62020CJ0116
ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
7 april 2022 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Regelingen inzake rechtstreekse steunverlening – Gemeenschappelijke voorschriften – Regeling inzake één enkele areaalbetaling – Verordening (EG) nr. 73/2009 – Artikel 2, onder c) – Begrip ‚landbouwactiviteit’ – Artikel 35 – Verordening (EG) nr. 1122/2009 – Nationale regeling die vereist dat een rechtstitel wordt overgelegd waaruit het gebruiksrecht blijkt op een perceel landbouwgrond dat in het kader van een concessieovereenkomst ter beschikking van de landbouwer wordt gesteld, en die als voorwaarde voor de geldigheid van een dergelijke overeenkomst stelt dat de toekomstige concessionaris veehouder of eigenaar van dieren is – Concessionaris van weiland die een samenwerkingsovereenkomst heeft gesloten met veehouders – Gezag van gewijsde”
In zaak C‑116/20,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Curte de Apel Timişoara (rechter in tweede aanleg Timişoara, Roemenië) bij beslissing van 6 februari 2020, ingekomen bij het Hof op 28 februari 2020, in de procedure
SC Avio Lucos SRL
tegen
Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj,
Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central,
wijst
HET HOF (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: A. Arabadjiev, president van de Eerste kamer, waarnemend voor de president van de Tweede kamer, I. Ziemele (rapporteur), T. von Danwitz, P. G. Xuereb en A. Kumin, rechters,
advocaat-generaal: A. Rantos,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
–
SC Avio Lucos SRL, vertegenwoordigd door M. Gornoviceanu, avocate,
–
Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul judeţean Dolj, vertegenwoordigd door N.S. Răducan als gemachtigde,
–
de Roemeense regering, vertegenwoordigd door E. Gane en A. Rotăreanu als gemachtigden,
–
de Duitse regering, vertegenwoordigd door J. Möller en S. Heimerl als gemachtigden,
–
de Franse regering, vertegenwoordigd door A.‑L. Desjonquères, C. Mosser en W. Zemamta als gemachtigden,
–
de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door L. Vignato en R. Guizzi, avvocati dello Stato,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Sauka en A. Biolan als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 2 september 2021,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft, ten eerste, de uitlegging van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB 2009, L 30, blz. 16, met rectificatie in PB 2009, L 213, blz. 30), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 1310/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 (PB 2013, L 347, blz. 865) (hierna: „verordening nr. 73/2009”), ten tweede, de uitlegging van verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 73/2009 wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB 2009, L 316, blz. 65), en ten derde, het beginsel van het gezag van gewijsde.
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen, enerzijds, SC Avio Lucos SRL en, anderzijds, het Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul județean Dolj (agentschap voor betalingen en steunmaatregelen ten behoeve van de landbouw, provinciaal kantoor Dolj, Roemenië) en het Agenția de Plăți și intervenție pentru agricultură (APIA) – Aparat Central (agentschap voor betalingen en steunmaatregelen ten behoeve van de landbouw, hoofdkantoor) (hierna samen: „APIA”) over het verzoek tot terugbetaling van de financiële steun die APIA aan Avio Lucos had verleend in het kader van de regeling inzake één enkele areaalbetaling voor het jaar 2014.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1254/1999
3
Artikel 12, lid 2, van verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB 1999, L 160, blz. 21) bepaalde:
„Het veebezettingsgetal van het bedrijf wordt vastgesteld op grond van:
[...]
b)
het voederareaal: de oppervlakte van het bedrijf die gedurende het hele kalenderjaar voor de runderveehouderij en de schapen‑ en/of geitenhouderij beschikbaar is. [...]
[...]”
4
Dit artikel 12 is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB 2003, L 270, blz. 1), voordat verordening nr. 1254/1999 zelf werd ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (Integrale-GMO-verordening) (PB 2007, L 299, blz. 1).
Verordening nr. 1782/2003
5
Artikel 44 („Gebruik van de toeslagrechten”) van verordening (EG) nr. 1782/2003 bepaalde in de leden 2 en 3:
„2.   Onder ‚subsidiabele hectare’ wordt verstaan welke landbouwgrond ook van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland met uitzondering van de grond die voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik was.
3.   De landbouwer geeft aan welke percelen overeenstemmen met subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan. Behalve in geval van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden blijven die percelen ter beschikking van de landbouwer [...]”
6
Verordening nr. 1782/2003 is ingetrokken bij verordening nr. 73/2009.
Verordening nr. 73/2009
7
In de overwegingen 4, 7, 23 en 25 van verordening nr. 73/2009 werd verklaard:
„(4)
Om te voorkomen dat landbouwgrond wordt opgegeven en te waarborgen dat deze grond in goede landbouw‑ en milieuconditie wordt gehouden, is bovendien bij [verordening nr. 1782/2003] een communautair kader vastgesteld waarbinnen de lidstaten normen vaststellen met inachtneming van de specifieke kenmerken van de betrokken gebieden, inclusief de bodem‑ en klimaatgesteldheid en de bestaande landbouwsystemen, grondgebruik, vruchtwisseling, landbouwpraktijken en de structuur van de landbouwbedrijven. Dit kader moet worden gehandhaafd. [...]
[...]
(7)
In [verordening nr. 1782/2003] is het positieve effect van blijvend grasland op het milieu erkend. De maatregelen in die verordening ter bevordering van de instandhouding van bestaand blijvend grasland om een massale omzetting in bouwland te voorkomen, dienen te worden gehandhaafd.
[...]
(23)
Uit de ervaring met de toepassing van de bedrijfstoeslagregeling is gebleken dat de ontkoppelde inkomenssteun in sommige gevallen werd toegewezen aan begunstigden wier landbouwactiviteiten slechts een onbeduidend deel van hun totale economische activiteit uitmaakten of wier zakelijk doel niet of nauwelijks gericht was op de uitoefening van een landbouwactiviteit. Om de verlening van landbouwinkomenssteun aan dergelijke begunstigden te voorkomen en om ervoor te zorgen dat de communautaire steun volledig wordt gebruikt om de landbouwgemeenschap een redelijke levensstandaard te garanderen, moeten lidstaten waar dergelijke toewijzingen plaatsvinden, de bevoegdheid krijgen om af te zien van de op de onderhavige verordening gebaseerde rechtstreekse betalingen aan dergelijke natuurlijke of rechtspersonen.
[...]
(25)
De rechtstreekse inkomenssteun waarin de steunregelingen in het kader van het [gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB)] voorzien, heeft vooral tot doel de landbouwgemeenschap een redelijke levensstandaard te verzekeren. Dit doel hangt nauw samen met de instandhouding van plattelandsgebieden. Om iedere verkeerde besteding van communautaire middelen te vermijden, mogen geen steunbetalingen worden gedaan aan landbouwers die de voorwaarden voor het verkrijgen van die betalingen kunstmatig hebben gecreëerd.”
8
Artikel 2 („Definities”) van deze verordening luidde:
„Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
[...]
b)
‚bedrijf’: het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat;
c)
‚landbouwactiviteit’: landbouwproducten produceren, fokken of telen met inbegrip van het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw‑ en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden;
[...]
h)
‚landbouwgrond’: om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen.”
9
Artikel 6 („Goede landbouw‑ en milieuconditie”) van die verordening bepaalde in lid 1, eerste alinea:
„De lidstaten zorgen ervoor dat alle landbouwgrond, in het bijzonder grond die niet langer wordt gebruikt voor productiedoeleinden, in goede landbouw‑ en milieuconditie wordt gehouden. De lidstaten stellen op nationaal of op regionaal niveau minimumeisen inzake goede landbouw‑ en milieuconditie vast op basis van het in bijlage III vastgestelde kader, rekening houdend met de specifieke kenmerken van de betrokken gebieden, met inbegrip van de bodem‑ en de klimaatgesteldheid, de bestaande landbouwsystemen, het grondgebruik, de vruchtwisseling, de landbouwpraktijken en de structuur van de landbouwbedrijven. De lidstaten mogen geen minimumeisen vaststellen indien daarin in dat kader niet is voorzien.”
10
Artikel 19 („Steunaanvragen”) van genoemde verordening bepaalde in lid 1:
„Een landbouwer dient elk jaar een aanvraag voor rechtstreekse betalingen in waarin, voor zover van toepassing, worden vermeld:
a)
alle landbouwpercelen op het bedrijf [...],
b)
de voor activering aangegeven toeslagrechten,
c)
alle andere bij de onderhavige verordening of door de betrokken lidstaat voorgeschreven gegevens.”
11
Artikel 34 („Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare”) van verordening nr. 73/2009 luidde als volgt:
„1.   De steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling wordt aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Elk geactiveerd toeslagrecht geeft recht op betaling van het in het kader van dat toeslagrecht vastgestelde bedrag.
2.   Voor de toepassing van deze titel wordt onder ‚subsidiabele hectare’ verstaan:
a)
om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, en grond beplant met hakhout met een korte omlooptijd (GN‑code ex06029041), die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit [...]
[...]
Behalve in geval van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden moeten de betrokken hectaren op om het even welk moment in een kalenderjaar aan de subsidiabiliteitsvoorwaarde voldoen.”
12
Artikel 35 („Aangifte van subsidiabele hectaren”) van deze verordening bepaalde in lid 1:
„De landbouwer geeft aan welke percelen overeenstemmen met de subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan. Behalve in gevallen van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden moeten deze percelen ter beschikking van de landbouwer staan op een door de lidstaat vastgesteld tijdstip, maar niet later dan de in die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van de steunaanvraag.”
13
Artikel 124 van die verordening („Areaal in het kader van de regeling inzake één enkele areaalbetaling”) bepaalde in lid 2:
„Voor de toekenning van betalingen in het kader van de regeling inzake één enkele areaalbetaling komen alle landbouwpercelen die voldoen aan de in lid 1 vastgestelde criteria [...] in aanmerking.
Behalve in geval van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden staan de in de eerste alinea bedoelde percelen op de door de lidstaat vastgestelde datum, maar niet later dan de door die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van een steunaanvraag, ter beschikking van de landbouwer.
De minimumgrootte van de in aanmerking komende oppervlakte per bedrijf waarvoor betalingen kunnen worden aangevraagd, is 0,3 ha. Elke nieuwe lidstaat kan echter op basis van objectieve criteria en na goedkeuring door de Commissie besluiten die minimumgrootte te verhogen mits zij niet groter is dan 1 ha.”
14
Bijlage III („Goede landbouw‑ en milieuconditie als bedoeld in artikel 6”) bij die verordening vermeldde op het gebied van minimaal onderhoud onder meer de volgende facultatieve norm: „Een minimale veebezetting en/of een passend regime”.
15
Verordening nr. 73/2009 is ingetrokken bij verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening nr. 73/2009 (PB 2013, L 347, blz. 608).
Verordening nr. 1122/2009
16
In de overwegingen 8 en 28 van verordening nr. 1122/2009 stond te lezen:
„(8)
Voor een behoorlijke tenuitvoerlegging van de bij titel III van [verordening nr. 73/2009] vastgestelde bedrijfstoeslagregeling moeten de lidstaten een identificatie‑ en registratiesysteem opzetten waarbij de toeslagrechten traceerbaar moeten zijn [...].
[...]
(28)
Inachtneming van de termijnen voor de indiening van de steunaanvragen, wijziging van de verzamelaanvragen en de bewijsstukken, contracten of aangiften is absoluut noodzakelijk om de nationale overheidsdiensten in staat te stellen doeltreffende controles op de juistheid van de steunaanvragen te programmeren en vervolgens uit te voeren. [...]”
17
Artikel 12 („Inhoud van de verzamelaanvraag”) van deze verordening bepaalde in lid 1:
„De verzamelaanvraag bevat alle informatie die nodig is om te bepalen of aanspraak op de steun kan worden gemaakt, en met name:
[...]
d)
de voor de identificatie van alle percelen landbouwgrond van het bedrijf benodigde gegevens, de oppervlakte van deze percelen, uitgedrukt in hectaren tot twee cijfers achter de komma, de ligging ervan en, voor zover relevant, het grondgebruik op die percelen [...];
[...]”
18
Verordening nr. 1122/2009 is ingetrokken bij gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem, de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en administratieve sancties voor rechtstreekse betalingen, steun voor plattelandsontwikkeling en randvoorwaarden (PB 2014, L 181, blz. 48).
Roemeens recht
Wet nr. 72/2002 betreffende de veehouderij
19
Artikel 4 van lege zootehniei nr. 72/2002 (wet nr. 72/2002 betreffende de veehouderij, herpublicatie; Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 235 van 2 april 2014) luidde:
„Onder veehouder in de zin van deze wet wordt verstaan de in het landbouwregister ingeschreven natuurlijke of rechtspersonen die de in artikel 2 bedoelde diersoorten in eigendom hebben.”
20
Artikel 5, lid 1, van die wet bepaalde:
„Het houden en exploiteren van dieren is de activiteit die veehouders, ongeacht hun juridische status, uitoefenen met het oog op het verkrijgen van producten en dierlijke producten.”
Spoedbesluit nr. 125/2006 van de regering
21
Artikel 7, lid 1, onder f), van Ordonanță de urgență a Guvernului nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (spoedbesluit nr. 125/2006 van de regering tot goedkeuring van regelingen inzake rechtstreekse betalingen en aanvullende nationale rechtstreekse betalingen die met ingang van 2007 worden verleend op het gebied van de landbouw, en tot wijziging van artikel 2 van wet nr. 36/1991 betreffende landbouwvennootschappen en andere agrarische ondernemingsvormen) van 21 december 2006 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 1043 van 29 december 2006), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „spoedbesluit nr. 125/2006”), bepaalde:
„Om in aanmerking te komen voor betalingen in het kader van de regeling inzake één enkele areaalbetaling moeten aanvragers zijn ingeschreven in het door het Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură [(agentschap voor betalingen en steunmaatregelen ten behoeve van de landbouw, Roemenië)] beheerde register van landbouwbedrijven, hun aanvraag tot betaling binnen de gestelde termijn indienen en voldoen aan de volgende algemene voorwaarden:
[...]
f)
bewijsstukken overleggen voor het rechtmatige gebruik van de grond waarvoor de aanvraag is ingediend;
[...]”
Besluit nr. 246/2008 van de minister van Landbouw en Plattelandsontwikkeling
22
Ordin ministrului agriculturii si dezvoltării rurale nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condițiilor specifice și a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu și zone defavorizate (besluit nr. 246/2008 van de minister van Landbouw en Plattelandsontwikkeling betreffende de vaststelling van nadere uitvoeringsbepalingen, bijzondere voorwaarden en criteria om voor de regelingen voor aanvullende rechtstreekse nationale betalingen in de kweekproductensector in aanmerking te komen, voor de toekenning van steun voor agromilieumaatregelen en achtergestelde gebieden) van 23 april 2008 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 332 van 25 april 2008) bepaalde in de op het hoofdgeding toepasselijke versie in artikel 5, lid 1:
„De documenten waaruit blijkt dat overeenkomstig artikel 7, lid 1, onder f), van [spoedbesluit nr. 125/2006] rechtmatig gebruik van gemeentelijk blijvend grasland wordt gemaakt, zijn eigendomsakten, concessie of pachtovereenkomsten tussen het plaatselijke bestuur en veehouders betreffende het gebruik van de grond, alsmede de door dat bestuur afgegeven verklaring overeenkomstig de gegevens in het landbouwregister. Overeenkomsten betreffende het gebruik van gemeentelijk grasland die vóór de inwerkingtreding van deze verordening zijn gesloten, blijven van kracht tot de datum waarop het recht vervalt.”
Spoedbesluit nr. 34/2013 van de regering
23
Ordonanță de urgență a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 (spoedbesluit nr. 34/2013 van de regering betreffende de organisatie, het beheer en de exploitatie van blijvend grasland en tot wijziging en aanvulling van wet nr. 18/1991 inzake het grondgebruik) van 23 april 2013 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 267 van 13 mei 2013) bepaalde in de op het hoofdgeding toepasselijke versie in artikel 2:
„Voor de toepassing van dit spoedbesluit wordt onder de volgende termen en uitdrukkingen verstaan:
[...]
b)
wei‑ en hooiland: in eigendomsakten onder die gebruikscategorie opgenomen landbouwgrond die wordt begraasd of die bestemd is voor het produceren van voedergewassen, gras en andere voor dieren bedoelde kruidachtige planten die door middel van maaien worden geoogst;
c)
grootvee-eenheid (GVE): standaardmeeteenheid die wordt vastgesteld op basis van de voedingsbehoeften van elk type dier, waardoor verschillende categorieën dieren kunnen worden omgerekend;
d)
gebruiker van wei‑ en hooiland: een veehouder, in de vorm van een natuurlijke of rechtspersoon, die is ingeschreven in het nationaal bedrijfsregister voor landbouwactiviteiten die specifiek behoren tot de gebruikscategorie wei‑ en hooiland – overeenkomstig de statistische classificatie van economische activiteiten in de Europese Unie voor landbouw en veeteelt – die wettelijk het recht heeft om de landbouwgrond te gebruiken en die het wei‑ en hooiland gebruikt door het te laten begrazen door zijn eigen dieren of door het minstens eenmaal per jaar te maaien;
e)
nationaal bedrijfsregister: elektronische databank waarin de identificatiegegevens voor elk bedrijf in Roemenië worden opgenomen [...];
f)
graslandhouders: houders van het eigendomsrecht op grasland, van andere zakelijke rechten daarop, of personen die krachtens burgerlijk recht de hoedanigheid van graslandhouder of ‑bezitter ter bede hebben”.
Besluit nr. 226/235/2003 van de minister van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw en van de minister van Overheidsbestuur
24
Ordin ministrului agriculturii, alimentaţiei şi pădurilor şi al ministrului administraţiei publice nr. 226/235/2003 pentru aprobarea Strategiei privind organizarea activității de imbunatatire și exploatare a pajiștilor la nivel național, pe termen mediu și lung (besluit nr. 226/235/2003 van de minister van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw en van de minister van Overheidsbestuur tot goedkeuring van de strategie inzake de organisatie van activiteiten voor graslandverbetering en ‑exploitatie op nationaal niveau voor de middellange en lange termijn; Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 423 van 17 juni 2003) bevatte in de op het hoofdgeding toepasselijke versie een bijlage 1. Hoofdstuk VI, punt 1, van deze bijlage luidde als volgt:
„Verantwoordelijkheden van graslandgebruikers
a)
Voor het gebruik van de door het plaatselijke stads‑ of gemeentebestuur beheerde graslanden moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
verenigingen van veehouders en veehouders in de vorm van natuurlijke of rechtspersonen dienen een aanvraag in bij het plaatselijke bestuur, [...]
b)
Graslandgebruikers die concessieovereenkomsten sluiten, moeten ten minste aan de volgende voorwaarden voldoen:
–
ingeschreven zijn in het nationale bedrijfsregister;
–
een minimumbezetting van 0,3 GVE/ha voor het aangevraagde terrein waarborgen;
–
voor het gebruikstijdvak van het aangevraagde perceel een begrazingsplan indienen overeenkomstig hoofdstuk IV, punt 8.”
Wetboek van burgerlijke rechtsvordering
25
Artikel 431, lid 2, van de Cod de procedură civilă (wetboek van burgerlijke rechtsvordering) luidt:
„Partijen kunnen zich op het gezag van gewijsde van een ander geding beroepen, indien er een verband bestaat met de beslechting van dat geding.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
26
Avio Lucos heeft bij APIA een aanvraag voor financiële steun op grond van de regeling inzake één enkele areaalbetaling over 2014 ingediend voor een oppervlakte van 341,70 hectare weiland. Om haar gebruiksrecht op het terrein te bewijzen, heeft deze vennootschap een concessieovereenkomst overgelegd die op 28 januari 2013 met de Consiliu Local al Comunei Podari (gemeentebestuur van Podari, Roemenië) was gesloten met betrekking tot een in die gemeente liggende weide. Volgens deze overeenkomst had Avio Lucos als concessionaris het recht om de in concessie gegeven gronden op eigen risico rechtstreeks te exploiteren. Zij was tevens verplicht om het in concessie gegeven terrein te exploiteren door begrazing en mocht de in concessie verkregen grond noch in subconcessie geven, noch verpachten.
27
Avio Lucos heeft vervolgens op 30 januari 2013 met vier natuurlijke personen een participatieve samenwerkingsovereenkomst gesloten. Op grond van deze overeenkomst moest Avio Lucos de in concessie gegeven gemeenteweide ter beschikking stellen van deze natuurlijke personen en jaarlijks, op eigen kosten, de vereiste onderhoudswerkzaamheden verrichten, en in ruil verbonden deze natuurlijke personen zich ertoe om hun dieren, met name schapen, geiten, koeien en paarden, ter beschikking te stellen van Avio Lucos, zodat de in concessie genomen weide voortdurend en permanent zou worden begraasd.
28
Nadat er een aanvraag voor één enkele areaalbetaling was ingediend, heeft APIA aan Avio Lucos een voorschot voor het landbouwseizoen 2014 verleend voor een totaalbedrag van 529340,24 Roemeense lei (RON) (ongeveer 107000 EUR).
29
Na deze aanvraag opnieuw te hebben onderzocht, heeft APIA evenwel vastgesteld dat Avio Lucos ten tijde van de sluiting van de concessieovereenkomst niet het recht had om weiland in openbare of private eigendom van gemeenten in concessie te nemen, aangezien zij – in strijd met het toepasselijke nationale recht – geen veehoudster was en evenmin dieren in eigendom had.
30
Naar aanleiding van deze bevinding heeft APIA een besluit vastgesteld waarbij aan Avio Lucos overeenkomstig artikel 58, derde alinea, van verordening nr. 1122/2009 meerjarige sancties zijn opgelegd voor een totaalbedrag van 555729,59 RON (ongeveer 112000 EUR). Tegen dit besluit zijn meerdere administratieve en gerechtelijke beroepen ingesteld, die werden verworpen.
31
Voorts heeft APIA vastgesteld dat Avio Lucos een schuld aan de Staat had van in totaal 529340,24 RON (ongeveer 107000 EUR), hetgeen overeenkomt met het bedrag dat al aan haar was uitbetaald in het kader van de regeling inzake één enkele areaalbetaling voor het jaar 2014.
32
Avio Lucos is tegen dat besluit opgekomen bij de tribunal Dolj (rechter in eerste aanleg Dolj, Roemenië), die het beroep heeft verworpen. Avio Lucos heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de Curte de Apel Craiova (rechter in tweede aanleg Craiova, Roemenië), die het vonnis heeft vernietigd en de zaak heeft terugverwezen naar de tribunal Dolj. Bij vonnis van 25 februari 2018 heeft deze rechter het beroep verworpen. Avio Lucos heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld, zodat de zaak thans aanhangig is bij de verwijzende rechter, de Curte de Apel Timișoara (rechter in tweede aanleg Timişoara, Roemenië).
33
De verwijzende rechter benadrukt dat niet zeker is of het Unierecht in de weg staat aan een nationale regeling die, opdat financiële steun voor de regeling inzake één enkele areaalbetaling kan worden verkregen, de steunaanvrager de verplichting oplegt om te bewijzen dat hij een gebruiks‑ of exploitatierecht ten aanzien van een landbouwareaal heeft, dan wel veehouder of eigenaar van dieren is om een concessie voor grasland te verkrijgen. Bovendien rijst de vraag of de concreet door Avio Lucos uitgeoefende activiteit onder artikel 2 van verordening nr. 73/2009 valt. Ten slotte verwijst deze rechter naar twee definitieve rechterlijke beslissingen waarin is vastgesteld dat betalingsaanvragen uit hoofde van de regeling inzake één enkele areaalbetaling voor het jaar 2014 niet subsidiabel waren gelet op de niet-naleving van het in het nationale recht gestelde vereiste dat de titel voor de exploitatie of het gebruik van het terrein rechtmatig is, en vraagt hij zich af of het Unierecht zich verzet tegen de toepassing van het beginsel van het gezag van gewijsde, dat de bevoegde nationale rechter belet om in het kader van een nieuw geschil over de rechtmatigheid van de schuldvordering op grond waarvan de onterecht aan Avio Lucos betaalde bedragen worden teruggevorderd, te onderzoeken of de door het nationale recht opgelegde vereisten in overeenstemming zijn met het Unierecht.
34
Tegen deze achtergrond heeft de Curte de Apel Timișoara de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Verzet het op financiële steun voor het landbouwjaar 2014 toepasselijke [Unierecht] – in het bijzonder verordening [nr. 73/2009] en verordening nr. 1122/2009 – zich ertegen dat in het nationale recht voor financiële steun uit hoofde van oppervlaktegebonden regelingen bewijs wordt vereist van het gebruiksrecht op een perceel landbouwgrond?
2)
Voor zover het bovengenoemde [Unierecht] zich niet verzet tegen de in de eerste vraag bedoelde nationale regeling, verzet het [Unierecht] (met inbegrip van het evenredigheidsbeginsel) zich dan – in het specifieke geval dat de begunstigde het recht op exploitatie van het perceel landbouwgrond heeft aangetoond door overlegging van een concessieovereenkomst voor een perceel weiland (op grond waarvan de aanvrager tegen vergoeding het recht heeft verkregen om het perceel grasland op eigen risico en voor eigen voordeel te exploiteren) – tegen een nationale regeling die voor de geldige sluiting van een dergelijke concessieovereenkomst vereist dat de toekomstige concessionaris uitsluitend veehouder of eigenaar van dieren is?
3)
Valt het binnen de in artikel 2 van verordening [nr. 73/2009] opgenomen definitie van landbouwactiviteit wanneer een begunstigde van een oppervlaktegebonden regeling – nadat hij een concessieovereenkomst voor weiland heeft gesloten ter verwerving van het exploitatierecht daarop en van toeslagrechten voor het jaar 2014 – naderhand een samenwerkingsovereenkomst sluit met veehouders, op grond waarvan hij het perceel onder concessie gratis ter beschikking stelt voor de begrazing door vee en de begunstigde het gebruiksrecht op de grond behoudt maar zich verplicht om het grazen niet te belemmeren en om het weiland te onderhouden?
4)
Verzet het [Unierecht] zich ertegen dat een nationale regeling als artikel 431, lid 2, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, betreffende het gezag van gewijsde van een definitieve rechterlijke uitspraak – waarbij is geoordeeld dat een bepaalde betalingsaanvraag niet in aanmerking komt wegens schending van het in het nationale recht opgenomen vereiste van rechtmatigheid van de exploitatie-/gebruikstitel betreffende het perceel waarvoor in het jaar 2014 een oppervlaktegebonden regeling is aangevraagd (in een geding waarin nietigverklaring is gevorderd van een beslissing waarbij meerjarige sancties zijn opgelegd) –, aldus wordt uitgelegd dat de verenigbaarheid van dat nationale vereiste met het op het jaar 2014 toepasselijke [Unierecht] niet kan worden onderzocht in een nieuw geding waarin de rechtmatigheid wordt beoordeeld van de terugvordering van de aan de aanvrager onverschuldigd betaalde bedragen over datzelfde jaar 2014, waarbij die terugvordering is gebaseerd op dezelfde feiten en dezelfde nationale regeling die in de eerdere definitieve rechterlijke uitspraak zijn beoordeeld?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Ontvankelijkheid
35
In haar schriftelijke opmerkingen betoogt de Roemeense regering dat het verzoek om een prejudiciële beslissing in zijn geheel niet-ontvankelijk is, aangezien de verwijzende rechter over de nodige informatie beschikt om het bij hem aanhangige geding te beslechten. Volgens deze regering had de verwijzende rechter meer bepaald eerst de in artikel 431, lid 2, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering bedoelde regels inzake de „waarheid van een rechterlijke beslissing” moeten onderzoeken en het beroep van Avio Lucos moeten afwijzen. Deze regering voegt daaraan toe dat, aangezien die bepaling van toepassing is op het hoofdgeding, de eerste drie vragen zonder voorwerp zijn.
36
Avio Lucos voert aan dat de eerste en de tweede vraag niet relevant zijn voor de beslechting van het hoofdgeding, aangezien zij geen betrekking hebben op de vraag of de aanvrager in aanmerking komt voor de enkele areaalbetaling, maar wel op de vraag of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde concessieovereenkomst geldig is.
37
In herinnering dient te worden gebracht dat het volgens vaste rechtspraak uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
38
Bijgevolg worden vragen die het Unierecht betreffen, vermoed relevant te zijn. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechterlijke instantie wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, het vraagstuk van hypothetische aard is, of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
39
In casu kan uit de overweging dat de verwijzende rechter het bij hem aanhangige beroep ingevolge artikel 431, lid 2, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering zou moeten afwijzen, niet worden afgeleid dat de uitlegging van de Unierechtelijke regels waarvan deze rechter om uitlegging verzoekt, kennelijk geen verband houdt met het hoofdgeding. In het kader van de in artikel 267 VWEU vastgestelde procedure zijn de taken van het Hof namelijk duidelijk onderscheiden van de taken van de verwijzende rechter en staat het uitsluitend aan laatstgenoemde om de nationale wettelijke regeling uit te leggen (arrest van 15 januari 2013, Križan e.a., C‑416/10, EU:C:2013:8, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40
Verder moet aangaande het argument dat de eerste en de tweede vraag irrelevant zijn, worden opgemerkt dat de nationale rechter krachtens artikel 267 VWEU het Hof steeds vragen over de uitlegging van het Unierecht kan voorleggen, indien hij zulks nuttig acht (arrest van 15 januari 2013, Križan e.a., C‑416/10, EU:C:2013:8, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zoals blijkt uit punt 33 hierboven, is deze rechter van oordeel dat de vraag of het Unierecht in de weg staat aan een nationale regeling die de steunaanvrager de verplichting oplegt om te bewijzen dat hij een gebruiks‑ of exploitatierecht ten aanzien van een landbouwareaal heeft, dan wel veehouder of eigenaar van dieren is om aanspraak te kunnen maken op een concessie voor weiland en om, in voorkomend geval, financiële steun uit hoofde van een oppervlaktegebonden regeling te verkrijgen, noodzakelijk is om het bij hem aanhangige geding te beslechten.
41
Hieruit volgt dat de vragen van de verwijzende rechter ontvankelijk zijn.
Eerste vraag
42
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of de verordeningen nr. 73/2009 en nr. 1122/2009 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan een aanvrager slechts steun uit hoofde van de regeling inzake één enkele areaalbetaling kan verkrijgen indien hij bewijst dat hij een „gebruiksrecht” heeft op de landbouwgrond waarop die aanvraag betrekking heeft.
43
Er zij aan herinnerd dat luidens artikel 34, lid 1, van verordening nr. 73/2009 de steun uit hoofde van de bedrijfstoeslagregeling aan landbouwers wordt toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare.
44
Volgens artikel 35, lid 1, van deze verordening dient de landbouwer aan te geven welke percelen overeenstemmen met de subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan, en moeten deze percelen, behalve in gevallen van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden „ter beschikking” van de landbouwer staan op een door de lidstaat vastgesteld tijdstip. Evenzo komen krachtens artikel 124, lid 2, van die verordening, voor de toekenning van betalingen in het kader van de regeling inzake één enkele areaalbetaling alle landbouwpercelen in aanmerking die voldoen aan de in lid 1 van dat artikel vastgestelde criteria en die, behalve in geval van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden, op de door de lidstaat vastgestelde datum „ter beschikking” van de landbouwer moeten staan.
45
Aangezien verordening nr. 73/2009 niet preciseert op welke grond de betrokken percelen „ter beschikking” van de landbouwer moeten staan, moet voor de uitlegging van deze bepaling volgens vaste rechtspraak van het Hof niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen van deze bepaling in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan, maar ook met de context en met de doelstellingen die de regeling waarvan zij deel uitmaken nastreeft (zie in die zin arresten van 24 juni 2010, Pontini e.a., C‑375/08, EU:C:2010:365, punt 58, en 29 juli 2019, Pelham e.a., C‑476/17, EU:C:2019:624, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46
Wat in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 35, lid 1, van deze verordening betreft, moet worden opgemerkt dat in de omgangstaal het feit dat een perceel ter beschikking staat van de landbouwer, in beginsel betekent dat hij dit naar eigen goeddunken kan gebruiken om er feitelijk een landbouwactiviteit te kunnen uitoefenen.
47
Wat in de tweede plaats de context van deze bepaling betreft, blijkt uit punt 43 hierboven dat de steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling aan landbouwers wordt toegekend na activering van een toeslagrecht per „subsidiabele hectare”, waaronder volgens artikel 34, lid 2, van verordening nr. 73/2009 wordt verstaan, om het even welke landbouwgrond die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit.
48
Deze termen worden op hun beurt in deze verordening gedefinieerd. Zo definieert artikel 2, onder b), c) en h), van die verordening het begrip „bedrijf” als „het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van [de]zelfde lidstaat”, het begrip „landbouwactiviteit” als „landbouwproducten produceren, fokken of telen [...] of de grond in goede landbouw‑ en milieuconditie [...] houden”, en ten slotte „landbouwgrond” als „om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen”.
49
Wat het in artikel 2, onder b), van verordening nr. 73/2009 bedoelde vereiste betreft dat een productie-eenheid moet worden „beheerd” door een landbouwer, heeft het Hof reeds geoordeeld dat het begrip „beheer” niet impliceert dat de landbouwer in het kader van het gebruik van de betrokken oppervlakte voor landbouwdoeleinden onbeperkt over die oppervlakte kan beschikken. De landbouwer moet echter bij de uitoefening van zijn landbouwactiviteit op die oppervlakte over voldoende autonomie beschikken, hetgeen ter beoordeling staat van de verwijzende rechter, die daarbij rekening houdt met alle omstandigheden van het geval (zie in die zin arresten van 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, punten 61 en 62, en 2 juli 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, punt 58).
50
De landbouwer moet bij het gebruik van de betrokken grond dus een zekere beslissingsbevoegdheid kunnen uitoefenen (arrest van 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, punt 63) teneinde zijn landbouwactiviteit op die grond te kunnen uitoefenen.
51
Wat in de derde plaats de doelstellingen van de betrokken regeling betreft, staat in overweging 23 van verordening nr. 73/2009 te lezen dat deze verordening tot doel heeft te voorkomen dat rechtstreekse steun wordt toegewezen aan begunstigden van wie de landbouwactiviteiten slechts een onbeduidend deel van hun totale economische activiteit uitmaken of van wie het zakelijk doel niet of nauwelijks gericht is op de uitoefening van een landbouwactiviteit. Bovendien blijkt uit artikel 39, lid 1, onder b), VWEU, waarvan de inhoud in overweging 25 van die verordening in herinnering is gebracht, dat de rechtstreekse inkomenssteun waarin de steunregelingen in het kader van het GLB voorzien, vooral tot doel heeft de landbouwgemeenschap een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn.
52
Bijgevolg moet worden vastgesteld, zoals de advocaat-generaal in punt 50 van zijn conclusie heeft gedaan, dat de steun uit hoofde van de regeling inzake één enkele areaalbetaling, tot doel heeft een redelijke levensstandaard te verzekeren aan landbouwers die daadwerkelijk een landbouwactiviteit uitoefenen en dus daadwerkelijk over landbouwgrond beschikken waarop die activiteit wordt uitgeoefend.
53
Gelet op de bewoordingen van artikel 35, lid 1, van verordening nr. 73/2009, de context van deze bepaling en het doel van de regeling waarvan zij deel uitmaakt, dient te worden geoordeeld dat deze verordening, om te bepalen of een perceel „ter beschikking” van een landbouwer staat in de zin van die bepaling, niet vereist dat deze landbouwer een formele rechtstitel overlegt waaruit zijn „gebruiksrecht” op het betrokken perceel blijkt, aangezien het daartoe volstaat dat hij aantoont dat hij dit perceel daadwerkelijk gebruikt en voldoende autonomie heeft om er zijn landbouwactiviteit uit te oefenen.
54
Deze uitlegging vindt steun in de rechtspraak van het Hof over het begrip „landbouwgrond van het bedrijf” als bedoeld in artikel 44, leden 2 en 3, van verordening nr. 1782/2003. In dit verband heeft het Hof immers geoordeeld dat de aard van de rechtsbetrekking op grond waarvan de betrokken grond door de landbouwer wordt gebruikt, niet wordt gepreciseerd in die bepalingen en daar dus niet uit kan worden afgeleid dat de betrokken percelen op grond van een pachtovereenkomst of een soortgelijke verrichting ter beschikking van de landbouwer moeten staan (arrest van 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, punt 54).
55
Die uitlegging vindt ook steun in de rechtspraak van het Hof over het begrip „de oppervlakte van het bedrijf [...] die beschikbaar is” in artikel 12, lid 2, onder b), van verordening nr. 1254/1999. Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat deze bepaling niet als voorwaarde stelt, opdat een steunaanvraag in aanmerking kan worden genomen, dat een geldige rechtstitel wordt overgelegd waaruit blijkt dat de aanvrager gerechtigd is tot gebruik van het voederareaal waarop deze aanvraag betrekking heeft. Integendeel, het daadwerkelijke gebruik van het voederareaal is een van de voorwaarden om in aanmerking te komen voor toekenning van de betrokken premies (zie in die zin arrest van 24 juni 2010, Pontini e.a., C‑375/08, EU:C:2010:365, punten 62 en 70).
56
Maar ook al wordt de verplichting om het „recht tot gebruik” van een landbouwgrond aan te tonen niet door het Unierecht opgelegd, toch dient nog te worden nagegaan of het Unierecht zich ertegen verzet dat de lidstaten een dergelijke verplichting in hun nationale regeling opnemen.
57
In dit verband zij eraan herinnerd dat uit artikel 19, lid 1, van verordening nr. 73/2009 blijkt dat een landbouwer elk jaar een aanvraag voor rechtstreekse betalingen indient waarin, voor zover van toepassing, alle landbouwpercelen op het bedrijf, de voor activering aangegeven toeslagrechten alsook alle andere bij die verordening of door de betrokken lidstaat voorgeschreven gegevens worden vermeld.
58
Voorts bepaalt artikel 12, lid 1, onder d), van verordening nr. 1122/2009 – waarin bepalingen worden vastgesteld ter uitvoering van verordening nr. 73/2009 wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem in het kader van de bij deze laatste verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers – dat de verzamelaanvraag alle informatie bevat die nodig is om te bepalen of er aanspraak op de steun kan worden gemaakt, en met name de voor de identificatie van alle percelen landbouwgrond van het bedrijf benodigde gegevens, de oppervlakte van deze percelen, de ligging ervan en, voor zover relevant, het grondgebruik op die percelen.
59
In overweging 8 van verordening nr. 1122/2009 heet het verder dat de lidstaten voor een behoorlijke tenuitvoerlegging van de bij titel III van verordening nr. 73/2009 vastgestelde bedrijfstoeslagregeling een identificatie‑ en registratiesysteem moeten opzetten waarbij de toeslagrechten traceerbaar moeten zijn. Zoals in essentie blijkt uit overweging 28 van verordening nr. 1122/2009, moet de overlegging binnen de termijnen van „de bewijsstukken, contracten of aangiften” de nationale overheidsdiensten in staat stellen om doeltreffende controles op de juistheid van de steunaanvragen te programmeren en vervolgens uit te voeren.
60
Het Hof heeft met betrekking tot dergelijke bewijsstukken reeds geoordeeld dat – gelet op de regelgeving van de Unie inzake de steunregelingen en de uitvoering van het geïntegreerde beheers‑ en controlesysteem in het kader van regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers, zoals die van kracht was vóór de vaststelling van verordening nr. 1122/2009 – de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken met betrekking tot de van een steunaanvrager te verlangen ondersteunende documenten en bewijzen betreffende de oppervlakten waarop zijn aanvraag betrekking heeft.
61
Zo heeft het Hof vastgesteld dat de lidstaten, gelet op deze beoordelingsmarge, de tot staving van een steunaanvraag over te leggen bewijzen nader kunnen vaststellen onder verwijzing naar met name de op hun grondgebied in de landbouwsector gebruikelijke praktijken met betrekking tot het bezit en het gebruik van voederareaal, en naar de betreffende dat gebruik over te leggen titels (arrest van 24 juni 2010, Pontini e.a., C‑375/08, EU:C:2010:365, punt 82).
62
Het Hof heeft tevens geoordeeld dat de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken bij de keuze van de nationale maatregelen die zij noodzakelijk achten voor een doeltreffende preventie en bestraffing van onregelmatigheden en fraude (arrest van 24 juni 2010, Pontini e.a., C‑375/08, EU:C:2010:365, punt 76).
63
Het Hof heeft daar echter aan toegevoegd dat de lidstaten bij de gebruikmaking van hun beoordelingsmarge aangaande de tot staving van een steunaanvraag over te leggen bewijzen aan bepaalde grenzen zijn gebonden, met name met betrekking tot de mogelijkheid om een steunaanvrager te verplichten om een geldige rechtstitel over te leggen waaruit blijkt dat hij gerechtigd is de percelen waarop zijn aanvraag betrekking heeft te gebruiken. In deze context moet de nationale regeling die het resultaat is van de gebruikmaking van deze beoordelingsmarge de doelstellingen van het Unierecht op het gebied van rechtstreekse financiële steun aan landbouwers en de algemene beginselen van het Unierecht eerbiedigen, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, dat vereist dat de middelen waarmee een bepaling de nagestreefde doelstelling beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is [zie in die zin arresten van 24 juni 2010, Pontini e.a., C‑375/08, EU:C:2010:365, punten 86 en 87, en 17 december 2020, Land Berlin (GLB-betalingsrechten), C‑216/19, EU:C:2020:1046, punt 35].
64
Het staat weliswaar aan de verwijzende rechter om per geval na te gaan of dit beginsel in acht is genomen (zie in die zin arrest van 24 juni 2010, Pontini e.a., C‑375/08, EU:C:2010:365, punt 89), maar overeenkomstig vaste rechtspraak van het Hof is dit bevoegd om de verwijzende rechter alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verschaffen die hem in staat stellen die verenigbaarheid te beoordelen bij de beslechting van het bij hem aanhangige geding (arrest van 11 juni 2020, Subdelegación del Gobierno en Guadalajara, C‑448/19, EU:C:2020:467, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
65
In de eerste plaats is – zoals de advocaat-generaal in punt 57 van zijn conclusie heeft opgemerkt – de invoering van een verplichting als bedoeld in artikel 7, lid 1, onder f), van spoedbesluit nr. 125/2006 om documenten over te leggen die het rechtmatige gebruik aantonen van de grond waarop de betalingsaanvraag betrekking heeft, geschikt om te waarborgen dat de in de punten 51 en 52 hierboven genoemde doelstellingen van het GLB daadwerkelijk zullen worden nagestreefd. Een dergelijke verplichting heeft met name tot doel te verhinderen dat een persoon die op grond van de bedrijfstoeslagregeling steun aanvraagt, misbruik kan maken van de gronden van derden om de Unieregelgeving inzake die steunregeling te omzeilen (zie naar analogie arrest van 24 juni 2010, Pontini e.a., C‑375/08, EU:C:2010:365, punt 88).
66
Wat in de tweede plaats de vraag betreft of deze nationale regeling niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken, zij eraan herinnerd dat bij de evenredigheidstoetsing in het bijzonder rekening moet worden gehouden met de doelstellingen van het GLB, wat vereist dat een afweging plaatsvindt tussen die doelstellingen en de doelstelling die met genoemde regeling werd beoogd (zie in die zin arrest van 23 december 2015, Scotch Whisky Association e.a., C‑333/14, EU:C:2015:845, punten 28 en 40).
67
In casu zij erop gewezen dat artikel 5, lid 1, van besluit nr. 246/2008 van de minister van Landbouw en Plattelandsontwikkeling, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt dat „de documenten waaruit blijkt dat overeenkomstig artikel 7, lid 1, onder f), van [spoedbesluit nr. 125/2006] rechtmatig gebruik van gemeentelijk blijvend grasland wordt gemaakt, [...] eigendomsakten, concessie‑ of pachtovereenkomsten tussen het plaatselijke bestuur en veehouders betreffende het gebruik van de grond [zijn], alsmede de door dat bestuur afgegeven verklaring overeenkomstig de gegevens in het landbouwregister”, en dat deze bepaling dus enkel betrekking lijkt te hebben op het bewijs dat er rechtmatig gebruik van het gemeentelijk blijvend grasland wordt gemaakt, hetgeen ter beoordeling van de verwijzende staat. Voor weiden die behoren tot het openbare of private eigendom van territoriale bestuurseenheden, in casu de gemeenten, mag echter worden aangenomen dat in principe een formele akte zal worden opgemaakt waarin het gebruiksrecht wordt bevestigd, zodat de verplichting om een dergelijke akte over te leggen in dit bijzondere geval niet onevenredig is.
68
Gelet op een en ander dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat de verordeningen nr. 73/2009 en nr. 1122/2009 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan een aanvrager slechts steun uit hoofde van de regeling inzake één enkele areaalbetaling kan verkrijgen indien hij bewijst dat hij een „gebruiksrecht” heeft op de landbouwgrond waarop die aanvraag betrekking heeft, mits de doelstellingen van de betrokken Unieregeling en de algemene beginselen van het Unierecht, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, worden geëerbiedigd.
Tweede vraag
69
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of de verordeningen nr. 73/2009 en nr. 1122/2009 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich, in het specifieke geval waarin de persoon die steun uit de regeling inzake één enkele areaalbetaling ontvangt het recht om een perceel landbouwgrond te exploiteren heeft aangetoond door overlegging van een concessieovereenkomst voor weiland dat behoort tot het openbare eigendom van een territoriale bestuurseenheid, verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan een dergelijke overeenkomst slechts geldig kan worden gesloten indien de toekomstige concessionaris veehouder of eigenaar van dieren is.
70
Meteen moet worden opgemerkt dat uit de gegevens in het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat de verplichting voor een concessionaris van een perceel weiland om veehouder of eigenaar van dieren te zijn, op zich geen voorwaarde is om in aanmerking te komen voor financiële steun uit hoofde van de regeling inzake één enkele areaalbetaling die in het hoofdgeding aan de orde is. Volgens artikel 7, lid 1, van spoedbesluit nr. 125/2006 moeten de aanvragers immers zijn ingeschreven in het door APIA beheerde register van landbouwbedrijven, hun aanvraag tot betaling binnen de gestelde termijn indienen en voldoen aan de in die bepaling gestelde algemene voorwaarden, waarin geen dergelijke verplichting is opgenomen.
71
Uit het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt evenwel dat deze verplichting voortvloeit uit de bepalingen van bijlage I bij besluit nr. 226/235/2003 van de minister van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw en van de minister van Overheidsbestuur, in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding.
72
Aangezien deze verplichting niet uit het Unierecht voortvloeit en binnen de beoordelingsmarge van de lidstaten valt, staat het aan de verwijzende rechter om overeenkomstig de in de punten 61, 63 en 64 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak te bepalen of een dergelijk vereiste in overeenstemming is met de doelstellingen die met de betrokken Unieregeling en de algemene beginselen van het Unierecht, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, worden nagestreefd.
73
In dit verband heeft de Roemeense regering er in haar schriftelijke opmerkingen in wezen op gewezen dat de Roemeense wetgever, in het licht van de specifieke situatie van de landbouw in Roemenië, die wordt geconfronteerd met verschijnselen zoals het opgeven van landbouwgrond, de vergrijzing van de landbouwbevolking, het geringe aantal jonge landbouwers en het grote aantal kleine landbouwbedrijven, waarvan een hoog percentage uit semizelfvoorzienende bedrijven bestaat, ervoor heeft gekozen om de sluiting van concessieovereenkomsten voor weiland behorend tot het openbare eigendom van territoriale bestuurseenheden afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat de concessionaris veehouder of eigenaar van dieren is. Een dergelijke keuze, die geen voorwaarde is om in aanmerking te komen voor de regeling inzake de areaalbetaling maar wel om dergelijke concessieovereenkomsten geldig te kunnen sluiten, zou binnen de beoordelingsmarge van die wetgever vallen.
74
Door te voorzien in deze voorwaarde, heeft de Roemeense wetgever volgens de Roemeense regering aldus gepoogd de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren door een zo groot mogelijk aantal eigenaren of houders van dieren gemakkelijker rechtstreeks toegang te verlenen tot weiland van territoriale bestuurseenheden, en tegelijkertijd de toegang tot dat weiland te ontzeggen aan ondernemingen die als tussenpersoon landbouwactiviteiten uitoefenen. APIA heeft daar in zijn antwoord op de schriftelijk te beantwoorden vragen van het Hof aan toegevoegd dat voor de meeste veehouders weidegras in de zomer de enige voedselbron is, zodat het belangrijk is dat veehouders de weiden toebehorend aan de gemeenten waarin zij wonen en hun dieren fokken, in concessie kunnen nemen.
75
Zoals de advocaat-generaal in punt 68 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, eerbiedigt een dergelijke doelstelling de ter zake door het Unierecht nagestreefde doelstellingen. Zoals uit punt 52 hierboven blijkt, heeft de steun uit hoofde van de regeling inzake één enkele areaalbetaling immers tot doel een redelijke levensstandaard te garanderen aan landbouwers die daadwerkelijk een landbouwactiviteit uitoefenen en dus daadwerkelijk over landbouwgrond beschikken waarop die activiteit wordt uitgeoefend.
76
Bovendien lijkt, onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties, de verplichting om veehouder of eigenaar van dieren te zijn, zoals blijkt uit punt 74 van het onderhavige arrest, geschikt te zijn ter verwezenlijking van het door de Roemeense wetgever nagestreefde doel, te weten een zo groot mogelijk aantal van deze eigenaren of houders van dieren gemakkelijker rechtstreeks toegang te verlenen tot de graslanden van territoriale bestuurseenheden, in een context waarin, zoals in datzelfde punt is opgemerkt, het voer van het vee in de zomer enkel bestaat in weidegras.
77
Aangezien deze verplichting uitsluitend betrekking heeft op de mogelijkheid voor een persoon om een tot het openbare eigendom van territoriale bestuurseenheden behorende weide in concessie te nemen, lijkt de betrokken nationale regeling bovendien niet verder te gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om na te gaan, daarbij rekening houdend met de vereisten die zijn vastgesteld in de in punt 66 hierboven aangehaalde rechtspraak.
78
Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat de verordeningen nr. 73/2009 en nr. 1122/2009 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich, in het specifieke geval waarin de persoon die steun uit de regeling inzake één enkele areaalbetaling ontvangt het recht om een perceel landbouwgrond te exploiteren heeft aangetoond door overlegging van een concessieovereenkomst voor weiland dat behoort tot het openbare eigendom van een territoriale bestuurseenheid, niet verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan een dergelijke overeenkomst slechts geldig kan worden gesloten indien de toekomstige concessionaris veehouder of eigenaar van dieren is.
Derde vraag
79
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 2, onder c), van verordening nr. 73/2009 aldus moet worden uitgelegd dat het begrip „landbouwactiviteit” ook ziet op een activiteit waarbij een persoon een perceel weiland in concessie neemt en vervolgens met veehouders een samenwerkingsovereenkomst sluit op grond waarvan deze veehouders hun vee laten grazen op het perceel onder concessie, en de concessionaris het gebruiksrecht op de grond behoudt maar zich ertoe verbindt om het grazen niet te belemmeren en om het weiland te onderhouden.
80
Het begrip „landbouwactiviteit” is in artikel 2, onder c), van verordening nr. 73/2009 gedefinieerd als enerzijds landbouwproducten produceren, fokken of telen met inbegrip van het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden, en anderzijds de grond in goede landbouw‑ en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden.
81
In het hoofdgeding staat vast dat de activiteit van Avio Lucos niet valt onder de eerste categorie, namelijk het produceren, fokken of telen van landbouwproducten. Zoals de advocaat-generaal in punt 73 van zijn conclusie heeft benadrukt, zijn de krachtens artikel 8 van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde participatieve samenwerkingsovereenkomst door de veehouders aan Avio Lucos ter beschikking gestelde dieren immers steeds door de veehouders gehouden, gefokt en voor de begrazing gebruikt.
82
Wat betreft de tweede categorie, namelijk de grond in goede landbouw‑ en milieuconditie houden, bepaalt artikel 6, lid 1, van verordening nr. 73/2009 dat de lidstaten ervoor zorgen dat alle landbouwgrond in goede landbouw‑ en milieuconditie wordt gehouden en dat zij op nationaal of regionaal niveau minimumeisen inzake goede landbouw‑ en milieuconditie vaststellen op basis van het in bijlage III bij deze verordening vastgestelde kader, rekening houdend met de „specifieke kenmerken van de betrokken gebieden”. Dit artikel voegt daaraan toe dat de lidstaten geen minimumeisen mogen vaststellen waarin niet is voorzien in dat kader.
83
In dit verband heeft de Roemeense regering er in haar schriftelijke opmerkingen op gewezen dat de Roemeense wetgever de uitdrukkelijk in bijlage III bij verordening nr. 73/2009 vermelde en toegestane facultatieve norm „minimale veebezetting en/of een passend regime” heeft opgelegd en aldus in het kader van het stelsel van randvoorwaarden heeft bepaald dat vanaf 2012 „blijvend grasland moet worden onderhouden door een minimale begrazingsgraad van 0,3 GVE/ha te waarborgen en/of het gras minstens eenmaal per jaar te maaien”.
84
De Commissie heeft in haar schriftelijke opmerkingen tevens benadrukt dat volgens de kennisgeving van Roemenië betreffende de uitvoering van de minimumeisen inzake goede landbouw‑ en milieuconditie voor een aanvraag voor 2014, „de landbouwers de volgende inspanningen moeten verrichten om aan de norm inzake de minimale veebezetting en/of het passende regime te voldoen: ‚Het gras minstens eenmaal per jaar maaien en/of een minimale begrazingsgraad waarborgen (van ten minste 0,3 dieren per hectare) om de grond (blijvend grasland) in goede staat te houden.’”
85
In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat Avio Lucos zich er volgens artikel 7 van de tussen deze onderneming en de veehouders gesloten participatieve samenwerkingsovereenkomst toe verbindt om „jaarlijks op eigen kosten te zorgen voor de schoonmaak, de verwijdering van giftig onkruid en de afwatering van het weiland, zodat het weiland onder optimale omstandigheden kan herstellen”. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, valt een dergelijke activiteit onder een van de alternatieve activiteiten die worden genoemd in de in het vorige punt bedoelde kennisgeving, en dus onder het begrip „landbouwactiviteit” in de zin van artikel 2, onder c), van verordening nr. 73/2009.
86
Een dergelijke uitlegging strookt bovendien met de doelstellingen van deze verordening, zoals deze met name blijken uit de overwegingen 4 en 7 ervan, inzake het in goede landbouw‑ en milieuconditie houden van grasland, aangezien wordt erkend dat blijvend grasland een positief effect heeft op het milieu.
87
Gelet op een en ander moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 2, onder c), van verordening nr. 73/2009 aldus moet worden uitgelegd dat het begrip „landbouwactiviteit” ook ziet op een activiteit waarbij een persoon een perceel weiland in concessie neemt en vervolgens met veehouders een samenwerkingsovereenkomst sluit op grond waarvan deze veehouders hun vee laten grazen op het perceel onder concessie, en de concessionaris het gebruiksrecht op de grond behoudt maar zich ertoe verbindt om het grazen niet te belemmeren en om het weiland te onderhouden, mits deze onderhoudswerkzaamheden voldoen aan de voorwaarden die zijn vastgesteld in de in bijlage III bij deze verordening bedoelde facultatieve norm.
Vierde vraag
88
Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen de toepassing – in de rechtsorde van een lidstaat – van het beginsel van het gezag van gewijsde dat er, in het kader van een tussen dezelfde partijen gevoerd geding over de rechtmatigheid van de terugvordering van aan de steunaanvrager uit hoofde van één enkele areaalbetaling betaalde bedragen, aan in de weg staat dat de aangezochte rechter onderzoekt of de nationale vereisten betreffende de rechtmatigheid van de titel op grond waarvan de landbouwgrond waarop de steunaanvraag betrekking heeft wordt geëxploiteerd, verenigbaar zijn met het Unierecht, op grond dat die terugvordering is gebaseerd op dezelfde feiten en op dezelfde nationale regeling als die welke zijn beoordeeld in een eerdere rechterlijke beslissing die definitief is geworden.
89
Zoals de verwijzende rechter opmerkt, rijst deze vraag omdat APIA zich heeft beroepen op het gezag van gewijsde van twee definitieve uitspraken waarmee beroepen van Avio Lucos zijn afgewezen. Het eerste beroep was ingesteld tegen een verzoek tot nietigverklaring van het in punt 30 van het onderhavige arrest bedoelde besluit waarbij aan deze vennootschap meerjarige sancties zijn opgelegd voor het jaar 2014. Het tweede beroep was ingesteld tegen een verzoek tot nietigverklaring van een proces-verbaal waarin voor datzelfde jaar onregelmatigheden waren vastgesteld. Beide besluiten waren gebaseerd op de beslissing van APIA om Avio Lucos uit te sluiten van betaling in het kader van de oppervlaktegebonden steunregeling omdat zij geen veehouder was en dus niet het bewijs had geleverd dat zij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde gemeenteweide wettig gebruikte.
90
De verwijzende rechter merkt in dit verband op dat volgens de nationale rechtsleer inzake artikel 431, lid 2, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering de exceptie die is gebaseerd op het aan een definitief vonnis verbonden gezag van gewijsde slechts geldig kan worden opgeworpen in een gerechtelijke procedure indien de in die procedure aangevoerde rechtsbetrekking niet alleen identiek is aan die welke eerder is onderzocht in de procedure die heeft geleid tot die definitief geworden beslissing, maar die eerdere procedure ook uitdrukkelijk of impliciet betrekking had op die rechtsbetrekking. Het gezag van gewijsde geldt dus ook in gevallen waarin het nieuwe beroep de rechter in een situatie brengt waarin hij de rechtsbetrekking waaraan in het eerdere vonnis recht is gedaan of waarin deze is afgewezen, geheel of gedeeltelijk moet bevestigen of weerleggen. In casu zijn volgens de verwijzende rechter bij de in het vorige punt genoemde uitspraken geschillen beslecht tussen dezelfde partijen, namelijk APIA en Avio Lucos, en hadden deze uitspraken betrekking op dezelfde feiten, namelijk de aanvraag voor één enkele areaalbetaling voor het jaar 2014.
91
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat – zoals blijkt uit het antwoord op de eerste en de tweede vraag en mits de door de betrokken Unieregeling nagestreefde doelstellingen en de algemene beginselen van het Unierecht, met name het evenredigheidsbeginsel, worden geëerbiedigd – het Unierecht zich niet ertegen verzet dat het nationale recht voorziet in de verplichting om het „gebruiksrecht” op een perceel landbouwgrond aan te tonen teneinde rechtstreekse steun in het kader van de regeling inzake één enkele areaalbetaling te verkrijgen, en dat het, in het specifieke geval dat de begunstigde het recht om een perceel landbouwgrond te exploiteren heeft aangetoond door overlegging van een concessieovereenkomst voor een aan een territoriale bestuurseenheid toebehorend weiland, zich evenmin verzet tegen een nationale regeling die bepaalt dat een dergelijke concessieovereenkomst slechts geldig kan worden gesloten indien de toekomstige concessionaris een veehouder of eigenaar van dieren is.
92
Er zij herinnerd aan het belang dat het beginsel van het gezag van gewijsde zowel in de rechtsorde van de Unie als in de nationale rechtsorden heeft. Om zowel de stabiliteit van het recht en van de rechtsbetrekkingen als een goede rechtsbedeling te waarborgen, is het immers van belang dat rechterlijke beslissingen die definitief zijn geworden nadat de beschikbare beroepsmogelijkheden zijn uitgeput of nadat de beroepstermijnen zijn verstreken, niet opnieuw aan de orde kunnen worden gesteld (arresten van 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub, C‑2/08, EU:C:2009:506, punt 22; 17 oktober 2018, Klohn, C‑167/17, EU:C:2018:833, punt 63, en 2 april 2020, CRPNPAC en Vueling Airlines, C‑370/17 en C‑37/18, EU:C:2020:260, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
93
Derhalve gebiedt het Unierecht een nationale rechter niet om nationale procedureregels die een beslissing gezag van gewijsde verlenen buiten toepassing te laten, ook al zou daardoor een nationale situatie die onverenigbaar is met dat recht kunnen worden hersteld (zie in die zin arresten van 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub, C‑2/08, EU:C:2009:506, punt 23; 26 januari 2017, Banco Primus, C‑421/14, EU:C:2017:60, punt 47, en 2 april 2020, CRPNPAC en Vueling Airlines, C‑370/17 en C‑37/18, EU:C:2020:260, punt 89 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
94
Het Unierecht vereist dus evenmin dat een nationale rechterlijke instantie uit principe terugkomt op een in kracht van gewijsde gegane beslissing om rekening te houden met de uitlegging die het Hof aan een relevante bepaling van dat recht heeft gegeven (arrest van 2 april 2020, CRPNPAC en Vueling Airlines, C‑370/17 en C‑37/18, EU:C:2020:260, punt 90 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
95
In casu wordt de verwijzende rechter niet verzocht terug te komen op een beslissing die in kracht van gewijsde is gegaan. Deze rechter merkt daarentegen op dat het hoofdgeding is gebaseerd op dezelfde rechtsbetrekking als die welke aanleiding heeft gegeven tot beide in punt 89 hierboven genoemde definitieve uitspraken, zodat de in het hoofdgeding te wijzen beslissing ingevolge het beginsel van gezag van gewijsde zoals dat wordt uitgelegd door het nationale recht niet mag indruisen tegen die uitspraken.
96
In dat verband dient in herinnering te worden gebracht dat het aan de nationale rechter staat om het nationale recht zo veel mogelijk aldus uit te leggen dat het kan worden toegepast op een wijze die bijdraagt tot de uitvoering van het Unierecht (arrest van 11 november 2015, Klausner Holz Niedersachsen, C‑505/14, EU:C:2015:742, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
97
Daarenboven houdt het vereiste van conforme uitlegging voor de nationale rechterlijke instanties, daaronder begrepen die welke in laatste aanleg uitspraak doen, de verplichting in om in voorkomend geval vaste rechtspraak te wijzigen wanneer deze berust op een met het Unierecht onverenigbare uitlegging van het nationale recht. Bijgevolg kan een nationale rechter niet op goede gronden oordelen dat hij een nationale bepaling niet in overeenstemming met het Unierecht kan uitleggen enkel en alleen omdat deze bepaling door andere rechterlijke instanties is uitgelegd op een wijze die onverenigbaar is met dit recht of op zodanige wijze door de bevoegde nationale autoriteiten wordt toegepast (zie in die zin arrest van 4 maart 2020, Telecom Italia, C‑34/19, EU:C:2020:148, punten 60 en 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
98
In casu moet worden opgemerkt, zoals de advocaat-generaal in punt 89 van zijn conclusie heeft gedaan, dat het voorwerp van de in punt 89 van het onderhavige arrest genoemde uitspraken enerzijds en van de uitspraak die in de deze zaak moet worden gedaan anderzijds niet identiek is, omdat zij weliswaar dezelfde feiten betreffen maar betrekking hebben op de wettigheid van verschillende bestuurlijke besluiten.
99
Het staat hoe dan ook aan de verwijzende rechter om na te gaan of het gezag van gewijsde van die uitspraken volgens het nationale recht ook betrekking heeft op onderdelen van de onderhavige zaak, en om in voorkomend geval de in dat recht voorgeschreven gevolgen te onderzoeken (zie naar analogie arrest van 4 maart 2020, Telecom Italia, C‑34/19, EU:C:2020:148, punt 57).
100
Bij gebreke van een Unieregeling ter zake is de wijze waarop het beginsel van het gezag van gewijsde ten uitvoer wordt gelegd immers krachtens het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten een zaak van de interne rechtsorde van die staten. Deze nadere regels mogen evenwel niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties krachtens intern recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en zij mogen de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (arresten van 4 maart 2020, Telecom Italia, C‑34/19, EU:C:2020:148, punt 58, en 2 april 2020, CRPNPAC en Vueling Airlines, C‑370/17 en C‑37/18, EU:C:2020:260, punt 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
101
Dienaangaande heeft het Hof reeds geoordeeld dat ieder geval waarin de vraag rijst of een nationale procesregel de toepassing van het Unierecht onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, moet worden onderzocht met inaanmerkingneming van de plaats van die bepaling in de gehele procedure, en van het verloop en de bijzondere kenmerken ervan, bij de verschillende nationale instanties. Daarbij moet in voorkomend geval rekening worden gehouden met de beginselen die aan het nationale stelsel van rechtspraak ten grondslag liggen, zoals de bescherming van de rechten van de verdediging, het rechtszekerheidsbeginsel en het goede verloop van de procedure (arrest van 2 april 2020, CRPNPAC en Vueling Airlines, C‑370/17 en C‑37/18, EU:C:2020:260, punt 93 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
102
Wat het hoofdgeding betreft, lijkt een uitlegging van het beginsel van het gezag van gewijsde overeenkomstig punt 90 hierboven, niet alleen eraan in de weg te staan dat wordt afgedaan aan een in kracht van gewijsde gegane rechterlijke beslissing – zelfs indien die het Unierecht schendt –, maar ook, in het kader van een civielrechtelijke procedure met betrekking tot dezelfde feiten, in de weg te staan aan elke vaststelling aangaande dezelfde rechtsbetrekking als die welke tot beide definitieve uitspraken heeft geleid.
103
Zoals de advocaat-generaal in punt 92 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, zou een dergelijke uitlegging van het beginsel van het gezag van gewijsde dus tot gevolg hebben dat wanneer de definitief geworden eerdere beslissing van een rechterlijke instantie is gebaseerd op een met het Unierecht strijdige uitlegging, de onjuiste toepassing van het Unierecht wordt herhaald in iedere beslissing van de civiele rechterlijke instanties betreffende dezelfde rechtsbetrekking, zonder dat deze met het Unierecht strijdige uitlegging kan worden bijgestuurd (zie naar analogie arrest van 2 april 2020, CRPNPAC en Vueling Airlines, C‑370/17 en C‑37/18, EU:C:2020:260, punt 95 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
104
Dergelijke beletsels voor de daadwerkelijke toepassing van de regels van het Unierecht kunnen niet redelijkerwijs worden gerechtvaardigd door het rechtszekerheidsbeginsel en moeten dus worden geacht in strijd met het doeltreffendheidsbeginsel te zijn (zie naar analogie arrest van 2 april 2020, CRPNPAC en Vueling Airlines, C‑370/17 en C‑37/18, EU:C:2020:260, punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
105
Gelet op een en ander moet op de vierde vraag worden geantwoord dat het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen de toepassing – in de rechtsorde van een lidstaat – van het beginsel van het gezag van gewijsde dat er, in het kader van een tussen dezelfde partijen gevoerd geding over de rechtmatigheid van de terugvordering van aan de steunaanvrager uit hoofde van één enkele areaalbetaling betaalde bedragen, aan in de weg staat dat de aangezochte rechter onderzoekt of de nationale vereisten betreffende de rechtmatigheid van de titel op grond waarvan de landbouwgrond waarop de steunaanvraag betrekking heeft wordt geëxploiteerd, verenigbaar zijn met het Unierecht, op grond dat die terugvordering is gebaseerd op dezelfde feiten tussen dezelfde partijen en op dezelfde nationale regeling als die welke zijn beoordeeld in een eerdere rechterlijke beslissing die definitief is geworden.
Kosten
106
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:
1)
Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003, zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) nr. 1310/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013, en verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 73/2009 wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector, moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan een aanvrager slechts steun uit hoofde van de regeling inzake één enkele areaalbetaling kan verkrijgen indien hij bewijst dat hij een „gebruiksrecht” heeft op de landbouwgrond waarop die aanvraag betrekking heeft, mits de doelstellingen van de betrokken Unieregeling en de algemene beginselen van het Unierecht, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, worden geëerbiedigd.
2)
Verordening nr. 73/2009, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1310/2013, en verordening 1122/2009, moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich, in het specifieke geval waarin de persoon die steun uit de regeling inzake één enkele areaalbetaling ontvangt het recht om een perceel landbouwgrond te exploiteren heeft aangetoond door overlegging van een concessieovereenkomst voor weiland dat behoort tot het openbare eigendom van een territoriale bestuurseenheid, niet verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan een dergelijke overeenkomst slechts geldig kan worden gesloten indien de toekomstige concessionaris veehouder of eigenaar van dieren is.
3)
Artikel 2, onder c), van verordening nr. 73/2009, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1310/2013, moet aldus worden uitgelegd dat het begrip „landbouwactiviteit” ook ziet op een activiteit waarbij een persoon een perceel weiland in concessie neemt en vervolgens met veehouders een samenwerkingsovereenkomst sluit op grond waarvan deze veehouders hun vee laten grazen op het perceel onder concessie, en de concessionaris het gebruiksrecht op de grond behoudt maar zich ertoe verbindt om het grazen niet te belemmeren en om het weiland te onderhouden, mits deze onderhoudswerkzaamheden voldoen aan de voorwaarden die zijn vastgesteld in de in bijlage III bij deze verordening bedoelde facultatieve norm.
4)
Het Unierecht moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen de toepassing – in de rechtsorde van een lidstaat – van het beginsel van het gezag van gewijsde dat er, in het kader van een tussen dezelfde partijen gevoerd geding over de rechtmatigheid van de terugvordering van aan de steunaanvrager uit hoofde van één enkele areaalbetaling betaalde bedragen, aan in de weg staat dat de aangezochte rechter onderzoekt of de nationale vereisten betreffende de rechtmatigheid van de titel op grond waarvan de landbouwgrond waarop de steunaanvraag betrekking heeft wordt geëxploiteerd, verenigbaar zijn met het Unierecht, op grond dat die terugvordering is gebaseerd op dezelfde feiten tussen dezelfde partijen en op dezelfde nationale regeling als die welke zijn beoordeeld in een eerdere rechterlijke beslissing die definitief is geworden.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Roemeens.