Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
DEANA SPIELMANNA
od 13. studenoga 2025.(1)
Predmet C-666/24
Kazneni postupak
protiv
EGB,
EGC,
GTA,
SPG,
QCR,
ACB,
JRS,
RJDL,
FJG,
XBLL,
DBA,
CBE
uz sudjelovanje
Ministerio Fiscal,
Associació Catalana de Víctimes de Organitzacions Terroristes,
Asociación de Víctimas del Terrorismo,
Asociación Dignidad y Justicia,
AEGC,
AUGC,
Partido político VOX
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Audiencia Nacional (Visoki nacionalni sud, Španjolska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Pravosudna suradnja u kaznenim stvarima – Suzbijanje terorizma – Pokret za neovisnost Katalonije – Usklađenost Organskog zakona 1/2024 o amnestiji radi institucionalne, političke i društvene normalizacije u Kataloniji s pravom Unije – Direktiva (EU) 2017/541 – Isključenje kaznene odgovornosti osoba optuženih za kaznena djela terorizma kojima nisu uzrokovane teške povrede ljudskih prava – Pojam ‚teške povrede ljudskih prava’ – Međunarodno humanitarno pravo – Pravna sigurnost – Načelo zaštite legitimnih očekivanja – Članci 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Nadređenost prava Unije”
Sadržaj
Uvod
Pravni okvir
Pravo Unije
Povelja
Direktiva 2017/541
Španjolsko pravo
Kazneni zakonik
Organski zakon o amnestiji
Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
Analiza
Prvo, drugo, treće, peto i šesto pitanje
Opći okvir prava Unije i mjesto koje u njemu zauzima amnestija
Sadržaj Direktive 2017/541 i izostanak njezinih odredbi o amnestiji
Pravna osnova Direktive 2017/541: članak 83. UFEU-a i njegove posljedice
Međunarodni standardi i sudska praksa ESLJP-a u području amnestije
Ocjena usklađenosti Organskog zakona o amnestiji s Direktivom 2017/541 s obzirom na analizirane elemente
Četvrto pitanje
Prvi dio: odredba o isključenju koje se temelji na teškim povredama ljudskih prava
Drugi dio: područje primjene članka 1. Organskog zakona o amnestiji i načelâ pravne sigurnosti i legitimnih očekivanja
Osmo pitanje
Sedmo pitanje
Deveto pitanje
Zaključak
Uvod
1.        „Zbog. prošlih pak događaja neka se nitko nikome ne osvećuje izuzevši tridesetoricu, desetoricu, jedanaestoricu i bivše činovnike pirejske, ali ni njima, ako polože račun”(2). U svojem djelu Constitution d’Athènes
[Ustav atenski], Aristotel tako navodi izričitu volju za političkim pomirenjem koja je popratila ponovnu uspostavu demokracije u Ateni 403. godine prije Krista, nakon tiranije Tridesetorice. Sadržaj te amnestije(3) imao je velik institucionalni doseg. Radi ponovne uspostave građanskog mira, demokrati koji su se vratili na vlast proglasili su opću amnestiju koja je obuhvaćala sve radnje počinjene u okviru oligarhijskog režima, osim prema određenim političkim vođama (Tridesetorica, Desetorica, Jedanaestorica i upravitelji Pireja). Na potonje se ipak mogla primijeniti amnestija ako su se pristali podvrgnuti postupku polaganja i provjeravanja računa (euthynai).
2.        Situacija koja je posljedica te amnestije već je usredotočena na pravnu problematiku modernih amnestija(4). Njome na vidjelo izlazi mehanizam zaborava koji, kako na individualnoj tako i kolektivnoj razini, omogućuje povijanje rana i nastavak puta. Riječ je o dobrovoljnom zaboravu, institucionalnom odbijanju zamjeranja, zamišljenom kao sredstvo socijalnog pomirenja(5). Ključno pitanje međutim i dalje ostaje neodgovoreno: kako uskladiti zahtjeve mira i pravde(6)? Drugim riječima, postoje li ograničenja u potrazi za društvenom slogom kada se nameće zahtjev pravde(7)? Primjer iz Atene pokazuje da jednu mogućnost predstavlja kombiniranje amnestije s prethodnom kontrolom. Iako općenita, primjenjivala se na prijašnje upravitelje samo pod uvjetom da se podvrgnu postupku polaganja i provjeravanja računa (euthynai), čime se postiže ravnoteža između građanskog pomirenja i individualne odgovornosti. Gotovo dvije i pol tisuće godina nakon amnestije koja je 403. godine prije Krista odobrena u Ateni nakon tiranije Tridesetorice, dileme – istodobno etičke i isključivo pravne prirode – koje uzrokuje želja za postizanjem ravnoteže između zahtjeva pravde i potrebe za pomirenjem, ostaju trajni problem, uključujući u amnestijama odobrenima u modernom dobu, neovisno o razdoblju ili političkom kontekstu.
3.        Nadalje, bolno poslijeratno razdoblje i njegovo mnoštvo zakona o amnestiji ilustriraju različite primjere. Uzmimo prije svega, kao osobito znakovit primjer, masakr u Oradouru-sur-Glane, a riječ je o ratnom zločinu koji su među ostalim počinili alzaški regruti(8). Spomenimo zatim zločine i kaznena djela koja su tijekom sukoba počinili suradnici, radnje koje je poduzeo Pokret otpora, ali i zločine koji su počinjeni dan nakon sukoba tijekom „tzv. ‚divljih’ čistki”(9).
4.        Naposljetku, spomenimo zakone o amnestiji u vezi sa zločinima počinjenima u Alžiru(10). Ne treba ni reći da tradicionalan pristup, u okviru kojeg se (previše?) vodi računa o pomirenju, danas više ne bi bio u skladu s ljudskim pravima(11), barem kad je riječ o osobito teškim zločinima.
5.        Ovo pitanje predstavlja srž ovog slučaja. Cortes Generales (španjolski Parlament) donio je 10. lipnja 2024. Ley Orgánicu 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (Organski zakon 1/2024 o amnestiji radi institucionalne, političke i društvene normalizacije u Kataloniji) (u daljnjem tekstu: Organski zakon o amnestiji)(12). Materijalni i vremenski doseg Organskog zakona o amnestiji uključuje djela na temelju kojih nastaje kaznena, upravna ili odgovornost za javna sredstva, počinjena u okviru referenduma za neovisnost Katalonije te ona izvršena u kontekstu postupka za neovisnost Katalonije.
6.        Organski zakon o amnestiji – ne može se zanijekati – izazvao je duboku i žestoku raspravu unutar političke klase, institucija, pravosudnog sustava, akademske zajednice i, šire gledano, španjolskog društva.
7.        S pravnog stajališta, pitanje zakonitosti Organskog zakona o amnestiji nedavno je, u okviru ustavne tužbe, postavljeno Tribunalu Constitucional (Ustavni sud, Španjolska). Osim u pogledu njegovih dviju odredbi, taj ga je sud proglasio sukladnim Constituciónu española (španjolski Ustav) (u daljnjem tekstu: Ustav)(13), presudom od 26. lipnja 2025.(14).
8.        Sud u okviru ovog predmeta treba odlučiti o tome je li Organski zakon o amnestiji, koji obuhvaća kaznena djela povezana s terorizmom, usklađen s primarnim pravom, sekundarnim pravom i općim načelima prava Unije. Konkretno, zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Audiencia Nacional (Visoki nacionalni sud, Španjolska) javlja se u okviru kaznenog postupka koji je u kontekstu pokreta za neovisnost Katalonije pokrenut protiv dvanaestorice okrivljenika zbog kaznenih djela terorizma(15). Odnosi se na tumačenje, kao prvo, Direktive (EU) 2017/541 o suzbijanju terorizma(16), kao drugo, članka 20. stavka 2. i članka 21. stavka 1. UFEU-a te članka 4. stavaka 2. i 3. UEU-a, kao treće, članaka 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i, kao četvrto, načelâ legitimnih očekivanja, pravne sigurnosti i nadređenosti prava Unije.
9.        U predmetu je stoga riječ o još nepostavljenom pitanju od iznimne važnosti: koliki mora biti opseg i intenzitet nadzora koji će provesti Sud kad nacionalni zakon o amnestiji može, s jedne strane, oslabiti djelotvornost direktive kojom se utvrđuje minimalna razina usklađenosti u pogledu suzbijanja terorizma i, s druge strane, dovesti u pitanje vodeća načela proizašla iz primarnog prava Unije?
Pravni okvir
Pravo Unije
Povelja
10.      Člankom 20. Povelje propisano je da su „[s]vi pred zakonom jednaki”.
11.      Člankom 21. Povelje predviđeno je sljedeće:
„1.      Zabranjuje se svaka diskriminacija na bilo kojoj osnovi kao što je spol, rasa, boja kože, etničko ili socijalno podrijetlo, genetske osobine, jezik, religija ili uvjerenje, političko ili bilo kakvo drugo mišljenje, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje, invaliditet, dob ili spolna orijentacija.
2.      Unutar područja primjene Ugovorâ i ne dovodeći u pitanje bilo koju njihovu posebnu odredbu, zabranjena je svaka diskriminacija na temelju državljanstva.”
Direktiva 2017/541
12.      Uvodne izjave 2., 8., 34., 35. i 39. Direktive 2017/541 glase kako slijedi:
„2.      Teroristička djela čine jedno od najtežih kršenja univerzalnih vrijednosti ljudskog dostojanstva, slobode, jednakosti i solidarnosti te uživanja ljudskih prava i temeljnih sloboda na kojima je Unija utemeljena. Ona također predstavljaju jedan od najtežih napada na demokraciju i vladavinu prava, načela koja su zajednička državama članicama i na kojima se Unija temelji.
[...]
(8)      Ova Direktiva sadržava taksativni popis niza teških kaznenih djela, poput napada na život osobe, kao namjernih djela koja se mogu kvalificirati kao kaznena djela terorizma kada i ako su počinjena s posebnim terorističkim ciljem, to jest kako bi se ozbiljno zastrašilo stanovništvo ili kako bi se protupravno prisilila tijela vlasti ili međunarodna organizacija na činjenje ili nečinjenje bilo koje radnje ili kako bi se ozbiljno destabilizirale ili uništile temeljne političke, ustavne, gospodarske ili društvene strukture neke zemlje ili međunarodne organizacije. Prijetnju počinjenjem takvih namjernih djela također bi trebalo smatrati kaznenim djelom terorizma kada je, na temelju objektivnih okolnosti, utvrđeno da je takva prijetnja iznesena s takvim terorističkim ciljem. Nasuprot tome, djela koja za cilj imaju, primjerice, prisiljavanje tijela vlasti na činjenje ili nečinjenje bilo koje radnje, a koja, međutim, nisu navedena na taksativnom popisu teških kaznenih djela, ne smatraju se kaznenim djelima terorizma u skladu s ovom Direktivom.
[...]
(34)      S obzirom na to da ciljeve ove Direktive ne mogu dostatno ostvariti države članice, nego se zbog potrebe za usklađenim pravilima širom Unije oni na bolji način mogu ostvariti na razini Unije, Unija može donijeti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti utvrđenim u članku 5. [UEU-a]. U skladu s načelom proporcionalnosti iz tog članka ova Direktiva ne prelazi okvire neophodne za postizanje tih ciljeva.
(35)      Ovom se Direktivom poštuju načela priznata člankom 2. [UEU-a] kao i temeljna prava i slobode, te se poštuju načela posebno priznata u [P]ovelji, uključujući ona utvrđena u njezinim glavama II., III., V. i VI. [...]. Ova Direktiva mora se provoditi u skladu s tim pravima i načelima, uzimajući u obzir i Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda(17), Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima(18) te druge obveze povezane s ljudskim pravima u skladu s međunarodnim pravom.
[...]
(39)      Provedba kaznenopravnih mjera donesenih na temelju ove Direktive trebala bi biti proporcionalna prirodi i okolnostima kaznenog djela, s obzirom na opravdane ciljeve koje se želi ostvariti i njihovu nužnost u demokratskom društvu, te bi njome trebalo isključiti svaki oblik proizvoljnosti, rasizma ili diskriminacije.”
13.      U skladu s člankom 1. te direktive, naslovljenim „Predmet”:
„Ovom se Direktivom utvrđuju minimalna pravila u pogledu definicije kaznenih djela i sankcija u području kaznenih djela terorizma, kaznenih djela povezanih s terorističkom skupinom i kaznenih djela povezanih s terorističkim aktivnostima, kao i mjere zaštite žrtava terorizma te potpore i pomoći tim žrtvama.”
14.      Člankom 2. navedene direktive, naslovljenim „Definicije”, predviđeno je:
„Za potrebe ove Direktive, primjenjuju se sljedeće definicije:
[...]
3.      ‚teroristička skupina’: znači strukturirana skupina s više od dvije osobe, koja je osnovana na dulje razdoblje i djeluje organizirano radi počinjenja kaznenih djela terorizma; ‚strukturirana skupina’ znači skupina koja nije osnovana slučajno kako bi kazneno djelo počinila odmah i koja ne mora imati formalno definirane uloge za svoje članove, kontinuitet članstva ili razvijenu strukturu.”
15.      Članak 3. Direktive 2017/541, naslovljen „Kaznena djela terorizma”, glasi kako slijedi:
„1.      Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da se sljedeća namjerna djela, kako su definirana prema nacionalnom pravu kao kaznena djela, koja zbog svoje prirode ili konteksta mogu ozbiljno naštetiti zemlji ili međunarodnoj organizaciji, definiraju kao kaznena djela terorizma ako su počinjena s jednim od ciljeva navedenih u stavku 2.:
[...]
(d)      nanošenje velikih razaranja vladinom ili javnom objektu, sustavu prijevoza te infrastrukturnom objektu, uključujući informacijski sustav, fiksnoj platformi smještenoj na epikontinentalnom pojasu te nekom javnom mjestu ili privatnom vlasništvu, koja mogu ugroziti ljudske živote ili dovesti do velikoga gospodarskog gubitka;
[...]
(f)      proizvodnja, posjedovanje, stjecanje, prijevoz, nabava ili uporaba eksplozivâ ili oružja, između ostalog kemijskog, biološkog, radiološkog ili nuklearnog oružja, kao i istraživanje i razvoj kemijskog, biološkog, radiološkog ili nuklearnog oružja;
[...]
2.      Ciljevi iz stavka 1. su sljedeći:
(a)      ozbiljno zastrašivanje stanovništva;
(b)      protupravno prisiljavanje tijela vlasti ili međunarodne organizacije na činjenje ili nečinjenje bilo koje radnje;
(c)      ozbiljna destabilizacija ili uništavanje temeljnih političkih, ustavnih, gospodarskih ili društvenih struktura neke zemlje ili međunarodne organizacije.”
16.      Članak 4. navedene direktive, naslovljen „Kaznena djela povezana s terorističkom skupinom”, glasi:
„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da sljedeća djela, kada su počinjena namjerno, budu kažnjiva kao kaznena djela:
(a)      vođenje terorističke skupine;
(b)      sudjelovanje u aktivnostima terorističke skupine, između ostalog prikupljanjem informacija ili materijalnih sredstava ili financiranjem njezinih aktivnosti na bilo koji način, znajući za činjenicu da će takvo sudjelovanje doprinijeti kriminalnim aktivnostima terorističke skupine.”
17.      U skladu s člankom 13. Direktive 2017/541, naslovljenim „Povezanost s kaznenim djelima terorizma”:
„Kako bi kazneno djelo iz članka 4. ili glave III. bilo kažnjivo, nije nužno da je kazneno djelo terorizma doista počinjeno niti je nužno, ako je riječ o kaznenim djelima iz članaka od 5. do 10. i članka 12., uspostaviti poveznicu s drugim određenim kaznenim djelom utvrđenim u ovoj Direktivi.”
18.      Članak 14. te direktive, naslovljen „Pomaganje, poticanje i pokušaj”, predviđa u stavku 3.:
„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da pokušaj počinjenja kaznenog djela iz članaka 3., 6., 7., članka 9. stavka 1. i članka 9. stavka 2. točke (a) te članaka 11. i 12., uz iznimku posjedovanja kao što je predviđeno u članku 3. stavku 1. točki (f) i kaznenog djela iz članka 3. stavka 1. točke (j), bude kažnjiv.”
19.      U članku 15. navedene direktive, naslovljenom „Kazne za fizičke osobe”, u stavku 1. navedeno je:
„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da se kaznena djela iz članaka od 3. do 12. i članka 14. mogu kazniti učinkovitim, proporcionalnim i odvraćajućim kaznenim sankcijama koje mogu dovesti do predaje ili izručenja.”
Španjolsko pravo
20.      U Španjolskoj je Direktiva 2017/541 prenesena Leyom Orgánica 1/2019 por la qu se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para trasponer Directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional (Organski zakon 1/2019 o izmjeni Organskog zakona 10/1995 od 23. studenoga o kaznenom zakoniku radi prenošenja direktiva Europske unije iz područja
financiranja i područja te rješavanja određenih pitanja međunarodne prirode) od 20. veljače 2019. (u daljnjem tekstu: Organski zakon 1/2019)(19), koji je stupio na snagu 13. ožujka 2019.
21.      Među odredbama na koje se odnosi zahtjev za prethodnu odluku, Organskim zakonom 1/2019 jedino su izmijenjeni članak 572. i članak 573. stavak 1. Leya Orgánica 10/1995, del Código Penal (Organski zakon 10/1995 o Kaznenom zakoniku) od 23. studenoga 1995., (u daljnjem tekstu: Kazneni zakonik)(20).
Kazneni zakonik
22.      Članak 16. Kaznenog zakonika u stavku 1. propisuje:
„Pokušaj postoji kad subjekt izravno započne s izvršenjem kaznenog djela vanjskim radnjama, pri čemu u potpunosti ili djelomično provodi djela koja bi objektivno trebala dovesti do određenog rezultata, ali do njega ipak ne dođe zbog čimbenika koji ne ovise o volji počinitelja.”
23.      U skladu s člankom 62. Kaznenog zakonika:
„Osobama koje su pokušale počiniti kazneno djelo izriče se kazna za jedan ili dva stupnja blaža od one propisane zakonom za počinjeno kazneno djelo, ako se to smatra prikladnim uzimajući u obzir razinu opasnosti do koje dovodi pokušaj i postignuti stupanj izvršenja.”
24.      Članak 346. Kaznenog zakonika glasi:
„1.      Osobama koje eksplozijama ili bilo kojim drugim sredstvom slične razorne snage uzrokuju uništenje zračnih luka, luka, kolodvora, zgrada, javnih prostora, skladišta u kojima se drže zapaljivi ili eksplozivni materijali, komunikacijskih putova, javnih prijevoznih sredstava ili pak potapanje ili nasukavanje plovila, poplavu ili eksploziju rudnika ili industrijskog postrojenja, uklanjanje tračnica na željezničkoj pruzi, zlonamjernu promjenu znakova koji se u željezničkoj službi upotrebljavaju za potrebe sigurnosti prijevoznih sredstava, razaranje mosta, uništenje javnih cesta, štetu cjevovodima, ozbiljno ometanje bilo koje vrste ili sredstva komunikacije, ometanje ili prekidanje opskrbe vodom, električnom energijom, ugljikovodicima ili nekim drugim osnovnim prirodnim resursom izriče se kazna zatvora u trajanju od 10 do 20 godina ako je šteta nužno predstavljala opasnost za život ili integritet osoba.
2.      Ako takve opasnosti nije bilo, kažnjavaju se kaznom zatvora u trajanju od četiri do osam godina.
3.      Ako je osim opasnosti došlo do ugrožavanja života, fizičkog integriteta ili zdravlja osoba, djela se zasebno kažnjavaju odgovarajućom kaznom za počinjeno kazneno djelo.”
25.      Članak 571. Kaznenog zakonika predviđa:
„Za potrebe ovog zakonika terorističkim organizacijama ili skupinama smatraju se ona udruženja koja imaju obilježja utvrđena u članku 570.a stavku 1. drugom podstavku i članku 570.b stavku 1. drugom podstavku, i čija je svrha ili cilj počinjenje nekog od kaznenih djela koja se kao takva kvalificiraju u sljedećem odjeljku.”
26.      U skladu s člankom 572. Kaznenog zakonika:
„1.      Osobe koje promiču, osnivaju ili organiziraju terorističku organizaciju ili skupinu ili upravljaju njome kažnjavaju se kaznom zatvora u trajanju od osam do petnaest godina, uz apsolutnu zabranu obavljanja svih javnih dužnosti tijekom trajanja kazne.
2.      Osobe koje aktivno sudjeluju u organizaciji ili skupini ili su njihov dio kažnjavaju se kaznom zatvora u trajanju od šest do dvanaest godina, uz apsolutnu zabranu obavljanja svih javnih dužnosti tijekom trajanja kazne, pri čemu privremeno ne mogu stupiti na te dužnosti ili obavljati nove za vrijeme trajanja kazne.”
27.      Članak 573. Kaznenog zakonika glasi kako slijedi:
„1.      Kaznenim djelom terorizma smatra se počinjenje svih teških kaznenih djela protiv života ili fizičkog integriteta, slobode, moralnog integriteta, seksualne slobode i integriteta, baštine, prirodnih resursa ili okoliša te javnog zdravlja; svih kaznenih djela koja uključuju rizik od katastrofe, namjerno izazivanje požara, krivotvorenje isprava, djelovanje protiv krune, napad na predstavnika javne vlasti ili javnog službenika prilikom obavljanja njegovih dužnosti, posjedovanje, krijumčarenje te skladištenje oružja, streljiva ili eksploziva, kako se to predviđa ovim zakonikom, kao i kaznenih djela otmice zrakoplova, brodova i ostalih sredstava javnog ili robnog prijevoza, ako se ta djela izvršavaju u neku od sljedećih svrha:
1.      narušavanja ustavnog poretka ili sprečavanja ili ozbiljne destabilizacije djelovanja političkih institucija ili gospodarskih ili društvenih struktura države, ili prisiljavanja tijela javne vlasti da poduzmu neku radnju ili da se suzdrže od njezina poduzimanja;
2.      ozbiljnog remećenja javnog reda i mira.
3.      ozbiljnog destabiliziranja djelovanja međunarodne organizacije.
4.      uzrokovanja stanja panike među stanovništvom ili nekim njegovim djelom.
2.      Kaznenim djelima terorizma smatraju se i kibernetička kaznena djela koja se kao takva kvalificiraju u člancima 197.a, 197.b, 264. do 264.c ako su počinjena u neku od svrha na koje se odnosi prethodni stavak.
3.      Isto tako, kaznenim djelima terorizma smatraju se ostala kaznena djela koja se kao takva kvalificiraju u ovom poglavlju.”
28.      Članak 573.a Kaznenog zakonika glasi:
„1.      Kaznena djela terorizma na koja se odnosi stavak 1. prethodnog članka kažnjavaju se sljedećim kaznama:
[...]
3.      Kaznom zatvora u trajanju od petnaest do dvadeset godina ako je uzrokovan pobačaj iz članka 144., neka od ozljeda iz članaka 149., 150., 157. ili 158., otmica osobe, uzrokovani šteta ili požar predviđeni u članku 346., odnosno članku 351.”
29.      Članak 574. Kaznenog zakonika u stavku 1. propisuje:
„Skladištenje oružja ili streljiva, posjedovanje ili skladištenje eksplozivnih, zapaljivih ili zagušujućih tvari ili naprava ili njihovih sastavnih dijelova kao i njihova proizvodnja, krijumčarenje, prijevoz ili nabava u bilo kojem obliku, te samo postavljanje ili upotreba takvih tvari ili odgovarajućih sredstava ili naprava, kažnjavaju se kaznom zatvora u trajanju od osam do petnaest godina ako su djela počinjena u neku od svrha navedenih u članku 573. stavku 1.”
Organski zakon o amnestiji
30.      U preambuli Organskog zakona o amnestiji navedeno je sljedeće:
„I. (Odjeljak 1.)
Svaka amnestija osmišljena je kao pravni koncept namijenjen odstupanju od primjene potpuno važećih pravnih pravila, ako su djela koja su utvrđena kao kaznena djela ili djela koja dovode do druge vrste odgovornosti ili se smatraju takvima počinjena u određenom kontekstu.
[...]
V. [Odjeljci 8., 9. i 13.]
Proporcionalnost zakona proizlazi iz preciznosti popisa djela koja su utvrđena kao kaznena djela ili se smatraju kaznenim djelima i ponašanja koja se amnestiraju te iz njihove nužne povezanosti s djelima počinjenima tijekom razdoblja koje je određeno zakonom. Na taj se način izbjegava općenito i neprecizno upućivanje te se onemogućuje da amnestija obuhvaća druge vrste djela koja nisu izravno povezana s postupkom neovisnosti i njegovim posljedicama, jer temelj te mjere ne ostavlja nikakva prostora za njihov oprost.
Sve je to povezano s načelom primjerenosti i svrhom tog pravila, povezanim s obvezom stvaranja uvjeta na temelju kojih se sloboda i jednakost pojedinaca i skupina kojih su dio učine stvarnima i djelotvornima, uklanjanja prepreka koje sprečavaju ili ometaju njegov razvoj i olakšavanja sudjelovanja svih građana u političkom, gospodarskom, kulturnom i društvenom životu, što proizlazi iz članka 9. Ustava i upućeno je svim javnim tijelima, a osobito zakonodavcu [...]
[...]
Zaključno, svrha je ovog zakona osigurati pravnu sigurnost, poštovanje načela zakonitosti i pružiti pravni okvir za nepristranu zaštitu temeljnih prava, uzimajući u obzir preporuke [Europske komisije za demokraciju putem prava(21)] koja je u svojem mišljenju iz 2013.[(22)] naglasila važnost zadržavanja jasne razlike između zakonodavne i sudbene vlasti u provedbi amnestije, osiguravajući poštovanje sudske neovisnosti i demokratskih načela.
VI. [Odjeljak 4., 8 i 9.]
U skladu s onime što je Venecijanska komisija Vijeća Europe navela u svojem mišljenju od 11. ožujka 2013., usvojenom tijekom 94. plenarnog zasjedanja, taj je pristup – doduše apstraktan jer ni na koji način ne podrazumijeva procjenu postojanja djela koja mogu biti obuhvaćena svakim od tih isključenja – neophodan. Stoga je na zakonodavnoj vlasti da utvrdi kriterije za primjenu amnestije, a na sudbenoj vlasti da utvrdi konkretne osobe koje su obuhvaćene područjem primjene koje je definirao zakonodavac.
[...]
Upućivanje na djela predviđena člankom 3. Direktive [2017/541] ili člankom 3. [EKLJP-a], kojim se zabranjuje mučenje i nečovječno ili ponižavajuće postupanje ili kažnjavanje, koja predstavljaju neodstupajuće pravilo, primjeri su [navedene ravnoteže između amnestije i poštovanja ljudskih prava i međunarodnih obveza koje je preuzela Španjolska]. Međutim, valja imati na umu to da nisu sva ponižavajuća postupanja obuhvaćena navedenom odredbom, kojom se zahtijeva da radnja, osim što mora biti nezakonita, mora doseći i minimalnu razinu težine. Stoga, u skladu sa sudskom praksom Europskog suda za ljudska prava [(23)], kako bi se djelo smatralo ponižavajućim u smislu članka 3. [EKLJP-a], obično je potrebno da uzrokovane tjelesne ozljede ili patnja koju su pretrpjele žrtve budu određenog intenziteta ili da, u svakom slučaju, mogu narušiti moralnu ili fizičku otpornost osobe. Odabran je restriktivni sustav isključenja primjene ovog zakona, jer bi se određena postupanja mogla pomiješati s drugim kaznenim djelima, što bi mogao biti slučaj s određenim postupanjima iz knjige II. glave XXII. poglavlja VII. Kaznenog zakonika.
U skladu sa smjernicama Venecijanske komisije, djela za koja je moguće odobriti amnestiju bila su precizno i detaljno definirana kako bi se osigurale pravna sigurnost i jednakost pred zakonom. [...]”
31.      U članku 1. Organskog zakona o amnestiji, naslovljenom „Objektivno područje primjene”, navedeno je:
„1.      Amnestiju je moguće odobriti za sljedeća djela koja dovode do kaznene, upravne ili odgovornosti za javna sredstva, a koja su počinjena u okviru referenduma održanih u Kataloniji 9. studenoga 2014. i 1. listopada 2017., za njihovu pripremu ili posljedice, pod uvjetom da su počinjena između 1. studenoga 2011. i 13. studenoga 2023., kao i sljedeća djela počinjena u tom razdoblju u kontekstu takozvanog postupka neovisnosti Katalonije, iako nisu povezana s navedenim referendumima ili su počinjena nakon njihova održavanja:
a)      djela počinjena s namjerom zahtijevanja, promicanja ili nastojanja da se Katalonija odcijepi ili postane neovisna kao i djela koja su pridonijela postizanju tih ciljeva.
[...]
b)      Djela koja su s namjerom sazivanja, promicanja ili provedbe referenduma održanih u Kataloniji 9. studenoga 2014. i 1. listopada 2017. počinile osobe koje za to nisu ovlaštene ili čije je sazivanje ili održavanje proglašeno nezakonitim kao i djela koja su pridonijela provedbi tih referenduma.
[...]
c)      Neposluh, neovisno o njegovoj prirodi, remećenje javnog reda i mira, napad na vlast, njezine javne i državne službenike ili pobune, odnosno djela počinjena s namjerom da se omogući održavanje javnih referenduma na koje se odnosi točka (b) ovog članka ili njihove posljedice, kao i bilo koje djelo koje se smatra kaznenim djelom i koje je počinjeno s istom namjerom.
[...]
d)      Neposluh, neovisno o njegovoj prirodi, remećenje javnog reda i mira, napad na vlast, njezine javne i državne službenike, pobune ili druga djela protiv javnog reda i mira počinjena s namjerom da se iskaže potpora ciljevima i svrhama opisanima u prethodnim točkama ili osobama koje se kazneno progone ili su osuđene zbog počinjenja nekog od kaznenih djela obuhvaćenih ovim člankom.
e)      Radnje provedene tijekom policijskih djelovanja kojima se nastoji otežati ili spriječiti počinjenje djela koja dovode do kaznene ili upravne odgovornosti obuhvaćenih tim člankom.
f)      Djela počinjena u svrhu promicanja, provedbe ili olakšavanja bilo koje radnje koja dovodi do kaznene, upravne ili odgovornosti za javna sredstva iz prethodnih stavaka ovog članka, kao i bilo koje druge radnje koja je s njima materijalno povezana.
2.      Djela koja dovode do kaznene, upravne ili odgovornosti za javna sredstva i za koja je amnestija odobrena na temelju stavka 1. ovog članka amnestiraju se neovisno o njihovu stupnju izvršenja, uključujući pripremne radnje, i neovisno o tome je li dotična osoba počinitelj ili sudionik u počinjenju tog djela.
3.      Djela čije je počinjenje započelo prije 1. studenoga 2011. smatraju se obuhvaćenima područjem primjene ovog zakona samo ako su dovršena nakon tog datuma.
Djela čije je počinjenje započelo prije 13. studenoga 2023. također se smatraju obuhvaćenima područjem primjene ovog zakona iako su dovršena nakon tog datuma.
4.      Bogaćenjem se ne smatra primjena javnih sredstava u svrhe predviđene točkama (a) i (b) ako joj, neovisno o njezinoj usklađenosti s pravnim poretkom, svrha nije bila stjecanje osobne imovinske koristi.”
32.      Člankom 2. Organskog zakona o amnestiji, naslovljenog „Isključenja”, predviđeno je:
„U svakom slučaju, iz područja primjene amnestije predviđene člankom 1. isključuju se:
a)      Namjerna djela protiv osoba koja su dovela do smrti, pobačaja ili ozljede fetusa, gubitka ili nefunkcioniranja organa ili ekstremiteta, gubitka ili nefunkcioniranja osjetila, impotencije, neplodnosti ili ozbiljne deformacije.
b)      Djela koja se smatraju mučenjem ili nečovječnim ili ponižavajućim postupanjem u smislu članka 3. [EKLJP-a], osim postupanja koja ne prelaze minimalnu razinu težine jer nisu dovoljno ponižavajuća ili degradirajuća za osobu ili se njima ne umanjuje njezino ljudsko dostojanstvo ili pak ne uzrokuju strah, tjeskobu ili osjećaj manje vrijednosti na način kojim se može narušiti njezina
moralna ili fizička otpornost.
c)      Djela koja se, s obzirom na svoju svrhu, mogu kvalificirati kao terorizam u smislu Direktive [2017/541] i kojima su također namjerno uzrokovane teške povrede ljudskih prava, osobito povrede obuhvaćene člancima 2. i 3. [EKLJP-a] te međunarodnim humanitarnim pravom.
d)      Djela koja se smatraju kaznenim djelima pri čijem su izvršenju utvrđeni motivi rasizma, antisemitizma, antiromizma ili neke druge vrste diskriminacije na temelju vjere ili uvjerenja žrtve, njezina etničkog podrijetla ili rase, spola, dobi, spolne ili rodne orijentacije ili identiteta, roda, aporofobije ili društvene isključenosti, bolesti od koje boluje ili njezina invaliditeta, neovisno o tome ima li osoba na koju je usmjereno to ponašanje stvarno ta svojstva ili obilježja.
e)      Djela koja se smatraju kaznenim djelima usmjerenima protiv financijskih interesa Europske unije.
f)      Djela koja se smatraju kaznenim djelima izdaje, zločinima protiv mira ili neovisnosti države i kaznenim djelima koja se odnose na nacionalnu obranu iz knjige II. glave XXIII. Kaznenog zakonika, pod uvjetom da je postojala stvarna i trenutačna prijetnja ili da je stvarno došlo do upotrebe sile protiv teritorijalne cjelovitosti ili političke nezavisnosti Španjolske u smislu Povelje Ujedinjenih naroda ili Rezolucije 2625 (XXV) Opće skupštine Ujedinjenih naroda od 24. listopada 1970., koja sadržava Deklaraciju o načelima međunarodnog prava koja se odnose na prijateljske odnose i suradnju među državama u skladu s Poveljom Ujedinjenih naroda.
g)      Djela koja se smatraju kaznenim djelima protiv međunarodne zajednice obuhvaćenima knjigom II. glavom XXIV. Kaznenog zakonika.”
33.      Članak 4. Organskog zakona o amnestiji, naslovljen „Utjecaj na kaznenu odgovornost”, glasi kako slijedi:
„Ne dovodeći u pitanje odredbe članka 163. Ustava i članka 267. [UFEU-a], nakon stupanja na snagu ovog zakona:
a)      Pravosudno tijelo koje odlučuje u predmetu nalaže trenutačno puštanje na slobodu amnestiranih osoba koje se nalaze u zatvoru, bilo da se nalaze u istražnom zatvoru ili na izdržavanju kazne.
Pravosudno tijelo pred kojim se vodi postupak također nalaže trenutačno ukidanje svih mjera osiguranja osobne ili stvarne naravi određenih zbog radnji ili propusta koji ulaze u objektivno područje primjene ovog zakona, uz jedinu iznimku građanskih mjera iz članka 8. stavka 2.
b)      Pravosudno tijelo pred kojim se vodi postupak stavlja izvan snage uhidbene naloge izdane osobama na koje se odnosi ovaj zakon te nacionalne, europske i međunarodne uhidbene naloge.
c)      Obustava kaznenog progona iz bilo kojeg razloga ne sprječava ukidanje mjera osiguranja određenih prije stupanja na snagu ovog zakona, a koje podrazumijevaju oduzimanje prava na izvršavanje temeljnih prava i javnih sloboda.
d)      Pravosudno tijelo pred kojim se vodi postupak obustavlja izvršenje svih kazni oduzimanja slobode, zabrana i novčanih kazni koje su izrečene kao glavna ili sporedna kazna, a koje su posljedica radnji ili propusta u odnosu na koje je odobrena amnestija.
e)      Kazne oduzimanja slobode koje su u cijelosti ili djelomično izdržane ne mogu se odbiti u okviru drugih kaznenih postupaka ako je za djela zbog kojih su izrečene izdržane kazne na temelju ovog zakona odobrena amnestija. Isto se pravilo primjenjuje na razdoblja istražnog zatvora povodom kojih nije došlo do osude zbog stupanja na snagu ovog zakona.
f)      Briše se upis u kaznenu evidenciju koji je posljedica osude za kazneno djelo za koje je odobrena amnestija.”
34.      U skladu s člankom 9. Organskog zakona o amnestiji, naslovljenim „Nadležnost za primjenu amnestije”:
„1.      Sudovi iz članka 11. ovog zakona, primjenjuju amnestiju na radnje koje su kaznena djela, po službenoj dužnosti ili na zahtjev stranke ili Ministeria Fiscal [Državno odvjetništvo, Španjolska], i, u svakom slučaju, nakon saslušanja državnog odvjetništva i stranaka.
2.      Amnestiju za djela koja predstavljaju upravne prekršaje ili na temelju kojih nastaje odgovornost u vezi s javnim sredstvima primjenjuju tijela nadležna za pokretanje, obradu ili rješavanje postupaka koji se vode za ta djela, ovisno o stadiju u kojem se ona nalaze, nakon saslušanja zainteresirane osobe.
3.      Konkretna radnja na temelju koje nastaje kaznena, upravna ili odgovornost u vezi s javnim sredstvima može se smatrati amnestiranom samo ako je nadležno tijelo takvu amnestiju proglasilo pravomoćnom odlukom u skladu s odredbama ovog zakona.”
35.      Člankom 10. Organskog zakona o amnestiji, naslovljenog „Prioritetno i hitno postupanje”, predviđeno je:
„Za primjenu amnestije u svakom predmetu zadužena su pravosudna, upravna ili revizorska tijela određena ovim zakonom koja prioritetno i u hitnom postupku donose odgovarajuće odluke u skladu s ovim zakonom, neovisno o stadiju u kojem se nalazi dotični upravni ili sudski postupak odnosno postupak u vezi s javnim sredstvima.
Odluke se donose u roku od najviše dva mjeseca, ne dovodeći u pitanje naknadne žalbe koje nemaju suspenzivni učinak.”
36.      Članak 11. Organskog zakona o amnestiji, naslovljen „Postupak u kaznenim predmetima”, u stavku 1. propisuje:
„Pravosudna tijela mogu primijeniti amnestiju u bilo kojem stadiju kaznenog postupka.”
Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
37.      Državno odvjetništvo podnijelo je, u skladu s člankom 650. Leya de Enjuiciamiento Criminal (Zakon o kaznenom postupku), odobrenog Real Decretom (Kraljevska uredba) od 14. rujna 1882.(24), Juzgadu Central de Instrucción no 6 de l’Audiencia Nacional (Istražni sud br. 6 Visokog nacionalnog suda, Španjolska), optužnicu kojom je pokrenulo kazneni progon protiv dvanaest osoba na koje se odnosi istraga(25). Konkretno, Državno odvjetništvo tereti tih dvanaest optuženih osoba da su počinile kaznena djela pripadanja terorističkoj organizaciji(26). Usto, osmero od njih smatra odgovornima za kazneno djelo posjedovanja, skladištenja i proizvodnje, u svrhu terorizma, zagušujućih ili eksplozivnih tvari ili naprava odnosno njihovih sastavnih dijelova te za kažnjiv pokušaj razaranja u svrhu terorizma(27).
38.      Osim toga, određene španjolske udruge(28) i politička stranka VOX podnijele su
– na temelju članka 125. Ustava
–
actio popularis u okviru kaznenog postupka koji je državno odvjetništvo pokrenulo protiv istih osoba koje su predmet istrage, u kojem im se stavljaju na teret ista kaznena djela za koja ih tereti i Državno odvjetništvo, iako zahtijevaju izricanje strožih kazni od onih koje zahtijeva Državno odvjetništvo.
39.      Konkretno, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se optuženicima, kako u optužnici Državnog odvjetništva tako i u actio popularis, stavlja na teret da su pripadali Comitéima de Defensa de la República (Odbori za obranu Republike) (u daljnjem tekstu: CDR) i Equipu de Respuesta Táctica (Skupina za intervencijske taktike) (u daljnjem tekstu: ERT).
40.      Prema mišljenju Državnog odvjetništva, CDR-ovi su u Kataloniji organizirali brojne radnje i djela, od kojih su neka kaznena djela, u okviru planirane i organizirane strategije s ciljem narušavanja ustavnog poretka. Ta se strategija očitovala u odbijanju primjene zakonitih sredstava koja vladavina prava nudi radi izražavanja političkih i socijalnih zahtjeva te u izravnom pozivu na neposluh i poduzimanje radnji namijenjenih izazivanju masovnih nereda. Cilj koji su željeli postići bio je uspostavljanje činjeničnog stanja koje podrazumijeva preuzimanje kontrole nad područjem i ugrožavanje strateških, gospodarskih i opskrbnih sektora.
41.      Kad je riječ o ERT-u, u optužnici je prikazan kao ogranak kojeg čine optuženici pripadnici različitih CDR-ova, a obilježava ga izuzetna radikalnost. Među članovima je postojao duh radikalnog aktivizma čiji je cilj bio ishoditi neovisnost Katalonije, uporabom nasilja „u najsnažnijem mogućem obliku” kako bi institucije prisilili na to da de facto priznaju odcjepljenje Katalonije od ostatka Španjolske. Sudjelovali su u nekim od najnasilnijih djela koja se pripisuju CDR-ovima, s tim da su im mete bile osjetljive infrastrukture i u određenim slučajevima pripadnici državnih sigurnosnih snaga i tijela. U actio popularis
konkretno se navodi da je ERT izvršio i napade na iznimno važne javne institucije, poput zauzimanja vijećnica i namjeravanog zauzimanja katalonskog parlamenta.
42.      Iz optužnice proizlazi i to da su optuženici, kao članovi ERT-a, doprinijeli osnivanju i razvoju koordinacijskih centara za provedbu radnji CDR-ova, u skladu sa zadaćom koju im je povjerilo katalonsko tijelo pod nazivom Centro Nacional de Inteligencia (Nacionalni centar za obuku). Ta se zadaća sastojala od pružanja logističke infrastrukture potrebne za izvršenje radnje čiji je cilj bio zauzimanje i preuzimanje katalonskog parlamenta, s obzirom na tehničke i ljudske sposobnosti grupe. Stavlja im se na teret da su osnovali usporednu, tajnu i stabilnu terorističku organizaciju, čiji je cilj bio vršenje nasilnih radnji ili napada na prethodno odabrane mete, upotrebom eksploziva ili zapaljivih tvari proizvedenih u dvama tajnim laboratorijima koji su se nalazili u dvama privatnim stanovima.
43.      Nakon završetka istražnog postupka, predmet je upućen sudu koji je uputio zahtjev, koji je zadužen za provedbu prijelaznog stadija i usmenog dijela postupka.
44.      Organski zakon o amnestiji stupio je na snagu 11. lipnja 2024. Sud koji je uputio zahtjev dvoji o primjenjivosti tog zakona u ovom slučaju, osobito s obzirom na to da su u područje primjene amnestije uključena djela koja se na temelju Direktive 2017/541 mogu kvalificirati kao kaznena djela terorizma.
45.      Dana 27. lipnja 2024. sud koji je uputio zahtjev održao je raspravu posvećenu ispitivanju pitanja amnestije, u odnosu na koju je istaknut prigovor nezakonitosti, o kojem je trebalo odlučiti prije bilo kakve rasprave o meritumu. Optuženici su ponovili svoj zahtjev za primjenu amnestije. Državno odvjetništvo podržalo je taj zahtjev smatrajući da treba utvrditi amnestiju za radnje koje su predmet postupka, s obzirom na to da ju je odobrio Cortes Generales (Španjolski parlament), da njezino vremensko i materijalno područje primjene obuhvaća inkriminirana djela i na to da se ne primjenjuje isključenje predviđeno u članku 2. točki (c) Organskog zakona o amnestiji. Podnositelji actio popularis usprotivili su se primjeni Organskog zakona o amnestiji, ističući među ostalim, da bi se njegovom primjenom povrijedila načela jednakosti, djelotvornosti i pravne sigurnosti.
46.      Sud koji je uputio zahtjev navodi da je sada na njemu da odluči hoće li prihvatiti prigovor istaknut in limine litis tj., drugim riječima, hoće li primijeniti amnestiju(29).
47.      U tim je okolnostima Audiencia Nacional (Visoki nacionalni sud) odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Treba li Direktivu [2017/541] tumačiti na način da joj se protivi nacionalni zakon, kao što je [Organski zakon o amnestiji], kojim se isključivanjem kaznene odgovornosti sprečava kazneni progon i, ovisno o slučaju, kazneno sankcioniranje osoba koje aktivno sudjeluju u aktivnostima terorističke skupine?
2.      Treba li Direktivu 2017/541, konkretno njezin članak 13., tumačiti na način da joj se protivi nacionalni zakon kao što je [Organski zakon o amnestiji], kojim se isključivanjem kaznene odgovornosti sprečava kazneni progon i, ovisno o slučaju, kazneno sankcioniranje osoba koje aktivno sudjeluju u aktivnostima terorističke skupine, pri čemu se za potrebe kažnjivosti, osim sudjelovanja u terorističkoj skupini, zahtijeva i dodatan uvjet da su namjerno i stvarno uzrokovale teške povrede ljudskih prava?
3.      Treba li Direktivu 2017/541 tumačiti na način da joj se protivi nacionalni zakon kao što je [Organski zakon o amnestiji], kojim se, u okviru kaznenih djela terorizma i kaznenih djela povezanih s terorističkom skupinom iz navedene direktive, pravi razlika ovisno o tome jesu li namjerno i stvarno uzrokovane teške povrede ljudskih prava, tako da se na temelju te razlike neka od tih kaznenih djela terorizma ili kaznenih djela povezanih s terorističkim skupinama mogu potpuno izuzeti od kaznene odgovornosti?
4.      Treba li načelo pravne sigurnosti prava Unije, utvrđeno u sudskoj praksi [Suda], tumačiti na način da mu se protivi nacionalno zakonodavstvo kao što je [Organski zakon o amnestiji], kojim se isključenje kaznene odgovornosti odobrenjem amnestije uvjetuje time da osoba koja je optužena za postupanja obuhvaćena područjem primjene Direktive 2017/541 nije namjerno uzrokovala teške povrede ljudskih prava, osobito povrede uređene člancima 2. i 3. [EKLJP-a] te međunarodnim humanitarnim pravom, a da se pritom ne pojašnjava koja djela predstavljaju takve povrede, kao ni stupanj težine koji je potrebno prekoračiti kako se amnestija ne bi primjenjivala? Podredno, protivi li se načelima zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti iz prava Unije propis poput onog iz članka 1. [Organskog zakona o amnestiji], kojim se predviđaju neprecizni objektivni i subjektivni okviri za utvrđivanje primjene odnosno neprimjene kaznene odgovornosti?
5.      Treba li Direktivu 2017/541 tumačiti na način da joj se protivi nacionalni zakon kao što je [Organski zakon o amnestiji], kojim se isključivanjem kaznene odgovornosti sprečava kazneni progon i, ovisno o slučaju, kazneno sankcioniranje osoba koje proizvode, posjeduju, stječu, prevoze, nabavljaju ili upotrebljavaju eksplozive u terorističke svrhe?
6.      Treba li Direktivu 2017/541 tumačiti na način da joj se protivi nacionalni zakon kao što je [Organski zakon o amnestiji], kojim se isključivanjem kaznene odgovornosti sprečava kazneni progon i, ovisno o slučaju, kazneno sankcioniranje osoba koje u terorističke svrhe počinju činiti nasilne radnje time što određuju mete za masovno razaranje jer su reprezentativni primjer onoga čemu se protivi ideologija terorističke skupine, te time što nadziru ili fotografski dokumentiraju javna mjesta koja treba razoriti, osobito sjedišta državnog odvjetništva, snaga i tijela za državnu sigurnost, institucija autonomnih zajednica ili policijska vozila, a sve to s ciljem osiguravanja odgovarajuće provedbe nasilnog plana koji je teroristička skupina osmislila kako bi se uspješno obavilo navedena razaranja?
7.      Treba li načelo nadređenosti prava Unije zajamčeno sudskom praksom Suda i načelo lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU-a tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo kao što je [Organski zakon o amnestiji], kojim se odobrenjem amnestije isključuju od kaznene odgovornosti osobe optužene za postupanja obuhvaćena Direktivom 2017/541?
8.      Treba li članke 20. i 21. [Povelje] tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo kao što je [Organski zakon o amnestiji], kojim se odobrenjem amnestije isključuju od kaznene odgovornosti osobe koje su za kažnjiva ponašanja obuhvaćena Direktivom 2017/541, optužene u Španjolskoj zbog ideološkog cilja koji se nastoji postići navedenim kaznenim djelima?
9.      Treba li članak 4. stavak 2. UEU-a te članak 20. stavak 2. točku (a) i članak 21. stavak 1. UFEU-a tumačiti na način da im se protivi nacionalno zakonodavstvo kao što je [Organski zakon o amnestiji], kojim se odobrenjem amnestije isključuju od kaznene odgovornosti osobe koje su za terorizam optužene jer su počinile djela s ciljem odcjepljenja dijela nacionalnog državnog područja navedene države članice?”
48.      Optužene stranke, podnositelji actio popularis, Državno odvjetništvo, Europska komisija i španjolska vlada podnijeli su pisana očitovanja. Te su stranke iznijele i svoja usmena očitovanja na javno održanoj raspravi 15. srpnja 2025.
Analiza
49.      Najprije valja istaknuti da se pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev mogu podijeliti u dvije zasebne skupine. Prva skupina, koja obuhvaća većinu njih, odnosi se na usklađenost Organskog zakona o amnestiji s Direktivom 2017/541. Druga skupina odnosi se na usklađenost tog zakona s određenim općim načelima prava Unije, kao što su pravna sigurnost, jednakost pred zakonom i nadređenost prava Unije. Stoga je ta pitanja svrsishodno razmotriti njihovim ispitivanjem prema toj raspodjeli i tom redoslijedu.
Prvo, drugo, treće, peto i šesto pitanje
50.      Prvim, drugim, trećim, petim i šestim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu 2017/541 tumačiti na način da joj se protivi nacionalno zakonodavstvo poput Organskog zakona o amnestiji. Tim se zakonom predviđa isključivanje kaznene odgovornosti osobe koja je aktivno sudjelovala u aktivnostima terorističke skupine ili počinila druga djela obuhvaćena navedenom direktivom, uključujući proizvodnju, posjedovanje, stjecanje, prijevoz, nabavu ili uporabu eksplozivâ u terorističke svrhe ili provedbu nasilnih radnji pripremljenih planiranjem ciljeva, njihovim nadzorom ili fotografskim dokumentiranjem. Njime se međutim izuzimanje od kaznenog progona uvjetuje time da tim djelima nisu namjerno i stvarno uzrokovane teške povrede ljudskih prava, pri čemu se ne navode točna priroda djela ni relevantni stupanj težine. Takvim se zakonodavstvom stoga čini razlika između kaznenih djela terorizma ovisno o njihovim posljedicama i može se dovesti u pitanje korisni učinak Direktive 2017/541 te obveza kaznenog progona i djelotvorne kaznene sankcije.
51.      Ukratko, drugim riječima, zajednička bit svih prethodno navedenih pet pitanja jest ta da se njima želi saznati dovodi li Organski zakon o amnestiji, kojim se odobrava amnestija za određena djela koje ulaze u područje primjene Direktive 2017/541, u pitanje njezin korisni učinak(30). Stoga nije riječ o tome da uopće nije došlo do prenošenja direktive, nego o naknadno donesenoj mjeri, kojom se prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, neutralizira primjena nacionalnih odredbi kojima je već prenesena direktiva i, konačno, same direktive. Središnje pitanje koje se dakle postavlja jest ono lišava li taj zakon o amnestiji, isključivanjem kaznene odgovornosti za takve radnje, navedenu direktivu njezine pune učinkovitosti.
52.      Za odgovor na ovo složeno pitanje treba uzeti u obzir više čimbenika. Kao prvo, valja pojasniti kako pravo Unije poima mjeru amnestije, odnosno je li riječ o usklađenom području ili o onome koje ulazi u isključivu nadležnost država članica. U tom smislu bit će relevantno ispitati kako pravo Unije, a osobito instrumenti koji se odnose na pravosudnu suradnju između država članica, uređuju taj institut. U tom je pogledu važno utvrditi što proizlazi iz sudske prakse Suda u pogledu amnestije i njezina utjecaja na obvezu država članica da osiguraju djelotvornu primjenu prava Unije.
53.      Kao drugo, nakon utvrđivanja općeg okvira prava Unije i mjesta koje je u njemu rezervirano za amnestiju, valja razmotriti sam tekst Direktive 2017/541 i ispitati je li njime predviđena mogućnost odobravanja amnestije i, u slučaju niječnog odgovora, koje relevantne zaključke treba izvesti, kako proizlaze iz njezina teksta, a osobito iz uvodnih izjava te direktive.
54.      Kao treće, navedenu direktivu valja ponovno smjestiti u pravni okvir u kojem je donesena, odnosno u članak 83. UFEU-a i ispitati u kojoj mjeri taj normativni temelj razjašnjava i ograničava obvezu država članica da spriječe svaku situaciju izostanka kažnjavanja.
55.      Kao četvrto, s obzirom na to da je amnestija mehanizam koji se neposredno odnosi na nacionalni suverenitet i zato ulazi u okvir margine prosudbe priznate državama članicama, valja se zapitati kako je opseg amnestije, koji je dopušten s obzirom na međunarodne obveze, ograničen standardima, utvrđenima u sudskoj praksi ESLJP-a.
56.      Kao peto i posljednje, valja ocijeniti može li se nakon uzimanja u obzir svih tih elemenata zaključiti da je donošenjem Organskog zakona o amnestiji, u ovom slučaju ugrožen koristan učinak Direktive 2017/541.
Opći okvir prava Unije i mjesto koje u njemu zauzima amnestija
57.      Kao prvo, treba utvrditi da je Sud u svojoj presudi AB i dr. (Povlačenje amnestije), smatrao da „[p]ravo [Unije] [...] ne uređuje davanje i povlačenje amnestije”(31). Iz toga proizlazi da je pitanje amnestije dio područja koje nije usklađeno, što znači da ulazi u isključivu nadležnost država članica.
58.      Sud je u toj presudi pojasnio kakva može biti veza između prava Unije i nacionalnih zakonodavnih akata o povlačenju amnestije. Tako je od njega među ostalim zatraženo da donese odluku o usklađenosti – s pravom Unije – nacionalnog propisa kojim je nadzor koji provodi ustavni sud ograničen na razmatranje usklađenosti zakona kojim se povlači amnestija s nacionalnim ustavom, bez ispitivanja njegove usklađenosti s pravom Unije. Sud je presudio da takav postupak, s obzirom na to da se njime ne provodi pravo Unije, ne ulazi u njegovo područje primjene i stoga je izvan okvira njegove nadležnosti(32).
59.      Iako se i glavni predmet i predmet povodom kojeg je donesena presuda AB odnose na mjeru amnestije, oni se ipak razlikuju jer se prvi odnosi na primjenu zakona o amnestiji, a drugi na njezino povlačenje.
60.      Međutim, zaključak iz presude AB i dalje je potpuno relevantan. Naime, povlačenje amnestije, kao i nacionalni postupak nadzora njezine usklađenosti s nacionalnim ustavom, obuhvaćeni su samo nacionalnim pravom i načelno ne ulaze u područje primjene prava Unije. Stoga, iako pravila za donošenje ili ukidanje amnestije ulaze u okvir nacionalnog pravnog poretka, ipak je na sudu Unije, kada treba ocijeniti utjecaj takve mjere na provedbu sekundarnog prava, da državama članicama prizna dovoljno široku marginu prosudbe, pod uvjetom postupanja u skladu s obvezama koje proizlaze iz prava Unije.
61.      Osim toga, kao što je to španjolska vlada istaknula u svojim pisanim i usmenim očitovanjima, amnestija je u pravu Unije u velikoj mjeri priznata kao mjera koju je moguće predvidjeti i primijeniti u nacionalnim pravnim porecima, osobito u okviru pravosudne suradnje. U tom pogledu, na temelju članka 10. stavka 1. točke (d) Direktive 2011/99/EU o europskom nalogu za zaštitu(33), nadležno tijelo države izvršiteljice može odbiti priznati takvu odluku ako zaštita proizlazi iz izvršenja sankcije ili iz mjere koja je prema pravu države izvršiteljice predmet amnestije i povezana je s djelom koje na temelju tog prava ulazi u nadležnosti te države.
62.      Osim toga, u članku 3. stavku 1. Okvirne odluke 2002/584 predviđeno je i da pravosudno tijelo države članice izvršenja odbija izvršiti europski uhidbeni nalog ako je kazneno djelo zbog kojega je izdan taj nalog predmet amnestije u državi članici izvršenja, a ta je država nadležna za progon kaznenog djela u skladu sa svojim kaznenim pravom. Naposljetku, drugim instrumentima kojima se primjenjuje načelo uzajamnog priznavanja u okviru pravosudne suradnje u kaznenim stvarima predviđa se da amnestiju ili pomilovanje mogu odobriti država izdavateljica ali i država izvršiteljica(34).
63.      Iz toga slijedi da je amnestija u pravnom poretku Unije prerogativa koja je dana državama članicama. Pravo Unije samo priznaje njezino postojanje i uzima je u obzir u svojim instrumentima pravosudne suradnje, a da pritom ne usklađuje njezin sadržaj ni uvjete za dodjelu.
Sadržaj Direktive 2017/541 i izostanak njezinih odredbi o amnestiji
64.      Kao drugo, iz samog teksta Direktive 2017/541 proizlazi da je donesena radi potrebe potpunijeg usklađivanja od onog koje se provodi Okvirnom odlukom 2002/475/PUP o suzbijanju terorizma(35). To jačanje opravdano je, s jedne strane, razvojem terorističkih prijetnji i, s druge strane, pravnim obvezama koje Unija i njezine države članice imaju prema međunarodnom pravu. Uzimajući u obzir prekograničnu prirodu pojave, u Direktivi 2017/541 izričito se naglašava potreba za koordiniranim odgovorom i pojačanom suradnjom unutar svake države članice i među njima(36).
65.      Valja istaknuti da u Direktivi 2017/541, iako je među njezinim ciljevima navedeno jačanje uže i učinkovitije suradnje među državama članicama radi suzbijanja terorizma, ne postoji nijedna posebna odredba o nacionalnim mehanizmima za isključivanje kaznene odgovornosti, poput amnestije. Njome dakle nije ništa rečeno o mogućnosti država članica da urede tu vrstu instituta.
66.      Činjenicu da o tome nije ništa navedeno nije moguće tumačiti kao nepostojanje ograničenja. U toj se direktivi naime pojašnjava da se njezine odredbe moraju primjenjivati u skladu s vrijednostima iz članka 2. UEU-a kao i s temeljnim pravima i slobodama zajamčenima Poveljom, osobito onima utvrđenima u njezinim glavama II., III., V. i VI.(37). Njome se usto podsjeća na to da se navedena prava moraju provoditi u skladu s EKLJP-om, Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima te s drugim međunarodnim obvezama država članica na području zaštite ljudskih prava(38). Naposljetku, u njezinoj uvodnoj izjavi 37. naglašeno je da ona ne bi trebala imati za posljedicu promjenu prava, obveza i odgovornosti država članica u skladu s međunarodnim pravom, između ostalog ni onih koje one imaju u skladu s međunarodnim humanitarnim pravom. Drugim riječima, tom se uvodnom izjavom utvrđuje izričito ograničenje usklađivanja koje nastoji postići zakonodavac Unije.
67.      Iz toga proizlazi, s jedne strane, da Direktiva 2017/541 ostavlja državama članicama mogućnost donošenja ili zadržavanja mjere amnestije u svojem nacionalnom pravnom poretku. Budući da amnestija nije instrument koji je usklađen pravom Unije, ona ulazi u okvir nacionalne nadležnosti.
68.      S druge strane, smatram da se tu slobodu ne može smatrati neograničenom. Dakako, nije moguće tvrditi da se zahtjevi kojima se uređuje primjena Direktive 2017/541, među kojima se nalaze prava zajamčena Poveljom, EKLJP-om i načelima međunarodnog humanitarnog prava, automatski primjenjuju na slučaj djelomične i privremene neprimjene koja je posljedica mjere amnestije. Ti zahtjevi međutim, u takvom kontekstu predstavljaju vanjske granice s obzirom na to da amnestija, makar i neizravno, utječe na materijalno područje primjene te direktive. Drugim riječima, iako amnestija nije usklađena, donošenje odluke o njoj pravno je uređeno. Upućivanja u Direktivi na Povelju, EKLJP i međunarodno humanitarno pravo relevantan su referentni okvir za ocjenu takve mjere kada se odnosi na ponašanja koja ulaze u područje primjene prava Unije.
Pravna osnova Direktive 2017/541: članak 83. UFEU-a i njegove posljedice
69.      Kao treće, kad je riječ o potrebi da se Direktiva 2017/541 smjesti u pravni kontekst članka 83. UFEU-a, koji predstavlja njezin pravni temelj, valja podsjetiti na to da taj članak, u vezi s člankom 82. UFEU-a, koji se odnosi na pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima, uređuje suradnju u kaznenim stvarima unutar Unije. Člankom 83. stavkom 1. UFEU-a predviđeno je da se direktivama donesenima u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom mogu utvrditi minimalna pravila o definiranju kaznenih djela i sankcija u području osobito teškog kriminaliteta s prekograničnim elementima, poput terorizma. Ti prekogranični elementi mogu proizlaziti iz prirode ili učinka kaznenih djela ili pak iz potrebe njihova zajedničkog suzbijanja.
70.      Prema mojem mišljenju, pojam „minimalna pravila” iz članka 83. stavka 1. UFEU-a podrazumijeva to da direktive donesene na tom temelju nisu namijenjene potpunom ujednačavanju kaznenog prava država članica, nego djelomičnom usklađivanju koje je ograničeno na aspekte koji se smatraju bitnima. Države članice tako zadržavaju marginu prosudbe koja se koristi u dvama smjerovima. S jedne strane, mogu kaznenim djelima propisati postupanja koja nisu obuhvaćena direktivom; s druge strane, za usklađena kaznena djela mogu predvidjeti strože kazne od onih predviđenih direktivom(39).
71.      Iz prethodnih utvrđenja u pogledu članka 83. UFEU-a mogu se izvesti dva zaključka. Kao prvo, Direktivom 2017/541 utvrđuju se minimalna pravila o prirodi kaznenih djela koja se prilikom njezina prenošenja moraju uvesti u nacionalne pravne poretke država članica. Drugim riječima, iako države članice zadržavaju mogućnost prekoračenja te minimalne osnove propisivanjem kao kaznenih djela i onih postupanja koja nisu obuhvaćena tom direktivom, kaznena djela koja su u njoj izričito navedena predstavljaju minimalni prag koji treba poštovati.
72.      Kao drugo, tvrdilo se(40), osobito upućivanjem na presudu I(41), da je Sud sklon smatrati da kaznena djela navedena u članku 83. stavku 1. UFEU-a potencijalno mogu ugroziti temeljne interese društva. Ograničavanjem ovlasti usklađivanja EU-a samo na one oblike postupanja koji ugrožavaju osobito važne interese, tom se odredbom uspostavlja aksiološki temelj kriminalizacije
koji opravdava usklađivanje na području kaznenog prava(42).
73.      Stoga nije isključeno da i isključivanje kaznene odgovornosti za kaznena djela iz Direktive 2017/541, uključujući na temelju mehanizama poput amnestije, mora biti u skladu s razmatranjima u pogledu vrijednosnog aspekta. S obzirom na nepostojanje posebnih odredbi o tom pitanju u toj direktivi, države članice dužne su utvrditi uvjete i detaljna pravila za njezinu primjenu, u granicama margine prosudbe koja im je priznata i pod uvjetom poštovanja relevantnih standarda, osobito onih proizašlih iz međunarodnog prava, uključujući međunarodnog humanitarnog prava.
74.      Iz toga proizlazi da Sud svaku nacionalnu mjeru amnestije može ocjenjivati samo s obzirom na „vanjske granice” njezina opravdanja, odnosno na njezinu usklađenost s obvezama koje proizlaze iz međunarodnog prava, osobito iz humanitarnog prava te na instrumente za zaštitu temeljnih prava navedene u uvodnoj izjavi 37. Direktive 2017/541. U skladu s tim uvjetom treba nastaviti s analizom standarda koji se primjenjuju u tom području.
Međunarodni standardi i sudska praksa ESLJP-a u području amnestije
75.      Kao četvrto, nastavno na prethodno navedeno, kako bi se utvrdile te „vanjske granice” njihova opravdanja valja ispitati na način na koji su zakoni o amnestiji danas predviđeni međunarodnim pravom, a osobito kako ih predviđa ESLJP. Konkretnije, riječ je o određivanju margine prosudbe koja je državama članicama priznata u tom području kao i ograničenja koja proizlaze iz obvezujućih zahtjeva proizašlih iz međunarodnih normi. Stoga se u ovom stadiju važno zapitati o tome kako se amnestija poima u komparativnom međunarodnom pravu.
76.      Općenito govoreći, pitanje amnestije primjereno ilustrira napetost između kaznenog suvereniteta država i progresivnog potvrđivanja, u međunarodnom pravu i sudskoj praksi ESLJP-a, istinskog zahtjeva za progon najtežih kaznenih djela. Odobravanje amnestije tradicionalno ulazi u diskrecijsku ovlast države koja u ime nacionalnog pomirenja ili političkog kompromisa može odlučiti da neće kazneno goniti određena djela, uključujući osobito teška kaznena djela. Bilo je uostalom istaknuto da su se amnestije u prošlosti smatrale vrijednim instrumentom za okončanje sukoba ili olakšavanje demokratske tranzicije, kao što je to primjerice bio slučaj u Argentini, Čileu ili Južnoj Africi(43).
77.      Međutim, ta logika neograničenog suverenog zaborava u suprotnosti je s razvojem europskog i međunarodnog prava, kojim se u sve većoj mjeri utvrđuje načelo prema kojem se nekažnjavanje zločina poput mučenja, ratnih zločina, zločina protiv čovječnosti ili genocida(44) ne može opravdati ikakvim razmatranjima političke svrsihodnosti. Naime, danas je na razini međunarodnog prava općenito priznato da iako nijednim ugovorom nije državi izričito zabranjeno odobriti amnestiju za međunarodne zločine, neovisno o tome jesu li općeniti ili konkretni, nije pretjerano tvrditi da se međunarodnim običajnim pravom više ne tolerira odobravanje amnestije u područjima ratnih zločina i zločina protiv čovječnosti, s tim da potonji uključuju genocid(45).
78.      Taj razvoj međunarodnog prava proizlazi iz razmatranja sudske prakse ESLJP-a(46). Tako je 1991. godine, u odluci Dujardin i dr. protiv Francuske, još postojala određena tolerancija. Europska komisija za ljudska prava nije smatrala da je amnestija masakra vojnika prije donošenja bilo kakve presude(47) protivna članku 2. EKLJP-a.
79.      Suprotno tomu, razvoj sudske prakse ESLJP-a doveo je, kao u presudi Abdülsamet Yaman protiv Turske, do zaključka da je za potrebe djelotvornog pravnog sredstva „od najveće važnosti” da kazneni progon zbog mučenja ne podliježe zastari i da ne smije biti dopušteno odobravanje amnestije ili pomilovanja(48). U predmetu Yeşil i Sevim protiv Turske, ESLJP je potvrdio da načelno nije dopušteno da se ishod kaznenog progona za takva djela dovede u pitanje iznimnim mjerama ili sporošću sudova koje nije u skladu s dužnom pažnjom(49). U presudi Yeter protiv Turske, u kojoj je bila riječ o mučenju do smrti, ESLJP je ponovio da amnestiju ili pomilovanje nikad ne bi trebalo dozvoliti kad se državnom službeniku stavljaju na teret radnje kojima se krši članak 3. EKLJP-a(50). Taj zahtjev proizlazi iz apsolutne zabrane mučenja, koja dovodi do stroge proceduralne obveze, a to je da dotična država mora provesti progon, donijeti presudu i sankcionirati, pri čemu ne postoji mogućnost ukidanja tih obveza na temelju akta o oslobođenju od odgovornosti.
80.      Na to se nedvosmisleno podsjeća u predmetu Ould Dah protiv Francuske. ESLJP je u toj odluci smatrao da amnestija „općenito nije u skladu s dužnošću država članica da istraže radnje mučenja”(51). Tako
ESLJP djelotvornost zaštite ljudskog života i integriteta usko povezuje s potrebom da se spriječi nekažnjavanje.
81.      Važno je naglasiti da taj stav ESLJP-a ulazi u okvir uskog dijaloga do kojeg u okviru sudske prakse dolazi s drugim međunarodnim sudovima i tijelima. U presudi Marguš protiv Hrvatske, veliko vijeće ESLJP-a presudilo je da se nekadašnji borac, kojemu je prvotno odobrena amnestija za ratne zločine, ne može pozivati na tu mjeru jer su njegove radnje predstavljale teške povrede članaka 2. i 3. EKLJP-a(52). Kako bi to učinio, ESLJP se izričito oslonio na odbor UN-a za ljudska prava, sudsku praksu međunarodnog kaznenog suda za bivšu Jugoslaviju i Međuamerički sud za ljudska prava(53) kako bi utvrdio međunarodni konsenzus kojim se želi zabraniti odobravanje amnestijâ za zločine takve prirode(54).
82.      Međutim, valja istaknuti da ESLJP načelno ne isključuje mogućnost da mjera amnestije bude u skladu s EKLJP-om, pod uvjetom da je dio vjerodostojnog okvira tranzicijskog pravosuđa. Veliko vijeće pojasnilo je u presudi Marguš protiv Hrvatske da se amnestija iznimno može dopustiti ako je popraćena posebnim okolnostima, kao što su stvarni proces nacionalnog pomirenja i/ili djelotvorni mehanizmi naknade štete žrtvama. Međutim, u ovom slučaju dodijeljena amnestija nije bila popraćena nikakvom protučinidbom, drugim riječima, nije bila predviđena nikakva mjera za naknadu štete. ESLJP je presudio da su hrvatske vlasti, time što su u tim okolnostima, „protiv tužitelja podigle novu optužnicu i osudile ga za ratne zločine protiv civilnog stanovništva, postupile u skladu s obvezama koje proizlaze iz članaka 2. i 3. [EKLJP-a] te zahtjevima i preporukama iz gore navedenih međunarodnih mehanizama i instrumenata”(55).
83.      Kao što je to bilo istaknuto(56), ta nijansa, prema mojem mišljenju, odražava volju ESLJP-a da uzme u obzir politički kontekst u kojem se odobravaju određene amnestije, osobito u tranzicijskim društvima koja izlaze iz oružanog sukoba ili autoritarnog režima. Međutim, iz sudske prakse ESLJP-a dosljedno proizlazi da se oslobađanje od kaznene odgovornosti ne može pretvoriti u instrument nekažnjavanja. Iako se njime priznaje da se postizanje ravnoteže između potrebe za mirom i obveze suđenja može pokazati osjetljivim, podsjeća na to da bezuvjetna amnestija za teške povrede ljudskih prava u načelu ostaje nespojiva s EKLJP-om(57).
84.      Naposljetku, prethodna analiza pokazuje da se razvoj sudske prakse ESLJP-a temelji na trima glavnim trajnim vrijednostima. Kao prvo, amnestija odobrena za teške zločine, kao što su mučenje, ratni zločini ili povrede prava na život, ugrožava samu bit postupovnih obveza koje proizlaze iz članaka 2. i 3. EKLJP-a. Kao drugo, taj je pristup dio šireg zamaha međunarodnog prava o ljudskim pravima, koji se temelji na odbijanju nekažnjavanja najtežih povreda. Naposljetku, kao treće, samo se strogo uređena amnestija, uključena u stvarni postupak sudovanja, koji povezuje odštetu za žrtve i, po potrebi, pomirenje, može i dalje smatrati usklađenom s pozitivnim obvezama država članica u skladu s EKLJP-om.
Ocjena usklađenosti Organskog zakona o amnestiji s Direktivom 2017/541 s obzirom na analizirane elemente
85.      Imajući u vidu prethodnu analizu, sada treba ocijeniti dovode li svi razmotreni elementi do zaključka da je u ovom slučaju ugrožen koristan učinak Direktive 2017/541.
86.      Kao što sam to već istaknuo, sud koji je uputio zahtjev u biti želi saznati može li se nacionalno zakonodavstvo poput Organskog zakona o amnestiji, koje isključenje kaznene odgovornosti uvjetuje time da predmetnim djelima nisu namjerno i stvarno uzrokovane teške povrede ljudskih prava, čime se čini razlika među kaznenim djelima terorizma prema njihovim posljedicama, smatrati usklađenim s Direktivom 2017/541. Posljedica takvog zakonodavstva je ograničavanje mogućnosti kaznenih progona i sankcija u odnosu za određene kategorije djela obuhvaćenih tom direktivom, što otvara pitanje njegove usklađenosti s ciljevima koji se njime žele postići.
87.      Iz prethodne analize(58) naime proizlazi da Direktiva 2017/541 ne sadržava nijednu odredbu kojom se izričito zabranjuje primjena mehanizama za oslobođenje od kaznene odgovornosti, poput amnestije. Osim toga, ona skroz logično ne može načelno isključiti takve mjere jer bi takvo općenito isključenje bilo teško uskladiti sa strukturom primarnog prava, a osobito s ograničenjima svojstvenima pravnoj osnovi koju predstavlja članak 83. UFEU-a.
88.      Također je važno naglasiti da posljedica Organskog zakona o amnestiji nije stavljanje van snage, čak ni djelomično, odredbi Direktive 2017/541 ili odredbi nacionalnog propisa kojim se prenosi. Ta direktiva je i dalje na snazi u španjolskom pravnom poretku, a da nije izmijenjen njezin normativni sadržaj. To se pojašnjava činjenicom da Organski zakon o amnestiji dovodi do djelomičnog i privremenog „gašenja” njezinih učinaka jer isključuje kaznenu odgovornost za određena djela, koja su vremenski i po svojoj prirodi ograničena, a da pritom ne dovodi u pitanje opću primjenjivost navedene direktive na druge situacije.
89.      Stoga odlučujući kriterij za ocjenu usklađenosti Organskog zakona o amnestiji s Direktivom 2017/541 ne leži samo u činjenici odobravanja amnestije, nego u njezinoj usklađenosti s minimalnim zahtjevima koji proizlaze iz međunarodnog prava, osobito iz humanitarnog prava, kao i iz standarda sudske prakse koje je osobito utvrdio ESLJP.
90.      Provedena analiza pokazuje da se tim standardima općenito zahtijeva da svaka mjera amnestije bude donesena u stvarnom kontekstu političkog i socijalnog pomirenja. Naime, čini se da je to ovdje slučaj, kao što na to upućuje sama svrha Organskog zakona o amnestiji, izražena u njegovu službenom naslovu: „Organski zakon 1/2024 o amnestiji radi institucionalne, političke i društvene normalizacije u Kataloniji”.
91.      U tom mi se pogledu čini u ovoj fazi analize svrhovitim razmotriti pitanje koje se pojavilo na raspravi, a riječ je o odobravanju samoamnestije, iako se ono kao takvo ne pojavljuje kao poseban problem u zahtjevu za prethodnu odluku. Smatram međutim da to pitanje treba kratko razmotriti jer se dotiče legitimnih granica s kojima se može susresti mehanizam za isključenje kaznene odgovornosti u pravnoj državi. Kao što je Venecijanska komisija na to podsjetila u svom mišljenju o nacrtu španjolskog zakona o amnestiji za Kataloniju, samoamnestija podrazumijeva situaciju u kojoj počinitelji ili odgovorne institucije sami sebi ili svojim članovima dodjeljuju imunitet od kaznenog progona, obično dan prije političke tranzicije(59). Naime, ti oblici amnestije često su povezani s arbitrarnošću, jer subjektima koji nadziru zakonodavnu ili izvršnu vlast omogućuju da se izuzmu od bilo kakvog oblika odgovornosti, uz izostanak djelotvornog sudskog nadzora i autentičnog demokratskog sudjelovanja(60).
92.      Međutim, smatram da u ovom slučaju ništa ne omogućuje to da se Organski zakon o amnestiji kvalificira kao samoamnestija, i to zbog više podudarnih razloga. Kao prvo, predmetni zakon rezultat je redovnog parlamentarnog postupka koji se vodio u pluralističkom demokratskom sustavu. On nije posljedica jednostranog akta autoritarne vlasti, nego rasprave i demokratskog glasovanja u Cortes Generalesu (španjolski parlament).
93.      Kao drugo, njegova primjena nije izuzeta od sudskog nadzora(61). Kao što to proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku, na sudu koji je uputio zahtjev je u konačnici da u glavnom postupku ispita jesu li ispunjeni zakonom propisani uvjeti za primjenu amnestije, a osobito jesu li djela o kojima je riječ obuhvaćena iznimkama predviđenima u članku 2. točki (c) Organskog zakona o amnestiji.
94.      Kao treće, sama svrha zakona negira svako izjednačavanje s samoamnestijom. Organski zakon o amnestiji ne primjenjuje se bez ikakve razlike na sve državne službenike ili nositelje ovlasti, nego na određeni skup radnji, počinjenih u konkretno određenom vremenskom okviru i povezanih s razdobljem političkih neslaganja, neovisno o javnom ili privatnom statusu dotičnih osoba. Ukratko, primjenjuje se in rem. Njezin cilj stoga nije zaštita političkog režima ili njegovih predstavnika od mogućeg kaznenog progona, nego odgovor na iznimnu situaciju s određenim ciljem, a to su institucionalna normalizacija i pomirenje.
95.      Naposljetku, iz spisa predmeta ne proizlazi da su i same osobe kojima je odobrena amnestija članovi odnosno predstavnici vlade ili zakonodavne vlasti koji su sudjelovali u donošenju Organskog zakona o amnestiji, tako da ne postoji izravna veza između izvršavanja političkih ovlasti i koristi od te mjere. Stoga smatram da nije moguće tvrditi da Organski zakon o amnestiji predstavlja samoamnestiju.
96.      Osim toga, u ustaljenoj sudskoj praksi ESLJP-a utvrđeno je da se amnestija ni u kojem slučaju ne može odobriti za teške povrede ljudskih prava, među kojima su prije svega navedene povrede prava na život i tjelesni integritet, zaštićenih člancima 2. i 3. EKLJP-a. S tog gledišta, u članku 2. točki (c) Organskog zakona o amnestiji izričito su isključena djela kojima su namjerno uzrokovane takve povrede, uključujući one koje proizlaze iz međunarodnog humanitarnog prava(62). Stoga se čini da je taj zahtjev u ovom slučaju ispunjen.
97.      Iz toga proizlazi da, s obzirom na to da Organski zakon o amnestiji predviđa isključenje amnestije za ta namjerna i teška kaznena djela, a da pritom formalno ne uključuje sva kaznena djela obuhvaćena Direktivom 2017/541, takav se pristup načelno ne može smatrati protivnim ciljevima te direktive.
98.      Stoga, s obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prvo, drugo, treće, peto i šesto pitanje odgovori da se Direktivi 2017/541 ne protivi nacionalno zakonodavstvo poput Organskog zakona o amnestiji kojim se, ako postoje subjektivni, objektivni i vremenski elementi iz tog zakona, odobrava amnestija za djela koja se zbog svoje svrhe mogu kvalificirati kao kaznena djela terorizma u smislu članka 3. stavka 1. točaka (d) i (f) te direktive ili kao kaznena djela povezana s terorističkom skupinom u smislu članka 4. navedene direktive, pod uvjetom da njima nisu namjerno uzrokovane teške povrede ljudskih prava, osobito one obuhvaćene člancima 2. i 3. EKLJP-a i međunarodnim humanitarnim pravom, ako nije ugrožen koristan učinak Direktive 2017/541.
Četvrto pitanje
99.      Četvrto pitanje koje je uputio nacionalni sud sastoji se od dvaju dijelova. S jedne strane, potrebno je utvrditi protivi li se načelu pravne sigurnosti zakonodavstvo poput Organskog zakona o amnestiji, koje isključenje kaznene odgovornosti za djela koja ulaze u područje primjene Direktive 2017/541 uvjetuje nepostojanjem namjere počinjenja teških povreda ljudskih prava, osobito onih zajamčenih člancima 2. i 3. EKLJP-a te međunarodnim humanitarnim pravom. Sud koji je uputio zahtjev ističe da u Organskom zakonu o amnestiji nisu konkretno određena ni postupanja koja mogu biti takve povrede ni stupanj težine koji je potreban da bi se isključila primjena amnestije. S druge strane, taj se sud podredno pita o usklađenosti načelâ pravne sigurnosti i legitimnih očekivanja s odredbom poput članka 1. Organskog zakona o amnestiji, čiji su kriteriji za primjenu objektivno nejasni i subjektivno neizvjesni.
100. Ova dva dijela valja ispitati jedan za drugim.
Prvi dio: odredba o isključenju koje se temelji na teškim povredama ljudskih prava
101. Najprije valja istaknuti da ni iz optužnice ni iz actio popularis ne proizlazi da su djelima koja se stavljaju na teret, iako su kvalificirana kao kaznena djela terorizma, namjerno uzrokovane teške povrede ljudskih prava. Stoga u ovom slučaju nije ispunjen uvjet iz članka 2. točke (c) Organskog zakona o amnestiji, koji isključenje amnestije uvjetuje namjernim počinjenjem takvih povreda, tako da se ne primjenjuje navedena odredba o isključenju. Kao što je to istaknula španjolska vlada, ta okolnost otvara pitanje hipotetske prirode prethodnog pitanja i, prema tome, njegove dopuštenosti.
102. Međutim, smatram da taj prigovor nije moguće prihvatiti. Pitanje koje je uputio sud koji je uputio zahtjev može se zapravo shvatiti na način da njime želi provjeriti ispunjava li upućivanje u Organskom zakonu o amnestiji, na pojam „teške povrede ljudskih prava”, osobito onih zajamčenih člancima 2. i 3. EKLJP-a, zahtjeve jasnoće i preciznosti propisane pravom Unije. Taj sud u biti želi utvrditi može li se na temelju formulacije te odredbe o isključenju odrediti dovoljno jasna granica između, s jedne strane, postupanja u odnosu na koja se može odobriti amnestija i, s druge strane, onih koja zbog svoje težine moraju ostati podvrgnuta sustavu progona uspostavljenog Direktivom 2017/541. Nesigurnosti u pogledu točnog dosega te odredbe dovoljne su da opravdaju suštinsku analizu.
103. Općenito govoreći, načelo pravne sigurnosti nalaže sastavljanje pravnih pravila na jasan, precizan i nedvosmislen način kako bi se svatko mogao unaprijed upoznati s opsegom svojih prava i obveza. Tim se načelom nastoji zajamčiti normativna stabilnost i dosljednost u primjeni prava. Ono u tom smislu predstavlja temelj načela legitimnih očekivanja, čija je svrha zaštititi stabilnost pravnih situacija utemeljenih na povjerenju u važeća pravna pravila(63).
104. Sud je priznao da načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja zahtijevaju, s jedne strane, da su pravna pravila jasna i precizna te, s druge strane, da je njihova primjena predvidljiva za pojedince(64). Načelom pravne sigurnosti zahtijeva se, osobito kad je riječ o odredbama koje za pojedince mogu imati nepovoljne posljedice, da primjenjive odredbe budu u dovoljnoj mjeri dostupne i razumljive kako bi svakoj dotičnoj osobi omogućile da u razumnoj mjeri predvidi njihove pravne učinke. Kao temeljno načelo prava Unije(65), pravna sigurnost od osobite je važnosti u području kaznenog prava, u kojem pridonosi zaštiti temeljnih prava i djelotvornosti vladavine prava, koja je člankom 2. UEU-a utvrđena kao temeljna vrijednost Unije i kao zajednički zahtjev upućen svim državama članicama(66).
105. Radi odgovora na prvi dio ovog pitanja, valja utvrditi u čiju se korist moguće pozvati na jamstvo pravne sigurnosti. Ako potonju treba primijeniti u korist optuženih osoba, argument je u ovom stadiju bespredmetan. Naime, u zahtjevu za prethodnu odluku izričito je navedeno da djela o kojima je riječ u glavnom postupku nisu obuhvaćena izuzećima predviđenima Organskim zakonom o amnestiji, to jest slučajevima u kojima je njime propisano da se za djela ne može odobriti amnestija. Također valja istaknuti da je sud koji je uputio zahtjev, u skladu sa španjolskim postupovnim pravom, stranke saslušao u okviru posebnog postupka povodom zahtjeva za prethodnu odluku koji se odnosi na zahtjev za primjenu Organskog zakona o amnestiji na djela koja su predmet ovog postupka. Među iznesenim stajalištima jedan od optuženika (QCR) osobito je tvrdio da Organskom zakonu o amnestiji ne manjkaju jasnoća ili preciznost(67).
106. Iako, s druge strane, i sam sud koji je uputio zahtjev spominje poteškoću u tumačenju zbog manjka preciznosti odredbe iz članka 2. točke (c) Organskog zakona o amnestiji(68), valja istaknuti da ta odredba ne sadržava samo općenito upućivanje na „teške povrede ljudskih prava”. Njome se izričito upućuje na članke 2. i 3. EKLJP-a, odnosno na pravo na život, s jedne strane te zabranu mučenja i nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja, s druge strane. Međutim, normativni sadržaj tih odredbi u znatnoj je mjeri i na dosljedan način pojašnjen u sudskoj praksi ESLJP-a. Stoga mi se čini da je na temelju tog normativnog upućivanja moguće na dovoljno određen način odrediti doseg odredbe o isključenju. Drugim riječima, članak 2. točka (c) Organskog zakona o amnestiji prešutno ali jasno definira značenje izraza „teške povrede ljudskih prava” izravnim upućivanjem na sudsku praksu o gore navedenim člancima EKLJP-a.
107. Konkretno, kako bi se utvrdilo ulazi li određeno postupanje u okvir mučenja u smislu članka 3. EKLJP-a, valja podsjetiti na to da ESLJP čini jasnu razliku između mučenja te nečovječnog i ponižavajućeg postupanja. Tim se razlikovanjem želi naglasiti posebna težina djela kojima se namjerno nanose intenzivne i okrutne patnje. Ta je razlika također utvrđena u članku 1. Konvencije protiv mučenja i drugih okrutnih, neljudskih ili ponižavajućih postupaka ili kažnjavanja(69), u kojem se mučenje definira kao namjerno nanošenje boli ili teške patnje, osobito s ciljem dobivanja obavijesti informacija, kažnjavanja ili zastrašivanja(70).
108. Ono što u osnovi razlikuje mučenje od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja jest stupanj intenziteta nanesene patnje. Postupanje se smatra nečovječnim ako se njime uzrokuje ozbiljna fizička ili psihička bol, najčešće zbog njegova trajanja ili njegova prethodna osmišljavanja(71). Smatra se ponižavajućim kad mu je svrha poniziti osobu ili prouzročiti taj učinak, ugrožavanjem njezina dostojanstva ili izazivanjem kod nje osjećaja straha, tjeskobe ili manje vrijednosti koji može narušiti njezinu moralnu otpornost(72).
109. Da bi se neko postupanje smatralo ponižavajućim, nije potrebno da ga takvim smatraju treće osobe. Dovoljno je da sama žrtva osjeti poniženje. Nužan uvjet za utvrđivanje povrede ne predstavlja ni namjera ponižavanja. Stoga, čak i kad ne postoji želja za omalovažavanjem žrtve, povreda članka 3. EKLJP-a moguća je ako posljedice postupanja uistinu djeluju ponižavajuće(73).
110. Što se tiče članka 2. EKLJP-a, njime je propisana dvostruka obveza: s jedne strane, zabrana namjernog lišavanja života osobe, osim u taksativno navedenim slučajevima; s druge strane, pozitivna obveza da se to pravo štiti zakonom(74).
111. Iz toga proizlazi da je područje primjene odredbe o isključenju iz članka 2. točke (c) Organskog zakona o amnestiji dovoljno određeno jer upućuje na članke 2. i 3. EKLJP-a, čiji je sadržaj dosljedno i detaljno pojašnjen u sudskoj praksi ESLJP-a. S obzirom na nepostojanje normativne dvosmislenosti, čini mi se da nije moguće utvrditi bilo kakvu povredu načela pravne sigurnosti.
Drugi dio: područje primjene članka 1. Organskog zakona o amnestiji i načelâ pravne sigurnosti i legitimnih očekivanja
112. Kad je riječ o drugom dijelu četvrtog pitanja, koje sud koji je uputio zahtjev postavlja podredno, treba podsjetiti na to da taj sud, kao što je to već navedeno u pogledu prvog dijela, u svojem zahtjevu za prethodnu odluku jasno navodi da djela o kojima je riječ, s obzirom na materijalno i vremensko područje primjene Organskog zakona o amnestiji, ulaze u područje primjene njegova članka 1. S obzirom na to, te kao i kod prvog dijela, pitanje se može činiti hipotetskim u odnosu na mogući ishod glavnog postupka, i može slijedom toga izazvati sumnju u njegovu dopuštenost.
113. Međutim, kao što je to Komisija osobito istaknula na raspravi, ako bi se područje primjene članka 1. Organskog zakona o amnestiji trebalo smatrati suviše nejasnim ili neodređenim, osobito u pogledu objektivne i subjektivne kvalifikacije dotičnih postupanja, to bi moglo utjecati na djelotvornost Direktive 2017/541. Stoga bi sud koji je uputio zahtjev mogao osnovano postaviti pitanje o usklađenosti te odredbe s pravom Unije. Ako se to pitanje tumači na taj način, treba ga ispitati.
114. Na prvome mjestu, kao i u prvom dijelu četvrtog pitanja, treba utvrditi u čiju korist se ovdje vrši pozivanje na načela pravne sigurnosti i legitimnih očekivanja. Ako je riječ o optuženicima, nijedan element iz zahtjeva za prethodnu odluku ne upućuje na zaključak da bi moguća nepreciznost područja primjene Organskog zakona o amnestiji u ovom slučaju proizvela konkretne nepovoljne učinke na njihov pravni položaj. Upravo suprotno, kao što je to već istaknuto, ništa ne upućuje na to da je u trenutačnom postupovnom stadiju glavnog predmeta mogla postojati sumnja u primjenjivost Organskog zakona o amnestiji na djela koja se stavljaju na teret optuženicima. Stoga nije očito kako bi se bilo moguće učinkovito pozivati na pravnu sigurnost u njihovu korist.
115. Isto vrijedi i za načelo legitimnih očekivanja, koje pretpostavlja postojanje preciznih i legitimnih očekivanja koja se temelje na jasnim jamstvima koja su dala nadležna tijela. Međutim, zahtjev za prethodnu odluku ne sadržava nijedan element na temelju kojeg bi se moglo utvrditi koja su konkretna očekivanja mogla nastati, ni u pogledu kojih osoba, kad je riječ o mogućnosti ili, suprotno tomu, nemogućnosti donošenja zakonodavstva o amnestiji kojim se od kaznene odgovornosti oslobađaju određena djela koja ulaze u područje primjene Direktive 2017/541, ali koja u određenom materijalnom, osobnom i vremenskom okviru ne bi predstavljala teške povrede ljudskih prava.
116. Kao drugo, ako se na načelo pravne sigurnosti poziva sam sud koji je uputio zahtjev jer mu se ne čini jasnim područje primjene članka 1. Organskog zakona o amnestiji, valja podsjetiti na to da relevantan kriterij, kao što je to već bilo navedeno tijekom ispitivanja usklađenosti tog zakona s Direktivom 2017/541, ne leži ni u materijalnom ili vremenskom dosegu amnestije, ni u stupnju preciznosti njezinih granica. Ono što je bitno, u odnosu na pravo Unije, to je poštovanje materijalnih granica utvrđenih međunarodnim humanitarnim pravom i obveza koje proizlaze iz članaka 2. i 3. EKLJP-a, kako ih tumači ESLJP. Drugim riječima, prema mojem mišljenju, nije odlučujući apstraktni doseg ili općenita formulacija članka 1. Organskog zakona o amnestiji, nego pitanje može li ta odredba obuhvatiti, čak i neizravno, djela koja predstavljaju teške povrede ljudskih prava(75).
117. Taj je pristup tim više opravdan jer bi ocjena Suda o vremenskom i materijalnom dosegu mjere amnestije zapravo dovela do donošenja presude o samoj biti te mjere. Međutim, kao što je to već dokazano, takva ocjena ulazi u domenu o kojoj odlučuju samo države članice, s obzirom na to da su uvođenje, doseg i načini primjene amnestije izuzeti iz usklađivanja na temelju prava Unije i načelno ostaju u isključivoj nacionalnoj nadležnosti.
118. Točno je da bi se, kao što je to Komisija među ostalim istaknula na raspravi, moglo tvrditi da osobito široko područje primjene amnestije može u ovom slučaju ugroziti koristan učinak Direktive 2017/541 jer se njime sprječava svaki progon djela koja se u glavnom predmetu stavljaju na teret optuženicima. Valja međutim podsjetiti na to da je amnestija institut čija se detaljna pravila primjene razlikuju ovisno o pravnom i političkom kontekstu. Do nje može doći u različitim stadijima kaznenog postupka, prije, tijekom(76) ili nakon njega, i odnositi se na neko pojedinačno djelo ili niz djela počinjenih u određenom razdoblju(77). Sve u svemu, riječ je o mjeri koja se može prilagoditi različitim političkim i pravnim situacijama.
119. Stoga smatram da nije na Sudu da ocijeni političku svrhovitost ili relevantnost materijalnog ili vremenskog područja primjene amnestije u glavnom postupku. Njegov nadzor trebao bi se odnositi samo na provjeru toga poštuju li se vanjska ograničenja propisana pravom Unije i međunarodnim instrumentima koji obvezuju države članice. Konkretno, riječ je o tome da se osigura da navedena mjera ne obuhvaća postupanja koja predstavljaju teške povrede temeljnih prava, među kojima se u prvom redu nalaze pravo na život te zabrana mučenja i nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja, kako su zajamčena člancima 2. i 3. EKLJP-a.
120. Međutim, kao što je ranije utvrđeno(78), to ovdje nije slučaj. Nije riječ o zakonodavstvu kojim se u potpunosti isključuje primjena određenih odredbi Direktive 2017/541, nego o ograničenoj mjeri amnestije koja se temelji na specifičnim političkim razmatranjima. Budući da ta direktiva sama po sebi ne zabranjuje primjenu amnestije, takvu mjeru načelno treba smatrati dopuštenom, bez obzira na opseg njezina materijalnog ili vremenskog područja primjene, pod uvjetom da ispunjava prethodno navedene materijalne uvjete.
121. Taj zaključak potvrđuje činjenica da je amnestija, iako u glavnom postupku očito ima široko materijalno i vremensko područje primjene, dio unutarnje logike koja joj daje vlastitu dosljednost. Kao što je to španjolska vlada tvrdila na raspravi, Organski zakon o amnestiji obuhvaća određeno razdoblje kao i točno utvrđena djela, sva u vezi s postupkom za neovisnost Katalonije. Mjera je stoga izravno povezana s političkim ciljem koji predstavlja temelj njezina donošenja, a to je institucionalna normalizacija i socijalno pomirenje u kontekstu katalonske krize. Ta svrha izričito proizlazi kako iz naslova tako i iz preambule Organskog zakona o amnestiji.
122. S obzirom na ta razmatranja, kad je riječ o prvom dijelu četvrtog pitanja, predlažem Sudu da odgovori da se načelu pravne sigurnosti u vezi s Direktivom 2017/541, ne protivi nacionalno zakonodavstvo poput Organskog zakona o amnestiji, koje izuzeće od kaznene odgovornosti osobe optužene za postupanja obuhvaćena tom direktivom uvjetuje time da nisu namjerno uzrokovane teške povrede ljudskih prava, osobito one obuhvaćene člancima 2. i 3. EKLJP-a i međunarodnim humanitarnim pravom.
123. Što se tiče drugog dijela tog pitanja, predlažem da se na njega odgovori na način da se načelima pravne sigurnosti i legitimnih očekivanja ne protivi propis poput onoga predviđenog člancima 1. i 2. Organskog zakona o amnestiji kojima se određuje njegovo područje primjene.
Osmo pitanje
124. Sud koji je uputio zahtjev u biti pita protivi li se Direktivi 2017/541 u vezi s člancima 20. i 21. Povelje, nacionalno zakonodavstvo poput Organskog zakona o amnestiji, koje isključuje kaznenu odgovornost osoba optuženih za kaznena djela koja ulaze u područje primjene navedene direktive, zbog toga što je počinjenje tih kaznenih djela prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev imalo ideološku svrhu.
125. Smatram da se ta argumentacija temelji na pogrešnoj pretpostavci jer zanemaruje posebnu prirodu amnestije o kojoj je riječ. Naime, čini se da sud koji je uputio zahtjev ovu situaciju poistovjećuje sa situacijom u kojoj bi zakonodavac donio opće pravilo čiji je cilj isključiti kaznenu odgovornost u odnosu na određena kaznena djela samo zbog njihova ideološkog obilježja. U takvom bi se scenariju moglo tvrditi da postoji razlika u postupanju između, s jedne strane, osoba optuženih za kaznena djela počinjena zbog određene ideologije, na koja se primjenjuje amnestija, i, s druge strane, osoba koje su počinila slična kaznena djela u drugom ideološkom kontekstu, na koja se zakon ne primjenjuje. Takav bi pristup, naime, mogao izazvati sumnju u njegovu usklađenost s člancima 20. i 21. Povelje.
126. To međutim nije slučaj u ovom predmetu. Do prestanka kaznene odgovornosti ovdje dolazi na temelju zakona o amnestiji, odnosno akta iznimnog dosega čiji je izričit cilj poticanje političkog i socijalnog pomirenja. Taj cilj sam po sebi opravdava različito postupanje s određenim djelima jer se to postupanje temelji na objektivnim i racionalnim kriterijima. U ovom slučaju, Organski zakon o amnestiji jasno ograničava svoje područje primjene upućivanjem na točno određen kontekst postupka za neovisnost Katalonije. Mjera se stoga ne temelji na apstraktnoj ili subjektivnoj ocjeni ideološkog obrazloženja kaznenih djela, nego na preciznom političkom i vremenskom određenju koje je izravno povezano s postavljenim ciljem.
127. Podržavanje suprotne teze, koju je na raspravi osobito zagovarala Komisija, lišilo bi svaku amnestiju njezine legitimnosti, negiranjem njezine funkcije, a to je da se u iznimnim okolnostima premoste razilaženja iz prošlosti radi osobito važnog interesa pomirenja.
128. To međutim ne znači da je svaka amnestija zakonita. Kao što sam to prethodno naveo(79), takve mjere moraju biti u skladu s određenim zahtjevima. One ne mogu obuhvatiti teške povrede ljudskih prava i moraju se temeljiti na legitimnom cilju i objektivnim kriterijima koji su povezani s postavljenim ciljem. Naime, smatram da Organski zakon o amnestiji ispunjava te zahtjeve, temeljeći se na specifičnom političkom kontekstu i cilju izričitog pomirenja.
129. Stoga predlažem Sudu da odgovori da se člancima 20. i 21. Povelje ne protivi nacionalno pravilo o amnestiji poput članka 1. Organskog zakona o amnestiji, koje se primjenjuje samo na djela koja su utvrđena u tom članku, čak i ako su se dogodila na istom području i tijekom istog razdoblja.
Sedmo pitanje
130. Sud koji je uputio zahtjev zatim postavlja Sudu pitanje o usklađenosti Organskog zakona o amnestiji s načelom nadređenosti prava Unije te s obvezom lojalne suradnje, utvrđenom u članku 4. stavku 3. UEU-a. Taj sud u biti želi znati protivi li se tim načelima nacionalno zakonodavstvo kojim se amnestija odobrava osobama optuženima za djela obuhvaćena materijalnim područjem primjene Direktive 2017/541.
131. Sud je u svojoj povijesnoj presudi od 15. srpnja 1964., Costa(80), već potvrdio da se pravo Unije, koje proizlazi iz samostalnog izvora, ne može izuzeti iz primjene nacionalnom odredbom, bez obzira na njezinu prirodu ili datum, a da se pritom ne dovede u pitanje jedinstvo i djelotvornost pravnog sustava Unije. Pojasnio je da se obvezujuća snaga prava Unije ne može razlikovati od jedne države članice do druge a da to ne ugrozi ostvarenje ciljeva Ugovora i dovede do diskriminacije među pojedincima.
132. Sud je naglasio da je, s obzirom na to da ima isključivu nadležnost za davanje konačnog tumačenja prava Unije, na njemu da u izvršavanju te nadležnosti pojasni doseg načela nadređenosti prava Unije s obzirom na mjerodavne odredbe tog prava, tako da taj doseg ne može ovisiti o tumačenju odredaba nacionalnog prava niti o tumačenju odredaba prava Unije koje je prihvatio nacionalni sud, a koje ne odgovara tumačenju Suda(81).
133. Stoga to načelo zahtijeva da sva tijela država članica osiguraju puni učinak različitih odredaba Unije, pri čemu pravo država članica ne može utjecati na učinak koji se tim različitim odredbama priznaje na području navedenih država(82).
134. Što se tiče načela lojalne suradnje, podsjećam na to da ono, utvrđeno u članku 4. stavku 3. UEU-a, državama članicama i institucijama Unije nalaže da si uz puno uzajamno poštovanje, međusobno pomažu pri obavljanju zadaća koje proizlaze iz Ugovorâ. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, iz tog načela proizlazi da su države članice dužne poduzeti sve mjere potrebne za osiguranje primjene i učinkovitosti prava Unije(83).
135. U ovom slučaju, iz analize ne proizlazi da bi se donošenjem Organskog zakona o amnestiji ugrozilo načelo nadređenosti. Kao što je to prethodno navedeno(84), Direktiva 2017/541 ne sadržava odredbu kojom se izričito isključuje primjena amnestije. Dakako, koristan učinak Direktive očuvan je ako se zakonom o amnestiji poštuju ograničenja utvrđena međunarodnim humanitarnim pravom, među ostalim zahtjeve u vezi sa zaštitom temeljnih prava i ako on ne dovodi do nekažnjavanja najtežih povreda.
136. Što se tiče obveze lojalne suradnje, nije moguće samostalno pozivanje na nju da bi se zabranila mjera amnestije, s obzirom na to da iz Direktive 2017/541 ne proizlazi nikakva pozitivna, jasna i precizna obveza kojom se državama članicama zabranjuje primjena takve mjere. U nedostatku kogentne norme prava Unije koja zabranjuje amnestiju, države članice su one koje su nadležne za donošenje takvih zakona, pod uvjetom da oni ne dovode u pitanje cilj te direktive niti dovode do nekažnjavanja teških povreda ljudskih prava.
137. Iz toga slijedi da za načela nadređenosti i lojalne suradnje nije moguće smatrati da u ovom slučaju predstavljaju prepreku donošenju Organskog zakona o amnestiji.
138. Stoga predlažem Sudu da odgovori da se Direktivi 2017/541 u vezi s načelom nadređenosti prava Unije i načelom lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU-a, ne protivi nacionalno zakonodavstvo poput Organskog zakona o amnestiji, koje u okviru izvršavanja isključive nadležnosti država članica, ako postoje određene objektivne, subjektivne i vremenske okolnosti utvrđene tim zakonom, amnestijom isključuje kaznenu odgovornost osoba optuženih za postupanje koje ulazi u područje primjene te direktive, ako to ne ugrožava cilj ili koristan učinak koji se njome želi postići.
Deveto pitanje
139. Svojim devetim i posljednjim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev postavlja Sudu pitanje o tumačenju članka 4. stavka 2. UEU-a te članka 20. stavka 2. točke (a) i članka 21. stavka 1. UFEU-a. Taj sud želi saznati protivi li se tim odredbama zakonodavstvo poput Organskog zakona o amnestiji, u dijelu u kojem se njime u potpunosti isključuje kaznena odgovornost osoba optuženih za kaznena djela kvalificirana kao teroristička jer su radnje izvršene s ciljem odcjepljenja jednog dijela nacionalnog područja dotične države članice. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, Organski zakon o amnestiji dovodi do opasnosti od ponavljanja ili poopćavanja takvih radnji, što ugrožava teritorijalnu cjelovitost država članica i slobode kretanja i boravka građana Unije.
140. Najprije valja podsjetiti na svrhu prethodnog postupka kako proizlazi iz članka 267. UFEU-a. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, „postupak utvrđen člankom 267. UFEU‑a instrument je suradnje između Suda i nacionalnih sudova zahvaljujući kojem Sud nacionalnim sudovima daje elemente za tumačenje prava Unije koji su im potrebni za rješavanje spora koji se pred njima vodi”. Sud dodaje da „smisao prethodnog postupka nije davanje savjetodavnih mišljenja o općenitim ili hipotetskim pitanjima, nego stvarna potreba za učinkovitim rješavanjem spora”(85).
141. Usto, „[k]ao što to proizlazi iz samog teksta članka 267. UFEU‑a, zahtijevana prethodna odluka treba biti ‚potrebna’ kako bi sudu koji je uputio zahtjev omogućila ‚[da] don[ese] presudu’ u predmetu o kojem odlučuje”(86). Iz toga proizlazi da je „pretpostavka za odlučivanje u prethodnom postupku, među ostalim, činjenica da je pred nacionalnim sudovima uistinu u tijeku postupak u okviru kojeg ti sudovi trebaju donijeti odluku koja može uzeti u obzir presudu kojom se odlučuje o prethodnom pitanju”(87).
142. U ovom je slučaju očito da deveto pitanje nije povezano s rješavanjem spora u glavnom postupku, koji se odnosi na kazneni postupak protiv osoba optuženih za djela koja mogu biti obuhvaćena zajedničkim područjem primjene Direktive 2017/541 i Organskog zakona o amnestiji. Pitanje može li mjera amnestije općenito ugroziti teritorijalnu cjelovitost države članice ili pravo na slobodno kretanje građana Unije nije u tom kontekstu ni u kakvoj izravnoj vezi s predmetom spora. Riječ je o pitanju opće, pa čak i političke naravi, koje nema operativni doseg u konkretnom okviru glavnog predmeta.
143. Stoga se čini da je formulacija tog devetog pitanja neodvojivo povezana s hipotetskim ili apstraktnim sporom, različitim od onoga koji se stvarno vodi pred nacionalnim sudom. Potonjem sudu je logikom na kojoj se temelji to pitanje, dana sekundarna uloga, jer prethodni postupak preusmjerava u raspravu koja nije u vezi s činjeničnim okolnostima spora u glavnom postupku.
144. Slijedom toga i s obzirom na to da deveto pitanje nije relevantno za rješenje spora u glavnom postupku, smatram da ga treba proglasiti nedopuštenim.
Zaključak
145. S obzirom na sve prethodno navedeno, predlažem Sudu da na preoblikovana prethodna pitanja koja je uputila Audiencia Nacional (Visoki nacionalni sud, Španjolska) odgovori kako slijedi:
1.      Direktivu (EU) 2017/541 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2017. o suzbijanju terorizma i zamjeni Okvirne odluke Vijeća 2002/475/PUP i o izmjeni Odluke Vijeća 2005/671/PUP,
treba tumačiti na način da joj se:
ne protivi nacionalno zakonodavstvo poput Leya Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (Organski zakon 1/2024 o amnestiji radi institucionalne, političke i društvene normalizacije u Kataloniji) od 10. lipnja 2024., kojim se, ako postoje subjektivni, objektivni i vremenski elementi iz tog zakona, odobrava amnestija za djela koja se zbog svoje svrhe mogu kvalificirati kao kaznena djela terorizma u smislu članka 3. stavka 1. točaka (d) i (f) te direktive ili kao kaznena djela povezana s terorističkom skupinom u smislu članka 4. navedene direktive, pod uvjetom da njima nisu namjerno uzrokovane teške povrede ljudskih prava, osobito onih obuhvaćenih člancima 2. i 3. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i međunarodnim humanitarnim pravom, ako nije ugrožen koristan učinak Direktive 2017/541.
2.      Načelo pravne sigurnosti u vezi s Direktivom 2017/541,
treba tumačiti na način da mu se:
ne protivi nacionalno zakonodavstvo poput Organskog zakona 1/2024, koje izuzeće od kaznene odgovornosti osobe optužene za postupanja obuhvaćena tom direktivom uvjetuje time da nisu namjerno uzrokovane teške povrede ljudskih prava, osobito one obuhvaćene člancima 2. i 3. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i međunarodnim humanitarnim pravom.
3.      Načela pravne sigurnosti i legitimnih očekivanja u vezi s Direktivom 2017/541,
treba tumačiti na način da im se:
ne protivi propis poput onoga predviđenog člancima 1. i 2. Organskog zakona 1/2024 kojima se određuje njegovo područje primjene.
4.      Direktivu 2017/541 u vezi s načelom nadređenosti prava Unije i načelom lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU-a,
treba tumačiti na način da joj se:
ne protivi nacionalno zakonodavstvo, poput Organskog zakona 1/2024, koje u okviru izvršavanja isključive nadležnosti država članica, ako postoje određene objektivne, subjektivne i vremenske okolnosti utvrđene tim zakonom, amnestijom isključuje kaznenu odgovornost osoba optuženih za postupanje koje ulazi u područje primjene te direktive, ako to ne ugrožava cilj ili koristan učinak koji se želi postići tom direktivom.
5.      Članke 20. i 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima,
treba tumačiti na način da im se:
ne protivi nacionalno pravilo o amnestiji, poput članka 1. Organskog zakona 1/2024, koje se primjenjuje samo na djela koja su utvrđena u tom članku, čak i ako su se dogodila na istom području i tijekom istog razdoblja.
1Izvorni jezik: francuski
2      Wuernet, J.-L., Aristote: Œuvres complètes, Arvensa Éditions, 2017.; vidjeti osobito pogl. XXXIX. Sporazum između pristaša Tridesetorice i demokrata u Constitution d’Athènes, tekst koji je preveo Haussoullier, B.
3      Riječ „amnestija” dolazi od stare grčke riječi ἀμνηστία (amnestija), koja podrazumijeva ideju zaborava (vidjeti Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, Pariz, 1947., 3. izd., str. 550. do 560., br. 977 do 992, osobito str. 550., br. 977). Taj se pojam sastoji od prefiksa α- (privatif) i μνήμη (mnêmê), koji znači „pamćenje” ili „sjećanje”. Pojam ἀμνηστία (amnēstía) dakle doslovno znači „nepostojanje pamćenja” ili, konkretnije, „dobrovoljni zaborav” (vidjeti u tom pogledu, Merle, R. i Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale, Izdanja Cujas, Pariz, 2001., 5. izd., str. 1107., br. 942). Autori ističu da je amnestija najstariji oblik kaznenog oprosta: „Općom i impersonalnom odredbom, vlast odlučuje o zaboravu određenih kaznenih djela zbog kojih se vodi kazneni progon ili ga tek treba pokrenuti odnosno određenih već izrečenih osuda. Djela kao takva nisu izbrisana, ali nestaju njihove kaznene posljedice.” U njima se amnestija definira kao „kazneni institut koji se temelji na fikciji, čiji je cilj u odnosu na budućnost ukloniti svaku kaznenu narav određenih djela za koja je predviđen kazneni progon, zabranjivanjem njihova progona ili ukidanjem osuda koje su za njih izrečene”. Jean Pradel pak navodi da se javlja u obliku „zakonodavčeva željenog zaborava koji je, s obzirom na to da je ovlašten uvesti kaznena djela, također ovlašten za njihovo brisanje” (Pradel, J., Droit pénal comparé, Dalloz, Pariz, 2008., 3. izd., str. 586., br. 559). U istom smislu i u kontekstu zakona o amnestiji u Saveznoj Republici Njemačkoj nakon Drugog svjetskog rata, vidjeti Perels, J., „Amnestien für NS-Täter in der Bundesrepublik”, Kritische Justiz, sv. 28., br. 3, 1995., str. 382. do 389., i Müller, I., Furchtbare Juristen.
Die unbewältigte Vergangenheit der deutschen Justiz, TIAMAT, Berlin, 2014., str. 306. do 315. O amnestiji, vidjeti također Marxen, K., Rechtliche Grenzen der Amnestie, Forum Rechtswissenschaft. Beiträge zu neueren Entwicklungen in der Rechtswissenschaft 13, C. F. Müller, Karlsruhe, 1984.
4      Roger Merle i André Vitu 2001. ističu povećanje broja amnestija u modernom dobu, unatoč iznimnoj prirodi instituta u pogledu njezine svrhe postojanja: „[...] institut je postao toliko uobičajen da se od Prvog svjetskog rata akt o amnestiji u prosjeku donosi svake dvije godine: bilo ih je dvanaest između 1919. i 1939., a od oslobođenja više od tridesetak” (Merle, R. i Vitu, A., op. cit., str. 1108, br. 943). Osim toga, Jean Pradel napominje da se amnestija često primjenjuje u Francuskoj, najčešće donošenjem zakona svakih pet godina, prilikom stupanja predsjednika Republike na funkciju, „ponajprije jedan ili dva ‚mala’ zakona u razdoblju od pet godina [...]” (Pradel, J., op. cit., str. 586., bilješka 4.).
5      Henri Donnedieu de Vabres napominje da je „[s]vrha amnestije ta da nakon političkih previranja dođe do smirivanja ljudskog duha, ostavljanjem u prošlosti kaznena djela koja društvo želi zaboraviti jer podsjećaju na loša vremena” (Donnedieu de Vabres, H., op. cit., str. 550., br. 978).
6      Zbog toga je uvođenje amnestije često obavijeno velom skepticizma i sumnjom u proizvoljnost. U tom pogledu, Roger Merle i André Vitu oštroumno primjećuju: „Često se naglašavala politička i društvena uloga smirivanja i oprosta koje amnestija donosi nakon uzburkanih vremena, s obzirom na to da je u ljudskom duhu važno ponovno uspostaviti mir; vlast u određenim trenucima čini više toga za mir i pravdu time što oprašta nego zahtijevajući nastavak detaljne represije. Međutim, ne smije se zanemariti činjenicu da je to oblik slijepog popuštanja, od kojeg neselektivno imaju koristi svi oni koji ispunjavaju uvjete propisane zakonom o amnestiji, bez obzira na njihove zasluge ili nedostojnost” (Merle, R. i Vitu, A.,
op. cit., str. 1108., br. 942). Što se tiče Klausa Marxena, on u svojem radu o amnestiji navodi da političke snage u razdobljima političkih nemira pribjegavaju amnestiji kao sredstvu širenja i učvršćivanja moći (Marxen, K., op. cit., str. 3.).
7      Valja istaknuti da problematika amnestije također može otvoriti i raspravu o mogućem sukobu između načela jednakosti pred zakonom i zahtjeva pravde (vidjeti mišljenje koje danas iznosim u povezanom predmetu C-523/24 Sociedad Civil Catalana, osobito t. 2.).
8      Dana 10. lipnja 1944. jedinica odjela SS Das Reich
izvršila je masakr nad 643 stanovnika iz sela Haute-Vienne, spaljivanjem žena, muškaraca i djece. Na suđenju održanom 1953. pred vojnim sudom u Bordeauxu (Francuska), četrnaestero optuženika bili su Alzašani koji su bili prisilno uključeni u Waffen-SS („Malgré-nous”), zajedno sa sedam njemačkih državljana. Izricanje presude ovim Alzašanima izazvalo je snažne emocije u Alzasu, gdje su ih mnogi prvenstveno smatrali žrtvama okupacije, prisiljenima služiti u njemačkim uniformama. Nakon donošenja presude (13. veljače 1953.), zakonodavac je donio Zakon br. 53 – 112 od 20. veljače 1953. o amnestiji za francuske građane prisilno regrutirane u neprijateljske vojne postrojbe (JORF od 21. veljače 1953., str. 1747.), kojim se francuski građani oslobađaju od svake odgovornosti, pozivanjem na potrebu očuvanja javnog reda i nacionalnog jedinstva. Predsjednik Nacionalne skupštine s tim u vezi izjavio
je: „Domovina je majka. Ne može dopustiti da se njezina djeca međusobno rastrgaju pod njezinim okriljem” (vidjeti u tom pogledu Boufigi, M., Hébras, P. i Hébras, A., Le dernier témoin d’Oradour-sur-Glane, Harper Collins, Pariz, 2024., osobito str. 118. do 121.). Ta mjera, koja se inače doživljava kao uskraćivanje pravde u pogledu izuzetno teških ratnih zločina, ukazuje na teškoće svojstvene svakoj amnestiji, a to je uspostavljanje ravnoteže između kažnjavanja najtežih povreda i političkih razmatranja o pomirenju i društvenoj slozi. Tekst Zakona br. 53 – 112 od 20. veljače 1953. o amnestiji za francuske građane prisilno regrutirane u neprijateljske vojne postrojbe ponavlja se u djelu Verhaegena, J., La Protection pénale contre les excès de pouvoir et la résistance légitime à l’autorité, Bruylant, Bruxelles, 1969., str. 429. Ovdje je riječ o rijetkoj primjeni zakona o amnestiji, koji djeluje in personam.
9      Tako se u Velikom Vojvodstvu Luksemburg određeni autor već 1949. godine pitao o svrsishodnosti amnestije, pomilovanja ili kombinacije tih dvaju mjera u korist kolaboracionista, barem za određena kaznena djela (vidjeti Metzler, L., Mélanges de Droit Luxembourgeois, Bruylant/Beffort, Bruxelles/Luksemburg, 1949., str. 377. do 380.). 1950-ih godina donesena su tri zakona o amnestiji. Amnestija je najprije bila odobrena onima koji su do 1. siječnja 1947. počinili zločine protiv kolaboracionista „pod utjecajem patriotskih osjećaja” [zakon od 24. ožujka 1950. o progonu određenih kažnjivih djela počinjenih pod utjecajem patriotskih osjećaja tijekom okupacije ili za vrijeme oslobođenja] (Mémorial A 1950., str. 533.)). Obrazloženje tog zakona preuzeto je, zajedno s komentarom, u djelu Spielmanna, A., Des traîtres?, RTL Édition, Luxembourg, 1984., str. 80. do 82. Drugi zakon od 11. travnja 1950. o amnestiji u području općeg prava i o tumačenju ili izmjeni određenih odredbi Uredbe Velikog vojvode od 21. travnja 1948. o utvrđivanju učinka mjera koje je poduzeo neprijatelj, Zakona od 5. prosinca 1911. o rehabilitaciji prava osoba osuđenih na kazne ili prekršajne sankcije i Izbornog zakona od 31. srpnja 1924. (Mémorial A 1950., str. 633.), obuhvaćao je desetke vrsta kaznenih djela počinjenih u poslijeratnom razdoblju, uključujući prijetnje i ozljede zbog kojih je žrtva bila onesposobljena za rad. Naposljetku, zakon donesen deset godina nakon završetka Drugog svjetskog rata, onaj od 12. siječnja 1955. o amnestiji određenih kažnjivih djela i ublažavanju određenih kazni za napade na vanjsku državnu sigurnost ili sudjelovanje u mjerama izvlaštenja koje je poduzeo neprijatelj i o uvođenju mjera oslobađanja od kazni u pitanjima administrativnih čistki (Mémorial A 1955., str. 161.), u korist protiv kolaboracionista time što se njime odobrava pomilovanje onima koji su počinili kazneno djelo protiv vanjske državne sigurnosti prije 1. lipnja 1945. (vidjeti Wingerter, E., „La justice luxembourgeoise pendant l’occupation nazie et dans l’immédiat après-guerre (1940. – 1955.)”, u Histoire de la Justice au Luxembourg (1795 à nos jours). Institutions – Organisation – Acteurs, De Gruyter, Berlin/Boston, 2022., str. 179. do 242., osobito str. 213. do 214.).
10      Jacques Verhaegen citira diskutabilne tekstove amnestije, poput Dekreta br. 62-328 od 22. ožujka 1962. o amnestiji djela počinjenih u okviru postupaka održavanja reda usmjerenih protiv alžirskog ustanka (JORF od 23. ožujka 1962., str. 3144.) i Rješenja br. 62-428 od 14. travnja 1962. o primjeni na cijelom državnom području Republike Uredbe br. 62-328 od 22. ožujka 1962. o amnestiji djela počinjenih u okviru postupaka održavanja reda usmjerenih protiv alžirskog ustanka (JORF od 15. travnja 1962., str. 3892.), proširen Zakonom br. 66-396 od 17. lipnja 1966. o amnestiji kaznenih djela protiv državne sigurnosti ili onih počinjenih u vezi s događajima u Alžiru (JORF od 18. lipnja 1966., str. 4915.) na kaznena djela počinjena „u okviru radnji upravne ili pravosudne policije” (Verhaegen, J., op. cit., str. 444., bilješka 159.).
11       Vidjeti među ostalim t. 77. i sl. točke ovog mišljenja.
12      BOE br. 141 od 11. lipnja 2024., str. 67764.
13      BOE br. 311 od 29. prosinca 1978., str. 29313.
14      Presuda 137/2025 Tribunala Constitucional (Ustavni sud), Pleno  (BOE br. 183 od 31. srpnja 2025., str. 103781. (ES:TC:2025:137)).
15      Kao što to proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku, osobe protiv kojih se vodi kazneni progon smatraju da je riječ o pripremnim radnjama. S druge strane, državno odvjetništvo i podnositelji actio popularis
smatraju da je riječ o pokušaju kaznenih djela.
16      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2017. o suzbijanju terorizma i zamjeni Okvirne odluke Vijeća 2002/475/PUP i o izmjeni Odluke Vijeća 2005/671/PUP (SL 2017., L 88, str. 6. i ispravci SL 2018., L 119, str. 41. i SL 2021., L 382, str. 59.).
17      Potpisana u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP)
18      Donijela ga je Opća skupština UN-a 16. prosinca 1966., a stupio je na snagu 23. ožujka 1976.
19       BOE br. 45 od 21. veljače 2019., str. 16698.
20       BOE br. 281 od 24. studenoga 1995., str. 33987.
21      U daljnjem tekstu: Venecijanska komisija.
22      Venecijanska komisija, mišljenje br. 710/2012 od 11. ožujka 2013. o odredbama zakona o amnestiji koje se odnose na gruzijske političke zatvorenike [CDL-AD(2013)009].
23       U daljnjem tekstu: ESLJP
24       BOE br. 260, 17. rujna 1882., str. 803.
25      Tih dvanaestero osoba su EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA i CBE.
26      Radnje koje su kažnjive na temelju članka 571. i članka 572. stavka 2. Kaznenog zakonika.
27      Radnje koje su kažnjive na temelju članka 574. stavka 1., članka 573.a stavka 1. točke 3. i članka 346. stavka 1. Kaznenog zakonika kao i odredbi članka 16., 62. u vezi s člankom 573. stavkom 1. točkama 1., 2. i 4. tog zakonika.
28      Konkretno, riječ je o Asociación Catalana de Víctimas d’Organizaciones Terroristas (ACVOT) (Katalonska udruga žrtava terorističkih organizacija); Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT) (Udruga žrtava terorizma); Asociación Dignidad y Justicia (Udruga dostojanstvo i pravda); Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC) (Španjolska udruga civilne straže) i Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC) (Jedinstvena udruga civilne straže).
29      U tom pogledu valja istaknuti da je
sud koji je uputio zahtjev, kao što to proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku, saslušao stranke u okviru prethodnog postupka predviđenog španjolskim pravom koji se odnosi na zahtjev za primjenu amnestije na djela na koja se odnosi ovaj postupak. Među iznesenim stajalištima, jedan od optuženika (QCR) tvrdio je da Organskom zakonu o amnestiji ne nedostaje preciznosti. Ostali optuženici (DBA, CBE i XBL) tvrdili su da na temelju djela na koja se odnose optužnica i actio popularis radnje koje se stavljaju na teret nije moguće kvalificirati terorističkim djelima, s obzirom na to da ona prije predstavljaju kažnjive pripremne radnje. Podnositelji actio popularis su, s druge strane, smatrali da Organski zakon o amnestiji krši načela djelotvorne sudske zaštite, diobe vlasti te nadređenosti i korisnog učinka prava Unije.
30      U tom pogledu valja podsjetiti na presudu od 17. srpnja 2008., Komisija/Italija (C-132/06, EU:C:2008:412), donesenu u predmetu koji se nije, kao što je to ovdje slučaj, odnosio na kaznenu, nego na fiskalnu amnestiju koju je uvela Talijanska Republika. Sud je u njoj presudio da relevantne odredbe nacionalnog zakonodavstva, s obzirom na to da predviđaju opće i neselektivno odustajanje od provjere oporezivih transakcija izvršenih tijekom predmetnih poreznih razdoblja, članke 2. i 22. Šeste direktive Vijeća 77/388/EEZ od 17. svibnja 1977. o usklađivanju zakonodavstava država članica o porezima na promet – zajednički sustav poreza na dodanu vrijednost: jedinstvena osnovica za razrezivanje (SL 1977., L 145, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.), lišavaju njihova sadržaja, čime dovode u pitanje korisni učinak te direktive.
31      Presuda od 16. prosinca 2021. (C-203/20, u daljnjem tekstu: presuda AB, EU:C:2021:1016, t. 40.)
32      Sud je odgovarajući na treće pitanje suda koji je uputio zahtjev u tom predmetu također potvrdio da „nacionalnim zakonodavstvom kojim se predviđa postupak zakonodavne prirode o povlačenju amnestije i sudskim postupkom čiji je predmet nadzor usklađenosti tog povlačenja s Ustavom ne provodi se pravo Unije jer takvi postupci ne ulaze u područje primjene tog prava” (presuda AB (t. 74.)). Sud je ipak u navedenoj presudi, u okviru prvog pitanja suda koji je uputio zahtjev, bio također pozvan donijeti odluku o usklađenosti – s načelom ne bis in idem – izdavanja europskog uhidbenog naloga protiv osobe protiv koje se vodi kazneni progon koji je prvotno prekinut na temelju pravomoćne sudske odluke donesene na temelju amnestije i ponovno pokrenut nakon donošenja zakona kojim se ta amnestija povlači i ukida navedena sudska odluka. U pogledu vlastite nadležnosti, Sud je smatrao da se glavni postupak doista odnosio na kaznena djela koja nisu bila usklađena pravom Unije i da to pravo ne uređuje davanje i povlačenje amnestije. Međutim, a ovo je značajno, proglasio se nadležnim zato što se to pitanje nije odnosilo na tumačenje nacionalnog zakonodavstva o tim kaznenim djelima ili o amnestiji, nego na tumačenje načela ne bis in idem u okviru postupka izdavanja europskog uhidbenog naloga koji ulazi u materijalno i vremensko područje primjene Okvirne odluke Vijeća 2002/584/PUP
od 13. lipnja 2002. o Europskom uhidbenom nalogu i postupcima predaje između država članica (SL 2002., L 190, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19.,
svezak 3.,
str. 83.) (presuda AB (t. 41. i 42.)).
33      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. (SL 2011., L 338, str. 2.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11., str. 235.)
34      Vidjeti članak 11. stavak 1. Okvirne odluke Vijeća 2005/214/PUP od 24. veljače 2005. o primjeni načela uzajamnog priznavanja na novčane kazne (SL 2005., L 76, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11., str. 69.); članak 13. stavak 1. Okvirne odluke Vijeća 2006/783/PUP od 6. listopada 2006. o primjeni načela međusobnog priznavanja naloga za oduzimanje (SL 2006., L 328, str. 59.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 7., str. 54.); članak 19. stavak 1. Okvirne odluke Vijeća 2008/909/PUP od 27. studenoga 2008. o primjeni načela uzajamnog priznavanja presuda u kaznenim predmetima kojima se izriču kazne zatvora ili mjere koje uključuju oduzimanje slobode s ciljem njihova izvršenja u Europskoj uniji (SL 2008., L 327, str. 27.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11., str. 111.) i članak 19. stavak 1. Okvirne odluke Vijeća 2008/947/PUP od 27. studenoga 2008. o primjeni načela uzajamnog priznavanja na presude i probacijske odluke s ciljem nadzora probacijskih mjera i alternativnih sankcija (SL 2008., L 337, str. 102.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 16., str. 148.).
35      Okvirna odluka Vijeća od 13. lipnja 2002. (SL 2002., L 164, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 214.). Kao što je to navedeno u bilješci 16. ovog mišljenja, ta je okvirna odluka zamijenjena Direktivom 2017/541.
36      Vidjeti uvodne izjave 6. i 7. Direktive 2017/541:
„(6.)      Uzimajući u obzir razvoj terorističkih prijetnji i pravnih obveza za Uniju i države članice prema međunarodnom pravu, definicije kaznenih djela terorizma, kaznenih djela povezanih s terorističkom skupinom i kaznenih djela povezanih s terorističkim aktivnostima trebalo bi dodatno približiti u svim državama članicama, tako da opsežnije obuhvaćaju ponašanja povezana osobito sa stranim terorističkim borcima i financiranjem terorizma. Ti oblici ponašanja trebali bi biti kažnjivi i ako su počinjeni putem interneta, između ostalog putem društvenih medija.
(7.)      Nadalje, prekogranična priroda terorizma zahtijeva snažan koordinirani odgovor i suradnju unutar država članica i među njima, kao i s nadležnim agencijama i tijelima Unije za borbu protiv terorizma i među njima, uključujući Eurojust i Europol. [...]”
37      Vidjeti uvodnu izjavu 35. Direktive 2017/541. Glava II. odnosi se na slobode, glava III. na jednakost, glava V. na građanstvo i glava VI. na pravdu.
38      Vidjeti bilješku 37. ovog mišljenja.
39      Vidjeti u tom pogledu Zoumpoulakis, K., „Approximation of criminal sanctions in the European Union: A wild goose chase?”, New Journal of European Criminal Law, sv. 13, br. 3, 2022., str. 333. do 345., osobito str. 335. i 336. Autor osobito ističe da pojam „minimalna pravila” ne upućuje na sam sadržaj pravila, nego na načelo prema kojem bi države članice trebale raspolagati određenim manevarskim prostorom kako bi prekoračile propisani minimum.
40      Vidjeti Wieczorek, I., The Legitimacy of EU Criminal Law, Hart Publishing, Oxford, 2020., str. 115. do 116.
41      Presuda od 22. svibnja 2012. (C-348/09, EU:C:2012:300)
42       Vidjeti Wieczorek, I., op. cit., str. 116.: „a values-based criminalisation rationale for harmonisation”.
43      Vidjeti Siatista, I. M. i Wierda, M., Principle 24. Restrictions and Other Measures Relating to Amnesty, u The United Nations Principles to Combat Impunity:
A Commentary, Oxford University Press, Oxford, 2018., str. 258.
44      O povijesnom pregledu razvoja međunarodnog humanitarnog prava u pogledu postupanja s amnestijom i nekažnjavanjem, vidjeti Puéchavy, M., Une amnistie générale ne peut couvrir les crimes de tortures et de traitements inhumains et dégradants (ESLJP, dr., Marguš protiv Hrvatske, 13. studenoga 2012.), Revue trimestrielle des droits de l’homme, br. 94, 2013., osobito str. 484. i sl.
45       Vidjeti O’Keefe, R., 11. Statutory Systems and Amnesty, International Criminal Law, Oxford International Law Library, Oxford, 2015., str. 461. do 479., osobito str. 468.; vidjeti i Mettraux, G., International Crimes: Law and Practice: Svezak II.: Crimes Against Humanity, Oxford University Press,  Oxford, 2020., str. 177.
46      O razvoju sudske prakse ESLJP-a u području amnestije vidjeti, među ostalim, Tulkens, F. i Van Drooghenbroeck, S., La clémence pénale et les droits de l’homme. Réflexions en marge de la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l’homme, u Liber amicorum Michel van de Kerchove, Larcier, Bruxelles, 2011., str. 133. do 137.; Gallen, J., The European Court of Human Rights, Transitional Justice and Historical Abuse in Consolidated Democracies, Human Rights Law Review, sv. 19., br. 4, 2019., str. 675. do 704.; Moulier, I., La Cour européenne des droits de l’homme face à la répression pénale nationale des crimes de droit international, u L’homme dans la société internationale. Mélanges en hommage au Professeur Paul Tavernier, Bruylant, Bruxelles, 2013., 1. izd., str. 1365. do 1396.
47      ESLJP, 2. rujna 1991., Dujardin i drugi protiv Francuske (CE:ECHR:1991: 0902DEC001673490)
48      ESLJP, 2. studenoga 2004., Abdülsamet Yaman protiv Turske  (CE:ECHR:2004:1102JUD003244696, § 55.).  Vidjeti također ESLJP, 10. ožujka 2009., Turan Cakir protiv Belgije (CE:ECHR:2009:0310JUD004425606), u kojoj je sud presudio da je došlo do povrede članka 3. EKLJP-a, utvrđujući da „u slučaju optuživanja državnog službenika za radnje protivne članku 3., postupak ili izricanje osude ne mogu zastarjeti i nije dopuštena primjena mjera poput amnestije ili pomilovanja [...]. Konkretno, Sud smatra da nacionalna tijela ni u kojem slučaju ne smiju ostavljati dojam da imaju mogućnost ostaviti takva postupanja nekažnjenima” (t. 69.).
49      ESLJP, 5. lipnja 2007., Yesil i Sevim protiv Turske (CE:ECHR:2007:0605JUD003473804, t. 38.)
50      ESLJP, 13. siječnja 2009., Yesil i Sevim protiv Turske (CE:ECHR:2009:0605JUD003473804, t. 70.)
51      ESLJP, 17. ožujka 2009., Ould Dah protiv Francuske, (CE:ECHR:2009: 0317DEC001311303).  ESLJP ponovio je tu formulaciju u presudi od 24. svibnja 2011., Association „21. prosinca 1989.” i dr. protiv Rumunjske (CE:ECHR:2011:0524JUD003381007, t. 144.): „amnestija je općenito nespojiva s dužnosti država da istraže postupke mučenja (Ould Dah protiv Francuske (odluka), br. 13113/03 od 17. ožujka 2009.) i da se bore protiv nekažnjavanja međunarodnih zločina. Isto vrijedi i za pomilovanje (Abdülsamet Yaman protiv Turske, br. 32446/96, t. 55., 2. studenoga 2004.)”.
52      ESLJP, 27. svibnja 2014., Marguš protiv Hrvatske (CE:ECHR:2014:0527JUD000445510, u daljnjem tekstu: presuda Marguš protiv Hrvatske) (vidjeti u pogledu te presude, među ostalim, Krenc, F. i Van Drooghenbroeck, S., Chronique de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme – 1er janvier – 30 juin 2014., Journal des tribunaux, sv. 35., br. 6579, 2014., str. 677.).  U predmetu je bila riječ o nekadašnjem borcu hrvatske vojske, osuđenom nakon dvaju zasebnih postupaka zbog ratnih zločina protiv civilnog stanovništva. Nakon što je na njega primijenjen Zakon o općem oprostu kojim je okončan prvi postupak, tužitelj je osporavao nastavak kaznenog progona i naknadnu osudu koja mu je izrečena, zbog čega je ESLJP ispitao valjanost amnestije koja mu je odobrena u prvom postupku. ESLJP je, među ostalim, utvrdio da su se „kazneni postupci koji se vode protiv tužitelja među ostalim odnosili na optužbe za ubojstvo i teške tjelesne ozljede nanesene civilima te su stoga doveli u pitanje njihovo pravo na život zajamčeno člankom 2. [EKLJP-a], pa čak i njihova prava u pogledu članka 3.” (t. 124.). Također je smatrao da je „[o]bveza država da kazneno gone počinitelje djela poput mučenja ili ubojstava [...] dobro utvrđena u sudskoj praksi suda. Iz te obveze proizlazi da bi odobravanje amnestije počiniteljima ubojstava ili zlostavljanja civila bilo protivno obvezama koje države imaju na temelju članaka 2. i 3. [EKLJP-a], s obzirom na to da ta mjera sprečava istrage o takvim djelima i nužno dovodi do nekažnjavanja njihovih počinitelja” (t. 127.).
53       U daljnjem tekstu: Međuamerički sud za ljudska prava.
54      ESLJP je osobito uzeo u obzir sudsku praksu Međuameričkog suda za ljudska prava o amnestiji kako bi utvrdio da je nije moguće odobriti za teške povrede ljudskih prava: „Sud također uzima u obzir sudsku praksu [Međuameričkog suda za ljudska prava], osobito predmete Barrios Altos, Gomes Lund i dr., Gelman i masakri u El Mozoteu i susjednim mjestima, sve prethodno navedene, u kojima je Visoki sud, na temelju svoje ranije sudske prakse i zaključaka Međuameričke komisije za ljudska prava, tijela Ujedinjenih naroda i drugih univerzalnih i regionalnih tijela za zaštitu ljudskih prava, zauzeo čvrsto stajalište o tom pitanju, utvrđujući da nikakvu amnestiju nije moguće odobriti u pogledu teških povreda temeljnih ljudskih prava. Objasnio je da bi u takvom slučaju amnestija ozbiljno ugrozila obvezu država da provode istrage o takvim kršenjima i kažnjavaju počinitelje (gore navedena presuda Gelman, t, 195. i Gomes Lund i dr., t. 171.). [Međuamerički sud za ljudska prava] naglasio je da se takvim mjerama amnestije krše neotuđiva prava priznata međunarodnim pravom o ljudskim pravima (Gomes Lund i dr., t. 171.)” [presuda Marguš protiv Hrvatske (t. 138.)].
55      Vidjeti presudu Marguš protiv Hrvatske (t. 140.).
56      Vidjeti Pérez-León-Acevedo, J.-P., „The European Court of Human Rights (ECtHR) vis-à-vis amnesties and Pardons; Factors concerning or affecting the degree of ECtHR’s Deference to states”, The International Journal of Human Rights, sv. 26., br. 6, 2022., str. 1107. do 1137.
57      Vidjeti presudu Marguš protiv Hrvatske (t. 139.). „[…] međunarodnim se pravom te amnestije sve više smatra neprihvatljivima jer nisu u skladu s općepriznatom obvezom država da kazneno progone i kažnjavaju počinitelje teških povreda temeljnih ljudskih prava. Pod pretpostavkom da su amnestije moguće kada su popraćene posebnim okolnostima kao što su proces pomirenja i/ili oblik naknade štete žrtvama, amnestija koja je u ovom slučaju odobrena tužitelju i dalje nije prihvatljiva jer ništa ne upućuje na to da bi u ovom slučaju postojale takve okolnosti”. Moje isticanje
58      Vidjeti osobito točke 64. do 68. ovog mišljenja.
59      Venecijanska komisija, mišljenja br. 1167/2023 i 1168/2023 od 18. ožujka 2024. o zahtjevima u pogledu vladavine prava u odnosu na amnestije, posebno s obzirom na prijedlog španjolskog parlamentarnog zakona „o organskom zakonu o amnestiji radi institucionalne, političke i društvene normalizacije u Kataloniji” [ CDL-AD(2024)003, točka 74.]. Vidjeti također o samoamnestiji, Marxen, K., op. cit., str. 38. do 45.
60      Vidjeti u tom pogledu Međuamerički sud za ljudska prava, 14. ožujka 2001., Barrios Altos protiv Perua (Serija C, br. 75). U pogledu te presude vidjeti Cançado Trindade, A. A., Évolution du droit international au droits des gens. L’accès des individus à la Justice Internationale. Le regard d’un juge,  Pedone, Pariz, 2008., osobito str. 123. do 125.; Stahn, C., A Critical Introduction to International Criminal Law,  Cambridge University Press, Cambridge, 2019., osobito str. 259. do 260. Vidjeti također Međuamerički sud za ljudska prava, 29. studenoga 2006., La Cantuta protiv Perua (Serija C br. 162); Međuamerički sud za ljudska prava, 26. rujna 2006., Almonacid Arellano i dr. protiv Čilea (Serija C, br. 154); Sud IDH, 24. veljače 2011., Gelman protiv Urugvaja (Serija C, br. 221). Općenito, o sudskoj praksi Međuameričkog suda za ljudska prava o amnestiji, vidjeti Perez-Leon-Acevedo, J.-P., The control of the Inter-American Court of Human Rights over amnesty laws and other exemption measures: Legitimacy assessment, Leiden Journal of International, sv. 33., br. 3, 2020., str. 667. do 687.; također, vrlo konkretno o utjecaju suda Cançado Trindade na tumačenje zakona o amnestiji tog suda, vidjeti osobito Chiari Gonçalves, V. i Albuquerque, L., A contribuição de Cançado Trindade na interpretação das leis de anistia no Sistema Interamericano de Direitos Humanos: uma análise a partir do caso Herzog, Revista da Faculdade de Direito. Número Especial
: Em Memória do Professor Antônio Augusto Cançado Trindade, br. 81, 2022., str. 299. do 317.).
61      Vidjeti, kad je riječ o sudskom nadzoru nad zakonima o amnestiji, Venecijanska komisija, mišljenje br. 710/2012 od 11. ožujka 2013. o odredbama Zakona o amnestiji koje se odnose na gruzijske političke zatvorenike [CDL-AD(2013)009, t. 43.-46.]. Venecijanska komisija navodi da je postupak kojim se pravosudnoj vlasti odlukom Parlamenta daje ovlaštenje da odluči ispunjavaju li određene osobe opće kriterije koje je Parlament utvrdio za primjenu amnestije u skladu s načelom diobe vlasti.
62      U tom pogledu valja podsjetiti na to da je ta odredba u Organski zakon o amnestiji unesena nakon preporuke Venecijanske komisije, kao što je to navedeno u preambuli tog zakona.
63      Kao što je to istaknuo francuski Conseil d’État (Državno vijeće), pravna sigurnost pretpostavlja da „[g]rađani, a da u tu svrhu ne moraju uložiti nepremostive napore, mogu utvrditi što je primjenjivim pravom dopušteno, a što zabranjeno. Kako bi se postigao taj rezultat, utvrđene norme moraju biti jasne i razumljive te ne smiju biti podložne prečestim, a pogotovo ne nepredvidljivim promjenama tijekom vremena” (vidjeti Conseil d’État, Rapport public 2006. – Sécurité juridique et complexité du droit, La Documentation française, Pariz, 15. ožujka 2006., str. 281., dostupno na sljedećoj internetskoj stranici: https ://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/064000245.pdf).
64       Vidjeti presudu od 30. travnja 2020., Hecta Viticol (C-896/19, EU:C:2020:337, t. 52.)
65      Valja istaknuti da ESLJP naglašava temeljnu funkciju načela pravne sigurnosti za tumačenje EKLJP-a. Upravo je pravna sigurnost pojedinca jedan od ciljeva EKLJP-a jer je izravno povezana s jednim od općih načela tumačenja na koje se često upućuje u sudskoj praksi ESLJP-a i koje je uostalom navedeno u preambuli EKLJP-a, a to je „nadređenost prava”. Međutim, odgovarajuća zaštita od arbitrarnosti obveza je svake države koja želi utvrditi „nadređenost prava” (vidjeti Salvia, M., La place de la notion de sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, Cahiers Conseil constitutionnelnel br. 11, 2011., dostupno na sljedećoj internetskoj adresi: https ://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/la-place-de-la-notion-de-securite-juridique-dans-la-jurisprudence-de-la-cour-europeenne-des-droits). Postupanje u skladu s pravilima poštenog suđenja često je bilo povezivano s pojmom pravne sigurnosti. U tom pogledu ESLJP je potvrdio da „[p]ravo na pravično suđenje pred sudom, zajamčeno člankom 6. stavkom 1. [EKLJP-a], treba tumačiti s obzirom na preambulu [EKLJP-a] u kojoj je nadređenost vladavina prava dio zajedničke baštine država ugovornica. Jedan od temeljnih elemenata vladavine prava je načelo sigurnosti pravnih odnosa koje, među ostalim, zahtijeva da se konačno rješenje sudskih sporova više ne dovodi u pitanje” [ESLJP, 28. listopada 1999., Brumarescu protiv Rumunjske (CE:ECHR:1999:1028JUD002834295, t. 61.)].
66      Vidjeti presudu od 24. srpnja 2023., Lin (C-107/23 PPU, EU:C:2023:606, t. 114.). Vidjeti u tom smislu i presude od 28. ožujka 2017., Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, t. 161. i 162.) te od 16. veljače 2022., Mađarska/Parlament i Vijeće (C-156/21, EU:C:2022:97, t. 136. i 223.).
67       Vidjeti točku 46. ovog mišljenja, bilješku 29.
68      Čini se da je to i stav podnositelja actio popularis u glavnom postupku. (vidjeti točku 45. ovog mišljenja).
69      Koju je Opća skupština Ujedinjenih naroda donijela u New Yorku 10. prosinca 1984., Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 1465., str. 85., br. 24841 (1987.).
70      Vidjeti među ostalim, ESLJP, 18. siječnja 1978., Irska protiv Ujedinjene Kraljevine (CE:ECHR:1978:0118JUD000531071, t. 167.); ESLJP, 28. srpnja 1999., Selmouni protiv Francuske (CE:ECHR:1999:0512JUD004622199, t. 96. do 97.) i ESLJP, 24. srpnja 2014., Al Nashiri protiv Poljske (CE:ECHR:2014:0724JUD002876111, t. 508.).
71      Vidjeti ESLJP, 6. travnja 2000., Labita protiv Italije (CE:ECHR:2000: 0406JUD002677295, t. 120.): „Sud je određeno postupanje smatrao ‚nečovječnim’, među ostalim zato što je satima izvršavano s predumišljajem i jer je uzrokovalo, ako ne stvarne ozljede, onda barem teške tjelesne i psihičke patnje, te ‚ponižavajućim’ jer je kod žrtava moglo izazvati osjećaje straha, tjeskobe i manje vrijednosti, koji ih ponižavaju i degradiraju. Da bi se kazna ili postupanje koje ona prati smatrali ‚nečovječnim’ ili ‚ponižavajućim’, patnja ili poniženje moraju, u svakom slučaju, premašiti ono što je neizbježno uključeno u određeni oblik legitimnog postupanja ili kažnjavanja.” Vidjeti također ESLJP, 26. listopada 2000., Kudła protiv Poljske (CE:ECHR:2000:1026JUD003021096, t. 92.).
72      Vidjeti ESLJP, 1. lipanj 2010., Gäfgen protiv Njemačke (CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, t. 89.).
73      Vidjeti ESLJP, 21. siječnja 2011., M.S.S. Protiv Belgije i Grčke (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, t. 220.): „Može biti dovoljno da se žrtva osjeti ponižena u vlastitim očima, čak i ako drugi ne smatraju da je to bio slučaj [...]. Naposljetku, iako treba uzeti u obzir odgovor na pitanje je li cilj bio ponižavanje ili omalovažavanje žrtve, nepostojanje takvog cilja ne može konačno isključiti mogućnost da se utvrdi povreda članka 3. [...]”. Vidjeti također ESLJP, 28. rujna 2015., Bouyid protiv Belgije (CE:ECHR:2015:0928JUD002338009, t. 87.). „Zlostavljanje koje doseže takav minimalni prag težine općenito uključuje tjelesne ozljede ili teške fizičke ili duševne patnje. Međutim, čak i ako ne postoji takvo zlostavljanje, ako se postupanjem pojedinac ponižava ili omalovažava, što svjedoči o pomanjkanju ili smanjenju poštovanja njegova ljudskog dostojanstva, ili ako kod dotične osobe pobuđuje osjećaj straha, tjeskobe ili manje vrijednosti koji mogu narušiti njezinu moralnu ili fizičku otpornost, može ga se kvalificirati kao ponižavajuće i stoga također biti obuhvaćeno zabranom iz članka 3. [...]”.
74      Vidjeti ESLJP, 20. prosinca 2004., Makaratzis protiv Grčke (CE:ECHR:2004:1220JUD005038599, t. 50.) i ESLJP, 14. lipnja 2011., Trévalec protiv Belgije (CE:ECHR:2011:0614JUD003081207, t. 55. do 61.).
75      Svjestan sam da je Venecijanska komisija u mišljenjima br. 1167/2023 i br. 1168/2023 od 18. ožujka 2024. o zahtjevima u pogledu vladavine prava u odnosu na amnestije, posebno s obzirom na prijedlog španjolskog parlamentarnog zakona „o organskom zakonu o amnestiji radi institucionalne, političke i društvene normalizacije u Kataloniji” [CDL-AD(2024)003], navela da „što se tiče pravne sigurnosti, [Venecijanska] komisija napominje da je materijalno i vremensko područje primjene amnestije, kako je definirano u članku 1.1. nacrta zakona o amnestiji, vrlo široko i neodređeno” te je stoga „preporu[čila] da se ograniči i preciznije definira materijalno i vremensko područje primjene amnestije kako bi učinci zakona bili predvidljiviji” (točke 94. i 96.). Valja međutim podsjetiti na to da Venecijanska komisija načelo pravne sigurnosti ispituje s općeg, apstraktnog i normativnog stajališta, čiji je cilj utvrditi idealne standarde koji se mogu primijeniti u svakom slučaju. Međutim, u pravu Unije to se načelo ne ocjenjuje apstraktno, nego funkcionalno, s obzirom na ciljeve pravnog poretka Unije i osobito kako bi se utvrdilo je li ugrožen koristan učinak Direktive 2017/541. Upravo je to nezavisni odvjetnik G. Hoggan iznio u svojem mišljenju naglašavajući da su „analize koje Venecijanska komisija provodi, koliko god se pritom vodi sofisticiranim pravnim i političkim razmišljanjima, u biti političke naravi” i da „Venecijanska komisija u svojim mišljenjima nastoji doći do idealnog sustava” [mišljenje nezavisnog odvjetnika G. Hogana u predmetu Repubblika (C-896/19, EU:C:2020:1055, t. 88.)]. Stoga, iako bi se u svrhu normativnog poboljšanja područje primjene članka 1. Organskog zakona o amnestiji moglo preciznije definirati, ta se okolnost u ovom slučaju ne može izjednačiti s povredom načela pravne sigurnosti kako je zajamčeno pravom Unije.
76      Kad je riječ o slučaju u kojem do amnestije dolazi kad je postupak u tijeku pred kaznenim sudom, Donnedieu de Vabres ističe da amnestija poštuje prava trećih osoba i ne isključuje mogućnost pokretanja postupka radi naknade štete; ako građanski postupak još nije pokrenut, o njemu može odlučivati samo građanski sud (Donnedieu de Vabres, H., op.cit., str. 558. i 559., br. 991).
77      Merle i Vitu na karakterističan i kritički način razmišljaju o općem karakteru amnestije, pri čemu ističu da „[a]utore zakona o amnestiji ne vežu nikakva ograničenja kada je riječ o određivanju kaznenih djela na koja će se primijeniti mjera zaborava” (Merle, R. i Vitu, A., op. cit., str. 1111., br. 945). Što se tiče osoba u čiju korist se odobrava amnestija, autori razlikuju „stvarnu amnestiju”, odnosno „onu koja se odobrava počiniteljima kaznenih djela navedenih u zakonu, a da se pritom ni na koji način ne vodi računa o osobinama tih osoba” i „osobnu amnestiju”, odnosno onu kojom se ne uzimaju u obzir priroda ili težina počinjenih kaznenih djela, nego „određene kategorije pojedinaca koje su njihova prošlost ili posebno svojstvo učinili vrijednima te mjere” (ibid., str. 1112. do 1113., br. 946). Vidjeti također o razvrstavanju amnestija prema njihovu području primjene, Siatista, I. M. i Wierda, M., op.cit., str. 259. te Stahn, C., op. cit., str. 260.
78      Vidjeti točku 88. ovog mišljenja.
79       Vidjeti točku 84. ovog mišljenja.
80      6/64, EU:C:1964:66
81      Vidjeti presude od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda) (C-430/21, EU:C:2022:99, t. 52.) i od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca) (C-204/21, EU:C:2023:442, t. 79.).
82      Vidjeti presudu od 24. lipnja 2019., Popławski (C-573/17, EU:C:2019:530, t. 54. i navedena sudska praksa).
83      Vidjeti presudu od 17. prosinca 2020., Komisija/Slovenija (Arhive ESB-a) (C-316/19, EU:C:2020:1030, t. 119.).
84      Vidjeti točku 84. ovog mišljenja.
85      Vidjeti presudu od 26. ožujka 2020., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny (C-558/18 i C-563/18, u daljnjem tekstu: presuda Miasto Łowicz, EU:C:2020:234, t. 44.).
86       Vidjeti presudu Miasto Łowicz (t. 45.).
87       Vidjeti presudu Miasto Łowicz (t. 46.).