Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
JULIANE KOKOTT
vom 12. Februar 2026(1)
Rechtssache C‑829/24
Europäische Kommission
gegen
Ungarn
„ Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Art. 49 AEUV – Niederlassungsfreiheit – Art. 56 AEUV – Freier Dienstleistungsverkehr – Art. 63 AEUV – Freier Kapitalverkehr – Richtlinie 2000/31/EG über den elektronischen Geschäftsverkehr – Art. 3 – Richtlinie 2006/123/EG über Dienstleistungen im Binnenmarkt – Art. 14, 16 und 19 – Verordnung (EU) 2016/679 über den allgemeinen Datenschutz – Art. 5, 6, 9 und 10 – Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Art. 11 – Recht auf freie Meinungsäußerung – Art. 12 – Recht auf Vereinigungsfreiheit – Art. 7 – Recht auf Achtung des Privatlebens – Art. 8 – Recht auf Schutz personenbezogener Daten – Art. 47 – Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf – Art. 48 – Recht auf Schutz des Anwaltsgeheimnisses – Recht auf Aussageverweigerung – Ungarisches Gesetz über den Schutz der nationalen Souveränität – Einrichtung eines Amtes zum Schutz der Souveränität – Befugnisse zur Untersuchung, Weitergabe von Informationen, Bewertung und Unterbreitung von Vorschlägen – Veröffentlichung von Jahresberichten – Interessenvertretung – Manipulation von Informationen und Desinformation – Tätigkeiten zur Beeinflussung der demokratischen Debatte und der Entscheidungsprozesse von Staat und Gesellschaft – Bedrohung oder Verletzung der nationalen Souveränität – Tätigkeiten zur Beeinflussung des Ausgangs von Wahlen und des Willens der Wähler mit Unterstützung aus dem Ausland – Art. 4 Abs. 2 EUV – Achtung der nationalen Identität und der nationalen Sicherheit – Zwingendes Allgemeininteresse “
Inhaltsverzeichnis
I.
Einleitung
II.
Rechtlicher Rahmen
A.
Unionsrecht
1.
Primärrecht
2.
Sekundärrecht
a)
Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr
b)
Dienstleistungsrichtlinie
c)
DSGVO
B.
Nationales Recht
1.
Gesetz über den Schutz der nationalen Souveränität
2.
Weitere relevante Gesetze
III.
Vorverfahren
IV.
Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gerichtshof
V.
Würdigung
A.
Zur Zulässigkeit der zusätzlichen Klagegründe
B.
Zu den Einreden der Unzuständigkeit der Union und des Gerichtshofs
1.
Zur Einrede der Unzuständigkeit der Union für den Erlass von Vorschriften zum Schutz der nationalen Souveränität
2.
Zur Einrede der Unzuständigkeit wegen fehlender Auswirkungen auf die Durchführung des Rechts der Union
3.
Zur angeblichen Verfrühtheit der Klage mangels hinreichender Rechtswirkung
C.
Zur Sache
1.
Verletzung der durch Art. 16 der Dienstleistungsrichtlinie garantierten Dienstleistungsfreiheit
a)
Anwendungsbereich
b)
Anforderungen des streitigen Gesetzes
c)
Die durch das streitige Gesetz eingeführten Anforderungen stellen keine allgemeinen administrativen Erfordernisse dar
d)
Nichtdiskriminierung, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit
1)
Zum Vorliegen einer direkten oder indirekten Diskriminierung (Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 3 Buchst. a der Dienstleistungsrichtlinie)
2)
Zur Erforderlichkeit und zum Vorliegen einer hinreichend genauen Rechtsgrundlage (Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 3 Buchst. b der Dienstleistungsrichtlinie)
3)
Zur Verhältnismäßigkeit (Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 3 Buchst. c der Dienstleistungsrichtlinie)
i)
Eignung zur Erreichung des verfolgten legitimen Ziels
ii)
Erforderlichkeit
iii)
Verhältnismäßigkeit
iv)
Zwischenergebnis
2.
Verletzung der durch Art. 19 der Dienstleistungsrichtlinie garantierten Freiheit zur Inanspruchnahme von Dienstleistungen
3.
Verletzung der durch Art. 14 der Dienstleistungsrichtlinie garantierten Niederlassungsfreiheit
4.
Verletzung des durch Art. 3 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr garantierten freien Verkehrs von Diensten der Informationsgesellschaft
5.
Verletzung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit gemäß den Art. 49 und 56 AEUV
6.
Verletzung des durch Art. 63 AEUV garantierten freien Kapitalverkehrs
a)
Zum Vorliegen einer Beschränkung
b)
Zur Rechtfertigung
7.
Verstoß gegen die Bestimmungen der Charta
a)
Rügen und Anwendbarkeit der Bestimmungen der Charta
b)
Eingriff in die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit gemäß Art. 11 der Charta
c)
Eingriff in die durch Art. 12 der Charta garantierte Vereinigungsfreiheit
d)
Eingriff in das durch Art. 7 der Charta garantierte Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens
e)
Rechtfertigung und Verhältnismäßigkeit der Eingriffe in das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens, die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit sowie die Vereinigungsfreiheit
f)
Verletzung der Verpflichtung zur Wahrung des Berufsgeheimnisses zwischen Rechtsanwalt und Mandant im Sinne von Art. 7 in Verbindung mit Art. 47 der Charta
g)
Verletzung des Rechts auf Aussageverweigerung im Sinne von Art. 48 der Charta
8.
Verstoß gegen die DSGVO sowie die Art. 7 und 8 der Charta
a)
Verarbeitung personenbezogener Daten im Sinne der DSGVO
b)
Rechtmäßigkeit der Verarbeitung personenbezogener Daten auf der Grundlage einer geeigneten Rechtsgrundlage
1)
Geeignete Rechtsgrundlage für die Verarbeitung
2)
Unbestimmtheit des streitigen Gesetzes
3)
Verhältnismäßigkeit
9.
Zwischenergebnis
VI.
Kosten
VII.
Ergebnis
I.      Einleitung
1.        Mit der vorliegenden Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass Ungarn mit dem Erlass des Gesetzes 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelméről(2) (Gesetz Nr. LXXXVIII von 2023 über den Schutz der nationalen Souveränität) (im Folgenden: streitiges Gesetz) in mehrfacher Hinsicht gegen seine Verpflichtungen aus dem Unionsrecht verstoßen hat.
2.        Der vorliegende Rechtsstreit bezieht sich auf die grundlegende und hochaktuelle Frage, wie und inwieweit sich eine demokratische Gesellschaft rechtmäßig gegen Handlungen ausländischer Akteure schützen kann, die einen unangemessenen oder manipulativen Einfluss – wie beispielsweise Desinformation, auch mit finanzieller Unterstützung – auf interne demokratische Entscheidungsprozesse, darunter nationale Wahlen, ausüben(3). Genau diese Begründung führt Ungarn für den Erlass des streitigen Gesetzes an, in dem ein Zusammenhang zwischen solchen unrechtmäßigen ausländischen Einmischungen und Bedrohungen der nationalen Souveränität hergestellt wird. Ungarn macht u. a. seine ausschließliche Zuständigkeit für den Erlass und die Durchführung dieser Rechtsvorschriften im Rahmen seiner nationalen Souveränität, Identität und Sicherheit im Sinne von Art. 4 Abs. 2 EUV geltend. Gleichzeitig verneint Ungarn die entsprechende Zuständigkeit der Union und leugnet, dass sich die genannten Rechtsvorschriften auf die Durchführung und Einhaltung des Rechts der Union auswirken.
3.        Mit dem streitigen Gesetz wird ein unabhängiges Amt zum Schutz der Souveränität (im Folgenden: Amt) eingerichtet, dessen Aufgabe es ist, Tätigkeiten aufzudecken, die diese Souveränität beeinträchtigen oder bedrohen könnten. Insbesondere soll es Organisationen oder Personen identifizieren, deren Tätigkeiten – u. a. mit Unterstützung aus dem Ausland – die demokratischen Prozesse und den Willen der Wähler beeinflussen könnten. Zu diesen Tätigkeiten gehören somit der Austausch von Mitteilungen und Informationen sowie die freie Meinungsäußerung im Rahmen des demokratischen Prozesses auf unterschiedlichen Ebenen. Zur Überwachung und Bewertung solcher Tätigkeiten verfügt das Amt über ein weites Ermessen und Untersuchungsbefugnisse gegenüber den betroffenen Organisationen und Personen, deren Ausübung keiner gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Außerdem ist das Amt befugt, die mittels seiner Befugnisse gesammelten Informationen und Daten an die zuständigen nationalen Behörden weiterzuleiten, damit diese weitere – gegebenenfalls repressive – Maßnahmen ergreifen können. Schließlich ist das Amt berechtigt, die Ergebnisse seiner Untersuchungen sowie Jahresberichte, in denen seine Bewertung der Tätigkeiten darlegt wird, die es als Bedrohung oder Verletzung der nationalen Souveränität einstuft, zu veröffentlichen.
4.        Viele der hierfür konzipierten Rechtsgrundlagen des streitigen Gesetzes – beispielsweise diejenige, die sich auf den Begriff „Tätigkeiten zur Beeinflussung der demokratischen Debatte und der Entscheidungsprozesse von Staat und Gesellschaft“ bezieht(4) – sind vage und haben einen weiten Anwendungsbereich. Insbesondere dieser weite Anwendungsbereich hat die Kommission veranlasst, die Vereinbarkeit des Gesetzes mit dem Unionsrecht zu untersuchen und die vorliegende Klage zu erheben. Diese richtet sich in erster Linie gegen die Befugnisse des Amtes.
5.        Die Klage beruht im Wesentlichen auf drei verschiedenen Gründen bzw. Rügen. So macht die Kommission erstens einen Verstoß gegen die Bestimmungen des Sekundär- und des Primärrechts über die Grundfreiheiten – darunter den freien Dienstleistungsverkehr, die Niederlassungsfreiheit und den freien Kapitalverkehr –, zweitens einen Verstoß gegen mehrere Bestimmungen der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) und drittens einen Verstoß gegen einige Bestimmungen der Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO)(5) in Verbindung mit Art. 8 der Charta geltend.
II.    Rechtlicher Rahmen
A.      Unionsrecht
1.      Primärrecht
6.        Was das Primärrecht der Union betrifft, so bezieht sich der Rechtsstreit auf eine etwaige Verletzung der in den Art. 49, 52, 56, 62, 63 und 65 AEUV vorgesehenen Grundfreiheiten sowie der durch Art. 7 (Achtung des Privat- und Familienlebens), Art. 8 (Schutz personenbezogener Daten), Art. 11 (Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit), Art. 12 (Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit), Art. 47 (Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht) und Art. 48 der Charta (Unschuldsvermutung und Verteidigungsrechte) garantierten Grundrechte durch Ungarn. Als Hauptverteidigungsgrund macht Ungarn u. a. den Schutz seiner nationalen Identität und Sicherheit im Sinne von Art. 4 Abs. 2 EUV geltend.
2.      Sekundärrecht
a)      Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr
7.        In Art. 3 („Binnenmarkt“) der Richtlinie 2000/31/EG über den elektronischen Geschäftsverkehr(6) heißt es u. a.:
„ …
(2)      Die Mitgliedstaaten dürfen den freien Verkehr von Diensten der Informationsgesellschaft aus einem anderen Mitgliedstaat nicht aus Gründen einschränken, die in den koordinierten Bereich fallen.
…
(4)      Die Mitgliedstaaten können Maßnahmen ergreifen, die im Hinblick auf einen bestimmten Dienst der Informationsgesellschaft von Absatz 2 abweichen, wenn die folgenden Bedingungen erfüllt sind:
…
b)      Der Mitgliedstaat hat vor Ergreifen der betreffenden Maßnahmen unbeschadet etwaiger Gerichtsverfahren, einschließlich Vorverfahren und Schritten im Rahmen einer strafrechtlichen Ermittlung,
–        den in Absatz 1 genannten Mitgliedstaat aufgefordert, Maßnahmen zu ergreifen, und dieser hat dem nicht Folge geleistet oder die von ihm getroffenen Maßnahmen sind unzulänglich;
–        die Kommission und den in Absatz 1 genannten Mitgliedstaat über seine Absicht, derartige Maßnahmen zu ergreifen, unterrichtet.
…“
b)      Dienstleistungsrichtlinie
8.        Art. 16 („Dienstleistungsfreiheit“) Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 2006/123/EG über Dienstleistungen im Binnenmarkt (im Folgenden: Dienstleistungsrichtlinie)(7) bestimmt u. a.:
„Die Mitgliedstaaten dürfen die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in ihrem Hoheitsgebiet nicht von Anforderungen abhängig machen, die gegen folgende Grundsätze verstoßen:
a)      Nicht-Diskriminierung: [D]ie Anforderung darf weder eine direkte noch eine indirekte Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder – bei juristischen Personen – aufgrund des Mitgliedstaats, in dem sie niedergelassen sind, darstellen;
b)      Erforderlichkeit: [D]ie Anforderung muss aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit, der öffentlichen Gesundheit oder des Schutzes der Umwelt gerechtfertigt sein;
c)      Verhältnismäßigkeit: [D]ie Anforderung muss zur Verwirklichung des mit ihr verfolgten Ziels geeignet sein und darf nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.“
9.        Art. 19 („Unzulässige Beschränkungen“) der Dienstleistungsrichtlinie lautet:
„Die Mitgliedstaaten dürfen an den Dienstleistungsempfänger keine Anforderungen stellen, die die Inanspruchnahme einer Dienstleistung beschränken, die von einem in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer angeboten wird; dies gilt insbesondere für folgende Anforderungen:
a)      die Pflicht, bei den zuständigen Behörden eine Genehmigung einzuholen oder diesen gegenüber eine Erklärung abzugeben;
b)      diskriminierende Beschränkungen der Möglichkeit zur Erlangung finanzieller Unterstützung, die auf der Tatsache beruhen, dass der Dienstleistungserbringer in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen ist, oder aufgrund des Ortes, an dem die Dienstleistung erbracht wird“.
c)      DSGVO
10.      Art. 5 DSGVO sieht die „Grundsätze für die Verarbeitung personenbezogener Daten“ vor.
11.      Art. 6 DSGVO regelt die „Rechtmäßigkeit der Verarbeitung“.
B.      Nationales Recht
1.      Gesetz über den Schutz der nationalen Souveränität
12.      Aus der Präambel des streitigen Gesetzes geht hervor, dass „[d]ie Souveränität Ungarns … immer häufiger Gegenstand rechtswidriger Angriffe [ist]“, insbesondere „offensichtlicher Einmischungsversuche“ seitens ausländischer Organisationen und Personen, die danach trachteten, ihre eigenen Interessen zum Nachteil u. a. der ungarischen Interessen durchzusetzen. Als Beispiel wird ein Versuch angeführt, den Wahlkampf 2022 durch direkte ausländische Finanzmittel zu beeinflussen, wobei der Kandidat der vereinigten Opposition für das Amt des Ministerpräsidenten selbst erklärt haben soll, dass die Opposition „Millionen US-Dollar aus den Vereinigten Staaten von Amerika erhalten“ habe. So habe die vereinigte Opposition im Frühjahr 2022 das Verbot für politische Parteien, Unterstützung aus dem Ausland anzunehmen, umgangen, „indem sie über ihre politisch aktiven Organisationen der Zivilgesellschaft und über Handelsgesellschaften Gelder aus dem Ausland verwendet“ habe. Außerdem werde die Souveränität Ungarns ebenso wie die nationale Sicherheit beeinträchtigt, wenn die politische Macht in die Hände von Personen oder Organisationen falle, die von einer ausländischen Macht, Organisation oder Person abhängig seien. Das Ziel des streitigen Gesetzes bestehe somit darin, „die demokratische Debatte sowie die Transparenz des staatlichen und gesellschaftlichen Entscheidungsprozesses zu gewährleisten, Versuche ausländischer Einmischung öffentlich zu machen und [ähnlichen] Versuchen ausländischer Einmischung vorzubeugen“. Aus diesem Grund sei es „notwendig, eine unabhängige Stelle zu schaffen, die für die Untersuchung solcher Versuche und die strafrechtliche Ahndung der Inanspruchnahme ausländischer Unterstützung im Rahmen von Wahlen zuständig ist“.
13.      Art. 1 des streitigen Gesetzes bestimmt:
„(1)      Das Amt ist ein autonomes Organ der Staatsverwaltung, das gemäß Artikel R
Absatz 4 der Magyarország Alaptörvénye [(Grundgesetz von Ungarn)] zum Schutz der verfassungsmäßigen Identität eingerichtet worden ist, nach den in diesem Gesetz vorgesehenen Modalitäten arbeitet sowie Prüfungs‑,
Bewertungs‑, Vorschlags- und Untersuchungstätigkeiten durchführt.
(2)      Das Amt ist unabhängig, unterliegt lediglich den Rechtsvorschriften, erhält keine Weisungen von anderen Personen oder Stellen und erfüllt seine Aufgaben unabhängig von anderen Stellen und ohne Einflussnahme durch andere Einrichtungen, Stellen, politische Parteien, Unternehmen, Vereinigungen, juristische oder natürliche Personen. Dem Amt können Aufgaben nur durch Gesetz übertragen werden.
…“
14.      Art. 2 des streitigen Gesetzes sieht u. a. vor:
„Im Rahmen seiner Prüfungs‑, Bewertungs- und Vorschlagstätigkeiten hat das Amt folgende Aufgaben:
a)      Ausarbeitung und Anwendung einer Methodik zur Bewertung der Risiken für die Souveränität;
b)      Prüfung der Achtung der nationalen Souveränität durch Bewertung der Informationen und Daten, die bei den Stellen, gegen die ermittelt wird, staatlichen Organen, lokalen Gebietskörperschaften und weiteren in einem bestimmten Fall betroffenen Stellen oder Personen eingeholt worden sind;
…
e)      Erstellung eines Jahresberichts über die nationale Souveränität;
…“
15.      In Art. 3 des streitigen Gesetzes heißt es u. a.:
„Im Rahmen seiner Untersuchungsfunktion hat das Amt folgende Aufgaben:
a)      Aufdeckung und Untersuchung von
aa)      Interessenvertretungen, ausgenommen diplomatische und externe Vertretungen sowie Tätigkeiten von Organisationen zur Vertretung beruflicher Interessen,
ab)      Manipulation von Informationen und Desinformation,
ac)      Tätigkeiten zur Beeinflussung der demokratischen Debatte und der Entscheidungsprozesse von Staat und Gesellschaft, einschließlich Tätigkeiten zur Beeinflussung des Entscheidungsprozesses von Personen, die hoheitliche Befugnisse ausüben,
die im Interesse anderer Staaten sowie ausländischer Stellen, Organisationen und natürlicher Personen unabhängig von deren Rechtsstatus durchgeführt werden,
wenn sie die Souveränität Ungarns beeinträchtigen oder gefährden könnten;
b)      Identifizierung und Untersuchung von Organisationen, deren mit Unterstützung aus dem Ausland durchgeführte Tätigkeiten den Ausgang von Wahlen beeinflussen können;
c)      Identifizierung und Untersuchung von Organisationen, die Tätigkeiten durchführen, die darauf abzielen, den Willen der Wähler mit Unterstützung aus dem Ausland zu beeinflussen, oder solche Tätigkeiten unterstützen.“
16.      Art. 6 des streitigen Gesetzes lautet:
„(1)      Das Amt untersucht Einzelfälle im Zusammenhang mit den ihm gemäß Artikel 3 obliegenden Aufgaben und veröffentlicht auf seiner Website die Ergebnisse seiner Untersuchungen, die den im Laufe der Untersuchungen festgestellten Sachverhalt, die auf dessen Grundlage getroffenen Feststellungen und die daraus gezogenen Schlussfolgerungen enthalten müssen.
(2)      Das Amt erstellt einen Jahresbericht über die nationale Souveränität im Zusammenhang mit den ihm gemäß Artikel 3 obliegenden Aufgaben, der folgende Elemente enthalten muss:
a)      eine Analyse der die nationale Souveränität betreffenden Vorschriften, der Wirksamkeit ihrer Anwendung, der Probleme, die im Rahmen ihrer Durchführung und Anwendung auftreten, sowie der Gesetzgebungs- und Verwaltungspraxis;
b)      eine Bewertung der Risiken für die Souveränität auf der Grundlage der Methodik zur Bewertung der Risiken für die Souveränität, in der die Risiken und die zu bewältigenden Probleme in Bezug auf die nationale Souveränität, die zu ihrer Bewältigung verfügbaren Mittel, die Lücken bei der Bewältigung dieser Risiken und Probleme sowie die Lösungen zu ihrer Bewältigung ermittelt werden;
c)      Empfehlungen an die mit Aufgaben betrauten und über Zuständigkeiten verfügenden Einrichtungen;
d)      eine Bewertung der Art und Weise, in der frühere Berichte und Empfehlungen von den mit Aufgaben betrauten und über Zuständigkeiten verfügenden Einrichtungen berücksichtigt worden sind;
e)      eine Zusammenfassung der Tätigkeiten und der Arbeitsweise des Amtes im vorangegangenen Jahr.
(3)      Der Jahresbericht über die nationale Souveränität für das vorangegangene Kalenderjahr wird spätestens am 30. Juni jedes Jahres auf der Website des Amtes veröffentlicht.
(4)      Das Amt übermittelt dem Ständigen Ausschuss der Nationalversammlung für nationale Sicherheit und der Regierung zu ihrer Unterrichtung den Jahresbericht über die Souveränität zeitgleich mit seiner Veröffentlichung.
(5)      Innerhalb von drei Monaten ab Veröffentlichung des Jahresberichts über die nationale Souveränität teilt die Regierung in ihrer Antwort an das Amt mit, wie sie auf die Schlussfolgerungen des Jahresberichts über die nationale Souveränität zu reagieren gedenkt.
(6)      Der gemäß den Absätzen 1 und 3 veröffentlichte Bericht des Amtes enthält keine personenbezogenen Daten, Verschlusssachen, gesetzlich geschützten Geheimnisse oder Geheimnisse im Zusammenhang mit der Ausübung eines Amtes, ausgenommen personenbezogene Daten, die von öffentlichem Interesse sind.
(7)      Gegen den im Einklang mit den Absätzen 1 und 3 veröffentlichten Bericht des Amtes kann kein Rechtsbehelf eingelegt werden.
(8)      Vor der Veröffentlichung des in den Absätzen 1 und 3 genannten Berichts übermittelt das Amt den Organisationen, deren Tätigkeiten auf der Grundlage der durchgeführten Untersuchung eine Erwähnung dieser Organisationen im öffentlichen Bericht des Amtes rechtfertigen, die Ergebnisse seiner Untersuchungen. Eine Organisation, gegen die ermittelt wird, kann innerhalb von fünfzehn Tagen ab Bekanntgabe zu den Schlussfolgerungen des Amtes Stellung nehmen. Das Amt antwortet schriftlich innerhalb von dreißig Tagen ab Eingang der Stellungnahme. Es ist verpflichtet, unter Angabe von Gründen mitzuteilen, weshalb es die Stellungnahme nicht berücksichtigt.“
17.      In Kapitel 3 („Untersuchungsverfahren des Amtes …“) sieht Art. 7 des streitigen Gesetzes u. a. vor:
„(1)      Im Rahmen der in Artikel 3 vorgesehenen Untersuchung kann das Amt gemäß Artikel 8 bei der Organisation, die Gegenstand seiner Untersuchung ist, Informationen und Daten anfordern.
(2)      Im Rahmen seiner Untersuchungen kann das Amt gemäß Artikel 8 Informationen und Daten bei allen von der fraglichen Sache betroffenen staatlichen Organen oder lokalen Gebietskörperschaften sowie bei allen anderen von dieser Sache betroffenen Organisationen oder Personen anfordern.
(3)      Organisationen, die Gegenstand der Untersuchung sind, sowie staatliche Organe, Gebietskörperschaften, Organisationen oder Personen, an die ein Ersuchen des Amtes gerichtet ist (im Folgenden zusammen: zur Zusammenarbeit verpflichtete Personen), sind verpflichtet, diesem Ersuchen innerhalb der vom Amt festgesetzten Frist nachzukommen. Die Frist darf nicht weniger als fünfzehn Tage ab dem Datum des Ersuchens betragen.
(4)      Kommt die zur Zusammenarbeit verpflichtete Person ihrer Verpflichtung zur Zusammenarbeit ohne triftigen Grund nicht oder verspätet nach, so nimmt das Amt dies im Rahmen seiner Untersuchung zur Kenntnis und vermerkt es gesondert in seinem Jahresbericht.
…“
18.      Art. 8 des streitigen Gesetzes lautet:
„(1)      Im Rahmen des von ihm gemäß diesem Kapitel durchgeführten Untersuchungsverfahrens kann das Amt im Einklang mit dem Gesetz folgende beweiskräftige Handlungen vornehmen:
a)      Kenntnisnahme sämtlicher Daten, die mit dem Gegenstand der Untersuchung in Verbindung stehen könnten und von der Organisation, die Gegenstand der Untersuchung ist, und den von der Sache betroffenen staatlichen Organen oder Gebietskörperschaften verwaltet werden, und Anfertigung von Kopien davon, sowie Prüfung sämtlicher derartiger Dokumente, einschließlich der auf elektronischen Datenträgern gespeicherten Dokumente, und Anforderung von Kopien davon;
b)      Anforderung schriftlicher oder mündlicher Erläuterungen bei der Organisation, die Gegenstand der Untersuchung ist, jedem Mitarbeiter der Organisation, die Gegenstand der Untersuchung ist, oder den staatlichen Organen oder Gebietskörperschaften, die von einer bestimmten Sache betroffen sind;
c)      Anforderung schriftlicher oder mündlicher Erläuterungen bei jeder Organisation oder Person, die mit dem Gegenstand der Untersuchung in Verbindung stehen könnte, sowie Anforderung von Kopien aller Daten oder Dokumente, einschließlich der auf elektronischen Datenträgern gespeicherten Dokumente, die mit dem Gegenstand der Untersuchung in Verbindung stehen könnten.
(2)      Das Untersuchungsverfahren des Amtes gemäß diesem Kapitel stellt kein Verfahren der Verwaltungsbehörde dar, und es kann kein Verwaltungsstreitverfahren im Zusammenhang mit den Tätigkeiten angestrengt werden, die das Amt gemäß diesem Kapitel durchführt.“
19.      In Art. 9 Abs. 1 des streitigen Gesetzes heißt es:
„Auf die in den Artikeln 7 und 8 genannten Tätigkeiten wendet das Amt Artikel 27 Absätze 1 und 3 des Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Gesetz CXI von 2011 über den Grundrechtsbeauftragten, im Folgenden: Gesetz über den Grundrechtsbeauftragten) ordnungsgemäß an.“
20.      Art. 11 des streitigen Gesetzes sieht vor:
„Stellt das Amt Tatsachen oder Umstände fest, die zur Einleitung oder Durchführung eines Vertragsverletzungs‑,
Straf‑, Verwaltungs- oder sonstigen Verfahrens führen könnten, so unterrichtet es die zur Durchführung dieses Verfahrens ermächtigte Stelle über die ihm bekannten Tatsachen und Informationen.“
21.      Art. 12 des streitigen Gesetzes bestimmt:
„Der Präsident des Amtes kann den Ständigen Ausschuss der Nationalversammlung für nationale Sicherheit auffordern, den in Artikel 6 Absatz 1 genannten Bericht zu prüfen und den Verantwortlichen der Organisation, die Gegenstand der Untersuchung ist, anzuhören, wenn
a)      die Organisation, die Gegenstand der Untersuchung ist, innerhalb der in Artikel 7 Absatz 3 vorgesehenen Frist keine Informationen vorlegt oder
b)      die Art und Schwere der Sache dies rechtfertigt.“
22.      Mit Art. 32 des streitigen Gesetzes ist ein Art. 350/A („Unzulässige Beeinflussung des Willens der Wähler“) in das Büntető Törvénykönyvről szóló 2012 C. törvény(8) (Gesetz Nr. C von 2012 über das Strafgesetzbuch, im Folgenden: Strafgesetzbuch) eingeführt und Art. 459 Abs. 1 des Strafgesetzbuchs durch Aufnahme einer Definition des Begriffs „verbotene ausländische Unterstützung“ geändert worden.
23.      Mit Art. 33 des streitigen Gesetzes sind mehrere Bestimmungen des A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény(9) (Gesetz Nr. XXXVI von 2013 über das Wahlverfahren, im Folgenden: Wahlverfahrensgesetz), darunter eine Definition des Begriffs „ausländische Unterstützung“, eingefügt oder geändert worden.
2.      Weitere relevante Gesetze
24.      Der Rechtsstreit bezieht sich auch auf die Durchführung von Art. 167 des A büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény(10) (Gesetz Nr. XC von 2017 über das Strafverfahren, im Folgenden: Strafprozessordnung) betreffend die freie Verwendung von Beweisen, Art. 27 Abs. 3 des Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény(11) (Gesetz Nr. CXI von 2011 über den Grundrechtsbeauftragten, im Folgenden: Gesetz über den Grundrechtsbeauftragten), Art. 2 Abs. 1 des Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény(12) (Gesetz Nr. CXII von 2011 über die Selbstbestimmung in Informationsangelegenheiten und die Informationsfreiheit, im Folgenden: Informationsgesetz) sowie der Art. 9 und 13 des Az ügyvédi tevékenységről szóló 2017. évi LXXVIII. törvény az ügyvédi(13) (Gesetz Nr. LXXVIII von 2017 über den Anwaltsberuf, im Folgenden: Gesetz über den Anwaltsberuf).
III. Vorverfahren
25.      Am 7. Februar 2024 richtete die Kommission ein Aufforderungsschreiben an Ungarn, in dem sie die Ansicht vertrat, dass das streitige Gesetz u. a. die Werte der Union (Art. 2 EUV), den Grundsatz der repräsentativen Demokratie (Art. 10 EUV), das Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament (Art. 14 Abs. 3 EUV), das Wahlrecht bei Kommunalwahlen (Art. 22 AEUV), die Grundfreiheiten (Art. 49, 56 und 63 AEUV), die Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 7 der Charta), den Schutz personenbezogener Daten (Art. 8 der Charta), die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit (Art. 11 der Charta), die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit (Art. 12 der Charta), das aktive und passive Wahlrecht bei den Wahlen zum Parlament (Art. 39 der Charta), das aktive und passive Wahlrecht bei den Kommunalwahlen (Art. 40 der Charta), das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und das Recht auf das Anwaltsgeheimnis (Art. 7 in Verbindung mit Art. 47 der Charta), das Recht, sich nicht selbst zu belasten (Art. 48 der Charta), die Freiheit der audiovisuellen Mediendienste (Art. 3 der Richtlinie 2010/13/EU über audiovisuelle Mediendienste(14)), den freien Verkehr von Diensten der Informationsgesellschaft (Art. 3 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr), die durch die Art. 14, 16 und 19 der Dienstleistungsrichtlinie garantierte Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit sowie mehrere Bestimmungen der DSGVO verletze.
26.      Am 11. April 2024 antwortete Ungarn auf das Aufforderungsschreiben und bestritt die Richtigkeit der darin enthaltenen Feststellungen.
27.      Am 23. Mai 2024 richtete die Kommission gemäß Art. 258 AEUV eine mit Gründen versehene Stellungnahme an Ungarn, in der sie im Wesentlichen die Auffassung vertrat, dass mehrere Bestimmungen des streitigen Gesetzes, die sich hauptsächlich auf die Befugnisse des durch dieses Gesetz eingerichteten Amtes beziehen, gegen die Art. 49, 56 und 63 AEUV, die Art. 7, 8, 11, 12, 47 und 48 der Charta, Art. 3 der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste, Art. 3 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr, die Art. 14, 16 und 19 der Dienstleistungsrichtlinie sowie die Art. 5, 6, 9 und 10 DSGVO verstießen. Dagegen verzichtete die Kommission endgültig darauf, Ungarn eine Verletzung der Werte der Union, insbesondere der Demokratie sowie des aktiven und passiven Wahlrechts (Art. 2, Art. 10 und Art. 14 Abs. 3 EUV, Art. 22 AEUV sowie Art. 39 und 40 der Charta), zur Last zu legen.
28.      Am 31. Juli 2024 antwortete Ungarn auf die mit Gründen versehene Stellungnahme und bestritt die Begründetheit der darin enthaltenen Beschwerdepunkte.
IV.    Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gerichtshof
29.      Mit einem am 4. Dezember 2024 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangenen Schriftsatz hat die Kommission die vorliegende Klage erhoben.
30.      Mit einem am selben Tag bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangenen Schriftsatz hat die Kommission beantragt, die Rechtssache dem in Art. 23a der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 133 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs vorgesehenen beschleunigten Verfahren zu unterwerfen.
31.      Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 12. Februar 2025 ist die Rechtssache diesem beschleunigten Verfahren unterworfen worden.
32.      Das Parlament, das Königreich Belgien, die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, die Republik Estland, Irland, das Königreich Spanien, die Republik Litauen, das Großherzogtum Luxemburg, das Königreich der Niederlande, die Republik Polen, die Portugiesische Republik, die Republik Finnland, das Königreich Schweden und das Königreich Norwegen sind als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen worden.
33.      Die Kommission, unterstützt durch die Streithelfer, beantragt,
–        festzustellen, dass Ungarn mit dem Erlass des streitigen Gesetzes gegen die Art. 49, 56 und 63 AEUV, Art. 3 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr, die Art. 14, 16 und 19 der Dienstleistungsrichtlinie, die Art. 7, 8, 11, 12, 47 und 48 der Charta sowie die Art. 5, 6, 9 und 10 DSGVO verstoßen hat;
–        Ungarn die Kosten aufzuerlegen.
34.      Ungarn beantragt,
–        die Klage abzuweisen;
–        der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
35.      Am 16. September 2025 hat eine Sitzung stattgefunden, in deren Verlauf die Parteien und die Streithelfer mündlich verhandelt und auf die Fragen des Gerichtshofs geantwortet haben.
V.      Würdigung
36.      Da einige Streithelfer zusätzlich zu den von der Kommission in ihrer Klageschrift vorgebrachten weitere Klagegründe geltend gemacht haben, ist in einem ersten Schritt deren Zulässigkeit zu prüfen (Buchst. A).
37.      In einem zweiten Schritt ist über die Einreden zu entscheiden, die aus der Unzuständigkeit der Union im Bereich des Schutzes der nationalen Souveränität, einschließlich der Unzuständigkeit des Gerichtshofs für die Entscheidung über die vorliegende Klage, hergeleitet werden (Buchst. B). Zum einen werde ich die Begründetheit des wichtigsten und horizontalen Arguments Ungarns untersuchen, wonach sich die Unzuständigkeit der Union aus deren Verpflichtung ergebe, gemäß Art. 4 Abs. 2 EUV u. a. die nationale Identität und Sicherheit zu achten (Ziff. 1). Zum anderen ist das zweite horizontale Argument Ungarns zu prüfen, wonach das streitige Gesetz keine wirtschaftlichen Tätigkeiten – insbesondere solche, die unter die Ausübung der Grundfreiheiten fielen – regle und somit nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts falle (Ziff. 2).
38.      In einem dritten Schritt (Buchst. C) möchte ich prüfen, ob ein Verstoß gegen die einschlägigen Bestimmungen des Primär- und Sekundärrechts über die Grundfreiheiten (Ziff. 1 bis 6), gegen die Charta (Ziff. 7) sowie gegen die DSGVO in Verbindung mit Art. 8 der Charta (Ziff. 8) vorliegt.
A.      Zur Zulässigkeit der zusätzlichen Klagegründe
39.      Das Parlament, unterstützt durch die Republik Litauen, das Königreich Belgien, die Portugiesische Republik und teilweise durch die Tschechische Republik, unterstützt die Anträge und die Klagegründe der Kommission, ersucht den Gerichtshof gleichzeitig aber darum, auch zu berücksichtigen, dass Ungarn mit dem Erlass des streitigen Gesetzes u. a. die Werte der Union (Art. 2 EUV) und das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf (Art. 47 der Charta) verletzt hat.
40.      Festzustellen ist, dass der Antrag, eine etwaige Verletzung der Werte der Union im Sinne von Art. 2 EUV durch Ungarn anzusprechen und zu prüfen(15), unzulässig ist. Da in der Klageschrift keine diesbezügliche Rüge erhoben worden ist, gehört ein solcher Klagegrund weder zum Streitgegenstand noch kann er vom Gerichtshof von Amts wegen geprüft werden. Wie aus den Nrn. 25 bis 33 der vorliegenden Schlussanträge hervorgeht, hat die Kommission den in ihrem Aufforderungsschreiben dargelegten ursprünglichen Standpunkt, wonach Ungarn gegen Art. 2 EUV verstoßen habe, nicht aufrechterhalten, sondern in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme aufgegeben. Deren Tragweite grenzt den Gegenstand der Vertragsverletzungsklage im Wesentlichen ein(16).
41.      Gemäß Art. 40 Abs. 4 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union in Verbindung mit Art. 129 Abs. 1 Satz
1 der Verfahrensordnung können mit den aufgrund des Beitritts gestellten Anträgen nämlich nur die Anträge einer Partei unterstützt werden. Außerdem muss der Streithelfer gemäß Art. 129 Abs. 3 der Verfahrensordnung den Rechtsstreit in der Lage annehmen, in der sich dieser zum Zeitpunkt des Streitbeitritts befindet. Folglich kann er keine neuen Gründe geltend machen, die sich von den vom Kläger geltend gemachten unterscheiden(17).
42.      Das Parlament kann sich insoweit nicht auf das Urteil vom 5. Juni 2023, Kommission/Polen (Unabhängigkeit und Privatleben von Richtern)(18), berufen, um zu rechtfertigen, dass der Gerichtshof eine etwaige Verletzung von Art. 2 EUV prüft. In diesem Urteil geht es nicht um einen solchen gesonderten Klagegrund, sondern lediglich – inzident – um den Zusammenhang zwischen Art. 2 EUV und Art. 19 EUV, da dieser den Wert der Rechtsstaatlichkeit konkretisiert(19). Im vorliegenden Fall macht die Kommission aber keinen Verstoß gegen eine andere Bestimmung des EU-Vertrags, die einen vergleichbaren Zusammenhang mit Art. 2 EUV aufweisen würde, geltend.
43.      Ebenso wenig gehört die behauptete Verletzung der Grundsätze der repräsentativen Demokratie (Art. 10 EUV) und der Nichtdiskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit (Art. 18 Abs. 1 AEUV), die u. a. von der Republik Litauen geltend gemacht worden ist, sowie die von der Bundesrepublik Deutschland in der mündlichen Verhandlung geltend gemachte Verletzung der Unionsbürgerschaft und des aktiven und passiven Wahlrechts (Art. 20 Abs. 2 und Art. 22 AEUV) zum Streitgegenstand. Daher sind auch diese Klagegründe für unzulässig zu erklären.
44.      Dagegen ist, soweit das Parlament, die Tschechische Republik und die Republik Litauen eine Verletzung des in Art. 47 der Charta verankerten Rechts auf einen wirksamen Rechtsbehelf geltend machen, diese Rüge insoweit zulässig, als sie auf eine Unterstützung der Anträge und Rügen der Kommission abzielt. Eine solche Verletzung wird im ersten Antrag der Klageschrift nämlich ausdrücklich erwähnt (vgl. Nr. 33 der vorliegenden Schlussanträge) und ist Gegenstand der Rüge einer Verletzung des Berufsgeheimnisses zwischen Rechtsanwalt und Mandant (Art. 7 in Verbindung mit Art. 47 der Charta).
B.      Zu den Einreden der Unzuständigkeit der Union und des Gerichtshofs
45.      Ungarn tritt sämtlichen von der Kommission geltend gemachten Klagegründen und Rügen u. a. im Hinblick auf seine nationale Identität und Sicherheit im Sinne von Art. 4 Abs. 2 EUV sowie seine ausschließliche Zuständigkeit für den Erlass von Rechtsvorschriften zum Schutz seiner Souveränität entgegen. Daraus ergebe sich, dass das streitige Gesetz weder in den Anwendungsbereich des Rechts der Union noch in deren Zuständigkeit falle. Die aufgrund dieses Gesetzes getroffenen Schutzmaßnahmen zielten nämlich nur auf Tätigkeiten der betroffenen Personen oder Organisationen, die seine Souveränität bedrohen oder beeinträchtigen könnten, und nicht auf wirtschaftliche Tätigkeiten ab, die diese aufgrund der Grundfreiheiten oder des einschlägigen Sekundärrechts der Union rechtmäßig ausüben dürften.
46.      Ich werde in einem ersten Schritt das Hauptargument Ungarns prüfen, wonach seine Souveränität u. a. gemäß Art. 4 Abs. 2 EUV umfassend vor Eingriffen seitens der Union geschützt sei. Diese Bestimmung entziehe die nationalen Vorschriften zum Schutz der Souveränität der Mitgliedstaaten sowohl der Kontrolle durch die Organe als auch der Anwendung der Unionsvorschriften (Ziff. 1). In einem zweiten Schritt werde ich untersuchen, ob u. a. die Art. 3, 6, 7 und 12 des streitigen Gesetzes (im Folgenden auch: streitige Bestimmungen), die sich auf Tätigkeiten beziehen, die Gegenstand der Untersuchungs‑, Bewertungs- und Offenlegungsbefugnisse des Amtes sein können, im Einklang mit den Klagegründen und Rügen der Kommission geeignet sind, die Durchführung der Vorschriften des Rechts der Union zu beeinträchtigen (Ziff. 2). In einem dritten Schritt werde ich prüfen, ob die vorliegende Klage gegebenenfalls verfrüht ist (Ziff. 3).
1.      Zur Einrede der Unzuständigkeit der Union für den Erlass von Vorschriften zum Schutz der nationalen Souveränität
47.      Art. 4 Abs. 2 EUV verlangt die Achtung u. a. der nationalen Identität und Sicherheit der Mitgliedstaaten durch die Union.
48.      Da die vorstehend genannten Elemente integraler Bestandteil der nationalen Souveränität sind, leitet Ungarn daraus im Wesentlichen ab, dass die erwähnte Bestimmung zum einen die Mitgliedstaaten vor Eingriffen der Union in ihre Souveränität schützt, indem sie dieser Grenzen für die Ausübung ihrer Zuständigkeiten setzt. Zum anderen ist Ungarn der Ansicht, dass die Mitgliedstaaten gemäß den Art. 4 und 5 EUV (die u. a. die Grundsätze der begrenzten Einzelermächtigung und der Subsidiarität vorsehen) über eine ausschließliche Zuständigkeit für den Erlass von Vorschriften zum Schutz ihrer nationalen Souveränität verfügten.
49.      Es scheint mir jedoch auf der Hand zu liegen, dass sich ein Mitgliedstaat der Anwendung und Einhaltung des Unionsrechts nicht dadurch entziehen kann, dass er sich zum Schutz seiner nationalen Identität, Sicherheit oder Souveränität lediglich auf Art. 4 Abs. 2 EUV beruft(20). Dies ist umso weniger möglich, wenn die von ihm getroffenen Schutzmaßnahmen die Durchführung der Vorschriften des Rechts der Union, die auf der Grundlage einer dieser übertragenen – und sei es auch nur geteilten – Zuständigkeit erlassen worden sind, beeinträchtigen könnten.
50.      Wie die Kommission vorträgt, sind die streitigen Bestimmungen und die Maßnahmen, die auf ihrer Grundlage ergriffen werden können, im vorliegenden Fall aber geeignet, gegen mehrere Vorschriften des Unionsrechts, für deren Erlass sich die Zuständigkeit der Union u. a. aus den Art. 53 und 62 AEUV (Richtlinien zur Koordinierung der Rechtsvorschriften über die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr), Art. 115 AEUV (Angleichung der Rechtsvorschriften, die sich unmittelbar auf die Errichtung oder das Funktionieren des Binnenmarkts auswirken) und Art. 16 AEUV (Schutz personenbezogener Daten) ergibt, zu verstoßen.
51.      Ungarn kann insoweit nicht mit Erfolg geltend machen, dass vom streitigen Gesetz nur Tätigkeiten erfasst würden, die darauf abzielten, die nationale Souveränität zu gefährden, und durch das Unionsrecht geschützte Tätigkeiten daher von vornherein vom Anwendungsbereich dieses Gesetzes ausgenommen seien. Das Amt kann nämlich erst nach Abschluss seiner Untersuchung feststellen, ob die betreffende Tätigkeit tatsächlich ein solches angeblich unzulässiges Ziel verfolgt. Es kann somit nicht verhindern, dass auch gegen wirtschaftliche Tätigkeiten, die unter die Ausübung der Grundfreiheiten fallen, eine Untersuchung eingeleitet wird. Dies gilt umso mehr, als es unmöglich erscheint, vorab eine klare und eindeutige Unterscheidung zwischen rechtmäßigen und unrechtmäßigen Tätigkeiten in diesem Sinne zu treffen – insbesondere dann, wenn sie Teil eines unteilbaren Gesamtverhaltens sind.
52.      Die von Ungarn vorgenommene Unterscheidung zwischen Tätigkeiten, die im Sinne des streitigen Gesetzes unzulässige Ziele verfolgen, und Tätigkeiten, die durch die Grundfreiheiten der Union geschützt sind, ist mithin nicht praktikabel.
53.      Folglich ist die aus Art. 4 Abs. 2 EUV hergeleitete Unzuständigkeitseinrede als unbegründet zurückzuweisen.
2.      Zur Einrede der Unzuständigkeit wegen fehlender Auswirkungen auf die Durchführung des Rechts der Union
54.      Ungarn ist der Ansicht, dass die streitigen Bestimmungen und die auf ihrer Grundlage getroffenen Maßnahmen weder die Grundfreiheiten einschränken noch die Durchführung der Vorschriften des Unionsrechts beeinträchtigen könnten. Zum einen hätten diese Bestimmungen und Maßnahmen nicht zum Ziel, die wirtschaftlichen Tätigkeiten der Marktteilnehmer zu regeln, sondern lediglich die nationale Souveränität vor unrechtmäßigen Einmischungen aus dem Ausland zu schützen(21). Zum anderen seien die fraglichen Maßnahmen mangels Rechtsverbindlichkeit oder Sanktionen nicht geeignet, Privatpersonen zu beschweren oder ihre durch die Rechtsordnung der Union garantierten Rechte zu beeinträchtigen.
55.      Nach meinem Dafürhalten kann diese Einrede keinen Erfolg haben.
56.      Zwar beziehen sich u. a. die Begriffe Interessenvertretung, Manipulation von Informationen und Desinformation sowie Tätigkeiten zur Beeinflussung der demokratischen Debatte und der Entscheidungsprozesse von Staat und Gesellschaft im Sinne von Art. 3 des streitigen Gesetzes sowie die Befugnisse des Amtes gemäß den Art. 6, 7, 8 und 12 dieses Gesetzes dem ersten Anschein nach eher auf politische als auf wirtschaftliche Tätigkeiten.
57.      Gleichwohl sind diese Vorschriften geeignet, die Ausübung grenzüberschreitender wirtschaftlicher Tätigkeiten, die in den Anwendungsbereich der Grundfreiheiten fallen, zu beeinträchtigen.
58.      Das hängt u. a. mit der Unbestimmtheit des Begriffs der im Interesse anderer Staaten sowie ausländischer Stellen, Organisationen und natürlicher Personen durchgeführten
„Tätigkeiten“ in Art. 3 des streitigen Gesetzes zusammen, die Gegenstand einer Untersuchung durch das Amt sein können. Dieses verfügt über ein weites Ermessen im Zusammenhang mit der Einleitung einer entsprechenden Untersuchung, ohne dass die Ausübung dieses Ermessens einer administrativen oder gerichtlichen Kontrolle unterliegt(22). Gemäß den Art. 7 und 8 des erwähnten Gesetzes ist das Amt befugt, Untersuchungsmaßnahmen gegen zahlreiche Organisationen und Personen zu ergreifen, deren verschiedene – auch wirtschaftliche – Tätigkeiten die Souveränität Ungarns beeinträchtigen oder gefährden könnten. Diese Organisationen oder Personen sind nämlich möglicherweise in unterschiedlichen Bereichen – u. a. in den Bereichen Medien, Information und Kommunikation – tätig, die zumindest teilweise durch das Unionsrecht geregelt werden.
59.      So kann eine mutmaßliche „Manipulation von Informationen und Desinformation“ im Sinne von Art. 3 Buchst. a ab des streitigen Gesetzes eine Tätigkeit von Anbietern entgeltlicher Informations- oder Kommunikationsdienste, wie beispielsweise von Bildungs‑, Kultur‑, audiovisuellen oder Mediendiensten, die gegen Entgelt erbracht werden und somit wirtschaftlichen Charakter haben, sein(23). Ebenso könnten entgeltliche Stellungnahmen, Mitteilungen oder Bereitstellungen von Informationen, die zur öffentlichen Debatte über Fragen von allgemeinem Interesse oder im Rahmen eines öffentlichen Forums beitragen sollen, als Tätigkeiten im Sinne von Art. 3 Buchst. a ac, b oder c dieses Gesetzes („Tätigkeiten zur Beeinflussung der demokratischen Debatte und der Entscheidungsprozesse von Staat und Gesellschaft“ und „mit Unterstützung aus dem Ausland [durchgeführte] Tätigkeiten“, die „den Ausgang von Wahlen beeinflussen“ können oder „darauf abzielen, den Willen der Wähler … zu beeinflussen“) eingestuft werden, wenn sie im Zusammenhang mit der demokratischen Debatte, staatlichen und gesellschaftlichen Entscheidungsprozessen oder Wahlen stehen(24).
60.      In Anbetracht ihres weiten Verständnisses können die im Interesse anderer Staaten sowie ausländischer Stellen, Organisationen und natürlicher Personen durchgeführten
„Tätigkeiten“ im Sinne von Art. 3 des streitigen Gesetzes somit notwendigerweise grenzüberschreitende wirtschaftliche Transaktionen umfassen.
61.      Daher sind die streitigen Bestimmungen geeignet, die Ausübung der Grundfreiheiten zu beeinträchtigen.
62.      Demnach ist das Argument Ungarns, wonach das streitige Gesetz nicht in den Anwendungsbereich der Grundfreiheiten falle, weil es lediglich die nationale Souveränität vor nicht
wirtschaftlichen Tätigkeiten schützen solle, zurückzuweisen.
3.      Zur angeblichen Verfrühtheit der Klage mangels hinreichender Rechtswirkung
63.      Darüber hinaus kann Ungarn nicht geltend machen, dass das streitige Gesetz und insbesondere die Verfahren und Handlungen des Amtes nicht geeignet seien, rechtlich verbindliche Wirkungen zu entfalten, die die durch das Unionsrecht geschützten Grundfreiheiten beeinträchtigen könnten, oder diese Wirkungen nur geringfügig und zufällig seien(25). Die Untersuchungsbefugnisse des Amtes und die entsprechenden Kooperationspflichten der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer zielen nämlich genau darauf ab, deren Verhalten zu überwachen und zu regulieren.
64.      In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass die in den Art. 7 und 8 des streitigen Gesetzes vorgesehenen Untersuchungsmaßnahmen für die betroffenen Organisationen und Personen – insbesondere diejenigen, gegen die ermittelt wird – rechtlich verbindlich sind. Das reicht aus, um festzustellen, dass diese Maßnahmen die Grundfreiheiten beeinträchtigen können(26), ohne dass die in Rede stehenden Rechtsvorschriften Sanktionen für den Fall vorsehen müssen, dass die sich daraus ergebenden Verpflichtungen nicht erfüllt werden. Aus diesen Gründen sind die Zuständigkeiten und Verfahren des Amtes entgegen dem Vorbringen Ungarns nicht mit denen des Europäischen Bürgerbeauftragten gemäß Art. 228 AEUV vergleichbar, sondern eher mit denen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) gemäß der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013(27). Die Untersuchungen des Europäischen Bürgerbeauftragten beziehen sich nämlich nur auf Fälle von Missständen in den Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union(28) und sehen nicht den Erlass rechtlich verbindlicher Untersuchungsmaßnahmen gegenüber Privatpersonen vor.
65.      In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen kann Ungarn auch nicht die angebliche Verfrühtheit der vorliegenden Klage beanstanden.
66.      Beruht das etwaige Vorliegen einer Vertragsverletzung durch einen Mitgliedstaat auf dem Erlass von Rechtsvorschriften, deren Existenz und Anwendung nicht bestritten werden, kommt die Kommission ihrer Beweislast hinsichtlich des Nachweises einer solchen Vertragsverletzung durch eine rechtliche Analyse der betreffenden Rechtsvorschriften nach(29). Diese Analyse der Kommission ist Gegenstand der nachfolgenden Prüfung der Klage in der Sache.
67.      Demnach sind die Unzuständigkeitseinreden zurückzuweisen.
C.      Zur Sache
68.      Im Rahmen ihres ersten Klagegrundes trägt die Kommission mit Unterstützung der Streithelfer vor, die durch die streitigen Bestimmungen eingeführten Anforderungen verstießen u. a. gegen die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Verhältnismäßigkeit (Art. 14, 16 und 19 der Dienstleistungsrichtlinie) sowie gegen das Herkunftslandprinzip (Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr).
1.      Verletzung der durch Art. 16 der Dienstleistungsrichtlinie garantierten Dienstleistungsfreiheit
a)      Anwendungsbereich
69.      Nach Art. 4 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 gilt die Dienstleistungsrichtlinie für jede selbständige Tätigkeit, die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer in der Regel gegen Entgelt erbracht wird.
70.      Da es im streitigen Gesetz an einer klaren und präzisen Definition der Art oder des Umfangs der Tätigkeiten fehlt, die Gegenstand einer Untersuchung sein können (vgl. Nrn. 58 und 59 der vorliegenden Schlussanträge), könnte das Amt Tätigkeiten von Erbringern von Beratungs‑,
Interessenvertretungs‑, Lobbying‑,
Öffentlichkeitsarbeits‑, (auch investigativen) Medien‑, Werbe‑, Bildungs- oder Kulturdienstleistungen untersuchen, die ihre Dienstleistungen in der Regel gegen Entgelt anbieten.
71.      Der bloße Umstand, dass Art. 3 des streitigen Gesetzes bestimmte unentgeltliche Tätigkeiten, darunter solche gemeinnütziger Organisationen, erfasst, die nicht als Dienstleistungen einzustufen sind, bedeutet nicht, dass sämtliche streitigen Bestimmungen vom Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie ausgeschlossen sind(30).
72.      Daher können die in Art. 3 des streitigen Gesetzes genannten Tätigkeiten in den Anwendungsbereich von Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 4 Nr. 1 der Dienstleistungsrichtlinie fallen.
b)      Anforderungen des streitigen Gesetzes
73.      Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 3 der Dienstleistungsrichtlinie verbietet es, Dienstleistungserbringern aus anderen Mitgliedstaaten diskriminierende und unverhältnismäßige Anforderungen aufzuerlegen.
74.      Nach Art. 4 Nr. 7 dieser Richtlinie sind solche Anforderungen definiert als „alle Auflagen, Verbote, Bedingungen oder Beschränkungen, die [u. a.] in den Rechts- oder Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten festgelegt sind“.
75.      Die Pflicht zur Zusammenarbeit, die Personen oder Organisationen, gegen die ermittelt wird, gemäß Art. 7 in Verbindung mit den Art. 8, 11 und 12 des streitigen Gesetzes auferlegt wird, ist als eine Anforderung in diesem Sinne einzustufen.
76.      Denn gemäß Art. 7 Abs. 3 des streitigen Gesetzes sind „Organisationen“ oder „Personen“, an die das Amt ein Auskunftsersuchen richtet, verpflichtet, diesem innerhalb der festgesetzten Frist nachzukommen, weshalb ausdrücklich auf „zur Zusammenarbeit verpflichtete Personen“ Bezug genommen wird. Entgegen dem Vorbringen Ungarns stellt eine solche Verpflichtung, dem Amt Informationen zu erteilen, eine Anforderung dar(31), auch wenn ihre Nichteinhaltung keine unmittelbaren nachteiligen Rechtsfolgen oder Sanktionen nach sich zieht(32).
77.      Im Rahmen ihrer Pflicht zur Zusammenarbeit sind die betreffenden juristischen oder natürlichen Personen nach Art. 8 Abs. 1 Buchst. a des streitigen Gesetzes verpflichtet, dem Amt nicht nur sämtliche Daten, die mit dem Gegenstand der Untersuchung in Verbindung stehen könnten, sondern auch sämtliche relevanten Dokumente, einschließlich der auf elektronischen Datenträgern gespeicherten Dokumente, zur Prüfung vorzulegen und ihm Kopien davon zur Verfügung zu stellen. Auch ist das Amt gemäß Art. 8 Abs. 1 Buchst. b dieses Gesetzes ermächtigt, „bei … jedem Mitarbeiter der Organisation“, die von der Untersuchung betroffen ist, „schriftliche oder mündliche Erläuterungen [anzufordern]“. Darüber hinaus kann das Amt nach Art. 8 Abs. 1 Buchst. c des genannten Gesetzes „bei jeder Organisation oder Person, die mit dem Gegenstand der Untersuchung in Verbindung stehen könnte“, d. h. bei dritten Organisationen oder Personen, solche Erläuterungen und „Kopien aller Daten oder Dokumente, einschließlich der auf elektronischen Datenträgern gespeicherten Dokumente, die mit dem Gegenstand der Untersuchung in Verbindung stehen könnten“, anfordern.
78.      Überdies kann die mangelnde Kooperationsbereitschaft einer Organisation, die Adressatin eines Auskunftsersuchens des Amtes gemäß Art. 7 Abs. 3 und Art. 8 Abs. 1 des streitigen Gesetzes ist, den Präsidenten des Amtes gemäß dessen Art. 12 Buchst. a dazu veranlassen, den parlamentarischen Ausschuss für nationale Sicherheit zu befassen, damit dieser „den Verantwortlichen der Organisation, die Gegenstand der Untersuchung ist“, anhört. Auch die sich daraus ergebende Verpflichtung, vor dem genannten Ausschuss zu erscheinen, ist unter Berücksichtigung der Befugnisse, über die der Ausschuss verfügt, als Anforderung („Bedingung oder Beschränkung“) im Sinne von Art. 4 Nr. 7 der Dienstleistungsrichtlinie einzustufen(33).
79.      Im Übrigen kann die bloße Möglichkeit, den parlamentarischen Ausschuss für nationale Sicherheit anzurufen, einen Anreiz für die betreffende Organisation darstellen, ihrer Verpflichtung zur Zusammenarbeit mit dem Amt nachzukommen. Gleiches gilt für die etwaige Ausübung der Befugnis des Amtes, eine ungerechtfertigte Verweigerung oder Verzögerung der Zusammenarbeit zur Kenntnis zu nehmen und im Einklang mit Art. 7 Abs. 4 des streitigen Gesetzes in seinem Jahresbericht speziell zu vermerken, da eine Organisation es möglicherweise vorzieht, zu kooperieren, um nicht öffentlich dem Vorwurf der Nichtkooperation ausgesetzt zu sein.
80.      Schließlich ermächtigt Art. 11 des streitigen Gesetzes das Amt zur Weiterleitung der mittels seiner Untersuchungsbefugnisse gesammelten Tatsachen und Informationen an die zuständigen Behörden, wenn es der Ansicht ist, dass diese Tatsachen oder Informationen zur Einleitung u. a. eines Vertragsverletzungs- oder Strafverfahrens führen können. Die Möglichkeit, aufgrund von Dienstleistungstätigkeiten, die als Gefahr für die ungarische Souveränität angesehen werden könnten, von einer Untersuchung des Amtes und einer Weiterleitung der gesammelten Beweise an eine zuständige Behörde, die zur Einleitung eines Strafverfahrens befugt ist, betroffen zu sein, stellt ebenfalls eine Anforderung („Bedingung oder Beschränkung“) im Sinne von Art. 4 Nr. 7 der Dienstleistungsrichtlinie dar. Eine solche Anforderung ist nämlich geeignet, einen Dienstleistungserbringer davon abzuhalten, seine Dienstleistungen in Ungarn zu erbringen. Gleiches gilt für die Veröffentlichung der Ergebnisse der Untersuchung des Amtes – auch im Jahresbericht – gemäß Art. 6 Abs. 1 und 3 des streitigen Gesetzes, mit der diesbezügliche Vorwürfe gegenüber einem Dienstleistungserbringer dargelegt werden.
81.      Demnach sind die Befugnisse des Amtes gemäß Art. 7 in Verbindung mit den Art. 8, 11 und 12 des streitigen Gesetzes sowie die entsprechenden Kooperationspflichten, die den Personen oder Organisationen, gegen die ermittelt wird, auferlegt werden, als Anforderungen im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 3 in Verbindung mit Art. 4 Nr. 7 der Dienstleistungsrichtlinie einzustufen. Diese Anforderungen könnten die Tätigkeiten eines in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringers, der dort rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, behindern oder weniger attraktiv machen.
c)      Die durch das streitige Gesetz eingeführten Anforderungen stellen keine allgemeinen administrativen Erfordernisse dar
82.      Ungarn wendet insoweit ein, dass die streitigen Bestimmungen weder speziell die Dienstleistungstätigkeit oder deren Ausübung regelten noch Anforderungen für die Aufnahme einer solchen Tätigkeit aufstellten, sondern ausschließlich auf Verhaltensweisen abzielten, die die nationale Souveränität beeinträchtigen könnten.
83.      Gemäß u. a. dem neunten Erwägungsgrund der Dienstleistungsrichtlinie findet diese „nur auf die Anforderungen für die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit Anwendung“. Daher „findet [sie] keine Anwendung auf Anforderungen …, die nicht die Dienstleistungstätigkeit als solche regeln oder betreffen, sondern von Dienstleistungserbringern im Zuge der Ausübung ihrer Wirtschaftstätigkeit genauso beachtet werden müssen wie von Privatpersonen“. Die vorstehende Erwägung bestätigt, dass die Dienstleistungsrichtlinie nicht bezweckt, allgemeine administrative Erfordernisse zu beseitigen, die für alle Privatpersonen – einschließlich derjenigen, die keine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben – gelten. Mit anderen Worten kann ein solches allgemein anwendbares Erfordernis nicht als verbotene Anforderung im Sinne von Art. 4 Nr. 7 dieser Richtlinie eingestuft werden(34).
84.      Meiner Ansicht nach haben die durch die streitigen Bestimmungen eingeführten Anforderungen jedoch nicht den Charakter solcher allgemeiner administrativer Erfordernisse, die Dienstleistungserbringer genauso betreffen wie alle anderen Privatpersonen. Zwar verzichtet das streitige Gesetz darauf, die meisten der betroffenen Tätigkeiten im Einzelnen aufzuführen, um sie allgemein – u. a. nach Maßgabe ihrer mutmaßlich nachteiligen Folgen für die nationale Souveränität – zu erfassen. Sämtliche in seinem Art. 3 genannten Tätigkeiten sind aber eher geeignet, solche Folgen nach sich zu ziehen, wenn sie von Personen oder Organisationen ausgehen, die ständig im Dienstleistungssektor, einschließlich des Informations- und Kommunikationssektors, tätig sind. Denn selbst wiederholte oder regelmäßige Stellungnahmen einer Privatperson, beispielsweise in den sozialen Medien, sind weniger geeignet, solche Folgen nach sich zu ziehen.
85.      Dies gilt für die „Manipulation von Informationen und Desinformation“ sowie für „Tätigkeiten zur Beeinflussung der demokratischen Debatte und der Entscheidungsprozesse von Staat und Gesellschaft“ im Sinne von Art. 3 Buchst. a ab und ac des streitigen Gesetzes. In diesem Zusammenhang verfügt ein Erbringer von Informations- und Kommunikationsdienstleistungen in der Regel über größere Verbreitungskapazitäten und ein breiteres Publikum bzw. eine größere Zuhörerschaft als eine Privatperson. Dies wäre u. a. bei Recherchen und Veröffentlichungen von Erbringern investigativer Mediendienstleistungen der Fall, deren Ziel es ist, Fälle von Misswirtschaft, Intransparenz oder Korruption in politischen oder staatlichen Kreisen aufzudecken und anzuprangern. In Anbetracht des weiten Ermessens des Amtes besteht bei solchen Recherchen und Veröffentlichungen ein höheres Risiko, dass sie als Handlungen eingestuft werden, die die Souveränität bedrohen oder beeinträchtigen(35).
86.      Darüber hinaus fallen unter Art. 3 Buchst. b und c des streitigen Gesetzes („mit Unterstützung aus dem Ausland durchgeführte Tätigkeiten“, die „den Ausgang von Wahlen beeinflussen“ können oder „darauf abzielen, den Willen der Wähler zu beeinflussen“) nur Tätigkeiten von „Organisationen“ unter Ausschluss von Privatpersonen. Auch handelt es sich bei der von Art. 3 Buchst. a aa dieses Gesetzes erfassten „Interessenvertretung“ in der Praxis hauptsächlich um eine Tätigkeit von Vereinigungen oder gar „Organisationen zur Vertretung beruflicher Interessen“ und nicht um die Tätigkeit einer Privatperson.
87.      Es lässt sich zwar nicht ausschließen, dass das streitige Gesetz auch Privatpersonen betrifft; die durch die streitigen Bestimmungen eingeführten Anforderungen, nämlich die Untersuchungs- und Offenlegungsbefugnisse des Amtes, sollen sich aber in erster Linie an Organisationen – einschließlich Wirtschaftssubjekten, die im Dienstleistungssektor tätig sind – richten(36).
88.      Diese Anforderungen stellen somit keine nach Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 3 der Dienstleistungsrichtlinie, ausgelegt im Licht ihres neunten Erwägungsgrundes, zulässigen allgemeinen administrativen Erfordernisse dar.
89.      Folglich ist zu prüfen, ob diese Anforderungen nicht
diskriminierend und verhältnismäßig im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 3 Buchst. a bis c dieser Richtlinie sind.
d)      Nichtdiskriminierung, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit
1)      Zum Vorliegen einer direkten oder indirekten Diskriminierung (Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 3 Buchst. a der Dienstleistungsrichtlinie)
90.      Gemäß Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 3 Buchst. a der Dienstleistungsrichtlinie dürfen die Mitgliedstaaten die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in ihrem Hoheitsgebiet nicht von Anforderungen abhängig machen, die eine direkte oder indirekte Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit darstellen.
91.      Nach Ansicht der Kommission stellen die streitigen Bestimmungen entweder eine offene oder eine indirekte Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit dar. Ungarn erwidert, dass das Amt nur dann eine Untersuchung durchführen dürfe, wenn die fraglichen Tätigkeiten seine Souveränität bedrohten oder beeinträchtigten, was eine unabhängig vom Ort der Niederlassung des betreffenden Dienstleistungserbringers anwendbare Voraussetzung sei.
92.      Meines Erachtens lässt sich eine direkte Diskriminierung nicht feststellen.
93.      Art. 3 Buchst. a bis c des streitigen Gesetzes bezieht sich nämlich auf Tätigkeiten, die „im Interesse anderer Staaten … durchgeführt werden“, bzw. Tätigkeiten „mit Unterstützung aus dem Ausland“, einschließlich anderer Mitgliedstaaten. Damit unterscheidet das streitige Gesetz diese Tätigkeiten nicht unmittelbar nach dem Kriterium der Staatsangehörigkeit der Person oder des Ortes der Niederlassung der Organisation, die sie ausübt. Ebenfalls erfasst sind Tätigkeiten von Personen ungarischer Staatsangehörigkeit oder von Organisationen mit Sitz in Ungarn, sofern diese „im Interesse anderer Staaten“ oder mit finanzieller Unterstützung aus dem Ausland, auch einem Drittstaat, tätig sind.
94.      Somit ist zu prüfen, ob eine indirekte Diskriminierung vorliegt.
95.      Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist eine Bestimmung des nationalen Rechts als mittelbar diskriminierend anzusehen, wenn sie sich ihrem Wesen nach eher auf Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten (bzw. nach Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 3 Buchst. a der Dienstleistungsrichtlinie juristische Personen mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten) als auf inländische Staatsangehörige (bzw. juristische Personen mit Sitz im Aufnahmemitgliedstaat) auswirken kann und folglich die Gefahr besteht, dass sie Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten besonders benachteiligt(37).
96.      Obwohl sich Art. 3 des streitigen Gesetzes aufgrund seines offenen Wortlauts auch an Dienstleistungserbringer mit Sitz in Ungarn oder ungarischer Staatsangehörigkeit richtet, die u. a. Interessenvertretung betreiben oder Informations- bzw. Kommunikationstätigkeiten ausüben, soll dieses Gesetz Versuche ausländischer Einmischung im Einklang mit dem in seiner Präambel genannten Hauptziel öffentlich machen und verhindern(38). So bezieht sich Art. 3 Buchst. b und c des genannten Gesetzes ausdrücklich auf Organisationen, deren „mit Unterstützung aus dem Ausland“ durchgeführte Tätigkeiten Wahlen beeinflussen können. Außerdem kann es sich bei im Interesse „ausländischer Stellen, Organisationen und natürlicher Personen“
durchgeführten Tätigkeiten im Sinne von Art. 3 Buchst. a desselben Gesetzes u. a. um solche ausländischer Dienstleistungserbringer – auch mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten – handeln. Ebenso könnte eine von einem anderen Mitgliedstaat aus erbrachte Dienstleistungstätigkeit natürlich eher unter den Begriff „Unterstützung aus dem Ausland“ im Sinne von Art. 3 Buchst. b und c des streitigen Gesetzes fallen als die Erbringung von Dienstleistungen durch einen in Ungarn niedergelassenen Dienstleistungserbringer. Der betreffende ausländische Dienstleistungserbringer ist somit einem höheren Risiko ausgesetzt als ein ungarischer Dienstleistungserbringer, von einer Untersuchung durch das Amt betroffen zu sein.
97.      Folglich stellen die streitigen Bestimmungen eine indirekte Diskriminierung in anderen Mitgliedstaaten niedergelassener Dienstleistungserbringer dar.
2)      Zur Erforderlichkeit und zum Vorliegen einer hinreichend genauen Rechtsgrundlage (Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 3 Buchst. b der Dienstleistungsrichtlinie)
98.      Die nationalen Vorschriften, in denen die Anforderungen im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 3 der Dienstleistungsrichtlinie vorgesehen sind, müssen aus vom Mitgliedstaat geltend gemachten Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit erforderlich und gerechtfertigt sein. Das setzt voraus, dass diese Vorschriften hinreichend klar und präzise formuliert sind. Denn nur unter den vorstehend genannten Voraussetzungen ist es möglich, die kohärente und systematische Durchführung der Vorschriften zu gewährleisten(39) oder gar ihrer unverhältnismäßigen oder willkürlichen Anwendung vorzubeugen einerseits(40) und zu überprüfen, ob sie zur Erreichung ihres Ziels erforderlich sind andererseits.
99.      Im vorliegenden Fall macht Ungarn als Gründe der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit geltend, die internen demokratischen Prozesse müssten bei sämtlichen in Art. 3 des streitigen Gesetzes genannten Tätigkeiten vor unrechtmäßigen ausländischen Einmischungen geschützt werden. Die Kommission wendet im Wesentlichen ein, dass die durch dieses Gesetz eingeführten Anforderungen auf einer unzulässigen grundsätzlichen und pauschalen Vermutung beruhten, wonach alle Tätigkeiten geeignet seien, die erwähnten Prozesse zu gefährden(41).
100. Ein Mitgliedstaat hat das souveräne Recht, geeignete Maßnahmen zum Schutz der Integrität und des ordnungsgemäßen Ablaufs von Wahlen und internen Entscheidungsprozessen zu ergreifen, die in der Tat integraler Bestandteil seiner nationalen Identität im Sinne von Art. 4 Abs. 2 EUV sind. Gleiches gilt für Maßnahmen, die darauf abzielen, bestimmte Formen der – u. a. finanziellen – Unterstützung aus dem Ausland, mit denen diese Wahlen und Prozesse beeinflusst werden sollen, transparent zu machen und einzudämmen. Hierbei handelt es sich um ein legitimes, ja sogar vorrangiges Ziel des Allgemeininteresses, das geeignet ist, eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs zu rechtfertigen(42).
101. Wie Ungarn vorbringt, hat der Gerichtshof daher entschieden, dass das Ziel, die Transparenz finanzieller Unterstützungen, die natürliche oder juristische Personen erhalten, zu erhöhen, einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellen kann, da es die Information der Bürger über dieses Thema verbessern und ihnen eine bessere Beteiligung an der öffentlichen Debatte ermöglichen kann. Dies hängt u. a. mit der Tatsache zusammen, dass bestimmte Nichtregierungsorganisationen in Anbetracht der von ihnen verfolgten Ziele und der Mittel, über die sie verfügen, erheblichen Einfluss auf das öffentliche Leben und die öffentliche Debatte haben können(43).
102. Allerdings umfasst
Art. 3 des streitigen Gesetzes in einem weiten Sinne die im Interesse anderer Staaten sowie ausländischer Stellen, Organisationen und natürlicher Personen durchgeführten
„Tätigkeiten“, die die Souveränität beeinträchtigen oder gefährden könnten, und ihre Urheber, nämlich „Organisationen“ und „Personen“, die Gegenstand einer Untersuchung durch das Amt sein können. Von seinem Anwendungsbereich umfasst werden „Interessenvertretungen“, die „Manipulation von Informationen und Desinformation“, „Tätigkeiten zur Beeinflussung der demokratischen Debatte und der Entscheidungsprozesse von Staat und Gesellschaft“, „Tätigkeiten zur Beeinflussung des Entscheidungsprozesses von Personen, die hoheitliche Befugnisse ausüben“, „mit Unterstützung aus dem Ausland durchgeführte Tätigkeiten[, die] den Ausgang von Wahlen beeinflussen können“, sowie „Tätigkeiten …, die darauf abzielen, den Willen der Wähler mit Unterstützung aus dem Ausland zu beeinflussen“, wobei es sich jeweils um Tätigkeiten handeln muss,
„die im Interesse anderer Staaten sowie ausländischer Stellen, Organisationen und natürlicher Personen … durchgeführt werden“.
103. Überdies behandelt Art. 3 des streitigen Gesetzes Organisationen und Personen aus der Union, die in den Genuss der Dienstleistungsfreiheit kommen, sowie solche aus Drittstaaten gleich. So ist sowohl in der Präambel dieses Gesetzes(44) als auch in verschiedenen Berichten und Mitteilungen des Amtes, die teilweise zu den Akten des Gerichtshofs genommen oder in den Schriftsätzen der Parteien bzw. in der mündlichen Verhandlung erwähnt worden sind, von Einmischungen und mutmaßlich unrechtmäßigen finanziellen Unterstützungen durch ausländische Akteure – unabhängig von deren Herkunft oder Ort der Niederlassung – die Rede. Dazu gehören die Tätigkeiten internationaler Organisationen wie Transparency International(45) und diejenigen der Vereinigten Staaten über eine Medienstiftung und ein Investigativportal mit Sitz in der Union(46). Auch das Verhalten von Mitgliedstaaten der Union oder des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) wie beispielsweise des Königreichs Norwegen oder gar der Union selbst – u. a. im Rahmen kofinanzierter Förderungen aus den Strukturfonds der Union zugunsten von Nichtregierungsorganisationen in Ungarn – wird angesprochen(47). Daher berücksichtigt das streitige Gesetz, so wie es bisher angewandt worden ist, nicht die Notwendigkeit einer allgemeinen Achtung der Dienstleistungsfreiheit oder sogar des Unionsrechts.
104. Im Übrigen ist der in Art. 3 Buchst. a a. E.
des streitigen Gesetzes vorgesehene Begriff „Beeinträchtigung“ bzw. „Gefährdung der Souveränität“ Ungarns ausgesprochen vage und räumt dem Amt ein weites Ermessen ein. Dieses Ermessen wird durch die von Ungarn angeführte Entscheidung des Alkotmánybíróság (Verfassungsgericht, Ungarn), das die Verfassungsmäßigkeit des streitigen Gesetzes bestätigt hat, noch verstärkt. In besagter Entscheidung hat das Verfassungsgericht nicht nur darauf verzichtet, sich zur Tragweite bzw. zu den Zielsetzungen der in Art. 3 genannten Tätigkeiten zu äußern, sondern dem Begriff der nationalen Souveränität darüber hinaus einen komplexen politischen und rechtlichen Charakter zugewiesen(48). Schließlich unterliegt die Durchführung des streitigen Gesetzes durch das Amt ungeachtet dieses weiten Ermessens keiner administrativen oder gerichtlichen Kontrolle(49).
105. Folglich hat das streitige Gesetz einen sehr weit gefassten sachlichen und persönlichen Anwendungsbereich, räumt dem Amt gleichzeitig aber ein weites Ermessen ein, das eine erhebliche Gefahr von Willkür hinsichtlich seiner Anwendung zum Schutz der nationalen Souveränität in sich birgt.
106. Unter Berücksichtigung ihres
sehr weit gefassten Anwendungsbereichs
ist demnach nicht sichergestellt, dass die Bestimmungen des streitigen Gesetzes für eine kohärente und systematische Durchführung empfänglich sind, die mit dem Unionsrecht im Einklang steht. Ihre im Ermessen liegende Durchführung birgt vielmehr die erhöhte Gefahr, dass die Ausübung der durch Art. 16 der Dienstleistungsrichtlinie garantierten Dienstleistungsfreiheit in unangemessener oder unverhältnismäßiger Weise eingeschränkt wird.
3)      Zur Verhältnismäßigkeit (Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 3 Buchst. c der Dienstleistungsrichtlinie)
107. Es ist zu prüfen, ob die durch das streitige Gesetz eingeführten Anforderungen dem Kriterium der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf das verfolgte Ziel des Allgemeininteresses entsprechen (Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 3 Buchst. c der Dienstleistungsrichtlinie).
108. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss der Mitgliedstaat dafür sorgen, dass die von ihm getroffenen Maßnahmen zur Erreichung der mit den betreffenden Rechtsvorschriften verfolgten legitimen Ziele geeignet sind und nicht über die Grenzen dessen hinausgehen, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die auferlegten Belastungen in einem angemessenen Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen(50).
109. Zu prüfen ist, ob die im streitigen Gesetz vorgesehenen Anforderungen, und zwar insbesondere diejenigen, die die Untersuchungsbefugnisse des Amtes regeln, geeignete (Ziff. i), erforderliche (Ziff. ii) und angemessene (Ziff. iii) Mittel zur Erreichung des verfolgten legitimen Ziels des Schutzes der internen demokratischen Prozesse vor unrechtmäßigen ausländischen Einmischungen sind.
i)      Eignung zur Erreichung des verfolgten legitimen Ziels
110. Rechtsvorschriften können nur dann als geeignet angesehen werden, die Erreichung des verfolgten legitimen Ziels zu gewährleisten, wenn sie dem Anliegen entsprechen, dieses Ziel in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (vgl. Nr. 98 der vorliegenden Schlussanträge). Das ist lediglich der Fall, wenn das diesen Rechtsvorschriften unterliegende Verhalten das Ziel tatsächlich zu beeinträchtigen droht(51).
111. Somit ist für die einzelnen Tätigkeiten im Sinne von Art. 3 des streitigen Gesetzes, die Gegenstand einer Untersuchung durch das Amt sein können, zu untersuchen, ob und inwieweit sie geeignet sind, das Ziel des Schutzes der internen demokratischen Prozesse zu beeinträchtigen. Zu diesem Zweck müssen die verschiedenen Tätigkeiten, die Gegenstand von Untersuchungen oder einschränkenden Maßnahmen des Amtes sein können, klar voneinander abgegrenzt werden. Tätigkeiten von Organisationen „mit Unterstützung aus dem Ausland“ im Sinne von Art. 3 Buchst. b und c des streitigen Gesetzes, soweit diese dazu bestimmt sind, ungarische politische Parteien oder deren Wahlkandidaten unmittelbar oder mittelbar zu finanzieren, brauchen jedoch nicht geprüft zu werden (vgl. Nrn. 22 und 23 der vorliegenden Schlussanträge)(52). Die Kommission bestreitet nämlich nicht, dass Anforderungen, die darauf abzielen, eine solche Finanzierung – auch über private Organisationen oder Vereinigungen – zu verhindern, aufzudecken, transparent zu machen, zu verbieten oder strafrechtlich zu ahnden, im Hinblick auf das Unionsrecht rechtmäßig sind, wie in Abs. 4 der Präambel des streitigen Gesetzes erwähnt(53). Dies trägt der Tatsache Rechnung, dass es den Mitgliedstaaten grundsätzlich freisteht, ihre Wahlen und den Willen der Wähler vor unangemessenen ausländischen Einmischungen zu schützen sowie die Finanzierung nationaler politischer Parteien aus dem Ausland zu begrenzen oder sogar zu verbieten(54). Soweit solche Anforderungen dazu dienen, die angeführten Ziele des Allgemeininteresses zu verfolgen, sind sie somit nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits.
112. Dagegen ist die Eignung der Anforderungen zu prüfen, die durch die streitigen Bestimmungen über die Befugnisse des Amtes in Bezug auf die übrigen in Art. 3 des streitigen Gesetzes genannten Tätigkeiten und außerhalb des oben erwähnten Kontexts eingeführt worden sind.
113. Erstens scheint die Ausübung der Befugnisse des Amtes grundsätzlich nicht geeignet, die Integrität und den ordnungsgemäßen Ablauf der demokratischen Debatten und der internen Entscheidungsprozesse zu schützen, da diese Befugnisse auf im Interesse anderer Staaten sowie ausländischer Stellen, Organisationen und natürlicher Personen durchgeführte
„Interessenvertretungen“ und „Tätigkeiten zur Beeinflussung“ dieser Debatten und Prozesse im Sinne von Art. 3 Buchst. a aa und ac des streitigen Gesetzes abzielen. Im Gegensatz zu diesen anderen Staaten und diesen ausländischen Stellen, Organisationen und natürlichen Personen sind es nämlich im Wesentlichen die internen Akteure des betreffenden Staates, die die demokratischen und Entscheidungsprozesse in diesem Staat bestimmen sollen.
114. Dies gilt insbesondere für die Wahrnehmung der Untersuchungsbefugnisse des Amtes in Bezug auf „Tätigkeiten zur Beeinflussung des Entscheidungsprozesses von Personen, die hoheitliche Befugnisse ausüben“, im Sinne dieser Vorschrift, die Versuchen der Bestechung von Amtsträgern gleichkommen. Da die Bekämpfung der Korruption ein vorrangiges Ziel des Allgemeininteresses ist, stellt die Berechtigung des Amtes, versuchte Beeinflussungen der Entscheidungsfindung von Personen zu untersuchen, die hoheitliche Befugnisse ausüben, hierfür ein geeignetes Mittel dar.
115. Zweitens sind Tätigkeiten von Organisationen „mit Unterstützung aus dem Ausland“ im Sinne von Art. 3 Buchst. b und c des streitigen Gesetzes ebenfalls Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits (vgl. Nr. 111 der vorliegenden Schlussanträge betreffend die Finanzierung politischer Parteien) und umfassen deshalb auch entgeltliche grenzüberschreitende Tätigkeiten von Akteuren, die in den Bereichen der Kommunikations‑ und Mediendienstleistungen tätig sind. Solche Dienstleistungstätigkeiten können darauf abzielen, Informationen von allgemeinem Interesse und politische Stellungnahmen zu verbreiten – auch außerhalb des Wahlprozesses im engeren Sinne. Eine derartige Unterstützung – selbst nicht
finanzieller Art(55) – bzw. Finanzierung solcher
Dienstleistungstätigkeiten könnte nämlich sogar für einen Beitrag zur öffentlichen Debatte, die Förderung oder Verteidigung der legitimen Interessen von Minderheitengruppen(56) sowie für die Verfolgung von Zielen des Allgemeininteresses wie beispielsweise den Schutz der Umwelt(57) oder die Bekämpfung der Korruption(58) durch Nichtregierungsorganisationen wichtig sein. Wenn sich solche Tätigkeiten darauf beschränken, gegen Entgelt Informationen oder Mitteilungen von allgemeinem Interesse bereitzustellen oder öffentlich eine politische Meinung zu äußern, können sie keine Gefahr für die Demokratie in Ungarn darstellen.
Vielmehr sind diese Tätigkeiten angesichts dessen, dass sie grundsätzlich einen legitimen Beitrag zu demokratischen Debatten und Prozessen leisten, im Hinblick auf das geltend gemachte Ziel ebenso schutzwürdig. Es ist nämlich nicht ausgeschlossen, dass solche legitimen Beiträge zu demokratischen Debatten und Prozessen allein deshalb diskreditiert werden, weil sie „im Interesse anderer Staaten sowie ausländischer Stellen, Organisationen und natürlicher Personen“ erfolgen(59). Daher scheint die Ausübung der Untersuchungsbefugnisse des Amtes in Bezug auf sie nicht geeignet zu sein, die demokratische Debatte und die internen demokratischen Prozesse zu schützen, und kann sich sogar kontraproduktiv darauf auswirken.
116. Drittens erscheint die Wahrnehmung der Untersuchungsbefugnisse des Amtes in Bezug auf eine „im Interesse anderer Staaten sowie ausländischer Stellen, Organisationen und natürlicher Personen durchgeführt[e]“
„Manipulation von Informationen und Desinformation“ im Sinne von Art. 3 Buchst. a ab des streitigen Gesetzes demgegenüber allgemein geeignet, die internen demokratischen Prozesse vor unrechtmäßigen ausländischen Einmischungen zu schützen. Insoweit ist zu bemerken, dass sowohl die Manipulation sachlicher Informationen als auch die Verbreitung oder Verstärkung von Desinformation Tätigkeiten darstellen, die im Hinblick auf das Ziel der Wahrung der öffentlichen Ordnung in pluralistischen und demokratischen Gesellschaften in der Regel strafbar sind. Solche Tätigkeiten dienen nämlich dazu, die öffentlichen Debatten und die öffentliche Meinung zu verzerren, und sind somit selbst dann nicht schutzwürdig, wenn sie die Form einer Dienstleistung annehmen(60). Es ist daher grundsätzlich legitim, dass die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen ergreifen, um ihre Gesellschaften vor derartigen manipulativen Eingriffen zu schützen(61). Aus diesem Grund hat die Union selbst Maßnahmen zur Überwachung und Unterbindung solcher Tätigkeiten ergriffen, und zwar generell, ohne sie an die Interessen anderer Staaten oder ausländischer Akteure zu knüpfen(62).
117. Somit ist zu prüfen, ob die Ausübung der Untersuchungsbefugnisse des Amtes in Bezug auf zum einen „Interessenvertretungen“ und „Tätigkeiten zur Beeinflussung der demokratischen Debatte und der Entscheidungsprozesse von Staat und Gesellschaft“ im Sinne von Art. 3 Buchst. a aa und ac des streitigen Gesetzes
und zum anderen eine „Manipulation von Informationen und Desinformation“ im Sinne von Art. 3 Buchst. a ab dieses Gesetzes, die im Interesse anderer Staaten sowie ausländischer Stellen, Organisationen und natürlicher Personen durchgeführt werden, erforderlich ist, um das verfolgte legitime Ziel zu erreichen.
ii)    Erforderlichkeit
118. Erforderlich ist eine Maßnahme dann, wenn das erstrebte legitime Ziel nicht durch ein milderes, gleich geeignetes Mittel hätte erreicht werden können. Somit ist zu erörtern, ob es nicht weniger einschneidende Mittel zum Schutz der internen demokratischen Prozesse vor unrechtmäßigen ausländischen Einmischungen gegeben hätte, als die in Nr. 117 der vorliegenden Schlussanträge genannten Tätigkeiten den Untersuchungsbefugnissen des Amtes zu unterwerfen.
119. Zwar sind all diese Begriffe unbestimmt, so dass ihr Anwendungsbereich potenziell weit gefasst ist. Was jedoch „Interessenvertretungen“ und „Tätigkeiten zur Beeinflussung der demokratischen Debatte und der Entscheidungsprozesse von Staat und Gesellschaft“ im Interesse anderer Staaten oder ausländischer (juristischer oder natürlicher) Personen betrifft, ist es wohl kaum möglich, sie genauer zu definieren, um eine wirksame staatliche Kontrolle zum Schutz der internen demokratischen Prozesse vor unrechtmäßigen Einmischungen, insbesondere durch andere Staaten, zu ermöglichen.
Dies gilt erst recht für die Begriffe in der Wendung „Manipulation von Informationen und Desinformation“, die jenen der
Maßnahmen entsprechen, die auf Unionsebene zum Schutz demokratischer und pluralistischer Gesellschaften vor solchen Tätigkeiten ergriffen werden(63). Angesichts der Schwierigkeit, eine genauere und weniger zwingende Definition zu entwerfen, sowie der Notwendigkeit, sämtliche schädlichen manipulativen Tätigkeiten dieser Art wirksam eindämmen zu können, erscheint es somit nicht unangemessen, eine unabhängige Behörde wie das Amt mit Ermittlungsbefugnissen auszustatten, um sie zu untersuchen. Vielmehr sind die Begriffe in der Wendung „Manipulation von Informationen und Desinformation“ aufgrund der zusätzlichen Voraussetzung, dass eine solche Tätigkeit „im Interesse anderer Staaten sowie ausländischer Stellen, Organisationen und natürlicher Personen“ durchgeführt werden müssen, sogar präziser als die im Unionsrecht vorgesehenen.
120. Folglich ist zu prüfen, ob die Ausübung der diesbezüglichen Untersuchungsbefugnisse des Amtes verhältnismäßig im engeren Sinne ist.
iii) Verhältnismäßigkeit
121. Nach dem Kriterium der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne dürfen Maßnahmen, die zur Erreichung legitimer Ziele geeignet und erforderlich sind, keine Nachteile verursachen, die außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen. Im vorliegenden Fall ist somit sicherzustellen, dass die Ausübung der Untersuchungsbefugnisse des Amtes in Bezug auf zum einen „Interessenvertretungen“ und „Tätigkeiten zur Beeinflussung der demokratischen Debatte und der Entscheidungsprozesse von Staat und Gesellschaft“ im Sinne von Art. 3 Buchst. a aa und ac des streitigen Gesetzes und zum anderen eine „Manipulation von Informationen und Desinformation“ im Sinne von Art. 3 Buchst. a ab dieses Gesetzes die durch Art. 16 der Dienstleistungsrichtlinie geschützte Dienstleistungsfreiheit nicht in unverhältnismäßiger oder übermäßiger Weise beeinträchtigt.
122. Die begriffliche Unbestimmtheit dieser Tätigkeiten, die „im Interesse anderer Staaten sowie ausländischer Stellen, Organisationen und natürlicher Personen durchgeführt werden“, in Verbindung mit dem weiten Ermessen, mit dem das Amt insoweit ausgestattet ist (vgl. Nr. 104 der vorliegenden Schlussanträge), birgt jedoch die erhebliche Gefahr einer inkohärenten und unverhältnismäßigen Auslegung von Art. 3 Buchst. a des streitigen Gesetzes im Hinblick auf das Ziel des Schutzes der internen demokratischen Prozesse.
123. Was jedoch den Schutz der Integrität und des ordnungsgemäßen Ablaufs demokratischer Debatten und interner Entscheidungsprozesse, einschließlich derjenigen von „Personen, die hoheitliche Befugnisse ausüben“, betrifft, ist diese Gefahr geringer. Die damit verbundenen Einmischungstätigkeiten sind genau diejenigen, die die Vertretung von – in diesem Zusammenhang grundsätzlich unzulässigen – Interessen anderer Staaten sowie ausländischer Stellen, Organisationen und natürlicher Personen fördern, gegen die ein Staat seine internen demokratischen (Entscheidungs-)Prozesse rechtmäßig schützen können muss. Das Gleiche gilt für Tätigkeiten „zur Beeinflussung der demokratischen Debatte und der Entscheidungsprozesse“ im Interesse dieser ausländischen Akteure. Daher kann die Kontrolle durch eine unabhängige Stelle, die darauf abzielt, diese für diese Prozesse potenziell schädlichen Interessen eindeutig zu identifizieren, nicht als unverhältnismäßig oder überschießend bezeichnet werden.
124. Was dagegen die Wendung „Manipulation von Informationen und Desinformation“ im Sinne von Art. 3 Buchst. a ab des streitigen Gesetzes betrifft, scheint diese erhebliche Gefahr
einer inkohärenten und unverhältnismäßigen und sogar fehlerhaften Auslegung
real zu sein und durch die von der Kommission angeführte Praxis des Amtes bestätigt zu werden. Dieses legt Transparency International zur Last, „Desinformation“ betrieben zu haben, als es Intransparenz und Korruption in den staatlichen Kreisen verschiedener Länder, darunter Ungarn, kritisiert hat(64). Tätigkeiten, die darauf abzielen, die Transparenz zu erhöhen und Korruption einzudämmen, sind nämlich geeignet, zum Schutz der internen demokratischen Prozesse beizutragen, und nicht umgekehrt. Es erscheint somit widersprüchlich, solche Tätigkeiten als eine die Souveränität gefährdende „Desinformation“ einzustufen.
125. Überdies unterliegt die Anwendung von Art. 3 des streitigen Gesetzes keiner administrativen oder gerichtlichen Kontrolle(65). Es gibt daher weder einen Rechtsbehelf
noch eine unabhängige Kontrollinstanz, mit dem bzw. der solche übertriebenen Auslegungen des Begriffs „Desinformation“ oder eine unverhältnismäßige Ausübung der diesbezüglichen Untersuchungsbefugnisse des Amtes verhindert oder korrigiert werden könnten. Folglich werden Maßnahmen, die das Amt in diesem Rahmen trifft, keiner Verhältnismäßigkeitsprüfung unterzogen, um zu gewährleisten, dass sie sich auf die angemessenen und am wenigsten eingreifenden Maßnahmen zur Erreichung der geltend gemachten Ziele beschränken, gleichzeitig aber der durch Art. 16 der Dienstleistungsrichtlinie geschützten Dienstleistungsfreiheit Rechnung tragen.
126. Unter den gegebenen Umständen können die durch das streitige Gesetz eingeführten Anforderungen in Bezug auf eine „Manipulation von Informationen und Desinformation“ im Sinne von Art. 3 Buchst. a ab dieses Gesetzes nicht als verhältnismäßig eingestuft werden, um das Ziel des Schutzes der internen demokratischen Prozesse zu erreichen.
iv)    Zwischenergebnis
127. Demnach sind die durch das streitige Gesetz eingeführten Anforderungen in Bezug auf die in Art. 3 Buchst. a ab und Buchst. b und c dieses Gesetzes genannten Tätigkeiten, sofern sie nicht außerhalb des Gegenstands des vorliegenden Rechtsstreits liegen, weil sie Wahlen betreffen (vgl. Nr. 111 der vorliegenden Schlussanträge betreffend die direkte oder indirekte ausländische Finanzierung politischer Parteien oder von Wahlkandidaten),
entweder nicht erforderlich oder nicht verhältnismäßig, um die geltend gemachten Ziele des Allgemeininteresses im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 3 Buchst. b und c der Dienstleistungsrichtlinie zu erreichen.
Anders verhält es sich jedoch mit
Tätigkeiten,
die auf die „Interessenvertretung“ und die „Beeinflussung der demokratischen Debatte und der Entscheidungsprozesse von Staat und Gesellschaft“, einschließlich jener von „Personen, die hoheitliche Befugnisse ausüben“ (vgl. Nrn. 113 und 123 der vorliegenden Schlussanträge).
128. Daher ist dem Klagegrund eines Verstoßes gegen Art. 16 der Dienstleistungsrichtlinie insofern stattzugeben.
2.      Verletzung der durch Art. 19 der Dienstleistungsrichtlinie garantierten Freiheit zur Inanspruchnahme von Dienstleistungen
129. Die Kommission trägt vor, die streitigen Bestimmungen seien auch mit der Freiheit zur Inanspruchnahme von Dienstleistungen gemäß Art. 19 der Dienstleistungsrichtlinie unvereinbar. Nach dieser Vorschrift dürfen die Mitgliedstaaten an den Dienstleistungsempfänger keine Anforderungen stellen, die die Inanspruchnahme einer Dienstleistung beschränken, die von einem in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer angeboten wird.
130. Ich erinnere daran, dass mit den streitigen Bestimmungen „Anforderungen“ im Sinne von Art. 4 Nr. 7 der Dienstleistungsrichtlinie gestellt werden (vgl. Nrn. 73 bis 87 der vorliegenden Schlussanträge). Solche Anforderungen sind nach Art. 19 dieser Richtlinie dem Grundsatz nach verboten, da die dort vorgesehene Liste von Anforderungen nicht erschöpfend ist („insbesondere“).
131. Das Amt kann nämlich Untersuchungen gegen Empfänger von Dienstleistungen einleiten und durchführen, die im Rahmen von Tätigkeiten im Sinne von Art. 3 des streitigen Gesetzes erbracht werden. Dies kann auch Empfänger einer „Unterstützung aus dem Ausland“ betreffen, sofern eine solche Unterstützung entgeltlich – beispielsweise in Form der Gewährung eines Darlehens zu Vorzugskonditionen – geleistet wird. Die Empfänger sind gemäß Art. 7 Abs. 1 bis 3 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 dieses Gesetzes zur Zusammenarbeit mit dem Amt verpflichtet. Sie könnten somit davon abgehalten werden, auf derartige Dienstleistungen zurückzugreifen, um das Risiko, von einer solchen Untersuchung oder einer Veröffentlichung im Sinne von Art. 7 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 3 und 8 des genannten Gesetzes betroffen zu sein, zu minimieren.
132. Aus den in den Nrn. 98 ff. der vorliegenden Schlussanträge dargelegten Gründen sind diese Anforderungen
nur teilweise durch ein zwingendes Allgemeininteresse gerechtfertigt.
133. Demnach verletzen die streitigen Bestimmungen insoweit auch die Freiheit zur Inanspruchnahme von Dienstleistungen im Sinne von Art. 19 der Dienstleistungsrichtlinie.
134. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die aus einem Verstoß gegen die Art. 16 und 19 der Dienstleistungsrichtlinie hergeleiteten Klagegründe begründet sind, weshalb ihnen stattgegeben werden muss.
3.      Verletzung der durch Art. 14 der Dienstleistungsrichtlinie garantierten Niederlassungsfreiheit
135. Art. 14 Nr. 1 der Dienstleistungsrichtlinie, der die in Art. 49 AEUV verankerte Niederlassungsfreiheit konkretisiert(66), verbietet den Mitgliedstaaten, die Aufnahme oder Ausübung einer Tätigkeit in ihrem Hoheitsgebiet von einer diskriminierenden Anforderung abhängig zu machen, die direkt oder indirekt auf der Staatsangehörigkeit oder –
für Unternehmen – dem satzungsmäßigen Sitz beruht. Art. 14 Nr. 1 Buchst. a und b führt insoweit lediglich Beispiele auf („insbesondere“)(67).
136. Wie in den Nrn. 58 und 59 ff. der vorliegenden Schlussanträge dargelegt, bezieht sich Art. 3 des streitigen Gesetzes auf eine Vielzahl von Tätigkeiten, einschließlich wirtschaftlicher Tätigkeiten. So könnte die Gründung einer Tochtergesellschaft in Ungarn durch einen Dienstleistungserbringer mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat als im Interesse einer ausländischen Stelle, Organisation oder natürlichen Person oder mit ausländischer Unterstützung durchgeführte Tätigkeit eingestuft werden.
137. Da die streitigen Bestimmungen u. a. Untersuchungsbefugnisse des Amtes sowie entsprechende Kooperationspflichten der betroffenen Organisationen und Personen vorsehen, sind sie als „Anforderungen“ im Sinne von Art. 4 Nr. 7 der Dienstleistungsrichtlinie einzustufen(68).
138. Diese Anforderungen stellen indirekte Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit oder des Sitzes des Dienstleistungserbringers dar (vgl. Nrn. 95 bis 97 der vorliegenden Schlussanträge). So werden ausländische Dienstleistungserbringer, die sich in Ungarn niederlassen wollen, indirekt diskriminiert, da eine solche Niederlassung und die damit verbundenen Tätigkeiten regelmäßig den Begriff „Unterstützung aus dem Ausland“ oder den einer im Interesse einer ausländischen Stelle, Organisation oder natürlichen Person durchgeführten Tätigkeit erfüllen könnten. Daher sind die in den streitigen Bestimmungen vorgesehenen Anforderungen geeignet, ausländische Dienstleistungserbringer stärker zu beeinträchtigen als ungarische Dienstleistungserbringer.
139. Im Einklang mit den in den Nrn. 107 bis 127 der vorliegenden Schlussanträge dargelegten Erwägungen lässt sich eine solche indirekte Diskriminierung im vorliegenden Fall insofern nicht rechtfertigen, als sie für den Schutz der Demokratie weder erforderlich noch angemessen ist(69).
140. Demnach ist der aus einem Verstoß gegen Art. 14 der Dienstleistungsrichtlinie hergeleitete Klagegrund begründet, weshalb ihm stattgegeben werden muss.
4.      Verletzung des durch Art. 3 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr garantierten freien Verkehrs von Diensten der Informationsgesellschaft
141. Nach Ansicht der Kommission verstoßen die streitigen Bestimmungen gegen Art. 3 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr. Gemäß Abs. 2 dieses Artikels dürften die Mitgliedstaaten den freien Verkehr von Diensten der Informationsgesellschaft aus einem anderen Mitgliedstaat nämlich nicht aus Gründen einschränken, die in den koordinierten Bereich fielen.
142. Ungarn stellt die Anwendbarkeit der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr in Frage, weil das streitige Gesetz keine „Anforderungen“ an elektronisch erbrachte Dienstleistungen stelle. Eine etwaige Beschränkung beruhe jedenfalls nicht auf Gründen, die in den „koordinierten Bereich“ im Sinne von Art. 2 Buchst. h der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr fielen, da das Ziel dieses Gesetzes darauf beschränkt sei, die nationale Souveränität vor Tätigkeiten zu schützen, die sie bedrohten.
143. Gemäß Art. 2 Buchst. a der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie (EU) 2015/1535(70) sind „Dienste der Informationsgesellschaft“ definiert als „jede in der Regel gegen Entgelt elektronisch im Fernabsatz und auf individuellen Abruf eines Empfängers erbrachte Dienstleistung“.
144. Wie in den Nrn. 58 und 59 der vorliegenden Schlussanträge bemerkt, ist Art. 3 des streitigen Gesetzes weit gefasst und erweitert den sachlichen und persönlichen Anwendungsbereich dieses Gesetzes auf eine Vielzahl von „Tätigkeiten“, einschließlich Dienstleistungen, deren Urheber verschiedene Organisationen oder Personen sein können. Es könnte somit zwangsläufig Anbieter entgeltlicher Informationsdienste wie beispielsweise Medien‑, Kommunikations- oder Werbedienste – auch politischer Art(71) – einbeziehen, die häufig im Fernabsatz oder elektronisch und auf individuellen Abruf ihres Empfängers erbracht werden(72).
145. Dies wird durch Art. 3 Buchst. a ab des streitigen Gesetzes bestätigt, da es sich bei der dort genannten „Manipulation von Informationen und Desinformation“ um Tätigkeiten eines solchen Dienstleistungserbringers handeln kann(73). Obwohl es in diesem Gesetz keine spezifischen Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaft gibt, können solche Tätigkeiten somit in den Anwendungsbereich der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr fallen.
146. Nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr, der auf dem Herkunftslandprinzip beruht, darf der Aufnahmemitgliedstaat lediglich überwachen, dass die Dienste der Informationsgesellschaft, die von einem Diensteanbieter in seinem Hoheitsgebiet erbracht werden, den im Herkunftsmitgliedstaat geltenden innerstaatlichen Vorschriften entsprechen, die in den koordinierten Bereich fallen.
147. Gemäß Art. 2 Buchst. h dieser Richtlinie umfasst der koordinierte Bereich „die für die Anbieter von Diensten der Informationsgesellschaft und die Dienste der Informationsgesellschaft in den Rechtssystemen der Mitgliedstaaten festgelegten Anforderungen, ungeachtet der Frage, ob sie allgemeiner Art oder speziell für sie bestimmt sind“(74). Daher müssen die betreffenden nationalen Rechtsvorschriften nicht speziell auf die Regulierung von Diensten der Informationsgesellschaft abzielen; die fraglichen Anforderungen können vielmehr allgemeiner Art sein(75).
148. Folglich sind die unter die Art. 6 bis 8, 11 und 12 des streitigen Gesetzes fallenden Voraussetzungen für eine Zusammenarbeit und die Verpflichtungen dazu als „Anforderungen betreffend das Verhalten des Diensteanbieters [bzw.] Anforderungen betreffend Qualität oder Inhalt des Dienstes“ im Sinne von Art. 2 Buchst. h Ziff. i zweiter Gedankenstrich der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr einzustufen (vgl. auch Nrn. 73 bis 81 der vorliegenden Schlussanträge). Insbesondere die gesetzliche Verpflichtung eines Online-Dienstleisters, einer nationalen Behörde eine Reihe von Informationen über seine Tätigkeit zu übermitteln, verpflichtet diesen Dienstleister, Bedingungen zu erfüllen, die in seinem Niederlassungsmitgliedstaat nicht verlangt werden(76). Gleiches gilt für die Bestimmungen über die Folgen mangelnder Kooperation der Dienstleistungserbringer mit dem Amt im Rahmen einer Untersuchung. Dazu gehört die Veröffentlichung dieser Unterlassung im Jahresbericht nach Art. 6 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 4 des streitigen Gesetzes sowie die etwaige Befassung des Ständigen Ausschusses der Nationalversammlung für nationale Sicherheit durch den Präsidenten des Amtes gemäß Art. 12 Buchst. a dieses Gesetzes(77).
149. Somit ist festzustellen, dass Anbieter solcher Dienste, die in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen sind und diese Dienste in Ungarn erbringen möchten, die Verpflichtungen aus dem streitigen Gesetz als in den koordinierten Bereich fallende Anforderungen zu erfüllen haben(78). Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr steht jedoch dem entgegen, dass der Anbieter eines solchen Dienstes im Aufnahmemitgliedstaat strengeren Anforderungen unterliegt, als sie das im Herkunfts- oder Niederlassungsmitgliedstaat dieses Anbieters geltende Sachrecht vorsieht(79). Wie in Nr. 63 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt, kann Ungarn insoweit nicht einwenden, dass der Einfluss des streitigen Gesetzes auf das Verhalten der Wirtschaftsteilnehmer zu geringfügig und zu zufällig sei.
150. Schließlich braucht, wie die Kommission geltend macht, im vorliegenden Fall nicht geprüft zu werden, ob die festgestellten Beschränkungen gegebenenfalls gerechtfertigt sind. Zwar gestattet es Art. 3 Abs. 4 Buchst. a Ziff. i erster und dritter Gedankenstrich der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr den Mitgliedstaaten, Maßnahmen zu ergreifen, die den freien Verkehr von Diensten der Informationsgesellschaft im Sinne von Art. 3 Abs. 2 dieser Richtlinie – u. a. aus Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit – einschränken. Ungarn hätte insoweit jedoch zuvor das in Art. 3 Abs. 4 Buchst. b der Richtlinie genannte Verfahren befolgen müssen, indem es zunächst den Herkunftsmitgliedstaat auffordert, Maßnahmen zu ergreifen, und sodann, falls keine oder unzulängliche Maßnahmen ergriffen werden, die Kommission und diesen Mitgliedstaat über seine Absicht, derartige Maßnahmen zu ergreifen, unterrichtet(80), was es offensichtlich nicht getan hat.
151. Demnach ist festzustellen, dass die streitigen Bestimmungen gegen Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr verstoßen, ohne dass grundsätzlich geprüft zu werden braucht, ob sie gegebenenfalls gerechtfertigt sind. Im Übrigen wäre eine solche Rechtfertigung teils zum Scheitern verurteilt, wie die Prüfung der Rechtfertigung der streitigen Maßnahmen anhand der Dienstleistungsrichtlinie in den Nrn. 107 ff. der vorliegenden Schlussanträge gezeigt hat.
152. Dem auf einen Verstoß gegen Art. 3 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr hergeleiteten Klagegrund ist somit stattzugeben.
5.      Verletzung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit gemäß den Art. 49 und 56 AEUV
153. Die Kommission macht auch einen Verstoß gegen die allgemeineren Bestimmungen der Art. 49 und 56 AEUV geltend.
154. Ungarn erwidert im Wesentlichen, dass das streitige Gesetz nicht gleichzeitig anhand mehrerer Bestimmungen des Primärrechts und des Sekundärrechts über die Grundfreiheiten geprüft werden dürfe.
155. Nach gefestigter Rechtsprechung dürfen nationale Rechtsvorschriften, die vollständig in den Anwendungsbereich des eine abschließende Harmonisierung auf Unionsebene beinhaltenden Sekundärrechts fallen, nicht mehr anhand des Primärrechts überprüft werden(81).
156. Unter Berücksichtigung des weiten Anwendungsbereichs von Art. 3 des streitigen Gesetzes aufgrund der Unbestimmtheit der darin vorgesehenen Begriffe „Tätigkeiten“ (vgl. Nrn. 58 und 59 der vorliegenden Schlussanträge) können diese zwar Dienstleistungstätigkeiten umfassen, die nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr und der Dienstleistungsrichtlinie fallen. Insoweit bleibt das entsprechende Primärrecht daher grundsätzlich anwendbar.
157. Die Kommission hat jedoch nicht begründet, weshalb die Rechtmäßigkeit der streitigen Bestimmungen zusätzlich zu den behaupteten Verstößen gegen die Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr (Art. 3) und die Dienstleistungsrichtlinie (Art. 14, 16 und 19) gleichzeitig anhand der Art. 49 und 56 AEUV zu prüfen sein sollte, da diese Richtlinien eine abschließende Harmonisierung der in ihren Anwendungsbereich fallenden Dienstleistungstätigkeiten auf Unionsebene vorsehen.
158. Im Übrigen hat die Kommission im Rahmen des vorliegenden Klageverfahrens darauf verzichtet, Ungarn einen Verstoß gegen Art. 3 der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste zur Last zu legen(82) – einen Verstoß, den sie zur Stützung der mit Gründen versehenen Stellungnahme noch geltend gemacht hatte (vgl. Nrn. 27 und 33 der vorliegenden Schlussanträge). Unter diesen Umständen kann sie Ungarn nicht mehr allein auf der Grundlage von Art. 49 oder 56 AEUV vorwerfen, die Freiheit der audiovisuellen Mediendienste einzuschränken.
159. Daher darf das streitige Gesetz nicht anhand von Art. 49 oder 56 AEUV geprüft werden.
160. Die aus einem gleichzeitigen Verstoß gegen diese Artikel hergeleiteten Klagegründe sind somit als unbegründet zurückzuweisen.
161. Das hat keine Auswirkungen auf den durch Art. 63 AEUV garantierten freien Kapitalverkehr, um den es in der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr und der Dienstleistungsrichtlinie nicht geht(83). Diese Freiheit ist somit nicht zweitrangig im Sinne der von Ungarn angeführten Rechtsprechung(84) gegenüber dem freien Dienstleistungsverkehr oder der Niederlassungsfreiheit, die in den Bestimmungen der genannten Richtlinien festgelegt sind.
6.      Verletzung des durch Art. 63 AEUV garantierten freien Kapitalverkehrs
162. Nach Auffassung der Kommission verletzen die auf den streitigen Bestimmungen beruhenden Beschränkungen den in Art. 63 AEUV verankerten freien Kapitalverkehr.
a)      Zum Vorliegen einer Beschränkung
163. Art. 63 Abs. 1 AEUV verbietet alle Beschränkungen des Kapitalverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen den Mitgliedstaaten und dritten Ländern.
164. Der Begriff „Beschränkung“ der Kapitalverkehrsfreiheit in Art. 63 AEUV verbietet ganz allgemein sämtliche Beschränkungen der Kapitalverkehrsfreiheit, sowohl zwischen Mitgliedstaaten als auch zwischen Mitgliedstaaten und Drittstaaten. Insbesondere umfasst dieser Begriff diskriminierende staatliche Maßnahmen, sofern sie unmittelbar oder mittelbar eine Ungleichbehandlung zwischen dem innerstaatlichen und dem grenzüberschreitenden Kapitalverkehr schaffen, die nicht einem objektiven Unterschied der Sachverhalte entspricht und daher geeignet ist, natürliche oder juristische Personen aus anderen Mitgliedstaaten oder Drittstaaten von grenzüberschreitendem Kapitalverkehr abzuhalten(85).
165. Gemäß Art. 3 Buchst. b und c des streitigen Gesetzes ist das Amt ermächtigt, gegen Organisationen zu ermitteln, deren „mit Unterstützung aus dem Ausland durchgeführte Tätigkeiten Wahlen beeinflussen können“ oder die „Tätigkeiten [durchführen], die darauf abzielen, den Willen der Wähler mit Unterstützung aus dem Ausland zu beeinflussen, oder solche Tätigkeiten unterstützen“. Im Gegensatz zum Begriff „ausländische Unterstützung“, der im Strafgesetzbuch gewählt worden ist(86), präzisiert das streitige Gesetz den Begriff „Unterstützung“ nicht. Dieser kann somit u. a. eine finanzielle Unterstützung oder eine Investition aus einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittstaat zugunsten einer Vielzahl von Organisationen oder Personen umfassen(87).
166. Die Untersuchungsbefugnisse des Amtes und die entsprechenden Kooperationspflichten der betroffenen Personen oder Organisationen könnten grenzüberschreitende finanzielle Unterstützungen oder Investitionen jedoch generell behindern oder weniger attraktiv machen. Gleiches gilt für die Befugnis des Amtes, Informationen über diese Organisationen oder Personen und über die finanziellen Unterstützungen zu veröffentlichen, was die genannten Organisationen oder Personen davon abhalten könnte, eine solche Unterstützung zu leisten(88).
167. Darüber hinaus sehen die streitigen Bestimmungen – in ihrer Gesamtheit betrachtet – eine unterschiedliche Behandlung von Organisationen mit Sitz in Ungarn, die eine finanzielle Unterstützung aus anderen Mitgliedstaaten oder Drittländern erhalten, und solchen vor, die eine finanzielle Unterstützung ungarischer Herkunft erhalten. Dies hängt mit der Tatsache zusammen, dass im Einklang mit Art. 3 Buchst. b und c des streitigen Gesetzes bereits der Verdacht auf Investitionen ausländischer Herkunft („Unterstützung aus dem Ausland“) zur Einleitung einer Untersuchung und zum Erlass von Maßnahmen durch das Amt führen kann(89). Daher laufen Personen, die diese Organisationen von einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittland aus unterstützen, eher Gefahr, strafrechtlich verfolgt und anders behandelt zu werden als Personen, die das von einem Wohnsitz oder Sitz in Ungarn aus tun. Derartige Ungleichbehandlungen je nach nationaler oder „ausländischer“ Herkunft der finanziellen Unterstützungen und damit je nach Wohnsitz bzw. Sitz der natürlichen bzw. juristischen Personen, die sie gewähren, stellen aber indirekte Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit dar.
b)      Zur Rechtfertigung
168. Art. 65 Abs. 1 Buchst. b AEUV gestattet es den Mitgliedstaaten, den freien Kapitalverkehr aus Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit einzuschränken. Eine solche Einschränkung kann zulässig sein, wenn sie erforderlich und verhältnismäßig ist, um ein vorrangiges Ziel des Allgemeininteresses im Sinne von Art. 65 AEUV in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen(90).
169. Nach Auffassung Ungarns stehen die streitigen Bestimmungen im Einklang mit den Zielen des Unionsrechts, insbesondere mit denen der Vorschriften zur Bekämpfung der Geldwäsche und zur Verhinderung der Terrorismusfinanzierung, was grundsätzlich ein legitimes Ziel der öffentlichen Ordnung darstellt(91). Ungarn hat jedoch keinen Zusammenhang zwischen den in Art. 3 Buchst. b und c des streitigen Gesetzes genannten Tätigkeiten („mit Unterstützung aus dem Ausland durchgeführte Tätigkeiten“, die „den Ausgang von Wahlen beeinflussen können“, sowie „Tätigkeiten, die darauf abzielen, den Willen der Wähler mit Unterstützung aus dem Ausland zu beeinflussen“) einerseits und der Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung andererseits nachgewiesen. Ungarn hat nämlich lediglich vage auf die einschlägige Regelung der Union verwiesen.
170. Im Übrigen ist klarzustellen, dass sich Ungarn als Ziel der öffentlichen Ordnung in diesem Kontext nicht auf den Schutz des Wahlprozesses als solchen beruft, indem es direkte oder indirekte finanzielle Unterstützungen für Wahlkandidaten oder politische Parteien verbietet. Dieser Schutz wird nämlich u. a. durch die in den Nrn. 22 und 23 der vorliegenden Schlussanträge erwähnten Strafvorschriften gewährleistet(92).
171. Die Kommission beanstandet im Übrigen nicht die Anforderungen an die finanzielle Transparenz und die durch das streitige Gesetz eingeführten oder geänderten Strafvorschriften, die sich speziell auf eine direkte oder indirekte Finanzierung politischer Parteien oder ihrer Wahlkandidaten beziehen. Vom Amt oder von anderen zuständigen Behörden auf der Grundlage solcher Anforderungen und Vorschriften gegenüber Organisationen im Sinne von Art. 3 Buchst. b und c dieses Gesetzes getroffene Maßnahmen zur Beschränkung des freien Kapitalverkehrs sind somit nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits. Derartige Maßnahmen könnten jedenfalls durch das vorrangige dem Gemeinwohl dienende Ziel des Schutzes der internen demokratischen Prozesse gerechtfertigt sein(93). Gleiches gilt für die von der Kommission nicht beanstandeten einschlägigen Bestimmungen des Gesetzes über die Funktionsweise und Verwaltung politischer Parteien, die eine ausländische finanzielle Unterstützung, die darauf abzielt, den Willen der Wähler durch eine „Benennungsstelle“ zu beeinflussen, unter Strafe stellen(94).
172. Soweit Ungarn schließlich eine Erhöhung der Transparenz bei der Finanzierung von Nichtregierungsorganisationen geltend macht(95), sind die durch das streitige Gesetz eingeführten Anforderungen aus den in Nr. 115 der vorliegenden Schlussanträge dargelegten Gründen nicht geeignet, dieses Ziel zu erreichen.
173. Demnach verstoßen die streitigen Bestimmungen, soweit sie Beschränkungen für „mit Unterstützung aus dem Ausland durchgeführte Tätigkeiten“ im Sinne von Art. 3 Buchst. b und c des streitigen Gesetzes beinhalten, gegen den in Art. 63 AEUV verankerten freien Kapitalverkehr.
174. Der aus einem Verstoß gegen Art. 63 AEUV hergeleitete Klagegrund ist somit begründet, weshalb ihm stattgegeben werden muss.
7.      Verstoß gegen die Bestimmungen der Charta
a)      Rügen und Anwendbarkeit der Bestimmungen der Charta
175. Die Kommission trägt vor, das streitige Gesetz verletze die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit (Art. 11 der Charta), die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit (Art. 12 der Charta), das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 7 der Charta), die Verpflichtung zur Wahrung des Berufsgeheimnisses zwischen Rechtsanwalt und Mandant (Art. 7 in Verbindung mit Art. 47 der Charta) sowie das Recht, sich nicht selbst zu belasten (Art. 48 der Charta).
176. Gemäß Art. 51 Abs. 1 der Charta gelten diese Bestimmungen und Grundrechte für die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Rechts der Union.
177. Wie aus den Erwägungen in den Nrn. 68 ff. der vorliegenden Schlussanträge hervorgeht, beinhalten die streitigen Bestimmungen und ihre Durchführung Einschränkungen der Ausübung mehrerer Grundfreiheiten, die durch das Primär- und Sekundärrecht der Union garantiert sind.
178. Daher ist Ungarn in Bezug auf den Erlass und die Durchführung des streitigen Gesetzes an die Bestimmungen der Charta gebunden.
179. Ich werde die Rügen, die aus Verletzungen der durch Art. 7 (Achtung des Privat- und Familienlebens), Art. 11 (Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit) sowie Art. 12 (Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit) der Charta garantierten Rechte hergeleitet werden, getrennt untersuchen und in einem ersten Schritt das Vorliegen eines Eingriffs in diese Rechte prüfen (Buchst. b bis d). In einem zweiten Schritt werde ich zusammen beurteilen, ob solche Eingriffe durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt und zu diesem Zweck verhältnismäßig sind (Buchst. e). In einem dritten Schritt werde ich das Vorliegen eines Eingriffs in die durch Art. 7 in Verbindung mit Art. 47 (Recht auf das Berufsgeheimnis zwischen Rechtsanwalt und Mandant) sowie Art. 48 (Unschuldsvermutung und Verteidigungsrechte einschließlich des Rechts, sich nicht selbst zu belasten) der Charta garantierten Rechte und die etwaigen dazugehörigen Rechtfertigungen prüfen (Buchst. g und h).
b)      Eingriff in die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit gemäß Art. 11 der Charta
180. Zu prüfen ist, ob die streitigen Bestimmungen u. a. insoweit einen Eingriff in die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit gemäß Art. 11 Abs. 1 der Charta darstellen, als sie dem Amt Untersuchungs- und Veröffentlichungsbefugnisse verleihen und den betroffenen Organisationen oder Personen entsprechende Mitwirkungspflichten auferlegen.
181. Die Kommission, unterstützt durch die Streithelfer, ist der Ansicht, dies sei der Fall. Art. 3 des streitigen Gesetzes ziele in erster Linie auf Tätigkeiten ab, die ihrem Wesen nach eng mit der Weitergabe von Informationen und der Äußerung von Meinungen verbunden seien – insbesondere im Rahmen des Austauschs von Ideen zu Themen von öffentlichem Interesse, der demokratischen Debatte, des politischen Lebens und der Wahlprozesse. Indem sie es dem Amt gestatteten, solche Tätigkeiten einer umfassenden Überwachung zu unterziehen und deren gegebenenfalls belastende Ergebnisse offenzulegen, stellten die streitigen Bestimmungen einen schwerwiegenden Eingriff in die Freiheit der Meinungsäußerung u. a. der Presse- oder Medienorgane sowie der Nichtregierungsorganisationen dar.
182. Ungarn erwidert, dass die vom Amt auf der Grundlage der streitigen Bestimmungen ergriffenen Maßnahmen neutral seien, da sie nicht auf den Inhalt einer Mitteilung oder Meinung abzielten, sondern lediglich auf deren schädlichen Charakter für die Souveränität.
183. Die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit, die durch Art. 11 Abs. 1 der Charta garantiert sind, schließen die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe zu empfangen und weiterzugeben. Außerdem wird, soweit Journalisten und/oder Verleger und Presseorgane wegen der Veröffentlichung eines Presseartikels betroffen sind, die Meinungs- und Informationsfreiheit durch Art. 11 Abs. 2 der Charta besonders geschützt, wonach die Freiheit der Medien und ihre Pluralität zu achten sind(96).
184. Gemäß Art. 52 Abs. 3 der Charta ist der Anwendungsbereich dieser Rechte unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (im Folgenden: EGMR) zu Art. 10 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK), die insoweit den Mindestschutzstandard festlegt(97), auszulegen, was der Gewährung eines weiter gehenden Schutzes durch das Unionsrecht indessen nicht entgegensteht(98).
185. Auch wenn Art und Umfang bestimmter „Tätigkeiten“ der Einmischung im Interesse anderer Staaten oder ausländischer juristischer oder natürlicher Personen in Art. 3 des streitigen Gesetzes nicht hinreichend bestimmt sind(99), besteht das Hauptziel dieses Gesetzes darin, Bedrohungen oder Verletzungen der nationalen Souveränität, die sich aus ihnen ergeben, zu identifizieren und einzudämmen. Die Wahrung dieses Ziels setzt aber zwangsläufig voraus, dass das Amt Gegenstand, Umfang und Inhalt der Meinungen oder Mitteilungen, einschließlich der Informationen, die Gegenstand dieser Tätigkeiten sind, darunter „Tätigkeiten zur Beeinflussung der demokratischen Debatte und der Entscheidungsprozesse von Staat und Gesellschaft“ im Sinne von Art. 3 Buchst. a ac des Gesetzes, untersucht. Eine vorläufige diesbezügliche Analyse ist sogar bereits vor Einleitung einer solchen Untersuchung erforderlich.
186. Die Unterscheidung, die Ungarn zwischen dem Inhalt einer Meinungsäußerung oder Kommunikation, die in den Anwendungsbereich von Art. 3 des streitigen Gesetzes fallen kann, einerseits und der sich daraus ergebenden Bedrohung oder Verletzung der nationalen Souveränität andererseits vornimmt, ist somit nicht praktikabel, es sei denn, man geht davon aus, dass jede Meinungsäußerung oder Kommunikation im Interesse einer ausländischen Organisation oder Person als solche eine potenzielle Bedrohung dieser Souveränität darstellt, die ein Eingreifen des Amtes rechtfertigt. Eine solche Einschätzung würde aber umso mehr den diskriminierenden Charakter von Art. 3 des streitigen Gesetzes bestätigen. Daher ist auch das Argument Ungarns zurückzuweisen, wonach Medien und Journalisten, die im Hinblick auf die Freiheit der Meinungsäußerung einen umfassenden Schutz genießen(100), grundsätzlich nicht vom streitigen Gesetz betroffen seien, weil dieses nur unzulässige ausländische Einflussnahme auf Wahlen und den Willen der Wählerschaft erfasse.
187. Zudem gestattet es der Wortlaut von Art. 3 Buchst. a des streitigen Gesetzes dem Amt, jede angebliche Tätigkeit der Einmischung im Interesse anderer Staaten oder ausländischer juristischer oder natürlicher Personen zu untersuchen, die die Souveränität im Zusammenhang mit der öffentlichen Debatte – unabhängig von deren Gegenstand, Tragweite, Inhalt oder Anlass – beeinträchtigen oder gefährden könnte(101). Diese Unbestimmtheit als solche deutet bereits darauf hin, dass die streitigen Bestimmungen einen Eingriff in die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit beinhalten oder hervorrufen könnten.
188. Ein solcher Eingriff setzt nicht voraus, dass ein Staat eine konkrete Meinungsäußerung wegen ihres Inhalts sanktioniert. Diese Freiheit schützt auch vor staatlichen Maßnahmen, die eine abschreckende Wirkung auf die Meinungsäußerung im Allgemeinen haben und die Gefahr einer Selbstzensur mit sich bringen(102). Um eine solche abschreckende Wirkung festzustellen, reicht es daher aus, dass die Meinungsäußerung Gegenstand einer strafrechtlichen Untersuchung sein könnte(103).
189. Im vorliegenden Fall steigt die Gefahr einer solchen strafrechtlichen Verfolgung – unabhängig davon, ob sie gerechtfertigt ist oder nicht – im Anschluss an eine Untersuchung durch das Amt, wenn man berücksichtigt, dass dieses gemäß Art. 11 des streitigen Gesetzes berechtigt, ja sogar verpflichtet ist, seine Ergebnisse an die zuständigen Behörden, einschließlich der Strafverfolgungsbehörden, weiterzuleiten(104). Auch ergibt sich eine solche abschreckende Wirkung oder Gefahr einer Selbstzensur aus der Androhung einer etwaigen Untersuchung durch das Amt und dessen Berechtigung, nach Abschluss dieser Untersuchung deren Ergebnisse sowie – potenziell anklagende oder stigmatisierende – Berichte im Einklang mit Art. 6 Abs. 1 und 3 des streitigen Gesetzes im Internet zu veröffentlichen. Daher resultieren abschreckende Wirkung und Gefahr einer Selbstzensur aus den Untersuchungsbefugnissen des Amtes und den Kooperationspflichten, die im Medien‑, Presse- und Kommunikationsbereich tätigen Organisationen oder Personen auferlegt werden. Gegen diese Organisationen oder Personen kann nämlich mit der Begründung ermittelt werden, dass sie eine der in Art. 3 des streitigen Gesetzes genannten „Tätigkeiten“ ausüben(105).
190. Überdies ist der Schutz journalistischer Quellen eine der Grundvoraussetzungen für die Pressefreiheit. Ohne diesen Schutz könnten solche Quellen davon abgehalten werden, die Presse dabei zu unterstützen, die Öffentlichkeit über Fragen von allgemeinem Interesse zu informieren(106). Durch die Erfüllung ihrer Pflicht zur Zusammenarbeit und die Bereitstellung aller vom Amt angeforderten Informationen läuft eine Organisation bzw. ein Vertreter der Presse oder Medien aber Gefahr, die Identität ihrer bzw. seiner Informationsquellen preiszugeben. Daher hat die scheinbare Beteiligung von Journalisten an der Identifizierung anonymer Quellen immer eine hemmende Wirkung(107). Falls solche potenziellen Informationsquellen das Vertrauen in den Schutz ihrer Identität verlieren, werden sie nämlich darauf verzichten, diese Journalisten zu kontaktieren, um ihnen sensible Informationen zu liefern. Das könnte auch dazu führen, dass ein Journalist seine investigativen Tätigkeiten einschränkt oder einstellt bzw. dafür keine Unterstützung aus dem Ausland mehr annimmt oder sich der Selbstzensur unterwirft, um die Einleitung einer Untersuchung durch das Amt zu vermeiden.
191. Gemäß Art. 6 des streitigen Gesetzes kann das Amt seine Bewertung nach Abschluss einer Untersuchung und im Rahmen seines Jahresberichts offenlegen, selbst wenn sie für die betroffene Organisation oder Person ungünstig ist, was es, wie aus den veröffentlichten Berichten und Mitteilungen hervorgeht, bereits getan hat(108). Derartige öffentliche Erklärungen, wie beispielsweise öffentliche Warnungen einer staatlichen Behörde, können durchaus eine abschreckende Wirkung auf die freie Meinungsäußerung haben(109). Dies gilt umso mehr, wenn die öffentliche Erklärung anklagend oder stigmatisierend ist(110).
192. Demnach stellen die streitigen Bestimmungen einen Eingriff in die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit gemäß Art. 11 Abs. 1 der Charta dar.
c)      Eingriff in die durch Art. 12 der Charta garantierte Vereinigungsfreiheit
193. Gemäß Art. 12 Abs. 1 der Charta hat jede Person das Recht, sich insbesondere im politischen, gewerkschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Bereich auf allen Ebenen frei mit anderen zusammenzuschließen. Dieses Recht entspricht dem in Art. 11 Abs. 1 EMRK garantierten und muss somit nach Art. 52 Abs. 3 der Charta als Mindestschutzstandard die gleiche Bedeutung und Tragweite wie das letztgenannte Recht erhalten (vgl. Nr. 184 der vorliegenden Schlussanträge).
194. Die Kommission trägt vor, die streitigen Bestimmungen machten es für Vereinigungen oder Organisationen deutlich schwerer, in Ungarn tätig zu werden. Deren ganze Existenz könne von der Möglichkeit abhängen, eine grenzüberschreitende Unterstützung im Sinne von Art. 3 des streitigen Gesetzes, die zu einem Tätigwerden des Amtes führen könnte, zu erhalten. Dieses könne die gegenwärtigen oder geplanten Tätigkeiten aller Nichtregierungsorganisationen mit Sitz in Ungarn untersuchen, darunter auch Tätigkeiten zur Information der Öffentlichkeit, zur Meinungsäußerung, zur Förderung von Interessen sowie zur Teilnahme an der öffentlichen und demokratischen Debatte.
195. Ungarn erwidert im Wesentlichen, dass sich die Untersuchungen des Amtes mangels Sanktionen nicht auf die Vereinigungsfreiheit auswirken könnten.
196. Das Recht auf Vereinigungsfreiheit ist eine der wesentlichen Grundlagen einer demokratischen und pluralistischen Gesellschaft. Dieses Recht ermöglicht es, kollektiv in Bereichen von gemeinsamem Interesse tätig zu werden und zum ordnungsgemäßen Funktionieren des öffentlichen Lebens beizutragen(111). Durch das genannte Recht kann eine Vereinigung u. a. ihre Tätigkeiten fortsetzen und ohne ungerechtfertigte staatliche Eingriffe arbeiten(112). Rechtsvorschriften, die die Tätigkeit oder die Arbeitsweise von Vereinigungen erheblich erschweren, u. a. dadurch, dass sie deren Möglichkeiten, Finanzmittel – einschließlich solcher aus dem Ausland – zu erhalten, einschränken, ihre Tätigkeiten in ein negatives Licht setzen oder sie der Gefahr von Sanktionen aussetzen, stellen daher Eingriffe in das Recht auf Vereinigungsfreiheit dar(113).
197. Somit beeinträchtigen Rechtsvorschriften, die Anforderungen schaffen, die eine abschreckende Wirkung auf die Beteiligung in anderen Mitgliedstaaten oder in Drittstaaten ansässiger Spender an der Finanzierung von Nichtregierungsorganisationen haben und auf diese Weise deren Tätigkeiten sowie die Erreichung der von ihnen verfolgten Ziele erschweren, die Vereinigungsfreiheit. Gleiches gilt, wenn solche Anforderungen geeignet sind, ein Klima des allgemeinen Misstrauens gegenüber diesen Organisationen zu schaffen und sie zu stigmatisieren(114).
198. Wie durch mehrere vom Amt veröffentlichte Berichte und Mitteilungen nachgewiesen ist(115), fallen die Tätigkeiten und die Finanzierung von Nichtregierungsorganisationen aus dem Ausland in den Anwendungsbereich von Art. 3 Buchst. b und c des streitigen Gesetzes („mit Unterstützung aus dem Ausland durchgeführte Tätigkeiten“, die „den Ausgang von Wahlen beeinflussen können“, und „Tätigkeiten zur Beeinflussung des Willens der Wähler mit Unterstützung aus dem Ausland“) und könnten als Verletzung der nationalen Souveränität eingestuft werden. Die dadurch erhöhte Gefahr, dass das Amt eine diesbezügliche Untersuchung einleitet, ist geeignet, solche Organisationen und Vereinigungen davon abzuhalten, ihre Tätigkeiten in Ungarn fortzusetzen oder zu versuchen, eine – auch finanzielle – Unterstützung aus dem Ausland zu erhalten. Im Rahmen derartiger Untersuchungen unterliegen die betroffenen Organisationen und Vereinigungen nämlich umfangreichen Kooperations- und Auskunftspflichten, die sich auch auf ihre finanziellen Ressourcen beziehen. Dies erschwert ihre Tätigkeiten, ihre Finanzierung und die Erreichung ihrer Ziele. Auch können die Berichte und Mitteilungen, die das Amt im Anschluss an eine solche Untersuchung veröffentlicht, anklagende oder stigmatisierende Bewertungen der Tätigkeiten dieser Organisationen oder Vereinigungen enthalten, wie die zu den Akten gegebenen sowie von der Kommission und mehreren Streithelfern angeführten Beispiele belegen(116).
199. Demnach stellen die streitigen Bestimmungen Eingriffe in die durch Art. 12 Abs. 1 der Charta garantierte Vereinigungsfreiheit dar oder können zu solchen Eingriffen führen.
d)      Eingriff in das durch Art. 7 der Charta garantierte Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens
200. Art. 7 der Charta verleiht jeder Person das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung sowie ihrer Kommunikation.
201. Die Kommission trägt vor, das streitige Gesetz verletze das Recht auf Achtung des Privatlebens, indem es den Ruf jeder Person beeinträchtige, gegen die das Amt Ermittlungen durchführe. Diese Wirkung werde durch die obligatorische Veröffentlichung der Identität der betroffenen Personen und der Schlussfolgerungen des Amtes auf dessen Website noch verstärkt. Ungarn erwidert, dass die in den Berichten des Amtes veröffentlichten Daten lediglich objektive Feststellungen und tatsächliche Angaben darstellten, deren Offenlegung per Definition weder das Recht auf Privatsphäre noch den Ruf einer Person oder Organisation berühren könne.
202. Art. 7 der Charta schützt in erster Linie natürliche Personen, obwohl auch juristische Personen in den Genuss dieses Artikels kommen können.
203. Die Bestimmungen zur Festlegung des Anwendungsbereichs des streitigen Gesetzes und diejenigen, in denen die Befugnisse des Amtes festgeschrieben sind, können natürliche Personen erfassen. Solche Personen können u. a. dann von einer Untersuchung durch das Amt betroffen sein, wenn sie Interessenvertretung betreiben (Art. 3 Buchst. a aa), eine Manipulation von Informationen und Desinformation vornehmen (Art. 3 Buchst. a ab) oder Tätigkeiten zur Beeinflussung der demokratischen Debatte und der Entscheidungsprozesse von Staat und Gesellschaft ausüben (Art. 3 Buchst. a ac). Auch können diese Personen Adressaten eines rechtlich verbindlichen Auskunftsersuchens des Amtes im Sinne von Art. 7 Abs. 2 und 3 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 des streitigen Gesetzes sein. Außerdem könnten im Einklang mit Art. 6 Abs. 1 und 6 dieses Gesetzes Daten über natürliche Personen auf der Website oder im Rahmen des Jahresberichts des Amtes offengelegt werden. Schließlich ist das Amt gemäß Art. 11 des genannten Gesetzes berechtigt, solche Daten an andere zuständige Behörden weiterzuleiten.
204. Zu prüfen ist, ob und inwieweit diese Bestimmungen geeignet sind, das Recht auf Achtung des Privatlebens der betroffenen natürlichen Personen zu verletzen.
205. Das in Art. 7 der Charta verankerte Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens(117) umfasst u. a. den Schutz personenbezogener Daten, von denen eine Person berechtigterweise erwarten kann, dass sie nicht ohne ihre Zustimmung veröffentlicht werden, insbesondere den Schutz des Rufs vor Angriffen von einer gewissen Schwere, die in einer Weise erfolgen, dass sie die persönliche Ausübung dieses Rechts beeinträchtigen(118).
206. Daher stellen nationale Vorschriften, die die Übermittlung personenbezogener Daten wie des Namens, des Wohnsitzes oder der finanziellen Mittel natürlicher Personen an eine Behörde oder aber eine öffentliche Verbreitung solcher Daten vorschreiben oder erlauben, bei fehlender Einwilligung dieser natürlichen Personen unabhängig von der späteren Verwendung der in Rede stehenden Daten nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs einen Eingriff in ihr Privatleben dar(119).
207. Wie in Nr. 203 der vorliegenden Schlussanträge bemerkt, könnten die Untersuchungsergebnisse, die gemäß Art. 11 des streitigen Gesetzes möglicherweise an andere Behörden weitergeleitet werden, personenbezogene Daten wie den Namen einer natürlichen Person, ihre Anschrift, die Art und Weise, in der sie mit dem Amt zusammengearbeitet oder nicht zusammengearbeitet hat, oder sie betreffende Finanzinformationen enthalten. Dies stellt an sich schon einen Eingriff in die Privatsphäre dar.
208. Zwar dürfen weder die Offenlegung der Untersuchungsergebnisse auf der Website des Amtes nach Art. 6 Abs. 1 des streitigen Gesetzes noch sein gemäß Art. 6 Abs. 3 und 6 dieses Gesetzes veröffentlichter Jahresbericht solche Daten enthalten, ausgenommen „personenbezogene Daten, die von öffentlichem Interesse sind“(120). Wie Ungarn in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, erfasst der letztgenannte Begriff u. a. Daten aus dem Handelsregister wie den Namen des wirtschaftlichen Eigentümers, des Geschäftsführers oder des Eigentümers eines Unternehmens, die Namen von Führungskräften öffentlicher Unternehmen, die Organe oder Namen von Personen, die eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen, Daten über die Verwendung öffentlicher Mittel durch Stellen, die mit öffentlichen Mitteln arbeiten, sowie spezifische Informationen über einen öffentlichen Auftrag. Diese Vorschriften schützen somit grundsätzlich vor Eingriffen in die Privatsphäre, die mit einer solchen Offenlegung oder Veröffentlichung verbunden sein könnten. Soweit die Ausnahme für „personenbezogene Daten [gilt], die von öffentlichem Interesse sind“, scheint ihr Anwendungsbereich außerdem auf Daten beschränkt zu sein, deren rechtmäßige Veröffentlichung im überwiegenden öffentlichen Interesse der Gewährleistung u. a. der Transparenz von Handelsgeschäften liegen kann. Gleichwohl ist eine Veröffentlichung derartiger Daten durch das Amt geeignet, den Ruf der betroffenen natürlichen Person zu schädigen, wenn sie mit negativen Bewertungen oder Vorwürfen verbunden ist, die diese Person diskreditieren könnten. Einer solchen Person könnte u. a. gemäß Art. 7 Abs. 4 des genannten Gesetzes zur Last gelegt werden, nicht ordnungsgemäß mit dem Amt zusammengearbeitet zu haben(121). Insoweit kann demnach sogar die Veröffentlichung einer personenbezogenen Angabe von öffentlichem Interesse durch das Amt einen Eingriff in das Privatleben der betroffenen natürlichen Person darstellen.
209. Im vorliegenden Fall kann somit dahinstehen, ob sich im Kontext einer solchen Veröffentlichung eine juristische Person als solche ebenfalls auf den durch Art. 7 der Charta garantierten Schutz berufen kann, wie dies im Wettbewerbsrecht anerkannt worden ist(122), um u. a. ihr Ansehen oder ihren Ruf zu schützen(123). Öffentliche stigmatisierende Anschuldigungen gegenüber einer juristischen Person wie beispielsweise einer Nichtregierungsorganisation, die darauf abzielen, die Objektivität und Zuverlässigkeit ihrer Forschungs‑, Informations- und Veröffentlichungstätigkeiten in Frage zu stellen, sind jedenfalls geeignet, auch den Ruf ihrer Geschäftsführer zu schädigen(124).
210. Demnach stellen die streitigen Bestimmungen über die Untersuchungs- und Offenlegungsbefugnisse des Amtes einen Eingriff in die durch Art. 7 der Charta garantierten Rechte dar oder führen zu einem solchen Eingriff.
e)      Rechtfertigung und Verhältnismäßigkeit der Eingriffe in das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens, die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit sowie die Vereinigungsfreiheit
211. Daher ist zu prüfen, ob die festgestellten Eingriffe in die durch die Art. 7, 11 und 12 der Charta garantierten Rechte durch die Verfolgung vorrangiger Ziele des Allgemeininteresses, nämlich das von Ungarn geltend gemachte Ziel des Schutzes der politischen Debatte und der innerstaatlichen Wahlen, gerechtfertigt sind.
212. Nach Art. 52 Abs. 1 der Charta muss jede Einschränkung der Ausübung der durch die Charta garantierten Rechte u. a. „gesetzlich vorgesehen“ sein, erforderlich sein, um die von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen tatsächlich zu erreichen, und zu diesem Zweck verhältnismäßig sein.
213. Das Erfordernis, wonach jeder Eingriff in die Ausübung der Grundrechte „gesetzlich vorgesehen“ sein muss, bedeutet, dass die Maßnahme, die den Eingriff vorsieht, auf einer Rechtsgrundlage im innerstaatlichen Recht beruhen muss, die den Umfang der Einschränkung der Ausübung des betreffenden Rechts selbst hinreichend klar und präzise festlegt, um u. a. die Anwendung dieser Rechtsgrundlage vorhersehbar zu machen und der Gefahr von Willkür vorzubeugen. Es schließt jedoch nicht aus, dass die fragliche Einschränkung hinreichend offen formuliert ist, um Anpassungen an verschiedene Fallgruppen und an Änderungen der Lage zu erlauben(125).
214. In diesem Kontext ist daran zu erinnern, dass mit Art. 3 des streitigen Gesetzes unbestimmte Begriffe wie „Tätigkeiten“ der Einmischung im Interesse anderer Staaten oder ausländischer juristischer oder natürlicher Personen, die die Souveränität Ungarns beeinträchtigen oder gefährden können, eingeführt werden, woraus sich ein weites Ermessen des Amtes ergibt (vgl. Nrn. 58 und 59 der vorliegenden Schlussanträge). Dieses kann jederzeit eine Untersuchung einleiten und von rechtlich verbindlichen Untersuchungsmaßnahmen Gebrauch machen sowie die gesammelten Informationen weitergeben und offenlegen, ohne einer administrativen oder gerichtlichen Kontrolle zu unterliegen(126). Dies birgt eine erhebliche Gefahr, dass die in Rede stehenden Tätigkeiten(127) und die Notwendigkeit, eine Untersuchung durchzuführen, je nach den Präferenzen des Amtes von Fall zu Fall unterschiedlich ausgelegt werden. Das Amt könnte nämlich dazu verleitet sein, Standpunkten, die den Interessen u. a. der Regierung entsprechen und angeblich mit denen der nationalen Souveränität übereinstimmen, den Vorzug zu geben und kritische Informationen zu zensieren. Dies ginge zulasten der Vertretung legitimer und für das reibungslose Funktionieren des pluralistischen und demokratischen Systems unverzichtbarer Interessen, wie beispielsweise denen der Opposition, von Minderheitengruppen oder von Nichtregierungsorganisationen, die Ziele des Allgemeininteresses verfolgen.
215. Schließlich kann sich Ungarn nicht allein auf die gesetzliche Beschränkung berufen, wonach das Amt vor jeder Veröffentlichung verpflichtet ist, seine Schlussfolgerungen der von einer Untersuchung betroffenen Organisation mitzuteilen, damit diese Stellung nehmen und schriftlich darauf antworten kann. Gemäß Art. 6 Abs. 8 des streitigen Gesetzes ist das Amt nämlich nicht einmal verpflichtet, solche Stellungnahmen in seinem veröffentlichten Bericht zu erwähnen.
216. Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die festgestellten Eingriffe in das Recht auf Privat- und Familienleben, die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit sowie die Vereinigungsfreiheit gemäß den Art. 7, 11 und 12 der Charta nicht gerechtfertigt sind.
217. Demnach sind die aus einem Verstoß gegen die Art. 7, 11 und 12 der Charta hergeleiteten Klagegründe begründet, weshalb ihnen stattgegeben werden muss.
f)      Verletzung der Verpflichtung zur Wahrung des Berufsgeheimnisses zwischen Rechtsanwalt und Mandant im Sinne von Art. 7 in Verbindung mit Art. 47 der Charta
218. Die Kommission macht eine Verletzung des Berufsgeheimnisses zwischen Rechtsanwalt und Mandant (im Folgenden auch: Anwaltsgeheimnis) im Sinne von Art. 7 in Verbindung mit Art. 47 der Charta geltend. Ihrer Ansicht nach kann der Ausdruck „allen anderen … Organisationen oder Personen“ im Sinne von Art. 7 Abs. 2 und 3 des streitigen Gesetzes Rechtsanwälte, Anwaltskanzleien oder Organisationen, die Rechtsberatung anbieten, sowie deren Mandanten umfassen. Diese könnten in Beantwortung eines Auskunftsersuchens des Amtes gehalten sein, Informationen oder Dokumente vorzulegen, die unter das Anwaltsgeheimnis fielen. Ungarn erwidert im Wesentlichen, dass die durch das Gesetz über den Anwaltsberuf – insbesondere dessen Art. 9 sowie Art. 13 Abs. 2 und 3 – gewährten Garantien genügten, um das Anwaltsgeheimnis zu schützen.
219. Der Gerichtshof leitet das Anwaltsgeheimnis u. a. aus dem Schutz des Privatlebens gemäß Art. 7 der Charta ab, wobei er als Mindestschutzstandard (Art. 52 Abs. 3 der Charta) die Auslegung berücksichtigt, die der EGMR der entsprechenden Garantie in Art. 8 Abs. 1 EMRK gibt(128). Diese Garantie schützt die Vertraulichkeit jeder Korrespondenz zwischen Privatpersonen und weist dem Schriftwechsel zwischen Rechtsanwälten und ihren Mandanten nicht nur im Rahmen der Verteidigungstätigkeit, sondern auch im Rahmen der Rechtsberatung einen verstärkten Schutz zu. Daher garantiert Art. 7 der Charta das Geheimnis dieser Rechtsberatung, und zwar sowohl im Hinblick auf ihren Inhalt als auch im Hinblick auf ihre Existenz(129).
220. Gemäß dem streitigen Gesetz verfügt das Amt über eigenständige Befugnisse zur Ermittlung, Weitergabe von Informationen, Bewertung, Unterbreitung von Vorschlägen und Offenlegung, die eindeutig zur Ausübung hoheitlicher Befugnisse gehören, denen Privatpersonen, insbesondere diejenigen, gegen die ermittelt wird, unterliegen(130). Dieses Gesetz sieht als solches jedoch weder grundlegende Verfahrensgarantien zugunsten solcher Privatpersonen, wie beispielsweise das Anwaltsgeheimnis, vor noch verweist es auf die Bestimmungen des Gesetzes über den Anwaltsberuf. Vielmehr geht aus Art. 8 Abs. 2 des streitigen Gesetzes hervor, dass das vom Amt durchgeführte Untersuchungsverfahren „kein [Verwaltungsverfahren] dar[stellt]“ und „kein Verwaltungsstreitverfahren … eingeleitet werden [kann]“.
221. Zwar schützt Art. 9 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über den Anwaltsberuf das Anwaltsgeheimnis in einem weiten Sinne, indem er „[a]lle Tatsachen, Informationen und Daten, von denen die Person, die den Anwaltsberuf ausübt, [bei der Ausübung ihrer Tätigkeit] Kenntnis erlangt“, sowie „alle Dokumente oder sonstigen Träger, die Anwaltsgeheimnisse enthalten“, umfasst. Gemäß Art. 9 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 dieses Gesetzes ist der Rechtsanwalt verpflichtet, die Herausgabe von unter das Anwaltsgeheimnis fallenden Informationen oder Dokumenten in Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren zu verweigern. Nach der letztgenannten Vorschrift darf der Rechtsanwalt weder Dokumente oder Daten, die unter das Anwaltsgeheimnis fallen, bei einer „administrativen Kontrolle, einer Inspektion oder einer Untersuchung vor Ort“ offenlegen noch gezwungen werden, zu diesem Geheimnis auszusagen oder Informationen darüber zu liefern, wobei er jedoch daran gehindert ist, das Verwaltungsverfahren zu behindern.
222. In Anbetracht u. a. des nicht
administrativen Charakters der Verfahren und Untersuchungsmaßnahmen des Amtes, wie ihn Art. 8 Abs. 2 des streitigen Gesetzes ausdrücklich vorschreibt(131), ist jedoch nicht ersichtlich, dass das Amt tatsächlich an das Anwaltsgeheimnis gebunden wäre und es wahrscheinlich nicht verletzen würde.
223. Die Art. 9 und 13 des Gesetzes über den Anwaltsberuf gelten nämlich nur für Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren und für Inspektionen oder Untersuchungen vor Ort, in deren Rahmen ein Rechtsanwalt „gezwungen sein [könnte], auszusagen oder Informationen betreffend das Berufsgeheimnis preiszugeben“(132). Die Untersuchungsverfahren des Amtes haben jedoch weder administrativen Charakter noch die Durchführung von Inspektionen oder Untersuchungen vor Ort zum Gegenstand, da Art. 8 Abs. 1 des streitigen Gesetzes dem Amt keine Befugnis zur Betretung der Räumlichkeiten der betroffenen Organisationen einräumt. Gleichwohl ist das Amt gemäß Art. 7 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 dieses Gesetzes berechtigt, bei Organisationen oder Personen, die Gegenstand seiner Untersuchung sind, mittels rechtlich verbindlicher Untersuchungsmaßnahmen alle Informationen oder Daten im Zusammenhang mit dem Gegenstand dieser Untersuchung anzufordern. Als Mandanten von Rechtsanwälten verfügen diese Organisationen und Personen möglicherweise über unter das Anwaltsgeheimnis fallende Informationen, Daten und Dokumente, die sie unter Wahrung ihrer Mitwirkungspflicht an das Amt weiterzugeben gehalten sein könnten(133). Außerdem lässt sich nicht ausschließen, dass die zuständigen Behörden im Rahmen eines späteren – gegebenenfalls repressiven – Verwaltungs- oder Gerichtsverfahrens, das infolge der Übermittlung der Akte an diese Behörden gemäß Art. 11 des streitigen Gesetzes eingeleitet wird, von Informationen, die das Amt unter Verletzung des Anwaltsgeheimnisses gesammelt hat, Kenntnis nehmen oder sie sogar als Beweise heranziehen können.
224. Schließlich gibt es – selbst wenn unterstellt wird, dass das Amt gemäß den Art. 9 und 13 des Gesetzes über den Anwaltsberuf an das Anwaltsgeheimnis gebunden ist – aufgrund des in Art. 8 Abs. 2 des streitigen Gesetzes vorgesehenen Ausschlusses der Einleitung eines Verwaltungsstreitverfahrens in Bezug auf die Untersuchungsmaßnahmen des Amtes keinen verwaltungsrechtlichen Rechtsbehelf, wie er in Art. 47 der Charta gefordert wird(134), mit dem Rechtsuchende im Rahmen oder nach Abschluss der Untersuchungsverfahren nach den Art. 6 bis 8 des streitigen Gesetzes überprüfen lassen können, ob dieses Geheimnis gewahrt worden ist.
225. Folglich stellen die streitigen Bestimmungen über die Untersuchungsbefugnisse des Amtes und ihre Durchführung einen Eingriff in das durch Art. 7 in Verbindung mit Art. 47 der Charta garantierte Anwaltsgeheimnis dar.
226. Demnach ist eine Verletzung der Verpflichtung zum Berufsgeheimnis zwischen Rechtsanwalt und Mandant im Sinne von Art. 7 in Verbindung mit Art. 47 der Charta festzustellen, weshalb dem vorliegenden Klagegrund stattgegeben werden muss.
g)      Verletzung des Rechts auf Aussageverweigerung im Sinne von Art. 48 der Charta
227. Die Kommission macht eine Verletzung des Rechts auf Aussageverweigerung (im Folgenden auch: Recht zu schweigen) im Sinne von Art. 48 der Charta geltend. Ihrer Ansicht nach kann die in den Art. 7 und 8 des streitigen Gesetzes vorgesehene Verpflichtung zur Zusammenarbeit die Verpflichtung beinhalten, selbstbelastende Informationen zu liefern, die im Rahmen einer etwaigen späteren oder parallelen Strafverfolgung – u. a. gemäß Art. 350/A des Strafgesetzbuchs – gegen die betroffenen Personen verwendet werden könnten.
228. Das Recht, zu schweigen, wie es in der Rechtsprechung des Gerichtshofs anerkannt ist, ergibt sich aus Art. 47 Abs. 2 und Art. 48 der Charta(135). Der durch dieses Recht gewährte Schutz hängt von einem Auskunftsersuchen im Rahmen eines Straf- oder Verwaltungsstrafverfahrens ab, das zur Verhängung von Geldbußen führen kann und der beschuldigten Person Pflichten zur Zusammenarbeit auferlegt, die mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden können(136).
229. Allerdings ist die Weigerung, auf ein etwaiges Auskunftsersuchen des Amtes zu antworten, auch wenn dieses gemäß Art. 7 Abs. 2 und 3 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 des streitigen Gesetzes rechtlich verbindlich ist, im vorliegenden Fall, wie Ungarn zu Recht vorbringt, weder mit einer Sanktion im engeren Sinne belegt noch kann sie vom Amt selbst oder von einer anderen Behörde mittels Zwangsmaßnahmen durchgesetzt werden(137). Selbst wenn unterstellt wird, dass sich ein solches Auskunftsersuchen auf selbstbelastende Informationen oder Aussagen bezieht, wäre es folglich nicht geeignet, das Recht auf Schweigen zu verletzen.
230. Außerdem ist der Kommission nicht der Nachweis gelungen, dass etwaige selbstbelastende Beweise im Rahmen einer späteren – repressiven oder ordnungswidrigkeitsrechtlichen – Strafverfolgung nach Übermittlung der vom Amt gesammelten Beweise an die zuständigen Behörden im Einklang mit Art. 11 des streitigen Gesetzes gegen die betroffene Organisation oder Person verwendet werden könnten. Denn eine solche Verwendung ist nach Art. 167 Abs. 5 der Strafprozessordnung, der für diese Behörden bindend ist, grundsätzlich verboten(138).
231. Demnach ist die Rüge einer Verletzung des Rechts auf Aussageverweigerung im Sinne von Art. 48 der Charta als unbegründet zurückzuweisen.
8.      Verstoß gegen die DSGVO sowie die Art. 7 und 8 der Charta
232. Die Kommission trägt vor, das streitige Gesetz erfülle nicht die Anforderungen, die in Art. 5 Abs. 1 (Grundsätze für die Verarbeitung personenbezogener Daten), Art. 6 Abs. 1 Buchst. e (Verarbeitung für die Wahrnehmung einer Aufgabe erforderlich, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde), Art. 6 Abs. 2 und 3 (Rechtsgrundlagen für die Verarbeitung), Art. 9 Abs. 2 Buchst. g (Verarbeitung aus Gründen eines erheblichen öffentlichen Interesses erforderlich) und
Art. 10 DSGVO (Verarbeitung im Zusammenhang mit strafrechtlichen Verurteilungen und Straftaten) sowie in den Garantien von Art. 8 in Verbindung mit Art. 7 der Charta vorgesehen seien. Insbesondere sehe das streitige Gesetz keine geeignete Rechtsgrundlage bzw. „legitime Grundlage“ im Sinne von Art. 8 der Charta für die Verarbeitung personenbezogener Daten vor. Ungarn erwidert im Wesentlichen, dass die geeignete Rechtsgrundlage hierfür Art. 6 Abs. 1 Buchst. e DSGVO als solcher sei und dieses Gesetz jedenfalls den Anforderungen der DSGVO entspreche.
a)      Verarbeitung personenbezogener Daten im Sinne der DSGVO
233. Soweit die Verfahren und Maßnahmen des Amtes die Verarbeitung personenbezogener Daten voraussetzen, müssen sie den Bestimmungen der DSGVO, ausgelegt im Licht der Garantie in Art. 8 der Charta in Verbindung mit der in deren Art. 7 anerkannten Garantie des Rechts auf Achtung des Privatlebens, genügen(139).
234. Gemäß Art. 1 DSGVO hat diese u. a.
die Festlegung von Vorschriften zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Verkehr solcher Daten (Abs. 1) sowie den Schutz der Grundrechte und Grundfreiheiten natürlicher Personen und insbesondere deren Recht auf Schutz personenbezogener Daten (Abs. 2) zum Gegenstand und Ziel.
235. Nach
Art. 2 Abs. 1 DSGVO gilt diese für die ganz oder teilweise automatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten sowie für die nicht
automatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten, die in einem Dateisystem gespeichert sind oder gespeichert werden sollen. Gemäß Art. 4 Nr. 1 DSGVO umfasst der Begriff „personenbezogene Daten“ alle Informationen, die sich auf eine identifizierte oder identifizierbare natürliche Person beziehen.
236. Nach Art. 4 Nr. 2 DSGVO bezieht sich der Begriff „Verarbeitung“ u. a. auf „jeden mit oder ohne Hilfe automatisierter Verfahren ausgeführten Vorgang oder jede solche Vorgangsreihe im Zusammenhang mit personenbezogenen Daten“, darunter „das Erheben, das Erfassen, … die Verwendung, die Offenlegung durch Übermittlung, Verbreitung oder eine andere Form der Bereitstellung“.
237. Wie in Nr. 203 der vorliegenden Schlussanträge dargelegt, erstrecken sich sowohl der Anwendungsbereich des streitigen Gesetzes als auch die Ausübung der Untersuchungsbefugnisse des Amtes auch auf (Tätigkeiten) natürliche(r) Personen. Gemäß Art. 7 Abs. 2 und 3 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 dieses Gesetzes ist das Amt nämlich befugt, u. a. bei den betroffenen Personen die Vorlage aller Informationen oder Daten im Zusammenhang mit dem Gegenstand der Untersuchung anzufordern. Wie Art. 6 Abs. 6 des genannten Gesetzes, der sich auf die Veröffentlichung des Jahresberichts bezieht, bestätigt, können die vom Amt gesammelten Informationen und Daten „personenbezogene Daten“ und „personenbezogene Daten, die von öffentlichem Interesse sind“, umfassen. Dies wird von Ungarn im Übrigen nicht bestritten. Außerdem erfüllen die Erhebung solcher Informationen oder Daten mittels rechtlich verbindlicher Auskunftsersuchen, ihre Speicherung oder Aufnahme in die Akte sowie ihre Verwendung zum Zwecke einer Bewertung durch das Amt den Begriff der „Verarbeitung“.
238. Gleiches gilt für die Übermittlung dieser Informationen und Daten durch das Amt an die zuständigen Behörden gemäß Art. 11 des streitigen Gesetzes. Schließlich stellt es eine „Verbreitung oder eine andere Form der Bereitstellung“ im Sinne des Begriffs „Verarbeitung“ dar, wenn das Amt die Ergebnisse seiner Untersuchung und seinen Jahresbericht gemäß Art. 6 Abs. 1 und 6 dieses Gesetzes auf seiner Website veröffentlicht. Das Amt ist sogar ausdrücklich befugt, „personenbezogene Daten, die von öffentlichem Interesse sind“(140), zu veröffentlichen.
239. Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass all diese Maßnahmen des Amtes den Begriff „Verarbeitung“ personenbezogener Daten im Sinne von Art. 4 Nr. 2 DSGVO u. a. in Form des Erhebens, des Erfassens, der Speicherung, der Verwendung, der Offenlegung durch Übermittlung(141), Verbreitung oder einer anderen Form der Bereitstellung erfüllen.
b)      Rechtmäßigkeit der Verarbeitung personenbezogener Daten auf der Grundlage einer geeigneten Rechtsgrundlage
1)      Geeignete Rechtsgrundlage für die Verarbeitung
240. Nach Ansicht der Kommission stellt das streitige Gesetz keine ausreichende Rechtsgrundlage für diese Verarbeitung personenbezogener Daten dar.
241. Gemäß
Art. 6 Abs. 1 Buchst. e DSGVO ist eine Verarbeitung personenbezogener Daten nur rechtmäßig, wenn sie für die Wahrnehmung einer Aufgabe erforderlich ist, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde. Nach
Art. 6 Abs. 3 Unterabs. 1 dieser Verordnung muss die Rechtsgrundlage für solche Verarbeitungen durch Unionsrecht (Buchst. a) oder das Recht der Mitgliedstaaten, dem der Verantwortliche unterliegt (Buchst. b), festgelegt werden.
242. Ungarn macht insoweit zu Unrecht geltend, Art. 6 Abs. 1 Buchst. e DSGVO stelle als solcher eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Verarbeitung personenbezogener Daten dar(142). Sowohl aus dem Wortlaut von Art. 6 Abs. 3 als auch aus dem 45. Erwägungsgrund(143) der DSGVO geht hervor, dass hierfür eine gesonderte und zusätzliche Rechtsgrundlage nach nationalem Recht oder nach Unionsrecht erforderlich ist, in der die „Rechtsgrundlage für die Verarbeitungen gemäß Absatz 1 Buchstaben c und e“ festgelegt ist.
243. Der Ausdruck „kann spezifische Bestimmungen enthalten“, der in Art. 6 Abs. 3 Unterabs. 2 Satz
2 DSGVO(144) gewählt worden ist, stellt die vorstehende Beurteilung nicht in Frage. Dieser Ausdruck spiegelt lediglich die in Abs. 2 dieses Artikels genannte Möglichkeit der Mitgliedstaaten wider („können“), „spezifischere Bestimmungen bei[zu]behalten oder ein[zu]führen“, um die Anwendung der Vorschriften der DSGVO für die Zwecke einer rechtmäßigen Verarbeitung solcher Daten gemäß Abs. 1 Buchst. c und e des besagten Artikels anzupassen(145).
244. Daher ist zu prüfen, ob das streitige Gesetz als solches eine hinreichend genaue Rechtsgrundlage im Sinne von Art. 6 Abs. 3 DSGVO vorsieht.
2)      Unbestimmtheit des streitigen Gesetzes
245. Gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst. e DSGVO ist eine Verarbeitung personenbezogener Daten nur rechtmäßig, wenn sie für die Wahrnehmung einer Aufgabe erforderlich ist, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde.
246. Außerdem muss nach Art. 6 Abs. 3 Unterabs. 2 DSGVO entweder die betreffende Rechtsgrundlage selbst den Zweck der Verarbeitung festlegen oder dieser Zweck – bei einer Verarbeitung im Sinne von Abs. 1 Buchst. e dieses Artikels – für die Erfüllung einer Aufgabe erforderlich sein, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde. Ein Gesetz, das die Verarbeitung personenbezogener Daten regelt, muss nämlich anhand objektiver Kriterien klar und präzise die materiellen und das Verfahren betreffenden Voraussetzungen festlegen, von denen der Zugang zu solchen Daten abhängig gemacht wird(146).
247. Im vorliegenden Fall ist die Anforderung einer hinreichend klaren und präzisen Definition der Verarbeitungszwecke offensichtlich nicht erfüllt. Dies betrifft insbesondere die Zwecke des Erhebens, des Erfassens, der Speicherung, der Verwendung und der Übermittlung personenbezogener Daten durch das Amt.
248. Insoweit sei daran erinnert, dass das Amt Auskünfte über alle – auch personenbezogene – Daten im Zusammenhang mit dem Gegenstand seiner Untersuchungen wegen der in Art. 3 des streitigen Gesetzes genannten Tätigkeiten (vgl. Nrn. 237 und 238 der vorliegenden Schlussanträge), beispielsweise solcher „zur Beeinflussung der demokratischen Debatte und der Entscheidungsprozesse von Staat und Gesellschaft“, anfordern kann(147). Im Einklang mit seinen Art. 6 bis 8 verlangt dieses Gesetz lediglich, dass die betreffenden Daten einen Bezug zu diesem – potenziell weit gefassten(148) – Untersuchungsgegenstand aufweisen. Die letztgenannten Vorschriften schränken nämlich weder Art noch Umfang der Informationen oder personenbezogenen Daten ein, die das Amt bei den betroffenen Organisationen oder Personen anfordern darf. Ebenso ist das Amt gemäß Art. 11 des streitigen Gesetzes berechtigt, solche Daten in ihrer Gesamtheit an die übrigen zuständigen Behörden weiterzuleiten, und zwar aus dem alleinigen Grund, dass es „Tatsachen oder Umstände fest[stellt], die zur Einleitung oder Durchführung eines Vertragsverletzungs‑,
Straf‑, Verwaltungs- oder sonstigen Verfahrens führen könnten“, ohne dass die Voraussetzungen oder Zwecke einer solchen Weiterleitung an die verschiedenen Behörden klar festgelegt sind.
249. Die vorstehend erwähnten Vorschriften sehen auch keine Kriterien für die Dauer ihrer Speicherung oder die Zwecke ihrer Verwendung je nach
Art der Daten oder der betroffenen Person vor. Diese Daten können beispielsweise Journalisten betreffen, die für Unternehmen oder Organisationen arbeiten, die in den Bereichen Presse, Medien, Information oder Kommunikation tätig sind und von denen verlangt werden kann, dass sie die Anonymität ihrer Quellen schützen. Daher können sie u. a. sensible Daten im Sinne von Art. 9 Abs. 1 DSGVO, darunter „politische Meinungen“ oder „religiöse oder weltanschauliche Überzeugungen“ oder gar „personenbezogene Daten über strafrechtliche Verurteilungen“ im Sinne von Art. 10 DSGVO, enthalten, ohne dass die Zwecke ihrer Verarbeitung festgelegt sind.
250. Mit dem streitigen Gesetz als solchem werden die Zwecke der Verarbeitung personenbezogener Daten durch das Amt mithin nicht klar definiert. Gleichzeitig wird das Amt bei
einer solchen Verarbeitung nicht dazu verpflichtet, sicherzustellen, dass die Zwecke der Ausübung seiner Untersuchungsbefugnisse für die Wahrnehmung der ihm zur Durchführung des Gesetzes übertragenen Aufgabe von öffentlichem Interesse erforderlich sind. Da solche Zwecke im Gesetz selbst nicht festgelegt
werden, kann ihre Erforderlichkeit für die Wahrnehmung dieser im öffentlichen Interesse liegenden Aufgabe nämlich weder gewährleistet noch überprüft werden.
251. Schließlich sind im streitigen Gesetz keine wirksamen Garantien zum Schutz vor den Gefahren eines missbräuchlichen oder unberechtigten Zugangs zu vom Amt gesammelten personenbezogenen Daten und ihrer missbräuchlichen oder unberechtigten Nutzung verankert(149). Dieses Gesetz sieht nämlich weder Verfahrensgarantien für die betroffenen Personen noch eine gerichtliche oder administrative Kontrolle vor, durch die sich die Ausübung der weitreichenden Befugnis des Amtes zur Untersuchung, Bewertung und Offenlegung personenbezogener Daten einschränken ließe(150). Als einzige Verfahrensgarantie sieht das Gesetz in seinem
Art. 6 Abs. 8 vor, dass innerhalb von 15 Tagen vor Veröffentlichung des Jahresberichts, in dem das Amt eine Organisation, gegen die ermittelt worden ist, zu erwähnen gedenkt, Stellungnahmen abgegeben werden können und bei deren Zurückweisung innerhalb von 30 Tagen eine mit Gründen versehene Antwort des Amtes ergehen muss.
252. In Anbetracht ihrer Ungenauigkeit, Unbestimmtheit und Lückenhaftigkeit, insbesondere hinsichtlich des Fehlens von Verfahrensgarantien und einer wirksamen gerichtlichen Kontrolle, gewährleisten die Bestimmungen des streitigen Gesetzes demnach nicht, dass das Amt personenbezogene Daten unter Einhaltung der in Art. 6 Abs. 1 Buchst. e und Abs. 3 Unterabs. 2 DSGVO festgelegten Voraussetzungen verarbeitet.
3)      Verhältnismäßigkeit
253. Nach Art. 6 Abs. 3 Unterabs. 2 letzter Satz DSGVO muss die fragliche Rechtsgrundlage ein im öffentlichen Interesse liegendes Ziel verfolgen und in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten legitimen Zweck stehen.
254. Da das streitige Gesetz die Anforderungen an Klarheit, Genauigkeit und Vorhersehbarkeit hinsichtlich seiner Anwendung im Zusammenhang mit der Verarbeitung personenbezogener Daten nicht erfüllt, kann nicht davon ausgegangen werden, dass seine Bestimmungen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf das verfolgte legitime Ziel des öffentlichen Interesses wahren. Ungarn hat insoweit nicht einmal geltend gemacht, eine solche Verarbeitung wahre den in Art. 5 Abs. 1 Buchst. c DSGVO verankerten Grundsatz der „Datenminimierung“. Gemäß dem letztgenannten Grundsatz müssen personenbezogene Daten dem Zweck angemessen und erheblich sowie auf das für die Zwecke der Verarbeitung notwendige Maß beschränkt sein(151).
255. Ich schließe daraus, dass die streitigen Bestimmungen es dem Amt gestatten, eine unrechtmäßige Verarbeitung personenbezogener Daten vorzunehmen, die sogar schwerwiegende Eingriffe in die durch die Art. 7 und 8 der Charta garantierten Grundrechte beinhalten kann, ohne jedoch hinreichend klare und präzise Beschränkungen vorzusehen, die als verhältnismäßig im Hinblick auf die mit dem streitigen Gesetz verfolgten Ziele des Allgemeininteresses eingestuft werden können. Dies lässt sich umso weniger rechtfertigen, als eine solche Verarbeitung Tätigkeiten betreffen kann, bei denen sensible Daten, darunter die bloße Äußerung einer öffentlichen Meinung, anfallen(152).
256. Demnach erfüllt das streitige Gesetz nicht die Anforderungen von Art. 6 Abs. 3 DSGVO.
257. Unter den gegebenen Umständen kann dahinstehen, ob Art. 27 Abs. 3 des Gesetzes über den Grundrechtsbeauftragten, der gemäß Art. 9 Abs. 1 des streitigen Gesetzes(153) entsprechend auf die Tätigkeiten des Amtes Anwendung findet, geeignet ist, die Veröffentlichung personenbezogener Daten zu verhindern oder zu rechtfertigen, oder ob Art. 6 Abs. 6 des letztgenannten Gesetzes einen solchen Schutz garantiert. Dieser wäre nämlich jedenfalls unzureichend, um den festgestellten Verstoß gegen Art. 6 DSGVO zu beheben.
258. Daher ist der Rüge, wonach das streitige Gesetz die Anforderungen von Art. 5 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1 Buchst. e, Art. 6 Abs. 2 und 3, Art. 9 Abs. 2 Buchst. g und Art. 10 DSGVO sowie der Art. 7 und 8 der Charta nicht erfülle, stattzugeben.
9.      Zwischenergebnis
259. Im Ergebnis ist der Klage mit Ausnahme der Klagegründe, die aus einem Verstoß gegen die Art. 49 und 56 AEUV sowie einer Verletzung des Rechts auf Aussageverweigerung im Sinne von Art. 48 der Charta hergeleitet werden, stattzugeben.
VI.    Kosten
260. Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da im vorliegenden Fall Ungarn im Wesentlichen unterlegen ist, sind ihm gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
261. Gemäß Art. 140 Abs. 1 dieser Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Daher tragen das Parlament und die Streithelfer ihre eignen Kosten.
262. Nach Art. 140 Abs. 2 der Verfahrensordnung tragen die Vertragsstaaten des EWR-Abkommens, die nicht Mitgliedstaaten sind, ihre eigenen Kosten, wenn sie dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind. Daher trägt das Königreich Norwegen seine eigenen Kosten.
VII. Ergebnis
263. Ich schlage dem Gerichtshof demnach vor, wie folgt zu entscheiden:
–        Mit dem Erlass des Gesetzes 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelmérő (Gesetz Nr. LXXXVIII von 2023 über den Schutz der nationalen Souveränität) hat Ungarn gegen Art. 63 AEUV, Art. 3 der Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt („Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr“), die Art. 14, 16 und 19 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt, die Art. 7, 8, 11, 12 und 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sowie die Art. 5, 6, 9 und 10 der Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz-Grundverordnung) verstoßen.
–        Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
–        Ungarn trägt die Kosten.
–        Das Europäische Parlament, das Königreich Belgien, die Tschechische Republik, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, die Republik Estland, Irland, das Königreich Spanien, die Republik Litauen, das Großherzogtum Luxemburg, das Königreich der Niederlande, die Republik Polen, die Portugiesische Republik, die Republik Finnland, das Königreich Schweden und das Königreich Norwegen tragen ihre eigenen Kosten.
1      Originalsprache: Französisch.
2      Magyar Közlöny 2023/185 vom 21. Dezember 2023, S. 10429.
3      Die Rechtmäßigkeit eines solchen Schutzes wird grundsätzlich auch von den Organen der Union anerkannt; vgl. Mitteilung der Kommission vom 26. April 2018 („Bekämpfung von Desinformation im Internet: ein europäisches Konzept“) (verfügbar unter folgender Adresse: eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236), Verordnung (EU) 2019/452 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. März 2019 zur Schaffung eines Rahmens für die Überprüfung ausländischer Direktinvestitionen in der Union (ABl. 2019, L 79I, S. 1), Vorschlag der Kommission vom 12. Dezember 2023 für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung harmonisierter Anforderungen im Binnenmarkt an die Transparenz der Interessenvertretung im Auftrag von Drittländern und zur Änderung der Richtlinie (EU) 2019/1937 (COM[2023] 637 final, verfügbar unter folgender Adresse: EUR-Lex – 52023PC0637 – DE – EUR-Lex; vgl. auch Vermerk des Generalsekretariats des Rates der Europäischen Union vom 16. Juni 2025 (verfügbar unter folgender Adresse: eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CONSIL :ST_10134_2025_INIT]. Vgl. auch Verordnung (EU) 2024/900 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. März 2024 über die Transparenz und das Targeting politischer Werbung (ABl. L, 2024/900).
4      Art. 3 Buchst. a ac des streitigen Gesetzes.
5      Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz-Grundverordnung) (ABl. 2016, L 119, S. 1, im Folgenden: DSGVO).
6      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 8. Juni 2000 über bestimmte rechtliche Aspekte der Dienste der Informationsgesellschaft, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs, im Binnenmarkt („Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr“) (ABl. 2000, L 178, S. 1, im Folgenden: Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr).
7      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. 2006, L 376, S. 36).
8      Magyar Közlöny 2012/92 vom 13. Juli
2012, S. 13450.
9      Magyar Közlöny 2013/66 vom 18. April 2013, S. 49703.
10      Magyar Közlöny 2017/216 vom 19. Dezember 2017, S. 34164.
11      Magyar Közlöny 2011/88 vom 26. Juli 2011, S. 25435.
12      Magyar Közlöny
2011/88 vom 26. Juli 2011, S. 25449.
13      Magyar Közlöny 2017/95 vom 21. Juni 2017, S. 9048.
14      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste) (ABl. 2010, L 95, S. 1, im Folgenden: Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste).
15      Die Frage, ob die Kommission im Rahmen einer Vertragsverletzungsklage einen Verstoß gegen Art. 2 EUV geltend machen kann, ist vom Gerichtshof noch nicht entschieden worden; vgl. hierzu Schlussanträge der Generalanwältin Ćapeta in der Rechtssache Kommission/Ungarn (Werte der Union) (C‑769/22, EU:C:2025:408, Nrn. 142 ff.).
16      Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 13. Juni 2018, Kommission/Polen (C‑530/16, EU:C:2018:430, Rn. 30), und vom 22. Mai 2025, Kommission/Lettland (Richtlinie über offene Daten und die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors) (C‑238/23, nicht veröffentlicht, EU:C:2025:374, Rn. 45).
17      Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. November 2007, Spanien/Rat (C‑141/05, EU:C:2007:653, Rn. 27), vom 29. Juli 2019, Bayerische Motoren Werke und Freistaat Sachsen/Kommission (C‑654/17 P, EU:C:2019:634, Rn. 50), sowie vom 19. November 2024, Kommission/Polen (Passives Wahlrecht und Mitgliedschaft in einer politischen Partei) (C‑814/21, EU:C:2024:963, Rn. 56).
18      C‑204/21, EU:C:2023:442, Rn. 62 ff.
19      Vgl. Urteil vom 5. Juni 2023, Kommission/Polen (Unabhängigkeit und Privatleben von Richtern) (C‑204/21, EU:C:2023:442, Rn. 69). Vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 19. November 2024, Kommission/Polen (Passives Wahlrecht und Mitgliedschaft in einer politischen Partei) (C‑814/21, EU:C:2024:963, Rn. 155).
20      Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 6. Oktober 2020, Privacy International (C‑623/17, EU:C:2020:790, Rn. 44)
und La Quadrature du Net u. a. (C‑511/18, C‑512/18 und C‑520/18, EU:C:2020:791, Rn. 99), vom 16. Januar 2024, Österreichische Datenschutzbehörde (C‑33/22, EU:C:2024:46, Rn. 50), vom 29. Juli 2024, protectus (C‑185/23, EU:C:2024:657, Rn. 62), sowie vom 19. November 2024, Kommission/Polen (Passives Wahlrecht und Mitgliedschaft in einer politischen Partei) (C‑814/21, EU:C:2024:963, Rn. 155 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. – zur Arbeitszeitgestaltung innerhalb der Streitkräfte – Urteil vom 15. Juli 2021, Ministrstvo za obrambo (C‑742/19, EU:C:2021:597, Rn. 36 bis 46).
21      Ungarn stützt dieses Argument auf das Urteil vom 23. November 1989, B & Q (C‑145/88, EU:C:1989:593, Rn. 18).
22      Vgl. Art. 8 Abs. 2 des streitigen Gesetzes.
23      Vgl. – zu Bildungsdienstleistungen – Urteil vom 27. Juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, Rn. 48), sowie – zu Theateraufführungen und zur grenzüberschreitenden Erbringung von Diensten der Informationsgesellschaft – Schlussanträge der Generalanwältin Ćapeta in der Rechtssache Kommission/Ungarn (Werte der Union) (C‑769/22, EU:C:2025:408, Nr. 52).
24      Dies gilt unbeschadet der Vertriebskanäle oder Übertragungswege, die von den diese Tätigkeiten ausübenden Personen oder Organisationen genutzt werden, bei denen es sich um Privatpersonen, Dienstleistungserbringer, politische Gruppierungen oder Interessenverbände handeln kann. So hat Ungarn in der mündlichen Verhandlung nicht ausgeschlossen, dass Mitteilungen oder Informationen, die über soziale Netzwerke im Internet verbreitet werden, in den Anwendungsbereich des streitigen Gesetzes fallen könnten.
25      Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 13. Oktober 1993, CMC Motorradcenter (C‑93/92, EU:C:1993:838, Rn. 10 bis 12), und vom 7. März 1990, Krantz (C‑69/88, EU:C:1990:97, Rn. 10 bis 12).
26      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. Mai 2024, Airbnb Ireland und Amazon Services Europe (C‑662/22 und C‑667/22, EU:C:2024:432, Rn. 62 ff.).
27      Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. September 2013 über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates und der Verordnung (Euratom) Nr. 1074/1999 des Rates (ABl. 2013, L 248, S. 1). Denn ebenso wie die Befugnisse des Amtes können die Untersuchungs- und Datenübermittlungsbefugnisse des OLAF gemäß Art. 3 Abs. 3 (Auskunftsersuchen im Rahmen externer Untersuchungen) und Art. 11 (Übermittlung des abschließenden Untersuchungsberichts an die zuständigen nationalen Behörden) der Verordnung Nr. 883/2023 auf nationaler Ebene zur Einleitung zivil- und strafrechtlicher Gerichtsverfahren führen. Bei der Ausübung dieser Befugnisse ist das OLAF jedoch verpflichtet, grundlegende Verfahrensgarantien wie beispielsweise die Sorgfaltspflicht einzuhalten, deren Verletzung die außervertragliche Haftung der Union begründen kann; vgl. Urteil vom 11. Januar 2024, Planistat Europe und Charlot/Kommission (C‑363/22 P, EU:C:2024:20, Rn. 75 bis 78), sowie Schlussanträge der Generalanwältin Medina in der Rechtssache Planistat Europe und Charlot/Kommission (C‑363/22 P, EU:C:2023:594, Nrn. 42 ff.).
28      Vgl. Verordnung (EU, Euratom) 2021/1163 des Europäischen Parlaments vom 24. Juni 2021 zur Festlegung der Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Ausübung der Aufgaben des Bürgerbeauftragten (Statut des Europäischen Bürgerbeauftragten) und zur Aufhebung des Beschlusses 94/262/EGKS, EG, Euratom (ABl. 2021, L 253, S. 1).
29      Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn (Transparenz von Vereinigungen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 36 und 37 sowie die dort angeführte Rechtsprechung), und vom 19. November 2024, Kommission/Polen (Wählbarkeit und Mitgliedschaft in einer politischen Partei) (C‑814/21, EU:C:2024:963, Rn. 129 und 130 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
30      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. September 2020, Cali Apartments (C‑724/18 und C‑727/18, EU:C:2020:743, Rn. 39).
31      Vgl. den ähnlichen Sachverhalt, der dem Urteil vom 30. Mai 2024, Airbnb Ireland und Amazon Services Europe (C‑662/22 und C‑667/22, EU:C:2024:432, Rn. 62 ff.), zugrunde liegt.
32      Damit geht das streitige Gesetz sogar noch weiter als bestimmte Vorschriften über vergleichbare Ermittlungsinstrumente, wie Art. 18 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln [101] und [102 AEUV] niedergelegten Wettbewerbsregeln (ABl. 2003, L 1, S. 1), der der Kommission die Befugnis verleiht, von Unternehmen unverbindlich Auskünfte zu verlangen; vgl. auch Art. 21 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EU) 2022/1925 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. September 2022 über bestreitbare und faire Märkte im digitalen Sektor und zur Änderung der Richtlinien (EU) 2019/1937 und (EU) 2020/1828 (Gesetz über digitale Märkte) (ABl. 2022, L 265, S. 1) sowie Art. 67 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EU) 2022/2065 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Oktober 2022 über einen Binnenmarkt für digitale Dienste und zur Änderung der Richtlinie 2000/31/EG (Gesetz über digitale Dienste) (ABl. 2022, L 277, S. 1). Der einzige Unterschied zum streitigen Gesetz besteht darin, dass, falls auf ein solches Auskunftsverlangen eine Antwort gegeben wird, diese richtig sein muss, da unrichtige oder verfälschte Informationen zur Verhängung einer Geldbuße durch die Kommission führen können.
33      Vgl. Art. 14 und 14/A des Gesetzes Nr. CXXV von 1995 über die nationalen Sicherheitsdienste (1995. evi CXXV törvény a nemzetbiztonsági szolgálatokról). Eine mangelnde Zusammenarbeit mit diesem parlamentarischen Ausschuss kann gemäß Art. 216/A des Gesetzes Nr. II von 2012 über Ordnungswidrigkeiten, das Verfahren bei Ordnungswidrigkeiten und das System zur Erfassung von Ordnungswidrigkeiten (2012. évi II. törvény a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről) strafbar sein.
34      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. Januar 2018, X und Visser (C‑360/15 und C‑31/16, EU:C:2018:44, Rn. 123), sowie Schlussanträge des Generalanwalts Szpunar in den verbundenen Rechtssachen X und Visser (C‑360/15 und C‑31/16, EU:C:2017:397, Nr. 136).
35      Vgl. u. a. die negativen Bewertungen der Tätigkeiten von Transparency International Hungary und des Investigativportals Átlátszó in den Berichten, die mit „Untersuchungsbericht: Auswirkungen der Tätigkeiten von Transparency International Hungary auf die ungarische Souveränität“ (Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), veröffentlicht am 14. Oktober 2024, bzw. „Auswirkungen der Tätigkeiten von Átlátszó auf die ungarische Souveränität“ (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra), veröffentlicht am 28. Oktober 2024, überschrieben sind (Dokumente verfügbar unter folgender Adresse: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
36      Vgl. auch die Sachverhalte, die den Urteilen vom 22. September 2020, Cali Apartments (C‑724/18 und C‑727/18, EU:C:2020:743, Rn. 42), sowie vom 30. Januar 2018, X und Visser (C‑360/15 und C‑31/16, EU:C:2018:44, Rn. 124), zugrunde liegen.
37      Vgl. in diesem Sinne – zur Niederlassungsfreiheit gemäß Art. 49 AEUV – Urteil vom 1. Juni 2010, Blanco Pérez und Chao Gómez (C‑570/07 und C‑571/07, EU:C:2010:300, Rn. 119); zum freien Kapitalverkehr gemäß Art. 63 AEUV vgl. Urteil vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn (Transparenz von Vereinigungen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 45 bis 64), zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer gemäß Art. 45 AEUV vgl. Urteile vom 10. Dezember 2013, Kommission/Irland u. a. (C‑272/12 P, EU:C:2013:812, Rn. 24), vom 2. April 2020, PF u. a. (C‑830/18, EU:C:2020:275, Rn. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung), sowie vom 13. Juni 2024, Kommission/Ungarn (Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen II) (C‑123/22, EU:C:2024:493, Rn. 29 und die dort angeführte Rechtsprechung).
38      In Abs. 4 der Präambel des streitigen Gesetzes heißt es: „Fällt die politische Macht in die Hände von Personen oder Organisationen, die in einem Abhängigkeitsverhältnis zu einer ausländischen Macht, Organisation oder Person stehen, liegt eine Verletzung der Souveränität Ungarns vor, die gleichzeitig eine ernsthafte Gefahr für die nationale Sicherheit darstellt.“
39      Vgl. – in diesem Sinne und analog zu Art. 49 AEUV – Urteil vom 7. September 2022, Cilevičs u. a. (C‑391/20, EU:C:2022:638, Rn. 75 und die dort angeführte Rechtsprechung).
40      Vgl. in diesem Sinne entsprechend Urteil vom 21. Dezember 2023, European Superleague Company (C‑333/21, EU:C:2023:1011, Rn. 135 und 255 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
41      Die Kommission stützt sich hier auf die Erwägungen, die im Urteil vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn (Transparenz von Vereinigungen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 93), dargelegt worden sind.
42      Vgl. – in diesem Sinne und analog zu Art. 49 AEUV – Urteil vom 7. September 2022, Cilevičs u. a. (C‑391/20, EU:C:2022:638, Rn. 67 bis 70).
43      Vgl. in diesem Sinne – zu öffentlichen Mitteln der Union – Urteil vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn (Transparenz von Vereinigungen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 78 bis 80).
44      Es wird darin lediglich auf ein Beispiel für eine mutmaßlich illegale Finanzierung des Kandidaten der vereinigten Oppositionsparteien bei den Parlamentswahlen 2022 in Ungarn aus einem Drittstaat, nämlich den Vereinigten Staaten von Amerika, verwiesen.
45      Vgl. „Untersuchungsbericht: Auswirkungen der Tätigkeiten von Transparency International Ungarn auf die ungarische Souveränität“
(Vizsgálati jelentés: A Transparency International Magyarország tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) vom 14. Oktober 2024 (verfügbar unter folgender Adresse: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/), in dem diese Stiftung für ihre angeblich intransparente, manipulative und diffamierende Einstufung von Ländern in einem (an ihrem Sitz in Berlin erstellten)
Korruptionswahrnehmungsindex, den das Amt als „Desinformation“ bezeichnet, scharf kritisiert wird. Wie aus S. 11 des Berichts der Kommission (SWD[2020] 316 final) vom 30. September 2020 über die Rechtsstaatlichkeit – Länderkapitel zur Lage der Rechtsstaatlichkeit in Ungarn (verfügbar unter folgender Adresse: EUR-Lex – 52020SC0316 – DE – EUR-Lex)
hervorgeht, hat dieses Land im jüngsten Korruptionswahrnehmungsindex von Transparency International die Beurteilung 44/100 erreicht und belegt damit den 19. Platz in der Union und den 70. Platz weltweit. Ebenso beruft sich die Kommission auf einen Bericht des Amtes über „Die westliche Kriegsrhetorik und die russische Legitimierungsrhetorik im Zusammenhang mit dem Krieg in der Ukraine (Desinformationsrhetorik in Ungarn)“ vom 4. Juli 2024 (verfügbar unter folgender Adresse: https ://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/western-pro-war-and-russian-legitimacy-narratives-in-connection-with-the-war-in-ukraine.pdf.).
46      Vgl. einen mit „Die Rolle der Stiftung Internews bei der Beeinflussung der Medien in Ungarn“ (Az Internews szerepe a magyarországi média befolyásolásában) überschriebenen und nicht zu den Akten genommenen Bericht vom 19. März 2025 (verfügbar unter folgender Adresse: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/) und – zum gemeinnützigen Investigativportal Átlátszó und dessen Recherche- und Veröffentlichungstätigkeiten zu Themen der Intransparenz und Korruption – einen mit „Auswirkungen der Tätigkeiten von Átlátszó auf die ungarische Souveränität“ (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) überschriebenen Bericht vom 28. Oktober 2024 (verfügbar unter folgender Adresse: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
47      Vgl. einen vom Königreich Norwegen angeführten und mit „Analyse: Auswirkungen der Tätigkeiten von Ökotárs auf die ungarische Souveränität“ (Az Ökotárs tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) überschriebenen Bericht vom 16. Dezember 2024 über die Tätigkeiten der Stiftung Ökotárs. Das Königreich Norwegen macht insoweit geltend, es sei seit Langem ein „Geberstaat“ zugunsten von Nichtregierungsorganisationen, die sich u. a. für die Förderung der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und der Menschenrechte einsetzten. In besagtem Bericht werden sowohl das Königreich Norwegen als auch die Union als „Komplizen“ der Vereinigten Staaten dargestellt, die danach trachteten, sich gegen Ungarn zu verschwören und in dessen Souveränität einzugreifen. Ebenso wird die Kommission in einer mit „Das CERV-Programm der Europäischen Kommission: So hat Brüssel den Geldhahn für die Finanzierung des Soros-Netzwerks aufgedreht“ (Az Európai Bizottság CERV programja: Így nyitotta meg Brüsszel a pénzcsapot a Soros-hálózat finanszírozására) überschriebenen Mitteilung vom 29. Januar 2025 beschuldigt, das „Soros-Netzwerk“ zu finanzieren und mit ihm gemeinsame Sache zu machen (Dokumente verfügbar unter folgender Adresse: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumok/).
48      Vgl. Entscheidung 20/2024 (XI. 28.) vom 15. November 2024, Rn. 41 ff.
49      Vgl. Art. 8 Abs. 2 des streitigen Gesetzes.
50      Vgl. in diesem Sinne meine Schlussanträge in der Rechtssache G4S Secure Solutions (C‑157/15, EU:C:2016:382, Nr. 97 und die dort angeführte Rechtsprechung) und in der Rechtssache Parris (C‑443/15, EU:C:2016:493, Nr. 75 und die dort angeführte Rechtsprechung).
51      Für eine Rechtfertigung aus Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit im Sinne von Art. 52 Abs. 1 AEUV verlangt der Gerichtshof sogar das Vorliegen einer tatsächlichen und hinreichend schweren Gefährdung, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt; vgl. in diesem Sinne Urteile vom 6. Februar 2014, Navileme und Nautizende (C‑509/12, EU:C:2014:54, Rn. 20, sowie vom 13. Juli 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, Rn. 66 und 67 betreffend die Versorgungssicherheit).
52      Vgl. den neuen oder geänderten Art. 350/A in Verbindung mit Art. 459 Abs. 1 Nr. 37 des Strafgesetzbuchs einerseits und Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes über die Funktionsweise und Verwaltung politischer Parteien sowie Art. 3 Nr. 16, Art. 124 Abs. 1a bis 1d und Art. 307/D Abs. 3 und 4 des Wahlverfahrensgesetzes andererseits.
53      In diesem Absatz heißt es: „Fällt die politische Macht in die Hände von Personen oder Organisationen, die in einem Abhängigkeitsverhältnis zu einer ausländischen Macht, Organisation oder Person stehen, liegt eine Verletzung der Souveränität Ungarns vor, die gleichzeitig eine ernsthafte Gefahr für die nationale Sicherheit darstellt.“
54      Vgl. u. a. Stellungnahme der Europäischen Kommission für Demokratie durch Recht (Venedig-Kommission) vom 18. März 2024 zum Gesetz Nr. LXXXVIII von 2023 über den Schutz der nationalen Souveränität (Rn. 76 ff., verfügbar unter folgender Adresse: default.aspx).
55      Nach Abs. 5 seiner Präambel scheint das streitige Gesetz nicht lediglich auf finanzielle Unterstützungen aus dem Ausland, sondern auch auf andere Formen der Unterstützung abzustellen, die einen „Versuch ausländischer Einmischung“ darstellen können.
56      Vgl. beispielsweise die Rechtssache, die Gegenstand des Urteils vom 23. April 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI (C‑507/18, EU:C:2020:289), ist, in dem die Klägerin eine Vereinigung von Rechtsanwälten war, die Lesben, Schwulen, Bisexuellen, Transgendern und Intersexuellen (LGBTI) vor Gericht Beistand leistete. Vgl. auch – zum Gesetz Nr. LXXIX von 2021 mit strengeren Maßnahmen gegenüber pädophilen Straftätern und zur Änderung bestimmter Gesetze zum Schutz von Kindern (A pedofil bűnelkövetőkkel szembeni szigorúbb fellépésről, valamint a gyermekek védelme érdekében egyes törvények módosításáról szóló 2021. évi LXXIX. törvény) – den Bericht von Amnesty International From freedom to censorship, The consequences of Hungarian Propaganda Law, Budapest, Amnesty International, 2024; Háttér Society, The Anti-LGBTQI Law of Hungary in Action: A Combination of State- and Self-Enforcement, November 2024 (vgl. Schlussanträge der Generalanwältin Ćapeta in der Rechtssache Kommission/Ungarn [Werte der Union],
C‑769/22, EU:C:2025:408, Nr. 80 Fn. 42; Bericht verfügbar unter folgender Adresse: https://en.hatter.hu/sites/default/files/dokumentum/kiadvany/hatter-anti-lgbtqi-law-2024-november.pdf).
57      Vgl. beispielsweise die
Tätigkeiten der Stiftung Ökotárs (Fn. 47 der vorliegenden Schlussanträge).
58      Vgl. beispielsweise die
Tätigkeiten
von Transparency International Hungary (Fn. 45 der vorliegenden Schlussanträge).
59      Vgl. u. a. die in Fn. 35 der vorliegenden Schlussanträge erwähnten Beispiele.
60      Vgl. auch Mitteilung der Kommission vom 26. April 2018 („Bekämpfung von Desinformation im Internet: ein europäisches Konzept“), S. 4, in der der Begriff „Desinformation“ definiert wird als „nachweislich falsche oder irreführende Informationen, die mit dem Ziel des wirtschaftlichen Gewinns oder der vorsätzlichen Täuschung der Öffentlichkeit konzipiert, vorgelegt und verbreitet werden und öffentlichen Schaden anrichten können“ (verfügbar unter folgender Adresse: eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018DC0236).
61      Vgl. – zu den Gefahren für demokratische Wahlen durch verschiedene Formen der Manipulation von Informationen und Desinformation u. a. durch ausländische Akteure – EGMR, 22. Juli 2025, Bradshaw u. a./Vereinigtes Königreich (Beschwerde Nr. 15653/22, §§ 134 ff. und §§ 159 ff.). Vgl. auch Curtea Constituțională (Verfassungsgerichtshof, Rumänien), Entscheidung Nr. 32 vom 6. Dezember 2024, mit der die Präsidentschaftswahlen in Rumänien aufgrund von Versuchen einer systematischen Manipulation des Willens der Wähler durch staatliche und nicht staatliche Akteure – u. a. über die sozialen Medien und eine illegale Finanzierung – annulliert (und gleichzeitig der für den 8. Dezember 2024 geplante zweite Wahlgang dieser Wahlen abgesagt) worden ist.
62      Vgl. u. a.
Erwägungsgründe 83 ff. der Verordnung 2022/2065 sowie vierter
Erwägungsgrund, Art. 19 Abs. 1 Buchst. c und Art. 26 Abs. 3 Buchst. a der Verordnung (EU) 2024/1083 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. April 2024 zur Schaffung eines gemeinsamen Rahmens für Mediendienste im Binnenmarkt und zur Änderung der Richtlinie 2010/13/EU (Europäisches Medienfreiheitsgesetz) (ABl. L, 2024/1083).
63      Vgl. die in Fn. 60 der vorliegenden Schlussanträge angeführte Definition des Begriffs „Desinformation“ in der Mitteilung der Kommission vom 26. April 2018 („Bekämpfung von Desinformation im Internet: ein europäisches Konzept“) (S. 4). Dagegen findet sich in den Erwägungsgründen 4 ff., Art. 19 Abs. 1 Buchst. c und Art. 26 Abs. 3 Buchst. a der Verordnung 2024/1083 keine Definition der Begriffe „Desinformation“ oder „Manipulation von Informationen“. Gleiches gilt für die Erwägungsgründe 83 ff. der Verordnung 2022/2065.
64      Vgl. Fn. 45 der vorliegenden Schlussanträge.
65      Vgl. Art. 8 Abs. 2 des streitigen Gesetzes.
66      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. Februar 2025, AEON NEPREMIČNINE u. a. (C‑674/23, EU:C:2025:113, Rn. 46 und die dort angeführte Rechtsprechung).
67      Vgl. – zu einer nicht unter Buchst. a oder b fallenden diskriminierenden Anforderung – Urteil vom 11. Juni 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, Rn. 14).
68      Vgl. Nrn. 73 bis
87 der vorliegenden Schlussanträge.
69      Es ist somit nicht erforderlich, sich zu der Frage zu äußern, ob eine solche Diskriminierung gerechtfertigt werden kann oder nicht. Vgl. im letztgenannten Sinne – zu einer direkten Diskriminierung – Urteil vom 23. Februar 2016, Kommission/Ungarn (C‑179/14, EU:C:2016:108, Rn. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung).
70      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. 2015, L 241, S. 1).
71      Zu politischen Werbedienstleistungen, die ebenfalls elektronisch verbreitet werden können, vgl. Verordnung 2024/900.
72      Vgl. auch 21. Erwägungsgrund
Satz
2 der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr, wonach der koordinierte Bereich Anforderungen betreffend Online-Tätigkeiten, beispielsweise Online‑Informationsdienste und Online-Werbung, umfasst.
73      Die Kommission verweist insoweit auf die Erklärung vom 4. Dezember 2023, die von Media Freedom Rapid Response (MFRR) veröffentlicht sowie vom Internationalen Presseinstitut (IPI), von ARTICLE 19 Europe, vom Europäischen Zentrum für Presse- und Medienfreiheit (ECPMF), von der Europäischen Journalistenföderation (EJF), von Free Press Unlimited (FPU) und von OBC Transeuropa unterzeichnet worden ist (verfügbar unter folgender Adresse: https://www.article19.org/resources/hungary-draft-sovereignty-protection-act-threatens-independent-media/).
74      Hervorhebung nur hier.
75      Vgl. in diesem Sinne auch Schlussanträge der Generalanwältin Ćapeta in der Rechtssache Kommission/Ungarn (Werte der Union) (C‑769/22, EU:C:2025:408, Nr. 319).
76      Vgl. den ähnlichen Sachverhalt, der dem Urteil vom 30. Mai 2024, Airbnb Ireland und Amazon Services Europe (C‑662/22 und C‑667/22, EU:C:2024:432, Rn. 58 bis 65), zugrunde liegt, sowie Schlussanträge des Generalanwalts Szpunar in den Rechtssachen Airbnb Ireland u. a.
(C‑662/22 bis C‑667/22, EU:C:2024:18, Nr. 159).
77      Vgl. auch – zu den „Anforderungen“ im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 3 der Dienstleistungsrichtlinie – Nrn. 73 bis 81 der vorliegenden Schlussanträge.
78      Vgl. entsprechend Urteil vom 30. Mai 2024, Airbnb Ireland und Amazon Services Europe (C‑662/22 und C‑667/22, EU:C:2024:432, Rn. 63).
79      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 25. Oktober 2011, eDate Advertising u. a. (C‑509/09 und C‑161/10, EU:C:2011:685, Rn. 66 und 67). Vgl. auch den ähnlichen Sachverhalt, der dem Urteil vom 30. Mai 2024, Airbnb Ireland und Amazon Services Europe (C‑662/22 und C‑667/22, EU:C:2024:432, Rn. 59), zugrunde liegt.
80      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. November 2023, Google Ireland u. a.
(C‑376/22, EU:C:2023:835, Rn. 33 ff.).
81      Vgl. in diesem Sinne – zur Dienstleistungsrichtlinie – Urteile vom 23. Februar 2016, Kommission/Ungarn (C‑179/14, EU:C:2016:108, Rn. 118), vom 14. November 2018, Memoria und Dall’Antonia (C‑342/17, EU:C:2018:906, Rn. 41 und 42), und vom 11. Juni 2020, KOB (C‑206/19, EU:C:2020:463, Rn. 30 und die dort angeführte Rechtsprechung), sowie Schlussanträge des Generalanwalts Szpunar in den verbundenen Rechtssachen X und Visser (C‑360/15 und C‑31/16, EU:C:2017:397, Nrn. 98 und 99 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. in diesem Sinne auch Urteile vom 19. Mai 2009, Apothekerkammer des Saarlandes u. a. (C‑171/07 und C‑172/07, EU:C:2009:316, Rn. 20), vom 13. Juli 2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, Rn. 27 ff., insbesondere Rn. 49), sowie vom 20. Juni 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Entsendung drittstaatsangehöriger Arbeitnehmer) (C‑540/22, EU:C:2024:530, Rn. 59 und die dort angeführte Rechtsprechung).
82      Vgl. auch 24. Erwägungsgrund
und
Art. 2 Abs. 2 Buchst. g der Dienstleistungsrichtlinie, wonach „audiovisuelle Dienste“ von deren Anwendungsbereich ausgenommen sind.
83      Vgl. Art. 2 Abs. 2 Buchst. b der Dienstleistungsrichtlinie, wonach „Finanzdienstleistungen“ von deren Anwendungsbereich ausgenommen sind.
84      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. Juni 2017, Van der Weegen u. a. (C‑580/15, EU:C:2017:429, Rn. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung).
85      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn (Transparenz von Vereinigungen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 52 und 53 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
86      Der Begriff „verbotene ausländische Unterstützung“, wie er in Art. 459 Abs. 1 des Strafgesetzbuchs (geändert durch Art. 32 Abs. 3 des streitigen Gesetzes) definiert ist, scheint nämlich nicht allgemein anwendbar zu sein. Zum einen stellt er lediglich auf eine Unterstützung aus dem Ausland ab, „deren Annahme oder Verwendung nach dem Gesetz über die Funktionsweise und Verwaltung politischer Parteien oder nach dem Wahlverfahrensgesetz verboten ist“. Zum anderen führt er lediglich die verbotenen und strafbaren Umgehungshandlungen „[e]in[es] Mitglied[s], ein[es] Verantwortliche[n] oder [des] Leiter[s] einer Nominierungsorganisation im Sinne des Wahlverfahrensgesetzes oder ein[es] Kandidat[en] im Sinne desselben Gesetzes“ gemäß Art. 350/A des Strafgesetzbuchs (der mit „Unzulässige Beeinflussung des Willens der Wähler“ überschrieben und durch Art. 32 des streitigen Gesetzes eingeführt worden ist) auf. So bezieht sich Abs. 2 der Präambel des streitigen Gesetzes, in dem das Beispiel einer unzulässigen direkten ausländischen Finanzierung des Kandidaten der vereinigten Opposition für das Amt des Ministerpräsidenten während des Wahlkampfs 2022 in Ungarn angeführt wird, vor allem auf den durch dieses Gesetz geänderten strafrechtlichen Teil. Allerdings ist hervorzuheben, dass die Kommission diese Strafvorschriften im Rahmen des vorliegenden Klageverfahrens nicht beanstandet hat (vgl. Nr. 111 der vorliegenden Schlussanträge). Auch die Europäische Kommission für Demokratie durch Recht (Venedig-Kommission) hat die Zulässigkeit dieser Vorschriften in ihrer Stellungnahme vom 18. März 2024 zum Gesetz Nr. LXXXVIII von 2023 über den Schutz der nationalen Souveränität (Rn. 71 ff., insbesondere Rn. 81 bis 83 und 94) (verfügbar unter folgender Adresse: default.aspx) als solche nicht in Frage gestellt. Sie hat lediglich vorgeschlagen, dass der Begriff „verbotene ausländische Unterstützung“ vom ungarischen Gesetzgeber genauer definiert werden sollte, um zu vermeiden, dass jede ausländische finanzielle Unterstützung, die zu irgendeinem Zeitpunkt – auch außerhalb des Wahlprozesses – gewährt wird, strafbar ist.
87      Vgl. auch den ähnlichen Begriff „ausländische Unterstützung“, der in Art. 3 Nr. 16 des Wahlverfahrensgesetzes („Spende aus einem anderen Staat, von einer ausländischen natürlichen oder juristischen Person oder von einer ausländischen Organisation ohne Rechtspersönlichkeit“) definiert ist. In diesem Zusammenhang nennt die Kommission beispielhaft Personen oder Organisationen, die im Medienbereich (Journalismus, Rundfunk und Fernsehen, Printmedien) oder sogar in verwandten Tätigkeitsbereichen wie der Konzeption und Produktion elektronischer Medieninhalte sowie in den Bereichen Lobbying, Beratung, Kommunikation oder Öffentlichkeitsarbeit tätig sind. Ebenso könnte ein sein Recht auf Freizügigkeit ausübender Unionsbürger betroffen sein, der die durch den Vertrag garantierten politischen Rechte wahrnehmen und sich bei Kommunal- oder Europawahlen zur Wahl stellen oder einen anderen Kandidaten bei solchen Wahlen unterstützen möchte.
88      Vgl. Nrn. 63 ff. der vorliegenden Schlussanträge. Vgl. in diesem Sinne auch – zum ähnlichen Sachverhalt einer Gewährung öffentlicher Mittel der Union – Urteil vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn (Transparenz von Vereinigungen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 60).
89      Vgl. auch – zum ähnlichen Sachverhalt einer Gewährung öffentlicher Mittel der Union – Urteil vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn (Transparenz von Vereinigungen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 61 und 62 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
90      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Mai 2019, Kommission/Ungarn (Niessbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen) (C‑235/17, EU:C:2019:432, Rn. 60 und 61 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
91      Urteil vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn (Transparenz von Vereinigungen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 88 und 89 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
92      Vgl. Art. 350/A („Unzulässige Beeinflussung des Willens der Wähler“) in Verbindung mit Art. 459 Abs. 1 des Strafgesetzbuchs in der durch Art. 32 des streitigen Gesetzes geänderten Fassung.
93      Vgl. Nr. 111 der vorliegenden Schlussanträge.
94      Vgl.
Art. 4 Abs. 3 des Gesetzes über die Funktionsweise und Verwaltung politischer Parteien sowie Art. 3 Nr. 16, Art. 124 Abs. 1a bis 1d und Art. 307/D Abs. 3 und 4 des Wahlverfahrensgesetzes, der durch Art. 33 des streitigen Gesetzes eingeführt worden ist.
95      Vgl. – zum ähnlichen Sachverhalt einer Gewährung öffentlicher Mittel der Union – Urteil vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn (Transparenz von Vereinigungen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 79 ff.).
96      Urteil vom 4. Oktober 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, Rn. 46).
97      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. Juli 2024, Alchaster (C‑202/24, EU:C:2024:649, Rn. 92 und die dort angeführte Rechtsprechung).
98      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. Oktober 2024, Real Madrid Club de Fútbol (C‑633/22, EU:C:2024:843, Rn. 51 und 52 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
99      Vgl. Nrn. 102 ff. der vorliegenden Schlussanträge.
100      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 14. Februar 2019, Buivids (C‑345/17, EU:C:2019:122, Rn. 51).
101      Nach Art. 3 Buchst. a des streitigen Gesetzes hat das Amt „[i]m Rahmen seiner Untersuchungsfunktion … folgende Aufgaben: … Untersuchung von aa)
Interessenvertretungen, ausgenommen diplomatische und externe Vertretungen sowie Tätigkeiten von Organisationen zur Vertretung beruflicher Interessen,
ab) Manipulation von Informationen und Desinformation, ac) Tätigkeiten zur Beeinflussung der demokratischen Debatte und der Entscheidungsprozesse von Staat und Gesellschaft, einschließlich Tätigkeiten zur Beeinflussung des Entscheidungsprozesses von Personen, die hoheitliche Befugnisse ausüben, die im Interesse anderer Staaten sowie ausländischer Stellen, Organisationen und natürlicher Personen
unabhängig von deren Rechtsstatus
durchgeführt werden“.
102      Zu einer solchen abschreckenden Wirkung und Gefahr einer Selbstzensur vgl. auch EGMR, 15. Mai 2023, Sanchez/Frankreich (CE:ECHR:2023:0515JUD004558115, § 184).
103      Vgl. auch EGMR, 12. März 2019, Ali Gürbüz/Türkei (CE:ECHR:2019:0312JUD005249708, §§ 59 bis 68).
104      Vgl. auch die Strafvorschriften in Art. 350/A („Unzulässige Beeinflussung des Willens der Wähler“) in Verbindung mit Art. 459 Abs. 1 des Strafgesetzbuchs in der durch Art. 32 des streitigen Gesetzes geänderten Fassung.
105      Die vorstehende Beurteilung greift einer
etwaigen Rechtfertigung eines Eingriffs in die Freiheit der Meinungsäußerung und die Informationsfreiheit – insbesondere was die Verfolgung einer „Manipulation von Informationen und Desinformation“ im Sinne von Art. 3 Buchst. a ab des streitigen Gesetzes betrifft – nicht vor. Vgl. insoweit auch – zu Art. 10 EMRK – EGMR, 22. Juli 2025, Bradshaw u. a./Vereinigtes Königreich (Beschwerde Nr. 15653/22, § 161).
106      Vgl. auch EGMR, 22. November 2012, Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. u. a./Niederlande (CE:ECHR:2012:1122JUD003931506, § 127).
107      Vgl. auch EGMR, 15. Dezember 2009, Financial Times Ltd u. a./Vereinigtes Königreich (CE:ECHR:2009:1215JUD000082103, § 70).
108      Vgl. Fn. 45 ff. der vorliegenden Schlussanträge.
109      Vgl. auch EGMR, 25. September 2012, Trade Union of the Police in the Slovak Republic u. a./Slowakei (CE:ECHR:2012:0925JUD001182808, § 60), und EGMR, 23. Januar 2023, Macatė/Litauen (CE:ECHR:2023:0123JUD006143519, §§ 181 und 182).
110      Vgl. – zu Nichtregierungsorganisationen, die öffentlich als „ausländische Agenten“ eingestuft werden – EGMR, 22. Oktober 2024, Kobaliya u. a./Russland (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, §§ 67, 75 und 82), sowie EGMR, 14. Juni 2022, Ecodefence u. a./Russland (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 131).
111      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn (Transparenz von Vereinigungen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 112 und die dort angeführte Rechtsprechung des EGMR).
112      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn (Transparenz von Vereinigungen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 113 und die dort angeführte Rechtsprechung des EGMR).
113      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn (Transparenz von Vereinigungen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 114 und die dort angeführte Rechtsprechung des EGMR).
114      Vgl. in diesem Sinne – in Bezug auf Ungarn – Urteil vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn (Transparenz von Vereinigungen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 118). Vgl. in diesem Sinne auch EGMR, 14. Juni 2022, Ecodefence u. a./Russland (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 132).
115      Vgl. Fn. 45 ff. der vorliegenden Schlussanträge.
116      Vgl. Fn. 35 ff. der vorliegenden Schlussanträge.
117      Nach Auffassung des Gerichtshofs ist dieser Garantie die gleiche Bedeutung und Tragweite zuzuerkennen wie Art. 8 EMRK: vgl. Urteil vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn (Transparenz von Vereinigungen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 122 und die dort angeführte Rechtsprechung).
118      EGMR, 7. Februar 2012, Axel Springer AG/Deutschland (CE:ECHR:2012:0207JUD003995408, § 83).
119      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. Juni 2020, Kommission/Ungarn (Transparenz von Vereinigungen) (C‑78/18, EU:C:2020:476, Rn. 124 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. in diesem Sinne (bei gleichzeitiger Feststellung eines Eingriffs in das Recht auf Schutz personenbezogener Daten im Sinne von Art. 8 der Charta) auch Urteil vom 6. Oktober 2020, Luxemburgischer Staat (Rechtsbehelf gegen ein Auskunftsersuchen in Steuersachen) (C‑245/19 und C‑246/19, EU:C:2020:795, Rn. 73 und 74).
120      Diese Erlaubnis
verweist auf die Definition in Art. 3 Nr. 6 des Informationsgesetzes, wonach es sich um „alle Daten außer Daten von öffentlichem Interesse [handelt], deren Offenlegung, Zugänglichkeit oder Verfügbarkeit im Interesse der Allgemeinheit gesetzlich vorgeschrieben ist“.
121      So wird in dem mit „Auswirkungen der Tätigkeiten von Átlátszó auf die ungarische Souveränität“ (Az Átlátszó tevékenységének hatása a magyar szuverenitásra) überschriebenen und am 28. Oktober 2024 veröffentlichten Bericht, der sich mit den Recherchen und Veröffentlichungen des gemeinnützigen Investigativportals Átlátszó zu den Themen Intransparenz und Korruption befasst, u. a. dessen Geschäftsführer erwähnt, dem vorgeworfen wird, nicht mit dem Amt zusammengearbeitet zu haben (verfügbar unter folgender Adresse: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/dokumentumaink/).
122      Zu Hausbesuchen in den Geschäftsräumen von Unternehmen vgl. Urteil vom 18. Juni 2015, Deutsche Bahn u. a./Kommission (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, Rn. 20); vgl. auch Schlussanträge des Generalanwalts Pitruzzella in der Rechtssache Casino, Guichard-Perrachon und AMC/Kommission (C‑690/20 P, EU:C:2022:579, Nrn. 33 und 34 sowie die dort angeführte Rechtsprechung) und der Generalanwältin Medina in den verbundenen Rechtssachen Imagens Médicas Integradas u. a. (C‑258/23 bis C‑260/23, EU:C:2024:537, Nrn. 31 und 41 ff. sowie die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. auch – zu
Art. 8 EMRK – EGMR, Société Colas Est u. a./Frankreich (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197, §§ 40 bis 42 und die dort angeführte Rechtsprechung).
123      Ein gewisser diesbezüglicher Schutz wird durch das Berufsgeheimnis gemäß Art. 339 AEUV gewährleistet. Vgl.
– zum Recht auf Schutz von Geschäftsgeheimnissen – Urteil vom 7. September 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19, EU:C:2021:700, Rn. 131 bis 133 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. – zur Schädigung des Ansehens und des Rufs einer juristischen Person durch eine Veröffentlichung der Kommission unter Verstoß gegen die Anforderungen des Berufsgeheimnisses – Urteil vom 8. November 2011, Idromacchine u. a./Kommission (T‑88/09, EU:T:2011:641, Rn. 42 ff.), bestätigt durch Beschluss vom 3. September 2013, Idromacchine u. a./Kommission (C‑34/12 P, EU:C:2013:552). Zum Zusammenhang zwischen dem Schutz des Geschäftsgeheimnisses und dem Schutz der Unschuldsvermutung, der darüber hinaus
einen engen Zusammenhang mit dem Schutz des Rufs einer juristischen Person aufweist, vgl. Urteil vom 12. Oktober 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Kommission (T‑474/04, EU:T:2007:306, Rn. 62 ff., insbesondere Rn. 75 bis 78). Vgl. insoweit auch Urteil vom 6. Juli 2000, Volkswagen/Kommission (T‑62/98, EU:T:2000:180, Rn. 281), bestätigt durch Urteil vom 18. September 2003, Volkswagen/Kommission (C‑338/00 P, EU:C:2003:473).
124      Vgl. das Beispiel des Geschäftsführers von Átlátszó, dem vorgeworfen worden ist, nicht mit dem Amt zusammengearbeitet zu haben (vgl. Fn. 121 der vorliegenden Schlussanträge). Vgl. auch – zur
Einstufung solcher Organisationen als „ausländische Agenten“ – EGMR, 14. Juni 2022, Ecodefence u. a./Russland (CE:ECHR:2022:0614JUD000998813, § 131), sowie EGMR, 22. Oktober 2024, Kobaliya u. a./Russland (CE:ECHR:2024:1022JUD003944616, § 75).
125      Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 16. Juli 2020, Facebook Ireland und Schrems (C‑311/18, EU:C:2020:559, Rn. 175), vom 8. Dezember 2022, Orde van Vlaamse Balies u. a. (C‑694/20, EU:C:2022:963, Rn. 35), vom 16. November 2023, Roos u. a./Parlament (C‑458/22 P, EU:C:2023:871, Rn. 59 und 60), vom 18. Januar 2024, RTL Nederland und RTL Nieuws (C‑451/22, EU:C:2024:54, Rn. 69), sowie vom 4. Oktober 2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Versuchter Zugang zu auf einem Mobiltelefon gespeicherten personenbezogenen Daten) (C‑548/21, EU:C:2024:830, Rn. 98 und die dort angeführte Rechtsprechung); vgl. in diesem Sinne auch Schlussanträge des Generalanwalts Emiliou in der Rechtssache Belgian Association of Tax Lawyers u. a. (C‑623/22, EU:C:2024:189, Nr. 138). Vgl. auch Urteil vom 23. Oktober 2025, Кanevi Komers DS (C‑267/24, EU:C:2025:829, Rn. 80, wonach Rechtsvorschriften nicht hinreichend klar und präzise sind, um eine Anwendung zu gewährleisten, die mit dem Unionsrecht vereinbar ist, wenn sie von den nationalen Gerichten unterschiedlich ausgelegt werden können und sowohl eine Auslegung möglich ist, die mit dem Unionsrecht vereinbar ist, als auch eine Auslegung, die mit dem Unionsrecht unvereinbar ist).
126      Vgl. Art. 8 Abs. 2 des streitigen Gesetzes.
127      Dies gilt auch für die „Manipulation von Informationen und Desinformation“ im Sinne von Art. 3 Buchst. a ab des streitigen Gesetzes (vgl. Nrn. 116 und 124 der vorliegenden Schlussanträge).
128      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. Dezember 2022, Orde van Vlaamse Balies u. a. (C‑694/20, EU:C:2022:963, Rn. 26).
129      Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. Dezember 2022, Orde van Vlaamse Balies u. a. (C‑694/20, EU:C:2022:963, Rn. 27), und vom 26. September 2024, Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:791, Rn. 49), sowie meine Schlussanträge in der Rechtssache Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg (C‑432/23, EU:C:2024:446, Nr. 25).
130      Nach Art. 1 des streitigen Gesetzes ist das Amt nämlich ein „autonomes Organ der Staatsverwaltung“.
131      Gemäß dieser Vorschrift stellt „[d]as Untersuchungsverfahren des Amtes
… kein Verfahren [einer] Verwaltungsbehörde dar, und es kann kein Verwaltungsstreitverfahren im Zusammenhang mit den
[Untersuchungstätigkeiten] des Amtes
… eingeleitet werden“.
132      Vgl. Art. 13 Abs. 1 des Gesetzes über den Anwaltsberuf.
133      In der Klageschrift verweist die Kommission auf die vergeblichen Versuche des Amtes, die ungarische Anwaltskammer zur Zusammenarbeit bei der Durchführung des streitigen Gesetzes aufzufordern (verfügbar unter folgender Adresse: https://szuverenitasvedelmihivatal.hu/hirek/valasz-a-magyar-ugyvedi-kamaranak).
134      Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 2. Juni 2022, Skeyes (C‑353/20, EU:C:2022:423, Rn. 50 ff. und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 6. Oktober 2020, Luxemburgischer Staat (Rechtsbehelf gegen ein Auskunftsersuchen in Steuersachen) (C‑245/19 und C‑246/19, EU:C:2020:795, Rn. 83 und 84).
135      Vgl. – unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des EGMR zu Art. 6 EMRK – Urteil vom 2. Februar 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, Rn. 36 ff. und die dort angeführte Rechtsprechung).
136      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 2. Februar 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, Rn. 42 ff., insbesondere Rn. 55, 57 und 58).
137      Eine etwaige spätere Erwähnung der Verweigerung der Zusammenarbeit in dem gemäß Art. 7 Abs. 4 des streitigen Gesetzes veröffentlichten Jahresbericht stellt keine Zwangsmaßnahme in diesem Sinne dar, auch wenn sie den Anreiz für die betroffene Organisation oder Person zur aktiven Zusammenarbeit verstärken könnte. Gleiches gilt für die Möglichkeit des Präsidenten des Amtes, gemäß Art. 12 Buchst. a dieses Gesetzes den Ständigen Ausschuss der Nationalversammlung für nationale Sicherheit zu befassen. In der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist eine etwaige Verletzung des Rechts, zu schweigen, jedenfalls nur dann anerkannt worden, wenn die zuständige Behörde Zwangsmaßnahmen ergreifen kann, um die Verpflichtung zur Zusammenarbeit durchzusetzen; vgl. Urteil vom 2. Februar 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, Rn. 18 und 35 ff.). Vgl. – zu Wettbewerbsverfahren – Urteile vom 18. Oktober 1989, Orkem/Kommission (374/87, EU:C:1989:387, Rn. 26 ff.), vom 29. Juni 2006, Kommission/SGL Carbon (C‑301/04 P, EU:C:2006:432, Rn. 39 ff.), sowie vom 28. Januar 2021, Qualcomm und Qualcomm Europe/Kommission (C‑466/19 P, EU:C:2021:76, Rn. 147).
138      Im vorliegenden Fall kann daher dahinstehen, ob sich das Schutzniveau des Rechts, zu schweigen, unterscheidet, je nachdem, ob es von einer natürlichen oder juristischen Person geltend gemacht wird, was im Wettbewerbsrecht relevant ist; vgl. Urteil vom 2. Februar 2021, Consob (C‑481/19, EU:C:2021:84, Rn. 46 bis 48 und die dort angeführte Rechtsprechung).
139      Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 9. November 2010, Volker und Markus Schecke und Eifert (C‑92/09 und C‑93/09, EU:C:2010:662, Rn. 52 ff.), vom 1. August 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601, Rn. 61), und vom 5. Juni 2023, Kommission/Polen (Unabhängigkeit und Privatleben von Richtern) (C‑204/21, EU:C:2023:442, Rn. 330 ff.), sowie Gutachten 1/15 (PNR-Abkommen EU-Kanada) vom 26. Juli 2017 (EU:C:2017:592, Rn. 123 ff. und die dort angeführte Rechtsprechung); vgl. in diesem Sinne auch meine Schlussanträge in den verbundenen Rechtssachen Luxemburgischer Staat (Rechtsbehelf gegen ein Auskunftsersuchen in Steuersachen) (C‑245/19 und C‑246/19, EU:C:2020:516, Nr. 71).
140      Der Begriff „öffentliches Interesse“ wird weder in dieser Vorschrift noch in Art. 3 Abs. 5 und 6 des Informationsgesetzes definiert, der insoweit ebenso wenig Klarheit schafft. Im letztgenannten Artikel ist lediglich zum einen vorgesehen, dass es sich bei „Daten von öffentlichem Interesse“ um „Informationen oder Daten [handelt], die keine personenbezogenen Daten sind“. Diese Begriffe scheinen somit mit dem Ausdruck „personenbezogene Daten, die von öffentlichem Interesse sind“, unvereinbar zu sein. Zum anderen wird auf „Daten [abgestellt], die aus Gründen des öffentlichen Interesses zugänglich sind“ und bei denen es sich um „alle anderen als Daten von öffentlichem Interesse
[handelt], deren Offenlegung, Zugänglichkeit oder Verfügbarkeit durch ein Gesetz zum Nutzen der Allgemeinheit vorgeschrieben ist“, ohne jedoch „personenbezogene Daten, die von öffentlichem Interesse sind“, zu erwähnen (Hervorhebung nur hier).
141      Vgl. auch Gutachten 1/15 (PNR-Abkommen EU-Kanada) vom 26. Juli 2017 (EU:C:2017:592, Rn. 124), wonach die Weitergabe personenbezogener Daten an einen Dritten, etwa eine Behörde, unabhängig von der späteren Verwendung der übermittelten Informationen einen Eingriff in das in Art. 7 der Charta verankerte Grundrecht darstellt.
142      Vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 20. Oktober 2022, Koalitsia „Demokratichna Bulgaria – Obedinenie“ (C‑306/21, EU:C:2022:813, Rn. 52).
143      In diesem Erwägungsgrund heißt es u. a., dass mit der DSGVO „nicht für jede einzelne Verarbeitung ein spezifisches Gesetz verlangt [wird]. Ein Gesetz als Grundlage für mehrere Verarbeitungsvorgänge kann ausreichend sein, wenn die Verarbeitung aufgrund einer dem Verantwortlichen obliegenden rechtlichen Verpflichtung erfolgt oder wenn die Verarbeitung zur Wahrnehmung einer Aufgabe im öffentlichen Interesse oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erforderlich ist. Desgleichen sollte im Unionsrecht oder im Recht der Mitgliedstaaten geregelt werden, für welche Zwecke die Daten verarbeitet werden dürfen.“
144      In dieser Vorschrift heißt es u. a.: „Diese Rechtsgrundlage kann spezifische Bestimmungen zur Anpassung der Anwendung der Vorschriften dieser Verordnung enthalten, unter anderem Bestimmungen darüber, welche allgemeinen Bedingungen für die Regelung der Rechtmäßigkeit der Verarbeitung durch den Verantwortlichen gelten, welche Arten von Daten verarbeitet werden, welche Personen betroffen sind, an welche Einrichtungen und für welche Zwecke die personenbezogenen Daten offengelegt werden dürfen, welcher Zweckbindung sie unterliegen, wie lange sie gespeichert werden dürfen und welche Verarbeitungsvorgänge und
‑verfahren angewandt werden dürfen, einschließlich Maßnahmen zur Gewährleistung einer rechtmäßig und nach Treu und Glauben erfolgenden Verarbeitung“ (Hervorhebung nur hier).
145      Vgl. auch zehnter Erwägungsgrund Satz
3 DSGVO, in dem es heißt: „Hinsichtlich der Verarbeitung personenbezogener Daten zur Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung oder zur Wahrnehmung einer Aufgabe, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt, die dem Verantwortlichen übertragen wurde, sollten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, nationale Bestimmungen, mit denen die Anwendung der Vorschriften dieser Verordnung genauer festgelegt wird, beizubehalten oder einzuführen“ (Hervorhebung nur hier).
146      Vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. Juni 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, Rn. 219 und die dort angeführte Rechtsprechung), sowie vom 30. April 2024, La Quadrature du Net u. a. (Personenbezogene Daten und Bekämpfung der Nachahmung) (C‑470/21, EU:C:2024:370, Rn. 152 und die dort angeführte Rechtsprechung).
147      Art. 3 Buchst. a ac des streitigen Gesetzes.
148      Zum weitreichenden Umfang der Untersuchungsbefugnisse des Amtes
in Bezug auf Informationen, die im Zusammenhang mit den verschiedenen genannten Tätigkeiten gesammelt werden können, vgl.
u. a. Nrn. 75 bis 80 und 102 bis 106 der vorliegenden Schlussanträge.
149      Vgl. – zu dieser Anforderung – Urteile vom 21. Juni 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, Rn. 219 und die dort angeführte Rechtsprechung), sowie vom 30. April 2024, La Quadrature du Net u. a. (Personenbezogene Daten und Bekämpfung der Nachahmung) (C‑470/21, EU:C:2024:370, Rn. 152 und die dort angeführte Rechtsprechung).
150      Vgl. – zu dieser Anforderung – Urteil vom 4. Oktober 2024, Bezirkshauptmannschaft Landeck (Versuchter Zugang zu auf einem Mobiltelefon gespeicherten personenbezogenen Daten) (C‑548/21, EU:C:2024:830, Rn. 90 ff.); vgl. in diesem Sinne auch Schlussanträge des Generalanwalts Szpunar in der Rechtssache Legal Newsdesk Sweden (C‑199/24, EU:C:2025:670, Nrn. 35 und 36).
151      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. August 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601, Rn. 93 und die dort angeführte Rechtsprechung).
152      Zur Rechtfertigung solcher Eingriffe in die Rechte aus den
Art. 7 und 8 der Charta durch das Ziel der Bekämpfung schwerer Kriminalität und der Verhütung ernster Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit vgl. Urteil vom 2. März 2021, Prokuratuur (Voraussetzungen für den Zugang zu Daten über die elektronische Kommunikation) (C‑746/18, EU:C:2021:152, Rn. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung).
153      In dieser Vorschrift heißt es u. a.: „Auf die in den Artikeln 7 und 8 genannten Tätigkeiten wendet das Amt Artikel 27 Absätze 1 und 3 des [Gesetzes über den Grundrechtsbeauftragten]
ordnungsgemäß an.“ Der besagte Art. 27 Abs. 3 sieht vor, dass die im Rahmen der Untersuchung des Grundrechtsbeauftragten erlangten
Dokumente und Sachbeweise nicht öffentlich sind.