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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1. Con il presente ricorso la Commissione vi chiede di dichiarare che, non avendo applicato alle catture di riserve o di gruppi di riserve ittiche soggette ad un totale ammissibile di catture (TAC) o ad un contingente, effettuate al di fuori della zona di pesca della Comunità, le misure di controllo previste dal regolamento (CEE) n. 2057/82 (1), ed in particolare dai suoi artt. 1, 6-9 e 10, nonché dal regolamento (CEE) n. 2241/87 (2), ed in particolare dai suoi artt. 1, 5-9 e 11, il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza del Trattato.
2. I fatti all' origine del presente ricorso non sono controversi tra le parti e possono essere brevemente riassunti. Nel 1986 e nel 1987 gli ispettori della Commissione hanno accertato che nel corso di questi due anni l' amministrazione spagnola non ha registrato catture delle specie soggette ad un TAC o ad un contingente, pescate nelle sottozone CIEM VI, VII e VIII oltre il limite delle duemila miglia della zona di pesca della Comunità. Le autorità spagnole non hanno avviato azioni penali o amministrative relativamente a tali sbarchi.
3. I regolamenti di cui si chiede di dichiarare la trasgressione istituiscono un regime di controllo delle attività di pesca svolte dai pescherecci degli Stati membri, allo scopo di garantire l' osservanza dei limiti entro i quali la pesca è consentita, stabiliti dai regolamenti annuali che fissano il TAC per riserva o gruppo di riserve ittiche, e la ripartizione fra Stati membri del volume delle catture disponibili per la Comunità. Le misure di controllo delle catture possono essere schematicamente riassunte come segue. L' art. 1 di tali regolamenti impone in particolare alle autorità competenti di uno Stato membro di intentare azioni penali o amministrative, allo scopo di reprimere ogni inadempimento della normativa in vigore relativa alle misure di conservazione e di controllo. D' altra parte, si fa obbligo agli Stati membri di vegliare a che tutti gli sbarchi di riserve o di gruppi di riserve soggetti ad un TAC o ad un contingente effettuati dai pescherecci battenti bandiera di uno Stato membro vengano registrati e di notificare le informazioni ricevute alla Commissione (3). Ogni Stato membro deve inoltre proibire provvisoriamente ai pescherecci battenti la sua bandiera la pesca delle specie di un dato contingente, e ciò a decorrere da una data dallo stesso fissata, in modo da garantire che non venga superato il contingente da applicare alla specie interessata (4). Inoltre, i capitani dei pescherecci devono dichiarare allo Stato di sbarco e allo Stato della bandiera gli sbarchi e i trasbordi o le quantità trattenute a bordo di riserve soggette a un TAC o ad un contingente e, per queste stesse riserve, tenere un giornale di bordo che indichi i quantitativi di ogni specie catturati e trattenuti a bordo, la data e il luogo di tali catture con riferimento alla più piccola zona per cui è stato fissato e gestito un TAC o un contingente (5).
4. Come si nota, purché tali disposizioni siano volte a garantire il controllo sull' osservanza dei limiti posti all' attività di pesca attraverso i TAC ed i contingenti, esse non determinano questi ultimi. I TAC e i contingenti sono infatti determinati ogni anno a norma delle disposizioni del regolamento (CEE) n. 170/83 (6).
5. Per i due anni di cui trattasi, il 1986 ed il 1987, le quote attribuite alla Spagna sono state fissate con due regolamenti (7).
6. Per definire le zone in cui i TAC e i contingenti possono essere utilizzati, detti regolamenti adottano la delimitazione delle sottozone e varie statistiche di pesca nell' Atlantico del Nord-Est, predisposte dal Consiglio internazionale per l' esplorazione del mare (CIEM) e la delimitazione delle zone fissate dal Comitato della pesca dell' Atlantico del Centro-Est (Copace).
7. Il dato da tenere presente in questa sede è che tali regolamenti fissano le quote per ogni specie, precisando peraltro la o le zone in cui potranno essere utilizzate. E proprio quest' ultimo punto costituisce il nodo essenziale del presente ricorso.
8. Infatti la linea difensiva del Regno di Spagna consiste esclusivamente nel sostenere che la Comunità non sarebbe competente ad emanare, in modo autonomo, provvedimenti di controllo delle catture effettuate all' esterno delle acque soggette alla sovranità o alla giurisdizione degli Stati membri.
9. Secondo la Commissione, i regolamenti di cui trattasi hanno previsto "in modo inequivocabile" che le quote si applicano alla totalità delle divisioni o sottodivisioni CIEM, salva indicazione contraria.
10. Di fatto, la lettura dei suddetti regolamenti rivela che solo in alcuni casi la designazione della zona CIEM interessata è seguita dall' indicazione "CE", mentre in altri casi un' indicazione del genere manca (8). E' quindi chiaro che in questi ultimi casi il TAC o quota si applica all' intera zona CIEM senza limitarsi alla sola porzione appartenente alle acque territoriali degli Stati membri della Comunità. Peraltro, nei regolamenti in esame, la determinazione di talune quote è accompagnata dalla menzione: "Possono essere pescate solo nelle acque soggette alla sovranità o alla giurisdizione dello Stato membro interessato o nelle acque internazionali della zona considerata" (9). Infine, e soprattutto, i regolamenti di cui trattasi riguardano zone CIEM, come ad esempio la zona IX, per lo più esterne alle acque della Comunità.
11. Non vi è quindi alcuna ambiguità: tali regolamenti hanno stabilito quote per zone che non si limitano alle acque di pesca "comunitarie" e riguardano anche, all' occorrenza, le acque internazionali.
12. Orbene, il Regno di Spagna, ed anche in questo caso è la sola tesi difensiva che adduce, contesta la competenza della Comunità ad adottare provvedimenti che limitano l' attività di pesca nelle acque internazionali.
13. Volenti o nolenti, con tale tesi difensiva si finisce con il formulare un' eccezione di illegittimità dei regolamenti in esame, poiché tali testi normativi non consentono sul punto in questione alcuno spazio all' interpretazione, contrariamente a quanto ha suggerito la Spagna. La Comunità ha chiaramente esercitato la competenza che il Regno di Spagna contesta. Qualunque sia la veste con cui lo Stato convenuto ha presentato la propria tesi difensiva, quest' ultima consiste proprio nel rimettere in discussione l' esistenza di tale competenza.
14. Indubbiamente, nel caso di specie, il Regno di Spagna non deduce l' illegittimità dei regolamenti la cui violazione le viene contestata dal dispositivo del ricorso della Commissione. Essa invece in sostanza contesta inevitabilmente la legittimità delle disposizioni che fissano le zone del TAC, disposizioni di cui la disciplina in materia di controllo, prevista dal ricorso, ha proprio come oggetto di garantire l' osservanza. E' chiaro che se la tesi spagnola fosse fondata sul difetto di competenza della Comunità in materia di fissazione del TAC nelle acque internazionali, il ricorso della Commissione relativo all' inosservanza della normativa sul controllo delle catture effettuate nelle suddette acque dovrebbe essere respinto. E' parimenti certo che, se la tesi difensiva spagnola dovesse essere accolta dalla Corte, i regolamenti che fissano le quote sarebbero in conseguenza inapplicabili nella parte in cui riguardano la zona che si estende oltre le acque comunitarie. Da parte sua il Regno di Spagna desidera evitare che alla sua tesi venga riconosciuto il carattere di eccezione di illegittimità, sostenendo che si tratta di una questione di interpretazione della normativa. Ma voi dovete rilevare che la sostanza e l' oggetto della sua tesi difensiva costituiscono nei fatti un' eccezione di illegittimità e conseguentemente riqualificarla come tale. Sottolineo che qui, dal momento che non viene contestata la competenza della Comunità, che è stata effettivamente esercitata con i regolamenti in esame, l' "etichetta" con cui lo Stato convenuto presenta la propria tesi non può evidentemente ostare a che voi la consideriate nella sua vera natura, per constatare come la Corte si trova a stretto rigore in presenza di un' eccezione di illegittimità.
15. Da questo punto di vista, se la Commissione, come sembra, ha intuito nel corso dell' udienza che in realtà la tesi spagnola costituiva un' eccezione di illegittimità dei regolamenti di cui è causa, essa non si è tuttavia affatto pronunciata sulla questione se fosse permesso ad uno Stato sollevare un' eccezione del genere contro un regolamento nell' ambito di un procedimento per inadempimento.
16. Del resto sarebbe stato auspicabile che le parti avessero preso chiaramente posizione su tale punto, poiché la questione di principio, che riveste una certa importanza, non è stata sino ad oggi chiaramente risolta dalla vostra giurisprudenza.
17. Nel caso di specie non potete eluderla. Infatti, esaminare la tesi del Regno di Spagna porta necessariamente ad ammettere che uno Stato possa far valere l' illegittimità di un regolamento che serve da base al ricorso per inadempimento. Orbene, siffatta presa di posizione non può essere implicitamente adottata e, per quanto mi riguarda, mi sembra indispensabile affrontare tale questione. Si è detto che la vostra giurisprudenza non ha risposto in modo netto a tale difficoltà. In essa tuttavia si trovano interessanti indicazioni.
18. Nella sentenza Italia / Consiglio e Commissione (10), lo Stato ricorrente aveva sollevato un' eccezione di illegittimità contro un regolamento, a sostegno di un ricorso d' annullamento dallo stesso proposto contro un altro regolamento. Con tutta probabilità voi avete allora dichiarato irricevibile tale eccezione, data la mancanza di connessione tra i due regolamenti. Ma si deve rilevare che non avete adottato la soluzione che sarebbe consistita nell' escludere, in via generale, la possibilità per uno Stato di ricorrere all' eccezione di illegittimità contro un regolamento e che la lettura della vostra pronuncia induce al contrario in maniera molto netta a ritenere che voi ne abbiate ammesso il principio. Vero è che la dottrina ha talvolta sostenuto che siffatta conclusione potrebbe riguardare, tutt' al più, solo l' eccezione di illegittimità sollevata da uno Stato nell' ambito di un ricorso per annullamento dallo stesso proposta, e non quella richiamata a sostegno di un ricorso per inadempimento (11). A mio parere quest' ultima distinzione è difficile da giustificare, tenuto conto del tenore generale della formula utilizzata nella vostra sentenza, la quale ricorda che
"a norma (dell' art. 184) ciascuna parte può valersi dei motivi previsti dall' art. 173, primo comma, per chiedere che il regolamento stesso sia dichiarato inapplicabile".
19. Rilevo poi che la vostra sentenza Commissione / Germania (12) ha puramente e semplicemente esaminato censure di illegittimità dello Stato convenuto contro la normativa di cui la Commissione aveva denunciato l' inosservanza. Tuttavia, l' esame della decisione e della relazione d' udienza rivela che non era stata dedicata alcuna specifica attenzione al problema procedurale di cui trattasi.
20. Peraltro, la vostra sentenza Commissione / Belgio (13) mi sembra lontana dall' avere escluso che uno Stato membro possa chiedere in via di eccezione che sia dichiarata l' illegittimità di un regolamento. Infatti, prima di rifiutare ad uno Stato la possibilità di sollevare un' eccezione di illegittimità contro una decisione individuale di cui era destinatario, avete rilevato che
"l' eccezione di cui all' art. 184 del Trattato si limita, a termini di questa disposizione, alle controversie che mettono in causa un 'regolamento del Consiglio o della Commissione' " (14).
21. Pur circoscrivendo in questo modo l' oggetto degli atti che possono essere oggetto dell' eccezione di illegittimità, voi non mancate di riaffermare allo stesso modo l' aderenza alla lettera dell' art. 184 e così, a mio avviso, la facoltà che viene riconosciuta da quest' ultimo, di cui gode anche lo Stato perseguito per inadempimento.
22. Vero è che, come avete voi osservato nella sentenza Simmenthal IV (15),
"l' art. 184 del Trattato è espressione di un principio generale che garantisce a qualsiasi parte il diritto di contestare, al fine di ottenere l' annullamento di una decisione che la concerne direttamente e individualmente, la validità di precedenti atti delle istituzioni comunitarie, che costituiscono il fondamento giuridico della decisione impugnata, qualora non avesse il diritto di proporre, in forza dell' art. 173 del Trattato, un ricorso diretto contro tali atti, di cui essa subisce così le conseguenze senza averne potuto chiedere l' annullamento" (16).
A questo brano si richiama la dottrina contraria (17) all' ipotesi che gli Stati possano sollevare un' eccezione di illegittimità contro un regolamento, atto che essi avrebbero potuto impugnare. Tenuto conto della facoltà di proporre un ricorso per annullamento contro i regolamenti, non si potrebbe riconoscere agli Stati anche la possibilità di sollevare un' eccezione di illegittimità senza disattendere le esigenze della certezza del diritto in forza delle quali è stabilito il termine per agire di cui all' art. 173. In tale prospettiva, l' unica funzione di tale norma sarebbe quella di "tutelare i privati dalle decisioni individuali adottate in forza di regolamenti illegittimi e di compensare così le restrizioni poste a loro carico con la proposizione di un ricorso diretto contro il regolamento stesso" (18).
23. Per quanto mi riguarda, mi allineo alla tesi maggioritaria della dottrina (19), favorevole alle possibilità che uno Stato sollevi un' eccezione di illegittimità contro un regolamento nell' ambito di un ricorso per inadempimento, tesi che mi sembra accolta nelle conclusioni di vari avvocati generali (20).
24. Anzitutto, il testo dell' art. 184 è assolutamente chiaro: "Nell' eventualità di una controversia che metta in causa un regolamento del Consiglio o della Commissione, ciascuna parte può, anche dopo lo spirare del termine previsto dall' art. 173, terzo comma, valersi dei motivi previsti dall' art. 173, primo comma, per invocare davanti alla Corte di giustizia l' inapplicabilità del regolamento stesso".
25. E' evidente che, se "ogni parte" può invocare l' illegittimità di un regolamento in via di eccezione, non si può riservare detta facoltà ai soli privati senza restringere l' ambito di applicazione della norma di cui trattasi (21). Del resto, se detta norma prevede che l' eccezione di illegittimità possa essere sollevata "anche dopo" lo spirare del termine per il ricorso, è poco convincente sostenere che tale facoltà dovrebbe essere riservata alle parti che per l' appunto non avrebbero potuto agire entro tale termine.
26. Al contrario, la norma, prevedendo che l' eccezione possa essere sollevata malgrado lo spirare del termine per l' azione diretta all' annullamento, offre indiscutibilmente un' ulteriore possibilità di sindacato per i ricorrenti privilegiati che avrebbero potuto proporre in via principale l' azione d' annullamento.
27. Benché la vostra sentenza Simmenthal IV, richiamata in precedenza, sembrasse legare la facoltà di provocare un sindacato in via incidentale all' impossibilità di agire per l' annullamento, mi sembra che tale concezione sarebbe troppo restrittiva ed in contrasto con l' art. 184 se essa portasse ad escludere gli Stati dal ricorso all' eccezione di illegittimità.
28. Del resto, mi risulterebbe difficile ammettere che la Corte, in presenza di un regolamento del quale lo Stato convenuto denuncia talune illegittimità, debba dichiarare, in un certo qual modo automaticamente, l' inadempimento senza esaminare tali censure, limitandosi a rilevare che esse avrebbero potuto essere dedotte nell' ambito di un ricorso d' annullamento (22).
29. E' vero che, per quanto riguarda le decisioni di cui lo Stato è destinatario, avete escluso che esso possa sollevare l' eccezione di illegittimità contro le stesse (23). Ma non si può mancare di rilevare in proposito che il testo dell' art. 184 riguarda i soli regolamenti e che questi ultimi, a differenza delle decisioni, non sono rivolti agli Stati. A questo riguardo è ammissibile pensare che la differenza di regime dell' eccezione di illegittimità per quanto riguarda, da un lato, il regolamento di cui lo Stato non è giuridicamente il destinatario e, dall' altro, la decisione di cui lo Stato è destinatario sia fondata sulla diversa natura degli atti. In altre parole, se l' atto indirizzato allo Stato può essere oggetto, su sua iniziativa, solo di un sindacato in via principale, invece per il regolamento, legge comunitaria, è previsto anche un sindacato in via incidentale provocato dagli Stati, i quali, per il fatto di essere soggetti a tale atto, non ne sono giuridicamente i destinatari.
30. Peraltro, attiro la vostra attenzione su considerazioni di politica giudiziaria. Privando gli Stati membri della possibilità di sollevare l' eccezione di illegittimità contro un regolamento, vi sono seri rischi di assistere ad una moltiplicazione dei ricorsi diretti puramente "preventivi". Inoltre il ricorso d' annullamento ex art. 173 è un sindacato astratto di norme mentre solo un sindacato in via incidentale, provocato in occasione di una difficoltà concreta di applicazione, può rivelare taluni vizi della normativa comunitaria (24).
31. Infine, l' argomento a cui talvolta ci si richiama, secondo il quale la partecipazione degli Stati membri all' elaborazione dei regolamenti in seno al Consiglio permetterebbe loro di influire sul loro contenuto e di prevenirne gli inconvenienti, è tutt' altro che convincente (25). Anzitutto esso riguarderebbe, eventualmente, solo i regolamenti adottati dal Consiglio secondo la regola dell' unanimità. Ma soprattutto, anche in un caso del genere, tali considerazioni non ostano affatto al diritto di agire per l' annullamento, di cui gli Stati possono avvalersi senza restrizioni. Per quali motivi tali considerazioni osterebbero all' eccezione di illegittimità?
32. Conseguentemente, se la tesi del Regno di Spagna va considerata, a mio parere, come un' eccezione di illegittimità contro i regolamenti di cui trattasi che fissano le quote e va da voi in tal guisa riqualificata, vi invito ad ammettere che uno Stato membro possa sollevare tale mezzo difensivo nell' ambito di un ricorso per inadempimento. Osservo per giunta che, per almeno uno dei due regolamenti interessati, adottato prima che l' adesione del Regno di Spagna divenisse esecutiva, si potrebbero sollevare seri interrogativi a proposito del principio stesso e del regime di un ricorso d' annullamento proposto da tale Stato, quando sarebbe proprio una tale possibilità - secondo la dottrina sfavorevole alla facoltà per uno Stato di sollevare l' eccezione di illegittimità contro un regolamento nell' ambito di un ricorso per inadempimento - a costituire la giustificazione di tale esclusione.
33. Nella presente lite si tratta quindi di accertare entro quali limiti la competenza interna della Comunità in materia di politica comune della pesca si estenda alla normativa autonoma delle catture effettuate al di fuori delle acque della Comunità. In altri termini, se il TAC e le quote possano estendersi a catture effettuate nelle acque internazionali.
34. A questo proposito, il Regno di Spagna fa valere in sostanza che le sole misure che la Comunità potrebbe adottare in ordine alle catture esterne alle acque non soggette alla sovranità o alla giurisdizione degli Stati della CEE consisterebbe nella negoziazione di accordi internazionali e nell' adozione di misure destinate ad eseguire tali accordi.
35. Alla tesi dello Stato convenuto la Commissione contrappone un' argomentazione particolarmente elaborata, il cui valore non sembra tuttavia pari alla prima. Comincio esaminando quegli aspetti che appaiono scarsamente rilevanti.
36. Ciò si verifica anzitutto nel caso del riferimento fatto alla prassi normativa della Comunità stessa. Da questo punto di vista, se l' estensione della competenza della Comunità è messa in discussione dallo Stato convenuto, la Commissione non può evidentemente confutare tale tesi invocando la normativa comunitaria adottata nell' esercizio della competenza che è per l' appunto contestata oggi.
37. Conseguentemente non riconosco, nell' ambito della presente discussione, valore di principio al diritto derivato adottato in materia dalla Comunità. Tutt' al più si possono rilevare le modifiche non trascurabili che comporterebbe, rispetto alla prassi fin qui seguita dal Consiglio, l' accoglimento da parte della vostra Corte della tesi del governo spagnolo.
38. Il riferimento alla conclusione da parte della Comunità di accordi internazionali relativi al mare libero non fornisce neanch' esso un utile contributo alla presente discussione. Infatti la Spagna non rimette affatto in discussione la competenza esterna della Comunità in merito, ma l' estensione della sua competenza interna.
39. In compenso la Commissione sembra aver richiamato più che giustamente i principi elaborati dalla vostra giurisprudenza. E a questo proposito, la tesi del governo convenuto non è per nulla riuscita a rimettere in discussione il senso perfettamente chiaro della vostra importante sentenza Kramer (26).
40. In tale pronuncia, per affermare che
"deriva dagli stessi obblighi e poteri imposti e, rispettivamente, attribuiti dal diritto comunitario, nell' ambito del mercato comune, alle istituzioni della Comunità, che questa ha la competenza ad assumere impegni internazionali al fine di preservare le risorse marine" (27),
avete stabilito che
"le istituzioni comunitarie hanno, nell' ambito della Comunità, il potere di emanare qualsiasi provvedimento mirante alla preservazione delle risorse biologiche del mare, ivi compresa, la fissazione di quote di cattura e la loro ripartizione fra gli Stati membri" (28),
precisando che
"dall' art. 102 dell' Atto di adesione, dall' art. 1 del suddetto regolamento e dalla stessa natura delle cose emerge tuttavia che la competenza normativa ratione materiae della Comunità si estende del pari - ove un' analoga competenza spetti agli Stati in forza del diritto internazionale pubblico - alla pesca in mare libero" (29).
41. A fronte di affermazioni così nette, il Regno di Spagna contrappone una tesi secondo cui tale punto dovrebbe essere riesaminato nel contesto della sentenza, che si riferisce alla questione delle competenze esterne della Comunità e non potrebbe quindi essere validamente invocato per quanto riguarda le competenze interne.
42. Tale analisi disconosce la logica profonda che ispira la vostra giurisprudenza relativa alle competenze esterne della Comunità.
43. Senza riprendere qui in modo dettagliato l' esame dei principi da voi affermati in tale campo, mi limito a ricordare che il parallelismo tra competenze interne e competenze esterne presuppone evidentemente che le prime siano stabilite al fine di poter essere in qualche modo proiettate nell' affermazione delle seconde. Proprio questa è la struttura della sentenza Kramer.
44. Si è potuto così scrivere: "Il parallelismo è il risultato e non la causa dell' attribuzione implicita della competenza esterna; il vero fondamento della competenza esterna risiede nel prolungamento automatico della competenza interna. Ne consegue che la competenza interna richiesta dev' essere normativa, perché risulta difficile comprendere come le competenze conferite alla Comunità potrebbero comprendere la possibilità di concludere un accordo internazionale, creatore anch' esso di diritti e di obblighi, se esse non fossero dotate, nell' ordinamento interno, di tale potere normativo" (30). E lo stesso autore prosegue: "Nella causa Kramer, la Corte ha considerato che in quanto l' esercizio della pesca all' interno del limite delle 200 miglia marine, ed anche oltre, è soggetto alla politica comune della Comunità in materia di pesca, che appartiene anch' essa alla politica agricola comune, la Comunità ha la capacità di concludere accordi di pesca riferendosi all' art. 43" (31).
45. Se la sentenza Kramer fornisce quindi una risposta perfettamente chiara e totalmente contraria alla tesi del governo spagnolo, a sostegno di quest' ultima non depone neanche l' esame della vostra giurisprudenza successiva.
46. La sentenza Commissione / Irlanda (32), ricordando la sentenza Kramer per affermare che
"la Comunità è competente ad adottare provvedimenti di conservazione, sia in modo autonomo, sia sotto forma di accordi con Stati terzi, anche nell' ambito di organizzazioni internazionali" (33),
conferma chiaramente il parallelismo in materia tra competenze interne ed esterne, e non offre alcun sostegno alla tesi secondo cui non esisterebbe una competenza comunitaria autonoma per limitare l' attività di pesca in mare libero.
47. Peraltro, la sentenza Van Dam (34) mi sembra opportunamente richiamata dalla Commissione. Nel caso di specie si trattava di misure adottate da uno Stato membro, i Paesi Bassi, a titolo autonomo, indipendentemente dall' esecuzione di un qualsiasi obbligo internazionale, che vietavano la pesca di talune categorie di pesci in acque soggette alla giurisdizione degli Stati membri della CEE, ma anche in acque non comunitarie, vale a dire quelle della Norvegia. Tali misure erano state decise prima che il Consiglio adottasse le misure di conservazione di cui all' art. 102 dell' Atto di adesione del 1972. Voi avete allora ammesso che le misure nazionali di cui trattasi erano soggette all' "epoca considerata" alla competenza degli Stati membri, conformemente alla soluzione che la sentenza Commissione / Irlanda aveva determinato per il periodo in esame, tenuto conto delle carenze del Consiglio in materia. Ma in questo modo non avete forse implicitamente ammesso che, anche qualora gli Stati membri potessero adottare misure per via di disposizioni nazionali fino a che la Comunità non avesse esercitato la sua competenza in materia, quest' ultima si estendeva persino all' adozione a titolo autonomo di norme la cui portata si estende, eventualmente al di là delle acque soggette alla giurisdizione degli Stati membri?
48. Infine, la recente sentenza Spagna e Francia / Commissione (35) non mi pare infirmi in alcun modo la tesi sostenuta dalla Commissione. Avete dichiarato che
"il sistema di controllo delle catture è intimamente connesso al regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse ittiche, esso non si applica alle zone per le quali non esiste alcuna limitazione delle catture a norma di un regolamento comunitario o di un accordo concluso dalla Comunità con paesi terzi" (36).
49. Forse si potrebbe porre l' accento su tale punto per scoprirvi una riaffermazione espressa della competenza autonoma della Comunità al fine di limitare l' attività di pesca qualunque sia la zona considerata? E' chiaro comunque che la tesi spagnola della limitazione della competenza normativa della Comunità alle acque territoriali della Comunità non trova alcun sostegno in tale decisione.
50. Noto del resto che il nodo centrale del problema nella causa di cui trattasi non aveva alcun riferimento con l' estensione geografica delle competenze della Comunità in materia, ma con la questione se il sistema di controllo delle catture potesse essere applicato nell' ambito della gestione di accordi di pesca con paesi in via di sviluppo al di fuori dell' ambito del regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse della pesca.
51. Osservo infine che sebbene l' avvocato generale Tesauro, alle cui conclusioni si richiama ampiamente il governo spagnolo, avesse rilevato che il regime comunitario in materia era stato concepito come un complesso di misure destinate essenzialmente ad operare nelle acque comunitarie, egli non aveva affatto affermato che la competenza autonoma della Comunità fosse limitata alle suddette acque.
52. Emerge pertanto molto chiaramente dalla vostra giurisprudenza che la competenza autonoma della Comunità ad adottare misure di conservazione delle risorse della pesca si applica, all' occorrenza, al mare libero. La posizione del Regno di Spagna appare quindi contraddittoria, poiché lo Stato convenuto accetta le conseguenze, vale a dire l' esistenza di una competenza comunitaria esterna, e non le sue premesse, vale a dire l' esistenza di una competenza comunitaria interna.
53. In risposta al alcuni quesiti che gli erano stati posti in udienza, mettendo in evidenza l' incoerenza di una siffatta tesi, il governo spagnolo ha sostenuto che alla Comunità non può spettare una competenza autonoma per limitare le catture in mare aperto, poiché agli Stati membri, ed in ogni caso alla Spagna, non spettava in precedenza una siffatta competenza. In altri termini, non esisterebbe in materia la competenza interna della Comunità, poiché non vi sarebbe una competenza che gli Stati membri avrebbero potuto "trasferire" ad essa.
54. Quest' ultima affermazione è sorprendente. La questione non è se gli Stati membri abbiano effettivamente limitato le catture di pesca dei loro pescherecci nelle acque internazionali. La questione è se tale competenza "appartiene agli Stati, in base al diritto internazionale pubblico" (37).
55. Orbene, come ha rilevato il Regno Unito nella fase orale del procedimento, le affermazioni del governo spagnolo tornano a rimettere in discussione proprio un principio fondamentale del diritto pubblico del mare: la legge della bandiera. Con particolare riferimento alla pesca in mare libero, i principi del diritto internazionale pubblico sono i seguenti: "Oltre al fatto che esso dà a tutti gli Stati il diritto di pescare e il diritto di autorizzare i loro cittadini a farne uso, il regime che deriva dalla 'libertà del mare aperto' corrisponde ad una ripartizione delle competenze tra Stati. All' interno degli Stati, la competenza per emanare leggi e regolamenti è di solito divisa tra gli Stati secondo il criterio della territorialità. In mare libero la competenza per stabilire la disciplina cui devono attenersi le navi e per adottare misure esecutive a carico di queste ultime è devoluto, in linea generale, allo Stato della bandiera. Generalmente uno Stato ha, in mare libero, piena competenza per tutte le navi della sua nazionalità, mentre le misure normative ed esecutive applicabili anche alle navi di un' altra nazionalità devono essere adottate od almeno approvate da vari altri Stati della bandiera che risultano interessati" (38). La competenza degli Stati è quindi giuridicamente indiscutibile.
56. Probabilmente si può osservare che in pratica gli Stati concedono "una libertà di fatto all' imprenditore" (39) individuale non disciplinando la conservazione delle catture in mare aperto. Ma tale constatazione, che illumina verosimilmente i motivi della posizione del governo spagnolo (40), non rimette affatto in discussione il principio fondamentale della competenza dello Stato, rispetto al diritto internazionale pubblico, per imporre eventuali limitazioni delle catture in mare aperto. Questa mi sembra essere la conclusione cui dovete giungere.
57. Osservo del resto che la Spagna ha sostenuto che una limitazione unilaterale da parte della Comunità di un' attività di pesca in mare libero sarebbe pregiudizievole ai suoi pescatori senza essere efficace, poiché gli Stati terzi alla Comunità continuano da parte loro a dare campo libero alle loro flotte da pesca. Tale tesi si colloca a mio parere solo sul piano dell' opportunità ed è inconferente in un dibattito sulla questione se alla Comunità appartenga o meno una competenza in materia.
58. Tuttavia non si possono ignorare le conseguenze pratiche particolarmente pregiudizievoli all' efficacia stessa della politica comunitaria della pesca che comporterebbe l' adozione della tesi sostenuta dal Regno di Spagna. La Commissione e il Regno Unito, interveniente, hanno sviluppato in proposito argomenti nel loro complesso molto convincenti. Vi sono due punti sui quali occorre soffermarsi con particolare attenzione.
59. In primo luogo le risorse della pesca, vale a dire le riserve ittiche, possono subire un' evoluzione naturale entro od oltre la linea di demarcazione della zona di pesca comunitaria. E' poco contestabile che la limitazione dell' attività di pesca alle ipotesi in cui la riserva si trovasse nelle acque comunitarie non sarebbe gran che efficace e comprometterebbe totalmente gli obiettivi di conservazione della riserva interessata, poiché quest' ultima non sarebbe soggetta ad alcun contingentamento dal momento in cui si spostasse oltre la zona delle 200 miglia.
60. In secondo luogo, se il regime delle quote si dovesse applicare unicamente alle catture effettuate nelle acque territoriali, i rischi di frode sarebbero notevoli. Le catture nella zona comunitaria potrebbero infatti essere dichiarate come effettuate in mare libero, mentre le evidenti difficoltà di controllo del luogo effettivo di pesca impedirebbero, almeno allo stato attuale dei mezzi tecnici utilizzati, di svelare tali false affermazioni. La Commissione non è stata del resto contraddetta dal governo spagnolo quando essa ha fatto presente le prospettive di annientamento dell' intero sistema costituito dalla limitazione dell' attività di pesca che è alla base della politica comune di conservazione e di gestione delle risorse della pesca.
61. In altri termini, e senza neppure esaminare qui in quale misura la limitazione dell' attività di pesca oltre la zona comunitaria contribuirebbe alla conservazione delle risorse alieutiche delle acque internazionali come tali, rilevo che le misure adottate dalla Comunità a questo titolo sono, in ogni caso, indispensabili in vista degli obiettivi stessi della politica comune della pesca.
62. Resta da esaminare un ultimo argomento del Regno di Spagna, il quale sostiene che l' Atto di adesione osta alla competenza della Comunità per disciplinare l' attività di pesca al di fuori delle acque comunitarie. Per lo Stato convenuto, una conseguenza del genere dipenderebbe dalla lettera dell' art. 156 del suddetto atto, il quale recita, lo ricordo: "Ai fini della loro integrazione nel regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse della pesca istituito con il regolamento (CEE) n. 170/83, l' accesso alle acque soggette alla sovranità o alla giurisdizione degli Stati membri attuali e di competenza del Consiglio internazionale per l' esplorazione del mare (CIEM) da parte delle navi battenti bandiera della Spagna e immatricolate e/o registrate in un porto situato nel territorio cui si applica la politica comune della pesca è sottoposto al regime definito nella presente sezione".
63. Il Regno di Spagna desume da tale norma che le quote-parti del TAC assegnate alla Spagna dall' art. 161 dell' Atto di adesione, disposizione inclusa nella stessa sezione dell' art. 156, si possono applicare solo entro il limite delle 200 miglia in cui si trovano le zone di divisioni CIEM per le quali una quota-parte specifica è riservata alla Spagna.
64. In altri termini, la percentuale di quote assegnate alla Spagna dall' art. 161 non potrebbe applicarsi al di fuori delle acque comunitarie, in quanto l' art. 156 prevede che l' accesso alle acque soggette alla giurisdizione degli Stati membri e appartenenti alla zona CIEM si trova disciplinato dalle disposizioni della sezione dell' Atto di adesione in esame. Al contrario, queste stesse disposizioni non potevano quindi applicarsi a zone che non fossero soggette alla giurisdizione degli Stati membri, anche qualora esse fossero incluse nelle zone CIEM.
65. L' esame attento della predetta sezione rivela che tale interpretazione non può essere accolta.
66. Infatti si devono distinguere gli artt. 156-160, che disciplinano l' accesso alle acque soggette alla giurisdizione degli Stati membri della Comunità a dieci, dall' art. 161, che determina le quote-parti del TAC delle specie soggette ai TAC ed ai contingenti assegnate alla Spagna, che non possono, a mio parere, essere considerate come limitate alle zone dei suddetti Stati membri.
67. Tale analisi si fonda anzitutto sulla lettera delle disposizioni di cui trattasi. Secondo il suo stesso titolo, la sezione II riguarda l' "Accesso alle acque e alle risorse". Essa distingue quindi le due situazioni. Orbene, l' art. 156 riguarda solo l' accesso alle acque degli Stati della Comunità a dieci per le navi spagnole, accesso alle acque di cui gli artt. 157-160 delineano il regime (transitorio e in deroga al principio della parità di accesso delle navi di ogni Stato membro alle acque di qualunque Stato membro). Tali disposizioni, compreso anche l' art. 156, non riguardano quindi le risorse. Pertanto il campo d' applicazione dell' art. 156 (accesso alle acque degli Stati della Comunità a dieci e rientranti nelle zone CIEM) non si applica alla ripartizione delle risorse, a meno di poter interpretare l' art. 161, relativo alla ripartizione delle risorse, nel senso che a quest' ultimo sia riconosciuto un analogo campo di applicazione. Ciò non si verifica.
68. A questo proposito si può anzitutto rilevare che tale disposizione riguarda le zone CIEM senza restrizioni e non indica affatto che debba applicarsi alle sole acque territoriali degli Stati membri della Comunità a dieci. Inoltre, e soprattutto, l' art. 161 non può essere considerato soggetto allo stesso campo di applicazione territoriale dell' art. 156, poiché esso prevede espressamente quote per la Spagna nelle zone VIIIC e IX, interamente all' esterno delle acque degli Stati della Comunità a dieci. Se la ripartizione delle risorse è organizzata incontestabilmente per zone all' esterno delle acque degli Stati della Comunità a dieci, abbiamo allora la prova che non ci si può richiamare al campo di applicazione del regime di accesso alle acque - acque degli Stati membri della Comunità dei Dieci e rientranti nelle zone CIEM - per sostenere che questo si applichi alla ripartizione delle quote.
69. Pertanto non prenderete in considerazione la tesi basata sul dato letterale che il Regno di Spagna desume dalle disposizioni dell' Atto di adesione.
70. Non avendo quindi applicato le misure di controllo alle catture di riserve o di gruppi di riserve ittiche soggette ad un TAC o ad un contingente, effettuate al di fuori delle acque comunitarie, il Regno di Spagna ha violato le disposizioni degli artt. 6-9 e 10, n. 1, del regolamento n. 2057/82 e degli artt. 5-9 e 11, n. 1, del regolamento n. 2241/87. Osservo a questo proposito che se gli artt. 7 e 8 del regolamento n. 2057/82 e 8 del regolamento n. 2241/87 sembrano imporre obblighi solo ai capitani delle navi da pesca, il comportamento di uno Stato che non registra talune catture comprese in un contingente è evidentemente tale da portare i capitani delle navi da pesca di tale Stato a non rispettare i loro obblighi per quanto riguarda le suddette catture; stando così le cose, mi pare che giustamente la Commissione denunci una violazione della disposizione di cui trattasi da parte del Regno di Spagna.
71. Inoltre, non avendo intentato alcuna azione penale o amministrativa contro i responsabili dei pescherecci che non hanno dichiarato lo sbarco o il trasbordo delle catture o hanno sbarcato o trasbordato catture in zone in cui la Spagna non disponeva di quote, il Regno di Spagna ha disatteso le disposizioni dell' art. 1, n. 2, dei due regolamenti di cui trattasi.
72. Infine, l' atteggiamento delle autorità spagnole è tale da portare - ed ha anche portato, secondo le affermazioni della Commissione, non contraddette dallo Stato convenuto - ad un superamento da parte della Spagna delle sue quote di pesca ed al risultato che i pescherecci spagnoli effettuano catture in zone per le quali la Spagna non dispone di alcuna quota. Siffatto comportamento porta necessariamente a disattendere le disposizioni degli artt. 10, n. 2, del regolamento n. 2057/82 e 11, n. 2, del regolamento n. 2241/87, disposizioni che, come si è visto, impongono agli Stati membri di vietare provvisoriamente la pesca a decorrere dalla data in cui si presume che i loro pescherecci abbiano esaurito la quota di cui trattasi.
73. Pertanto vi suggerisco:
"1) di dichiarare che, non avendo applicato alle catture di riserve o di gruppi di riserve ittiche soggette ad un TAC o ad un contingente, effettuate al di fuori della zona di pesca della Comunità, le misure di controllo previste dal regolamento (CEE) n. 2057/82, ed in particolare dai suoi artt. 1, 6-9 e 10, nonché dal regolamento (CEE) n. 2241/87, ed in particolare dai suoi artt. 1, 5-9 e 11, il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi che gli incombono in forza del Trattato;
2) di condannare il Regno di Spagna alle spese".
(*) Lingua originale: il francese.
(1) Del Consiglio 29 giugno 1982, che istituisce alcune misure di controllo delle attività di pesca esercitate dai pescherecci degli Stati membri (GU L 220, pag. 1).
(2) Del Consiglio 23 luglio 1987, che istituisce alcune misure di controllo delle attività di pesca (GU L 207, pag. 1).
(3) Art. 9 dei due regolamenti.
(4) Artt. 10 del regolamento n. 2057/82 e 11 del regolamento n. 2241/87.
(5) Artt. 3, 6, 7 e 8 del regolamento n. 2057/82 e artt. 5, 6, 7 e 8 del regolamento n. 2241/87.
(6) Emanato dal Consiglio in data 25 gennaio 1983, che istituisce un regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse della pesca (GU L 24, pag. 1).
(7) Regolamento (CEE) del Consiglio 31 dicembre 1985, n. 3777, il quale modifica il regolamento (CEE) n. 3721/85 che fissa, per alcune popolazioni e gruppi di popolazioni ittiche, i totali ammissibili di catture per il 1986 ed alcune condizioni cui è soggetta la pesca del totale di catture ammissibili (GU L 363, pag. 1), e regolamento (CEE) del Consiglio 22 dicembre 1986, n. 4034, che fissa, per alcune popolazioni e gruppi di popolazioni ittiche, i totali ammissibili di catture per il 1987 ed alcune condizioni cui è soggetta la pesca del totale delle catture ammissibili (GU L 376, pag. 39).
(8) V. in particolare l' allegato I del regolamento n. 3777/85 (GU L 363, pag. 3 e seguenti), l' allegato I, colonne 2 e 3, e l' allegato II del regolamento n. 4034/86 (GU L 376, pag. 43 e seguenti).
(9) Il corsivo è mio; v., per esempio, il regolamento n. 3777/85 (GU L 363, pag. 6, note 1 e 2) ed il regolamento n. 4034/86 (GU L 376, pag. 54, nota 1).
(10) Sentenza 13 luglio 1966 (causa 32/65, Racc. pag. 295).
(11) Joliet, R.: Le droit institutionnel des Communautés européennes. Le contentieux, université de Liège, 1981, pagg. 132 e 133.
(12) Sentenza 18 settembre 1986 (causa 116/82, Racc. pag. 2519).
(13) Sentenza 12 ottobre 1978 (causa 156/77, Racc. pag. 1881).
(14) Punto 21 della motivazione.
(15) Sentenza 6 marzo 1979 (causa 92/78, Racc. pag. 777).
(16) Punto 39 della motivazione.
(17) Joliet, R.: op. cit.
(18) Joliet, R.: op. cit., pag. 134.
(19) Barav, A.: "The Exception of Illegality in Community Law: A Critical Analysis", in CML Review, 1974, pag. 366; Megret, J., Waelbroeck, M., Louis, J.-V., Vignes, D., Vandersanden, G.: Le droit de la CEE, vol. 10, pag. 359; Dubois, P.: "L' exception d' illégalité devant la Cour de justice des Communautés européennes", in CDE 1978, pag. 411 e seguenti; Louis, J.-V.: "De l' exception d' illégalité dans la jurisprudence de la Cour des Communautés européennes", in Revista de derecho y jurisprudencia de Administración (Montevideo), 1965, pagg. 119 e 120; contra, v. in particolare Joliet, R.: op. cit., e Bebr, G.: "Judicial Remedy of Private Parties against Normative Acts of the European Communities: The Role of the Exception of Illegality", in CML Review, 1966 e 1967, pagg. 7, 11-13.
(20) Conclusioni dell' avvocato generale Roemer relative alla sentenza Italia / Commissione e Consiglio (causa 32/65, già citata); conclusioni dell' avvocato generale Sir Gordon Slynn relative alla sentenza 12 febbraio 1987, Francia / Commissione (causa 181/85, Racc. pag. 689); conclusioni dell' avvocato generale Mancini relative alla sentenza 27 settembre 1988, Grecia / Commissione (causa 204/86, Racc. pag. 5323); tali conclusioni sono state presentate in occasione di ricorsi proposti dagli Stati membri e non in occasione di ricorsi per inadempimento, ma a mio avviso le prese di posizione degli avvocati generali riguardano anche l' eccezione di illegittimità contro un regolamento sollevata da uno Stato come argomento difensivo in sede di ricorso per inadempimento.
(21) V. sentenza 15 luglio 1963, Plaumann / Commissione (causa 25/62, Racc. pag. 199), e le citate conclusioni dell' avvocato generale Mancini (causa 204/86, racc. pag. 5344).
(22) V. Barav, op. cit., pag. 384.
(23) Siffatta soluzione è stata formulata tanto nell' ambito di ricorsi proposti dalla Commissione sulla base dell' art. 93, n. 2 (v. sentenze 10 dicembre 1969, Commissione / Francia, cause riunite 6/69 e 11/69, Racc. pag. 523, e causa 156/77, già citata), quanto sulla base dell' art. 169 (sentenza 30 giugno 1988, Commissione / Grecia, causa 226/87, Racc. pag. 3611); ricordo a questo proposito che voi avete tuttavia mantenuto una riserva (cause 6/96 e 11/69, citate) sul caso in cui le decisioni sono state adottate in un settore rientrante nella competenza degli Stati membri, mancando così di ogni fondamento giuridico nell' ordinamento giuridico comunitario; cfr. in proposito, relativamente ad una direttiva, le due sentenze 18 marzo 1980, Commissione / Italia (causa 91/79, Racc. pag. 1099, e causa 92/79, Racc. pag. 1115), conclusioni dell' avvocato generale Mayras; in tali cause il governo italiano, perseguito per l' inosservanza di direttive, aveva osservato che la materia regolata da tali atti si collocava "al limite" delle competenze comunitarie, cosicché ci si sarebbe trovati in presenza di una convenzione realizzata sotto forma di una direttiva, pur precisando che esso non sollevava eccezioni di illegittimità, e voi avete esaminato questa tesi dello Stato convenuto.
(24) V. le citate conclusioni dell' avvocato generale Roemer, relative alla causa 32/65, Racc. 1966, pag. 330, che sottolineano come "i vizi inerenti a una disciplina generale molte volte sono tali da emergere con chiarezza solo al momento dell' applicazione di detta disciplina a un caso particolare".
(25) V. Bebr, op. cit., pag. 12.
(26) Sentenza 14 luglio 1976 (cause riunite 3/76, 4/76 e 6/76, Racc. pag. 1279).
(27) Punto 33 della motivazione.
(28) Punto 30 della motivazione.
(29) Punto 31 della motivazione; il corsivo è mio.
(30) Isaac, G.: Droit communautaire général, Masson, 1990, 3a ed., pag. 95; il corsivo è dell' autore.
(31) Ibidem, il corsivo è mio.
(32) Sentenza 16 febbraio 1978 (causa 61/77, Racc. pag. 417).
(33) Punto 63 della motivazione.
(34) Sentenza 3 luglio 1979 (cause riunite 185/78 - 204/78, Racc. pag. 2345).
(35) Sentenza 14 novembre 1988 (cause riunite 6/88 e 7/88, Racc. pag. 3639); conclusioni dell' avvocato generale Tesauro.
(36) Punto 23 della motivazione, il corsivo è mio.
(37) Cause riunite 3/76, 4/76 e 6/76, già citate.
(38) Fleischer, C.: "La pêche" in Dupuy, R.-J., e Vignes, D.: Traité du nouveau droit de la mer, Bruylant, 1985, pag. 942.
(39) Ibid.
(40) V., ibidem, pag. 942. "Nella pratica, tale sistema giuridico di ripartizione dei poteri ha molto spesso lasciato posto ad una libertà di fatto dell' imprenditore individuale. Gli Stati sono poco disposti ad adottare regolamenti sulla conservazione delle riserve ed efficaci misure di esecuzione se tali regolamenti e tali misure si indirizzano solo ai propri pescherecci".