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Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Le recours introduit par la Commission vise à faire constater que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages ( ci-après "directive ") ( 1 ). Ce recours est fondé sur deux griefs . La législation italienne autoriserait la chasse de diverses espèces d' oiseaux sauvages pendant la période nidicole ou pendant les différents stades de reproduction et de dépendance, et cela en violation de l' article 7, paragraphe 4, deuxième phrase, de la directive . Elle permettrait également, en violation de l' article 7, paragraphe 4, troisième phrase, de la directive, de chasser diverses espèces d' oiseaux migrateurs pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification .
Le cadre juridique
2 . L' article 5 de la directive impose aux États membres l' obligation d' instaurer un régime général de protection de toutes les espèces d' oiseaux visées par la directive, à savoir toutes les espèces d' oiseaux vivant naturellement à l' état sauvage sur le territoire européen des États membres . Ce régime doit notamment comporter l' interdiction de principe de tuer intentionnellement les oiseaux en question (( article 5, sous a ) )).
Par dérogation à l' interdiction formulée à l' article 5, l' article 7, paragraphe 1, de la directive permet que les espèces énumérées à l' annexe II puissent faire l' objet d' actes de chasse dans le cadre de la législation nationale . Le onzième considérant de la directive précise qu' en raison de leur niveau de population, de leur distribution géographique et de leur taux de reproduction dans l' ensemble de la Communauté, la chasse à ces espèces peut être considérée comme une exploitation admissible .
Certaines limites doivent cependant être respectées . Si l' article 7, paragraphe 2, autorise la chasse des espèces énoncées à l' annexe II, partie 1, dans l' ensemble du territoire de la Communauté, l' article 7, paragraphe 3, n' autorise la chasse des espèces énumérées à l' annexe II, partie 2, que dans les États membres pour lesquels elles sont mentionnées dans cette annexe .
Aux termes de l' article 7, paragraphe 1, dernière phrase, les États membres veillent à ce que la chasse à ces espèces ne compromette pas les efforts de conservation entrepris dans leur aire de distribution . Aux termes de l' article 7, paragraphe 4, première phrase, les États membres doivent en outre s' assurer que la pratique de la chasse respecte les principes d' une utilisation raisonnée et d' une régulation équilibrée du point de vue écologique des espèces d' oiseaux concernées et que cette pratique soit compatible, en ce qui concerne la population de ces espèces, avec les dispositions découlant de l' article 2 ( 2 ).
Aux termes de l' article 8 de la directive, les États membres interdisent le recours à tous moyens, installations ou méthodes de capture ou de mise à mort massive ou non sélective des oiseaux ainsi que toutes poursuites à partir de certains modes de transport . Le douzième considérant de la directive précise que cette interdiction s' impose en raison de la pression excessive que les méthodes de chasse susvisées exercent sur le niveau de population des espèces concernées .
3 . La deuxième et la troisième phrase de l' article 7, paragraphe 4, de la directive énoncent les dispositions qui auraient été violées par l' Italie :
"Ils ( les États membres ) veillent en particulier à ce que les espèces auxquelles s' applique la législation de la chasse ne soient pas chassées pendant la période nidicole ni pendant les différents stades de reproduction et de dépendance . Lorsqu' il s' agit d' espèces migratrices, ils veillent en particulier à ce que les espèces auxquelles s' applique la législation de la chasse ne soient pas chassées pendant leur période de reproduction et pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification ."
Ces dispositions ne font pas l' objet d' un commentaire spécifique dans les considérants de la directive . Elles présentent cependant une certaine analogie avec l' article 2, sous a ), de la convention internationale pour la protection des oiseaux, signée à Paris le 18 octobre 1950 :
"Sauf les exceptions prévues aux articles 6 et 7 de la présente convention, doivent être protégés :
a ) au moins pendant leur période de reproduction tous les oiseaux et, en outre, les migrateurs pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification, notamment en mars, avril, mai, juin et juillet;
b ) ..." ( 3 ), ( 4 ).
Les griefs de la Commission
4 . Les deux griefs articulés par la Commission ont trait à des dispositions de la législation italienne qui régissent l' ouverture et la fermeture de la chasse . En ce qui concerne le premier grief, la Commission relève que l' article 11 de la loi n
968 du 27 décembre 1977 ( 5 ) autorise à partir du 18 août la chasse aux quatre espèces d' oiseaux suivantes : la foulque macroule, la poule d' eau, le canard colvert et le merle . La Commission ne conteste pas que la directive autorise la chasse à ces espèces d' oiseaux en Italie ( 6 ). Elle estime néanmoins que la condition énoncée à l' article 7, paragraphe 4, deuxième phrase, de la directive, qui exige que la période nidicole ainsi que les différents stades de reproduction et de dépendance soient terminés, n' est pas encore remplie à la date du 18 août . Elle fonde ce jugement en se référant à deux ouvrages scientifiques, l' un de Cramp, Simmons et autres ( 7 ), l' autre de Bezzel ( 8 ).
5 . En ce qui concerne le second grief, la Commission relève que l' article 11, précité, de la loi n
968 du 27 décembre 1977, telle qu' elle a été modifiée par les décrets du président du Conseil des ministres du 20 décembre 1979 ( 9 ) et du 4 juin 1982 ( 10 ), fixe les dates de fermeture de la chasse à un certain nombre d' oiseaux migrateurs . C' est ainsi qu' il autorise jusqu' au 28 février la chasse aux oiseaux suivants ( le classement des espèces d' oiseaux concernées dans l' annexe II de la directive est ajouté par nous-même ):
- la foulque macroule ( II/1-19 ),
- le canard chipeau ( II/1-5 ),
- la sarcelle d' hiver ( II/1-6 ),
- le canard colvert ( II/1-7 ),
- le canard souchet ( II/1-10 ),
- le fuligule milouin ( II/1-11 ),
- le chevalier gambette ( II/2-57 ),
- le chevalier combattant ( II/2-51 ),
- le courlis cendré ( II/2-55 ),
- la grive litorne ( II/2-69 ).
Les espèces suivantes peuvent être chassées jusqu' au 10 mars :
- le canard siffleur ( II/1-4 ),
- le canard pilet ( II/1-8 ),
- la sarcelle d' été ( II/1-9 ),
- le fuligule morillon ( II/1-12 ),
- le pluvier doré ( II/2-47 ),
- la bécassine des marais ( II/1-21 ),
- la barge à queue noire ( II/2-52 ),
- la grive musicienne ( II/2-70 ),
- la grive mauvis ( II/2-71 ).
La Commission ne conteste pas davantage ici que la directive permet de chasser ces espèces d' oiseaux en Italie . Elle considère cependant qu' à la date du 28 février et à la date du 10 mars, respectivement, les oiseaux de ces espèces survolent le territoire italien pour se rendre vers leur lieu de nidification . A l' appui de son jugement, la Commission se réfère à nouveau aux deux ouvrages précités ainsi qu' à un rapport, joint en annexe à la réplique, de l' Instituto nazionale di biologia della selvaggina ( ci-après "Institut ") publié pour un congrès qui a eu lieu au mois de mai 1986 . Les dates de fermeture de la chasse fixées par la législation italienne contreviendraient dès lors à l' article 7, paragraphe 4, troisième phrase, de la directive, qui interdit la chasse aux oiseaux migrateurs en cause "pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification ".
La recevabilité
6 . Le gouvernement italien objecte que le recours n' est pas recevable parce qu' il serait fondé sur les mêmes griefs que le recours qui avait été introduit dans l' affaire 262/85 et qui avait été rejeté par la Cour par arrêt du 8 juillet 1987 ( 11 ).
Dans cette affaire 262/85, la Commission avait invité la Cour à constater que la législation italienne ne tenait pas compte des différentes périodes de protection des oiseaux visés à l' article 7, paragraphe 4, de la directive . La Cour a rejeté ce recours parce que la législation italienne prévoit des dates différentes d' ouverture et de fermeture de la chasse pour les différentes espèces d' oiseaux eu égard à leurs différentes périodes nidicoles et à leurs différents stades de reproduction et de dépendance et, pour les espèces migratoires, à leur retour au lieu de nidification ( point 23 ).
La procédure avait déjà atteint le stade de la réplique lorsque la Commission a également reproché à l' Italie que les dates d' ouverture et de fermeture de la chasse à certaines espèces d' oiseaux auraient été fixées à des périodes incompatibles avec les dispositions de la directive . Ce reproche, qui recouvre parfaitement les griefs qui ont été articulés dans la présente affaire, étendait la portée du grief qui avait fait l' objet de la procédure administrative précontentieuse et qui était énoncé dans la requête déposée dans l' affaire 262/85 . C' est pour cette raison de procédure que la Cour a écarté alors la question du bien-fondé des dates des différentes périodes de chasse ( point 24 ) sans se prononcer sur le fond de ce grief . La Commission pouvait donc le faire valoir dans une nouvelle procédure "article 169", ce qu' elle a fait dans la présente affaire . Nous ne voyons dès lors dans l' arrêt que la Cour a rendu dans l' affaire 262/85 aucune raison de déclarer le présent recours irrecevable .
Le premier grief : l' ouverture prématurée de la chasse
7 . Le gouvernement italien recourt essentiellement à trois arguments pour infirmer le premier grief : a ) au moment de l' ouverture de la chasse, la plupart des jeunes oiseaux sont normalement indépendants; b ) la Commission ne se serait pas acquittée de la charge de la preuve qui lui incombe; c ) les régions peuvent modifier la date de l' ouverture de la chasse qui a été fixée par la loi .
a ) Au moment de l' ouverture de la chasse, la plupart des jeunes oiseaux sont normalement indépendants
8 . Dans le mémoire en défense qu' il a présenté, le gouvernement italien reconnaît qu' il peut arriver que, dans certaines régions, certains jeunes canards colverts ne soient pas encore indépendants au moment de l' ouverture de la chasse . Il s' agirait toutefois de cas minoritaires . Répondant aux pièces produites par la Commission à la demande de la Cour, il répète le même argument en ce qui concerne les trois autres espèces d' oiseaux : une large majorité des jeunes foulques macroules, des jeunes poules d' eau et des jeunes merles seraient indépendants à la date du 18 août .
Cet argument est fondé sur la prémisse que l' article 7, paragraphe 4, deuxième phrase, de la directive peut être interprété en ce sens que la chasse aux espèces d' oiseaux concernées est autorisée dès que la plupart des oiseaux ne se trouvent normalement plus dans un stade de reproduction ou de dépendance . La question qui se pose est donc celle du dies ad quem, c' est-à-dire celle de savoir jusqu' à quand l' interdiction de chasse sort ses effets conformément à la disposition précitée .
9 . Nous avons jusqu' ici utilisé la terminologie de la version française de l' article 7, paragraphe 4, deuxième phrase, de la directive . Les différentes versions linguistiques de cette disposition accusent cependant des différences frappantes . Dans certaines versions, l' interdiction de chasse s' étend sur trois périodes, à savoir la "période nidicole" ( en italien : "periodo della nidificazione"; en allemand : "Nistzeit "), les différents stades de "reproduction" ( en italien : "riproduzione"; en allemand : "Brutzeit ") et les différents stades de "dépendance" ( en italien : "dipendenza"; en allemand : Aufzuchtzeit "). Dans d' autres versions, l' interdiction de chasse ne s' étend que sur deux périodes qui ne sont cependant pas toujours désignées de la même manière . Aux termes de la version anglaise, par exemple, la chasse est interdite pendant "the rearing season" et pendant "the various stages of reproduction" là où la version néerlandaise interdit la chasse "zolang de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten of gedurende de verschillende fasen van de broedperiode" ( aussi longtemps que les jeunes oiseaux n' ont pas quitté le nid et pendant les différentes phases de la période de reproduction ).
Pour examiner le premier grief, il n' est guère nécessaire de savoir à partir de quel stade l' interdiction de chasse prend cours . Si l' on se base sur la plupart des versions linguistiques, il s' agit de la "période nidicole", expression qui ne fait pas apparaître immédiatement de quelle période il s' agit exactement . En revanche, il s' agit ici de savoir jusqu' à quand l' interdiction de chasse demeure en vigueur .
10 . En cas de divergence entre les différentes versions linguistiques d' un texte communautaire, la disposition en cause doit être interprétée en fonction de l' économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément ( 12 ). L' article 7, paragraphe 4, deuxième phrase, de la directive fait partie d' une réglementation qui a pour objet la protection des oiseaux sauvages en vue de la conservation de leur population . Cette réglementation permet que, en raison de leur niveau de population, de leur distribution géographique et de leur taux de reproduction, certaines espèces fassent l' objet d' actes de chasse qui ne soient cependant pas de nature à exercer une pression excessive sur le niveau de population des espèces concernées ( voir les onzième et douzième considérants qui précèdent la directive ). Chasser des oiseaux au cours de la période de reproduction exerce, selon nous, une telle pression excessive dans la mesure où la chasse atteint non seulement les oiseaux qui en font l' objet, mais porte également atteinte à leur reproduction . Cette pression persiste au-delà de la couvaison pour ne disparaître que lorsque les oisillons ne sont plus dépendants de leurs parents . Eu égard à l' économie générale et à la finalité de la réglementation dont l' article 7, paragraphe 4, deuxième phrase, constitue un élément, cette disposition doit donc être interprétée en ce sens que les espèces d' oiseaux concernées ne peuvent pas faire l' objet d' actes de chasse aussi longtemps que les oisillons ne peuvent vivre de manière autonome ou, plus concrètement, aussi longtemps qu' ils n' ont pas quitté le nid .
11 . Après avoir ainsi précisé la condition à laquelle l' exercice de la chasse est soumis, il faut encore répondre à la question de savoir si, précisée en ces termes, cette condition laisse aux États membres une marge d' appréciation pour la fixation de la date d' ouverture de la chasse . Tel nous paraît être le cas dès lors que la directive n' a pas établi pour les périodes de chasse une norme commune définie au jour près . La marge d' appréciation des États membres est cependant limitée en ce qu' ils doivent tenir compte des "données scientifiques et techniques disponibles", tout comme, du reste, la Communauté elle-même lorsqu' elle intervient en matière de protection de l' environnement ( 13 ). Il nous semble d' ailleurs que les parties s' accordent sur ce point .
Là où les points de vue divergent, c' est lorsqu' il s' agit d' apprécier la valeur probante des données scientifiques disponibles . En effet, on ne dispose pas toujours, pour chaque espèce d' oiseaux et pour chaque région concernée, de données sur le moment où les jeunes oiseaux quittent le nid . Il apparaît en outre des données disponibles que l' instant où les oisillons quittent le nid dépend pour chaque espèce de circonstances biologiques et climatologiques variables . Quant à la question de savoir de quels éléments les États membres doivent tenir compte lorsque, comme en l' espèce, on ne dispose pas de données spécifiques pour le territoire national, nous y reviendrons ultérieurement lorsque nous examinerons la manière dont la Commission s' est acquittée de la charge de la preuve qui lui incombe ( voir les points 13 et suivants infra ). Voyons à présent dans quelle mesure les États membres doivent tenir compte des données disponibles lorsque celles-ci font apparaître que le moment où les jeunes oiseaux quittent le nid peut s' échelonner dans le temps et varier en fonction des circonstances .
12 . On notera à titre préliminaire que le législateur italien n' a pas opté pour une réglementation prévoyant que les dates d' ouverture et de fermeture de la chasse soient fixées chaque année en tenant compte des circonstances, mais qu' il a au contraire choisi une réglementation fixant ces dates de manière uniforme pour toutes les années consécutives . Un État membre qui a opté pour cette dernière solution peut-il décréter que la chasse est ouverte à partir du moment où les données scientifiques indiquent que la majorité des oiseaux ont normalement quitté le nid? Ou bien doit-il ajouter à cette période "normale" de départ du nid une période supplémentaire que les auteurs scientifiques prennent comme marge de sécurité pour tenir compte de périodes tardives de reproduction et de départ du nid ainsi que de circonstances variables? Le texte et la ratio legis de l' article 7, paragraphe 4, deuxième phrase, de la directive nous semblent dicter une réponse négative à la première question et une réponse affirmative à la seconde . Cette disposition interdit en effet la chasse aux oiseaux sauvages pendant certaines périodes, interdiction qui a une portée générale dès lors que le texte ne dispose pas qu' il faut considérer ces périodes par référence à "la plupart" des oiseaux . De cette généralité et de la ratio legis que nous avons exposée précédemment ( au point 10 ), nous concluons que les États membres ne peuvent pas fixer l' ouverture de la chasse à une date à laquelle, selon les auteurs scientifiques, de jeunes oiseaux peuvent encore se trouver au nid, au gré de circonstances particulières et variables . Cette position est étayée également par la jurisprudence de la Cour selon laquelle l' exactitude de la transposition en droit national des dispositions de la directive 79/409 revêt une importance particulière étant donné qu' il s' agit ici d' une matière où la gestion d' un patrimoine commun est confiée, pour leur territoire, aux États membres respectifs ( 14 ).
Une transposition exacte et donc complète de la disposition concernée exige, selon nous, que, lorsqu' ils fixent les dates d' ouverture et de fermeture de la chasse, les États membres tiennent compte des marges de sécurité indiquées par la science lorsqu' elle désigne le moment où les jeunes oiseaux quittent le nid . On ne saurait dès lors pas admettre l' argument du gouvernement italien selon lequel il suffit que la plupart des jeunes oiseaux soient normalement indépendants au moment de l' ouverture de la chasse .
b ) Les preuves fournies par la Commission
13 . La Commission a joint des extraits de l' ouvrage de Cramp & Simmons . Ces extraits, et en particulier les diagrammes qui y figurent, font apparaître clairement qu' il est possible que des jeunes des quatre espèces d' oiseaux ( énoncées au point 4 ) se trouvent encore au nid à la date du 18 août . Les extraits que la Commission a empruntés à l' ouvrage de Bezzel confirment cette affirmation en ce qui concerne les trois espèces d' oiseaux évoquées dans cet ouvrage ( à savoir la foulque macroule, la poule d' eau et le canard colvert ).
Le gouvernement italien objecte qu' en se référant exclusivement à l' ouvrage de Cramp & Simmons et à l' ouvrage de Bezzel, la Commission n' a pas démontré à suffisance qu' eu égard à la situation de l' Italie, chacune des quatre espèces d' oiseaux se trouverait encore dans une des périodes visées à l' article 7, paragraphe 4, deuxième phrase, de la directive .
14 . Il ne fait aucun doute que ces deux ouvrages scientifiques font autorité en matière d' ornithologie et contiennent des données précieuses auxquelles la Commission peut se référer à bon droit pour définir concrètement les périodes du cycle biologique des oiseaux qui sont désignées en termes généraux dans la directive . Ce n' est d' ailleurs pas cela que le gouvernement italien conteste . Il conteste uniquement que ces ouvrages aient force probante dans le cas de l' espèce . Bezzel ne contiendrait en effet aucune donnée spécifique relative aux oiseaux qui se trouvent sur le territoire italien . De surcroît, les extraits de l' ouvrage de Cramp & Simmons cités par la Commission ne seraient pas ou pas suffisamment basés sur des observations effectuées en Italie .
15 . Nous ne partageons pas le point de vue du gouvernement italien selon lequel l' ouvrage de Bezzel n' aurait pas force probante parce que l' Italie ne figure pas parmi les régions qu' il couvre . Dans son mémoire en défense, l' Italie concède que la biogéographie du territoire italien s' apparente à celle de la Tchécoslovaquie, un pays que Bezzel englobe dans le territoire de l' Europe centrale dont traite l' ouvrage . En outre, le "Kompendium" de Bezzel renvoie, pour les sources qu' il utilise, aux ouvrages beaucoup plus détaillés tant de Cramp & Simmons que de Glutz von Blotzheim . Bezzel est du reste coauteur de ce dernier ouvrage dont le gouvernement italien reconnaît qu' il est représentatif de la situation en Italie .
16 . Nous ne croyons pas qu' il faille retenir l' argument du gouvernement italien lorsqu' il affirme que les diagrammes empruntés à l' ouvrage de Cramp & Simmons seraient dénués de force probante en ce qui concerne le territoire italien . Lorsqu' il n' existe pour ainsi dire aucune donnée scientifique spécifique relative au territoire de l' État membre concerné ( 15 ), la Commission peut se référer à des ouvrages scientifiques généraux qui font autorité et qui contiennent des données relatives aux espèces d' oiseaux concernées qui, si elles ne se rapportent pas directement à une région déterminée, concernent néanmoins une aire de distribution dont la région spécifique relève . Si le gouvernement italien estime que les données invoquées par la Commission ne sont pas représentatives de la situation italienne, c' est à lui qu' il incombe de le démontrer . Il n' a cependant produit aucune donnée scientifique qui établirait que les éléments empruntés à l' ouvrage de Cramp & Simmons ne seraient pas représentatifs de la situation italienne . Comme nous l' avons indiqué plus haut ( au point 8 ), elle a admis, au contraire, qu' une minorité de jeunes oiseaux des quatre espèces concernées peut encore être trouvée au nid en Italie à la date du 18 août . L' argument selon lequel le grief de la Commission ne serait pas démontré de manière concluante doit donc être rejeté .
c ) Les compétences des régions
17 . Le gouvernement italien fait valoir que la loi n
968 du 27 décembre 1977, précitée, donne aux régions le pouvoir de déroger aux dates générales qu' elle énonce et d' interdire ou de limiter la chasse lorsque des circonstances particulières le justifient . Il existerait donc un instrument juridique permettant de différer l' ouverture de la chasse dans les régions où, exceptionnellement, de jeunes oiseaux ne seraient pas encore indépendants à la date du 18 août . Dans plus de la moitié des régions d' ailleurs, l' ouverture de la chasse aurait été différée jusqu' après la mi-septembre et même au-delà .
Lorsqu' une disposition légale déclare la chasse à certaines espèces d' oiseaux ouverte en principe, sans préjudice de dispositions contraires dictées par les régions compétentes en la matière, et lorsque toutes ces régions - ce qui n' est pas le cas en l' espèce, comme nous l' avons déjà dit - ferment effectivement la chasse, conformément aux dispositions de la directive, par une mesure à caractère général qui a été portée à la connaissance de tous, il semble que le résultat visé par la directive soit atteint dans les régions concernées . Il résulte néanmoins, selon nous, du point 39 de l' arrêt que la Cour a rendu dans l' affaire 262/85, précitée, Commission/République italienne, qu' un État membre est tenu de modifier sa législation lorsque celle-ci comporte une réglementation générale incompatible avec la directive et offre aux régions uniquement la possibilité d' y déroger . Une telle législation laisse en effet subsister une réglementation générale incompatible avec la directive dont les effets ne sont suspendus que lorsque et aussi longtemps que toutes les régions ont fait usage de leur pouvoir d' y déroger en conformité avec la directive .
C' est pourquoi cet argument ne saurait pas, lui non plus, renverser le grief de la Commission .
Le second grief : la fermeture tardive de la chasse
18 . En ce qui concerne le second grief, le gouvernement italien se fonde essentiellement sur quatre arguments : a ) au moment de la fermeture de la chasse, la plupart des oiseaux ont normalement déjà entamé leur migration vers leur lieu de nidification; b ) la Commission ne se serait pas acquittée de la charge de la preuve qui lui incombe; c ) la date de fermeture de la chasse a été fixée après consultation d' une institution scientifique; d ) la législation italienne serait conforme à la convention de Paris et, partant, à la directive également .
a ) Au moment de la fermeture de la chasse, la plupart des oiseaux ont normalement déjà entamé leur migration vers leur lieu de nidification
19 . Dans le mémoire en duplique qu' il a présenté, le gouvernement italien se réfère au préambule du décret du 20 décembre 1979, précité, dans lequel il est souligné qu' au cours de la première décade de mars, l' Italie ne connaît normalement pas de phénomènes migratoires importants et que les espèces qui se trouvent jusqu' à cette date sur le territoire italien n' ont normalement pas encore entamé leur voyage de retour vers leur lieu de nidification ( souligné par nous ). Répondant aux pièces produites par la Commission à la demande de la Cour, le gouvernement italien ajoute que la migration d' un certain nombre d' espèces d' oiseaux connaît son point culminant en dehors de la saison de chasse . Ce moyen de défense est fondé sur la prémisse que l' article 7, paragraphe 4, troisième phrase, de la directive peut être interprété en ce sens que la chasse aux espèces concernées est interdite pendant la période durant laquelle la plupart des oiseaux survolent normalement le territoire de l' État membre concerné . Cet argument nous oblige donc à examiner le point de savoir à partir de quand ( dies a quo ) l' interdiction de chasse prend effet conformément à la disposition précitée .
20 . L' article 7, paragraphe 4, troisième phrase, de la directive laisse aux États membres une marge d' appréciation pour la fixation de la date de fermeture de la chasse, étant entendu qu' ils doivent tenir compte des données scientifiques disponibles . Les parties semblent d' accord sur ce point également . En revanche, elles sont divisées, comme elles l' étaient à propos du premier grief, lorsqu' il s' agit de déterminer dans quelle mesure les États membres doivent tenir compte des données scientifiques disponibles quand celles-ci font apparaître que le départ des oiseaux migrateurs vers leur lieu de nidification s' échelonne dans le temps et varie en fonction des circonstances ( notamment climatologiques ). Rappelons à cet égard que, dans la réglementation nationale en cause, les dates d' ouverture et de fermeture de la chasse ne sont pas fixées annuellement en fonction des circonstances .
Conformément à l' interprétation de l' article 7, paragraphe 4, deuxième phrase, de la directive que nous avons donnée précédemment, nous estimons que la troisième phrase de cette disposition impose elle aussi aux États membres l' obligation de tenir compte, pour la fixation de la date de fermeture de la chasse, non seulement de la période au cours de laquelle la plupart des oiseaux survolent normalement le territoire, mais également des marges de sécurité admises par la science afin de protéger également les oiseaux dont le départ migratoire est précoce . Cette interprétation est dictée, selon nous, tant par l' esprit et la lettre de la disposition que par la jurisprudence de la Cour .
21 . En effet, l' article 7, paragraphe 4, troisième phrase, de la directive interdit la chasse aux oiseaux migrateurs pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification . Sont visés tous les oiseaux migrateurs en général, et non pas seulement la plupart d' entre eux . Cette interdiction est dictée par la crainte que chasser les oiseaux migrateurs pendant cette période exerce une pression excessive sur le niveau de population des espèces concernées . Cela vaut en particulier pour certaines espèces, telles que les variétés de canards ( 16 ) qui entreprennent leur migration en groupes nombreux et qui pourraient dès lors être abattus en masse si la chasse était ouverte pendant leur trajet migratoire . L' interdiction de chasse est également importante pour donner aux oiseaux la possibilité de se nourrir sans encombre dans les territoires qu' ils survolent, de s' y reposer et donc de récupérer l' énergie nécessaire pour poursuivre leur migration épuisante vers leur lieu de nidification ( 17 ). Mais il est également important pour les oiseaux migrateurs qui ont passé l' hiver dans une région donnée que la chasse y soit fermée à temps . En fermant la chasse dès le début de la migration, on donne en effet aux oiseaux qui n' ont pas encore pris le départ la possibilité de s' y préparer sans être perturbés ( 18 ). Il faut enfin signaler que les oiseaux migrateurs effectuent des déplacements transfrontaliers et que les États concernés portent dès lors une responsabilité commune manifeste pour la conservation de ces espèces ( troisième considérant de la directive ). Il est donc nécessaire ici également de procéder à une transposition exacte et donc complète des dispositions de la directive 79/409, comme la Cour l' a souligné dans sa jurisprudence . Il en résulte, à notre avis, que les États membres doivent tenir compte de marges de sécurité comme le fait la science lorsqu' elle dresse le tableau de l' ensemble de la période de migration .
L' argument que nous venons d' examiner ne saurait dès lors pas être retenu .
b ) Les preuves fournies par la Commission
22 . Le gouvernement italien objecte que la Commission n' a pas démontré de manière concluante que les espèces d' oiseaux énoncées dans la requête auraient déjà entamé leur trajet migratoire vers leur lieu de nidification au moment de l' ouverture de la saison de chasse .
La Commission a non seulement fondé son second grief en renvoyant à l' ouvrage de Cramp & Simmons et à l' ouvrage de Bezzel, mais également en se référant au rapport de l' Institut évoqué précédemment qui, pour chacune des espèces d' oiseaux énoncées dans la requête, donne des indications sur la période à partir de laquelle les oiseaux quittent le territoire italien dans lequel ils ont hiverné ou à partir de laquelle ils le survolent au cours de leur trajet migratoire .
23 . Il ressort de l' ouvrage de Cramp & Simmons que certaines des espèces d' oiseaux concernées peuvent encore survoler le territoire italien au moment où la chasse y est ouverte . Tel est le cas pour les espèces suivantes qui peuvent être chassées en Italie jusqu' à la date du 28 février :
- la foulque macroule,
- le canard chipeau,
- la sarcelle d' hiver,
- le canard colvert,
- le canard souchet,
- le fuligule milouin,
- le chevalier combattant,
- la grive litorne,
et pour les espèces suivantes qui peuvent être chassées en Italie jusqu' à la date du 10 mars :
- le canard siffleur,
- le canard pilet,
- la sarcelle d' été,
- le fuligule morillon,
- le pluvier doré,
- la bécassine des marais,
- la barge à queue noire,
- la grive musicienne,
- la grive mauvis .
La Cour a invité le gouvernement italien à fournir des données scientifiques pour infirmer les pièces produites par la Commission, mais il n' a pu présenter aucun élément qui aurait autorisé le législateur italien à fermer la chasse respectivement le 28 février et le 10 mars dans l' exercice du pouvoir d' appréciation que la directive lui confère . Au contraire, le rapport de l' Institut produit par la Commission confirme les données extraites de l' ouvrage de Cramp & Simmons .
Dès lors qu' il existe, en l' espèce, des données scientifiques spécifiques concernant les oiseaux qui peuvent être chassés sur le territoire de l' État membre concerné et dans la mesure où ces données confirment celles qui figurent dans l' ouvrage général de Cramp & Simmons, nous estimons que l' affirmation de la Commission est démontrée en ce qui concerne les espèces d' oiseaux précitées .
24 . Nous estimons, en revanche, que le non-respect de la directive n' a pas été démontré de manière suffisante en ce qui concerne deux espèces d' oiseaux, à savoir le chevalier gambette et le courlis cendré, pour lesquelles il n' existe aucune interdiction de chasse jusqu' au 28 février . S' il est vrai qu' on peut lire dans l' ouvrage de Cramp & Simmons que les oiseaux de ces deux espèces peuvent avoir déjà entamé leur trajet de retour vers leur lieu de nidification à cette date, cette affirmation est cependant contredite dans le rapport de l' Institut que la Commission a elle-même produit et dans lequel il est indiqué que le chevalier gambette ne survole le territoire italien qu' à partir de la première moitié du mois de mars . Le même rapport déduit des données qui ont pu être rassemblées sur le courlis cendré que cette espèce survole le territoire italien au cours de la période qui chevauche les mois de mars et avril ( 19 ).
Lorsqu' il existe aussi bien des données à caractère général que des données spécifiques à un territoire précis, un État membre peut, selon nous, prêter une importance plus grande aux secondes . Nous estimons dès lors qu' en ce qui concerne ces deux espèces d' oiseaux il n' a pas été démontré de manière suffisante que l' Italie ait agi en violation de la disposition concernée de la directive .
c ) La consultation d' une institution scientifique
25 . Le gouvernement italien fait observer que les deux décrets précités ont été adoptés après consultation de l' Institut précité et du Comitato tecnico venatorio nazionale .
En ce qui concerne cet argument, il suffit de rappeler que, dans l' arrêt précité ( point 37 ) qu' elle a rendu dans l' affaire 262/85, Commission/République italienne, la Cour a dit pour droit, à propos d' un argument similaire, que, même si les régions sont obligées de consulter préalablement un institut scientifique, cette obligation ne garantit pas que les exigences de la directive sont respectées, à plus forte raison lorsque l' avis émis par l' institut en cause n' est pas contraignant .
d ) La convention de Paris
26 . Le gouvernement italien fait observer que la loi n
968 du 27 décembre 1977 a été amendée par un décret du président du Conseil des ministres du 20 décembre 1979 afin d' adapter la législation italienne à la convention de Paris de 1950 que l' Italie avait ratifiée par une loi du 24 novembre 1978 . Le gouvernement italien considère que, la directive ne précisant pas le moment où la migration des oiseaux commence, les dispositions concernées de la convention de Paris devraient être déterminantes pour l' interprétation de l' article 7, paragraphe 4, troisième phrase, de la directive .
Aux termes de l' article 2, sous a ), de la convention de Paris ( voir point 3 supra ), les oiseaux migrateurs doivent être protégés pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification notamment ( en anglais : "particularly ") en mars, avril, mai, juin et juillet . L' expression "notamment" indique que la convention de Paris n' autorise pas pour autant les États membres à ouvrir la chasse aux oiseaux migrateurs qui effectueraient leur trajet de retour vers leur lieu de nidification au cours d' autres mois . A fortiori, la directive qui a été adoptée trente ans plus tard - après que la population de nombreuses espèces d' oiseaux eut fortement diminué entre-temps - ne peut pas être interprétée en ce sens que la chasse aux oiseaux migrateurs ne doit pas être fermée avant mars .
Conclusion
En conclusion, nous suggérons à la Cour :
1 ) de déclarer le recours de la Commission recevable;
2 ) de constater qu' en autorisant la chasse à diverses espèces d' oiseaux sauvages pendant la période nidicole ou pendant les différents stades de reproduction et de dépendance, ainsi qu' à diverses espèces migratrices pendant leur trajet de retour vers leur lieu de nidification, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 7, paragraphe 4, de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages;
3 ) de condamner la République italienne aux dépens .
( *) Langue originale : le néerlandais .
( 1 ) JO L 103, p . 1 .
( 2 ) L' article 2 impose aux États membres de prendre toutes les mesures nécessaires pour maintenir ou adapter la population de toutes les espèces d' oiseaux visées à l' article 1er à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles .
( 3 ) Vol . 638 UNTS, p . 185 .
( 4 ) En 1974, la Commission a recommandé aux États membres d' adhérer à cette convention, dans la mesure où ils ne l' avaient pas encore fait . Voir la recommandation 75/66/CEE de la Commission, du 20 décembre 1974, aux États membres relative à la protection des oiseaux et de leurs habitats ( JO L 21, p . 24 ).
( 5 ) GURI n
3 du 4.1.1978 .
( 6 ) La foulque macroule ( n
19 ) et le canard colvert ( n 7 ) figurent à l' annexe II/1 de la directive qui énonce les espèces d' oiseaux qui peuvent être chassées dans l' ensemble de la Communauté . La poule d' eau ( n
45 ) et le merle ( n
68 ) figurent à l' annexe II/2 de la directive comme étant des espèces d' oiseaux qui peuvent être chassées en Italie notamment .
( 7 ) Cramp, S ., Simmons, K . E . L ., et autres : Handbook of the Birds of Europe, the Middle East and North Africa . The Birds of the Western Palearctic, Oxford, 1977, vol . 1-5 .
( 8 ) Bezzel, E .: Kompendium der Voegel Mitteleuropas, Wiesbaden, 1985 .
( 9 ) GURI n
1 du 2.1.1980 .
( 10 ) GURI n
155 du 8.6.1982 .
( 11 ) Arrêt du 8 juillet 1987, Commission/République italienne ( 262/85, Rec . p . 3073 ).
( 12 ) Voir, notamment, l' arrêt rendu par la Cour le 27 octobre 1977, Boucherau, point 14 ( 30/77, Rec . p . 1999 ).
( 13 ) Voir article 130 R, paragraphe 3, premier tiret, du traité CEE .
( 14 ) Voir, notamment, l' arrêt précité que la Cour a rendu dans l' affaire 262/85, Commission/République italienne, point 9 .
( 15 ) La Commission a affirmé à l' audience qu' à l' exception du rapport précité de l' Institut on ne dispose de pratiquement aucune donnée scientifique pour le territoire italien . Le gouvernement italien n' a pas contredit la Commission sur ce point . Les passages de Glutz von Blotzheim qu' il cite ne contiennent d' ailleurs pas davantage de données spécifiques pour l' Italie, mais, en revanche, si on les compare aux extraits de l' ouvrage de Cramp & Simmons, ils contiennent des données plus détaillées sur la Tchécoslovaquie .
( 16 ) Voir le rapport de l' Institut précité, p . 10, paragraphe 1 .
( 17 ) Ibidem, p . 10, paragraphes 2 et 4 .
( 18 ) Ibidem, p . 10, paragraphe 3 .
( 19 ) Il faut cependant indiquer, par souci d' être complet, que le rapport italien autorise tout de même certains doutes quant à ces deux espèces d' oiseaux . En ce qui concerne le chevalier gambette, il ressort du graphique tiré du rapport que des spécimens peuvent être capturés sur le territoire italien à partir du 15 février . Quant au courlis cendré, l' affirmation de l' Institut est fondée sur "quelques données", ce qui pourrait indiquer que l' échantillon n' est pas représentatif .