62008CC0226
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ΕLEANOR SHARPSTON
της 9ης Ιουλίου 2009 (
1
)
Υπόθεση C-226/08
Stadt Papenburg
κατά
Bundesrepublik Deutschland
«Οδηγία 92/43/ΕΟΚ — Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων και της άγριας πανίδας και χλωρίδας — Απόφαση του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους να συμφωνήσει με το σχέδιο καταλόγου τόπων κοινοτικής σημασίας που έχει καταρτίσει η Επιτροπή — Συμφέροντα και απόψεις που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη»
1.
Ο Δήμος Papenburg (Stadt Papenburg) είναι πόλη με λιμάνι στον ποταμό Ems στην Κάτω Σαξονία (Γερμανία). Η πόλη είναι γνωστή για τα μεγάλα ναυπηγεία της, τα Meyer-Werft, τα οποία ιδρύθηκαν το 1795 και είναι ειδικευμένα σήμερα στην κατασκευή κρουαζιεροπλοίων (
2
).
2.
Κάθε φορά που ένα πλοίο με μεγάλο βύθισμα καθελκύεται και προωθείται από το ναυπηγείο προς τη Βόρεια Θάλασσα, πρέπει να εκτελούνται ειδικές εργασίες βυθοκόρησης. Με απόφαση έγκρισης σχεδίου την οποία εξέδωσε στις 31 Μαΐου 1994 η Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nordwest (διεύθυνση υδάτων και ναυσιπλοΐας της βορειοδυτικής περιφέρειας), επιτράπηκε στον Δήμο Papenburg, στη Landkreis Emsland (επαρχία Emsland) και στην Wasser- und Schiffahrtsamt Emden (υπηρεσία υδάτων και ναυσιπλοΐας του Emden) να πραγματοποιούν τις αναγκαίες εργασίες βυθοκόρησης στον ποταμό Ems. Ο ποταμός είναι καταρχήν πλωτός μόνο για πλοία με βύθισμα 6,30 m κατ’ ανώτατο όριο. Σκοπός των εργασιών βυθοκόρησης είναι να μπορούν να προωθούνται στη θάλασσα ακόμη και πλοία με βύθισμα 7,30 m.
3.
Η εγκριτική αυτή απόφαση αντικαθιστά όλες τις αναγκαίες, κατά το γερμανικό δημόσιο δίκαιο, περαιτέρω άδειες και είναι απρόσβλητη (
3
). Για την πραγματοποίηση εργασιών βυθοκόρησης σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση δεν χρειάζεται επομένως καμία άλλη άδεια ή έγκριση.
4.
Ορισμένα τμήματα του ποταμού που βρίσκονταν κάταντα και εντός των ορίων του Δήμου Papenburg κοινοποιήθηκαν από τη Γερμανία στην Επιτροπή στις 17 Φεβρουαρίου 2006 υπό την περιγραφική ονομασία «Unterems und Außenems (DE 2507-331)» ως πιθανός τόπος κοινοτικής σημασίας, κατά την έννοια της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ (στο εξής: οδηγία περί οικοτόπων) (
4
).
5.
Η Επιτροπή περιέλαβε τον παραπάνω τόπο στο σχέδιο καταλόγου τόπων κοινοτικής σημασίας στην περιοχή του Ατλαντικού και ζήτησε από την Κυβέρνηση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας να της δηλώσει αν συμφωνεί, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων. Η Γερμανία θα ήθελε να δηλώσει ότι συμφωνεί. Ο Δήμος Papenburg φοβείται ότι, αν οι τόποι Unterems και Außenems περιληφθούν στον κατάλογο των τόπων κοινοτικής σημασίας, οι εργασίες βυθοκόρησης θα πρέπει στο μέλλον να υποβάλλονται, σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, στην εκτίμηση που προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας περί οικοτόπων. Η έκβαση της εκτίμησης αυτής είναι τελείως αβέβαιη και θα αυξηθούν σημαντικά οι δαπάνες και τα έξοδα.
6.
Στις 20 Φεβρουαρίου 2008 ο Δήμος Papenburg άσκησε προσφυγή ενώπιον του Verwaltungsgericht Oldenburg, με την οποία ζητεί να υποχρεωθεί η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας (στο εξής: Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση) να απόσχει από τη δήλωση ότι συμφωνεί. Με την παρούσα αίτηση έκδοσης προδικαστικής απόφασης το Verwaltungsgericht Oldenburg ζητεί από το Δικαστήριο να διασαφηνίσει την ερμηνεία των άρθρων 2, παράγραφος 3, 4, παράγραφος 2, και 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας περί οικοτόπων (
5
).
Νομικό πλαίσιο
Η οδηγία περί οικοτόπων
7.
Στην τρίτη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου της οδηγίας περί οικοτόπων εκτίθενται τα εξής:
«[…] η παρούσα οδηγία […] συμβάλλει στο γενικό στόχο μιας διαρκούς ανάπτυξης, δεδομένου ότι ο κυριότερος σκοπός της είναι να ευνοήσει τη διατήρηση της βιοποικιλότητας, λαμβάνοντας συγχρόνως υπόψη τις οικονομικές, κοινωνικές, πολιτιστικές και περιφερειακές απαιτήσεις· […] η διατήρηση αυτής της βιοποικιλότητας ενδέχεται σε ορισμένες περιπτώσεις να απαιτεί τη διατήρηση ή και την ενθάρρυνση ανθρώπινων δραστηριοτήτων».
8.
Το άρθρο 1 περιέχει διάφορους ορισμούς:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας νοούνται ως:
[…]
ια)
τόπος κοινοτικής σημασίας [ΤΚΣ]: ένας τόπος ο οποίος, στη βιογεωγραφική περιοχή ή στις βιογεωγραφικές περιοχές στις οποίες ανήκει, συνεισφέρει σημαντικά στη διατήρηση ή την αποκατάσταση ενός τύπου φυσικού οικοτόπου του παραρτήματος I ή ενός είδους του παραρτήματος II, σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, και ο οποίος μπορεί επί πλέον να συνεισφέρει σημαντικά στη συνοχή της Φύσης 2000 (Natura 2000) που αναφέρεται στο άρθρο 3 ή/και να συνεισφέρει σημαντικά στη συντήρηση της [βιοποικιλότητας] στις συγκεκριμένες βιογεωγραφικές περιοχές,
[…]
ιβ)
ειδική ζώνη διατήρησης [ΕΖΔ]: ένας τόπος κοινοτικής σημασίας ορισμένος από τα κράτη μέλη μέσω κανονιστικής, διοικητικής ή/και συμβατικής πράξης, στον οποίο εφαρμόζονται τα μέτρα διατήρησης που απαιτούνται για τη διατήρηση ή την αποκατάσταση, σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, των φυσικών οικοτόπων ή/και των πληθυσμών των ειδών για τα οποία ορίστηκε ο τόπος,
[…]».
9.
Το άρθρο 2, παράγραφος 3, ορίζει τα εξής:
«Κατά τη λήψη μέτρων σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, λαμβάνονται υπόψη οι οικονομικές, κοινωνικές και πολιτιστικές απαιτήσεις, καθώς και οι περιφερειακές και τοπικές ιδιομορφίες.»
10.
Το άρθρο 3 ορίζει τα εξής:
«1.   Συνιστάται ένα συνεκτικό ευρωπαϊκό οικολογικό δίκτυο ειδικών ζωνών, επονομαζόμενο Natura 2000. Το δίκτυο αυτό, που αποτελείται από τους τόπους όπου ευρίσκονται τύποι φυσικών οικοτόπων που εμφαίνονται στο παράρτημα I και τους οικότοπους των ειδών που εμφαίνονται στο παράρτημα II, πρέπει να διασφαλίζει τη διατήρηση ή, ενδεχομένως, την αποκατάσταση, σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, των τύπων φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων των οικείων ειδών στην περιοχή της φυσικής κατανομής των ειδών αυτών.
Το δίκτυο Natura 2000 περιλαμβάνει και τις ζώνες ειδικής προστασίας που έχουν ταξινομηθεί από τα κράτη μέλη σύμφωνα με τις διατάξεις της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ.
2.   Κάθε κράτος μέλος συμβάλλει στη σύσταση του Natura 2000 ανάλογα με τα είδη φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων των ειδών τα οποία αναφέρει η παράγραφος 1, που υπάρχουν στο έδαφός του. Προς τον σκοπό αυτό κάθε κράτος μέλος ορίζει, σύμφωνα με το άρθρο 4, τόπους ως ειδικές ζώνες διατήρησης, λαμβάνοντας υπόψη του τους σκοπούς που αναφέρει η παράγραφος 1.
[…]»
11.
Το άρθρο 4 ορίζει τα εξής:
«1.   Κάθε κράτος μέλος, βασιζόμενο στα κριτήρια που ορίζονται στο παράρτημα III (στάδιο 1) και στις σχετικές επιστημονικές πληροφορίες, προτείνει έναν κατάλογο τόπων, όπου υποδεικνύεται ποιοι τύποι φυσικών οικοτόπων από τους αναφερόμενους στο παράρτημα I και ποια τοπικά είδη από τα απαριθμούμενα στο παράρτημα II απαντούν στους εν λόγω τόπους.
[…]
Ο κατάλογος διαβιβάζεται στην Επιτροπή μέσα σε μια τριετία από τη γνωστοποίηση της παρούσας οδηγίας ταυτόχρονα με τις πληροφορίες για κάθε τόπο.
[…]
2.   Η Επιτροπή, βασιζόμενη στα κριτήρια του παραρτήματος III (στάδιο 2) και στα πλαίσια [κάθε] μιας από τις πέντε βιογεωγραφικές περιοχές που αναφέρονται στο στοιχείο γ’, σημείο iii, του άρθρου 1 και του συνόλου του εδάφους που αναφέρεται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, καταρτίζει, σε συμφωνία με καθένα από τα κράτη μέλη και βάσει των καταλόγων των κρατών μελών, σχέδιο καταλόγου [ΤΚΣ] όπου καθίστανται πρόδηλοι οι τόποι στους οποίους απαντούν ένας ή περισσότεροι τύποι φυσικών οικοτόπων προτεραιότητας ή ένα ή περισσότερα είδη προτεραιότητας.
Τα κράτη μέλη των οποίων οι τόποι με τύπους φυσικών οικοτόπων και είδη που έχουν προτεραιότητα αντιπροσωπεύουν περισσότερο από το 5% του εθνικού εδάφους μπορούν, σε συμφωνία με την Επιτροπή, να ζητήσουν ελαστικότερη εφαρμογή των κριτηρίων που απαριθμούνται στο παράρτημα III (στάδιο 2) για την επιλογή του συνόλου των [ΤΚΣ] στο έδαφός τους.
Ο κατάλογος των τόπων των επιλεγμένων ως [ΤΚΣ], στον οποίο καταδεικνύονται οι τόποι όπου απαντούν ένας ή περισσότεροι τύποι φυσικών οικοτόπων προτεραιότητας ή ένα ή περισσότερα είδη προτεραιότητας, καταρτίζεται από την Επιτροπή με τη διαδικασία του άρθρου 21 [ (
6
)].
[…]
4.   Όταν ένας τόπος κοινοτικής σημασίας, υπ’ αυτή του την ιδιότητα, επιλέχθηκε δυνάμει της διαδικασίας της παραγράφου 2, το οικείο κράτος μέλος ορίζει τον εν λόγω τόπο ως [ΕΖΔ] το ταχύτερο δυνατόν και, το αργότερο, μέσα σε μια εξαετία, καθορίζοντας τις προτεραιότητες σε συνάρτηση με τη σημασία των τόπων για τη διατήρηση ή την αποκατάσταση, σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, ενός τύπου φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος I ή ενός είδους του παραρτήματος II και για τη συνεκτικότητα του Natura 2000, καθώς και σε συνάρτηση με τους κινδύνους υποβάθμισης ή καταστροφής που επαπειλούν τους εν λόγω τόπους.
5.   Μόλις ένας τόπος εγγραφεί στον κατάλογο του τρίτου εδαφίου της δεύτερης παραγράφου, υπόκειται στις διατάξεις των παραγράφων 2, 3 και 4 του άρθρου 6.»
12.
Το άρθρο 6 ορίζει τα εξής:
«1.   Για τις [ΕΖΔ], τα κράτη μέλη καθορίζουν τα αναγκαία μέτρα διατήρησης που ενδεχομένως συνεπάγονται ειδικά ενδεδειγμένα σχέδια διαχείρισης ή ενσωματωμένα σε άλλα σχέδια διευθέτησης και τα δέοντα κανονιστικά, διοικητικά ή συμβατικά μέτρα που ανταποκρίνονται στις οικολογικές απαιτήσεις των τύπων φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος I και των ειδών του παραρτήματος II, τα οποία απαντούν στους τόπους.
2.   Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε στις [ΕΖΔ] να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών, καθώς και οι ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα είδη για τα οποία οι ζώνες έχουν ορισθεί, εφόσον οι ενοχλήσεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις σημαντικές όσον αφορά τους στόχους της παρούσας οδηγίας.
3.   Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφρασθεί πρώτα η [κοινή] γνώμη.
4.   Εάν, παρά τα αρνητικά συμπεράσματα της εκτίμησης των επιπτώσεων και ελλείψει εναλλακτικών λύσεων, ένα σχέδιο πρέπει να πραγματοποιηθεί για άλλους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως, το κράτος μέλος λαμβάνει κάθε αναγκαίο αντισταθμιστικό μέτρο ώστε να εξασφαλισθεί η προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000. Το κράτος μέλος ενημερώνει την Επιτροπή σχετικά με τα αντισταθμιστικά μέτρα που έλαβε.
Όταν ο τόπος περί του οποίου πρόκειται είναι τόπος όπου ευρίσκονται ένας τύπος φυσικού οικοτόπου προτεραιότητας ή/και ένα είδος προτεραιότητας, είναι δυνατόν να προβληθούν μόνον επιχειρήματα σχετικά με την υγεία ανθρώπων και τη δημόσια ασφάλεια ή σχετικά με θετικές συνέπειες πρωταρχικής σημασίας για το περιβάλλον ή, κατόπιν γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής, άλλοι επιτακτικοί σημαντικοί λόγοι σημαντικού δημοσίου συμφέροντος.»
13.
Το παράρτημα III, στάδιο 2, με τίτλο «Αξιολόγηση της κοινοτικής σημασίας των περιοχών που περιλαμβάνονται στους εθνικούς καταλόγους», ορίζει τα εξής:
«1.
Όλες οι περιοχές που έχουν αναγνωριστεί από τα κράτη μέλη στο στάδιο 1, οι οποίες παρέχουν προστασία σε τύπους φυσικών οικοτόπων προτεραιότητας ή/και σε είδη προτεραιότητας, θεωρούνται ως [ΤΚΣ].
2.
Κατά την αξιολόγηση της κοινοτικής σημασίας των άλλων περιοχών που περιλαμβάνονται στους καταλόγους των κρατών μελών, δηλαδή κατά την αξιολόγηση της συμβολής τους στη διατήρηση ή στην αποκατάσταση, υπό ευνοϊκές συνθήκες διατήρησης, ενός φυσικού οικοτόπου του παραρτήματος I ενός είδους του παραρτήματος II ή/και της συμβολής τους στη συνοχή του Natura 2000, θα λαμβάνονται υπόψη τα ακόλουθα κριτήρια:
α)
η σχετική αξία της περιοχής σε εθνικό επίπεδο,
β)
η γεωγραφική θέση της περιοχής σε σχέση προς τις μεταναστευτικές οδούς ειδών του παραρτήματος II καθώς και προς το ενδεχόμενο να αποτελεί μέρος ενός οικοσυστήματος χαρακτηριζόμενου από συνοχή το οποία να βρίσκεται εκατέρωθεν εσωτερικών συνόρων της Κοινότητας,
γ)
η συνολική έκταση της περιοχής,
δ)
ο αριθμός τύπων φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος I και ειδών του παραρτήματος II που είναι παρόντα στην περιοχή,
ε)
η συνολική οικολογική αξία της περιοχής για την ή τις συγκεκριμένες ευρύτερες βιογεωγραφικές περιοχές ή/και για το σύνολο του εδάφους που αναφέρεται στο άρθρο 2, τόσο από την άποψη της χαρακτηριστικής ή της μοναδικής φύσης των στοιχείων από τα οποία συντίθεται η περιοχή, όσο και από την άποψη του συνδυασμού τους.»
Ο Θεμελιώδης Νόμος της Γερμανίας
14.
Το άρθρο 28, παράγραφος 2, του Grundgesetz (GG) (Θεμελιώδους Νόμου ή Συντάγματος) έχει ως εξής (
7
):
«Οι δήμοι έχουν την εξουσία να ρυθμίζουν υπ’ ευθύνη τους όλες τις τοπικού ενδιαφέροντος υποθέσεις, εντός των ορίων που επιβάλλει ο νόμος. Οι ενώσεις δήμων έχουν επίσης, εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων τους, το δικαίωμα διοικητικής αυτοτέλειας, σύμφωνα με τον νόμο. Η εγγύηση διοικητικής αυτοτέλειας περιλαμβάνει επίσης τα βασικά στοιχεία δημοσιονομικής αυτοτέλειας· τα βασικά αυτά στοιχεία περιλαμβάνουν το δικαίωμα των δήμων να επιβάλλουν φόρους σε συνάρτηση με την οικονομική ευρωστία των φορολογούμενων και να καθορίζουν τους σχετικούς φορολογικούς συντελεστές.»
15.
Σύμφωνα με την ερμηνεία του αιτούντος δικαστηρίου, το δικαίωμα τοπικής αυτοδιοίκησης που εγγυάται στους δήμους η διάταξη αυτή περιλαμβάνει και το δικαίωμά τους να αξιώνουν να λαμβάνονται υπόψη τα συμφέροντά τους στις περιπτώσεις που τα μέτρα που λαμβάνονται σε επίπεδο ανώτερο του τοπικού επιπέδου επηρεάζουν μακροπρόθεσμα την ανάπτυξη του δήμου ή διαταράσσουν μακροπρόθεσμα τον επαρκώς συγκεκριμένο και παγιωμένο προγραμματισμό του δήμου. Αυτό ισχύει και για τα μέτρα που λαμβάνονται εκτός των εδαφικών ορίων του δήμου, εφόσον τα μέτρα αυτά θίγουν προφανώς και ειδικώς τον συγκεκριμένο δήμο, παρά τη γεωγραφική απόσταση.
Η κύρια δίκη και τα προδικαστικά ερωτήματα
16.
Ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου ο Δήμος Papenburg ισχυρίστηκε ότι το δικαίωμά του για αυτοδιοίκηση, το οποίο προστατεύεται με βάση το άρθρο 28, παράγραφος 2, του GG, θα προσβαλλόταν, αν η Γερμανία δήλωνε, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, ότι συμφωνεί με το σχέδιο καταλόγου των ΤΚΣ της περιοχής του Ατλαντικού το οποίο κατάρτισε η Επιτροπή.
17.
Κατά τον εν λόγω δήμο, οι σχεδιασμοί του και οι επενδύσεις του και η οικονομική του ανάπτυξη εξαρτώνται, με δεδομένη την ύπαρξη του λιμανιού και των ναυπηγείων, από την πλοϊμότητα του Ems για τα μεγάλα ποντοπόρα πλοία.
18.
Η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί. Ισχυρίζεται ότι, αν ήταν υποχρεωμένη να λάβει υπόψη της, κατά τη λήψη της απόφασής της για το αν θα δηλώσει ότι συμφωνεί με το σχέδιο καταλόγου των ΤΚΣ, τα συμφέροντα που επικαλείται ο προσφεύγων, αυτό θα αποτελούσε παραβίαση του κοινοτικού δικαίου. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων υποχρεώνει τα κράτη μέλη να στηρίζουν την απόφασή τους για το αν συμφωνούν σε κριτήρια που ανάγονται μόνο στην προστασία του περιβάλλοντος. Επικουρικά η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι, αν η οδηγία περί οικοτόπων επέτρεπε εντούτοις να λαμβάνονται υπόψη τα συμφέροντα των δήμων, ο προσφεύγων θα μπορούσε να προβάλει ενώπιον δικαστηρίου, ακόμη και μετά την κατάρτιση του καταλόγου, τον ισχυρισμό ότι δεν ελήφθησαν υπόψη τα συμφέροντά του. Επομένως, δεν είναι αναγκαία, κατά την Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση, η «προληπτική» απαγόρευση της λήψης της απόφασης περί συμφωνίας.
19.
Το Verwaltungsgericht Oldenburg, με διάταξη της 31ης Μαρτίου 2008, δέχτηκε την αίτηση του Δήμου Papenburg για λήψη ασφαλιστικών μέτρων και απαγόρευσε στην Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση, μέχρι την έκδοση της απόφασης επί της προσφυγής, να δηλώσει ότι συμφωνεί.
20.
Το Verwaltungsgericht Oldenburg αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο αίτηση έκδοσης προδικαστικής απόφασης επί των εξής ερωτημάτων:
«1)
Επιτρέπει στα κράτη μέλη το άρθρο 4, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας [περί οικοτόπων] να αρνούνται να συμφωνήσουν με το σχέδιο καταλόγου των [ΤΚΣ] που έχει καταρτίσει η Επιτροπή, επικαλούμενα, όσον αφορά έναν ή περισσότερους τέτοιους τόπους, λόγους μη αναγόμενους στην προστασία του περιβάλλοντος;
2)
Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο πρώτο ερώτημα: Καταλέγονται μεταξύ των λόγων αυτών και τα συμφέροντα των δήμων και των ενώσεων δήμων, και ιδίως ο προγραμματισμός τους και τα σχέδια προγραμματισμού τους και άλλα συμφέροντά τους που αφορούν την περαιτέρω ανάπτυξη του εδάφους τους;
3)
Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο πρώτο και στο δεύτερο ερώτημα: Μήπως μάλιστα η τρίτη αιτιολογική σκέψη ή το άρθρο 2, παράγραφος 3, της οδηγίας 92/43 ή άλλες επιταγές του κοινοτικού δικαίου επιβάλλουν στα κράτη μέλη και στην Επιτροπή την υποχρέωση να λαμβάνουν υπόψη τέτοιους λόγους κατά τη δήλωση της συμφωνίας τους και την κατάρτιση του καταλόγου των [ΤΚΣ];
4)
Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο τρίτο ερώτημα: Θα μπορούσε –από την άποψη του κοινοτικού δικαίου– ένας δήμος που θίγεται από την καταχώριση ενός τόπου στον εν λόγω κατάλογο να προβάλει ενώπιον δικαστηρίου, μετά την οριστική κατάρτιση του καταλόγου αυτού, τον ισχυρισμό ότι ο κατάλογος αντιβαίνει στο κοινοτικό δίκαιο, επειδή τα συμφέροντά του είτε δεν ελήφθησαν καθόλου υπόψη είτε δεν ελήφθησαν υπόψη επαρκώς;
5)
Ισχύει η υποχρέωση εκτίμησης των επιπτώσεων κατά το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας για τα εκτελούμενα μέτρα συντήρησης στους πλεύσιμους διαύλους εκβολών ποταμού τα οποία είχαν εγκριθεί οριστικά σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο πριν από τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας 92/43 στο εσωτερικό δίκαιο, εφόσον η εκτέλεση των μέτρων συνεχίζεται μετά την καταχώριση του οικείου τόπου στον κατάλογο των [ΤΚΣ];»
21.
Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν ο Δήμος Papenburg και η Επιτροπή.
22.
Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 26ης Μαρτίου 2009 ανέπτυξαν προφορικά τις παρατηρήσεις τους ο Δήμος Papenburg, η Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση και η Επιτροπή.
Ανάλυση της υπόθεσης
Το πρώτο ερώτημα
23.
Το άρθρο 4 της οδηγίας περί οικοτόπων καθορίζει τη διαδικασία χαρακτηρισμού των φυσικών τόπων ως ΕΖΔ, η οποία περιλαμβάνει πλείονα στάδια, με τα ανάλογα έννομα αποτελέσματα κάθε φορά, και η οποία πρέπει, μεταξύ άλλων, να καταστήσει δυνατή την εγκαθίδρυση του εν λόγω δικτύου Natura 2000, όπως προκύπτει από το άρθρο 3, παράγραφος 2, της ίδιας αυτής οδηγίας (
8
).
24.
Κατά το στάδιο 1 της διαδικασίας αυτής, κάθε κράτος μέλος, βασιζόμενο στα κριτήρια που ορίζονται στο παράρτημα III της οδηγίας περί οικοτόπων και στα σχετικά επιστημονικά στοιχεία, προτείνει και διαβιβάζει στην Επιτροπή έναν κατάλογο τόπων, όπου υποδεικνύεται ποιοι τύποι φυσικών οικοτόπων από τους αναφερόμενους στο παράρτημα I και ποια τοπικά είδη από τα απαριθμούμενα στο παράρτημα II απαντούν στους εν λόγω τόπους (άρθρο 4, παράγραφος 1). Κατά το στάδιο 2, η Επιτροπή, βασιζόμενη στα κριτήρια του παραρτήματος III και σε συμφωνία με καθένα από τα κράτη μέλη, καταρτίζει, βάσει των καταλόγων των κρατών μελών, σχέδιο καταλόγου των ΤΚΣ. Ο κατάλογος των τόπων των επιλεγμένων ως ΤΚΣ, στον οποίο καταδεικνύονται οι τόποι όπου απαντούν ένας ή περισσότεροι τύποι φυσικών οικοτόπων προτεραιότητας ή ένα ή περισσότερα είδη προτεραιότητας καταρτίζεται από την Επιτροπή (άρθρο 4, παράγραφος 2). Όταν έχει επιλεγεί ένας ΤΚΣ, το οικείο κράτος μέλος ορίζει τον εν λόγω τόπο ως ΕΖΔ (άρθρο 4, παράγραφος 4). Μόλις ένας τόπος εγγραφεί στον κατάλογο που καταρτίζει η Επιτροπή βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο, υπόκειται στις διατάξεις των παραγράφων 2, 3 και 4 του άρθρου 6 (άρθρο 4, παράγραφος 5).
25.
Με το πρώτο ερώτημα τίθεται το ζήτημα αν η Γερμανία μπορεί να επικαλεστεί κατά το στάδιο 2 της εν λόγω διαδικασίας, προκειμένου να αρνηθεί να συμφωνήσει με το σχέδιο καταλόγου ΤΚΣ που έχει καταρτίσει η Επιτροπή, λόγους μη αναγόμενους στην προστασία του περιβάλλοντος.
26.
Στην υπόθεση First Corporate Shipping (
9
), στο Δικαστήριο είχε υποβληθεί το ερώτημα αν ένα κράτος μέλος δικαιούται ή υποχρεούται να λαμβάνει υπόψη του τις οικονομικές, κοινωνικές και πολιτιστικές απαιτήσεις, καθώς και τις περιφερειακές και τοπικές ιδιομορφίες, οσάκις αποφασίζει ποιοι τόποι πρέπει να προταθούν στην Επιτροπή κατά το στάδιο 1. Το Δικαστήριο δέχτηκε ότι τα κριτήρια για το στάδιο 1, όπως παρατίθενται στο παράρτημα III, «έχουν καθοριστεί αποκλειστικώς βάσει του σκοπού διατηρήσεως των φυσικών οικοτόπων ή της άγριας χλωρίδας και πανίδας που απαριθμούνται, αντιστοίχως, στο παράρτημα Ι ή στο παράρτημα ΙΙ. Επομένως, το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν προβλέπει αφ’ εαυτού τη συνεκτίμηση άλλων επιταγών πλην αυτών που αφορούν τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων και της άγριας χλωρίδας και πανίδας, κατά την επιλογή και την οριοθέτηση των τόπων που πρέπει να προταθούν στην Επιτροπή ως τόποι δυνάμενοι να θεωρηθούν κοινοτικής σημασίας.» (
10
)
27.
Το Δικαστήριο δέχτηκε στη συνέχεια ότι η Επιτροπή, για να καταρτίσει σχέδιο καταλόγου ΤΚΣ, ώστε να επιτύχει τη σύσταση ενός συνεκτικού ευρωπαϊκού οικολογικού δικτύου ΕΖΔ, πρέπει να διαθέτει «πλήρη καταγραφή των τόπων που παρουσιάζουν, σε εθνικό επίπεδο, ουσιώδες οικολογικό ενδιαφέρον όσον αφορά τον σκοπό της διατηρήσεως των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας τον οποίο επιδιώκει η οδηγία περί οικοτόπων. Προς τούτο, η εν λόγω καταγραφή γίνεται βάσει των κριτηρίων που καθορίζει το παράρτημα ΙΙΙ (στάδιο 1) της οδηγίας αυτής». Το Δικαστήριο επισήμανε ότι μόνον κατά τον τρόπο αυτό «είναι δυνατή η υλοποίηση του σκοπού που εκτίθεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων και συνίσταται στη διατήρηση ή στην αποκατάσταση, σε ικανοποιητική κατάσταση διατηρήσεως, των οικείων τύπων φυσικών οικοτόπων και των οικείων οικοτόπων των ειδών στην περιοχή της φυσικής κατανομής των ειδών αυτών, η οποία μπορεί να βρίσκεται εκατέρωθεν των συνόρων δύο ή πλειόνων κρατών της Κοινότητας». Ένα κράτος μέλος δεν είναι σε θέση, όταν καταρτίζει τον εθνικό κατάλογο τόπων, να έχει ακριβή και εμπεριστατωμένη γνώση της κατάστασης των οικοτόπων εντός των λοιπών κρατών μελών. Δεν μπορεί, συνεπώς, «από μόνο του, είτε λόγω οικονομικών, κοινωνικών και πολιτιστικών απαιτήσεων, είτε λόγω περιφερειακών και τοπικών ιδιομορφιών, να αποκλείει τόπους έχοντες, σε εθνικό επίπεδο, οικολογικό ενδιαφέρον το οποίο είναι ουσιώδες όσον αφορά τον σκοπό της διατηρήσεως, διότι ειδάλλως θα έθετε σε κίνδυνο την υλοποίηση του σκοπού αυτού σε κοινοτικό επίπεδο». Αν τα κράτη μέλη είχαν τη δυνατότητα αυτή, «η Επιτροπή δεν θα ήταν βέβαιη ότι διαθέτει πλήρη καταγραφή των τόπων που μπορούν να αποτελέσουν ΕΖΔ και θα κινδύνευε να μην επιτευχθεί ο σκοπός της συγκροτήσεως ενός συνεκτικού ευρωπαϊκού οικολογικού δικτύου» (
11
).
28.
Το Δικαστήριο κατέληξε, κατόπιν αυτών, ότι «το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας περί οικοτόπων έχει την έννοια ότι ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να λαμβάνει υπόψη του τις οικονομικές, κοινωνικές και πολιτιστικές απαιτήσεις, καθώς και τις περιφερειακές και τοπικές ιδιομορφίες, τις οποίες αναφέρει το άρθρο 2, παράγραφος 3, της εν λόγω οδηγίας, κατά την επιλογή και την οριοθέτηση των τόπων που πρέπει να προτείνει στην Επιτροπή ως τόπους δυναμένους να χαρακτηρισθούν κοινοτικής σημασίας» (
12
).
29.
Ισχύει η ίδια συλλογιστική και για το στάδιο 2 της διαδικασίας;
30.
Ο γενικός εισαγγελέας F. Léger, με τις προτάσεις του στην υπόθεση First Corporate Shipping, εκτίμησε «ότι δεν αποκλείεται, κατά το δεύτερο στάδιο, δηλαδή κατά τον χρόνο της διαβουλεύσεως μεταξύ των κρατών μελών και της Επιτροπής ως προς την επιλογή των ΤΚΣ, οι οικονομικές και κοινωνικές απαιτήσεις να μπορούν να δικαιολογήσουν τη μη επιλογή ως ΤΚΣ ενός τόπου όπου απαντούν τύποι φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος Ι ή τοπικά είδη του παραρτήματος ΙΙ και, κατά συνέπεια, τον μη χαρακτηρισμό του ως ΕΖΔ» (
13
).
31.
Αντίθετα από ό,τι ισχυρίζεται ο Δήμος Papenburg, δεν πιστεύω ότι η παραπάνω άποψη έγινε δεκτή με την απόφαση First Corporate Shipping (
14
). Εν πάση περιπτώσει, παραμένει το ερώτημα αν αυτά που δέχθηκε το Δικαστήριο σε σχέση με το στάδιο 1 ισχύουν εξίσου για το στάδιο 2.
32.
Πιστεύω ότι όντως ισχύουν.
33.
Όσον αφορά το στάδιο 2 της διαδικασίας, το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων προβλέπει ότι η Επιτροπή, βασιζόμενη στα κριτήρια του παραρτήματος III (στάδιο 2), καταρτίζει, σε συμφωνία με καθένα από τα κράτη μέλη, σχέδιο καταλόγου ΤΚΣ. Τα κριτήρια αξιολόγησης που προβλέπονται για το στάδιο 2, όπως και τα προβλεπόμενα για το στάδιο 1, έχουν καθοριστεί αποκλειστικώς βάσει του σκοπού της διατήρησης των φυσικών οικοτόπων ή της άγριας χλωρίδας και πανίδας που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι ή στο παράρτημα ΙΙ αντίστοιχα (
15
). Η μόνη εξαίρεση την οποία προβλέπει η οδηγία περί οικοτόπων είναι ότι τα κράτη μέλη των οποίων οι τόποι με τύπους φυσικών οικοτόπων και είδη που έχουν προτεραιότητα αντιπροσωπεύουν περισσότερο από το 5% του εθνικού εδάφους μπορούν, σε συμφωνία με την Επιτροπή, να ζητήσουν ελαστικότερη εφαρμογή των κριτηρίων που απαριθμούνται στο παράρτημα III (στάδιο 2) για την επιλογή του συνόλου των ΤΚΣ στο έδαφός τους (άρθρο 4, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο). Εν προκειμένω δεν έχει γίνει επίκληση της εξαίρεσης αυτής. Επιπλέον, ακόμη και αν ένα κράτος μέλος ανήκει στην κατηγορία αυτή, η οδηγία περί οικοτόπων, ούτως ή άλλως, δεν προβλέπει την εφαρμογή άλλων κριτηρίων (π.χ. οικονομικής και κοινωνικής φύσης) στο στάδιο αυτό. Η οδηγία προβλέπει απλώς τη δυνατότητα ελαστικότερης εφαρμογής των κριτηρίων του παραρτήματος III, τα οποία είναι οικολογικής μόνο φύσης.
34.
Στο σημείο αυτό θα μπορούσε να γίνει παραλληλισμός με την οδηγία 79/409/ΕΟΚ (στο εξής: οδηγία περί πτηνών) (
16
). Το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της εν λόγω οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να λάβουν μέτρα ειδικής διατήρησης για ορισμένα είδη, και ειδικότερα να χαρακτηρίσουν ως ζώνες ειδικής προστασίας (ΖΕΠ) τα τα πιο κατάλληλα εδάφη για τη διατήρηση των ειδών αυτών. Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας περί οικοτόπων προβλέπει τη δημιουργία ενός συνεκτικού ευρωπαϊκού οικολογικού δικτύου ΕΖΔ, επονομαζόμενο Natura 2000, το οποίο θα περιλαμβάνει τις ΖΕΠ που έχουν ταξινομηθεί από τα κράτη μέλη σύμφωνα με τις διατάξεις της οδηγίας περί πτηνών. Υπάρχει επομένως στενή σχέση μεταξύ των δύο οδηγιών (
17
).
35.
Στην υπόθεση Royal Society for the Protection of Birds (
18
), το Δικαστήριο καλούνταν να κρίνει κατά πόσον οι επίμαχες διατάξεις έχουν την έννοια ότι ένα κράτος μέλος μπορεί, κατά την επιλογή και την οριοθέτηση μιας ΖΕΠ, να λαμβάνει υπόψη οικονομικής φύσης επιταγές, στο μέτρο που συνιστούν επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτοί που αναφέρονται στο άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας περί οικοτόπων. Το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι στους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, οι οποίοι μπορούν, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας περί οικοτόπων, να δικαιολογήσουν ένα σχέδιο που έχει σημαντικές επιπτώσεις για μια ΖΕΠ, μπορούν ενδεχομένως να περιλαμβάνονται λόγοι κοινωνικής ή οικονομικής φύσης. Το Δικαστήριο πάντως τόνισε ότι, μολονότι το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας περί οικοτόπων, με το οποίο τροποποιήθηκε το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας περί πτηνών, θέσπισε μια διαδικασία που επιτρέπει στα κράτη μέλη να υιοθετούν, για επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος και υπό ορισμένες προϋποθέσεις, ένα σχέδιο το οποίο έχει αρνητικές επιπτώσεις για μια ΖΕΠ και, επομένως, να τροποποιούν έτσι μια απόφαση περί χαρακτηρισμού της ζώνης αυτής περιορίζοντας την έκτασή της, εντούτοις το άρθρο αυτό δεν επέφερε τροποποιήσεις όσον αφορά το αρχικό στάδιο του χαρακτηρισμού μιας ζώνης ως ΖΕΠ, το οποίο προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών. Επομένως, ακόμη και υπό το κράτος της οδηγίας περί οικοτόπων, ο χαρακτηρισμός των περιοχών ως ΖΕΠ πρέπει σε κάθε περίπτωση να πραγματοποιείται σύμφωνα με τα κριτήρια που προβλέπονται στις παραγράφους 1 και 2 του άρθρου 4 της οδηγίας περί πτηνών, ενώ οι οικονομικής φύσης επιταγές που ανάγονται σε επιτακτικό λόγο σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, ο οποίος επιτρέπει παρέκκλιση από την υποχρέωση χαρακτηρισμού μιας περιοχής με κριτήριο την οικολογική της αξία, δεν μπορούν να λαμβάνονται υπόψη στο στάδιο αυτό (
19
).
36.
Τόσο η οδηγία περί οικοτόπων όσο και η οδηγία περί πτηνών εντάσσονται στη ρύθμιση που θεσπίστηκε με σκοπό να συμβάλει στη δημιουργία του Natura 2000. Φρονώ ότι θα ήταν ασυνεπές και αντίθετο προς τον σκοπό της οδηγίας περί οικοτόπων να παρασχεθεί στα κράτη μέλη η δυνατότητα να αρνούνται, επικαλούμενα οικονομικής φύσης κριτήρια, να συμφωνήσουν με το σχέδιο καταλόγου των ΤΚΣ που καταρτίζεται σύμφωνα με την οδηγία περί οικοτόπων, αφού το Δικαστήριο έχει καταστήσει σαφές ότι τα κριτήρια αυτά δεν μπορούν να λαμβάνονται υπόψη κατά την επιλογή των τόπων σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας περί πτηνών, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία περί οικοτόπων.
37.
Επιπλέον, όπως δέχτηκε το Δικαστήριο με την απόφαση Royal Society for the Protection of Birds, το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας περί οικοτόπων προβλέπει πράγματι ότι τα συμφέροντα αυτά μπορούν να λαμβάνονται υπόψη μεταγενέστερα (
20
). Πράγματι, αυτή είναι η έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων, το οποίο ορίζει ότι, κατά τη λήψη μέτρων σύμφωνα με την οδηγία, λαμβάνονται υπόψη οι οικονομικές, κοινωνικές και πολιτιστικές απαιτήσεις, καθώς και οι περιφερειακές και τοπικές ιδιομορφίες.
38.
Εντούτοις, όπως ορθά τονίζει η Επιτροπή, το άρθρο 2, παράγραφος 3, δεν αποτελεί γενική παρέκκλιση από τους κανόνες της οδηγίας περί οικοτόπων. Ανάλογη είναι και η διατύπωση του άρθρου 2 της οδηγίας περί πτηνών (
21
). Το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι η διάταξη αυτή δεν συνιστά αυτόνομη παρέκκλιση από το γενικό σύστημα προστασίας το οποίο προβλέπει η οδηγία περί πτηνών, αλλά δείχνει πάντως ότι η ίδια η οδηγία λαμβάνει υπόψη αφενός την ανάγκη αποτελεσματικής προστασίας των πτηνών και αφετέρου, μεταξύ άλλων, τις απαιτήσεις της οικονομίας (
22
). Κατά τη γνώμη μου, το χωρίο αυτό ισχύει, τηρουμένων των αναλογιών, και για το άρθρο 2, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων.
39.
Επομένως, η ουσιαστικού δικαίου διάταξη της οδηγίας περί οικοτόπων που επιτρέπει να λαμβάνονται υπόψη τα οικονομικά συμφέροντα είναι το άρθρο 6, παράγραφος 4.
40.
Το άρθρο 6 της οδηγίας περί οικοτόπων υποχρεώνει τα κράτη μέλη να θεσπίσουν τα αναγκαία μέτρα διατήρησης για τις ΕΖΔ (άρθρο 6, παράγραφος 1), να αποφεύγουν, στις ΕΖΔ, την υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων των ειδών πτηνών, καθώς και τις ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα καλυπτόμενα από την οδηγία είδη (άρθρο 6, παράγραφος 2), και να υποβάλλουν «κάθε σχέδιο μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση της ΕΖΔ σε προηγούμενη εκτίμηση των ενδεχόμενων επιπτώσεών του στην ΕΖΔ» (άρθρο 6, παράγραφος 3). Το άρθρο 6, παράγραφος 4, προβλέπει την (περιορισμένη) δυνατότητα των κρατών μελών να μη λαμβάνουν υπόψη τα αρνητικά συμπεράσματα της προηγούμενης εκτίμησης και να εγκρίνουν το σχέδιο για επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσης. Στην περίπτωση αυτή, το κράτος μέλος υποχρεούται πάντως να λάβει κάθε αναγκαίο αντισταθμιστικό μέτρο, ώστε να εξασφαλισθεί η προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000, και να ενημερώσει σχετικά την Επιτροπή (
23
).
41.
Το άρθρο 6, παράγραφος 4, της οδηγίας περί οικοτόπων προβλέπει επομένως ένα συγκεκριμένο σημείο της διαδικασίας κατά το οποίο μπορούν να λαμβάνονται υπόψη τα οικονομικής φύσης συμφέροντα. Κατά τη γνώμη μου, για να μη διακυβευθεί ο σκοπός της οδηγίας περί οικοτόπων, πρέπει οπωσδήποτε να μη λαμβάνονται υπόψη κατά τη διαδικασία επιλογής των ΤΚΣ παρά μόνο κριτήρια αναγόμενα στην προστασία της φύσης. Εφόσον και όταν καταρτιστεί ο πλήρης κατάλογος των ΤΚΣ σύμφωνα με τα κριτήρια αυτά, τότε επιτρέπεται να ληφθούν υπόψη συμφέροντα οικονομικής φύσης, όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης. Τα κριτήρια αυτά ενδέχεται να έχουν κατ’ εξαίρεση ως αποτέλεσμα τη συνέχιση της εκτέλεσης σχεδίου που θα μπορούσε να έχει αρνητικές επιπτώσεις στον συγκεκριμένο τόπο.
42.
Το συμπέρασμά μου είναι δηλαδή ότι το άρθρο 4, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη να αρνούνται να συμφωνήσουν με το σχέδιο καταλόγου των ΤΚΣ, το οποίο έχει καταρτίσει η Επιτροπή, επικαλούμενα λόγους μη αναγόμενους στην προστασία του περιβάλλοντος.
43.
Το δεύτερο, το τρίτο και το τέταρτο ερώτημα έχουν υποβληθεί από το εθνικό δικαστήριο για την περίπτωση καταφατικής απάντησης στο πρώτο ερώτημα. Κατόπιν της απάντησης που προτείνω να δώσει το Δικαστήριο στο πρώτο ερώτημα, το δεύτερο, το τρίτο και το τέταρτο ερώτημα δεν χρειάζεται να εξεταστούν.
Το πέμπτο ερώτημα
44.
Με το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο θέτει το ζήτημα κατά πόσον τα εκτελούμενα μέτρα συντήρησης στους πλεύσιμους διαύλους εκβολών ποταμού, τα οποία είχαν εγκριθεί οριστικά σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο πριν από τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας περί οικοτόπων στο εσωτερικό δίκαιο (
24
), πρέπει να υποβληθούν σε εκτίμηση των επιπτώσεών τους κατά το άρθρο 6, παράγραφοι 3 ή 4, της οδηγίας, εφόσον η εκτέλεση των μέτρων συνεχίζεται μετά την καταχώριση στον κατάλογο των ΤΚΣ του τόπου στον οποίο ενδέχεται να υπάρξουν οι επιπτώσεις.
45.
Η απάντηση στο ερώτημα αυτό εξαρτάται από το αν οι επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης εργασίες βυθοκόρησης αποτελούν «σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο». Χρήσιμες ενδείξεις για την απάντηση στο ερώτημα αυτό παρέχουν δύο αποφάσεις του Δικαστηρίου.
46.
Στην υπόθεση Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging (
25
) το Δικαστήριο καλούνταν να απαντήσει στο ερώτημα αν η αλιεία κυδωνιών με μηχανικά μέσα, η οποία ασκούνταν από πολλών ήδη ετών, αλλά για την οποία χορηγούνταν άδεια ανά έτος και για ορισμένη περίοδο (άδεια που προϋπέθετε εκάστοτε μια νέα εκτίμηση τόσο της δυνατότητας άσκησης αυτής της δραστηριότητας όσο και του τόπου εντός του οποίου μπορούσε να ασκείται), ενέπιπτε στην έννοια του «σχεδίου», όπως αυτή χρησιμοποιείται στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Το Δικαστήριο, αφού επισήμανε ότι στην οδηγία περί οικοτόπων δεν δίδεται ορισμός της έννοιας του «σχεδίου», αναφέρθηκε στον ορισμό του «σχεδίου» στο άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων (
26
) και αποφάνθηκε ότι η αλιεία κυδωνιών με μηχανικά μέσα καλύπτεται από τον ορισμό αυτό. Το Δικαστήριο δέχτηκε ότι ο ορισμός του «σχεδίου» στην οδηγία για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων αποτελεί χρήσιμο βοήθημα για τον ορισμό της έννοιας «σχέδιο» της οδηγίας περί οικοτόπων, αφού σκοπός των οδηγιών αυτών είναι να αποτρέψουν το ενδεχόμενο έγκρισης δραστηριοτήτων που μπορούν να θίξουν το περιβάλλον χωρίς προηγούμενη εκτίμηση των επιπτώσεών τους επί του περιβάλλοντος. Κατά το Δικαστήριο επομένως, μια δραστηριότητα όπως η αλιεία κυδωνιών με μηχανικά μέσα εμπίπτει στην έννοια του «σχεδίου» κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων.
47.
Στη συνέχεια το Δικαστήριο δέχτηκε ότι το γεγονός ότι η δραστηριότητα αυτή ασκείται περιοδικώς από πολλών ήδη ετών στον συγκεκριμένο τόπο και ότι για την άσκησή της απαιτείται κατ’ έτος η χορήγηση άδειας, προϋπόθεση της οποίας είναι να γίνεται εκάστοτε νέα αξιολόγηση τόσο της δυνατότητας άσκησης αυτής της δραστηριότητας όσο και του τόπου στον οποίο αυτή μπορεί να ασκηθεί, δεν αποκλείει, αυτό καθεαυτό, τη δυνατότητα να θεωρηθεί η εν λόγω δραστηριότητα, κάθε φορά που ζητείται άδεια, ως αυτοτελές σχέδιο κατά την έννοια της οδηγίας περί οικοτόπων (
27
).
48.
Στο πλαίσιο προσφυγής λόγω παράβασης που είχε ασκήσει κατά της Ιρλανδίας, η Επιτροπή ισχυρίστηκε ότι η Ιρλανδία εφάρμοσε, κατά παράβαση των διατάξεων του άρθρου 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας για τους οικοτόπους, ένα αποστραγγιστικό σχέδιο που μπορούσε να επηρεάσει σημαντικά τη ΖΕΠ Glen Lough, χωρίς να έχει αξιολογήσει εκ των προτέρων δεόντως το σχέδιο αυτό ή να έχει εφαρμόσει τη δέουσα διαδικασία λήψης απόφασης (
28
). Στις προτάσεις της επί της υποθέσεως εκείνης, η γενική εισαγγελέας J. Kokott υπενθύμισε ότι το Δικαστήριο, στην υπόθεση Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging (
29
), είχε στηριχθεί, όσον αφορά τον ορισμό του «σχεδίου», στον ορισμό που περιέχεται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας περί της εκτιμήσεως των περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Η γενική εισαγγελέας κατέληξε συνεπώς στο συμπέρασμα ότι ακόμη και τα μέτρα διατήρησης μπορούν να συνιστούν επεμβάσεις στο φυσικό περιβάλλον ή στο τοπίο, ιδίως εφόσον συνεπάγονται την υποβάθμιση ενός οικοτόπου ο οποίος είναι ο καταλληλότερος για την προστασία των πτηνών (
30
). Το συμπέρασμα αυτό έγινε δεκτό από το Δικαστήριο (
31
).
49.
Θεωρώ, λαμβάνοντας υπόψη τις παραπάνω αποφάσεις, ότι οι επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης εργασίες βυθοκόρησης καλύπτονται σαφώς από τον ορισμό του «σχεδίου», όπως η έννοια αυτή χρησιμοποιείται στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Το Δικαστήριο φαίνεται δηλαδή να θέλει να προσδώσει ευρύτατο πεδίο εφαρμογής στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων (
32
).
50.
Με τη διάταξη περί παραπομπής διευκρινίζεται πάντως ότι οι εργασίες βυθοκόρησης είχαν εγκριθεί οριστικά πριν από τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας περί οικοτόπων στο εσωτερικό δίκαιο και ότι δεν χρειαζόταν για την εκτέλεσή τους καμία περαιτέρω άδεια. Μήπως αυτό σημαίνει ότι όλες οι (παρελθούσες και μελλοντικές) εργασίες βυθοκόρησης στον Ems πρέπει να θεωρηθούν ως ένα ενιαίο «σχέδιο», το οποίο εγκρίθηκε οριστικά πριν από τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας περί οικοτόπων στο εσωτερικό δίκαιο και το οποίο επομένως παραμένει εκτός του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 3;
51.
Είναι σαφές ότι το άρθρο 6, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν μπορεί λογικά να εφαρμοστεί αναδρομικά. Επομένως, για τις εργασίες βυθοκόρησης που είχαν όχι μόνο εγκριθεί οριστικά, αλλά και εκτελεστεί, πριν από τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας περί οικοτόπων στο εσωτερικό δίκαιο δεν είναι δυνατό να γίνει δεκτό ότι απαιτούνταν εκ των προτέρων εκτίμηση των επιπτώσεών τους (
33
).
52.
Όπως όμως εξέθεσα με τις προτάσεις μου στην υπόθεση Valloni e steppe pedegarganiche, φρονώ ότι «εφόσον και καθόσον προβλέπονται περαιτέρω σχέδια ή περαιτέρω στάδια του ίδιου συνολικού σχεδίου, τα οποία μπορούν να διαχωριστούν από τα προηγούμενα στάδια, χωρίς ο διαχωρισμός αυτός να είναι τεχνητός, τα σχέδια αυτά υπόκεινται κανονικά στην υποχρέωση που προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφος 3. Για τα σχέδια αυτά (ενδέχεται τουλάχιστον να) ισχύει η δυνατότητα να μη ληφθούν υπόψη, σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 4, τα τυχόν αρνητικά συμπεράσματα της εκτιμήσεως των επιπτώσεων.» (
34
)
53.
Είμαι επομένως της γνώμης ότι πριν από οποιεσδήποτε περαιτέρω εργασίες βυθοκόρησης ή συντήρησης στον ποταμό Ems πρέπει να πραγματοποιηθεί εκτίμηση των επιπτώσεών τους κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων.
54.
Στις προτάσεις της στην υπόθεση Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging, η γενική εισαγγελέας J. Kokott εξέθεσε ότι η αποτελεσματική παρεμπόδιση κάθε εξ αμελείας ζημίας των περιοχών του Natura 2000 προϋποθέτει ότι όλα τα ενδεχομένως επιζήμια μέτρα υπόκεινται, κατά το δυνατόν, στη διαδικασία του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων και ότι επομένως η έννοια «σχέδιο» πρέπει να ερμηνεύεται ευρέως. Η γενική εισαγγελέας έλαβε υπόψη της το γεγονός ότι η αλιεία κυδωνιών ασκούνταν από πολλών ήδη ετών υπό την ίδια μορφή, αλλά κατέληξε στο συμπέρασμα ότι ο χαρακτηρισμός ενός μέτρου που ανανεώνεται κατά τακτά διαστήματα ως αυτοτελούς κάθε φορά σχεδίου δεν προσκρούει στον ορισμό της έννοιας «σχέδιο». Στο σημείο αυτό η γενική εισαγγελέας J. Kokott επισήμανε ότι, ακριβώς επειδή τα οικεία μέτρα λαμβάνονται κατ’ επανάληψη, η εν λόγω ερμηνεία του όρου «σχέδιο» δεν οδηγεί σε δυσανάλογες επιβαρύνσεις. Εφόσον οι συνέπειες παραμένουν οι ίδιες από χρόνο σε χρόνο, μπορεί να διαπιστωθεί ευχερώς κατά το επόμενο στάδιο ελέγχου, με παραπομπή στους ελέγχους των προηγούμενων ετών, ότι δεν πρέπει να αναμένονται σημαντικές επιπτώσεις. Αν μεταβάλλονται οι συνθήκες, τότε όχι μόνον δεν μπορεί να αποκλεισθεί, αλλά και δικαιολογείται η πραγματοποίηση νέων εκτεταμένων ελέγχων (
35
).
55.
Η άποψη αυτή είναι απόλυτα λογική.
56.
Θα ήθελα να προσθέσω ότι ο ορισμός της έννοιας «σχέδιο» του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων πρέπει να είναι αυτοτελής κοινοτικός ορισμός. Δεν επιτρέπεται να εξαρτάται από τη φύση της διοικητικής απόφασης που εγκρίνει ορισμένη δραστηριότητα σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο, διότι ειδάλλως θα διακυβευόταν η επίτευξη του σκοπού της οδηγίας. Ας υποτεθεί π.χ. ότι πολύ πριν από τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας περί οικοτόπων στο εσωτερικό δίκαιο είχε εκδοθεί σε ένα κράτος μέλος οριστική διοικητική απόφαση, με την οποία επιτρεπόταν στους πολίτες του κράτους αυτού να φονεύουν λύκους χωρίς κανένα περιορισμό (
36
). Αυτή η εν λευκώ άδεια θανάτωσης λύκων δεν θα απαλλασσόταν από την υποχρέωση εκτίμησης με βάση την οδηγία περί οικοτόπων για τον λόγο και μόνο ότι η εθνική διοικητική απόφαση είναι οριστική.
57.
Η Επιτροπή υποστηρίζει η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και των κεκτημένων δικαιωμάτων απαγορεύει την εφαρμογή διαδικαστικών κανόνων σε καταστάσεις που καλύπτονται ήδη από άδεια και ότι ο Δήμος Papenburg και τα ναυπηγεία Meyer βασίμως προσδοκούν ότι θα διασφαλίζεται η πλοϊμότητα του ποταμού Ems. Η Επιτροπή καταλήγει συνεπώς στο συμπέρασμα ότι η εκ των προτέρων εκτίμηση κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων δεν μπορεί να εφαρμοστεί στις εργασίες βυθοκόρησης που εκτελούνται εντός του πλαισίου της αρχικής άδειας που δόθηκε σύμφωνα με το γερμανικό διοικητικό δίκαιο. Κατά την Επιτροπή, το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας περί οικοτόπων, το οποίο επιβάλλει στα κράτη μέλη να θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε στις ΕΖΔ να αποφεύγονται η υποβάθμιση των οικοτόπων και οι ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα είδη για τα οποία έχουν ορισθεί οι ζώνες αυτές, παρέχει επαρκή περιβαλλοντική προστασία.
58.
Ομοίως, ο Δήμος Papenburg επικαλείται την απόφαση Kühne & Heitz (
37
), με την οποία το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι το διοικητικό όργανο στο οποίο έχει υποβληθεί αίτηση εκ νέου εξέτασης διοικητικής απόφασης που έχει καταστεί απρόσβλητη υποχρεούται (υπό ορισμένες ειδικές προϋποθέσεις) (
38
), βάσει της αρχής της συνεργασίας που απορρέει από το άρθρο 10 ΕΚ, να εξετάσει την απόφαση αυτή, προκειμένου να ληφθεί υπόψη η ερμηνεία που έχει δώσει εν τω μεταξύ στην κρίσιμη διάταξη το Δικαστήριο.
59.
Δεν νομίζω ότι η προσέγγιση αυτή είναι ορθή.
60.
Στην προκείμενη υπόθεση δεν τίθεται το ζήτημα αν το διοικητικό όργανο που εξέδωσε την απόφαση με την οποία επιτράπηκε η βυθοκόρηση υποχρεούται να επανεξετάσει την απόφαση αυτή. Το θέμα είναι αν μια κοινοτική νομοθετική πράξη –εν προκειμένω μια οδηγία– μπορεί να μεταβάλει τη νομική κατάσταση που έχει διαμορφωθεί κατόπιν εθνικής διοικητικής απόφασης που εκδόθηκε πριν από τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο και που εξακολουθεί να παράγει έννομα αποτελέσματα.
61.
Όπως τόνισε το Δικαστήριο με την απόφαση VEMW κ.λπ., η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης περιλαμβάνεται αναμφίβολα μεταξύ των θεμελιωδών αρχών της Κοινότητας και όλοι οι επιχειρηματίες στους οποίους ένα κοινοτικό όργανο δημιούργησε βάσιμες προσδοκίες μπορούν να την επικαλούνται (
39
). Στην προκείμενη περίπτωση όμως τα κοινοτικά όργανα δεν έκαναν τίποτα που να δημιουργεί την εντύπωση ότι η νομοθεσία που ίσχυε πριν από την έκδοση της οδηγίας περί οικοτόπων θα εξακολουθούσε να ισχύει επ’ αόριστο.
62.
Οι γερμανικές αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης βέβαια εξέδωσαν πράγματι απόφαση για τη χορήγηση άδειας για τη μελλοντική εκτέλεση εργασιών βυθοκόρησης στον Ems. Η απόφαση αυτή όμως εκδόθηκε στις 31 Μαΐου 1994 (
40
), δηλαδή σχεδόν δύο χρόνια μετά την έκδοση της οδηγίας περί οικοτόπων (στις 21 Μαΐου 1992) και 10 έστω ημέρες πριν από τη λήξη (στις 10 Ιουνίου 1994) της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο (
41
). Το Δικαστήριο έχει καταστήσει σαφές ότι, όταν ένας προνοητικός και ενημερωμένος επιχειρηματίας ήταν σε θέση να προβλέψει τη λήψη κοινοτικού μέτρου ικανού να βλάψει τα συμφέροντά του, δεν μπορεί να επικαλεστεί την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης μετά τη λήψη του μέτρου. Στην περίπτωσή μας το εν λόγω μέτρο είχε ήδη ληφθεί. Επιπλέον, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να δεσμεύουν την Κοινότητα και να της στερούν τη δυνατότητα να ασκεί ή να συνεχίσει να ασκεί την πολιτική της στον τομέα του περιβάλλοντος και να εκπληρώνει την αποστολή της, η οποία συνίσταται, όπως διακηρύσσεται στο άρθρο 2 ΕΚ, στην επίτευξη υψηλού επιπέδου προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος (
42
).
63.
Κατά την αρχή της ασφάλειας δικαίου, οι κανονιστικές ρυθμίσεις που έχουν αρνητικές συνέπειες για τους ιδιώτες πρέπει ειδικότερα να είναι σαφείς και επακριβείς, η δε εφαρμογή τους να μπορεί να προβλεφθεί από τους πολίτες. Εντούτοις, οι ιδιώτες δεν μπορούν να προσδοκούν ότι δεν θα επέλθει καμία τροποποίηση στη νομοθεσία, αλλά μπορούν να αμφισβητούν μόνο τον τρόπο εφαρμογής μιας τέτοιας τροποποίησης. Ομοίως, η αρχή της ασφάλειας δικαίου δεν συνεπάγεται ότι δεν θα υπάρξει καμία νομοθετική τροποποίηση, αλλά μάλλον ότι ο νομοθέτης λαμβάνει υπόψη την ιδιαίτερη κατάσταση των επιχειρηματιών και προβλέπει τις αναγκαίες ενδεχομένως προσαρμογές κατά την εφαρμογή των νέων νομικών κανόνων (
43
).
64.
Επιπλέον, κατά πάγια νομολογία, όταν δεν υπάρχουν μεταβατικές διατάξεις, ο νέος κανόνας εφαρμόζεται πάραυτα στα μελλοντικά αποτελέσματα μιας κατάστασης που έχει δημιουργηθεί υπό το κράτος του παλαιότερου κανόνα (
44
) και το πεδίο εφαρμογής της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης δεν μπορεί να διευρυνθεί τόσο ώστε να παρακωλύεται γενικά η εφαρμογή των νέων ρυθμίσεων επί των μελλοντικών αποτελεσμάτων καταστάσεων που έχουν δημιουργηθεί υπό την προγενέστερη ρύθμιση (
45
).
65.
Δεν μπορώ βέβαια να μην επισημάνω ότι είναι θεμιτό το συμφέρον του Δήμου Papenburg και των ναυπηγείων του να διασφαλιστεί η πλοϊμότητα του ποταμού Ems, ώστε τα ναυπηγούμενα πλοία να μπορούν να προωθούνται μετά την καθέλκυσή τους μέχρι τη θάλασσα. Εντούτοις, πρέπει να τονιστεί ότι η οδηγία περί οικοτόπων περιλαμβάνει διατάξεις που καθιστούν όντως δυνατόν να λαμβάνεται υπόψη, χάρη στην παρέκκλιση που προβλέπει το άρθρο 6, παράγραφος 4, η ιδιαίτερη κατάσταση πόλεων όπως το Papenburg (
46
).
66.
Τα συμφέροντα του Papenburg και των ναυπηγείων του μπορούν επομένως να τύχουν προστασίας χωρίς το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων να ερμηνευθεί τόσο στενά, ώστε να διακυβεύεται ο σκοπός του, δηλαδή η προστασία της φύσης.
67.
Αν η βυθοκόρηση στον Ems συνίσταται ουσιαστικά στις ίδιες εργασίες, που απλώς επαναλαμβάνονται, μπορεί ευλόγως να γίνει δεκτό ότι η εκ των προτέρων εκτίμηση κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, δεν θα είναι ιδιαίτερα επαχθής. Αν σε ορισμένη περίπτωση η αναγκαία βυθοκόρηση υπερβαίνει τα όρια των επαναλαμβανόμενων αυτών εργασιών, θα πρέπει να πραγματοποιηθεί λεπτομερέστερη εκτίμηση (
47
). Αν, παρά την αρνητική εκτίμηση των επιπτώσεων για τον συγκεκριμένο τόπο, η βυθοκόρηση πρέπει οπωσδήποτε να γίνει (
48
), το άρθρο 6, παράγραφος 4, επιτρέπει στη Γερμανία να παράσχει την άδεια για τη βυθοκόρηση, παρά την αρνητική αυτή εκτίμηση. Η Γερμανία όμως θα πρέπει στην περίπτωση αυτή να λάβει τα αναγκαία αντισταθμιστικά μέτρα για τη διασφάλιση της συνολικής συνοχής του Natura 2000 και να ενημερώσει την Επιτροπή σχετικά με τα μέτρα αυτά.
68.
Κατά την Επιτροπή, εφαρμογή εν προκειμένω έχει μόνο το άρθρο 6, παράγραφος 2. Θα ήθελα όμως να υπενθυμίσω ότι το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, επιτελούν διαφορετική λειτουργία στο πλαίσιο της οδηγίας περί οικοτόπων. Όπως δέχτηκε το Δικαστήριο με την απόφαση Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging (
49
), το γεγονός ότι ένα σχέδιο εγκρίνεται κατά τη διαδικασία του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων καθιστά περιττή την παράλληλη εφαρμογή του κανόνα περί γενικής προστασίας που προβλέπεται στην παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου. Ο λόγος είναι ότι η έγκριση σχεδίου δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 3, προϋποθέτει ότι αυτό έχει κριθεί ως μη δυνάμενο να παραβλάψει την ακεραιότητα του οικείου τόπου και, κατά συνέπεια, ως μη δυνάμενο να επιφέρει υποβάθμιση ή σημαντικές ενοχλήσεις κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 2.
69.
Το Δικαστήριο πρόσθεσε πάντως ότι «δεν μπορεί να αποκλειστεί ότι, ακολούθως, ένα τέτοιο σχέδιο αποδεικνύεται, ελλείψει οιασδήποτε πλάνης των αρμοδίων εθνικών αρχών, ικανό να επιφέρει υποβάθμιση ή ενοχλήσεις». Στην περίπτωση αυτή, η εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 2, καθιστά δυνατή την επιδίωξη του ουσιώδους σκοπού της διατήρησης και της προστασίας της ποιότητας του περιβάλλοντος, περιλαμβανομένης της διατηρήσεως των φυσικών οικοτόπων, καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (
50
).
70.
Θεωρώ συνεπώς ότι οι μελλοντικές εργασίες βυθοκόρησης στον ποταμό Ems υπόκεινται σε εκ των προτέρων εκτίμηση κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων. Το άρθρο 6, παράγραφος 2, έχει περιορισμένο ρόλο, έστω και αν ο ρόλος του αυτός είναι αφενός συμπληρωματικός και αφετέρου, σε τελική ανάλυση, σημαντικός.
71.
Κατά συνέπεια, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι τα εκτελούμενα μέτρα συντήρησης στους πλεύσιμους διαύλους εκβολών ποταμού, τα οποία είχαν εγκριθεί οριστικά σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο πριν από τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας περί οικοτόπων στο εσωτερικό δίκαιο, πρέπει να υποβάλλονται σε εκτίμηση των επιπτώσεών τους κατά το άρθρο 6, παράγραφοι 3 ή 4, της οδηγίας, εφόσον η εκτέλεσή τους συνεχίζεται μετά την καταχώριση του οικείου τόπου στον κατάλογο των ΤΚΣ.
Πρόταση
72.
Για τους λόγους που παρατίθενται ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα ερωτήματα του Verwaltungsgericht Oldenburg ως εξής:
«1)
To άρθρο 4, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας, δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη να αρνούνται να συμφωνήσουν με το σχέδιο καταλόγου των τόπων κοινοτικής σημασίας, το οποίο έχει καταρτίσει η Επιτροπή, επικαλούμενα λόγους μη αναγόμενους στην προστασία του περιβάλλοντος.
2)
Τα εκτελούμενα μέτρα συντήρησης στους πλεύσιμους διαύλους εκβολών ποταμού, τα οποία είχαν εγκριθεί οριστικά σύμφωνα με το εθνικό δίκαιο πριν από τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας 92/43 στο εσωτερικό δίκαιο, πρέπει να υποβάλλονται σε εκτίμηση των επιπτώσεών τους κατά το άρθρο 6, παράγραφοι 3 ή 4, της οδηγίας, εφόσον η εκτέλεσή τους συνεχίζεται μετά την καταχώριση του οικείου τόπου στον κατάλογο των τόπων κοινοτικής σημασίας.»
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.
(
2
)	Βλ. http://www.meyerwerft.de.
(
3
)	Βλ. άρθρο 75, παράγραφος 1, του Verwaltungsverfahrensgesetz (γερμανικού νόμου περί διοικητικών διαδικασιών, στο εξής: VwVfG).
(
4
)	Οδηγία του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (ΕΕ L 206, σ. 7).
(
5
)	Βλ. παρακάτω το σημείο 20, όπου παρατίθενται τα προδικαστικά ερωτήματα.
(
6
)	Το άρθρο 21 αναφέρεται σε μια ρυθμιστική διαδικασία «επιτροπολογίας», σύμφωνα με τα άρθρα 5 και 7 της απόφασης 1999/468/ΕΚ του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 1999, για τον καθορισμό των όρων άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων που ανατίθενται στην Επιτροπή (ΕΕ L 184, σ. 23).
(
7
)	Η αγγλική μετάφραση του άρθρου αυτού από τη γερμανική Βουλή (Bundestag) είναι διαθέσιμη στην ιστοσελίδα http://www.bundestag.de/interakt/infomat/fremdsprachiges_material/downloads/ggEn_download.pdf.
(
8
)	Απόφαση του Δικαστηρίου της 7ης Νοεμβρίου 2000, C-371/98, First Corporate Shipping (Συλλογή 2000, σ. I-9235, σκέψη 20).
(
9
)	Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 8.
(
10
)	Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 8 απόφαση First Corporate Shipping (σκέψεις 14 έως 16).
(
11
)	Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 8 απόφαση First Corporate Shipping (σκέψεις 22 έως 24).
(
12
)	Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 8 απόφαση First Corporate Shipping (σκέψη 25).
(
13
)	Σημείο 51 των προτάσεών του.
(
14
)	Ο Δήμος Papenburg αναφέρεται ειδικότερα στη σκέψη 20 της απόφασης: «Υπενθυμίζεται επίσης ότι το άρθρο 4 της οδηγίας περί οικοτόπων καθιερώνει μια διαδικασία χαρακτηρισμού των φυσικών τόπων ως ΕΖΔ, η οποία περιλαμβάνει πλείονες φάσεις, με ορισμένα έννομα αποτελέσματα, και η οποία πρέπει, μεταξύ άλλων, να καταστήσει δυνατή την εγκαθίδρυση του εν λόγω δικτύου Natura 2000, όπως προκύπτει από το άρθρο 3, παράγραφος 2, της ίδιας αυτής οδηγίας». Δεν μπορώ να καταλάβω πώς μπορεί να θεωρηθεί ότι το Δικαστήριο, με το χωρίο αυτό, λαμβάνει θέση επί της πρότασης που διατύπωσε ο γενικός εισαγγελέας.
(
15
)	Βλ., όσον αφορά το στάδιο 1, την προαναφερθείσα στην υποσημείωση 8 απόφαση First Corporate Shipping (σκέψη 15). Τα κριτήρια για το στάδιο 2 παρατίθενται ανωτέρω στο σημείο 13.
(
16
)	Οδηγία 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 202).
(
17
)	Βλ. επίσης άρθρο 7 της οδηγίας περί οικοτόπων, το οποίο είναι ο συνδετικός κρίκος με την οδηγία περί πτηνών, καθόσον ορίζει ότι οι υποχρεώσεις που πηγάζουν από τις παραγράφους 2, 3 και 4 του άρθρου 6 της οδηγίας περί οικοτόπων αντικαθιστούν τις υποχρεώσεις που πηγάζουν από την παράγραφο 4 του άρθρου 4 της οδηγίας περί πτηνών, όσον αφορά τις ζώνες που χαρακτηρίστηκαν ως ΖΕΠ δυνάμει της παραγράφου 1 του άρθρου 4 ή αναγνωρίστηκαν με ανάλογο τρόπο δυνάμει της παραγράφου 2 του άρθρου 4 της οδηγίας περί πτηνών. Βλ. περαιτέρω τις προτάσεις μου στην υπόθεση C-388/05, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Valloni e steppe pedegarganiche) (απόφαση της 20ής Σεπτεμβρίου 2007, Συλλογή 2007, σ. I-7555, σημείο 40).
(
18
)	Απόφαση της 11ης Ιουλίου 1996, C-44/95 (Συλλογή 1996, σ. I-3805).
(
19
)	Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 18 απόφαση Royal Society for the Protection of Birds (σκέψεις 38 έως 41).
(
20
)	Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 18 απόφαση Royal Society for the Protection of Birds (σκέψη 41).
(
21
)	«Τα κράτη μέλη υιοθετούν όλα τα αναγκαία μέτρα με σκοπό να διατηρηθεί ή να προσαρμοσθεί ο πληθυσμός όλων των ειδών των πτηνών που αναφέρονται στο άρθρο 1 σ’ ένα επίπεδο που να ανταποκρίνεται ιδιαίτερα στις οικολογικές, επιστημονικές και μορφωτικές απαιτήσεις, λαμβάνοντας ωστόσο υπόψη τις οικονομικές και ψυχαγωγικές απαιτήσεις.»
(
22
)	Απόφαση της 8ης Ιουλίου 1987, 247/85, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1987, σ. 3029, σκέψη 8).
(
23
)	Βλ. τις προτάσεις μου στην προαναφερθείσα στην υποσημείωση 17 υπόθεση Valloni e steppe pedegarganiche (σημεία 44 και 45).
(
24
)	Όπως επισήμανα με τις προτάσεις μου στην προαναφερθείσα στην υποσημείωση 17 υπόθεση Valloni e steppe pedegarganiche (σημείο 16, υποσημείωση 7), ο ακριβής προσδιορισμός της ημερομηνίας λήξης της προθεσμίας αυτής δεν είναι και τόσο απλός. Το Δικαστήριο έχει πλέον αποφανθεί ότι η ορθή ημερομηνία είναι η 10η Ιουνίου 1994: βλ. απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2007, C-418/04, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (Συλλογή 2007, σ. I-10947, σκέψη 32).
(
25
)	Απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2004, C-127/02 (Συλλογή 2004, σ. I-7405).
(
26
)	Οδηγία 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (ΕΕ L 175, σ. 40). Το άρθρο 1, παράγραφος 2, ορίζει ότι νοείται ως «σχέδιο»«η υλοποίηση κατασκευαστικών εργασιών ή άλλων εγκαταστάσεων ή έργων» και «άλλες επεμβάσεις στο φυσικό περιβάλλον ή το τοπίο, στις οποίες περιλαμβάνονται και οι επεμβάσεις που αφορούν την εκμετάλλευση των πόρων του εδάφους».
(
27
)	Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 25 απόφαση Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging (σκέψεις 21 έως 28).
(
28
)	Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 24 απόφαση Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, σκέψη 248.
(
29
)	Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 25 απόφαση Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging, σκέψη 24.
(
30
)	Προαναφερθείσες στην υποσημείωση 24 προτάσεις Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, σημείο 175.
(
31
)	Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 24 απόφαση Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, σκέψεις 248 έως 257.
(
32
)	Στο σημείο αυτό θα μπορούσε να γίνει παραλληλισμός με το άρθρο 28 ΕΚ, για το οποίο το Δικαστήριο επίσης δέχεται ευρύ πεδίο εφαρμογής: βλ., για παράδειγμα, απόφαση της 4ης Ιουνίου 2009, C-142/05, Mickelsson και Roos (Συλλογή 2009, σ. I-4273, σκέψη 24 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(
33
)	Βλ., κατ’ αναλογία, τις προαναφερθείσες στην υποσημείωση 17 προτάσεις μου στην υπόθεση Valloni e steppe pedegarganiche, σημείο 51.
(
34
)	Προαναφερθείσες στην υποσημείωση 17 προτάσεις, σημείο 52.
(
35
)	Προτάσεις της γενικής εισαγγελέα J. Kokott στην προαναφερθείσα στην υποσημείωση 25 υπόθεση Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging (σημεία 30 έως 38).
(
36
)	Το κυνήγι λύκων ήταν το αντικείμενο της υπόθεσης C-342/05, Επιτροπή κατά Φινλανδίας (απόφαση της 14ης Ιουνίου 2007, C-342/05, Συλλογή 2007, σ. I-4713).
(
37
)	Απόφαση της 13ης Ιανουαρίου 2004, C-453/00 (Συλλογή 2004, σ. I-837).
(
38
)	Δηλαδή: «όταν διαθέτει, κατά το εθνικό δίκαιο, την εξουσία να εξετάσει εκ νέου την απόφαση αυτή· η απόφαση αυτή κατέστη απρόσβλητη κατόπιν αποφάσεως εθνικού δικαστηρίου που αποφαίνεται σε τελευταίο βαθμό· η εν λόγω απόφαση του εθνικού δικαστηρίου στηρίχθηκε σε ερμηνεία του κοινοτικού δικαίου η οποία, βάσει μεταγενέστερης αποφάσεως του Δικαστηρίου, αποδείχθηκε εσφαλμένη και υιοθετήθηκε από το εθνικό δικαστήριο, χωρίς αυτό να υποβάλει προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο, κατά τους όρους του άρθρου 234, παράγραφος 3, ΕΚ, και ο ενδιαφερόμενος απευθύνθηκε στο διοικητικό όργανο μόλις έλαβε γνώση της εν λόγω νομολογίας του Δικαστηρίου» (προαναφερθείσα στην υποσημείωση 37 απόφαση Kühne & Heitz, σκέψη 28).
(
39
)	Απόφαση της 7ης Ιουνίου 2005, C-17/03 (Συλλογή 2005, σ. I-4983, σκέψεις 73 και 74 καθώς και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(
40
)	Βλ. σημείο 2 ανωτέρω.
(
41
)	Βλ. την υποσημείωση 24 ανωτέρω.
(
42
)	Βλ. περαιτέρω άρθρα 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, ΕΚ, 6 ΕΚ και 174 ΕΚ έως 176 ΕΚ. Βλ., κατ’ αναλογία, την προαναφερθείσα στην υποσημείωση 39 απόφαση VEMW κ.λπ. (σκέψεις 74, 75 και 79 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(
43
)	Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 39 απόφαση VEMW κ.λπ. (σκέψεις 80 και 81).
(
44
)	Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 29ης Ιανουαρίου 2002, C-162/00, Pokrzeptowicz-Meyer (Συλλογή 2002, σ. I-1049, σκέψη 50), και της 21ης Ιανουαρίου 2003, C-512/99, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 2003, σ. I-845, σκέψη 46).
(
45
)	Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 14ης Ιανουαρίου 1987, 278/84, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1987, σ. 1, σκέψη 36), και της 29ης Ιουνίου 1999, C-60/98, Butterfly Music (Συλλογή 1999, σ. I–3939, σκέψη 25), καθώς και προαναφερθείσα στην υποσημείωση 44 απόφαση Pokrzeptowicz-Meyer (σκέψη 55).
(
46
)	Βλ., κατ’ αναλογία, την προαναφερθείσα στην υποσημείωση 39 απόφαση VEMW κ.λπ. (σκέψη 82).
(
47
)	Βλ. επίσης προτάσεις της γενικής εισαγγελέα J. Kokott στην προαναφερθείσα στην υποσημείωση 25 υπόθεση Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging (σημείο 38).
(
48
)	Είναι σχεδόν βέβαιο ότι δεν υπάρχουν «εναλλακτικές λύσεις» για την καθέλκυση των πλοίων από τα ναυπηγεία και την προώθησή τους στη θάλασσα, οι δε «επιτακτικοί λόγοι σημαντικού δημοσίου συμφέροντος» περιλαμβάνουν τους λόγους κοινωνικής ή οικονομικής φύσης.
(
49
)	Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 25 (σκέψεις 35 και 36).
(
50
)	Προαναφερθείσα στην υποσημείωση 25 απόφαση Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging, σκέψη 37.