61995CJ0263_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-263/95,
Repubblica federale di Germania, rappresentata dai signori Ernst Röder, Ministerialrat presso il ministero federale dell'Economia, e Bernd Kloke, Oberregierungsrat presso lo stesso ministero, in qualità di agenti, D - 53107 Bonn,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai signori Ulrich Wölker e Antonio Aresu, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro dello stesso servizio, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda di annullamento della decisione della Commissione 31 maggio 1995, 95/204/CE, recante disposizioni applicative dell'art. 20, n. 2, della direttiva del Consiglio 89/106/CEE sui prodotti da costruzione (GU L 129, pag. 23),
LA CORTE,
composta dai signori G.C. Rodríguez Iglesias, presidente, H. Ragnemalm, M. Wathelet e R. Schintgen, presidenti di sezione, G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, D.A.O. Edward, G. Hirsch, L. Sevón (relatore) e K.M. Ioannou, giudici,
avvocato generale: signor D. Ruiz-Jarabo Colomer
cancelliere: signora Lynn Hewlett, amministratore
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 16 ottobre 1997, nel corso della quale la Repubblica federale di Germania era rappresentata dal signor Claus-Dieter Quassowski, Regierungsdirektor presso il ministero federale dell'Economia, in qualità di agente, e la Commissione dai signori Ulrich Wölker e Hans Støvlbæk, membro del servizio giuridico, in qualità di agente,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza dell'11 novembre 1997,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 7 agosto 1995, la Repubblica federale di Germania ha chiesto, ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE, l'annullamento della decisione della Commissione 31 maggio 1995, 95/204/CE, recante disposizioni applicative dell'art. 20, n. 2, della direttiva del Consiglio 89/106/CEE sui prodotti da costruzione (GU L 129, pag. 23; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
2 Detta decisione definisce le procedure per l'attestazione di conformità dei prodotti da costruzione alle specifiche tecniche.
Ambito normativo
La direttiva 89/106
3 La direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/106/CEE, relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri concernenti i prodotti da costruzione (GU 1989, L 40, pag. 12), mira ad eliminare gli ostacoli alla libera circolazione dei prodotti da costruzione.
4 In base al suo quarto `considerando', nella misura in cui gli ostacoli tecnici nel settore della costruzione non possono essere eliminati con il reciproco riconoscimento dell'equivalenza tra tutti gli Stati membri, la loro eliminazione deve conformarsi ai nuovi orientamenti previsti dalla risoluzione del Consiglio 7 maggio 1985 (GU C 136, pag. 1), la quale comporta la definizione di requisiti essenziali relativi alla sicurezza e ad altri aspetti importanti ai fini del benessere generale, senza ridurre i giustificati livelli di protezione in vigore negli Stati membri.
5 L'art. 1, n. 2, della direttiva 89/106 definisce il «materiale da costruzione» come «qualsiasi prodotto fabbricato al fine di essere permanentemente incorporato in opere di costruzione, le quali comprendono gli edifici e le opere d'ingegneria civile».
6 L'art. 2, n. 1, della direttiva 89/106 stabilisce:
«Gli Stati membri prendono le misure necessarie per far sì che i prodotti di cui all'articolo 1 destinati ad essere impiegati in opere possano essere immessi sul mercato solo se idonei all'impiego previsto, se hanno cioè caratteristiche tali che le opere in cui devono essere inglobati, montati, applicati o installati possano, se adeguatamente progettate e costruite, soddisfare i requisiti essenziali di cui all'art. 3, se e nella misura in cui tali opere siano soggette a regolamentazioni che prevedano tali requisiti».
7 Secondo il quinto `considerando' della direttiva 89/106, i requisiti essenziali costituiscono al contempo i criteri generali ed i criteri specifici che devono soddisfare le opere di costruzione. Questi requisiti devono essere interpretati nel senso che le opere di costruzione devono essere conformi, con un congruo grado di sicurezza, ad uno o a molti dei suddetti requisiti, o a tutti, se e quando ciò sia previsto nella regolamentazione.
8 Questi requisiti essenziali, che, ai sensi dell'art. 3, n. 1, della direttiva 89/106 sono enunciati in termini di obiettivi nell'allegato 1 di tale direttiva, sono i seguenti:
- resistenza meccanica e stabilità; - sicurezza in caso di incendio; - igiene, salute e ambiente; - sicurezza nell'impiego; - protezione contro il rumore; - risparmio energetico e ritenzione di calore.
9 Accanto alle specificazioni tecniche nazionali esistenti, la direttiva 89/106 prevede lo sviluppo di specificazioni tecniche europee. Queste ultime possono essere:
a) norme armonizzate elaborate dagli organismi europei di normalizzazione (il CEN, comitato europeo per la standardizzazione, e il Cenelec, comitato europeo di normalizzazione elettrotecnica) sulla base dei mandati conferiti loro dalla Commissione («i mandati di normalizzazione» di cui all'art. 7, n. 1, della direttiva 89/106);
b) benestare tecnici europei, adottati dall'organizzazione che raggruppa gli organismi competenti designati dagli Stati membri (EOTA, European Organisation of Technical Approvals), cioè la «valutazione tecnica positiva dell'idoneità di un prodotto per l'impiego previsto, fondata sulla corrispondenza ai requisiti essenziali per le opere per cui il prodotto deve essere utilizzato» (art. 8 della direttiva 89/106). Questa organizzazione opera anche sulla base di mandati, conferiti dalla Commissione, per l'elaborazione di orientamenti per il benestare tecnico europeo per un prodotto o una famiglia di prodotti (art. 11, n. 1, della direttiva 89/106).
10 L'art. 3, n. 3, della direttiva 89/106 prevede che i collegamenti necessari tra i requisiti essenziali e i mandati di normalizzazione, i mandati per orientamenti per il benestare tecnico europeo oppure il riconoscimento di altre specificazioni tecniche sono stabiliti in documenti interpretativi nei quali sono precisati i requisiti essenziali. Questi documenti interpretativi sono elaborati da comitati tecnici ai quali partecipano gli Stati membri.
11 Ai sensi dell'art. 13, n. 2, della direttiva 89/106, i prodotti oggetto di un attestato di conformità beneficiano di una presunzione di conformità con le specificazioni tecniche. Questa conformità è stabilita mediante prova o altre verifiche in base alle specificazioni tecniche, conformemente all'allegato III.
12 Ai sensi dell'art. 13, nn. 3 e 4, della direttiva 89/106:
«3. L'attestato di conformità di un prodotto presuppone che:
a) il fabbricante abbia un sistema di controllo della produzione il quale permetta di stabilire che la produzione corrisponde alle relative specificazioni tecniche ovvero
b) per taluni prodotti menzionati nelle relative specificazioni tecniche, un organismo di certificazione riconosciuto intervenga nella valutazione e nella sorveglianza del controllo della produzione o del prodotto stesso in aggiunta al sistema di controllo della produzione applicato dalla fabbrica.
4. La Commissione, previa consultazione del comitato di cui all'articolo 19, sceglie la procedura di cui al paragrafo 3 per un dato prodotto o per un gruppo di prodotti determinati conformemente alle precisazioni di cui all'allegato III, in base:
a) all'importanza che riveste il prodotto rispetto ai requisiti essenziali ed in particolare rispetto a quelli in materia di salute e di sicurezza;
b) alla natura del prodotto;
c) all'influenza della variabilità delle caratteristiche del prodotto sulla sua destinazione;
d) ai potenziali difetti della fabbricazione del prodotto.
In ogni caso si sceglie la procedura meno onerosa possibile compatibile con la sicurezza.
La procedura così fissata è indicata nei mandati e nelle specificazioni tecniche o nella pubblicazione delle stesse».
13 L'art. 19 della direttiva 89/106 prevede l'istituzione di un comitato permanente per la costruzione, composto di due rappresentanti designati da ogni Stato membro e presieduto da un rappresentante della Commissione. I rappresentanti degli Stati membri possono farsi assistere da esperti. L'art. 19, n. 3, precisa che «il comitato stabilisce il proprio regolamento interno».
14 Numerose disposizioni della direttiva 89/106 prevedono la consultazione del comitato permanente per la costruzione. Ai sensi dell'art. 13, n. 4, esso deve essere consultato, in particolare, prima della scelta, da parte della Commissione, della procedura di attestazione di conformità dei prodotti.
15 In un certo numero di casi indicati nell'art. 20, n. 2, della direttiva 89/106, tra cui rientra la definizione della procedura di attestazione di conformità, detta direttiva prevede il rispetto di una procedura particolare, descritta all'art. 20, nn. 3 e 4, in questi termini:
«3. Il rappresentante della Commissione presenta al comitato un progetto delle misure da prendere. II comitato formula il proprio parere in merito a tale progetto entro un termine che il presidente può stabilire in relazione all'urgenza del problema. Il comitato si pronuncia alla maggioranza stabilita all'art. 148, paragrafo 2, del Trattato per le decisioni che il Consiglio deve adottare su proposta della Commissione. Ai voti dei rappresentanti degli Stati membri è attribuita la ponderazione di cui a detto articolo. Il presidente non partecipa alla votazione.
4. La Commissione adotta le misure progettate quando esse sono conformi al parere del comitato.
Quando dette misure non sono conformi al parere del comitato, o in mancanza di parere, la Commissione sottopone immediatamente al Consiglio una proposta relativa alle misure da prendere. II Consiglio delibera a maggioranza qualificata.
Se, alla scadenza del termine di tre mesi a decorrere dalla data in cui è stato adito, il Consiglio non ha adottato misure, la Commissione adotta le misure proposte».
Il regolamento interno del comitato permanente per la costruzione
16 Il comitato permanente per la costruzione ha adottato il proprio regolamento interno nella sua terza riunione, in data 7 e 8 ottobre 1989.
17 L'art. 2, nn. 4-7, del regolamento interno prevede in particolare:
«4. Il presidente invia le convocazioni, il progetto d'ordine del giorno, i progetti di disposizioni, i documenti preparatori e ogni altro documento di lavoro ai rappresentanti titolari e supplenti degli Stati membri in sede di Comitato, in base alla procedura prevista all'art. 12, paragrafo 3, del presente regolamento interno.
5. I tempi previsti sono di 20 giorni per i documenti preparatori e per tutti gli altri documenti di lavoro. In caso d'urgenza, il presidente può accorciare il tempo previsto di 20 giorni, rispettando tuttavia un minimo di 10 giorni non festivi.
6. Tuttavia, i progetti delle disposizioni di cui all'art. 20.2 della direttiva, che devono esser votati, devono pervenire ai rappresentanti permanenti degli Stati membri e ai rappresentanti al Comitato entro e non oltre 20 giorni prima della data prevista per la riunione.
7. In caso di mancato rispetto delle scadenza prevista al paragrafo 6 precedente, il punto all'ordine del giorno dovrà essere rinviato alla prossima riunione ovvero, qualora il rappresentante di uno Stato membro lo richieda, la data della riunione dovrà essere postposta ulteriormente in modo da rispettare le scadenze previste».
18 Ai sensi dell'art. 9 del regolamento interno, «ogni delegazione nazionale ha diritto al voto, espresso in base alla ponderazione dell'art. 148 del Trattato».
19 L'art. 10, nn. 2-5, del regolamento interno, relativo ai verbali delle riunioni, stabilisce:
«2. Dopo ogni riunione viene redatto un verbale succinto che contiene i risultati e le conclusioni nonché la lista allegata dei presenti.
3. Il Comitato approva il testo del verbale durante la riunione successiva o eccezionalmente durante una delle riunioni seguenti.
4. Il verbale è presentato per approvazione al Comitato, soltanto se il progetto è stato mandato ai rappresentanti almeno 20 giorni prima della riunione.
5. Le proposte di modifica ai verbali dovranno, nella misura del possibile, essere presentate per iscritto, una settimana prima della riunione in cui il documento deve essere approvato».
20 L'art. 12, n. 3, del regolamento interno prevede che la corrispondenza è indirizzata direttamente ai rappresentanti del comitato e una copia viene inviata alle rappresentanze permanenti.
Esame dei motivi di annullamento
21 La Repubblica federale di Germania deduce quattro motivi di annullamento. I primi due si riferiscono a vizi del procedimento che si è svolto dinanzi al comitato permanente per la costruzione, e cioè, innanzi tutto, al mancato invio, nel termine previsto dal regolamento interno, dei documenti preparatori della riunione del 30 novembre 1994 e, in secondo luogo, all'assenza di decisione del comitato permanente per la costruzione. Il terzo motivo è basato sulla violazione dell'art. 13, n. 4, della direttiva 89/106, poiché la decisione impugnata avrebbe trascurato importanti caratteristiche o proprietà dei prodotti collegate a requisiti essenziali. Il quarto motivo si riferisce alla violazione dell'obbligo di motivazione, poiché dalla decisione impugnata non risulterebbero i motivi per cui una serie di requisiti essenziali non sono stati presi in considerazione nell'ambito della procedura di attestazione di conformità.
Sul primo motivo
22 Col primo motivo la Repubblica federale di Germania addebita alla Commissione di non aver inviato nel termine stabilito il progetto di decisione della Commissione che doveva essere discusso nella riunione del comitato permanente per la costruzione del 30 novembre 1994, e sul quale il comitato doveva emettere un parere. Essa precisa che la versione tedesca di detto progetto non è stata inviata alla sua rappresentanza permanente e che essa è stata ricevuta per telecopia da parte dei membri tedeschi del comitato permanente per la costruzione solo l'11 novembre 1994, cioè 19 giorni prima della riunione e non 20, come previsto dall'art. 2, n. 6, del regolamento interno. La delegazione tedesca aveva segnalato questo ritardo per iscritto alla vigilia della riunione del comitato permanente e aveva chiesto il rinvio del voto. Essa avrebbe ripetuto questa richiesta nel corso della riunione. La Repubblica federale di Germania sottolinea che il ritardo nell'invio del progetto costituisce un vizio sostanziale di procedura, che comporta la nullità del parere del comitato permanente per la costruzione. Essa rileva che, se la delegazione tedesca avesse avuto a disposizione il progetto di decisione nel tempo voluto, sarebbe stato più facile discuterne.
23 La Commissione ammette il leggero ritardo nell'invio alla delegazione tedesca, ma fa presente che la versione inglese del testo era stata inviata a tutte le delegazioni degli Stati membri il 10 novembre 1994, vale a dire entro i termini. Peraltro, tutte le delegazioni sarebbero state in possesso del progetto iniziale di decisione (Construct 94/124) dal settembre 1994, ivi compresa la delegazione tedesca che disponeva del progetto in tedesco. La delegazione tedesca avrebbe del resto fatto una controproposta redatta in tedesco ed in inglese, il che dimostrerebbe che era a conoscenza del progetto in modo molto preciso. Rispetto al testo originale del settembre 1994, la versione «Rev. 1», che doveva essere distribuita, avrebbe presentato solo alcune piccole differenze e nessuna delle modifiche avrebbe riguardato le censure formulate dal governo tedesco nel suo ricorso. Il vizio di procedura sarebbe quindi minimo e non avrebbe avuto alcuna incidenza sulle discussioni e sul voto nell'ambito del comitato. Infine, la Commissione sostiene che è un abuso chiedere il rinvio di un voto il giorno precedente quello in cui deve tenersi una riunione. Essa fa presente che tale governo non ha ripetuto la sua richiesta nella riunione, ma ha approvato senza alcuna riserva l'ordine del giorno, ha partecipato alle discussioni nel merito nonché al voto.
24 La Repubblica federale di Germania ritiene, per contro, che l'invio del testo in inglese non rispetti l'art. 3 del regolamento del Consiglio 15 aprile 1958, n. 1, che stabilisce il regime linguistico della Comunità economica europea (GU 1958, n. 17, pag. 385), ed è insufficiente nel merito, poiché solo quando essa ha ricevuto il testo tedesco si è chiarita la posizione della Commissione. Inoltre essa sostiene che la delegazione tedesca ha chiesto il rinvio del voto con lettera 29 novembre 1994, ha ripetuto tale richiesta nella riunione e ha fatto correggere il verbale affinché si prendesse atto del suo rifiuto di votare nella riunione.
25 A tal riguardo la Commissione contesta la portata della modifica del verbale. Essa sottolinea in particolare che procede a questo tipo di aggiunta successiva, che una delegazione vuole che figuri nel verbale, senza esaminare tuttavia il suo contenuto, altrimenti non sarebbe possibile che la Commissione e gli Stati membri cooperino in un clima di fiducia.
26 E' pacifico che il progetto di decisione che doveva essere discusso nella riunione del 30 novembre 1994 non è stato inviato alla rappresentanza permanente ed è pervenuto solo con ritardo ai rappresentanti della Repubblica federale di Germania nell'ambito del comitato permanente per la costruzione, in violazione dell'art. 2, n. 6, del regolamento interno. E' anche accertato che la Repubblica federale di Germania, con lettera 29 novembre, ha chiesto formalmente il rinvio del voto, richiesta di cui la Commissione non ha tenuto conto, contrariamente a quanto testualmente previsto dall'art. 2, n. 7, del regolamento interno.
27 Per quanto riguarda l'invio alla delegazione tedesca, entro i termini, di una versione inglese del documento, occorre constatare che esso non ottempera all'art. 3 del sopramenzionato regolamento del Consiglio n. 1, in base al quale i testi che le istituzioni inviano ad uno Stato membro devono essere redatti nella lingua di tale Stato.
28 Peraltro, non è dimostrato che tale documento sia stato inviato contemporaneamente alla rappresentanza permanente della Repubblica federale di Germania, come prevede l'art. 2, n. 6, del regolamento interno.
29 Per quanto riguarda l'argomento della Commissione secondo cui la richiesta di rinvio avrebbe dovuto essere formulata nel corso della riunione, occorre rilevare che l'art. 2, n. 7, del regolamento interno non prevede siffatto obbligo quando la domanda di rinvio è già stata formulata con lettera. Del resto, dal verbale della riunione, come modificato su richiesta della Repubblica federale di Germania e approvato successivamente nella riunione del 29 maggio 1995, unico documento autentico facente fede, risultava che i rappresentanti di detto Stato avevano effettivamente rinnovato la loro richiesta di rinvio del voto nel corso della riunione del comitato permanente per la costruzione.
30 Come ha sottolineato l'avvocato generale ai paragrafi 13 e 14 delle sue conclusioni, da un confronto fra i nn. 5 e 6 dell'art. 2 del regolamento interno risulta che è stata operata una distinzione tra i documenti di lavoro ordinari e i progetti delle disposzioni di cui all'art. 20, n. 2, della direttiva 89/106. Mentre i documenti di lavoro ordinari vengono inviati ai rappresentanti titolari e supplenti degli Stati membri che siedono nel comitato permanente per la costruzione, con copia alle rappresentanze permanenti, e, ai sensi del n. 5, il presidente del comitato può, in caso di urgenza, ridurre a 10 giorni non festivi il termine per l'invio, il n. 6 precisa che i progetti delle disposizioni di cui all'art. 20, n. 2, della direttiva 89/106 che devono essere votati devono pervenire sia ai rappresentanti permanenti degli Stati membri sia ai loro rappresentanti nel comitato entro e non oltre 20 giorni prima della data prevista per la riunione, senza che sia indicata alcuna possibilità di abbreviazione del termine.
31 Siffatto obbligo di spedizioni separate, da un lato, alle rappresentanze permanenti degli Stati membri e, dall'altro, ai loro rappresentanti nel comitato, nonché l'impossibilità di ridurre il termine di invio costituiscono prova sufficiente della volontà di garantire agli Stati membri il tempo necessario per lo studio dei detti documenti che possono essere particolarmente complessi, richiedere numerosi contatti e discussioni tra varie amministrazioni, la consultazione di periti nelle differenti materie o anche la consultazione di organizzazioni professionali.
32 Di conseguenza, occorre considerare che l'adozione del parere del comitato permanente per la costruzione in violazione dell'obbligo di procedere a questa doppia spedizione entro il termine stabilito e omettendo di rinviare il voto, nonostante la richiesta formulata in tal senso da uno Stato membro, è viziata da un'inosservanza delle forme sostanziali che comporta la nullità della decisione impugnata.
33 Essendo fondato il primo motivo, si deve annullare la decisione impugnata, senza che sia necessario esaminare gli altri motivi dedotti.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
34 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Repubblica federale di Germania ha concluso per la condanna della Commissione. Quest'ultima è risultata soccombente e deve essere quindi condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione 31 maggio 1995, 95/204/CE, recante disposizioni applicative dell'art. 20, n. 2, della direttiva del Consiglio 89/106/CEE sui prodotti da costruzione, è annullata.
2) La Commissione è condannata alle spese.