DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (première chambre)
10 septembre 2020 (*)
« Recours en annulation – Contrats de subvention relatifs aux projets “Your Environment is Your Life” et “Social Safety Net for Poor and Vulnerable Households in Northern Regions of Somalia/Somaliland Phase II” – Coûts non éligibles – Notes de débit – Lettre de confirmation – Qualité d’acte attaquable – Nature contractuelle du litige – Acte non susceptible de recours – Acte s’inscrivant dans un cadre purement contractuel dont il est indissociable – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑529/19,
African Development Solutions (ADESO), établie à
Nairobi (Kenya), représentée par Me R. Martens, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par M. J. Estrada de Solà,
Mmes M. Ilkova et A. Katsimerou, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une
demande
fondée
sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation d’une décision de la Commission qui serait contenue dans une lettre du 10 mai 2019 concernant le recouvrement de certaines
sommes versées
dans le cadre de contrats de subvention concernant les projets « Your Environment is Your Life » (FED/2013/313-770) et « Social Safety Net for Poor and Vulnerable Households in Northern Regions of Somalia/Somaliland Phase II » (FED/2013/316-291),
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de MM. H. Kanninen, président, M. Jaeger (rapporteur) et Mme M. Stancu, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        La requérante, African Development Solutions (ADESO), est une organisation non‑gouvernementale enregistrée à Nairobi (Kenya), constituée afin de participer à des programmes d’aide humanitaire en Afrique.
2        Le 13 février 2013, la requérante et la Commission européenne ont signé le contrat de subvention FED/2013/313-770 pour la mise en œuvre du projet « Your Environment is Your Life ». Le 28 mai 2013, ces mêmes parties ont signé le contrat de subvention FED/2013/316-291 pour la mise en œuvre du projet « Social Safety Net for Poor and Vulnerable Households in Northern Regions of Somalia/Somaliland Phase II ».
3        Conformément à l’article 16 des conditions générales régissant ces deux contrats de subvention (ci-après les « conditions générales »), un audit financier a été commandité par la Commission et a débuté le 18 septembre 2017. Une série de rencontres entre les auditeurs et la requérante s’en est suivie jusqu’au 19 décembre 2017 pour laisser place, ensuite, à des échanges par courriels, lors desquels la requérante a demandé la tenue d’une réunion en vue d’apporter des précisions,
tandis que les auditeurs ont proposé la tenue d’une réunion de clôture de la procédure d’audit.
4        Le 17 mai 2018, la requérante a reçu,
pour observations, le projet de rapport d’audit dans lequel il était constaté que certaines sommes devaient être recouvrées, soit au motif qu’elles n’étaient pas justifiées et devaient être rejetées, soit au motif que le préfinancement versé était supérieur aux coûts finalement déclarés.
Des échanges entre la requérante et la Commission ont alors suivi, lors desquels la requérante a fait part de ses objections et de son souhait qu’une réunion se tienne entre les parties, tandis que la Commission a pris note de ses observations, mais a confirmé le maintien des conclusions contenues dans le projet de rapport d’audit.
5        Le 4 décembre 2018, la Commission a communiqué à la requérante le rapport d’audit final pour observations. Le 17 décembre 2018, la requérante a fait part de ses objections à l’encontre des conclusions du rapport d’audit.
6        Le 21 décembre 2018, la Commission
a informé la requérante qu’elle ne partageait pas ses contestations et
lui a transmis deux notes de débit réclamant le paiement d’une somme d’un montant de 3 293 335
euros pour le projet
« Your Environment is Your Life » et de 11 900
euros pour le projet « Social Safety Net for Poor and Vulnerable Households in Northern Regions of Somalia/Somaliland Phase II ».
7        Le
1er février 2019, la requérante a contesté les sommes réclamées ainsi que leurs justifications et a demandé la tenue d’une réunion avec la Commission.
8        Le 6 février 2019, la requérante a reçu deux rappels relatifs au recouvrement des sommes réclamées dans le cadre des deux projets, qu’elle a contestés par lettre du 7 février 2019.
9        Par lettre du 10 mai 2019, la Commission a répondu aux contestations de la requérante et a confirmé son intention de recouvrer les sommes inscrites dans les notes de débit (ci‑après la « décision attaquée »). Elle a, par ailleurs, indiqué, d’une part, que les procédures d’audit et de recouvrement avaient été conduites de manière transparente et dans le respect des droits de la défense et, d’autre part, que la procédure de règlement amiable, prévue à l’article 13, paragraphe 2, des conditions générales, avait échoué.
10      À cet égard, l’article 13, paragraphe 4, des conditions générales stipule que, « [e]n cas d’échec de la [procédure de règlement amiable], chaque partie au contrat peut alors soumettre le litige […] aux juridictions bruxelloises
lorsque l’autorité contractante est la [Commission] ».
Procédure et conclusions des parties
11      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 22 juillet 2019, la requérante a introduit le présent recours.
12      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 22 octobre 2019, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal. La requérante a déposé ses observations sur cette exception le 25 février 2020.
13      La requérante conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
–        annuler la décision attaquée ;
–        déclarer que les demandes de remboursement des sommes réclamées dans le cadre des deux projets sont dénuées de fondement ;
–        condamner la Commission aux dépens.
14      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme manifestement irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens de l’instance.
En droit
15      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
16      La Commission soutient que la décision attaquée ne constitue pas un acte attaquable en vertu de l’article 263 TFUE dans la mesure où elle relève du cadre contractuel.
17      La requérante demande l’annulation de la décision attaquée sur le fondement de l’article 263 TFUE. En effet, elle indique de manière non équivoque, en introduction de sa requête, que son recours est fondé sur cette disposition. Cela ressort également de l’ensemble de son argumentation au soutien du rejet de l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission et, plus particulièrement, des points 16,
20 et
31 de ses observations. En outre, dans lesdites observations, elle invite le Tribunal à se prononcer « plus précisément sur le raisonnement au terme duquel et sur les critères sur le fondement desquels [ce dernier] a pu juger comme n’étant pas susceptibles de recours, sur le fondement de l’article 263 TFUE, les actes présentant les caractéristiques et ayant le contenu de la note de débit litigieuse ».
18      À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE est ouvert à l’encontre de tous les actes pris par les institutions, quelles qu’en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique (voir arrêts du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 16 et jurisprudence citée, et du 20 février 2018, Belgique/Commission, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, point 31 et jurisprudence citée ; arrêt du 28 février 2019, Alfamicro/Commission, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, point 47).
19      Le recours en annulation tend à assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application du traité FUE et il serait, dès lors, contraire à cet objectif d’interpréter restrictivement les conditions de recevabilité du recours en limitant sa portée aux seules catégories d’actes visés à l’article 288 TFUE (voir arrêt du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 17 et jurisprudence citée).
20      Il n’en demeure pas moins que cette compétence d’interprétation et d’application des dispositions du traité FUE par le juge de l’Union européenne dans le cadre du recours en annulation ne trouve pas à s’appliquer lorsque la situation juridique de la partie requérante s’inscrit dans le cadre de relations contractuelles dont le régime juridique est régi par la loi nationale désignée par les parties contractantes (arrêt du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 18 ; ordonnance du 21 avril 2016, Borde et Carbonium/Commission, C‑279/15 P, non publiée, EU:C:2016:297, point 39, et arrêt du 28 février 2019, Alfamicro/Commission, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, point 48).
21      En effet, si le juge de l’Union se reconnaissait compétent pour connaître du contentieux de l’annulation d’actes s’inscrivant dans un cadre purement contractuel, il risquerait non seulement de vider de son sens l’article 272 TFUE, lequel permet d’attribuer la compétence juridictionnelle de l’Union en vertu d’une clause compromissoire, mais encore, dans les cas où le contrat ne contiendrait pas pareille clause, d’étendre sa compétence juridictionnelle au-delà des limites tracées par l’article 274 TFUE, lequel confie aux juridictions nationales la compétence de droit commun pour connaître des litiges auxquels l’Union est partie (arrêts du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 19, et du 28 février 2019, Alfamicro/Commission, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, point 49).
22      Il découle de cette jurisprudence que, en présence d’un contrat liant la partie requérante à l’une des institutions de l’Union, les juridictions de l’Union ne peuvent être saisies d’un recours sur le fondement de l’article 263 TFUE que si l’acte attaqué vise à produire des effets juridiques contraignants qui se situent en dehors de la relation contractuelle liant les parties et qui impliquent l’exercice de prérogatives de puissance publique conférées à l’institution contractante en sa qualité d’autorité administrative (arrêts du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 20, et du 28 février 2019, Alfamicro/Commission, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, point 50).
23      À cet égard, il importe de souligner que, dans l’hypothèse où une institution, et plus particulièrement la Commission, choisit, pour allouer des contributions financières, la voie contractuelle, elle est tenue de rester à l’intérieur de ce cadre. Ainsi, il lui incombe, notamment, d’éviter l’utilisation, dans le cadre des relations avec ses cocontractants, de formulations ambiguës susceptibles d’être perçues par les contractants comme relevant de pouvoirs de décision unilatéraux dépassant les stipulations contractuelles (arrêt du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 21).
24      C’est à la lumière de ces principes qu’il convient d’apprécier la recevabilité de la présente affaire.
25      En l’espèce, la Commission estime, en substance, que la décision attaquée relève du cadre contractuel, dans la mesure où elle a pour objet de confirmer le recouvrement d’une créance fondée sur les dispositions des contrats de subvention concernés. La requérante considère, en substance, que la décision attaquée constitue un acte attaquable en vertu de l’article 263 TFUE, étant donné que, d’une part, elle produit manifestement des effets juridiques contraignants à son égard et que, d’autre part, la Commission a manifestement fait usage en l’espèce de ses prérogatives de puissance publique.
26      En l’occurrence, la décision attaquée par la requérante est la lettre de la Commission du 10 mai 2019 par laquelle celle‑ci, d’une part, confirme les sommes réclamées dans les notes de débit et, par conséquent, la validité des conclusions de l’audit et, d’autre part, prend position sur la régularité des procédures d’audit et de recouvrement.
27      Par conséquent, il y a lieu d’examiner si, dans un premier temps, la confirmation du recouvrement des sommes indiquées dans les notes de débit, puis, dans un second temps, la prise de position de la Commission quant à la validité de la procédure d’audit et de recouvrement constituent un acte attaquable en vertu de l’article 263 TFUE.
Sur la confirmation par la Commission du recouvrement des sommes réclamées par les notes de débit
28      Il convient d’examiner, en premier lieu, la nature des effets juridiques de la décision attaquée en ce qu’elle confirme le recouvrement des sommes réclamées par les notes de débit,
afin de déterminer si elle produit des effets juridiques contraignants se situant en dehors du cadre de la relation contractuelle liant les parties.
29      En l’espèce, il ressort principalement
de l’article 18 des conditions générales que la Commission est autorisée à se voir rembourser les sommes indûment versées au bénéficiaire des contrats de subvention et, à cette fin, à émettre des ordres de recouvrement.
30      Or, dans le cas présent, les éléments du dossier montrent que les notes de débit ont pour objet le recouvrement de créances dont la Commission s’estime titulaire, constituées par des sommes versées au profit de la requérante, qui soit correspondent à des coûts que la Commission a considérés comme non éligibles en vertu des contrats de subvention et qu’elle n’a donc pas acceptés, soit étaient supérieures aux coûts finalement déclarés (voir point 4 ci‑dessus). Par conséquent, lesdites notes s’inscrivent dans le contexte des contrats de subvention liant la Commission à la requérante.
31      À cet égard, il est important d’observer que la décision attaquée se contente de confirmer le montant total des sommes indiquées dans les notes de débit et l’intention de la Commission de le recouvrer.
32      Eu égard à ces éléments, il y a lieu de constater que la Commission est restée dans le cadre contractuel et qu’elle s’est fondée, notamment, sur l’article 18 des conditions générales. Par conséquent, il ne peut qu’être déduit que la décision attaquée ne produit pas, en ce qui concerne les sommes réclamées, d’effets contraignants envers la requérante allant au‑delà du cadre de la relation contractuelle liant les parties.
33      En second lieu, il convient de souligner que rien ne permet de conclure que, en confirmant le recouvrement des sommes réclamées par les notes de débit, la Commission a agi en faisant usage de ses prérogatives de puissance publique.
34      En effet, dans un premier temps, il y a lieu de rappeler que, ainsi qu’il ressort des points 29 et 30 ci‑dessus, les notes de débit s’inscrivent dans le contexte des contrats de subvention liant la Commission à la requérante, en ce qu’elles visent le recouvrement d’une créance qui trouve son fondement dans les stipulations des contrats de subvention et en ce qu’elles ont pour objet de faire valoir des droits que la Commission tire des stipulations desdits contrats. En revanche, elles ne visent pas à produire à l’égard de la requérante des effets juridiques qui trouveraient leur origine dans l’exercice, par la Commission, de prérogatives de puissance publique dont elle serait titulaire en vertu du droit de l’Union. Dès lors, ces notes de débit doivent être regardées comme étant indissociables des rapports contractuels existant entre la Commission et la requérante (voir, en ce sens, ordonnance du 20 avril 2016, Mezhdunaroden tsentar za izsledvane na maltsinstvata i kulturnite vzaimodeystvia/Commission, T‑819/14, EU:T:2016:256, point 42).
35      Cette appréciation ne saurait être remise en cause par l’argument de la requérante selon lequel la Commission, en indiquant dans les notes de débit en cause que le recouvrement pourrait s’effectuer au moyen d’une décision à titre exécutoire prise sur le fondement de l’article 299 TFUE, aurait agi comme une autorité administrative faisant usage de ses prérogatives de puissance publique.
36      À cet égard, il suffit de rappeler qu’il ressort de la jurisprudence que des indications relatives aux intérêts que la créance constatée portera à défaut de paiement à la date limite, à un possible recouvrement par compensation ou par la mise en œuvre d’une voie d’exécution à l’égard d’une éventuelle garantie préalablement fournie ainsi qu’aux possibilités d’une exécution forcée et d’une inscription dans une base de données accessible aux ordonnateurs du budget de l’Union, même si elles sont rédigées d’une manière susceptible de donner l’impression qu’il s’agit d’un acte définitif de la Commission, ne pourraient, en toute hypothèse et par nature, qu’être préparatoires d’un acte de la Commission se rapportant à l’exécution de la créance constatée, dès lors que, dans la note de débit, la Commission ne prend pas position sur les moyens qu’elle compte mettre en œuvre pour récupérer ladite créance, augmentée des intérêts moratoires à compter de la date limite de paiement fixée dans la note de débit (voir, en ce sens, arrêts du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, point 23 ; du 17 avril 2008, Cestas/Commission, T‑260/04, EU:T:2008:115, points 74 à
76, et
ordonnance du 20 avril 2016, Mezhdunaroden tsentar za izsledvane na maltsinstvata i kulturnite vzaimodeystvia/Commission, T‑819/14, EU:T:2016:256, points 45 à
47).
37      En l’espèce, force est de constater que les indications relatives aux moyens de recouvrement envisageables, telles qu’elles figurent dans les notes de débit, ne traduisent pas que la Commission ait pris une position définitive, mais constituent une simple évocation d’un recours éventuel au recouvrement de ses créances par la voie de l’exécution forcée. Des considérations analogues s’appliquent, par ailleurs, aux lettres du 6 février 2019, qui ne constituent que de simples rappels des sommes dues et des modalités de paiement (voir point 8 ci‑dessus).
38      Par ailleurs, il y a lieu de relever que, au soutien de son argumentation, la requérante cite les conclusions de l’avocat général Cruz Villalón dans l’affaire Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission (C‑506/13 P, EU:C:2015:110, points 66 et
67), dans lesquelles celui-ci estimait, d’une part, qu’en adressant à la partie requérante une note de débit présentée comme exécutoire, la Commission s’était comportée comme une autorité administrative faisant usage de ses prérogatives de puissance publique aux fins d’obtenir le versement de sommes dont elle poursuivait le recouvrement et, d’autre part, que la circonstance que l’adoption d’une telle décision exécutoire fût précisément prévue par les conditions générales régissant le contrat en cause ne saurait remettre en question la conclusion selon laquelle la note de débit litigieuse devait être considérée comme un acte attaquable.
39      À cet égard, il suffit d’observer que, dans son arrêt du 9 septembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commission (C‑506/13 P, EU:C:2015:562), la Cour n’a pas suivi lesdites conclusions sur ce point. En effet, la Cour a expressément indiqué, d’une part,
au point 23 dudit arrêt, que cette note de débit devait être comprise comme une mise en demeure comportant l’indication de la date d’échéance ainsi que les conditions de paiement, qui ne saurait être assimilée à un titre exécutoire, en dépit de la mention de la voie exécutoire de l’article 299 TFUE comme étant une option possible parmi d’autres s’offrant à la Commission dans l’hypothèse où le débiteur ne s’exécuterait pas à la date d’échéance fixée et, d’autre part, au point 25, que, de ce fait, le Tribunal ne pouvait être valablement saisi d’un recours sur le fondement de l’article 263 TFUE.
40      En outre, contrairement à ce que prétend la requérante, cette approche a, depuis lors, été suivie par le Tribunal (voir, en ce sens, ordonnance du 20 avril 2016, Mezhdunaroden tsentar za izsledvane na maltsinstvata i kulturnite vzaimodeystvia/Commission, T‑819/14, EU:T:2016:256, point 45) et, même, réitérée par la Cour (voir, en ce sens, arrêt du 28 février 2019, Alfamicro/Commission, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, point 52).
41      Il résulte de ce qui précède que l’expression d’un exercice, par la Commission, de ses prérogatives de puissance publique ne ressort pas de l’indication relative à la possibilité de recouvrer les sommes réclamées dans les notes de débit.
42      Or, et dans un second temps, il convient de relever que, si
la décision attaquée mentionne le montant total des sommes réclamées, elle reste cependant silencieuse quant au moyen de son recouvrement. En effet, par la décision attaquée, la Commission ne fait que confirmer les conclusions du rapport d’audit quant aux sommes devant faire l’objet d’un remboursement et réitère son intention de les recouvrer. Par conséquent, la requérante reste en défaut d’apporter des éléments spécifiquement liés à la substance de la décision attaquée démontrant l’usage de prérogatives de puissance publique par la Commission.
43      En tout état de cause et à cet égard, il ressort de la jurisprudence qu’une simple confirmation des conclusions d’un rapport faisant suite à un audit financier réalisé par une société mandatée par la Commission est indissociable de l’exécution des contrats de subvention et ne relève aucunement d’un usage de prérogatives de puissance publique (voir, en ce sens, ordonnance du 24 octobre 2019, Royaume‑Uni/Commission, T‑188/19, non publiée, EU:T:2019:772, points 23 et
24).
44      En outre, comme cela a été relevé au point 42 ci‑dessus, en se bornant à la réitération de l’intention de la Commission de recouvrer les sommes réclamées dans les notes de débit et dans ses courriers du 6 février 2019, la décision attaquée ne constitue pas une décision définitive quant au moyen de recouvrement.
45      Étant donné la nature confirmative et préparatoire de la décision attaquée, la conclusion exposée au point 41 ci‑dessus en ce qui concerne les notes de débit s’applique en tout point à celle-ci.
46      Ainsi, il peut être conclu que, pour autant qu’elle vise la réclamation des sommes identifiées dans les notes de débit, la décision attaquée ne produit pas
d’effets contraignants à l’égard de la requérante dépassant le cadre purement contractuel et impliquant l’exercice de prérogatives de puissance publique conférées à la Commission en sa qualité d’autorité administrative.
Partant, le Tribunal ne peut être valablement saisi du présent recours sur le fondement de l’article 263 TFUE à cet égard.
Sur la prise de position de la Commission quant à la régularité des procédures d’audit et de recouvrement
47      Par la décision attaquée, la Commission a fait savoir à la requérante qu’elle ne partageait pas ses contestations relatives à la conduite des procédures d’audit et de recouvrement et en a expliqué les motifs avant de conclure au respect des principes de transparence et des droits de la défense dans le cadre de ces procédures.
48      Il convient d’examiner, en premier lieu, la nature des effets juridiques de la décision attaquée en ce qu’elle prend position sur la régularité des procédures d’audit et de recouvrement,
afin de déterminer si elle produit des effets juridiques contraignants se situant en dehors ou dans le cadre de la relation contractuelle liant les parties.
49      À titre liminaire, il doit être rappelé que, lorsqu’il s’agit d’actes ou de décisions dont l’élaboration s’effectue en plusieurs phases, notamment au terme d’une procédure interne, il résulte de la jurisprudence exposée au point 18 ci‑dessus que, en principe, ne constituent un acte attaquable que les mesures qui fixent définitivement la position de la Commission au terme de cette procédure, à l’exclusion des mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale (arrêt du 17 avril 2008, Cestas/Commission, T‑260/04, EU:T:2008:115, point 69, et ordonnance du 13 septembre 2011, CEVA/Commission, T‑224/09, non publiée, EU:T:2011:462, point 56). II n’en serait autrement que si des actes ou des décisions pris au cours de la procédure préparatoire non seulement réunissaient les caractéristiques juridiques ci‑dessus décrites, mais constituaient eux-mêmes le terme ultime d’une procédure spéciale distincte de celle qui doit permettre à la Commission de statuer sur le fond (arrêt du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, points 10 et
11).
50      Premièrement, il convient de relever que, d’une part, l’audit
financier commandité par la Commission était prévu par les contrats de subvention en cause
(voir point 3 ci‑dessus). En effet, il ressort, en substance, des articles 8 et
16 de leurs conditions générales que la Commission est autorisée à effectuer ou à commanditer des audits financiers
afin de protéger les intérêts financiers de l’Union contre la fraude et d’autres irrégularités.
51      D’autre part, cet audit relève d’une procédure habituellement prévue dans ce type de contrats. Les audits poursuivent l’objectif de garantir que le bénéficiaire d’une subvention ne se voie remboursé que des coûts éligibles en vertu de la convention qui l’alloue, de manière à garantir une gestion et une utilisation responsables des fonds de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 28 février 2019, Alfamicro/Commission, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, point 55).
52      Deuxièmement, comme cela a été indiqué au point 29 ci‑dessus, la procédure de recouvrement s’inscrit dans le cadre des dispositions des conditions générales régissant les contrats de subvention.
53      Troisièmement, la décision attaquée informe la requérante de l’appréciation de la Commission,
au jour de la rédaction de cette décision, quant à la régularité de la procédure au regard des contestations émises, élément entrant en ligne de compte dans le processus conduisant à la préparation de sa décision finale quant au recouvrement des sommes réclamées. En effet, il ressort explicitement de la décision attaquée que, si elle le souhaitait, la requérante pouvait encore rencontrer la Commission pour discuter de ses objections. Le fait que la Commission ait indiqué qu’une telle rencontre ne mettrait pas un terme à la procédure de recouvrement n’a aucune incidence sur l’appréciation du caractère définitif de la décision,
dans la mesure où cette prise de position est fondée sur les éléments complémentaires envoyés par la requérante et analysés par la Commission, sans préjudice de tous autres éléments que la requérante pourrait, éventuellement, faire valoir. Il résulte de ce qui précède que, malgré certaines formulations pouvant apparaître comme arrêtant une position de la part de la Commission, il n’en reste pas moins que, d’une part, cette position est fondée sur les éléments complémentaires fournis par la requérante et, d’autre part, la possibilité d’une évolution de celle‑ci ne peut être totalement écartée, la Commission demeurant disposée à rencontrer la requérante. Dès lors, tant qu’une décision exécutoire n’a pas été adoptée, les prises de position de la Commission ne peuvent être considérées comme produisant des effets contraignants au sens de la jurisprudence relative au caractère attaquable d’un acte en vertu de l’article 263 TFUE.
54      Par conséquent, les
prises de position de la Commission quant à la régularité des procédures d’audit et de recouvrement s’inscrivent dans le cadre des dispositions contractuelles et, conformément à la jurisprudence rappelée au point 49 ci‑dessus, participent, de la même manière que les notes de débit, à l’élaboration de la décision finale, qui – comme cela a été expliqué au point 37 ci‑dessus – n’a pas encore été adoptée. En effet, seule la décision exécutoire de recouvrement figera les appréciations de la Commission et concrétisera sa position quant à la régularité des procédures contestées, engendrant
ainsi des effets contraignants à l’égard de la requérante. De la nature de cette décision dépendra alors la nature du recours potentiellement recevable à son égard.
55      En second lieu, il convient d’examiner si les prises de position de la Commission ne seraient néanmoins pas dissociables de leur cadre contractuel du fait de l’existence d’éléments démontrant que la Commission a, en adoptant de telles positions, fait usage de ses prérogatives de puissance publique.
56      À cet égard, la requérante ne semble pas avancer d’argument spécifique autre que ceux déjà examinés dans le cadre de l’examen de la nature de la confirmation, dans la décision attaquée, de l’intention de la Commission de recouvrer les sommes réclamées dans les notes de débit, à savoir la menace d’exécution forcée au sens de l’article 299 TFUE.
57      Si, cependant, les écritures de la requérante devaient être comprises comme soutenant que l’exercice, par la Commission, de ses prérogatives de puissance publique consistait à ne lui avoir laissé aucune marge de négociation, il conviendrait alors de relever que, à ce stade de la procédure,
il ressort des éléments du dossier que l’attitude de la Commission consistant à répondre aux différentes observations de la requérante contestant la régularité des procédures d’audit et de recouvrement s’inscrit dans un dialogue entre la requérante et la Commission (voir, à cet égard, points 4 à
9 et
53 ci‑dessus), qui trouve son origine dans les dispositions contractuelles qui les lient et n’est révélatrice d’aucune décision adoptée sur la base de l’exercice, par la Commission, de prérogatives de puissance publique
(voir, en ce sens, arrêt du 19 septembre 2019, BTC/Commission, T‑786/17, non publié, EU:T:2019:630, points 30 à
33).
58      Il résulte de ce qui précède que, conformément à la jurisprudence rappelée au point 22 ci‑dessus, la décision attaquée, en ce qu’elle contient une prise de position de la part de la Commission quant à la régularité des procédures d’audit et de recouvrement, ne produit pas d’effets contraignants à l’égard de la requérante dépassant le cadre purement contractuel et impliquant l’exercice de prérogatives de puissance publique conférées à la Commission en sa qualité d’autorité administrative. Partant, le Tribunal ne peut être valablement saisi du présent recours sur le fondement de l’article 263 TFUE à cet égard.
59      Par conséquent, après examen du contenu de la décision attaquée, il convient de conclure que le recours s’inscrit de manière indissociable dans un cadre purement contractuel et que, ainsi,
la décision attaquée n’a pas la nature d’acte attaquable en vertu de l’article 263 TFUE.
60      Il s’ensuit que le recours en annulation doit être rejeté comme étant irrecevable dans son intégralité.
61      À toutes fins utiles, il peut être précisé, premièrement, que, s’agissant de l’argument invoqué par la requérante portant sur la redéfinition par la Commission de la notion d’acte attaquable au sens de l’article 263 TFUE, force est de constater qu’il n’est pas exposé avec suffisamment de
clarté et n’est
pas assorti des précisions nécessaires pour que le Tribunal en perçoive la portée.
62      Deuxièmement, il convient de relever, à l’instar de la Commission qui n’est
pas contredite par la requérante, qu’en l’absence de clause compromissoire au bénéfice des juridictions de l’Union, il n’y a pas lieu d’examiner la possibilité de requalification du présent recours en recours introduit au titre de l’article 272 TFUE. À cet égard, il y a lieu de préciser, d’une part, que, si l’article 13, paragraphe 4, des conditions générales prévoit une clause d’attribution de compétence, celle‑ci est en faveur des juridictions bruxelloises lorsque la procédure de règlement amiable, prévue au paragraphe 2 de cette disposition, a échoué (voir point 10 ci‑dessus). D’autre part, même s’il devait s’avérer exact, comme le soutient la requérante, que la procédure de règlement amiable n’a pas échoué, il ne ressort pas de cette disposition que, dans cette circonstance, le Tribunal deviendrait compétent.
Sur les dépens
63      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
64      La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      African Development Solutions (ADESO) est condamnée aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 10 septembre 2020.
Le greffier
Le président
E. Coulon
H. Kanninen
*      Langue de procédure : l’anglais.