61993CC0296_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
A - Inledning
1 Förevarande mål avser framför allt frågan om kompetensfördelningen mellan kommissionen och rådet inom den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött. Denna upprättades år 1968 genom rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968(1). Syftet med denna organisation av marknaden är att "uppnå marknadsstabilitet och en skälig levnadsstandard för den berörda jordbruksbefolkningen". För detta ändamål föreskrivs ett antal interventionsåtgärder i förordningen(2).
2 Åtgärderna är enligt artikel 5.1 följande:
- stöd till privat lagring,
- uppköp av interventionsorgan.
I artikel 5.2 räknas det upp vilka produkter som kan bli föremål för interventionsåtgärder. Det rör sig om vuxna nötkreatur, färskt eller kylt kött från dessa djur i form av slaktkroppar, halva slaktkroppar, kompenserade kvartsparter, framkvartsparter eller bakkvartsparter, vilka skall överensstämma med den gemenskapsskala för klassificering som definieras i förordning (EEG) nr 1208/81. Enligt artikel 5.3 får rådet på förslag av kommissionen och i enlighet med röstningsförfarandet i artikel 43.2 i EG-fördraget ändra denna lista.
3 Förevarande mål rör interventionsorganens uppköp. Om marknadspriset faller under en viss nivå, köper interventionsorganen upp nötkött. Därigenom minskar mängden nötkött på marknaden, vilket innebär att det av tillgång och efterfrågan bestämda priset återigen börjar stiga.
4 Enligt artikel 26 i förordning nr 805/68 upprättades en förvaltningskommitté för nötkött. Den består av företrädare för medlemsstaterna, med en företrädare för kommissionen som ordförande.
5 Artikel 27 innehåller föreskrifter om vad som brukar kallas "förfarandet i förvaltningskommittén". Vid detta förfarande skall kommissionens företrädare lägga fram förslag till åtgärder för kommittén. Kommittén kan yttra sig inom en tid som ordföranden bestämmer. Kommissionen, som inte behöver invänta detta yttrande, kan besluta om åtgärder som är omedelbart tillämpliga. Det är endast om dessa inte är förenliga med kommitténs yttrande som rådet underrättas. Rådet får i det fallet inom en månad fatta ett avvikande beslut i enlighet med röstningsförfarandet i artikel 43.2 i EG-fördraget.
6 Den bestämmelse i förordning nr 805/68 som i första hand är av intresse i förevarande mål är artikel 6, ändrad genom rådets förordning (EEG) nr 2066/92 av den 30 juni 1992(3) (nedan kallad artikel 6 i förordning nr 805/69). Förordning nr 2066/92 antogs i samband med en reform av jordbrukspolitiken.
7 Som framgår av övervägandena rådde det obalans mellan tillgång och efterfrågan på den gemensamma marknaden för nötkött, vilket påkallade åtgärder för ett lägre interventionspris(4). De olyckliga följder som åtgärderna kunde få för producenterna behövde kompenseras genom bidrag. Dessa fick dock inte medföra en ökning av den sammanlagda produktionen(5).
8 Som dessutom framgår av övervägandena har rådet föresatt sig att uppmuntra extensiv produktion(6). Till skillnad från intensiv produktion består extensiv produktion i att boskapen får gå på bete utan att utfodras med specialfoder eller behandlas med hormoner.
9 Genom förordning nr 2066/92 ändrades artikel 6 på så sätt att årliga tak infördes för interventionsuppköpen, uppgående till:
- 750 000 ton under 1993, - 650 000 ton under 1994, - 550 000 ton under 1995, - 400 000 ton under 1996, - 350 000 ton från och med 1997.
10 I övrigt anges i artikel 6 allmänna bestämmelser och villkor för interventionsåtgärderna.
11 I artikel 6.7 hänvisas det till ovannämnda förfarande enligt artikel 27:
"Enligt förfarandet i artikel 27 skall man
- fastställa de kategorier, kvaliteter eller grupper av kvaliteter av produkter som kan komma i fråga för interventionsuppköp,
- besluta om inledning och återupptagande av anbudsförfaranden och om tillfälligt uppehåll i anbudsförfaranden i det fall som avses i punkt 3 sista strecksatsen,
- fastställa de uppköpspriser och kvantiteter som skall gälla för interventionen,
- fastställa beloppet för det tillägg som anges i punkt 5,
- fastställa genomförandebestämmelser för denna artikel, särskilt sådana som förhindrar en nedåtgående prisspiral,
- fastställa övergångsbestämmelser i nödvändig utsträckning för att denna ordning skall kunna genomföras.
Kommissionen skall fatta beslut om
- inledning av interventionsuppköp enligt punkt 4 och om tillfälligt uppehåll i dessa om något eller några av de förhållanden som anges i samma punkt inte längre gäller,
- tillfälligt uppehåll i uppköp enligt punkt 3 första strecksatsen."
12 I artikel 6a.2 föreskrivs ett undantag från den av rådet beslutade listan över produkter som kan bli föremål för interventionsåtgärder. Vilka nötkreatur som omfattas av undantaget bestäms utifrån deras vikt.
13 Kommissionen har på grundval av artikel 6.7 antagit förordning (EEG) nr 859/89 av den 29 mars 1989(7). Det femte övervägandet och artikel 4.1 hänför sig till en annan av rådets förordningar, nämligen förordning (EEG) nr 1208/81 av den 28 april 1981(8). I den förordningen fastställs en gemenskapsskala för klassificering av slaktkroppar av vuxna nötkreatur. Som framgår av artikel 3.1 och 3.2 fastställs klassificeringen utifrån djurens ålder och kön samt konformation och fettansättning.
14 I kommissionens förordning nr 859/89, som innehåller tillämpningsföreskrifter för interventionsåtgärderna, definieras i artikel 4.1 vilka produkter som interventionsorganen skall köpa upp. Bland annat fastställs, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 6.7 första strecksatsen i förordning nr 805/68, de kategorier och kvaliteter av produkter som kan komma i fråga för interventionsuppköp.
15 Genom förordning (EEG) nr 685/93(9) har kommissionen tillfört ett annat kriterium till bestämmelserna i artikel 4. Enligt de nya reglerna begränsas uppköp till att endast avse produkter "som härrör från slaktkroppar vars vikt inte överstiger följande nivåer:
- 380 kilogram från och med det första anbudsförfarandet i juli 1993,
- 360 kilogram från och med det första anbudsförfarandet i januari 1994,
- 340 kilogram från och med det första anbudsförfarandet i juli 1994."
Det är mot denna föreskrift som både Frankrike och Irland har väckt talan.
16 Den 25 maj 1993 har Frankrike väckt talan och yrkat att domstolen skall
"- ogiltigförklara kommissionens förordning (EEG) nr 685/93 av den 24 mars 1993 om ändring av förordning (EEG) nr 859/89 om tillämpningsföreskrifter för allmänna och särskilda interventionsåtgärder för nötkött, samt
- förplikta svaranden att ersätta rättegångskostnaderna."
17 Den 4 juni 1993 har Irland i sin tur väckt talan och yrkat att domstolen skall
"- ogiltigförklara kommissionens förordning (EEG) nr 685/93 av den 24 mars 1993 om ändring av förordning (EEG) nr 859/89 om tillämpningsföreskrifter för allmänna och särskilda interventionsåtgärder för nötkött,
- fatta alla beslut som visar sig vara nödvändiga eller lämpliga för att bifalla Irlands talan, samt
- förplikta Europeiska gemenskapernas kommission att ersätta rättegångskostnaderna."
18 Kommissionen har i respektive mål yrkat att domstolen skall
"- ogilla talan och,
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna."
19 Förenade kungariket har intervenerat i rättegången till stöd för kommissionens yrkanden.
20 Frankrikes och Irlands ansökan om interimistiska åtgärder avslogs genom beslut av den 16 juli 1993.
21 De båda målen förenades genom ett beslut av den 22 mars 1995.
B - Bedömning
1) Kommissionens behörighet - Åsidosättande av artikel 6.7 i förordning nr 805/68
22 Till stöd för sin talan om ogiltigförklaring enligt artikel 173 i EG-fördraget har Frankrike och Irland för det första åberopat att en rättsregel, nämligen artikel 6.7 i förordning nr 805/68, har åsidosatts och framhållit att kommissionen inte hade befogenhet att anta den omtvistade förordningen. Sökandena har anfört att endast rådet, inte kommissionen, kunde ange ett tak för slaktkropparnas vikt.
23 Härvid är den centrala frågan först och främst artikel 6.7 i förordning nr 805/68 och omfattningen av kommissionens befogenheter enligt denna. Först skall förhållandet mellan bestämmelserna i strecksatserna i punkten 7 prövas.
24 Enligt Frankrike innebär bestämmelsen i femte strecksatsen, även om den är formulerad i allmänna ordalag, definitivt inte att kommissionen ges några vidsträckta befogenheter. Även om det anges i bestämmelsen att kommissionen skall fastställa genomförandebestämmelser för artikel 6, kan denna befogenhet inte under några omständigheter gå utöver de särskilda befogenheterna i de fyra första strecksatserna i punkt 7. Då kommissionen enligt första strecksatsen i punkten 7 tillåts att fastställa de "kategorier, kvaliteter eller grupper av kvaliteter av produkter som kan komma i fråga för interventionsuppköp", anges en ram för kommissionens befogenheter att fastställa vilka produkter som kan komma i fråga för interventionsuppköp. Kommissionen kan inte införa någon annan begränsning.
25 Rådet har självt definierat handelsklasserna i förordning nr 1201/81 om fastställande av en gemenskapsskala för klassificering av slaktkroppar av vuxna nötkreatur.
26 I artikel 3.1 i den förordningen definieras kategorierna av slaktkroppar av vuxna nötkreatur. De bestäms beroende på djurens kön och ålder. I artikel 3.2 anges att klassificering skall ske utifrån konformation och fettansättning.
27 Eftersom gemenskapsskalan för klassificering således inte innebär att slaktkroppens vikt beaktas, kan kommissionen inte bestämma en viktgräns för slaktkroppar - inte ens som en genomförandebestämmelse enligt punkten 7 femte strecksatsen i förordning nr 805/68.
28 Förenade kungariket har däremot framhållit att det verkligen finns ett samband mellan kriterierna för skalan för klassificering och slaktkropparnas vikt, vilket innebär att kommissionen har hållit sig inom de av rådet angivna gränserna för kriterierna.
29 Kommissionen har bara grundat sin argumentation på punkten 7 femte strecksatsen. Den bestrider inte att den inte kan införa viktgränser för att fastställa kategorier, kvaliteter eller grupper av kvaliteter av produkter som kan komma i fråga för interventionsuppköp (artikel 6.7 första strecksatsen).
30 Enligt kommissionen skall bestämmelsen i femte strecksatsen, nämligen befogenheten att fastställa genomförandebestämmelser för artikel 6, tolkas mycket vidare än föregående bestämmelser. Härvid har kommissionen åberopat domstolens rättspraxis, enligt vilken kommissionen har vidsträckta befogenheter inom det jordbrukspolitiska området. Domstolen anser att kommissionen är den enda som "fortlöpande och uppmärksamt [kan] följa utvecklingen på jordbruksmarknaderna och handla med den skyndsamhet som situationen kräver". De grundläggande allmänna målen med organisationen av marknaden anger gränserna för dessa vidsträckta befogenheter, som inte lika mycket skall bedömas i förhållande till den bokstavliga betydelsen av befogenhet.(10)
31 Kommissionen har tillagt att målet i detta fall är att hålla sig till de maximala årliga kvantiteter för interventionsuppköp som rådet har fastställt i artikel 6.1 i förordning nr 805/68. För att uppnå detta har rådet föreskrivit två åtgärder:
- ett lägre interventionspris, det vill säga det pris till vilket interventionsorganen köper upp köttet(11),
- en nedsättning av tillåtna kvantiteter för interventionsuppköp, genom att koefficienterna höjs(12).
32 Enligt kommissionen är dessa båda åtgärder inte längre tillräckliga för att följa de av rådet fastställda maximala årliga kvantiteterna, utan att förorsaka en nedåtgående prisspiral, vilket är just vad kommissionen skall förhindra(13). På grund härav har kommissionen varit tvungen att införa en annan åtgärd som begränsar slaktkropparnas vikt. Eftersom denna åtgärd är ett medel för att uppnå det i artikel 6 fastställda målet, har kommissionen handlat inom ramen för sin verkställande befogenhet.
33 För att kunna göra en bedömning av detta måste man betrakta hela interventionssystemet inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och reformen av jordbrukspolitiken.
34 Det är rådet som bestämmer jordbrukspolitiken. Det antar de rättsakter som på ett adekvat sätt innebär att dess syften säkerställs. Exempel på detta är förordning nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och förordning nr 2066/92 som innebär att det genomförs en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken inom den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött. Det ankommer på kommissionen att genomföra rådets rättsakter (artikel 145 tredje strecksatsen i EEG-fördraget).
35 Även i förevarande fall har rådet delegerat genomförandet till kommissionen (artikel 6.7 femte strecksatsen i förordning nr 805/68). Frågan är bara i vilken omfattning rådet har delegerat befogenheter.
a) Rättspraxis
36 I enlighet med vad även kommissionen har anfört, har domstolen till stor del definierat omfattningen av kommissionens befogenheter inom det jordbrukspolitiska området. Således förklarade domstolen i domen i målet Rey Soda(14) att det av praxis krävs att begreppet "genomförande" ges en vid tolkning. Då kommissionen är den enda som fortlöpande och uppmärksamt följer jordbruksmarknaderna och kan handla med önskvärd snabbhet, kan rådet behöva överföra ett bedömnings- och handlingsutrymme inom det gemensamma jordbruksområdet. Rådet kan inte desto mindre fastställa villkor för kommissionens befogenheter. Dessutom ger förfarandet i förvaltningskommittén rådet möjlighet att ingripa. Då rådet har givit kommissionen vidsträckta befogenheter, skall gränserna för dessa bedömas med hänsyn till de väsentliga allmänna målen med organisationen av marknaden och mindre i förhållande till den bokstavliga betydelsen av befogenheter. Domstolen har på nytt bekräftat denna analys i de förenade målen 279/84, 280/84, 285/84 och 286/84(15), i mål 27/85(16) och i mål 265/85(17).
37 Förslaget till avgörande i mål C-240/90(18) är härvid av intresse, eftersom det i detta anges att det finns en presumtion för att rådet har delegerat befogenheter till kommissionen att vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att genomföra de regler som rådet har antagit, utom i de särskilda fall där rådet beslutar att det bättre själv utövar denna befogenhet. Denna presumtion accentueras särskilt inom det jordbrukspolitiska området. I vart fall kan rådet behålla en viss kontroll när det väljer att tillämpa förfarandet i förvaltningskommittén(19).
38 Av dessa överväganden framgår att även om rådet kan ge kommissionen vidsträckta befogenheter inom jordbruksområdet, innebär detta inte att den måste göra det i samtliga fall. Om rådet inte just har givit kommissionen vidsträckta befogenheter, kan kommissionen endast - enligt domstolens rättspraxis - anta genomförandebestämmelser i den mån som de inte strider mot rådets grundförordning eller tillämpningsförordning(20).
39 Det innebär att rådet kan ge kommissionen vidsträckta befogenheter inom jordbruksområdet. Det har dock även möjlighet att i enskilda fall själv ingripa genom förfarandet i förvaltningskommittén, att i enlighet med artikel 145 i fördraget uppställa vissa villkor för kommissionens befogenheter eller att i särskilda fall förbehålla sig rätten att direkt utöva befogenheten att genomföra reglerna(21). För det fall att rådet har givit kommissionen vidsträckta befogenheter, begränsas dessa enbart av de allmänna målen för organisationen av marknaden(22).
b) Omfattningen av befogenheterna i artikel 6.7 femte strecksatsen
40 Frågan i förevarande mål gäller således om rådet i artikel 6.7 har givit kommissionen vidsträckta befogenheter och om kommissionens förordning som nu har ifrågasatts ingår i dessa vidsträckta befogenheter.
41 Härvid bör det först prövas om kommissionens åtgärd, nämligen att fastställa en maximivikt för slaktkroppar, verkligen kan anses som en genomförandeåtgärd.
42 Det är obestridligen så att kommissionen när den antog denna åtgärd åtminstone försökte begränsa de kvantiteter som kunde komma i fråga för interventionsuppköp, precis som rådet har gjort i artikel 6.1 i förordning nr 805/68. Ur denna synvinkel kan det anses att det omtvistade systemet är en genomförandeåtgärd. Det bör inom ramen för en prövning av proportionaliteten prövas om de verkligen var adekvata för ovannämnda syften.
43 Följaktligen handlade kommissionen inom ramen för de befogenheter som denna har för att anta genomförandeåtgärder, såvida befogenheterna var vidsträckta och inte begränsade av rådet. I de fall där domstolen har ansett att kommissionen förfogade över vidsträckta befogenheter, hade dessa givits i allmänna ordalag. I samtliga fall saknade bestämmelserna uppgifter om vilka åtgärder som kommissionen borde vidta för att genomföra artikeln och om vilka kriterier som skulle tjäna som vägledning.
44 Härvid har kommissionen nämnt förslaget till avgörande i de förenade målen 279/84, 280/84, 284/84, 285/84 och 286/84(23). Det skall inte desto mindre noteras att jag redan där uppgav att kommissionen under alla omständigheter skall handla så som rådet har föreskrivit. På grund härav kan kommissionen inte åberopa mitt förslag till avgörande för att bekräfta att rådet givit denna mycket vidsträckta befogenheter.
45 I dessa mål gällde det om kommissionen hade befogenheter att införa stöd. Domstolen medgav inte det, eftersom rådet inte hade föreskrivit något stöd och kommissionen följaktligen inte kunde vare sig införa eller genomföra stöd.
46 I förevarande fall har rådet inte delegerat vidsträckta befogenheter till kommissionen. Rådet har inte nöjt sig med att i allmänna ordalag delegera befogenheter till kommissionen för att anta genomförandebestämmelser. Tvärtom har den, inom ramen för artikel 6 i förordning nr 805/68, antagit mycket noggranna bestämmelser angående genomförandet av interventionen, genom att exempelvis fastställa årliga kvantiteter för interventionsorganens uppköp. Dessutom har rådet fastställt enligt vilka villkor interventionsåtgärderna kan vidtas. Men framför allt har rådet mycket noggrant inom ramen för artikel 6.7, där den anförtror åt kommissionen att genomföra artikel 6, bestämt vad kommissionen skall reglera vid intervention och enligt vilka kriterier detta skall ske. Det framstår härav som uppenbart att rådet inte har velat delegera samtliga genomförandeåtgärder till kommissionen. Det vill tvärtom ha ett ord med i laget. Det är för övrigt vad rådet gör då det använder den möjlighet som artikel 145 i EG-fördraget ger det att uppställa vissa villkor för kommissionens genomförande av rättsakter.
47 Härvid kan inte överföringen av befogenheter i artikel 6.7 femte strecksatsen ge några vidsträckta befogenheter. Varför skulle rådet, som Irland så riktigt har anfört, när det så noggrant har bestämt villkoren, delegera befogenheter till kommissionen som är så vidsträckta att kommissionen kan kringgå alla rådets bestämmelser?
48 Om kommissionen således inte har vidsträckta befogenheter, begränsas dessa av de regler som rådet beslutar.
49 Som Frankrike så riktigt har anfört, har rådet nöjt sig med att anförtro åt kommissionen att definiera vilka kategorier, klasser och kvaliteter som kan komma i fråga för interventionsuppköp. Eftersom slaktkropparnas vikt inte är ett kriterium för klassificeringsskalan, kan kommissionen följaktligen inte införa ett sådant kriterium.
50 Förenade kungariket är av annan mening och har anfört att om vissa kvaliteter eller vissa klasser undantas, får detta inte någon annan verkan än att produkter som överskrider en bestämd vikt inte längre tillåts.
51 Så är emellertid inte fallet då rådet har begränsat kommissionens befogenheter till att endast fastställa kvalitetsklasser.
52 I ett liknande mål tillerkände domstolen inte kommissionen befogenheter att ange ett tak för en ersättning enligt vissa kriterier på grund av att rådet redan hade fastställt kriterier i grundförordningen(24). Härav följer att då rådet redan i grundförordningen har begränsat kommissionens befogenheter, får av ännu starkare skäl de kriterier för genomförande som rådet har fastställt för kommissionen en begränsande verkan. Detta motsägs inte heller av domstolens dom i målet C-240/90(25). Domstolen medgav förvisso att kommissionen även har befogenheter i de fall där rådet har arbetat fram noggranna regler för kommissionens genomförande, men den uttalade sig inte om huruvida vidsträckta befogenheter har delegerats till kommissionen. Den grundade snarare sin argumentation på det förhållandet att kommissionen inte hade reglerat "väsentliga" jordbrukspolitiska frågor. Det skall prövas om så är fallet i förevarande mål.
53 Det är fullkomligt förståeligt att hålla sig till kvalitetsklasserna. Marknaden fungerar enligt affärsmässiga klassificeringskategorier som bestäms av rådet. Det är således inom ramen för dessa kategorier som marknaden skall regleras genom interventionsåtgärder. Nya kriterier får inte införas.
54 Det är på grund av detta som kommissionens invändning om att denna kan utesluta alla möjliga produkter från intervention, genom att helt enkelt inte vidta interventionsåtgärder beträffande dem, inte är avgörande. Varför skulle enligt kommissionen då denna inte kunna begränsa vikten? Den kan inte det, eftersom hela marknaden endast skall regleras enligt de kategorier som rådet har definierat.
55 Rådet har också avsiktligt räknat med denna begränsning. Det är obestridligen så att rådet övervägde en maximigräns för slaktkropparnas vikt, men slutligen övergav den tanken. Detta är förvisso inte något tecken på kompetensfördelning, vilket Förenade kungariket har ansett. Det vittnar dock om att rådet inte velat införa någon viktbegränsning. Det har således inte underlåtit att nämna en viktbegränsning i artikel 6.7 första strecksatsen, utan har tvärtom avsiktligt undantagit denna från kommissionens befogenheter.
56 Rådet har endast föreskrivit viktbegränsningar i ett fall, nämligen i artikel 6a.2 i förordning nr 805/68, i dess lydelse enligt förordning nr 2066/92(26). Eftersom det är rådet självt som har antagit denna regel, kan man sluta sig till att en viktbegränsning förblir en exceptionell åtgärd som det inte ankommer på kommissionen att besluta om.
57 I motsats till vad Förenade kungariket har gjort gällande går det av ovannämnda uppgifter inte att komma till den motsatta slutsatsen att rådet behövde reglera undantagsfallet i artikel 6a, medan alla andra viktbegränsningar kan vidtas av kommissionen.
58 Förenade kungarikets uppfattning kan heller inte vinna anslutning i den del den grundar sig på ett förhållande mellan handelsklasser och slaktkropparnas vikt. Det föreligger förvisso ett förhållande mellan vikter och handelsklasser som avgörs av djurens ålder. Detta förhållande är dock inte härvid så klart och tydligt att det kan anges en bestämd vikt för en viss handelsklass. Det är på grund härav som en förordning som rör handelsklasser inte i något fall också kan bestämma vikten.
c) Artikel 5 i förordning nr 805/68
59 För att styrka kommissionens bristande behörighet har sökandena dessutom hänvisat till artikel 5 i förordning nr 805/68. Enligt artikel 5.3 har endast rådet befogenhet att ändra listan över produkter som kan bli föremål för interventionsåtgärder. Genom att ange ett tak för slaktkropparnas vikt skulle kommissionen ha ändrat listan, trots att denna inte ges en sådan befogenhet enligt artikel 5.3.
60 Förenade kungariket har bestritt, med all rätt enligt min mening, att kommissionens åtgärd skulle innebära en ändring av listan över produkter. I listan begränsar man sig till att räkna upp vilka produkter som i princip kan bli föremål för interventionsåtgärder. Inom respektive produkt är begränsningar möjliga. Rådet anger själv detta då det i artikel 6.7 första strecksatsen lämnar åt kommissionen att fastställa vissa kategorier, klasser och kvaliteter som kan komma i fråga för interventionsuppköp. Det handlar dock inte om ett förfarande enligt artikel 5.3. Listan över produkter som i princip är tillåtna ändras inte.
61 Genom artikel 5 kan en annan omständighet urskiljas. De grundläggande besluten förblir inom rådets befogenheter. Att fastställa vilka produkter som i princip kan bli föremål för interventionsåtgärder är ett grundläggande beslut av sådan art, eftersom det härigenom till slut fastställs vilka produkter som skall regleras på marknaden och vilka som inte skall regleras.
62 I domen i målet Köster uttalade sig domstolen även på detta sätt när den beslutade att rådet antar de väsentliga besluten, där begreppet "väsentliga" avsåg gemenskapspolitikens grundläggande inriktning.(27)
63 Den kompetensfördelning mellan rådet och kommissionen som domstolen har fastslagit kan i sin tur innebära att kommissionen inte kunde handla i det här fallet. I förevarande fall har kommissionen inte nöjt sig med att besluta om en enkel genomförandeåtgärd, utan har vidtagit en åtgärd med mer vidsträckta verkningar. Som kommissionen själv har anfört avsåg den att ge producenterna en signal genom att för det första ge dem incitament att slakta sina djur vid lägre ålder och att därefter på längre sikt övergå till uppfödning av lättare raser. Det innebär att kommissionen genom att anta förordningen försökte ändra jordbrukspolitikens inriktning. På ett annat ställe har kommissionen också anfört att förordningen enligt dess mening är en förlängning och ett logiskt komplement till reformen av jordbrukspolitiken.
Det är dock uppenbart att det ankommer på rådet att definiera jordbrukspolitikens inriktning. Följaktligen hade kommissionen inte befogenhet att anta den omtvistade förordningen.
64 Artikel 2 i förordning nr 805/68 nämns utan anledning, eftersom den avser att uppmuntra initiativ från berörda yrkeskretsar.
65 Kommissionens påstående att den inte hade kunnat nå det av rådet fastställda målet om den inte hade antagit den omtvistade förordningen ändrar inte det förhållandet att kommissionen saknade befogenhet. Även om den hade åsidosatt artikel 6.7 i förordning nr 805/68 genom att inte handla, vilket kommissionen har framhållit, kunde den ändå inte företa sig något som gick utanför sina befogenheter.
66 Kommissionen kan endast åberopa detta argument om den enda åtgärd som stod till förfogande bestod i att ange ett tak för vikterna. Den aspekten skall prövas längre fram. Även om det inte fanns något annat alternativ var det dock endast rådet som hade befogenheter att besluta om en åtgärd av sådant slag. Kommissionen kunde ha underställt rådet ett förslag som gick ut på detta, men den hade inte själv rätt att införa en sådan åtgärd.
67 Kommissionen har slutligen, för att visa att den hade befogenheter, anfört att den redan hade angivit ett tak för slaktkropparnas vikt i fråga om stöd till privat lagring. Sökandena har genmält att privat lagring avser ett helt annat system än det för intervention. Det finns inte lika strikta restriktioner som för intervention. Förenade kungariket har dock bestritt att kommissionen hade mer vidsträckta befogenheter inom området för privat lagring än inom området för intervention.
68 Detta skall inte prövas mer ingående. Av det faktum att kommissionen redan har infört en maximivikt kan man under inga omständigheter sluta sig till att den hade fått motsvarande befogenhet.
69 Kommissionen har vidare hänvisat till ett annat kriterium i fråga om vikt som har införts inom ramen för genomförandeåtgärder. Det handlade dock där om bestämmelser av rent teknisk karaktär, nämligen att fastställa marknadspriset efter vikten. Det rör sig om något helt annat då kommittén undantar vissa produkter från förmånen i form av intervention enbart på grund av deras vikt.
d) Artikel 155 i EEG-fördraget
70 Såvitt avser frågan om kommissionens befogenheter skall jag avslutningsvis också beröra Irlands anförande. Irland har också åberopat att artikel 155 första och fjärde strecksatsen har åsidosatts.
71 Som Förenade kungariket så riktigt har framhållit avser första strecksatsen enbart att det skall övervakas hur tredje man tillämpar gemenskapsrätten. Kommissionen skall förvisso själv se till att den rättar sig efter gemenskapsrätten, men den skall göra det innan, inte efter, det att den handlar enligt artikel 155 i fördraget.
72 I förevarande fall kan det antas att fjärde strecksatsen har åsidosatts, eftersom kommissionen när den överskred sina befogenheter inte utövade befogenheter som den har fått av rådet för genomförandet.
73 Det återstår således att konstatera att kommissionen har överskridit sina befogenheter. Den har enligt artikel 6.7 femte strecksatsen endast fått befogenheter inom ramen för tidigare delegation av befogenheter. Detta innebär inte att bestämmelsen, som avser en allmän befogenhet för genomförande, skulle sakna innehåll. För att illustrera detta skall det erinras om förordning nr 859/89(28). Den har närmare bestämt antagits på grundval av artikel 6.7 i förordning nr 805/68 i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 571/89 av den 2 mars 1989(29). Denna version avviker endast på smärre punkter från de bestämmelser som har införts genom förordning nr 2066/92. Vid en granskning av kommissionens ovan nämnda förordning, kan man konstatera att förutom bestämmelserna i artikel 6.7 första och fjärde strecksatsen har andra viktiga genomförandebestämmelser antagits som bland annat rör fastställande av interventionscentrum, utrustning för interventionsorgan samt identifiering, behandling och förpackning av köttet. Det finns således tillräckligt många bestämmelser som kan antas på grundval av artikel 6.7 femte strecksatsen i förordning nr 805/68.
2) Delresultat
74 Ovan nämnda omständigheter är i sig tillräckliga för att talan skall bifallas och den omtvistade förordningen ogiltigförklaras. För det fall att domstolen inte vill följa detta förslag skall de andra grunderna för talan prövas.
3) Proportionaliteten
75 Sökandena har som ytterligare grund åberopat proportionalitetsprincipen enligt artikel 173 i fördraget.
76 Domstolen skall pröva proportionaliteten genom att kontrollera att de valda medlen är lämpliga för att genomföra det åsyftade målet och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det.(30)
a) Kommissionens mål
77 Vid en prövning av proportionaliteten förefaller det således välbetänkt att börja med att pröva vilka mål som kommissionen har eftersträvat när den har antagit den omtvistade förordningen.
78 Den har för det första försökt minska nötköttsproduktionen och interventionsuppköpen. Detta låter sig förenas med de mål som rådet har uttalat i förordning nr 2066/92.
79 Ett annat mål som kommissionen har fört fram är att den vill ge en signal till producenter av tunga slaktkroppar. Med denna signal vill den för det första kortsiktigt ge dem ett incitament att slakta nötkreaturen vid en lägre ålder. Långsiktigt skall likväl åtgärden leda till en nyorientering vid valet av vilka raser som skall födas upp. Det måste födas upp lättare raser. Dessutom måste användningen av hormoner minska. Kommissionen vill att denna sektor ånyo uteslutande skall inriktas på marknaden och att intervention inte längre skall anses som en "andra marknad".
b) Bedömning av sakförhållandena
80 För att bedöma om åtgärderna är adekvata bör man i första hand fråga sig om ovannämnda mål kan uppnås genom den omtvistade förordningen. Härvid måste man också fråga sig om kommissionen har bedömt utgångspunkten eller utgångsläget riktigt och om den på ett riktigt sätt har arbetat in dessa i sina överväganden.
81 Enligt domstolens rättspraxis har kommissionen och förvaltningskommittén ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid värderingen av en situation inom handeln med jordbruksprodukter. Det vill säga att domstolen inskränker sig till att pröva att det inte har förekommit några uppenbara felaktigheter eller maktmissbruk och att det är uppenbart att kommissionen inte har överskridit gränserna för utrymmet för en skönsmässig bedömning(31).
82 Som framgår av övervägandena i den omtvistade förordningen och kommissionens minnesanteckningar, har denna bedömt utgångsläget på följande sätt:
Nötköttsmarknaden står inför en överproduktion som orsakas av att slaktkropparna blir tyngre. Enligt kommissionen beror denna viktökning i sin tur på olika saker. En av orsakerna är att osäkerhet på marknaden medför att priserna går ned, vilket utgör ett incitament för ett stort antal producenter att skjuta upp slakten av sin boskap för att invänta att priserna går upp eller för att sälja köttet till interventionsorgan. Andra orsaker är att boskapen under senare år har utfodrats med mer kraftfoder, på vilket priset har gått ned, att man använder mer och mer hormoner och att genetiska framsteg gör det möjligt att föda upp särskilt tunga raser.
83 För övrigt har kommissionen konstaterat att interventionsåtgärderna har blivit en andra marknad för ett stort antal producenter, vilket innebär att producenterna inte längre utgår från marknaden och dess lag om tillgång och efterfrågan utan producerar för att sälja till interventionsorgan.
84 Eftersom tunga slaktkroppar inte kan avsättas på marknaden lika lätt som lätta slaktkroppar, säljs de i allt större utsträckning till interventionsorgan.
85 Eftersom kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, vilket har nämnts ovan, ankommer det endast på domstolen att pröva om kommissionen har gjort något uppenbart fel.
86 Sökandena har påstått att så är fallet. Förevarande prövning skall begränsas till de av sökandenas argument som alls gör det möjligt att ifrågasätta kommissionens bedömning.
87 Frankrike har anfört att det definitivt inte är fastställt att det just är de tunga nötkreaturen som säljs till interventionsorganen. Även producenterna av lätta slaktkroppar skulle kunna avsätta sin produktion för intervention. Frankrike har dock inte bestridit att det finns en sådan "andra marknad". Frankrike har endast hänvisat till att produktionen på hela marknaden för nötkött, och således också på marknaden för lätta slaktkroppar, sker "vid sidan av den fria marknaden". De irländska uppgifterna bekräftar att det verkligen finns en "andra marknad", nämligen den för intervention. Irland har anfört att om den delen av den irländska produktionen som är undantagen från intervention (cirka 60 procent) inte längre kan säljas genom intervention utan skall ut på den fria marknaden, skulle det medföra att marknadspriset sjunker. Irland har således indirekt uppgivit att 60 procent av dess produktion är avsedd för intervention.
88 På kommissionens påstående att det finns en större efterfrågan på lätta slaktkroppar än på tunga, har de båda sökandena genmält att det verkligen finns en marknad för tunga slaktkroppar. Kommissionen bestrider inte heller längre detta. Den har nöjt sig med att säga att efterfrågan inte är lika stor och att den således vill ge producenterna incitament att uppmärksamt iaktta marknaden.
89 Sökandena motsäger inte heller längre uttryckligen kommissionen när denna påstår att slakten delvis avsiktligt skjuts upp. Irland har helt enkelt anfört att de raser som föds upp där inte gör det möjligt att slakta tidigare. Eftersom djuren föds upp extensivt, det vill säga går på bete, är deras tillväxt långsam i förhållande till intensiv uppfödning. Det är förhållandet mellan musklerna och fettvävnaderna som avgör när slakten skall ske. Vid extensiv uppfödning uppnås det optimala läget för slakt, det vill säga det optimala förhållandet mellan de båda faktorerna, senare.
90 Kommissionen har genmält att vid extensiv uppfödning kan man också slakta tidigare och att även lättare raser kan födas upp extensivt.
91 Eftersom kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning av den frågan och då dessutom Förenade kungariket delar kommissionens inställning genom att vara av den uppfattningen att man genom vissa ändringar kan slakta tidigare, kan det inte fastställas att kommissionen har gjort en uppenbart felaktig bedömning av den givna situationen.
c) Den adekvata karaktären
92 Om man utgår ifrån den givna situationen, såsom denna har konstaterats av kommissionen, måste man nu pröva om den omtvistade förordningen gör det möjligt att uppnå det av kommissionen angivna målet. Även här har kommissionen ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, vilket innebär att det endast behöver kontrolleras om åtgärden är uppenbart olämplig för att uppnå målet(32).
93 Ett av kommissionens mål var att minska de köttkvantiteter som säljs genom intervention. Detta kan uppnås genom att det anges ett tak för slaktkropparnas vikt. Enligt kommissionen kan uppfödarna producera lättare slaktkroppar genom att slakta tidigare. Det betyder att alla djur som hittills har sålts till interventionsorgan fortfarande kan säljas till dessa, men till en lägre vikt. På så sätt minskar den totala kvantiteten kött som säljs genom intervention - dock endast om det inte säljs fler djur än tidigare. Det fallet kan uteslutas. Eftersom interventionspriset är detsamma som eller lägre än marknadspriset, säljer uppfödarna genom intervention endast de djur som inte kan avsättas på den fria marknaden. Eftersom det enligt kommissionen säljs en konstant kvantitet av djur, är villkoren på den fria marknaden oförändrade, det vill säga att antalet djur som kan säljas på den fria marknaden förblir detsamma, och att det antal djur som säljs genom intervention därmed också kvarstår oförändrat. Detta förutsätter att kreatursbeståndet inte ökar totalt. Det kan inte öka kortsiktigt och det kan inte heller förutspås att det skall göra det i framtiden, eftersom uppfödarna då skulle förlora de bidrag som kommissionen har betalat för att minska kreatursbeståndet. Det framgår inte att kommissionen skulle ha gjort något uppenbart fel i sin bedömning. Om man godtar kommissionens argument, skulle det vara möjligt att på detta sätt minska den totala kvantiteten nötkött som säljs genom intervention.
94 Irland har bemött detta med att dessa slaktkroppar helt skulle undantas från interventionsåtgärder, eftersom det inte är möjligt att slakta djuren tidigare. De skulle därför få bjudas ut på den fria marknaden, vilket skulle medföra ett prisfall. Det skulle inte endast få till följd att antalet djur som säljs genom intervention skulle öka kraftigt. Eftersom prisfallet skulle vara mycket drastiskt, skulle det även resultera i att vad som brukar kallas "skyddsnätet" införs. Detta regleras i artikel 6.4 i förordning nr 805/68 och avser interventionsåtgärder i särskilt kritiska situationer. Detta skyddsnät är inte underordnat de årliga uppköpstaken i artikel 6.1. Enligt Irland kan det få till följd att kommissionens åtgärd får precis motsatt verkan i förhållande till den som eftersträvas nämligen att ge interventionsorganen obegränsade uppköpsmöjligheter.
95 Som jag redan har visat är det inte möjligt att fastställa att kommissionen har gjort ett uppenbart fel när den ansåg att det var möjligt att slakta djuren tidigare. Irland kan av detta skäl inte vinna framgång med nyssnämnda argument.
96 Även om det tak som kommissionen har infört för slaktkropparnas vikt också gällde för skyddsnätet, måste Irlands argument underkännas. Detta förefaller mig dock inte vara fallet, eftersom kommissionen själv har infört regeln i artikeln 4.2 i förordning nr 859/89, där valet av kategorier, kvaliteter och grupper av kvaliteter enligt artikel 6.1 i förordning nr 805/68 regleras. I artikel 6.1 regleras dock inte skyddsnätet, utan normal intervention med kvantitativa tak för varje år. Det är endast inom denna ram som begränsningen av slaktkropparnas vikt skall gälla. Irland kan trots detta inte vederlägga den adekvata karaktären av kommissionens åtgärd med det argumentet, särskilt inte som Irland genom att påstå att 60 procent av den totala produktionen skall säljas på den fria marknaden och inte genom intervention har godtagit att det finns en andra marknad. Det är ostridigt att det för närvarande inte finns någon irländsk produkt som säljs till interventionsorgan. Kommissionen har just valt att införa denna begränsning vid detta gynnsamma tillfälle, eftersom det därigenom var möjligt att så mycket som möjligt mildra verkningarna av den och ge producenterna tillräckligt med tid för att vid behov anpassa sig till de nya omständigheterna. Verkningarna kan således inte ha varit så dramatiska som Irland har sagt. Inte heller på denna punkt kan det fastställas att kommissionen har gjort ett uppenbart fel. Följaktligen är åtgärden i princip lämplig för att minska de köttkvantiteter som säljs genom intervention.
97 Kommissionen har i övrigt eftersträvat att det inte längre skall produceras tunga nötkreatur, eftersom det inte längre finns någon fri marknad för deras avsättning, vilket är detsamma som att det inte längre finns någon efterfrågan på tunga nötkreatur.
98 Åtgärden som innebär att tunga slaktkroppar undantas från intervention ger ett klart uttryck för kommissionens vilja att ändra inriktningen på uppfödningen mot lättare raser. Genom att handla på detta sätt kan kommissionen ge uppfödarna incitament att uppmärksamt iaktta marknaden och endast föda upp tunga nötkreatur om det finns en efterfrågan på dem. Ifall det inte finns någon efterfrågan, bör producenten lägga om sin produktion och eventuellt avstå från att använda hormoner. Kommissionens åtgärd gör det således möjligt att på ett adekvat sätt uppnå målet, åtminstone vad gäller att sända en enkel signal. Detta har den lyckats med.
99 Åtgärden kan också förhindra att producenterna i kristider, då marknadspriset är lågt, bestämmer tidpunkten för slakten utan att bekymra sig om marknaden, utan tvärtom inväntar att marknadspriset går upp eller säljer genom intervention om så inte sker. Den senare lösningen är hädanefter direkt utesluten. Regleringen av marknaden avser dock alla produkter, även de som inte direkt köps upp av interventionsorgan. Men till att börja med är intervention inte längre en säker utväg. Det kan möjligen ge uppfödaren incitament att mer uppmärksamt iaktta marknaden för att slakta tidigare och vid behov få förmånen av intervention.
100 Åtgärden gör det således möjligt att på ett adekvat sätt uppnå kommissionens mål.
101 Frankrike har anfört att en sådan åtgärd strider mot syftet att gynna extensiv uppfödning. Genom att missgynna de tyngre raserna kan man öka uppfödningen av lättare raser som det är lönsammare att använda hormoner på. Kommissionen har bemött detta med att man även kan föda upp andra lättare raser extensivt och att dess åtgärd inte strider mot målet att gynna extensiv uppfödning. Det övervägandet är inte uppenbart felaktigt. Eftersom kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, kan det inte anses att åtgärden innebär att syftet med att gynna en extensiv uppfödning motarbetas.
d) Nödvändigheten
102 Det återstår att i detta sammanhang pröva om åtgärden är nödvändig.
103 Domstolen skall härvid bedöma om åtgärderna överskrider gränserna för vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet. Åtgärden måste överensstämma med målets betydelse och vara nödvändig för att uppnå målet(33).
104 Enligt kommissionen är den omtvistade förordningen ett oumbärligt redskap för att säkerställa marknadens funktion och för att de årliga tak som rådet har fastställt skall respekteras.
105 Mot bakgrund av den aktuella situationen skulle man kunna fråga sig om det var nödvändigt att vidta åtgärden för att hålla sig under de årliga tak som rådet har fastställt, eftersom det, som redan har angivits, för närvarande inte säljs några tunga slaktkroppar till interventionsorganen. Så snart som dessa ånyo måste ingripa lika kraftigt som tidigare, kommer kommissionens åtgärd inte desto mindre att vara nödvändig för att uppnå de nämnda målen, nämligen att minska mängden köttinköp, nyorientera marknaden och minska produktionen. Inte heller här kan det fastställas att kommissionen har gjort ett uppenbart fel.
106 Frankrike har dock anfört att kommissionen kunde ha tillgripit mindre ingripande åtgärder genom att exempelvis på nytt höja nedsättningskoefficienterna eller genom att undanta vissa kategorier eller kvaliteter från intervention.
107 Kommissionen har bemött detta med att den inte ännu en gång kan höja nedsättningskoefficienterna. Ju större kvantiteter kött som erbjuds interventionsorganen, desto mer måste nedsättningskoefficienten höjas. Eftersom producenterna vet att tillgången minskar, har de ökat den i förväg, vilket enligt kommissionen har tvingat den att i sin tur fastställa nedsättningskoefficienterna till en högre nivå. Detta har medfört att koefficienterna har nått en nivå på 90-95 procent. Det är inte längre möjligt att höja den, eftersom en nedsättning med 100 procent skulle innebära att man inte längre köpte något kött.
108 Vad beträffar undantag för kategorier eller kvaliteter, kan jag inte se hur detta skulle vara en mindre ingripande åtgärd. Även i det fallet kan vissa medlemsstater drabbas hårt. Enligt kommissionen tjänar det ingenting till att ännu en gång sänka interventionspriset, eftersom produkterna, om priserna var för låga, skulle bjudas ut på den fria marknaden, vilket skulle leda till att marknadspriset sjönk.
109 Då Irland har framhållit mindre ingripande åtgärder än Danmark, vilka förvisso avser ett annat sammanhang men fortfarande är interventionsåtgärder, bör man erinra sig att det ankommer på kommissionen att bedöma de åtgärder som den vidtar och tidpunkten för detta.
110 För övrigt är enligt min mening den åtgärd som domstolen har att göra med i förevarande fall inte särskilt ingripande, eftersom den har införts vid en tidpunkt när interventionsåtgärderna inte var nödvändiga. Dessutom har medlemsstaterna fått en frist för att lägga om sin produktion. Då sökandena har anfört att fristen inte är tillräcklig, bör de erinras om att interventionsåtgärderna inte utgör en andra marknad, utan är speciella åtgärder avsedda att kompensera för särskilt sviktande lägen på marknaden. Förutom interventionsuppköp kan man också nyttja stöd till privat lagring där det inte har angivits något tak för slaktkropparnas vikt, vilket kommissionen har uppgivit vid sammanträdet utan att bli motsagd.
111 Man kan således utgå från att kommissionens åtgärd inte var oproportionerlig, eftersom den var adekvat och nödvändig.
4) Icke-diskrimineringsprincipen
112 Sökandena har som tredje grund enligt artikel 173 i EG-fördraget åberopat att kommissionen har åsidosatt icke-diskrimineringsprincipen i artikel 40.3 andra stycket i EG-fördraget och artikel 7 i EEG-fördraget (numera artikel 6 i EG-fördraget).
113 Enligt denna princip är det förbjudet att utan objektiva skäl behandla jämförbara situationer på olika sätt eller olika situationer på jämförbart sätt. Irland och Frankrike har gjort gällande att det förhållandet att det har angivits ett tak för slaktkropparnas vikt leder till att framför allt franska och irländska produkter undantas från intervention. I förordningen anges förvisso inte uttryckligen att franska och irländska produkter inte längre kan säljas till interventionsorgan. Likväl har taket för vikterna angivits på ett sådant sätt att det är just franska och irländska produkter som undantas från intervention. Enligt sökandena undantas nästan 60 procent av deras produkter.
a) Ojämlik behandling
114 För att kontrollera om det föreligger diskriminering måste man först fråga sig om det verkligen föreligger en ojämlik behandling. Det är ett faktum att sökandenas produkter vid interventionsuppköp har behandlats annorlunda än produkter från övriga medlemsstater. Kommissionen har förvisso anfört att andra medlemsstater också berörs. Även om så är fallet är det obestritt att de inte påverkas lika mycket som sökandena.
115 Det kan likväl inte utan vidare godtas att det föreligger en ojämlik behandling utan att de särskilda omständigheterna för interventionen har beaktats.
116 Jag har redan angivit ovan att interventionsorganen inte utgör en andra marknad. Man måste snarare se interventionssystemet som en kombination av olika åtgärder för att stabilisera marknaden för nötkött. Interventionsorganen köper upp vissa kvantiteter nötkött för att därigenom minska tillgången, det vill säga kvantiteten kött på marknaden. Detta medför en förstärkning av hela marknaden, närmare bestämt av alla nötköttsprodukter, och en prisstegring. Det ankommer härvid på kommissionen att bestämma vilka kvantiteter och kategorier av kött som skall köpas upp så att dessa uppköp får största möjliga verkan. Då interventionsorganen köper upp kött av vissa producenter är det således inte för att gynna endast de producenterna. De försöker snarare gynna alla som bjuder ut nötkött på marknaden. Härav följer att oavsett vilka producenter som säljer kött till interventionsorganen, får det positiva återverkningar för alla som bjuder ut kött på marknaden. Ur den synvinkeln ser man således inte att produkter som undantas från interventionsåtgärder skulle drabbas av någon olägenhet, såvida de inte bara producerats för intervention. I likhet med alla andra produkter gynnas även sökandenas produkter av en stabilisering av marknaden. Det föreligger endast diskriminering eller ojämlik behandling om de franska eller irländska produkterna undantas från interventionsåtgärdernas positiva återverkningar.
117 En ojämlik behandling skulle eventuellt kunna anas om producenterna av tunga slaktkroppar i större utsträckning än andra var tvungna att avsätta sin produktion på marknaden. Men även om det finns ett interventionssystem som stöttar marknaden är alla producenter i princip tvungna att avsätta sin produktion på marknaden. Interventionsåtgärderna tillämpas bara i exceptionella fall när marknaden är vikande.
118 På grund härav föreligger det inte någon ojämlik behandling.
b) Skulle en ojämlik behandling ha varit befogad?
119 Även om det i förevarande fall skulle medges att Frankrike och Irland utsätts för en ojämlik behandling i förhållande till andra medlemsstater, är denna ojämlikhet befogad.
120 Enligt domstolens rättspraxis kan ojämlik behandling vara befogad då den sker utifrån objektiva kriterier som säkerställer en proportionerlig fördelning av för- och nackdelar för de berörda, utan att det görs någon åtskillnad mellan medlemsstaternas territorier.(34)
121 Kommissionen har anfört att den har uppfyllt villkoren för en befogad ojämlik behandling, eftersom den har tillgripit ett objektivt kriterium genom att ange ett tak för vikten.
122 Detta räcker dock inte för att den skall anses vara befogad, eftersom det objektiva kriteriet skall säkerställa en proportionell fördelning av för- och nackdelar mellan de berörda. Detta är tveksamt i förevarande fall, då, om det medges att det föreligger en ojämlik behandling, endast två medlemsstater behandlas på ett ofördelaktigt sätt.
123 I förslaget till avgörande i mål C-27/90(35) har jag redan tolkat domstolens rättspraxis i detta avseende.(36) Jag anförde i detta att man vid den ytterligare undersökningen av huruvida en viss behandling är befogad måste begränsa sig till att kontrollera att den inte är godtycklig, det vill säga kontrollera om det inte längre är möjligt att helt enkelt godta uppenbart konkreta skäl för den valda lösningen.
124 Då kommissionen har angivit att den har undantagit tunga slaktkroppar från intervention för att bekämpa en allmän viktökning hos nötkreatur som inte överensstämmer med marknaden och följaktligen för att bekämpa interventionsuppköp av köttkvantiteter, medger redan detta ett erkännande av att kommissionens tillvägagångssätt är befogat.
125 I det sammanhanget har Irland anfört att kommissionen i ett jämförbart fall har medgivit att Konungariket Danmark särbehandlats för att mildra särskilt ingripande verkningar. Kommissionen har uppgivit att det systemet infördes efter att Konungariket Danmark uppmärksammade problemet under förhandlingarna om reformen av jordbrukspolitiken. Irland utnyttjade inte den möjligheten. Det är först i förvaltningskommittén som Irland har uttalat sig och man har där beaktat dess synpunkter. För övrigt handlar det inte om ett jämförbart fall. De danska produkterna skulle helt ha undantagits från intervention. Så är inte fallet med irländska nötkreatur, eftersom djuren, om de slaktades tidigare, skulle kunna säljas till interventionsorganen. Eftersom det inte framgår att kommissionen har gjort något uppenbart fel och den har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, är de omständigheter som den har anfört tillräckliga för att tillbakavisa påståendet om en ojämlik behandling.
126 Som Förenade kungariket så riktigt har anfört har icke-diskrimineringsprincipen i artikel 6.6 i förordning nr 805/68 inte heller åsidosatts, vilket sökandena har påstått, eftersom denna bestämmelse avser likabehandling under anbudsförfaranden och inte när man allmänt bestämmer vilka produkter som kan komma i fråga för interventionsuppköp.
127 Avslutningsvis vill jag än en gång nämna att kommissionen, med rätta, har uppgivit att det var oundvikligt att reformen av jordbrukspolitiken medförde nackdelar för vissa medlemsstater. Man måste dock enligt denna bedöma dem i ett helhetsperspektiv som ger vid handen att för- och nackdelarna av de enskilda bestämmelserna i reformen kompenserar varandra.
128 Av dessa skäl framgår det att kommissionen inte har åsidosatt icke-diskrimineringsprincipen.
129 Slutligen skall jag återigen pröva grunder som endast Irland har anfört i mål C-307/93.
5) Berättigade förväntningar
a) Berättigade förväntningar som grundar sig på kommissionens incitament att bete sig på ett visst sätt
130 Det är lämpligt att börja med åsidosättandet av principen om berättigade förväntningar. Härvid har Irland anfört att man efter anslutningen till Europeiska gemenskaperna har anpassat sin boskap till befintlig efterfrågan på kontinenten. Man har övergått till uppfödning av kontinentala raser och således tyngre raser.
131 Dessutom har nya åtgärder inom mjölksektorn medfört att djuren blivit tyngre. Den genom åtgärderna eftersträvade minskningen av antalet mjölkkor har medfört en ökning av antalet dikor. En fjärdedel av dessa kor var av kontinental ras, det vill säga av en tyngre ras, och ett stort antal av dem har också korsats med nötkreatur av den rasen. Genom att nu besluta att undanta tunga raser från interventionsåtgärder, har kommissionen kränkt Irlands berättigade förväntningar när Irland har strävat efter att stödja uppfödning av tunga raser. Härvid har Irland hänvisat till domstolens domar i målen 120/86(37) och 170/86(38). I de målen godtog domstolen att det fanns berättigade förväntningar på grund av att en gemenskapsrättsakt hade givit de ekonomiska aktörerna incitament att bete sig på ett viss sätt(39).
132 I förevarande fall kan man inte sluta sig till att aktörerna har fått incitament att bete sig på ett visst sätt. Vad beträffar anpassningen av uppfödningen till befintlig efterfrågan inom Europeiska gemenskaperna, har Irland inte angivit någon åtgärd med vilken kommissionen uttryckligen skulle ha gett aktörerna där incitament. Man noterar för övrigt ingen sådan.
133 Det kan således inte anses att de åtgärder som kommissionen hade vidtagit inom mjölkproduktionssektorn utgjorde ett incitament för aktörerna att göra ändringar på marknaden för nötkött. Genom att vidta åtgärderna försökte kommissionen minska mjölkproduktionen. Man kan ännu mindre härav dra den slutsatsen att den gav aktörerna incitament att öka produktionen i en annan sektor, som den för nötkött, eftersom efterfrågan där inte är högre än tillgången. Uppfödarna måste i alla fall anpassa sin produktion till den situation som råder på marknaden för nötkött.
134 Irland har åberopat den omständigheten att bidrag utgår för extensiv uppfödning, som på detta sätt uppmuntras, och har anfört att det rör en annan av kommissionens åtgärder som har kunnat väcka berättigade förväntningar hos irländska uppfödare.
135 Kommissionen har bemött detta med att aktörerna endast skulle ha fått något incitament om uppfödning av tyngre raser uttryckligen hade uppmuntrats genom bidrag. En extensiv uppfödning kräver inte nödvändigtvis tunga raser.
136 Irland har förvisso bestritt detta, men, som jag redan har angivit ovan, har kommissionen ett stort utrymme för skönsmässig bedömning inom området. Därför måste man överväga att en extensiv uppfödning inte nödvändigtvis leder till tyngre raser. Härav följer att det inte kan uppfattas att kommissionen, genom att uppmuntra extensiv uppfödning, har gett aktörerna incitament att producera tyngre djur.
137 Härvid skall jag för övrigt erinra om att Irland vid upprepade tillfällen har uppgivit att extensiv uppfödning sedan århundraden praktiseras på Irland. Det är således inte under några omständigheter Europeiska gemenskapernas åtgärder som har gett aktörerna incitament att välja den formen av uppfödning.
138 Det faktum att rådet uppmuntrar extensiv uppfödning genom bidrag kan i värsta fall ha gett upphov till förväntningar att uppfödarna under kommande år inte skulle få incitament att lägga om sin produktion. Det är framför allt situationen på marknaden som skall ligga till grund för en omläggning av produktion. Rådet vill endast uppmuntra extensiv uppfödning om den inte strider mot det huvudsakliga målet med jordbrukspolitikens reform, nämligen att minska köttproduktionen. Detta framgår även av det fjärde övervägandet i förordning nr 2066/92, där rådet i uttryckliga ordalag anger att bidragens nya inriktning inte bör medföra en ökning av produktionen. Producenterna skall följaktligen inte anse att en uppmuntran till extensiv uppfödning ger dem incitament att ägna sig åt en produktion som inte längre regleras av marknaden.
139 Av samtliga dessa skäl följer att en uppmuntran till extensiv uppfödning inte har gett aktörerna incitament att föda upp tyngre raser.
140 De enda förväntningar producenterna kunde ha som var berättigade var att kunna fortsätta att sälja sina produkter till interventionsorganen. Då Irland härvid har anfört att dess uppfödare är tvungna att sälja till interventionsorganen, visar detta, som kommissionen så riktigt har uppgivit, att irländska uppfödare betraktar intervention som en andra marknad. Det är riktigt att Irland har bestridit detta på ett annat ställe. Det faktum att inget nötkött har sålts till interventionsorgan sedan år 1993 - vilket är fastslaget - visar även att de irländska producenterna utgår ifrån situationen på marknaden. Men även om det vore riktigt att interventionen betraktas som en "andra marknad", kan man inte grunda några berättigade förväntningar därpå, eftersom, som jag redan har angivit ovan, uppfödarna framför allt uppmanas att anpassa sin produktion till situationen på marknaden. Intervention kan endast tillgripas i exceptionella fall.
141 Följaktligen kan de irländska producenternas förväntningar endast bestå i en förhoppning att kunna fortsätta med att sälja sina produkter till interventionsorgan i kristider. Interventionen har dock, som jag har visat ovan, till syfte att reglera marknaden, inte uppköp av vissa produkter. Det vill säga att de irländska producenterna endast kan hoppas att det är just deras produkter som köps upp genom interventionsåtgärder.
142 Man kan bemöta detta med att rådet fastställer de årliga taken för interventionskvantiteterna genom att föreskriva en fördelning på poster och till och med betalar ut bidrag för att kompensera sänkningen av interventionspriset. Det rör sig dock här huvudsakligen om en inskränkning av interventionsåtgärderna. Det vill säga att marknaden aldrig mer kommer att regleras med en så avgörande åtgärd som hittills har skett. Inte heller priset kan följaktligen upprätthållas på sin tidigare nivå, vilket medför förluster för producenterna. Det är det som rådet vill kompensera.
143 I förevarande fall handlar det dock inte om att inskränka interventionsåtgärderna, utan endast om att veta vilka produkter som köps upp för att reglera marknaden. De irländska producenterna lider således inte någon skada; marknaden regleras i samma mån som tidigare av interventionsåtgärderna. Även de irländska producenterna gynnas av denna reglering.
144 De irländska producenterna kan således inte göra gällande berättigade förväntningar som kommissionens åtgärd skulle ha kränkt.
145 I den i förevarande fall kritiserade förordningen nr 685/93 föreskriver kommissionen likväl en gradvis begränsning av slaktkropparnas vikt för att "producenternas berättigade förväntningar skall respekteras".(40)
b) Tillräckligt beaktande av berättigade förväntningar
146 Enligt Irland är denna fördelning på poster inte tillräcklig för att säkerställa de irländska producenternas berättigade intressen. Även här har dock kommissionen ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Den har infört åtgärden efter att ha granskat den tillsammans med företrädare för medlemsstaterna och efter att ha vidtagit en omfattande marknadsanalys. Det måste således anses att åtgärden ger producenterna tillräckliga möjligheter att anpassa sin produktion efter behovet. Ett åsidosättande av principen om berättigade förväntningar kan således inte godtas.
6) sidosättande av grundläggande rättigheter
147 Beträffande Irlands påstående att kommissionens omtvistade förordning innebär att grundläggande rättigheter för irländska nötköttsproducenter åsidosätts genom att de berövas frukten av sitt arbete, har kommissionen med rätta anfört att det inte har framkommit att någon grundläggande rättighet skulle ha åsidosatts.
a) Äganderätten
148 Eftersom möjligheten att sälja kött till interventionsorganen inte utgör en äganderätt, framför allt med vetskap om att interventionen endast är en mekanism för att reglera marknaden, föreligger det inte någon kränkning av äganderätten.
b) Friheten att utöva yrkesverksamhet
149 Det föreligger inte heller någon begränsning av friheten att utöva en yrkesverksamhet. Även om de irländska producenterna inte utgick ifrån marknaden och var beroende av försäljning till interventionsorganen, hindrar inte kommissionens förordning dem att fortsätta att utöva sitt yrke och producera tunga slaktkroppar. Om de sedan inte kan få avsättning för sina produkter, måste orsaken sökas i lagen om tillgång och efterfrågan och, i det fallet, brist på efterfrågan.
7) Maktmissbruk
150 Det finns inte anledning att dröja mer vid det maktmissbruk som kommissionen enligt Irland har gjort sig skyldig till. Irland har härvid begränsat sig till att anföra samma omständigheter som har anförts beträffande kommissionens bristande behörighet. Maktmissbruk föreligger när en institution använder befogenheter i ett annat syfte än det som har fastställts. I förevarande fall finns det inte några som helst omständigheter som tyder på att förordningen skulle ha antagits i något annat syfte än det som har fastställts.
8) sidosättande av väsentliga formkrav
151 Den sista grunden om ogiltigförklaring som Irland har åberopat, nämligen åsidosättande av väsentliga formkrav, är inte styrkt i förevarande fall. Enligt Irlands mening är kommissionens omtvistade förordning inte tillräckligt motiverad, eftersom de anförda skälen inte är riktiga. Motiveringsskyldigheten regleras i artikel 190 i EG-fördraget där det anges att förordningar skall motiveras. Kommissionen har gjort det i förevarande fall. Det är i ett annat sammanhang, nämligen vid prövningen av proportionaliteten, som det skall kontrolleras att kommissionens överväganden är riktiga, och den prövningen är ovidkommande i det här skedet.
152 Av de grunder som har framförts är det följaktligen endast grunden avseende kommissionens bristande behörighet och åsidosättande av artikel 6.7 i förordning nr 805/68 som kan leda till att talan vinner bifall.
Rättegångskostnader
I enlighet med artikel 69.2 i domstolens rättegångsregler skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
C - Förslag till avgörande
153 Av de skäl som anförts ovan föreslår jag att domstolen skall
1) ogiltigförklara kommissionens förordning (EEG) nr 685/93 och
2) förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna. (1) - Om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT nr L 148, s. 24).
(2) - Fjärde övervägandet i förordning nr 805/68.
(3) - Om ändring av förordning (EEG) nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och om upphävande av förordning (EEG) nr 468/87 om allmänna föreskrifter för det särskilda bidraget till nötköttsproducenter och förordning (EEG) nr 1357/80 om införandet av en bidragsordning för hållande av dikor (EGT nr L 215, 1992, s. 49).
(4) - Första och andra övervägandet i förordning nr 2066/92.
(5) - Tredje och fjärde övervägandet i förordning nr 2066/92.
(6) - Tionde övervägandet i förordning nr 2066/92.
(7) - Om tillämpningsföreskrifter för interventionsåtgärder för nötkött (EGT nr L 91, s. 5 [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]). Förordningen upphävdes genom kommissionens förordning (EEG) nr 2456/93 av den 1 september 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 805/68 vad beträffar allmänna och särskilda interventionsåtgärder för nötkött (EGT nr L 225, s. 4). Förordning nr 2456/93 gäller från och med det andra anbudsförfarandet i september 1993. Eftersom parterna inte har åberopat den, skall jag inte uttala mig om förordning nr 2456/93.
(8) - Om fastställande av en gemenskapsskala för klassificering av slaktkroppar av vuxna nötkreatur (EGT nr L 123, s. 3).
(9) - Kommissionens förordning av den 24 mars 1993 om ändring av förordning (EEG) nr 859/89 om tillämpningsföreskrifter för allmänna och särskilda interventionsåtgärder för nötkött (EGT nr L 73, s. 9 [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]).
(10) - Dom av den 30 oktober 1975, Rey Soda (23/75, Rec. s. 1279, punkterna 10 och 14).
(11) - Andra övervägandet i förordning nr 2066/92.
(12) - Interventionsuppköpen tilldelas först av kommissionen. För att minska erbjudna kvantiteter efter detta, har nedsättningskoefficienter fastställts (artikel 11.3 i förordning nr 859/89).
(13) - Se artikel 6.7 femte strecksatsen i förordning nr 805/68.
(14) - Se fotnot 10 omnämnda dom.
(15) - Dom av den 11 mars 1987, det s.k. julsmöret, Rau m.fl. mot kommissionen (Rec. s. 1069, punkt 14).
(16) - Dom av den 11 mars 1987, det s.k. julsmöret, Vandemoortele mot kommissionen (Rec. s. 1129, punkt 14).
(17) - Dom av den 11 mars 1987, Van den Bergh en Jurgens BV och Van Dijk Food Products (Lopik) BV mot kommissionen (Rec. s. 1155, punkt 14).
(18) - Förslag till avgörande av generaladvokat Jacobs av den 3 juni 1992 i domen i målet Tyskland mot kommissionen (dom av den 27 oktober 1992, Rec. s. I-5383).
(19) - Ibidem, punkt 36.
(20) - Dom av den 2 maj 1990, Hopermann (C-357/88, Rec. s. I-1669, punkt 7) och dom av den 2 maj 1990, Hopermann (C-358/88, Rec. s. I-1687, punkt 8).
(21) - Artikel 145 tredje strecksatsen i fördraget.
(22) - Se mål 23/75, nämnt i fotnot 10, och de förenade målen 279/84, 280/84, 284/84, 285/84 och 286/84, nämnda i fotnot 15, samt mål 27/85, nämnt i fotnot 16, och mål 265/85, nämnt i fotnot 17.
(23) - Förslag till avgörande av den 5 december 1986 (Rec. 1987, s. 1084, punkterna 102 och 105).
(24) - Dom av den 24 februari 1988, Frankrike mot kommissionen (264/86, Rec. s. 973 och 998, punkt 20 och följande).
(25) - Dom av den 27 oktober 1992, Tyskland mot kommissionen (C-240/90, Rec. s. I-5383 och I-5434, punkt 36 och följande).
(26) - Med avvikelse från artikel 5.2 har interventionsorgan enligt denna bestämmelse rätt att köpa upp visst kött från handjur av nötkreatur som har en slaktvikt om 150 till 200 kg (kalvkött).
(27) - Dom av den 17 december 1970 (25/70, Rec. s. 1161, punkt 6).
(28) - Se fotnot 7.
(29) - Om ändring av förordning (EEG) nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött och upphävande av förordning (EEG) nr 1302/73 och förlängning av förordning (EEG) nr 4132/88 (EGT nr L 61, s. 43).
(30) - Dom av den 8 april 1992, Mignini (C-256/90, Rec. s. I-2651, punkt 16).
(31) - Dom av den 20 oktober 1977, Roquette Frères (29/77, Rec. s. 1835, punkterna 19 och 20), och av den 25 maj 1978, Racke (136/77, Rec. s. 1245, punkt 4).
(32) - Domen i målet Mignini (C-256/90, se fotnot 30).
(33) - Dom av den 21 januari 1992, Pressler (C-319/90, Rec. s. I-203, punkt 12), dom av den 27 november 1991, Italtrade (C-199/90, Rec. s. I-5545, punkt 12), och dom av den 28 juni 1990, Hoche (C-174/89, Rec. s. I-2681, punkt 19).
(34) - Dom av den 2 juli 1974, Holtz und Willemsen mot rådet och kommissionen (153/73, Rec. s. 675, punkt 13), dom av den 13 juli 1978, Milac (8/78, Rec. s. 1721, punkt 18), och dom av den 13 december 1984, Sermide (106/83, Rec. s. 4209, punkt 28).
(35) - Förslag till avgörande föredraget den 14 november 1990 i målet SITPA (dom av den 24 januari 1991, Rec. s. I-133, punkt 32).
(36) - Dom av den 21 februari 1990, Wuidart m.fl. (C-267/88-C-285/88, Rec. s. I-435, punkt 14).
(37) - Dom av den 28 april 1988, Mulder (Rec. s. 2321).
(38) - Dom av den 28 april 1988, Von Deetzen (Rec. s. 2355).
(39) - Dom av den 28 april 1988, Mulder, nämnd i fotnot 37, punkt 24, och dom av den 28 april 1988, Von Deetzen, nämnd i fotnot 38, punkt 13.
(40) - Andra övervägandet i förordning nr 685/93.