62018CC0754
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MACIEJ SZPUNAR
föredraget den 27 februari 2020 (
1
)
Mål C‑754/18
Ryanair Designated Activity Company
mot
Országos Rendőr-főkapitányság
(begäran om förhandsavgörande från Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest, Ungern))
”Begäran om förhandsavgörande – Unionsmedborgarskap – Direktiv 2004/38/EG – Artiklarna 5, 10 och 20 – Rätt till inresa på en medlemsstats territorium för en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare – Undantag från krav på visering – Uppehållskort för familjemedlem – Permanent uppehållskort – Konventionen om tillämpning av Schengenavtalet – Artikel 26 – Transportföretagens skyldighet att se till att deras passagerare har de dokument som krävs för inresa i destinationsmedlemsstaten”
I. Inledning
1.
EU-domstolen har åter uppmanats att yttra sig om tolkningen av artikel 5 i direktiv 2004/38/EG. (
2
) Vad som utmärker förevarande mål är att begäran om förhandsavgörande inte har framställts i samband med ett beslut av nationella myndigheter att neka en person inresa i en medlemsstat, utan inom ramen för en tvist mellan ett lufttransportföretag och nationella myndigheter rörande böter som nämnda företag har ålagts.
2.
Målet vid den nationella domstolen ger EU-domstolen tillfälle att yttra sig dels om rätten till inresa i en medlemsstat för en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare och innehar ett permanent uppehållskort i kraft av artikel 20.2 i direktiv 2004/38, dels om lufttransportföretagens skyldighet enligt artikel 26 2.b i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet (
3
) att se till att de personer som de transporterar har de dokument som krävs för inresa i destinationsmedlemsstaten.
A.
Tillämpliga bestämmelser
1. Unionsrätt
a) Direktiv 2004/38
3.
Punkterna 1 och 2 i artikel 5, ”Rätt till inresa”, i direktiv 2004/38 har följande lydelse:
”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna för kontroll av resehandlingar vid de nationella gränserna skall medlemsstaterna tillåta unionsmedborgare att resa in på deras territorium med ett giltigt identitetskort eller pass och tillåta familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat att resa in på deras territorium med ett giltigt pass.
Unionsmedborgare får inte åläggas skyldighet att inneha inresevisering eller någon motsvarande formalitet.
2.   Familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat skall endast åläggas skyldighet att ha [inrese]visering i enlighet med förordning (EG) nr 539/2001[ (
4
)] eller i förekommande fall med nationell lag. Enligt detta direktiv skall innehav av giltigt uppehållskort enligt artikel 10 medföra undantag för dessa familjemedlemmar från kravet på visering.
…”
4.
Punkterna 1, 2 a och 2 b i artikel 10, ”Utfärdande av uppehållskort”, i det direktivet har följande lydelse:
”1.   Uppehållsrätten för unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat skall intygas genom att en handling som kallas ’uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlem’ utfärdas senast sex månader efter det att ansökan lämnades in. …
2.   För utfärdande av ett uppehållskort skall medlemsstaterna begära att följande handlingar visas upp.
a)
Ett giltigt pass.
b)
En handling som styrker familjeanknytning eller ett registrerat partnerskap.
…”
5.
Punkt 1 i artikel 11, ”Uppehållskortets giltighet”, i nämnda direktiv har följande lydelse:
”Det uppehållskort som avses i artikel 10.1 skall gälla i fem år från dagen för utfärdandet eller under den beräknade tiden för unionsmedborgarens vistelse om denna inte överstiger fem år.”
6.
Punkterna 1 och 2 i artikel 16, ”Allmän regel för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar”, i samma direktiv har följande lydelse:
”1.   Unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten skall ha permanent uppehållsrätt där. Denna rätt skall inte vara underkastad villkoren i kapitel III.
2.   Bestämmelserna i punkt 1 skall också tillämpas på familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som lagligt har uppehållit sig tillsammans med unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten under en period av fem på varandra följande år.”
7.
Artikel 18, ”Förvärv av permanent uppehållsrätt för vissa familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat”, i direktiv 2004/38 har följande lydelse:
”… unionsmedborgares familjemedlemmar som avses i artikel 12.2 och artikel 13.2 som uppfyller villkoren däri [ska] förvärva permanent uppehållsrätt efter lagligt uppehåll under fem på varandra följande år i den mottagande medlemsstaten.”
8.
Punkterna 1 och 2 i artikel 20, ”Permanent uppehållskort för familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat”, i det direktivet har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna skall för familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat men som uppfyller villkoren för permanent uppehållsrätt utfärda ett permanent uppehållskort senast sex månader efter det att ansökan lämnades in. Det permanenta uppehållskortet skall förnyas automatiskt vart tionde år.
2.   Ansökan om permanent … uppehållskort skall lämnas in innan … uppehållskortet löper ut. Om den berörde personen underlåter att ansöka om permanent uppehållskort får denne åläggas proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner.”
b) Schengenkonventionen
9.
Avdelning II, ”Om avskaffande av kontroller vid de inre gränserna och om personers rörlighet”, i Schengenkonventionen innehåller bland annat ett kapitel 6 som ägnas åt följdåtgärder knutna till det system som föreskrivs i konventionen. Det kapitlet består av en enda artikel, artikel 26, vars punkt 1 b och punkt 2 har följande lydelse:
”1.   Om inte annat följer av förpliktelser i samband med anslutning till Genèvekonventionen [av] den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning,[ (
5
)] ändrad genom New York-protokollet av den 31 januari 1967 [nedan kallad Genèvekonventionen], skall de avtalsslutande parterna förplikta sig att i sin egen lagstiftning införa följande regler:
…
b)
Transportören är skyldig att vidta alla nödvändiga åtgärder för att försäkra sig om att en utlänning, som transporteras luft- eller sjövägen, är innehavare av de dokument som krävs för inresa till de avtalsslutande parternas territorium.
2.   Om inte annat följer av förpliktelser i samband med anslutning till [Genèvekonventionen] samt med hänsyn till sin egen grundlag skall de avtalsslutande parterna förbinda sig att införa sanktioner mot transportörer som luft- eller sjövägen från tredje land till deras territorium befordrar utlänningar utan nödvändiga resedokument.”
2. Ungersk rätt
10.
3 § punkterna 2–4 i Szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény (lag I/2007 om inresa och vistelse för personer med rätt till fri rörlighet och vistelse) (
6
), av den 18 december 2006, i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i målet, har följande lydelse:
”(2)   En tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till och följer med en medborgare i [Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES)] eller en ungersk medborgare, eller en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till och ansluter sig till en medborgare i EES eller en ungersk medborgare som är bosatt på ungerskt territorium, har rätt att resa in på ungerskt territorium om han eller hon innehar dels en giltig resehandling som har utfärdats under de tio närmast föregående åren och som är giltig i minst tre månader efter den planerade avresedagen, dels, såvida inte annat föreskrivs i en direkt tillämplig [unions]rättsakt eller i en internationell konvention, en giltig visering som berättigar till planerad vistelse i högst 90 dagar under en 180-dagarsperiod (nedan kallad ’planerad vistelse i högst 90 dagar’).
(3)   Rätt att resa in på ungerskt territorium i egenskap av familjemedlem tillkommer även varje tredjelandsmedborgare som innehar dels en giltig resehandling som har utfärdats under de tio närmast föregående åren och är giltig i minst tre månader efter den planerade avresedagen, dels, såvida inte annat föreskrivs i en direkt tillämplig [unions]rättsakt eller i en internationell konvention, en giltig visering som berättigar till planerad vistelse i högst 90 dagar.
…
(4)   De personer som avses i punkterna 2 och 3 får resa in på ungerskt territorium utan visering om de innehar en i förevarande lag föreskriven handling som styrker deras uppehållsrätt eller ett uppehållskort som av en stat som är part i [EES-avtalet] har utfärdats till en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en [EES-medborgare].”
11.
§ 69 punkterna 1 och 5 i Harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (lag II/2007 om tredjelandsmedborgares inresa och vistelse) (
7
), av den 18 december 2006, i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i målet, har följande lydelse:
”(1)   . Transportföretag som luft- eller sjövägen eller medelst linjetrafik på landsväg [transporterar] en tredjelandsmedborgare till ungerskt territorium, eller genom ungerskt territorium på väg till ett annat destinationsland, ska före befordran tillse att tredjelandsmedborgaren innehar för inresa eller transitering giltig resehandling och i förekommande fall giltig visering som berättigar till vistelse i högst 90 dagar.
…
5.   Transportföretag som inte fullgör skyldigheten enligt punkt 1 ska åläggas administrativa böter vilkas belopp ska fastställas genom särskild föreskrift.
…”
II. Bakgrunden till det nationella målet, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
12.
De relevanta faktiska omständigheterna i det nationella målet, såsom de framgår av begäran om förhandsavgörande, kan beskrivas enligt följande.
13.
Den 9 oktober 2017 kontrollerade polisen vid Liszt FerenC‑flygplatsen (Budapest, Ungern) passagerarna på en flygning från London (Förenade kungariket) som hade genomförts av Ryanair DAC. Därvid konstaterades det att en passagerare som var ukrainsk medborgare saknade visering men däremot innehade ett icke-biometriskt pass som innehöll dels ett uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlem som med stöd av artikel 10 i direktiv 2004/38 hade utfärdats av Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland men sedermera hade ogiltigförklarats, dels ett permanent uppehållskort som med stöd av artikel 20 i samma direktiv likaså hade utfärdats av Förenade kungariket.
14.
Polisen nekade nämnda ukrainska medborgare inresa på ungerskt territorium – och skickade tillbaka honom till London – med motiveringen att han inte innehade samtliga handlingar som krävdes för inresa. Dessutom gjorde polisen bedömningen att Ryanair i egenskap av lufttransportföretag inte hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att förvissa sig om att den berörda personen innehade de resehandlingar som krävdes och beslutade med anledning av detta att ålägga Ryanair administrativa böter på 3000 euro för åsidosättande av artikel 26 i Schengenkonventionen.
15.
Ryanair överklagade polisens beslut till Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest, Ungern).
16.
Inom ramen för talan gjorde Ryanair gällande att den ifrågavarande tredjelandsmedborgaren i kraft av artikel 5 i direktiv 2004/38 hade rätt att resa in på ungerskt territorium utan visering, eftersom han innehade ett permanent uppehållskort som Förenade kungariket hade utfärdat med stöd av artikel 20 i det direktivet. Därvidlag hävdade Ryanair till att börja med att det visserligen föreskrivs i artikel 5 i det direktivet att undantag från kravet på visering ska göras om en tredjelandsmedborgare innehar ett sådant uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlem som avses i artikel 10 i samma direktiv, men att endast den som först har fått sig utfärdat ett sådant uppehållskort senare kan erhålla ett permanent uppehållskort. Utifrån detta drog Ryanair slutsatsen att en bedömning av de berörda bestämmelserna där hänsyn tas till dessas sammanhang ger vid handen att undantag från kravet på visering gäller även när en tredjelandsmedborgare innehar ett permanent uppehållskort som har utfärdats med stöd av artikel 20 i direktiv 2004/38. Vidare anser Ryanair att innehav av ett sådant kort i sig ska anses styrka att medborgaren i fråga är familjemedlem till en unionsmedborgare. Slutligen menar Ryanair att ett lufttransportföretag i alla händelser inte har rätt att utföra kompletterande kontroller såvitt avser familjeanknytningen mellan den berörda personen och en unionsmedborgare, varför det inte är möjligt att ålägga Ryanair en påföljd för underlåtenhet att göra detta.
17.
Országos Rendőr-főkapitányság (den nationella ungerska polisens generalstab) anser däremot att artikel 5 i direktiv 2004/38 ska tolkas bokstavligt, vilket betyder att endast innehav av ett uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlem – vars benämning i sig styrker förekomsten av familjeanknytning till en unionsmedborgare – befriar en tredjelandsmedborgare från skyldigheten att inneha visering för att få resa in på medlemsstaternas territorium. Innehav av ett permanent uppehållskort, som inte nämns i artikel 10 i det direktivet och vars benämning inte är lika specifik till sin art, kan därför inte anses medföra att innehavaren undantas från denna skyldighet, särskilt inte när kortet har utfärdats av en medlemsstat som, i likhet med Förenade kungariket i det aktuella fallet, inte ingår i Schengenområdet.
18.
Mot denna bakgrund har den hänskjutande domstolen för det första motiverat förevarande begäran om förhandsavgörande med att den hyser tvivel om huruvida artikel 5.2 i direktiv 2004/38 ska tolkas bokstavligt eller huruvida dess lydelse ska förstås i ljuset av det sammanhang där den ingår. Härvidlag har den hänskjutande domstolen bland annat påpekat att permanent uppehållsrätt i det direktivet framstår som en ”förstärkt” rätt vilken beviljas tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare och som redan under en period av fem på varandra följande år har haft uppehållsrätt i en medlemsstat.
19.
För det andra önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i vilken räckvidd som gäller för det undantag från kravet på visering som avses i artikel 5 i direktiv 2004/38. Närmare bestämt undrar den hänskjutande domstolen huruvida detta undantag ska förstås så, att det gäller för unionsmedborgare och dessas familjemedlemmar oberoende av vilken medlemsstat som har utfärdat uppehållskort till dem eller i stället ska förstås så, att det endast gäller dem som innehar ett uppehållskort utfärdat av en medlemsstat som ingår i Schengenområdet. Därvidlag har den hänskjutande domstolen framhållit att det i det aktuella fallet har avgörande betydelse hur kopplingarna ser ut mellan direktiv 2004/38 och de regler som är tillämpliga på Schengenområdet, eftersom det är Förenade kungariket som har utfärdat de handlingar som den berörda tredjelandsmedborgaren innehade och som låg bakom att Ryanair ålades att betala böter.
20.
För det tredje har den hänskjutande domstolen påpekat att om artikel 5 i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att undantaget enligt den artikeln från kravet på visering gäller för tredjelandsmedborgare som innehar ett permanent uppehållskort utfärdat av en medlemsstat som inte ingår i Schengenområdet, behöver det slås fast huruvida innehav av ett sådant uppehållskort är tillräckligt för att styrka att innehavaren har rätt att resa in utan visering på en annan medlemsstats territorium eller huruvida den berörda personen måste uppvisa kompletterande handlingar som styrker hans eller hennes familjeanknytning till en unionsmedborgare (exempelvis ett personbevis). Den hänskjutande domstolen har tillagt att det i samband med svaret på denna fråga behöver anges närmare vilka kopplingar som finns mellan den rätt till inresa och den uppehållsrätt som båda föreskrivs i direktiv 2004/38, med hänsyn tagen till att uppehållsrätten, när den har fått permanent karaktär, kan fortsätta att existera även om familjeanknytningen mellan en tredjelandsmedborgare och en unionsmedborgare har försvunnit.
21.
För det fjärde har den hänskjutande domstolen slutligen uttryckt tvivel såvitt avser de skyldigheter som åligger lufttransportföretagen i samband med att dessa kontrollerar resehandlingar tillhörande tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare och reser från en medlemsstat till en annan. I detta sammanhang undrar den hänskjutande domstolen dels huruvida de ”resedokument” som lufttransportföretagen enligt artikel 26 i Schengenkonventionen ska kontrollera enbart utgörs av de handlingar som styrker de berörda personernas rätt till inresa (pass, uppehållskort och i förekommande fall visering) eller huruvida dessa resedokument även inbegriper handlingar som styrker familjeanknytningen till en unionsmedborgare, dels vilka konsekvenserna ska bli för ett lufttransportföretag som åsidosätter sina skyldigheter enligt nämnda bestämmelse.
22.
Mot denna bakgrund beslutade Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest, Ungern), genom beslut av den 21 november 2018 som inkom till domstolens kansli den 3 december 2018, att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)
Ska artikel 5.2 [i direktiv 2004/38] tolkas så, att såväl innehav av ett sådant giltigt uppehållskort som avses i artikel 10 som innehav av ett sådant permanent uppehållskort som det hänvisas till i artikel 20 undantar – såvitt gäller tillämpning av det direktivet – familjemedlemmen från viseringsskyldigheten vid inresa till en medlemsstat?
2)
Om tolkningsfråga 1 besvaras jakande önskas svar på huruvida artikel 5.2 i direktiv 2004/38 ska tolkas på samma sätt för det fall den person som är familjemedlem till en unionsmedborgare – och som inte är medborgare i någon … medlemsstat – har förvärvat permanent uppehållsrätt i Förenade kungariket och det är denna medlemsstat som utfärdat det permanenta upphållskortet åt honom. Med andra ord önskas svar på huruvida innehav av ett sådant permanent uppehållskort som avses i artikel 20 i det direktivet, som utfärdats av Förenade kungariket, innebär att innehavaren undantas från kravet på visering oberoende av att varken [förordning nr 539/2001], som nämns i artikel 5.2 i direktiv 2004/38, eller [förordning (EU) 2016/399 (
8
)] är tillämplig på denna medlemsstat.
3)
Om både tolkningsfråga 1 och 2 besvaras jakande önskas svar på huruvida innehav av ett uppehållskort som utfärdats med stöd av artikel 20 i direktiv 2004/38 i sig ska anses utgöra tillräckligt bevis för att den som innehar kortet är familjemedlem till en unionsmedborgare och därmed – utan krav på ytterligare kontroller eller intyg – i egenskap av familjemedlem har rätt att resa in i en annan medlemsstat och är undantagen från kravet på visering enligt artikel 5.2 i nämnda direktiv.
4)
För det fall EU-domstolen besvarar tolkningsfråga 3 nekande önskas svar på följande fråga: Ska artikel 26.1 b och 26.2 i [Schengenkonventionen] tolkas så, att lufttransportföretaget är skyldigt att förutom resehandlingarna, även kontrollera att den resande som avser resa med ett sådant permanent uppehållskort som avses i artikel 20 i direktiv 2004/38 faktiskt är familjemedlem till en unionsmedborgare vid inresetillfället?
5)
För det fall EU-domstolen besvarar tolkningsfråga 4 jakande önskas svar på följande:
i)
För det fall lufttransportföretaget inte kan avgöra huruvida den resande som avser resa med ett sådant permanent uppehållskort som avses i artikel 20 i direktiv 2004/38 verkligen är familjemedlem till en unionsmedborgare vid inresetillfället, är lufttransportföretaget då skyldigt att neka personen ombordstigning på flygplanet och neka att transportera vederbörande till en annan medlemsstat?
ii)
För det fall lufttransportföretaget inte genomför denna kontroll eller inte nekar att transportera en resande som inte kan styrka sin ställning som familjemedlem, men som innehar ett permanent uppehållskort, kan detta lufttransportföretag då påföras böter av denna anledning med stöd av artikel 26.2 i [Schengenkonventionen]?”
23.
Skriftliga yttranden har inkommit från den ungerska, tjeckiska och grekiska regeringen samt från Europeiska kommissionen. Vid förhandlingen den 3 december 2019 avgavs muntliga yttranden i Ryanairs, den ungerska regeringens och kommissionens namn.
III. Bedömning
24.
Den situation som är i fråga i det nationella målet kännetecknas av att ett lufttransportföretag har ålagts en påföljd för påstådd underlåtenhet att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 26 i Schengenkonventionen och enligt tillämplig nationell lagstiftning i samband med transport till destinationsmedlemsstaten av en tredjelandsmedborgare som var familjemedlem till en unionsmedborgare. Den aktuella passageraren innehade pass och ett giltigt uppehållskort som med stöd av artikel 20 i direktiv 2004/38 hade utfärdats av myndigheterna i en medlemsstat utanför Schengenområdet.
25.
Det rättsliga problem som har aktualiserats i förevarande mål rör i allt väsentligt räckvidden för en skyldighet som åligger lufttransportföretag när dessa befordrar utländska medborgare till medlemsstaternas territorium, nämligen att de ska försäkra sig om att sådana personer är innehavare av de dokument som krävs för inresa till [destinationsmedlemsstatens] territorium. Den grundläggande fråga som därvidlag har uppkommit med anknytning till denna skyldighet för transportföretagen är exakt vilka handlingar som krävs för att en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare ska få resa in på medlemsstaternas territorium.
26.
För att det unionsrättsliga sammanhanget för de problem som har aktualiserats i förevarande mål ska framgå på ett tillräckligt tydligt sätt, behöver det först erinras om hur kopplingarna mellan unionsmedborgarskapet och Schengenregelverket ser ut. Därför kommer jag inledningsvis att redovisa några anmärkningar om kopplingarna mellan å ena sidan reglerna för gränspassage för personer och å andra sidan de rättigheter i fråga om fri rörlighet som tillkommer unionsmedborgare och dessas familjemedlemmar. Därefter kommer jag att se närmare på huruvida en tredjelandsmedborgare som innehar ett permanent uppehållskort vilket har utfärdats av en medlemsstat i enlighet med artikel 20 i direktiv 2004/38 kan omfattas, i egenskap av familjemedlem till en unionsmedborgare, av undantaget från kravet på visering vid inresa i en destinationsmedlemsstat. Slutligen kommer jag att granska räckvidden för transportföretagens skyldigheter enligt artikel 26.2 i Schengenkonventionen.
A.
Inledande anmärkningar om kopplingarna mellan unionsmedborgarskapet och Schengenregelverket
27.
I förevarande mål, som rör en tvist mellan ett lufttransportföretag och en nationell myndighet, handlar de frågor som domstolen har att besvara inte om en passagerare som är tredjelandsmedborgare och inte uppfyller gällande regler, utan om en passagerare som är tredjelandsmedborgare och familjemedlem till en unionsmedborgare och som reste mellan två medlemsstater och därvid passerade en av Schengenområdets yttre gränser.
28.
Syftet med Schengenavtalet, som undertecknades 1985, var att avskaffa kontrollerna vid de gemensamma gränserna, och Schengenregelverket rör olika aspekter av regleringen av ett område som saknar inre gränser men däremot har kvar sina yttre gränser. (
9
) Unionsmedborgarskapet, som infördes 1992 och som numera utgör den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare, (
10
) har gett medlemsstatsmedborgarna och dessas familjemedlemmar mer omfattande materiella rättigheter, och de regler som rör unionsmedborgarskapet är också tvingande för samtliga medlemsstater, oavsett om de deltar i Schengenområdet – en aspekt som jag återkommer till nedan. (
11
)
29.
Av detta följer att kontroller av personer som i kraft av unionsrätten har rätt till fri rörlighet ska utföras i överensstämmelse med direktiv 2004/38, och det direktivet innebär att vissa av Schengenregelverkets tillämpningsåtgärder, exempelvis kravet på visering, inte ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare.
30.
För att detta förslag till avgörande ska bli fullständigt, och i syfte att bemöta de tvivel som den hänskjutande domstolen har gett uttryck för, kommer jag emellertid ändå att göra en utförlig granskning av kopplingarna mellan unionsmedborgarskapet och Schengenregelverket.
31.
Därvidlag är det lämpligt att först kortfattat erinra om vikten av att göra åtskillnad mellan den lagstiftning som är tillämplig inom ramen för den gemensamma invandringspolitiken och den lagstiftning som rör unionsmedborgarskapet och den fria rörligheten för personer.
1. Unionsmedborgarskap kontra gemensam invandringspolitik: olika rättsliga ställningar som vilar på var sin rättslig grund
32.
Inledningsvis vill jag påpeka att såvitt avser området med frihet, säkerhet och rättvisa har unionen enligt artikel 4.2 j FEUF delad befogenhet med medlemsstaterna. Syftena med och de närmare villkoren för utövandet av denna befogenhet fastställs i avdelning V i tredje delen av EUF-fördraget. Enligt artikel 67.2 FEUF ska unionen säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer vid de inre gränserna, och den ska bland annat utarbeta en gemensam politik för invandring och kontroll av de yttre gränserna som grundar sig på solidaritet mellan medlemsstaterna och som är rättvis för medborgare i tredjeländer.
33.
Det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska därför tillämpas vid antagandet av sådana åtgärder som avses i artikel 79.2 FEUF, vilken omfattar både lagenlig invandring och rättsstridig invandring. När unionen – efter en kontroll mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen – utövar sin befogenhet, får detta en utsläckande verkan på medlemsstaternas befogenhet i så måtto att unionens lagstiftningsåtgärd medför att medlemsstaterna förlorar sin befogenhet. Eftersom unionens befogenhet på migrationsområdet är av harmoniserande art, varierar den utsläckande verkan beroende på hur omfattande och ingripande unionens åtgärd är. (
12
) Det antas alltså gemensamma regler genom direktiv som medlemsstaterna är skyldiga att införliva med nationell lagstiftning, (
13
) men medlemsstaterna har fortfarande befogenhet att lagstifta i frågor som inte omfattas av unionsrätten, och i den mån som unionsrätten medger detta får de också göra avsteg från de gemensamma reglerna. (
14
) På dessa villkor har medlemsstaterna i princip fått behålla sin befogenhet på det invandringsrättsliga området
34.
När det däremot – som i det aktuella fallet – rör sig om en situation där vad som är i fråga är den i unionsrätten stadfästa rätten att fritt röra sig och fritt uppehålla sig, kan medlemsstaterna, trots sitt utrymme för skönsmässig bedömning i frågor som rör invandring, inte påverka tillämpningen av bestämmelser om unionsmedborgarskap och fri rörlighet, (
15
) inte ens när de aktuella bestämmelserna inte uteslutande avser situationen för unionsmedborgare utan även situationen för tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare. Härvidlag är det enligt min uppfattning viktigt att erinra om att den rättsliga ställning som tredjelandsmedborgare tillerkänns inom ramen för de direktiv som härrör från den gemensamma invandringspolitiken skiljer sig från den rättsliga ställning som tillkommer unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare samt att dessa båda rättsliga ställningar vilar på var sin rättslig grund.
2. Tillämpningen av reglerna för gränspassage för personer och av reglerna för utfärdande av viseringar får inte påverka den rätt till fri rörlighet som tillkommer unionsmedborgarna och dessas familjemedlemmar
35.
Åtgärder som avser bland annat gränskontroller och den gemensamma politiken för viseringar och andra uppehållstillstånd för kortare tid samt tredjelandsmedborgares frihet att resa ska enligt artikel 77.2 FEUF antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. (
16
)
36.
I artikel 77.3 FEUF föreskrivs emellertid att om en åtgärd från unionens sida är nödvändig ”för att underlätta utövandet av den rätt [för unionsmedborgarna att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier] som avses i artikel 20.2 a [FEUF]”, ska ett särskilt lagstiftningsförfarande användas vid antagandet av bestämmelser om ”pass, identitetskort, bevis om uppehållstillstånd eller andra jämförbara dokument”. Artikel 77.3 FEUF, och de åtgärder som med stöd av den bestämmelsen antas för att underlätta utövandet av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna, ska således inte tolkas mot bakgrund av unionens mål på invandringsområdet utan mot bakgrund av unionsmedborgarskapet, något som bland annat följer av hänvisningen i nämnda bestämmelse till artikel 20.2 a FEUF. (
17
)
37.
I linje med detta framgår det inte endast av motiveringen till Schengenregelverket utan även av dess relevanta bestämmelser att de åtgärder som avser passage av medlemsstaternas yttre och inre gränser ska tillämpas med förbehåll för de rättigheter som tillkommer de personer som i kraft av unionsrätten åtnjuter fri rörlighet.
38.
När det till att börja med gäller den rättsliga ordningen för passage av unionens inre och yttre gränser, anges det i skäl 5 i kodexen för Schengengränserna att ”[e]n gemensam ordning för gränspassage för personer varken ifrågasätter eller påverkar rätten till fri rörlighet för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar”. (
18
) I artikel 3 ”Tillämpningsområde” i nämnda kodex föreskrivs sedan att kodexen ska tillämpas ”på varje person som passerar medlemsstaternas inre eller yttre gränser, utan att det påverkar [bland annat] rättigheterna för personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten”, (
19
) och i punkt 6 i artikel 8 ”In- och utresekontroll av personer” i samma kodex stadgas att ”[k]ontroller av en person som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten ska genomföras i enlighet med direktiv [2004/38]”. (
20
)
39.
Vidare ska det noteras, när det gäller reglerna för förfaranden och villkor för utfärdande av viseringar för vistelser som inte är avsedda att vara längre än tre månader under en sexmånadersperiod, att det i artikel 1.2 a i förordning (EG) nr 810/2009 (
21
) föreskrivs att den förordningen ”ska tillämpas på alla tredjelandsmedborgare som är skyldiga att inneha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser, i enlighet med [bland annat] [förordning nr 539/2001], utan att detta ska påverka [bland annat] rätten till fri rörlighet för tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare”. (
22
)
40.
När det slutligen gäller förordning nr 539/2001, (
23
) stadgas det i artikel 1.1 i denna att medborgare i de tredjeländer som anges i förteckningen i bilaga I (
24
) ska ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser. Enligt artikel 5.2 i direktiv 2004/38 gäller visserligen att familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat ”skall endast åläggas skyldighet att ha [inrese]visering” i enlighet med nämnda förordning nr 539/2001 eller i förekommande fall med nationell lag, (
25
) men i samma bestämmelse föreskrivs också att ”innehav av giltigt uppehållskort enligt artikel 10 [i det direktivet] [ska] medföra undantag för dessa familjemedlemmar från kravet på [inrese]visering”.
41.
Den ungerska regeringen anser det lämpligt att pröva den fjärde och den femte tolkningsfrågan först, men mot bakgrund av det ovan anförda förefaller det mig relevant att pröva tolkningsfrågorna i den ordning i vilken den hänskjutande domstolen har ställt dem.
B.
Tolkningen av artikel 5.2 i direktiv 2004/38 (den första och den andra tolkningsfrågan)
42.
Den hänskjutande domstolen önskar genom sin första och sin andra tolkningsfråga, vilka det är lämpligt att pröva tillsammans, i allt väsentligt få klarhet i huruvida artikel 5.2 i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att det undantag från kravet på inresevisering som i den bestämmelsen föreskrivs för tredjelandsmedborgare som innehar uppehållskort enligt artikel 10 i nämnda direktiv (
26
) även gäller för tredjelandsmedborgare som innehar permanent uppehållskort enligt artikel 20 i samma direktiv, utfärdat av en medlemsstat som inte ingår i Schengenområdet.
43.
Inledningsvis ska det påpekas att den tjeckiska regeringen, den grekiska regeringen och kommissionen i likhet med Ryanair har gjort gällande att artikel 5.2 i direktiv 2004/38 ska tolkas mot bakgrund av det sammanhang där den bestämmelsen ingår och de mål som eftersträvas genom det direktivet. Den ungerska regeringen delar inte denna åsikt, utan enligt dess tolkning följer det av lydelsen av den berörda bestämmelsen att endast innehav av uppehållskort för mer än tre månader – och alltså inte innehav av permanent uppehållskort enligt artikel 20 i nämnda direktiv – befriar tredjelandsmedborgare från skyldigheten att inneha visering för att kunna utöva rätten till inresa i en annan medlemsstat än den mottagande medlemsstat som har utfärdat uppehållskortet.
44.
Härvidlag vill jag börja med att erinra om att vad som ska beaktas vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte endast är lydelsen utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i, (
27
) liksom bland annat föreskrifternas tillblivelse. (
28
) Enligt fast rättspraxis kan artikeldelen i ett direktiv därvid inte skiljas från motiveringen utan ska vid behov tolkas med beaktande av de skäl som föranledde att direktivet antogs. (
29
) Vidare har domstolen funnit att bestämmelserna i direktiv 2004/38, mot bakgrund av det direktivets sammanhang och eftersträvade mål, inte kan tolkas restriktivt och i alla händelser inte får fråntas sin ändamålsenliga verkan. (
30
)
45.
Som jag ser saken, skulle en sådan tolkning som den ungerska regeringen förespråkar undergräva den ändamålsenliga verkan av direktiv 2004/38 och strida både mot det direktivets syfte och mot den allmänna systematiken och andan i artikel 5.2 i det direktivet. Den bestämmelsen måste därför tolkas mot bakgrund av det sammanhang där den återfinns, mot bakgrund av sin tillblivelse och mot bakgrund av syftet med direktiv 2004/38.
1. Systematisk tolkning
46.
Syftet med direktiv 2004/38 rör – som framgår av artikel 1 a i det direktivet – villkoren för unionsmedborgarnas utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium. (
31
) Den rätt till ut- och inresa som föreskrivs i artiklarna 4 och 5 (
32
) i direktiv 2004/38 utgör en förutsättning eller nödvändig formalitet för utövandet av de andra rättigheter, bland annat uppehållsrätten, som avses i det direktivet. (
33
) I artikel 5.1 i direktiv 2004/38 fastslås att ”medlemsstaterna [ska] tillåta unionsmedborgare att resa in på deras territorium … och tillåta familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat att resa in på deras territorium med ett giltigt pass”. I artikel 5.2 första stycket i samma direktiv föreskrivs vidare att ”[e]nligt detta direktiv skall innehav av giltigt uppehållskort enligt artikel 10 medföra undantag för dessa familjemedlemmar från kravet på visering”. (
34
)
47.
Tolkningen av artikel 5 i direktiv 2004/38, betraktad mot bakgrund av det övergripande sammanhang som det direktivet utgör, ger vid handen att den successiva ordning som reglerar uppehållsrätten i den mottagande medlemsstaten och som så småningom kan utmynna i permanent uppehållsrätt börjar tillämpas så snart de i nämnda bestämmelse föreskrivna villkoren för inresa i en mottagande medlemsstat är uppfyllda. (
35
) Denna ordning innefattar ett flertal typer av uppehållsrätt som är knutna till olika grader av integration för unionsmedborgarens och dennes familjemedlemmars del. Den första typen är den uppehållsrätt i högst tre månader som avses i artikel 6 i direktiv 2004/38, för vilken det inte gäller några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass. (
36
) Den andra typen är uppehållsrätt i mer än tre månader, för vilken gäller de villkor som anges i artikel 7.1 i direktivet. (
37
) Den tredje och sista typen är den permanenta uppehållsrätt som unionsmedborgare och familjemedlemmar till dessa enligt artikel 16 i direktivet tillerkänns om de har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten.
48.
De administrativa formaliteterna i sammanhanget innebär att en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare får en handling utfärdad till sig av vilken det framgår vilken typ av uppehållsrätt han eller hon åtnjuter i den mottagande medlemsstaten. Till styrkande av uppehållsrätt i mer än tre månader utfärdas i enlighet med artikel 10 i direktiv 2004/38 ett uppehållskort för mer än tre månader. Ett sådant uppehållskort utfärdas efter kontroll av de handlingar som räknas upp i artikel 10.2 i direktivet och gäller i högst fem år från utfärdandet. (
38
) När den femårsperioden har förflutit, ska styrkande av innehav av permanent uppehållsrätt enligt artikel 20.1 i direktivet ske genom att ”[m]edlemsstaterna … för familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat … utfärda[r] ett permanent uppehållskort”, vilket ska förnyas automatiskt vart tionde år.
49.
Enligt artikel 16.2 i direktiv 2004/38 gäller sammanfattningsvis att tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare inte kan erhålla permanent uppehållsrätt annat än om de har uppehållit sig lagligt i den mottagande medlemsstaten under en period av fem på varandra följande år. (
39
) Parallellt med detta framgår det också av artikel 20.1 i samma direktiv att permanent uppehållskort kan utfärdas endast till tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare och som tidigare har innehaft uppehållskort för mer än tre månader.
50.
Av detta följer – som kommissionen vid förhandlingen framhöll som svar på en fråga från domstolen – att uppehållskort för mer än tre månader och permanent uppehållskort inte kan utfärdas parallellt, eftersom vart och ett av dessa kort styrker innehavet av en viss typ av uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten för unionsmedborgares familjemedlemmar, nämligen uppehållsrätt i mer än tre månader (kapitel III) respektive permanent uppehållsrätt (kapitel IV). Mer specifikt förhåller det sig så, att permanent uppehållskort är det enda uppehållskort som myndigheterna i den mottagande medlemsstaten kan utfärda till en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare och som redan har uppfyllt villkoren enligt kapitel III i direktiv 2004/38 under en period av fem på varandra följande år. Detta får också stöd i artikel 20.2 i det direktivet, där det föreskrivs att ansökan om permanent uppehållskort ska lämnas in innan uppehållskortet löper ut och att den som underlåter att göra detta får åläggas proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner.
51.
Till yttermera visso medför permanent uppehållsrätt fler rättigheter än vad den föregående typen av uppehållsrätt gör. Det permanenta uppehållskort som utgör bevis för innehav av permanent uppehållsrätt är exempelvis giltigt i tio år (artikel 20.1 i direktiv 2004/38), och dessutom omfattas tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare inte längre av villkoren enligt kapitel III i direktiv 2004/38 när de har erhållit permanent uppehållsrätt, vilket betyder att de inte kan utvisas från den mottagande medlemsstaten med hänvisning till att de utgör en belastning för den statens sociala biståndssystem (artikel 16.1). Som framgår av skäl 18 i det direktivet, bör den permanenta uppehållsrätten, när den en gång har erhållits, inte vara villkorad. Tanken bakom detta är att permanent uppehållsrätt ska utgöra ett verkligt instrument för integration i den mottagande medlemsstaten. (
40
) Den som har erhållit permanent uppehållsrätt kan inte heller förlora denna rätt annat än till följd av bortovaro från den mottagande medlemsstaten i mer än två på varandra följande år (artikel 16.4 i direktiv 2004/38). Dessutom ska tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare och som har erhållit permanent uppehållsrätt ”åtnjuta samma behandling som den [mottagande] medlemsstatens egna medborgare inom de områden som omfattas av fördraget” (artikel 24 i det direktivet). (
41
)
52.
Följaktligen vore det paradoxalt om förvärvet av permanent uppehållsrätt – som alltså jämfört med uppehållsrätt i mer än tre månader ger innehavaren mer omfattande rättigheter och således vittnar om en mer långtgående integration i den mottagande medlemsstaten – skulle kunna medföra en skärpning av villkoren för inresa i andra medlemsstater.
53.
Mot bakgrund av sitt sammanhang ska artikel 5.2 i direktiv 2004/38 därför tolkas så, att det undantag från krav på visering som föreskrivs i den bestämmelsen träffar inte endast dem som innehar ett sådant uppehållskort för mer än tre månader som avses i artikel 10 i det direktivet utan även dem som innehar ett sådant permanent uppehållskort som avses i artikel 20 i nämnda direktiv.
2. Teleologisk och historisk tolkning
54.
Den ovan redovisade bedömningen får stöd dels av syftet med direktiv 2004/38, i synnerhet artikel 5 i detta, dels av en granskning av förarbetena till den bestämmelsen.
55.
Av skälen 1–4 i direktiv 2004/38 framgår att syftet med det direktivet är att underlätta utövandet av den grundläggande, individuella rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium som unionsmedborgarna direkt tillerkänns genom artikel 21.1 FEUF samt att direktivet särskilt syftar till att stärka den rätten. (
42
) Detta syfte tar sig konkret uttryck i den successiva ordning (
43
) som enligt direktiv 2004/38 ska reglera uppehållsrätten i den mottagande medlemsstaten. (
44
)
56.
När det gäller den historiska bakgrunden till artikel 5 i direktiv 2004/38, gjordes det i artikel 6.2 i kommissionens ursprungliga förslag (
45
) inte någon åtskillnad mellan handlingar beroende på huruvida de styrkte innehav av uppehållsrätt för mer än tre månader eller permanent uppehållsrätt, utan där hänvisades i allmänna ordalag till ”[i]nnehav av en giltig uppehållstillståndshandling som utfärdats av en medlemsstat”, varvid det angavs att en sådan handling skulle ”gälla som visering”. Vid förhandlingen förklarade kommissionen att det under lagstiftningsförfarandet hade uppnåtts en samsyn om att en uppehållstillståndshandling inte skulle tillmätas samma värde som en visering och att innehav av en sådan handling skulle befria tredjelandsmedborgare som var familjemedlemmar till en unionsmedborgare från skyldigheten att erhålla visering. Den ändringen avspeglades i artikel 8.2 i Europaparlamentets lagstiftningsresolution, där det angavs att ”[i]nnehav av en giltig uppehållstillståndshandling som utfärdats av en medlemsstat [skulle] innebär[a] … undantag från skyldigheten att skaffa visering”. (
46
)
57.
Kommissionens ändrade förslag (
47
) kännetecknades sedan av att ordet ”uppehållsdokument” användes och av att det fortfarande inte gjordes någon åtskillnad mellan uppehållskort beroende på huruvida de styrkte innehav av uppehållsrätt för mer än tre månader eller permanent uppehållsrätt. Den berörda bestämmelsens lydelse stämde emellertid inte överens med den föreslagna lydelsen av artikel 10, där det däremot hänvisades till ”uppehållskort för familjemedlemmar till unionsmedborgare”. Härvidlag har kommissionen uppgett att det uteslutande var för att åstadkomma terminologisk konsekvens som lagstiftaren sedermera ersatte ordet ”uppehållskort” med uttrycket ”uppehållskort enligt artikel 10”. (
48
) Unionslagstiftaren har på så sätt velat klargöra att undantaget från kravet på visering grundar sig på unionsrätten, särskilt på det uppehållskort som medlemsstaterna utfärdar med stöd av direktiv 2004/38, och alltså inte på andra handlingar som medlemsstaterna med stöd av nationell rätt utfärdar till utlänningar. (
49
)
58.
Således förefaller lagstiftarens avsikt inte ha varit att undanta permanent uppehållskort från de handlingar som styrker uppehållsrätt och medger undantag från kravet på visering. Denna tolkning får också stöd av skäl 8 i direktiv 2004/38, där det inte görs någon åtskillnad mellan uppehållskort för mer än tre månader och permanent uppehållskort utan anges att ”[f]ör att underlätta den fria rörligheten för familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, bör de som redan har fått ett uppehållsdokument undantas från kravet på att erhålla inresevisering i den mening som avses i [förordning nr 539/2001] eller, i förekommande fall, [i] tillämplig nationell lagstiftning”. (
50
)
59.
Det är också lämpligt att erinra om att tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare och som har antingen uppehållsrätt i mer än tre månader eller permanent uppehållsrätt under vissa förutsättningar kan få behålla en rätt till inresa och utresa på uteslutande personlig grund. (
51
) Närmare bestämt kan de få behålla rätten till inresa i medlemsstaterna utan visering men mot uppvisande av uppehållskort för mer än tre månader eller av permanent uppehållskort.
60.
Under dessa omständigheter saknar det, såvitt avser möjligheten att komma i åtnjutande av undantaget från kravet på visering, betydelse huruvida en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare innehar uppehållskort för mer än tre månader eller permanent uppehållskort. Den motsatta uppfattningen strider mot den systematiska, teleologiska och historiska tolkningen av direktiv 2004/38 och artikel 5.2 i detta.
3. Den omständigheten att en medlemsstat inte ingår i Schengenområdet
61.
Unionslagstiftaren antog direktiv 2004/38 på grundval av artiklarna 18 FEUF, 21 FEUF, 46 FEUF, 50 FEUF och 59 FEUF. De bestämmelserna är tvingande för samtliga medlemsstater oberoende av huruvida de deltar i Schengensamarbetet. Detta betyder att de rättigheter som erkänns i nämnda bestämmelser gäller för samtliga unionsmedborgare och dessas familjemedlemmar.
62.
Att Schengenregelverket i det aktuella fallet inte tillämpas på den medlemsstat som har utfärdat det permanenta uppehållskortet, alltså Förenade kungariket, saknar betydelse för de villkor för inresa i medlemsstaterna som slås fast i artikel 5.2 i direktiv 2004/38. Enligt den bestämmelsen ska tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare åläggas skyldighet att inneha inresevisering endast med stöd av förordning (EG) nr 539/2001 eller i förekommande fall med stöd av nationell lagstiftning. Som kommissionen underströk i sitt yttrande, är hänvisningen till nationell lagstiftning avsedd för de medlemsstater som inte ingår i Schengenområdet. Inom ramen för direktiv 2004/38 ska emellertid tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare undantas från nämnda skyldighet om de innehar giltigt uppehållskort för mer än tre månader eller giltigt permanent uppehållskort.
63.
Som jag har påpekat i punkt 38 i detta förslag till avgörande, medför de gemensamma reglerna avseende gränspassage för personer varken något ifrågasättande av eller någon påverkan på rätten till fri rörlighet för unionsmedborgare – inbegripet medborgare i medlemsstater som inte ingår i Schengenområdet – och dessas familjemedlemmar.
C.
Bevisvärdet av ett permanent uppehållskort (den tredje tolkningsfrågan)
64.
Den hänskjutande domstolen har ställt sin tredje tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida innehav av ett sådant permanent uppehållskort som avses i artikel 20 i direktiv 2004/38 i sig styrker att innehavaren har rätt till inresa i en medlemsstat i egenskap av familjemedlem till en unionsmedborgare.
65.
I det aktuella fallet beslutade en medlemsstat att inte låta en tredjelandsmedborgare som var familjemedlem till en unionsmedborgare resa in på sitt territorium med motiveringen att han inte innehade samtliga resehandlingar som krävdes för inresa utan visering i enlighet med artikel 5.2 i direktiv 2004/38, trots att han innehade ett giltigt permanent uppehållskort, utfärdat av hemvistmedlemsstaten med stöd av artikel 20 i det direktivet.
66.
Rätten för medborgarna i en medlemsstat att resa in på en annan medlemsstats territorium för de ändamål som eftersträvas genom fördraget är en rätt som tillerkänns dessa medborgare direkt genom fördraget eller i förekommande fall genom bestämmelser som har antagits för att genomföra fördraget. Därför är utfärdandet av ett uppehållskort med stöd av direktiv 2004/38 till en medlemsstatsmedborgare eller till en medlem av dennes familj inte att anse som en rättighetsskapande handling utan som en handling genom vilken medlemsstaten fastställer dessa personers individuella unionsrättsliga ställning. (
52
)
67.
Företeendet av ett giltigt uppehållskort för mer än tre månader eller ett giltigt permanent uppehållskort till styrkande av ställning som ”familjemedlem till en unionsmedborgare” (
53
) utgör därför en administrativ formalitet vars syfte är att de nationella myndigheterna ska kunna konstatera en rättighet som följer direkt av den ifrågavarande personens egenskaper. (
54
)
68.
Detta betyder att när en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare uppfyller villkoren för att erhålla sådan permanent uppehållsrätt som erkänns i direktiv 2004/38, styrker ett med stöd av det direktivet utfärdat uppehållskort att den tredjelandsmedborgaren uppehåller sig lagligt i den mottagande medlemsstaten, varför medlemsstaterna ska godta sådana uppehållskort. Ingenting i begäran om förhandsavgörande eller i handlingarna i målet tyder på att det uppehållskort som den berörda tredjelandsmedborgaren uppvisade inte skulle ha varit förenligt med artikel 20 i nämnda direktiv, utan den hänskjutande domstolens tolkningsfråga rör uteslutande vilket bevisvärde ett permanent uppehållskort ska tillmätas i samband med inresa i en medlemsstat.
69.
Noteras ska – som kommissionen på goda grunder har framhållit – att båda typerna av uppehållskort är officiella handlingar genom vilka en myndighet i en medlemsstat intygar att den berörda familjemedlemmen till en unionsmedborgare har uppehållsrätt i enlighet med direktiv 2004/38. Om medlemsstaterna skulle få bortse från permanenta uppehållskort genom att ifrågasätta deras bevisvärde, skulle detta därför strida mot det syfte som eftersträvas genom undantaget från kravet på visering, vilket – som framgår av skäl 8 i det direktivet – är att underlätta fri rörlighet.
70.
Dessutom innebär artikel 5 i direktiv 2004/38 en uttömmande reglering av vilka handlingar medlemsstaterna får kräva att unionsmedborgare och dessas familjemedlemmar ska uppvisa för att få resa in utan visering på deras territorium (nämligen identitetskort eller pass och uppehållskort), vilket betyder att medlemsstaterna inte får kräva ytterligare handlingar. Om det då skulle godtas att de ungerska myndigheterna bortsåg från ett med stöd av direktiv 2004/38 utfärdat uppehållskort, skulle detta vara liktydigt med att en medlemsstat fick tillåtelse att kringgå rätten till fri rörlighet, något som skulle kunna föranleda andra medlemsstater att agera på liknande sätt och således i praktiken ensidigt åsidosätta det direktivet. (
55
) Följaktligen är medlemsstaterna skyldiga att godta både uppehållskort för mer än tre månader och permanent uppehållskort som bevis för rätten att resa in utan visering på deras territorium, såvida inte ett visst uppehållskorts äkthet eller riktigheten i de uppgifter som anges på detta kan ifrågasättas med stöd av konkreta uppgifter som rör det enskilda fallet och som ger anledning att dra slutsatsen att det har förekommit missbruk av rättigheter eller bedrägeri. (
56
)
71.
Slutligen kan bevisvärdet av ett permanent uppehållskort inte ifrågasättas med hänvisning till att den civilrättsliga ställningen för en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare och som har uppehållsrätt kan komma att förändras till följd av unionsmedborgarens död eller avresa eller till följd av äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap. Härvidlag ska det framhållas att om en sådan förändring av den civilrättsliga ställningen inträffar efter det att den berörda personen har erhållit permanent uppehållsrätt, kan han eller hon få behålla denna rätt på uteslutande personlig grund även om han eller hon inte uppfyller villkoren enligt kapitel III i direktiv 2004/38, inbegripet villkoren enligt artiklarna 12.2 och 13.2 i detta. (
57
)
72.
Mot bakgrund av det ovan anförda är det uppenbart att innehav av ett sådant permanent uppehållskort som avses i artikel 20 i direktiv 2004/38 i sig styrker att innehavaren har rätt till inresa i en medlemsstat i egenskap av familjemedlem till en unionsmedborgare.
D.
Räckvidden för lufttransportföretagens skyldighet enligt artikel 26 i Schengenkonventionen (den fjärde och den femte tolkningsfrågan)
73.
Den hänskjutande domstolen har i allt väsentligt ställt sin fjärde och sin femte tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artikel 26.1 b och 26.2 i Schengenkonventionen ska tolkas så, att lufttransportföretagens skyldighet att försäkra sig om att passagerare som är tredjelandsmedborgare och familjemedlemmar till en unionsmedborgare och som reser från en medlemsstat till en annan innehar de dokument som krävs för inresa tar sikte enbart på de handlingar som styrker dessa passagerares rätt till inresa, det vill säga giltigt pass och giltigt uppehållskort, eller huruvida denna skyldighet också innebär att lufttransportföretagen ska förvissa sig om att dessa passagerare innehar visering eller andra handlingar som styrker deras familjeanknytning till en unionsmedborgare.
74.
För att dessa frågor ska kunna besvaras, förefaller det mig viktigt att precisera den allmänna räckvidden för transportföretagens skyldighet enligt nämnda bestämmelse.
75.
Härvidlag är det väsentligt att göra åtskillnad dels mellan å ena sidan lufttransportföretagens skyldigheter enligt artikel 26.1 b och 26.2 i Schengenkonventionen och å andra sidan de ”in- och utresekontroller” som avses i artikel 2.11 i kodexen om Schengengränserna, (
58
) dels mellan å ena sidan lufttransportföretagens anställda, ombud eller auktoriserade tjänstemän och å andra sidan de ”gränskontrolltjänstemän” som avses i artikel 2.14 i nämnda kodex. (
59
)
76.
Det framgår nämligen av artikel 26.1 b i Schengenkonventionen (
60
) att lufttransportföretagen måste kontrollera på avreseflygplatsen att de resedokument som krävs är fullständiga samt att dessa företag kan åläggas sanktioner om de underlåter att utföra sådana kontroller. Som generaladvokaten Pitruzzella nyligen påpekade i sitt förslag till avgörande i målet D.Z., (
61
) innebär emellertid ”[f]astställandet av sådana skyldigheter och sanktioner i unionsrätten och/eller den nationella lagstiftningen … inte att lufttrafikföretag, när de utför kontroll av resehandlingar inför ombordstigning på flygplatsen i utresemedlemsstaten för att säkra att passagerarna innehar de handlingar som krävs för inresa i destinationsmedlemsstaten, ska betraktas som den berörda statens förlängda arm, att sådana kontroller kan kvalificeras som ’in- och utresekontroller’ enligt kodexen om Schengengränserna … eller att dessa lufttrafikföretags anställda, ombud eller auktoriserade tjänstemän kan likställas med ’gränskontrolltjänstemän’ i den mening som avses i kodexen.” (
62
)
77.
Följaktligen kan varken lufttransportföretagen eller deras anställda, ombud eller auktoriserade tjänstemän som på flygplatsen i utresemedlemsstaten bedömer huruvida de nödvändiga resehandlingarna är fullständiga ”betraktas som personer som ansvarar för gränskontrollen”, och av detta följer att ”[d]essa personer [saknar] befogenhet att neka eller tillåta en tredjelandsmedborgare att resa in till destinationsmedlemsstatens territorium”. (
63
)
78.
Därutöver förefaller det mig relevant att påpeka att lufttransportföretagens skyldighet enligt artikel 26.1 b i Schengenkonventionen är en skyldighet av formell karaktär, vilket betyder att dessa företag exempelvis inte ska kontrollera att de berörda handlingarna är äkta annat än om de upptäcker handlingar som inte är giltiga eller som uppenbart är förfalskade.
79.
Till yttermera visso framgår det av punkterna 27–41 i detta förslag till avgörande att reglerna för gränspassage för personer och reglerna för utfärdande av viseringar ska tillämpas med förbehåll för den rätt att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorium som tillkommer unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till unionsmedborgare. Därför råder det enligt min uppfattning inte något tvivel om att artikel 26 i Schengenkonventionen ska tolkas i överensstämmelse med direktiv 2004/38. Som framgår av min bedömning av de tre första tolkningsfrågorna, är lufttransportföretagen därför skyldiga att inför inresa i en medlemsstat försäkra sig om att deras passagerare som är tredjelandsmedborgare och familjemedlemmar till en unionsmedborgare innehar, utöver ett giltigt pass, antingen ett sådant uppehållskort för mer än tre månader som avses i artikel 10 i direktiv 2004/38 eller ett sådant permanent uppehållskort som avses i artikel 20 i det direktivet.
80.
Följaktligen anser jag att den fjärde och den femte tolkningsfrågan ska besvaras med att artikel 26.1 b och 26.2 i Schengenkonventionen ska tolkas så, att lufttransportföretagens skyldighet att försäkra sig om att passagerare som är tredjelandsmedborgare och familjemedlemmar till en unionsmedborgare och som reser från en medlemsstat till en annan innehar de dokument som krävs tar sikte enbart på de handlingar som styrker dessa passagerares rätt till inresa, det vill säga ett giltigt pass och antingen ett giltigt sådant uppehållskort för mer än tre månader som avses i artikel 10 i direktiv 2004/38 eller ett giltigt sådant permanent uppehållskort som avses i artikel 20 i det direktivet, varför denna skyldighet inte innebär att lufttransportföretagen ska försäkra sig om att dessa passagerare innehar visering eller andra handlingar som styrker att de har familjeanknytning till en unionsmedborgare.
IV. Förslag till avgörande
81.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Förvaltnings- och arbetsdomstolen i Budapest, Ungern) enligt följande:
1)
Artikel 5.2 i Europaparlaments och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG ska tolkas så, att det undantag från krav på inresevisering som i den bestämmelsen föreskrivs för tredjelandsmedborgare som innehar uppehållskort i den mening som avses i artikel 10 i det direktivet också ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som innehar permanent uppehållskort i den mening som avses i artikel 20 i nämnda direktiv, även när det permanenta uppehållskortet har utfärdats av en medlemsstat som inte ingår i Schengenområdet.
2)
Innehav av ett sådant permanent uppehållskort som avses i artikel 20 i direktiv 2004/38 styrker i sig att innehavaren har rätt till inresa i en annan medlemsstat i egenskap av familjemedlem till en unionsmedborgare.
3)
Artikel 26.1 b och 26.2 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, vilken undertecknades i Schengen den 19 juni 1990 och trädde i kraft den 26 mars 1995, ska tolkas så, att lufttransportföretagens skyldighet att försäkra sig om att passagerare som är tredjelandsmedborgare och familjemedlemmar till en unionsmedborgare och som reser från en medlemsstat till en annan innehar de dokument som krävs tar sikte enbart på de handlingar som styrker dessa passagerares rätt till inresa, det vill säga ett giltigt pass och antingen ett giltigt sådant uppehållskort för mer än tre månader som avses i artikel 10 i direktiv 2004/38 eller ett giltigt sådant permanent uppehållskort som avses i artikel 20 i det direktivet, varför denna skyldighet inte innebär att lufttransportföretagen ska försäkra sig om att dessa passagerare innehar visering eller andra handlingar som styrker att de har familjeanknytning till en unionsmedborgare.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	Europaparlaments och rådets direktiv av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77, och rättelse i EUT L 197, 2005, s. 34).
(
3
)	Konvention om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Franska republiken om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna, vilken undertecknades i Schengen den 19 juni 1990 och trädde i kraft den 26 mars 1995 (EGT L 239, 2000, s. 19) (nedan kallad Schengenkonventionen).
(
4
)	Rådets förordning av den 15 mars 2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav (EGT L 81, 2001, s. 1).
(
5
)	Förenta nationernas fördragssamling, volym 189, s. 137, nr 2545 (1954).
(
6
)	Magyar Közlöny 2007/1, av den 5 januari 2007.
(
7
)	Magyar Közlöny 2007/1, av den 5 januari 2007.
(
8
)	Europaparlamentets och rådets förordning av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 77, 2016, s. 1, nedan kallad kodex om Schengengränserna).
(
9
)	Det var det geografiska läget som gjorde att den förtjusande luxemburgska staden Schengen valdes som plats för undertecknandet av det avtal som bär dess namn. Schengen ligger nämligen vid gränsen mot två av de andra signatärstaterna, närmare bestämt Tyskland och Frankrike.
(
10
)	Se, bland annat, dom av den 10 december 2018, Wightman m.fl. (C‑621/18, EU:C:2018:999, punkt 64 och där angiven rättspraxis).
(
11
)	Se punkterna 61–63 i detta förslag till avgörande.
(
12
)	I protokoll nr 25 till EU- och EUF-fördragen om utövandet av delade befogenheter (EUT C 326, 2012, s. 307) anges att ”när unionen vidtar åtgärder på ett visst område ska … tillämpningsområdet för detta befogenhetsutövande endast omfatta de delar som styrs av unionsakten i fråga och således inte omfatta hela området”.
(
13
)	Se, bland annat, rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 2003, s. 12), rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s. 44), rådets direktiv 2009/50/EG av den 25 maj 2009 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning (EUT L 155, 2009, s. 17) och Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/801 av den 11 maj 2016 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au pairarbete (EUT L 132, 2016, s. 21).
(
14
)	Så är bland annat fallet såvitt avser kriterierna för en medlemsstats tillfälliga återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna. Se artikel 26 i kodexen om Schengengränserna.
(
15
)	Det omvända förhållandet vore helt uppenbart oförenligt med upprättandet av en inre marknad, som ”förutsätter att villkoren för unionsmedborgare att resa in och uppehålla sig i en annan medlemsstat än den där de själva är medborgare är desamma i samtliga medlemsstater”. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 2008, Mochock m.fl. (C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 68).
(
16
)	Såvitt avser unionens befogenheter när det gäller friheten att resa för tredjelandsmedborgare (som inte är familjemedlemmar till en unionsmedborgare) anges bland annat i artikel 77.2 c FEUF att unionen ska utforma en politik som avser ”villkoren för att medborgare i tredjeländer ska få resa fritt inom unionen under en kortare tid”. Dessa villkor har genomförts med hjälp av bestämmelserna i Schengenregelverket.
(
17
)	I artikel 77.4 FEUF föreskrivs att artikel 77 FEUF ”inte [ska] påverka medlemsstaternas befogenheter att fastställa sina geografiska gränser i enlighet med internationell rätt”.
(
18
)	I artikel 2.5 a i kodexen för Schengengränserna definieras ”personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten” som (bland annat) ”unionsmedborgare, i den mening som avses i artikel 20.1 [FEUF], samt tredjelandsmedborgare vilka är familjemedlemmar till en unionsmedborgare som utövar sin rätt till fri rörlighet och vilka omfattas av … direktiv [2004/38]”.
(
19
)	Min kursivering.
(
20
)	Enligt artikel 8.1 i kodexen för Schengengränserna ska ”[g]ränstrafiken vid de yttre gränserna … underkastas kontroll av gränskontrolltjänstemän”. Min kursivering.
(
21
)	Europaparlamentets och rådets förordning av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex) (EUT L 243, 2009, s 1).
(
22
)	Min kursivering. Vidare framgår det av punkt 5 d i artikel 3 ”Tredjelandsmedborgare som är skyldiga att inneha visering för flygplatstransitering” i viseringskodexen att sådana familjemedlemmar till en unionsmedborgare som avses i artikel 1.2 a i samma kodex är undantagna från kravet på visering för flygplatstransitering enligt artikel 1.1 och 1.2 i kodexen. Se även artikel 24.2 i viseringskodexen och artikel 4 i bilaga XI till nämnda kodex.
(
23
)	Denna förordning har kodifierats genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1806 av den 14 november 2018 (EUT L 303, 2018, s. 39).
(
24
)	Ukraina finns med på den gemensamma förteckning som avses i artikel 1.1, en förteckning som återfinns i bilaga I till förordning nr 539/2001. Noteras ska emellertid att inom ramen för den nya förordning 2018/1806 nämns Ukraina inte längre i bilaga I, som innehåller uppgifter om de tredjeländer vilkas medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser, utan i stället i bilaga II, som innehåller en förteckning över de tredjeländer vilkas medborgare är undantagna från kravet på att inneha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser såvitt avser vistelser som inte överstiger 90 dagar under en 180-dagarsperiod; undantaget från kravet på visering gäller emellertid enbart innehavare av biometriska pass som har utfärdats av Ukraina i enlighet med de standarder som har fastställts av Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO).
(
25
)	Se punkt 36 i detta förslag till avgörande.
(
26
)	Nedan kallat uppehållskort för mer än tre månader.
(
27
)	Se, bland annat, dom av den 7 oktober 2010, Lassal (C‑162/09, EU:C:2010:592, punkt 49), och dom av den 26 mars 2019, SM (barn som placerats under kafala enligt algerisk rätt) (C‑129/18, EU:C:2019:248, punkt 51).
(
28
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 april 2019, Tarola (C‑483/17, EU:C:2019:309, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
(
29
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 oktober 2010, Lassal (C‑162/09, EU:C:2010:592, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
(
30
)	Se, bland annat, dom av den 28 oktober 1975, Rutili (36/75, EU:C:1975:137, punkt 28), dom av den 25 juli 2008, Mochock m.fl. (C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 84), dom av den 13 september 2016, CS (C‑304/14, EU:C:2016:674, punkt 38), och dom av den 5 juni 2018, Coman m.fl. (C‑673/16, EU:C:2018:385, punkt 39).
(
31
)	Se, bland annat, dom av den 5 maj 2011, McCarthy (C‑434/09, EU:C:2011:277, punkt 33).
(
32
)	Den rätt till inresa som föreskrivs i artikel 5 i direktiv 2004/38 är en ren konsekvens av den rätt till utresa som avses i artikel 4 i samma direktiv.
(
33
)	Artiklarna 4 och 5 i direktiv 2004/38 utgör i själva verket inkörsporten till de övriga rättigheterna enligt det direktivet, eftersom de rättigheter som är knutna till den fria rörligheten inte kan utövas om en unionsmedborgare eller medlemmar av dennes familj saknar möjlighet att resa ut ur en stat eller in i en annan. Härvidlag ska det också erinras om att de eventuella rättigheter som i kraft av det direktivet tillerkänns tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare är härledda ur de rättigheter som den unionsmedborgaren åtnjuter till följd av att han eller hon har utövat sin rätt till fri rörlighet. Dom av den 14 november 2017, Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
(
34
)	Av kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av direktiv 2004/38, av den 10 december 2008, [KOM(2008) 840 slutlig, s. 5], framgår att ”[i]nförlivandet av artikel 5.2 [i det direktivet] ofta [sker] på ett felaktigt och/eller ofullständigt sätt, och bristerna i [den nationella] lagstiftningen leder till frekventa överträdelser av familjemedlemmars rättigheter, i synnerhet för familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare”.
(
35
)	Rätten till inresa är nära förbunden med den uppehållsrätt i högst tre månader som föreskrivs i artikel 6 i direktiv 2004/38.
(
36
)	Enligt artikel 14.1 i direktiv 2004/38 bibehåller unionsmedborgarna och deras familjemedlemmar denna rätt så länge de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem. Se, bland annat, dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja (C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 39), och dom av den 17 april 2018, B och Vomero (C‑316/16 och C‑424/16, EU:C:2018:256, punkt 52).
(
37
)	Om en unionsmedborgare uppfyller villkoren enligt artikel 7 i direktiv 2004/38, gäller uppehållsrätt i mer än tre månader (med förbehåll för de begränsningar som anges i artikel 7.4 i det direktivet) även för dennes familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat (artikel 7.2 i nämnda direktiv). Enligt artikel 14.2 i direktiv 2004/38 föreligger denna rätt emellertid endast så länge unionsmedborgaren och dennes familjemedlemmar uppfyller dessa villkor. Av skäl 10 i direktivet framgår att syftet med nämnda villkor bland annat är att undvika att sådana personer blir en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem. Se dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja (C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 40), och dom av den 17 april 2018, B och Vomero (C‑316/16 och C‑424/16, EU:C:2018:256, punkt 53).
(
38
)	Se artikel 11 i direktiv 2004/38.
(
39
)	Se även artikel 18 i direktiv 2004/38.
(
40
)	Se, bland annat, dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja (C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 41), och dom av den 17 april 2018, B och Vomero (C‑316/16 och C‑424/16, EU:C:2018:256, punkt 54).
(
41
)	Min kursivering.
(
42
)	Se dom av den 25 juli 2008, Mochock m.fl. (C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 82), dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkt 31), och dom av den 5 juni 2018, Coman m.fl. (C‑673/16, EU:C:2018:385, punkt 18 och där angiven rättspraxis).
(
43
)	Se punkt 47 i detta förslag till avgörande.
(
44
)	Se dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja (C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 38), dom av den 16 januari 2014, Onuekwere (C‑378/12, EU:C:2014:13, punkt 30), och dom av den 17 april 2018, B och Vomero (C‑316/16 och C‑424/16, EU:C:2018:256, punkt 51).
(
45
)	Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (KOM(2001) 257 slutlig, EGT C 270 E, 2001, s. 150, särskilt s. 153).
(
46
)	Europaparlamentets lagstiftningsresolution av den 11 februari 2003 om förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (KOM(2001) 257), Europaparlamentets ståndpunkt av den 11 februari 2003 (EUT C 43 E, 2004, s. 31).
(
47
)	I artikel 6.2 (ändring 24) angavs att ”[i]nnehav av ett giltigt uppehållsdokument som utfärdats av en medlemsstat innebär … dispens från skyldigheten att skaffa visering”. Min kursivering. Ändrat förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (framlagt av kommissionen enligt artikel 250.2 i EG-fördraget), KOM(2003) 199 slutlig – 2001/0111 (COD), s. 20).
(
48
)	I artikel 5.2 i rådets gemensamma ståndpunkt angavs att ”[e]nligt detta direktiv skall innehav av giltigt uppehållskort enligt artikel 10 medföra undantag för dessa familjemedlemmar från kravet på visering”. Min kursivering. Gemensam ståndpunkt (EG) nr 6/2004 antagen av rådet den 5 december 2003 inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/[38]/EG av den … om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT C 54 E, 2004, s. 12).
(
49
)	Något som däremot är fallet bland annat för uppehållstillståndshandlingar som myndigheterna i en medlemsstat utfärdar till tredjelandsmedborgare vilka är familjemedlemmar till en unionsmedborgare som inte har utövat sin rätt till fri rörlighet och som därför i enlighet med artikel 3 i direktiv 2004/38 inte träffas av det direktivet.
(
50
)	Min kursivering.
(
51
)	Enligt artiklarna 12.1 och 13.1 i direktiv 2004/38 ska inte unionsmedborgarens död eller avresa och inte heller äktenskapsskillnad, ogiltigförklaring av äktenskap eller upplösning av registrerat partnerskap påverka uppehållsrätten för unionsmedborgarens familjemedlemmar som är medborgare i en medlemsstat, men för att dessa familjemedlemmar ska kunna erhålla permanent uppehållsrätt måste de först själva styrka att de uppfyller villkoren enligt artikel 7.1 i direktivet. Se även artikel 18 i nämnda direktiv.
(
52
)	Se, bland annat, dom av den 8 april 1976, Royer (48/75, EU:C:1976:57, punkterna 31–33), och dom av den 21 juli 2011, Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, punkt 48). Se även dom av den 25 juli 2002, MRAX (C‑459/99, EU:C:2002:461, punkt 74), och dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkt 49 och där angiven rättspraxis).
(
53
)	Såvitt avser begreppet ”laglig vistelse” ska det erinras om att ”en vistelse som överensstämmer med en medlemsstats lagstiftning men som inte uppfyller villkoren i artikel 7.1 i direktiv 2004/38 [inte] kan … anses ’laglig’ i den mening som avses i artikel 16.1 i direktivet”. Dom av den 21 december 2011, Ziolkowski och Szeja (C‑424/10 och C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 47).
(
54
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 februari 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, punkt 24).
(
55
)	Se mitt förslag till avgörande i målet McCarthy m.fl. (C‑202/13, EU:C:2014:345, punkt 139).
(
56
)	Dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkt 53).
(
57
)	Se fotnot 51 i detta förslag till avgörande.
(
58
)	Begreppet ”in- och utresekontroller” definieras i artikel 2.11 i den kodexen som ”kontroller vid gränsövergångsställen för att säkerställa att personer, deras transportmedel och föremål i deras besittning kan tillåtas att resa in i medlemsstaternas territorium eller att lämna det”.
(
59
)	Begreppet ”gränskontrolltjänsteman” definieras i artikel 2.14 i kodexen om Schengengränserna som ”en offentlig tjänsteman som i enlighet med nationell rätt tjänstgör vid ett gränsövergångsställe eller längs gränsen eller i omedelbar närhet av en sådan gräns och som enligt denna förordning och nationell rätt utför gränskontroll”.
(
60
)	Se även rådets direktiv 2001/51/EG av den 28 juni 2001 om komplettering av bestämmelserna i artikel 26 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 (EGT L 187, 2001, s. 45).
(
61
)	C‑584/18, EU:C:2019:1003, punkt 60.
(
62
)	Såvitt avser begreppet ”in- och utresekontroller”, se dom av den 13 december 2018, Touring Tours und Travel och Sociedad de transportes (C‑412/17 och C‑474/17, EU:C:2018:1005, punkt 45 och där angiven rättspraxis), där domstolen klargjorde att de kontroller av resehandlingar som utförs av transportföretag i samband med gränsöverskridande busstransporter inte utgör in- och utresekontroller, av det skälet att de genomförs inne i en medlemsstat, i det aktuella fallet den medlemsstat där passagerarna går på bussen vid inledandet av den gränsöverskridande resan, och inte ”vid gränserna” eller ”vid gränspassage”.
(
63
)	Förslag till avgörande av generaladvokaten Pitruzzella i målet D.Z. (C‑584/18, EU:C:2019:1003, punkt 58).