CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
N. JÄÄSKINEN
apresentadas em 14 de novembro de 2013 (1)
Processo C‑198/12
Comissão
contra
República da Bulgária
«Incumprimento de Estado — Mercado interno da energia — Transporte de gás — Operador da Rede de Transporte (ORT) — Obrigação de garantir a capacidade máxima — Fluxo virtual de gás em sentido inverso (retorno) — Artigos 14.°, n.° 1, e 16.°, n.os 1 e 2, alínea b), do Regulamento n.º 715/2009 — Admissibilidade»
I –    Introdução
1.        Quando é tecnicamente impossível o transporte físico de gás nos dois sentidos da rede, um operador da rede de transporte de gás (a seguir «ORT») pode, não obstante, oferecer uma capacidade virtual de «contrafluxo» ou «retorno», no outro sentido da rede. Neste caso, o gás não se desloca realmente no sentido oposto, mas o fluxo de gás solicitado em contrafluxo é subtraído do gás que flui no sentido principal. A isto dá‑se o nome de «compensação».
2.        O artigo 14.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 715/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, relativo às condições de acesso às redes de transporte de gás natural e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1775/2005 (2), obriga os ORT a assegurar a oferta de serviços de forma não discriminatória a todos os utilizadores da rede e a prestar serviços de acesso de terceiros firmes e interruptíveis.
3.        O artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento n.º 715/2009 estabelece que deve ser disponibilizada aos intervenientes no mercado a capacidade máxima em todos os pontos relevantes referidos artigo 18.°, n.º 3, tendo em consideração a integridade do sistema e o funcionamento eficaz da rede, ao passo que o artigo 16.°, n.° 2, alínea b), obriga os ORT a aplicar e publicar mecanismos de atribuição de capacidade não discriminatórios e transparentes, incluindo os mercados a pronto (spot markets) e as plataformas de comércio eletrónico e, simultaneamente, ser flexíveis e capazes de se adaptar a um enquadramento de mercado diferente.
4.        No entender da Comissão, estas disposições conjugadas e, em especial, a exigência prevista no artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento n.º 715/2009 de disponibilizar «a capacidade máxima», abrangem a obrigação de disponibilizar capacidade de retorno, pelo menos virtual, conforme descrita no n.º 1 das presentes conclusões, quando o Estado‑Membro não possa assegurar a oferta de capacidade bidirecional física que permita o fluxo de gás nos dois sentidos. A República da Bulgária considera que o Regulamento n.º 715/2009 não prevê essa obrigação do ORT em causa.
5.        Assim, a Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça declare que a República da Bulgária não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 14.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.º 715/2009, conjugado com o artigo 16.°, n.os 1 e 2, alínea b), do mesmo regulamento, de disponibilizar aos intervenientes no mercado capacidade máxima e, em particular, serviços de transporte virtual de gás em sentido inverso, e condene a República da Bulgária nas despesas.
6.        As partes não estão de acordo sobre muitos factos e circunstâncias relativos à existência do alegado incumprimento, os quais serão relevantes se o Tribunal de Justiça concluir que existe a obrigação, por força do direito da União, de disponibilizar um fluxo virtual de gás em sentido inverso. A Bulgária alega também que a ação é inadmissível.
7.        No procedimento administrativo instaurado contra a Bulgária pela Comissão, esta invocou o ato da União que precedeu o Regulamento n.º 715/2009, a saber, o Regulamento (CE) n.º 1775/2005 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de setembro de 2005, relativo às condições de acesso às redes de transporte de gás natural (3). Este regulamento foi revogado, com efeitos a partir de 3 de março de 2011, pelo artigo 31.° do Regulamento n.º 715/2009. A ação de incumprimento foi intentada pela Comissão no Tribunal de Justiça em 26 de abril de 2012 e a petição refere exclusivamente o Regulamento n.º 715/2009. Voltarei, mais à frente, à importância destes factos, quando analisar a admissibilidade da ação proposta pela Comissão, bem como a relevância dos objetivos do Terceiro Pacote da Energia, que inclui o Regulamento n.º 715/2009 (mas não, como é óbvio, o Regulamento n.º 1775/2005) para a interpretação das disposições referidas na petição.
8.        No entanto, a fundamentação da ação intentada pela Comissão baseia‑se, em simultâneo, no Regulamento n.º 1775/2005 e no Regulamento n.º 715/2009 que, em seu entender, são substancialmente idênticos no que diz respeito à questão jurídica em causa, com exceção da diferença analisada no n.º 38, infra. Por conseguinte, as presentes conclusões assentarão no Regulamento n.º 715/2009, embora se façam referências ao Regulamento n.º 1775/2005 sempre que for adequado.
II – Procedimento pré‑contencioso e processo no Tribunal de Justiça
9.        Em 26 de junho de 2009, a Comissão enviou à República da Bulgária uma notificação para cumprir, na qual alegava, designadamente, que este Estado‑Membro não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbiam por força dos artigos 4.°, n.° 1, e 5.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.º 1775/2005 (atuais artigos 14.°, n.° 1, e 16.°, n.os 1 e 2, alínea b), do Regulamento n.º 715/2009). O Governo búlgaro respondeu por carta de 26 de agosto de 2009, contestando as alegações da Comissão.
10.      Não tendo ficado convencida com essa resposta, a Comissão enviou um parecer fundamentado à República da Bulgária, com base no Regulamento n.º 1775/2005. Neste referia, designadamente, que podiam ser prestados serviços de retorno enquanto substituto da capacidade bidirecional física. As autoridades búlgaras responderam por carta de 27 de agosto de 2010 e forneceram à Comissão informações complementares por cartas de 24 de agosto de 2011, 28 de dezembro de 2011 e 19 de janeiro de 2012.
11.      Não satisfeita com a resposta da Bulgária, a Comissão, ao abrigo do artigo 258.° TFUE, intentou a presente ação por incumprimento, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 26 de abril de 2012.
12.      Os representantes da República da Bulgária e da Comissão participaram na audiência que se realizou em 4 de setembro de 2013.
III – Breve síntese dos principais argumentos
13.      A Comissão alegou, designadamente, que o ORT búlgaro Bulgartransgaz não disponibilizava capacidade de aprovisionamento de gás nos dois sentidos em cada ponto de entrada e de saída na Bulgária e, mais concretamente, nos pontos onde se faz a ligação entre o sistema búlgaro e os sistemas romeno e grego. Tal ocorre em Sidirokastro, no caso da Grécia, e em Negru Voda, no caso da Roménia.
14.      A Comissão alega, portanto, que a obrigação contida no artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento n.º 715/2009 (artigo 5.°, n.° 1, do Regulamento n.º 1775/2005) de disponibilizar a capacidade máxima aos intervenientes no mercado, conjugada com a obrigação de prestar serviços de acesso de terceiros firmes e interruptíveis, prevista no artigo 14.° do Regulamento n.º 715/2009 (artigo 4.° do Regulamento n.º 1775/2005), implica a obrigação de o ORT oferecer capacidade nos dois sentidos do seu sistema de gasodutos. A Comissão alegou que, nos casos em que não era fisicamente possível o transporte de gás nos dois sentidos, o ORT podia, não obstante, oferecer uma capacidade virtual de «contrafluxo» ou «retorno» no outro sentido da rede. Segundo a Comissão, isto permite ao ORT oferecer uma capacidade que excede mesmo a capacidade técnica da rede (4).
15.      A Comissão alega ainda que um ORT que não disponibiliza capacidades de contrafluxo de forma interruptível viola as obrigações que decorrem do Regulamento n.º 715/2009 de aplicar mecanismos de atribuição de capacidade compatíveis com os mecanismos de mercado, incluindo com as plataformas de comércio eletrónico de gás. A Comissão observou que o artigo 16.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.º 715/2009 [artigo 5.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.º 1775/2005] impõe aos ORT a obrigação de aplicar e publicar mecanismos de atribuição de capacidade não discriminatórios e transparentes, que devem «garantir a compatibilidade com os mecanismos de mercado, incluindo os mercados a pronto (spot markets) e as plataformas de comércio eletrónico e, simultaneamente, ser flexíveis e capazes de se adaptar a um enquadramento de mercado diferente».
16.      Segundo a Comissão, a liquidez dos mercados de gás exige que os sinais de preço possam fluir nos dois sentidos da rede, e não apenas no sentido do fluxo físico, no caso de uma rede unidirecional. Além disso, o funcionamento eficaz da rede, referido no artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento n.º 715/2009, exige que a capacidade em sentido inverso seja incluída na capacidade total de uma rede, que deve ser maximizada.
17.      Importa também referir que existe um diferendo entre as partes quanto aos factos. É evidente que a argumentação da Comissão se baseia nas alegações de facto de que a Bulgária não disponibiliza capacidades virtuais de contrafluxo de forma interruptível entre Sidirokastro e Negru Voda e de que as entidades reguladoras competentes não adotaram medidas concretas para assegurar o cumprimento desta obrigação. Em contrapartida, o Governo da Bulgária sustentou, a título subsidiário, que estes serviços são efetivamente prestados. Tal resulta, segundo este Governo, da informação que foi publicada no sítio de Internet da Bulgartransgaz, relativa aos serviços de retorno (5).
18.      Contudo, o principal argumento da República da Bulgária é que o efeito conjugado dos artigos 14.°, n.° 1, e 16.°, n.os 1 e 2, alínea b), do Regulamento n.º 715/2009 (artigos 4.°, n.° 1, e 5.°, n.os 1 e 2, alínea b), de Regulamento n.º 1775/2005) não lhe impõe a obrigação de disponibilizar capacidades, virtuais ou não, de contrafluxo. Sustenta que esta conclusão é inevitável, independentemente de se fazer uma interpretação literal, histórica, contextual ou teleológica das disposições pertinentes do Regulamento n.º 1775/2005.
19.      A República da Bulgária acrescenta que a obrigação expressamente prevista no Regulamento (UE) n.° 994/2010 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de outubro de 2010, relativo a medidas destinadas a garantir a segurança do aprovisionamento de gás e que revoga a Diretiva 2004/67/CE do Conselho (6), de os Estados‑Membros assegurarem uma capacidade bidirecional física e permanente de aprovisionamento de gás milita contra uma interpretação dos artigos 14.°, n.° 1, e 16.°, n.os 1 e 2, alínea b), do Regulamento n.º 715/2009 no sentido de impor aos Estados‑Membros a obrigação de disponibilizar virtualmente o correspondente serviço.
20.      A República da Bulgária alega ainda que a existência, na Bulgária, de dois sistemas de gás separados, um sistema interno e outro de trânsito, juntamente com as dificuldades técnicas que se verificam em Negru Voda devido à inexistência das necessárias medidas de coordenação por parte do ORT do país vizinho, não lhe permite prestar serviços de transporte virtual de gás em sentido inverso.
21.       A República da Bulgária também assinalou um conjunto de acordos que foram celebrados com a URSS em 1986 e subsequentemente, mas antes da adesão da República da Bulgária à União Europeia, que a impedem de prestar serviços de transporte virtual de gás em sentido inverso entre Sidirokastro e Negru Voda.
IV – Análise
1.      Admissibilidade da ação
22.      Refira‑se, antes de mais, que a data relevante para efeitos de apreciação da legalidade da conduta da Bulgária é 28 de agosto de 2010, ou seja, dois meses a contar da data do parecer fundamentado da Comissão (7), pelo que o ato legislativo da União aplicável ao presente litígio ratione temporis é o Regulamento n.º 1775/2005. Considero, por isso, problemático que a petição da Comissão faça apenas referência ao Regulamento n.º 715/2009, um ato que só vinculou a Bulgária depois de 3 de março de 2011.
23.      Contudo, o Tribunal de Justiça já alterou, pelo menos uma vez, o pedido da Comissão, com base no princípio assente de que «quando uma alteração do direito comunitário intervém no decurso da fase pré‑contenciosa, é admissível que a Comissão procure obter a declaração da existência do incumprimento das obrigações que têm a sua origem na versão inicial de um ato comunitário, seguidamente alterado ou revogado, e que foram mantidas pelas novas disposições» (8).
24.      Poderia parecer, portanto, que não existe nenhum fundamento para questionar a admissibilidade da ação da Comissão pelo facto de basear a sua petição num regulamento que ainda não estava em vigor, tendo em conta que as disposições substantivas pertinentes do Regulamento n.º 1775/2005 e do Regulamento n.º 715/2009 são, no essencial, idênticas.
25.      Contudo, como o último regulamento foi adotado no contexto do Terceiro Pacote da Energia, que representou uma abordagem mais ambiciosa com vista à realização do mercado interno do gás, numa perspetiva teleológica só se podem ter em consideração os objetivos do regulamento anterior, ou seja, o Regulamento n.º 1775/2005, para efeitos de interpretação dos artigos 14.°, n.° 1, e 16.°, n.os 1 e 2, alínea b), do Regulamento n.º 715/2009 ou, mais precisamente, das disposições que os antecederam, ou seja, os artigos 4.°, n.° 1, e 5.°, n.os 1 e 2, alínea b), do Regulamento n.º 1775/2005.
26.      A República da Bulgária pede ao Tribunal de Justiça que declare a ação inadmissível com outros fundamentos. Alega que, por causa das discrepâncias entre as alegações aduzidas pela Comissão no procedimento administrativo e as que apresentou na ação que intentou no Tribunal de Justiça, não pôde identificar a obrigação precisa que alegadamente não cumpriu, e que, por conseguinte, não lhe foi possível organizar uma defesa eficaz contra as alegações da Comissão.
27.       No essencial, a República da Bulgária sustenta que a notificação para cumprir e o parecer fundamentado emitidos pela Comissão se basearam na não disponibilização pela Bulgária de uma capacidade física de fluxo em sentido inverso, ao passo que a ação da Comissão no Tribunal de Justiça tem por objeto a não disponibilização de uma capacidade virtual de fluxo em sentido inverso (retorno). Assim, o objeto da petição é diferente do objeto do procedimento administrativo.
28.      Em minha opinião, não há fundamento para que a ação intentada pela Comissão possa ser declarada inadmissível por discordância entre os documentos pertinentes. Com efeito, a notificação para cumprir, o parecer fundamentado e a ação no Tribunal de Justiça fazem referência ao retorno virtual. Além disso, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a Comissão pode limitar o alcance das suas alegações, na ação intentada no Tribunal de Justiça, relativamente aos argumentos apresentados no parecer fundamentado e na notificação para cumprir (9).
29.       Recordo também que, em todo o caso, a jurisprudência do Tribunal de Justiça não exige uma coincidência perfeita entre as três fases do processo (a saber, a notificação para cumprir, o parecer fundamentado e a ação no Tribunal de Justiça). Desde que o objeto do litígio, tal como apresentado no parecer fundamentado, não tenha sido ampliado ou alterado na ação intentada no Tribunal de Justiça, considera‑se que a Comissão cumpriu as obrigações processuais que lhe são impostas pelo direito da União (10). Apesar da substituição das disposições alegadamente violadas pelas disposições do Regulamento n.º 715/2009, a Comissão cumpriu esta regra no presente processo.
30.      Por uma questão de exaustividade, gostaria de acrescentar que rejeito, por ser desprovida de pertinência, a referência feita na réplica da Comissão ao facto de a República da Bulgária não ter contestado, na fase administrativa, a alegação de que estava obrigada, pelo efeito conjugado dos artigos 4.°, n.° 1, e 5.°, n.os 1 e 2, alínea b), do Regulamento n.º 1775/2005 (artigos 14.°, n.° 1, e 16.°, n.os 1 e 2, alínea b), do Regulamento n.º 715/2009) a fornecer, de forma interruptível, capacidades, virtuais ou não, de fluxo em sentido inverso. Conforme salientado na contestação da República da Bulgária, um Estado‑Membro, para assegurar os direitos de defesa, pode invocar argumentos na fase contenciosa do processo que não foram suscitados na fase pré‑contenciosa (11).
31.      Por estes motivos, considero que a ação da Comissão é admissível.
2.      Questões relativas à interpretação dos artigos 14.°, n.° 1, e 16.°, n.os 1 e 2, alínea b), do Regulamento n.º 715/2009
32.      A questão central do presente processo consiste em saber se a obrigação de maximizar a capacidade, tendo em conta o funcionamento eficaz da rede, implica uma obrigação específica de fornecer capacidade virtual em sentido inverso. No caso de uma resposta negativa a esta questão, todos os argumentos apresentados no Tribunal de Justiça pelas partes, e que destaquei acima, tornam‑se redundantes. Portanto, o caso em apreço circunscreve‑se, pelo menos inicialmente, a um exercício de interpretação dos artigos 14.°, n.° 1, e 16.°, n.os 1 e 2, alínea b), do Regulamento n.º 715/2009. Recordo que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, para determinar o alcance de uma disposição de direito da União, há que ter simultaneamente em conta o seu contexto, os seus termos e os seus objetivos (12).
–       Contexto e termos
33.      Como foi salientado na contestação da República da Bulgária, nem o Regulamento n.º 715/2009 nem o Regulamento n.º 1775/2005 fazem referência expressa à obrigação dos ORT de fornecer serviços de transmissão virtual de gás em sentido inverso.
34.      Acrescentaria que, nos termos do artigo 2.°, n.° 1, ponto 3, do Regulamento n.º 715/2009, entende‑se por «capacidade» «o fluxo máximo, expresso em metros cúbicos por unidade de tempo ou em unidade de energia por unidade de tempo, a que o utilizador da rede tem direito, de acordo com as disposições do contrato de transporte». Além disso, de acordo com o artigo 2.°, n.° 1, ponto 18, entende‑se por «capacidade técnica» a capacidade firme máxima que o operador da rede de transporte pode oferecer aos utilizadores da rede, tendo em conta a integridade da rede e os requisitos operacionais da rede de transporte. Nem estas nem nenhuma outra das numerosas disposições onde é utilizado o termo «capacidade» no Regulamento n.º 715/2009 dão quaisquer indicações de que o termo também pode incluir fluxos virtuais. Como já expliquei no n.º 1 destas conclusões, isto significa, em termos físicos, a não circulação de gás.
35.      De facto, a definição de «capacidade disponível», contida no artigo 2.°, n.° 1, ponto 20, do Regulamento n.º 715/2009, é muito reveladora. Esta disposição estabelece que se entende por «capacidade disponível» a parte da capacidade técnica, isto é, a capacidade máxima, que não é atribuída e que ainda se encontra disponível para a rede num determinado momento. Uma vez que o fluxo virtual em sentido inverso tem por objetivo aumentar a capacidade disponível na direção principal, subtraindo‑lhe gás vendido no sentido inverso, seria de esperar que a definição de «capacidade disponível» fizesse referência aos fluxos em sentido inverso e não apenas à capacidade técnica. E isto é tanto mais assim, porque o fornecimento de fluxos virtuais em sentido inverso, conforme salientado pela Comissão, permite efetivamente a disponibilização de capacidade no sentido principal da rede que excede a sua capacidade técnica.
36.      Tenho uma especial dificuldade em compreender a ideia de que a redução do fluxo físico de gás mediante o recurso ao aprovisionamento virtual possa ser compatível com o significado corrente de aumento da capacidade de transporte de uma rede ou de um gasoduto. Em meu entender, é o mesmo que afirmar que o desincentivo da utilização física das redes ferroviárias pelos expedidores é uma forma de maximizar a sua capacidade de transporte de mercadorias. De facto, já na Idade Média eram conhecidas, na Europa, diversas técnicas comerciais destinadas a minimizar a necessidade de transportar mercadorias, valores mobiliários ou dinheiro entre os locais A e B, subtraindo os fluxos de B para A dos fluxos de A para B. Todavia, essas técnicas não são um meio de maximizar a capacidade das redes de transporte, mas um meio comercial de contornar os inconvenientes causados pela escassez do transporte.
37.      Em minha opinião, a capacidade máxima, na aceção do artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento n.º 715/2009, refere‑se à capacidade disponível no sentido da capacidade técnica da rede que ainda não foi atribuída e que, portanto, está disponível, ou que está disponível porque os utilizadores da rede possuem capacidade contratada e não utilizada. Por outras palavras, os ORT não podem deixar uma parte da capacidade técnica da rede sem utilização. Essa capacidade tem de ser oferecida aos intervenientes no mercado de forma não discriminatória. Esta interpretação é confirmada pelo título do artigo sobre os princípios relativos aos mecanismos de atribuição de capacidade e aos procedimentos de gestão de congestionamentos aplicáveis aos ORT (isto é, o artigo 1.º do Regulamento n.º 715/2009) e pelas disposições do artigo que regulam os problemas relativos ao congestionamento contratual ou físico da rede.
38.      É verdade que o artigo 16.°, n.° 5, do Regulamento n.º 715/2009 se refere implicitamente à «maximização» da capacidade de uma rede no sentido da criação de novas capacidades de transporte por meio de novos investimentos, cuja procura do mercado o ORT está obrigado a avaliar com regularidade. No entanto, esta disposição, que não existia no artigo 5.° do Regulamento n.º 1775/2005, refere‑se claramente à capacidade técnica da rede e, além disso, não inclui nenhuma obrigação legal de aumentar essa capacidade.
39.      Quanto à relação entre o artigo 14.°, n.° 1, e o artigo 16.°, n.os 1 e 2, alínea b), do Regulamento n.º 715/2009, recordo que a primeira disposição obriga os ORT a assegurar a oferta de serviços de forma não discriminatória a todos os utilizadores da rede e a prestar serviços de acesso de terceiros firmes e interruptíveis. Estas obrigações não corroboram a interpretação do artigo 16.°, n.os 1 e 2, alínea b), do Regulamento n.º 715/2009 proposta pela Comissão.
40.      Em meu entender, a obrigação de não discriminação não exige que um ORT preste novos serviços. Exige simplesmente que este se abstenha de discriminar entre os utilizadores da rede quando presta os seus serviços existentes. A obrigação do ORT de prestar serviços interruptíveis também não significa que deva prestar todos os serviços de rede concebíveis que possam ser prestados de forma interruptível. Observo, a este respeito, que, por razões técnicas, o serviço de retorno só pode ser oferecido de forma interruptível (13). Por este motivo, não é possível depreender do artigo 16.°, n.os 1 e 2, alínea b), lido em conjugação com o artigo 14.°, n.° 1, do Regulamento n.º 715/2009, uma obrigação de disponibilizar um serviço de retorno com base em fluxos virtuais em sentido inverso.
41.      Por último, o funcionamento eficaz da rede, referido no artigo 16.°, n.° 1, do Regulamento n.º 715/2009, que a Comissão invoca como argumento em apoio da sua alegação, está previsto nesta disposição, juntamente com a integridade do sistema, como possível fator a ter em consideração quando a capacidade máxima é disponibilizada aos intervenientes no mercado em todos os pontos relevantes da rede, os quais incluem, de acordo com o artigo 18.°, n.° 3, os pontos de entrada e de saída. Em meu entender, a referência ao funcionamento eficaz da rede representa, na verdade, uma condição que limita a capacidade disponível, e não um fator que exige a sua maximização. Por outras palavras, um ORT não tem necessidade de submeter a capacidade disponível a um ponto de pressão tal que ponha em risco o funcionamento eficaz da rede.
–       Objetivos
42.       Parece não haver nenhuma indicação nos trabalhos preparatórios do Regulamento n.º 1775/2005 ou do Regulamento n.º 715/2009 que mostre que a obrigação de disponibilizar capacidade de retorno sob a forma de serviços de fluxos virtuais em sentido inverso estivesse contida em qualquer um destes regulamentos (14). Ao contrário do alegado pela Comissão na audiência, entendo que os objetivos do Terceiro Pacote da Energia não podem ser pertinentes para a apreciação das obrigações do Estado‑Membro em relação ao fornecimento de uma tal capacidade de retorno. Com efeito, as propostas legislativas que integram esse pacote foram adotadas em setembro de 2007 (15). Por conseguinte, não podem influenciar a interpretação das disposições do Regulamento n.º 1775/2005 em que se basearam a notificação para cumprir e o parecer fundamentado. Se influenciassem, haveria uma divergência entre o procedimento administrativo e a ação por incumprimento intentada pela Comissão, em violação dos direitos de defesa da República da Bulgária.
43.      Além disso, conforme salientado na contestação da Bulgária, o artigo 6.°, n.° 5, do Regulamento n.° 994/2010 obriga os ORT a dotarem de capacidade bidirecional todas as interligações transfronteiriças entre os Estados‑Membros, o mais tardar em 3 de dezembro de 2013, salvo determinadas exceções. Por conseguinte, é difícil não concluir que se o legislador da União tivesse querido introduzir a capacidade bidirecional, virtual ou não, no Regulamento n.º 715/2009 ou no Regulamento n.º 1775/2005, teria previsto expressamente essa capacidade, como fez no Regulamento n.º 994/2010.
44.      Como salientado pela Comissão, é verdade que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, quando uma disposição de direito da União é suscetível de ser objeto de várias interpretações, deve ser interpretada num sentido conforme com as disposições do Tratado, em detrimento de qualquer significado que possa ser incompatível com o Tratado (16).
45.      Também estou ciente do facto de que o mercado interno constitui a base jurídica do Regulamento n.º 1775/2005, que visa a criação de um mercado interno do gás natural. Observo ainda que o considerando 12 do Regulamento n.º 715/2009 refere que «[h]á que alcançar um nível suficiente de capacidade de interligação transfronteiriça e promover a integração dos mercados, a fim de realizar o mercado interno do gás natural». Todavia, este considerando não existia no Regulamento n.º 1775/2005 e, portanto, não pode ser tido em consideração na apreciação do alegado incumprimento da República da Bulgária, uma vez que a data relevante é agosto de 2010 (v. n.º 22, supra). Também importa referir que a obrigação dos ORT de «facilitar […] o comércio transfronteiriço de gás natural», incluída no artigo 16.°, n.° 2, alínea a), in fine, do Regulamento n.º 715/2009, não existia na correspondente disposição do Regulamento n.º 1775/2005, a saber, o artigo 5.°, n.° 2, alínea a).
46.      De acordo com a jurisprudência, dada a redação clara e precisa de um ato legislativo da União, o Tribunal de Justiça não pode fazer uma interpretação destinada a corrigir esta disposição e, ao mesmo tempo, a ampliar as obrigações que por força dela incumbem aos Estados‑Membros (17).
47.      Por conseguinte, não vejo de que modo se possa depreender das disposições conjugadas dos artigos 14.°, n.° 1, e 16.°, n.os 1 e 2, alínea b), do Regulamento n.º 715/2009, seja qual for o método de interpretação utilizado, uma obrigação de disponibilizar capacidades, virtuais ou não, de contrafluxo. Como já referi, a obrigação expressamente prevista no Regulamento n.º 994/2010 de criar uma capacidade bidirecional física de transporte de gás torna ainda mais difícil depreender, dos artigos 14.°, n.° 1, e 16.°, n.os 1 e 2, alínea b), do Regulamento n.º 715/2009, uma obrigação de disponibilização de capacidades virtuais de contrafluxo.
48.      Por último, tendo em conta a conclusão a que cheguei sobre a inexistência, no direito da União, de uma obrigação de os ORT fornecerem capacidade de retorno sob a forma de capacidade virtual de fluxo em sentido inverso, não é necessário examinar se a Comissão apresentou prova bastante da existência do incumprimento (18) nem os outros argumentos apresentados pela República da Bulgária sobre as dificuldades que enfrenta para disponibilizar um fluxo virtual em sentido inverso de forma interruptível, quer do ponto de vista técnico quer à luz das obrigações internacionais que assumiu antes da sua adesão à União.
V –    Conclusão
49.      Consequentemente, proponho que o Tribunal de Justiça julgue improcedente a ação da Comissão e condene a Comissão nas despesas.
1 —      Língua original: inglês.
2 — JO L 211, p. 36. V. também a retificação ao Regulamento (CE) n.º 715/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, relativo às condições de acesso às redes de transporte de gás natural e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1775/2005 (JO 2009 L 229, p. 29).
3 — JO L 289, p. 1.
4 — Numa situação em que já foi acordado um fluxo virtual em sentido inverso de 20 unidades, um ORT podia aceitar reservas da capacidade no sentido principal de até 120 unidades, mesmo que a capacidade física da conduta fosse apenas de 100 unidades (porque as primeiras 20 unidades referidas são subtraídas da capacidade de fluxo principal de 120 unidades).
5 — Os autos não contêm cópia da página de referência que estava disponível na data relevante, a saber, 28 de agosto de 2010, dois meses após a notificação do parecer fundamentado da Comissão. Atualmente, o endereço referido na petição e na contestação da República da Bulgária não parece estar acessível ao público. V. http://www.bulgartransgaz.bg/UserFiles/File/reverse_bg.pdf.
6 — JO L 295, p. 1.
7 — Acórdão de 12 de junho de 2003, Comissão/Itália (C‑363/00, Colet., p. I‑5767, n.° 21).
8 — Acórdão Comissão/Itália, já referido na nota 7, n.° 22. Observo que noutros processos, em que a legislação pertinente da União foi alterada entre as fases administrativa e judicial de uma ação por incumprimento intentada pela Comissão contra um Estado‑Membro, a Comissão referiu, no seu pedido, a versão da legislação pertinente da União em vigor durante a fase administrativa e a versão mencionada na fase contenciosa. V., por ex., acórdãos de 24 de maio de 2011, Comissão/Áustria (C‑53/08, Colet., p. I‑4309, n.° 1) e pedidos da demandante publicados no JO C 107, p. 15; e Comissão/Alemanha (C‑54/08, Colet., p. I‑4355, n.° 1) e pedidos da demandante publicados no JO C 107, p. 16; e de 10 de setembro 2009, Comissão/Grécia (C‑416/07, Colet., p. I‑7883, n.º 1) e pedidos da demandante publicados no JO C 283, p. 16.
9 — O Tribunal de Justiça declarou no acórdão de 16 de setembro de 1997, Comissão/Itália (C‑279/94, Colet., p. I‑4743, n.° 25), que, «[…] esta exigência [de que o parecer fundamentado da Comissão e a ação devem basear‑se nas mesmas alegações] não pode ir ao ponto de impor em todos os casos uma coincidência perfeita entre o enunciado do objeto do litígio no parecer fundamentado e os pedidos formulados na petição, sempre que o objeto do litígio não tenha sido alargado ou alterado mas, pelo contrário, simplesmente restringido.» V. também acórdãos de 1 de fevereiro 2005, Comissão/Áustria (C‑203/03, Colet., p. I‑935, n.° 29); de 14 de março de 2006, Comissão/França (C‑177/04, Colet., p. I‑2461, n.° 37); e de 27 de abril de 2006, Comissão/Alemanha (C‑441/02, Colet., p. I‑3449, n.° 61).
10 — Acórdão de 8 de julho de 2010, Comissão/Portugal (C‑171/08, Colet., p. I‑6817).
11 — V., por exemplo, acórdão de 16 de setembro de 1999, Comissão/Espanha (C‑414/97, Colet., p. I‑5585, n.° 19).
12 — V. acórdãos de 29 de outubro de 2009, NCC Construction Danmark (C‑174/08, Colet., p. I‑10567, n.° 23) e de 19 de julho de 2012, A Oy (C‑33/11, n.° 27); v. também n.° 28 das minhas conclusões apresentadas no processo que deu origem ao acórdão de 9 de abril de 2013, Comissão/Irlanda (C‑85/11).
13 — O fluxo virtual em sentido inverso depende de um fluxo principal com uma quantidade idêntica ou superior. Portanto, só pode ser oferecido como serviço interruptível.
14 — Com efeito, na audiência, foi pedido ao representante da Comissão que indicasse quaisquer referências nos trabalhos preparatórios destes regulamentos à intenção, por parte do legislador da União, de impor a obrigação de fornecimento de uma capacidade virtual de retorno. Aquele representante não conseguiu apresentar referências nesse sentido.
15 — V., em especial, a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.° 1775/2005, relativo às condições de acesso às redes de transporte de gás natural COM(2007) 532.
16 — Acórdão de 13 de dezembro de 1983, Comissão/Conselho (C‑218/82, Recueil, p. 4063, n.° 15).
17 — Acórdão de 15 de julho de 2010, Comissão/Reino Unido (C‑582/08, Colet., p. I‑7195, n.° 51).
18 — V., por exemplo, acórdãos de 25 de agosto de 1982, Comissão/Países Baixos (96/81, Colet., p. I‑1791, n.° 6) e de 29 de outubro de 2009, Comissão/Finlândia (C‑246/08, Colet., p. I‑10605, n.° 52).