Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
DEAN SPIELMANN
presentate il 22 gennaio 2026 (1)
Causa C-877/24 [Shamsi] (i)
X,
Minister van Asiel en Migratie, già Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
interveniente
Y
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi)]
« Rinvio pregiudiziale – Politica di immigrazione – Direttiva 2008/115/CE – Articoli 6, 8 e 9 – Decisione di rimpatrio adottata nei confronti di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare che scontano la pena dell’ergastolo o una pena detentiva di lunga durata – Impossibilità di ottemperare all’obbligo di rimpatrio
in un prossimo futuro – Principio di proporzionalità »
Introduzione
1.        La presente causa offre alla Corte l’occasione di precisare la portata della direttiva 2008/115/CE recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (2) in una situazione particolare, ossia quella di cittadini di paesi terzi (il cui soggiorno è irregolare) che sono stati condannati, nello Stato membro interessato, a pene detentive estremamente lunghe, ovvero all’ergastolo, per reati non connessi al carattere irregolare del loro soggiorno. Più precisamente, si tratta di stabilire se, e a quali condizioni, uno Stato membro resti obbligato ad adottare una decisione di rimpatrio nei loro confronti quando, a causa dell’esecuzione di tali pene, né una partenza volontaria né un allontanamento forzato potranno avere luogo in un prossimo futuro.
2.        Le risposte della Corte alle questioni sollevate dal giudice del rinvio, ossia il Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi), consentiranno di chiarire segnatamente il rapporto tra l’obbligo, sancito all’articolo 6 della direttiva 2008/115, di adottare una decisione di rimpatrio in caso di soggiorno irregolare, e il requisito, risultante
dall’articolo 8 di tale direttiva, di procedere all’allontanamento «con la massima celerità» (3), qualora l’esecuzione di una pena detentiva
crei un impedimento durevole. La presente causa offrirà parimenti l’occasione di specificare la funzione dell’articolo 9, paragrafo 2, della direttiva 2008/115,
quale meccanismo di rinvio dell’allontanamento, nonché il ruolo del principio di proporzionalità in tale contesto.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
3.        I considerando 2 e 4 della direttiva 2008/115 così recitano:
«(2)      Il Consiglio europeo di Bruxelles del 4 e 5 novembre 2004 ha sollecitato l’istituzione di un’efficace politica in materia di allontanamento e rimpatrio basata su norme comuni affinché le persone siano rimpatriate in maniera umana e nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e della loro dignità.
(...)
(4)      Occorrono norme chiare, trasparenti ed eque per definire una politica di rimpatrio efficace quale elemento necessario di una politica d’immigrazione correttamente gestita».
4.        L’articolo 2, paragrafo 2, lettera b), di tale direttiva, prevede quanto segue:
«Gli Stati membri possono decidere di non applicare la presente direttiva ai cittadini di paesi terzi:
(...)
b)      sottoposti a rimpatrio come sanzione penale o come conseguenza di una sanzione penale, in conformità della legislazione nazionale, o sottoposti a procedure di estradizione».
5.        L’articolo 5 della suddetta
direttiva così recita:
«Nell’applicazione della presente direttiva, gli Stati membri tengono nella debita considerazione:
a)      l’interesse superiore del bambino;
b)      la vita familiare;
c)      le condizioni di salute del cittadino di un paese terzo interessato;
e rispettano il principio di non-refoulement».
6.        L’articolo 6, paragrafi da 1 a 5, della direttiva 2008/115, enuncia quanto segue:
«1.      Gli Stati membri adottano una decisione di rimpatrio nei confronti di qualunque cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio è irregolare, fatte salve le deroghe di cui ai paragrafi da 2 a 5.
2.      Un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro è irregolare e che è in possesso di un permesso di soggiorno valido o di un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare rilasciati da un altro Stato membro deve recarsi immediatamente nel territorio di quest’ultimo. In caso di mancata osservanza di questa prescrizione da parte del cittadino di un paese terzo interessato ovvero qualora motivi di ordine pubblico o di sicurezza nazionale impongano la sua immediata partenza, si applica il paragrafo 1.
3.      Gli Stati membri possono astenersi dall’emettere una decisione di rimpatrio nei confronti di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio è irregolare qualora il cittadino in questione sia ripreso da un altro Stato membro in virtù di accordi o intese bilaterali vigenti alla data di entrata in vigore della presente direttiva. In tal caso lo Stato membro che riprende il cittadino in questione applica il paragrafo 1.
4.      In qualsiasi momento gli Stati membri possono decidere di rilasciare per motivi caritatevoli, umanitari o di altra natura un permesso di soggiorno autonomo o un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare a un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio è irregolare. In tali casi non è emessa la decisione di rimpatrio. Qualora sia già stata emessa, la decisione di rimpatrio è revocata o sospesa per il periodo di validità del titolo di soggiorno o di un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare.
5.      Qualora un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro è irregolare abbia iniziato una procedura per il rinnovo del permesso di soggiorno o di un’altra autorizzazione che conferisce il diritto di soggiornare, lo Stato membro in questione valuta l’opportunità di astenersi dall’emettere una decisione di rimpatrio fino al completamento della procedura, fatto salvo il paragrafo 6».
7.        L’articolo 8, paragrafi da 1 a 3, di detta direttiva, così recita:
«1.      Gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie per eseguire la decisione di rimpatrio qualora non sia stato concesso un periodo per la partenza volontaria a norma dell’articolo 7, paragrafo 4, o per mancato adempimento dell’obbligo di rimpatrio entro il periodo per la partenza volontaria concesso a norma dell’articolo 7.
2.      Qualora uno Stato membro abbia concesso un periodo per la partenza volontaria a norma dell’articolo 7, la decisione di rimpatrio può essere eseguita unicamente alla scadenza di tale periodo, a meno che nel periodo in questione non sorga uno dei rischi di cui all’articolo 7, paragrafo 4.
3.      Gli Stati membri possono adottare una decisione o un atto amministrativo o giudiziario distinto che ordini l’allontanamento».
8.        L’articolo 9 della summenzionata direttiva così recita:
«1.      Gli Stati membri rinviano l’allontanamento:
a)      qualora violi il principio di non-refoulement, oppure
b)      per la durata della sospensione concessa ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2.
2.      Gli Stati membri possono rinviare l’allontanamento per un congruo periodo, tenendo conto delle circostanze specifiche di ciascun caso. Gli Stati membri tengono conto in particolare:
a)      delle condizioni fisiche o mentali del cittadino di un paese terzo;
b)      delle ragioni tecniche, come l’assenza di mezzi di trasporto o il mancato allontanamento a causa dell’assenza di identificazione.
3.      Ove sia disposto il rinvio dell’allontanamento a norma dei paragrafi 1 e 2, al cittadino di un paese terzo interessato possono essere imposti gli obblighi di cui all’articolo 7, paragrafo 3».
Normativa dei Paesi Bassi
9.        L’articolo 64 del Vreemdelingenwet 2000 (legge del 2000 sugli stranieri) (4), del 23 novembre 2000, dispone quanto segue:
«L’espulsione è rinviata finché lo stato di salute dello straniero o di un suo familiare non consente di viaggiare».
10.      L’articolo 6.1 b del Vreemdelingenbesluit 2000 (decreto del 2000 sugli stranieri) (5), del 23 novembre 2000, enuncia quanto segue:
«Se lo straniero deve lasciare il territorio immediatamente (...) o non l’ha lasciato nel termine impartito, l’espulsione può essere rinviata. Il rinvio tiene conto in ogni caso delle condizioni fisiche o mentali dello straniero e delle ragioni tecniche, come l’assenza di mezzi di trasporto o il mancato allontanamento a causa dell’assenza di identificazione.
(...)».
Fatti, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
11.      Il procedimento principale verte su due decisioni di rimpatrio adottate dal minister van Asiel en Migratie (Ministro per l’Asilo e l’Immigrazione, Paesi Bassi) (in prosieguo: il «ministro») nei confronti di X e Y, due persone aventi cittadinanze di paesi terzi.
12.      X, cittadino azero, è stato condannato il 19 gennaio 2015 all’ergastolo per diversi omicidi, commessi nel maggio del 2011, da un giudice dei Paesi Bassi. A seguito di tale condanna, con decisione del 20 settembre 2018, il ministro ha revocato ad X il suo permesso di soggiorno con effetto retroattivo al 12 maggio 2011, e ha ordinato contestualmente al medesimo di lasciare immediatamente il territorio dell’Unione europea. Egli ha parimenti pronunciato nei suoi confronti un divieto di ingresso della durata di dieci anni. Con decisione del 27 luglio 2020, il ministro ha respinto l’opposizione presentata da X avverso la sua decisione del 20 settembre 2018.
13.      X ha proposto un ricorso avverso la decisione del ministro del 27 luglio 2020 dinanzi al rechtbank Den Haag, zittingsplaatsen’s-Hertogenbosch en Amsterdam (tribunale dell’Aia, sede di ’s‑Hertogenbosch e di Amsterdam, Paesi Bassi). Con sentenza del 14 gennaio 2022, tale giudice ha respinto questo ricorso, sulla base del rilievo, segnatamente, che il ministro era obbligato ad adottare una decisione di rimpatrio ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/115. In particolare, secondo tale giudice, a causa della revoca del suo permesso di soggiorno, X soggiornava illegalmente nei Paesi Bassi, e la decisione di rimpatrio era necessaria per assicurare il suo allontanamento qualora egli avesse dovuto essere rimesso in libertà. Una siffatta liberazione, infatti, potrebbe avere luogo dopo 25 anni di detenzione (6).
14.      X ha interposto appello avverso tale sentenza dinanzi al giudice del rinvio.
15.      Nel frattempo, Y, cittadino afgano, era entrato nei Paesi Bassi dalla Germania il 31 agosto 2018, dopo che la sua domanda di asilo presentata in Germania era stata ivi definitivamente respinta. Il 16 novembre 2020, egli è stato condannato in via definitiva da un giudice dei Paesi Bassi ad una pena detentiva di 25 anni per due tentati omicidi con intento terroristico, commessi il giorno del
suo ingresso nei Paesi Bassi. Da allora, egli si trova in stato di detenzione. Inoltre, Y non è mai stato titolare di un diritto di soggiorno nei Paesi Bassi.
16.      Con decisione del 25 aprile 2023, il ministro ha constatato che il soggiorno di Y nei Paesi Bassi era irregolare, gli ha ordinato di lasciare immediatamente il territorio dell’Unione e ha pronunciato nei suoi confronti un divieto di ingresso della durata di 20 anni.
17.      Y ha proposto un ricorso avverso tale decisione dinanzi al rechtbank Den Haag, zittingsplaatsen’s-Hertogenbosch en Amsterdam (tribunale dell’Aia, sede di ’s‑Hertogenbosch e di Amsterdam). Con sentenza del 22 dicembre 2023, tale giudice ha accolto questo ricorso e ha annullato detta decisione, ritenendo che il ministro non potesse adottare validamente una decisione di rimpatrio in una situazione in cui lo stesso non sarebbe in grado di procedere all’allontanamento, a causa dell’esecuzione di una pena detentiva di lunga durata. Tale giudice ha desunto tale conclusione, inter alia, dalle sentenze della Corte del 14 gennaio 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Rimpatrio di un minore non accompagnato) (7) e del 24 febbraio 2021, M e a. (Trasferimento in uno Stato membro) (8).
18.      Il ministro ha interposto appello avverso tale sentenza dinanzi al giudice del rinvio.
19.      Il giudice del rinvio constata che è pacifico che il soggiorno di X e Y nei Paesi Bassi è irregolare, che essi non hanno invocato i principi elencati all’articolo 5 della direttiva 2008/115 e che ad essi non si applicano le deroghe all’obbligo di adottare una decisione di rimpatrio enunciate all’articolo 6, paragrafi da 2 a 5, di tale direttiva.
20.      In tale contesto, le parti nel procedimento principale sono cionondimeno in disaccordo per quanto riguarda la possibilità, per il ministro, di adottare una decisione di rimpatrio nei confronti di X e Y, quando, a causa della loro reclusione, essi non possono ottemperare
al loro obbligo di rimpatrio e il ministro non può allontanarli.
21.      A tal riguardo, il giudice del rinvio rileva, in primo luogo, che, pur se l’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, sembra imporre un obbligo di adottare una decisione di rimpatrio in una situazione come quelle in discussione nel procedimento principale, tale direttiva non stabilisce in modo chiaro il rapporto tra tale obbligo e la circostanza che, in una situazione del genere, qualsiasi possibilità di rimpatrio effettivo è esclusa per un lungo periodo di tempo. Inoltre, non sarebbe chiaro se sia possibile rinviare l’allontanamento di X e di Y sulla base dell’articolo 9, paragrafo 2, di detta direttiva, poiché tale disposizione sembra coprire casi di rinvii di durata limitata. Inoltre, la trasposizione di tale disposizione nell’ordinamento giuridico dei Paesi Bassi non consentirebbe di rinviare l’allontanamento a causa dell’esecuzione di una pena detentiva (9).
22.      Tale giudice ritiene, inoltre, che neanche l’analisi della giurisprudenza della Corte, dalla quale risulta segnatamente un obbligo di procedere all’allontanamento «con la massima celerità», consenta di risolvere la difficoltà di interpretazione della direttiva 2008/115 in questione.
23.      In secondo luogo, nell’ipotesi in cui il ministro non fosse stato autorizzato ad adottare una decisione di rimpatrio nei procedimenti principali, il giudice del rinvio desidera stabilire se egli fosse tenuto, in tal caso, ai sensi della direttiva 2008/115, ad accordare un titolo di soggiorno a X e Y, al fine di evitare il perdurare di una situazione in cui essi non potrebbero essere oggetto di una procedura di rimpatrio, senza tuttavia soggiornare in maniera regolare nel territorio dello Stato membro interessato.
24.      In terzo luogo, tale giudice si chiede se sia possibile invocare il principio di proporzionalità per contestare l’adozione di una decisione di rimpatrio.
25.      In tali circostanze, il Raad van State (Consiglio di Stato) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)      Se la direttiva [2008/115], segnatamente gli articoli 6, 8 e 9 di detta direttiva, ostino all’adozione di una decisione di rimpatrio nei confronti di uno straniero che, a causa dell’esecuzione di una pena detentiva di lunga durata o perpetua, per un lungo periodo non sia in grado di ottemperare al suo obbligo di rimpatrio e pertanto non possa neppure essere allontanato dal territorio dell’Unione.
2)      In caso di risposta affermativa alla prima questione, se lo Stato membro sia allora tenuto, durante il soggiorno in detenzione di lunga durata o perpetua, a concedere allo straniero un permesso di soggiorno autonomo o un’altra forma di autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare, eventualmente sulla base dell’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva [2008/115].
3)      Se, nell’ambito dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva [2008/115], esista spazio per una valutazione della proporzionalità nel singolo caso, oltre alle deroghe di cui ai paragrafi da 2 a 5 di tale articolo e ai principi e agli interessi di cui all’articolo 5 di tale direttiva»
26.      Le parti nel procedimento, X e Y, i governi dei Paesi Bassi,
belga, ceco e
tedesco, nonché la Commissione europea, hanno presentato osservazioni scritte.
Analisi
27.      Anzitutto, si deve constatare che le questioni pregiudiziali si articolano in due parti. Rientrano nella prima parte la prima e la terza questione, le quali invitano la Corte a pronunciarsi sulla compatibilità con la direttiva 2008/115 dell’adozione di una decisione di rimpatrio nei confronti di cittadini di paesi terzi chiamati a scontare, in via preliminare, lunghe pene detentive ovvero l’ergastolo. La seconda questione costituisce la seconda parte. Fondata sull’ipotesi di una risposta affermativa alla prima questione, essa verte sull’eventuale esistenza di un obbligo, per lo Stato membro interessato, di concedere all’interessato, durante l’esecuzione della sua pena e fino al suo allontanamento effettivo, un titolo che lo autorizzi a soggiornare nel suo territorio. Esaminerò in un primo momento
la prima e la terza questione, e mi dedicherò poi, in un secondo momento, alla seconda.
Sulle questioni prima e terza
Osservazioni preliminari
28.      Per quanto riguarda la prima questione, strettamente connessa alla terza, occorre individuare la fonte del dubbio del giudice del rinvio. Quest’ultimo è chiamato ad esaminare, nei procedimenti principali, un’applicazione della direttiva 2008/115 in cui esiste uno scarto temporale significativo tra l’adozione della decisione di rimpatrio, da un lato, e l’esecuzione del provvedimento di allontanamento dei soggetti interessati, dall’altro. In altri termini, l’interrogativo del giudice del rinvio mette in luce un conflitto intrinseco tra l’articolo 6 della direttiva 2008/115, il quale impone l’adozione di una decisione di rimpatrio nei confronti del cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare, e l’obbligo, risultante dall’articolo 8 di questa direttiva, di procedere all’allontanamento dell’interessato, fermo restando che queste due fasi della procedura di rimpatrio devono susseguirsi, secondo la giurisprudenza della Corte, «con la massima celerità» (10).
29.      Per rispondere alla prima parte delle questioni sollevate, occorre esaminare, da un lato, il rapporto tra le disposizioni rilevanti della direttiva 2008/115 alla luce degli obiettivi che essa persegue, come risultano dall’economia generale di tale direttiva, e, dall’altro, il modo in cui tali disposizioni interagiscono con altre norme che possono essere applicate nella presente causa, in particolare l’articolo 9 di detta direttiva, relativo al rinvio dell’allontanamento.
30.      Occorre dunque esaminare in via successiva le seguenti questioni: anzitutto, se la direttiva 2008/115 imponga l’adozione di una decisione di rimpatrio qualora un cittadino di un paese terzo soggiorni irregolarmente nel territorio di uno Stato membro. Inoltre, quale sia il rapporto tra l’esecuzione di una siffatta decisione e l’avvio di azioni penali da parte di tale Stato membro, a prescindere da se tali azioni siano connesse o meno al soggiorno irregolare. Infine, allo scopo di determinare se sia ipotizzabile una discontinuità nella procedura di rimpatrio alla luce della direttiva 2008/115, quale sia la portata del suo articolo 9, il quale elenca le ipotesi in cui l’allontanamento può essere rinviato.
Obbligo di adottare una decisione di rimpatrio
31.      La direttiva 2008/115 fa gravare un duplice imperativo sulle autorità dello Stato membro interessato. Da un lato, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, di tale direttiva, le autorità nazionali sono tenute ad adottare, fatte salve le deroghe di cui ai paragrafi da 2 a 5 di tale disposizione, una decisione di rimpatrio qualora sia accertato il carattere irregolare del soggiorno di un cittadino di un paese terzo (11). Dall’altro, le stesse autorità devono garantire l’esecuzione effettiva e diligente di tale decisione, in conformità all’articolo 8 di detta direttiva, assicurando che i provvedimenti adottati siano realmente intesi all’allontanamento dell’interessato. È per questo motivo che la Corte considera esplicitamente che «l’obbligo che l’art[icolo] 8 di tale direttiva impone agli Stati membri di procedere all’allontanamento, nelle ipotesi illustrate al [paragrafo] 1 di questo articolo, deve essere adempiuto con la massima celerità» (12).
32.      Questo duplice requisito, ossia l’adozione di una decisione di rimpatrio in caso di soggiorno irregolare, e successivamente la sua diligente esecuzione, riflette la finalità stessa della direttiva 2008/115, consistente nell’organizzare un’efficace politica in materia di allontanamento e rimpatrio basata su norme comuni, che garantisca che le persone siano rimpatriate in maniera umana e nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e della loro dignità (13). Come ricordato costantemente dalla Corte, gli Stati membri, nell’attuare le misure previste dalla direttiva 2008/115, non possono adottare pratiche idonee a «compromettere la realizzazione dell’obiettivo perseguito da detta direttiva, ossia l’instaurazione di una politica efficace di allontanamento e di rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare» (14).
33.      Da questo suesposto risulta che le autorità dello Stato membro interessato non dispongono di una mera facoltà, ma sono, in linea di principio, tenute (15) ad adottare una decisione di rimpatrio allorché venga accertato il soggiorno irregolare dell’interessato. Una deroga a tale obbligo, infatti, può avere luogo solo nei casi espressamente previsti ai paragrafi da 2 a 5 dell’articolo 6 (16) della direttiva 2008/115 o qualora le esigenze elencate tassativamente all’articolo 5 di tale direttiva ostino all’adozione di una siffatta decisione.
Applicazione della direttiva 2008/115 e competenza penale degli Stati membri
34.      Occorre esaminare il rapporto tra la procedura di rimpatrio e la competenza penale dello Stato membro interessato ad esercitare azioni penali per fatti connessi o meno al soggiorno irregolare. A tal riguardo, mi sembra necessario effettuare una duplice distinzione. Da un lato, vi sono
le situazioni già esaminate dalla Corte nella sua giurisprudenza, le quali riguardano reati direttamente connessi all’ingresso o al soggiorno irregolari di un cittadino di un paese terzo. Dall’altro, vi sono le azioni penali e le condanne relative a reati estranei al mero fatto dell’irregolarità del soggiorno, il che corrisponde esattamente alla situazione di cui al procedimento principale. Infatti, mi sembra che la natura della sanzione penale in questione costituisca il criterio rilevante per distinguere tra queste due categorie.
35.      Per quanto riguarda la prima categoria, risulta che la Corte ha circoscritto esattamente tale problematica e ha apportato risposte che si inseriscono, a suo avviso, nell’obiettivo menzionato al paragrafo 32 supra perseguito dalla direttiva 2008/115. Da tale giurisprudenza si evince, infatti, che la Corte si adopera per conciliare, da un lato, l’effetto utile della direttiva rimpatri e, dall’altro, la competenza penale degli Stati membri (17). Ne discende che la sanzione penale connessa al soggiorno irregolare nel territorio di uno Stato membro non può avere come effetto di ridurre l’effetto utile della direttiva 2008/115 e, in particolare, di compromettere l’esecuzione effettiva e diligente della decisione di rimpatrio.
36.      La Corte ha dichiarato in tal senso, nella sentenza El Dridi, che la sanzione penale non è compatibile con la direttiva 2008/115 allorché comporta la sottrazione del cittadino di un paese terzo in situazione di soggiorno irregolare alla procedura di rimpatrio (18). Sulla scia di tale sentenza, la Corte ha parimenti dichiarato che non possono essere intercalate misure penali aventi ad oggetto soltanto il soggiorno irregolare, prima o durante l’attuazione della procedura di rimpatrio, poiché esse ne ostacolano l’esecuzione e ne compromettono l’efficacia (19). È questo il caso, in particolare, dell’obbligo di permanenza domiciliare (20), o, ancora, della sostituzione di un’ammenda all’obbligo di rimpatrio (21), i quali non sono compatibili con la direttiva 2008/115. Per contro, qualora la sanzione penale non osti ad un rimpatrio effettivo, ad esempio in quanto si tratta di una sanzione di natura pecuniaria, essa resta compatibile con la direttiva 2008/115 (22).
37.      Per quanto riguarda la seconda categoria, ossia l’ipotesi in cui il cittadino di un paese terzo commetta un reato penale diverso dal mero soggiorno irregolare, occorre anzitutto ricordare che, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2008/115, «[g]li Stati membri possono decidere di non applicare la presente direttiva ai cittadini di paesi terzi (...) sottoposti a rimpatrio come sanzione penale o come conseguenza di una sanzione penale, in conformità della legislazione nazionale, o sottoposti a procedure di estradizione». In un caso del genere, l’interessato può essere escluso
dall’ambito di applicazione della direttiva 2008/115 e gli Stati membri possono, di conseguenza, infliggergli una sanzione penale a causa dell’irregolarità del suo soggiorno senza essere tenuti a seguire la logica della giurisprudenza scaturita dalla sentenza El Dridi.
38.      La Corte lo ha ricordato nella sentenza Achughbabian, dichiarando che «i cittadini di paesi terzi i quali, oltre ad aver commesso il reato di soggiorno irregolare, si siano resi colpevoli di uno o più altri reati, possono, all’occorrenza, ai sensi dell’art[icolo] 2, [paragrafo] 2, lett[era] b), della direttiva 2008/115, essere esclusi dalla sua sfera di applicazione» (23). Tale approccio è stato chiarito successivamente nella sentenza Affum (24), ove la Corte ha indicato che «la direttiva 2008/115 non esclude la facoltà per gli Stati membri di reprimere con la pena della reclusione la perpetrazione di reati diversi da quelli attinenti alla sola circostanza di ingresso irregolare, anche in situazioni in cui detta procedura non sia stata ancora conclusa» (25).
39.      Tale considerazione della Corte mi sembra particolarmente importante nel contesto della presente causa, poiché la Corte utilizza il termine «reprimere», e non quello, più ristretto, di «pronunciare» una pena. A mio avviso, la nozione di «repressione» (26) include non solo la qualificazione di un fatto
come reato e la pronuncia della pena, ma anche, in linea di principio, la sua esecuzione. Se la Corte avesse inteso limitarsi al solo potere di qualificare un fatto come reato o di pronunciare una pena, essa non avrebbe fatto ricorso ad un termine così inclusivo come «reprimere». Inoltre, poiché la Corte conferma che le due procedure, quella penale e quella relativa al rimpatrio dell’interessato, possono essere svolte parallelamente, è evidente che ciò vale
a fortiori qualora la condanna penale preceda l’adozione della decisione di rimpatrio, come avviene nei procedimenti principali.
40.      Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che la direttiva 2008/115 non ha né per oggetto né per effetto di limitare, in generale, la competenza penale degli Stati membri a sanzionare reati diversi da quelli relativi all’ingresso o al soggiorno irregolari. Gli Stati membri conservano dunque la facoltà di infliggere pene detentive per la commissione di reati che non presentano un collegamento con il soggiorno irregolare e di constatare, di seguito, il carattere irregolare di tale soggiorno. A tal riguardo, occorre rilevare che, nei procedimenti principali, né X né Y mettono in discussione il carattere irregolare del loro soggiorno nel territorio dello Stato membro interessato.
41.      Dal momento che, come è già stato ricordato, gli Stati membri non dispongono di una mera facoltà, ma sono tenuti, in linea di principio, ad adottare una decisione di rimpatrio non appena venga accertato il soggiorno irregolare, occorre verificare se la direttiva 2008/115 fornisca essa stessa la chiave per un’interpretazione armoniosa dei suoi articoli 6 e 8.
Conciliazione degli obblighi risultanti dagli articoli 6 e 8 tramite l’articolo 9 della direttiva 2008/115
42.      Esaminerò nel prosieguo se il conflitto intrinseco tra gli articoli 6 e 8 della direttiva 2008/115 possa essere attenuato alla luce della giurisprudenza della Corte oppure tramite un’interpretazione sistematica di tali disposizioni, segnatamente mettendole in relazione con l’articolo 9 di detta direttiva.
43.      La Corte ha elaborato, nella sua recente giurisprudenza, un rapporto «alla rovescia» tra gli articoli 6 e 8 della direttiva 2008/115, nel senso che l’obbligo di adottare una decisione di rimpatrio ai sensi dell’articolo 6 non si impone automaticamente, bensì presuppone anzitutto una valutazione della possibilità reale dell’allontanamento ai sensi dell’articolo 8. Da tale giurisprudenza emerge che l’adozione di una decisione di rimpatrio implica di tenere conto, sin dall’inizio, delle condizioni prevedibili della sua esecuzione, nel senso che una decisione di rimpatrio non può essere validamente adottata qualora l’allontanamento non sia, in pratica, realizzabile.
44.      È questo l’insegnamento che si ricava dalle sentenze del 22 novembre 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Allontanamento – Cannabis per uso terapeutico) (27), TQ e M. Nella prima, la Corte ha dichiarato che non può essere adottata una decisione di rimpatrio qualora l’interessato, gravemente malato, in condizione di soggiorno irregolare, a causa dell’indisponibilità di cure adeguate nel paese di destinazione, corra un rischio reale di riduzione significativa dell’aspettativa di vita o di deterioramento rapido, significativo e irrimediabile delle sue condizioni di salute. Nella seconda, la Corte ha richiesto, inter alia, per un minore non accompagnato, l’individuazione di una soluzione di accoglienza adeguata nel paese di rimpatrio, ancora prima dell’adozione di una decisione di rimpatrio, pena l’impossibilità di adottare una siffatta decisione. Nella causa sfociata nella sentenza M, essa ha ritenuto, in sostanza, che un cittadino di un paese terzo che ha ottenuto lo status di rifugiato in un altro Stato membro non possa essere oggetto, nello Stato in cui soggiorna irregolarmente, di una decisione di rimpatrio verso il suo paese di origine, a causa del principio di non‑refoulement (28).
45.      Tuttavia, non ritengo che tale linea giurisprudenziale possa essere trasposta alla situazione di cui al procedimento principale. Infatti, nelle summenzionate cause, l’ostacolo all’allontanamento riguarda principalmente la situazione che attende l’interessato nello Stato di destinazione (rischio di trattamento inumano o degradante, assenza di una soluzione di accoglienza adeguata, violazione del principio di non‑refoulement) (29). Per contro, nel caso di pene detentive estremamente lunghe o dell’ergastolo, come nei procedimenti principali, l’ostacolo all’allontanamento discende da un elemento interno proprio dello Stato membro di esecuzione, ossia l’esecuzione della pena pronunciata dai suoi giudici penali.
46.      Pertanto, la questione della possibilità di adottare una decisione di rimpatrio in presenza di un’impossibilità di allontanamento concernente l’esecuzione di una pena detentiva deve essere affrontata secondo un’altra logica, all’interno stesso dell’economia della direttiva 2008/115.
47.      A tal riguardo, mi sembra rilevante l’articolo 9, paragrafo 2, della direttiva 2008/115. La situazione di un soggetto condannato ad una pena detentiva può essere presa in considerazione alla luce di tale disposizione, la quale disciplina appunto l’ipotesi in cui l’esecuzione della decisione di rimpatrio non può avere luogo immediatamente. Il suo paragrafo 2 prevede che gli Stati membri possano rinviare l’allontanamento «per un congruo periodo», tenendo conto «delle circostanze specifiche di ciascun caso», qualora esistano, inter alia, ragioni tecniche o motivi concernenti la situazione dell’interessato. A mio avviso, è in tale contesto che può essere esaminato il rinvio dell’allontanamento per la durata dell’esecuzione della pena detentiva.
48.      In primo luogo, se è vero che il testo dell’articolo 9, paragrafo 2, della direttiva 2008/115,
menziona, per giustificare il rinvio, motivi di ordine medico o tecnico, come le «condizioni fisiche o mentali del cittadino di un paese terzo» o, ancora, «ragioni tecniche, come l’assenza di mezzi di trasporto o il mancato allontanamento a causa dell’assenza di identificazione», tale elenco non è tassativo. Prevedendo che gli Stati membri, per decidere di rinviare l’allontanamento «per un congruo periodo», «tengono conto in particolare» (30) di tali ipotesi, il legislatore dell’Unione ha conferito, a mio avviso, al paragrafo 2 dell’articolo 9 della direttiva 2008/115 un ruolo più flessibile e,
per così dire, più funzionale rispetto al paragrafo 1 di tale articolo, il quale enuncia esaustivamente i casi in cui il rinvio dell’allontanamento è obbligatorio.
49.      Il termine «in particolare» riveste, a tal riguardo, un’importanza determinante. Esso indica che i motivi elencati sono esemplificativi e non esaustivi (31). In altre parole, la direttiva 2008/115 ammette espressamente l’esistenza di altre situazioni in cui l’allontanamento non può, in fatto o in diritto, essere eseguito immediatamente, sebbene sia stata adottata una decisione di rimpatrio
e l’obbligo di procedere all’allontanamento «con la massima celerità» continui a gravare, in linea di principio, sullo Stato membro (32).
50.      Infatti, la pena della reclusione irrogata per reati autonomi rispetto al soggiorno irregolare dà luogo, per sua natura, ad un’impossibilità materiale di procedere all’allontanamento prima della rimessa in libertà dell’interessato. Si tratta di un impedimento obiettivo, indipendente dalla volontà di quest’ultimo, il quale rientra, a mio avviso, nelle «circostanze specifiche di ciascun caso» ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 2,
della direttiva 2008/115, e giustifica, a tale titolo, un rinvio dell’esecuzione della decisione di rimpatrio.
51.      In secondo luogo, l’economia stessa dell’articolo 9, paragrafo 2, della direttiva 2008/115,
avvalora l’idea che esso possa costituire il fondamento del rinvio dell’allontanamento durante l’esecuzione di una lunga pena detentiva. La nozione
di «congruo periodo» non equivale, di per sé, ad un «periodo breve» o
«rigorosamente limitato»; essa rinvia ad una durata necessaria e proporzionata al motivo del rinvio.
52.      In altri termini,
il rinvio non può essere né indefinito né statico. Esso deve restare limitato al tempo strettamente necessario
alla scomparsa dell’ostacolo oggettivo dell’allontanamento costituito dalla pena della reclusione. Esso deve parimenti essere oggetto di un controllo periodico che consenta di esaminare qualsiasi mutamento di circostanze verificatosi dopo l’adozione della decisione di rimpatrio, il quale possa incidere significativamente sulla valutazione della situazione dell’interessato riguardo
alla direttiva 2008/115 e segnatamente al suo articolo 5 (33). In particolare, le autorità competenti dello Stato membro interessato devono chiedersi, periodicamente, se l’allontanamento possa essere ragionevolmente attuato, segnatamente all’avvicinarsi di scadenze di libertà condizionale o di rivalutazione della pena. Quando la liberazione diviene prevedibile, tali autorità devono riesaminare l’attuazione del rimpatrio alla luce delle garanzie enunciate all’articolo 5 della direttiva 2008/115 (34).
53.      In terzo luogo, ammettere che la pena di lunga durata imposta costituirebbe un ostacolo all’adozione stessa di una decisione di rimpatrio implicherebbe, per forza di cose, la definizione di una soglia astratta di durata, al di là della quale lo Stato membro sarebbe tenuto ad astenersi dall’adottarla. Orbene, nulla, nella direttiva 2008/115, consente di ricavare una siffatta soglia. Né l’articolo 6, il quale impone, in linea di principio, l’adozione di una decisione di rimpatrio in caso di soggiorno irregolare, né gli articoli 8 e 9, che ne disciplinano l’esecuzione e il rinvio, effettuano una distinzione tra pene «brevi» e «lunghe», e non prevedono un regime specifico per le condanne all’ergastolo.
54.      Ritengo che l’introduzione, in via esegetica, di un criterio temporale rigido (uno, cinque, dieci o trenta anni di detenzione?) equivarrebbe ad aggiungere alla direttiva 2008/115 una condizione che essa non contiene. Inoltre, la diversità dei sistemi penali nazionali, dei regimi di rimessa in libertà condizionale e delle modalità di adattamento delle pene darebbe necessariamente luogo a soglie differenziate da uno Stato membro all’altro, al rischio di indebolire la certezza del diritto, di frammentare il regime del rimpatrio e di ridurre, in fine, l’effetto utile della direttiva 2008/115.
55.      In quarto luogo, e come rilevato segnatamente dal governo dei Paesi Bassi, un criterio fondato sulla sola durata della pena produrrebbe effetti paradossali alla luce della finalità della direttiva 2008/115. Gli autori dei reati più gravi, condannati a pene estremamente pesanti o all’ergastolo, come gli interessati nei procedimenti principali, si sottrarrebbero all’adozione di una decisione di rimpatrio, al momento della loro condanna penale, in quanto il loro allontanamento potrebbe avere luogo solo a lunghissimo termine, mentre le persone sanzionate in maniera più leggera resterebbero pienamente soggette al regime di tale direttiva.
56.      Una simile situazione instaurerebbe, a mio avviso, una disparità di trattamento difficilmente giustificabile. Più grave sarebbe il reato, più l’interessato sarebbe, nella prassi, «tutelato» a fronte dell’adozione, al momento della sua condanna penale, di una decisione che constati l’irregolarità del suo soggiorno e comporti il suo allontanamento. Orbene, la Corte ha costantemente ricordato, in sostanza, che la direttiva 2008/115 è intesa esattamente ad evitare regimi paralleli di gestione del soggiorno irregolare, imponendo un quadro uniforme per l’adozione e l’esecuzione delle decisioni di rimpatrio (35). La lunghezza della pena non può pertanto funzionare come un elemento che condiziona l’adozione stessa della decisione di rimpatrio.
57.      In quinto luogo, un siffatto approccio è conforme all’obiettivo di efficacia perseguito dalla direttiva 2008/115. Come indicato segnatamente dalla Commissione e dai governi tedesco e dei Paesi Bassi, quando la decisione di rimpatrio viene adottata nel corso dell’esecuzione della pena, le autorità dispongono del tempo necessario per preparare, a monte, le modalità concrete dell’allontanamento, affinché quest’ultimo possa avere luogo il più presto possibile, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, non appena la pena imposta sarà stata scontata. Esso consente parimenti, come rilevato dai governi belga e dei Paesi Bassi, di preservare il ricorso agli strumenti internazionali relativi ai trasferimenti dei condannati (36), i quali presuppongono l’esistenza di un provvedimento di allontanamento previamente adottato, senza che la direttiva 2008/115 sia intesa ad ostacolarli, fatto salvo il rispetto delle garanzie da essa sancite.
58.      In sesto luogo, un chiarimento utile del rapporto tra la decisione di rimpatrio e le pene detentive può essere ravvisato nella sentenza Gnandi (37). In tale sentenza, la Corte ha ritenuto che, dopo il rigetto in primo grado di una domanda di protezione internazionale, il soggiorno dell’interessato divenga irregolare ai sensi della direttiva 2008/115, cosicché una decisione di rimpatrio può essere adottata, e rispettivamente abbinata, in uno stesso atto, alla decisione che pone fine al soggiorno regolare. Essa ha tuttavia aggiunto che, qualora il ricorso avverso tale decisione di rimpatrio sia munito di effetti sospensivi, tutti gli effetti di detta decisione devono essere sospesi fino all’esito definitivo del procedimento di ricorso, fermo restando che l’interessato conserva, nel frattempo, i diritti necessari alla tutela del principio di non-refoulement. La Corte ha dunque ammesso la coesistenza di tre elementi: un soggiorno irregolare, una decisione di rimpatrio già adottata e un’impossibilità giuridica di eseguire l’allontanamento nel corso di un determinato periodo. Secondo la Corte, a ciò non osta la direttiva 2008/115; essa ne disciplina tuttavia il rapporto mediante un regime di sospensione regolamentato.
59.      Mutatis mutandis, tale logica può essere applicata in via analogica alla situazione di un cittadino di un paese terzo condannato ad una pena di lunga durata o alla pena dell’ergastolo riducibile (38). Una volta constatata l’irregolarità del soggiorno, lo Stato membro deve adottare, in linea di principio, una decisione di rimpatrio ai sensi dell’articolo 6 della direttiva 2008/115. L’impedimento costituito dalla detenzione non deve essere affrontato astenendosi da qualsivoglia decisione, bensì rinviando la sua esecuzione per un «congruo periodo» ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 2, di detta direttiva.
60.      Infine, in settimo luogo, il caso delle pene dell’ergastolo richiede, a mio avviso, un’analisi distinta. Qualora la pena dell’ergastolo sia riducibile, ossia possa essere soggetta ad adattamenti, a riesami periodici o ad una sospensione condizionale, permane una prospettiva di liberazione, anche lontana. In tale contesto, il rinvio dell’esecuzione della decisione di rimpatrio resta compatibile con la direttiva 2008/115, sempreché esso si basi su una prospettiva identificabile di allontanamento e sia oggetto di riesami periodici. Come ho rilevato ai paragrafi 51 e 52 supra, la nozione di «congruo periodo» può coprire in tal caso un arco di tempo significativo, a condizione che le autorità verifichino periodicamente se, e quando, l’allontanamento possa essere concretamente previsto, alla luce dello sviluppo della situazione penale dell’interessato.
61.      Per contro, se la pena dell’ergastolo non è riducibile, ossia se non è previsto alcun meccanismo di liberazione o di adattamento e se non esiste nel diritto interno alcuna prospettiva di rilascio (39), mi sembra che la logica stessa della direttiva 2008/115 raggiunga i suoi limiti per quanto riguarda l’obbligo di adottare una decisione di rimpatrio. La nozione di «congruo periodo» non può essere estesa al punto tale da coprire una sospensione a tempo indeterminato, la quale equivarrebbe, di fatto, ad un rinvio sine die
dell’allontanamento. Un siffatto rinvio illimitato sarebbe contrario al requisito di una prospettiva reale di allontanamento (40) e si porrebbe in contraddizione con la finalità della direttiva, la quale è intesa ad instaurare una politica efficace di allontanamento e di rimpatrio
dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare, come è stato ricordato al paragrafo 32 supra.
62.      Tale distinzione tra pene riducibili e pene non riducibili porta infine ad esaminare l’applicazione del principio di proporzionalità (41) per quanto riguarda la direttiva 2008/115. Come è stato indicato in maniera costante nella giurisprudenza relativa a tale direttiva, tale principio deve essere rispettato in tutte le fasi della procedura di rimpatrio (42). Per quanto riguarda la disgiunzione tra l’adozione della decisione di rimpatrio e l’allontanamento del cittadino di un paese terzo, si impone un approccio sfumato. Da un lato, per quanto riguarda l’obbligo risultante dall’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/115, di adottare una decisione di rimpatrio nei confronti di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare, ritengo che, al di là delle deroghe previste ai paragrafi da 2 a 5 di tale disposizione e degli interessi di cui all’articolo 5 di tale direttiva, il principio di proporzionalità non possa trasformare la durata della pena in un criterio che condiziona l’adozione stessa della decisione.
63.      Dall’altro, tale principio esige che la decisione di rimpatrio venga adottata e mantenuta solo laddove essa resti collegata ad una prospettiva realistica di allontanamento. In tal senso, solo ipotesi eccezionali, caratterizzate dall’assenza definitiva di qualsiasi prospettiva di allontanamento, come quelle delle pene dell’ergastolo non riducibili, possono portare a ritenere che una decisione di rimpatrio destinata a restare perpetuamente ineseguibile non risponda più all’obiettivo della direttiva 2008/115 e non possa, pertanto, essere adottata senza violare i requisiti
del diritto dell’Unione.
64.      In conclusione, ritengo che gli articoli 6 e 8 della direttiva 2008/115 debbano essere interpretati nel senso che essi non ostano all’adozione di una decisione di rimpatrio nei confronti di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare, il quale sconta una pena detentiva di lunga durata, qualora il suo allontanamento avrà luogo solo al termine di tale pena, a condizione che le autorità verifichino periodicamente se l’allontanamento possa essere concretamente previsto, alla luce dello sviluppo della situazione penale dell’interessato. Per contro, queste disposizioni, considerate nell’ottica del principio di proporzionalità, osterebbero all’adozione di una decisione di rimpatrio qualora una pena dell’ergastolo non riducibile faccia venir meno qualsiasi prospettiva di allontanamento, poiché quest’ultimo diverrebbe di fatto impossibile.
Sulla seconda questione
65.      Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva 2008/115, e segnatamente il suo articolo 6, paragrafo 4, debba essere interpretata nel senso che
essa impone ad uno Stato membro che decide di recludere, per un lungo periodo di tempo, un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare, senza poter adottare una decisione di rimpatrio nei suoi confronti, di rilasciargli un permesso o un’autorizzazione di soggiorno,
anche a titolo provvisorio.
66.      Come rilevato dal giudice del rinvio, tale questione si porrebbe solo ove si risponda alla prima questione nel senso che la direttiva 2008/115 osta, in una siffatta situazione, all’adozione di una decisione di rimpatrio nei confronti del cittadino di cui trattasi. È solo in presenza di tale fattispecie, in cui la procedura di rimpatrio resterebbe inaccessibile, che si porrebbe la questione di stabilire se lo Stato membro sia tenuto a «regolarizzare» la presenza dell’interessato nel suo territorio, conferendo al medesimo un diritto di soggiorno.
67.      Ammesso che sia necessario rispondere a questa seconda questione, occorre ricordare, anzitutto, la portata della direttiva 2008/115. Secondo una costante giurisprudenza, tale direttiva non mira ad armonizzare esaustivamente le norme degli Stati membri sul soggiorno dei cittadini
di paesi terzi. Essa instaura norme e procedure comuni unicamente ai fini dell’adozione di decisioni di rimpatrio e della loro esecuzione (43). Nello stesso senso, la Corte ha precisato che la direttiva 2008/115 non è intesa a disciplinare
la situazione dei cittadini di paesi terzi nei confronti dei quali non possa essere adottata alcuna decisione di rimpatrio, cosicché gli Stati membri restano competenti a stabilire, nel rispetto del diritto dell’Unione, il regime applicabile alla loro presenza nel territorio (44).
68.      Inoltre, l’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/115, prevede che gli Stati membro possano, in qualsiasi momento, decidere di rilasciare per motivi caritatevoli, umanitari o di altra natura un permesso di soggiorno o un’altra autorizzazione di soggiorno, anche successivamente all’adozione di una decisione di rimpatrio, nel qual caso tale decisione è revocata o sospesa. Come rilevato dalla Corte, tale facoltà non si limita ai motivi esplicitamente indicati, ma consente agli Stati membri di fondarsi su qualsiasi altro motivo che essi ritengano opportuno (45). Tuttavia, tale articolo 6, paragrafo 4, si limita a riconoscere un potere discrezionale agli Stati membri; esso non crea, viceversa, un obbligo positivo di concedere un permesso di soggiorno nelle situazioni in cui la direttiva non consente o non consente più l’adozione di una decisione di rimpatrio (46).
69.      In tali circostanze, ritengo che la direttiva 2008/115 non imponga un obbligo per uno Stato membro interessato di concedere un permesso di soggiorno ad un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare nel corso dell’esecuzione della sua pena detentiva in tale Stato membro.
Conclusione
70.      Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere nei seguenti termini alle questioni pregiudiziali sollevate dal Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi):
1)      Gli articoli 6 e 8 della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008,
recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare,
devono essere interpretati nel senso che:
essi non ostano all’adozione di una decisione di rimpatrio nei confronti di un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare, il quale sconta una pena detentiva di lunga durata, qualora il suo allontanamento avrà luogo solo al termine di tale pena, a condizione che le autorità verifichino periodicamente se l’allontanamento possa essere concretamente previsto, alla luce dello sviluppo della situazione penale dell’interessato. Per contro, queste disposizioni, considerate nell’ottica del principio di proporzionalità, osterebbero all’adozione di una decisione di rimpatrio qualora una pena dell’ergastolo non riducibile
faccia venir meno qualsiasi prospettiva di allontanamento, poiché quest’ultimo diverrebbe di fatto impossibile.
2)      La direttiva 2008/115,
deve essere interpretata nel senso che:
essa non impone un obbligo per uno Stato membro interessato di concedere un permesso di soggiorno ad un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare nel corso dell’esecuzione della sua pena detentiva in tale Stato membro.
1      Lingua generale: il francese.
i      Il nome della presente causa è un nome fittizio. Non corrisponde al nome reale di nessuna delle parti del procedimento.
2      Direttiva
del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2008 (GU 2008, L 348, pag. 98).
3      V., inter alia, sentenze del 23 aprile 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, punto 34), e del 20 ottobre 2022, Centre public d’action sociale de Liège (Revoca o sospensione di una decisione di rimpatrio) (C‑825/21, EU:C:2022:810, punto 50).
4      Stb. 2000, n. 495.
5      Stb. 2000, n. 497.
6      Secondo il Besluit Adviescollege levenslang gestraften (decisione del comitato di esperti sulle condanne all’ergastolo), la questione della concessione della grazia ad un detenuto condannato all’ergastolo sarà in ogni caso esaminata dopo 25 anni di detenzione.
7      C‑441/19; in prosieguo: la «sentenza TQ», EU:C:2021:9.
8      C‑673/19; in prosieguo: la «sentenza M», EU:C:2021:127.
9      V. articolo 64 della legge del 2000 sugli stranieri e articolo 6.1 b, paragrafo 1, del decreto del 2000 sugli stranieri.
10      V. paragrafo 2 delle presenti conclusioni e la giurisprudenza citata.
11      Come ricordato dalla Corte al punto 31 della sua sentenza del 6 dicembre 2011, Achughbabian (C‑329/11; in prosieguo: la «sentenza Achughbabian», EU:C:2011:807), «le competenti autorità, onde evitare di compromettere (...) l’obiettivo della direttiva 2008/115, sono tenute ad agire con diligenza e a pronunciarsi senza indugio in merito alla regolarità o meno del soggiorno della persona interessata. Una volta constatata l’irregolarità del soggiorno, dette autorità devono, ai sensi dell’art[icolo] 6, [paragrafo] 1, di detta direttiva, e fatte salve le eccezioni previste da quest’ultima, emanare una decisione di rimpatrio». Lo stesso vale per le misure di trattenimento previste, segnatamente, dalla direttiva 2008/115. Esse
non possono compromettere la realizzazione degli obiettivi perseguiti: «la finalità delle misure di trattenimento, ai sensi della direttiva 2008/115, non è il perseguimento o la repressione di reati, bensì la realizzazione degli obiettivi perseguiti da tale direttiva in materia di rimpatrio» [v. sentenza del 4 settembre 2025, Adrar (C‑313/25 PPU, EU:C:2025:647, punto 50)].
12      V. paragrafo 2 delle presenti conclusioni nonché la giurisprudenza citata.
13      V. considerando 2 e 4 della direttiva 2008/115.
14      V. sentenze del 28 aprile 2011, El Dridi (C‑61/11 PPU;
in prosieguo: la «sentenza El Dridi», EU:C:2011:268, punto 59), e Achughbabian (punto 43). V., anche, sentenza del 5 giugno 2014, Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punto 38), secondo la quale «a norma dell’articolo 79, paragrafo 2, TFUE, l’obiettivo della direttiva 2008/115 è, come risulta anche dai considerando 2 e 11 di quest’ultima, l’istituzione di un’efficace politica in materia di allontanamento e rimpatrio basata su norme e garanzie giuridiche comuni affinché le persone siano rimpatriate in maniera umana e nel pieno rispetto dei loro diritti fondamentali e della loro dignità». V., parimenti, sentenze del 14 maggio 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU e C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punto 121), e TQ (punto 70).
15      V., in tal senso, sentenza del 3 giugno 2021, Westerwaldkreis (C‑546/19, EU:C:2021:432, punto 55). Occorre tuttavia precisare che, come verrà analizzato al paragrafo 44 delle presenti conclusioni,
dalla giurisprudenza emerge chiaramente che l’adozione di una decisione di rimpatrio implica che le autorità dello Stato membro interessato tengano conto, sin dall’inizio, delle condizioni prevedibili della sua esecuzione, cosicché una siffatta decisione non può essere validamente adottata se, alla luce delle circostanze del caso di specie, l’allontanamento non possa essere ragionevolmente previsto nella prassi. Inoltre, reputo utile osservare che, nel documento della Commissione intitolato «Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi soggiornanti illegalmente» [COM(2005) 391 definitivo], la possibilità di differire «l’esecuzione di una decisione di rimpatrio per un congruo periodo, tenendo conto delle circostanze specifiche per ciascun caso»
figurava all’articolo 8, paragrafo 1. Nel testo finale, tale facoltà viene ripresa all’articolo 9, paragrafo 2, ma viene ricentrata sulla fase dell’«allontanamento» vero e proprio. Tale spostamento traduce, a mio avviso, la volontà del legislatore di preservare il carattere obbligatorio e sistematico dell’adozione di una decisione di rimpatrio, lasciando al contempo agli Stati membri un margine di manovra per adeguare nel tempo l’esecuzione dell’allontanamento alla luce delle circostanze specifiche di ciascun caso.
16      Come risulta dalla decisione di rinvio, nessuna di tali deroghe è applicabile nei procedimenti principali.
17      V. Lebœuf, L., «La Cour de justice à la poursuite d’une conciliation entre la compétence pénale des États membres et l’effet utile de la directive retour. CJUE, 1er octobre 2015, Celaj, aff. C-290/14, EU:C:2015:640», Revue des affaires européennes – Law & European affairs, 2015/4, pag. 749.
18      Sentenza
El Dridi (punti
da 58 a 62).
19      V. sentenza Achughbabian (punti
da 42 a 45).
20      V. sentenza del 6 dicembre 2012, Sagor (C‑430/11; in prosieguo: la «sentenza
Sagor», EU:C:2012:777, punto 45). La Corte indica, specificamente, che «[il] rischio di pregiudizio alla procedura di rimpatrio sussiste in particolare qualora la disciplina applicabile non preveda che l’esecuzione dell’obbligo di permanenza domiciliare, applicato al cittadino di un paese terzo che si trova in soggiorno irregolare, debba avere fine a partire dal momento in cui sia possibile realizzarne l’allontanamento».
21      V. sentenza del 23 aprile 2015, Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, punto 37).
22      V. sentenza Sagor (punto 36).
23      Sentenza
Achughbabian (punto 41).
24      Sentenza del 7 giugno 2016 (C‑47/15;
in prosieguo: la «sentenza
Affum», EU:C:2016:408).
25      Sentenza
Affum (punto 65). Il corsivo è mio.
26      Il dizionario Le Robert definisce il termine «répression» («repressione») come segue: «Action de réprimer: châtiment, punition. La répression d’un crime. – Répression et prévention» (Azione di reprimere: castigo, punizione. La repressione di un reato. – Repressione e prevenzione), disponibile online al seguente indirizzo: https://dictionnaire.lerobert.com/definition/repression.
27      C‑69/21, EU:C:2022:913.
28      Sentenza
M (punti
da 38 a 42).
29      Occorre rilevare, a tal riguardo, che, nella sentenza TQ, la Corte ha dichiarato, inter alia, che l’articolo 8 della direttiva 2008/115 ostava ad una prassi delle autorità dello Stato membro interessato consistente nell’adottare decisioni di rimpatrio nei confronti di minori non accompagnati
senza procedere al loro allontanamento fino
a che tali minori non avessero compiuto il diciottesimo anno di età (punti 79 e 80). Malgrado la somiglianza concernente la dissociazione temporale tra la decisione di rimpatrio e la sua esecuzione, la soluzione accolta nella sentenza TQ
non mi sembra trasponibile ai procedimenti principali. La sentenza TQ
riguardava minori non accompagnati e metteva in luce una carenza di diligenza delle autorità nazionali nell’esecuzione delle verifiche richieste dall’articolo 10 della direttiva 2008/115 a favore di un gruppo particolarmente vulnerabile. Le presenti cause riguardano, da parte loro, adulti condannati a pene detentive di lunga durata,
e rispettivamente all’ergastolo, e la sospensione di fatto dell’allontanamento è dovuta esclusivamente all’esecuzione di tali pene.
30      Il corsivo è mio.
31      A mio avviso, i due motivi enunciati a titolo esemplificativo al secondo paragrafo dell’articolo 9 della direttiva 2008/115 mettono in evidenza un criterio comune. Si tratta, infatti, di situazioni in cui l’allontanamento è temporaneamente impossibile o privo di senso a causa di un impedimento oggettivo. È vero che la versione finale inquadra in maniera più precisa tale facoltà rispetto all’articolo 8, paragrafo 1, della proposta iniziale della Commissione, la quale era formulata in termini più generici (v. nota 15 delle presenti conclusioni). Tuttavia, ritengo che il mantenimento, all’articolo 9, paragrafo 2, della stessa logica di base, ossia il rinvio per un congruo periodo, in funzione delle circostanze del caso di specie, mostri che il legislatore ha inteso conservare tale potere discrezionale, inserendolo al contempo in un contesto più strutturato. Orbene, qualora un cittadino di un paese terzo sia condannato ad una lunga pena detentiva e debba scontare tale pena, lo Stato membro si trova, sotto il profilo fattuale e giuridico, nell’impossibilità di procedere al suo allontanamento per la durata della detenzione. Una situazione del genere rientra dunque nella stessa logica delle ipotesi di cui all’articolo 9, paragrafo 2.
32      Non è inutile ricordare, inoltre, che la Corte ha precisato, al punto 45 della sentenza Achughbabian, che l’obiettivo di allontanare «con la massima celerità» verrebbe ostacolato «se lo Stato membro interessato, dopo aver accertato il soggiorno irregolare del cittadino di un paese terzo, anteponesse all’esecuzione della decisione di rimpatrio, o addirittura alla sua stessa adozione, un procedimento penale, eventualmente seguito dalla pena della reclusione. Tale modo di agire ritarderebbe l’allontanamento (...) e, tra l’altro, non è annoverato tra le giustificazioni del rinvio dell’allontanamento menzionate all’art[icolo] 9 della direttiva 2008/115» (il corsivo è mio). Tale considerazione deve tuttavia essere letta, a mio avviso, alla luce del punto 44 di tale sentenza, in cui la Corte rispondeva all’argomento secondo cui «gli art[icoli] 8, 15 e 16 della direttiva 2008/115 (...) non vietano che uno Stato membro infligga ad un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno è irregolare una pena reclusiva prima di procedere all’allontanamento di tale persona secondo le modalità previste dalla direttiva». Da tale contesto emerge chiaramente che la Corte prendeva in considerazione azioni penali connesse al soggiorno irregolare e non condanne per altri reati autonomi.
33      V., per analogia,
sentenza del 19 dicembre 2024, Kaduna (C‑244/24 e C‑290/24, EU:C:2024:1038, in particolare
punto 143).
34      Occorre rilevare parimenti che, a seguito della sentenza TQ (punto 81), la Corte richiede una valutazione aggiornata dei rischi di refoulement e degli effetti dell’allontanamento sulla vita familiare.
35      V., in particolare, e in tal senso, sentenze El Dridi (punti 31 e 55); Achughbabian (punto 43); Sagor (punto 32), e Affum (punti 61, 82 e 86), ove viene ricordato, in sostanza, che la direttiva 2008/115 mira ad instaurare una politica di rimpatrio efficace, fondata su «norme e procedure comuni».
36      V., in particolare, articolo 3 del protocollo addizionale
alla Convenzione sul trasferimento dei condannati.
37      Sentenza
del 19 giugno 2018 (C‑181/16;
in prosieguo: la «sentenza
Gnandi», EU:C:2018:465).
38      Tuttavia, l’analogia con la sentenza Gnandi deve essere gestita con cautela. In primo luogo, l’ostacolo all’allontanamento è di natura diversa. Nella sentenza Gnandi, esso derivava da un diritto dell’Unione: il ricorso avverso il rigetto della domanda di protezione internazionale, munita di un effetto sospensivo, e il conseguente diritto di restare. L’impossibilità di allontanare risultava pertanto direttamente dalla necessità di garantire un ricorso effettivo e il rispetto del principio di non
refoulement. Nelle presenti cause, l’ostacolo è esclusivamente penale ed interno. Siamo in presenza, infatti, dell’esecuzione di una pena di lunga durata o della pena dell’ergastolo in uno Stato membro sicuro, senza un legame con un diritto di soggiorno conferito dal diritto dell’Unione. In secondo luogo, l’orizzonte temporale differisce radicalmente. La sospensione nella sentenza Gnandi si limita alla durata del ricorso, mentre, nella specie, l’impedimento può durare dieci, quindici o venti anni, e rispettivamente tutta la vita. Lo schema seguito nella sentenza Gnandi (soggiorno irregolare constatato, decisione di rimpatrio adottata, ma esecuzione sospesa in un contesto giuridico preciso) può pertanto essere evocato solo in via analogica, e non come un esempio trasponibile.
39      Mi sembra importante sottolineare che una siffatta ipotesi resta ampiamente teorica, nella misura in cui una situazione di questo tipo contrasterebbe, molto probabilmente, con
l’articolo 3 della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), come interpretata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo. In particolare, secondo tale giudice, la CEDU non vieta, in linea di principio, l’irrogazione della pena dell’ergastolo. Tuttavia, per essere compatibile con l’articolo 3 della CEDU, una siffatta pena deve essere comprimibile de jure e de facto, ossia deve offrire al contempo una possibilità di rilascio e una possibilità di riesame [v. Corte EDU, 9 luglio 2013, Vinter e altri c. Regno Unito [GC] (CE:ECHR:2013:0709JUD006606909, § 110 e 122)]. V. anche, sullo stesso soggetto, Corte EDU, 26 aprile 2016, Murray c. Paesi Bassi [GC], (CE:ECHR:2016:0426JUD001051110, § da 101 a 104); Corte EDU, 17 gennaio 2017, Hutchinson c. Regno Unito [GC] (CE:ECHR:2017:0117JUD005759208, § 42), e Corte EDU, 13 giugno 2019, Marcello Viola c. Italia (n. 2) (CE:ECHR:2019:0613JUD007763316, § 136): «la dignità umana, che si trova al centro stesso del sistema messo in atto dalla Convenzione, impedisce di privare una persona della sua libertà in maniera coercitiva senza operare nel contempo per il suo reinserimento e senza fornirgli una possibilità di recuperare un giorno tale libertà» (v., in generale, su tale questione, Maierhöfer, C., «Artikel 3. Verbot des Folter», in Frowein/Peukert, Europäische MenschenRechtsKonvention. EMRK-Kommentar, N. P. Engel Verlag, Kehl am Rhein, 2024, 4°
ed., pag. 130 e segg.). Inoltre, occorre osservare che, come indicato al paragrafo 13 delle presenti conclusioni, nel caso di X nel procedimento principale, la questione della concessione di una grazia verrà in ogni caso esaminata dopo 25 anni di detenzione.
40      Menzionando l’assenza di «prospettiva reale di allontanamento», riecheggio la nozione di «prospettiva ragionevole di allontanamento» di cui all’articolo 15, paragrafo 4, della direttiva 2008/115, come interpretata dalla Corte nella sentenza del 30 novembre 2009, Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741). Orbene, tale riferimento prende in considerazione una problematica distinta, ossia quella del trattenimento a fini di rimpatrio, e non quella che si pone nei procedimenti principali.
41      Ricordo che, per quanto riguarda la CEDU, la compatibilità con l’articolo 3 di tale convenzione di una pena dell’ergastolo incomprimibile de jure e de facto
verrebbe messa in discussione (v. nota 39
delle presenti conclusioni).
42      V. sentenze El Dridi (punto 41), e dell’11 giugno 2015, Zh. e O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, punto 49).
43      Come risulta, segnatamente, dalla sentenza M (punto 43).
44      V. sentenza M (punti 44 e 45). Ricordo che, in tale causa, l’impossibilità di adottare una decisione di rimpatrio derivava, segnatamente, dall’applicazione del principio di non
refoulement.
45      V., in tal senso, sentenza del 20 ottobre 2022, Centre public d’action sociale de Liège (Revoca o sospensione di una decisione di rimpatrio) (C‑825/21, EU:C:2022:810, punto 43). La Corte ha indicato, a tal riguardo, che il potere discrezionale accordato dal legislatore dell’Unione agli Stati membri è «molto ampio» (punto 44 di tale sentenza).
46      In tal senso, nella sentenza del 22 novembre 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Allontanamento – Cannabis per uso terapeutico) (C‑69/21, EU:C:2022:913, punto 86), la Corte ha considerato che la direttiva 2008/115 «si limita a consentire agli Stati membri di concedere, sulla base del loro diritto nazionale e non del diritto dell’Unione, un diritto di soggiorno, per motivi caritatevoli o umanitari, ai cittadini di paesi terzi il cui soggiorno nel loro territorio sia irregolare».