Affaire C‑687/15
Commission européenne
contre
Conseil de l’Union européenne
« Recours en annulation – Conclusions du Conseil de l’Union européenne concernant la conférence mondiale des radiocommunications de 2015 de l’Union internationale des télécommunications – Article 218, paragraphe 9, TFUE – Dérogation à la forme juridique prévue – Absence d’indication de la base juridique »
Sommaire – Arrêt de la Cour (grande chambre) du 25 octobre 2017
1.        Procédure juridictionnelle – Intervention – Moyens différents de ceux de la partie principale soutenue – Recevabilité – Condition – Rattachement à l’objet du litige
[Statut de la Cour de justice, art. 40 ; règlement de procédure de la Cour, art. 129 et 132, § 2, b)]
2.        Actes des institutions – Procédure d’adoption – Règles des traités – Caractère impératif – Pratique d’une institution quant à la forme juridique d’une décision – Défaut de pertinence au regard des règles du traité
(Art. 218, § 9, TFUE et 288 TFUE)
3.        Actes des institutions – Indication de la base juridique – Obligation – Portée – Décision du Conseil établissant la position à adopter au nom de l’Union dans une instance créée par un accord international – Incidence de l’absence d’indication de la base juridique
(Art. 5, § 2, TUE ; art. 218, § 9, TFUE et 296 TFUE)
4.        Actes des institutions – Indication de la base juridique – Obligation – Portée – Omission non-constitutive d’un vice substantiel – Limites – Référence explicite indispensable à l’exercice du contrôle juridictionnel
(Art. 296 TFUE)
1.      Voir le texte de la décision.
(voir point 23)
2.      Dans la mesure où les règles relatives à la formation de la volonté des institutions de l’Union sont établies par les traités et ne sont à la disposition ni des États membres ni des institutions elles-mêmes, seuls les traités peuvent, dans des cas particuliers, habiliter une institution à modifier une procédure décisionnelle qu’ils établissent. Dans ce contexte, la pratique des institutions, et notamment, une prétendue pratique constante quant à l’élaboration de la position de l’Union, conformément à l’article 218, paragraphe 9, TFUE, par voie de conclusions ne saurait modifier les règles des traités que les institutions sont tenues de respecter. En effet, une simple pratique du Conseil n’est pas susceptible de déroger à des règles du traité et elle ne peut, par conséquent, créer un précédent liant les institutions de l’Union.
Par ailleurs, le fait pour une institution de l’Union de déroger à la forme juridique prévue par les traités constitue une violation des formes substantielles de nature à entraîner l’annulation de l’acte en cause, dès lors que cette dérogation risque de créer des incertitudes quant à la nature de cet acte ou à la procédure à suivre pour son adoption, compromettant ainsi la sécurité juridique. Il en va ainsi lorsque les termes employés dans l’acte en cause contribue à cette incertitude, en ce que ceux-ci ne sont pas compatibles avec la force obligatoire qui doit s’attacher à une décision d’une institution de l’Union en vertu de l’article 288 TFUE et qu’aucun élément dudit acte ne fait ressortir que les États membres seraient tenus de prendre position au nom de l’Union, contrairement à ce que prévoit l’article 218, paragraphe 9, TFUE.
(voir points 41, 42, 44, 46)
3.      L’indication de la base juridique s’impose au regard du principe des compétences d’attribution consacré à l’article 5, paragraphe 2, TUE, selon lequel l’Union n’agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent tant pour l’action interne que pour l’action internationale de l’Union.
En effet, le choix de la base juridique appropriée revêt une importance de nature constitutionnelle dès lors que, ne disposant que de compétences d’attribution, l’Union doit rattacher les actes qu’elle adopte aux dispositions du traité FUE qui l’habilitent effectivement à cette fin. Ensuite, l’indication de la base juridique revêt une importance particulière afin de préserver les prérogatives des institutions de l’Union concernées par la procédure d’adoption d’un acte. En outre, l’indication de la base juridique s’impose au regard de l’obligation de motivation découlant de l’article 296 TFUE. Cette obligation, qui est justifiée notamment par le contrôle juridictionnel qui doit pouvoir être exercé par la Cour, doit s’appliquer, en principe, à tout acte de l’Union produisant des effets juridiques. Enfin, l’impératif de sécurité juridique requiert que tout acte visant à créer des effets juridiques emprunte sa force obligatoire à une disposition du droit de l’Union qui doit expressément être indiquée comme base légale et qui prescrit la forme juridique dont l’acte doit être revêtu.
S’agissant d’une décision établissant les positions à prendre au nom de l’Union, conformément à l’article 218, paragraphe 9, TFUE, l’omission de l’indication de la base juridique, associée à une dérogation à la forme juridique de l’acte prévue à ladite disposition, engendre une confusion quant à la nature et à la portée juridique de cet acte ainsi qu’à la procédure qu’il faut suivre pour son adoption, confusion qui est propre à affaiblir l’Union dans la défense de sa position.
(voir points 48-50, 52, 53, 58)
4.      S’il est vrai que l’omission de la référence à une disposition précise du traité peut ne pas constituer un vice substantiel lorsque la base juridique d’un acte peut être déterminée à l’appui d’autres éléments de celui-ci, une telle référence explicite est cependant indispensable lorsque, à défaut de celle-ci, les intéressés et la Cour sont laissés dans l’incertitude quant à la base juridique précise. Dans le cas où la base juridique de l’acte en cause ne peut être clairement déterminée, l’absence de mention, dans cet acte, de toute base juridique ne saurait être considérée comme un vice purement formel.
(voir points 55, 57)