62019CJ0591
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
10. června 2021 (
*1
)
„Kasační opravný prostředek – Veřejná služba – Vnitřní vyšetřování Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) – Předání informací OLAF vnitrostátním soudním orgánům – Podání trestního oznámení Evropskou komisí – Pojmy úředník, ‚na něhož je jmenovitě poukazováno‘ a ‚který se osobně účastnil‘ – Neexistence vyrozumění vyšetřované osoby – Právo Komise podat u vnitrostátních soudních orgánů trestní oznámení před skončením vyšetřování OLAF – Žaloba na náhradu škody“
Ve věci C‑591/19 P,
jejímž předmětem je kasační opravný prostředek na základě článku 56 statutu Soudního dvora Evropské unie, podaný dne 1. srpna 2019,
Evropská komise, zastoupená B. Monginem a J. Baquero Cruzem, jako zmocněnci,
účastnice řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatelka),
přičemž dalším účastníkem řízení je:
Fernando De Esteban Alonso, s bydlištěm v Saint-Martin-de-Seignanx (Francie), zastoupený C. Huglem, avocat,
žalobce v řízení v prvním stupni,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení J.-C. Bonichot (zpravodaj), předseda senátu, L. Bay Larsen, C. Toader, M. Safjan a N. Jääskinen, soudci,
generální advokát: A. Rantos,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 27. ledna 2021,
vydává tento
Rozsudek
1
Kasačním opravným prostředkem se Evropská komise domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 11. června 2019, De Esteban Alonso v. Komise (T‑138/18, dále jen „napadený rozsudek“, EU:T:2019:398), kterým Tribunál uložil Komisi, aby Fernandu De Esteban Alonsovi uhradila částku 62000 eur z titulu morální újmy, o níž tvrdí, že mu vznikla z důvodu protiprávních jednání Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) a Komise.
Právní rámec
2
OLAF, zřízený rozhodnutím Komise 1999/352/ES, ESUO, Euratom ze dne 28. dubna 1999 (Úř. věst. 1999, L 136, s. 20; Zvl. vyd. 01/03, s. 110), je na základě článku 2 tohoto rozhodnutí pověřen zejména prováděním správních vyšetřování uvnitř orgánů za účelem boje proti podvodům, korupci a veškeré jiné protiprávní činnosti poškozující finanční zájmy Unie a vyšetřování závažných činů souvisejících s výkonem odborné činnosti, které mohou představovat porušení povinností úředníky a zaměstnanci Unie, jež může vést k disciplinárnímu a popřípadě i trestnímu řízení.
Nařízení (ES) č. 1073/1999
3
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/1999 ze dne 25. května 1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF) (Úř. věst. 1999, L 136, s. 1; Zvl. vyd. 01/03, s. 91) upravuje inspekce, kontroly a jiná opatření prováděné zaměstnanci OLAF při výkonu jejich funkcí. Vyšetřování prováděná OLAF spočívají ve „vnějších“ vyšetřováních, prováděných vně orgánů Unie, a „vnitřních“ vyšetřováních, která jsou prováděna uvnitř těchto orgánů. Toto nařízení, které je použitelné ratione temporis na skutkový stav v projednávané věci, bylo zrušeno a nahrazeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 883/2013 ze dne 11. září 2013 o vyšetřování prováděném OLAF (Úř. věst. 2013, L 248, s. 1).
4
Bod 10 odůvodnění nařízení č. 1073/1999 uváděl:
„vzhledem k tomu, že tato vyšetřování musí být prováděna v souladu se Smlouvou, a zejména s Protokolem o výsadách a imunitách Evropských společenství, a při dodržování služebního řádu úředníků a pracovního řádu ostatních zaměstnanců Evropských společenství […], jakož i při plném dodržování lidských práv a základních svobod, zejména zásady spravedlnosti, práva osob na vyjádření se ke skutečnostem, které se jich týkají, a zásady, že závěry vyšetřování mohou být založeny pouze na skutečnostech s důkazní hodnotou; že orgány, subjekty, úřady a agentury musí za tímto účelem stanovit podmínky, za kterých jsou tato vnitřní vyšetřování prováděna; že v důsledku toho by [služební a] pracovní řády měly být změněny tak, aby v nich byla stanovena práva a povinnosti úředníků a ostatních zaměstnanců, pokud jde o vnitřní vyšetřování“.
5
Článek 4 tohoto nařízení, nadepsaný „Vnitřní vyšetřování“, stanovil:
„1.   V oblastech uvedených v článku 1 provádí [OLAF] správní vyšetřování uvnitř orgánů, subjektů, úřadů a agentur […]
Tato vnitřní vyšetřování se provádějí při dodržování pravidel Smluv, zejména Protokolu o výsadách a imunitách Evropských společenství, a s patřičným ohledem na [služební a] pracovní řády za podmínek a způsobem stanoveným tímto nařízením a rozhodnutími přijatými každým orgánem, subjektem, úřadem a agenturou. Orgány se navzájem konzultují, pokud jde o pravidla, která budou těmito rozhodnutími stanovena.
[…]
5.   Pokud se při vyšetřování zjistí možnost osobní účasti člena, vedoucího pracovníka, úředníka nebo zaměstnance v dané záležitosti, je o tom informován orgán, subjekt, úřad nebo agentura, ke kterému patří.
V případech, kdy je za účelem vyšetřování vyžadováno naprosté utajení nebo kdy je třeba použít vyšetřovací prostředky spadající do pravomoci vnitrostátního soudního orgánu, může být tato informace pozdržena.
[…]“
6
Článek 9 uvedeného nařízení, nadepsaný „Zpráva o vyšetřování a opatření přijatá po vyšetřování“, stanovil:
„1.   Po skončení vyšetřování vypracuje [OLAF] pod vedením ředitele zprávu, která obsahuje především zjištěné skutečnosti, popřípadě finanční škody a závěry vyšetřování včetně doporučení ředitele [OLAF] k přijetí dalších opatření.
2.   Tyto zprávy jsou vypracovány s ohledem na procesní požadavky stanovené právními předpisy dotyčného členského státu. Takto vypracované zprávy představují stejným způsobem a za stejných podmínek jako úřední zprávy vypracované vnitrostátními správními kontrolory důkazy přípustné ve správním nebo soudním řízení členského státu, pokud je jejich použití nezbytné. Vztahují se na ně stejná pravidla hodnocení, jako tomu je u úředních zpráv vypracovaných vnitrostátními správními kontrolory, a mají stejnou hodnotu jako tyto zprávy.
3.   Zpráva vypracovaná po skončení vnějšího vyšetřování a jakýkoli jiný s ním související dokument jsou předány příslušným orgánům členských států v souladu s pravidly o vnějším vyšetřování.
4.   Zpráva vypracovaná po skončení vnitřního vyšetřování a jakýkoli jiný s ním související dokument jsou předány dotčenému orgánu, subjektu, úřadu nebo agentuře. Orgán, subjekt, úřad nebo agentura musí vyvodit z vyšetřování důsledky, zejména disciplinární nebo právní, a uvědomit o nich ředitele [OLAF] ve lhůtě, kterou ředitel v závěrech své zprávy stanoví.“
7
Článek 10 nařízení č. 1073/1999, nadepsaný „Předávání informací [OLAF]“, stanovil:
„1.   Aniž jsou dotčeny články 8, 9 a 11 tohoto nařízení a nařízení [Rady] (Euratom, ES) č. 2185/96 [ze dne 11. listopadu 1996 o kontrolách a inspekcích na místě prováděných Komisí za účelem ochrany finančních zájmů Evropských společenství proti podvodům a jiným nesrovnalostem (Úř. věst. 1996, L 292, s. 2; Zvl. vyd. 09/01, s. 303)], může [OLAF] kdykoli předat příslušným orgánům dotčených členských států informace získané při vnějších vyšetřováních.
2.   Aniž jsou dotčeny články 8, 9 a 11 tohoto nařízení, předá ředitel [OLAF] soudním orgánům dotčeného členského státu informace získané [OLAF] při vnitřním vyšetřování skutečností, které by mohly být předmětem trestního stíhání. S výhradou potřeb vyšetřování informuje ředitel současně dotyčný členský stát.
3.   Aniž jsou dotčeny články 8 a 9 tohoto nařízení, může [OLAF] kdykoli předat příslušnému orgán[u], subjektu, úřadu nebo agentuře informace získané při vnitřních vyšetřováních.“
Rozhodnutí 1999/396/ES, ESUO, Euratom
8
Rozhodnutí Komise 1999/396/ES, ESUO, Euratom ze dne 2. června 1999 o podmínkách a postupech vnitřního vyšetřování pro boj proti podvodům, úplatkářství a jiné nedovolené činnosti poškozující zájmy Společenství (Úř. věst. 1999, L 149, s. 57; Zvl. vyd. 01/03, s. 118) v článku 4, nadepsaném „Vyrozumění vyšetřované osoby“, stanoví:
„Vyvstanou-li možné osobní důsledky pro člena, úředníka či zaměstnance Komise, je dotyčná osoba urychleně vyrozuměna, pokud to nenarušuje vyšetřování. V žádném případě nesmějí být z vyšetřování vyvozeny závěry, které jmenovitě poukazují na některého člena, úředníka či zaměstnance Komise, aniž by byla dotyčné osobě dána možnost vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se jí týkají.
V případech, které vyžadují zachování naprostého utajení pro účely vyšetřování a při kterých je žádoucí použití vyšetřovacích postupů spadajících do pravomoci vnitrostátního justičního orgánu, může být člen, úředník či zaměstnanec Komise se souhlasem předsedy Komise nebo případně jejího generálního tajemníka vyzván k vyjádření později.“
Skutečnosti předcházející sporu
9
Fernando De Esteban Alonso je bývalý úředník Komise, který odešel do důchodu dne 1. srpna 2006, jenž vykonával zejména funkci ředitele ředitelství pro informatiku, publikace a vnější vztahy Statistického úřadu Evropské unie (Eurostat), a to v období od 1. ledna 1993 do 31. ledna 1997, než byl jmenován do jiných funkcí v rámci Komise.
10
K zajištění zveřejňování statistických údajů využíval Eurostat podpory Úřadu pro úřední tisky Evropských společenství (OPOCE). Tento úřad zavedl v průběhu roku 1996 síť prodejních míst, takzvaných „datashopů“. Vztahy mezi Eurostatem, OPOCE a každým datashopem byly upraveny finančními dohodami. Vnitřní audit Eurostatu provedený v září 1999 odhalil nesrovnalosti ve finanční správě smluv a zmínil podezření ze zneužití finančních prostředků. OLAF, jemuž byla věc předložena dne 17. března 2000, zahájil několik vyšetřování.
11
V rámci jednoho z těchto vyšetřování ve věci „Eurostat-Datashop-Planistat“ předal generální ředitel OLAF francouzským soudním orgánům sdělení ze dne 19. března 2003 obsahující informace týkající se skutků s možnou trestněprávní kvalifikací (dále jen „sdělení ze dne 19. března 2003“). Toto sdělení zmiňovalo pouze Yvese Francheta, generálního ředitele Eurostatu, a Daniela Byka, vedoucího odboru Eurostatu k tomuto dni, jakož i v rozhodné době z hlediska skutkového stavu v projednávané věci.
12
Státní zástupce při tribunal de grande instance de Paris (soud prvního stupně v Paříži, Francie) zahájil dne 4. dubna 2003 vyšetřování trestného činu podílnictví a účastenství na trestném činu zpronevěry. Generální ředitel OLAF zaslal dne 3. dubna 2003 generálnímu tajemníkovi Komise stručné sdělení o probíhajících vyšetřováních týkajících se Eurostatu. Komise podala dne 10. července 2003 u uvedeného státního zástupce trestní oznámení na neznámého pachatele s návrhem na náhradu škody v adhezním řízení.
13
OLAF vydal dne 25. září 2003 závěrečnou zprávu ve věci „Eurostat-Datashop-Planistat“, která byla předána francouzským soudním orgánům. Ani v této zprávě nebyl Fernando De Esteban Alonso zmíněn.
14
V reakci na žádost státního zastupitelství dala Komise dne 29. ledna 2004 souhlas ke zbavení imunity Fernanda De Esteban Alonsa v souladu s čl. 17 druhým pododstavcem protokolu o výsadách a imunitách. Fernando De Esteban Alonso o tom nebyl vyrozuměn.
15
Po skončení výslechu dne 9. září 2008, ke kterému byl předvolán policií jako svědek, byl dotyčný vzat do vazby a následujícího dne proti němu bylo vzneseno obvinění z trestného činu zpronevěry.
16
Vyšetřující soudce tribunal de grande instance de Paris (soud prvního stupně v Paříži) vydal dne 9. září 2013 usnesení o zastavení trestního stíhání (dále jen „usnesení o zastavení trestního stíhání“) vůči všem obviněným, včetně Fernanda De Esteban Alonsa. Odvolání podané proti tomuto usnesení Komisí bylo zamítnuto rozsudkem cour d’appel de Paris (odvolací soud v Paříži, Francie) ze dne 23. června 2014. Cour de cassation (Kasační soud, Francie) rozsudkem ze dne 15. června 2016 zamítl kasační opravný prostředek podaný Komisí proti posledně uvedenému rozhodnutí.
17
Dne 15. září 2008 a poté dne 12. prosince 2013 podal Fernando De Esteban Alonso žádosti o pomoc na základě článku 24 služebního řádu úředníků Evropské unie (dále jen „služební řád“), které Komise zamítla. Proti druhému zamítavému rozhodnutí podal dotyčný žalobu, kterou zamítl Soud pro veřejnou službu Evropské unie usnesením ze dne 15. července 2015, De Esteban Alonso v. Komise (F‑35/15, EU:F:2015:87), které Tribunál potvrdil v rámci kasačního opravného prostředku rozsudkem ze dne 9. září 2016, De Esteban Alonso v. Komise (T‑557/15 P, nezveřejněný, EU:T:2016:456).
18
Fernando De Esteban Alonso dne 22. prosince 2016 podal na základě čl. 90 odst. 1 služebního řádu žádost o náhradu újmy, která mu vznikla v důsledku jednání OLAF a Komise. Poté, co orgán oprávněný ke jmenování zamítl tuto žádost jako neopodstatněnou, podal dotyčný stížnost proti tomuto rozhodnutí o zamítnutí. Rozhodnutím ze dne 29. listopadu 2017 uvedený orgán tuto stížnost zamítl.
Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
19
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 28. února 2018 podal Fernando De Esteban Alonso žalobu na základě článku 270 SFEU znějící na náhradu morální újmy, újmy na zdraví a majetkové újmy, které mu údajně vznikly v důsledku protiprávních jednání, jichž se dopustily OLAF a Komise, z důvodu skutečnosti, že jednak nebyl vyslechnut před předáním informací svědčících v jeho neprospěch francouzským orgánům, a jednak proto, že Komise neoprávněně pokračovala v trestním stíhání vůči jeho osobě. Dotyčný tuto újmu vyčíslil na částku 1102291,68 eura.
20
V napadeném rozsudku Tribunál konstatoval, že všechny tři podmínky, které zakládají odpovědnost Unie, a sice protiprávnost jednání vytýkaného orgánům, skutečná existence újmy a existence příčinné souvislosti mezi tímto jednáním a uplatňovanou újmou, byly splněny, pokud jde o část morální újmy. V důsledku toho návrhu podanému dotyčným z titulu této újmy částečně vyhověl a uložil Komisi, aby mu uhradila částku 62000 eur.
21
Pokud jde o protiprávní povahu jednání OLAF a Komise, měl Tribunál zaprvé za to, že předáním spisu „Eurostat-Datashop-Planistat“ francouzským soudním orgánům OLAF porušil čl. 4 první pododstavec rozhodnutí 1999/396 a právo na obhajobu, a přinejmenším nedodržel povinnost vyrozumět Fernanda De Esteban Alonsa podle tohoto ustanovení. Vzhledem k funkcím, jež vykonával v době rozhodné z hlediska skutkového stavu, na něj podle Tribunálu mělo být „nahlíženo“ jako na osobu, na kterou je v závěrech vyvozených z vyšetřování OLAF „jmenovitě poukazováno“ ve smyslu čl. 4 prvního pododstavce druhé věty rozhodnutí 1999/396, nebo měl být přinejmenším považován za osobu, která se osobně účastnila skutků, o něž se jedná v tomto vyšetřování, a z tohoto důvodu měl být urychleně vyrozuměn ve smyslu čl. 4 prvního pododstavce první věty tohoto rozhodnutí. Zadruhé Tribunál dospěl k závěru, že Komise porušila čl. 9 odst. 4 nařízení č. 1073/1999 tím, že podala trestní oznámení s návrhem na náhradu škody v adhezním řízení u francouzských soudů před tím, než OLAF vydal závěrečnou zprávu, aniž měla k dispozici dostatečné důkazy.
22
Pokud jde o morální újmu, která vznikla Fernandu De Esteban Alonsovi a příčinnou souvislost mezi výše uvedenými porušeními a touto újmou, Tribunál zaprvé uvedl, že v důsledku skutečnosti, že Komise podala trestní oznámení s návrhem na náhradu škody v adhezním řízení u francouzských soudních orgánů před tím, než OLAF skončil vyšetřování, došlo k poškození cti a dobré profesní pověsti dotyčného. Zadruhé Tribunál dospěl k závěru, že skutečnost, že OLAF předal sdělení ze dne 19. března 2003 uvedeným orgánům, aniž Fernanda De Esteban Alonsa vyslechl nebo ho o sdělení alespoň vyrozuměl, dotyčnému způsobila morální újmu, neboť byl zbaven možnosti hájit se a vyjádřit se ke skutečnostem, na jejichž základě bylo řízení vůči němu zahájeno.
Návrhová žádání účastníků řízení před Soudním dvorem
23
Kasačním opravným prostředkem se Komise domáhá, aby Soudní dvůr zrušil napadený rozsudek, zamítl žalobu, kterou Fernando De Esteban Alonso podal v první stupni, a uložil mu náhradu veškerých nákladů řízení v obou stupních.
24
Fernando De Esteban Alonso navrhuje, aby byl kasační opravný prostředek zamítnut, a v případě zrušení napadeného rozsudku aby bylo jeho žalobě podané k Tribunálu vyhověno v plném rozsahu. Kromě toho navrhuje, aby Komisi byla uložena náhrada veškerých nákladů řízení.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
25
Na podporu svých návrhových žádání Komise uplatňuje tři důvody.
K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastníků řízení
26
První důvod kasačního opravného prostředku vychází z nesprávné právní kvalifikace, kterou údajně provedl Tribunál, když rozhodl, že na Fernanda De Esteban Alonsa mělo být nahlíženo jako na osobu, na kterou je ve sdělení ze dne 19. března 2003 jmenovitě poukazováno, nebo měl být přinejmenším považován za osobu, která se osobně účastnila vytýkaných skutků, a z tohoto důvodu měl být vyrozuměn o vyšetřováních, v rámci nichž může být vůči němu vzneseno obvinění, v souladu s článkem 4 rozhodnutí Komise 1999/396. Komise tvrdí, že do žádné z těchto dvou kategorií osob nespadá.
27
Tento orgán uvádí, že sdělení ze dne 19. března 2003 Fernanda De Esteban Alonsa nezmiňovalo a že OLAF ostatně neměl v roce 2003 k dispozici informace umožňující předpokládat, že se dotyčný osobně účastnil předmětných skutků. V rozsudku ze dne 8. července 2008, Franchet a Byk v. Komise (T‑48/05, EU:T:2008:257), Tribunál dospěl k závěru, že povinnost informovat oba úředníky dotčené v uvedené věci existovala pouze proto, že sdělení ze dne 19. března 2003 obsahuje závěry, které na ně jmenovitě poukazují. Právě to je odlišuje od Fernanda De Esteban Alonsa, který v tomto sdělení zmíněn nebyl.
28
Tribunál, který v bodě 76 napadeného rozsudku dospěl k závěru, že na Fernanda De Esteban Alonsa mělo být nicméně nahlíženo jako na osobu, na kterou je jmenovitě poukazováno, a který v bodě 83 napadeného rozsudku dospěl k závěru, že na Fernanda De Esteban Alonsa mělo být nahlíženo přinejmenším jako na osobu, která se osobně účastnila předmětných skutků, vycházel ze souboru skutečností, které OLAF ke dni předání sdělení ze dne 19. března 2003 neznal a které byly uvedeny až v usnesení o zastavení trestního stíhání, které vydal vnitrostátní soud deset let později. Legalita aktu se přitom podle Komise posuzuje s ohledem na skutečnosti, které jeho autor znal ke dni jeho přijetí. Tribunál protiprávně nahradil orgán, když přezkoumal legalitu jednání Komise s ohledem na skutečnosti, které neznala.
29
Ke dni předání tohoto sdělení byla prokázána pouze skutečnost, která byla nepopiratelná, že Fernando De Esteban Alonso byl od ledna 1993 do ledna 1997 ředitelem v rámci Eurostatu v hierarchické pozici mezi dvěma podezřelými úředníky. Podle Komise tato okolnost nestačí k tomu, aby bylo možné mít za to, že „osobní účast [dotyčného] byla více než pravděpodobná“, jak je uvedeno v bodě 71 napadeného rozsudku, ani že na něj musí být „nahlíženo jako na osobu, na kterou je v závěrech OLAF jmenovitě poukazováno“, jak uvedl Tribunál v bodě 77 téhož rozsudku. Tento soud zaměnil osoby, jejichž svědectví může sloužit ve vyšetřování, s osobami, s ohledem na něž existují dostatečně závažná podezření. Obě tyto kategorie osob se přitom nacházejí v odlišných právních situacích, zejména z hlediska procesních záruk. Stejně tak ke dni předání uvedeného sdělení neměl OLAF k dispozici informace dostatečné k tomu, aby mohl mít za to, že se Fernando De Esteban Alonso „osobně účastnil předmětných skutků“. „Možnou osobní účast“ nelze vyvodit pouze z konstatování, že dotyčný zastával určitou funkci v rámci dotyčného útvaru.
30
Fernando De Esteban Alonso tvrdí, že ačkoli na něj v závěrech zprávy OLAF nebylo „jmenovitě poukazováno“, nic to nemění na tom, že se „osobně účastnil předmětných skutků“. Sdělení ze dne 19. března 2003 na něj poukazovalo implicitně, avšak nezbytně s ohledem na jeho postavení ředitele ředitelství pro informatiku, publikace a vnější vztahy Eurostatu a nadřízeného D. Byka. Z tohoto důvodu bylo v návaznosti na to, že OLAF toto sdělení předal francouzským soudním orgánům, zahájeno dne 4. dubna 2013 vyšetřování, které se jej týkalo. Rovněž tak bylo vůči němu vzneseno obvinění na základě informací obsažených v uvedeném sdělení. Na rozdíl od toho, co uvádí Komise ve svém kasačním opravném prostředku, Tribunál vycházel ze skutečností obsažených v témže sdělení, které byly usnesením o zastavení trestního stíhání pouze potvrzeny.
31
Komise ve své replice uvádí, že sdělení ze dne 19. března 2003 neobsahuje žádný implicitní odkaz na Fernanda De Esteban Alonsa. K tomuto dni nebyla mezi dotyčným a předmětem vyšetřování stanovena žádná, a to ani vzdálená souvislost.
32
Fernando De Esteban Alonso ve své duplice uvádí, že Komise jej zprostila povinnosti mlčenlivosti, aniž o tom byl informován, ode dne 29. ledna 2004, tedy dlouho před tím, než byl vyzván, aby se dostavil k vyšetřujícímu soudci, což prokazuje, že Komise si byla plně vědoma, že proti němu bylo na základě sdělení ze dne 19. března 2003 vzneseno obvinění ab initio.
Závěry Soudního dvora
33
Prvním důvodem kasačního opravného prostředku Komise Tribunálu vytýká, že se dopustil nesprávné právní kvalifikace skutkového stavu, když měl za to, že na Fernanda De Esteban Alonsa je ve sdělení ze dne 19. března 2003„jmenovitě poukazováno“ ve smyslu čl. 4 prvního pododstavce rozhodnutí 1999/396, nebo že se přinejmenším „osobně účastnila předmětných skutků“ ve smyslu tohoto ustanovení, což založilo povinnost pro OLAF, aby jej vyrozuměl o skutečnostech, které mu mohou být vytýkány.
34
Úvodem je třeba připomenout, že toto ustanovení stanoví, že „[v]yvstanou-li možné osobní důsledky pro člena, úředníka či zaměstnance Komise, je dotyčná osoba urychleně vyrozuměna, pokud to nenarušuje vyšetřování“ a že „[v] žádném případě nesmějí být z vyšetřování vyvozeny závěry, které jmenovitě poukazují na některého člena, úředníka či zaměstnance Komise, aniž by byla dotyčné osobě dána možnost vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se jí týkají“.
35
Toto ustanovení rozlišuje mezi dvěma případy, s nimiž spojuje různé právní následky. Úředník Komise, na něhož je v rámci vyšetřování OLAF jmenovitě poukazováno, musí být vyslechnut před tím, než jsou z vyšetřování vůči němu vyvozeny závěry. Dále pak úředník Komise, který se osobně účastnil předmětných skutků, musí být urychleně vyrozuměn, pokud to nenarušuje vyšetřování.
36
V obou případech je třeba mít za to, že s ohledem na předmět rozhodnutí 1999/396 o podmínkách a postupech vnitřního vyšetřování může být úředník Komise předmětem kvalifikací uvedených v článku 4 tohoto rozhodnutí pouze během vyšetřování OLAF, a nejpozději na jeho konci.
37
Pokud jde zaprvé o skutečnost, že je na Fernanda De Esteban Alonsa nahlíženo jako na osobu, na kterou je jmenovitě poukazováno, je nutno konstatovat, že posledně uvedený není ve sdělení ze dne 19. března 2003 zmíněn.
38
Tribunál tak toto postavení dotyčnému přiznal na základě extenzivního výkladu pojmu osoba, na kterou je „jmenovitě poukazováno“. Podle bodu 77 napadeného rozsudku je takové postavení na roveň odůvodněné s ohledem na funkce vykonávané Fernandem De Esteban Alonsem v době rozhodné z hlediska skutkového stavu, kdy byl v hierarchické pozici mezi svým přímým nadřízeným, Y. Franchetem, ředitelem Eurostatu, a svým podřízeným, D. Bykem, vedoucím odboru, přičemž oba dva byli ve sdělení ze dne 19. března 2003 zmíněni.
39
Jak však uvedl generální advokát v bodech 40 a 41 svého stanoviska, natolik široký význam pojmu úředník, „na něhož je jmenovitě poukazováno“, by vedl k záměně tohoto pojmu s pojmem úředník nebo zaměstnanec, který „se osobně účastní předmětných skutků“, a zbavil by rozlišení mezi těmito dvěma situacemi stanovené v čl. 4 prvním pododstavci rozhodnutí 1999/396 jakékoli užitečnosti. Kvalifikace Fernanda De Esteban Alonsa jako úředníka, „na něhož je jmenovitě poukazováno“, tedy spočívá na nesprávném výkladu tohoto ustanovení.
40
Tribunál se tudíž na základě nesprávného výkladu čl. 4 prvního pododstavce rozhodnutí 1999/396 dopustil nesprávné právní kvalifikace skutkového stavu, když měl za to, že ve smyslu tohoto ustanovení sdělení ze dne 19. března 2003 na Fernanda De Esteban Alonsa „jmenovitě poukazovalo“.
41
Pokud jde zadruhé o kvalifikaci žalobce jako úředníka, „který se osobně účastnil skutků, o něž se jedná v projednávané věci“, kterou Tribunál podpůrně použil v bodě 83 napadeného rozsudku, je třeba uvést následující poznámky.
42
Jak vyplývá z bodu 36 tohoto rozsudku, vzhledem k časovému faktoru spojenému s touto kvalifikací Tribunál nemohl, jak tvrdí Komise, vycházet z úvah vyvozených z usnesení o zastavení trestního stíhání.
43
Ze skutkových zjištění uvedených v bodech 75 a 76 napadeného rozsudku přitom vyplývá pouze to, že ze sdělení ze dne 19. března 2003 a ze závěrečné zprávy OLAF plyne, že Fernando De Esteban Alonso zastával v Eurostatu významnou hierarchickou pozici blízkou oběma osobám zmíněným v tomto sdělení a této závěrečné zprávě a že uvedené sdělení poukazovalo na zúčastněné „úředníky Společenství“, aniž je jasně identifikovalo. I když tyto skutečnosti mohly nasvědčovat tomu, že dotyčný mohl poskytnout užitečné informace v rámci trestního vyšetřování, nepostačovaly naproti tomu k tomu, aby bylo možné mít za to, že se tato osoba „osobně účastnila předmětných skutků“, tedy že je v projednávané věci možným spolupachatelem podvodných jednání nebo zpronevěry, z jejichž spáchání byl podezříván.
44
V tomto ohledu je třeba uvést, že osobní odpovědnost Fernanda De Esteban Alonsa za dotčené skutky vyplývala ze sdělení ze dne 19. března 2003 i ze závěrečné zprávy OLAF natolik nezřetelně, že francouzské soudní orgány vznesly vůči dotyčnému obvinění až dne 9. září 2008, a teprve poté, co byl vyslechnut jako svědek. Trestní oznámení na neznámého pachatele s návrhem na náhradu škody v adhezním řízení podané Komisí dne 10. července 2003 nemůže toto posouzení zpochybnit, jelikož na dotyčného osobně nepoukazovalo.
45
Z toho vyplývá, že se Tribunál při svém posouzení dopustil druhé nesprávné právní kvalifikace skutkového stavu, když rozhodl, že je s ohledem na výsledky vyšetřování třeba mít za to, že se Fernando De Esteban Alonso osobně účastnil skutků, které byly předmětem vyšetřování.
46
Z výše uvedených úvah vyplývá, že prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku je třeba vyhovět.
Ke druhému důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastníků řízení
47
Druhý důvod kasačního opravného prostředku vychází z nesprávného právního posouzení, kterého se údajně dopustil Tribunál tím, že měl v bodech 97 až 109 napadeného rozsudku za to, že čl. 9 odst. 4 nařízení č. 1073/1999 brání tomu, aby Komise podala u vnitrostátních soudních orgánů trestní oznámení s návrhem na náhradu škody v adhezním řízení před tím, než byla předložena závěrečná zpráva OLAF.
48
Zaprvé čl. 9 odst. 4 nařízení č. 1073/1999 pouze stanoví, že orgány „musí vyvodit z vyšetřování důsledky, zejména disciplinární nebo právní“ a nebrání Komisi, aby věc předložila vnitrostátním represivním soudům před ukončením vyšetřování OLAF.
49
Zadruhé by výklad, který provedl Tribunál, vedl k paradoxní situaci, která není upravena v právních předpisech, kdy by v případě neexistence probíhajícího vyšetřování OLAF mohl určitý orgán kdykoliv podat trestní oznámení, zatímco by toto právo automaticky ztratil od okamžiku zahájení vyšetřování OLAF až do jeho ukončení.
50
Zatřetí trestní oznámení nemá žádnou konečnou povahu a může být kdykoli změněno.
51
Začtvrté právo Komise podat trestní oznámení s návrhem na náhradu škody v adhezním řízení vyplývá přímo z primárního práva, neboť je zakotveno v článku 335 SFEU, podle něhož Unie „zastupovaná Komisí“„má […] nejširší způsobilost k právům a právním úkonům, jakou […] vnitrostátní právo přiznává právnickým osobám […] [a] může zejména […] vystupovat před soudem“. Tato možnost nemůže být žádným způsobem omezena aktem sekundárního práva. Komise proto musí mít možnost podat trestní oznámení kdykoli, považuje-li to za vhodné a pokud jsou splněny podmínky stanovené vnitrostátním právem.
52
Zapáté Tribunál v bodě 100 napadeného rozsudku neprávem vyvodil z článku 25 přílohy IX služebního řádu, že k předání informací soudnímu orgánu, které umožní zahájení či rozšíření vnitrostátního trestního řízení, nemůže dojít před skončením vyšetřování OLAF.
53
Zašesté má Komise nad rámec nesprávného výkladu čl. 9 odst. 4 nařízení č. 1073/1999 provedeného Tribunálem za to, že neexistuje žádný platný důvod pro omezení možnosti Komise podat trestní oznámení u vnitrostátních soudů. Zaprvé je ve francouzském právu trestní oznámení, kromě případů, kdy má osoba, která trestní oznámení podala, k dispozici dostatečné důkazy k tomu, aby věc předložila přímo trestnímu soudu na základě přímé obžaloby, jediným prostředkem pro osobu, která podala trestní oznámení, jak dosáhnout náhrady škody. Zadruhé trestní oznámení podle francouzského práva není nutně podáno proti identifikovaným osobám. Může být podáno na neznámého pachatele, což Komise v projednávané věci právě obezřetně učinila. Zatřetí podání trestního oznámení na začátku vyšetřování může být nezbytné za účelem ochrany práv Komise, a to nezávisle na nepředvídatelném vývoji správního vyšetřování, nad nímž tento orgán nemá kontrolu, zejména pokud jde o délku jeho trvání. Výklad, který provedl Tribunál, má podle Komise prakticky za následek přenesení pravomoci podat trestní oznámení na OLAF, což unijní normotvůrce nikdy nezamýšlel.
54
Fernando De Esteban Alonso tvrdí, že Tribunál v bodech 123 až 125 rozsudku ze dne 8. července 2008, Franchet a Byk v. Komise (T‑48/05, EU:T:2008:257), rozhodl, že se sdělení ze dne 19. března 2003 týká vnitřního vyšetřování. Imunity byl přitom zbaven a byl předvolán v rámci výkonu dožádání právě na základě tohoto sdělení. Na základě tohoto rozsudku a vnitřních předpisů OLAF měl být tedy vyrozuměn a vyslechnut ohledně skutečností, které se ho týkají, a to před předáním tohoto sdělení francouzským soudním orgánům.
55
Záruky spjaté s disciplinárním řízením se podle něj musí nutně uplatnit a fortiori, pokud výsledky vnitřního vyšetřování vedou k předložení věci vnitrostátnímu soudnímu orgánu. Povinnost vyčkat na závěry zprávy o vnitřním vyšetřování před předložením věci soudu a povinnost umožnit osobě, vůči níž je toto vyšetřování vedeno, aby byla informována o skutečnostech, které jsou jí vytýkány, jsou podle něj hlavními procesními zárukami pro ochranu základních práv a nezbavují Komisi práva na účinnou soudní ochranu. Bod 109 napadeného rozsudku tudíž není stižen nesprávným právním posouzením.
Závěry Soudního dvora
56
Úvodem je třeba připomenout, že čl. 9 odst. 4 nařízení č. 1073/1999 stanoví, že „[z]práva vypracovaná po skončení vnitřního vyšetřování a jakýkoli jiný s ním související dokument jsou předány dotčenému orgánu, subjektu, úřadu nebo agentuře“ a „[o]rgán, subjekt, úřad nebo agentura musí vyvodit z vyšetřování důsledky, zejména disciplinární nebo právní, a uvědomit o nich ředitele [OLAF] ve lhůtě, kterou ředitel v závěrech své zprávy stanoví“.
57
Nejprve je nutno konstatovat, jak uvedl Tribunál v bodě 100 napadeného rozsudku, že výše uvedené ustanovení ani žádné jiné ustanovení dotyčnému orgánu výslovně nezakazují předložit věc soudnímu orgánu před ukončením vyšetřování OLAF, pokud má za to, že má k dispozici informace nebo důkazy, které mohou odůvodnit zahájení soudního vyšetřování, nebo představovat důkazy užitečné pro takové vyšetřování.
58
Dále pak, jak uvedl generální advokát v bodě 59 svého stanoviska, takový zákaz nelze vyvodit ani ze znění čl. 9 odst. 4 nařízení č. 1073/1999. Toto ustanovení stanoví pouze povinnost dotyčného orgánu vyvodit z vnitřních vyšetřování OLAF důsledky, zejména právní, a jeho účelem není omezit pravomoc Komise zahájit před skončením vyšetřování OLAF soudní stíhání nebo se účastnit soudního řízení, zejména jako účastník adhezního řízení ve věci náhrady škody.
59
Konečně okolnost – za předpokladu, že je prokázána – že Komise nemohla zahájit disciplinární řízení před tím, než OLAF ukončí vyšetřování, ani článek 25 přílohy IX služebního řádu, který stanoví, že „[p]okud je úředník za uvedené činy trestně stíhán, bude konečné rozhodnutí učiněno až po vynesení konečného rozsudku soudem, který o věci jedná“, se netýkají otázky, zda takový orgán, jako je Komise, může podat trestní oznámení u vnitrostátního soudního orgánu před skončením vyšetřování OLAF. Tribunál se tedy neprávem domníval, že tam může nalézt argumenty ve prospěch svého výkladu čl. 9 odst. 4 nařízení č. 1073/1999.
60
Z výše uvedeného vyplývá, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když měl za to, že čl. 9 odst. 4 nařízení č. 1073/1999 zakazuje Komisi, aby podala trestní oznámení s návrhem na náhradu škody v adhezním řízení u vnitrostátního soudu před předložením závěrečné zprávy OLAF.
61
Třebaže čl. 9 odst. 4 nařízení č. 1073/1999 neomezuje právo Komise podat trestní oznámení na jednoho ze svých úředníků, tento orgán musí ve vztahu k němu zohlednit svou povinnost jednat s náležitou péčí. Tato povinnost odráží vyváženost vzájemných práv a povinností, které služební řád zavedl ve vztazích mezi zaměstnanci veřejné služby a orgánem veřejné služby. Společně se zásadou řádné správy tato povinnost zejména znamená, že pokud orgán rozhoduje o situaci úředníka, vezme v úvahu veškeré skutečnosti, které by mohly ovlivnit jeho rozhodnutí, a že přitom zohlední nejen zájem služby, ale rovněž zájem dotčeného úředníka (rozsudky ze dne 23. října 1986, Schwiering v. Účetní dvůr, 321/85, EU:C:1986:408, bod 18, a ze dne 4. února 1987, Maurissen v. Účetní dvůr, 417/85, EU:C:1987:61, bod 12).
62
Vzhledem ke své povinnosti jednat s náležitou péčí, pokud bylo zahájeno vyšetřování OLAF, které stále probíhá, může Komise jmenovitě podat trestní oznámení na jednoho ze svých úředníků, aniž hrozí, že se dopustí nesprávného posouzení, pouze pokud jsou výsledky tohoto vyšetřování již dostatečně předvídatelné, aby mohly být předjímány, a pokud se jeví, že o osobní účasti uvedeného úředníka nejsou téměř žádné pochybnosti. V projednávané věci je však třeba uvést, že vůči Komisi nelze takovou výtku uplatnit, jelikož trestní oznámení s návrhem na náhradu škody v adhezním řízení, které podala, se netýkalo Fernanda De Esteban Alonsa, ale směřovalo na neznámého pachatele.
63
Z výše uvedených úvah vyplývá, že druhému důvodu kasačního opravného prostředku je třeba rovněž vyhovět.
Ke třetímu důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastníků řízení
64
Ve třetím důvodu kasačního opravného prostředku vzneseném podpůrně Komise uvádí, že Tribunál nemohl vyhovět návrhu Fernanda De Esteban Alonsa na náhradu škody, jelikož mezi jednáním orgánu a uplatňovanou škodou neexistuje dostatečně přímá příčinná souvislost.
65
Podle rozsudku ze dne 4. října 2006, Tillack v. Komise (T‑193/04, EU:T:2006:292, bod 70), představují závěrečné zprávy OLAF pouze doporučení nebo stanoviska, jejichž účelem není zavazovat vnitrostátní soudní orgán, pokud jde o opatření, která je třeba v souvislosti s nimi přijmout. Přísluší pouze vnitrostátním soudním orgánům, aby rozhodly o druhu opatření, která je třeba přijmout. Komise s odkazem na body 122 až 125 téhož rozsudku tvrdí, že z tohoto důvodu Tribunál mohl rozhodnout, že žalobce neprokázal existenci dostatečně přímé příčinné souvislosti mezi předáním informací vnitrostátním soudním orgánům, které provedl OLAF na základě čl. 10 odst. 2 nařízení č. 1073/1999, a tvrzenou újmou. Tyto úvahy se musí použít obdobně na trestní oznámení Komise podané na neznámého pachatele s návrhem na náhradu škody v adhezním řízení, o které se jedná v projednávané věci.
66
Kromě toho ve sdělení ze dne 19. března 2003 ani v závěrečné zprávě OLAF nebyl Fernando De Esteban Alonso zmíněn a ani neumožnily jeho identifikaci jako osoby účastnící se uváděných skutků. Komise ostatně podala trestní oznámení na neznámého pachatele, a nikoli na dotyčného. Pro Fernanda De Esteban Alonsa vyvstaly přímé důsledky až v návaznosti na zásah vnitrostátních orgánů, a právě rozhodnutí o vznesení obvinění. Předání sdělení ze dne 19. března 2003 tedy nevyvolalo „pocit nespravedlnosti, bezmoci a frustrace“, na nějž si dotyčný stěžuje, na rozdíl od toho, co bylo uvedeno v bodě 131 napadeného rozsudku. Tribunál v bodě 130 uvedeného rozsudku rovněž neprávem uvedl, že k poškození cti a dobré profesní pověsti dotyčného došlo v důsledku trestního oznámení Komise, a nikoli v důsledku obvinění Fernanda De Esteban Alonsa soudními orgány.
67
Fernando De Esteban Alonso připomíná, že morální újma spočívající ve stavu nejistoty a znepokojení zaměstnance, který byl rozhodnutím Komise neoprávněně prodloužen, již byla judikaturou uznána. V rozsudku ze dne 8. července 2008, Franchet a Byk v. Komise (T‑48/05, EU:T:2008:257), Tribunál rozhodl, že u žalobců vznikly pocity nespravedlnosti a frustrace a došlo k poškození jejich cti a dobré profesní pověsti z důvodu protiprávního jednání OLAF a Komise, a v důsledku toho uložil Komisi povinnost nahradit tuto morální újmu. V projednávané věci rozhodnutí o zahájení soudního řízení, i když vnitřní vyšetřování vedené OLAF stále ještě nebylo ukončeno, poté odvolání proti usnesení o zastavení trestního stíhání a podání kasačního opravného prostředku, přestože Komise neměla k dispozici dostatečně přesné a relevantní informace, nutně velmi závažně poškodily váženost a dobrou profesní pověst dotyčného.
Závěry Soudního dvora
68
Podle třetího důvodu kasačního opravného prostředku se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když vyhověl návrhu žalobce na náhradu škody, ačkoli neexistuje příčinná souvislost mezi jednak předáním sdělení ze dne 19. března 2003 francouzským soudním orgánům a rozhodnutím Komise podat trestní oznámení na neznámého pachatele, aniž informovala Fernanda De Esteban Alonsa, a jednak morální újmou, kterou posledně uvedený uplatnil.
69
Je pravda, že Tribunál v bodě 130 napadeného rozsudku rozhodl, že skutečnost, že Komise podala u francouzských soudních orgánů trestní oznámení s návrhem na náhradu škody v adhezním řízení před tím, než bylo ukončeno vyšetřování OLAF, způsobila, že došlo k poškození cti a dobré profesní pověsti Fernanda De Esteban Alonsa a že tato újma vyplývá přímo z jednání Komise. V následujícím bodě svého rozsudku Tribunál uvedl, že skutečnost, že OLAF předal sdělení ze dne 19. března 2003, které se týkalo dotyčného, uvedeným soudním orgánům, aniž byl vyslechnut nebo o sdělení alespoň vyrozuměn, dotyčnému způsobilo morální újmu vyplývající z toho, že se nemohl hájit ani vyjádřit ke skutečnostem, na jejichž základě bylo řízení vůči němu zahájeno a že tato újma vyplývá z protiprávního jednání OLAF.
70
Poškození cti a dobré profesní pověsti Fernanda De Esteban Alonsa ani pocit nespravedlnosti, bezmoci a frustrace, který byl u něj vyvolán podle bodu 131 napadeného rozsudku, vyplývající ze skutečnosti, že nemohl být vyslechnut, však nejsou přímým důsledkem jednání OLAF nebo Komise. Je totiž třeba připomenout, že sdělení ze dne 19. března 2003 nezmiňovalo ani neumožňovalo dotyčného identifikovat a že kromě toho, že trestní oznámení Komise směřovalo nikoli proti němu, ale proti neznámému pachateli, jej ani nezmiňovalo. Naproti tomu uplatněnou škodu způsobilo přímo právě obvinění Fernanda De Esteban Alonsa, o němž rozhodly francouzské orgány v průběhu roku 2008, a poté s tím související řízení.
71
Z toho vyplývá, že Tribunál neprávem konstatoval existenci přímé příčinné souvislosti mezi jednáními OLAF a Komise během roku 2003 a morální újmou, která dotyčnému vznikla.
72
Třetímu důvodu kasačního opravného prostředku je proto třeba rovněž vyhovět.
73
Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že napadený rozsudek musí být zrušen.
K žalobě před Tribunálem
74
Podle čl. 61 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie může Soudní dvůr v případě, že zruší rozhodnutí Tribunálu, vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje.
75
V projednávané věci je důvodné, aby Soudní dvůr vydal sám konečné rozhodnutí ve věci, jelikož to soudní řízení dovoluje.
76
Z výše uvedeného vyplývá, že OLAF nejednal protiprávně, když rozhodl předat sdělení ze dne 19. března 2003 vnitrostátním soudním orgánům, a že Komise neporušila čl. 9 odst. 4 nařízení č. 1073/1999 tím, že dne 10. července 2003 podala u těchto orgánů trestní oznámení s návrhem na náhradu škody v adhezním řízení. Kromě toho, jak Tribunál rozhodl, žalobce právně dostačujícím způsobem neprokázal, že Komise pochybila, když před francouzskými trestními soudy v odvolacím řízení a poté v řízení o kasačním opravném prostředku zpochybnila usnesení o zastavení trestního stíhání.
77
První podmínka pro vznik odpovědnosti Unie, a sice protiprávnost jednání vytýkaného orgánům, tedy není splněna. Žaloba proto musí být zamítnuta, aniž je třeba zkoumat ostatní podmínky pro vznik odpovědnosti Unie.
K nákladům řízení
78
Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora, je-li kasační opravný prostředek opodstatněný a Soudní dvůr vydá sám konečné rozhodnutí ve věci, rozhodne o nákladech řízení.
79
V projednávané věci je třeba zohlednit skutečnost, že vůči žalobci bylo vzneseno obvinění v rámci trestního řízení zahájeného OLAF a Komisí, které trvalo osm let a bylo ukončeno zastavením trestního stíhání v plném rozsahu. Za těchto podmínek je důvodné rozhodnout, že každý účastník řízení ponese vlastní náklady řízení související jak s řízením v prvním stupni, tak s řízením o kasačním opravném prostředku.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1)
Rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 11. června 2019, De Esteban Alonso v. Komise (T‑138/18, EU:T:2019:398), se zrušuje.
2)
Žaloba ve věci T‑138/18 se zamítá.
3)
Každý účastník řízení ponese vlastní náklady řízení související jak s řízením v prvním stupni, tak s řízením o kasačním opravném prostředku.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.