62009CC0176_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2009. aasta direktiivi 2009/12/EÜ lennujaamatasude kohta(2) (edaspidi „direktiiv”) kohaldamisalasse kuulub kaks lennujaamakategooriat. Esiteks lennujaamad, „mille aastane vedude maht on üle 5 miljoni reisija”, teiseks „iga liikmesriigi suurima reisijate hulgaga” lennujaamad.
2. Käesoleva hagiga palub Luksemburgi Suurhertsogiriik esimese võimalusena tühistada säte, mis viitab teisele nimetatud lennujaamakategooriale. Kui Euroopa Kohus ei pea direktiivi osalist tühistamist võimalikuks, palub Luksemburg teise võimalusena tühistada direktiiv tervikuna.
I. Õiguslik raamistik
A. Direktiiv 2009/12/EÜ
3. Vaidlustatud direktiiv võeti vastu EÜ artikli 80 lõike 2 alusel ning selle eesmärk on sätestada „ühised põhimõtted lennujaamatasude kehtestamiseks ühenduse lennujaamades” (artikli 1 lõige 1).
4. Direktiivi põhjendused 2, 3 ja 4 sätestavad:
„(2) On vaja kehtestada lennujaamatasude olulisi tunnuseid ja tasude kehtestamisviisi reguleeriv ühine raamistik, kuna sellise raamistiku puudumise korral võidakse eirata põhinõudeid lennujaama juhtorganite ja lennujaama kasutajate vahelistes suhetes. [...]
(3) Käesolevat direktiivi tuleks kohaldada ühenduses asuvate minimaalset suurust ületavate lennujaamade suhtes, kuna väikeste lennujaamade juhtimine ja rahastamine ei nõua ühenduse raamistiku kohaldamist.
(4) Lisaks on liikmesriigis, kus ükski lennujaam ei ületa käesoleva direktiivi kohaldamiseks nõutavat minimaalset suurust, kõige suurema reisijate liikuvusega lennujaam kõnealuse liikmesriigi piiriületuskohana sellises privilegeeritud seisus, mis muudab vajalikuks käesoleva direktiivi kohaldamise nimetatud lennujaama suhtes, et tagada teatavate põhimõtete järgimine lennujaama juhtorgani ja lennujaama kasutajate vahelistes suhetes, pidades eelkõige silmas tasude läbipaistvust ja lennujaama kasutajate mittediskrimineerimist.”
5. Põhjenduse 19 kohaselt ei suuda liikmesriigid direktiivi eesmärki „piisavalt saavutada, sest lennujaamatasude süsteeme ei ole võimalik kehtestada siseriiklikul tasandil kogu ühenduse territooriumil ühtmoodi, ning seetõttu on käesoleva direktiivi ulatuse ja mõju tõttu seda parem saavutada ühenduse tasandil”.
6. Artikli 1 lõike 2 järgi kohaldatakse direktiivi „iga lennujaama suhtes, mis asub asutamislepingu kohaldamisalasse kuuluval territooriumil ja on avatud äriliseks lennuliikluseks ning mille aastane vedude maht on üle 5 miljoni reisija, ning iga liikmesriigi suurima reisijate hulgaga lennujaama suhtes”.
7. Konkreetsemalt sätestab direktiiv, et liikmesriikidel on kohustus kehtestada lennujaama juhtorgani ja lennujaama kasutajate vahelise korrapärase, vähemalt üks kord aastas toimuva ning lennujaama juhtorgani poolt kasutajatele pakutavate vahendite ja teenuste kasutamise eest mõeldud tasude süsteemi toimimist puudutava konsulteerimise kord (artikli 6 lõige 1). Selles kontekstis on kummalegi poolele ette nähtud lennujaamatasude määramiseks vajaliku teabe andmise vastastikune kohustus (artikkel 7).
8. Iga liikmesriik peab looma sõltumatu järelevalveasutuse, kes tagab direktiivis sätestatud kohustuste täitmise (artikkel 11) ja kelle poole võivad pooled pöörduda, kui nad ei jõua lennujaamatasusid käsitleva otsuse suhtes kokkuleppele (artikli 6 lõige 3).
9. Komisjon peab hiljemalt 15. märtsiks 2013 koostama aruande, kus hinnatakse direktiivi kohaldamist, selle eesmärkide saavutamist ja asjakohaste muudatuste vajalikkust (artikkel 12).
10. Direktiiv määrab liikmesriikide õigusse ülevõtmise tähtajaks 15. märtsi 2011 (artikkel 13).
II. Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded
11. Luksemburg esitas käesoleva hagi avaldusega, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 18. mail 2009.
12. Euroopa Komisjon astus menetlusse Euroopa Parlamendi ja nõukogu seisukoha toetuseks. Slovaki Vabariik seevastu astus menetlusse Luksemburgi toetuseks.
13. Pooled kuulati ära 21. oktoobri 2010. aasta kohtuistungil.
14. Luksemburg palub Euroopa Kohtul
– esimese võimalusena tühistada direktiivi artikli 1 lõige 2 osas, mis puudutab „iga liikmesriigi suurima reisijate hulgaga” lennujaamu;
– teise võimalusena tühistada direktiiv tervikuna;
– igal juhul mõista kohtukulud välja kostjatest institutsioonidelt.
15. Euroopa Parlament ja nõukogu paluvad Euroopa Kohtul
– jätta hagi rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja Luksemburgilt;
– direktiivi tühistamise korral teise võimalusena säilitada direktiivi mõju kuni uue õigusakti vastuvõtmiseni.
III. Poolte argumendid
A. Diskrimineerimiskeelu põhimõtte rikkumine
16. Luksemburg väidab, et on rikutud diskrimineerimiskeelu põhimõtet: direktiiv kohtleb sarnaseid olukordi erinevalt ning erinevaid olukordi ühetaoliselt.
17. Esimest laadi diskrimineerimise osas kaebab Luksemburg, et kui direktiivi kohaldamisala hõlmab selliseid lennujaamu nagu Luxembourg-Findel (edaspidi „Findeli lennujaam”), tekitab see neile halduskoormust ja kulusid, millest on vabastatud teised nendega võrreldavas olukorras olevad lennujaamad, st suured piirkondlikud lennujaamad, mille aastane reisijate hulk on alla 5 miljoni, ilma et selline erinev kohtlemine oleks objektiivselt põhjendatud.
18. Eriti peab hageja silmas Charleroi lennujaama Belgias ja Hahni lennujaama Saksamaal, millel on sama teenindusala kui Findelil ning mis seetõttu viimasega otseselt konkureerivad. Findeli lennujaam (mille reisijate hulk oli 2007. aastal 1 642 848 reisijat) kuulub Luksemburgi peamise lennujaamana direktiivi kohaldamisalasse. Kaks eespool nimetatud lennujaama, mille reisijate hulk on küll suurem (2008. aastal registreeriti neis vastavalt 2,9 miljonit ja 4 miljonit reisijat), direktiivi kohaldamisalasse aga ei kuulu, kuna nende reisijate hulk ei ületa 5 miljonit reisijat aastas ning kumbki ei ole oma liikmesriigis põhilennujaam.
19. Teist laadi diskrimineerimise osas heidab Luksemburg aga ette, et direktiiv kohtleb teda samamoodi nagu teisi riike, näiteks Belgiat ja Saksamaad, kuigi neis riikides on lennujaamu, mille reisijate hulk on 5 miljonist märksa suurem. Nende liikmesriikide põhilennujaamade olukord on erinev ning seega ei peaks neile kehtima samasugused kohustused.
20. Luksemburgi arvates ei anna põhilennujaamade eelisseisund väheste reisijatega lennujaamadele nagu Findel samasugust eelist nagu suur reisijate hulk. Liiatigi ei ole Findeli lennujaam suurte rahvusvaheliste lennujaamadega ka majanduslikust seisukohast võrreldav.
21. Luksemburg vaidlustab direktiivi põhjenduses 4 asuva väite, eitades seda, nagu oleks iga liikmesriigi põhilennujaam kõnealuse liikmesriigi „piiriületuskohana” privilegeeritud seisus. Luksemburgi väitel püüdis nõukogu põhjendusega 4 õigustada tagantjärgi seda, et direktiiv hõlmaks vähemalt üht lennujaama igast liikmesriigist.
22. Luksemburgi arvates on turgu valitseva seisundi tekkimise oht reaalsem Findelist suuremate piirkondlike lennujaamade puhul, mis ei kujuta endast oma liikmesriigi põhilennujaama, kuigi nad asuvad suurlinnade lähedal, ning jäävad seega direktiivi kohaldamisalast välja. Findelit diskrimineeritakse viimastega võrreldes, kuna teda koheldakse erinevalt pelgalt lennujaama riikliku kuuluvuse alusel.
23. Viimaks leiab Luksemburg, et seadusandjal ei olnud vähimatki õigustust seada Findelile kohustusi, mis on Luksemburgi väitel diskrimineerivad. Direktiivi koostamise käigus antud keerulised hinnangud ei saa tema arvates puudutada nii ilmselget olukorda nagu Findeli oma.
24. Slovakkia nõustub Luksemburgi vastuväidetega, mis puudutavad kulusid ja halduskoormust, lisades eeskätt, et direktiivis sätestatud haldus- ja kontrollimenetlused (nagu lennujaama kasutajate õigus pöörduda sõltumatu asutuse poole, kui nad ei jõua lennujaama juhtorgani tehtava lennujaamatasusid käsitleva otsuse suhtes kokkuleppele) võivad otsustamisprotsessi tõkestada, vähendades lennujaamade konkurentsivõimet.
25. Nõukogu väidab omalt poolt, et lennundussektori huvides lennujaamatasude kehtestamise läbipaistvaks muutmise eesmärgi saavutamisel ei saa seadusandja eirata iga liikmesriigi põhilennujaama eelisseisundit. Järelikult muudab see seisund ta võrreldavaks lennujaamadega, millel on üle 5 miljoni reisija aastas. Selles osas eitab nõukogu, et direktiivi laiendamine iga liikmesriigi suurima reisijate hulgaga lennujaamadele oleks tagantjärgi tehtud lisandus. Isegi kui algselt esitatud direktiivi ettepanekusse (mis hõlmas lennujaamu, mille aastane reisijate hulk on üle miljoni või aastane kaubavedude maht üle 25 000 tonni) ei oleks muudatusi tehtud, oleks Findeli lennujaam, kus registreeriti 2008. aastal üle 700 000 tonni veetavat kaupa, igal juhul samuti direktiivi sätete kohaldamisalasse sattunud.
26. Lisaks väidab nõukogu, et Luksemburg ei ole oma väidetavalt ebavõrdset kohtlemist tõendanud. Pole tõendeid ei asjaolu kohta, et Charleroi ja Hahni lennujaam oleks samasuguses privilegeeritud seisus nagu vastavate liikmesriikide põhilennujaamad, ega ka selle kohta, et Findeli lennujaamas tavaliselt tegutsevad lennuettevõtjad tunneksid vajadust sealt lahkuda, et asuda Charleroi’sse või Hahni.
27. Euroopa Parlamendi arvates võimaldab suuremat läbipaistvust ja mittediskrimineerimist lennujaama juhtorgani kehtestatavate lennujaamatasude määramisel ainult direktiivi kohaldamine kõigi liikmesriikide suhtes. Pealegi oleks lennuettevõtjatel niiviisi võimalik valida igas liikmesriigis vähemalt üks lennujaam, mille suhtes kohaldatakse ühenduse õigusnorme lennujaamatasude kohta.
28. Teiseks väidab Euroopa Parlament, et direktiivist tulenevad kohustused ei põhjusta selliseid kulusid, mis seaksid Findeli lennujaama ebasoodsamasse olukorda kui lennujaamad, millele need õigusnormid ei kehti.
29. Lisaks rõhutab Euroopa Parlament vajadust – olles selles küsimuses nõukoguga ühel meelel –, et direktiivi kohaldataks igas liikmesriigis: sellest vaatenurgast lähtudes on Luksemburgi vaidlustatud tingimus õigusakti ülesehituse olulisemaid osi, kuna see tagab, et igas liikmesriigis oleks vähemalt üks lennujaam, kes on kohustatud täitma lennujaamatasude läbipaistvuse norme.
30. Komisjon omalt poolt toetab direktiivi tõlgendust, mille andsid Euroopa Parlament ja nõukogu. Eriti täpsustab ta põhjenduse 4 põhjendatuse osas, et lennuettevõtjate suhtes on jõupositsioonil ainult kahe kategooria lennujaamad: iga liikmesriigi põhilennujaamad, mis on selle riigi eelistatud piiriületuspunktid ning lennujaamad, mille reisijate hulk on üle 5 miljoni.
31. Komisjoni arvates on iga liikmesriigi põhilennujaama kriteerium direktiivi eesmärki silmas pidades kogu lennujaamatasude regulatsiooni nurgakivi. Rohkem kui 5 miljoni reisija kriteerium on seevastu mõeldud üksnes esimest täiendama.
B. Proportsionaalsuse ja subsidiaarsuse põhimõtte rikkumine
32. Seoses proportsionaalsuse põhimõttega väidab Luksemburg, et direktiivist tulenevad menetlused ja halduskoormus on ülemäärased ja Findeli taolise ettevõtte kohta ebaproportsionaalsed.
33. Seoses subsidiaarsuse põhimõttega eitab hagejast riik, et vähem kui 5‑miljonilise aastase reisijate hulgaga lennujaamade juhtimiseks ja rahastamiseks oleks vaja kohaldada ühenduse raamistikku. Seda kinnitab asjaolu, et mitu Findelist suuremat lennujaama on direktiivist tulenevatest kohustustest vabastatud.
34. Nõukogu vaidlustab selle seisukoha, väite s, et lennujaamatasude regulatsioon eeldab keerulisi hinnanguid, mis tagavad seadusandjale suure kaalutlusõiguse, mida saab kritiseerida vaid ilmse vea korral. Kooskõlas selle väitega leiab ta, et hagi tuleb rahuldamata jätta, kuna selles ei ole tõendatud, et meede oleks ühenduse seadusandja eesmärkide saavutamiseks ilmselgelt sobimatu.
35. Lisaks rõhutab nõukogu, et direktiivi aluseks olevad peamised põhimõtted, st läbipaistvuse, diskrimineerimiskeelu ja konsulteerimise põhimõte ei hõlbustaks mitte ainult lennuettevõtjate, vaid ka lennujaamade tegevust. Võttes arvesse, et neid ühiseid põhimõtteid on parem kindlaks määrata liidu tasandil, leiab nõukogu, et Luksemburg ei ole suutnud näidata, milles subsidiaarsuse põhimõtte väidetav rikkumine seisneb.
36. Euroopa Parlament jagab suurel määral nõukogu seisukohta ning lisab, et meetme proportsionaalsus ilmneb selgelt selles sätestatud kohustuste minimaalsusest.
37. Komisjon omalt poolt rõhutab, et see asjaolu, et kohustusliku konsulteerimise ja diskrimineerimise keelu põhimõtted on enamikus liikmesriikides juba rakendatud, vähendab direktiivi mõju nende riikide lennujaamasüsteemile selles osas, mis puudutab halduskoormust.
IV. Õiguslik hinnang
38. Oma nõuete kinnituseks esitab Luksemburg kaks väidet, millest esimene puudutab diskrimineerimiskeelu põhimõtte rikkumist ja teine proportsionaalsuse ja subsidiaarsuse põhimõtete rikkumist.
39. Vaidluse hindamisel pean eeskätt silmas piire, mille ulatuses Euroopa Kohus võib kontrollida, kas seadusandja tehtud valik direktiivi kohaldamisala suhtes on õiguspärane. Neis piires analüüsin ma olukordade võrreldavust nii diskrimineerimiskeelu kui ka meetme proportsionaalsuse põhimõttest lähtuvalt. Viimaks keskendun ma subsidiaarsuse põhimõtte väidetavale rikkumisele.
40. Esialgu tundub mulle siiski, et vaja on selgitada, mis on direktiivi eesmärk, et määrata kindlaks, kas sellest lähtuvalt on võimalik õigusakti osaliselt tühistada.
A. Sissejuhatavad märkused
1. Direktiivi eesmärk
41. Poolte märkused näitavad, et direktiivi eesmärgi määratlemisel puudub üksmeel. Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni arvates tahetakse direktiiviga peamiselt kaitsta lennuettevõtjaid jõupositsioonil asuvate lennujaamade võimalike kuritarvituste eest. Ka Luksemburg on vähemalt komisjonile antud vastuses esitatud kirjalikes märkustes asunud samale seisukohale. Slovakkia näib omalt poolt väitvat, et seadusandja eesmärk oli soodustada normaalset konkurentsi lennujaamade vahel, vältides turgu valitseva seisundi kuritarvitusi.
42. Direktiivi ja seda ettevalmistavate materjalide uurimisel on selgelt näha, et õige seisukoht on esimene ning et direktiivi eesmärk on ära hoida, et lennujaamad ei saaks lennuettevõtjate kahjuks ära kasutada spetsiifilisi eeliseid, mis neil on tänu asukohale või suurusele.
43. Seoses sellega märgin, et direktiivi põhjendus 2 viitab sõnaselgelt lennujaama juhtorganite ja lennujaama kasutajate vahelistele suhetele.
44. Teistsugune tõlgendus ei leia direktiivi sõnastuses mingit tuge ning näib põhinevat üksnes ettevalmistavates materjalides leiduvatel ebamäärastel viidetel. Isegi kui jätta kõrvale asjaolu, et nagu teada, ei saa ettevalmistavaid materjale lugeda määravaks muidu kui siis, kui neile leidub vaste õigusaktis endas,(3) kinnitab ka nende materjalide analüüs siiski, et seadusandja eesmärk oli reguleerida lennujaamade käitajate ja lennuettevõtjate vahelisi suhteid.
45. Muu hulgas oli see võrdlemisi selge juba Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamusest(4) ning komisjon ise oli direktiivi vastuvõtmise ettepaneku autorina nii 8. juuli 2008. aasta teatises(5) kui ka 18. veebruari 2009. aasta arvamuses(6) selgelt kinnitanud, et „[k]omisjoni poolt 24. jaanuaril 2007 vastu võetud ettepaneku eesmärk on hõlbustada lennujaamamakse käsitlevaid arutelusid lennujaamade ja lennuettevõtjate vahel”.
46. Järelikult näitavad nii direktiivi sisu kui ka selle vastuvõtmisele eelnenud ettevalmistustööde analüüs selgelt, et seadusandja kavatsetav eesmärk, mida tuleb direktiivi õiguspärasuse hindamisel arvestada, oli vältida lennujaamade käitajate kuritarvitusi lennuettevõtjate suhtes.
2. Direktiivi osaline tühistamine
47. Nagu nägime, palub Luksemburg esimese võimalusena, et direktiiv tunnistataks õigusvastaseks selles osas, kus selle kohaldamisala laiendatakse „iga liikmesriigi suurima reisijate hulgaga” lennujaamadele. Tema arvates ei moonutaks selle osa kõrvaldamine direktiivi ülesehitust.
48. Selle seisukohaga ma ei nõustu.
49. Viga, mida Luksemburg ette heidab, on seotud vaidlustatud direktiivi ulatusega, eriti seal sätestatud kontrollimenetluste laiendamisega vähemalt ühele lennujaamale igas liikmesriigis.
50. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika järgi on õigusakti osaline tühistamine võimalik vaid siis, kui selle osad on ülejäänud aktist „eraldatavad” ja tingimusel, et osaline tühistamine ei muudaks õigusakti põhisisu.(7) Käesoleval juhul kuulub direktiivi kohaldamisala minu arvates õigusakti põhisisu hulka.
51. Nagu ettevalmistavatest materjalidest ilmneb, oli institutsioonidevaheline arutelu direktiivi kohaldamisala kindlaksmääramise üle kogu seadusandliku protsessi ajal arutelu keskmes.(8) Otsus kasutada kaht kriteeriumi, millest üks kujutab endast arvulist künnist (5 miljonit reisijat aastas) ja teine lennujaama eelisseisundit (millega hõlmati iga liikmesriigi põhilennujaam), on vaevalise kompromissi tulemus, mis võimaldas vältida patiseisu, mille tõttu oli üks komisjoni ettepanek mõni aasta varem juba tagasi võetud.(9)
52. Neil põhjustel leian, et iga liikmesriigi tähtsaima lennujaama võtmine direktiivi kohaldamisalasse on lahutamatult seotud nende lennujaamade hõlmamisega, mille aastane reisijate hulk on üle 5 miljoni.
53. Seega on ilmne, et kui tuleks võtta seisukoht, et tuleb kõrvaldada viide iga liikmesriigi põhilennujaamale, millega kaotataks seadusandja ette nähtud topeltparameeter, osutuks 5 miljoni reisija aastane künnis direktiivi eesmärkide saavutamise jaoks ebapiisavaks. Igatahes muudetaks märkimisväärselt seadusandja loogikat.
54. Järelikult saaks Euroopa Kohus juhul, kui Luksemburgi argumendid vastu võetaks, minu arvates otsustada tühistada üksnes terve vaidlustatud otsuse.
B. Direktiivi kehtivuse kontrollimise ulatus
55. Käesoleva hagi esemeks olev direktiiv võeti vastu EÜ artikli 80 lõike 2 alusel. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on seadusandjal transpordi valdkonnas nagu kõigis teisteski valdkondades, kus tuleb anda poliitilisi, majanduslikke ja sotsiaalseid hinnanguid, ulatuslik kaalutlusõigus.(10) Sellistes olukordades kõneleb Euroopa Kohus „keerulistest hinnangutest”(11) : see keerulisus on seletatav nii vastukäivate huvide lepitamisest tulenevate raskustega kui ka majandus- ja sotsiaalküsimusi käsitlevate õigusnormide kehtestamisest lahutamatu poliitilise vastutusega. Selliste valdkondade õigusaktide õiguspärasuse kontrollimisel ei ole Euroopa Kohtu ülesanne hinnata seadusandja tehtud valikute otstarbekust, vaid sanktsioneerida seadusandlikke valikuid, kus esineb ilmne hindamisviga.(12)
56. Sellele lisandub asjaolu, et ühenduse seadusandjale antud kaalutlusõigus sisaldab õigust määrata üldiselt kindlaks need faktilised asjaolud, mida oma valikute tegemisel arvesse võtta. Nagu Euroopa Kohus on juba selgitanud, ei kehti olukorras, kus mingi valdkonna ühise poliitika, näiteks transpordipoliitika rakendamine eeldab keerulise olukorra hindamist, institutsioonidele kuuluv kaalutlusõigus tegelikult mitte ainult üksnes võetavate meetmete laadi ja ulatuse suhtes, vaid teataval määral ka faktilistele andmetele antava hinnangu suhtes, mida võib teha ka üldist laadi hinnangute alusel.(13)
C. Diskrimineerimiskeelu põhimõtte rikkumine
57. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt nõuab diskrimineerimiskeelu põhimõte, et sarnaseid olukordi ei koheldaks erinevalt ega erinevaid olukordi ühetaoliselt, kui selline kohtlemine ei ole objektiivselt põhjendatud.(14)
58. Keskendun nüüd Luksemburgi väidetud diskrimineerimise eri aspektidele eraldi, peamiselt selleks, et näha, kas olukorrad, mida see liikmesriik võrdlemiseks kasutas, on tema olukorraga võrreldavad, ning jaatava vastuse korral seda, kas vaidlustatud kohtlemine põhjustab tõepoolest diskrimineerimist.
59. Kui võtta arvesse eelnevalt esitatud mõttekäiku seadusandja kaalutlusõiguse kohta, on võrdlemise seisukohalt oluline küsimus, kas see, et iga liikmesriigi „põhilennujaamu” otsustati kohelda nagu lennujaamu, mille reisijate hulk on üle 5 miljoni, ning teistmoodi kui „teisejärgulisi” lennujaamu, mille reisijate hulk on „põhilennujaamade” omaga sarnane, on ilmsest hindamisveast tulenev ebavõrdne kohtlemine. Olukorda hinnatakse, lähtudes seadusandja eesmärgist, mis, nagu nägime, seisneb selles, et lennujaamade käitajad ei saaks lennujaamu lennuettevõtjate kahjuks kuritarvitada.
1. Sarnaste olukordade erinev kohtlemine
60. Seoses sarnaste olukordade erineva kohtlemisega kaebab Luksemburg kahesuguse diskrimineerimise üle, mis seavad Findeli-taolise lennujaama halvemasse olukorda kui „teisejärgulised” lennujaamad, mis direktiivi kohaldamisalasse ei kuulu. Esimest liiki diskrimineerimine on seotud lennujaamadega, mis on Luksemburgi arvates Findeliga otseses konkurentsis ning mille reisijate hulk on selle omaga samasugune: Hahni ja Charleroi lennujaamadega. Teist liiki diskrimineerimine on seotud lennujaamadega, mis pole Findeliga sarnased mitte ainult suuruse poolest, vaid ka strateegilisest vaatenurgast, nimelt nende läheduse tõttu suurlinnadele.
61. Võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumine erineva kohtlemise tõttu eeldab, et kõnealused olukorrad sarnanevad nii kõigi neid iseloomustavate asjaolude poolest kui ka arvestades kõnealust vahetegemist sätestava ühenduse akti eesmärki ja kohaldamisala.(15) Seda silmas pidades ei tule vaadeldavaid olukordi võrreldes võtta arvesse mitte ainult selliseid tegureid nagu reisijate hulk või lennujaamade vaheline konkurentsisuhe,(16) vaid ka kõiki neid asjaolusid, mis lennuettevõtjate, st nende isikute seisukohalt, keda direktiiviga tahetakse kaitsta, võivad muuta lennujaama teise lennujaama sarnaseks või sellest erinevaks.
Võrdlemine teisejärguliste, kuid samasuguse reisijate arvuga lennujaamadega, millel on sama teenindusala kui Findeli lennujaamal
62. Alustan niisiis selle seisundi analüüsimisest, milles on Findeli-taoline lennujaam, võrreldes teisejärgulise, kuid samasuguse reisijate arvuga lennujaamaga, millel on sama teenindusala, näiteks Hahni lennujaamaga. Käsitlus kehtib ka üldisemalt kõigi lennujaamade kohta, mille reisijate hulk on samasugune kui Findelil, kuid mis ei asu mõne linna lähedal.
63. Selles küsimuses võib nõustuda komisjoni märkusega, et kõigi liikmesriikide põhilennujaamadel on teatavad ühisjooned, mida teistel lennujaamadel seevastu ei ole.
64. Üks selliseid jooni on näiteks asumine linna, sageli pealinna vahetus läheduses; see tegur muudab need lennujaamad eriti ligitõmbavaks vähemalt ühele kindlale reisijate kategooriale, nimelt ärireisijatele. Selle turusegmendiga seoses on lennuettevõtjatel seega Findeli-taolisest põhilennujaamast lähtuvate ja selle kaudu toimuvate lendude pakkumise vastu suurem huvi kui teisejärgulise, näiteks Hahni lennujaama lendude vastu. Viimast tüüpi lennujaam on oma kõrvalise asukoha tõttu ahvatlevam nn odavlennuettevõtjatele, kes puutuvad kokku nõudlusega, kus nõudmised on teistsugused kui tööasjus reisijate omad: nõudlusega, mis on lennuhindade suhtes tundlikum ning rohkem valmis läbima pikemaid vahemaid linna ja lennujaama vahel.
65. Peale selle on ilmne, et põhilennujaam suudab kas või ainult reputatsiooniga seotud põhjustel ligi tõmmata nii äri- kui ka turistiklassi reisijaid; „teisejärguline” lennujaam pakub üldjuhul huvi ainult turistiklassi klientidele. Teisisõnu, kui põhilennujaamad leiavad partnereid hõlpsasti nii riiklike kui ka odavlennuettevõtjate hulgast, siis teisejärgulistel lennujaamadel on hõlpsam suhelda üksnes viimastega. Võttes arvesse eri kategooriate lennuettevõtjaid, kes on seotud kaht tüüpi lennujaamadega, ning sellest tulenevat lennujaamade rakendatavate äristrateegiate erinevust, võiks lausa kahelda – nagu komisjon kahtlebki –, kas põhilennujaamade ja teisejärguliste lennujaamade vahel üldse on otsest konkurentsisuhet.
66. Neist asjaoludest lähtuvalt leian, et põhilennujaam ja teisejärguline lennujaam ei ole lennuettevõtjate silmis üksteisega täielikult asendatavad isegi siis, kui nende reisijate arv on samasugune.
67. Selle väite kontrollimiseks võib küsida, kas direktiivi kohaldamine võiks olla piisav, et lennuettevõtjad läheksid põhilennujaamast sama suure reisijaliiklusega „teisejärgulisse” lennujaama üle. Niisiis ei saa esitatud dokumentidest kuidagi järeldada, et direktiivi kohaldamisest põhjustatud kulud ja halduskoormus mõjutaks lennuettevõtjaid Findelist loobuma ning eelistama selle asemel selliseid lennujaamu nagu Hahni lennujaam. Pealegi ilmneb direktiivi finantsmõjude analüüsist, mille Luksemburg tegi, et kulude suurenemine on äärmiselt tagasihoidlik.
68. Sellega seoses tuleb märkida, et pole selge, kes hakkab Luksemburgi puhul direktiivi rakendamisega seotud kulusid lõppkokkuvõttes kandma. Õigusakt ise ei kirjuta selles osas midagi ette. Luksemburg näib välistavat võimaluse, et direktiivi ülevõtmisel liikmesriigi õiguskorda kannab riik kulud ise. Oma kirjalikes märkustes võttis Luksemburg enesestmõistetavana seda, et lennujaamade käitajad jätavad kulud lennuettevõtjate kanda ning need omakorda lõppkasutajate (reisijate) kanda. Kohtuistungil ei välistatud ka seda, et lennujaama käitaja võib otsustada neid kulusid lennuettevõtjate kanda mitte jätta.
69. Nii või teisiti tuleb märkida, et Luksemburg ise, kes väitis oma menetlusdokumentides, et suurenenud kulusid kannavad lõppkokkuvõttes ainult reisijad – arvestamata seega nii võimalust, et osa koormust langeb ka kaubavedudega tegelevatele lennuettevõtjatele,(17) kui ka võimalust, et kõik kulud jääksid riigi või lennujaama käitaja kanda –, suutis ette kujutada vaid seda, et äärmisel juhul suurenevad lennujaamatasud ühe reisija kohta hinnanguliselt 16%, st umbes 50 eurosendi võrra. Isegi kui nõustuda, et tasude selline muutumine leiab tõendamist, ei tundu mulle tõenäoline, et Findel kaotaks selle tõttu kasutajaid; muu hulgas ka sellepärast, et tasude suurenemine, mille lennuettevõtjad reisijatele edasi suunaksid, suunataks edasi isikutele, kes, nagu me nägime, on piletihinna suhtes enamasti vähem tundlikud kui reisijad, kes tavaliselt sõidavad vähem tähtsate lennujaamade kaudu.
70. Seetõttu ei ole Findeli seisund käesoleva kohtuvaidluse seisukohalt võrreldav selliste lennujaamade seisundiga nagu Hahn ja Charleroi, mis hoolimata sellest, et on sama suured, ei kujuta endast ühegi liikmesriigi põhilennujaama. Seega ei leia ma asjaolus, et direktiivi kohaldamisalasse kuulub ainult esimene lennujaamakategooria, mingit diskrimineerimist.
Võrdlemine teisejärguliste, kuid samasuguse reisijate arvuga ja linnade läheduses asuvate lennujaamadega
71. Osaliselt võib teisiti käsitleda ebavõrdset kohtlemist, mis Luksemburgi väitel langeb osaks Findeli lennujaamale ja teistele lennujamadele, mille reisijate hulk on alla 5 miljoni aastas, kuid mis hoolimata sellest, et nad asuvad suurlinna läheduses, ei ole oma liikmesriigi põhilennujaamad. Sellise kategooria lennujaamade näiteks tõi Luksemburg Torino lennujaama Itaalias ja Bordeaux’ lennujaama Prantsusmaal.
72. Siiani esitatud kaalutlustest lähtuvalt välistan võimaluse, et samasugune reisijate hulk võiks olla võrdlemisel määrav, kuna nagu me nägime,(18) ei suuda reisijate hulk üksi selgitada, miks lennuettevõtjad eelistavad üht lennujaama teisele. Seega keskendun suurlinnade läheduses asumisele. Sellest vaatenurgast tundub mulle, et meil tuleb esitada küsimus, kas suurlinna lähedal asuv „teisejärguline” lennujaam pakub lennuettevõtjale sama suurt strateegilist huvi kui põhilennujaam.
73. Direktiivi kohaldamisalasse võtmise seisukohalt olulise strateegilise huvi määratluse on seadusandja esitanud direktiivi põhjenduses 4. Seal selgitatakse „privilegeeritud seisus” olemise mõistet nii, et need lennujaamad on lennuettevõtjate jaoks kõnealuse liikmesriigi piiriületuskoht.
74. Seega on seadusandja vaatenurgast ilmne, et „piiriületuskohta” tuleb mõista nii, et see puudutab üksnes lennuettevõtjaid, mitte reisijaid. Sellest seisukohast võib põhilennujaam olla mõne lennuettevõtja ainus sissepääs teatud liikmesriiki, mis muu hulgas on nii ka Findeli puhul. Teine võimalus on, et lennuettevõtja on ise huvitatud sellest, et kasutada mõne liikmesriigi puhul ainult üht sissepääsu, ning sel juhul näib olevat mõistlik oletada, et ta eelistab suurima reisijate arvuga lennujaama.
75. Seega on minu arvates direktiivi eesmärgiga kooskõlas asuda seisukohale, et jõupositsioon, mis põhilennujaamal lennuettevõtjate suhtes on, võib olla suurem kui suvalise linna lähedal asuval lennujaamal.
76. Märgin lisaks, et asjaolu, et nimetatud teist tüüpi lennujaama kasutajad ei saa kasutada direktiivis sätestatud menetlusi, kuna direktiiv nende lennujaamade suhtes ei kohaldu, võib äärmisel juhul tähendada osa kasutajate, st lennuettevõtjate diskrimineerimist teiste suhtes, kuid kindlasti mitte osa lennujaamade diskrimineerimist teiste suhtes, nagu väidab Luksemburg. Paradoksaalselt võiks see olukord Findeli-taolistele lennujaamadele kahju asemel siiski kasu tuua, kuna lennujaam muutuks lennuettevõtjatele huvipakkuvamaks just oma kohustuse tõttu kasutada lennujaamatasude määramisel läbipaistvat poliitikat.
77. Minu arvates ei ole Luksemburg suutnud tõendada, et Findeli eelisseisundist ei saa tekkida turgu valitsevat seisundit. Seega olen arvamusel, et kui seadusandja käsitles kaht arvesse võetud lennujaamakategooriat nende erineva strateegilise tähtsuse tõttu lennuettevõtjatele erinevalt, ei teinud ta ilmset hindamisviga. Arvestades, et kuna tegemist on erinevate olukordade erineva kohtlemisega, ei leia ma asjaolus, et põhilennujaamad on võetud direktiivi kohaldamisalasse, samas kui „teisejärgulised” linnalähedased lennujaamad on sealt välja jäetud, mingit meelevaldset diskrimineerimist.
78. Kuna kahel lennujaamakategoorial ei ole lennuettevõtjate suhtes ühesugust jõupositsiooni, ei leia ma kokkuvõttes, et võrdse kohtlemise põhimõtet oleks rikutud.
2. Erinevate olukordade ühetaoline kohtlemine
79. Teine aspekt, millest võimaliku diskrimineerimise olemasolu hinnata, on erinevate olukordade ühetaoline kohtlemine. Eeskätt väidab Luksemburg, et ühenduse seadusandja võrdsustas põhjendamatult iga riigi põhilennujaama nende lennujaamadega, mille aastane reisijate hulk on üle 5 miljoni.
80. Ka sel juhul tuleb küsimus lahendada, lähtudes lennuettevõtjate vaatenurgast, eriti küsides, kas liikmesriigi põhilennujaam on nende suhtes samasugusel jõupositsioonil nagu suure reisijate hulgaga lennujaam.
81. Selle kohta märgin, et ühenduse seadusandja võttis lennujaamasektori põhjendatud üldanalüüsi(19) alusel arvesse kahesuguseid omadusi, mis võivad anda lennujaamale lennujaamatasude kehtestamisel erilise jõupositsiooni: lennujaama strateegilist positsiooni ja suurust. Direktiivi kohaldamisala piiritleti nende kahe parameetri alusel, mille abil määratakse objektiivselt kindlaks kaht tüüpi subjetid, kelle suhtes direktiivi kohaldada: põhilennujaamad ja lennujaamad, mille vedude maht on üle 5 miljoni reisija aastas.
82. Luksemburg ei ole suutnud tõendada, et seadusandja arutluskäik, mille alusel võeti direktiivi kohaldamisalasse iga liikmesriigi põhilennujaam, oleks direktiivi eesmärgiga vastuolus. Seega märgin esiteks, et põhilennujaamade ning üle 5 miljoni reisijaga lennujaamade võrdsustamine vastab vajadusele võtta lisaks suurusest tulenevatele eelistele arvesse ka strateegilisi eeliseid, mis enamasti on teatavate kategooriate lennujaamadel. Teiseks on mõlema parameetri eesmärk takistada lennujaamade käitajaid määramast lennujaamade infrastruktuuride kasutamise eest tasusid täiesti meelevaldselt. Asjaolu, et Findeli-taolise lennujaama seisund ei ole identne
lennujaama omaga, mille reisijate hulk on üle 5 miljoni aastas, ei tähenda, et oleks õigusvastane seada mõlemale tasude määramise läbipaistvuse kohustused, mida direktiiv sätestab. Seda, et mõlemad lennujaamad on kohustatud direktiivi täitma, õigustab kaht tüüpi lennujaama ühisnimetaja, st asjaolu, et neil on turul jõupositsioon – olgugi et eri põhjustel.
83. Niisiis, võttes arvesse, et direktiivi eesmärgist lähtudes
on põhilennujaamad ja üle 5 miljoni reisijaga lennujaamad võrreldavas seisus, järeldan ma, et esimesi neist ei ole mingil viisil meelevaldselt diskrimineeritud.
84. Kokkuvõttes väärib vaid põgusat äramärkimist veel üks institutsioonide argument, mida nad kasutasid selle kinnitamiseks, et Findeli lennujaama saab suuremate liidu lennujaamadega võrrelda, ning mis põhines asjaolul, et Luksemburgi lennujaama kaubavedude maht on äärmiselt suur. Kuigi selline tõsiasi on kindlasti oluline ning võib teataval määral seadusandlike valikute õigsust kinnitada, puudub sellel meie jaoks otsene tähtsus, kuna seadusandja otsustas kaubaveod direktiivi kohaldamisalasse kuuluvate lennujaamade kindlaksmääramisel arvesse võtmata jätta. Teiseks saab diskrimineerimise puudumist tõendada ka kaubavedusid puudutamata, nagu me eespool nägime.
3. Vajadus kohaldada direktiivi igas liikmeriigis
85. Üks konkreetne küsimus, mida tuleb nüüd käsitleda ning mille suhtes pooltel olid kohtuistungil kõige suuremad lahkarvamused, puudutab seda, kas direktiivi on vaja kohaldada igas liikmesriigis . Luksemburgi arvates on vajadus, et igas liikmesriigis oleks vähemalt üks direktiivi kohaldamisalasse kuuluv lennujaam, ebaloogiline ning tooks „riikliku” aspekti õigusnormidesse, mis peaksid hoopis kuuluma ühenduse ja piiriülesele tasandile.
86. Luksemburgi seisukohaga ei saa nõustuda kolmel põhjusel.
87. Esiteks on vältimatu, et direktiivi tuleb selles sätestatud eesmärkide saavutamiseks kohaldada igas liikmesriigis, sh Luksemburgis. Nimelt leidub tegureid, mis võivad mõjutada tasude määra ja nende kehtestamisviisi ning on igas liikmesriigis paratamatult eripärased: piisab, kui mõelda näiteks palgatasemest või üldisemalt riigi õiguslikust raamistikust.
88. Teiseks tuleb nõustuda argumentidega, mida kohtuistungil esitas peamiselt nõukogu, kes tõstis esile seda, kui kasulik on ka direktiivi kohaldamisalast väljajäävate lennujaamade kasutajatele see, kui nad saavad võrdlusmaterjalina kasutada andmeid vähemalt ühe lennujaama tasude määramisviisi kohta igas liikmesriigis . Selline läbipaistvus võib osutuda teguriks, mis suudab teataval määral mõjutada ka nende lennujaamade tasude kehtestamise poliitikat, mis jäävad praegu direktiivi kohaldamisalast välja.
89. Kolmandaks, kooskõlas kahes eelmises punktis välja tooduga oli direktiivi ajendiks ilmselgelt vajadus kehtestada ühenduse standard, mis toimiks kõigis liikmesriikides, olenemata sellest, kas neis on tegelikult mitu lennujaama või mitte.
90. Kõike seda arvesse võttes pole võimalik asuda seisukohale, et seadusandja oleks ületanud oma kaalutlusõiguse piire.
4. Potentsiaalne diskrimineerimine
91. Kui Euroopa Kohus peaks ikkagi tuvastama sarnaste olukordade erineva või erinevate olukordade ühetaolise kohtlemise, tuleb teise võimalusena meenutada, et selleks, et tegemist oleks tõepoolest diskrimineerimisega, peab see avalduma selles, et osa isikuid asetatakse teistega võrreldes ebasoodsamasse olukorda.(20)
92. Käesoleval juhul tuleb seega vaadata, kas iga liikmesriigi põhilennujaama võtmisega direktiivi kohaldamisalasse kaasneb selle kategooria lennujaamade märgatavalt ebasoodsam olukord, võrreldes lennujaamadega, millele need kohustused ei kehti.
93. Selle kohta on Euroopa Kohus kinnitanud, et ebasoodsa olukorra tekkimiseks võib piisata ka pelgalt õigusliku kohustuse seadmisest.(21) Käesolevas vaidluses on ebasoodne olukord, mis Luksemburgi väitel on tekkinud, võrreldes direktiivi kohaldamisalast väljajäävate lennujaamadega, siiski olemuselt majanduslik: Luksemburg iseenesest ei vaidlusta direktiiviga seatud kohustusi kui niisuguseid, kinnitades hoopis, et nõustub nende põhimõtetega, vaid selle kahjulikke majanduslikke tagajärgi alla 5-miljonilise reisijate hulgaga põhilennujaamadele. Järelikult saab Findeli ebasoodsat olukorda analüüsida ainult majanduslikult.
94. Kohustused, mille üle Luksemburg kaebab, on seotud konsulteerimise korraga, mis on Findelile kohustuslik. Direktiivi kohaselt võib see lennujaamade ja lennuettevõtjate dialoog toimuda ka kõigest kord aastas (direktiivi artikli 6 lõige 1) ning sellega kaasneb mõlema poole kohustus anda üksteisele konfidentsiaalset ja majanduslikult tundlikku teavet vastavalt direktiivi artiklile 7. Minu arvates ei saa need kohustused isegi mitte teoreetiliselt põhjustada lennujaamade käitajatele konkurentsi mõttes ebasoodsaid majanduslikku tagajärgi – nii sellepärast, et neile seatud kohustuste tase on minimaalne, kui ka sellepärast, et tegemist on dialoogiga, mis toimub ka nende kasuks. Esiteks saavad käitajad enda käsutusse teabe, mille lennuettevõtjad võiksid üldiselt andmata jätta ning mille esitamist direktiiv neilt seevastu nõuab.(22) Teiseks ei saa pikas perspektiivis välistada, et lennujaamatasude läbipaistva kehtestamise garanteeritus võib meelitada lennujaamadesse, kes seda pakuvad, üha rohkem lennuettevõtjaid. Tasude määramise läbipaistvate mehhanismide sisseseadmisega võib kaasneda ka lennujaamatasude vähenemine, mis omakorda võib muuta lennujaama kasutajate jaoks huvipakkuvamaks.
95. Järgmiseks on minu arvates põhjendamatu ka Slovakkia kriitika potentsiaalse majandusliku kahju kohta, mis tuleneb lennujaamatasude kehtestamise otsustusprotsessi võimalikust tõkestamisest. Esiteks ei vähenda asjaolu, et käitajad peavad lennujaama kasutajatega korrapäraselt konsulteerima, nende võimalust teha otsuseid ka siis, kui kasutajatega kokkuleppele ei jõuta (direktiivi artikli 6 lõige 2). Pealegi, isegi kui vaidlustatud otsuse mõju on kaebuse läbivaatamise ajaks peatatud, peab sõltumatu asutus vähemalt nelja nädala jooksul alates küsimusega tema poole pöördumisest võtma vastu kas või esialgse otsuse (artikli 6 lõige 4).
96. Seega arvan, et isegi kui Euroopa Kohus peaks leidma, et põhilennujaamu teiste lennujaamadega võrreldes potentsiaalselt diskrimineeritakse, ei sea ebavõrdne kohtlemine esimesi viimastega võrreldes konkreetselt ebasoodsamasse olukorda.
D. Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine
97. Proportsionaalsuse hindamine on loogiliselt seotud mittediskrimineerimise hindamisega.(23) Diskrimineerimiskeelu põhimõttega seoses esitatud kaalutlustest ilmneb, et kaht parameetrit, mille kasuks seadusandja on direktiivi kohaldamisala piiritlemisel otsustanud, saab selgitada, võttes arvesse eesmärki, et lennujaamad ei kuritarvitaks oma turgu valitsevat seisundit lennuettevõtjate suhtes. Ma analüüsin nüüd seda vaidlustatud õigusnormi ja direktiivi eesmärgi vahelist seost normi proportsionaalsuse aspektist.
98. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt nõuab proportsionaalsuse põhimõte, et seadusandja valikud oleksid seatud eesmärgi saavutamiseks sobivad ega läheks kaugemale kui selle eesmärgi saavutamiseks vajalik.(24) Võttes arvesse ühenduse seadusandjale lennujaamatasude reguleerimise alal antud kaalutlusõigust, ei ole vaja teada, kas seadusandja vastu võetud õigusnorm on ainus või parim võimalik,(25) vaid vaadata, ega seadusandja valik ei ole direktiivi eesmärgi saavutamiseks ilmselgelt mittevajalik või sobimatu.(26)
99. Käesoleval juhul võeti põhilennujaamad direktiivi kohaldamisalasse, lähtudes eeldusest, et nende strateegiliste eeliste tõttu, mis sellel lennujaamakategoorial üldiselt on, võib tekkida kuritarvitamise oht. Hageja ei ole suutnud tõendada, et see eeldus oleks ilmselgelt vale.(27) Seda silmas pidades pidas seadusandja, lähtudes lennujaamasektori seisukorra üldisest hindamisest, seega vajalikuks luua igas liikmesriigis järelevalveasutus, mis aitaks kaasa lennujaamatasude korra läbipaistvamaks muutmisele, võttes arvesse liidu õhutranspordisektori olukorda. Iseenesest ei tundu mulle, et sellise asutuse loomist võiks pidada meelevaldseks või ilmselgelt mittevajalikuks, eriti kui võtta arvesse lennujaamatasude regulatsiooni võimalikku arengut, lähtuvalt saavutatud tulemustest.(28)
100. Konkreetsemalt, seoses kohustustega, mille direktiiv lennujaamaettevõtjatele seadis, tuleb kontrollida, ega seadusandja ei ole „põhilennujaama” parameetri kehtestamisega seadnud sellele lennujaamakategooriale suuremaid kohustusi kui kuritarvituste ohu vältimiseks vajalik.
101. Luksemburg ja Slovakkia väidavad, et direktiivi kohaldamine nende põhilennujaamade suhtes põhjustab koormust, mis avaldab neile proportsionaalselt suuremat negatiivset mõju kui üle 5 miljoni reisijaga lennujaamadele.
102. Tuleb siiski märkida, et meetme ilmse sobimatuse hindamisel ei ole mingit tähtsust pelgal asjaolul, et seadusandlik lahendus seab ühe konkreetse rühma ebasoodsamasse olukorda kui teise.(29) Taotletavate eesmärkide olulisusega võib hoopis õigustada ka arvestatavaid negatiivseid majanduslikke tagajärgi osale ettevõtjatest,(30) ning Euroopa Kohus peab sekkuma ainult juhul, kui tehtud valikud on ilmselgelt ekslikud või kui neist osale ettevõtjatele tulenevad ebameeldivused on ebaproportsionaalsed, võrreldes eelistega, mida nad teisest küljest pakuvad.(31) Konkreetsel juhul võib „põhilennujaama” kriteeriumi seega sanktsioneerida ainult juhul, kui on tõendatud, et halduskoormus, mis üldiselt alla 5 miljoni reisijaga lennujaamadele langeb, ületab direktiivi kohaldamisest tuleva kasu, suurendades asjassepuutuvate ettevõtjate tegevuskulusid sel määral, et nende see ohustab pidevalt nende konkurentsivõimet.(32)
103. Minu arvates ei ole Luksemburg selliseid tõendeid esitanud. Nagu eespool märgitud,(33) ei ole lennujaamatasude suurenemine, mis Luksemburgi väitel tuleneb järelevalveasutuse loomisest, siiski piisav, et lennuettevõtjad otsustaksid sealt lennujaamast konkureerivatesse lennujaamadesse üle minna. Pealegi ei arva ma, et direktiivis sätestatud minimaalne ühtlustamine võiks märgatavalt mõjutada lennujaamaettevõtjaid, kes on sageli hakanud rakendama läbipaistvuse ja mittediskrimineerimise tagamist, mida rahvusvahelise tsiviillennundusorganisatsiooni nõukogu on varem soovitanud.(34) Seega ei tundu mulle, et need Luksemburgi esitatud teoreetilised kulud oleks ebaproportsionaalsed, võrreldes huviga, mis kõigil liikmesriikidel direktiivi rakendamise vastu on.
104. Seega olen seisukohal, et iga liikmesriigi põhilennujaama võtmisega direktiivi kohaldamisalasse ei tehta enam, kui on vajalik, et vältida lennujaamade käitajate kuritarvituste ohtu lennuettevõtjate suhtes. Kokkuvõttes leian, et ühenduse seadusandjale ei saa ette heita mingeid proportsionaalsuse põhimõtte rikkumisi.
E. Subsidiaarsuse põhimõtte rikkumine
105. Nagu teada, näeb subsidiaarsuse põhimõte ette, et valdkondades, mis ei kuulu liidu ainupädevusse, võtab liit meetmeid ainult niisuguses ulatuses ja siis, kui liikmesriigid ei suuda täielikult saavutada kavandatava meetme eesmärke ning seetõttu võib neid kavandatava meetme ulatuse või toime tõttu paremini saavutada liidu tasandil.(35)
106. Käesolevas kohtuasjas käsitletava direktiivi kohta rõhutasin ma juba eespool,(36) et EÜ artikli 80 lõike 2 alusel sätestab see ühised põhimõtted lennujaamatasude kehtestamiseks ühenduse lennujaamades, et hoida ära lennujaamade käitajate kuritarvitused lennuettevõtjate suhtes. Ühenduse seadusandja sõnul ei suuda liikmesriigid seda eesmärki „piisavalt saavutada, sest lennujaamatasude süsteeme ei ole võimalik kehtestada siseriiklikul tasandil kogu ühenduse territooriumil ühtmoodi, ning seetõttu on käesoleva direktiivi ulatuse ja mõju tõttu seda parem saavutada ühenduse tasandil”.(37)
107. Luksemburg eitab, et lennujaamade puhul, mille reisijate hulk on alla 5 miljoni, oleks vaja ühenduse raamistikku; ta tugineb sealjuures asjaolule, et direktiivi kohaldamisalast on välja jäetud hulgaliselt sama suuri lennujaamu.
108. Pidades silmas arutluskäiku kahe parameetri kohta, mille seadusandja on valinud talle selles valdkonnas usaldatud kaalutlusõiguse piires, leian ma, et Luksemburgi märkus ei ole asjakohane. Tegelikult on Findeli-taolised lennujaamad, mille reisijate hulk jääb alla 5 miljoni, võetud direktiivi kohaldamisalasse põhilennujaamadena, olenemata nende reisijate hulgast.
109. Kui jätta liikmesriikidele ülesanne reguleerida lennujaamatasusid oma põhilennujaamades, mille reisijate hulk on alla 5 miljoni aastas, põhjustaks see eri liikmesriikide õigusnormide erinevat arengut. Sellised lahknevused võivad pikema aja jooksul vähendada tõhusust ning ka soodustada vahetus olevikus lennujaamadepoolseid kuritarvitusi, mis seab ebasoodsamasse olukorda lennuettevõtjad. Viimaks ei tohi ka eirata asjaolu, et õhuveod oma olemuselt suurel määral riigiülesed ning seega ei saa neid üldiselt eriti hästi üksikute liikmesriikide tasandil reguleerida.
110. Sellest tulenevalt ei olnud direktiivi eesmärki võimalik liikmesriigi tasandil võetud meetmega rahuldavalt saavutada.
111. Kokkuvõttes ei ole ühenduse seadusandja, piiritledes direktiivi kohaldamisala kahe parameetriga, mis on sätestatud artikli 1 lõikes 2, minu arvates subsidiaarsuse põhimõtet rikkunud.
V. Ettepanek
112. Esitatud põhjendustest lähtudes teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku:
– jätta hagi rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja Luksemburgi Suurhertsogiriigilt;
– jätta komisjoni ja Slovaki Vabariigi kohtukulud nende endi kanda.
(1) .
(2)  –	ELT L 70, lk 11.
(3)  –	Vt 8. juuni 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑375/98: Epson Europe (EKL 2000, lk I‑4243, punkt 26); 25. oktoobri 2001. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑49/98, C‑50/98, C‑52/98–C‑54/98 ja C‑68/98–C‑71/98: Finalarte jt (EKL 2001, lk I 7831, punkt 40) ja 24. jaanuari 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑164/99: Portugaia Construções (EKL 2002, lk I‑787, punkt 27).
(4)  –	Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv lennujaamamaksude kohta”, ELT C 10, 15.1.2008, lk 35, punkt 2.2.
(5)  –	Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile EÜ asutamislepingu artikli 251 lõike 2 teise lõigu alusel nõukogu ühise seisukoha kohta, mis käsitleb lennujaamamakse käsitleva Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi vastuvõtmist, KOM(2008) 455 (lõplik), punkt 2.
(6)  –	Komisjoni arvamus EÜ asutamislepingu artikli 251 lõike 2 kolmanda lõigu punkti c alusel Euroopa Parlamendi tehtud muudatusettepanekute kohta nõukogu ühises seisukohas, mis käsitleb järgmist ettepanekut: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv lennujaamamaksude kohta, millega muudetakse komisjoni ettepanekut EÜ asutamislepingu artikli 250 lõike 2 alusel, KOM(2009) 86 (lõplik), punkt 3.
(7)  –	Vt nt 24. mai 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑244/03: Prantsusmaa vs.
parlament ja nõukogu (EKL 2005, lk I 4021, punktid 12–13) ja 11. 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑295/07 P: komisjon vs.
Département du Loiret (EKL 2008, lk I‑9363, punktid 105 ja 106).
(8)  –	Direktiivi vastuvõtmise ettepanekus ette nähtud (KOM(2006)820 (lõplik), 24.1.2007, artikli 1 lõige 2) algse künnise asemele, milleks oli 1 miljon reisijat või 25 000 tonni kaupa aastas, soovitas Euroopa Parlamendi transpordi- ja turismikomisjon 6. juulil 2007 võtta reisijateveo künniseks 5 miljonit reisijat aastas, kõrvaldades viite kaubavedudele (PE392 008, raporti projekt ettepaneku kohta võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv lennujaamamaksude kohta, muudatusettepanek 1). Sama aasta 26. septembril soovitas Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee seevastu kohaldada direktiivi selliste lennujaamade suhtes, mille reisijateveo maht on üle ühe miljoni reisija aastas (viidatud 4. joonealuses märkuses, punkt 2.3). Eriarvamusel oli aga Regioonide Komitee, kes soovitas oma 10. oktoobri 2007. aasta arvamuses kohaldada direktiivi lennujaamade suhtes, mille turuosa liidu reisijate õhuveo koguturul on üle 1% (Regioonide Komitee arvamus teemal „Euroopa lennujaamade tulevik”, ELT C 305, 15.12.2007, lk 11, teine taane). Muudatustega, mille Euroopa Parlament tegi 21. novembril 2007, võeti reisijate aastaseks piirmääraks 5 miljonit ning lisati veel üks piirmäär, mis on seotud üle 15% turuosaga liikmesriigi reisijaveost (COD/2007/0013). 23. juunil 2008 tehti nõukogu ühise seisukohaga veel üks muudatus, mis vastab direktiivi (8332/2/08 REV 2, artikli 1 lõige 2) praegusele tekstile.
(9)  –	Ma pean silmas 1997. aasta ettepanekut (KOM(1997) 154 lõplik), mis võeti tagasi 2001. aastal (KOM(2001) 763 lõplik./2).
(10)  –	Transpordisektori kohta vt nt 17. juuli 1997. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑248/95 ja C‑249/95: SAM Schiffahrt ja Stapf (EKL 1997, lk I‑4475, punkt 23); 12. märtsi 2002. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑27/00 ja C‑122/00: Omega Air jt (EKL 2002, lk I‑2569, punkt 63) ning 9. septembri 2004. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑184/02 ja C‑223/02: Hispaania ja Soome vs . parlament ja nõukogu (EKL 2004, lk I‑7789, punkt 56). Eriti rikkalik on põllumajanduspoliitikaalane kohtupraktika: vt nt 12. juuli 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑189/01: Jippes jt (EKL 2001, lk I‑5689, punkt 80 ja seal viidatud kohtupraktika) ja 14. mai 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑34/08: Azienda Agricola Disarò Antonio jt (EKL 2009, lk I‑4023, punktid 44 ja 76 ja seal viidatud kohtupraktika). Samasuguste kaalutluste kohta keskkonna valdkonnas vt 16. detsembri 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑127/07: Arcelor Atlantique et Lorraine jt (EKL 2008, lk I‑9895, punkt 61).
(11)  –	Vt nt hiljutine 9. märtsi 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑379/08: ERG jt (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 60 ja seal viidatud kohtupraktika); hiljutine 8. juuli 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑343/09: Afton Chemical (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 46). Õhutranspordi valdkonna kohta vt 10. jaanuari 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑344/04: IATA ja ELFAA (EKL 2006, lk I‑403, punkt 80).
(12)  –	Euroopa Kohtu praktika on selles küsimuses järjepidev: vt nt 10 detsembri 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑491/01: British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco (EKL 2002, lk I‑11453, punkt 123); 12. juuli 2005. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑154/04 ja C‑155/04: Alliance for Natural Health jt (EKL 2005, lk I‑6451, punkt 52) ja 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Afton Chemical (punktid 28 ja 42).
(13)  –	Vt 10. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus SAM Schiffahrt ja Stapf (punkt 25 ja seal viidatud kohtupraktika) ja 10. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Omega Air jt (punkt 65).
(14)  –	Vt nt 17. juuli 1963. aasta otsus kohtuasjas 13/63: Itaalia vs . komisjon (EKL 1963, lk 335, eriti lk 358); 13. detsembri 1984. aasta otsus kohtuasjas 106/83: Sermide (EKL 1984, lk 4209, punkt 28) ja 25. oktoobri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑120/99: Itaalia vs . nõukogu (EKL 2001, lk I‑7997, punkt 80).
(15)  –	Vt 5. oktoobri 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑280/93: Saksamaa vs . nõukogu (EKL 1994, lk I‑4973, punkt 74) ja 10. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Arcelor Atlantique et Lorraine jt (punktid 25 ja 26).
(16)  –	Samasugust arutluskäiku valdkondade võrreldavuse seisukohalt vt 10. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Arcelor Atlantique et Lorraine jt (punkt 36).
(17)  –	Tasub meenutada, et ka siis, kui jätta direktiivi kohaldamisala kindlaksmääramisel kaubaveod arvesse võtmata, puudutavad läbipaistvusnormid sellesse kohaldamisalasse langevates lennujaamades kõiki lennuettevõtjaid, sh kaubavedudega tegelevaid ettevõtjaid .
(18)  –	Vt eespool punktid 61 ja 63–65.
(19)  –	Vt eespool, eriti punktis 56 toodud kaalutlusi.
(20)  –	Vt 13. juuli 1962. aasta otsus liidetud kohtuasjades 17/61 ja 20/61: Klöckner-Werke ja Hoesch vs.
Ülemamet (EKL 1962, lk 597, eriti lk 630 ja 631); 15. jaanuari 1985. aasta otsus kohtuasjas 250/83: Finsider vs.
komisjon (EKL 1985, lk 131, punkt 8); 22. mai 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑462/99: Connect Austria (EKL 2003, lk I‑5197, punkt 115) ning 10. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Arcelor Atlantique et Lorraine jt (punkt 39).
(21)  –	10. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Arcelor Atlantique et Lorraine jt (punkt 44).
(22)  –	Vt direktiivi põhjendus 13, mille kohaselt võimaldavad need andmed lennujaamade juhtorganitel „nõuetekohaselt hinnata tulevaste investeeringutega seotud nõudeid”.
(23)  –	Diskrimineerimiskeelu põhimõtte ja proportsionaalsuse põhimõtte vahelise seose kohta vt 23. märtsi 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑535/03: Unitymark ja North Sea Fishermen’s Organisation (EKL 2006, lk I‑2689, punkt 53) ning 10. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Arcelor Atlantique et Lorraine jt (punkt 47). Mittediskrimineerimise kontrolliga ja proportsionaalsuse kontrolliga seotud analüüsitüüpide võrdluse kohta vt kohtujurist Capotorti ettepanek kohtuasjas 114/76: Bela-Mühle Bergmann, milles otsus tehti 5. juulil 1977 (EKL 1977, lk 1211), punkt 6.
(24)  –	Vt 13. mai 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑233/94: Saksamaa vs.
parlament ja nõukogu (EKL 1997, lk I‑2405, punkt 54) ja 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus IATA ja ELFAA (punkt 79).
(25)  –	Vt 10. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Jippes jt (punkt 83).
(26)  –	Vt 11. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Afton Chemical (punkt 46).
(27)  –	Vt eespool punktid 77 ja 82.
(28)  –	Vt direktiivi artikkel 12.
(29)  –	Vt 9. juuli 1985. aasta otsus kohtuasjas 179/84: Bozzetti (EKL 1985, lk 2301, punkt 34) ja 23. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsuse Unitymark ja North Sea Fishermen’s Organisation (punkt 63).
(30)  –	10. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Arcelor Atlantique et Lorraine jt (punkt 59).
(31)  –	24. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Saksamaa vs . parlament ja nõukogu (punkt 56).
(32)  –	24. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Saksamaa vs . parlament ja nõukogu (punkt 56). Samasugust tõendamiskohustust nõudis Euroopa Kohus näiteks 10. joonealuses märkuses viidatud kohtuasjas SAM Schiffahrt ja Stapf (punkt 36).
(33)  –	Vt eespool punktid 67–69.
(34)  –	Direktiiv kordab rahvusvahelise tsiviillennundusorganisatsiooni nõukogu (ICAO nõukogu) 2004. aastal sätestatud lennujaamatasupoliitikat: vt direktiivi põhjendused 9 ja 10.
(35)  –	Vt 12. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco (punkt 177); 12. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Alliance for Natural Health jt (punkt 101).
(36)  –	Vt eespool punkt 46.
(37)  –	Direktiivi põhjendus 19.