61997CC0233_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Uudenmaan laeaeninoikeus (Finland) (regionen Uusimaa's forvaltningsdomstol i foerste instans) har i den foreliggende sag anmodet Domstolen om at fortolke artikel 99 i akten vedroerende vilkaarene for Republikken OEstrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltraedelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europaeiske Union (94/C 241/08) (1) (herefter »tiltraedelsesakten«), som aendret ved Raadets afgoerelse 95/1/EF, Euratom, EKSF af 1. januar 1995 om tilpasning af retsakterne vedroerende nye medlemsstaters tiltraedelse af Den Europaeiske Union (2).
II - Retsforskrifter
A - Faellesskabsretlige bestemmelser
2 I henhold til artikel 3 i traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab (herefter »traktaten«) skal Faellesskabets virke bl.a. indebaere:
»a) ophaevelse, medlemsstaterne imellem, af told og kvantitative restriktioner ved varers ind- og udfoersel, saavel som af alle andre foranstaltninger med tilsvarende virkning
b) ...
c) oprettelse af et indre marked ved fjernelse af hindringerne for den frie bevaegelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital mellem medlemsstaterne
...«
3 Traktatens tredje del, som omhandler »Faellesskabets politikker«, indeholder i afsnit I (artikel 9-37) en raekke bestemmelser, der skal sikre de frie varebevaegelser paa Faellesskabets toldomraade, nemlig den foerste af de fire grundlaeggende friheder, der er knaesat i traktaten.
4 Traktatens artikel 9 bestemmer:
»1. Faellesskabets grundlag er en toldunion, som omfatter al vareudveksling, og som indebaerer forbud mod told ved indfoersel fra og ved udfoersel til andre medlemsstater, saavel som mod alle afgifter med tilsvarende virkning, samt indfoerelse af en faelles toldtarif over for tredjelande.
2. Bestemmelserne i kapital 1, foerste afdeling, og i kapitel 2 i dette afsnit finder anvendelse paa varer med oprindelse i medlemsstaterne, og paa de varer hidroerende fra tredjeland, som frit kan omsaettes i medlemsstaterne.«
5 Traktatens artikel 10, stk. 1, omhandler de betingelser, hvorpaa varer hidroerende fra tredjeland anses for frit at kunne omsaettes i en medlemsstat. Artikel 10, stk. 1, bestemmer:
»1. Ved varer, som frit kan omsaettes i en medlemsstat, forstaas saadanne fra tredjeland hidroerende varer, for hvilke de af vedkommende medlemsstat foreskrevne formaliteter i forbindelse med indfoerslen er blevet opfyldt, og for hvilke denne medlemsstat har opkraevet gaeldende told og afgifter med tilsvarende virkning, og for hvilke disse told- og afgiftsbeloeb ikke er blevet helt eller delvis godtgjort.«
6 Desuden bestemmer traktatens artikel 12:
»Medlemsstaterne afstaar fra at indfoere ny indbyrdes told ved ind- og udfoersel eller afgifter med tilsvarende virkning og fra at forhoeje de toldsatser og afgifter, som de anvender i deres indbyrdes samhandel.«
7 Ifoelge traktatens artikel 13 skal medlemsstaterne gradvis i loebet af overgangsperioden afskaffe baade den indfoerselstold og de afgifter, der har tilsvarende virkning som indfoerselstold, og som er i kraft mellem medlemsstaterne (3).
8 Tiltraedelsesaktens artikel 2 bestemmer:
»Fra tiltraedelsesdatoen er bestemmelserne i de oprindelige traktater og de retsakter, der er vedtaget af institutionerne foer tiltraedelsen, bindende for de nye medlemsstater og gaelder i disse stater paa de vilkaar, som er fastsat i disse traktater og i denne akt.«
9 Det fremgaar saaledes af denne artikel, at for de nye medlemsstater udgoer den allerede eksisterende faellesskabsret »gaeldende faellesskabsret«, og at faellesskabsrettens bestemmelser derfor i det hele har fuld virkning i Unionens nye medlemsstater og er bindende for disse stater paa de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i tiltraedelsesakten.
10 Tiltraedelsesaktens artikel 98 bestemmer:
»Den basistoldsats, der anvendes med henblik paa den gradvise indfoerelse af den faelles toldtarif, jf. artikel 99, er for hver vare den sats, som Republikken Finland faktisk anvendte den 1. januar 1994.«
11 Endelig er tiltraedelsesaktens artikel 99 affattet saaledes:
»Republikken Finland kan i en periode paa tre aar efter tiltraedelsen opretholde sin tarif gaeldende for tredjelande for de i bilag XI anfoerte varer.
I denne periode skal Republikken Finland anvende en sats, hvorved forskellen mellem dens basistoldsats og satsen i den faelles toldtarif nedsaettes i foelgende tempo:
- den 1. januar 1996 nedsaettes forskellen mellem basistoldsatsen og satsen i den faelles toldtarif til 75%
- den 1. januar 1997 nedsaettes forskellen mellem basistoldsatsen og satsen i den faelles toldtarif til 40%.
Republikken Finland anvender den faelles toldtarif i fuldt omfang fra den 1. januar 1998.«
B - National lovgivning
12 Hvad angaar indfoerslen af varer hidroerende fra en anden medlemsstat inden for Det Europaeiske Faellesskab, som allerede er blevet paalagt told i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 2658/87 af 23. juli 1987 om told- og statistiknomenklaturen og den faelles toldtarif (4), bestemmer § 1 i den finske lov nr. 1255/94 (laki eraeistae vaeliaikaisista tulleista) af 16. december 1994 om visse former for midlertidig told, foelgende:
»Ved indfoersel af varer med oprindelse uden for Faellesskabet, som er anfoert i bilaget til denne lov, opkraeves der en told i overensstemmelse med bilaget.
I forbindelse med indfoerslen fra en anden af Faellesskabets medlemsstater af en vare, som er blevet paalagt told i henhold til forordning (EOEF) nr. 2658/87 om told-og statistiknomenklaturen og den faelles toldtarif, og som er blevet indfoert fra et tredjeland til Faellesskabets toldomraade, opkraeves der en told, som svarer til forskellen mellem den told, der er anfoert i bilaget, og den told, som er opkraevet ved indfoerslen til Faellesskabet.
...«
13 Den naevnte lovs § 2 bestemmer bl.a., at indfoerslen af en vare, der er omhandlet i § 1, stk. 2, skal angives til toldmyndighederne efter regler, der er fastsat ved bekendtgoerelse.
14 Endelig bestemmer samme lovs § 3 foelgende:
»Denne lov traeder i kraft paa en dato, der fastsaettes ved bekendtgoerelse, og forbliver i kraft indtil udgangen af 1997. Den finder ikke anvendelse paa varer, der er blevet bragt i fri omsaetning, eller som skulle have vaeret angivet til fortoldning, foer dens ikrafttraeden.«
15 Lov nr. 1255/94 blev sat i kraft den 1. januar 1995 og skulle forblive i kraft indtil udgangen af 1997.
16 Lovens § 1, stk. 2, er endelig blevet ophaevet ved lov nr. 413/96 af 14. juli 1996 (5), der er i kraft i oejeblikket.
III - Faktiske omstaendigheder
17 Det finske selskab KappAhl Oy (herefter »KappAhl Oy«) har mellem den 29. marts 1995 og den 26. juni 1996 fra Sverige til Finland indfoert tekstilvarer og beklaedningsgenstande med oprindelse i tredjelande. Ved indfoerslen til Sverige var disse varer blevet paalagt den told, der skulle betales i henhold til forordning nr. 2658/87, og varerne var i fri omsaetning i Sverige.
18 Ved indfoerslen til Finland af de naevnte varer traf Lahden tullikamari (Lathi's toldkammer) afgoerelse om, at KappAhl Oy skulle betale forskellen mellem den told, der var foreskrevet i overensstemmelse med bilaget til lov nr. 1255/94, og den told, der var blevet opkraevet ved indfoerslen til Faellesskabet, i den foreliggende sag til Sverige. KappAhl Oy havde angivet de naevnte varer til toldmyndighederne.
19 KappAhl Oy har anlagt sag til proevelse af Lahden tullikamari's afgoerelser om at opkraeve told med paastand om ophaevelse af i alt 1 056 afgoerelser truffet af Lahden tullikamari om paalaeggelse af told for perioden mellem den 29. maj 1995 og den 9. juli 1996. KappAhl Oy har endvidere nedlagt paastand om tilbagebetaling af told med et samlet beloeb af 6 911 586 FIM med rente efter loven.
20 KappAhl Oy har for den nationale ret gjort gaeldende dels, at § 1, stk. 2, i lov nr. 1255/94 klart var i strid med traktatens artikel 9, 12 og 13, dels at den paagaeldende bestemmelse ikke havde hjemmel i nogen af de undtagelsesbestemmelser, der var fastsat for overgangsperioden.
21 KappAhl Oy har konkret anfoert, at tiltraedelsesaktens artikel 99, som var en bestemmelse, der indfoerte en undtagelse til faellesskabsrettens grundlaeggende princip om frie varebevaegelser, skulle fortolkes snaevert. Hverken affattelsen af denne artikel eller det formaal, som den forfoelger, tillader Republikken Finland at opkraeve told af varer, der var i fri omsaetning i Faellesskabet, efter at de var blevet indfoert til en anden medlemsstat. KappAhl Oy har desuden understreget, at da traktatens artikel 9, 12 og 13 har direkte virkning, er de finske myndigheder forpligtet til at anvende disse trinhoejere regler og tilsvarende forpligtet til ikke at anvende trinlavere regler, der er i strid hermed, saasom bestemmelsen i § 1, stk. 2, i lov nr. 1255/94.
22 De finske myndigheder mener derimod, at tiltraedelsesaktens artikel 99 er affattet tvetydigt, for ikke at sige uheldigt. De har anfoert, at told ikke anvendes paa lande, men paa varer, og at det maa antages, at den naevnte artikel baade omfatter varer indfoert fra tredjelande og varer med oprindelse i disse lande.
23 Ifoelge Finansministeriet stoettes den fortolkning, som de finske myndigheder har anlagt, af elementer, der fremgaar af forhandlingsfasen forud for tiltraedelsen. Ministeriet har endvidere anfoert, at det under hensyn til det enhedsmarked, der blev indfoert i begyndelsen af 1993, klart fremgaar, at den undtagelse, der er blevet indroemmet Republikken Finland, ikke kan beskytte dens udsatte erhvervssektorer, saafremt det viser sig umuligt at opkraeve told ogsaa af varer, der indfoeres via en anden medlemsstat. Finansministeriet er af den opfattelse, at saafremt det er muligt at undgaa, at de finske myndigheder opkraever den saakaldt supplerende told, ved at foere varerne i transit gennem en anden medlemsstat, vil man aldrig til Finland indfoere varer direkte fra tredjelande.
24 Det fremgaar endvidere af forelaeggelseskendelsen, at Kommissionen i sin skrivelse af 19. december 1995 havde anfaegtet denne lovgivningsforanstaltning, der var blevet truffet af Republikken Finland. Kommissionen anfoerte i skrivelsen, at tiltraedelsesaktens artikel 99 ikke tillod en undtagelse fra det almindelige princip om frie varebevaegelser som den, der var blevet indfoert ved den omtvistede bestemmelse i § 1, stk. 2, i lov nr. 1255/94.
25 De finske myndigheder svarede, at de ikke kunne tiltraede Kommissionens opfattelse, men at de af praktiske grunde havde besluttet at ophaeve den anfaegtede bestemmelse med virkning fra den 1. juli 1996.
IV - Det praejudicielle spoergsmaal
26 Da Uudenmaan laeaeninoikeus naerer tvivl om fortolkningen af tiltraedelsesaktens artikel 99 har den udsat sagen og besluttet at forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal i henhold til traktatens artikel 177:
»Skal artikel 99 i akten vedroerende Republikken OEstrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltraedelse fortolkes saaledes, at den ogsaa omfatter de varer med oprindelse i tredjelande, som er blevet bragt i fri omsaetning i en af Det Europaeiske Faellesskabs andre medlemsstater og derfra er blevet indfoert til Finland?«
V - Realiteten
27 KappAhl Oy har anfoert, at tiltraedelsesaktens artikel 99 skal fortolkes snaevert, da den indfoerer en undtagelse til det grundlaeggende princip om frie varebevaegelser. Hverken denne artikels ordlyd eller formaal tillader Republikken Finland at opkraeve told af varer, der var i fri omsaetning inden for Faellesskabet, ved deres indfoersel til en anden medlemsstat. KappAhl Oy har sammenfattende anfoert, at den omtvistede bestemmelse i § 1, stk. 2, i lov nr. 1255/94 er i strid med traktatens artikel 9, 12 og 13 samt med tiltraedelsesaktens artikel 99.
28 Den finske regering er ligesom Kommissionen af den opfattelse, at tiltraedelsesaktens artikel 99 er tvetydigt affattet, og at den ikke goer det muligt praecist at fastslaa, om den indfoerte undtagelse baade vedroerer varer, der direkte er indfoert fra tredjeland til Finland, og varer, der alene hidroerer fra tredjelande, og som er blevet bragt i fri omsaetning inden for Faellesskabet.
29 Ifoelge den finske regering fremgaar det af artikel 99, sammenholdt med artikel 98, som omhandler den basistoldsats, der anvendes for hver vare, at eftersom told ikke finder anvendelse paa lande, men paa varer, er de varer, der er i fri omsaetning inden for Faellesskabet, ved deres indfoersel til Finland underkastet den supplerende told, der blev indfoert ved lov nr. 1255/94.
30 Kommissionen deler ikke den finske regerings synspunkt til trods for den tvetydige affattelse af artikel 99, som den har henvist til. Kommissionen har til stoette herfor anfoert tre grunde: den paagaeldende bestemmelses karakter af undtagelsesbestemmelse, som skal fortolkes snaevert, dens formaal, samt gennemgangen af de forberedende arbejder til tiltraedelsesakten. Kommissionen har konkluderet, at tiltraedelsesaktens artikel 99 ikke vedroerer varer med oprindelse i tredjelande, der er i fri omsaetning inden for Faellesskabet, og som derefter indfoeres til Finland.
31 Det bemaerkes for det foerste, at tiltraedelsesakten (artikel 2) bygger paa et princip om, at faellesskabsrettens bestemmelser (baade de primaere og afledte bestemmelser) umiddelbart og fuldt ud gaelder i Finland, dog med forbehold af overgangsbestemmelser, som er indeholdt i andre af tiltraedelsesaktens bestemmelser (6).
32 Det skal desuden anfoeres, at i henhold til traktatens artikel 9, 12, 13 og 16 frembyder den toldunion, som Faellesskabet er baseret paa, to grundlaeggende elementer: det foerste er det »generelle og kategoriske« (7) forbud mod medlemsstaternes opkraevning af import- og eksportafgifter samt alle afgifter med tilsvarende virkning. Dette element suppleres af bestemmelserne om ophaevelse af alle former for kvantitative restriktioner mellem medlemsstaterne (traktatens artikel 12-17 og artikel 30-37). Disse bestemmelser knaesaetter den foerste af Faellesskabets fire grundlaeggende friheder, nemlig frie varebevaegelser. Toldunionens andet grundlaeggende element bestaar i vedtagelsen af en faelles toldtarif, der finder anvendelse paa samhandel mellem medlemsstaterne og tredjelande (artikel 18-29). Der skal saaledes klart sondres mellem disse to elementer ved toldunionen, hvilket KappAhl Oy med rette har anfoert.
33 Forbuddet mod at anvende import- og eksportafgifter mellem medlemsstaterne samt alle afgifter med tilsvarende virkning, finder anvendelse baade paa varer med oprindelse i medlemsstaterne og paa varer med oprindelse i tredjelande, som frit kan omsaettes i medlemsstaterne: i overensstemmelse med Domstolens faste praksis (8) er sidstnaevnte varer »endeligt og fuldstaendigt« ligestillet med varer med oprindelse i medlemsstaterne.
34 Jeg mener, at tiltraedelsesaktens artikel 99 skal fortolkes under hensyn til dette grundlaeggende princip.
35 Det fremgaar for det foerste af en fortolkning med udgangspunkt i denne artikels ordlyd, at den ikke indeholder en midlertidig undtagelse med hensyn til anvendelsen af den faelles toldtarif i samhandelen mellem en medlemsstat og tredjelande. Dels vedroerer denne undtagelse kun visse produkter med oprindelse i tredjelande, som er opregnet i bilag XI, dels kan den ikke forlaenges ud over en periode af tre aar efter Republikken Finlands tiltraedelse af Faellesskaberne.
36 Artikel 99 foreskriver ikke nogen undtagelse til princippet om forbud mod opretholdelse eller indfoerelse af ny told mellem medlemsstaterne; den vedroerer med andre ord ikke de frie varebevaegelser inden for det indre marked, dvs. inden for Faellesskabets toldomraade. En saa vaesentlig undtagelse til det for det faelles marked grundlaeggende princip om forbud mod told og afgifter med tilsvarende virkning mellem medlemsstaterne - hvilket princip finder anvendelse paa alle produkter og varer - skal fremgaa klart og ubestrideligt af selve ordlyden af tiltraedelsesaktens artikel 99 og skal fortolkes snaevert (9).
37 Det er i oevrigt denne konklusion man naar til, saafremt man anvender de fortolkningsregler, som Kommissionen allerede har fastslaaet med hensyn til undtagelser i tiltraedelsesakter. Det fastslaas saaledes i Domstolens praksis, at undtagelserne: a) skal vaere foreskrevet udtrykkeligt (10), b) skal fortolkes snaevert (11), og c) skal fortolkes med henblik paa en lettere gennemfoerelse af traktatens formaal og en uindskraenket anvendelse af dens regler (12).
38 Jeg mener, at undtagelsen i artikel 99 vedroerer varer fra tredjelande, der er direkte indfoert til Finland, og derfor ikke varer med oprindelse i medlemsstaterne, som varer med oprindelse i tredjelande, der er i fri omsaetning i en af medlemsstaterne, ligestilles med.
39 Da bestemmelserne i tiltraedelsesakten skal fortolkes under hensyn til Faellesskabets grundlag og system, som fastsat i traktaten (13), mener jeg, at ordlyden af denne bestemmelse er klar, og at den skal fortolkes snaevert. Foelgelig skal dens anvendelsesomraade ikke udstraekkes til at omfatte varer med oprindelse i tredjelande, der allerede er i fri omsaetning inden for Faellesskabet.
40 Denne konklusion stoettes desuden af den totale ligestilling af varer med oprindelse i medlemsstaterne og varer hidroerende fra tredjelande, som frit kan omsaettes inden for medlemsstaterne, for saa vidt angaar anvendelsen paa disse varer af bl.a. artikel 12, i overensstemmelse med artikel 9, stk. 2, hvilket i oevrigt er fastslaaet i Domstolens faste praksis (14).
41 Efter min opfattelse er kun en snaever fortolkning af tiltraedelsesaktens artikel 99 i overensstemmelse med formaalet med oprettelse af det faelles marked samt formaalet med sikringen af de frie varebevaegelser. Denne fortolkning svarer med andre ord til virkeliggoerelsen af traktatens maal, den fulde anvendelse af dens regler, samt med selve begrundelsen for den overgangsordning, der er indfoert ved naevnte artikel (15), som jeg skal gennemgaa i det foelgende.
42 En systematisk fortolkning af artikel 99 bekraefter denne konklusion. Bestemmelsen er indeholdt i tiltraedelsesaktens kapitel 4, der har overskriften »Forbindelser med tredjelande, herunder toldunion« (artikel 97-105). Dette kapitel indeholder bl.a. en saerlig ordning vedroerende Republikken Finlands anvendelse af internationale aftaler, som Faellesskabet har indgaaet med tredjelande (16).
43 Den eneste bestemmelse i kapitel 4, som ikke vedroerer forbindelserne udadtil, er artikel 101, hvorefter Republikken Finland indtil den 31. december 1999 aarligt kan aabne et toldfrit toldkontingent for styrén (17). Jeg skal dog gentage, at det her drejer sig om en saerlig bestemmelse, der i modsaetning til artikel 99 udtrykkelig foreskriver visse restriktioner for anvendelsen af undtagelsen, for ikke at tilsidesaette princippet om frie varebevaegelser (18). Der eksisterer desuden i dette tilfaelde en saerlig bestemmelse vedroerende udfoersel af bestemte varer fra Finland til de andre medlemsstater (19).
44 Den finske regering har derefter fremfoert en raekke argumenter, der udledes af en teleologisk fortolkning af tiltraedelsesaktens artikel 99. Regeringen har for det foerste anfoert, at undtagelsen i artikel 99 med henblik paa Republikken Finland var blevet foreskrevet for at lette tilpasningen af udsatte industrisektorer i forbindelse med tiltraedelsen og for at give Republikken Finland lejlighed til etapevis at ophaeve sin tidligere toldbeskyttelse (20). Denne undtagelse goer det imidlertid ikke muligt at beskytte disse udsatte sektorer, saafremt det var udelukket ogsaa at anvende told paa varer med oprindelse i tredjelande, der er blevet indfoert via en anden medlemsstat. Saafremt det var muligt at undgaa de finske myndigheders opkraevning af den naevnte tillaegstold ved at indfoere varen gennem en anden medlemsstat, ville varer med oprindelse i tredjelande aldrig blive indfoert direkte til Finland.
45 Den finske regering har endvidere understreget, at det er muligt, at varer med oprindelse i tredjelande og bestemt for Finland fortoldes i en anden medlemsstat og derefter indfoeres til finsk omraade. Den har understreget, at en saadan fremgangsmaade vil forstyrre samhandelen og fordreje konkurrencen, hvilket vil vaere i strid med formaalet med oprettelsen af et enhedsmarked, som bestaar i at sikre alle erhvervsdrivende ens konkurrencevilkaar (21).
46 Vedroerende dette spoergsmaal og med udgangspunkt i princippet om, at tiltraedelsesaktens artikel 99 ikke vedroerer varer med oprindelse i tredjelande, der er i fri omsaetning inden for Faellesskabet, og som derefter indfoeres til Finland, har Kommissionen erkendt, at den fortolkning, som den foreslaar, indgaar i tilnaermelsen mellem den toldtarif, der er fastsat af Republikken Finland, og Faellesskabets toldtarif. Kommissionen har anfoert, at artikel 99 for en overgangsperiode fastsatte maksimumsforskellen mellem de to tariffer, som Finland skulle bruge under hensyn til forholdet mellem omkostninger og fordele. De ringe forskelle mellem de to tariffer skulle undgaa omlaegning af samhandelen ved samtidig at indebaere en beskyttelse af udsatte industrisektorer, idet disse skulle tilskyndes til hurtigt at tilpasse sig Faellesskabets realiteter.
47 Jeg mener, at den maerkbare foroegelse af risikoen for omlaegning af samhandelen - fordi Republikken Finland efter sin tiltraedelse af Faellesskaberne ikke laengere kan udoeve kontrol ved Faellesskabets indre graenser - ikke kan begrunde opkraevning af den omtvistede tillaegstold, der opkraeves i henhold til national ret, fordi opkraevning af denne told er direkte i strid med et af traktatens grundlaeggende principper.
48 Jeg mener ligeledes, at der ikke i den foreliggende sag foreligger nogen tilsidesaettelse af princippet om ligebehandling af erhvervsdrivende, som skulle foelge af forskellen i behandling, med hensyn til told, af produkter med oprindelse i tredjelande, der direkte indfoeres til Finland, og af produkter, som er bragt i fri omsaetning i en anden medlemsstat, og derefter indfoeres til Finland. I det foreliggende tilfaelde foreligger der en forskellig behandling af forskellige situationer, hvilket ikke er forbudt i henhold til faellesskabsretten.
49 Den finske regering har endelig forsoegt at underbygge sit standpunkt ved at henholde sig til en fortolkning af tilblivelseshistorien for artikel 99. Den har saaledes anfoert, at den haevdede fortolkning stoettes paa elementer, der gaar tilbage til forhandlingerne vedroerende Finlands tiltraedelse af Faellesskaberne. Da forhandlingerne med Kommissionen blev paabegyndt, forsoegte Republikken Finland at opretholde kontrollen ved graenserne i en bestemt periode. Dette lykkedes imidlertid ikke, og de nye medlemsstater blev saaledes forpligtet til at ophaeve kontrollen ved graenserne over for de oevrige medlemsstater.
50 Den finske regering har endvidere henvist til en faelles erklaering, som medlemsstaterne fremsatte paa det paagaeldende tidspunkt, og som indeholdt en skriftlig betingelse, hvorefter anvendelsen af den midlertidige told ikke tillod tilvejebringelse af kontrolforanstaltninger ved de indre graenser inden for Faellesskabet. Denne betingelse ville blive uden genstand, saafremt Republikken Finlands mulighed for at opkraeve hoejere told end den, der er fastsat i den faelles toldtarif, kun omfatter indfoersel til Finland af varer, der direkte hidroerer fra tredjelande.
51 Ifoelge Kappahl Oy udgoer oplysningerne vedroerende tiltraedelsesforhandlingerne, de standpunkter, som de beroerte parter har indtaget under disse forhandlinger, og de personlige synspunkter, der er blevet fremsat af Kommissionens tjenestemaend vedroerende spoergsmaalet, og som den finske regering har paaberaabt sig, lige saa meget kilder, der alene er til raadighed for den finske regering. Disse elementer, der ikke er tilgaengelige for offentligheden, kan derfor ikke laegges til grund ved fortolkningen af tiltraedelsesaktens artikel 99, idet man i modsat fald vil skade det princip om ligestilling af parterne i forbindelse med rettergangen, der er knaesat i artikel 6 i den europaeiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder.
52 Den finske regerings argumentation kan ikke laegges til grund.
53 Jeg mener, at de elementer, som vedroerer oplysninger vedroerende forloebet af forhandlingerne mellem Republikken Finland og Faellesskabet, ikke kan laegges til grund ved fortolkningen af nogen som helst bestemmelse i tiltraedelsesakten, eftersom de ikke er kommet til udtryk i ordlyden af den bestemmelse, der skal fortolkes. Det er herved tilstraekkeligt at anfoere, at Domstolen gentagne gange har udtalt, at erklaeringer, der er optaget i et raadsprotokollat i forbindelse med de forberedende arbejder, der foerer til vedtagelsen af en retsakt, »ikke (kan) tjene som fortolkningsbidrag ... naar erklaeringens indhold ikke har fundet udtryk i den omtvistede bestemmelses ordlyd, og erklaeringen foelgelig er uden retlig betydning« (22).
54 Kommissionen har oplyst, at Finlands Faste Repraesentation under forhandlingerne havde kraevet indfoerelse af en faellesskabsprocedure, der skulle afvaerge risikoen for fordrejning af samhandelen, men at der dog ikke er blevet indfoert nogen procedure herom. Den Faste Repraesentation har derefter, da Republikken Finlands krav ikke blev efterkommet, udtrykkeligt kraevet at kunne paalaegge varer med oprindelse i tredjelande, der blev indfoert til Finland gennem en anden medlemsstats omraade, en told med et beloeb svarende til forskellen mellem den nationale tarif og Faellesskabets tarif. Som Kommissionen imidlertid med rette har anfoert, er eksistensen af en differentieret toldtarif uloeselig forbundet med kontrolsystemer og maa noedvendigvis indebaere indfoerelse af en beskyttelsesmekanisme. Faellesskabet har imidlertid ikke indroemmet Republikken Finland en undtagelse af en saadan raekkevidde.
55 Desuden er muligheden for at opretholde en differentieret tarifmaessig behandling for visse varer, der indfoeres til Finland efter at vaere bragt i fri omsaetning i en anden medlemsstat, ikke naevnt udtrykkeligt og ubestrideligt hverken i Kommissionens oprindelige svar paa det naevnte krav fra Finlands Faste Repraesentation eller i tiltraedelsesaktens ordlyd.
56 Faellesskabet har derimod i oktober 1993 indtaget foelgende faelles holdning (23): »Faellesskabet kan acceptere, at Finland i en periode af tre aar fra tiltraedelsen opretholder sin told for de i bilaget anfoerte varer, hvis satser er hoejere end dem, der foelger af den faelles toldtarif, dog saaledes at denne opretholdelse ikke kan medfoere kontrol ved de indre graenser. I oevrigt opfordrer Faellesskabet Finland til at overveje muligheden for i loebet af denne overgangsperiode at foretage en gradvis tilnaermelse af ovennaevnte satser til den faelles toldtarif« (24).
57 Denne faelles holdning er genspejlet i tiltraedelsesaktens artikel 153, der bestemmer:
»For at undgaa forstyrrelser i det indre markeds funktion, maa anvendelsen af de nye medlemsstaters nationale lovgivning i de overgangsperioder, som der er henvist til i denne akt, ikke medfoere graensekontrol.«
58 Desuden har Kommissionen, idet den udtrykkeligt forkastede indfoerelsen af det EF-kontrolsystem, som Republikken Finland havde foreslaaet under tiltraedelsesforhandlingerne, konkluderet, at det eneste aegte alternativ synes at have vaeret enten at indfoere kontrol ved de indre graenser, hvilken loesning Faellesskabet udtrykkeligt afviste, eller risikoen for omlaegning af samhandelen.
59 Jeg mener ikke desto mindre, at risikoen for omlaegning af samhandelen efter en sidste betragtning vil kunne anses for at vaere mindre alvorlig end den risiko, der bestaar i uovervejet at tolerere en tilsidesaettelse af respekten for en grundlaeggende rettighed, nemlig de frie varebevaegelser, ved en udvidende fortolkning af tiltraedelsesaktens artikel 99, der boer fortolkes snaevert, da den har karakter af undtagelsesbestemmelse. En vid fortolkning vil kunne virke som en trojansk hest til omgaaelse af faellesskabsrettens grundlaeggende princip om frie varebevaegelser, som er nedfaeldet i traktaten.
60 Fortolket i lyset af traktatens artikel 9, 10, 12 og 13 kan tiltraedelsesaktens artikel 99 derfor ikke begrunde paalaeggelse eller opretholdelse af en told som den, der er foreskrevet i den finske lov nr. 1255/94, og som finder anvendelse paa varer med oprindelse i tredjelande, der er i fri omsaetning i en anden medlemsstat, og derefter indfoeres til Finland.
VI - Forslag til afgoerelse
61 Paa grundlag af ovennaevnte gennemgang skal jeg foreslaa Domstolen at besvare det praejudicielle spoergsmaal fra Uudenmaan laeaeninoikeus paa foelgende maade:
»Artikel 99 i akten vedroerende vilkaarene for Republikken OEstrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltraedelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europaeiske Union, som aendret ved Raadets afgoerelse 95/1/EF, Euratom, EKSF af 1. januar 1995 om tilpasning af retsakterne vedroerende nye medlemsstaters tiltraedelse af Den Europaeiske Union, skal fortolkes saaledes, at den ikke omfatter de varer med oprindelse i tredjelande, som er blevet bragt i omsaetning i en af Det Europaeiske Faellesskabs andre medlemsstater og derfra er blevet indfoert til Finland.«
(1) - EFT 1994 C 241, s. 21.
(2) - EFT L 1, s. 1.
(3) - Endelig bestemmer traktatens artikel 16, at medlemsstaterne senest ved udgangen af foerste etape indbyrdes skal afskaffe udfoerselstold og afgifter med tilsvarende virkning.
(4) - EFT L 256, s. 1.
(5) - Lov om aendring af § 1 samt af den nomenklatur, der er indeholdt i bilaget til lov om visse former for midlertidig told (laki eraeistae vaeliaikaisista tulleista annetun lain 1 §:n ja liitteenae olevan luettelon muuttamisesta).
(6) - Jf. f.eks. dom af 9.12.1982, sag 258/81, Metallurgiki Halyps mod Kommissionen, Sml. s. 4261, praemis 8.
(7) - Jf. f.eks. dom af 14.9.1995, forenede sager C-485/93 og C-486/93, Simitzi, Sml. I, s. 2655, praemis 14.
(8) - Jf. f.eks. dom af 15.12.1976, sag 41/76, Donckerwolcke og Schou, Sml. s. 1921, praemis 14 og 15, og af 11.6.1985, sag 288/83, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 1761, praemis 24. Jf. endvidere dom af 22.3.1990, sag C-83/89, Houben, Sml. I, s. 1161, praemis 9 og 10.
(9) - Jf. f.eks. dom af 15.4.1997, sag C-272/95, Deutsches Milch-Kontor, Sml. I, s. 1905, praemis 35, samt aeldre domme af 13.11.1964, forenede sager 90/63 og 91/63, Kommissionen mod Luxembourg og Belgien, Sml. 1954-1964, s. 555, org. ref.: Rec. s. 1217, og af 20.4.1978, forenede sager 80/77 og 81/77, Les commissionnaires réunis mod Ramon, Sml. s. 927, praemis 24.
(10) - Jf. f.eks. dommen i sagen Metallurgiki Halyps mod Kommissionen, anfoert i fodnote 6 (praemis 8).
(11) - Jf. f.eks. dom af 29.3.1979, sag 231/78, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 1447, praemis 16, af 23.3.1983, sag 77/82, Peskeloglou, Sml. s. 1085, praemis 12, af 10.5.1984, sag 58/83, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 2027, praemis 9, og af 17.1.1985, sag 11/82, Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 207, praemis 26.
(12) - Dom af 25.2.1988, forenede sager 194/85 og 241/85, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 1037, praemis 19 og 20, der vedroerte princippet om fri bevaegelighed for landbrugsprodukter.
(13) - Jf. f.eks. dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, anfoert i fodnote 11 (praemis 12).
(14) - Jf. bl.a. andet dommen i sagen Donckerwolcke og Schou, anfoert i fodnote 8 (praemis 14 og 15).
(15) - Domstolen har gentagne gange fortolket bestemmelser i en tiltraedelsesakt, der indfoerer undtagelser til det ene eller det andet princip, saaledes at denne fortolkning rettes mod begrundelsen for den indfoerte overgangsordning; jf. f.eks. dom af 27.9.1989, sag 9/88, Lopes da Veiga, Sml. s. 2989, praemis 10, vedroerende arbejdskraftens frie bevaegelighed, og af 27.3.1990, sag C-113/89, Rush Portuguesa, Sml. I, s. 1417, praemis 13, vedroerende fri erlaeggelse af tjenesteydelser. Jf. endvidere dom af 30.5.1989, sag 305/87, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 1461, praemis 15-27, vedroerende arbejdskraftens frie bevaegelighed.
(16) - Det drejer sig om tiltraedelsesaktens artikel 100 og artikel 102-105.
(17) - En slags karbonhydrid, der indgaar i sammensaetningen af talrige plasticstoffer.
(18) - Artikel 101, stk. 1, bestemmer, at Republikken Finland indtil den 31.12.1999 aarligt kan aabne et toldfrit toldkontingent paa 21 000 tons styrén, paa betingelse af, at de paagaeldende varer: a) overgaar til fri omsaetning paa Republikken Finlands omraade og forbruges dér eller bliver forarbejdet, saaledes at de faar oprindelsesstatus i Faellesskabet, og b) forbliver under toldtilsyn i henhold til de relevante faellesskabsbestemmelser om endelig anvendelse.
(19) - Det bestemmes i artikel 101, stk. 2 og 3, at bestemmelserne i stk. 1 kun finder anvendelse, hvis der sammen med erklaeringen om overgang til fri omsaetning forelaegges en bekraeftelse fra de kompetente finske myndigheder om, at de paagaeldende varer henhoerer under de i stk. 1 naevnte bestemmelser. Kommissionen og de kompetente finske myndigheder skal traeffe alle noedvendige foranstaltninger til at sikre, at det endelige forbrug af de paagaeldende varer eller den forarbejdning, hvorved de opnaar oprindelsesstatus i Faellesskabet, finder sted paa Republikken Finlands omraade.
(20) - Den finske regering har anfoert (punkt 11 i de skriftlige indlaeg), at den told, der blev opkraevet af bestemte varer med oprindelse i tredjelande, faktisk oversteg de i den faelles toldtarif fastsatte satser med 20%.
(21) - Den finske regering har anfoert (punkt 13 i de skriftlige indlaeg), at saafremt der ikke findes en ensartet ydre tarif over for tredjelande, vil gennemfoerelsen af forbuddet mod told paa det indre marked, som udgoer det andet led i toldunionen, ikke vaere mulig uden at forstyrre samhandelen.
(22) - Jf. dom af 13.2.1996, forenede sager C-197/94 og C-252/94, Bautiaa og Société française maritime, Sml. I, s. 505, praemis 51, af 26.2.1991, sag C-292/89, Antonissen, Sml. I, s. 745, praemis 18, og den aeldre dom af 30.1.1985, sag 143/83, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 427, praemis 13.
(23) - Skrivelserne fra Finlands Faste Repraesentation af 10.5.1993 og 1.6.1993 er indeholdt i bilag III og IV til Kommissionens skriftlige indlaeg. Faellesskabets ovennaevnte faelles holdning blev vedtaget af De Faste Repraesentanters Komité under dens moede den 27.10.1993. Dette dokument er indeholdt i bilag IV til Kommissionens skriftlige indlaeg.
(24) - Dette fremgaar ligeledes at skrivelse nr. 14 923 af 15.12.1995, som Kommissionens kompetente tjenestegren har tilstillet Finlands Faste Repraesentation ved Faellesskaberne, og hvorved Kommissionen meddelte den finske regering, at tiltraedelsesaktens artikel 99 ikke tillod en saadan undtagelse til det grundlaeggende princip om frie varebevaegelser, og opfordrede regeringen til at traeffe de noedvendige foranstaltninger til at ophoere med at tilsidesaette - ved at opretholde lov nr. 1255/94 - de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af traktatens artikel 9. Ved skrivelse af 25.3.1996 meddelte den finske regering, at den ikke delte Kommissionens synspunkt vedroerende fortolkningen af artikel 99; den besluttede dog af praktiske grunde at ophaeve den omtvistede bestemmelse i lov nr. 1255/94.