62012CC0204_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Onko sellaisen uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan sähkön tuotannon tukijärjestelmän, jossa myönnetään tietylle alueelle sijoittautuneille vihreän sähkön tuottajille vihreitä todistuksia ja jossa velvoitetaan sähkön jakelijat esittämään vuosittain kiintiövelvoitteita vastaava määrä vihreitä todistuksia ja kielletään niitä käyttämästä jossakin toisessa Euroopan unionin jäsenvaltiossa tai Euroopan talousalueella (ETA) annettuja alkuperätakuita, sopusoinnussa tavaroiden vapaan liikkuvuuden ja syrjintäkiellon kanssa?
2. Tämä on pääpiirteissään ennakkoratkaisupyynnöissä, jotka koskevat myös sähköntuotannon edistämisestä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön sisämarkkinoilla 27.9.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/77/EY(2) ja sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta 26.6.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/54/EY(3) säännösten tulkintaa, esitetty keskeinen kysymys.
3. Käsiteltävät asiat, jotka koskevat kahta voimaa, jotka ovat erittäin merkittäviä Euroopan rakentamisessa, eli tavaroiden vapaa liikkuvuus ja ympäristönsuojelu, ja jotka vaikuttavat yhdessä ja joiden välille saattaa syntyä ristiriita, vaikuttaa ensi arviolta sellaiselta, että unionin tuomioistuimen on ratkaistava vaikea ja vaarallinen tehtävä, jossa on sovitettava yhteen kyseiset kaksi tavoitetta, joilla kummallakin on perustavanlaatuinen arvo, ja haettava niiden välille tasapaino.
4. Unionin tuomioistuimen ei kuitenkaan mielestäni ole ryhdyttävä kyseiseen tehtävään, sillä kyseisen kansallisen säännöstön, jossa kielletään ulkomailta peräisin olevien alkuperätakuiden huomioon ottaminen, tavoitteena ei ole eikä voi olla ympäristönsuojelu.
5. Esitän tässä ratkaisuehdotuksessa, että direktiivin 2001/77 5 artiklaa on tulkittava niin, ettei se ole esteenä sellaiselle valtion sisäiselle uusiutuvista energialähteistä tuotettavan energian tukisäännöstölle, jollaisesta on kyse pääasioissa ja jossa myönnetään vihreän sähkön tuottajille vihreitä todistuksia tietyllä alueella sekä velvoitetaan sähkön jakelijat esittämään vuosittain kiintiövelvoitetta vastaava määrä todistuksia mutta jonka mukaan jossakin toisessa unionin tai ETA:n jäsenvaltiossa annettuja alkuperätakuita ei voida ottaa huomioon. EY 28 artikla ja Euroopan talousalueesta 2.5.1992 tehdyn sopimuksen(4) 11 artikla sitä vastoin ovat esteenä mainitunlaiselle säännöstölle, joka syrjivästi rajoittaa jäsenvaltioiden välistä kauppaa, eivätkä ympäristönsuojeluun liittyvät pakottavat vaatimukset oikeuta sitä.
I Sovellettava oikeus
A Unionin oikeus
1.
Direktiivi 2001/77
6. Direktiivillä 2001/77, joka sen johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan on annettu, jotta edistettäisiin ympäristönsuojelua ja kestävää kehitystä, luotaisiin työpaikkoja paikkakunnalle, vaikutettaisiin myönteisesti sosiaaliseen yhteenkuuluvuuteen, edistettäisiin toimitusvarmuutta ja mahdollistettaisiin ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan, joka on tehty 11.12.1997(5) ja hyväksytty Euroopan yhteisön puolesta päätöksellä 2002/358/EY,(6) tavoitteiden nopeampi saavuttaminen, on vahvistettu ohjeelliset kansalliset tavoitteet sähköntuotannolle uusiutumattomista energialähteistä, jotta vuonna 2010 saavutettaisiin 22 prosentin osuus kokonaistuotannosta.
7. Direktiivin 2001/77 johdanto-osan 10, 11, 14, 15 ja 16 perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:
”(10)	Tällä direktiivillä jäsenvaltioita ei velvoiteta tunnustamaan alkuperätakuun hankintaa muista jäsenvaltioista tai vastaavaa sähkön ostamista osaksi niiden kiintiövelvoitteiden täyttämistä. Uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön kaupan helpottamiseksi ja avoimuuden lisäämiseksi kuluttajia kohtaan, kun nämä valitsevat uusiutumattomista energialähteistä tuotetun sähkön ja uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön välillä, sähkön alkuperätakuu on kuitenkin tarpeen. Alkuperätakuita koskevat järjestelmät eivät sinänsä merkitse oikeutta päästä osalliseksi eri jäsenvaltioissa perustetuista kansallisista tukijärjestelmistä. On tärkeää, että alkuperätakuut kattavat kaikki uusiutuvista energialähteistä tuotetut sähköenergian muodot.
(11) On tärkeää erottaa selvästi toisistaan alkuperätakuut ja vaihdettavat vihreät todistukset.
– –
(14) Jäsenvaltiot tukevat uusiutuvien energialähteiden käyttöä erilaisin tukijärjestelmin, kuten vihreillä todistuksilla, investointituilla, verohelpotuksilla tai veronalennuksilla ja ‑palautuksilla sekä suoran hintatuen järjestelmillä. Yksi tärkeä keino tämän direktiivin tavoitteen saavuttamiseksi on taata kyseisten järjestelmien moitteeton toiminta siihen asti, kunnes yhteisön puitteet on otettu käyttöön, jotta investoijien luottamus säilyisi.
(15) On liian aikaista tehdä päätös tukijärjestelmiä koskevista yhteisön laajuisista puitteista, koska jäsenvaltioiden järjestelmistä on vasta vähän kokemusta ja koska uusiutuvista energialähteistä tuotetun hintatuetun sähkön osuus yhteisössä on suhteellisen pieni.
(16) Riittävän siirtymäkauden jälkeen tukijärjestelmiä on kuitenkin tarpeen mukauttaa kehittyviin sähkön sisämarkkinoihin. – –”
8. Direktiivin 2001/77/EY 1 artiklassa säädettiin, että ”sen tarkoituksena on edistää uusiutuvien energialähteiden osuuden lisäämistä sähköntuotannossa sähkön sisämarkkinoilla ja luoda perusta tuleville tätä koskeville yhteisön puitteille”.
9. Direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet edistääkseen uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön kulutuksen lisäämistä 2 kohdassa tarkoitettujen ohjeellisten kansallisten tavoitteiden mukaisesti. Näiden toimenpiteiden on oltava oikeassa suhteessa saavutettavaan tavoitteeseen.”
10. Mainitun direktiivin 4 artiklassa, jonka otsikkona on ”Tukijärjestelmät”, säädettiin seuraavaa:
”1. Komissio arvioi jäsenvaltioissa käytettyjen sellaisten menettelyjen soveltamista, joiden mukaan sähkön tuottaja saa julkisten viranomaisten sääntelemän järjestelmän perusteella joko suoraa tai välillistä tukea ja joilla voisi olla kauppaa rajoittava vaikutus, pitäen lähtökohtana, että nämä järjestelmät edistävät perustamissopimuksen 6 ja 174 artiklan tavoitteiden saavuttamista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [EY:n] perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamista.
2. Komissio antaa viimeistään 27 päivänä lokakuuta 2005 – – kertomuksen, [johon] liitetään tarvittaessa ehdotus yhteisön kehykseksi uusiutuvista energialähteistä tuotettavan sähkön tukijärjestelmistä.
Puite-ehdotuksella pyritään seuraavaan:
– –
b) sen olisi oltava sähkön sisämarkkinoiden periaatteiden mukainen;
– –”
11. Direktiivin 2001/77/EY 5 artiklassa, joka on otsikoitu ”Uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön alkuperätakuu”, säädettiin seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on viimeistään 27 päivänä lokakuuta 2003 varmistettava, että uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön alkuperä voidaan taata tämän direktiivin ja kunkin jäsenvaltion vahvistamien objektiivisten, avoimien ja ketään syrjimättömien perusteiden mukaisesti. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että alkuperästä annetaan tätä varten ja vastauksena pyyntöön takuu.
– –
3. Alkuperätakuun on:
– sisällettävä ilmoitus energialähteestä, josta sähkö on tuotettu, maininta tuotantoajankohdasta ja -paikasta sekä vesivoimaloiden osalta voimalan kapasiteetista,
– tehtävä mahdolliseksi uusiutuvia energialähteitä käyttäville sähköntuottajille osoittaa, että heidän myymänsä sähkö on tuotettu uusiutuvista energialähteistä.
4. Jäsenvaltioiden olisi vastavuoroisesti tunnustettava 2 kohdan mukaisesti myönnetyt alkuperätakuut yksinom[aan] osoituksena 3 kohdassa tarkoitetuista seikoista. Kieltäytyminen tunnustamasta alkuperätakuuta tällaiseksi todistukseksi, erityisesti petosten estämiseen liittyvistä syistä, on perusteltava puolueettomasti, avoimesti ja syrjimättömästi.
– –”
12. Direktiivi 2001/77 on sisällytetty ETA-sopimukseen 8.7.2005 tehdyllä ETA:n sekakomitean päätöksellä nro 102/2005, joka on tullut voimaan 1.9.2006 ja jolla on muutettu mainitun sopimuksen liitettä IV (Energia).(7)
13. Direktiivin 2001/77 2 artikla, 3 artiklan 2 kohta ja 4–8 artikla on kumottu 1.4.2010 lukien uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta annetulla direktiivillä 2009/28/EY.(8) Kyseisellä direktiivillä direktiivi 2001/77 korvattiin kokonaisuudessaan 1.1.2012 lukien.
2.
Direktiivi 2003/54
14. Direktiivi 2003/54 kuuluu unionin lainsäätäjän hyväksymään ”toiseen energiapakettiin”, jolla on tarkoitus vapauttaa asteittain sähkön ja kaasun sisämarkkinat.
15. Direktiivin 2003/54 johdanto-osan 26 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Tämän direktiivin yhtenä perusvaatimuksena on julkisen palvelun vaatimuksien noudattaminen, ja on tärkeää, että tässä direktiivissä määritellään yhteiset vähimmäisnormit, joita kaikki jäsenvaltiot noudattavat ja joissa otetaan huomioon seuraavat tavoitteet: kuluttajansuoja, toimitusvarmuus, ympäristönsuojelu ja yhtäläinen kilpailun taso kaikissa jäsenvaltioissa. On tärkeää, että julkisen palvelun vaatimuksia voidaan tulkita kansalliselta pohjalta ottaen huomioon kansallinen tilanne ja noudattaen yhteisön oikeutta.”
16. Direktiivin 2003/54 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on oman institutionaalisen järjestelmänsä mukaisesti ja toissijaisuusperiaate asianmukaisesti huomioon ottaen varmistettava, että sähköalan yritykset toimivat tämän direktiivin periaatteiden mukaisesti siten, että sähköalalla saadaan aikaan kilpailulle avoimet, varmat ja ympäristön kannalta kestävät markkinat, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 kohdan soveltamista, eivätkä jäsenvaltiot saa harjoittaa syrjintää näiden yritysten välillä niiden oikeuksien tai velvollisuuksien suhteen.
2. Ottaen täysin huomioon [EY:n] perustamissopimuksen asiaa koskevat määräykset ja erityisesti sen 86 artiklan jäsenvaltiot voivat yleisen taloudellisen edun nimissä asettaa sähköalalla toimiville yrityksille julkisen palvelun velvoitteita, jotka voivat koskea turvallisuutta, mukaan lukien toimitusvarmuus, toimitusten säännöllisyyttä, laatua ja hintaa sekä ympäristönsuojelua, mukaan lukien energiatehokkuus, uusiutuvista lähteistä tuotettu energia ja ilmastonsuojelu. Näiden velvoitteiden on oltava selkeästi määriteltyjä, avoimia, syrjimättömiä ja todennettavia, ja niillä on turvattava se, että yhteisön sähköalan yritykset ovat tasapuolisesti jäsenvaltioiden sähkönkuluttajien käytettävissä. – –”
17. Direktiivi 2003/54 on sisällytetty ETA-sopimukseen 2.12.2005 tehdyllä ETA:n sekakomitean päätöksellä N:o 146/2005, joka on tullut voimaan 1.6.2007 ja jolla on muutettu mainitun sopimuksen liitettä IV (Energia).(9)
B Flanderin hallintoalueen oikeus
1.
Sähkömarkkinoiden järjestelystä 17.7.2000 annettu asetus
18. Sähkömarkkinoiden järjestelystä 17.7.2000 annetun asetuksen (Vlaams decreet houdende de organisatie van de elektriciteitsmarkt)(10) tarkoituksena oli muun muassa varmistaa direktiivien 2001/77 ja 2003/54 täytäntöönpano. Se on kumottu 8.5.2009 annetulla asetuksella.
19. Sähköasetuksen 2 §:n 17 kohdassa määriteltiin ”vihreä todistus” ”luovutuskelpoiseksi aineettomaksi omaisuudeksi, josta ilmenee, että [tuottaja] on tuottanut tietyn vuoden kuluessa kilowa ttitunteina ilmaistuna tietyn määrän [vihreää] sähköä”.
20. Kyseisen asetuksen 22 artiklassa säädettiin, että vihreän ”sähköstä, jonka tuottaja osoittaa tuotetun Flanderin hallintoalueella – –, sääntelyviranomainen antaa tuottajalle pyynnöstä vihreän todistuksen kustakin 1 000 kilowattitunnista.”
21. Mainitun asetuksen 23 §:n 1 momentissa säädettiin seuraavaa: ”jokaisen jakelu- tai siirtoverkkoon liitetyille loppuasiakkaille sähköä toimittavan toimittajan on esitettävä 2 momentin säännösten mukaisesti määritettävä määrä [vihreitä] todistuksia valvontaviranomaiselle vuosittain 31.3. mennessä”.
22. Kyseisen asetuksen 23 bis §:ssä sallittiin sähkönmyynti loppuasiakkaille Flanderin hallintoalueella, ”jos toimittaja esittää [Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarktille(11) ] riittävän määrän [vihreitä] todistuksia”.
23. Sähköasetuksen 24 §:ssä säädettiin, että vlaamse regering (Flanderin hallitus)(12) ”vahvistaa tarkemmat täytäntöönpanomääräykset ja menettelyt, joita noudatetaan [vihreiden] todistusten myöntämisessä, ja määrittää, mitä todistuksia otetaan huomioon 23 §:ssä tarkoitetun velvollisuuden täyttämisessä”.
24. Saman asetuksen 25 §:ssä säädettiin, että ”23 §:n estämättä Flanderin hallituksella on oikeus sääntelyviranomaiselta lausunnon saatuaan ja ottaen huomioon tällaisten todistusten toimittamista koskevien samanlaisten tai vastaavien takuiden olemassaolon hyväksyä muualla kuin Flanderin hallintoalueella tuotettua [vihreää] sähköä koskevat todistukset”.
25. Mainitun asetuksen 37 §:n 2 momentissa säädettiin, että ”23 §:n 1 momentin rikkomisesta määrättävän hallinnollisen seuraamusmaksun määrä on – – 31.3.2005 alkaen 125 euroa puuttuvaa todistusta kohden”.
2. Flanderin hallituksen 5.3.2004 tekemä päätös
26. Sähköasetuksen 24 § pantiin täytäntöön 5.3.2004 tehdyllä Flanderin hallintoalueen hallituksen päätöksellä.
27. Kyseiseen päätökseen sisältyi sen alkuperäisessä muodossa 15 §:n 1 momentti, jossa säädettiin, että ”VREG hyväksyy [vihreitä] todistuksia koskevan velvoitteen täyttämisen osalta vain [vihreät] todistukset, jotka myönnetään Flanderin hallintoalueella – – tuotetulle sähkölle”.
28. Conseil d’État’n päätöksen, jolla määrättiin Flanderin hallituksen 5.3.2004 tekemän päätöksen 15 §:n täytäntöönpanon lykkäyksestä, jälkeen kyseistä pykälää muutettiin 25.2.2005 tehdyllä päätöksellä, jota sovelletaan asiassa C-204/12, poistamalla 1 momentista sanat ”Flanderin hallintoalueella”.
29. Flanderin hallituksen 5.3.2004 tekemään päätökseen sisältyivät lisäksi siinä muodossa, jossa se on sen muuttamisesta 8.7.2005 tehdyn päätöksen jälkeen ja jossa sitä sovelletaan asioihin C-205–C-208/12, myös seuraavat säännökset.
30. Sen 1 §:n 2 momentin 14 kohdassa määriteltiin ”alkuperätakuu” ”tositteeksi, jolla osoitetaan, että asiakkaille toimitettu määrä sähköä on peräisin uusiutuvista energialähteistä”.
31. Päätöksen 13 §:n 2 ja 3 momentin, jotka kuuluivat sen III osaan, jonka otsikko on ”[Vihreiden] todistusten rekisteröinti”, sanamuoto oli seuraava:
”– –
2. [Vihreällä] todistuksella rekisteröidään ainakin seuraavat tiedot:
– –
6° se, onko [vihreä] todistus hyväksyttävä 15 §:ssä tarkoitetun todistuksia koskevan velvollisuuden täyttämiseksi
– –
3. Edellä 2 §:n 6 kohdassa tarkoitettu merkintä on
1° ’hyväksyttävä’ tapauksissa, joissa vihreä todistus täyttää 15 §:n 1 momentissa asetetut edellytykset – –
2° ’ei-hyväksyttävä’, tapauksissa, joissa vihreä todistus ei täytä 15 §:n 1 momentissa asetettuja edellytyksiä – –”
32. Kyseisen päätöksen 15 §:n 3 momentissa säädettiin, että ”alaosaston III säännösten mukaisesti alkuperätakuina käytettyjä [vihreitä] todistuksia voidaan käyttää vielä sen velvollisuuden yhteydessä, jonka mukaan todistukset on annettava sillä edellytyksellä, että 13 §:n 2 momentin 6 kohdassa tarkoitettu merkintä on ’hyväksyttävä’”.
33. Edellä mainitun 5.3.2004 tehdyn päätöksen, sellaisena kuin se on muutettuna 8.7.2005 tehdyllä päätöksellä, 15 bis ja 15 quater §:ssä, jotka ovat alaosastossa III, joka on otsikoitu ”[Vihreiden] todistusten käyttö alkuperätakuuna”, säädettiin seuraavaa:
”15 bis §:n 1 mom. : [Vihreitä] todistuksia käytetään alkuperätakuuna silloin, kun ne esitetään sähkön myynnin yhteydessä [loppu]asiakkaille uusiutuvista energialähteistä peräisin olevana sähkönä – –
– –
15 quater artikla
1. Muulta hallintoalueelta tai muusta maasta peräisin oleva alkuperätakuu voidaan tuoda [Flanderin hallintoalueelle ja sitä voidaan käyttää siellä] alkuperätakuuna sillä edellytyksellä, että [sen] omistaja [osoittaa VREG:lle, että seuraavat ehdot täyttyvät]:
– –
2. Jos alkuperätakuu tuodaan toiselta hallintoalueelta tai toisesta maasta, [sen] tiedot – – kirjataan keskustietokantaan [vihreänä] todistuksena, ja siihen liitetään seuraavat merkinnät:
1° 13 §:n 2 momentin 6 kohdassa säädetty ’ei-hyväksyttävä’
– –
Muilta hallintoalueilta tai muista maista peräisin olevat [vihreät] todistukset voidaan rekisteröidä merkinnällä ”hyväksyttävä”, jos Flanderin hallitus päättää [sähköasetuksen] 25 §:n mukaisesti hyväksyä kyseiset todistukset.
Rekisteröinti [tehdään sen jälkeen, kun toisen hallintoalueen tai toisen maan toimivaltainen elin on toimittanut alkuperätakuuseen tarvittavat tiedot VREG:lle] ja kun toinen hallintoalue tai maa on tehnyt alkuperätakuun pysyvästi käyttökelvottomaksi.
– –”
II Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
34. Essent Belgium NV:hen,(13) joka on sähköntuottaja, on vuosien 2003 ja 2009 välisenä aikana sovellettu sähköasetuksen 23 artiklan 1 momentissa säädettyä velvollisuutta esittää vuosittain ennen maaliskuun 31. päivää tietty määrä vihreitä todistuksia VREG:lle, joka on sähkömarkkinoiden sääntelyviranomainen Flanderissa.(14)
35. Noudattaakseen vuosia 2005–2009 koskevia velvollisuuksiaan Essent antoi VREG:lle Flanderin hallintoalueelle, Vallonian hallintoalueelle sekä Brysselin pääkaupunkiseudun hallintoalueelle sijoittautuneilta sähköntuottajilta peräisin olevien vihreiden todistusten lisäksi alkuperätakuita, jotka olivat peräisin vuoden 2005 osalta Alankomaihin ja Norjaan sijoittautuneilta tuottajilta, vuoden 2006 osalta Tanskaan ja Norjaan sijoittautuneilta tuottajilta ja vuosien 2007–2009 osalta Norjaan sijoittautuneilta tuottajilta.
36. VREG katsoi, että koska Flanderin hallitus ei ollut suorittanut mitään sähköasetuksen 25 §:n täytäntöönpanotoimia, vain sähköntuotantoa Flanderin hallintoalueella koskevat vihreät todistukset voitiin hyväksyä ja määräsi kyseisen asetuksen 37 §:n 2 momentin nojalla seuraamusmaksun, jonka määrä oli vuoden 2005 osalta 542 125 euroa, vuoden 2006 osalta 234 750 euroa, vuoden 2007 osalta 166 125 euroa, vuoden 2008 osalta 281 250 euroa ja vuoden 2009 osalta 302 375 euroa.
37. Essent nosti kanteen näistä päätöksistä rechtbank van eerste aanleg te Brusselissä (Belgia), joka tässä tilanteessa päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko kansallista järjestelmää, joka on esitetty [sähköasetuksessa], sellaisena kuin se on pantu täytäntöön – – Flanderin hallituksen [5.3.2004 tekemällä] päätöksellä, sellaisena kuin se on muutettuna [25.2.2005 tehdyllä Flanderin hallituksen päätöksellä] ja [8.7.2005 tehdyllä päätöksellä], ja jossa
– jakelu- tai siirtoverkkoon liitetyille loppuasiakkaille sähköä toimittavien toimittajien on esitettävä [VREG:lle] vuosittain tietty määrä vihreitä todistuksia ([sähköasetuksen] 23 §);
– [VREG] määrää jakelu- tai siirtoverkkoon liitetyille loppuasiakkaille sähköä toimittaville toimittajille hallinnollisen seuraamusmaksun, jos toimittaja ei ole toimittanut riittävää määrää vihreitä todistuksia sille määrätyn, vihreitä todistuksia koskevan kiintiövelvoitteen täyttämiseksi ([sähköasetuksen] 37 §:n 2 momentti);
– täsmennetään nimenomaisesti, että muista maista peräisin olevat alkuperätakuut voidaan tietyin edellytyksin laskea kiintiövelvoitteeseen ([5.3.2004 tehdyn Flanderin hallituksen] päätöksen[, sellaisena kuin se on muutettuna 8.7.2005 tehdyllä päätöksellä,] 15 quater artiklan 2 kohta] [tätä luetelmakohtaa ei ole asiassa C-204/12 esitetyssä kysymyksessä]
– VREG ei voi tai halua ottaa huomioon Norjasta[, Alankomaista] [vain asiassa C-204/12 esitetty täsmennys] eikä [Tanskasta] [vain asiassa C-205/12 esitetty täsmennys] [tai Tanskasta/Ruotsista] [vain asiassa C-206/12 esitetty täsmennys] peräisin olevia alkuperätakuita eikä arvioi konkreettisesti samanarvoisuutta tai vastaavuutta, sillä vaikka Flanderin hallitus on tunnustanut tällaisten todistusten toimittamiseen liittyvän samanarvoisuuden tai vastaavuuden ([sähkö]asetuksen 25 § ja [i) asiassa C-204/12 Flanderin hallituksen 5.3.2004 tekemän päätöksen, sellaisena kuin se on muutettuna 25.2.2005 annetulla päätöksellä,] 15 §:n 1 momentti), [ja ii) asioissa C-205/12–C-208/12 Flanderin hallituksen 5.3.2004 tekemän päätöksen, sellaisena kuin se on muutettuna 25.2.2005 annetulla päätöksellä,] 15 §:n 2 momentti), se ei ole antanut asiaa koskevia soveltamismääräyksiä;
– tosiasiallisesti koko [sähkö]asetuksen voimassaoloaikana kiintiövelvoitteen täyttämisen arvioinnissa otettiin huomioon vain Flanderin hallintoalueella tuotetun vihreän [sähkön] todistukset eikä jakelu- tai siirtoverkkoon liitetyille loppuasiakkaille sähköä toimittavilla toimittajilla ollut mahdollisuutta osoittaa, että esitetyt [muista Euroopan unionin jäsenvaltioista peräisin olevat] [tätä täsmennystä ei ole asiassa C-204/12 esitetyssä kysymyksessä] alkuperätakuut täyttivät edellytyksen siitä, että kyseisiä todistuksia annettaessa on annettu samanlaiset tai vastaavat takuut,
pidettävä [EY 28 artiklan] ja ETA-sopimuksen 11 artiklan ja/tai [EY 30 artiklan] ja ETA-sopimuksen 13 artiklan mukaisena [asioissa C-207/12 ja C-208/12 kysymys koskee ainoastaan ETA-sopimuksen 11 ja 13 artiklaa]?
2) Onko [ensimmäisessä kysymyksessä] tarkoitetun kaltaista kansallista järjestelmää pidettävä [direktiivin 2001/77] 5 artiklan mukaisena [asioissa C-207/12 ja C-208/12 tätä kysymystä on täsmennetty sanoin ’siltä osin kuin sillä on merkitystä ETA:n kannalta’]?
3) Onko [ensimmäisessä kysymyksessä] tarkoitettua kansallista järjestelmää pidettävä yhdenvertaisuusperiaatteen ja syrjintäkiellon periaatteen vastaisena sellaisena kuin ne on esitetty muun muassa SEUT 18 artiklassa [asiat C-204/12–C-206/12], ETA-sopimuksen 4 artiklassa [asiat C-207/12 ja C-208/12] ja [direktiivin 2003/54] 3 artiklassa [asioissa C-207/12 ja C-208/12 kysymys koskee 3 artiklaa vain ’siltä osin kuin sillä on merkitystä ETA:n kannalta’]?”
III Asian tarkastelu
A Alustavat huomautukset
1.
Ennakkoratkaisupyyntöjen tutkittavaksi ottaminen
38. VREG, Vlaamse Gewest (Flanderin hallintoalue) ja Vlaamse Gemeenschap (flaaminkielinen kieliyhteisö)(15) väittävät, etteivät unionin tuomioistuimelle esitettyjen ennakkoratkaisupyyntöjen tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyty yhtäältä sen vuoksi, ettei unionin tuomioistuimella ole toimivaltaa tulkita kansallista oikeutta tai lausua siitä, onko kansallinen oikeus sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa, ja toisaalta, että kyseisillä pyynnöillä ei ole merkitystä pääasioiden ratkaisussa, koska ne perustuvat valtion sisäisen oikeuden virheelliseen tulkintaan, koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on virheellisesti rinnastanut alkuperätakuut ja vihreät todistukset, vaikka sähköasetuksen 25 § ei koske alkuperätakuita.
39. Mainitut kaksi perustetta eivät mielestäni ole vakuuttavia, kun otetaan huomioon säännöt, jotka koskevat unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välistä toimivallan jakoa SEUT 267 artiklassa määrätyn yhteistyömekanismin perusteella.
40. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimen on lähtökohtaisesti ratkaistava ne. Lisäksi olettamasta, jonka mukaan kansallisten tuomioistuinten esittämillä ennakkoratkaisukysymyksillä on merkitystä asian ratkaisemisen kannalta, voidaan poiketa vain poikkeuksellisissa olosuhteissa eli muun muassa silloin, kun on ilmeistä, että kysymyksissä tarkoitettujen unionin oikeuden säännösten ja määräysten tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä pääasian tosiseikkoihin tai kohteeseen.(16)
41. Toiseksi unionin tuomioistuin on täsmentänyt, ettei se, että kansallisen tuomioistuimen esittämien ennakkoratkaisukysymysten sanamuodon perusteella unionin tuomioistuinta pyydetään lausumaan kansallisen oikeussäännön yhteensoveltuvuudesta unionin oikeuden kanssa, estä unionin tuomioistuinta antamasta hyödyllistä vastausta kansalliselle tuomioistuimelle siten, että se esittää tälle kaikki unionin oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, joiden avulla tämä voi itse arvioida kansallisen oikeuden yhteensoveltuvuutta unionin oikeuden kanssa.(17)
42. Kolmanneksi on muistutettava, ettei unionin tuomioistuimen tehtävä ole lausua kansallisen oikeuden tulkinnasta.(18) Unionin tuomioistuimen asiana on unionin tuomioistuinten ja kansallisten tuomioistuinten välisen toimivallanjaon puitteissa ottaa huomioon ennakkoratkaisupyynnössä esitetyt, ennakkoratkaisukysymykseen liittyvät oikeudelliset seikat sellaisina kuin kansallinen tuomioistuin on ne määritellyt.
43. Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella, joka ei pyydä valtion sisäisen oikeuden tulkintaa, on epäilyksiä siitä, onko alueellinen säännöstö, jossa tuetaan sähkön tuottamista uusiutuvista energialähteistä, sopusoinnussa useiden unionin primaarioikeuden ja johdetun oikeuden säännösten ja määräysten kanssa, sen vuoksi, että kyseisen järjestelmän mukaan ulkomailta peräisin olevia alkuperätakuita ei voida ottaa huomioon. Ennakkoratkaisupyynnöissä mainitaan selvästi ne unionin oikeuden säännökset, joiden tulkintaa pyydetään, ja selitetään yhteys, joka mainitulla tulkinnalla ja kyseisillä valtion sisäisillä säännöksillä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mielestä on. Lisäksi ennakkoratkaisupyynnöissä yksilöidään täsmällisesti sovellettavat valtionsisäisen oikeuden säännökset ja vuoden 2005 kuluessa tehtyjen säädösmuutosten vaikutukset. Huomautan lisäksi, että pääasioiden kohteesta ja esitettyjen kysymysten oikeudellisesta ja tosiseikkoja koskevasta taustasta ennakkoratkaisupyynnöissä esitetty kuvaus on mahdollistanut sen, että ne, joita asia koskee, ovat voineet Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan toisen kohdan mukaisesti esittää tehokkaasti huomautuksensa.
44. Nyt käsiteltävät ennakkoratkaisupyynnöt on näin ollen otettava tutkittaviksi.
2.
ETA-sopimuksen ja sen liitteen IV (Energia) soveltaminen
45. ETA-sopimuksesta muistutan vain, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuimen asiana on valvoa, että EUT-sopimuksen kanssa keskeisiltä osin identtisiä ETA-sopimuksen sääntöjä tulkitaan jäsenvaltioissa yhdenmukaisesti.(19)
B Vastaus kysymyksiin
46. Kysymyksillään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään lähinnä, onko direktiivin 2001/77 5 artiklaa tai mahdollisesti EY 28 ja EY 30 artiklaa sekä ETA-sopimuksen 11 ja 13 artiklaa tai vielä muun muassa EY 12 artiklassa, ETA-sopimuksen 4 artiklassa ja direktiivin 2003/54 3 artiklassa olevaa syrjintäkiellon periaatetta tulkittava niin, että ne ovat esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jolla tuetaan uusiutuvia energiamuotoja ja jolla suljetaan pois muussa unionin tai ETA:n jäsenvaltiossa annetun alkuperätakuun huomioon ottaminen.
1.
Direktiivin 2001/77 tulkinta
47. Esillä on kaksi vastakkaista tulkintaa direktiivin 2001/77 säännöksistä.
48. Yhtäältä VREG ym. ja komissio tukeutuvat alkuperätakuiden tunnustamisjärjestelmän, joka on otettu käyttöön kyseisellä direktiivillä vihreän sähkön vapaan liikkuvuuden varmistamiseksi, ja kansallisen tuen järjestelmien puitteissa käyttöön otettujen vihreiden todistusten järjestelmän väliseen eroon ja väittävät, etteivät Flanderin hallintoalueen säännöstö ja mainittu direktiivi ole millään tavalla ristiriidassa keskenään.
49. Komission mukaan direktiivin 2001/77 johdanto-osan 10 ja 11 perustelukappaleesta ilmenee, että kyseisen direktiivin 5 artiklalla käyttöön otettu alkuperätakuiden järjestelmä, jolla pyritään helpottamaan sähkökauppaa ja lisäämään avoimuutta kuluttajiin nähden mahdollistamalla sen osoittaminen, että sähkö on tuotettu uusiutuvilla energialähteillä, on erotettava mainitun direktiivin 4 artiklassa tarkoitetuilla tietyillä kansallisen tuen järjestelmillä käyttöön otetusta vihreän todistuksen järjestelmästä. Kyseisten vihreiden todistusten, joiden järjestelmää ei ole yhdenmukaistettu, tarkoituksena puolestaan on tukea vihreän energian tuotantoa tarjoamalla sähköntuottajille täydentäviä tuloja, jotka kattavat mainitunlaisesta tuotannosta aiheutuvat lisäkustannukset. Toisin kuin alkuperätakuudet, ne ovat vaihtokelpoisia arvopapereita, joita voidaan vaihtaa jälkimarkkinoilla, joilla tuottajat kilpailevat keskenään. Tästä seuraa, ettei alkuperätakuista synny mitään oikeutta hyötyä mainitunlaisista kansallisista tukijärjestelmistä ja ettei jäsenvaltioiden ole pakko tunnustaa muista jäsenvaltioista peräisin olevia alkuperätakuita kansallisten kiintiöiden noudattamista laskettaessa.
50. VREG ym. kehittelevät myös alkuperätakuiden ja vihreiden todistusten väliseen eroon perustuvaa argumentaatiota ja katsovat, ettei ole sovellettava ensin mainittuja koskevaa direktiivin 2001/77 5 artiklaa vaan tukijärjestelmiä koskevaa direktiivin 4 artiklaa. VREG:n ym:iden mukaan alkuperätakuilla, joiden tarkoituksena on edistää vihreän sähkön kauppaa ja lisätä avoimuutta, on eri tarkoitus kuin vihreillä todistuksilla, jotka ovat välineitä, joiden avulla noudatetaan pakollista kansallista kiintiötä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön toimittamisessa. VREG ym. toteavat kuitenkin, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on nimenomaisesti rajannut ennakkoratkaisukysymyksensä valtion sisäisen säännöstön ja direktiivin 2001/77 5 artiklan yhteensopivuuteen, ja tuovat esiin tältä osin, että Flanderin hallintoalueella olemassa oleva alkuperätakuujärjestelmä on sopusoinnussa mainitussa säännöksessä asetettujen edellytysten kanssa.
51. Toisaalta Essent ja Alankomaiden hallitus kannattavat vastakkaista näkemystä sillä perusteella, että riidanalaisessa järjestelmässä suljetaan pois muista jäsenvaltioista peräisin olevien alkuperätakuiden huomioon ottaminen, vaikka mainitunlainen pois sulkeminen sallitaan direktiivin 2001/77 5 artiklan 4 kohdassa vain objektiivisin, avoimin ja ketään syrjimättömin perustein.
52. Tästä seuraa, että niiden mielestä Flanderin hallintoalueen säännöstö ei ole sopusoinnussa alkuperätakuiden vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen kanssa.
53. Minulla ei ole juurikaan epäilyksiä tästä kysymyksestä, johon on etsittävä vastausta unionin tuomioistuimen tulkintamenetelmillä tarkastelemalla ensin direktiivin 2001/77 sanamuotoa, sitten sen yleistä systematiikkaa ja lopuksi tavoitteita.
54. Kyseisen direktiivin 5 artiklan 3 kohdassa säädetään, että alkuperätakuun on sisällettävä ilmoitus energialähteestä, josta sähkö on tuotettu, sekä maininta tuotantoajankohdasta ja -paikasta ja että sen tarkoituksena on tehdä mahdolliseksi uusiutuvia energialähteitä käyttäville sähköntuottajille osoittaa, että heidän myymänsä sähkö on tuotettu uusiutuvista energialähteistä. Mainitun direktiivin 5 artiklan 4 kohdassa säädetään alkuperätakuiden vastavuoroisen tunnustamisen periaatteesta mutta rajoitetaan kyseisen tunnustamisen soveltamisalaa säätämällä, että takuut on tunnustettava ”yksinoma[an] osoituksena – – seikoista”. Se, että ilmaisussa on käytetty adverbiä ”yksinoma[an]” osoittaa unionin lainsäätäjän aikeen rajata vastavuoroisen tunnustamisen vaikutukset tuotetun sähkön vihreän alkuperän osoittamiseen.
55. Kyseisen direktiivin 2001/77 johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa täsmennetään lisäksi, ettei jäsenvaltioita velvoiteta tunnustamaan alkuperätakuun hankintaa muista jäsenvaltioista tai vastaavaa sähkön ostamista osaksi niiden kansallisten kiintiövelvoitteiden täyttämistä ja että alkuperätakuita koskevat järjestelmät eivät sinänsä merkitse oikeutta päästä osalliseksi eri jäsenvaltioissa perustetuista kansallisista tukijärjestelmistä.
56. Tästä seuraa, ettei direktiivissä 2001/77 edellytetä, että ulkomaisilta tuottajilta peräisin olevat alkuperätakuut olisi otettava huomioon sellaisissa kansallisissa tukijärjestelmissä, jollaisesta on kyse pääasioissa ja jotka perustuvat vihreiden todistusten antamiseen.
57. Direktiivin 2001/77 systematiikan analysoinnista saatava tieto tukee tätä kirjaimellista tulkintaa. On nimittäin selvää, että direktiivissä tehdään selvä ero alkuperätakuujärjestelmän ja uusiutuvien energiamuotojen kansallisten tukijärjestelmien, joille siinä on omistettu kaksi eri artiklaa, välillä. Direktiivin 2001/77 4 artiklassa säädetään vain siitä, että komissio arvioi jäsenvaltioiden käyttöön ottamien tukijärjestelmien soveltamisen, ja mainitaan nimenomaisesti, että kyseiset järjestelmät voivat vaikuttaa kauppaa rajoittavasti, kun otetaan huomioon, että niillä pyritään EY 6 ja EY 174 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseen, kun kyseisen direktiivin 5 artiklassa taas määritellään ja säännellään vihreän sähkön kaupan helpottamiseksi luotuja alkuperätakuita, jotta ne tunnustettaisiin vastavuoroisesti. Tästä seuraa, että direktiivissä 2001/77 tarkoitetut alkuperätakuut ja vihreät todistukset ovat kaksi erillistä ja erilaista oikeudellista välinettä.
58. Direktiivin 2001/77 tavoitteet, sellaisina kuin ne ilmenevät muun muassa sen johdanto-osan perustelukappaleista, vielä vahvistavat ehdottamani tulkinnan. Direktiivillä ei pyritä täydelliseen lainsäädännön yhdenmukaistamiseen uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön alalla. Siinä vain vahvistetaan viitteelliset kansalliset kulutustavoitteet mutta jätetään kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi annettavien toimenpiteiden luonne ja sisältö jäsenvaltioiden vapaasti valittaviksi, eli niillä on paljon harkintavaltaa tässä yhteydessä. Direktiivin johdanto-osan 14–16 perustelukappaleen mukaan siinä säädetään siirtymäkauden järjestelystä, ja siirtymäkauden aikana jäsenvaltiot voivat soveltaa erilaisia tukijärjestelmiä, joihin vihreät todistukset kuuluvat ja joiden osalta katsotaan, että on ”liian aikaista” tehdä päätös yhteisön laajuisista puitteista. Jäsenvaltioiden velvoittaminen hyväksymään alkuperätakuut tukijärjestelmissään merkitsisi niiden harkintavallan rajoittamista kyseisellä alalla, vaikka se ei selvästikään ole ollut unionin lainsäätäjän tarkoitus.
59. Kaikkien näiden samansuuntaisten seikkojen perusteella on siis katsottava, että direktiivissä 2001/77, jossa alkuperätakuista ja vihreistä todistuksista on tehty kaksi erillistä ja erilaista oikeudellista välinettä, ei sellaisenaan edellytetä, että viimeksi mainitut olisi rinnastettava jäljempänä mainittuihin uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan sähkön tuotannon kansallisissa tukijärjestelmissä.
60. Näin ollen on tutkittava, ovatko EY 28 ja EY 30 artikla sekä ETA-sopimuksen 11 artikla esteenä sellaiselle kansalliselle säännöstölle, jollaisesta pääasioissa on kyse.
2.
Tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien sääntöjen tulkinta
61. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, joka viittaa asiassa C-379/98, PreussenElektra, 13.3.2001 annettuun tuomioon,(20) mielestä Flanderin hallintoalueelle sijoittautuneille sähköntoimittajille asetettu velvollisuus ostaa flaamilaisia vihreitä todistuksia näyttää ensi näkemältä tuonnin määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaavalta toimenpiteeltä.
Rechtbank van eerste aanleg te Brussel viittaa lisäksi kirjeen, jonka komissio on osoittanut Belgian kuningaskunnalle 25.7.2001, kun riidanalaisesta säännöstöstä ilmoitettiin valtiontukea koskevien perustamissopimusten määräysten nojalla, sisältöön ja huomauttaa, että Flanderin viranomaiset olivat tuolloin nimenomaisesti sitoutuneet ”antamaan sähköntuojille mahdollisuuden osoittaa, että ne ovat tuoneet vihreää sähköä, jotta sisämarkkinoita säänteleviä sääntöjä ei rikottaisi”.
62. VREG:n ym:iden mukaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin olettaa virheellisesti, että alkuperätakuut ovat EY 28 artiklassa tarkoitettuja tavaroita, vaikkei kyseisiä takuita voida sellaisina pitää, kun otetaan huomioon niiden liitännäinen ja aineeton luonne. Vain itse sähköä voidaan niiden mukaan pitää tavarana, mutta kysymys siitä, estääkö Flanderin hallintoalueen säännöstö vihreän sähkön vapaata liikkuvuutta, ei ole ollut ennakkoratkaisupyynnön kohteena. Missään tapauksessa riidanalainen säännöstö ei niiden mukaan ole este, koska ulkomailla tuotettua vihreää sähköä voidaan vapaasti tuoda Flanderin hallintoalueelle. Pääasioissa ei ole niiden mukaan kyse muista unionin tai ETA:n jäsenvaltioista peräisin olevista vihreistä todistuksista eivätkä ne myöskään ole tavaroita.
63. Jos lopuksi oletetaan, että voitaisiin todeta, että kyseessä on tavaroiden vapaan liikkuvuuden este, VREG ym. katsovat, että este on perusteltu ympäristönsuojelua koskevista pakottavista syistä ja että Flanderin hallintoalueen säännöstö on ketään syrjimätön, tarkoituksenmukainen ja oikeasuhteinen toimenpide.
64. Komissio tuo esiin ensinnäkin sen, että vaikka sähköä on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan pidettävä EY 28 artiklassa ja ETA-sopimuksen 11 artiklassa tarkoitettuna tavarana, sama ei koske alkuperätakuita, jotka ovat luonteeltaan siihen sähköön, jonka kauppaa ne helpottavat, nähden liitännäisiä. Komissio katsoo lisäksi, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaista järjestelmää, jossa yhdistetään vihreiden todistusten järjestelmä kiintiövelvoitteiden järjestelmään, ei voida rinnastaa edellä mainitussa asiassa PreussenElektra kyseessä olleeseen järjestelmään, koska sähkön jakelijoilla on edelleen vapaus hankkia muista jäsenvaltioista tai ETA-maista peräisin olevaa vihreää sähköä, mutta komissio ei sulje pois sitä, että kyseinen säännöstö saattaa ainakin mahdollisesti olla omiaan rajoittamaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta.
65. Komissio katsoo kuitenkin, että ympäristönsuojelun tavoite oikeuttaa kyseisen rajoituksen. Se väittää tältä osin, että pääasioissa kyseessä oleva säännöstö auttaa vähentämään kasvihuonekaasupäästöjä, suosii alueellista lähestymistapaa saasteisiin, mikä on ympäristöhaittojen korjaamista ensisijaisesti niiden lähteellä koskevan periaatteen mukaista, ja että se on sopusoinnussa sen jäsenvaltioille direktiivillä 2001/77 asetetun velvollisuuden kanssa, että niiden on asetettava viitteelliset kansalliset uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön kulutustavoitteet, millä unioni pyrkii siihen, että kaikki jäsenvaltiot osallistuisivat tasapainoisesti ja oikeasuhteisesti kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä koskevien eurooppalaisten tavoitteiden saavuttamiseen.
66. Komissio korostaa sitä, että julkista tukea uusiutuville energialähteille koskevia järjestelmiä ei ole yhdenmukaistettu, ja lisää, että kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden ilmastolliset ja maantieteelliset erot, on vältettävä sitä, että saasteet keskittyisivät alueille, joilla vihreän sähkön tuottaminen on kaikkein vaikeinta luonnonvarojen puutteen vuoksi, ja on pyrittävä siihen, että kohdennetuilla kansallisilla tuilla voitaisiin edistää vihreän sähkön paikallista tuotantoa myös kyseisillä alueilla. Komission mukaan julkisen tuen avaaminen kaikille ulkomaisille tuottajille saattaisi johtaa siihen, että tuottajat alkaisivat käyttää niitä kansallisia järjestelmiä, joiden edellytykset ovat anteliaimmat, mikä vaarantaisi kaikilla jäsenvaltioilla olevan velvoitteen saavuttaa kansalliset tavoitteensa noudattamisen.
67. Essent, joka huomauttaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sähköä on pidettävä tavarana,(21) tuo esiin, että kyseinen säännöstö on hyväksytty tuonnin määrällisiä rajoituksia ja vaikutukseltaan vastaavia toimenpiteitä koskevan kiellon vastaisesti. Yksinomaan maantieteelliseen alkuperään perustuva muista unionin tai ETA:n jäsenvaltioista peräisin olevien alkuperätakuiden huomioon ottamisesta kieltäytyminen tutkimatta sitä, vastaavatko ne Flanderin hallintoalueen myöntämiä vihreitä todistuksia, rajoittaa sen mukaan vihreän sähkön tuontia.
68. Pääasioiden kantaja katsoo, ettei mainitunlaista toimenpidettä voida oikeuttaa ympäristönsuojelun tavoitteella, koska ulkomaisilla alkuperätakuilla on tältä kannalta katsottuna sama tavoite kuin vihreillä todistuksilla eli vihreän energian tuotannon ja kulutuksen lisääminen sisämarkkinoilla. Se lisää, että paikallisen tuotannon edistämistä koskevaa tavoitetta ei voida hyväksyä oikeuttamisperusteeksi, sillä kyseinen tavoite ei ilmene sähköasetuksesta ja se on jopa kyseisen asetuksen perusteluissa esitetyn tavoitteen, joka koskee uudistuvien energialähteiden kehittämisen edistämistä ”markkinaolosuhteiden mukaisella” tavalla, vastainen. Paikallisen tuotannon edistäminen merkitsee sen mukaan lisäksi alkuperään perustuvaa syrjintää flaamilaisten tuottajien eduksi.
69. Esitettyyn kysymykseen vastaamiseksi jaottelen pohdintani kolmeen osaan ja pyrin ensin selvittämään, onko tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevia sääntöjä sovellettava, sen jälkeen tarkastelen sitä, kuuluuko kyseinen säännöstö rajoituksia koskevan kiellon alaan, ja lopuksi arvioin mahdollisia oikeuttamisperusteita.
a)
Tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien sääntöjen sovellettavuus
70. Aluksi on muistutettava siitä, että uusiutuvien energiamuotojen tukijärjestelmiä ei ole yhdenmukaistettu direktiivillä 2001/77 ja että jäsenvaltioiden on siksi edelleen kunnioitettava perustamissopimuksissa määrättyjä perusvapauksia, joihin tavaroiden vapaa liikkuvuus kuuluu.
71. Jotta kyseistä vapautta sovellettaisiin, kansallisen säännöstön on vaikutettava EY:n perustamissopimuksessa tarkoitetun tavaran liikkuvuuteen. Ennen kuin määritetään, onko pääasioissa näin, on mielestäni tarpeen palata lyhyesti Flanderin hallintoalueen säännöstöllä käyttöön otetun vihreiden todistusten järjestelmän toimintaan.
72. Muistutan aivan ensimmäiseksi siitä, että uusiutuvien energiamuotojen edistämispolitiikassa voidaan käyttää useita välineitä, kuten taattujen ostohintojen järjestelmiä, huutokauppajärjestelmiä tai vihreitä todistuksia koskevia toimenpiteitä. Vihreiden todistusten, joita on otettu käyttöön useissa jäsenvaltioissa, toimintaperiaatteet ovat luonteeltaan epäyhtenäisiä.(22)
73. Pääasioissa kyseessä olevassa Flanderin hallintoalueen säännöstössä 1.1.2001 lukien käyttöön otettu vihreiden todistusten järjestelmä perustuu kaksinaiseen järjestelyyn, jossa uusiutuvia energialähteitä käyttäville sähkön tuottajille annetaan vihreitä todistuksia ja samaan aikaan otetaan käyttöön sähkön jakelijoita koskevat kiintiövelvoitteet.
74. Yhtäältä sähkön tuottajille annetaan vihreitä todistuksia uusiutuvista energialähteistä tai laadukkaissa sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitoksissa tuotetun sähkön ennalta määritellystä määrästä. Koska kyseisiä todistuksia voi myydä, järjestelmä tukee vihreän sähkön tuotantoa, koska sen lisäksi, että tuottajat voivat saada tuloja sähkön myynnistä verkkoon, ne voivat saada tuloja myös todistusten myynnistä markkinoilla.
75. Toisaalta sähkön jakelijoilla on velvollisuus ostaa vihreitä todistuksia tietty määrä, joka lasketaan niiden kuluttajille myymän sähkön kokonaismäärän perusteella. Jakelijoiden, jotka eivät pysty toimittamaan kultakin vuodelta edellytettyjä virheitä todistuksia, on maksettava hallinnollinen seuraamusmaksu, jonka määrä on asteittain kasvava ja joka tosiasiallisesti vastaa kattohintaa, ja on täsmennettävä, että kyseisten maksujen tuotto menee rahastoon, josta tuetaan vihreän energian kehittämishankkeita.
76. On aivan selvää, että kyseinen järjestelmä, jonka tavoitteena on esitetty olevan uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan sähkön tuotannon edistäminen Flanderin hallintoalueella, on omiaan vaikuttamaan ulkomailta peräisin olevan vihreän sähkön tuontiin. Näin ollen katson, ettei ole tarpeen selvittää, ovatko alkuperätakuut tai vihreät todistukset itsessään EY 28 artiklassa tarkoitettuja tavaroita. Riittää, kun todetaan, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, jossa tavaran käsitettä on tulkittu laajasti,(23) ilmenee ilman minkäänlaista epäilystä, että sähköä on pidettävä tavarana,(24) joten edellä mainitun artiklan mukaan sen liikkuvuutta ei lähtökohtaisesti saa estää.
77. Seuraavaksi tarkastelen mahdollista rajoitusta.
b)
Tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoituksen olemassaolo
78. On huomautettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 28 artiklassa tarkoitettuja määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavia toimenpiteit ä ovat kaikki kauppaa koskevat jäsenvaltioiden säädökset, jotka voivat tosiasiallisesti tai mahdollisesti rajoittaa unionin sisäistä kauppaa suoraan tai välillisesti.(25) Näin ollen on määritettävä vaikutus, joka pääasiassa kyseessä olevan kaltaisella kansallisella säännöstöllä voi olla sähkön vapaaseen liikkuvuuteen.
79. En kiistä sitä, että mainitunlainen järjestelmä ei estä sähkön jakelijoita tuomasta maahan muista unionin tai ETA:n jäsenvaltioista peräisin olevaa vihreää sähköä. Kyseinen järjestelmä on kuitenkin omiaan ainakin välillisesti rajoittamaan vihreän sähkön liikkuvuutta.
80. Yhtäältä järjestelmä suosii taloudellisesti Flanderin hallintoalueelle sijoittautuneita vihreän sähkön tuottajia muihin vihreän sähkön tuottajiin nähden, koska kyseiset tuottajat voivat saada vihreiden todistusten myynnistä lisätuloja, jotka tulevat sähkön myynnistä saatavien tulojen lisäksi.
81. Toisaalta kyseinen järjestelmä on omiaan vähentämään sähkön jakelijoiden kiinnostusta tuoda maahan vihreää sähköä, jonka alkuperä osoitetaan alkuperätakuilla, koska kyseisen sähkön tuontia ei voida ottaa huomioon niille asetettujen kiintiövelvoitteiden täyttämisessä, joten niiden on sen lisäksi, että ne ostavat vihreää sähköä, jonka hinta saattaa olla korkeampi kuin perinteisistä lähteistä tuotetun sähkön, hankittava flaamilaisia vihreitä todistuksia.
82. Tästä seuraa, että riidanalaista kansallista säännöstöä, jossa suositaan Flanderin hallintoalueella tuotetun vihreän sähkön myyntiä ja samassa määrin rajoitetaan vihreän sähkön maahantuontimahdollisuuksia, on pidettävä tuonnin määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaavana toimenpiteenä.
83. Kyseisellä toimenpiteellä on lisäksi syrjiviä vaikutuksia, koska siinä varataan vihreiden todistusten myynnistä saatava etu Flanderin sähköntuotannolle ja muista unionin tai ETA:n jäsenvaltioista peräisin olevan vihreän sähkön tuotanto ei kyseistä etua saa.
84. Jos oletetaan, että VREG:n ym:iden väitteitä on tulkittava niin, että niillä kyseenalaistetaan muissa jäsenvaltioissa tuotetun vihreän sähkön, jonka alkuperä todistetaan alkuperätakuulla, ja Flanderin hallintoalueella tuotetun vihreän sähkön, jonka alkuperä taataan vihreällä todistuksella, samankaltaisuus, on korostettava, että VREG ym. eivät väitä, että flanderilaisista vihreistä todistuksista syntyisi jonkinlainen lisätakuu tuotetun vihreän sähkön alkuperän osoittamisessa. Flanderin hallintoalueen säännöstössä, jossa vihreä todistus määritellään asiakirjaksi, josta ilmenee, että tuottaja on tuottanut tiettynä vuonna tietyn määrän ekologista sähköä,(26) hyväksytään se, että kyseisiä todistuksia voidaan käyttää alkuperätakuina. VREG ym. ovat itsekin myöntäneet istunnossa, että ainoa ero vihreiden todistusten ja alkuperätakuiden välillä on se, että vihreitä todistuksia annetaan tuottajille, joiden tuotanto on Flanderin hallintoalueella. Toisin sanoen vihreän todistuksen takaama sähkö ei ole vihreämpää kuin alkuperätakuulla sertifioitu sähkö, koska ainoa ero kyseisten kahden asiakirjan välillä liittyy niiden maantieteelliseen alkuperään.
85. On siis vielä tutkittava, onko kyseinen syrjivä rajoitus oikeutettu vai ei.
c)
Tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoituksen oikeuttaminen
i)
Lähtökohta
86. Unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus useaan otteeseen todeta, että ympäristönsuojelu on yleisen edun mukainen tavoite, joka voi oikeuttaa perussopimuksissa taattujen vapauksien rajoituksia. Se on jopa antanut asiasta aivan omaperäistä oikeuskäytäntöä, jossa se on osoittanut kannattavansa ympäristönsuojelua erityisen korostetusti.
87. Unionin tuomioistuimen yleisesti noudattaman perinteisen lähestymistavan, joka koskee unionin sisäisen kaupan rajoitusten oikeuttamismahdollisuuksia, mukaan vain toimenpiteitä, joita sovelletaan tavaroihin tai palvelusuorituksiin erotuksetta niiden alkuperästä riippumatta, voidaan oikeuttaa yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä. Jos toimenpide sitä vastoin on syrjivä, se voidaan oikeuttaa vain nimenomaisella poikkeusmääräyksellä.(27) Ympäristönsuojelu, joka on äskettäin tunnustettu unionin oikeudessa, ei kuulu EY 30 artiklassa lueteltuihin yleisen edun mukaisiin syihin, joita ei voida laajentaa koskemaan muita tapauksia kuin niitä, jotka kyseisessä määräyksessä on tyhjentävästi lueteltu, vaan se on unionin tuomioistuimen tunnustama yleistä etua koskeva pakottava syy. Näin ollen kyseisellä tavoitteella voitaisiin lähtökohtaisesti oikeuttaa vain sellaisia toimenpiteitä, jotka eivät ole syrjiviä.
88. Oikeuskäytännössä on kuitenkin tapahtunut suunnan muutos, joka on johtanut siihen, että mahdollisuutta vedota muihin kuin EY 30 artiklassa mainittuihin tavoitteisiin tavaroiden vapaan liikkuvuuden kansallisten rajoitusten oikeuttamiseksi on laajennettu.(28) Tässä oikeuskäytännön kehityksessä on ollut kaksi päävaihetta.
89. Ensimmäinen vaihe muodostui niin kutsutusta Vallonian jätteet –tuomiosta,(29) jossa kyseessä oli Belgian lainsäädäntö, jossa kiellettiin jostakin toisesta jäsenvaltiosta tai joltakin muulta alueelta kuin Vallonian hallintoalueelta peräisin olevien jätteiden käsittely Valloniassa. Mainitussa asiassa yhteisöjen tuomioistuin totesi ensin, että jätteet ovat tavaroita, ja muistutti sen jälkeen siitä, että pakottavat vaatimukset otetaan huomioon arvioinnissa vain silloin, kun on kyse toimenpiteistä, joita sovelletaan erotuksetta kansallisiin tuotteisiin ja tuontituotteisiin, ja katsoi lopuksi, että kun otetaan huomioon ”jätteiden erityisluonne”(30) – eli se, että jätteistä olisi huolehdittava mahdollisimman lähellä niiden syntymispaikkaa sen periaatteen mukaisesti, että ympäristövahingot torjutaan ensisijaisesti niiden lähteellä –, riidanalaisia toimenpiteitä ei voida pitää syrjivinä.(31)
90. Toinen vaihe on alkanut asiassa C-389/96, Aher-Waggon,(32) 14.7.1998 ja edellä mainitussa asiassa PreussenElektra annetuista tuomioista. Viimeksi mainittu tuomio koski sähkön toimittajille asetettua velvollisuutta ostaa uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä vähimmäishinnoilla. Vaikkei toimenpidettä sovellettukaan erotuksetta, koska sillä suosittiin selvästi kansallisia vihreän energian tuottajia, joilta talouden toimijoilla oli velvollisuus ostaa, yhteisöjen tuomioistuin katsoi tutkimatta kysymystä siitä, oliko toimenpide suoraan syrjivä, että se oli oikeutettu ympäristöön liittyvien tavoitteiden vuoksi, sillä se auttoi vähentämään kasvihuonekaasupäästöjä, ihmisten ja eläinten terveyden ja elämän sekä kasvien suojelemiseen liittyvien tavoitteiden vuoksi sekä sähkön erityispiirteiden vuoksi.
91. Ympäristöön liittyvän päämäärän tavoittelusta voi siis seurata se, että kansallisen toimenpiteen jo todettu syrjivyys neutralisoituu tai ettei sitä, onko toimenpide syrjivä vai ei, vain yksinkertaisesti ole tarpeen selvittää.
92. Vaikkakin olen vain iloinen tästä kehityksestä, jolla ympäristönsuojeluun liittyvät huolet on otettu osaksi sisämarkkinoita, on mielestäni kuitenkin valitettavaa, ettei poikkeus säännöstä, jonka mukaan syrjivä toimenpide voidaan oikeuttaa vain nimenomaisilla poikkeusmääräyksillä, ilmene eksplisiittisesti unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä vaan se johtuu pikemminkin vaivihkaa tapauskohtaisesta pohdinnasta eri logiikoilla. Mielestäni on välttämätöntä selventää tilannetta tunnustamalla muodollisesti mahdollisuus vedota ympäristönsuojeluun oikeutuksena tavaroiden vapaata liikkuvuutta rajoittaville toimenpiteille, vaikka ne olisivatkin syrjiviä. Mielestäni tällaisessa eksplisiittisessä vahvistamisessa olisi kolmenlaisia etuja.
93. Ensinnäkin mainittua tunnustamista edellyttää mielestäni huoli oikeusvarmuudesta, sillä tunnustamisella voitaisiin poistaa epäilykset, joita voi edelleen olla mahdollisuudesta vedota ympäristönsuojeluun syrjivän toimenpiteen oikeuttavana yleisen edun mukaisena pakottavana syynä.
94. Toiseksi siihen, ettei rajoituksina pidettävien toimenpiteiden syrjivyyttä tarkasteta, liittyy mielestäni se suuri haitta, että kyseisiin toimenpiteisiin sen tarkastamiseksi, soveltuvatko ne tavoitellun päämäärän saavuttamiseen ja ylittävätkö ne sen, mikä kyseisen päämäärän saavuttamiseksi on tarpeen, kohdistuvan tuomioistuinvalvonnan intensiteetin vaihtelu kielletään. Katson, että syrjiville toimenpiteille ja erityisesti sellaisille syrjiville toimenpiteille, jotka ovat niin perustavanlaatuisen periaatteen vastaisia kuin suoraan kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kielto, on asetettava korostettu vaatimus oikeasuhteisuudesta.
95. Kolmanneksi näen etenkin tässä nimenomaisessa tunnustamisessa tilaisuuden vakiinnuttaa ympäristönsuojelun merkittävä asema unionin oikeusjärjestyksessä ja jatkaa näin kehitystä, joka on alkanut asiassa 240/83, ADBHU, 7.2.1985 annetussa tuomiossa,(33) jossa ympäristönsuojelusta on tehty ”eräs yhteisön keskeisistä tavoitteista”. Kestävä kehitys kuuluu vastedes SEU 3 artiklassa lausuttuihin unionin tavoitteisiin,(34) ja sen 3 kohdassa todetaan, että ”[unioni] pyrkii Euroopan kestävään kehitykseen, jonka perustana ovat – – korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja ympäristön laadun parantaminen”. Ympäristönsuojelun korkea taso on lisäksi otettu unionin tavoitteeksi SEUT 191 artiklassa, joka vastaa EY 174 artiklaa, ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 37 artiklassa. Edelleen SEUT 11 artiklan, joka vastaa EY 6 artiklaa, sanamuodon mukaan ”ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä unionin politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi”.
96. Se, että ympäristönsuojelu kohotettaisiin eksplisiittisesti sellaisen yleisen edun mukaisen pakottavan vaatimuksen tasolle, johon voidaan vedota liikkumisvapauksia rajoittavien toimenpiteiden oikeuttamiseksi, vaikka ne olisivatkin syrjiviä, auttaisi mielestäni vahvistamaan sen hallitsevuutta muihin näkökohtiin nähden.
97. Kyseisen ratkaisun teoreettinen perusta voisi mielestäni mahdollisesti löytyä läpäisyperiaatteesta, joka merkitsee sitä, että ympäristönsuojeluun liittyvät tavoitteet, joiden unionin tuomioistuin on korostanut olevan luonteeltaan sekä läpäisevä että perustavanlaatuinen,(35) otettaisiin huomioon unionin politiikkojen ja toiminnan määrittelyssä ja täytäntöönpanossa. Vaikka kyseinen periaate ei edellytäkään sitä, että ympäristönsuojelu asetetaan aina järjestelmällisesti etusijalle, se merkitsee kuitenkin sitä, että ympäristönsuojelun tavoitetta voidaan järjestelmällisesti punnita muiden unionin perustavanlaatuisten tavoitteiden kanssa. (36)
98. On siis pohdittava, voidaanko Flanderin hallintoalueen säännöstö, joka mielestäni on syrjivä tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoitus, oikeuttaa ympäristönsuojeluun liittyvillä pakottavilla syillä.
ii)
Riidanalaisen kansallisen säännöstön soveltaminen
99. Palaan vielä peräjälkeen kuhunkin esittämääni oikeuttamisperusteeseen.
100. Aloitan edellä mainittuun PreussenElektra-tuomioon liittyvistä oikeuttamisperusteista. Mainitussa tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin tukeutui sähkömarkkinoiden vapauttamisen vaiheittaisuuteen, jonka perusteella ”jäsenvaltioiden väliseen sähkön kauppaan jää siitä huolimatta joitakin esteitä”,(37) sekä sähkön ominaisluonteeseen, joka on sellainen, että ”kun se kerran otetaan siirto- tai jakeluverkkoon, sen alkuperää ja erityisesti energialähdettä, jonka avulla se on tuotettu, on vaikea määrittää”.(38) Yhteisöjen tuomioistuin otti huomioon myös sen, että Saksan säännöstöllä edistettiin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistä.
101. Mielestäni sähkön sisämarkkinoita sekä uusiutuvista energialähteistä tuotettavan energian käytön edistämistä koskevan oikeudellisen asiayhteyden kehitys ei enää mahdollista kahden ensin mainitun oikeuttamisperusteen hyväksymistä.
102. Huomautan ensinnäkin, että edellä mainittu PreussenElektra‑tuomio on annettu ennen direktiivin 2003/54 antamista ja kyseinen direktiivi on ollut sähkömarkkinoiden vapauttamisessa lisävaihe juuri markkinoiden eristämisen vähentämiseksi.
103. Toiseksi sähkön alkuperän määrittämisen mahdottomuuteen perustuvaa oikeuttamisperustetta ei enää nykyään voida pätevästi esittää, koska sen, että alkuperätakuut on otettu käyttöön direktiivillä 2001/77, tarkoituksena on nimenomaan ollut tuotetun sähkön uusiutuvan alkuperän takaamisen mahdollistaminen.(39)
104. Myöskään kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisen edesauttamiseen perustuva oikeuttamisperuste ei minusta ole vakuuttava, koska jossakin toisessa unionin tai ETA:n jäsenvaltiossa uusiutuvista energialähteistä tuotettu sähkö vaikuttaa kaasupäästöjen vähentämiseen Flanderin hallintoalueella samassa suhteessa kuin uusiutuvista energialähteistä kyseisellä alueella tuotettu sähkö.(40)
105. Komissio tuo esiin myös tarpeen noudattaa ympäristöhaittojen korjaamista ensisijaisesti niiden lähteellä koskevaa periaatetta. Olen kuitenkin sitä mieltä, ettei kyseiseen periaatteeseen, joka merkitsee saasteiden ennaltaehkäisyä niiden lähteellä vähiten haitallisia menetelmiä ja tuotteita käyttämällä ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja jolla näin ollen voidaan oikeuttaa jätteiden käsittely paikallisella tasolla,(41) voida pätevästi vedota muissa jäsenvaltioissa uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön syrjinnän oikeuttamiseksi.
106. Energian huoltovarmuuden turvaamisen tavoite ei myöskään vaikuta olevan sen taustalla, että jakelijat eivät saa toimittaa ulkomailta peräisin olevia alkuperätakuita. Energian huoltovarmuuden ulkoinen aspekti eli kolmansista maista peräisin olevien perinteisten energialähteiden osalta huoltovarmuus ei selvästikään vaarannu. Ei ole myöskään osoitettu, että sisäinen huoltovarmuus saattaisi vaarantua, varsinkaan, kun sen kohentuminen saattaa tapahtua verkkojen ristiinkytkentöjen kehittymisen kautta, joka edistää toimitusten lähteiden monipuolistumista, mikä mahdollistaa niiden rajoitusten kompensoimisen, joita uusiutuvista energialähteistä tuotettavaan energiaan liittyy sähkön toimitusten jatkuvuuden takaamisen tavoitteen kannalta.(42)
107. Peruste, jonka mukaan direktiivillä 2001/77 määriteltyjen kansallisten tavoitteiden saavuttaminen saattaa vaarantua, jos julkinen tuki avataan kaikille ulkomaisille vihreän sähkön tuottajille, ei minusta myöskään ole vakuuttava.
108. Uusiutuvien energialähteiden osuudesta Euroopan unionissa neuvostolle ja Euroopan parlamentille antamassaan tiedonannossa(43) komissio on ensin täsmentänyt, että vaikka kansalliset tavoitteet määriteltiin uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön kulutuksen perusteella, sähkön kulutus määriteltiin kansallisena tuotantona, johon lisättiin tuonti ja josta vähennettiin vienti, ja sen jälkeen todennut, että jäsenvaltio saattoi sisällyttää siihen muusta jäsenvaltiosta peräisin olevan tuonnin, jos viejävaltio nimenomaisesti sen hyväksyy ja jos kyseistä määrää ei oteta laskelmissa huomioon kahteen kertaan.
109. Komissio on siis hyväksynyt sen mahdollisuuden, että maahantuotu vihreä sähkö voidaan ottaa huomioon, kun tarkastetaan, onko tuontijäsenvaltio saavuttanut tavoitteensa. Näin ollen en näe, miten ulkomailta peräisin olevan vihreän sähkön maahantuonti voisi vaarantaa kansallisten tavoitteiden saavuttamisen.
110. Vaikkakin ymmärrän, että uusiutuvista energialähteistä saatavan sähkön tuotantolaitosten epätasaista jakautumista valtioiden välillä halutaan välttää, katson kuitenkin, että ympäristönsuojelu kuuluu unionin yhteiseen politiikkaan. Ympäristönsuojelu ei myöskään ole puhtaasti kansallisen harkinnan varassa, vaan sille on tunnusomaista Euroopan tason dynamiikka erityisesti ilmastonmuutoksen ehkäisemisen alalla.(44) Näin ollen huomioon on otettava myös unionin sisäisestä vihreän sähkön kaupasta saatavissa olevat edut. Vaikka kyseisen kaupan todellinen vaikutus on kylläkin hankalasti mitattavissa, voidaan ajatella, että se saattaisi alentaa uusiutuvista energialähteistä tuotettavan energian kustannuksia mahdollistamalla tuotantopaikkojen järkevämmän valinnan.
111. Näkemykseeni siitä, ettei ympäristönsuojelu voi oikeuttaa riidanalaista säännöstöä, on vaikuttanut vielä kaksi näkökohtaa.
112. Ensinnäkin sitä VREG:n ym:iden tekemä erottelu alkuperätakuiden ja vihreiden todistusten välillä, jonka selkeyden ja tärkeyden osoittamiseksi ne ovat nähneet kovasti vaivaa, on todellisuudessa sekä Flanderin hallintoalueen säännöstössä että käytännössä(45) kovasti hämärtynyt. Vihreä todistus nimittäin käy alkuperätakuusta, koska sitä voidaan käyttää sähkön myynnissä loppuasiakkaille. Kuten VREG ym. lisäksi ovat itsekin istunnossa myöntäneet, alkuperätakuu voidaan vihreän todistuksen tavoin myydä sähköstä erillisenä. Vihreä todistus ja alkuperätakuu on siis sopivasti luotu saman välineen kahdeksi osaksi direktiivin 2001/77 alkuperäisestä logiikasta kovasti poikkeavalla tavalla. Paradoksaalisesti kyseinen todistus, onpa se nimetty uudelleen alkuperätakuuksi tai ei, voidaan vapaasti viedä maasta ja se voidaan siis sisällyttää ulkomaisiin uusiutuvista energialähteistä tuotettavan energian tukijärjestelmiin, kun taas toisin päin ulkomaisten välineiden maahantuonti on kielletty.
113. On lisäksi huomattava, että VREG:n käytäntö on erittäin moitittava, sillä se merkitsee sitä, että tosiasiassa alkuperätakuu muunnetaan vihreäksi todistukseksi vain kyseisen alueellisen järjestelmän tarpeita varten, koska VREG rekisteröi ne vihreinä todistuksina käyttääkseen niitä myöhemmin sellaisina, jos se osoittautuu tarpeelliseksi ja vain oman päätöksensä perusteella. On kuitenkin niin, että kyseisillä mahdollisesti käytettävillä todistuksilla on hinta, joka niillä oli alkuperätakuina ja joka, sellaisena kuin se on istunnossa esitetty, on kaikkien muiden tekijöiden pysyessä samana lisäksi huomattavasti alempi kuin ”normaalin” vihreän todistuksen. Tästä seuraa, että kyseinen hinnanmuodostusmekanismi ei ole sen normaali hinnanmuodostusmekanismi eli kysyntä ja tarjonta vihreiden todistusten jälkimarkkinoilla, joiden normaalia toimintaa kyseinen käytäntö siis häiritsee. Komissio on ilmoittanut kirjelmissään ja vahvistanut istunnossa, että vihreiden todistusten järjestelmä on käytössä kahdeksassa jäsenvaltiossa. Siitä saa siis kuvan tarkasteltavasta järjestelmästä aiheutuvan häiriön laajuudesta.
114. Toiseksi komission Belgian kuningaskunnalle 25.7.2001 osoittamasta kirjeestä ilmenee selvästi, huolimatta komission siitä istunnossa esittämästä yllättävästä tulkinnasta, ettei Flanderin hallintoalueen säännöstö vastaa Flanderin hallituksen sitoumuksia, jotka se antoi ilmoittaessaan kyseisestä säännöstöstä valtiontukia koskevien perustamissopimusten määräysten nojalla. Olen kovin haluton kannattamaan tällaista lupauksen pettämistä, jota ympäristönsuojelu ei voi oikeuttaa.
115. Näistä syistä katson, että direktiivin 2001/77 5 artiklaa on tulkittava niin, ettei se ole esteenä sellaiselle pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle valtion sisäiselle uusiutuvista energialähteistä tuotettavan energian tukisäännöstölle, jonka mukaan jossakin toisessa unionin tai ETA:n jäsenvaltiossa annettuja alkuperätakuita ei voida ottaa huomioon, mutta että EY 28 artikla ja 2.5.1992 tehdyn ETA-sopimuksen 11 artikla sitä vastoin ovat esteenä mainitunlaiselle säännöstölle, joka syrjivästi rajoittaa jäsenvaltioiden välistä kauppaa ja jota ympäristönsuojeluun liittyvät pakottavat vaatimukset eivät oikeuta.(46)
IV Ratkaisuehdotus
116. Kun kaikki edellä esitetty otetaan huomioon, mielestäni rechtbank van eerste aanleg te Brusselille (Belgia) on vastattava seuraavaa:
Sähköntuotannon edistämisestä uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön sisämarkkinoilla 27.9.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/77/EY 5 artiklaa on tulkittava niin, ettei se ole esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle valtion sisäiselle uusiutuvista energialähteistä tuotettavan energian tukisäännöstölle, jossa myönnetään vihreän sähkön tuottajille vihreitä todistuksia tietyllä alueella sekä velvoitetaan sähkön jakelijat esittämään vuosittain kiintiövelvoitetta vastaava määrä todistuksia mutta jonka mukaan jossakin toisessa Euroopan unionin tai Euroopan talousalueen jäsenvaltiossa annettuja alkuperätakuita ei voida ottaa huomioon. EY 28 artikla ja Euroopan talousalueesta 2.5.1992 tehdyn sopimuksen 11 artikla sitä vastoin ovat esteenä mainitunlaiselle säännöstölle, joka syrjivästi rajoittaa Euroopan unionin ja Euroopan talousalueen jäsenvaltioiden välistä kauppaa ja jota ympäristönsuojeluun liittyvät pakottavat vaatimukset eivät oikeuta.
(1) .
(2)  – EUVL L 283, s. 33.
(3)  – EUVL L 176, s. 37.
(4)  –
EYVL 1994, L 1, s. 3; jäljempänä ETA-sopimus.
(5)  – Päätös 1/CP.3 ”Ilmastonmuutosta koskevaan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimukseen liitetyn Kioton pöytäkirjan ratifioiminen” (jäljempänä Kioton pöytäkirja).
(6)  – Ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan hyväksymisestä Euroopan yhteisön puolesta sekä sen velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti 25.4.2002 tehty neuvoston päätös (EYVL L 130, s. 1).
(7)  – EUVL L 306, s. 34.
(8)  – EYVL L 140, s. 16.
(9)  – EUVL 2006, L 53, s. 43.
(10)  – Jäljempänä sähköasetus.
(11)  –	Jäljempänä VREG.
(12)  –	Jäljempänä Flanderin hallitus.
(13)  – Jäljempänä Essent.
(14)  – VREG on ilmoittanut, että Essent on antanut vuonna 2007 myös alkuperätakuita Ruotsiin sijoittautuneilta tuottajilta.
(15)  –	Jäljempänä yhteisesti VREG ym.
(16)  – Ks. mm. asia C-294/11, Elsacom, tuomio 21.6.2012, 21 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(17)  – Ks. vastaavasti asia C-25/11, Varzim Sol, tuomio 16.2.2012, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
(18)  – Ks. mm. asia C-7/11, Caronna, tuomio 28.6.2012, 54 kohta.
(19)  – Ks. mm. asia C-540/07, komissio v. Italia, tuomio 19.11.2009 (Kok., s. I-10983, 65 kohta); asia C-72/09, Établissements Rimbaud, tuomio 28.10.2010 (Kok., s. I‑10659, 20 kohta) ja asia C-48/11, A, tuomio 19.7.2012, 15 kohta.
(20)  – Kok., s. I‑2099, 70 kohta.
(21)  –	Essent viittaa asiassa C-393/92, Almelo, 27.4.1994 annettuun tuomioon (Kok., s. I‑1477, 28 kohta).
(22)  –	Ks. näistä erilaisista järjestelmistä ja niiden yhtensopivuudesta sisämarkkinoita sääntelevien periaatteiden kanssa Rousseau, S., ”L’emprise de la logique marchande sur la promotion des énergies renouvelables au niveau communautaire”, Revue internationale de droit économique, 2005, s. 231.
(23)  –	Asiassa C-7/68, komissio v. Italia (Kok., s. 617, 626), yhteisöjen tuomioistuin totesi, että tavaroina on pidettävä ”tuotteita, jotka voidaan arvioida rahassa ja jotka voivat sellaisenaan olla liiketoimien kohteena”. Ks. myös vastaavasti yhdistetyt asiat C-42/10, C-45/10 ja C-57/10, Vlaamse Dierenartsenvereniging ja Janssens, tuomio 14.4.2011 (Kok., s. I-2975, 68 kohta).
(24)  – Ks. vastaavasti asia C-206/06, Essent Netwerk Noord ym., tuomio 17.7.2008 (Kok., s. I-5497, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(25)  – Ks. mm. asia 8/74, Dassonville, tuomio 11.7.1974 (Kok., s. 837, 5 kohta) ja asia C-108/09, Ker-Optika, tuomio 2.12.2010 (Kok., s. I-12213, 47 kohta).
(26)  –	Ks. sähköasetuksen 25 §.
(27)  –	Ks. mm. asia C-17/92, Distribuidores Cinematográficos, tuomio 4.5.1993 (Kok., s. I-2239, tuomion 16 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(28)  –	Ks. syvällinen analyysi kysymyksestä Vial, C., Protection de l’environnement et libre circulation des marchandises, Collection droit de l’Union européenne – Thèse, Bruylant, Bryssel, 2006, s. 225–.
(29)  – Asia C-2/90, komissio v. Belgia, tuomio 9.7.1992 (Kok., s. I‑4431).
(30)  – 34 kohta.
(31)  – 36 kohta.
(32)  – Kok., s. I-4473, 34 kohta.
(33)  – Kok., s. 531, 13 kohta.
(34)  – Ks. myös EU-sopimuksen johdanto-osan yhdeksäs kohta.
(35)  – Ks. asia C-176/03, komissio v. neuvosto, tuomio 13.9.2005 (Kok., s. I-7879, 41 ja 42 kohta).
(36)  –	Ks. vastaavasti Jans, H. J., ja Vedder, H.H.B., European Environmental Law, 4 .
painos, European Law Publishing, Groningen, 2011, s. 23.
(37)  – 78 kohta.
(38)  – 79 kohta.
(39)  –	Vaikka sen jälkeen, kun sähkö on syötetty verkkoon, sen alkuperää ei enää voidakaan selvittää.
(40)  –	Ks. vastaavasti julkisasiamies Jacobsin edellä mainitussa asiassa Preussen Elektra antaman ratkaisuehdotuksen 236 kohta.
(41)  –	Kyseinen periaate merkitsee sitä, että ”kunkin alueen, kunnan tai muun paikallisen yksikön on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet omien jätteidensä vastaanottamiseksi, käsittelemiseksi ja niistä huolehtimiseksi”. Ks. vastaavasti em. asia komissio v. Belgia (tuomion 34 kohta) ja asia C-17/09, komissio v. Saksa, tuomio 21.1.2010 (16 kohta).
(42)  –	Ks. erityisesti uusiutuvien energialähteiden sekä alueellisesti että ajallisesti satunnaisesta saatavuudesta, Le Baut-Ferrarese B., ja Michallet, I., Droit des énergies renouvelables, Éditions Le Moniteur, 2008, s. 56 ja 57.
(43)  – KOM(2004) 366 lopullinen.
(44)  –	Kioton pöytäkirjassa määrätään, että maailmanlaajuinen sitoumus kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisestä ajanjaksolla 2008–2012 on 8 prosenttia vuoden 1990 tasoon nähden. Ks. kyseisen pöytäkirjan 3 artiklan 1 kohta ja liitteet I B ja II.
(45)  – Direktiivissä 2009/28 oikeustilaa ei selvennetä. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 52 perustelukappaleen mukaan ”alkuperätakuu voidaan siirtää haltijalta toiselle riippumatta energiasta, jota se koskee”. Ks. myös Van der Elst, R., ”Les défis de la nouvelle directive sur les énergies renouvelables et son impact sur le commerce intra et extracommunautaire”, teoksessa Droit européen de l’énergie, Helbing Lichtenbahn, Basel, 2011, s. 179. Kyseisen kirjoittajan mukaan ”pääasiallinen ero alkuperätakuiden ja vihreiden todistusten välillä on siinä, että jossakin jäsenvaltiossa annettu alkuperätakuu on tunnustettava kaikissa muissa jäsenvaltioissa, mutta tämä ei koske vihreitä todistuksia”.
(46)  –	Katson, ettei sillä, että direktiivi 2001/77 on tullut ETA:n osalta voimaan vasta 1.9.2006 ja direktiivi 2003/54 vasta 1.6.2007, ole vaikutusta ehdotettuun vastaukseen. On yksinomaan kansallisen tuomioistuimen asia tarkastaa Essentin ennen 1.9.2006 antamien norjalaisten takuiden osalta, että niiden avulla vihreä sähkö on mahdollista tunnistaa sellaisten edellytysten mukaan, jotka direktiivissä 2001/77 on säädetty alkuperätakuille.