Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 26 февруари 2026 година(1)
Дело C‑51/25
Betaal Garant Nederland CV
срещу
De Nederlandsche Bank NV,
при участието на
Vereniging Eigen Huis
(Преюдициално запитване, отправено от College van Beroep voor het bedrijfsleven (Апелативен съд по административни спорове в икономическата област, Нидерландия)
„ Преюдициално запитване — Директива (ЕС) 2015/2366 — Платежни услуги във вътрешния пазар — Понятие за платежна услуга — Операция на субект, действащ като посредник, извършена по силата на тристранен договор, състояща се в задържане на средства на клиент по банкова сметка на този субект и последващия им превод към търговец след разрешение от клиента — Квалификация на операцията — Гаранционен депозит за строителни работи — Изпълнение на кредитни преводи — Акцесорен характер на платежните услуги — Платежни услуги, предоставяни от лице, което не извършва тази дейност по занятие — Наличен паричен превод “
1.        Спорът, който стои в основата на настоящото преюдициално запитване, се отнася до това дали дейността на субект, който в качеството си на посредник между клиент и строителен предприемач получава средства от първия (предназначени да гарантират плащането на дължими суми към предприемача) и след съгласие от негова страна ги превежда на предприемача, може да се квалифицира като „платежна услуга“ по смисъла на Директива (ЕС) 2015/2366(2).
2.        Законодателството на Нидерландия забранява упражняването на дейност като доставчик на платежни услуги без лиценз, издаден от Nederlandsche Bank NV (Централна банка на Нидерландия, наричана по-нататък „DNB“). В разглеждания случай, според DNB, субектът, който действа като посредник, извършва такава дейност, без да има изискуемия лиценз.
3.        Запитващата юрисдикция иска да ѝ бъде предоставено тълкуване на Директива 2015/2366, за да се произнесе по законосъобразността на решението на DNB, с което се разпорежда на този субект да преустанови дейността си като доставчик на платежни услуги, докато не получи задължителния лиценз.
I.      Правна уредба
1.      Правото на Съюза: Директива 2015/2366
4.        Съображение 6 гласи:
„С цел отстраняване на пропуските в регулаторната уредба следва да бъдат установени нови правила, като същевременно се осигури повече правна яснота и последователно прилагане на законодателната рамка в целия Съюз. Следва да се гарантира, че съществуващите и новите участници на пазара работят при еднакви условия, което позволява новите средства на плащане да достигнат до по-широк пазар и осигурява високо ниво на защита на потребителите при използването на тези платежни услуги в целия Съюз. Това следва да доведе до ефикасност в платежната система като цяло и до по-голям избор и по-голяма прозрачност на платежните услуги, като същевременно се укрепи доверието на потребителите в хармонизирания пазар на плащанията“.
5.        Член 1, параграф 1 предвижда:
„1.      С настоящата директива се установяват правилата, в съответствие с които държавите членки разграничават между следните шест категории доставчици на платежни услуги:
[…]
г)      платежните институции;
[…]“.
6.        Съгласно член 4 („Определения“):
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
3.      „платежна услуга“ означава една или повече от стопанските дейности, изброени в приложение I;
4.      „платежна институция“ означава юридическо лице, на което е издаден лиценз в съответствие с член 11 за предоставяне и извършване на платежни услуги на територията на целия Съюз;
5.      „платежна операция“ означава действие, предприето от платеца или от негово име или от получателя, по внасяне, прехвърляне или теглене на средства, независимо от основното правоотношение между платеца и получателя;
[…]
8.      „платец“ означава физическо или юридическо лице, което е титуляр на платежна сметка и разрешава изпълнението на платежно нареждане по тази сметка или, когато липсва платежна сметка, физическо или юридическо лице, което дава платежно нареждане;
9.      „получател“ означава физическо или юридическо лице, определено за краен получател на средствата, които са предмет на платежна операция;
10.      „ползвател на платежни услуги“ означава физическо или юридическо лице, което се ползва от платежна услуга в качеството си на платец или на получател, или и в двете качества;
11.      „доставчик на платежни услуги“ означава орган по член 1, параграф 1 или физическо и юридическо лице, което се ползва от освобождаване по член 32 или 33;
12.      „платежна сметка“ означава сметка, водена на името на един или повече ползватели на платежни услуги и използвана за изпълнението на платежни операции;
13.      „платежно нареждане“ означава нареждане от платеца или получателя към съответния доставчик на платежни услуги, с което се иска изпълнението на платежна операция;
[…]
20.      „потребител“ означава физическо лице, което при договори за платежни услуги, уредени с настоящата директива, извършва дейност, различна от неговото занятие, стопанска или професионална дейност;
[…]
22.      „наличен паричен превод“ означава платежна услуга, при която средствата се получават от платеца, без да са открити платежни сметки на името на платеца или на получателя, с единствена цел прехвърляне на съответната сума на получателя или на друг доставчик на платежни услуги, действащ от името на получателя, и/или когато тези средства се получават от името на получателя и са му предоставени на разположение;
[…]
24.      „кредитен превод“ е платежна услуга по заверяване на платежна сметка на получателя посредством една или няколко платежни операции, извършвани по платежна сметка на платеца от доставчика на платежни услуги, който води платежната сметка на платеца, въз основа на дадено от платеца нареждане;
[…]“.
7.        Приложение I предвижда:
„ПЛАТЕЖНИ УСЛУГИ
(съгласно член 4, точка 3)
[…]
3.      Изпълнение на платежни операции, включително прехвърляне на средства по платежна сметка при доставчика на платежни услуги на ползвателя или друг доставчик на платежни услуги:
a)      изпълнение на директни дебити, включително еднократни директни дебити;
б)      изпълнение на платежни операции чрез платежни карти или подобни устройства;
в)      изпълнение на кредитни преводи, включително платежни нареждания за периодични преводи.
[…]
6.      Налични парични преводи.
[…]“.
2.      Националното право. Wet op het financieel toezicht(3)
8.        Директива 2015/2366 е транспонирана в нидерландското право с Wft.
9.        Съгласно член 1:1:
–        „платежната услуга е стопанска дейност според определението, дадено в приложението към Директива […] за платежните услуги“;
–        „доставчик на платежни услуги е този, който като стопанска дейност предоставя платежни услуги“.
10.      Член 2:3а, параграф 1 забранява на всички юридически лица, установени в Нидерландия, да извършват дейност като доставчик на платежни услуги без издаден лиценз от DNB за тази дейност.
II.    Фактите, спорът и преюдициалните въпроси
11.      Betaal Garant Nederland CV (наричано по-нататък „Betaal“) е дружество, което предоставя консултантски услуги, както и обезпечения и гаранции в полза на частни лица за строителни проекти и проекти на строителни предприятия.
12.      Stichting BGN Zekerheidsstelling (наричана по-нататък „фондация Betaal“) е свързана с Betaal фондация.
13.      Betaal предлага на частни лица продуктите „Afbouwgarantie“ (гаранция за завършване) и „Zekerheidsstelling“ (гаранционен депозит).
14.      Услугата гаранционен депозит на Betaal се използва, когато търговец (предприемач) извършва за сметка на клиент строителство на жилище или сграда.
15.      Предприемачите са изложени на риск от неплащане от страна на клиента, тъй като съгласно закона последният може да плати цената на строителните работи на вноски, а като общо правило, последната вноска се заплаща едва когато жилището е надлежно прието.
16.      За покриване на този риск от неплащане предприемачите могат да поискат от клиентите да депозират стойността на последната вноска при нотариус или да предоставят заместваща гаранция. Именно такава гаранция представлява услугата гаранционен депозит на Betaal(4).
17.      Betaal предоставя посочената услуга на страните по договор за изработка, въз основа на споразумение между него, клиента и предприемача. По отношение на това споразумение се прилагат общите договорни условия за гаранционните депозити на Betaal (наричани по-нататък „Общите условия“), които предвиждат по-специално следното:
–        клиентът превежда на фондация Betaal определена сума от първата вноска, дължима от него към предприемача (член 1 от Общите условия),
–        стандартният размер на гаранционния депозит е 6 % от стойността на договора (член 3 от Общите условия). Този размер в никакъв случай не може да надвишава тавана от 10 %, установен в член 767 от книга 7 от Burgerlijk Wetboek (нидерландският
Граждански кодекс),
–        предприемачът издава на клиента окончателна разписка (член 4 от Общите условия),
–        ако договорът за изработка бъде изпълнен по начин, който удовлетворява предприемача и клиента, за което Betaal се уведомява в писмена форма, сумата на гаранционния депозит се изплаща на предприемача в срок от пет работни дни (член 9 от Общите условия),
–        що се отнася до разходите по гаранционния депозит, клиентът плаща 4 % от неговата стойност, но не по-малко от 300 евро (член 5 от Общите условия). Гаранцията се учредява и клиентът може да се разпорежда с нея след получаване на фактурираната сума,
–        цената, дължима от предприемача, е в размер на 2,5 % от стойността на гаранционния депозит, но не по-малко от 200 евро (член 10 от Общите условия). Тази цена се удържа от гаранционния депозит преди изплащането му на предприемача.
18.      Vereniging Eigen Huis подава искане до DNB да предприеме изпълнителни действия срещу Betaal, тъй като съществува вероятност последното дружество да извършва дейност като застраховател, без да има съответния лиценз.
19.      DNB извършва проверка дали продуктите на Betaal „гаранция за завършване“ и „гаранционен депозит“ нарушават Wft.
20.      С решение от 8 декември 2020 г. DNB разпорежда на Betaal да преустанови предлагането на двата продукта(5), и му налага периодична имуществена санкция(6), като приема, че:
–        с предлагането на гаранцията за завършване Betaal нарушава забраната за упражняване на стопанска дейност по имуществено застраховане (с ограничаване на риска) от доставчик на услуги, който не разполага с лиценз или по отношение на който не се прилага изключение или освобождаване. Това поведение представлява нарушение на член 2:27, параграф 1 или на член 2:48, параграф 1 от Wft,
–        с предлагането на гаранционния депозит Betaal нарушава забраната за упражняване на стопанска дейност по предоставяне на платежни услуги от доставчик, който не разполага с лиценз. Това поведение представлява нарушение на член 2:3a, параграф 1 от Wft.
21.      С решение от 6 октомври 2021 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“) DNB отхвърля като неоснователна подадената от Betaal жалба по административен ред срещу налагането на периодичната имуществена санкция.
22.      След като установява, че Betaal не е платило периодичната имуществена санкция, с решение от 31 януари 2022 г. DNB разпорежда събирането ѝ (наричано по-нататък „решението за събиране на имуществени санкции)“.
23.      Betaal подава административна жалба срещу решението за събиране на имуществени санкции. DNB препраща жалбата до rechtbank Rotterdam (Първоинстанционен съд Ротердам, Нидерландия).
24.      С решение от 10 ноември 2022 г.(7) посоченият първоинстанционен съд отхвърля жалбата срещу обжалваното решение като неоснователна, а жалбата срещу решението за събиране на имуществени санкции — като недопустима.
25.      Според посочения съд DNB правилно е приела, че Betaal е трябвало да разполага с лиценз, за да предоставя услугата гаранционен депозит (единственият спорен въпрос по настоящото преюдициално запитване), и че липсата на такъв лиценз представлява нарушение на Wft.
26.      По-конкретно, rechtbank Rotterdam (Първоинстанционен съд Ротердам) приема, че:
–        в рамките на упражняваната от него дейност Betaal предоставя редовно и систематично платежна услуга по смисъла на Wft, която може да се идентифицира като самостоятелна,
–        услуга, в рамките на която се извършват платежни операции, включително парични преводи, по платежна сметка на доставчик на платежни услуги, представлява платежна услуга,
–        Betaal е посредник, който изпълнява превод на средства на клиента (платец) към предприемача (получател). Този извод по никакъв начин не се променя от обстоятелството, че сметката, в която се внася гаранционният депозит, се управлява от фондация Betaal,
–        за целите на преценката дали с предлагането на гаранционен депозит Betaal предоставя платежна услуга, въпросът къде се превеждат паричните средства, е без значение.
27.      Betaal обжалва решението на първоинстанционния съд пред College van Beroep voor het bedrijfsleven (Апелативен съд по административни спорове в икономическата област, Нидерландия), която юрисдикция отправя до Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 4, точка 3 от Директива 2015/2366 […] във връзка с точка 3, буква в) от приложение I към нея да се тълкува в смисъл, че услугата по получаване и препращане на средства, предоставяна от даден субект като посредник, представлява платежна услуга, и по-конкретно изпълнение на кредитни преводи по смисъла на тази директива, ако този субект получава в рамките на договор, сключен с клиент и предприемач, средства от клиента по платежната си сметка и след получено от клиента съгласие превежда средствата от тази платежна сметка към предприемача?“.
III. Производството пред Съда
28.      Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 28 януари 2025 г.
29.      Писмени становища представят DNB, чешкото, италианското, нидерландското и норвежкото правителство, както и Европейската комисия.
30.      В проведеното на 3 декември 2025 г. съдебно заседание вземат участие DNB, Комисията и норвежкото правителство.
IV.    Анализ
31.      Запитващата юрисдикция иска да ѝ бъде предоставено тълкуване на член 4, точка 3 от Директива 2015/2366 във връзка с точка 3, буква в) от приложение I към нея.
32.      Според запитващата юрисдикция отговорът на преюдициалното запитване ще ѝ позволи да установи дали услугата, предлагана от Betaal, представлява платежна услуга по смисъла на Директива 2015/2366, с оглед на това, че:
–        Betaal действа като посредник в отношенията между клиента и предприемача,
–        Betaal получава средствата на клиента по своя платежна сметка (на Betaal) и след съгласие от страна на клиента ги превежда от тази платежна сметка на предприемача.
33.      DNB и нидерландското правителство(8) предлагат на преюдициалния въпрос да се отговори утвърдително. Обратно, италианското правителство и Комисията искат да се отговори отрицателно. Според чешкото правителство отговорът трябва да бъде утвърдителен при определени условия(9) и накрая, норвежкото правителство твърди, че предмет на спора е не платежна услуга, а наличен паричен превод.
34.      При тълкуването на разпоредба на правото на Съюза следва да се вземат предвид текстът ѝ, нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част(10).
1.      А.      Буквално тълкуване
35.      Съгласно член 4, точка 3 от Директива 2015/2366 платежна услуга представлява „една или повече от стопанските дейности, изброени в приложение I“.
36.      Сред дейностите, които приложение I към Директива 2015/2366 включва в категорията на платежните услуги, се намира посочената в точка 3, буква в). Съгласно тази разпоредба платежната услуга може да бъде „[и]зпълнение на платежни операции, включително прехвърляне на средства по платежна сметка при доставчика на платежни услуги на ползвателя или друг доставчик на платежни услуги“, когато тази операция се състои в „изпълнение на кредитни преводи, включително платежни нареждания за периодични преводи“.
37.      От своя страна член 4, точка 24 от Директива 2015/2366 съдържа определението за кредитен превод: „платежна услуга по заверяване на платежна сметка на получателя посредством една или няколко платежни операции, извършвани по платежна сметка на платеца от доставчика на платежни услуги, който води платежната сметка на платеца, въз основа на дадено от платеца нареждане“.
38.      Според DNB Betaal, в качеството си на посредник, извършва прехвърляне на средства на клиента (платец по смисъла на член 4, точка 8) към предприемача (получател по смисъла на член 4, точка 9), като по този начин предоставя платежна услуга по смисъла на член 4, точка 3 от Директива 2015/2366 във връзка с приложение I, точка 3 към тази директива.
39.      Във връзка с това е важно да се отбележи, че DNB:
–        не оспорва обстоятелството, че нито в Betaal, нито в неговата фондация има платежни сметки на името на техни клиенти,
–        не оспорва и факта, че прехвърлянето на средства към предприемача се извършва от сметката на фондация Betaal, а не от сметката не клиентите,
–        признава, че Betaal не може да управлява средствата по гаранционните депозити, а само ги държи блокирани от момента на внасянето им от клиента до отблокирането им въз основа на окончателно споразумение между последния и предприемача,
–        приема, че след постигането на окончателното споразумение между клиента и предприемача Betaal прехвърля средствата на последния, удържайки преди това своята комисиона. Става въпрос за плащане от клиента към предприемача, което е отложено във времето и ще бъде извършено при предаване на строителството по удовлетворителен за собственика начин,
–        твърди, че сметката, от която се извършва прехвърлянето на средствата към предприемача, е без значение, тъй като определянето като платежна услуга на изпълнението на кредитни преводи в приложение I към Директива 2015/2366 е много широко и обхваща извършването на действия от субекти, които не са банки, но извършват прехвърлянето на средства към платежни сметки в банкови институции.
40.      Запитващата юрисдикция и DNB се позовават на отговор на Комисията, съдържащ се в единният наръчник за финансовите услуги (Single Rulebook) на Европейския банков орган (наричан по-нататък „ЕБО“)(11), който според тях е в подкрепа на защитаваното от DNB широко тълкуване(12).
41.      Съгласно този отговор:
–        Получаването и прехвърлянето на средства се считат за платежна услуга съгласно член 4, параграф 3 от Директива 2015/2366 във връзка с приложение I към нея“ [неофициален превод],
–        В зависимост от формулировката на договорните споразумения би могло да става въпрос например за наличен паричен превод (член 4, т. 22 от Директива 2015/2366 във връзка с т. 6 от приложение I към нея) или за друга платежна услуга, например изпълнение на платежни операции (т. 3 от приложение I) [неофициален превод].
42.      Комисията обаче ясно обяснява в съдебното заседание, че посоченият отговор се отнася до получаването и прехвърлянето на средства, различни от услугата за учредяване на гаранции, свързани със строителство на жилища, каквато е предоставяната от Betaal.
43.      Според мен становището на DNB не се подкрепя от буквалното тълкуване на член 4, точка 3 от Директива 2015/2366 във връзка с точка 3, буква в) от приложение I към нея.
44.      От текста на разпоредбите, чието тълкуване запитващата юрисдикция иска, се установява, че посоченото в тях прехвърляне на средства трябва да се извършва от доставчика на платежни услуги, който поддържа платежна сметка на платеца(13).
45.      Видно от акта за преюдициално запитване(14) обаче, в случая са извършени две различни платежни операции:
–        при първата операция клиентът, който действа като платец (член 4, точка 8 от Директива 2015/2366), дава платежно нареждане (член 4, точка 13) към своята банка, която действа като доставчик на платежни услуги (член 4, точка 11). Това платежно нареждане е за прехвърляне на средства от платежната сметка на клиента (член 4, точка 12) към платежната сметка на фондация Betaal, която може да бъде считана за получател (член 4, точка 9). Именно банката на клиента е тази, която извършва платежната операция (приложение I, точка 3) и следователно предоставя платежната услуга. Нито Betaal, нито фондация Betaal извършват посочената платежна операция,
–        при втората операция фондация Betaal, която действа като платец (член 4, точка 8 от Директива 2015/2366), дава платежно нареждане (член 4, точка 13) към своята банка, която действа като доставчик на платежни услуги (член 4, точка 11). Това платежно нареждане е за прехвърляне на средства от платежната сметка (член 4, точка 12) на фондация Betaal към платежната сметка на предприемача, в качеството му на получател (член 4, точка 9). Банката на фондация Betaal е тази, която извършва посочената платежна операция (приложение I, точка 3) и следователно предоставя платежната услуга. Отново нито Betaal, нито фондация Betaal извършват тази платежна операция.
46.      С други думи, става въпрос за предоставянето на две платежни услуги, извършени от финансовите институции, а не от Betaal. Клиентите на Betaal нямат платежни сметки нито в този субект, нито във фондация Betaal, които да им позволяват да дават платежни нареждания на Betaal за извършване на кредитни преводи в полза на предприемачите.
47.      В двете платежни услуги, извършвани от банката на клиента и банката на фондация Betaal, няма каквато и да било техническа намеса или действие от страна на Betaal за третиране на кредитните преводи. В приложение I, точка 3 от Директива 2015/2366 се говори за „изпълнение на платежни операции“, а в буква в) на същата точка — за „изпълнение на кредитни преводи“, което предполага техническа намеса на доставчика на платежни услуги в сметките(15).
48.      Ще повторя, че нито Betaal, нито неговата фондация осъществяват такава техническа намеса, тъй като не поддържат сметки, водени на името на клиентите, нито управляват техни сметки. Техническото управление за извършване на кредитни преводи и платежни операции се осъществява от съответните им банки.
49.      Съгласно член 4, точка 5 от Директива 2015/2366 платежна операция „означава действие, предприето от платеца или от негово име или от получателя, по внасяне, прехвърляне или теглене на средства, независимо от основното правоотношение между платеца и получателя“.
50.      Betaal прехвърля средства от сметката на своята фондация към предприемача само ако то и клиентът приемат строителните работи за коректно изпълнени. Следователно съществува основна сделка, която трябва да се изпълни, за да може Betaal да даде платежно нареждане към своята банка (член 4, точки 13 от Директива 2015/2366). Ето защо, противно на защитаваното от DNB становище, не може да се приеме, че в рамките на тристранната правна сделка между собственика, Betaal и предприемача е налице една-единствена платежна услуга.
51.      Вярно е, че клиентът дава нареждане на своята банка да прехвърли средствата на Betaal по гаранционния депозит. Въпреки това не може да се приеме, че е налице платежно нареждане от клиента за прехвърляне на средства към предприемача, тъй като това действие не се осъществява автоматично.
52.      На практика евентуалното несъгласие между клиента и предприемача съставлява пречка средствата, прехвърлени от клиента на Betaal по сметката на неговата фондация, да бъдат преведени по сметката на предприемача. При непостигане на съгласие или клиентът ще получи обратно сумата на гаранционния депозит, или тази сума ще бъде преведена на новия предприемач, който завърши строителните работи по удовлетворителен за клиента начин.
53.      Член 80 от Директива 2015/2366 предвижда като общо правило, че ползвателят на платежни услуги не може да отмени платежно нареждане след получаването му от доставчика на платежни услуги на платеца. В разглеждания случай обаче клиентът, в качеството си на платец на гаранционния депозит, може да „отмени“ прехвърлянето на средствата по него към получателя, когато не е съгласен с извършеното строителство на недвижимия имот.
54.      Предлаганата от Betaal услуга се състои в предоставянето на гаранция за изпълнението на договора между клиента и предприемача: необходимите за извършването на тази услуга парични преводи са акцесорни спрямо този елемент на гаранция.
55.      В този смисъл Betaal не предоставя, а се ползва от платежните услуги на банката на клиента и банката на предприемача, за да осигури гаранцията. Както вече посочих, от страна на Betaal няма техническа намеса в изпълнението на съответните платежни услуги, нито контрол върху депозираните по сметката на неговата фондация средства с цел да договаря или да получава печалби от тях(16).
2.      Б.      Систематично тълкуване
56.      Съгласно съображение 24 от Директива 2015/2366 прилагането на установената с нея правна рамка „[…] следва да бъде ограничено до онези доставчици на услуги, които предоставят платежни услуги като обичайно занятие или като стопанска дейност в съответствие с настоящата директива“ (курсивът е мой).
57.      В същото съображение, както и в член 1, параграф 1 от Директива 2015/2366 са посочени категориите доставчици на платежни услуги, които могат законно да предоставят такива услуги на територията на Съюза. Сред тези категории са:
–        кредитните институции, които приемат от ползвателите влогове, които могат да бъдат използвани за финансиране на платежни операции, и към които се прилагат пруденциалните изисквания, предвидени в Директива 2013/36/ЕС(17),
–        институциите за електронни пари, които издават електронни пари, които могат да бъдат използвани за финансиране на платежни операции, и към които се прилагат пруденциалните изисквания, предвидени в Директива 2009/110/ЕО(18),
–        платежните институции и
–        пощенските джиро институции, които имат право да извършват такава дейност съгласно националното право.
58.      Като доставчик на услугата гаранционен депозит за клиентите и строителите на жилища в Нидерландия, Betaal не се вписва в нито една от тези категории. „Платежните институции“, за които се прилага строгият режим на Директива 2015/2366, трябва да имат като основна обичайна стопанска дейност предоставянето на платежни услуги(19).
59.      Изискването предоставянето на платежни услуги да бъде осъществявано по занятие и като основна дейност, се обяснява от нормативния контекст на Директива 2015/2366.
60.      На практика определянето на дадена операция като „платежна услуга“ има съществени правни последици за субекта, който предлага тази услуга като обичайна стопанска дейност.
61.      На първо място, предоставянето на платежни услуги по занятие от страна на платежни институции подлежи на лицензиране. Изискванията и процедурата за издаването на лиценз са регламентирани в раздел ΙΙ, глава I от Директива 2015/2366. В това отношение съответният доставчик трябва да докаже по-специално, че разполага с управленска рамка и механизми за вътрешен контрол, както и че е в състояние да използва подходящи и пропорционални системи, ресурси и процедури, необходими за надеждното извършване на своята дейност(20).
62.      На второ място, институциите, които предоставят платежни услуги, подлежат на пруденциален надзор: съгласно член 23 от Директива 2015/2366 компетентните органи могат да извършват проверки на място и когато е приложимо, да спират действието или да отнемат лиценз.
63.      На трето място, платежните институции трябва да отговарят на определени условия за начален и собствен капитал, установени в членове 6—9 от Директива 2015/2366.
64.      На четвърто място, Директива 2015/2366 установява хармонизиран режим в областта на гражданската отговорност на доставчиците на платежни услуги в случай на неразрешени платежни операции (член 73) или на неизпълнение, неточно или забавено изпълнение на платежни операции (член 89).
65.      Строгостта на изискванията, които Директива 2015/2366 налага, има смисъл само ако се прилага спрямо професионалните доставчици на платежни услуги. Прилагането на тези изисквания спрямо доставчици на друг вид услуги, които извършват прехвърляне на средства като допълнителен елемент към основната си дейност, е непропорционално.
66.      Без да се засяга преценката на запитващата юрисдикция, такъв, изглежда, е случаят с Betaal, тъй като неговата основна дейност е предоставянето на услугата гаранционен депозит на купувачите и предприемачите за недвижими имоти в строеж.
67.      Ако в рамките на осъществяването на основната си дейност Betaal извършва платежни операции с акцесорен характер, това обстоятелство не го превръща в доставчик на платежни услуги по занятие, който попада под надзора на DNB.
3.      В.      Телеологично тълкуване
68.      DNB предлага широко тълкуване на Директива 2015/2366, основано на защитата на потребителите(21). В съдебното заседание DNB поставя тази цел в основата на своите аргументи.
69.      Действително, в съображение 6 от Директива 2015/2366(22) се посочва целта да се осигури „[…] високо ниво на защита на потребителите при използването на тези платежни услуги в целия Съюз[…]“(23).
70.      Въпреки това считам, че целта за защита на потребителите не може да има предимство пред всички останали критерии за тълкуване на Директива 2015/2366.
71.      Посочената цел е част от други, еднакво важни цели, като тези за осигуряване на „повече правна яснота“ и „последователно прилагане на законодателната рамка“ и за постигане на „ефикасност в платежната система като цяло“(24).
72.      От тази обща перспектива разширително тълкуване на понятието за доставчик на платежни услуги (за който се прилага Директива 2015/2366), което да изменя неговото съдържание до степен да го направи неразличимо от това на други, чужди на самата директива понятия, е необосновано.
73.      Следователно защитата на потребителите на платежни услуги не може да води до това доставчиците на други услуги, които извършват прехвърляне на средства като акцесорна на основната си дейност, да бъдат подчинявани на строгия режим за доставчиците на платежни услуги, за които се прилагат правилата на Директива 2015/2366.
74.      Подобно разширяване на приложното поле трудно може да бъде прието от лица, упражняващи професии като нотариуси или адвокати, които получават средства на свои клиенти като депозит, за да ги предадат впоследствие на трети лица в съответствие с дадените им инструкции. При упражняването на дейността си тези действащи в сферата на правото лица предоставят услуги по депозит и гаранция и извършват необходимите кредитни преводи и платежни нареждания. Това обаче не води до подчиняването им на строгите правила на Директива 2015/2366.
75.      В Нидерландия нотариусите могат да извършват управление на гаранционни депозити във връзка със строителство на жилища по същия начин като Betaal. Всъщност законодателството на тази държава изрично предвижда, че нотариусите получават от клиентите съответните суми за гарантиране на дължимите от последните плащания към предприемача(25).
76.      Според защитаваното от DNB становище относно естеството на предоставената услуга, за нотариуса, който получава посочените средства от клиента и впоследствие ги прехвърля на предприемача, също трябва да се прилагат правилата на Директива 2015/2366 и предвиденият в нея пруденциален надзор. В съдебното заседание обаче DNB признава, че Директива 2015/2366 не се прилага спрямо лица, упражняващи професии като нотариуси или адвокати, които управляват депозити или гаранции(26).
77.      Причината лицата, упражняващи посочените професии, да не могат да бъдат квалифицирани като доставчици на платежни услуги по смисъла на Директива 2015/2366, въпреки че получават средства от клиентите с цел прехвърлянето им на трети лица, е по-специално, че те не предоставят тези услуги като обичайно занятие и като основна стопанска дейност, а като акцесорна и странична дейност, т.е. като допълнение към присъщите им функции.
78.      Същият аргумент важи и за основната дейност на Betaal, която не е предоставянето на платежни услуги, а предлагането на гаранционни депозити, които да гарантират, че купувачите на жилища ще погасят задълженията си към предприемачите, които ги строят.
79.      От изложеното се установява, че доставчиците на обикновени услуги по гаранционен депозит, които извършват акцесорно платежни услуги, са изключени от приложното поле на Директива 2015/2366.
80.      Вярно е, че изключването на доставчици на услуги по гаранционен депозит като Betaal от приложното поле на Директива 2015/2366 не предоставя на ползвателите същата защита като тази, която Директивата предвижда за лицата, ползващи платежни услуги, предоставяни от платежни институции(27).
81.      Това обстоятелство обаче не е от определящо значение за предоставянето на отговор на въпроса на запитващата юрисдикция. Националната правна уредба може да предвижда други механизми за защита на ползвателите, които да гарантират техните интереси, било чрез способи за обезпечаване на средствата, било чрез налагането със закон на строги изисквания за субектите, които, дори да не предоставят платежни услуги, получават средства от клиенти като гаранции за изпълнение на техни договорни задължения.
82.      Като цяло, член 4, точка 3 от Директива 2015/2366 във връзка с точка 3, буква в) от приложение I към тази директива трябва да се тълкува в смисъл, че получаването и препращането на средства, предлагани от даден субект, действащ като посредник, не представляват платежна услуга, ако този субект получава в рамките на договор, сключен с клиент и предприемач, средства от клиента по платежната си сметка и след получено от клиента съгласие превежда средствата от тази платежна сметка към предприемача.
4.      Наличен паричен превод?
83.      Според норвежкото правителство предоставяната от Betaal услуга се вписва в понятието „наличен паричен превод“(28), посочено в точка 6 от приложение I към Директива 2015/2366, определението за което е дадено в член 4, точка 22 от тази директива(29).
84.      Всъщност Съдът няма причина да се произнася по тълкуването на член 4, точка 22 от Директива 2015/2366, която разпоредба не се споменава в акта за преюдициално запитване.
85.      Ще разгледам становището на норвежкото правителство, ако въпреки това Съдът реши да му отговори.
86.      В съображение 9 от Директива 2015/2366 се пояснява, че наличният паричен превод „е проста платежна услуга, основаваща се обикновено на пари в наличност, предоставени от платеца на доставчика на платежни услуги, който превежда съответната сума, например посредством съобщителна мрежа, на получател или на друг доставчик на платежни услуги, който действа от името на получателя“.
87.      След като признава, че в случая получаването на средства на платеца се осъществява, без да е открита платежна сметка на негово име или на името на получателя, норвежкото правителство твърди, че става въпрос за „наличен паричен превод“ по смисъла на посочените разпоредби.
88.      Според мен няколко са аргументите, които позволяват това становище да бъде отхвърлено.
89.      На първо място, протичането на операциите, в които Betaal участва, не съответства на присъщото за един „прост“ наличен паричен превод, който се характеризира със своята непосредственост, както и с безусловното прехвърляне на средствата на получателя(30).
90.      На второ място, при наличен паричен превод получателят получава сумата, която платецът е прехвърлил. В случая с Betaal не съществуват такава непосредственост и безусловност: клиентът може да даде нареждане за превод на средствата, но същите да не достигнат до предприемача получател, ако недвижимият имот не бъде завършен по удовлетворителен за платеца начин.
91.      На трето място, за да бъде квалифицирана като платежна услуга, представляваща наличен паричен превод, Betaal трябва да извършва разглежданата дейност като основна и по занятие. С други думи, Betaal трябва да осъществява обичайно дейността по предоставяне на услугата наличен паричен превод, която услуга да не е акцесорна или улесняваща предоставянето на услугата гаранционен депозит.
92.      Както вече посочих, основната дейност на Betaal не е да извършва парични преводи, а да предлага гаранционни депозити за гарантиране на плащанията на клиентите към предприемачите, които строят техните жилища. Дори в случая да има налични парични преводи, те представляват спомагателна и акцесорна дейност.
93.      Не считам за правилно и сравнението, което норвежкото правителство прави, между услугата гаранционен депозит на Betaal и тези, предоставяни от „супермаркети, търговци и други търговци на дребно[, които] предоставят на населението съответна услуга, даваща възможност за плащане на комунални и други обичайни разходи на домакинствата“, посочени в съображение 9 от Директива 2015/2366.
94.      Ще повторя, че тази аналогия е неуместна, доколкото: а) супермаркетите, търговците и другите търговци на дребно прехвърлят всички средства, предоставени от клиентите за плащане на определени фактури, без да удържат никакви суми; и б) предоставяната от тях услуга не е акцесорна и спомагателна спрямо друга основна дейност, а наличен паричен превод за плащане на тези фактури — услуга, която в някои държави тези субекти предлагат на клиентите си като една от многото от каталога на (основните) услуги, които предоставят.
V.      Заключение
95.      Въз основа на изложените съображения предлагам на Съда да отговори на College van Beroep voor het bedrijfsleven (Апелативен съд по административни спорове в икономическата област, Нидерландия) по следния начин:
„Член 4, точка 3 от Директива (ЕС) 2015/2366 на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2015 година за платежните услуги във вътрешния пазар, за изменение на директиви 2002/65/ЕО, 2009/110/ЕО и 2013/36/ЕС и Регламент (ЕС) № 1093/2010 и за отмяна на Директива 2007/64/ЕО във връзка с точка 3, буква в) от приложение I към тази директива
трябва да се тълкува в смисъл, че
услугата по получаване и препращане на средства, предоставяна от даден субект като посредник, не представлява платежна услуга, ако този субект получава в рамките на договор, сключен с клиент и предприемач, средства от клиента по платежната си сметка и след получено от клиента съгласие превежда средствата от тази платежна сметка към предприемача“.
1      Език на оригиналния текст: испански.
2      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2015 година за платежните услуги във вътрешния пазар, за изменение на директиви 2002/65/ЕО, 2009/110/ЕО и 2013/36/ЕС и Регламент (ЕС) № 1093/2010 и за отмяна на Директива 2007/64/ЕО (ОВ L 337, 2015 г., стр. 35).
3      Закон за финансовия надзор; наричан по-нататък „Wft“.
4      Тоест клиентът може да депозира стойността на последната вноска от цената на строителството не пред нотариус, а по сметката на фондация Betaal.
5      Betaal е следвало да преустанови тези нарушения в срок от четири седмици от обявяването на решението (гратисен период), като спре предлагането на гаранцията за завършване и на гаранционния депозит и прехвърли, измени или прекрати действащите договори.
6      Имуществената санкция е в размер на 10 000 евро за всяка седмица (след изтичането на гратисния период) на непълно изпълнение на разпореждането от страна на Betaal. Максималният размер на санкцията е 50 000 евро.
7      ECLI:NL:RBROT:2022:9932.
8      В писменото си становище нидерландското правителство посочва само, че споделя становището на DNB и че евентуално ще разясни устно своята гледна точка. Такова разяснение не е дадено, тъй като посоченото правителство не взема участие в съдебното заседание.
9      Според чешкото правителство услуга като разглежданата в настоящия спор представлява платежна услуга само ако субектът, който я предоставя, прави това в рамките на упражняваната от него професия или търговска дейност и прехвърлянето на средствата се извършва единствено въз основа на нареждане, дадено от платеца или получателя.
10      Решения от 1 август 2025 г., Alace и Canpelli (C‑758/24 и C‑759/24, EU:C:2025:591, т. 91), от 6 юли 2023 г., Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Бежанец, извършил тежко престъпление) (C‑8/22, EU:C:2023:542, т. 29), и от 17 ноември 1983 г., Merck (292/82, EU:C:1983:335, т. 12).
11      Отговор от 18 март 2022 г. на въпрос ID 2020,5216. Отговорът няма задължителна правна сила. Той може да бъде открит в ABE, Single Rulebook Q&A, Question ID 2020,5216; www.eba.europa.eu/single-rule-book-qa/qna/view/publicId/2020,5216.
12      DNB се позовава и на отговор на Комисията от 6 януари 2023 г. на въпрос ID 2020,5099, но фактическите обстоятелства, които стоят в основата на този въпрос, се различават от тези в настоящия случай. Посоченият отговор на Комисията е достъпен на интернет адрес: https://www.eba.europa.eu/single-rule-book-qa/qna/view/publicId/2020,5099.
13      Решение от 22 февруари 2024 г., ABC Projektai (C‑661/22, EU:C:2024:148, т. 34): „[…] когато ползвател на платежни услуги предоставя средства на разположение на платежна институция и тези средства са кредитирани по платежна сметка, водена от тази институция на името на ползвателя, тези операции по принцип трябва да се считат за операция, свързана с обслужването на платежна сметка по смисъла на член 4, точка 12 от Директива 2015/2366, и следователно за част от платежна услуга по смисъла на член 4, точка 3 от нея“.
14      Точки 12.1—12.3 от акта за преюдициално запитване.
15      В това отношение съм съгласен с посоченото от запитващата юрисдикция в точка 13.5 от акта за преюдициално запитване: „[…] от контекста на разпоредбите в глава „Изпълнение на платежни операции“ (членове 78—93) от Директива 2015/2366 и от определенията на платежна операция, платец и получател може да се заключи, че изпълнението на платежни операции се разбира главно в технически смисъл, а „изпълнение“ означава извършването на платежна операция по платежна сметка. […] Тези разпоредби изглежда изискват пряка техническа намеса на доставчика на платежни услуги в прехвърлянето на средства от една платежна сметка към друга“. Курсивът е мой.
16      DNB потвърждава в съдебното заседание, че Betaal не е извършвало финансово посредничество със средствата за гаранционните депозити, с други думи, че е било задължено да ги държи блокирани, и не е оперирало с тях с цел да извлече полза. Следователно дейността на Betaal не е сходна с тази на финансовите посредници, рисковете от която обосновават упражняването на пруденциален надзор върху нея от страна на DNB.
17      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО (ОВ L 176, 2013 г., стр. 338).
18      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 16 септември 2009 година относно предприемането, упражняването и пруденциалния надзор на дейността на институциите за електронни пари и за изменение на директиви 2005/60/ЕО и 2006/48/ЕО, и за отмяна на Директива 2000/46/ЕО (ОВ L 267, 2009 г., стр. 7).
19      Във връзка с
Директива 2007/64/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 ноември 2007 година относно платежните услуги във вътрешния пазар, за изменение на директиви 97/7/ЕО, 2002/65/ЕО, 2005/60/ЕО и 2006/48/ЕО и за отмяна на Директива 97/5/ЕО
(ОВ L 319, 2007 г., стр. 1) в решение от 22 март 2018 г., Rasool (C‑568/16, EU:C:2018:211, т. 36), се посочва, че нейното прилагане трябва да се ограничава само спрямо доставчиците на платежни услуги, чиято „основна дейност“ се състои в предоставяне на платежни услуги на ползватели на такива услуги. В точка 37 от същото решение Съдът е приел, че основната дейност на дружеството ответник е била стопанисването на игрални зали и че в този контекст операциите във връзка с многофункционалните терминални устройства за обмяна и теглене на пари от потребителите представляват само акцесорна услуга спрямо посочената дейност.
20      Betaal не разполага с такъв лиценз, поради което DNB го задължава да преустанови дейността си.
21      За целите на настоящото производство е без значение дали защитени ще бъдат само ползватели, които имат качеството на „потребител“ в тесен смисъл, или и тези, които нямат това качество (например предприятията). Съображение 53 от Директива 2015/2366 гласи: „Потребителите и предприятията не се нуждаят от еднакво ниво на защита, тъй като не са в еднакво положение. Въпреки че е важно правата на потребителите да се гарантират посредством разпоредби, от които не е възможна дерогация с договор, разумно е предприятията и организациите да имат право да уговорят различни условия, когато тези условия не засягат потребителите. Държавите членки обаче следва да имат възможността да предвидят, че микропредприятията […] се третират по същия начин като потребителите. При всички случаи някои основни разпоредби на настоящата директива следва да се прилагат винаги, независимо от статуса на ползвателя“.
22      Възпроизведено в точка 4 от настоящото заключение.
23      Вж. решение от 2 септември 2021 г., CRCAM (C‑337/20, EU:C:2021:671, т. 44), във връзка с целта на Директива 2007/64, която в голяма степен съвпада с целите на Директива 2015/2366.
24      Съображение 6 от Директива 2015/2366.
25      Съгласно член 767 от книга 7 от нидерландският Граждански кодекс: „Възложителят може да бъде задължен да извършва само такива плащания, които съответстват, поне приблизително, на напредъка на строителството или на стойността на предадения му недвижим имот. При все това е възможно да се договори, че за обезпечаване на изпълнението на своите задължения възложителят внася сума, която не надвишава 10 % от договорената цена на възложената работа, по депозит при нотариус или предоставя равностойно на този размер обезпечение. Всяка сума, платена в повече, се счита за недължимо платена“.
26      В същия смисъл е и становището на италианското правителство (т. 37 и 38 от писменото му становище). Според него широкото тълкуване на спорната разпоредба би могло да доведе до значително разширяване на съдържанието на понятието за платежна услуга, с трудно предвидими последици. Ако услугата, описана в акта за преюдициално запитване, бъде квалифицирана като платежна услуга, дейности, които понастоящем се извършват свободно и не се считат за подчинени на правната уредба относно платежните услуги, биха могли да попаднат в приложното поле на тази правна уредба. Посоченото правителство допълва, че в такъв случай би следвало такава квалификация да се приеме за услугата по депозиране на средства при нотариус на цената на сделката за прехвърляне на собственост или за прехвърляне, учредяване или погасяване на други вещни права върху недвижими имоти или търговски предприятия. По същия начин всеки субект, който предоставя сходна услуга по парична гаранция или депозит, би могъл да бъде счетен за доставчик на платежни услуги.
27      В съдебното заседание DNB се позовава на възможността за фалит на доставчиците на услугата гаранционен депозит и последващата невъзможност предоставените за целта средства да бъдат възстановени. DNB допълва, че такъв е случаят с Betaal.
28      Изразът „наличен паричен превод“ е донякъде нееднозначен. Преводът на същия в текстовете на различни езици, които проверих: „money remittance“ (английски), „transmission de fonds“ (френски), „Finanztransfer“ (немски), „geldtransfer“ (нидерландски), „rimessa di denaro“ (италиански), „envio de fundos“ (португалски) и „remiterea de bani“ (румънски), не позволява да се изведе ясен резултат за смисловия му обхват, за да бъде разграничен от други, в известна степен сходни понятия.
29      Възпроизведен в точка 6 от настоящото заключение.
30      Betaal не превежда на предприемача цялата сума, предоставена от клиента. Съгласно член 10 от Общите условия Betaal удържа от получените от клиента средства сума в размер на 2,5 % от стойността на гаранционния депозит, но не по-малко от 200 евро, които не се прехвърлят, нито изплащат на предприемача.