62022CC0697
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
LAILE MEDINE
od 16. svibnja 2024. (
1
)
Predmet C‑697/22 P
Koiviston Auto Helsinki Oy, prije Helsingin Bussiliikenne Oy
protiv
Europske komisije
„Žalba – Državne potpore – Autobusni prijevoz – Zajam za opremu i zajmovi za kapital koje je odobrio Grad Helsinki – Odluka kojom je potpora proglašena nespojivom s unutarnjim tržištem i kojom se nalaže njezin povrat – Gospodarski kontinuitet – Postupovna prava zainteresiranih strana – Članak 6. stavak 1. Uredbe (EU) 2015/1589 – Objava dopunske ili ispravljene odluke o pokretanju postupka – Povreda bitnog postupovnog zahtjeva – Načelo proporcionalnosti”
I. Uvod
1.
Ovo se mišljenje odnosi na žalbu koju je podnijelo društvo Koiviston Auto Helsinki Oy, prije Helsingin Bussiliikenne Oy, kojom se traži ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 14. rujna 2022., Helsingin Bussiliikenne/Komisija (
2
). Tom je presudom Opći sud odbio tužbu za poništenje Odluke Komisije (EU) 2020/1814 od 28. lipnja 2019. o državnoj potpori koju je provela Finska u korist žalitelja (
3
).
2.
Europska komisija je u svojoj odluci utvrdila da je žalitelj stvarni korisnik potpore zbog gospodarskog kontinuiteta s prvotnim primateljem te potpore. Međutim, budući da je do prijenosa poslovne djelatnosti u korist žalitelja, kojim se opravdava takav kontinuitet, došlo nakon što je pokrenut službeni istražni postupak, Komisija mu nije omogućila da tijekom tog postupka podnese svoje primjedbe.
3.
Opći sud odlučio je da žalitelj, čak i ako je Komisija povrijedila njegovo pravo da ga se uključi u službeni istražni postupak, kao što se to zahtijeva člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a i člankom 6. stavkom 1. Uredbe (EU) 2015/1589 (
4
), nije dokazao da bi njegove primjedbe, da ih je imao mogućnost podnijeti, mogle izmijeniti Komisijinu ocjenu o gospodarskom kontinuitetu korisnikâ predmetne potpore. U tom kontekstu nije trebalo poništiti spornu odluku.
4.
Ta žalba daje Sudu novu priliku da tumači izraz „sv[a] bitn[a] činjeničn[a] i pravn[a] pitanja” iz članka 6. stavka 1. Uredbe 2015/1589 i da pojasni pravne posljedice koje proizlaze iz toga što se stvarnom korisniku nezakonite potpore nije omogućilo da podnese primjedbe tijekom službenog istražnog postupka, osobito kada je poslovna djelatnost o kojoj je riječ prenesena na novog vlasnika nakon isteka roka koji je Komisija dodijelila za pozivanje zainteresiranih strana.
II. Pravni okvir
5.
Člankom 1. Uredbe 2015/1589, naslovljenim „Definicije”, određuje se:
„Za potrebe ove Uredbe, primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(h)
‚zainteresirana strana’ znači svaka država članica i svaka osoba, poduzetnik ili udruženje poduzetnika na čije bi interese mogla utjecati dodjela neke potpore, a posebno korisnik potpore, konkurentski poduzetnici i trgovinske udruge.”
6.
U članku 6. Uredbe 2015/1589, naslovljenom „Službeni istražni postupak”, predviđa se:
„1.   Odluka o pokretanju službenog istražnog postupka sadrži sažeti prikaz svih bitnih činjeničnih i pravnih pitanja, obuhvaća prethodnu ocjenu Komisije o tome predstavlja li predložena mjera potporu te navodi moguće sumnje u pogledu njezine spojivosti s načelima unutarnjeg tržišta. Odlukom se od dotične države članice i od drugih zainteresiranih strana zahtijeva da u propisanom roku, koji u pravilu ne smije biti dulji od mjesec dana, iznesu primjedbe. U valjano utemeljenim slučajevima, Komisija može produljiti propisani rok.
[…]”
III. Okolnosti spora
7.
Okolnosti spora iznesene su u točkama 2. do 9. pobijane presude te se mogu sažeti na sljedeći način.
8.
Društvo Helsingin Bussiliikenne (u daljnjem tekstu: stari HelB) (
5
) osnovano je 1. siječnja 2005., a osnovao ga je Suomen Turistiauto Oy, privatno društvo za prijevoz u vlasništvu Helsingin kaupunkija (Grad Helsinki, Finska), nakon što je preuzeo imovinu i obveze poduzeća HKL‑Bussiliikenne Oy, osnovanog odvajanjem od odjela grada Helsinkija za usluge prijevoza. Stari HelB prometovao je na autobusnim linijama na području Helsinkija (Finska) te je nudio usluge čarterskog prijevoza i najma autobusa. U cijelosti je u vlasništvu Grada Helsinkija.
9.
Grad Helsinki je u razdoblju od 2002. do 2012. donio različite mjere u korist društva HKL‑Bussiliikenne i starog HelB‑a (u daljnjem tekstu: sporne mjere). Tako je, kao prvo, 2002. dodijelio zajam za opremu društvu HKL‑Bussiliikenne u iznosu od 14,5 milijuna eura, kako bi se financirala nabava opreme za autobusni prijevoz. Stari HelB preuzeo je taj zajam 1. siječnja 2005. Kao drugo, Grad Helsinki je potonjem društvu u trenutku njegova osnivanja dodijelio zajam za kapital u ukupnom iznosu od 15893700,37 eura, za refinanciranje određenih obveza društava HKL‑Bussiliikenne i Suomen Turitiauto. Kao treće, 31. siječnja 2011. i 23. svibnja 2012. Grad Helsinki dodijelio je starom HelB‑u dva nova zajma za kapital u iznosu od 5,8 milijuna eura i 8 milijuna eura.
10.
Poduzeća za javni prijevoz Nobina Sverige AB i Nobina Finland Oy podnijela su 31. listopada 2011. pritužbu Komisiji, kojoj se njihovo društvo majka, Nobina AB, pridružilo 15. studenoga 2011. U toj su pritužbi tvrdili da je Republika Finska starom HelB‑u dodijelila nezakonitu potporu. Komisija je 22. studenoga 2011. proslijedila tu pritužbu Republici Finskoj.
11.
Odlukom C(2015) 80 final od 16. siječnja 2015. (
6
) Komisija je pokrenula službeni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, među ostalim u pogledu spornih mjera. Ta odluka objavljena je u Službenom listu Europske unije 10. travnja 2015. te su zainteresirane strane pozvane da podnesu svoje primjedbe u roku od mjesec dana od te objave.
12.
Osim toga, Grad Helsinki je tijekom postupka, 24. lipnja 2015., obavijestio Komisiju o provedbi postupka prodaje starog HelB‑a. Republika Finska je 5. studenoga 2015. dostavila Komisiji nacrt kupoprodajnog ugovora sastavljenog sa žaliteljem.
13.
Stari HelB je 14. prosinca 2015. prodan žalitelju, koji se prije zvao Viikin Linja Oy. U skladu s odredbama tog ugovora o prodaji, to je društvo preimenovano u Helsingin Bussiliikenne Oy (u daljnjem tekstu: novi HelB). Akti koji se odnose na kupoprodajnu transakciju uključivali su klauzulu kojom se jamči potpuna naknada štete stjecatelju starog HelB‑a u slučaju zahtjeva za povrat državne potpore (u daljnjem tekstu: klauzula o naknadi), a dio prodajne cijene položen je na uvjetni račun, otvoren do donošenja konačne odluke o državnoj potpori ili najkasnije do 31. prosinca 2022.
14.
Prijenos u korist društva Viikin Linja odnosio se na cjelokupno poslovanje starog HelB‑a. Stari HelB više nije imao nikakvu imovinu, osim iznosa uplaćenih na uvjetni račun ili iznosa koji su tek trebali biti uplaćeni na taj račun. Obveze proizašle iz spornih mjera nisu prenesene na novi HelB. Nakon prodaje starog HelB‑a Grad Helsinki oslobodio je to društvo obveze vraćanja preostalog iznosa koji je dugovalo na temelju zajma za kapital iz 2002. Osim toga, Grad Helsinki pretvorio je 11. prosinca 2015. nevraćene zajmove za kapital iz 2005., 2011. i 2012. u vlasnički kapital starog HelB‑a.
15.
Komisija je 28. lipnja 2019. donijela spornu odluku a da pritom nije pozvala žalitelja da podnese primjedbe. Izreka sporne odluke glasi kako slijedi:
„Članak 1.
Državna potpora u iznosu od 54231850 EUR koju je [Republika] Finska nezakonito odobrila u okviru [spornih] mjera […] u korist društva Helsingin Bussiliikenne Oy, čime je povrijedila članak 108. stavak 3. [UFEU‑a], nespojiva je s unutarnjim tržištem.
Članak 2.
1.   [Republika] Finska mora od korisnika zatražiti povrat potpore iz članka 1.
2.   S obzirom na gospodarski kontinuitet između starog HelB‑a (koji je postao Helsingin kaupungin Linja‑autotoiminta Oy) i novog HelB‑a (čiji je puni naziv Helsingin Bussiliikenne Oy i koji je prije bio Viikin Linja Oy), obveza povrata potpore proširuje se na novi HelB (punog naziva Helsingin Bussiliikenne Oy).
3.   Na iznose koje je potrebno vratiti obračunavaju se kamate od datuma kada su korisniku stavljeni na raspolaganje do njihova stvarnog povrata.
[…]
Članak 4.
1.   U roku od dva mjeseca od objave ove Odluke [Republika] Finska Komisiji dostavlja sljedeće informacije:
(a)
ukupni iznos (glavnicu i kamate na iznos povrata) koji korisnik mora vratiti;
[…].”
IV. Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
16.
Novi HelB, koji podupire Republika Finska, zatražio je od Općeg suda da poništi spornu odluku.
17.
U prilog svojoj tužbi istaknuo je pet tužbenih razloga, od kojih se prvi temelji na bitnoj povredi postupka jer se u spornoj odluci nisu poštovala njegova postupovna prava, drugi na očitoj pogrešci Komisije u ocjeni postojanja gospodarskog kontinuiteta između starog i novog HelB‑a, treći na nedostatnom obrazloženju sporne odluke, četvrti na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja i proporcionalnosti te peti na povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
18.
Opći sud odbio je pobijanom presudom tu tužbu u cijelosti.
19.
Na prvom mjestu, kad je riječ o tužbenom razlogu koji se temelji na bitnoj povredi postupka, na koji se odnosi ova žalba, Opći sud smatrao je, kao prvo, da Komisija nije bila dužna proširiti službeni istražni postupak donošenjem nove ili ispravljene odluke, kao što to tvrdi žalitelj (
7
).
20.
Kao drugo, Opći sud ipak je smatrao, u skladu sa sudskom praksom koja proizlazi iz presude od 11. studenoga 2021., Autostrada Wielkopolska/Komisija i Poljska (
8
), da su posebne okolnosti ovog slučaja opravdavale to da Komisija, s obzirom na to da je namjeravala ispitati pitanje gospodarskog kontinuiteta između djelatnosti starog i novog HelB‑a, u većoj mjeri uključi žalitelja u postupak, u njegovu svojstvu stvarnog korisnika spornih mjera. Opći sud zaključio je da je Komisija, s obzirom na to da žalitelju nije omogućila da podnese primjedbe o pitanju gospodarskog kontinuiteta, povrijedila pravo zajamčeno člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a (
9
).
21.
Kao treće, Opći sud presudio je da, s obzirom na to da se utvrđena povreda ne odnosi na obveze koje Komisija ima na dan pokretanja službenog istražnog postupka, nego na obveze koje ima zbog posebne okolnosti koja je nastala tijekom tog postupka (
10
), treba smatrati da je ta institucija počinila postupovnu nepravilnost, a ne da je povrijedila bitan postupovni zahtjev (
11
). Međutim, prema mišljenju Općeg suda, žalitelj nije dokazao, kao što se to zahtjeva sudskom praksom u takvim slučajevima, da bi, da je imao mogućnost podnijeti svoje primjedbe o pitanju gospodarskog kontinuiteta, one mogla izmijeniti Komisijinu ocjenu u tom pogledu (
12
).
22.
Na drugom mjestu, kad je riječ o tužbenom razlogu koji se odnosi na povredu načela proporcionalnosti, Opći sud smatrao je, s jedne strane, da žalitelj nije osnovano tvrdio da se obveza povrata državne potpore proizašle iz spornih mjera treba odnositi samo na smanjeni iznos u odnosu na iznos te potpore (
13
). S druge strane, Opći sud napomenuo je da, suprotno onomu što tvrdi žalitelj, Komisija nije bila dužna utvrditi u kojoj mjeri treba žalitelju naložiti povrat potpore proizašle iz spornih mjera. Naime, Republika Finska, koja je adresat sporne odluke, u okviru mjera koje je dužna poduzeti na temelju članka 288. UFEU‑a kako bi učinkovito naplatila dugovane iznose, treba zatražiti povrat potpore o kojoj je riječ, ako ne od starog HelB‑a, onda od žalitelja (
14
).
V. Zahtjevi stranaka
23.
Žalitelj u žalbi od Suda zahtijeva da:
–
ukine pobijanu presudu;
–
poništi spornu odluku;
–
naloži Komisiji snošenje svih troškova postupka pred Općim sudom i Sudom, uvećanih za zakonske kamate.
24.
Komisija od Suda zahtijeva da:
–
odbije žalbu;
–
naloži žalitelju snošenje svih Komisijinih troškova postupka.
VI. Analiza
25.
U prilog žalbi žalitelj ističe dva žalbena razloga, koji se temelje na bitnoj postupovnoj pogrešci i povredi načela proporcionalnosti.
A.
Prvi žalbeni razlog, koji se temelji na bitnoj postupovnoj pogrešci
26.
U okviru prvog žalbenog razloga žalitelj tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je zaključio da Komisija nije povrijedila bitan postupovni zahtjev tijekom službenog istražnog postupka o spornim mjerama.
27.
Taj je žalbeni razlog podijeljen na tri dijela koji se odnose, kao prvo, na Komisijinu obvezu da proširi službeni istražni postupak objavljivanjem dopunske ili ispravljene odluke o pokretanju postupka, kao drugo, na kvalifikaciju povrede članka 108. stavka 2. UFEU‑a koju je Opći sud utvrdio kao postupovnu nepravilnost, a ne kao povredu bitnog postupovnog zahtjeva i, kao treće, na utvrđenje prema kojem žaliteljeve primjedbe o pitanju gospodarskog kontinuiteta nisu mogle izmijeniti Komisijinu ocjenu u spornoj odluci.
1. Prvi dio, koji se odnosi na Komisijinu obvezu da proširi službeni istražni postupak objavljivanjem dopunske ili ispravljene odluke o pokretanju postupka
28.
U okviru prvog dijela ovog žalbenog razloga žalitelj tvrdi da je Opći sud pogrešno smatrao da Komisija nije bila dužna proširiti odluku o pokretanju službenog istražnog postupka nakon prijenosa djelatnosti sa starog HelB‑a na žalitelja. Prema žaliteljevu mišljenju, takav prijenos novi je element koji nije sadržan u odluci o pokretanju postupka te je zbog njega Komisija trebala proširiti istražni postupak donošenjem dopunske ili barem ispravljene odluke o pokretanju postupka u odnosu na prvotnu odluku o pokretanju postupka. Takvim bi postupanjem Komisija pozvala žalitelja da podnese svoje primjedbe kao zainteresirana strana, konkretno o pitanju gospodarskog kontinuiteta sa starim HelB‑om, kao što se to zahtijeva člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a.
29.
Komisija osporava te argumente. Ona smatra, kao i Opći sud, da postojanje gospodarskog kontinuiteta između starog i novog HelB‑a ne znači promjenu mišljenja kad je riječ o korisniku u odnosu na kojeg Komisija treba ocijeniti postojanje potpore i njezinu spojivost s unutarnjim tržištem. Utvrđenje gospodarskog kontinuiteta ne znači ni to da je Komisija proširila predmet istražnog postupka. U tim okolnostima Komisija smatra da nije bila dužna proširiti službeni istražni postupak ni donošenjem dopunske odluke ni objavljivanjem ispravljene odluke.
30.
U skladu s člankom 108. stavkom 2. prvim podstavkom UFEU‑a, ako Komisija, nakon što je pozvala odnosne stranke da podnesu svoje primjedbe, ustanovi da potpora koju je dodijelila neka država ili potpora iz državnih sredstava nije spojiva s unutarnjim tržištem s obzirom na članak 107. UFEU‑a ili da se takva potpora koristi na način suprotan pravilima, ona donosi odluku prema kojoj dotična država mora ukinuti ili izmijeniti takvu potporu u roku koji odredi Komisija.
31.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, službeni istražni postupak iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a nužno se provodi kada Komisija naiđe na ozbiljne poteškoće prilikom provjere toga predstavlja li mjera potporu u smislu članka 107. UFEU‑a i ocjene toga je li potpora spojiva s unutarnjim tržište (
15
). Taj postupak ima dvije svrhe, odnosno njime se, s jedne strane, omogućuje Komisiji da bude potpuno obaviještena o svim činjenicama predmeta prije nego što donese odluku i, s druge strane, štite prava trećih potencijalno zainteresiranih osoba (
16
).
32.
U potonjem pogledu, iz sudske prakse Suda proizlazi da, čak i ako je postupak u području potpora, uzimajući u obzir njegovu opću strukturu, isključivo postupak pokrenut protiv države članice odgovorne za dodjelu potpore (
17
), člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a obvezuje se Komisiju da, kada odluči pokrenuti službeni istražni postupak u pogledu mjere potpore, zainteresiranim stranama omogućiti da podnesu svoje primjedbe (
18
).
33.
Doseg te obveze određuje se u članku 1. točki (h) Uredbe 2015/1589 kojim se u kategoriju „zainteresiranih strana” uključuje, među ostalim, svaki poduzetnik na čije bi interese mogla utjecati dodjela neke potpore, a posebno korisnik te potpore.
34.
Sud je pojasnio i da objava obavijesti u Službenom listu Europske unije predstavlja prikladno sredstvo za obavještavanje svih zainteresiranih strana o pokretanju postupka. Cilj je te obavijesti je dobiti od potonjih strana sve informacije kako bi se Komisiji razjasnilo njezino buduće postupanje. Navedena obavijest zainteresiranim krugovima daje i jamstvo da mogu biti saslušani (
19
).
35.
Naposljetku, valja podsjetiti na to da, iako se zainteresirane strane ne mogu pozivati na prava obrane tijekom službenog istražnog postupka jer taj postupak nije kontradiktoran (
20
), one imaju pravo da ih se uključi u upravni postupak koji provodi Komisija u mjeri koja je potrebna s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja (
21
).
36.
U ovom slučaju, u točkama 36. do 41. pobijane presude Opći sud odbio je žaliteljev argument prema kojem je Komisija bila dužna dopuniti ili ispraviti odluku o pokretanju postupka nakon prijenosa starog HelB‑a (
22
).
37.
U biti, Opći sud smatrao je, s jedne strane, da Komisija nije izmijenila analizu koju je provela u odluci o pokretanju postupka u pogledu korisnika spornih mjera i, općenitije, u pogledu postojanja potpore ili njezine spojivosti s unutarnjim tržištem.
38.
S druge strane, Opći sud utvrdio je da okolnost da je Komisija u izreci sporne odluke smatrala da obvezu povrata potpore proizašle iz spornih mjera treba, imajući u vidu gospodarski kontinuitet sa starim HelB‑om, proširiti na novi HelB, ne može značiti da je riječ o promjeni korisnika mjera u pogledu kojeg Komisija mora ocijeniti postojanje potpore i njezinu spojivost s unutarnjim tržištem.
39.
Prema mojem mišljenju, takvo rasuđivanje ne bi trebalo prihvatiti.
40.
Valja podsjetiti na to da se u članku 6. stavku 1. Uredbe 2015/1589 definira obvezni sadržaj odluke o pokretanju službenog istražnog postupka. Tom se odredbom zahtijeva da Komisija u navedenoj odluci iznese sažeti prikaz svih bitnih činjeničnih i pravnih pitanja za potrebe ispitivanja koje treba provesti u okviru tog postupka, da u nju uključi prethodnu ocjenu mjere o kojoj je riječ kao potpore te da navede moguće sumnje u pogledu spojivosti te mjere s unutarnjim tržištem.
41.
Kad je riječ o izrazu „bitna činjenična i pravna pitanja” koji se navodi u članku 6. stavku 1. Uredbe 2015/1589, iz sudske praske Suda u biti proizlazi da ga treba tumačiti s obzirom na ciljeve službenog istražnog postupka, osobito na cilj da se zainteresiranim osobama omogući da iznesu svoje primjedbe o činjeničnim i pravnim pitanjima koja su navela Komisiju da pokrene taj postupak, čime se jamči koristan učinak članka 108. stavka 2. UFEU‑a (
23
).
42.
Osim toga, iako se Sud u tom pogledu nije izričito izjasnio u svojoj sudskoj praksi, Opći sud u više je navrata presudio da utvrđivanje korisnika potpore (
24
), ako je ono moguće u fazi pokretanja službenog istražnog postupka (
25
), predstavlja bitno pitanje u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe 2015/1589. Naime, na temelju takvog utvrđivanja Komisija nalaže državi članici o kojoj je riječ da, kada zaključi da je provedena nezakonita potpora, poduzme sve potrebne mjere za njezin povrat (
26
).
43.
Temelji te sudske prakse, koje bi, prema mojem mišljenju, Sud lako mogao preuzeti, vrijede i kad je riječ o stvarnom korisniku potpore jer on ima obvezu povrata ako Komisija, kao u ovom slučaju, utvrdi njegov gospodarski kontinuitet s prvotnim primateljem te potpore. Prema tome, treba smatrati da taj stvarni korisnik predstavlja jedno od bitnih pitanja u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe 2015/1589 i stoga ga, pod uvjetom da ga se može utvrditi u toj fazi, makar i privremeno, obvezno treba navesti u obrazloženju odluke o pokretanju službenog istražnog postupka.
44.
Međutim, ovdje se postavlja pitanje je li, u slučaju u kojem se stvarni korisnik utvrdi tek nakon isteka roka koji je Komisija u skladu s člankom 6. stavkom 1. Uredbe 2015/1589 odredila zainteresiranim stranama za podnošenje primjedbi, potrebno objaviti novu ili barem ispravljenu odluku prije donošenja konačne odluke.
45.
U tom pogledu najprije valja podsjetiti na to da propisi koji uređuju postupak u području državnih potpora ne predviđaju izričito mogućnost donošenja dopunske ili ispravljene odluke u odnosu na postupak koji je u tijeku.
46.
Međutim, prema sudskoj praksi Suda, posljedica tog utvrđenja ne može biti to da se spriječi takav ispravak ili, ovisno o slučaju, proširenje službenog istražnog postupka ako se prvotna odluka o pokretanju tog postupka temelji na nepotpunim činjenicama ili pogrešnoj pravnoj kvalifikaciji tih činjenica (
27
).
47.
Na temelju sudske prakse Suda također se zaključuje da se odluka o pokretanju službenog istražnog postupka temelji na nepotpunim činjenicama, ne samo kad se u njoj ne upućuje na činjenice koje su poznate u trenutku njezina donošenja, nego i zbog nastanka novih ili različitih činjenica tijekom postupka (
28
).
48.
Iz toga slijedi da, pod uvjetom da činjenica može predstavljati „bitno pitanje” u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe 2015/1589, njezino nepostojanje ili nepotpunost, odnosno netočnost, u obrazloženju odluke o pokretanju službenog istražnog postupka nalaže Komisiji da donese dopunsku ili ispravljenu odluku (
29
), neovisno o tome prethodi li ta činjenica pokretanju tog postupka.
49.
U ovom slučaju valja utvrditi, kao što to proizlazi iz točaka 42. do 46. pobijane presude, da je Komisija od lipnja 2015. bila obaviještena o postupku prijenosa djelatnosti starog HelB‑a i da su između datuma tog prijenosa i donošenja sporne odluke prošle tri i pol godine. Nadalje, Komisija je zbog prijenosa između starog i novog HelB‑a u članku 2. sporne odluke utvrdila gospodarski kontinuitet između tih dvaju poduzetnika i, na temelju toga, žaliteljevu obvezu da vrati potporu o kojoj je riječ, koja je definirana u članku 1. te odluke.
50.
Prema mojem mišljenju, iz prethodnih utvrđenja jasno proizlazi da okvir ispitivanja koje je Komisija stvarno provela tijekom istražnog postupka, i koje je konkretno primijenjeno u izreci sporne presude, prekoračuje okvir koji je prvotno definiran u odluci o pokretanju tog postupka. Naime, zbog toga što je do prijenosa između starog i novog HelB‑a došlo naknadno, on se ne navodi u odluci o pokretanju postupka, iako je Komisija to učinila jednim od glavnih aspekata svojeg ispitivanja kako bi žalitelja odredila kao stvarnog korisnika predmetne potpore.
51.
Međutim, to jasno pokazuje, s jedne strane, da je prijenos između starog i novog HelB‑a, jednom kad je Komisija saznala za njega, postao bitno pitanje njezina ispitivanja u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe 2015/1589 i da se odluka o pokretanju službenog postupka stoga temelji na opisu bitnih elemenata koji nisu potpun.
52.
S druge strane, s obzirom na to da odluka o pokretanju službenog istražnog postupka nije bila dopunjena kako bi se žalitelja utvrdilo kao stvarnog korisnika potpore, može se primijetiti neusklađenost između okvira ispitivanja koje je provela Komisija i njezine obveze pozivanja zainteresiranih strana u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a i člankom 6. stavkom 1. Uredbe 2015/1589.
53.
Konkretno, budući da nije bio utvrđen kao stvarni korisnik potpore o kojoj je riječ, žalitelj nije ni u jednoj fazi postupka pred Komisijom bio pozvan da podnese svoje primjedbe u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a iako je bio zainteresirana strana na koju se izravno odnosi jedno od bitnih pitanja službenog istražnog postupka. Kao što to tvrdi žalitelj, čak i da se nalazio u situaciji koja je usporediva sa situacijom prvotnog korisnika potpore, nije imao ni najmanju mogućnost iznijeti svoje primjedbe, relevantne informacije i dokaze o stvarnoj koristi predmetne potpore prije nego što je Komisija donijela odluku o njezinu povratu.
54.
Druge zainteresirane strane u postupku također je trebalo pozvati da podnesu svoje primjedbe o gospodarskom kontinuitetu između starog i novog HelB‑a. U tom je pogledu primjerice dovoljno istaknuti da su poduzetnici, koji su žaliteljevi konkurenti i koji su podnijeli pritužbu Komisiji, željeli podnijeti svoje primjedbe o povratu potpore od novog HelB‑a koji je nakon prijenosa djelatnosti starog HelB‑a postao njihov konkurent na tržištu. Međutim, s obzirom na to da Komisija nije objavila nikakvu dopunsku odluku u svrhu obavješćivanja o toj novoj činjenici koja je nastala tijekom službenog istražnog postupka, ni oni nisu imali priliku izjasniti se o tom pitanju.
55.
S obzirom na prethodno navedeno, smatram da je trebalo objaviti dopunsku odluku kako bi se ispunile obveze koje proizlaze iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 6. stavka 1. Uredbe 2015/1589 (
30
) jer odluka o pokretanju službenog istražnog postupka prvotno nije sadržavala sva bitna pitanja na kojima je Komisija zatim temeljila svoju analizu.
56.
Komisijini argumenti ne mogu dovesti u pitanje prethodno utvrđenje.
57.
Kao prvo, suprotno onomu što tvrdi Komisija, valja utvrditi da, s obzirom na to da je u okviru ispitivanja provedenog u spornoj odluci žalitelj utvrđen kao korisnik odgovoran za povrat potpore o kojoj je riječ, Opći sud nije mogao utvrditi, a da pritom ne počini pogrešku, da analiza koju je Komisija provela u odluci o pokretanju postupka u pogledu korisnika spornih mjera nije bila izmijenjena. U tom pogledu valja podsjetiti na to da je društvo koje je bilo prvotni korisnik potpore u biti nestalo i da ima samo preostalu imovinu, zbog čega je žalitelj, kao stvarni korisnik potpore prema Komisijinu mišljenju, postao jedini poduzetnik od kojeg se može tražiti povrat potpore.
58.
Kao drugo, pristup koji predlažem Sudu da primijeni ne može, kao što to navodi Komisija, izmijeniti dvostranu prirodu službenog istražnog postupka između Komisije i države članice o kojoj je riječ, koji je opisan u ustaljenoj sudskoj praksi Suda. Upravo suprotno, njime se nastoji osigurati poštovanje obveza koje se u tekstu članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 6. stavka 1. Uredbe 2015/1589 izričito nalažu Komisiji u pogledu prava koja se u tim odredbama priznaju zainteresiranim stranama.
59.
Kao treće, činjenica da Komisija ima ovlast za donošenje povezanih i dopunskih odluka koje se odnose na stvarnog korisnika potpore, kao što to ona tvrdi, ne može dovesti u pitanje prethodno navedenu ocjenu. Naime, s jedne strane, valja utvrditi da to nije bio slučaj u ovom predmetu, u kojem je Komisija odlučila donijeti odluku o korisniku potpore izravno u spornoj odluci slijedom službenog istražnog postupka. S druge strane, valja utvrditi da prilikom donošenja povezanih i dopunskih odluka stvarni korisnik potpore može podnijeti primjedbe u pogledu gospodarskog kontinuiteta s drugim poduzetnikom, što ovdje nikako nije bio slučaj.
60.
Iz toga slijedi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 41. pobijane presude smatrao da Komisija nije bila dužna objaviti dopunsku odluku o pokretanju postupka nakon prijenosa djelatnosti između starog HelB‑a i žalitelja.
61.
U tim okolnostima, prema mojem mišljenju, prvi dio prvog žalbenog razloga treba prihvatiti, na temelju čega bi Sud trebao ukinuti pobijanu presudu a da pritom nije potrebno odlučiti o druga dva dijela ovog žalbenog razloga ili o drugom žalbenom razlogu koji ističe žalitelj.
62.
Osim toga, podsjećam na to da, ako stanje postupka to dopušta, Sud može na temelju članka 61. prvog stavka Statuta Suda Europske unije sâm konačno odlučiti o sporu.
63.
U ovom slučaju, s obzirom na to da se žaliteljeva tužba za poništenje pred Općim sudom temelji na razlozima o kojima se vodila kontradiktorna rasprava pred tim sudom i za čije ispitivanje, prema mojem mišljenju, nije potrebno donijeti nikakvu dodatnu mjeru upravljanja postupkom ili izvođenja dokaza u spisu, smatram da će Sud moći donijeti konačnu odluku o ovom sporu.
64.
Naime, valja istaknuti da se prvi tužbeni razlog za poništenje koji je žalitelj istaknuo pred Općim sudom temeljio na bitnoj povredi postupka jer se u spornoj odluci nisu poštovala njegova postupovna prava.
65.
U tom pogledu iz sudske prakse Suda proizlazi da obveza da se prilikom pokretanja službenog istražnog postupka zainteresirane strane pozove da podnesu primjedbe predstavlja bitan postupovni zahtjev i da se izostavljanje bitnog pitanja, u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe 2015/1589, u odluci o pokretanju službenog istražnog postupka treba smatrati povredom takvog zahtjeva, koja dovodi do automatskog poništenja te odluke (
31
).
66.
Takvu posljedicu svakako treba na isti način priznati u slučaju kada Komisija pogrešno nije objavila dopunsku odluku o pokretanju postupka nakon nastanka nove činjenice koja predstavlja bitno pitanje u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe 2015/1589.
67.
U ovom predmetu, pod uvjetom da Komisijino neobjavljivanje dopunske odluke o pokretanju postupka predstavlja povredu bitnog postupovnog zahtjeva, valjalo bi prihvatiti prvi tužbeni razlog za poništenje koji je žalitelj istaknuo pred Općim sudom i, u skladu sa zahtjevom koji je podnio u okviru svoje tužbe, poništiti spornu odluku.
68.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, samo podredno i ako se Sud ne složi s mojim prethodnim prijedlozima, kratko ću ispitati drugi i treći dio ovog žalbenog razloga.
2. Drugi dio, koji se odnosi na kvalifikaciju povrede članka 108. stavka 2. UFEU‑a koju je Opći sud utvrdio kao postupovnu nepravilnost
69.
U okviru drugog dijela prvog žalbenog razloga žalitelj smatra da je Opći sud počinio pogrešku time što je smatrao da povreda njegova prava da bude uključen u upravni postupak ne predstavlja povredu bitnog postupovnog zahtjeva, nego samo postupovnu nepravilnost koja može dovesti do poništenja sporne odluke samo ako se utvrdi da je ta odluka mogla imati drukčiji sadržaj da nije došlo do te nepravilnosti.
70.
Komisija osporava te argumente. Iako se slaže sa zaključkom Općeg suda o nepostojanju povrede bitnog postupovnog zahtjeva, smatra da bi Sud trebao zamijeniti obrazloženje presude Općeg suda jer smatra da nije počinila nikakvu nepravilnost time što nije u većoj mjeri uključila žalitelja u službeni istražni postupak.
71.
Najprije valja istaknuti da se ovaj dio žalbenog razloga temelji na pretpostavci prema kojoj, suprotno zaključku koji proizlazi iz moje prethodne analize, Komisija nije bila dužna objaviti dopunsku odluku o pokretanju postupka nakon prijenosa djelatnosti starog HelB‑a na žalitelja. Međutim, takvo utvrđenje ne isključuje to da je Komisija ipak bila dužna uključiti žalitelja u postupak na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
72.
U tom pogledu, u točki 48. pobijane presude Opći sud zaključio je da su posebne okolnosti ovog slučaja opravdavale to da Komisija, s obzirom na to da je namjeravala ispitati pitanje gospodarskog kontinuiteta između djelatnosti starog i novog HelB‑a, u većoj mjeri uključi žalitelja u postupak, u njegovu svojstvu stvarnog korisnika spornih mjera. Budući da mu nije omogućila da podnese svoje primjedbe o pitanju gospodarskog kontinuiteta, Komisija je, kako to navodi Opći sud, povrijedila pravo zajamčeno člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a.
73.
Kao prvo, kad je riječ o Komisijinu zahtjevu za izmjenu obrazloženja, slažem se s ocjenom Općeg suda da je žalitelja trebalo u većoj mjeri uključiti u službeni istražni postupak, tako da je takvo neuključivanje dovelo do povrede njegovih postupovnih prava.
74.
Naime, kao što se to navodi u točki 47. ovog mišljenja, Sud je presudio da postoje okolnosti u kojima utvrđenje činjenica koje su nove ili različite u odnosu na one navedene u odluci o pokretanju postupka može zahtijevati veću uključenost zainteresiranih strana (
32
).
75.
U ovom slučaju Opći sud pravilno je smatrao, s obzirom na prethodno navedenu sudsku praksu, da prijenos djelatnosti sa starog HelB‑a na novi HelB predstavlja okolnost koja opravdava uključivanje žalitelja u službeni istražni postupak, osobito s obzirom na činjenicu da je Komisija ispitala pitanje gospodarskog kontinuiteta između djelatnosti starog i djelatnosti novog HelB‑a tijekom tog postupka i da je obrazloženje i izreku sporne odluke temeljila na zaključcima izvedenima iz takvog ispitivanja.
76.
Međutim, budući da Komisija ni u jednom trenutku u postupak nije uključila žalitelja u njegovu svojstvu stvarnog korisnika spornih mjera iako je slijedom tog postupka odlučila na njega proširiti obvezu povrata predmetne potpore, ona nije poštovala postupovne obveze koje ima u odnosu na žalitelja.
77.
Stoga smatram da je pravilan zaključak Općeg suda prema kojem je Komisija povrijedila žaliteljevo pravo zajamčeno člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a.
78.
Prema mojem mišljenju, izmjenu obrazloženja koju je zatražila Komisija treba odbiti.
79.
Kao drugo, kad je riječ o pravnim posljedicama koje treba izvesti iz toga što je Komisija povrijedila svoje postupovne obveze u odnosu na žalitelja, u točkama 49. do 51. pobijane presude Opći sud tu je povredu kvalificirao kao „postupovnu nepravilnost”.
80.
Opći sud u biti je presudio da se povreda koja se sastoji od neuključivanja žalitelja u službeni istražni postupak ne odnosi na obveze koje Komisija ima na dan pokretanja tog postupka, na temelju čega je utvrdio povredu bitnog postupovnog zahtjeva, nego na obveze koje Komisija ima zbog posebne okolnosti koja proizlazi iz događaja koji je nastao nakon što su zainteresirane strane bile pozvane podnijeti svoje primjedbe, a prije donošenja sporne odluke. U tom se pogledu Opći sud oslonio na presudu Komisija/Freistaat Bayern i dr. (
33
).
81.
U tim okolnostima, Opći sud zaključio je da je spornu odluku moguće poništiti u cijelosti ili djelomično samo ako se utvrdi da je ta odluka mogla imati drukčiji sadržaj da nije došlo do te nepravilnosti.
82.
Međutim, prema mojem mišljenju, razlika koju Opći sud navodi kako bi utvrdio povredu bitnog postupovnog zahtjeva ili pak postupovnu nepravilnost temelji se na umjetnim pretpostavkama jer se povreda postupovnih prava zainteresiranih strana ne može različito sankcionirati ovisno o trenutku u kojem je došlo do te povrede. Inače bi, kao što to tvrdi žalitelj, zainteresirane strane koje su stekle to svojstvo prije pokretanja službenog istražnog postupka bile u prednosti u odnosu na one koje su to svojstvo stekle naknadno, nakon događaja koji je nastao nakon tog pokretanja, kao što je to ovdje slučaj, i koje bi stoga imale strožu obvezu dokazivanja kako bi ishodile poništenje akta o kojem je riječ.
83.
Suprotno tomu, kao što se to navodi u točki 48. ovog mišljenja, jedina je odlučujuća okolnost kako bi se utvrdila povreda bitnog postupovnog zahtjeva da Komisija zainteresiranim stranama barem na prvi pogled nije pružila mogućnost da se izjasne o „bitnom pitanju” u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe 2015/1589, koje se zatim koristi u okviru konačne odluke, neovisno o tome je li to pitanje prethodilo pokretanju službenog istražnog postupka.
84.
To je posebno slučaj, kao što je to u ovom slučaju, kada je zainteresirana strana čije primjedbe Komisija nije prikupila upravo ona od koje treba tražiti povrat ukupnog iznosa potpore koja se u spornoj odluci smatra nezakonitom i nespojivom.
85.
Naime, slijedom pitanja koje je postavio Sud i na koje je Komisija odgovorila na raspravi, ta je institucija potvrdila da tekst sporne odluke onemogućuju ponovno razmatranje žaliteljeva svojstva stvarnog korisnika i izmjenu iznosa potpore koji prema izreci sporne odluke on treba vratiti Finskoj. Žalitelj je pak potvrdio da su tijela nadležna za provedbu sporne odluke na državnoj razini i najviši nacionalni sudovi postupili u skladu s tim tumačenjem navedene odluke.
86.
Iz toga slijedi da žalitelj nije imao mogućnost podnijeti svoje primjedbe ni pred Komisijom, s obzirom na to da mu nije dala takvu mogućnost, ni pred nacionalnim tijelima, zbog toga što su u potonjem slučaju obrazloženje i izreka sporne odluke iscrpili svu diskrecijsku ovlast tih tijela za potrebe procjene stvarne prednosti koju je žalitelj ostvario nakon što je stari HelB prenio djelatnosti.
87.
Stoga, iako mogu shvatiti pragmatična razmatranja koja podupiru sudsku praksu koja se odnosi na zahtjev da se dokaže da je sporna odluka mogla imati drukčiji ishod nakon utvrđenja postupovne nepravilnosti, odnosno potrebu da se upravni postupci koje provodi Komisija nepotrebno ne ometaju, ne smatram da takav pristup, čija mi se usklađenost s člankom 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima čini upitnom, podupire situaciju žalitelja u ovom predmetu.
88.
S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da smatra da povreda žaliteljeva prava da bude uključen u postupak odgovara povredi bitnog postupovnog zahtjeva, koja sama po sebi dovodi do poništenja sporne odluke a da žalitelj pritom ne mora podnijeti ikakav dodatan dokaz.
89.
Osim toga, u skladu sa stajalištem iznesenim u točki 58. ovog mišljenja, ističem da pristup koji predlažem Sudu da primijeni ne može dovesti u pitanje dvostranu prirodu službenog istražnog postupka između Komisije i države članice o kojoj je riječ. Suprotno tomu, cilj je tog pristupa pružiti odgovarajuću pravnu zaštitu postupovnih prava zajamčenih člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a žalitelju kao zainteresiranoj strani koja nije imala ni najmanju mogućnost podnijeti svoje primjedbe o jednom od odlučujućih elemenata sporne odluke koji se izravno odnosi na njega.
90.
Osim toga, taj se pristup ne protivi presudi Komisija/Freistaat Bayern i dr., koju Opći sud navodi u prilog svojem rasuđivanju. Naime, Sud je u toj presudi utvrdio da izostavljanje bitnog pitanja u odluci o pokretanju službenog istražnog postupka treba smatrati povredom bitnog postupovnog zahtjeva. Međutim, Sud nije nipošto isključio da se ta pravna kvalifikacija može primijeniti i na Komisijinu povredu prava zajamčenog člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, ne na početku, nego tijekom službenog istražnog postupka.
91.
Naposljetku, predloženi se pristup ne protivi ni presudama Suda u predmetima Komisija/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (
34
) te Autostrada Wielkopolska/Komisija i Poljska (
35
), koje se također navode u pobijanoj presudi. Predmeti u kojima su donesene te dvije presude odnosili su se na izmjenu pravnog okvira tijekom službenog istražnog postupka o mjeri potpore. S obzirom na svoju raniju sudsku praksu (
36
), Sud je u biti presudio da, kada postoji promjena pravnog sustava nakon što je Komisija zainteresiranim stranama omogućila da podnesu svoje primjedbe i prije donošenja konačne odluke o nacrtu potpore, činjenica da se od tih strana nije tražilo da podnesu nove primjedbe ne može kao takva uzrokovati poništenje te odluke. U ovom predmetu, za razliku od činjenica koje proizlaze iz navedenih presuda, ponovno valja utvrditi da žalitelj nije imao ni najmanju mogućnost podnijeti primjedbe pred Komisijom.
92.
U tim okolnostima, prema mojem mišljenju, drugi dio prvog žalbenog razloga treba stoga prihvatiti.
93.
Osim toga, s obzirom na to da bi prihvaćanje tog dijela imalo iste pravne posljedice na spornu odluku kao i prihvaćanje prvog dijela, kao što sam to predložila, također se primjenjuju razmatranja iznesena u točkama 62. do 67. ovog mišljenja.
3. Treći dio, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava jer je Opći sud smatrao da upravna nepravilnost koju je počinila Komisija nije mogla dovesti do drukčije odluke
94.
U okviru trećeg dijela prvog žalbenog razloga žalitelj osporava zaključak Općeg suda prema kojem sporna odluka nije mogla imati drukčiji sadržaj da je žalitelj mogao podnijeti primjedbe o pitanju gospodarskog kontinuiteta tijekom upravnog postupka. Žalitelj u biti tvrdi da je mogao podnijeti dodatne primjedbe o tome je li predmetna potpora stvarno prenesena na njega i, konkretno, o elementima koji se odnose na prijenos djelatnosti, uvjete tržišta o kojem je riječ, usklađenost kupovne cijene s tržištem i gospodarski kontinuitet.
95.
Komisija pobija te argumente. Prema njezinu mišljenju, žalitelj zapravo osporava činjeničnu ocjenu koju je Opći sud proveo u okviru prvog tužbenog razloga ispitanog u pobijanoj presudi. Međutim, takvo utvrđenje nije dopušteno u okviru žalbe, osim ako se ne tvrdi da su iskrivljene činjenice što, prema Komisijinu mišljenju, ovdje nije slučaj.
96.
Najprije valja istaknuti da ispitivanje ovog dijela pretpostavlja da Sud smatra da Komisijino neuključivanje žalitelja u službeni istražni postupak, u skladu s onim što je Opći sud utvrdio u pobijanoj presudi, predstavlja postupovnu nepravilnost, a ne povredu bitnog postupovnog zahtjeva.
97.
U tom pogledu valja istaknuti da prema ustaljenoj sudskoj praksi žalitelj koji se poziva na povredu svojih postupovnih prava ne mora dokazati da bi odluka institucije Unije o kojoj je riječ imala drukčiji sadržaj, nego samo da takva pretpostavka nije potpuno isključena (
37
). Osim toga, ocjenu tog pitanja u svakom slučaju treba provesti s obzirom na posebne činjenične i pravne okolnosti slučaja (
38
).
98.
Osim toga, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se gospodarski kontinuitet između poduzetnika koji su stranke prijenosa imovine ocjenjuje s obzirom na više čimbenika koji se odnose na predmet prijenosa, to jest imovinu i obveze, zadržavanje radne snage i grupiranu imovinu, cijenu prijenosa, identitet dioničara ili vlasnika poduzeća koje obavlja preuzimanje i prvobitnog poduzeća, trenutak prijenosa, to jest nastupa li on nakon početka istrage, pokretanja postupka ili konačne odluke, odnosno gospodarsku logiku transakcije (
39
).
99.
U ovom slučaju, u točkama 52. do 63. pobijane presude Opći sud ispitao je argumente koje je žalitelj iznio kako bi dokazao da je ocjena sadržana u spornoj odluci u pogledu gospodarskog kontinuiteta između starog i novog HelB‑a mogla biti drukčija da je imao mogućnost da ga se sasluša tijekom upravnog postupka koji provodi Komisija prije donošenja te odluke. Međutim, suprotno onomu što tvrdi žalitelj, Opći sud zaključio je da to nije uspio dokazati.
100.
U okviru ove žalbe dovoljno je utvrditi, kao što to tvrdi Komisija, da žalitelj ne ističe argumente drukčije od onih koje je već istaknuo pred Općim sudom. Naime, on samo tvrdi, kao što je to već učinio u okviru tužbe za poništenje, da je Komisiji dostavio presudne dodatne informacije u vezi s pitanjem je li potpora o kojoj je riječ bila prenesena na njega. Međutim, pritom nije konkretno objasnio zbog čega je ocjena Općeg suda pogrešna.
101.
U tim okolnostima smatram da žalitelj nije uspio dovesti u pitanje zaključak koji proizlazi iz točke 64. pobijane presude i prema kojem njegove primjedbe nisu mogle izmijeniti Komisijinu odluku da je imao mogućnost podnijeti ih tijekom službenog istražnog postupka.
102.
Prema mojem mišljenju, treći dio prvog žalbenog razloga ne treba prihvatiti.
4. Međuzaključak
103.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da se prihvati prvi dio prvog žalbenog razloga ili, podredno, drugi dio tog žalbenog razloga.
104.
U obama slučajevima Sud bi trebao, ako odluči prihvatiti jedan od tih dijelova, ukinuti pobijanu presudu, te, na temelju članka 61. Statuta Suda Europske unije, prihvatiti žaliteljevu tužbu za poništenje pred Općim sudom i poništiti spornu odluku.
105.
Suprotno tomu, ako se Sud ne složi s prethodnim prijedlozima i odbije prvi i drugi dio prvog žalbenog razloga, valjalo bi odbiti i treći dio te taj žalbeni razlog u cijelosti.
B.
Drugi žalbeni razlog, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti
106.
U okviru drugog žalbenog razloga žalitelj prigovara Općem sudu jer je odbio četvrti tužbeni razlog koji se odnosio na povredu načela proporcionalnosti. Žalitelj je pred Općim sudom u biti tvrdio da se spornom odlukom povređuje načelo proporcionalnosti jer se njome finska tijela obvezuje na povrat potpore koji premašuje stvarnu prednost za koju je žalitelj smatrao da je posljedica prijenosa djelatnosti starog HelB‑a.
107.
Komisija osporava te argumente. Ona tvrdi da postoji razlika između utvrđenja gospodarskog kontinuiteta i određivanja udjela potpore čije vraćanje treba zatražiti od različitih korisnika. Prema njezinu mišljenju, kako bi se utvrdio gospodarski kontinuitet stoga nije nužno odrediti točan udio nezakonite državne potpore koji trebaju vratiti korisnici te potpore. Komisija tvrdi, kao što je to Opći sud naveo u točki 159. pobijane presude, da ona nije bila dužna utvrditi udio potpore čiji se povrat nalaže spornom odlukom koji treba zatražiti da vrati žalitelj i da je Republika Finska dužna poduzeti odgovarajuće mjere kako bi stvarno ostvarila povrat dugovanih iznosa.
108.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, ukidanje nezakonite potpore povratom logična je posljedica utvrđenja njezine nezakonitosti te je njegov cilj uspostava prethodnog stanja. Taj cilj ostvaren je kada korisnik ili, drugim riječima, poduzetnici koji su od njih imali stvarnu korist vrate predmetne potpore uvećane, po potrebi, za zatezne kamate. Povrat te potpore ne može se kao takav smatrati neproporcionalnom mjerom u odnosu na ciljeve odredbi UFEU‑a u području državnih potpora (
40
).
109.
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi, kao što se to već navodi, i da se obveza povrata potpore isplaćene društvu može proširiti na novo društvo kojem je društvo korisnik potpore prenijelo dio svoje imovine ako taj prijenos omogućuje da se utvrdi gospodarski kontinuitet između dvaju društava.
110.
Prema mojem mišljenju, najprije valja podsjetiti na to da je Komisija potvrdila na raspravi (
41
), slijedom pitanja koje je postavio Sud, da tekst sporne odluke onemogućuju ponovno razmatranje žaliteljeva svojstva stvarnog korisnika i izmjenu iznosa potpore koji prema izreci sporne odluke on treba vratiti Finskoj. Žalitelj je potvrdio da su tijela nadležna za provedbu sporne odluke na državnoj razini i najviši nacionalni sudovi smatrali da nemaju nikakvu diskrecijsku ovlast za procjenu stvarne prednosti koju je žalitelj ostvario nakon što je stari HelB prenio djelatnosti.
111.
U tim okolnostima valja utvrditi da je Opći sud u točki 159. pobijane presude pogrešno utvrdio da Komisija nije bila dužna odrediti udio potpore proizašle iz spornih mjera koji treba vratiti žalitelj. Naime, Republika Finska, adresat sporne odluke, nije mogla izmijeniti iznos koji treba vratiti žalitelj.
112.
S obzirom na navedeno, valja istaknuti da žalitelj svojom argumentacijom dovodi u pitanje ocjenu Općeg suda koja proizlazi iz njegova ispitivanja gospodarskog kontinuiteta i, konkretno, utvrđenja tog suda u pogledu argumenta prema kojem prodajna cijena nije pravilno odražavala tržišnu cijenu prilikom prijenosa djelatnosti starog HelB‑a.
113.
Međutim, s obzirom na to da žalitelj nije osporavao ocjenu Općeg suda u pogledu drugog tužbenog razloga istaknutog u prvom stupnju, koji se odnosi na Komisijinu ocjenu postojanja gospodarskog kontinuiteta između starog i novog HelB‑a, valja smatrati da su utvrđenja koja proizlaze iz presude u tom pogledu, koja su uostalom obuhvaćena njezinom izrekom, postala pravomoćna (
42
). To nužno uključuje određivanje iznosa potpore za koji je Komisija obvezala finska tijela da ga vrate od žalitelja.
114.
U tim okolnostima i u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 108. ovog mišljenja, valja zaključiti da se argumentima koje je istaknuo žalitelj ne može dovesti u pitanje proporcionalnost iznosa povrata.
115.
S obzirom na prethodno navedeno, smatram da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je zaključio da Komisija nije povrijedila načelo proporcionalnosti.
116.
Stoga drugi žalbeni razlog valja odbiti, kao i žalbu u cijelosti.
VII. Troškovi
117.
U skladu s člankom 137. Poslovnika Suda, koji se primjenjuje na žalbeni postupak na temelju članka 184. stavka 1. tog poslovnika, odluku o troškovima valja donijeti u presudi kojom se završava postupak.
118.
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, koji se primjenjuje i na žalbeni postupak na temelju članka 184. stavka 1. toga poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
119.
Na temelju glavnog prijedloga ovog mišljenja, koji se navodi u točki 61. ovog mišljenja i u kojem se Komisija smatra strankom koja nije uspjela u ovom žalbenom postupku, njoj valja naložiti snošenje troškova u skladu sa žaliteljevim zahtjevom.
VIII. Zaključak
120.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da proglasi i odluči sljedeće:
–
ukida se presuda Općeg suda Europske unije od 14. rujna 2022., Helsingin Bussiliikenne/Komisija (T‑603/19, EU:T:2022:555);
–
poništava se Odluka Komisije (UE) 2020/1814 od 28. lipnja 2019. o državnoj potpori SA.33846 – (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) koju je provela Finska u korist društva Helsingin Bussiliikenne Oy;
–
osim vlastitih troškova u postupku pred Općim sudom i žalbenom postupku, Europska komisija snosi i troškove društva Koiviston Auto Helsinki Oy u tim dvama postupcima.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	T‑603/19, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2022:555
(
3
)	Odluka o državnoj potpori SA.33846 – (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) koju je provela Finska u korist društva Helsingin Bussiliikenne Oy (SL 2020., L 404, str. 10.; u daljnjem tekstu: sporna odluka)
(
4
)	Uredba Vijeća od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (SL 2015., L 248, str. 9. i ispravak SL 2017., L 186, str. 17.; u daljnjem tekstu: Uredba 2015/1589.
(
5
)	U ovom se mišljenju preuzima način pisanja koji je Opći sud primijenio u pobijanoj presudi.
(
6
)	Odluka o mjeri SA.33846 (2015/C) (ex 2014/NN) (ex 2011/CP) – Finska – Helsingin Bussiliikenne Oy (SL 2015., C 116, str. 22., u daljnjem tekstu: odluka o pokretanju postupka)
(
7
)	Pobijana presuda, t. 41.
(
8
)	(C‑933/19 P, EU:C:2021:905, t. 71.)
(
9
)	Pobijana presuda, t. 48.
(
10
)	Pobijana presuda, t. 50.
(
11
)	Pobijana presuda, t. 51.
(
12
)	Pobijana presuda, t. 64.
(
13
)	Pobijana presuda, t. 156.
(
14
)	Pobijana presuda, t. 159.
(
15
)	Presuda od 14. rujna 2023., Komisija i IGG/Dansk Erhverv (C‑508/21 P i C‑509/21 P, EU:C:2023:669, t. 69.)
(
16
)	Presude od 20. ožujka 1984., Njemačka/Komisija (84/82, EU:C:1984:117, t. 13.) i od 22. prosinca 2008., British Aggregates/Komisija (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, t. 27.)
(
17
)	Presuda od 11. ožujka 2020., Komisija/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192, t. 73.)
(
18
)	Presuda od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, t. 55.)
(
19
)	Presuda od 11. ožujka 2020., Komisija/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192, t. 71. i 72.)
(
20
)	Presuda od 11. ožujka 2020., Komisija/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192, t. 74.)
(
21
)	Presuda od 17. srpnja 2008., Athinaïki Techniki/Komisija (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, t. 38. i navedena sudska praksa)
(
22
)	Vidjeti i pobijanu presudu, t. 33.
(
23
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 10. ožujka 2022., Komisija/Freistaat Bayern i dr. (C‑167/19 P i C‑171/19 P, u daljnjem tekstu: presuda Komisija/Freistaat Bayern i dr., EU:C:2022:176, t. 57. i 91.).
(
24
)	Osim ako nije drukčije navedeno i kako bi se izbjeglo neprestano ponavljanje, upućivanja na „korisnika” ili „stvarnog korisnika” potpore u kontekstu službenog istražnog postupka koji provodi Komisija treba shvatiti kao upućivanja na „navodnog korisnika” ili „navodnog stvarnog korisnika” te potpore.
(
25
)	Komisija nije obvezna utvrditi korisnika potpore u svojoj konačnoj odluci ako se pokaže da ga je teško utvrditi, osobito kad je riječ o programu potpora (vidjeti presudu od 13. veljače 2014., Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, t. 22.).
(
26
)	Presuda od 22. veljače 2006., Le Levant 001 i dr./Komisija (T‑34/02, EU:T:2006:59, t. 80., 82. i 83.)
(
27
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 13. lipnja 2013., HGA i dr./Komisija (C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, t. 50. i 51.).
(
28
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 11. studenoga 2021., Autostrada Wielkopolska/Komisija i Poljska (C‑933/19 P, EU:C:2021:905, t. 71.).
(
29
)	Dok je donošenje dopunske odluke naravno prikladno u slučaju u kojem u odnosu na prvotnu odluku o pokretanju postupka informacija ne postoji ili je nepotpuna, suprotno tomu, donošenje ispravljene odluke prikladno je kada je informacija pogrešna.
(
30
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 22. veljače 2006., Le Levant 001 i dr./Komisija (T‑34/02, EU:T:2006:59, t. 83.), navedenu u točki 42. ovog mišljenja, u kojoj je odlučeno da utvrđivanje korisnika predmetne potpore treba navesti u odluci o pokretanju postupka ili „u kasnijoj fazi službenog istražnog postupka prije donošenja konačne odluke” Komisije.
(
31
)	Presude od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, t. 55.) i Komisija/Freistaat Bayern i dr. (t. 94.)
(
32
)	Prema mojem mišljenju, tu sudsku praksu valja tumačiti kao da proizlazi iz drugih zaključaka Suda o tom pitanju, koji se navode u točki 35. ovog mišljenja i prema kojima pravo na uključenost u upravni postupak koji provodi Komisija treba ostvarivati u odgovarajućoj mjeri, „uzimajući u obzir okolnosti konkretnog slučaja”.
(
33
)	Vidjeti t. 94. te presude.
(
34
)	Presuda od 11. ožujka 2020., Komisija/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo (C‑56/18 P, EU:C:2020:192, t. 80. i 81.)
(
35
)	Presuda od 11. studenoga 2021., Autostrada Wielkopolska/Komisija i Poljska (C‑933/19 P, EU:C:2021:905, t. 67. i 68.)
(
36
)	Presude od 8. svibnja 2008., Ferriere Nord/Komisija (C‑49/05 P, EU:C:2008:259) i od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709)
(
37
)	Vidjeti među ostalim presudu od 1. listopada 2009., Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Vijeće (C‑141/08 P, EU:C:2009:598, t. 94. i navedena sudska praksa).
(
38
)	Vidjeti među ostalim presudu od 10. rujna 2013., G. i R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, t. 40.).
(
39
)	Opći sud u tom pogledu, prema mojem mišljenju prikladno, navodi presudu od 7. ožujka 2018., SNCF Mobilités/Komisija (C‑127/16 P, EU:C:2018:165, t. 108. i navedena sudska praksa).
(
40
)	Rješenje od 28. veljače 2024., Grčka/Komisija (C‑797/22 P, EU:C:2024:174, t. 72. i navedena sudska praksa)
(
41
)	Vidjeti točku 85. ovog mišljenja.
(
42
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 14. ožujka 2024., D & A Pharma/Komisija i EMA (C‑291/22 P, EU:C:2024:228, t. 118.).