62022CJ0447
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
5. september 2024 (
*1
)
»Appel – statsstøtte – artikel 107 TEUF og 108 TEUF – foranstaltninger ydet af Republikken Slovenien til et netværk af kommunale apoteker inden denne stats tiltrædelse af Den Europæiske Union – indledende undersøgelsesfase – manglende indledning af den formelle undersøgelsesprocedure – begrebet »alvorlige vanskeligheder« – omfanget af Europa-Kommissionens undersøgelsesforpligtelser – bevisbyrden påhviler den part, der påberåber sig, at der foreligger »alvorlige vanskeligheder« – rækkevidde«
I sag C-447/22 P,
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 6. juli 2022,
Republikken Slovenien ved B. Jovin Hrastnik, J. Morela og N. Pintar Gosenca, som befuldmægtigede,
appellant,
de øvrige parter i appelsagen:
Petra Flašker, Grosuplje (Slovenien), ved odvetnica K. Zdolšek,
sagsøger i første instans,
Europa-Kommissionen ved M. Farley og C. Georgieva, som befuldmægtigede,
sagsøgt i første instans,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A. Arabadjiev, og dommerne T. von Danwitz, P.G. Xuereb (refererende dommer), A. Kumin og I. Ziemele,
generaladvokat: A. Rantos
justitssekretær: fuldmægtig M. Longar,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 31. januar 2024,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 18. april 2024,
afsagt følgende
Dom
1
I appelskriftet har Republikken Slovenien nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 27. april 2022, Flašker mod Kommissionen (T-392/20, herefter den appellerede dom, EU:T:2022:245), hvorved Retten annullerede Kommissionens afgørelse C(2020) 1724 final af 24. marts 2020 om afslutning af undersøgelsen af foranstaltningerne vedrørende den offentlige apotekskæde Lekarna Ljubljana i henhold til reglerne for statsstøtte i artikel 107 TEUF og 108 TEUF (sag SA.43546 (2016/FC) – Slovenien, (herefter »den omtvistede afgørelse«), for så vidt som denne afgørelse vedrører de forvaltede aktiver i denne offentlige apotekskæde.
Retsforskrifter
EU-retten
Tiltrædelsestraktaten og tiltrædelsesakten
2
Traktaten mellem Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Irland, Den Italienske Republik, Storhertugdømmet Luxembourg, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig, Den Portugisiske Republik, Republikken Finland, Kongeriget Sverige, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland (medlemmer af Den Europæiske Union) og Den Tjekkiske Republik, Republikken Estland, Republikken Cypern, Republikken Letland, Republikken Litauen, Republikken Ungarn, Republikken Malta, Republikken Polen, Republikken Slovenien og Den Slovakiske Republik om Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse af Den Europæiske Union (EUT 2003, L 236, s. 7) blev undertegnet af Republikken Slovenien den 16. april 2003 og trådte i kraft den 1. maj 2004 (herefter »tiltrædelsestraktaten«).
3
I henhold til tiltrædelsestraktatens artikel 1, stk. 2, er vilkårene for optagelsen og de af optagelsen nødvendiggjorte tilpasninger af de traktater, som danner grundlag for Den Europæiske Union, indeholdt i den akt, der vedrører vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union (EUT 2003, L 236, s. 33, herefter »tiltrædelsesakten«), en akt, der er knyttet som bilag til tiltrædelsestraktaten, og hvis bestemmelser udgør en integrerende del af denne.
4
Tiltrædelsesaktens artikel 22 bestemmer, at de foranstaltninger, der opregnes i listen i bilag IV til akten, finder anvendelse på de vilkår, der er fastsat i nævnte bilag.
5
Punkt 3 i bilag IV til tiltrædelsesakten med overskriften »Konkurrencepolitik« bestemmer i stk. 1:
»Følgende støtteordninger og individuel støtte, som er trådt i kraft i en ny medlemsstat inden tiltrædelsesdatoen, og som fortsat gælder efter denne dato, vil ved tiltrædelsen blive anset for eksisterende støtte som defineret i artikel [108, stk. 1, TEUF]:
a)
støtteforanstaltninger, der er trådt i kraft inden den 10. december 1994
b)
støtteforanstaltninger opregnet i tillægget til dette bilag
c)
støtteforanstaltninger, der inden tiltrædelsesdatoen er blevet vurderet af den nationale myndighed for statsstøttekontrol i den nye medlemsstat og fundet forenelige med gældende fællesskabsret, og som [Europa-]Kommissionen ikke har gjort indsigelse mod på grund af alvorlig tvivl om, hvorvidt foranstaltningen er forenelig med fællesmarkedet, jf. proceduren i stk. 2.
Alle foranstaltninger, der stadig er gældende efter tiltrædelsesdatoen, som udgør statsstøtte, og som ikke opfylder de betingelser, der fastlægges ovenfor, vil ved tiltrædelsen blive anset for ny støtte i forbindelse med anvendelsen af artikel [108, stk. 3, TEUF].«
Gennemførelsesforordning (EU) 2015/1589
6
Under overskriften »Definitioner« har artikel 1 i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EUT 2015, L 248, s. 9) følgende ordlyd:
»I denne forordning forstås ved:
a)
»støtte«: enhver foranstaltning, der opfylder alle kriterierne i artikel 107, stk. 1, [TEUF]
b)
»eksisterende støtte«:
i)
med forbehold […] af punkt 3 og tillægget til bilag IV til [tiltrædelsesakten] enhver form for støtte, der eksisterede inden [EUF-traktatens] ikrafttræden i de pågældende medlemsstater, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter [EUF-traktatens] ikrafttræden i de pågældende medlemsstater
[...]
c)
»ny støtte«: enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte
[...]«
7
I samme forordnings artikel 4 med overskriften »Foreløbig undersøgelse af anmeldelsen og Kommissionens afgørelser« fastsættes i stk. 2-5:
»2.   Konstaterer Kommissionen efter en foreløbig undersøgelse, at en anmeldt foranstaltning ikke udgør støtte, fastslår den dette ved afgørelse.
3.   Konstaterer Kommissionen efter en foreløbig undersøgelse, at en anmeldt foranstaltning ikke giver anledning til tvivl om, at den er forenelig med det indre marked, for så vidt [som] den falder inden for anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1 [TEUF], træffer den afgørelse om, at foranstaltningen er forenelig med det indre marked (»afgørelse om ikke at gøre indsigelse«). I afgørelsen anføres, hvilken undtagelse i [EUF-traktaten] der er anvendt.
4.   Konstaterer Kommissionen efter en foreløbig undersøgelse, at en anmeldt foranstaltning giver anledning til tvivl om, hvorvidt den er forenelig med det indre marked, træffer den afgørelse om at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, […] TEUF (»afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure«).
5.   De afgørelser, der er omhandlet i stk. 2, 3 og 4 i denne artikel, skal vedtages inden to måneder. Fristen løber fra dagen efter modtagelsen af en fuldstændig anmeldelse. [...]«
Forordning nr. 794/200
8
Artikel 4 i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af forordning 2015/1589 (EUT 2004, L 140, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EU) 2015/2282 af 27. november 2015 (EUT 2015, L 325, s. 1) har overskriften »Forenklet anmeldelsesprocedure for visse ændringer i eksisterende støtteordninger« og fastsætter i stk. 1, første punktum, at i relation til artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589 »er en ændring i eksisterende støtte enhver ændring, der ikke er af rent formel eller administrativ art, der ikke kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med [det indre marked]«.
Tvistens baggrund og den omtvistede afgørelse
9
I den appellerede doms præmis 2-13 er der redegjort for tvistens baggrund på følgende måde:
2
I 1979 blev der i Ljubljana (Slovenien), som dengang var beliggende i Den Socialistiske Føderative Republik Jugoslavien, oprettet en enhed ved navn Lekarna Ljubljana [p.o.], der forestod salget af farmaceutiske produkter fra apoteker. Ifølge det, som de slovenske myndigheder oplyste over for [Kommissionen], blev denne enhed tildelt »aktiver«, der gjorde det muligt for den at udføre sin opgave. Ifølge [Petra Flašker, sagsøger i første instans], der på nuværende tidspunkt er farmaceut på et privatejet apotek, har denne enhed været en »kooperativ organisation«, der ikke udøver nogen markedsøkonomisk aktivitet og ikke kan eje ejendom.
3
Efter Sloveniens uafhængighed blev [Zakon o zavodih (lov om institutioner)], der bl.a. omfatter offentlige institutioner, som varetager tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, vedtaget i 1991. Denne lovs artikel 48 bestemmer:
»Institutionen får sine midler til varetagelse af sine opgaver fra tildelinger fra stifteren heraf, fra salg af varer og tjenesteydelser og fra andre kilder som fastsat i denne lov.«
4
Året efter blev [Zakon o lekarniški dejavnosti (lov om apoteker)] vedtaget. Denne lov hjemler en samtidig eksistens af offentlige apoteksinstitutioner og private apoteker og fastsætter kommunernes ansvar for at levere apoteksydelser på deres område. De private apoteker får en tilladelse til at drive virksomhed i form af en bevilling, der tildeles af den pågældende kommune efter udbud. De offentlige apoteksinstitutioner er oprettet af kommunerne, der deltager i deres ledelse, og de er reguleret i dokumentet om deres oprettelse. I Slovenien er der ifølge Kommissionen ca. 25 offentlige apoteksinstitutioner, som driver næsten 200 apoteker, og 100 private apoteker.
5
På grundlag af de love, der er nævnt i præmis 3 og 4 ovenfor, oprettede Ljubljana kommune i løbet af 1997 ved bekendtgørelse den offentlige apoteksinstitution Javni Zavod Lekarna Ljubljana (herefter »Lekarna Ljubljana«), idet kommunen præciserede, at denne institution var retssuccessor for Lekarna Ljubljana [p.o.] og indtrådte i sidstnævntes rettigheder og forpligtelser.
6
På nuværende tidspunkt driver Lekarna Ljubljana ca. 50 apoteker i Slovenien, hovedsageligt i Ljubljana, men også i 15 andre kommuner. I Grosuplje (Slovenien), som er den by, hvor [sagsøgeren i første instans] driver sit private apotek, har Lekarna Ljubljanas åbnet to apoteker.
7
Ved klage til Kommissionen indgivet officielt den 27. april 2016 foretog [sagsøgeren i første instans] efter forudgående at have været i kontakt med Kommissionens tjenester en anmeldelse om statsstøtte som omhandlet i artikel 107 TEUF til fordel for Lekarna Ljubljana. Blandt de foranstaltninger, der blev identificeret under behandlingen af denne klage, var »tildeling af aktiver til forvaltning« på vilkår, der ifølge [sagsøgeren i første instans] ikke var i overensstemmelse med markedsvilkårene. Som sådanne aktiver har [sagsøgeren i første instans] nævnt forretningslokaler.
8
Der fandt adskillige skriftvekslinger sted mellem Kommissionen og dels de slovenske myndigheder, dels [sagsøgeren i første instans]. Kommissionen fremsendte to gange en foreløbig vurdering til [sagsøgeren i første instans], hvorefter de identificerede foranstaltninger ikke udgjorde statsstøtte. Hver gang opretholdt [sagsøgeren i første instans] sin klage og fremsendte supplerende oplysninger, og [sagsøgeren i første instans] blev i løbet af 2018 støttet af [16] andre private apoteker i Slovenien.
9
Den 24. marts 2020 fremsendte Kommissionen den omtvistede afgørelse til Republikken Slovenien. Denne afgørelse blev vedtaget, uden at Kommissionen havde indledt den indgående undersøgelsesprocedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF. Kommissionen konkluderede i 73. betragtning til denne afgørelse, at undersøgelsen af de fire foranstaltninger til fordel for Lekarna Ljubljana, som [sagsøgeren i første instans] havde identificeret under behandlingen, nemlig i) den fordel, som Skofljica kommune (Slovenien) har indrømmet i form af en vederlagsfri længerevarende lejeaftale, ii) Ljubljana kommunes tildeling af aktiver til forvaltning, iii) fritagelse for bevillingsgebyrer indrømmet af flere kommuner og iv) afkald på overskud, der burde være delt med flere kommuner, ikke havde vist, at der forelå statsstøtte. Med hensyn til tildelingen af aktiver til forvaltning anførte Kommissionen dog i 37.-40. betragtning til den omtvistede afgørelse, at selv hvis tildelingen af sådanne aktiver kunne udgøre statsstøtte, ville der i givet fald være tale om »eksisterende støtte«.
10
Begrundelsen i sidstnævnte betragtninger var som følger. Efter at have henvist til bestemmelserne i artikel 48 i loven om institutioner, der er nævnt i præmis 3 ovenfor, og anført dels, at Ljubljana kommune i henhold hertil skulle tildele Lekarna Ljubljana aktiver, for at denne virksomhed kunne påbegynde sin aktivitet, dels at ethvert aktiv, som Lekarna Ljubljana erhvervede, herunder for egne midler, var opført som »forvaltede aktiver« i henhold til reglerne for offentligt regnskabsvæsen, blev det anført, at ifølge de slovenske myndigheder havde Ljubljana kommune i løbet af 1979 tildelt Lekarna Ljubljana [p.o.] nogle aktiver, der var nødvendige for påbegyndelsen af virksomhedens aktiviteter, at disse aktiver i 1997 var blevet overført til dennes retssuccessor, dvs. Lekarna Ljubljana, og at alle de øvrige aktiver, der derefter var blevet erhvervet af disse to enheder siden 1979, var blevet erhvervet for deres egne midler på markedet og på markedsvilkår. De eneste forvaltede aktiver, der kunne udgøre statsstøtte, var derfor de aktiver, der var omfattet af den oprindelige tildeling af aktiver til Lekarna Ljubljana [p.o.], og som blev overført til Lekarna Ljubljana i 1997.
11
Der henvises dernæst til bilag IV til [tiltrædelsesakten], navnlig dens punkt 3 vedrørende konkurrencepolitikken. Det anførtes, at tiltrædelsesaktens punkt 3, stk. 1, har følgende ordlyd: »Følgende støtteordninger og individuel støtte, som er trådt i kraft i en ny medlemsstat inden tiltrædelsesdatoen, og som fortsat gælder efter denne dato, vil ved tiltrædelsen blive anset for eksisterende støtte som defineret i artikel [108, stk. 1, TEUF]: a) støtteforanstaltninger, der er trådt i kraft inden den 10. december 1994 […]«
12
Det bemærkes ligeledes, at artikel 1, litra c), i forordning [2015/1589] definerer »ny støtte« som »enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte«. Det blev også anført, at i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning [nr. 794/2004] er »en ændring i eksisterende støtte enhver ændring, der ikke er af rent formel eller administrativ art, der ikke kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med [det indre marked]«.
13
På grundlag heraf konkluderes det, at såfremt tildelingen af forvaltede aktiver udgjorde statsstøtte, var der i givet fald tale om en eksisterende støtte, eftersom denne støtte var blevet tildelt i forbindelse med oprettelsen af Lekarna Ljubljana [p.o.] i 1979. Den omstændighed, at [sidstnævnte] var blevet udskiftet med Lekarna Ljubljana i løbet af 1997, var af rent administrativ karakter, idet de retlige rammer ikke havde ændret sig, i lighed med brugen af og vilkårene for brugen af de omhandlede aktiver. Denne udskiftning kunne derfor ikke udgøre en ændring af en eksisterende støtte, og den omhandlede støtte var følgelig fortsat en støtte af denne karakter.«
Sagen for Retten og den appellerede dom
10
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 19. juni 2020 anlagde Petra Flašker sag i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.
11
Til støtte for dette søgsmål fremsatte sagsøgeren i første instans tre anbringender, hvoraf det første vedrørte tilsidesættelse af begrundelsespligten, det andet en fejlagtig vurdering af de faktiske omstændigheder og en fejl med hensyn til den retlige kvalificering af de faktiske omstændigheder vedrørende tildelingen af aktiver til forvaltning, der førte til en tilsidesættelse af artikel 107 TEUF og 108 TEUF, og det tredje, at Kommissionen ikke lovligt kunne vedtage den omtvistede afgørelse uden at have indledt den undersøgelsesprocedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, TEUF.
12
Ved den appellerede dom tog Retten det tredje anbringende til følge og annullerede den omtvistede afgørelse, for så vidt som den vedrørte de af Lekarna Ljubljana forvaltede aktiver.
13
Efter i den appellerede doms præmis 17 at have afgrænset rækkevidden af søgsmålet til kun at omfatte foranstaltninger vedrørende »forvaltede aktiver« og i denne doms præmis 22 præciseret, at der skulle foretages en analyse af søgsmålets tredje anbringende i lyset af bl.a. de argumenter, som sagsøgeren i første instans fremførte inden for rammerne af det andet anbringende, således som sammenfattet i den pågældende doms præmis 19, foretog Retten en analyse af de omhandlede forvaltede aktiver, idet den sondrede mellem dem, der var blevet tildelt Lekarna Ljubljana p.o., da selskabet blev stiftet i 1979, og dem, der blev tildelt Lekarna Ljubljana p.o. og Lekarna Ljubljana efter 1979.
14
For det første analyserede Retten i den appellerede doms præmis 40-50 de forvaltede aktiver, som var blevet tilført af Lekarna Ljubljana p.o. og Lekarna Ljubljana efter 1979 (herefter »den første omhandlede foranstaltning«).
15
I denne henseende fastslog Retten indledningsvis i den appellerede doms præmis 40, at Kommissionen, som det fremgår af 36. betragtning til den omtvistede afgørelse, havde begrænset sig til at henvise til de slovenske myndigheders argument om, at alle de aktiver til forvaltning, som Lekarna Ljubljana p.o. og Lekarna Ljubljana havde erhvervet efter 1979, var blevet erhvervet på markedsvilkår og uden nogen offentlig støtte, selv om de slovenske myndigheder ikke havde fremlagt konkrete beviser til støtte for dette udsagn.
16
Retten undersøgte derefter de forskellige dokumenter, som sagsøgeren i første instans havde fremlagt med henblik på at godtgøre, at der forelå »alvorlige vanskeligheder« med henblik på at afgøre, om der var blevet ydet statsstøtte i henhold til den første omhandlede foranstaltning. Hvad i denne forbindelse angår et uddrag af Lekarna Ljubljanas årsrapport for 2012, som nævnt i den appellerede doms præmis 45, der henviser til to faste ejendomme, som var blevet overdraget til denne sidstnævnte af Ljubljana kommune som aktiver til forvaltning, fastslog Retten, at det ikke klart fremgik, at den nævnte overdragelse var blevet gennemført på markedsvilkår eller vederlagsfrit eller på særligt gunstige vilkår. Efter i denne doms præmis 47 at have konstateret, at Lekarna Ljubljana umiddelbart syntes omfattet af den kategori af støttemodtagere, der er fastsat i artikel 24 i Zakon o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (lov om statens og de lokale myndigheders fysiske aktiver), hvorefter staten og de lokale myndigheder uden vederlag kan stille fysiske aktiver til rådighed for andre offentlige enheder end offentlige selskaber, såfremt det er i offentlighedens interesse, undersøgte Retten i den pågældende doms præmis 48 de forskellige offentlige regnskaber, som sagsøgeren havde fremlagt i første instans, og som fremhævede visse uoverensstemmelser mellem Ljubljanas kommunes tal vedrørende værdien af de aktiver, der var blevet tildelt Lekarna Ljubljana til forvaltning, og de tal, der fremgik af sidstnævntes offentlige regnskaber. I denne forbindelse bemærkede Retten i samme præmis 48 i den appellerede dom, at »det ikke [var] muligt alene ved hjælp af disse offentlige regnskaber at blive bekendt med, hvad der blandt de aktiver, der var blevet tildelt Lekarna Ljubljana til forvaltning, svare[de] til henholdsvis ejendomsaktiver, som Ljubljana kommune havde stillet vederlagsfrit til rådighed eller på særligt gunstige vilkår, ejendomsaktiver erhvervet på markedsvilkår af Lekarna Ljubljana eller finansielle eller monetære aktiver«.
17
På baggrund af det ovenstående fastslog Retten i det væsentlige i den appellerede doms præmis 49 og 50, at Kommissionen ikke havde fjernet tvivlen, hvilket det tilkom den at gøre, med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt de aktiver til forvaltning, som var blevet tilført af Lekarna Ljubljana efter 1979, var blevet erhvervet på markedsvilkår. Selv om de oplysninger, som sagsøgeren i første instans havde fremført under den administrative procedure, således som de fremgår af denne doms præmis 45-48, viste, at der forelå en »uklar situation« med hensyn til arten og status af disse forvaltede aktiver, påhvilede det nemlig ifølge Retten Kommissionen, når der forelå en sådan situation med usikkerhed, at intensivere undersøgelserne med henblik på at afgøre, om der blandt de pågældende forvaltede aktiver var aktiver, der udgjorde statsstøtte, idet denne fastlæggelse ikke kunne anses for at være omfattet af den bevisbyrde, der påhviler sagsøgeren i første instans.
18
For det andet analyserede Retten i den appellerede doms præmis 51-57 de aktiver, der i 1979 var blevet tildelt Lekarna Ljubljana p.o. til igangsættelse af selskabets aktiviteter, og som i 1997 blev overdraget til Lekarna Ljubljana (herefter »den anden omhandlede foranstaltning«).
19
Retten bemærkede indledningsvis i den appellerede doms præmis 38 og 39, at Kommissionen såvel i den omtvistede afgørelse som i sit svar på et skriftligt spørgsmål fastslog, at såfremt det antages, at den anden omhandlede foranstaltning er statsstøtte, udgør den en eksisterende støtte af individuel karakter og ikke en støtteordning, der henhører under den løbende undersøgelse, der er fastsat i artikel 108, stk. 1, TEUF, således at den ikke udtalte sig om denne eventuelle eksisterende støttes forenelighed med det indre marked.
20
Retten nævnte dernæst i den appellerede doms præmis 51, 52 og 54 dels de forskellige forhold, som sagsøgeren i første instans havde fremført, og som ikke var blevet bestridt af Kommissionen, med henblik på at godtgøre, at Lekarna Ljubljana udøvede virksomhed under andre betingelser end den enhed, som institutionen havde efterfulgt i 1997, dels de væsentligste ændringer, der var sket på det slovenske marked mellem datoen for den oprindelige tildeling af de omhandlede aktiver til forvaltning og datoen for vedtagelsen af den omtvistede afgørelse. Disse ændringer vedrørte bl.a. åbningen af det slovenske lægemiddelmarked for konkurrence som følge af vedtagelsen i 1992 af lov om apoteker, som havde åbnet denne sektor for markedsøkonomi, og efterfølgende Republikken Sloveniens tiltrædelse af Unionen den 1. maj 2004. Selv om disse forskellige oplysninger vedrørte den retlige og økonomiske sammenhæng, som Kommissionen burde have taget hensyn til med henblik på at kunne træffe afgørelse på et velinformeret grundlag i forbindelse med de undersøgelser, der førte til vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, bemærkede Retten, at denne institution, som det fremgår af 39. betragtning til denne afgørelse, og uden i tilstrækkelig grad at underbygge denne påstand, begrænsede sig til at anføre, at successionen i 1997 mellem Lekarna Ljubljana p.o. og Lekarna Ljubljana var af rent administrativ karakter, og at den retlige sammenhæng samt brugen af og betingelserne for brug af de pågældende aktiver ikke havde ændret sig. selv om den eksisterende støtte, der var gældende på det pågældende tidspunkt, ikke var blevet ændret og fortsat udgjorde en sådan støtte.
21
Retten undersøgte endvidere i den appellerede doms præmis 53-55 spørgsmålet om, hvorvidt de forskellige elementer, der er nævnt i nærværende doms foregående præmis, kunne give anledning til at antage, at den anden omhandlede foranstaltning, såfremt det antages, at den udgjorde eksisterende støtte, som følge af ændringer, der i mellemtiden var sket, kunne anses for ny støtte som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589. Herom anførte Retten i den appellerede doms præmis 54 bl.a. følgende:
»Det er ubestridt, at Lekarna Ljubljana [p.o.] den 10. december 1994 stadig eksisterede, at Ljubljana kommune netop var blevet oprettet, og at lov af 1992 om apoteker, der åbnede sektoren for markedsøkonomi, allerede var blevet vedtaget. Den [omtvistede] afgørelse indeholder imidlertid ingen oplysninger om, hvorvidt private apoteker allerede havde opnået kommunale bevillinger på dette tidspunkt, og om Lekarna Ljubljana [p.o.] stadig havde monopol på sit aktivitetsområde. »Udgangssituationen« er derfor usikker. Ifølge [sagsøgeren i første instans] var markedet i 1997, da Lekarna Ljubljana [p.o.] blev afløst af Lekarna Ljubljana, konkurrencepræget. I betragtning af de oplysninger, som [sagsøgeren i første instans] har givet, og som ikke er bestridt, kan Lekarna Ljubljana frembyde ganske betydelige forskelle i forhold til den enhed, som selskabet efterfulgte i 1997: Den har evne til at erhverve ejendomme og erhverver ejendom i henhold til 36. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvilket i øvrigt gør det muligt at rejse spørgsmålet, om en fortsat tilrådighedsstillelse af ejendomsaktiver til forvaltning uden ejendomsret altid kan begrundes; den har i hvert fald fra 2007 arbejdet med gevinst for øje med henblik på at tilvejebringe midler til finansiering af andre aktiviteter end sine egne; desuden har den siden 2007 kunnet udvide sin virksomhed uden for Ljubljana kommune, hvilket den har gjort. I øvrigt kan dens økonomiske resultater, som fremhævet af [sagsøgeren i første instans] i dennes svar på Kommissionens første foreløbige vurdering, omsætte en aktivitet til en klar ekspansion. [...]«
22
På baggrund af disse forhold fastslog Retten i det væsentlige i den appellerede doms præmis 54 og 55, at eftersom Kommissionen ikke på eget initiativ havde foretaget en mere indgående undersøgelse af udviklingen i den retlige og økonomiske kontekst for apoteksvirksomhed i Slovenien, kunne der ikke være sikkerhed for, at den omhandlede eksisterende støtte ikke var blevet ændret efter den 10. december 1994, således at det måtte fastslås, at Kommissionen ikke havde fjernet den tvivl, der forelå i denne henseende.
23
Retten konkluderede herefter i den appellerede doms præmis 56:
»Kommissionen »stod over for alvorlige vanskeligheder, som burde have foranlediget den til at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, TEUF [...]. Den indgående undersøgelse, som sidstnævnte procedure indebærer, ville i øvrigt om nødvendigt have givet Kommissionen mulighed for at tage stilling til følgende spørgsmål på et informeret grundlag: Hvorvidt der forelå statsstøtte som omhandlet i artikel 107 TEUF, såfremt Lekarna Ljubljana vederlagsfrit eller på særligt gunstige vilkår var blevet tildelt forvaltede aktiver af Ljubljana kommune, om sådanne aktiver skulle kvalificeres som eksisterende støtte eller ny støtte, og om de skulle anses for individuel støtte eller støtte tildelt i henhold til en støtteordning. Dette ville have givet Kommissionen mulighed for på et velinformeret grundlag at målrette det videre forløb med henblik på om nødvendigt at vurdere, hvorvidt foranstaltninger, der havde vist sig at være støtte, eksisterende eller ny, og krævede en vurdering, var forenelige med det indre marked.«
Parternes påstande
24
Republikken Slovenien har nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede dom ophæves.
–
Principalt, såfremt sagen er moden til påkendelse, frifindes Kommissionen i søgsmålet anlagt i første instans.
–
Sagsøgeren i første instans tilpligtes at betale sagsomkostningerne såvel i første instans som i appelsagen.
–
Subsidiært hjemvises sagen til Retten.
25
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede dom ophæves.
–
Principalt, såfremt sagen er moden til påkendelse, frifindelse i søgsmålet i første instans, og sagsøgeren i første instans tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
–
Subsidiært hjemvises sagen til Retten med udsættelse af afgørelsen om sagsomkostningerne.
26
Sagsøgeren i første instans har nedlagt følgende påstande:
–
Appellen forkastes.
–
Republikken Slovenien tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Om appellen
27
Til støtte for sin appel har Republikken Slovenien fremsat fire anbringender, hvoraf det første vedrører retlige fejl i forbindelse med fortolkningen og anvendelsen af artikel 108, stk. 2 og 3, TEUF og af artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning 2015/1589 samt retlige fejl i forbindelse med fortolkningen af begrebet »alvorlige vanskeligheder« med hensyn til den første omhandlede foranstaltning, det andet vedrører en fejlagtig fortolkning af de faktiske omstændigheder og retlige fejl med hensyn til, om der forelå sådanne alvorlige vanskeligheder med hensyn til kvalificeringen af den anden omhandlede foranstaltning som »eksisterende støtte«, det tredje vedrører en tilsidesættelse af den begrundelsespligt, der påhviler Retten, og det fjerde vedrører en tilsidesættelse af Kommissionens adgang til effektive retsmidler og en upartisk domstol som omhandlet i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
28
Det første og det andet appelanbringende, som i det væsentlige vedrører retlige fejl, som Retten angiveligt begik for så vidt angår begrebet »alvorlige vanskeligheder«, skal behandles samlet.
Det første og det andet anbringende
Parternes argumenter
29
Med det første appelanbringende har Republikken Slovenien i det væsentlige foreholdt Retten, at den for så vidt angår den første omhandlede foranstaltning fastlagde omfanget af den bevisbyrde, der påhviler Kommissionen under den indledende undersøgelsesfase, fejlagtigt, og at den anvendte en fejlagtig retlig standard for fastlæggelsen af, om der forelå »alvorlige vanskeligheder«, der kunne begrunde indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF. Det var nærmere bestemt med urette, at Retten i den appellerede doms præmis 49 fastslog, at situationen vedrørende arten af og status for de forvaltede aktiver, der var blevet tildelt Lekarna Ljubljana p.o. og Lekarna Ljubljana efter 1979, var »uklar«. Det var ligeledes med urette, at Retten i den appellerede doms præmis 50 konkluderede, at Kommissionen ikke havde fjernet tvivlen om, hvorvidt disse enheder havde erhvervet alle deres aktiver til forvaltning efter 1979 på markedsvilkår.
30
For det første har Republikken Slovenien i det væsentlige gjort gældende, at ingen af de dokumenter og oplysninger, som sagsøgeren i første instans fremlagde, således som de blev analyseret af Retten i den appellerede doms præmis 45-48, objektivt kunne godtgøre, at der forelå en eventuel statsstøtte.
31
Det var således med urette, at Retten i den appellerede doms præmis 47 fastslog, at Lekarna Ljubljana var blandt de støttemodtagere, som staten eller de lokale myndigheder i henhold til artikel 24 i lov om statens og de lokale myndigheders fysiske aktiver kunne levere vederlagsfrie fysiske aktiver til, hvis dette viste sig at være i offentlighedens interesse. Selv om denne bestemmelse foreskriver overdragelse af ejendomsretten til offentligretlige personer, er en sådan overdragelse nemlig ikke foreskrevet for så vidt angår offentlige myndigheder, såsom Lekarna Ljubljana. I denne henseende bestemmer artikel 71 i Pravilnik o enotnem kontnem načrtu za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava (bekendtgørelse om en fælles regnskabsplan for budget, budgetbrugere og andre offentligretlige personer), at ejendomsretten til et statsligt eller et aktiv tilhørende forvaltningen ikke kan overdrages til en offentlig myndighed, idet et sådant aktiv kun kan overdrages til dem som led i »forvaltningen«. Republikken Slovenien har i denne forbindelse i øvrigt anført, at i henhold til denne artikel 71 er ethvert aktiv, som Lekarna Ljubljana har erhvervet i sin egenskab af offentlig institution, det være sig direkte til sig selv eller gennem Ljubljana kommune, et »aktiv erhvervet til forvaltning«, således at selve den omstændighed, at der foreligger en kontrakt om aktiver, som Ljubljana kommune har overdraget til Lekarna Ljubljana, ikke kan anses for at udgøre et indicium for, at en sådan overdragelse er blevet foretaget vederlagsfrit eller på gunstigere vilkår end markedsvilkårene.
32
Det var ligeledes med urette, at Retten i den appellerede doms præmis 48 fastslog, at de angivelige uoverensstemmelser mellem Ljubljana kommunes tal vedrørende værdien af de aktiver, der var blevet tildelt Lekarna Ljubljana til forvaltning, og de tal, der fremgik af Lekarna Ljubljanas offentlige regnskaber, eller stigningen i værdien af Lekarna Ljubljanas aktiver til forvaltning kunne anses for indicier for, at sådanne aktiver til forvaltning udgjorde statsstøtte. Hvad nærmere bestemt angår stigningen i værdien af Lekarna Ljubljanas forvaltede aktiver er Republikken Slovenien af den opfattelse, at selv om Lekarna Ljubljana har ret til at investere sit overskud i apotekervirksomheden, herunder med henblik på erhvervelse af fast ejendom, der indgår i regnskaberne for kategorien »forvaltede aktiver«, betyder dette imidlertid ikke, at sådanne aktiver er blevet leveret vederlagsfrit til Lekarna Ljubljana.
33
For det andet har Republikken Slovenien foreholdt Retten, at den i den appellerede doms præmis 48 fastslog, at det ikke tilkom sagsøgeren i første instans ud over enhver mulig tvivl at godtgøre, at de af Lekarna Ljubljana forvaltede aktiver udgjorde statsstøtte, men at det derimod påhvilede Kommissionen, der stod over for en situation med »usikkerhed«, at foretage en mere indgående undersøgelse. Ved denne fremgangsmåde foretog Retten »en fejlagtig anvendelse af den retlige standard for »alvorlige vanskeligheder««, eftersom den anerkendte en uhensigtsmæssig og åbenbart lav tærskel for så vidt angår påvisningen fra sagsøgeren i første instans af, at der forelå tvivl, uden i denne forbindelse at tage hensyn til den skønsmargen, som Kommissionen råder over ved indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF.
34
Denne tilgang, som i øvrigt er i strid med den standard, som Domstolen fastsatte i dom af 2. september 2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology (C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 40, 45 og 49-51), ville føre til, at enhver sondring mellem den indledende fase og den formelle undersøgelsesprocedure blev ophævet, og ville bevirke, at Kommissionen blev tvunget til at indlede denne sidstnævnte procedure, hver gang en part i løbet af den første af disse faser giver udtryk for betænkeligheder vedrørende en angivelig statsstøtte, også selv om den pågældende part ikke har fremlagt det mindste sandsynlige bevis til støtte for sine påstande.
35
I det foreliggende tilfælde var Kommissionen i mangel af det mindste indicium eller bevis fremlagt af sagsøgeren i første instans, som kunne have givet anledning til at tro, at Ljubljana kommune havde overdraget aktiver til forvaltning til Lekarna Ljubljana vederlagsfrit eller på gunstigere vilkår end markedsvilkårene, ikke forpligtet til på eget initiativ at indhente relevante oplysninger med henblik på at fastslå en eventuel statsstøtte. Det var således med urette, at Retten fastslog, at Kommissionen ikke kunne stole på de forsikringer, som de slovenske myndigheder havde givet om, at de aktiver til forvaltning, som Lekarna Ljubljana p.o. og Lekarna Ljubljana havde erhvervet efter 1979, var blevet erhvervet på markedsvilkår.
36
Kommissionen er enig i Republikken Sloveniens argumentation.
37
Denne institution har desuden for det første anført, at i modsætning til, hvad Retten anførte i den appellerede doms præmis 40, 49 og 50, udgjorde de slovenske myndigheders bekræftelse af, at alle de aktiver til forvaltning, som Lekarna Ljubljana p.o. og Lekarna Ljubljana havde erhvervet efter 1979, blev erhvervet på markedsvilkår uden offentlig støtte, ikke det eneste forhold, som Kommissionen støttede sig på i den omtvistede afgørelse. Denne afgørelse var nemlig ligeledes støttet på den gældende retlige og økonomiske ramme, navnlig på de bestemmelser, der er nævnt i denne doms præmis 30, samt på andre forhold, såsom for det første Lekarna Ljubljanas retlige status samt selskabets evne til at opnå overskud og erhverve ejendom, for det andet den omstændighed, at enhver erhvervet ejendom skulle bogføres som »aktiv til forvaltning«, for det tredje den omstændighed, at ethvert overskud, der genereres, skulle investeres i virksomheden eller overdrages til staten, og for det fjerde Republikken Sloveniens bekræftelse af, at den ikke havde tildelt Lekarna Ljubljana aktiver efter 1979, idet denne bekræftelse blev givet inden for rammerne af den forpligtelse til loyalt samarbejde, der påhviler denne medlemsstat i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU.
38
I denne henseende er Kommissionen i øvrigt af den opfattelse, at den, henset til den forpligtelse til loyalt samarbejde, der påhviler Republikken Slovenien, og i mangel af fremlagt bevis af sagsøgeren i første instans for det modsatte, med rette kunne støtte sig på de slovenske myndigheders bekræftelse af, at de aktiver til forvaltning, som Lekarna Ljubljana p.o. og Lekarna Ljubljana havde erhvervet efter 1979, var blevet erhvervet på markedsvilkår. Det var således med urette, at Retten i den appellerede doms præmis 40 rejste tvivl om rigtigheden af denne bekræftelse med den begrundelse, at de slovenske myndigheder ikke havde fremlagt nogen beviser til støtte herfor. Enhver modstridende slutning, som Retten i denne henseende forsøgte at drage, ville være uden betydning, eftersom den ville have krævet af disse myndigheder, at de skulle føre bevis for en negativ omstændighed, dvs. at de positivt beviser, at Republikken Slovenien ikke længere havde leveret aktiver til Lekarna Ljubljana p.o.. og Lekarna Ljubljana efter 1979. En sådan tilgang ville imidlertid i det væsentlige svare til at vende den bevisbyrde, som Domstolen har afgrænset i den retspraksis, der er udviklet på statsstøtteområdet, navnlig i dom af 2. september 2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology (C-57/19 P, EU:C:2021:663).
39
For det andet begik Retten ifølge Kommissionen en retlig fejl ved at overskride grænserne for sin retslige prøvelse, idet den i stedet for at begrænse sig til at undersøge, om sagsøgeren i første instans på grundlag af en række samstemmende indicier havde godtgjort, at der forelå alvorlig tvivl, selv vurderede, om der forelå sikre indicier, der kunne bestyrke, at der forelå en sådan tvivl.
40
Med det andet appelanbringende har Republikken Slovenien støttet af Kommissionen i det væsentlige foreholdt Retten, at den for så vidt angår den anden omhandlede foranstaltning fastslog, at Kommissionen stod over for alvorlige vanskeligheder med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt denne foranstaltning, for så vidt som den kunne anses for at være statsstøtte, udgjorde »eksisterende« støtte som omhandlet i artikel 1, litra b), i forordning 2015/1589, eller om den i mellemtiden var blevet »ændret« som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 794/2004, således at den i dette andet tilfælde skulle kvalificeres som »ny støtte« som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589.
41
Ifølge Republikken Slovenien var det nemlig med urette, at Retten i den appellerede doms præmis 55 og 56 fastslog, at der forelå alvorlige vanskeligheder med hensyn til nævnte foranstaltning, selv om det utvetydigt fremgik af 39. betragtning til den omtvistede afgørelse, at Kommissionen klart havde angivet, at de aktiver til forvaltning, som var blevet tildelt Lekarna Ljubljana p.o. i forbindelse med institutionens oprettelse i løbet af 1979, »såfremt denne foranstaltning k[unne] udgøre statsstøtte, højst k[unne] være en eksisterende støtte«.
42
Det var ligeledes med urette, at Retten i den appellerede doms præmis 54 fandt, at »udgangssituationen«, dvs. situationen den 10. december 1994, var usikker, eftersom den omtvistede afgørelse ikke indeholdt nogen oplysninger, der kunne klarlægge, om private apoteker på dette tidspunkt allerede havde fået kommunale bevillinger, eller om Lekarna Ljubljana p.o. stadig indtog en monopolstilling på sit aktivitetsområde. Disse af Rettens betragtninger var fejlagtige, eftersom det fremgår af oplysningerne i den appellerede doms præmis 51, at de samme retsforskrifter var gældende i perioden mellem den 10. december 1994 og det tidspunkt, hvor Lekarna Ljubljana efterfulgte Lekarna Ljubljana p.o., nemlig i løbet af 1997, idet de forskellige nationale love, der navnlig regulerede åbningen af det slovenske marked for konkurrence, allerede var vedtaget inden den 10. december 1994. Dette aspekt er imidlertid afgørende for at vurdere, om ændringen af den anden omhandlede foranstaltning, der blev kvalificeret som »eksisterende støtte«, udgør »ny støtte« som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589. Selv hvis det som følge af dens udvikling antages, at den anden omhandlede foranstaltning, uden oprindeligt at have været statsstøtte, kunne være blevet det, ville denne udvikling under alle omstændigheder have fundet sted før den 10. december 1994. Det var således uden at begå en fejl, at Kommissionen i den omtvistede afgørelses punkt 39 fastslog, at for så vidt som hverken de retlige rammer eller vilkårene for brugen af de forvaltede aktiver havde ændret sig i perioden mellem den 10. december1994 og det tidspunkt, hvor Lekarna Ljubljana trådte i stedet for Lekarna Ljubljana p.o., var denne udskiftning af rent administrativ karakter, hvorfor den ikke kunne udgøre en ændring af en eksisterende støtte til en ny støtte.
43
Endvidere fastslog Retten i den appellerede doms præmis 51-54 med urette, at Lekarna Ljubljana udøvede virksomhed under helt andre omstændigheder end Lekarna Ljubljana p.o. Det var navnlig urigtigt at antage, som Retten gjorde det i den appellerede doms præmis 54, at de to enheder var kendetegnet ved væsentlige forskelle, eftersom Lekarna Ljubljana til forskel fra sin forgænger kunne erhverve aktiver, herunder fast ejendom, hvorfor det var et spørgsmål, om en opretholdelse af tilrådighedsstillelsen af aktiver til forvaltning i form af fast ejendom uden ejendomsret fortsat kunne begrundes. Ifølge Republikken Slovenien havde Lekarna Ljubljana p.o. nemlig i lighed med Lekarna Ljubljana ligeledes evnen til at erhverve sådanne aktiver til forvaltning, i det mindste efter ikrafttrædelsen af lov om institutioner i 1991.
44
I denne henseende har Republikken Slovenien præciseret, at Lekarna Ljubljana ligesom sin forgænger kun kan anvende de aktiver, som enheden formelt får til forvaltning fra Ljubljana kommune, selv om disse aktiver erhverves med midler, der er tilvejebragt af Lekarna Ljubljana. Rettens bekymring med hensyn til, om det stadig er berettiget at støtte aktiver til forvaltning, er ubegrundet. Der er udelukkende tale om en måde, hvorpå det sikres, at en offentlig institution anvender aktiverne, eftersom alle aktiver, som en institution råder over, er i besiddelse som aktiver til forvaltning. Derimod indebærer dette under ingen omstændigheder en vederlagsfri tildeling af aktiver til forvaltning.
45
Endelig har Republikken Slovenien i denne forbindelse tilbagevist forskellige klagepunkter, som sagsøgeren i første instans fremførte under den administrative procedure, navnlig klagepunkterne om dels, at Kommissionen ikke havde fjernet tvivlen med hensyn til, om den anden omhandlede foranstaltning var blevet ændret efter den 1. maj 2004, datoen for Republikken Sloveniens tiltrædelse af Den Europæiske Union, dels at Kommissionen ikke havde undersøgt, om denne foranstaltning var forenelig med det indre marked. Hvad angår det første af disse klagepunkter har Republikken Slovenien i det væsentlige gjort gældende, at for så vidt som den betragtning, som Retten anførte i den appellerede doms præmis 54, hvorefter Lekarna Ljubljana frembød betydelige forskelle i forhold til den enhed, som den efterfulgte i 1997, var ukorrekt, er dette klagepunkt fra sagsøgeren i første instans ugrundet. Hvad angår det andet af disse klagepunkter er Republikken Slovenien af den opfattelse, at det er uden retlig relevans med den begrundelse, som Kommissionen anførte for Retten, således som det fremgår af den appellerede doms præmis 38, at en støtteforanstaltnings forenelighed kun kan kræves i henhold til artikel 108, stk. 1, TEUF for så vidt angår støtteordninger, mens den i den foreliggende sag omhandlede foranstaltning vedrører en individuel støtte. Retten tog imidlertid dette retlige argument til følge, eftersom den ikke anførte nogen grunde til at forkaste det.
46
Republikken Slovenien har således konkluderet, at Kommissionen ikke havde nogen forpligtelse til at indlede en formel undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF. Henset til de oplysninger, som Kommissionen rådede over under den indledende undersøgelsesfase, var der nemlig ikke noget materielt eller retligt grundlag, der gjorde det muligt for den at konkludere, at der forelå alvorlige vanskeligheder. I modsætning til, hvad Retten anførte i den appellerede dom, var denne afgørelse i øvrigt tilstrækkeligt begrundet.
47
Sagsøgeren i første instans er af den opfattelse, at det første og det andet appelanbringende dels bør afvises, dels bør forkastes som ugrundede.
Domstolens bemærkninger
– Indledende bemærkninger
48
Det følger af fast retspraksis, at proceduren i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF obligatorisk skal følges, når Kommissionen støder på alvorlige vanskeligheder ved undersøgelsen af, om en støtte er forenelig med det indre marked. Kommissionen kan derfor kun begrænse sig til den indledende undersøgelsesfase i medfør af artikel 108, stk. 3, TEUF i forbindelse med en godkendelse af en støtte, såfremt den efter en første undersøgelse kan nå til den opfattelse, at støtten er forenelig med det indre marked. Hvis Kommissionen på grundlag af denne første undersøgelse imidlertid når til den modsatte opfattelse eller ikke har kunnet overvinde alle vanskelighederne ved bedømmelsen af, om støtten er forenelig med det indre marked, skal den indhente alle nødvendige udtalelser og med henblik herpå indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, TEUF (dom af 14.9.2023, Kommissionen og IGG mod Dansk Erhverv, C-508/21 P og C-509/21 P, EU:C:2023:669, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis).
49
Det fremgår således af fast retspraksis, at når Kommissionen ved proceduren i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF ikke har kunnet overvinde alle vanskelighederne ved bedømmelsen af, om den omhandlede foranstaltning er forenelig med fællesmarkedet, er denne institution forpligtet til at indlede proceduren i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF uden at have nogen skønsbeføjelse i denne henseende. Kommissionen skal således i overensstemmelse med formålet med artikel 108, stk. 3, TEUF og med den pligt til at følge god forvaltningsskik, der påhviler den, iværksætte de nødvendige foranstaltninger og undersøgelser for under den foreløbige undersøgelse at afklare eventuelle vanskeligheder, hvorved enhver tvivl med hensyn til bedømmelsen af, om den omhandlede foranstaltning er forenelig med det indre marked, fjernes (jf. i denne retning dom af 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland m.fl. mod Kommissionen, C-817/18 P, EU:C:2020:637, præmis 77 og 78 og den deri nævnte retspraksis).
50
Da begrebet »alvorlige vanskeligheder« har en objektiv karakter, skal beviset for, at der foreligger sådanne vanskeligheder, som skal søges både i omstændighederne for vedtagelsen af den afgørelse, der er truffet efter den indledende undersøgelse, og i dens indhold, føres af den part, der begærer annullation af denne afgørelse, på grundlag af en række samstemmende indicier (dom af 14.9.2023, Kommissionen og IGG mod Dansk Erhverv, C-508/21 P og C-509/21 P, EU:C:2023:669, præmis 70 og den deri nævnte retspraksis).
51
Når en sagsøger har nedlagt påstand om annullation af Kommissionens afgørelse om ikke at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, kan sagsøgeren påberåbe sig ethvert anbringende, der kan godtgøre, at vurderingen af de oplysninger, Kommissionen rådede over, under den foreløbige undersøgelse af den anmeldte foranstaltning burde have rejst tvivl med hensyn til dens forenelighed med det indre marked. Den omstændighed, at der foreligger tvivl med hensyn til foranstaltningens forenelighed med det indre marked, er netop det bevis, som kræves ført for at godtgøre, at Kommissionen var forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Det påhviler således den person, der har nedlagt en sådan påstand om annullation, at godtgøre, at der forelå tvivl med hensyn til denne forenelighed, således at Kommissionen var forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Et sådant bevis skal søges i både omstændighederne for vedtagelsen af afgørelsen og i dens indhold på grundlag af en række samstemmende indicier (dom af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-321/21 P, EU:C:2023:713, præmis 131 og 132 og den deri nævnte retspraksis).
52
Domstolen har i denne forbindelse allerede fastslået, at den utilstrækkelige eller ufuldstændige karakter af Kommissionens undersøgelse under den foreløbige undersøgelsesprocedure udgør et indicium for, at der forelå alvorlige vanskeligheder for denne institution ved vurderingen af den anmeldte foranstaltnings forenelighed med det indre marked, hvilket burde have foranlediget den til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (dom af 28.9.2023, Ryanair mod Kommissionen, C-321/21 P, EU:C:2023:713, præmis 133 og den deri nævnte retspraksis).
53
Det påhviler Unionens retsinstanser, når der er nedlagt påstand om annullation af en afgørelse fra Kommissionen om ikke at gøre indsigelse, at tage stilling til, om vurderingen af de oplysninger, Kommissionen rådede over, under den foreløbige undersøgelse af den anmeldte foranstaltning objektivt set burde have rejst tvivl med hensyn til kvalificeringen af denne foranstaltning som støtte, eftersom en sådan tvivl skal føre til, at der indledes en formel undersøgelsesprocedure (dom af 6.10.2021, Scandlines Danmark og Scandlines Deutschland mod Kommissionen, C-174/19 P og C-175/19 P, EU:C:2021:801, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).
54
Desuden skal Unionens retsinstanser vurdere lovligheden af en afgørelse, der er truffet ved afslutningen af den foreløbige undersøgelsesprocedure som den, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, i forordning 2015/1589, ikke blot på grundlag af de oplysninger, som Kommissionen rådede over på det tidspunkt, da den vedtog den, men ligeledes i forhold til de oplysninger, som den »kunne råde over«, hvilket omfatter de oplysninger, som syntes relevante, og som den efter anmodning herom kunne have fået fremlagt under den administrative procedure (jf. i denne retning dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 42 og 43 og den deri nævnte retspraksis).
55
Kommissionen er nemlig forpligtet til at gennemføre undersøgelsesproceduren vedrørende de omhandlede foranstaltninger upartisk og omhyggeligt, således at den ved vedtagelsen af den endelige afgørelse, der fastslår, at der foreligger støtte og i givet fald denne støttes uforenelighed eller ulovlighed, i dette øjemed råder over så væsentlige og pålidelige elementer som muligt (jf. dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
56
Selv om det i forbindelse med undersøgelsen af, om der foreligger statsstøtte og af lovligheden af en statsstøtte, kan være nødvendigt, at Kommissionen går ud over en undersøgelse af de faktiske og retlige omstændigheder, som den er blevet gjort bekendt med, påhviler det imidlertid ikke Kommissionen på eget initiativ og i mangel af indicier herfor at fremskaffe alle de oplysninger, som vil kunne have forbindelse til den sag, der er indbragt for den, selv om sådanne oplysninger er offentligt tilgængelige (jf. i denne retning dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
57
Den blotte omstændighed, at der foreligger en potentielt relevant oplysning, som Kommissionen ikke havde kendskab til, og som den ikke var forpligtet til at undersøge, henset til de oplysninger, som den faktisk var i besiddelse af, kan således ikke godtgøre, at der forelå alvorlige vanskeligheder, som forpligtede denne institution til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
58
Endelig bemærkes, at selv om de principper, der er fastsat i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 48-57, er blevet udledt bl.a. med hensyn til de afgørelser om ikke at gøre indsigelse, der er omhandlet i artikel 4, stk. 3, i forordning 2015/1589, finder de samme principper ligeledes anvendelse på afgørelser, hvorved det fastslås, at den pågældende foranstaltning ikke udgør støtte som omhandlet i denne forordnings artikel 4, stk. 2, såsom den omtvistede afgørelse (dom af 21.12.2016, Club Hotel Loutraki m.fl. mod Kommissionen, C-131/15 P, EU:C:2016:989, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
59
Det er i lyset af de pågældende principper, at det skal undersøges, om Retten begik retlige fejl ved for så vidt angår den første og den anden omhandlede foranstaltning at konkludere, at der forelå alvorlige vanskeligheder, som burde have fået Kommissionen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF.
– Spørgsmålet om en retlig fejl ved fortolkningen af begrebet »alvorlige vanskeligheder« for så vidt angår den første omhandlede foranstaltning
60
Hvad i første række angår Republikken Sloveniens klagepunkter rettet mod den appellerede doms præmis 45-48 som gengivet i nærværende doms præmis 30-32 skal det bemærkes, at det i overensstemmelse med Domstolens faste praksis følger af artikel 256, stk. 1, andet afsnit, TEUF og af artikel 58, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, at det alene er Retten, der er kompetent til dels at fastlægge de faktiske omstændigheder i sagen, når bortses fra tilfælde, hvor den indholdsmæssige urigtighed af dens konstateringer følger af akterne i den sag, den har behandlet, dels at tage stilling til disse faktiske omstændigheder. Det følger heraf, at bedømmelsen af de faktiske omstændigheder ikke udgør et retsspørgsmål, der er undergivet Domstolens prøvelsesret, medmindre der er tale om en urigtig gengivelse af de for Retten fremlagte beviser (dom af 11.1.2024, Wizz Air Hungary mod Kommissionen, C-440/22 P, EU:C:2024:26, præmis 57 og 58 og den deri nævnte retspraksis).
61
Hvad angår Rettens vurderinger i forhold til national ret, som på statsstøtteområdet udgør vurderinger af de faktiske omstændigheder, er Domstolen under en appelsag navnlig kun kompetent til at efterprøve, om denne ret er blevet gengivet forkert (jf. i denne retning dom af 5.12.2023, Luxembourg m.fl. mod Kommissionen, C-451/21 P og C-454/21 P, EU:C:2023:948, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis).
62
For så vidt som Republikken Sloveniens klagepunkter, der er gengivet i nærværende doms præmis 30-32, i det foreliggende tilfælde tilsigter at rejse tvivl om den vurdering af national ret og af de faktiske omstændigheder, som Retten foretog i den appellerede doms præmis 45-48, uden at gøre gældende, at der foreligger en urigtig gengivelse i denne henseende, skal de afvises fra realitetsbehandling.
63
Hvad i anden række angår Republikken Sloveniens klagepunkter med henblik på i det væsentlige at anfægte Rettens fastlæggelse af tærsklen for den bevisbyrde, der påhviler Kommissionen inden for rammerne af den indledende undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF, skal det for det første fastslås, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 64 i forslaget til afgørelse, at Retten i forbindelse med fastlæggelsen af de »regler og principper, der finder anvendelse« i den appellerede doms præmis 35 og 36 henviste til den retlige standard, der fandt anvendelse på en måde, der var i fuld overensstemmelse med den faste retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 48-53. Det var nærmere bestemt med rette, at Retten i den appellerede doms præmis 35 bemærkede, at »når Kommissionen undersøger støtteforanstaltninger i henhold til artikel 107 TEUF med henblik på at fastslå, om de er forenelige med det indre marked, er den forpligtet til at indlede [den formelle undersøgelsesprocedure], hvis den efter den indledende undersøgelsesfase ikke kan se bort fra alle de vanskeligheder, der forhindrer den i at fastslå, at foranstaltningerne er forenelige med det indre marked«.
64
Tilsvarende konkluderede Retten i den appellerede doms præmis 36, at »når Kommissionen undersøger en foranstaltning i henhold til artikel 107 TEUF og 108 TEUF, og den efter en foreløbig undersøgelse [...] står over for vedvarende vanskeligheder eller tvivlsspørgsmål, dvs. alvorlige vanskeligheder, enten med hensyn til kvalificeringen af denne foranstaltning som statsstøtte, med hensyn til dens kvalificering som eksisterende støtte eller ny støtte eller med hensyn til dens forenelighed med det indre marked, såfremt den finder, at der er tale om ny støtte, er Kommissionen forpligtet til at indlede proceduren i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF«.
65
For det andet skal det fastslås, således som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 49, at den omtvistede afgørelse hvad angår de aktiver til forvaltning, som Lekarna Ljubljana p.o. og Lekarna Ljubljana efter 1979 tilførte, begrænsede sig til at henvise til de slovenske myndigheders argument om, at alle disse aktiver var blevet erhvervet af disse enheder på markedsvilkår.
66
I denne henseende bemærkes, at selv om en medlemsstat i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU rent faktisk er forpligtet til at samarbejde loyalt under hele proceduren for undersøgelsen af en foranstaltning i henhold til de EU-retlige bestemmelser om statsstøtte (dom af 5.12.2023, Luxembourg m.fl. mod Kommissionen, C-451/21 P og C-454/21 P, EU:C:2023:948, præmis 122 og den deri nævnte retspraksis), kan denne omstændighed dog ikke udelukke, som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 67 i forslaget til afgørelse, at der kunne have foreligget »alvorlige vanskeligheder« eller »tvivl«, som Kommissionen i givet fald kunne have stået over for efter den foreløbige undersøgelse vedrørende en foranstaltning, som den er blevet gjort bekendt med ved en klage. Enhver anden fortolkning indebærer implicit, men nødvendigvis, at den tvivl, der foreligger hos Kommissionen, automatisk kan fjernes alene på grundlag af de nationale myndigheders påstande, med den konsekvens, at en procedure indledt i henhold til artikel 108 TEUF kan afsluttes, uden at disse myndigheder har fremlagt noget bevis for at tilbagevise de forhold, som klageren har gjort gældende med henblik på at godtgøre, at der foreligger alvorlige vanskeligheder. Hvis det accepteres, at tvivl om, hvorvidt der foreligger en støtteforanstaltning, eller om den er forenelig med det indre marked, kan fjernes så let alene på grundlag af de nationale myndigheders påstande, ville det imidlertid ikke alene fratage den indledende procedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF enhver berettigelse, men også risikere at bringe kontrolmekanismen for statsstøtte og den rolle, Kommissionen er tillagt, i fare.
67
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 68 i forslaget til afgørelse, skal der, ud over at det er meget vanskeligere for en klager at indhente relevante oplysninger fra de offentlige myndigheder, der kan have ydet statsstøtte, end det er for Kommissionen, der har vide beføjelser i denne henseende, for det første tages hensyn til den omstændighed, at klagernes vanskeligheder med at få adgang til bevismaterialet er så meget desto større i forbindelse med en sag som den foreliggende, som oprindeligt går tilbage til 1970’erne, og som var præget af overgangen fra en økonomi under markedsøkonomiske vilkår og af et konkurrenceforhold mellem offentlige og private apoteker. En sådan sammenhæng gjorde det uundgåeligt endnu vanskeligere for sagsøgeren i første instans at få adgang til de relevante oplysninger vedrørende de betingelser, hvorunder Lekarna Ljubljana p.o. og Lekarna Ljubljana fik tildelt aktiver til forvaltning.
68
For det andet skal det fremhæves, at Kommissionen råder over vigtige beføjelser, der følger af såvel EUF-traktaten som af forordning 2015/1589, og som giver den mulighed for om nødvendigt at anmode medlemsstaterne om supplerende oplysninger, idet disse i almindelighed er bedre i stand til end klagerne at fjerne den tvivl, der måtte foreligge hos Kommissionen.
69
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at Retten ikke begik en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 48 fastslog, at det ikke tilkom sagsøgeren i første instans at bevise hinsides enhver tvivl, at der blandt de af Lekarna Ljubljana forvaltede aktiver fandtes aktiver, der svarede til statsstøtte, men Kommissionens opgave at foretage en mere indgående undersøgelse, når den stod over for en situation, hvor der herskede usikkerhed i så henseende.
70
Det kan derfor ikke foreholdes Retten, at den anvendte en åbenlyst for lav tærskel vedrørende de beviskrav, der skal være opfyldt for at udløse Kommissionens forpligtelse til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF.
71
I tredje række skal Republikken Sloveniens argumentation, der er anført i denne doms præmis 33, hvorefter Kommissionen har en skønsmargen til at indlede denne procedure, ligeledes forkastes. Det fremgår nemlig utvetydigt af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 49, at når den foreløbige undersøgelse i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF ikke har gjort det muligt for den at fjerne enhver tvivl med hensyn til en given foranstaltning, er Kommissionen forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure uden i denne henseende at råde over nogen skønsmargen.
72
Hvad i fjerde række angår Republikken Sloveniens klagepunkter som nævnt i denne doms præmis 35 om, at det i mangel af det mindste bevis fra sagsøgeren i første instans med henblik på at godtgøre, at der forelå alvorlige vanskeligheder, ikke påhvilede Kommissionen på eget initiativ at søge oplysninger, som eventuelt kunne være relevante med henblik på at fastslå en eventuel statsstøtte, skal de forkastes som ugrundede. Det fremgår nemlig utvetydigt af den appellerede doms præmis 45-48, at Retten alene fastlagde sine vurderinger i denne doms præmis 49 og 50 på grundlag af de dokumenter og forhold, som sagsøgeren i første instans specifikt havde fremlagt.
73
I femte række fremgår det i modsætning til, hvad Republikken Slovenien har gjort gældende, såvel af den appellerede dom som af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at de beviser, som sagsøgeren i første instans fremlagde i forbindelse med søgsmålet for Retten, således som de fremgår af den appellerede doms præmis 44-48, er de samme som dem, som sagsøgeren i første instans fremlagde for Kommissionen under den administrative procedure, der førte til vedtagelsen af den omtvistede afgørelse. Som det fremgår af den appellerede dom, blev der imidlertid ikke i den omtvistede afgørelse henvist til disse forskellige beviser.
74
Hvad i sjette række og endelig angår Kommissionens argumentation, som anført i nærværende doms præmis 39, om, at Retten overskred grænserne for sin domstolsprøvelse, skal den forkastes som ugrundet, eftersom det fremgår af den appellerede doms præmis 44-50, at Retten udøvede denne kontrol i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 53.
75
Under hensyn til det ovenstående skal det første appelanbringende forkastes, da det delvist ikke kan antages til realitetsbehandling, delvist er ubegrundet.
– Spørgsmålet om en retlig fejl ved fortolkningen af begrebet »alvorlige vanskeligheder« for så vidt angår den anden omhandlede foranstaltning
76
For så vidt som Republikken Slovenien med de klagepunkter, der er anført i denne doms præmis 40, 41 og 46, i det væsentlige har anfægtet den tærskel, som Retten anvendte for at vurdere, om der forelå »alvorlige vanskeligheder« med hensyn til bedømmelsen af den anden omhandlede foranstaltning, skal det for det første, som anført i denne doms præmis 63, fastslås, at Retten i forbindelse med fastlæggelsen af de »gældende regler og principper« i den appellerede doms præmis 35 og 36 henviste til den retlige standard, der fandt anvendelse på en måde, der var i fuld overensstemmelse med den faste retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 48-53.
77
I overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 58, var det nærmere bestemt med rette, at Retten fastslog, at de principper, der er nævnt i anden del af denne doms præmis 63, ligeledes skal finde anvendelse, når Kommissionen nærer tvivl om selve kvalificeringen af den undersøgte foranstaltning som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
78
Det var ligeledes med rette, at Retten i den appellerede doms præmis 36 konkluderede, at »når Kommissionen undersøger en foranstaltning i henhold til artikel 107 TEUF og 108 TEUF, og den efter en foreløbig undersøgelse [...] står over for vedvarende vanskeligheder eller tvivlsspørgsmål, dvs. alvorlige vanskeligheder, enten med hensyn til kvalificeringen af denne foranstaltning som statsstøtte, med hensyn til dens kvalificering som eksisterende støtte eller ny støtte eller med hensyn til dens forenelighed med det indre marked, såfremt den finder, at der er tale om ny støtte, er Kommissionen forpligtet til at indlede proceduren i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF«.
79
Det følger heraf, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 86 i forslaget til afgørelse, at det ikke kan foreholdes Retten, at den begik en retlig fejl ved fastlæggelsen af den gældende retlige standard for så vidt angår fastlæggelsen af, om der forelå »alvorlige vanskeligheder«.
80
De klagepunkter, der er nævnt i denne doms præmis 76, skal derfor forkastes som ugrundede.
81
I denne forbindelse skal det bemærkes, at proceduren inden for rammerne af den ved artikel 107 TEUF og 108 TEUF indførte kontrolordning med statsstøtte varierer alt efter, om der er tale om eksisterende eller ny støtte. Mens eksisterende støtte i medfør af artikel 108, stk. 1, TEUF løbende kan gennemføres, for så vidt som Kommissionen ikke har fastslået dens uforenelighed med det indre marked, skal Kommissionen i henhold til 108, stk. 3, TEUF underrettes i god tid om enhver påtænkt indførelse eller ændring af eksisterende støtteforanstaltninger, og de må ikke gennemføres, før fremgangsmåden har ført til en endelig afgørelse (dom af 28.10.2021, Eco Fox m.fl., C-915/19 – C-917/19, EU:C:2021:887, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
82
I henhold til artikel 1, litra b), nr. i), i forordning 2015/1589 forstås ved »eksisterende støtte« bl.a. »enhver form for støtte, der eksisterede inden [EUF-traktatens] ikrafttræden i de pågældende medlemsstater, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter TEUF’s ikrafttræden i de pågældende medlemsstater«. Punkt 3, stk. 1, litra a), i bilag IV til tiltrædelsesakten præciserer, at ved de af denne akt berørte medlemsstaters tiltrædelse anses »støtteforanstaltninger, der er trådt i kraft inden den 10. december 1994«, for eksisterende støtte som omhandlet i artikel 108, stk. 1, TEUF.
83
Hvad angår begrebet »ny støtte« defineres dette i artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589 som »enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte«. Artikel 4, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 794/2004 præciserer i denne henseende, at for så vidt angår artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589 »er en ændring i eksisterende støtte enhver ændring, der ikke er af rent formel eller administrativ art, der ikke kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med [det indre marked]«.
84
Domstolen har således allerede fastslået, at det skal afgøres, om de ændringer, der er indtrådt, bevirker en væsentlig ændring af den omhandlede eksisterende støtte, eller om disse ændringer blot er af rent formel eller administrativ art og ikke kan påvirke støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked (jf. i denne retning dom af 13.12.2018, Rittinger m.fl., C-492/17, EU:C:2018:1019, præmis 57). I denne sammenhæng kan en ændring ikke kvalificeres som en ændring af rent formel eller administrativ karakter som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 794/2004, når den kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked (dom af 28.10.2021, Eco Fox m.fl.C-915/19 – C-917/19, EU:C:2021:887, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
85
Hvad i den foreliggende sag angår Republikken Sloveniens klagepunkter, der er gengivet i denne doms præmis 42-45, skal de, for så vidt som de tilsigter at rejse tvivl om Rettens vurdering af national ret og af de faktiske omstændigheder, uden at det i denne henseende er blevet gjort gældende, at der foreligger en urigtig gengivelse, afvises fra realitetsbehandling i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 60 og 61.
86
Det skal i øvrigt bemærkes, således som Retten fastslog i den appellerede doms præmis 52, at Kommissionen i 39. betragtning til den omtvistede afgørelse begrænsede sig til at anføre, at successionen mellem Lekarna Ljubljana p.o. og Lekarna Ljubljana i 1997 var af rent administrativ karakter, og at hverken den retlige sammenhæng eller betingelserne for anvendelse af de omhandlede forvaltede aktiver havde ændret sig, således at det skulle lægges til grund, at den nævnte foranstaltning ikke var blevet ændret i et sådant omfang, at den var blevet til ny støtte som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning 2015/1589.
87
Henset til arten og rækkevidden af de tvivlsspørgsmål, som Retten identificerede i den appellerede doms præmis 54 vedrørende forhold, der kan påvirke støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 84, kan det imidlertid ikke foreholdes Retten, at den i denne doms præmis 54-56 fastslog, at eftersom Kommissionen ikke havde foretaget en mere indgående undersøgelse i lyset af udviklingen i den retlige og økonomiske sammenhæng for apoteksvirksomhed i Slovenien, stod den over for alvorlige vanskeligheder, som burde have ført den til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF.
88
Under hensyn til det ovenstående skal det andet appelanbringende forkastes, da det delvist ikke kan antages til realitetsbehandling, delvist er ubegrundet.
Det tredje anbringende
Parternes argumenter
89
Med det tredje appelanbringende har Republikken Slovenien foreholdt Retten, at den begrundede den appellerede dom utilstrækkeligt. Republikken Slovenien har til støtte for dette anbringende efter at have bemærket, at et klagepunkt om en utilstrækkelig begrundelse ifølge den retspraksis, der bl.a. følger af dom af 26. maj 2016, Rose Vision mod Kommissionen (C-224/15 P, EU:C:2016:358, præmis 24 og 26), udgør et retsspørgsmål, der derfor kan rejses under en appelsag, gjort gældende, at selv om Retten i indledningen til den appellerede doms præmis 48 fastslog, at sagsøgeren i første instans som svar på Kommissionens første foreløbige vurdering havde fremlagt flere uddrag med kommentarer af de offentlige regnskaber for Lekarna Ljubljana og Ljubljana kommune for perioden 2010-2019, nævnte den dog ikke indholdet af disse uddrag og kommentarer. Desuden kan disse ikke fastslås på grundlag af påstandene fra sagsøgeren i første instans, idet denne sidstnævnte ikke i stævningen har henvist til indholdet af de nævnte uddrag. I den appellerede doms præmis 49 støttede Retten sig imidlertid på uddragene af Lekarna Ljubljanas og Ljubljana kommunes offentlige regnskaber og fastslog på dette faktuelle grundlag uden at nævne indholdet heraf, at situationen vedrørende arten og statussen af de aktiver, som Lekarna Ljubljana p.o. og Lekarna Ljubljana havde fået tildelt til forvaltning efter 1979, ikke var klar. Eftersom det således ikke er muligt at undersøge, om disse dokumenter faktisk indeholdt oplysninger, som objektivt set kunne skabe tvivl om, hvorvidt der forelå statsstøtte, gør den appellerede doms begrundelse det ikke muligt for de berørte parter at få kendskab til grundlaget for den af Retten trufne afgørelse og for Domstolen at udøve sin prøvelsesret.
90
Sagsøgeren i første instans har gjort gældende, at det tredje appelanbringende bør afvises eller under alle omstændigheder forkastes som ugrundet.
Domstolens bemærkninger
91
Det skal fastslås, at Retten i den appellerede doms præmis 48 anførte, at sagsøgeren i første instans havde gengivet flere uddrag af de offentlige regnskaber for Lekarna Ljubljana og Ljubljana kommune for årene 2010, idet sagsøgeren i første instans knyttede bemærkninger dertil. Retten præciserede i samme præmis for det første, at sagsøgeren i første instans havde klaget over uoverensstemmelser mellem denne kommunes tal for værdien af de aktiver, der var blevet tildelt Lekarna Ljubljana til forvaltning (f.eks. 35036742 EUR pr. 31.12.2014), og Lekarna Ljubljanas egne tal vedrørende værdien af dens langsigtede aktiver, der var tildelt til forvaltning (26976187 EUR på samme tidspunkt, dvs. et mindre beløb, selv om det synes at vedrøre et bredere anvendelsesområde), for det andet fremhævede Retten betydningen af forøgelsen af disse aktiver i Lekarna Ljubljanas regnskaber fra det ene år til det andet (f.eks. fra 26976187 EUR pr. 31.12.2014 til 31973809 EUR et år senere), i lighed med betydningen i den pågældende kommunes regnskaber af værdien af de aktiver, der var blevet tildelt Lekarna Ljubljana til forvaltning (der gik fra 35036742 EUR til 42790897 EUR i samme periode), samt for det tredje, at Retten bemærkede, at en tabel, der var blevet udarbejdet af samme kommune, og som forklarer udsvingene i værdierne af de aktiver, der blev tildelt Lekarna Ljubljana til forvaltning fra det ene år til det andet, gentagne gange viste, at stigningen skyldtes et positivt resultat for institutionen, hvilket antydede, at de aktiver, der blev tildelt til forvaltning, ikke kun omfattede fysiske aktiver, men også monetære aktiver, mens Lekarna Ljubljana normalt skulle overføre sit positive årsresultat til Ljubljana kommune med fradrag af investeringsbehovet.
92
Det følger af disse konstateringer, at Retten i modsætning til, hvad Republikken Slovenien har gjort gældende, nævnte indholdet af uddragene af Lekarna Ljubljanas og Ljubljana kommunes offentlige regnskaber for 2010, som sagsøgeren i første instans havde gjort gældende for Retten.
93
Det fremgår endvidere af den appellerede doms præmis 49, at Retten ikke udelukkende støttede sig på disse uddrag for at fastslå, at den situation med hensyn til arten og statussen af de aktiver, som Lekarna Ljubljana p.o. og Lekarna Ljubljana var blevet tildelt til forvaltning efter 1979, ikke var klar. I denne præmis 49 henviste Retten nemlig til de oplysninger, som sagsøgeren i første instans havde fremført under den administrative procedure, og som er nævnt i den appellerede doms præmis 45-48. Blandt disse elementer fandtes et uddrag af Lekarna Ljubljanas årsrapport for 2012.
94
Det følger af de ovenstående betragtninger, at den argumentation, der er påberåbt til støtte for det tredje anbringende, beror på en urigtig læsning af den appellerede dom.
95
Heraf følger, at det tredje appelanbringende skal forkastes som ugrundet.
Det fjerde anbringende
Parternes argumenter
96
Med det fjerde appelanbringende om en tilsidesættelse af artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder har Republikken Slovenien i det væsentlige foreholdt Retten dels at have præciseret de generelle klagepunkter, som sagsøgeren i første instans havde fremført, ud over dennes påstande, dels ikke at have taget hensyn til visse af de oplysninger, som Kommissionen havde fremlagt. Herved tilsidesatte Retten denne institutions ret til effektive retsmidler og til en upartisk domstol og tilsidesatte således ligeledes Republikken Sloveniens interesser.
97
Hvad for det første angår klagepunktet om, at Retten i den appellerede dom foretog konstateringer, som ikke kunne støttes alene på indholdet af søgsmålet i første instans, har Republikken Slovenien for det første i det væsentlige anført, at sagsøgeren i første instans ikke i sit søgsmål henviste til bestemmelserne i lov om statens og de lokale myndigheders fysiske aktiver, selv om Retten tog hensyn hertil i den appellerede doms præmis 47 og 49. For det andet henviste Retten i denne doms præmis 48 til uddragene fra Lekarna Ljubljanas og Ljubljana kommunes offentlige regnskaber for 2010, selv om Retten henviste til, at der var sket en forøgelse af de aktiver, der blev tildelt til forvaltning i 2015, og meget generelt henviste til årsrapporten for Lekarna Ljubljana og til oplysningerne i årsrapporterne fra Ljubljana kommune. Selv om sagsøgeren i første instans for det tredje ikke i sit søgsmål havde gjort gældende, at der var uoverensstemmelse mellem tallene fra Ljubljana kommune for så vidt angår værdien af de aktiver, der blev tildelt Lekarna Ljubljana til forvaltning, og Lekarna Ljubljanas tal for så vidt angår værdien af selskabets langsigtede aktiver og de aktiver, der blev tildelt til forvaltning, behandlede Retten ikke desto mindre dette klagepunkt i den appellerede doms præmis 48 og 49. Mens sagsøgeren i første instans for det fjerde meget generelt henviste til forøgelsen af aktiverne til forvaltning i Lekarna Ljubljanas regnskaber, støttede Retten sine konklusioner på dette klagepunkt i denne doms præmis 48 og 49. For det femte påberåbte sagsøgeren i første instans sig ikke i sit søgsmål den tabel over værdiændringer i de forvaltede aktiver, som kommunen havde udarbejdet, men Retten støttede sig på disse oplysninger i den nævnte doms præmis 48 og 49. For det sjette fastslog Retten i samme doms præmis 51, at lov om apoteker ifølge oplysningerne fra sagsøgeren i første instans var blevet ændret i løbet af 2007 med henblik på at gøre det muligt for de kommunale apotekervirksomheder at drive virksomhed uden for hjemkommunens område, selv om dette ikke fremgår af disse oplysninger.
98
Hvad for det andet angår klagepunktet om, at Retten ikke tog hensyn til de oplysninger, som Kommissionen havde fremlagt i sit svarskrift, har Republikken Slovenien i det væsentlige for det første gjort gældende, at Kommissionen anførte, at sagsøgeren i første instans havde henvist til et uddrag af Lekarna Ljubljanas årsrapport for 2012, men udelukkende i forbindelse med et dokument, som Ljubljanas borgmester havde fremlagt for byrådet i Ljubljana i 2013. Retten behandlede imidlertid dette uddrag som et selvstændigt bevis. For det andet anførte denne institution udtrykkeligt, at stigningen i værdien af forvaltede aktiver ikke godtgjorde, at der forelå statsstøtte, men Retten udtalte sig ikke om dette retligt afgørende argument og støttede i det væsentlige sin afgørelse på den omstændighed, at Kommissionen havde alvorlige vanskeligheder ved bedømmelsen af, om der forelå statsstøtte, netop med hensyn til oplysninger om den blotte stigning i værdien af forvaltede aktiver.
99
Sagsøgeren i første instans har gjort gældende, at det fjerde appelanbringende skal forkastes som ugrundet.
Domstolens bemærkninger
100
Hvad angår de forskellige klagepunkter, som Republikken Slovenien har fremført, og som er nævnt i denne doms præmis 97, tilsigter disse i det væsentlige at rejse tvivl om Rettens bedømmelse af national ret og af de faktiske omstændigheder, uden at det i denne henseende er blevet gjort gældende, at der foreligger en urigtig gengivelse. Under disse omstændigheder skal de afvises i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 60 og 61.
101
Hvad angår klagepunkterne i denne doms præmis 98 er disse formuleret på en uklar måde. Selv om Republikken Slovenien ikke formelt har foreholdt Retten en tilsidesættelse af begrundelsespligten, synes den imidlertid at have kritiseret den for ikke at have besvaret alle de argumenter, som Kommissionen havde fremført i forbindelse med sit svarskrift i første instans.
102
For så vidt som dette anbringende kan forstås således, at det vedrører en tilsidesættelse fra Rettens side af dens begrundelsespligt, bemærkes det dels, at under en appelsag er formålet med Domstolens efterprøvelse bl.a. at undersøge, om Retten i tilstrækkelig grad har taget stilling til alle de argumenter, som appellanten har fremført, dels at anbringendet om Rettens manglende stillingtagen til argumenter fremført i første instans i det væsentlige svarer til påberåbelse af en tilsidesættelse af den begrundelsespligt, der følger af artikel 36 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, der finder anvendelse på Retten i medfør af samme statuts artikel 53, stk. 1, og artikel 117 i Rettens procesreglement (dom af 28.9.2023, Changmao Biochemical Engineering mod Kommissionen, C-123/21 P, EU:C:2023:708, præmis 185 og den deri nævnte retspraksis).
103
Endvidere indebærer begrundelsespligten ikke, at Retten skal fremkomme med en udtømmende fremstilling og et for et behandle alle de argumenter, der er fremført af parterne i sagen, idet Rettens begrundelse således kan fremgå indirekte, forudsat at de berørte parter kan få kendskab til begrundelsen for, at Retten ikke har godtaget deres argumenter, og at Domstolen kan råde over de oplysninger, der er nødvendige for, at den kan udøve sin prøvelsesret (dom af 28.9.2023, Changmao Biochemical Engineering mod Kommissionen, C-123/21 P, EU:C:2023:708, præmis 186 og den deri nævnte retspraksis).
104
I det foreliggende tilfælde er de klagepunkter, der er nævnt i denne doms præmis 98, i det væsentlige sammenfaldende med de argumenter, som Republikken Slovenien allerede havde fremført i forbindelse med de forskellige anbringender, der blev fremsat i første instans, og som Retten tog stilling til i forbindelse med sin behandling af disse anbringender. I øvrigt er den appellerede doms begrundelse som svar på de nævnte anbringender klar og utvetydig og gør det muligt at forstå de forhold, der lå til grund for Rettens afgørelse. Den omstændighed, at Retten med hensyn til realiteten nåede til et andet resultat end Republikken Slovenien, kan ikke i sig selv behæfte den appellerede dom med en begrundelsesmangel (jf. analogt dom af 28.9.2023, Changmao Biochemical Engineering mod Kommissionen, C-123/21 P, EU:C:2023:708, præmis 187 og den deri nævnte retspraksis).
105
For så vidt som Republikken Slovenien har foreholdt Retten at have tilsidesat den begrundelsespligt, der påhviler den, skal de argumenter, som den har fremført i denne forbindelse, således anses for ugrundede.
106
Under hensyn til det ovenstående skal det fjerde appelanbringende forkastes, da det delvist ikke kan antages til realitetsbehandling, delvist er ubegrundet.
107
Da ingen af anbringenderne er blevet tiltrådt, skal appellen forkastes i sin helhed.
Sagsomkostninger
108
I henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 2, træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen ikke tages til følge. I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder tilsvarende anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
109
Da Republikken Slovenien har tabt sagen, bør det pålægges denne at bære sine egne omkostninger og betale de af sagsøgeren i første instans afholdte omkostninger i overensstemmelse med sidstnævntes påstand herom i første instans.
110
I overensstemmelse med Domstolens procesreglements artikel 140, stk. 1, der finder anvendelse i appelsager i henhold til dette procesreglements artikel 184, stk. 1, hvorefter medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger, bærer Kommissionen sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Første Afdeling):
1)
Appellen forkastes.
2)
Republikken Slovenien bærer sine egne omkostninger og betaler de af Petra Flašker afholdte omkostninger.
3)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.