62014TJ0290_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål T‑290/14,
Andriy Portnov,
Kiev (Ukraina), företrädd av advokaten M. Cessieux,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd,
företrätt av V. Piessevaux och J.-P. Hix, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Europeiska kommissionen, företrädd av D. Gauci och T. Scharf, båda i egenskap av ombud,
intervenient,
angående en talan om ogiltigförklaring av rådets förordning (EU) nr 208/2014 av den 5 mars 2014, om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 66, s. 1), och av rådets beslut 2014/119/Gusp av den 5 mars 2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 66, s. 26), i den del sökandens namn har upptagits i förteckningen över personer, enheter och organ på vilka dessa restriktiva åtgärder ska tillämpas,
meddelar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen)
sammansatt av ordföranden G. Berardis (referent) samt domarna O. Czúcz och A. Popescu,
justitiesekreterare: handläggaren S. Bukšek Tomac,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 21 maj 2015,
följande
Dom
Domskäl
Bakgrund till tvisten
1. Sökanden Andriy Portnov, som är ukrainsk medborgare, har haft ett flertal befattningar inom den ukrainska förvaltningen, och har bland annat varit rådgivare åt Ukrainas president.
2. Den 5 mars 2014 antog Europeiska unionens råd, med stöd av artikel 29 FEU, beslut 2014/119/Gusp om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 66, s. 26) (nedan kallat det angripna beslutet).
3. I artikel 1.1 och 1.2 i det angripna beslutet föreskrivs följande:
”1. Alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av ukrainska offentliga medel och personer som är ansvariga för kränkningar av de mänskliga rättigheterna i Ukraina, och fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som har anknytning till dessa, enligt förteckningen i bilagan, ska frysas.
2. Inga penningmedel eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller utnyttjas till gagn för de fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som förtecknas i bilagan.”
4. Närmare bestämmelser om de aktuella restriktiva åtgärderna återfinns i de därpå följande punkterna i samma artikel.
5. Samma dag antog rådet, med stöd av artikel 215.2 FEUF, förordning (EU) nr 208/2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina (EUT L 66, s. 1) (nedan kallad den angripna förordningen).
6. I överensstämmelse med det angripna beslutet föreskrivs i den angripna förordningen att de aktuella restriktiva åtgärderna ska vidtas och närmare bestämmelser om dessa restriktiva åtgärder återfinns i förordningen i allt väsentligt i samma ordalag som i nämnda beslut.
7. Namnen på de personer som avses i det angripna beslutet och den angripna förordningen återfinns i förteckningen i bilagan till nämnda beslut och i bilaga I till förordningen (nedan kallad förteckningen) och där anges bland annat även skälen till att personerna upptagits i förteckningen.
8. Sökandens namn upptogs i förteckningen med identifieringsuppgiften ”f.d. rådgivare åt Ukrainas president” och följande motivering:
”Person som är föremål för utredning i Ukraina för inblandning i brott i samband med förskingring av ukrainska statliga medel och olaglig utförsel av medlen ur Ukraina.”
9. Den 6 mars 2014 offentliggjorde rådet i Europeiska unionens officiella tidning ett meddelande till de personer som omfattas av restriktiva åtgärder enligt det angripna beslutet och den angripna förordningen (EUT C 66, s. 1).
10. I meddelandet anges att ”[d]e berörda personerna får inkomma med en begäran till rådet, åtföljd av styrkande handlingar, om omprövning av beslutet att föra upp dem på … förteckning[en]”. I meddelandet uppmärksammas de berörda personerna också ”på möjligheten att väcka talan mot rådets beslut vid … tribunal[en] i enlighet med villkoren i artiklarna 275 andra stycket och 263 fjärde och sjätte styckena [FEUF]”.
11. Den 17 april 2014 begärde sökanden att rådet skulle ompröva sitt beslut att föra upp hans namn på förteckningen och begärde samtidigt att få tillgång till uppgifter om de omständigheter som motiverat beslutet.
12. Rådet bekräftade att det hade inlett en omprövning av beslutet och översände, i bilaga till svaret och dupliken, de handlingar som ingick i sökandens akt, det vill säga skrivelsen från Ukrainas riksåklagarämbete till Europeiska unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik av den 3 mars 2014 (nedan kallad skrivelsen av den 3 mars 2014), samt annan bevisning som hänför sig till tiden efter det att de angripna rättsakterna antagits.
13. Det angripna beslutet och den angripna förordningen ändrades genom rådets genomförandebeslut 2014/216/Gusp av den 14 april 2014 om genomförande av det angripna beslutet (EUT L 111, s. 91) och genom rådets genomförandeförordning (EU) nr 381/2014 av den 14 april 2014 om genomförande av den angripna förordningen (EUT L 111, s. 33). Sökandens situation påverkades emellertid inte av genomförandebeslut 2014/216 eller av genomförandeförordning nr 381/2014.
14. Det angripna beslutet ändrades också genom rådets beslut (Gusp) 2015/143 av den 29 januari 2015 om ändring av det angripna beslutet (EUT L 24, s. 16), vilket trädde i kraft den 1 februari 2015. När det gäller kriterierna för att uppta de personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna i förteckningen framgår det av artikel 1 i nämnda beslut att artikel 1.1 i det angripna beslutet ska ersättas av följande:
”1. Alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, ägs av, innehas av eller kontrolleras av personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av ukrainska offentliga medel och personer som är ansvariga för kränkningar av de mänskliga rättigheterna i Ukraina, och fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som har anknytning till dessa, enligt förteckningen i bilagan, ska frysas.
Vid tillämpningen av detta beslut innefattar personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av ukrainska offentliga medel personer som är föremål för utredning av de ukrainska myndigheterna
a) för förskingring av ukrainska offentliga medel eller tillgångar, eller för medverkan till detta, eller
b) för missbruk av tjänsteställning som en offentlig tjänsteman gör sig skyldig till för att uppnå oskäliga fördelar för sig själv eller för en tredje part, vilket orsakar en förlust för ukrainska offentliga medel eller tillgångar, eller för medverkan till detta.”
15. Genom rådets förordning (EU) 2015/138 av den 29 januari 2015 om ändring av den angripna förordningen (EUT L 24, s. 1) ändrades den sistnämnda förordningen i enlighet med beslut 2015/143.
16. Det angripna beslutet och den angripna förordningen ändrades sedermera genom rådets beslut (Gusp) 2015/364 av den 5 mars 2015 om ändring av det angripna beslutet (EUT L 62, s. 25) och genom rådets genomförandeförordning (EU) 2015/357 av den 5 mars 2015 om genomförande av den angripna förordningen (EUT L 62, s. 1). Genom beslut 2015/364 ändrades artikel 5 i det angripna beslutet på så sätt att de restriktiva åtgärderna förlängdes, för vissa av de personer vilkas namn upptagits i förteckningen, till och med den 6 mars 2016 eller till och med den 6 juni 2015. Genomförandeförordning 2015/357 har i konsekvens därmed ersatt bilaga I till den angripna förordningen.
17. Till följd av dessa ändringar förekommer sökandens namn inte längre i förteckningen.
Förfarandet och parternas yrkanden
18. Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 29 april 2014. Han ingav därvid även en begäran om skyndsam handläggning enligt artikel 76a i tribunalens rättegångsregler av den 2 maj 1991.
19. Genom beslut av den 4 juni 2014 avslog tribunalen begäran om skyndsam handläggning.
20. Rådet inkom med svaromål den 24 juli 2014. Rådet ingav även en motiverad begäran enligt artikel 18.4 andra stycket i instruktionen för justitiesekreteraren vid tribunalen om att innehållet i vissa bilagor till svaromålet inte skulle återges i de handlingar som tillhör målet och som allmänheten har tillgång till.
21. Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 4 augusti 2014 ansökte Europeiska kommissionen om att få intervenera i målet till stöd för rådets yrkanden. Ordföranden på tribunalens nionde avdelning biföll ansökan den 11 september 2014. Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 14 oktober 2014 meddelade kommissionen att den avstod från att inge en interventionsinlaga.
22. Repliken och dupliken inkom till tribunalens kansli den 17 september 2014 respektive den 12 november 2014. Rådet ingav även en motiverad begäran enligt artikel 18.4 andra stycket i instruktionen för justitiesekreteraren vid tribunalen om att innehållet i vissa bilagor till dupliken inte skulle återges i de handlingar som tillhör målet och som allmänheten har tillgång till.
23. Som en åtgärd för processledning enligt artikel 64 i rättegångsreglerna av den 2 maj 1991 anmodade tribunalen, den 31 mars 2015, parterna att yttra sig i frågan huruvida sökanden fortfarande hade ett berättigat intresse av att få saken prövad sedan hans namn strukits från förteckningen över personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna samt, för det fall frågan skulle besvaras jakande, med avseende på vilka grunder ett sådant intresse bestod. Parterna efterkom denna anmodan inom utsatt tid.
24. Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 21 maj 2015.
25. Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara den angripna förordningen i den del den avser honom,
– ogiltigförklara det angripna beslutet i den del det avser honom, och
– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
26. Rådet har, med stöd av kommissionen, yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna, och
– i andra hand, förordna att det angripna beslutets rättsverkningar ska bestå till dess att den partiella ogiltigförklaringen av den angripna förordningen får verkan.
Rättslig bedömning
Huruvida sökanden fortfarande har ett berättigat intresse av att få saken prövad
27. Till följd av ändringarna i de angripna rättsakterna genom beslut 2015/364 och genomförandeförordning 2015/357 förekommer sökandens namn inte längre i förteckningen.
28. Som svar på tribunalens skriftliga fråga (punkt 23 ovan) har rådet, med stöd av kommissionen, anfört att sökanden inte har visat att han fortfarande har ett berättigat intresse av att få saken prövad.
29. Av fast rättspraxis följer att saken i målet, liksom sökandens berättigade intresse av att få saken prövad, ska bestå fram till domstolsavgörandet, vid äventyr av att det annars fastställs att det saknas anledning att döma i saken. Detta förutsätter att utgången av talan kan medföra en fördel för den som väckt den (se dom av den 7 juni 2007, Wunenburger/kommissionen, C‑362/05 P, REG, EU:C:2007:322, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
30. Dessutom är det så att, även om ett erkännande av att den angripna rättsakten är rättsstridig inte i sig kan gottgöra en sakskada eller ett intrång i privatlivet kan det likväl ge den berörda personen upprättelse eller i viss mån gottgöra den ideella skada som rättsstridigheten orsakat vederbörande och således läggas till grund för att han eller hon fortfarande har ett berättigat intresse av att få saken prövad. Den omständigheten att de ifrågavarande restriktiva åtgärderna slutgiltigt upphävts utgör inte hinder för att en sökandes berättigade intresse av att få saken prövad består såvitt avser verkningarna av de rättsakter genom vilka åtgärderna antogs under tiden mellan deras ikraftträdande och deras upphävande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 maj 2013, Abdulrahim/rådet och kommissionen, C‑239/12 P, REU, EU:C:2013:331, punkterna 70–72 och 82).
31. I förevarande fall konstaterar tribunalen att sökanden, såsom han har uppgett både som svar på tribunalens frågor och vid förhandlingen utan att därvid motsägas av rådet, var aktiv i det politiska livet i Ukraina och fortfarande är det. Det faktum att sökanden, genom att hans namn upptagits i förteckningen, offentligt utpekats som en person som är föremål för ett straffrättsligt förfarande i Ukraina för förskingring kan följaktligen särskilt skada hans rykte som politiker.
32. Tribunalen finner således att sökanden fortfarande har ett berättigat intresse av att få saken prövad trots att de omtvistade restriktiva åtgärderna har upphävts vad honom beträffar.
Prövning i sak
33. Till stöd för sin talan har sökanden åberopat fem grunder. Som första grund har han åberopat ett åsidosättande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt rättsmedel. Den andra grunden avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten. Såvitt avser den tredje grunden har sökanden gjort gällande att rådet inte har iakttagit de kriterier som fastställs i det angripna beslutet och i den angripna förordningen för att föra upp personer som ska omfattas av de ifrågavarande restriktiva åtgärderna i förteckningen. Som fjärde grund har han gjort gällande sakfel och som femte grund kränkning av rätten till egendom.
34. Tribunalen finner det lämpligt att först pröva den tredje grunden.
35. Till stöd för den tredje grunden har sökanden i allt väsentligt gjort gällande att rådet, då det beslutade att medta sökandens namn i förteckningen, inte har iakttagit de kriterier som fastställs i de angripna rättsakterna för att föra upp personer som ska omfattas av de ifrågavarande restriktiva åtgärderna i förteckningen. Sökanden har gjort gällande, för det första, att det inte är styrkt att han var ansvarig för förskingring av offentliga medel eller att han var föremål för ett straffrättsligt förfarande eller en utredning avseende sådana gärningar. För det andra har han hävdat att den olagliga utförseln av de förskingrade medlen ur Ukraina utgör ett brott som är åtskilt från det brott som påtalas i nämnda rättsakter, det vill säga förskingring.
36. Genom dessa argument har sökanden i allt väsentligt gjort gällande att det saknades grund för att ta upp hans namn i förteckningen.
37. Rådet har gjort gällande, för det första, att artikel 1 i det angripna beslutet inte ska tolkas så, att den endast avser personer i fråga om vilka det har fastställts i ett domstolsavgörande att de har gjort sig skyldiga till förskingring av offentliga medel och, för det andra, att utförsel av förskingrade medel ur Ukraina kan utgöra en del av brottet förskingring i sig.
38. Tribunalen erinrar om att rådet visserligen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller de allmänna kriterier som ska beaktas i samband med att beslut om restriktiva åtgärder antas. För att det ska vara fråga om en sådan effektiv domstolsprövning som garanteras genom artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, krävs det emellertid att unionsdomstolen, vid sin laglighetsprövning av de skäl som legat till grund för beslutet att uppta eller behålla en persons namn i en förteckning över personer som ska bli föremål för restriktiva åtgärder förvissar sig om att det föreligger faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut vilket har en individuell innebörd för denna person. Detta förutsätter en undersökning av de faktiska omständigheter som har åberopats i redogörelsen för skälen och som ligger till grund för nämnda beslut, vilket betyder att domstolskontrollen inte är begränsad till en bedömning av huruvida de angivna skälen är sannolika i abstrakt mening, utan gäller huruvida det föreligger tillräckligt klart och konkret stöd för dessa skäl, eller åtminstone för ett av dem som i sig anses räcka som grund för beslutet (se dom av den 21 april 2015, Anbouba/rådet, C‑605/13 P, REU, EU:C:2015:248, punkterna 41 och 45 och där angiven rättspraxis).
39. I förevarande fall ska enligt det kriterium som föreskrivs i artikel 1.1 i det angripna beslutet restriktiva åtgärder vidtas mot ”personer som har fastställts som ansvariga för förskingring av ukrainska offentliga medel”.
40. Sökandens namn har tagits upp i förteckningen av det skälet att han var en ”[p]erson som är föremål för utredning i Ukraina för inblandning i brott i samband med förskingring av ukrainska statliga medel och olaglig utförsel av medlen ur Ukraina”. Av detta framgår att rådet ansåg att sökanden i vart fall var föremål för en utredning eller förundersökning som inte (eller ännu inte) hade lett till åtal.
41. Till stöd för det skäl som angetts för att ta upp sökandens namn i förteckningen hänvisade rådet till skrivelsen av den 3 mars 2014 i vilken det anges att ”de brottsbekämpande myndigheterna i Ukraina har inlett ett antal utredningar angående brott begångna av tidigare höga tjänstemän”, däribland sökanden. I skrivelsen anges vidare i mycket allmänna ordalag att det genom utredningen ”har varit möjligt att fastställa förskingring av allmänna medel med stora belopp vilka sedermera olagligen förts ut ur Ukraina”.
42. Vad gäller handlingarna i förevarande mål är skrivelsen av den 3 mars 2014 det enda av de bevis som rådet har ingett under förfarandet som hänför sig till tiden innan det angripna beslutet och den angripna förordningen antogs. Följaktligen ska lagligheten av de rättsakterna prövas endast mot bakgrund av den skrivelsen.
43. Tribunalen ska således pröva huruvida skrivelsen av den 3 mars 2014 utgör tillräckligt stöd för slutsatsen att sökanden har fastställts ”som ansvarig för förskingring av ukrainska offentliga medel” i den mening som avses i artikel 1.1 i det angripna beslutet.
44. Även om skrivelsen av den 3 mars 2014, såsom rådet har framhållit, härrör från en hög rättsinstans i tredjeland, närmare bestämt Ukrainas riksåklagarämbete, innehåller den emellertid endast ett allmänt påstående om att sökanden, som en av flera tidigare höga tjänstemän, är föremål för en utredning angående icke närmare angivna gärningar som utgör förskingring av statliga medel och som även rör olaglig utförsel av sådana medel till utlandet. Varken dessa gärningar eller sökandens ansvar i det avseendet preciseras närmare i nämnda skrivelse.
45. Vad dessutom gäller rådets påstående vid tribunalen att det förhållandet att det hade inletts en utredning angående sökanden med nödvändighet hade sin grund i upplysningar som inhämtats under icke specificerade undersökningar som genomförts innan nämnda utredning inleddes, finner tribunalen att det därvid rör sig om rena antaganden. Ett beslut om restriktiva åtgärder enligt artikel 29 FEUF antas nämligen inte som svar på en begäran från myndigheterna i berört tredjeland utan utgör en självständig åtgärd som vidtas i syfte att uppnå målen med unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Det är den behöriga unionsmyndigheten som, vid ett eventuellt bestridande, ska visa att det finns grund för de skäl som har åberopats mot den berörda personen, och inte den berörda personen som ska bevisa motsatsen, det vill säga att det saknas grund för skälen (dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, REU, EU:C:2013:518, punkterna 120 och 121, och dom av den 28 november 2013, rådet/Fulmen och Mahmoudian, C‑280/12 P, REU, EU:C:2013:775, punkterna 65 och 66).
46. Såsom rådet har gjort gällande är det förvisso riktigt att unionsdomstolen, när det rör sig om vidtagandet av restriktiva åtgärder, har slagit fast att den omständigheten att en person identifierats som ansvarig för en överträdelse inte nödvändigtvis leder till att vederbörande dömts för den överträdelsen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 mars 2015, Ezz m.fl./rådet C‑220/14 P, REU, EU:C:2015:147, punkt 72, och dom av den 27 februari 2014, Ezz m.fl./rådet, T‑256/11, REU, EU:T:2014:93, punkterna 57–61).
47. I de mål som ligger till grund för den rättspraxis som nämnts i punkt 46 ovan hade emellertid riksåklagaren i det aktuella tredjelandet åtminstone fattat ett beslut angående kvarstad på sökandenas tillgångar, vilket fastställts av en brottmålsdomstol (dom Ezz m.fl./rådet, punkt 46 ovan, EU:T:2014:93, punkt 132). De restriktiva åtgärder som vidtogs mot sökandena i de målen grundade sig således på konkreta faktiska omständigheter vilka rådet fått kännedom om.
48. I förevarande fall konstaterar tribunalen emellertid, för det första, att rådet inte förfogade över upplysningar angående de gärningar eller ageranden som de ukrainska myndigheterna specifikt ansåg att sökanden gjort sig skyldig till. För det andra konstaterar tribunalen att skrivelsen av den 3 mars 2014 som rådet hänvisat till inte ens när den granskas i sitt sammanhang och inte betraktas isolerat är en faktisk omständighet som utgör ett tillräckligt underlag i den mening som krävs enligt rättspraxis i punkt 38 ovan för att ta upp sökandens namn i förteckningen av det skälet att han fastställts ”som ansvarig” för förskingring av offentliga medel.
49. Den ytterligare bevisning som rådet framlagt och som hänför sig till tiden efter antagandet av de angripna rättsakterna visar för övrigt att sökanden varit föremål för en förundersökning som registrerats efter antagandet av nämnda rättsakter, samma dag som de offentliggjordes. Följaktligen är det inte ens styrkt att sökanden var föremål för en ”utredning för inblandning i brott” i egentlig mening, ens på förundersökningsstadiet. Det var således fel av rådet att ta upp sökanden i förteckningen som en ”[p]erson som är föremål för utredning … för inblandning i brott”. Rådet har inte heller, som svar på frågan vid förhandlingen om varför sökanden strukits från förteckningen över personer som omfattas av restriktiva åtgärder, gett någon förklaring härtill.
50. Mot bakgrund av vad som anförts ovan är beslutet att ta upp sökanden i förteckningen inte i överensstämmelse med de kriterier som fastställs i det angripna beslutet för att föra upp personer som ska omfattas av de ifrågavarande restriktiva åtgärderna på denna förteckning.
51. Talan ska följaktligen bifallas såvitt avser den tredje grunden och det angripna beslutet ska ogiltigförklaras i den del det avser sökanden.
52. Av samma skäl ska den angripna förordningen ogiltigförklaras i den del den avser sökanden.
53. Eftersom talan ska bifallas såvitt avser den tredje grunden är det inte nödvändigt att pröva övriga grunder.
54. Efter det att beslut 2015/364 och genomförandeförordning 2015/357 antagits återfinns inte längre sökandens namn i förteckningen över personer som ska omfattas av restriktiva åtgärder och tribunalen behöver därför inte heller ta ställning till frågan om det angripna beslutets rättsverkningar ska kvarstå i den del det avser sökanden.
Rättegångskostnader
55. Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
56. Sökanden har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet ska yrkandet bifallas.
57. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Kommissionen ska således bära sina rättegångskostnader.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen)
följande:
1) Rådets beslut 2014/119/Gusp av den 5 mars 2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina och rådets förordning (EU) nr 208/2014 om restriktiva åtgärder mot vissa personer, enheter och organ med hänsyn till situationen i Ukraina ogiltigförklaras i den del de avser Andriy Portnov.
2) Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Andriy Portnovs kostnader.
3) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.