ROZSUDOK SÚDNEHO DVORAz 21. júna 1974 (*)„Právo usadiť sa“Vo veci 2/74_ktorej
predmetom je návrh podaný podľa článku 177 Zmluvy EHS, ktorým Conseil
d’État de Belgique navrhuje, aby v súvislosti s konaním pred
týmto vnútroštátnym súdomJean Reyners, doktor práv, člen štatutárnych orgánov spoločností, bydliskom vo Woluwé-Saint-Lambert (Brusel)_protiBelgickému kráľovstvu, v zastúpení: minister spravodlivosti_vedľajší účastník konania:Ordre national des avocats de Belgique_Súdny
dvor vydal prejudiciálne rozhodnutie o výklade článkov 52
a 55 Zmluvy o EHS v spojení s kráľovským dekrétom
z 24. augusta 1970, ktorým sa ustanovuje výnimka
z podmienky štátnej príslušnosti ustanovenej v článku 428 Code
judiciaire týkajúcej sa označenia a výkonu povolania advokáta_SÚDNY DVOR_v zložení:
predseda R. Lecourt, predsedovia komôr A. M. Donner
a M. Sørensen, sudcovia R. Monaco, J. Mertens de
Wilmars, P. Pescatore (spravodajca), H. Kutscher, C. Ó
Dálaigh a A. J. Mackenzie Stuart_generálny advokát: H. Mayras_tajomník: A. Van Houtte_vyhlásil tentoRozsudok1        Rozsudkom
z 21. decembra 1973 doručeným do kancelárie Súdneho dvora
9. januára 1974 položil belgický Conseil d'État v zmysle
článku 177 Zmluvy EHS v súvislosti s výkonom povolania
advokáta dve otázky týkajúce sa výkladu článkov 52 a 55 Zmluvy
o EHS, ktorých predmetom je právo usadiť sa.2        Tieto
otázky boli vznesené v rámci konania o žalobe podanej
holandským štátnym príslušníkom, ktorému bol udelený právnický diplom,
ktorý ho oprávňuje na výkon povolania advokáta v Belgicku.
Žalobcovi vo veci samej však bol znemožnený prístup k tomuto
povolaniu z dôvodu jeho štátnej príslušnosti na základe kráľovského
dekrétu z 24. augusta 1970 o označení a výkone
povolania advokáta (Moniteur Belge, 1970, s. 9060). O výklade článku 52 Zmluvy EHS3        Conseil
d'État sa pýta, či je článok 52 Zmluvy EHS po skončení prechodného
obdobia „priamo uplatniteľným ustanovením“, a to napriek tomu, že
neexistujú smernice stanovené v článku 54 ods. 2 a článku
57 ods. 1 Zmluvy.4        Belgická
a írska vláda tvrdili, vo veľkej miere z rovnakých dôvodov,
že článku 52 nemožno takýto účinok priznať.5        Podľa
nich tento článok, ktorý je zaradený do kontextu kapitoly o práve
usadiť sa, na ktorú sa výslovne odkazuje slovami „v rámci
nasledujúcich ustanovení“, je z dôvodu zložitosti veci iba
vyjadrením jednoduchej zásady, ktorej vykonanie je nevyhnutne závislé na
súbore doplňujúcich ustanovení tak Spoločenstva, ako aj vnútroštátnych,
stanovených článkami 54 a 57.6        Forma,
ktorú zmluva zvolila pre tieto vykonávacie akty – zavedenie
„všeobecného programu“, ktorý bude vykonaný postupne súborom smerníc –
potvrdzuje, že článok 52 nemá priamy účinok.7        Je
iba úlohou sudcu vykonávať právomoc voľnej úvahy vyhradenú zákonodarným
orgánom Spoločenstva a členských štátov.8        Túto
argumentáciu podporili v zásade britská a luxemburská vláda,
ako aj Ordre national des avocats de Belgique (Belgická advokátska
komora), ktorá vstúpila ako vedľajší účastník do konania.9        Žalobca
vo veci samej poznamenáva, že v jeho prípade ide výlučne
o diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, keďže sa naňho
vzťahujú podmienky na výkon povolania advokáta, ktoré sa neuplatňujú na
belgických štátnych príslušníkov.10      Tvrdí,
že z tohto hľadiska je článok 52 jasným a úplným ustanovením,
ktoré môže mať priamy účinok.11      Nemecká
vláda v zásade podporená holandskou vládou, odvolávajúc sa na
rozsudok vyhlásený Súdnym dvorom 16. júna 1966 vo veci 57-65,
Lütticke (Zb. 1966, s. 293), je toho názoru, že ustanovenia
ukladajúce členským štátom povinnosť, ktorú musia splniť
v stanovenej lehote, sa stávajú priamo uplatniteľnými vtedy, keď po
uplynutí tejto lehoty nebola povinnosť splnená.12      Podľa
nej po skončení prechodného obdobia už nemajú členské štáty viac
možnosť zachovať obmedzenia slobody usadiť sa, keďže článok 52 má od
uvedeného okamihu charakter ustanovenia, ktoré je samo osebe úplné
a právne dokonalé.13      Za
takýchto podmienok by mali „všeobecný program“ a smernice
stanovené článkom 54 význam iba počas prechodného obdobia, keďže sa
sloboda usadiť sa plne uskutočňuje až po jeho skončení.14      Komisia
napriek pochybnostiam, ktoré má voči priamemu účinku ustanovenia
predloženého na výklad – tak z dôvodu odkazu uvedeného
v Zmluve na „všeobecný program“ a na vykonávacie smernice, ako
aj z dôvodu obsahu niektorých už prijatých liberalizačných
smerníc, ktoré nedosiahli vo všetkých bodoch plné rovnaké zaobchádzanie –
je toho názoru, že článok 52 má prinajmenej čiastočný priamy účinok,
pretože osobitne zakazuje diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti.15      Článok
7 Zmluvy, ktorý je súčasťou „zásad“ Spoločenstva, stanovuje, že
v rámci pôsobnosti tejto Zmluvy a bez toho, aby boli dotknuté
jej osobitné ustanovenia, „je akákoľvek diskriminácia na základe štátnej
príslušnosti zakázaná“.16      Článok
52 zabezpečuje uplatňovanie tohto všeobecného ustanovenia
v osobitnej oblasti práva usadiť sa.17      Článok
52 svojimi slovami „v rámci nasledujúcich ustanovení“ odkazuje na
celú kapitolu o práve usadiť sa, a vyžaduje si preto, aby bol
vykladaný v tomto všeobecnom kontexte.18      Po
ustanovení, že „v priebehu prechodného obdobia sa postupne
odstránia obmedzenia slobody usadiť sa štátnych príslušníkov jedného
členského štátu na území iného členského štátu“, je v článku 52
ďalej vyjadrená hlavná zásada tejto oblasti ustanovením, že sloboda
usadiť sa zahŕňa aj právo začať vykonávať samostatnú zárobkovú činnosť
„za podmienok stanovených pre vlastných štátnych príslušníkov právom
štátu, v ktorom dochádza k usadeniu sa“.19      S úmyslom
postupne uskutočniť tento cieľ v priebehu prechodného obdobia
článok 54 stanovuje, že Rada vypracuje „všeobecný program“ a na
vykonávanie tohto programu stanoví smernice na zabezpečenie slobody
usadiť sa pre jednotlivé činnosti, ktoré prichádzajú do úvahy.20      Okrem
týchto liberalizačných opatrení stanovuje článok 57 prijatie smerníc,
ktorým sa má zabezpečiť vzájomné uznanie diplomov, osvedčení
a iných dokladov o kvalifikácii a vo všeobecnosti
koordinácia právnych predpisov v oblasti práva usadiť sa
a výkonu samostatne zárobkovej činnosti.21      Z uvedeného
vyplýva, že v systéme kapitoly o práve usadiť sa „všeobecný
program“ a smernice, ktoré sú stanovené zmluvou, sú určené na
plnenie dvoch funkcií, pričom prvou funkciou je odstrániť počas
prechodného obdobia prekážky, ktoré bránia výkonu slobody usadiť sa,
a druhou je zaviesť do právnych poriadkov členských štátov súbor
ustanovení na uľahčenie účinného výkonu tejto slobody, a to
s cieľom podporiť vzájomné hospodárske a sociálne prenikanie
v oblasti samostatnej zárobkovej činnosti v rámci
Spoločenstva.22      Na
tento druhý cieľ sa zameriavajú jednak niektoré ustanovenia článku 54
ods. 3 týkajúce sa najmä spolupráce medzi príslušnými správnymi
orgánmi členských štátov a prispôsobovania správnych konaní
a postupov, jednak aj súbor ustanovení článku 57.23      Účinok ustanovení článku 52 musí byť určený v rámci tohto systému.24      Pravidlo
o zaobchádzaní s vlastnými štátnymi príslušníkmi je jedným zo
základných právnych ustanovení Spoločenstva.25      Keďže
toto pravidlo odkazuje na všetky právne predpisy, ktoré sa skutočne
uplatňujú na vlastných štátnych príslušníkov v štáte, v ktorom
dochádza k usadeniu sa, tohto pravidla sa môžu v podstate
priamo dovolávať štátni príslušníci všetkých ostatných členských štátov.26      Ustanoviac,
že sa sloboda usadiť sa dosiahne po uplynutí prechodného obdobia,
článok 52 ukladá povinnosť dosiahnuť konkrétny výsledok, ktorého
splnenie sa malo uľahčiť, ale nie podmieňovať vykonaním programu
postupných opatrení.27      Skutočnosť,
že táto postupnosť nebola dodržaná, nemá žiaden dosah na lehotu,
v rámci ktorej mal byť samotný záväzok splnený.28      Tento
výklad je v súlade s článkom 8 ods. 7 Zmluvy,
v zmysle ktorého predstavuje uplynutie prechodného obdobia
najneskorší dátum, ku ktorému nadobudnú účinnosť všetky pravidlá
stanovené Zmluvou a ku ktorému sa vykonajú všetky opatrenia na
vybudovanie spoločného trhu.29      Proti
takému účinku nemožno namietať, že Rada neprijala smernice stanovené
v článkoch 54 a 57 alebo že niektoré smernice, ktoré boli
skutočne prijaté, nedosiahli v plnej miere cieľ, ktorým je zákaz
diskriminácie zakotvený v článku 52.30      Po
skončení prechodného obdobia sa totižto smernice stanovené
v kapitole o práve usadiť sa stali zbytočnými pre vykonanie
pravidla týkajúceho sa zaobchádzania s vlastnými štátnymi
príslušníkmi, keďže Zmluva odvtedy priznáva tomuto pravidlu priamy
účinok.31      Tieto
smernice sa však nestali celkom bezvýznamnými, pretože im zostal značný
rozsah pôsobnosti v oblasti opatrení na podporu účinného
vykonávania práva usadiť sa.32      Na
predloženú otázku treba preto odpovedať v tom zmysle, že po
skončení prechodného obdobia je článok 52 Zmluvy priamo uplatniteľným
ustanovením, a to napriek tomu, že v určenej oblasti prípadne
neboli prijaté smernice stanovené článkom 54 ods. 2 a článkom
57 ods. 1 Zmluvy. O výklade článku 55 ods. 1 Zmluvy EHS33      Conseil
d'État ďalej požiadal o upresnenie, čo treba rozumieť podľa článku
55 ods. 1 pod „činnosťami, ktoré v tomto štáte súvisia, hoci
len príležitostne, s výkonom štátnej moci“.34      Presnejšie
ide o otázku, či sú v rámci povolania, akým je povolanie
advokáta, vylúčené z uplatnenia kapitoly o práve usadiť sa iba
činnosti späté s výkonom tohto povolania, ktoré súvisia
s výkonom štátnej moci, alebo či je vylúčené celé toto povolanie
z dôvodu, že zahrnuje činnosti, ktoré súvisia s výkonom tejto
moci.35      Luxemburská
vláda a Ordre national des avocats de Belgique sú toho názoru, že
povolanie advokáta je vylúčené ako celok z pravidiel Zmluvy
týkajúcich sa práva usadiť sa, pretože organicky súvisí
s fungovaním súdnej sústavy.36      Táto
situácia podľa nich vyplýva jednak z právnej organizácie
advokátskej komory, ktorá zahŕňa celý súbor prísnych podmienok
týkajúcich sa zapísania do zoznamu advokátov a disciplinárnych
podmienok a jednak z funkcií, ktoré vykonáva advokát
v rámci súdneho konania, kde je jeho účasť do značnej miery
povinná.37      Tieto
činnosti, ktoré robia z advokáta nevyhnutného pomocníka súdnictva,
tvoria jednotný celok, ktorého zložky nemožno od seba oddeliť.38      Žalobca
vo veci samej tvrdí, že nanajvýš iba niektoré činnosti vykonávané
v rámci povolania advokáta súvisia s výkonom štátnej moci
a že preto iba na tieto činnosti sa vzťahuje výnimka zo zásady
slobody usadiť sa ustanovená článkom 55.39      Pre
nemeckú, belgickú, britskú, írsku a holandskú vládu, ako aj pre
Komisiu sa výnimka z článku 55 obmedzuje iba na jednotlivé činnosti
vykonávané v rámci rôznych dotknutých povolaní, ktoré skutočne
súvisia s výkonom štátnej moci pod podmienkou, že ich možno oddeliť
od obvyklého výkonu povolania.40      Pretrvávajú
však rozdiely medzi týmito vládami, pokiaľ ide o povahu činností,
ktoré sú vylúčené zo zásady slobody usadiť sa z dôvodu odlišnej
organizácie povolania advokáta v jednotlivých členských štátoch.41      Najmä
nemecká vláda sa domnieva, že z dôvodu povinnej účasti advokáta na
niektorých súdnych konaniach, najmä v oblasti trestného alebo
verejného práva, existujú také blízke vzťahy medzi povolaním advokáta
a výkonom súdnej moci, že prinajmenšom rozsiahle oblasti tohto
povolania by mali byť vylúčené zo slobody usadiť sa.42      Podľa
článku 55 ods. 1 sa ustanovenia kapitoly o práve usadiť sa
v členských štátoch „nevzťahujú na činnosti, ktoré v tomto
štáte súvisia, hoci len príležitostne, s výkonom štátnej moci“.43      Vzhľadom
na to, že sloboda usadiť sa a pravidlo o zaobchádzaní
s vlastnými štátnymi príslušníkmi majú zásadný charakter
v rámci systému Zmluvy, výnimky, ktoré pripúšťa článok 55
ods. 1, nemôžu mať taký rozsah, ktorý by presahoval cieľ, pre ktorý
bolo toto ustanovenie o výnimke do článku začlenené.44      Článok
55 ods. 1 musí členským štátom umožniť v prípade, ak niektoré
funkcie zahŕňajúce výkon štátnej moci súvisia s niektorou zo
samostatných zárobkových činností uvedených v článku 52, vylúčiť
prístup k týmto funkciám osobám, ktoré nie sú jeho štátnymi
príslušníkmi.45      Táto
potreba je úplne splnená, ak sa vylúčenie týchto štátnych príslušníkov
obmedzuje iba na tie činnosti, ktoré vykonávané samy osebe súvisia
priamo a osobitne s výkonom štátnej moci.46      Rozšírenie
výnimky, ktorú pripúšťa článok 55, na povolanie ako celok by bolo
prípustné iba vtedy, ak by tieto činnosti boli spojené s týmto
povolaním takým spôsobom, že sloboda usadiť sa by mala za následok
uloženie povinnosti dotknutému členskému štátu pripustiť k výkonu,
a to aj príležitostnému, funkcií patriacich do oblasti štátnej moci
osoby, ktoré nie sú jeho štátnymi príslušníkmi.47      Na
druhej strane nemožno toto rozšírenie pripustiť, keď sú v rámci
nezávislého povolania činnosti, ktoré súvisia s výkonom štátnej
moci, oddeliteľné od predmetnej odbornej činnosti ako celku.48      Keďže
neexistujú smernice prijaté na základe článku 57, ktorých účinkom by
bolo zosúladenie vnútroštátnych ustanovení týkajúcich sa najmä povolania
advokáta, jeho výkon sa naďalej riadi právom jednotlivých členských
štátov.49      Prípadné
uplatnenie obmedzení slobody usadiť sa uvedených v článku 55
ods. 1 treba preto posudzovať osobitne v každom členskom štáte
z hľadiska vnútroštátnych predpisov jednotlivých členských štátov
upravujúcich organizáciu a výkon tohto povolania.50      Pri
tomto posudzovaní však treba brať do úvahy komunitárny charakter
obmedzení, ktoré článok 55 stanovuje pre výnimky zo zásady slobody
usadiť sa, a to preto, aby sa zabránilo zmareniu potrebného účinku
Zmluvy v dôsledku pôsobenia jednostranných ustanovení členských
štátov.51      Odborné
činnosti zahŕňajúce aj pravidelné a organické kontakty so súdmi,
a dokonca ani povinná spolupráca pri fungovaní súdov nepredstavujú
napriek tomu súvis s výkonom štátnej moci.52      Najmä
nemožno považovať za súvisiace s výkonom štátnej moci
najpríznačnejšie činnosti povolania advokáta, akými sú právne
poradenstvo a právna pomoc, ako aj zastupovanie a obhajoba
účastníkov konania pred súdmi, dokonca aj keď je účasť alebo pomoc
advokáta povinná alebo je mu zákonom výlučne vyhradená.53      Výkon
týchto činností sa totižto nedotýka voľnej úvahy súdneho orgánu
a slobody výkonu súdnej moci.54      Na
položenú otázku preto treba odpovedať tak, že výnimka zo slobody usadiť
sa ustanovená v článku 55 ods. 1 sa musí obmedziť na tie
činnosti uvedené v článku 52, ktoré samy osebe priamo
a osobitne súvisia s výkonom štátnej moci.55      V žiadnom
prípade takto nemožno kvalifikovať v rámci slobodného povolania,
akým je povolanie advokáta, činnosti, ako sú právne poradenstvo
a právna pomoc alebo zastupovanie a obhajoba účastníkov
konania pred súdmi, aj keď je vykonávanie týchto činností advokátom
ustanovené zákonom ako povinnosť alebo je mu zákonom výlučne vyhradené. O trovách56      Vláda
Belgického kráľovstva, vláda Spolkovej republiky Nemecko, vláda Írska,
vláda Luxemburského veľkovojvodstva, vláda Holandského kráľovstva, vláda
Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska
a Komisia Európskych spoločenstiev, nemajú právo na náhradu trov
konania, ktoré im vznikli v súvislosti s predložením ich
pripomienok Súdnemu dvoru.57      Vzhľadom
na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom
konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté
v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred Conseil
d'État de Belgique, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny
súd.Z týchto dôvodov Súdny
dvor, rozhodujúc o otázkach, ktoré mu predložil Conseil d'Etat de
Belgique, section administration, troisième chambre, rozsudkom
z 21. decembra 1973, rozhodol a vyhlásil:1.      Na
predloženú otázku treba preto odpovedať v tom zmysle, že po
skončení prechodného obdobia je článok 52 Zmluvy priamo uplatniteľným
ustanovením, a to napriek tomu, že v určenej oblasti prípadne
neboli prijaté smernice stanovené článkom 54 ods. 2 a článkom
57 ods. 1 Zmluvy.2.      Výnimka
zo slobody usadiť sa ustanovená v článku 55 ods. 1 Zmluvy EHS
sa musí obmedziť na tie činnosti uvedené v článku 52, ktoré samy
osebe priamo a osobitne súvisia s výkonom štátnej moci; takto
nemožno kvalifikovať v rámci slobodného povolania, akým je
povolanie advokáta, činnosti, ako sú právne poradenstvo a právna
pomoc alebo zastupovanie a obhajoba účastníkov konania pred súdmi,
aj keď je vykonávanie týchto činností advokátom ustanovené zákonom ako
povinnosť alebo je mu zákonom výlučne vyhradené.LecourtDonner      Sørensen      MonacoMertens de WilmarsPescatoreKutscher      Ó DálaighMackenzie StuartRozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 21. júna 1974.Tajomník PredsedaA. Van Houtte R. Lecourt* Jazyk konania: francúzština.