61993CJ0156_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 16. april 1993 har Europa-Parlamentet i medfoer af EOEF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af Kommissionens forordning (EOEF) nr. 207/93 af 29. januar 1993 om fastlaeggelse af indholdet af bilag VI til Raadets forordning (EOEF) nr. 2092/91 om oekologisk produktionsmetode for landbrugsprodukter og om angivelse heraf paa landbrugsprodukter og levnedsmidler og om gennemfoerelsesbestemmelser til artikel 5, stk. 4, i naevnte forordning (EFT L 25, s. 5, herefter benaevnt "den anfaegtede forordning") eller subsidiaert, om annullation af de anfaegtede dele af denne forordning.
2 Raadets forordning (EOEF) nr. 2092/91 af 24. juni 1991 om oekologisk produktionsmetode for landbrugsprodukter og om angivelse heraf paa landbrugsprodukter og levnedsmidler (EFT L 198, s. 1, herefter benaevnt "grundforordningen"), der er udstedt med hjemmel i traktatens artikel 43, har navnlig til formaal at give regler om produktion, maerkning og kontrol, som skal goere det muligt at beskytte oekologisk landbrug.
3 Denne grundforordnings artikel 5 fastsaetter i stk. 1-6 de krav, der skal vaere opfyldt for i maerkning eller reklame for et produkt at kunne henvise til den oekologiske produktionsmetode, mens artiklens stk. 7 bestemmer, at der kan fastsaettes detaljerede gennemfoerelsesbestemmelser for denne artikel efter fremgangsmaaden i artikel 14, i henhold til hvilken Kommissionen kan vedtage foranstaltninger, der er i overensstemmelse med den udtalelse, der afgives af et udvalg bestaaende af repraesentanter for medlemsstaterne. I henhold til artikel 5, stk. 8, skal udtoemmende lister over de i visse stykker i artiklen omhandlede stoffer og produkter fastlaegges i bilag VI til forordningen efter samme fremgangsmaade. Endelig er det i artiklens stk. 9 bestemt, at Kommissionen inden den 1. juli 1993 tager bestemmelserne i artiklen op til fornyet behandling og fremsaetter relevante forslag med henblik paa en eventuel revision.
4 I den anfaegtede kommissionsforordning fastlaegges navnlig, som omhandlet i artikel 5, stk. 8, i Raadets grundforordning, de udtoemmende lister over stoffer i grundforordningens bilag VI.
5 Saaledes som det dermed er blevet fastlagt, omhandler bilaget i del A, punkt 4, nr. i), saerligt mikroorganismepraeparater, som normalt anvendes ved forarbejdning af levnedsmidler, undtagen genetisk modificerede mikroorganismer (herefter benaevnt "GMMO"), som defineret i artikel 2, stk. 2, i Raadets direktiv 90/220/EOEF af 23. april 1990 om udsaetning i miljoeet af genetisk modificerede organismer (herefter benaevnt "GMO") (EFT L 117, s. 15). Endvidere omhandler det i del B, nr. i), alle mikroorganismepraeparater og enzymer, der normalt anvendes som teknologiske hjaelpemidler ved forarbejdning af levnedsmidler, med undtagelse af GMMO, som defineret i direktiv 90/220/EOEF. Imidlertid anfoeres disse GMMO i de naevnte dele A og B, henholdsvis under punkt 4, nr. ii) og nr. ii), saafremt de medtages herunder efter beslutningsproceduren i grundforordningens artikel 14.
6 Endelig indeholder artikel 2 i den anfaegtede forordning en bestemmelse om, at visse dele af bilag VI kun kan aendres, saafremt visse mindstekrav er opfyldt. Saaledes kan som teknologiske hjaelpemidler, der er anfoert i del B, kun medtages stoffer, som accepteres ved almindelig levnedsmiddelforarbejdning, og uden hvilke det har vist sig umuligt at fremstille de paagaeldende levnedsmidler.
7 Parlamentet har under paaberaabelse af, at der er sket en tilsidesaettelse af dets befoejelser gjort gaeldende, at GMMO ulovligt omhandles i bilag VI til grundforordningen, og har til stoette herfor fremfoert tre anbringender om henholdsvis manglende kompetence for Kommissionen til at aendre grundforordningen, magtfordrejning fra denne institutions side og endelig, at de anfaegtede bestemmelser er utilstraekkeligt begrundet.
8 Kommissionen, som anser det for tvivlsomt, om sagen kan admitteres, har anfoert, at Parlamentets argumentation skal forkastes, og Kommissionen frifindes.
9 Raadet har interveneret til stoette for Kommissionens paastande. Parlamentet har gjort gaeldende, at denne intervention formelt skal afvises, samt at den er ubegrundet.
Formaliteten
10 Ifoelge Domstolens faste praksis (jf. dom af 28.6.1994, sag C-187/93, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 2857, praemis 14) kan Parlamentet indbringe et annullationssoegsmaal til proevelse af en retsakt udstedt af Raadet eller Kommissionen, forudsat at soegsmaalet alene skal sikre Parlamentets befoejelser, og at det kun er baseret paa anbringender om, at disse er tilsidesat. Denne forudsaetning er opfyldt, saafremt Parlamentet i tilstraekkelig grad klargoer, hvilken af dets befoejelser der tilsigtes vaernet, og hvorledes denne befoejelse efter dets opfattelse er blevet tilsidesat (jf. dom af 2.3.1994, sag C-316/91, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 625, praemis 13).
11 Efter disse kriterier skal sagen afvises i det omfang, den stoettes paa en tilsidesaettelse af traktatens artikel 190. Parlamentet har nemlig ikke i forbindelse med anbringendet om, at de anfaegtede bestemmelser er utilstraekkeligt begrundet efter reglerne i denne artikel, i tilstraekkelig grad klargjort, paa hvilken maade en saadan tilsidesaettelse ° saafremt den foreligger ° kan udgoere en tilsidesaettelse af dets befoejelser.
12 Retten til at blive hoert i overensstemmelse med en bestemmelse i traktaten udgoer derimod en befoejelse for Parlamentet (jf. naevnte dom af 2.3.1994, Parlamentet mod Raadet, praemis 16). Parlamentet goer imidlertid gaeldende, at den anfaegtede forordning i det omfang, det derved afgoeres, om GMMO kan tillades i oekologisk produktion af landbrugsprodukter, bevirker, at Parlamentet holdes uden for den procedure, der normalt skulle foelges ved afgoerelsen af spoergsmaalet herom. Det har anfoert, at dette spoergsmaal henhoerer under Raadets grundforordning, hvis hjemmel er traktatens artikel 43, hvorefter Parlamentet skal hoeres.
13 I det omfang Parlamentet har rejst kritik af, at Kommissionen har overskredet sine befoejelser i henhold til grundforordningen ved at vedtage den anfaegtede forordning, tager soegsmaalet saaledes sigte paa at opnaa dom for, at Parlamentets befoejelser er blevet tilsidesat, fordi Kommissionen har manglet kompetence til at aendre naevnte grundforordning eller har begaaet magtfordrejning.
Spoergsmaalet om afvisning af Raadets intervention
14 Efter artikel 37, stk. 3, i statutten for Domstolen kan paastandene i en begaering om intervention kun gaa ud paa at understoette en af parternes paastande (jf. dom af 17.3.1993, sag C-155/91, Kommissionen mod Raadet, Sml. I, s. 939, praemis 24).
15 Raadet har begaeret paastanden om annullation forkastet, for saa vidt den stoettes paa et anbringende om magtfordrejning fra Kommissionens side, og har saaledes interveneret til stoette for Kommissionens frifindelsespaastand under paaberaabelse af et anbringende, der har en vis sammenhaeng med dem, Kommissionen har paaberaabt sig. Den omstaendighed, at Raadet kun har taget stilling til en del af argumentationen i sagen, kan ikke medfoere, at interventionen skal afvises.
Realiteten
Inkompetence
16 Parlamentet har gjort gaeldende, at den anfaegtede forordning med bestemmelserne deri om, at oekologiske levnedsmiddelprodukter ogsaa kan omfatte produkter med indhold af GMMO, modvirker grundforordningens maalsaetninger for saa vidt angaar forbrugernes forventninger, vilkaarene for loyal konkurrence, den frie bevaegelighed for oekologiske produkter og balancen mellem landbrugsproduktion og miljoebeskyttelse. Det har gjort gaeldende, at Kommissionen dermed har overskredet sine befoejelser i henhold til grundforordningen og aendret denne uden at foelge proceduren ifoelge EOEF-traktatens artikel 43, hvorefter lovgivningsakter vedtages af Raadet efter hoering af Parlamentet.
17 Kommissionen har anfoert, at de anfaegtede bestemmelser, hvorefter GMMO fremtidigt paa visse betingelser kan optages i de i bilag VI til grundforordningen fastlagte lister over stoffer, blot har til formaal at tage hoejde for situationen i fremtiden, og at de hverken tilsidesaetter forbrugernes aktuelle interesser eller de andre af Parlamentet omtalte hensyn. Kommissionen har navnlig henvist til, at der ikke ved grundforordningen, i modsaetning til, hvad der blev foreslaaet i et af Parlamentet vedtaget aendringsforslag, er blevet indfoert forbud mod anvendelsen af GMO eller GMMO i oekologisk landbrug, ligesom disse stoffer ikke ved forordningen er blevet udelukket fra listen over stoffer, der kan anvendes som ingredienser eller teknologiske hjaelpemidler, hvorfor det er Kommissionens opfattelse, at den efter denne forordning fuldt ud har vaeret befoejet til at traeffe de foranstaltninger, den har vedtaget.
18 Som Domstolen tidligere har fastslaaet (bl.a. i dom af 16.6.1987, sag 46/86, Romkes, Sml. s. 2671, praemis 16, og af 10.5.1995, sag C-417/93, Parlamentet mod Raadet, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser, praemis 30), kan det ikke kraeves, at alle enkeltheder i forordningerne vedroerende den faelles landbrugspolitik skal udfaerdiges af Raadet ifoelge proceduren i artikel 43. Denne bestemmelse er overholdt, naar de vaesentlige elementer paa det omraade, som skal reguleres, er blevet fastlagt i overensstemmelse med den i bestemmelsen foreskrevne procedure, hvorimod gennemfoerelsesbestemmelserne for grundforordningerne kan udstedes efter en anden fremgangsmaade, saaledes som det blev hjemlet ved grundforordningens artikel 5, stk. 7 og 8. En gennemfoerelsesforordning som den anfaegtede forordning, der er vedtaget uden hoering af Parlamentet, skal imidlertid vaere i overensstemmelse med de vaesentlige elementer, som paa omraadet er blevet fastlagt i grundforordningen efter hoering af Parlamentet.
19 I det foreliggende tilfaelde var formaalet med grundforordningen, som det fremgaar af dennes femte betragtning, at skabe en faellesskabsforskriftsramme for produktion, maerkning og kontrol for dermed at goere det muligt at beskytte oekologisk landbrug. Denne ramme skal sikre vilkaarene for loyal konkurrence mellem producenterne, hindre anonymitet paa markedet for oekologiske produkter og medfoere, at forbrugerne faar stoerre tillid til disse produkter.
20 Specielt hvad angaar maerkning og reklame for oekologiske levnedsmiddelprodukter, fastlaegges i denne grundforordnings artikel 5, stk. 3, de betingelser, hvorunder der i produktets varebetegnelse kan henvises til den oekologiske produktionsmetode. En henvisning er principielt kun mulig, saafremt alle ingredienser af landbrugsoprindelse i saadanne produkter er i overensstemmelse med produktionsreglerne i artikel 6 og 7, saafremt produkterne udelukkende indeholder stoffer, der er anfoert i bilag VI, som ingredienser, der ikke af landbrugsoprindelse, saafremt de ikke har vaeret underkastet behandlinger, der omfatter anvendelse af ioniserende straaling eller stoffer, som ikke er anfoert i bilag VI, og endelig, saafremt de er tilberedt af en erhvervsdrivende, der er undergivet de i artikel 8 og 9 fastlagte kontrolforanstaltninger.
21 De udtoemmende lister over de stoffer, der skal anfoeres i bilag VI til grundforordningen, fastlaegges i henhold til artikel 5, stk. 8, efter fremgangsmaaden i artikel 14, i henhold til hvilken Kommissionen vedtager foranstaltninger, der er i overensstemmelse med en udtalelse fra et udvalg, der bestaar af repraesentanter for medlemsstaterne. Den anfaegtede forordning, der omtaler GMMO som beskrevet i praemis 5 til naervaerende dom, er blevet vedtaget paa denne maade af Kommissionen.
22 De anfaegtede bestemmelser gaar ikke videre end en gennemfoerelse af de principper, der er fastlagt i grundforordningen, der blev vedtaget efter hoering af Parlamentet.
23 Ved del A, punkt 4, nr. i), i bilag VI, saavel som i dets del B, nr. i), udelukkes GMMO udtrykkeligt fra de mikroorganismepraeparater, som normalt anvendes ved forarbejdning af levnedsmidler. De er kun naevnt under nr. ii) i begge disse dele i det omfang, de er medtaget efter beslutningsproceduren i grundforordningens artikel 14. Forholdet er saaledes netop, at ingen GMMO er medtaget i de udtoemmende lister over stoffer, der er fastlagt i bilag VI til grundforordningen, og dette forhold vil i givet fald kun kunne aendres, saafremt proceduren for fastlaeggelse af disse lister samt betingelserne for aendring af dem ifoelge artikel 2 i den anfaegtede forordning iagttages. Af denne grund er generaladvokaten i punkt 44 i sit forslag til afgoerelse naaet til det resultat, at de omtvistede bestemmelser ikke i forhold til Parlamentets krav havde nogen som helst retsvirkninger.
24 Uanset den noejagtige raekkevidde af disse bestemmelser kan den faktiske medtagelse af GMMO i de udtoemmende lister i bilag VI under alle omstaendigheder ikke anses for at vaere i strid med bestemmelserne i grundforordningen. OEkologiske produkter kan nemlig indeholde ingredienser, der ikke er af landbrugsoprindelse, samt andre stoffer med de begraensninger, der er fastsat i de tidligere naevnte bestemmelser i denne forordning, som overlader det til Kommissionen at udfaerdige listerne herover. Som anfoert af Kommissionen har Raadet ikke, da det vedtog grundforordningen, og til forskel fra hvad Parlamentet foreslog i et aendringsforslag, haft til hensigt at forbyde anvendelsen af GMO eller GMMO i det oekologiske landbrug, og Raadet har ikke holdt disse stoffer uden for de stoffer, der vil kunne optages paa de udtoemmende lister.
25 I oevrigt findes de almindelige regler, der foreskriver kontrol med anvendelsen af GMO eller GMMO af hensyn til sundheds- og miljoebeskyttelse, ikke i grundforordningen om oekologisk produktionsmetode for landbrugsprodukter og om angivelse heraf paa landbrugsprodukter og levnedsmidler. De findes i Raadets direktiv 90/219/EOEF af 23. april 1990 om indesluttet anvendelse af genetisk modificerede mikroorganismer (EFT L 117, s. 1) og i det tidligere naevnte direktiv 90/220. For anvendelsen af disse produkter blev der ved disse direktiver indfoert en ordning om forudgaaende anmeldelse fra producenten eller importoeren til medlemsstaternes kompetente myndigheder og om tilladelse fra disse eller under visse omstaendigheder fra Kommissionen til anvendelsen.
26 Af det anfoerte foelger, at optagelsen af GMMO i grundforordningens bilag VI, hvis indhold er blevet fastlagt ved vedtagelsen af den anfaegtede forordning, ikke har medfoert, at der er udstedt nye regler, der giver mulighed for at anvende disse stoffer i oekologisk landbrug. En saadan anvendelse forudsaetter nemlig baade, at de i de naevnte direktiver fastlagte fremgangsmaader foelges, og at disse stoffer faktisk anfoeres paa de udtoemmende lister i bilag VI.
27 De anfaegtede kommissionsbestemmelser har saaledes ikke aendret de faellesskabsregler, Raadet vedtog efter hoering af Parlamentet. Anbringendet om inkompetence skal derfor forkastes.
Magtfordrejning
28 Parlamentet har subsidiaert gjort gaeldende, at Kommissionen har misbrugt de befoejelser, der er tillagt den ved grundforordningens artikel 5, stk. 8. Det har anfoert, at Kommissionen ved afslutningen af droeftelserne om grundforordningen i Parlamentet udtalte, at den var enig i de betaenkeligheder, der var kommet til udtryk i aendringsforslagene om et forbud mod GMMO i oekologisk landbrug, og forsikrede, at der ville blive ivaerksat tekniske undersoegelser, saa der kunne traeffes passende foranstaltninger om dette spoergsmaal. Kommissionen burde derfor have anvendt fremgangsmaaden i henhold til grundforordningens artikel 5, stk. 9, som paalaegger den at fremsaette relevante forslag med henblik paa en eventuel revision af denne forordning, hvilket i medfoer af traktatens artikel 43 foerst kan ske efter hoering af Parlamentet.
29 Kommissionen har bestridt den fortolkning, Parlamentet har givet dens udtalelser. Den har herved gjort gaeldende, at den ikke soegte at benytte sin befoejelse i henhold til grundforordningens artikel 5, stk. 8, til at undgaa den noedvendige hoering af Parlamentet vedroerende spoergsmaalet om anvendelse af GMMO i levnedsmiddelproduktionen. Spoergsmaalet herom er jo reguleret ved andre bestemmelser i faellesskabsretten, og saafremt det efter disse er tilladt at anvende GMMO, bliver der kun tale om at tage stilling til, i hvilket omfang der af hensyn til andre faktorer maa udstedes saerlige regler for sektoren for oekologiske levnedsmidler.
30 Raadet har tilsluttet sig Kommissionens opfattelse og har herved navnlig gjort gaeldende, at Kommissionen ikke retligt kunne binde sig ved en art hensigtserklaering og i hvert fald med sikkerhed ikke kunne goere det, foer Raadet selv havde taget stilling til dens forslag og tildelt den gennemfoerelsesbefoejelser. Kommissionens udtalelse kan altsaa ikke have de retsvirkninger, som Parlamentet tillaegger den.
31 Hertil bemaerkes, at ifoelge Domstolens praksis (jf. navnlig dom af 20.6.1991, sag C-248/89, Cargill mod Kommissionen, Sml. I, s. 2987, praemis 26) defineres magtfordrejning som en faellesskabsinstitutions udstedelse af en retsakt, hvorom det maa antages, at den er truffet udelukkende eller dog i det mindste overvejende for at forfoelge andre maal end dem, der er angivet, eller for at omgaa en fremgangsmaade, der saerligt er fastsat ved traktaten for at imoedegaa konkret foreliggende vanskeligheder.
32 Med hensyn til identiteten mellem det forfulgte og det angivne maal fremhaeves, at sagens oplysninger ikke giver noget holdepunkt for at antage, at Kommissionen ved at udstede de anfaegtede bestemmelser har forfulgt et andet maal end det, der er angivet i betragtningerne til den forordning, disse findes i. Navnlig strider omtalen af GMMO i denne forordning ikke paa nogen maade med det formaal, der angives i sjette betragtning, hvorefter spoergsmaalet om, hvorvidt produkter fremstillet af GMMO kan anvendes i levnedsmidler, i hvis maerkning der henvises til oekologiske produktionsmetoder, vil blive taget op til naermere undersoegelse i forbindelse med godkendelse af disse produkter til anvendelse i levnedsmidler efter de relevante faellesskabsbestemmelser.
33 Med hensyn til kravet om, at maalet ikke maa vaere at omgaa en fremgangsmaade, der er saerligt fastsat ved traktaten, bemaerkes, at Parlamentet ikke med foeje kan goere gaeldende, at Kommissionen burde vaere gaaet frem efter proceduren i grundforordningens artikel 5, stk. 9. For som anfoert i praemis 27 i naervaerende dom har de anfaegtede kommissionsbestemmelser ikke aendret den faellesskabslovgivning, Raadet vedtog efter hoering af Parlamentet.
34 Anbringendet om magtfordrejning skal derfor forkastes.
35 Af det anfoerte foelger i det hele, at sagsoegte i det hele skal frifindes for sagsoegerens paastande.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
36 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger. Da Parlamentet har tabt sagen, boer det paalaegges at betale sagens omkostninger. Raadet, der har interveneret i sagen, baerer sine egne omkostninger, jf. artikel 69, stk. 4, i samme reglement.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Kommissionen frifindes.
2) Europa-Parlamentet betaler sagens omkostninger. Raadet baerer sine egne omkostninger.