Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ATHANASIOSA RANTOSA
przedstawiona w dniu 27 listopada 2025 r.(1)
Sprawa C‑337/24 P
Królestwo Danii
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odwołanie – Pomoc państwa – Dania – Finansowanie publiczne stałego połączenia drogowo-kolejowego przez cieśninę Bełt Fehmarn – Środki przyznane przez Danię przedsiębiorstwu publicznemu Femern – Decyzja kwalifikująca te środki jako „pomoc państwa” – Artykuł 107 ust. 1 TFUE – Pojęcia „przedsiębiorstwa” i „działalności gospodarczej” – Wykonywanie prerogatyw władzy publicznej – Działalność w zakresie budowy
stałego połączenia i działalność w zakresie jego eksploatacji w oparciu o model biznesowy – Istnienie konkurencyjnych przedsiębiorstw na rynku usług transportu kolejowego i drogowego przez cieśninę Bełt Fehmarn
Wprowadzenie
1.        W odwołaniu Królestwo Danii wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 28 lutego 2024 r., Dania/Komisja (T‑364/20, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2024:125), w którym Sąd oddalił jego skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2020) 1683
final z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.39078 – 2019/C (ex 2014/N) wdrożonej przez Danię na rzecz Femern A/S (zwanej dalej „sporną decyzją”)(2), w zakresie, w jakim Komisja uznała za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE zastrzyki kapitałowe i połączenie pożyczek państwowych i gwarancji państwowych na rzecz Femern w ramach projektu stałego połączenia drogowo-kolejowego przez cieśninę Bełt Fehmarn. Na projekt ten składają się, z jednej strony, tunele kolejowy i drogowy (zwane dalej „stałym połączeniem”)(3), i z drugiej strony – inne dodatkowe infrastruktury (całość zwana dalej łącznie „projektem”).
2.        Niniejsza sprawa daje Trybunałowi sposobność doprecyzowania swojego orzecznictwa dotyczącego kwalifikacji pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE w kontekście środków finansowania dużych projektów z zakresu infrastruktury drogowej i kolejowej, a w szczególności sposobność rozstrzygnięcia kwestii, czy działalność w zakresie budowy i działalność w zakresie eksploatacji infrastruktury na dużą skalę, powierzone przez państwo członkowskie podmiotowi kontrolowanemu przez to państwo stanowią, łącznie lub osobno, wykonywanie prerogatyw władzy publicznej, a przynajmniej działalność niemającą charakteru gospodarczego.
Okoliczności powstania sporu
3.        Projekt, zatwierdzony w drodze zawartego między Królestwem Danii a Republiką Federalną Niemiec traktatu dotyczącego budowy stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn, podpisanego w dniu 3 września 2008 r. i ratyfikowanego w 2009 r. (zwanego dalej „traktatem o cieśninie Bełt Fehmarn”), był poprzedzony etapem planowania, którego finansowanie, w szczególności w odniesieniu do stałego połączenia, zostało zgłoszone Komisji,
która je zatwierdziła(4).
4.        Po zaktualizowaniu pierwotnie obliczonych kwot całkowity koszt planowania i budowy stałego połączenia oszacowano na 52,6 mld DKK (koron duńskich) (około 7,1 mld EUR), a całkowity koszt projektu – na 62,1 mld DKK (około 8,4 mld EUR).
5.        Zgodnie z obowiązującymi przepisami międzynarodowymi i krajowymi(5) realizację projektu powierzono dwóm podmiotom publicznym. Pierwszy z nich, Femern, założony w 2005 r., był odpowiedzialny za finansowanie, budowę i eksploatację stałego połączenia(6), którego własność następnie nabędzie, a drugi, Femern Landanlæg A/S, założony w 2009 r., został stworzony po to, aby zarządzać budową i eksploatacją pozostałej infrastruktury(7). Projekt jest finansowany przez Femern i Femern Landanlæg poprzez zastrzyki kapitałowe, pożyczki gwarantowane przez państwo oraz pożyczki udzielone przez władze duńskie. Od dnia oddania do użytku stałego połączenia Femern będzie pobierać opłaty od użytkowników połączenia stałego w celu spłaty swojego zadłużenia oraz będzie ponadto wypłacać Femern Landanlæg dywidendy, które ta ostatnia spółka wykorzysta na spłatę swojego zadłużenia.
6.        Rzeczony projekt był przedmiotem szeregu decyzji Komisji oraz wyroków Sądu i Trybunału. W szczególności, po wydaniu pierwszej decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec środków zgłoszonych przez władze duńskie(8), której nieważność została częściowo stwierdzona dwoma wyrokami Sądu(9) i utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym wyrokiem Trybunału(10), Komisja wydała sporną decyzję(11). W owej decyzji Komisja, po pierwsze, uznała, że środki wdrożone przez Królestwo Danii na rzecz Femern, polegające na zastrzykach kapitałowych oraz na połączeniu pożyczek państwowych i gwarancji państwowych na cele planowania, budowy i eksploatacji stałego połączenia, stanowią „pomoc państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a po drugie, stwierdziła, że środki te są zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE(12).
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
7.        Na poparcie skargi o stwierdzenie nieważności spornej decyzji Królestwo Danii podniosło dwa zarzuty, dotyczące, po pierwsze, tego, że Komisja błędnie stwierdziła, iż finansowanie Femern stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE(13), i po drugie, tego, że Komisja popełniła błąd w ocenie, stwierdzając, iż Femern prowadziła działalność gospodarczą konkurując z innymi podmiotami, zanim jeszcze oddano do użytku stałe połączenie(14).
8.        W odniesieniu do argumentów mających na celu wykluczenie tego, że budowa i eksploatacja stałego połączenia zostaną uznane za objęte prowadzeniem „działalności gospodarczej” przez Femern i że w związku z tym można ją uznać za „przedsiębiorstwo” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, Sąd, potwierdzając ocenę dokonaną przez Komisję w pkt 188–198 spornej decyzji, stwierdził zasadniczo, że działalność Femern w zakresie budowy i eksploatacji stałego połączenia nie stanowiła wykonywania prerogatyw władzy publicznej(15), ale była działalnością gospodarczą(16).
9.        W odniesieniu w szczególności do działalności polegającej na budowie stałego połączenia Sąd, podobnie jak Komisja, z wyroku w sprawie Mitteldeutsche Flughafen i Flughafen Leipzig-Halle/Komisja(17)wywnioskował, że w przypadku gdy eksploatacja infrastruktury przybiera postać wykorzystywania do celów gospodarczych, a opłaty za użytkowanie stanowią główne źródło finansowania jej budowy, należy uznać, że działalność w zakresie budowy tej infrastruktury i działalność w zakresie jej eksploatacji stanowią zasadniczo działalność gospodarczą.
Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
10.      W dniu 7 maja 2024 r. Królestwo Danii wniosło odwołanie od zaskarżonego wyroku. Wnosi ono do Trybunału, aby
uchylił ten wyrok, a tytułem żądania głównego, aby stwierdził nieważność art. 2 spornej decyzji w zakresie, w jakim stwierdzono w niej, że „[ś]rodki w formie zastrzyków kapitałowych oraz
połączenia pożyczek państwowych i gwarancji państwowych na rzecz [Femern], które Dania przynajmniej częściowo wdrożyła niezgodnie z prawem, stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1
[TFUE]”, i o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a także, tytułem żądania ewentualnego,
Królestwo Danii wnosi o to, aby Trybunał przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania i orzekł, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
11.      Komisja wnosi o oddalenie odwołania oraz obciążenie Królestwa Danii kosztami postępowania.
12.      Na rozprawie w dniu 9 września 2025 r.
wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Trybunału.
Analiza
13.      Na poparcie odwołania Królestwo Danii podnosi trzy zarzuty, w których kwestionuje ono zasadniczo uznanie finansowania budowy i eksploatacji stałego połączenia za pomoc państwa, a w szczególności uznanie Femern, podmiotu publicznego odpowiedzialnego między innymi za budowę i eksploatację tego połączenia, za „przedsiębiorstwo” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE(18).
14.      Nie wnosząc odwołania wzajemnego, Komisja wyraża wątpliwości co do dopuszczalności skargi
ze względu na to, że dotyczyła ona stwierdzenia nieważności jedynie art. 2 zdanie pierwsze spornej decyzji, nie kwestionując w żaden sposób zdania drugiego tego artykułu, w którym – poprzez uznanie środka pomocy za zgodny z rynkiem wewnętrznym – zawarto dorozumianą decyzję stwierdzającą, że rozpatrywany środek stanowi pomoc państwa. Jednakże argument ten wydaje mi się na pierwszy rzut oka oczywiście bezzasadny(19).
15.      Co się tyczy istoty sprawy, pragnę na wstępie zauważyć, że chociaż zasadniczo suwerenna decyzja państwa członkowskiego o przedsięwzięciu i budowie infrastruktury – w szczególności w ramach ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania (zwanych dalej „projektami IPCEI”, z ang. Important Projects of Common European Interest) – należy do wyłącznych kompetencji i prerogatyw państw członkowskich, to jednak ich finansowanie przez władze publiczne podlega zwykle kontroli Komisji w dziedzinie pomocy państwa w zakresie, w jakim
przeznaczeniem tych projektów
jest wykorzystanie do celów gospodarczych. Kontrola ta dotyczy zarówno kwestii uznania interwencji państwa za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, jak i w danym przypadku zgodności
tej interwencji z rynkiem wewnętrznym, w szczególności
na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE(20).
16.      Co się tyczy kwestii, czy Femern jest „przedsiębiorstwem” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE(21), która to kwestia jest przedmiotem trzech zarzutów odwołania, przypominam, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pojęcie „przedsiębiorstwa” obejmuje każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, niezależnie od jego formy prawnej i sposobu finansowania(22), i że „działalność gospodarczą” stanowi każda działalność polegająca na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku(23), niezależnie od tego czy przynosi ona zyski(24).
17.      Pojęcie „działalności gospodarczej” stanowi zatem wstępną przesłankę stosowania art. 107 ust. 1 TFUE. Niemniej jednak w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału nie przedstawiono wyczerpującej definicji tego pojęcia(25), które podlega ciągłym zmianom i w każdym wypadku wymaga indywidualnego stosowania. Zasadniczo nie ma charakteru gospodarczego działalność, która ze względu na swój charakter, przepisy, którym podlega, oraz przedmiot, stanowi wykonywanie prerogatyw władzy publicznej(26) lub nie należy do sfery obrotu gospodarczego(27).
18.      W kolejnych punktach niniejszej opinii przeanalizuję zarzuty podniesione
kolejno w odwołaniu, a mianowicie najpierw argumenty dotyczące istnienia prerogatyw władzy publicznej (zarzut pierwszy), następnie argumenty dotyczące istnienia działalności gospodarczej (zarzut drugi), i wreszcie argumenty związane w szczególności z kwalifikacją działalności w zakresie budowy stałego połączenia jako działalności gospodarczej (zarzut trzeci).
W przedmiocie pierwszego zarzutu odwołania
19.      Zarzut pierwszy odwołania dotyczy naruszenia prawa przy wykładni pojęcia „wykonywania prerogatyw władzy publicznej” i braku w tym względzie dokonania całościowej oceny działań powierzonych Femern przez państwo duńskie(28). Zarzut ten opiera się zasadniczo na trzech argumentach.
20.      W pierwszym argumencie Królestwo Danii zarzuca Sądowi, że niesłusznie ograniczył pojęcie „wykonywania »prerogatyw władzy publicznej«” wyłącznie do działalności związanej z „podstawowymi funkcjami” państwa(29), podczas gdy państwo może wykonywać władzę publiczną „w ramach każdej działalności”(30).
21.      Pragnę przypomnieć, że w zaskarżonym wyroku Sąd doszedł do wniosku, że Komisja nie naruszyła prawa, uznając, że dany podmiot działa w charakterze władzy publicznej lub wykonuje prerogatywy władzy publicznej wówczas, gdy jego działalność jest związana z „podstawowymi funkcjami” państwa ze względu na jej charakter, cel i reguły, którym podlega(31) oraz zauważył, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału, pojęcie „działalności stanowiącej wykonywanie prerogatyw władzy publicznej” obejmuje w szczególności te działania, które wiążą się z korzystaniem z „prerogatyw wykraczających poza zakres prawa powszechnego”, takich jak działania, których celem jest zapewnienie integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochrona bezpieczeństwa narodowego(32). Ponadto Sąd oddalił argument, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą swobodnie określać, które rodzaje działalności należą do prerogatyw władzy publicznej, ze względu na to, że pojęcia „przedsiębiorstwa” i „działalności gospodarczej” są pojęciami obiektywnymi, wynikającymi bezpośrednio z traktatu
FUE i determinowanymi okolicznościami faktycznymi,
nie zaś dokonanym przez władze krajowe wyborem lub subiektywną oceną(33).
22.      W tym względzie pragnę podkreślić, że chociaż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału działalność stanowiąca wykonywanie prerogatyw władzy publicznej nie ma charakteru gospodarczego(34), to jednak Trybunał do tej pory nie podał wyczerpującej definicji owego pojęcia „wykonywania prerogatyw władzy publicznej” ani analogicznego pojęcia „(uczestnictwa w) sprawowaniu władzy publicznej”(35).
23.      Trybunał stwierdził wykonywanie prerogatyw władzy publicznej w szczególności podczas uczestnictwa w wykonywaniu władzy publicznej(36), a wykluczył taką kwalifikację w odniesieniu do środków, nawet wiążących, przyjętych przez organizacje regulujące określone zawody wobec swoich członków(37). W odniesieniu konkretnie do finansowania infrastruktury, w wyroku w sprawie Aéroports de Paris/Komisja(38),
Trybunał, dokonując zmiany względem utrwalonej praktyki i utrwalonego orzecznictwa, potwierdził dokonane przez Sąd rozróżnienie między, z jednej strony, działalnością czysto administracyjną prowadzoną przez podmiot zarządzający infrastrukturą lotniskową, która wchodziła w zakres prerogatyw władzy publicznej (takich jak zadania policji), a z drugiej strony działalnością związaną z zarządzaniem tą infrastrukturą, która nie wchodziła w zakres takich prerogatyw(39). Ponadto w wyroku w sprawie Leipzig-Halle Trybunał wyjaśnił, że te same względy mają zastosowanie do budowy pasa startowego i lądowiska na lotnisku(40).
24.      W pkt 17 zawiadomienia w sprawie pojęcia pomocy państwa Komisja stwierdza na podstawie tego orzecznictwa, że można uznać, iż dany podmiot działa, sprawując władzę publiczną, jeżeli przedmiotowa działalność stanowi część „zasadniczych funkcji państwa”, lub jeżeli jest ona powiązana z tymi funkcjami przez swój charakter, swoje cele i zasady, którym podlega(41).
25.      Moim zdaniem, chociaż Trybunał nie ograniczył jeszcze wyraźnie pojęcia „prerogatyw władzy publicznej” do użytego przez Komisję i przejętego przez Sąd pojęcia „zasadniczych funkcji państwa”(42), z przytoczonego powyżej orzecznictwa Trybunału wynika, że aby dany podmiot mógł zostać uznany za „podmiot wykonujący prerogatywy władzy publicznej”, musi on otrzymać na mocy prawa uprawnienia wykraczające poza możliwości zwykle przysługujące podmiotowi prawa prywatnego i charakterystyczne dla władzy publicznej lub administracji publicznej, takie jak w szczególności prawo do przyjmowania aktów regulacyjnych lub decyzji wobec osób fizycznych lub prawnych, nakładania na nie sankcji lub wydawania obowiązkowych i wiążących certyfikatów. Wydaje mi się zatem, że rozpatrywane pojęcie, ze względu na to, iż odnosi się do władzy publicznej, ma siłą rzeczy konotację „subiektywną”, w tym znaczeniu, że – jak słusznie zauważył Sąd w pkt 53 zaskarżonego wyroku – pojęcie to wymaga, aby dany podmiot niezależnie od wykonywanej działalności posiadał „prerogatywy wykraczające poza zakres prawa powszechnego”.
26.      Ponadto nie mogę zgodzić się z argumentem Królestwa Danii, zgodnie z którym działalność należy uznać za wykonywanie prerogatyw władzy publicznej z tego tylko powodu, że została ona za taką uznana w danym państwie członkowskim(43). Jak bowiem słusznie podkreślił Sąd w pkt 62 zaskarżonego wyroku, pojęcia „przedsiębiorstwa” i „działalności gospodarczej” (podobnie jak pojęcia innych elementów konstytutywnych pomocy państwa) są pojęciami obiektywnymi, wynikającymi bezpośrednio z traktatu i determinowanymi okolicznościami faktycznymi, a nie zaś – dokonanym przez władze krajowe wyborem lub subiektywną oceną(44). W związku z tym sam fakt, że państwo członkowskie zastrzega niektóre rodzaje działalności dla podmiotów państwowych, również nie oznacza, że przyznaje ono tym podmiotom prerogatywy władzy publicznej w rozumieniu prawa Unii.
27.      W tych okolicznościach uważam, że Sąd nie naruszył prawa, stwierdzając w pkt 50–57 zaskarżonego wyroku –potwierdziwszy tym samym ocenę Komisji zawartą w spornej decyzji – że dana jednostka działa w ramach wykonywania prerogatyw władzy publicznej, wówczas gdy prowadzona przez nią działalność jest związana z „podstawowymi funkcjami państwa” ze względu na jej charakter, cel i reguły, którym podlega.
28.      W
każdym razie, nawet przy założeniu, że odniesienie do „podstawowych funkcji państwa” ze względu na bardzo ogólny charakter pociąga za sobą nadmiernie zawężającą wykładnię pojęcia „wykonywania prerogatyw władzy publicznej”, należy stwierdzić, że co się tyczy działalności w zakresie budowy i działalności w zakresie eksploatacji stałego połączenia,
Królestwo Danii nie wykazało (ani nawet nie twierdziło), że Femern otrzymała na podstawie rozpatrywanych przepisów krajowych szczególne uprawnienia,
które pozwoliłyby uznać ją za wykonującą funkcje, które, choć nie stanowią „podstawowych funkcji państwa”, przyznawałyby jej
prerogatywy przynajmniej wykraczające poza prerogatywy jakiegokolwiek innego przedsiębiorstwa publicznego lub prywatnego, typowe dla władzy lub administracji publicznej(45).
29.      W drugim argumencie Królestwo Danii utrzymuje, że Sąd nie zbadał metody zastosowanej przez Komisję w celu ustalenia, czy działalność Femern może wchodzić w zakres wykonywania prerogatyw władzy publicznej, i poprzestał na stwierdzeniu, że z tego tylko powodu, że projekt przewiduje pobieranie opłat od użytkowników, Femern prowadzi działalność gospodarczą,
bez zbadania, czy Komisja dokonała całościowej oceny działalności Femern(46).
30.      Pragnę przypomnieć, że Komisja w spornej decyzji najpierw doszła do wniosku, że argumenty władz duńskich dotyczące celu rozpatrywanej działalności, jej charakteru oraz regulujących ją zasad nie są wystarczające, by stwierdzić, że Femern działała w ramach wykonywania władzy publicznej(47). Następnie Komisja oparła się na dwóch wskaźnikach świadczących o istnieniu „działalności gospodarczej”, a mianowicie, po pierwsze, na okoliczności, że samo Królestwo Danii wybrało model ekonomiczny oparty na pobieraniu opłat od użytkowników stałego połączenia, a po drugie, na okoliczności, że rynkiem właściwym był rynek cieśniny Bełt Fehmarn, na którym działa operator promów(48). Wreszcie Komisja wykluczyła, że Femern otrzymała szczególne prerogatywy władzy publicznej, ponieważ, po pierwsze, komercyjna budowa i eksploatacja dużych projektów infrastruktury nie stanowi sama w sobie przejawu władzy publicznej, po drugie, okoliczność, że Femern nie zmierza do maksymalizacji swoich zysków, również nie stanowi decydującego elementu, a w niniejszej sprawie władze duńskie wprowadziły mechanizm rynkowy, oraz po trzecie, pomimo udziału ministerstwa transportu w ustalaniu opłat za korzystanie ze stałego połączenia Femern dysponuje pewnym zakresem swobody przy ustalaniu cen(49).
31.      Wbrew temu, co utrzymuje Królestwo Danii, nie wydaje mi się zaś, aby Komisja wyszła z założenia, że uiszczanie opłat przez użytkowników świadczyło
samo w sobie o gospodarczej logice i gospodarczym charakterze działalności, i że w związku z tym niemożliwe było ustalenie, że działalność Femern miała jednak cechy działalności organu władzy publicznej(50).
32.      W
tym względzie w pkt 77–89 zaskarżonego wyroku Sąd zbadał i oddalił podniesione przez Królestwo Danii argumenty dotyczące, po pierwsze, istnienia ścisłej kontroli sprawowanej przez władze publiczne(51), po drugie, okoliczności, że spółce Femern powierzono wykonywanie zobowiązań międzynarodowych(52), po trzecie, okoliczności, że budowa i eksploatacja infrastruktury kolejowej i drogowej nie zostały zliberalizowane w Danii(53), a po czwarte, okoliczności, że spółce Femern powierzono funkcje organu administracji drogowej i zarządcy infrastruktury kolejowej, a także przygotowanie planów bezpieczeństwa stałego połączenia(54). W pkt 90 tego wyroku Sąd uznał, że informacje przekazane Komisji przez władze duńskie w toku formalnego postępowania wyjaśniającego nie stanowiły dowodów, na podstawie których – „po rozpatrzeniu ich oddzielnie lub w ich całości” – można by było stwierdzić, że prowadzona przez Femern rozpatrywana działalność w jej całokształcie, a mianowicie budowa i eksploatacja stałego połączenia, wiąże się z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej.
33.      Chociaż Sąd ograniczył się w istocie do oddalenia dowodów przedstawionych przez władze duńskie „po rozpatrzeniu ich oddzielnie lub w ich całości”(55), nie dokonując rzeczywistej całościowej analizy, to jednak analiza ta nie narusza prawa. Należy bowiem uwzględnić, że stwierdziwszy, iż kontrola i obowiązki publiczne spoczywające na Femern nie przyznawały jej prerogatyw władzy publicznej(56), Sąd orzekł, iż argument dotyczący zobowiązań wynikających z traktatu o cieśninie Bełt Fehmarn nie jest istotny, co nie zostało zakwestionowane w odwołaniu, i wskazał, czego również państwo duńskie nie zakwestionowało, że brak liberalizacji infrastruktury kolejowej i drogowej w Danii nie miał związku z rynkiem, którego dotyczyła działalność związana z eksploatacją stałego połączenia(57), oraz że prerogatywy władzy publicznej, na które powołuje się Królestwo Danii, również nie odnosiły się do rynku właściwego(58).
34.      W związku z tym, o ile badanie przez Sąd
każdego z tych argumentów jest prawidłowe – a wydaje mi się, że tak jest – nie dostrzegam błędu w „metodzie” analizy Sądu. Skoro bowiem Sąd, w następstwie indywidualnej i szczegółowej oceny każdego z argumentów podniesionych przez Królestwo Danii, oddalił każdy z nich ze względu na brak znaczenia lub wartości dowodowej, całościowa ocena tych argumentów, o ile byłaby możliwa, nie mogłaby prowadzić do innego wyniku niż ten, który wynikałby z ich indywidualnej analizy(59).
35.      W trzecim argumencie Królestwo Danii podnosi, że wbrew ocenie dokonanej przez Sąd(60) budowa i eksploatacja duńskiej infrastruktury drogowej i kolejowej nie zostały zliberalizowane, a zatem wchodzą w zakres wykonywania prerogatyw władzy publicznej.
36.      W tym względzie oczywiste jest, że fakt, iż Królestwo Danii nie zliberalizowało swojej krajowej infrastruktury drogowej i kolejowej, nie oznacza, że działalność w zakresie budowy i działalność w zakresie eksploatacji stałego połączenia objęte są zakresem wykonywania prerogatyw władzy publicznej. Ponadto, niezależnie od roli Femern na rynkach związanych z krajową siecią drogową i kolejową, ma ona również prowadzić działalność na międzynarodowym rynku przeprawy przez cieśninę Bełt Fehmarn, który jest rynkiem badanym przez Komisję pod kątem istnienia pomocy państwa(61).
37.      W związku z powyższym proponuję oddalić pierwszy zarzut odwołania.
W przedmiocie drugiego zarzutu odwołania
38.      Drugi zarzut odwołania, podniesiony tytułem ewentualnym, dotyczy naruszenia prawa przez Sąd przy ocenie kwestii, czy działalność w zakresie budowy i działalność w zakresie eksploatacji stałego połączenia powierzone Femern stanowią w całości lub w części działalność niemającą charakteru gospodarczego(62). W tym zarzucie, który koncentruje się
wokół pięciu argumentów, władze duńskie, zarzuciwszy Sądowi, iż nie dokonał całościowej oceny argumentów podniesionych w skardze w pierwszej instancji(63), zakwestionowały dokonaną przez Sąd ocenę dwóch elementów, na których zasadniczo opiera się ocena Komisji, a mianowicie, po pierwsze, okoliczności, że projekt stałego połączenia opiera się na „logice ekonomicznej”(64), a po drugie, istnienia rynku otwartego na konkurencję(65).
39.      Jak przypomniałem w pkt 16 niniejszej opinii, orzecznictwo Trybunału uznaje za „przedsiębiorstwo” wszystkie podmioty prowadzące działalność gospodarczą, niezależnie od ich formy prawnej i sposobu finansowania, a „działalność gospodarczą” definiuje jako wszelką działalność polegającą na oferowaniu na danym rynku towarów lub usług, niezależnie od tego czy przynosi ona zyski. Niemniej zakres tych pojęć podlega ciągłym zmianom i może się znacznie różnić w zależności od danego sektora.
40.      W szczególności stosowanie pojęcia „działalności gospodarczej” w ramach rozwoju infrastruktury na dużą skalę(66), takiej jak stałe połączenie, pozostaje bardzo kontrowersyjne. Chociaż budowę i eksploatację infrastruktury tradycyjnie uznaje się za wykraczające poza zasady pomocy państwa(67), Trybunał uznał, że ze względu na rozwój rynku i fakt, że infrastruktura, która w przeszłości była wykorzystywana wyłącznie w interesie publicznym, zyskała przeznaczenie do komercyjnej eksploatacji, obecnie w większości przypadków działalność ta podlega zasadom pomocy państwa. Dotyczy to w szczególności infrastruktury portów lotniczych w następstwie wyroków Aéroports de Paris i Leipzig-Halle(68).
41.      W niniejszej sprawie, oceniając istnienie „działalności gospodarczej”, Sąd potwierdził wniosek Komisji oparty na dwóch wyżej wymienionych wskaźnikach, a mianowicie, po pierwsze, na świadczeniu usług transportowych w zamian za wynagrodzenie (innymi słowy, zgodnie z wyrażeniem Sądu, eksploatacji stałego połączenia zgodnie z „logiką ekonomiczną”), a po drugie, na istnieniu konkurencyjnego rynku tych usług(69).
42.      W tym względzie należy na wstępie oddalić pierwszy argument podniesiony przez Królestwo Danii, dotyczący tego, że Sąd nie przeprowadził analizy całości zbadanych dowodów. Sąd, po pierwsze, potwierdził bowiem ocenę Komisji dotyczącą istnienia działalności gospodarczej, opartą na dwóch wyżej wymienionych istotnych wskaźnikach(70), i jednocześnie wykluczył, by elementy przywołane przez Królestwo Danii oraz interwenientów(71) mogły podważyć tę ocenę. Wydaje mi się zatem, że nie można zarzucać Sądowi, iż nie uwzględnił tych argumentów w całości(72).
43.      Należy zatem zbadać, czy zgodnie z podniesionymi przez Królestwo Danii argumentami od drugiego do piątego ocena Sądu narusza prawo. Moim zdaniem badanie to, które dotyczy samej istoty pojęcia „działalności gospodarczej”, może opierać się na dwóch alternatywnych podejściach, z których pierwsze polega na bardziej „obiektywnej” wykładni tego pojęcia, zgodnie z najnowszą praktyką Komisji i odpowiednim orzecznictwem Sądu, a drugie na „pragmatycznej” wykładni tego pojęcia, która moim zdaniem jest bardziej odpowiednia do poszanowania równowagi kompetencji między państwami członkowskimi a Komisją.
44.      Pierwsze z proponowanych podejść przemawia za oceną Komisji i Sądu. Opiera się ono na dwóch wyżej wymienionych wskaźnikach, a mianowicie „logice ekonomicznej” projektu i istnieniu konkurencyjnego rynku.
45.      W pierwszej kolejności, co się tyczy „logiki ekonomicznej” projektu, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że świadczenia wykonywane zwykle za wynagrodzeniem
stanowią usługi, które mogą zostać zakwalifikowane jako „działalność gospodarcza”. Istotną cechą wynagrodzenia jest to, że stanowi ono gospodarcze świadczenie wzajemne względem danej usługi(73). W niniejszej sprawie uzależnienie dostępu do infrastruktury od uiszczenia opłaty stanowi, jak stwierdził Sąd, ważną wskazówkę, że dana infrastruktura jest wykorzystywana do celów gospodarczych(74).
Natomiast okoliczność, że rozpatrywane opłaty są przeznaczone na finansowanie budowy stałego połączenia i wewnętrznych połączeń z obszarami w głębi lądu oraz że w konsekwencji
Femern nie będzie mogła zmaksymalizować swoich zysków, nie może co do zasady podważyć tego wniosku. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, przytoczonego w pkt 16 niniejszej opinii, wynika bowiem, że „działalnością gospodarczą” jest wszelka działalność polegającą na oferowaniu na danym rynku towarów lub usług, niezależnie od tego czy przynosi ona zyski(75).
46.      W tym względzie nie wydaje się, aby argumenty przedstawione przez Królestwo Danii podważały ocenę Sądu. Przede wszystkim nie można bowiem uwzględnić argumentu, zgodnie z którym Femern działa w zamkniętym obiegu gospodarczym i w sektorze działalności, który nie jest ani zliberalizowany, ani sprywatyzowany, ponieważ – jak wyjaśniłem w pkt 33
niniejszej opinii – Sąd słusznie, czego Królestwo Dani nie zakwestionowało w odwołaniu, stwierdził, że brak liberalizacji nie dotyczył rynku, który obejmuje działalność polegająca na eksploatacji stałego połączenia, czyli rynku usług transportowych w cieśninie Bełt Fehmarn. Następnie nie można również uwzględnić argumentu opartego na udziale ministerstwa transportu w ustalaniu opłat, ponieważ to, czy podmiot podlega cenom regulowanym przez państwo, nie jest decydującym kryterium dla ustalenia, czy prowadzi on działalność gospodarczą(76).
Wreszcie cechy związane z rozpatrywanym wynagrodzeniem – w szczególności fakt, że opłaty za korzystanie ze stałego połączenia będą ustalane za pośrednictwem ministerstwa transportu – nie wystarczają, aby zakwalifikować je jako opłatę o charakterze publicznym, a w szczególności jako „podatek”, ponieważ zapłata zostanie dokonana na rzecz Femern jako wynagrodzenie za świadczoną przez nią usługę(77).
47.      W drugiej kolejności, co się tyczy istnienia rynku konkurencyjnego, bezsporne jest, że
wraz z eksploatacją stałego połączenia działalność Femern, niezależnie od jej celu ekonomicznego, wywrze wpływ na usługi transportowe świadczone przez promy w cieśninie Bełt Fehmarn, co również przemawia za uznaniem eksploatacji stałego połączenia za „działalność gospodarczą”(78).
Chociaż państwa członkowskie niewątpliwie mogą zdecydować się na modernizację lub rozbudowę swojej infrastruktury transportowej, to w niniejszym przypadku nie można wykluczyć, że budowa nowej infrastruktury, takiej jak stałe połączenie, może wykluczyć z rynku podmioty gospodarcze, takie jak promy, jeżeli okaże się, że ich infrastruktura lub środki transportu są mniej korzystne lub wydajne. Okoliczność, że usługa transportowa korzystająca ze stałego połączenia może całkowicie lub częściowo zastąpić usługi promowe, sama w sobie wskazuje jednak na istnienie konkurencji między tymi dwoma rodzajami transportu(79).
Ściślej rzecz ujmując, konkurencja nie dotyczy infrastruktury sensu stricto, lecz usług świadczonych przez Femern na tej infrastrukturze(80). Jest zatem oczywiste, że z czysto gospodarczego punktu widzenia Femern, obsługując stałe połączenie, będzie świadczyć usługi na rynku przeprawy przez cieśninę Bełt Fehmarn, konkurując z działającymi obecnie na tym rynku podmiotami prywatnymi w celach zarobkowych.
48.      W trzeciej kolejności wydaje mi się, że należy dodać uwagi o charakterze bardziej ogólnym. Stosunkowo szeroką wykładnię pojęcia „działalności gospodarczej” można uzasadnić, ponieważ pojęcie to stanowi jedynie warunek wstępny stosowania przepisów Unii dotyczących pomocy państwa i nie można go mylić z elementami konstytutywnymi pomocy państwa(81). Wykazanie istnienia „działalności gospodarczej” oznacza bowiem jedynie możliwość zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE, przy czym zgodnie z tą oceną badane środki mogą nie zostać uznane za pomoc państwa(82). W tej perspektywie proponowane pierwsze podejście opiera się na „obiektywnej” koncepcji pojęcia „działalności gospodarczej”, które uwzględnia abstrakcyjne cechy działalności oraz możliwość jej wykonywania zgodnie z logiką ekonomiczną, niezależnie od konkretnej sytuacji podmiotu będącego beneficjentem rozpatrywanych środków państwowych. Ponadto takie podejście wydaje się zgodne z „ewolucyjną” wykładnią pojęć „przedsiębiorstwa” i „działalności gospodarczej” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a także spójne z praktyką Komisji w następstwie wyroków
Aéroports de Paris i Leipzig-Halle, potwierdzoną orzecznictwem Sądu(83).
49.      W związku z tym na pierwszy rzut oka nie wydaje się, aby Sąd naruszył prawo, potwierdzając wykładnię pojęcia „działalności gospodarczej” przyjętą przez Komisję na podstawie dwóch wyżej wymienionych wskaźników.
50.      Jestem jednak zdania, że to pierwsze podejście,
które wydaje się być zgodne z orzecznictwem Trybunału,
mogłoby okazać się niewystarczające do objęcia istoty niniejszej sprawy, w szczególności
co się tyczy oceny rzekomo „ekonomicznej” logiki modelu eksploatacji stałego połączenia wdrożonego przez władze duńskie. Moim zdaniem dokładniejsze badanie
ujawnia bowiem, że model ten tylko pozornie opiera się na logice ekonomicznej, a w rzeczywistości opiera się on na klasycznym mechanizmie publicznego planowania infrastruktury użyteczności publicznej.
51.      Na wstępie pragnę przypomnieć, że stałe połączenie stanowi infrastrukturę transportową na bardzo dużą skalę, zaprojektowaną w ramach międzynarodowego traktatu między dwoma państwami członkowskimi, która jest integralną częścią europejskich sieci transportowych i współfinansowaną ze środków Unii. Jak podnosi Komisja w spornej decyzji, infrastruktura ta nigdy nie powstałaby w braku interwencji publicznej(84).
Budowa strategicznej infrastruktury transportowej na poziomie krajowym i transeuropejskim może bowiem spoczywać wyłącznie na organach publicznych.
52.      W tym względzie
spoczywający na Femern obowiązek wykorzystania dochodów z eksploatacji stałego połączenia na spłatę kredytów zaciągniętych na planowanie i budowę tego połączenia, a także połączeń wewnętrznych, wykazuje brak bezpośredniego
„związku
ekonomicznego” między wysokością opłat uiszczanych przez użytkowników tego połączenia a wartością usług, które są im świadczone(85), co wyklucza jakąkolwiek możliwość komercyjnej eksploatacji tego połączenia. Ponadto, choć prawdą jest, że fakt, iż dana działalność niekoniecznie przynosi zyski, nie ma co do zasady znaczenia dla jej zakwalifikowania jako „działalności gospodarczej”, trudno sobie wyobrazić, aby działalność mogła być uznana za „gospodarczą”, jeżeli nie przewiduje ona, przynajmniej w perspektywie długoterminowej, zwrotu umożliwiającego osiągnięcie zysku lub przynajmniej pokrycie poniesionych kosztów(86).
53.      Poza tym za rzeczoną koncepcją przemawia udział władz publicznych (w tym przypadku ministerstwa transportu) w ustalaniu opłat, który znacznie ogranicza zakres swobody, którym dysponuje Femern w tym zakresie.
54.      Ponadto, o ile zgodnie z funkcjonalnym charakterem pojęcia pomocy państwa kwalifikacja danej działalności jako gospodarczej na poziomie krajowym nie jest decydująca dla jej zakwalifikowania w rozumieniu prawa Unii(87), o tyle konkretne zasady, zgodnie z którymi dana działalność jest regulowana przez ustawodawcę krajowego, nie mogą być w tym względzie pozbawione wszelkiego znaczenia(88).
55.      W odniesieniu do drugiego wskaźnika przywołanego przez Komisję na poparcie jej wniosku
co do istnienia „działalności gospodarczej” niewątpliwie oczywiste jest, że nowa infrastruktura, po ukończeniu jej budowy, umożliwi Femern świadczenie usług transportowych przez cieśninę Bełt Fehmarn, co spowoduje poważne trudności dla promów czy wręcz ich wykluczenie z rynku(89). Jednakże, biorąc pod uwagę szczególne i charakterystyczne aspekty przyjętego modelu, istnienie potencjalnego wpływu na podmioty gospodarcze i w konsekwencji pewnej formy konkurencji na rynku przeprawy przez cieśninę Bełt Fehmarn nie wystarcza samo w sobie do podważenia powyższego wniosku(90).
56.      Ostatecznie, w odróżnieniu od pierwszego podejścia, które opiera się na „obiektywnej” koncepcji pojęcia „działalności gospodarczej”(91), ta druga wykładnia opiera się na koncepcji tego pojęcia, którą można by zdefiniować jako „pragmatyczną”. Innymi słowy, uważam, że w celu zbadania istnienia „działalności gospodarczej” należy wziąć pod uwagę nie (lub raczej nie tylko) abstrakcyjny charakter lub potencjalne cechy działalności, lecz (również) cechy podmiotu, który wykonuje tę działalność, oraz konkretne sposoby jej wykonywania.
57.      W świetle powyższego proponuję uwzględnić zarzut drugi odwołania i w konsekwencji uchylić zaskarżony wyrok bez konieczności badania zarzutu trzeciego odwołania w ramach drugiego podejścia(92).
W przedmiocie trzeciego zarzutu odwołania
58.      Zarzut trzeci odwołania, podniesiony dalszym tytułem ewentualnym(93), dotyczy naruszenia prawa przez Sąd polegającego na tym, że błędnie uznał on, iż budowa stałego połączenia, podobnie jak jego eksploatacja, stanowi działalność gospodarczą otwartą na konkurencję(94).
59.      W tym względzie pragnę zauważyć, że w motywie 198
spornej
decyzji Komisja po stwierdzeniu, że eksploatacja stałego połączenia stanowi działalność gospodarczą, ograniczyła się do dodania, że z wyroku Freistaat Sachsen i Land Sachsen-Anhalt/Komisja(95) wynika, iż budowa infrastruktury eksploatowanej przez Femern również stanowi działalność gospodarczą, nie przedstawiając dalszych wyjaśnień w tym względzie. Komisja oparła zatem swoją ocenę wyłącznie na analogicznym zastosowaniu zasad określonych przez Trybunał w tym wyroku.
60.      Sąd, opierając się na tym samym orzecznictwie, doszedł do wniosku, że w przypadku gdy istnieje rynek usług transportowych, na którym pewne podmioty działające w celu zarobkowym są już obecne, budowa nowej infrastruktury transportowej, która ma być wykorzystywana do celów gospodarczych, może zakłócić konkurencję w takim samym stopniu jak rozbudowa istniejącej wcześniej infrastruktury(96). Uznał on również, że chociaż Femern nie była jeszcze obecna na rynku właściwym na etapie budowy stałego połączenia, działalność ta była nierozerwalnie związana z przyszłym wykorzystaniem gospodarczym
infrastruktury na rynku, na którym działa podmiot działający w celach zarobkowych(97).
61.      Na wstępie pragnę zauważyć, że budowa infrastruktury jest sama w sobie działalnością gospodarczą. Jednakże w niniejszej sprawie Femern nie buduje stałego połączenia, lecz działa zasadniczo jako pośrednik władz duńskich, udzielając zamówienia na roboty budowlane przedsiębiorstwom objętym tym zamówieniem w drodze zamówień publicznych. Działalność budowlana zarządzana przez Femern stanowi zatem zgodnie z wyrokiem Leipzig-Halle(98) w świetle oceny Komisji zatwierdzonej przez Sąd działalność gospodarczą jedynie jako działalność nierozerwalnie związana z eksploatacją stałego połączenia.
62.      W tym względzie uważam, że okoliczności niniejszej sprawy niewątpliwie wykazują pewne podobieństwa do okoliczności, które doprowadziły do wyroków Freistaat Sachsen i Land Sachsen-Anhalt/Komisja(99) oraz Leipzig-Halle. W szczególności w zakresie, w jakim zgodnie z pierwszym wnioskiem przedstawionym w ramach zarzutu drugiego odwołania stwierdzono, że eksploatacja stałego połączenia stanowi wykonywanie działalności gospodarczej i że budowa tego połączenia nie stanowi wykonywania prerogatyw władzy publicznej, można by uznać, biorąc pod uwagę nierozerwalny charakter działalności w zakresie budowy i działalności w zakresie eksploatacji i fakt, że stałe połączenie jest przeznaczone wyłącznie na działalność (gospodarczą) w zakresie eksploatacji poprzez świadczenie usług transportowych przez Femern, że budowa tego połączenia również stanowi działalność gospodarczą(100).
63.      Niemniej te analogie nie mogą zrekompensować zasadniczej różnicy w obu przypadkach. Nowy pas startowy lotniska Lipsk-Halle miał być bowiem eksploatowany przez prywatnego operatora DHL w co najmniej 90 %
jego transportu lotniczego, jak przewidywała umowa zawarta między tą spółką a zarządcami lotniska(101).
Komercyjne przeznaczenie tej infrastruktury było zatem całkowicie oczywiste, a przypadek ten mieścił się w praktyce Komisji dotyczącej „infrastruktury dedykowanej”(102). Tymczasem budowa stałego połączenia idzie za inną logiką, ponieważ przyczynia się do rozwoju krajowych i transeuropejskich sieci transportowych i nie jest przypisana co do zasady konkretnej działalności gospodarczej.
64.      Wydaje mi się zatem, że Komisja zastosowała błędny parametr do oceny
powierzonej Femern działalności w zakresie budowy za „działalność gospodarczą”(103).
65.      W świetle powyższego proponuję zatem uwzględnić zarzut trzeci odwołania i w konsekwencji uchylić zaskarżony wyrok.
W przedmiocie skargi w pierwszej instancji
66.      Zgodnie z art. 61 statutu
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Pierwszej Instancji, Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.
67.      W tym względzie uważam, że w przypadku gdyby Trybunał orzekł, iż należy uchylić zaskarżony wyrok, dysponuje on wszystkimi informacjami niezbędnymi do wydania orzeczenia w przedmiocie części trzeciej zarzutu pierwszego skargi w pierwszej instancji, dotyczącej podnoszonego błędnego stwierdzenia, że Femern jest podmiotem działającym zgodnie z logiką handlową, oraz w przedmiocie części
drugiej zarzutu drugiego tego odwołania, dotyczącej tego, że Komisja błędnie stwierdziła, iż działalność w zakresie budowy i działalność w zakresie eksploatacji stałego połączenia są nierozerwalnie związane.
68.      Ściślej rzecz ujmując, w przypadku gdyby Trybunał przyjął wykładnię proponowaną w pkt 49–56 niniejszej opinii, należałoby uwzględnić część trzecią zarzutu pierwszego skargi i stwierdzić nieważność art. 2 spornej decyzji. Alternatywnie, w przypadku gdyby Trybunał zdecydował oddalić zarzut drugi odwołania, lecz uwzględnić zarzut trzeci odwołania, należałoby uwzględnić część drugą zarzutu drugiego skargi w pierwszej instancji i w konsekwencji stwierdzić nieważność
również art. 2 tej decyzji(104).
Wnioski
69.      W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał uwzględnił odwołanie i stwierdził nieważność decyzji
Komisji C(2020) 1683
final z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.39078–2019/C (ex 2014/N) wdrożonej przez Danię na rzecz Femern A/S.
1      Język oryginału: francuski.
2      Dz.U. 2020, L 339, s. 1.
3      Konkretnie chodzi o podwodny tunel pod Morzem Bałtyckim łączący Rødby na wyspie Lolland (Dania) z Puttgarden (Niemcy) o długości około 19 km, wyposażony w zelektryfikowaną linię kolejową oraz autostradę.
4      Decyzją z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie N 157/09 – Finansowanie etapu planowania stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn (Dz.U. 2009, C 202, s. 2) Komisja stwierdziła, po pierwsze, że środki związane z finansowaniem etapu planowania projektu mogą nie stanowić pomocy państwa, ponieważ Femern działała jako organ władzy publicznej, i po drugie, że nawet gdyby miały one przynieść korzyści przyszłemu operatorowi stałego połączenia, byłyby w każdym razie zgodne z rynkiem wewnętrznym. Postanowiła ona zatem nie wnosić zastrzeżeń w rozumieniu art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. 1999, L 83, s. 1).
5      Mianowicie, art. 6 traktatu o cieśninie Bełt Fehmarn oraz Lov nr. 575 om anlæg og drift af en fast forbindelse over Femern Bælt med tilhørende landanlæg i Danmark (ustawą nr 575 o budowie i eksploatacji stałego połączenia przez cieśninę Bełt Fehmarn oraz wewnętrznych połączeń w Danii) z dnia 4 maja 2015 r. (zwaną dalej „ustawą z 2015 r. o budowie połączenia”).
6      Prace związane z budową stałego połączenia prowadziła spółka Femern w ramach umów o budowę podlegających procedurom udzielania zamówień publicznych.
7      Femern Landanlæg jest spółką zależną spółki Sund & Bælt Holding A/S należącej do państwa duńskiego. W następstwie założenia Femern Landanlæg A/S spółka Femern stała się jej spółką zależną.
8      Decyzja Komisji C(2015) 5023 final z dnia 23 lipca 2015 r. dotycząca pomocy państwa SA.39078 (2014/N) (Dania) przeznaczonej na finansowanie projektu stałego połączenia drogowo-kolejowego przez cieśninę Fehmarn (Dz.U. 2015, C 325, s. 5) (zwana dalej „decyzją w sprawie budowy”). W decyzji tej Komisja w szczególności uznała, że środki przyznane na rzecz Femern na planowanie, budowę i eksploatację stałego połączenia, nawet w przypadku gdyby stanowiły pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, są w każdym razie zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE.
9      Wyroki: z dnia 13 grudnia 2018 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (T‑630/15, EU:T:2018:942); a także
Stena Line Scandinavia/Komisja (T‑631/15, EU:T:2018:944). W wyrokach tych Sąd stwierdził nieważność decyzji w sprawie budowy w zakresie, w jakim Komisja postanowiła nie wnosić zastrzeżeń wobec środków przyznanych przez Królestwo Danii na rzecz Femern w odniesieniu do planowania, budowy i eksploatacji stałego połączenia.
10      Wyrok z dnia 6 października 2021 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (C‑174/19 P i C‑175/19 P, EU:C:2021:801).
11      Decyzja ta, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 5 lipca 2019 r. (Dz.U. 2019, C 226, s. 5), została przyjęta po zakończeniu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, które zostało wszczęte pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. skierowanym do władz duńskich.
12      Zobacz art. 2 spornej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 1 tej decyzji Komisja wskazała, że pozostałe środki objęte tą decyzją (tj. amortyzacja aktywów, przenoszenie strat podatkowych, wspólne opodatkowanie, opłaty kolejowe, nieodpłatne wykorzystanie aktywów państwowych oraz gwarancje państwowe przyznane w odniesieniu do instrumentów pochodnych) nie stanowią przyznanej na rzecz Femern pomocy państwa.
13      Pierwszy zarzut skargi dzielił się na cztery części dotyczące tego, że w spornej decyzji Komisja błędnie stwierdziła, iż: (i) działalność prowadzona przez Femern nie stanowiła wykonywania prerogatyw władzy publicznej; (ii) Femern oferowała usługi transportowe na rynku konkurując z innymi podmiotami; (iii) Femern była podmiotem gospodarczym kierującym się logiką ekonomiczną, oraz (iv) finansowanie Femern zakłócało konkurencję i wpływało na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
14      W drugim zarzucie skargi Królestwo Danii zakwestionowało w istocie to, że działalność prowadzoną przez Femern przed uruchomieniem stałego połączenia można uznać za mającą gospodarczy charakter. Sąd zbadał najpierw trzy pierwsze części zarzutu pierwszego i zarzut drugi, które dotyczyły uznania działalności prowadzonej przez Femern za mającą charakter gospodarczy, a następnie
rozpatrzył część czwartą zarzutu pierwszego, która dotyczyła przewidzianych w art. 107 ust. 1 TFUE przesłanek dotyczących zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
15      Zdaniem Sądu dany podmiot działa w charakterze władzy publicznej lub wykonuje prerogatywy władzy publicznej wówczas, gdy jego działalność jest związana z podstawowymi funkcjami państwa ze względu na jej charakter, cel i reguły, którym podlega.
16      Sąd, podobnie jak Komisja, oparł się w tym względzie na dwóch okolicznościach, a mianowicie na tym, że dostęp do stałego połączenia będzie uzależniony od uiszczania opłat, oraz na tym, że Femern będzie świadczyć usługi transportowe w zakresie przeprawy przez cieśninę Bełt Fehmarn w konkurencji z operatorem działającym w celach zarobkowych.
17      Wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r., C‑288/11 P, zwany dalej „wyrokiem Leipzig-Halle”, EU:C:2012:821.
18      Zarzuty te dotyczą: pierwszy – naruszenia prawa przy wykładni pojęcia „wykonywania prerogatyw władzy publicznej” i braku dokonania przez Sąd całościowej oceny działań powierzonych Femern przez państwo duńskie; drugi, podniesiony tytułem ewentualnym, naruszenia prawa polegającego na tym, że Sąd nie zbadał, czy Komisja dokonała wymaganej całościowej oceny kwestii, czy działalność Femern stanowiła w całości lub w części działalność niemającą charakteru gospodarczego; trzeci, podniesiony dalszym tytułem ewentualnym, naruszenia prawa polegającego na tym, że Sąd błędnie uznał, iż Femern już na etapie budowy stałego połączenia wykonywała działalność gospodarczą.
19      Artykuł 2 spornej decyzji ma bowiem następujące brzmienie: „[ś]rodki w formie zastrzyków kapitałowych oraz połączenia pożyczek państwowych i gwarancji państwowych na rzecz [Femern], które Dania przynajmniej częściowo wdrożyła niezgodnie z prawem, stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 [TFUE]. Po modyfikacji tych środków, jak określono w zmienionym zgłoszeniu, są one zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 [lit.]
b) [TFUE]”. Wniesiona przez Królestwo Danii skarga w pierwszej instancji zmierzała do „stwierdzenia nieważności art. 2 [spornej] decyzji w zakresie, w jakim stwierdza się w nim, że środki […] stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 [TFUE]”. Moim zdaniem okazuje się oczywiste, że jeżeli Królestwu Danii uda się wykazać, iż wbrew wnioskowi Komisji zawartemu w zdaniu pierwszym tego artykułu, sporne środki nie stanowią pomocy państwa, wynika z tego, że będzie należało stwierdzić nieważność spornej decyzji w całości, ponieważ decyzja w sprawie zgodności tych środków z rynkiem wewnętrznym zawarta w zdaniu drugim tego przepisu nie będzie już miała podstaw.
20      W szczególności środki finansowania wspierające realizację projektów IPCEI są przedmiotem komunikatu Komisji z dnia 30 grudnia 2021 r. dotyczącego kryteriów analizy zgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy państwa na wspieranie realizacji projektów IPCEI (Dz.U. 2021, C 528, s. 10).
21      Z brzmienia tego postanowienia wynika, że zakaz pomocy państwa ma zastosowanie tylko wtedy, gdy beneficjentem środka jest „przedsiębiorstwo”.
22      Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 23 kwietnia 1991 r., Höfner i Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161, pkt 21); z dnia 12 lipca 2012 r., Compass-Datenbank (C‑138/11, zwany dalej „wyrokiem Compass-Datenbank”, EU:C:2012:449, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo). Z tego powodu samo państwo lub jednostka państwowa może działać jako przedsiębiorstwo (zob. w szczególności wyrok
Compass-Datenbank, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo). Ogólnie rzecz biorąc, jak zauważył już rzecznik generalny G. Cosmas w opinii w sprawie Diego Calì & Figli (C‑343/95, EU:C:1996:482, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo), Trybunał konsekwentnie stosuje rozszerzającą wykładnię pojęcia przedsiębiorstwa. Nawet przyznanie przez państwo danemu podmiotowi specjalnych lub wyłącznych praw nie ma wpływu na status tego podmiotu jako „przedsiębiorstwa” (zob. w szczególności wyrok z dnia 18 marca 1997 r., Diego Calì & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo).
23      Zobacz wyrok Compass-Datenbank, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo.
24      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 29 października 1980 r., van Landewyck i in./Komisja (od 209/78 do 215/78 i 218/78, EU:C:1980:248, pkt 88); z dnia 16 listopada 1995 r., Fédération française des sociétés d’assurance i in. (C‑244/94, EU:C:1995:392, pkt 21); a także z dnia 1 lipca 2008 r., MOTOE (C‑49/07, EU:C:2008:376, pkt 27, 28 i przytoczone tam orzecznictwo). Na przykład okoliczność, że oferowanie towarów lub usług jest dokonywane bez celu zarobkowego, nie stanowi przeszkody w uznaniu jednostki, która dokonuje tych czynności na rynku, za przedsiębiorstwo, ponieważ ta oferta konkuruje z ofertami innych podmiotów gospodarczych działających w celu zarobkowym (zob. wyrok z dnia 27 czerwca 2017 r., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, pkt 46).
25      Ponadto, jak zauważył rzecznik generalny M. Poiares Maduro w opinii w sprawie FENIN/Komisja (C‑205/03 P, EU:C:2005:666, pkt 26), kiedy Trybunał próbuje określić, czy działalność prowadzona przez państwo ma charakter gospodarczy, wchodzi on na niebezpieczny teren, gdyż powinien odnaleźć równowagę pomiędzy koniecznością ochrony niezakłóconej konkurencji na wspólnym rynku a poszanowaniem kompetencji państw członkowskich.
26      Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 19 lutego 2002 r., Wouters i in. (C‑309/99, EU:C:2002:98, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in. (C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
27      Chociaż w swoich pierwszych wyrokach w tej dziedzinie Trybunał zdawał się po prostu dokonywać rozróżnienia pomiędzy działalnością wchodzącą w zakres władzy publicznej z jednej strony, a działalnością gospodarczą z drugiej strony, (zob. w szczególności wyroki: z dnia 16 czerwca 1987 r., Komisja/Włochy, 118/85, zwany dalej „wyrokiem Komisja/Włochy”, EU:C:1987:283, pkt 7; z dnia 18 marca 1997 r., Diego Calì & Figli, C‑343/95, EU:C:1997:160, pkt 16), obecnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sfera działalności niemającej charakteru gospodarczego nie ogranicza się do działalności wchodzącej w zakres władzy publicznej, ale obejmuje również inne działania o charakterze niegospodarczym, takie jak działania podejmowane w ramach solidarności, które nie polegają na oferowaniu produktów lub usług na rynku za wynagrodzeniem (zob. w szczególności podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2020 r., Komisja i Republika Słowacka/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P i C‑271/18 P, EU:C:2020:450, pkt 30–50 i przytoczone tam orzecznictwo).
28      Rzeczony zarzut odpowiada pierwszemu zarzutowi szczegółowemu części pierwszej zarzutu pierwszego podniesionego w pierwszej instancji (przeanalizowanego w pkt 44–65 zaskarżonego wyroku), dotyczącej rzekomo zbyt wąskiej wykładni pojęcia „działalności wchodzącej w zakres władzy publicznej lub stanowiącej wykonywanie prerogatyw władzy publicznej” oraz pierwszej części składowej trzeciego zarzutu szczegółowego wspomnianego zarzutu (przeanalizowanego w pkt 75–91 tego wyroku), dotyczącej tego, że Komisja błędnie uznała, iż działalność w zakresie budowy stałego połączenia i działalność w zakresie jego
eksploatacji jako takie nie wchodzą w zakres wykonywania władzy publicznej.
29      Zobacz pkt 50–57 zaskarżonego wyroku.
30      Królestwo Danii opiera się w szczególności na wyroku Komisja/Włochy
(pkt 7).
31      Zobacz pkt 57 zaskarżonego wyroku. W motywie 194 spornej decyzji Komisja wykluczyła, że Femern otrzymała szczególne prerogatywy władzy publicznej, gdyż zasadniczo budowa i komercyjna eksploatacja dużych projektów infrastrukturalnych same w sobie nie stanowią sprawowania władzy publicznej, a o budowie i eksploatacji stałego połączenia decyduje logika ekonomiczna, skoro jest ona finansowana w dużej mierze z opłat wnoszonych przez użytkowników. Komisja stwierdziła również, że działalność Femern znacznie różni się od działalności, która w przeszłości była uznawana za wykonywanie zadań z zakresu usług publicznych.
32      Zobacz pkt 52–54 zaskarżonego wyroku. Ponadto w pkt 56 tego wyroku Sąd wykluczył, aby pojęcie „prerogatyw” obejmowało, szerzej rzecz ujmując, zadania z zakresu usług publicznych czy też zadania organu władzy publicznej, zgodnie z tym, co Trybunał orzekł w wyroku
Compass-Datenbank (pkt 40), z którego wynika, że rozpatrywana w tamtej sprawie działalność stanowiła wykonywanie prerogatyw władzy publicznej ze względu na to, że gromadzenie danych było oparte na obowiązku nałożonym na przedsiębiorstwa, którego przestrzeganie mogło być zapewnione poprzez skorzystanie z uprawnień do stosowania środków przymusu.
33      Zobacz pkt 58–63 zaskarżonego wyroku.
34      Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 19 stycznia 1994 r., SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7, pkt 30); z dnia 10 lipca 2025 r., INTERZERO i in. (C‑254/23, EU:C:2025:569, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo). Trybunał wyjaśnił również że w zakresie, w jakim jednostka publiczna prowadzi działalność gospodarczą, która może zostać oddzielona od wykonywania prerogatyw władzy publicznej, jednostka ta działa jako przedsiębiorstwo, podczas gdy jeżeli tej działalności gospodarczej nie można oddzielić od wykonywania prerogatyw władzy publicznej, całość działalności wykonywanej przez daną jednostkę pozostaje działalnością związaną z wykonywaniem tych prerogatyw (zob. wyrok Compass-Datenbank, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
35      W pkt 17 zawiadomienia w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 [TFUE] (Dz.U. 2016, C 262, s. 1) (zwanego dalej „zawiadomieniem w sprawie pojęcia pomocy państwa”) Komisja zrównuje te dwa pojęcia, odnosząc się najpierw do „podmiotów publicznych działających »w charakterze organów publicznych«”, a następnie do „działalności, która nieodłącznie stanowi część prerogatyw władzy publicznej i jest wykonywana przez państwo”. Zdaniem rzecznika generalnego H. Mayrasa w opinii w sprawie Reyners (2/74, EU:C:1974:59, 665) pojęcie „władzy publicznej” „wynika z suwerenności, imperium państwa” i „oznacza, że podmiot, który ją wykonuje, ma prawo do korzystania z prerogatyw wykraczających poza prawo powszechne, przywilejów władzy publicznej, uprawnień do stosowania przymusu wobec obywateli”. Zobacz również podobnie opinie: rzecznika generalnego F. Jacobsa w sprawie Höfner i Elser (C‑41/90, EU:C:1991:14, pkt 22, 23); a także opinia rzecznika generalnego G. Cosmasa w sprawie Diego Calì & Figli (C‑343/95, EU:C:1996:482, pkt 37; przypis 24).
36      Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 19 stycznia 1994 r., SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7, pkt 29, 30); a także z dnia 26 marca 2009 r., SELEX Sistemi Integrati/Komisja (C‑113/07 P, EU:C:2009:191, pkt 76) w odniesieniu do kontroli i bezpieczeństwa żeglugi powietrznej; z dnia 18 marca 1997 r., Diego Calì & Figli (C‑343/95, EU:C:1997:160, pkt 23) w odniesieniu do nadzoru zapobiegawczego przeciw zanieczyszczeniu, a także wyroki: Compass-Datenbank (pkt 40) i z dnia 7 listopada 2019 r., Aanbestedingskalender i in./Komisja (C‑687/17 P, EU:C:2019:932, pkt 45) w odniesieniu do zarządzania bazą danych oraz platformą do udzielania zamówień publicznych drogą elektroniczną, z której korzystanie wynika z obowiązku prawnego. Ponadto w przypadku działalności certyfikacyjnej lub akredytacyjnej Trybunał dokonał rozróżnienia w zależności od tego, czy działalność ta jest świadczona w zamian za wynagrodzenie i wyłącznie stosownie do rzeczywistego popytu rynkowego (zob. wyrok z dnia 12 grudnia 2013 r., SOA Nazionale Costruttori, C‑327/12, EU:C:2013:827, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo) i od tego, czy dane podmioty wykonują uprawnienia decyzyjne, jak również uprawnienia kontrolne i sankcje (zob. wyrok z dnia 6 maja 2021 r., Analisi G. Caracciolo, C‑142/20, EU:C:2021:368, pkt 58).
37      Zobacz wyroki: z dnia 19 lutego 2002 r., Wouters i in. (C‑309/99, EU:C:2002:98, pkt 58); z dnia 28 lutego 2013 r., Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas (C‑1/12, EU:C:2013:127, pkt 46); z dnia 18 lipca 2013 r., Consiglio Nazionale dei Geologi (C‑136/12, EU:C:2013:489, pkt 44); a także z dnia 18 stycznia 2024 r., Lietuvos notarų rūmai i in. (C‑128/21, EU:C:2024:49, pkt 63).
38      Wyrok z dnia 24 października 2002 r. (C‑82/01 P, zwany dalej „wyrokiem Aéroports de Paris”, EU:C:2002:617, pkt 76–78).
39      Komisja, jak wyjaśniła w pkt 209 zawiadomienia w sprawie pojęcia pomocy państwa, uznała, że z uwagi na niepewność, jaka istniała przed wydaniem wyroku Aéroports de Paris organy publiczne mogły słusznie sądzić, że finansowanie publiczne infrastruktury przyznane przed tym wyrokiem nie stanowiło pomocy państwa i w związku z tym nie było potrzeby zgłaszania takich środków Komisji.
40      Zobacz wyrok Leipzig-Halle (pkt 40–42). Sąd zastosował te zasady, uznając niezmiennie, że eksploatacja komercyjna i budowa infrastruktury portowej lub lotniskowej w celu jej komercyjnego wykorzystania stanowi działalność gospodarczą (zob. w szczególności wyrok z dnia 20 września 2019 r., Le Port de Bruxelles i Région de Bruxelles-Capitale/Komisja, T‑674/17, EU:T:2019:651, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo).
41      Komisja wyjaśniła również, że zasadniczo – chyba że dane państwo członkowskie zdecydowało się na wprowadzenie mechanizmów rynkowych – do prerogatyw władzy publicznej należą: działalność wojska lub policji, działalność w zakresie bezpieczeństwa i kontroli żeglugi powietrznej, działalność w zakresie kontroli i bezpieczeństwa ruchu morskiego, działalność w zakresie nadzoru nad zanieczyszczeniami, działalność w zakresie organizacji, finansowania i wykonywania wyroków więzienia, działalność organów publicznych w zakresie rozwoju i rewitalizacji terenów publicznych, a także działalność w zakresie zbierania danych, które mają być wykorzystane do celów publicznych, na podstawie ustawowego obowiązku informacyjnego nałożonego na dane przedsiębiorstwa. Przykłady te stanowią oczywiście niewyczerpującą listę inspirowaną orzecznictwem Trybunału i praktyką Komisji.
42      Zobacz odpowiednio motywy 190 i 191 spornej decyzji oraz pkt 57 zaskarżonego wyroku.
43      W tym względzie należy dokonać rozróżnienia między przyznaniem przez dane państwo członkowskie uprawnień, które zgodnie z prawem Unii stanowią prerogatywy władzy publicznej, a kwalifikowaniem tych uprawnień jako prerogatyw władzy publicznej.
44      Uznanie bowiem, że daną działalność należy uznać za działalność związaną z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej z tego tylko powodu, że w danym państwie członkowskim działalność ta jest typowo związana z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej, pozbawiłoby pojęcie pomocy państwa jego obiektywnego charakteru i oznaczałby przyznanie możliwości „wybierania” przez państwa członkowskie, jakie rodzaje działalności stanowią wykonywanie takich prerogatyw, a jakie nie. Ponadto, jak słusznie zauważa Komisja w swoich pismach procesowych, Komisja/Włochy
(pkt 7), na które powołuje się Królestwo Danii, nie potwierdza jego argumentacji, a jedynie precyzuje, że państwo może działać bądź wykonując władzę publiczną, bądź prowadząc działalność o charakterze przemysłowym lub handlowym, polegającą na oferowaniu towarów lub usług na rynku, oraz że „aby móc dokonać takiego rozróżnienia,
w każdym przypadku
[…] konieczne jest zbadanie działalności prowadzonej przez państwo i określenie, do której kategorii należy” (wyróżnienie moje). Z fragmentu tego nie wynika zatem, że państwo może działać, wykonując władzę publiczną „w odniesieniu do każdej konkretnej działalności”.
45      Ponadto w pkt 87–89 zaskarżonego wyroku Sąd słusznie zauważył – co nie zostało zakwestionowane przez Królestwo Danii – że prerogatywy władzy publicznej, na które powołuje się to państwo członkowskie (a mianowicie funkcje powierzone Femern jako organowi administracji drogowej i zarządcy infrastruktury kolejowej oraz fakt, że to na tej spółce spoczywał obowiązek przygotowania planów bezpieczeństwa stałego połączenia), nie dotyczą działalności związanej z budową i eksploatacją stałego połączenia.
46      Zobacz pkt 78–90 zaskarżonego wyroku. Sąd z jednej strony ograniczył się do potwierdzenia wyczerpującego wykazu działań związanych z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej, sporządzonego przez Komisję na podstawie orzecznictwa Trybunału, a z drugiej strony, wzorując się na Komisji, zbadawszy każdy z przedstawionych dowodów przez władze duńskie osobno, stwierdził, że żaden z nich nie wystarczał sam w sobie do uznania, że mamy do czynienia z organem publicznym.
47      Zobacz motyw 191 spornej decyzji. Jak podsumowano w motywie 190 tej decyzji, w toku postępowania administracyjnego władze duńskie podniosły przede wszystkim, że cele stałego połączenia znacznie wykraczają poza zwykłe wykonywanie władzy publicznej, ponieważ dzięki stałemu połączeniu powstaną korzystne warunki do bardziej intensywnej współpracy kulturalnej i gospodarczej, z korzyścią dla Unii Europejskiej, między dwoma odnośnymi państwami oraz między regionami graniczących z cieśniną Bełt Fehmarn; następnie wskazały, że charakter działań związanych z planowaniem, budową i eksploatacją stałego połączenia jest wyraźnie związany ze sprawowaniem władzy publicznej, gdyż działania te stanowią wdrożenie przez Królestwo Danii międzyrządowej umowy oraz ważnej publicznej decyzji w sprawie planowania podjętej przez Danię (w związku z czym charakter tej działalności jest porównywalny z charakterem działalności międzynarodowych i krajowych organów ds. transportu, takich jak Eurocontrol czy duńskie organy ds. dróg i kolei), wreszcie władze duńskie wskazały, że Femern podlega szczególnym zasadom, takim jak niestosowanie standardu maksymalizacji zysków, co zapobiega ryzyku wykorzystania jej finansowania do subwencjonowania działalności niezwiązanej z konkretnymi rodzajami działalności, dla których utworzono Femern.
48      Zobacz odpowiednio motywy 192 i 193 spornej decyzji.
49      Zobacz motywy 194–197 spornej decyzji.
50      Ponadto zanim Komisja przeanalizowała dowody, na których następnie oparła swój wniosek o istnieniu działalności gospodarczej, jak najbardziej zbadała (i oddaliła) wszystkie argumenty przedstawione przez władze duńskie dotyczące wykonywania prerogatyw władzy publicznej (zob. podobnie przypis 47
do niniejszej opinii).
51      W pkt 80 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że okoliczność polegająca na tym, że Femern podlega ścisłej kontroli ze strony władz publicznych i że powinna przestrzegać przepisów dotyczących dostępu do dokumentów lub kontroli sprawozdań finansowych, nie może wystarczyć do stwierdzenia, że jej działalność stanowi wykonywanie prerogatyw władzy publicznej;
Sąd zaznaczył
ponadto że owa okoliczność nie umożliwia sama w sobie uznania Femern za organ administracji publicznej.
52      W pkt 82 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że w trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego Królestwo Danii nie powołało się na żadne szczególne postanowienie traktatu o cieśninie Bełt Fehmarn, które pozwoliłoby Komisji na stwierdzenie, że to w tym traktacie powierzono spółce Femern prowadzenie działalności stanowiącej wykonywanie prerogatyw władzy publicznej.
53      W pkt 86 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że brak liberalizacji danego sektora nie stanowi przesłanki przemawiającej za tym, iż co do zasady działalność ta stanowi wykonywanie prerogatyw władzy publicznej.
54      W pkt 87 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że okoliczność polegająca na tym, iż dany podmiot dysponuje, w zakresie wykonywania części swej działalności, prerogatywami władzy publicznej, nie stanowi sama w sobie przeszkody w uznaniu go za przedsiębiorstwo w świetle przewidzianych w traktacie FUE postanowień dotyczących prawa konkurencji w zakresie pozostałej części działalności o charakterze gospodarczym.
55      Zobacz pkt 90 zaskarżonego wyroku.
56      Zobacz przypis 51 do niniejszej opinii.
57      Zakładając, że, jak twierdzi Królestwo Danii, pojęcie „wykonywania prerogatyw władzy publicznej” zależy, przynajmniej w pewnym stopniu, od okoliczności istniejących w każdym państwie członkowskim, należy przyznać, że to państwo członkowskie opiera swoją argumentację wyłącznie na tym, że rynki budowy i eksploatacji duńskiej infrastruktury drogowej i kolejowej nie są zliberalizowane, podczas gdy Sąd, potwierdziwszy ocenę Komisji, uznał, że działalność polegająca na eksploatacji stałego połączenia polega na świadczeniu usług zapewniających przeprawę przez cieśninę Bełt Fehmarn, która jest, czego wspomniane państwo członkowskie nie zakwestionowało, rynkiem zliberalizowanym, na którym działają również operatorzy promów (zob. w szczególności pkt 113, 200 zaskarżonego wyroku).
58      Zobacz podobnie pkt 87 zaskarżonego wyroku.
59      Królestwo Danii ograniczyło się zresztą do zarzucenia Trybunałowi braku (wyraźnej) analizy całościowej, i nie wykazuje przy tym, że naruszył on prawo, oddalając każdy z tych argumentów, ani nie wyjaśnia, w jaki sposób analiza całościowa mogłaby doprowadzić do innego wniosku. Ponadto fakt, że w motywie 194
spornej decyzji Komisja wymienia tytułem przykładu rodzaje działalności uznane w orzecznictwie Trybunału i jego praktyce za działalność związaną z wykonywaniem władzy publicznej, nie oznacza, że Komisja stwierdziła, ani że Sąd potwierdził, iż działalność w zakresie budowy i działalność w zakresie eksploatacji stałego połączenia nie wchodzą w zakres wykonywania prerogatyw władzy publicznej, ponieważ nie zostały wymienione w tym wykazie.
60      Zobacz pkt 86 zaskarżonego wyroku.
61      Zobacz pkt 33 niniejszej opinii i przypis 57 do niej. Ogólniej rzecz ujmując, moim zdaniem Królestwo Danii wydaje się mylić pojęcie „wykonywania prerogatyw władzy publicznej” z szerszym pojęciem „działalności (nie)gospodarczej” oraz jeszcze odmiennym pojęciem „działalności (nie)zliberalizowanej”. Te dwa ostatnie pojęcia są natomiast istotne w kontekście analizy drugiego i trzeciego zarzutu odwołania.
62      Drugi zarzut odwołania odpowiada części trzeciej zarzutu pierwszego podniesionego w pierwszej instancji (przeanalizowanej w pkt 141–164 zaskarżonego wyroku), dotyczącej podnoszonego błędnego stwierdzenia, że Femern jest podmiotem kierującym się logiką handlową. Chociaż ów zarzut dotyczy zarówno działalności w zakresie budowy stałego połączenia, jak i działalności w zakresie eksploatacji, skoncentruję moją analizę tylko na działalności w zakresie eksploatacji tego połączenia, ponieważ działalność w zakresie budowy jest analizowana jedynie jako działalność dodatkowa w stosunku do działalności w zakresie eksploatacji i zostanie ona omówiona konkretniej i bardziej szczegółowo w ramach zarzutu trzeciego odwołania.
63      Co stanowi pierwszy argument podniesiony przez Królestwo Danii w ramach tego zarzutu.
64      Zdaniem władz duńskich Sąd, podobnie jak Komisja, błędnie uznał, że projekt stałego połączenia opiera się na logice ekonomicznej, przywiązując tym samym decydującą wagę do opłat uiszczanych przez użytkowników infrastruktury (drugi argument podniesiony w ramach tego zarzutu), które nie stanowią wynagrodzenia za prowadzenie działalności gospodarczej, ale opłaty uiszczane na rzecz państwa (piąty argument), oraz błędnie pominął znaczenie warunków, na jakich Femern prowadzi swoją działalność, a w szczególności fakt, że działa ona zgodnie z instrukcjami ministra transportu (czwarty argument).
65      Władze duńskie uważają, że Sąd błędnie orzekł o istnieniu rynku, podczas gdy stałe połączenie nie konkuruje z promami, ale stanowi rozbudowę niemieckiej i duńskiej infrastruktury drogowej i kolejowej przez cieśninę Bełt Fehmarn (trzeci argument podniesiony w ramach tego zarzutu).
66      Ponieważ pojęcie „infrastruktury” jest bardzo szerokie, należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa dotyczy fizycznej infrastruktury transportowej, w szczególności infrastruktury drogowej i kolejowej [zob. w szczególności rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1679 z dnia 13 czerwca 2024 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej, zmieniające rozporządzenia (UE) 2021/1153 i (UE) nr 913/2010 oraz uchylające rozporządzenie (UE) nr 1315/2013 (Dz.U. L, 2024/1679)]. Jeśli chodzi o etymologię tego pojęcia, zob. C. Ruechardt, EU State Aid Control of Infrastructure Funding, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International 2018, s. 19–30.
67      Zostało to zresztą uznane przez samą Komisję w pkt 201 jej zawiadomienia w sprawie pojęcia pomocy państwa.
68      Zasady wypracowane w tych wyrokach mają zdaniem Komisji zastosowanie do budowy jakiejkolwiek innej infrastruktury nierozerwalnie związanej z działalnością gospodarczą (zob. pkt 202 zawiadomienia w sprawie pojęcia pomocy państwa).
69      Zobacz motywy 192, 193 spornej decyzji. W zaskarżonym wyroku Sąd zasadniczo stwierdził, po pierwsze, że Femern będzie prowadzić działalność gospodarczą ze względu na to, iż będzie świadczyć usługi transportowe w zamian za wynagrodzenie na rynku przeprawy przez cieśninę Bełt Fehmarn (zob. pkt 145–153 tego wyroku), a po drugie, oddalił argumenty podniesione przez Królestwo Danii, Republikę Federalną Niemiec i Wielkie Księstwo Luksemburga, dotyczącego tego, że Femern nie dążyła do maksymalizacji zysków i działała zgodnie z instrukcjami ministerstwa transportu, w tym w zakresie ustalania opłat za korzystanie ze stałego połączenia (zob. pkt 154–162 wspomnianego wyroku).
70      Mianowicie ekonomiczną logikę leżącą u podstaw projektu stałego połączenia oraz istnienie rynku i konkurentów oferujących takie same usługi jak Femern.
71      Mianowicie brak maksymalizacji zysków i udział ministerstwa transportu.
72      Ponadto Królestwo Danii ogranicza się do zarzucenia Sądowi braku całościowej analizy, nie wyjaśniając jednak, w jaki sposób analizę tę należało przeprowadzić i do jakich wniosków mogła doprowadzić.
73      Zobacz wyrok z dnia 27 czerwca 2017 r., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo). Natomiast okoliczność, że oferowanie towarów lub usług jest dokonywane bez celu zarobkowego, nie stanowi przeszkody w uznaniu jednostki, która dokonuje tych czynności na rynku, za przedsiębiorstwo, ponieważ ta oferta konkuruje z ofertami innych podmiotów gospodarczych działających w celu zarobkowym (zob. również pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo).
74      Zobacz podobnie wyrok z dnia 27 czerwca 2017 r., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania
(C‑74/16, EU:C:2017:496, pkt 45–50).
75      Ponadto zgodnie z równie utrwalonym orzecznictwem Trybunału nawet usługi, do których świadczenia państwo członkowskie zobowiązuje przedsiębiorstwo w ramach zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, mają charakter gospodarczy, również jeśli są oferowane odbiorcom po cenie niższej od ich wartości rynkowej lub nieodpłatnie (zob. np. opinia rzecznika generalnego A. Biondiego w sprawie Staten genom Sjöfartsverket, C‑401/24, EU:C:2025:415, pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo).
76      Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, przytoczonym w pkt 16 niniejszej opinii, publiczny lub prywatny status danego podmiotu nie ma znaczenia dla oceny statusu „przedsiębiorstwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, w związku z czym samo państwo lub podmiot państwowy mogą działać jako przedsiębiorstwo.
77      W punkcie 169 spornej decyzji Komisja wspomina również, że stawki mające zastosowanie do ruchu drogowego będą określane
poprzez ekstrapolację cen promów stosowanych w 2007 r. Ponadto wyrok w sprawie Compass-Datenbank, na który powołuje się Królestwo Danii, nie ma znaczenia w tym względzie, ponieważ dotyczył on usługi świadczonej przez podmiot publiczny, stanowiącej wykonywanie przez niego prerogatyw władzy publicznej (zob. w szczególności pkt 39 tego wyroku), czego Królestwo Danii nie zdołało wykazać w ramach jego pierwszego zarzutu odwołania.
78      Trybunał orzekł w szczególności, że nawet fundacja bankowa działająca sama w dziedzinach interesu publicznego i użyteczności publicznej powinna być uznana za prowadzącą działalność gospodarczą, niezależnie od tego, że oferuje ona towary lub usługi bez celu zarobkowego, ponieważ owa oferta znajduje się w konkurencji z tymi przedsiębiorcami, którzy mają taki cel (zob. wyrok z dnia 10 stycznia 2006 r., Cassa di Risparmio di Firenze i in., C‑222/04, EU:C:2006:8, pkt 122, 123). Ponadto w sprawach będących przedmiotem wyroków z dnia 13 grudnia 2018 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (T‑630/15, EU:T:2018:942) oraz Stena Line Scandinavia/Komisja (T‑631/15, EU:T:2018:944), utrzymanych w mocy wyrokami z dnia 6 października 2021 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (C‑174/19 P i C‑175/19 P, EU:C:2021:801, a także Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (C‑174/19 P i C‑175/19 P, EU:C:2021:801), ani Sąd, ani Trybunał nie zakwestionowały dopuszczalności skarg wniesionych przez skarżące przedsiębiorstwa, będące operatorami promów i konkurentami
spółki Femern, które zaskarżyły sporne decyzje, które były przedmiotem tych wyroków.
79      W takim przypadku pojawienie się bardziej efektywnego środka transportu może spowodować, jak podkreśliła Komisja na rozprawie, zastąpienie jednego monopolu innym, zgodnie z logiką konkurencyjną.
80      Konkurencja nie będzie bowiem miała miejsca w odniesieniu do danej infrastruktury ani między analogiczną infrastrukturą konkurencyjną, lecz między usługami świadczonymi dzięki wykorzystaniu tej infrastruktury (mianowicie przeprawa stałym połączeniem przez cieśninę Bełt Fehmarn drogą lądową lub kolejową) a usługami substytucyjnymi świadczonymi według innego modelu biznesowego (mianowicie przeprawa promem przez tę cieśninę).
81      Zgodnie z orzecznictwem Trybunału wykaz elementów składających się na pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE różni się w zależności od okoliczności, w których niektóre z tych elementów podlegają wspólnej ocenie. Zgodnie z najbardziej szczegółowym wykazem należy wyróżnić następujące elementy: możliwość przypisania środka państwu oraz wykorzystanie zasobów państwowych (zob. w szczególności wyrok z dnia 2 marca 2021 r., Komisja/Włochy i in., C‑425/19 P, EU:C:2021:154, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo), korzyść ekonomiczna dla beneficjenta (zob. w szczególności wyrok z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, pkt 84 i przytoczone tam orzecznictwo), selektywność środka (zob. w szczególności wyrok z dnia 10 września 2024 r., Komisja/Irlandia i in., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo), zakłócenie konkurencji (zob. w szczególności wyrok z dnia 19 września 2000 r., Niemcy/Komisja, C‑156/98, EU:C:2000:467, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo) a także przeszkoda w wymianie handlowej między państwami członkowskimi (zob. w szczególności wyrok z dnia 7 marca 2024 r., Fallimento Esperia i GSE, C‑558/22, EU:C:2024:209, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).
82      Na przykład badane środki mogą nie przynosić korzyści beneficjentowi lub nie powodować zakłócenia konkurencji. Aspekty te, które niekiedy są podnoszone przez strony, nie dotyczą wstępnej oceny gospodarczego charakteru danej działalności, lecz konkretnej oceny elementów konstytutywnych pomocy państwa.
83      Zobacz na przykład wyrok z dnia 20 września 2019 r., Le Port de Bruxelles i Région de Bruxelles-Capitale/Komisja (T‑674/17, EU:T:2019:651, pkt 61–89 i przytoczone tam orzecznictwo). Tytułem przykładu pragnę przypomnieć, że Komisja zdecydowała, że pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym stanowi finansowanie infrastruktury zupełnie podobnej do rozpatrywanego stałego połączenia, takiej jak budowa połączenia kolejowego przez tunel pod kanałem La Manche (Dz.U. 2002, C 130, s. 5) oraz budowa i eksploatacja stałego połączenia nad cieśniną Sund (Dz.U. 2014, C 418, s. 8). Co się tyczy w szczególności projektu stałego połączenia nad cieśniną Sund, po przeprowadzeniu wieloetapowego badania, potwierdzonego w wyroku z dnia 19 września 2018 r., HH Ferries i in./Komisja (T‑68/15, EU:T:2018:563), Komisja ustaliła niedawno, że niektóre środki przyznane przez władze duńskie na budowę i eksploatację stałego połączenia nad cieśniną Sund stanowią niezgodną z prawem pomoc państwa podlegającą odzyskaniu przez te władze [zob. decyzja Komisji z dnia 13 lutego 2024 r., C(2024)959 final, pomoc państwa SA.52162 i SA.52617 wdrożona przez Danię i Szwecję na rzecz Øresundsbro Konsortiet]. Ponadto w niniejszej sprawie Komisja przyjęła pierwszą decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń (stwierdzając w szczególności, że pomoc na rzecz Femern w zakresie finansowania publicznego stałego połączenia jest zgodna z rynkiem wewnętrznym), której nieważność została stwierdzona wyrokami z dnia 13 grudnia 2018 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (T‑630/15, EU:T:2018:942), a także z dnia 13 grudnia 2018 r., Stena Line Scandinavia/Komisja (T‑631/15, EU:T:2018:944). Chociaż kwestia istnienia pomocy nie została wyraźnie rozstrzygnięta, nie zmienia to faktu, że w trakcie całego postępowania zarówno administracyjnego, jak i sądowego (którego jeszcze nie zakończono), istnienie pomocy państwa zostało zasadniczo uznane za ustalone. Na przykład w wyroku z dnia 6 października 2021 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja (C‑174/19 P i C‑175/19 P, EU:C:2021:801), nawet środki mające na celu finansowanie infrastruktury wewnętrznej, w odniesieniu do których Komisja stwierdziła brak pomocy państwa, nie zostały zbadane pod kątem braku „działalności gospodarczej”, lecz raczej braku zakłócenia konkurencji i wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
84      W motywach 306–308 spornej decyzji Komisja, opierając się na sporządzonych rzez władze duńskie sprawozdaniu z 2000 r. dotyczącym relacji kosztów i korzyści oraz badaniu interesu handlowego projektu z 2001 r., stwierdziła, że pomimo znacznego zainteresowania badaniem żaden racjonalny inwestor prywatny nie był gotów zaangażować się w finansowanie takiego projektu w normalnych warunkach rynkowych.
85      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 11 czerwca 2020 r., Komisja i Republika Słowacka/Dôvera zdravotná poist’ovňa (C‑262/18 P i C‑271/18 P, EU:C:2020:450, pkt 59).
86      Na przykład według doktryny działalność, która – nawet jeśli jest w stanie pokryć wszystkie swoje koszty – nie wiąże się z wypłatą dywidend akcjonariuszom i nie przynosi inwestorom zysków, nie ma charakteru gospodarczego (zob. podobnie P. Nicolaides, Not Even the Church Is Absolved from State Aid Rules: The Essence of Economic Activity,
European State Aid Law Quarterly, vol. 16, 2017, no 4, s. 527–536, w szczególności s. 534–536). Ponadto brak w niniejszym przypadku jakiegokolwiek zainteresowania ze strony inwestorów prywatnych może stanowić wskazówkę świadczącą o konieczności inwestycji publicznej w daną działalność (zob. podobnie T. Wilson, Infrastructure Financing and State Aid Post Leipzig-Halle, European State Aid Law Quarterly, vol. 13, 2014, no 1, s. 24–27, w szczególności s. 26).
87      Zobacz podobnie wyrok Komisja/Włochy
(pkt 10, 11).
88      Istnieją w szczególności rodzaje działalności należące do określonych sektorów, takich jak edukacja, opieka zdrowotna lub zabezpieczenie społeczne, których uznanie za „działalność gospodarczą” zależy zasadniczo od sposobu, w jaki sektory te są zorganizowane w danym państwie członkowskim. Co do zasady działalność taka nie ma charakteru gospodarczego, jeżeli jest częścią systemu publicznego o charakterze powszechnym, kontrolowanego przez państwo, opartego na względach nie komercyjnych, lecz społecznych i solidarnościowych, za pomocą którego państwo wypełnia swoje zadania we wspomnianych sektorach (zob. w szczególności podobnie wyrok z dnia 11 czerwca 2020 r., Komisja i Republika Słowacka/Dôvera zdravotná poist’ovňa, C‑262/18 P i C‑271/18 P, EU:C:2020:450, pkt 58–65; a także opinia rzecznika generalnego A. Biondiego w sprawie Staten genom Sjöfartsverket, C‑401/24, EU:C:2025:415, pkt 8 i przytoczone tam orzecznictwo).
89      Zobacz pkt 47
niniejszej opinii.
90      Na przykład w dziedzinie zdrowia publicznego Trybunał orzekł, że wprowadzenie do systemu wdrażającego zasadę solidarności elementu konkurencji mającego na celu zachęcenie podmiotów gospodarczych do prowadzenia działalności zgodnie z zasadami dobrego zarządzania nie zmienia charakteru tego systemu (zob. wyrok z dnia 27 kwietnia 2023 r., Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo/Komisja, C‑492/21 P, EU:C:2023:354, pkt 104). Zobacz także C. Buts, M.A. Cyndecka, W. De Cock, G. Skovgaard Ølykke, i M. Segura, Review of EU Case Law on State Aid – 2023 Part One: Notion of State Aid, European State Aid Law Review Quarterly, vol. 23, 2024, no 2, s. 173–199, w szczególności s. 174.
91      Zobacz pkt 48
niniejszej opinii.
92      Gdyby bowiem Trybunał doszedł do wniosku, że eksploatacja stałego połączenia nie stanowi działalności gospodarczej w niniejszej sprawie, wniosek ten będzie miał tym bardziej zastosowanie do działalności w zakresie budowy, której rzekomo gospodarczy charakter wynika z jej pomocniczego charakteru w stosunku do działalności w zakresie eksploatacji.
93      Zarzut ten okaże się bowiem bezskuteczny w przypadku, gdyby Trybunał, zgodnie z drugim podejściem zaproponowanym w ramach drugiego zarzutu odwołania, orzekł, że cała działalność Femern nie ma charakteru „gospodarczego”.
94      Zarzut ten odpowiada drugiej części zarzutu drugiego skargi w pierwszej instancji (przeanalizowanej w pkt 176–207 zaskarżonego wyroku), dotyczącej tego, że Komisja błędnie stwierdziła, iż działalności w zakresie budowy i eksploatacji stałego połączenia są ze sobą nierozerwalnie związane.
95      Wyrok z dnia 24 marca 2011 r. (T‑443/08 i T‑455/08, EU:T:2011:117), utrzymany w mocy w postępowaniu odwoławczym wyrokiem Leipzig-Halle.
96      Zobacz pkt 188–191 zaskarżonego wyroku.
97      Zobacz pkt 192–198 zaskarżonego wyroku. Ponadto w kolejnych punktach tego wyroku, które nie są przedmiotem niniejszego odwołania, Sąd oddalił argumenty skarżącej oparte na tym, że działalność w zakresie budowy i działalność w zakresie eksploatacji stałego połączenia nie są jako takie zliberalizowane (pkt 199–202 wspomnianego wyroku), że mają one rozerwalny charakter (zgodnie z wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2019 r., UPF/Komisja,
T‑747/17, EU:T:2019:271) (pkt 203, 204 tego samego wyroku), a także na istnieniu możliwości wprowadzenia zmian zasad eksploatacji stałego połączenia (pkt 205 zaskarżonego wyroku) i konieczności zawężającej wykładni pojęcia „przedsiębiorstwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE
(pkt 206, 207 tego wyroku).
98      W rzeczywistości, biorąc pod uwagę, że działalność w zakresie budowy i działalność w zakresie eksploatacji stałego połączenia stanowią część jednego projektu, który jest przedmiotem środków finansowania na rzecz Femern, nie można wykluczyć, że finansowanie budowy przyniesie Femern korzyść gospodarczą, nawet jeżeli może to mieć jedynie formę wpływu ubocznego („spill-over”) tego finansowania na jej działalność gospodarczą, a mianowicie na usługi transportowe w cieśninie Bełt Fehmarn. Stanowi to moim zdaniem logikę leżącą u podstaw wniosku Sądu zawartego w pkt 196 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym gdyby działalność w zakresie budowy została uznana za dającą się oddzielić od tej polegającej na eksploatacji, a zatem za niemającą gospodarczego charakteru na etapie eksploatacji stałego połączenia, Femern korzystałaby z możliwości eksploatacji subwencjonowanej infrastruktury dzięki finansowaniu preferencyjnemu uzyskanemu na budowę tego połączenia. Rozumowanie to nie wynika jednak z uzasadnienia spornej decyzji, opartego wyłącznie na „nierozerwalnym charakterze” działalności w zakresie budowy i eksploatacji tego połączenia.
99      Wyrok z dnia 24 marca 2011 r., T‑443/08 i T‑455/08, EU:T:2011:117.
100      Zobacz wyrok Leipzig-Halle
(pkt 40–44 i przytoczone tam orzecznictwo).
101      Zobacz wyrok Leipzig-Halle
(pkt 3).
102      Zobacz w szczególności definicję Komisji zawartą w jej komunikacie „Zatwierdzenie treści projektu komunikatu Komisji »Wytyczne w sprawie pomocy państwa na rzecz transportu lądowego i multimodalnego«” (Dz.U. 2024/C 5046, s. 1), w pkt 54 lit. f), zgodnie z którą „infrastruktura dedykowana” oznacza „infrastrukturę, która została zbudowana dla możliwych do ustalenia w trakcie oceny ex ante przedsiębiorstw i dostosowana do ich potrzeb”.
103      Moim zdaniem nawet wystarczający charakter uzasadnienia Komisji pozostaje dyskusyjny, ponieważ ograniczyła się ona zasadniczo do powołania się na analogię do sytuacji, która była przedmiotem wyroku Leipzig-Halle, nie podając żadnych szczegółów dotyczących znaczenia zasad określonych przez Trybunał w tym wyroku dla niniejszej sprawy.
104      Wniosek ten będzie prowadził do stwierdzenia nieważności całego art. 2 zaskarżonej decyzji, ponieważ z jednej strony ocena Komisji dotycząca istnienia pomocy państwa opiera się na łącznej ocenie działalności w zakresie budowy i działalności w zakresie eksploatacji stałego połączenia, a z drugiej strony badanie zgodności zgłoszonych środków z rynkiem wewnętrznym zależy w oczywisty sposób od ich zakwalifikowania jako pomocy państwa.