62021TJ0485_RES
Causa T-485/21
Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA)
contro
Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia
Sentenza del Tribunale (Terza Sezione ampliata) del 25 settembre 2024
«Energia – Mercato interno dell’energia elettrica – Regione di calcolo della capacità – Regione CORE – Adozione, da parte dell’ACER, della metodologia per la ripartizione dei costi del ridispacciamento e degli scambi in controflusso – Determinazione del livello di tolleranza per i legittimi flussi di ricircolo – Articolo 16, paragrafo 13, del regolamento (UE) 2019/943»
Energia – Mercato interno dell’energia elettrica – Regolamento 2019/943 – Gestione delle congestioni sul sistema di trasmissione di energia elettrica – Attuazione di contromisure volte a ridurre le congestioni interzonali – Metodologia per la ripartizione dei costi delle contromisure – Presa in considerazione delle contromisure realizzate sugli elementi di rete interni con un livello di tensione pari o superiore a 220 kV – Ammissibilità
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/943, considerando 2 e 35 e artt. 1, a), 2, punto 3, e 16, § 4, § 8, comma 1, b), e § 13; regolamenti della Commissione 2015/1222, considerando 2 e 12, e artt. 2, punto 2, 9, § 11, e 74, §§ 2 e 4, e 2017/1485, art. 76, § 1, b), iii) e v)]
(v. punti 53‑113, 119‑133)
Agenzie dell’Unione europea – Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) – Competenze – Portata – Adozione di una metodologia per la ripartizione dei costi delle contromisure attuate per ridurre le congestioni sul sistema di trasmissione di energia elettrica – Delimitazione dei poteri dell’ACER in modo preciso sulla base di criteri oggettivi che possano essere sottoposti a sindacato giurisdizionale – Ammissibilità
(Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/942, artt. 5, § 3, 6, 28 e 29 e 2019/943, art. 16, § 13; regolamento della Commissione 2015/1222, art. 9, § 11)
(v. punti 114‑117)
Energia – Mercato interno dell’energia elettrica – Regolamento 2019/943 – Gestione delle congestioni sul sistema di trasmissione di energia elettrica – Attuazione di contromisure volte a ridurre le congestioni interzonali – Metodologia per la ripartizione dei costi delle contromisure – Considerazione prioritaria accordata ai flussi di ricircolo rispetto ai flussi interni – Ammissibilità
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/943, considerando 27 e art. 16, § 8 e § 13)
(v. punti 142‑157, 167)
Energia – Mercato interno dell’energia elettrica – Regolamento 2019/943 – Gestione delle congestioni sul sistema di trasmissione di energia elettrica – Attuazione di contromisure volte a ridurre le congestioni interzonali – Metodologia per la ripartizione dei costi delle contromisure – Esclusione dei costi generati dai flussi di ricircolo che non oltrepassano un certo livello di tolleranza – Determinazione da parte dell’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) di un livello di tolleranza con modalità non conformi al quadro giuridico applicabile – Inammissibilità – Eccezione – Competenza implicita dell’ACER a determinare un livello di tolleranza con modalità non conformi al quadro giuridico applicabile – Presupposti – Presupposti non soddisfatti
[Art. 4, § 3, TUE, regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio 2019/942, art. 6, § 10, comma 2, a), § 11 e § 12, e 2019/943, considerando 34 e art. 16, § 13; regolamento della Commissione 2015/1222, artt. 9, § 11, e 74, § 6, a)]
(v. punti 180-246, 250-256, 263-276)
Ricorso di annullamento – Sentenza di annullamento – Effetti – Limitazione da parte del giudice dell’Unione – Presupposti
(Art. 264, comma 2, TFUE)
(v. punti 281, 284-288)
Sintesi
Accogliendo il ricorso di annullamento proposto da un’autorità nazionale di regolamentazione (in prosieguo: l’«ANR»), il Tribunale annulla una decisione della commissione dei ricorsi dell’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell’energia (ACER) (in prosieguo: la «commissione dei ricorsi») in quanto viziata da illegittimità per quanto attiene alla determinazione del livello di tolleranza dei flussi di ricircolo. Il giudice conferma, tuttavia, da un lato, la legittimità dell’ambito di applicazione di una metodologia per la ripartizione dei costi del ridispacciamento e degli scambi in controflusso, adottata dall’ACER, comprendente elementi di rete interni che non sono «critici» e, dall’altro, la priorità accordata ai flussi di ricircolo nella ripartizione dei costi.
Il 24 luglio 2015 la Commissione europea ha adottato il regolamento 2015/1222 (
1
). Tale regolamento enuncia una serie di requisiti, nel settore dell’energia elettrica, in materia di allocazione della capacità interzonale e di gestione della congestione relativamente ai mercati del giorno prima e infragiornaliero, tra cui, in particolare, la determinazione di una metodologia comune per la ripartizione dei costi di ridispacciamento e degli scambi in controflusso aventi rilevanza transfrontaliera (
2
).
In applicazione di tale regolamento, i gestori dei sistemi di trasmissione (in prosieguo: i «TSO») della regione «CORE» (
3
) hanno presentato a tutte le ANR di tale regione una proposta relativa a detta metodologia.
Posto che le ANR non erano pervenute ad un accordo riguardo a detta proposta, il 30 novembre 2020, in forza del medesimo regolamento, l’ACER ha adottato una decisione di approvazione di una metodologia per la ripartizione dei costi (in prosieguo: la «metodologia contestata per la ripartizione dei costi»).
La ricorrente, Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA), nella sua qualità di ANR tedesca, ha quindi proposto un ricorso dinanzi alla commissione dei ricorsi avverso tale decisione. A seguito del suo rigetto, essa ha proposto dinanzi al Tribunale un ricorso di annullamento avverso la decisione della commissione dei ricorsi (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Giudizio del Tribunale
Il Tribunale esamina tre dei motivi dedotti dalla ricorrente, vale a dire un motivo vertente su un’estensione illegittima dell’ambito di applicazione della metodologia contestata per la ripartizione dei costi, un motivo vertente sull’erronea attribuzione della priorità ai flussi di ricircolo rispetto ai flussi interni nella ripartizione dei costi e un motivo vertente su un’errata determinazione del livello di tolleranza per i legittimi flussi di ricircolo.
Sul motivo vertente sull’ambito di applicazione della metodologia contestata per la ripartizione dei costi
In via preliminare, il Tribunale ricorda che il ridispacciamento (
4
) e gli scambi in controflusso (
5
) costituiscono contromisure (
6
) onerose attuate per ridurre le congestioni fisiche sul sistema di trasmissione dell’energia elettrica.
A tal riguardo, l’articolo 74, paragrafi 2 e 4, del regolamento 2015/1222 prevede l’adozione di soluzioni di ripartizione dei costi per le contromisure aventi rilevanza transfrontaliera e stabilisce che la metodologia per la ripartizione dei costi deve definire quali dei costi sostenuti a causa del ricorso al ridispacciamento o agli scambi in controflusso per garantire l’irrevocabilità della capacità interzonale sono ammissibili alla ripartizione fra tutti i TSO di una regione di calcolo della capacità, nella fattispecie la regione CORE.
Inoltre, l’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943, prevede la ripartizione dei costi delle contromisure dirette a ridurre le congestioni tra due zone di offerta (
7
) sulla base del contributo alla congestione tra due zone dei flussi risultanti da transazioni interne a una zona.
L’ambito di applicazione della metodologia contestata per la ripartizione dei costi ricomprende non soltanto gli elementi della rete interzonali (interconnessioni), ma anche tutti gli elementi della rete interni con un livello di tensione pari o superiore a 220 kilovolt (kV). Infatti, secondo detta metodologia, le operazioni di ridispacciamento e di scambi in controflusso con rilevanza transfrontaliera sono, in linea di principio, tutte le operazioni volte a ridurre una congestione su elementi di rete aventi rilevanza transfrontaliera, come individuati, segnatamente, dalla metodologia per il coordinamento regionale della sicurezza operativa nella regione CORE [in prosieguo: la «metodologia di sicurezza (ROSC)»]. Secondo la metodologia di sicurezza (ROSC), gli elementi di rete aventi rilevanza transfrontaliera sono tutti gli elementi critici di rete presi in considerazione nel processo di calcolo della capacità interzonale e tutti gli elementi di rete interni con un livello di tensione pari o superiore a 220 kV.
A parere della ricorrente, occorrerebbe escludere dalla ripartizione i costi delle contromisure imputati agli elementi di rete interni che non sono interconnessioni o, al massimo, elementi critici di rete, dato che le congestioni su tali elementi sarebbero congestioni «interne», che non rientrerebbero nella definizione delle congestioni «interzonali».
A tal riguardo, il Tribunale precisa che l’articolo 74, paragrafo 4, lettera b), del regolamento 2015/1222 mira a ripartire i costi delle contromisure che hanno lo scopo di garantire l’irrevocabilità della capacità interzonale. Poiché il regolamento 2015/1222 è un atto di esecuzione, esso deve essere interpretato conformemente al suo regolamento di base, ossia il regolamento 2019/943, il cui articolo 16, paragrafo 13, riguarda, dal canto suo, i costi delle contromisure attivate al fine di garantire gli scambi interzonali.
Pertanto, al fine di verificare se la metodologia contestata per la ripartizione dei costi, come confermata dalla decisione impugnata, sia compatibile con le disposizioni summenzionate, occorre determinare quali congestioni debbano essere ridotte in modo coordinato per garantire gli scambi interzonali, conformemente all’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943, ciò che consentirà in seguito di stabilire se le contromisure contemplate dalla metodologia contestata abbiano lo scopo di garantire l’irrevocabilità della capacità interzonale, ai sensi dell’articolo 74, paragrafo 4, lettera b), del regolamento 2015/1222.
In primo luogo, il Tribunale osserva che il solo fatto di includere nell’ambito di applicazione della metodologia contestata per la ripartizione dei costi taluni costi generati dalle congestioni su elementi di rete con una tensione pari o superiore a 220 kV non può violare l’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943, posto che detta disposizione chiede unicamente di stabilire quali congestioni debbano essere ridotte in maniera coordinata per assicurare gli scambi interzonali.
In secondo luogo, il fatto che le congestioni possano essere ridotte utilizzando sino al 30% della capacità di ciascun elemento critico di rete, mentre il 70% di detta capacità deve restare disponibile per gli scambi interzonali, non implica che si debbano ripartire unicamente i costi delle contromisure realizzate su detti elementi critici. Infatti, le contromisure sugli elementi non critici di rete possono contribuire all’attenuazione delle congestioni su elementi critici di rete, garantendo in tal modo l’irrevocabilità della capacità interzonale.
In terzo luogo, il Tribunale aggiunge che le contromisure onerose di ridispacciamento e scambi in controflusso intervengono soltanto nell’ambito del processo di valutazione regionale della sicurezza operativa (in prosieguo: il «processo CROSA») definito dalla metodologia di sicurezza (ROSC), che mira, segnatamente, a coordinare le contromisure aventi rilevanza transfrontaliera ai sensi di detta metodologia. L’ottimizzazione delle contromisure prevista da detto processo richiede di individuare la contromisura più efficace per risolvere le congestioni su tutti gli elementi di rete (critici o non critici) con un livello di tensione pari o superiore a 220 kV.
Ne consegue che tutte le congestioni gestite in maniera coordinata nell’ambito del processo CROSA corrispondono a congestioni «interzonali» ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943, e che tutte le contromisure attivate nell’ambito di tale processo per ridurre le congestioni di cui trattasi contribuiscono a garantire l’irrevocabilità della capacità interzonale, conformemente all’articolo 74, paragrafo 4, lettera b), del regolamento 2015/1222. Pertanto, conformemente al principio «chi inquina paga», i costi di tali contromisure devono essere ripartiti tra i TSO.
Sul motivo relativo alla priorità accordata ai flussi di ricircolo
La ricorrente deduce che la metodologia contestata per la ripartizione dei costi introduce erroneamente una priorità attribuita ai flussi di ricircolo, quale fonte di congestione, rispetto ai flussi interni, che non sarebbe conforme all’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943, secondo il quale la ripartizione dei costi deve essere effettuata «sulla base [del] contributo alla congestione» di tali flussi.
In forza della metodologia contestata per la ripartizione dei costi, una volta individuato il sovraccarico (
8
) sull’elemento di rete interessato, è stabilito un ordine di priorità tra i diversi tipi di flussi, in forza del quale i flussi di ricircolo congestionanti superiori a un determinato livello di tolleranza sono identificati come contributo principale all’eventuale sovraccarico, mentre i flussi interni congestionanti sono identificati come contributo secondario a detto sovraccarico.
Pur precisando che i flussi contribuiscono al sovraccarico solo nei limiti in cui superano la capacità massima dell’elemento di rete interessato, il Tribunale rileva che la parte dei costi relativi ai flussi interni e ai flussi di ricircolo si determina sulla base dell’entità di tali flussi che superano la capacità massima dell’elemento di rete interessato, secondo l’ordine di priorità stabilito nella metodologia contestata per la ripartizione dei costi.
Inoltre, il Tribunale ritiene che i termini «sulla base [del] contributo alla congestione», utilizzati all’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943, possano essere intesi nel senso che tutti i flussi sull’elemento di rete interessato «contribuiscono» allo stesso modo all’eventuale congestione. Tuttavia, il Tribunale constata che l’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943 introduce esso stesso una differenziazione tra i flussi interni e i flussi di ricircolo, prevedendo la determinazione di un livello di tolleranza per i flussi risultanti da operazioni interne che sono inferiori al livello da attendersi senza congestioni strutturali in una zona di offerta (in prosieguo: il «livello di tolleranza»). Secondo il Tribunale, tale livello di tolleranza sembra dover essere determinato solo per i flussi di ricircolo, dal momento che esso deve essere definito per ogni confine tra singole zone di offerta. Inoltre, anche in assenza di congestione strutturale, la determinazione di un livello di tolleranza per i flussi di ricircolo è giustificata dal fatto che tali flussi sono, in una certa misura, inevitabili in una rete elettrica interconnessa altamente magliata e devono pertanto essere esclusi dalla ripartizione dei costi generati dalle contromisure qualora essi non superino tale livello.
In tali circostanze, l’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943 deve essere interpretato nel senso che consente di trattare in modo diverso, ai fini della ripartizione dei costi delle contromisure, i flussi interni e i flussi di ricircolo superiori al livello di tolleranza, in quanto una siffatta differenziazione appare giustificata alla luce della loro diversa natura, nel contesto della normativa di cui trattasi.
Sul motivo relativo al livello di tolleranza per i flussi di ricircolo
La ricorrente contesta altresì il livello di tolleranza fissato dall’ACER nella metodologia contestata per la ripartizione dei costi, come confermata dalla commissione dei ricorsi nella decisione impugnata, per quanto attiene ai flussi di ricircolo (
9
).
A tal proposito, il Tribunale ricorda che, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943, i costi indotti dai flussi risultanti da transazioni interne che contribuiscono alla congestione tra due zone di offerta, ma che sono inferiori al livello da attendersi senza congestioni strutturali (
10
) in una zona di offerta, sono esclusi dalla ripartizione dei costi delle contromisure oggetto di detta disposizione. Ai sensi della medesima disposizione, il livello di tolleranza deve essere analizzato e definito dai TSO per ogni confine tra singole zone di offerta.
Nel caso di specie, posto che i TSO non hanno effettuato l’analisi richiesta, l’ACER si è ritenuta autorizzata o addirittura obbligata a fissare essa stessa un livello di tolleranza provvisorio senza disporre di detta analisi, al fine di evitare una situazione di impasse nell’adozione della metodologia contestata per la ripartizione dei costi. L’ACER ha, quindi, fissato un livello di tolleranza comune per tutte le zone di offerta della regione CORE, che essa ha diviso in maniera uguale per il numero di zone di offerta da cui provengono flussi di ricircolo.
Orbene, il Tribunale constata che il livello di tolleranza fissato dall’ACER non soddisfa i requisiti previsti all’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943, secondo cui il livello di tolleranza deve corrispondere al «livello da attendersi senza congestioni strutturali» e deve essere definito «per ogni confine tra singole zone di offerta».
Per quanto attiene alla determinazione del primo requisito, l’analisi richiesta dall’articolo 16, paragrafo 13, primo comma, del regolamento 2019/943 presuppone, segnatamente, un’analisi degli investimenti nella rete e delle eventuali riconfigurazioni delle zone di offerta per eliminare le congestioni strutturali. Orbene, l’ACER, che ammette di non aver compiuto una siffatta analisi, ha fissato il livello di tolleranza al 10% della capacità massima dell’elemento di rete di cui trattasi quale «media» dei pareri divergenti forniti dai TSO interessati.
Con riferimento al secondo requisito, benché la ripartizione compiuta dall’ACER porti a un livello di tolleranza individuale per ciascuna zona di offerta, nella misura in cui tale livello è determinato in funzione della capacità massima individuale di ciascun elemento di rete pertinente e in funzione del numero di zone di offerta da cui provengono flussi di ricircolo che transitano per detti elementi di rete, essa non corrisponde all’individualizzazione prescritta dal suddetto articolo, che richiede che il livello di tolleranza sia determinato in funzione delle caratteristiche delle zone di offerta di cui trattasi e dei diversi confini tra di esse.
Il Tribunale esamina poi se l’ACER disponesse, nella situazione particolare del caso di specie, di una competenza implicita che l’autorizzava a determinare un livello di tolleranza con modalità diverse da quelle imposte dall’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943.
Esso osserva, anzitutto, che non si può ammettere, alla luce del principio di legalità, che un’agenzia dell’Unione, quale l’ACER, possa derogare al quadro giuridico applicabile. Inoltre, benché il regolamento 2019/943 consenta all’ACER di adottare una decisione provvisoria in circostanze chiaramente definite, la determinazione del livello di tolleranza nella metodologia per la ripartizione dei costi delle contromisure non rientra in dette circostanze. Infine, la mera deduzione dell’interesse all’efficacia non può creare una competenza implicita a beneficio dell’ACER, salvo che ciò corrisponda a una reale necessità per assicurare l’effetto utile delle disposizioni di cui trattasi.
A tal riguardo, l’ACER ha giustificato la necessità di adottare la metodologia contestata per la ripartizione dei costi senza poter attendere l’analisi prevista dall’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943, segnatamente, sulla base del termine che le era stato impartito per adottare detta metodologia e del ritardo dei TSO nell’elaborazione della proposta di metodologia per la ripartizione dei costi. Orbene, da un lato, il termine impartito all’ACER per adottare la metodologia di cui trattasi aveva natura indicativa e, quindi, poteva essere prorogato. Dall’altro, l’obbligo di determinare il livello di tolleranza procedendo all’analisi prevista dall’articolo 16, paragrafo 13, del regolamento 2019/943 è entrato in vigore dopo la presentazione da parte dei TSO della regione CORE della loro proposta di metodologia per la ripartizione dei costi a tutte le ANR della regione. Per di più, l’ACER non dimostra di aver agevolato l’elaborazione di detta analisi, benché fosse chiamata a farlo in forza del principio di leale cooperazione.
Non avendo dimostrato l’esistenza di una necessità reale per assicurare l’effetto utile delle disposizioni di cui trattasi, l’ACER non poteva fondarsi su una competenza implicita per la sua determinazione del livello di tolleranza nella metodologia contestata per la ripartizione dei costi.
Alla luce di tutto quanto precede, il Tribunale annulla la decisione impugnata, adottata dalla commissione dei ricorsi, nella misura in cui conferma la decisione dell’ACER del 30 novembre 2020 e respinge il ricorso della ricorrente avverso di essa.
(
1
)	Regolamento (UE) 2015/1222 della Commissione, del 24 luglio 2015, che stabilisce orientamenti in materia di allocazione della capacità e di gestione della congestione (GU 2015, L 197, pag. 24).
(
2
)	Articolo 74 del regolamento 2015/2022.
(
3
)	La regione CORE è la zona geografica comprendente il Belgio, la Repubblica ceca, la Germania, la Francia, la Croazia, il Lussemburgo, l’Ungheria, i Paesi Bassi, l’Austria, la Polonia, la Romania, la Slovenia e la Slovacchia, definita ai fini del calcolo della capacità, conformemente all’articolo 15 del regolamento 2015/1222.
(
4
)	In forza dell’articolo 2, punto 26, del regolamento (UE) 2019/943 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, sul mercato interno dell’energia elettrica (GU 2019, L 158, pag. 54), il ridispacciamento è definito come una misura attivata da uno o più TSO o gestori dei sistemi di distribuzione, consistente nella modifica del profilo di generazione, di carico o entrambi al fine di modificare i flussi fisici sul sistema elettrico e ridurre una congestione fisica o di garantire altrimenti la sicurezza del sistema.
(
5
)	In forza dell’articolo 2, punto 27, del regolamento 2019/943, lo scambio in controflusso [compensativo] rinvia a uno scambio interzonale avviato dai gestori di sistema tra due zone di offerta per ridurre la congestione fisica. In forza dell’articolo 2, punto 4, del regolamento 2019/943, la congestione, che costituisce un rischio per la sicurezza operativa che richiede una contromisura, è invece definita come una situazione in cui non possono essere soddisfatte tutte le richieste di compravendita tra aree della rete dei partecipanti al mercato in quanto inciderebbero in modo significativo sugli elementi della rete che non riescono a contenere fisicamente i flussi. Una congestione è causata da flussi fisici.
(
6
)	In forza dell’articolo 2, punto 13, del regolamento 2015/1222, per contromisura si intende qualunque misura posta in atto da uno o più TSO per mantenere la sicurezza operativa.
(
7
)	L’articolo 2, punto 65, del regolamento 2019/943 definisce una zona di offerta come «la più grande area geografica nella quale i partecipanti al mercato sono in grado di scambiare energia senza allocazione di capacità».
(
8
)	Il sovraccarico corrisponde, in linea di principio, al volume dei flussi che supera la capacità massima dell’elemento di rete interessato.
(
9
)	Secondo la metodologia contestata per la ripartizione dei costi, un flusso di ricircolo è «un flusso fisico su un elemento di rete quando la fonte e il ricevente sono situati nella medesima zona e l’elemento di rete, o una parte di esso, è situato in una zona diversa».
(
10
)	La congestione strutturale è definita all’articolo 2, punto 6, del regolamento 2019/943, come «una congestione nel sistema di trasmissione che può essere definita in modo non ambiguo, è prevedibile, geograficamente stabile nel tempo e si ripete frequentemente in presenza di condizioni normali del sistema elettrico».