61994CC0285_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 No presente recurso, a República Italiana pede a anulação do Regulamento (CE) n.º 1840/94 da Comissão, de 27 de Julho de 1994, que fixa os rendimentos em azeitonas e em azeite para a campanha de 1993/1994 (1) (a seguir «regulamento»).
2 A questão controvertida consiste, em suma, em determinar se a fixação dos referidos rendimentos, efectuada pela Comissão, deve seguir os dados apresentados pelas autoridades de cada Estado-Membro (tese do Governo italiano) ou se, pelo contrário, pode afastar-se deles (tese da Comissão), como acontece no regulamento impugnado.
3 Os fundamentos invocados pelo Governo italiano para pedir a anulação do regulamento são, em síntese, os seguintes:
- A Comissão violou as disposições comunitárias que regulam a fixação dos rendimentos oleícolas, ao não respeitar os dados sobre a produção apresentados pela República Italiana; deste modo, violou o princípio da segurança jurídica.
- O regulamento carece de fundamentação, ou a mesma é totalmente inadequada.
- A Comissão, ao adoptar o regulamento, cometeu um desvio de poder.
Enquadramento jurídico
4 O quadro normativo básico aplicável ao caso de figura é o seguinte:
a) um primeiro regulamento (o Regulamento n.º 136/66/CEE do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas (2)) prevê a concessão de ajudas aos produtores;
b) um regulamento de execução [o Regulamento (CEE) n.º 2261/84 do Conselho, de 17 de Julho de 1984, que adopta as regras gerais relativas à concessão de ajudas à produção de azeite e às organizações de produtores (3)], estabelece o regime normativo daquelas ajudas;
c) vários regulamentos posteriores estabelecem anualmente para cada campanha:
- a produção prevista e as ajudas que se podem obter antecipadamente;
- os rendimentos, por zonas de produção, em azeitonas e em azeite, dos quais resulta a produção final.
5 O Regulamento n.º 136/66 instituiu, entre outras medidas, uma ajuda destinada a «assegurar aos produtores da Comunidade uma remuneração equitativa cujo nível pode ser definido, para o azeite, por um preço indicativo à produção e, para as sementes de oleaginosas, por um preço indicativo... a diferença entre estes preços e aqueles que são admissíveis para o consumidor representa a ajuda que convém conceder para atingir o fim pretendido».
6 Nos termos do artigo 5.º, n.º 2, do Regulamento n.º 136/66 (4), a ajuda será concedida aos oleicultores com base numa das duas modalidades alternativas:
a) em função da quantidade de azeite efectivamente produzida;
b) em função de certos rendimentos fixados forfetariamente.
7 A primeira modalidade (produção efectiva) é aplicável aos oleicultores cuja produção efectiva seja igual, pelo menos, a 500 kg de azeite por campanha; trata-se, portanto, dos grandes produtores.
8 A segunda modalidade (produção presumida) é estabelecida para os restantes oleicultores - ou seja, para os médios e pequenos produtores - com produção inferior a 500 kg por campanha. Neste caso, a ajuda resultará da aplicação dos rendimentos em azeitonas e em azeite, previamente fixados de modo forfetário para cada campanha, em função do número de oliveiras em produção (5).
9 No caso dos grandes produtores têm-se, assim, em conta os rendimentos efectivos. No caso dos médios e pequenos produtores a ajuda não tem em conta a produção efectiva de cada um deles, calculando-se com base em números predeterminados: o rendimento médio presumido, fixado antecipadamente para cada campanha, é multiplicado pelo número de oliveiras de uma determinada exploração.
10 O Regulamento n.º 2261/84 contém as normas relativas à concessão das ajudas. O seu artigo 17.º-A (6) dispõe:
«1. Antes de 1 de Dezembro, a Comissão determinará, relativamente à campanha em curso, a média dos rendimentos em azeitonas e em azeite das quatro últimas campanhas.
2. Antes de 1 de Abril, será estabelecido, relativamente à campanha em curso e de acordo com o processo previsto no artigo 38.º do Regulamento n.º 136/66/CEE:
- a produção estimada,
- o montante da ajuda unitária à produção que pode ser objecto de adiantamento. Este montante deve ser estabelecido de forma a que, tendo em conta as previsões de produção da campanha em causa, seja evitado qualquer risco de pagamento indevido aos olivicultores.
3. O mais tardar seis meses após o final da campanha, proceder-se-á, de acordo com o processo referido no n.º 2, à fixação, relativamente a essa campanha:
- da produção efectiva para a qual foi reconhecido o direito à ajuda,
- do montante da ajuda unitária à produção, prevista no n.º 1, alínea b) do quinto parágrafo, do artigo 5.º do Regulamento n.º 136/66/CEE, a conceder aos produtores cuja produção média seja de, pelo menos, 500 quilogramas por campanha,
- da quantidade que deve transitar para a campanha seguinte, no caso de a produção referida no primeiro travessão ser inferior à quantidade máxima fixada.
4. Os Estados-Membros comunicarão à Comissão, o mais tardar em 15 de Março, os dados relativos às previsões de produção de azeite para a campanha em curso. A Comissão pode recorrer a outras fontes de informação e mandar efectuar, se for caso disso, estudos ou inquéritos relativos à produção de azeite.»
11 O artigo 18.º do Regulamento n.º 2261/84 estabeleceu as modalidades de cálculo dos rendimentos médios: «Os rendimentos em azeitonas e em azeite referidos no n.º 2, segundo travessão, primeiro parágrafo, do artigo 5.º do Regulamento n.º 136/66/CEE são fixados por zonas homogéneas de produção o mais tardar até 31 de Maio de cada ano, com base nos dados fornecidos pelos Estados-Membros produtores o mais tardar até 30 de Abril de cada ano.»
12 O Regulamento (CEE) n.º 2262/84 do Conselho, de 17 de Julho de 1984, que prevê medidas especiais no sector do azeite (7), tem por objectivo garantir uma aplicação correcta e uniforme do regime de ajuda à produção, uma vez demonstrado que a estrutura não estava suficientemente adaptada à execução dos controlos previstos pela regulamentação comunitária.
13 Para o efeito, o artigo 1.º, n.º 1, dispunha: «Cada Estado-Membro produtor criará, de acordo com a sua ordem jurídica, um serviço específico encarregado de certos controlos e actividades no âmbito do regime de ajuda à produção de azeite.»
14 O artigo 12.º do Regulamento (CEE) n.º 3061/84 da Comissão, de 31 de Outubro de 1984, que estabelece regras de aplicação do regime de ajuda à produção de azeite (8), dispõe:
«1. Para a fixação dos rendimentos em azeitona e em azeite referidos no artigo 18.º do Regulamento (CEE) n.º 2261/84, os Estados-Membros produtores fornecem à Comissão determinados dados, para as zonas homogéneas de produção, estabelecidos tendo em conta nomeadamente:
- a situação geográfica e as características agronómicas do terreno,
- as variedades de oliveiras predominantes, bem como a sua poda de formação mais praticada e a sua idade.
2. Para cada zona de produção, os dados incluem, pelo menos:
a) A delimitação geográfica da zona;
b) Uma estimativa da superfície olivícola;
c) Uma estimativa do número médio de oliveiras por hectare de cultura especializada;
d) A produção média de azeitona por árvore;
e) A produção média de azeite para 100 quilogramas de azeitona.
3. Em cada campanha, o mais tardar em 30 de Abril, os Estados-Membros comunicarão os dados referidos nas alíneas b), c), d) e e) do número anterior, bem como um breve relatório sobre as condições de produção registadas em cada zona durante a campanha (9).
4. Tendo em vista o estabelecimento dos rendimentos em azeite, os Estados-Membros produtores procedem, para cada zona de produção, à determinação, em lagares equipados de maneira diferente, representativos das capacidades de trituração da zona, e em diferentes épocas de colheita, do rendimento em azeite da zona em causa.
Tendo em vista o estabelecimento dos rendimentos em azeitona, os Estados-Membros procedem, pelo menos para as zonas de produção mais importantes e no início da campanha, a uma determinação dos rendimentos em azeitona de oliveira representativos das condições de produção da zona.
5. Os agentes da Comissão são associados à determinação dos dados acima referidos.»
15 O Regulamento (CE) n.º 1187/94 da Comissão, de 26 de Maio de 1994, que fixa, para a campanha de comercialização de 1993/1994, a produção estimada de azeite, bem como o montante da ajuda unitária à produção que pode ser adiantado (10), previu que na referida campanha:
- a produção estimada seria igual a 1 283 000 toneladas;
- o montante da ajuda unitária à produção que podia ser adiantado era igual a:
- 51,02 ecus/100 kg para Espanha e Portugal,
- 67,82 ecus/100 kg para os outros Estados-Membros.
16 Por fim, o regulamento aqui impugnado afirma, nos seus considerandos, que se destina a aplicar o artigo 18.º do Regulamento n.º 2261/84, fixando os rendimentos em azeitonas e em azeite por zonas homogéneas de produção, para a campanha de 1993/1994. Atendendo aos dados comunicados pelos Estados-Membros produtores, é necessário fixar esses rendimentos como indicado no Anexo I.
17 De modo concreto, no que se refere aos rendimentos italianos, os considerandos do regulamento acrescentam que «os valores indicados no Anexo I incluem ajustamentos em relação aos dados fornecidos pelo Estado-Membro para garantir a coerência com a produção estimada no Regulamento (CE) n.º 1187/94 da Comissão».
18 É precisamente o resultado deste «ajustamento» que é impugnado pelo Estado recorrente, dado que os números da Comissão constituem uma redução de 30% (aproximadamente) dos propostos pela administração italiana (11).
19 Com efeito, a determinação dos rendimentos médios em quilos de azeitonas por cada oliveira, por um lado, e de quilos de azeite por cada 100 kg de azeitona, por outro, em cada uma das zonas homogéneas previamente fixadas, constitui o factor decisivo para o cálculo da produção final da campanha, sendo constante o número de árvores. Tal é confirmado pelo documento apresentado pelo Governo italiano como anexo 3 da petição inicial («Produção de azeite resultante da aplicação dos rendimentos em azeitona e azeite para a campanha oleícola de 1993/1994»).
Quanto ao primeiro fundamento do recurso: a Comissão deve forçosamente seguir os dados fornecidos pelos Estados-Membros?
20 Através do primeiro fundamento aduzido, o Governo italiano sustenta que as normas comunitárias em sua opinião aplicáveis (artigo 155.º, n.º 4, do Tratado CE, artigo 18.º do Regulamento n.º 2261/84, artigo 12.º do Regulamento n.º 3061/84 e artigo 1.º do Regulamento n.º 2262/84), bem como o princípio da segurança jurídica, não permitem que a Comissão se desvie, como o fez, dos dados apresentados por cada Estado-Membro, a fim de fixar os rendimentos médios de azeitonas e de azeite.
21 Segundo esta tese, se o Conselho impôs a cada Estado-Membro a obrigação de criar uma agência ou organismo específico (12) para a recolha, verificação e elaboração, a nível nacional, das informações necessárias a fim de determinar os rendimentos oleícolas, não seria lógico que a Comissão se pudesse afastar, sic et simpliciter, dos dados finais obtidos pela referida agência e fornecidos às autoridades comunitárias pelas diferentes administrações nacionais.
22 Ainda na opinião do governo recorrente, as agências ou organismos nacionais (no caso da Itália, «Agecontrol Spa») trabalham com base num programa previamente aprovado pela Comissão, sob a fiscalização de funcionários da Comissão e segundo instruções desta última: assim, seria «contrário aos princípios mais elementares do direito e do bem senso» que a Comissão pudesse prescindir dos seus dados.
23 A réplica do Governo italiano contém, a este respeito, uma cambiante importante: de facto, se na petição inicial não parece admiti-lo expressamente, na réplica à contestação da Comissão reconhece que não se pode negar a esta última uma certa margem de discricionariedade na fixação dos rendimentos médios. Na audiência, o representante do Governo italiano afirmou igualmente que não contestava os poderes da Comissão quanto à fixação dos rendimentos, inclusive os de modificar os dados apresentados pelos Estados-Membros, mas apenas o «método» utilizado no caso de figura.
24 Segundo o Governo italiano, tal possibilidade só existiria se a Comissão demonstrasse que a proposta de um Estado-Membro não tinha sido elaborada segundo os critérios objectivos de determinação dos rendimentos previstos no artigo 12.º do Regulamento n.º 3061/84, já referido.
25 Em minha opinião, a resposta a este fundamento de impugnação deve basear-se em dois tipos de considerações: as primeiras referem-se ao poder de apreciação das instituições comunitárias no âmbito da Política Agrícola Comum e das organizações de mercado, relativamente aos dados apresentados pelos Estados-Membros; as segundas, à interpretação correcta dos regulamentos invocados.
i) O poder de apreciação das instituições comunitárias no âmbito da Política Agrícola Comum e das organizações de mercado, relativamente aos dados apresentados pelos Estados-Membros
26 A jurisprudência do Tribunal de Justiça confirmou a competência da Comissão para adoptar regras de execução no âmbito da Política Agrícola Comum, competência que deve ser interpretada lato sensu (13).
27 Tal critério interpretativo baseia-se no facto de que a Comissão é a única instituição capaz de seguir de modo constante e atento a evolução dos mercados agrícolas e de agir com a urgência exigida pela situação. Os limites da sua competência devem apreciar-se especialmente em função dos objectivos gerais essenciais da organização de mercado (14).
28 A exactidão dos dados económicos que devem servir de base para a adopção de decisões ulteriores, no que diz respeito às diferentes organizações de mercado - e, em geral, para toda e qualquer decisão relativa à Política Agrícola Comum - assume grande importância, pois só a partir de dados efectivos se pode eficazmente levar a cabo a referida política.
29 As instituições comunitárias dispõem, para o efeito, de um certo poder de apreciação. No seu acórdão de 29 de Outubro de 1980, Roquette Frères/Conselho (15), o Tribunal de Justiça afirmou que, «quando a implementação da política agrícola da Comunidade pelo Conselho envolva a necessidade de avaliar uma situação económica complexa, o poder discricionário conferido a este último não se aplica exclusivamente à natureza e alcance das disposições a adoptar, mas também, em certa medida, à verificação dos dados de base...».
30 Mais recentemente, no acórdão Países Baixos/Comissão, já referido, o Tribunal de Justiça confirmou que a Comissão pode verificar a exactidão - e eventualmente corrigi-los ela própria - dos dados apresentados pelas administrações nacionais.
31 Naquele processo, o Reino dos Países Baixos fazia umas alegações similares às do Governo italiano: em sua opinião, a Comissão não tinha competência para alterar os dados apresentados pelos Estados-Membros quando da fixação do coeficiente de redução, pois só os referidos Estados-Membros podiam elaborar as listas dos operadores económicos e fixar as quantidades de referência (16). Segundo o Governo neerlandês, nem o artigo 155.º do Tratado CE nem o artigo 20.º do regulamento que estabelece a organização de mercado no sector das bananas (17) autorizavam a Comissão a modificar unilateralmente estes cálculos.
32 O Tribunal de Justiça contestou tal argumentação e afirmou, pelo contrário, que: «este papel dos Estados-Membros na recolha e transmissão dos dados não pode, todavia, impedir a Comissão, chamada a assegurar a gestão quotidiana da organização comum de mercado, de controlar a precisão destes dados e de os corrigir se se verificar que duplas contagens ameaçam falsear a base do regime de importação» (18).
33 É um facto que as circunstâncias deste processo eram diferentes das dos presente processo, mas também não deixa de ser verdade que, no essencial, o raciocínio do Tribunal de Justiça no acórdão Países Baixos/Comissão é aplicável por analogia ao caso sub judice (19). De qualquer modo, a solução final dependerá dos papéis respectivamente atribuídos às instituições comunitárias e aos Estados-Membros em relação a cada organização comum de mercado.
34 Portanto, é necessário examinar as especificidades das normas aplicáveis à organização comum de mercado das matérias gordas, ou seja, concretamente, os regulamentos invocados pelo governo recorrente.
ii) A interpretação dos regulamentos invocados
35 Como resulta do seu teor, acima citado, o artigo 18.º do Regulamento n.º 2261/84 atribui poderes à Comissão para fixar os rendimentos em azeitonas e em azeite «... com base nos dados fornecidos pelos Estados-Membros produtores» (20). Seja qual for o método usual de interpretação jurídica que se lhe aplique, a referida expressão não significa que a Comissão esteja vinculada de modo absoluto por tais dados, de forma que não se possa afastar dos mesmos.
36 Segundo um critério de interpretação meramente literal, a expressão «com base nos» implica um certo grau de autonomia para quem executa a acção seguinte: com base em, isto é, num determinado suporte, o autor leva a cabo a sua própria actuação. A Comissão pode, portanto, partir da «base» de informações que lhe é fornecida pelos Estados-Membros, para elaborar em seguida as suas próprias conclusões.
37 O sentido intrínseco da norma confirma que o Regulamento n.º 2261/84 reconhece à Comissão uma determinada capacidade de decisão autónoma: não seria lógico que lhe fosse confiada a missão de fixar rendimentos se estes últimos estivessem já prévia e inexoravelmente determinados por cada Estado-Membro. Nesse caso, a intervenção, tanto do Comité de Gestão das Matérias Gordas como da própria Comissão, seria supérflua e ter-se-ia confiado directamente a cada Estado-Membro a fixação definitiva dos rendimentos.
38 A análise da finalidade da norma conduz à mesma conclusão: a gestão da organização comum de mercado do sector das matérias gordas, que o regulamento confia à Comissão em cooperação com os Estados-Membros, implica que a Comissão disponha de uma certa margem de apreciação quando se trate de fixar dados ou elementos variáveis que, por definição, devem determinar o montante das ajudas aos produtores.
39 Se se quiser que tais ajudas respeitem os critérios que presidem à política comunitária neste domínio, e dessa forma proteger também os interesses financeiros da Comunidade, é necessário que tais ajudas correspondam a dados reais e objectivos, que podem não coincidir com os fornecidos pelos Estados-Membros. É portanto lógico, e até mesmo conveniente, que a Comissão tenha o dever de examinar, de verificar e de ponderar tais dados e, eventualmente, outros factores relevantes que não tenham sido bem apreciados nas propostas das diferentes administrações nacionais.
40 Na realidade, como já assinalei, o governo recorrente chegou a admitir, na sua réplica e na audiência, que a Comissão dispõe de uma certa margem de apreciação para fixar rendimentos que se afastem dos dados propostos por um Estado-Membro. Em sua opinião, seria necessário em cada caso demonstrar que a proposta deste Estado não aplicou correctamente os critérios previstos pelo Regulamento n.º 3061/84, já referido.
41 Não subscrevo esta última afirmação. Considero, pelo contrário, que é possível - e o presente caso constitui uma prova de tal - que uma administração nacional determine os rendimentos dos seus agricultores utilizando os critérios regulamentares para o efeito, mas sem tomar todavia em consideração todos os factores susceptíveis de afectar a elaboração dos referidos dados.
42 Em conformidade com o artigo 12.º do Regulamento n.º 3061/84, os Estados-Membros fornecem à Comissão determinados dados e fixam os rendimentos em azeite e em azeitonas para cada zona de produção. Ora, nem este artigo, nem nenhum dos outros artigos aplicáveis, impedem a Comissão, face aos dados apresentados por um Estado-Membro segundo todos os critérios acima descritos, de chegar a conclusões diferentes das das autoridades nacionais (21).
43 Concretamente, não existem, em minha opinião, objecções jurídicas a que a Comissão se afaste dos dados nacionais quando considere que outros elementos de facto ou factores relevantes, não devidamente considerados pelas autoridades nacionais, afectam de modo significativo o cálculo final dos rendimentos oleícolas.
44 Especificamente - e na realidade é esse o ponto-chave da discussão - a Comissão pode legitimamente tomar por critério de referência a situação real dos mercados, ao longo de uma campanha determinada, enquanto elemento de facto que exprime fielmente o maior ou menor volume da produção.
45 Tal possibilidade é admitida expressamente no artigo 17.º-A, n.º 4, do Regulamento n.º 2261/84, nos termos do qual os Estados-Membros comunicarão à Comissão os dados relativos às previsões de produção de azeite para a campanha em curso, e esta «pode recorrer a outras fontes de informação e mandar efectuar, se for caso disso, estudos ou inquéritos relativos à produção de azeite» (22).
46 O Governo italiano pretende que o acesso a outras fontes de informação só é possível a respeito das estimativas das produções previstas para uma determinada campanha, sendo esta a única hipótese referida pelo artigo 17.º-A, n.º 4, já referido. O mesmo não acontece quanto à fixação de rendimentos, já que o artigo 12.º do Regulamento n.º 3061/84 é omisso a este respeito.
47 É-me difícil compreender por que razão a Comissão poderia utilizar informações distintas das fornecidas pelos Estados-Membros apenas para fixar a produção estimada e não a produção final, sendo esta última o resultado da fixação dos rendimentos médios por zonas homogéneas (23).
48 Considero, pelo contrário, que, se a Comissão pôde utilizar as referidas informações a respeito de um dado provisório (a produção estimada), poderá a fortiori tê-las em conta a respeito de um dado definitivo (a produção final), tanto mais que este tem uma incidência decisiva na gestão da organização comum de mercado.
49 A omissão, a este respeito, do artigo 12.º do Regulamento n.º 3061/84 não me parece um argumento convincente. Por outro lado, o artigo 17.º-A do Regulamento n.º 2261/84 (norma posterior ao artigo 12.º do Regulamento n.º 3061/84, uma vez que foi alterado pelo Regulamento n.º 3500/90) refere-se tanto à produção estimada (n.º 2) como à produção final (n.º 3). Assim sendo, não vislumbro por que razão o último período do n.º 4 deste artigo 17.º-A - ou seja, a norma que autoriza a Comissão a ter em conta dados distintos dos fornecidos pelos Estados-Membros - não se poderia aplicar aos dois cálculos da produção.
50 O Regulamento n.º 1187/94 estimou a produção total de azeite prevista para a campanha comunitária de 1993/1994 em 1 283 000 toneladas, das quais 430 000 para a Itália (24). Esta quantidade era inferior em quase 200 000 toneladas às previsões das autoridades italianas, o que deu origem a uma carta de protesto do ministro da Agricultura italiano, de 2 de Junho de 1994 (25), que todavia não se traduziu na interposição de um recurso contra o Regulamento n.º 1187/94.
51 Para obter tais quantidades, a Comissão baseou-se não só nas informações fornecidas pelas diferentes administrações, mas também nos dados apresentados pelos agentes económicos envolvidos (produtores, industriais e comerciantes), como o ministro da Agricultura italiano admitiu na sua carta de 2 de Junho de 1994.
52 Naquela mesma carta de protesto, o ministro da Agricultura italiano exprimia a sua preocupação quanto às consequências futuras - em sua opinião negativas - de tais previsões ou estimativas: os rendimentos finais em azeitonas e em azeite a fixar proximamente para a campanha de 1993/1994 podiam sofrer uma redução de cerca de 30%.
53 As autoridades italianas sabiam assim que a estimativa ou previsão para o futuro da produção oleícola em relação a uma determinada campanha, efectuada segundo critérios combinando os dados oficiais com os dados apresentados de forma directa pelos agentes económicos envolvidos, seria normalmente seguida de rendimentos reais (e não estimados) comparáveis. O que não só é lógico, como a seguir referirei, mas também habitual no sector do azeite.
54 Com efeito, teria pouco sentido estabelecer em Maio de 1994 (data do Regulamento n.º 1187/94) uma estimativa ou previsão a muito curto prazo, com base nos dados do mercado e a fim de permitir antecipar as ajudas aos oleicultores, para, no mês de Julho do mesmo ano (data do regulamento impugnado), calcular os rendimentos reais com base em dados totalmente divergentes, obtidos a partir de critérios puramente teóricos. Só a hipótese de uma alteração importante da situação, durante a campanha, entre Maio e Julho, justificaria divergências notáveis entre os dados estimados e as quantidades finais de produção.
55 Tal não significa que a produção «estimada» se tenha de converter, de modo inevitável, em produção final «efectiva»: entre uma e outra podem ocorrer alterações; todavia, é lógico que, se os cálculos provisórios efectuados para quantificar a produção estimada forem correctos (porque adaptados ao mercado), os dados de rendimentos finais não difiram excessivamente, pelo menos se não se tiverem verificado variações substanciais nos factores que determinaram a primeira estimativa.
56 A lógica corresponde além disso, no caso de figura, ao curso dos acontecimentos: segundo os dados fornecidos pela Comissão (26) correspondentes ao conjunto das campanhas de 1987/1988 a 1992/1993, e ao conjunto dos países comunitários produtores de azeite (Itália, Espanha, Grécia, Portugal e França), o erro médio entre a produção estimada e a produção definitiva reduz-se a 7%.
57 No caso específico da Itália, a diferença média entre uma e outra quantidade (produção estimada a título provisório e produção definitiva), para o conjunto das campanhas, de 1987/1988 a 1992/1993, foi de 12%. Mais concretamente, a produção italiana estimada para a campanha anterior à que é objecto do presente recurso (ou seja, a campanha de 1992/1993) só foi inferior em 6% à produção definitiva: com uma estimativa provisória de 385 000 toneladas, a produção definitiva foi de 400 000 toneladas (27).
58 Fazendo uma análise a partir dos dados constantes dos diferentes articulados das partes, chega-se à conclusão que os dados utilizados pela Comissão para fixar os rendimentos definitivos para a campanha de 1993/1994 eram mais fiáveis e correspondiam mais fielmente à realidade económica do mercado italiano do azeite que os dados fornecidos pela administração italiana.
59 Com efeito, os argumentos e os anexos da contestação e da tréplica demonstram que os dados italianos sobre os rendimentos (fundados em controlos e em dados correspondentes a Janeiro de 1994) estavam inflacionados, na medida em que não correspondiam à realidade da oferta produtiva, cujo melhor reflexo são os preços de mercado.
60 O Governo italiano não contestou a afirmação da Comissão (28) quanto ao momento em que a Agecontrol tinha terminado a recolha dos dados prévia à elaboração das suas propostas, ou seja, Janeiro de 1994. Se é verdade que, em certas regiões da Itália meridional, a apanha da azeitona costuma estar já adiantada no fim do mês de Janeiro, é também verdade que não é esse o caso de toda a produção italiana. É possível, por conseguinte, que fenómenos atmosféricos, ou de outro tipo, ocorridos após o mês de Janeiro, tenham afectado negativamente a produção de azeitonas, como a Comissão aqui sustenta, aludindo às más condições climatéricas dos meses seguintes (29).
61 A Comissão confirma que foi esse aqui o caso juntando, como anexo 3 à sua tréplica, um boletim de informação do ISMEA, publicado em Fevereiro de 1994, sobre «a produção italiana de azeite em 1993». Segundo este documento, «as estimativas de produção anteriormente efectuadas são revistas no sentido da baixa, em consequência dos danos provocados pelo mau tempo na fase inicial da campanha... Os efeitos da situação climatérica fizeram-se sobretudo sentir no sul, e foram particularmente importantes na Apúlia.» Segundo este mesmo boletim informativo, a produção de azeite calculada pelo ISMEA para a Itália durante a campanha em causa não seria superior a 450 000 toneladas.
62 Que tal seja devido a factores climatéricos ou a outros, o facto é que os dados económicos descritos pela Comissão, e insuficientemente contestados pelo Governo italiano, provam que a produção da campanha de 1993/1994 não podia corresponder aos dados propostos por aquele governo: a situação do mercado, por referência à campanha anterior, demonstra que em caso algum seriam ultrapassadas, antes pelo contrário, as quantidades definitivas da campanha anterior.
63 Se tomarmos como premissa que a formação dos preços num mercado como o do azeite de origem comunitária (30) é um indicador adequado da oferta e da procura, os factores a seguir enunciados demonstram que a produção da campanha de 1993/1994, relativamente à anterior, só podia ser inferior:
- os preços da campanha de 1993/1994, para as diferentes variedades de azeite, aumentaram, situando-se de qualquer modo acima dos preços de intervenção, ao contrário do sucedido na campanha de 1992/1993;
- durante a campanha de 1993/1994, não houve, contrariamente à campanha de 1992/1993, pedidos de aplicação dos regimes de armazenagem privada;
- durante a campanha de 1993/1994, foi necessário vender pelo menos 140 000 toneladas de existências acumuladas durante a campanha anterior a preços superiores aos de intervenção.
64 Tudo isto contribui para provar a diminuição das quantidades disponíveis de azeite durante a campanha de 1993/1994, que em caso algum podiam ser superiores às de 1992/1993.
65 A estimativa provisória (de 630 000 toneladas) feita pelas autoridades italianas para a campanha de 1993/1994, muito superior mesmo à produção definitiva da campanha anterior, era portanto manifestamente exagerada.
66 Os rendimentos definitivos propostos pela administração italiana para a campanha de 1993/1994, dos quais resultava uma produção definitiva de 581 954 toneladas de azeite (31), igualmente superior à da campanha anterior, eram também eles desproporcionados. Pelo contrário, os números fixados pela Comissão para os rendimentos italianos no regulamento aqui impugnado e, em consequência, a produção definitiva daí resultante, eram muito mais conformes à realidade.
67 Em resumo, os regulamentos que regem a organização comum de mercado no sector das matérias gordas autorizam a Comissão a afastar-se dos dados de produção fornecidos pelos Estados-Membros quando, como no caso de figura, tais dados não correspondam à situação real do sector. A Comissão pode, nesse caso, servir-se de outras informações - entre elas as apresentadas pelos agentes económicos e as resultantes da própria evolução do mercado - para calcular, em relação a cada campanha, os rendimentos de azeitonas e de azeite em função dos quais são fixadas as ajudas aos oleicultores.
68 Por conseguinte, são também improcedentes as alegações relativas à violação do princípio da segurança jurídica, que o Governo italiano identificava na sua réplica, através da «adopção de uma decisão que se afasta das regras previamente fixadas, de maneira geral, para a sua adopção».
69 Não há, assim, que acolher o primeiro fundamento do recurso.
Quanto ao segundo fundamento
70 O Governo italiano alega que o regulamento objecto de recurso não está suficientemente fundamentado, vício de forma que deve determinar a sua anulação.
71 É jurisprudência assente que a fundamentação exigida pelo artigo 190.º do Tratado CE deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do acto impugnado, por forma a permitir que os interessados conheçam as razões da medida adoptada e que o Tribunal de Justiça possa exercer a sua fiscalização.
72 Todavia, não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que, para saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 190.º do Tratado, há que apreciar não só o seu teor literal, mas também o seu contexto, bem como o conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (32).
73 O preâmbulo do regulamento impugnado indica, no seu primeiro considerando, o fundamento da revisão, no sentido da baixa, feita pela Comissão, relativamente aos dados fornecidos pelas autoridades italianas: os «ajustamentos em relação aos dados fornecidos pelo Estado-Membro (Itália)» são efectuados «para garantir a coerência (da produção final) com a produção estimada no Regulamento (CEE) n.º 1187/94».
74 Não se pode afirmar, portanto, que o regulamento tenha sido omisso quanto às razões que levaram a Comissão a agir como agiu: o considerando citado exprime claramente que a redução dos rendimentos, relativamente aos valores propostos, se baseia na relação que existe entre a produção prevista e a produção definitiva. O acordo ou não da parte recorrente sobre a razoabilidade jurídica de tais critérios e sobre as suas consequências é algo de diferente, mas tal não afecta a exigência formal de fundamentação.
75 De facto, o Governo italiano admite sem ambiguidade na sua réplica que o regulamento se encontra fundamentado, privando assim de qualquer efeito o seu segundo fundamento de impugnação. Na réplica afirma-se, com efeito, que: «... dado que o regulamento contém uma fundamentação clara e específica da razão pela qual os rendimentos italianos foram fixados de modo significativamente diferente dos resultantes da proposta nacional...».
Quanto ao terceiro fundamento
76 No seu último fundamento, o governo recorrente acusa a Comissão de ter cometido um desvio de poder ao adoptar o regulamento objecto de recurso.
77 Caracterizando-se o desvio de poder pela utilização das faculdades atribuídas a um órgão ou a uma administração em geral, para uma finalidade distinta da que foi fixada pela norma, a Comissão teria cometido um desvio de poder se tivesse aprovado o regulamento com outro fim que não fosse o de contribuir para a melhor gestão do regime de ajudas à produção de azeite.
78 Um recurso em que se impute à Comissão um desvio de poder deve, pelo menos, para ter possibilidades de êxito, descrever qual a finalidade que considera adequada - no sentido da finalidade prosseguida pela norma aplicável - e qual a finalidade distinta que a Comissão é acusada de ter prosseguido.
79 Não é o que aqui se verifica. A petição conclui a sua exposição afirmando que a Comissão, ao relacionar a fixação dos rendimentos com a estimativa da produção prevista, «prosseguiu e alcançou o objectivo, que não é autorizado pelo Regulamento n.º 2261/84, de utilizar para a fixação dos rendimentos apreciações autónomas, e não simplesmente correcções dos dados apresentados pelos Estados-Membros».
80 Tal afirmação assimila, erradamente, os objectivos (ou finalidades) aos meios ou instrumentos. A utilização de dados distintos dos fornecidos pelos Estados não é um «objectivo», mas um meio para alcançar um objectivo. No caso dos autos, como a Comissão alega acertadamente, o seu único objectivo foi contribuir para uma gestão mais eficaz da organização comum de mercado no sector das matérias gordas.
81 Mesmo no caso de a fixação de rendimentos pela Comissão a partir de dados distintos dos fornecidos pelos Estados-Membros não ser válida, o regulamento impugnado - que então seria nulo por violar as normas relativas à fixação destes rendimentos - não padeceria só por essa razão de desvio de poder: a Comissão teria agido para alcançar a finalidade prevista pela norma, mas utilizando um instrumento errado.
82 Também este fundamento não deve ser acolhido.
Quanto às despesas
83 Nos termos do artigo 69.º, n.º 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. A Comissão requereu essa condenação, pelo que cabe acolher esse pedido.
Conclusão 84 Atendendo ao que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que:
«1) Negue provimento ao recurso.
2) Condene a República Italiana nas despesas.»
(1) - JO L 193, p. 1.
(2) - JO 1966, 172, p. 3025; EE 03 F1 p. 214.
(3) - JO L 208, p. 3; EE 03 F31 p. 232.
(4) - Na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n.º 3499/90 do Conselho, de 27 de Novembro de 1990 (JO L 338, p. 1).
(5) - O artigo 2.º, n.º 4, do Regulamento n.º 2261/84, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n.º 3500/90 do Conselho, de 27 de Novembro de 1990 (JO L 338, p. 3), dispõe: «No caso de olivicultores cuja produção média seja de, pelo menos, 500 quilogramas de azeite por campanha, a ajuda será concedida de acordo com o disposto no n.º 2, primeiro travessão, do artigo 5.º do Regulamento n.º 136/66/CEE, para a quantidade de azeite efectivamente produzida num lagar autorizado. Em relação aos outros olivicultores, a ajuda é concedida em conformidade com o disposto no n.º 2, segundo travessão, do artigo 5.º, do Regulamento n.º 136/66/CEE e é igual à resultante da aplicação da média dos rendimentos em azeitonas e em azeite das quatro últimas campanhas, fixados forfetariamente e nos termos do disposto no artigo 18.º do presente regulamento, ao número de oliveiras em produção, desde que a transformação das azeitonas em azeite tenha sido efectuada num lagar aprovado.»
(6) - Na redacção dada pelo Regulamento n.º 3500/90, já referido.
(7) - JO L 208, p. 11; EE 03 F31 p. 240.
(8) - JO L 288, p. 52; EE 03 F32 p. 169.
(9) - Redacção dada pelo Regulamento (CEE) n.º 1318/92 da Comissão, de 22 de Maio de 1992 (JO L 140, p. 11).
(10) - JO L 132, p. 4.
(11) - As diferenças entre a proposta nacional e o regulamento referem-se à fixação dos quilos de azeitonas por cada árvore. Portanto, a Comissão respeitou os números que correspondem à fixação de quilos de azeite por cada 100 kg de azeitonas.
(12) - Como disposto no Regulamento n.º 2262/84.
(13) - Acórdão de 29 de Junho de 1989, Vreugdenhil e Van der Kolk (22/88, Colect., p. 2049, n.º 16).
(14) - Acórdão Vreugdenhil e Van der Kolk, já referido, n.º 16; no mesmo sentido se exprimem os acórdãos de 2 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Comissão (61/86, Colect., p. 431, n.º 7); de 11 de Março de 1987, Rau e o./Comissão (279/84, 280/84, 285/84 e 286/84, Colect., p. 1069, n.º 14), e de 17 de Outubro de 1995, Países Baixos/Comissão (C-478/93, Colect., p. I-3084, n.º 30).
(15) - 138/79, Recueil, p. 3333.
(16) - Tratava-se do Regulamento (CEE) n.º 2920/93 da Comissão, de 22 de Outubro de 1993, que fixa o coeficiente uniforme de redução para a determinação da quantidade de bananas a atribuir a cada operador das categorias A e B no âmbito do contingente pautal para o segundo semestre de 1993 (JO L 264, p. 40).
(17) - Regulamento (CEE) n.º 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas (JO L 47, p. 1).
(18) - N.º 37.
(19) - O Tribunal acrescentou (n.os 38 a 40) que o reconhecimento do poder da Comissão verificar e corrigir os dados nacionais não era infirmado pelo acórdão de 20 de Janeiro de 1993, Emerald Meats/Comissão (C-106/90, C-317/90 e C-129/91, Colect., p. I-209, n.º 40), no qual se decidiu que a Comissão devia necessariamente poder corrigir, em casos concretos, as decisões erradas tomadas pelas autoridades nacionais no âmbito desta gestão.
(20) - O sublinhado é nosso.
(21) - A discussão sobre este ponto chegou, por vezes, à logomaquia: o Governo italiano admite que a Comissão pode proceder à «correcção» dos dados nacionais, mas não à sua «substituição». A Comissão, por seu turno, qualifica de «adaptação» dos referidos dados a sua conduta. Os três termos exprimem um mesmo resultado de facto: a divergência entre uns e outros dados. O problema não é, em minha opinião, quantitativo mas sim qualitativo, uma vez que se prende com o poder de alterar os dados. Admitido este poder, só há que apreciar com base em que critérios podem ser fixados os novos dados.
(22) - O sublinhado é nosso.
(23) - V. n.º 19 das presentes conclusões.
(24) - É o que se afirma no ofício enviado em 28 de Julho de 1994 pelo FEOGA à administração italiana (anexo 4 da contestação).
(25) - Junta como anexo 1 da contestação.
(26) - «Estudo das margens de erro entre a produção estimada e a produção definitiva», junto como anexo 3 da contestação.
(27) - Mais adiante sublinharei a importância, para a fixação dos rendimentos objecto do litígio, dos dados desta última campanha.
(28) - Afirmação que aliás corresponde à comunicação entregue, em 28 de Julho de 1994, pela Comissão ao Ministério da Agricultura italiano e à agência «Agecontrol»; da mesma consta que «a determinação dos rendimentos [efectuada pela Itália] se baseia em controlos que ocorreram até Janeiro. Os mesmos deviam ter prosseguido até ao fim do mês de Março, pelo menos, a fim de serem tidas em conta condições específicas susceptíveis de influenciar as quantidades obtidas, e para melhorar a estimativa da produção».
(29) - A informação do Serviço Metereológico da Força Aérea, junta pela Comissão como anexo 4 da sua tréplica, sublinha que durante Fevereiro de 1994, durante quinze dias, «as precipitações foram muito intensas na Apúlia, na Calábria e na Sicília».
(30) - Segundo as afirmações da Comissão, a Comunidade é o primeiro produtor (80%), o primeiro consumidor (75%) e o primeiro comerciante (90%) de azeite. Daqui resulta que o mercado comunitário deste produto não é praticamente influenciado pelas importações e pelas exportações, e que os preços comunitários são os preços de referência ao nível mundial.
(31) - Números constantes do documento junto como anexo 3 da petição.
(32) - V. acórdão de 14 de Fevereiro de 1990, Delacre e o./Comissão (C-350/88, Colect., p. I-395, n.º 16), bem como a jurisprudência aí citada.