62011CC0077
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
YVES BOT
28 päivänä toukokuuta 2013 (
1
)
Asia C‑77/11
Euroopan unionin neuvosto
vastaan
Euroopan parlamentti
”Kumoamiskanne — Euroopan parlamentin puhemiehen toimi Euroopan unionin varainhoitovuoden 2011 talousarviosta — Tämän päätöksen yhteensopimattomuus Euroopan unionin toiminnasta tehdyllä sopimuksella käyttöön otetun uuden talousarviomenettelyn kanssa — Toimielinten välisen tasapainon noudattamatta jättäminen — Annetun toimivallan periaatteen loukkaaminen ja vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvollisuuden laiminlyönti — Olennaisten menettelymääräysten rikkominen — Talousarvion vaikutusten väliaikainen voimassa pitäminen”
I Johdanto
1.
Nyt käsiteltävässä asiassa, joka koskee tapaa, jolla on toteutettu menettely, joka on johtanut Euroopan unionin yleisen talousarvion hyväksymiseen varainhoitovuodeksi 2011, ovat vastakkain Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan parlamentti. Tämä menettely toteutettiin ensi kertaa kaikilta osin SEUT 314 artiklan nojalla.
2.
Neuvosto vaatii kanteessaan unionin tuomioistuinta kumoamaan Euroopan parlamentin puhemiehen päätöksen, jolla todettiin Euroopan unionin yleinen talousarvio lopullisesti hyväksytyksi varainhoitovuodeksi 2011. (
2
) Se väittää ensisijaisesti, että sen SEUT 314 artiklasta johtuvia etuoikeuksia on loukattu, koska toisin kuin tässä artiklassa määrätään, varainhoitovuoden 2011 talousarvion hyväksymisestä ei ole annettu parlamentin ja neuvoston säädöstä, jonka nämä kaksi toimielintä olisivat yhdessä allekirjoittaneet. Se vetoaa myös siihen, että toimielinten välistä tasapainoa ei ole noudatettu, annetun toimivallan periaatetta on loukattu ja toimielinten välistä vilpitöntä yhteistyötä koskeva velvollisuus on laiminlyöty, sekä toissijaisesti olennaisten menettelymääräysten rikkomiseen.
3.
Esitän tässä ratkaisuehdotuksessa syyt, joiden vuoksi katson, että vuotta 2011 koskevaan unionin talousarvioon liittyvä menettely on toteutettu SEUT 314 vahvistettujen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti. Ehdotan tarkemmin sanoen unionin tuomioistuimelle, että se hylkäisi neuvoston eri perustelut, joilla se pyrkii osoittamaan, että talousarvion lopullisen hyväksymisen toteavan parlamentin puhemiehen päätöksen lisäksi tarvitaan parlamentin ja neuvoston yhdessä allekirjoittama säädös, jonka tarkoituksena on virallistaa näiden toimielinten tekemä talousarvion hyväksyminen.
II Asiaa koskeva lainsäädäntö
4.
SEU 13 artiklan 2 kohdan nojalla ”kukin toimielin toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sekä niissä määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti. Toimielimet tekevät keskenään vilpitöntä yhteistyötä”.
5.
SEU 14 artiklan 1 kohdan mukaan ”parlamentti toimii yhdessä neuvoston kanssa lainsäätäjänä ja budjettivallan käyttäjänä”. Vastaavasti SEU 16 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”neuvosto toimii yhdessä Euroopan parlamentin kanssa lainsäätäjänä ja budjettivallan käyttäjänä”.
6.
SEUT 288 artiklan ensimmäisestä kohdasta ilmenee, että ”käyttäessään unionin toimivaltaa toimielimet hyväksyvät asetuksia, direktiivejä ja päätöksiä sekä antavat suosituksia ja lausuntoja”.
7.
SEUT 289 artiklan 2 kohdan mukaan ”perussopimuksissa määrätyissä erityistapauksissa noudatetaan erityistä lainsäätämisjärjestystä, kun Euroopan parlamentti hyväksyy asetuksen, direktiivin tai päätöksen neuvoston osallistuessa menettelyyn, tai kun vastaavasti neuvosto hyväksyy tällaisen säädöksen Euroopan parlamentin osallistuessa menettelyyn”. Tämän artiklan 3 kohdassa täsmennetään, että ”lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä ovat ne, jotka hyväksytään mainitussa järjestyksessä”.
8.
SEUT 296 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että ”jollei perussopimuksissa määrätä annettavan säädöksen lajia, toimielimet valitsevat sen sovellettavien menettelyjen mukaisesti tapauskohtaisesti suhteellisuusperiaatetta noudattaen”. Saman artiklan kolmannessa kohdassa täsmennetään, että ”kun Euroopan parlamentin ja neuvoston käsiteltäväksi annetaan ehdotus lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi, ne pidättyvät antamasta sellaista säädöstä, joka ei ole kyseiseen alaan sovellettavan lainsäätämisjärjestyksen mukainen”.
9.
SEUT 297 artiklan 1 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Euroopan parlamentin puhemies ja neuvoston puheenjohtaja allekirjoittavat lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset, jotka annetaan tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen.
Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävät säädökset, jotka annetaan erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen, allekirjoittaa sen toimielimen puheenjohtaja, joka ne on antanut.
––”
10.
SEUT 314 artiklassa kuvataan talousarviomenettelyn kulkua. Nyt käsiteltävän kanteen kohteena ovat tämän artiklan määräyksistä erityisesti ensimmäinen kohta ja 9 kohta.
11.
SEUT 314 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään seuraavaa:
”Euroopan parlamentti ja neuvosto vahvistavat erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen unionin vuotuisen talousarvion seuraavien määräysten mukaisesti.”
12.
SEUT 314 artiklan 9 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Kun tässä artiklassa määrätty menettely on saatettu päätökseen, Euroopan parlamentin puhemies toteaa talousarvion lopullisesti vahvistetuksi.”
III Riidan tausta
13.
Neuvoston ja parlamentin välillä vuoden 2010 talousarvion hyväksymiseen johtaneen menettelyn aikana käydyissä keskusteluissa käsiteltiin Lissabonin sopimuksella talousarviomenettelyn kulkuun tehtyjen muutosten laajuutta, minkä jälkeen neuvoston puheenjohtaja lähetti parlamentin puhemiehelle 12.11.2010 päivätyn kirjeen, jossa hän muistutti siitä, että kyseisen sopimuksen voimaantulon jälkeen neuvoston puheenjohtajan ja parlamentin puhemiehen pitäisi allekirjoittaa yhdessä toimi, jolla unionin vuotuinen talousarvio vahvistetaan, koska nämä kaksi toimielintä ovat yhdessä tämän toimen antajia. Hänen mukaansa tämä toimi pitäisi erottaa parlamentin puhemiehen toimesta, jolla todetaan talousarvio lopullisesti hyväksytyksi SEUT 314 artiklan 9 kohdan mukaisesti.
14.
Neuvosto vahvisti 10.12.2010 kantansa varainhoitovuotta 2011 koskevaan uuteen talousarvioesitykseen. Se liitti tähän kannanottoon Euroopan unionin yleisen talousarvion vahvistamisesta varainhoitovuodeksi 2011 tehtävän parlamentin ja neuvoston päätöksen luonnoksen. Tämä päätösluonnos sisälsi yhden artiklan, jossa todettiin, että tämä talousarvio oli vahvistettu kyseisen päätöksen liitteen mukaisesti ja että kummankin toimielimen puhemiehen tai puheenjohtajan oli määrä allekirjoittaa se.
15.
Parlamentin puhemies vastasi neuvoston puheenjohtajan 12.11.2010 päivättyyn kirjeeseen 14.12.2010. Hän täsmensi muun muassa, että hänen mielestään Lissabonin sopimuksella ei ollut millään tavoin muutettu sitä, että parlamentin puhemies toteaa talousarvion lopullisesti hyväksytyksi ja näin tehdessään allekirjoittaa talousarvion. Parlamentin puhemies ilmoitti näin ollen neuvoston puheenjohtajalle, ettei hän voinut yhtyä tämän näkemykseen, jonka mukaan kummankin toimielimen puhemiehen tai puheenjohtajan pitäisi allekirjoittaa unionin talousarvio.
16.
Parlamentti hyväksyi neuvoston kannan muutoksitta 15.12.2010 pitämässään täysistunnossa. Neuvoston istunnon puheenjohtaja totesi tämän parlamentin äänestyksen päätteeksi seuraavaa: ”parlamentti on juuri siis hyväksynyt neuvoston kannan vuoden 2011 esitykseen ilman tarkistuksia. Voin siis luonnollisestikin neuvoston nimissä vain ilmaista tyytyväisyyteni vuoden 2011 talousarviota koskevaan yhteiseen sopimukseemme”. Parlamentin puhemies allekirjoitti samana päivänä toimen, jossa todettiin, että SEUT 314 artiklan mukaisesti vireille pantu menettely oli saatettu päätökseen ja että varainhoitovuotta 2011 koskeva unionin yleinen talousarvio oli lopullisesti hyväksytty.
17.
Neuvoston puheenjohtaja lähetti samana päivänä 15.12.2010 parlamentin puhemiehelle kirjeen, jossa hän ilmaisi tyytyväisyytensä tähän vuoden 2011 talousarvioesitystä koskevaan parlamentin myönteiseen äänestystulokseen ja muistutti siitä, että EUT-sopimuksessa määrätään, että talousarvion vahvistavat parlamentti ja neuvosto. Tästä syystä hän liitti tähän kirjeeseen Euroopan unionin yleisen talousarvion vahvistamista varainhoitovuodeksi 2011 koskevan Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen luonnoksen, jonka hän oli allekirjoittanut ja joka myös parlamentin puhemiehen oli määrä allekirjoittaa. Tätä pyyntöä ei kuitenkaan noudatettu.
18.
Tästä syystä neuvosto päätti nostaa nyt käsiteltävän kanteen, jossa se vaatii unionin tuomioistuinta kumoamaan päätöksen, jolla parlamentin puhemies totesi 15.12.2010, että SEUT 314 artiklan nojalla vireille pantu menettely oli saatettu päätökseen ja että varainhoitovuotta 2011 koskeva Euroopan unionin yleinen talousarvio oli lopullisesti hyväksytty.
19.
Espanjan kuningaskunta hyväksyttiin unionin tuomioistuimen presidentin 29.6.2011 antamalla määräyksellä väliintulijaksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
IV Kanne
A Kaksi esitettyä kantaa
20.
Neuvoston ja parlamentin edustamat kannat perustuvat suureksi osaksi näkemyseroon, joka koskee tapaa, jolla SEUT 314 artiklan kaksi määräystä eli tämän artiklan ensimmäinen kohta ja 9 kohta on sovitettava yhteen.
21.
Neuvosto nojautuu SEUT 314 artiklan ensimmäiseen kohtaan, luettuna yhdessä perussopimusten monien muiden määräysten kanssa, ja väittää, että talousarvion vahvistaminen edellyttää sitä, että parlamentti ja neuvosto antavat yhdessä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen, jonka kummankin toimielimen puhemies tai puheenjohtaja allekirjoittaa. SEUT 314 artiklan 9 kohdassa tarkoitettua parlamentin puhemiehen toimea, jossa tämä toteaa talousarvion lopullisesti vahvistetuksi, ei voida rinnastaa talousarvion hyväksymisestä annettavan toimeen. Kyseessä on ainoastaan toteava toimi, jonka parlamentin puhemies antaa sen jälkeen, kun nämä kaksi toimielintä ovat allekirjoittaneet lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen, jolla talousarvio hyväksytään.
22.
Parlamentti sitä vastoin viittaa kyseiseen SEUT 314 artiklan 9 kohtaan sekä unionin tuomioistuimen olennaisilta osin samansisältöistä EY:n perustamissopimuksen määräystä koskevaan tulkintaan ja puolustaa näkemystä, jonka mukaan silloin, jos kahden toimielimen välinen sopimus on tarpeen, SEUT 314 artiklassa ei kuitenkaan edellytetä sitä, että tämä virallistetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä parlamentin ja neuvoston toimella. Jo pelkästään SEUT 314 artiklan 9 kohdan nojalla annettu parlamentin puhemiehen toimi on omiaan vahvistamaan sen, että talousarvio on lopullisesti hyväksytty, sen jälkeen kun menettelyn sääntöjenmukaisuus on selvitetty, ja antamaan sille oikeusvaikutuksia.
23.
Tutkin yksityiskohtaisemmin perustelut, joita neuvosto ja parlamentti ovat esittäneet tukeakseen kantojaan.
1. Neuvoston perustelut
24.
Neuvosto esittää kanteensa tueksi neljä perustetta, jotka koskevat SEUT 314 artiklan rikkomista, luettuna yhdessä perussopimusten monen muun määräyksen kanssa, sillä perusteella, ettei ole olemassa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä parlamentin ja neuvoston toimea, jonka nämä kaksi toimielintä olisivat yhdessä allekirjoittaneet, ettei tässä artiklassa määrättyä toimielinten välistä tasapainoa ole noudatettu, että SEU 13 artiklan 2 kohdassa määrättyjä annetun toimivallan periaatetta ja vilpitöntä yhteistyötä koskevaa periaatetta on loukattu, ja toissijaisesti sillä perusteella, että olennaisia menettelymääräyksiä on rikottu. Koska näiden perusteiden tueksi esitetyt perustelut ovat suureksi osaksi päällekkäisiä, on mielestäni asianmukaista esittää ne yhdellä kertaa toistojen välttämiseksi. Menettelen samoin oikeudellisen arvioinnin yhteydessä, jotta en hajauta keinotekoisesti näiden perustelujen oikeellisuuden arviointia.
25.
Neuvoston mielestä unionin vuotuinen talousarvio sekä lisätalousarviot olisi nyttemmin vahvistettava kummankin niiden laatijoina olevan toimielimen yhteisellä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä toimella. Parlamentin puhemiehen ja neuvoston puheenjohtajan pitäisi allekirjoittaa tämä toimi SEUT 297 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisesti. Koska SEUT 314 artiklassa määrätyn erityisen lainsäätämisjärjestyksen toimijoina ovat tämän artiklan perusteella sekä parlamentti että neuvosto, tästä seuraa, että talousarvion hyväksyvässä toimessa pitäisi olla näiden kummankin toimielimen puhemiehen tai puheenjohtajan allekirjoitukset.
26.
Vuoden 2011 talousarvion hyväksymisestä annettu toimi on näin ollen lainvastainen, koska se on epätyypillinen toimi eikä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty toimi ja sen on antanut ja allekirjoittanut yksin parlamentin puhemies SEUT 314 artiklan, SEUT 288 artiklan, SEUT 289 artiklan 2 ja 3 kohdan, SEUT 296 artiklan ensimmäisen ja toisen kohdan, SEUT 297 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan sekä SEUT 13 artiklan 2 kohdan vastaisesti.
27.
Neuvoston mukaan SEUT 314 artiklassa edellytetään lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen antamista, ja tällainen toimi voi olla vain asetus, direktiivi tai päätös, kuten SEUT 289 artiklan 2 kohdassa muistutetaan. Lissabonin sopimuksessa ei tehdä mitään poikkeusta oikeudellisiin menettelyvaatimuksiin, jotka voivat johtua erityisestä lainsäätämisjärjestyksestä, eikä siinä sallita lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn sui generis ‑toimen antamista tai ylipäänsä sui generis ‑toimen tekemistä. Lisäksi SEUT 289 artiklan 3 kohdasta ilmenee, että SEUT 314 artiklassa tarkoitetun erityisen lainsäätämisjärjestyksen on johdettava lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen antamiseen.
28.
Neuvosto korostaa, että SEUT 314 artiklan ensimmäisestä kohdasta ja erityisesti verbin ”vahvistavat” käytöstä monikkomuodossa ilmenee, että tässä artiklassa määrätty erityinen lainsäätämisjärjestys poikkeaa EUT-sopimuksessa määrätyistä muista erityisistä lainsäätämisjärjestyksistä, koska se sisältää kaksi pääasiallista toimijaa. Kumpikaan niistä ei ole toista ylempänä. Neuvosto viittaa tämän menettelyn samankaltaisuuksiin ja erityispiirteisiin tavanomaiseen lainsäädäntömenettelyyn nähden ja pitää SEUT 314 artiklassa tarkoitettua menettelyä ”yksinkertaistettuna yhteispäätösmenettelynä”.
29.
Se, että toimen, jolla parlamentin puhemies toteaa talousarvion lopullisesti hyväksytyksi, ja lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen, jolla talousarvio vahvistetaan, välillä on epäselvyyttä, estää neuvostoa käyttämästä erioikeuksia, jotka sillä on perussopimuksen nojalla, ja on siten ristiriidassa SEUT 314 artiklan kanssa. Vaikka neuvosto myöntää, että on SEUT 314 artiklan 9 kohdan nojalla parlamentin puhemiehen tehtävänä todeta talousarvio lopullisesti hyväksytyksi, tällainen toteamus tai julistus ei voi sen mielestä vastata hyväksymistä.
30.
Neuvoston mielestä parlamentin puhemiehen toimi, jossa todetaan juhlallisesti, että unionin vuotuisen talousarvion kaksi laatijaa ovat vahvistaneet sen kokonaisuudessaan, on talousarviomenettelyä koskeva olennainen menettelymääräys ja edellytyksenä sille, että lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty toimi tulee voimaan. Kyse on kuitenkin siitä, että parlamentin puhemies käyttää siinä mielessä sidottua toimivaltaa, että sen jälkeen kun molemmat laatijat ovat hyväksyneet ja allekirjoittaneet lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen, talousarvio on todettava lopulliseksi.
31.
Neuvosto katsoo, että yhteisöjen tuomioistuimen asiassa neuvosto vastaan parlamentti 3.7.1986 antama tuomio (
3
) ja erityisesti kohta, jonka mukaan ”parlamentin puhemies toteaa muodollisesti talousarviomenettelyn päättyneen vahvistamalla talousarvion lopulliseksi ja tekee siten talousarvion sitovaksi suhteessa sekä toimielimiin että jäsenvaltioihin”, kuuluu erityiseen asiayhteyteen ja että lisäksi myöhempien perussopimusten kehitys on tehnyt tästä oikeuskäytännöstä tarpeettoman. Erityisesti Lissabonin sopimuksessa edellytetään uutta näkemystä talousarvion hyväksymistä koskevasta päätöksestä, sen tekijöistä ja siten sen allekirjoittamisesta.
32.
Neuvosto nojautuu myös SEUT 296 artiklan ensimmäiseen kohtaan ja katsoo, että tämän määräyksen nojalla talousarvion hyväksymisestä annetun toimen pitäisi olla näiden kahden toimielimen yhteispäätös. Kyseistä määräystä, jota ei voida sivuuttaa sillä perusteella, että SEUT 314 artikla olisi erityislaki, on näin ollen rikottu.
33.
Neuvosto huomauttaa toimielinten välisen tasapainon näkökulmasta, että koska erottelu pakollisiin menoihin ja ei-pakollisiin menoihin on poistettu, budjettivallan käyttäjän molemmat haarat ovat nyttemmin yhdenvertaisia ja niillä on samat valtuudet, joita ne käyttävät yhteispäätösmenettelyssä tavoitteenaan päästä kohtuullisessa ajassa yhteiseen sopimukseen unionin rahoituksesta tulevana varainhoitovuonna. SEUT 314 artiklassa ei tyydytty ainoastaan kirjaamaan aikaisempaa käytäntöä perussopimukseen vaan otettiin käyttöön uusi tasapaino budjettivallan käyttäjän kahden haaran välille. Mikään toimielin ei voi saada viimeistä sanaa yhdessä tehdyssä päätöksessä.
34.
Vaatimus, jonka mukaan on oltava olemassa muodollinen toimi, joka on perussopimusten perusteella velvoittava, ei merkitse ainoastaan mukautumista SEUT 288 artiklaan ja SEUT 289 artiklan 2 kohtaan vaan myös uutta tasapainoa, jota toimielimet ja niiden elimet ovat velvollisia noudattamaan. Olosuhteet, joissa parlamentin puhemies on todennut varainhoitovuotta 2011 koskevan talousarvion lopullisesti hyväksytyksi, merkitsevät sitä, että puhemies on oman toimielimensä elimenä laiminlyönyt tämän velvollisuutensa. Tällainen puhemiehen toimi olisi näin ollen kumottava.
35.
Neuvosto väittää SEU 13 artiklan 2 kohtaan kirjatun annetun toimivallan periaatteen loukkaamisen ja vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvoitteen laiminlyönnin osalta, että parlamentin puhemiehen toimi ylittää niiden toimivaltuuksien rajat, jotka puhemiehelle on annettu muutetuilla perussopimuksilla, ja rikkoo niissä määrättyjä menettelyjä, edellytyksiä ja tavoitteita. SEUT 314 artiklan yhteydessä tämän artiklan 9 kohdan mukainen juhlava menettelysääntö ei voi muuttua yksipuoliseksi oikeustoimeksi, jolla talousarvio hyväksytään.
36.
Neuvosto katsoo parlamentin myös laiminlyöneen vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvoitteen, jota on noudatettava toimielinten välisissä suhteissa. Se arvostelee parlamenttia erityisesti siitä, että tämä ei ole osallistunut sellaisiin toimiin, joilla neuvosto on pyrkinyt löytämään perussopimusten mukaisen ratkaisun, joka olisi molemminpuolisesti hyväksyttävissä ja jolla kunnioitettaisiin sekä toimielinten toimivaltuuksia että parlamentin puhemiehen etuoikeuksia. Se arvostelee parlamentin puhemiestä myös siitä, että tämä ei ilmoittanut päivänä, jona talousarviosta äänestettiin täysistunnossa, eli 15.12.2010 neuvoston puheenjohtajalle 14.12.2010 päivätyn kirjeensä sisällöstä, vaikka hän oli läsnä tässä äänestyksessä. Neuvosto täsmentää lisäksi, että tämä parlamentin puhemiehen kirje tuli neuvoston puheenjohtajan tietoon vasta 17.12.2010 eli kaksi päivää sen jälkeen, kun varainhoitovuotta 2011 koskeva talousarvio oli todettu lopullisesti hyväksytyksi.
37.
Siltä varalta, että unionin tuomioistuin hylkäisi neuvoston ensisijaisesti esittämän näkemyksen, tämä väittää toissijaisesti, että parlamentin puhemiehen toimi pitäisi kumota olennaisten menettelysääntöjen rikkomisen vuoksi. Neuvosto katsoo erityisesti, että siitä hetkestä lähtien, jolloin parlamentin puhemies oli täysin tietoinen siitä, että parlamentti ja neuvosto olivat eri mieltä sen osalta, millainen toimi talousarvion hyväksymisestä pitäisi antaa ja miten se pitäisi allekirjoittaa, hän ei olisi saanut todeta, että varainhoitovuotta 2011 koskeva talousarviomenettely oli saatettu päätökseen. Neuvosto huomauttaa, että parlamentin puhemies ei ilmoittanut toimielimensä täysistunnolle neuvoston kannasta, josta tämä oli muistuttanut 12.11.2010 päivätyssä kirjeessään, eikä neuvoston puheenjohtajan viimeisestä aloitteesta, jonka tämä oli tehnyt samana päivänä, jona parlamentti äänesti talousarvioesityksestä, tarjotakseen ratkaisun kiistaan. Koska neuvoston näkemys talousarvioesityksestä sisälsi päätösluonnoksen siitä, että molemmat toimielimet hyväksyisivät talousarvion, neuvosto vetoaa siihen, että parlamentin puhemiehen toimi annettiin hetkellä, jona nämä kaksi toimielintä eivät olleet sopineet siitä, millainen toimi annettaisiin talousarvion hyväksymisestä ja miten se allekirjoitettaisiin, joten talousarviomenettelyä ei ollut vielä saatettu päätökseen. Tästä syystä parlamentin puhemiehen toimi on lainvastainen.
38.
Koska neuvoston ja parlamentin välinen riita ei kuitenkaan koske vuoden 2011 talousarvion sisältöä, neuvosto pyytää unionin tuomioistuinta pitämään vuotta 2011 koskevan talousarvion vaikutukset pysyvinä SEUT 264 artiklan toisen kohdan mukaisesti siihen saakka, kunnes todettu lainvastaisuus on korjattu, mikäli se päättäisi kumota parlamentin puhemiehen toimen.
2. Parlamentin perustelut
39.
Parlamentti kiistää näkemyksen, jonka mukaan sen ja neuvoston välisen sopimuksen pitäisi johtaa sellaisen lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen antamiseen, jonka kummankin toimielimen puhemies tai puheenjohtaja ovat yhdessä allekirjoittaneet ja joka voisi olla vain asetus, direktiivi tai päätös SEUT 289 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
40.
Se katsoo, että talousarvion hyväksymiseen johtava menettely on sui generis ‑menettely. SEUT 314 artiklan 9 kohdassa tarkoitettu parlamentin puhemiehen toimi on ainoa toimi, joka tekee talousarvion sitovaksi ”suhteessa sekä toimielimiin että jäsenvaltioihin”, kuten yhteisöjen tuomioistuin korosti edellä mainitussa asiassa neuvosto vastaan parlamentti antamassaan tuomiossa, (
4
) joka on parlamentin mukaan ajankohtainen Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeenkin. Parlamentin puhemiehen toimi on siten oikeuksia perustava. Jos perussopimuksen laatijat olisivat halunneet muuttaa talousarvion lopulliseen hyväksymiseen liittyviä parlamentin toimivaltuuksia, ne eivät olisi pitäneet voimassa SEUT 314 artiklan 9 kohdassa määräystä, joka vastaa aikaisempaa EY 272 artiklan 7 kohdan määräystä.
41.
Parlamentin mielestä sen puhemiehen toimi vastaa talousarvion hyväksymistä, koska ilman tätä toimea talousarviota ei olisi ”lopullisesti hyväksytty” SEUT 314 artiklan 9 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Se täsmentää, että parlamentin puhemiehen toimi annetaan oman toimivallan käyttämisen yhteydessä, eli kyseessä on toimivalta todeta talousarvio lopullisesti hyväksytyksi. Tämä merkitsee sitä, että parlamentin puhemies tarkistaa menettelyn sääntöjenmukaisuuden ja talousarvion perussopimuksenmukaisuuden. Tämä toimivalta ei ole symbolista, koska unionin tuomioistuinkin luonnehtii sitä ”erilliseksi oikeustoimeksi”. (
5
)
42.
Parlamentti katsoo lisäksi, että vaikka SEUT 314 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että parlamentti ja neuvosto vahvistavat erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen unionin vuotuisen talousarvion, siinä ei missään tapauksessa määrätä siitä, että olisi annettava asetus tai direktiivi tai tehtävä päätös. Jos asia olisi näin, perussopimuksen laatijat olisivat todenneet tämän nimenomaisesti.
43.
Parlamentti arvioi SEUT 296 artiklan ensimmäisen kohdan väitetystä rikkomisesta, että tätä määräystä ei sovelleta talousarvioon, koska SEUT 314 artikla on tähän määräykseen nähden erityismääräys. Se, että perussopimuksen laatijat eivät ole määränneet siitä, millainen lainsäätämisjärjestyksessä annetun toimen on oltava, on harkittu valinta. Vaikka näet Euroopan tulevaisuus ‑konventissa ja Euroopan perustuslaista tehdyssä sopimuksessa oli määrätty unionin talousarviota koskevasta ”eurooppalaisesta laista”, vuoden 2007 hallitustenvälinen kokous oli halunnut säilyttää tältä osin aikaisemman EY 272 artiklan lähestymistavan. Parlamentti lisää, että olisi hyvin yllättävää ja jopa epätodennäköistä, että perussopimuksen laatijat olisivat halunneet jättää lainsäätämisjärjestyksessä annetun toimen muodon valitsemisen tapauskohtaisesti toimielinten tehtäväksi erityisesti silloin kun kyseessä on poliittisesti ja institutionaalisesti niin merkittävä toimi kuin unionin talousarvio, joka hyväksytään vuosittain. Lisäksi on otettava huomioon talousarvion luonne, sillä se on lähinnä tiliasiakirja, joka sisältää ennusteet kaikista tuloista ja menoista, joita aiheutuu tietyn ajanjakson aikana. Tämä asiakirja liitetään tämän jälkeen toimeen, jolla se hyväksytään, eli toimeen, jolla parlamentin puhemies toteaa talousarvion lopullisesti hyväksytyksi, parlamentin puhemiehen tarkistettua, että menettely on ollut perussopimuksen mukainen.
44.
Parlamentti katsoo, että asetuksen, direktiivin tai päätöksen käsitteet, sellaisina kuin ne ilmenevät SEUT 288 artiklasta, eivät vastaa talousarvion erityisluonnetta. Parlamentti toteaa tässä yhteydessä, että toisin kuin kaikkiin muihin lainsäädännön lajeihin, talousarvioon sisältyy vain ennusteita tuloista ja menoista. Jo pelkästään talousarvioon kirjattujen määrärahojen toteuttaminen edellyttää sitä, että ensin hyväksytään niiden perustana oleva toimi. Tämä seikka paljastaa lainsäädäntömenettelyn ja talousarviomenettelyn välisen jatkuvuuden. Parlamentti huomauttaa tässä yhteydessä, että talousarvio hyväksytään erillisessä menettelyssä, joka mukautetaan nimenomaan tämän asiakirjan luonteeseen ja tehtävään. Tässä menettelyssä otetaan erityisesti huomioon vahvistettavan asiakirjan kirjanpidollinen luonne ja tarve taata asiakirjan hyväksyminen ennen vuoden loppua.
45.
Parlamentti korostaa väitetystä vaatimuksesta, jonka mukaan kummankin toimielimen puhemiehen tai puheenjohtajan on allekirjoitettava toimi talousarvion hyväksymisestä, että erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen hyväksyttäville toimille on ominaista, että parlamentin puhemies ja neuvoston puheenjohtaja eivät allekirjoita niitä, sillä tämä on varattu toimille, jotka hyväksytään tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, kuten SEUT 297 artiklan 1 kohdassa täsmennetään. SEUT 314 artiklassa ei myöskään missään kohtaa määrätä, että neuvoston puheenjohtajalla olisi oikeus allekirjoittaa talousarvio omalta osaltaan. Lisäksi pitäisi säilyttää SEUT 314 artiklan 9 kohdan tehokas vaikutus, koska tämä määräys on erityismääräys SEUT 297 artiklaan nähden.
46.
Koska talousarviomenettelyä ei voida rinnastaa tavalliseen lainsäätämisjärjestykseen, neuvosto on väärässä väittäessään, ettei kumpikaan toimielin saa viimeistä sanaa yhteispäätösmenettelyssä annettavassa toimessa. Parlamentti korostaa tässä yhteydessä sitä, että SEUT 314 artiklan 7 kohdan d alakohta koskee esimerkkitapausta, jossa parlamentin puheenjohtaja voi todeta talousarvion hyväksytyksi, vaikka ainoastaan parlamentti hyväksyy yhteisen tekstin mutta neuvosto hylkää sen. Tällainen esimerkkitapaus osoittaa, että parlamentin puhemies voi hyväksyä ja allekirjoittaa talousarvion ilman, että edellytettäisiin neuvoston suostumusta.
47.
Ei olisi johdonmukaista, että parlamentti ja neuvosto allekirjoittavat päätöksen yhdessä menettelyssä, jossa on mahdollista hyväksyä talousarvio siinäkin tapauksessa, että neuvosto hylkää yhteisen tekstin. SEUT 314 artiklan 7 kohdan d alakohdan vaatimus on yksinkertainen eli se, että talousarvio hyväksytään ennen vuoden loppua, jotta vältetään turvautuminen niin sanottuun ”väliaikaisten kahdestoistaosien” järjestelyyn. Sen sijaan, että perussopimuksen laatijat olisivat ottaneet käyttöön kaksi eri menettelyä – yhden sen tapauksen varalta, että parlamentti ja neuvosto pääsevät sopimukseen, ja toisen sen tapauksen varalta, että on sovellettava SEUT 314 artiklan 7 kohdan d alakohtaa –, ne ovat valinneet yhden ainoan menettelyn eli menettelyn, jossa parlamentin puhemies toteaa talousarvion lopullisesti hyväksytyksi erillisellä objektiivisella oikeustoimella, vaikka menettelylle onkin ominaista näiden kahden toimielimen yhteinen toiminta.
48.
Parlamentti arvioi lisäksi, ettei se ole loukannut annetun toimivallan periaatetta vaan se on toiminut SEUT 314 artiklan 9 kohdan mukaisesti todetessaan, että talousarviomenettely oli saatettu päätökseen, ja allekirjoittaessaan talousarvion. Se katsoo, että jos se olisi hyväksynyt sen, että on annettava muodollisesti asetuksen, direktiivin tai päätöksen kaltainen erillinen lainsäätämisjärjestyksessä annettu toimi, jonka allekirjoittaisivat molempien toimielinten puhemies ja puheenjohtaja ikään kuin kyseessä olisi tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä annettava toimi, se olisi ylittänyt toimivaltansa ja rikkonut SEUT 314 artiklaa sekä tehnyt myös tämän artiklan 9 kohdan sisällyksettömäksi.
49.
Parlamentti katsoo myös, että neuvoston väite, jonka mukaan se olisi laiminlyönyt SEU 13 artiklan 2 kohtaan kirjatun vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvollisuutensa, on ilmeisen perusteeton. Parlamentin ja sen puhemiehen ainoana tavoitteena on ollut SEUT 314 artiklan noudattaminen. Parlamentti korostaa lisäksi, että sen puhemies selitti näkemyksensä neuvoston vaatimuksesta 14.12.2010 päivätyssä kirjeessään. Parlamentti huomauttaa niin ikään, että kun talousarviosta äänestettiin 15.12.2010, neuvoston puheenjohtaja ei missään vaiheessa tuonut esiin annettavaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää toimea koskevaa kysymystä eikä allekirjoittamista koskevaa kysymystä. Hän totesi ainoastaan olevansa tyytyväinen näiden kahden toimielimen väliseen sopimukseen. Vasta välittömästi sen jälkeen, kun talousarvio oli allekirjoitettu, neuvoston puheenjohtaja lähetti parlamentin puhemiehelle kirjeen, jonka liitteessä oli parlamentin ja neuvoston päätös, jonka hän oli allekirjoittanut, vaikka hän tiesi parlamentin puhemiehen näkemyksen talousarvion allekirjoittamisesta.
50.
Parlamentti toteaa lopuksi olennaisten menettelymääräysten väitetystä rikkomisesta, että se on täyttänyt tehtävänsä, sellaisena kuin siitä määrätään SEUT 314 artiklan 9 kohdassa, todetessaan, että näiden kahden toimielimen välillä oli sopimus ja että menettely oli sääntöjenmukainen.
B Oikeudellinen arviointi
51.
Kuten olen edellä todennut, neuvoston ja parlamentin välinen erimielisyys perustuu suureksi osaksi vaikeuteen, joka voi ilmetä ensi arviolta sovitettaessa yhteen SEUT 314 artiklan kahta määräystä. Ensimmäinen määräys sisältyy SEUT 314 artiklan ensimmäiseen kohtaan, jossa siis määrätään, että ”Euroopan parlamentti ja neuvosto vahvistavat erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen unionin vuotuisen talousarvion seuraavien määräysten mukaisesti”. Jälkimmäinen määräys sisältyy SEUT 314 artiklan 9 kohtaan, jossa täsmennetään, että ”kun tässä artiklassa määrätty menettely on saatettu päätökseen, Euroopan parlamentin puhemies toteaa talousarvion lopullisesti hyväksytyksi”.
52.
Jos näistä kahdesta määräyksestä ensimmäinen sisältää parlamentilla ja neuvostolla unionin vuotuisen talousarvion vahvistamisessa olevan roolin uuden muotoilun, jälkimmäinen on jatke aikaisemmalle EY 272 artiklan 7 kohdalle, jonka sanamuoto siinä toistetaan, ainoana mielestäni merkityksettömänä poikkeuksena se, että verbi ”vahvistetuksi” on sittemmin korvattu verbillä ”hyväksytyksi”. (
6
) Valtuudet, jotka parlamentin puhemiehelle ovat jääneet hänen todetessaan talousarvion lopullisesti hyväksytyksi, on siten sovitettava yhteen sen väittämän kanssa, jonka mukaan on katsottava, että parlamentti ja neuvosto nyttemmin vahvistavat unionin vuotuisen talousarvion kokonaisuutena yhdessä, koska erottelu pakollisiin menoihin ja ei-pakollisiin menoihin on poistettu. Yksi nyt käsiteltävän kanteen keskeisistä kysymyksistä on siten SEUT 314 artiklan 9 kohdan tehokkaan vaikutuksen takaaminen samalla kun on kunnioitettava sitä, että neuvosto toimii parlamentin kanssa yhdessä talousarvion laatijana.
53.
Täsmennän heti aluksi, että mielestäni väite, jonka mukaan parlamentti ja neuvosto laativat talousarvion yhdessä, ei merkitse sitä, että talousarvion hyväksymisen pitäisi tapahtua lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä toimella, joka on SEUT 288 artiklassa tarkoitettu asetus, direktiivi tai päätös, joka kummankin toimielimen puhemiehen tai puheenjohtajan pitäisi allekirjoittaa.
54.
On näet huomattava, että tälle neuvoston näkemykselle ei löydy mitään nimenomaista tukea SEUT 314 artiklan sanamuodosta. Perussopimuksen laatijat eivät ole siis päättäneet todeta nimenomaisesti, että parlamentti ja neuvosto vahvistavat erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen asetuksella, direktiivillä tai päätöksellä unionin vuotuisen talousarvion.
55.
Se, ettei ole täsmennetty, millaisella toimella parlamentti ja neuvosto vahvistavat unionin vuotuisen talousarvion, on myös merkittävä ero verrattuna Euroopan perustuslaista tehtyyn sopimukseen, jonka I-56 artiklassa ja III-404 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrättiin, että ”unionin vuotuisesta talousarviosta säädetään eurooppalailla”.
56.
Koska SEUT 314 artiklassa ei todeta nimenomaisesti mitään siitä, että tarvittaisiin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty toimi, jonka parlamentin puhemies ja neuvoston puheenjohtaja yhdessä allekirjoittaisivat virallistaakseen talousarvion hyväksymisen, on tutkittava, tukeeko tämän artiklan ensimmäisen kohdan maininta, jonka mukaan talousarvio vahvistetaan ”erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen”, neuvoston näkemystä, kuten se esittää.
57.
Tämä maininta saattaa ensi arviolta aiheuttaa sekaannusta, jos sitä verrataan SEU 14 artiklan 1 kohtaan ja SEU 16 artiklan 1 kohtaan. Kun näissä kahdessa määräyksessä erotetaan toisistaan lainsäädäntötehtävä ja budjettivallan käyttäjän tehtävä, SEUT 314 artiklan ensimmäisen kohdan sanamuoto viittaa siihen, että talousarviomenettely on luettava lainsäädäntömenettelyjen ryhmään. Siitä, että talousarviomenettely rinnastetaan tällä tavoin lainsäädäntömenettelyyn, neuvosto päättelee, että sen on johdettava lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyyn toimeen, joka valitaan SEUT 288 artiklassa määrätyn nimikkeistön toimien joukosta ja jonka parlamentin puhemies ja neuvoston puheenjohtaja allekirjoittavat yhdessä. Olen tästä eri mieltä.
58.
Jos noudatetaan SEUT 289 artiklan 3 kohdan sanamuotoa, jonka mukaan ”lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä ovat ne, jotka hyväksytään mainitussa järjestyksessä”, on mielestäni oikein todeta, että koska talousarviomenettely kuuluu lainsäädäntömenettelyjen ryhmään, sen on johdettava lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen antamiseen.
59.
Mielestäni kyseessä ei kuitenkaan tarvitse olla lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty toimi, jonka parlamentin puhemies ja neuvoston puheenjohtaja yhdessä allekirjoittavat.
60.
Huomautettakoon tässä yhteydessä, että SEUT 297 artiklan 1 kohdan ensimmäisestä ja toisesta alakohdasta voidaan päätellä, että vaikka yhteinen allekirjoittaminen onkin sääntönä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, tämä ei päde lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyihin toimiin, jotka annetaan erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen. Tämä toteamus sisältyy SEUT 289 artiklan 2 kohdan taustalla olevaan ajatukseen eli siihen, että toisin kuin tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, jossa parlamentti ja neuvosto antavat yhdessä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen, erityiselle lainsäätämisjärjestykselle on ominaista, että vain jompikumpi näistä toimielimistä antaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen toisen osallistuessa menettelyyn. Jos perussopimuksen laatijat olisivat halunneet todellisen yhteispäätöksen, joka olisi konkretisoitunut parlamentin ja neuvoston allekirjoittamana säädöksenä, ne olisivat määränneet, että talousarviomenettelyn yhteydessä sovelletaan tavallista lainsäätämisjärjestystä koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä.
61.
Maininnalla, jonka mukaan unionin vuotuinen talousarvio vahvistetaan erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen, pyritään nimenomaisesti korostamaan sitä, että vaikka talousarviomenettely on saanut vaikutteita tavallisesta lainsäätämisjärjestyksestä, sellaisena kuin se täsmennetään SEUT 294 artiklassa, esimerkiksi siltä osin kuin kyseessä on sovittelukomitean kutsuminen koolle, jos parlamentti ja neuvosto ovat erimielisiä, se on silti erotettava tästä.
62.
Kyseessä on tosin lainsäädäntömenettely siinä mielessä, että siihen osallistuu kaksi lainsäätäjää, jotka muodostavat myös kaksi budjettivallan haaraa, ja sen on johdettava lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen antamiseen. Tätä menettelyä pidetään kuitenkin siinä mielessä ”erityisenä”, että se mukautetaan budjettivallan käyttämisen vaatimuksiin ja talousarvion muodostaman asiakirjan erityispiirteisiin.
63.
Perussopimuksen laatijat ovat siten ottaneet käyttöön erityisen menettelyn, jonka eri vaiheet vastaavat talousarvion erityistä luonnetta ennakoivana ja hyväksyvänä toimena, (
7
) menettelyn kiireellisyysvaatimusta, jotta talousarviosta voidaan äänestää ennen tulevan varainhoitovuoden alkamista, sekä tarvetta päätyä lopputulokseen, jolla ratkaistaan parlamentin ja neuvoston mahdollinen erimielisyys.
64.
Tämä menettely toteutetaan tiiviissä aikataulussa, ja se on järjestetty siten, että parlamentin ja neuvoston sopimus saadaan halutussa ajassa, jotta vältetään mahdollisimman pitkälle turvautuminen väliaikaisia kahdestoistaosia koskevaan järjestelyyn seuraavan varainhoitovuoden yhteydessä. (
8
)
65.
Parlamentin ja neuvoston sopimus voi syntyä eri vaiheissa. Parhaassa tapauksessa se syntyy silloin kun parlamentti hyväksyy neuvoston kannan ensimmäisen vaiheen päätteeksi SEUT 314 artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaisesti. (
9
) Jos parlamentti tekee jäsentensä enemmistöllä tarkistuksia, kutsutaan koolle sovittelukomitea lukuun ottamatta sitä tapausta, että neuvosto ilmoittaa parlamentille hyväksyvänsä kaikki sen esittämät tarkistukset. (
10
)
66.
Kun sovittelukomitea kokoontuu, alkaa toinen vaihe, jossa pyritään pääsemään sopimukseen yhteisestä tekstistä neuvoston jäsenten tai heidän edustajiensa ja parlamenttia edustavien jäsenten välillä. (
11
) Jos sovittelukomitea pääsee 21 päivän määräajassa yhteisymmärrykseen yhteisestä tekstistä, parlamentilla ja neuvostolla on kummallakin yhteisymmärryksen saavuttamispäivästä lukien 14 päivää aikaa hyväksyä yhteinen teksti. (
12
)
67.
Tällöin voi syntyä useita eri tilanteita.
68.
Jos sekä parlamentti että neuvosto hyväksyvät yhteisen tekstin tai eivät ole tehneet ratkaisuaan taikka jos jompikumpi toimielin hyväksyy yhteisen tekstin ja toinen ei ole tehnyt ratkaisuaan, talousarvio katsotaan lopullisesti hyväksytyksi yhteisen tekstin mukaisena. (
13
)
69.
Sitä vastoin silloin, kun sekä parlamentti jäsentensä enemmistöllä että neuvosto hylkäävät yhteisen tekstin tai jos jompikumpi toimielin hylkää yhteisen tekstin ja toinen ei ole tehnyt ratkaisuaan, talousarviota ei voida todeta lopullisesti hyväksytyksi ja Euroopan komission on tehtävä uusi talousarvioesitys. (
14
) Sama pätee silloin, jos parlamentti jäsentensä enemmistöllä hylkää yhteisen tekstin, mutta neuvosto hyväksyy sen. (
15
)
70.
Toisaalta se, että neuvosto hylkää yhteisen tekstin vaikka parlamentti hyväksyy sen, ei välttämättä estä talousarvion hyväksymistä. Se, että neuvosto hylkää yhteisen tekstin, voidaan näet tietyin edellytyksin korjata. Esimerkiksi SEUT 314 artiklan 7 kohdan d alakohdassa määrätään, että parlamentti voi jäsentensä enemmistöllä ja kolmella viidesosalla annetuista äänistä päättää vahvistaa kaikki 4 kohdan c alakohdassa tarkoitetut tarkistukset tai osan niistä. SEUT 314 artiklan 7 kohdan d alakohdassa täsmennetään lisäksi, että jos jotakin parlamentin tarkistusta ei vahvisteta, sovittelukomiteassa hyväksytty kanta budjettikohtaan, johon kyseinen tarkistus on tehty, pysyy voimassa. Talousarvio katsotaan lopullisesti hyväksytyksi tämän mukaisesti.
71.
Jos sovittelukomitea ei pääse SEUT 314 artiklan 5 kohdassa tarkoitetussa 21 päivän määräajassa yhteisymmärrykseen yhteisestä tekstistä, komissio tekee uuden talousarvioesityksen. (
16
)
72.
Päättelen tästä talousarviomenettelyn kuvauksesta, sellaisena kuin siitä säädetään nyttemmin SEUT 314 artiklassa, että talousarvio voidaan hyväksyä vasta sen jälkeen kun parlamentin ja neuvoston välinen sopimus on saavutettu. Myös SEUT 314 artiklan 7 kohdan d alakohdassa tarkoitetussa erityistapauksessa, jossa parlamentille annetaan toimivalta ohittaa se, että neuvosto on hylännyt yhteisen tekstin, talousarvio katsotaan lopullisesti hyväksytyksi sovittelukomiteassa hyväksytyn kannan mukaisesti. Parlamentin ja neuvoston välisen yhteistyön ja sovittelun ensisijaiseksi asettavassa menettelyssä saavutetun sopimuksen olemassaolon perusteella (
17
) voidaan katsoa, että nämä kaksi toimielintä ovat vahvistaneet talousarvion SEUT 314 artiklan ensimmäisessä kohdassa edellytetyllä tavalla.
73.
Missä tahansa yksittäistapauksessa parlamentin ja neuvoston välillä tällä tavoin saavuttamaa sopimusta ei tarvitse, toisin kuin viimeksi mainittu väittää, virallistaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyllä toimella, jonka näiden kahden toimielimen puhemies ja puheenjohtaja allekirjoittavat yhdessä, jotta talousarvio voitaisiin todeta hyväksytyksi.
74.
Jos tarkastellaan SEUT 314 artiklan 7 kohdan d alakohdassa tarkoitettua tapausta, on lisäksi mielestäni vaikeaa väittää, että perussopimuksen laatijat olisivat aikoneet asettaa talousarvion hyväksymisen edellytykseksi sen, että neuvoston puheenjohtaja allekirjoittaa sen, vaikka tämä toimielin olisi hylännyt yhteisen tekstin.
75.
SEUT 314 artiklassa ei myöskään edellytetä nimenomaisesti eikä implisiittisesti sitä, että olisi olemassa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty toimi, jonka parlamentin puhemies ja neuvoston puheenjohtaja ovat allekirjoittaneet, jotta talousarviolla voisi olla oikeusvaikutuksia.
76.
Kuten parlamentti esittää, toisenlaisella ratkaisulla vietäisiin SEUT 314 artiklan 9 kohdassa tarkoitetulta parlamentin puhemiehen toimelta tehokas vaikutus.
77.
On todettava, että Lissabonin sopimuksen laatijat päättivät säilyttää lähes muuttumattomana tämän talousarviomenettelyn viimeisen vaiheen, jossa parlamentin puhemies toteaa talousarvion lopullisesti hyväksytyksi. Mikään ei myöskään viittaa siihen, että ne olisivat aikoneet viedä tältä parlamentin puhemiehen toimelta oikeusvaikutukset, jotka unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on sille annettu.
78.
Näin ollen katson, että toimelle, jossa parlamentin puhemies toteaa talousarvion lopullisesti hyväksytyksi, on tunnustettava sama tehtävä ja samat oikeusvaikutukset kuin ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa.
79.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee tältä osin, että tällä toimella ”parlamentin puhemies toteaa muodollisesti talousarviomenettelyn päättyneen vahvistamalla talousarvion lopulliseksi ja tekee siten talousarvion sitovaksi suhteessa sekä toimielimiin että jäsenvaltioihin. Tässä tehtävässään parlamentin puhemies tekee erillisen objektiivisen oikeustoimen sellaisen menettelyn päätteeksi, jolle on ominaista eri toimielinten yhteinen toiminta”. (
18
)
80.
Parlamentin puhemiehen toimen tehtävänä tässä menettelyn viimeisessä vaiheessa on toisin sanoen osoittaa se, että talousarviomenettely on toteutettu ja saatettu päätökseen sääntöjenmukaisesti. Tällä parlamentin puhemiehen päätöksellä mahdollistetaan myös se, että talousarviolla on oikeusvaikutuksia toimielimiin ja jäsenvaltioihin nähden.
81.
Parlamentin puhemiehen toimi on siten lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty toimi, joka on rinnastettavissa SEUT 288 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuun päätökseen, joka on velvoittava ja jolla saatetaan päätökseen SEUT 314 artiklassa tarkoitettu erityinen lainsäätämisjärjestys. (
19
) Kyseessä on kaiken kaikkiaan talousarviopäätös, jota ilman talousarvio jäisi asiakirjaksi, jolla ei ole oikeusvaikutuksia. (
20
)
82.
Tämä talousarviopäätös on tietenkin kannekelpoinen toimi, kuten tämä oikeudenkäynti osoittaa. Tällainen päätös voidaan kumota muun muassa silloin, jos se on tehty, vaikka parlamentin ja neuvoston välinen sopimus talousarvion sisällöstä SEUT 314 artiklan mukaisin edellytyksin puuttuu.
83.
Tässä asiassa tilanne ei kuitenkaan ole tällainen. Asiakirja-aineiston asiakirjoista ilmenee näet selvästi, että parlamentin ja neuvoston välillä saavutettiin yksiselitteisesti sopimus varainhoitovuotta 2011 koskevan talousarvion sisällöstä. Se, että nämä kaksi toimielintä olivat erimielisiä tämän sopimuksen virallistamisesta, ei estänyt parlamentin puhemiestä antamasta 15.12.2010 toimea, jossa todettiin, että SEUT 314 artiklan mukaisesti vireille pantu menettely oli saatettu päätökseen ja että unionin yleinen talousarvio varainhoitovuodeksi 2011 oli lopullisesti hyväksytty.
84.
Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää perusteettomana neuvoston pääasiallisen kanneperusteen, jonka mukaan SEUT 314 artiklaa on rikottu sen vuoksi, että parlamentin puhemiehen ja neuvoston puheenjohtajan yhteisesti allekirjoittamaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyä toimea ei ole annettu.
85.
Koska katson parlamentin toimineen SEUT 314 artiklan mukaisesti, sitä ei voida arvostella myöskään sillä perusteella, ettei se olisi noudattanut SEUT 314 artiklassa vahvistettua toimielinten välistä tasapainoa tai että se olisi loukannut annetun toimivallan periaatetta ja laiminlyönyt toimielinten välistä vilpitöntä yhteistyötä koskevan velvollisuutensa taikka rikkonut olennaisia menettelymääräyksiä.
V Ratkaisuehdotus
86.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
—
hylkää kanteen ja
—
velvoittaa Euroopan unionin neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut Espanjan kuningaskunnan vastatessa omista kuluistaan.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	EUVL 2011, L 68, s. I/1.
(
3
)	Asia 34/86 (Kok., s. 2155, Kok. Ep. VIII, s. 699).
(
4
)	Em. asia neuvosto v. parlamentti, tuomion 8 kohta.
(
5
)	Ibid., tuomion 8 kohta.
(
6
)	Korostettakoon lisäksi, että sopimuksen englanninkielisessä versiossa sana ”adopted” on pysynyt ennallaan.
(
7
)	Ks. em. asia neuvosto v. parlamentti, tuomion 6 kohta, jossa täsmennetään, että talousarvio on ”toimi, jossa vuosittain ennalta määrätään ja hyväksytään tulot ja menot”.
(
8
)	Ks. SEUT 315 artikla.
(
9
)	SEUT 314 artiklan 4 kohdan b alakohdassa määrätään myös, että jos parlamentti ei ole tehnyt ratkaisuaan, talousarvio katsotaan hyväksytyksi.
(
10
)	Ks. SEUT 314 artiklan 4 kohdan c alakohta.
(
11
)	Ks. SEUT 314 artiklan 5 kohta.
(
12
)	Ks. SEUT 314 artiklan 6 kohta.
(
13
)	Ks. SEUT 314 artiklan 7 kohdan a alakohta.
(
14
)	Ks. SEUT 314 artiklan 7 kohdan b alakohta.
(
15
)	Ks. SEUT 314 artiklan 7 kohdan c alakohta.
(
16
)	Ks. SEUT 314 artiklan 8 kohta.
(
17
)	SEUT 314 artiklassa virallistetaan ja vahvistetaan siten keskustelukäytäntö, joka on ollut toimielinten välisten sopimusten kohteena.
(
18
)	Em. asia neuvosto v. parlamentti, tuomion 8 kohta.
(
19
)	Koska tällaisesta toimesta määrätään nimenomaisesti SEUT 314 artiklan 9 kohdassa kyseisen erityisen lainsäätämisjärjestyksen yhteydessä, SEUT 296 artiklan ensimmäisellä ja kolmannella kohdalla ei ole merkitystä.
(
20
)	Se, että talousarviolle annetaan oikeusvaikutuksia, ei lähtökohtaisesti vapauta unionin toimielimiä velvollisuudesta antaa SEUT 310 artiklan 3 kohdassa määrätyllä tavalla oikeudellisesti velvoittava toimi, joka toimii oikeusperustana unionin toiminnalle, kun ne haluavat toteuttaa talousarvioon otettuja menoja.