61981C0014
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL
VOM 29. OKTOBER 1981
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Die Klage, zu der ich im folgenden Stellung nehme, richtet sich gegen die Festsetzung von Erzeugungsquoten für das erste Quartal 1981 aufgrund der Entscheidung Nr. 2794/80/EGKS der Kommission vom 31. Oktober 1980 zur Einführung eines Systems von Erzeugungsquoten für Stahl für die Unternehmen der Stahlindustrie (ABl. L 291 vom 31.10.1980, S. 1) und der Entscheidung Nr. 3381/80/EGKS der Kommission vom 23. Dezember 1980 (ABl. L 355 vom 30.12.1980, S. 37), die die prozentuale Kürzung für den genannten Zeitraum festlegt. Da das System der Erzeugungsquoten dem Gerichtshof bekannt ist, kann ich mich darauf beschränken, die für den vorliegenden Fall einschlägigen Bestimmungen in Erinnerung zu rufen.
Artikel 4 der Entscheidung Nr. 2794/80 enthält die Berechnungsmethoden für die Vergleichsproduktion, die der prozentualen Kürzung zugrunde zu legen ist. Während Nummer 1 und 2 dieser Vorschrift zu einer realen Vergleichsproduktion in dem Referenzzeitraum führen, regeln die Nummern 3, 4 und 5 dagegen Tatbestände, die eine Korrektur der tatsächlichen Vergleichsproduktion zulassen. So bestimmt Nummer 3:
„Liegt jedoch von Juli 1977 bis Juni 1980 der durchschnittliche Auslastungsgrad der Produktionskapazitäten eines Unternehmens um 10 Prozentpunkte oder mehr unter dem durchschnittlichen Auslastungsgrad der gleichen Anlagen der übrigen Unternehmen der Gemeinschaft in den Jahren 1977, 1978 und 1979, so erhöht die Kommission die Vergleichsproduktionen für dieses Unternehmen bis auf ein Niveau, das einem Ausnutzungsgrad entspricht, der fünf Prozentpunkte unter dem mittleren Satz der anderen Unternehmen liegt:
—
wenn das Unternehmen von Juli 1977 bis Juni 1980 an den von der Kommission aufgestellten Lieferprogrammen beteiligt war, und
—
wenn das Programm für dieses Unternehmen auf der Grundlage des Jahres 1974 festgelegt worden war, und
—
wenn die Anlagen des Unternehmens im Jahr 1974 nicht oder nur teilweise in Betrieb genommen worden waren.“
Neben dieser allgemeinen Korrekturmöglichkeit sieht Artikel 14 der Entscheidung Nr. 2794 eine Abhilfemöglichkeit für den Einzelfall vor.
Absatz 1 dieser Vorschrift lautet:
„Ziehen die Produktions- oder Lieferbeschränkungen gemäß dieser Entscheidung und ihrer Anwendungsbestimmungen für ein Unternehmen außergewöhnliche Schwierigkeiten nach sich, so kann das Unternehmen die Kommission unter-Vorlage aller Beweisstücke anrufen.“
Am 5. Januar 1981 ging der Klägerin, der Firma Alphasteel Ltd., die Stahl erzeugt und verarbeitet, unter dem Datum vom 19. Dezember 1980 eine Mitteilung im Sinne von Artikel 3 Absatz 2 der Entscheidung zu. Als Vergleichsproduktion wurden für Coils und auf Spezialstraßen warmgewalzten Bandstahl im Sinne der Gruppe 1 des Artikels 2 der Entscheidung 102993 t angenommen, was unter Abzug der prozentualen Kürzung von 27,73 % eine Erzeugungsquote von 74433 t für diese Produkte ergab. Für Rohstahl wurde eine Vergleichsproduktion von 87500 t angenommen, was unter Anwendung einer Kürzungsrate von ebenfalls 27,73 % zu einer Erzeugungsquote von 63236 t für das erste Quartal 1981 führte. Die Mitteilung enthielt, ebenso wie die vorausgegangene Mitteilung, die sich auf das letzte Quartal des Jahres 1980 bezog, den ausdrücklichen Hinweis, daß die Vergleichsproduktionen gemäß Artikel 4 der Entscheidung angepaßt worden seien.
In einem Telex vom 12. Dezember 1980, also noch vor der hier zu behandelnden Quotenfestsetzung, hatte aber die Kommission der Klägerin mitgeteilt, Artikel 4 Nummer 3 der Entscheidung sei irrtumlich angewandt worden, da das für die Klägerin aufgestellte Lieferprogramm nicht auf der Grundlage des Jahres 1974 festgelegt worden sei. Die Anpassung der Vergleichsproduktionen habe sich deshalb auf Artikel 14 der Entscheidung gestützt.
Da die Klägerin auch mit der Quotenfestsetzung für das erste Quartal 1981 nicht einverstanden war, wandte sie sich mit Schreiben vom 19. Januar 1981 an die Kommission und beantragte, die Quoten nunmehr auf der Grundlage der Gesamtkapazität ihres Unternehmens festzusetzen. Dies sei angebracht, da sie ein junges Unternehmen darstelle, dessen Produktion erst während des von der Kommission herangezogenen Vergleichszeitraums angelaufen sei und das zudem durch die damals vorgeschriebenen Mindestpreise in seiner Expansion behindert worden sei.
Noch bevor über diesen Antrag entschieden wurde, rief die Klägerin am 29. Januar 1981 gemäß Artikel 33 Absatz 2 des EGKS-Vertrags den Gerichtshof an und beantragte, die Entscheidung vom 19. Dezember 1980 für nichtig zu erklären. Sie rügte die mangelhafte Begründung der individuellen Entscheidung, die Rechtswidrigkeit der zugrundeliegenden allgemeinen Entscheidung Nr. 2794/80 sowie die Nichtanwendung von Artikel 4 Nummer 3 und Artikel 14 dieser Entscheidung.
Nach Klageerhebung teilte die Kommission der Klägerin in einem Schreiben vom 24. Februar 1981 mit, sie habe irrtümlich den fraglichen Artikel 4 Nummer 3 angenommen. Richtigerweise müsse eine Vergleichsproduktion von 63537 t für Walzstahlprodukte und von 40153 t für Rohstahl bei der Quotenfestsetzung zugrunde gelegt werden. In Anwendung von Artikel 14 der allgemeinen Entscheidung würde aber die prozentuale Kürzung für beide Produkte auf Null reduziert mit der Folge, daß die Quoten in Höhe der Vergleichsproduktion festgesetzt würden. Diese Entscheidung solle die frühere Entscheidung vom 19. Dezember 1980 aufheben und ersetzen.
Die Klägerin stellte daraufhin in der Replik ihren Antrag um und begehrt nunmehr, die Mitteilung der Beklagten vom 19. Dezember 1980 in der Fassung vom 24. Februar 1981 für nichtig zu erklären und der Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt, die Hauptsache für erledigt zu erklären und gemäß Artikel 69 § 5 der Verfahrensordnung über die Kosten des Verfahrens nach freiem Ermessen zu entscheiden.
Zu diesen Anträgen nehme ich wie folgt Stellung:
I — Zur Erledigung der Hauptsache
Nach Auffassung der Kommission ist die Klage durch die Rücknahme der individuellen Entscheidung vom 19. Dezember 1980 gegenstandslos geworden und das Verfahren deshalb in der Hauptsache erledigt. Nachdem diese Entscheidung in jeder Hinsicht fehlerhaft gewesen sei, habe sie nach Abwägung der Interessen der Klägerin mit den Interessen der anderen, von der Quotenregelung betroffenen Unternehmen zurückgenommen werden müssen. Die Interessen der Klägerin seien deshalb nicht oder aber nur unwesentlich beeinträchtigt, weil die Rücknahme innerhalb einer angemessenen Frist erfolgt sei und die Klägerin zu diesem Zeitpunkt die Quoten ohnehin erst zu 10 % ausgeschöpft gehabt habe.
Da insbesondere Artikel 4 der Entscheidung auf die Klägerin nicht hätte angewandt werden dürfen und die Festlegung der Vergleichsproduktion selbst unter Berücksichtigung dieser Vorschrift fehlerhaft gewesen sei, sei es unumgänglich gewesen, die ursprüngliche Entscheidung durch eine vollkommen neue Entscheidung, die sich sowohl in ihrer Begründung als auch im Hinblick auf die angewandten Vorschriften, die zugrunde gelegte Vergleichsproduktion und die Quotenregelung von der ersteren unterschieden habe, zu ersetzen.
Nachdem die Entscheidung vom 24. Februar 1981 nicht selbständig angefochten und die erste Entscheidung zurückgenommen worden sei, sei die Klage unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Gerichtshofes für erledigt zu erklären. Die Klägerin will dagegen die Entscheidung vom 24. Februar 1981 lediglich als Berichtigung der ursprünglichen Entscheidung gewertet wissen, die die fehlende Begründung nachgetragen und deshalb zu einer Neuberechnung der Quoten geführt habe. Aus dem Telegramm vom 12. Dezember 1980, das sich zugegebenermaßen auf das letzte Quartal des vergangenen Jahres bezogen habe, sei eindeutig zu entnehmen gewesen, daß auf die Klägerin nicht Artikel 4, sondern Artikel 14 angewandt werden müsse. Das Schreiben vom 24. Februar 1981 habe diese Feststellung, die logischerweise auch für das erste Quartal 1981 habe gelten müssen, lediglich bestätigt. Die geltend gemachte Hauptbeschwer wie die incidenter geltend gemachte Rechtswidrigkeit der Entscheidung Nr. 2794/80, die Ablehnung, Artikel 4 dieser Entscheidung auf die Klägerin anzuwenden, und die fehlerhafte Anwendung von Artikel 14 sei dagegen aufrechterhalten worden. Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung einiger Mitgliedstaaten sei es außerdem mehr als fraglich, ob eine Behörde nach Klageerhebung und nach Ablauf der Klagefristen eine fehlerhafte Entscheidung zurücknehmen könne, um sie durch eine ungünstigere zu ersetzen.
Meines Erachtens kommt es jedoch bei der Prüfung der Frage, ob die Klage durch die Mitteilung der Kommission vom 24. Februar 1981 in der Hauptsache erledigt ist, letztlich nicht auf die Beurteilung dieses Rechtsaktes an. Eine Erledigung in der Hauptsache ist nämlich nur dann anzunehmen, wenn die Beschwer, gegen die sich die Klage richtet, weggefallen ist. Sieht man nun mit der Klägerin in dem Schreiben vom 24. Februar keine selbständige Entscheidung, sondern lediglich eine Berichtigung der Quotenregelung für das erste Quartal 1981, so bleiben jedenfalls die Rügen hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der allgemeinen Entscheidung Nr. 2794/80, der Nichtanwendung von Artikel 4 Nummer 3 dieser Entscheidung sowie der fehlerhaften Anwendung von Artikel 14 dieser Entscheidung bestehen.
Folgt man umgekehrt der Beklagten und wertet die Mitteilung vom 24. Februar als neue Entscheidung, die die erste Entscheidung ersetzt, so ist in dem in der Replik umgestellten Antrag der Klägerin eine Klageänderung zu sehen, die wegen engem rechtlichem und sachlichem Zusammenhang mit dem ursprünglichen Streitgegenstand aus Gründen der Prozeßökonomie für sachdienlich gehalten und damit für zulässig erachtet werden muß.
In diesem Zusammenhang kann auch die Frage dahingestellt bleiben, ob die ursprüngliche Entscheidung während des Verfahrens und nach Ablauf der Klagefristen zurückgenommen und durch eine noch belastendere Entscheidung ersetzt werden konnte. Entscheidend ist hier lediglich, daß das Schreiben vom 24. Februar 1981 Rechtswirkungen entfaltet. Da die Entscheidung die Klägerin insofern beschwert, ist das Verfahren in der Hauptsache nicht erledigt.
Insofern sind auch die von der Beklagten herangezogenen Urteile des Gerichtshofes vom 11. Februar 1955 in der Rechtssache 4/54 — Industrie Siderurgiche Associate (ISA) gegen Hohe Behörde der EGKS — (Sig. 1954-1955, 188) und vom 1. Juni 1961 in den verbundenen Rechtssachen 5, 7 und 8/60 — Meroni e C. u. a, gegen Hohe Behörde der EGKS — (Sig. 1961, 217), in denen der Gerichtshof die entsprechenden Klagen wegen fehlender Beschwer für erledigt erklärt hat, nicht einschlägig.
II — Zur Hauptsache
Nachdem die Klägerin ihren ersten Klagegrund — Verletzung des Vertrages und wesentlicher Formvorschriften wegen fehlender oder widersprüchlicher Begründung der individuellen Entscheidung — in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich nicht mehr aufrechterhalten hat, kann ich mich im folgenden sogleich dem zweiten Angriffsmittel — die Klägerin rügt hiermit bekanntlich die Rechtmäßigkeit der allgemeinen Entscheidung Nr. 2794/80 — zuwenden. Die Klägerin macht insofern Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung des Vertrages und Ermessensmißbrauch geltend.
1. Zum Vorwurf der unzureichenden Begründung und der Verletzung der Artikel í8 Absatz 1 und Artikel 74 des EGKS-Vertrags
Die Klägerin wirft der Kommission vor, sie habe vorgenannte Bestimmungen verletzt, weil sie im Rahmen der Einführung von Erzeugungsquoten nicht die Notwendigkeit flankierender handelspolitischer Maßnahmen nach Artikel 74 des EGKS-Vertrags geprüft habe. Artikel 58 EGKS-Vertrag sehe nämlich bei Vorliegen der dortigen Voraussetzungen zwingend vor, ein System der Erzeugungsquoten einzuführen, „erforderlichenfalls unter Anwendung der in Artikel 74 vorgesehenen Maßnahmen“. Beide Vorschriften seien als Instrumente zur Krisensteuerung eng miteinander verbunden, und aus dem imperativen Charakter von Artikel 58 EGKS-Vertrag folge zwingend, daß er nicht angewandt werden dürfe, wenn nicht das Erfordernis der in Artikel 74 EGKS-Vertrag vorgesehenen Maßnahmen geprüft sei. Ein solches Erfordernis habe im vorliegenden Fall aber bejaht werden müssen. Falls die Kommission eine solche Prüfung durchgeführt habe, habe sie jedenfalls die sich aus Artikel 15 EGKS-Vertrag ergebende Pflicht zur Begründung der von ihr erlassenen Rechtsakte verletzt, indem sie dies nicht erwähnt habe. An die Begründungspflicht seien, nicht zuletzt im Interesse einer gerichtlichen Nachprüfbarkeit, desto größere Anforderungen zu stellen, je größer der eingeräumte Ermessensspielraum sei.
Demgegenüber betont die Kommission, die zur Hauptsache nur hilfsweise Stellung nimmt, die Einführung von Erzeugungsquoten sei bereits in ausreichendem Maße von flankierenden handelspolitischen Maßnahmen, auch solchen nach Artikel 74 EGKS-Vertrag, begleitet gewesen. Die Richtigkeit dieser Einschätzung sei nicht zuletzt durch den Umstand bestätigt worden, daß die Einfuhr von Walzstahlprodukten im Laufe des Jahres 1980 erheblich zurückgegangen sei.
Den Vorwurf der mangelhaften Begründung weist die Kommission zurück, da kein Anlaß bestanden habe, Artikel 74 in der Begründung der auf Artikel 58 gestützten allgemeinen Entscheidung Nr. 2794/80 zu erwähnen.
Zu der Frage des Verhältnisses von Artikel 58 zu Artikel 74 habe ich aber bereits in meinen heutigen Schlußanträgen in der Rechtssache 258/80 — Rumi — im Abschnitt II Nr. 3 eingehend Stellung genommen, auf die ich zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug nehmen darf.
Außerdem hat die Klägerin weder zur Frage des Ermessensmißbrauchs noch zur Frage der offensichtlichen Verkennung von Vertragsbestimmungen substantiierte Vorwürfe vorgetragen.
Die Anforderungen an die Begründungspflicht würden überspannt, würde man in diesem Fall eine Darlegung des komplizierten Abwägungsprozesses in der Begründung verlangen, während umgekehrt mit der bloßen Feststellung, daß die Erforderlichkeit der nach Artikel 74 zu ergreifenden Maßnahmen geprüft worden sei, in bezug auf die Nachprüfbarkeit der Quotenfestsetzung nichts gewonnen wäre.
Die von der Klägerin herangezogenen Urteile des Gerichtshofes vom 20. März 1959 in der Rechtssache 18/57 — Firma I. Nold KG gegen Hohe Behörde der EGKS — (Sig. 1958-1959, 89) und vom 15. Juli 1960 in den verbundenen Rechtssachen 36, 37, 38 und 40/59 — „Präsident“ ii. a. gegen Hohe Behörde der EGKS — (Sig. I960, 885) sind für den vorliegenden Fall insofern nicht einschlägig, als der Gerichtshof in diesen Rechtssachen über die Rechtmäßigkeit von gemaß Artikel 65 Absatz 2 EGKS-Vertrag zu erteilende Genehmigungen zu befinden hatte, die nur bei Vorliegen der dort genannten Voraussetzungen erteilt werden dürfen.
Einschlägig sind dagegen das bereits zitierte Urteil in der Rechtssache „ISA“ und das Urteil vom 20. März 1957 in der Rechtssache 2/56 — „Geitling“ gegen Hohe Behörde der EGKS — (Sig. 1957, 9), aus denen klar hervorgeht, daß nur die Gründe anzugeben sind, die die Kommission zum Erlaß der in Frage stehenden Rechtsnorm veranlaßt haben. Da keine Vorschrift der Entscheidung Nr. 2794/80 auf Artikel 74 des EGKS-Vertrags gestützt ist, bedurfte es somit keiner Erwähnung dieser Vorschrift.
Die gerügte Verletzung des Vertrages sowie wesentlicher Formvorschriften ist daher als unbegründet zurückzuweisen.
2. Zum Vorwurf der Verletzung von Artikel 58 Absatz 2 EGKS- Vertrag
a)
Nach Meinung der Klägerin ist die allgemeine Entscheidung Nr. 2794/80 weiterhin nicht mit Artikel 58 Absatz 2 des EGKS-Vertrags vereinbar, wonach die Hohe Behörde „angemessene Quoten“ festsetzt. Die Einführung von Erzeugungsquoten sei deshalb nicht angemessen im Sinne dieser Vorschrift, weil an die Produktion während des Vergleichszeitraums von Juli 1977 bis 1980 angeknüpft werde. Dadurch würden solche Unternehmen benachteiligt, deren Produktion erst während des genannten Zeitraums angelaufen sei oder die ihre Kapazität während des Vergleichszeitraums nur teilweise ausgenutzt hätten. Demgegenüber führe das System zu einer ungerechtfertigten Bevorzugung derjenigen Betriebe, die ohne Rücksicht auf Rentabilitätsgesichtspunkte, zum Beispiel aus Gründen einer Beschäftigungspolitik, in übersteigertem Maße Stahl produziert und letztlich damit die Krise auf diesem Sektor herbeigeführt hätten. Je exzessiver sich die Produktion eines Unternehmens also gestaltet habe, desto mehr würde es durch die an diese Produktion anknüpfenden Quoten belohnt. Ein solches Ergebnis hätte nach Auffassung der Klägerin aber dadurch vermieden werden können, daß die Quotenregelung von der vorhandenen Produktionskapazität eines Unternehmens abhängig gemacht worden wäre.
Die Kommission weist demgegenüber darauf hin, daß nur eine Regelung der vorliegenden Art dem Sinn und Zweck der Einführung von Erzeugungsquoten, nämlich der Wiederherstellung des Gleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Bereich des Stahlsektors innerhalb des Gemeinsamen Marktes, in angemessener Weise unter Berücksichtigung der in den Artikeln 2, 3 und 4 genannten Grundsätze gerecht werden könne. Ein linearer Abbau der Produktion sei am besten dadurch zu erreichen, daß an die bisherige Erzeugung der Unternehmen und nicht an ihre Kapazitäten angeknüpft werde. Der schwer faßbare Begriff der Kapazität, der im Gegensatz zu dem der tatsächlichen Produktion auf Schätzungen beruhe, sei immer nur dann herangezogen worden, wenn konkrete Zahlen nicht existiert oder zur Verfügung gestanden hätten.
Mit der Kommission bin auch ich der Meinung, daß die in Artikel 4 Nummern 1 und 2 der Entscheidung Nr. 2794/80 enthaltenen Berechnungsmethoden für die Vergleichsproduktion nicht zu beanstanden sind.
Hierbei ist zunächst daran zu erinnern, daß Artikel 58 EGKS-Vertrag nur die Voraussetzungen regelt, unter denen ein System der Produktionsquoten eingeführt werden kann. Die Ausgestaltung dieses Systems im einzelnen dagegen überläßt die Vorschrift der Kommission, die dabei wie bei allen Normativakten sekundären Gemeinschaftsrechts über einen weiten Ermessensspielraum verfügt. Ihr Ermessen hat die Kommission in den vom Vertrag gesetzten Grenzen fachgerecht auszuüben, das heißt, sie muß sich vor allem am Zweck der ihr erteilten Ermächtigung ausrichten.
Zweck der Ermächtigung des Artikels 58 EGKS-Vertrag ist es, dem krisenhaften Rückgang der Nachfrage im Bereich des Stahlsektors zu begegnen und ein Gleichgewicht zwischen Nachfrage und Angebot auf dem Markt wiederherzustellen. Dieses Ziel kann vor allem durch den Abbau der ursprünglichen, überschüssigen Produktion erreicht werden, indem den einzelnen Stahlunternehmen Produktionsquoten auferlegt werden. Die Quoten müssen, wie es im Vertragstext heißt, „sur une base équitable“ bestimmt werden, wobei die in den Artikeln 2, 3 und 4 genannten Grundsätze — darunter fällt insbesondere auch das Diskriminierungsverbot — zu berücksichtigen sind.
Einem solchen Anliegen aber wird die vorliegende Regelung, soweit sie an eine bestimmte Vergleichsproduktion der betroffenen Unternehmen anknüpft, durchaus gerecht. Will man die effektive Produktion verringern, so is es nur folgerichtig, bei der Kürzung von diesen Kriterien auszugehen. Die Anwendung prozentualer Kürzungssätze führt weiter dazu, daß alle Unternehmen in bezug auf ihre vorangegangene Produktion gleichmäßig und einheitlich von den Kürzungsmaßnahmen betroffen werden. Dies wiederum hat zur Folge, daß der Produktionsrückgang je nach Unternehmen und Region einheitlich erreicht und in wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht ein Ungleichgewicht zwischen den Unternehmen und den Regionen vermieden wird.
Ein entsprechendes Ergebnis wäre, würde man dem klägerischen Vorschlag folgen und die Quoten in Relation zur Produktionskapazität eines Unternehmens festsetzen, nicht ohne weiteres gewährleistet. Abgesehen davon, daß eine solche Größe im Unterschied zur tatsächlichen Produktion zwangsläufig in weitaus höherem Maße auf Annahmen und Unwägbarkeiten beruhen muß, führt eine Verringerung der Produktionskapazitäten der einzelnen Unternehmen wegen des unterschiedlichen Auslastungsgrades nicht unbedingt zu der angestrebten Verringerung der Produktion. Eine kapazitätsorientierte Quotenregelung würde deshalb solche Unternehmen, die mit einem hohen Auslastungsgrad arbeiten, stärker benachteiligen als diejenigen, die, aus welchen Gründen auch immer, ihre Produktionsmöglichkeit nur zum Teil ausnützen. Die Folge einer solchen Maßnahme wäre eine Umschichtung der Marktanteile einzelner Unternehmen und somit ein Eingriff in das freie Marktgeschehen mit der weiteren Folge, daß entgegen dem in Artikel 3 e) aufgestellten Ziel Entlassungen von Arbeitnehmern nicht auszuschließen wären.
Aufgabe der verhältnismäßig schnell zu schaffenden Quotenregelung konnte es schließlich auch nicht sein, die heiklen und komplexen Fragen der Wettbewerbsfähigkeit kleinerer privater Unternehmen gegenüber großen Staatsbetrieben zu lösen. Wie ich bereits in meinen Schlußanträgen zu der Rechtssache Rumi angedeutet habe, bedarf es, um die von der Klägerin allerdings unsubstantiiert aufgeworfene Frage der Subventionierung der Stahlindustrie in den Griff zu bekommen, Maßnahmen in anderer Hinsicht, die zur Quotenregelung in keinem unmittelbar relevanten Zusammenhang stehen. Jedenfalls vermag das Fehlen solcher Maßnahmen nicht die Rechtswidrigkeit der gemäß Artikel 58 EGKS-Vertrag vorzunehmenden Quotenregelung zu begründen.
Nicht zu beanstanden ist weiterhin auch, daß die Entscheidung den Vergleichszeitraum aus den Monaten des betreffenden Quartals mit der höchsten Produktion in der Zeit zwischen Juli 1977 und Juni 1980 zusammensetzt. Wie in den Begründungserwägungen der Entscheidung zu Recht hervorgehoben wird, durfte dieser Zeitraum einerseits nicht weit zurückliegen, damit die aktuellen Strukturen erfaßt werden konnten, und mußte andererseits lange genug sein, um Monate zu berücksichtigen, in denen es weder technische Zwischenfälle noch Streiks gegeben hat. Aus dem Zweck der Vorschrift, eine möglichst genaue Erfassung der tatsächlichen Produktion zu ermöglichen, folgt daher bereits, daß die Vorschrift nicht deshalb fehlerhaft sein kann, weil sich Unternehmen, deren Produktion erst während dieses Zeitraums angelaufen ist, bei der Bestimmung ihrer Vergleichsproduktion nicht auf den gesamten Zeitraum stützen können.
Für den Fall aber, daß die Anwendung dieser Entscheidung, die wie jede andere Norm einen abstrakten und generellen Regelungsinhalt hat, für Unternehmen, deren Produktion während dieses Zeitraums noch nicht voll angelaufen war, außergewöhnliche Schwierigkeiten zur Folge hat, sieht die Härteklausel des Artikels 14 der Entscheidung ein Verfahren vor, das es ermöglicht, unter Berücksichtigung der spezifischen Gegebenheiten Abhilfe zu schaffen. Da diese Ermessensvorschrift ein Abweichen von der allgemeinen Regelung ermöglicht, war es folgerichtig, ihre Anwendung von dem Vorliegen außergewöhnlicher, durch die Quotenregelung entstandener Schwierigkeiten abhängig zu machen. Die Andersbehandlung von Unternehmen, die entsprechende Schwierigkeiten nicht dartun können, ist demgegenüber sachlich gerechtfertigt und damit unter dem Gesichtspunkt des Diskriminierungsverbots entgegen der von der Klägerin vorgetragenen Meinung ebenfalls nicht zu beanstanden.
b)
Nachdem somit feststeht, daß das vorliegende Quotensystem, das von der realen Vergleichsproduktion als Bezugsgröße ausgeht, als solches nicht vertragswidrig ist, bleibt weiter zu prüfen, ob die Anknüpfung der Quotenregelung an die nach Artikel 4 Nummer 3 zu berechnende fiktive Vergleichsproduktion mit der vertraglichen Grundlage zu vereinbaren ist.
Nach Auffassung der Klägerin sind die dort genannten Bedingungen auf eine bestimmte kleine Gruppe stahlerzeugender Unternehmen zugeschnitten und führen zu deren Besserstellung gegenüber Unternehmen, die wie die Klägerin gleichfalls freiwillig an Lieferprogrammen teilgenommen haben, die aufgestellten Bedingungen aber nicht erfüllen können, weil ihr Produktionsbeginn nach 1974 liegt. Die Vorschrift sei deshalb nur dann mit dem vertraglichen Diskriminierungsverbot vereinbar, wenn sie entgegen ihrem Wortlaut auch auf letztere Unternehmen angewandt werde. Jedenfalls müsse diese Regelung, die die Berücksichtigung des Auslastungsgrads der Produktionskapazitäten eines Unternehmens ermögliche, über Artikel 14 Anwendung finden, wenn der aufgrund der freiwilligen Teilnahme an Lieferprogrammen während des Vergleichszeitraumes ohnehin niedrige Auslastungsgrad durch die Anknüpfung der Quotenregelung an die tatsächliche Produktion während der fraglichen Zeit noch verschlechten werde.
Demgegenüber weist die Kommission darauf hin, daß die fragliche Vorschrift bereits ihrem Wortlaut nach nicht auf die Klägerin Anwendung finden könne. Zweck der Vorschrift sei es, gewisse Nachteile auszugleichen, die diejenigen Unternehmen, die die drei Bedingungen erfüllten, freiwillig in Kauf genommen hätten. Von einer Benachteiligung anderer Unternehmen, die diese Voraussetzung nicht erfüllten, könne daher nicht gesprochen werden.
Wie mir scheint, hat auch in diesem Punkte die Kommission die besseren Argumente für sich. Auch hier kann nicht außer acht bleiben, daß von einer Diskriminierung nicht gesprochen werden kann, wenn eine abweichende Behandlung objektiv, namentlich im Hinblick auf die Ziele der in Frage stehenden Regelung zu rechtfertigen ist.
Sinn und Zweck der nach Artikel 4 Nummern 3 bis 5 fiktiv zu berechnenden Vergleichsproduktion ist aber offensichtlich, Verzerrungen zu korrigieren, die sich, würde man an die reale Vergleichsproduktion bestimmter Unternehmen anknüpfen, ergeben würden. Bestimmte Verhaltensweisen von Unternehmen, die sich auf die allgemeinen Ziele der Stahlpolitik im positiven Sinne auswirkten, sollen diesen Unternehmen bei der Festsetzung der Quoten nicht zum Nachteil gereichen.
Zum Verständnis der drei Bedingungen, die gleichzeitig erfüllt werden müssen, damit ein Unternehmen in den Genuß von Artikel 4 Nummer 3 der Entscheidung kommen kann, muß man wissen, daß für alle Unternehmen, die ihre Produktion nach 1974 aufgenommen haben, von Anfang an die Kapazitäten in den Lieferprogrammen berücksichtigt wurden, da man insofern nicht auf eine tatsächliche Produktion zurückgreifen konnte. Anders war dagegen die Lage bei denjenigen Unternehmen, die in diesem Jahr, dem letzten normalen, das deshalb auch als Vergleichszeitraum diente, schon bestanden haben. Bei diesen ging man von tatsächlichen Lieferungen aus, wobei die bestehenden Anlagen, die noch nicht in Betrieb waren, auch nicht berücksichtigt wurden. Das Ziel von Artikel 4 Nummer 3 der Entscheidung ist es nunmehr, die Nachteile zu beseitigen, die diese Unternehmen in bezug auf die Quotenregelung gehabt hätten, weil sie freiwillig Lieferprogramme akzeptiert haben, von denen sie wußten, daß ihre neue Kapazität noch nicht darin berücksichtigt war.
Aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift folgt somit, daß es sachlich gerechtfertigt ist, eine Korrektur der Vergleichsproduktion nur bei solchen Unternehmen vorzunehmen, die die genannten drei Bedingungen erfüllen und damit im Falle einer Anknüpfung der Quotenregelung an die tatsächliche Produktion einen Nachteil erleiden würden, den andere Unternehmen nicht zu tragen haben.
Schließlich ist der Kommission auch nicht vorzuwerfen, sie habe das Diskriminierungsverbot deshalb verletzt, weil sie in der Entscheidung eine Korrektur der Vergleichsproduktion nur für die dort genannten Sachverhalte, nicht aber für den von der Klägerin gekennzeichneten Fall, vorgesehen habe. Hierzu sei ganz allgemein angemerkt, daß durch eine zu weit gehende Privilegierung besonderer Sachverhalte nicht das Ziel der Entscheidung — Anpassung der Produktion an die verminderte Nachfrage — verfehlt werden darf. Deshalb muß es auch als ausreichend angesehen werden, wenn die Kommission in abstrakter und genereller Form eine Korrektur derjenigen Nachteile vorgesehen hat, die — für sie vorhersehbar — in einer Vielzahl von Fällen gleichsam als systemimmanente Folge entstanden wären. Für die sehr unterschiedlich gelagerten Unzulänglichkeiten im Einzelfall muß es dagegen genügen, wenn aufgrund einer Härteklausel den spezifischen Gegebenheiten Rechnung getragen werden kann.
3. Zum Vorwurf der Verletzung von Artikel 14 EGKS-Vertrag und anderen Rügen
Nach Aufassung der Klägerin bieten darüber hinaus weitere Gesichtspunkte Anlaß, die Vertragskonformität von Artikel 4 Nummer 3 der Entscheidung zu bezweifeln. Die Erhöhung der Vergleichsproduktion bleibe danach nur solchen Unternehmen vorbehalten, die an den dort genannten freiwilligen Lieferprogrammen teilgenommen hätten, während andere Unternehmen, die daran nicht teilgenommen hätten oder nicht hätten teilnehmen können, nicht in den Genuß dieser Regelung kämen. Ein solches Vorgehen verstoße gegen den Grundsatz „nulla poena sine lege“, trage dem sich aus Artikel 14 EGKS-Vertrag ergebenden unverbindlichen Charakter der Programme keine Rechnung und verletze außerdem den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Artikel 14 des Vertrages werden im übrigen auch durch Artikel 4 Nummer 4 der Entscheidung verletzt, indem dort an die gleichfalls unverbindlichen negativen Stellungnahmen Rechtswirkungen geknüpft würden.
Da die Klägerin, wenn ich es recht sehe, das letztgenannte Argument in bezug auf Artikel 4 Nummer 4 der Entscheidung nur als Beispiel verstanden wissen will, braucht auf diese Rüge im einzelnen nicht näher eingegangen zu werden. Jedenfalls wäre sie, da zum ersten Mal in der Replik erhoben, als verspätet zurückzuweisen. Darüber hinaus wäre die Zulässigkeit dieser Rüge auch schon deshalb zu verneinen, weil weder die Mitteilung vom 19. Dezember 1980 noch diejenige vom 24. Februar 1981 auf der kritisierten Bestimmung beruhen und damit auch keinen Anwendungsfall dieser allgemeinen Regel darstellen.
Zu dem Vorwurf der Unvereinbarkeit von Artikel 4 Nummer 3 der Entscheidung mit Artikel 14 des Vertrages wie den sonstigen Rechtsgrundsätzen ist aber zu sagen, daß sich die Antwort bereits aus meinen obigen Ausführungen über Sinn und Zweck dieser Vorschrift ergibt. Insofern stimme ich mit der Kommission überein, daß der Ausgleich des Nachteils, den die unter diese Vorschrift fallenden Unternehmen zu tragen hatten und der durch die Quotenregelung fortgeschrieben worden wäre, nicht als Sanktion gegenüber anderen Unternehmen betrachtet werden kann, die ein ähnliches Opfer nicht erbracht haben. Aus diesem Grund ist es auch unangebracht, von einer Verletzung des aus dem Bereich des Strafrechts entnommenen Grundsatzes „nulla poena sine lege“ zu reden.
Was den von der Klägerin geltend gemachten Verstoß gegen das Organaktsystem der Gemeinschaft, wie es insbesondere in Artikel 14 des Vertrages zum Ausdruck kommt, anbelangt, ist der Klägerin einzuräumen, daß die Kommission mit den von ihr aufgestellten Programmen Aufgaben richtungweisender Art wahrnimmt und es den Unternehmen grundsätzlich freistellt, diese zu befolgen oder nicht. Dieser unverbindliche Charakter wird durch die Korrekturregel des Artikels 4 Nummer 3 der Entscheidung auch nicht in Frage gestellt. Darin werden nämlich lediglich an die Tatsache der Benachteiligung, die durch die Befolgung dieser Programme eingetreten ist, Folgen geknüpft. Aus diesem Grund kann auch nicht von einer Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes die Rede sein, da Unternehmen, die nicht an den betreffenden Programmen teilgenommen und daher auch keinen Nachteil zu ertragen hatten, schwerlich erwarten konnten, bessergestellt zu werden als jene, die diese Nachteile akzeptiert haben.
4. Zum Vorwurf der Verletzung der Entscheidung Nr. 2794/80
a)
Außer den bisher behandelten Angriffsmitteln, die sich auf die Rechtmäßigkeit der allgemeinen Entscheidung beziehen, bezweifelt die Klägerin die Vereinbarkeit der beiden an sie ergangenen Mitteilungen mit der zugrundeliegenden allgemeinen Entscheidung. Ihrer Meinung nach hätte die Kommission Artikel 4 Nummer 3 dieser Entscheidung sinngemäß auf ihren Fall anwenden müssen, da sie gleichfalls während des fraglichen Vergleichszeitraums mit ihren neuen Anlagen an Lieferprogrammen der Kommission teilgenommen habe. Das Jahr 1974 könne aber für ihren speziellen Fall nicht relevant sein. Faktisch sei zudem an die Kapazität angeknüpft worden, da in diesem Jahr die Produktion mit der Kapazität der Unternehmen gleichzusetzen gewesen sei.
Wie wir aber bereits gesehen haben, ist das Verlangen der Klägerin weder mit dem Wortlaut noch mit dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift in Einklang zu bringen. Ich kann mich hier auf den Hinweis beschränken, daß die in der fraglichen Vorschrift genannten Programme weder an die Produktion noch an die Kapazität der Unternehmen, sondern an die Lieferung anknüpfen. Die Klägerin hat zudem, wie die Kommission zu Recht hervorhebt, auch bereits die erste Bedingung nicht erfüllt, da sie nicht während des dort genannten Vergleichszeitraums, sondern nur seit dem dritten Quartal 1978 an Lieferprogrammen teilgenommen hat.
b)
Aus diesem Grund hat die Kommission auch die in ihrer Mitteilung vom 19. Dezember 1980 enthaltene Rechtsgrundlage berichtigt. In dieser Berichtigung vom 24. Februar 1981 ist meines Erachtens in materieller Sicht die Rücknahme der fehlerhaften Entscheidung vom 19. Dezember 1980 und der Erlaß einer neuen, auf Artikel 14 der Entscheidung gestützten individuellen Ermessensentscheidung zu sehen. Dafür spricht unter anderem die Überlegung, daß, im Gegensatz zu einer auf Artikel 14 gestützten Ermessensentscheidung, die Erhöhung der Vergleichsproduktion nach Artikel 4 Nummer 3 der Entscheidung keiner Ermessensausübung durch die Kommission bedarf, sondern in der schlichten Anwendung der dort genannten Kriterien besteht. Ein solcher Akt, der auf bloßer Rechtsanwendung beruht, kann aber nicht durch Nachschieben von Gründen in seinem Wesen geändert werden.
Die Rücknahme eines fehlerhaften, subjektive Rechte verleihenden Verwaltungsaktes ist aber, wie der Gerichtshof bereits in seinem Urteil vom 12. Juli 1957 zu den verbundenen Rechtssachen 7/56 und 3 bis 7/57 — Fräulein Dineke Algera und 4 andere Kläger gegen Gemeinsame Versammlung der EGKS — (Sig. 1957, 83) festgestellt hat, nach dem Recht aller Mitgliedstaaten und somit auch nach Gemeinschaftsrecht zulässig, da „der Mangel einer objektiven gesetzlichen Grundlage des Verwaltungsaktes ... auch dem subjektiven Recht des Betroffenen anfhaftet] ...“.
Insbesondere war im vorliegenden Fall die Rücknahme schon deshalb gerechtfertigt, weil das öffentliche Interesse an einer Rücknahme dieses fehlerhaften Aktes — das Unternehmen der Klägerin wäre dadurch zu Lasten der Gesamtquotenregelung ungerechtfertigt bevorzugt worden — das schutzwürdige Interesse der Klägerin, die im fraglichen Quartal insgesamt die ihr zugeteilten Quoten nur in einer Höhe von bis zu 10 % ausgeschöpft hat, an der Aufrechterhaltung überwogen hat. Ein Grund, das Vertrauen der Klägerin zu schützen, wäre aber nur dann gegeben, wenn und soweit sie sich mit guten Gründen auf die Rechtmäßigkeit der Mitteilung vom 19. Dezember 1980 verlassen durfte, was jedoch nicht der Fall war, da die Klägerin bereits aufgrund des Telex vom 12. Dezember 1980 von der Fehlerhaftigkeit dieser Mitteilung ausgehen konnte und auch, wie ihr späteres Verhalten zeigt, ausgegangen ist. Für die Anerkennung eines Vertrauensschutzes dahin gehend, daß keine weiteren belastenderen Verwaltungsakte erlassen werden, ist ebenfalls kein Anlaß gegeben.
Hinsichtlich der Voraussetzungen für die Ausübung des Rücknahmerechtes hatte der Gerichtshof aber bereits in der Rechtssache „Algera“ aufgrund einer eingehenden Rechtsvergleichung grundsätzlich die Zulässigkeit des Widerrufs rechtswidriger Verwaltungsakte „zum mindesten innerhalb einer angemessenen Frist“ bejaht. In diesem Urteil findet sich, um auf einen Einwand der Klägerin einzugehen, der ausdrückliche Hinweis, das französische Recht verlange, „daß der Widerruf des rechtswidrigen Verwaltungsaktes vor Ablauf der für die Erhebung der Anfechtungsklage vorgesehenen Frist erfolgt und, falls eine Anfechtungsklage erhoben worden ist, bevor das Urteil ergeht“. Im vorliegenden Fall aber ist die Rücknahme der wegen der Anfechtung nicht bestandskräftig gewordenen Maßnahme vom 19. Dezember 1980 im Laufe des Verfahrens, also vor dem Urteil, erfolgt.
Nachdem die Klägerin zu diesem Zeitpunkt ohnehin ihre Quoten, auch in bezug auf die Neufestsetzung, nur zu einem geringen Bruchteil ausgeschöpft hatte, wird man weiterhin die Angemessenheit der Frist nicht verneinen können.
c)
Aus dem bisher Gesagten ergibt sich schließlich auch die Antwort auf die letzte Rüge der Klägerin, mit der diese geltend macht, die Kommission habe das ihr in Artikel 14 der Entscheidung eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt, indem sie die tatsächliche Produktion nicht entsprechend Artikel 4 Nummer 3 der Entscheidung erhöht habe. Ich kann es hierzu bei dem Hinweis bewenden lassen, daß, wie auch die Kommission hervorhebt, es nicht Sinn und Zweck dieser Vorschrift ist, entgegen den anderen Regeln die Produktionskapazität statt der realen Produktion als Bezugsgröße in die allgemeine Entscheidung einzuführen. Vielmehr hat die Kommission ihr Ermessen in dem Sinne sachgerecht auszuüben, daß sie einerseits das Ziel der allgemeinen Entscheidung — Abbau der realen Produktion — berücksichtigt und andererseits den daraus resultierenden Schwierigkeiten im Einzelfall Rechnung trägt. Wenn sie unter Berücksichtigung der Tatsache, daß eine Regelkürzung bei der Klägerin zu einem Auslastungsgrad von 17,6 % geführt hätte, das Vorhandensein außergewöhnlicher Schwierigkeiten bejaht hat und deshalb von einer Kürzung überhaupt absah, ist dies sicher nicht zu beanstanden. Andererseits bestand aber auch, ungeachtet der Frage, ob Artikel 14 ein solches Vorgehen zuläßt — angesichts des geringen Ausnutzungsgrads der bisherigen Quoten durch die Klägerin für die Kommission kein Anlaß, die Vergleichsproduktion über die tatsächliche Produktion hinaus zu erhöhen.
Wir können demnach davon ausgehen, daß die Kommission in ihrer Mitteilung vom 24. Febraur 1981 Artikel 14 der Entscheidung zutreffend ausgelegt hat und daß ihr nicht vorgeworfen werden kann, sie hätte Artikel 4 Nummer 3 anwenden müssen.
III — Zu den Kosten
Bei der Entscheidung über die Kosten ist folglich davon auszugehen, daß die
Klage unbegründet ist. Andererseits ist auch dem Umstand Rechnung zu tragen, daß die Klage gegen die Mitteilung vom 19. Dezember 1980, zumindest was die fehlerhafte Begründung dieser Mitteilung anbelangt, Erfolg gehabt hätte. Ohne daß es wegen der erfolgten Klageänderung einer Erledigterklärung in der Hauptsache bedarf, erscheint es mir angemessen, in Anwendung des Grundgedankens von Artikel 69 § 5 der Verfahrensordnung auszusprechen, daß die Beklagte trotz ihres Obsiegens ein Drittel der Verfahrenskosten zu tragen hat.
IV —
Ich schlage danach vor, die Klage als unbegründet abzuweisen und der Klägerin zwei Drittel und der Beklagten ein Drittel der Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.