62011TJ0002_BG
Страни по делото
Основания за решението
Диспозитив
Страни по делото
По дело T-2/11
Португалска република, за която се явяват г-н L. Inez Fernandes, г-н M. Figueiredo и г-н J. Saraiva de Almeida, в качеството на представители,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват г-н P. Guerra e Andrade и г-н P. Rossi, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане за отмяна на Решение 2010/668/ЕС на Комисията от 4 ноември 2010 г. за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (ФЕОГА), секция „Гарантиране“, на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 288, стр. 24), в частта, в която с него се налага финансова корекция на Португалската република в рамките на мярка POSEI за финансовите 2005—2007 г. в размер общо на 743 251,25 EUR,
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав),
състоящ се от: г-н L. Truchot, председател, г-жа M. E. Martins Ribeiro (докладчик) и г-н A. Popescu, съдии,
секретар: г-жа C. Kristensen, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 12 септември 2012 г.,
постанови настоящото
Решение
Основания за решението
Правна уредба
Правна уредба на Европейския съюз относно финансирането на общата селскостопанска политика
1. Основната правна уредба, която се отнася до финансирането на общата селскостопанска политика за направените след 1 януари 2000 г. разходи е Регламент (ЕО) № 1258/1999 на Съвета от 17 май 1999 година относно финансирането на общата селскостопанска политика (ОВ L 160, стр. 103), който заменя Регламент (ЕИО) № 729/70 на Съвета от 21 април 1970 година относно финансирането на общата селскостопанска политика (ОВ L 94, стр. 13), приложим към направените преди тази дата разходи.
2. Съгласно член 1, параграф 2, буква б) и член 2, параграф 2 от Регламент № 1258/1999 секция „Гарантиране“ на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (ФЕОГА) финансира помощите, насочени към регулирането на селскостопанските пазари, които се предоставят по правилата на Съюза в рамките на общата организация на селскостопанските пазари.
3. Съгласно член 7 параграф 4 от Регламент № 1258/1999:
„Комисията взема решения кои разходи да бъдат изключени от финансиране от страна на Общността по членове 2 и 3, ако установи, че разходите не са били извършени в съответствие с разпоредбите на Общността.
Преди вземането на всяко решение за отказване на финансиране, писмено се нотифицират резултатите от извършените от Комисията проверки и отговорите на държавите членки, след което двете страни се опитват да постигнат споразумение относно действието, което трябва да бъде предприето.
Ако не се постигне такова споразумение, държавата членка може да отправи искане за откриване на процедура за помирение на позициите на всяка от страните в срок от четири месеца, като на Комисията следва да бъде предоставен доклад за изходния резултат от процедурата, а тя да го прегледа, преди да вземе решение за отказ на финансиране.
Комисията извършва оценка на сумите, които трябва да бъдат изключени от финансиране въз основа на сериозността на отчетеното несъответствие. При оценката надлежно се вземат предвид естеството и тежестта на нарушението и на причинената финансова щета на Общността.
Не може да бъде отказано финансиране за:
a) разходите по член 2, извършени повече от 24 месеца преди Комисията да е нотифицирала писмено държавата членка за заключенията от извършената от нея проверка;
б) разходите за мярка или действие по член 3, за които е извършено окончателно плащане повече от 24 месеца преди Комисията да е нотифицирала писмено държавата членка за заключенията от извършената от нея проверка.
Въпреки това разпоредбите на пета алинея не се прилагат за финансовите последици от:
a) нередности по член 8, параграф 2;
б) националните помощи или нарушения, за които процедурите, посочени в членове 88 [ЕО] и 226 [ЕО], са приведени в действие“ [неофициален превод].
4. Член 8 от Регламент № 1258/1999 предвижда:
„1. В съответствие с националните законови, подзаконови и административни разпоредби държавите членки приемат необходимите мерки за:
a) проверка, че сделките, финансирани от [ФЕОГА], са действително и правилно извършени;
б) предотвратяване и справяне с нередностите;
в) възстановяване на сумите, изгубени в резултат на допуснати нередности или небрежност.
Държавите членки уведомяват Комисията за взетите мерки в тази насока, и по-специално за хода на административните и съдебни производства.
2. В случай че сумите не бъдат напълно възстановени, финансовите последици от допуснатите нередности или небрежност се понасят от Общността с изключение на последиците от нередности или небрежност, допуснати по вина на административните или други органи на държавите членки.
Възстановените суми се изплащат на акредитираните разплащателни агенции, като последните ги отчисляват от разходите, финансирани от [ФЕОГА]. Лихвите по възстановените или изплатени по-късно суми се изплащат на [ФЕОГА].
3. Съветът, действащ с квалифицирано мнозинство по предложение на Комисията, определя общите правила за прилагане на настоящия член“ [неофициален превод].
5. Член 9 от Регламент № 1258/1999 уточнява:
„1. Държавите членки предоставят на Комисията цялата информация, необходима за правилното функциониране на [ФЕОГА], и предприемат съответните мерки, с които да улеснят контрола, който Комисията намери за необходимо да осъществи в рамките на финансовото управление на Общността, включително и проверки на място.
Държавите членки уведомяват Комисията за националните законови, подзаконови или административни разпоредби, приети от тях за прилагане на актовете на Общността, свързани с общата селскостопанска политика дотолкова, доколкото тези актове имат финансови последици за [ФЕОГА].
2. Без да се засяга контролът, упражняван от държавите членки в съответствие с националните законови, подзаконови и административни разпоредби, с член 248 [ЕО,] или която и да е друга проверка въз основа на член 279 буква в) [ЕО], упълномощените лица, назначени от Комисията да извършват проверки на място, получават достъп до счетоводните и други документи, включително и създадената и съхранявана по електронен път информация, относно разходите, финансирани от [ФЕОГА].
Те могат да проверяват по-специално дали:
a) има съответствие на административните практики с правилата на Общността;
б) задължителните придружителни документи са налице и съответстват на сделките, финансирани от [ФЕОГА];
в) условията, при които сделките, финансирани от [ФЕОГА], се осъществяват и проверяват.
Комисията отправя предизвестие в разумен срок преди извършването на проверка на съответната държава членка или на държавата членка, на чиято територия ще се извърши проверката. При такива проверки може да взема участие и персонал от съответната държава членка.
По искане на Комисията и със съгласието на държавата членка компетентните органи на тази държава членка извършват допълнителни проверки или разследване на извършените сделки, обхванати от настоящия регламент. В такива случаи могат да участват представители на Комисията.
С цел по-голяма ефективност на проверките Комисията може със съгласието на съответните държави членки да разпореди участието на административни органи на тези държави в някои случаи на проверки или разследване.
3. Съветът, действащ с квалифицирано мнозинство по предложение на Комисията, определя общите правила за прилагане на настоящия член“ [неофициален превод].
6. Регламент № 1258/1999 е отменен с Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на общата селскостопанска политика (ОВ L 209, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193), в сила от седмия ден след деня на публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз
съгласно член 49 от него, тоест от 18 август 2005 г.
7. Въпреки това член 47 от Регламент № 1290/2005 уточнява, че „Регламент […] № 1258/1999 продължава да се прилага до 15 октомври 2006 г. по отношение на извършените разходи от държавите членки, а до 31 декември 2006 г. за разходите, извършени от Комисията“.
8. Регламент (ЕО) № 1663/95 на Комисията от 7 юли 1995 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент № 729/70 относно процедурата за клиринг на счетоводните сметки на ФЕОГА, секция „Гарантиране“ (OВ L 158, стр. 6), изменен по-специално с Регламент (ЕО) № 2245/1999 на Комисията от 22 октомври 1999 г. (OВ L 273, стр. 5), предвижда в член 8, параграф 1:
„В случаите, когато в резултат на проучване Комисията установи, че разходите не са извършени съгласно правилата на Общността, тя уведомява съответната държава членка за своите констатации и посочва коригиращи мерки, които трябва се предприемат, за да се гарантира съответствие с посочените правила в бъдеще.
Съобщението се позовава на настоящия регламент. Държавата членка отговаря в срок от два месеца, като в резултат от това Комисията може да промени позицията си. Когато има основание, Комисията може да разреши удължаване на този срок.
След изтичане на разрешения срок за предоставяне на отговор Комисията свиква двустранна среща с държавата членка и двете страни се опитват да постигнат споразумение за мерките, които следва да се предприемат, както и по отношение на оценката на сериозността на нарушението и финансовите вреди за Общността. След тази среща и след определен от Комисията краен срок след провеждане на консултации с държавата членка за предоставянето на допълнителна информация или когато държавата членка не приеме поканата за среща в определения от Комисията краен срок, след изтичането на този срок Комисията официално съобщава своите заключения на държавата членка, като се позовава на Решение 94/442/ЕО на Комисията. Без да се засягат разпоредбите на четвърта алинея от този параграф, въпросното съобщение включва оценка на разходите, които Комисията възнамерява да изключи съгласно член 5, параграф 2, буква в) от Регламент […] № 729/70.
Държавата членка възможно най-скоро информира Комисията за приетите коригиращи мерки за гарантиране на спазването на правилата на Общността и датата на тяхното влизане в сила. В зависимост от случая Комисията приема едно или няколко решения съгласно член 5, параграф 2, [буква] в) от Регламент […] № 729/70 за изключване на разходите, които са засегнати от неспазването на правилата на Общността, до датата на влизане в сила на коригиращите мерки“ [неофициален превод].
9. Член 11 от Регламент (ЕО) № 885/2006 на Комисията от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР (ОВ L 171, стр. 90; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 37) предвижда:
„1. Ако в резултат на разследване Комисията стигне до заключението, че разходите не са извършени в съответствие с правилата на Общността, тя съобщава своите заключения на съответната държава членка и посочва коригиращите мерки, които се налагат, с цел в бъдеще да се осигури съобразяването с посочените правила.
Съобщението се позовава на настоящия член. Държавата членка отговаря в срок от два месеца, считано от получаване на съобщението, като в резултат от това Комисията може да промени позицията си. Когато има основание Комисията може да разреши удължаване на срока за отговор.
След изтичане на срока за отговор, Комисията свиква двустранна среща и двете страни се опитват да постигнат споразумение за мерките, които следва да се предприемат, както и по отношение на оценката на сериозността на нарушението и финансовите вреди за Общността.
2. В двата месеца след получаване на протокола от двустранната среща, посочена в параграф 1, трета алинея, държавата членка предоставя евентуално изисканата по време на срещата информация, както и всяка допълнителна информация, която счете за необходима при разглеждането на случая.
В основателни случаи и при мотивирано искане от страна на държавата членка, Комисията може да разреши удължаване на периода, посочен в първа алинея. Искането се изпраща до Комисията преди края на упоменатия период.
В края на периода, посочен в първа алинея, Комисията съобщава официално на държавата членка заключенията, до които е достигнала на базата на информацията получена в рамките на процедурата по клиринга с оглед на съответствието. Това съобщение представлява оценка на разходите, които Комисията предвижда да изключи от финансирането на Общността по реда на член 31 от Регламент […] № 1290/2005, като се позовава на член 16, параграф 1 от настоящия регламент.
3. Държавата членка информира Комисията за коригиращите мерки, които са предприети, с цел да се осигури съобразяването с правилата на Общността, като уточнява датата на тяхното ефективно прилагане.
След преглед на евентуално изготвените от помирителните органи доклади, съгласно глава 3 на настоящия регламент, Комисията приема, когато е приложимо, едно или няколко решения по реда на член 31 от Регламент […] № 1290/2005, които целят изключването от финансиране на Общността на разходите, свързани с неспазване на правилата на Общността, до действителното осъществяване от страна на държавите членки на коригиращите мерки.
При оценката на разходите, които да бъдат изключени от финансирането на Общността, Комисията има право да взема предвид всяка информация, предадена от държавата членка след приключването на периода, посочен в параграф 2, ако това е необходимо за по-добрата преценка на финансовата вреда, причинена на бюджета на Общността, при положение че закъснението в предаването на упоменатата информация се дължи на извънредни обстоятелства.
4. Що се отнася до ЕФГЗ, Комисията изважда сумите, изключени от финансирането на Общността от съответните месечни плащания, съответстващи на разходите, извършвани през втория месец, следващ решението по реда на член 31 от Регламент […] № 1290/2005.
Що се отнася до ЕЗФРСР, Комисията изважда сумите, изключени от финансирането на Общността от следващите междинни плащания или от окончателното плащане.
Въпреки това, когато размерът на удържаните суми го оправдава и след консултации с Комитета по земеделските фондове, по искане на държавата членка Комисията може да реши да отнесе тези удръжки към друга дата.
5. Настоящият член се прилага, mutatis mutandis, за прехвърлените приходи по смисъла на член 34 от Регламент […] № 1290/2005“.
10. От член 18 от Регламент № 885/2006 е видно, че Регламент № 1663/95 е продължил да се прилага за бюджетната 2006 г. по отношение на клиринга на счетоводните сметки по реда на член 7, параграф 3 от Регламент № 1258/1999.
11. Регламент (ЕО) № 1453/2001 на Съвета от 28 юни 2001 година относно определяне на специфични мерки за някои земеделски продукти за Азорските острови и островите Мадейра и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 1600/92 (Poseima) (ОВ L 198, стр. 26; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 38, стр. 165) въвежда програма със специфични мерки в полза на тези отдалечени региони на Съюза.
12. Освен това Регламент (ЕО) № 43/2003 на Комисията от 23 декември 2002 година за реда и начина на прилагане на Регламенти (ЕО) № 1452/2001, № 1453/2001 и (ЕО) № 1454/2001 на Съвета относно помощите в полза на местното производство на растителни продукти в най-отдалечените региони на Съюза (ОВ L 7, стр. 25) създава помощи в полза на местното производство на растителни продукти в най-отдалечените региони на Съюза.
13. Съгласно съображение 26 от Регламент № 43/2003 „[с]ледва да се определи минималният брой на стопанствата, които се проверяват на място според различните режими на помощ“ [неофициален превод].
14. Съображение 27 от този регламент гласи:
„Извадката за минималния брой проверки на място следва да се състави отчасти въз основа на анализ на риска и отчасти на случаен принцип. Основните фактори, които се отчитат при анализа на риска, следва да бъдат посочени“ [неофициален превод].
15. Съображение 28 от Регламент № 43/2003 уточнява, че „[в] случай на установяване на съществени нередности, нивото на проверките на място следва да се увеличи през текущата и следващата година с цел да се постигне приемливо ниво на сигурност, че заявленията за помощ са изправни“ [неофициален превод].
16. Съгласно член 58 параграф 1 от Регламент № 43/2003:
„Проверките се състоят от административни проверки и проверки на място. Административните проверки са изчерпателни и включват насрещни проверки, където е приложимо, inter alia, на данните от интегрираната система за администриране и контрол. Въз основа на анализа на риска, националните власти извършват проверки на място върху извадка от най-малко 10 % от заявленията за помощи.
Във всички подходящи случаи държавите членки използват интегрираната система за администриране и контрол, въведена с Регламент (ЕИО) № 3508/92“ [неофициален превод].
17. Член 60 от Регламент № 43/2003, озаглавен „Подбор на заявленията, по които се прави проверка на място“, уточнява:
„1. Подборът на производители, на които да бъде направена проверка на място от компетентния орган, се извършва въз основа на анализа на риска и представителността на подадените заявления за помощ. Анализът на риска следва да отчита:
a) размера на помощта;
б) броя на земеделските парцели, площта, включена в заявлението или количеството произведено, транспортирано, преработено или предложено на пазара;
в) промените спрямо предходната година;
г) резултатите от проверките, извършени през предходните години;
д) други фактори, които следва да бъдат определени от държавите членки.
За да осигурят представителност, държавите членки извършват на случаен принцип подбор между 20 % и 25 % от минималния брой земеделски производители, на които да се направят проверки на място.
2. Компетентният орган съхранява архив с причините за избора на производителя за проверка на място. Съответно преди започване на проверка на място, провеждащият я инспектор бива информиран относно тези причини“ [неофициален превод].
Указания на Комисията
18. Указанията на Комисията за прилагане на финансовите корекции са определени в документ № VI/5330/97 на Комисията от 23 декември 1997 г., озаглавен „Указания за изчисляване на финансовите последици при подготовка на решението за приключване на сметките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“.
19. В частта, под заглавие „Въведение“ от приложение 2 към документ № VI/5330/97, по отношение на финансовите последици за приключването на сметките на секция „Гарантиране“ на ФЕОГА от допуснатите пропуски при направените от държавите членки проверки, се посочва:
„Финансовите последици се прилагат, когато Комисията установи, че даден разход се отнася до заявление, което не е съобразено с изискванията на Общността: освен ако нередовното плащане вече е било констатирано от националните контролни органи и е довело до подходящи коригиращи мерки и възстановяване на средствата (вж. приложение 4), Комисията трябва да откаже финансирането му от бюджета на Общността. Когато финансовите последици произтичат от разглеждането на разходите по голям брой преписки, размерът, който се изключва от финансирането на Общността, се изчислява, доколкото е възможно, въз основа на екстраполиране на резултатите, изведени от проучването на представителна извадка от преписки. Същият метод на екстраполиране се прилага спрямо всички държави членки, включително по отношение на равнището на достоверност и обхвата на неточностите, удовлетворението на населението, размера на извадката и оценката на допуснатите при извадката грешки с оглед на общите финансови последици.
Когато държава членка не спазва общностните правила, които целят да се провери редовността на заявленията, само това неизпълнение на задълженията предполага, че плащанията нарушават приложимите към съответната мярка разпоредби на Общността и общото задължение на държавите членки по член 8 от Регламент № 729/70 да констатират и предотвратяват нередностите. Това не означава непременно, че всички уважени заявления съдържат нередности, но като последица остава висока опасността [ФЕОГА] да понесе недължими разходи. Макар действително в някои очевидни случаи да е възможно Комисията да бъде оправомощена да откаже всички съответни разходи, ако изискуемите от даден регламент проверки не са били осъществени, в определен брой случаи размерът на разходите, които трябва да се изключат, би надхвърлил по всяка вероятност понесената от Общността финансова загуба. Тогава загубата следва да се прецени при оценката на финансовите корекции.
[…]“.
20. В частта със заглавие „Оценка, основана на грешките, посочени в конкретните преписки“ от приложение 2 към документ № VI/5330/97, се уточнява:
„Съгласно вече установените от вътрешните директиви процедури, изчисляването на финансовата корекция се прави въз основа на някой от следните способи:
a) отхвърляне на конкретно заявление, спрямо което не е приложен изискуемият контрол;
б) отхвърляне на сума, изчислена чрез екстраполиране на резултатите, получени от проверките на представителна извадка от преписки, върху всички преписки, от които е направена извадка, но което екстраполиране се ограничава до административния сектор, в който има основателна опасност от възпроизвеждане на същия пропуск. Предоставя се възможност държавата членка да докаже, че резултатите от екстраполацията не съответстват на резултатите, получени от разглеждането на всички преписки, от които е събрана извадката.
[…]“.
21. Приложение 2 към документ № VI/5330/97 уточнява в частта, озаглавена „Оценка, основана на рисковете от финансова загуба: фиксирани корекции“:
„Като се има предвид, че осъществяването на одит на системите се е разпространило значително, службите на Комисията все повече прибягват до оценка на риска, който представляват недостатъците на системите. Когато не може да бъде определено действителното равнище на неправомерните разходи, а следователно и размерът на понесените от Общността финансови загуби, Комисията прилага, считано от приключването на сметките за финансовата 1990 г., фиксирани корекции в размер на 2 %, 5 % или 10 % от заявените разходи, в зависимост от значимостта на риска от загуба. По-високи коригиращи процентни ставки — до 100 % — могат да се приемат в изключителни случаи. Правомощието на Комисията да прилага корекции от този вид е потвърдено от Съда на Европейския съюз, който се е произнасял по жалби срещу решения за годишно приключване на сметки (напр. Решение по дело C-50/94).
[…]“.
22. Приложение 2 към документ № VI/5330/97 предвижда в частта, озаглавена „Насоки за прилагането на фиксирани корекции“:
„Фиксирани корекции може да се предвидят, когато получените от разследването данни не позволяват на проверяващия да установи загубата посредством екстраполиране на констатираните чрез статистически способи или чрез позоваване на други удостоверими данни загуби, но те му позволяват все пак да направи извод, че държавата членка не е изпълнила задължението си да провери по подходящ начин допустимостта на някои от уважените заявления.
[…]
Фиксираните корекции не са приложими, когато нередностите са установени от самите служби на държавите членки при посочените в приложение 4 условия.
[…]
Когато една или повече ключови проверки не са осъществени или са толкова лошо осъществени, че не са ефикасни за определянето на допустимостта на дадено заявление, или за предотвратяването на нередности, следва да се приложи корекция в размер от 10 %, доколкото е разумно допустимо да се предположи, че за ФЕОГА е бил налице повишен риск от значителни загуби.
Когато всички ключови проверки са осъществени, но без да се спазят предвидените в регламентите брой, честота или строгост, следва да се приложи корекция в размер от 5 %, доколкото е разумно допустимо да се заключи, че тези проверки не осигуряват очакваното равнище на гаранция за редовността на заявленията и че рискът за загуби на ФЕОГА е бил значителен.
Когато държава членка осъществява правилно ключовите проверки, но изобщо не осъществява една или повече вторични проверки, следва да се приложи корекция в размер на 2 %, предвид по-слабият риск от загуби за ФЕОГА и по-малката тежест на нарушението.
Корекция от 2 % е също оправдана, когато държава членка не предприема мерки за подобряване на прилагането на вторичните проверки или мерки, които се основават на регламентите на Общността и за които Комисията я е уведомила, в изпълнение по-специално на член 8 от Регламент № 1663/95, че тези мерки трябва да се приложат, за да се постигне преследваната от регламентите цел или за да се гарантира разумно равнище на защита срещу измамите и нередностит е, или за да се осигури подходящ контрол за фондовете на Общността.
[…]
Ставката на корекция трябва да се прилага спрямо тази част от фондовете, за която разходът е представлявал риск. Когато пропускът е следствие от липсата на приета от държавата членка подходяща система за контрол, корекцията се прилага по отношение на всички разходи, спрямо които е била приложима тази система на контрол. Когато има основания да се предполага, че пропускът се ограничава до неприлагането на приетата от държавата членка система за контрол в даден окръг или регион, корекцията се прилага спрямо регулираните от този окръг или регион разходи.
[…]“.
23. Също така Комисията посочва в приложение 2 към документ № VI/5330/97, в частта, озаглавена „Гранични случаи“:
„[…]
Когато пропуските са следствие от трудности при тълкуването на актове на Общността — освен в случаите, при които е разумно допустимо да се предположи, че държавата членка би повдигнала за разглеждане тези трудности пред Комисията и когато националните власти са направили необходимото за поправяне на пропуските след тяхното разкриване — тези фактори на уравновесяване може да се вземат предвид и да доведат до прилагането на по-ниска ставка или до неприлагането на корекция.
[…]“.
24. Накрая, в приложение 4 към документ № VI/5330/97, под заглавие „Разглеждане в рамките на приключването на сметки на изводите на контролните органи на държавата членка“, се уточнява:
„[…]
Изводите на националните контролни органи сами по себе си не водят до финансови последици за приключването на сметките. Изводите се разглеждат като доказателства, че националните процедури на контрол функционират в съответствие с регламентите и са ефективни. От държавата членка се очаква обаче да се съобрази със заключенията в докладите, включително да попълни всяка празнота в прилаганите от даден национален орган процедури, да преразгледа засегнатите от тези празноти сделки и да възстанови всички неподходящо изплатени или установени като неправомерни суми. Очевидно, ако тези доклади бъдат оставени без дължими последствия, изводите от осъществения контрол ще загубят своята стойност, поради което и само при такива обстоятелства службата, занимаваща се с приключването на сметките, ще трябва да се произнесе по уреждането на свързаните с тях финансови последици“.
Обстоятелства, предхождащи спора и обжалваното решение
25. С писмо от 8 март 2005 г. Комисията на Европейските общности, в съответствие с член 9, параграф 2 от Регламент № 729/70 и с Регламент № 1258/1999, уведомява португалските власти, че между 11 и 15 април 2005 г. ще бъде изпратена контролна мисия, която ще се съсредоточи върху 2003 г. и 2004 г., ще разгледа контролната рамка, включително относно установените процедури за контрол, и действително осъществените проверки. Комисията иска също да ѝ се предоставят данни относно посочените години.
26. Между 11 и 15 април 2005 г. службите на Комисията осъществяват мисията в Португалия, за да проверят прилагането на предвидените в Регламент № 1453/2001 специфични мерки, отнасящи се до някои земеделски продукти на Азорските острови и островите Мадейра (Португалия).
27. Вследствие на посочения контрол Комисията уведомява с препоръчано писмо с обратна разписка от 5 декември 2006 г. (наричано по-нататък „първото уведомление от 5 декември 2006 г.“) португалските власти за резултата от осъществената контролна мисия и уточнява, че писмото се изпраща в изпълнение на член 11 от Регламент № 885/2006. Писмото е придружено от приложение, озаглавено „Бележки и препоръки“, което съдържа изводите на осъществената при централните органи в Лисабон (Португалия) и при местните органи проверяваща мисия във връзка с режима на помощи за специфичните мерки, отнасящи се до някои земеделски продукти на Азорските острови и островите Мадейра (Poseima).
28. От първото уведомление от 5 декември 2006 г. е видно, че според Комисията португалските власти не са спазили напълно изискванията на правната уредба на Общността и че са необходими коригиращи мерки, за да се осигури в бъдеще съответствието с тези изисквания. Комисията иска да бъде информирана за вече приетите коригиращи мерки, както и за предвидения график за тяхното прилагане. Освен това Комисията посочва, че е предложено да се изключат от финансиране от Общността изцяло или отчасти разходите, които са финансирани от ФЕОГА, секция „Гарантиране“, и че това изключване може да се отнася до разходите, осъществени в периода, започващ 24 месеца преди датата на първото получаване на посоченото писмо. Също така се уточнява, че установените нередности ще послужат за основа при изчисляването на финансовите корекции, отнасящи се до разходите, направени до въвеждането на подходящите коригиращи мерки.
29. В съдържащите се в приложението към първото уведомление от 5 декември 2006 г. бележки и препоръки Комисията посочва, по-специално по отношение на „проверките на площи“:
„Въвеждането на [географска информационна система], заедно с липсата на поземлен кадастър, както и изключително неравните очертания на терена не позволяват да се извършват лесно измервания, по-специално когато парцелът е засят само частично (какъвто е случаят с картофената култура), [което] може да ограничи ефикасността на контрола. Установено е, че при проверките на място на допустимите за предоставяне на помощ парцели проверителите са се основавали единствено на [географската информационна система]. Нейното използване е добро средство за проверката на парцелите, която, за да бъде по-сигурна и надеждна, трябва да се придружава от физически измервания.
Извършените от властите на Мадейра проверки на площите са се основавали на извадка, представляваща поне 10 % от заявленията за помощи, както е предвидено в член 58 от Регламент № 43/2003. Резултатите от тези проверки сочат много висок брой на заявления за помощи, които са били отхвърлени изцяло или отчасти. Например през 2004 г. в рамките на извадка, представляваща 10,13 % от 5 825 заявления за помощи за картофени култури, 19,66 % от помощите са били отхвърлени напълно и 16,10 % са били отхвърлени частично, което представлява размер на грешките от 36 % от контролираните площи (тези резултати са още по-впечатляващи в случая с културите захарна тръстика и ракита). Въз основа на тези констатации изглежда очевидно, че минималният процент на осигурени от португалските власти проверки не е бил достатъчен, [за да] се защитят [интересите] на [ФЕОГА]. Било е прието, че липсата на увеличение през 2004 г. представлява недостатък в системата на контрол.
Що се отнася до въведената за 2005 г. система на контрол, португалските власти се призовават да предоставят списък на заявителите с указание кои от тях подлежат на проверка на място (подбор на контролните фишове ще бъде направен впоследствие) и обобщение, в което да се посочва броят на заявителите съобразно земеделския продукт, броят на проверените заявители и броят на установените нередности с разбивка за тези от тях, заради които е била отказана помощ частично, и [тези, заради които помощта е била] отказана изцяло. За да се улесни финансовото изражение на оценяването на грешките, посочването на съответните площи би било също от полза“.
30. В приложение към първото уведомление от 5 декември 2006 г. Комисията посочва също така, че на португалските власти е било препоръчано по-често да прибягват до физически измервания при осъществяването на проверки на площите, каквито са осъществяваните с метър или чрез GPS.
31. С писмо от 7 февруари 2007 г. португалската администрация отговаря с твърдението, че установените при проверките на място грешки се отнасяли до предназначени за различни градински култури парцели с много малки размери, което правело по-трудно точното заявяване на площта, използвана за култури, за които е заявена помощта. По този начин португалските власти подчертават, че средната площ на стопанство е 0,4 ha и то се дели на четири или пет парцела: следователно средната площ от 0,08 ha на парцел е много малка и много голям брой парцели са с площ между 0,01 ha и 0,05 ha. Поради това минимална грешка при определянето на границите или при измерването на парцела можела да доведе до значителна грешка в процентно съотношение спрямо действителната площ. Португалските власти подчертават, че по силата на Регламент № 43/2003 допустимата грешка при контрола в рамките на 3 % била много малка за съществуващия в Автономна област Мадейра поземлен режим. Например при парцел от 0,01 ha дадена нередност, която води до налагането на обща санкция (20 %), би съответствала на 0,002 ha, а това е площ, която не може да се регистрира в компютърното приложение, поради което нередността следва да се приеме за незначителна. Писмото е придружено и от приложение 1, с което португалските власти предоставят на Комисията информацията, изискана от нея в параграф 3 от приложението към първото уведомление от 5 декември 2006 г. (вж. точка 29 по-горе).
32. В хода на двустранна среща, проведена на 5 юли 2007 г. в Брюксел между службите на Комисията и португалските власти, протоколът от която е изготвен на 25 октомври 2007 г. и изпратен на португалските власти на 31 октомври 2007 г., Комисията обръща внимание на високия процент допуснати грешки при осъществените от местните власти в Мадейра проверки на място и посочва, че при подобни проценти на грешки тези власти е трябвало да увеличат проверките, за да осигурят по-добре спазването на правото и съответствието на отпусканите от Общността помощи с разпоредбите на регламентите. Португалските власти припомнят, че средната площ на стопанство в Мадейра е много малка, поради което дадена грешка в измерването на парцела, впрочем незначителна по отношение на площта, се проявявала в много висок процент на погрешност. Те подчертават, че процентите на осъществявани на място проверки са били спазени по отношение на заявленията. По отношение на площта тези проверки представлявали различни проценти в рамките от 25 % до над 50 %. Освен това разглежданите проверки били осъществени преди плащанията, така че помощите са били ограничени, а санкциите — налагани. Следователно нямало основания да се използва процентът на допуснати грешки, за да се определи евентуалният риск за ФЕОГА. Освен това от 2006 г. резултатите от проверките (измерванията) били включени в географската информационна система (наричана по-нататък „SIG“), което позволило да се разполага с по-надеждна база данни за действителните площи.
33. В хода на това заседание от 5 юли 2007 г., за да прецени по-добре положението, Комисията изисква от португалските власти да я уведомят по сектори (култури) и по пазарни години (считано от 2005 г.) за броя на заявленията за помощ и съответните площи, за процента на проверените на място ползватели, за процента на покритите от проверките площи, за процента на допуснати грешки и частично или изцяло наложените санкции вследствие от тях, както и за процента на тези грешки спрямо направените плащания. Комисията допълва, че въз основа на представените от португалските власти доказателства тя ще определи големината на финансовия риск от установените аномалии и равнището на разходи, които трябва да се изключат от финансирането на Общността.
34. С писмо от 20 декември 2007 г. Португалската република изпраща на Комисията исканите данни, и в частност таблица, обобщаваща направените през пазарните 2005 г. и 2006 г. проверки.
35. С писмо от 27 октомври 2009 г. Комисията изпраща на Португалската република формално уведомление. В резултат от двустранната среща Комисията, вземайки предвид допълнителните данни, предоставени ѝ впоследствие от португалските власти, потвърждава своето становище, че отпускането на помощите за финансовите 2005 г., 2006 г. и 2007 г. за специфичните мерки, отнасящи се до някои земеделски продукти на островите Мадейра, не е било осъществено в съответствие с общностните разпоредби. В приложението към писмото от 27 октомври 2009 г. Комисията посочва, че предоставените от португалската администрация данни за финансовите 2005 г. и 2006 г. позволяват по-специално да се направи изводът, че „процентът на допуснати грешки“, който е довел до пълен или частичен отказ от финансиране, е бил при всички случаи по-висок от 40 % спрямо площите. До подобни изводи обаче е стигнала и осъществената по-рано проверка (разследвания 2001/006 и 2001/09). Комисията приема, че тъй като процентът на допуснати грешки в продължение на няколко години е бил много висок, португалската администрация е трябвало да увеличи процента на провежданите на място проверки, за да защити ФЕОГА от опасността от недължими плащания. Тя счита, че процентът на направени проверки от статистическа и географска гледна точка е достатъчно представителен, за да позволи да се направи екстраполиране на резултата спрямо заявленията, по които не са правени проверки на място. Комисията предлага да се изключи сумата за разходи от 743 251,25 EUR и вследствие на това да се направи финансова корекция за финансовите 2005 г., 2006 г. и 2007 г. На португалската администрация е обърнато внимание на възможността за подаване на искане за помирение до помирителния орган съгласно член 16 от Регламент № 885/2006, който предвижда такава възможност.
36. Португалската република не подава искане за образуване на помирителна процедура.
37. На 19 юли 2010 г. Комисията изготвя синтезиращия доклад, който възпроизвежда резултатите от извършените проверки, твърденията за нарушение на Комисията и отговора на португалските власти.
38. Най-напред синтезиращият доклад, който посочва, че становището на генерална дирекция (ГД) „Земеделие“ на Комисията остава непроменено, напомня за съобщения с първото уведомление от 5 декември 2006 г. извод, последвал разглеждането и анализа на резултатите от осъществените от властите на Мадейра проверки (вж. точка 29 по-горе). По-нататък, по отношение на предоставените от Португалската република данни от проверките за 2005 г. и 2006 г., Комисията посочва, че член 58 от Регламент № 43/2003 предвижда проверките на място да се отнасят до поне 10 % от заявленията за помощ, а тези, които са направени от португалските власти, са представлявали в съответните сектори от 10 % до 30 % от заявленията за помощ. Що се отнася до проверената площ, тя е представлявала от 8 % до 50 % от площта, за която е била получена финансова помощ от Общността, и процентът на допуснати грешки, довел до пълен или частичен отказ от финансиране, при всички случаи е надхвърлял 40 % спрямо площта. Въз основа на тези обстоятелства Комисията прави извод, че минималният процент на проверки не е бил от естество да предпази ФЕОГА от опасността от недължими плащания. Във връзка с това тя припомня съображения 26—28 от Регламент № 43/2003 и заключава, че предвид много високите проценти на допуснати в продължение на няколко години грешки португалските власти е трябвало да увеличат процента на извършваните проверки на място, за да потвърдят представителността на получените резултати. Накрая, тя счита, че доколкото процентите на извършени проверки, както от статистическа, така и от географска гледна точка (Мадейра) са били достатъчно представителни, те позволяват да се направи екстраполиране спрямо заявленията за помощ, по които не са били извършвани проверки на място.
39. При т ези условия Комисията приема разглежданото в настоящото производство Решение 2010/668/ЕС от 4 ноември 2010 г. за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“, на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 288, стр. 24, наричано по-нататък „обжалваното решение), сред които са и направените от Португалска република в рамките на мярка POSEI за финансовите 2005—2007 г. в размер общо на 743 251,25 EUR.
Производство и искания на страните
40. На 4 януари 2011 г. Португалската република подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
41. На 22 март 2011 г. Комисията подава в секретариата на Общия съд писмена защита. Португалската република подава реплика на 9 май 2011 г. в секретариата на Общия съд, а Комисията подава дуплика на 5 юли 2011 г.
42. Португалската република иска Общият съд:
– да отмени обжалваното решение в частта, в която ѝ налага финансова корекция по отношение на мярката POSEI за финансовите 2005—2007 г. в размер общо на 743 251,25 EUR,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
43. Комисията иска Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди Португалската република да заплати съдебните разноски.
44. По доклад на съдията докладчик Общият съд (осми състав) реши да открие устната фаза на производството без предварителни мерки по събирането на доказателства. Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 12 септември 2012 г.
От правна страна
45. Португалската република изтъква четири правни основания в подкрепа на своята жалба: първото е изведено от нарушението на член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999 и на член 11 от Регламент № 885/2006, второто е изведено от неправилното тълкуване на съображение 28 от Регламент № 43/2003 и от нарушението на член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999, третото е изведено от нарушението на член 7, параграф 4 на Регламент № 1258/1999, а четвъртото е изведено от нарушението на принципите на равно третиране и на пропорционалност.
По първото правно основание, изведено от нарушението на член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999 и на член 11 от Регламент № 885/2006
46. Според Португалската република първото уведомление от 5 декември 2006 г., изпратено в изпълнение на член 11 от Регламент № 885/2006, не спазва напълно тази разпоредба, тъй като в него не се посочват резултатите от проверките за 2005 г. и 2006 г. Впрочем португалските власти посочват писмото от 8 март 2005 г. на Комисията, с което тя ги уведомява, че мисията ще се съсредоточи върху 2003 г. и 2004 г. По отношение на 2005 г. обаче първото уведомление от 5 декември 2006 г. не съдържало нито резултатите от направените от Комисията проверки в хода на мисията, нито становища във връзка с това, нито най-слаба резерва по отношение на тази година — нещо, което впрочем Комисията признава в синтезиращия доклад, в който посочва, че е поискала от португалските власти да ѝ предоставят данни за осъществения през 2005 г. и 2006 г. контрол. Що се отнася до 2006 г., първото уведомление от 5 декември 2006 г. било мълчаливо и не съдържало никакво становище, нито дори искане за получаване на данни от проверките за тази година.
47. При тези условия португалските власти посочват, че не са могли нито да докажат неточността на направените от Комисията изводи по отношение на 2005 г. и 2006 г., нито да поправят евентуални нередности, за да спазят занапред правилата на Съюза, така че съгласно съдебната практика (Решение на Общия съд от 17 юни 2009 г. по дело Португалия/Комисия, T-50/07, непубликувано в Сборника) те не са се ползвали от процесуалната гаранция, предоставена на държавите членки от член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999 и от член 11 от Регламент № 885/2006. Тъй като първото уведомление от 5 декември 2006 г. не позволявало да се узнаят напълно възраженията на Комисията, то не можело да изпълнява функцията на предупреждение, както изисквала съдебната практика.
48. Освен това Комисията не можела да твърди, че установените през 2005 г. и 2006 г. нередности са следствие от нередностите, констатирани през 2004 г. Тъй като първото уведомление от 5 декември 2006 г. било получено едва през декември 2006 г., това означавало, че португалските власти вече не са разполагали с време да приемат и най-малката коригираща мярка, която да породи действие през 2005 г. и 2006 г.
49. Също така Португалската република посочва, че след като Комисията не е направила проверки за 2005 г. и 2006 г., тя не е могла да знае дали изразените през 2004 г. резерви са били валидни и през следващите две години, данните за които са ѝ били предоставени едва след срещата от 5 юли 2007 г., така че Португалската република не могла да упражни правото си на защита по отношение на тези две години.
50. Комисията припомня, че когато нередностите, обосноваващи прилагането на финансова корекция, се повтарят и след датата на писменото уведомяване на резултатите от проверките, тя има правото и дори задължението да вземе предвид това положение, когато определя периода, за който се отнася дадената финансова корекция. Поради това тя счита, че условията, позволяващи ѝ да направи екстраполиране, са били налице.
51. Комисията твърди, че съгласно съдебната практика, тъй като проверката е била осъществена между 11 и 15 април 2005 г., тя не е трябвало да разглежда данните от проверките от 2005 г., които още не са били на разположение. Все пак с първото уведомление от 5 декември 2006 г. тя поискала от португалските власти да ѝ предоставят данните, отнасящи се до 2005 г. Комисията посочва, че данните, предоставени от тях на 20 декември 2007 г. и отнасящи се до пазарните 2005 г. и 2006 г., потвърдили проверките на Комисията на данните за 2004 г., така че проблемът бил системен. Повторяемостта на много високия процент на допуснати грешки и тенденцията към влошаване са били всъщност обективно основание за осъществяването на екстраполиране. По отношение на данните от проверките за 2005 г. и 2006 г. не било засегнато никакво право на защита на Португалската република, тъй като тя самата ги предоставила на Комисията.
52. С това правно основание Португалската република се оплаква по същество от Комисията, че е приложила финансова корекция за пазарните 2005 г. и 2006 г., които предхождат първото уведомление от 5 декември 2006 г., след като в самото това уведомление Комисията не е посочила резултатите от проверките, които се отнасят до тези пазарни години. Поради това португалските власти не могли да се ползват от процесуалната гаранция, предоставена им от член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999 и от член 11 от Регламент № 885/2006, и не могли да упражнят правото си на защита по отношение на тези две години.
53. В отговор на въпрос на Общия съд жалбоподателят признава — което е отразено в протокола от съдебното заседание, — че това правно основание цели отмяната на обжалваното решение само в частта, в която то се отнася до финансовата корекция за пазарните 2005 г. и 2006 г., тоест за финансовите 2006 г. и 2007 г., съответно в размер на 239 045,63 EUR и 266 137,96 EUR. От друга страна, финансовата корекция за пазарната 2004 г. в размер на 238 067,66 EUR, която съответства на финансовата 2005 г., не се взима предвид в това правно основание.
54. Следва да се припомни, че съгласно съдебната практика последното и окончателно решение за приключване на сметките трябва да се вземе след провеждане на специфично състезателно производство, в хода на което съответните държави членки трябва да разполагат с всички изискуеми гаранции, за да представят своята гледна точка (Решение на Съда от 29 януари 1998 г. по дело Гърция/Комисия, C-61/95, Recueil, стр. I-207, точка 39 и Решение на Съда от 14 декември 2000 г. по дело Германия/Комисия, C-245/97, Recueil, стр. I-11261, точка 47).
55. Освен това следва също да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика Комисията трябва да спазва в отношенията си с държавите членки условията, които сама си е наложила посредством регламенти за прилагане. Всъщност неспазването на тези условия може, в зависимост от неговата значимост, да лиши от съдържание процесуалната гаранция, предоставена на държавите членки от член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999 (Решение по дело Португалия/Комисия, точка 47 по-горе, точка 27).
56. Освен това член 7, параграф 4, пета алинея от Регламент № 1258/1999, от една страна, и член 8, параграф 1, първа алинея от Регламент № 1663/95 и член 11 от Регламент № 885/2006, от друга страна, предвиждат един и същи етап от процедурата по приключване на сметките на ФЕОГА, а именно изпращането от Комисията до държавата членка на първото уведомление след извършване на проверките (Решение на Съда от 24 януари 2002 г. по дело Финландия/Комисия, C-170/00, Recueil, стр. I-1007, точка 27; вж. също Решение по дело Португалия/Комисия, точка 47 по-горе, точка 28 и цитираната съдебна практика).
57. Член 11 от Регламент № 885/2006 определя различните етапи, които трябва да се спазват в процедурата по приключване на сметките на ФЕОГА. В частност член 11, параграф 1, първа алинея от Регламента уточнява съдържанието на първото писмено уведомление, с което Комисията съобщава резултата от своите проверки на държавите членки преди организирането на двустранното обсъждане (Решение на Съда от 24 февруари 2005 г. по дело Гърция/Комисия, C-300/02, Recueil, стр. I-1341, точка 68 и Решение на Общия съд от 24 март 2011 г. по дело Гърция/Комисия, T-184/09, непубликувано в Сборника, точка 40). Съгласно тази разпоредба първото уведомление трябва да уточнява пред дадената държава членка резултата от проверките на Комисията и да посочва коригиращите мерки, които следва да се предприемат, за да се гарантира спазването в бъдеще на съответните правила на Общността.
58. Във връзка с това следва да се припомни приетото от съдилищата на Съюза, че писменото уведомление по член 8, параграф 1 от Регламент № 1663/95 трябва да е от естество да даде на държавата членка пълна информация за резервите на Комисията, така че то да може по този начин да изпълни предупредителната функция, която му е възложена от първата алинея на тази разпоредба и от член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999 (Решение по дело Португалия/Комисия, точка 47 по-горе, точка 39; вж. в този смисъл и Решение на Съда от 7 октомври 2004 г. по дело Испания/Комисия, C-153/01, Recueil, стр. I-9009, точка 93 и Решение на Съда от 3 май 2012 г. по дело Испания/Комисия, C-24/11 P, точка 27).
59. Следователно в първото уведомление по член 8, параграф 1 от Регламент № 1663/95 Комисията трябва да посочи по достатъчно точен начин предмета на проведеното от нейните служби разследване и установените в хода на това разследване пропуски, на които по-късно би могла да се позове като на доказателство за нейното сериозно и разумно съмнение по отношение на осъществените от националните административни органи проверки или за предоставените от тях стойности и по този начин да обоснове финансовите корекции в окончателното решение, с което се отказва общностно финансиране от ФЕОГА на някои разходи на дадената държава членка (Решение по дело Португалия/Комисия, точка 47 по-горе, точка 40).
60. Освен това неспазването на посоченото условие, наложено от член 8, параграф 1 от Регламент № 1663/95 и от член 11 от Регламент № 885/2006, лишава от съдържание процедурната гаранция, предоставена на държавите членки от член 7, параграф 4, пета алинея от Регламент № 1258/1999, която ограничава във времето разходите, за които може да се отнася даден отказ от финансиране на ФЕОГА (вж. Решение от 3 май 2012 г. по дело Испания/Комисия, точка 58 по-горе, точка 29 и цитираната съдебна практика).
61. По този начин член 8, параграф 1 от Регламент № 1663/95 и член 11 от Регламент № 885/2006 трябва да се разглеждат във връзка с член 7, параграф 4, пета алинея от Регламент № 1258/1999. Съгласно тези разпоредби Комисията не може да изключи разходите, направени повече от 24 месеца преди тя да нотифицира писмено съответната държава членка за резултатите от направените от нея проверки. Оттук следва, че предвиденото в посочения член 8, параграф 1 писмено съобщение служи като предупреждение, че разходите, направени в периода от 24-те месеца, предшестващи нотификацията на това съобщение, могат да бъдат изключени от финансиране от ФЕОГА, и следователно това съобщение представлява отправната точка за броенето на така предвидения срок от 24 месеца (Решение от 3 май 2012 г. по дело Испания/Комисия, точка 58 по-горе, точка 30).
62. Следователно, за да изпълни своята предупредителна функция по-специално в светлината на посочения член 7, параграф 4, пета алинея от Регламент № 1258/1999, предвиденото в член 8, параграф 1 от Регламент № 1663/95 и в член 11 от Регламент № 885/2006 съобщение трябва от самото начало да посочва достатъчно точно всички нередности, в които се упреква съответната държава членка, които в крайна сметка са обосновали извършената финансова корекция. Само такова съобщение може да гарантира информирането за всички резерви на Комисията и може да представлява отправната точка за броенето на срока от 24 месеца, предвиден в член 7, параграф 4, пета алинея от Регламент № 1258/1999 и в член 31 от Регламент № 1290/2005 (Решение от 3 май 2012 по дело Испания/Комисия, точка 58 по-горе, точка 31).
63. Освен това, когато нередностите, обосноваващи прилагането на финансова корекция, се повтарят и след датата на писменото у ведомяване на резултатите от проверките, Комисията има правото и дори задължението да вземе предвид това положение, когато определя периода, за който се отнася дадената финансова корекция (Решение на Съда от 9 януари 2003 г. по дело Гърция/Комисия, C-157/00, Recueil, стр. I-153, точка 45).
64. По този начин Съдът е приел в Решение от 9 януари 2003 г. по дело Гърция/Комисия, точка 63 по-горе, че макар наистина нито член 8, параграф 1 от Регламент № 1663/95, нито член 5, параграф 2, буква в) от Регламент № 729/70 да не се противопоставят на разпростирането на периода, за който се отнася дадена финансова корекция, отвъд датата на писменото съобщаване на държавите членки на резултатите от проверките, то все пак тези разпоредби не допускат изрично Комисията да възприеме период, надхвърлящ датата на писменото съобщаване на държавите членки на резултатите от проверките и следователно не предоставят достатъчно правно основание за осъществяването на фиксирана корекция. Съдът обаче приема, че правното основание за това е установено в член 5, параграф 2, буква в) от Регламент № 729/70, както и в членове 2 и 3 от същия регламент, които задължават Комисията да откаже финансирането на неправомерно направени разходи, щом като тези разпоредби позволяват на Комисията да възложи в тежест на ФЕОГА само действия, осъществени в съответствие с общностните разпоредби, така че Комисията е могла валидно да пренесе финансовата корекция върху период, надхвърлящ писменото уведомление (Решение от 9 януари 2003 г. по дело Гърция/Комисия, точка 63 по-горе, точки 43, 44 и 46).
65. Най-напред следва да се провери дали писмото от 5 декември 2006 г. спазва условията на член 11 от Регламент № 885/2006 във връзка с член 7, параграф 4, пета алинея от Регламент № 1258/1999 и следователно представлява редовно уведомление в изпълнение на тези разпоредби. Във връзка с това трябва да се провери дали в това писмо Комисията е определила в достатъчна степен предмета и резултатите от разследването, а именно — констатираните недостатъци, на които се основава направената в ущърб на островите Мадейра финансова корекция за пазарните 2004 г., 2005 г. и 2006 г. (финансовите 2005 г., 2006 г. и 2007 г.), и дали са посочени коригиращите мерки, които е трябвало да се приемат занапред.
66. Следва да се напомни, че с писмо от 8 март 2005 г. Комисията уведомява португалските власти, че между 11 и 15 април 2005 г. ще се проведе свързана с режима на помощи контролна мисия по отношение на специфични за някои земеделски продукти мерки, предприети в полза на Азорските острови и островите Мадейра, която мисия е трябвало да се съсредоточи върху 2003 г. и 2004 г. и да се отнася до контролната рамка, включително до установените процедури на контрол, и до действително осъществените проверки.
67. За да подготви контролната мисия, Комисията иска от португалските власти да ѝ изпратят предварително някои данни относно тези две години и мерките, които са предмет на проверката.
68. Резултатите от контролната мисия са съобщени на Португалската република с първото уведомление от 5 декември 2006 г., което се основава на член 11 от Регламент № 885/2006.
69. В приложението към първото уведомление от 5 декември 2006 г., озаглавено „Бележки и препоръки“, в точка 1.1. „Проверки на площи“ Комисията се позовава на високия процент допуснати грешки и на липсата на увеличение на процента на проверките през 2004 г., след като е бил установен този висок процент на напълно или частично отказана помощ. Всъщност Комисията уточнява, че въвеждането на SIG заедно с липсата на поземлен кадастър, както и изключително неравните очертания на терена и това, че парцелите са били засети само частично, е ограничило ефикасността на контрола. Тя установява, че проверителите са се основавали единствено на SIG и че не е имало физически измервания на място, които да направят проверките на парцелите сигурни и надеждни. Като пример тя посочва, че през 2004 г. властите на Мадейра са осъществили проверки на площите въз основа на извадка, представляваща поне 10 % от заявленията за помощи в съответствие с член 58 от Регламент № 43/2003, като резултатите от тези проверки са показали процент на допуснати грешки от 36 % от контролираните площи. Въз основа на тези констатации Комисията приема, че минималният процент на осъществени от португалската администрация проверки не е бил достатъчен, за да защити интересите на ФЕОГА. Поради това обвинението на Комисията спрямо португалските власти е, че не са увеличили проверките през 2004 г., което представлява допускане на нарушение в системата за контрол.
70. Що се отнася до коригиращите мерки, които следва да се предприемат, за да се гарантира спазването в бъдеще на общностните правила, Комисията посочва в първото уведомление от 5 декември 2006 г., че на португалските власти е било препоръчано по-често да прибягват до физически измервания при проверки на площите, каквито са осъществяваните с метър или чрез GPS.
71. От това следва, че по отношение на 2004 г. първото уведомление от 5 декември 2006 г. посочва достатъчно точно всички нередности, в които се упреква Португалската република и които са могли да обосноват извършването на финансова корекция.
72. По отношение на 2005 г. трябва да се посочи, както основателно прави Португалската република, че първото уведомление от 5 декември 2006 г. не посочва никакъв резултат относно проверки, които да са били извършени, нито дори съдържа някаква резерва в това отношение, при което впрочем уведомлението има за предмет само да информира Португалската република за резултатите от проверките на контролната мисия, проведена от 11 до 15 април 2005 г. и отнасяща се само до 2003 г. и 2004 г.
73. Действително, видно от приложението към първото уведомление от 5 декември 2006 г., Комисията е поискала, „[щ]о се отнася до въведената за 2005 г. система на контрол, португалските власти [да предоставят] списък на заявителите с указание кои от тях подлежат на проверка на място (подбор на контролните фишове [е трябвало да бъде] направен впоследствие) и обобщение, в което да се посочват броят на заявителите съобразно земеделския продукт, броят на проверените заявители и броят на установените нередности с разбивка за тези от тях, заради които помощта е била отказана частично или изцяло“. Комисията допълва още, че „за да се улесни финансовото изражение на оценяването на грешките, при анализа би било също от полза да се посочат съответните площи“.
74. Въпреки това не би могло да се твърди основателно, и впрочем Комисията изобщо не претендира за това, че посоченото искане за предоставяне на информация относно 2005 г. може да се разглежда като достатъчно точно установяване на нередностите, в които се упреква Португалската република и които са обосновали финансовата корекция по смисъла по-специално на Решение от 3 май 2012 г. по дело Испания/Комисия, точка 58 по-горе.
75. Що се отнася до 2006 г., първото уведомление от 5 декември 2006 г. не съдържа никаква бележка, нито дори някакво искане за информация.
76. От гореизложеното следва, че по отношение на 2005 г. и 2006 г., за които се отнасят възраженията на Португалската република и за които са били предприети корекции в обжалваното решение, първото уведомление от 5 декември 2006 г. не установява по смисъла на посочената в точки 54—60 по-горе съдебна практика нередностите, в които се упреква държавата членка.
77. Въпреки това Комисията твърди в писмените си становища, че във формално уведомление от 27 октомври 2009 г. ясно е посочила намерението си да направи финансова корекция чрез екстраполиране и е посочила сумата на разходите, които следва да се изключат. По този начин Комисията твърди, че въз основа на данните от проверките от 2005 г. и 2006 г. е направила екстраполация на референтния период от първото уведомление от 5 декември 2006 г., след като съобщените от самата португалска администрация данни от проверките от 2005 г. и 2006 г. не са се разминавали с тези от 2004 г. и са били със същата величина. Комисията допълва, че данните от 2005 г. и 2006 г. показват дори съществуването на тенденция за влошаване, доколкото процентът на допуснати грешки е бил увеличен.
78. С оглед на посочената по-горе съдебна практика тези доводи не могат да се приемат.
79. Всъщност първото уведомление трябва съгласно член 11 от Регламент № 885/2006 да съдържа получените чрез разследване резултати от проверките на Комисията относно разходите, които не са били осъществени от дадената държава членка в съответствие с правилата на Общността, и да посочва коригиращите мерки, които трябва да се предприемат, за да се гарантира спазването на съответните правила в бъдеще. Освен това именно тези резултати представляват основата за всяка корекция и трябва да се съобщят на държавата членка възможно най-рано, за да може тя да поправи установените пропуски в най-кратки срокове и следователно да избегне нови бъдещи корекции (Решение по дело Португалия/Комисия, точка 47 по-горе, точки 29 и 32).
80. Също така както от член 8 от Регламент № 1663/95, изменен, така и от член 11 от Регламент № 885/2006 е видно, че при непоправянето от страна на съответната държава на установените от Комисията нередности последната може до действителната дата на въвеждане на наложените от нея коригиращи мерки да изключи разходите, които са засегнати от неспазването на общностните правила.
81. Въпреки това в случая трябва да се посочи, че резултатите, които представляват основа за корекцията, не са били съобщени възможно най-рано, тъй като резултатите от разследването са били съобщени от Комисията едва на 5 декември 2006 г., което е възпрепятствало португалските власти да предприемат коригиращи мерки по отношение на вече приключилите пазарни 2005 г. и 2006 г.
82. Наистина, съгласно съдебната практика, и в частност Решение от 9 януари 2003 г. по дело Гърция/Комисия, точка 63 по-горе (точка 45), когато нередностите, обосноваващи прилагането на финансова корекция, се повтарят и след датата на писменото уведомяване на резултатите от проверките, Комисията трябва да вземе предвид това положение, когато определя периода, за който се отнася дадената финансова корекция.
83. Въпреки това задължението на Комисията да вземе предвид положението на повторяемост на нередностите, обосноваващи прилагането на финансова корекция, не е валидно, когато, както е в случая, писменото уведомление е станало на дата, на която вече не е било възможно съответната държава членка да поправи установените нередности, доколкото даденото положение е могло все още да се поправи само от момента, в който тя е уведомена за него.
84. Всяко друго тълкуване би довело до оправомощаване на Комисията да прави финансова корекция за период, предхождащ датата на първото уведомление за проверките, без държавата членка да е била предварително уведомена и без да е могла да поправи указаните нередности.
85. Следователно задължението на Комисията да осъществи подобни финансови корекции не би могло да се простира над период, които не е обхванат от контролната мисия и е предхождал датата на първото уведомление от 5 декември 2006 г., доколкото държавата членка не е могла да предприеме навреме никаква коригираща мярка, след като е била информирана за установените нередности едва след приключването на съответните пазарни години.
86. Макар да е вярно, както твърди Комисията, че тя се е основала на данните, които самата Португалска република ѝ е предоставила и които впрочем последната не оспорва, следва все пак да се приеме, че към датата на изпращане на първото уведомление от 5 декември 2006 г. португалските власти вече не са можели да поправят недостатъците, за да спазят занапред правилата на Съюза, въпреки че една от целите на това уведомление е именно да се позволи на държавата членка да предприеме коригиращи мерки, за да поправи констатираните недостатъци, и трябва да се посочи също че при невъвеждането на такива мерки Комисията може вече, без да е необходимо да представя допълнителни доказателства, да направи финансови корекции.
87. Освен това не може да се твърди, както прави Комисията, че предприетото от нея екстраполиране било автоматично и се различавало от действията по осъществяване на контрол, при което не засягало самата предупредителна функция, присъща по естеството си на член 8, параграф 1 от Регламент № 1663/95.
88. В това отношение от първото уведомление от 5 декември 2006 г. личи упрекът на Комисията спрямо португалските власти, че те са се основали единствено на SIG, след като според нея е трябвало да осъществят физически измервания, за да направят проверките на парцелите сигурни и надеждни. От това следва, че това първо уведомление съдържа изложение на мерките, които целят да направят проверките сигурни и надеждни и така да избегнат процентите на допуснати нередности, толкова високи, колкото са били нередностите, установени от португалските власти и съобщени на Комисията. Въвеждането на подобни мерки е можело да позволи на Португалската република да отговори на изразената от Комисията загриженост и да избегне по този начин налагането на бъдещи финансови корекции.
89. С оглед на това следва да се напомни, че присъщата по естеството си на член 8, параграф 1 от Регламент № 1663/95 предупредителна функция е била подчертана от Общия съд в дело Португалия/Комисия, по което е постановено споменатото в точка 47 по-горе решение. В това дело, макар разследването да се е отнасяло до пазарните 2002 г. и 2003 г., Общият съд приема по отношение на пазарната 2003 г. в точка 64 от решението, че посочването от Комисията на пазарната 2003 г. в приложение 1 към писмото до съответната държава членка, изпратено на основание член 8, параграф 1 от Регламент № 1663/95, изменен, не е достатъчно да докаже, че това писмо установява нередности, отнасящи се до същата пазарна година.
90. Поради това Общият съд приема в точка 69 от Решение по дело Португалия/Комисия, точка 47 по-горе, че при липсата на указание за направените от нея проверки съответната държава членка не е могла да докаже неточността на направените от Комисията изводи, нито да поправи евентуални нередности, за да спази занапред общностните правила, поради което не се е ползвала от предоставената на държавите членки процесуална гаранция. Затова Общият съд приема в точка 70 от това решение, че при липсата на указания за резултатите от проверките на Комисията, които да се отнасят до пазарната 2003 г., нейното писмо, с което съобщава резултатите от проверките, не може да бъде основание за каквато и да е финансова корекция и следователно трябва да се квалифицира като първо уведомление по смисъла на член 8, параграф 1 от Регламент № 1663/95. Така в точка 71 от Решение по дело Португалия/Комисия, точка 47 по-горе, Общият съд приема, че е нарушен член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999 и член 8, параграф 1 от Регламент № 1663/95.
91. Също така следва да се посочи, че с Решение от 3 май 2012 г. по дело Испания/Комисия, точка 58 по-горе, Съдът отменя Решение на Общия съд от 12 ноември 2010 по дело Испания/Комисия (T-113/08, непубликувано в Сборника), с мотива че Общият съд е приел писмо на Комисията за формално уведомление по Регламент № 1663/95, след като посоченият в него упрек срещу държавата членка не е бил достатъчно изразен. По този начин Съдът приема, че Общият съд не е спазил член 8, параграф 1 от Регламент № 1663/95, както и член 5, параграф 2, буква в), пета алинея от Регламент № 729/70 и член 7, параграф 4, пета алинея от Регламент № 1258/1999, тъй като само съобщение, което посочва достатъчно точно всички нередности, в които се упреква съответната държава членка, може да се определи като съобщение по смисъла на член 8, параграф 1 от Регламент № 1663/95, което представлява отправната точка за броенето на срока от 24 месеца, предвиден в член 5, параграф 2, буква в), пета алинея от Регламент № 729/70 и в член 7, параграф 4, пета алинея от Регламент № 1258/1999 (Решение от 3 май 2012 г. по дело Испания/Комисия, точка 58 по-горе, точка 34).
92. В случая, макар първото уведомление от 5 декември 2006 г. да посочва по достатъчно точен начин нередностите, в които е упрекната Португалската република въз основа на данните от проверките от 2004 г., от друга страна, трябва да се приеме, че същото уведомление не съдържа никакви бележки относно 2005 г. и 2006 г., въпреки че, първо, естеството на установените през тези години нередности не е било различно от това на нередностите, установени през 2004 г., второ, Португалската република не би оспорила данните за 2005 г. и 2006 г., които впрочем сама е предоставила на Комисията, и трето, тези данни биха откроили констатираното от Комисията влошаване на положението спрямо положението от 2004 г.
93. Поради това не може да се прави позоваване на първото уведомление от 5 декември 2006 г. в подкрепа на извършването на финансови корекции за предходните 2005 г. и 2006 г., по отношение на които в частност това уведомление не е позволявало на съответната държава членка да поправи нередностите по смисъла на споменатата съдебна практика, които са били установени в хода на контролната мисия, проведена от 11 до 15 април 2005 г. и отнасяща се до 2003 г. и 2004 г.
94. От изложеното следва, че първото правно основание следва да се уважи и обжалваното решение да се отмени в частта, в която Комисията налага финансова корекция за пазарните 2005 г. и 2006 г., тоест за финансовите 2006 г. и 2007 г., за сумите съответно от 239 045,63 EUR и 266 137,96 EUR.
95. Поради това трябва да се уточни, че с оглед на отмяната на обжалваното решение в частта, в която се отнася до пазарните 2005 г. и 2006 г., второто, третото и четвъртото правно основание ще бъдат разгледани само по отношение на пазарната 2004 г.
По второто правно основание, изведено от неправилното тълкуване на съображение 28 от Регламент № 43/2003 и от нарушението на член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999
96. Според Португалската република през разглежданите пазарни години националните власти са увеличили процента на проверки до равнище, значително по-високо от определените в Регламентите минимални равнища, въпреки че член 58 от Регламент № 43/2003 не изисква изрично увеличаване на проверките. По този начин проверките са правени по извадки, достигнали трикратния размер на установения в Регламентите минимум. Първо, проверките били съсредоточени върху извадки, представляващи от 10 % до 30 % от заявленията за помощи, второ, за 40 % от площите процентът на допуснати грешки довел до пълен или частичен отказ от финансиране, трето, изразени в площи, проверките представлявали стойности, колебаещи се от 25 % до над 50 %, и четвърто, разглежданите проверки били осъществени преди плащанията, така че помощите са били ограничени, а санкциите — налагани. Португалските власти отдали предпочитание на отговарящите на изискванията площи, при което са били увеличени проверките предимно на допустимите за отпускане на помощ площи между 25 % и 50 %, преминавайки през 40 %. Португалската република напомня, че съгласно съдебната практика фактът, че дадена процедура подлежи на усъвършенстване, сам по себе си не оправдава прилагането на финансова корекция. Поради това Комисията следвало да докаже по какъв начин равнището на допуснатите нередности обосновава увеличаване на проверките, което да е различно или по-високо от определеното от националните власти — нещо, което Комисията не направила в хода на процедурата по приключване на сметките.
97. Португалската република допълва, че посочването от Комисията на етапа на обжалване, че е приела обжалваното решение на основание член 58, параграф 1 от Регламент № 43/2003, след като преди това тя изобщо не се е позовавала на тази разпоредба, представлява нарушение на правото ѝ на защита.
98. Що се отнася до възстановяването на изгубените в резултат от нередности суми, на което се позовава Комисията, Португалската република твърди, че от една страна, видно от материалите в преписката, португалските власти са правили проверки преди плащанията, поради което нямало основание да се възстановяват суми. От друга страна, Португалската република оспорва становището на Комисията, че щом установеното при проверките средно равнище на нередности достигне 2 %, държавите членки вече са длъжни да възстановят сума, съответстваща на средния процент на установени в извадката нередности — тоест същите тези 2 % — от всички земеделски производители, които отговарят на условията за отпускане на помощи. Според Португалската република обаче правилото, което произтича от член 8, параграф 1 от Регламент № 1258/1999, е противоположно и предвижда задължение за възстановяване единствено на изгубените в резултат от нередности суми.
99. Следва да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика ФЕОГА финансира само действия, осъществени в съответствие с разпоредбите на общностното право в рамките на общата организация на селскостопанските пазари. Във връзка с това Комисията е длъжна да докаже наличието на нарушение на тези норми. Поради това тя трябва да обоснове решението си, като установи липсата на предприети от съответната държава членка проверки или недостатъци в тяхното осъществяване (вж. Решение от 9 януари 2003 г. по дело Гърция/Комисия, точка 63 по-горе, точка 15 и цитираната съдебна практика).
100. Въпреки това Комисията трябва не да докаже изчерпателно, че извършените от националните администрации проверки са недостатъчни или че предоставените от тях данни са неверни, а да представи доказателство за сериозно и разумно съмнение, което тя изпитва относно тези проверки или тези данни (вж. Решение от 9 януари 2003 г. по дело Гърция/Комисия, точка 63 по-горе, точка 16 и цитираната съдебна практика).
101. Това смекчаване на доказателствената тежест за Комисията се обяснява с факта, че в най-добро положение при събирането и проверката на необходимите за приключване на сметките на ФЕОГА данни е държавата членка и следователно върху нея тежи задължението да представи най-подробни и изчерпателни доказателства за извършените проверки или представените от нея данни и при необходимост за неточността на твърденията на Комисията (вж. Решение от 9 януари 2003 г. по дело Гърция/Комисия, точка 63 по-горе, точка 17 и цитираната съдебна практика).
102. Засегнатата държава членка от своя страна не би могла да обори констатациите на Комисията, без да подкрепи своите собствени твърдения с доказателства за наличието на надеждна и действаща система за контрол. Щом като тя не успява да докаже, че констатациите на Комисията са неточни, то същите представляват елементи, които могат да породят сериозни съмнения относно прилагането на адекватни и ефикасни мерки за наблюдение и контрол (вж. Решение от 9 януари 2003 г. по дело Гърция/Комисия, точка 63 по-горе, точка 18 и цитираната съдебна практика).
103. Следва също да се напомни, че член 58, параграф 1 от Регламент № 43/2003 предвижда по-специално, от една страна, административните проверки да са изчерпателни и да включват насрещни проверки във всички подходящи случаи по-конкретно с данните от интегрираната система за администриране и контрол, и от друга страна, въз основа на анализа на риска националните власти да извършват проверки на място върху извадка от най-малко 10 % от заявленията за помощи. Съображение 28 от посочения Регламент № 43/2003 указва, че в случай на установяване на съществени нередности нивото на проверките на място следва да се увеличи през текущата и следващата година с цел да се постигне приемливо ниво на сигурност, че заявленията за помощ са изправни.
104. На първо място, по отношение на предполагаемото нарушение на правото на защита, което последвало от уточнението, направено от Комисията за първи път пред Общия съд, че тя се позовава на член 58 от Регламент № 43/2003, достатъчно е най-напред да се посочи, че по-специално този регламент е споменат в основанията за приемане на синтезиращия доклад от 19 юли 2010 г., че освен това член 58 от същия регламент е изрично посочен в този доклад, доколкото има отношение към анализа на рисковете, и накрая, че в основата на направения от Комисията анализ не са само съображения 26—28 от Регламент № 43/2003.
105. Всъщност след констатацията, че видно от представените от португалските власти данни, приложеният минимален процент на проверки (10 %) не е от естество да защити ФЕОГА от опасността от недължими плащания, точка 1.1.1 от синтезиращия доклад посочва, че „в този контекст е особено важно да [се припомни] преамбюлът на Регламента“. Във връзка с това Комисията припомня по-нататък съображения 26—28 от Регламент № 43/2003.
106. По този начин не може основателно да се поддържа, че Комисията е искала да се позове единствено на посочените съображения, без оглед на самите разпоредби от този регламент.
107. Следователно не може да се приеме никое от оплакванията срещу Комисията, които са изведени от претендираното нарушение на правото на защита.
108. На второ място, както посочва основателно Комисията, член 58, параграф 1 от Регламент № 43/2003, предвид съображение 28 от Регламента, задължава националните власти да предприемат проверки на място върху извадка, която отговаря поне на 10 % от заявленията за помощи. Въпреки това, когато анализът на рисковете, който националните власти трябва да направят, разкрива недостатъчен процент на осъществени проверки за предотвратяване на нередности, тези власти трябва да разширят проверките, доколкото е налице висока опасност ФЕОГА да понесе загуби.
109. При това даденото тълкуване се потвърждава от член 8 от Регламент № 1258/1999, за който Съдът вече е приел, че възлага на държавите членки да вземат необходимите мерки за осигуряване на действителното и редовно осъществяване на финансираните от ФЕОГА операции, за предотвратяване и преследване на нередностите и за възстановяване на изгубените вследствие от нередности или небрежност суми, включително когато специфичният акт на Общността не предвижда изрично приемането на едни или други мерки за контрол (Решение на Съда от 6 декември 2001 г. по дело Гърция/Комисия, C-373/99, Recueil, стр. I-9619, точка 9, Решение на Общия съд от 30 септември 2009 г. по дело Нидерландия/Комисия, T-55/07, непубликувано в Сборника, точка 62). Съдът уточнява, че от тези разпоредби, разглеждани в светлината на задължението за лоялно сътрудничество с Комисията, установено в член 4 ДЕС, следва, че що се отнася по-специално до правилното използване на общностните средства, държавите членки са длъжни да организират съвкупност от административни проверки и проверки на място, с които да се гарантира пълното спазване на материалноправните и формалните условия за отпускане на разглежданите премии (вж. Решение от 9 януари 2003 г. по дело Гърция/Комисия, точка 63 по-горе, точка 11 и цитираната съдебна практика).
110. Освен това, както основателно посочва Комисията, когато процентът на допуснати грешки показва тенденция на нарастване, проверяващият органи трябва да реагира чрез увеличаване на равнището на контрол. По този начин, ако за извадка от 10 % процентът на допуснати грешки може да достигне 2 %, то когато се установи, както е в дадения случай, процент на допуснати грешки през пазарната 2004 г. от 36 % за контролираните площи, процентът на осъществени проверки и следователно контролираната извадка е трябвало да бъдат увеличени, щом е имало опасност от повишени финансови загуби за ФЕОГА — нещо, което в случая явно не е станало, въпреки че за някои култури процентът на осъществени проверки на заявленията за помощи е бил значително по-висок от 10 % от заявленията за помощи.
111. Трябва да се приеме, че срещу подобна опасност от повишени загуби за ФЕОГА, ясно установена от резултатите от направените от португалските власти проверки, тези власти е трябвало да реагират, а бездействието им би било равностойно на неприемане на мерките за контрол, имплицитно необходими за гарантиране на точното спазване на материалноправните и процедурните условия за отпускане на съответните премии.
112. Във връзка с това трябва да се напомни, че съгласно съдебната практика, ако организацията на проверките не е добра или в тази, която е въведена, има такива пропуски, че възникват съмнения относно спазването на предвидените условия за отпускане на дадените премии, то Комисията би имала основание да не признае някои от разходите на държавата членка (вж. Решение на Общия съд от 4 септември 2009 г. по дело Австрия/Комисия, T-368/05, непубликувано в Сборника, точка 84 и цитираната съдебна практика).
113. Поради това португалските власти погрешно твърдят, че макар да не са приели контролните мерки, имплицитно необходими за да се гарантира точното спазване на материалноправните и процедурните условия за отпускане на съответните премии, но са предприели проверки до равнище, значително по-високо от определените в Регламентите минимални равнища, са спазили действащата правна уредба и не са нарушили задълженията си по Регламент № 43/2003.
114. Освен това, обратно на твърдението на Португалската република, трябва да се посочи, че когато се установяват нередности, например за 40 % от площите в извадка, съответстваща на 10 % от заявленията за помощи, този процент на нередности трябва да се отрази по необходимост в общата статистическа картина, освен ако не са налице обстоятелства, присъщи за контролираната извадка и които съответната държава членка следва да изтъкне.
115. Затова не е основателно отразеното в писмените становища на Португалската република твърдение, че отказът от финансиране само на частта, която се отнася до контролираната извадка, е достатъчен по смисъла на посочената в точки 109 и 112 по-горе съдебна практика, за да се гарантира, че от ФЕОГА няма да бъдат финансирани нередовни операции.
116. Освен при наличието на обстоятелство, посочено от националните власти и изтъкващо особеността на извадката, резултатът от която не трябва да се включва в общата статистическа картина — нещо, на което Португалската република дори не се позовава, — трябва да се приеме, че няма никакво основание, което би породило съмнение относно съществуването на диференциал между контролираната извадка и общата статистическа картина.
117. Накрая, що се отнася до довода на Португалската република, че португалските власти са правили проверки преди плащанията, поради което нямало основание да се възстановяват суми, следва да се посочи, че предприемането на това приспадане на плащанията само по отношение на извадката, за която проверката е била отрицателна, не може да се счита за съответстващо на правната уредба, защото, както бе посочено в точка 115 по-горе, отказът от финансиране само на частта от извадката, за която проверката е била отрицателна, е недостатъчен по смисъла на посочената в точки 109 и 112 по-горе съдебна практика.
118. От всичко изложено дотук следва, че второто правно основание трябва да се отхвърли.
По третото правно основание, изведено от нарушението на член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999
119. Според Португалската република с екстраполирането на процента на установени от португалските власти нередности при проверените в Мадейра площи върху всички подадени там заявления, Комисията е нарушила член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999. Така Комисията пренебрегнала собствените си насоки, съдържащи се в документ № VI/5330/97. Португалската република припомня, че финансови корекции чрез екстраполиране могат да се налагат от Комисията само при условие че тя сама е направила оценка въз основата на грешките в конкретните преписки. По отношение обаче на 2004 г., 2005 г. и 2006 г. Комисията не направила анализ на никоя конкретна преписка, тъй като за налагането на фиксирана корекция за стопанство се основала не на анализа от резултатите от конкретните преписки, които е получила в хода на контролната мисия, а на процента на установени от португалските власти нередности в подложената на проверка извадка — процент, който впоследствие Комисията приложила спрямо всички подадени на Мадейра заявления. В документ № VI/5330/97 нямало никакво правно основание за подобна практика, състояща се в прибягване до корекция чрез екстраполиране, без да се провери нито една конкретна преписка. Разпоредбите на приложение 4 към документ № VI/5330/97 не можели да бъдат основание за решението да се направи финансова корекция, тъй като след установяването на нередности разплащателната агенция е отказала изцяло или частично да направи плащания.
120. В това отношение следва да се напомни, че в приложение 2 към документ № VI/5330/97 се предвижда „да се наложат финансови корекции, когато Комисията установи, че даден разход не е бил осъществен при спазване на изискванията на Общността“. Този документ предвижда още, че „освен когато нередовното плащане вече е било констатирано от националните контролни органи и е довело до подходящи коригиращи мерки и възстановяване на средствата, Комисията трябва да откаже финансирането му от бюджета на Общността“. Когато неправомерните разходи, а следователно и размерът на понесените от Общността финансови загуби, могат да бъдат определени, документ № VI/5330/97 предвижда по-специално да се направи отказ за сума, изчислена чрез екстраполиране на резултатите, получени от проверките на представителна извадка от преписки, върху всички преписки, от които е направена извадка, но което екстраполиране се ограничава до административния сектор, в който има основателна опасност от възпроизвеждане на същия пропуск.
121. Също така се посочва, че когато не може да бъде определено действителното равнище на неправомерните разходи, се прилагат фиксирани финансови корекции (вж. в този смисъл Решение по дело Австрия/Комисия, точка 112 по-горе, точка 183 и цитираната съдебна практика).
122. Документ № VI/5330/97 уточнява, че фиксирани корекции може да се предвидят, когато получените от разследването данни не позволяват на проверяващия да установи загубата посредством екстраполиране на загубите, констатирани чрез статистически способи или чрез позоваване на други удостоверими данни. В документа е добавено, че не е подходящо да се налагат фиксирани корекции, когато проверяващите служби на държавите членки установят тези нередности при условията, посочени в приложение 4. Когато държавата членка не предприема възстановяване на всички недължимо платени или нередовни суми, службата, занимаваща се с приключването на сметките, може да предвиди налагането на мерки за финансова корекция.
123. Трябва да се посочи, че по отношение на пазарната 2004 г., която е единствено разглежданата в рамките на настоящото правно основание, Комисията се позовава на собствените си проверки и намира, че процентът на установените нередности в извадката би следвало да се разпростре върху общата статистическа картина.
124. Трябва да се приеме за основателен изводът на Комисията, че фиксираните корекции не са подходящи по смисъла на документ № VI/5330/97, тъй като данните от разследването са позволили на одитора да оцени загубите чрез прибягване до статистически методи или чрез позоваване на действителни данни.
125. Във връзка с това обаче Португалската република твърди, че за да пристъпи към приключване на случаите, Комисията не можела да се основе на резултатите от извършените от националните власти проверки, тъй като те са уредили последиците от нередностите, които сами са констатирали.
126. По този начин тя уточнява, че във всички случаи на установени от разплащателната агенция нередности е отказвала да направи плащания изцяло или частично. Тя счита, че в случая не може да се вземе решение за никаква финансова корекция, щом разплащателната агенция е уредила всички последици от установените от нея нередности, като е санкционирала изцяло или отчасти всички приети за нередовни заявления.
127. Доводите на Португалската република не могат да бъдат приети.
128. Всъщност в хипотезата на констатирана нередност отказът да се извърши плащане само по заявленията, за които има вече установена нередност, не може да се счита, че поправя установената нередност, и това може да гарантира финансирането от ФЕОГА само на заявления, които съответстват на изискванията на Съюза (вж. в този смисъл Решение на Съда от 9 август 1994 г. по дело Германия/Комисия, C-413/92, Recueil, стр. I-3781, точки 11—13).
129. Поради това португалските власти е трябвало да вземат предвид установения по отношение на контролираната извадка процент на допуснати грешки и да го приложат спрямо конкретната обща статистическа картина, с което да позволят да се оцени понесената от ФЕОГА загуба.
130. Следователно с отказа да се извършат плащания само по заявленията, за които вече е имало установена нередност, португалските власти не са уредили напълно последиците от констатираните от тях нередности.
131. Освен това следва да се напомни, че съгласно съдебната практика, ако Комисията е длъжна да докаже наличието на нарушение на правилата на общата организация на селскостопанските пазари, то държавата членка трябва да докаже, ако е необходимо, че Комисията е допуснала грешка относно финансовите последици, които следва да бъдат извлечени от това (Решение на Съда от 21 март 2002 по дело Испания/Комисия, C-130/99, Recueil, стр. I-3005, точка 90 и Решение по дело Австрия/Комисия, точка 112 по-горе, точка 181).
132. Всъщност съгласно съдебната практика управлението на финансирането на ФЕОГА се основава предимно на националните администрации, които трябва да следят за строгото спазване на общностните правила, както и на доверието между националните органи и органите на Общността. Държавата членка единствена може да установи и да определи с точност данните, които са необходими за изготвянето на сметките на ФЕОГА, доколкото Комисията няма необходимата близост до икономическите субекти, за да получи от тях нужните ѝ сведения (вж. Решение по дело Австрия/Комисия, точка 112 по-горе, точка 182 и цитираната съдебна практика).
133. Следователно държавата членка трябва да представи най-подробни и изчерпателни доказателства за извършените от нея проверки или за представените от нея данни, за да докаже, че съмненията на Комисията са неоснователни (Решение по дело Австрия/Комисия, точка 112 по-горе, точка 201).
134. Португалската република обаче не представи никакво доказателство, което да може да потвърди, че Комисията е допуснала грешка по отношение на финансовите последици от установените нередности.
135. От изложеното дотук следва, че третото правно основание трябва да се отхвърли.
По четвъртото правно основание, изведено от нарушението на принципите на равно третиране и на пропорционалност
136. Португалската република счита, че Комисията е нарушила принципите на равно третиране и на пропорционалност, като не е приложила документ № VI/5330/97, който цели да въведе единни насоки, приложими към финансовите корекции.
137. На първо място, по отношение на нарушението на принципа на равно третиране Португалската република уточнява, че ако Комисията бе спазила насоките, които сама е приела да следва, е трябвало да избере да наложи фиксирани корекции. В случая Португалската република намира, че неувеличаването на процентите на извършени проверки през текущата година и през следващите години при наличието на голям брой нередности е могло да се приравни към ключова проверка, която не е осъществена по достатъчно задълбочен начин, така че е трябвало да се наложи фиксирана корекция от 5 %, както Комисията е направила в рамките на разследване AA/2006/10. Следователно Португалската република счита, че като е провела разследването, довело до обжалваното решение, по различен начин от разследване AA/2006/10, Комисията е нарушила принципа на равно третиране, доколкото две еднакви положения са били разгледани по различен начин.
138. В това отношение първо трябва да се посочи, че по принцип всеки случай трябва да се преценява поотделно, за да се установи дали при осъществяването на финансираните от ФЕОГА операции съответната държава членка е спазила произтичащите от общностното право изисквания и в каква степен е допуснала нарушение, ако е налице такова (Решение на Съда от 18 май 2000 г. по дело Белгия/Комисия, C-242/97, Recueil, стр. I-3421, точка 129 и Решение на Съда от 24 април 2008 г. по дело Белгия/Комисия, C-418/06 P, Сборник, стр. I-3047, точка 91).
139. Това не означава, че не е допустимо държава членка да се позовава на нарушение на принципа за равно третиране. Тя обаче би могла да го направи само доколкото посочените случаи са сравними с оглед на всички характеризиращи ги елементи, сред които са по-конкретно периодът, през който разходите са били направени, засегнатите сектори и естеството на посочените нередности (Решение от 18 май 2000 г. по дело Белгия/Комисия, точка 138 по-горе, точка 130 и Решение от 24 април 2008 г. по дело Белгия/Комисия, точка 138 по-горе, точка 92).
140. Второ, следва да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика забранена дискриминация може да е налице, когато сравними положения се третират по различен начин, освен ако такова третиране не е обективно обосновано (вж. Решение от 24 април 2008 г. по дело Белгия/Комисия, точка 138 по-горе, точка 93 и цитираната съдебна практика, Решение на Общия съд от 12 юли 2011 г. по дело Словения/Комисия, T-197/09, непубликувано в Сборника, точка 89).
141. Трябва да се приеме, че установените в разследване AA/2006/10 недостатъци не са сравними с тези по настоящото дело. Така от разследване AA/2006/10 е видно, че в него Комисията е оспорила проверките на място. Според нея обстоятелството, че кабинетните мерки са имали преимущество пред предприетите на място мерки, е довело до приемането на неправилни решения, по-специално що се отнася до приспадането на недопустимите елементи, което е навредило на качеството на проверките на място и е довело до неизпълнение на задълженията на държавата съгласно приложимата правна уредба.
142. От друга страна, в настоящото дело Комисията оспорва в синтезиращия доклад основно обстоятелството, че португалските власти са се позовали на SIG, на липсата на увеличение на процентите на осъществени проверки при наличието на голям брой нередности и на това, че процентите на нередности не са намалели между 2004 г. и 2007 г.
143. Следователно, доколкото двете положения не са сравними, Комисията не може да бъде упрекната, че е нарушила принципа на равно третиране.
144. На второ място, що се отнася до нарушението на принципа на пропорционалност, Португалската република твърди, че доколкото на Мадейра средната площ на стопанство е много малка, то грешка при измерването на даден парцел, която спрямо площта е незначителна, води до особено висок процент на допуснати грешки. По този начин, ако насоките от документ № VI/5330/97 са били следвани, корекцията е щяла да бъде от 5 %, докато в дадения случай корекциите са се колебаели между 44,32 % и 90,48 %. По отношение на екстраполирането Комисията избрала най-неблагоприятното за Португалската република разрешение, без да посочи и най-малкото обяснение доколко този избор съответства на целите, които твърди, че преследва. Екстраполирането на процента на допуснати нередности от извадката, избрана въз основа на анализ на рисковете, нарушавало принципа на пропорционалност, тъй като този процент бил винаги по-висок от процента на допуснати нередности общо при всички заявления. Португалската република допълва, че от направените от националните власти проверки не следвало, че те не са избрали извадката въз основа на анализ на рисковете.
145. Важно е да се напомни, че въведеният от член 5 ДЕС принцип на пропорционалност изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на преследваната цел (Решение на Съда от 17 май 1984 г. по дело Denkavit Nederland, 15/83, Recueil, стр. 2171, точка 25, Решение на Общия съд от 30 април 2009 г. по дело Испания/Комисия, T-281/06, непубликувано в Сборника, точка 64 и Решение на Общия съд по дело Нидерландия/Комисия, точка 109 по-горе, точка 117).
146. По-горе обаче бе установено, че насоките от документ № VI/5330/97 биха били спазени, когато предвиждат, че ако присъщите на процедурата данни позволяват на одитора да оцени загубата чрез екстраполиране, корекцията трябва да се осъществи именно по тази методика. Доколкото такъв е бил случаят с получените вследствие на процедурата данни на португалската администрация, Комисията не е нарушила тези насоки, като е направила финансовите корекции чрез екстраполиране.
147. Освен това, след като Комисията, вместо да отхвърли всички засегнати от нарушението разходи, е направила усилие да установи правила за въвеждането на диференцирано третиране в случаите на нередности в зависимост от нивото на пропуски при проверките и от степента на понесения от ФЕОГА риск, то държавата членка трябва да докаже, че тези критерии са произволни и несправедливи (Решение на Съда от 1 октомври 1998 г. по дело Италия/Комисия, C-242/96, Recueil, стр. I-5863, точка 75 и Решение на Съда от 22 април 1999 г. по дело Нидерландия/Комисия, C-28/94, Recueil, стр. I-1973, точка 56).
148. Във връзка с това, от една страна, видно от таблицата с данните, предоставени с официалното уведомление от 27 октомври 2009 г., Комисията е разграничила размера на санкциите в зависимост от годината, вида на културите и процента на допуснати грешки при проверките на място. Освен това тя е отчела обстоятелството, че никакво указание не ѝ е давало възможност да предположи същите пропуски и по отношение на Азорските острови, поради което е наложила финансовата корекция само по отношение на декларираните от регион Мадейра разходи. Поради това тя не може да бъде упрекната, че е наложила непропорционална корекция съгласно възпроизведените в документ № IV/5330/97 насоки.
149. От друга страна, съгласно постоянната съдебна практика ФЕОГА финансира само действия, осъществени в съответствие с разпоредбите на общностното право в рамките на общата организация на селскостопанските пазари (Решение на Съда от 6 март 2001 г. по дело Нидерландия/Комисия, C-278/98, Recueil, стр. I-1501, точка 38 и Решение на Общия съд от 14 февруари 2008 г. по дело Испания/Комисия, T-266/04, непубликувано в Сборника, точка 97). Когато правната уредба на Общността допуска изплащането на дадена помощ само при условие че са спазени някои формалности, свързани с доказването или контрола, то помощ, която е изплатена при неспазване на това условие, не може да се възложи в тежест на ФЕОГА (Решение на Съда от 8 януари 1992 г. по дело Италия/Комисия, C-197/90, Recueil, стр. I-1, точка 38 и Решение от 14 февруари 2008 г. по дело Испания/Комисия, точка 149 по-горе, точка 116).
150. Поради това в случая следва да се отхвърли доводът на Португалската република, съгласно който, доколкото на Мадейра средната площ на стопанство е много малка, то грешка при измерването на даден парцел, която спрямо площта е незначителна, води до особено висок процент на допуснати грешки, така че корекциите чрез екстраполиране също се оказвали високи. Всъщност, тъй като това обстоятелство не изключва опасността от настъпването на вреда за ФЕОГА, Комисията е била в правото да извади от общностното финансиране разходите, които съответстват на предприетите на островите Мадейра мерки POSEI.
151. Освен това следва да се отхвърли и доводът на Португалската република, че екстраполирането на процента на допуснати нередности в избраната въз основа на анализа на рисковете извадка нарушавал принципа на пропорционалност. Всъщност в дадения случай Португалската република не е представила доказателство, което да сочи метода за определяне на извадката, както и факторите, които да се вземат предвид с оглед на анализа на рисковете.
152. Следователно не е налице нарушение на принципа на пропорционалност, поради което четвъртото правно основание трябва да се отхвърли.
153. От всичко изложено дотук следва, че обжалваното решение трябва да се отмени в частта, в която Комисията е наложила на Португалската република финансова корекция по отношение на мярката POSEI за финансовите 2006 г. и 2007 г., и жалбата да се отхвърли по отношение на останалата част.
По съдебните разноски
154. Съгласно член 87, параграф 3 от неговия процедурен правилник Общият съд може да разпредели съдебните разноски или да реши всяка страна да понесе направените от нея разноски, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания. При обстоятелствата в конкретния случай следва да се постанови, че всяка страна понася направените от нея съдебни разноски.
Диспозитив
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав)
реши:
1) Отменя Решение 2010/668/ЕС на Комисията от 4 ноември 2010 г. за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (ФЕОГА), секция „Гарантиране“, на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 288, стр. 24), в частта, в която налага на Португалската република финансова корекция по отношение на мярката POSEI за финансовите 2006 г. и 2007 г.
2) Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.
3) Всяка страна понася направените от нея съдебни разноски.