62020CJ0368_RES
Vec C‑368/20
NW
proti
Landespolizeidirektion Steiermark
(návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Landesverwaltungsgericht Steiermark)
Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 26. apríla 2022
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Voľný pohyb osôb – Nariadenie (EÚ) 2016/399 – Kódex schengenských hraníc – Článok 25 ods. 4 – Dočasné obnovenie kontroly vnútorných hraníc na maximálnu celkovú dobu šiestich mesiacov – Vnútroštátna právna úprava stanovujúca viacero po sebe nasledujúcich období kontrol vedúcich k prekročeniu tejto doby – Nesúlad takejto právnej úpravy s článkom 25 ods. 4 Kódexu schengenských hraníc v prípade, keď sa po sebe nasledujúce obdobia zakladajú na tej istej hrozbe alebo hrozbách – Vnútroštátna právna úprava ukladajúca povinnosť predložiť cestovný pas alebo preukaz totožnosti pri kontrole vnútornej hranice pod hrozbou sankcie – Nesúlad takejto povinnosti s článkom 25 ods. 4 Kódexu schengenských hraníc, ak je samotná kontrola v rozpore s týmto ustanovením“
Hraničné kontroly, azyl a prisťahovalectvo – Kódex Spoločenstva o pohybe cez hranice – Zrušenie kontroly vnútorných hraníc – Dočasné obnovenie kontroly vnútorných hraníc v prípade závažného ohrozenia verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti – Doba trvania tohto obnovenia presahujúca maximálnu celkovú dobu šiestich mesiacov pri neexistencii nového ohrozenia – Neprípustnosť
(Článok 72 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2016/399, články 25, 27, 29 a 30)
(pozri body 66, 68, 70, 77 – 81, 89, 90, 94, bod 1 výroku)
Hraničné kontroly, azyl a prisťahovalectvo – Kódex Spoločenstva o pohybe cez hranice – Zrušenie kontroly vnútorných hraníc – Dočasné obnovenie kontroly vnútorných hraníc v prípade závažného ohrozenia verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti – Obnovenie, ktoré je v rozpore s uvedeným kódexom, pretože presahuje maximálnu celkovú dobu šiestich mesiacov bez toho, aby bolo založené na novom ohrození – Vnútroštátna právna úprava, ktorá pod hrozbou sankcie ukladá osobe povinnosť predložiť cestovný pas alebo preukaz totožnosti pri vstupe na územie tohto členského štátu cez vnútornú hranicu – Neprípustnosť
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2016/399, článok 25 ods. 4)
(pozri body 97, 98, bod 2 výroku)
Zhrnutie
Od septembra 2015 do novembra 2021 Rakúska republika niekoľkokrát obnovila kontrolu na svojich hraniciach s Maďarskom a Slovinskom. Na účely odôvodnenia obnovenia uvedenej kontroly tento členský štát vychádzal z rôznych ustanovení Kódexu schengenských hraníc (
1
). Predovšetkým od 11. novembra 2017 vychádzal z článku 25 tohto kódexu, nazvanom „Všeobecný rámec pre dočasné obnovenie kontroly vnútorných hraníc“, ktorý stanovuje možnosť členského štátu obnoviť kontroly svojich vnútorných hraníc v prípade závažného ohrozenia jeho verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti a maximálne obdobia, na ktoré môže byť takáto kontrola obnovená.
V auguste 2019 bol NW pri príchode zo Slovinska podrobený hraničnej kontrole na hraničnom priechode Spielfeld (Rakúsko). Keďže odmietol predložiť svoj cestovný pas, bol uznaný vinným z toho, že prekročil rakúsku hranicu bez platného cestovného dokladu, a bola mu uložená pokuta. V novembri 2019 bol NW podrobený inej hraničnej kontrole na tom istom hraničnom priechode. Na vnútroštátnom súde napadol zákonnosť týchto dvoch kontrol.
Vnútroštátny súd sa pýta na zlučiteľnosť kontrol, ktorým bol NW podrobený, ako aj sankcie, ktorá mu bola uložená, s právom Únie. V čase, keď boli prijaté napadnuté opatrenia kontroly, obnovenie kontroly Rakúskom na jeho hranici so Slovinskom už totiž v dôsledku kumulovaného účinku uplatňovania po sebe nasledujúcich období kontrol prekročilo maximálnu celkovú dobu šiestich mesiacov stanovenú v článku 25 Kódexu schengenských hraníc.
Vo svojom rozsudku Súdny dvor zasadajúci vo veľkej komore rozhodol, že Kódex schengenských hraníc bráni tomu, aby členský štát dočasne obnovil kontrolu vnútorných hraníc založenú na závažnom ohrození jeho verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti, pokiaľ jej trvanie presahuje maximálnu celkovú dobu šiestich mesiacov a neexistuje nové ohrozenie, ktoré by odôvodňovalo nové uplatnenie období stanovených v kódexe. Tomuto kódexu odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorou členský štát pod hrozbou sankcie ukladá osobe povinnosť, aby pri vstupe na územie tohto členského štátu cez vnútornú hranicu predložila cestovný pas alebo preukaz totožnosti, pokiaľ je obnovenie kontroly vnútorných hraníc, v rámci ktorej je táto povinnosť uložená, v rozpore s uvedeným kódexom.
Posúdenie Súdnym dvorom
Pokiaľ ide o dočasné obnovenie kontroly na vnútorných hraniciach členským štátom založené na závažnom ohrození jeho verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti, (
2
) Súdny dvor najprv pripomína, že pri výklade ustanovenia práva Únie je potrebné zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou.
Pokiaľ ide najprv o znenie článku 25 Kódexu schengenských hraníc, Súdny dvor poznamenal, že výraz „nesmie prekročiť šesť mesiacov“, vedie k vylúčeniu akejkoľvek možnosti prekročiť túto dobu.
Pokiaľ ide ďalej o kontext, do ktorého patrí článok 25 tohto kódexu, Súdny dvor po prvé poznamenáva, že toto ustanovenie jasne a presne stanovuje maximálne doby tak pre počiatočné obnovenie kontroly vnútorných hraníc, ako aj pre akékoľvek predĺženie tejto kontroly, vrátane maximálnej celkovej doby uplatniteľnej na takúto kontrolu. Po druhé uvedené ustanovenie predstavuje výnimku zo zásady, podľa ktorej vnútorné hranice možno prekračovať kdekoľvek bez toho, aby sa vykonávala kontrola osôb, a to bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť. (
3
) Keďže výnimky z voľného pohybu osôb sa majú vykladať reštriktívne, obnovenie kontroly vnútorných hraníc by malo zostať výnimočné a malo by k nemu dôjsť len ako k poslednej možnosti. Tento reštriktívny výklad teda svedčí v neprospech výkladu článku 25 uvedeného kódexu, podľa ktorého pretrvávanie pôvodne zisteného ohrozenia (
4
) postačuje na odôvodnenie obnovenia tejto kontroly aj po uplynutí maximálnej doby šiestich mesiacov stanovenej v tomto ustanovení. Takýto výklad by totiž v praxi umožnil toto obnovenie z dôvodu toho istého ohrozenia na neobmedzenú dobu, čím by bola porušená samotná zásada neexistencie kontroly na vnútorných hraniciach. Po tretie by výkladom článku 25 Kódexu schengenských hraníc v tom zmysle, že v prípade závažného ohrozenia môže členský štát prekročiť celkovú dobu šiestich mesiacov stanovenú pre kontrolu vnútorných hraníc, stratilo zmysel rozlišovanie, ktoré vykonal normotvorca Únie medzi kontrolami vnútorných hraníc, ktoré boli obnovené podľa tohto článku, a kontrolami, ktoré boli obnovené na základe článku 29 tohto kódexu, (
5
) v prípade ktorých maximálna celková doba obnovenia kontroly vnútorných hraníc nesmie prekročiť dva roky. (
6
)
Napokon Súdny dvor zdôrazňuje, že cieľ sledovaný pravidlom týkajúcim sa maximálnej celkovej doby šiestich mesiacov nadväzuje na tento všeobecný cieľ, ktorý spočíva v zosúladení zásady voľného pohybu so záujmom členských štátov zabezpečiť bezpečnosť svojich území. Hoci je v tejto súvislosti pravda, že závažné ohrozenie verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti členského štátu v priestore bez kontroly vnútorných hraníc nie je nevyhnutne časovo obmedzené, normotvorca Únie sa domnieval, že obdobie šiestich mesiacov je dostatočné na to, aby dotknutý členský štát prijal opatrenia umožňujúce reagovať na takéto ohrozenie a zároveň po uplynutí tohto obdobia šiestich mesiacov zachoval zásadu voľného pohybu.
V dôsledku toho sa Súdny dvor domnieva, že uvedená maximálna celková doba šiestich mesiacov má kogentný charakter, takže akákoľvek kontrola vnútorných hraníc, ktorá bola obnovená na základe článku 25 po uplynutí tejto doby, je nezlučiteľná s Kódexom schengenských hraníc. Takéto obdobie však možno znovu uplatniť len v prípade, ak dotknutý členský štát preukáže existenciu nového závažného ohrozenia ovplyvňujúceho jeho verejný poriadok alebo vnútornú bezpečnosť. Na účely posúdenia, či je dané ohrozenie nové v porovnaní s pôvodne zisteným ohrozením, treba poukázať na okolnosti, ktoré viedli k potrebe obnoviť kontrolu vnútorných hraníc, ako aj na okolnosti a udalosti, ktoré predstavujú závažné ohrozenie verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti dotknutého členského štátu. (
7
)
Okrem toho Súdny dvor konštatoval, že článok 72 ZFEÚ (
8
) neumožňuje, aby členský štát s cieľom reagovať na takéto ohrozenie obnovil dočasné kontroly vnútorných hraníc založené na článkoch 25 a 27 Kódexu schengenských hraníc na obdobie, ktoré presahuje celkovú maximálnu dobu šiestich mesiacov. Vzhľadom na zásadný význam, ktorý má voľný pohyb osôb medzi cieľmi Únie, a na podrobný spôsob, akým normotvorca Únie upravil možnosť členských štátov zasahovať do tejto slobody prostredníctvom dočasného obnovenia kontrol vnútorných hraníc, totiž tento normotvorca pri stanovení tohto pravidla týkajúceho sa maximálnej celkovej doby šiestich mesiacov náležite zohľadnil výkon zodpovednosti, ktorú majú členské štáty v oblasti verejného poriadku a vnútornej bezpečnosti.
(
1
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/399 z 9. marca 2016, ktorým sa ustanovuje kódex Únie o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc) (Ú. v. EÚ L 77, 2016, s. 1), zmenené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/1624 zo 14. septembra 2016 (Ú. v. EÚ L 251, 2016, s. 1). Toto nariadenie nahradilo nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc) (Ú. v. EÚ L 105, 2006, s. 1).
(
2
)	Súdny dvor konkrétne skúmal články 25 a 27 Kódexu schengenských hraníc. Článok 27 tohto kódexu stanovuje postup pri dočasnom obnovení kontroly vnútorných hraníc podľa článku 25 uvedeného kódexu.
(
3
)	Pozri v tomto zmysle článok 22 Kódexu schengenských hraníc, ako aj článok 3 ods. 2 ZEÚ a článok 67 ods. 2 ZFEÚ.
(
4
)	Aj keď sa posudzuje s ohľadom na nové skutočnosti, alebo opätovné posúdenie nevyhnutnosti a primeranosti kontroly, ktorá bola zavedená ako reakcia na toto ohrozenie.
(
5
)	Ak výnimočné okolnosti ohrozujú celkové fungovanie priestoru bez kontroly vnútorných hraníc, článok 29 kódexu stanovuje možnosť členských štátov obnoviť kontroly vnútorných hraníc na základe odporúčania Rady.
(
6
)	Súdny dvor však spresňuje, že obnovenie kontrol vnútorných hraníc podľa článku 29 kódexu na dobu maximálne dvoch rokov nebráni dotknutému členskému štátu v tom, aby v prípade, že dôjde k novému závažnému ohrozeniu jeho verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti bezprostredne po uplynutí týchto dvoch rokov, obnovil kontroly podľa článku 25 tohto kódexu na dobu v trvaní maximálne šiestich mesiacov za predpokladu, že sú splnené podmienky stanovené v tomto poslednom uvedenom ustanovení.
(
7
)	Článok 27 ods. 1 písm. a) Kódexu schengenských hraníc.
(
8
)	Toto ustanovenie stanovuje, že hlavou V Zmluvy o FEÚ nie je dotknutý výkon právomocí členských štátov vo veci udržiavania verejného poriadku a zabezpečovania vnútornej bezpečnosti.