61996CC0415_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Denne sag vedroerer retsvirkningerne af en dom om annullation afsagt af Domstolen i medfoer af EF-traktatens artikel 174 af visse bestemmelser i en kommissionsbeslutning vedroerende statsstoette, vedtaget efter traktatens artikel 93, stk. 2. Spoergsmaalet er naermere bestemt, om Kommissionen, naar aarsagen til annullationen er en utilstraekkelig begrundelse for en specifik antagelse af, at statsstoetten var ulovlig, herefter kan berigtige beslutningen ved at erstatte de annullerede bestemmelser med nye bestemmelser med samme indhold og forsynet med tilstraekkelige grunde, uden at den genaabner proceduren efter artikel 93, stk. 2, og herved giver den anden part en ny mulighed for at fremsaette sine bemaerkninger.
2 Sagens baggrund kan kort fremstilles saaledes:
3 I august 1990 indledte Kommissionen proceduren efter traktatens artikel 93, stk. 2, vedroerende en angivelig statsstoette til Hilaturas y Tejidos Andaluces SA (herefter »Hytasa«), en virksomhed i tekstilsektoren. Kommissionens undersoegelse viste, at staten mellem 1986, tidspunktet for Kongeriget Spaniens tiltraedelse af Faellesskabet, og 1989 via Patrimonio del Estado (Kontoret for Statsejendom under OEkonomi- og Finansministeriet) tilfoerte 7 100 mio. ESP til Hytasa ved kapitalforhoejelser med det formaal at daekke driftstab. I juli 1990 var Hytasa blevet privatiseret. Salgsbetingelserne fastsatte en yderligere kapitaltilfoersel paa 4 300 mio. ESP fra Patrimonio del Estado paa salgstidspunktet for at forbedre virksomhedens finansielle stilling, og for at foretage investeringer og finansiere afskedigelser, ligesom der fastsattes en salgspris paa 100 mio. ESP for samtlige selskabets aktier. Salgskontrakten indbefattede et loefte fra koeberens side om ikke at saelge selskabet i tre aar.
4 I en beslutning vedtaget i 1992 (herefter »den oprindelige beslutning«) (1) stemplede Kommissionen den mellem 1986 og 1989 ydede stoette som ulovlig paa grund af, at den var blevet ydet under tilsidesaettelse af proceduren i traktatens artikel 93, stk. 3, som kraever, at planlagt statsstoette skal meddeles Kommissionen i saa god tid, at Kommissionen kan fremsaette sine bemaerkninger. Ikke desto mindre fandt Kommissionen, at stoetten opfyldte betingelserne for den i traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), fastsatte undtagelse, nemlig at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller oekonomiske regioner, naar den ikke aendrer samhandelsvilkaarene paa en maade, der strider mod den faelles interesse, og at den derfor var forenelig med faellesmarkedet (beslutningens artikel 1). Hvad angaar kapitaltilfoerslen til selskabet paa privatiseringstidspunktet (minus salgsprisens beloeb) besluttede Kommissionen imidlertid ikke blot, at der var ydet stoette under tilsidesaettelse af proceduren i artikel 93, stk. 3, men ogsaa, at den ikke opfyldte nogen af betingelserne for at anvende undtagelserne efter traktatens artikel 92, stk. 2 og 3, og at den derfor var uforenelig med det faelles marked (beslutningens artikel 2). Kommissionens beslutning kraevede, at stoetten skulle tilbagebetales ifoelge procedurerne og reglerne i national lov (beslutningens artikel 3). Ifoelge beslutningens artikel 4 maatte ingen aftale, hvorefter koeberne godtgoeres af staten eller Patrimonio del Estado for den ved beslutningen paalagte forpligtelse til at tilbagebetale stoetten, gennemfoeres. Endelig skulle efter beslutningens artikel 5 den spanske regering underrette Kommissionen om de trufne foranstaltninger.
5 Kongeriget Spanien fandt, at den oprindelige beslutning, sammen med to andre beslutninger vedtaget samme dag vedroerende forskellige virksomheder (2), var blevet vedtaget under tilsidesaettelse af traktatens artikel 92 og 93, hvorfor man rejste sag ved Domstolen med paastand om annullation af bl.a. den oprindelige beslutnings artikel 2, 3, 4 og 5 (»den foerste sag«) (3). I denne sag fremsatte Kongeriget Spanien en raekke saerskilte anbringender til stoette for paastanden. Domstolen forkastede sagsoegerens anbringende om, at man ikke havde tilsidesat procedurereglerne i traktatens artikel 93, stk. 3, at kapitaltilfoerslen ikke var stoette efter den i artikel 92, stk. 1, forudsatte betydning, og at Kommissionens manglende begrundelse for dens forskellige behandling af kapitaltilfoerslerne foer salget og dem, der blev foretaget i forbindelse med privatiseringen, tilsidesatte traktatens artikel 190 (4). Domstolen var imidlertid mere lydhoer over for Spaniens anbringende om, at den kapitaltilfoersel, der blev foretaget lige efter privatiseringen, under alle omstaendigheder burde have vaeret erklaeret forenelig med faellesmarkedet ifoelge traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), der bestemmer, at stoette til fremme af den oekonomiske udvikling i omraader, hvor levestandarden er usaedvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskaeftigelse, kan erklaeres for forenelig med det faelles marked. Eftersom det er Domstolens dom i denne sag, der har foert til den verserende sag, vil jeg gennemgaa den relevante del af dommen ret detaljeret.
6 Kommissionen erkendte vel, at regionen Sevilla, hvor Hytasa drev virksomhed, var daekket af artikel 92, stk. 3, litra a), men den erklaerede alligevel bestemmelsen for uanvendelig. Det fremgaar af dommen, at der var to grunde til Kommissionens opfattelse.
7 For det foerste haevdede Kommissionen, at den paagaeldende stoette ikke var blevet ydet paa grundlag af den relevante regionale stoetteordning, men paa grundlag af den spanske regerings ad hoc-beslutninger i form af vilkaarlige kapitaltilfoersler, og at stoetten derfor ikke kunne betragtes som regionalstoette. Domstolen forkastede Kommissionens argument paa dette punkt; det er ikke relevant i sagen her.
8 For det andet havde Kommissionen anfoert foelgende:
»Selv om den paagaeldende stoette kunne betragtes som en regionalstoette, ville den alligevel ikke vaere forenelig med bestemmelserne i artikel 92, stk. 3, litra a ), fordi stoette, der ydes i henhold til denne artikel, skal bidrage til regionens langsigtede oekonomiske udvikling - hvilket i dette tilfaelde indebaerer, at stoetten i det mindste skal tjene til at sikre selskabets fortsatte bestaaen; et maal, der ikke er opfyldt for Hytasa's vedkommende, hvis man skal doemme ud fra de oplysninger, der hidtil er blevet fremsendt til Kommissionen (dette aspekt blev behandlet i del IV) - uden at have uacceptable negative virkninger for konkurrencevilkaarene i Faellesskabet«
(5).
9 De oplysninger, Kommissionen henviser til, bestod i det vaesentlige i det omstruktureringsprogram for Hytasa, som Spanien havde tilstillet Kommissionen i henhold til proceduren efter artikel 93, stk. 2. Spanien anfaegtede navnlig Kommissionens paastand om, at omstruktureringsplanen sandsynligvis ikke kunne sikre selskabets levedygtighed.
10 Domstolen henviste til sin praksis og udtalte, at Kommissionen ved anvendelsen af traktatens artikel 92, stk. 3, har et vidt skoen, bl.a. hvad angaar de oekonomiske og sociale faktorer, der kommer i betragtning paa faellesskabsplan (6). Der maatte dog stilles det krav til skoennet, at Kommissionens argumentation skal vaere sammenhaengende. Kommissionen havde selv anfoert, at kravet i artikel 92, stk. 3, litra a), om, at en stoette for at vaere EF-konform skal fremme regionens langsigtede udvikling, i den paagaeldende sag betoed, at stoetten i det mindste maa vaere tjenlig til at reetablere selskabets levedygtighed. Som jeg udtalte i forslaget til afgoerelse, var kernespoergsmaalet derfor, om den af Hytasa's koebere accepterede omstruktureringsplan kunne forventes at frembringe det oenskede resultat. Uheldigvis var argumentationen paa dette punkt i den oprindelige beslutning yderst sparsom (7). Dette tiltraadte Domstolen med foelgende bemaerkninger.
11 Foerst tog Domstolen stilling til beslutningens del IV, som Kommissionen havde henvist til i den ovennaevnte betragtning. Den bemaerkede, at del IV angik et andet spoergsmaal og ikke behandlede spoergsmaalet om genskabelsen af Hytasa's levedygtighed. Som jeg bemaerkede i mit forslag til afgoerelse, var henvisningen til del IV formentlig en fejltagelse, da det er del III, der behandler spoergsmaalet, om omstruktureringsplanen var fornuftig (8).
12 Herefter behandlede Domstolen beslutningens del III, hvori Kommissionen, efter at have sammenfattet indholdet af de to omstruktureringsplaner, rejste tvivl om, hvor velfunderet de spanske myndigheders forudsaetninger og de forventede resultater er. Det udtaltes tillige, at de mange modsigelser mellem de to planer ikke gav Kommissionen grund til at dele de positive forudsigelser om den reviderede plans endelige resultat (9). Domstolen anfoerer, at Kommissionen imidlertid ikke havde fremfoert noget konkret argument til stoette for, at den nye omstruktureringsplan ikke skulle kunne sikre, at Hytasa blev levedygtig (10). I overensstemmelse hermed konkluderede Domstolen, at spoergsmaalet om genskabelsen af Hytasa's levedygtighed heller ikke behandles i beslutningens del III.
13 Endelig tog Domstolen stilling til del VI, hvori Kommissionen anfoerte, at spoergsmaalet om, hvorvidt Hytasa's investeringsplaner var forenelige med Faellesskabets interesser, og spoergsmaalet, om de bidrager til en fornuftig omstrukturering af selskabet, »behandles yderligere nedenfor« (11). I virkeligheden, bemaerkede Domstolen, droeftede Kommissionen paa dette sted spoergsmaalet om stoettens skadelige virkninger for konkurrencevilkaarene, men den saas ikke at undersoege den reviderede plans betydning for genskabelsen af Hytasa's rentabilitet. Domstolen fandt imidlertid, at en saadan undersoegelse var noedvendig i dette tilfaelde, saa meget desto mere som der efter planen skulle ske en vaesentlig omlaegning af produktionen til fremstilling af beklaedning.
14 Derfor konkluderede Domstolen, at Kommissionens undersoegelse af, om den omtvistede stoette var forenelig med traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), ikke opfyldte de kriterier, den selv havde fastsat. I samklang hermed annullerede den stk. 2 i artikel 2, samt artikel 3, 4 og 5 i den oprindelige beslutning.
15 I oktober 1995 tilstillede Kommissionen Kongeriget Spaniens Faste Repraesentation ved Den Europaeiske Union en skrivelse, hvori den oplyste, at Kommissionen i overensstemmelse med Domstolens dom var ved at udarbejde et nyt forslag til endelig beslutning i den procedure, der var indledt i henhold til artikel 93, stk. 2. Den 18. september 1996 vedtog Kommissionen en ny beslutning (12) (»aendringsbeslutningen«), hvorved den aendrede den oprindelige beslutning.
16 Del I i aendringsbeslutningen fremlaegger de fakta, som foerer til den oprindelige beslutning, traekker linjerne op omkring vedtagelsen af naevnte beslutning og giver en kort fremstilling af undersoegelsesresultaterne.
17 Del II giver et sammendrag af Domstolens dom i den foerste sag. Del II afsluttes med foelgende betragtninger:
»Ifoelge Domstolen var Kommissionen ikke kommet med tilstraekkeligt belaeg for paastanden om, at den nye omstruktureringsplan ikke ville sikre Hytasa's levedygtighed. Kommissionen havde ikke undersoegt virkningen af den reviderede plan paa genopretningen af Hytasa's rentabilitet, og Domstolen fandt, at en saadan analyse var noedvendig i denne sag, eftersom den nye omstruktureringsplan ville medfoere en betydelig aendring af produktionen hen imod fremstillingen af faerdigvarer. Domstolen fandt derfor, at Kommissionens undersoegelse af stoettens forenelighed med traktatens artikel 92, stk. 3, litra a), ikke opfyldte de kriterier, den selv havde fastlagt.
Domstolen ophaevede derfor artikel 2 (stk. 2), 3, 4 og 5 i beslutning 92/317/EOEF. Det betyder, at den procedure, der blev indledt i henhold til artikel 93, stk. 2, stadig er uafsluttet; efter dommen, som delvis annullerer beslutning 92/317/EOEF, skal Kommissionen nu vedtage en aendring af den og dermed afslutte proceduren.«
18
Foerste betragtning i aendringsbeslutningens del III udtaler: »For bedst muligt at foelge Domstolens afgoerelse, er Kommissionen noedt til at revurdere, hvorvidt stoetten, som Hytasa modtog fra Patrimonio del Estado som led i privatiseringen, er forenelig med faellesmarkedet.« Dette foelges af en ny analyse, i lyset af hvilken Kommissionen konkluderer, at omstruktureringsplanen ikke sikrede Hytasa's levedygtighed paa langt sigt, og at stoetten derfor ikke kunne betragtes som forenelig med det faelles marked hverken paa grundlag af artikel 92, stk. 3, litra a), eller paa grundlag af artikel 92, stk. 3, litra c).
19 Del IV i aendringsbeslutningen omhandler tilbagebetaling af stoetten.
20 Eftersom den undersoegelse, Kommissionen udfoerte til opfyldelse af Domstolens dom, bekraeftede den konklusion, den var naaet til i den oprindelige beslutning, erstattede aendringsbeslutningen artikel 2, stk. 2, samt artikel 3 og 4 i den oprindelige beslutning med nye bestemmelser med samme indhold (13).
21 I december 1996 anlagde Kongeriget Spanien denne sag med paastand om annullation af aendringsbeslutningen, hvorved det i det vaesentlige goeres gaeldende, at Kommissionen med vedtagelsen af aendringsbeslutningen misforstod virkningerne af dommen i den foerste sag, alt i strid med traktatens artikel 174, ligesom Kommissionen ikke havde fulgt procedurekravene i artikel 93 saaledes forstaaet, at den havde afskaaret Kongeriget Spanien fra retten til kontradiktion.
Retsvirkningerne af dommen i den foerste sag
22 Stk. 1 i traktatens artikel 174 bestemmer, at Domstolen, saafremt et soegsmaal i henhold til artikel 173 findes berettiget, erklaerer den anfaegtede retsakt for ugyldig.
23 Spanien har gjort gaeldende, at to principper er afgoerende for retsvirkningen af en dom afsagt paa grundlag af stk. 1 i artikel 174.
24 For det foerste henviser Spanien til retskraftsprincippet, i henhold til hvilket det efter sagsoegerens opfattelse er tvivlsomt, om Kommissionen var kompetent til at vedtage en ny beslutning vedroerende stoette til Hytasa.
25 Dette anbringende sammenblander efter min mening to forskellige spoergsmaal. Retskraftsprincippet ville have den virkning, at Spanien var afskaaret fra at anlaegge en ny sag for at anfaegte gyldigheden af den oprindelige beslutning, eftersom dette spoergsmaal allerede var blevet afgjort af Domstolen. Princippet virker dog ikke saaledes, at det kan afskaere en institution fra at vedtage en ny foranstaltning med samme virkning som en foranstaltning, der er blevet annulleret paa grund af en formel eller proceduremaessig mangel: Princippet er simpelt hen ikke relevant i den forbindelse.
26 Soeger man praejudikater for at begrunde lovligheden af at erstatte en forholdsregel, der saaledes er blevet annulleret, med en identisk, men nu proceduremaessig korrekt foranstaltning, kan man finde et saadant i isoglucose-sagerne, der angik en forordning, som blev annulleret paa grund af manglende hoering af Parlamentet. I sagerne Roquette Frères mod Raadet (14) og Maizena mod Raadet (15) annullerede Domstolen forordning nr. 1293/79 (16) paa grund af tilsidesaettelse af en vaesentlig procedurebetingelse, nemlig manglende hoering af Parlamentet. I lyset af disse domme vedtog Raadet efter hoering af Parlamentet forordning nr. 387/81 (17), som har samme indhold. Der blev herefter fremsat krav (18) over for Domstolen om, at den annullerede den relevante bestemmelse i forordning nr. 387/81 med henvisning til, at den havde tilbagevirkning saaledes forstaaet, at den simpelt hen genindfoerte det kvote- og afgiftssystem, som tidligere blev kendt ulovligt, da man soegte at indfoere det ved forordning nr. 1293/79. Domstolen frifandt sagsoegte med den begrundelse, at de anfaegtede bestemmelser i forordning nr. 387/81 ikke indeholdt nye foranstaltninger og blot gengav bestemmelserne i forordning nr. 1293/79, der tidligere var blevet underkendt af Domstolen (19).
27 For det andet haevder Spanien, at retsvirkningen af en annullation paa grundlag af artikel 174 er altomfattende og absolut. Selv om Spanien erkender, at det i en dom er muligt delvis at annullere en foranstaltning, idet visse bestemmelser annulleres, og andre bibeholdes, maa man forstaa Spanien saaledes, at det goeres gaeldende, at naar dommen som i denne sag angaar en konkret, ikke en generel foranstaltning, er det forhold, at visse bestemmelser i den paagaeldende foranstaltning bliver annulleret, ikke et tegn paa delvis annullation. Selv om dommen i den foerste sag kun annullerede stk. 2 i artikel 2, samt artikel 3, 4 og 5, saaledes at artikel 1 og stk. 1, i artikel 2, fortsat bestod, foreligger der ifoelge Spanien ikke en delvis annullation af en beslutning, men en fuldstaendig annullation af en del af en beslutning.
28 Desuden anfoerer Spanien, at virkningen af en annullation ifoelge artikel 174 raekker ind i alle »forberedende akter« og dermed i denne sag til alle tidligere akter udstedt af Kommissionen, foer den vedtog den oprindelige beslutning. Spanien argumenterer med, at virkningen af dommen derfor var at tilendebringe proceduren efter artikel 93, stk. 2, som kulminerede i den oprindelige beslutning, og at beroeve alt, hvad der gik forud for den oprindelige beslutning, enhver retsvirkning og gyldighed, hvorefter Spanien konkluderer, at den rette fremgangsmaade ville have vaeret, at Kommissionen indledte en ny procedure efter artikel 93, stk. 2. Efter Spaniens opfattelse kan Kommissionen ikke a posteriori berigtige retsakter behaeftet med en nullitet. Hvis Kommissionen kunne det, ville den faa en uacceptabel fordel: Den ville ikke have nogen tilskyndelse til at forestaa en procedure korrekt fra begyndelsen, og tredjemand ville ingen tilskyndelse have til at anfaegte en ulovlig akt, saafremt Kommissionen efter annullation af akten blot kunne vedtage en erstatningsakt uden at genoptage den relevante procedure.
29 Kommissionen fokuserer ikke paa artikel 174, men paa artikel 176 ved sin gennemgang af retsvirkningen af en dom i en annullationssag. Navnlig anfoerer den, at det ikke kan udledes af stk. 1 i artikel 174, at ugyldigheden af den annullerede retsakt raekker ind i forberedende akter. Den argumenterer med, at artikel 174 derfor er irrelevant for at fastlaegge de virkninger, som en annullationsdom har i forhold til forberedende akter: Den anvendelige regel er den, der findes i stk. 1, i artikel 176.
30 Denne siger, at den institution, fra hvilken en annulleret retsakt hidroerer, »har pligt til at gennemfoere de til dommens opfyldelse noedvendige foranstaltninger«. Jeg skal paa dette trin sige, at Domstolen har lagt vaegt paa, at det tilkommer den institution, der udstedte den annullerede retsakt, at bestemme, hvilke foranstaltninger der skal til for at opfylde dommen om annullation af en beslutning (20). Domstolen forklarede endvidere artikel 176 saaledes i dommen i sagen Asteris m.fl. mod Kommissionen (21):
»For at efterkomme dommen og opfylde den fuldt ud, skal institutionen ikke blot tage hensyn til dommens konklusion, men ogsaa til de praemisser, som har foert til domskonklusionen, og som danner det fornoedne grundlag for denne i den forstand, at de er noedvendige, naar det skal afgoeres, hvad konklusionen helt praecist gaar ud paa. Det er nemlig disse praemisser, som dels fastslaar, noejagtig hvilken bestemmelse der anses for ulovlig, dels angiver de noejagtige grunde til den i konklusionen fastslaaede ulovlighed, og som den paagaeldende institution skal tage hensyn til, naar den udsteder en anden retsakt i stedet for den, der er blevet annulleret.«
31 Kommissionen anfoerer, at artikel 176, naar ugyldighed erklaeres paa grundlag af en vaesentlig ulovlighed, udelukker den paagaeldende institution fra blot at erstatte den annullerede retsakt med en anden, identisk retsakt. Jeg skal tilfoeje, at selv hvor Domstolen har antaget vaesentlig ulovlighed, kan der vaere omstaendigheder, hvor den paagaeldende institution retmaessigt kan vedtage en retsakt, der erstatter de annullerede bestemmelser, naturligvis forudsat at ulovligheden helbredes i den nye retsakt.
32 I tilfaelde af, at nulliteten skyldes en formel eller en proceduremaessig mangel, er det imidlertid Kommissionens opfattelse, at institutionen kan og undertiden skal erstatte den annullerede retsakt og hermed sikre, at betingelserne om form og procedure er blevet overholdt. Den finder, at artikel 176 ikke noedvendigvis kraever, at den paagaeldende institution skal indlede den procedure paa ny, som ledte til den annullerede foranstaltning, og at gentage hele proceduren forfra, foer den traeffer en foranstaltning til erstatning. At goere det ville saedvanligvis stride mod de mest fundamentale krav i henhold til princippet om sparsommelighed i forvaltningen. Naar annullation af en foranstaltning skyldes en formel eller proceduremaessig mangel, antages det fast, at den paagaeldende institution kan genoptage proceduren fra det punkt, paa hvilket manglen kom frem (22). I denne sag blev den oprindelige beslutning annulleret, fordi Kommissionen ikke tilstraekkeligt havde forklaret grundene til sin konklusion om, at omstruktureringsplanen ikke ville have sikret selskabets tilbagevenden til rentabilitet. Kommissionens eneste pligt i henhold til artikel 176 var at udstede en ny beslutning og herved fremlaegge tilstraekkelige grunde til sin konklusion. AEndringsbeslutningen opfylder denne pligt.
33 I sit svar herpaa soeger Spanien at imoedegaa Kommissionens argument om, at den oprindelige beslutning blev annulleret paa grundlag af utilstraekkelig begrundelse, hvilket efter Kommissionens egen opfattelse ville vaere en mangel af formel eller proceduremaessig art, og i stedet haevder Spanien, at den blev annulleret, fordi Kommissionen ikke udfoerte de noedvendige undersoegelser. Det kan her indskydes, at Spanien anser den sidstnaevnte grund for at vaere en vaesentlig grund.
34 Det er efter min opfattelse klart, henset til ordlyden af dommen i den foerte sag, der er blevet fremlagt i kortform ovenfor, at Domstolen annullerede den oprindelige beslutning, fordi Kommissionen ikke havde fremlagt tilstraekkelige grunde for sin opfattelse - der er af helt afgoerende betydning for dens konklusion om, at stoetten ikke faldt ind under undtagelsen i artikel 92, stk. 3, litra a) - at omstruktureringsplanen ikke ville sikre Hytasa's levedygtighed. Jeg kan bemaerke, at Spaniens fortolkning ses at vaere i strid med det grundlag, paa hvilket den foerte sin sag for Domstolen i det foerste soegsmaal, som, i det mindste, hvis man skal bedoemme det paa grundlag af henvisningen til sagen Intermills mod Kommissionen (23), var, at den oprindelige beslutning var utilstraekkelig begrundet paa dette punkt.
35 Som Kommissionen bemaerker, antages det fast, at naar Domstolen annullerer EF-retsakter, uanset om de er generelle eller konkrete, paa grundlag af en formel eller proceduremaessig mangel (saasom manglende fremlaeggelse af tilstraekkelig begrundelse eller manglende hoering af de relevante institutioner eller de involverede parter), vil opfyldelse af dommen normalt ikke kraeve, at den paagaeldende institution paabegynder hele den lovgivende proces forfra.
36 Saaledes var forholdet i Fedesa-sagen (24) det, at et direktiv var blevet annulleret paa grund af en proceduremangel vedroerende den maade, paa hvilken det til slut blev vedtaget, og blev erstattet af et identisk direktiv udstedt i overensstemmelse med den korrekte procedure. Domstolen afviste argumentet om, at Raadet skulle vaere startet helt forfra med processen ved paa ny at opnaa et forslag fra Kommissionen og en ny udtalelse fra Parlamentet forsynet med en erklaering om, at annullation af direktivet ikke beroerte de forberedende akter (25).
37 Det er klart, at det princip, at det er unoedvendigt at genoptage hele den procedure, der foerer til en retsakt, som er blevet annulleret paa grund af sagsbehandlingsfejl, gaar videre end til almindelige lovgivningstiltag. Princippet blev f.eks. anvendt af Domstolen i en sag om annullation af en erklaering fra Parlamentets formand i forbindelse med vedtagelsen af EF-budgettet (26). Domstolen fastslog udtrykkeligt, at det paahvilede »Raadet og Parlamentet at traeffe de noedvendige foranstaltninger for at opfylde dommen og at genoptage budgetbehandlingen paa netop det punkt, paa hvilket «sagsbehandlingsfejlen haeftede ved den (27). Generaladvokat Mancini bemaerkede tillige:
»I henhold til artikel 176 vil det vaere Parlamentet, der, som den institution, fra hvilken den annullerede retsakt hidroerer, skal gennemfoere de til dommens opfyldelse noedvendige foranstaltninger, naturligvis under hensyntagen til, at det ifoelge artikel 203, stk. 9, skal naa til en aftale med Raadet. I den henseende og i modsaetning til, hvad sagsoegtes advokater har anfoert, er jeg overbevist om, at det ikke vil vaere noedvendigt at udfoere hele budgetbehandlingen paa ny. Fra et juridisk synspunkt er der i det mindste intet til hinder for, at den genoptages fra det tidspunkt - Parlamentets andenbehandling - da den som en foelge af Domstolens dom maa anses for at have vaeret afbrudt« (28).
38 I adskillige sager har Domstolen og Retten i Foerste Instans fastslaaet, at naar en retsakt udstedt af en faellesskabsinstitution er blevet annulleret i en artikel 173-sag af formelle eller proceduremaessige grunde, er institutionens korrekte reaktion at genoptage, ikke at genaabne proceduren (jf. herved dommene i sagerne Van Eick mod Kommissionen (29), Alvarez mod Parlamentet (30), Cimenteries CBR m.fl. mod Kommissionen (31) og De Compte mod Parlamentet (32)).
39 Ved at laese dommen i sagen Transocean Marine Paint mod Kommissionen (33) bliver det herudover klart, at naar Domstolen har annulleret en specifik bestemmelse i en beslutning, kan Kommissionen i samklang med den ovenfor droeftede grundsaetning genoptage sagen paa det punkt, paa hvilken den blev behaeftet med en sagsbehandlingsmangel, i stedet for at genaabne hele proceduren. Om en beslutning annulleres helt eller delvis, er irrelevant for spoergsmaalet om, hvorvidt Kommissionen som foelge heraf paa ny skal indlede den procedure, der gik forud for beslutningen. Det er aarsagen til annullationen, som er relevant i den forbindelse: Hvis aarsagen er en rent formel eller proceduremaessig mangel, er Kommissionen berettiget til, i det noedvendige omfang at helbrede mangelen uden at skulle gentage hele proceduren ved at udstede en ny beslutning, som erstatter alle eller den del af den oprindelige beslutning.
40 Spanien kan ikke overbevise mig om, at det ovenfor beskrevne princip giver Kommissionen en uacceptabel fordel. Det skal noteres, at spoergsmaalet blev rejst i to af Isoglucose-sagerne (34), hvor det haevdes, at det ikke i det tilfaelde, hvor Domstolen har annulleret et tiltag uden at stille krav om (i henhold til artikel 174, stk. 2), at visse retsvirkninger skal bestaa, ikke var tilladeligt at reetablere retsstillingen, som om annullationsdommen ikke var blevet afsagt, eftersom parter ville blive afholdt fra at anlaegge sag, ligesom lovgivningsmagten kunne fristes til at ignorere procedurekrav. Selv om Domstolen ikke tog stilling til dette punkt, blev argumentet specifikt afvist af generaladvokat Reischl (35).
41 Min konklusion er foelgende: Eftersom Domstolen i den foerste sag annullerede den oprindelige beslutning, fordi Kommissionen ikke havde fremlagt en tilstraekkelig begrundelse for sin opfattelse af, at restruktureringsplanen ikke ville sikre Hytasa's levedygtighed, er det nok til at opfylde kravene i stk. 1 i artikel 176, at Kommissionen vedtager en ny beslutning, hvori den paa tilstraekkelig maade fremlaegger sin begrundelse for dens opfattelse. Det boer bemaerkes, at Spanien ikke har anfaegtet Kommissionens begrundelse i aendringsbeslutningen.
Retten til kontradiktion
42 Spanien har gjort et saerskilt anbringende gaeldende om, at Kommissionen tilsidesatte Spaniens ret til kontradiktion (les droits de la défense). Til grund for anbringendet ligger den antagelse, at Kommissionen var pligtig paa ny at indlede proceduren efter artikel 93, stk. 2. Som anfoert finder jeg ikke, at Kommissionen havde en saadan pligt. Spaniens ret til at blive hoert blev heller ikke tilsidesat. Kommissionen genoptog efter min mening korrekt proceduren paa det stadium, paa hvilket Spanien allerede var blevet hoert. Det er klart (og er ikke blevet anfaegtet bortset fra paa ét punkt, som jeg skal vende tilbage til nedenfor), at Kommissionen baserede sin undersoegelse paa materiale, fremlagt af eller stillet til raadighed for Spanien i sammenhaeng med proceduren efter artikel 93, stk. 2, der endte med den oprindelige beslutning, og i forbindelse med hvilken der ikke blev fremsat nogen indsigelse om, at kontradiktionsretten var blevet tilsidesat. Der forelaa derfor ingen tilsidesaettelse af kontradiktionsretten, som Spanien kan stoette ret paa i denne sag.
43 Ifoelge Spanien er det irrelevant, at Spanien blev hoert under den oprindelige procedure, hvorved der laegges vaegt paa, hvad sagsoegeren opfatter som en aabenbar forskel mellem bemaerkninger vedroerende virksomhedens rentabilitet paa et bestemt tidspunkt (1990/91), og bemaerkninger, der fremsaettes flere aar efter. Spanien henviser ogsaa til de sidste to betragtninger i del III af aendringsbeslutningen, som lyder saaledes:
»Kommissionens opfattelse af, at den omtalte omstruktureringsplan ikke sikrede selskabets levedygtighed, bekraeftes af de finansielle foranstaltninger, som Spanien har vaeret noedt til at gennemfoere til fordel for selskabet efter 1992. Omstruktureringsplanen blev aldrig ivaerksat. Efter at en af ejerne (Hilaturas Gossypium) var gaaet konkurs, koebte Improasa, der handler for Patrimonio del Esatado, 30% af MTT's aktier i 1992. Flere af MTT's ejendomme blev belaant til fordel for Improasa for ca. 726 mio. ESP. Improasa erhvervede ogsaa veksler udstedt af MTT til en vaerdi af ca. 4 660 mio. ESP.
I 1992 fik selskabet to kreditter paa i alt 300 mio. ESP af Instituto de Fomento de Andaliucía (IFA) som led i et stoetteprogram, der var godkendt af Kommissionen. MTT er i oejeblikket i en vanskelig oekonomisk situation med en gaeld paa ca. 10 000 mio. ESP, hvilket har faaet de ansvarlige spanske myndigheder til at suspendere selskabets udbetalinger paa ubestemt tid med henblik paa en likvidation af selskabet og et efterfoelgende salg af selskabets aktier for at betale dets gaeld.«
44 Kommissionen har bemaerket, at spoergsmaalet om, hvorvidt stoette er forenelig med det faelles marked, altid maa soeges besvaret med henvisning til situationen paa det tidspunkt, da stoetten blev ydet (36). AEndringsbeslutningen undersoeger behoerigt spoergsmaalet om foreneligheden af stoetten, og navnlig omstruktureringsplanens levedygtighed, ex ante, og derfor paa grundlag af den samme situation som i den oprindelige beslutning, hvortil Spanien allerede havde fremsat sine bemaerkninger. De to sidste betragtninger er efter Kommissionens opfattelse rent bekraeftende. Tillige paapeger Kommissionen, at disse betragtninger, saafremt argumentationen havde vaeret ex post, ville have vaeret tilstraekkelige i sig selv, eftersom de udtrykker Kommissionens tidligere tvivl vedroerende trovaerdigheden af planen, der skulle foere Hytasa tilbage til rentabilitet.
45 Det fremgaar klart af ordlyden, at de to sidste betragtninger faktisk blot skulle bekraefte Kommissionens opfattelse af, at planen ikke gjorde selskabet levedygtigt. Der redegoeres i detaljer for denne opfattelse i betragtning 7-26 i del III i aendringsbeslutningen. Det haevdes ikke, at gennemgangen i disse betragtninger er baseret paa andet end paa oplysninger, Spanien tilstillede Kommissionen i den tidligere procedure. Under de omstaendigheder kan jeg ikke indse, hvorledes Spaniens ret til kontradiktion kan vaere blevet tilsidesat.
46 Domstolen naaede til et tilsvarende resultat i sagen Bayer mod Kommissionen (37) i en tilsvarende kontekst i forbindelse med forordning. nr. 17/62 (38). Domstolen antog, at det forhold, at Kommissionen havde fortsat sine undersoegelser efter meddelelsen af klagepunkter, ikke tilsidesatte retten til kontradiktion for den virksomhed, der var genstand for undersoegelsen, forudsat at undersoegelsernes resultat ikke foranledigede Kommissionen til at foreholde virksomhederne nye belastende omstaendigheder eller maerkbart at aendre vurderingen af beviserne for de bestridte overtraedelser. Navnlig antoges det ikke at vaere en tilsidesaettelse af kontradiktionsretten, at den beslutning, som afslutter den administrative procedure, indeholdt supplerende beviser for de faktiske omstaendigheder, der var lagt til grund i meddelelsen om klagepunkter (39).
47 Endelig har Spanien gjort gaeldende, at der foreligger en tilsidesaettelse af principperne om retssikkerhed og om beskyttelse af den berettigede forventning. Da Spanien ikke har fremfoert noget argument til stoette for den paastaaede tilsidesaettelse, finder jeg det overfloedigt at gaa naermere ind paa den.
Forslag til afgoerelse
48 Jeg skal derfor foreslaa Domstolen at
1) frifinde Kommissionen og
2) paalaegge Kongeriget Spanien at betale sagens omkostninger.
(1) - Kommissionens beslutning 92/317/EOEF af 25.3.1992 om den stoette, som Spanien har ydet Hilaturas y Tejidos Andaluces SA, nu benaevnt Mediterráneo Técnica Textil SA, og selskabets koeber (EFT L 171, s. 54).
(2) - Kommissionens beslutning 92/318/EOEF af 25.3.1992 om den stoette, som Spanien har ydet Industrias Mediterráneas de la Piel SA (Imepiel) (EFT L 172, s. 76), og Kommissionens beslutning 92/321/EOEF af 25.3.1992 om den stoette, som Spanien har ydet Intelhorce SA (tidligere Industrias Textiles de Guadalhorce SA), nu benaevnt GTE, General Textil España SA, en statsejet producent af bomuldstekstiler (EFT L 176, s. 57).
(3) - Dom af 14.9.1994, forenede sager C-278/92, C-279/92 og C-280/92, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4103.
(4) - Praemis 12-43 og 70, 71 og 72.
(5) - Del VI, ottende betragtning, i den oprindelige beslutning.
(6) - Dom af 21.3.1991, sag C-303/88, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1433, praemis 34.
(7) - Punkt 48.
(8) - Punkt 50 i mit forslag til afgoerelse.
(9) - 16. betragtning.
(10) - Noten er kun relevant for den engelske tekst.
(11) - Niende betragtning.
(12) - Kommissionens beslutning 97/242/EF af 18.9.1996 om aendring af beslutning 92/317/EOEF om den stoette, som Spanien har ydet Hilaturas y Tejidos Andaluces SA (nu benaevnt Mediterráneo Técnica Textil SA), og selskabets koeber (EFT 1997 L 96, s. 30).
(13) - AEndringsbeslutningens artikel 1.
(14) - Dom af 29.10.1980, sag 138/79, Sml. s. 3333.
(15) - Dom af 29.10.1980, sag 139/79, Sml. s. 3393.
(16) - Raadets forordning af 25.6.1979 om aendring af forordning (EOEF) nr. 1111/77 om faelles regler for isoglucose (EFT L 162, s. 10).
(17) - Raadets forordning af 10.2.1981 om aendring af forordning nr. 1111/77 (EFT L 44, s. 1).
(18) - Domme af 30.9.1982, sag 108/81, Amylum mod Raadet, Sml. s. 3107, sag 110/81, Roquette Frères mod Raadet, Sml. s. 3159, og sag 114/81, Tunnel Refineries mod Raadet, Sml. s. 3189.
(19) - Praemis 10 i dommene i sagerne Amylum mod Raadet og Roquette Frères mod Raadet, samt praemis 9 i dommen i sagen Tunnel Refineries mod Raadet.
(20) - Se f.eks. dom af 5.3.1980, sag 76/79, Koenecke mod Kommissionen, Sml. s. 665, praemis 13, 14 og 15, og forslag til afgoerelse fra generaladvokat Reischl paa s. 688 og 689.
(21) - Dom af 26.4.1988, forenede sager 97/86, 193/86, 99/86 og 215/86, Sml. s. 2181, praemis 27.
(22) - Dom af 13.11.1990, sag C-331/88, Fedesa m.fl., Sml. I, s. 4023, og Rettens dom af 17.10.1991, sag T-26/89, De Compte mod Parlamentet, Sml. II, s. 781, praemis 70.
(23) - Dom af 14.11.1984, sag 323/82, Sml. s. 3809. Se punkt 42 i mit forslag til afgoerelse i den foerste sag.
(24) - Naevnt i fodnote 22.
(25) - Se dommens praemis 33 og 34 samt punkt 56 og 57 i forslag til afgoerelse fra generaladvokat Mischo.
(26) - Dom af 3.7.1986, sag 34/86, Raadet mod Parlamentet, Sml. s. 2155.
(27) - Dommens praemis 47.
(28) - Praemis 18.
(29) - Dom af 4.2.1970, sag 13/69, Sml. 1970, s. 1, org. ref.: Rec. s. 3.
(30) - Dom af 5.4.1984, sag 347/82, Sml. s. 1847, praemis 11, 12 og 13, samt forslag til afgoerelse fra generaladvokat VerLoren van Themaat, s. 1859.
(31) - Rettens dom af 18.12.1992, forenede sager T-10/92, T-11/92, T-12/92 og T-15/92, Sml. II, s. 2667, praemis 47.
(32) - Naevnt fodnote 22, praemis 70.
(33) - Dom af 23.10.1974, sag 17/74, Sml. s. 1063, praemis 20, samt generaladvokat Warner's forslag til afgoerelse, s. 1091, 1092 og 1093.
(34) - Amylum mod Raadet og Tunnel Refineries mod Raadet, begge naevnt i fodnote 18.
(35) - Sml. 1982, s. 3151 og 3152.
(36) - Dom af 3.10.1991, sag C-261/89, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4437, praemis 21.
(37) - Dom af 14.7.1972, sag 51/69, Sml. 1972, s. 221, org. ref.: Rec. s. 745.
(38) - Foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86, EFT 1959-1962, s. 81.
(39) - Punkt 11.