61969C0006
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL K. ROEMER
VAN 29 OKTOBER 1969 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
De mondelinge behandeling van de beide zaken waarin ik mij thans heb uit te spreken, vond plaats op 2 oktober 1969. Ik mag daarom wel in beide zaken tegelijk concluderen, ofschoon het Hof nog geen beschikking tot voeging heeft genomen. — In beide gedingen worden rechtsvragen opgeworpen welke verband houden met het feit dat in Frankrijk na 1 november 1968 een preferentieel herdiscontotarief voor schuldvorderingen wegens uitvoertransacties is gehandhaafd. Om de pro- blematiek van de gevallen te kunnen beoordelen moet men de voorgeschiedenis nauwkeurig kennen.
Preferentiële herdiscontotarieven voor vorderingen wegens uitvoertransacties (eenvoudiger gezegd : speciale tarieven) zijn er in Frankrijk reeds lange tijd geweest. Het is thans van belang te weten dat — na een tijd waarin voor vorderingen op het binnenland en op het buitenland hetzelfde percentage gold — door verhoging van het binnenlands tarief (of: het algemeen tarief) en handhaving van het buitenlands tarief op 3 % in april 1967 wederom een verschil tussen beide tarieven tot stand kwam. Dit verschil heeft, omdat het ongeacht de aard der waren alle transacties met het buitenland betrof, de communautaire gezagsorganen in het kader van het E.G.K.S.-Verdrag tot de zomer van 1968 nimmer aanleiding tot ingrijpen gegeven. De E.E.G.-Commissie heeft zich echter reeds in het jaat 1964 met het probleem beziggehouden en met name getracht daarvoor een oplossing te vinden met behulp van de in het Verdrag voorkomende bepalingen nopens steunmaatregelen. Ik wijs in dit verband op een brief van de president der Commissie van 4 mei 1964, gericht aan de Franse minister van Buitenlandse Zaken. Daarin wordt een reeks steunmaatregelen van de Franse Regering besproken en wordt op grond van artikel 93 van het Verdrag voorgesteld zo spoedig mogelijk het een half punt lagere speciale tariei in ieder geval voor de in andere Lid-Staten ontstane schuldvorderingen op te heffen. — De Franse Regering is hierop echter niet ingegaan. In haar antwoord aan de Commissie van 4 september 1964 legde zij er de nadruk op, dat het verschil verband hield met nationale monetaire omstandigheden en niet met het streven de export te steunen. Bovendien kwam het onjuist voor slechts één faktor van de kredietkosten in aanmerking te nemen. Wijziging van het speciale Franse tarief zou daarom pas bij verdere harmonisering van de monetaire en financiële politiek kunnen worden overwogen. — De Commissie kwam vervolgens in haar brief aan de Franse Regering van 12 juni 1965 op haar verzoek terug. Zij wees erop, dat Frankrijk de enige Lid-Staat met verschillende herdiscontotarieven is, sinds België zich bereid verklaarde aan de bestaande verschillen een einde te maken (hetgeen blijkbaar met ingang van 1 januari 1969 is geschied). Bovendien deelde de Commissie mede, dat zij had besloten een procedure volgens artikel 93, lid 2, in te leiden. Ook deze stap leidde evenwel niet tot het gewenste resultaat. Frankrijk bleef erbij, dat een procedure volgens artikel 92 niet op haar plaats was, omdat bij kortlopende kredieten verschillende herdiscontopercentages niet tot ernstige ontwrichting leiden. — Vervolgens deed de Commissie op 11 oktober 1968 wederom een dringend beroep op de Franse Regering. Met het oog op de verwerkelijking van de douane-unie per 1 juli 1968 leek het haar van groot belang, dat uiterlijk op dat tijdstip de preferentiële herdiscontotarieven zouden worden afgeschaft. De standpunten schenen elkander toen werkelijk te naderen. In ieder geval deelde de Franse Regering op 13 mei 1968 aan de Commissie mede, dat zij zou nagaan onder welke voorwaarden het preferentiële herdiscontotarief voor kortlopende kredieten per 1 juli 1968 zou kunnen worden afgeschaft.
Inmiddels kreeg Frankrijk echter te maken met de bekende ongeregeldheden, met name met een ernstige sociale crisis. In verband met de gevolgen voor de Franse economie meende de Franse Regering haar eerder tot uiting gebracht voornemen niet te kunnen verwezenlijken. Integendeel, in een brief aan de Commissie van 12 juni 1968 deelde zij mede, in verband met aanzienlijke loonsverhogingen en de noodzakelijke wijziging van het douanetarief wellicht om machtiging tot het nemen van vrijwaringsmaattegelen volgens artikel 226 van het E.E.G.-Verdrag te zullen moeten vragen. Zolang behoorde de Franse Regering in staat te zijn terstond steunmaatregelen te nemen, onder meer ook ten aanzien van het herdiscontotarief voor kortlopende kredieten en kredieten op gemiddelde termijn. Zij verwachtte dan ook van de Commissie, dat zij zich ermede zou verenigen „que le taux actuel de mobilisation des créances nées à l'exportation soit abaissé d'un point”. In een aide-mémoire van 16 juni 1968 deed de Commissie de toezegging te zullen nagaan of heden, met artikel 92 verenigbaar konden worden geacht. Inmiddels werd de procedure volgens artikel 93, lid 2, niet voortgezet. Daarna deelde de Franse Regering in haar aide-mémoire van 24 juni 1968 aan de Commissie mede, dat op grond van de bepalingen van het Verdrag welke het de Lid-Staten mogelijk maken terstond ingaande maatregelen te nemen, was besloten het tarief met ingang van 1 juli 1968 tijdelijk van 3 op 2 % terug te brengen. Bovendien verklaarde zij op 26 juni, dat de Franse maatregelen berustten op de artikelen 104 tot en met 109 van het E.E.G.-Verdrag, met name op artikel 108, lid 1, en op artikel 109. Voor ijzer en staal werd deze vraag nog bestudeerd. — De Commissie trok echter in haar aide-mémoire van 28 juni 1968 in twijfel, of de Franse maatregelen niet verder gingen dan nodig was. Zij verklaarde voorts, dat de procedure volgens artikel 108 werd voortgezet (horen van het Monetair Comité; aanbeveling aan de Raad tot wederzijdse bijstand); voor staal wees zij op de procedure volgens de artikelen 37 en 67 van het E.G.K.S.-Verdrag. — Op 30 juni 1968 verscheen vervolgens in het Journal officiel de la République française een mededeling van de Banque de France, blijkens welke de Conseil Général van de bank op 27 juni 1968 het navolgende besluit had genomen : „het discontotarief voor wissels getrokken wegens op het buitenland ontstane schuldvorderingen wordt tot en met 31 december 1968 van 3 % op 2 % teruggebracht. Bij vorderingen op gemiddelde termijn geldt het nieuw discontotarief slechts voor wissels, getrokken op grond van transacties waarbij de exportovereenkomsten na 27 juni 1968 werden afgesloten. De andere tarieven („les autres taux”) van de Banque de France blijven ongewijzigd”.
De Commissie nam vervolgens na overleg met het Raadgevend Comité en de Ministerraad op 6 juli 1968 krachtens artikel 67 van het E.G.K.S.-Verdrag een beschikking welke diezelfde dag aan de Franse Regering werd betekend en in het Publikatieblad L 159 werd geplaatst. Daarin werd de Franse Regering, die zich tevoren met de onderdelen der regeling akkoord verklaard had, tot 31 januari 1969 gemachtigd tot verschillende steunmaatregelen ten behoeve van de Franse staalondernemingen. Ten aanzien van het preferentiële herdiscontotarief werd bepaald, dat het niet lager mocht zijn dan 2 %; bovendien mocht het aan de exporteurs toegekende voordeel tot en met 31 oktober 1968 niet meer bedragen dan 3 punten en in het tijdvak van 1 november 1968 tot en met 31 januari 1969 niet meer dan anderhalf punt. — Aangezien voorts de door de Commissie in het kader van artikel 108 gedane aanbeveling en de in 's Raads richtlijn van 20 juli 1968 verleende bijstand onvoldoende bleken te zijn, nam de Commissie op grond van artikel 108, lid 3, van het E.E.G.-Verdrag op 23 juli 1968 een nadere beschikking, waarin de Franse Republiek tot aanvullende steunmaatregelen voor exporten naar de overige Lid-Staten werd gemachtigd. Daarin treffen wij wederom het preferentiële herdiscontotarief aan, thans voor transacties met het buitenland van iedere soort. Daarvoor zouden dezelfde voorwaarden gelden als in de beschikking van 6 juli 1968 was voorzien. De beschikking werd bij brief van 23 juli 1968 aan de Franse Regering betekend en in het Publikatieblad van 25 juli 1968 (L 178) geplaatst.
Tegen geen dezer beide beschikkingen kwam de Franse Regering binnen de in de Verdragen voorziene termijnen in beroep.
Nochtans ging zij per 1 november 1968 niet over tot de in de beschikkingen voorziene aanpassing van het speciale tarief aan het algemene tarief, nauwkeuriger gezegd: tot vermindering van het verschil tot 1,5 punt. Hoewel het algemene tarief sinds 5 juli 5 % bedroeg, handhaafde zij een speciaal tarief van 2 %. Dit zou, naar de Franse minister van buitenlandse zaken op 5 november aan de voorzitter van de Commissie verklaarde, tot 31 december 1968 het geval moeten blijven.
De Commissie zag hierin schending van de verdragsverplichtingen. Zij maakte zich dan ook op hieruit de noodzakelijke consequenties te trekken, hetgeen naar men weet betekent, dat twee verschillende procedures — in voege als in elk van beide Verdragen voorzien — moesten worden gevoerd.
Allereerst verzocht zij de Franse Regering bij brief van 9 november om binnen een termijn van 14 dagen ten opzichte van de haar verweten schending van het Verdrag haar standpunt te bepalen; dat wil zeggen zij gaf de Franse Regering de gelegenheid tot het maken van opmerkingen in voege als artikel 88 van het E.G.K.S.-Verdrag en in artikel 169 van het E.E.G.-Verdrag is voorgeschreven.— Korte tijd nadien, namelijk op 12 november, werd het algemene herdiscontotarief in Frankrijk op 6 % gesteld, waardoor het verschil met het speciale tarief nog een punt groter werd. — Op 13 december 1968 deelde de permanente vertegenwoordiger van Frankrijk aan de Commissie mede, dat het in de gegeven omstandigheden niet mogelijk was het verschil tot 1,5 % terug te brengen. Vanaf 31 december werd het speciale tarief echter op 4 % gesteld en het verschil derhalve tot 2 % teruggebracht.
De Commissie achtte deze verklaring onbevredigend. Zij bracht dan ook op 18 december het in artikel 169 van het E.E.G.-Verdrag voorziene advies uit en stelde daarmede uitdrukkelijk vast, dat in strijd was gehandeld met de beschikking der Commissie van 23 juli 1968; voorts sommeerde zij de Franse Regering binnen 21 dagen de nodige maatregelen te nemen om de inbreuk ongedaan te maken. — Eveneens op 18 december nam de Commissie een beschikking volgens artikel 88 van het E.G.K.S.-Verdrag, waarin niet-nakoming van de beschikking van 6 juli 1968 wordt geconstateerd met sommatie daaraan alsnog binnen 21 dagen gevolg te geven. Advies en beschikking werden bij brief van 20 december 1968 aan de Franse Regering betekend.
De Franse Regering antwoordde door op 26 december 1968 te verklaren, dat zij het in het kader van de algemene beginselen harer monetaire politiek nodig achtte het speciale tarief voor alle vorderingen wegens uitvoer met ingang van 1 januari 1969 op 3 % te stellen (derhalve 3 punten lager dan het algemeen percentage). Dienovereenkomstig verscheen in het Journal officiel de la République française van 27 december 1968 de mededeling van de Banque de France, dat de Conseil Général ter zitting van 26 december 1968 had besloten om vanaf 1 januari 1969 het herdiscontotarief voor handelspapier wegens vorderingen uit exporttransacties van 2 tot 3 % te verhogen.
Omdat derhalve haar advies niet was opgevolgd, besloot de Commissie zich volgens artikel 169 van het E.E.G.-Verdrag tot het Hof van Justitie te wenden. Dit is geschied bij een op 31 januari 1969 ingekomen verzoekschrift. — Voor wat betreft de in het kader van het E.G.K.S.-Verdrag genomen beschikking van 18 december 1968 ging het initiatief van de Franse Regering uit. Ook zij wendde zich tot het Hof van Justitie, en wel met een op 28 februari 1969 ter Griffie van het Hof ingeschreven verzoekschrifr.
Het gaat derhalve in dit geding om de navolgende vorderingen :
De Commissie vraagt verklaring voor recht, dat de Franse Republiek
—
door van 1 november 1968 tot 31 december 1968 voor schuldvorderingen wegens uitvoertransacties een preferentieel herdiscontotarief van 2 % te handhaven, terwijl het volgens het gemene recht geldende tarief aanvankelijk 5 % en sedert 12 november 1968 6 % bedroeg, en
—
door vanaf 1 januari 1969 voor diezelfde schuldvorderingen het herdiscontotarief op 3 % te brengen, terwijl het volgens het gemene recht geldende percentage — evenals ook thans nog — 6 % bedroeg,
aan zijn exporterende ondernemingen voor hun intercommunautaire handelsbetrekkingen een preferentieel herdiscontotarief terzake van schuldvorderingen wegens uitvoertransacties heeft toegekend, dat meer dan 1,5 punt gunstiger is dan het volgens het gemene recht geldende tarief en aldus in strijd handelt met een verplichting, voortvloeiende uit artikel 2, lid 1, letter b, van de door de Commissie overeenkomstig artikel 108, lid 3, van het E.E.G.-Verdrag op 23 juli 1969 genomen beschikking.
De Franse Regering vordert verklaring voor recht
—
dat de Commissie niet bevoegd was op grond van artikel 67 van het E.G.K.S. Verdrag machtiging te verlenen tot een maatregel welke tot de bevoegdheidssfeer der Lid-Staten behoort,
—
dat de Commissie niet bevoegd was aan de machtiging de verplichting te verbinden het verschil tussen het algemeen herdiscontotarief en het preferentieel herdiscontotarief per 31 oktober 1968 tot 1,5 punt te verlagen en per 31 januari 1969 ongedaan, te maken.
Subsidiair vordert de Franse Regering verklaring voor recht, dat de beschikking van 18 december 1968 onrechtmatig is, omdat daarin geen acht werd geslagen op de nieuw ingetreden omstandigheden welke de Franse Regering aanleiding gaven om voor zoveel de duur der in de machtiging bedoelde maatregel betreft op haar toestemming terug te komen en zij de Franse Regering er toe dwingt zich te gedragen op een wijze welke tot onwrichting der mededinging leidt.
Ten slotte vordert de Franse Regering intrekking van de beschikking van 18 december 1968 met vaststelling dat zij, zonder schending van uit het E.G.K.S.-Verdrag voortvloeiende verplichtingen, een preferentieel herdiscontotarief voor schuldvorderingen wegens transacties met het buitenland mag handhaven.
Hoe dit geschil mijns inziens rechtens moet worden beoordeeld, zal ik nu gedetailleerd uiteenzetten.
1.
Allereerst moet mijns inziens duidelijk worden gesteld waarom het in dit geding gaat. Wij hebben alleen te maken met het tot de Franse Regering gerichte verwijt, dat zij op de beschikkingen van de Commissie van juli 1968 geen acht heeft geslagen voor zover daarin werd voorgeschreven het verschil tussen het speciale tarief voor vorderingen op het buitenland en het algemene tarief per 1 november 1968 te verlagen. Dit blijkt duidelijk uit artikel 1 van de beschikking van 18 december 1968, waarbij in het kader van een procedure volgens artikel 88 van het E.G.K.S. Verdrag een voordien begane, schending van het Verdrag werd vastgesteld. Het volgt echter ook uit hetgeen werd gevorderd in het op 31 januari 1969 volgens artikel 169 van het E.E.G.-Verdrag ingeleide geding, waarin de Commissie zich erop beroept dat aan het advies van 18 december 1968 geen gevolg is gegeven, en waarin het derhalve eveneens om een voordien begane schending van het Verdrag gaat. De door de Franse Regering na31 januari 1969 gevolgde gedragslijn staat evenwel thans niet ter discussie. Dit zou van belang kunnen zijn met het oog op de geheel algemeen luidende vordering van de Franse Republiek — strekkende tot verklaring voor recht dat zij gerechtigd is een preferentieel herdiscontotarief voor vorderingen op het buitenland te handhaven zonder met de bepalingen van het E.G.K.S.-Verdrag in strijd te geraken.
2.
Hoe de Franse Regering zich in hoofdzaak tegen het verwijt van schending van het Verdrag verdedigt, zult U zich herinneren. Zij betoogt dat de beschikkingen waaraan zij geen gevolg zou hebben gegeven, onrechtmatig zijn. Zowel de beschikking van 18 december 1968 op grond van artikel 88 van het E.G.K.S.-Verdrag als de op artikel 169 van het E.E.G.-Verdrag berustende vordering der Commissie zouden derhalve in het recht geen steun vinden.
Naar aanleiding van deze poging om in dit geding als het ware terug te gaan tot de beschikkingen welker niet-inachtneming men in rechte wenst te zien vastgesteld, verwijst de Commissie nadrukkelijk naar 's Hofs rechtspraak. Het Hof heeft er immers reeds meermalen (zo in de Zaak 3-59, deel VI, blz. 137) op gewezen, dat zodanige exceptie in een geding volgens artikel 88 van het E.G.K.S.-Verdrag ontoelaatbaar is. Het Hof liet vooral de overweging gelden, dat ten aanzien van de rechtmatigheid van administratieve beslissingen „niet onbegrensd be roep kan worden ingesteld”. Ik ben van mening, dat men zich in het belang van de rechtsvrede en de rechtszekerheid onvoorwaardelijk aan deze jurisprudentie zal moeten houden. Doet men dat, dan blijft er in feite niets anders over dan de Franse Regering voor zoveel haar betoog betrekking heeft op de beschikking van 6 juli als juridische grondslag der thans bestreden bescchikking, niet ontvankelijk te verklaren. — Bovendien ben ik met de Commissie van mening, dat hoewel de procedure tot vaststelling van verdragsschendingen in het E.E.G.-Verdrag een afwijkend karakter draagt, dergelijke beginselen ook hier moeten gelden. Ook voor wat het E.E.G.-Verdrag betreft moet gevolg worden gegeven aan beschikkingen tot welker nietigverklaring geen stappen zijn ondernomen. Het ware daarentegen met het gebod der rechtszekerheid niet te verenigen, wanneer tegen niet-bestreden beschikkingen in een procedure volgens artikel 169 bezwaren zouden kunnen worden ingebracht. Hierop wijst niet in de laatste plaats artikel 184 van het E.E.G.-Verdrag, volgens hetwelk na het verstrijken van de beroepstermijn alleen voor verordeningen het middel van onrechtmatigheid niet is uitgesloten, terwijl een dergelijke bepaling ten aanzien van beschikkingen (en daarom gaat het hier) ontbreekt. — Deze summiere, doch dwingende overwegingen wettigen slechts de conclusie, dat in dit geding alle argumenten die tot een summier onderzoek naar de rechtmatigheid der commissoriale beschikkingen van 6 juli en 23 juli 1968 zouden leiden, buiten beschouwing moeten blijven.
3.
Hoogstens ware na te gaan, of de grieven welke tegen genoemde bescchikkingen worden ingebracht, zo ernstige schendingen, met name van bevoegdheidsregels, inhouden dat in feite van nietige handelingen zou moeten worden gesproken, in welk geval zij uiteraard ook zonder nietigverklaring ter zijde mogen worden gesteld. Tot dit onderzoek willen wij thans overgaan. Het kan daarbij echter — uit den aard der zaak — niet om een grondige rechtmatigheidscontrole gaan, doch slechts om een summier onderzoek, waarbij het zwaartepunt moet liggen op de bevoegdheidsregelen, juist om vast te stellen of er in zoverre van ernstige en duidelijke gebreken kan worden gesproken.
a)
Zoals u weet heeft de Franse Regering ten aanzien van de beschikking van 6 juli 1968, die eerst moet worden besproken, drieerlei betoogd. De Commissie zou een advies hebben uitgebracht met betrekking tot een monetaire beleidsmaatregel, welke geheel tot de bevoegdheidsfeer van de Lid-Staten behoort. Bovendien ging het hier om een maatregel van algemene strekking en niet om een bijzonder ingrijpen alleen op het gebied van de E.G.K.S. Ten slotte is in artikel 67 van het E.G.K.S.-Verdrag, waarop de beschikking berust, voor zulke situaties hoogstens een bevoegdheid der Commissie tot het geven van een aanbeveling voorzien.
—
Wat om te beginnen de eerste opmerking betreft, manipulaties met het herdiscontotarief behoren tot het terrein van het monetair beleid, dat wil zeggen tot een bevoegdheidssfeer welke — blijkens de artikelen 26 en 71 van het E.G.K.S.-Verdrag — in beginsel aan de Lid-Staten is voorbehouden. Dit wil echter geenszins zeggen, dat de Gemeenschap hier geheel onbevoegd zou zijn. Terecht wijst de Commissie erop, dat preferentiële herdiscontotarieven voor transacties met het buitenland een steunmaatregel ten behoeve van de export kunnen betekenen, wanneer men uitgaat van de door het Hof van Justitie in de zaak 30-59 gegeven algemene omschrijving van het begrip subsidie. Is sprake van een bijzondere maatregel voor de kolen- en staalindustrie, dan kan derhalve het verbod van artikel 4 c van het E.G.K.S.-Verdrag toepassing vinden. Er is dan echter — wanneer zich buitengewone omstandigheden voordoen — tevens plaats voor een door de Commissie te verlenen ontheffing van dat verbod en zodanige ontheffing wordt uiteraard gegeven in de vorm van een beschikking, terwijl er voorts ook voorwaarden aan mogen worden verbonden.
—
Beziet men artikel 67 van het E.G.K.S.-Verdrag waarop zoals bekend de beschikking van 6 juli berust, dan blijkt ook daar (in lid 2, al. 2) sprake te zijn van een bevoegdheid der Commissie om machtiging tot steunmaatregelen te verlenen. Wanneer de Franse Regering te dien aanzien betoogt, dat het hier slechts om bijzondere steun voor de E.G.K.S.-industrie gaat, terwijl haar maatregelen ten aanzien van het herdisconto van algemene strekking waren, dan kan men hiertegenover in het kader van ons huidig summier onderzoek al aanstonds opmerken, dat de Franse Regering in juli 1968 niet slechts zonder voorbehoud aan het desbetreffend overleg van de Raad heeft deelgenomen, doch ook heeft verklaard met de maatregelen van de Commissie in te stemmen en zich daarmede rechtens willen stellen op de grondslag van artikel 67, lid 2, alinea 2, waarin zodanige instemming („overeenstemming”) wordt verlangd. — Bovendien lijkt mij hetgeen de Commissie stelde tot staving van haar standpunt, dat er op 6 juli 1968 sprake is geweest van een machtiging tot bijzondere maatregelen voor de staalindustrie, juist. De Commissie redeneert namelijk als volgt: Aanvankelijk werden de Franse maatregelen eenzijdig op grond van de artikelen 104 tot en met 109 van het Verdrag genomen; zij waren derhalve slechts voorlopig geldig. Het was daarom niet uitgesloten, dat door de Raad tot wijziging, schorsing, of intrekking volgens artikel 109, lid 3, zou worden overgegaan (bijvoorbeeld, wanneer de door de Commissie aanbevolen wederzijdse bijstand voldoende ware gebleken), en het was ook denkbaar geweest dat in een latere machtiging op grond waarvan het bijzondere tarief zonder meer mocht worden toegepast, door de Commissie strengere voorwaarden zouden worden gesteld dan voorshands voor de in mindere mate door de maatregel getroffen kolen- en staalindustrie waren geformuleerd. De Franse Regering had immers zelf verklaard, dat het preferentieel herdiscontotarief voor exporttransacties van de kolen- en staalindustrie in verband met het kortlopend karakter dezer transacties slechts van geringe betekenis was. Zo gezien kon men er, omdat het wegens de bijzondere voorschriften van de artikelen 108 en 109 van het E.E.G.-Verdrag op 6 juli onzeker was of de door de Franse Regering getroffen maatregelen van algemene geldigheid waren, van uitgaan dat op dat tijdstip machtiging tot bijzondere maatregelen voor de kolen- en staalindustrie werd verleend. Ook met betrekking tot artikel 67, lid 2, alinea 2, van het E.G.K.S.-Verdrag kan derhalve stellig niet van een duidelijke inbreuk op de bevoegdheidsregelen worden gesproken. — Dit geldt ook voor de voorschriften van artikel 67, volgens welke onder bepaalde voorwaarden alleen aanbevelingen mogen worden gegeven. Doorslaggevend lijkt mij de omstandigheid, dat de Commissie de voorwaarden dezer bepalingen niet als -vervuld heeft beschouwd en aan haar besluitvorming de door loonsverhoging gestegen produktiekosten ten grondslag heeft gelegd, dat wil zeggen zich allereerst op de criteria van lid 2 beriep. De Franse Regering was het destijds daarmede — het zij nogmaals gezegd — eens en daarom mag hier stellig niet van een duidelijke schending van artikel 67 worden gesproken.
Geen van de door de Franse Regering gemaakte opmerkingen dwingt derhalve tot de conclusie, dat met betrekking tot de beschikking van 6 juli 1968 van zo zware fouten mag worden gesproken, dat de regering haar ook zonder uitdrukkelijke nietigverklaring naast zich neer mocht leggen.
b)
Met betrekking tot de beschikking van 23 juli 1968 komen wij na een analoog summier onderzoek tot het navolgende resultaat. — Ook hier staat op de voorgrond de opvatting van de Franse Regering, dat wijzigingen van het herdiscontotarief als maatregelen van monetair beleid volgens artikel 104 van het E.E.G.-Verdrag alleen ter beoordeling staan van de Lid-Staten, die ingevolge artikel 105 alleen tot coördinatie hunner monetaire politiek verplicht zijn. — Dat dit niet geheel juist is blijkt mijns inziens reeds uit het feit, dat de Franse Regering zelf bij het treffen van haar maatregelen naar artikel 109 juncto artikel 108 van het E.E.G.-Verdrag heeft verwezen. Volgens artikel 108 kan echter ook de Commissie optreden, dat wil zeggen aan de in moeilijkheden geraakte staat machtiging verlenen tot het nemen van steunmaatregelen, wanneer de door haar aanbevolen wederkerige bijstand niet wordt verleend of onvoldoende is. In dit verband is de Commissie derhalve wel degelijk bevoegd tot het nemen van beschikkingen en derhalve tot het stellen van bepaalde voorwaarden, waaraan de in de machtiging bedoelde steunmaatregelen moeten voldoen. Met deze vaststelling kan in het kader van dit summiere onderzoek worden volstaan. Daarentegen is het onnodig te weten, of de steunmaatregelen waartoe de Commissie volgens artikel 108 machtiging heeft verleend, overeenstemmen met die welke door de betrokken Lid-Staat volgens artikel 109 eenzijdig werden genomen en of het op 23 juli 1968 werkelijk niet alleen om machtiging tot een bepaalde wijziging van het speciale tarief ging, doch om dat tarief als zodanig (zoals mijns inziens door de Commissie met verwijzing naar de vordering van de Franse Regering van 12 juni 1968 voldoende aannemelijk is gemaakt).
—
In de tweede plaats betoogt de Franse Regering, dat een machtiging der Commissie reeds onnodig was in verband met het feit, dat de genomen maatregelen niet als steunmaatregelen zijn te beschouwen. Zij doelt hierbij vooral op de in artikel 92 van het E.E.G.-Verdrag omschreven bijzondere criteria. Laat ons dit nader bezien. — In artikel 92 wordt allereerst verlangd, dat sprake moet zijn van „begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties”. Met de Commissie meen ik evenwel, dat daarvan niet slechts kan worden gesproken bij bevorderen van bepaalde sectoren of bepaalde gebieden, doch ook wanneer een maatregel niet alle ondernemingen van een Lid-Staat treft, hetgeen bij uitvoersubsidies, gezien de vele ondernemingen die uitsluitend voor de binnenlandse markt produceren, ongetwijfeld het geval is.
—
Voorts schrijft artikel 92 voor, dat van vervalsing of dreigende vervalsing van de mededinging sprake moet zijn. Ook in zoverre lijkt mij de opvatting van de Franse Regering niet overtuigend, voor zoveel zij verklaart dat exportprodukten niet met waren voor binnenlandse consumptie bestemd concurreren. Op zijn minst is hier — de Commissie heeft daarop gewezen — van potentiële concurrentie sprake; het is immers zonder meer duidelijk dat voor uitvoer bestemde produkten bij verslechtering der concurrentiepositie op de binnenlandse markt terechtkomen. En wat de concurrentie met buitenlandse ondernemingen betreft: er kan in zoverre als gevolg van exportsubsidies van de hierbedoelde soort stellig een ontwrichting intreden, wanneer de ondernemingen in de andere Lid-Staten — zoals ook werkelijk het geval is — niet in gelijke mate tegen het risico van verhoging van het discontotarief zijn verzekerd. Alleen hierop komt het bij deze vergelijking aan en niet — zoals de Franse Regering meent — op de kostenelementen van alle produktiefactoren. — Ten slotte lijkt het ook duidelijk — en dit is een laatste criterium — dat exportsubsidies het „handelsverkeer tussen de Lid-Staten ongunstig” kunnen „beïnvloeden”. Het gaat er hier om, dat bevordering van de uitvoer wordt beoogd en dat de handelsbetrekkingen zich zonder deze invloed anders zouden ontwikkelen. Cijfers betreffende het werkelijke handelsverkeer, zoals door de Franse Regering genoemd, zijn daarom niet beslissend.
—
In beginsel kan derhalve (wanneer wij thans de bijzondere wijze van toepassing van artikel 92 buiten beschouwing laten) niet worden ontkend, dat de Commissie ook in het kader van de voorschriften betreffende de steunmaatregelen bevoegd is tot het verlenen van machtiging. Zulks betekent, dat met betrekking tot de beschikking van 23 juli al evenmin als met betrekking tot die van 6 juli van duidelijke gebreken kan worden gesproken, op grond waarvan de beschikking ook zonder dat zij met zoveel woorden nietigverklaard wordt, niet zou behoeven te worden nageleefd.
4.
Wij gaan dan nu over tot bespreking van de grieven welke rechtstreeks op de bestreden beschikking van 18 december 1968 betrekking hebben — waarmede wij vooreerst blijven binnen het kader van de volgens artikel 88 van het E.G.K.S.-Verdrag ingeleide procedure —.
a)
Het eerste argument vergt geen langdurige bespreking. De Commissie zou, omdat zij op het gebied van het monetaire beleid niet bevoegd is, ook geen naleving hebben mogen verlangen van beschikkingen welke op dit gebied ten onrechte mochten zijn genomen. — Daargelaten dat deze grief voor het eerst bij repliek werd voorgedragen en derhalve met een beroep op artikel 42 van het Reglement voor de procesvoering zou kunnen worden verworpen, behoeft hier slechts op het rechtskarakter en de juridische grondslag der beschikking van 18 december 1968 te worden gewezen. Alleen artikel 88 van het Verdrag is ten deze doorslaggevend. Volgens dit artikel kan de Commissie reeds optreden wanneer is gebleken van een niet nageleefde rechtsgeldige beschikking (volgens 's Hofs rechtspraak is zij daartoe trouwens verplicht). Daarentegen is het rechtskarakter der beschikking om welks niet-naleving het gaat, in dit geding irrelevant.
b)
In de tweede plaats schijnt de Franse Regering het standpunt te verdedigen, dat de Commissie in plaats van een beschikking volgens artikel 88 te nemen een aanbeveling volgens artikel 67 had moeten doen ten einde de gevolgen van de Franse maatregelen voor de staalondernemingen van andere Lid-Staten ongedaan te maken. — Het is evenwel duidelijk, dat ook deze opvatting ons niet kan overtuigen. Men mag immers de Commissie niet verwijten dat zij, wanneer haar meer middelen ten dienste staan, haar keuze bepaalt op die welke haar het meest doeltreffend voorkomen. Dit gold in casu ongetwijfeld voor het afdwingen van de uitvoering der beschikking van 6 juli, welke voorschriften geeft voor de geleidelijke verlaging der preferentiële herdiscontotarieven. Bovendien zou men kunnen zeggen, dat de bevoegdheid tot het doen van aanbevelingen waarover de Franse Regering het heeft, bedoeld is voor een casuspositie welke de Commissie blijkbaar in het geheel niet op het oog had.
c)
Voorts betoogt de Franse Regering, dat de in november 1968 ingetreden monetaire crisis een nieuwe toestand heeft geschapen, als gevolg waarvan haar vroegere instemming met de maatregelen der Commissie niet langer gold. Daarop werd de Commissie op 5 november en op 13 december gewezen, zodat haar beschikking van 18 december tenminste de afwijzing van een te dien aanzien gedaan verzoek inhield. — Ook hierin kunnen wij het met de Franse Regering niet eens zijn. Het was haar bekend, dat de Commissie op 6 juli 1968 een beschikking tot het nemen van monetaire beleidsmaatregelen had gegeven — waarmede de Franse Regering het eens was —. Mocht die beschikking in haar oorspronkelijke vorm volgens de Franse Regering wegens het intreden van nieuwe omstandigheden niet in stand kunnen blijven, dan was het om tot ongedaanmaking der beschikking te komen zeker niet de juiste weg eenzijdig een vroegere verklaring, waarin zij haar instemming met deze maatregelen had betuigd, te herroepen. Veeleer hadden daartoe in gemeen overleg met de Commissie pogingen in het werk moeten worden gesteld. De bondige bewoordingen harer verklaringen geven echter geen enkele steun aan de gedachte, dat de Franse Regering op 5 november en op 13 december in deze zin zou zijn opgetreden. Niet in de laatste plaats daarom kan er ook geen sprake van zijn, dat de Commissie in haar beschikking van 18 december een daartoe strekkend Frans verzoek heeft afgewezen (verzoek, dat trouwens volgens het beroepschrift in het geheel niet zou zijn gedaan — de conclusie van repliek luidt in zoverre anders —).
d)
In de vierde plaats betoogt de Franse Regering, dat de ingevolge de beschikking van 6 juli nodige verhoging van het speciale tarief de kredietverlening voor de Franse ondernemingen duurder zou hebben gemaakt en aldus uiteindelijk tot discriminatie ten opzichte van buitenlandse concurrenten zou hebben geleid. Hiertegenover menen wij allereerst — met de Commissie — te moeten opmerken, dat het verkleinen van een discriminatoir voordeel op zichzelf bezwaarlijk als discriminatie ten nadele van de begunstigde kan worden beschouwd. Afgezien daarvan behoeven ook in dit verband stellig niet alle kostenelementen te worden vergeleken. Wanneer men zich echter tot de herdiscontotarieven beperkt, dan moet worden gezegd dat gezien de in de procedure genoemde cijfers afwijking van het niveau van andere landen op 1 november 1968 kennelijk niet behoefde te worden gevreesd: het tarief behoefde slechts van. twee op drie procent te worden verhoogd. Dit schijnt de Franse Regering uit het oog te verliezen wanneer zij betoogt dat bij de volledige aanpassing van het bijzondere tarief gevaar voor ernstige verstoring van het economisch leven zou zijn ontstaan — hetgeen tevens met artikel 2 van het Verdrag in strijd ware — . — Overigens kan een aanmerkelijke benadeling van de Franse ondernemingen mijns inziens reeds niet worden aangenomen op grond van het feit, dat herhaaldelijk op de geringe betekenis van het preferentieel herdiscontotarief voor de kolen- en staalindustrie werd gewezen, terwijl de Franse Regering kennelijk geen aanleiding vond de veel ingrijpender andere steunmaatregelen, waartoe eveneens in de beschikking van 6 juli machtiging verleend was, na het voorziene tijdstip te handhaven. — Het zojuist onderzochte argument vermag derhalve de niet-naleving van de beschikking van 6 julistellig niet te rechtvaardigen.
e)
Ten slotte betoogt de Franse Regering, dat zij met het oog op de in november 1968 ontstane monetaire crisis op grond van artikel 109 van het E.E.G.-Verdrag eenzijdig vrijwaringsmaatregelen mocht nemen en op grond hiervan ook — vroegere beschikkingen der Commissie ten spijt — het preferentiële herdiscontotarief voor transacties met het buitenland op het oorspronkelijke niveau mocht handhaven. Wij zullen op dit argument bij het onderzoek van het volgens artikel 169 gestelde beroep nog uitvoerig ingaan. In dit verband dienen wij ons echter wel aan te sluiten bij de Commissie en de grief als tardief gedaan af te wijzen. Immers, zij werd voor het eerst in de conclusie van repliek van de Franse Regering voorgedragen; in het verzoekschrift werd alleen gezegd dat wegens genoemde monetaire crisis de instemming van de Franse Regering met de volgens artikel 67 van het E.G.K.S.-Verdrag door de Commissie genomen beschikking niet meer gold. Omdat hier echter niet van een — toelaatbare — nadere uitwerking van reeds in het request geformuleerde grieven kan worden gesproken, is inderdaad artikel 42 van het Reglement voor de procesvoering toepasselijk.
Op grond van een en ander staat vast, dat geen van de tegen de beschikking van 18 december 1968 aangevoerde argumenten tot toewijzing van het verzoek kan leiden.
5.
Voor wat de procedure 6-69 betreft moet nog worden nagegaan, of het ingevolge artikel 169 van het E.E.G.-Verdrag gedane verzoek om een declaratoire uitspraak gegrond is c.q. of de Franse Regering voor de niet-naleving van de beschikking van 23 juli steekhoudende gronden aanvoert.
a)
In de eerste plaats stelt de Franse Regering — met verwijzing naar het feit dat het ten deze om vraagstukken van monetair beleid gaat — ook hier weer, dat de Commissie tot het uitbrengen van haar advies van 18 december niet bevoegd was. Aan dit argument kan echter in dit verband stellig geen andere betekenis toekomen dan in het geding volgens artikel 88 van het E.G.K.S.-Verdrag. De handeling van 18 december 1968 is niet een beschikking waaruit nieuwe verplichtingen voortvloeien, doch een maatregel van declaratoire aard, alleen bedoeld ter voorbereiding van het later in te stellen beroep. Daartoe was het voldoende, dat door de Commissie een rechtsgeldige beschikking was genomen, waaraan tot op een bepaald tijdstip geen gevolg was gegeven. Het rechtskarakter van de. aldus gereleveerde beschikking is echter op de door de Commissie te nemen maatregelen niet van invloed.
b)
Wanneer de Franse Regering vervolgens ook ten aanzien van de vordering der Commissie wijst op de nieuwe toestand welke in november 1968 in Frankrijk is ontstaan, zij haar nogmaals gezegd dat dit feit op zichzelf haar niet ontslaat van de verplichting aan een vroegere rechtsgeldig genomen beschikking gevolg te geven. Aan het verwijt het verdrag te hebben geschonden had zij slechts kunnen ontkomen wanneer zij tijdig en met succes stappen tot wijziging dezer beschikking zou hebben ondernomen. Wij zagen echter, dat zij hiertoe geen pogingen in het werk heeft gesteld; haar mededelingen van 5 november 1968 en 13 december 1968 — welke slechts algemene verklaringen bevatten — kunnen immers niet als verzoeken tot wijziging van de beschikking der Commissie worden beschouwd. Bovendien zouden wij er in zoverre met de Commissie op kunnen wijzen, dat volgens 's Hofs rechtspraak (zaken 2 en 3-62) het doen van zodanig verzoek op zichzelf niet voldoende is om een begane schending van het Verdrag te legaliseren.
c)
In werkelijkheid poogt de Franse Regering haar houding vooral te rechtvaardigen met de stelling, dat de monetaire crisis van oktober-november 1968 — welke verhoging van het algemeen tarief tot 6 % noodzakelijk maakte — een situatie heeft geschapen welke de Franse Regering volgens artikel 109 van het E.E.G.-Verdrag het recht gaf eenzijdig vrijwaringsmaatregelen te nemen — zonder gehouden te zijn verplichtingen na te komen welke normaliter op 1 november moesten worden vervuld. —. De Commissie mocht in deze omstandigheden niet verlangen, dat aan haar beschikking gevolg zou worden gegeven; alleen de Raad ware ingevolge artikel 109, lid 3, bevoegd geweest te beslissen of de genomen vrijwaringsmaatregelen moesten worden gewijzigd, geschorst of ingetrokken. — Ongetwijfeld hebben wij hier met een argument te doen, dat aan het beroep de grondslag zou kunnen ontnemen. Het moet derhalve bijzonder zorgvuldig worden onderzocht. Aangezien de Franse Regering zich op een uitzonderingsvoorschrift beroept, is het al evenzeer vanzelfsprekend dat een streng onderzoek op zijn plaats is en dat de Franse Regering zal moeten bewijzen, dat de voorwaarden van artikel 109 waren vervuld. Wij willen nagaan hoe de situatie er in zoverre — na hetgeen door partijen schriftelijk en mondeling is verklaard — uitziet.
Allereerst wijst de Commissie erop, dat de Franse Regering essentiële procedurevoorschriften van artikel 109 niet is nagekomen door niet uiterlijk bij het in werking treden van haar vrijwaringsmaatregelen de Commissie en de andere Lid-Staten op de hoogte te stellen. Nu dit in andere gevallen, waarin artikel 109 werd toegepast (bijvoorbeeld op 25 november) wel is geschied, doch in casu voor het eerst bij conclusie van antwoord op artikel 109 werd gewezen, lijkt inderdaad de conclusie gewettigd, dat het de Franse Regering op 1 november 1968 helemaal niet om toepassing van dit voorschrift ging. De Commissie bestrijdt echter bovendien, dat de materiële voorwaarden voor toepassing van artikel 109 waren vervuld; met andere woorden zij betoogt dat niet reeds voor 1 november was gebleken van een monetaire crisis van zodanige omvang, dat er aanleiding bestond terstond vrijwaringsmaatregelen — met niet-nakoming van de beschikking van 23 juli gepaard gaande — te nemen. De door de Commissie in dit verband genoemde en door de Franse Regering niet bestreden cijfers betreffende de in bedoeld tijdvak wekelijks en dagelijks afgevloeide deviezen zouden inderdaad de te dien aanzien geuite twijfel gerechtvaardigd kunnen doen lijken. Gaat ons dit te ver, dan zullen wij in ieder geval veel gewicht moeten hechten aan de omstandigheid — waarop de Commissie heeft gewezen — dat doeltreffende maatregelen tegen de speculatieve deviezenverliezen eerst later (namelijk op 12 november en 24 november) werden genomen. Bovendien is een vergelijking met analoge situaties, zoals zij zich in mei-juni 1969 voordeden, van belang. Immers, de Franse deviezenverliezen hebben toen een grotere omvang aangenomen dan eind oktober-begin november 1968. Dit heeft de Franse Regering er echter niet van weerhouden het preferentiële herdiscontotarief voor kortlopende vorderingen op het buitenland tweemaal, telkens met 1 punt, tot 5 % te verhogen. Maar dan mag men zich afvragen, of het laaghouden van het preferentiële herdiscontotarief in november 1968 werkelijk als een in het kader van het monetair beleid genomen vrijwaringsmaatregel was bedoeld. — Daarbij komt dan nog, dat ernstig mag worden betwijfeld of dit middel wel passend was om het hoofd te bieden aan een crisis van de hierbedoelde soort — de betalingsbalans betreffende —. Het lijkt mij in ieder geval evident, dat wanneer de praktijk op herdisconteringsgebied zich daartoe leent (dat wil zeggen wanneer buitenlandse vorderingen niet aan de centrale bank worden gecedeerd, doch slechts verpand) een lager herdiscontotarief de verleiding schept om deviezenvorderingen in afwachting van een wijziging van de pariteit in het buitenland te laten, waarmede een verbetering van de betalingsbalans niet terstond wordt bereikt. Dit schijnt ook te volgen uit de door de Commissie geproduceerde weekstaten van de Banque de France voor het hierbedoelde tijdvak; daaruit blijkt immers een toename van de exportkredieten, dat wil zeggen van het wisselbestand voor kortlopende kredieten, welke tot de toename van de uitvoer in geen verhouding staat. — Op grond van al deze feiten en overwegingen mag zeker ernstig worden betwijfeld, of de Franse Regering aan het niet-verhogen van het preferentiële herdiscontotarief per 1 november 1968 de vrijwaringsclausule van artikel 109 ten grondslag mocht leggen. Gezien deze situatie zou het op de weg van de Franse Regering hebben gelegen het bewijs te leveren, dat de voorwaarden van artikel 109 waren vervuld. Nu dit niet is gebeurd, blijft ons niets anders over dan ook het aan artikel 109 ontleende argument niet steekhoudend te achten en het af te wijzen.
6.
Samenvatting
Op grond van het vorenstaande komen wij tot de conclusie, dat de Franse Regering er ten onrechte van heeft afgezien het verschil tussen het preferentiële herdiscontotarief voor uitvoertransacties en het algemeen herdiscontotarief per 1 november 1968 tot 1,5 punt te verlagen. Terecht wordt haar derhalve verweten, dat zij in strijd heeft gehandeld met het Verdrag, onderscheidenlijk — hetgeen op hetzelfde neerkomt — met de door de Commissie genomen beschikkingen. Tevens blijkt het door de Franse Regering tegen de beschikking van de Commissie van 18 december 1968 ingestelde beroep ongegrond te moeten worden verklaard, terwijl anderzijds het door de Commissie in haar beroep van 31 januari 1969 vervatte verzoek om een declaratoire uitspraak dient te worden toegewezen. Ten slotte moet de Franse Regering bij deze afloop der zaak in de kosten van beide procedures worden veroordeeld.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.