62018CJ0454
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 11 de marzo de 2020 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Mercado interior de la electricidad — Directiva 2009/72/CE — Transporte de electricidad — Concepto de “gestor de red de transporte” — Reglamento (CE) n.o 714/2009 — Interconexión — Línea de transporte que enlaza las redes de transporte nacionales de los Estados miembros — Artículo 16, apartado 6 — Ámbito de aplicación — Utilización de los ingresos derivados de la asignación de capacidad de los interconectores — Empresa que explota únicamente una línea de alta tensión transfronteriza que garantiza la interconexión de dos redes de transporte nacionales»
En el asunto C‑454/18,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Förvaltningsrätten i Linköping (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo de Linköping, Suecia), mediante resolución de 5 de julio de 2018, recibida en el Tribunal de Justicia el 12 de julio de 2018, en el procedimiento entre
Baltic Cable AB
y
Energimarknadsinspektionen,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por la Sra. A. Prechal, Presidenta de Sala, el Sr. K. Lenaerts, Presidente del Tribunal de Justicia, en funciones de Juez de la Sala Tercera, y la Sra. L. S. Rossi y los Sres. J. Malenovský (Ponente) y F. Biltgen, Jueces;
Abogado General: Sr. E. Tanchev;
Secretaria: Sra. C. Strömholm, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 20 de junio de 2019;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de Baltic Cable AB, por el Sr. M. Wärnsby y las Sras. L. Hallberg y S. Andersson, advokater;
–
en nombre de la Energimarknadsinspektionen, por los Sres. G. Morén y C. Vendel Nylander y por las Sras. R. Thuresson y E. Vidlund, en calidad de agentes;
–
en nombre del Gobierno español, inicialmente por el Sr. A. Rubio González y posteriormente por el Sr. L. Aguilera Ruiz, en calidad de agentes;
–
en nombre del Gobierno finlandés, por el Sr. S. Hartikainen, en calidad de agente;
–
en nombre del Parlamento Europeo, por la Sra. I. McDowell y el Sr. A. Neergaard, en calidad de agentes;
–
en nombre del Consejo de la Unión Europea, por la Sra. A. Lo Monaco y por los Sres. J. Kneale y A. Norberg, en calidad de agentes;
–
en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. O. Beynet y el Sr. K. Simonsson, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 14 de noviembre de 2019;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación y la validez del artículo 16, apartado 6, del Reglamento (CE) n.o 714/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, relativo a las condiciones de acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1228/2003 (DO 2009, L 211, p. 15).
2
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Baltic Cable AB y la Energimarknadsinspektionen (Inspección Nacional del Mercado de la Energía, Suecia; en lo sucesivo, «Ei») relativo a la utilización de los ingresos que Baltic Cable percibe por la asignación de capacidad en una línea de alta tensión transfronteriza que garantiza la interconexión de las redes de transporte sueca y alemana.
Marco jurídico
Directiva 2009/72/CE
3
Los considerandos 44 y 59 de la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE (DO 2009, L 211, p. 55), son del siguiente tenor:
«(44)
[…] La creación y el mantenimiento de la infraestructura de red necesaria, incluida la capacidad de interconexión, han de contribuir a asegurar un suministro estable de electricidad. La creación y el mantenimiento de la infraestructura de red necesaria, incluida la capacidad de interconexión, y la generación descentralizada de energía eléctrica constituyen elementos importantes para garantizar un suministro estable de electricidad.
[…]
(59)
El desarrollo de un auténtico mercado interior de la electricidad mediante una red conectada en toda la [Unión Europea] debe ser uno de los principales objetivos de la presente Directiva. Por ello, los asuntos relativos a la regulación de las interconexiones transfronterizas y los mercados regionales deben ser una de las principales tareas de las autoridades reguladoras, en estrecha cooperación con la Agencia cuando corresponda.»
4
Según su artículo 1, la Directiva 2009/72 «establece normas comunes en materia de generación, transporte, distribución y suministro de electricidad, así como normas relativas a la protección de los consumidores, con vistas a mejorar e integrar unos mercados competitivos de la electricidad en la [Unión]».
5
El artículo 2 de la Directiva 2009/72 establece:
«A los efectos de la presente Directiva se entenderá por:
[…]
3)
“transporte”, el transporte de electricidad por la red interconectada de muy alta tensión y de alta tensión con el fin de suministrarla a clientes finales o a distribuidores, pero sin incluir el suministro;
4)
“gestor de la red de transporte”, toda persona física o jurídica responsable de la explotación, el mantenimiento y, en caso necesario, el desarrollo de la red de transporte en una zona determinada, así como, en su caso, de sus interconexiones con otras redes, y de garantizar que la red tiene capacidad para asumir, a largo plazo, una demanda razonable de transporte de electricidad;
[…]
13)
“interconector”, el material utilizado para conectar entre sí las redes de electricidad;
[…]».
6
Con arreglo al artículo 12, letras a) y h), de dicha Directiva:
«Cada gestor de la red de transporte se encargará de:
a)
garantizar que la red pueda satisfacer a largo plazo una demanda razonable de transporte de electricidad; explotar, mantener y desarrollar, en condiciones económicamente aceptables, redes de transporte seguras, fiables y eficientes, teniendo debidamente en cuenta el medio ambiente;
[…]
h)
recaudar ingresos y pagos derivados de la congestión en el marco del mecanismo de compensación entre gestores de red de transporte, de conformidad con el artículo 13 del Reglamento […] n.o 714/2009, concediendo y gestionando el acceso de terceros y formulando explicaciones motivadas cuando niegue dicho acceso, que las autoridades reguladoras nacionales controlarán […]».
7
El artículo 13, apartado 4, de la Directiva 2009/72 dispone lo siguiente:
«Los gestores de red independientes serán competentes para conceder y gestionar el acceso de terceros, incluidos la percepción de las tarifas de acceso, los ingresos debidos a la congestión y los pagos en virtud del mecanismo de compensación de los gestores de red de transporte de conformidad con el artículo 13 del Reglamento […] n.o 714/2009, así como para explotar, mantener y desarrollar la red de transporte y asegurar la capacidad a largo plazo de la red para hacer frente a una demanda razonable mediante la planificación de inversiones […]».
8
El artículo 37, apartados 3 y 9, de dicha Directiva establece:
«3.   Además de las funciones que le encomienda el apartado 1 del presente artículo, cuando un gestor de red independiente haya sido designado en virtud del artículo 13, la autoridad reguladora:
[…]
f)
controlará el uso de los ingresos derivados de la congestión percibidos por el gestor de red independiente con arreglo al artículo 16, apartado 6, del Reglamento […] n.o 714/2009.
[…]
9.   Las autoridades reguladoras supervisarán la gestión de la congestión de los sistemas nacionales de electricidad, incluidas las interconexiones, y la aplicación de las normas en materia de gestión de la congestión. A tal fin, los gestores de red de transporte o los gestores de mercado presentarán ante las autoridades reguladoras nacionales sus normas en materia de gestión de la congestión, incluida la asignación de capacidad. Las autoridades reguladoras nacionales podrán solicitar que se modifiquen dichas normas.»
Reglamento n.o 714/2009
9
Los considerandos 21 y 24 del Reglamento n.o 714/2009 indican:
«(21)
Conviene establecer reglas sobre la utilización de los ingresos procedentes de los procedimientos de gestión de la congestión, a menos que la naturaleza específica del interconector de que se trate justifique una exención a dichas reglas.
[…]
(24)
[…] Las autoridades reguladoras, junto con otras autoridades competentes de los Estados miembros, desempeñan un papel importante contribuyendo al buen funcionamiento del mercado interior de la electricidad.»
10
A tenor del artículo 1, letra a), de dicho Reglamento:
«El presente Reglamento tiene por objeto:
a)
establecer normas equitativas para el comercio transfronterizo de electricidad, impulsando así la competencia en el mercado interior de la electricidad teniendo en cuenta de las particularidades de los mercados nacionales y regionales. Lo anterior supone el establecimiento de un mecanismo de compensación por los flujos eléctricos transfronterizos y la fijación de principios armonizados sobre tarifas de transporte transfronterizo y sobre la asignación de la capacidad de interconexión disponible entre las redes nacionales de transporte».
11
El artículo 2, apartado 1, del citado Reglamento, dispone:
«A efectos del presente Reglamento, se aplicarán las definiciones contenidas en el artículo 2 de la [Directiva 2009/72], exceptuando la definición de “interconector”, que se sustituirá por la siguiente:
–
“interconector”: una línea de transporte que cruza una frontera entre Estados miembros o se extiende a lo largo de ella y conecta los sistemas nacionales de transporte de los Estados miembros.»
12
El artículo 2, apartado 2, letra c), del Reglamento n.o 714/2009 define la «congestión» como «la situación en que la interconexión que enlaza redes de transporte nacionales no puede acoger todos los flujos físicos resultantes del comercio internacional solicitado por participantes en el mercado, debido a la falta de capacidad de los interconectores y/o de las redes de transporte nacionales de que se trate».
13
A tenor del artículo 2, apartado 2, letra g), de dicho Reglamento, se entiende por «nuevo interconector» un interconector que no esté completado el 4 de agosto de 2003.
14
Según el artículo 14, apartados 1 y 4, del Reglamento n.o 714/2009:
«1.   Las tarifas de acceso a las redes nacionales aplicadas por los gestores de las redes deberán ser transparentes, tener en cuenta la necesidad de seguridad en las redes y ajustarse a los costes reales, en la medida en que correspondan a los de un gestor eficiente de redes y estructuralmente comparable, y aplicarse de forma no discriminatoria. En ningún caso podrán estar en función de las distancias.
[…]
4.   La fijación de las tarifas de acceso a la red con arreglo al presente artículo se entenderá sin perjuicio de las tarifas a la exportación e importación declaradas derivadas de la gestión de la congestión contemplada en el artículo 16.»
15
El artículo 16 de este Reglamento, titulado «Principios generales de gestión de la congestión», establece:
«1.   Los problemas de congestión de la red se abordarán mediante soluciones no discriminatorias y conformes a la lógica del mercado que sirvan de indicadores económicos eficaces a los operadores del mercado y a los gestores de las redes de transporte interesados. Los problemas de congestión de la red se resolverán preferentemente mediante métodos no basados en transacciones, es decir, métodos que no impliquen una selección entre los contratos de los distintos operadores del mercado.
2.   Solo se utilizarán procedimientos de restricción de las transacciones en situaciones de emergencia en las que el gestor de las redes de transporte deba actuar de manera expeditiva y no sea posible la redistribución de la carga o el intercambio compensatorio. Todo procedimiento de este tipo se aplicará de manera no discriminatoria.
Salvo en caso de fuerza mayor, los operadores del mercado a los que se haya asignado capacidad deberán ser compensados por toda restricción.
3.   En el respeto a las normas de seguridad de funcionamiento de la red, deberá ponerse a disposición de los participantes del mercado el máximo de capacidad de las interconexiones o de las redes de transporte que afecten a los flujos transfronterizos.
4.   Los participantes del mercado informarán a los gestores de las redes de transporte interesados con la suficiente antelación con respecto al período de actividad pertinente de su intención de utilizar la capacidad asignada. Toda capacidad asignada y no utilizada deberá reasignarse al mercado, con arreglo a un procedimiento abierto, transparente y no discriminatorio.
5.   Los gestores de las redes de transporte deberán compensar, en la medida técnicamente posible, las necesidades de capacidad de los flujos eléctricos que vayan en sentido contrario en la línea de interconexión congestionada, a fin de aprovechar esta línea al máximo de su capacidad. Teniendo plenamente en cuenta la seguridad de la red, nunca se denegarán transacciones que alivien la congestión.
6.   Los ingresos derivados de la asignación de capacidad de interconexión deberán destinarse a los siguientes fines:
a)
garantizar la disponibilidad real de la capacidad asignada, y/o
b)
inversiones en la red para mantener o aumentar la capacidad de interconexión, en particular mediante nuevos interconectores.
En caso de que los ingresos no puedan utilizarse de manera eficiente para los fines indicados en el párrafo primero, letras a) y/o b), podrán utilizarse, sujeto a la aprobación de las autoridades reguladoras de los Estados miembros de que se trate, hasta una cuantía máxima que deberán decidir dichas autoridades reguladoras, como ingresos que habrán de tener en cuenta las autoridades reguladoras a la hora de aprobar las metodologías de cálculo de las tarifas de las redes y/o de evaluar si han de modificarse las tarifas.
El resto de los ingresos se depositará en una cuenta interna separada hasta el momento en que puedan invertirse con los fines especificados en el párrafo primero, letras a) y/o b). La autoridad reguladora informará a la Agencia de la aprobación a que se refiere el párrafo segundo.»
16
A tenor del artículo 17, apartados 1 y 3, del Reglamento n.o 714/2009:
«1.   Previa solicitud en tal sentido, los nuevos interconectores directos de corriente continua podrán quedar exentos, durante un período de tiempo limitado, de lo dispuesto en el artículo 16, apartado 6, del presente Reglamento y en los artículos 9 y 32 y el artículo 37, apartados 6 y 10, de la Directiva [2009/72] bajo las siguientes condiciones:
a)
la inversión deberá impulsar la competencia en el suministro eléctrico;
b)
el nivel de riesgo vinculado a la inversión sea tal que la inversión solo se efectuaría en caso de concederse la exención;
c)
el propietario del interconector deberá ser una persona física o jurídica independiente, al menos en su forma jurídica, de los gestores de las redes en cuyos sistemas vaya a construirse el interconector;
d)
se cobrarán cánones a los usuarios de dicho interconector;
e)
desde la apertura parcial del mercado a que se refiere el artículo 19 de la Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, sobre normas comunes para el mercado interno de la electricidad [(DO 1997, L 27, p. 20)], no deberá haberse efectuado recuperación alguna del capital ni de los costes de funcionamiento de dicho interconector por medio de cualquier componente de los cánones de utilización de los sistemas de transporte o distribución conectados por el interconector, y
f)
la exención no perjudicará a la competencia ni al funcionamiento eficaz del mercado interior de electricidad, ni al funcionamiento eficiente de la red regulada a la que está vinculado el interconector.
[…]
3.   Lo dispuesto en el apartado 1 se aplicará asimismo a los aumentos significativos de capacidad de los interconectores existentes.»
17
El anexo I del Reglamento n.o 714/2009, titulado «Directrices sobre la gestión de la congestión y asignación de la capacidad de transmisión disponible en las interconexiones entre redes nacionales», establece, en particular:
«1.7. […] los GRT [(gestores de la red de transporte)] no podrán limitar la capacidad de interconexión con el fin de resolver la congestión en su propia zona de control, salvo por las razones citadas y por razones de seguridad operativa. […]
[…]
2.1. Los métodos de gestión de la congestión se ajustarán a las leyes del mercado para facilitar un intercambio comercial transfronterizo eficiente. Para ello, la capacidad deberá asignarse únicamente mediante subastas explícitas (capacidad) o implícitas (capacidad y energía). Ambos métodos pueden coexistir en la misma interconexión. Para los intercambios intradiarios podrá utilizarse un régimen continuo.
[…]
2.6. Los GRT definirán una estructura adecuada para la asignación de capacidad entre los diferentes horizontes temporales. […]
[…]
3.1. La asignación de capacidad en una interconexión será coordinada y aplicada por los GRT interesados, utilizando procedimientos comunes de asignación. […]
[…]
5.2. Los GRT publicarán una descripción general del método de gestión de la congestión aplicado en diferentes circunstancias para maximizar la capacidad disponible en el mercado y un sistema general para el cálculo de la capacidad de interconexión para los diferentes horizontes temporales, basado en las realidades eléctricas y físicas de la red. Dicho sistema estará sujeto a la revisión de las autoridades reguladoras de los Estados miembros de que se trate.»
18
Con arreglo al punto 6 de dicho anexo, titulado «Uso de los ingresos de la congestión»:
«[…]
6.3. Los ingresos de la congestión se repartirán entre los GRT afectados según criterios acordados entre ellos y revisados por las correspondientes autoridades reguladoras.
6.4. Los GRT establecerán claramente de antemano el uso que vayan a hacer de los ingresos de la congestión que puedan obtener e informarán sobre el uso efectivo de dichos ingresos. Las autoridades reguladoras comprobarán que dicho uso se ajusta al presente Reglamento y directrices y que el importe total de los ingresos de la congestión resultante de la asignación de capacidad de interconexión se dedica a uno o varios de los tres objetivos establecidos en el artículo 16, apartado 6, del presente Reglamento.
[…]
6.6. El uso de los ingresos de congestión para la inversión para mantener o incrementar la capacidad de interconexión se asignará preferiblemente a proyectos específicos predefinidos que contribuyan a aliviar la congestión asociada existente y que también puedan ser aplicados en un plazo de tiempo razonable, en particular en lo relativo al proceso de autorización.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
19
Baltic Cable es una sociedad sueca que posee y explota, desde 1994, una línea eléctrica de alta tensión que garantiza la interconexión de las redes eléctricas sueca y alemana.
20
Mediante decisión de 9 de junio de 2016, la Ei, basándose en el artículo 16, apartado 6, párrafo primero, del Reglamento n.o 714/2009, requirió a Baltic Cable para que depositara sus ingresos de congestión, es decir, los percibidos por la asignación de la capacidad de dicho interconector, en lo referente al período comprendido entre el 1 de julio de 2013 y el 30 de junio de 2014 y entre el 1 de julio de 2014 y el 30 de junio de 2015, en una cuenta interna separada hasta que pudieran utilizarse a los fines de garantizar la disponibilidad real de la capacidad asignada o de realizar inversiones en la red para mantener o aumentar la capacidad de interconexión, en particular mediante nuevos interconectores.
21
Mediante decisión de 2 de noviembre de 2017, la Ei rechazó la solicitud de Baltic Cable, presentada en virtud del artículo 16, apartado 6, párrafo segundo, del Reglamento n.o 714/2009, de poder utilizar sus ingresos de congestión como ingresos que han de tener en cuenta las autoridades reguladoras a la hora de aprobar las metodologías de cálculo de las tarifas de las redes, o de evaluar si han de modificarse las tarifas.
22
Baltic Cable recurrió estas dos decisiones ante el Förvaltningsrätten i Linköping (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo de Linköping, Suecia). Alega, con carácter principal, que el artículo 16 del Reglamento n.o 714/2009 se refiere exclusivamente a los GRT en el sentido del artículo 2, apartado 4, de la Directiva 2009/72, y no a las empresas que, como Baltic Cable, gestionan únicamente un interconector.
23
Con carácter subsidiario, Baltic Cable alega que el artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 debe interpretarse en el sentido de que las empresas que explotan únicamente un interconector tienen libertad para disponer como deseen de la totalidad de los ingresos de congestión procedentes del interconector en el que hayan invertido.
24
En cualquier caso, dichas empresas deberían poder utilizar sus ingresos de congestión de conformidad con el artículo 16, apartado 6, párrafo segundo, del Reglamento n.o 714/2009.
25
Por último, Baltic Cable alega que, en la medida en que sus ingresos de congestión representan aproximadamente el 70 % de sus ingresos, las decisiones de la Ei, mencionadas en los apartados 20 y 21 de la presente sentencia, son contrarias al derecho de propiedad. A su juicio, dichas decisiones vulneran también el principio de proporcionalidad al afectar de forma desmesurada a la capacidad de Baltic Cable para proseguir sus actividades, menoscabando así los objetivos de mantenimiento eficaz de la capacidad de interconexión perseguidos por el Reglamento n.o 714/2009, a pesar de que existen medios menos coercitivos para alcanzar dichos objetivos recurriendo a las posibilidades que ofrece el artículo 16, apartado 6, párrafo segundo, de dicho Reglamento. Por último, sostiene que esas mismas decisiones vulneran el principio de protección de la confianza legítima en la medida en que, al haberse pronunciado anteriormente sobre los ingresos máximos de Baltic Cable, la Ei aceptó el modo en que Baltic Cable pretendía utilizar sus ingresos de congestión.
26
La Ei afirma que el artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 se refiere a cualquier persona que perciba ingresos de congestión y que, por consiguiente, Baltic Cable está sujeta a esta disposición en lo que respecta a la utilización de los ingresos que percibe por la congestión.
27
Con carácter subsidiario, en el supuesto de que el artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 se aplique exclusivamente a los GRT, la Ei alega que Baltic Cable debe ser considerada un GRT.
28
Sostiene además que, dado que Baltic Cable no tiene clientes que paguen tarifas de red, no puede beneficiarse de las excepciones establecidas en el artículo 16, apartado 6, párrafo segundo, del Reglamento n.o 714/2009, que implican una reducción de dichas tarifas.
29
Aun reconociendo que la aplicación del artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 a Baltic Cable tendría para esta última consecuencias que podrían considerarse desproporcionadas, la Ei estima que esta consideración no la autoriza a efectuar una aplicación de dicha disposición que, en su opinión, sería contra legem.
30
El órgano jurisdiccional remitente considera que, habida cuenta del tenor del artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009, su ámbito de aplicación no se limita únicamente a los GRT, si bien no cabe excluir de entrada una interpretación en sentido contrario.
31
Según dicho órgano jurisdiccional, del artículo 16, apartado 6, párrafo primero, letras a) y b), del Reglamento n.o 714/2009 también se desprende claramente que una empresa que explota un interconector no puede utilizar sus ingresos de congestión para obtener beneficios. En cambio, una interpretación extensiva de esta disposición podría permitir el uso de estos ingresos para la explotación y el mantenimiento de este interconector.
32
Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente duda de que el artículo 16, apartado 6, párrafo segundo, del Reglamento n.o 714/2009 permita a una autoridad nacional autorizar a una empresa como Baltic Cable, que no tiene clientes que paguen tarifas de red que puedan reducirse, a utilizar sus ingresos de congestión para fines distintos de los contemplados en el artículo 16, apartado 6, párrafo primero, de dicho Reglamento.
33
Por último, en el supuesto de que el artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 fuera aplicable a una empresa como Baltic Cable, dicho órgano jurisdiccional se pregunta sobre la validez de esta disposición a la luz del principio de proporcionalidad.
34
Considerando, en estas circunstancias, que el litigio del que conoce suscita cuestiones de interpretación y de validez del Derecho de la Unión, el Förvaltningsrätten i Linköping (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo de Linköping) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe aplicarse el artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 en todos los casos en que una persona obtenga ingresos derivados de la asignación de interconexión, con independencia de sus circunstancias, o solo es de aplicación cuando dicha persona sea un [GRT] en el sentido del artículo 2, punto 4, de la Directiva [2009/72]?
2)
En caso de que se responda a la primera cuestión prejudicial en el sentido de que el artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 solo es aplicable a los gestores de la red de transporte, ¿una empresa que solo gestiona un interconector es un gestor de la red de transporte?
3)
En caso de que, conforme a la respuesta que se dé a alguna de las dos primeras cuestiones prejudiciales, el artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 sea aplicable a una empresa que solo gestiona un interconector, ¿los costes relativos al funcionamiento y mantenimiento de un interconector pueden considerarse en todo caso inversiones en la red para mantener o aumentar la capacidad de interconexión, en el sentido del artículo 16, apartado 6, párrafo primero, letra b)?
4)
En caso de que, conforme a la respuesta que se dé a alguna de las dos primeras cuestiones prejudiciales, el artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 sea aplicable a una empresa que solo gestiona un interconector, ¿puede la autoridad reguladora aprobar que una empresa que solo gestiona un interconector y que cuenta con una metodología de fijación de tarifas, pero no tiene clientes que efectúen pagos directos de costes de red (tarifas) que se puedan reducir, utilice los ingresos procedentes de la asignación de interconexión para obtener beneficios o, en caso de respuesta negativa a la tercera cuestión prejudicial, para el funcionamiento y mantenimiento?
5)
En caso de que, conforme a la respuesta que se dé a alguna de las dos primeras cuestiones prejudiciales, el artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 sea aplicable a una empresa que solo opera un interconector y, conforme a la respuesta que se dé a las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, bien dicha empresa no pueda utilizar los ingresos procedentes de la asignación de interconexión para el funcionamiento y mantenimiento o para obtener beneficios, bien dicha empresa pueda utilizarlos para el funcionamiento y mantenimiento, pero no para obtener beneficios, ¿es contraria al principio de proporcionalidad que rige en el Derecho de la Unión o a algún otro principio pertinente la aplicación del artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 a una empresa que solo gestiona un interconector?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Cuestiones prejudiciales primera y segunda
35
Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y segunda, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 debe interpretarse en el sentido de que se aplica a una empresa que explota únicamente un interconector transfronterizo.
36
El artículo 16, apartado 6, párrafo primero, del Reglamento n.o 714/2009 establece que los ingresos de congestión se utilizarán para garantizar la disponibilidad real de la capacidad asignada o para realizar inversiones en la red para mantener o aumentar la capacidad de interconexión, en particular mediante nuevos interconectores.
37
Dado que dicha disposición no precisa cuáles son las personas sujetas a tal obligación, para interpretarla, procede tener en cuenta su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2005, VEMW y otros, C‑17/03, EU:C:2005:362, apartado 41 y jurisprudencia citada).
38
En cuanto al contexto en el que se enmarca el artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009, debe señalarse que casi todas las disposiciones de dicho artículo, incluidas las contenidas en su apartado 1, que, por su contenido general, introduce el conjunto de disposiciones de ese artículo 16, aluden explícitamente a los GRT, destacando las distintas responsabilidades que estos deben asumir en el marco de la gestión de la congestión, término que, como se desprende del artículo 2, apartado 2, letra c), del Reglamento n.o 714/2009, solo se refiere a las situaciones relacionadas con un interconector, según la definición de este que figura en el artículo 2, apartado 1, de dicho Reglamento.
39
Pues bien, el tenor del artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 no indica en absoluto que esta disposición deba sustraerse a la lógica de dicho artículo 16. De ello se desprende que procede considerar que la disposición mencionada solo se refiere a los GRT.
40
Esta interpretación resulta corroborada por el anexo I del Reglamento n.o 714/2009, titulado «Directrices sobre la gestión de la congestión y asignación de la capacidad de transmisión disponible en las interconexiones entre redes nacionales», cuyas disposiciones, a su vez, se refieren sistemáticamente a los GRT. En particular, el punto 1.7 de dicho anexo establece que los GRT no podrán limitar la capacidad de interconexión con el fin de resolver la congestión en su propia zona de control, mientras que el punto 5.2 del referido anexo establece que los GRT publicarán una descripción general del método de gestión de la congestión aplicado en diferentes circunstancias para maximizar la capacidad disponible en el mercado y un sistema general para el cálculo de la capacidad de interconexión para los diferentes horizontes temporales. También se desprende de los puntos 1.7, 2.6 y 3.1 del mismo anexo que los GRT son responsables de la asignación de la capacidad en los interconectores.
41
De ello resulta, como confirman además los artículos 12, letra h), 13, apartado 4, y 37, apartado 3, letra f), de la Directiva 2009/72, que los ingresos de congestión son recaudados por los GRT, que están así obligados a utilizarlos de conformidad con el artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009.
42
En estas circunstancias, debe examinarse si el concepto de GRT, en el sentido del Reglamento n.o 714/2009, se extiende a las empresas que explotan únicamente un interconector.
43
A este respecto, por lo que respecta, en primer lugar, al concepto de interconector, el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.o 714/2009 lo define, en particular, como una «línea de transporte» que conecta redes nacionales de transporte de los Estados miembros. De ello se deduce que, por lo que respecta al transporte de electricidad, el Reglamento establece una distinción entre un interconector y una red, pues el primero no es una «red», sino una «línea» de transporte.
44
En segundo lugar, según el artículo 2, apartado 4, de la Directiva 2009/72, que, en virtud del artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.o 714/2009, es aplicable a los efectos de dicho Reglamento, un GRT es una persona física o jurídica responsable de la explotación, el mantenimiento y, en caso necesario, el desarrollo de la red de transporte en una zona determinada, así como, en su caso, de sus interconexiones con otras redes, y de garantizar que la red tiene capacidad para asumir, a largo plazo, una demanda razonable de transporte de electricidad.
45
De ello resulta que está comprendida en el concepto de GRT una persona que es responsable, en particular, de la explotación y el mantenimiento no solo de una red de transporte, sino también, según el caso, de uno o varios interconectores.
46
Por último, habida cuenta del tenor del artículo 2, apartado 4, de la Directiva 2009/72, consta que el legislador de la Unión no ha previsto expresamente el supuesto de que un GRT explote exclusivamente una «línea de transporte», y, por tanto, un interconector en particular. Sin embargo, no hay razón para considerar que la intención del legislador de la Unión haya sido excluir a un operador que explota y mantiene exclusivamente uno o más interconectores del concepto de GRT en el sentido de dicha disposición y del Reglamento n.o 714/2009.
47
En efecto, de entrada, procede señalar que la definición de GRT, recordada en el apartado 44 de la presente sentencia, hace hincapié en la responsabilidad de la persona en cuestión con respecto a la explotación, el mantenimiento y, en su caso, el desarrollo de la infraestructura que permite el transporte de electricidad, independientemente de que se trate de una «red» o de una «línea».
48
Seguidamente, el artículo 17 del Reglamento n.o 714/2009, que establece una exención de lo dispuesto en el artículo 16, apartado 6, de dicho Reglamento en favor de los nuevos interconectores, dispone en su apartado 1, letra c), que, para poder acogerse a dicha exención, el propietario del interconector en cuestión deberá ser una persona física o jurídica independiente de los GRT en cuyos sistemas vaya a construirse el interconector. Según se desprende de los trabajos preparatorios del Reglamento (CE) n.o 1228/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, relativo a las condiciones de acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad (DO 2003, L 176, p. 1), que fue derogado y sustituido por el Reglamento n.o 714/2009, y, en particular, de la exposición de motivos de la propuesta modificada de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a las condiciones de acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad [COM(2002) 304 final], esta disposición se refiere a aquellos interconectores con respecto a los cuales los inversores no pueden contar con las tarifas aplicadas por el uso de las redes conectadas por los interconectores.
49
De ello se deduce que el legislador de la Unión partió necesariamente de la premisa de que están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 las empresas que explotan únicamente una interconexión.
50
Por último, la actividad que se limita a la explotación y al mantenimiento de un interconector participa en el comercio transfronterizo de electricidad y, por lo tanto, puede impulsar la competencia en el mercado interior de la electricidad. Por consiguiente, la exclusión de tal actividad del concepto de GRT sería contraria al objeto del Reglamento n.o 714/2009, tal como lo define su artículo 1, letra a).
51
De ello se desprende que el concepto de GRT, en el sentido del Reglamento n.o 714/2009, se extiende a las empresas que explotan únicamente un interconector transfronterizo.
52
A la vista de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y segunda que el artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 debe interpretarse en el sentido de que se aplica a una empresa que explota únicamente un interconector transfronterizo.
Tercera cuestión prejudicial
53
Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 debe interpretarse en el sentido de que, cuando un GRT explote únicamente un interconector transfronterizo, los costes de explotación y mantenimiento de este último pueden considerarse inversiones en la red para mantener o aumentar la capacidad de interconexión, en el sentido del artículo 16, apartado 6, párrafo primero, letra b), de dicho Reglamento.
54
Con carácter preliminar, debe recordarse que, como se desprende del título del artículo 16 del Reglamento n.o 714/2009, las disposiciones de este artículo establecen un conjunto de normas relacionadas con la gestión de la congestión.
55
Por su parte, el concepto de congestión se define en el artículo 2, apartado 2, letra c), del Reglamento n.o 714/2009 como una situación resultante de la falta de capacidad de los interconectores o de las redes de transporte de que se trate.
56
En este contexto, el artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 regula los «ingresos derivados de la asignación de capacidad de interconexión».
57
Como se desprende del artículo 1, letra a), del Reglamento n.o 714/2009, dicha asignación de capacidad de interconexión es objeto de principios armonizados que deben permitir el establecimiento de normas equitativas para el comercio transfronterizo de electricidad, impulsando la competencia en el mercado interior de la electricidad. De conformidad con el punto 2.1 del anexo I de dicho Reglamento, esta asignación se hará mediante subastas.
58
De una lectura conjunta de todas las disposiciones citadas en los apartados 54 a 57 de la presente sentencia se desprende que, cuanto más insuficiente sea la capacidad disponible del interconector en cuestión en relación con la demanda, mayores podrán ser los ingresos mencionados en el artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 para el GRT de que se trate. Por lo tanto, como ha señalado el Abogado General en el punto 43 de sus conclusiones, los GRT no tienen, en principio, ningún incentivo económico para reducir la congestión.
59
Pues bien, para reducir o, al menos, contener la congestión, el artículo 16, apartado 6, párrafo primero, del Reglamento n.o 714/2009 exige que dichos ingresos se utilicen, de conformidad con su letra a), para garantizar la disponibilidad real de la capacidad asignada o, con arreglo a su letra b), para realizar inversiones en la red para mantener o aumentar la capacidad de interconexión, en particular mediante nuevos interconectores.
60
En el presente asunto, más concretamente, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta cuál es el alcance del artículo 16, apartado 6, párrafo primero, letra b), del Reglamento n.o 714/2009.
61
Como se desprende del texto de dicha disposición, el legislador de la Unión ha insistido en la necesidad de que los ingresos a que se refiere esta disposición, incluidos los asignados al mantenimiento de los interconectores existentes, constituyan una «inversión», ya sea una inversión para aumentar la capacidad de interconexión o una inversión para mantenerla. A este respecto, el punto 6.6 del anexo I del Reglamento n.o 714/2009 establece que el uso de los ingresos de congestión destinados a tales inversiones se asignará preferiblemente a proyectos específicos predefinidos que contribuyan a aliviar la congestión asociada existente y que también puedan ser aplicados en un plazo de tiempo razonable, en particular en lo relativo al proceso de autorización.
62
Por tanto, los costes de explotación y mantenimiento de un interconector, en la medida en que no constituyen tales inversiones, no pueden estar comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 16, apartado 6, párrafo primero, letra b), del Reglamento n.o 714/2009.
63
A la luz de las anteriores consideraciones, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 16, apartado 6, párrafo primero, letra b), del Reglamento n.o 714/2009 debe interpretarse en el sentido de que, cuando un GRT explote únicamente un interconector transfronterizo, los costes de explotación y mantenimiento de dicho interconector no pueden considerarse inversiones en la red para mantener o aumentar la capacidad de interconexión en el sentido de dicha disposición.
Cuarta cuestión prejudicial
64
Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 16, apartado 6, párrafo segundo, del Reglamento n.o 714/2009 debe interpretarse en el sentido de que, al aplicar dicha disposición a un GRT que explota únicamente un interconector transfronterizo, la autoridad reguladora nacional puede autorizar a tal GRT a utilizar sus ingresos de congestión para obtener beneficios o para la explotación y el mantenimiento de dicho interconector.
65
Según el artículo 16, apartado 6, párrafo segundo, del Reglamento n.o 714/2009, los ingresos de conexión que no puedan utilizarse de manera eficiente para garantizar la disponibilidad real de la capacidad asignada o para realizar inversiones en la red para mantener o aumentar la capacidad de interconexión, en particular mediante nuevos interconectores, podrán utilizarse, sujeto a la aprobación de las autoridades reguladoras de los Estados miembros de que se trate y hasta una cuantía máxima que deberán decidir dichas autoridades reguladoras, como ingresos que habrán de tener en cuenta las autoridades reguladoras a la hora de aprobar las metodologías de cálculo de las tarifas de las redes o de evaluar si han de modificarse las tarifas.
66
A este respecto, es importante señalar, en primer lugar, que, al contrario de lo que ocurre con los GRT responsables únicamente de un interconector, los GRT que explotan a la vez un interconector y una red de transporte tienen la posibilidad, como se desprende de la propia redacción del artículo 16, apartado 6, párrafo primero, letra b), del Reglamento n.o 714/2009, de invertir no solo en ese interconector o en nuevos interconectores, sino también en la propia red de transporte en la medida en que, como implica el concepto de congestión definido en el artículo 2, apartado 2, letra c), del Reglamento n.o 714/2009, dicha red puede causar problemas de congestión por falta de capacidad.
67
A continuación, a diferencia de los GRT que explotan únicamente un interconector, un GRT que explota también una red de transporte percibe, con arreglo al artículo 14 del Reglamento n.o 714/2009, tarifas de acceso a dicha red que, como se desprende del artículo 17, apartado 1, letra e), del Reglamento n.o 714/2009, le permiten cubrir los costes de explotación y mantenimiento del interconector que debe soportar. Además, estas tarifas pueden permitir a los GRT que las perciben ejercer su actividad con la finalidad de obtener beneficios.
68
Por último, el artículo 16, apartado 6, párrafo segundo, del Reglamento n.o 714/2009 permite que los GRT, en determinadas condiciones, utilicen sus ingresos de congestión con el fin de reducir las tarifas de acceso a la red. Pues bien, dado que no explotan ninguna red de transporte y, por tanto, no cobran tales tarifas, los GRT que explotan únicamente un interconector no pueden utilizar sus ingresos de congestión para los fines previstos en el artículo 16, apartado 6, párrafo segundo, del Reglamento n.o 714/2009.
69
Para extraer las consecuencias de las diferencias expuestas en los apartados 66 a 68 de la presente sentencia, es importante, en primer lugar, tener en cuenta el artículo 16, apartado 1, del Reglamento n.o 714/2009, que dispone, en particular, que los problemas de congestión de la red se abordarán mediante «soluciones no discriminatorias». Dicha disposición refleja el principio general de no discriminación que ahora consagra el artículo 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
70
Por tanto, procede interpretar el apartado 6 del artículo 16 del Reglamento n.o 714/2009 a la luz del apartado 1 de dicho artículo y del citado principio, de modo que se garantice que, al aplicar dicho apartado 6, los GRT que explotan únicamente un interconector no sean objeto de un trato discriminatorio con respecto a aquellos que, además, gestionan una red de transporte.
71
En segundo lugar, cabe observar que el artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 debe interpretarse a la luz del considerando 21 de dicho Reglamento, con arreglo al cual se permite establecer exenciones a las normas sobre la utilización de los ingresos de congestión si la naturaleza específica del interconector de que se trate así lo justifica.
72
A este respecto, el artículo 17 del Reglamento n.o 714/2009 permite que los nuevos interconectores queden exentos de lo dispuesto en el artículo 16, apartado 6, de dicho Reglamento, para lo que exige que se cumplan varias condiciones específicas, entre ellas la establecida en el artículo 17, apartado 1, letra c), de dicho Reglamento, conforme a la cual el propietario del interconector en cuestión deberá ser una persona física o jurídica independiente de los GRT en cuyos sistemas vaya a construirse el interconector.
73
Con ello, en lo que respecta a los nuevos interconectores, el legislador de la Unión ha pretendido flexibilizar el alcance de las obligaciones derivadas del artículo 16, apartado 6, párrafo primero, letra b), del Reglamento n.o 714/2009, en particular en los casos en los que un interconector esté gestionado por un GRT distinto de los que gestionan las redes que dicho interconector enlaza.
74
Además, el artículo 17, apartado 3, del Reglamento n.o 714/2009, en virtud del cual el apartado 1 de dicho artículo se aplica a los aumentos significativos de capacidad de los interconectores existentes, implica que la circunstancia de que el interconector en cuestión sea propiedad de un GRT distinto de aquellos cuyas redes están enlazadas por dicho interconector es también pertinente para establecer una exención a lo dispuesto en el artículo 16, apartado 6, de dicho Reglamento en relación con la utilización de los ingresos de congestión generados por los interconectores existentes.
75
En tercer lugar, el artículo 16, apartado 1, del Reglamento n.o 714/2009 exige que los problemas de congestión se aborden mediante soluciones «conformes a la lógica del mercado».
76
Por su parte, el artículo 12, letra a), de la Directiva 2009/72 establece, en particular, que los GRT deberán ejercer su actividad «en condiciones económicamente aceptables».
77
Pues bien, precisamente por las diferencias que existen entre un GRT que explota a la vez una red de transporte y un interconector y un GRT que explota únicamente un interconector, tal como se identifican en los apartados 66 a 68 de la presente sentencia, los GRT comprendidos en la segunda categoría pueden encontrarse en una situación en la que los ingresos de congestión que perciben no puedan utilizarse de manera eficiente, como contempla el artículo 16, apartado 6, párrafo segundo, del Reglamento n.o 714/2009, para los fines mencionados en las letras a) o b) del párrafo primero de ese mismo apartado 6, en la medida en que la utilización de la totalidad de dichos ingresos para tales fines tendría como consecuencia que esos GRT no pudieran seguir ejerciendo su actividad en condiciones económicamente aceptables, puesto que no podrían hacer frente a los gastos de explotación y mantenimiento del interconector ni obtener un beneficio apropiado.
78
Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en los apartados 69 a 77 de la presente sentencia, las autoridades reguladoras nacionales, que, como se desprende del considerando 24 del Reglamento n.o 714/2009, desempeñan un papel esencial contribuyendo al buen funcionamiento del mercado interior de la electricidad, deben posibilitar, al aplicar el artículo 16, apartado 6, párrafo segundo, de dicho Reglamento a un GRT que explote únicamente un interconector, que dicho GRT pueda ejercer su actividad en condiciones económicamente aceptables, que se correspondan con las condiciones del mercado de transporte de electricidad, lo que incluye la obtención de un beneficio apropiado, en especial con el fin de evitar que se le discrimine con respecto a los demás GRT interesados. Si fuera necesario a tal efecto, dicha autoridad, mediante exención a lo dispuesto en el artículo 16, apartado 6, párrafo primero, del Reglamento n.o 714/2009, deberá autorizar a dicho GRT a utilizar una parte de los ingresos de congestión que perciba para cubrir los costes relacionados con la explotación y el mantenimiento del interconector y para obtener un beneficio apropiado de su actividad.
79
A la luz de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuarta cuestión prejudicial que el artículo 16, apartado 6, párrafo segundo, del Reglamento n.o 714/2009 debe interpretarse en el sentido de que, cuando una autoridad reguladora nacional aplica dicha disposición a un GRT que explota únicamente un interconector transfronterizo, deberá autorizar a dicho GRT a utilizar una parte de sus ingresos de congestión para la obtención de beneficios y para la explotación y el mantenimiento del interconector, con el fin de evitar que se le discrimine con respecto a los demás GRT interesados y de garantizar que pueda ejercer su actividad en condiciones económicamente aceptables, lo que incluye la obtención de un beneficio apropiado.
Quinta cuestión prejudicial
80
Mediante su quinta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si, en las condiciones que se especifican en dicha cuestión y en el supuesto de que el artículo 16, apartado 6, del Reglamento n.o 714/2009 se aplique a un GRT que explota únicamente un interconector transfronterizo, debe considerarse que dicha disposición es contraria al principio de proporcionalidad o a algún otro principio general del Derecho de la Unión.
81
De la redacción de esta cuestión prejudicial se desprende que el órgano jurisdiccional remitente ha planteado dicha cuestión únicamente para el supuesto de que las respuestas a las cuestiones prejudiciales anteriores impliquen que tal GRT no puede utilizar sus ingresos de congestión para cubrir sus gastos de explotación y mantenimiento o para obtener beneficios.
82
Habida cuenta de las respuestas facilitadas por el Tribunal de Justicia a las cuestiones prejudiciales primera a cuarta, no procede responder a la quinta cuestión prejudicial.
Costas
83
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:
1)
El artículo 16, apartado 6, del Reglamento (CE) n.o 714/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, relativo a las condiciones de acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1228/2003, debe interpretarse en el sentido de que se aplica a una empresa que explota únicamente un interconector transfronterizo.
2)
El artículo 16, apartado 6, párrafo primero, letra b), del Reglamento n.o 714/2009 debe interpretarse en el sentido de que, cuando un gestor de la red de transporte (GRT) explote únicamente un interconector transfronterizo, los costes de explotación y mantenimiento de dicho interconector no pueden considerarse inversiones en la red para mantener o aumentar la capacidad de interconexión en el sentido de dicha disposición.
3)
El artículo 16, apartado 6, párrafo segundo, del Reglamento n.o 714/2009 debe interpretarse en el sentido de que, cuando una autoridad reguladora nacional aplica dicha disposición a un GRT que explota únicamente un interconector transfronterizo, dicha autoridad deberá autorizar a dicho GRT a utilizar una parte de sus ingresos de congestión para la obtención de beneficios y para la explotación y el mantenimiento del interconector, con el fin de evitar que se le discrimine con respecto a otros GRT interesados y de garantizar que pueda ejercer su actividad en condiciones económicamente aceptables, incluida la relativa a la obtención de un beneficio apropiado.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: sueco.