61990CC0240_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
++++
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. El presente asunto plantea una cuestión fundamental de considerable importancia práctica, en concreto, los límites de la facultad de la Comisión para exigir la imposición de multas a personas que hayan cometido irregularidades en la solicitud de las ayudas económicas con arreglo al Derecho comunitario.
Disposiciones controvertidas
2. En un recurso interpuesto con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE, la República Federal de Alemania impugna la validez de tres disposiciones contenidas en Reglamentos adoptados por la Comisión en el ámbito de la política agrícola común. La demandante solicita la anulación de las siguientes disposiciones:
1) apartado 6 del artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 3007/84 de la Comisión, de 26 de octubre de 1984, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la prima en beneficio de los productores de carne de ovino (DO L 283, p. 28; EE 03/32, p. 161), modificado por el Reglamento (CEE) nº 1260/90 de la Comisión, de 11 de mayo de 1990 (DO L 124; p. 15);
2) letra b) del apartado 3 del artículo 13 del Reglamento (CEE) nº 3813/89 de la Comisión, de 19 de diciembre de 1989, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del régimen de ayudas transitorias a la renta agrícola (DO L 371, p. 17), modificado por el Reglamento (CEE) nº 1279/90 de la Comisión, de 15 de mayo de 1990 (DO L 126, p. 20), y
3) letra c) del apartado 3 del artículo 13 del mismo Reglamento.
3. La Comisión adoptó las medidas impugnadas conforme a disposiciones mediante las que el Consejo le había delegado algunas facultades. La primera medida se refiere a la ayuda económica en el sector de la carne de ovino. El artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 3013/89 del Consejo, de 25 de septiembre de 1989, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las carnes de ovino y caprino (DO L 289, p. 1), permite conceder una prima, en determinadas circunstancias, a los productores comunitarios de carne de ovino; el apartado 9 del artículo 5 establece que:
"De acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 30, la Comisión:
[...]
- adoptará las normas de desarrollo del presente artículo y, en particular, las relativas a la presentación de las solicitudes de prima y al pago de las primas."
En cumplimiento de lo establecido en esta disposición, el Reglamento nº 1620/90 de la Comisión sustituyó el artículo 6 del Reglamento nº 3007/84 de la Comisión por la nueva versión del artículo 6, que ha sido impugnado en el presente procedimiento. Las demás medidas impugnadas se refieren a las ayudas a la renta agraria. El Reglamento (CEE) nº 768/89 del Consejo, de 21 de marzo de 1989, por el que se establece un régimen de ayudas transitorias a las rentas agrarias (DO L 84, p. 8), establece que se concederán ayudas a los ganaderos que reúnan determinados requisitos; el artículo 12 dispone que:
"Las normas de desarrollo del presente Reglamento [...] se adoptarán de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 13."
En cumplimiento de lo establecido en esta disposición, el Reglamento nº 1279/90 de la Comisión sustituyó el apartado 3 del artículo 13 del Reglamento nº 3813/89 de la Comisión por la nueva versión del mismo que ha sido impugnada en el presente procedimiento. En todos los casos, el procedimiento para la adopción de las medidas de aplicación es el llamado procedimiento de Comité de gestión, conforme al cual el proyecto de las medidas propuestas se someten a un Comité integrado por representantes de los Estados miembros. Si las medidas propuestas no se ajustan al dictamen emitido por el Comité, la Comisión las comunica sin demora al Consejo, el cual puede adoptar por mayoría cualificada una decisión diferente en el plazo de un mes.
4. El apartado 6 del artículo 6 del Reglamento nº 3007/84 de la Comisión, primera de las tres disposiciones impugnadas, impone, tal y como ha sido modificada, sanciones a los productores que hayan hecho una falsa declaración al solicitar una prima conforme al artículo 5 del Reglamento nº 3013/89 del Consejo, el cual establece que se concederá una prima para compensar la disminución de renta de los productores de carne de ovino. Para calcular el importe de la prima, es necesario determinar el número de cabezas efectivamente subvencionables en la explotación del ganadero; conforme a ello, el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento nº 3007/84 establece que:
"Si el número de cabezas efectivamente subvencionables que resulten del control mencionado en el artículo 5 es inferior a aquél para el que se haya presentado la solicitud de prima, no se pagará prima alguna [...]."
Conforme al apartado 5 del artículo 6:
"Los importes pagados indebidamente se recuperarán, incrementados en un interés que el Estado miembro deberá determinar desde la fecha de pago de la prima hasta su recuperación."
El apartado 6 del artículo 6 dispone que:
"En caso de aplicación del apartado 1, si la autoridad competente comprobara que se trata de una falsa declaración hecha deliberadamente o por negligencia grave, el productor en cuestión quedará también excluido del beneficio del régimen de la prima durante la campaña de comercialización siguiente a aquélla en que se hubiera comprobado la falsa declaración."
5. Las demás disposiciones impugnadas se encuentran en el Reglamento nº 3813/89 de la Comisión, posteriormente modificado, por el que se establecen las disposiciones de aplicación el régimen de ayudas transitorias a la renta agraria (en lo sucesivo, "ARA") establecido mediante el Reglamento nº 768/89 del Consejo. El apartado 3 del artículo 13 del Reglamento nº 3813/89 dispone que:
"Cuando se compruebe que se ha concedido una ARA sobre la base de datos inexactos, facilitados y certificados por el agricultor, el correspondiente Estado miembro adoptará las siguientes medidas:
a) El agricultor deberá restituir el importe de la ayuda pagada indebidamente más los intereses devengados desde la fecha del pago de la ayuda hasta la fecha de su recuperación efectiva. El tipo de interés aplicado será el que esté establecido para operaciones de recuperación análogas con arreglo al Derecho nacional.
b) Además, cuando la autoridad competente determine que el importe se ha pagado indebidamente debido a irregularidades graves cometidas por el agricultor, el Estado miembro aplicará una de las siguientes medidas:
- en todos los casos, el agricultor deberá abonar una cantidad igual al 30 % de la ayuda pagada de forma irregular, o
- como norma general, el agricultor deberá abonar una cantidad igual al 30 % de la ayuda pagada de forma irregular, pero existirá la posibilidad de exigir, según la gravedad del caso, un importe de un 20 % como mínimo y de un 40 % como máximo de la ayuda pagada de forma irregular.
c) Además, el agricultor responsable de proporcionar datos inexactos que hayan dado lugar a la aplicación de las disposiciones previstas en la letra b) no podrá beneficiarse de pago alguno en virtud de un PARA [Programa de ayudas a la renta agraria] durante un período de 12 meses a contar desde la fecha en que hayan sido aplicadas dichas disposiciones. En los casos en los que la ayuda se haya capitalizado, el Estado miembro afectado adoptará las medidas necesarias para garantizar un trato equivalente al aplicable en el caso de no haberse capitalizado los pagos.
[...]"
Las letras b) y c) del apartado 3 del artículo 13 son las segunda y tercera disposición de las impugnadas en el presente procedimiento.
6. Es obvio que las sanciones que pueden imponerse conforme a las disposiciones impugnadas son de dos tipos distintos. La sanción a que se refiere el apartado 6 del artículo 6 del Reglamento nº 3007/84 y la letra c) del apartado 3 del artículo 13 del Reglamento nº 3813/89 es una exclusión, impuesta por un período de un año, de obtener futuros beneficios conforme al mismo programa de ayudas. Por otra parte, la sanción que puede imponerse con arreglo a la letra b) del apartado 3 del artículo 13 del Reglamento nº 3813/89 consiste en el pago de una cantidad que se añade a la devolución de la ayuda ya pagada al beneficiario incrementada con los intereses. A continuación me referiré a cada uno de estos dos tipos de sanción denominándolos "exclusión" e "incremento" respectivamente.
7. El Gobierno alemán afirma que ni el Consejo ni la Comisión tienen la facultad de exigir a los Estados miembros la imposición de sanciones o exclusiones y que el Consejo no puede delegar en la Comisión la facultad de exigir la imposición de ningún tipo de sanción. Además, señala que, aunque fuera posible en principio delegar este tipo de facultad en la Comisión, ni el apartado 9 del artículo 5 del Reglamento nº 3013/89 ni el artículo 12 del Reglamento nº 768/89 contienen de hecho semejante delegación, ni expresa ni implícitamente.
Sanciones conforme al Tratado CEE
8. Antes de volver sobre las alegaciones formuladas por el Gobierno alemán en apoyo de sus pretensiones, sería conveniente analizar en términos generales el lugar que ocupan las sanciones en el Tratado CEE. A continuación utilizaré el término sanción de manera general, reservando la expresión "sanciones penales" a las que presenten un carácter penal.
9. El Tratado contiene relativamente pocas disposiciones que se refieran expresamente a la imposición de sanciones. En primer lugar, debe efectuarse una distinción entre las sanciones impuestas directamente por la Comunidad y las que pueden verse obligados a imponer los Estados miembros en virtud de la normativa comunitaria.
10. Por lo que se refiere al primer tipo de sanciones, el apartado 2 del artículo 87 del Tratado establece que los Reglamentos o las Directivas que adopte el Consejo conforme al apartado 1 del mismo artículo tendrán especialmente por objeto:
"a) garantizar la observancia de las prohibiciones mencionadas en los artículos 85, apartado 1, y 86, mediante el establecimiento de multas y multas coercitivas;
[...]
d) definir las respectivas funciones de la Comisión y del Tribunal de Justicia en la aplicación de las disposiciones establecidas en el presente apartado;
[...]"
De acuerdo con esta disposición, el Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado (DO, 1962, 13, p. 204; EE 08/01, p. 22), faculta al Consejo para imponer multas y multas coercitivas a las empresas: véase el artículo 15, respecto a las multas, y el artículo 16, respecto a las multas coercitivas. Hay que señalar que estas sanciones son impuestas por la Comisión, mediante decisión, y no por los Estados miembros, aunque su ejecución se efectúe, en caso necesario, ante los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros: véase al artículo 192 del Tratado. Pueden imponerse multas en caso de indicaciones inexactas, desfiguradas o incompletas (apartado 1 del artículo 15) y en caso de infracción de normas o decisiones substantivas en materia de competencia (apartado 2 del artículo 15), siempre que el empresario haya actuado deliberadamente o por negligencia. No obstante, conforme al apartado 4 del artículo 15:
"Las decisiones tomadas en virtud de los apartados 1 y 2 no tendrán carácter penal."
Por consiguiente, el ejercicio por parte de la Comunidad de las facultades que le atribuye la letra a) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado no deben considerarse como el ejercicio de una facultad en el ámbito de la normativa penal. Sin embargo, por la misma razón, el apartado 4 del artículo 15 también sugiere que la imposición de sanciones pecuniarias como multas o multas coercitivas puede estar comprendida entre las competencias de la Comunidad, aunque las cuestiones en materia de Derecho penal sigan siendo competencia exclusiva de los Estados miembros.
11. Por consiguiente, aunque la Comunidad esté facultada para imponer sanciones a la infracción de las normas sobre competencia, dichas sanciones no deben ser consideradas como sanciones penales y, además, la distinción entre sanciones penales y no penales ha sido expresamente reconocida por el Consejo. Dicha distinción merece un análisis más profundo puesto que es fundamental en las cuestiones suscitadas en el presente asunto. Efectivamente, no hay duda de que la imposición de multas, que en algunos casos ascienden a varios millones de ecus, está destinada a ejercer un potente efecto disuasorio sobre las empresas que, en otro caso, quizás se vieran tentadas a actuar sin tener en cuenta las normas comunitarias sobre competencia. Las sanciones penales también procuran disuadir, pero de ello no se deduce que todas las sanciones disuasorias sean sanciones penales. En principio, el objetivo de una sanción penal excede de la mera disuasión y, normalmente, pretende imponer a estos hechos el estigma de la reprobación social o atribuirles carácter infamante. Por lo tanto, el importe de la sanción en un asunto penal pretende reflejar a menudo la magnitud de la reprobación social de la conducta de que se trate por encima de cualquier otra consideración de orden más práctico. Por el contrario, en el caso de una sanción no penal, incluso una impuesta en caso de negligencia o fraude, la apreciación de culpa puede constituir, de hecho, un presupuesto necesario, pero normalmente no es el objetivo último de la sanción. En el caso, por ejemplo, de daños civiles ocasionados por negligencia o fraude, el objetivo de la sanción es compensar a la víctima y, en algunos casos, disuadir al infractor, pero no marcar con el estigma de criminalidad, aunque pueda ser necesario imputar la culpa antes de que pueda imponerse la sanción.
12. Efectivamente, el Derecho comunitario en su estado actual no confiere a la Comisión (ni al Tribunal de Primera Instancia ni al Tribunal de Justicia) la función de un órgano jurisdiccional de lo penal. No obstante, hay que señalar que ello no excluye a la Comunidad del ejercicio de, por ejemplo, facultades de armonización de la legislación penal de los Estados miembros, si ello fuera necesario para alcanzar alguno de los objetivos de la Comunidad. En definitiva, en cualquier caso pueden imponerse sanciones económicas, en determinadas circunstancias, con objeto de persuadir a las empresas de que procuren actuar de conformidad con el Derecho comunitario, y tales sanciones no deben equipararse a las sanciones penales.
13. Conforme al artículo 172 del Tratado:
"Los reglamentos adoptados por el Consejo en virtud de las disposiciones del presente Tratado podrán atribuir al Tribunal de Justicia una competencia jurisdiccional plena respecto de las sanciones previstas en dichos reglamentos."
Esta disposición parece presuponer que el Consejo tiene la facultad de establecer sanciones en los Reglamentos adoptados por él, además de las facultades que le atribuye la letra a) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado. Efectivamente, como hemos visto, ya la letra d) del apartado 2 del artículo 87 permite atribuir al Tribunal de Justicia la competencia necesaria para aplicar las sanciones impuestas conforme a los reglamentos adoptados con arreglo a la letra a) del apartado 2 del mismo artículo. Si éstas fueran las únicas sanciones que pudiera imponer el Consejo, el artículo 172 se vería privado de sentido. Efectivamente, el artículo 172 debe aplicarse, al menos, en otra ocasión. El apartado 3 del artículo 79 del Tratado establece que, al adoptar las normas por las que se supriman, conforme al apartado 1 del artículo 79, determinadas formas de discriminación en el sector de los transportes:
"En particular, [el Consejo] podrá adoptar las disposiciones necesarias para permitir a las instituciones de la Comunidad controlar el cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 1 y asegurar a los usuarios el pleno beneficio de tal disposición."
El apartado 3 del artículo 79 puede interpretarse en el sentido de que incluye la facultad de imponer sanciones. Así, el artículo 18 del Reglamento nº 11 del Consejo, 27 de junio de 1960, relativo a la supresión de discriminaciones en materia de precios y condiciones de transporte, en aplicación del apartado 3 del artículo 79 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (DO 1960, 52, p. 1121; EE 07/01, p. 32), permite a la Comisión imponer sanciones a los transportistas responsables de discriminación con arreglo al apartado 1 del artículo 79 del Tratado, y el artículo 17 permite la imposición de sanciones a las empresas que omitan las informaciones solicitadas. El apartado 2 del artículo 25 de este Reglamento dispone que:
"En aplicación del artículo 172 del Tratado, se atribuye al Tribunal de Justicia una competencia jurisdiccional plena en lo que se refiere a toda sanción aplicada en virtud de los artículos 17 y 18 [...]"
También hay que señalar que el artículo 19 del Reglamento nº 11 establece, al igual que el apartado 4 del artículo 15 del Reglamento nº 17, que las decisiones adoptadas en virtud de los artículos 17 y 18 "no serán de naturaleza penal".
14. Como señala la Comisión en su dúplica, es obvio que el artículo 172 se aplica únicamente a las sanciones impuestas por Instituciones comunitarias y no a las sanciones impuestas por las autoridades nacionales. De hecho, en el Tratado no se descubre ninguna disposición que se refiera expresamente al último tipo de sanciones. Cuando la autoridad nacional impone una sanción en cumplimiento de la normativa comunitaria, son naturalmente los órganos jurisdiccionales nacionales los competentes en el supuesto de que se impugne la decisión mediante la que se impone la sanción. Las sanciones controvertidas en el presente procedimiento deben ser impuestas por las autoridades nacionales, con arreglo a lo dispuesto en Reglamentos adoptados por la Comisión, y no son impuestas directamente por ésta. Puesto que el artículo 172 del Tratado no guarda ninguna relación con el presente asunto, no es relevante para determinar si la Comisión es competente para adoptar semejante disposición que el artículo 172 sólo se refiera a los Reglamentos adoptados por el Consejo y no a los Reglamentos adoptados por la Comisión.
15. Aunque el Tratado no contenga ninguna disposición expresa respecto a las sanciones impuestas por las autoridades nacionales, el Tribunal de Justicia ha interpretado el artículo 5 del Tratado en el sentido de que impone a los Estados miembros la obligación de imponer sanciones en determinadas circunstancias, cuando se han infringido Reglamentos comunitarios. En el asunto Amsterdam Bulb/Produktschap voor Siergewassen (50/76, Rec. 1977, p. 137), relativo a si a los Países Bajos les estaba permitido adoptar determinadas medidas relativas a la fijación de precios a la exportación para bulbos de flores que no están recogidos en los Reglamentos por los que se establece la organización común de mercados de semejante producto, el Tribunal de Justicia declaró, en el apartado 33 de su sentencia, que:
"[...] a falta de una disposición en la normativa comunitaria que establezca sanciones particulares en caso de inobservancia por parte de los particulares, de dicha normativa, los Estados miembros son competentes para fijar las sanciones que consideren apropiadas" (traducción provisional).
No obstante, en el asunto Comisión/Grecia (68/88, Rec. 1989, p. 2965), el Tribunal de Justicia fue más allá declarando, en los apartados 23 a 25 de su sentencia, que:
"A este respecto, es conveniente destacar que, cuando una normativa comunitaria no contenga disposición específica alguna que prevea una sanción en caso de infracción o cuando remita en este aspecto, a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, el artículo 5 del Tratado exige de los Estados miembros la adopción de todas las medidas apropiadas para asegurar el alcance y la eficacia del Derecho comunitario.
Para ello, aun conservando la elección de las sanciones, los Estados miembros deben procurar, en particular, que las infracciones del Derecho comunitario sean sancionadas en condiciones análogas de fondo y de procedimiento a las aplicables a las infracciones del Derecho nacional cuando tengan una índole y una importancia similares y que, en todo caso, confieran un carácter efectivo, proporcionado y disuasorio a la sanción.
Además, en relación con las infracciones del Derecho comunitario, las autoridades nacionales deben proceder con la misma diligencia que utilizan para la aplicación de las respectivas legislaciones nacionales."
Por consiguiente, siempre que la legislación comunitaria no establezca sanciones para dichas infracciones -y hay que señalar que, en las dos sentencias citadas anteriormente, el Tribunal de Justicia deja abierta la posibilidad de que la legislación comunitaria pudiera establecerlo así-, la libertad de acción de los Estados miembros está, no obstante, limitada por su obligación, impuesta por el artículo 5 del Tratado, de cooperar en la consecución de los objetivos comunitarios. Cuando la finalidad normativa comunitaria no se alcanza completamente sin la imposición de sanciones, los Estados miembros deben garantizar la posibilidad de imponer las sanciones adecuadas.
16. Teniendo en cuenta estas limitaciones de la libertad de acción de los Estados miembros, sería natural suponer que la Comunidad es competente para especificar, en cualquier régimen que adopte, qué sanciones deben considerarse suficientemente eficaces, proporcionadas y disuasorias respecto a sus infracciones o abusos. En particular, en el supuesto de la organización común de mercados agrícolas, es natural suponer que la Comunidad tenga la facultad, conforme al apartado 3 del artículo 40 y al apartado 2 del artículo 43 del Tratado, de especificar las sanciones que considere necesarias para la aplicación efectiva y uniforme de las disposiciones adoptadas en este ámbito. De hecho, el Gobierno alemán no niega que la Comunidad sea competente para adoptar disposiciones respecto a las sanciones en la normativa que adopte. No obstante, dicho Gobierno considera que, en el caso de las disposiciones controvertidas, la Comisión se ha excedido en sus competencias. Por consiguiente, pasaré a continuación a analizar los argumentos del Gobierno alemán en apoyo de esta alegación.
17. Como hemos visto, el Gobierno alemán niega la validez de las disposiciones impugnadas por tres motivos distintos. El primero de ellos se refiere al alcance de las competencias sancionadoras de la Comunidad. El segundo motivo se refiere a la posibilidad del Consejo para delegar semejantes facultades en la Comisión. El tercero se refiere a si, en el presente asunto, se había procedido efectivamente a delegar las facultades adecuadas. Analizaré cada uno de estos motivos por separado.
Alcance de las competencias sancionadoras
18. En opinión del Gobierno alemán, la Comunidad tiene la facultad de imponer la sanción consistente en un incremento, pero no la sanción de exclusión. Afirma que cuando el Tratado menciona expresamente las sanciones, se refiere, en la letra a) del apartado 2 del artículo 87, únicamente a las "multas y multas coercitivas". El Gobierno alemán arguye que la línea divisoria entre sanciones "penales" y "administrativas" está trazada de manera diversa en los distintos Estados miembros y que, por consiguiente, sólo las sanciones expresamente mencionadas en el Tratado pueden considerarse con seguridad como competencia de la Comunidad. De otro modo, le resultaría difícil decidir en cada caso si una sanción tiene carácter penal, quedando así fuera de la competencia de la Comunidad o, por el contrario, es una sanción desprovista de carácter penal y, por tanto, comprendida entre sus competencias. Además, en su opinión, también se impone una interpretación restrictiva del concepto de sanción comunitaria porque las sanciones afectan particularmente a los derechos fundamentales de las personas.
19. El Gobierno alemán también afirma que la facultad de imponer sanciones no puede deducirse del apartado 3 del artículo 40 del Tratado ni de las disposiciones que lo desarrollan. Sin embargo, esta teoría es difícilmente conciliable con el punto de vista del Gobierno alemán conforme a la cual la Comunidad tiene la facultad, en el presente asunto, de imponer la sanción de incremento (a diferencia de la sanción de exclusión). Si la Comunidad tiene semejante facultad, sólo puede deberse a que la imposición de dicha sanción es necesaria, en esas circunstancias, para la elaboración y ejecución de la política agrícola común, conforme al apartado 3 del artículo 40 y al apartado 2 del artículo 43 del Tratado.
20. El Gobierno alemán sostiene, en cualquier caso, que la Comunidad no puede imponer conforme a Derecho la sanción de exclusión. Una exclusión de la participación futura en un sistema de ayudas económicas no puede asimilarse a una sanción del tipo de los incrementos, multas o multas coercitivas, que son sanciones con unas determinadas consecuencias económicas para el productor afectado. En opinión del Gobierno alemán, la exclusión implica un juicio de valor negativo, por cuanto, al ser excluido de los futuros beneficios derivados de un sistema de ayudas económicas, el productor es condenado como moralmente no apto para participar en ese sistema, y no simplemente obligado a pagar una multa. Por consiguiente, a diferencia del incremento, la exclusión es una sanción de carácter penal, así como una sanción que no está expresamente contemplada en el Tratado.
21. La Comisión, por su parte, considera que la sanción de exclusión está perfectamente incluida en el grupo de medidas que puede adoptar la Comunidad conforme al apartado 3 del artículo 40 y al apartado 2 del artículo 43 del Tratado. La Comisión señala que el apartado 3 del artículo 40 establece que la organización común de mercados agrícolas "podrá comprender todas las medidas necesarias para alcanzar los objetivos definidos en el artículo 39". La Comisión sostiene que la exclusión de una participación futura en un sistema de subvenciones o de primas es una medida de carácter administrativo y no de carácter penal, y que debe ser considerada como un requisito de la concesión de la ayuda que es aceptado libremente por el productor, más que como una sanción por el incumplimiento de una obligación unilateralmente impuesta por la Comunidad. Además, en opinión de la Comisión, la exclusión es un instrumento esencial para el control y la garantía de los recursos con los que se financian los sistemas de que se trata, y la facultad de exigir la imposición de sanciones apropiadas es necesaria para garantizar la aplicación uniforme del Derecho comunitario.
22. En mi opinión, el Gobierno alemán no ha formulado motivos convincentes para negar la competencia de la Comunidad para imponer la sanción de exclusión. Como hemos visto, las alegaciones del Gobierno alemán son esencialmente cuádruples, e invocan 1) el tenor del Tratado, 2) la dificultad de distinguir entre sanciones penales y no penales, 3) la necesidad de interpretar restrictivamente las facultades de la comunidad, y 4) la distinción entre las sanciones de incremento y de exclusión. Examinaré cada una de estas alegaciones por separado. Como ya he señalado, otra alegación del Gobierno alemán relativa a las interpretaciones del apartado 3 del artículo 40 del Tratado sólo puede mantenerse si la sanción de exclusión puede distinguirse de la sanción de incremento, extremo que examinaré al analizar el punto 4).
1) El tenor literal del Tratado
23. Opino que del hecho de que las multas y las multas coercitivas sean las únicas sanciones mencionadas expresamente en el Tratado no puede deducirse que sean las únicas sanciones cuya imposición pueda exigir la Comunidad. Efectivamente, en primer lugar, hay que señalar que el artículo 172 se refiere en términos bastante generales a sanciones (en el texto inglés del Tratado, "penalties", en el francés "sanctions" y en el alemán "Zwangsmassnahmen") y, en el ámbito de los transportes, el apartado 3 del artículo 79 se refiere, en términos aún más generales, a las "disposiciones necesarias para [...] controlar el cumplimiento [...]" que, como hemos visto, puede interpretarse en el sentido de que incluye las sanciones. Además, las sanciones controvertidas en el presente asunto no son impuestas directamente por la Comunidad, sino que son medidas cuya adopción se exige a los Estados miembros conforme a la normativa comunitaria. Por consiguiente, aunque pudiera afirmarse la existencia de una distinción entre incrementos y exclusiones basándose en que los primeros constituyen un tipo de multas y, por lo tanto, son un tipo de sanción específicamente mencionada en el Tratado, tesis dudosa en sí, no considero que ello tenga alguna consecuencia respecto a las sanciones cuya imposición se puede exigir a los Estados miembros. En cualquier caso, el Tratado no trata expresamente de las sanciones impuestas por los Estados miembros.
2) Sanciones penales y no penales
24. En contra de lo que opina el Gobierno alemán, no considero que tenga importancia decisiva el hecho de que la distinción entre sanciones penales y no penales se efectúe de manera diversa en los distintos Estados miembros. Incluso si se garantizara que la competencia de la Comunidad, por lo que se refiere a la ejecución de la política agrícola común con arreglo al apartado 2 del artículo 43, se limita a la imposición de sanciones de carácter no penal, es evidente que corresponde al Derecho comunitario determinar los límites de la competencia de la Comunidad. Por consiguiente, la distinción, a tal fin, entre sanciones penales y no penales es competencia de la Comunidad y no del Derecho nacional.
3) La necesidad de una interpretación restrictiva
25. Teniendo en cuenta las graves consecuencias que pueden tener las sanciones para los particulares afectados, es indudable que la Comunidad sólo debe exigir la imposición de sanciones cuando sea estrictamente necesario para alcanzar los objetivos de la Comunidad, como son, en el presente asunto, los de la política agrícola común. No obstante, es difícil determinar cómo este principio que, en definitiva, constituye una aplicación del principio de proporcionalidad, podría impedir a la Comunidad tener competencia para imponer un determinado tipo de sanciones.
26. Consideraría sorprendente que la exclusión de una futura participación en un sistema comunitario de ayudas económicas fuera una sanción no comprendida en la competencia de la Comunidad. Sin duda alguna debe ser competencia de la Comunidad la facultad de exigir, en determinadas circunstancias definidas claramente y por un período de tiempo limitado, la exclusión de un productor de un sistema comunitario, de la misma forma que corresponde a su competencia exigir el cumplimiento de determinados requisitos antes de conceder la ayuda económica. Como hemos visto, el hecho de que las circunstancias de que se traten puedan incluir, como en el presente asunto, el fraude o la negligencia del productor, no basta para atribuir a la sanción un carácter penal, habida cuenta de que el fraude y, sobre todo, la negligencia, son conceptos tanto de Derecho civil como de Derecho penal. Efectivamente, aunque el fraude pueda ser, claro está, moralmente reprobable, de ello no se deduce que toda sanción por fraude deba tener una finalidad moral o penal: el objetivo de la sanción puede ser meramente disuasorio.
27. En cualquier caso, el Gobierno alemán no niega que la imposición de un incremento sea de la competencia comunitaria, precisamente cuando dicha sanción se impone por irregularidades graves, como la negligencia o el fraude. Por consiguiente, pasaré a la cuestión de si puede efectuarse una distinción, a los fines del presente procedimiento, entre los dos tipos de sanción.
4) La distinción entre exclusión e incremento
28. Como observa la Comisión, es difícil entender cómo la exclusión puede quedar fuera de la competencia de la Comunidad, mientras que el incremento permanece comprendido en ella. En concreto, no parece que la privación del derecho a participar en un sistema de ayudas económicas tenga mayor carácter penal que la obligación de pagar una multa. Mientras que puede ser cierto que el daño económico que sufre el productor pueda ser más difícil de cuantificar en el supuesto de exclusión que en el de incremento, ello no tiene, en mi opinión, ninguna conexión con el presunto carácter penal de la sanción.
29. En mi opinión, las diferencias entre las sanciones de exclusión y de incremento tienen, en el presente asunto, menor relevancia que sus puntos en común. Ambas formas de sanción se caracterizan por el hecho de que la sanción impuesta al productor va más allá de la exigencia de restituir, posiblemente con intereses, todos los beneficios obtenidos indebidamente. Efectivamente, no hay duda de que las dos sanciones impuestas en el apartado 6 del artículo 6 del Reglamento nº 3007/84 y en las letras b) y c) del apartado 3 del artículo 13 del Reglamento nº 3813/89, que son adicionales a la recuperación de las cantidades pagadas indebidamente y a los intereses, están establecidas en el apartado 5 del artículo 6 y en la letra a) del apartado 3 del artículo 13, respectivamente. Por otra parte, la forma concreta en que se castiga al productor defraudador o negligente, reviste, en mi opinión, menor importancia. Como ya he señalado, todas las sanciones impuestas deben cumplir, evidentemente, el criterio de proporcionalidad; ello equivale a decir que deben ser un medio apropiado para alcanzar su objetivo, sin ir más allá de lo necesario para ello. Por consiguiente, en el presente asunto, las sanciones deben ser disuasorias de la negligencia o el fraude, sin exceder lo necesario para ello, teniendo en cuenta, en particular, la existencia de otros medios de control como son la verificación y la inspección. No obstante, en la medida en que estos requisitos se respeten, considero que la elección entre las sanciones de incrementos y exclusiones está efectivamente comprendida en la facultad de apreciación de que dispone la Comunidad en el ámbito de la política agrícola común.
30. Es cierto que el término "sanción" se utiliza a menudo para referirse a disposiciones que, en realidad, únicamente exigen la restitución de un beneficio obtenido indebidamente. Así, el Tribunal de Justicia ha descrito en repetidas ocasiones la "sanción" como la pérdida de una fianza constituida para garantizar el pago por anticipado de restituciones a la exportación (véanse las sentencias de 18 de noviembre de 1987, Maizena/BALM, 137/85, Rec. p. 4587, apartado 12; de 12 de julio de 1990, Philipp Brothers, C-155/89, Rec. p. I-3265, apartado 40, y, de 27 de noviembre de 1991, Italtrade/AIMA, C-199/90, Rec. p. I-5545, apartado 10). Sin embargo, en semejante caso es obvio que la pérdida del productor es, en definitiva, la pérdida de su derecho a conservar el beneficio original que se había pagado antes de que cumpliera los requisitos de la restitución. Si, posteriormente, el productor no cumple los requisitos, la pérdida de su fianza es meramente el instrumento mediante el que se le obliga a restituir el beneficio que obtuvo indebidamente (véanse el asunto Philipp Brothers, apartado 37 de la sentencia, y las conclusiones del Abogado General Sr. Darmon en el asunto Italtrade, presentadas el 26 de septiembre de 1991, puntos 18 y 19).
31. En cualquier caso, es obvio que la restitución de los beneficios obtenidos indebidamente no es la única sanción existente para garantizar que se cumplan los requisitos impuestos por la legislación comunitaria. En el asunto Internationale Handelsgesellschaft/Einfuhr- und Vorratsstelle (11/70, Rec. 1970, p. 1125), la garantía de que se trataba no consistía en la constitución de una fianza para la devolución de las cantidades pagadas por anticipado, sino en la constitución de una fianza para el cumplimiento de una obligación de exportación, con objeto de garantizar que quienes obtuvieran una licencia de exportación las utilizarían a tal fin. El Tribunal de Justicia consideró que la pérdida de la fianza, a consecuencia del incumplimiento de este requisito, era un medio necesario y apropiado para garantizar el cumplimiento de la obligación (véanse los apartados 8 a 12 de la sentencia). Aunque, en el apartado 18 de la sentencia, el Tribunal de Justicia subrayó que el afianzamiento no debía considerarse como una sanción penal, es obvio que la obligación de constituir fianza en semejantes circunstancias equivale a una sanción que excede de la restitución de beneficios indebidamente obtenidos [véanse también los asuntos 122/78, Buitoni/FORMA, Rec. 1979, p. 677, y 181/84, Man (Sugar)/IBAP, Rec. 1985, p. 2889], en los que no se impugnaba la competencia general de la Comunidad para imponer semejantes sanciones. En cualquier caso, como ya he mencionado, el Gobierno alemán no niega en absoluto que la Comunidad sea competente, en el presente asunto, para adoptar disposiciones respecto a la sanción de incremento que, indudablemente, excede de la mera restitución de los beneficios obtenidos.
32. Por consiguiente, llego a la conclusión de que, al adoptar normas para la administración de sistemas conforme a los cuales se establecen ayudas económicas en favor de los productores agrícolas que cumplan determinados requisitos, la Comunidad tiene la facultad, en principio, de obligar a los Estados miembros a imponer la sanción de exclusión a los productores que hayan cometido irregularidades graves como fraude o negligencia. Por lo tanto, considero que procede desestimar el primer motivo de invalidez alegado por el Gobierno alemán.
33. Los otros dos motivos de invalidez formulados por el Gobierno alemán se refieren a la competencia de la Comisión, más que a la de la Comunidad en su conjunto. El Gobierno alemán afirma que, aunque el Consejo tenga la facultad de imponer sanciones, no le está permitido delegar dicha facultad en la Comisión. El Gobierno alemán sostiene, además, que aunque se pudiera afirmar la existencia de semejante facultad de delegación, no se ha ejercido en el presente asunto. A continuación, analizaré estas dos afirmaciones.
Alcance de la facultad de delegación del Consejo
34. Conforme al artículo 145 del Tratado:
"Para garantizar la consecución de los fines establecidos en el presente Tratado, el Consejo, de acuerdo con las disposiciones del mismo:
[...]
- atribuirá a la Comisión, respecto de los actos que el Consejo adopte, las competencias de ejecución de las normas que éste establezca. El Consejo podrá someter el ejercicio de estas competencias a determinadas condiciones. El Consejo podrá asimismo reservarse, en casos específicos, el ejercicio directo de las competencias de ejecución. Las condiciones anteriormente mencionadas deberán ser conformes a los principios y normas que el Consejo hubiere establecido previamente por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previo dictamen del Parlamento Europeo."
Conforme a esta disposición, el Consejo adoptó la decisión 87/373/CEE, de 13 de julio de 1987, por la que se establecen las modalidades del ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO L 197, p. 33), llamada "Decisión de Comitología". Con arreglo al artículo 1 de la misma:
"Salvo en los casos específicos en que se reserve el ejercicio directo de las competencias de ejecución, el Consejo atribuirá a la Comisión, respecto de los actos que el Consejo adopte, las competencias de ejecución de las normas que éste establezca y especificará los elementos esenciales de tales competencias.
El Consejo podrá someter el ejercicio de estas competencias a modalidades que deberán ser conformes a los procedimientos enumerados en los artículos 2 y 3."
Entre los procedimientos adoptados se encuentra el Procedimiento II, que se corresponde con el procedimiento del Comité de gestión empleado para adoptar las disposiciones controvertidas en el presente asunto.
35. Por último, a la facultad del Consejo de delegar en la Comisión todas las competencias necesarias de ejecución, corresponde la obligación de la Comisión de ejercitar dichas competencias contenida en el artículo 155 del Tratado:
"Con objeto de garantizar el funcionamiento y el desarrollo del mercado común, la Comisión:
[...]
- ejercerá las competencias que el Consejo le atribuya para la ejecución de las normas por él establecidas."
36. Las disposiciones del Tratado y de la "Decisión de Comitología" que acabo de citar no sugieren que la facultad del Consejo para delegar en la Comisión competencias de aplicación deban ser interpretadas estrictamente; en todo caso sugieren lo contrario. Efectivamente, en ellas parece que establezcan la presunción de que toda la ejecución necesaria de normas adoptadas por el Consejo será delegada en la Comisión, excepto en los casos específicos en que el Consejo considere más apropiado ejercitar por sí mismo competencias de ejecución. Esta presunción parece tener particular vigencia en el ámbito de la política agrícola común (véanse las sentencias de 29 de junio de 1989, Vreugdenhil/Minister van Landbouw en Visserij, 22/88, Rec. p. 2049, apartado 16 y de 2 de mayo de 1990, Hopermann, C-357/88, Rec. p. I-1669, apartado 7). Debe señalarse que, en cualquier caso, el Consejo puede conservar un cierto control sobre la adopción de las medidas de ejecución adoptadas por la Comisión, seleccionando uno de los procedimientos adoptados en la "Decisión de Comitología", como, de hecho, hizo en el presente asunto.
37. En apoyo de su afirmación según la cual el Consejo no está facultado para delegar en la Comisión la competencia de imponer sanciones, el Gobierno alemán se basa fundamentalmente en tres alegaciones. En primer lugar, señala que cuando el Tratado se refiere expresamente a la imposición de sanciones, menciona al Consejo y no a la Comisión: así, como hemos visto, la letra a) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado ruega al Consejo, y no a la Comisión, el establecimiento de multas y multas coercitivas en las medidas que adopte conforme al apartado 1 del mismo artículo y, de forma similar, el artículo 172 se refiere a los "reglamentos adoptados por el Consejo". En segundo lugar, el Gobierno alemán afirma que concuerda mejor con el principio de equilibrio entre las Instituciones de la Comunidad el hecho de que se reserve al Consejo la facultad de imponer sanciones y que las facultades de ejecución de la Comisión se interpreten restrictivamente. A este respecto, el Gobierno alemán se basa en la analogía existente entre la relación entre Consejo y Comisión, por una parte, y la relación entre los poderes legislativo y ejecutivo en un Estado, por otra, afirmando que el órgano a quien corresponde el poder legislativo, es decir, el Consejo, es el único que puede tener la facultad de imponer sanciones. Por último, el Gobierno alemán afirma que, en cualquier caso, no debe considerarse la imposición de sanciones como parte de la ejecución de las normas adoptadas por el Consejo, sino más bien como una medida que completa o complementa dichas normas.
38. Por su parte, la Comisión afirma que la decisión de adoptar sanciones está completamente incluida en la ejecución de normas adoptadas por el Consejo. La Comisión declara que la naturaleza de todas las sanciones que pueden ser necesarias dependerá, entre otras cosas, de qué otras medidas de control son posibles. Cuanto más celosamente pueda controlarse una operación de un sistema de ayudas económicas, por ejemplo, menos necesario será imponer sanciones para disuadir de las infracciones o abusos. La Comisión es la única que puede decidir, en el marco de la ejecución de un sistema, el tipo y la intensidad de sanciones que deben imponerse. La Comisión afirma asimismo que la jurisprudencia existente del Tribunal de Justicia ya muestra que la Comisión está facultada para imponer sanciones.
39. Como ya he señalado, el tenor de la letra a) del apartado 2 del artículo 87 y del artículo 172 del Tratado, así como el del apartado 3 del artículo 79, que también se refiere únicamente a la facultad del Consejo y no a la de la Comisión, no son directamente relevantes respecto a las disposiciones controvertidas en el presente asunto, en la medida en que dichas disposiciones se refieren a la imposición de sanciones por parte de las autoridades nacionales con arreglo a los reglamentos de la Comisión y no a las sanciones impuestas directamente por la Comisión. En concreto, el tenor del artículo 172 no es relevante en el presente asunto, porque el Tribunal de Justicia no será siempre competente respecto a las sanciones a que se refiere. Así, no creo que la facultad de la Comunidad de armonizar las sanciones adoptadas por las jurisdicciones nacionales pueda verse afectada por las disposiciones del Tratado relativas a las sanciones impuestas directamente por la Comunidad.
40. En mi opinión, también procede desestimar la segunda alegación del Gobierno alemán. Si hubiera que aceptar la analogía constitucional trazada por el Gobierno alemán, habría que señalar que las facultades de imponer sanciones no penales pueden ser delegadas normalmente por el poder legislativo al ejecutivo. En cualquier caso y como hemos visto, el Tratado asigna expresamente a la Comisión la tarea de ejecutar las normas adoptadas por el Consejo. Si el establecimiento de sanciones puede ser considerado como una parte de dicha ejecución, debe considerarse el ejercicio de semejante competencia como completamente de acuerdo con las respectivas tareas de las dos Instituciones. Por consiguiente, la única cuestión que hay que tener en cuenta es la de si el establecimiento de las sanciones apropiadas es, efectivamente, una parte intrínseca de la tarea de la Comisión de ejecución de las normas adoptadas por el Consejo o si, como afirma el Gobierno alemán, es preferible considerarlo como una forma de completar o complementar dichas normas.
41. Considero que la respuesta a esta cuestión es inequívoca desde el punto de vista de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En el asunto Einfuhr- und Vorratsstelle/Koester (25/70, Rec. 1970, p. 1161), el Tribunal de Justicia examinó la validez de las medidas adoptadas por la Comisión en aplicación del Reglamento nº 19 del Consejo, de 4 de abril de 1962, por el que se establece gradualmente una organización común de mercados en el sector de los cereales (DO 1962, p. 933). Este Reglamento, junto con las normas de aplicación, establecieron un sistema de fianzas similar al examinado en el asunto Internationale Handelsgesellschaft, citado anteriormente, en el punto 31. Así, el apartado 1 del artículo 16 del Reglamento nº 19 supeditaba la importación o la exportación de determinados productos a la presentación de una licencia de importación o exportación, y el apartado 2 del artículo 16 supeditaba la expedición de una licencia de importación a la constitución de una fianza. Por último, el apartado 3 del artículo 16 establecía que "las normas de desarrollo para la aplicación de este artículo" (traducción no oficial) serían adoptadas por la Comisión conforme al procedimiento de Comité de gestión. Con arreglo a esta disposición, la Comisión adoptó normas que supeditaban la concesión de una licencia de exportación, y no sólo de importación, a la constitución de una fianza, y establecían la pérdida de esta fianza en el supuesto de incumplimiento de la obligación de exportación.
42. En el asunto Koester, el Tribunal de Justicia consideró que las normas adoptadas por la Comisión entraban en el ámbito de la facultad de aplicación delegada por el apartado 3 del artículo 16 del Reglamento del Consejo (véanse los apartados 17 y 18 de la sentencia, citadas posteriormente en el apartado 43). Como señaló el Abogado General Sr. Dutheillet de Lamothe en sus conclusiones, en la p. 1148:
"[...] el Consejo siempre tiene la libertad de conservar o confiar a la Comisión la aprobación de las medidas de aplicación de los Reglamentos de base.
El único problema es si el establecimiento de un régimen de fianza constituye en realidad una 'medida de aplicación' de un Reglamento que establece la obligación de obtener un certificado de importación o de exportación.
Así lo creemos por nuestra parte, porque, desde el momento en que el Consejo imponía la obligación del certificado de importación o de exportación, los requisitos de expedición de dicho certificado no constituían [...] más que modalidades de ejecución de esta obligación con tal de que [...] estas modalidades no impusieran a los importadores y a los exportadores gastos excesivos en relación con los objetivos para los que se había establecido el certificado de importación (traducción provisional)."
Así, no importaba que el apartado 2 del artículo 16 del Reglamento del Consejo se limitara a supeditar la concesión de un certificado de importación a la constitución de una fianza. Como señaló el Tribunal de Justicia, esta disposición podía ser considerada como una aplicación parcial de la norma, establecida en el apartado 1 del artículo 16, que supeditaba tanto las exportaciones como las importaciones a la presentación de un certificado. Las medidas adoptadas por la Comisión, que exigían la constitución de una fianza también en el supuesto de licencias de exportación, debían ser consideradas como medidas sucesivas de aplicación de la norma adoptada en el apartado 1 del artículo 16 y está cubierta por la facultad general de aplicación de que disfrutaba la Comisión con arreglo al apartado 3 del artículo 16.
43. En su réplica, el Gobierno alemán afirma que la sentencia Koester no puede ser invocada por la Comisión en apoyo de sus alegaciones, y que, en aquel asunto, el Tribunal de Justicia se limitó a reconocer las facultades de la Comisión de ampliar a las exportaciones el sistema de fianzas porque el Reglamento del Consejo ya lo había establecido para las importaciones. Aunque sea cierto que el apartado 2 del artículo 16 del Reglamento del Consejo ya estableciera, parcialmente, el sistema de fianzas, considero, sin embargo, que el elemento decisivo para el presente asunto es que el Tribunal de Justicia calificó tanto las disposiciones del Consejo como las de la Comisión como medidas de aplicación de la norma adoptada por el apartado 1 del artículo 16. Así, el Tribunal de Justicia declaró, en los apartados 17 y 18 de su sentencia:
"que, colocado entre estas dos disposiciones de alcance general, el apartado 2 [del artículo 16] constituye una medida de aplicación especial, destinada a la ejecución de una parte de las disposiciones contempladas en el apartado 1;
[...]
que debe interpretarse el artículo 16 en el sentido de que comprende, al remitirse a las medidas de aplicación previstas en el apartado 3, todas las disposiciones destinadas a completar las medidas fragmentarias previstas por el apartado 2, según el modelo de esta misma disposición (traducción provisional)."
Evidentemente, si las medidas de aplicación de la Comisión, en lugar de complementar, son incompatibles con las medidas parciales de aplicación adoptadas anteriormente por el Consejo, la Comisión no habrá ejercido conforme a Derecho sus competencias de aplicación. No obstante, ello sería así no porque hubiera establecido un sistema de fianzas que excediera la aplicación de un sistema de licencias de exportación, sino más bien porque las medidas de aplicación adoptadas por la Comisión deben ser conformes con las disposiciones que aplican y con todas las demás normas adoptadas por el Consejo.
44. Así, en el asunto 22/88, Vreugdenhil/Minister van Landbouw en Visserij, antes citado, en el punto 36, y que también invoca el Gobierno alemán, el Tribunal de Justicia declaró que la Comisión se había excedido en su aplicación del Reglamento (CEE) nº 754/76 del Consejo, de 25 de marzo de 1976, relativo al régimen arancelario aplicable a las mercancías de retorno al territorio aduanero de la Comunidad (DO L 89, p. 1; EE 02/03, p. 52). Con objeto de combatir el fraude, la Comisión había dispuesto que las mercancías procedentes de intervención serían excluidas del régimen de retorno. No obstante, el Tribunal de Justicia consideró que las medidas adoptadas por la Comisión eran incompatibles con el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento del Consejo, cuyo alcance no podía alterar la Comisión (véase el apartado 20 de la sentencia). Además, la Comisión tampoco podía basarse en sus facultades de aplicación derivadas de los Reglamentos de base de las organizaciones comunes de mercados agrícolas porque, en ese caso, las medidas adoptadas eran incompatibles con las normas adoptadas por el Consejo en otro ámbito, en el que no se le había otorgado competencias de modificación (véanse los apartados 21 a 25 de la sentencia). Así, en contra de lo que opina el Gobierno alemán, la sentencia Vreugdenhil no muestra que las medidas destinadas a combatir el fraude no estén incluidas en el ámbito de las competencias de la Comisión de aplicar las normas adoptadas por el Consejo, sino únicamente que dichas competencias no deben ejercitarse de manera incompatible con otras normas adoptadas por el Consejo. De hecho, el Tribunal de Justicia afirmó claramente que la imposición de sanciones para garantizar el respeto a un Reglamento comunitario no amplía en sí mismo el ámbito de aplicación de dicho Reglamento (véase la sentencia de 10 de julio de 1990, Hansen, C-326/88, Rec. p. I-2911, apartado 11).
45. Por consiguiente, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia muestra, en mi opinión, que la delegación en favor de la Comisión de competencias de aplicación puede incluir la facultad de establecer sanciones en caso de incumplimiento de obligaciones comunitarias y que, de hecho, la Comisión está facultada, en principio, para ejercer sus competencias de aplicación estableciendo semejantes sanciones. Como muestra el ejemplo de la pérdida de una fianza por incumplimiento de una obligación de exportación, las sanciones impuestas pueden exceder de la devolución de las cantidades indebidamente percibidas. A este respecto, no hay razón para distinguir el supuesto de pérdida de una fianza constituida antes de que deba cumplirse la obligación y la imposición de una sanción con posterioridad al incumplimiento de la obligación. Un sistema de fianzas puede ser considerado simplemente como una medida destinada a garantizar que las autoridades puedan recaudar fácilmente las multas adeudadas y como equivalente, desde otro punto de vista, a un sistema de multas impuesto a posteriori (véase Koester, citada anteriormente en el punto 41, apartados 26 y 27 de la sentencia). Por supuesto, semejante sistema normalmente no es apropiado cuando la sanción sólo debe pagarse en caso de negligencia o fraude. No obstante, como hemos visto, incluso cuando las infracciones sancionadas implican graves irregularidades, la sanción no debe ser considerada como una sanción penal.
46. Por consiguiente, considero indudable que el Consejo puede delegar en favor de la Comisión la competencia de adoptar disposiciones que impongan sanciones no penales necesarias para la aplicación adecuada de un Reglamento del Consejo. No obstante, queda por examinar la cuestión de si semejante delegación se ha producido efectivamente en el caso de las disposiciones controvertidas en el presente asunto.
Delegación de la facultad de imponer sanciones
47. Es conveniente recordar que, en el presente asunto, se habían delegado en favor de la Comisión facultades de aplicación en términos muy generales. Así, el apartado 9 del artículo 5 del Reglamento nº 3013/89 establece que la Comisión "adoptará las normas de desarrollo del presente artículo y, en particular, las relativas a la presentación de las solicitudes de prima y al pago de las primas", y el artículo 12 del Reglamento nº 768/89 establece que "las normas de desarrollo del presente Reglamento [...] se adoptarán de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 13" (véase el punto 3, supra. No obstante, el Gobierno alemán considera que semejantes términos no bastan para conferir la facultad de imponer sanciones, ya que las competencias de aplicación de la Comisión deben ser interpretadas restrictivamente, al menos por lo que se refiere a las sanciones. Además, en opinión del Gobierno alemán, la exigencia contenida en el artículo 1 de la "Decisión de Comitología", citada anteriormente, en el punto 34, de que el Consejo "especificará los elementos esenciales" de las competencias que delegue en la Comisión, implica que la delegación de la competencia sancionadora debe ser expresa y no implícita como parte de una competencia general de aplicación. Puesto que la imposición de sanciones afecta a los derechos fundamentales de las personas, el Gobierno alemán considera también necesario que el Consejo especifique la naturaleza y el nivel máximo de todas las sanciones que puedan imponerse.
48. Por su parte, la Comisión afirma que sus competencias de aplicación deben ser interpretadas ampliamente. Aunque el Consejo tenga la facultad, conforme al artículo 1 de la "Decisión de Comitología", de limitar la extensión de las competencias delegadas por él a la Comisión, no lo ha hecho en el presente asunto. Por consiguiente, continúa la Comisión, las disposiciones impugnadas están incluidas en el ámbito de las competencias delegadas por el Consejo a la Comisión.
49. Como ya hemos visto, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular la sentencia Koester, indica que una competencia general para adoptar normas detalladas para la aplicación de un Reglamento del Consejo puede incluir la imposición de las sanciones necesarias para garantizar la eficacia de las normas adoptadas (véanse los puntos 41 a 45, supra). El Gobierno alemán no ha afirmado que las sanciones controvertidas en el presente asunto sean innecesarias o inadecuadas para alcanzar el objetivo de garantizar el funcionamiento eficaz de los sistemas de ayudas económicas de que se trata; tampoco ha mantenido que la imposición de tales sanciones sea incompatible con las demás normas adoptadas por el Consejo. Por consiguiente, considero que, en estas circunstancias, las disposiciones controvertidas están incluidas en las amplias competencias de aplicación conferidas a la Comisión en los Reglamentos nº 768/89 y nº 3013/89 del Consejo.
50. A esta conclusión no se opone, en mi opinión, el tenor del artículo 1 de la "Decisión de Comitología". Tal y como se deduce de su segundo considerando, el objetivo de la Decisión es limitar los tipos de exigencias procedimentales que puede imponer el Consejo al ejercicio de las competencias de aplicación delegadas por él a la Comisión. En cualquier caso, nada en la exposición de motivos de la Decisión hace pensar que la facultad del Consejo para delegar competencias de aplicación deba ser sometida posteriormente a limitaciones. Por consiguiente, no procede interpretar el artículo 1 de la Decisión en el sentido de que limite la facultad del Consejo de delegar a la Comisión competencias generales de aplicación. La facultad del Consejo de conferir este tipo de competencias presenta especial importancia en el ámbito de la política agrícola común, en la que la Comisión debe disponer necesariamente de amplias facultades de aplicación.
51. Procede señalar que, en cualquier caso, nada impide al Consejo salvaguardar sus propias competencias, bien reservándose el derecho a ejercitar las competencias de aplicación él mismo, o bien seleccionando un procedimiento de comité apropiado. Además, el Consejo puede imponer a las competencias de la Comisión todas las limitaciones apropiadas especificando los elementos esenciales de tales competencias. Por lo tanto opino que el elenco de opciones de que dispone el Consejo proporciona suficientes medios para mantener el equilibrio entre las dos Instituciones.
52. Por último tampoco considero fundada la alegación del Gobierno alemán basada en los derechos fundamentales. No puede objetarse a la existencia de una competencia que el ejercicio abusivo de la misma pueda tener por consecuencia la violación de derechos fundamentales. El ejercicio por parte de la Comisión de sus competencias en casos particulares está sometido siempre a la protección judicial de los derechos de los particulares de acuerdo con los principios generales del Derecho comunitario, como es, de hecho, la aplicación de disposiciones comunitarias por parte de las autoridades nacionales.
Conclusión
53. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Desestime el recurso.
2) Condene en costas a la República Federal de Alemania.
(*) Lengua original: inglés.