62015CO0634
ОПРЕДЕЛЕНИЕ НА СЪДА (oсми състав)
30 юни 2016 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Член 99 от Процедурния правилник на Съда — Свобода на установяване — Обществено здраве — Член 49 ДФЕС — Аптеки — Подходящо снабдяване на населението с лекарствени продукти — Разрешение за експлоатация — Териториално разпределение на аптеките — Установяване на граници, основани главно на демографски критерий“
По дело C‑634/15
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (административен съд на провинция Горна Австрия, Австрия) с акт от 24 ноември 2015 г., постъпил в Съда на 30 ноември 2015 г., в рамките на производство по дело
Susanne Sokoll-Seebacher,
Manfred Naderhirn,
в присъствието на:
Agnes Hemetsberger,
Mag. Jungwirth und Mag. Fabian OHG и др.,
СЪДЪТ (осми състав),
състоящ се от: D. Šváby, председател на състава, J. Malenovský (докладчик) и M. Safjan, съдии,
генерален адвокат: P. Mengozzi,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, да се произнесе с мотивирано определение на основание член 99 от Процедурния правилник на Съда,
постанови настоящото
Определение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 49 ДФЕС.
2
Запитването е отправено в рамките на производства, образувани по искане на г‑жа Susanne Sokoll-Seebacher и г‑н Manfred Naderhirn по повод съответно откриването на нова аптека и разширяването на зоната на експлоатация на съществуваща аптека.
Правна уредба
3
Член 10 от Закона за аптеките (Apothekengesetz) в редакцията му, приложима към момента на настъпване на фактите по главните производства (наричан по-нататък „ApG“), гласи:
„1.   Разрешение за откриванe на нова аптека се издава, когато:
1)
в общината, в която ще бъде установена аптеката, е разкрит постоянен кабинет на лекар и когато
2)
има нужда от откриване на нова аптека.
2.   Нужда не е налице, когато:
1)
към датата на подаване на заявлението на територията на общината, в която е предвидено да бъде мястото на експлоатация, вече съществува аптека с кабинет и когато по-малко от два поста, за които са предвидени договори, […] (постове на пълно работно време), са заети от общопрактикуващи лекари или когато
2)
разстоянието между предвиденото място на експлоатация на новата аптека, която трябва да се открие, и мястото на експлоатация на съществуващата най-близка аптека е по-малко от 500 метра или когато
3)
в резултат на откриването броят на лицата, които трябва да се снабдяват и занапред от мястото на експлоатация на една от съществуващите аптеки в околността, намалява и ще бъде по-малък от 5500.
3.   Нужда по смисъла на параграф 2, точка 1 по-горе не е налице и когато към датата на подаване на заявлението на територията на общината, в която е предвидено мястото на експлоатация на аптеката, вече има
1)
аптека с кабинет и
2)
кабинет от лекари, обвързани с договор […]
[…]
4.   Лицата, които ще трябва да се снабдяват по смисъла на параграф 2, точка 3 по-горе, са постоянните жители в периметър от 4 км по суша от мястото на експлоатация на съществуващата аптека, които поради причини от местен характер трябва да се снабдяват и занапред от нея.
5.   Когато броят на постоянните жители, както те са определени в параграф 4 по-горе, е по-малък от 5500, при проверката дали е налице нужда, следва да се вземат предвид лицата, които ще се снабдяват поради факта че работят, получават услуги или използват превозни средства в тази зона.
6.   По изключение посоченото в параграф 2, точка 2 по-горе разстояние може да не бъде спазено, когато местните особености спешно налагат това в интерес на доброто снабдяване на населението с лекарствени продукти.
7.   Австрийската камара на фармацевтите изготвя експертно становище по въпроса за нуждата от откриване на нова аптека. […]
[…]“.
4
Член 46, параграф 5 от ApG предвижда:
„Заявленията за разширяване на зоната, определена при издаването на разрешение за експлоатиране на аптека в съответствие с член 9, параграф 2, и заявленията за последващо определяне на зоната, когато това не е било направено при издаването на разрешение в съответствие с член 9, параграф 2, се разглеждат при спазване на процедурата за издаване на разрешения“.
Споровете по главните производства и преюдициалният въпрос
5
Във връзка с висящите пред Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Административен съд на провинция Горна Австрия, Австрия) спорове вече има произнасяне по преюдициални запитвания, а именно с решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68) и определение от 15 октомври 2015, Naderhirn (C‑581/14, непубликувано, EU:C:2015:707).
6
Г‑жа Sokoll-Seebacher обжалва пред Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich (независим административен състав на провинция Горна Австрия, Австрия) решението от 29 декември 2011 г., с което компетентният административен орган отхвърля заявлението ѝ за издаване на разрешение за откриване на аптека на територията на община Пинсдорф (Австрия).
7
Г‑н Naderhirn пък получава от компетентния административен орган отказ по искането си да разшири зоната на експлоатация на своята аптека, намираща се на територията на община Леондинг (Австрия) — искане, което поддържа и пред запитващата юрисдикция.
8
Въпросните административни органи приемат посочените решения на основание член 10, параграф 2, точка 3 от ApG.
9
В случая с г‑жа Sokoll-Seebacher, Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich (независим административен състав на провинция Горна Австрия) спира производството и отправя запитване до Съда дали национална правна уредба като член 10, параграф 2, точка 3 от ApG е съвместима с член 49 ДФЕС.
10
След решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68) Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Административен съд на провинция Горна Австрия, Австрия) — съдът, който по силата на реформата на австрийските административни съдилища е компетентен да продължи разрешителната процедура, разрешава на г‑жа Sokoll-Seebacher да открие аптека в община Пинсдорф с решение от 21 февруари 2014 г. Освен това с решение от 28 май 2014 г. този съд уважава искането на г‑н Naderhirn да разшири зоната на експлоатация на своята аптека.
11
Г‑жа Agnes Hemetsberger обаче, в качеството ѝ на собственик на аптека, намираща се в близост до тази, за която г‑жа Sokoll-Seebacher е поискала процесното разрешение, както и аптекарите, работещи в аптеки в близост до тази на г‑н Naderhirn, подават ревизионна жалба пред Verwaltungsgerichtshof (Върховният административен съд на Австрия) срещу споменатите в предходната точка решения на Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Административен съд на провинция Горна Австрия, Австрия).
12
С решения от 8 октомври 2014 г. и 30 септември 2015 г. Verwaltungsgerichtshof (Върховният административен съд) уважава ревизионните жалби срещу посочените решения на Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Административен съд на провинция Горна Австрия, Австрия) поради незаконосъобразност на съдържанието на последните.
13
По-конкретно, в решението си от 30 септември 2015 г. Verwaltungsgerichtshof (Върховният административен съд) приема, че решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68) трябва да се тълкува в смисъл, че член 10, параграф 2, точка 3 от ApG не се прилага и разрешение за откриване на нова аптека се издава, без да се преценява дали потенциалната клиентела на съседните аптеки може да спадне под прага от 5500 лица, които ще трябва да се снабдяват, само ако новата аптека е нужна, за да имат хората, живеещи в някои селски и изолирани райони, подходящ достъп до място, където се продават лекарствени продукти. Ако обаче от гледна точка на правото на Съюза издаването на исканото разрешение не се налага само поради тези причини, член 10, параграф 2, точка 3 от ApG се прилага.
14
След като делата по главните производства са препратени на Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Административен съд на провинция Горна Австрия, Австрия), този съд — доколкото не е склонен да възприеме направеното от Verwaltungsgerichtshof (Върховният административен съд) тълкувание на решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68) — отправя във връзка с делото на г‑н Naderhirn преюдициално запитване до Съда, с което иска да установи дали наличието на вътрешноправни норми, по силата на които националният съд е безусловно обвързан от даденото от друг национален съд тълкувание на правото на Съюза, е съвместимо с член 267 ДФЕС и с принципа за предимство на правото на Съюза.
15
С определение от 15 октомври 2015 г., Naderhirn (C‑581/14, непубликувано, EU:C:2015:707) Съдът отговаря на този въпрос отрицателно.
16
Като приема, че Съдът не е предоставил всички насоки по същество, които са необходими за решаването на споровете в главните производства, Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Административен съд на провинция Горна Австрия) подава преюдициалното запитване по настоящото дело и приканва Съда да уточни собствената си практика по член 49 ДФЕС.
17
При това положение Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Административен съд на провинция Горна Австрия) решава да спре производствата и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Предвид извода на Съда в диспозитива (и в точка 51) на решението му от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68), че член 49 ДФЕС не допуска законодателство на държава членка като член 10, параграф 2, точка 3 от ApG, което, за да се направи проверка дали е налице нужда от откриване на нова аптека, определя като основен критерий строга граница за броя лица (а именно: 5500), които трябва да се снабдяват и занапред, член 49 ДФЕС, и в частност изискването за последователност в преследването на поставената цел,
а)
трябва ли да се тълкува в смисъл, че определянето на граница, която няма само указателна стойност, а е конкретна (тоест има цифрово изражение и съответно не може да бъде смекчена по пътя на тълкуването), прави това законодателство като цяло непоследователно и съответно в противоречие с правото на Съюза, тъй като при това положение компетентните национални органи поначало нямат възможност да направят изключение от правилото за тази граница, за да вземат предвид местните особености [доколкото критериите, изложени в точка 24 от решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68), за целите на последователното и систематичното постигане на поставената цел, трябва да бъдат изпълнени във всеки отделен случай кумулативно], така че на национално равнище не следва да се прилага този критерий за проверка на нуждата от откриване на аптека, докато националният законодател го замени с по-гъвкава правна уредба, която е в съответствие с правото на Съюза (подобна например на член 10, параграф 6 от ApG относно прага от 500 метра, определен с член 10, параграф 2, точка 2 от ApG)?
или
б)
в смисъл, че определянето с член 10, параграф 2, точка 3 от ApG на граница, която няма само указателна стойност, а е конкретна (тоест има цифрово изражение и съответно не може да бъде смекчена по пътя на тълкуването), е в противоречие с правото на Съюза само доколкото същата е приложима конкретно в случаите, в които поради местните особености или други фактически обстоятелства наистина има нужда от създаването на аптека, тъй като иначе [вж. точка 45 във връзка с точка 50 от решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68)] някои лица (в частност „случайни посетители“, новодошли и пр.) не биха имали подходящ достъп до лекарства и дори това в бъдеще действително да намали снабдителния потенциал на една или няколко съществуващи аптеки под прага от 5500 лица, така че докато националният законодател приеме нова изясняваща правна уредба, този критерий за проверка на нуждата от откриване на аптека не следва да се прилага единствено в такива хипотези, без значение дали става въпрос за селски, градски, или друг район?
или
в)
в смисъл, че определянето с член 10, параграф 2, точка 3 от ApG на граница, която няма само указателна стойност, а е конкретна (тоест цифрово изражение и съответно не може да бъде смекчена по пътя на тълкуването), е в противоречие с правото на Съюза само доколкото същата е приложима конкретно по отношение на изолираните и селските райони, дори това в бъдеще действително да намали снабдителния потенциал на една или няколко съществуващи аптеки под прага от 5500 лица, така че докато националният законодател приеме нова изясняваща правна уредба, този критерий за проверка на нуждата от откриване на аптека не следва да се прилага само ако това има отражение върху живеещото в селския и/или изолиран район население?“.
По преюдициалния въпрос
18
С въпроса си запитващата юрисдикция пита по същество дали решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68) трябва да се тълкува в смисъл, че критерият за строга граница за броя „лица, които трябва да се снабдяват и занапред“, определен в разглежданото в главните производства национално законодателство, не трябва да се прилага за целите на проверката дали е налице нужда от откриването на нова аптека, единствено конкретно в хипотезата на селски и/или изолиран район, в случаите, в които поради местните особености има нужда от създаването на аптека, независимо дали съответният район е селски, или градски, или пък, по-общо, във всеки отделен случай, в който се извършва въпросната проверка.
19
Като начало следва да се припомни, че задължителният характер на решението по преюдициално запитване не е пречка националният съд, адресат на това решение, да сметне за нужно да сезира отново Съда, преди да се произнесе по висящия пред него спор. Такова ново сезиране би било оправдано, когато националният съд среща трудности при разбирането или прилагането на съдебното решение, когато поставя на Съда нов правен въпрос или още когато му представя за преценка нови обстоятелства, които биха могли да накарат Съда да отговори различно на вече поставен въпрос (определение от 5 март 1986 г., Wünsche, 69/85, EU:C:1986:104, т. 15; решения от 11 юни 1987 г., X, 14/86, EU:C:1987:275, т. 12 и от 6 март 2003 г., Kaba, C‑466/00, EU:C:2003:127, т. 39).
20
Настоящият случай е такъв, доколкото запитващата юрисдикция иска да разбере дали от решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68) следва, че прилагането на критерия за строга граница за броя „лица, които трябва да се снабдяват и занапред“, е изключено във всяка една хипотеза, или само по дела, свързани с някои райони или особени ситуации.
21
Когато отговорът на преюдициалния въпрос не оставя място за разумно съмнение или се налага недвусмислено от съдебната практика, Съдът може съгласно член 99 от Процедурния си правилник във всеки един момент да се произнесе с мотивирано определение по предложение на съдията докладчик и след изслушване на генералния адвокат.
22
Такъв именно е настоящият случай, доколкото отговорът на поставения въпрос се налага недвусмислено от решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68).
23
В това отношение следва да се припомни, че разглежданото в главните производства национално законодателство подчинява издаването на разрешение за откриване на аптека на наличието на „нужда“, каквато се предполага, че съществува, освен ако не е налице някое или някои от отделните конкретни обстоятелства, уточнени в това законодателство (решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher, C‑367/12, EU:C:2014:68, т. 28).
24
Сред тези обстоятелства е броят на „лицата, които трябва да се снабдяват и занапред“ от мястото на експлоатация на една от съществуващите аптеки в околността, а именно броят на постоянните жители в периметър от по-малко от 4 км по суша от посоченото място (решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher, C‑367/12, EU:C:2014:68, т. 43).
25
Така съгласно това законодателство нуждата от откриването на нова аптека е изключена, когато в резултат от откриването на тази нова аптека броят на „лицата, които трябва да се снабдяват и занапред“, намалява и става по-малък от 5500 (вж. в този смисъл решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher, C‑367/12, EU:C:2014:68, т. 29 и 43).
26
Посоченото законодателство обаче съдържа уговорка, съгласно която ако броят на постоянните жители е по-малък от 5500, при проверката дали е налице нужда от откриването на аптека, следва да се вземат предвид лицата, които ще се снабдяват поради факта че работят, получават услуги или използват превозни средства в зоната, която се снабдява от въпросната аптека (решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher, C‑367/12, EU:C:2014:68, т. 43).
27
За да получи запитващата юрисдикция полезни насоки, следва да се отбележи, че съгласно постоянната практика на Съда национално законодателство е в състояние да гарантира осъществяването на поставената цел единствено ако действително отговаря на грижата за последователното и систематичното ѝ постигане (вж. в този смисъл решения от 10 март 2009 г., Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, т. 55, от 19 май 2009 г., Apothekerkammer des Saarlandes и др., C‑171/07 и C‑172/07, EU:C:2009:316, т. 42 и от 1 юни 2010 г., Blanco Pérez и Chao Gómez, C‑570/07 и C‑571/07, EU:C:2010:300, т. 94).
28
В това отношение обаче в решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, т. 45 и 46) Съдът, от една страна, приема, че при прилагане на разглежданото в главните производства законодателство достъпът до лекарствени продукти може да се окаже не особено подходящ за определени лица, а именно живеещите в селски райони, още повече когато са временно или за по-продължителен период трудноподвижни, като възрастни хора, инвалиди или болни.
29
Всъщност има лица, които пребивават извън периметъра от по-малко от 4 км по суша от мястото на експлоатация на най-близката аптека и следователно не са взети предвид като постоянни жители нито в зоната на снабдяване, нито в никоя друга съществуваща зона. Безспорно тези лица могат най-много да се вземат предвид като „случайни посетители“. Същевременно достъпът им до фармацевтичните услуги при всички положения зависи от обстоятелства, които по принцип не им гарантират постоянен и продължителен достъп до подобни услуги, тъй като той е обвързан единствено с упражняваната трудова дейност или с използването на транспортни средства в дадена зона (вж. в този смисъл решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher, C‑367/12, EU:C:2014:68, т. 45).
30
От друга страна, Съдът отбелязва, че е много вероятно поради слабата гъстота на населението в селски, изолирани и малко посещавани райони броят на лицата, които трябва да се снабдяват и занапред, да бъде под 5500, така че нуждата, която обосновава откриването на нова аптека, би могла никога да не се окаже достатъчна (вж. в този смисъл решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher, C‑367/12, EU:C:2014:68, т. 47—49).
31
Следователно въпреки съдържащата се в националното законодателство уговорка прилагането на критерия за броя „лица, които трябва да се снабдяват и занапред“, създава опасност да не се осигури равен и подходящ достъп до фармацевтичните услуги за определени лица, живеещи в особени зони като например селските и изолираните райони, които се намират извън зоните на снабдяване на съществуващите аптеки, по-специално що се отнася до трудноподвижните лица (вж. в този смисъл решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher, C‑367/12, EU:C:2014:68, т. 50).
32
С посочването обаче на селските или изолираните райони, както и на трудноподвижните лица, Съдът все пак не е искал да ограничи обхвата на преценката си за последователност на разглежданото в главните производства национално законодателство до този вид райони или до тази категория лица.
33
Всъщност поради определената в него строга граница за броя „лица, които трябва да се снабдяват и занапред“, разглежданото в главните производства национално законодателство не дава възможност на компетентния орган надлежно да вземе предвид спецификите на всеки конкретен случай и така да гарантира последователното и систематичното постигане на основната цел на това законодателство, която, както Съдът припомня в точка 25 от решението си от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68), е да се осигури сигурно и качествено снабдяване на населението с лекарствени продукти.
34
Предвид това Съдът стига до извода, че законодателство на държава членка като разглежданото в главните производства, което за целите на проверката дали е налице нужда от откриване на нова аптека, определя като основен критерий строга граница за броя „лица, които трябва да се снабдяват и занапред“, е в противоречие с член 49 ДФЕС, и в частност с изискването за последователност в преследването на поставената цел, доколкото компетентните национални органи нямат възможност да направят изключение от правилото за тази граница, за да вземат предвид местните особености, тоест в крайна сметка особеностите на отделните конкретни случаи, във всеки от които трябва да се извършва въпросната проверка (вж. в този смисъл решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher, C‑367/12, EU:C:2014:68, т. 51).
35
Следователно непоследователността, свързана с прилагането на критерия за строга граница за броя „лица, които трябва да се снабдяват и занапред“, е присъща за системата като цяло. Поради това рисковете, произтичащи от прилагането на този критерий, могат да се проявят при преценката на всеки един конкретен случай.
36
С оглед на всичко изложено по-горе на поставения въпрос следва да се отговори, че решение от 13 февруари 2014 г., Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68) трябва да се тълкува в смисъл, че критерият за строгата граница за броя „лица, които трябва да се снабдяват и занапред“, заложен в разглежданото в главните производства национално законодателство, не трябва да се прилага за целите на проверката дали е налице нужда от откриването на нова аптека — и то общо, във всеки отделен случай, в който се извършва тази проверка.
По съдебните разноски
37
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (осми състав) определи:
Решение от 13 февруари 2014, Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68) трябва да се тълкува в смисъл, че критерият за строгата граница за броя „лица, които трябва да се снабдяват и занапред“, заложен в разглежданото в главните производства национално законодателство, не трябва да се прилага за целите на проверката дали е налице нужда от откриването на нова аптека — и то общо, във всеки отделен случай, в който се извършва тази проверка.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.