61997CC0102_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 Dette traktatbrudssoegsmaal vedroerer Tysklands paastaaede manglende gennemfoerelse af artikel 3, stk. 1, i Raadets direktiv 75/439/EOEF af 16. juni 1975 om bortskaffelse af olieaffald (1), som aendret ved direktiv 87/101/EOEF af 22. december 1986 (2), hvorefter medlemsstaterne skal prioritere behandling af olieaffald ved regenerering frem for bortskaffelse ved afbraending eller paa anden maade. Parternes anbringender drejer sig i det vaesentlige om, hvorvidt bestemmelsen i artikel 3, stk. 1, ved henvisningen til tekniske, oekonomiske og organisatoriske hensyn har karakter af en undtagelse, som skal fortolkes snaevert, eller som en noedvendig forudsaetning for at opfylde forpligtelsen til at prioritere regenerering og tillaegges den almindelige bredere betydning. Jeg mener, at bestemmelsen paalaegger medlemsstaterne at prioritere regenerering af olieaffald, men giver mulighed for, at de tager praktiske hensyn ved fastsaettelsen af foranstaltningernes art og omfang.
II - Retsregler og faktiske omstaendigheder
2 Artikel 1 til 6 i den originale affattelse af direktivet blev fuldstaendig erstattet af de nye bestemmelser, der blev indfoert ved aendringsdirektivets artikel 1. Tidligere paalagde direktivet medlemsstaterne at genanvende olieaffald (regenerering og/eller forbraending), i det omfang det var muligt (3). AEndringsdirektivets andet betragtning har foelgende ordlyd:
»Regenerering er generelt den mest rationelle nyttiggoerelse af olieaffald i betragtning af de energibesparelser, der kan opnaas herved; behandling af olieaffald ved regenerering skal derfor prioriteres, naar dette er muligt ud fra tekniske, oekonomiske og organisatoriske hensyn.«
Direktivet fastsaetter i artikel 1 en raekke begrebsdefinitioner:
»I dette direktiv forstaas ved:
- olieaffald:
enhver form for industriolie eller smoereolie, af mineralsk oprindelse, der er blevet uegnet til det formaal, som den oprindeligt var bestemt til, navnlig olie fra forbraendingsmotorer og transmissionssystemer samt mineralolie til maskiner, turbiner og hydrauliske anordninger
- bortskaffelse:
behandling eller destruktion af olieaffald samt opbevaring og deponering heraf paa eller i jorden
- behandling:
enhver proces, der skal goere det muligt at genanvende olieaffald, herunder navnlig regenerering og forbraending
- regenerering:
enhver proces, hvorved der kan fremstilles basisolier ved raffinering af olieaffald, bl.a. ved udskillelse af de forurenende stoffer, oxidationsprodukter og tilsaetningsstoffer, som dette olieaffald indeholder
...«
3 Direktivets artikel 2 bestemmer:
»Med forbehold af direktiv 78/319/EOEF (4) traeffer medlemsstaterne de noedvendige foranstaltninger for at sikre indsamling og bortskaffelse af olieaffald, uden at dette paafoerer mennesker og miljoeet skader, der kan undgaas.«
4 Direktivets artikel 3 bestemmer:
»1. Medlemsstaterne traeffer, naar dette er muligt ud fra tekniske, oekonomiske og organisatoriske hensyn, de noedvendige foranstaltninger for at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering.
2. Naar der ikke foretages regenerering ud fra de i stk. 1 naevnte hensyn, traeffer medlemsstaterne de noedvendige foranstaltninger til, at forbraending af olieaffald sker efter naermere, miljoemaessigt forsvarlige regler i overensstemmelse med bestemmelserne i dette direktiv, forudsat at en saadan forbraending er mulig ud fra et teknisk, oekonomisk og organisatorisk synspunkt.
3. Naar der hverken foretages regenerering eller forbraending af olieaffald ud fra de i stk. 1 og 2 naevnte hensyn, traeffer medlemsstaterne de noedvendige foranstaltninger til at sikre dets destruktion uden skadelige virkninger eller kontrolleret opbevaring eller deponering.«
5 Direktivets artikel 5, stk. 2, bestemmer:
»Naar de i artikel 2, 3 og 4 fastsatte maal ikke kan naas paa anden vis, traeffer medlemsstaterne de noedvendige foranstaltninger for at sikre, at en eller flere virksomheder indsamler og/eller i givet fald bortskaffer det olieaffald, de faar tilbudt af indehaverne, i det omraade, som anvises dem af de kompetente myndigheder.«
6 Ved direktivets artikel 14 og 15 (5) bestemmes foelgende:
»Artikel 14
Til gengaeld for de forpligtelser, som medlemsstaterne i henhold til artikel 5 paalaegger de virksomheder, der foretager indsamling og/eller bortskaffelse, kan disse virksomheder faa tildelt en godtgoerelse for dette. Denne godtgoerelse maa ikke overstige de aarlige udaekkede omkostninger, der faktisk konstateres hos virksomhederne, idet der tages hensyn til, at disse opnaar en rimelig fortjeneste.
Ovennaevnte godtgoerelse maa ikke skabe betydelige fordrejninger af konkurrencevilkaarene eller kunstige handelsmoenstre for produkter.
Artikel 15
Godtgoerelsen kan bl. a. finansieres ved afgifter, der paalaegges de produkter, som efter anvendelse omdannes til olieaffald, eller selve olieaffaldet.
Finansiering af godtgoerelsen skal vaere i overensstemmelse med 'forureneren betaler'-princippet.«
7 Direktivets artikel 17 og 18 (6) bestemmer:
»Artikel 17
Hver medlemsstat meddeler med mellemrum Kommissionen sin tekniske viden og erfaringer og resultater fra anvendelse af de i henhold til dette direktiv trufne bestemmelser.
Kommissionen fremsender en samlet oversigt over disse oplysninger til medlemsstaterne.
Artikel 18
Hvert tredje aar udarbejder medlemsstaterne en rapport om forholdene i forbindelse med bortskaffelse af olieaffald i deres land, og fremsender den til Kommissionen.«
8 I henhold til aendringsdirektivets artikel 2 skal medlemsstaterne vedtage de noedvendige foranstaltninger til at gennemfoere de nye bestemmelser i direktivet, herunder artikel 3, stk. 1, senest den 1. januar 1990 og straks give Kommissionen meddelelse herom. Ifoelge aendringsdirektivets artikel 4 skal medlemsstaterne ligeledes meddele Kommissionen ordlyden af de vaesentlige nationale retsregler, der falder under direktivets anvendelsesomraade.
9 I Tyskland udgjorde Abfallgesetz (lov om affald) (7) indtil den 7. oktober 1996 grundlaget for vedtagelse af detaljerede foranstaltninger vedroerende affaldsanvendelse, herunder Altoelverordnung (bekendtgoerelse om olieaffald) (8). I henhold til AltoelV's § 2 og 3 kan visse former for olieaffald oparbejdes til basisolier eller andre produkter, mens oparbejdning af andre former for olieaffald er afhaengig af deres indhold af forurenende stoffer. Ifoelge AltoelV's § 4, stk. 1, skal olieaffald med et hoejt indhold af PCB (9) eller halogener tilintetgoeres saerskilt og maa ikke blandes med andet olieaffald. § 4, stk. 2, forbyder blanding af visse former for olieaffald, der er opregnet i § 2, med andet olieaffald. AltoelV's § 4, stk. 3, tillader som undtagelse til de forud naevnte to bestemmelser, at saadant olieaffald blandes i godkendte anlaeg til genanvendelse, afbraending eller tilintetgoerelse. Andre af AbfG's bestemmelser fastsaetter, at olieaffald kun maa tilintetgoeres ved forbraending paa anlaeg, der er i stand til at udnytte den maksimale energi heri.
10 AbfG's § 5b bestemmer, at virksomheder, der saelger forbraendingsmotorolie til den endelige forbruger, ogsaa gratis fra deres kunder skal modtage spildolien, der er saerlig velegnet til regenerering. AbfG blev den 7. oktober 1996 erstattet af Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (lov om genbrug og affald) (10). Krw/AbfG's § 6 foreskriver, at der skal foretraekkes saadanne metoder til behandling af affald, som tager mest hensyn til miljoeet, og tillader indfoerelse af bestemmelser, der foreskriver, at der i det konkrete tilfaelde efter omstaendighederne foretraekkes enten regenerering eller forbraending. § 5, stk. 2, bestemmer, at der skal vaelges den metode til behandling af affaldet, som er mest i overensstemmelse med affaldets art og karakter.
III - Parternes argumenter
11 Forbundsrepublikken Tyskland har nedlagt paastand om, at sagen afvises, idet Kommissionen har tilsidesat kollegialitetsprincippet ved at fremsaette en begrundet udtalelse i den foreliggende sag, inden en detaljeret tekst om sagens godkendelse var blevet forberedt. Tyskland frafaldt imidlertid i lyset af Domstolens dom af 29. september 1998 i sagen Kommissionen mod Tyskland (11) denne paastand under den mundtlige forhandling.
12 Kommissionen paastaar i sin aabningsskrivelse af 10. august 1992, i sin begrundede udtalelse af 14. marts 1995 og under den foreliggende sag, at Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, idet Tyskland ikke har givet prioritet til regenerering af olieaffald frem for dets tilintetgoerelse ved afbraending uden at kunne godtgoere dette med tekniske, oekonomiske eller organisatoriske begraensninger. Kommissionen har gjort gaeldende, at henvisningen til saadanne begraensninger i artikel 3, stk. 1, er en undtagelse til direktivets formaal og derfor skal fortolkes indskraenkende (12). Under den mundtlige forhandling gjorde Kommissionens repraesentant gaeldende, at denne undtagelse var begraenset til omstaendigheder, hvor begraensningerne ifoelge artikel 3, stk. 1, gjorde det umuligt at give prioritet til regenerering. Han var imidlertid ikke i stand til for Domstolen at fremlaegge eksempler paa omstaendigheder, der kunne opfylde dette krav.
13 Tyskland anser ikke medlemsstaterne for at vaere forpligtet til at gennemfoere direktivets artikel 3, stk. 1, ordret under forudsaetning af, at betingelserne for regenerering er fastlagt under hensyn til de faktiske omstaendigheder paa medlemsstatens omraade og de begraensninger, der er naevnt i artiklen (13). Direktivets artikel 3, stk. 1, forudsaetter, at der maa formodes at eksistere visse begraensninger, og at forpligtelsen til at give prioritet til regenerering af olieaffald derfor ikke er ubetinget. Den er afhaengig af betingelsen om, at saadanne begraensninger er overvundet. Henvisningen til ubestemte tekniske, oekonomiske og organisatoriske begraensninger skal derfor ikke fortolkes indskraenkende, men snarere give medlemsstaterne en vid skoensmargen under hensyn til eksistensen af saadanne begraensninger, der skal vurderes kumulativt. Medlemsstaternes vurderinger skal alene proeves, dersom der foreligger et aabenbart urigtigt skoen. Dette bekraeftes af en sammenligning med Kommissionens oprindelige langt mere restriktive tekstforslag (14). Den tyske forbundsregerings repraesentant sammenfattede under den mundtlige forhandling Kommissionens holdning, som enten at kraeve gennemfoert en indholdsloes lovgivning, hvilket er meningsloest, eller at kraeve en statslig intervention paa markedet, hvilket ikke er kraevet i direktivets artikel 3, stk. 1.
14 Tyskland mener under den foreliggende sags omstaendigheder, at artikel 3's krav er tilstraekkeligt opfyldt med de allerede vedtagne tyske retsregler. Tyskland goer ligeledes gaeldende, at AltoelV's forbud mod at blande olieaffald, der er egnet til regenerering, med andet olieaffald sikrer, at alt olieaffald, der er egnet til regenerering, staar til raadighed for genbrugsindustrien. Dette understreges af forhandleres indsamling af spildolie i medfoer af AbfG's § 5b. Rent faktisk genanvendes mere end 50% af det olieaffald, der hvert aar produceres i Tyskland (15). Under hensyn til oekonomiske og tekniske begraensninger goer Forbundsrepublikken Tyskland gaeldende, at den ikke er forpligtet til at traeffe yderligere foranstaltninger for at give regenerering en hoejere prioritet. Lukningen for nylig af et regenerationsanlaeg har forringet kapaciteten til at oparbejde olieaffald til basisolie med ca. en tredjedel (16). Selvom regenereret basisolie helt er godtaget af de stoerre automobilselskaber, har det ikke i forbrugernes gunst. Yderligere haevder Tyskland, at den manglende efterspoergsel af regenereret olie samt et faldende behov for motorolie i almindelighed, overkapacitet af europaeisk basisolieproduktion (17) og lav pris for ny olie udgoer en oekonomisk begraensning. Det tidligere tilskud til oparbejdning i henhold til AbfG's § 30 er afskaffet i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler.
15 Tyskland goer gaeldende, at enhver tilskyndelse til oeget regenereringskapacitet af olieaffald under alle omstaendigheder kunne vildlede virksomhederne, ville indebaere en ulovlig statsstoette, stille andre markedsdeltagere, saasom andre genanvendelsesvirksomheder, der producerer andet end basisolie, samt cement- og staalvaerker foruden virksomheder, der er specialiserede i at udvinde termisk energi ved forbraending af olieaffald, urimeligt ringere og kunne medfoere, at der opstod et monopol for de tilbagevaerende to regenereringsvirksomheder (18). Ved at indroemme regenereringsvirksomheder en forkoebsret til olieaffald til en acceptabel pris ville man desuden paafoere virksomhederne, der indsamler olieaffald, en urimelig ulempe, idet disse maatte betale den normale pris for det indsamlede olieaffald. Yderligere ville aftaler mellem virksomhederne om etablering af et saadant system medfoere problemer med konkurrencereglerne. Desuden ville transporten af olieaffald fra alle dele af forbundsrepublikken vaere kostbar og betyde en risiko for miljoeet i strid med direktivets artikel 2. Da der ikke i Tyskland er paalagt skat paa smoeremidler, kan der ikke ydes skattemaessige fordele til anlaeg til regenerering af olieaffald. Under alle omstaendigheder betyder det forhold, at den hoejeste afgift, der kan paalaegges olieaffald i henhold til artikel 2, stk. 2, i Raadets direktiv 92/81/EOEF af 19. oktober 1992 om harmonisering af punktafgiftsstrukturen for mineralolier (19), er 30 DEM pr. ton, at en fritagelse af regenereringsanlaeg for denne afgift ikke ville give disse anlaeg en tilstraekkelig konkurrencemaessig fordel over for virksomheder, der koeber olieaffald til afbraendingsformaal. Afgiften ville blot betyde en yderligere byrde for virksomheder, der indsamler olieaffald, med risiko for effektiviteten og afbalanceringen af indsamlingssystemet.
16 Kommissionen goer gaeldende, at der i Tyskland hverken formelt eller materielt er givet prioritet til regenerering af olieaffald. Kravet i Krw/AbfG's § 6 om, at der skal anvendes den metode, der tager stoerst muligt hensyn til miljoeet, gennemfoerer ikke direktivets artikel 3, stk. 1, idet direktivet, som angivet i anden betragtning, giver prioritet til regenerering for at spare energi. Forbuddet i AltoelV mod at blande forskellige typer af olieaffald er en noedvendig forudsaetning for regenerering af de mest egnede olier, men giver ikke dette en prioritet.
17 Kommissionen goer gaeldende, at de begraensninger, Tyskland paaberaaber sig, er for generelle til at begrunde en indskraenkende fortolkning af undtagelsesbestemmelsen i direktivets artikel 3, stk. 1. Overkapaciteten inden for regenereringsindustrien, som kom til udtryk ved nedlaeggelsen af et anlaeg, viser, at der ikke er nogen tekniske begraensninger for at give prioritet. OEkonomiske begraensninger kan kun paaberaabes, naar regenereringsanlaeg ikke findes i medlemsstaterne eller ikke er stand til at opnaa det fornoedne aktivitetsniveau, eller naar det er paavist, at det ikke er muligt at afsaette yderligere regenererede basisolier. Tysklands argumenmt om, at regenerering af olieaffald ikke er loensomt, afspejler de forhaandenvaerende markedsforhold snarere end situationen, som den maatte forventes at blive efter indfoerelsen af foranstaltninger, der giver prioritet til en saadan regenerering. Direktivet foreskriver, f.eks. i tilskudsbestemmelserne i artikel 14 og 15, at der traeffes foranstaltninger til imoedegaaelse af markedskraefterne. Kommissionen bemaerker, at den ikke vurderer de forskellige muligheder, som medlemsstaterne har for at gennemfoere direktivet, men foretraekker bestraebelser paa at oege afsaetningen, samt paapeger, at gunstig skattemaessig behandling af regenerering i forhold til afbraending af olieaffald ville have en positiv virkning. Kommissionens repraesentant henviste under den mundtlige forhandling til en rapport fra 1997 udfaerdiget af Coopers og Lybrand, der viser, at der kun er en forskel paa 20 DEM paa den pris, der betaltes af regenereringsvirksomheder for olieaffald, og den pris, der betaltes af virksomheder, der koebte olieaffald til forbraending, hvilken forskel kunne udlignes af skattemaessige fordele. Tyskland er i denne forbindelse ikke forpligtet til at goere brug af den mulighed, der bestaar i henhold til artikel 8 i direktiv 92/81/EOEF, udvidet ved Raadets beslutning 97/425/EF (20), for at fritage olie til forbraending fra punktafgift. Kommissionens repraesentant erklaerede ligeledes under den mundtlige forhandling, at det ikke noedvendigvis var udelukket at yde statsstoette til regenereringsanlaeg. Desuden er der i direktivets artikel 5, stk. 2, fastsat foranstaltninger, der sikrer prismaessigt overkommelige forsyninger af olieaffald til regenereringsanlaeg, f.eks. indroemmelse af en forkoebsret. I den forbindelse goer Kommissionen gaeldende, at olieaffald allerede transporteres over store afstande til tilintetgoerelse ved forbraending. Indfoerelse af foranstaltninger, der giver prioritet til regenerering af olieaffald, medfoerer noedvendigvis samtidig ulemper for andre markedsdeltagere, der anvender olieaffald til andre formaal. En saadan prioritet ville naeppe foere til et monopol for de eksisterende anlaeg paa grund af en mulig konkurrence fra virksomheder andre steder i Faellesskabet og fordi virksomheder med ledig kapacitet til produktion af nye olier ville blive tiltrukket af regenereringssektoren, dersom dette blev oekonomisk attraktivt.
IV - Vurdering
18 Det bemaerkes indledningsvis, at forpligtelsen for en medlemsstat til at traeffe alle noedvendige foranstaltninger for at naa det ved et direktiv forskrevne resultat, er en bindende forpligtelse, som foelger af traktatens artikel 189, stk. 3, og af direktivet selv (21).
19 Direktivets artikel 3, stk. 1, forpligter til under det deri anfoerte forbehold at traeffe »de noedvendige foranstaltninger for at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering«. Jeg finder det aabenbart, at denne bestemmelse kraever mere lovgivningsinitiativ end en »tom formulering«. Prioritetsgivning til regenerering har et praktisk miljoemaessigt hensyn og tjener samtidig til at spare energi (22). Dersom de maalsaetninger, der bl.a. er fastsat i direktivets artikel 3, ikke kan opnaas paa anden vis, angiver artikel 5, stk. 2, yderligere foranstaltninger, som medlemsstaterne skal traeffe for at sikre bortskaffelse af olieaffald (inkl. regenerering) ved bestemte virksomheder. Eksistensen af en saadan sidste konkret forpligtelse forstaerker indtrykket af, at direktivets artikel 2, 3 og 4 medfoerer forpligtelser af en lignende konkret karakter. Praktisk talt medfoerer den omstaendighed, at der gives prioritet til regenerering af olieaffald, at der skal tages reelle skridt til at foretraekke denne metode frem for afbraending, tilintetgoerelse, oplagring eller dumpning.
20 Det er ligesaa klart, at medlemsstaterne har et meget stort skoen for, hvorledes man vil opnaa det resultat, der foreskrives i direktivets artikel 3, stk. 1, som det fremgaar af den meget generelle beskrivelse af forpligtelsen samt af omfanget af de mulige haandgribelige foranstaltninger, som parterne omtalte under den mundtlige forhandling. Disse omfatter markedsfoeringskampagner, skattemaessige tilskyndelser og tvangsforanstaltninger. Under disse omstaendigheder kan hverken Kommissionen eller Domstolen foreskrive, hvilke konkrete foranstaltninger medlemsstaterne skal traeffe. Naar medlemsstaterne er udstyret med et saadant skoen, kan Domstolen imidlertid paa Kommissionens initiativ fastslaa, hvorvidt en medlemsstat aabenbart har undladt at traeffe passende eller har truffet utilstraekkelige foranstaltninger til at opfylde sine forpligtelser. F.eks. i dom af 9. september 1997 i sagen Kommissionen mod Frankrig (23) henviste Domstolen til det skoen, som medlemsstaterne raader over med hensyn til foranstaltninger til opretholdelse af den offentlige orden for i en given situation at fjerne hindringerne for importen af varer og udtalte, at Faellesskabets institutioner ikke kan foreskrive, hvilke foranstaltninger der skal traeffes bestemmelse om (24), men fandt ikke desto mindre efter omstaendighederne, at »de af den franske regering trufne foranstaltninger klart ikke har vaeret tilstraekkelige« (25). I dom af 19. maj 1998 i sagen Kommissionen mod Nederlandene (26) udtalte Domstolen, at en medlemsstat har tilsidesat sin forpligtelse i henhold til artikel 4, stk. 1, i Raadets direktiv 79/409/EOEF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (27), hvis medlemsstaten som saerligt beskyttede omraader (SBO) har udlagt lokaliteter, der i antal og samlet udstraekning er »klart mindre« end det antal lokaliteter og det samlede areal, der findes bedst egnet (28).
21 I den foreliggende sag er det aabenbart, at Tyskland ikke har taget skridt til at give prioritet til regenerering af olieaffald. I denne forbindelse er det ufornoedent at gennemgaa bestemmelserne i Krw/AbfG, som foerst traadte i kraft efter, at den begrundede udtalelse, der gik forud for den foreliggende sag, blev afgivet. Under alle omstaendigheder og uanset den formelle ligestilling i bestemmelsen mellem regenerering og forbraending fastsaettes blot indfoerelse af bestemte konkrete foranstaltninger, af hvilke der ikke for Domstolen er fremfoert andre eksempler end de, der hidroerer fra AbfG's gyldighedsperiode. Jeg er enig med Kommissionen i, at hverken den forpligtelse, der fremgaar af AbfG's § 5b for forhandlere af visse olier til den endelige forbruger til at modtage spildolie fra deres kunder, eller AltoelV's forbud mod at blande olieaffald, der er egnet til regenerering, er tilstraekkeligt for at sikre prioritet til regenerering, skoent begge foranstaltninger kan vaere noedvendige for at opnaa dette maal. Ingen af disse foranstaltninger forekommer at indebaere nogen konkret fordel for regenerering i forhold til for eksempel anvendelse af olieaffald til afbraending.
22 Det skal derfor noedvendigvis proeves, om Tyskland, som paastaaet, var afskaaret fra at give prioritet til regenerering af olieaffald af tekniske, oekonomiske eller organisatoriske begraensninger. Indledningsvis vil jeg goere to bemaerkninger til ordlyden af de forudsaetninger, der er indeholdt i direktivets artikel 3, stk. 1. For det foerste er jeg ikke enig med Kommissionen i, at de forudsaetninger, der er indeholdt i direktivets artikel 3, stk. 1, skal forstaas som en undtagelse og derfor fortolkes indskraenkende. Ogsaa selvom raekkevidden heraf skal fastlaegges paa baggrund af direktivets formaal, hvilket fremgaar af den praksis, som Kommissionen har henvist til vedroerende undtagelser, loeser dette ikke spoergsmaalet, idet direktivets formaal om at sikre prioritering for regenerering, som det er formuleret i den anden betragtning, indeholder den samme forudsaetning med henvisning til tekniske, oekonomiske og organisatoriske begraensninger. Desuden fastsaetter direktivet, uagtet at der gives prioritet til regenerering, i artikel 3, stk. 2 og 3, andre muligheder end regenerering, naar olieaffald ikke regenereres paa grund af disse begraensninger. Disse begraensninger har altsaa betydning for, om olieaffald under saadanne omstaendigheder skal behandles ved forbraending eller paa anden maade. Den betydning, tekniske, oekonomiske eller organisatoriske begraensninger har ved fastlaeggelsen af de foranstaltninger, som medlemsstaterne traeffer, skal derfor ikke anses for en undtagelse, men snarere for en central del af de andre muligheder, der ifoelge artikel 3 er til raadighed efter prioriteringen.
23 For det andet boer den forskellige udformning af begraensningerne i artikel 3, stk. 1, i de forskellige sprogversioner af direktivet tages i betragtning. Den danske, finske og svenske affatning kraever, at der traeffes foranstaltninger, hvor dette er muligt under hensyn til tekniske, oekonomiske og organisatoriske begraensninger (29). Den spanske, engelske, franske, italienske og portugisiske version kraever, at der traeffes de noedvendige foranstaltninger for at sikre prioritet, hvor eller i det omfang tekniske, oekonomiske og organisatoriske begraensninger tillader det eller aabner mulighed herfor (30). Den tyske, graeske og nederlandske version er paa den anden side udformet i negative formuleringer og kraever, at der traeffes saadanne foranstaltninger, i det omfang eller naar saadanne begraensninger ikke er til hinder herfor eller ikke eksisterer (31). De verber og adjektiver, der anvendes i de tyske, graeske og nederlandske versioner, kan udlagt efter bogstavet forstaas saadan, at de giver mulighed for paaberaabelse af saadanne begraensninger, naar som helst de blot repraesenterer en endog ubetydelig hindring for nationale foranstaltninger, i modsaetning til andre sprogversioner, som bogstavelig talt kun fritager medlemsstaterne fra at traeffe saadanne foranstaltninger, naar disse er reelt udelukkede af tekniske, oekonomiske og organisatoriske begraensninger. Stillet over for saadanne forskelle skal en bestemmelse »fortolkes paa baggrund af den almindelige opbygning af og formaalet med den ordning, som den er led i« (32). I den foreliggende sag kan der efter min opfattelse ikke gives Kommissionen medhold i, at medlemsstaterne kun kan befries for forpligtelsen til at give prioritet til regenerering i de tilfaelde, hvor dette er umuligt af tekniske, oekonomiske og organisatoriske aarsager, paa grund af artikel 3's systematik med rangfoelgen af andre metoder til anvendelse af olieaffald i forbindelse med sammenkaedningen af regeneration og det praktiske hensyn til at spare energi. Paa den anden side ville det toemme artikel 3, stk. 1, for alt vaesentligt indhold og fjerne forpligtelsen heri, dersom den blotte eksistens af tekniske, oekonomiske og organisatoriske hindringer var tilstraekkeligt til at fritage medlemsstaterne for at traeffe de noedvendige foranstaltninger. Det ligger i kravet, »de noedvendige foranstaltninger for at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering«, at det kan vaere noedvendigt at modvirke de normale tendenser paa de relevante markeder for olier, smoeremidler, olieaffald, regenererede basisolier og braendstof ved nationale foranstaltninger af oekonomisk karakter, at der skal ske bestraebelser paa at overvinde tekniske hindringer, og at organisatoriske strukturer skal indfoeres paa omraader, hvor saadanne tidligere ikke eksisterede.
24 Det er en kendsgerning, at den tyske lov ikke indeholder nogen bestemmelse, der giver prioritet til regenerering af olieaffald. Denne situation kan kun retfaerdiggoeres, dersom det ifoelge artikel 3, stk. 1, forholdt saaledes, at den manglende tilstedevaerelse af »tekniske, oekonomiske og organisatoriske begraensninger« udgjorde en betingelse for pligten til at traeffe foranstaltninger. Dette resultat er klart ikke tilsigtet. Det ville vaere en modsigelse til, at »regenerering er generelt den mest rationelle nyttiggoerelse af olieaffald«. Saadanne begraensninger vil altid eksistere. Forholdet mellem forpligtelse og begraensning skal afspejle, at prioriteten ikke er ubetinget, men skal tage hensyn til aabenbart praktiske hindringer. Dette kan bedst ses som et saerligt udtryk for proportionalitetsprincippet eller afvejningen mellem det endelige maal, dvs. regenerering, og de midler, der anvendes for at opnaa det, dvs. de foranstaltninger, der skal traeffes. Den omstaendighed, at der eksisterer andre anvendelsesmaader som naevnt i direktivets artikel 3, stk. 2 og 3, og i betragtning af maalsaetningen om at spare energi, betyder, efter min mening, at medlemsstaterne skal give prioritet til regenerering af olieaffald gennem praktiske foranstaltninger, i det omfang dette vil vaere effektivt og ikke er underkastet uforholdsmaessige tekniske, oekonomiske og organisatoriske begraensninger (33).
25 Ikke desto mindre forbliver forpligtelsen til at give prioritet til regenerering det centrale element i artikel 3, stk. 1. Jeg har allerede redegjort for, at Tyskland helt aabenbart har undladt at traeffe nogen foranstaltning med hensyn til at give prioritet til regenerering af olieaffald. Forbundsrepublikken har f.eks. ikke, som foreslaaet af Kommissionen, gjort brug af en markedsfoeringskampagne for regenererede basis olier, som er anerkendt som et acceptabelt alternativ til almindelige motorolier. Med hensyn til mulige skattemaessige foranstaltninger, ydelse af tilskud eller foranstaltninger, der giver regenereringsanlaeg en fortrinsstilling til at aftage olieaffald, eller andre muligheder, der maatte eksistere for at give prioritet til regenerering, er det ikke tilstraekkeligt for Tyskland at udelukke muligheder, der medfoerer visse finansielle omkostninger eller uundgaaeligt vil medfoere ulemper for virksomheder, der anvender olieaffald paa anden maade end til regenerering. Ligeledes kan en medlemsstat ikke blot med henvisning til Faellesskabets konkurrence- og statsstoetteregler paaberaabe sig, at bestemte foranstaltninger muligvis er ulovlige, naar der ikke foreligger bevis for, at medlemsstaten har raadfoert sig med Kommissionen herom (34).
26 Yderligere boer en medlemsstat, efter min mening, i betragtning af dens forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 5, forelaegge sine problemer for Kommissionen og soege at opnaa en rimelig loesning, naar den stoeder paa problemer, som den mener goer det umuligt eller - under hensyn til betingelsen i direktivets artikel 3, stk. 1 - uforholdsmaessigt vanskeligt at opfylde forpligtelsen ifoelge denne bestemmelse paa grund af tekniske, oekonomiske og organisatoriske begraensninger. Domstolen udtalte i dommen af 10. juli 1990 i sagen Kommissionen mod Tyskland (35) vedroerende spoergsmaalet, om det var fuldstaendig umuligt for Tyskland at opfylde sine forpligtelser i henhold til en forordning, at Kommissionen og medlemsstaten paa grundlag af den gensidige forpligtelse til loyalt samarbejde, som bl.a. fremgaar af traktatens artikel 5, redeligt skal soege at loese problemerne i faellesskab (36). Denne sag angik Tysklands ensidige beslutning om ikke at traeffe beslutning om destillering af visse vinpartier, under omstaendigheder, hvor faellesskabslovgiveren udtoemmende havde fastlagt undtagelsesbestemmelserne, saaledes at der ikke var overladt noget skoen til medlemsstaterne (37). Domstolen fastslog, at en ensidig beslutning om ikke fortsat at gennemfoere foranstaltninger, som er kraevet i henhold til faellesskabsretten, er en tilsidesaettelse af pligten til samarbejde (38). Jeg mener, at Domstolens udtalelse ligeledes finder anvendelse paa sager som den naervaerende, hvor en medlemsstat paaberaaber sig at staa over for vanskeligheder med at traeffe gennemfoerelsesforanstaltninger, for hvilke der er overladt den et vidt skoen, og hvor medlemsstaten begrunder den manglende gennemfoerelse med en forholdsmaessig frem for en absolut umulighed (39). Snarere end at paavise en klar tilsidesaettelse af traktatens artikel 5 (hvilket Kommissionen heller ikke har gjort gaeldende), inddrager jeg dette emne i den naervaerende sag for at anskueliggoere, at Tyskland ikke har udnyttet alle muligheder for at overvinde de eksisterende begraensninger og opfylde sine forpligtelser ifoelge direktivets artikel 3, stk. 1. Under saadanne omstaendigheder er Tysklands aabenbare undladelse af at traeffe nogen foranstaltninger for at give prioritet til regenerering af olieaffald en klar tilsidesaettelse af denne bestemmelse.
27 Foelgelig mener jeg, at Domstolen boer fastslaa, at Tyskland har undladt at opfylde sine forpligtelser ifoelge direktivets artikel 3, stk. 1, paa korrekt vis. Den boer desuden paalaegge Tyskland at betale sagens omkostninger.
Forslag til afgoerelse
28 Paa denne baggrund foreslaar jeg Domstolen:
1) at fastslaa, at Forbundsrepublikken Tyskland ved at undlade at traeffe foranstaltninger til at give prioritet til regenerering af olieaffald har undladt at opfylde sine forpligtelser ifoelge artikel 3, stk. 1, i Raadets direktiv 75/439/EOEF af 16. juni 1975 om bortskaffelse af olieaffald, som aendret ved Raadets direktiv 87/101/EOEF af 22. december 1986
2) at paalaegge Forbundsrepublikken Tyskland at betale sagens omkostninger.
(1) - EFT L 194, s. 31, herefter »direktivet«. Medmindre andet angives, henvises der hermed til direktiv 75/439 i den aendrede affattelse.
(2) - EFT 1987 L 42, s. 43, herefter »aendringsdirektivet«.
(3) - Artikel 3 i direktivets oprindelige affattelse.
(4) - Raadets direktiv af 20.3.1978 om giftigt og farligt affald, EFT L 84, s. 43.
(5) - Direktivets artikel 13 og 14, forud for aendringsdirektivets ikrafttraeden.
(6) - Direktivets artikel 15 og 16, forud for aendringsdirektivets ikrafttraeden.
(7) - BGBl. 1986 I, s. 1410, herefter »AbfG«.
(8) - BGBl. 1987 I, s. 2335, herefter »AltoelV«
(9) - Polychlorbiphenyl.
(10) - BGBl. 1994 I, s. 2705, herefter »Krw/AbfG«.
(11) - Sag C-191/91, Sml. I, s. 5449.
(12) - Kommissionen henviser til dom af 6.12.1979, sag 47/79, Nehlsen, Sml. s. 3639, praemis 4, af 22.3.1984, sag 90/83, Paterson m.fl., Sml. s. 1567, praemis 16, af 11.7.1984, sag 133/83, Scott og Rimmer, Sml. s. 2863, praemis 15, af 25.6.1992, sag C-116/91, British Gas, Sml. I, s. 4071, praemis 12 og 20, af 15.12.1993, sag C-116/92, Charlton m.fl., Sml. I, s. 6755, praemis 20, samt domme af 21.3.1996, sag C-39/95, Goupil, Sml. I, s. 1601, praemis 8, og sag C-335/94, Mrozek og Jaeger, Sml. I, s. 1573, praemis 8.
(13) - Dom af 28.2.1991, sag C-131/88, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 825, praemis 6.
(14) - EFT 1985 C 58, s. 3: »Medlemsstaterne traeffer de noedvendige foranstaltninger til, at bortskaffelse af olieaffald saa vidt muligt sker ved regenerering.«
(15) - Mellem 1991 og 1996 blev der aarligt behandlet 430 000-460 000 tons aarligt, hvilket gav
240 000-260 000 tons genudvundet olie, hvoraf 122 000 tons var basisolie.
(16) - Anlaegget, der lukkede i 1996, producerede aarligt 42 000 tons basisolie af olieaffald.
(17) - Tyskland henviser til beviser for en overkapacitet paa 2 mio. tons aarligt i den europaeiske basisolieproduktion.
(18) - Disse har en basisolieproduktion paa henholdsvis 8 000 og 70 000 tons aarligt.
(19) - EFT L 316, s. 12.
(20) - Raadets beslutning af 30.6.1997 om bemyndigelse af medlemsstaterne til fortsat at anvende de gaeldende punktafgiftsnedsaettelser eller -fritagelser for visse typer mineralolie, naar disse benyttes til saerlige formaal, i overensstemmelse med proceduren i direktiv 92/81 (EFT L 182, s. 22).
(21) - Jf. dom af 1.2.1977, sag 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Sml. s. 113, praemis 22, af 26.2.1986, sag 152/84, Marshall, Sml. s. 723, praemis 48, og af 18.12.1997, sag C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, Sml. I, s. 7411, praemis 40.
(22) - Jf. anden betragtning til direktivet.
(23) - Sag C-265/95, Sml. I, s. 6959.
(24) - Ibidem, praemis 33 og 34.
(25) - Ibidem, praemis 52, min fremhaevelse.
(26) - Sag C-3/96, Sml. I, s. 3031.
(27) - EFT L 103, s. 1.
(28) - Ibid., praemis 63, min fremhaevelse.
(29) - »[N]aar dette er muligt ud fra tekniske, oekonomiske og organisatoriske hensyn« (dansk); »Jos se on teknisesti, taloudellisesti ja jaerjestelyjen kannalta mahdollista« (finsk); »[O]m en saadan behandling aer moejlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begraensningar« (svensk).
(30) - »Cuando los condicionantes de orden técnico, económico y de organización lo permitan« (spansk); »Where technical, economic and organisational constraints so allow« (engelsk); »Lorsque les contraintes d'ordre technique, économique et organisationnel le permettent« (fransk); »Sempre que as restrições de ordem técnica, económica e administativa o permitam« (portugisisk).
(31) - »Sofern keine technischen, wirtschaftlichen und organisatorischen Sachzwaenge entgegenstehen« (tysk); »Eoeóóïí aeaaí õðUEñ÷ïõí aaìðueaeéá ôaa÷íéêÞò, ïéêïíïìéêÞò êáé ïñãáíùôéêÞò oeýóçò« (graesk); »Wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten« (nederlandsk).
(32) - Dom af 7.12.1995, sag C-449/93, Rockfon, Sml. I, s. 4291, praemis 28; jf. ogsaa dom af 5.12.1996, forenede sager C-267/95 og C-268/95, Merck og Beecham, Sml. I, s. 6285, praemis 22.
(33) - Direktivet giver medlemsstaterne et vidt skoen med hensyn til at traeffe effektive og forholdsmaessige foranstaltninger, jf. dom af 2.10.1991, sag C-7/90, Vandevenne m.fl., Sml. I, s. 4371, praemis 11, og dom af 8.6.1994, sag C-383/92, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 2479, praemis 40.
(34) - Dette seneste spoergsmaal boer afgoeres paa baggrund af Domstolens afgoerelse i dom af 7.2.1985, sag 240/83, ADBHU, Sml. s. 531, navnlig praemis 18, vedroerende de nuvaerende artikler 14 og 15 i direktivet.
(35) - Sag C-217/88, Sml. I, s. 2879, praemis 33.
(36) - Jf. ligeledes, vedroerende en paaberaabt umulighed med hensyn til tilbagesoegning af statsstoette, dom af 15.1.1986, sag 52/84, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 89, praemis 16, og dom af 23.2.1995, sag C-349/93, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 343, praemis 13.
(37) - Praemis 30; jf. desuden generaladvokat Jacob's forslag til afgoerelse, punkt 33 og 34.
(38) - Ibidem, praemis 33. Jf. ligeledes dom af 7.2.1975, sag 128/78, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 419, praemis 10.
(39) - Pligten til samraad er i denne sag yderligere understreget af kravene i direktivets artikel 17 og 18 om, at medlemsstaterne skal underrette Kommissionen om de indhoestede erfaringer og resultaterne af de foranstaltninger, der er truffet i henhold til direktivet, samt om situationen med hensyn til anvendelsen af olieaffald paa deres omraade.