62020CC0468
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NICHOLASA EMILIOU
przedstawiona w dniu 15 grudnia 2022 r. (
1
)
Sprawa C‑468/20
Fastweb SpA,
Tim SpA,
Vodafone Italia SpA,
Wind Tre SpA
przeciwko
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
przy udziale:
Telecom Italia SpA,
Vodafone Italia SpA,
Associazione Movimento Consumatori,
U.Di.Con – Unione per la Difesa dei Consumatori,
Wind Tre SpA,
Assotelecomunicazioni (Asstel),
EOLO SpA,
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons),
Associazione degli utenti per i diritti telefonici – A.U.S. TEL ONLUS,
Altroconsumo,
Federconsumatori
(Częstość rozliczenia)
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy)]
Odesłanie prejudycjalne – Łączność elektroniczna – Ochrona konsumentów – Przepisy krajowe przyznające krajowemu organowi regulacyjnemu uprawnienie do narzucania dostawcom usług telefonicznych częstości odnowienia ofert i rozliczenia – Zharmonizowane ramy regulacyjne – Harmonizacja częściowa i minimalna – Artykuł 49 i 56 TFUE – Swobodny przepływ usług – Zasada proporcjonalności – Zasada niedyskryminacji – Zasada równego traktowania
I. Wprowadzenie
1.
W 2016 r. Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (włoski urząd regulacyjny ds. komunikacji, zwany dalej „AGCom”) wydał decyzję o wprowadzeniu pewnych środków służących ochronie użytkowników usług telefonii stacjonarnej i komórkowej poprzez promowanie przejrzystości na rynku i umożliwienie porównania cen tych usług. We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Consiglio di Stato (rada stanu, Włochy) zastanawia się nad zgodnością niektórych z tych środków z prawem Unii.
2.
W szczególności sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy organ państwa członkowskiego może zgodnie z prawem nałożyć na operatorów telefonicznych pewne ograniczenia co do częstości odnowienia ofert i rozliczenia usług telefonii stacjonarnej lub komórkowej. Czy taki środek byłby zgodny z zasadami dotyczącymi swobodnego przepływu usług określonymi w art. 49 i 56 TFUE, przepisami dyrektyw stanowiących tak zwane zharmonizowane ramy regulacyjne dla środków łączności elektronicznej oraz niektórymi ogólnymi zasadami prawa Unii, takimi jak zasada równości, proporcjonalności i niedyskryminacji?
3.
W niniejszej opinii wyjaśnię, dlaczego takie przepisy krajowe są zgodne z prawem Unii.
II. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
4.
W 2002 r. unijny prawodawca przyjął tak zwany „pakiet telekomunikacyjny”, który obejmował między innymi cztery dyrektywy „szczegółowe”, regulujące różne aspekty łączności elektronicznej. Istotne przepisy tych dyrektyw, zmienione w 2009 r. (
2
), przedstawiono poniżej. Cztery wspomniane dyrektywy, które w chwili obecnej są już uchylone (
3
), lecz mają zastosowanie ratione temporis w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu głównym, będą zbiorczo określane w niniejszej opinii mianem „zharmonizowanych ram regulacyjnych”.
5.
Artykuł 8 ust. 1 i 4 dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywy o dostępie) (
4
) stanowił:
„1.   Państwa członkowskie zapewnią, by krajowe organy regulacyjne były upoważnione do nakładania obowiązków, o których mowa w art. 9–13a.
[…]
4.   Obowiązki nałożone zgodnie z niniejszym artykułem muszą opierać się na charakterze stwierdzonego problemu oraz muszą być proporcjonalne i uzasadnione w świetle celów określonych w art. 8 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywy ramowej). […]”.
6.
Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy o zezwoleniach) (
5
) stanowił:
„Państwa członkowskie powinny zapewnić swobodę w zakresie dostępu do sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej, na warunkach określonych w niniejszej dyrektywie. […]”.
7.
Zgodnie z art. 8 ust. 1, 2, 4 i 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) (
6
):
„1.   Państwa członkowskie zapewnią, by krajowe organy regulacyjne, wypełniając swoje zadania wynikające z postanowień niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych, podejmowały stosowne środki zmierzające do realizacji celów określonych w ust. 2, 3 oraz 4. Takie środki winny być proporcjonalne do celów, jakie mają zostać osiągnięte.
[…]
2.   Krajowe organy regulacyjne będą wspierać konkurencję w dziedzinie udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej oraz urządzeń towarzyszących i usług […]
[…]
4.   Krajowe organy regulacyjne będą promować interesy obywateli Unii Europejskiej, m.in.:
[…]
b)
zapewniając wysoki poziom ochrony konsumenta w ich relacjach z dostawcami […];
[…]
e)
uwzględniając potrzeby określonych grup społecznych, w szczególności użytkowników niepełnosprawnych, użytkowników starszych oraz użytkowników o szczególnych potrzebach społecznych;
[…]
5.   W dążeniu do osiągnięcia założeń polityki, o których mowa w ust. 2, 3 i 4, krajowe organy regulacyjne stosują obiektywne, przejrzyste, niedyskryminacyjne i proporcjonalne zasady regulacyjne, w tym celu między innymi:
[…]
c)
chroniąc konkurencję z korzyścią dla konsumentów […];
[…]
e)
w należytym stopniu uwzględniając warunki związane z konkurencją i konsumentami, które występują w różnych obszarach geograficznych na terytorium danego państwa członkowskiego;
[…]”.
8.
Artykuł 20 ust. 1 i 2 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywy o usłudze powszechnej) (
7
) stanowił:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby w przypadku wykupienia abonamentu na usługi zapewniające przyłączenie do publicznej sieci łączności lub publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej konsumenci oraz inni użytkownicy końcowi, którzy się o to zwrócą, mieli prawo do zawarcia umowy z przedsiębiorstwem lub przedsiębiorstwami zapewniającymi takie przyłączenie lub świadczącymi takie usługi. Umowa powinna w jasnej, zrozumiałej i łatwo dostępnej formie określać co najmniej:
[…]
d)
szczegółowe informacje o cenach i taryfach, sposoby uzyskiwania aktualnych informacji na temat wszystkich stosowanych taryf i opłat eksploatacyjnych […];
[…]
2.   Państwa członkowskie zapewniają, aby abonenci mieli prawo wycofać się bez ponoszenia kar z zawartych umów, w przypadku gdy przedsiębiorstwo świadczące sieci lub usługi łączności elektronicznej powiadomi ich o zamiarze zmiany warunków umowy. […] Państwa członkowskie zapewniają, aby krajowe organy regulacyjne mogły określić formę takich powiadomień”.
9.
Artykuł 21 ust. 1 dyrektywy 2002/22 stanowił:
„Państwa członkowskie zapewniają, aby krajowe organy regulacyjne mogły nałożyć na przedsiębiorstwa udostępniające publiczne sieci łączności elektronicznej lub publicznie dostępne usługi łączności elektronicznej obowiązek publikowania przejrzystych, porównywalnych, odpowiednich i aktualnych informacji na temat obowiązujących cen i taryf […] Krajowe organy regulacyjne mogą określić dodatkowe wymogi dotyczące formy, w jakiej należy publikować te informacje”.
B.
Prawo krajowe
10.
W art. 2 ust. 12 lit. h) i l) oraz art. 2 ust. 37 legge 14 novembre 1995, n. 481 – Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità (ustawy nr 481 z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie zasad konkurencji i uregulowania usług użyteczności publicznej – utworzenie organu regulacyjnego usług użyteczności publicznej) określono zadania powierzone organom regulacyjnym w odniesieniu do usług użyteczności publicznej. Przepis ten stanowi między innymi:
„12.   Każdy organ przy realizacji celów określonych w art. 1 pełni następujące funkcje:
[…]
h) wydaje wytyczne dotyczące produkcji i świadczenia usług przez podmioty świadczące te usługi, określając w szczególności ogólne poziomy jakości odnoszące się do ogółu świadczeń i konkretne poziomy jakości odnoszące się do danego świadczenia, jakie należy zagwarantować użytkownikowi, uwzględniając konsultacje z operatorami usług oraz przedstawicielami użytkowników i konsumentów i ewentualnie różnicując je według sektora i rodzaju świadczenia; decyzje te wywołują skutki określone w ust. 37”;
[…]:
l) publikuje i rozpowszechnia informacje o warunkach świadczenia usług w celu zapewnienia jak największej przejrzystości, konkurencyjności oferty i możliwości dokonywania lepszych wyborów przez użytkowników.[…]
37.   […] [d]ecyzje organów, o których mowa w ust. 12 lit. h), stanowią zmianę lub uzupełnienie regulaminu świadczenia usługi”.
11.
Zgodnie z art. 1 ust. 6 lit. b) pkt 2 legge 31 luglio 1997, n. 249 – Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo (ustawy nr 249 z dnia 31 lipca 1997 r. ustanawiającej organ ochrony komunikacji i ustanawiająca przepisy dotyczące systemów telekomunikacyjnych i radiowo-telewizyjnych, zwanej dalej „ustawą nr 249/1997”) organ regulacyjny ma prawo do wydawania:
„wytycznych dotyczących ogólnych poziomów jakości usług oraz przyjęcia przez każdego operatora karty usług określającej minimalne standardy dla każdego sektora działalności”.
12.
Artykuły 13, 70 i 71 decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (dekretu ustawodawczego nr 259 z dnia 1 sierpnia 2003 r. – kodeks łączności elektronicznej) dokonują transpozycji odpowiednio art. 8 dyrektywy 2002/21 oraz art. 20 i 21 dyrektywy 2002/22.
III. Okoliczności faktyczne sprawy, postępowania krajowe oraz pytania prejudycjalne
13.
W dniu 15 marca 2017 r. AGCom, organ wyznaczony przez rząd włoski między innymi do realizacji zadań regulacyjnych przewidzianych w dyrektywach 2002/19, 2002/20, 2002/21 i 2002/22, wydał decyzję nr 121/17/CONS (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), wprowadzającą pewne środki mające na celu ochronę użytkowników usług telefonii stacjonarnej i komórkowej, służące wspieraniu przejrzystość rynku i umożliwieniu porównania cen tych usług.
14.
AGCom stwierdził, że niektórzy operatorzy telefoniczni zmienili swoje oferty dotyczące telefonii stacjonarnej zarówno dla nowych, jak i obecnych klientów, wprowadzając okres odnowienia umowy oparty na okresach czterotygodniowych zamiast miesięcznych. W opinii AGCom ta nowa polityka spowodowała dezorientację wśród klientów w odniesieniu do niektórych istotnych elementów ich umów (takich jak częstość rozliczenia i odnowienia ofert, ogólne koszty usług itd.). W niektórych ofertach obowiązywał bowiem miesięczny, a w innych czterotygodniowy okres rozliczenia. Ponadto zdaniem AGCom nowe ramy czasowe utrudniały porównanie ofert. W istocie wyniku tej zmiany AGCom odnotował wzrost rocznych kosztów dla konsumentów o 8,6%.
15.
Zaskarżona decyzja stanowiła między innymi, że „[w] odniesieniu do telefonii stacjonarnej częstość odnowienia ofert i rozliczeń musi być miesięczna lub stanowić wielokrotność miesiąca. W odniesieniu do telefonii komórkowej częstość nie może być mniejsza niż cztery tygodnie. W przypadku ofert pakietów obejmujących telefonię stacjonarną zastosowanie ma częstość odnosząca się do telefonii stacjonarnej. […] Operatorzy telefonii komórkowej, którzy stosują częstość odnowienia ofert i rozliczenia w wymiarze innym niż miesięczny, niezwłocznie informują użytkownika o odnowieniu oferty, wysyłając mu wiadomość SMS”.
16.
W odrębnych postępowaniach operatorzy telefonii Fastweb SpA, Tim SpA, Vodafone Italia SpA i Wind Tre SpA (zwani dalej „wnoszącymi odwołanie”) zaskarżyli wspomnianą decyzję do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy). Skargi te oddalono w 2018 r.
17.
Wnoszący odwołanie odwołali się od wyroku sądu pierwszej instancji do Consiglio di Stato (rady stanu). Twierdzili między innymi, wskazując różne przyczyny, że zaskarżona decyzja, czy też przepisy krajowe stanowiące jej podstawę, są niezgodne z prawem Unii.
18.
To w tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy prawidłowa wykładnia art. 267 TFUE nakłada na sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, obowiązek wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym w przedmiocie wykładni prawa [Unii] mającego znaczenie dla sporu w postępowaniu głównym, nawet jeśli można wykluczyć wątpliwości interpretacyjne co do znaczenia, jakie należy nadać właściwemu przepisowi prawa [Unii] – biorąc pod uwagę terminologię i znaczenie prawa [Unii], jakie można przypisać słowom składającym się na ów przepis, ramy prawne Unii, w jakie przepis ten się wpisuje, oraz cele ochrony leżące u jego podstaw, zważywszy na etap rozwoju prawa [Unii] w chwili, w której stosowany jest przepis mający znaczenie w ramach postępowania krajowego – lecz nie jest możliwe udowodnienie w sposób szczegółowy, z subiektywnego punktu widzenia, mając na uwadze zachowanie innych sądów, że wykładnia dokonana przez właściwy sąd jest taka sama, jak ta, której prawdopodobnie dokonają sądy państw członkowskich oraz Trybunał, w przypadku gdy będą rozstrzygać tę samą kwestię?
2)
Czy prawidłowa wykładnia art. 49 i 56 TFUE oraz zharmonizowanych ram prawnych wyrażonych w dyrektywach [2002/19, 2002/20, 2002/21 i 2002/22], w szczególności w art. 8 ust. 2 i 4 dyrektywy [2002/21, zmienionej dyrektywą 2009/140], w art. 3 dyrektywy [2002/20, zmienionej dyrektywą 2009/140] oraz w art. 20, 21 i 22 dyrektywy [2002/22, zmienionej dyrektywą 2009/136], stoi na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego takiemu jak przepis wynikający z art. 13, 70 i 71 [dekretu ustawodawczego nr 259/03] w związku z art. 2 ust. 12 lit. h) i l) [ustawy nr 481/1995] i art. 1 ust. 6 pkt 2 [ustawy nr 249/1997], który przyznaje krajowemu organowi regulacyjnemu w sektorze łączności elektronicznej uprawnienie do ustalenia: (i) w przypadku telefonii komórkowej – częstości odnowienia ofert i rozliczenia nie mniejszej niż raz na cztery tygodnie z jednoczesnym wprowadzeniem obowiązku wobec podmiotów gospodarczych, które stosują częstość odnowienia ofert i rozliczenia w wymiarze innym niż miesięczny, bezzwłocznego poinformowania użytkownika o odnowieniu oferty poprzez wysłanie wiadomości SMS; (ii) w przypadku telefonii stacjonarnej – częstości odnowienia ofert i rozliczenia w wymiarze miesięcznym lub stanowiącym wielokrotność miesiąca; (iii) w przypadku ofert pakietów obejmujących m.in. telefonię stacjonarną – stosowania częstości odnoszącej się do telefonii stacjonarnej?
3)
Czy prawidłowa wykładnia i stosowanie zasady proporcjonalności w związku z art. 49 i 56 TFUE oraz zharmonizowanymi ramami prawnymi wyrażonymi w dyrektywach [2002/19, 2002/20, 2002/21 i 2002/22], w szczególności w art. 8 ust. 2 i 4 dyrektywy [2002/21, zmienionej dyrektywą 2009/140], w art. 3 dyrektywy [2002/20, zmienionej dyrektywą 2009/140] oraz w art. 20, 21 i 22 dyrektywy [2002/22, zmienionej dyrektywą 2009/136], stoi na przeszkodzie przyjęciu przez krajowy organ regulacyjny w sektorze łączności elektronicznej środków regulacyjnych mających na celu ustalenie: (i) w przypadku telefonii komórkowej – częstości odnowienia ofert i rozliczenia nie mniejszej niż raz na cztery tygodnie z jednoczesnym wprowadzeniem obowiązku wobec podmiotów gospodarczych, które stosują częstość odnowienia ofert i rozliczenia w wymiarze innym niż miesięczny, bezzwłocznego poinformowania użytkownika o odnowieniu oferty poprzez wysłanie wiadomości SMS; (ii) w przypadku telefonii stacjonarnej – częstości odnowienia ofert i rozliczenia w wymiarze miesięcznym lub stanowiącym wielokrotność miesiąca; (iii) w przypadku ofert pakietów obejmujących m.in. telefonię stacjonarną – stosowania częstości odnoszącej się do telefonii stacjonarnej?
4)
Czy prawidłowa wykładnia i stosowanie zasad niedyskryminacji i równego traktowania w związku z art. 49 i 56 TFUE oraz zharmonizowanymi ramami prawnymi wyrażonymi w dyrektywach [2002/19, 2002/20, 2002/21 i 2002/22], w szczególności w art. 8 ust. 2 i 4 dyrektywy [2002/21, zmienionej dyrektywą 2009/140], w art. 3 dyrektywy [2002/20, zmienionej dyrektywą 2009/140] oraz w art. 20, 21 i 22 dyrektywy [2002/22, zmienionej dyrektywą 2009/136], stoi na przeszkodzie przyjęciu przez krajowy organ regulacyjny w sektorze łączności elektronicznej środków regulacyjnych mających na celu ustalenie: (i) w przypadku telefonii komórkowej – częstości odnowienia ofert i rozliczenia nie mniejszej niż raz na cztery tygodnie z jednoczesnym wprowadzeniem obowiązku wobec podmiotów gospodarczych, które stosują częstość odnowienia ofert i rozliczenia w wymiarze innym niż miesięczny, bezzwłocznego poinformowania użytkownika o odnowieniu oferty poprzez wysłanie wiadomości SMS; (ii) w przypadku telefonii stacjonarnej – częstości odnowienia ofert i rozliczenia w wymiarze miesięcznym lub stanowiącym wielokrotność miesiąca; (iii) w przypadku ofert pakietów obejmujących m.in. telefonię stacjonarną – stosowania częstości odnoszącej się do telefonii stacjonarnej?”.
19.
Po wydaniu przez Trybunał wyroku Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi (
8
) sekretariat Trybunału przesłał sądowi odsyłającemu kopię wyroku, zwracając się z zapytaniem, czy podtrzymuje wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
20.
Pismem z dnia 23 listopada 2021 r. sąd odsyłający poinformował Trybunał o zamiarze wycofania pierwszego pytania prejudycjalnego i podtrzymania pytań: drugiego, trzeciego i czwartego.
21.
Uwagi na piśmie w niniejszym postępowaniu przestawili wnoszący odwołanie, Codacons, rząd włoski i Komisja Europejska.
IV. Analiza
22.
W pytaniach prejudycjalnych sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie przepisom krajowym przyznającym krajowemu organowi regulacyjnemu (zwanemu dalej „KOR”) uprawnienie do narzucenia dostawcom usług telefonicznych częstości odnowienia ofert i rozliczenia. Poszczególne pytania wzajemnie się uzupełniają, ponieważ podchodzi się w nich do tej kwestii z różnych perspektyw: swobodnego przepływu usług, zharmonizowanych ram regulacyjnych oraz (pewnych) ogólnych zasad prawa Unii. W dalszej części odniosę się po kolei do wspomnianych reguł i zasad Unii przytoczonych przez Consiglio di Stato (radę stanu).
A.
W przedmiocie pytania drugiego
23.
W pytaniu drugim sąd krajowy zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy zasady traktatowe dotyczące swobodnego przepływu usług (art. 49 i 56 TFUE) lub przepisy zharmonizowanych ram regulacyjnych stoją na przeszkodzie przepisom krajowym uprawniającym KOR do narzucenia dostawcom usług telefonicznych częstości odnowienia ofert i rozliczenia.
24.
Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy w moim przekonaniu rozpocząć analizę od zbadania zgodności rozpatrywanych przepisów krajowych ze zharmonizowanymi ramami regulacyjnymi, a następnie przejść do kwestii zasad dotyczących swobody przepływu usług.
1. Zharmonizowane ramy regulacyjne
25.
Na wstępie muszę stwierdzić, że jestem dość zaskoczony stanowiskiem przedstawionym w uwagach przedłożonych przez niektórych uczestników niniejszego postępowania. Dokonują oni bowiem kolejno przeglądu różnych przepisów zharmonizowanych ram prawnych, o których mowa we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, i argumentują, że żaden z tych przepisów nie stanowi ważnej podstawy prawnej na potrzeby przyjęcia przez KOR-y środka takiego jak zaskarżona decyzja.
26.
Rozumiem, że przed sądami włoskimi wnoszący odwołanie podnosili między innymi, że ani prawo krajowe, ani prawo Unii nie dają podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd odsyłający wyjaśnia jednak, że w jego ocenie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa krajowego. Również treść pytań prejudycjalnych jest w tym względzie bezsprzecznie jednoznaczna. Co więcej, pragnę zauważyć, że stanowisko Consiglio di Stato (rady stanu) w tej kwestii potwierdził ostatnio Corte suprema di cassazione (sąd kasacyjny, Włochy), który stwierdził, że AGCom wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 2 ust. 20 lit. d) ustawy nr 481/1995 (
9
).
27.
W niniejszym postępowaniu istotne jest zatem nie to, czy przepisy zharmonizowanych ram regulacyjnych uprawniają KOR do przyjęcia takiego środka jak zaskarżona decyzja, lecz to, czy przepisy te sprzeciwiają się przepisom krajowym przyznającym KOR-owi uprawnienie do przyjęcia takiego środka jak zaskarżona decyzja.
28.
W tym względzie należy podkreślić szczególnie ważną kwestię: zharmonizowane ramy prawne nie niosą ze sobą pełnej harmonizacji w sektorze łączności elektronicznej. W istocie we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający zauważa, że w odniesieniu do kwestii ochrony konsumentów w zharmonizowanych ramach regulacyjnych określono głównie cele zamierzonej ochrony oraz obszary działań, natomiast KOR-om pozostawiono swobodę określenia rodzaju i treści środków najbardziej odpowiednich do osiągnięcia tych celów.
29.
Jest to stwierdzenie prawidłowe. Należy w tym względzie mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. f) TFUE „ochrona konsumentów” jest dziedziną kompetencji dzielonych między Unię a państwa członkowskie. Zgodnie z art. 169 ust. 2 TFUE, działając w tej dziedzinie, Unia może przyjmować, zależnie od okoliczności, środki harmonizujące na podstawie art. 114 TFUE (o ile oczywiście spełnione są przewidziane w nim przesłanki) lub środki, które wspierają, uzupełniają i nadzorują politykę prowadzoną przez państwa członkowskie. Chociaż w pierwszym przypadku możliwa jest pełna harmonizacja, w drugim przypadku Unia nie może uniemożliwić państwom członkowskim – jak stanowi art. 169 ust. 4 TFUE – „utrzymania lub ustanawiania bardziej rygorystycznych środków ochronnych”.
30.
Niezależnie od powyższego prawdą jest, że wszystkie dyrektywy składające się na zharmonizowane ramy regulacyjne zostały przyjęte na podstawie (obecnego) art. 114 TFUE. Dość oczywiste jest przy tym jednak – i z tego, co widzę, nie podlega kwestionowaniu przez żadną ze stron – że w dyrektywach tych pozostawiono organom krajowym szerokie pole manewru. Jak wielokrotnie orzekał bowiem Trybunał, zharmonizowane ramy regulacyjne nie przewidują pełnej harmonizacji aspektów dotyczących ochrony konsumentów (
10
).
31.
Ustalenie to należy moim zdaniem doprecyzować.
32.
Ochrona konsumentów stanowiła jeden z celów realizowanych przez zharmonizowane ramy regulacyjne (
11
), ale ramy te przewidywały jedynie „elementy ochrony konsumentów” (
12
). Harmonizacja dokonana w zharmonizowanych ramach regulacyjnych w odniesieniu do aspektów ochrony konsumentów dotyczących usług regulowanych tymi ramami była zatem jednocześnie minimalna (pod względem skutków lub intensywności), jak i częściowa (pod względem zakresu przedmiotowego) (
13
).
33.
Dla wyjaśnienia: zbliżanie ustawodawstw państw członkowskich, do którego zmierzały zharmonizowane ramy prawne, pozostawiało państwom członkowskim szerokie pole manewru na dwa uzupełniające się sposoby. Po pierwsze, państwa członkowskie miały swobodę stosowania wyższych standardów ochrony konsumentów w odniesieniu do aspektów regulacyjnych objętych zharmonizowanymi ramami regulacyjnymi. Po drugie, a fortiori, państwa członkowskie miały swobodę we wprowadzaniu lub utrzymaniu w mocy przepisów krajowych mających zastosowanie do działalności objętej zharmonizowanymi ramami regulacyjnymi, które to przepisy miały służyć ochronie konsumentów w odniesieniu do aspektów odmiennych i dodatkowych w stosunku do aspektów objętych zharmonizowanymi ramami regulacyjnymi (
14
).
34.
W szeregu przepisów i motywów dyrektyw składających się na zharmonizowane ramy regulacyjne potwierdzono, że państwom członkowskim w tym kontekście pozostawiono znaczną swobodę, obejmującą również powierzenie KOR-om szeregu zadań i uprawnień. Na wstępie należy stwierdzić, że misję KOR-ów określono bardzo szeroko (
15
). Ponadto w wielu (o ile nie wszystkich) przepisach przedstawiono jedynie ogólne wytyczne co do rodzaju działań, które KOR-y mogą podjąć w celu realizacji celów określonych w tych przepisach (
16
) Co więcej, w szeregu przepisów określono niewyczerpujące wykazy środków, poprzez które KOR-y mogą realizować te cele (
17
).
35.
Powyższe znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie, w którym Trybunał podkreślił, że KOR-y dysponują „szerokimi uprawnieniami, umożliwiającymi im ocenę potrzeby poddania danego rynku regulacji, w zależności od sytuacji, dla każdego przypadku oddzielnie” (
18
) oraz „[podejmują] wszelkie stosowne środki zmierzające do realizacji celów” określonych w stosownych przepisach zharmonizowanych ram regulacyjnych (
19
).
36.
Może być zatem prawdą, jak twierdzą wnoszący odwołanie, że żaden z tych przepisów nie dał wyraźnie KOR-om uprawnienia do przyjęcia takich środków jak zaskarżona decyzja. Niemniej jednak prawdą jest również to, że żaden z tych przepisów nie sprzeciwia się przepisom krajowym przyznającym takie uprawnienie krajowemu organowi regulacyjnemu. Jak wspomniano w pkt 25 niniejszej opinii, właśnie to jest istotne w niniejszej sprawie.
37.
Jak konsekwentnie orzekał Trybunał, w przypadku harmonizacji minimalnej lub częściowej przepisy krajowe oprócz tego, że muszą być oczywiście zgodne z innymi zasadami prawa Unii, które mogą mieć zastosowanie do danej sytuacji, nie mogą „w poważny sposób utrudniać osiągnięcia rezultatu przewidzianego mocą [analizowanego] [aktu prawnego Unii]” (
20
).
38.
W niniejszej sprawie, pomijając jedną dość błahą uwagę (
21
), wnoszący odwołanie nie zarzucają w istocie, że rozpatrywane przepisy krajowe mogłyby zagrozić osiągnięciu celów, których realizacji służą zharmonizowane ramy regulacyjne. W rzeczywistości rozpatrywane przepisy krajowe wydają się bardzo zgodne z celami realizowanymi przez zharmonizowane ramy regulacyjne, które służą między innymi wspieraniu skutecznej konkurencji na rynku (
22
), zwiększeniu przejrzystości rynku (
23
), poprawie dostępu obywateli do usług telekomunikacyjnych (
24
) i – wreszcie – zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony konsumentów (
25
).
39.
Jestem zatem zdania, że rozpatrywanych przepisów krajowych nie można uznać za takie, które mogłyby poważnie zagrozić osiągnięciu rezultatu założonego przez zharmonizowane ramy regulacyjne. W związku z tym są one zgodne z tymi ramami.
2. Swobodny przepływ usług
40.
W pytaniu drugim sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy rozpatrywane przepisy krajowe są zgodne z postanowieniami traktatu dotyczącymi swobodnego przepływu usług. Sąd odsyłający powołuje się zarówno na art. 49 TFUE („swoboda przedsiębiorczości”), jak i art. 56 TFUE („swoboda świadczenia usług”) jako na postanowienia potencjalnie istotne.
41.
W tym względzie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem należy stwierdzić, że jeżeli przepis krajowy dotyczy jednocześnie kilku podstawowych swobód, to Trybunał zasadniczo ocenia ten przepis w świetle tylko jednej z nich, jeżeli okaże się, że w danych okolicznościach pozostałe swobody są całkowicie drugorzędne względem jednej z nich i mogą być z nią połączone (
26
). W celu ustalenia podstawowej swobody należy wziąć pod uwagę przedmiot odnośnego uregulowania (
27
), a także jego skutki (
28
).
42.
W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę cel i skutek rozpatrywanych przepisów krajowych, Trybunał może ograniczyć swoją analizę do art. 49 TFUE. Usługi telefoniczne są bowiem, przynajmniej obecnie, świadczone zazwyczaj przez spółki mające siedzibę w państwie członkowskim, w którym odbywa się świadczenie usług. Aby móc świadczyć takie usługi, operatorzy potrzebują między innymi istotnej infrastruktury.
43.
W każdym razie, biorąc pod uwagę podobieństwo dwóch systemów regulujących swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług, nie widzę powodu, dla którego analiza zgodności rozpatrywanych przepisów krajowych z prawem Unii przeprowadzona na podstawie art. 56 TFUE miałaby różnić się od analizy przeprowadzonej na podstawie art. 49 TFUE (
29
).
44.
Jak konsekwentnie orzeka Trybunał, za ograniczenia swobody przedsiębiorczości należy uznać wszystkie środki, które uniemożliwiają, utrudniają lub czynią mniej atrakcyjnym korzystanie ze swobody przedsiębiorczości zagwarantowanej w art. 49 TFUE (
30
). W szczególności pojęcie „ograniczenia” obejmuje przepisy przyjmowane przez dane państwo członkowskie, które choć jednakowo stosowane, mają wpływ na dostęp przedsiębiorstw z innych państw członkowskich do rynku (
31
). Nawet ograniczenie swobody podstawowej o nikłym zakresie lub niewielkim znaczeniu jest zakazane przez TFUE (
32
).
45.
Jednocześnie jednak Trybunał stwierdził, że przepis nie będzie stanowił ograniczenia swobody przedsiębiorczości dla celów art. 49 TFUE, gdy jego wpływ na wymianę handlową wewnątrz Unii jest zbyt niepewny, pośredni, niejednoznaczny, odległy lub hipotetyczny (
33
).
46.
W mojej ocenie taka sytuacja ma miejsce bowiem w przypadku rozpatrywanych przepisów krajowych. Nie rozumiem, w jaki sposób operator telefoniczny z siedzibą za granicą miałby zostać zniechęcony do przeniesienia się do Włoch lub założenia w tym państwie członkowskim oddziału, filii lub innego podmiotu powiązanego bądź powstrzymany przed takim działaniem z tego jedynie powodu, że określono minimalny termin odnowienia ofert i rozliczenia (in casu jeden miesiąc w przypadku telefonii stacjonarnej i cztery tygodnie w przypadku telefonii komórkowej).
47.
Niezależnie od stanowiska przyjętego przy badaniu (rzeczywistego lub potencjalnego) wpływu, jaki środki przyjęte przez AGCom mogłyby mieć na operatorów telefonicznych, to znaczy na ich modele biznesowe, swobodę zawierania umów, strukturę kosztów i wybór marży zysku, strategie marketingowe lub pozycję konkurencyjną, nie dostrzegam żadnych elementów, które mogłoby mieć znaczenie w świetle art. 49 TFUE. W szczególności zaskarżona decyzja (i) nie narusza swobody operatorów w zakresie ustalania taryf według własnego uznania, (ii) nie nakłada na nich żadnych dodatkowych kosztów, (iii) nie wpływa na ich zdolność do jednostronnej zmiany warunków umownych oraz (iv) pozostawia im szerokie pole manewru w zakresie wyboru najwłaściwszej częstości (lub zakresu częstości) odnowienia ofert i rozliczania, o ile okresy te są dłuższe od minimalnych okresów określonych w tej decyzji.
48.
Niezależnie od powyższego nie twierdzę, że przepisy krajowe, które ograniczają możliwość ustalania przez przedsiębiorstwa częstości odnowienia ofert i rozliczania, nigdy nie wchodzą w zakres art. 49 TFUE. Wyjątkowo rygorystyczne ograniczenia mogłyby bowiem prawdopodobnie prowadzić do rzeczywistych ograniczeń. Myślę na przykład o obowiązku rozliczania klientów raz do roku (lub raz na pół roku), co znacząco opóźniłoby otrzymywanie przez te przedsiębiorstwa płatności za świadczone usługi. Zaskarżona decyzja wprowadziła jednak marginalne ograniczenie, które ponadto sprowadza się po prostu do wymogu, aby operatorzy powrócili do standardowej częstości ofert i rozliczeń, który konsekwentnie przyjmowali do czasu, gdy (stosunkowo nagle i, o ile dostrzegam, działając niemal w porozumieniu) zdecydowali się zmienić swoją politykę w tym zakresie.
49.
W tym kontekście przypominam, że w poprzednich sprawach Trybunał uznał, że pewne bardziej inwazyjne środki, które nakładały ograniczenia w przedmiocie cen określonych usług (
34
) lub powodowały dodatkowe koszty za ich świadczenie (
35
), nie stanowiły „ograniczeń” w rozumieniu postanowienia o swobodnym przepływie usług. Podobnie Trybunał przyjął, że Unia na podstawie przepisów dotyczących rynku wewnętrznego jest uprawniona do nakładania ograniczeń w przedmiocie cen stosowanych przez operatorów telefonii komórkowej w celu między innymi ochrony konsumentów (
36
).
50.
Pojęcie „ograniczenia” jest z pewnością szerokie, ale nie można go rozszerzyć na każdą najmniejszą uciążliwość w prowadzeniu działalności przez przedsiębiorstwa. Celem zasad rynku wewnętrznego jest liberalizacja wymiany handlowej wewnątrz Unii, a nie deregulacja handlu (
37
). Aby środek wchodził w zakres art. 49 TFUE, należy zatem określić pewien, rzeczywisty lub potencjalny, namacalny negatywny skutek dla wymiany transgranicznej. W postępowaniu takim jak toczące się przed sądem odsyłającym to do wnoszących odwołanie należy wykazanie, że tak jest. Pragnę zauważyć, że w kontekście niniejszego postępowania nie przedstawili oni w tym względzie żadnego wiarygodnego argumentu.
51.
Sam fakt – podkreślany przez wnoszących odwołanie – że ograniczenia wprowadzone zaskarżoną decyzją nie istnieją w innych państwach członkowskich, nie ma w tym kontekście żadnego znaczenia. Trybunał wielokrotnie stwierdzał w tym względzie, że uregulowania państwa członkowskiego nie stanowią ograniczenia w rozumieniu traktatów Unii tylko z tego powodu, że inne państwa członkowskie stosują uregulowania mniej rygorystyczne lub bardziej interesujące z gospodarczego punktu widzenia w odniesieniu do podmiotów świadczących podobne usługi, mających swe przedsiębiorstwa na ich terytorium (
38
). Ponadto pragnę zauważyć, że sam fakt, iż warunki dotyczące konkurencji między operatorami i potrzeby konsumentów mogą się różnić w poszczególnych częściach rynku wewnętrznego, znalazł pośrednio potwierdzenie w art. 8 ust. 5 lit. e) dyrektywy 2002/21 (
39
).
52.
Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika zatem, aby rozpatrywane przepisy krajowe, a konkretnie środki przyjęte przez AGCom, mogły (rzeczywiście lub potencjalnie) zniechęcać przedsiębiorstwa zagraniczne do prowadzenia działalności we Włoszech lub odstraszać takie przedsiębiorstwa ze względu na fakt, że ich zdolność do skutecznego konkurowania z operatorami telefonicznymi mającymi tradycyjnie siedzibę we Włoszech mogłaby zostać ograniczona (
40
). W związku z tym uważam, że środki te nie stanowią „ograniczenia” w rozumieniu art. 49 TFUE.
53.
W każdym razie, gdyby Trybunał nie zgodził się z moim ustaleniem w tym względzie, jestem zdania, że wszelkie ograniczenia wprowadzone przez zaskarżony środek należy uznać za uzasadnione.
54.
Trybunał konsekwentnie orzekał, że ograniczenie swobody przedsiębiorczości może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, po pierwsze, że jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, a po drugie, że jest zgodne z zasadą proporcjonalności. Co się tyczy proporcjonalności, środek krajowy musi być odpowiedni do zagwarantowania w sposób konsekwentny i systematyczny realizacji zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia. Ponadto środek krajowy musi być proporcjonalny sensu stricto, jako że musi zapewnić właściwą równowagę między wchodzącymi w grę interesami, to znaczy interesem państwa, które stosuje dany przepis, oraz interesem osób fizycznych lub prawnych, na które środek ten wywiera niekorzystny wpływ (
41
).
55.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ochrona konsumentów stanowi jeden z nadrzędnych względów interesu ogólnego, który – co do zasady – może uzasadniać stosowanie środka krajowego ograniczającego swobodny przepływ usług (
42
).
56.
Jestem również zdania, że takie przepisy krajowe jak rozpatrywane w postępowaniu głównym nie są nieproporcjonalne. Po pierwsze, zdolność KOR-u do nakładania określonych ograniczeń dotyczących częstości odnowienia ofert i rozliczenia bez wątpienia może sprzyjać realizacji zamierzonego celu: zwiększa to przejrzystość rynku i umożliwia konsumentom lepsze porównanie ofert. W pełni podzielam rozważania sądu odsyłającego w tej kwestii.
57.
Po drugie, sąd odsyłający zauważył, że (i) mechanizmy alternatywne pozwalające użytkownikom na lepsze porównanie ofert operatorów były testowane, ale okazały się w rzeczywistości nieskuteczne oraz (ii) wnoszący odwołanie proponowali inne mechanizmy, które jednak zostały również uznane przez sąd odsyłający za nieskuteczne (
43
). W tym kontekście nie widzę żadnego innego środka, który mógłby być równie skuteczny, a jednocześnie mniej restrykcyjny wobec operatorów.
58.
Po trzecie, wydaje mi się, że rozpatrywane środki pozwoliły osiągnąć właściwą równowagę między interesami osób, których dotyczą: zdecydowanie poprawiają „czytelność” i „porównywalność” ofert na rynku, umożliwiając w ten sposób konsumentom dokonywanie bardziej świadomych wyborów, a jednocześnie – jak wspomniano w pkt 45 i 46 niniejszej opinii – ograniczają do minimum ingerencję w prawa i swobody operatorów telefonicznych.
59.
Co się tyczy tego ostatniego aspektu, chciałbym zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami dyrektywy 2002/21 KOR-y powinny służyć „ułatwiani[u] niepełnosprawnym użytkownikom dostępu do usług łączności elektronicznej” (
44
), a także temu, aby „użytkownicy niepełnosprawni, starsi użytkownicy i użytkownicy o szczególnych potrzebach społecznych, czerpali maksymalne korzyści z różnorodności, ceny i jakości usług” (
45
).
60.
O ile dobrze rozumiem, konieczność zapewnienia ochrony konsumentom podatnym na zagrożenia była jednym z powodów, które skłoniły AGCom do wydania zaskarżonej decyzji. W tym względzie podzielam zdanie rządu włoskiego, który podkreślił, jak ważne jest zapewnienie tym użytkownikom wszystkich informacji niezbędnych do podjęcia w pełni świadomych decyzji w obliczu jednostronnej zmiany umowy przez operatora (
46
).
61.
W świetle powyższego proponuję zatem, aby Trybunał odpowiedział na drugie pytanie prejudycjalne w taki sposób, że ani zharmonizowane ramy regulacyjne, ani postanowienia traktatu dotyczące swobodnego przepływu usług nie stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, które przyznają KOR-om uprawnienie do narzucenia dostawcom usług telefonicznych częstości odnowienia ofert i rozliczenia.
B.
W przedmiocie pytań trzeciego i czwartego
62.
W pytaniu trzecim i czwartym, które można rozpatrywać łącznie, sąd odsyłający zasadniczo zmierza do ustalenia, czy zasady proporcjonalności, niedyskryminacji i równego traktowania sprzeciwiają się przepisom krajowym przyznającym KOR-owi uprawnienie do narzucenia dostawcom usług telefonicznych częstości odnowienia ofert i rozliczenia.
63.
Jak wyjaśnię w dalszej części, moja odpowiedź na to pytanie jest raczej prosta: nie, zasady te nie stoją na przeszkodzie takim przepisom krajowym jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, ponieważ przepisy te nie wdrażają prawa Unii, w związku z czym ich zgodności z prawem nie można kwestionować z powołaniem na ogólne zasady prawa Unii (1). W każdym razie, nawet gdyby Trybunał miał nie zgodzić się ze mną w tym względzie, rozpatrywane przepisy krajowe byłyby w mojej ocenie nadal zgodne z tymi zasadami (2).
1. Brak sytuacji wdrażania prawa Unii
64.
W wyroku TSN i AKT wielka izba Trybunału stwierdziła, że jeżeli państwo członkowskie ustanawia wyższy poziom ochrony niż przewidziany w dyrektywie przyjętej w dziedzinie polityki społecznej, nie „stosuje” [nie wdraża] dyrektywy w rozumieniu art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”). W takiej sytuacji państwo członkowskie, innymi słowy, nie działa w zakresie prawa Unii. Zgodności z prawem przedmiotowego środka stosowanego przez państwo członkowskie nie można zatem oceniać w świetle postanowień karty (
47
).
65.
W swoim wyroku Trybunał przypomniał między innymi, że zgodnie z art. 2 ust. 2 TFUE polityka społeczna jest kompetencją dzieloną. Następnie zauważył, że jeżeli chodzi o ochronę zdrowia i bezpieczeństwa pracowników, Unia na mocy art. 153 ust. 1 i 2 TFUE: (i) „wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich” oraz (ii) może „przyjąć […] minimalne wymagania”. Ten drugi element wskazuje, jak dodaje Trybunał, że „państwa członkowskie mogą swobodnie decydować, korzystając z zachowanych przez siebie kompetencji, o ustanawianiu takich norm, które są bardziej rygorystyczne od norm stanowiących przedmiot interwencji prawodawcy Unii, o ile nie podważają one spójności omawianej interwencji” (
48
).
66.
Trybunał wywiódł z powyższego, że przepis rozpatrywanej dyrektywy, zgodnie z którym dyrektywa ta nie wpływa na prawo państwa członkowskich do stosowania korzystniejszych przepisów, „nie przyznaje państwom członkowskim możliwości stanowienia prawa na mocy prawa Unii, a jedynie ogranicza się do uznania uprawnienia państw członkowskich do wprowadzenia do prawa krajowego takich korzystniejszych przepisów, poza ramami systemu ustanowionego przez tę dyrektywę”. Przyjmując korzystniejsze przepisy, państwo członkowskie wykonywało zatem jedynie zachowane uprawnienie. Trybunał odróżnił również tę sytuację od sytuacji, w której „akt prawa Unii przyznaje państwom członkowskim swobodę wyboru pomiędzy różnymi sposobami stosowania lub zakres uznania czy swobodę oceny, która stanowi integralną część systemu ustanowionego na mocy tego aktu prawnego, lub też [od] sytuacji, w jakiej taki akt prawny upoważnia państwa członkowskie do przyjęcia przepisów szczególnych zmierzających do przyczynienia się do realizacji jego celu” (
49
).
67.
W mojej ocenie sytuacja w niniejszej sprawie jest porównywalna do sytuacji będącej przedmiotem wyroku TSN i AKT. To, czy na zasady równości, niedyskryminacji i proporcjonalności powołano się jako na prawa wynikające z karty (
50
), czy też jako ogólne zasady prawa Unii, nie ma znaczenia w odniesieniu do możliwości wykorzystania ich jako norm kontroli ważności rozpatrywanych przepisów krajowych.
68.
Jak już wspomniano, ochrona konsumentów jest obszarem kompetencji dzielonych, a prawodawca Unii – poprzez przyjęcie zharmonizowanych ram prawnych doprowadził do jedynie minimalnej i częściowej harmonizacji ujętych w tych ramach aspektów dotyczących ochrony konsumentów.
69.
Prawdą jest, że prawodawca Unii ma szersze uprawnienia w zakresie ochrony konsumentów niż w zakresie polityki społecznej. Nie ma to jednak znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ, jak wyjaśniono, prawodawca Unii nie skorzystał w pełni z tych uprawnień, pozostawiając państwom członkowskim szerokie pole do działania w tej dziedzinie.
70.
Podobnie jak w wyroku TSN i AKT (
51
) w niniejszej sprawie rozpatrywane przepisy krajowe również dotyczą aspektu (częstość odnowienia ofert i rozliczenia), którego określone zasady Unii nie dotyczą bezpośrednio ani pośrednio i – ogólniej rzecz biorąc – w odniesieniu do którego państwa członkowskie nie mają żadnego szczególnego obowiązku wynikającego z prawa Unii. Żadna osoba fizyczna ani prawna (na przykład wnoszący odwołanie) nie wywodzi również żadnego prawa z omawianych ram unijnych.
71.
Ponadto moim zdaniem, stosując rozpatrywane przepisy krajowe, Republika Włoch nie przekroczyła po prostu minimalnych norm ustanowionych w zharmonizowanych ramach regulacyjnych, ale działała faktycznie „ponad nimi” (czy też „obok nich”), wprowadzając uregulowania uzupełniające te ramy w odniesieniu do aspektów, które nie zostały w nich uregulowane.
72.
Ustawodawca włoski, przyjmując przepisy, na podstawie których AGCom wydał zaskarżoną decyzję, nie wdrażał zatem prawa Unii. Dotyczy to nawet takiej sytuacji, w której rozpatrywane przepisy krajowe zawierają również inne przepisy, które z kolei miały na celu wdrożenie prawa Unii.
73.
W tym kontekście nie muszę chyba przypominać, co już wyjaśniono powyżej (
52
), że rozpatrywane przepisy krajowe nie podważają spójności (ani nie pozbawiają skuteczności) systemu ustanowionego przez zharmonizowane ramy regulacyjne.
74.
Na zakończenie muszę zaznaczyć, że pomijając postanowienia traktatu dotyczące swobodnego przepływu usług, które ze względów przedstawionych powyżej (
53
) nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, ani sąd odsyłający, ani autorzy przedłożonych uwag nie powołują się na żadne inne przepisy prawa Unii, które mogłyby przesądzić o tym, że sprawa wchodzi w zakres prawa Unii, co powodowałoby uruchomienie zastosowania ogólnych zasad prawa Unii, o których tu mowa.
75.
W związku z powyższym czuję się w obowiązku stwierdzić, że zasady proporcjonalności, niedyskryminacji i równego traktowania nie stoją na przeszkodzie przepisom krajowym przyznającym KOR-owi uprawnienie do narzucenia dostawcom usług telefonicznych częstości odnowienia ofert i rozliczenia, skoro przepisy te nie wchodzą w zakres prawa Unii.
76.
Gdyby jednak Trybunał miał nie zgodzić się z tym poglądem, wyjaśnię teraz pokrótce, dlaczego – nawet gdyby rozpatrywane uregulowanie krajowe uznać za wchodzące w zakres prawa Unii, przepisy te – w moim przekonaniu – byłyby zgodne z zasadami proporcjonalności, niedyskryminacji i równego traktowania.
2. Ogólne zasady proporcjonalności, niedyskryminacji i równego traktowania
77.
Po pierwsze, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada proporcjonalności jest jedną z głównych zasad prawa Unii leżącą u podstaw tradycji konstytucyjnej wspólnej dla państw członkowskich, z którą musi być zgodne ustawodawstwo krajowe wchodzące w zakres prawa Unii lub wdrażające prawo Unii. Z zasady proporcjonalności wynika co do zasady wymóg, aby państwa członkowskie przyjmowały środki stosowne dla osiągnięcia zamierzonych celów i nie wykraczały poza to, co konieczne do ich realizacji (
54
).
78.
W pkt 51–59 niniejszej opinii wyjaśniam powody, dla których przy ocenie zasadności potencjalnego ograniczenia swobodnego przepływu usług spowodowanego rozpatrywanymi przepisami krajowymi w świetle nadrzędnych względów interesu ogólnego przedmiotowe przepisy sprawiają wrażenie proporcjonalnych. W szczególności wydaje się, że przepisy krajowe (a konkretnie środki przyjęte przez AGCom na podstawie tych przepisów) zarówno są odpowiednie dla osiągnięcia celów realizowanych przez ustawodawcę krajowego, jak i nie wykraczają poza to, co konieczne do ich osiągnięcia.
79.
Nie dostrzegam żadnego dodatkowego elementu, który należałoby wziąć pod uwagę ani tym bardziej który miałby zmienić wynik tej analizy, jeżeli proporcjonalny charakter rozpatrywanego uregulowania krajowego postrzega się przez „pryzmat” ogólnej zasady prawa, nie zaś przez „pryzmat” swobód rynku wewnętrznego. W uwagach wnoszących odwołanie nie ma w tym względzie niczego szczególnego ani wyróżniającego.
80.
Po drugie, prawdą jest, że zasady niedyskryminacji i równego traktowania stanowią generalnie dwie strony tego samego medalu. Jak konsekwentnie stwierdza Trybunał, pierwsza jest wyrazem drugiej, co oznacza, że porównywalne sytuacje nie mogą być traktowane w sposób odmienny, a odmienne sytuacje nie mogą być traktowane jednakowo, chyba że odmienne traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (
55
). Niemniej jednak zgodnie z prawem Unii „niedyskryminacja” jest raczej konkretnym pojęciem: dotyczy różnego traktowania ze względu na pewne szczególne zakazane podstawy (takie jak rasa, płeć, narodowość itp.) (
56
).
81.
W tym kontekście nie rozumiem, w jaki sposób niniejsza sprawa mogłaby wywoływać problem związany z ewentualnym naruszeniem zasady niedyskryminacji. Argumenty przedstawione bowiem przez wnoszących odwołanie w tej kwestii zbiegają się z argumentami przedstawianymi przy zarzucie naruszenia zasady równego traktowania. W szczególności twierdzą oni, że zaskarżona decyzja powoduje odmienne traktowanie różnych kategorii usług, które są w dużym stopniu porównywalne: telefonii komórkowej i telefonii stacjonarnej. W ich ocenie różne ramy czasowe odnowienia ofert i dokonywania rozliczeń określone w zaskarżonej decyzji nie są uzasadnione specyfiką tych dwóch rynków, które wykazują wiele podobieństw.
82.
Jeżeli tak jest, wydaje mi się, że w niniejszej sprawie istotna jest jedynie zasada równego traktowania, ponieważ co do zasady zakazuje ona odmiennego traktowania podobnych sytuacji z jakiejkolwiek przyczyny.
83.
Niezależnie od powyższego to do sądu odsyłającego należy ocena, czy elementy stanu faktycznego i prawnego, na które powołał się AGCom w swojej decyzji, odpowiednio przemawiają na korzyść jego wniosków dotyczących (dwóch różnych) częstości odnowienia ofert i rozliczenia narzucanych operatorom telefonicznym.
84.
Niemniej jednak elementy, na które sąd odsyłający zwrócił uwagę Trybunału, pokazują, że zgodnie z ustaleniami AGCom tych dwóch kategorii usług nie można porównywać, zważywszy na cele realizowane przez ustawodawcę krajowego. W szczególności sąd odsyłający zwraca uwagę na pewne cechy, które w mojej ocenie są w tym kontekście bardzo znaczące: odmienna baza klientów (zazwyczaj starszych i mniej przyzwyczajonych do nowych technologii w przypadku telefonii stacjonarnej oraz młodszych i bardziej obytych z technologią informacyjną w przypadku telefonii komórkowej); odmienny sposób szybkiego informowania o jednostronnej zmianie warunków umownych (przez SMS w przypadku użytkowników telefonii komórkowej, które to rozwiązanie zazwyczaj nie jest dostępne w przypadku telefonii stacjonarnej); fakt, że zmiana polityki operatorów miała większy wpływ na rynek telefonii stacjonarnej (ponieważ rynek telefonii komórkowej był i tak bardziej zróżnicowany pod względem okresów odnowienia i rozliczenia).
85.
W związku z tym należy podkreślić, że przyjmując środki ochrony konsumentów, organy nie mają bynajmniej obowiązku brać pod uwagę przeciętnych konsumentów, ale mogą przyjmować konkretne środki dla konsumentów szczególnie podatnych na zagrożenia. Przykładowo zharmonizowane ramy prawne zawierają szereg przepisów w tym zakresie (
57
).
86.
W rezultacie nie sądzę, aby zasadę równości naruszały środki powodujące przyjęcie wyższych norm ochrony konsumentów w odniesieniu do usług telefonicznych obejmujących większy odsetek użytkowników podatnych na zagrożenia w porównaniu z przyjętymi w odniesieniu do innych usług. Odnoszę wrażenie, że jest wręcz odwrotnie: w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja jest motywowana dążeniem do uwzględnienia pewnych obiektywnych różnic istniejących między użytkownikami obu rynków, wydaje się ona racjonalnym zastosowaniem tej zasady w określonej dziedzinie.
87.
Dodam jeszcze na marginesie, że argumenty wnoszących odwołanie w tej kwestii przypominają mi klasyczny „miecz obusieczny”. Skoro bowiem uznać za zgodny z prawem bardziej rygorystyczny system dla telefonii stacjonarnej, można by posunąć się do stwierdzenia, że wszelkie podobieństwo między tymi dwoma rynkami mogłoby skłonić AGCom do rozszerzenia systemu przewidzianego dla telefonii stacjonarnej na telefonię komórkową.
88.
W świetle powyższego na pytania trzecie i czwarte należy odpowiedzieć w ten sposób, że zasady proporcjonalności, niedyskryminacji i równego traktowania nie stoją na przeszkodzie przepisom krajowym przyznającym KOR-owi uprawnienie do narzucenia dostawcom usług telefonicznych częstości odnowienia ofert i rozliczenia. Odpowiedź ta jest moim zdaniem prawidłowa niezależnie od tego, czy takie przepisy krajowe wchodzą w zakres prawa Unii.
V. Wnioski
89.
Podsumowując, proponuję Trybunałowi, by na pytania przedstawione przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) odpowiedział następująco:
Artykuły 49 i 56 TFUE, przepisy dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywy o dostępie), dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy o zezwoleniach), dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) i dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywy o usłudze powszechnej) ani zasady równego traktowania, proporcjonalności i niedyskryminacji nie stoją na przeszkodzie przepisom krajowym przyznającym krajowemu organowi regulacyjnemu uprawnienie do narzucenia dostawcom usług telefonicznych częstości odnowienia ofert i rozliczenia.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r. zmieniająca dyrektywy 2002/21/WE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci i usług łączności elektronicznej oraz wzajemnych połączeń oraz 2002/20/WE w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. 2009, L 337, s. 37).
(
3
)	Uchylone z dniem 21 grudnia 2020 r. na mocy art. 125 dyrektywy (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej (Dz.U. 2018, L 321, s. 36).
(
4
)	Dz.U. 2002, L 108, s. 7.
(
5
)	Dz.U. 2002, L 108, s. 21.
(
6
)	Dz.U. 2002, L 108, s. 33.
(
7
)	Dz.U. 2002, L 108, s. 51.
(
8
)	Wyrok z dnia 6 października 2021 r. (C‑561/19, EU:C:2021:799).
(
9
)	Zobacz wyrok Sezioni Unite (izby połączone) owego sądu z dnia 23 listopada 2021 r., nr 26164/22.
(
10
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 13 września 2018 r., Wind Tre i Vodafone Italia (C‑54/17 i C‑55/17, EU:C:2018:710, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
11
)	Zobacz przykładowo motyw 6 i art. 8 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2002/21, a także motyw 2 dyrektywy 2002/22.
(
12
)	Motyw 49 dyrektywy 2002/22 (wyróżnienie moje). Zobacz także motyw 7 i art. 1 ust. 2 dyrektywy 2002/21.
(
13
)	W przedmiocie tych pojęć zob. opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie Dzivev i in. (C‑310/16, EU:C:2018:623, pkt 70–80).
(
14
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 10 grudnia 2002 r., British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, pkt 66).
(
15
)	Zobacz między innymi motywy 16–20 dyrektywy 2002/21.
(
16
)	Zobacz przykładowo art. 8 ust. 4 dyrektywy 2002/19 (stanowiący zasadniczo, że obowiązki nałożone przez krajowy organ regulacyjny muszą „opierać się na charakterze stwierdzonego problemu oraz muszą być proporcjonalne i uzasadnione w świetle [określonych] celów”) oraz art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2002/21 (zgodnie z którym KOR-y podejmują „stosowne środki zmierzające do realizacji [określonych] celów […]. Takie środki winny być proporcjonalne do celów, jakie mają zostać osiągnięte”).
(
17
)	Zobacz przykładowo art. 8 ust. 2, 4, 5 dyrektywy 2002/21 (gdzie pojawia się wyrażenie „między innymi”). Zobacz również motyw 36, in fine dyrektywy 2002/21.
(
18
)	Wyrok z dnia 3 grudnia 2009 r., Komisja/Niemcy (C‑424/07, EU:C:2009:749, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
19
)	Ibidem, pkt 59.
(
20
)	Zobacz między innymi wyrok z dnia 7 lipca 2016 r., Muladi (C‑447/15, EU:C:2016:533, pkt 43). W innych sprawach Trybunał odniósł się do wymogu, aby przepisy krajowe nie „podważały praktycznej skuteczności” danego aktu Unii. Zobacz przykładowo wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Vervloet i in. (C‑76/15, EU:C:2016:975, pkt 83). Moim zdaniem obie linie orzecznictwa stanowią zasadniczo dwie strony tego samego medalu, na co wskazuje fakt, że w obu tych wyrokach Trybunał odsyła do precedensu w postaci wyroku z dnia 23 listopada 2006 r., Lidl Italia (C‑315/05, EU:C:2006:736, pkt 48).
(
21
)	Fastweb uważa – bez przytoczenia dalszych wyjaśnień – że zaskarżona decyzja poprzez narzucenie minimalnej częstości [odnowienia ofert i rozliczenia] powoduje stłumienie konkurencji i ograniczenie wyboru konsumentów, co sprzeciwia się celom, których realizacji służą zharmonizowane ramy regulacyjne. Nie dostrzegam jednak, w jaki sposób zapewnienie użytkownikom większej możliwości zrozumienia i porównania ofert operatorów miałoby koniecznie doprowadzić do zmniejszenia konkurencyjności rynku lub ograniczenia w znacznym stopniu wybór konsumentów. Przykład Fastweb nie wskazuje, w jaki sposób zaskarżona decyzja miałaby znacząco wpływać na jakość lub cenę przedmiotowych usług (które rzeczywiście są parametrami, na podstawie których użytkownicy wybierają dostawcę usług).
(
22
)	Zobacz między innymi motywy 5 i 20 dyrektywy 2002/19, a także motyw 1 i art. 8 ust. 2 dyrektywy 2002/21.
(
23
)	Zobacz między innymi motywy 16 i 22 dyrektywy 2002/19, motyw 34 dyrektywy 2002/20, a także art. 8 ust. 4 lit. d) dyrektywy 2002/21.
(
24
)	Zobacz między innymi motyw 9 dyrektywy 2002/19, motyw 4 dyrektywy 2002/21 oraz motywy 4 i 8 dyrektywy 2002/22.
(
25
)	Zobacz pkt 30 niniejszej opinii.
(
26
)	Zobacz między innymi wyrok z dnia 7 września 2022 r., Cilevičs i in. (C‑391/20, EU:C:2022:638, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
27
)	Ibidem, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
28
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 30 stycznia 2020 r., Anton van Zantbeek (C‑725/18, EU:C:2020:54, pkt 21).
(
29
)	Dzieje się tak często; zob. z dalszymi odesłaniami moja opinia w sprawie Cilevičs i in. (C‑391/20, EU:C:2022:166, pkt 65).
(
30
)	Zobacz niedawny wyrok z dnia 7 września 2022 r., Cilevičs i in. (C‑391/20, EU:C:2022:638, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
31
)	Zobacz między innymi wyrok z dnia 29 marca 2011 r., Komisja/Włochy (C‑565/08, EU:C:2011:188, pkt 46).
(
32
)	Zobacz wyroki: z dnia 18 października 2012 r., X (C‑498/10, EU:C:2012:635, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 3 grudnia 2020 r., BONVER WIN (C‑311/19, EU:C:2020:981, pkt 26).
(
33
)	Zobacz opinie: rzecznika generalnego G. Hogana w sprawie VAS Shipping (C‑71/20, EU:C:2021:474, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo); rzecznika generalnego N. Wahla w sprawach połączonych Venturini i in. (od C‑159/12 do C‑161/12, EU:C:2013:529, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo); wraz z dalszymi odesłaniami.
(
34
)	Zobacz między innymi wyrok z dnia 29 marca 2011 r., Komisja/Włochy (C‑565/08, EU:C:2011:188, pkt 46).
(
35
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 8 września 2005 r., Mobistar i Belgacom Mobile (C‑544/03 i C‑545/03, EU:C:2005:518 pkt 31); z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in. (C‑98/14, EU:C:2015:386, pkt 36).
(
36
)	Wyrok z dnia 8 czerwca 2010 r., Vodafone i in. (C‑58/08, EU:C:2010:321).
(
37
)	Zobacz między innymi opinie: rzecznika generalnego G. Tesaura w sprawie Hünermund i in. (C‑292/92, EU:C:1993:863, pkt 1, 28); rzecznika generalnego A. Tizzana w sprawie CaixaBank France (C‑442/02, EU:C:2004:187, pkt 63).
(
38
)	Wyrok z dnia 7 marca 2013 r., DKV Belgium (C‑577/11, EU:C:2013:146, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
39
)	Zobacz pkt 7 niniejszej opinii.
(
40
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 12 lipca 2012 r., SC Volksbank România (C‑602/10, EU:C:2012:443, pkt 80).
(
41
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe) (C‑66/18, EU:C:2020:792, pkt 178, 179 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
42
)	Zobacz podobnie niedawny wyrok z dnia 22 września 2022 r., Admiral Gaming Network i in. (od C‑475/20 do C‑482/20, EU:C:2022:714, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
43
)	Sąd odsyłający powołuje się na interaktywne przewodniki, kalkulatory i comiesięczną publikację całkowitych kosztów ofert poszczególnych operatorów.
(
44
)	Artykuł 1 ust. 1.
(
45
)	Artykuł 8 ust. 2 lit. a). Ogólniej rzecz biorąc, w kwestii konieczności ochrony użytkowników niepełnosprawnych zob. motyw 8 oraz art. 8 ust. 4 lit. e) dyrektywy 2002/21, jak również motyw 13 i art. 7, art. 22 ust. 1 i art. 23a dyrektywy 2002/22.
(
46
)	Zobacz analogicznie wyrok z dnia 13 września 2018 r., Wind Tre i Vodafone Italia (C‑54/17 i C‑55/17, EU:C:2018:710, pkt 47).
(
47
)	Wyrok z dnia 19 listopada 2019 r. (C‑609/17 i C‑610/17, EU:C:2019:981, w szczególności pkt 54, 55) (zwany dalej wyrokiem TSN i AKT).
(
48
)	Wyrok TSN i AKT, pkt 47, 48.
(
49
)	Wyrok TSN i AKT, pkt 49–52. Na potrzeby użytecznego rozwinięcia tego rozróżnienia zob. opinia rzecznika generalnego M. Hogana w sprawie Land Oberösterreich (Dodatek mieszkaniowy) (C‑94/20, EU:C:2021:155, pkt 64–72).
(
50
)	Zobacz art. 20, 21, 49, 51 karty.
(
51
)	Wyrok TSN i AKT, pkt 53. Zobacz również niedawny wyrok z dnia 7 lipca 2022 r., Coca-Cola European Partners Deutschland (C‑257/21 i C‑258/21, EU:C:2022:529, pkt 42).
(
52
)	Zobacz pkt 36 niniejszej opinii.
(
53
)	Zobacz pkt 44–50 niniejszej opinii.
(
54
)	Zobacz na przykład wyrok z dnia 4 października 2018 r., Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
55
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 30 kwietnia 2019 r., Włochy/Rada (Kwota połowowa dla miecznika śródziemnomorskiego) (C‑611/17, EU:C:2019:332, pkt 129 i przytoczone tam orzecznictwo); a także z dnia 19 grudnia 2019 r., HK/Komisja (C‑460/18 P, EU:C:2019:1119, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
56
)	Zobacz na przykład art. 21 karty i art. 18 TFUE.
(
57
)	Zobacz między innymi przepisy przywołane w pkt 59 niniejszej opinii.