62013CC0596
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 11. december 2014 (
1
)
Sag C-596/13 P
Europa-Kommissionen
mod
Moravia Gas Storage a.s.
»Appel — indre marked for naturgas — direktiv 2003/55/EF og 2009/73/EF — afgrænsning af det tidsmæssige anvendelsesområde for de to direktiver — princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft — afsluttede situationer og igangværende sager — omgående anvendelse af nye proceduremæssige bestemmelser i igangværende sager — underjordiske oplagringsanlæg for naturgas — midlertidig undtagelse fra naturgasselskabers pligt til at give tredjepartsadgang til store nye gasinfrastrukturanlæg — afgørelse fra Kommissionen, som pålægger en national myndighed at trække sin indrømmelse af en undtagelse tilbage«
I – Indledning
1.
Den foreliggende appelsag giver Domstolen mulighed for at præcisere sin retspraksis vedrørende den tidsmæssige anvendelse af nye retsforskrifter.
2.
Hvilke forskrifter finder anvendelse, hvis det hidtil gældende direktiv bliver erstattet af et andet, mens den administrative procedure ved Europa-Kommissionen pågår, og dette medfører en ændring af lovgivningen på visse punkter? Skal man straks anvende det nye direktiv, eller må det antages, at den igangværende administrative procedure skal afsluttes efter forskrifterne i det gamle direktiv?
3.
I den foreliggende sag opstår disse spørgsmål på baggrund af de EU-retlige forskrifter for det indre marked for naturgas. De tjekkiske myndigheder benyttede i 2011 muligheden for at undtage en virksomhed, som ville opføre et nyt underjordisk gasoplagringsanlæg, fra visse regler, som normalt skal overholdes på det indre marked for naturgas. De tjekkiske myndigheder forelagde, som foreskrevet i EU-retten, deres indrømmelse af undtagelsen for Kommissionen til kontrol. Ikke længe efter indledningen af den administrative procedure ved Kommissionen blev direktiv 2003/55/EF (
2
) (»andet gasdirektiv«) erstattet af direktiv 2009/73/EF (
3
) (»tredje gasdirektiv«), hvilket medførte visse ændringer af de proceduremæssige bestemmelser.
4.
Herefter anvendte Kommissionen i den foreliggende sag det nye direktiv med omgående virkning. I første instans fastslog Retten imidlertid ved dom af 6. september 2013 (
4
), at den forvaltningsretlige sag skulle have været fortsat og afsluttet efter det gamle direktiv. Hvilken af de to opfattelser der bør foretrækkes, har ikke kun betydning for den konkrete sag, men også afgørende praktisk betydning for mange andre – meget forskellige – delområder af EU-retten.
II – Retsgrundlag
5.
Direktiv 2003/55 blev ophævet den 3. marts 2011 og erstattet af direktiv 2009/73. Indtil dette tidspunkt var medlemsstaterne forpligtet til at gennemføre direktiv 2009/73 i national ret (
5
).
6.
Principielt skal nye gasinfrastrukturer inklusive oplagringsanlæg i henhold til såvel direktiv 2003/55 som direktiv 2009/73 gøres tilgængelige for tredjepart mod betaling (
6
). Denne adgang baseres på objektive, gennemsigtige og ikke-diskriminerende kriterier (
7
).
7.
For ikke at gøre nødvendige investeringer urentable, kan tredjepart imidlertid – under visse betingelser og for en begrænset periode – udelukkes fra adgangen til store nye gasinfrastrukturer, herunder oplagringsanlæg (
8
).
8.
Undtagelsen, som er nødvendig for at udelukke tredjepart, indrømmes af de nationale myndigheder. En sådan beslutning om undtagelse skal straks meddeles Kommissionen (
9
). Kommissionen undersøger, om den pågældende indrømmelse af en undtagelse er i overensstemmelse med EU-bestemmelserne, og kan inden for en frist, som er fastsat i de respektive direktiver, anmode om, at indrømmelsen af undtagelsen ændres eller trækkes tilbage (
10
).
9.
Den del af proceduren, som skal gennemføres af Kommissionen, var oprindeligt fastlagt således i artikel 22, stk. 4, i direktiv 2003/55:
»Den kompetente myndighed giver straks Kommissionen meddelelse om beslutningen om undtagelsen samt om alle relevante oplysninger i forbindelse med beslutningen. […]
[…]
Inden to måneder efter modtagelsen af meddelelsen kan Kommissionen anmode om, at den regulerende myndighed eller medlemsstaten ændrer eller trækker beslutningen om indrømmelse af en undtagelse tilbage. Denne periode kan forlænges med yderligere en måned, hvis Kommissionen ønsker yderligere oplysninger.
Hvis den regulerende myndighed eller medlemsstaten ikke efterkommer en anmodning inden fire uger, træffes der en endelig afgørelse efter proceduren i artikel 30, stk. 2.
Kommissionen har tavshedspligt om forretningsmæssigt følsomme oplysninger.«
10.
Den bestemmelse, der afløser til disse proceduremæssige bestemmelser, findes i artikel 36, stk. 8 og 9, i direktiv 2009/73:
»8.   Den regulerende myndighed tilsender Kommissionen en kopi af hver ansøgning om undtagelse, så snart den er modtaget. Den kompetente myndighed giver straks Kommissionen meddelelse om afgørelsen samt om alle oplysninger, der er relevante for den. […]
[…]
9.   Inden for to måneder fra dagen efter modtagelsen af en meddelelse kan Kommissionen træffe afgørelse om, at den regulerende myndighed skal ændre eller trække sin afgørelse om at indrømme en undtagelse tilbage. Hvis Kommissionen udbeder sig yderligere oplysninger, kan denne tomånedersfrist forlænges med yderligere to måneder. Denne yderligere frist løber fra dagen efter modtagelsen af de fuldstændige oplysninger. Den oprindelige tomånedersfrist kan også forlænges med både Kommissionens og den regulerende myndigheds samtykke.
Forelægges de ønskede oplysninger ikke inden for den frist, der er anført i anmodningen, anses meddelelsen for at være trukket tilbage, medmindre fristen, inden den er udløbet, er blevet forlænget med både Kommissionens og den regulerende myndigheds samtykke, eller medmindre den regulerende myndighed i en behørigt begrundet erklæring har meddelt Kommissionen, at den anser meddelelsen for at være fuldstændig.
Den regulerende myndighed efterkommer Kommissionens afgørelse om at ændre eller trække afgørelsen om undtagelsen tilbage inden for en måned og underretter Kommissionen herom.
Kommissionen har tavshedspligt om forretningsmæssigt følsomme oplysninger.
[…]«
III – Faktiske omstændigheder og retsforhandlingerne for Retten
11.
Virksomheden Globula, som i mellemtiden har skiftet navn til Moravia Gas Storage (MGS) (
11
), anmodede den 14. april 2009 det tjekkiske handels- og industriministerium (
12
) om tilladelse til at opføre et underjordisk gasoplagringsanlæg i Dambořice (Den Tjekkiske Republik). I forbindelse med denne ansøgning anmodede selskabet om en midlertidig undtagelse vedrørende det underjordiske gasanlægs samlede nye kapacitet, fra forpligtelsen til at tilvejebringe et system med forhandlet tredjepartsadgang til nævnte anlæg.
12.
Ved afgørelse af 26. oktober 2010 godkendte ministeriet opførelsen af det underjordiske gasanlæg og indrømmede MGS en midlertidig undtagelse fra forpligtelsen til at tilvejebringe et system med forhandlet tredjepartsadgang, vedrørende 90% af oplagringskapaciteten. Undtagelsen skulle gælde i 15 år fra den faktiske dato for tilladelse til anvendelse.
13.
Denne indrømmelse af en undtagelse blev meddelt Kommissionen med ministeriets skrivelse af 11. februar 2011, som blev modtaget i Kommissionen den 18. februar 2011.
14.
Ved skrivelse af 15. april 2011 anmodede Kommissionen ministeriet om supplerende oplysninger og anførte, at såfremt Kommissionen ville anmode ministeriet om at ændre eller tilbagetrække afgørelsen, ville den gøre dette før den 18. juni 2011. Ministeriet svarede den 29. april 2011, inden for den af Kommissionen fastsatte frist.
15.
Ved skrivelse af 13. maj 2011 fremsendte Kommissionen endnu en anmodning om supplerende oplysninger til ministeriet og anførte igen, at såfremt Kommissionen ville anmode ministeriet om at ændre eller tilbagetrække afgørelsen, ville den gøre dette før den 18. juni 2011. Ministeriet svarede den 20. maj 2011, inden for den af Kommissionen fastsatte frist.
16.
Ved skrivelse af 23. juni 2011, underskrevet af kommissionsmedlemmet med ansvar for energispørgsmål, meddelte Kommissionen ministeriet, at den ville træffe en formel afgørelse inden den 29. juni 2011.
17.
Den 27. juni 2011 traf Kommissionen på grundlag af direktiv 2009/73 den anfægtede afgørelse, hvorved den pålagde Den Tjekkiske Republik at tilbagetrække indrømmelsen af undtagelsen inden for en måned. Den anfægtede afgørelse blev meddelt Den Tjekkiske Republik den 28. juni 2011.
18.
Ved stævning af 26. august 2011 anlagde MGS (
13
) søgsmål med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse. I sagen i første instans indtrådte Den Tjekkiske Republik som intervenient i sagen til støtte for sagsøgerens påstande.
19.
I sin dom af 6. september 2013 behandlede Retten kun det første af de tre anbringender, som MGS havde gjort gældende til støtte for sin påstand. Dette anbringende, som vedrører fejl i fastlæggelsen af, hvilke retsregler der finder anvendelse (
14
), tog Retten til følge, og den erklærede derefter den anfægtede afgørelse for ugyldig, da den efter Rettens opfattelse ikke skulle have været truffet på grundlag af direktiv 2009/73, men på grundlag af direktiv 2003/55 (
15
). Dette begrundede Retten primært med, at de proceduremæssige og materielle ændringer, som er indført ved artikel 36 i direktiv 2009/73, er »uadskilleligt forbundne« og »ikke kan tillægges tilbagevirkende kraft« (
16
).
IV – Appelsagen og parternes påstande
20.
Ved appelskrift indleveret den 21. november 2013 har Kommissionen iværksat den foreliggende appel til prøvelse af Rettens dom. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Rettens dom ophæves.
—
Det fastslås, at det første anbringende, der blev fremført i første instans, er ugrundet, og sagen hjemvises til Retten med henblik på behandling af det andet og det tredje anbringende, der blev fremført i første instans.
—
Afgørelsen om sagens omkostninger i første instans og under appelsagen udsættes.
21.
MGS har nedlagt følgende påstande:
—
Appellen forkastes i det hele.
—
Kommissionen tilpligtes at betale MGS’ omkostninger i forbindelse med appelsagen.
22.
Den tjekkiske regering har for sit vedkommende anmodet Domstolen om følgende:
—
Appellen forkastes.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger i første instans og under appelsagen.
23.
Der er indgivet skriftlige indlæg til Domstolen vedrørende Kommissionens appel. Domstolen finder, at sagen på dette grundlag er tilstrækkeligt oplyst, og den har derfor i henhold til procesreglementets artikel 76, stk. 2, besluttet, at der ikke skal afholdes mundtlig forhandling.
V – Vurdering af appellen
24.
Kommissionen kritiserer med sin appel, som er støttet på et enkelt retsgrundlag, at Retten i den foreliggende sag uretmæssigt har fastslået, at artikel 22 i direktiv 2003/55 skulle finde anvendelse i stedet for artikel 36 i direktiv 2009/73.
25.
Det er uklart, hvorfor Kommissionen i denne forbindelse henviser til artikel 288 TEUF og artikel 297, stk. 1, TEUF, og det forklares intetsteds i Kommissionens appelskrift. I sidste ende kan det imidlertid lades åbent, hvilken relevans disse to bestemmelser i traktaten (
17
) skulle have for den foreliggende sag. Kommissionens egentlige klagepunkt er nemlig, at Retten har begået en fejl for så vidt angår de generelle EU-retlige principper for nye reglers tidsmæssige anvendelighed på igangværende sager. Dette klagepunkt vil jeg behandle i det følgende, idet jeg først vil beskrive de nævnte principper (jf. nedenfor, afsnit A) og derefter vil diskutere deres anvendelighed på den foreliggende sag (jf. nedenfor, afsnit B).
A – Principperne for den tidsmæssige anvendelse af nye regler
26.
Principperne for den tidsmæssige anvendelse af nye regler er en del af EU-rettens almindelige retsprincipper og kan i sidste ende føres tilbage til medlemsstaternes fælles retstraditioner.
27.
Traditionelt skelner man i denne forbindelse mellem proceduremæssige og materielle bestemmelser.
28.
Nye processuelle regler antages almindeligvis at finde anvendelse i samtlige tvister, der verserer på ikrafttrædelsestidspunktet (
18
). Derimod skal de materielle regler normalt fortolkes således, at de kun omfatter forhold, som ligger forud for ikrafttrædelsen, såfremt det af ordlyden, bestemmelsernes formål eller opbygning klart fremgår, at dette har været meningen (
19
).
29.
For så vidt angår nye materielle regler kendes imidlertid desuden det princip, at en ny regel finder øjeblikkelig anvendelse på fremtidige virkninger af en situation, der opstod, mens den tidligere regel var gældende (
20
).
30.
Sammenfattende kan det udledes af disse principper, som er anerkendt i fast retspraksis, at en ny retsregel ikke skal finde anvendelse på afsluttede situationer, medmindre der undtagelsesvis er bestemt noget andet. Derimod skal uafsluttede situationer, hvor der ikke forekommer retlige situationer, der er opstået og endeligt fastlagt, mens den tidligere lov var gældende, vurderes efter de nye regler, så snart disse træder i kraft (
21
).
31.
Dette gælder både for proceduremæssige og for materielle spørgsmål.
32.
Hensigten med straks at anvende nye regler på endnu ikke afsluttede situationer er at bidrage til, at lovgivers aktuelle vurderinger slår igennem så hurtigt og omfattende som muligt, og at traktaternes målsætninger gennemføres bedst muligt.
33.
Kun undtagelsesvis kan de gamle regler fortsat anvendes på ikke afsluttede situationer. For det første kan de særlige forhold i det sagsområde, der skal reguleres, betyde, at de nye regler – især hvis der indføres en indviklet ny procedure eller sågar et grundlæggende systemskifte – først skal gælde for situationer, som er opstået efter reglernes ikrafttræden eller efter en bestemt skæringsdag (
22
). For det andet kan princippet om beskyttelse af berettiget forventning betyde, at de gamle regler skal finde anvendelse på visse situationer, som har taget deres begyndelse tidligere (
23
).
B – Princippernes anvendelse på den foreliggende sag
34.
Direktiv 2003/55 blev erstattet af direktiv 2009/73 den 3. marts 2011, altså blot få dage efter, at Kommissionen var blevet anmodet om at kontrollere den tjekkiske indrømmelse af en undtagelse i den foreliggende sag.
35.
Det står fast, at de materielle krav til en indrømmelse af en undtagelse fra de nationale instanser samt til Kommissionens kontrol af denne indrømmelse af en undtagelse i artikel 22 i direktiv 2003/55 og i artikel 36 i direktiv 2009/73 ikke adskiller sig indholdsmæssigt og højst indeholder mindre, ubetydelige forskelle i formuleringen. Tvisten vedrører alene spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen ved sin kontrol af den her omhandlede tjekkiske indrømmelse af en undtagelse skulle følge de proceduremæssige bestemmelser i det gamle eller det nye direktiv. Dette har især betydning for de beføjelser til at træffe en afgørelse og de afgørelsesfrister, som stod til Kommissionens rådighed.
36.
I modsætning til Rettens opfattelse (
24
) er dette i mindre grad et spørgsmål om de nye proceduremæssige bestemmelsers tilbagevirkende kraft, og i højere grad et spørgsmål om de gamle reglers fortsatte gyldighed. Det skal afklares, om Kommissionen skulle afslutte en forvaltningssag, som var indledt i henhold til artikel 22 i direktiv 2003/55, efter den nævnte bestemmelse, selv om direktiv 2003/55 allerede var ophævet, da den omtvistede afgørelse blev truffet, og det nu var direktiv 2009/73, der var gældende.
37.
Hvis man lægger det princip til grund, som jeg nævnte ovenfor (
25
), og ifølge hvilket nye proceduremæssige regler generelt straks finder anvendelse på alle sager, som er verserende på tidspunktet for deres ikrafttræden, støtter dette uden tvivl Kommissionens tese om, at dens anfægtede afgørelse skulle træffes efter de nye proceduremæssige bestemmelser.
38.
MGS’ og Den Tjekkiske Republiks modstridende opfattelse, som blev bekræftet ved den appellerede dom, og ifølge hvilken det i den foreliggende sag var de gamle proceduremæssige bestemmelser, der skulle lægges til grund, kan derimod kun tiltrædes, hvis enten de særlige forhold i det regulerede sagsområde (jf. ovenfor, afsnit 1) eller tvingende hensyn til princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. nedenfor, afsnit 2) gjorde det nødvendigt fortsat at lade direktiv 2003/55 være gældende.
39.
Er dette ikke tilfældet, må det principielt fastholdes, at en afgørelse fra Kommissionen ikke kan støttes på et retsgrundlag, som allerede er ophævet på det tidspunkt, hvor afgørelsen bliver truffet (
26
).
1. Ingen særlige forhold ved det regulerede sagsområde berettiger en undtagelse fra princippet om, at nye proceduremæssige bestemmelser finder anvendelse omgående
40.
Retten støtter sig i den appellerede dom i høj grad på de særlige forhold ved det regulerede sagsområde for at begrunde, at det i den foreliggende sag fortsat er artikel 22 i direktiv 2003/55, der skal finde anvendelse, og ikke artikel 36 i direktiv 2009/73. I det efterfølgende vil jeg derfor undersøge, om der faktisk foreligger sådanne særlige forhold i den foreliggende sag. Jeg vil først behandle den såkaldte »Salumi-undtagelse«, som Retten henviser til [jf. litra a) nedenfor], og derefter diskutere MGS’ idé om en skæringsdag [jf. litra b) nedenfor] samt ligebehandlingsprincippet, som fremføres af den tjekkiske regering [jf. litra c) nedenfor].
a) »Salumi-undtagelsen«: Er de proceduremæssige og materielle bestemmelser i tredje gasdirektiv uadskilleligt forbundne?
41.
Retten har i den foreliggende sag med henvisning til Salumi-dommen (
27
) anført, at de proceduremæssige og materielle ændringer, som er indført ved artikel 36 i direktiv 2009/73, er »uadskilleligt forbundne«, og at de derfor i den foreliggende sag »ikke kan tillægges tilbagevirkende kraft« (
28
).
42.
Denne opfattelse er behæftet med retlige fejl på to punkter.
43.
For det første skal det erindres, at man i forbindelse med anvendelse af artikel 36 i direktiv 2009/73 på en verserende sag ved Kommissionen som den her omhandlede vedrørende kontrol af den tjekkiske indrømmelse af en undtagelse slet ikke kan tale om »tilbagevirkende kraft« i ordets egentlige forstand (
29
). Der er tværtimod kun tale om omgående anvendelse af nye bestemmelser på en verserende sag, som er indledt i henhold til de gamle regler, altså højst om en »uægte tilbagevirkende kraft«.
44.
For det andet støtter Retten sig på en fejlagtig fortolkning af Salumi-dommen. Det kan nemlig på ingen måde udledes af denne dom, at en ny regel aldrig skal finde anvendelse, hvis den træder i kraft under en verserende forvaltningssag, og dens proceduremæssige og materielle bestemmelser er uadskilleligt forbundne.
45.
I virkeligheden er undtagelsen fra den omgående anvendelse af nye regler, som anerkendes i Salumi-dommen, formuleret langt snævrere. Den omhandlede det særlige tilfælde, hvor der er tale om et grundlæggende systemskifte, og hvor de nationale regler på området erstattes med fællesskabsregler, som indeholder både processuelle og materielretlige regler, der er uadskilleligt forbundne – en »samlet regulering« – og som ikke for så vidt angår de enkelte bestemmelsers virkning i tidsmæssig henseende kan vurderes hver for sig (
30
).
46.
Der var ikke tale om et sådant grundlæggende systemskifte i forbindelse med overgangen fra andet til tredje gasdirektiv. Tværtimod er direktiv 2009/73 en videreudvikling af et allerede eksisterende system af fælles bestemmelser for det indre marked for naturgas. Domstolen har tidligere fastslået, at Salumi-undtagelsen ikke gælder i tilfælde, hvor en eksisterende EU-retlig ordning erstattes af en ny EU-retsakt med visse ændringer (
31
).
47.
I det foreliggende tilfælde gør sig yderligere det forhold gældende, at ændringen i artikel 36 i direktiv 2009/73 kun vedrørte nogle punkter i den procedure, som Kommissionen skal følge, hvorimod de materielle bestemmelser indholdsmæssigt forblev uændrede i forhold til artikel 22 i direktiv 2003/55. Også dette taler imod at antage, at der var tale om et grundlæggende systemskifte som det, der forelå i Salumi-sagen.
48.
I øvrigt siger det forhold, at de proceduremæssige bestemmelser er ændret på nogle punkter – måske endda væsentligt – ikke i sig selv noget om, hvorvidt de proceduremæssige og materielle bestemmelser i artikel 36 i direktiv 2009/73 er så uadskilleligt forbundne med hinanden, at de for så vidt angår de enkelte bestemmelsers virkning ikke kan vurderes hver for sig a la Salumi.
49.
I sidste ende er det blot en påstand i den appellerede dom, at de proceduremæssige og materielle bestemmelser er uadskillelige, og Retten leverer ingen konkrete holdepunkter for denne påstand. I stedet fortaber Retten sig i en skildring af nogle proceduremæssige ændringer (
32
), som ganske vist utvivlsomt er en følge af direktiv 2009/73, og som bestemt også kan være af en vis betydning, men som er ikke relevante for den foreliggende sag (
33
).
50.
I den foreliggende sag har Retten således med urette støttet sig på »Salumi-undtagelsen« for at begrunde, at artikel 36 i direktiv 2009/73 ikke skulle finde anvendelse, og at artikel 22 i direktiv 2003/55 i stedet fortsat skulle have været anvendt.
b) Ingen bestemmelse om skæringsdag afhængigt af sagens indledning
51.
Direktiv 2009/73 indeholder ingen overgangsordning for verserende forvaltningssager. I mangel af en sådan ordning kan man ikke antage en bestemmelse om skæringsdagen for overgangen fra direktiv 2003/55 til direktiv 2009/73 i form af, at det kun skulle være den gamle lovgivning, der skulle finde anvendelse på alle sager, som var indledt før den 3. marts 2011.
52.
EU-retten indeholder heller ikke noget generelt retsprincip om, at en sag altid skal afgøres efter de proceduremæssige bestemmelser, der var gældende på det tidspunkt, hvor sagen blev indledt. Tværtimod skal nye regler som ovenfor nævnt som regel anvendes straks, også på allerede verserende sager (
34
). Domstolen har f.eks. selv handlet efter dette princip, når proceduremæssige ændringer var trådt i kraft (
35
).
53.
Domstolen har ganske vist for så vidt angår de EU-retlige forskrifter om miljøkonsekvensvurderinger slået fast, at disse kun finder anvendelse på et projekt, hvis der er indgivet formel ansøgning om tilladelse efter udløbet af gennemførelsesfristen i den pågældende medlemsstat (
36
).
54.
Domstolen antog imidlertid kun, at der forelå en sådan bestemmelse om en skæringsdag for så vidt angik det materielle spørgsmål om, hvorvidt der overhovedet foreligger en pligt til at gennemføre miljøkonsekvensvurderinger for projekter. Derimod finder punktvise ændringer i de EU-retlige forskrifter om proceduren i forbindelse med miljøkonsekvensvurderinger straks anvendelse, også for verserende sager (
37
).
55.
I øvrigt skyldes den nævnte bestemmelse om en skæringsdag i forbindelse med miljøkonsekvensvurderingen primært den store kompleksitet i de pågældende sager (
38
). Også af denne grund kan den ikke uden videre anvendes på andre sagsområder, som ikke er tilsvarende komplekse.
56.
Overfører man dette til den foreliggende sag, må det fremhæves, at artikel 36 i direktiv 2009/73 ikke medførte noget grundlæggende systemskifte, men kun punktvise ændringer i de proceduremæssige bestemmelser, som Kommissionen skal følge. Disse ændringer medførte f.eks. ikke en ekstra belastning eller forsinkelse i forbindelse med kontrollen af de nationale instansers indrømmelser af undtagelser, men tværtimod en opstramning af proceduren. Kommissionen er nemlig ikke længere forpligtet til at rette en uformel anmodning til medlemsstaten om at ændre eller tilbagetrække indrømmelsen af undtagelsen, før den træffer en afsluttende afgørelse (dette var stadig tilfældet i henhold til artikel 22, stk. 4, tredje punktum, i direktiv 2003/55). I artikel 36 i direktiv 2009/73 er dette mellemliggende skridt udgået, hvilket bidrager til større effektivitet i sagsbehandlingen.
57.
Under disse omstændigheder ville det være rimeligt straks at anvende artikel 36 i direktiv 2009/73 på den her omhandlede forvaltningssag, selv hvis man ville inddrage retspraksis om miljøkonsekvensvurderingen til brug for den foreliggende sag.
58.
Jeg deler ikke den tjekkiske regerings bekymring for, at »toget« i form af forvaltningssagen kunne blive afsporet, hvis man undervejs skiftede fra artikel 22 i direktiv 2003/55 til artikel 36 i direktiv 2009/73 som nyt retsgrundlag. I og med at Kommissionen straks lagde de nye proceduremæssige bestemmelser til grund, nåede toget nemlig sin planmæssige destination, selv om køreplanen måske havde ændret sig lidt undervejs. Hvis man var kørt videre efter direktiv 2003/55, ville man derimod efter min opfattelse være kommet ud på et sidespor.
c) Ligebehandlingsprincippet
59.
Den tjekkiske regering fremfører endvidere »principperne om lighed og retfærdighed«. Efter den tjekkiske regerings opfattelse ville det føre til en uberettiget forskelsbehandling, hvis det var op til Kommissionens frie skøn at vælge, hvilke regler der skulle finde anvendelse, og dette – ved forvaltningssager, som er indledt samtidig – kun afhang af, hvornår denne institution traf den pågældende afgørelse.
60.
Dette anbringende må ligeledes forkastes.
61.
Kommissionen har ikke et frit skøn til at vælge, hvornår den træffer afgørelse om, hvorvidt en national indrømmelse af en undtagelse er i overensstemmelse med regler for det indre marked for naturgas. Ifølge princippet om god forvaltning (jf. også artikel 41 i chartret om grundlæggende rettigheder) skal Kommissionen tværtimod behandle alle sager uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist.
62.
Det forhold, at Kommissionen muligvis har truffet afgørelse om, hvorvidt visse nationale indrømmelser af undtagelser var i overensstemmelse med reglerne, før den 3. marts 2011 og dermed stadig efter de gamle regler, mens den først har truffet afgørelse vedrørende andre nationale indrømmelser af undtagelser efter denne dato og dermed efter de nye regler, udgør ikke i sig selv en overtrædelse af ligebehandlingsprincippet eller generelle retfærdighedshensyn. Tværtimod foreligger der et objektivt kriterium for overgangen i form af tidspunktet for ikrafttrædelsen af direktiv 2009/73 den 3. marts 2011, som er fastsat af EU-lovgiver.
63.
Kun hvis det skulle vise sig, at Kommissionen under behandlingen af visse sager vedrørende kontrol af nationale indrømmelser af undtagelser på vilkårlig vis har forhalet eller fremskyndet sine endelige, afsluttende afgørelser for at kunne træffe dem før eller efter ikrafttrædelsen af direktiv 2009/73, kunne der være tale om tilsidesættelse af principperne om god forvaltning og ligebehandling samt i sidste ende om magtfordrejning (
39
). Dette er der imidlertid ingen holdepunkter for i den foreliggende sag. Tværtimod fremgår det af Rettens konstateringer, at forvaltningssagen blot var nogle få dage gammel, da lovgivningen blev ændret den 3. marts 2011 med overgangen til direktiv 2009/73.
2. Ingen berettiget forventning om gamle reglers fortsatte gyldighed
64.
Til sidst skal det undersøges, om tvingende hensyn til beskyttelse af berettiget forventning i denne sag gjorde det nødvendigt fortsat at lade direktiv 2003/55 være gældende.
65.
Navnlig MGS, men også den tjekkiske regering, har påberåbt sig sådanne hensyn i appelsagen ved Domstolen.
66.
Deres argumentation støttes imidlertid på den forkerte præmis, at der med de tjekkiske myndigheders indrømmelse af en undtagelse forelå en afsluttet sag, som der ikke måtte sættes spørgsmålstegn ved som følge af anvendelse af senere udstedte nye regler som artikel 36 i direktiv 2009/73.
67.
Som Domstolen tidligere har fastslået, må princippet om beskyttelse af den berettigede forventning imidlertid ikke udvides så langt, at det generelt forhindrer, at en ny ordning finder anvendelse på endnu ikke indtrådte virkninger af en situation, der er opstået, mens den gamle regel var gældende (
40
).
68.
Dette gælder i endnu højere grad i en proceduremæssig kontekst som den her omhandlede. Proceduren for indrømmelse af undtagelser fra reglerne om det indre marked for naturgas i artikel 22 i direktiv 2003/55 er nemlig, ligesom den bestemmelse, der afløser artikel 36 i direktiv 2009/73, en samlet procedure, selv om den forløber i to faser, hvoraf den ene gennemføres på nationalt plan og den anden på EU-plan.
69.
I den appellerede dom har Retten ganske vist korrekt antaget, at der var tale om en sådan samlet procedure (
41
), men den har ikke draget de nødvendige konsekvenser heraf i forhold til den sag, der verserede for den.
70.
Ud fra konstateringen af, at der var tale om en samlet procedure bestående af to faser, burde Retten have konkluderet, at der aldrig kunne være tale om endeligt fastlagte retlige positioner (
42
) alene på grundlag af en indrømmelse af en undtagelse, som var udstedt af de nationale myndigheder. For det første var det med udstedelsen af den tjekkiske indrømmelse af en undtagelse kun den første af de to faser i den samlede procedure, der var afsluttet. For det andet er proceduren til indrømmelse af undtagelser i henhold til direktiv 2003/55 og 2009/73 til forskel fra andre typer procedurer – f.eks. proceduren for tildeling af offentlige kontrakter (
43
), som MGS henviser til – netop udformet med henblik på at sikre, at en afgørelse, som er truffet i første fase, kan tages op til vurdering igen i anden fase.
71.
Det er muligt, at en national myndigheds indrømmelse af en undtagelse er foreløbig anvendelig, indtil Kommissionen har afgjort, om den er i overensstemmelse med reglerne om det indre marked for naturgas. Ingen kan imidlertid have en berettiget forventning til, at de undtagelser, som en national myndighed har indrømmet, er endelige, før Kommissionen har truffet den endelige, afsluttende afgørelse (
44
).
72.
Som MGS fremhæver, kan det ganske vist sagtens forekomme, at Kommissionen i en konkret sag ikke kræver af en national myndighed, at den skal ændre sin indrømmelse af en undtagelse eller trække den tilbage. Dette er imidlertid kun en eventualitet, som de berørte virksomheder på ingen måde må have forventning til vil bestå. De må tværtimod påregne, at Kommissionen vil kræve ændringer eller sågar tilbagetrækning af den nævnte indrømmelse af en undtagelse, både på grundlag af direktiv 2003/55 og inden for anvendelsesområdet for direktiv 2009/73.
73.
Under disse omstændigheder foreligger der ingen tvingende hensyn til beskyttelse af den berettigede forventning, som kunne forhindre, at reglerne i direktiv 2009/73 fandt anvendelse på den foreliggende sag.
C – Sammenfatning
74.
Alt i alt har Retten således anlagt en urigtig fortolkning af EU’s generelle principper for den tidsmæssige anvendelse af retsregler. Den appellerede dom er følgelig behæftet med en retlig fejl og må derfor ophæves (artikel 61, stk. 1, første punktum, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol).
D – Supplerende bemærkning til spørgsmålet om frister
75.
I sagen for Domstolen har MGS fremført det argument, at Kommissionen ikke havde beføjelse til at træffe en beslutning som den, der er indeholdt i den anfægtede afgørelse, idet den havde overskredet den frist, der stod til dens rådighed.
76.
Denne argumentation bygger på den præmis, at det var den gamle lovgivning i henhold til direktiv 2003/55, der skulle lægges til grund i den foreliggende sag. Som anført ovenfor er det imidlertid den nye lovgivning i henhold til direktiv 2009/73, der finder anvendelse på afgørelsen i den foreliggende sag, og Kommissionen har ubestridt overholdt fristerne i henhold til dette direktiv. Dermed bortfalder MGS’ anbringende om, at afgørelsen ikke var truffet inden for den gældende frist.
77.
Selv hvis man antog, at det fortsat var den gamle lovgivning i henhold til direktiv 2003/55, der fandt anvendelse i den foreliggende sag, ville dette dog på ingen måde nødvendigvis betyde, at Kommissionens beføjelse til at træffe afgørelse bortfaldt på grund af overskridelse af fristen. I EU-retten findes der ganske vist nogle sagsområder, hvor tavshed fra Kommissionens side ved udløbet af en fastsat frist opfattes som en tilladelse, og hvor Kommissionen frakendes beføjelsen til at skride ind (
45
). Sådanne tilfælde er imidlertid sjældne og hviler som regel på en udtrykkelig anordning fra EU-lovgivers side (
46
), som ikke findes hverken i direktiv 2003/55 eller i direktiv 2009/73.
78.
Det kan derfor ikke nødvendigvis antages i den foreliggende sag, at Kommissionen ikke længere har beføjelse til at træffe en afgørelse, når fristen er udløbet (
47
). Dog ville Kommissionens manglende overholdelse af fristen i forbindelse med artikel 22 i direktiv 2003/55 eller artikel 36 i direktiv 2009/73, medmindre der foreligger en gyldig grund, kunne udløse et ansvar for Unionen uden for kontraktforhold, hvis betingelserne i artikel 340, stk. 2, TEUF er opfyldt.
VI – Ophævelse af den appellerede dom og hjemvisning til Retten
79.
Når Domstolen ophæver den af Retten trufne afgørelse, kan den selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse (artikel 61, stk. 1, andet punktum, første alternativ, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol).
80.
Den foreliggende sag er delvis moden til påkendelse.
81.
Som anført ovenfor tog Retten fejl, da den antog, at direktiv 2003/55 skulle finde anvendelse på den foreliggende sag. I virkeligheden har Kommissionen helt retmæssigt støttet den anfægtede afgørelse på direktiv 2009/73. Dermed er det første anbringende, som MGS gjorde gældende til støtte for sit annullationssøgsmål ved Retten, ugrundet. Vedrørende dette punkt kan Domstolen træffe endelig afgørelse i sagen.
82.
Hvad derimod angår det andet og det tredje anbringende, som MGS påberåber sig til støtte for annullationssøgsmålet, har Retten ikke behandlet disse i den appellerede dom. De processkrifter, som parterne har indgivet i første instans, indeholder ganske vist redegørelser vedrørende disse anbringender. Alligevel er jeg i tvivl om, hvorvidt Domstolen alene på dette grundlag er tilstrækkeligt informeret til at kunne træffe en endelig afgørelse om det annullationssøgsmål, som er anlagt ved Retten.
83.
Under disse omstændigheder forekommer det hensigtsmæssigt at hjemvise sagen til Retten, så denne kan tage stilling til MGS’ andet og tredje anbringende (artikel 61, stk. 1, andet punktum, andet alternativ, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol).
VII – Sagens omkostninger
84.
Hvis appellen tages til følge, og Domstolen i overensstemmelse med mit forslag hjemviser sagen til Retten, udsættes afgørelsen vedrørende omkostningerne (slutning modsætningsvis på grundlag af procesreglementets artikel 184, stk. 2).
VIII – Forslag til afgørelse
85.
På grundlag af det anførte foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1)
Dommen afsagt af Den Europæiske Unions Ret den 6. september 2013, Globula mod Europa-Kommissionen (sag T-465/11, EU:T:2013:406), ophæves.
2)
Sagen hjemvises til Retten, så denne kan tage stilling til andet og tredje anbringende i søgsmålet med påstand om annullation af Europa-Kommissionens afgørelse K(2011) 4509 af 27. juni 2011.
3)
Afgørelsen om sagens omkostninger udsættes.«
(
1
) – Originalsprog: tysk.
(
2
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/55/EF af 26.6.2003 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 98/30/EF (EUT L 176, s. 57).
(
3
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/73/EF af 13.7.2009 om fælles regler for det indre marked for naturgas og om ophævelse af direktiv 2003/55/EF (EUT L 211, s. 94).
(
4
) – Dom Globula mod Kommissionen (T-465/11, EUT:T.2013:406, herefter »den appellerede dom« eller »Rettens dom«).
(
5
) – Jf. artikel 53 og 54 i direktiv 2009/73.
(
6
) – Artikel 18 og 19 i direktiv 2003/55, henholdsvis artikel 32 og 33 i direktiv 2009/73.
(
7
) – Artikel 19, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2003/55, henholdsvis artikel 33, stk. 1, andet punktum, i direktiv 2009/73.
(
8
) – Artikel 22, stk. 1, i direktiv 2003/55, henholdsvis artikel 36, stk. 1, i direktiv 2009/73. I den tyske udgave af formuleringen af de to bestemmelser optræder en forskel mellem »großen neuen Erdgasinfrastrukturen« (»store nye gasinfrastrukturer«) (artikel 22, stk. 1, i direktiv 2009/73) og »größeren neuen Erdgasinfrastrukturen« (»større nye gasinfrastrukturer«) (artikel 36, stk. 1, i direktiv 2003/55), som ikke genfindes i de fleste andre sprogudgaver, navnlig ikke i den franske og engelske.
(
9
) – Artikel 22, stk. 4, første og andet punktum, i direktiv 2003/55, henholdsvis artikel 36, stk. 8, i direktiv 2009/73.
(
10
) – Artikel 22, stk. 4, tredje og fjerde punktum, i direktiv 2003/55, henholdsvis artikel 36, stk. 9, i direktiv 2009/73.
(
11
) – Selskabet Globula a.s. har ifølge egne oplysninger ændret navn til Moravia Gas Storage a.s. med virkning fra den 5.8.2013. I det følgende vil virksomheden for nemheds skyld blive benævnt »MGS«.
(
12
) – Herefter »ministeriet«.
(
13
) – På daværende tidspunkt stadig under navnet Globula.
(
14
) – Det andet anbringende vedrører tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, og det tredje vedrører en åbenbar urigtig bedømmelse af de faktiske omstændigheder.
(
15
) – Præmis 24-39 i den appellerede dom.
(
16
) – Præmis 36, sammenholdt med præmis 25 i den appellerede dom.
(
17
) – Den første af de to bestemmelser definerer de retsakter, som institutionerne vedtager for at udøve Unionens beføjelser, og beskriver bl.a., hvad et direktiv er. Den anden indeholder bestemmelser om lovgivningsmæssige retsakters vedtagelse, offentliggørelse og ikrafttræden.
(
18
) – Domme Meridionale Industria Salumi m.fl. (212/80-217/80, EU:C:1981:270, præmis 9), Pokrzeptowicz-Meyer (C-162/00, EU:C:2002:57, præmis 49), Molenbergnatie (C-201/04, EU:C:2006:136, præmis 31) og Kommissionen mod Spanien (C-610/10, EU:C:2012:781, præmis 45); se også mit forslag til afgørelse Gruber (C-570/13, EU:C:2014:2374, punkt 17).
(
19
) – Domme Meridionale Industria Salumi m.fl. (212/80-217/80, EU:C:1981:270, præmis 9), Pokrzeptowicz-Meyer (C-162/00, EU:C:2002:57, præmis 49), Molenbergnatie (C-201/04, EU:C:2006:136, præmis 31) og Kuso (C-614/11, EU:C:2013:544, præmis 24).
(
20
) – Domme Brock (68/69, EU:C:1970:24, præmis 6), Licata mod WSA (270/84, EU:C:1986:304, præmis 31), Pokrzeptowicz-Meyer (C-162/00, EU:C:2002:57, præmis 50), Monsanto Technology (C-428/08, EU:C:2010:402, præmis 66) og Kuso (C-614/11, EU:C:2013:544, præmis 25).
(
21
) – Dom Gemeinde Altrip m.fl. (C-72/12, EU:C:2013:712, præmis 22).
(
22
) – Jf. i denne retning domme Meridionale Industria Salumi m.fl. (212/80-217/80, EU:C:1981:270, præmis 11 og 12), og Gemeinde Altrip m.fl. (C-72/12, EU:C:2013:712, præmis 25 og 26).
(
23
) – Jf. i denne retning domme Meridionale Industria Salumi m.fl. (212/80-217/80, EU:C:1981:270, præmis 10 og 14), Pokrzeptowicz-Meyer (C-162/00, EU:C:2002:57, præmis 49) og Kuso (C-614/11, EU:C:2013:544, præmis 24).
(
24
) – Rettens opfattelse er især præciseret i præmis 36 i den appellerede dom.
(
25
) – Jf. ovenfor, punkt 28 i dette forslag til afgørelse.
(
26
) – Kendelse Cantiere navale De Poli mod Kommissionen (C-167/11 P, EU:C:2012:164, præmis 53); se også domme ArcelorMittal Luxembourg mod Kommissionen og Kommissionen mod ArcelorMittal Luxembourg m.fl. (C-201/09 P og C-216/09 P, EU:C:2011:190, præmis 75) samt ThyssenKrupp Nirosta mod Kommissionen (C-352/09 P, EU:C:2011:191, præmis 88).
(
27
) – Dom Meridionale Industria Salumi m.fl. (212/80-217/80, EU:C:1981:270).
(
28
) – Præmis 36, sammenholdt med præmis 25 i den appellerede dom.
(
29
) – Jf. igen ovenfor, punkt 36 i dette forslag til afgørelse.
(
30
) – Domme Meridionale Industria Salumi m.fl. (212/80-17/80, EU:C:1981:270, præmis 11 og 12) og Molenbergnatie (C-201/04, EU:C:2006:136, præmis 32).
(
31
) – Dom Molenbergnatie (C-201/04, EU:C:2006:136, navnlig præmis 33).
(
32
) – Jf. herom præmis 28-34 i den appellerede dom.
(
33
) – Dette er særligt slående for så vidt angår beføjelserne for Agenturet for Samarbejde mellem Energireguleringsmyndigheder (ACER), hvis virke overhovedet ikke er på tale i den foreliggende sag. Som Retten selv anfører, vedrører den foreliggende sag ikke et infrastrukturanlæg beliggende på flere medlemsstaters territorium (jf. præmis 34 i den appellerede dom).
(
34
) – Jf. ovenfor, punkt 28 i dette forslag til afgørelse.
(
35
) – Vedrørende bortfaldet af begrænsningen i de nationale retters adgang til forelæggelser i artikel 68, EF under en verserende præjudiciel sag, jf. dom Weryński (C-283/09, EU:C:2011:85, præmis 27-32); vedrørende anvendelsen af procesreglementet af 2012 på sager, som var anlagt før dets ikrafttræden, jf., blandt mange, dom Kommissionen mod Stichting Administratiekantoor Portielje (C-440/11 P, EU:C:2013:514, præmis 123).
(
36
) – Domme Kommissionen mod Tyskland (C-431/92, EU:C:1995:260, præmis 29 og 32), Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C-81/96, EU:C:1998:305, præmis 23), Križan m.fl. (C-416/10, EU:C:2013:8, præmis 94), og Gemeinde Altrip m.fl. (C-72/12, EU:C:2013:712, præmis 25).
(
37
) – I denne retning dom Gemeinde Altrip m.fl. (C-72/12, EU:C:2013:712, præmis 27-30).
(
38
) – Domme Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C-81/96, EU:C:1998:305, præmis 24), Križan m.fl. (C-416/10, EU:C:2013:8, præmis 95) og Gemeinde Altrip m.fl. (C-72/12, EU:C:2013:712, præmis 26).
(
39
) – Jf. i denne retning dom Kommissionen mod Alrosa (C-441/07 P, EU:C:2010:377, præmis 89).
(
40
) – Domme Tomadini (84/78, EU:C:1979:129, præmis 21), Kommissionen mod Freistaat Sachsen (C-334/07 P, EU:C:2008:709, præmis 43) og Stadt Papenburg (C-226/08, EU:C:2010:10, præmis 46).
(
41
) – Præmis 32 i den appellerede dom.
(
42
) – Jf. i denne retning igen dom Gemeinde Altrip m.fl. (C-72/12, EU:C:2013:712, præmis 22).
(
43
) – MGS påberåber sig i denne forbindelse dom Kommissionen mod Frankrig (C-337/98, EU:C:2000:543, præmis 35-42).
(
44
) – Jf. i denne retning dommen Centre d’exportation du livre français (C-199/06, EU:C:2008:79, præmis 66 og 67) og Kommissionen mod Freistaat Sachsen (C-334/07 P, EU:C:2008:709, præmis 53), som vedrører lignende problemstillinger på statsstøtteområdet.
(
45
) – Nogle eksempler på EU-retlige bestemmelser, hvor en institutions tavshed antages at være et samtykke eller et afslag, findes i mit forslag til afgørelse Housieaux (C-186/04, EU:C:2005:70, punkt 35).
(
46
) – En sjælden undtagelse, hvor Domstolen på baggrund af Kommissionens manglende overholdelse af en frist kluderede, at Kommissionens beføjelse til at træffe afgørelse bortfaldt, findes vedrørende samhørighedsfondene (domme Spanien mod Kommissionen, C-197/13 P, EU:C:2014:2157, præmis 103, og Spanien mod Kommissionen, C-429/13 P, EU:C:2014:2310, præmis 34). Noget lignende gør sig gældende for kontrollen af nationale planer for tildeling af drivhusgasemissionskvoter i forbindelse med EU’s klimapolitik (dom Kommissionen mod Letland, C-267/11 P, EU:C:2013:624, præmis 46 og 58).
(
47
) – Supplerende kan det bemærkes, at heller ikke artikel 36 i direktiv 2009/73 indeholder nogen bestemmelse herom. Tværtimod kan man i en omvendt slutning ud fra stk. 9, andet afsnit, i denne bestemmelse konkludere, at Kommissionens manglende overholdelse af fristen heller ikke fremover skal medføre, at beføjelsen til at træffe afgørelse bortfalder.