SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 12. julija 2012(*)
„Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Člen 56 PDEU – Nemška ureditev zavarovanja za primer potrebe po pomoči in postrežbi – Storitve nege na domu, izključene v primeru prebivanja v drugi državi – Nižja stopnja izvozljivih denarnih dajatev – Nepovračilo stroškov najema pripomočkov za nego v drugih državah članicah“
V zadevi C‑562/10,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 30. novembra 2010,
Evropska komisija, ki jo zastopata F. Bulst in I. Rogalski, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Zvezni republiki Nemčiji, ki jo zastopata T. Henze in J. Möller, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi J. N. Cunha Rodrigues, predsednik senata, U. Lõhmus, A. Rosas, A. Ó Caoimh (poročevalec) in C. G. Fernlund, sodniki,
generalna pravobranilka: V. Trstenjak,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 18. aprila 2012
izreka naslednjo
Sodbo
1        Evropska komisija Sodišču s tožbo predlaga, naj ugotovi, da Zvezna republika Nemčija s tem, da:
–        je, kot je razvidno iz besedila člena 34(1), točka 1, enajste knjige socialnega zakonika (Sozialgesetzbuch – Elftes Buch) v različici, ki se uporablja v obravnavani zadevi (v nadaljevanju: SGB XI), prejemanje dodatka za pomoč in postrežbo v primeru začasnega prebivanja v drugi državi članici Evropske unije omejila na šest tednov;
–        za storitve pomoči in postrežbe, ki jih ponudnik storitev s sedežem v drugi državi članici opravlja za osebo, ki potrebuje pomoč in postrežbo ter začasno prebiva v drugi državi članici, ni predvidela povračila stroškov do višine, predvidene za storitve pomoči in postrežbe v Nemčiji, oziroma je to povračilo izključila s členom 34(1), točka 1, SGB XI;
–        za najem pripomočkov za nego med začasnim prebivanjem osebe, ki potrebuje pomoč in postrežbo, v drugi državi članici Unije ni predvidela povračila stroškov oziroma je to povračilo s členom 34(1), točka 1, SGB XI izključila, čeprav se v Nemčiji taki stroški povrnejo oziroma se pripomočki za nego dajo na voljo in se s povračilom ne podvajajo stroški ali povečajo dajatve, ki se v Nemčiji priznavajo,
ni izpolnila obveznosti iz člena 56 PDEU.
Pravni okvir
Pravo Unije
2        Člen 1 Uredbe Sveta (EGS) št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe, samozaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti, v različici, spremenjeni in posodobljeni z Uredbo Sveta (ES) št. 118/97 z dne 2. decembra 1996 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 3, str. 3), kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 592/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. junija 2008 (UL L 177, str. 1, v nadaljevanju: Uredba št. 1408/71), določa:
„V tej uredbi:
[…]
(i)      začasno bivanje pomeni začasno prebivališče;
[…]
(o)      pristojni nosilec pomeni:
(i)      nosilca, pri kateri je oseba zavarovana v času vloge za dajatev;
ali
[…]
(p)      nosilec v kraju stalnega prebivališča in nosilec v kraju začasnega prebivališča pomeni nosilca, ki je pristojen za zagotavljanje dajatev v kraju, kjer oseba stalno prebiva, ali nosilca, ki je pristojen za zagotavljanje dajatev v kraju, kjer oseba začasno biva, po zakonodaji, ki jo uporablja ta nosilec, ali kadar takega nosilca ni, nosilec, ki ga imenuje pristojni organ v državi članici;
(q)      pristojna država pomeni državo članico, na ozemlju katere je pristojni nosilec;
[…]“
3        Naslov III Uredbe št. 1408/71 se, kot je razvidno iz njegovega naslova, nanaša na posebne določbe v zvezi z različnimi vrstami dajatev.
4        V poglavju I naslova III „Bolezen in materinstvo“ so členi od 18 do 36 Uredbe št. 1408/71.
5        Člen 22 Uredbe št. 1408/71 se, kot je razvidno iz njegovega naslova, med drugim nanaša na bivanje zavarovancev zunaj pristojne države v smislu navedene uredbe. V odstavku 1 določa:
„Zaposlena ali samozaposlena oseba, ki izpolnjuje pogoje zakonodaje pristojne države za upravičenost do dajatev […] in:
[…]
(c)      ki ji pristojni nosilec odobri, da odide na ozemlje druge države članice, da bo prejela zdravljenje, ki ustreza njenemu zdravstvenemu stanju,
je upravičena do:
(i)      storitev, ki jih v imenu pristojnega nosilca nudi nosilec v kraju začasnega ali stalnega prebivališča v skladu z določbami zakonodaje, ki jo uporablja, kot če bi bila oseba zavarovana pri njem; trajanje obdobja, v katerem se nudijo te dajatve, pa ureja zakonodaja pristojne države;
(ii)      denarnih dajatev, ki jih zagotavlja pristojni nosilec v skladu z določbami zakonodaje, ki jo uporablja. S sporazumom med pristojnim nosilcem in nosilcem v kraju začasnega ali v stalnega prebivališča pa lahko te dajatve nudi tudi slednji nosilec v imenu prvega v skladu z določbami zakonodaje pristojne države.“
6        Člen 31 Uredbe št. 1408/71, naslovljen „Začasno bivanje upokojenca in/ali njegovih družinskih članov v državi članici, v kateri nimajo stalnega prebivališča“, je v oddelku 5 navedenega poglavja I, naslovljenem „Upokojenci in njihovi družinski člani“. V odstavku 1 določa:
„Upokojenec, upravičen do pokojnine ali pokojnin po zakonodaji ene države članice ali do pokojnin po zakonodaji dveh ali več držav članic, ki je upravičen do storitev oziroma dajatev po zakonodaji ene od teh držav, skupaj s svojimi družinskimi člani, ki začasno bivajo na ozemlju države članice, v kateri nimajo stalnega prebivališča, prejema:
(a)      storitve, ki postanejo med začasnim bivanjem na ozemlju države članice, v kateri nimajo stalnega prebivališča, potrebne iz medicinskih razlogov, ob upoštevanju narave storitev in predvidenega trajanja začasnega bivanja. Te storitve zagotavlja nosilec v kraju začasnega prebivališča v skladu z določbami zakonodaje, ki jo uporablja, pri čemer stroški bremenijo nosilca v kraju stalnega prebivališča upokojenca ali njegovih družinskih članov;
(b)      denarne dajatve, če je to primerno dodeli pristojni nosilec […] v skladu z določbami zakonodaje, ki jo uporablja. S sporazumom med pristojnim nosilcem in nosilcem v kraju začasnega prebivališča, lahko te dajatve zagotavlja ta nosilec v imenu prvega v skladu z določbami zakonodaje pristojne države.“
7        V skladu s členom 36 Uredbe št. 1408/71 se stroški storitev, ki jih nudi nosilec ene države članice za račun nosilca druge države članice, zlasti na podlagi členov 22 ali 31 te uredbe, v celoti povrnejo. Ta povračila so opredeljena in se izvajajo v skladu s členi od 93 do 95 Uredbe Sveta (EGS) št. 574/72 z dne 21. marca 1972 o določitvi postopka za izvajanje Uredbe (EGS) št. 1408/71 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 83), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 120/2009 z dne 9. februarja 2009 (UL L 39, str. 29).
Nemško pravo
8        SGB XI ureja sistem zavarovanja za primer potrebe po pomoči in postrežbi (v nadaljevanju: zavarovanje za primer potrebe po pomoči in postrežbi). Člen 1(2), prvi stavek, SGB XI določa, da „kdor je vključen v zakonski sistem zdravstvenega zavarovanja, je po samem zakonu vključen v zavarovanje za primer potrebe po pomoči in postrežbi“.
9        Zavarovanci so iz naslova zavarovanja za primer potrebe po pomoči in postrežbi v primeru nege na domu upravičeni do negovalnih storitev („Pflegesachleistung“) v skladu s členom 36 SGB XI in/ali „dodatka za pomoč in postrežbo“ („Pflegegeld“) v skladu s členoma 37 ali 38 SGB XI. Višina teh storitev oziroma denarnih dajatev je odvisna od stopnje potrebe upravičenca po pomoči in postrežbi, ki se uvršča v kategorije od I do III. Dajatve za pripomočke za zdravstveno nego so urejene v členu 40 SGB XI.
10      V skladu s členom 36 SGB XI imajo osebe, ki potrebujejo pomoč in postrežbo, v okviru nege na domu pravico do storitev osnovne nege („Grundpflege“) in gospodinjske pomoči na domu („häusliche Pflegehilfe“). Te storitve opravljajo bodisi negovalci, zaposleni pri nosilcu zavarovanja za primer potrebe po pomoči in postrežbi, bodisi ponudniki storitev nege na domu, s katerimi imajo ti nosilci zavarovanja sklenjeno pogodbo o zagotavljanju storitev („Versorgungsvertrag“). Stroške teh storitev krije nosilec zavarovanja, in sicer do najvišje mesečne vsote, ki je odvisna od stopnje potrebe upravičenca po pomoči in postrežbi. Te vsote so ob izteku roka, podanega v obrazloženem mnenju v obravnavani zadevi, znašale 440 EUR, 1040 EUR ali 1510 EUR, odvisno od stopnje potrebe po pomoči in postrežbi. Za osebe z zelo visoko stopnjo te potrebe, tako imenovane „nujne primere“, je ta vsota lahko 1918 EUR.
11      Člen 37 SGB XI daje možnost zahtevati dodatek za pomoč in postrežbo, ki se dodeli v denarju in namesto storitev pomoči in postrežbe, če oseba, ki potrebuje pomoč in postrežbo, sama ustrezno poskrbi, da bo prejela storitve osnovne nege in gospodinjske pomoči. Višina dodatka za pomoč in postrežbo, ki je pavšalen in neodvisen od dejansko nastalih stroškov, je ob izteku roka, podanega v obrazloženem mnenju v obravnavani zadevi, znašala 225 EUR, 430 EUR ali 685 EUR mesečno, odvisno od stopnje potrebe po pomoči in postrežbi. Za nujne primere ni predviden poseben znesek.
12      Člen 38 SGB XI ureja mešane dajatve („Kombinationsleistung“), to je kombinacijo storitve v naravi v smislu člena 36 SGB XI in dodatka za pomoč in postrežbo, določenega v členu 37 SGB XI. V skladu z navedenim členom 38 SGB XI lahko zavarovanec, ki ne izkoristi v celoti storitev, do katerih je upravičen na podlagi navedenega člena 36, hkrati pridobi dodatek za pomoč in postrežbo, določen v navedenem členu 37, katerega znesek pa se zniža za odstotek, ki ustreza odstotku izkoriščenih storitev v naravi, določenih v navedenem členu 36. Odločitev o tem, kolikšen odstotni delež storitev v naravi bo izkoristil, je prepuščena upravičencu. Odločitev glede odstotnega deleža teh storitev in dajatev, ki ga namerava izkoristiti, zavarovanca zavezuje šest mesecev.
13      Člen 40 SGB XI določa, da imajo osebe, ki potrebujejo pomoč in postrežbo, pravico do pridobitve pripomočkov za nego, ki olajšujejo nego, blažijo bolečine ali jim omogočajo samostojnejše življenje, vendar zgolj, če jim noben drug ponudnik storitev ni dolžan zagotoviti pripomočkov za nego. Če je zavarovanec na podlagi teh določb upravičen do pridobitve pripomočkov za nego, mu jih mora, če je mogoče, nosilec zavarovanja za primer potrebe po pomoči in postrežbi posoditi, če narava teh pripomočkov to omogoča. V nasprotnem primeru se stroški, nastali v zvezi s pripomočki za nego, povrnejo, vendar mora del stroškov kriti zavarovanec.
14      Člen 34(1) SGB XI, naslovljen „Mirovanje pravic do storitev“, določa:
„Pravica do storitev miruje:
(1)      dokler zavarovanec prebiva v tujini. V primeru začasnega prebivanja v tujini, ki traja največ šest tednov v koledarskem letu, se dodatek za pomoč in postrežbo v smislu člena 37 ali njegov sorazmerni delež v smislu člena 38 še naprej izplačuje. Stroški negovalnih storitev se povrnejo le, če oseba, ki običajno opravlja nego, spremlja zavarovanca med prebivanjem v tujini,
[…]“
15      V skladu s členom 7 zakona z dne 22. junija 2011 o usklajevanju sistemov socialne varnosti v Evropi in o spremembah drugih zakonov (Gesetz zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit in Europa und zur Änderung anderer Gesetze) je bil člen 34 SGB XI spremenjen tako, da je bilo dodano to besedilo:
„(1a) Pravica do dodatka za pomoč in postrežbo v skladu s členom 37 ali sorazmernega dodatka za pomoč in postrežbo v skladu s členom 38 ne miruje pri tistih zavarovancih, ki potrebujejo pomoč in postrežbo in ki prebivajo v državi članici Evropske unije, državi podpisnici Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru ali Švici.“
Predhodni postopek in postopek pred Sodiščem
16      Po pritožbi, ki jo je nemški par, ki je dva meseca prebival v Španiji, leta 2006 vložil zoper nemške organe v zvezi s povračilom stroškov za negovalne storitve in najem zdravstvenih pripomočkov, do katerega je bil upravičen, je bila Komisija opozorjena na to, da so s členi 36, 37 in 40 SGB XI za primer, da oseba, ki je zavarovana za primer potrebe po pomoči in postrežbi, začasno prebiva v državi članici, ki ni Zvezna republika Nemčija, določene precej nižje dajatve, kot so določene za primer nege v Nemčiji, kar je v nasprotju s členom 56 PDEU.
17      Komisija je torej nemške organe pozvala, naj ji predložijo pojasnila glede sporne nacionalne ureditve, in v zvezi s tem na Zvezno republiko Nemčijo naslovila uradni opomin z dne 17. oktobra 2008.
18      Ker Komisija z odgovori Zvezne republike Nemčije ni bila zadovoljna, je 23. novembra 2009 na to državo članico naslovila obrazloženo mnenje, v katerem jo je pozvala, naj v roku dveh mesecev od prejema tega mnenja sprejme ustrezne ukrepe za uskladitev z njim.
19      Ker je Zvezna republika Nemčija v svojem odgovoru z dne 25. januarja 2010 vztrajala pri svojem stališču, je Komisija vložila to tožbo.
20      Ker je bila Komisija v dupliki Zvezne republike Nemčije seznanjena s tem, da je bil z zakonom z dne 22. junija 2011 spremenjen člen 34 SGB XI, je z vlogo z dne 2. decembra 2011 Sodišče obvestila o delnem umiku tožbe, in sicer v delu, v katerem je predlagala, naj se ugotovi, da Zvezna republika Nemčija s tem, da je v skladu z besedilom člena 34(1), točka 1, SGB XI pravico do prejemanja dodatka za primer potrebe po pomoči in postrežbi med začasnim prebivanjem osebe, ki potrebuje pomoč in postrežbo, v državi članici, ki ni Zvezna republika Nemčija, omejila na šest tednov, ni izpolnila obveznosti iz člena 56 PDEU.
Tožba
21      Komisija po delnem umiku tožbe, kakor je opredeljen v prejšnji točki, v okviru prvega tožbenega razloga v bistvu trdi, da Zvezna republika Nemčija s tem, da za storitve nege na domu, ki jih ponudnik teh storitev s sedežem v drugi državi članici opravi za osebo, ki potrebuje pomoč in postrežbo in ki v tej državi članici začasno prebiva, ne predvideva povračila stroškov do višine, predvidene za storitve pomoči in postrežbe v Nemčiji, ni izpolnila obveznosti iz člena 56 PDEU.
22      Komisija v okviru drugega tožbenega razloga tej državi članici očita, da s tem, da ne predvideva povračila stroškov najema pripomočkov za nego med začasnim prebivanjem osebe, ki potrebuje pomoč in postrežbo, v državi članici, ki ni Zvezna republika Nemčija, medtem ko se v Nemčiji taki stroški povrnejo oziroma se pripomočki za zdravstveno nego dajo na voljo in se s povračilom ne podvajajo stroški ali povečajo dajatve, ki se v Nemčiji priznavajo, ni izpolnila obveznosti iz člena 56 PDEU.
23      Ker so trditve, na katerih ta tožbena razloga temeljita, podobne, ju je treba v tem primeru obravnavati skupaj.
Trditve strank
Obstoj omejitev svobode opravljanja storitev
24      Komisija zatrjuje, da je v obravnavanem primeru mogoče uporabiti sodno prakso v zvezi s povračilom stroškov zdravljenja, ki nastanejo v drugi državi članici. V zvezi s tem navaja sodbe Sodišča z dne 28. aprila 1998 v zadevi Kohll (C‑158/96, Recueil, str. I‑1931); z dne 12. julija 2001 v zadevi Smits in Peerbooms (C‑157/99, Recueil, str. I‑5473); v zadevi Vanbraekel in drugi (C‑368/98, Recueil, str. I‑5363); z dne 13. maja 2003 v zadevi Müller‑Fauré in van Riet (C‑385/99, Recueil, str. I‑4509); z dne 23. oktobra 2003 v zadevi Inizan (C‑56/01, Recueil, str. I‑12403) in z dne 16. maja 2006 v zadevi Watts (C‑372/04, ZOdl., str. I‑4325).
25      Komisija v teh okoliščinah v okviru prvega tožbenega razloga trdi, da nemška ureditev storitev pomoči in postrežbe, in sicer člen 36 SGB XI, pomeni diskriminatorno omejitev, ker z njo ni predvideno povračilo stroškov za storitve nege, ki jih med začasnim prebivanjem v drugi državi članici opravi ponudnik storitev s sedežem v tej državi. Poleg tega naj bi bila višina dodatka za pomoč in postrežbo nižja od zneska tega povračila.
26      Po mnenju Komisije nemški sistem pogodb o zagotavljanju storitev ne obravnava enako ponudnikov storitev nege v tujini in Nemčiji. Namreč, medtem ko so v Nemčiji številni ponudniki podpisali pogodbe o zagotavljanju storitev, kolikor je Komisiji znano, v drugih državah članicah pogodbenih ponudnikov ni. Osebe, ki potrebujejo pomoč in postrežbo in so zavarovane v Nemčiji, naj zato v drugih državah članicah ne bi imele nobene možnosti dostopa do storitev v okviru zavarovanja za primer potrebe po pomoči in potrebi, čeprav bi do njih v Nemčiji lahko imele dostop po pogodbenih ponudnikih storitev.
27      Komisija v okviru drugega tožbenega razloga trdi, da nemške določbe, ki se nanašajo na nego s pripomočki na podlagi člena 40 SGB XI, pomenijo diskriminatorno omejitev, ker se stroški najema in uporabe takih pripomočkov v drugih državah članicah ne povrnejo, medtem ko se za nego v Nemčiji povrnejo vsaj do določene vsote.
28      Zvezna republika Nemčija navaja, da povračilo stroškov storitev ambulantne oskrbe na podlagi člena 36 SGB XI ne pomeni omejitve svobode opravljanja storitev. Ta država članica pojasnjuje, da če osebe, ki potrebujejo pomoč in postrežbo, tovrstne storitve prejmejo od ponudnikov, ki z nosilcem zavarovanja za primer potrebe po pomoči in postrežbi nimajo sklenjene pogodbe o zagotavljanju storitev, nosilci zavarovanja ne povrnejo niti stroškov, nastalih v tujini, niti stroškov, nastalih v Nemčiji. Tako naj bi se vse ponudnike storitev, ki z nosilci zdravstvenega zavarovanja nimajo sklenjene pogodbe, obravnavalo enako.
29      Poleg tega po prepričanju Zvezne republike Nemčije Komisija ne upošteva okoliščine, da je izguba možnosti, da se med začasnim prebivanjem v tujini storitve zahtevajo od Zvezne republike Nemčije, nadomeščena z možnostjo, določeno s sekundarno zakonodajo Unije, da se te storitve zahtevajo od pristojnih institucij države članice začasnega prebivanja. Obstoj omejitve svobode opravljanja storitev naj bi bil v teh okoliščinah izključen.
30      Zvezna republika Nemčija priznava, da zgolj to, da je neka nacionalna določba v skladu z Uredbo št. 1408/71, ne pomeni, da državam članicam ni treba spoštovati primarne zakonodaje, ki se nanaša na svobodo opravljanja storitev. Vendar ta država članica meni, da iz tega ne sledi, da se pravic, ki izhajajo iz sekundarne zakonodaje in so namenjene zlasti varstvu zavarovancev, ne bi smelo upoštevati pri ugotavljanju, ali gre za omejitev te temeljne svoboščine. V nasprotnem primeru bi se namreč omajala tako smisel kot namen Uredbe št. 1408/71 ter Uredbe (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti (UL L 200, str. 1), ki je prvo nadomestila.
31      Po mnenju Zvezne republike Nemčije ni pomembno, da zneski dajatev iz naslova potrebe po pomoči in postrežbi v drugih državah članicah niso enaki kot tisti, ki se dodelijo na podlagi zavarovanja za primer potrebe po pomoči in postrežbi. Pravo Unije naj bi namreč temeljilo na ideji, da je razlike med zneski dajatev, ki so določeni s sistemi socialne varnosti držav članic, mogoče in treba sprejeti. V nasprotnem primeru bi bila koordinacija institucij socialne varnosti, zlasti razmejitev njihovih pristojnosti, vedno negotova, saj bi vsaka napotitev na manj ugoden sistem socialnega varstva z vidika svobode opravljanja storitev postala nemogoča. Zvezna republika Nemčija meni, da je iz sodne prakse Sodišča razvidno, da pravo Unije ob medsebojnem vplivu sekundarne in primarne zakonodaje dopušča obstoj razlik med zneski dajatev, ki se dodelijo na podlagi sistemov socialne varnosti držav članic.
32      Tudi kar zadeva drugi tožbeni razlog, ki se nanaša na nepovračilo stroškov najema pripomočkov za nego v državi članici, ki ni Zvezna republika Nemčija, ta država trdi, da možnost seštevanja dajatev izključuje obstoj omejitve svobode opravljanja storitev. Zvezna republika Nemčija navaja, da je celo Komisija v tožbi izključila, da bi lahko šlo za omejitev svobode opravljanja storitev, ker najem pripomočkov za nego v državi članici, ki ni Zvezna republika Nemčija, za nemške nosilce zavarovanja pomeni dodatno breme, ki poveča financiranje pripomočkov za nego v Nemčiji.
Utemeljitev
33      Če bi bil ugotovljen obstoj omejitve svobode opravljanja storitev, Zvezna republika Nemčija najprej trdi, da je v Nemčiji jamstvo kakovosti storitev nege zagotovljeno s strogimi predpisi, ki se nanašajo na odobritev teh storitev, in s pogostimi nadzori. Po navedbah te države članice je zato, ker se predpisi o kakovosti nanašajo tako na naravo dejavnosti kot na posamična merila, ki zagotavljajo kakovost, težko preveriti, ali nega, ki se prejme v drugih državah članicah, tem predpisom ustreza.
34      Zvezna republika Nemčija dalje trdi, da vzdrževanje sistema ambulantne oskrbe zahteva organizacijo in velika denarna sredstva, da se med drugim izogne zmanjšanju zaposlenosti negovalnega osebja med dopusti.
35      Nazadnje, po navedbah te države članice bi bilo finančno ravnovesje nemškega sistema socialne varnosti ogroženo, če bi bila nega, prejeta v tujini, krita. Zvezna republika Nemčija v zvezi s tem navaja, da pri zavarovanju za primer potrebe po pomoči in postrežbi, drugače kot pri zdravstvenem zavarovanju, obstaja posebna izvozljiva dajatev, in sicer dodatek za pomoč in postrežbo, s katerim se vsem osebam, ki potrebujejo pomoč in postrežbo, omogoči, da v Nemčiji in tujini financirajo nego, ki jo prejmejo od nepogodbenih ponudnikov storitev. Če bi zavarovanci, ki potrebujejo pomoč in postrežbo, lahko izvažali storitve, ne pa le denarnih dajatev, in sicer dodatek za pomoč in postrežbo, bi bila lahko omajana volja nemškega zakonodajalca, da se osebe, ki potrebujejo pomoč in postrežbo, spodbudi k temu, da nego prejmejo od svoje družine.
36      Po navedbah Zvezne republike Nemčije bi obveznost izvoza storitev pomoči in postrežbe v tujino za zavarovanje za primer potrebe po pomoči in postrežbi pomenila bistveno večje splošno finančno breme, ki bi ogrozilo načelo solidarnega financiranja zavarovanja za primer potrebe po pomoči in postrežbi. Tak prehod bi namreč za zavarovanje za primer potrebe po pomoči in postrežbi lahko pomenil dodatno breme do 100 milijonov EUR letno.
37      Poleg tega morajo merila kakovosti, določena za povračilo stroškov storitev nege, temeljiti na objektivnih, nediskriminatornih in vnaprej znanih merilih, s čimer naj bi se določile meje diskrecijske pravice nacionalnih organov.
38      Komisija trdi, da trditev, ki se nanašajo na varstvo javnega zdravja in zlasti na spoštovanje predpisov o kakovosti, ni mogoče sprejeti, ker Zvezna republika Nemčija ni dokazala niti domnevnega tveganja, ki naj bi ga imela nega, ki ni v skladu s temi predpisi, za javno zdravje, niti tega, da je dosledno zavračanje povračila sorazmerno.
39      Komisija v bistvu navaja, v nasprotju s stališčem Zvezne republike Nemčije, da ugotovitev, ki se nanašajo na zadostno, uravnoteženo in stalno ponudbo kakovostne bolnišnične oskrbe in potrebo po zagotavljanju finančne stabilnosti sistema zdravstvenega zavarovanja, ki izhajajo iz sodne prakse v zvezi z bolnišnično oskrbo, ni mogoče uporabiti v zvezi z ambulantno oskrbo v obravnavani zadevi.
Presoja Sodišča
40      Najprej je treba opozoriti, kot je razvidno iz točk 21 in 22 te sodbe in kot je generalna pravobranilka navedla v točki 48 sklepnih predlogov, da se ta tožba ne nanaša na nemški sistem pogodb med ponudniki storitev nege na domu in osebami, ki potrebujejo pomoč in postrežbo.
41      Kot je Sodišče že večkrat odločilo, mora Komisija v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti dokazati obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti, tako da Sodišču predloži vse dokaze, ki jih to potrebuje za preizkus, ali je ta neizpolnitev podana (glej zlasti sodbi z dne 25. maja 1982 v zadevi Komisija proti Nizozemski, 96/81, Recueil, str. 1791, točka 6, in z dne 5. oktobra 2010 v zadevi Komisija proti Franciji, C‑512/08, ZOdl., str. I‑8833, točka 56).
42      V zvezi s tem je treba v tem primeru presoditi, ali je Komisija v okviru obeh tožbenih razlogov, navedenih v točkah 21 in 22 te sodbe, ki ju je treba obravnavati skupaj, predložila ustrezne dokaze.
43      Kot je razvidno iz točke 24 te sodbe, Komisija meni, da se sodna praksa v zvezi s povračilom stroškov zdravljenja, ki nastanejo v drugi državi članici, lahko uporabi za nemško ureditev, ki se nanaša na primer potrebe po pomoči in postrežbi, da bi se ugotovil obstoj omejitve svobodnega opravljanja storitev.
44      V zvezi s tem je treba takoj pojasniti, da je potrebo po pomoči in postrežbi v bistvenem mogoče razumeti kot okoliščino, v kateri neka oseba zaradi zmanjšane samostojnosti potrebuje pomoč druge osebe za opravljanje osnovnih vsakodnevnih dejavnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 30. junija 2011 v zadevi da Silva Martins, C‑388/09, ZOdl., str. I‑5737, točki 39 in 40).
45      Poleg tega je iz sodne prakse, ki izhaja iz sodbe z dne 5. marca 1998 v zadevi Molenaar (C‑160/96, Recueil, str. I‑843), razvidno, da je Sodišče zato, ker v Uredbi št. 1408/71 ni posebnih določb v zvezi z verjetnostjo potrebe po pomoči in postrežbi, dajatve v zvezi s to verjetnostjo, kot so tiste, ki so zagotovljene v okviru nemškega sistema zavarovanja za primer potrebe po pomoči in postrežbi, opredelilo kot „dajatve za bolezen“ v smislu navedene uredbe (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo da Silva Martins, točke od 39 do 48).
46      Iz iste sodne prakse je razvidno, da dajatve zavarovanja za pomoč in postrežbo, ki zajemajo prevzem ali nadomestitev stroškov, ki zadevni osebi nastanejo zaradi potrebe po pomoči in postrežbi, zlasti stroškov, namenjenih kritju nege na domu, ki jo opravijo tretje osebe, ter dobave in namestitve pripomočkov, ki jih zavarovanec potrebuje, uvrščajo pod pojem „storitve“ v smislu naslova III Uredbe št. 1408/71 (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Molenaar, točke 5, 6, 23 in 32, in sodbo z dne 8. julija 2004 v združenih zadevah Gaumain‑Cerri in Barth, C‑502/01 in C‑31/02, ZOdl., str. I‑6483, točka 26).
47      Poleg tega v skladu z ustaljeno sodno prakso zdravstvene storitve, opravljene proti plačilu, spadajo na področje uporabe določb Pogodbe DEU, ki se nanašajo na svobodo opravljanja storitev, pri čemer ni treba razlikovati med zdravljenjem v okviru bolnišnice in zdravljenjem zunaj nje (glej zlasti zgoraj navedeni sodbi Smits in Peerbooms, točka 53, in Komisija proti Franciji, točka 30).
48      V okviru tega okoliščine, da zadevna ureditev spada na področje socialnega varstva in določa, da se nudijo storitve v naravi, niso take, da bi lahko izločile zdravstvene storitve s področja uporabe svobode opravljanja storitev, zagotovljene s Pogodbo DEU (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Müller‑Fauré in van Riet, točka 39).
49      V skladu s sodno prakso, ki je prav tako ustaljena, čeprav pravo Unije ne vpliva na pristojnost držav članic, da organizirajo svoje sisteme socialne varnosti, in čeprav ob neusklajenosti na ravni Unije vsaka država članica določi pogoje za odobritev storitev s področja socialne varnosti, pa morajo države članice pri izvajanju te pristojnosti vsekakor spoštovati pravo Unije, predvsem določbe o svobodi opravljanja storitev (glej v tem smislu zlasti zgoraj navedeno sodbo Kohll, točke od 17 do 21, in sodbi z dne 16. julija 2009 v zadevi von Chamier‑Glisczinski, C‑208/07, ZOdl., str. I‑6095, točka 63, in z dne 27. januarja 2011 v zadevi Komisija proti Luksemburgu, C‑490/09, ZOdl., str. I‑247, točka 32 in navedena sodna praksa).
50      V nasprotju s tem, kar Komisija navaja v svojih pisanjih, pa iz same sodne prakse, ki je navedena v točki 24 te sodbe in se nanaša na povračilo stroškov zdravstvene oskrbe, pridobljene v drugih državah članicah, ni razvidno, da bi nemška ureditev v obravnavani zadevi pomenila omejitev svobode opravljanja storitev.
51      Kakor je namreč razvidno iz točke 45 te sodbe, čeprav v Uredbi št. 1408/71 ni določb, ki bi se nanašale posebej na tveganje potrebe po pomoči in postrežbi, in se dajatve v zvezi s tem tveganjem štejejo za „dajatve za bolezen“ v smislu navedene uredbe, vseeno obstajajo razlike med dajatvami v zvezi s tveganjem potrebe po pomoči in postrežbi in tistimi, ki so povezane izključno z zdravstveno oskrbo (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo da Silva Martins, točki 47 in 48). Zlasti velja, da se dajatve v zvezi s tveganjem potrebe po pomoči in postrežbi, ki so načeloma dolgotrajne, drugače od dajatev, povezanih z zdravstveno oskrbo, načeloma ne izplačujejo le kratek čas (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo da Silva Martins, točka 48).
52      V teh okoliščinah za ugotovitev obstoja omejitev, ki so posledica sporne ureditve, v obravnavani zadevi ne zadošča samo sklicevanje na sodno prakso, navedeno v točki 24 te sodbe, ne da bi bila ta pojasnjena in posebej razložena.
53      Poleg tega, čeprav Komisija opozarja, da sekundarna zakonodaja državo članico zavarovanja ne oprošča obveznosti, da mora na področju socialne varnosti spoštovati primarno zakonodajo, česar Zvezna republika Nemčija, kakor je razvidno iz točke 30 te sodbe, ne izpodbija, navedena institucija vendarle ni odgovorila na trditve Zvezne republike Nemčije, navedene v točkah od 29 do 32 te sodbe, v zvezi z možnostjo, ki izhaja iz Uredbe št. 1408/71, da so zavarovanci iz naslova zavarovanja za primer po pomoči in potrebi med začasnim prebivanjem v državi članici, ki ni Zvezna republika Nemčija, upravičeni do storitev, ki jih opravi institucija države članice prebivanja za račun pristojne institucije v Nemčiji.
54      Vsekakor je treba navesti, da v skladu z Uredbo št. 1408/71, katere veljavnost upoštevnih določb se v obravnavani zadevi ne izpodbija in ki je med državami članicami Unije veljala ob izteku roka, podanega v obrazloženem mnenju, je zavezanec, ki potrebuje pomoč in postrežbo, upravičen celo do kombinacije storitev in dajatev, katerih skupni znesek presega znesek podobnih storitev, ki so na voljo na ozemlju pristojne države članice.
55      Ko so namreč pogoji, predvideni za njihovo uporabo, izpolnjeni, določbe člena 22(1)(c) te uredbe in, kar zadeva „upokojence, upravičene do pokojnine“, določbe člena 31 te uredbe med drugim zagotavljajo prejemanje storitev v državi članici, ki ni država pristojne institucije, s strani institucije v državi prebivanja in za račun pristojne institucije ter v skladu z zakonodajo, ki se uporablja za institucijo te druge države članice, in dajatev v skladu z zakonodajo, ki se uporablja za pristojno institucijo, ki jih dodeli bodisi neposredno zadnjenavedena institucija bodisi se dodelijo za njen račun.
56      V zvezi s tem je treba dodati, da je Sodišče glede zdravstvene oskrbe že odločilo, da za storitve iz člena 31 Uredbe št. 1408/71 ni mogoče zahtevati nobenega postopka odobritve niti tega, da se je bolezen, ki je zahtevala zadevno zdravljenje, pojavila nenadoma med začasnim prebivanjem, tako da je bilo navedeno zdravljenje nemudoma potrebno (glej sodbo z dne 25. februarja 2003 v zadevi IKA, C‑326/00, Recueil, str. I‑1703, točka 43).
57      Poleg tega, ker člen 48 PDEU določa koordinacijo zakonodaj držav članic na področju socialne varnosti, in ne njihove uskladitve, pravila Pogodbe DEU o prostem pretoku zavarovani osebi ne morejo zagotavljati, da bo preselitev v drugo državo članico s stališča socialne varnosti nevtralna, še zlasti glede dajatev za primer bolezni ali potrebe po pomoči in postrežbi. Ob upoštevanju razlik med sistemi in zakonodajami držav članic, ki urejajo to področje, je namreč lahko taka preselitev, odvisno od primera, s finančnega vidika bolj ali manj ugodna za zadevno osebo (glej v tem smislu zlasti sodbo z dne 19. marca 2002 v združenih zadevah Hervein in drugi, C‑393/99 in C‑394/99, Recueil, str. I‑2829, točke od 50 do 52; zgoraj navedeno sodbo von Chamier‑Glisczinski, točki 84 in 85, in sodbo z dne 15. junija 2010 v zadevi Komisija proti Španiji, C‑211/08, ZOdl., str. I‑5267, točka 61 in navedena sodna praksa).
58      Zato je med začasnim prebivanjem v državi članici uporaba – po potrebi na podlagi določb Uredbe št. 1408/71 – nacionalne ureditve te države, ki naj bi bila s stališča socialne varnosti manj ugodna od ureditve pristojne države, v smislu člena 1(q) navedene uredbe načeloma lahko v skladu z zahtevami primarnega prava Unije na področju prostega gibanja oseb (glej zlasti po analogiji zgoraj navedeni sodbi von Chamier‑Glisczinski, točki 85 in 87, in da Silva Martins, točka 72).
59      Poleg tega je Komisija v okviru drugega tožbenega razloga, navedenega v točki 22 te sodbe, sama izključila obstoj omejitve svobode opravljanja storitev, ker naj bi najem pripomočkov za nego v državi članici, ki ni Zvezna republika Nemčija, za nemške nosilce zavarovanja pomenil dodatno breme, ki poveča financiranje pripomočkov za nego, ki so bili prejeti že v Nemčiji.
60      V zvezi s tem pa je treba opozoriti, da se v skladu s členom 36 Uredbe št. 1408/71 stroški storitev, ki jih na podlagi naslova III navedene uredbe institucija ene države članice nudi za račun institucije druge države članice, v celoti povrnejo.
61      Iz navedenega izhaja, da Komisija ni učinkovito odgovorila na trditve Zvezne republike Nemčije, ki se nanašajo na možnost, da zavarovanec, ki potrebuje pomoč in postrežbo, na podlagi naslova III Uredbe št. 1408/71 v državi članici, ki ni Zvezna republika Nemčija, pridobi pripomočke za nego poleg podobnih pripomočkov, ki jih je pridobil že v Nemčiji.
62      Ob upoštevanju vseh predhodnih ugotovitev je treba presoditi, da Komisija ni pravno zadostno utemeljila obstoja omejitve svobode opravljanja storitev, ki naj bi izhajala iz sporne ureditve.
63      Ker ni bil utemeljen noben tožbeni razlog, ki ga je Komisija navedla v utemeljitev tožbe, je treba le‑to v teh okoliščinah zavrniti.
Stroški
64      V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni.
65      Ker Komisija s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1.      Tožba se zavrne.
2.      Evropski komisiji se naloži plačilo stroškov.
Podpisi
* Jezik postopka: nemščina.