62018CJ0742
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
3 päivänä syyskuuta 2020 (
*1
)
Muutoksenhaku – Maataloustukirahasto ja maaseuturahasto – Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot – Tšekin tasavallalle aiheutuneet menot – Asetus (EY) N:o 555/2008 – 19 ja 77 artikla – Viiniala – Asetus (EY) N:o 1122/2009 – 33 artikla – Tuki maaseudun kehittämiseen – Pinta-alaperusteiset tuet – Tuotannosta irrotetut suorat tuet – Täydentäviä ehtoja koskevat tarkastukset – Perinteiset ja kaukokartoituksena paikalla tehtävät tarkastukset – Todistustaakka – Kertaluontoinen ja kiinteämääräinen oikaisu – Epäilyt tarkastusten tehokkuudesta – Riskianalyysi – Laiminlyönti
Asiassa C‑742/18 P,
jossa on kyse Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklaan perustuvasta valituksesta, joka on pantu vireille 27.11.2018,
Tšekin tasavalta, asiamiehinään M. Smolek, O. Serdula, J. Pavliš ja J. Vláčil,
valittajana,
ja jossa muina osapuolina ovat
Euroopan komissio, asiamiehinään Z. Malůšková, K. Walkerová ja J. Aquilina,
vastaajana ensimmäisessä oikeusasteessa, ja
Ruotsin kuningaskunta,
väliintulijana ensimmäisessä oikeusasteessa,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. Vilaras sekä tuomarit S. Rodin (esittelevä tuomari), D. Šváby, K. Jürimäe ja N. Piçarra,
julkisasiamies: J. Kokott,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Strömholm,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 29.1.2020 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 12.3.2020 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Valituksessaan Tšekin tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen 13.9.2018 antaman tuomion Tšekki v. komissio (T‑627/16, ei julkaistu, EU:T:2018:538; jäljempänä valituksenalainen tuomio) tuomiolauselman 2 kohdan, jolla unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valittajan kanteen, jossa vaadittiin kumoamaan Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 20.6.2016 annettu komission täytäntöönpanopäätös (EU) 2016/1059 (EUVL 2016, L 173, s. 59; jäljempänä riidanalainen päätös) siltä osin kuin tämä päätös koskee Tšekin tasavaltaa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Asetus N:o 1975/2006
2
Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maaseudun kehittämisen tukitoimenpiteitä koskevien tarkastusmenettelyjen ja täydentävien ehtojen täytäntöönpanon osalta 7.12.2006 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1975/2006 (EUVL 2006, L 368, s. 74), sellaisena kuin se on muutettuna 9.6.2009 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 484/2009 (EUVL 2009, L 145, s. 25) (jäljempänä asetus N:o 1975/2006), 26 artiklan 1 ja 4 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Hallinnolliset tarkastukset on tehtävä kaikille tuki- ja maksuhakemuksille, ja niiden on koskettava kaikkia seikkoja, jotka on mahdollista ja tarkoituksenmukaista tarkastaa hallinnollisin keinoin. Menettelyissä on vaadittava, että toteutettu tarkastustoiminta, tarkastustulokset ja poikkeavuuksien vuoksi toteutetut toimenpiteet kirjataan.
– –
4.   Investointitoimia koskeviin hallinnollisiin tarkastuksiin on investoinnin toteutumisen tarkastamiseksi kuuluttava vähintään yksi tarkastuskäynti, joka kohdistuu tuettuun toimeen tai investointikohteeseen.
Jäsenvaltio voi kuitenkin päättää olla tekemättä tarkastuskäyntejä pienemmissä investoinneissa tai kun se katsoo, että tuen saannin edellytysten noudattamatta jättämisen tai investoinnin toteutumatta jättämisen riski on alhainen. Kyseinen päätös ja sen perustelut on kirjattava.”
3
Tämän asetuksen 27 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on järjestettävä hyväksytyille toimille riittävään otantaan perustuvia paikalla tehtäviä tarkastuksia. Ne on mahdollisuuksien mukaan tehtävä ennen lopullisen maksun suorittamista hankkeesta.
2.   Tarkastettujen menojen osuuden on oltava vähintään neljä prosenttia komissiolle kunakin kalenterivuonna ilmoitetuista tukikelpoisista julkisista menoista ja vähintään viisi prosenttia komissiolle koko ohjelmakauden aikana ilmoitetuista tukikelpoisista julkisista menoista.
3.   Valittaessa otosta 1 kohdan mukaisten tarkastusten kohteeksi joutuvista hyväksytyistä toimista on otettava huomioon erityisesti seuraavat seikat:
a)
tarve tarkastaa asianmukainen valikoima erityyppisiä ja ‑kokoisia toimia;
b)
kaikki kansallisten tai yhteisön tarkastusten yhteydessä havaitut riskitekijät;
c)
tarve säilyttää tasapaino toimintalinjojen ja toimenpiteiden välillä.
4.   Paikalla tehtävien tarkastusten tulokset on arvioitava sen selvittämiseksi, koskevatko mahdolliset ongelmat koko järjestelmää, jolloin niitä saattaa esiintyä muiden vastaavien toimenpiteiden, tuensaajien tai muiden elinten yhteydessä. Arvioinnissa on määriteltävä myös tällaisten tilanteiden syyt ja mahdollinen tarve suorittaa lisätutkimuksia ja toteuttaa ennaltaehkäiseviä tai korjaavia toimenpiteitä.”
4
Mainitun asetuksen 28 artiklan sanamuoto oli seuraava:
”1.   Paikalla tehtävien tarkastusten avulla jäsenvaltioiden on pyrittävä todentamaan seuraavat tekijät:
a)
tuensaajan jättämistä maksuhakemuksista voidaan esittää tuettuja toimia toteuttavien elinten tai yritysten hallussa olevat kirjanpitoasiakirjat tai muut tositteet;
b)
riittävän moniin menokohtiin liittyvät menot vastaavat laadultaan ja ajoitukseltaan yhteisön vaatimuksia, toimen hyväksyttyjä eritelmiä ja tosiasiallisesti suoritettuja töitä tai tarjottuja palveluja;
c)
toimen käytön tai aiotun käytön vastaavuus sen käyttökuvauksen kanssa, joka on annettu haettaessa yhteisön tukea;
d)
julkista tukea saaneet toimet on pantu täytäntöön noudattaen yhteisön sääntöjä ja toimintaperiaatteita, erityisesti julkisia tarjouspyyntöjä koskevia sääntöjä ja kansallisessa lainsäädännössä tai maaseudun kehittämisohjelmassa vahvistettuja asiaa koskevia pakollisia vaatimuksia.
2.   Paikalla tehtävien tarkastusten on koskettava kaikkia tuensaajan sitoumuksia ja velvoitteita, jotka on tarkastuskäynnin aikana mahdollista tarkastaa.
3.   Kansallisten viranomaisten asianmukaisesti rekisteröimiä ja selittämiä poikkeuksellisia olosuhteita lukuun ottamatta paikalla tehtäviin tarkastuksiin on kuuluttava tarkastuskäynti, joka kohdistuu toimeen tai, jos toimi on aineeton, sen vetäjään.
4.   Ainoastaan ne tarkastukset, jotka täyttävät kaikki tämän artiklan vaatimukset, voidaan ottaa huomioon 27 artiklan 2 kohdassa vahvistetun tarkastusprosentin saavuttamista määriteltäessä.”
Asetus N:o 479/2008
5
Viinialan yhteisestä markkinajärjestelystä, asetusten (EY) N:o 1493/1999, (EY) N:o 1782/2003, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 3/2008 muuttamisesta sekä asetusten (ETY) N:o 2392/86 ja (EY) N:o 1493/1999 kumoamisesta 29.4.2008 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 479/2008 (EUVL 2008, L 148, s. 1) 15 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tukea voidaan antaa sellaisille aineellisille tai aineettomille investoinneille viininvalmistuslaitteisiin, viininvalmistamojen infrastruktuuriin ja viinin kaupan pitämiseen, jotka parantavat yrityksen yleistä suorituskykyä ja koskevat yhtä tai useampaa seuraavista:
a)
liitteessä IV tarkoitettujen tuotteiden tuotanto tai kaupan pitäminen;
b)
liitteessä IV tarkoitettuihin tuotteisiin liittyvä uusien tuotteiden, prosessien tai teknologioiden kehittely.
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettu enimmäistuki rajoitetaan koskemaan mikroyritysten sekä pienten ja keskisuurten yritysten määritelmästä 6.5.2003 annetussa komission suosituksessa 2003/361/EY (EUVL 2003, L 124, s. 36) tarkoitettuja mikro- ja pienyrityksiä sekä keskisuuria yrityksiä. Kokorajoitusta ei sovelleta enimmäistuen osalta Azorien, Madeiran, Kanarian saarten, Ranskan merentakaisten departementtien ja Egeanmeren pienten saarten hyväksi toteutettavista maatalousalan erityistoimenpiteistä 18.9.2006 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1405/2006 (EUVL 2006, L 265, s. 1) tarkoitettujen Egeanmeren pienten saarten alueilla. Enimmäistuki-intensiteetti puolitetaan, kun on kyse suosituksen 2003/361/EY liitteessä olevan I osaston 2 artiklan 1 kohdan piiriin kuulumattomista yrityksistä, joiden palveluksessa on vähemmän kuin 750 työntekijää tai joiden liikevaihto on alle 200 miljoonaa euroa.
Tukea ei saa myöntää vaikeuksissa oleville yrityksille, sellaisina kuin ne määritellään vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseksi ja niiden rakenteiden uudistamiseksi myönnettävää valtiontukea koskevissa yhteisön suuntaviivoissa.
3.   Tukikelpoisiin menoihin ei voida soveltaa [Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20.9.2005 annetun neuvoston] asetuksen (EY) N:o 1698/2005 [(EUVL 2005, L 277, s. 1)] 71 artiklan 3 kohdan a–c alakohdassa tarkoitettuja seikkoja.
4.   Yhteisön rahoitusosuuteen tukikelpoisista investointikustannuksista sovelletaan seuraavia tuen enimmäismääriä:
a)
50 prosenttia lähentymisalueiksi [Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä 11.7.2006 annetun neuvoston] asetuksen (EY) N:o 1083/2006 [(EUVL 2006, L 210, s. 25)] mukaisesti luokitelluilla alueilla;
b)
40 prosenttia muilla kuin lähentymistavoitealueiksi luokitelluilla alueilla;
c)
75 prosenttia unionin syrjäisimpien alueiden hyväksi toteutettavista maatalousalan erityistoimenpiteistä 30.1.2006 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 247/2006 (EUVL 2006, L 42, s. 1) mukaisiksi syrjäisimmiksi alueiksi luokitelluilla alueilla;
d)
65 prosenttia asetuksessa (EY) N:o 1405/2006 tarkoitettujen Egeanmeren pienten saarten alueilla.
5.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettuun tukeen sovelletaan soveltuvin osin asetuksen (EY) N:o 1698/2005 72 artiklaa.”
Asetus N:o 555/2008
6
Asetuksen N:o 479/2008 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä tukiohjelmien, kolmansien maiden kanssa käytävän kaupan, tuotantokyvyn ja viinialan tarkastusten osalta 27.6.2008 annetun komission asetuksen (EY) N:o 555/2008 (EUVL 2008, L 170, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 3.8.2009 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 702/2009 (EUVL 2009, L 202, s. 5) (jäljempänä asetus N:o 555/2008), 19 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tuki maksetaan sen jälkeen, kun on varmistettu, että jokin toimi tai kaikki tukihakemuksessa tarkoitetut toimet (sen mukaan, miten jäsenvaltio on päättänyt hallinnoida toimenpidettä) on toteutettu ja tarkastettu paikalla.”
7
Kyseisen asetuksen 77 artiklan 3 ja 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”3.   Toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä tarkastukset paikalla valitsemalla tuensaajista/tuottajista sopiva prosenttiosuus riskianalyysien perusteella tämän asetuksen 79 artiklan mukaisesti, lukuun ottamatta tapauksia, joiden osalta asetuksessa (EY) N:o 479/2008 tai tässä asetuksessa säädetään systemaattisista paikalla tehtävistä tarkastuksista.
– –
5.   Asetuksen (EY) N:o 479/2008 15 artiklassa säädettyjen toimenpiteiden osalta sovelletaan asetuksen (EY) N:o 1975/2006 26, 27 ja 28 artiklaa soveltuvin osin.”
Asetus N:o 1122/2009
8
Neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä tässä asetuksessa säädettyjen viljelijöiden suorien tukien järjestelmien mukaisten täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän osalta sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä viinialalle säädetyn tukijärjestelmän mukaisten täydentävien ehtojen osalta 30.11.2009 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1122/2009 (EUVL 2009, L 316, s. 65), sellaisena kuin se on muutettuna 21.12.2011 annetulla komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) N:o 1368/2011 (EUVL 2011, L 341, s. 33) (jäljempänä asetus N:o 1122/2009), johdanto-osan 37 ja 40 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(37)
Olisi määriteltävä niiden viljelijöiden vähimmäismäärä, jotka on eri tukijärjestelmissä tarkastettava paikalla. Jos jäsenvaltio päättää soveltaa useita eläintukijärjestelmiä, olisi säädettävä yhdennetystä tilakohtaisesta lähestymistavasta niiden viljelijöiden osalta, jotka hakevat tukia kyseisissä järjestelmissä.
– –
(40)
Paikalla tehtävien tarkastusten vähimmäismäärän muodostava otos olisi valittava osittain riskianalyysin perusteella ja osittain satunnaisotantana. Toimivaltaisen viranomaisen olisi vahvistettava riskitekijät, koska se voi paremmin valita riskitekijät, joilla on merkitystä. Jotta varmistetaan riskianalyysin merkityksellisyys ja tehokkuus, riskianalyysin toimivuus olisi arvioitava ja ajantasaistettava vuosittain. Kaikkien riskitekijöiden merkityksellisyys olisi otettava huomioon, verrattava satunnaisotannan ja riskiperusteisen otannan tuloksia keskenään ja otettava lisäksi huomioon kullekin jäsenvaltiolle ominainen tilanne.”
9
Saman asetuksen 26 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa säädetyt hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä siten, että varmistetaan tehokkaasti tuen myöntämisedellytysten sekä täydentäviin ehtoihin liittyvien vaatimuksien ja standardien noudattaminen.”
10
Mainitun asetuksen 30 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Paikalla tehtävien tarkastusten on koskettava vuosittain vähintään viittä prosenttia kaikista viljelijöistä, jotka hakevat tukea tilatukijärjestelmässä, yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmässä tai erityistuen mukaisia pinta-alaan liittyviä tukia. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että paikalla tehtävät tarkastukset koskevat vähintään 3 % viljelijöistä, jotka ovat hakeneet tukea jonkin muun [yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta 19.1.2009 annetun neuvoston] asetuksen (EY) N:o 73/2009 [(EUVL 2009, L 30, s. 16)] III, IV ja V osastossa säädetyn muun pinta-alatukijärjestelmän perusteella.”
11
Saman asetuksen 31 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Toimivaltaisen viranomaisen on valittava tämän asetuksen mukaisten paikalla tehtävien tarkastusten otokset riskianalyysin ja jätettyjen tukihakemusten edustavuuden perusteella.
Edustavuuden varmistamiseksi jäsenvaltioiden on valittava satunnaisesti 20–25 prosenttia niiden viljelijöiden vähimmäismäärästä, joille on tehtävä 30 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetyt tarkastukset paikalla.
Jos niiden viljelijöiden, joille on tehtävä tarkastus paikalla, lukumäärä on kuitenkin suurempi kuin niiden viljelijöiden vähimmäismäärä, joille on tehtävä 30 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetyt tarkastukset paikalla, lisäotokseen satunnaisesti valittujen viljelijöiden prosenttiosuus voi olla enintään 25 prosenttia.
2.   Riskianalyysin toimivuutta on arvioitava ja ajantasaistettava vuosittain
a)
määrittämällä kunkin riskitekijän merkityksellisyys;
b)
vertaamalla riskiperusteisen otannan ja 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun satunnaisotannan tuloksia;
c)
ottamalla huomioon kullekin jäsenvaltiolle ominainen tilanne.”
12
Asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tarkastukset on tehtävä paikalla kaikille viljelylohkoille, joista on haettu tukea asetuksen (EY) N:o 73/2009 liitteessä I luetelluissa tukijärjestelmissä. Pinta-alojen varsinainen määrittäminen paikalla tehtävien tarkastusten osana voidaan kuitenkin rajoittaa vähintään 50 prosentin suuruiseen otokseen viljelylohkoista, joista on haettu tukea asetuksen (EY) N:o 73/2009 III, IV tai V osastossa säädetyissä tukijärjestelmissä, edellyttäen, että otoksen turvin pinta-ala ja haettu tuki saadaan tarkastettua luotettavalla ja edustavalla tavalla. Jos tässä otoksessa paljastuu poikkeavuuksia, tosiasiallisesti tarkastettujen viljelylohkojen otosta on kasvatettava.
Jäsenvaltiot voivat käyttää 35 artiklan kaukokartoitusta tai satelliittipaikannusjärjestelmää, jos se on mahdollista.”
13
Kyseisen asetuksen 57 artiklan, jonka otsikko on ”Ilmoitettuihin pinta-aloihin sovellettava laskuperuste”, 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos pinta-alatukijärjestelmien mukaisten tukihakemusten osalta yhtenäishakemuksessa ilmoitettu pinta-ala on suurempi kuin kyseiselle viljelykasviryhmälle määritetty ala, tuki on laskettava kyseiselle viljelykasviryhmälle määritetyn pinta-alan perusteella, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 58 ja 60 artiklan mukaisten vähennysten ja epäämisten soveltamista.
Jos asetuksen (EY) N:o 73/2009 III, IV ja V osaston mukaisissa tukijärjestelmissä määritetyn kokonaispinta-alan ja tuen saamiseksi ilmoitetun kokonaispinta-alan välinen erotus on enintään 0,1 hehtaaria, määritetty pinta-ala vahvistetaan kuitenkin yhtä suureksi kuin ilmoitettu pinta-ala, sanotun kuitenkaan rajoittamatta asetuksen (EY) N:o 73/2009 30 artiklan säännösten soveltamista. Tässä laskennassa otetaan huomioon ainoastaan viljelykasviryhmän tasolla liian suuriksi ilmoitetut pinta-alat.
Toista alakohtaa ei sovelleta, jos erotus on yli 20 prosenttia tuen saamiseksi ilmoitetusta kokonaispinta-alasta.”
14
Mainitun asetuksen 58 artiklassa, jonka otsikko on ”Vähennykset ja poissulkemiset tapauksissa, joissa on ilmoitettu liikaa”, säädetään seuraavaa:
”Jos pinta-alatukijärjestelmien soveltamiseksi ilmoitettu pinta-ala on jonkin viljelykasviryhmän osalta suurempi kuin tämän asetuksen 57 artiklan mukaisesti määritetty pinta-ala, tuki on laskettava määritetyn pinta-alan perusteella siten, että tuesta vähennetään havaittu erotus kaksinkertaisena, jos erotus on yli kolme prosenttia tai yli kaksi hehtaaria, mutta enintään 20 prosenttia määritetystä pinta-alasta.
Jos erotus on yli 20 prosenttia määritetystä pinta-alasta, kyseiselle viljelykasviryhmälle ei myönnetä pinta-alaperusteista tukea.
Jos erotus on yli 50 prosenttia, viljelijältä on evättävä tuki vielä kertaalleen siihen määrään asti, joka vastaa ilmoitetun pinta-alan ja tämän asetuksen 57 artiklan mukaisesti määritetyn pinta-alan erotusta. Tämä määrä on perittävä takaisin [neuvoston asetuksen (EY) N:o 1290/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten hyväksymisen sekä maataloustukirahaston ja maaseuturahaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 21.6.2006 annetun] komission asetuksen (EY) N:o 885/2006 (EUVL 2006, L 171, s. 90) 5 b artiklan mukaisesti. Jos määrää ei voida vähentää täysimääräisesti mainitun artiklan mukaisesti havainnon tekovuotta seuraavien kolmen kalenterivuoden aikana, jäännöksen maksaminen on peruutettava.”
Asian tausta ja riidanalainen päätös
15
Unionin yleinen tuomioistuin selosti asian taustaa valituksenalaisen tuomion 1– 4 kohdassa, ja siitä voidaan tehdä nyt käsiteltävää asiaa varten seuraava yhteenveto.
16
Kolmen tarkastusmatkan yhteydessä, jotka toteutettiin 10.–14.9.2012, 12.–16.11.2012 ja 8.–12.9.2014 (jäljempänä tarkastus), komissio tutki Tšekin viranomaisten Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) suorittamien maksujen yhteensoveltuvuutta Euroopan unionin oikeuden niiden sääntöjen kanssa, jotka koskevat täydentäviä ehtoja, viinialan investointeja ja tuotannosta irrotettua suoraa tukea.
17
Komissio teki 20.6.2016 riidanalaisen päätöksen, jolla tietyt jäsenvaltioiden maataloustukirahastosta ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) suorittamat menot jätettiin unionin rahoituksen ulkopuolelle, ja Tšekin tasavallan osalta erityisesti seuraavat menot:
–
29485612,55 euroa täydentäviin ehtoihin perustuvien vaatimusten nojalla varainhoitovuosina 2011–2014
–
636516,20 euroa viinialan investointitukijärjestelmän nojalla varainhoitovuosina 2011–2014
–
462517,83 euroa tuotannosta irrotettujen suorien tukien järjestelmän nojalla varainhoitovuosina 2013–2015.
Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
18
Tšekin tasavalta nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 31.8.2016 toimittamallaan kannekirjelmällä kanteen, jossa se vaati riidanalaisen päätöksen kumoamista ja jossa se vetosi neljään kanneperusteeseen, joista kolme ensimmäistä perustuivat yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 549) 52 artiklan 1 kohdan rikkomiseen ja neljäs kanneperuste saman artiklan 2 kohdan rikkomiseen.
19
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisessa tuomiossa kaikki kanneperusteet neljännen kanneperusteen kolmatta osaa lukuun ottamatta. Se kumosi siten riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin sillä jätettiin unionin rahoituksen ulkopuolelle maataloustukirahastosta maksettavat 6356909,30 euron suuruiset Tšekin tasavallan varainhoitovuoteen 2011 liittyvät maksut täydentäviin ehtoihin perustuvien tarkastusten nojalla.
Asianosaisten vaatimukset unionin tuomioistuimessa
20
Tšekin tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa valituksenalaisen tuomion tuomiolauselman 2 kohdan ja valituksenalaisen tuomion perustelujen sitä vastaavan osan
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin, kuin siinä jätetään rahoituksen ulkopuolelle yhteensä 462517,83 euron suuruinen yhtenäiseen pinta-alatukeen liittyvä määrä
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä jätetään unionin rahoituksen ulkopuolelle yhteensä 635516,20 euron viinialan investointeihin liittyvä määrä ja
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
21
Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
–
hylkää valituksen ja
–
velvoittaa valittajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Asian käsittelyn suullisen vaiheen uudelleen aloittamista koskeva pyyntö
22
Julkisasiamiehen esitettyä ratkaisuehdotuksensa Tšekin tasavalta pyysi unionin tuomioistuimen kirjaamoon 30.3.2020 toimittamallaan asiakirjalla, että asian käsittelyn suullinen vaihe määrätään unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 83 artiklan nojalla aloitettavaksi uudelleen.
23
Kyseisen määräyksen sanamuodon mukaan unionin tuomioistuin voi milloin tahansa julkisasiamiestä kuultuaan määrätä asian käsittelyn suullisen vaiheen aloitettavaksi uudelleen erityisesti, jos se katsoo, ettei sillä ole riittävästi tietoa asiasta, tai jos asianosainen on suullisen vaiheen päättyneeksi julistamisen jälkeen vedonnut uuteen seikkaan, joka voi olennaisesti vaikuttaa unionin tuomioistuimen ratkaisuun, taikka jos asia on ratkaistava sellaisella perusteella, josta asianosaisella ei ole ollut tilaisuutta lausua.
24
Tšekin tasavalta väittää pyyntönsä tueksi, että julkisasiamiehen ratkaisuehdotus perustuu kolmannen valitusperusteen osalta sellaisiin ilmeisen virheellisiin tosiseikkoihin, jotka ovat ristiriidassa unionin tuomioistuimessa käydyssä menettelyssä esitettyjen väitteiden ja todisteiden kanssa.
25
On kuitenkin palautettava mieleen, että SEUT 252 artiklan toisen kohdan mukaan julkisasiamiehen tehtävänä on täysin puolueettomana ja riippumattomana esittää julkisessa istunnossa perustellut ratkaisuehdotukset asioissa, jotka Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön mukaan vaativat hänen myötävaikutustaan. Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus tai perustelut, joiden päätteeksi hän päätyy siihen, eivät sido unionin tuomioistuinta (tuomio 5.3.2020, Foundation for the Protection of the Traditional Cheese of Cyprus named Halloumi v. EUIPO, C‑766/18 P, EU:C:2020:170, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
26
On niin ikään palautettava mieleen, että Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännössä ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksessä ei määrätä mahdollisuudesta esittää huomautuksia vastaukseksi julkisasiamiehen ratkaisuehdotukseen. Tämän vuoksi se, ettei julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessa todettuun yhdytä, ei voi sellaisenaan olla peruste suullisen käsittelyn aloittamiseksi uudelleen (tuomio 5.3.2020, Foundation for the Protection of the Traditional Cheese of Cyprus named Halloumi v. EUIPO, C‑766/18 P, EU:C:2020:170, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
27
Nyt käsiteltävässä asiassa asian käsittelyn suullisen vaiheen uudelleen aloittamista koskevasta pyynnöstä ilmenee, että Tšekin tasavalta pyrkii tällä pyynnöllä tosiasiassa vastaamaan julkisasiamiehen kolmannen valitusperusteen taustalla olevista tosiseikoista ja oikeudellisista seikoista tekemään tulkintaan. Kuten tämän tuomion edellisessä kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, kyse ei ole perusteesta, joka oikeuttaisi aloittamaan uudelleen asian käsittelyn suullisen vaiheen. Lisäksi on todettava, että valitusasian osapuolet ovat keskustelleet näistä seikoista laajasti erityisesti asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa.
28
Unionin tuomioistuin katsoo julkiasiamiestä kuultuaan, että sillä on riittävät tiedot valituksen ratkaisemiseksi.
29
Edellä esitetyn perusteella asian käsittelyn suullista vaihetta ei ole aiheellista määrätä aloitettavaksi uudelleen.
Valituksen tarkastelu
30
Tšekin tasavalta esittää valituksensa tueksi neljä valitusperustetta. Ensimmäisen, toisen ja neljännen valitusperusteen mukaan on tehty todistustaakkaa, asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklaa ja asetuksen N:o 555/2008 19 ja 77 artiklaa koskevia oikeudellisia virheitä. Kolmannen valitusperusteen mukaan on tehty oikeudellinen virhe ja tosiseikat ja oikeusriidan kohde on otettu huomioon vääristyneellä tavalla, ja tämä koskee unionin yleisen tuomioistuimen toteamusta ajankohdasta, jona Tšekin viranomaiset toteuttivat kansallisen tukiohjelman.
Ensimmäinen valitusperuste
Asianosaisten lausumat
31
Ensimmäisellä valitusperusteellaan Tšekin tasavalta väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen soveltaessaan vakiintunutta oikeuskäytäntöä, joka koskee todistustaakkaa maataloustukirahaston alalla. Se arvostelee unionin yleistä tuomioistuinta ensinnäkin siitä, että tämä teki valituksenalaisen tuomion 22 kohdassa oikeudellisen virheen katsoessaan, että kaukokartoituksena paikalla tehtävien tarkastusten ja perinteisten paikalla tehtävien tarkastusten on johdettava ”lähtökohtaisesti samankaltaisiin” sääntöjenvastaisuuksien määriin.
32
Tšekin tasavalta nimittäin väittää lähinnä, että näiden kahden tarkastusmenetelmän yhteydessä havaittujen virheiden määrän vertailulla ei ole merkitystä, kun otetaan huomioon niiden välillä luonnostaan olevat tarkastusotoksen valintatapaan liittyvät objektiiviset erot.
33
Tšekin tasavalta väittää erityisesti, että riskianalyysiin kaukokartoitusta varten ei voi sisältyä sääntöjenvastaisuuksien määrää, joka olisi verrattavissa riskianalyysiin perinteisiä paikalla tehtäviä tarkastuksia varten sisältyvään sääntöjenvastaisuuksien määrään, koska kaukokartoitusta varten tehtävän riskianalyysin kohdentaminen ei ole objektiivisesti yhtä täsmällistä.
34
Tämä johtuu ensinnäkin siitä, että riskianalyysi kaukokartoituksena tehtäviä tarkastuksia varten tehdään komission asettamien ”vuoden 2013 yhteisten teknisten eritelmien” sivulla 36 olevien vaatimusten vuoksi aikaisemmin, joten se perustuu tietoihin, jotka eivät ole yhtä ajantasaisia kuin tiedot, joihin riskianalyysi perinteisiä paikalla tehtäviä tarkastuksia varten perustuu.
35
Toiseksi riskianalyysi kaukokartoituksena paikalla tehtäviä tarkastuksia varten johtaa sellaisten tarkastusotosten valintaan, jotka ovat kooltaan 30 kilometriä kertaa 20 kilometriä ja joilla kaikki viljelylohkot tarkastetaan riippumatta tämän alueen viljelijöiden riskiprofiilista, kun taas riskianalyysissä perinteisiä paikalla tehtäviä tarkastuksia varten keskitytään erityisesti niin sanottuihin ”riskialttiisiin” viljelijöihin. Tästä seuraa, että riskianalyysiä kaukokartoituksena tehtäviä tarkastuksia varten ei voida kohdentaa yhtä tarkasti kuin riskianalyysiä perinteisiä paikalla tehtäviä tarkastuksia varten.
36
Valittaja väittää kolmanneksi ja viimeiseksi, että koska alueita, joilla maatalousmaata on vähemmän kuin 25 prosenttia, ei komission vaatimusten mukaisesti voida tarkastaa kaukokartoituksena, tällaisia tarkastuksia ei ole mahdollista kohdistaa tiettyihin riskialttiisiin viljelijöihin, vaan heidät voidaan tarkastaa ainoastaan perinteisellä paikalla tehtävällä tarkastuksella.
37
Kun otetaan huomioon näiden kahden menetelmän väliset objektiiviset erot, se, että kaukokartoituksena tehtäviä tarkastuksia varten tehtävän riskianalyysin yhteydessä esiintyvien sääntöjenvastaisuuksien määrä on pienempi, ei voi sellaisenaan aiheuttaa vakavia ja perusteltuja epäilyjä jäsenvaltion valvontajärjestelmän moitteettomasta toiminnasta.
38
Tästä seuraa, että se, että riskianalyysien kohdentamista on mahdotonta vertailla objektiivisesti, on esteenä myös sen määrittämiselle, mikä on näillä kahdella menetelmällä todettujen sääntöjenvastaisuuksien määrien välinen suurin sallittu ero.
39
Tšekin tasavalta korostaa myös, että vaikka jäsenvaltioille annetaan asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklan toisessa kohdassa ja 35 artiklassa oikeus tarkastaa maatalousmaan pinta-ala kahdella eri tarkastusmenetelmällä suosimatta näistä menetelmistä kumpaakaan tai asettamatta niiden käyttämiselle lisäedellytyksiä, on kuitenkin niin, että tehokkaalle valvontajärjestelmälle on ominaista näiden kahden tarkastusmenetelmän käyttäminen toisiaan täydentävästi. Se, että näiden kahden objektiivisesti katsoen erilaisen menetelmän edellytettäisiin tuottavan vertailukelpoisia tuloksia, johtaisi käytännössä siihen, että jäsenvaltion olisi joko vähennettävä perinteisiä paikalla tehtäviä tarkastuksia varten tehtävän riskianalyysin kohdentamista tai luovuttava kaukokartoituksena tehtävistä tarkastuksista, ja tällöin mainitun asetuksen säännökset, joissa tämän tarkastusmenetelmän käyttäminen sallitaan, menettäisivät tehokkaan vaikutuksensa.
40
Tšekin tasavalta väittää lisäksi, ettei unionin yleinen tuomioistuin ole kommentoinut komission väitettä, jonka mukaan siitä, että kaukokartoituksena tehtävää tarkastusta varten satunnaisotannalla valitusta tarkastusotoksesta ilmenee suurempi sääntöjenvastaisuuksien määrä kuin tarkastusotoksesta, joka on valittu kaukokartoituksena tehtävää tarkastusta varten riskianalyysin perusteella, aiheutuu vakavia ja perusteltuja epäilyjä.
41
Tšekin tasavalta väittää toiseksi, että unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 23 ja 24 kohdassa saman virheen, kun se totesi, ettei Tšekin tasavalta ollut esittänyt erityisiä seikkoja, joilla voitaisiin osoittaa, että todettujen sääntöjenvastaisuuksien eri määrät johtuivat kyseisten menetelmien luonteesta tai tarkastettujen toimijoiden riskiprofiilista eikä puutteista kansallisten viranomaisten valinnoissa.
42
Edellä esitetyn perusteella on niin, että jos oletetaan, että komission päätelmät aiheuttivat vakavia ja perusteluja epäilyjä, olisi hyödytöntä selittää todettujen sääntöjenvastaisuuksien määrien välisen eron syitä näiden epäilyjen hälventämiseksi. Näiden epäilyjen hälventämiseksi riittää se, että jäsenvaltio osoittaa valvontajärjestelmän toiminnan tehokkuuden ja sen, että molempia tarkastusmenetelmiä käytetään asianmukaisesti. Tšekin tasavalta korostaa tältä osin esittäneensä tarkastuksen ja unionin yleisessä tuomioistuimessa käydyn menettelyn yhteydessä konkreettisia todisteita, jotka osoittavat selvästi sen, että riskianalyysi oli asetuksen N:o 1122/2009 vaatimusten mukainen, mitä komissio ei ole koskaan kiistänyt.
43
Komissio vastaa ensinnäkin, että unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 22 kohdassa esittämä arviointi, jonka mukaan on kohtuullista odottaa, että perinteiset ja kaukokartoituksena paikalla tehtävät tarkastukset johtavat ”lähtökohtaisesti samankaltaisiin” sääntöjenvastaisuuksien määriin, on aineellisesti paikkansapitävä.
44
Se väittää pääasiallisesti, että Tšekin tasavallan esittämät väitteet, joilla se perustelee paikalla tehtävien tarkastusten eri menetelmiä käyttäessä ilmenneiden sääntöjenvastaisuuksien määrien välisiä eroja, ovat ristiriidassa asetuksen N:o 1122/2009 26 artiklan, 31 artiklan 2 kohdan ja 33 artiklan kanssa.
45
Ensinnäkin kyseisen asetuksen 26 artiklassa edellytetään, että paikalla tehtävillä tarkastuksilla olisi käytetystä menetelmästä riippumatta varmistettava tukien myöntämisedellytysten noudattamisen tehokas todentaminen.
46
Toiseksi asetuksen N:o 1122/2009 26 artiklasta, 31 artiklan 2 kohdasta ja 33 artiklasta yhdessä luettuina seuraa, että näiden menetelmien käyttäminen ei saa johtaa viljelijöiden erilaiseen kohteluun. Komission mukaan tällainen erilainen kohtelu olisi kuitenkin väistämätöntä, jos virheiden havaitsemisen todennäköisyys olisi suurempi niiden osalta, jotka on tarkastettu kaukokartoituksena, kuin niiden osalta, jotka on tarkastettu perinteisellä paikalla tehtävällä tarkastuksella. Paikalla tehtävien tarkastusten menetelmien yhteydessä todettujen virheiden määrien vertaileminen on selvästi asianmukainen tehokkuuden indikaattori, ja valvontajärjestelmän puutteet voidaan tämän vertailun avulla tunnistaa niin, että erilaisen kohtelun riskiä saadaan vähennettyä.
47
Koska komissio on kuitenkin tietoinen kummankin paikalla tehtävän tarkastuksen menetelmälle ominaisista erityispiirteistä, se väittää, että jos yhdellä menetelmällä paljastetaan useiden vuosien aikana suurempi osa sääntöjenvastaisuuksista kuin toisella menetelmällä, jäsenvaltion on selitettävä näiden erojen syyt, ja jos se ei sitä tee, nämä poikkeamat ovat osoitus siitä, että menetelmä ei ole yhtä tehokas tai että tarkastusotos on valittu epäasianmukaisesti, ja näin on sitäkin suuremmalla syyllä silloin, kun jäsenvaltio on suorittanut kaukokartoitusmenetelmällä noin 50 prosenttia paikalla tehtävistä tarkastuksista. Tämän toimielimen mukaan se, että tulokseksi saadaan toisiaan vastaavat sääntöjenvastaisuuksien määrät, on keino osoittaa tarkastusten tehokkuus, mutta sitä ei voida pitää tavoitteena itsessään. Komissio katsoo nyt käsiteltävässä asiassa, että todettu poikkeama on osoitus valvontajärjestelmän puutteellisuudesta ja että tämä on omiaan aiheuttamaan vakavia ja perusteltuja epäilyjä.
48
Komissio korostaa toiseksi, että Tšekin tasavallan esittämät selitykset, jotka perustuvat käytettyjen tarkastusmenetelmien ominaispiirteisiin, ovat liian yleisluonteisia, jotta niillä voitaisiin hälventää komission vakavat ja perustellut epäilyt. Tšekin tasavalta ei siten ole esittänyt erityisiä tosiseikkoja, joilla voitaisiin osoittaa, että valittu tarkastusmenetelmä oli tehokas. Se ei erityisesti ole esittänyt erityisiä syitä sille, miksi otoksen tai kaukokartoitusmenetelmän valinta on joinakin vuosina johtanut huomattavaan eroon sääntöjenvastaisuuksien määrissä, eikä sitä, miten se on muuttanut riskianalyysiä ja otosten valintaa korjatakseen tämän asiantilan.
49
Lopuksi komissio muistuttaa, että koska Tšekin tasavalta on ollut tietoinen sääntöjenvastaisuuksien määrien eroista aiheutuvista ongelmista, se on vuonna 2013 hankkinut uuden analyysiohjelmiston, millä on ollut myönteisiä vaikutuksia vuotta 2014 koskeviin tukihakemuksiin.
50
Tšekin tasavalta korostaa vastauskirjelmässään ensinnäkin, että asetuksen N:o 1122/2009 26 artiklassa edellytetään sitä, että valvontajärjestelmä on kokonaisuudessaan tehokas, mutta ei sitä, että eri tarkastustyyppien yhteydessä todetaan sama tai samankaltainen virheiden määrä.
51
Se väittää toiseksi, että se selitti tarkastuksen yhteydessä komissiolle, miksi satunnaisotantana valitun otoksen yhteydessä hakijoihin liittyvä riski on suuri, ja että se esitti lisäksi myös syvällisemmän analyysin sisältävät asiakirjat.
52
Kolmanneksi on niin, että vaikka unionin tuomioistuin katsoisi, että kahden tarkastustavan yhteydessä ilmenneiden sääntöjenvastaisuuksien määrien vertailu voisi aiheuttaa vakavan ja perustellun epäilyn valvontajärjestelmän tehokkuudesta, jäsenvaltion ei voida edellyttää selittävän näiden määrien välisen eron taustalla olevia syitä. Tšekin tasavallan mukaan asianomaista jäsenvaltiota voidaan vaatia vain toimittamaan todisteet, jotka koskevat muun muassa tapaa, jolla viljelijät valitaan tarkastukseen, ja sitä, miten näitä kahta tarkastusmenetelmää varten tehtävä riskianalyysi toteutetaan, mukaan lukien asetuksen N:o 1122/2009 31 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukainen riskianalyysin vuotuinen arviointi ja ajantasaistaminen. Tšekin tasavalta väittää esittäneensä tarkastuksen yhteydessä komissiolle nimenomaan nämä todisteet. Se on siten esittänyt yksityiskohtaisen kuvauksen molempia tarkastusmenetelmiä varten tehtävistä riskianalyyseistä mukaan lukien huomioon otetut riskitekijät ja niiden merkityksellisyys, sekä analyysien tehokkuudesta vuosittain tehtävän arvioinnin ja ajantasaistuksen, joissa on otettu huomioon saadut kokemukset.
53
Tšekin tasavalta kiistää neljänneksi ja viimeiseksi sen, että ohjelmiston hankkimisella vuonna 2013 voitaisiin tukea riskianalyysin riittämättömyyttä koskevaa väitettä. Riskianalyysin asteittaista kehittämistä ohjelmisto hankkimalla ei voida pitää vallitsevan tilanteen heikkouksien tunnustamisena. Se muistuttaa tässä yhteydessä, että riskianalyysi kaukokartoituksena tehtäviä tarkastuksia varten on objektiivisesti arvioiden rajallinen ja että tällä voidaan selittää se, miksi sillä ei voida koskaan saavuttaa perinteisiä paikalla tehtäviä tarkastuksia varten tehtävän riskianalyysin tehokkuutta ilman, että tällä voisi olla vaikutusta koko valvontajärjestelmän tehokkuuteen.
54
Komissio toistaa vastauskirjelmässään, että valituissa otoksissa havaittujen virheiden määrien vertailu on asianmukainen indikaattori, joka osoittaa valittujen tarkastusmenetelmien tehokkuuden. Edustaviin otoksiin perustuva menetelmä on johdettu asetuksen N:o 1122/2009 31 artiklasta, jonka mukaan riskianalyysin toimivuutta arvioidaan vertaamalla riskiperusteisen otannan ja satunnaisotannan tuloksia. Komission mukaan se on ainoa keino, jolla voidaan varmistaa, että kaukokartoituksena tehtävät tarkastukset ovat yhtä tehokkaat kuin perinteiset paikalla tehtävät tarkastukset.
55
Mainitussa säännöksessä ei komission mukaan täsmennetä, onko näitä kahta tulosta vertailtaessa syytä tehdä ero sen mukaan, onko nämä tulokset saatu perinteisellä vai kaukokartoituksena paikalla tehdyllä tarkastuksella siten, että voitaisiin katsoa, että näillä tarkastustavoilla voidaan varmistaa yhtäläinen tehokkuus.
56
Lisäksi komissio toistaa, että unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 24 kohdassa aivan oikein, ettei Tšekin tasavallan esittämillä seikoilla kyetty perustelemaan riittävästi sääntöjenvastaisuuksien määrien välistä eroa ja hälventämään epäilyjä, joita komissiolla oli kaukokartoituksena tehtävien tarkastusten tehokkuudesta. Komissio täsmentää myös, että pyrkimyksistä poistaa puutteet, joista se oli huomauttanut, seurannut tulosten parantuminen on osoitus siitä, että parannukset ovat olleet Tšekin tasavallan ulottuvilla.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
57
Ensimmäisellä valitusperusteellaan Tšekin tasavalta väittää yhtäältä lähinnä, että unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 22 kohdassa oikeudellisen virheen todetessaan, että kaukokartoituksena paikalla tehtävien tarkastusten ja perinteisten paikalla tehtävien tarkastusten on johdettava ”lähtökohtaisesti samankaltaisiin” sääntöjenvastaisuuksien määriin ja että on kohtuullista odottaa, että niiden perusteella kansallisella tasolla todettujen sääntöjenvastaisuuksien määrissä ei ole nyt esillä olevassa asiassa havaittujen erojen kaltaisia eroja, jotka muodostuvat siitä, että perinteisten paikalla tehtyjen tarkastusten yhteydessä todettujen sääntöjenvastaisuuksien määrä on kolme tai neljä kertaa suurempi kuin kaukokartoituksena paikalla tehdyissä tarkastuksissa todettujen sääntöjenvastaisuuksien määrää. Tšekin tasavalta katsoo unionin yleisen tuomioistuimen näin omaksumasta lähestymistavasta poiketen, että vakavia ja perusteltuja epäilyjä sen valvontajärjestelmän tehokkuudesta ei voida perustaa pelkkään toteamukseen näiden sääntöjenvastaisuuksien määrien välisestä erosta.
58
Toisaalta Tšekin tasavalta arvostelee unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se teki valituksenalaisen tuomion 23 ja 24 kohdassa oikeudellisen virheen, kun se tutki, oliko tämä jäsenvaltio hälventänyt komission epäilyt, koska silloin kun tällaisia eroja on todettu, jäsenvaltion tehtävänä on esittää yksityiskohtaiset seikat, joista nämä erot johtuvat, ja kun se esitti tässä tarkoituksessa joukon tekijöitä, joihin tämä jäsenvaltio saattoi vedota, sekä totesi, ettei Tšekin tasavalta ole esittänyt erityisiä seikkoja, joilla voitaisiin osoittaa, että havaitut erot johtuvat pikemmin näistä tekijöistä kuin kansallisten viranomaisten kaukokartoituksena tehtäviä tarkastuksia käyttöön otettaessa tekemiin valintoihin liittyvistä puutteista.
59
Tältä osin on palautettava mieleen, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission ei tarvitse maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevien sääntöjen rikkomisen osoittamiseksi näyttää tyhjentävästi kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä tai niiden esittämien lukujen sääntöjenvastaisuutta, vaan sen on esitettävä näyttö vakavasta ja perustellusta epäilystä, joka koskee kansallisten viranomaisten suorittamia tarkastuksia tai niiden esittämien lukujen sääntöjenvastaisuutta. Jäsenvaltion on esitettävä yksityiskohtaisempi ja täydellisempi näyttö näiden tarkastusten tai lukujen todenperäisyydestä ja tarvittaessa komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä (tuomio 6.11.2014, Alankomaat v. komissio, C‑610/13 P, ei julkaistu, EU:C:2014:2349, 58 kohta).
60
On todettava, että asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat käyttää kaukokartoitusmenetelmää kyseisen asetuksen 35 artiklan mukaisesti ja satelliittipaikannusjärjestelmää, jos se on mahdollista.
61
Paikalla tehtävät tarkastukset, jotka voivat olla perinteisiä tai kaukokartoituksena tehtäviä, on kuitenkin kyseisen asetuksen 26 artiklan mukaan tehtävä siten, että varmistetaan tehokkaasti tuen myöntämisedellytysten sekä täydentäviin ehtoihin liittyvien vaatimuksien ja standardien noudattaminen.
62
Tästä seuraa, että jäsenvaltioilla on oikeus valita joko perinteiset paikalla tehtävät tarkastukset tai kaukokartoituksena paikalla tehtävät tarkastukset tai tarvittaessa näiden kahden tarkastusmenetelmän yhdistelmä, kunhan niiden tekemällä valinnalla varmistetaan tehokkaat tarkastukset.
63
Lisäksi asetuksen N:o 1122/2009 30 artiklan 1 kohdassa säädetään sellaisten viljelijöiden vähimmäismäärästä, jotka on vuosittain tarkastettava paikalla.
64
Kyseisen asetuksen 31 artiklan 1 kohdassa säädetään tätä varten, että paikalla tehtävien tarkastusten otokset on valittava riskianalyysin ja jätettyjen tukihakemusten edustavuuden perusteella. Edustavuuden varmistamiseksi jäsenvaltioiden on valittava satunnaisesti 20–25 prosenttia niiden viljelijöiden vähimmäismäärästä, joille on tehtävä 30 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetyt tarkastukset paikalla.
65
Tarkoituksenmukaisten ja tehokkaiden riskianalyysien aikaansaamisesta on todettava, että saman asetuksen 31 artiklan 2 kohdassa säädetään, että riskianalyysien toimivuutta on arvioitava ja ne on ajantasaistettava vuosittain ensinnäkin määrittämällä kunkin riskitekijän merkityksellisyys, toiseksi vertaamalla riskiperusteisen otannan ja satunnaisotannan tuloksia ja kolmanneksi ottamalla huomioon kullekin jäsenvaltiolle ominainen tilanne.
66
Näin ollen on tutkittava, voiko se, että kaukokartoituksena paikalla tehdyissä tarkastuksissa ja perinteisissä paikalla tehdyissä tarkastuksissa havaitaan sääntöjenvastaisuuksien määrät, jotka eivät ole samankaltaiset, aiheuttaa yksinään vakavan ja perustellun epäilyn tarkastusten perustana olleiden riskianalyysien epäasianmukaisuudesta.
67
Tämän tuomion 50–55 kohdasta ilmenee ensinnäkin, ettei yhdessäkään siinä mainituista asetuksen N:o 1122/2009 artikloista edellytetä jäsenvaltioilta, että perinteisten paikalla tehtävien tarkastusten ja kaukokartoituksena paikalla tehtävien tarkastusten on johdettava lähtökohtaisesti samankaltaisiin sääntöjenvastaisuuksien määriin.
68
On todettava toiseksi, että kaukokartoituksena tehtävän tarkastuksen perustana oleva riskianalyysi on tehtävä – kuten Tšekin tasavalta on väittänyt komission sitä kiistämättä – ennen kuin asianomainen jäsenvaltio on tehnyt päätöksen tämän tarkastusmenetelmän käyttämisestä, mutta perinteisten paikalla tehtävien tarkastusten osalta tilanne ei ole tämä.
69
Kaukokartoituksena paikalla tehtävät tarkastukset pohjautuvat tämän tyyppisille tarkastuksille ominaisten ominaispiirteiden vuoksi siten riskianalyysiin, joka perustuu tietoihin, jotka eivät ole yhtä ajantasaisia kuin tiedot, joihin perinteisiä paikalla tehtäviä tarkastuksia varten tehtävä riskianalyysi perustuu.
70
Tästä seuraa, että kaukokartoitukseen perustuva tarkastusmenetelmä voi tämän sille ominaisen ominaispiirteen vuoksi johtaa lähtökohtaisesti siihen, että todetaan sääntöjenvastaisuuksien määriä, jotka poikkeavat perinteisten paikalla tehtyjen tarkastusten päätteeksi todetuista määristä.
71
On todettava kolmanneksi, että Tšekin tasavallan väitteiden mukaan, joita komissio ei ole kiistänyt, kaukokartoitus voidaan toteuttaa vain alueilla, jotka ovat kooltaan 30 kilometriä kertaa 20 kilometriä, ja tarkastettavalla alueella on oltava vähintään 25 prosenttia maatalousmaata, minkä lisäksi tarkastus on kohdistettava kaikkiin tämän alueen viljelijöihin.
72
Jotta kaukokartoituksena paikalla tehtävät tarkastukset johtaisivat samoihin sääntöjenvastaisuuksien määriin kuin perinteiset paikalla tehtävät tarkastukset, niitä ei olisi käytettävä ainoastaan alueilla, jotka ovat kooltaan 30 kilometriä kertaa 20 kilometriä ja joilla on vähintään 25 prosenttia maatalousmaata, vaan ne olisi myös kohdistettava vain viljelijöihin, jotka kuuluvat perinteisiä paikalla tehtäviä tarkastuksia varten tehdyn riskianalyysin perusteella valittuun otokseen.
73
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että pelkkä perinteisten paikalla tehtyjen tarkastusten ja kaukokartoituksena paikalla tehtyjen tarkastusten päätteeksi todettujen sääntöjenvastaisuuksien määrien välinen ero ei voinut yksinään aiheuttaa komissiolle vakavia ja perusteltuja epäilyjä kaukokartoituksena tehtävien tarkastusten tehokkuudesta.
74
Koska unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen, ensimmäinen valitusperuste on näin ollen hyväksyttävä.
Toinen valitusperuste
Asianosaisten lausumat
75
Toisessa valitusperusteessaan Tšekin tasavalta arvostelee unionin yleistä tuomioistuinta lähinnä siitä, että se on tulkinnut valituksenalaisen tuomion 38 ja 40 kohdassa asetuksen N:o 1122/2009 33, 57 ja 58 artiklaa virheellisesti katsoessaan, että jos todetaan, että pinta-alaa on ilmoitettu liikaa 0,1–2 hehtaaria tai 3 prosenttia määritetystä pinta-alasta, toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on kasvatettava tarkastusotosta, kunnes tapauksia, joissa pinta-alaa on ilmoitettu tällä tavoin liikaa, ei enää todeta.
76
Kyseinen jäsenvaltio väittää erityisesti ensinnäkin, että asetuksen N:o 1122/2009 57 ja 58 artiklalla ei ole merkitystä tarkastusotoksen kasvattamisen kannalta, koska näissä artikloissa säädetyt kynnykset, jotka ovat 0,1 hehtaaria, 2 hehtaaria tai 3 prosenttia määritetystä pinta-alasta, liittyvät johtopäätöksiin, jotka tehdään tarkastuksissa saaduista lopullisista tuloksista.
77
Toiseksi asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklan tai komission metodologiaa koskevien ohjeiden sanamuodossa ei vahvisteta havaittuja poikkeavuuksia koskevaa kynnystä, jonka ylittämisellä tarkastusotosten automaattista kasvattamista voitaisiin perustella. Kyseisessä artiklassa tai näissä ohjeissa ei myöskään täsmennetä sitä, kuinka paljon tarkastusotosta olisi kasvatettava.
78
Tšekin tasavalta suosittelee näin ollen pitäytymistä mainitun artiklan tarkoituksessa, jonka mukaan tarkastusotoksen kasvattaminen on välttämätöntä ainoastaan, jotta voidaan taata tämän otoksen tehokas tarkastaminen ja sen edustava taso. Tällaisen otoksen kasvattaminen on siten välttämätöntä ainoastaan, jos tulosten luonne ja tiedot asianomaisen viljelijän tarkastamatta jääneistä muista viljelylohkoista viittaavat siihen, että virheet voivat koskea muita viljelylohkoja. Tällaista tulkintaa tukee se, että kyseisen asetuksen 33 artiklan ensimmäisessä kohdassa käsitettä ”poikkeavuudet” käytetään monikkomuodossa, minkä on ymmärrettävä edellyttävän, että on todettu tiettyä vakavuusastetta olevia sääntöjenvastaisuuksia eikä vain yksittäisiä ja vähäpätöisiä sääntöjenvastaisuuksia.
79
Kolmanneksi kysymystä otoksen kasvattamisesta siten, että tehokas tarkastus ja tämän otoksen edustava taso voidaan varmistaa, on tarkasteltava käytännössä arvioitaessa kaikkia yksittäistapaukseen liittyviä seikkoja. Unionin tuomioistuimen mukaan 17.4.2018 annetussa tuomiossa B ja Vomero (C-316/16 ja C-424/16, EU:C:2018:256, 70 kohta) tarkoitettu tapauskohtainen arvioiminen yhdenmukaisten ratkaisujen sijaan on yksi unionin oikeuden perustavanlaatuisista lähestymistavoista.
80
Neljänneksi Tšekin viranomaisten lähestymistavasta ei ole aiheutunut riskiä unionin varoille, koska ainoastaan siinä tapauksessa, että toimivaltaiset viranomaiset arvioivat riittävällä varmuudella, että asianomaisen viljelijän tekemiä virheitä ilmoittamansa maatalousmaan pinta-alassa ei asetuksen N:o 1122/2009 57 ja 58 artiklan mukaisesti ole enää odotettavissa, tarkastusotosta ei kasvateta.
81
Viidenneksi ja viimeiseksi unionin yleisen tuomioistuimen edellyttämä menettely vaatii sen mukaan tarkastusotoksen kasvattamista ilman, että siitä saadaan mitään lisäarvoa.
82
Komissio vastaa, että vaikka se hyväksyy unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 42 kohdassa esittämän päätelmän, se ei hyväksy kyseisen tuomion perusteluihin sisältyviä ja erityisesti eräitä sen 37, 38 ja 41 kohdassa esitettyjä näkökohtia, ja että se vaatii siten, että unionin tuomioistuin pysyttää valituksenalaisen tuomion ja hylkää toisen valitusperusteen mutta kuitenkin muuttaa valituksenalaisen tuomion perusteluja.
83
Komissio toteaa valituksenalaisen tuomion 37 ja 38 kohdan osalta ensinnäkin, että asetuksen N:o 1122/2009 57 ja 58 artiklassa selvennetään ne seuraukset, joita tukikelpoisen maatalousmaan pinta-alaa koskevassa ilmoituksessa olevien virheiden toteamisesta aiheutuu, mutta niillä ei ole suoraa yhteyttä tarkastusotoksen kasvattamiseen.
84
Toiseksi se korostaa, että asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklaan ei sisälly kynnystä, jonka alapuolella otoksen kasvattamista ei edellytetä. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi 28.1.2016 antamansa tuomion Slovenia v. komissio (T-667/14, EU:T:2016:34) 39 ja 40 kohdassa Slovenian viranomaisten tulkinnan, jonka mukaan silloin, kun virheprosentti on alle 3 prosenttia, tarkastettavaa otosta ei automaattisesti kasvateta, vaan tarkastajan asiana on päättää, onko tarkastusta aihetta laajentaa koko tilaan vai ei.
85
Komission mukaan tämä ratkaisu on vahvistettava, sillä Tšekin tasavallan väitteitä ei voida tukea asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklan sanamuodolla. Tässä säännöksessä ei tarkemmin sanottuna vahvisteta kynnystä, jonka ylittyessä otoksen kasvattaminen olisi pakollista ja jonka alapuolella kasvattaminen jäisi valvontaviranomaisen harkinnan varaan.
86
Lisäksi komissio väittää, että asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklan mukaan, luettuna yhdessä saman asetuksen johdanto-osan 44 perustelukappaleen kanssa, jäsenvaltioiden mahdollisuus rajoittaa paikalla tehtävien tarkastusten toteuttaminen vähintään 50 prosentin suuruiseen otokseen viljelylohkoista, on poikkeus säännöstä, jonka mukaan kaikki viljelylohkot, joita koskeva tukihakemus on jätetty, on tarkastettava paikalla, ja sitä on siksi tulkittava suppeasti. Tšekin tasavallan päätös katsoa, että tarkastusotoksen kasvattaminen on tarpeetonta silloin, kun ilmoitetun pinta-alan ja viljelylohkojen todetun pinta-alan välinen erotus on alle 3 prosenttia, on siten ristiriidassa asetuksen N:o 1122/2009 26 ja 33 artiklassa vahvistetun tarkastusten rajoittamismahdollisuuden soveltamisedellytysten kanssa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
87
Tšekin tasavalta väittää toisessa valitusperusteessaan lähinnä, että unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 38 kohdassa oikeudellisen virheen, koska se ei tulkinnut asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklaa siten, että tarkastusotosta on kasvatettava ainoastaan silloin, kun kyse on vähäistä vakavammista sääntöjenvastaisuuksista, minkä arvioiminen kuuluu kansallisten viranomaisten harkintavaltaan. Unionin yleinen tuomioistuin on lisäksi tulkinnut saman tuomion 38 ja 40 kohdassa kyseisen asetuksen 33, 57 ja 58 artiklaa virheellisesti katsoessaan, että tarkastusotoksen kasvattaminen on pakollista paitsi silloin, kun pinta-alat todetaan ilmoitetun liian suuriksi, mikä viittaa varteen otettavaan mahdollisuuteen 3 prosenttia tai 2 hehtaaria ilmoitetusta pinta-alasta koskevan kynnyksen ylittymisestä, myös silloin, kun pinta-alat on ilmoitettu liian suuriksi, mikä viittaa varteen otettavaan mahdollisuuteen 0,1 hehtaarin kynnyksen ylittymisestä.
88
Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 38 kohdassa, että jos yhtenäishakemuksen kattamien viljelylohkojen otoksen tarkastuksessa ilmenee, että pinta-alat on ilmoitettu liian suuriksi siten, että erotus on 0,1–2 hehtaaria tai 3 prosenttia määritetystä pinta-alasta, toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on kasvatettava tarkastusotosta asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklan mukaisesti, kunnes tapauksia, joissa pinta-alat on ilmoitettu tällä tavoin liian suuriksi, ei enää todeta.
89
Unionin yleinen tuomioistuin totesi kyseisen tuomion 40 kohdassa Tšekin tasavallan ilmoittaneen, että ne 261 viljelijää, joihin kohdistettuja tarkastuksia ei ollut laajennettu, kuuluivat sellaisten viljelijöiden ryhmään, jotka olivat tehneet hakemuksia, joissa oli ilmoitettu liian suuria pinta-aloja mutta joissa 3 prosentin kynnys ei kuitenkaan ollut ylittynyt, mikä unionin yleisen tuomioistuimen mukaan ei sulkenut pois mahdollisuutta, että tukea olisi ollut tarpeen vähentää määritettyä pinta-alaa vastaavalle tuen tasolle kuitenkaan seuraamuksia määräämättä.
90
Kuten valituksenalaisen tuomion 30–36 kohdasta ilmenee, unionin yleinen tuomioistuin perusti tämän päätelmän asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklan, tämän asetuksen 57 artiklan 3 kohdan ja saman asetuksen 58 artiklan sanamuotoon.
91
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 61 kohdassa, jo asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklan sanamuodosta ensinnäkin ilmenee, että silloin kun kansalliset viranomaiset ovat todenneet, että otosten tarkastuksessa on paljastunut poikkeavuuksia, niillä ei lähtökohtaisesti ole lainkaan harkintavaltaa. Koska ne ovat tilanteessa, jossa niiden toimivalta on sidottu, niiden on kasvatettava tarkastusotosta.
92
Tässä yhteydessä on lisättävä, että tämän asetuksen johdanto-osan 39 perustelukappaleen mukaan tämän otoksen kasvattamisesta voidaan luopua vain siinä tapauksessa, että tarkastettavaa otosta olisi mahdotonta kasvattaa siten, että voidaan taata riittävä ja edustava varmuustaso, mutta tähän ei nyt käsiteltävässä asiassa ole vedottu.
93
Tšekin tasavallan väite, jonka mukaan se, että asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklan ensimmäisessä kohdassa sana ”poikkeavuudet” on ilmaistu monikkomuodossa, merkitsee sitä, että ainoastaan vakavien sääntöjenvastaisuuksien toteaminen velvoittaisi kansalliset viranomaiset kasvattamaan tarkastusotosta, on hylättävä, koska kyseisen asetuksen 2 artiklan 10 alakohdasta ilmenee, että käsitteellä ”sääntöjenvastaisuus”, joka vastaa käsitettä ”poikkeavuudet”, ei viitata ainoastaan vakaviin sääntöjenvastaisuuksiin, vaan se on sitä vastoin määritetty tässä säännöksessä siten, että se tarkoittaa ”kyseessä olevan tuen myöntämistä koskevien sääntöjen noudattamatta jättämistä”.
94
Edellä esitetystä seuraa, että asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklaa on tulkittava siten, että kansallisilla viranomaisilla on velvollisuus kasvattaa tarkastusotosta, jos tarkastuksessa on ilmennyt poikkeavuuksia, näiden poikkeavuuksien suuruudesta riippumatta.
95
Toiseksi on todettava, että – kuten asetuksen N:o 1122/2009 57 ja 58 artiklan sanamuodosta ilmenee – nämä artiklat koskevat yhtäältä ilmoitettuihin pinta-aloihin sovellettavaa laskuperustetta ja toisaalta vähennyksiä ja poissulkemisia tapauksissa, joissa on ilmoitettu liikaa. Niissä selvennetään niiden soveltamisalan osalta seurauksia, joita aiheutuu siitä, että tukikelpoisen maatalousmaan pinta-alaa koskevassa ilmoituksessa todetaan virheitä.
96
Näissä artikloissa ei sitä vastoin säädetä, että jäsenvaltioilla olisi joissakin tapauksissa velvollisuus kasvattaa tarkastusotosta, vaan tästä säädetään kyseisen asetuksen 33 artiklassa.
97
Edellä esitetystä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se viittasi valituksenalaisen tuomion 38 ja 40 kohdassa mainitun asetuksen 57 ja 58 artiklaan perustellakseen kansallisen viranomaisen velvollisuutta kasvattaa tarkastusotosta silloin, kun viljelylohkojen otosta tarkastettaessa ilmenee, että pinta-alat on ilmoitettu liian suuriksi siten, että erotus on 0,1–2 hehtaaria tai 3 prosenttia määritetystä pinta-alasta.
98
Koska unionin yleinen tuomioistuin perusti kantansa perustellusti asetuksen N:o 1122/2009 33 artiklasta valituksenalaisen tuomion 30 kohdassa tehtyyn tulkintaan, kun se valituksenalaisen tuomion 42 kohdassa hylkäsi paikalla tehtävien tarkastusten vähimmäismäärän korjaamista koskevaa perustetta koskevat väitteet, Tšekin tasavallan toinen valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
Kolmas valitusperuste
Asianosaisten lausumat
99
Tšekin tasavalta väittää kolmannessa valitusperusteessaan, että unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 49 kohdassa tekemä päätelmä, jonka mukaan Tšekin tasavallan väite, joka koski kansallisen tukiohjelman käyttöönoton jälkeen mutta ennen yksittäisen tukihakemuksen hyväksymistä toteutettuihin investointeihin maksettuja tukia, oli tehoton, on oikeudellisesti virheellinen, minkä lisäksi tosiseikat ja oikeudenkäynnin kohde on otettu huomioon vääristyneellä tavalla.
100
Se toteaa, että komissio arvosteli sitä useaan otteeseen hallinnollisen menettelyn aikana siitä, että se oli hyväksynyt jo toteutettuja investointeja koskeneita tukihakemuksia, ja esitti tässä tarkoituksessa esimerkkinä 29.9.2009 toteutetun investoinnin. Komissio arvosteli sitä myös siitä, että se oli maksanut tällaisia tukia ennen yksittäisten tukihakemusten tutkimista, hyväksymistä tai jättämistä.
101
Tšekin tasavalta huomauttaa, että Tšekin viranomaiset myönsivät hallinnollisen menettelyn aikana tehneensä virheitä niiden kahdeksan investoinnin yhteydessä, jotka oli toteutettu ennen kansallisen tukiohjelman hyväksymistä, ja että ne toimittivat tiedot kaikista muista tapauksista, joissa investointitukea on maksettu toimille, jotka oli toteutettu kyseisen ohjelman hyväksymisen jälkeen mutta ennen yksittäisen tukihakemuksen jättämistä tai hyväksymistä. Jatkuva erimielisyys komission kanssa koski viimeksi mainittuihin investointeihin liittyvien tukien sääntöjenmukaisuutta.
102
Komissio väitti kumoamiskanteen yhteydessä esittämissään kirjelmissä edelleen, että tukien maksamisella jo toteutetuille investoinneille rikottiin unionin oikeutta. Tämä väite on siis osa unionin yleisessä tuomioistuimessa vireillä olevaa oikeusriitaa, ja riidanalaisella päätöksellä määrätty rahoitusoikaisu koski erityisesti näiden investointien takautuvaa rahoittamista.
103
Tšekin tasavalta myöntää tässä yhteydessä, että unionin yleinen tuomioistuin rajasi valituksenalaisen tuomion 43 kohdassa oikeudenkäynnin kohteen asianmukaisesti. Se huomauttaa kuitenkin, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi kyseisen tuomion 47 kohdassa virheellisesti komission yhteenvetokertomuksen 7.1.1.1 kohtaa todetessaan komission arvostelleen Tšekin tasavaltaa siitä, että se oli rahoittanut investointihanketta, vaikka kyseinen investointi oli saatettu kokonaisuudessaan päätökseen ennen kansallisen tukiohjelman käyttöönottoa. Tšekin tasavalta toteaa, että kyseessä oleva eli 29.9.2009 toteutettu hanke oli toteutettu kansallisen tukiohjelman hyväksymisen jälkeen.
104
Komissio katsoo, että kolmas valitusperuste on hylättävä.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
105
Tšekin tasavalta riitauttaa kolmannessa valitusperusteessaan lähinnä sen, että unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi tehottomana osan väitteistä, joita Tšekin tasavalta oli esittänyt taannehtivien maksujen osalta tehtyä rahoitusoikaisua vastaan.
106
On palautettava mieleen, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 256 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta ja Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 58 artiklan ensimmäisestä alakohdasta seuraa, että unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa määrittää asian tosiseikastoa eikä lähtökohtaisesti myöskään arvioida sitä selvitystä, johon unionin yleinen tuomioistuin on asian tosiseikastoa määrittäessään tukeutunut. Silloin, kun tämä selvitys on saatu asianmukaisesti ja yleisiä oikeusperiaatteita ja todistustaakkaa sekä asian selvittämistä koskevia menettelysääntöjä on noudatettu, ainoastaan unionin yleisen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida sille esitetyn selvityksen näyttöarvoa. Lukuun ottamatta sitä tapausta, että tuomioistuimelle esitetty selvitys on otettu huomioon vääristyneellä tavalla, tämä arviointi ei näin ollen ole sellainen oikeuskysymys, että se sinänsä kuuluisi unionin tuomioistuimen harjoittaman valvonnan piiriin (tuomio 27.2.2020, Liettua v. komissio, C‑79/19 P, EU:C:2020:129, 70 kohta).
107
Selvitys on otettu huomioon vääristyneellä tavalla, jos ilman uutta selvitysaineistoa on selvää, että olemassa olevaa selvitysaineistoa on arvioitu ilmeisen virheellisesti. Tämän vääristyneellä tavalla huomioon ottamisen on kuitenkin ilmettävä toimitetusta aineistosta selvästi ilman, että on tarpeen ryhtyä uudelleen arvioimaan tosiseikastoa ja selvitystä. Lisäksi silloin, kun valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on ottanut selvitysaineiston huomioon vääristyneellä tavalla, sen on ilmoitettava täsmällisesti ne seikat, jotka se katsoo unionin yleisen tuomioistuimen ottaneen huomioon vääristyneellä tavalla, ja näytettävä toteen ne arviointivirheet, joiden takia unionin yleinen tuomioistuin on valittajan mukaan päätynyt niiden ottamiseen huomioon vääristyneellä tavalla (tuomio 27.2.2020, Liettua v. komissio, C‑79/19 P, EU:C:2020:129, 71 kohta).
108
Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 48 kohdassa, ettei Tšekin tasavalta ollut viitannut erityisiin olosuhteisiin tai todisteisiin, joilla voitaisiin osoittaa, että sen esittämä väite, jonka mukaan investoinnit olivat ainoastaan kahdeksassa tapauksessa saaneet tukea, vaikka ne oli toteutettu ennen kansallisen tukiohjelman käyttöönottoa, pitää paikkansa.
109
Unionin yleinen tuomioistuin totesi kyseisen tuomion 49 kohdassa, että Tšekin tasavallan väitteet, jotka koskivat kansallisen tukiohjelman käyttöönoton jälkeen mutta ennen yksittäisen tukihakemuksen hyväksymistä toteutetuille investoinneille maksettuja tukia, olivat tehottomat.
110
Se totesi tältä osin mainitun tuomion 50 kohdassa, että yhteenvetokertomuksen 7.1.1.1 kohdan mukaan valituksenalainen rahoitusoikaisu perustui yhtäältä yksinomaan investointeihin, jotka olivat saaneet tukea, vaikka ne oli toteutettu ennen kansallisen tukiohjelman käyttöönottoa, liittyneeseen ilmiöön, ja toisaalta siihen, että Tšekin viranomaiset eivät olleet esittäneet seikkoja, joilla voitaisiin osoittaa tällaisista investoinneista olleen kyse vain kahdeksassa tapauksessa.
111
Siltä osin kuin Tšekin tasavalta väittää, että siihen, että tämä väite hylättiin tehottomana, liittyy oikeudellinen virhe, koska unionin yleinen tuomioistuin otti yhteenvetokertomuksen 7.1.1.1 kohdasta ilmenevät tosiseikat vääristyneellä tavalla huomioon katsoessaan, että komissio oli määrännyt rahoitusoikaisun ”yksinomaan” ennen kansallisen tukiohjelman käyttöönottoa toteutettujen investointien vuoksi, on todettava, ettei Tšekin tasavalta ole osoittanut, että todistusaineisto olisi otettu vääristyneellä tavalla huomioon siten, kuin tämän tuomion 107 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä edellytetään.
112
Tämä jäsenvaltio on näet ainoastaan väittänyt viittaamatta tämän yhteenvetokertomuksen tai muiden unionin yleiselle tuomioistuimelle toimitettujen asiakirjojen tiettyyn osaan, että – toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin on katsonut – komission kanssa ennen riidanalaisen päätöksen ja yhteenvetokertomuksen tekemistä käydystä kirjeenvaihdosta ilmenee, että yhteenvetokertomuksen 7.1.1.1 kohdassa mainitaan esimerkki investoinnista, jonka väitetään toteutetun kansallisen tukiohjelman käyttöönoton jälkeen, ja että unionin yleiselle tuomioistuimelle esitettyyn vastineeseen sisältyvästä väitteestä ilmenee, että myös sellaisten viinialan investointien takia, jotka oli toteutettu kansallisen tukiohjelman käyttöönoton jälkeen mutta ennen tukihakemuksen jättämistä, oli määrätty rahoitusoikaisu.
113
Tästä seuraa, että koska unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 50 kohdassa, ettei yhteenvetokertomukseen sisältynyt mitään toteamusta näistä investoinneista, se on saattanut todeta perustellusti, että Tšekin tasavallan väitteet, jotka koskivat tällaisiin investointeihin maksettuja tukia, olivat tehottomia.
114
Näin ollen kolmas valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
Neljäs valitusperuste
Asianosaisten lausumat
115
Tšekin tasavalta väittää neljännessä valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen todetessaan valituksenalaisen tuomion 56 kohdassa, ettei viinialan investointeja ollut asetuksen N:o 555/2008 77 artiklan 5 kohdan mukaan mahdollista tarkastaa otosten perusteella.
116
Tšekin tasavallan mukaan asetuksen N:o 555/2008 19 artikla ei ensinnäkään ole lex specialis suhteessa tämän asetuksen 77 artiklan 5 kohtaan, koska tämä säännös ei ole yleissääntö vaan erityissäännös, jossa vahvistetaan erityiset yksityiskohtaiset säännöt, joita sovelletaan investointitoimien tarkastuksiin. Mainitussa säännöksessä viitataan näet nimenomaisesti asetuksen N:o 479/2008 15 artiklaan, joka ei koske viinialaa kokonaisuudessaan vaan pelkästään investointeja.
117
Tšekin tasavalta väittää toiseksi, että unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 61 kohdassa esittämä tulkinta vie asetuksen N:o 555/2008 77 artiklan 5 kohdassa olevalta viittaukselta asetuksen N:o 1975/2006 27 artiklaan kaiken merkityksen, koska sen noudattaminen kävisi mahdottomaksi.
118
Se väittää kolmanneksi, että tällä viittauksella asetuksen N:o 1975/2006 27 artiklaan on ollut ratkaiseva merkitys, koska komissio joutui vuonna 2013 tekemään lainsäädäntömuutoksen, jolla asetuksesta N:o 555/2008 poistettiin muun muassa tämä viittaus.
119
Tšekin tasavalta korostaa neljänneksi ja viimeiseksi, ettei komissio voi edellyttää jäsenvaltion tekevän rahoitusoikaisua, joka johtuu komission itsensä antaman säännön epäselvästä sanamuodosta. Se korostaa, että valituksenalaisen tuomion 60 kohdan mukaan asetuksessa N:o 555/2008 ”vahvistetaan kaksi laajuudeltaan erilaista edellytystä”.
120
Komissio vastaa, että asetuksen N:o 555/2008 19 artiklan viittaus ”kaikkiin – – toimiin” merkitsee sitä, että jäsenvaltioiden on tarkastettava kaikki investoinnit eikä vain vähimmäisotosta. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin viittasi valituksenalaisen tuomion 56 kohdassa tämän asetuksen 77 artiklaan kokonaisuudessaan eikä yksinomaan 77 artiklan 5 kohtaan. Mainitun asetuksen 19 artikla on edelleen lex specialis saman asetuksen 77 artiklaan nähden, koska – kuten unionin yleinen tuomioistuin valituksenalaisen tuomion 56 kohdassa totesi – asetuksen N:o 555/2008 19 artiklassa vahvistettu velvollisuus koskee vain yhtä niistä tapauksista, joiden osalta tämän asetuksen 77 artiklan 3 kohdan mukaan ”tässä asetuksessa säädetään systemaattisista paikalla tehtävistä tarkastuksista”.
121
Lisäksi asetuksen N:o 555/2008 77 artiklasta ilmenee selvästi, että viinialan investointeihin sovelletaan soveltuvin osin asetuksen N:o 1975/2006 26–28 artiklaa, joissa vahvistetaan maaseuturahastosta rahoitettuja maaseudun kehittämistoimenpiteitä koskevat tarkastusmenettelyt. Asetuksen N:o 1975/2006 26 artiklassa säädetään jäsenvaltioiden ennen paikalla tehtävää tarkastusta tekemistä tarkastuksista eli hallinnollisista tarkastuksista, jotka koskevat kaikkia tuki- ja maksuhakemuksia ja joita voidaan pitää jäsenvaltioiden ”ensimmäisinä tarkastuksina”.
122
Komissio katsoo lisäksi asetuksen N:o 1975/2006 27 ja 28 artiklan sisältävän yksityiskohtaisempia sääntöjä, jotka koskevat otosten valintaa tarkastusten kohteeksi ja joiden mukaan näiden menojen osuuden on oltava ”vähintään neljä prosenttia – – tukikelpoisista julkisista menoista”, ja paikalla tehtävien tarkastusten tosiasiallista sisältöä. Lisäksi asetuksen N:o 1975/2006 säännösten soveltamisala, joka kattaa laajan valikoiman maaseudun kehittämistoimenpiteitä, on paljon laajempi kuin asetuksen N:o 555/2008 19 ja 77 artiklan soveltamisala, joka kattaa vain viinialan investoinnit. Se korostaa, että vaikka tiettyjen asetuksen N:o 1975/2006 kattamien maaseudun kehittämistoimenpiteiden voidaan katsoa kuuluvan ”investointeihin”, monet niistä ovat luonteeltaan aivan muuta.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
123
Tšekin tasavalta arvostelee neljännessä valitusperusteessaan unionin yleistä tuomioistuinta lähinnä siitä, että se teki oikeudellisen virheen tulkitessaan asetuksen N:o 555/2008 19 artiklaa ja 77 artiklan 5 kohtaa siten, että se sulki pois otantaan perustuvien paikalla tehtävien tarkastusten mahdollisuuden.
124
Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 54–56 kohdassa luettuaan asetuksen N:o 555/2008 19 ja 77 artiklan säännöksiä yhdessä, että 19 artikla on lex specialis suhteessa 77 artiklaan ja että tässä 19 artiklassa säädetään vaatimuksesta, jonka mukaan tarkastukset on tehtävä järjestelmällisesti paikalla ennen investointituen maksamista.
125
Näitä säännöksiä on siten syytä tulkita, jotta voidaan tutkia, onko käsiteltävänä oleva valitusperuste perusteltu.
126
Unionin tuomioisituimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sen säännöstön yleinen rakenne, jonka osa säännös on, sekä sillä tavoitellut päämäärät (tuomio 5.7.2018, X, C-213/17, EU:C:2018:538, 26 kohta).
127
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että asetuksen N:o 555/2008 77 artikla, jonka otsikko on ”Yleiset periaatteet”, sisältyy kyseisen asetuksen V osaston, jonka otsikko on ”Viinialan valvonta”, I lukuun, jonka otsikko on ”Valvonnan periaatteet”. Tämän artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on tarkastettava tuensaajat paikalla valitsemalla otos ”lukuun ottamatta tapauksia, joiden osalta – – tässä asetuksessa säädetään systemaattisista paikalla tehtävistä tarkastuksista”. Lisäksi kyseisen asetuksen 77 artiklan 5 kohdassa edellytetään, että viinialan investointitoimiin, sellaisina kuin ne määritellään asetuksen N:o 479/2008 15 artiklassa, josta on tullut asetuksen N:o 1234/2007 103 u artikla, sovelletaan soveltuvin osin asetuksen N:o 1975/2006 27 ja 28 artiklaa, joissa säädetään yksityiskohtaisista säännöistä, jotka koskevat näiden investointien tarkastamista paikalla otosten perusteella.
128
Asetuksen N:o 555/2008 19 artiklan, jonka otsikko on ”Taloushallinto” ja joka sisältyy tämän asetuksen II osaston, joka otsikko on ”Tukiohjelmat”, II luvun, jonka otsikko on ”Tukikelpoiset toimenpiteet”, 6 jaksoon, jonka otsikko on ”Investoinnit”, 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että tuki maksetaan sen jälkeen, kun on osoitettu, että jokin toimi tai kaikki tukihakemuksessa tarkoitetut toimet on toteutettu ja tarkastettu paikalla sen mukaan, miten jäsenvaltio on päättänyt hallinnoida toimenpidettä.
129
Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 77 kohdassa todennut, on syytä todeta, että asetuksen N:o 555/2008 19 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuodossa ei mainita jäsenvaltioiden velvollisuutta tehdä järjestelmällisiä tarkastuksia. Tässä säännöksessä todetaan siten ainoastaan, että jäsenvaltioiden on tarkastettava toteutetut toimenpiteet paikalla.
130
Tämä sanamuodon mukainen tulkinta on myös kyseisen asetuksen asiayhteyden ja yleisen rakenteen mukainen.
131
Tältä osin on yhtäältä todettava, että asetuksen N:o 555/2008 19 artiklan otsikosta ja sen sijainnista kyseisessä asetuksessa ilmenee, että tämän artiklan tarkoituksena on säätää viinialan investointitukeen liittyvistä varainhoitoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä eikä näiden investointien paikalla tehtäviä tarkastuksia koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. Tässä artiklassa nimittäin säädetään, että tuen maksaminen riippuu siitä, että jokin toimi tai kaikki tukihakemuksessa tarkoitetut toimet on tarkastettu ensin paikalla, mutta siinä ei kuitenkaan täsmennetä tämän paikalla tehtävän tarkastuksen yksityiskohtia. Kyseisen säännöksen sanamuoto ja tarkoitus eivät siten ole esteenä sille, että nämä toimet tarkastetaan paikalla otoksen perusteella.
132
Toisaalta – kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 78 kohdassa todennut – asetuksen N:o 555/2008 yleisestä rakenteesta seuraa, että tässä asetuksessa jäsenvaltiot velvoitetaan vain eksplisiittisesti tekemään järjestelmällisiä tarkastuksia. Tästä seuraa, että koska asetuksen 19 artiklan 1 kohdan ensimmäiseen alakohtaan ei sisälly tällaista eksplisiittistä velvollisuutta, jäsenvaltioille ei voida asettaa tällaista velvollisuutta.
133
Tästä seuraa, ettei asetuksen N:o 555/2008 19 artikla voi olla perusteena kyseisen asetuksen 77 artiklan 3 kohdasta, jossa säädetään tarkastuksista otosten perusteella, poikkeamiselle muissa tapauksissa kuin silloin, kun tässä asetuksessa säädetään järjestelmällisistä paikalla tehtävistä tarkastuksista.
134
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se katsoi valituksenalaisen tuomion 56 kohdassa, että asetuksen N:o 555/2008 19 artiklassa edellytetään jäsenvaltioiden tekevän järjestelmällisiä tarkastuksia.
135
Näin ollen neljäs valitusperuste on hyväksyttävä ilman, että on tarpeen tutkia muita tämän valitusperusteen yhteydessä esitettyjä väitteitä.
Kanne unionin yleisessä tuomioistuimessa
136
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan toisessa virkkeessä määrätään, että kumotessaan unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun unionin tuomioistuin voi joko itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.
137
Unionin tuomioistuimella ei nyt käsiteltävässä asiassa ole käytettävissään tarvittavia tietoja, jotta se voisi ratkaista lopullisesti sen, onko riidanalainen päätös perusteltu, siltä osin kuin komissio on kyseisellä päätöksellä määrännyt yhtäältä varainhoitovuosiin 2013–2015 liittyvän 462517,83 euron kertaluonteisen rahoitusoikaisun muun muassa riskianalyysissä olleiden useiden erilaisten puutteiden vuoksi ja toisaalta varainhoitovuosiin 2011–2014 liittyvän 636516,20 euron kiinteämääräisen rahoitusoikaisun sillä perusteella, että maksuja on suoritettu ennen tukihakemuksen hyväksymistä toteutetuille investoinneille ja että paikalla tehdyt viinialan investointien tarkastukset ovat olleet riittämättömät.
138
Valituksenalaisen tuomion 19 kohdasta ilmenee 462517,83 euron kertaluonteisesta rahoitusoikaisusta, että komissio on perustanut riidanalaisen päätöksen paitsi todisteisiin, joiden arviointia unionin yleisessä tuomioistuimessa on ensimmäisen valitusperusteen yhteydessä arvosteltu oikeudellisesti virheelliseksi, myös toteamukseen, jonka mukaan riskianalyysiin perustuvissa kaukokartoituksena paikalla tehdyissä tarkastuksissa havaittujen sääntöjenvastaisuuksien määrä eroaa satunnaisotantaan perustuvissa saman tyyppisissä tarkastuksissa havaittujen sääntöjenvastaisuuksien määrästä.
139
Vaikka näiden sääntöjenvastaisuuksien määrien vertailu voi aiheuttaa vakavia ja perusteltuja epäilyjä kaukokartoituksena tehtävien tarkastusten tehokkuudesta ja erityisesti sen riskianalyysin asianmukaisuudesta, johon paikalla tehtävät tarkastukset perustuvat, on todettava, ettei unionin yleinen tuomioistuin ole tutkinut Tšekin tasavallan tässä yhteydessä mahdollisesti toimittamia todisteita, joilla se on pyrkinyt osoittamaan valvontajärjestelmänsä tehokkuuden.
140
Unionin tuomioistuimella ei ole myöskään sellaisia tarvittavia tietoja 636516,20 euron kiinteämääräisestä rahoitusoikaisusta, joiden avulla se pystyisi määrittämään sen osan tästä määrästä, johon neljännen valitusperusteen hyväksyminen vaikuttaa, koska tämä rahoitusoikaisu perustuu useisiin syihin.
141
Tästä seuraa, että asia on palautettava unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta tämä lausuu tämän tuomion 139 ja 140 kohdassa esitetyistä seikoista.
Oikeudenkäyntikulut
142
Koska asia palautetaan unionin yleiseen tuomioistuimeen, oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Unionin yleisen tuomioistuimen 13.9.2018 antama tuomio Tšekki vastaan komissio (T-627/16, ei julkaistu, EU:T:2018:538) kumotaan siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi tässä tuomiossa kanneperusteen, joka koskee varainhoitovuosiin 2013–2015 liittyvää 462517,83 euron kertaluonteista rahoitusoikaisua, siltä osin kuin se koskee riskianalyysiin liittyviä laiminlyöntejä koskevaa perustetta, ja kanneperusteen, joka koskee varainhoitovuosiin 2011–2014 liittyvää 636516,20 euron kiinteämääräistä rahoitusoikaisua, siltä osin kuin se koskee viinialan investointeihin kohdistettujen paikalla tehtävien tarkastusten riittämättömyyttä koskevaa perustetta.
2)
Valitus hylätään muilta osin.
3)
Asia palautetaan unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.
4)
Oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: tšekki.