61996CC0036_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Johdanto
1 Käsiteltävässä asiassa Saksan Bundesverwaltungsgericht pyytää yhteisöjen tuomioistuinta ottamaan kantaa siihen, voidaanko turkkilaisen työntekijän ETY-Turkki-assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 nojalla katsoa työskentelevän säännönmukaisesti jäsenvaltion yleisillä työmarkkinoilla, kun hänelle on myönnetty ainoastaan määräaikainen työlupa siinä tarkoituksessa, että hän voi valmistautua työskentelemään työnantajansa tytäryhtiössä Turkissa.
Asiaa koskeva yhteisön lainsäädäntö
2 Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisen assosiaatiosopimuksen(1) tarkoituksena on sen 2 artiklan 1 kohdan mukaan "edistää osapuolten välisten kaupallisten ja taloudellisten suhteiden jatkuvaa ja tasapainoista lujittamista ottaen täysin huomioon tarpeen turvata Turkin talouden nopeutuva kehitys sekä Turkin kansan työllisyyden ja elinolojen kohentaminen".
Assosiaatiosopimuksen 12 artiklan mukaan "sopimuspuolet pitävät lähtökohtanaan Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksen 48, 49 ja 50 artiklaa toteuttaessaan asteittain molemminpuolisesti työntekijöiden vapaan liikkuvuuden".
3 Assosiaatiosopimukseen liitetyn, 23.11.1970 allekirjoitetun lisäpöytäkirjan(2) 36 artiklan mukaan assosiaationeuvosto päättää tarvittavista yksityiskohtaisista säännöistä työntekijöiden vapaan liikkuvuuden asteittaista toteuttamista varten yhteisön jäsenvaltioiden ja Turkin välillä assosiaatiosopimuksen 12 artiklassa ilmaistujen periaatteiden mukaisesti.
4 Assosiaationeuvosto teki tämän mukaisesti 19.9.1980 päätöksen N:o 1/80 assosiaation kehittämisestä, joka tuli voimaan 1.7.1980 (jäljempänä päätös N:o 1/80).(3) Päätöksen 6 artiklan 1 kohta kuuluu seuraavasti:
"1. - - turkkilaisella työntekijällä, joka työskentelee yleisillä työmarkkinoilla tietyssä jäsenvaltiossa, on oikeus
- työskenneltyään säännönmukaisesti yhden vuoden saada työlupansa uudistetuksi tässä jäsenvaltiossa samaa työnantajaa varten, jos hänellä on työpaikka;
- työskenneltyään säännönmukaisesti kolme vuotta vastaanottaa tässä jäsenvaltiossa valitsemaltaan saman ammattialan työnantajalta työtarjous, joka on tehty tavanomaisin ehdoin ja joka on rekisteröity tämän valtion työvoimaviranomaisissa, jollei yhteisön työntekijöille annettavasta etusijasta muuta johdu;
- työskenneltyään säännönmukaisesti neljä vuotta tehdä vapaasti minkälaista tahansa valitsemaansa palkattua työtä."
Asian tosiseikat
5 Turkin kansalainen Faik Günaydin asettui asumaan Saksan liittotasavaltaan vuonna 1976 ollessaan 20-vuotias. Hän suoritti aluksi useita saksan kursseja ennen kuin hän alkoi opiskella sähkötekniikkaa. Hän valmistui tämän alan diplomi-insinööriksi vuonna 1986. Hän avioitui vuonna 1982 Hatice Günaydinin kanssa ja sai hänen kanssaan kaksi lasta, joista ensimmäinen syntyi vuonna 1984 ja toinen vuonna 1988.
6 Faik Günaydin otettiin marraskuussa 1986 Siemens AG:lle (jäljempänä Siemens) kuuluvan Gerätewerk Ambergin palvelukseen. Tässä yhteydessä Siemens ilmoitti 16.10.1986 päivätyllä kirjeellään Ambergin kaupungin ulkomaalaistoimistolle, että Gerätewerk Amberg työskenteli kiinteässä yhteistyössä Siemensin eri maissa, muun muassa Turkissa, sijaitsevien tytäryhtiöiden kanssa mistä syystä oli suunniteltu, että Faik Günaydin voisi noin viiden vuoden kuluttua aloittaa työskentelyn asiantuntija- tai johtotehtävissä jossakin Siemensin tytäryhtiössä. Hänen ei siis pitkällä aikavälillä ollut tarkoitus työskennellä Gerätewerk Ambergissa, vaan siirtyä kotimaahansa. Siemensin pääkonttori pyysi 20.1.1987 päivätyllä, Baijerin sisäasiainministeriölle osoitetulla kirjeellään, että Faik Günaydinille myönnettäisiin vähintään kolmen vuoden pituinen oleskelulupa, koska hänet oli tarkoitus siirtää Turkkiin erityisen perehdyttämis- ja koulutusohjelman päätyttyä. Siemensin pääkonttori vahvisti nämä tiedot 21.1.1987 päivätyllä toisella kirjeellään.
7 Ambergin kaupunki myönsi Faik Günaydinille 12.1.1987 oleskeluluvan, jonka voimassaoloaika päättyi 3.11.1987. Tässä luvassa oli maininta, jonka mukaan sen "voimassaoloaika päättyy, jos työskentely Siemensin Ambergin tehtaalla lakkaa (yksinomaan kauppa- ja työtapoihin perehtymistä varten)". Ennen kuin Faik Günaydinille myönnettiin oleskelulupa, hän allekirjoitti ilmoituksen, jossa hän tunnusti saaneensa tiedon siitä, että oleskelulupa on myönnetty hänelle ainoastaan tässä tarkoituksessa ja että voimassa olevan oikeuden mukaan pysyvän ja rajoittamattoman oleskeluluvan myöntäminen ei ollut Saksassa mahdollista.
8 Oleskeluluvan voimassaoloaikaa pidennettiin kolme kertaa samanlaisin maininnoin kuin ensimmäisessä luvassa, ja viimeisin näistä luvista oli voimassa 5.7.1990 asti. Asianomaiselle myönnettiin vastaavasti määräaikaisia työlupia, jotka oli niinikään rajoitettu työskentelyyn Siemensin Gerätewerk Ambergissa. Ennen viimeistä työluvan voimassaoloajan pidentämistä Faik Günaydin toimitti Siemensille 9.8.1989 ilmoituksen, jossa hän totesi haluavansa jatkaa työskentelyään Gerätewerk Ambergissa 30.6.1990 asti tai 30.9.1990 asti, mikäli hänen oleskelulupansa voimassaoloaikaa pidennetään. Tämän jälkeen hän ilmoitti haluavansa palata perheineen Turkkiin toimiakseen siellä Siemensin turkkilaisessa tytäryhtiössä. Tämä ilmoitus toimitettiin ulkomaalaisviranomaisille.
9 Faik Günaydin haki 15.2. ja 5.7.1990 päivätyillä kirjeillään Saksan ulkomaalaisviranomaisilta pysyvää oleskelulupaa sillä perusteella, että Saksasta oli hänen työskentelynsä vuoksi tullut hänen tosiasiallinen kotipaikkansa. Siemens sekä Regensburgin teollisuus- ja kauppakamari tukivat tätä hakemusta. Faik Günaydin joutui kuitenkin lopettamaan työnsä Siemensin palveluksessa 30.6.1990, koska hänen työlupansa voimassaoloaika päättyi.
10 Ambergin kaupunki hylkäsi Faik Günaydinin oleskelulupahakemuksen 11.9.1990 tekemällään päätöksellä. Myös Landratsamt Amberg-Sulzbach hylkäsi oleskelulupahakemuksen 17.4.1991 tekemällään päätöksellä. Tämän jälkeen Faik Günaydin valitti tästä päätöksestä menestyksettä Oberpfalzin viranomaisille.
Faik Günaydin nosti 3.12.1991 perheineen kanteen Verwaltungsgerichtissä. Tämä tuomioistuin vahvisti hallinnolliset päätökset muun muassa sillä perusteella, että Faik Günaydin ei voinut vedota päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohtaan, koska hän ei ollut työskennellyt Saksan yleisillä työmarkkinoilla. Faik Günaydin ja hänen perheensä saattoivat tämän ratkaisun Bayerischer Verwaltungsgerichtshofin käsiteltäväksi, joka vahvisti tuomion. Tämän jälkeen kantajat valittivat (Revision) asiasta Bundesverwaltungsgerichtiin.
Ennakkoratkaisukysymykset
11 Bundesverwaltungsgericht on 24.11.1995 tekemällään päätöksellä esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1) Työskenteleekö turkkilainen työntekijä ETY:n ja Turkin välisen assosiaationeuvoston assosiaation kehittämisestä tekemän päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla jäsenvaltion yleisillä työmarkkinoilla ja onko hän siellä säännönmukaisesti työssä, kun hänelle on annettu lupa tehdä jäsenvaltiossa olevan työnantajan palveluksessa palkattua työtä vain määräaikaisesti ja vain siinä tarkoituksessa, että hän valmistautuu työskentelemään työnantajansa tytäryhtiössä Turkissa?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi:
Voidaanko päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohdan nojalla esitetty hakemus hylätä oikeuden väärinkäytön perusteella, kun turkkilainen työntekijä on nimenomaisesti ilmoittanut aikovansa palata Turkkiin valmistauduttuaan työskentelemään siellä ja kun ulkomaalaisviranomaiset ovat myöntäneet hänelle määräaikaisen oleskeluluvan kyseisessä jäsenvaltiossa vain tämän ilmoituksen perusteella?"
Ensimmäinen kysymys
12 Ensimmäinen kysymys koskee sitä, työskenteleekö turkkilainen työntekijä päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla säännönmukaisesti jäsenvaltion yleisillä työmarkkinoilla, kun hän on saanut määräaikaisen luvan tehdä palkattua työtä jäsenvaltiossa olevan työnantajan palveluksessa siinä tarkoituksessa, että hän saa koulutusta alkaakseen hoitaa tehtäviä työnantajansa turkkilaisessa tytäryhtiössä.
13 Mielestäni tämä kysymys sisältää tosiasiassa kaksi alakysymystä. Ensimmäinen alakysymys liittyy päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun säännönmukaisen yleisillä työmarkkinoilla työskentelyn käsitteen tulkintaan suhteessa Turkin kansalaisten palvelukseen ottamiseen tiettyihin toimiin, joihin kuuluu koulutusta. Toinen alakysymys koskee sitä, voivatko jäsenvaltiot evätä Turkin kansalaisilta tämän määräyksen mukaiset oikeudet rajoittamalla ajallisesti tai muulla tavoin näille työntekijöille myöntämiään oleskelu- ja työlupia.
14 Freistaat Bayern (Baijerin osavaltio) katsoo Saksan, Ranskan ja Kreikan hallitusten sekä komission tukemana, että päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että Turkin kansalaisen, joka on saanut ainoastaan määräaikaisen työluvan jäsenvaltiossa olevaa työnantajaa varten siinä tarkoituksessa, että hän voi valmistautua työskentelemään tämän työnantajan tytäryhtiössä Turkissa, ei voida katsoa työskentelevän tämän jäsenvaltion yleisillä työmarkkinoilla.
15 On syytä todeta, että päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohdalla on yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan välitön oikeusvaikutus.(4) Määräys koskee sanamuotonsa mukaan ainoastaan oikeutta tehdä työtä, mutta yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tähän työnteko-oikeuteen liittyy siitä johdettu oleskeluoikeus.(5)
Tämä määräys ei sitä vastoin koske sellaisten turkkilaisten työntekijöiden työnteko- ja oleskeluoikeutta jäsenvaltioissa, jotka eivät täytä siinä asetettuja ajallisia edellytyksiä. Muissa kuin päätöksessä N:o 1/80 mainituissa tapauksissa se, voivatko Turkin kansalaiset saapua jäsenvaltion alueelle, oleskella ja työskennellä siellä ja millä edellytyksillä, määritellään jäsenvaltioiden lainsäädännössä.
16 Yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi 16.12.1992 antamassaan päätöstä N:o 1/80 koskevassa tuomiossa(6) katsonut, että
" - - määräyksiä sovelletaan sanamuotonsa mukaisesti jäsenvaltion yleisillä työmarkkinoilla työskentelevään turkkilaiseen työntekijään, ja 6 artiklan 1 kohdan mukaan on riittävää, että turkkilainen työntekijä on työskennellyt säännönmukaisesti yli vuoden ajan, jotta hänellä on oikeus saada työlupansa uudistetuksi samaa työnantajaa varten."
Voidakseen vedota päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohtaan turkkilaisen työntekijän on siis välttämättä työskenneltävä jäsenvaltion yleisillä työmarkkinoilla, ja hänen on pitänyt tehdä säännönmukaisesti työtä määräyksessä tarkoitettujen ajanjaksojen ajan.
17 Sen osalta, milloin Turkin kansalaisen voidaan katsoa "työskentelevän yleisillä työmarkkinoilla", on mielestäni tutkittava täysin objektiivisesti työskentelyn laatua, jotta voidaan määrittää, onko kyseessä tavanomainen työskentely ja näin ollen Saksan yleisillä työmarkkinoilla työskentely vai jonkinlainen koulutus.
18 Tässä arvioinnissa voidaan tuoda esille joitakin tällaisten toimintojen ääritapauksia. Ensinnäkin on olemassa pelkästään koulutuksesta koostuva ryhmä, jolla ei ole mitään liittymäkohtaa työskentelyyn tai työmarkkinoihin, kuten esimerkiksi yliopisto-opinnot, opinnot kauppakorkeakoulussa tai tekniset opinnot, joita suorittavien opiskelijoiden toiminta on ainoastaan teoreettista ja koulutukseen liittyvää. Turkin kansalaiset, jotka saavat oleskeluluvan voidakseen suorittaa yliopisto-opintoja, eivät siten työskentele työmarkkinoilla, joten kyseiset henkilöt eivät voi jäsenvaltiossa saamansa oleskeluoikeuden perusteella vedota päätöksen N:o 1/80
6 artiklan määräyksiin.
19 Sitä vastoin on Turkin kansalaisia, jotka työskentelevät jäsenvaltiossa tavanomaisessa työsuhteessa tavanomaisin ehdoin ja saavat tavallista palkkaa. Tällaiset henkilöt työskentelevät selvästi kyseisen jäsenvaltion työmarkkinoilla, ja Turkin kansalainen, joka on työskennellyt tällaisessa työsuhteessa vaaditun ajan, voi siten vedota päätöksen N:o 1/80
6 artiklan mukaisiin oikeuksiin.
20 Näiden kahden ääritapauksen välille voidaan kuvitella useita ryhmiä, joista voi olla vaikeaa määritellä, onko kyse itse asiassa koulutuksesta vai työmarkkinoilla työskentelystä. Tällaisten työskentelymuotojen voidaan helposti ajatella olevan luonteeltaan pääasiallisesti koulutusta. Voidaan esimerkiksi ajatella, että erityisen oppilaitoksen antamaan sairaanhoitajakoulutukseen kuuluu käytännön työharjoittelujaksoja sairaaloissa ja että näin on riippumatta siitä, saako harjoittelija korvauksen sairaalassa tekemästään työstä.
21 Työmarkkinoihin liittyviin moniin erilaisiin palkallisiin työsuhteisiin sisältyy ilmeisesti jonkin verran koulutusta, erityisesti jos kyseessä on henkinen työ. Esimerkiksi notaarin työ on suunniteltu siten, että notaarit - tai pätevimmät heistä - saavat harjoitusta ja pätevyyden toimia tuomarin tehtävissä. Juuri tietynlaisen työn tekeminen tai tietynlaisen toiminnan harjoittaminen tietyn ajanjakson aikana pätevöittää asianomaisen uransa aikana tiettyyn toiseen tehtävään. Näin ollen monenlaiset työt sisältävät harjoittelua tai koulutusta ilman, että voidaan asettaa kyseenalaiseksi se, että asianomainen henkilö on työskennellyt työmarkkinoilla.
22 Päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun jäsenvaltion yleisillä työmarkkinoilla työskentelyn käsitteen on mielestäni lähtökohtaisesti katettava myös edellä mainitun kaltaista koulutusta sisältävä työ. Jotta määräyksellä olisi tosiasiallista merkitystä, mielestäni on lähdettävä siitä, että palkatun työn tekeminen jää tämän käsitteen ulkopuolelle ainoastaan siinä tilanteessa, että kyseessä on käytännön työ, joka kuuluu osana varsinaiseen koulutusohjelmaan, kuten esimerkiksi viralliseen koulutukseen liittyvä harjoittelu, johon kuuluu myös ja mahdollisesti pääasiallisesti (teoreettista) opetusta asianomaisen työpaikan ulkopuolella.
23 Mielestäni käsiteltävä asia ei anna aihetta siihen, että yhteisöjen tuomioistuin tutkisi tarkemmin, miten on arvioitava muita ajateltavissa olevia ääritapauksien välimuotoja, kuten esimerkiksi oppisopimuksia, joiden voidaan olettaa olevan järjestetty hyvin eri tavoin eri jäsenvaltioissa. Käsiteltävässä asiassa esitettyjen tietojen perusteella on selvää, että Faik Günaydin on otettu palvelukseen tavanomaisin ehdoin eikä erityisin oppisopimusehdoin, että hän ei ole saanut vähäistä "harjoittelupalkkaa" työstään Siemensin palveluksessa vaan sitä vastoin tavanomaista palkkaa, toisin sanoen samaa palkkaa kuin muut Siemensin palveluksessa olevat diplomi-insinöörit, että hän ei ole saanut Saksan valtiolta minkäänlaista opintotukea ja että hänen tarkoituksenaan oli - jo valmiina diplomi-insinöörinä - työskennellä yrityksessä useita vuosia alkaakseen myöhemmin hoitaa tehtäviä Siemensin tytäryhtiössä. Kaikki tämä osoittaa siten, että kyseessä on ollut varsin tavanomainen työ, joka saattoi aikaa myöten johtaa siihen, että Faik Günaydin siirtyisi hankittuaan tarvittavan kokemuksen yrityksen toimintaperiaatteista yms. hoitamaan luultavasti vastuullisempaa tehtävää tietyssä tytäryhtiössä Turkissa.
24 Käsittelen seuraavaksi toista alakysymystä eli sitä, voivatko jäsenvaltiot asettamalla Turkin kansalaisten oleskelu- ja työluville ajallisia tai muita rajoituksia, evätä heiltä tässä samassa määräyksessä tunnustetut oikeudet. Totesin asiassa C-434/93, Bozkurt(7), antamassani ratkaisuehdotuksessa seuraavaa:
"Assosi[aatio]neuvoston päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohdan määräyksissä ei aseteta erityisiä edellytyksiä työskentelyn ['säännönmukaisuudelle'].
- -
Siten on katsottava, että assosi[aatio]neuvoston päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohdassa olevalla ilmaisulla 'työskenneltyään [säännönmukaisesti]' viitataan jäsenvaltioiden lainsäädäntöön, joka koskee Turkin kansalaisten oikeutta päästä niiden alueelle ja oleskella sekä työskennellä siellä. Koska artiklan määräyksissä ei työskentelyn [säännönmukaisuuden] edellytykseksi aseteta muodollisen oleskeluluvan yms. olemassaoloa, on johdonmukaisinta tulkita näitä määräyksiä siten, että työskentely on ['säännönmukaista'] tässä artiklassa tarkoitetussa merkityksessä, jos asianomaisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti ei ole lainvastaista, että turkkilainen työntekijä työskentelee kyseisessä ammatissa."
25 Asiassa Sevince 20.9.1990 antamassaan tuomiossa(8) (jäljempänä asia Sevince) yhteisöjen tuomioistuin antoi joitakin suuntaviivoja sen osalta, mitä jäsenvaltioiden lainsäädännössä voidaan katsoa kuuluvan päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdan "säännönmukaisen" työskentelyn käsitteeseen:
"Vaikka näissä määräyksissä tarkoitettu työskentelyn säännönmukaisuus ei välttämättä edellyttäisikään laillisen oleskeluluvan olemassaoloa, se edellyttää kuitenkin vakiintunutta ja varmaa asemaa työmarkkinoilla.(9)
- -
Tämän vuoksi päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa - - olevalla ilmaisulla 'työskenneltyään säännönmukaisesti' ei voida tarkoittaa turkkilaista työntekijää, joka on voinut jatkaa säännönmukaista työskentelyään ainoastaan sen vuoksi, että hänen kansallisessa tuomioistuimessa nostamallaan kanteella on lykkäävä vaikutus, kunnes asia ratkaistaan lopullisesti, edellyttäen kuitenkin, että tämä tuomioistuin hylkää hänen kanteensa."(10)
26 Voidaan väittää, että niin kauan kuin turkkilaisella työntekijällä on määräaikainen työlupa, hänen asemaansa jäsenvaltion työmarkkinoilla pitäisi automaattisesti pitää epävarmana, joten kyseessä ei ole säännönmukainen työskentely.
27 Kuitenkin asiassa Sevince annetusta tuomiosta seuraa, että määriteltäessä, voidaanko turkkilaisen työntekijän katsoa työskentelevän säännönmukaisesti jäsenvaltiossa, ei ole ratkaisevaa, onko työntekijällä ollut muodollinen oleskelulupa. Sitä vastoin on ratkaisevaa, että kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaan hänellä on ollut aineellisoikeudellisesti oikeus työskennellä ja oleskella asianomaisessa jäsenvaltiossa kyseessä olevana aikana.
28 Yhtä vähän kuin säännönmukaisen työskentelyn kannalta voidaan pitää merkityksellisenä sitä, perustuuko oleskeluoikeus muodolliseen työ- ja oleskelulupaan, yhtä vähän mielestäni myönnetyn oleskelu- ja työluvan ajallisesti rajoitettua voimassaoloa voidaan pitää merkityksellisenä. Jos oleskeluluvan ajallisesti rajoitettua voimassaoloa pidettäisiin merkityksellisenä, jäsenvaltiot voisivat määräaikaisia oleskelulupia myöntämällä kokonaan kiertää päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohdan määräykset siten, että Turkin kansalaiset eivät tosiasiassa saisi näissä määräyksissä heille myönnettyjä oikeuksia. Tältä osin on pidettävä mielessä, että jäsenvaltioissa on ilmeisesti varsin yleisenä käytäntönä, että kolmansien maiden kansalaisille myönnetään ainoastaan määräaikainen oleskelulupa ensimmäisinä vuosina, jolloin heillä on oikeus työskennellä ja oleskella jäsenvaltiossa. Saksan hallitus huomautti istunnossa, että Saksassa ei ole tapauksia, joissa kolmansien maiden kansalaisille, muun muassa Turkin kansalaisille, olisi myönnetty ensimmäinen oleskelulupa, joka ei olisi määräaikainen.
29 Asiaa voidaan tarkastella samalla tavalla, kun jäsenvaltiot asettavat oleskelu- ja työluville muita kuin ajallisia rajoituksia, esimerkiksi ilmoittamalla, että lupa antaa oikeuden ainoastaan määrätyn työnantajan palveluksessa työskentelyyn tai ainoastaan täsmällisesti määriteltyyn työhön. Jos jäsenvaltiot voisivat asettaa tavalla tai toisella Turkin kansalaisten oleskelu- ja työluville rajoituksia rajoittaakseen yhteisön lainsäädännössä heille myönnettyjä oikeuksia, ne voisivat mielivaltaisesti tehdä näennäisiä niistä oikeuksista, joita Turkin kansalaisilla on yhteisön oikeuteen kuuluvan päätöksen N:o 1/80 perusteella.
30 Tämä ei merkitse sitä, että tällaisilla ajallisilla tai muilla rajoituksilla ei olisi mitään merkitystä, koska niillä on kyseisen jäsenvaltion lainsäädännössä annettu merkitys siltä osin kuin kolmansien maiden kansalaiset eivät ole saaneet oikeuksia yhteisön oikeuden perusteella. Jos Turkin kansalaisen työlupa on siten rajoitettu työskentelyyn määrätyn työnantajan palveluksessa ja jos tämä työskentely päättyy ennen ensimmäisen vuoden loppua, päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohdan ensimmäisestä luetelmakohdasta seuraa vastakohtaispäätelmänä, että Turkin kansalainen ei ole saanut yhteisön oikeuden perusteella oikeutta jatkaa työskentelyä ja että hänen mahdollisuuksiaan oleskella ja työskennellä kyseisessä jäsenvaltiossa on arvioitava ainoastaan tämän jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön perusteella.
31 Jotta voitaisiin ratkaista, voidaanko turkkilaisen työntekijän katsoa työskentelevän säännönmukaisesti jäsenvaltiossa, mielestäni ratkaisevaa on vain se, onko kyseisellä henkilöllä ollut aineellisoikeudellisesti oikeus oleskella ja työskennellä jäsenvaltiossa riidanalaisena ajankohtana kyseisen jäsenvaltion ulkomaalaislainsäädännön mukaan. Sillä ei siis ole merkitystä, onko kyseisellä työntekijällä ollut näiden ajanjaksojen aikana virallisesti voimassa oleva oleskelu- ja työlupa ja onko näitä lupia rajoitettu ajallisesti tai muulla tavoin.
32
Mielestäni ensimmäiseen kysymykseen on näin ollen vastattava, että päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että Turkin kansalaisen, joka tekee palkattua työtä jäsenvaltiossa olevan työnantajan palveluksessa tavanomaisin ehdoin ja saa työstään tavanomaista palkkaa ja jota eivät koske mitkään erityiset säännökset oppisopimuksesta tai vastaavasta, on katsottava työskentelevän kyseisen jäsenvaltion työmarkkinoilla, vaikka palvelukseen ottamisen alkuperäisenä tarkoituksena olisi kouluttaa asianomaista siinä tarkoituksessa, että hän voisi työskenneltyään joitakin vuosia työnantajan palveluksessa siirtyä työskentelemään työnantajan tytäryhtiöön Turkkiin, ja että jäsenvaltiot eivät voi evätä Turkin kansalaiselta edellä mainitun määräyksen mukaisia oikeuksia asettamalla tämän oleskelu- ja työluvalle ajallisia tai muita rajoituksia.
Toinen kysymys
33 Kansallinen tuomioistuin haluaa toisella kysymyksellään tietää, voidaanko päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohtaan perustuva oikeudellinen vaatimus evätä oikeuden väitetyn väärinkäytön vuoksi.
34 Faik Günaydin on huomauttanut, että Siemensin turkkilainen tytäryhtiö, jossa hänen oli tarkoitus työskennellä sen jälkeen, kun hänen koulutusjaksonsa Siemensillä Saksassa olisi päättynyt, oli ilmoittanut tammikuussa 1991, että Turkin silloisen tilanteen vuoksi se ei voinut ottaa Günaydinia palvelukseensa. Faik Günaydinilla oli siten alun perin aikomus palata Turkkiin, mutta olosuhteet olivat muuttuneet.
35 Freistaat Bayern katsoo Saksan ja Kreikan hallitusten tukemana, että kyseessä on sellainen oikeuden väärinkäyttö, jonka vuoksi asianomainen ei voi vedota päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohtaan.
36 Komission mielestä ei voida pitää lähtökohtana, että Faik Günaydin olisi alun perin ilmoittanut aikovansa palata Turkkiin työskentelykautensa Siemensillä päätyttyä ainoastaan siinä tarkoituksessa, että Saksan ulkomaalaisviranomaiset myöntäisivät hänelle oleskelu- ja työluvan.
37 Toisesta kysymyksestä ei ilmene selvästi, mitä kansallinen tuomioistuin tarkoittaa ilmaisullaan "oikeuden väärinkäyttö" päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohdan mukaisten oikeuksien yhteydessä. Mielestäni käsitteeseen "väärinkäyttö" sisältyy kuitenkin vilpillisyys, minkä vuoksi olisi luontevinta olettaa, että kansallinen tuomioistuin haluaa tosiasiassa tietää, vaikuttavatko turkkilaisen työntekijän päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohdan mukaisiin oikeuksiin se, että hän on saanut oleskelu- ja työluvan menettelemällä vilpillisesti.
38 Totesin asiassa C-285/95, Suat Kol, 6.3.1997 antamassani ratkaisuehdotuksessa(11) seuraavaa:
"16. Sitä hetkeä, jona työntekijä voi vedota päätöksen N:o 1/80 määräyksiin, edeltävän ajanjakson aikana oleva oikeus työhön edellyttää siten kansallisen lainsäädännön mukaisesti jo aiemmin hankittua oleskeluoikeutta. Se, onko turkkilaisella työntekijällä oleskeluoikeus ja millä edellytyksin, on määriteltävä kansallisen lainsäädännön mukaan. Ratkaiseva seikka on tältä osin se, onko asianomaisella vakiintunut asema kyseisessä maassa vastaanottavassa jäsenvaltiossa sovellettavien oikeussääntöjen mukaan. Muodollisella oleskelu- ja työluvalla ei ole merkitystä.
- -
18. Yhteisöjen tuomioistuin totesi - -, ettei niiden työskentelyjaksojen, jotka on suoritettu vain oikeuden päätöstä odotettaessa myönnetyn tilapäisen oleskeluoikeuden perusteella, voida katsoa olevan säännönmukaista työskentelyä. Tilanne on nyt esillä olevassa asiassa kuitenkin toinen, koska Kolilla oli riidanalaisena ajankohtana pysyvä oleskelulupa, vaikka se olikin hankittu vilpillisellä menettelyllä, ja oleskeluluvasta tuli pätemätön vasta myöhemmän karkotuspäätöksen vuoksi. Kolin asema Saksan työmarkkinoilla ei siten ollut muodollisesti väliaikainen. Saksan oikeuden mukaan oleskeluoikeus voitiin kuitenkin asettaa kyseenalaiseksi, koska se oli hankittu vilpillisellä menettelyllä."
Katsoin samassa ratkaisuehdotuksessani lisäksi, että kyseistä asiaa oli mielestäni "arvioitava samalla tavoin kuin asiaa Sevince ja asiaa Kus siten, että yhteiselämää koskevan väärän ilmoituksen perusteella 2.5.1991 myönnetyn oleskeluluvan alkamisen ja 7.7.1994 annetun karkottamismääräyksen välisen ajan ei voida katsoa olevan ajanjakso, jonka aikana Kolin asema työmarkkinoilla oli vakiintunut ja varma, sillä hänen muodollinen oleskeluoikeutensa voitiin saattaa kyseenalaiseksi. Päinvastaisessa tapauksessa oikeuden päätös, jolla Kolin oleskeluoikeus evättäisiin lopullisesti Saksan lainsäädännön mukaisesti, olisi vaikutukseton, ja Kol voisi saada 6 artiklan 1 kohdan mukaisia oikeuksia sellaisen ajanjakson aikana, jona hän ei täyttänyt tässä määräyksessä asetettuja edellytyksiä. Kolin ulkomaalaisasioita hoitaviin viranomaisiin työnsä laillistamiseksi 2.5.1991 alkaen kohdistaman vilpin tukeminen merkitsisi moitittavan toiminnan palkitsemista, joka varoittamisen sijaan rohkaisisi muita antamaan jäsenvaltioiden ulkomaalaisasioita hoitaville viranomaisille vääriä ilmoituksia."
Lopuksi katsoin asiassa Suat Kol antamani ratkaisuehdotuksen 21 kohdassa, että "päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohdalla tavoiteltu päämäärä johtaa välttämättä edellä esitettyyn lopputulokseen. Työnteko-oikeutta koskevilla tämän määräyksen mukaisilla eduilla pyritään takaamaan jäsenvaltion yleisillä työmarkkinoilla jo oleville turkkilaisille työntekijöille entistä parempi sopeutuminen kyseiseen jäsenvaltioon. Tämä sopeutumista koskeva päämäärä tehtäisiin tyhjäksi, jos turkkilainen työntekijä voisi järjestää itselleen vilpillisellä menettelyllä oikeusaseman, johon voitaisiin puuttua vain 14 artiklan mukaisin edellytyksin."
Näillä perusteilla ehdotin yhteisöjen tuomioistuimelle, että se vastaisi ensimmäiseen kysymykseen, että "päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että turkkilaisen työntekijän vilpillisellä menettelyllä hankkimansa oleskeluluvan perusteella suorittamien työskentelyjaksojen ei voida katsoa olevan 'säännönmukaista työskentelyä' - - ".
39 Arvioitaessa, voivatko väärät tai puutteelliset tiedot, jotka on annettu oleskelu- ja työluvan myöntämisen yhteydessä, vaikuttaa siihen, onko kyseessä päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu "säännönmukainen" työskentely, pidän ratkaisevana sitä, onko asianomainen saanut oleskeluluvan vilpillisesti eli antamalla kyseisille viranomaisille tahallaan vääriä tietoja tai vaikenemalla tarkoituksellisesti olennaisista seikoista. Tällaisessa tilanteessa on todennäköistä, että jäsenvaltioiden ulkomaalaisviranomaiset yleensä taannehtivasti peruuttavat asianomaiselle myönnetyn oleskelu- ja työluvan siten, että turkkilainen työntekijä ei ole työskennellyt säännönmukaisesti eikä tämän vuoksi voi vedota oleskelu- ja työskentelykausiinsa saadakseen päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohtaan sisältyvät oikeudet.
40 Jos turkkilainen työntekijä antaa tiettynä aikana parhaan tietämyksensä mukaan tietoja henkilökohtaisesta tilanteestaan ja aikomuksistaan, mutta tämä tilanne muuttuu myöhemmin ilman, että asianomainen on aiheuttanut muutoksen, esimerkiksi yleisen yhteiskunnallisen kehityksen vuoksi, kyseessä ei ole vilppi vaan sitä vastoin tavallinen puuttuva edellytys, ja mielestäni tällaisessa tilanteessa ei olisi kohtuullista, että pelkästään Turkin kansalainen kantaa riskin tällaisesta edellytysten toteutumatta jäämisestä. Tällaisessa tapauksessa jäsenvaltioiden ulkomaalaisviranomaiset tyytyvät yleensä vain peruuttamaan oleskelu- ja työluvan (tai kieltäytyvät jatkamasta niitä) tulevaan aikaan kohdistuvin vaikutuksin.
41 Tältä osin on todettava, että nimenomaiset ajalliset ja muut edellytykset, joita on käsitelty edellä vastattaessa ensimmäiseen kysymykseen, ovat tosiasiassa ainoastaan tällaisten puuttuvien edellytysten alaryhmä. Ainoana erona on nimittäin se, että ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitetuissa tapauksissa on asetettu nimenomaisia edellytyksiä. Edellä esitetyt perustelut koskevat siis sitä suuremmalla syyllä jäsenvaltioiden implisiittisesti asettamia oleskelu- ja työluvan myöntämistä koskevia edellytyksiä, koska muutoin jäsenvaltiot voisivat tässäkin tilanteessa tehdä päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohdan mukaisista oikeuksista vain näennäisiä.
42 Jos lähtökohtana pidetään Faik Günaydinin kertomusta, hän oli jättäessään oleskelu- ja työlupaa koskevan hakemuksensa ja antaessaan siihen liittyvät ilmoitukset, aikonut palata Turkkiin saatuaan muutaman vuoden työkokemuksen Siemensin palveluksessa, mutta koska tosiasiallinen tilanne oli muuttunut sen vuoksi, että hänen ei ollut enää mahdollista päästä Siemensin tytäryhtiön palvelukseen Turkkiin, hän muutti mieltään ja halusi jäädä Saksaan. Näin ollen näyttää siltä, että käsiteltävässä asiassa ei ole kysymys vilpillisestä menettelystä vaan ainoastaan puuttuvista edellytyksistä. Kansallisen tuomioistuimen on kuitenkin ratkaistava tämä kysymys.
43 Mielestäni toiseen kysymykseen on tämän vuoksi vastattava, että päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että turkkilaisen työntekijän vilpillisellä menettelyllä saaman oleskeluluvan nojalla suorittamia työskentelykausia ei voida pitää "säännönmukaisena" työskentelynä.
Ratkaisuehdotus
44 Edellä esitetyillä perusteilla ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa esitettyihin kysymyksiin seuraavalla tavalla:
Ankarassa 12 päivänä syyskuuta 1963 allekirjoitetulla ja 23 päivänä joulukuuta 1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY yhteisön puolesta hyväksytyllä Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisellä assosiaatiosopimuksella perustetun assosiaationeuvoston 19 päivänä syyskuuta 1980 tekemän päätöksen N:o 1/80
6 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten,
että
Turkin kansalaisen, joka tekee palkattua työtä jäsenvaltiossa olevan työnantajan palveluksessa tavanomaisin ehdoin ja saa työstään tavanomaista palkkaa ja jota eivät koske mitkään erityiset säännökset oppisopimuksesta tai vastaavasta, on katsottava työskentelevän kyseisen jäsenvaltion työmarkkinoilla, vaikka palvelukseen ottamisen alkuperäisenä tarkoituksena olisi kouluttaa asianomaista siinä tarkoituksessa, että hän voisi työskenneltyään joitakin vuosia työnantajan palveluksessa siirtyä työskentelemään työnantajan tytäryhtiöön Turkkiin,
että
jäsenvaltiot eivät voi evätä Turkin kansalaiselta määräyksen mukaisia oikeuksia asettamalla tämän oleskelu- ja työluvalle ajallisia tai muita rajoituksia ja
että
turkkilaisen työntekijän vilpillisellä menettelyllä saaman oleskeluluvan nojalla suorittamia työskentelykausia ei voida pitää "säännönmukaisena" työskentelynä.
(1) - Ankarassa 12 päivänä syyskuuta 1963 allekirjoitettu ja 23 päivänä joulukuuta 1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY yhteisön puolesta hyväksytty Euroopan talousyhteisön ja Turkin välinen assosiaatiosopimus (EYVL 1964, 217, s. 3685, jäljempänä assosiaatiosopimus).
(2) - EYVL C 113, 24.12.1973, s. 1.
(3) - Päätöstä ei ole julkaistu.
(4) - Ks. asia C-192/89, Sevince, tuomio 20.9.1990 (Kok. 1990, s. I-3461).
(5) - Ks. edellä alaviite 4.
(6) - Asia C-237/91, Kus, tuomio 16.12.1992 (Kok. 1992, s. I-6781).
(7) - Asia C-434/93, Bozkurt, tuomio 6.6.1995 (Kok. 1995, s. I-1475).
(8) - Mainittu edellä alaviitteessä 4.
(9) - Tuomion 30 kohta.
(10) - Tuomion 32 kohta.
(11) - Ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa.