte kan åberopa den artikeln gentemot nationella upphandlande myndigheter. När en medlemsstat genomför unionsrätten är de rättigheter som följer av principen om god förvaltning, som är en allmän unionsrättslig princip – särskilt rätten för var och en att bli hörd i administrativa förfaranden – emellertid tillämpliga inom ramen för de förfaranden som genomförs av behöriga nationella upphandlande myndigheter.(28)
49.      Vad gäller innehållet i rätten att bli hörd, följer det av rättspraxis att den rättigheten innebär att var och en garanteras en möjlighet att på ett meningsfullt och effektivt sätt framföra sin ståndpunkt under det administrativa förfarandet och innan ett beslut fattas som kan påverka hans eller hennes intressen på ett ogynnsamt sätt, även när en sådan formalitet inte föreskrivs i den tillämpliga lagstiftningen.(29) Denna rätt förutsätter även att den behöriga myndigheten med nödvändig omsorg beaktar den berörda personens yttranden genom att omsorgsfullt och opartiskt pröva samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet och genom att motivera sitt beslut i tillräcklig utsträckning.(30) Med andra ord syftar rätten att bli hörd bland annat till att säkerställa att varje beslut som är ogynnsamt för berörd person fattas med full sakkännedom.(31)
50.      Närmare bestämt har EU-domstolen uttryckligen påpekat att det sätt på vilket en person ska kunna utöva sin rätt att bli hörd innan ett beslut som rör honom eller henne fattas ska bedömas mot bakgrund av syftet med det aktuella regelverket.(32)
51.      De grundläggande rättigheterna, såsom rätten att bli hörd, utgör dessutom inte några absoluta rättigheter, utan kan bli föremål för inskränkningar under förutsättning att de faktiskt tillgodoser de allmänintressen som eftersträvas och att de, mot bakgrund av det eftersträvade målet, inte medför ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp som påverkar själva kärnan i de på detta sätt garanterade rättigheterna.(33)
52.      I förevarande fall ska det framför allt påpekas att ett beslut som juryn fattar i en projekttävling som den här aktuella kan beröra en deltagare som Adão da Fonseca negativt. Det framgår nämligen av beslutet om hänskjutande att det beslutet är bindande för den upphandlande myndigheten och att endast de projekt som hamnar på de tre första platserna i den rangordning som juryn har gjort väljs ut för att delta i ett förfarande för direkttilldelning. Om ett projekt inte hamnar bland dessa tre projekt innebär detta således att tjänstekontraktet med säkerhet inte kommer att tilldelas för projektet och därmed att ekonomiska möjligheter går förlorade.
53.      Det ska vidare påpekas att i det mål som är anhängigt vid den hänskjutande domstolen fastställs det i unionsrätten och i synnerhet i direktiv 2014/24 vissa icke uttömmande regler som anger villkoren och formerna för att anordna projekttävlingar.
54.      Det framgår av den rättspraxis som har nämnts i punkt 50 i förevarande förslag till avgörande att eftersom förutsättningarna för att utöva rätten att bli hörd ska bedömas mot bakgrund av de rättsliga bestämmelserna på det aktuella området och deras syfte, ska de mekanismer genom vilka tävlingsdeltagarna i en projekttävling ska kunna utöva sin rätt att bli hörd innan juryn fattar ett beslut bedömas mot bakgrund av bestämmelserna i avdelning III kapitel II i direktiv 2014/24. De bestämmelserna syftar särskilt till att fastställa minimiregler för harmonisering av projekttävlingar, i synnerhet för att säkerställa likabehandling och icke-diskriminering av tävlingsdeltagare.
55.      Av de överväganden som har gjorts i förevarande förslag till avgörande vad de bestämmelserna beträffar, följer, för det första, att juryn, när den har att ta ställning till de projekt som läggs fram inom ramen för en projekttävling, ska granska de planer och projekt som tävlingsdeltagarna har lagt fram anonymt och uteslutande utgå från de kriterier som anges i meddelandet om projekttävlingen.(34) För det andra följer det även att anonymitetsregeln är okränkbar eftersom den regeln, på grund av projekttävlingars särskilda art, är nödvändig för att garantera juryns oberoende och säkerställa likabehandling av tävlingsdeltagarna.(35) För det tredje har jag påpekat att tävlingsdeltagaren har en omsorgsplikt vid utformningen av sitt projekt, som ska vara tydligt, begripligt, fullständigt och självförklarande.(36) För det fjärde föreskriver bestämmelserna i direktiv 2014/24 icke desto mindre en väl avgränsad möjlighet till dialog mellan tävlingsdeltagarna och juryn, vilken enbart får ske på den sistnämndas initiativ och med iakttagande av anonymitetsregeln, i syfte att klargöra projektets alla aspekter.(37) Såsom har påpekats är det denna lösning som lagstiftaren har valt för att säkerställa en balans mellan upprätthållandet av principen om anonymitet och den flexibilitet som krävs för att juryn fullt ut ska kunna förstå de arbeten som presenteras.
56.      Mot denna bakgrund anser jag att dessa bestämmelser sammantagna innebär att en tävlingsdeltagare får framföra sina egna synpunkter på alla relevanta delar av det projekt som denne lägger fram i projekttävlingen och att det därför kan anses att rätten att bli hörd innan juryn fattar ett beslut faktiskt iakttas inom ramen för sådana typer av förfaranden.
57.      I synnerhet utgör den omständigheten att en tävlingsdeltagare i princip kan ge uttryck för sådana synpunkter vid presentationen av sitt projekt och i förekommande fall, dock endast när juryn anser att detta är nödvändigt, på eventuella andra sätt, varvid anonymitetsregeln fortfarande ska respekteras, inte hinder för att tävlingsdeltagarens rätt att bli hörd innan ett beslut fattas i den projekttävling som denne deltar i faktiskt iakttas.(38)
58.      Av det ovan anförda följer att den allmänna unionsrättsliga principen om rätten att bli hörd inte kräver att deltagarna i projekttävlingar ska höras innan juryn fattar sitt bedömningsbeslut.
D.      Förslag till avgörande
59.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen ska besvara tolkningsfrågan från Supremo Tribunal Administrativo (Högsta förvaltningsdomstolen, Portugal) på följande sätt:
Artikel 82.4, 82.5 och 82.6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG samt artikel 80.1 i det direktivet, jämförda med den allmänna unionsrättsliga principen om rätten att bli hörd i administrativa förfaranden,
ska tolkas så,
att de utgör hinder för en skyldighet att höra de berörda deltagarna innan beslut fattas i sådana projekttävlingar som avses i det direktivet.
1      Originalspråk: italienska.
2      Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 28.3.2014, s. 65).
3      Adão da Fonseca har även bestritt att det aktuella förfarandet utgör en projekttävling, men det argumentet har underkänts av den hänskjutande domstolen. Se avsnitt III.B, punkt 14 i beslutet om hänskjutande.
4      Den hänskjutande domstolen har emellertid konstaterat att den tvist som har anhängiggjorts vid den inte avser det efterföljande förfarandet för tilldelning av det offentliga tjänstekontraktet. Se avsnitt III.B punkt 15.2 i beslutet om hänskjutande.
5      Se punkt 4 i beslutet om hänskjutande med hänvisning till punkt 63 i Adão da Fonsecas överklagande.
6      Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (EUT L 94, 2014, s. 243).
7      Se, särskilt, artiklarna 80.1 och 82 i direktiv 2014/24 och artiklarna 97.1 och 98 i direktiv 2014/25.
8      Se, även, artikel 2 led 17 i direktiv 2014/25.
9      Se skäl 120 i direktiv 2014/24.
10      Begreppen ”offentligt kontrakt” och ”offentligt tjänstekontrakt” definieras i artikel 2.1 leden 5 och 9 i direktiv 2014/24.
11      Se punkt 19 nedan i förevarande förslag till avgörande.
12      Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (EUT L 134 av den 30 april 2004, s. 114). Se, särskilt, artiklarna 66–74.
13      Även i direktiv 2014/25 regleras projekttävlingar i avdelning III kapitel II (artiklarna 95–98).
14      Se artikel 78 första stycket led b i direktiv 2014/24.
15      Se artikel 78 tredje stycket i direktiv 2014/24, jämförd med artikel 32.4 i det direktivet.
16      Se artikel 78 första stycket led a i direktiv 2014/24.
17      Se artikel 80.3 i direktiv 2014/24.
18      Se även artikel 96 i direktiv 2014/25.
19      Se även artikel 97 i direktiv 2014/25.
20      Enligt artikel 81 i direktiv 2014/24 ska juryn uteslutande vara sammansatt av fysiska personer som är oberoende i förhållande till deltagarna i projekttävlingen. Om deltagarna i en projekttävling måste ha särskilda yrkeskvalifikationer, ska minst en tredjedel av ledamöterna i juryn ha dessa eller likvärdiga kvalifikationer. Se, även, artikel 97.4 i direktiv 2014/25.
21      Se, analogt, dom av den 29 mars 2012, SAG ELV Slovensko m.fl. (C-599/10, EU:C:2012:191, punkt 41).
22      Se dom av den 13 juni 2024, BibMedia (C-737/22, EU:C:2024:495, punkterna 30 och 31 och där angiven rättspraxis). Se, även, dom av den 5 mars 2026, AESTE (C‑210/24, EU:C:2026:145, punkt 52).
23      Se punkterna 18 och 25 i förevarande förslag till avgörande.
24      Se dom av den 12 mars 2015, eVigilo (C-538/13, EU:C:2015:166, punkt 39), och dom av den 7 september 2021, ”Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras” (C‑927/19, EU:C:2021:700, punkt 146).
25      Se artikel 82.5 i direktiv 2014/24 och punkt 31 i förevarande förslag till avgörande.
26      Se, analogt och för ett liknande resonemang, dom av den 29 mars 2012, SAG ELV Slovensko m.fl. (C-599/10, EU:C:2012:191, punkt 38).
27      Se, analogt, dom av den 13 juni 2024, BibMedia (C-737/22, EU:C:2024:495, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
28      Se, för ett liknande resonemang, bland annat och analogt, dom av den 6 mars 2025, Obshtina Veliko Tarnovo och Obshtina Belovo (C-471/23 och C-477/23, EU:C:2025:155, punkt 73 och där angiven rättspraxis).
29      Se, för ett liknande resonemang, bland annat ibidem, punkt 74 och där angiven rättspraxis.
30      Dom av den 22 november 2012, M.M. (C-277/11, EU:C:2012:744, punkt 88), och dom av den 5 november 2014, Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2336, punkt 48).
31      Se, i detta avseende, förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet M (C-560/14, EU:C:2016:320, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
32      Se, analogt, dom av den 9 februari 2017, M (C-560/14, EU:C:2017:101, punkt 33).
33      Se, bland annat, dom av den 20 december 2017, Prequ’ Italia (C-276/16, EU:C:2017:1010, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
34      Se artikel 82.2 i direktiv 2014/24 och punkt 22 ovan.
35      Se punkterna 22, 23 och 42 ovan.
36      Se punkt 43 ovan.
37      Se punkterna 24 och 29–33 ovan.
38      Se, analogt, dom av den 9 februari 2017, M (C-560/14, EU:C:2017:101, punkt 38).