Predbežné znenie
NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
TAMARA ĆAPETA
prednesené 12. marca 2026(1)
Konanie o vydanie stanoviska 1/24
začaté na žiadosť Európskej komisie
„ Stanovisko podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ – Letecká doprava – Dohoda o leteckej doprave medzi Ománskym sultanátom na jednej strane a Európskou úniou a jej členskými štátmi na strane druhej – Článok 3 ods. 2 ZFEÚ – Medzinárodná dohoda, ktorá sa môže dotknúť spoločných pravidiel – Právomoc Európskej únie uzavrieť sama takú dohodu “
Obsah
I.
Úvod
II.
Kontext
A.
Udalosti, ktoré viedli k prijatiu návrhu zamýšľanej dohody
B.
Konanie na Súdnom dvore
C.
Kontext zamýšľanej dohody
1.
Medzinárodný právny kontext
2.
Dohody o leteckej doprave uzavreté členskými štátmi a Európskou úniou po vydaní rozsudkov Otvorené nebo
3.
Obsah zamýšľanej dohody s Ománskym sultanátom
III.
Analýza
A.
Prípustnosť
B.
Existencia a povaha vonkajšej právomoci EÚ
1.
Existencia vonkajšej právomoci EÚ
2.
Povaha vonkajšej právomoci EÚ
3.
Zmiešané dohody
C.
Prenesenie právomoci udeľovať dopravné práva tretím krajinám na Európsku úniu
D.
Výlučná právomoc EÚ na uzavretie zamýšľanej dohody na základe nevyhnutnosti
E.
Výlučná právomoc EÚ na uzavretie zamýšľanej dohody na základe účinku rozsudku AETR
1.
O dôkaznom bremene
2.
Hlavná nezhoda medzi účastníkmi tohto konania
3.
Účinok rozsudku AETR a dotknutosť
4.
Uplatnenie na zamýšľanú dohodu
a)
Záväzky, ktoré treba posúdiť
b)
Článok 3 zamýšľanej dohody („Udelenie práv“)
1)
Dochádza k prekrývaniu?
2)
Dochádza k dotknutiu spoločných pravidiel EÚ bez prekrývania?
c)
Článok 8 („Spravodlivá hospodárska súťaž“)
d)
Článok 11 („Clá, dane, poplatky a iné platby“)
e)
Ďalšie ustanovenia hlavy I
IV.
Návrh
I.      Úvod
1.        „Nebo je hranica.“
2.        Prejednávaná vec vyvoláva otázku, či je nebo (stále) hranicou výlučnej právomoci Európskej únie uzatvárať dohody o leteckej doprave s tretími krajinami.
3.        Túto otázku položila Európska komisia prostredníctvom žiadosti z 13. septembra 2024, ktorou podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ požiadala Súdny dvor o stanovisko k nasledujúcej otázke:
„Má Európska únia výlučnú právomoc uzavrieť Dohodu o leteckej doprave medzi Ománskym sultanátom na jednej strane a Európskou úniou a jej členskými štátmi na strane druhej?“
4.        Jadro tejto otázky spočíva v tom, či Európska únia získala výlučnú právomoc udeľovať dopravné práva tretím krajinám. Takéto udelenie práv umožňuje leteckým dopravcom tretích krajín lietať medzi členskými štátmi, nad nimi a na ich územie.
5.        V rozsudkoch Otvorené nebo(2) Súdny dvor rozhodol, že vzhľadom na stav práva EÚ v tom čase Európska únia nemala výlučnú právomoc v oblasti leteckých dopravných služieb.(3) Komisia podporovaná Európskym parlamentom tvrdí, že dnešný stav práva EÚ si vyžaduje odlišnú odpoveď.
6.        Ak by bola odpoveď Súdneho dvora kladná, dôsledkom by bolo, že členské štáty už nebudú môcť uzatvárať dohody o leteckej doprave s tretími krajinami – nielen s Ománskym sultanátom, ako je to v tomto prípade, ale s nijakou treťou krajinou.
7.        Odpoveď na otázku položenú Komisiou si vyžaduje, aby sa Súdny dvor ponoril do zložitej oblasti ústavného práva EÚ, ktorá upravuje vonkajšie právomoci Európskej únie. Súdny dvor má najmä objasniť metodiku, ktorou hodnotí tretiu situáciu uvedenú v článku 3 ods. 2 ZFEÚ, podľa ktorého Únia má výlučnú právomoc uzavrieť medzinárodnú dohodu, ak môžu byť jej uzavretím „dotknuté spoločné pravidlá alebo pozmenený rozsah ich pôsobnosti“.
8.        Moje návrhy budú mať takúto štruktúru. Najprv vysvetlím relevantný kontext tohto konania o vydanie stanoviska (časť II). Ďalej načrtnem udalosti, ktoré viedli k zamýšľanej dohode, jej obsah, ako aj medzinárodný právny kontext a právny kontext EÚ, do ktorého ju treba zasadiť. Následne sa pustím do analýzy otázky položenej Súdnemu dvoru (časť III). V rámci nej najprv zaujmem stanovisko k údajnej neprípustnosti tejto žiadosti o stanovisko Súdneho dvora (časť III.A). Potom sa vrátim k relevantnej judikatúre týkajúcej sa existencie a povahy vonkajších právomocí (časť III.B). To ma povedie k posúdeniu otázky existencie právomoci EÚ na udeľovanie dopravných práv tretím krajinám, ktorú spochybňujú niektorí účastníci konania (časť III.C), a potom sa budem zaoberať možnou výlučnou povahu tejto právomoci podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ na základe nevyhnutnosti (časť III.D) alebo na základe účinku rozsudku AETR (časť III.E).
II.    Kontext
A.      Udalosti, ktoré viedli k prijatiu návrhu zamýšľanej dohody
9.        V roku 2018 bola Komisia poverená začať rokovania o uzatvorení komplexnej dohody o leteckej doprave medzi Európskou úniou a jej členskými štátmi na jednej strane a Ománskym sultanátom na druhej strane.(4)
10.      Tieto poverenia boli vydané dvoma samostatnými rozhodnutiami.
11.      Po prvé Rada poverila Komisiu začať rokovania s Ománskym sultanátom, pokiaľ ide o záležitosti, ktoré patria do výlučnej právomoci Únie.(5)
12.      Po druhé ďalšie rozhodnutie prijali členské štáty zasadajúce v Rade, nie Rada ako inštitúcia EÚ. Toto rozhodnutie poverilo Komisiu rokovať o aspektoch zamýšľanej dohody s Ománskym sultanátom, ktoré nepatria do výlučnej právomoci Európskej únie.(6)
13.      Ani jedno z týchto dvoch rozhodnutí nešpecifikuje, ktoré záležitosti možno považovať, že patria do výlučnej právomoci EÚ a ktoré do nej nepatria.
14.      Na zasadnutí Výboru stálych predstaviteľov, ktoré nasledovalo po prijatí týchto dvoch rozhodnutí, Komisia vyjadrila nesúhlas so spôsobom, akým jej boli udelené vyššie uvedené poverenia na začatie rokovaní. Okrem iného uviedla:
„2.      Komisia sa domnieva, že Únia je oprávnená rokovať o komplexných dohodách v oblasti leteckej dopravy, pokiaľ ide o všetky ich časti, a uzatvárať ich. Pripomína aj, že v súlade s judikatúrou Súdneho dvora, ako sa uvádza vo veci C‑459/03 (body 92 až 95), existencia vonkajšej právomoci Únie v zásade nezávisí od prijatia sekundárnych právnych predpisov, ktoré by sa vzťahovali na dotknutú oblasť.
…
4.      Komisia sa okrem toho domnieva, že rokovanie o komplexnej dohode o leteckej doprave, ktoré vykonáva Únia sama, je najúčinnejším spôsobom dosiahnutia cieľov spoločnej dopravnej politiky, najmä pokiaľ ide o spoločné zaobchádzanie, ktoré sa má v rámci Únie poskytovať leteckým dopravcom usadeným v tretích krajinách, a spoločné zaobchádzanie, ktoré majú tretie krajiny poskytovať leteckým dopravcom Únie.
5.      S cieľom využívať výhody vyplývajúce z medzinárodných dohôd o leteckej doprave bez zbytočného odkladu by sa dohody mali začať uplatňovať čo najskôr po ich podpise. Súčasná prax ukazuje, že účasť členských štátov na takýchto dohodách spôsobuje značné oneskorenia pri nadobudnutí ich platnosti, zatiaľ čo predbežné vykonávanie nie je v týchto prípadoch vždy zabezpečené.“(7)
15.      Rokovania o zamýšľanej dohode boli ukončené 7. júna 2020 a jej znenie bolo parafované 1. decembra 2021.
16.      Navrhované znenie tejto dohody, ako bolo predložené Súdnemu dvoru, predpokladá podpisy Európskej únie aj všetkých jej členských štátov. Z toho vyplýva, že v súčasnej podobe je táto dohoda vypracovaná tak, aby bola uzavretá ako zmiešaná dohoda.
17.      Komisia zatiaľ nepredložila návrh rozhodnutia Rady o podpise uvedenej dohody v mene Európskej únie.(8)
B.      Konanie na Súdnom dvore
18.      Písomné pripomienky k žiadosti Komisie o stanovisko Súdneho dvora predložil Parlament, Rada a vlády všetkých členských štátov okrem Rumunska. Kým Parlament podporuje pozíciu Komisie, podľa ktorej má Európska únia výlučnú právomoc na uzavretie zamýšľanej dohody, Rada a všetky zúčastnené členské štáty zastávajú opačný názor.
19.      Pojednávanie sa konalo 7. a 8. júla 2025 a zúčastnil sa na ňom Parlament, Rada, Komisia a belgická, bulharská, česká, dánska, nemecká, grécka, španielska, francúzska, talianska, cyperská, litovská, luxemburská, maďarská, maltská, holandská, rakúska, portugalská, slovenská a švédska vláda, ako aj Írsko.
C.      Kontext zamýšľanej dohody
1.      Medzinárodný právny kontext
20.      V roku 1944 sa zástupcovia 54 štátov stretli v Chicagu (Spojené štáty), aby „zabezpečili okamžité zriadenie dočasných svetových leteckých trás a služieb“ a „diskutovali o zásadách a metódach, ktoré treba dodržiavať pri prijímaní nového dohovoru o letectve“(9).
21.      Chicagská konferencia viedla k prijatiu Dohovoru o medzinárodnom civilnom letectve (ďalej len „Chicagský dohovor“)(10).
22.      Chicagský dohovor zostáva dodnes základným medzinárodným právnym nástrojom upravujúcim práva a povinnosti štátov vo vzťahu k medzinárodnému civilnému letectvu.(11) Dohovor podpísali všetky členské štáty, ale samotná Európska únia ho nepodpísala.(12)
23.      V článku 1 Chicagský dohovor jednoznačne uznáva, „že každý štát disponuje úplnou a exkluzívnou suverenitou vzdušného priestoru nad svojím územím“.(13)
24.      Z tohto dôvodu, ako je uvedené v článku 6 tohto dohovoru, „plánované medzinárodné lety cez alebo na územie zmluvného štátu sa môžu vykonávať len so špeciálnym povolením alebo inou autorizáciou tohto štátu a v súlade s podmienkami takéhoto povolenia alebo autorizácie“.
25.      Vzhľadom na tento rámec musí akékoľvek povolenie na medzinárodný let cez územné hranice teoreticky udeliť dotknutý štát prostredníctvom bilaterálnej alebo multilaterálnej dohody.(14)
26.      Súbežne s Chicagskou konferenciou – hoci mimo dohovoru(15) – vyjednávači zostavili súbor práv v komerčnom letectve, známych ako „slobody vzduchu“.(16)
27.      Dnes Medzinárodná organizácia civilného letectva (ICAO) rozlišuje deväť slobôd vzduchu. Nižšie sú tieto slobody graficky znázornené:(17)
28.      Iba tretia až deviata sloboda umožňujú komerčnú leteckú dopravu a často sa označujú ako „dopravné práva“. Otvárajú prístup na trh pre lety, ktoré sa začínajú v jednom štáte a končia sa alebo pristávajú na území iného štátu.(18) Prvá a druhá sloboda neumožňujú prístup na trh.
29.      Na Chicagskej konferencii boli prijaté dve multilaterálne dohody, ktoré zabezpečujú výmenu dopravných práv týkajúcich sa určitých slobôd vzduchu.
30.      Po prvé Dohoda o tranzite medzinárodných leteckých
dopravných služieb(19) zabezpečuje multilaterálnu výmenu leteckých tranzitných práv, teda právo na prelet (prvá sloboda vzduchu) a právo pristáť na technické účely (druhá sloboda vzduchu). Zmluvnými stranami tejto dohody sú všetky členské štáty.(20)
31.      Po druhé Dohoda o medzinárodnej
leteckej doprave mala zabezpečiť multilaterálnu výmenu práv prvej až piatej slobody.(21) Podpísalo a prijalo ju však len malé množstvo štátov, takže v podstate zostáva mŕtvym nástrojom.(22)
32.      Neexistencia dohody o výmene dopravných práv na mnohostrannej úrovni viedla k rozšíreniu dvojstranných alebo regionálnych dohôd o leteckej doprave, ktoré vzájomne otvárajú vnútroštátny vzdušný priestor a trh príslušných štátov prevádzke medzinárodných leteckých služieb.(23)
33.      Pred vydaním rozsudkov Otvorené nebo teda zaužívaná prax v Európskej únii spočívala v tom, že členské štáty uzatvárali dohody o leteckej doprave bilaterálne s tretími krajinami.(24) V roku 2003 sa odhadovalo, že existuje približne 1 500 takýchto bilaterálnych dohôd.(25)
34.      Ako zdôraznila nemecká vláda, pri výmene dopravných práv prostredníctvom bilaterálnych dohôd sa najčastejšie vymieňajú práva prvej až štvrtej slobody, pričom piata a šiesta sloboda sú zvyčajne obmedzené, siedma sloboda je zriedkavo predmetom dohody a ôsma a deviata sloboda sú takmer vždy vylúčené.(26)
35.      Zamýšľaná dohoda s Ománskym sultanátom, ktorá je predmetom prejednávanej veci, sa týka iba udeľovania dopravných práv súvisiacich s prvou až štvrtou slobodou.(27)
2.      Dohody o leteckej doprave uzavreté členskými štátmi a Európskou úniou po vydaní rozsudkov Otvorené nebo
36.      Po vydaní rozsudkov Otvorené nebo
sa situácia v Európskej únii zmenila.
Zaslúži si preto krátky opis.
37.      Od začiatku 90. rokov 20. storočia, teda v období, keď normotvorca EÚ prijímal rôzne nariadenia na vytvorenie vnútorného trhu v leteckej doprave,(28) Komisia opakovane žiadala Radu o poverenie na vyjednanie dohody o leteckej doprave so Spojenými štátmi americkými, ktorou by sa nahradilo niekoľko bilaterálnych dohôd medzi touto krajinou a členskými štátmi.(29) Komisia tiež požiadala členské štáty, aby pred začatím rokovaní so Spojenými štátmi koordinovali svoje postoje.
38.      Keďže jej Rada opakovane odmietala udeliť takýto mandát (až do roku 1996)(30) a zistila, že členské štáty nevyhoveli jej žiadosti o vzájomnú koordináciu, Komisia začala konanie o nesplnení povinnosti proti Spojenému kráľovstvu, Dánsku, Švédsku, Fínsku, Belgicku, Luxembursku, Rakúsku a Nemecku.(31)
39.      Vo svojich rozsudkoch v týchto veciach Súdny dvor potvrdil len časť tvrdení Komisie o nesplnení povinnosti. Po prvé súhlasil, že členské štáty vyjednali určité ustanovenia týkajúce sa otázok, ktoré sa vďaka existencii vnútorných pravidiel EÚ stali výlučnou právomocou EÚ.(32) Po druhé konštatoval, že konkrétne ustanovenie obsiahnuté v každej z dohôd o otvorenom nebi uzavretých medzi Spojenými štátmi a príslušným členským štátom, ktoré obmedzovalo vlastníctvo a ovládanie leteckých spoločností, je v rozpore s právom usadiť sa zaručeným v článku 52 ZFEÚ.(33)
40.      Čo je však zvlášť dôležité pre prejednávanú vec, Súdny dvor konštatoval, že vtedajší stav práva EÚ nereguluje udeľovanie dopravných práv ani udeľovanie prevádzkových licencií leteckým dopravcom z tretích krajín. Preto medzinárodný záväzok, ktorý prevzali tie členské štáty, ktoré si vymieňali dopravné práva s treťou krajinou, nebolo možné považovať za záväzok ovplyvňujúci právne predpisy EÚ.(34)
41.      V praxi záver Súdneho dvora, podľa ktorého určité časti bilaterálnych dohôd o leteckej doprave s tretími krajinami patria do výlučnej právomoci EÚ, znamenal, že členské štáty už nemohli takéto dohody uzatvárať bez toho, aby bola ich zmluvnou stranou aj Európska únia. Komisiu to podnietilo k tomu, aby začala viesť spoločnú politiku vonkajších vzťahov EÚ v oblasti leteckej dopravy.(35)
42.      S cieľom vyriešiť porušenia povinností konštatované v rozsudkoch Otvorené nebo Komisia dostala horizontálny mandát na opätovné vyjednanie dohôd so Spojenými štátmi. Zároveň bola splnomocnená na opätovné vyjednanie dohôd, ktoré bilaterálne uzavreli členské štáty a ktoré obsahovali ustanovenia považované za patriace do výlučnej právomoci EÚ alebo odporujúce právu EÚ.(36)
43.      Výsledné horizontálne dohody však nenahradili bilaterálne dohody členských štátov, ale iba upravili alebo doplnili príslušné ustanovenia v tých dohodách, ktoré boli považované za patriace do výlučnej právomoci EÚ alebo odporujúce právu EÚ.
44.      Nová vonkajšia politika v oblasti leteckej dopravy presadzovaná Komisiou po vydaní rozsudkov Otvorené nebo zahŕňa úsilie uzavrieť komplexné dohody o leteckej doprave so strategickými partnermi EÚ a susednými štátmi. Keď tieto dohody nadobudnú platnosť, všetky bilaterálne dohody medzi členskými štátmi a tretími krajinami sa stanú zastaranými a sú nimi nahradené.
45.      Väčšina takýchto dohôd je uzavretá ako „zmiešané“ dohody vrátane komplexnej dohody o leteckej doprave so Spojenými štátmi,(37) multilaterálnej dohody o vytvorení Spoločného európskeho leteckého priestoru s niektorými susednými krajinami(38) a mnohých bilaterálnych dohôd s niektorými tretími krajinami.(39)
46.      Niektoré komplexné letecké dohody však boli uzavreté ako výlučné dohody EÚ. Prvá takáto dohoda bola uzavretá s Nórskym kráľovstvom v roku 1992.(40) V roku 2002 nasledovala dohoda so Švajčiarskou konfederáciou.(41) Dohoda o obchode a spolupráci so Spojeným kráľovstvom,(42) uzavretá po vystúpení tejto krajiny z Európskej únie, bola tiež uzavretá ako výlučná dohoda EÚ, ale obsahuje kapitoly o leteckej doprave a udeľovaní dopravných práv. Hoci tieto dohody sú dôkazom toho, že Európska únia môže sama uzatvárať dohody o leteckej doprave, ako vysvetlím neskôr, skutočnosť, že členské štáty nie sú zmluvnými stranami týchto dohôd, nepredstavuje dôkaz výlučnej právomoci EÚ pre všetky časti takých dohôd o leteckej doprave.
47.      Vo svojej žiadosti a na pojednávaní Komisia poukázala na tieto príklady dohôd o leteckej doprave uzavretých výlučne EÚ, aby zdôraznila tvrdenie, že vonkajšia letecká politika EÚ by sa zjednodušila a zrýchlila, ak by takéto dohody s tretími krajinami mohla uzatvárať sama Európska únia. Komisia okrem iného vysvetlila, že nadobudnutie platnosti zmiešaných dohôd často trvá viac ako 10 rokov, čo odďaľuje výhody, ktoré by z týchto dohôd mohli získať leteckí dopravcovia EÚ, celý letecký priemysel EÚ a používatelia takýchto služieb.
48.      Bez ohľadu na to, či je to tak, takéto politické tvrdenia nič nemenia na existencii alebo povahe vonkajších právomocí, ktoré sú dohodnuté v Zmluvách. Výlučne Súdnemu dvoru prináleží rozhodnúť, či súčasný stav práva EÚ v oblasti leteckej dopravy vykladaný z hľadiska príslušného ústavného rámca EÚ umožňuje dospieť k záveru, že dohoda o leteckej doprave – akou je zamýšľaná dohoda s Ománskym sultanátom – patrí v celom rozsahu do výlučnej právomoci EÚ.
49.      Na toto posúdenie je potrebné stručne načrtnúť obsah zamýšľanej dohody.(43)
3.      Obsah zamýšľanej dohody s Ománskym sultanátom
50.      V preambule zamýšľanej dohody je načrtnutý jej plánovaný účel, ktorým je okrem iného posilniť letecké dopravné služby, zabezpečiť vysokú úroveň bezpečnosti a bezpečnostnej ochrany letectva, podporiť hospodársku súťaž, prístup na trh, ochranu životného prostredia a obmedzenie emisií skleníkových plynov, dosiahnuť vysokú úroveň ochrany cestujúcich a uľahčiť prístup odvetvia leteckej dopravy ku kapitálu.
51.      Dohoda je zložená z troch hláv. Hlava I, ktorej predchádza oddiel bez názvu obsahujúci dve ustanovenia (článok 1 obsahujúci vymedzenie pojmov a článok 2 o vylúčení priameho účinku), upravuje „hospodárske ustanovenia“ zamýšľanej dohody,(44) hlava II sa týka spolupráce v oblasti regulácie(45) a hlava III obsahuje inštitucionálne ustanovenia.(46) Zamýšľaná dohoda obsahuje aj prílohu s prechodnými ustanoveniami.
52.      Zoznam podpisov na konci zamýšľanej dohody ukazuje, že mala byť uzavretá ako zmiešaná dohoda, ktorej zmluvnými stranami sú Európska únia a všetky jej členské štáty.
53.      Účastníci tohto konania sa výslovne alebo implicitne zhodujú na tom, že väčšina ustanovení zamýšľanej dohody patrí do výlučnej právomoci EÚ alebo sú len doplnkom k výkonu tejto právomoci. Panuje však medzi nimi nezhoda, pokiaľ ide o povahu tejto právomoci vo vzťahu k určitým ustanoveniam patriacim pod hlavu I zamýšľanej dohody.
54.      Najvýznamnejšia nezhoda sa týka článku 3 ods. 2 zamýšľanej dohody – udeľovanie dopravných práv. Podľa tohto ustanovenia si zmluvné strany vzájomne udeľujú dopravné práva týkajúce sa prvej až štvrtej slobody vzduchu.(47)
55.      Na jednej strane sa Rada a členské štáty domnievajú, že udeľovanie týchto práv nepatrí do výlučnej právomoci EÚ. Títo účastníci konania tvrdia, že právo EÚ v súčasnom stave nestanovuje spoločné pravidlá upravujúce toto udeľovanie. Títo účastníci konania sa odvolávajú predovšetkým na rozsudky Otvorené nebo. Ako som vysvetlila vyššie, Súdny dvor v nich konštatoval, že právo Európskeho spoločenstva v čase vydania rozsudkov neupravovalo udeľovanie dopravných práv, a preto nemohlo byť ovplyvnené uzavretím medzinárodnej dohody medzi členskými štátmi a treťou krajinou. Na druhej strane Komisia podporovaná Parlamentom sa domnieva, že stav práva EÚ týkajúceho sa leteckej dopravy sa od vydania rozsudkov Otvorené nebo výrazne zmenil. V súčasnej situácii by teda táto oblasť práva EÚ mohla byť ovplyvnená, ak by členské štáty uzavreli zamýšľanú dohodu.
III. Analýza
56.      Oblasť vonkajších právomocí Európskej únie je jednou z najzložitejších oblastí ústavného práva EÚ. Často odhaľuje zmätok medzi relevantnými pojmami, najmä udeľovaním právomocí a ich spoločnou alebo výlučnou povahou, ako aj dôvodmi zmiešanej povahy dohôd.(48)
57.      V tomto ohľade, aj keď otázka položená Komisiou predpokladá existenciu právomoci EÚ, a teda spochybňuje len jej povahu, viaceré členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, tvrdia, že udeľovanie dopravných práv predstavuje právomoc členských štátov, ktorá nebola prenesená na Európsku úniu.
58.      Z tohto dôvodu má moja analýza takúto štruktúru. Najprv stručne zamietnem tvrdenia o prípustnosti tejto žiadosti o stanovisko Súdneho dvora (časť III.A) a vymedzím pojmy relevantné na účely konštatovania výlučnej vonkajšej právomoci EÚ (časť III.B). Následne navrhnem Súdnemu dvoru, aby zamietol tvrdenia popierajúce existenciu právomoci EÚ na udeľovanie dopravných práv (časť III.C). To mi umožní zaoberať sa tvrdeniami na podporu konštatovania výlučnej právomoci EÚ na uzavretie zamýšľanej dohody. V opačnom poradí než Komisia vo svojej žiadosti sa najprv opýtam, či Európska únia získala výlučnú právomoc na uzavretie zamýšľanej dohody na základe druhej situácie článku 3 ods. 2 ZFEÚ; „tvrdenie o nevyhnutnosti“ (časť III.D). Potom preskúmam, či výlučná právomoc vzniká na základe tretej situácie článku 3 ods. 2 ZFEÚ; „účinok rozsudku AETR“ (časť III.E).
A.      Prípustnosť
59.      Viaceré členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, spochybňujú prípustnosť tejto žiadosti o stanovisko, pričom tvrdia, že nespĺňa podmienky na začatie postupu uvedeného v článku 218 ods. 11 ZFEÚ.
60.      V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Súdny dvor jasne vysvetlil, že podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ členský štát, Parlament, Rada alebo Komisia môžu získať stanovisko Súdneho dvora „kedykoľvek, ešte predtým, než [Európska únia] vyjadrí svoj definitívny súhlas s tým, že bude viazan[á] dohodou“.(49)
61.      Zamýšľaná dohoda s Ománom je zatiaľ stále „zamýšľaná“, keďže Komisia ešte nenavrhla, aby Rada prijala rozhodnutie umožňujúce jej podpísanie podľa článku 218 ods. 5 ZFEÚ.(50)
62.      Z tohto hľadiska po prvé skutočnosť uvedená niektorými členskými štátmi, že Komisia čakala tri roky, kým podala túto žiadosť o stanovisko podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ, nič nemení na „zamýšľanej“ povahe tejto dohody. Preto nemôže mať vplyv na prípustnosť žiadosti Komisie. Platí to aj napriek tomu, že Komisia mala v duchu lojálnej spolupráce túto žiadosť podať čo najskôr.
63.      Po druhé viaceré členské štáty tvrdia, že otázka deľby právomocí vo vzťahu k zamýšľanej dohode je už vyriešená rozhodnutiami o poverení na začatie rokovaní, ktoré prijala Rada a členské štáty v roku 2018.(51) Komisia preto už teraz nemôže toto rozdelenie meniť. Žiadosť o stanovisko Súdneho dvora, pokiaľ ide o rozdelenie právomocí, je teda hypotetická.
64.      Ani toto tvrdenie neobstojí. Na účely prípustnosti žiadosti podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ je nepodstatné, či sa Rada, členské štáty a Komisia zhodnú alebo nezhodnú na deľbe právomocí na uzavretie konkrétnej dohody.(52)
65.      Opak by znamenal, že pri prijatí rozhodnutia o poverení na začatie rokovaní o medzinárodnej dohode by Rada a členské štáty mohli stanoviť deľbu právomocí Európskej únie bez ohľadu na právomoci a postupy stanovené v Zmluvách.(53) Postup stanovený v článku 218 ods. 11 ZFEÚ by tak stratil svoj účel.(54)
66.      Z toho vyplýva, že žiadosť Komisie o stanovisko Súdneho dvora nie je hypotetická, keďže výsledok tohto konania môže ovplyvniť spôsob, akým bude zamýšľaná dohoda uzavretá.
B.      Existencia a povaha vonkajšej právomoci EÚ
1.      Existencia vonkajšej právomoci EÚ
67.      Na to, aby Európska únia mohla uzavrieť medzinárodnú dohodu, musí mať právomoc potrebnú na jej uzatvorenie. V práve EÚ sa táto zásada označuje ako „zásada prenesenia právomocí“.(55)
68.      Ako je vyjadrené v článku 5 ods. 2 ZEÚ, podľa tejto zásady Európska únia koná „len v medziach právomocí, ktoré na ňu preniesli členské štáty v zmluvách na dosiahnutie cieľov v nich vymedzených“. Ako teda vysvetľuje článok 4 ods. 1 a článok 5 ods. 2 ZEÚ, pokiaľ nie je právomoc konať prenesená na Európsku úniu, zostáva len právomocou členských štátov. To vedie k jednoduchému výsledku: Európska únia nemôže konať, pokiaľ na ňu nie je prenesená právomoc urobiť to.
69.      Preto posúdenie otázky, či je vonkajšia právomoc EÚ výlučná alebo spoločná, predpokladá, že Zmluvy v prvom rade preniesli na Európsku úniu potrebnú právomoc konať.
70.      Vonkajšia právomoc môže byť na Európsku úniu prenesená výslovne alebo implicitne.(56)
71.      Dnes je otázka, či má Európska únia právomoc uzavrieť medzinárodnú dohodu, upravená v článku 216 ods. 1 ZFEÚ. Toto ustanovenie pokrýva výslovné aj implicitné právomoci.(57) Do Zmluvy o FEÚ bolo vložené Lisabonskou zmluvou a odráža predchádzajúci vývoj súdnej praxe.
72.      Článok 216 ods. 1 ZFEÚ stanovuje štyri situácie, v ktorých môže Európska únia uzavrieť dohodu s jednou alebo viacerými tretími krajinami alebo medzinárodnými organizáciami.(58) Je to tak vtedy:
(i) keď to stanovujú Zmluvy (výslovná právomoc); alebo
(ii) keď je uzavretie dohody potrebné na dosiahnutie jedného z cieľov stanovených Zmluvami v rámci politík Únie (implicitná právomoc, „súbežné vonkajšie právomoci“);(59) alebo
(iii) keď je uzavretie dohody stanovené v právne záväznom akte Únie [implicitná právomoc, ako je vysvetlená v stanovisku 1/94 (Dohody pripojené k Dohode o WTO)];(60) alebo
(iv) keď sa uzavretie dohody môže dotknúť spoločných pravidiel alebo pozmeniť ich pôsobnosť (implicitná právomoc, po prvý raz zavedená v rozsudku AETR).(61)
73.      Ako podrobnejšie vysvetlím neskôr, viaceré členské štáty, ktoré vstúpili do tohto konania ako vedľajší účastníci, sa domnievajú, že právomoc udeľovať dopravné práva majú len členské štáty. Preto bude najprv potrebné posúdiť, či bola táto právomoc výslovne alebo implicitne prenesená na Európsku úniu (pozri časť C).
2.      Povaha vonkajšej právomoci EÚ
74.      Keď sa preukáže, že právomoc bola prenesená na Európsku úniu, ďalšou otázkou je, či je táto právomoc spoločná alebo výlučná.
75.      Čo znamená, že právomoc je spoločná alebo výlučná?
76.      Ak má Európska únia výlučnú právomoc, členské štáty nemôžu konať v záležitosti, ktorá patrí do tejto právomoci. Platí to aj tam, kde Európska únia nekonala.(62) Inými slovami, v oblasti výlučnej právomoci EÚ môže konať iba Európska únia.
77.      Ak to aplikujem na otázku položenú Súdnemu dvoru v tomto konaní, konštatovanie, že Európska únia má výlučnú právomoc udeľovať dopravné práva tretím krajinám, by znamenalo, že členské štáty už nemôžu uzatvárať medzinárodné dohody v oblasti leteckej dopravy. Platí to aj v situácii, keď sa Európska únia rozhodla neuzavrieť dohodu o leteckej doprave s konkrétnou treťou krajinou, teda pokiaľ by Európska únia nedelegovala výkon svojej výlučnej právomoci na členské štáty, aby takéto dohody uzatvárali bez nej.
78.      Naopak, ak je daná právomoc udelená ako spoločná, členské štáty aj Európska únia sa môžu rozhodnúť, že ju budú vykonávať. Rozhodnutie o tom, či by Európska únia mala vykonávať túto právomoc vo vzťahu ku konkrétnej tretej krajine alebo skupine krajín, je politickým rozhodnutím, ktoré je obmedzené ústavnými zásadami subsidiarity a proporcionality.(63)
79.      Pokiaľ ide o akty interne regulujúce politiky EÚ, ak Európska únia vykonáva spoločnú právomoc, druhá a tretia veta článku 2 ods. 2 ZFEÚ bráni členským štátom konať, pokiaľ je táto otázka regulovaná na úrovni EÚ. Nazýva sa to zásada prednostného práva. Dôvodom tejto zásady je vyhnúť sa konfliktu a zachovať spoločné pravidlá EÚ.(64) Protokol (č. 25) o vykonávaní spoločných právomocí, pripojený k Lisabonskej zmluve (ďalej len „Protokol č. 25“), vysvetľuje, že prednostné právo sa týka iba konkrétnych prvkov upravených aktom EÚ, a nie celej oblasti, do ktorej tento akt patrí.(65)
80.      Vylúčenie konania členských štátov z dôvodu prednostného práva má podobný dôsledok ako v prípade výlučnej právomoci Európskej únie: členské štáty už nemôžu regulovať konkrétnu oblasť. Je tam však jeden významný rozdiel: v dôsledku prednostného práva členské štáty „nestrácajú“ právo vykonávať spoločnú právomoc; túto právomoc môžu opäť vykonávať, ak sa Európska únia rozhodne zrušiť opatrenie EÚ týkajúce sa konkrétnej oblasti. Naopak, v oblasti výlučnej právomoci EÚ, aj keď konkrétna oblasť nie je „obsadená“ opatrením EÚ, členské štáty napriek tomu nemôžu konať.(66)
81.      Výlučné právomoci Európskej únie sú taxatívne vymenované v článku 3 ods. 1 ZFEÚ.(67) Členské štáty nemôžu v týchto oblastiach prijímať vnútorné akty ani uzatvárať medzinárodné dohody.
82.      Okrem oblastí vymenovaných ako výlučné ex ante bol Lisabonskou zmluvou do článku 3 ZFEÚ vložený odsek 2.
83.      Tento odsek znamená, že za konkrétnych v ňom uvedených okolností sa môžu určité právomoci, ktoré sú prenesené ako spoločné, stať vo svojom vonkajšom rozmere výlučnými. Inými slovami, tieto právomoci ZFEÚ neudeľuje ex ante ako výlučné, ale môžu túto povahu nadobudnúť prijatím právnych predpisov EÚ. Tento druh právomocí sa označuje ako „následne výlučné“, „výlučné na základe vykonania“(68) alebo „nadväzujúco výlučné“.(69)
84.      V zásade sú vonkajšie právomoci Európskej únie spoločné, pokiaľ sa príslušná medzinárodná dohoda netýka oblasti, ktorá patrí do výslovnej výlučnej právomoci EÚ,
zahrnutej do článku 3 ods. 1 ZFEÚ, alebo ktorá sa stala výlučnou následne na základe článku 3 ods. 2 ZFEÚ.
85.      Politika leteckej dopravy Európskej únie alebo dopravná politika vo všeobecnosti sa nenachádza medzi politikami uvedenými ako výlučné v článku 3 ods. 1 ZFEÚ.
86.      Doprava je však jednou z politík vymenovaných (nie taxatívne) v článku 4 ods. 2 písm. g) ZFEÚ ako spoločná právomoc.
87.      Preto by sa členským štátom mohlo zabrániť v uzavretí dohody o leteckej doprave jedine vtedy, ak by sa vykonávanie tejto spoločnej právomoci stalo pre dotknutú oblasť výlučným na základe splnenia jednej z podmienok článku 3 ods. 2 ZFEÚ.
88.      Článok 3 ods. 2 ZFEÚ teda môže členským štátom zabrániť v uzavretí medzinárodnej dohody v oblasti, v ktorej na začiatku nepriznali (výslovnú) výlučnú právomoc Európskej únii – za predpokladu, že sú splnené podmienky upravené týmto ustanovením.
89.      Keďže Zmluvy upravujú prednostné právo, ktoré vedie k výlučnosti vo vonkajších vzťahoch, v inom ustanovení než prednostné právo, ktoré existuje vo vnútornej sfére, existuje dobrý dôvod zaobchádzať s týmito dvoma typmi prednostného práva odlišne. Súdny dvor tak už konštatoval, že Protokol č. 25 k Lisabonskej zmluve neupravuje taký druh prednostného práva, ktorý zakladá výlučnú právomoc Európskej únie uzavrieť medzinárodnú dohodu na základe článku 3 ods. 2 ZFEÚ.(70) Naopak, účinky vnútornej úpravy Európskej únie na povahu jej vonkajšej právomoci sú upravené iba článkom 3 ods. 2 ZFEÚ, a nie článkom 2 ods. 2 ZFEÚ, na ktorý sa vzťahuje Protokol č. 25.
90.      Článok 3 ods. 2 ZFEÚ stanovuje, že Európska únia má výlučnú právomoc uzavrieť medzinárodnú dohodu:
(i) ak je jej uzavretie stanovené v legislatívnom akte Únie; alebo
(ii) ak je jej uzavretie potrebné na to, aby Únia mohla vykonávať svoju vnútornú právomoc („druhá situácia“ alebo „výlučnosť na základe nevyhnutnosti“); alebo
(iii) ak môžu byť jej uzavretím dotknuté spoločné pravidlá alebo pozmenený rozsah ich pôsobnosti („tretia situácia“ alebo „účinok rozsudku AETR“).
91.      Na úvod je dôležité poukázať na vysokú úroveň podobnosti jazyka použitého v článku 216 ods. 1 ZFEÚ a v článku 3 ods. 2 ZFEÚ. Hoci táto podobnosť (podľa mňa oprávnene) vyvolala kritiku zo strany právnej náuky,(71) Súdny dvor nemôže znenie Zmlúv kritizovať, ale musí ho vykladať.
92.      V tomto ohľade chcem uviesť, že tieto dve ustanovenia sa týkajú odlišných otázok a mali by sa preto vykladať v príslušnom kontexte. Zatiaľ čo článok 216 ods. 1 ZFEÚ sa týka existencie vonkajšej právomoci, a teda súvisí so zásadou prenesenia právomocí, článok 3 ods. 2 ZFEÚ sa týka povahy tejto vonkajšej právomoci a určuje situácie, v ktorých musia byť medzinárodné dohody uzatvárané len ako dohody EÚ.(72)
93.      Pokiaľ viem, neexistuje legislatívny akt EÚ, ktorý by požadoval, aby Európska únia uzavrela dohodu o leteckej doprave konkrétne s Ománskym sultanátom alebo s tretími krajinami vo všeobecnosti. Preto navrhujem vykladať tvrdenia účastníkov tohto konania v tom zmysle, že sa týkajú výlučne druhej a tretej situácie, v ktorej môže nastať výlučnosť podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ.
3.      Zmiešané dohody
94.      Skôr než začnem skúmať, či má Európska únia výlučnú právomoc na uzatvorenie zamýšľanej dohody, je potrebné vyriešiť ďalšiu súvisiacu otázku: dajú sa z návrhu, aby zamýšľaná dohoda bola uzavretá ako zmiešaná dohoda, vyvodiť nejaké závery, a ak áno, aké?
95.      Riešenie tejto otázky je relevantné, keďže viacerí účastníci tohto konania vrátane Komisie uvádzajú tvrdenia týkajúce sa „zmiešanej povahy“ medzinárodných dohôd.
96.      „Zmiešané dohody“ ako špecifická kategória medzinárodných dohôd nie sú spomenuté v Zmluvách, ale sú výsledkom praxe. Podľa definície Súdneho dvora je zmiešaná dohoda taká dohoda, ktorá je „podpísaná a uzatvorená tak Úniou, ako aj každým z jej členských štátov“.(73)
97.      Právna náuka rozlišuje medzi povinne a nepovinne zmiešanými dohodami.(74)
98.      Ak dohoda obsahuje časti, ktoré sú výlučnou právomocou členských štátov, a časti, ktoré sú buď výlučnou, alebo spoločnou právomocou EÚ, Európska únia nemôže takúto dohodu uzavrieť sama, ale iba spolu s členskými štátmi. V takom prípade ide o povinne zmiešanú dohodu.
99.      Ďalším scenárom, v ktorom môže byť zmiešaná povaha dohody povinná a ktorý by sa dal nazvať „reverznou povinne zmiešanou dohodou“, je situácia, ktorá je predmetom rozsudkov Otvorené nebo: ak medzinárodná dohoda vyjednaná členským štátom obsahuje časti, ktoré patria do výlučnej právomoci Európskej únie, tento členský štát nemôže dohodu uzavrieť sám.(75) V takom prípade ak chcú členské štáty byť stranami takej dohody, musí sa k nim pripojiť Európska únia.(76)
100. Pre túto analýzu zmiešaných dohôd je relevantná skutočnosť, že v reakcii na rozsudky Otvorené nebo Európska únia prijala nariadenie (ES) č. 847/2004(77). Tento právny akt okrem iného umožňuje členským štátom uzatvárať „výhradne štátne“ dohody za predpokladu, že tieto dohody obsahujú štandardné ustanovenia a že členské štáty o týchto dohodách informujú Komisiu prostredníctvom vopred určeného postupu.(78) Nariadenie č. 847/2004 – ktoré je dôležité pre toto konanie aj z hľadiska právomoci Európskej únie samostatne uzatvoriť zamýšľanú dohodu – možno chápať ako príklad aktu EÚ, ktorý umožňuje členským štátom uzavrieť medzinárodnú dohodu bez toho, aby Európska únia bola jej zmluvnou stranou, aj keď časti tejto dohody sa týkajú oblastí, ktoré patria do výlučnej právomoci EÚ.(79)
101. Nakoniec, ak sa dohoda týka výlučne záležitostí, ktoré patria do spoločnej právomoci, môže byť táto dohoda uzavretá buď ako zmiešaná dohoda, alebo ako výlučná dohoda EÚ. Rozhodnutie o tom, či túto dohodu uzavrieť ako zmiešanú alebo len EÚ, je dôsledkom politickej voľby,(80) nie ústavnej nevyhnutnosti.(81)
102. Z toho vyplýva, že existujú dva dôvody, prečo môže byť medzinárodná dohoda uzavretá ako výlučná dohoda EÚ: buď preto, že Európska únia má skutočne výlučnú právomoc v celej dohode, alebo preto, že právomoc v celej dohode alebo v jej častiach je spoločná a na politickej úrovni sa rozhodlo, že túto právomoc bude vykonávať výlučne Európska únia.
103. Z vyššie uvedených dôvodov nie je na účely tejto analýzy rozhodujúce, že v minulosti k udeleniu dopravných práv vo vzťahu s Nórskym kráľovstvom, so Švajčiarskou konfederáciou a Spojeným kráľovstvom došlo prostredníctvom dohôd uzavretých výlučne s EÚ.(82) Výlučné uzavretie týchto dohôd EÚ totiž možno vysvetliť tvrdením, že bolo politicky vhodné, aby tieto dohody uzavrela výlučne Európska únia, ako aj tvrdením, že Európska únia má výlučnú právomoc v prípade celého obsahu týchto dohôd vrátane udeľovania dopravných práv.
104. Na záver uvediem, že aj keď zamýšľaná dohoda (čiastočne) patrí do spoločnej právomoci, nebráni to tomu, aby bola táto dohoda uzavretá ako výlučná dohoda EÚ. Len v prípade, že všetky prvky zamýšľanej dohody patria do výlučnej právomoci EÚ, budú ústavné, nie politické dôvody určovať potrebu uzavrieť výlučnú dohodu EÚ.
105. Otázka, či takéto ústavné dôvody existujú, je predmetom analýzy, ktorú vykonám v častiach D a E.
C.      Prenesenie právomoci udeľovať dopravné práva tretím krajinám na Európsku úniu
106. Viaceré členské štáty, ktoré vstúpili do tohto konania ako vedľajší účastníci, tvrdia, že právomoc udeľovať dopravné práva nebola prenesená na Európsku úniu, ale zostáva právomocou členských štátov.(83) Tvrdia, že povolenie letov leteckých dopravcov tretích krajín na ich územie je výkonom zásady zvrchovanosti nad vzdušným priestorom štátu, ako potvrdzuje článok 1 Chicagského dohovoru. V dôsledku toho Európska nikdy nemohla udeliť dopravné práva, keďže na ňu táto právomoc nebola prenesená.
107. Vzhľadom na tento postoj je potrebné posúdiť, či Európska únia získala právomoc udeľovať dopravné práva tretím krajinám.
108. Ako som vysvetlila, takéto prenesenie právomoci mohlo nastať výslovne alebo implicitne. Na preukázanie výslovnej právomoci je potrebné preskúmať, či Zmluvy obsahujú právny základ, ktorý konkrétne stanovuje, že Európska únia môže uzavrieť dohodu týkajúcu sa tejto špecifickej oblasti.(84)
109. V tomto ohľade chcem poukázať na to, že aj keď počet ustanovení, ktoré výslovne oprávňujú Európsku úniu konať v súvislosti s tretími krajinami alebo medzinárodnými organizáciami, sa od Rímskej zmluvy zvýšil,(85) kapitola upravujúca dopravnú politiku stále neobsahuje výslovnú doložku, ktorá by oprávňovala Európsku úniu uzatvárať medzinárodné dohody v oblasti dopravy.
110. Vonkajší rozmer dopravnej politiky Európskej únie je výslovne spomenutý iba v článku 207 ods. 5 ZFEÚ.
111. Cieľom tohto odkazu je však vylúčiť dopravu zo spoločnej obchodnej politiky, a teda z jej výslovne výlučnej povahy.(86)
112. Namiesto toho článok 207 ods. 5 ZFEÚ odkazuje na kapitolu Zmluvy, ktorá sa zaoberá spoločnou dopravnou politikou (tretia časť hlava VI), ktorá sama osebe výslovne neodkazuje na právomoc EÚ na uzatváranie medzinárodných dohôd. Podľa môjho názoru je to dôvod, prečo odkaz v článku 207 ods. 5 ZFEÚ na kapitolu o spoločnej dopravnej politike (ktorá dnes zahŕňa aj leteckú dopravu) na účely vyjednania a uzatvorenia medzinárodnej dohody v tejto oblasti nemožno vykladať ako výslovnú právomoc EÚ na uzatváranie dohôd o leteckej doprave. Naopak, tento krížový odkaz naznačuje, že vonkajšia právomoc EÚ na uzatváranie dohôd o leteckej doprave je implicitnou vonkajšou právomocou.
113. Na základe článku 216 ods. 1 ZFEÚ implicitná vonkajšia právomoc existuje okrem iného vždy, keď je na Európsku úniu prenesená vnútorná právomoc, bez ohľadu na to, či je táto právomoc vykonávaná alebo nie, a keď je uzavretie tejto dohody potrebné na dosiahnutie jedného z cieľov Európskej únie. Takéto súbežné právomoci, ktoré uznávajú, že politiky EÚ môžu mať vnútorné aj vonkajšie rozmery,(87) boli rozvinuté a potvrdené v judikatúre Súdneho dvora a následne kodifikované v článku 216 ods. 1 ZFEÚ.(88)
114. Implicitná vonkajšia právomoc však stále podlieha zásade prenesenia právomocí. To znamená, že článok 216 ods. 1 ZFEÚ ako taký nemôže byť použitý ako právny základ na uzavretie medzinárodnej dohody. Správny právny základ pre takúto dohodu treba nájsť v ustanoveniach Zmlúv, ktoré udeľujú Únii právomoc upraviť určitú oblasť alebo problematiku.
115. Ak je oblasťou, ktorá je predmetom medzinárodnej dohody, letecká doprava, právny základ pre implicitnú právomoc podpísať takúto dohodu sa nachádza v článku 100 ods. 1 ZFEÚ.
116. Letecká doprava (spolu s námornou dopravou) je špecifickou súčasťou dopravnej politiky EÚ, keďže jej rozvoj (vnútorný, a teda aj vonkajší) závisí na základe článku 100 ZFEÚ od prijatia legislatívnych opatrení Parlamentom a Radou.
117. Dnes je však vnútorný rozmer spoločnej leteckej dopravnej politiky do veľkej miery regulovaný spoločnými pravidlami EÚ. Táto skutočnosť vyjadruje politickú voľbu Európskeho parlamentu a Rady realizovať túto politiku EÚ.
118. Z existencie vnútornej politiky leteckej dopravy vyplýva, že musí existovať aj implicitný vonkajší rozmer.
119. Stále však zostáva otvorená otázka, či všetky prvky relevantné na taxatívnu reguláciu leteckej dopravy boli prenesené na Európsku úniu alebo či existujú určité aspekty, akým je udelenie dopravných práv, ktoré sa členské štáty rozhodli nepreniesť, teda ktoré sa rozhodli ponechať si.
120. V tomto ohľade musím najprv poukázať na to, že na základe zásady územnej suverenity vyjadrenej v článku 1 Chicagského dohovoru závisí uskutočňovanie akejkoľvek leteckej dopravnej politiky v rámci Európskej únie od udelenia dopravných práv.
121. Prinajmenšom z obchodného hľadiska bez udelenia takýchto práv nie je možné rozvíjať leteckú dopravnú politiku, či už ide o jej vnútorný alebo vonkajší rozmer v rámci EÚ. V tomto zmysle zahrnutie možnosti rozvíjať spoločnú politiku leteckej dopravy EÚ do článku 100 ods. 1 ZFEÚ musí nevyhnutne znamenať aj právomoc Európskej únie rozhodovať, či a ktorým krajinám udelí dopravné práva.
122. Výmena dopravných práv medzi členskými štátmi a súvisiace práva dopravcov EÚ na prevádzkovanie komerčných služieb v rámci Európskej únie vnútorne vyplýva z nariadenia (ES) č. 1008/2008 (ďalej len „nariadenie o leteckých dopravných službách“).(89) Týmto spôsobom sa normotvorca EÚ usiloval vytvoriť vnútorný trh leteckej dopravy.(90)
123. Nariadenie o leteckých dopravných službách nezbavuje členské štáty suverenity nad vzdušným priestorom nad ich územiami. Toto nariadenie je len produktom výkonu zvrchovaných práv členských štátov Európskou úniou na základe prenesenia právomoci uskutočňovať politiku leteckej dopravy EÚ.(91)
124. Na rozvinutie vonkajšieho rozmeru politiky leteckej dopravy Európskej únie, ktorý môže byť realizovaný iba udelením dopravných práv tretím krajinám, má teda Európska únia implicitnú vonkajšiu právomoc.(92)
125. Po vyriešení tejto otázky sa teraz môžem zaoberať otázkou Komisie, či sa táto politika stala ako celok výlučnou vonkajšou právomocou, takže zamýšľanú dohodu by mala uzavrieť len Európska únia.
D.      Výlučná právomoc EÚ na uzavretie zamýšľanej dohody na základe nevyhnutnosti
126. Komisia na základe druhej situácie uvedenej v článku 3 ods. 2 ZFEÚ tvrdí, že uzavretie zamýšľanej dohody len zo strany EÚ je potrebné na vykonanie vnútornej (spoločnej) právomoci v oblasti dopravnej politiky.
127. Budem stručná, lebo táto otázka už bola vyriešená v rozsudkoch Otvorené nebo. Súdny dvor v nich najprv vysvetlil, že z hľadiska stanoviska 1/76 (Dohoda o zriadení Európskeho fondu na vyradenie plavidiel vnútrozemskej vodnej dopravy)(93) výlučná právomoc založená na nevyhnutnosti vzniká, keď vnútorná právomoc môže byť účinne vykonávaná len súčasne s vonkajšou právomocou; alebo inými slovami, keď takáto vnútorná právomoc nemôže byť dosiahnutá zavedením vnútorných pravidiel.(94)
128. V tom spočíva rozdiel medzi zásadou nevyhnutnosti podľa článku 216 ods. 1 ZFEÚ a článku 3 ods. 2 ZFEÚ. Článok 216 ods. 1 ZFEÚ uznáva súbežné vonkajšie právomoci v oblastiach politiky prenesených na Európsku úniu, ktorých vykonávanie môže byť potrebné na dosiahnutie účelu, na ktorý táto politika slúži v Zmluvách. Táto právomoc existuje, ale v spomenutom ustanovení nie je uvedené, či by ju mala Európska únia vykonávať. Naopak, „nevyhnutnosť“ v zmysle článku 3 ods. 2 ZFEÚ znamená, že výlučnú právomoc konať má Európska únia, lebo výkon jej vnútornej právomoci by bol nemožný bez uzavretia medzinárodnej dohody.
129. Je to zrejmé zo spôsobu, akým Súdny dvor stanovil výlučnú právomoc Európskej únie v stanovisku 1/76 (Dohoda o zriadení Európskeho fondu na vyradenie plavidiel vnútrozemskej vodnej dopravy)(95). Znamená to, že Súdny dvor zvolil reštriktívny výklad pojmu „nevyhnutnosť“ ako dôvodu výlučnej právomoci. Tým sa zároveň vyhol zamieňaniu významu pojmov „súbežné vonkajšie právomoci“ a ich „výlučnosť“. Opak by viedol k zániku spoločných vonkajších právomocí Európskej únie, čím by získala výlučnú právomoc konať vo vonkajšej oblasti vždy, keď má právomoc realizovať určitú politiku. Doteraz však Súdny dvor nevychádzal z toho, že to bol zámer autorov Lisabonskej zmluvy, keď zahrnuli pojem „výlučnosť na základe nevyhnutnosti“ do článku 3 ods. 2 ZFEÚ.
130. V rozsudkoch Otvorené nebo Súdny dvor rozhodol, že mu neboli predložené dostatočné dôkazy o tom, že na dosiahnutie cieľa vytvoriť vnútorný trh so službami v oblasti leteckej dopravy by Európska únia mala mať aj výlučnú právomoc uzatvárať dohody o leteckej doprave s tretími krajinami.(96) Súdny dvor ďalej poukázal na to, že v čase vydania týchto rozsudkov bol vnútorný trh leteckých služieb úspešne zavedený, čím vyvrátil tvrdenie o nevyhnutnosti.(97)
131. V prejednávanej veci ako jediné nové tvrdenie v porovnaní so situáciou v rozsudkoch Otvorené nebo Komisia uvádza, že oblasť leteckej dopravy, ktorú Súdny dvor v týchto rozsudkoch považoval za regulovanú len „relatívne ohraničeným“ spôsobom, je teraz oveľa podrobnejšie upravená pravidlami EÚ. Môže to tak byť, ale neumožňuje to Komisii tvrdiť, že uzatvorenie zamýšľanej dohody s Ománskym sultanátom je „potrebné“ na to, aby Európska únia mohla vykonávať svoju vnútornú právomoc v zmysle článku 3 ods. 2 ZFEÚ. Práve naopak, podporuje to tvrdenie, že táto vnútorná politika bola úspešne zavedená bez „nevyhnutnosti“ uzavrieť medzinárodnú dohodu o leteckej doprave.
132. Komisia však tvrdí, že väčší počet nových ustanovení vnútorných právnych predpisov EÚ sa vzťahuje nielen na dopravcov EÚ, ale aj na dopravcov z tretích krajín (napríklad článok 15 ods. 5 a články 22 až 24 nariadenia o leteckých dopravných službách). Podľa Komisie z toho vyplýva potreba, aby Európska únia uzatvárala medzinárodné dohody o leteckej doprave. Podľa mňa je tvrdenie Komisie obrátené hore nohami. Tieto ustanovenia nepožadujú, aby dopravcom z tretích krajín bol udelený prístup na trh leteckých dopravných služieb EÚ. Tieto ustanovenia sú skôr určené pre situácie, v ktorých bol takýto prístup udelený. Nemožno teda tvrdiť, že Európska únia musí mať výlučnú právomoc udeľovať dopravné práva dopravcom z tretích krajín, lebo má pravidlá, ktoré upravujú ich práva alebo povinnosti po udelení takých práv.
133. Preto navrhujem, aby Súdny dvor konštatoval, že Európska únia nemá výlučnú právomoc uzavrieť dohodu o leteckej doprave s Ománom na základe druhej situácie uvedenej v článku 3 ods. 2 ZFEÚ.
E.      Výlučná právomoc EÚ na uzavretie zamýšľanej dohody na základe účinku rozsudku AETR
134. Najdôležitejšie a najzložitejšie tvrdenie v prejednávanej veci sa týka tretej situácie podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ. Podľa tohto ustanovenia má Európska únia výlučnú právomoc uzavrieť medzinárodnú dohodu, „ak môžu byť uzavretím zmlúv dotknuté spoločné pravidlá alebo pozmenený rozsah ich pôsobnosti“.
1.      O dôkaznom bremene
135. Skôr než sa budem zaoberať tvrdeniami o uplatnení článku 3 ods. 2 ZFEÚ, považujem za potrebné reagovať na jedno tvrdenie Rady. Rada naznačuje, že tvrdenia Komisie nepostačujú na preukázanie existencie účinku rozsudku AETR, a tvrdí, že je na účastníkovi konania, ktorý sa odvoláva na výlučnú povahu vonkajšej právomoci Európskej únie, aby predložil dôkazy alebo tvrdenia na preukázanie tejto právomoci.
136. Hoci je pravda, že Súdny dvor použil podobné znenie, tieto pripomienky uviedol v kontexte konaní o priamych žalobách podaných podľa článku 263 ZFEÚ.(98)
137. Konanie podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ však nie je sporovým konaním s dvoma protistranami. Konanie o stanovisku Súdneho dvora nemá za účel nároku strany, ktorá začala konanie, vyhovieť alebo ho zamietnuť. Toto konanie skôr slúži verejnému záujmu spočívajúcemu v zabránení uzavretia medzinárodnej dohody, ktorá je v rozpore so Zmluvami a ktorá by mohla Európskej únii spôsobiť ťažkosti (a rozpaky) vo vzťahu k jej medzinárodným partnerom.(99)
138. V tomto zmysle, aj keď tvrdenia predložené inštitúciou, ktorá požiadala o stanovisko podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ, rovnako ako tvrdenia ostatných účastníkov konania sú pre Súdny dvor hodnotné, odpoveď Súdneho dvora od týchto tvrdení nezávisí.
2.      Hlavná nezhoda medzi účastníkmi tohto konania
139. Komisia podporovaná Parlamentom navrhuje na preukázanie účinku rozsudku AETR metodiku odlišnú od tej, ktorú presadzuje Rada a členské štáty.
140. Komisia a Parlament tvrdia, že článkom 3 ods. 2 ZFEÚ je kodifikovaná judikatúra týkajúca sa výlučnej vonkajšej právomoci EÚ ako pozitívne priradenie právomoci. Podľa týchto strán by sa účinok rozsudku AETR mal chápať tak, že keď je „oblasť“ úplne alebo aspoň „do veľkej miery pokrytá“ spoločnými pravidlami EÚ, ako je to v prípade leteckej dopravy, treba vychádzať z toho, že dohoda o leteckej doprave vrátane dopravných práv sa môže dotknúť spoločných pravidiel alebo pozmeniť rozsah ich pôsobnosti. Právomoc EÚ teda musí byť výlučná. Nezáleží na tom, či je udeľovanie dopravných práv tretím krajinám upravené pravidlami EÚ, keďže tieto pravidlá patria do širšej oblasti leteckej dopravy, pre ktorú existujú vnútorné spoločné pravidlá EÚ. V dôsledku toho tieto inštitúcie odmietajú „nukleatický“ prístup, ktorý by znamenal posudzovanie každého záväzku medzinárodnej dohody vo vzťahu k existencii konkrétnych spoločných pravidiel EÚ v tomto smere.
141. Rada a členské štáty akceptujú, že existuje riziko, že spoločné pravidlá EÚ môžu byť negatívne dotknuté alebo pozmenené, ak do pôsobnosti týchto spoločných pravidiel patria medzinárodné záväzky. Ďalej zhodne tvrdia, že tieto spoločné pravidlá EÚ môžu byť dotknuté alebo pozmenené aj vtedy, keď sa pôsobnosť medzinárodnej dohody a príslušných pravidiel EÚ úplne nezhoduje, pokiaľ dotknuté záväzky napriek tomu patria do oblasti, ktorá je už „do veľkej miery pokrytá“ pravidlami EÚ. Podľa týchto účastníkov konania však len zistenie, že oblasť politiky je „do veľkej miery pokrytá“ pravidlami EÚ, samo osebe nemôže viesť ku konštatovaniu výlučnej právomoci. Tvrdia, že nevyhnutné je „skutočné“ riziko dotknutosti, ktoré nemožno preukázať len na základe uvedenia zoznamu viacerých pravidiel EÚ upravujúcich konkrétnu oblasť. Namiesto toho je potrebné konkrétne vysvetlenie, ako by sa týchto pravidiel mohli dotknúť zamýšľané medzinárodné záväzky. Preto posúdenie Súdneho dvora zahŕňa dva kroky: po prvé posúdenie pôsobnosti a vzájomného prekrytia medzi dvoma súbormi pravidiel – teda príslušnými pravidlami EÚ a medzinárodnými záväzkami, ktoré sa majú uzavrieť – a po druhé preukázanie skutočného rizika, že budú dotknuté príslušné pravidlá EÚ. Toto posúdenie sa musí uskutočniť na základe jednotlivých ustanovení, aby sa konkrétne zistilo príslušné riziko dotknutia. Podľa názoru Rady je v žiadosti Komisie zanedbaný tento druhý krok.
3.      Účinok rozsudku AETR a dotknutosť
142. Pripomínam, že podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ Európska únia získava výlučnú právomoc uzavrieť medzinárodnú dohodu, ak touto dohodou „môžu byť… dotknuté spoločné pravidlá alebo pozmenený rozsah ich pôsobnosti“. Čo znamená „dotknutosť“?
143. Znenie(100) článku 3 ods. 2 ZFEÚ ani prípravné práce
k tomuto ustanoveniu veľa usmernení neposkytujú.(101)
144. Myšlienka, na ktorej je toto ustanovenie založené – teda že spoločná právomoc EÚ sa môže zmeniť na výlučnú právomoc EÚ, ak by sa medzinárodná dohoda mohla dotknúť existujúcich pravidiel EÚ alebo pozmeniť rozsah ich pôsobnosti –, má svoj pôvod v rozsudku AETR. Súdny dvor potvrdil, že táto judikatúra je stále relevantná, keď rozhodol, že tretiu situáciu uvedenú v článku 3 ods. 2 ZFEÚ je potrebné chápať „na základe“ tohto rozsudku a následnej judikatúry.(102)
145. Hoci bol teda rozsudok AETR vydaný dávno pred zavedením článku 3 ods. 2 ZFEÚ do znenia Zmluvy, jeho „myšlienka“ je naďalej relevantná na účely výkladu podmienok, za akých vznikajú výlučné právomoci.(103)
146. Účinok rozsudku AETR má podľa môjho názoru dva významné aspekty.
147. Prvý dôležitý aspekt vyplýva z bodu 17 rozsudku AETR, kde Súdny dvor uviedol, že „vždy, keď [Európska únia] na vykonanie niektorej spoločnej politiky uvedenej v Zmluve prijme ustanovenia, ktoré v akejkoľvek forme zakladajú spoločné pravidlá, členské štáty už nemajú právo jednotlivo a ani spoločne vstupovať do takých zmluvných záväzkov s tretími štátmi, ktoré by mohli mať vplyv na tieto pravidlá“.(104)
148. Toto tvrdenie naznačuje, že účinok rozsudku AETR je založený na koncepte prednostného práva: keď Európska únia prijme spoločné pravidlá, obsadí túto konkrétnu oblasť práva EÚ, v dôsledku čoho členské štáty už nemajú právo obsadiť tú istú oblasť.(105)
149. Od vzniku Lisabonskej zmluvy a zavedenia článku 3 ods. 2 ZFEÚ je však otázne, či účinok rozsudku AETR treba chápať ako účinok prednostného práva alebo, ako Komisia tvrdí v tomto konaní, ako pozitívne udelenie výlučnej právomoci.(106)
150. Ako som vysvetlila vyššie (pozri bod 89 vyššie), Súdny dvor vylúčil uplatnenie Protokolu č. 25 na článok 3 ods. 2 ZFEÚ. Súdny dvor tým teda odmietol možnosť, že „prednostné právo podľa rozsudku AETR“ by sa malo chápať rovnako ako „vnútorné prednostné právo“, ktoré sa obmedzuje na prednostné právo konkrétneho pravidla.
151. Podľa môjho názoru však tento záver nevylučuje chápanie účinku rozsudku AETR z hľadiska prednostného práva vo všeobecnosti. Znamená iba to, že účinok rozsudku AETR nie je obmedzený len na prednostné právo uznané v kontexte vnútornej právomoci, teda obmedzený len na konkrétne pravidlá, ale môže byť širší.
152. V tomto ohľade treba podľa Komisie článok 3 od. 2 ZFEÚ chápať tak, že umožňuje dokonca aj „prednostné právo v určitej oblasti“.
153. Rada a členské štáty však s týmto výkladom nesúhlasia. Švédska vláda napríklad v tomto konaní vysvetlila, že sa nedomnieva, že z nepoužiteľnosti Protokolu č. 25 vyplýva, že podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ stačí len konštatovať, že príslušná „oblasť“ je pokrytá pravidlami EÚ „do veľkej miery“. Tento účastník konania teda tvrdí, že aj keby účinok rozsudku AETR nebolo možné chápať z hľadiska prednostného práva, neznamená to, že na preukázanie výlučnosti nie je potrebná špecifická analýza.
154. To ma privádza k druhému dôležitému aspektu účinku rozsudku AETR: že sa dá čiastočne vysvetliť zásadou lojálnej spolupráce,(107) dnes vyjadrenou v článku 4 ods. 3 ZEÚ.
155. V rozsudku AETR Súdny dvor hneď po pripomenutí zásady lojálnej spolupráce konštatoval, že „pokiaľ sú pravidlá [EÚ] stanovené na realizáciu cieľov Zmluvy, členské štáty nemôžu mimo rámca [inštitúcií EÚ] prijímať záväzky, ktoré by sa mohli dotknúť uvedených pravidiel alebo narušiť ich dosah“(108).
156. Zatiaľ čo teda vylúčenie právomocí členských štátov bolo založené na logike prednostného práva, práve odkazom na zásadu lojálnej spolupráce a záväzky, ktoré z nej vyplývajú, bola v rozsudku AETR zavedená logika „dotknutosti“.(109) Účinok rozsudku AETR preto členským štátom bráni uzatvárať medzinárodné záväzky, ktoré sa môžu dotknúť spoločných pravidiel.
157. Podľa môjho názoru judikatúra, ktorá nasledovala po rozsudku AETR pred vstupom Lisabonskej zmluvy do platnosti aj po ňom, mala problém jasne vysvetliť účinok rozsudku AETR, najmä ako dospieť k záveru, že existuje dotknutosť, ktorá bráni konaniu členských štátov. V niektorých prípadoch sa dokonca môže zdať, že judikatúra prijala logiku „prednostného práva v určitej oblasti“,(110) a v iných sa zase zdá, že judikatúra trvá na dôkladnej analýze dotknutosti vo vzťahu ku každému jednotlivému pravidlu.(111) Preto je pochopiteľné, že právna náuka opisuje judikatúru ako mätúcu a nejasnú.(112)
158. Podľa môjho názoru je však pocit, že Súdny dvor zaujal v rôznych veciach rôzne postoje, často výsledkom nezohľadnenia konkrétneho kontextu, v ktorom boli príslušné prípady predložené Súdnemu dvoru. Tento kontext môže ovplyvniť kroky, ktoré Súdny dvor považoval za nevyhnutné pri konštatovaní alebo vylúčení výlučnosti.(113)
159. Hoci totiž Súdny dvor nikdy nezaradil účinok rozsudku AETR do jednej z oblastí analyzovaných v právnej teórii, nezdá sa, že by jeho judikatúra podporovala výklad prednostného práva v určitej oblasti, ktorý navrhuje Komisia.
160. Na druhej strane, aj keď sa podľa môjho chápania zdá, že kroky požadované judikatúrou vernejšie vysvetlila Rada, judikatúra napriek tomu nepožaduje, aby sa vždy vykonalo posúdenie každého jednotlivého článku.
161. Podľa môjho názoru judikatúru možno pochopiť, ak sa vychádza z cieľa účinku rozsudku AETR. V stanovisku 1/03 (Nový Lugánsky dohovor) zo 7. februára 2006 (EU:C:2006:81) Súdny dvor vysvetlil, že tento cieľ spočíva v tom, že „na zachovanie plnej účinnosti práva [Únie] je nevyhnutné zabezpečiť jednotné a vnútorne súdržné uplatňovanie pravidiel [Únie] a správne fungovanie režimu, ktorý zakladajú“(114).
162. Jednotné a konzistentné uplatňovanie práva EÚ a správne fungovanie systému, ktorý tým vzniká, by mohlo byť ohrozené, ak by existovalo riziko, že spoločné pravidlá budú dotknuté záväzkom na medzinárodnej úrovni, ktorý členské štáty uzavrú. Ako vysvetlil Súdny dvor, dotknutosť v tomto zmysle znamená „vplyv na zmysel, pôsobnosť a účinnosť“ spoločných pravidiel EÚ.(115)
163. Na účely preukázania účinku rozsudku AETR teda treba položiť otázku, či záväzky konkrétneho členského štátu na medzinárodnej úrovni môžu ovplyvniť zmysel, pôsobnosť alebo účinnosť spoločných pravidiel EÚ.
164. Z tohto hľadiska možno účinok rozsudku AETR chápať tak, že slúži cieľu, ktorým je odstraňovať „prekážky“, ktoré môžu vzniknúť z vonkajšej činnosti členských štátov, aby sa zachoval jednotný právny poriadok EÚ charakterizovaný spoločnými pravidlami; t. j. ako určité „prednostné právo na odstránenie prekážok“.(116)
165. Či medzinárodný záväzok predstavuje prekážku zachovania systému zavedeného spoločnými pravidlami EÚ, možno posudzovať odlišne vo vzťahu k multilaterálnej dohode, ktorá má na medzinárodnej úrovni regulovať konkrétnu oblasť, ktorá je už upravená spoločnými pravidlami EÚ,(117) ku komplexnej bilaterálnej dohode, ktorá pokrýva mnohé oblasti politiky,(118) alebo k medzinárodnej dohode pre určitú oblasť, uzavretej členskými štátmi, ktorá môže obsahovať pravidlá prekrývajúce sa so spoločnými pravidlami EÚ.(119)
166. Je však nepopierateľné, že aby mohlo vzniknúť riziko dotknutia pravidiel EÚ, musí existovať určitá interakcia medzi dvoma súbormi pravidiel: pravidlami na medzinárodnej úrovni a na úrovni EÚ.(120)
167. Existujú dve situácie, v ktorých táto interakcia nastáva: v situácii prekrývania a mimo situácie prekrývania.
168. Prvou situáciou účinku rozsudku AETR je teda situácia, v ktorej sa prekrývajú medzinárodné pravidlá a pravidlá EÚ. Práve v tomto zmysle Súdny dvor konštatoval dotknutosť, lebo medzinárodné záväzky patrili do pôsobnosti spoločných pravidiel EÚ.(121)
169. Ako príklad uvediem Haagsky dohovor(122) a Dohovor Rady Európy o ochrane práv vysielacích organizácií súvisiacich s autorským právom.(123) V stanovisku 1/13 (Pristúpenie tretej krajiny k Haagskemu dohovoru)(124) a v rozsudku Komisia/Rada(125) Súdny dvor dokázal z posúdenia samotného prekrývania (aj keď len čiastočného) vyvodiť, že pôsobnosť a povaha dvoch súborov pravidiel, ktoré boli prijaté na medzinárodnej úrovni, sa môžu dotknúť existujúcich ustanovení práva EÚ a ich predvídateľného vývoja. V dôsledku zistenia, že sporné záväzky pokrývajú rovnakú oblasť a situácie ako právo EÚ, nebolo potrebné individuálne analyzovať každý jednotlivý záväzok. Súdny dvor teda mohol legitímne dospieť k záveru, že tieto medzinárodné dohody „ako celok“ sa môžu dotknúť spoločných pravidiel EÚ.(126)
170. Na vyvodenie takého záveru nie je nevyhnutné, aby tieto dva súbory pravidiel boli vo vzájomnom
rozpore.(127)
171. Dôvodom na udelenie výlučnej právomoci Európskej únii je práve zabrániť takémuto rozporu. Prítomnosť na medzinárodnej úrovni umožňuje Európskej únii buď dohodnúť sa v medzinárodnej dohode na rovnakých pravidlách ako tie, ktoré existujú ako spoločné pravidlá, alebo prijať odlišné medzinárodné záväzky s vedomím, že spoločné pravidlá EÚ budú musieť byť upravené (čo môže dojednať len Európska únia, nie jej členské štáty). V oboch prípadoch sa však predíde sporu na medzinárodnej úrovni, keďže medzinárodný záväzok prevezme Európska únia, a nie členské štáty.
172. Samotná možnosť, že členské štáty budú navonok vykonávať právomoc, ktorú už Európska únia vykonáva vnútorne s cieľom regulovať určitú oblasť, by teda mohla byť postačujúca na konštatovanie rizika, že bude dotknutý spoločný systém pravidiel EÚ.
173. Ani na také konštatovanie nie je nevyhnutná úplná zhoda týchto dvoch súborov pravidiel.(128)
174. Podľa Súdneho dvora totiž riziko dotknutosti (v dôsledku prekrývajúcich sa záväzkov) môže vzniknúť, ak spoločné pravidlá práva EÚ pokrývajú oblasť, ktorá je „do veľkej miery“ predmetom medzinárodného záväzku.(129)
175. Tvrdenie o „do veľkej miery pokrytej oblasti“ však nemožno uplatniť, ak neexistuje vôbec nijaké prekrytie, napríklad ak pravidlá EÚ upravujú len vnútornú situáciu, zatiaľ čo medzinárodné záväzky sa týkajú výlučne vonkajšej situácie. V takom prípade nedochádza k prekrývaniu medzi spoločnými pravidlami EÚ a medzinárodným záväzkom. Preto pojem „do veľkej miery pokrytá oblasť“ (na vnútornej úrovni) nemožno uplatniť na preukázanie rizika dotknutosti.
176. Preto aj keby, ako podľa všetkého tvrdí Komisia a Parlament, oblasť leteckej dopravy spolu so súvisiacimi otázkami, akými sú bezpečnosť a bezpečnostná ochrana alebo ochrana životného prostredia, bola teraz úplne pokrytá spoločnými pravidlami práva EÚ na vnútornej úrovni, nestačí to na preukázanie automatickej vonkajšej výlučnej právomoci pre časť tejto oblasti, ktorej sa netýkajú spoločné vnútorné pravidlá. V takom prípade nedochádza k prekrývaniu.
177. Ako som už zdôraznila v bode 167 vyššie, druhá situácia, v ktorej medzinárodný záväzok môže interagovať so spoločnými pravidlami práva EÚ, nastáva mimo situácie prekrývania.
178. V takom prípade, aj keď sa medzinárodný záväzok netýka tej istej otázky, ktorá je predmetom ustanovenia EÚ, môže mať napriek tomu účinok na toto pravidlo EÚ.
179. Podľa môjho názoru práve na tento druh dotknutosti bez prekrývania Súdny dvor odkazuje vo svojej judikatúre, keď vysvetľuje, že účinok rozsudku AETR „sa musí opierať o závery založené na konkrétnom celkovom posúdení vzťahu medzi budúcou medzinárodnou dohodou a platným právom Únie. Toto posúdenie musí zohľadniť oblasti upravené jednak predpismi Únie a jednak ustanoveniami zamýšľanej dohody, predpokladané vyhliadky budúceho vývoja, ako aj povahu a obsah týchto pravidiel a ustanovení, aby sa overilo, či by predmetná dohoda mohla poškodiť jednotné a súdržné uplatňovanie predpisov Únie a riadne fungovanie systému, ktorý vytvárajú.“(130)
180. Pri uplatnení na prejednávanú vec môžu tieto dve situácie možnej dotknutosti viesť k záveru, že Európska únia má výlučnú právomoc na uzavretie zamýšľanej dohody, buď preto, že Európska únia vnútorne vykonala spoločnú právomoc na udelenie dopravných práv tretím krajinám, alebo, ak také vnútorné pravidlá neexistujú, pretože udelenie dopravných práv Ománskemu sultanátu členskými štátmi sa môže dotknúť systému vnútornej leteckej dopravy stanoveného spoločnými pravidlami EÚ.
181. Po stanovení posúdenia, ktoré má vykonať Súdny dvor, sa teraz budem zaoberať uplatnením tohto rámca na záväzky obsiahnuté v zamýšľanej dohode.
4.      Uplatnenie na zamýšľanú dohodu
a)      Záväzky, ktoré treba posúdiť
182. V bode 50 a nasl. vyššie som vysvetlila štruktúru zamýšľanej dohody a rôzne typy jej ustanovení. Pripomínam, že zamýšľaná dohoda sa skladá z troch súborov ustanovení: hlava I obsahuje hospodárske ustanovenia, hlava II sa
venuje spolupráci v oblasti regulácie a hlava III sa zameriava na inštitucionálne ustanovenia.
183. Jadrom nezhody medzi účastníkmi konania – a vlastne celej zamýšľanej dohody – je udelenie dopravných práv podľa jej článku 3. Toto ustanovenie je súčasťou hlavy I zamýšľanej dohody. Ako vysvetľuje Rada a členské štáty, práve udelenie dopravných práv predstavuje raison d’être medzinárodných dohôd o leteckej doprave, keďže bez výmeny týchto práv by takéto dohody stratili primeraný rozumný účinok. Preto toto ustanovenie a tvrdenia uvedené v súvislosti s ním podrobne rozoberiem [časť b) nižšie].
184. Účastníci konania tiež spochybňujú výlučnú povahu ďalších dvoch ustanovení hlavy I: článok 8 (spravodlivá hospodárska súťaž) a článok 11 (clá, dane, poplatky a iné platby). Preto budem samostatne analyzovať aj tieto dve ustanovenia [časť c) nižšie].
185. Zostávajúce (hospodárske) ustanovenia hlavy I sa väčšinou týkajú výkonu leteckej dopravy a súvisiacich služieb. Je nesporné, že prinajmenšom niektoré z týchto ustanovení zasahujú do oblasti, ktorá je už (čiastočne alebo úplne) pokrytá pravidlami EÚ, alebo že sa môžu dotknúť pravidiel EÚ, ktoré priamo upravujú práva alebo povinnosti dopravcov z tretích krajín po vstupe do jednotného európskeho neba. Pre úplnosť však väčšinu týchto ustanovení stručne posúdim [časť d) nižšie].
186. Naopak, výlučnú povahu z hľadiska EÚ nebudem analyzovať v prípade niektorých ustanovení hlavy I a ustanovení hláv II a III z nasledujúcich dôvodov.
187. Po prvé hlava II zamýšľanej dohody sa týka spolupráce v oblasti regulácie. V rozsahu, v akom tieto ustanovenia skutočne obsahujú záväzné záväzky spôsobilé vyvolať tretiu situáciu uvedenú v článku 3 ods. 2 ZFEÚ,(131) pokrývajú oblasti, ktoré sú už predmetom spoločných pravidiel EÚ.(132) Pri týchto aspektoch je jasné (a nesporné), že uvedená spolupráca prebieha pod výlučnou právomocou EÚ. Dôvodom je to, že ak spolupráca v oblasti regulácie podľa týchto ustanovení vedie k prijatiu určitých noriem týkajúcich sa napríklad bezpečnosti letectva(133) alebo bezpečnostnej ochrany letectva(134), ktoré sa líšia od súčasných štandardov prijatých podľa práva EÚ alebo ich dopĺňajú, dôsledky tejto spolupráce v oblasti regulácie sa môžu dotknúť spoločných pravidiel EÚ. Ako som vysvetlila v bode 171 vyššie, iba Európska únia môže odsúhlasiť takéto dôsledky, a preto je len Európska únia oprávnená sa na takejto spolupráci zúčastniť. Z toho vyplýva, že nie je potrebné posudzovať ustanovenia hlavy II samostatne.
188. Po druhé zamýšľaná dohoda obsahuje množstvo ustanovení týkajúcich sa jej inštitucionálneho rámca a ďalších doplnkových aspektov zamýšľanej dohody. Väčšina z nich je súčasťou hlavy III; článok 1 („Vymedzenie pojmov“), článok 2 („Priamy účinok“), článok 6 („Liberalizácia vlastníctva a kontroly leteckých dopravcov“),(135) článok 9 („Podnikanie“),(136) a článok 14 („Štatistika“)(137) hlavy I však tiež patria do tej kategórie. Všetky tieto ustanovenia majú zabezpečiť účinnosť hmotnoprávnych záväzkov, ktorým slúžia. V súvislosti s týmito ustanoveniami „Súdny dvor už mal príležitosť uviesť, že právomoc Únie dohodnúť medzinárodné záväzky zahŕňa právomoc doplniť tieto záväzky inštitucionálnymi ustanoveniami. Prítomnosť takýchto ustanovení v dohode nemá vplyv na právomoc uzavrieť túto dohodu. Tieto ustanovenia majú totiž pomocný charakter, a teda patria do tej istej právomoci ako hmotnoprávne ustanovenia, ktoré dopĺňajú“(138). Preto ani tieto ustanovenia si nevyžadujú samostatnú analýzu.
b)      Článok 3 zamýšľanej dohody („Udelenie práv“)
1)      Dochádza k prekrývaniu?
189. Vysvetlila som, že v rozsudkoch Otvorené nebo Súdny dvor konštatoval, že za vtedajšieho stavu práva EÚ Európska únia nevykonala svoju vnútornú spoločnú právomoc regulovať udeľovanie dopravných práv tretím krajinám.(139) Z tohto dôvodu Súdny dvor rozhodol, že udelenie dopravných práv členskými štátmi Spojeným štátom sa nemôže dotknúť vnútorného vykonávania spoločnej právomoci Európskej únie v oblasti leteckej dopravy.
190. Komisia však tvrdí, že stav vecí sa zmenil.
191. Po prvé sa táto inštitúcia domnieva, že spoločné pravidlá práva EÚ, najmä nariadenie o leteckých dopravných službách, teraz pokrývajú celé odvetvie leteckej dopravy. Tieto pravidlá už podľa slov Komisie nahradili „historickú pavučinu bilaterálnych dohôd“, takže tieto vzťahy sa už neriadia medzinárodným právom, ale iba právom EÚ.
192. Nemyslím si, že rozšírenie spoločných pravidiel, na ktoré sa Komisia odvoláva, zmenilo právo EÚ takým výrazne relevantným spôsobom (v porovnaní so situáciou, v ktorej boli vydané rozsudky Otvorené nebo), aby bolo možné konštatovať, že spoločná právomoc na udeľovanie dopravných práv na vonkajšej úrovni bola vykonaná vnútorne.
193. Ako správne uvádza česká vláda, nariadenie o leteckých dopravných službách sa týka vnútorného trhu leteckých dopravných služieb, na ktorom je právo využívať letecké služby automatické pre leteckých dopravcov EÚ a znamená udeľovanie dopravných práv medzi členskými štátmi.(140) Vyplýva to z článku 19 tohto nariadenia vykladaného v spojení s definíciou dopravného práva v článku 2 bode 14 nariadenia. Inými slovami, nariadenie o leteckých dopravných službách predstavuje vnútorné vykonanie spoločnej právomoci EÚ na vnútornú reguláciu udeľovania dopravných práv medzi členskými štátmi. Ako som vysvetlila, takéto vykonanie spoločnej právomoci EÚ nie je spôsobilé vyvolať účinok rozsudku AETR – a teda zabrániť členským štátom vykonávať vonkajšiu časť tejto spoločnej právomoci, ktorá spočíva v udeľovaní dopravných práv tretím krajinám.
194. Z toho vyplýva, že prijatím nariadenia o leteckých dopravných službách Európska únia nevykonala spoločnú právomoc udeliť dopravné práva tretím krajinám, s ktorou by sa prekrýval záväzok členských štátov týkajúci sa udelenia dopravných práv Ománskemu sultanátu.
195. Po druhé Komisia na základe nariadenia č. 847/2004 tvrdí, že teraz existujú spoločné pravidlá práva EÚ upravujúce udeľovanie dopravných práv tretím krajinám. Toto nariadenie podľa Komisie dokazuje, že za súčasného stavu práva EÚ je dokonca aj udeľovanie dopravných práv tretím krajinám upravené spoločnými pravidlami EÚ. Článok 3 ods. 2 zamýšľanej dohody sa preto dotýka spoločných pravidiel práva EÚ.
196. Nesúhlasím s tým, ako Komisia chápe pôsobnosť tohto nariadenia.
197. Je pravda, že nariadenie č. 847/2004 predstavuje príklad vnútorného vykonania spoločnej právomoci Európskej únie na reguláciu vonkajšieho aspektu leteckej dopravy. Hlavným cieľom tohto nariadenia, ktoré bolo prijaté v reakcii na rozhodnutie Súdneho dvora v rozsudkoch Otvorené nebo, je však koordinovať s Komisiou rokovania o bilaterálnych dohodách, ktorými členské štáty udeľujú dopravné práva tretím krajinám, s cieľom zabezpečiť súlad týchto dohôd s právom EÚ, a tým chrániť spoločné pravidlá EÚ.(141) Na tento účel nariadenie č. 847/2004 upravuje právomoc členských štátov uzatvárať dohody o leteckej doprave s tretími krajinami s cieľom uplatniť konštatovania rozsudkov Otvorené nebo, podľa ktorých určité ustanovenia, ktoré sú zvyčajne súčasťou dohody o leteckej doprave, sa môžu dotknúť spoločných pravidiel EÚ. Nariadenie to robí tým, že požaduje, aby bilaterálne vyjednané dohody obsahovali štandardné doložky chrániace spoločné pravidlá a aby boli Komisii oznámené pred ich uzavretím, aby táto inštitúcia mohla posúdiť, či sa iné pravidlá nemôžu dotknúť týchto spoločných pravidiel.(142)
198. Nariadenie č. 847/2004 však neobsahuje spoločné pravidlá upravujúce udeľovanie dopravných práv tretím krajinám ani neobmedzuje slobodu členských štátov udeľovať takéto práva tretím krajinám. Podľa môjho názoru výklad Komisie, podľa ktorého toto nariadenie prenáša na členské štáty právomoc udeľovať dopravné práva, ktorá sa medzitým stala výlučnou právomocou EÚ, nemá základ v tomto nariadení ani v iných právnych predpisoch EÚ. Vzhľadom na to, že nariadenie č. 847/2004 upravuje spôsob, akým môžu členské štáty udeľovať dopravné práva, totiž považujem tento nástroj za tvrdenie podporujúce záver, že na vonkajšej úrovni majú dopravné práva naďalej vykonávať členské štáty.
199. Nariadenie č. 847/2004 teda nepredstavuje vnútorné vykonanie spoločnej právomoci EÚ na udeľovanie dopravných práv tretím krajinám. Z tohto dôvodu sa záväzok uvedený v článku 3 ods. 2 zamýšľanej dohody neprekrýva so spoločnými pravidlami obsiahnutými v uvedenom nariadení.
200. Nakoniec len skutočnosť, že Európska únia sama v minulosti uzavrela dohodu o leteckej doprave s treťou krajinou,(143) nepodporuje záver, že spoločná právomoc EÚ na udeľovanie dopravných práv tretím krajinám bola s konečnou platnosťou vykonaná na vonkajšej úrovni, čo by odôvodnilo výlučnosť takýchto dohôd s akoukoľvek treťou krajinou. Ako som vysvetlila, tieto precedensy len preukazujú, že dohody o leteckej doprave môže uzatvárať sama Európska únia, keďže všetky ich časti patria do právomoci EÚ, ale nepreukazujú ani nezakladajú vonkajšiu výlučnú právomoci Európskej únie, pokiaľ ide o celú dohodu o leteckej doprave.
201. V tejto súvislosti dánska a švédska vláda poukazujú na dve nariadenia, ktoré boli prijaté, aby Európska únia mohla po uplynutí prechodného obdobia stanoveného v Dohode o vystúpení(144) zabezpečiť
základnú leteckú prepojenosť so Spojeným kráľovstvom s cieľom umožniť Európskej únii vykonávať jej právomoci vrátane udeľovania dopravných práv vo vzťahu k Spojenému kráľovstvu.(145) Tieto nariadenia však časovo obmedzujú výkon právomoci Európskou úniou na obdobie svojho uplatňovania. V tejto súvislosti obe nariadenia osobitne uvádzajú, že „výkonom právomoci Únie podľa tohto nariadenia nie je dotknutá právomoc členských štátov v oblasti dopravných práv v rámci akýchkoľvek prebiehajúcich alebo budúcich rokovaní, pri podpisovaní alebo uzatváraní medzinárodných dohôd týkajúcich sa leteckých služieb so Spojeným kráľovstvom po skončení uplatňovania tohto nariadenia alebo s ktoroukoľvek inou treťou krajinou“.(146)
202. Ak teda tieto nariadenia vôbec niečo preukazujú, je to nedostatok politickej vôle umožniť Európskej únii vykonávať právomoc udeľovať dopravné práva tretím krajinám. Súdny dvor však nemôže nahradiť nedostatok politickej vôle normotvorcu EÚ umožniť vznik výlučnej právomoci EÚ.
203. Preto sa domnievam, že vnútorná právomoc Európskej únie týkajúca sa udeľovania dopravných práv tretím krajinám ešte nebola vykonaná prijatím spoločných pravidiel, takže článok 3 ods. 2 zamýšľanej dohody sa s takýmito pravidlami neprekrýva.
2)      Dochádza k dotknutiu spoločných pravidiel EÚ bez prekrývania?
204. Keďže chýbajú spoločné ustanovenia, s ktorými by sa článok 3 ods. 2 zamýšľanej dohody mohol prekrývať, Súdny dvor teraz musí posúdiť, či je toto ustanovenie spôsobilé dotknúť sa iných pravidiel práva EÚ.
205. V tejto súvislosti Komisia tvrdí, že na základe udelenia dopravných práv Ománskemu sultanátu by sa ománske letecké spoločnosti mohli začať zúčastňovať na vnútornom trhu leteckých dopravných služieb. Určité ustanovenia práva EÚ, ktoré upravujú tento trh, by sa preto uplatňovali na týchto dopravcov z tretích krajín. To by sa zas mohlo dotknúť týchto pravidiel. V každom prípade aj bez udelenia dopravných práv Komisia tvrdí, že existuje niekoľko vnútorných pravidiel, ktoré sa neuplatňujú len na vnútornej úrovni, ale aj priamo na dopravcov z tretích krajín.
206. Opäť si nemyslím, že Komisia preukázala existenciu dotknutosti v zmysle článku 3 ods. 2 ZFEÚ.
207. Po prvé, ako bolo tiež objasnené na pojednávaní, uzavretie zamýšľanej dohody nebude mať za následok to, že ománski leteckí dopravcovia sa budú môcť zúčastňovať na trhu leteckých dopravných služieb EÚ. Títo dopravcovia sa nebudú pokladať za dopravcov EÚ pre lety v rámci EÚ, lebo dopravné práva udelené na základe zamýšľanej dohody sa týkajú výlučne prvej až štvrtej slobody vzduchu. Inými slovami, títo dopravcovia nebudú môcť prepravovať cestujúcich alebo náklad medzi letiskami rôznych členských štátov alebo toho istého členského štátu (a teda sa nebudú zúčastňovať na vnútornom trhu leteckých dopravných služieb).(147)
208. Po druhé možnosť lietať do a z Ománskeho sultanátu z a do určitých miest v rámci Európskej únie si vyžaduje uplatnenie viacerých spoločných pravidiel EÚ, ktoré sa týkajú bezpečnosti letectva, bezpečnostnej ochrany letectva, ochrany životného prostredia, letiskových predpisov – vrátane prideľovania prevádzkových intervalov – a ďalších pravidiel.(148) Ako však uviedlo niekoľko zúčastnených vlád, znamená to len, že tieto pravidlá sa budú vzťahovať na niekoľko ďalších dopravcov, nie že budú „dotknuté“. Len uplatnenie týchto pravidiel samo osebe nemá „vplyv na [ich] zmysel, pôsobnosť a účinnosť“ (pozri bod 162 vyššie). Inými slovami, „faktická“ dotknutosť, ktorú uvádza Komisia, nepostačuje na vyvolanie účinku rozsudku AETR.(149)
209. V konečnom dôsledku, hoci určité spoločné pravidlá práva EÚ už teraz rovnako regulujú činnosť dopravcov EÚ aj tretích krajín alebo sa dokonca špecificky vzťahujú len na dopravcov z tretích krajín, tieto pravidlá sa v každom prípade uplatňujú až po udelení dopravných práv. Nemôžu teda byť dotknuté udelením dopravných práv, ktoré sa stávajú platnými v dôsledku tohto udelenia, ak sa jeden alebo viacerí ománski leteckí dopravcovia rozhodnú tieto práva v budúcnosti vykonávať.
210. To samozrejme neznamená, že iné ustanovenia zamýšľanej dohody, ktoré môžu byť relevantné pre výkon dopravných práv, sa nemôžu dotknúť týchto spoločných pravidiel EÚ, ktoré platia rovnako pre dopravcov EÚ aj dopravcov z tretích krajín. Prinajmenšom pokiaľ ide o záväzok uvedený v článku 3 ods. 2 zamýšľanej dohody, však nie som presvedčená, že existuje riziko dotknutosti v zmysle rozsudku AETR.
211. Preto sa domnievam, že Európska únia nezískala výlučnú právomoc udeľovať dopravné práva tretím krajinám na základe rizika dotknutia neprekrývajúcich sa spoločných pravidiel práva EÚ.
212. Zo všetkých týchto dôvodov navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol, že Európska únia nemá výlučnú právomoc udeľovať dopravné práva tretím krajinám na základe účinku rozsudku AETR, ako je uvedené v článku 3 ods. 2 ZFEÚ. To zároveň znamená, že Európska únia nemá výlučnú právomoc uzavrieť celú dohodu o leteckej doprave s Ománskym sultanátom.
c)      Článok 8 („Spravodlivá hospodárska súťaž“)
213. Článok 8 zamýšľanej dohody stanovuje spoločný cieľ vytvoriť spravodlivé a konkurenčné prostredie. V tomto zmysle sa obe strany zaväzujú zaviesť alebo zachovať právo hospodárskej súťaže, nezávislé orgány na ochranu hospodárskej súťaže vybavené potrebnými právomocami a zdrojmi, zaväzujú sa zakázať všetky formy diskriminácie alebo nekalých praktík a neposkytovať ani nezachovať subvencie narúšajúce spravodlivé podmienky hospodárskej súťaže. Toto ustanovenie tiež stanovuje, že zmluvné strany môžu v určitých situáciách a za určitých podmienok podporovať leteckých dopravcov.
214. Viaceré členské štáty, ktoré sa odvolávali na možnosť poskytnúť za určitých okolností leteckým dopravcom finančnú podporu, tvrdili, že článok 8 sa nemôže dotknúť spoločných pravidiel práva EÚ o hospodárskej súťaži a vymáhaní štátnej pomoci, keďže toto ustanovenie ich neoprávňuje poskytovať podporné opatrenia, ktoré sú nezlučiteľné s právom EÚ.
215. Napriek tomu skutočnosť, že ustanovenie medzinárodnej dohody je v súlade s existujúcimi pravidlami EÚ, nevylučuje konštatovanie dotknutosti v prípade prekrývania. Bez ohľadu na presné podmienky, za akých môžu byť finančné podporné opatrenia poskytnuté podľa článku 8 zamýšľanej dohody, je predmet tohto ustanovenia pokrytý spoločnými pravidlami práva EÚ – v skutočnosti z dvoch pohľadov. Existuje teda riziko, že ak by bolo ponechané na členské štáty, takéto ustanovenie v medzinárodnej dohode by sa mohlo dotknúť spoločných pravidiel, s ktorými sa prekrýva.
216. Po prvé existujú legislatívne nástroje EÚ(150), ktoré všeobecne upravujú uplatňovanie článkov 101, 102, 107 a 108 ZFEÚ na činnosti spôsobilé ovplyvniť vnútorný trh vrátane prípadov, ktoré sa týkajú oblasti leteckej dopravy.(151) Po druhé predmet článku 8 zamýšľanej dohody sa tiež prekrýva s niektorými pravidlami práva EÚ, ktoré špecificky upravujú uplatňovanie pravidiel hospodárskej súťaže a štátnej pomoci v odvetví leteckej dopravy s tretími krajinami. Nariadenie (ES) č. 487/2009(152) tak stanovuje pravidlá upravujúce uplatňovanie článku 101 ods. 3 ZFEÚ na určité kategórie dohôd a zosúladených postupov v odvetví leteckej dopravy, a to aj medzi Európskou úniou a tretími krajinami.(153) Neskôr normotvorca EÚ prijal aj nariadenie (EÚ) 2019/712,(154) ktoré stanovuje odvetvové pravidlá na ochranu hospodárskej súťaže v odvetví leteckej dopravy a, aby som použila slová Rady, „zameriava sa osobitne na tretie krajiny a subjekty z tretích krajín“. Toto nariadenie dáva Komisii právomoc prijímať opatrenia na riešenie praktík, vrátane subvencií, na území tretích krajín, ktoré narúšajú hospodársku súťaž medzi leteckými dopravcami EÚ a spomínanými leteckými dopravcami z tretích krajín, a teda spôsobujú alebo môžu spôsobiť ujmu leteckým dopravcom EÚ.(155)
217. Z toho vyplýva, že článok 8 zamýšľanej dohody sa prekrýva so spoločnými pravidlami práva EÚ, takže toto ustanovenie sa môže dotknúť týchto spoločných pravidiel. Preto členské štáty už nemôžu s tretími krajinami dojednať opatrenia súvisiace s problematikou, ktorá sa týka týchto spoločných pravidiel.
d)      Článok 11 („Clá, dane, poplatky a iné platby“)
218. Článok 11 zamýšľanej dohody sa vzťahuje na oslobodenie od dovozných ciel a daní v prípade paliva, vybavenia, náhradných dielov a iných tovarov (napríklad potravín, nápojov alebo ďalších tovarov predávaných cestujúcim), ktoré leteckí dopravcovia nakladajú, vykladajú alebo používajú na území príslušnej zmluvnej strany v rámci poskytovania leteckých služieb.
219. Prinajmenšom pokiaľ ide o oslobodenie energetických výrobkov určených pre civilné letectvo, Súdny dvor už uznal, že existujú spoločné pravidlá EÚ vo forme smernice 2003/96/ES,(156) prijatej s cieľom zabezpečiť súlad okrem iného s Chicagským dohovorom.(157) Keďže tieto pravidlá platia pre dopravcov EÚ aj z tretích krajín, článok 11 zamýšľanej dohody sa aspoň do určitej miery prekrýva s oblasťou upravenou právom EÚ. Rada tento záver na pojednávaní prijala.
220. Rada a niekoľko členských štátov však tvrdia, že v rozsahu, v akom článok 11 zamýšľanej dohody stanovuje oslobodenie od ďalších ciel a daní vrátane prepravy náhradných dielov a iných tovarov, neexistujú spoločné pravidlá práva EÚ.
221. Z memoranda o konzultáciách pripojeného k zamýšľanej dohode však vyplýva, že „v súvislosti s článkom 11 zamýšľanej dohody delegácia EÚ vysvetlila, že výnimky EÚ týkajúce sa ciel a dane z pridanej hodnoty (DPH) sú upravené nariadením Rady (ES) č. 1186/2009(158)] (pre clá) a smernicou Rady 2009/132/ES[(159)] (pre DPH) a že článok 11 obsahuje výnimky týkajúce sa konkrétne letectva, ktoré povoľuje nariadenie Rady č. 1186/2009 a smernica Rady 2009/132 vo vzťahu k odporúčaným praktikám Medzinárodnej organizácie civilného letectva“(160).
222. Rada ani členské štáty toto tvrdenie nespochybňujú.
223. Nariadenie č. 1186/2009, ktoré zavádza systém EÚ určený na oslobodenie od dovozného cla, vývozného cla a určitých ďalších opatrení(161), vo svojom článku 132 písm. b) stanovuje, že ustanovenia tohto nariadenia sa uplatnia „bez toho, aby boli dotknuté… nákladn[é] priestor[y]… lietadiel“. Smernica 2009/132, ktorá stanovuje pôsobnosť určitých oslobodení od DPH(162), v článku 93 písm. c) uvádza, že táto smernica „nebráni členským štátom pokračovať v poskytovaní… oslobodenia v kontexte dohôd uzavretých na základe reciprocity s tretími krajinami, ktoré sú zmluvnými stranami [Chicagského dohovoru]… na účely zavedenia odporúčaných postupov 4.42. a 4.44. v prílohe 9 k tomuto dohovoru“.
224. Inými slovami, právo EÚ pokrýva oblasť oslobodenia od cla a DPH pri dovoze a vývoze určitých tovarov, ale ponecháva členským štátom možnosť udeliť určité výnimky patriace do tejto oblasti na účely leteckých dopravných služieb poskytovaných do a z tretích krajín a na účely zabezpečenia dodržiavania ich povinností podľa Chicagského dohovoru.
225. Takáto regulácia tiež predstavuje výkon právomoci EÚ, lebo zasahuje do slobody členských štátov upraviť túto oblasť spoločných právomocí nad rámec týchto konkrétnych prvkov. Keďže tieto pravidlá platia pre dopravcov EÚ aj z tretích krajín, záväzky obsiahnuté v článku 11 zamýšľanej dohody sa s týmito pravidlami prekrývajú a môžu sa ich teda dotknúť.
226. Ako Komisia navyše vysvetlila na pojednávaní, pričom ani jeden z účastníkov konania jej v tomto zmysle neprotirečil, vyššie uvedené pravidlá sú na jednej strane doplnené v smernici (EÚ) 2020/262(163) prostredníctvom oslobodenia leteckého paliva od spotrebnej dane a v nariadení (EÚ) 2018/581(164) prostredníctvom colných úľav na vybavenie lietadiel a na druhej strane rozsiahlym systémom úľav v oblasti DPH na základe smernice 2006/112/ES,(165) ktoré všetky rovnako platia aj pre dopravcov z tretích krajín. Posledná uvedená smernica zavádza spoločný systém DPH(166) a v písmenách e), f) a g) svojho článku 148 stanovuje povinné oslobodenie pre „dodanie tovaru určeného na zásobovanie lietadiel užívaných leteckými dopravcami, ktorí vykonávajú prevažne medzinárodnú dopravu za odplatu“, pre „dodanie, úprav[u], oprav[u], údržb[u] a nájom [takých lietadiel], ako aj dodanie, nájom, oprav[u] a údržb[u] vybavenia inštalovaného alebo používaného v týchto lietadlách“ a pre „poskytovanie iných služieb ako [uvedených služieb] pre priame potreby [takých lietadiel] a pre ich náklad“. Podľa Komisie, ktorej opäť neprotirečí ani jeden z účastníkov konania, tieto oslobodenia od DPH pokrývajú všetky položky uvedené v článku 11 zamýšľanej dohody.
227. Nakoniec je potrebné zaujať stanovisko k ďalšiemu tvrdeniu Rady a niektorých členských štátov, že oslobodenie od iných daní a poplatkov, akými sú dane z majetku alebo kapitálu, sa netýka výkonu právomoci EÚ.
228. Toto tvrdenie sa týka existencie právomoci. Ako som však vysvetlila, Európska únia má právomoc regulovať oblasť leteckej dopravy. V rámci výkonu tejto právomoci je Európska únia oprávnená preberať akékoľvek záväzky, ktorých primárnym cieľom je pomôcť dosiahnuť využitie právomocí EÚ.(167)
229. Je to prípad článku 11 zamýšľanej dohody: tento záväzok má oslobodiť od ciel, daní a iných poplatkov „lietadlá prevádzkované v medzinárodnej leteckej doprave dopravcami druhej zmluvnej strany“ a ich bežné vybavenie, zásoby a ďalšie položky „určené alebo používané výlučne v súvislosti s prevádzkou alebo servisom“ uvedeného lietadla.(168) Slúži teda primárnemu cieľu zamýšľanej dohody liberalizovať letecké dopravné služby medzi zmluvnými stranami. To znamená, že patrí do výkonu právomoci Európskej únie v oblasti leteckej dopravy.
230. Hoci je možné, že prinajmenšom podľa mojich vedomostí v súčasnosti neexistujú spoločné pravidlá EÚ, ktoré by oslobodzovali lietadlá tretích krajín a bežné vybavenie, dodávky a ďalšie položky od kapitálových poplatkov a dane z nehnuteľností, nemá to vplyv na záver, že článok 11 zamýšľanej dohody ako celok sa dotýka oblasti, ktorá je už do veľkej miery pokrytá spoločnými pravidlami EÚ, a preto ho napriek tomu, že je prekrytie len čiastočné, možno vykladať v tom zmysle, že zakladá výlučnú právomoc EÚ podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ.
231. Z toho vyplýva, že podľa môjho názoru sa článok 11 zamýšľanej dohody môže dotknúť spoločných pravidiel práva EÚ.
e)      Ďalšie ustanovenia hlavy I
232. Články 4, 5, 7, 10, 12 a 13 zamýšľanej dohody sa všetky týkajú hmotnoprávnych ustanovení upravujúcich prístup k leteckej doprave a doplnkovým službám, ich vykonávanie a obmedzenie ich vykonávania. Tieto záväzky pozostávajú z horizontálnych a konkrétnych povinností, z ktorých sú niektoré vyjadrené povinným znením, iné voľnejším znením, a sú adresované buď samotným zmluvným stranám, alebo zaväzujú ich príslušných leteckých dopravcov.
233. Po prvé články 4 a 5 zamýšľanej dohody v podstate upravujú podmienky udelenia a zamietnutia, zrušenia, pozastavenia alebo obmedzenia prevádzkového oprávnenia (teda podmienky po udelení dopravných práv). Tieto záväzky okrem iného požadujú zaobchádzanie s ománskymi leteckými dopravcami za rovnakých podmienok ako s dopravcami EÚ(169) a stanovujú, že ománske letecké spoločnosti musia dodržiavať platné ustanovenia práva EÚ, pokiaľ ide o udelenie, zamietnutie, zrušenie, pozastavenie, uloženie podmienok alebo obmedzenie prevádzkového oprávnenia.(170) Podmienky udelenia a zachovania prevádzkového oprávnenia sú pokryté nariadením o leteckých dopravných službách.(171) Články 4 a 5 zamýšľanej dohody sa teda prekrývajú s určitými pravidlami práva EÚ, ktoré upravujú túto oblasť. Preto sa dotýkajú spoločných pravidiel EÚ.
234. Po druhé článok 7 zamýšľanej dohody je nazvaný „Dodržiavanie zákonov a iných právnych predpisov“ – na pojednávaní bolo toto ustanovenie označené aj ako „doložka o súlade“. V odseku 1 toto ustanovenie všeobecne požaduje dodržiavanie všetkých „zákonov a iných právnych predpisov týkajúcich sa príletov“ na územie Európskej únie, „prevádzky“ na tomto území „alebo odletov“ z neho, ktoré sú záväzné pre ománskych leteckých dopravcov pri vykonávaní leteckých dopravných služieb. Odsek 2 to rozširuje tým, že ukladá tú istú povinnosť súladu, „pokiaľ ide o prílety, prevádzku alebo odlety [z územia Európskej únie] v prípade cestujúcich, posádky, batožiny, nákladu a/alebo poštových zásielok v lietadlách“.
235. Inými slovami, článok 7 ods. 1 a 2 zamýšľanej dohody v súhrne horizontálne stanovuje, že ománski leteckí dopravcovia vykonávajúci práva leteckej prevádzky udelené na základe článku 3 tejto dohody musia dodržiavať všetky platné pravidlá práva EÚ upravujúce leteckú dopravu a doplnkové služby. Tieto odseky tak pravdepodobne odrážajú článok 11 Chicagského dohovoru, ktorý požaduje dodržiavanie miestnych zákonov a iných právnych predpisov pri vykonávaní leteckých dopravných služieb na území iného štátu.
236. Článok 7 zamýšľanej dohody teda obsahuje záväzok zachovať účinnosť a jednotnosť pravidiel upravujúcich výkon leteckých dopravných služieb v Európskej únii, a teda účinnosť právneho poriadku EÚ ako celku. Ak by to tak nebolo, členské štáty by boli spôsobilé prevziať medzinárodný záväzok, ktorý by si mohol vyžadovať úpravu spoločných pravidiel EÚ, aby sa prispôsobili určitým letom ománskych leteckých dopravcov do a z Európskej únie. Z týchto dôvodov je článok 7 ustanovením vo výlučnej právomoci EÚ, keďže jeho účelom je zabrániť dotknutiu spoločných pravidiel.
237. Po tretie článok 10 zamýšľanej dohody sa v podstate zaoberá komerčnými činnosťami a službami súvisiacimi s prevádzkou leteckých dopravných služieb. Okrem iného sa tieto činnosti týkajú práva poskytovať služby pozemnej obsluhy, prideľovania prevádzkových intervalov na letiskách, určitých kooperatívnych marketingových dohôd, akou je spoločné využívanie kódu, a určitých typov prenájmu lietadiel.(172) Tieto záväzky sú všetky pokryté právom EÚ a v prípade existencie záväzku, akým je zamýšľaná dohoda, platia rovnako aj pre prevádzkovateľov z tretích krajín: poskytovanie služieb pozemnej obsluhy je tak pokryté smernicou 96/67/ES(173), prideľovanie prevádzkových intervalov je upravené nariadením (EHS) č. 95/93(174) a kooperatívne marketingové dohody, akými sú spoločné využívanie kódu a dohody o leteckom prenájme, sú pokryté nariadením o leteckých dopravných službách(175). Článok 10 zamýšľanej dohody sa preto prekrýva a dotýka oblasti, ktorá je pokrytá spoločnými pravidlami práva EÚ.
238. Po štvrté článok 12 zamýšľanej dohody sa týka platenia používateľských poplatkov za používanie leteckej navigácie, riadenia letovej prevádzky a letísk, bezpečnostnej ochrany letectva a súvisiacich zariadení a služieb. V súčasnosti(176) toto ustanovenie tiež pokrýva oblasť regulovanú spoločnými pravidlami práva EÚ: vykonávacie nariadenie (EÚ) 2019/317(177) tak upravuje spoločné pravidlá pre systémy spoplatňovania leteckých navigačných služieb a sieťových funkcií(178), ktoré platia pre každého „používateľa vzdušného priestoru“(179), a teda sa vzťahuje rovnako na dopravcov z EÚ a z krajín mimo EÚ, akými sú ománski dopravcovia.
239. Rovnako smernica 2009/12/ES(180) stanovuje spoločné zásady pre vyberanie letiskových poplatkov na letiskách Spoločenstva,(181) ktoré sa vzťahujú na poplatky platené všetkými „užívateľmi letiska“(182) nediskriminačným spôsobom,(183) a teda bez ohľadu na pôvod leteckého dopravcu z tretej krajiny. Z toho vyplýva, že článok 12 zamýšľanej dohody sa prekrýva a dotýka spoločných pravidiel práva EÚ.(184)
240. Po piate článok 13 zamýšľanej dohody sa v podstate týka poplatkov a sadzieb za letecké dopravné služby a usiluje sa zabezpečiť, aby letecké spoločnosti mohli stanovovať vlastné ceny bez neprimeraného zasahovania zo strany verejných orgánov. V kontexte EÚ je problematika cien a stanovovania a transparentnosti leteckého cestovného a leteckých sadzieb pokrytá nariadením o leteckých dopravných službách. Jeho článok 22 špecificky rozširuje slobodu stanovovať letecké cestovné a letecké sadzby aj na leteckých dopravcov z tretích krajín v prípade reciprocity.(185) Podobne článok 23 tohto nariadenia stanovuje špecifické povinnosti týkajúce sa jasnosti a transparentnosti leteckého cestovného a leteckých sadzieb, ako aj myšlienky, že prístup k leteckému cestovnému a leteckým sadzbám by mal byť nediskriminačný. Tieto pravidlá platia pre „letecké dopravné služby z letiska na území členského štátu“,(186) a teda aj pre ománskych leteckých dopravcov pôsobiacich v prípade uzatvorenia zamýšľanej dohody. Článok 13 zamýšľanej dohody teda pokrýva oblasť regulovanú právom EÚ a môže sa dotknúť týchto spoločných pravidiel.
241. Z toho vyplýva, že podľa môjho názoru sa články 4, 5, 7, 10, 12 a 13 zamýšľanej dohody dotýkajú spoločných pravidiel práva EÚ.
IV.    Návrh
242. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na položenú otázku takto:
Európska únia nemá výlučnú právomoc uzavrieť Dohodu o leteckej doprave medzi Ománskym sultanátom na jednej strane a Európskou úniou a jej členskými štátmi na strane druhej.
Právomoc udeľovať dopravné práva tretím krajinám nebola vykonaná vnútorne, a preto zostáva spoločnou právomocou Európskej únie a jej členských štátov.
1      Jazyk prednesu: angličtina.
2      Rozsudky z 5. novembra 2002, Komisia/Spojené kráľovstvo (C‑466/98, EU:C:2002:624); z 5. novembra 2002, Komisia/Dánsko (C‑467/98, EU:C:2002:625); z 5. novembra 2002, Komisia/Švédsko (C‑468/98, EU:C:2002:626); z 5. novembra 2002, Komisia/Fínsko (C‑469/98, EU:C:2002:627); z 5. novembra 2002, Komisia/Belgicko (C‑471/98, EU:C:2002:628); z 5. novembra 2002, Komisia/Luxembursko (C‑472/98, EU:C:2002:629); z 5. novembra 2002, Komisia/Rakúsko (C‑475/98, EU:C:2002:630), a z 5. novembra 2002, Komisia/Nemecko (C‑476/98, EU:C:2002:631) (ďalej spolu len „rozsudky Otvorené nebo“). Ako referenciu budem uvádzať číslovanie rozsudku z 5. novembra 2002, Komisia/Belgicko (C‑471/98, EU:C:2002:628) (ďalej len rozsudok „Komisia/Belgicko“).
3      Pozri tiež rozsudok z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i. (C‑366/10, EU:C:2011:864, body 69 a 70), v ktorom Súdny dvor rozhodol, že „Únia síce navyše získala určité výlučné právomoci dojednávať s tretími štátmi záväzky patriace do pôsobnosti právnej úpravy Únie v oblasti medzinárodnej leteckej dopravy, a teda aj do oblasti pôsobnosti Chicagského dohovoru… členské štáty si zachovali také právomoci v oblasti pôsobnosti uvedeného dohovoru, ako sú právomoci pri udeľovanie dopravných práv“.
4      Tieto poverenia sú výsledkom iniciatívy Komisie z roku 2015 na otvorenie rokovaní o komplexných dohodách o leteckej doprave medzi Európskou úniou a viacerými členskými štátmi Rady pre spoluprácu v Perzskom zálive. Pozri odporúčanie na rozhodnutie Rady s cieľom poveriť Komisiu začatím rokovaní o komplexných dohodách o leteckej doprave medzi Európskou úniou a šiestimi členskými štátmi Rady pre spoluprácu v Perzskom zálive [COM(2015) 607 final]. Hoci znenie tohto odporúčania nie je verejne dostupné, Komisia ho predložila Súdnemu dvoru ako prílohu svojej žiadosti.
5      Rozhodnutie Rady, ktorým sa Komisia poveruje začať rokovania o komplexnej dohode o leteckej doprave medzi Európskou úniou a jej členskými štátmi a Ománskym sultanátom, pokiaľ ide o záležitosti, ktoré patria do výlučnej právomoci Únie (dokument č. 11258/18, 30. august 2018).
6      Rozhodnutie zástupcov vlád členských štátov zasadajúcich v Rade, ktorým sa Európska komisia poveruje rokovať v mene členských štátov o ustanoveniach komplexnej dohody o leteckej doprave medzi Európskou úniou a jej členskými štátmi a Ománskym sultanátom, pokiaľ ide o záležitosti, ktoré nepatria do výlučnej právomoci Únie (dokument č. 11273/18, 30. august 2018).
7      Súhrnný záznam zo zasadnutia Výboru stálych predstaviteľov z 12. a zo 14. septembra 2018 (dokument č. 12469/18, 25. september 2018, s. 10).
8      Na pojednávaní Komisia vysvetlila, že dôvod nepredloženia návrhu Rade súvisí s interným rozhodnutím neiniciovať podpisovanie zamýšľanej dohody, kým Súdny dvor nevydá stanovisko v prejednávanej veci.
9      Zápis z rokovania International Civil Aviation Conference:
Invitation of the United States of America to the Conference.
Vol. 1, Part I, s. 1. Pokiaľ ide o víziu tejto konferencie, pozri tiež US Department of State Bulletin, prejav amerického námestníka ministra Berleho, vtedajšieho dočasného predsedu Chicagskej konferencie, vydaný v Chicagu 1. novembra 1944, Vol. XI, No. 260, 5. november 1944, s. 530: „Využívanie vzduchu má s využívaním mora spoločnú jednu vec: je to diaľnica, ktorú príroda darovala všetkým ľuďom. V niečom sa však od mora líši: podlieha zvrchovanosti národov, nad ktorými sa pohybuje. Národy by sa preto mali medzi sebou dohodnúť na jeho využívaní spôsobom, ktorý bude čo najprínosnejší pre celé ľudstvo, nech sa nachádza kdekoľvek.“
10      Dohovor o medzinárodnom civilnom letectve podpísaný v Chicagu 7. decembra 1944 (Zbierka zmlúv Organizácie Spojených národov, zv. 15, č. 102) (ďalej len „Chicagský dohovor“).
11      Pôsobnosť Chicagského dohovoru je opísaná v rozsudku z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i.  (C‑366/10, EU:C:2011:864, body 50 a 59) (ďalej len „rozsudok ATAA“).
12      Pozri rozsudok ATAA (bod 60). Pozri tiež v tomto zmysle článok 92 písm. a) Chicagského dohovoru.
13      Mendes De Leon vysvetľuje, že vyhlásenie zásady zvrchovanosti nad vzdušným priestorom štátu malo okrem iného vojenské pozadie. Vzhľadom na rozmach vojenských lietadiel lietajúcich cez vzdušný priestor cudzích štátov najmä počas II. svetovej vojny sa teda považovalo za potrebné prísne kontrolovať hranice vzdušného priestoru. Odkaz na suverenitu slúžil ako nástroj na zachovanie tejto kontroly. Pozri MENDES DE LEON, S.: The Dynamics of Sovereignty and jurisdiction in International Aviation Law. In: KREIJEN, G., BRUS, M., DUURSMA, J., DE VOS, E., DUGARD, J. (eds.): State, Sovereignty, and International Governance. Oxford: Oxford University Press, 2002, s. 484.
14      Pozri v tomto zmysle WELD, E.: ICAO and the major problems of international air transport. In: Journal of Air Law and Commerce. Vol. 20, Issue 4, 1953, s. 454 – 462, najmä s. 454 – 456.
15      Preto Chicagský dohovor nedefinuje typy dopravných práv, ktoré môže štát udeliť inému štátu.
16      Salacuse vysvetľuje, že zatiaľ čo sloboda preletu cez územie inej zmluvnej strany bez pristátia bola vyjadrená už v Dohovore o regulácii leteckej dopravy (1919) (11 LNTS 173), ďalšie slobody boli formulované až počas Chicagskej konferencie; pozri SALACUSE, J. W.: The Little Prince and the Businessman: Conflicts and Tensions in Public International Air Law. In: Journal of Air Law and Commerce. Vol. 45, Issue 4, 1980, s. 822.
17      Pozri Manual on the Regulation of International Air Transport.
International Civil Aviation Organisation (Doc 9626, 2016, s. 117).
18      Pozri napríklad WEBER, L.: The Chicago Convention. In: DEMPSEY, P. S., JAKHU, R. (eds.): Routledge Handbook of public Aviation Law. London: Routledge, 2016, s. 9 – 32, najmä s. 14 a 15. (Vysvetľuje sa tam: „Dopravné práva sú obchodné práva, konkrétne práva vstúpiť na územie iného štátu s cieľom nakladať a/alebo vykladať cestujúcich, tovar alebo poštu na obchodné účely. Zahŕňajú tretiu, štvrtú a piatu slobodu, konkrétne právo prepravovať cestujúcich, náklad alebo poštu na miesto v inom štáte, právo nakladať cestujúcich, tovar alebo poštu na mieste v inom štáte s cieľom prepraviť ich do domovského štátu leteckého dopravcu a právo prepravovať cestujúcich, tovar alebo poštu z miesta v inom štáte do ďalšieho miesta na území tretieho štátu. Niekedy sa práva alebo výsady šiestej, siedmej, ôsmej a deviatej slobody označujú aj ako dopravné práva.“)
19      Dohoda o tranzite medzinárodných leteckých
dopravných služieb podpísaná v Chicagu 7. decembra 1944 (84 UNTS 389).
20      Pozri zoznam zmluvných strán Dohody o tranzite medzinárodných leteckých dopravných služieb ICAO, k dispozícii na adrese: https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transit_EN.pdf.
21      Dohoda o medzinárodnej leteckej doprave, poznámka pod čiarou 26 nižšie, na s. 255 a 256.
22      Zdá sa, že Grécko (hoci si vyhradzuje udelenie práv piatej slobody) a Holandsko sú jediné členské štáty, ktoré prijali Dohodu o medzinárodnej leteckej doprave. Pozri zoznam strán Dohody o medzinárodnej leteckej doprave ICAO, k dispozícii na adrese: https://www.icao.int/sites/default/files/secretariat/legal/CurrentListofParties/Transport_EN.pdf.
23      Podľa článku 83 Chicagského dohovoru musia štáty Medzinárodnej organizácii civilného letectva nahlásiť uzavretie bilaterálnych a multilaterálnych medzinárodných dohôd o leteckej doprave. Nepodarilo sa mi však zistiť presný počet platných dohôd o leteckej doprave.
24      Pokiaľ ide o rozvoj vonkajšej politiky EÚ v oblasti leteckej dopravy pred vydaním rozsudkov Otvorené nebo
a po nich, pozri SAVIĆ, I.: Spreading the Wings of EU Aviation Acquis: Comprehensive Air Transport Agreements. Zagreb: Faculty of Law, University of Zagreb, 2019, Title 2.3, s. 32.
25      Pozri House of Lords (Spojené kráľovstvo), Select Committee on the European Union: ‚Open Skies‘ or open markets? The effect of the European Court of Justice (ECJ) judgments on aviation relations between the European Union (EU) and the United States of America (USA), Session 2002‑03, 17th Report, 8. apríla 2003, s. 9.
26      Pozri tiež v tomto zmysle SALAZAR, J. C., VAN FENEMA, S.: International air transport agreements. In: DEMPSEY, P. S., JAKHU, R. (eds.): Routledge Handbook of Public Aviation Law. London: Routledge, 2016, s. 252 – 294, najmä s. 258 a 259.
27      Pozri článok 3 ods. 2 zamýšľanej dohody.
28      Pozri v tomto zmysle nariadenie Rady (EHS) č. 2299/89 z 24. júla 1989, o kódexe správania pre používanie počítačových rezervačných systémov (Ú. v. ES L 220, 1989, s. 1; Mim. vyd. 07/001, s. 277), nariadenie Rady (EHS) č. 2407/92 z 23. júla 1992 o licenciách leteckých dopravcov (Ú. v. ES L 240, 1992, s. 1; Mim. vyd. 06/002, s. 3), nariadenie Rady (EHS) č. 2408/92 z 23. júla 1992 [o] prístupe leteckých dopravcov spoločenstva k letovým trasám v rámci spoločenstva (Ú. v. ES L 240, 1992, s. 8; Mim. vyd. 07/001, s. 420), nariadenie Rady (EHS) č. 2409/92 z 23. júla 1992 [o] cestovnom a sadzbách v leteckých dopravných službách (Ú. v. ES L 240, 1992, s. 15; Mim. vyd. 07/001, s. 427) a nariadenie Rady (EHS) č. 95/93 z 18. januára 1993 o spoločných pravidlách prideľovania prevádzkových intervalov na letiskách spoločenstva (Ú. v. ES L 14, 1993, s. 1; Mim. vyd. 07/002, s. 3).
29      Dohody, ktoré členské štáty uzavreli so Spojenými štátmi, boli súčasťou politiky „otvoreného neba“ tejto krajiny. Tieto dohody sa v podstate usilovali liberalizovať právo lietať medzi Spojenými štátmi a jednotlivými členskými štátmi. Stadlmeier sa domnieva, že táto politika bola založená na stratégii divide et impera: ponúkala vybratým menším európskym štátom s medzinárodne aktívnymi leteckými spoločnosťami a aspoň jedným veľkým letiskom ako nadregionálnym uzlom obmedzenú liberalizáciu (prostredníctvom ďalších vstupných bodov do Spojených štátov) výmenou za úplnú liberalizáciu v opačnom smere. Týmto spôsobom bolo možné vyvíjať tlak na väčšie európske štáty s (v tom čase) silnejšími medzinárodnými leteckými spoločnosťami (ako Spojené kráľovstvo a Francúzsko) tým, že ich konkurentom, najmä spoločnostiam KLM, Lufthansa a Sabena, bola poskytnutá výhoda priamych trás do Spojených štátov cez väčšie vstupné body do tejto krajiny. Zároveň mohli americké letecké spoločnosti na trasách do Európskej únie tvrdšie konkurovať spoločnostiam Air France a British Airways vďaka neobmedzenej piatej slobode. Práve na základe týchto skutočností Stadlmeier vysvetľuje obavy a záujem Komisie koordinovať postoj členských štátov. Pozri STADLMEIER, S.: Die Liberalisierung des Luftverkehrs in der EU und die Beziehungen mit Drittstaaten: Divide et Impera?. In: SIMMA, B., SCHULTE, C.: Völker‑ und Europarecht in der aktuellen Diskussion: Akten des 23. Österreichischen Völkerrechtstages, Linde, Wien, 1999, s. 167.
30      Súdny dvor opísal žiadosti Komisie o splnomocnenie na rokovanie o komplexnej dohode EÚ so Spojenými štátmi v rozsudkoch Otvorené nebo; pozri rozsudok Komisia/Belgicko (body 15 až 21).
31      Pokiaľ ide o viac informácií, pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Tizzano vo veci Komisia/Spojené kráľovstvo (C‑466/98, EU:C:2002:63, bod 8 a nasl.).
32      Konkrétnejšie sa to týka pravidiel v oblasti cestovného a sadzieb na vnútroštátnych trasách EÚ, pravidiel o počítačových rezervačných systémoch a pravidiel prideľovania prevádzkových intervalov, ktoré Súdny dvor považoval všetky za výlučnú právomoc EÚ. Pozri napríklad rozsudok Komisia/Belgicko (body 112, 114, 116 a 120).
33      Pozri rozsudok Komisia/Belgicko (bod 142). Toto ustanovenie priznávalo Spojeným štátom právo odňať, pozastaviť alebo obmedziť dopravné práva v prípadoch, keď leteckí dopravcovia určení Belgickým kráľovstvom neboli vo vlastníctve tohto štátu alebo jeho štátnych príslušníkov.
34      Pozri rozsudok Komisia/Belgicko (body 103 až 106).
35      Pozri v tomto zmysle oznámenie Komisie z 11. marca 2005 – Rozvoj vonkajšej politiky Spoločenstva v oblasti letectva [KOM(2005) 79 v konečnom znení].
36      V prílohe k žiadosti o stanovisko Súdneho dvora v tomto konaní Komisia poskytla Súdnemu dvoru zoznam takýchto dohôd, ktoré sú v súčasnosti platné s 21 tretími štátmi. Takéto dohody sú uzatvorené len ako dohody EÚ, keďže sa týkajú iba oblastí, ktoré sú výlučne v právomoci EÚ.
37      Rozhodnutie Rady (EÚ) 2020/1110 z 23. januára 2018 o uzavretí Dohody o leteckej doprave medzi Európskym spoločenstvom a jeho členskými štátmi na jednej strane a Spojenými štátmi americkými na strane druhej v mene Európskej únie (Ú. v. EÚ L 244, 2020, s. 6).
38      Pozri rozhodnutie Rady (EÚ) 2018/145 z 9. októbra 2017 o uzavretí v mene Únie Mnohostrannej dohody medzi Európskym spoločenstvom a jeho členskými štátmi, Albánskou republikou, Bosnou a Hercegovinou, Bulharskou republikou, Chorvátskou republikou, bývalou Juhoslovanskou republikou Macedónsko, Islandskou republikou, Čiernohorskou republikou, Nórskym kráľovstvom, Rumunskom, Srbskou republikou a Misiou Organizácie Spojených národov pre dočasnú správu v Kosove o vytvorení Spoločného európskeho leteckého priestoru (Ú. v. EÚ L 26, 2018, s. 1).
39      Pozri napríklad rozhodnutie Rady (EÚ) 2019/702 z 15. apríla 2019 o uzavretí Dohody o leteckej doprave medzi Európskym spoločenstvom a jeho členskými štátmi na jednej strane a Kanadou na strane druhej v mene Únie (Ú. v. EÚ L 120, 2019, s. 1) a rozhodnutie Rady (EÚ) 2020/948 z 26. júna 2020 o uzavretí v mene Únie Dohody o spoločnom leteckom priestore medzi Európskou úniou a jej členskými štátmi na jednej strane a Gruzínskom na strane druhej (Ú. v. EÚ L 212, 2020, s. 1). Európska únia uzavrela a podpísala aj ďalšie takéto dohody, no keďže ich členské štáty ešte neratifikovali, zatiaľ nenadobudli účinnosť. Pozri napríklad dohodu so štátom Katar, ktorá bola uzavretá ako zmiešaná dohoda napriek návrhu Komisie uzavrieť uvedenú dohodu ako výlučnú dohodu EÚ; pozri odporúčanie pre rozhodnutie Rady s cieľom poveriť Komisiu začatím rokovaní o komplexných dohodách o leteckej doprave medzi Európskou úniou a šiestimi členskými štátmi Rady pre spoluprácu v Perzskom zálive [COM(2015) 607 final] a Dohodu o leteckej doprave medzi Európskou úniou a jej členskými štátmi na jednej strane a Katarským štátom na strane druhej (Ú. v. EÚ L 391, 2021, s. 3).
40      Zmluva medzi Európskym hospodárskym spoločenstvom, Nórskym kráľovstvom a Švédskym kráľovstvom o civilnom letectve [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 200, 1992, s. 21).
41      Dohoda medzi Európskym spoločenstvom a Švajčiarskou konfederáciou o leteckej doprave (Ú. v. ES L 114, 2002, s. 73; Mim. vyd. 11/041, s. 94).
42      Pozri Dohodu o obchode a spolupráci medzi Európskou úniou a Európskym spoločenstvom pre atómovú energiu na jednej strane a Spojeným kráľovstvom Veľkej Británie a Severného Írska na strane druhej (Ú. v. EÚ L 149, 2021, s. 10), ktorá pokrýva leteckú dopravu v druhej časti druhom okruhu hlave I vrátane udeľovania dopravných práv v článku 419.
43      Hoci vyjednané znenie zamýšľanej dohody s Ománskym sultanátom nie je v čase písania verejne dostupné, Komisia ho poskytla Súdnemu dvoru spolu so žiadosťou, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
44      Hlavu I zamýšľanej dohody tvorí článok 3 („Udeľovanie práv“), článok 4 („Prevádzkové oprávnenie“), článok 5 („Odmietnutie, zrušenie, pozastavenie alebo obmedzenie oprávnenia“), článok 6 („Liberalizácia vlastníctva a kontroly leteckých dopravcov“), článok 7 („Dodržiavanie zákonov a iných právnych predpisov“), článok 8 („Spravodlivá hospodárska súťaž“), článok 9 („Podnikanie“), článok 10 („Obchodné príležitosti“), článok 11 („Clá, dane, poplatky a iné platby“), článok 12 („Používateľské poplatky“), článok 13 („Tarify“) a článok 14 („Štatistika“).
45      Hlavu II zamýšľanej dohody tvorí článok 15 („Bezpečnosť letectva“), článok 16 („Bezpečnostná ochrana letectva“), článok 17 („Riadenie letovej prevádzky“), článok 18 („Životné prostredie“), článok 19 („Zodpovednosť leteckého dopravcu“), článok 20 („Ochrana spotrebiteľa“), článok 21 („Počítačové rezervačné systémy“) a článok 22 („Sociálne aspekty“).
46      Hlavu III zamýšľanej dohody tvorí článok 23 („Výklad a vykonávanie“), článok 24 („Spoločný výbor“), článok 25 („Riešenie sporov a rozhodcovské konanie“), článok 26 („Vzťah k iným dohodám“), článok 27 („Zmeny dohody“), článok 28 („Pristúpenie nových členských štátov Európskej únie“), článok 29 („Ukončenie dohody“), článok 30 („Registrácia dohody“) a článok 31 („Nadobudnutie platnosti a predbežné vykonávanie“).
47      Medzi účastníkmi tohto konania panuje nezhoda aj v tom, či články 8, 10 a 11 zamýšľanej dohody patria do výlučnej právomoci EÚ.
48      Toto konanie poukazuje predovšetkým na určitý zmätok medzi existenciou právomoci a jej povahou. Napríklad niektoré členské štáty tvrdili, že udeľovanie dopravných práv predstavuje spoločnú právomoc, následne však tvrdili aj to, že ak by Súdny dvor uznal výlučnú právomoc EÚ, bolo by to v rozpore so zásadou prenesenia právomocí.
49      Pozri napríklad stanovisko 1/94 (Dohody pripojené k Dohode o WTO) z 15. novembra 1994 (EU:C:1994:384, bod 12).
50      Pozri bod 17 vyššie.
51      Pozri body 10 až 12 vyššie.
52      Pozri analogicky stanovisko 1/20 [Stanovisko vydané podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ (modernizovaná Zmluva o energetickej charte)] zo 16. júna 2022 (EU:C:2022:485, bod 36 a tam citovaná judikatúra) (vysvetľuje sa v ňom, že možnosť podať žiadosť o stanovisko podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ nevyžaduje konečnú dohodu medzi dotknutými inštitúciami
ako predbežnú podmienku).
53      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. apríla 2024, Komisia/Rada (Podpis medzinárodných dohôd)  (C‑551/21, EU:C:2024:281, bod 82 a tam citovaná judikatúra) (ktorý vysvetľuje, že prax nemôže meniť pravidlá Zmlúv, ktoré sú inštitúcie povinné dodržiavať).
54      Ďalej by sa dalo uviesť, že dve rozhodnutia, ktoré Komisii udeľujú splnomocnenie na rokovanie, v nijakom prípade nevyjadrujú stanovisko Rady a členských štátov k tomu, ktoré časti zamýšľanej dohody patria do spoločnej právomoci a ktoré výlučne do právomoci Európskej únie. Pozri v tomto ohľade bod 14 tohto stanoviska.
55      Pokiaľ ide o rôzne chápanie prenosu právomocí vo federálnych právnych poriadkoch, pozri BEAUD, O.: The Allocation of Competences in a Federation – A General Introduction. In: AZOULAI, L. (ed.): The Question of Competence in the European Union.
Oxford:
Oxford University Press, 2014, s. 19 – 38.
56      Pojem „implicitné právomoci“ nie je jedinečný pre právny poriadok EÚ. Je akceptovaný aj v medzinárodnom práve vo vzťahu k medzinárodným organizáciám. Pozri vo všeobecnosti Advisory Opinion on Reparations for Injuries suffered in the service of the United Nations (Poradné stanovisko k odškodneniu za ujmy utrpené pri výkone služby pre Organizáciu Spojených národov) (ICJ Reports 1949, s. 174).
57      Článok 216 ZFEÚ otvára hlavu V Zmluvy o FEÚ a je nazvaný „Medzinárodné dohody“. Kým článok 216 ZFEÚ sa týka existencie právomoci uzatvárať takéto dohody, článok 218 ZFEÚ (patriaci do rovnakej hlavy) stanovuje postup pri uzatváraní medzinárodnej dohody. Tento postup však môže byť upravený, ak je to stanovené v iných ustanoveniach Zmlúv.
58      Schütze poukazuje na to, že druhá a tretia situácia, v ktorej článok 216 od. 1 ZFEÚ predpokladá implicitnú právomoc na uzavretie medzinárodnej dohody Európskou úniou [pozri situácie (iii) a (iv) v bode 72 tohto stanoviska], sú v skutočnosti zahrnuté pod prvú situáciu [situácia (ii)], v ktorej ide o „súbežné vonkajšie právomoci“. Pozri SCHÜTZE, R.: European Union Law. 4th edition. Cambridge:
Cambridge University Press, 2025, s. 293. S týmto stanoviskom súhlasím, ale dodala by som, že zmienka o týchto dvoch situáciách nie je len zbytočná, ale v skutočnosti vytvára zmätok medzi pojmami „existencia právomoci“ a „výlučná povaha právomoci“, ktorá je upravená v článku 3 ods. 2 ZFEÚ rovnakým znením ako v článku 216 ods. 1 ZFEÚ.
59      V rozsudku z 31. marca 1971, Komisia/Rada  (22/70, EU:C:1971:32, bod 16) (ďalej len „rozsudok AETR“), Súdny dvor po prvý raz uviedol, že právomoc uzavrieť medzinárodnú dohodu „vyplýva nielen z explicitného udelenia oprávnenia Zmluvou… ale môže vyplynúť aj z iných ustanovení Zmluvy a iných aktov prijatých v rámci týchto ustanovení inštitúciami Spoločenstva“. Táto formulácia vyvolala určité pochybnosti o tom, či sú vnútorné opatrenia nevyhnutné na existenciu vonkajšej právomoci. Následná judikatúra to vyriešila v prospech „súbežnej vonkajšej právomoci“. V bode 3 stanoviska 1/76 (Dohoda o zriadení Európskeho fondu na vyradenie plavidiel vnútrozemskej vodnej dopravy) z 26. apríla 1977 (EU:C:1977:63) Súdny dvor vysvetlil, že „všade, kde právo Spoločenstva založilo pre inštitúcie Spoločenstva právomoci v rámci svojho vnútorného systému na účely dosiahnutia konkrétneho cieľa, Spoločenstvo je oprávnené prijímať medzinárodné záväzky nevyhnutné na dosiahnutie tohto cieľa aj bez výslovného ustanovenia v tejto súvislosti“. V súlade s tým Súdny dvor v bode 4 uvedeného stanoviska uviedol, že také právomoci „implicitne vyplývajú z ustanovení Zmluvy zakladajúcich vnútornú právomoc“.
60      Stanovisko z 15. novembra 1994 (EU:C:1994:384). Pozri jeho bod 95, v ktorom Súdny dvor vysvetľuje, že „tým, že Spoločenstvo vložilo do svojich vnútorných zákonných aktov doložky o zaobchádzaní so štátnymi príslušníkmi tretích krajín a že svojim inštitúciám výslovne udelila právomoc uzatvárať zmluvy s tretími krajinami, získava vonkajšiu výlučnú právomoc v rozsahu stanovenom týmito aktmi“. Iba druhá situácia uvedená v tomto bode je zahrnutá do článku 216 ods. 1 ZFEÚ.
61      V bode 16 rozsudku AETR Súdny dvor uviedol, že právomoc uzavrieť medzinárodnú dohodu môže vyplývať z ustanovení Zmluvy „a iných aktov prijatých v rámci týchto ustanovení inštitúciami Spoločenstva“. V bode 17 toho istého rozsudku ďalej vysvetlil, že „vždy, keď Spoločenstvo na vykonanie niektorej spoločnej politiky uvedenej v Zmluve prijme ustanovenia, ktoré v akejkoľvek forme zakladajú spoločné pravidlá, členské štáty už nemajú právo jednotlivo a ani spoločne vstupovať do takých zmluvných záväzkov s tretími štátmi, ktoré by mohli mať vplyv na tieto pravidlá“. Toto konštatovanie opisovalo zároveň situáciu, v ktorej vzniká implicitná právomoc EÚ a v ktorej sa stáva výlučnou, pričom výlučná právomoc je záležitosťou článku 3 ods. 2 ZFEÚ.
62      Pozri článok 2 ods. 1 ZFEÚ.
63      Pozri článok 5 ods. 3 a 4 ZEÚ.
64      Prednostné právo v zmysle článku 2 ods. 2 ZFEÚ znamená, že oblasť regulovaná opatreniami EÚ je „obsadená“. Z tohto dôvodu členské štáty nemôžu regulovať tú istú oblasť, aj keby sa rozhodli regulovať ju spôsobom, ktorý je v súlade s príslušnými pravidlami EÚ. Prednostné právo teda vylučuje možnosť kolízie medzi ustanoveniami. Ak však členský štát napriek tomu upraví oblasť, ktorá je „obsadená“ právom EÚ, a jeho vnútroštátne pravidlá sú v rozpore s dotknutými spoločnými pravidlami EÚ, iná zásada – zásada prednosti práva EÚ – rieši vzniknutý konflikt v prospech uplatnenia spoločných pravidiel EÚ.
65      Protokol č. 25 k Lisabonskej zmluve znie takto: „Pokiaľ ide o článok 2 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie o spoločne vykonávaných právomociach, ak Únia vykonáva činnosť v určitej oblasti, rozsah takéhoto výkonu právomoci zahŕňa len tie prvky, ktoré sú upravené dotknutým aktom Únie, a teda nevzťahuje sa na celú oblasť.“
66      Pozri v tomto ohľade TIMMERMANS, C.: ECJ Doctrines on Competences. In: AZOULAI, L. (ed.):
c. d.,  s. 156 – 167, na s. 162: „Toto pravidlo blokovacieho účinku, teda prednostného práva, sa odlišuje od situácie výlučnej právomoci Únie, kde neexistuje vôbec nijaká vnútroštátna právomoc.“
67      Vymenované oblasti sú tieto: colná únia; ustanovenie pravidiel hospodárskej súťaže potrebných na fungovanie vnútorného trhu; menová politika pre členské štáty, ktorých menou je euro; ochrana morských biologických zdrojov v rámci spoločnej politiky rybného hospodárstva; spoločná obchodná politika.
68      Pozri v tomto ohľade SCHÜTZE, R.: Parallel external powers in the European Union: from „cubist“ perspectives towards „naturalist“ constitutional principles?. In: SCHÜTZE, R.: Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays. Cambridge:
Cambridge University Press, 2014, s. 272.
69      Pozri napríklad CHAMON, M.: Implied exclusive powers in the ECJ’s post‑Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine. In: Common Market Law Review. Vol. 55, Issue 5, 2018, s. 1101 – 1141.
70      Pozri rozsudok zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 73). Pokiaľ ide o akademickú kritiku tohto postoja, pozri CHAMON, M.: Implied exclusive powers in the ECJ’s post‑Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine. In: Common Market Law Review. Vol. 55, Issue 5, 2018, s. 1124 – 1126.
71      Pozri napríklad DASHWOOD, A.: The relationship between the Member States and the European Union/European Community. In: MCDONNELL, A. (ed.): A Review of Forty Years of Community Law: Legal Developments in the European Communities and the European Union. Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International, 2005, s. 55; CREMONA, M.: The Union’s external action: Constitutional perspectives. In: AMATO, G., BRIBOSIA, H., DE WITTE, B. (eds.): Genèse et destinée de la Constitution européenne – Genesis and destiny of the European Constitution. Bruxelles: Bruylant, 2007, s. 1184 – 1189; SCHÜTZE, R.: Lisbon and the federal order of competences: A prospective analysis. In: European Law Review. Vol. 33, Issue 5, 2008, s. 709 – 722, najmä s. 713 a 714.
72      Pozri rozsudok z 5. decembra 2017, Nemecko/Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935, body 46 až 50).
73      Pozri stanovisko 2/15 (Dohoda o voľnom obchode medzi EÚ a Singapurom) zo 16. mája 2017 (EU:C:2017:376, bod 29). Pokiaľ ide o zmiešané dohody vo všeobecnosti, pozri ROSAS, A.: Mixity Past, Present and Future: Some Observations. In: CHAMON, M., GOVAERE, I. (eds.): EU External Relations Post‑Lisbon,
Leiden:
Brill, 2020, s. 8 – 18.
74      Pojmy „povinne“ a „nepovinne“ zmiešaná dohoda zaviedol Allan Rosas, pozri ROSAS, A.: Mixed Union – Mixed Agreements. In: KOSKENNIEMI, M. (ed.): International Law Aspects of the European Union. Leiden: Brill, 1998, s. 131. Pozri tiež CHAMON, M., GOVAERE, I.: Introduction: Facultative Mixity, More than Just a Childhood Disease of EU Law?. In: CHAMON, M., GOVAERE, I. (eds.): EU External Relations Post‑Lisbon. Leiden: Brill, 2020, s. 2; GOVAERE, I.: „Facultative“ and „Functional Mixity“ in light of the Principle of Partial and Imperfect Conferral. In: College of Europe Research Papers in Law 3/2019; HILLION, C., CHAMON, M.: Facultative Mixity and Sincere Cooperation. In: CHAMON, M., GOVAERE, I. (eds.): EU External Relations Post‑Lisbon.
Leiden: Brill, 2020, s. 86.
75      Pozri v tomto ohľade bod 41 tohto stanoviska.
76      Takéto dohody by však mohli byť uzavreté aj ako výlučné dohody EÚ za predpokladu, že Európska únia má právomoc vo všetkých častiach príslušnej dohody. Je to však možné len vtedy, ak ani jedno z dotknutých ustanovení nepatrí do výlučnej právomoci členských štátov.
77      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 29. apríla 2004 o rokovaniach a vykonávaní dohôd o leteckej dopravnej službe medzi členskými štátmi a tretími krajinami (Ú. v. EÚ L 157, 2004, s. 7; Mim. vyd. 07/008, s. 193).
78      Pozri článok 1 nariadenia č. 847/2004.
79      Relevantnosť tohto nariadenia na účely odpovede na otázku, či má Európska únia výlučnú právomoc na uzavretie zamýšľanej dohody, posúdim v časti III.E nižšie.
80      Pozri návrhy, ktoré som predniesla vo veci ÖBB‑Infrastruktur Aktiengesellschaft (C‑500/20, EU:C:2022:79, bod 30).
81      Pozri v tomto zmysle rozsudky z 5. decembra 2017, Nemecko/Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935, bod 68), a z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (Antarktická CHMO) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 126).
82      Pozri bod 46 vyššie.
83      Na pojednávaní v odpovedi na otázku položenú Súdny dvorom tento postoj výslovne potvrdila bulharská, grécka, litovská a maďarská vláda. Podľa môjho názoru rovnaký postoj podporovala, hoci nie tak explicitne, nemecká a cyperská vláda a Írsko.
84      V Zmluve o FEÚ pozri napríklad článok 79 ods. 3 (týkajúci sa dohôd o readmisii s tretími štátmi), článok 191 ods. 4 (týkajúci sa životného prostredia) alebo článok 207 ods. 3 (týkajúci sa spoločnej obchodnej politiky).
85      Pôvodná Zmluva obsahovala len dve ustanovenia, ktoré výslovne udeľovali Únii právomoc uzatvárať medzinárodné dohody: dohoda o obchode a clách (článok 113 Zmluvy o EHS) a dohody o pridružení (článok 238 Zmluvy o EHS). Pokiaľ ide o prehľad a vysvetlenie výslovných vonkajších právomocí Únie po Lisabonskej zmluve, pozri NEFRAMI, E.: L’action extérieure de l’Union européenne: Fondements, moyens, principes. LGDJ, 2010, s. 21 – 58.
86      Pozri stanovisko 1/94 (Dohody pripojené k Dohode o WTO) z 15. novembra 1994 (EU:C:1994:384, bod 48).
87      Pozri v tomto ohľade CREMONA, M.: EU External Competence‑Rationales for Exclusivity. In: GARBEN, S., GOVAERE, I. (eds.): The division of competences between the EU and the Member States. Hart, 2017, s. 133 – 150, na s. 136, ktorá tvrdí, že „vloženie článku 216 ods. 1 do ZFEÚ znamená, že je pravdepodobne presnejšie nehovoriť o výslovných a implicitných vonkajších právomociach, ale skôr rozlišovať medzi právomocami, ktoré sú explicitne súčasťou vonkajšej činnosti Únie… a právomocami, ktoré sú opísané ako ‚vonkajšie aspekty ostatných politík [Únie]‘“.
88      Pozri stanoviská 1/76 (Dohoda o zriadení Európskeho fondu na vyradenie plavidiel vnútrozemskej vodnej dopravy) z 26. apríla 1977 (EU:C:1977:63, bod 3); 2/91 (Dohovor MOP č. 170) z 19. marca 1993 (EU:C:1993:106, bod 7); 1/03 (Nový Lugánsky dohovor) zo 7. februára 2006 (EU:C:2006:81, bod 114), a 1/13 (Pristúpenie tretej krajiny k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303, bod 67).
89      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 24. septembra 2008 o spoločných pravidlách prevádzky leteckých dopravných služieb v Spoločenstve (Ú. v. EÚ L 293, 2008, s. 3) (ďalej len „nariadenie o leteckých dopravných službách“); pozri jeho článok 15 ods. 1, ktorý stanovuje, že „leteckí dopravcovia Spoločenstva majú právo prevádzkovať letecké dopravné služby vnútri Spoločenstva“. Táto liberalizácia nastala najprv nariadením č. 2408/92 (pozri jeho článok 3 ods. 1, ktorý stanovoval, že „pokiaľ toto nariadenie nestanovuje inak, príslušné členské štáty udelia leteckým dopravcom spoločenstva prepravné práva na trasách v rámci spoločenstva“).
90      V rozsudkoch Otvorené nebo Komisia tvrdila, že vnútorný trh s leteckými službami „sa uskutočnil“ v roku 1992 (pozri rozsudok Komisia/Belgicko, bod 71).
91      Ďalej chcem uviesť, že nariadenie o leteckých dopravných službách výslovne vyhradzuje členským štátom možnosť obmedziť alebo odmietnuť výkon takýchto práv v prípade vážnych problémov týkajúcich sa životného prostredia alebo núdzových situácií; pozri články 20 a 21 tohto nariadenia. Mimo týchto situácií členské štáty nemôžu obmedziť ani odmietnuť výkon týchto dopravných práv v rámci Európskej únie, kým je účinné nariadenie o leteckých dopravných službách.
92      Existencia takejto implicitnej vonkajšej právomoci nie je spochybnená tvrdením, ktoré uviedla najmä maďarská vláda, že letecká dopravná politika môže súvisieť s národnou bezpečnosťou, ktorá podľa poslednej vety článku 4 ods. 2 ZEÚ zostáva výlučnou zodpovednosťou každého členského štátu. Táto súvislosť „nevyhradzuje“ udeľovanie dopravných práv pre výlučnú právomoc členských štátov. Na účely prejednávanej veci článok 4 ods. 2 ZEÚ požaduje len to, aby Európska únia zohľadnila obavy svojich členských štátov súvisiace s národnou bezpečnosťou pri rozhodovaní o udelení dopravných práv tretej krajine s cieľom uzavrieť dohodu o leteckej doprave a aby zabezpečila, že toto udelenie a následné uzavretie dohody nebudú brániť riadnemu výkonu základných funkcií členských štátov. Pozri analogicky rozsudok z 15. júla 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, bod 43).
93      Stanovisko z 26. apríla 1977 (EU:C:1977:63).
94      Pozri rozsudok Komisia/Belgicko (bod 68), kde Súdny dvor odkazuje na bod 89 stanoviska 1/94 (Dohody pripojené k Dohode o WTO) z 15. novembra 1994 (EU:C:1994:384).
95      Stanovisko z 26. apríla 1977 (EU:C:1977:63). Predmetom tohto stanoviska bolo vytvorenie riadiacej štruktúry vodných ciest Rýna a Mosely s cieľom racionalizovať hospodársku situáciu odvetvia vnútrozemskej vodnej dopravy v tomto zemepisnom regióne. Keďže tento región zahŕňal Švajčiarsku konfederáciu, uvedený cieľ nebolo možné dosiahnuť bez účasti tejto tretej krajiny. Z tohto dôvodu Súdny dvor dospel k záveru, že Európska únia má výlučnú právomoc uzatvárať potrebné medzinárodné dohody s touto krajinou.
96      Pozri rozsudok Komisia/Belgicko (bod 72).
97      Pozri rozsudok Komisia/Belgicko (bod 71).
98      Jediná judikatúra, na ktorú sa Rada odvoláva v súvislosti so svojím tvrdením týkajúcim sa dôkazného bremena, totiž vychádza z konaní o neplatnosti: pozri rozsudky zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada  (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 75); z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (Antarktická CHMO) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 115), a návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veci Komisia/Rada (Medzinárodná námorná organizácia)  (C‑161/20, EU:C:2021:957, bod 120).
99      Pozri v tomto zmysle LENAERTS, K., GUTMAN, K., NOWAK, J. T.: EU Procedural Law. 2nd edition. Oxford: Oxford European Union Law Library, 2023, s. 521, bod 12.01, ktorý tvrdí, že cieľom konania podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ je okrem iného predísť komplikáciám, ktoré by mohli vzniknúť v dôsledku sporov týkajúcich sa zlučiteľnosti medzinárodných dohôd zaväzujúcich Európsku úniu so Zmluvami, a zabrániť vzniku nepriaznivých dôsledkov v rámci medzinárodných vzťahov.
100      Zdá sa, že lingvistické preskúmanie rôznych jazykových znení odhaľuje určité rozdiely. Na jednej strane niektoré jazykové verzie, najmä anglická („affect“), španielska („affectar“), francúzska („affecter“) a chorvátska („utjecati“) jazyková verzia, používajú pojem naznačujúci, že aj potenciálne mierny účinok na právo EÚ vyplývajúci z dotknutých medzinárodných záväzkov je postačujúci na účely článku 3 ods. 2 ZFEÚ. Iné jazykové znenia, akými sú nemecké („beeinträchtigen“) a holandské („aantasten“) znenie, používajú pojem naznačujúci, že dotknuté záväzky musia zasahovať do spoločných pravidiel práva EÚ, poškodzovať ich alebo na nich zanechať stopu.
101      Ako už preskúmali generálne advokátky Kokott a Sharpston a generálny advokát Jääskinen. Návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Kokott vo veci Komisia/Rada  (C‑137/12, EU:C:2013:441, body 111 až 117); návrhy, ktoré predniesla generálna advokátka Sharpston vo veci Komisia/Rada  (C‑114/12, EU:C:2014:224, body 95 až 97), a stanovisko, ktoré predniesol generálny advokát Jääskinen v konaní o stanovisku 1/13 [(Pristúpenie tretej krajiny k Haagskemu dohovoru), EU:C:2014:2292, body 69 a 70].
102      Pozri rozsudok zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, body 66 a 67); stanoviská 1/13 (Pristúpenie tretej krajiny k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303, bod 71), a 2/15 (Dohoda o voľnom obchode medzi EÚ a Singapurom) zo 16. mája 2017 (EU:C:2017:376, bod 180 a tam citovaná judikatúra).
103      Nemám tu priestor detailne vysvetľovať okolnosti, ktoré viedli k vydaniu rozsudku AETR. Veľmi stručne povedané, tento prípad sa týkal uzavretia Európskej dohody o cestnej doprave pod záštitou Organizácie Spojených národov. Aby Komisia mohla na Súdnom dvore tvrdiť, že (vtedajšie) Európske spoločenstvo má právomoc uzavrieť túto dohodu, odvolávala sa na nariadenie Rady (EHS) č. 543/69 z 25. marca 1969 o harmonizácii niektorých právnych predpisov v sociálnej oblasti, ktoré sa týkajú cestnej dopravy (Ú. v. ES L 77, 1969, s. 49), ktoré upravovalo sociálne aspekty cestnej dopravy. Súdny dvor prejavil otvorenosť tomuto tvrdeniu a najprv konštatoval, že právomoc uzatvoriť medzinárodnú dohodu môže vyplývať z prenesenia právomocí na (vtedajšie) Európske spoločenstvo v tejto oblasti politiky, aj keď v Zmluve neexistuje výslovné oprávnenie uzatvárať medzinárodné dohody o cestnej doprave. Zároveň Súdny dvor rozhodol, že v oblasti, na ktorú sa vzťahuje dotknuté nariadenie, už členské štáty nemajú právomoc uzatvoriť zamýšľanú dohodu (pozri rozsudok AETR, body 16 a 17). Rozsudok AETR  je teda príkladom rozsudku, v ktorom Súdny dvor súčasne založil dva dôležité pojmy práva EÚ: pojem implicitné právomoci a možnosť, že ak by sa takáto implicitná vonkajšia právomoc vykonávala vnútorne, mohla by sa stať výlučnou. Pokiaľ ide o podrobný opis okolností rozsudku AETR, pozri MCNAUGHTON, A.: Acts of Creation: The ERTA Decision as a Foundation Stone of the EU Legal System. In: NICOLA, F., DAVIES, B. (eds.): EU Law Stories, Contextual and Critical Histories of European Jurisprudence. Cambridge: Cambridge University Press, 2017, s. 134 – 153.
104      Pozri rozsudok AETR (bod 17), kurzívou zvýraznila generálna advokátka.
105      Pozri LENAERTS, K.: Les Répercussions des compétences de la Communauté européenne sur les compétences externes des états membres et la question de „préemption“. In: DEMARET, P. (ed.): Relations extérieures de la Communauté européenne et marché intérieur: aspects juridiques et fonctionnels. Bruges, 1986, s. 39 a 42 – 43.
106      Ak sa však nadobudnutie výlučnej právomoci na základe článku 3 ods. 2 ZFEÚ pokladá za pozitívne udelenie právomoci, vyvoláva to teoretické ústavné problémy. Ako uvádza Schütze, skutočnosť, že právomoc môže meniť svoju povahu prostredníctvom právnych predpisov EÚ, a nie na základe ustanovení Zmluvy, je v rozpore so zásadou prenesenia právomocí ako ústavnou kategóriou. Logika prednostného práva teda môže lepšie vysvetliť účinok rozsudku AETR. Pozri SCHÜTZE, R.: Parallel external powers in the European Union: from „cubist“ perspectives towards „naturalist“ constitutional principles?. In: SCHÜTZE, R.: Foreign Affairs and the EU Constitution: Selected Essays. Cambridge: Cambridge University Press, 2014.
107      Pozri rozsudok AETR (body 21 a 22). V tom čase bola táto zásada vyjadrená v článku 5 Zmluvy o založení Európskeho hospodárskeho spoločenstva.
108      Rozsudok AETR (bod 22), kurzívou zvýraznila generálna advokátka. V čase skutkových okolností rozsudku AETR už existovali spoločné pravidlá o štandardizácii času jazdy a času odpočinku pre dopravné pohyby medzi členskými štátmi a tretími štátmi (prostredníctvom nariadenia č. 543/69). Preto členské štáty nemohli prevziať súbežné medzinárodné záväzky v rovnakej oblasti – teda pravidlá upravujúce čas jazdy a čas odpočinku pri takýchto pohyboch – prostredníctvom uzavretia medzinárodnej dohody.
109      Dalo by sa však tiež tvrdiť, že medzi tým nie je skutočný rozdiel, lebo aj prednostné právo má za cieľ zabrániť tomu, aby boli dotknuté pravidlá EÚ.
110      To platí najmä v prípadoch, keď sa zdá, že Súdny dvor rozhodol v prospech výlučnej právomoci na základe tvrdenia o „oblasti do veľkej miery pokrytej pravidlami EÚ“. Pozri napríklad stanovisko 2/91 (Dohovor MOP č. 170) z 19. marca 1993 (EU:C:1993:106, body 25 a 26).
111      Napríklad Verellen vysvetľuje, že „na úrovni zásad Súdny dvor kreslí nejednoznačný obraz. Na jednej strane podporuje kritérium ‚do veľkej miery pokrytej oblasti‘. Na druhej strane zdôrazňuje potrebu vykonať ‚špecifickú analýzu‘.“ Pozri VERELLEN, T.: The ERTA Doctrine in the Post‑Lisbon Era: Note under Judgment in Commission v Council (C‑114/12) and Opinion 1/13. In: Columbia Journal of European Law. Vol. 21, Issue 2, 2015, s. 383 – 410, na s. 402.
112      Napríklad Kuijper poukázal na to, že „doktrína AETR sa stala natoľko zložitou, že je pre politické inštitúcie Spoločenstva ako usmernenie pre ďalšie kroky takmer zbytočná“. Pozri KUIJPER, P.‑J.: Of Mixity and Double‑hatting: EU External Relations Law Explained. Amsterdam: Vossiuspers UvA, 2008, s. 9.
113      To zahŕňa zohľadnenie typu konania, v ktorom bol vydaný konkrétny rozsudok. Veci analyzované účastníkmi tohto konania sa totiž na Súdny dvor dostali rôznymi spôsobmi: niektoré sa začali žiadosťou o stanovisko Súdneho dvora podľa článku 218 ods. 11 ZFEÚ [akým je stanovisko 1/13 (Pristúpenie tretej krajiny k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303)], niektoré boli podané ako žaloby pre neplatnosť [napríklad rozsudok zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151)], niektoré sa na Súdny dvor dostali v rámci konania o nesplnení povinnosti (pripomínam rozsudky Otvorené nebo) a iné v rámci prejudiciálneho konania [pozri rozsudok z 26. novembra 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399)]. Napriek tomu by tieto procesné rozdiely nemali meniť odpoveď, pokiaľ ide o význam dotknutosti, ktorá vedie k výlučnej právomoci Európskej únie.
114      Pozri stanovisko 1/03 (Nový Lugánsky dohovor) zo 7. februára 2006 (EU:C:2006:81, bod 128). V tomto zmysle Cremona poukazuje na to, že v judikatúre po Lisabonskej zmluve „[Súdny dvor] kladie dôraz skôr na určenie miery, do akej pravidlá EÚ vytvárajú jednotný systém, a na to, či môže byť ohrozené jeho efektívne fungovanie“. Pozri CREMONA, M.: External Relations of the European Union: The Constitutional Framework for International Action. In: CRAIG, S., DE BÚRCA, G. (eds.): The Evolution of EU Law. Oxford: Oxford University Press, 2021, s. 458.
115      Pozri stanovisko 1/13 (Pristúpenie tretej krajiny k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303, bod 85). Pokiaľ ide o novšiu judikatúru, pozri tiež rozsudok z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (Antarktická CHMO) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 114 a tam citovaná judikatúra).
116      V rovnakom zmysle pozri SCHÜTZE, R.: Supremacy without Pre‑emption? The Very Slowly Emergent Doctrine of Community Pre‑emption. In: Common Market Law Review. Vol. 43, Issue 4, 2006, s. 1023 – 1048, s. 1036 a nasl. Pozri tiež CHAMON, M.: Implied exclusive powers in the ECJ’s post‑Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine. In: Common Market Law Review. Vol. 55, Issue 4, 2018, s. 1101 – 1142.
117      Pozri napríklad rozsudok zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada  (C‑114/12, EU:C:2014:2151), a stanovisko 1/13 (Pristúpenie tretej krajiny k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303).
118      Pozri napríklad stanovisko 2/15 (Dohoda o voľnom obchode medzi EÚ a Singapurom) zo 16. mája 2017 (EU:C:2017:376).
119      Pripomínam predmet rozsudkov Otvorené nebo.
120      Pozri podobne návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar, kde uviedol, že „ak by medzinárodný záväzok nemal vôbec žiadny vplyv na právo Únie (pričom by sa brala do úvahy predvídateľná perspektíva jeho vývoja), potom by skutočnosť, že sa dva súbory pravidiel týkajú tej istej oblasti, bola na účely článku 3 ods. 2 ZFEÚ irelevantná“. Pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veci Komisia/Rada (Medzinárodná námorná organizácia) (C‑161/20, EU:C:2021:957, bod 117).
121      Pozri napríklad stanovisko 1/13 (Pristúpenie tretej krajiny k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303, bod 71), a rozsudok zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 68).
122      Ktorý je predmetom stanoviska 1/13 (Pristúpenie tretej krajiny k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303).
123      Predmet rozsudku zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
124      Stanovisko zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303).
125      Rozsudok zo 4. septembra 2014 (C‑114/12, EU:C:2014:2151).
126      Pozri tiež stanovisko 2/15 (Dohoda o voľnom obchode medzi EÚ a Singapurom) zo 16. mája 2017 (EU:C:2017:376, bod 201 a tam citovaná judikatúra), v ktorom Súdny dvor vysvetľuje, že „ak dohoda medzi Úniou a tretím štátom stanovuje, že na medzinárodné vzťahy, ktorých sa táto dohoda týka, sa uplatnia pravidlá, ktoré sa vo veľkej miere prekrývajú so spoločnými pravidlami Únie uplatniteľnými v situáciách vnútri Spoločenstva, dohodu takéhoto typu treba považovať za dohodu, ktorá sa môže dotknúť rozsahu pôsobnosti týchto spoločných pravidiel alebo ho môže pozmeniť“.
127      Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. septembra 2014, Komisia/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151, bod 71 a tam citovaná judikatúra), a stanovisko 3/15 (Marrákešská zmluva o prístupe k uverejneným dielam) zo 14. februára 2017 (EU:C:2017:114, bod 113 a tam citovaná judikatúra) (ktorý vysvetľuje, že riziko, že spoločné pravidlá EÚ môžu byť negatívne dotknuté alebo pozmenené medzinárodnými záväzkami, existuje aj „v prípade, že medzi týmito záväzkami a týmito pravidlami nemôže dôjsť k rozporu“). Pozri tiež v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Tizzano vo veci Komisia/Spojené kráľovstvo (C‑466/98, EU:C:2002:63, body 71 a 75).
128      Pozri stanovisko 1/13 (Pristúpenie tretej krajiny k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303, bod 72 a tam citovaná judikatúra).
129      Pozri napríklad stanoviská 2/91 (Dohovor MOP č. 170) z 19. marca 1993 (EU:C:1993:106, bod 25) (ktorý vysvetľuje, že určitá časť Dohovoru Medzinárodnej organizácie práce „sa zaoberá oblasťou, ktorá je už do veľkej miery pokrytá pravidlami Spoločenstva, ktoré boli postupne prijímané od roku 1967 s cieľom dosiahnuť stále väčšiu mieru harmonizácie“, takže tieto záväzky „treba považovať… [za] patriace do oblasti pokrytej vyššie uvedenými smernicami“), a 1/13 (Pristúpenie tretej krajiny k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303, bod 73) (ktorý vysvetľuje, že „osobitne rozsah pôsobnosti pravidiel Únie by mohol byť dotknutý alebo pozmenený medzinárodnými záväzkami, ak by patrili do oblasti, ktorá je už z veľkej časti upravená pravidlami Únie“).
130      Pozri okrem iného stanoviská 1/13 (Pristúpenie tretej krajiny k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014 (EU:C:2014:2303, bod 74 a tam citovaná judikatúra), a 3/15 (Marrákešská zmluva o prístupe k uverejneným dielam) zo 14. februára 2017 (EU:C:2017:114, bod 74). Kurzívou zvýraznila generálna advokátka.
131      Ako Súdny dvor vysvetlil v stanovisku 2/15 (Dohoda o voľnom obchode medzi EÚ a Singapurom) zo 16. mája 2017 (EU:C:2017:376, body 275 a 276), ak takéto záväzky neobsahujú záväzné ustanovenia, nemôžu ovplyvniť povahu právomoci uzavrieť zamýšľanú dohodu.
132      Pokiaľ ide o článok 15 („Bezpečnosť letectva“), pozri napríklad nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1139 zo 4. júla 2018 o spoločných pravidlách v oblasti civilného letectva, ktorým sa zriaďuje Agentúra Európskej únie pre bezpečnosť letectva a ktorým sa menia nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 2111/2005, (ES) č. 1008/2008, (EÚ) č. 996/2010, (EÚ) č. 376/2014 a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/30/EÚ a 2014/53/EÚ a zrušujú nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 552/2004 a (ES) č. 216/2008 a nariadenie Rady (EHS) č. 3922/91 (Ú. v. EÚ L 212, 2018, s. 1); pokiaľ ide o článok 16 („Bezpečnostná ochrana letectva“), pozri napríklad nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 300/2008 z 11. marca 2008 o spoločných pravidlách v oblasti bezpečnostnej ochrany civilného letectva a o zrušení nariadenia (ES)  č. 2320/2002 (Ú. v. EÚ L 97, 2008, s. 72); pokiaľ ide o článok 17 („Riadenie letovej prevádzky“), pozri napríklad nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2024/2803 z 23. októbra 2024 o implementácii jednotného európskeho neba (Ú. v. EÚ L, 2024/2803); pokiaľ ide o článok 18 („Životné prostredie“), pozri napríklad nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/2392 z 13. decembra 2017, ktorým sa mení smernica 2003/87/ES na účely pokračovania súčasných obmedzení rozsahu pôsobnosti v súvislosti s činnosťami leteckej dopravy a na účely prípravy na vykonávanie globálneho trhového opatrenia od roku 2021 (Ú. v. EÚ L 350, 2017, s. 7), a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2023/2405 z 18. októbra 2023 o zaistení rovnakých podmienok pre udržateľnú leteckú dopravu (iniciatíva ReFuelEU Aviation) (Ú. v. EÚ L, 2023/2405); pokiaľ ide o článok 19 („Zodpovednosť leteckého dopravcu“), pozri napríklad nariadenie Rady (ES) č. 2027/97 z 9. októbra 1997 o zodpovednosti leteckého dopravcu v prípade nehôd (Ú. v. ES L 285, 1997, s. 1; Mim. vyd. 07/003, s. 489); pokiaľ ide o článok 20 („Ochrana spotrebiteľa“), pozri napríklad nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 261/2004 z 11. februára 2004, ktorým sa ustanovujú spoločné pravidlá systému náhrad a pomoci cestujúcim pri odmietnutí nástupu do lietadla, v prípade zrušenia alebo veľkého meškania letov a ktorým sa zrušuje nariadenie (EHS) č. 295/91 (Ú. v. EÚ L 46, 2004, s. 1; Mim. vyd. 07/008, s. 10); pokiaľ ide o článok 21 („Počítačové rezervačné systémy“), pozri nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 80/2009 zo 14. januára 2009 o kódexe správania pri používaní počítačových rezervačných systémov a o zrušení nariadenia Rady (EHS) č. 2299/89 (Ú. v. EÚ L 35, 2009, s. 47) a rozsudok Komisia/Belgicko (body 115 až 117), a pokiaľ ide o článok 22 („Sociálne aspekty“), pozri napríklad nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2006 z 5. júla 2006 o právach zdravotne postihnutých osôb a osôb so zníženou pohyblivosťou v leteckej doprave (Ú. v. EÚ L 204, 2006, s. 1).
133      Bezpečnosť letectva je upravená spoločnými pravidlami EÚ, okrem iného nariadením 2018/1139 (Ú. v. EÚ L 212, 2018, s. 1).
134      Bezpečnostná ochrana letectva je predmetom spoločných pravidiel EÚ, okrem iného nariadení 2018/1139 a 300/2008.
135      Článok 6 zamýšľanej dohody sa týka liberalizácie vlastníctva a kontroly leteckých dopravcov. Stanovuje, že zmluvné strany „uznávajú“ potenciálne výhody postupnej liberalizácie vlastníctva a kontroly nad svojimi leteckými dopravcami a že „sa dohodli, že vo vhodnom okamihu“ v spoločnom výbore (zriadenom podľa článku 24 zamýšľanej dohody) „preskúmajú“ vzájomnú liberalizáciu vlastníctva a kontroly, aby tento výbor „mohol odporučiť“ zmeny dohody. Táto formulácia vykazuje znaky spolupráce a výmeny nápadov na rozdiel od záväzku, na základe ktorého by mohli byť dotknuté spoločné pravidlá práva EÚ.
136      Článok 9 zamýšľanej dohody, nazvaný „Podnikanie“, stanovuje, že zmluvné strany sa dohodli na tom, že „prekážky v poskytovaní leteckých služieb…, ktorým čelia ich príslušní leteckí dopravcovia, by mohli brániť výhodám, ktoré sa majú dosiahnuť touto dohodou“. Na tento účel sa zmluvné strany zaväzujú „spolupracovať“ pri odstraňovaní takýchto prekážok a spoločný výbor „bude monitorovať“ postup tejto spolupráce. Okrem stanovenia povinnosti spoločného výboru konať určitým spôsobom sa nezdá, že by toto ustanovenie obsahovalo nejaký záväzok, ktorý by mohol byť posudzovaný podľa článku 3 ods. 2 ZFEÚ.
137      Článok 14 zamýšľanej dohody sa týka štatistiky. V odseku 1 toto ustanovenie ukladá každej zmluvnej strane povinnosť vymieňať si dostupné štatistiky týkajúce sa leteckej dopravy v rozsahu pokrytia zamýšľanou dohodou, pokiaľ to umožňujú príslušné vnútroštátne právne predpisy a „pokiaľ je to možné primerane požadovať“. Odsek 2 tohto ustanovenia zavádza dohodu o spolupráci na uľahčenie výmeny týchto informácií. Je zrejmé, že odsek 2 tohto ustanovenia neobsahuje záväzok, ktorý by sa mohol dotknúť spoločných pravidiel (a preto sa zdá byť oveľa bližšie k záväzkom obsiahnutým v hlave II zamýšľanej dohody). Hoci odsek 1 tohto ustanovenia je formulovaný tak, že stanovuje povinnosť vymieňať si štatistické údaje, táto povinnosť sa vzťahuje výlučne na štatistické údaje, ktoré sa týkajú leteckej dopravy medzi zmluvnými stranami, ako je liberalizovaná na základe zamýšľanej dohody. Navyše, ako naznačuje odkaz na spoločný výbor uvedený v tomto odseku, táto výmena prebieha výlučne v jeho rámci a iba na účely „monitorovania rozvoja leteckej dopravy podľa tejto dohody“. Domnievam sa teda, že toto ustanovenie je v skutočnosti zamerané na posilnenie účinnosti zamýšľanej dohody ako celku, a preto nemôže patriť do pôsobnosti článku 3 ods. 2 ZFEÚ.
138      Pozri stanovisko 2/15 (Dohoda o voľnom obchode medzi EÚ a Singapurom) zo 16. mája 2017 (EU:C:2017:376, bod 276 a tam citovaná judikatúra).
139      Súdny dvor pripomenul tento istý záver aj v rozsudkoch z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i. (C‑366/10, EU:C:2011:864, body 70 a 71), a z 18. marca 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, bod 39).
140      Súdny dvor v podstate konštatoval to isté v rozsudkoch Otvorené nebo, pokiaľ ide o predchodcu nariadenia o leteckých dopravných službách: nariadenie č. 2408/92; pozri rozsudok Komisia/Belgicko (bod 104).
141      Pozri odôvodnenie 16 nariadenia č. 847/2004, ktoré v príslušnej časti stanovuje, že „ciele navrhovaného opatrenia [sú] koordinácia rokovaní s tretími krajinami z hľadiska uzavretia dohôd o leteckých dopravných službách, nevyhnutnosť zaručeného a zosúladeného prístupu pri vykonávaní a uplatňovaní týchto dohôd a overenie ich zhody s právom spoločenstva“.
142      Pozri odôvodnenia 2 až 4 nariadenia č. 847/2004, ktoré pripomínajú určité konštatovania Súdneho dvora v rozsudkoch Otvorené nebo a následne stanovujú, že v dôsledku týchto rozsudkov by sa mal zaviesť postup spolupráce.
143      Pozri bod 46 vyššie.
144      Dohoda o vystúpení Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska z Európskej únie a z Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu (Ú. v. EÚ C 384I, 2019, s. 1).
145      Pozri nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/502 z 25. marca 2019 o spoločných pravidlách na zabezpečenie základnej leteckej prepojenosti vzhľadom na vystúpenie Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska z Únie  (Ú. v. EÚ L 85I, 2019, s. 49) a nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2020/2225 z 23. decembra 2020 o spoločných pravidlách na zabezpečenie základnej leteckej prepojenosti po skončení prechodného obdobia stanoveného v Dohode o vystúpení Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska z Európskej únie a z Európskeho spoločenstva pre atómovú energiu (Ú. v. EÚ L 437, 2020, s. 86).
146      Pozri článok 2 ods. 2 nariadenia 2019/502 a článok 2 ods. 2 nariadenia 2020/2225.
147      Na pojednávaní sa diskutovalo o tom, či by umožnenie spoločného využívania kódu medzi leteckými dopravcami EÚ a Ománu prostredníctvom článku 10 ods. 10 zamýšľanej dohody mohlo umožniť takýto prístup na trh. Počas týchto diskusií však bolo vysvetlené, že hoci ománski leteckí dopravcovia môžu na základe tohto ustanovenia uzatvárať dohody o spoločnom využívaní kódov, propagovať tieto dohody a predávať letenky na tieto lety, tieto časti letov v rámci EÚ musia vykonávať letecké spoločnosti EÚ, aj keď lety majú rovnaký kód. V tomto ohľade článok 10 ods. 10 zamýšľanej dohody neumožňuje ománskym leteckým dopravcom zúčastňovať sa na vnútornom trhu leteckých dopravných služieb EÚ.
148      Uplatniteľnosť pravidiel štátu, z ktorého alebo do ktorého letecký dopravca lieta, je totiž stanovená v článku 11 Chicagského dohovoru, a rovnaký typ povinnosti je zopakovaný v článku 7 zamýšľanej dohody.
149      Pozri v tomto zmysle stanovisko 1/94 (Dohody pripojené k Dohode o WTO) z 15. novembra 1994 (EU:C:1994:384, body 78 a 79), a rozsudok Komisia/Belgicko (bod 98).
150      Pozri nariadenie Rady (ES) č. 1/2003 zo 16. decembra 2002 o vykonávaní pravidiel hospodárskej súťaže stanovených v článkoch 81 a 82 Zmluvy (Ú. v. ES L 1, 2003, s. 1; Mim. vyd. 08/002, s. 205) a nariadenie Rady (EÚ) 2015/1588 z 13. júla 2015 o uplatňovaní článkov 107 a 108 Zmluvy o fungovaní Európskej únie na určité kategórie horizontálnej štátnej pomoci (Ú. v. EÚ L 249, 2015, s. 1).
151      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. apríla 1986, Asjes a i. (209/84 až 213/84, EU:C:1986:188, bod 45). Súdny dvor už uznal, že ak k protisúťažnému konaniu dochádza mimo územia Európskej únie, ale má účinky na vnútorný trh, pravidlá upravujúce uplatňovanie článkov 101 a 102 ZFEÚ sa môžu použiť na praktiky obmedzené výlučne na územie tretích štátov. Pozri v tomto zmysle rozsudky z 27. septembra 1988, Ahlström Osakeyhtiö a i./Komisia (89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 a 125/85 až 129/85, EU:C:1988:447, body 17 a 18), a zo 6. septembra 2017, Intel/Komisia (C‑413/14 P, EU:C:2017:632, body 43 až 45).
152      Nariadenie Rady z 25. mája 2009 o uplatňovaní článku 81 ods. 3 zmluvy na určité kategórie dohôd a zosúladených postupov v odvetví leteckej dopravy (Ú. v. EÚ L 148, 2009, s. 1).
153      Pozri odôvodnenie 3 nariadenia č. 487/2009, ktoré vysvetľuje, že „Komisia by mala byť splnomocnená udeliť skupinové výnimky v oblasti leteckej dopravy… pre prepravu medzi Spoločenstvom a tretími krajinami“.
154      Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady zo 17. apríla 2019 o ochrane hospodárskej súťaže v leteckej doprave, a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 868/2004 (Ú. v. EÚ L 123, 2019, s. 4). Toto nariadenie sa usiluje zaviesť odvetvovo špecifický prístup, ktorý by bol následne prijatý v súvislosti s ďalšími odvetviami hospodárstva v nariadení Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2022/2560 zo 14. decembra 2022 o zahraničných subvenciách narúšajúcich vnútorný trh (Ú. v. EÚ L 330, 2022, s. 1).
155      Pozri odôvodnenie 9 nariadenia 2019/712 (ktoré uvádza: „… sú v záujme zachovania priaznivých podmienok prispievajúcich k vysokej úrovni prepojenosti Únie a zabezpečenia spravodlivej hospodárskej súťaže s leteckými dopravcami z tretích krajín aj naďalej potrebné účinné, primerané a odrádzajúce právne predpisy. Komisii by preto mala byť zverená právomoc viesť prešetrovania a v prípade potreby prijímať opatrenia. Takéto opatrenia by mali byť k dispozícii, ak praktiky narúšajúce hospodársku súťaž spôsobujú ujmu leteckým dopravcom Únie.“). Pozri tiež článok 2 bod 6 tohto nariadenia, ktorý definuje „praktiky narúšajúce hospodársku súťaž“ ako „diskrimináci[u] a subvencie“, ktoré sú následne vymedzené v bodoch 8 a 9 tohto článku 2.
156      Smernica Rady z 27. októbra 2003 o reštrukturalizácii právneho rámca spoločenstva pre zdaňovanie energetických výrobkov a elektriny (Ú. v. EÚ L 283, 2003, s. 51; Mim. vyd. 09/001, s. 405).
157      Pozri rozsudok z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i.  (C‑366/10, EU:C:2011:864, bod 67 a tam citovaná judikatúra) (ktorý vysvetľuje, že smernica 2003/96/ES „vo svojom článku 14 ods. 1 písm. b) upravuje daňové oslobodenie energetických výrobkov dodávaných na používanie ako palivo na účely letectva s výnimkou súkromného lietania, a to na tie účely, ako vyplýva z odôvodnenia 23 tejto smernice, aby Únia splnila najmä niektoré medzinárodné záväzky vrátane tých, ktoré sa týkajú oslobodení energetických výrobkov určených na civilnú leteckú dopravu od dane, ktoré sa vzťahuje na letecké spoločnosti na základe Chicagského dohovoru a dvojstranných medzinárodných zmlúv o leteckých službách uzatvorených Úniou a/alebo jej členskými štátmi s niektorými tretími štátmi“).
158      Nariadenie Rady zo 16. novembra 2009 ustanovujúce systém Spoločenstva pre oslobodenie od cla  (Ú. v. EÚ L 324, 2009, s. 23).
159      Smernica z 19. októbra 2009, ktorou sa určuje rozsah platnosti článku 143 písm. b) a c) smernice 2006/112/ES vzhľadom na oslobodenie od dane z pridanej hodnoty na finálny dovoz určitého tovaru (Ú. v. EÚ L 292, 2009, s. 5).
160      Pozri bod 10 memoranda o konzultáciách pripojeného k dohode.
161      Pozri článok 1 nariadenia č. 1186/2009.
162      Pozri článok 1 smernice 2009/132.
163      Smernica Rady z 19. decembra 2019, ktorou sa ustanovuje všeobecný systém spotrebných daní (Ú. v. EÚ L 58, 2020, s. 4). Komisia sa odvoláva na článok 11 písm. f) tejto smernice, ktorý oslobodzuje od platby spotrebnej dane tovar „na spotrebu podľa dohody uzatvorenej s tretími krajinami alebo medzinárodnými organizáciami, ak je takáto dohoda prípustná alebo oprávnená, pokiaľ ide o oslobodenie od dane z pridanej hodnoty“.
164      Pozri nariadenie Rady zo 16. apríla 2018, ktorým sa dočasne pozastavujú autonómne clá Spoločného colného sadzobníka na určitý druh tovaru, ktorý sa zabudováva do lietadiel alebo sa používa v lietadlách, a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1147/2002 (Ú. v. EÚ L 98, 2018, s. 1), najmä jeho článok 1 ods. 1, ktorý stanovuje, že „autonómne clá Spoločného colného sadzobníka stanovené v nariadení [Rady] (EHS) č. 2658/87 [z 23. júla 1987 o colnej a štatistickej nomenklatúre a o Spoločnom colnom sadzobníku (Ú. v. ES L 256, 1987, s. 1; Mim. vyd. 02/002, s. 382)] na časti, komponenty a iný druh tovaru, ktoré sa zabudovávajú do lietadiel alebo sa používajú v lietadlách a v ich častiach a súčastiach pri ich výrobe, oprave, údržbe, prestavbe, úprave alebo konverzii, sa pozastavujú“.
165      Smernica Rady z 28. novembra 2006 o spoločnom systéme dane z pridanej hodnoty (Ú. v. EÚ L 347, 2006, s. 1).
166      Pozri článok 1 ods. 1 smernice 2006/112.
167      Pozri analogicky stanovisko 2/15 (Dohoda o voľnom obchode medzi EÚ a Singapurom) zo 16. mája 2017 (EU:C:2017:376, bod 163 a tam citovaná judikatúra) (ktorý vysvetľuje: „Bolo by navyše nekoherentné domnievať sa, že ustanovenia, ktorých cieľom je liberalizovať obchod medzi Úniou a tretím štátom, patria do spoločnej obchodnej politiky a ustanovenia, ktorých cieľom je zabezpečiť, aby táto liberalizácia obchodu rešpektovala trvalo udržateľný rozvoj, do nej nepatria. Obchodovanie v súlade s cieľom trvalo udržateľného rozvoja je… neoddeliteľnou súčasťou tejto politiky.“).
168      Pozri článok 11 ods. 1 zamýšľanej dohody.
169      Pozri článok 4 ods. 2 zamýšľanej dohody, ktorý vysvetľuje, že „pri udeľovaní prevádzkových oprávnení a technických povolení každá zmluvná strana zaobchádza so všetkými leteckými dopravcami druhej zmluvnej strany nediskriminačným spôsobom“.
170      Pozri článok 4 ods. 1 písm. d) a článok 5 ods. 1 písm. c) zamýšľanej dohody, ktoré oba odkazujú na podmienky „stanovené zákonmi a inými právnymi predpismi“, ktoré sa zvyčajne uplatňujú na prevádzku medzinárodnej leteckej dopravy. Článok 5 ods. 1 písm. c) zamýšľanej dohody zároveň krížovo odkazuje na dodržiavanie zákonov a iných právnych predpisov uvedených v článku 7 zamýšľanej dohody ako dôvod zamietnutia, zrušenia, pozastavenia, uloženia podmienok alebo obmedzenia prevádzkového oprávnenia.
171      Pozri články 3 až 14 nariadenia o leteckých dopravných službách. Pozri tiež odôvodnenie 5 a článok 8 ods. 2 nariadenia o leteckých dopravných službách, pokiaľ ide o existenciu monitorovacej povinnosti, ktorá je základom priebežného plnenia podmienok, ktorými sa riadia prevádzkové oprávnenia.
172      Ďalšie aspekty tohto ustanovenia zahŕňajú jasný záväzok dodržiavať platné zákony a iné právne predpisy príslušnej zmluvnej strany, a teda povinnosť dodržiavať právo EÚ. Pozri v tomto ohľade článok 10 ods. 2 a 3, 4, 5, 14 a 15 dohody.
173      Pozri smernicu Rady z 15. októbra 1996 o prístupe k trhu služieb pozemnej obsluhy na letiskách spoločenstva (Ú. v ES L 272, 1996, s. 36; Mim. vyd. 07/002, s. 496), najmä jej odôvodnenie 26 a článok 20 ods. 1, ktoré rozširujú práva uznané touto smernicou na dodávateľov služieb pozemnej obsluhy z tretích krajín a používateľov letísk z tretích krajín na základe reciprocity.
174      Nariadenie Rady z 18. januára 1993 o spoločných pravidlách prideľovania prevádzkových intervalov na letiskách spoločenstva (Ú. v ES L 14, 1993, s. 1; Mim. vyd. 07/002, s. 3), najmä jeho odôvodnenie 14 a článok 12, ktoré ponúkajú tretím krajinám rovnocenné zaobchádzanie za predpokladu reciprocity. Pozri tiež rozsudok Komisia/Belgicko (bod 120), pokiaľ ide o to, že Súdny dvor uznal, že táto oblasť je výlučnou právomocou Európskej únie.
175      Pozri odôvodnenie 10 a článok 15 ods. 4 a 5 nariadenia o leteckých dopravných službách, pokiaľ ide o dohody o spoločnom využívaní kódu, ktoré sú ponúkané za predpokladu reciprocity, a článok 13 ods. 3 a 4 nariadenia o leteckých dopravných službách, pokiaľ ide o dohody o prenájme lietadla bez posádky alebo s posádkou s prepojením na tretiu krajinu, opäť za predpokladu reciprocity v prípade prenájmu s posádkou.
176      Na rozdiel od rozsudku z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i. (C‑366/10, EU:C:2011:864, bod 70), kde Súdny dvor konštatoval, že určovanie letiskových poplatkov v danom čase nebolo pokryté spoločnými pravidlami práva EÚ.
177      Vykonávacie nariadenie Komisie z 11. februára 2019, ktorým sa stanovuje systém výkonnosti a spoplatňovania v jednotnom európskom nebi a ktorým sa zrušujú vykonávacie nariadenia (EÚ) č. 390/2013 a (EÚ) č. 391/2013 (Ú. v. EÚ L 56, 2019, s. 1).
178      Pozri článok 1 vykonávacieho nariadenia 2019/317.
179      Pozri článok 2 bod 5 vykonávacieho nariadenia 2019/317, ktorý definuje pojem „používateľ vzdušného priestoru“ ako „prevádzkovateľ lietadla v čase, keď sa let vykonal, alebo ak totožnosť prevádzkovateľa nie je známa, majiteľ lietadla, ak sa nepreukáže, že v danom čase bola prevádzkovateľom iná osoba“.
180      Smernica Európskeho parlamentu a Rady z 11. marca 2009 o letiskových poplatkoch (Ú. v. EÚ L 70, 2009, s. 11).
181      Pozri článok 1 smernice 2009/12. Ako konštatuje Komisia, takéto pravidlá neexistovali, keď Súdny dvor vykonával posúdenie v rozsudku z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i. (C‑366/10, EU:C:2011:864, bod 70).
182      Pojem „užívateľ letiska“ je takto vymedzený v článku 2 bode 3 smernice 2009/12: „každá fyzická osoba alebo právnická osoba zodpovedná za prepravu cestujúcich, poštových zásielok a/alebo nákladu leteckou dopravou z príslušného letiska alebo na príslušné letisko“.
183      Pozri článok 3 smernice 2009/12, ktorý stanovuje, že „členské štáty… zabezpečia, aby letiskové poplatky nediskriminovali užívateľov letiska“.
184      Chcem poukázať na to, že článok 12 zamýšľanej dohody osobitne požaduje, aby sa s leteckými dopravcami zmluvných strán, a teda s ománskymi dopravcami v Európskej únii, zaobchádzalo „za podmienok, ktoré nie sú menej priaznivé ako najpriaznivejšie podmienky dostupné pre akéhokoľvek iného leteckého dopravcu“. Bez ohľadu na to, že sporné pravidlá EÚ sa vzťahujú na akéhokoľvek užívateľa letiska, teda dochádza k dotknutiu danej oblasti na základe toho, že záväzok obsiahnutý v dohode špecificky pokladá ománskych dopravcov za dopravcov EÚ.
185      Pozri článok 22 ods. 1 nariadenia o leteckých dopravných službách.
186      Pozri článok 23 ods. 1 nariadenia o leteckých dopravných službách.