62005CC0152
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 28 czerwca 2007 r. (
1
)
Sprawa C-152/05
Komisja Wspólnot Europejskich
przeciwko
Republice Federalnej Niemiec
„Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego — Artykuły 18 WE, 39 WE i 43 WE — Ustawodawstwo krajowe — Warunki przyznania dodatku na budowę lub nabycie mieszkania na własne cele mieszkaniowe — Mieszkanie, które musi być położone na terytorium danego państwa członkowskiego”
1.
Niniejsza skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom wiąże się z koniecznością zbadania, czy niemiecka ustawa o dodatku mieszkalnym stanowi przeszkodę dla swobodnego przepływu osób, dla swobodnego przepływu pracowników i dla swobody przedsiębiorczości, ponieważ uzależnia możliwość skorzystania z tego dodatku od tego, czy subwencjonowany obiekt znajduje się na terytorium Niemiec.
2.
Ponadto pojawia się również pytanie, czy konieczność zapewniania istnienia wystarczającego zaplecza mieszkalnego w Niemczech może być uznana za nadrzędny wzgląd interesu ogólnego i czy sporny przepis może być z tego powodu uzasadniony.
3.
Po tym jak wyjaśnię, że art. 18 WE nie znajduje zastosowania w sytuacjach będących przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, przedstawię Trybunałowi sugestię, aby stwierdził, że Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 39 WE i 43 WE.
I — Ramy prawne
A — Prawo wspólnotowe
4.
Od dnia wejścia w życie traktatu z Maastricht, zgodnie z art. 18 WE, każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich.
5.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 18 WE został uszczegółowiony w art. 39 WE w zakresie dotyczącym swobody przepływu pracowników i w art. 43 WE w zakresie dotyczącym swobody przedsiębiorczości (
2
).
6.
Zgodnie z art. 39 WE, pracownicy mają prawo do swobody przepływu wewnątrz Wspólnoty. Na podstawie ust. 2 tego przepisu swoboda przepływu „obejmuje zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy”.
7.
W tym względzie przypominam, że „inne warunki pracy” rozciągają się na szeroki wachlarz przywilejów, nawet nie bezpośrednio związanych z zatrudnieniem, lecz przyznanych osobom mającym status pracownika (
3
). Wśród tych przywilejów nie bezpośrednio związanych z zatrudnieniem, Trybunał stwierdził ogólnie, że jakiekolwiek ograniczenie nie tylko w prawie dostępu do lokalu mieszkalnego, lecz również w różnych przywilejach przyznawanych własnym obywatelom celem zmniejszenia obciążeń finansowych należy uznać za przeszkodę w wykonywaniu działalności zawodowej (
4
).
8.
Podobnie, stosownie do art. 43 akapit pierwszy WE, ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego są zakazane.
B — Prawo krajowe
9.
W Niemczech, na podstawie § 1 Eigenheimzulagengesetz (ustawy o dodatku mieszkalnym) (
5
), osobom podlegającym nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu, w rozumieniu Einkommensteuergesetz (ustawy o podatku dochodowym) (
6
), przysługuje prawo do dodatku mieszkalnego na zakup lub budowę lokalu mieszkalnego.
10.
Zgodnie z § 1 EStG, za osoby podlegające nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu w Niemczech uważa się:
—
osoby mające stałe miejsce zamieszkania lub zwykłe miejsce zamieszkania w Niemczech,
—
obywateli niemieckich, którzy chociaż nie posiadają stałego miejsca zamieszkania lub zwykłego miejsca zamieszkania w Niemczech, pracują na rzecz osoby prawnej prawa publicznego,
—
na wniosek, osoby, które chociaż nie posiadają stałego miejsca zamieszkania lub zwykłego miejsca zamieszkania w Niemczech, osiągają w Niemczech dochody podlegające w co najmniej 90% niemieckiemu podatkowi dochodowemu lub których dochody niepodlegające podatkowi niemieckiemu nie przekraczają 6136 EUR na rok kalendarzowy.
11.
Aby móc skorzystać z dodatku mieszkalnego, subwencjonowana nieruchomość powinna mieścić się na terytorium niemieckim i powinna być używana dla celów mieszkalnych. Nieodpłatne zamieszkiwanie członka rodziny w subwencjonowanej nieruchomości uważa się za używanie dla celów mieszkalnych.
12.
Na podstawie § 2 ustawy o dodatku mieszkalnym, nieruchomości służące za domy wakacyjne lub drugie domy nie są subwencjonowane.
II — Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
13.
W wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 4 kwietnia 2000 r. Komisja Wspólnot Europejskich podzieliła się z Republiką Federalną Niemiec swoimi wątpliwościami dotyczącymi zgodności ustawy o dodatku mieszkalnym z prawem wspólnotowym. Komisja uważa, że warunek, iż subwencjonowana nieruchomość powinna znajdować się na terytorium Niemiec jest sprzeczny z art. 18 WE, 39 WE i 43 WE, ponieważ osoby podlegające nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech i mające miejsce zamieszkania za granicą nie mogą korzystać z dodatku na nabycie nieruchomości za granicą.
14.
Republika Federalna Niemiec, w odpowiedzi z dnia 30 maja 2000 r. kwestionuje twierdzenia Komisji. Uważa, że ustawa o dodatku mieszkalnym nie jest dyskryminująca, ponieważ obywatele innych państw członkowskich Unii również mogą podlegać nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech i korzystać w ten sposób z dodatku na nabycie nieruchomości na terytorium Niemiec.
15.
Ponadto Republika Federalna Niemiec uważa, że subwencjonowanie nieruchomości położonych poza terytorium Niemiec byłoby sprzeczne z celem dodatku, jakim jest zagwarantowanie wystarczającego zaplecza mieszkalnego w Niemczech w związku ze zwiększającym się zapotrzebowaniem na lokale mieszkalne.
16.
Ponieważ odpowiedź Republiki Federalnej Niemiec nie przekonała Komisji, ta ostatnia przedstawiła w dniu 16 grudnia 2003 r. uzasadnioną opinię, w której powtórzyła swoje twierdzenia. Według Komisji ustawa o dodatku mieszkalnym może skutkować zniechęcaniem pracowników najemnych lub osób prowadzących działalność na własny rachunek i wykonujących swą działalność zarobkową w Niemczech do zamieszkiwania po drugiej stronie granicy.
17.
Ponadto Komisja uważa, że przedstawiony przez Republikę Federalną Niemiec cel przywołany jako usprawiedliwienie ograniczenia w przyznawaniu dodatku nie można uznać za uzasadniony, ponieważ według niej niemiecki rynek mieszkaniowy znajdowałby się pod dużo mniejszą presją, gdyby osoba pracująca w Niemczech mogła zostać właścicielem lokalu mieszkalnego za granicą.
18.
Republika Federalna Niemiec, pismem z dnia 17 lutego 2004 r., podtrzymała swoje stanowisko, zgodnie z którym ograniczenie przyznania dodatku mieszkalnego do lokali położonych na terytorium niemieckim nie jest sprzeczne z art. 18 WE, 39 WE i 43 WE.
19.
Republika Federalna Niemiec wciąż podtrzymuje, że ograniczenie zawarte w ustawie o dodatku mieszkalnym odpowiada uzasadnionemu celowi ochrony niemieckiego rynku nieruchomości.
20.
Ponieważ Komisja stwierdziła, że ta odpowiedź Republiki Federalnej Niemiec nie pozwala na uznanie, że ta ostatnia zastosowała się do zobowiązań wynikających z art. 18 WE, 39 WE i 43 WE, postanowiła wnieść niniejszą skargę.
III — Skarga
21.
W uzasadnieniu swojej skargi Komisja podnosi zarzut niemożności korzystania przez osoby podlegające nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech i zamieszkujące za granicą z dodatku mieszkalnego na zakup nieruchomości znajdującej się na terytorium innego państwa członkowskiego niż Niemcy.
22.
W oparciu o ten zarzut, Komisja wnosi do Trybunału o:
—
stwierdzenie, że poprzez wyłączenie w § 2 ust. 1 zdanie pierwsze niemieckiej ustawy o dodatku mieszkalnym możliwości przyznania osobom podlegającym nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech dodatku mieszkalnego na nieruchomości znajdujące się na terytorium innych państw członkowskich, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 18 WE, 39 WE i 43 WE;
—
obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania.
23.
Republika Federalna Niemiec wnosi do Trybunału o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz obciążenie Komisji kosztami postępowania.
A — Główne argumenty stron
24.
Przypominam, że Komisja podnosi, że poprzez ograniczenie przyznania dodatku mieszkalnego do nieruchomości położonych w Niemczech, niemiecka ustawa stawia osoby podlegające nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech i zamieszkujące poza terytorium Niemiec w niekorzystnej sytuacji.
25.
Trzy kategorie osób są zatem bezzasadnie wyłączone z kręgu beneficjentów dodatku. Chodzi o osoby mające miejsce zamieszkania za granicą, zatrudnione i opłacane przez osobę prawną niemieckiego prawa publicznego, które podlegają ograniczonemu obowiązkowi podatkowemu w państwach swojego miejsca zamieszkania, pracowników przygranicznych, których dochody podlegają w co najmniej 90% niemieckiemu podatkowi dochodowemu lub których dochody otrzymywane za granicą nie przekraczają 6136 EUR na rok kalendarzowy oraz wreszcie urzędników i pracowników Wspólnot Europejskich obywatelstwa niemieckiego mających stałe lub zwykłe miejsce zamieszkania za granicą.
26.
Republika Federalna Niemiec kwestionuje ten zarzut.
27.
Twierdzi przede wszystkim, że skarga jest niedopuszczalna. Według niej Komisja rozszerzyła przedmiot sporu na sytuację pracowników, którzy są cudzoziemcami, chociaż w wezwaniu do usunięcia uchybienia ograniczyła swój zarzut do wyłączenia z kręgu beneficjentów dodatku wyłącznie osób obywatelstwa niemieckiego. Republika Federalna Niemiec opiera się na pkt 3 tego pisma, w którym Komisja odnosi się do „podatnika niemieckiego” (
7
).
28.
Ponadto Republika Federalna Niemiec podnosi, że okoliczności faktyczne przedstawione przez Komisję nie podlegają prawu wspólnotowemu, przynajmniej odnośnie do pracowników przygranicznych i że mają tu zastosowanie zasady przedstawione przez Trybunał w wyroku w sprawie Werner (
8
).
29.
Następnie przyznaje, że państwo pochodzenia jest zobowiązane do poszanowania zasady swobodnego przepływu pracowników wobec własnych obywateli. Jednak Republika Federalna Niemiec twierdzi, że zasada ta dotyczy tylko ograniczeń mogących wpływać na dostęp do zatrudnienia. Z wyroków w sprawie Bosman (
9
) i w sprawie Graf (
10
) wynika, że wyłącznie przeszkoda w dostępie tych pracowników do rynku pracy stanowi naruszenie swobody przepływu pracowników.
30.
W niniejszym przypadku Republika Federalna Niemiec twierdzi, że dodatek mieszkalny nie wpływa na dostęp pracowników do rynku pracy innego państwa członkowskiego.
31.
Podnosi także, że ustawa o dodatku mieszkalnym nie stawia w szczególne niekorzystnej sytuacji pracowników migrujących. O ile prawdą jest, że dodatek jest wyłącznie przyznawany osobom podlegającym nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech, które nabywają nieruchomość na terytorium niemieckim, o tyle Republika Federalna Niemiec uważa, że nie można stąd wywodzić istnienia niekorzystnego traktowania z samego tylko względu, że co naturalne największa liczba osób podlegających nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech zamieszkuje w Niemczech.
32.
Ponadto Republika Federalna Niemiec uważa, że nie ma miejsca dyskryminacja ze wzglądu na przynależność państwową, ponieważ pracownicy migrujący, podlegający nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech mają prawo do dodatku mieszkalnego na nieruchomość położoną w Niemczech. Jednak jeśli chodzi o obywateli niemieckich lub pracowników migrujących, nieruchomość położona za granicą nie może być subwencjonowana. Tym samym według Republiki Federalnej Niemiec, niezależnie od przynależności państwowej podatnika, warunki uzyskania tego dodatku są identyczne tak dla pracownika migrującego jak dla obywatela niemieckiego.
33.
W każdym razie Republika Federalna Niemiec uważa, że jeśli Trybunał przyzna istnienie naruszenia art. 18 WE, 39 WE i 43 WE, to ograniczenie dodatku mieszkalnego będzie uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego.
34.
Istnienie takiego dodatku tłumaczy się zachętą do budowy lokali mieszkalnych w Niemczech. Według Republiki Federalnej Niemiec rozszerzenie przyznania tego dodatku mieszkalnego na nieruchomości położone w innych państwach członkowskich sprowadzałoby się do braku realizacji tego celu.
35.
Ponadto ponieważ polityka mieszkalnictwa nie wchodzi w zakres obszarów zharmonizowanych, zagwarantowanie właściwej podaży lokali mieszkalnych w Republice Federalnej Niemiec pozostaje w jej wyłącznej kompetencji.
B — Ocena
1. W przedmiocie dopuszczalności
36.
Republika Federalna Niemiec twierdzi, że w niniejszym postępowaniu Komisja rozszerzyła przedmiot sporu. Odwołuje się w tym zakresie do wezwania do usunięcia uchybienia, w którym Komisja rozpatruje sytuację „podatnika niemieckiego” (
11
), chociaż obecnie zarzut został rozszerzony na wykluczenie z subwencji nieruchomości, których właścicielami są cudzoziemcy.
37.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, celem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi jest umożliwienie państwu członkowskiemu zastosowania się do obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego lub skutecznego przedstawienia argumentów obrony wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję (
12
). W szczególności wezwanie do usunięcia uchybienia w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi ma na celu opisanie różnic stanowisk oraz wskazanie państwu członkowskiemu informacji niezbędnych do przygotowania obrony (
13
).
38.
W niniejszym przypadku, jeśli Komisja użyła w wezwaniu do usunięcia uchybienia wyrażenia „podatnik niemiecki”, to jednak chodziło jej jasno o osoby podlegające opodatkowaniu w Niemczech na podstawie § 1 ust. 2 i 3 EStG (
14
). Tymczasem zgodnie z tym przepisem osoby podlegające nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech mogą równie dobrze być obywatelami niemieckimi jak cudzoziemcami.
39.
Ponadto również z dyspozycji uzasadnionej opinii wynika, że Komisja zarzuca Republice Federalnej Niemiec ograniczenie przyznawania dodatku na nieruchomości do osób podlegających nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech, które nabyły nieruchomość na terytorium niemieckim.
40.
Jak słusznie podniosła Komisja, i ja myślę, że użycie wyrażenia „podatnik niemiecki” miało na celu oznaczenie wszystkich osób podlegających nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech bez wzglądu na ich przynależność państwową.
41.
Tym samym Republika Federalna Niemiec słusznie mogła podnieść swoje argumenty obrony w odpowiedzi na sformułowany zarzut.
42.
W rezultacie uważam, że skarga jest dopuszczalna.
2. W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 18 WE, 39 WE i 43 WE
43.
Na wstępie należy wspomnieć, że Republika Federalna Niemiec powołała się na wejście w życie w dniu 11 stycznia 2006 r. Gesetz zur Abschaffung der Eigenheimzulage z dnia 22 grudnia 2005 r. (ustawy uchylającej ustawę o dodatku mieszkalnym).
44.
Należy przypomnieć, że z utrwalonej linii orzecznictwa wynika, że wystąpienie uchybienia powinno być oceniane w odniesieniu do sytuacji, w jakiej znajdowało się państwo członkowskie wraz z upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii (
15
).
45.
W niniejszym przypadku z uzasadnionej opinii wynika, że termin wyznaczony Republice Federalnej Niemiec na zastosowanie się do prawa wspólnotowego upłynął w dniu 16 lutego 2004 r.
46.
W rezultacie zmiana prawa krajowego pozostaje bez znaczenia dla niniejszego postępowania.
47.
Należy niniejszym dokonać oceny zasadności zarzutu podniesionego przez Komisję.
48.
W zarzucie swym Komisja podnosi, że Republika Federalna Niemiec uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 18 WE, 39 WE i 43 WE, ponieważ wykluczyła osoby niezamieszkujące na terytorium Niemiec, a podlegające nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech z kręgu beneficjentów dodatku mieszkalnego.
49.
Przypominam, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 18 WE, który formułuje w sposób ogólny prawo każdego obywatela Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, został uszczegółowiony w art. 39 WE w zakresie dotyczącym swobody przepływu pracowników oraz w art. 43 WE w zakresie dotyczącym swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej (
16
).
50.
To przyczyna, dla której Trybunał przystępuje najpierw do badania zgodności danej krajowej normy prawnej z tymi dwoma przepisami i dopiero wtedy, gdy te dwa szczegółowe przepisy nie znajdują zastosowania bada zgodność tej krajowej normy prawnej z ogólną swobodą przemieszczania się obywateli.
51.
Tym samym należy, w pierwszej kolejności zbadać zasadność zarzutu w świetle art. 39 WE i 43 WE.
52.
Przede wszystkim, jak słusznie podkreśla Komisja, czynnikiem determinującym prawo do subwencji do nieruchomości jest okoliczność podlegania nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech. Uprawnienie do dodatku mieszkalnego dotyczy tym samym wyłącznie podatników podlegających niemieckiemu podatkowi dochodowemu.
53.
Tymczasem chociaż opodatkowanie bezpośrednie należy do kompetencji państw członkowskich, to muszą one wykonywać swoje uprawnienia z poszanowaniem prawa wspólnotowego (
17
). Przy korzystaniu z tej kompetencji państwa członkowskie nie mogą zatem naruszać podstawowych swobód gwarantowanych traktatem WE, takich jak swoboda przepływu pracowników i swoboda przedsiębiorczości.
54.
W tym względzie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, zasada równego traktowania zapisana zarówno w art. 39 WE jak i w art. 43 WE zakazuje nie tylko dyskryminacji jawnej ze względu na przynależność państwową, lecz również wszelkich ukrytych form dyskryminacji, które przez zastosowanie innych kryteriów rozróżnienia prowadzą w rzeczywistości do takiego samego rezultatu (
18
).
55.
A zatem za pośrednio dyskryminujące należy uznać wymogi prawa krajowego, które choć stosowane niezależnie od przynależności państwowej, dotykają przede wszystkim lub w znacznej większości pracowników migrujących, a także wymogi stosowane bez rozróżnienia, które łatwiej mogą zostać spełnione przez pracowników krajowych niż przez pracowników migrujących lub też które mogą działać w szczególności na niekorzyść tych ostatnich (
19
).
56.
Podobnie jest w sytuacji gdy przepisy krajowe uniemożliwiają lub zniechęcają obywatela państwa członkowskiego do opuszczenia państwa pochodzenia w celu skorzystania z prawa do swobodnego przepływu i do swobody przedsiębiorczości (
20
).
57.
Dyskryminacja może jednak polegać tylko na stosowaniu różnych zasad do porównywalnych sytuacji lub też na stosowaniu tej samej zasady do różnych sytuacji (
21
).
58.
W zakresie podatków bezpośrednich Trybunał orzekł, że co do zasady sytuacja osób niezamieszkujących na terytorium danego państwa a sytuacja osób tam zamieszkujących nie jest porównywalna, gdyż najczęściej dochód uzyskiwany na terytorium państwa przez osobę niezamieszkującą na terytorium danego państwa stanowi jedynie niewielką część jej całego dochodu, którego większość jest uzyskiwana w miejscu jej zamieszkania i ponieważ indywidualną zdolność podatkową osoby niezamieszkującej na terytorium danego państwa, wynikającą z uwzględnienia całości jej dochodów i jej sytuacji osobistej i rodzinnej najłatwiej można ocenić w miejscu, w którym znajduje się ośrodek jej interesów osobistych i majątkowych, co przeważnie odpowiada jej zwykłemu miejscu zamieszkania (
22
).
59.
Jednak inaczej jest w sytuacji, gdy podatnik niemający miejsca zamieszkania na terytorium danego państwa — czy to pracownik najemny, czy osoba prowadząca działalność na własny rachunek — uzyskuje całość lub niemal całość swych dochodów w państwie, w którym prowadzi działalność zawodową (
23
).
60.
W tym przypadku, osoba niemająca miejsca zamieszkania w danym państwie znajduje się obiektywnie w tej samej sytuacji odnośnie do podatku dochodowego co osoba mająca miejsce zamieszkania w tym państwie, która wykonuje taką samą działalność. Dochody obu są opodatkowane tylko w tym państwie, a podstawa opodatkowania jest taka sama (
24
).
61.
W niniejszym przypadku na podstawie § 1 EStG oraz art. 14 protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich (
25
), dochód osób niemających miejsca zamieszkania na terytorium danego państwa jak i osób mających tam miejsce zamieszkania jest w całości opodatkowany podatkiem niemieckim.
62.
Tym samym zważywszy na okoliczność uzasadniającą przyznanie subwencji do nieruchomości, to znaczy podleganie nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech, osoby zamieszkujące na terytorium Niemiec, jak i na nim niezamieszkujące znajdują się w sytuacjach porównywalnych.
63.
Jednakże trzy kategorie osób niemających miejsca zamieszkania w Niemczech traktuje się w sposób odmienny od osób, które tam zamieszkują.
64.
Osoby mające miejsce zamieszkania za granicą, i które są zatrudnione przez osobę prawną prawa publicznego niemieckiego, pracownicy przygraniczni oraz urzędnicy i inni pracownicy Wspólnot Europejskich posiadający obywatelstwo niemieckie i zamieszkujący za granicą, chociaż podlegają nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech, pozbawieni są prawa do dodatku, ponieważ zgodnie z ustawą o dodatku mieszkalnym, subwencjonowana nieruchomość musi mieścić się na terytorium niemieckim.
65.
Mamy więc do czynienia z różnym traktowaniem, które stawia osoby niemające miejsca zamieszkania na terytorium Niemiec, a podlegające nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech, w niekorzystnej sytuacji.
66.
To różne traktowanie może zniechęcać osoby niemające miejsca zamieszkania na terytorium Niemiec do korzystania ze swobód przyznanych im na mocy traktatu.
67.
Tak jest po pierwsze, w przypadku osób niemających miejsca zamieszkania na terytorium Niemiec zatrudnionych przez osobę prawną niemieckiego prawa publicznego. Osoby te, ponieważ zamieszkują i pracują za granicą pozbawione są korzyści finansowej w postaci dodatku mieszkalnego. Pozbawienie tej korzyści skutkuje zniechęceniem ich do opuszczenia państwa pochodzenia, czyli Niemiec, celem wykonywania działalności zawodowej w innym państwie członkowskim, co zważywszy na wyżej przywołane orzecznictwo, stanowi przeszkodę w swobodnym przepływie pracowników.
68.
Po drugie, Komisja twierdzi, że ustawa o dodatku mieszkalnym stanowi również dyskryminację pracowników przygranicznych.
69.
Republika Federalna Niemiec twierdzi w tym względzie, że sytuacja obywateli niemieckich niemających miejsca zamieszkania na terytorium Niemiec, lecz pracujących w Niemczech i podlegających nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech nie wchodzi w zakres art. 39 WE i 43 WE.
70.
O ile prawdą jest, że w ww. wyroku w sprawie Werner Trybunał orzekł, że art. 52 traktatu nie znalazł zastosowania w sytuacji, w której obywatel państwa członkowskiego, wykonujący działalność zawodową na terytorium tego państwa i tam uzyskujący całość lub niemal całość swych dochodów, ma miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim, o tyle jednak odszedł od takiej wykładni w wyroku w sprawie Ritter-Coulais (
26
).
71.
W istocie w tym wyroku Trybunał przyznał, że sytuacja pary obywateli niemieckich, pracującej w Niemczech i tam podlegającej opodatkowaniu, lecz mającej miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim, była objęta zakresem art. 48 traktatu EWG (następnie art. 48 traktatu WE, a obecnie, po zmianie, art. 39 WE). Uznał on, że „każdy obywatel Wspólnoty, niezależnie od miejsca zamieszkania czy przynależności państwowej, który skorzystał z prawa do swobodnego przepływu pracowników i wykonywał działalność zawodową w innym państwie członkowskim niż państwo jego miejsca zamieszkania, podlega zakresowi art. 48 traktatu” (
27
).
72.
W wyroku w sprawie N. (
28
) Trybunał rozstrzygnął w ten sam sposób odnośnie do swobody przedsiębiorczości.
73.
W rezultacie jestem zdania, że sytuacja niemieckich pracowników przygranicznych, niemających miejsca zamieszkania na terytorium Niemiec, którzy pracowali w tym państwie członkowskim i tam podlegali niemieckiemu podatkowi dochodowemu również objęta jest zakresem art. 39 WE i 43 WE.
74.
Ci pracownicy przygraniczni, chociaż podlegają nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech i uczestniczą tym samym w niemieckich poborach podatkowych, zostali pozbawieni wsparcia finansowego zapewnianego z tych poborów z samego tylko względu na to, że ich miejsce zamieszkania znajdowało się po drugiej stronie granicy.
75.
Uważam, że ta niekorzyść finansowa może skutkować zniechęcaniem tych pracowników przygranicznych do ustanowienia swego głównego miejsca zamieszkania na terytorium innego państwa członkowskiego niż Niemcy.
76.
Tymczasem prawo pracownika najemnego czy osoby prowadzącej działalność na własny rachunek do zamieszkiwania na terytorium innego państwa członkowskiego jest skorelowane z wpisanym w art. 18 WE prawem każdego obywatela Unii do przebywania i zamieszkiwania na terytorium państw członkowskich.
77.
Nie rozumiem dlaczego osoba, która nie jest czynna zawodowo, podlegająca art. 18 WE, może korzystać z prawa do przebywania i zamieszkiwania na terytorium państw członkowskich, podczas gdy pracownik z powodu swego statusu jest go pozbawiony. Wszelkie uprawnienia wynikające z art. 18 WE znajdują, jak wspomniałem wyżej, swój szczególny wyraz w art. 39 WE i 43 WE.
78.
Jakiekolwiek wyłączenie pracownika z wywodzonego ze statusu pracowniczego przywileju finansowego jak dodatek mieszkalny, który zniechęca go do zamieszkiwania w wybranym przez niego miejscu na terytorium Wspólnoty należy uznać za naruszenie art. 39 WE i 43 WE (
29
).
79.
Te same ustalenia można przenieść na sytuację pracowników i urzędników Wspólnot Europejskich obywatelstwa niemieckiego.
80.
Osoby te są pozbawione przywileju finansowego, ponieważ mają miejsce zamieszkania za granicą. Wymogi, jakie nakłada ustawa o dodatku mieszkalnym skutkują zatem zniechęceniem pracowników i urzędników Wspólnot Europejskich do opuszczenia państwa pochodzenia celem wykonywania działalności zarobkowej w innym państwie członkowskim, co również stanowi naruszenie swobody przepływu pracowników.
81.
Stosowanie ustawy o dodatku mieszkalnym sprowadza się zatem do wyłączenia osób niemających miejsca zamieszkania na terytorium Niemiec, podlegających nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech z kręgu osób korzystających z przywileju finansowego i stanowi dyskryminację pośrednią sprzeczną co do zasady z art. 39 WE i 43 WE. Nie trzeba więc badać zgodności tej ustawy z art. 18 WE.
82.
Czy jednak ta dyskryminacja jest uzasadniona nadrzędnym względem interesu ogólnego?
3. W przedmiocie uzasadnienia dyskryminującej normy
83.
Republika Federalna Niemiec twierdzi, że jeśli Trybunał uzna, że ustawa o dodatku mieszkalnym stanowi naruszenie swobody przepływu sprzeczne z art. 39 WE i 43 WE, to naruszenie to trzeba uznać za uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego.
84.
Podnosi, że cel tej ustawy, czyli rozwój wystarczającego zaplecza mieszkalnego w Niemczech poprzez zachętę do budowy i zakupu lokali mieszkalnych, uzasadnia okoliczność, że dodatek mieszkalny wypłaca się wyłącznie osobom mającym miejsce zamieszkania na terytorium Niemiec. Republika Federalna Niemiec uważa, że w ten sposób zagwarantuje się wystarczającą podaż lokali mieszkalnych.
85.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy krajowe mogące utrudniać wykonywanie podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie, lub do niego zniechęcać, mogą mimo tego być dopuszczalne pod warunkiem, że służą one osiągnięciu celu leżącego w interesie ogólnym, są one właściwe dla zapewnienia realizacji tego celu oraz nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia (
30
).
86.
Po pierwsze, tak jak Republika Federalna Niemiec oraz Komisja, jestem zdania, że chęć powiększenia niemieckiego zaplecza mieszkalnego można uznać za wzgląd interesu ogólnego.
87.
Ponadto faktycznie uważam, że problem mieszkalnictwa dotyczy wszystkich państw członkowskich. Stanowi on sedno wszystkich polityk krajowych, a także wspólnotowych. Parlament Europejski w niedawnym sprawozdaniu komisji rozwoju regionalnego uznał ponadto, że prawo do mieszkania o odpowiednim standardzie za rozsądną cenę jest ważnym prawem podstawowym (
31
). Parlament przypomina również, że prawo to jest uznane w niejednej karcie międzynarodowej i konstytucji państw członkowskich.
88.
Po drugie, uważam również, że ustawa o dodatku mieszkalnym jest właściwa do zagwarantowania realizacji zamierzonego celu.
89.
Niewątpliwie zachęta do budowy lokali mieszkalnych poprzez dodatek pieniężny przyczynia się do rozwoju zaplecza mieszkalnego w Niemczech i w ten sposób ma na celu zapewnienie wystarczającej podaży lokali mieszkalnych.
90.
Uważam, że dodatek na zakup lokalu mieszkalnego, pośrednio również dotyczy budowy. Osoby korzystające z dodatku mieszkalnego i chcące nabyć lokal mieszkalny przyczyniają się do wzrostu popytu, a tym samym stanowią zachętę do budowy nieruchomości na wynajem, odpowiadających na ten popyt, które mogą następnie nabyć.
91.
Jednak po trzecie, odnośnie do proporcjonalności ustawy o dodatku mieszkalnym, jestem zdania, że Republika Federalna Niemiec mogła była osiągnąć ten cel za pomocą łagodniejszego środka.
92.
Według mnie przyznanie uprawnienia do dodatku mieszkalnego trzem kategoriom osób niemających miejsca zamieszkania na terytorium Niemiec, o których wspomina Komisja nie naruszyłoby celu zmierzającego do powiększenia niemieckiego zaplecza mieszkalnego.
93.
Wprost przeciwnie, zakup i budowa lokalu mieszkalnego na terytorium innego państwa członkowskiego przez te osoby niemające miejsca zamieszkania na terytorium Niemiec, a w szczególności przez pracowników przygranicznych, przyczyniłyby się do zmniejszenia popytu na lokale mieszkalne w Niemczech. Wspomniane osoby niemające miejsca zamieszkania na terytorium Niemiec nie obciążałyby zatem niemieckiego rynku mieszkaniowego i nie wytwarzałyby presji na już istniejący wysoki popyt.
94.
W rezultacie cel ustawy o dodatku mieszkalnym, polegający na zagwarantowaniu wystarczającego zaplecza mieszkaniowego w Niemczech, może być osiągnięty za pomocą mniej niekorzystnych środków niż za pomocą wyłączenia osób niemających miejsca zamieszkania na terytorium Niemiec z zakresu beneficjentów dodatku.
95.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, uważam zarzut za zasadny.
96.
Tym samym zgodnie z art. 69 § 2 akapit pierwszy regulaminu, należy obciążyć Republikę Federalną Niemiec kosztami postępowania.
IV — Wnioski
97.
Zważywszy na powyższe rozważania, proponuję Trybunałowi:
1)
stwierdzić, że poprzez wyłączenie w § 2 ust. 1 zdanie pierwsze niemieckiej ustawy o dodatku mieszkalnym możliwości przyznania osobom podlegającym nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu od dochodu w Niemczech dodatku mieszkalnego na nieruchomości znajdujące się na terytorium innych państw członkowskich, Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 39 WE i 43 WE;
2)
obciążyć Republikę Federalną Niemiec kosztami postępowania.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 29 lutego 1996 r. w sprawie C-193/94 Skanavi i Chryssanthakopoulos, Rec. s. I-929, pkt 22, z dnia 26 listopada 2002 r. w sprawie C-100/01 Oteiza Olazabal, Rec. s. I-10981, pkt 26_z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-345/05 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I-10633, pkt 13.
(
3
)	Zważywszy na rozporządzenie Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. L 257, s. 2), Trybunał w szczególności określił przywileje przysługujące pracownikom jako przywileje, które „generalnie przysługują pracownikom krajowym przede wszystkim ze względu na ich obiektywny status pracowniczy lub z prostego względu zamieszkiwania na terytorium krajowym i których rozszerzenie na pracowników będących obywatelami innych państw członkowskich wydaje się tym samym właściwym środkiem do ułatwiania mobilności wewnątrz Wspólnoty” (wyrok z dnia 31 maja 1979 r. w sprawie 207/78 Even, Rec. s. 2019, pkt 22).
(
4
)	Zobacz wyrok z dnia 14 stycznia 1988 r. w sprawie 63/86 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. 29, pkt 16 i 17.
(
5
)	BGBl. 1997 I, s. 734, w brzmieniu zmienionym Haushaltsbegleitgesetz z 2004 r. (ustawą okołobudżetową, BGBl. 2003 I, s. 3076), zwana dalej „ustawą o dodatku mieszkalnym”.
(
6
)	BGBl. 2002 I, s. 4210, zwana dalej „EStG”.
(
7
)	Zobacz załącznik nr I skargi.
(
8
)	Wyrok z dnia 26 stycznia 1993 r. w sprawie C-112/91, Rec. s. I-429, pkt 17. W wyroku tym Trybunał uznał, że nałożenie przez państwo członkowskie większego obciążenia podatkowego na obywatela niemającego miejsca zamieszkania w tym państwie, który wykonuje na jego terytorium działalność zawodową i tam otrzymuje całość lub niemal całość swych dochodów nie jest sprzeczne z art. 52 traktatu EWG (następnie art. 52 traktatu WE, a obecnie, po zmianie, art. 43 WE).
(
9
)	Wyrok z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie C-415/93, Rec. s. I-4921, pkt 103.
(
10
)	Wyrok z dnia 27 stycznia 2000 r. w sprawie C-190/98, Rec. s. I-493, pkt 23.
(
11
)	Zobacz przypis 7.
(
12
)	Zobacz wyrok z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-371/04 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I-10257, pkt 9 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
13
)	Idem.
(
14
)	Zobacz załącznik nr I skargi.
(
15
)	Zobacz w szczególności, wyrok z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie C-43/05 Komisja przeciwko Niemcom, niepublikowany w Zbiorze, pkt 9 i przywołane orzecznictwo.
(
16
)	Zobacz pkt 5 niniejszej opinii.
(
17
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 13 listopada 2003 r. w sprawie C-209/01 Schilling i Fleck-Schilling, Rec. s. I-13389, pkt 22.
(
18
)	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 23 maja 1996 r. w sprawie C-237/94 O’Flynn, Rec. s. I-2617, pkt 17, z dnia 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-208/05 ITC (Zb.Orz. s. I-181, pkt 21) odnośnie do swobody przepływu pracowników i wyrok z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie C-383/05 Talotta (Zb.Orz. s. I-2555, pkt 17) odnośnie do swobody przedsiębiorczości.
(
19
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie O’Flynn, pkt 18 i przywołane orzecznictwo.
(
20
)	Wyrok z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie C-385/00 De Groot, Rec. s. I-11819, pkt 78 i 79 odnośnie do swobody przepływu pracowników i wyrok z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie C-9/02 De Lasteyrie du Saillant, Rec. s. I-2409, pkt 42 odnośnie do swobody przedsiębiorczości..
(
21
)	Wyrok z dnia 25 stycznia 2007 r. w sprawie C-329/05 Meindl, Zb.Orz. s. I-1107, pkt 22.
(
22
)	Wyroki: z dnia 14 lutego 1995 r. w sprawie C-279/93 Schumacker, Rec. s. I-225, pkt 31–33, z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie C-234/01 Gerritse, Rec. s. I-5933, pkt 43.
(
23
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Schumacker, pkt 36.
(
24
)	Zobacz wyrok z dnia 11 sierpnia 1995 r. w sprawie C-80/94 Wielockx, Rec. s. I-2493, pkt 20.
(
25
)	Protokół z dnia 8 kwietnia 1965 r., Dz.U. 1967, 152, s. 13.
(
26
)	Wyrok z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C-152/03, Zb.Orz. s. I-1711.
(
27
)	Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Ritter-Coulais, pkt 31 i 32.
(
28
)	Wyrok z dnia 7 września 2006 r. w sprawie C-470/04 N., Zb.Orz. s. I-7409, pkt 28.
(
29
)	Zobacz przypis 4.
(
30
)	Wyrok z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie C-104/06 Komisja przeciwko Szwecji, Zb.Orz. s. I-671, pkt 25 i przywołane orzecznictwo.
(
31
)	Zobacz sprawozdanie w sprawie mieszkalnictwa i polityki regionalnej z dnia 28 marca 2007 r., A6-0090/2007.