61983C0037
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
SIR GORDON SLYNN
FREMSAT DEN 1. FEBRUAR 1984 (
1
)
Høje Domstol.
Rewe-Zentrale importerer frugt og grøntsager fra andre medlemsstater til Tyskland. Den 29. marts 1982 anmodede Rewe direktøren for den myndighed, der har ansvaret for fytosanitær kontrol (undersøgelser for plantesygdomme og skadedyr) i delstaten Rheinland om at forpligte sig til kun at foretage fytosanitaire undersøgelser af højst V20 af sendingerne fra andre medlemsstater. Direktøren afslog anmodningen. Han henviste herved til Pflanzenbeschauverordnung, som er udstedt til gennemførelse af Rådets direktiv 77/93/EØF af 12. december 1976 om foranstaltninger mod indslæbning af skadegørere på planter eller planteprodukter (EFT L 26, s. 20).
Ifølge direktivets artikler 3, 4 og 5 forpligtedes eller bemyndigedes medlemsstaterne til at forbyde indslæbning på deres område af skadegørere og til at fastsætte betingelser for import af visse planter og planteprodukter. For så vidt angår de anførte produkter, bestemte direktivet, at der efter kontrollen af produkterne skulle udstedes et plantesundhedscertifikat.
Ifølge artikel 11, stk. 1, kunne medlemsstaterne foreskrive, at planter og planteprodukter ved indførselen skulle underkastes en kontrol for at sikre, at de i artiklerne 3, 4 og 5 fastsatte forbud og begrænsninger blev overholdt. Medlemsstaterne skulle imidlertid ligeledes sørge for, at de planter og planteprodukter, hvis indførsel ikke var forbudt i henhold til de tre nævnte artikler, bortset fra visse undtagelser ikke underkastedes forbud og begrænsninger i forbindelse med fytosanitære foranstaltninger. Det forhold, at det nødvendige sundhedscertifikat ikke forelå, betragtedes som en undtagelse.
Artikel 11, stk. 3, indeholdt særlige bestemmelser for frugt, grøntsager samt kartofler, bortset fra læggekartofler, som jeg sammenfattende skal betegne som »frugt«. Medlemsstaterne kunne indføre en officiel kontrol af identiteten og gennemføre den i artiklens stykke 1 tilladte kontrol, men derimod ikke systematiske kontrolforanstaltninger vedrørende overholdelse af de bestemmelser, der blev truffet ifølge artiklerne 3 og 5, medmindre der bestod begrundet formodning for, at en af disse bestemmelser ikke var blevet overholdt, eller at »frugten« havde sin oprindelse i et tredjeland og ikke allerede var blevet undersøgt i en anden medlemsstat. Artikel 11, stk. 3, bestemte yderligere:
»I alle andre tilfælde foretages officiel kontrol af ’frugt’ kun lejlighedsvis ved stikprøver. Kontrollen anses for lejlighedsvis, hvis den ikke foretages på mere end en tredjedel af sendingerne fra en bestemt medlemsstat, og hvis den, hvad tid og produkter angår, fordeles så ligeligt som muligt.«
De i denne artikel fastsatte bestemmelser skulle gennemføres inden for en frist af 4 år fra direktivets meddelelse.
Det er ubestridt, at direktøren rent faktisk ikke lod foretage kontrol af én sending ud af tre, idet der i månederne april, maj og juni 1982 blev foretaget kontrol af 19 % af sendingerne og i de følgende tre måneder af 14 % af sendingerne, og i mange tilfælde var der kun tale om kontrol af identiteten på grundlag af det ledsagende sundhedscertificat. Det hævdes ikke, at Rewe's import blev underkastet kontrol i forhold 1:3. Rewe påstod imidlertid under sagen for Verwaltungsgericht Köln, at tredjedelsregien var i strid med traktatens artikel 30, idet direktøren ikke havde hjemmel til ved indførsel at lade foretage kontrol af mere end 15 % af sendingerne. Rewe påstod ligeledes, at artikel 11, stk. 3, sidste punktum, var ugyldig, da der i strid med traktatens artikel 190 ikke var givet tilstrækkelig begrundelse for nødvendigheden af at indføre en tredjedelsregel, når henses til direktivets præambel og forbudet mod at foretage mere end »lejlighedsvis« kontrol.
Verwaltungsgericht fandt det nødvendigt i medfør af traktatens artikel 177 at anmode Domstolen om at besvare to præjudicielle spørgsmål. Ifølge det første ønskes afgjort, om næstsidste og sidste punktum i artikel 11, stk. 3, er forenelig med artikel 190 og artikel 30. Ifølge det andet spørgsmål ønskes afgjort, om gennemførelsen af fytosanitære undersøgelser ved indførsel af »frugt« — bortset fra en række undtagelsestilfælde — på det nuværende udviklingstrin af fællesskabsretten på plantebeskyttelsesområdet »er begrundet, jfr. EØF-traktatens artikel 36, første punktum, ... hvis forsendelsen ledsages af et plantesundhedscertifikat udstedt af en medlemsstat«.
Det er blevet anført såvel for Domstolen som for den nationale ret, at selve sagen ved den nationale ret var ugyldig eller burde afvises som følge af arten af den nedlagte påstand samt den omstændighed, at der ikke var foretaget kontrol af en tredjedel af Rewe's sendinger. Den nationale ret fandt imidlertid, at sagen kunne admitteres efter tysk ret. Rewe importerer nemlig »frugt« fra andre medlemsstater og har interesse i at sikre, at der kun foretages kontrol af en lovlig procentdel af sendingerne. Efter min opfattelse er det ikke godtgjort, hvorfor anmodning om en præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 177 skulle afvises.
Skønt det første spørgsmål vedrører gyldigheden af artikel 11, stk. 3, næstsidste og sidste punktum, er det afgørende stridspunkt mere begrænset. I næstsidste punktum fastlægges selve det princip, som Rewe kræver overholdt, og der er ikke rejst tvivl om gyldigheden heraf. Der består heller ikke tvivl om sidste led i sidste punktum. Det er ikke godtgjort, at disse bestemmelser på nogen måde er ugyldige i sig selv.
Ifølge den egentlige påstand er forpligtelsen til blot at udføre »lejlighedsvis« kontrol i strid med bestemmelsen om, at kontrollen »anses for lejlighedsvis, hvis den ikke foretages på mere end en tredjedel af sendingerne«. Det hævdes ligeledes, at så stor en procentdel er uforenelig med formålene efter direktivets præambel, navnlig kravet om gradvis fjernelse af hindringer for og kontrol med samhandelen inden for Fællesskabet samt bestemmelsen om, at kontrol med »frugt« efter udløbet af den fireårs periode kun kunne tillades af særlige grunde eller i begrænset omfang, bortset fra visse kontrolformaliteter. Den relevante begrænsning gik ud på, at der kun kunne foretages »lejlighedsvis« kontrol.
Rewe havde oprindelig under henvisning til kendelsen om foreløbige forholdsregler i sag 42/82 R, Kommissionen mod Frankrig (Sml. 1982, s. 841) nedlagt påstand om, at der ikke lovligt kunne foretages kontrol af mere end 15 % af de samlede sendinger. Rewe har med rette frafaldet denne påstand under den mundtlige forhandling. Kendelsen tilsigtede blot at beskytte det bestående forhold, indtil der blev afsagt endelig dom i sagen, og Domstolen udtalte, at højst 15 % af partierne kunne underkastes analyse, hvorimod Frankrig havde anført, at kontrol af 10 % normalt ville være acceptabelt. Domstolen fastsatte ikke i kendelsen nogen generel regel for, hvor stor en procentdel af sendingerne der kunne underkastes yderligere kontrol i samhandelen inden for Fællesskabet.
»Lejlighedsvis« er ikke et præcist videnskabeligt begreb. Hvad der kan betegnes som en lejlighedsvis handling, må afhænge af omstændighederne og i en situation som den foreliggende af de formål, som er fastlagt i direktivet. For så vidt angår »frugt« består der helt klart en risiko for, at skadegørere, som hurtigt kan udbredes, kan forårsage betydelig skade, hvis de indslæbes i en medlemsstat. Det fremgår klart af præamblen, at den eksisterende kontrol eller retten til at kræve kontrol kun ville være effektiv under forudsætning af, at medlemsstaterne gensidigt havde tillid til, at deres kontrolsystemer fungerede, som de skulle. Der kunne således kun ske en gradvis ophævelse af de tidligere kontrolforanstaltninger.
Skønt en tredjedel i andre sammenhænge ville gå ud over, hvad der kan betegnes som »lejlighedsvis«, måske som urimeligt, mener jeg, at Rådet i den foreliggende sammenhæng og i lyset af de faktorer, jeg har nævnt, var berettiget til at fastsætte en tredjedel som »lejlighedsvis« uden at gå ud over den normale betydning af dette ord.
Det kan herefter fastslås, at der ikke består noget modsætningsforhold mellem præamblen og de to bestemmelser eller mellem de to bestemmelser indbyrdes. Efter min opfattelse gives der i direktivet tilstrækkelig begrundelse for at kræve lejlighedsvis kontrol — i grove træk var der tale om at harmonisere bestemmelserne vedrørende indslæbning af skadegørere i medlemsstaterne og at fjerne hindringer for samhandelen inden for Fællesskabet samt — når først der var skabt tilstrækkelig sikkerhed — at ophæve den systematiske kontrol; efter overgangsperiodens udløb var det imidlertid nødvendigt at give mulighed for lejlighedsvis kontrol for at sikre, at der blev truffet passende beskyttelsesforanstaltninger. Jeg mener ikke, at dette er i strid med traktatens artikel 190.
I modsætning til den irske regerings opfattelse mener jeg, at det af de af Kommissionen anførte grunde bør undersøges, om direktivet er foreneligt med traktatens artikel 30.
Det er klart, at de fællesskabsretlige bestemmelser skal respektere princippet om frie varebevægelser — hvad enten der er tale om det i artiklerne 30 og 36 direkte formulerede princip eller det princip, som ved analogi kan afledes af artikel 3, litra a), ud fra det synspunkt, at ophævelsen af kvantitative restriktioner ved varers indførsel samt af foranstaltninger med tilsvarende virkning udgør en del af »Fællesskabets virke« (forenede sager 80 og 81/77, Ramel mod Receveur des Douanes, Smi. 1978, s. 927, og sag 218/82, Kommissionen mod Rådet, dom af 13. 12. 1983, præmis 13, Sml. 1983, s. 4063).
Domstolen har udtalt, at når der til harmonisering af national lovgivning er udstedt et direktiv vedrørende de procedurer, der skal anvendes, navnlig med henblik på at anerkende den i forbindelse med sundhedskontrol ydede garanti, var det, for så vidt angår medlemsstaterne, ikke udelukket — selv om systematisk kontrol ved grænsen ikke længere var nødvendig eller begrundet i artikel 36 — at foretage lejlighedsvis kontrol under forudsætning af, at den ikke fandt sted i et sådant omfang, at kontrollen udgjorde en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstater (sag 35/76, Simmenthal mod det italienske finansministerium, Sml. 1976, s. 1871), »Indførselskontrol kan være traktatmæssig, når den er begrundet i et krav om beskyttelse af den offentlige sundhed, og når den ikke udgør et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning til skade for indførte varer. En sundhedskontrol, der opfylder disse krav, er ikke en foranstaltning, der er udelukket ved artikel 30 i traktaten« (sag 132/80, United Foods og Van Den Abeele mod Belgien, Sml. 1981, s. 995). Det tilkommer normalt den nationale ret at afgøre, om sådanne nationale foranstaltninger kan anses for en begrænsning, som går ud over, hvad der kræves af hensyn til den offentlige sundhed.
Når Rådet eller Kommissionen i Fællesskabets interesse indfører lejlighedsvis kontrol til beskyttelse af liv og sundhed, og denne kontrol ikke viser sig at udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, er den ikke desto mindre klart omfattet af artikel 36, og derfor ikke udelukket ifølge artikel 30 (eller et analogt princip). Af de i præamblen anførte grunde er den lejlighedsvise kontrol, jfr. artikel 11, stk. 3, efter min opfattelse ikke udelukket efter artikel 30, da den er begrundet i artikel 36 eller i et inden for Fællesskabet gældende analogt princip.
Under alle omstændigheder mener jeg, at Fællesskabets institutioner må have større mulighed end medlemsstaterne for at udstede retsakter af denne art, især når den tilladte kontrol er mindre vidtgående end den kontrol, der gælder på det tidspunkt, da retsakterne udstedes af Fællesskabet. Selv om jeg havde indtaget det standpunkt, at Rådet havde tillagt ordet »lejlighedsvis« en særlig betydning — nemlig en tredjedel, som går ud over den normale betydning af ordet — ville jeg stadig være af den opfattelse, at det ikke er godtgjort, at bestemmelsen er uforenelig med traktaten. Forholdet ville være det samme, hvis ordet »lejlighedsvis« var udeladt, og der for kontrollen uden videre var fastsat en øvre grænse på en tredjedel af sendingerne. Behovet for at harmonisere og gradvis ophæve kontrollen, efterhånden som tilliden til systemet vokser, kan efter min mening begrunde indførelsen af en tredjedelsregel. Hvis der på det tidspunkt, da
direktivet blev udstedt, var fremsat krav om en mindre procentdel, ville man formodentlig ikke have opnået enighed om en nedsættelse. Under alle omstændigheder tvivler jeg på, at en kontrol af en tredjedel af sendingerne kan betegnes som en systematisk kontrol. Der kan ikke fastlægges nogen absolut regel for, hvilken nøjagtig procentvis kontrol der kan anses for nødvendig og berettiget, og i en sag som den foreliggende, kan jeg gå ind for, at tredjedelsreglen er omfattet af det skøn, Rådet kan udøve ved fastsættelsen af, hvad der er passende, og hvad der er berettiget. Om denne kontrolhyppighed også fremover vil være berettiget er et andet spørgsmål, som der måske en dag skal tages stilling til. Selv ud fra det synspunkt, at ordet er tillagt en særlig betydning, mener jeg ikke, at der er tale om vilkårlig forskelsbehandling, at der på det nuværende trin af tilnærmelsen af medlemsstaternes lovgivning er tale om en skjult begrænsning af samhandelen, eller at det er godtgjort, at den fastsatte kontrolhyppighed var uberettiget eller unødvendig.
Jeg har opfattet de to forelagte spørgsmål som ét sammensat spørgsmål — hvad er situationen i henhold til artikel 30 (første spørgsmål) sammenholdt med artikel 36 (andet spørgsmål)?
Hvis denne opfattelse er forkert, og det ifølge det første spørgsmål i virkeligheden ønskes afgjort, om artikel 30 (sammenholdt med artikel 36) indebærer, at bestemmelsen er ugyldig, ville jeg besvare det ved, at det ikke på nogen måde er godtgjort, at bestemmelsen er ugyldig ifølge disse to artikler. Herefter vil det andet spørgsmål være genstandsløst. Jeg mener i modsætning til Rådet og Kommissionen, at var spørgsmålet blevet rejst, ville Domstolen have haft kompetence til at besvare det ved at gøre rede for medlemsstaternes retsstilling på grundlag af, at denne del af direktivet blev erklæret ugyldig.
Dette rejser et vanskeligt spørgsmål. Er det rigtigt, som hævdet af Rådet og Kommissionen, at, for så vidt angår denne del af direktivet, stod det medlemsstaterne frit for at træffe afgørelser ifølge den internationale konvention om plantebeskyttelse af 1951, eller begrænses virkningen af konventionen af medlemsstaternes forpligtelser efter artiklerne 30 og 36? Efter min mening er Domstolens dom i sag 89/76, Kommissionen mod Nederlandene (Sml. 1977, s. 1355) relevant for dette spørgsmål. Da spørgsmålet imidlertid efter min opfattelse ikke opstår, og da det ikke er blevet drøftet til bunds, finder jeg det unødvendigt og uønskeligt at tage stilling til det.
Under disse omstændigheder skal jeg konkludere, at en gennemgang af de forelagte spørgsmål intet har frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af de to sidste punktummer i artikel 11, stk. 3, i direktiv 77/93.
Spørgsmålet om sagens omkostninger bør, for så vidt angår hovedsagens parter, afgøres af den nationale ret. Kommissionen, Rådet og den irske regering bør afholde egne omkostninger.
(
1
) – Oversat fra engelsk.