61997CC0232_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 La presente causa offre alla Corte l'occasione di pronunciarsi ancora una volta sul campo di applicazione della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (1) (in prosieguo: la «direttiva»). La Corte è chiamata a chiarire se la nozione di «scarico» di cui all'art. 1, n. 2, lett. d), della predetta direttiva comprenda anche l'inquinamento derivante da fonti significative, comprese le fonti multiple e diffuse, di determinate sostanze di cui all'art. 5, n. 1, della direttiva del Consiglio 12 giugno 1986, 86/280/CEE, concernente i valori limite e gli obiettivi di qualità per gli scarichi di talune sostanze pericolose che figurano nell'elenco I dell'allegato della direttiva 76/464/CEE (2). La Corte è chiamata, inoltre, a pronunciarsi sulla questione se sia consentito agli Stati membri adottare una nozione di «scarico» diversa e più ampia rispetto a quella figurante nella direttiva, ed esigere per l'autorizzazione degli scarichi anche condizioni non previste dalla direttiva e tali che l'impiego della sostanza nociva (nel caso concreto l'olio di creosoto) divenga impossibile, creando in tal modo i presupposti per un eventuale contrasto con la direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/769/CEE, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alle restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi (3), direttiva che disciplina in modo restrittivo l'utilizzazione di tali sostanze ma non le vieta.
Il quadro normativo comunitario
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La direttiva ha lo scopo di assicurare un'efficace protezione dell'ambiente idrico, e in questa prospettiva individua due categorie di sostanze pericolose. La prima comprende le sostanze che sono indicate nell'elenco I del suo allegato e che sono particolarmente nocive in base alle loro caratteristiche di tossicità, persistenza e bioaccumulazione. Ai sensi dell'art. 2 della direttiva gli Stati membri prendono provvedimenti atti a eliminare l'inquinamento delle acque provocato da tali sostanze. A questo scopo, qualsiasi scarico delle medesime è soggetto ad un'autorizzazione preventiva rilasciata dall'autorità competente dello Stato membro interessato. Nell'autorizzazione vengono fissate le norme di emissione, vale a dire la concentrazione massima di queste sostanze nocive che può essere presente negli scarichi (4). Per talune di queste sostanze il Consiglio ha fissato, in base all'art. 6 della direttiva, i valori limite che le norme di emissione, emanate dalle autorità nazionali, non devono superare, nonché gli obiettivi di qualità (5). Con la direttiva 12 giugno 1986, 86/280/CEE, il Consiglio ha disciplinato i valori limite delle norme di emissione, gli obiettivi di qualità nonché i metodi di analisi validi per le sostanze di cui all'elenco I che, alla data della sua emanazione, non erano state ancora oggetto di una direttiva specifica (di applicazione della direttiva). Tali valori ed obiettivi sono stati poi determinati per talune sostanze di cui al detto elenco I, e per tre di esse con la stessa direttiva 86/280 (6). Con quest'ultima il Consiglio ha, inoltre, introdotto delle regole non previste dalla direttiva e, tra queste, l'obbligo per gli Stati di stabilire, per le predette sostanze (cioè quelle che figurano all'allegato II della direttiva 86/280) «programmi specifici allo scopo di evitare o di eliminare l'inquinamento derivante da fonti significative di queste sostanze (comprese le fonti multiple e diffuse) diverse dalle fonti di scarichi soggette al regime dei valori limite comunitari o delle norme nazionali di emissione» (art. 5) (7).
3 La seconda categoria comprende le sostanze indicate nell'elenco II della direttiva. Si tratta delle sostanze i cui effetti nocivi sull'ambiente idrico possono essere circoscritti ad una determinata zona e dipendono dalle caratteristiche delle acque di ricevimento e dalla loro localizzazione. Rientrano in tale seconda categoria anche le sostanze appartenenti alla prima per le quali non siano stati determinati i valori limite (è questo il caso dell'olio di creosoto di cui si controverte nella causa principale).
Ai sensi dell'art. 2 della direttiva gli Stati membri sono tenuti a ridurre (non quindi ad eliminare) l'inquinamento provocato dalle sostanze della seconda categoria. Per raggiungere tale obiettivo si fa obbligo agli Stati di stabilire «programmi» con l'indicazione degli «obiettivi di qualità» per le acque; tali obiettivi dovranno rispettare le direttive più dettagliate o settoriali che il Consiglio abbia eventualmente adottato. Anche per lo scarico delle sostanze della seconda categoria la direttiva fa obbligo agli Stati di prevedere un regime di autorizzazioni preventive, con fissazione delle norme di emissione calcolate in funzione dei predetti obiettivi.
4 L'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva definisce lo «scarico» come l'immissione nelle acque delle sostanze che figurano «nell'elenco I o nell'elenco II dell'allegato, ad eccezione degli scarichi di fanghi di dragaggio, degli scarichi operativi effettuati da navi nelle acque territoriali, dell'immersione di rifiuti effettuata da navi nelle acque territoriali». La lett. e) della stessa disposizione definisce l'«inquinamento» come «lo scarico effettuato direttamente o indirettamente dall'uomo nell'ambiente idrico di sostanze o di energia le cui conseguenze siano tali da mettere in pericolo la salute umana, nuocere alle risorse viventi e il sistema ecologico idrico, compromettere le attrattive o ostacolare altri usi legittimi delle acque».
5 Ai sensi dell'art. 10 della direttiva gli Stati membri «possono, ove occorra, stabilire individualmente o congiuntamente disposizioni più severe di quelle previste dalla presente direttiva».
6 La direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/769/CEE, come modificata dalla direttiva 94/90 (8), contiene disposizioni restrittive uniformi in ordine all'immissione sul mercato e all'uso di talune sostanze e preparati pericolosi che figurano nell'allegato della direttiva medesima. L'olio di creosoto figura al punto 32 di tale allegato, ove vengono anche precisate le condizioni in base alle quali ne è consentita l'utilizzazione.
Quadro normativo nazionale
7 Nell'ordinamento olandese l'inquinamento delle acque di superficie è disciplinato da un'apposita legge (Wet Verontreiniging oppervlaktewaterne, in prosieguo: la «Wvo»), entrata in vigore il 1, dicembre 1970. Il contenuto di questa legge corrisponde in larga misura alle prescrizioni della direttiva. Successivamente, per adattare la Wvo alla direttiva è stata emanata la legge del 24 giugno 1981 (Stb. 414). Per combattere l'inquinamento delle acque di superficie la Wvo vieta di immettervi, senza previa autorizzazione, rifiuti o sostanze inquinanti o nocive.
8 Il regolamento di esecuzione della Wvo, del 28 novembre 1974 (Stb. 1974, 709), contiene disposizioni più minuziose riguardanti gli scarichi derivanti da fonti diverse dagli impianti industriali. Ai sensi del suo art. 3 è vietata l'immissione in qualunque forma e in qualsiasi acqua di superficie di rifiuti, nonché delle sostanze inquinanti e nocive enumerate nell'allegato del predetto regolamento di esecuzione.
I fatti e i quesiti pregiudiziali
9 La società L. Nederhoff & Zn. (in prosieguo: la «Nederhoff») impiegava paletti di legno impregnati di olio di creosoto per la formazione dei bordi di sostegno delle rive. L'olio di creosoto contiene degli idrocarburi policiclici aromatici (IPA) e rientra pertanto tra le sostanze nocive che figurano nell'elenco I dell'allegato della direttiva. Dal momento, tuttavia, che nessun valore limite è stato sin qui fissato in applicazione dell'art. 6 della stessa direttiva per tali idrocarburi, al creosoto si applica il regime delle sostanze di cui all'elenco II dell'allegato di tale direttiva.
10 La Nederhoff domandava alla competente autorità olandese l'autorizzazione all'uso del creosoto solo dopo aver installato nelle acque di superficie i paletti trattati con tale sostanza.
11 L'autorità competente rigettava questa domanda per il fatto che risultava impossibile evitare la liberazione di IPA dai paletti trattati con olio di creosoto e il conseguente inquinamento delle acque. Essa, inoltre, rilevava che per il contenimento delle acque esistono soluzioni alternative che hanno un impatto minore sull'ambiente e il cui maggior costo viene comunque compensato da questo minore impatto.
12 La Nederhoff introduceva successivamente, innanzi al Raad van State, un ricorso contro la decisione di rigetto facendo valere che l'art. 1, n. 3, della Wvo è applicabile agli scarichi e non alle fonti di inquinamento diffuse, cui nella specie dovrebbe essere ricondotto, e che la direttiva permetterebbe alle autorità nazionali di adottare norme sugli scarichi più severe di quelle in essa contenute ma non anche di assoggettare al regime delle autorizzazioni altre fonti di inquinamento, diverse da quelle in essa previste.
13 Nella sua sentenza di rinvio il giudice olandese precisa che, sino ad oggi, egli ha dato un'interpretazione estensiva della nozione di «scarico», senza operare una distinzione tra le altre fonti multiple e diffuse cui fa riferimento la direttiva 86/280 e la nozione di scarico presente nella direttiva 76/464. Secondo il giudice olandese, dunque, l'obbligo della previa autorizzazione sussisterebbe anche per le fonti multiple e diffuse benché queste non siano soggette al regime dei valori limite comunitari o delle norme nazionali di emissione (9).
14 Il Nederlandse Raad van State ha pertanto proposto alla Corte i seguenti quesiti pregiudiziali:
«1) Se la nozione di "scarico" di cui all'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità, debba essere interpretata nel senso che essa ricomprende la nozione di "[altre] fonti significative di queste sostanze (comprese le fonti multiple e diffuse)" di cui all'art. 5 della direttiva del Consiglio 12 giugno 1986, 86/280/CEE, concernente i valori limite e gli obiettivi di qualità per gli scarichi di talune sostanze pericolose che figurano nell'elenco I dell'allegato della direttiva 76/464/CEE.
2) In caso di soluzione negativa della questione sub 1), se la nozione di "[altre] fonti significative (comprese le fonti multiple e diffuse)" di cui all'art. 5 della direttiva 86/280/CEE debba essere interpretata nel senso che è riconducibile ad essa la liberazione di particelle di olio di creosoto contenuto nel legno immesso in acque di superficie.
3) In caso di soluzione affermativa della questione sub 1), o in caso di soluzione negativa di entrambe le questioni sub 1) e sub 2), se la nozione di "scarico" di cui all'art. 1, n. 1, lett. d), della direttiva 76/464/CEE debba essere interpretata nel senso che è ad essa riconducibile:
a) l'immissione nelle acque di superficie di legno impregnato con olio di creosoto, pur essendo già accertato che l'olio di creosoto si libera in particelle nelle acque di superficie; o
b) la liberazione di particelle di olio di creosoto contenuto nel legno immesso in acque di superficie.
4) In caso di soluzione negativa della questione sub 3), lett. a), e/o della questione sub 3), lett. b), se, in particolare alla luce degli artt. 5, n. 2, e 10 della direttiva 76/464/CEE, sia consentito alla legislazione nazionale o alle competenti autorità di uno Stato membro attribuire alla nozione di "scarico" un significato più ampio rispetto alla direttiva in parola.
5) a) In caso di soluzione affermativa delle questioni sub 3, lett. a), e/o sub 3), lett. b), o sub 4), se l'art. 3 della direttiva 76/464/CEE, in connessione o meno con l'art. 10 della stessa direttiva, consenta che nella valutazione di domande di autorizzazione siano posti requisiti ulteriori non previsti dalla direttiva, quali l'obbligo di ricercare o prescegliere soluzioni alternative che presentino un impatto minore per l'ambiente.
b) In caso affermativo, se i requisiti ulteriori possano condurre a una situazione in cui il rilascio dell'autorizzazione non sia possibile o sia del tutto eccezionale.
6) In caso di soluzione affermativa delle questioni sub 3), lett. a), e/o sub 3), lett. b), o sub 4), se le condizioni limitative di cui alla categoria 32 dell'allegato I della direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/769/CEE, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alle restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi, ostino a che un'autorità competente di uno Stato membro, nel valutare le domande di autorizzazione riguardanti l'immissione in acque di superficie, ad opera di utilizzatori di professione, di legno trattato con olio di creosoto, adotti criteri di valutazione da rendere impossibile l'impiego di tale sostanza o da consentirlo solo in via del tutto eccezionale».
Sul primo quesito
15 Con il primo quesito il giudice a quo vuol sapere se, nella nozione di «scarico» di cui all'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva, rientri anche l'inquinamento derivante da «fonti significative (...), comprese le fonti multiple o diffuse» di cui all'art. 5 della direttiva 86/280.
16 Gli scarichi cui fa riferimento l'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva sono, come si ricava dalla lettera della disposizione, in combinato disposto con la successiva lett. e), quelli che hanno ad oggetto sostanze pericolose e che vengono effettuati «direttamente o indirettamente dall'uomo nell'ambiente idrico (...) le cui conseguenze siano tali da mettere in pericolo (...) il sistema ecologico idrico». Rientrano pertanto in tale definizione tutti quegli scarichi che sono imputabili ad una fonte individuabile e riconducibile ad un atto umano determinato. Rientrano in tale nozione anche quegli scarichi di sostanze inquinanti che non vengono effettuati direttamente nelle acque di superficie, ma in luoghi (come, ad esempio, nelle fogne o nei canali di deflusso) dai quali le sostanze nocive poi passano in dette acque, nonché quegli scarichi per i quali si possa ragionevolmente prevedere che le sostanze pericolose finiranno comunque nell'ambiente idrico.
17 Per quanto riguarda, poi, la nozione di «fonti multiple e diffuse», di cui all'art. 5 della direttiva 86/280, essa non è espressamente fornita dal testo della disposizione. Tuttavia, considerando che questa direttiva riguarda gli scarichi di sostanze che figurano nell'elenco I della direttiva 76/464, tale nozione può essere ricavata dalla definizione sopraindicata di «scarico». Si ricorda, al riguardo, che l'art. 5, par. 1, della direttiva 86/280 distingue espressamente le «fonti significative», le quali comprendono «le fonti multiple e diffuse», da quelle «soggette al regime dei valori limite comunitari o delle norme nazionali di emissione», cioè dalle fonti di inquinamento di cui all'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva 76/464. Queste ultime fonti di inquinamento sono gli «scarichi» oggetto della detta direttiva 76/464 e si riferiscono agli atti di emissione delle sostanze che figurano negli elenchi I e II riportati in allegato alla direttiva. Pertanto le «fonti multiple e diffuse» riguardano tutte quelle forme di inquinamento che non sono riconducibili ad una attività individuabile di emissione e dunque ad un atto umano determinato o specifico (ad esempio, l'inquinamento delle acque provocato dai nitrati di origine agricola). Infatti, poiché manca o non è individuabile il soggetto autore della immissione, non è concepibile la fissazione di valori limite di emissione e quindi l'imposizione di un obbligo di autorizzazione. Ne consegue che la nozione di «scarico», di cui alla direttiva 76/464, non comprende la immissione nell'ambiente di sostanze nocive derivanti dalle «fonti significative, comprese le fonti multiple e diffuse» di cui all'art. 5 della direttiva 86/280.
18 Dalla distinzione tra le due nozioni testé identificata si desume che lo «scarico», di cui alla direttiva 76/464, non comprende anche l'immissione nell'ambiente di sostanze nocive derivanti da fonti significative, comprese le fonti multiple e diffuse. Questa conclusione trova conforto nella lettera dell'art. 5, laddove si precisa che l'obbligo degli Stati di stabilire programmi specifici allo scopo di evitare o eliminare l'inquinamento derivante da queste fonti è circoscritto alle «sostanze oggetto di un riferimento specifico nell'allegato II» della direttiva 86/280 (10). Un'interpretazione estensiva della nozione di «scarico», nel senso che vanno ad essa ricondotte le fonti multiple o diffuse, anche se sarebbe coerente con l'obiettivo della direttiva che è quello di assicurare la tutela dell'ambiente idrico, sarebbe quindi in contrasto con la volontà del legislatore comunitario, che ha inteso imporre agli Stati, l'obbligo di stabilire programmi specifici per ridurre l'inquinamento provocato dalle fonti diffuse, soltanto per determinate sostanze. . Assimilare l'inquinamento diffuso alla nozione di «scarico» priverebbe, dunque, di significato la distinzione tra le due fonti che emerge dall'art. 5, n. 1. Questa conclusione trova altresì conferma nella lettera del decimo considerando della direttiva 86/280, il quale dispone che l'adozione da parte degli Stati membri di programmi specifici per eliminare o ridurre l'inquinamento idrico derivante da fonti diffuse non si basa sulla direttiva 76/464. Ciò rende evidente che, nonostante la prossimità della materia, il regime delle fonti diffuse è estraneo al sistema della direttiva 76/464.
19 Concludendo, vi sono due regimi distinti anche se complementari per due diversi modi di inquinamento delle acque: da una parte, si prevede per gli «scarichi» di cui alla direttiva 76/464 - che, proprio in quanto tali, sono riconducibili ad un atto umano - l'obbligo dell'autorizzazione preventiva e, dall'altra, si prevede per l'inquinamento derivante da «fonti diffuse e multiple», l'obbligo per gli Stati membri di stabilire o attuare programmi specifici volti a evitare o eliminare tale inquinamento che, in ragione del suo carattere diffuso, di norma non può essere imputato ad un atto umano determinato.
20 Per queste considerazioni suggerisco di rispondere al primo quesito del giudice olandese nel senso che non rientrano nella nozione di «scarico», di cui all'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva, le fonti significative di inquinamento di determinate sostanze (comprese le fonti multiple e diffuse) di cui all'art. 5 della direttiva 86/280.
Sul secondo quesito
21 Una volta data risposta negativa al primo quesito, occorre prendere in esame anche il secondo che il giudice a quo ha per l'appunto subordinato ad una risposta negativa al primo. Con questo secondo quesito il giudice olandese domanda se la nozione di «(altre) fonti significative (comprese la fonti multiple e diffuse)», di cui all'art. 5 della direttiva 86/280, debba essere interpretata nel senso che è ad essa riconducibile la liberazione di particelle di olio di creosoto contenuto nel legno immesso in acque di superficie.
22 La risposta è suggerita dalla distinzione, già chiarita, tra la nozione di «scarico» e quella delle «altre fonti significative», diffuse e multiple. Se si muove da queste premesse, non si può non ritenere che costituisca «scarico» la liberazione di particelle di olio di creosoto contenuto nel legno immesso in acque di superficie quando tale fenomeno è imputabile ad un atto umano individuabile, e che, all'opposto, ove tale imputabilità non risulti, il fenomeno debba essere ricondotto alle fonti diffuse e quindi ad esso non possa applicarsi la disciplina du cui alla direttiva 76/464.
23 Nella fattispecie oggetto del giudizio a quo risulta che l'olio di creosoto contenuto nei paletti, venendo a contatto con l'acqua, libera particelle inquinanti. Nessun dubbio, quindi, sulla possibilità di inquinamento ascrivibile all'installazione, a contatto dell'acqua, di paletti trattati con la detta sostanza (11). Risulta, altresì, che l'inquinamento è palesemente riconducibile ad una attività umana e precisamente all'attività di coloro i quali collocano i paletti trattati con olio di creosoto. Si aggiunga che, di norma, l'individuazione di questi operatori non può presentare speciali difficoltà, avuto riguardo alla natura delle operazioni in questione. Da questa constatazione consegue che l'inquinamento idrico non è riconducibile a fonti non individuabili ma proviene da un atto umano determinato e specifico. Pertanto, in tal caso, è concebile prevedere un obbligo di autorizzazione preventiva.
24 Ricorre dunque nella fattispecie l'elemento caratterizzante lo «scarico» ai sensi dell'art. 1, n. 2, lett. d), e precisamente l'ascrivibilità ad un atto umano dell'immissione nelle acque di superficie di sostanze rientranti nella categoria delle sostanze nocive di cui alla direttiva. Una volta ricondotta un'ipotesi come quella di specie alla nozione di «scarico», deve escludersi, per le ragioni indicate con riferimento al primo quesito, che essa possa rientrare nell'ambito di applicazione dell'art. 5 della direttiva 86/280.
25 Suggerisco, pertanto, alla Corte di rispondere negativamente anche al secondo quesito, e precisamente nel senso che la liberazione di particelle di olio di creosoto contenuto nel legno immesso in acque di superficie non è riconducibile alla nozione di «[altre] fonti significative (comprese le fonti multiple e diffuse)» di cui all'art. 5 della direttiva 86/280.
Sul terzo quesito
26 Con il terzo quesito il giudice a quo chiede se debba ricondursi alla nozione di «scarico» l'immissione nelle acque di superficie di legno impregnato con olio di creosoto oppure la liberazione di particelle dell'olio di creosoto contenuto nel legno immesso nelle stesse acque.
27 Tale quesito distingue due ipotesi che in realtà sono riconducibili ad un fenomeno unico: vale a dire l'immissione nelle acque di particelle inquinanti attraverso l'installazione nelle acque stesse di pali di legno trattati con dette sostanze. Può quindi rispondersi al giudice olandese che il semplice fatto di collocare nelle acque pali trattati con olio di creosoto costituisce un'attività qualificabile come «scarico» per la considerazione che a contatto con l'acqua l'olio di creosoto si libera in particelle inquinanti.
Sul quarto quesito
28 Per il caso la Corte scelga di interpretare la nozione di «scarico» come non comprensiva dell'immissione nelle acque di superficie di legno impregnato con olio di creosoto, occorre prendere in considerazione anche il quarto quesito, proposto appunto in via subordinata, e perciò valutare se sia consentito ad uno Stato membro adottare una nozione di «scarico» diversa e più ampia rispetto a quella figurante nella direttiva.
29 Sul punto occorre, innanzitutto, considerare che la direttiva si limita ad assicurare un livello di armonizzazione minimo delle legislazioni nazionali riguardanti gli scarichi nelle acque (12), lasciando agli Stati membri la facoltà di prevedere norme ancora più severe. Gli artt. 10 e 5, n. 2, della direttiva, nonché l'undicesimo `considerando' della medesima, si limitano a confermare tale potere in capo agli Stati membri e, conseguentemente, a precisare che le disposizioni della direttiva sono volte ad assicurare un livello minimo di protezione dell'ambiente idrico a partire dal quale gli Stati stessi sono liberi di fissare prescrizioni più rigorose, che possono comportare anche l'introduzione di un regime autorizzatorio.
30 Conviene precisare che questa interpretazione della direttiva è coerente rispetto alle competenze attribuite alla Comunità in materia ambientale con l'Atto unico europeo e con il Trattato di Maastricht (13). Dette competenze, che concorrono con quelle degli Stati membri, devono essere esercitate nel rispetto del principio di sussidiarietà nel senso che, anche laddove vengono esercitate, permane in capo agli Stati membri il potere di «mantenere e di prendere provvedimenti per una protezione ancora maggiore» (art. 130 T del Trattato), purché questi siano compatibili con il Trattato (14).
31 Ciò posto, è da riconoscere in capo agli Stati il potere di assoggettare ad autorizzazione preventiva gli scarichi non rientranti nell'ambito di applicazione della direttiva. Tale potere trova il suo fondamento nelle competenze autonome spettanti agli Stati in materia ambientale, competenze che la direttiva non fa che ribadire. Esso incontra soltanto il limite della compatibilità con le norme del Trattato, in particolare con quelle riguardanti la libera circolazione delle merci (art. 30 e ss.) e la politica della concorrenza (artt. 85 e 86) (15). Tuttavia le misure nazionali, anche se in contrasto con le anzidette fonti comunitarie, sono nondimeno legittime quando rispondono ad un'esigenza imperativa, sempre che non siano discriminatorie e rispettino il principio di proporzionalità (16).
32 In conclusione, propongo alla Corte di rispondere al quarto quesito nel senso che è consentito ad uno Stato membro adottare nel proprio ordinamento una nozione di «scarico» diversa e più ampia rispetto a quella figurante nella direttiva, a condizione che tale più severa nozione risponda ad esigenze imperative, non sia discriminatoria e rispetti il principio di proporzionalità.
Sul quinto quesito
33 Atteso il carattere affermativo delle risposte date al terzo e al quarto quesito, occorre dare risposta anche al quinto, che il giudice a quo ha proposto in via gradata, e quindi stabilire, con riferimento agli artt. 3 e 10 della direttiva, se gli Stati membri possono subordinare il rilascio delle autorizzazioni al possesso di requisiti aggiuntivi non presenti nella direttiva stessa, quali l'obbligo di ricercare o prescegliere soluzioni alternative che abbiano un impatto minore sull'ambiente, e se tali condizioni ulteriori possono anche essere così gravose da escludere in modo generalizzato il rilascio delle autorizzazioni ovvero da rendere tale rilascio del tutto eccezionale.
34 Anche rispetto a tale quesito la risposta non può che essere affermativa, e ciò per le considerazioni sviluppate con riferimento al quesito precedente. Deve, infatti, riconoscersi agli Stati membri non solo il potere di stabilire nei rispettivi ordinamenti una nozione di «scarico» più ampia di quella accolta nella direttiva, ma anche quello di prevedere, in particolare per le sostanze dell'elenco I, disposizioni più rigide o requisiti ulteriori per il rilascio delle autorizzazioni. Ritengo, dunque, che gli Stati membri siano anche liberi di introdurre nei rispettivi ordinamenti disposizioni che subordinano il rilascio dell'autorizzazione all'inesistenza di soluzioni alternative con minore impatto ambientale. Tale previsione è, tra l'altro, in linea con il potere riconosciuto agli Stati, all'art. 5, n. 2, della stessa direttiva, di fissare norme di emissione più severe di quelle stabilite dal Consiglio con riferimento alle sostanze dell'elenco I, nonché con il criterio «della correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati all'ambiente» che figura nell'art. 130 R, n. 2, del Trattato.
35 Le considerazioni testé svolte valgono anche per le sostanze dell'elenco II, cui appartiene l'olio di creosoto, dal momento che il Consiglio non ha ancora fissato, in relazione a questa sostanza, le norme di emissione (17). Peraltro, dato che, allo stato, le norme di emissione per tali sostanze vengono fissate unicamente dagli Stati membri, deve ritenersi che gli Stati stessi siano liberi di prescrivere, per il rilascio delle autorizzazioni, le condizioni che ritengono più appropriate per ridurre l'inquinamento delle acque (18). Si aggiunga che il potere degli Stati - potere che il Trattato riconosce - di stabilire condizioni ulteriori, anche particolarmente severe, per il rilascio delle autorizzazioni trova una conferma significativa, anche se non necessaria, nell'art. 10 della direttiva.
36 Il fatto poi che tali requisiti ulteriori possano condurre ad una situazione in cui il rilascio dell'autorizzazione diventa eccezionale se non addirittura impossibile non contrasta con l'obiettivo che gli Stati sono tenuti a perseguire sulla base della predetta direttiva e che consiste nell'«eliminare l'inquinamento delle acque (...) provocato dalle sostanze pericolose comprese nelle famiglie e nei gruppi di sostanze contenuti nell'elenco I». Non può escludersi che il conseguimento di tale obiettivo possa anche condurre al divieto assoluto dello scarico; in questa ipotesi estrema, per essere legittimo il divieto dovrà pur sempre rispettare il principio di non discriminazione e quello di proporzionalità.
37 Non può pervenirsi ad una soluzione diversa per l'olio di creosoto sulla considerazione che esso è, allo stato, sottoposto al regime delle sostanze dell'elenco II, pur figurando tra le sostanze comprese nell'elenco I: ciò perché la direttiva stabilisce chiaramente per tutte le sostanze dell'elenco I, e quindi anche per quelle transitoriamente sottoposte al regime delle sostanze dell'elenco II, l'obbligo per gli Stati di eliminare l'inquinamento da esse provocato.
38 Suggerisco, pertanto, di rispondere al quinto quesito nel senso che gli Stati membri possono subordinare il rilascio delle autorizzazioni al possesso di requisiti ulteriori, non previsti dalla direttiva, quali l'obbligo di ricercare o prescegliere soluzioni alternative che abbiano un minore impatto sull'ambiente, a condizione che tale più severa normativa risponda ad esigenze imperative, non sia discriminatoria e rispetti il principio di proporzionalità. Sempre nel rispetto di tali limiti, gli Stati membri sono anche liberi di stabilire, in particolare per le sostanze dell'elenco I, requisiti così gravosi da escludere in modo generalizzato il rilascio delle autorizzazioni ovvero da rendere tale rilascio del tutto eccezionale.
Sul sesto quesito
39 Con l'ultimo quesito il giudice olandese vuole sapere se le condizioni limitative della direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/769/CEE, relativa alle restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi, in particolare le condizioni previste per l'olio di creosoto al punto 32 del suo allegato, ostino a che l'autorità competente di uno Stato membro adotti, nell'esame delle domande di autorizzazione per l'immissione di tale sostanza nelle acque, criteri di valutazione tali che, in pratica, l'impiego delle medesime sia reso impossibile o del tutto eccezionale.
40 Tale dubbio interpretativo è sorto in considerazione del contrasto che potrebbe nascere tra la predetta direttiva 76/769, che prevede soltanto delle restrizioni nella commercializzazione del legno trattato con olio di creosoto, ed una normativa nazionale, in materia di tutela delle acque, che invece si risolva in un divieto assoluto dell'utilizzo di tale sostanza.
41 Il diverso livello sul quale operano le due normative consente di rispondere in modo negativo al quesito in esame. Mentre, infatti, questa direttiva regola la circolazione dei prodotti e segnatamente l'immissione sul mercato di sostanze e preparati pericolosi per la salute delle persone e la sicurezza dei consumatori (19), la normativa nazionale, sopra ipotizzata, riguarderebbe essenzialmente la protezione delle acque dall'inquinamento e realizza tale obiettivo attraverso la regolamentazione degli scarichi (analogamente alla direttiva 76/464). Ora, una tale normativa nazionale ben difficilmente potrebbe porsi in contrasto con la direttiva 76/769, in quanto non inciderebbe, se non indirettamente ed in misura estremamente modesta, sulla circolazione dei prodotti che utilizzano l'olio di creosoto; essa, infatti, si limiterebbe a porre restrizioni o divieti all'immissione nelle acque di legni trattati con tale sostanza, lasciando impregiudicato qualsiasi altro possibile uso della medesima. Ma anche ove un siffatto contrasto dovesse verificarsi, la normativa nazionale, essendo diretta a tutelare un'esigenza imperativa quale quella della protezione delle acque, dovrà prevalere sulla direttiva 76/769, sempre, beninteso, nel rispetto del principio di non discriminazione e di quello di proporzionalità.
42 Le considerazioni sin qui svolte, tenuto conto del diverso campo di applicazione (tutela dell'ambiente, libera circolazione delle merci) delle due normative nazionale e comunitaria, valgono anche rispetto all'eventuale contrasto tra gli interessi tutelati rispettivamente dalla direttiva 76/769 (circolazione delle merci) e dalla direttiva 76/464 (tutela delle acque). Laddove dovesse presentarsi un contrasto tra le due direttive, la direttiva 76/464 dovrebbe, comunque, senz'altro prevalere in ragione della specificità dei suoi contenuti, e precisamente per il fatto che le sue regole sono dirette esclusivamente alla tutela delle acque (20).
43 All'ultimo quesito deve dunque rispondersi che la direttiva 76/769 non è di ostacolo ad una normativa nazionale che subordini il rilascio delle autorizzazioni per l'immissione in acque di superficie di legno trattato con olio di creosoto al possesso di requisiti tali che l'impiego di tale sostanza sia reso impossibile o del tutto eccezionale. In caso di eventuale contrasto tra le due normative, quella nazionale dovrà prevalere in quanto diretta a tutelare un'esigenza imperativa quale la protezione dell'ambiente, purché beninteso essa non sia discriminatoria e rispetti il principio di proporzionalità.
44 Sulla base di tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere come segue ai quesiti posti dal Nederlandse Raad van State:
«1) Non rientra nella nozione di "scarico", di cui all'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità, la nozione di "[altre] fonti significative di queste sostanze (comprese le fonti multiple e diffuse)", di cui all'art. 5 della direttiva del Consiglio 12 giugno 1986, 86/280/CEE, concernente i valori limite e gli obiettivi di qualità per gli scarichi di talune sostanze pericolose che figurano nell'elenco I dell'allegato della direttiva 76/464/CEE.
2) L'espressione "[altre] fonti significative (comprese le fonti multiple e diffuse)", di cui all'art. 5 della direttiva 86/280, non può essere interpretata nel senso che è ad essa riconducibile la liberazione di particelle di olio di creosoto contenuto nel legno immesso in acque di superficie.
3) La nozione di "scarico", di cui all'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva 76/464, va interpretata nel senso che è ad essa riconducibile l'atto di collocare nelle acque pali trattati con olio di creosoto: ciò perché a contatto con l'acqua tale sostanza si libera in particelle che inquinano le acque di superficie.
4) E' consentito ad uno Stato membro di adottare nel proprio ordinamento una diversa e più ampia nozione di "scarico" rispetto a quella figurante nella direttiva, a condizione che tale più severa nozione risponda ad esigenze imperative, non sia discriminatoria e rispetti il principio di proporzionalità.
5) La direttiva 76/464 consente agli Stati membri di subordinare il rilascio delle autorizzazioni al possesso di requisiti ulteriori, non previsti dalla direttiva, quali l'obbligo di ricercare o prescegliere soluzioni alternative che abbiano un minore impatto sull'ambiente, a condizione che tale più severa normativa risponda ad esigenze imperative, non sia discriminatoria e rispetti il principio di proporzionalità. Sempre nell'osservanza di tali limiti, gli Stati membri sono liberi di stabilire, in particolare per le sostanze dell'elenco I, anche requisiti così gravosi da escludere in modo generalizzato il rilascio delle autorizzazioni allo scarico ovvero da rendere tale rilascio del tutto eccezionale.
6) La direttiva 76/769/CEE, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri relative alle restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi, come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 dicembre 1994, 94/60/CE, non è di ostacolo ad una normativa nazionale che subordini il rilascio dell'autorizzazione al possesso di requisiti tali che l'impiego di dette sostanze sia reso impossibile o del tutto eccezionale. In caso di eventuale contrasto tra le due normative, quella nazionale dovrà prevalere ove sia diretta a tutelare un'esigenza imperativa quale la protezione dell'ambiente, purché beninteso essa non sia discriminatoria e rispetti il principio di proporzionalità».
(1) - GU L 129, pag. 23.
(2) - GU L 181, pag. 16.
(3) - GU L 262, pag. 201.
(4) - V. artt. 3 e 5 della direttiva.
(5) - Valori limite ed obiettivi di qualità sono stati fissati dal Consiglio per alcune sostanze di cui all'elenco I, quali ad esempio il cadmio, con la direttiva 83/513/CEE del 26 settembre 1983 (GU L 291, pag. 1), il mercurio, con la direttiva 84/156/CEE del 17 marzo 1984 (GU L 74, pag. 49) e il esaclorocicloesano, con la direttiva 84/491/CEE del 9 ottobre 1984 (GU L 274, pag. 11).
(6) - Si tratta del tetracloruro di carbonio, del DDT e del pentaclorofenolo. L'allegato II della direttiva 86/280 è stato successivamente esteso ad altre sostanze quali l'aldrin, il dieldrin, l'endrin, l'isodrin, il cloroformio, l'esaclorobenzene, l'esaclorobutadiene, il dicloroetano, il tricloroetilene, il percloroetilene, il triclorobenzene.
(7) - Il decimo `considerando' della direttiva precisa che «per talune fonti significative d'inquinamento dovuto a tali sostanze, diverse dalle fonti degli scarichi soggette al regime dei valori limite comunitari o di norme di emissione nazionali, appare necessario stabilire programmi specifici per eliminare l'inquinamento; che i poteri d'azione specifici a tale effetto non sono previsti dalla direttiva 76/464/CEE» e che non essendo previsti a tal fine nel Trattato poteri d'azione specifici è «opportuno far ricorso all'articolo 235 del medesimo».
(8) - Direttiva 94/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 1994, recante quattordicesima modifica della direttiva 76/769/CEE (GU L 365, pag. 1).
(9) - In una sua sentenza del 20 aprile 1994 il Raad van State ha applicato tale interpretazione ad un caso di paletti trattati al creosoto installati in acque di superficie. Esso ha precisato, in tale sentenza, che la nozione di scarico, di cui all'art. 1, n. 2, lett. d), della direttiva, andava interpretata estensivamente e che dunque anche l'installazione di paletti trattati al creosoto rientrava in tale nozione se da ciò derivava l'inquinamento delle acque di superficie.
(10) - Tra queste sostanze non figurano gli IPA e quindi l'olio di creosoto. Per quanto concerne le sostanze che figurano all'allegato II della direttiva 86/280, v. la nota 6.
(11) - Nel corso dell'udienza il legale della Hoogheemraadschap Rijnland ha ricordato che «a seguito di indagini, è stato accertato che 15 km di sostegno delle sponde con legno impregnato di creosoto sono sufficienti per oltrepassare i limiti fissati dalle norme sull'inquinamento».
(12) - Tale carattere è riconosciuto anche all'art. 2 della direttiva in cui si fa presente che le disposizioni in essa contenute «costituiscono soltanto un primo passo verso tale obiettivo», e segnatamente quello dell'eliminazione o riduzione dell'inquinamento delle acque.
(13) - L'Atto unico europeo, entrato in vigore il 1, luglio 1987, ha inserito nel Trattato diverse norme che concernono direttamente la protezione dell'ambiente (artt. 130 R, 130 S e 130 T) e che disciplinano le competenze normative della Comunità in materia. Con il Trattato di Maastricht, entrato in vigore il 1, novembre 1993, la protezione dell'ambiente è stata elevata a principio fondamentale della Comunità europea (art. 2). Con il nuovo art. 3, k), che dispone che l'azione della Comunità importi «una politica nel settore dell'ambiente», la politica ambientale è stata inserita a pieno titolo tra gli scopi del Trattato.
(14) - V. anche sentenza 14 luglio 1998, causa C-284/95, Safety (Racc.4301, punto 43).
(15) - V. sentenze 20 settembre 1988, causa 302/86, Commissione/Danimarca ( Racc. pag. 4607);
25 giugno 1998, causa C-203/96, Dusseldorp e a., (Racc. pag. 4075, punti 49 e 50); 9 luglio 1992, causa C-2/90, Commissione/Belgio (Racc. pag. 4431, punto 34), e 7 febbraio 1985, causa 240/83, Procuratore della Repubblica/Adbhu (Racc. pag. 531).
(16) - Nella sentenza Commissione/Danimarca, citata, la Corte ha affermato, richiamando la sentenza Adbhu, che «[l]a tutela dell'ambiente è già stata considerata dalla Corte (...) come "uno degli scopi essenziali della Comunità" che, in quanto tale, può giustificare talune limitazioni del principio
della libera circolazione delle merci» (punto 8; v. anche punto 9). Tale orientamento è stato da ultimo confermato nella sentenza Safety, citata, in cui la Corte ha ribadito che «la tutela ambientale costituisce un'esigenza imperativa, che
può limitare l'applicazione dell'art. 30 del Trattato» (punto 64). Nella sentenza Commissione/Belgio, citata, la Corte ha, tuttavia, precisato che «le esigenze imperative vanno prese in considerazione solo quando si tratta di misure indistintamente applicabili ai prodotti nazionali ed a quelli importati» (punto 34).
(17) - Si ricorda, infatti, che ai sensi dell'elenco II dell'allegato di tale direttiva tale elenco comprende anche le sostanze appartenenti alle famiglie ed ai gruppi di sostanze dell'elenco I per le quali non sono stati determinati i valori limite di cui all'art. 6 della direttiva.
(18) - Purché tali condizioni non abbiano l'effetto di eludere le disposizioni della direttiva o di aggravare l'inquinamento delle acque (artt. 8 e 9 della direttiva).
(19) - V. il primo `considerando' della direttiva 76/769 e il secondo `considerando' della citata direttiva 94/60. La direttiva 76/769 riconosce anche la tutela dell'ambiente come obiettivo da perseguire.
(20) - La direttiva 76/769, tra l'atro, all'art. 1, precisa che sono fatte salve «le altre disposizioni comunitarie in materia».