62021CJ0045
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
13. září 2022 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Evropský systém centrálních bank – Národní centrální banka – Směrnice 2001/24/ES – Reorganizace a likvidace úvěrových institucí – Náhrada škod vyplývajících z přijetí reorganizačních opatření – Článek 123 SFEU a čl. 21.1 protokolu (č. 4) o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky – Zákaz měnového financování členských států eurozóny – Článek 130 SFEU a článek 7 tohoto protokolu – Nezávislost – Sdělování důvěrných informací“
Ve věci C‑45/21,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Ustavno sodišče (Ústavní soud, Slovinsko) ze dne 14. ledna 2021, došlým Soudnímu dvoru dne 28. ledna 2021, v řízení
Banka Slovenije,
za účasti:
Državni zbor Republike Slovenije,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení K. Lenaerts, předseda, L. Bay Larsen (zpravodaj), místopředseda, A. Arabadžev, C. Lycourgos, E. Regan a S. Rodin, předsedové senátů, M. Ilešič, J.-C. Bonichot, M. Safjan, A. Kumin, D. Gratsias, M. L. Arastey Sahún, M. Gavalec, Z. Csehi a O. Spineanu-Matei, soudci,
generální advokátka: J. Kokott,
vedoucí soudní kanceláře: M. Longar, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 18. ledna 2022,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za Banka Slovenije J. Žitkem, jako zmocněncem,
–
za slovinskou vládu J. Morelou a N. Pintar Gosencou, jako zmocněnkyněmi,
–
za Evropskou komisi S. Delaude, B. Rous Demiri a A. Steiblytė, jako zmocněnkyněmi,
–
za Evropskou centrální banku A. Grosu, K. Kaiser a C. Kroppenstedtem, jako zmocněnci, ve spolupráci s G. Pajekem, odvetnik,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 31. března 2022,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 123 a 130 SFEU, článků 7 a 21 Protokolu (č. 4) o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky (dále jen „protokol o ESCB a ECB“), článků 44 až 52 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/48/ES ze dne 14. června 2006 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o jejím výkonu (Úř. věst. 2006, L 177, s. 1), jakož i článků 53 až 62 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnice 2006/48/ES a 2006/49/ES (Úř. věst. 2013, L 176, s. 338).
2
Tato žádost byla předložena v rámci řízení o kontrole ústavnosti vnitrostátních právních předpisů, které upravují podmínky vzniku odpovědnosti Banky Slovenije (Slovinská centrální banka) za škody způsobené zrušením některých finančních nástrojů a přístup k některým informacím týkajícím se tohoto zrušení, které má tato centrální banka k dispozici.
Právní rámec
Nařízení (ES) č. 3603/93
3
Druhý bod odůvodnění nařízení Rady (ES) č. 3603/93 ze dne 13. prosince 1993, kterým se upřesňují definice pro použití zákazů uvedených v článcích [123 SFEU a 125 odst. 1 SFEU] (Úř. věst. 1993, L 332, s. 1; Zvl. vyd. 10/01, s. 27) zní takto:
„vzhledem k tomu, že je třeba zejména upřesnit termíny ‚přečerpání zůstatku bankovních účtů‘ a ‚jiný typ úvěru‘, použité v článku [123 SFEU], zejména se zřetelem na úpravu pohledávek existujících k 1. lednu 1994“.
4
Článek 1 odst. 1 tohoto nařízení stanoví:
„Pro účely článku [123 SFEU] se:
a)
‚přečerpáním zůstatku bankovních účtů‘ rozumí jakékoliv poskytnutí prostředků veřejnému sektoru, jež se v účetnictví zanese nebo může zanést jako záporné saldo;
b)
‚jiným typem úvěru‘ rozumí:
i)
jakákoliv pohledávka vůči veřejnému sektoru existující k 1. lednu 1994, s výjimkou pohledávek s pevnou dobou splatnosti nabytých před tímto dnem;
ii)
jakékoliv financování závazků veřejného sektoru vůči třetím osobám;
iii)
aniž je dotčen čl. [123 odst. 2 SFEU], jakákoliv operace s veřejným sektorem, jež vede nebo může vést ke vzniku pohledávky vůči němu.“
Směrnice 2000/12/ES
5
Článek 1 bod 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/12/ES ze dne 20. března 2000 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o jejím výkonu (Úř. věst. 2000, L 126, s. 1; Zvl. vyd. 06/03, s. 272) stanovil:
„Pro účely této směrnice:
[…]
4)
‚Příslušnými orgány‘ se rozumějí vnitrostátní orgány, které právní předpisy opravňují k dohledu nad úvěrovými institucemi.“
Směrnice 2001/24/ES
6
Podle bodu 6 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/24/ES ze dne 4. dubna 2001 o reorganizaci a likvidaci úvěrových institucí (Úř. věst. 2001, L 125, s. 15; Zvl. vyd. 06/04, s. 15):
„Správní nebo soudní orgány domovského členského státu musí mít výhradní pravomoc rozhodovat o reorganizačních opatřeních stanovených právními předpisy a zvyklostmi daného členského státu a provádět tato opatření. Vzhledem k obtížím při harmonizaci právních předpisů a zvyklostí členských států je nutné u členských států dosáhnout vzájemného uznávání opatření přijatých každým z nich pro obnovení životaschopnosti úvěrové instituce, kterou daný stát povolil.“
7
Článek 2 této směrnice, ve znění použitelném na skutkové okolnosti věci v původním řízení, stanovil:
„Pro účely této směrnice se:
[…]
–
‚příslušnými orgány‘ rozumějí příslušné orgány ve smyslu čl. 1 bodu 4 směrnice [2000/12],
[…]“
8
Článek 3 odst. 1 směrnice 2001/24 stanoví:
„K provádění jednoho či více reorganizačních opatření v úvěrové instituci, včetně poboček usazených v jiných členských státech, jsou oprávněny pouze správní nebo soudní orgány domovského členského státu.“
9
Článek 33 této směrnice zní takto:
„Všechny osoby, které mají povinnost přijímat či sdělovat informace v souvislosti s informačními nebo konzultačními postupy stanovenými v článcích 4, 5, 8, 9, 11 a 19, jsou vázány profesním tajemstvím v souladu s pravidly a podmínkami, které stanoví článek 30 směrnice 2000/12/ES, s výjimkou všech soudních orgánů, na něž se vztahují platné vnitrostátní předpisy.“
Směrnice 2006/48
10
Článek 4 bod 4 směrnice 2006/48 stanovil:
„Pro účely této směrnice se použijí následující definice:
[…]
4)
‚příslušnými orgány‘ se rozumějí vnitrostátní orgány, které právní předpisy opravňují k dohledu nad úvěrovými institucemi“.
11
Článek 44 odst. 1 této směrnice stanovil:
„Členské státy stanoví, že všechny osoby pracující v současnosti nebo v minulosti pro příslušné orgány, jakož i auditoři a odborníci jednající jménem příslušných orgánů, jsou vázáni profesním tajemstvím.
Žádné důvěrné informace, které získají při výkonu svých služebních povinností, nesmějí sdělit jiné osobě nebo orgánu jinak než v souhrnné nebo obecné podobě, z níž nelze určit totožnost jednotlivých úvěrových institucí, aniž jsou dotčeny případy stanovené trestním právem.
Byl-li však na úvěrovou instituci vyhlášen konkurs nebo nařízena likvidace, lze v občanském soudním řízení sdělit důvěrné informace, které se nedotýkají třetích osob účastnících se pokusu o záchranu úvěrové instituce.“
12
Články 45 až 52 uvedené směrnice stanovily řadu pravidel upravujících používání, výměnu, předávání a sdělování informací příslušnými orgány ve smyslu čl. 4 bodu 4 téže směrnice.
13
Článek 158 směrnice 2006/48 zněl takto:
„1.   Zrušuje se směrnice [2000/12] ve znění směrnic uvedených v příloze XIII části A, aniž je dotčena povinnost členských států týkající se lhůt k jejímu provedení do vnitrostátního práva, uvedených v příloze XIII části B.
2.   Odkazy na zrušenou směrnici se považují za odkazy na tuto směrnici v souladu se srovnávací tabulkou obsaženou v příloze XIV.“
Směrnice 2013/36
14
Článek 3 odst. 1 bod 36 směrnice 2013/36 stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
36)
‚příslušným orgánem‘ příslušný orgán ve smyslu čl. 4 odst. 1 bodu 40 nařízení [Evropského parlamentu a rady (EU) č. 575/2013 ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 (Úř. věst. 2013, L 176, s. 1)]“.
15
Článek 53 odst. 1 této směrnice zní:
„Členské státy stanoví, že všechny osoby pracující v současnosti nebo v minulosti pro příslušné orgány a auditoři a odborníci jednající jménem příslušných orgánů, jsou vázáni profesním tajemstvím.
Důvěrné informace, které tyto osoby, auditoři nebo odborníci získají při výkonu svých povinností, mohou sdělit pouze v souhrnné nebo obecné podobě, z níž nelze určit totožnost jednotlivých úvěrových institucí, aniž jsou dotčeny případy stanovené trestním právem.
Byl-li však na úvěrovou instituci vyhlášen konkurs nebo nařízena likvidace, lze v občanském soudním řízení sdělit důvěrné informace, které se nedotýkají třetích osob účastnících se pokusu o záchranu úvěrové instituce.“
16
Články 54 až 62 uvedené směrnice stanoví řadu pravidel upravujících používání, výměnu, předávání a sdělování informací příslušnými orgány ve smyslu čl. 3 odst. 1 bodu 36 téže směrnice.
17
Článek 163 směrnice 2013/36 stanoví:
„Směrnice [2006/48] a [směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/49/ES ze dne 14. června 2006 o kapitálové přiměřenosti investičních podniků a úvěrových institucí (Úř. věst. 2006, L 177, s. 201)] se zrušují s účinkem od 1. ledna 2014.
Odkazy na zrušené směrnice se považují za odkazy na tuto směrnici a na nařízení [č. 575/2013] v souladu se srovnávací tabulkou obsaženou v příloze II této směrnice a v příloze IV nařízení [č. 575/2013].“
Nařízení č. 575/2013
18
Článek 4 odst. 1 bod 40 nařízení č. 575/2013 stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
[…]
40)
‚příslušnými orgánem‘ veřejný orgán nebo subjekt oficiálně uznaný vnitrostátními právními předpisy, který je podle vnitrostátního práva oprávněn vykonávat dohled nad institucemi jako součást systému dohledu fungujícího v daném členském státě“.
Věc v původním řízení a předběžné otázky
19
Rozhodnutím ze dne 19. října 2016 Ustavno sodišče (Ústavní soud, Slovinsko) rozhodl, že ustanovení, která opravňují Slovinskou centrální banku ke zrušení některých finančních nástrojů, když některé úvěrové instituci hrozí úpadek a ohrožuje finanční systém jako celek, jsou slučitelná se slovinskou ústavou. Tento soud naproti tomu konstatoval mezeru v zákoně, která odporuje slovinské ústavě z toho důvodu, že v dotčených právních předpisech chybí zvláštní procesní pravidla pro žaloby na náhradu škody, které by mohli podat bývalí držitelé zrušených finančních nástrojů.
20
Za účelem nápravy této mezery přijal Državni zbor Republike Slovenije (Národní shromáždění Slovinské republiky) zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (zákon o řízení k soudní a mimosoudní právní ochraně bývalých držitelů kvalifikovaných bankovních závazků, dále jen „ZPSVIKOB“), který stanoví pravidla určená k poskytování účinné soudní ochrany bývalým držitelům finančních nástrojů zrušených Slovinskou centrální bankou.
21
Slovinská centrální banka podala návrh na kontrolu ústavnosti několika ustanovení ZPSVIKOB a ustanovení zakona o bančništvu (zákon o bankách), přičemž zejména tvrdila, že pravidla stanovená v těchto ustanoveních týkající se vzniku její odpovědnosti a přístupu k informacím, které má k dispozici, jsou neslučitelná s unijním právem.
22
V tomto ohledu předkládající soud upřesňuje, že podle ZPSVIKOB může být odpovědnost Slovinské centrální banky za škody způsobené zrušením některých finančních nástrojů založena v rámci dvou odlišných a alternativních režimů.
23
Zaprvé tato odpovědnost může být v zásadě založena, pokud je prokázáno, že zrušení finančního nástroje nepředstavovalo opatření nezbytné k tomu, aby se zabránilo úpadku dotyčné banky a aby byla zajištěna stabilita finančního systému, nebo že byla porušena zásada, podle které žádný věřitel nemůže být znevýhodněn více než v případě úpadku. Uvedená odpovědnost však může být založena pouze tehdy, pokud Slovinská centrální banka neprokázala, že ona sama nebo že osoby, které zmocnila k jednání jejím jménem, jednaly v souladu s povinností řádné péče, s přihlédnutím ke skutečnosti, že k takovému zrušení dochází za zvláštních okolností krizové situace, která vyžaduje rychlé posouzení složitých problematik.
24
Na druhé straně fyzické osoby, které byly původně držiteli zrušeného finančního nástroje a jejichž roční příjmy jsou nižší než určitá prahová hodnota, mohou od Slovinské centrální banky získat náhradu škody ve výši odpovídající 80 % ceny zaplacené při nabytí tohoto finančního nástroje, maximálně však do výše 20000 eur.
25
Předkládající soud dále zdůrazňuje, že k zajištění pokrytí nákladů vyplývajících z uplatňování režimů odpovědnosti zavedených ZPSVIKOB tento zákon stanoví, že zisky dosahované Slovinskou centrální bankou od 1. ledna 2019 musí být odváděny do zvláštních rezerv určených k tomuto krytí. Pokud by se tyto zvláštní rezervy pro tyto účely ukázaly jako nedostatečné, musela by Slovinská centrální banka použít až 50 % svých obecných rezerv, a pokud by se využití těchto rezerv rovněž ukázalo jako nedostatečné pro zajištění uvedeného pokrytí, musela by si nezbytné částky vypůjčit od slovinských orgánů.
26
S ohledem na tyto skutečnosti si tento soud klade otázku ohledně slučitelnosti těchto režimů odpovědnosti s článkem 123 SFEU a článkem 21 protokolu o ESCB a ECB, jelikož odpovědnost Slovinské centrální banky namísto slovinských orgánů by mohla být postavena na roveň formě financování těchto orgánů, jakož i slučitelnosti se zásadou nezávislosti centrálních bank vyplývající z článku 130 SFEU a článku 7 protokolu o ESCB a ECB.
27
Kromě toho uvedený soud uvádí, že ZPSVIKOB stanoví pravidla týkající se ze zákona uloženému sdělování některých důvěrných dokumentů, které byly použity k rozhodnutí o zrušení finančních nástrojů, jakož i zveřejnění omezenějšího počtu takových dokumentů, všem potenciálním žalobcům a jejich právním zástupcům. Uvádí přitom, že má pochybnosti o slučitelnosti těchto pravidel s ustanoveními o důvěrnosti některých informací obsažených ve směrnicích 2006/48 a 2013/36.
28
Za těchto podmínek se Ustavno sodišče (Ústavní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být článek 123 SFEU a článek 21 protokolu [o ESCB a ECB] vykládány v tom smyslu, že zakazují národní centrální bance, která je členem Evropského systému centrálních bank (ESCB), nést odpovědnost za škodu, která má být uhrazena z jejích vlastních zdrojů, vůči bývalým držitelům zrušených finančních nástrojů, jejichž zrušení bylo touto bankou rozhodnuto při výkonu její pravomoci, která jí byla svěřena zákonem, přijímat mimořádná opatření ve veřejném zájmu za účelem zabránění ohrožení stability finančního systému, v případě, že v následných soudních řízení vyjde najevo, že v rámci těchto zrušení finančních nástrojů nebyla dodržena zásada, že žádný držitel finančního nástroje nesmí kvůli mimořádnému opatření ocitnout v horší situaci, než v jaké by se ocitl, kdyby toto opatření nebylo přijato, přičemž NCB je v této souvislosti odpovědná: [zaprvé] za škodu, kterou bylo možné předvídat na základě skutečností a okolností, jež existovaly v době rozhodnutí centrální banky a o kterých centrální banka věděla nebo si jich měla být vědoma, a [zadruhé] za škodu způsobenou jednáním osob, jež jednaly při výkonu těchto pravomocí centrální banky z pověření centrální banky, ale které v této souvislosti s ohledem na skutečnosti a okolnosti, o nichž věděly nebo měly vědět v souladu s přijatými pravomocemi, nejednaly v souladu s povinností řádné péče?
2)
Musí být článek 123 SFEU a článek 21 protokolu [o ESCB a ECB] vykládány v tom smyslu, že zakazují národní centrální bance, která je členem ESCB, vyplácet ze svých vlastních zdrojů zvláštní peněžní náhradu části bývalých držitelů zrušených finančních nástrojů (podle kritéria majetkové situace) z důvodu zrušení [finančních] nástrojů, o nichž výše uvedená banka rozhodla při výkonu své pravomoci, která jí byla svěřena zákonem, přijímat mimořádná opatření ve veřejném zájmu za účelem zabránění ohrožení stability finančního systému, pokud je v této souvislosti k oprávnění získat náhradu dostačující to, že byl finanční nástroj zrušen, aniž je relevantní otázka, zda byla či nebyla porušena zásada, podle které se žádný držitel finančního nástroje nesmí z důvodu mimořádného opatření nacházet v horší situaci než je situace, ve které by se nacházel, kdyby toto opatření nebylo přijato?
3)
Musí být článek 130 SFEU a článek 7 protokolu [o ESCB a ECB] vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby byla národní centrální bance uložena povinnost zaplatit náhradu škody, která vznikla v důsledku výkonu jejích zákonných pravomocí, a to v takové výši, jež by mohla ohrozit schopnost národní centrální banky účinně plnit své povinnosti? Jsou v této souvislosti pro účely učinění závěru, že byla porušena zásada finanční nezávislosti národní centrální banky, relevantní zákonné podmínky, za nichž je založena výše uvedená odpovědnost?
4)
Musí být články 53 až 62 směrnice [2013/36] nebo články 44 až 52 směrnice [2006/48], které chrání důvěrnost důvěrných informací obdržených nebo vzniklých v rámci obezřetnostního dohledu nad bankami, vykládány v tom smyslu, že tyto dvě směrnice rovněž chrání důvěrnost informací, které byly obdrženy nebo vznikly v souvislosti s prováděním opatření, jejichž cílem byla záchrana bank za účelem zajištění finanční stability systému, a to v době, kdy rizika pro solventnost a likviditu bank nebylo možné eliminovat obvyklými opatřeními obezřetnostního dohledu, přičemž tato opatření byla považována za reorganizační opatření podle směrnice 2001/24/ES?
5)
V případě kladné odpovědi na čtvrtou otázku, musí být články 53 až 62 směrnice [2013/36] nebo články 44 až 52 směrnice [2006/48] o ochraně důvěrných informací obdržených nebo vzniklých v rámci obezřetnostního dohledu vykládány v tom smyslu, že pro účely ochrany, kterou poskytují, je pozdější směrnice 2013/36 relevantní i v případě, že se jedná o důvěrné informace obdržené nebo vzniklé v době, kdy byla použitelná směrnice 2006/48, pokud byly tyto informace zveřejněny za použitelnosti směrnice 2013/36?
6)
V případě kladné odpovědi na čtvrtou otázku, musí být čl. 53 odst. 1 první pododstavec směrnice [2013/36] (a čl. 44 odst. 1 první pododstavec směrnice [2006/48], v závislosti na odpovědi na předchozí otázku) vykládán v tom smyslu, že informace, které má národní centrální banka k dispozici jakožto orgán dohledu a jež byly zveřejněny v určitém okamžiku následujícím po okamžiku, kdy vznikly, nebo informace, které by mohly představovat profesní tajemství, ale které jsou z doby před pěti nebo více lety, a u nichž se proto má v zásadě z důvodu uplynulého času za to, že představují historické informace a ztratily tak svou důvěrnou povahu, již nejsou důvěrnými informacemi, na které se vztahuje povinnost dodržování profesního tajemství? Závisí v případě historických informací z doby před pěti nebo více lety zachování statusu důvěrnosti na otázce, zda lze důvěrnost údajů odůvodnit na základě jiných důvodů, než je obchodní situace bank podléhajících dohledu nebo jiných podniků?
7)
V případě kladné odpovědi na čtvrtou otázku, musí být čl. 53 odst. 1 třetí pododstavec směrnice [2013/36] (a čl. 44 odst. 1 třetí pododstavec směrnice [2006/48], v závislosti na odpovědi na pátou otázku) vykládán v tom smyslu, že umožňuje, aby důvěrné dokumenty, které se netýkají třetích osob usilujících o záchranu úvěrové instituce, a jež jsou právně relevantní pro účely rozhodnutí soudu v rámci civilního řízení o náhradě škody zahájeného proti orgánu obezřetnostního dohledu, byly automaticky zpřístupněny, a to ještě před zahájením soudního řízení a všem potenciálním žalobcům a jejich zmocněncům, aniž by bylo zahájeno konkrétní řízení za účelem rozhodnutí o legitimitě zpřístupnění každého jednotlivého dokumentu každému jednotlivému oprávněnému subjektu a aniž by byly zváženy příslušné zájmy v každém konkrétním případě, a to i v případě, kdy se jedná o informace týkající se úvěrových institucí, které se nenachází v úpadku nebo nucené likvidaci, ale jež naopak obdržely státní podporu v postupu, v němž byly zrušeny finanční nástroje akcionářů a podřízených věřitelů finančních institucí?
8)
V případě kladné odpovědi na čtvrtou otázku, musí být čl. 53 odst. 1 druhý pododstavec směrnice 2013/36 (a čl. 44 odst. 1 druhý pododstavec směrnice 2006/48/ES, v závislosti na odpovědi na pátou otázku) vykládán v tom smyslu, že umožňuje zpřístupnit na internetu všechny důvěrné dokumenty nebo výňatky těchto dokumentů, které se netýkají třetích osob usilujících o záchranu úvěrové instituce, a jež jsou právně relevantní pro účely rozhodnutí soudu v rámci civilního řízení o náhradě škody zahájeného proti orgánu obezřetnostního dohledu, v případě, kdy se jedná o informace týkající se úvěrových institucí, které se nenachází v úpadku nebo nucené likvidaci, ale jež naopak obdržely státní podporu v postupu, v němž byly zrušeny finanční nástroje akcionářů a podřízených věřitelů úvěrových institucí, pokud je však vyžadováno, aby v rámci předmětného zveřejnění na internetu byly všechny důvěrné informace skryty?“
K řízení před Soudním dvorem
K návrhu na použití zrychleného řízení
29
Předkládající soud požádal, aby byla tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce projednána ve zrychleném řízení podle článku 105 jednacího řádu Soudního dvora.
30
Na podporu své žádosti tento soud uvádí, že za současného stavu slovinského právního řádu může pouze použití ZPSVIKOB umožnit bývalým držitelům zrušených finančních nástrojů získat náhradu škody a že řízení o jimi podaných žalobách na náhradu škody byla přerušena do doby, než Soudní dvůr odpoví na tuto žádost o rozhodnutí o předběžné otázce. Z tohoto důvodu je podle předkládajícího soudu ohrožena integrita trhu s cennými papíry a mnoho osob je již více než šest let zbaveno účinného prostředku nápravy na obranu jejich práva na vlastnictví. Vzhledem k tomu, že se položené otázky týkají mimo jiné zákazu měnového financování a zásady nezávislosti národních centrálních bank, odpověď Soudního dvora by kromě toho umožnila napravit nejistotu týkající se výkladu základních zásad unijního práva a slovinského ústavního práva.
31
Článek 105 odst. 1 jednacího řádu stanoví, že k žádosti předkládajícího soudu, nebo výjimečně i bez návrhu může předseda Soudního dvora po vyslechnutí soudce zpravodaje a generálního advokáta rozhodnout o projednání předběžné otázky ve zrychleném řízení odchylně od ustanovení uvedeného jednacího řádu, pokud povaha věci vyžaduje, aby byla projednána bez zbytečného odkladu.
32
V projednávaném případě předseda Soudního dvora po vyslechnutí soudce zpravodaje a generálního advokáta dne 9. února 2021 rozhodl, že není namístě vyhovět žádosti uvedené v bodě 29 tohoto rozsudku.
33
V tomto ohledu je nutno připomenout, že zrychlené řízení upravené v článku 105 jednacího řádu představuje procesní nástroj, který má reagovat na mimořádně naléhavé situace [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. března 2022, Commissioners for Her Majesty‘s Revenue and Customs (Komplexní zdravotní pojištění), C‑247/20, EU:C:2022:177, bod 41 a citovaná judikatura].
34
Zájem jednotlivců – i když zajisté oprávněný – na co nejrychlejším určení rozsahu práv, která jim vyplývají z unijního práva, nemůže prokázat existenci výjimečné okolnosti ve smyslu tohoto čl. 105 odst. 1 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. dubna 2022, Phoenix Contact, C‑44/21, EU:C:2022:309, bod 16 a citovaná judikatura).
35
Kromě toho hospodářská citlivost určité věci nebo hospodářské zájmy, byť jsou jakkoli významné a oprávněné, nemohou samy o sobě odůvodnit použití zrychleného řízení stanoveného v uvedeném článku 105 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. dubna 2022, Phoenix Contact, C‑44/21, EU:C:2022:309, bod 15 a citovaná judikatura). Značný počet osob nebo právních situací, které jsou potenciálně dotčeny položenými otázkami, přitom nemůže sám o sobě představovat výjimečnou okolnost, která by mohla odůvodnit použití zrychleného řízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. dubna 2022, Caruter, C‑642/20, EU:C:2022:308, bod 22 a citovaná judikatura).
36
I když bylo judikováno, že pokud v určité věci vyvstávají závažné pochybnosti týkající se zásadních otázek vnitrostátního ústavního práva a unijního práva, může být s ohledem na zvláštní okolnosti takové věci nezbytné její projednání bez zbytečného odkladu podle čl. 105 odst. 1 jednacího řádu, skutečnost, že věc v původním řízení je rozhodující pro zajištění soudní ochrany práva na vlastnictví bývalých držitelů zrušených finančních nástrojů, nemůže s ohledem na velmi zvláštní okolnosti této věci takový postup odůvodnit [obdobně viz rozsudek ze dne 3. března 2022, Presidenza del Consiglio dei Ministri a další (Odborná příprava lékařů specialistů), C‑590/20, EU:C:2022:150, bod 31, jakož i citovaná judikatura].
37
Stejně tak, i když může být zahájení zrychleného řízení nezbytné k rozptýlení nejistoty, která by mohla bránit fungování ESCB (v tomto smyslu viz usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 12. června 2018, ECB v. Lotyšsko, C‑238/18, nezveřejněné, EU:C:2018:488, bod 14), nelze v projednávaném případě konstatovat existenci takové nejistoty, jelikož položené otázky mají pouze určit důsledky aktů přijatých Slovinskou centrální bankou v rámci specifické vnitrostátní politiky, a jelikož ESCB tedy není bráněno ve fungování při čekání na výsledek věci v původním řízení.
K návrhu na znovuotevření ústní části řízení
38
Podáním došlým soudní kanceláři Soudního dvora dne úterý 10. května 2022 podala Evropská centrální banka (ECB) návrh na znovuotevření ústní části řízení.
39
Na podporu tohoto návrhu vyjadřuje ECB svůj nesouhlas se stanoviskem generální advokátky. Zejména tvrdí, že tyto závěry vycházejí z extenzivního výkladu pojmu „závazky veřejného sektoru“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. b) bodu ii) nařízení č. 3603/93, který by měl významné důsledky pro obecnou organizaci hospodářské a měnové politiky, a že zúčastněné strany neměly možnost se k tomuto bodu vyjádřit na jednání.
40
V tomto ohledu je třeba připomenout, že zaprvé statut Soudního dvora Evropské unie ani jednací řád Soudního dvora neumožňují zúčastněným stranám předložit vyjádření v reakci na stanovisko přednesené generálním advokátem [rozsudek ze dne 15. července 2021, Komise v. Polsko (Kárný režim soudců), C‑791/19, EU:C:2021:596, bod 41].
41
Zadruhé podle čl. 252 druhého pododstavce SFEU generální advokát předkládá veřejně, zcela nestranně a nezávisle odůvodněná stanoviska ve věcech, které podle statutu Soudního dvora Evropské unie vyžadují jeho účast. Soudní dvůr není vázán ani tímto stanoviskem ani důvody, na základě kterých k němu generální advokát dospěl. Nesouhlas některé zúčastněné strany se stanoviskem generálního advokáta tedy nemůže sám o sobě představovat důvod ke znovuotevření ústní části řízení, a to bez ohledu na otázky, kterými se generální advokát ve stanovisku zabýval [rozsudek ze dne 15. července 2021, Komise v. Polsko (Kárný režim soudců), C‑791/19, EU:C:2021:596, bod 42].
42
Soudní dvůr však samozřejmě může kdykoli po vyslechnutí generálního advokáta nařídit znovuotevření ústní části řízení v souladu s článkem 83 svého jednacího řádu, zejména má-li za to, že věc není dostatečně objasněna.
43
V projednávaném případě má však Soudní dvůr po vyslechnutí generálního advokáta za to, že na rozdíl od toho, co tvrdí ECB, má po skončení písemné části řízení a jednání, které se před ním konalo, k dispozici všechny informace nezbytné pro vydání rozhodnutí, přičemž výklad pojmu „závazky veřejného sektoru“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. b) bodu ii) nařízení č. 3603/93 byl mezi zúčastněnými obšírně prodiskutovány. Za těchto podmínek není důvodné nařizovat znovuotevření ústní části řízení.
K předběžným otázkám
K první otázce
44
S ohledem na upřesnění předkládajícího soudu týkající se vnitrostátních právních předpisů dotčených ve věci v původním řízení je třeba mít za to, že podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 123 odst. 1 SFEU a čl. 21.1 protokolu o ESCB a ECB musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátním právním předpisům, jež stanoví, že národní centrální banka, patřící do ESCB, nese odpovědnost za škodu, která má být uhrazena z jejích vlastních zdrojů, kterou utrpěli bývalí držitelé zrušených finančních nástrojů, o jejichž zrušení bylo touto bankou rozhodnuto na základě reorganizačních opatření ve smyslu směrnice 2001/24, nařízených touto centrální bankou, pokud v pozdějším soudním řízení vyjde najevo, že:
–
zaprvé toto zrušení nebylo nezbytné k zajištění stability finančního systému nebo tito bývalí držitelé finančních nástrojů utrpěli v důsledku uvedeného zrušení větší ztráty než ty, které by utrpěli v případě úpadku dotyčné finanční instituce, a
–
zadruhé uvedená centrální banka neprokázala, že ona sama nebo osoby, které zmocnila jednat svým jménem, jednaly v souladu s povinností řádné péče za zvláštních okolností krizové situace, která vyžaduje rychlé posouzení složitých problematik.
45
Zadruhé je třeba připomenout, že z čl. 282 odst. 1 SFEU, jakož i z článků 1 a 14.3 protokolu o ESCB a ECB vyplývá, že ECB a národní centrální banky členských států tvoří ESCB, přičemž tyto národní centrální banky jsou nedílnou součástí tohoto systému. Z těchto ustanovení rovněž vyplývá, že ECB a národní centrální banky členských států, jejichž měnou je euro, tvoří Eurosystém a řídí měnovou politiku Evropské unie [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Slovinsko (archivy ECB) (C‑316/19, EU:C:2020:1030, bod 79].
46
Dále platí, že v souladu s článkem 9.2 protokolu o ESCB a ECB jsou úkoly svěřené ESCB plněny samotnou ECB nebo prostřednictvím národních centrálních bank.
47
Je však třeba uvést, že provádění takových reorganizačních opatření úvěrových institucí ve smyslu směrnice 2001/24, jako jsou opatření, kterých se týká režim odpovědnosti uvedený v první otázce, nepředstavuje úkol, jenž podle unijního práva přísluší obecně ESCB nebo in concreto národním centrálním bankám.
48
Takový úkol totiž nepatří mezi základní úkoly ESCB vyjmenované v čl. 127 odst. 2 SFEU a v článku 3.1 protokolu o ESCB a ECB, a sice vymezovat a provádět měnovou politiku Unie, provádět devizové operace v souladu s článkem 219 SFEU, držet a spravovat oficiální devizové rezervy členských států a podporovat plynulé fungování platebních systémů.
49
Je ostatně třeba uvést, že směrnice 2001/24 byla přijata na základě pravomocí Unie v oblasti vnitřního trhu, konkrétně pak odstranění překážek svobody usazování a volného pohybu služeb uvnitř Unie, a nikoli jejích pravomocí v oblasti hospodářské a měnové politiky.
50
Kromě toho, i když čl. 127 odst. 5 SFEU a čl. 3.3 protokolu o ESCB a ECB stanoví, že ESCB přispívá k řádnému řízení politik, které provádějí příslušné orgány v oblasti dohledu nad úvěrovými institucemi a stability finančního systému, tato ustanovení jasně uvádějí, že tyto politiky nejsou vykonávány samotným ESCB, ale „příslušnými orgány“.
51
V tomto ohledu z článku 2 a z čl. 3 odst. 1 směrnice 2001/24 ve spojení s čl. 1 bodem 4 směrnice 2000/12, použitelnými v době rozhodné z hlediska skutkového stavu původního sporu, vyplývá, že členské státy mají možnost zvolit si orgán příslušný k rozhodování o provádění reorganizačních opatření ve smyslu první z těchto směrnic. V důsledku toho nebyla tímto orgánem k tomuto datu nutně centrální banka daného členského státu.
52
Jak judikoval Soudní dvůr, ESCB v unijním právu tedy představuje originální právní konstrukci, v jejímž rámci se sdružují a úzce spolupracují vnitrostátní orgány, totiž národní centrální banky, a unijní orgán, a sice ECB, a jež se vyznačuje odlišným způsobem skloubení unijního právního řádu a vnitrostátních právních řádů a méně výrazným odlišováním těchto právních řádů. V tomto velmi integrovaném systému mají národní centrální banky, jakož i jejich guvernéři, hybridní status, tím, že jsou zároveň jak vnitrostátními orgány, tak orgány jednajícími v rámci ESCB [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Slovinsko (archivy ECB), C‑316/19, EU:C:2020:1030, bod 83].
53
V tomto kontextu mohou národní centrální banky v souladu s čl. 14.4 protokolu o ESCB a ECB vykonávat i jiné funkce než ty, jež jsou uvedeny v tomto protokolu, pokud Rada guvernérů nerozhodne, že tyto funkce jsou v rozporu s cíli a úkoly ESCB.
54
Pokud zákonodárce členského státu takovou funkci svěří centrální bance tohoto členského státu, musí být tato funkce podle tohoto ustanovení vykonávána na vlastní odpovědnost a na vlastní účet této centrální banky.
55
Pokud jde pak o konkrétní způsoby založení odpovědnosti národní centrální banky, a to i v případě, kdy vykonává funkci, která jí byla svěřena vnitrostátním právem, protokol o ESCB a ECB v čl. 35. 3 pouze uvádí, že tato odpovědnost je určena na základě tohoto práva.
56
Z předcházejících úvah vyplývá, že dotyčnému členskému státu přísluší vymezit podmínky, za kterých může být založena odpovědnost jeho národní centrální banky z důvodu, že tato banka provedla reorganizační opatření ve smyslu směrnice 2001/24 v případě, že se tento členský stát podobně jako Slovinská republika rozhodl označit tuto centrální banku za orgán příslušný k provedení takového opatření.
57
Při výkonu této pravomoci jsou však členské státy povinny dodržovat povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva, a zvláště z hlavy VIII třetí části Smlouvy o FEU, v níž je obsažen článek 123 této Smlouvy, jakož i z protokolu o ESCB a ECB [obdobně viz rozsudek ze dne 15. července 2021, Komise v. Polsko (Kárný režim soudců), C‑791/19, EU:C:2021:596, bod 56].
58
Článek 131 SFEU a čl. 14.1 tohoto protokolu ostatně výslovně vyžadují, aby každý členský stát zajistil, aby jeho vnitrostátní právní předpisy, včetně statutu národní centrální banky, byly slučitelné se Smlouvami a s uvedeným protokolem.
59
Mezi normy, které jsou z tohoto důvodu pro členské státy závazné, patří mimo jiné čl. 123 odst. 1 SFEU a čl. 21.1 protokolu o ESCB a ECB, kterých se týká první otázka.
60
Ze znění čl. 123 odst. 1 SFEU vyplývá, že toto ustanovení zakazuje ECB a centrálním bankám členských států poskytovat možnost přečerpání zůstatku bankovních účtů nebo jakýkoli jiný typ úvěru orgánům a veřejnoprávním subjektům Unie a členských států a přímo nakupovat jejich dluhové nástroje (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. prosince 2018, Weiss a další, C‑493/17, EU:C:2018:1000, bod 102). Tento zákaz je znovu potvrzen v článku 21.1 protokolu o ESCB a ECB.
61
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že založení odpovědnosti národní centrální banky s použitím jejích vlastních zdrojů za výkon funkce, která jí byla svěřena vnitrostátním právem, zjevně nelze kvalifikovat jako přímý nákup dluhových nástrojů veřejné instituce.
62
Výrazy „přečerpání zůstatku bankovních účtů“ a „jiný typ úvěru“, použité v článku 123 SFEU jsou, jak uvádí druhý bod odůvodnění nařízení č. 3603/93, upřesněny tímto nařízením.
63
Článek 1 odst. 1 písm. a) uvedeného nařízení tak stanoví, že výraz „přečerpání zůstatku bankovních účtů“ odkazuje pro účely článku 123 SFEU na jakékoliv poskytnutí prostředků veřejnému sektoru, jež se v účetnictví zanese nebo může zanést jako záporné saldo.
64
Vzhledem k tomu, že takové právní předpisy, jako jsou právní předpisy uvedené v první otázce, neznamenají, že by k tíži národní centrální banky bylo vytvořeno záporné saldo ve prospěch veřejného sektoru, nelze na ně tedy nahlížet tak, že vedou k poskytnutí přečerpání zůstatku bankovních účtů ve smyslu čl. 123 odst. 1 SFEU orgánům nebo veřejnoprávním subjektům.
65
Článek 1 odst. 1 písm. b) nařízení č. 3603/93 definuje pojem „jiný druh úvěru“ pro účely článku 123 SFEU tak, že se vztahuje na jakoukoli pohledávku vůči veřejnému sektoru existující k 1. lednu 1994, jakékoliv financování závazků veřejného sektoru vůči třetím osobám nebo, aniž je dotčen čl. 123 odst. 2 SFEU, jakákoliv operace s veřejným sektorem, jež vede nebo může vést ke vzniku pohledávky vůči němu.
66
Je pravda, že první a třetí kategorie uvedené v tomto čl. 1 odst. 1 písm. b) se nemohou vztahovat na založení odpovědnosti národní centrální banky s použití jejích vlastních zdrojů za výkon funkce, která jí byla svěřena vnitrostátním právem, jelikož založení této odpovědnosti neznamená existenci ani pohledávky této centrální banky vůči veřejnému sektoru existující k 1. lednu 1994, ani operace mezi uvedenou centrální bankou a veřejným sektorem, jež vede nebo může vést ke vzniku pohledávky vůči němu.
67
Naproti tomu nelze vyloučit, že založení uvedené odpovědnosti může být považován za skutečnost způsobující financování povinnosti veřejného sektoru vůči třetím osobám ve smyslu uvedeného čl. 1 odst. 1 písm. b) bodu ii) v rozsahu, v němž vede dotyčnou národní centrální banku k plnění povinností vůči třetím osobám, které by případně mohly příslušet veřejnému sektoru.
68
V tomto ohledu je třeba zaprvé rovnou vyloučit, že založení takové odpovědnosti musí být za všech okolností považován za financování závazku veřejného sektoru ve vztahu k osobám, vůči nimž je tato odpovědnost založena.
69
Pokud by totiž autoři Smluv měli za to, že založení odpovědnosti národní centrální banky za výkon funkce, která jí byla svěřena vnitrostátním právem, bylo v každém případě neslučitelné s čl. 123 odst. 1 SFEU, nestanovily by výslovně v čl. 14.4 a čl. 35.3 protokolu o ESCB a ECB, že takové funkce plní národní centrální banky na vlastní odpovědnost a na vlastní účet za podmínek stanovených vnitrostátním právem.
70
Takový výklad čl. 123 odst. 1 SFEU by byl v rozporu s různorodostí vnitrostátních praxí v této oblasti, kterou autoři Smluv zamýšleli chránit přijetím těchto ustanovení protokolu o ESCB a ECB.
71
Zadruhé je třeba zdůraznit, že v případě, že je založena odpovědnost národní centrální banky nikoli pouze z důvodu, že tato banka plnila funkci, která jí byla svěřena na základě vnitrostátního práva a nespadá pod ESCB, nýbrž z důvodu, že tato centrální banka nedodržela pravidla, kterými se v tomto rámci musí řídit, je náhrada škody třetím osobám, jež utrpěly újmu, důsledkem jednání uvedené centrální banky, a nikoli převzetí již existující povinnosti vůči třetím osobám, kterou nesou ostatní veřejné orgány.
72
Zatřetí je třeba vykládat čl. 1 odst. 1 písm. b) bod ii) nařízení č. 3603/93, jehož cílem je upřesnit oblast působnosti čl. 123 odst. 1 SFEU, s přihlédnutím k cíli tohoto druhého ustanovení, totiž přimět členské státy k tomu, aby dodržovaly zdravou rozpočtovou politiku, a to tak, že zamezí tomu, aby měnové financování schodků veřejných rozpočtů nebo zvýhodněný přístup veřejnoprávních orgánů k finančním trhům vedly k nadměrnému zadlužení nebo k nadměrným deficitům členských států (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 16. června 2015, Gauweiler a další, C‑62/14, EU:C:2015:400, bod. 100, jakož i ze dne 11. prosince 2018, Weiss a další, C‑493/17, EU:C:2018:1000, bod 107).
73
Při uplatňování režimu, v němž založení odpovědnosti národní centrální banky vyplývá z toho, že tato banka nedodržela pravidla upravující výkon funkce, která jí byla svěřena vnitrostátním právem, přitom nelze mít obvykle za to, že skutečné financování závazků vůči třetím osobám touto národní centrální bankou přímo vychází z opatření přijatých ostatními veřejnými orgány dotyčného členského státu. Takové financování tak v zásadě nelze chápat tak, že umožňuje těmto veřejným orgánům činit výdaje a vyhnout se přitom pobídce k dodržování zdravé rozpočtové politiky vyplývající z čl. 123 odst. 1 SFEU.
74
S ohledem na předcházející údaje nelze v zásadě považovat režim, v němž je založena odpovědnost národní centrální banky v případě, že tato banka nebo osoby, které jsou oprávněny jednat jejím jménem, nejednaly v souladu s povinností řádné péče, již jim ukládá vnitrostátní právo při výkonu funkce svěřené této centrální bance tímto právem, za režim, který obnáší financování závazků veřejného sektoru vůči třetím osobám.
75
Avšak s ohledem na vysoký stupeň komplexnosti a naléhavosti, kterým se vyznačuje provádění reorganizačních opatření ve smyslu směrnice 2001/24, takový systém odpovědnosti nelze uplatnit na škody způsobené prováděním těchto opatření národní centrální bankou, aniž by bylo požadováno, aby porušení povinností řádné péče, které je jí vytýkáno, bylo závažné. V opačném případě by to v praxi vedlo k tomu, že by tato centrální banka nesla převážnou část finančních rizik vlastních tomuto provádění, a tudíž by uvedené centrální bance v rozporu se zákazem měnového financování byla uložena povinnost zajistit namísto ostatních veřejných orgánů dotyčného členského státu skutečné financování povinností vůči třetím osobám, které mohou vyplývat z rozhodnutí hospodářské politiky učiněných těmito veřejnými orgány.
76
Okolnost, že v takovém režimu odpovědnosti, jako je režim uvedený v první otázce, není pro účely čl. 123 odst. 1 SFEU a čl. 21.1 protokolu o ESCB a ECB rozhodující důkazní břemeno týkající se dodržení povinnosti spočívá na dotčené národní centrální banka, a nikoli na žalobcích, není rozhodující, pokud toto rozložení důkazního břemene v každém případě zachová možnost této národní centrální banky zprostit se své odpovědnosti tím, že prokáže, že tuto povinnost závažným způsobem neporušila.
77
Dále je třeba upřesnit, že nelze přijmout argument ECB, podle kterého čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie ukládá členským státům povinnost odškodnit bývalé držitele finančních nástrojů, pokud tito držitelé utrpěli vyšší ztráty než ty, které by utrpěli v případě úpadku dotyčné finanční instituce, takže vnitrostátní režim, na základě kterého může mít odpovědnost centrální banky částečně původ v takových ztrátách, nutně znamená financování závazků veřejného sektoru vůči třetím osobám.
78
Je skutečně důležité připomenout, že tento čl. 17 odst. 1 nevyžaduje zavedení režimů odpovědnosti zajišťujících systematické odškodňování bývalých držitelů finančních nástrojů, kteří utrpěli takové ztráty (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. května 2022, BPC Lux 2 a další, C‑83/20, EU:C:2022:346, body 61 a 62).
79
S ohledem na předcházející úvahy je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 123 odst. 1 SFEU a čl. 21.1 protokolu o ESCB a ECB musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátním právním předpisům, jež stanoví, že národní centrální banka, která je součástí ESCB, nese odpovědnost za škodu, jež má být uhrazena z jejích vlastních zdrojů, kterou utrpěli bývalí držitelé zrušených finančních nástrojů, o jejichž zrušení bylo touto bankou rozhodnuto na základě reorganizačních opatření ve smyslu směrnice 2001/24, nařízených touto centrální bankou, pokud v pozdějším soudním řízení vyjde najevo, že toto zrušení nebylo nezbytné k zajištění stability finančního systému nebo že tito bývalí držitelé finančních nástrojů utrpěli v důsledku uvedeného zrušení větší ztráty než ty, které by utrpěli v případě úpadku dotyčné finanční instituce, za předpokladu, že uvedená centrální banka odpovídá pouze tehdy, pokud ona sama nebo osoby, které zmocnila k jednání jejím jménem, závažně porušily svou povinnost řádné péče.
K druhé otázce
80
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 123 odst. 1 SFEU a čl. 21.1 protokolu o ESCB a ECB musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví, že národní centrální banka patřící do ESCB nese, v předem stanovených limitech, odpovědnost za škodu, jež má být uhrazena z jejích vlastních zdrojů, kterou utrpěli bývalí držitelé zrušených finančních nástrojů, o jejichž zrušení bylo touto bankou rozhodnuto na základě reorganizačních opatření ve smyslu směrnice 2001/24, nařízených touto centrální bankou, pouze za podmínek, že:
–
jsou tito bývalí držitelé fyzickými osobami s ročním příjmem nižším, než je prahová hodnota stanovená těmito právními předpisy, a že
–
se uvedení bývalí držitelé vzdají možnosti domáhat se náhrady této škody jinou právní cestou.
81
Úvodem je třeba uvést, že z úvah uvedených v bodech 47 až 53 tohoto rozsudku vyplývá, že takový režim odpovědnosti, jaký je uveden v první a druhé otázce, přispívá k vymezení podmínek pro plnění jiné funkce, než jsou funkce ESCB, která je na základě čl. 14.4 protokolu o ESCB a ECB svěřena národní centrální bance vnitrostátním právem.
82
Režim odpovědnosti uvedený v první otázce se však liší od režimu, kterého se týká druhá otázka, zejména v rozsahu, v němž posledně uvedený režim zakládá povinnost dotyčné národní centrální banky odškodnit některé bývalé držitele finančních nástrojů, které tato banka zrušila, ze samotného důvodu tohoto zrušení, i když je prokázáno, že tato centrální banka plně dodržela pravidla, která musí v tomto ohledu dodržovat, zejména když jednala s řádnou péčí.
83
Takový režim odpovědnosti, jako je režim uvedený ve druhé otázce, tedy zajišťuje, za účelem dosažení sociálního cíle, odškodnění za nevyhnutelné důsledky rozhodnutí přijatých národní centrální bankou v souladu s rozhodnutími učiněnými vnitrostátním zákonodárcem při vymezení jejích funkcí.
84
I když je přípustné, aby vnitrostátní zákonodárce v souladu s unijním právem zajistil takové odškodnění s cílem zabránit tomu, aby účinky politik prováděných s cílem zajistit stabilitu finančního systému nadměrně zatěžovaly fyzické osoby s nízkými příjmy, je třeba konstatovat, že tímto zavádí platební povinnost, která má přímý původ v politických rozhodnutích tohoto zákonodárce, a nikoli ve způsobu, jakým centrální banka dotyčného členského státu plní své funkce ani ve vlastních rozhodnutích, která uvedená centrální banka v tomto rámci uskutečňuje.
85
Na vyplacení takového odškodnění národní centrální bankou z vlastních zdrojů tedy musí být nahlíženo tak, že vede k tomu, že namísto ostatních veřejných orgánů dotčeného členského státu přebírá financování závazků veřejného sektoru podle vnitrostátních právních předpisů tohoto členského státu.
86
Jak přitom vyplývá z bodů 53 až 68 tohoto rozsudku, čl. 123 odst. 1 SFEU a čl. 21.1 protokolu o ESCB a ECB brání zavedení režimu odpovědnosti národní centrální banky s použitím jejích vlastních zdrojů za výkon funkce, která jí byla svěřena vnitrostátním právem, pokud uplatnění tohoto režimu odpovědnosti znamená financování závazku veřejného sektoru, pokud jde o osoby, vůči nimž je tato odpovědnost založena.
87
Okolnost, že se takový režim odpovědnosti uplatní pouze v mezích určitých limitů, je v tomto ohledu irelevantní, jelikož z těchto ustanovení nijak nevyplývá, že zákaz měnového financování, který z nich vyplývá, závisí na výši tohoto financování.
88
Kromě toho nemůže obstát argument slovinské vlády, podle kterého by použití ustanovení uvedených v bodě 86 tohoto rozsudku mělo být vyloučeno z toho důvodu, že režimy odpovědnosti dotčené v původním řízení jsou financovány na základě pouhé změny rozdělení ročního zisku Slovinské centrální banky, která s sebou nese snížení, či dokonce eliminaci části těchto zisků, jež musí být vyplaceny Slovinské republice, jelikož toto rozdělení vyplývá z pravomocí vnitrostátního zákonodárce.
89
Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce totiž jasně vyplývá, že se tato žádost týká režimů odpovědnosti, jejichž financování je zajištěno nejen takovým rozdělením zisků, ale v případě potřeby i čerpáním obecných rezerv Slovinské centrální banky nebo dokonce zápůjčkou jí poskytnutou Slovinskou republikou, a tedy z vlastních zdrojů této centrální banky.
90
V důsledku toho je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že čl. 123 odst. 1 SFEU a čl. 21.1 protokolu o ESCB a ECB musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátním právním předpisům, jež stanoví, že národní centrální banka, která je součástí ESCB, nese, v rámci předem stanovených limitů, odpovědnost za škodu, jež má být uhrazena z jejích vlastních zdrojů, kterou utrpěli bývalí držitelé zrušených finančních nástrojů, o jejichž zrušení bylo touto bankou rozhodnuto na základě reorganizačních opatření ve smyslu směrnice 2001/24, nařízených touto centrální bankou, pouze za podmínek, že:
–
jsou tito bývalí držitelé fyzickými osobami s ročním příjmem nižším, než je prahová hodnota stanovená těmito právními předpisy, a
–
uvedení bývalí držitelé se vzdají možnosti domáhat se náhrady této škody jinou právní cestou.
K třetí otázce
91
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 130 SFEU a článek 7 protokolu o ESCB a ECB vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátním právním předpisům, které stanoví, že národní centrální banka, patřící do ESCB, odpovídá za škody způsobené zrušením finančních nástrojů na základě reorganizačních opatření ve smyslu směrnice 2001/24 nařízených touto centrální bankou do výše, která může ovlivnit její schopnost účinně plnit své úkoly, a financované přednostně:
–
přidělením všech zisků, kterých uvedená centrální banka dosáhla od určitého dne, do zvláštních rezerv;
–
čerpáním obecných rezerv téže centrální banky, které nemůže překročit 50 % těchto rezerv, a
–
zápůjčkou včetně úroků od dotyčného členského státu.
92
Na úvod je třeba uvést, že z odpovědi na první dvě otázky vyplývá, že výklad článku 130 SFEU a článku 7 protokolu o ESCB a ECB, který je předmětem třetí předběžné otázky, je užitečný pro řešení věci v původním řízení pouze s ohledem na režim odpovědnosti uvedený v první z těchto otázek, pokud tento režim umožňuje Slovinské centrální bance zprostit se odpovědnosti tím, že prokáže, že neporušila povinnost řádné péče, která jí přísluší v rámci přijímání reorganizačních opatření ve smyslu směrnice 2001/24.
93
Po tomto upřesnění je třeba připomenout, že tvůrci Smlouvy o ES a poté Smlouvy o FEU měli v úmyslu zaručit, aby ECB a ESCB mohly nezávisle plnit úkoly, které jim byly svěřeny (rozsudek ze dne 26. února 2019, Rimšēvičs a ECB v. Lotyšsko, C‑202/18 a C‑238/18, EU:C:2019:139, bod 46, jakož i citovaná judikatura).
94
Hlavní projev této vůle lze nalézt v článku 130 SFEU, jehož obsah v podstatě přebírá článek 7 protokolu o ESCB a ECB, který ECB, národním centrálním bankám a členům jejich rozhodovacích orgánů výslovně zakazuje vyžadovat nebo přijímat pokyny od orgánů, institucí nebo jiných subjektů Unie, od vlád členských států či od jakéhokoli jiného subjektu a zároveň uvedeným orgánům, institucím a jiným subjektům Unie a vládám členských států zakazuje, aby se snažily ovlivňovat členy rozhodovacích orgánů ECB a národních centrálních bank při plnění jejich úkolů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne úterý 26. února 2019, Rimšēvičs a ECB v. Lotyšsko, C‑202/18 a C‑238/18, EU:C:2019:139, bod 47, jakož i citovaná judikatura).
95
Je pravda, že s ohledem na hybridní status národních centrálních bank, připomenutý v bodě 52 tohoto rozsudku, se zásada nezávislosti těchto centrálních bank, když plní úkol spadající do oblasti ESCB, nutně nepoužije stejným způsobem, jako když tyto centrální banky plní funkci, která nespadá do oblasti ESCB, jež jim byla svěřena vnitrostátním právem na základě článku 14.4 protokolu o ESCB a ECB, jako je ta, které se týká třetí otázka.
96
Kromě toho, jak bylo zdůrazněno v bodě 69 tohoto rozsudku, vzhledem k tomu, že tento čl. 14.4 stanoví, že národní centrální banky takovou funkci plní na vlastní odpovědnost a na vlastní účet, zavedení režimu, který umožňuje založit jejich odpovědnost za škody způsobené při výkonu této funkce, nemůže být jako takové považováno za neslučitelné s nezávislostí těchto centrálních bank.
97
Vnitrostátní pravidla zavedená za tímto účelem však nemohou, aniž by byly porušeny článek 130 SFEU a článek 7 Protokolu o ESCB a ECB, uvést dotyčnou národní centrální banku do situace, která jakýmkoli způsobem ohrožuje její schopnost nezávisle plnit úkol spadající pod ESCB.
98
V tomto ohledu je třeba připomenout, že za účelem zajištění nezávislosti ECB stanovili tvůrci Smluv mimo jiné v čl. 282 odst. 3 třetí větě SFEU, že ECB je nezávislá při správě svých financí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. července 2003, Komise v. ECB, C‑11/00, EU:C:2003:395, body 130 a 132).
99
I když je pravda, že Smlouva o FEU ani protokol o ESCB a ECB nestanoví rovnocenné pravidlo pro národní centrální banky, nic to nemění na tom, že základní úkoly ESCB, mezi něž patří, v souladu s čl. 127 odst. 2 SFEU a článkem 3.1. tohoto protokolu, vymezení a provádění měnové politiky Unie, přísluší prostřednictvím ESCB nejen ECB, ale také národním centrálním bankám [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. prosince 2020, Komise v. Slovinsko (archivy ECB), C‑316/19, EU:C:2020:1030, bod 80].
100
K účasti na provádění měnové politiky Unie, se přitom jeví jako nezbytné, aby národní centrální banky vytvářely rezervy zejména proto, aby byly schopny vyrovnat případné ztráty vyplývající z operací měnové politiky a financovat operace na volném trhu uvedené v článku 18 protokolu o ESCB a ECB.
101
V tomto kontextu může čerpání obecných rezerv národní centrální banky ve výši, která může mít vliv na její schopnost účinně plnit její úkoly v rámci ESCB, ve spojení s neschopností samostatné obnovy těchto rezerv z důvodu systematického určení všech jejích zisků na splacení škody, kterou způsobila, přivést tuto centrální banku do situace závislosti na politických orgánech jejího členského státu.
102
V takovém případě totiž bude uvedená centrální banka nucena požádat o souhlas těchto politických orgánů s cílem získat financování nebo rekapitalizaci za účelem získání finančních prostředků nezbytných k řádnému plnění jejích úkolů ESCB.
103
Stejně tak uložení, za takových okolností, vnitrostátní centrální bance zákonné povinnosti sjednat půjčku od jiných veřejných orgánů členského státu, do něhož spadá, pokud jsou vyčerpány zdroje financování spojené s rezervami, ji přivádí do situace, ve které musí, aby mohla plnit své úkoly v rámci ESCB, s těmito veřejnými orgány vyjednat částku takové zápůjčky, jakož i podmínky, kterým podléhá.
104
Takové právní předpisy, jako jsou právní předpisy uvedené ve třetí otázce, tedy staví dotyčnou národní centrální banku do situace, kdy je potenciálně vystavena politickým tlakům, zatímco článek130 SFEU a článek 7 protokolu o ESCB a ECB mají naopak chránit ESCB před veškerými politickými tlaky, aby mohl účinně naplňovat cíle, jež se vážou k jeho úkolům, díky nezávislému výkonu zvláštních pravomocí, kterými je za tímto účelem nadán primárním právem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. února 2019, Rimšēvičs a ECB v. Lotyšsko, C‑202/18 a C‑238/18, EU:C:2019:139, bod 47, jakož i citovaná judikatura).
105
Jinak by tomu však bylo, kdyby členský stát, který zavedl takový režim odpovědnosti své národní centrální banky, jako je režim uvedený v první otázce, předem zaručil, že tato centrální banka bude disponovat finančními prostředky nezbytnými k tomu, aby mohla vyplatit odškodnění vyplývající z tohoto režimu, přičemž by si zachovala schopnost plnit účinně a nezávisle své úkoly spadající do oblasti ESCB. V projednávaném případě však ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, nevyplývá, že by tomu tak bylo.
106
Z předcházejících úvah vyplývá, že na třetí otázku je třeba odpovědět tak, že článek 130 SFEU a článek 7 protokolu o ESCB a ECB musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví, že národní centrální banka, patřící do ESCB, odpovídá za škody způsobené zrušením finančních nástrojů na základě reorganizačních opatření ve smyslu směrnice 2001/24 nařízených touto centrální bankou ve výši, která může ovlivnit její schopnost účinně plnit její úkoly, a financované přednostně:
–
přidělením všech zisků, kterých uvedená centrální banka dosáhla od určitého dne, do zvláštních rezerv;
–
čerpáním obecných rezerv téže centrální banky, které nemůže překročit 50 % těchto rezerv, a
–
zápůjčkou včetně úroků od dotyčného členského státu.
Ke čtvrté otázce
107
Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda články 44 až 52 směrnice 2006/48 nebo články 53 až 62 směrnice 2013/36 musí být vykládány v tom smyslu, že pravidla v nich obsažená se vztahují na informace obdržené nebo vzniklé při provádění reorganizačních opatření ve smyslu směrnice 2001/24.
108
Článek 44 směrnice 2006/48 stanovil povinnosti zachovávat profesní tajemství a důvěrnost, které jsou uloženy všem osobám pracujícím v současnosti nebo v minulosti pro příslušné orgány, jakož i auditorům a odborníkům jednající jménem příslušných orgánů.
109
Články 45 až 52 této směrnice definovaly řadu pravidel upravujících používání, výměnu, předávání a sdělování informací uvedenými příslušnými orgány.
110
Článek 4 bod 4 uvedené směrnice stanovil, že pro její účely se „příslušnými orgány“ rozumějí vnitrostátní orgány, které právní předpisy opravňují k dohledu nad úvěrovými institucemi.
111
Povinnosti uvedené v článku 44 směrnice 2006/48 byly v podstatě převzaty do článku 53 směrnice 2013/36, která zrušila, jak uvádí její článek 163, směrnici 2006/48 s účinkem ode dne 1. ledna 2014.
112
Články 54 až 62 směrnice 2013/36 definují pravidla upravující používání, výměnu, předávání a sdělování informací příslušnými orgány ve smyslu této směrnice.
113
Článek 3 odst. 1 bod 36 uvedené směrnice definuje pojem „příslušný orgán“ s odkazem na význam uvedený v čl. 4 odst. 1 bodu 40 nařízení č. 575/2013, který hovoří o veřejném orgánu oficiálně uznaném vnitrostátními právními předpisy, který je podle vnitrostátního práva oprávněn vykonávat dohled nad institucemi jako součást systému dohledu fungujícího v daném členském státě.
114
Ze všech těchto ustanovení vyplývá, že povinnosti stanovené v článcích 44 až 52 směrnice 2006/48 a v článcích 53 až 62 směrnice 2013/36 se vztahují na orgány pověřené na základě vnitrostátního práva dohledem nad úvěrovými institucemi.
115
V případě, že se vnitrostátnímu orgánu svěřuje právními předpisy členského státu nejen tato funkce, ale i jiné funkce, na které se nevztahují směrnice 2006/48 nebo 2013/36, nemohou být povinnosti zachovávat profesní tajemství a důvěrnost stanovené těmito směrnicemi uloženy, aniž by došlo k překročení rozsahu harmonizace provedené uvedenými směrnicemi, na informace, které byly obdrženy nebo vznikly při výkonu těchto jiných funkcí.
116
Z toho zaprvé vyplývá, že pravidla stanovená v článcích 44 až 52 směrnice 2006/48 a v článcích 53 až 62 směrnice 2013/36 se podle unijního práva použijí pouze na informace obdržené nebo vzniklé při plnění funkce dohledu nad úvěrovými institucemi.
117
Čtvrtá otázka se přitom netýká takových informací, ale výlučně informací, které byly obdrženy nebo vznikly při provádění reorganizačních opatření ve smyslu směrnice 2001/24, která nespadá pod obezřetnostní dohled upravený směrnicemi 2006/48 a 2013/36.
118
Zadruhé tak článek 33 směrnice 2001/24 stanoví rovněž povinnost zachovávat profesní tajemství, přičemž odkazuje na pravidla a podmínky stanovené v článku 30 směrnice 2000/12.
119
Tento odkaz musí být chápán podle čl. 158 odst. 2 směrnice 2006/48 ve spojení se srovnávací tabulkou obsaženou v příloze XIV této směrnice a čl. 163 směrnice 2013/36 ve spojení se srovnávací tabulkou obsaženou v příloze II této směrnice tak, že se týkal článků 44 až 52 směrnice 2006/48 a poté článků 53 až 61 směrnice 2013/36 v závislosti na rozhodném datu.
120
Ze znění článku 33 směrnice 2001/24 nicméně vyplývá, že tento článek ukládá povinnost zachovávat profesní tajemství a důvěrnost pouze osobám, které mají povinnost přijímat či sdělovat informace v souvislosti s informačními nebo konzultačními postupy stanovenými v článcích 4, 5, 8, 9, 11 a 19 této směrnice.
121
Kromě toho, jak vyplývá z bodu 6 odůvodnění této směrnice, jejím cílem je zavést systém vzájemného uznávání reorganizačních opatření, aniž usiluje o harmonizaci vnitrostátních právních předpisů v této oblasti (viz rozsudek ze dne 24. října 2013, LBI, C‑85/12, EU:C:2013:697, bod 39, jakož i ze dne 19. července 2016, Kotnik a další, C‑526/14, EU:C:2016:570, bod 104).
122
Za těchto podmínek musí být článek 33 uvedené směrnice vykládán nikoli tak, že provádí obecnou harmonizaci pravidel týkajících se profesního tajemství a důvěrnosti, použitelných v oblasti bankovní reorganizace, tím, že je podřizuje pravidlům použitelným v oblasti obezřetnostního dohledu nad bankovními institucemi, nýbrž tak, že stanoví pouze použití takových pravidel v rámci informačních a konzultačních postupů mezi příslušnými orgány určenými k zajištění vzájemného uznávání reorganizačních opatření.
123
Tento článek 33 tudíž nemůže vést k použití pravidel stanovených v článcích 44 až 52 směrnice 2006/48 a v článcích 53 až 61 směrnice 2013/36 na informace, které byly obdrženy nebo vznikly při provádění reorganizačních opatření, a které nebyly předmětem informačních nebo konzultačních postupů podle směrnice 2001/24.
124
Na čtvrtou otázku je tedy třeba odpovědět tak, že článek 33 směrnice 2001/24, články 44 až 52 směrnice 2006/48, jakož i články 53 až 62 směrnice 2013/36 musí být vykládány v tom smyslu, že pravidla uvedená v těchto článcích se nepoužijí na informace obdržené nebo vzniklé při provádění reorganizačních opatření ve smyslu směrnice 2001/24, které nebyly předmětem informačních nebo konzultačních postupů stanovených v článcích 4, 5, 8, 9, 11 a 19 této posledně uvedené směrnice.
K páté až osmé otázce
125
S ohledem na odpověď na čtvrtou otázku není namístě odpovídat na pátou až osmou otázku, jelikož tyto otázky byly položeny předkládajícím soudem pro případ kladné odpovědi na čtvrtou otázku.
K nákladům řízení
126
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1)
Článek 123 odst. 1 SFEU a čl. 21.1 protokolu (č. 4) o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátním právním předpisům, jež stanoví, že národní centrální banka, která je součástí Evropského systému centrálních bank, nese odpovědnost za škodu, jež má být uhrazena z jejích vlastních zdrojů, kterou utrpěli bývalí držitelé zrušených finančních nástrojů, o jejichž zrušení bylo touto bankou rozhodnuto na základě reorganizačních opatření ve smyslu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/24/ES ze dne 4. dubna 2001 o reorganizaci a likvidaci úvěrových institucí, nařízených touto centrální bankou, pokud v pozdějším soudním řízení vyjde najevo, že toto zrušení nebylo nezbytné k zajištění stability finančního systému nebo že tito bývalí držitelé finančních nástrojů utrpěli v důsledku uvedeného zrušení větší ztráty než ty, které by utrpěli v případě úpadku dotyčné finanční instituce, za předpokladu, že uvedená centrální banka odpovídá pouze tehdy, pokud ona sama nebo osoby, které zmocnila k jednání jejím jménem, závažně porušily svou povinnost řádné péče.
2)
Článek 123 odst. 1 SFEU a čl. 21.1 protokolu (č. 4) o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátním právním předpisům, jež stanoví, že národní centrální banka, která je součástí Evropského systému centrálních bank, nese, v rámci předem stanovených limitů, odpovědnost za škodu, jež má být uhrazena z jejích vlastních zdrojů, kterou utrpěli bývalí držitelé zrušených finančních nástrojů, o jejichž zrušení bylo touto bankou rozhodnuto na základě reorganizačních opatření ve smyslu směrnice 2001/24, nařízených touto centrální bankou, pouze za podmínek, že:
–
jsou tito bývalí držitelé fyzickými osobami s ročním příjmem nižším, než je prahová hodnota stanovená těmito právními předpisy, a
–
uvedení bývalí držitelé se vzdají možnosti domáhat se náhrady této škody jinou právní cestou.
3)
Článek 130 SFEU a článek 7 protokolu (č. 4) o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví, že národní centrální banka, patřící do Evropského systému centrálních bank, odpovídá za škody způsobené zrušením finančních nástrojů na základě reorganizačních opatření ve smyslu směrnice 2001/24 nařízených touto centrální bankou ve výši, která může ovlivnit její schopnost účinně plnit její úkoly, a financované přednostně:
–
přidělením všech zisků, kterých uvedená centrální banka dosáhla od určitého dne, do zvláštních rezerv;
–
čerpáním obecných rezerv téže centrální banky, které nemůže překročit 50 % těchto rezerv, a
–
zápůjčkou včetně úroků od dotyčného členského státu.
4)
Článek 33 směrnice 2001/24, články 44 až 52 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/48/ES ze dne 14. června 2006 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o jejím výkonu, jakož i články 53 až 62 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/36/EU ze dne 26. června 2013 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky, o změně směrnice 2002/87/ES a zrušení směrnice 2006/48/ES a 2006/49/ES
musí být vykládány v tom smyslu, že
pravidla uvedená v těchto článcích se nepoužijí na informace obdržené nebo vzniklé při provádění reorganizačních opatření ve smyslu směrnice 2001/24, které nebyly předmětem informačních nebo konzultačních postupů stanovených v článcích 4, 5, 8, 9, 11 a 19 této posledně uvedené směrnice.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: slovinština.