62023CC0621
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 14. studenoga 2024. (
1
)
Predmet C‑621/23 P
Luossavaara‑Kiirunavaara AB
protiv
Europske komisije
„Žalba – Tužba za poništenje – Okoliš – Sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova – Besplatna dodjela emisijskih jedinica – Opseg dodjele – Proizvodnja peleta željezne rudače – Primjenjivost referentne vrijednosti za proizvodnju sinterirane rudače – Zakonitost referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču – Regulatorna margina prosudbe Komisije – Rizik od izmještanja emisija ugljika”
I. Uvod
1.
Direktivom 2003/87/EZ (
2
) uspostavlja se sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova s ciljem promicanja smanjenja emisija stakleničkih plinova na način koji je učinkovit u troškovnom i gospodarskom smislu. Kako bi mogla ispuštati stakleničke plinove, što se praktički gotovo isključivo odnosi na CO2, postrojenja na koja se primjenjuje taj sustav trebaju raspolagati emisijskim jedinicama, koje na neki način „troše” tim ispuštanjem.
2.
U skladu s člankom 9. Direktive 2003/87 količina emisijskih jedinica u Uniji ograničena je i svake se godine smanjuje. Države članice u određenim slučajevima besplatno dodjeljuju emisijske jedinice operatorima postrojenja. Inače, u skladu s člankom 10., operatori trebaju nabaviti potrebne emisijske jedinice na dražbama država članica.
3.
Ova žalba podnesena je protiv pobijane presude Općeg suda od 26. srpnja 2023., Luossavaara‑Kiirunavaara/Komisija (T‑244/21, EU:T:2023:428). Odnosi se na besplatnu dodjelu emisijskih jedinica.
4.
Ovaj spor temelji se na tome da žalitelj Luossavaara‑Kiirunavaara AB (u daljnjem tekstu: LKAB) od željezne rudače koju iskopava proizvodi pelete i za to želi dobivati besplatne emisijske jedinice u istom opsegu u kojem se one dodjeljuju za proizvodnju sinterirane rudače. Peleti i sinter su međuproizvodi na istoj razini proizvodnje sirovog željeza, ali prilikom proizvodnje peleta nastaje znatno manje stakleničkih plinova nego u slučaju sintera.
5.
Dosad je društvo LKAB dobivalo manje besplatnih emisijskih jedinica za svoje pelete jer se ta dodijeljena količina određuje na temelju drukčijih pravila od dodjele za sinter. U slučaju sintera dodjela se temelji na takozvanoj referentnoj vrijednosti koja se izračunava na temelju najučinkovitijih postrojenja za proizvodnju sintera. Suprotno tomu, dodjela za pelete temelji se na stakleničkim plinovima koji stvarno nastaju u predmetnom postrojenju (referentne vrijednosti za toplinu i gorivo). Međutim, društvo LKAB nastoji ishoditi dodjelu na temelju referentne vrijednosti za sinter, koja bi bila znatno veća od dosadašnje dodjele za pelete.
6.
Ako bi društvo LKAB u tome uspjelo, to bi bio poticaj za primjenu peleta u proizvodnji sirovog željeza u većem opsegu radi smanjenja emisija. Zbog manjeg intenziteta emisija dodatne jedinice vjerojatno se ne bi potpuno iskoristile za proizvodnju, ali bi se višak mogao prodati.
7.
Međutim, postojeća referentna vrijednost za sinter ne može se primijeniti na pelete. Naime, zajednička referentna vrijednost za oba međuproizvoda trebala bi se temeljiti na emisijama za proizvodnju peleta, koja je znatno učinkovitija od proizvodnje sintera. Stoga bi se u skladu s takvim pravilom dodijelilo znatno manje emisijskih jedinica za oba međuproizvoda nego na temelju postojeće referentne vrijednosti za sinter.
8.
U skladu s tim, manji intenzitet emisija peleta može se uzeti u obzir samo u okviru ispitivanja valjanosti referentne vrijednosti za sinter. Pritom je od ključne važnosti Komisijina široka regulatorna margina prosudbe.
II. Pravni okvir
A. Referentne vrijednosti za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica
9.
Osnove za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica uređuju se člankom 10.a Direktive 2003/87:
„1.   Komisija je ovlaštena donositi delegirane akte u skladu s člankom 23. radi dopune ove Direktive u pogledu potpuno usklađenih pravila na razini Unije za dodjelu emisijskih jedinica iz stavaka 4., 5., 7. i 19. ovog članka.
U okviru mjera iz prvog podstavka utvrđuju se, koliko to bude moguće, ex ante referentne vrijednosti na razini Unije kako bi se osiguralo da se dodjela odvija na način koji potiče smanjivanje emisija stakleničkih plinova i energetski učinkovite tehnike, uzimajući u obzir najučinkovitije tehnike, nadomjesne, alternativne proizvodne procese, visoko učinkovitu kogeneraciju, učinkovito obnavljanje energije iz otpadnih plinova, korištenje biomase te hvatanje i skladištenje CO2 gdje postoje odgovarajući objekti i oprema, a ne potiču povećavanje emisija. […]
U načelu se za svaki sektor i podsektor izračunavaju referentne vrijednosti za proizvod, a ne za ulazne sirovine kako bi se u svakom proizvodnom procesu predmetnog sektora ili podsektora maksimalno povećala smanjenja emisija stakleničkih plinova i uštede zbog energetske učinkovitosti.
Pri utvrđivanju načela za određivanje ex‑ante referentnih vrijednosti u pojedinačnim sektorima i podsektorima Komisija se savjetuje s relevantnim zainteresiranim stranama, uključujući i predmetne sektore i podsektore.
[…]
2.   Početna točka pri definiranju načela za utvrđivanje ex‑ante referentnih vrijednosti u pojedinačnim sektorima ili podsektorima mora biti prosječni učinak 10 % najučinkovitijih postrojenja u predmetnom sektoru ili podsektoru u okviru Unije u razdoblju 2007. – 2008. godine. Komisija se pritom savjetuje s relevantnim zainteresiranim stranama, uključujući i predmetne sektore i podsektore.
[…]
Komisija donosi provedbene akte u svrhu utvrđivanja revidiranih referentnih vrijednosti za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica. Ti akti moraju biti usklađeni s delegiranim aktima donesenima na temelju stavka 1. ovog članka i usklađeni sa sljedećim:
(a)
Za razdoblje od 2021. do 2025. referentne vrijednosti utvrđuju se na temelju informacija dostavljenih u skladu s člankom 11. za 2016. i 2017. Na temelju usporedbe tih referentnih vrijednosti s referentnim vrijednostima iz Odluke Komisije 2011/278/EU […], kako je donesena 27. travnja 2011., Komisija utvrđuje godišnju stopu smanjenja za svaku referentnu vrijednost i primjenjuje je na referentne vrijednosti primjenjive u razdoblju od 2013. do 2020. za svaku godinu između 2008. i 2023., kako bi utvrdila referentne vrijednosti za razdoblje od 2021. do 2025.
(b)
Ako godišnja stopa smanjenja premašuje 1,6 % ili je niža od 0,2 %, referentne vrijednosti za razdoblje od 2021. do 2025. jesu referentne vrijednosti primjenjive u razdoblju od 2013. do 2020., umanjene za onu od tih dviju postotnih stopa koja je relevantna, za svaku godinu između 2008. i 2023.
(c)
[…]”
B. Referentna vrijednost za proizvod za sinteriranu rudaču
10.
Referentne vrijednosti predviđene člankom 10.a Direktive 2003/87 Komisija je najprije utvrdila Odlukom 2011/278/EU (
3
), a u međuvremenu Delegiranom uredbom (EU) 2019/331 (
4
).
11.
U uvodnim izjavama 4., 5., 8. i 9. Odluke 2011/278 Komisija je pojasnila svoje postupanje prilikom utvrđivanja referentnih vrijednosti:
„(4)
[…] U načelu, za svaki bi proizvod trebalo definirati po jednu referentnu vrijednost. Ako je proizvod izravna zamjena za drugi proizvod, oba bi proizvoda trebalo obuhvatiti istom referentnom vrijednosti za proizvod i odgovarajućom definicijom.
(5)
Komisija je ocijenila da je određivanje referentne vrijednosti za proizvod moguće ako su, uzimajući u obzir složenost proizvodnih postupaka, raspoložive definicije i razvrstavanja koja omogućuju verifikaciju podataka o proizvodnji i jedinstvenu primjenu referentne vrijednosti za proizvod za potrebe dodjele emisijskih jedinica u čitavoj Uniji. Nisu uzete u obzir razlike na temelju geografskog položaja ili primijenjenih tehnologija, sirovina i goriva kako se ne bi narušile komparativne prednosti u pogledu učinkovitosti ugljika unutar gospodarstva Unije te kako bi se poboljšalo usklađivanje prijelazne besplatne dodjele emisijskih jedinica.
[…]
(8)
Komisija je kao polazište za određivanje referentnih vrijednosti koristila aritmetičku sredinu uspješnosti 10 % najučinkovitijih postrojenja u pogledu emisija stakleničkih plinova u 2007. i 2008. za koja su prikupljeni podaci. Osim toga, Komisija je u skladu s člankom 10.a stavkom 1. Direktive 2003/87/EZ, na temelju dodatnih informacija primljenih iz više izvora i na temelju namjenske studije o najučinkovitijim tehnikama i redukcijskim potencijalima na europskoj i međunarodnoj razini, provjerila za sve sektore za koje je predviđena referentna vrijednost proizvoda u Prilogu I. jesu li te polazne vrijednosti dovoljno mjerodavne s obzirom na najučinkovitije tehnike, zamjene, alternativne proizvodne postupke, visokoučinkovitu kogeneraciju, učinkovitu regeneraciju energije otpadnih plinova, korištenje biomase i hvatanje i skladištenje ugljikovog dioksida, tamo gdje su te mogućnosti raspoložive. Podaci korišteni za određivanje referentnih vrijednosti prikupljeni su iz niza različitih izvora kako bi se obuhvatio što veći broj postrojenja koja su proizvodila proizvod obuhvaćen referentnom vrijednosti u 2007. i 2008. godini. Prvo su putem europskih sektorskih udruga prikupljeni podaci o uspješnosti s obzirom na emisije stakleničkih plinova postrojenja ETS koja proizvode proizvode obuhvaćene referentnim vrijednostima, na temelju definiranih pravila (tzv. ‚sektorski pravilnici’). Komisija je za potrebe tih pravilnika izdala upute u pogledu kvalitete i kriterija za verifikaciju podataka za određivanje referentnih vrijednosti za sustav EU ETS. Zatim su podaci koje su dostavile europske sektorske udruge upotpunjeni podacima od postrojenja koja nisu obuhvaćena podacima industrije, koje su prikupili konzultanti po nalogu Europske komisije, i podacima i analizama koje su dostavila nadležna tijela država članica.
(9)
Kako bi se uvjerila da se vrijednosti referentnih vrijednosti temelje na točnim i usklađenim podacima, Komisija je uz potporu konzultanata obavila temeljite provjere usklađenosti sektorskih pravilnika te provjere uvjerljivosti polaznih vrijednosti izvedenih iz tih podataka. Podatke su, u mjeri u kojoj je to bilo potrebno, verificirali neovisni verifikatori, kako je navedeno u uputama za kvalitetu i verifikaciju podataka.”
12.
Točkom 1. Priloga I. Delegiranoj uredbi 2019/331 predviđena je referentna vrijednost za proizvod od 0,171 emisijske jedinice po toni za sinteriranu rudaču, koju je Komisija poslije smanjila na 0,157 emisijskih jedinica po toni (
5
). Proizvod sinterirana rudača opisuje se na sljedeći način:
„Aglomerirani željezni proizvod koji sadržava fine čestice željezne rudače, taliva i reciklažno željezo koji posjeduju odgovarajuća fizikalna i kemijska svojstva, kao što su stupanj bazičnosti, mehanička čvrstoća i propusnost, koja su nužna da se osigura željezo i potrebna taliva za procese redukcije željezne rudače. Izraženo u tonama sinterirane rudače na izlazu iz postrojenja za sinteriranje.”
13.
O uključenim procesima i emisijama (granice sustava) ondje je utvrđeno:
„Uključeni su svi procesi koji su izravno ili neizravno povezani sa sljedećim procesnim jedinicama: sinter traka, paljenje, jedinice za pripremu sirovine, jedinica za vruće prosijavanje, jedinica za hlađenje sintera, jedinica za hladno prosijavanje i jedinica za proizvodnju pare.”
C. Besplatna dodjela zbog rizika od izmještanja emisija ugljika
14.
U skladu s člankom 10.b stavkom 1. Direktive 2003/87 u određenim sektorima koji su izloženi riziku od izmještanja emisija ugljika dodjeljuju se do 2030. potpuno besplatne emisijske jedinice koje se utvrđuju na temelju odgovarajuće referentne vrijednosti.
15.
U tom je pogledu u uvodnim izjavama 24. i 25. Direktive 2009/29/EZ (
6
), kojom je to pravilo prvi put uvedeno, utvrđeno sljedeće:
„(24)
[…] U slučaju da druge razvijene zemlje i ostali veliki emiteri stakleničkih plinova ne sudjeluju u […] [Kyotskom protokolu], moglo bi doći do povećanja emisija stakleničkih plinova u trećim zemljama gdje industrija ne bi podlijegala odgovarajućim ograničenjima emisija ugljika (izmještanja emisija ugljika), što bi istodobno dovelo u ekonomski nepovoljan položaj neke energetski intenzivne sektore i podsektore unutar Zajednice. To bi moglo oslabiti integritet okoliša i pozitivni učinak mjera Zajednice. U cilju rješavanja rizika od izmještanja emisija ugljika, Zajednica treba besplatno dodijeliti 100 % emisijskih jedinica sektorima i podsektorima koji ispunjavaju relevantne uvjete. […]
(25)
Komisija zato treba do 30. lipnja 2010. preispitati situaciju, savjetovati se sa svim relevantnim socijalnim partnerima i u svjetlu rezultata međunarodnih pregovora podnijeti izvješće skupa s odgovarajućim prijedlozima. U tom kontekstu Komisija bi trebala utvrditi za koje je energetski intenzivne industrijske sektore ili podsektore vjerojatno da će biti izloženi izmještanju emisija ugljika do 31. prosinca 2009. Analizu treba temeljiti na procjeni nemogućnosti industrija da troškove potrebnih emisijskih jedinica ugrade u cijenu proizvoda bez znatnijeg gubitka udjela na tržištu u korist postrojenja izvan Zajednice koja ne poduzimaju odgovarajuće mjere za smanjivanje svojih emisija. Energetski intenzivne industrije za koje je utvrđeno da su izložene znatnom riziku od izmještanja emisija ugljika mogle bi dobiti veću količinu besplatnih emisijskih jedinica […]”
16.
Komisija je utvrdila da su i vađenje željeznih ruda i proizvodnja sirovog željeza, čelika i ferolegura sektori koji su u smislu članka 10.b stavka 1. Direktive 2003/87 izloženi riziku od izmještanja emisija ugljika (
7
).
III. Činjenice i okolnosti spora
A. Osnove
17.
Kako bi se od željezne rudače proizvelo sirovo željezo, rudaču najprije treba preraditi u međuproizvod koji se zatim stavlja u visoku peć. Taj međuproizvod dijelom čini i sinter, koji se u pravilu proizvodi u samim čeličanama. Riječ je o relativno krupnim grumenima od željezne rudače i drugih tvari (
8
):
18.
Međutim, željezna rudača djelomično se već i neposredno nakon vađenja prerađuje u pelete, odnosno manje kuglice sličnog sastava (
9
).
19.
Prema podacima društva LKAB u Uniji je 2020. proizvedeno oko 29 milijuna tona peleta, od čega oko 25 milijuna u njezinim vlastitim postrojenjima, i oko 77 milijuna tona sintera (
10
).
20.
Polazište ovog spora jest okolnost da je intenzitet emisija prilikom proizvodnje sintera oko šest do sedam puta veći nego prilikom proizvodnje peleta (
11
). To znači da se prilikom proizvodnje sintera ispuštaju odgovarajuće veće količine stakleničkih plinova, odnosno prema podacima društva LKAB prosječno 265 kg CO2 po toni sintera. Suprotno tomu, prilikom proizvodnje peleta društva LKAB nastaje samo 29,3 kg CO2 po toni peleta (
12
).
21.
Kako bi mogao ispuštati CO2 prilikom proizvodnje sintera ili peleta, operator postrojenja treba raspolagati odgovarajućim emisijskim jedinicama, koje na neki način „troši” tim ispuštanjem. Kao što sudionici jednoglasno navode, te jedinice načelno sve više treba nabavljati na dražbama. Međutim, vađenje željeznih ruda i proizvodnja sirovog željeza sektori su koji su izloženi riziku od izmještanja emisija ugljika. Stoga postoji opasnost da će se te aktivnosti obustaviti unutar Unije i umjesto toga nastaviti na lokacijama izvan Unije. Zbog toga se emisijske jedinice potrebne za proizvodnju sintera (
13
) i peleta (
14
) do 2030. načelno dodjeljuju potpuno besplatno (
15
).
22.
Količina emisijskih jedinica koje se dodjeljuju proizlazi iz takozvane referentne vrijednosti koju je Komisija u pravilu utvrdila na temelju prosječnog učinka 10 % najučinkovitijih postrojenja u predmetnom sektoru ili podsektoru.
23.
Za proizvodnju sinterirane rudače Komisija je utvrdila takvu referentnu vrijednost (
16
). Ta vrijednost u biti se temelji na učinku postrojenjâ za sinteriranje, ali je Komisija uključila i postrojenje za kombiniranu proizvodnju peleta i sintera u jednoj nizozemskoj čeličani (
17
).
24.
Međutim, Komisija nije utvrdila posebnu referentnu vrijednost za proizvodnju peleta željezne rudače. Naprotiv, količina emisijskih jedinica koje se dodjeljuju odgovarajućim postrojenjima izračunava se na temelju referentnih vrijednosti za toplinu i gorivo (
18
). Budući da je intenzitet emisija proizvodnje peleta manji od intenziteta emisija proizvodnje sintera, u skladu s tom metodom proizvođači peleta dobivaju odgovarajuće manju, ali i dalje dovoljnu (
19
) količinu besplatnih emisijskih jedinica u odnosu na proizvođače sintera, na koje se primjenjuje navedena referentna vrijednost.
B. Postupak i zahtjevi
25.
U kontekstu vađenja željezne rudače društvo LKAB upravlja trima postrojenjima za proizvodnju peleta željezne rudače i zahtijeva dodjelu emisijskih jedinica na temelju referentne vrijednosti za sinter. Kraljevina Švedska, koja je vlasnik društva LKAB (
20
), uputila je Komisiji odgovarajući prijedlog.
26.
Komisija je odbila taj prijedlog člankom 1. stavkom 3. sporne Odluke 2021/355 (
21
). U uvodnoj izjavi 13. Komisija je navela sljedeće:
„[…] Švedska je predložila korištenje referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču potpostrojenja za proizvodnju peleta željezne rudače, dok je u trećoj fazi koristila referentne vrijednosti za [toplinu i] gorivo. Međutim, referentna vrijednost za sinteriranu rudaču definirana je u Prilogu I. Delegiranoj uredbi (EU) 2019/331, a definicija proizvodâ te postupaka i emisija obuhvaćenih tom referentnom vrijednošću za proizvod prilagođena je proizvodnji sintera i ne obuhvaća pelete željezne rudače. Nadalje, člankom 10.a stavkom 2. Direktive 2003/87/EZ zahtijeva se ažuriranje referentnih vrijednosti za četvrtu fazu i ne predviđa se prilagodba tumačenja definicija referentnih vrijednosti. Stoga se dostavljeni podaci o proizvodnji peleta željezne rudače na temelju potpostrojenja za sinteriranu rudaču trebaju odbiti.”
27.
Društvo LKAB uz potporu Švedske podnijelo je tužbu protiv sporne odluke Općem sudu, koji je odbio tu tužbu pobijanom presudom.
28.
Svojom žalbom društvo LKAB od Suda zahtijeva da:
–
ukine pobijanu presudu,
–
poništi članak 1. stavak 3. Odluke Komisije (EU) 2021/355 od 25. veljače 2021. o nacionalnim provedbenim mjerama za prijelaznu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica stakleničkih plinova u skladu s člankom 11. stavkom 3. Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća,
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
29.
Kraljevina Švedska podupire zahtjeve društva LKAB.
30.
Suprotno tomu, Europska komisija od Suda zahtijeva da:
–
odbije žalbu i
–
naloži društvu LKAB snošenje troškova.
31.
Luossavaara‑Kiirunavaara AB, Kraljevina Švedska i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Sud je na temelju članka 76. stavka 2. Poslovnika odlučio da neće održati raspravu jer je procijenio da raspolaže dovoljnim informacijama za donošenje odluke u predmetu.
IV. Pravna ocjena
32.
Društvo LKAB ovim postupkom prije svega nastoji postići da se količina besplatnih emisijskih jedinica koje se dodjeljuju njegovim postrojenjima za proizvodnju peleta željezne rudače izračunava na temelju referentne vrijednosti za proizvodnju sinterirane rudače. Ako uspije u tom nastojanju, trebalo bi slijedom toga dobivati šest do sedam puta više emisijskih jedinica za ta postrojenja nego na temelju dosad primjenjivane referentne vrijednosti za toplinu i gorivo, koja se treba temeljiti na stvarno nastalim emisijama. Stoga društvo LKAB žalbom i dalje pobija spornu odluku kojom je Komisija odbila primjenu referentne vrijednosti za sinter.
33.
Međutim, za razliku od tužbe pred Općim sudom, društvo LKAB više ne ističe nezakonitost referentne vrijednosti za proizvodnju sintera u Delegiranoj uredbi 2019/331 zasebnim žalbenim razlogom. Društvo LKAB istaknulo je taj tužbeni razlog za slučaj da Opći sud odbije njegove argumente u pogledu tumačenja referentne vrijednosti. Ono smatra da u tom slučaju referentna vrijednost nije u skladu s njezinom pravnom osnovom, odnosno člankom 10.a stavkom 1. prvim podstavkom Direktive 2003/87, jer bi u skladu s time trebala uključivati proizvodnju peleta.
34.
Međutim, suprotno Komisijinim argumentima (
22
), odustajanje od vlastitog žalbenog razloga ne znači da je društvo LKAB u žalbi odustalo od tog tužbenog zahtjeva koji podredno nastoji ostvariti. Naprotiv, društvo LKAB pomoću svih pet žalbenih razloga izričito osporava i utvrđenja iz točke 166. pobijane presude, kojima je Opći sud odbio taj podredno istaknuti neizravni prigovor protiv Delegirane uredbe 2019/331.
35.
Točno je da je to postupanje društva LKAB nespretno i obmanjujuće jer može dovesti do previđanja tog prigovora u žalbenom postupku. Taj rizik vidljiv je iz Komisijinih argumenata. Međutim, formulacija žalbe slijedi prikaz u pobijanoj presudi. Ondje Opći sud tek pri kraju relativno kratko odbija taj prigovor na način da sveobuhvatno upućuje na prethodno iznesena razmatranja o spornoj odluci. Već zbog toga nije opravdano ignorirati neizravni prigovor u žalbi.
36.
Naprotiv, treba pojasniti upućuju li žalbeni razlozi na pogrešku u točki 166. pobijane presude koja se tiče prava i koja je relevantna za odlučivanje. Ako u tom pogledu treba ukinuti pobijanu presudu, neizravni prigovor treba ponovno ispitati i Opći sud ponovno treba odlučiti o njemu.
37.
Stoga ću najprije ispitati žalbene razloge u pogledu toga dovode li se njima u pitanje utvrđenja iz pobijane presude u dijelu u kojem potvrđuju zakonitost odbijanja primjene referentne vrijednosti za sinter na pelete (odjeljak A). Zatim ću provjeriti opravdavaju li ti žalbeni razlozi dvojbe u pogledu usklađenosti referentne vrijednosti za sinter s njezinom pravnom osnovom (odjeljak B).
A. Primjena referentne vrijednosti za sinter na pelete
38.
Prigovorima koje je društvo LKAB istaknulo protiv sporne odluke kao takve nastoji se postići da referentnu vrijednost za proizvodnju sintera u skladu s nadređenim pravom, a osobito člankom 10.a stavkom 1. drugim podstavkom Direktive 2003/87, treba tumačiti na način da ne uključuje samo sinter, nego i pelete.
39.
Međutim, za razliku od onoga što je izneseno pred Općim sudom, društvo LKAB više ne tvrdi da pelete treba smatrati sinterom u smislu referentne vrijednosti. Stoga ne osporava odbijanje tog stajališta u točkama 25. i 26. pobijane presude. Isto tako, društvo LKAB ne osporava utvrđenja Općeg suda da referentna vrijednost nije zamišljena na način da uključuje proizvodnju peleta. To se osobito odnosi na utvrđenja iz točaka 55. do 57. pobijane presude, u skladu s kojima bi referentna vrijednost bila niža da se uzela u obzir proizvodnja peleta.
40.
Međutim, osobito na temelju tog potonjeg utvrđenja isključeno je tumačenje referentne vrijednosti na način da uključuje proizvodnju peleta. Naime, takvo tumačenje dovelo bi do dodjele previše besplatnih emisijskih jedinica svim obuhvaćenim postrojenjima na temelju te referentne vrijednosti.
41.
To proizlazi iz toga da se referentne vrijednosti u skladu s člankom 10.a stavkom 2. prvim podstavkom Direktive 2003/87 utvrđuju na temelju najučinkovitijih postrojenja u predmetnom sektoru. Kad bi se sinter i peleti razmatrali zajedno, to bi se odnosilo na postrojenja za proizvodnju peleta, kao što to Opći sud utvrđuje u točki 57. pobijane presude. Budući da društvo LKAB prema vlastitim navodima ispušta oko 30 kg CO2 po toni prilikom proizvodnje peleta (
23
), referentna vrijednost vjerojatno bi iznosila samo oko 0,03 emisijske jedinice po toni umjesto 0,157 emisijskih jedinica po toni.
42.
Stoga bi, kad bi se referentna vrijednost s danas predviđenim vrijednostima za dodjelu primijenila i na pelete, rezultat dodjele bio pogrešan i za proizvodnju peleta i za proizvodnju sintera. Ta pogreška proizlazila bi iz unutarnje proturječnosti da se količina emisijskih jedinica koje se dodjeljuju izračunava samo na temelju proizvodnje sintera, a jedinice se dodjeljuju i za proizvodnju peleta, prilikom koje nastaje znatno manje emisija.
43.
Ta proturječnost mogla bi se izbjeći samo kad bi Sud mogao prilagoditi i tumačenje referentne vrijednosti, odnosno količine emisijskih jedinica koje se dodjeljuju, na način da se uzme u obzir proizvodnja peleta. Međutim, to ne predlaže nitko od sudionika, a i ja takvo tumačenje smatram isključenim. U tekstu referentne vrijednosti ne postoji osnova za to tumačenje, pa bi ono bilo contra legem. Osim toga, Sud nije ovlašten niti ima potrebno tehničko i znanstveno znanje o emisijama koje nastaju i metodama izračuna referentne vrijednosti kako bi pouzdano proveo tu prilagodbu. Naprotiv, u skladu s člankom 10.a Direktive 2003/87 to je zadaća Komisije, što je točno.
44.
Na to ne mogu utjecati ciljevi Direktive 2003/87 koje su istaknuli društvo LKAB i Švedska, osobito cilj smanjenja ispuštanja stakleničkih plinova primjenom učinkovitijih postupaka. Ni ti ciljevi ne omogućuju uklanjanje navedene proturječnosti između osnove za izračun referentne vrijednosti i uključivanja peleta.
45.
Osim toga, besplatnom dodjelom emisijskih jedinica nastoje se zadovoljiti, ali ne i premašiti, potrebe predmetnih postrojenja. Međutim, upravo bi do toga dovelo proširenje referentne vrijednosti za sinter na pelete.
46.
To nužno ne isključuje široko tumačenje referentnih vrijednosti na način da se njima obuhvate određeni proizvodi na koje se možda nije mislilo prilikom utvrđivanja referentne vrijednosti. Međutim, referentne vrijednosti ne mogu se primijeniti na proizvode čije bi uključivanje dovelo do niže referentne vrijednosti jer bi u tom slučaju primjena referentne vrijednosti dovela do upravo navedenog proturječnog ishoda.
47.
Stoga se ne može prihvatiti argument društva LKAB da pobijanu presudu i spornu odluku treba ukinuti jer se temelje na tumačenju referentne vrijednosti za sinter koje sadržava pogrešku koja se tiče prava. U tom su pogledu žalbeni razlozi bespredmetni. Naime, čak i kad bi odgovarajući argument društva LKAB bio točan, ne bi mogao dovesti do drukčijeg tumačenja referentne vrijednosti. Više pojedinosti o tome navedeno je u nastavku.
1.
Prvi žalbeni razlog – zamjenjivost
48.
Prvim žalbenim razlogom društvo LKAB osporava utvrđenja Općeg suda da peleti ne mogu izravno zamijeniti sinter.
49.
Ta utvrđenja Općeg suda temelje se na tome da je Opći sud u točkama 85. do 88. pobijane presude potvrdio stajalište društva LKAB da se referentna vrijednost može primijeniti i na pelete ako oni mogu izravno zamijeniti sinter. U tom smislu od ključne je važnosti bilo pitanje mogu li peleti izravno zamijeniti sinter.
50.
Međutim, s obzirom na navedena razmatranja, potonja utvrđenja o značenju izravne zamjenjivosti za tumačenje referentne vrijednosti sadržavaju pogrešku koja se tiče prava. Ipak, ta pogreška koja se tiče prava ne dovodi do ukidanja pobijane presude jer je Opći sud naposljetku pravilno odbio primjenu referentne vrijednosti na pelete.
51.
Budući da za tumačenje referentne vrijednosti nije relevantno mogu li peleti izravno zamijeniti sinter, prigovori protiv odgovarajućih utvrđenja Općeg suda koji su istaknuti prvim žalbenim razlogom bespredmetni su u dijelu u kojem se taj žalbeni razlog odnosi na tumačenje referentne vrijednosti za sinter.
52.
Međutim, pitanje zamjenjivosti u pogledu valjanosti referentne vrijednosti itekako ima određenu važnost (
24
).
2.
Drugi žalbeni razlog – vlastito obrazloženje Općeg suda
53.
Drugim žalbenim razlogom društvo LKAB prigovara Općem sudu da je u točkama 93. do 99. pobijane presude Komisijino obrazloženje zamijenio vlastitim obrazloženjem. Komisija se samo pozvala na to da je referentna vrijednost usmjerena na proizvodnju sintera, dok je Opći sud iznio razmatranja o zamjenjivosti sintera peletima.
54.
Međutim, kao što je navedeno, ta zamjenjivost nije relevantna za primjenjivost referentne vrijednosti na pelete. Stoga nije relevantno za odlučivanje o tome odstupaju li odgovarajuća razmatranja Općeg suda od Komisijina obrazloženja ili ga samo pojašnjavaju.
3.
Treći žalbeni razlog – iskrivljavanje dokaza
55.
Isto tako, eventualno iskrivljavanje vještačenja koje je dostavilo društvo LKAB iz točaka 116. i 117. pobijane presude ne bi bilo relevantno za odlučivanje o pitanju primjene referentne vrijednosti na pelete. Naime, i to se vještačenje odnosi na pitanje zamjenjivosti sintera peletima.
4.
Četvrti žalbeni razlog – Komisijine obveze ispitivanja
56.
Četvrtim žalbenim razlogom društvo LKAB otkriva moguću proturječnost u pobijanoj presudi. U točki 85. pobijane presude Opći sud navodi podudarno stajalište sudionikâ da bi izravna zamjenjivost sintera peletima utjecala na područje primjene referentne vrijednosti za sinter. U točki 88. Opći sud stoga utvrđuje da Komisija treba temeljito ispitati zamjenjivost sinterirane rudače peletima željezne rudače, a u skladu s točkom 89. nema naznaka da je provedeno takvo ispitivanje.
57.
Međutim, u točkama 145. i 146. pobijane presude Opći sud navodi da neprovođenje ispitivanja zamjenjivosti nije relevantno jer odbijanje primjene referentne vrijednosti na pelete ne predstavlja očitu pogrešku u ocjeni.
58.
Kao što je to već navedeno, već utvrđenje iz točke 88. pobijane presude sadržava pogrešku koja se tiče prava (
25
) s obzirom na to da zamjenjivost ne može dovesti do primjene referentne vrijednosti na proizvodnju peleta jer bi, kao što je to već pojašnjeno, predviđena referentna vrijednost bila previsoka (
26
). Stoga Komisija u postupku donošenja sporne odluke nije trebala ispitati ni mogu li peleti izravno zamijeniti sinter.
59.
Međutim, ta pogreška koja se tiče prava nije relevantna za odlučivanje jer je Opći sud unatoč tomu točno zaključio da se referentna vrijednost ne može primijeniti na pelete te je taj zaključak također pravilno obrazložio navedenim razmatranjima koja se ne osporavaju u žalbi (
27
). Pogrešku koja se tiče prava sadržava samo prekomjerno obrazloženje u pogledu zamjenjivosti sintera peletima.
60.
Stoga je i ovaj žalbeni razlog u tom pogledu bespredmetan.
5.
Peti žalbeni razlog – nedostaci u obrazloženju sporne odluke
61.
Naposljetku su bespredmetni i prigovori na utvrđenja o obrazloženju sporne odluke iz točaka 157. do 159. pobijane presude. Ti prigovori također se temelje na tome da je Komisija, prema mišljenju društva LKAB, trebala razmotriti izravnu zamjenjivost sintera peletima i da Opći sud nije osporavao nedostatak takvih razmatranja.
62.
Međutim, i u tom slučaju vrijedi da Komisija nije trebala iznijeti takva razmatranja već zato što se primjena referentne vrijednosti za sinter na pelete ne bi mogla opravdati ni izravnom zamjenjivošću.
6.
Međuzaključak
63.
Stoga treba odbiti žalbu u dijelu u kojem se njome osporavaju utvrđenja Općeg suda koja se odnose na odbijanje primjene referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču na pelete željezne rudače.
B. Prigovori u pogledu referentne vrijednosti za sinter
64.
Žalbeni razlozi stoga su relevantni samo u dijelu u kojem upućuju na pogrešku pobijane presude koja se tiče prava i koja se odnosi na ocjenu zakonitosti referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču.
65.
Pravni interes društva LKAB u pogledu tog aspekta žalbe temelji se na tome da u slučaju ukidanja referentne vrijednosti prestaje pravna osnova sporne odluke. Komisija bi možda čak trebala utvrditi novu referentnu vrijednost koja uključuje proizvodnju peleta i zatim donijeti odgovarajuću odluku o spornom zahtjevu Švedske.
66.
Zakonitost referentne vrijednosti treba ispitati na temelju nadređenog prava, odnosno osobito na temelju njezine pravne osnove, a to je članak 10.a stavak 1. drugi podstavak prva rečenica Direktive 2003/87. U skladu s tom odredbom, prilikom utvrđivanja referentne vrijednosti Komisija među ostalim treba uzeti u obzir zamjene. S tim obilježjem povezani su treći i prvi žalbeni razlog, kojima društvo LKAB nastoji dokazati da peleti željezne rudače mogu zamijeniti sinteriranu rudaču u proizvodnji sirovog željeza i da je Komisija stoga oba međuproizvoda trebala obuhvatiti zajedničkom referentnom vrijednošću za proizvod. Stoga društvo LKAB trećim žalbenim razlogom prigovara Općem sudu da je iskrivio vještačenje o toj zamjenjivosti koje je dostavilo (odjeljak 1.). Prvim žalbenim razlogom društvo LKAB pak predbacuje Općem sudu utvrđenje da se sinter ne može izravno zamijeniti peletima (odjeljak 2.).
67.
Točno je da su i ostali žalbeni razlozi društva LKAB usmjereni protiv točke 166. pobijane presude, koja se odnosi na neizravni prigovor nezakonitosti referentne vrijednosti. Međutim, drugi, četvrti i peti žalbeni razlog u tom su pogledu bespredmetni jer njima društvo LKAB izričito osporava navodne nedostatke u obrazloženju odnosno zakonitost sporne odluke kao takve, a ne referentnu vrijednost na kojoj je Komisija temeljila spornu odluku (odjeljci 3. do 5.).
1.
Treći žalbeni razlog – iskrivljavanje dokaza
68.
Trećim žalbenim razlogom društvo LKAB prigovara da je Opći sud u točkama 116. i 117. pobijane presude iskrivio vještačenje koje je dostavljeno uz tužbu. To vještačenje odnosi se na pitanje može li se sinter zamijeniti peletima i stoga je potencijalno relevantno za ocjenu zakonitosti referentne vrijednosti.
69.
Ocjena činjenica i dokaza Općeg suda, osim u slučaju njihova iskrivljavanja, u skladu s člankom 256. stavkom 1. drugim podstavkom UFEU‑a i člankom 58. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije, ne čini pravno pitanje koje je kao takvo podložno nadzoru Suda u okviru žalbenog postupka (
28
).
70.
Suprotno tomu, iskrivljavanje dokaza postoji kada se bez potrebe za izvođenjem novih dokaza pokaže da je ocjena postojećih dokaza očito pogrešna (
29
) jer je Opći sud očito prekoračio granice razumne ocjene tih dokaza (
30
).
71.
U točkama 116. i 117. pobijane presude Opći sud vještačenju pripisuje tvrdnju da prelazak čeličane sa sinterirane rudače na pelete ili povećanje udjela peleta zahtijeva pokuse i znatne prilagodbe te pripremne radove, uključujući prilagodbu unutarnje logistike novom toku materijala. U svakom slučaju, prelazak nije moguć „automatski”.
72.
Iako se ni u vještačenju doista izričito ne navodi da je prelazak moguć „automatski”, Opći sud iskrivljava osnovne tvrdnje tog dokumenta.
73.
Naime, u točkama 15., 18. i 19. vještačenja, koje navodi društvo LKAB, utvrđuje se da je prelazak jednostavan i da se u većini čeličana redovito provodi. Udio sintera i peleta svakodnevno se prilagođava i te se prilagodbe ne razlikuju od prilagodbi koje se izvršavaju prilikom promjene svojstava materijala željezne rudače koji se upotrebljava za proizvodnju sintera. Promijenjena svojstva sinteriranog materijala u stvarnosti češće dovode do prilagodbi od promjena peleta. Određene promjene doista se mogu uzeti u obzir unosom novih vrijednosti u računalni sustav, koji automatski izvršava potrebne prilagodbe.
74.
Stoga se tim vještačenjem potvrđuje da se peleti željezne rudače relativno jednostavno mogu staviti u visoku peć umjesto sintera. Pitanje je li ta tvrdnja iz vještačenja točna nije relevantno za pitanje je li Opći sud iskrivio sadržaj vještačenja.
75.
Iskrivljavanje vještačenja možda se temelji na tome da je Opći sud pridao preveliku važnost pitanju mogu li peleti izravno zamijeniti sinter, što ću pojasniti u nastavku prilikom ocjene prvog žalbenog razloga. Međutim, pritom ću objasniti i zašto predmetno iskrivljavanje ne dovodi do ukidanja pobijane presude.
2.
Prvi žalbeni razlog – zamjenjivost
76.
Prvi žalbeni razlog odlučujući je za ishod neizravnog prigovora društva LKAB. Njime društvo LKAB osporava utvrđenja Općeg suda iz točaka 69. i 88. pobijane presude o tumačenju pravne osnove referentne vrijednosti (odjeljak (a)) te iz točaka 93. do 99. o primjeni te odredbe prilikom utvrđivanja referentne vrijednosti (odjeljak (b)). Tim argumentom nastoji se pokazati da je Komisija trebala utvrditi zajedničku referentnu vrijednost za sinter i pelete željezne rudače, tako da je utvrđenje referentne vrijednosti koja obuhvaća samo sinteriranu rudaču bilo nezakonito.
a)
Tumačenje članka 10.a stavka 1. drugog podstavka prve rečenice Direktive 2003/87
77.
U pogledu tumačenja pravne osnove referentne vrijednosti, odnosno članka 10.a stavka 1. drugog podstavka prve rečenice Direktive 2003/87, društvo LKAB osporava točku 69. pobijane presude. Ondje je Opći sud potvrdio Komisijino stajalište da ona ne može uzeti u obzir samo pitanje jesu li dva predmetna proizvoda međusobno zamjenjiva dok ispituje jesu li ti proizvodi obuhvaćeni zajedničkom referentnom vrijednošću. Naprotiv, Komisija treba uzeti u obzir različite elemente. Suprotno tomu, društvo LKAB smatra da je zamjenjivost od ključne važnosti.
78.
Društvu LKAB valja priznati da Komisija, u skladu s člankom 10.a stavkom 1. drugim podstavkom prvom rečenicom Direktive 2003/87, treba uzeti u obzir „zamjene”. Stoga je pitanje jesu li proizvodi međusobno zamjenjivi važan element za utvrđivanje treba li ih obuhvatiti zajedničkom referentnom vrijednošću. Osim toga, društvo LKAB pravilno pojašnjava da u toj odredbi nije riječ o tome jesu li proizvodi međusobno izravno zamjenjivi, nego samo općenito o zamjenama.
79.
Međutim, članak 10.a stavak 1. drugi podstavak prva rečenica Direktive 2003/87 relativno je složena odredba. U skladu s njom Komisija utvrđuje, koliko to bude moguće, ex ante referentne vrijednosti na razini Unije kako bi se osiguralo da se dodjela odvija na način koji potiče smanjivanje emisija stakleničkih plinova i energetski učinkovite tehnike. Njima (referentnim vrijednostima) treba uzeti u obzir najučinkovitije tehnike, zamjene, alternativne proizvodne procese, visoko učinkovitu kogeneraciju, učinkovito obnavljanje energije iz otpadnih plinova, korištenje biomase te hvatanje i skladištenje CO2 gdje postoje odgovarajući objekti i oprema, a ne poticati povećavanje emisija.
80.
Stoga već iz teksta odredbe proizlazi da osim zamjena Komisija doista treba uzeti u obzir druge elemente, primjerice najučinkovitije tehnike i alternativne proizvodne procese. I kao što to sâmo društvo LKAB ističe u vezi s kvalifikacijom „koliko to bude moguće”, utvrđivanjem referentnih vrijednosti nastoje se potaknuti energetski učinkovite tehnike i smanjivanje emisija stakleničkih plinova.
81.
Osim toga, nužna ocjena prilikom utvrđivanja referentne vrijednosti treba uključivati i druge ciljeve Direktive 2003/87, primjerice, kao što je navedeno u uvodnim izjavama 5. i 7., očuvanje gospodarskog razvoja i zaposlenosti kao i cjelovitosti unutarnjeg tržišta i uvjeta tržišnog natjecanja (
31
), iako se ti ciljevi ne navode izričito u članku 10.a stavku 1. drugom podstavku prvoj rečenici, ili zahtjeve nadređenog prava, osobito temeljnih prava kao što je, primjerice, načelo jednakog postupanja (
32
).
82.
To ne mijenja uvodna izjava 4. Odluke 2011/278, koju su Sud (
33
) i Opći sud već naveli u točki 86. pobijane presude. Točno je da je Komisija ondje utvrdila da bi, ako je proizvod izravna zamjena za drugi proizvod, oba proizvoda trebalo obuhvatiti istom referentnom vrijednosti za proizvod i odgovarajućom definicijom. Međutim, to nije pravilo koje može odstupati od nadređene pravne osnove Odluke 2011/278, odnosno od članka 10.a stavka 1. drugog podstavka prve rečenice Direktive 2003/87. Kao što to navodi sama Komisija, tom uvodnom izjavom izražava se, naprotiv, samo smjernica koju ona nije ostvarila u svakom slučaju.
83.
Suprotno stajalištu društva LKAB, utvrđivanje referentne vrijednosti stoga je uvjetovano sveobuhvatnim uzimanjem u obzir elemenata i ciljeva navedenih u članku 10.a stavku 1. drugom podstavku prvoj rečenici Direktivi 2003/87 te drugih ciljeva direktive. Naravno, ne mogu se zanemariti ni zahtjevi nadređenog prava, primjerice temeljnih prava.
84.
Kao što je to Sud već utvrdio, u okviru te složene ocjene Komisija raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću za određivanje referentnih vrijednosti (
34
). Naime, u boljem je položaju od Suda da izvrši takvu ocjenu (
35
). Sud smatra da na (sadržajnu) zakonitost takve mjere može utjecati samo očita neprikladnost mjere koja je donesena u tom području (
36
).
85.
U tom kontekstu treba ocijeniti prigovore društva LKAB usmjerene protiv utvrđenja iz točke 69. pobijane presude da, u skladu s člankom 10.a stavkom 1. drugim podstavkom prvom rečenicom Direktive 2003/87, Komisija treba ostvariti cilj smanjenja stakleničkih plinova nagrađivanjem učinkovitijih tehnologija samo „koliko to bude moguće”. Opći sud smatra da stoga ne postoji obveza ostvarivanja određenog rezultata.
86.
Suprotno tomu, društvo LKAB tvrdi da se uvjet da Komisija treba utvrditi referentne vrijednosti „koliko to bude moguće” odnosi samo na pitanje hoće li se utvrditi referentna vrijednost. Međutim, ne može se ograničiti krug proizvoda koji su međusobno zamjenjivi i stoga trebaju biti obuhvaćeni istom referentnom vrijednošću. U tom pogledu treba, naprotiv, uzeti u obzir odredbom utvrđeni cilj da se potaknu smanjivanje emisija stakleničkih plinova i energetski učinkovite tehnike.
87.
Međutim, to stajalište nije uvjerljivo. Budući da je za utvrđivanje referentne vrijednosti relevantno mnogo čimbenika, njezino oblikovanje i osobito određivanje njezina područja primjene zahtijevaju složenu ocjenu svih relevantnih okolnosti. Ta ocjena ne može biti ograničena samo na pitanje hoće li se utvrditi referentna vrijednost, nego osobito uključuje pitanje koje proizvode obuhvaća referentna vrijednost. Komisija i u tom pogledu treba ocijeniti je li moguće primijeniti zajedničku referentnu vrijednost na proizvode.
b)
Primjena članka 10.a stavka 1. drugog podstavka prve rečenice Direktive 2003/87
88.
S obzirom na tako definiranu široku marginu prosudbe Komisije treba ispitati drugi dio prvog žalbenog razloga, koji se odnosi na prigovore društva LKAB u pogledu primjene članka 10.a stavka 1. drugog podstavka prve rečenice Direktive 2003/87. Društvo LKAB temelji te prigovore prije svega na stajalištu da su peleti koji se proizvode u njegovim postrojenjima zamjena za sinter i na ispuštanju manje količine CO2.
89.
Opći sud odbio je taj argument u točkama 93. do 99. pobijane presude koje osporava društvo LKAB te je stoga u točki 166. zaključio da referentna vrijednost nije bila očito neusklađena sa svojom pravnom osnovom.
90.
U vezi s time društvo LKAB doista navodi ozbiljne razloge. Međutim, oni prilikom sveobuhvatnog razmatranja relevantnih elemenata nisu dovoljni kako bi se utvrđivanje referentne vrijednosti smatralo očito neprikladnim.
1) Argumenti društva LKAB
91.
Najvažniji argument društva LKAB jest taj da se prilikom proizvodnje sintera nesporno ispušta znatno više CO2 nego prilikom proizvodnje peleta, što je Opći sud naveo u točki 98. pobijane presude.
92.
Stoga bi se u slučaju zajedničke referentne vrijednosti dodijelilo samo onoliko besplatnih emisijskih jedinica za pelete i sinter koliko je potrebno za proizvodnju peleta. To bi potaknulo na uporabu peleta umjesto sintera, što bi naposljetku odgovaralo glavnom cilju Direktive 2003/87 da se smanji ispuštanje stakleničkih plinova.
93.
Veća uporaba peleta također je načelno moguća jer je Opći sud u točki 94. pobijane presude priznao da se peleti željezne rudače (kao i sinterirana rudača) uz određene prilagodbe mogu upotrijebiti za proizvodnju čelika u visokoj peći. Opći sud u tom pogledu spominje sličnosti (ressemblances). Stoga postoji barem određeni stupanj zamjenjivosti.
94.
S obzirom na već utvrđeno iskrivljavanje vještačenja koje je dostavilo društvo LKAB (
37
) smatram da nije isključeno ni da je Opći sud preuveličao razlike između sintera i peleta prilikom uporabe u visokoj peći. U prilog tomu ide i činjenica da Opći sud u točki 97. pobijane presude navodi odlomak iz izvješća o željeznoj rudači (
38
) u skladu s kojim su sinter i peleti slični utoliko što se u proizvodnji sirovog čelika upotrebljavaju na isti način. Komisija je na tom izvješću te na izvješću o željezu i čeliku (
39
) temeljila prvotno utvrđivanje referentne vrijednosti u Odluci 2011/278 (
40
).
95.
S obzirom na te elemente čini se da je Komisija mogla utvrditi zajedničku referentnu vrijednost kako bi potaknula uporabu peleta kao učinkovitiju tehniku.
2) Dovoljne osnove referentne vrijednosti
96.
Međutim, u pogledu Komisijine regulatorne margine prosudbe nije dovoljno da se utvrđivanje zajedničke referentne vrijednosti čini mogućim kako bi se dovela u pitanje stvarno utvrđena referentna vrijednost koja isključuje pelete. Naprotiv, društvo LKAB trebalo bi dokazati da bi uža referentna vrijednost očito bila neprikladna (
41
) za ostvarivanje ciljeva Direktive 2003/87, a osobito članka 10.a stavka 1. drugog podstavka prve rečenice.
97.
U tom pogledu najprije valja zaključiti da se konačna odluka o tome koliko je jednostavno sinter zamijeniti peletima prilikom uporabe u visokoj peći ne može temeljiti isključivo na vještačenju koje je dostavilo društvo LKAB i navedenom odlomku iz izvješća o željeznoj rudači. Naprotiv, potrebno je mnogo temeljitije razmotriti informacije koje su dostavljene Općem sudu. Pritom bi se navedenom izvješću o željeznoj rudači te izvješću o željezu i čeliku prima facie pridala veća važnost nego vještačenju koje je dostavilo društvo LKAB. Naime, ta izvješća sastavljena su po Komisijinu nalogu radi pripreme referentne vrijednosti neovisno o interesima određenih proizvođača. U obama izvješćima već se predlagalo da se peleti ne uključe u referentnu vrijednost za sinter (
42
).
98.
Međutim, takva ponovna ocjena dokazâ nije potrebna jer je Opći sud naveo dovoljno drugih čimbenika koji idu u prilog Komisijinu razgraničenju referentne vrijednosti.
99.
Kao prvo, peleti društva LKAB i sinterirana rudača u skladu s točkom 95. pobijane presude proizvode se od različitih rudača koje se različito i prerađuju. Samo društvo LKAB navelo je pred Općim sudom da je njegova rudača posebno prikladna za proizvodnju peleta (
43
).
100.
Posebnu kvalitetu švedske rudače potvrđuju podaci iz izvješća o željeznoj rudači povezanog s razmatranim projektom proizvodnje peleta u Austriji, koji Opći sud ne navodi izričito. U skladu s tim podacima, prilikom uporabe rudače koja se ondje iskopava ispušta se oko četiri puta više CO2 nego prilikom proizvodnje peleta od švedske rudače društva LKAB (
44
).
101.
Točno je da društvo LKAB osobito osporava da se upotrijebljene ulazne sirovine mogu uzeti u obzir prilikom odlučivanja o zajedničkoj referentnoj vrijednosti te se poziva na članak 10.a stavak 1. treći podstavak Direktive 2003/87. U skladu s tim, referentnu vrijednost treba izračunati za proizvode, a ne za ulazne sirovine. Međutim, to izričito znači da u svakom proizvodnom procesu predmetnog sektora ili podsektora treba maksimalno povećati smanjenja emisija stakleničkih plinova i uštede zbog energetske učinkovitosti. Stoga u referentnoj vrijednosti treba uzeti u obzir sve proizvodne faze. Međutim, tom odredbom ne isključuje se mogućnost da se prilikom razgraničenja referentne vrijednosti uzmu u obzir i ulazne sirovine predmetnih proizvodnih procesa, odnosno u ovom slučaju željezna rudača.
102.
Osim toga, razlike u pogledu svojstava i dostupnosti ulaznih sirovina mogu opravdati različito postupanje s predmetnim procesima čak i u skladu s načelom jednakog postupanja (
45
).
103.
Kao drugo, u skladu s točkama 96. i 97. pobijane presude proizvodnja sintera integrirana je u proizvodnju čelika jer se pritom mogu prerađivati određena vrsta koksa, odnosno takozvani koksni ostatak, i željezni ostaci, koji oboje nastaju u čeličanama. To ne bi bilo jednako moguće prilikom proizvodnje peleta.
104.
Kao treće, u točki 98. pobijane presude, na temelju okolnosti da prilikom proizvodnje sintera nastaje šest do sedam puta više CO2 nego prilikom proizvodnje peleta Opći sud zaključuje da bi zajednička referentna vrijednost mogla dovesti do znatne neravnoteže (déséquilibre significatif) među različitim obuhvaćenim postrojenjima.
105.
Taj argument na prvi se pogled čini proturječnim jer ta neravnoteža upravo odražava manji intenzitet emisija proizvodnje peleta. Međutim, kao što to ističu društvo LKAB i Švedska, on je u skladu s ciljem smanjenja emisija stakleničkih plinova koji se navodi u Direktivi 2003/87, a osobito u članku 10.a stavku 1. drugom podstavku, tako da se čini logičnim uključiti proizvodnju peleta kao učinkovitiju tehniku u referentnu vrijednosti.
106.
Pojmom „neravnoteža” izražavaju se, međutim, drugi ciljevi Direktive 2003/87 koje Opći sud nažalost ne navodi preciznije. Kao što to navodi Komisija (
46
), riječ je o očuvanju gospodarskog razvoja i zaposlenosti (
47
) te o sprečavanju izmještanja emisija ugljika kojem treba težiti u skladu s člankom 10.b (
48
).
107.
Na temelju tih se ciljeva vađenju željeznih ruda i proizvodnji sirovog željeza, u skladu s člankom 10.b stavkom 1. Direktive 2003/87, dodjeljuje 100 % besplatnih emisijskih jedinica u opsegu koji se priznaje na temelju odgovarajuće referentne vrijednosti. Time se nastoji osigurati da ni proizvođači peleta ni proizvođači sintera prilikom uporabe najučinkovitijih metoda ne trebaju nabavljati emisijske jedinice i spriječiti da zbog troškova emisijskih jedinica obustave svoju proizvodnju ili je premjeste iz Unije u druge države. Nasuprot tomu, ako bi se proizvodnja odvijala izvan Unije, tamo bi se i dalje oslobađali staklenički plinovi koji doprinose klimatskim promjenama.
108.
U slučaju zajedničke referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču i pelete cilj sprečavanja izmještanja ne bi se ostvario jer bi se za proizvodnju sintera dodijelio samo neznatan udio potrebnih emisijskih jedinica. To bi naposljetku moglo nanijeti znatnu štetu ne samo proizvodnji sintera, nego i proizvodnji sirovog željeza i čelika u Uniji niže u lancu. Ostaje dvojbeno može li se ta šteta spriječiti znatnim ili potpunim prelaskom na pelete, osobito s obzirom na važnost korištene željezne rudače (
49
).
109.
Društvo LKAB tvrdi da se navedena neravnoteža može uzeti u obzir već na temelju članka 10.a stavka 2. podstavka 3. točke (b) Direktive 2003/87, ali se ta odredba odnosi na sasvim drugo pitanje. Ona je obuhvaćena smanjenjem referentnih vrijednosti zbog postupnog poboljšanja proizvodnih procesa.
110.
U skladu s člankom 10.a stavkom 2. podstavkom 3. točkom (a) Direktive 2003/87 takva poboljšanja treba uzeti u obzir odgovarajućim smanjenjem predmetne referentne vrijednosti. Međutim, ako su poboljšanja osobito velika ili osobito mala, to uzimanje u obzir ograničava se točkom (b). Sektore u kojima su poboljšanja osobito mala ne treba za to nagraditi. Naprotiv, referentnu vrijednost treba smanjiti za najmanje 0,2 % godišnje. Ako ne dođe do odgovarajućih poboljšanja, predmetni poduzetnici trebaju stoga nabaviti dodatne emisijske jedinice. Suprotno tomu, ako su poboljšanja osobito dalekosežna, smanjenje treba ograničiti na 1,6 % godišnje. U slučaju većih poboljšanja predmetnim se poduzetnicima slijedom toga dodjeljuju besplatne emisijske jedinice koje im nisu potrebne i stoga ih mogu drugdje prodati.
111.
Suprotno tomu, člankom 10.a stavkom 2. podstavkom 3. točkom (b) Direktive 2003/87 ne dopušta se kontroliranje rizika od „neravnoteže” zbog zajedničke referentne vrijednosti za sinter i pelete.
112.
Stoga je Opći sud naposljetku pravilno odlučio da odbijanje zajedničke referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču i pelete željezne rudače nije očito neprikladno za ostvarivanje ciljeva Direktive 2003/87, a osobito članka 10.a stavka 1. drugog podstavka prve rečenice. Prvi žalbeni razlog stoga je neosnovan u dijelu u kojem je usmjeren protiv točke 166. pobijane presude.
3.
Drugi žalbeni razlog – vlastito obrazloženje Općeg suda
113.
Drugim žalbenim razlogom društvo LKAB prigovara Općem sudu da je u točkama 93. do 99. pobijane presude obrazloženje sporne odluke koje je navela Komisija zamijenio vlastitim obrazloženjem. Međutim, obrazloženje sporne odluke nije relevantno za zakonitost referentne vrijednosti na kojoj je Komisija temeljila tu odluku. Stoga taj argument ne može utjecati na ishod neizravnog prigovora, pa je i u tom pogledu bespredmetan.
4.
Četvrti žalbeni razlog – Komisijine obveze ispitivanja
114.
Četvrti žalbeni razlog temelji se na utvrđenju iz točke 88. pobijane presude da je Komisija prilikom odlučivanja o primjeni referentne vrijednosti na pelete trebala temeljito ispitati izravnu zamjenjivost sinterirane rudače peletima željezne rudače. Međutim, neovisno o pogrešci koja se tiče prava (
50
) koju sadržava to utvrđenje, za ispitivanje je li referentna vrijednost zakonito utvrđena nije relevantno koja je ispitivanja Komisija provela prilikom ocjene primjenjivosti referentne vrijednosti. Stoga je taj argument bespredmetan i u pogledu neizravnog prigovora.
115.
Suprotno tomu, pitanje je li Komisija prilikom utvrđivanja referentne vrijednosti dovoljno ispitala zamjenjivost sintera peletima nije predmet ovog postupka.
5.
Peti žalbeni razlog – nedostaci u obrazloženju sporne odluke
116.
Prigovori u pogledu utvrđenjâ o obrazloženju sporne odluke iz točaka 157. do 159. pobijane presude bespredmetni su i u vezi s neizravnim prigovorom. Pitanje je li Komisija u spornoj odluci razmotrila zamjenjivost sintera peletima nije relevantno za zakonitost osnove te odluke, odnosno referentne vrijednosti.
117.
Radi potpunosti valja napomenuti da društvo LKAB nije osporavalo obrazloženje referentne vrijednosti, osobito u uvodnim izjavama Odluke 2011/278 i ondje navedenim izvješćima.
6.
Međuzaključak
118.
Žalbu stoga treba odbiti i u dijelu u kojem je usmjerena protiv utvrđenjâ Općeg suda o zakonitosti referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču iz točke 166. pobijane presude.
V. Troškovi
119.
Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad je žalba osnovana i Sud sâm konačno odluči u sporu, on odlučuje o troškovima. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, koji se na temelju članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
120.
Budući da društvo LKAB u cijelosti nije uspjelo u postupku i Komisija traži naknadu troškova, društvu LKAB treba naložiti snošenje vlastitih troškova i troškova Komisije.
121.
U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga će Kraljevina Švedska snositi vlastite troškove.
VI. Zaključak
122.
Slijedom navedenog predlažem Sudu da odluči na sljedeći način:
1.
Žalba se odbija.
2.
Luossavaara‑Kiirunavaara AB snosi vlastite troškove i troškove Europske komisije.
3.
Kraljevina Švedska snosi vlastite troškove.
(
1
)	Izvorni jezik: njemački
(
2
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ (SL 2003., L 275, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 28.), kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2018/410 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. ožujka 2018. o izmjeni Direktive 2003/87/EZ radi poboljšanja troškovno učinkovitih smanjenja emisija i ulaganja za niske emisije ugljika te Odluke (EU) 2015/1814 (SL 2018., L 76, str. 3. i ispravak SL 2023., L 125, str. 62.)
(
3
)	Odluka od 27. travnja 2011. o utvrđivanju prijelaznih propisa na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2011., L 130, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 257.)
(
4
)	Delegirana uredba od 19. prosinca 2018. o utvrđivanju prijelaznih pravila na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2019., L 59, str. 8.)
(
5
)	Provedbena uredba Komisije (EU) 2021/447 od 12. ožujka 2021. o utvrđivanju revidiranih referentnih vrijednosti za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica za razdoblje od 2021. do 2025. na temelju članka 10.a stavka 2. Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2021., L 87, str. 29.)
(
6
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o izmjeni Direktive 2003/87/EZ u svrhu poboljšanja i proširenja sustava Zajednice za trgovanje emisijskim jedinicama stakleničkih plinova (SL 2009., L 140, str. 63.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 30., str. 3. i ispravak SL 2023., L 125, str. 61.)
(
7
)	Zadnje navedeno pod oznakama NACE 0710 i 2410 u točki 1. Priloga Delegiranoj odluci Komisije (EU) 2019/708 od 15. veljače 2019. o dopuni Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu utvrđivanja sektora i podsektora koji se smatraju izloženima značajnom riziku od istjecanja ugljika, za razdoblje od 2021. do 2030. (SL 2019., L 120, str. 20.).
(
8
)	Sinter, fotografija: Borvan53, CC BY‑SA 4.0 <https://creativecommons.org/licenses/by‑sa/4.0>, preuzeto sa stranice Wikimedia Commons
(
9
)	Peleti, fotografija: Arnoldius, CC BY‑SA 3.0 <https://creativecommons.org/licenses/by‑sa/3.0>, preuzeto sa stranice Wikimedia Commons
(
10
)	Točka 35. tužbe u predmetu T‑244/21
(
11
)	Ecofys, Institut Fraunhofer i Öko‑Institut, studeni 2009., „Sector report for the iron ore industry” (izvješće o željeznoj rudači), str. 6., navedeno u točki 46. pobijane presude
(
12
)	Točka 37. tužbe u predmetu T‑244/21
(
13
)	Europska komisija, Update of benchmark values for the years 2021–2025 of phase 4 of the EU ETS od 12. listopada 2021. (climate.ec.europa.eu/system/files/2021‑10/policy_ets_allowances_bm_curve_factsheets_en.pdf, str. 10., posjećeno 26. rujna 2024.)
(
14
)	Točka 25. tužbe u predmetu T‑244/21
(
15
)	U tom smislu vidjeti vjerojatno i točku 18. tužbe i točku 9. odgovora na tužbu u predmetu T‑244/21.
(
16
)	Najprije u Odluci 2011/278, u međuvremenu u Delegiranoj uredbi 2019/331 te ažurirano Delegiranom uredbom 2021/447.
(
17
)	Vidjeti presudu od 26. srpnja 2017., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, t. 41. i 42.).
(
18
)	Uvodna izjava 13. sporne Odluke Komisije (EU) 2021/355 od 25. veljače 2021. o nacionalnim provedbenim mjerama za prijelaznu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica stakleničkih plinova u skladu s člankom 11. stavkom 3. Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2021., L 68, str. 221.)
(
19
)	Točka 25. tužbe u predmetu T‑244/21
(
20
)	lkab.com/en/who‑we‑are/our‑organisation/, posjećeno 26. rujna 2024.
(
21
)	Navedeno u bilješci 18.
(
22
)	Točke 15. i 18. odgovora na žalbu
(
23
)	Vidjeti točku 20. ovog mišljenja.
(
24
)	Vidjeti točku 76. i sljedeće u nastavku.
(
25
)	Vidjeti točku 50. ovog mišljenja.
(
26
)	Vidjeti točku 40. i sljedeće ovog mišljenja.
(
27
)	Vidjeti točku 39. ovog mišljenja.
(
28
)	Presude od 7. listopada 2004., Mag Instrument/OHIM (C‑136/02 P, EU:C:2004:592, t. 39.) i od 10. rujna 2024., Google i Alphabet/Komisija (Google Shopping) (C‑48/22 P, EU:C:2024:726, t. 61.)
(
29
)	Presude od 18. siječnja 2007., PKK i KNK/Vijeće (C‑229/05 P, EU:C:2007:32, t. 37.); od 22. studenoga 2007., Sniace/Komisija (C‑260/05 P, EU:C:2007:700, t. 37.); od 17. lipnja 2010., Lafarge/Komisija (C‑413/08 P, EU:C:2010:346, t. 17.) i od 30. svibnja 2024., Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics i Jushi Egypt for Fiberglass Industry/Komisija (C‑261/23 P, EU:C:2024:440, t. 60.)
(
30
)	Presude od 4. srpnja 2013., Komisija/Aalberts Industries i dr. (C‑287/11 P, EU:C:2013:445, t. 52.) i od 17. listopada 2019., Alcogroup i Alcodis/Komisija (C‑403/18 P, EU:C:2019:870, t. 64.)
(
31
)	Presuda od 22. lipnja 2016., DK Recycling und Roheisen/Komisija (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, t. 49.)
(
32
)	Vidjeti presude od 20. lipnja 2019., ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518, t. 90.) i od 3. prosinca 2020., Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, t. 63.).
(
33
)	Presuda od 26. srpnja 2017., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, t. 39.)
(
34
)	Presuda od 26. srpnja 2017., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, t. 31. te, osobito u pogledu uzimanja u obzir proizvodnje peleta, t. 37. i 44.)
(
35
)	Presuda od 26. srpnja 2017., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, t. 44.)
(
36
)	Presude od 8. rujna 2016., Borealis i dr. (C‑180/15, EU:C:2016:647, t. 45.) i od 26. srpnja 2017., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, t. 31.)
(
37
)	Vidjeti točke 68. do 75. ovog mišljenja.
(
38
)	Navedeno u bilješci 11., str. 6.
(
39
)	Ecofys, Institut Fraunhofer i Öko‑Institut, studeni 2009., „Sector report for the iron and steel industry”
(
40
)	Uvodne izjave 8. i 9. Odluke 2011/278 i točka 41. pobijane presude te članak 10.a stavak 1. četvrti podstavak i članak 10.a stavak 2. prvi podstavak Direktive 2003/87
(
41
)	Presude od 8. rujna 2016., Borealis i dr. (C‑180/15, EU:C:2016:647, t. 45.) i od 26. srpnja 2017., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, t. 31.)
(
42
)	Izvješće o željeznoj rudači, str. 6., te izvješće o željezu i čeliku, str. 10.
(
43
)	U tom smislu vidjeti i točke 18. i 21. tužbe u predmetu T‑244/21.
(
44
)	Izvješće o željeznoj rudači, str. 6. i 7.
(
45
)	Vidjeti presude od 20. lipnja 2019., ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518, t. 90.) i od 3. prosinca 2020., Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, t. 63.).
(
46
)	Točke 38. i 39. odgovora na žalbu
(
47
)	Vidjeti presudu od 22. lipnja 2016., DK Recycling und Roheisen/Komisija (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, t. 49.).
(
48
)	Vidjeti i uvodne izjave 24. i 25. Direktive 2009/29.
(
49
)	Vidjeti točke 99. i 100. ovog mišljenja.
(
50
)	Vidjeti točku 58. ovog mišljenja.