62011CC0026
CONCLUSÕES DA ADVOGADA-GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 19 de julho de 2012 (
1
)
Processo C-26/11
Belgische Petroleum Unie VZW e o.
contra
Estado belga
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Grondwettelijk Hof (Bélgica)]
«Combustíveis — Obrigação de comercialização de bioetanol — Diretiva 98/70/CE — Qualidade da gasolina e do combustível para motores diesel — Diretiva 2003/30/CE — Biocombustíveis — Critérios de sustentabilidade — Diretiva 98/34/CE — Procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação»
I — Introdução
1.
Os combustíveis produzidos a partir de matérias-primas agrícolas, os chamados biocombustíveis, podem proteger o clima, uma vez que através da sua combustão só é liberto dióxido de carbono, que as plantas utilizadas na sua produção, por sua vez, retiraram previamente da atmosfera. Uma vez que as matérias-primas podem ser produzidas nos campos europeus, a sua utilização gera uma fonte de rendimentos adicional para a agricultura europeia e reduz, além disso, a dependência do óleo mineral. A Diretiva 2003/30/CE (
2
) (a seguir «diretiva relativa ao biocombustível») tinha, consequentemente, por objetivo promover a utilização reforçada de biocombustíveis.
2.
Contudo, o legislador da União reconheceu entretanto que a utilização de biocombustíveis também apresenta inconvenientes. Por isso, embora tenha reforçado o objetivo da utilização de biocombustíveis através da Diretiva 2009/28/CE (
3
) (a seguir «diretiva relativa à promoção») e da Diretiva 2009/30/CE (
4
), sujeitou-a simultaneamente aos chamados critérios de sustentabilidade, que se destinam a evitar que na produção de biocombustíveis sejam causados determinados danos ambientais, em especial, que sejam afetados solos com elevada biodiversidade ou com grande quantidade de carbono armazenado.
3.
Pouco depois da adoção destas duas diretivas referidas em último, a Bélgica introduziu uma chamada quota de biocombustíveis que obriga as empresas de combustíveis a comercializar uma determinada quantidade de biocombustíveis, que corresponde a 4% da quantidade total de combustíveis convencionais comercializada. Importa agora esclarecer se este regime é compatível com a Diretiva 98/70/CE (
5
), relativa à qualidade dos combustíveis (a seguir «diretiva relativa aos combustíveis»). Esta questão interessa não apenas ao Estado-Membro Bélgica aqui em causa, mas também à maioria dos outros Estados-Membros, nos quais vigoram regras semelhantes (
6
).
4.
Além disso, atendendo ao momento da introdução na Bélgica da quota de biocombustíveis, colocam-se questões acerca dos efeitos no tempo de diretivas. Importa também esclarecer se a Bélgica consultou suficientemente a Comissão, nos termos da Diretiva 98/34/CE (
7
), acerca das disposições belgas controvertidas.
II — Quadro jurídico
A — Direito da União
1. Quanto à diretiva relativa aos combustíveis
5.
A primeira questão diz respeito, e o., à diretiva relativa aos combustíveis, que foi alterada pela Diretiva 2009/30. Esta diretiva referida em último entrou em vigor, nos termos do seu artigo 5.o, no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia, ou seja, no dia 25 de junho de 2009, e, segundo o seu artigo 4.o, devia ser transposta até 31 de dezembro de 2010.
6.
O artigo 3.o da diretiva relativa aos combustíveis, na sua versão nova, regula a qualidade da gasolina. O n.o 3 trata do teor admissível de etanol:
«Os Estados-Membros devem exigir aos fornecedores que assegurem a colocação no mercado de gasolina com […] um teor máximo de etanol de 5% até 2013 […] Os Estados-Membros devem garantir que seja facultada aos consumidores informação adequada sobre o teor de biocombustíveis da gasolina e, em particular, sobre a utilização apropriada das diferentes misturas de gasolina.»
7.
O artigo 3.o, n.o 2, alínea b), e o anexo I da diretiva relativa aos combustíveis, na versão anterior (
8
), também admitiam um teor de etanol até 5%.
8.
A qualidade do gasóleo é regulada no artigo 4.o da diretiva relativa aos combustíveis, na sua nova versão:
«1.   Os Estados-Membros devem assegurar que o gasóleo rodoviário só possa ser colocado no mercado nos seus territórios se satisfizer as especificações ambientais do anexo II.
Não obstante os requisitos do anexo II, os Estados-Membros podem autorizar a colocação no mercado de gasóleo rodoviário com um teor de éster metílico de ácidos gordos (FAME) superior a 7%.
Os Estados-Membros devem assegurar que seja facultada aos consumidores informação adequada sobre o teor de biocombustíveis, em particular o teor de FAME, do gasóleo rodoviário.
[…]»
9.
A versão da diretiva relativa aos combustíveis que vigorou até 25 de junho de 2009, não continha regras acerca do teor de éster metílico de ácidos gordos no gasóleo.
10.
O artigo 5.o da diretiva relativa aos combustíveis que não foi alterado pela Diretiva 2009/30 prevê a livre circulação de combustíveis:
«Nenhum Estado-Membro pode proibir, restringir ou impedir a colocação no mercado de combustíveis que preencham os requisitos da presente diretiva.»
11.
O artigo 6.o da diretiva relativa aos combustíveis, que também não foi alterado, permite aos Estados-Membros, em determinadas condições, preverem exigências mais rigorosas em relação a zonas específicas dentro do seu território, se a poluição atmosférica ou das águas subterrâneas constituir, ou se se puder razoavelmente esperar que constitua, um problema sério e recorrente para a saúde humana ou o ambiente. Medidas desta natureza pressupõem uma autorização da Comissão. Segundo o considerando 20 da diretiva relativa aos combustíveis, este procedimento constitui uma derrogação ao procedimento de informação fixado pela Diretiva 98/34.
12.
No âmbito das alterações à diretiva relativa aos combustíveis pela Diretiva 2009/30, foram introduzidas disposições adicionais relativas à utilização de biocombustíveis. O artigo 7.o-A, n.o 2, da diretiva relativa aos combustíveis obriga os Estados-Membros a reduzir as emissões de gases com efeito de estufa, provocadas por combustível:
«Os Estados-Membros devem exigir aos fornecedores que reduzam, até 31 de dezembro de 2020, de forma tão gradual quanto possível, até 10% das emissões de gases com efeito de estufa ao longo do ciclo de vida, por unidade de energia de combustível e de energia fornecida, por comparação com as normas mínimas para os combustíveis referidas na alínea b) do n.o 5. Esta redução é constituída pelos seguintes elementos:
a)
6% até 31 de dezembro de 2020. Os Estados-Membros podem exigir aos fornecedores, para o efeito, que cumpram os seguintes objetivos intercalares: 2% até 31 de dezembro de 2014 e 4% até 31 de dezembro de 2017;
b)
2% adicionais, enquanto objetivo indicativo a atingir até 31 de dezembro de 2020, nos termos da alínea h) do n.o 1 do artigo 9.o, mediante recurso a um ou aos dois métodos seguintes:
i)
o fornecimento de energia no setor dos transportes para utilização em qualquer tipo de veículo rodoviário, máquina móvel não rodoviária (incluindo embarcações de navegação interior), trator agrícola ou florestal ou embarcação de recreio,
ii)
a utilização de qualquer tecnologia (incluindo a captura e o armazenamento de carbono) capaz de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa ao longo do ciclo de vida, por unidade de energia de combustível ou de energia fornecida;
c)
2% adicionais, enquanto objetivo indicativo a atingir até 31 de dezembro de 2020, nos termos da alínea i) do n.o 1 do artigo 9.o, mediante a utilização de créditos adquiridos através do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo do Protocolo de Quioto, nas condições definidas na Diretiva 2003/87/CE, […] para reduzir as emissões no setor do abastecimento de combustíveis.»
13.
O artigo 7.o-B da diretiva relativa aos combustíveis regula a utilização de biocombustíveis no contexto da prossecução dos seguintes objetivos:
«1.   Independentemente do facto de as matérias-primas serem cultivadas dentro ou fora do território da Comunidade, a energia proveniente dos biocombustíveis só é considerada para efeitos do artigo 7.o-A se cumprir os critérios de sustentabilidade estabelecidos nos n.os 2 a 6 do presente artigo.
[…]
2.   A redução de emissões de gases com efeito de estufa resultante da utilização de biocombustíveis considerados para efeitos do n.o 1 deve ser, pelo menos, de 35%.
[…]»
14.
O artigo 7.o-B, n.os 3 a 5, da diretiva relativa aos combustíveis, exclui serem considerados os biocombustíveis produzidos a partir de matérias-primas provenientes de terrenos ricos em biodiversidade ou com elevado teor de carbono, ou aqueles produzidos em zonas húmidas cujos solos tenham sido drenados para o efeito. Segundo o artigo 7.o-B, n.o 6, importa assegurar o respeito por determinados regimes da União, em matéria agrícola.
2. Quanto à diretiva relativa ao biocombustível
15.
A diretiva relativa ao biocombustível de 2003 foi o primeiro regime de promoção da utilização de biocombustíveis. O artigo 3.o contém objetivos em matéria de utilização de biocombustíveis na área dos transportes:
a)
Os Estados-Membros deverão assegurar que seja colocada nos seus mercados uma proporção mínima de biocombustíveis e de outros combustíveis renováveis, e estabelecem metas indicativas nacionais para o efeito;
b)
i)
o valor de referência dessas metas, calculado com base no teor energético, é de 2% de toda a gasolina e de todo o gasóleo utilizados para efeitos de transporte colocados no mercado, até 31 de dezembro de 2005,
ii)
o valor de referência dessas metas, calculado com base no teor energético, é de 5,75% de toda a gasolina e de todo o gasóleo utilizados para efeitos de transporte colocados no mercado, até 31 de dezembro de 2010.»
3. Quanto à diretiva relativa à promoção
16.
A diretiva relativa ao biocombustível foi substituída pela diretiva relativa à promoção (
9
) de 2009. Esta última contém regras abrangentes acerca da promoção de energia proveniente de fontes renováveis e da consideração deste tipo de energia no âmbito da proteção do clima. Estas regras correspondem em parte às alterações introduzidas em simultâneo na diretiva relativa aos combustíveis.
17.
O artigo 3.o, n.o 4, primeiro parágrafo, da diretiva relativa à promoção contém uma quota obrigatória de utilização de energias provenientes de fontes renováveis no setor dos transportes:
«Cada Estado-Membro deve assegurar que a sua quota de energia proveniente de fontes renováveis consumida por todos os modos de transporte em 2020 represente, pelo menos, 10% do consumo final de energia nos transportes nesse Estado-Membro.»
18.
O artigo 17.o da diretiva relativa à promoção contém critérios de sustentabilidade idênticos aos previstos no artigo 7.o-B da diretiva relativa aos combustíveis.
19.
De resto, o artigo 26.o, n.os 2 e 3, da diretiva relativa à promoção revogou a diretiva relativa ao biocombustível em duas fases:
«2.   Na Diretiva 2003/30/CE, o artigo 2.o, os n.os 2, 3 e 5 do artigo 3.o e os artigos 5.° e 6.° são suprimidos com efeitos a partir de 1 de abril de 2010.
3.   As Diretivas 2001/77/CE e 2003/30/CE são revogadas com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2012.»
20.
Tal como sucedeu com a Diretiva 2009/30, a diretiva relativa à promoção entrou em vigor, nos termos do seu artigo 28.o, em 25 de junho de 2009, e, nos termos do seu artigo 27.o, n.o 1, devia, no essencial, ser transposta até 5 de dezembro de 2010.
4. Quanto à Diretiva 98/34
21.
Segundo a Diretiva 98/34, os Estados-Membros devem consultar a Comissão antes de adotarem determinadas regras suscetíveis de afetar o mercado interno.
22.
O artigo 1.o da Diretiva 98/34 contém a definição dos principais conceitos:
«Para efeitos da presente diretiva entende-se por:
1.
‘Produto’: qualquer produto de fabrico industrial e qualquer produto agrícola, incluindo produtos da pesca.
[…]
3.
‘Especificação técnica’: a especificação que consta de um documento que define as características exigidas de um produto, tais como os níveis de qualidade ou de propriedade de utilização, a segurança, as dimensões, incluindo as prescrições aplicáveis ao produto no que respeita à denominação de venda, à terminologia, aos símbolos, aos ensaios e métodos de ensaio, à embalagem, à marcação e à rotulagem, bem como aos processos de avaliação da conformidade.
[…]
4.
‘Outra exigência’: uma exigência, distinta de uma especificação técnica, imposta a um produto por motivos de defesa, nomeadamente dos consumidores, ou do ambiente, e que vise o seu ciclo de vida após a colocação no mercado, como sejam condições de utilização, de reciclagem, de reutilização ou de eliminação, sempre que essas condições possam influenciar significativamente a composição ou a natureza do produto ou a sua comercialização.
[…]
11.
‘Regra técnica’: uma especificação técnica, outro requisito ou uma regra relativa aos serviços, incluindo as disposições administrativas que lhes são aplicáveis […], sob reserva das disposições referidas no artigo 10.o, qualquer disposição legislativa, regulamentar ou administrativa dos Estados-Membros que proíba o fabrico, a importação, a comercialização, ou a utilização de um produto […]
[…]»
23.
O artigo 8.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 98/34 prevê o dever de informação:
«Sob reserva do disposto no artigo 10.o, os Estados-Membros comunicarão imediatamente à Comissão qualquer projeto de regra técnica, exceto se se tratar da mera transposição integral de uma norma internacional ou europeia, bastando neste caso uma simples informação relativa a essa norma. Enviarão igualmente à Comissão uma notificação referindo as razões da necessidade do estabelecimento dessa regra técnica, salvo se as mesmas já transparecerem do projeto.»
24.
O artigo 10.o da Diretiva 98/34 contém exceções ao dever de informação. Importa salientar aqui a exceção prevista no n.o 1, primeiro travessão:
«1.   Os artigos 8.° e 9.° não são aplicáveis às disposições legislativas, regulamentares ou administrativas dos Estados-Membros ou aos acordos voluntários através dos quais estes:
—
deem cumprimento aos atos comunitários vinculativos cujo efeito seja a adoção de especificações técnicas ou de regras relativas aos serviços.»
B — Direito belga
25.
A quota de biocombustíveis em causa no processo principal, encontra-se regulada na lei de 22 de julho de 2009, relativa à obrigação de incorporação de biocombustível nos combustíveis fósseis introduzidos no consumo (
10
).
26.
O artigo 2.o, n.os 5 a 8, desta lei define os vários biocombustíveis:
«5.
‘FAME’: éster metílico de ácidos gordos do código NC 3824 90 99, que cumpra as especificações da norma NBN EN 14214;
6.
‘Bioetanol’: etanol produzido a partir de biomassa e/ou da parte biodegradável de resíduos do código NC 2207 10 00 com um teor de álcool em percentagens em volume de pelo menos 99% v/v e que cumpra as especificações da norma NBN EN 15376;
7.
‘Bio-ETBE’: bioéter etil-ter-butílico do código NC 2909 19 00, de origem não sintética e que contenha 47% v/v de bioetanol;
8.
‘Biocombustíveis sustentáveis’: biocombustíveis produzidos na Comunidade Europeia (CE) que cumpram os seguintes critérios de sustentabilidade:
—
as matérias-primas têm de ter origem agrícola e têm de ser produzidas com recurso à menor quantidade possível de fertilizantes e pesticidas; a produção deve respeitar pelo menos os requisitos legais de gestão descritos no capítulo com a epígrafe ‘Ambiente’, sob o ponto A, e no n.o 9 do Anexo II do Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da Política Agrícola Comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1290/2005 (CE) n.o 247/2006 e (CE) n.o 378/2007 e revoga o Regulamento (CE) n.o 1782/2003, e os requisitos legais que resultam das boas condições agrícolas e ambientais referidas no Anexo III do mesmo regulamento;
—
as matérias-primas não podem provir de solos agrícolas exteriores à CE que tenham sido recentemente objeto de desflorestação;
—
os biocombustíveis produzidos devem ter por efeito uma redução significativa das emissões de CO2;
—
a produção de biocombustíveis deve cumprir as especificações técnicas impostas pela UE com vista ao respeito de disposições sociais e ecológicas;
O Rei determina, através de decreto real aprovado em conselho de ministros, os meios de prova e, se for esse o caso, o cronograma e o método de cálculo dos critérios acima mencionados.»
27.
Os artigos 4.° e 5.° tratam da quota de biocombustíveis, a atingir através de incorporação em combustível convencional:
«Artigo 4.o § 1. As sociedades petrolíferas registadas que introduzam no consumo produtos de gasolina e/ou produtos de gasóleo estão obrigadas a introduzir igualmente no consumo, no decurso do mesmo ano civil, a seguinte quantidade de biocombustíveis sustentáveis:
—
FAME na proporção mínima de 4% v/v da quantidade de produtos de gasóleo introduzidos no consumo;
—
bioetanol, puro ou sob a forma de bio-ETBE, na proporção mínima de 4% v/v da quantidade de produtos de gasolina introduzidos no consumo.
[…]
Artigo 5.o A introdução no consumo de biocombustíveis sustentáveis prevista no artigo 4.o ocorre mediante a sua mistura com produtos de gasolina e/ou produtos de gasóleo introduzidos no consumo, em observância das normas de produto NBN EN 590 para os produtos de gasóleo e NBN EN 228 para os produtos de gasolina.»
28.
Segundo o artigo 13.o desta lei, a mesma deveria vigorar de 1 de julho de 2009 a 30 de junho de 2011, mas por decreto real de 23 de junho de 2011 (
11
) o seu período de vigência foi prorrogado até 30 de junho de 2013.
III — Pedido de decisão prejudicial
29.
Várias empresas belgas do setor dos combustíveis (a seguir «Belgische Petroleum Unie e o.») impugnam a quota de biocombustíveis junto do Tribunal Constitucional belga. No presente processo o Tribunal Constitucional submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:
«1.
Os artigos 3.°, 4.° e 5.° da diretiva relativa aos combustíveis, assim como, caso aplicável, o artigo 4.o, n.o 3, do Tratado da União Europeia e os artigos 26.°, n.o 2, 28.° e 34.° a 36.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma disposição legal nos termos da qual as sociedades petrolíferas registadas que introduzam no consumo produtos de gasolina e/ou produtos de gasóleo estão obrigadas a introduzir igualmente no consumo, no decurso do mesmo ano civil, uma quantidade de biocombustíveis sustentáveis, ou seja, bioetanol, puro ou sob a forma de bio-ETBE, na proporção mínima de 4% v/v da quantidade de produtos de gasolina introduzidos no consumo, e FAME na proporção mínima de 4% v/v da quantidade de produtos de gasóleo introduzidos no consumo?
2.
Em caso de resposta negativa à primeira questão prejudicial, o artigo 8.o da Diretiva 98/34 […], deve ser interpretado no sentido de que, não obstante o artigo 10.o, n.o 1, primeiro travessão, da mesma diretiva, impõe a obrigação de comunicar à Comissão um projeto de norma, com base na qual as sociedades petrolíferas registadas que introduzam no consumo produtos de gasolina e/ou produtos de gasóleo, estão obrigadas a introduzir igualmente no consumo, no decurso do mesmo ano civil, uma quantidade de biocombustíveis sustentáveis, ou seja, bioetanol, puro ou sob a forma de bio-ETBE, na proporção mínima de 4% v/v da quantidade de produtos de gasolina introduzidos no consumo, e FAME na proporção mínima de 4% v/v da quantidade de produtos de gasóleo introduzidos no consumo?»
30.
A Belgische Petroleum Unie e o., a Belgian Bioethanol Association VZW e o. (a seguir «Belgian Bioethanol e o.»), o Reino da Bélgica, o Reino dos Países Baixos e a Comissão Europeia apresentarem observações escritas. Estes intervenientes, com exceção dos Países Baixos, pronunciaram-se ainda na audiência realizada em 7 de junho de 2012.
IV — Apreciação jurídica
A — Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial
31.
A Belgian Bioethanol e o. põem em causa a admissibilidade do pedido, por não ter relação com o litígio pendente no Tribunal Constitucional belga. No processo principal foi invocada a violação do comércio livre e da livre iniciativa garantidos pelo direito belga; não foi alegada a violação das disposições de direito da União mencionadas no pedido.
32.
No entanto, as questões relativas à interpretação do direito da União, submetidas pelo juiz nacional no quadro regulamentar e factual que este define sob a sua responsabilidade, e cuja exatidão não compete ao Tribunal de Justiça verificar, gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só se pode recusar a pronunciar-se sobre um pedido de decisão prejudicial apresentado por um órgão jurisdicional nacional, quando for manifesto que a interpretação solicitada do direito da União não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (
12
).
33.
O Tribunal Constitucional parte do princípio de que se verificaria uma violação do comércio livre e da livre iniciativa caso a quota de biocombustíveis belga violasse as acima referidas disposições de direito da União. Neste sentido, não é possível afirmar que o pedido de decisão prejudicial não tem manifestamente qualquer relação com o objeto do processo principal. O pedido de decisão prejudicial é, pois, admissível.
B — Quanto à diretiva relativa aos combustíveis
34.
Através da sua primeira questão prejudicial, o Tribunal Constitucional pretende essencialmente saber se a quota de biocombustíveis é compatível com os artigos 3.°, 4.° e 5.° da diretiva relativa aos combustíveis. É certo que a questão apenas faz referência à obrigação prevista no artigo 4.o da lei belga em causa no processo principal, de introduzir no consumo uma determinada quota de biocombustíveis, mas importa ter igualmente em consideração que nos termos do artigo 5.o da referida lei tal ocorre por via da mistura com combustíveis convencionais.
1. Quanto aos artigos 3.° e 4.° da diretiva relativa aos combustíveis
35.
A quota de biocombustíveis belga seria em todo o caso inadmissível se a mistura de combustíveis daí resultante não respeitasse as especificações da gasolina e do gasóleo, previstas nos artigos 3.° e 4.° da diretiva relativa aos combustíveis.
36.
No tocante à nova redação da diretiva relativa aos combustíveis esta questão não é problemática. O artigo 3.o, n.o 3, e o artigo 4.o, n.o 1, segundo parágrafo, fazem respetivamente referência ao teor máximo de etanol na gasolina (5%) e de éster metílico de ácidos gordos no gasóleo (7%). O regime belga, que prevê a introdução no consumo de respetivamente 4% de biocombustíveis através da mistura com combustíveis convencionais, não obriga a que se exceda o referido limiar. Consequentemente, não existe qualquer contradição.
37.
À luz da antiga redação da diretiva relativa aos combustíveis a situação já é diferente. É certo que o artigo 3.o, n.o 2, alínea b), e o anexo I também preveem, no que respeita à gasolina, um teor de etanol até 5%, mas já nada se diz quanto à incorporação de éster metílico de ácidos gordos no gasóleo.
38.
Porém, quando a quota de biocombustíveis belga entrou em vigor em 1 de julho de 2009, já a Diretiva 2009/30, que altera a diretiva relativa aos combustíveis, tinha alterado esta diretiva e, em especial, os artigos 3.° e 4.° aqui em causa. Estas alterações entraram em vigor ao mesmo tempo que a nova diretiva, independentemente do prazo de transposição (
13
). Não existem disposições transitórias especiais que prevejam a manutenção em vigor das disposições antigas em relação a determinados casos. Por isso, os artigos 3.° e 4.° da versão antiga já não podem ser utilizados como critério para apreciação da quota de biocombustíveis belga.
39.
Consequentemente, importa constatar, com base na nova redação da diretiva relativa aos combustíveis, que a quota de biocombustíveis é compatível com os seus artigos 3.° e 4.°
2. Quanto ao artigo 5.o da diretiva relativa aos combustíveis
40.
Na realidade, os intervenientes discutem essencialmente o artigo 5.o da diretiva relativa aos combustíveis, que não foi afetado pelas alterações introduzidas na referida diretiva em 2009. Segundo esta disposição, os Estados-Membros não podem proibir, restringir ou impedir a colocação no mercado de combustíveis que preencham os requisitos da presente diretiva. A Belgische Petroleum Unie e o. entendem que a obrigação de incorporar biocombustíveis restringe a introdução no consumo de combustíveis, por constituir uma condição suplementar para a introdução no consumo de combustíveis que já cumpriam as demais exigências da diretiva em causa.
a) Quanto à interpretação do artigo 5.o da diretiva relativa aos combustíveis
41.
Esta posição orienta-se nas proibições de restrição das liberdades fundamentais, as quais se verificam logo quando a medida for suscetível de entravar, direta ou indiretamente, efetiva ou potencialmente, o comércio intracomunitário (
14
) ou de impedir, entravar ou tornar menos atrativo o exercício da liberdade fundamental (
15
). Efetivamente, afigura-se à primeira vista razoável concluir que o legislador, ao introduzir no artigo 5.o da diretiva relativa aos combustíveis a proibição de restrição, se quis orientar por essas proibições de restrição já conhecidas. Também é manifesto que esta disposição — tal como o direito derivado remanescente — deve ser interpretada, em caso de dúvida, em conformidade com as liberdades fundamentais.
42.
Não obstante, daqui não resulta que o artigo 5.o da diretiva relativa aos combustíveis deva ser considerado uma liberdade fundamental e, por conseguinte, obste a toda e qualquer restrição à comercialização de combustíveis regulares, o que também se aplicaria, segundo a letra da disposição em causa, a situações puramente internas. Na realidade, as liberdades fundamentais do direito da União (
16
) têm um objetivo completamente distinto do da proibição de restrição do artigo 5.o Este último resulta, em especial, do contexto normativo e dos próprios objetivos da diretiva relativa aos combustíveis.
43.
A diretiva relativa aos combustíveis não visa uma harmonização total do comércio dos combustíveis. Pelo contrário, está em causa aproximar, segundo o seu considerando 1, as especificações dos combustíveis, ou seja, as regras relativas à composição e às características dos combustíveis, tudo de modo a evitar entraves ao comércio em virtude de diferentes níveis de exigência. Por isso, afigura-se evidente que a proibição de restrição só se reporta a regimes que tenham por objeto as especificações dos combustíveis.
44.
A favor desta tese releva ainda a única derrogação expressamente prevista, o artigo 6.o da diretiva relativa aos combustíveis, que tem exclusivamente por objeto a adoção de especificações ambientais mais rigorosas. Caso a intenção do legislador tivesse sido a de prever, através do artigo 5.o, uma proibição de restrição abrangente, deveria ter adotado um regime derrogatório mais abrangente. Este regime também abarcaria potenciais restrições não abrangidas pelo artigo 6.o, como, por exemplo, regulamentações de preços, regras em matéria de segurança na comercialização dos combustíveis ou disposições relativas à publicidade aos combustíveis.
45.
Outros regimes de direito derivado, como, por exemplo, em matéria da tributação dos produtos à base de óleos minerais (
17
), confirmam o âmbito limitado da proibição de restrição contido na diretiva relativa aos combustíveis. Um imposto deste tipo também careceria, no âmbito de uma proibição de restrição entendida em sentido amplo, de justificação; porém, em nenhum lugar se alude à relação entre o imposto e a proibição de restrição.
46.
Em suma, há que constatar que o artigo 5.o da diretiva relativa aos combustíveis se opõe exclusivamente a regimes diretamente relacionados com as especificações dos combustíveis.
b) Quanto à aplicação da proibição de restrição prevista no artigo 5.o da diretiva relativa aos combustíveis
47.
De um ponto de vista formal, a quota de biocombustíveis belga em causa no processo, não contém especificações adicionais relativas aos combustíveis. A Bélgica, a Belgian Bioethanol Association e a Comissão referem, com razão, que a obrigação de colocação no mercado de biocombustíveis, através de mistura, não se refere a cada litro individualizado de combustível. Os produtores podem eles próprios decidir se incorporam a cada litro 4% de biocombustível ou se vendem uma determinada parte sem mistura e acrescentam a outra parte respetivamente uma maior quantidade de biocombustível.
48.
Porém, em termos de resultado, o regime belga não deixa de conter uma especificação adicional relativa ao combustível, pois as empresas de combustíveis têm, em todo o caso, de incorporar biocombustíveis em quantidades consideráveis de combustíveis por si introduzidos no consumo. O facto de poderem incorporar diferentes quantidades de biocombustíveis em determinadas quantidades de combustível, desde que, em termos totais, coloquem no mercado quantidades suficientes de biocombustível sem ultrapassarem os limites máximos previstos na diretiva relativa aos combustíveis, não altera nada quanto à natureza da obrigação: quantidades elevadas dos combustíveis colocados no mercado devem ser misturadas com biocombustíveis.
49.
Embora os Países Baixos enumerem outros caminhos para introduzir no consumo as respetivas quantidades de biocombustível, não são esses os que relevam para o processo principal. Isto porque, segundo o artigo 5.o da lei belga, os biocombustíveis são introduzidos no consumo mediante a sua mistura com gasolina ou gasóleo.
50.
Aliás, o Tribunal Constitucional belga chegou a uma conclusão semelhante, ao referir — como o Conselho de Estado belga (
18
) também já tinha feito anteriormente no âmbito do processo legislativo — que o regime belga constitui uma «norma de produto», na aceção das disposições relativas à distribuição de competência interna (
19
).
51.
Esta especificação adicional do combustível restringe a introdução no consumo daqueles combustíveis aos quais se reporta a diretiva relativa aos combustíveis. É menos atrativo introduzir estes combustíveis no consumo se a empresa de combustíveis for obrigada a colocar no mercado 4% de biocombustíveis. O cumprimento desta obrigação pode implicar custos mais elevados ou riscos acrescidos.
52.
Posto isto, em princípio a quota de biocombustíveis restringe efetivamente, na aceção do artigo 5.o da diretiva relativa aos combustíveis, a introdução no consumo de combustíveis.
c) Quanto a possíveis derrogações à proibição de restrição prevista no artigo 5.o da diretiva relativa aos combustíveis
53.
Importa, contudo, apreciar ainda em que medida a quota de biocombustíveis pode ser abrangida por uma derrogação à proibição de restrição prevista no artigo 5.o da diretiva relativa aos combustíveis. As derrogações podem estar consagradas nesta ou noutras diretivas.
i) Quanto aos artigos 3.° e 4.° da diretiva relativa aos combustíveis
54.
Os artigos 3.°, n.o 3, e 4.°, n.o 1, segundo parágrafo, da diretiva relativa aos combustíveis não podem constituir uma derrogação ao artigo 5.o É certo que, de acordo com estas disposições, os Estados-Membros têm de admitir certas misturas, mas daí não resulta que possam exigir a incorporação de biocombustíveis.
ii) Quanto ao artigo 6.o da diretiva relativa aos combustíveis
55.
Também não se afigura ser possível que o regime derrogatório consagrado no artigo 6.o da diretiva relativa aos combustíveis seja aplicável a especificações de combustíveis ambientais mais rigorosas. É que a autorização da Comissão necessária para tal não existe. O parecer da Comissão de 15 de agosto de 2007 relacionado com um projeto de lei belga anterior (
20
), ao qual foi feito referência por várias vezes no processo, não foi emitido com base no artigo 6.o, mas sim no âmbito do procedimento a que se refere a Diretiva 98/34. O mencionado parecer também não continha qualquer aprovação pela Comissão em relação à quota de biocombustíveis belga.
iii) Quanto aos artigos 7.°-A e 7.°-B da diretiva relativa aos combustíveis
56.
No entanto, a quota de biocombustíveis poderia basear-se no artigo 7.o-A, n.o 2, da diretiva relativa aos combustíveis. Segundo esta disposição, os Estados-Membros obrigam os fornecedores a reduzirem as emissões de gases com efeito de estufa em determinada percentagem, por unidade de energia de combustível fornecida. O considerando 9 da Diretiva 2009/30, que introduziu este objetivo na diretiva relativa aos combustíveis, refere que pelo menos em parte o referido deve ser atingido através da utilização de biocombustíveis. Dentro desta linha, o artigo 7.o-B, n.o 2, da diretiva relativa aos combustíveis exige que a redução de emissões de gases com efeito de estufa resultante da utilização de biocombustíveis deve ser num primeiro momento, pelo menos de 35%, a seguir de 50%, e por fim de 60%. Deste modo, a imposição às empresas de combustíveis de utilização de biocombustíveis não pode estar em contradição com a diretiva relativa aos combustíveis e, em particular, com o seu artigo 5.o
57.
É certo que o prazo de transposição destas disposições ainda não tinha decorrido quando foi adotada a quota de biocombustíveis belga. Porém, a diretiva produz efeitos jurídicos nos Estados-Membros a partir do momento da sua entrada em vigor (
21
) e também pode, evidentemente, ser transposta antes do decurso do prazo previsto para o efeito (
22
). Assim sendo, a Bélgica pode invocar o artigo 7.o-A, n.o 2, ainda antes do fim do prazo de transposição.
58.
Contudo, como foi acertadamente realçado pela Belgische Petroleum Unie e o., os biocombustíveis só podem, nos termos do artigo 7.o-B, n.o 1, da diretiva relativa aos combustíveis, ser considerados para efeitos de cumprimento da referida obrigação se tiverem sido produzidos com respeito pelos critérios de sustentabilidade estabelecidos no artigo 7.o-B, n.os 3 a 6. Estes critérios proíbem, em especial, a utilização de determinados solos de elevado valor ambiental e exigem — na produção de biocombustível ou das respetivas matérias-primas dentro da União — o respeito pelo direito do ambiente agrícola da União.
59.
Deste modo, a quota de biocombustíveis belga só fica abrangida pelo artigo 7.o-A, n.o 2, da diretiva relativa aos combustíveis caso se assegure que os biocombustíveis e as matérias-primas utilizadas foram produzidos com respeito pelos critérios de sustentabilidade previstos no artigo 7.o-B, n.os 3 a 6.
60.
A questão de saber se as disposições belgas garantem esta situação não constitui objeto do pedido de decisão prejudicial e também não pode ser apreciada com base nos dados fornecidos no referido pedido. Por isso, esta questão deve ainda ser apreciada pelo Tribunal Constitucional. No entanto, não é evidente que a definição de biocombustíveis sustentáveis, prevista no artigo 2.o, n.o 8, da lei belga de 22 de julho de 2009, seja suficiente para esse efeito.
iv) Quanto à diretiva relativa à promoção
61.
À diretiva relativa à promoção aplica-se, em princípio, o referido a propósito dos artigos 7.°-A e 7.°-B da diretiva relativa aos combustíveis. A quota de biocombustíveis constitui um meio que contribui para o preenchimento da quota de utilização de energias provenientes de fontes renováveis no setor dos transportes, nos termos do artigo 3.o, n.o 4, da diretiva relativa à promoção. Porém, para o efeito só pode ser considerado biocombustível que tenha sido produzido com respeito pelos critérios de sustentabilidade. Assim sendo, a aplicação desta diretiva nada poderia alterar em relação à conclusão que resulta da apreciação feita à luz da diretiva relativa aos combustíveis.
v) Quanto ao artigo 3.o da diretiva relativa ao biocombustível
62.
Mesmo que não se encontre assegurado o respeito pelos critérios de sustentabilidade, ainda assim seria pensável basear a quota de biocombustíveis no artigo 3.o, n.o 1, da diretiva relativa ao biocombustível de 2003. Segundo esta disposição, os Estados-Membros, devem assegurar no setor dos transportes, pela fixação de metas nacionais indicativas, que até 31 de dezembro de 2010 se atinja uma quota mínima de biocombustível de 5,75% da quantidade total de gasolina e de gasóleo posta à venda no mercado nacional para efeitos de transporte.
63.
Tal como o Tribunal de Justiça declarou, a diretiva relativa ao biocombustível não impõe aos Estados-Membros os meios para atingir essas metas indicativas, mas confere-lhe, a esse respeito, a livre escolha quanto às medidas a adotar, dispondo assim os referidos Estados-Membros de uma ampla margem de apreciação. De acordo com o referido, a fixação de uma quota de biocombustíveis obrigatória às companhias petrolíferas constitui, designadamente, um meio adequado para o efeito (
23
). Por esse motivo, a proibição de restrição, prevista no artigo 5.o da diretiva relativa aos combustíveis, não pode, em princípio, impedir tal quota.
64.
Não obstante, o considerando 21 da diretiva relativa ao biocombustível recorda que as políticas dos Estados-Membros de promoção da utilização de biocombustíveis não devem conduzir à proibição da livre circulação de combustíveis que cumpram as especificações ambientais harmonizadas da Comunidade. A diretiva relativa ao biocombustível deve ser interpretada de modo que as medidas destinadas à sua execução cumpram a livre circulação de mercadorias, na aceção do artigo 34.o TFUE (
24
). Por isso, não podem introduzir restrições ilícitas ao comércio de combustíveis.
65.
A quota de biocombustíveis, tal como já se expôs supra, torna menos atrativo o comércio de combustíveis convencionais que cumpram as especificações da diretiva relativa aos combustíveis (
25
). Assim sendo, o pedido de decisão prejudicial parte aparentemente do princípio de que as disposições belgas em causa no processo restringem a livre circulação de mercadorias (
26
), ou seja, que a quota abrange tanto combustíveis importados como aqueles que são introduzidos no consumo no território nacional. Mas mesmo que só fosse abrangida a produção de combustíveis nacional, ainda assim a quota de biocombustíveis poderia restringir de forma indireta a importação de petróleo bruto ou de outros produtos preliminares necessários para a produção de combustíveis. Pois seria menos atrativo produzir combustível para o consumo interno a partir dos referidos produtos.
66.
As medidas nacionais suscetíveis de criarem entraves ao comércio intracomunitário podem ser justificadas por exigências imperativas ligadas à proteção do ambiente, desde que as medidas em causa sejam proporcionadas ao objetivo prosseguido (
27
).
67.
Caso o legislador da União já tenha adotado regras acerca da matéria em causa, estas servem de fundamento para a referida justificação, mas devem ser respeitadas (
28
).
68.
Tal como demonstra o acórdão Plantanol (
29
), proferido a propósito da diretiva relativa ao biocombustível, os Estados-Membros podiam num primeiro momento pressupor que uma quota de biocombustíveis no âmbito dos parâmetros previstos se justificava sem quaisquer restrições adicionais por exigências imperativas da proteção do ambiente.
69.
Porém, o artigo 7.o-B, n.os 3 a 6, da diretiva relativa aos combustíveis e o artigo 17.o da diretiva relativa à promoção, que substituiu a diretiva relativa ao biocombustível, revelam que a União deixou entretanto, sem mais, de considerar a utilização de biocombustíveis como uma exigência imperativa da proteção do ambiente. Segundo o considerando 11 da Diretiva 2009/30 e o considerando 69 da diretiva relativa à promoção, os terrenos ricos em biodiversidade têm de ser protegidos de uma destruição através da obtenção de matérias-primas para a produção de biocombustíveis. O mesmo se aplica, nos termos dos considerandos 12 e 14 da Diretiva 2009/30, e nos termos dos considerandos 70 e 72 da diretiva relativa à promoção, em relação a terrenos ricos em carbono no solo ou na vegetação, uma vez que as consequências negativas da libertação desse carbono poderiam prevalecer sobre as vantagens da utilização de biocombustíveis.
70.
Embora estes novos entendimentos realçados acerca dos riscos da promoção dos biocombustíveis já pesassem antes da adoção das duas diretivas de 2009, deviam, pelo menos a partir desse momento, ser do conhecimento dos Estados-Membros. Por isso, têm de ser considerados no âmbito da apreciação da justificação de restrições à livre circulação de mercadorias por razões de proteção do ambiente.
71.
Não obstante, os prazos de transposição das diretivas reconhecem que a adaptação do direito interno carece de tempo. Por isso, para efeitos de apreciação de regimes existentes, os critérios de sustentabilidade só relevam a partir do momento do decurso do prazo de transposição dessas diretivas, ou seja, a partir de 30 de dezembro de 2010, data que constitui o termo do prazo de transposição das alterações à diretiva relativa aos combustíveis.
72.
Porém, isto não se aplica a novas restrições, como a quota de biocombustíveis belga, que só foi adotada após a entrada em vigor da diretiva relativa à promoção e da Diretiva 2009/30.
73.
Nessa altura, apesar de os Estados-Membros não se encontrarem obrigados a adotar medidas de transposição das diretivas antes de expirar o prazo para tal previsto, resultava da aplicação do artigo 4.o, n.o 3, TUE em conjugação com o artigo 288.o, terceiro parágrafo, TFUE, bem como das próprias diretivas, que, durante esse prazo, deviam abster-se de adotar disposições suscetíveis de comprometer seriamente o resultado prescrito por essa diretiva (
30
).
74.
Não é de excluir que esta «proibição da frustração» (
31
) obstava à introdução de uma quota de biocombustíveis sem respeito pelos critérios de sustentabilidade. É possível que o aumento da procura de biocombustíveis fez com que, no momento da produção das matérias-primas, surgissem desde logo danos insuscetíveis de posterior reparação, os quais se pretendiam evitar através dos critérios de sustentabilidade.
75.
Contudo, não é necessário decidir, em termos definitivos, se a proibição da frustração é aplicável. Isto porque aqui não está em causa apreciar se a diretiva relativa à promoção e a Diretiva 2009/30 se opõem à quota de biocombustíveis belga, mas sim se a restrição da livre circulação de mercadorias por via da quota de biocombustíveis belga é suscetível de ser justificada por exigências imperativas ligadas à proteção do ambiente e, por conseguinte, se a diretiva relativa ao biocombustível permite uma derrogação da proibição de restrição prevista no artigo 5.o da diretiva relativa aos combustíveis. No âmbito da interpretação desta causa de justificação devem, sem mais, ser respeitadas as apreciações feitas pelo legislador da União em atos jurídicos válidos. Neste contexto, não se afigura necessário recorrer à proibição da frustração, nem aguardar pelo decurso do prazo de transposição (
32
).
76.
Daqui resulta que a Bélgica só pode invocar a diretiva relativa ao biocombustível para efeitos de justificação se a quota de biocombustíveis respeitar os critérios de sustentabilidade.
77.
Caso o Tribunal de Justiça não concorde com o meu entendimento, segundo o qual na aplicação do artigo 3.o, n.o 1, da diretiva relativa ao biocombustível há que considerar os critérios de sustentabilidade, importa referir que qualquer justificação através desta diretiva tinha de cessar em 1 de janeiro de 2012, uma vez que foi revogada, com efeitos a partir dessa data, pelo artigo 26.o, n.o 3, da diretiva relativa à promoção.
vi) Quanto ao artigo 193.o TFUE
78.
A Bélgica também invoca o artigo 193.o TFUE, que permite aos Estados-Membros introduzir medidas reforçadas de proteção do ambiente. Porém, uma quota de biocombustíveis que não respeite os critérios de sustentabilidade não constitui uma medida reforçada de proteção, mas, pelo contrário, enfraquece a proteção do ambiente face ao nível de proteção conferido na União.
79.
Mesmo assim, o artigo 193.o TFUE só se aplica em relação às medidas de proteção do ambiente baseadas no artigo 192.o TFUE. Porém, os critérios de sustentabilidade assentam, segundo o considerando 95 da diretiva relativa à promoção e o considerando 23 da Diretiva 2009/30, na competência em matéria de funcionamento do mercado interno, consagrada no artigo 114.o TFUE. Neste caso, as medidas reforçadas de proteção só são admissíveis se cumprirem os requisitos do artigo 114.o, n.os 5 a 7, TFUE. Porém, os requisitos destas disposições não se verificam, desde logo, porque a Bélgica não apresentou junto da Comissão o respetivo requerimento.
vii) Conclusão provisória
80.
A quota de biocombustíveis belga só é compatível com a diretiva relativa aos combustíveis se cumprir os critérios de sustentabilidade previstos no artigo 7.o-B, n.os 3 a 6.
3. Quanto às referidas disposições de direito primário
81.
Não é necessário analisar, especificamente, as disposições de direito primário indicadas a título subsidiário pelo Tribunal Constitucional, ou seja, o artigo 4.o, n.o 3, TUE e os artigos 26.°, n.o 2, 28.° e 34.° a 36.° TFUE. Se a quota de biocombustíveis belga respeitar os critérios de sustentabilidade, também é compatível com o mercado interno, uma vez que visa a transposição de uma obrigação de direito derivado não contestada. Mas, pelo contrário, se não respeitar os critérios de sustentabilidade, é inadmissível desde logo à luz do próprio direito derivado.
4. Quanto à resposta à primeira questão
82.
Importa, assim, responder à primeira questão que os artigos 3.°, 4.°, 5.°, 7.°-A e 7.°-B da diretiva relativa aos combustíveis devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma disposição legal, adotada depois de 25 de junho de 2009, nos termos da qual as sociedades petrolíferas registadas que introduzam no consumo produtos de gasolina e/ou produtos de gasóleo estão obrigadas a introduzir igualmente no consumo, no decurso do mesmo ano civil, uma quantidade de biocombustíveis sustentáveis, ou seja, bioetanol, puro ou sob a forma de bio-ETBE, na proporção mínima de 4% v/v da quantidade de produtos de gasolina introduzidos no consumo, e éster metílico de ácidos gordos na proporção mínima de 4% v/v da quantidade de produtos de gasóleo introduzidos no consumo, através da mistura respetivamente com gasolina ou gasóleo, desde que na produção desses biocombustíveis sejam imperativamente respeitados os critérios de sustentabilidade previstos no artigo 7.o-B da referida diretiva.
C — Quanto à consulta à Comissão
83.
O Tribunal Constitucional pretende através da segunda questão esclarecer se a Bélgica tinha de consultar a Comissão nos termos do artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 98/34, acerca do regime controvertido em matéria de introdução da quota de biocombustíveis, em momento anterior ao da entrada em vigor deste regime.
84.
Nos termos do artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 98/34, os Estados-Membros comunicarão imediatamente à Comissão qualquer projeto de regra técnica.
85.
Segundo jurisprudência assente a Diretiva 98/34 tem como objetivo, através de um controlo preventivo, proteger a livre circulação de mercadorias, que constitui um dos fundamentos da União. Este controlo é útil na medida em que regras técnicas abrangidas por essa diretiva podem constituir entraves às trocas comerciais de mercadorias entre os Estados-Membros, os quais só podem ser autorizados se forem necessários para satisfazer exigências imperativas na prossecução de um objetivo de interesse geral (
33
).
86.
Uma vez que a obrigação de notificação prevista no artigo 8.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 98/34 constitui um meio essencial para a realização deste controlo comunitário, a eficácia deste controlo será tanto mais reforçada quanto essa diretiva for interpretada no sentido de que a inobservância da obrigação de notificação constitui um vício processual essencial, suscetível de acarretar a inaplicabilidade das regras técnicas em causa, de modo que estas não podem ser opostas aos particulares (
34
).
87.
Daí o Tribunal Constitucional perguntar se a quota de biocombustíveis belga constitui uma regra técnica a comunicar, na aceção da Diretiva 98/34.
88.
Neste contexto, deve recordar-se que, segundo a jurisprudência, decorre do artigo 1.o, n.o 11, da Diretiva 98/34 que o conceito de «regra técnica» se decompõe em três categorias, a saber, em primeiro lugar, a «especificação técnica» na aceção do artigo 1.o, n.o 3, desta diretiva, em segundo lugar, a «outra exigência» conforme definida no artigo 1.o, n.o 4, da referida diretiva e, em terceiro lugar, a proibição de fabrico, de importação, de comercialização ou de utilização de um produto, referida no artigo 1.o, n.o 11, da mesma diretiva (
35
).
89.
A quota de biocombustíveis não contém qualquer proibição e no presente caso é irrelevante apreciar a questão de saber se a circunstância de não se ter de incorporar biocombustível em cada litro de combustível exclui a existência de uma especificação técnica. Isto porque a referida quota constitui, em todo caso, uma «outra[s] exigência[s]», na aceção do artigo 1.o, n.o 4, da Diretiva 98/34.
90.
Um caso deste tipo verifica-se segundo a jurisprudência caso as disposições em causa possam influenciar de forma significativa a composição, a natureza ou a comercialização do produto em causa (
36
). Uma vez que a quota de biocombustíveis se atinge através da mistura de biocombustíveis com gasolina e gasóleo, a mesma influencia a composição e a comercialização destes produtos.
91.
O artigo 10.o, n.o 1, primeiro travessão, da Diretiva 98/34, invocado pelo Tribunal Constitucional, não afasta a obrigação de pedir consulta. É que este regime derrogatório só se aplica a medidas através das quais os Estados-Membros deem cumprimento a atos da União vinculativos cujo efeito seja a adoção de especificações técnicas ou de regras relativas aos serviços.
92.
Contudo, a quota de biocombustíveis não corresponde a nenhuma especificação da União, transpondo antes uma obrigação do direito da União, que confere aos Estados-Membros uma margem de decisão considerável. Para evitar erros ao fazer uso dessa margem de decisão a consulta à Comissão afigura-se, em princípio, como necessária.
93.
Mas, não obstante, a Comissão alega, com razão, que no processo principal a consulta não era necessária.
94.
Isto porque o Tribunal de Justiça já decidiu que, atendendo ao objetivo da Diretiva 98/34 exposto no n.o 85 supra, as alterações introduzidas num projeto de regra técnica já notificado à Comissão em conformidade com o disposto no artigo 8.o, n.o 1, primeiro parágrafo, da Diretiva 98/34, que apenas impliquem, em relação ao projeto notificado, uma flexibilização das condições de utilização do produto em causa e que, por isso, reduzam o eventual impacto da regra técnica nas trocas comerciais, não constituem uma alteração significativa. Consequentemente, essas alterações não estão sujeitas à obrigação de notificação prévia (
37
).
95.
De acordo com o pedido de decisão prejudicial, a Bélgica consultou a Comissão a propósito de um projeto de lei anterior, segundo o qual a gasolina deveria conter 7% de etanol e o gasóleo 5% de éster metílico de ácidos gordos (
38
). A Comissão entendeu a esse respeito, que o artigo 3.o da diretiva relativa aos combustíveis só admitia um teor máximo de 5% de etanol, no caso da gasolina, que o artigo 4.o, em relação ao gasóleo, não previa qualquer parte de éster metílico de ácidos gordos, e que o artigo 5.o obsta a regimes que prevejam uma determinada quota de biocombustíveis por cada litro de combustível.
96.
A quota de biocombustíveis belga em causa no processo foi configurada tendo em conta estas observações e a alteração, entretanto ocorrida, dos artigos 3.° e 4.° da diretiva relativa aos combustíveis. As quotas ficam abaixo dos teores máximos para a gasolina e o gasóleo. Também não se reportam necessariamente a cada litro de combustível.
97.
Por conseguinte, está em causa uma mera flexibilização do regime anterior, que não exige um novo pedido de consulta à Comissão.
98.
Deste modo, importa responder à segunda questão que um projeto de norma, com base na qual as sociedades petrolíferas registadas que introduzam no consumo produtos de gasolina e/ou produtos de gasóleo, estão obrigadas a introduzir igualmente no consumo, no decurso do mesmo ano civil, uma quantidade de biocombustíveis sustentáveis, através da mistura respetivamente com gasolina ou gasóleo, deve, em princípio, ser comunicado à Comissão, nos termos do artigo 8.o da Diretiva 98/34, por se tratar de outra exigência. Contudo, esta obrigação de comunicação inexiste se o mencionado projeto constituir uma mera flexibilização de um projeto já previamente comunicado.
V — Conclusão
99.
Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda ao pedido de decisão prejudicial nos seguintes termos:
1.
Os artigos 3.°, 4.°, 5.°, 7.°-A e 7.°-B da Diretiva 98/70/CE, na redação da Diretiva 2009/30/CE, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma disposição legal, adotada depois de 25 de junho de 2009, nos termos da qual as sociedades petrolíferas registadas que introduzam no consumo produtos de gasolina e/ou produtos de gasóleo estão obrigadas a introduzir igualmente no consumo, no decurso do mesmo ano civil, uma quantidade de biocombustíveis sustentáveis, ou seja, bioetanol, puro ou sob a forma de bio-ETBE, na proporção mínima de 4% v/v da quantidade de produtos de gasolina introduzidos no consumo, e éster metílico de ácidos gordos na proporção mínima de 4% v/v da quantidade de produtos de gasóleo introduzidos no consumo, através da mistura respetivamente com gasolina ou gasóleo, desde que na produção desses biocombustíveis se respeitem os critérios de sustentabilidade previstos no referido artigo 7.o-B.
2.
Um projeto de norma, com base na qual as sociedades petrolíferas registadas que introduzam no consumo produtos de gasolina e/ou produtos de gasóleo, estão obrigadas a introduzir igualmente no consumo, no decurso do mesmo ano civil, uma quantidade de biocombustíveis sustentáveis, através da mistura respetivamente com gasolina ou gasóleo, deve, em princípio, ser comunicada à Comissão, nos termos do artigo 8.o da Diretiva 98/34/CE, por se tratar de outra exigência. Contudo, esta obrigação de comunicação inexiste se o mencionado projeto constituir uma mera flexibilização de um projeto já previamente comunicado.
(
1
)	Língua original: alemão.
(
2
)	Diretiva 2003/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de maio de 2003, relativa à promoção da utilização de biocombustíveis ou de outros combustíveis renováveis nos transportes (JO L 123, p. 42).
(
3
)	Diretiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e, subsequentemente, revoga as Diretivas 2001/77/CE e 2003/30/CE (JO L 140, p. 16).
(
4
)	Diretiva 2009/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, que altera a Diretiva 98/70/CE no que se refere às especificações da gasolina e do gasóleo rodoviário e não rodoviário e à introdução de um mecanismo de monitorização e de redução das emissões de gases com efeito de estufa e que altera a Diretiva 1999/32/CE do Conselho no que se refere às especificações dos combustíveis utilizados nas embarcações de navegação interior e que revoga a Diretiva 93/12/CEE (JO L 140, p. 88).
(
5
)	Diretiva 98/70/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 1998, relativa à qualidade da gasolina e do combustível para motores diesel e que altera a Diretiva 93/12/CEE do Conselho (JO L 350, p. 58).
(
6
)	Segundo a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho «Energias renováveis: Avançar para o objetivo de 2020», de 31 de janeiro de 2011 [COM (2011) 31 final, p. 12], eram naquela data 20 os Estados-Membros que já tinham introduzido obrigações semelhantes.
(
7
)	Diretiva 98/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação (JO L 204, p. 37), na redação da Diretiva 2006/96/CE do Conselho, de 20 de novembro de 2006, que adapta determinadas diretivas no domínio da livre circulação de mercadorias, em virtude da adesão da Bulgária e da Roménia (JO L 363, p. 81).
(
8
)	Diretiva 98/70, na versão do Regulamento (CE) n.o 1882/2003 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que adapta à Decisão 1999/468/CE do Conselho, as disposições relativas aos comités que assistem a Comissão no exercício das suas competências de execução previstas em atos sujeitos ao artigo 251.o do Tratado (JO L 284, p. 1), tal como vigorou até 25 de junho de 2009.
(
9
)	Já referida na nota 3.
(
10
)	Moniteur belge de 3 de agosto de 2009, p. 51920.
(
11
)	Moniteur belge de 30 de junho de 2011, p. 37981.
(
12
)	Acórdãos de 7 de setembro de 1999, Beck e Bergdorf (C-355/97, Colet., p. I-4977, n.o 22); de 5 de dezembro de 2006, Cipolla e o. (C-94/04 e C-202/04, Colet., p. I-11421, n.o 25); de 8 de setembro de 2009, Budějovický Budvar (C-478/07, Colet., p. I-7721, n.o 63); e de 1 de dezembro de 2011, Painer (C-145/10, Colet., p. I-12533, n.o 59).
(
13
)	V., quanto à invocação das novas disposições antes do prazo de transposição, o n.o 57 infra.
(
14
)	Acórdão de 10 de fevereiro de 2009, Comissão/Itália (C-110/05, Colet., p. I-519, n.o 33).
(
15
)	V., acerca da livre circulação de trabalhadores, acórdão de 10 de março de 2011, Casteels (C-379/09, Colet., p. I-1379, n.o 22); acerca da liberdade de estabelecimento, acórdão de 11 de março de 2010, Attanasio Group (C-384/08, Colet., p. I-2055, n.o 43); acerca da livre prestação de serviços, acórdãos de 28 de março de 1996, Guiot (C-272/94, Colet., p. I-1905, n.o 10); e de 4 de outubro de 2011, Football Association Premier League e o. (C-403/08 e C-429/08, Colet., p. I-9083, n.o 85); e ainda, acerca da livre circulação de capitais, acórdão de 12 de dezembro de 2006, Test Claimants in the FII Group Litigation (C-446/04, Colet., p. I-11753, n.o 184).
(
16
)	V., nomeadamente, acórdãos de 7 de fevereiro de 1979, Knoors (115/78, Colet., p. 173, n.o 17); de 30 de novembro de 1995, Gebhard (C-55/94, Colet., p. I-4165, n.o 37); e de 15 de abril de 2010, CIBA (C-96/08, Colet., p. I-2911, n.o 45).
(
17
)	Diretiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da eletricidade (JO L 283, p. 51).
(
18
)	DOC 52 2037/001 da Câmara de Deputados belga, de 9 de junho de 2009, pp. 17, 20 e segs. (n.o 5.2.).
(
19
)	Acórdão do Tribunal Constitucional de 22 de dezembro de 2010, Belgische Petroleum Unie e o. (149/2010, ponto B.5.2.).
(
20
)	Anexo 4 das observações escritas da Comissão.
(
21
)	Acórdão de 4 de julho de 2006, Adeneler e o. (C-212/04, Colet., p. I-6057, n.o 119).
(
22
)	V. acórdãos de 15 de novembro de 2005, Comissão/Áustria (C-320/03, Colet., p. I-9871, n.o 80), e de 14 de junho de 2007, Comissão/Bélgica (C-422/05, Colet., p. I-4749, n.o 52).
(
23
)	Acórdão de 10 de setembro de 2009, Plantanol (C-201/08, Colet., p. I-8343, n.os 35 e segs.).
(
24
)	V. acórdão de 14 de dezembro de 2004, Radlberger Getränkegesellschaft e S. Spitz (C-309/02, Colet., p. I-11763, n.o 36).
(
25
)	V. n.o 51 das presentes conclusões.
(
26
)	Já referido na nota 19, ponto B.11.
(
27
)	V., nomeadamente, acórdãos de 20 de setembro de 1988, Comissão/Dinamarca (302/86, Colet., p. 4607, n.o 8); e de 9 de julho de 1992, Comissão/Bélgica (C-2/90, Colet., p. I-4431, n.o 22); e Radlberger Getränkegesellschaft e S. Spitz, já referido na nota 24 (n.o 75).
(
28
)	Acórdão Comissão/Áustria, já referido na nota 22 (n.os 74 e segs.). V., também, acórdão de 13 de março de 2001, PreussenElektra (C-379/98, Colet., p. I-2099, n.os 77 e segs.).
(
29
)	Já referido na nota 23.
(
30
)	Acórdãos de 18 de dezembro de 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Colet., p. I-7411, n.o 45); de 4 de julho de 2006, Adeneler e o., já referido na nota 21 (n.o 121); Comissão/Bélgica, já referido na nota 22 (n.o 62); e de 26 de maio de 2011, Stichting Natuur en Milieu e o. (C-165/09 a 167/09, Colet., p. I-4599, n.o 78).
(
31
)	V., nomeadamente, as minhas conclusões de 18 de maio de 2004 no processo Wippel (C-313/02, Colet., p. I-9483, n.o 60); de 27 de outubro de 2005 no processo Adeneler e o. (C-212/04, Colet., p. I-6057, n.o 48); e de 16 de dezembro de 2010 no processo Stichting Natuur en Milieu e o. (C-165/09 a C-167/09, Colet., p. I-4599, n.os 83 e segs.).
(
32
)	V., também, o raciocínio acerca da interpretação conforme à diretiva antes do decurso do prazo de transposição nas minhas conclusões no processo Wippel, já referidas na nota 31 (n.os 58 a 63) e no processo Adeneler, já referidas na nota 31 (n.os 45 a 53).
(
33
)	Acórdãos de 15 de abril de 2010, Sandström (C-433/05, Colet., p. I-2885, n.o 42), e de 9 de junho de 2011, Intercommunale Intermosane e Fédération de l’industrie et du gaz (C-361/10, Colet., p. I-5079, n.o 10), e jurisprudência referida.
(
34
)	Acórdão Sandström, já referido na nota 33 (n.o 43).
(
35
)	Acórdão Intercommunale Intermosane e Fédération de l’industrie et du gaz (já referido na nota 33, n.o 11), e jurisprudência referida.
(
36
)	Acórdão Intercommunale Intermosane e Fédération de l’industrie et du gaz, já referido na nota 33 (n.o 20), e jurisprudência referida.
(
37
)	Acórdão Sandström, já referido na nota 33 (n.o 47).
(
38
)	Já referido na nota 19, ponto B.5.1.