61999CC0120_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1. La République italienne a saisi la Cour, conformément à l'article 173 du traité CE (devenu, après modification, article 230 CE), d'un recours en annulation de l'article 2 et du tableau de l'annexe relatif au thon rouge du règlement (CE) n° 49/1999 du Conseil, du 18 décembre 1998, fixant, pour certains stocks de grands migrateurs, les totaux admissibles de capture pour 1999, leur répartition par quotas entre les États membres et certaines conditions dans lesquelles ces poissons peuvent être pêchés (ci-après le «règlement» ou le «règlement n° 49/1999»).
2. Le gouvernement italien estime, pour les raisons que j'exposerai en temps voulu, que les pourcentages figurant à l'article 2, paragraphe 1, ainsi que les quotas prévus par l'article 2, paragraphe 2, du règlement lu en combinaison avec l'annexe sont illégaux et lui causent un grave préjudice.
II - La protection internationale des thonidés
3. Le 14 mai 1966 a été signée à Rio de Janeiro la convention internationale pour la conservation des thonidés de l'Atlantique (ci-après la «convention»), qui est entrée en vigueur le 21 mars 1969 . Elle a pour objet d'assurer la conservation et la gestion des thonidés de l'Atlantique grâce à la collaboration des parties signataires au maintien des populations de ces variétés de poissons à des niveaux permettant un rendement maximum soutenu .
4. Pour permettre d'atteindre les objectifs qu'elle poursuit, la convention a créé la commission internationale pour la conservation des thonidés de l'Atlantique (ci-après la «commission des thonidés»), à laquelle elle a conféré le pouvoir de faire des recommandations, qui lient les parties à l'expiration d'un délai de six mois après leur notification et sous réserve de toute objection présentée dans ce délai . Les États signataires se sont engagés à adopter toutes les dispositions nécessaires pour assurer l'application de la convention .
5. Au cours de sa neuvième réunion extraordinaire, qui a eu lieu à Madrid aux mois de novembre et décembre 1994, la commission des thonidés, qui souhaitait mettre fin à une exploitation excessive, a fixé pour la première fois un total admissible des captures de thon rouge, limitant celles-ci au plus élevé des niveaux atteints en 1993 et en 1994. À partir de 1996, les mesures nécessaires devaient être appliquées pour réduire progressivement les prises à 75 % des captures réalisées en 1995, objectif qui devait être atteint avant le 31 décembre 1998. La commission a notifié cette recommandation aux États qui, à l'instar de la République italienne, n'étaient pas encore parties à convention ainsi qu'au conseil général des pêches pour la Méditerranée afin d'obtenir leur coopération. L'entrée en vigueur de la recommandation était prévue pour le 2 octobre 1995 .
6. Au cours de sa quatorzième réunion ordinaire du mois de novembre 1995, qui a eu lieu elle aussi à Madrid, la commission des thonidés a adopté une recommandation par laquelle, eu égard aux captures importantes de thon rouge effectuées durant la campagne 1994 par les pêcheries françaises, elle a fixé des limites spécifiques pour la France concernant les captures des trois années 1996, 1997 et 1998 dans la mer Méditerranée et dans l'océan Atlantique oriental . Cette recommandation, qui est entrée en vigueur le 22 juin 1996, a été assortie d'une dérogation introduite par la recommandation 98/5 adoptée à Saint-Jacques-de-Compostelle en novembre 1998 .
7. Au cours de la dixième réunion extraordinaire qui a eu lieu à San Sebastian au mois de novembre 1996, la commission des thonidés a approuvé une nouvelle recommandation, qui a été officiellement notifiée le 3 février 1997 et qui est entrée en vigueur le 4 août suivant. Elle imposait aux parties signataires qui avaient dépassé leurs quotas de pêche respectifs une réduction égale à 100 % de l'excédent pour la période de gestion suivante, réduction qui pouvait atteindre 125 % si le pays concerné se rendait coupable de dépassements durant deux périodes de gestion consécutives . La recommandation prévoyait que l'application de la réduction serait différée et reportée à une période de gestion postérieure à la période suivant celle au cours de laquelle le dépassement avait eu lieu si toutes les données relatives aux captures de cette période n'étaient pas disponibles au moment de la fixation des quotas. De cette manière, les excédents de 1997 seraient déduits des quotas de 1999 et non de ceux de 1998. Ainsi en a décidé la commission des thonidés dans une recommandation complémentaire adoptée à l'occasion de la onzième réunion extraordinaire qui a eu lieu à Saint-Jacques-de-Compostelle entre le 16 et le 23 novembre 1998, recommandation qui a été notifiée aux parties le 22 décembre de la même année et qui est entrée en vigueur le 21 juin de l'année suivante .
III - L'intégration de la Communauté dans la commission des thonidés et son impact sur le droit communautaire
8. Par sa décision du 9 juin 1986, le Conseil a approuvé l'adhésion de la Communauté à la commission des thonidés, adhésion qui a eu lieu le 14 novembre 1997 .
9. Le 19 décembre 1997, le Conseil a adopté le règlement (CE) n° 65/98 afin de mettre en oeuvre les recommandations de la commission des thonidés . Par ce règlement, il a réparti entre les États membres le contingent de thon rouge attribué à la Communauté pour la campagne 1998 .
10. Le troisième alinéa de l'article 1er prévoit que la Commission négociera la révision des chiffres des captures de certains États membres avec la commission des thonidés «de manière à permettre l'ajustement ultérieur des quotas de thon rouge de ces États membres» et que, dès leur approbation, la Commission adaptera rapidement les quotas des différents États membres.
11. En exécution du mandat exprès qui lui a été donné à cet effet, la Commission a engagé, au sein de la commission des thonidés, des négociations qui ont débouché sur la recommandation de la onzième réunion extraordinaire . Cette nouvelle recommandation, qui est entrée en vigueur le 20 août 1999, a fixé un total admissible de captures de 32 000 tonnes pour 1999 et de 29 500 tonnes pour l'an 2000, dont la Communauté s'est vu attribuer 20 165 tonnes et 18 590 tonnes respectivement . La répartition des possibilités de pêche entre les parties signataires s'est faite sur la base des chiffres non révisés des captures des années 1993 et 1994, après déduction des quantités surpêchées au cours de la campagne 1997, comme cela était prévu par la recommandation de San Sebastian de novembre 1996 et par la recommandation complémentaire adoptée à Saint-Jacques-de-Compostelle deux années après .
12. C'est en exécution de cette recommandation 98/5 que le Conseil a adopté le règlement n° 49/1999, contre lequel le présent recours est dirigé. Par ce règlement, le volume disponible pour la Communauté a été réparti entre les États membres. Les pourcentages attribués à chacun d'eux ont été fixés à l'article 2, paragraphe 1, aux termes duquel:
«Les pourcentages pour la répartition entre les États membres de la part disponible pour la Communauté du stock de thon rouge de l'Atlantique Est et de la Méditerranée sont fixés comme suit:
- Espagne: 34,35 %
- France: 33,89 %
- Grèce: 1,77 %
- Italie: 26,75 %
- Portugal: 3,23 %.»
13. L'adhésion de la Communauté à la commission des thonidés ayant créé des circonstances particulières, des paramètres ad hoc ont cependant été fixés pour 1999 . À cette fin, l'article 2, paragraphe 2, renvoie à l'annexe, dans laquelle figurent les chiffres suivants, exprimés en tonnes métriques (tm), pour le thon rouge de l'Atlantique Est et de la Méditerranée:
- Total admissible de captures: 32 000
- CE: 16 136
- Espagne: 5 555
- France: 6 413
- Grèce: 126
- Italie: 3 463
- Portugal: 519
- Autres (captures accessoires): 60
14. Cette répartition a été obtenue en soustrayant du total disponible pour la Communauté (20 165 tm) les 60 tm réservées, à titre de captures accessoires, à d'autres États membres que les cinq auxquels des quotas spécifiques avaient été attribués . Le résultat (20 105 tm) a été réparti entre ces cinq États membres, conformément aux pourcentages fixés à l'article 2, paragraphe 1, du règlement . Du quota ainsi alloué à chaque État membre a ensuite été soustraite la quantité qu'il avait éventuellement pêchée en excès au cours de la campagne 1997. Comme une telle réduction n'aurait laissé qu'une portion infime à la Grèce et à l'Italie, le Conseil a repris 850 tm aux trois autres États afin de les distribuer aux deux autres .
15. Les pouvoirs dont le Conseil a fait usage dans le règlement n° 49/1999 et dans le règlement n° 65/98 sont couverts par le règlement (CEE) n° 3760/92 du Conseil, du 20 décembre 1992, instituant un régime communautaire de la pêche et de l'aquaculture, dont l'article 8, paragraphe 4, dispose que:
«Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission:
[...]
ii) répartit les possibilités de pêche entre les États membres de façon à garantir la stabilité relative des activités de pêche de chaque État membre pour chacun des stocks concernés; [...];
[...]»
IV - La procédure devant la Cour
16. La Commission, le royaume d'Espagne et la République française sont intervenus dans cette affaire et ont présenté des observations écrites.
Ont comparu à l'audience du 10 mai 2001 pour y être entendus dans leurs observations orales les représentants de la partie requérante et de la partie défenderesse ainsi que les agents de la Commission et du gouvernement espagnol.
V - Examen des moyens d'annulation
17. La République italienne demande l'annulation de deux dispositions distinctes du règlement n° 49/1999, à savoir l'annulation de l'article 2, paragraphe 1, et celle de l'article 2, paragraphe 2, lu en combinaison avec l'annexe relative au thon rouge. À l'appui de ces deux demandes distinctes, elle articule divers moyens, dont certains coïncident. Les parties intervenantes se sont toutes opposées à ces deux prétentions. Je vais à présent m'employer à les analyser l'une après l'autre en suivant l'ordre des moyens sur lesquels elles sont fondées et en me référant, en tant que de besoin, aux raisons invoquées en réponse par les autres parties.
1. L'article 2, paragraphe 1, du règlement n° 49/1999
A - Le défaut de motifs
18. Dans la requête, la République italienne prétend que toute la motivation de l'article 2, paragraphe 1, est énoncée dans le quatrième considérant du règlement, aux termes duquel «il est nécessaire d'établir le pourcentage alloué à chaque État membre pour la capture du stock de thon rouge en Atlantique Est et en Méditerranée». Selon elle, il s'agit d'un motif apparent qui ne remplit pas les conditions résultant de la jurisprudence de la Cour dans la mesure où le Conseil n'explique pas l'attribution des quotas fixés par la disposition litigieuse.
19. Exposer les motifs d'un acte ne se résume pas à une formule de politesse ni à un rite. Il s'agit d'un facteur de rationalité dans l'exercice du pouvoir destiné à faciliter le contrôle de celui-ci. Il remplit à la fois le rôle de rempart contre l'arbitraire et d'instrument de défense. C'est ce qu'entendait la Cour lorsqu'elle a déclaré, à de nombreuses occasions, que la motivation exigée par l'article 190 du traité CE (devenu article 253 CE) a pour but de permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d'exercer son contrôle .
20. J'estime qu'en ce qui concerne la motivation de l'article 2, paragraphe 1, du règlement, le Conseil s'est acquitté des obligations que lui impose l'article 190 du traité. En effet, pour justifier cette disposition et, par conséquent, les pourcentages qu'elle attribue aux États membres qui y sont cités, l'exposé des motifs du règlement évoque:
1) l'intégration de la Communauté à la commission des thonidés, le caractère obligatoire des recommandations de celle-ci et l'adoption d'une recommandation imposant des limitations de captures pour le thon rouge ;
2) les pouvoirs que l'article 8, paragraphe 4, du règlement n° 3760/92 confère au Conseil pour la fixation du total admissible de captures par stock ou groupe de stocks, la part disponible pour la Communauté, sa répartition entre les États membres et les conditions dans lesquelles les captures doivent être effectuées ; ainsi que
3) la nécessité d'établir le pourcentage alloué à chaque État membre .
21. Compte tenu de la nature de l'acte auquel elle se rapporte, cette motivation me paraît suffisante . Lorsqu'il s'agit d'actes normatifs, qui ont une portée générale et indéterminée dans le temps, l'auteur peut se borner à indiquer, d'une part, la situation d'ensemble qui a conduit à l'adoption de l'acte et, d'autre part, les objectifs généraux qu'il se propose d'atteindre, et à mentionner en outre la règle de droit instituant le pouvoir dans l'exercice duquel l'acte a été adopté .
22. La République italienne affirme que si le Conseil a bien justifié, dans l'exposé des motifs du règlement, la répartition du stock communautaire entre les États membres, il n'a en aucune façon justifié le pourcentage qui leur a été attribué. Elle a raison sur ce point, mais la motivation exigée par le traité ne doit pas reprendre tous les éléments de fait et de droit pertinents puisque, comme je l'ai déjà signalé, ce qui compte, c'est que les destinataires de l'acte et la juridiction appelée à contrôler sa légalité connaissent les raisons qui ont déterminé l'adoption de l'acte de pouvoir qu'est la décision. En conséquence, pour voir si la décision d'une institution communautaire est dûment motivée, il faut également prendre en considération le contexte dans lequel elle a été adoptée, et en particulier le contexte légal, ainsi que la procédure qui a été suivie en vue de son élaboration, procédure à laquelle les États membres peuvent être étroitement associés .
23. La République italienne, qui est entrée à la commission des thonidés le 6 août 1997 - et à laquelle, avant cette date, l'adoption de la première recommandation limitant les captures de thon rouge avait été notifiée -, a participé au processus d'élaboration du règlement et avait connaissance des raisons pour lesquelles la disposition qu'elle conteste a été adoptée. C'est ainsi qu'on peut lire dans le rapport du comité des représentants permanents qu'à l'instar de la délégation grecque, la délégation italienne avait émis une réserve générale sur la proposition de règlement et, en particulier, sur le total admissible de captures et sur les quotas . Qui plus est, elle a contesté les critères de répartition parce qu'en prenant pour base les captures historiques de la flotte de pêche italienne, quelle que soit la période de référence choisie, la part des captures italiennes dans le contingent global de la Communauté n'avait pas été inférieure à 30 % .
24. Comme on peut le voir, la République italienne connaît, tout autant que la Cour, parfaitement bien les raisons pour lesquelles le Conseil a adopté l'article 2, paragraphe 1, du règlement. Elle était au courant de ses antécédents et des objectifs qu'il poursuit. Elle a également été avisée - avant leur approbation - des critères qui ont été appliqués pour fixer les pourcentages de répartition inscrits dans la disposition litigieuse . Elle est dès lors malvenue à prétendre qu'elle serait entachée d'un défaut de motifs.
B - Les moyens d'annulation subsidiaires
a) La dérogation alléguée au principe de stabilité relative
25. La République italienne a articulé deux moyens successivement subsidiaires pour le cas où la Cour ne ferait pas droit à sa demande d'annulation de l'article 2, paragraphe 2, du règlement pour défaut de motifs. Le premier de ces deux moyens est déduit de la violation de l'article 43 du traité CE (devenu, après modification, article 37 CE), des principes généraux relatifs à la hiérarchie des sources du droit et de la violation de l'article 8, paragraphe 4, sous ii), du règlement n° 3760/92.
26. La cause de cette triple infraction réside, selon la requérante, dans la méconnaissance du principe de la stabilité relative des activités de pêche des différents États membres. Contrairement à celui du règlement n° 65/98, l'exposé des motifs du règlement entrepris ne contient aucune référence explicite à l'article 8, paragraphe 4, sous ii), du règlement n° 3670/92. Cette omission entraînerait un défaut de motifs encore plus grave que celui que j'ai examiné auparavant parce que les raisons d'un tel choix dérogatoire ne sont pas expliquées.
27. Le gouvernement italien ajoute qu'il existe un lien étroit entre, d'une part, la compétence et la procédure définies dans la première phrase de l'article 8, paragraphe 4, du règlement n° 3760/92 et, d'autre part, les règles d'exercice énoncées dans le même paragraphe. Si, dans le règlement litigieux, le Conseil a dérogé au principe de stabilité relative visé dans le règlement n° 3760/92, il n'en devait pas moins suivre la procédure prévue pour son adoption, c'est-à-dire consulter le Parlement européen, comme l'exige l'article 43 du traité. À ne l'avoir pas fait, le Conseil se serait rendu coupable des infractions dénoncées dans la requête.
28. Le raisonnement de la requérante ne saurait prospérer parce que la prémisse qu'elle s'est donnée pour point de départ est incorrecte. Il est inexact, en effet, que le règlement litigieux ne renvoie pas à l'article 8, paragraphe 4, sous ii), du règlement n° 3760/92. Je n'en veux pour preuve que le deuxième visa et le troisième considérant dans lesquels, à deux reprises, le Conseil renvoie explicitement à l'article 8, paragraphe 4, du règlement de 1992. S'il déclare dans ce considérant qu'il lui incombe, conformément à cette disposition, de répartir la part disponible de la Communauté entre les États membres, il paraît évident qu'il l'a fait dans le respect des règles qu'elle énonce et en tenant compte de son point ii), c'est-à-dire en assurant à chaque État membre la stabilité relative de ses activités de pêche.
29. Le Conseil n'a dès lors pas dérogé tacitement au principe de stabilité relative ni enfreint le règlement de 1992, pas plus que le principe de la hiérarchie des normes ni l'article 43 du traité.
b) Le caractère manifestement inapproprié des critères adoptés pour l'application du principe de stabilité relative
30. Le Conseil aurait pu répondre au moyen d'annulation antérieur en se cantonnant dans la perspective formelle et externe adoptée par la République italienne. Il a néanmoins été au-delà et affirmé non seulement que le règlement entrepris contient un renvoi à la règle qui impose de tenir compte du principe de stabilité relative, mais il a encore déclaré qu'il a effectivement appliqué ce principe pour fixer les quotas de répartition du contingent communautaire de thon rouge.
31. Ce faisant, il aborde le deuxième moyen invoqué à titre subsidiaire par la République italienne pour obtenir l'annulation de l'article 2, paragraphe 1, du règlement, à savoir le moyen déduit de la substance du critère de répartition.
32. La requérante fait grief au Conseil d'avoir fixé les pourcentages de répartition du contingent communautaire de thon rouge en tenant compte des chiffres des captures d'une seule année et non pas des chiffres correspondant à plusieurs années. Le pourcentage attribué à l'Italie aurait été sensiblement plus élevé si le Conseil s'était fondé sur une suite historique de captures couvrant trois, cinq ou huit années, et non pas uniquement sur l'année 1993 ou l'année 1994.
33. Le Conseil conteste qu'il soit particulièrement important de faire preuve de flexibilité pour déterminer la période de référence à prendre en compte lorsque les réserves sont administrées au sein d'une organisation internationale de pêche qui impose à la Communauté le contingent dont elle dispose et qu'elle doit répartir entre les États membres. Selon lui, en se fondant sur les chiffres réels des captures de thon rouge effectuées par chaque État membre en 1993 ou en 1994 pour répartir ce contingent, il a agi de manière appropriée puisque ce sont ces années-là que la commission des thonidés avait prises comme années de référence.
34. Selon moi, la Cour doit confirmer les motifs invoqués par le Conseil. La notion de stabilité relative est définie par le règlement n° 3760/92 lui-même. Dans l'exposé des motifs de celui-ci figurent des règles conformément auxquelles la répartition du contingent communautaire de thon rouge doit être opérée afin de garantir une plus grande stabilité des activités de pêche de manière à sauvegarder les besoins particuliers des régions dont les populations vivent dans une large mesure de la pêche et des activités connexes .
35. Se fondant sur cette notion de stabilité relative, la Cour a dit pour droit que les quotas ont pour finalité d'assurer à chaque État membre une part du contingent communautaire, déterminée essentiellement en fonction des captures dont les activités de pêche traditionnelles, les populations locales tributaires de la pêche et les industries connexes de cet État membre ont bénéficié avant l'institution du régime des quotas. Elle a ajouté que, par conséquent, il incombe au Conseil de concilier les intérêts de chaque État membre lors de la répartition du stock, en l'espèce celui de thon rouge . Pour être efficace, ce principe exige, par sa nature même, qu'un pourcentage fixe soit attribué à chaque État membre dans la répartition des quotas .
36. C'est ce qu'a fait le Conseil à l'article 2, paragraphe 1, du règlement, que conteste la République italienne, dans lequel il a attribué aux États membres un pourcentage fixe des possibilités de pêche de la Communauté en prenant comme point de référence le chiffre le plus élevé des captures réalisées par chacun d'eux au cours des campagnes 1993 et 1994.
Ce critère de répartition, qui avait déjà été utilisé dans le règlement n° 65/98, applique les mêmes paramètres que ceux qui ont été pris en considération au cours des négociations de la Communauté au sein de la commission des thonidés et qui se sont concrétisés dans la recommandation n° 98/5 . Il a le mérite d'incorporer à l'espace intérieur communautaire l'expérience acquise, depuis sa création, au sein de la commission des thonidés, dont divers États membres sont membres depuis longtemps. Il permet de tirer profit de la connaissance approfondie que l'on a acquise de l'évolution des captures de thon rouge depuis près de 30 ans et de tirer les bénéfices de la participation des différents États membres qui ont des flottes se livrant à ce type de pêche, tout en tenant compte des besoins des communautés riveraines de pêcheurs qui sont tributaires de la pêche au thon rouge .
37. On pourra polémiquer aussi longtemps que l'on voudra sur le critère d'attribution des quotas qui a été retenu: il fait partie du pouvoir discrétionnaire dont dispose le Conseil lorsqu'il applique la politique agricole commune. Ce pouvoir discrétionnaire est soumis au contrôle du seul juge et ne pourra être battu en brèche que si le Conseil commet une erreur manifeste ou se rend coupable d'un détournement de pouvoir ou encore s'il a manifestement outrepassé les limites de son pouvoir d'appréciation, ce que la requérante n'a même pas allégué à propos de l'article 2, paragraphe 1, du règlement.
38. En résumé, le Conseil a respecté le principe de stabilité relative non seulement par la forme, mais également sur le fond. À l'article 2, paragraphe 1, du règlement, il a fixé les quotas en appliquant un critère fidèle à la réalité du secteur de la pêche du thon rouge dans chaque État membre. Cette application devait nécessairement déboucher sur des quotas différents, aussi différents que peut l'être le poids spécifique de la pêche de cette variété de poisson dans les économies nationales respectives des États membres concernés. Ce qui aurait été réellement discriminatoire en l'espèce, c'eût été de fixer des quotas identiques et de traiter de manière égale des destinataires se trouvant dans des situations différentes .
39. D'autre part, comme la Commission l'a signalé à bon escient dans ses observations, on ne peut pas laisser de côté le fait que le règlement contesté a été adopté après que la Communauté européenne fut entrée à la commission des thonidés, qui lui a attribué un contingent global . La Communauté ne pourra s'acquitter effectivement des obligations qui sont les siennes du fait de son appartenance à la commission des thonidés et appliquer une politique cohérente en matière de préservation des zones de pêche du thon rouge que si elle applique, pour la répartition intracommunautaire, les mêmes critères que ceux qui ont été fixés globalement pour l'Atlantique oriental et la Méditerranée.
2. L'article 2, paragraphe 2, du règlement n° 49/1999 lu en combinaison avec la partie relative au thon rouge de son annexe
A - Le défaut de motifs
40. Pour justifier l'annulation de cette disposition, la République italienne allègue ici également un défaut de motifs. La seule explication que le Conseil ait fournie à propos de cette disposition se trouve dans le cinquième considérant du règlement . Selon la requérante, il s'agirait d'un motif apparent, occultant la véritable raison de la répartition, qui n'est autre que la volonté d'appliquer au royaume d'Espagne, à la République hellénique et à la République italienne les sanctions imposées par la commission des thonidés pour les excédents de captures dont ces États se sont rendus coupables au cours de la campagne 1997.
41. Il convient de donner à ce grief la même réponse que celle que j'ai proposée précédemment pour le défaut de motifs allégué à propos de l'article 2, paragraphe 1, du règlement. Lorsqu'elle a articulé ce grief, la République italienne a confondu, et indûment mêlé, deux plans qui, bien que très proches, doivent demeurer parallèles, à savoir l'existence de la motivation et sa correction. Le moyen que j'examine ici se situe sur le premier plan et la décision que prendra la Cour doit s'y cantonner.
42. Le Conseil a motivé la répartition des quotas non seulement parce qu'il a inscrit le cinquième considérant dans son règlement, mais également parce qu'à d'autres endroits de l'exposé des motifs, il a formulé des raisons qui annoncent la disposition litigieuse. Tel est le cas des deuxième et huitième considérants, dans lesquels il se réfère aux obligations qui incombent à la Communauté en sa qualité de partie signataire de la convention ainsi qu'au système de déduction des quantités surpêchées défini par la commission des thonidés, qui est différent du système institué par la réglementation communautaire .
43. Quoi qu'il en soit, la République italienne a eu connaissance des raisons de la disposition qu'elle conteste ainsi que de la procédure qui a été suivie pour aboutir aux chiffres concrets qui figurent à l'annexe relative au thon rouge. Par conséquent, la finalité de l'obligation de motivation est atteinte.
44. C'est la Commission qui a mis le doigt sur cette connaissance à propos de la répartition ad hoc pour l'année 1999 et des données et calculs qui ont abouti à la fixation des limites de captures énoncées dans l'annexe pour cette année-là. Ces données et calculs avaient été présentés en détail aux États membres au sein du comité des représentants permanents, présentation à l'occasion de laquelle le délégué italien avait manifesté son désaccord .
45. Une fois de plus, le grief n'est pas fondé. Les raisons qui ont abouti à l'adoption d'une répartition spéciale pour l'année 1999 peuvent non seulement être déduites du texte même du règlement, mais, avant l'adoption définitive de celui-ci, elles ont également été communiquées en détail aux autorités italiennes, qui étaient d'ailleurs au courant de la procédure au terme de laquelle les limites concrètes énoncées dans la disposition litigieuse ont été fixées .
46. Tout autre est la question de savoir si les raisons que le Conseil a exposées pour justifier la disposition litigieuse sont correctes. Cette question se situe sur un autre plan, qui n'est pas celui de l'existence ou de l'inexistence d'une motivation.
Parce qu'ils se situent en dehors des limites de ce plan, les doutes que la République italienne formule à propos de la véracité de l'attribution de 20 165 tm de thon rouge à la Communauté pour l'année 1999 sont eux aussi dénués de pertinence, tout comme le sont ceux qu'elle émet à propos de la réalité du contingent de 16 136 tm qui figure à l'annexe du règlement, l'opération de déduction des quantités surpêchées par divers États membres au cours de la campagne 1997 n'étant, selon elle, qu'un simple prétexte ayant pour objet d'occulter les raisons authentiques de la répartition. À supposer que tel soit effectivement le cas, la République italienne ne pourrait pas invoquer l'absence de motivation puisqu'elle connaissait les raisons de la décision. De surcroît, les faits démentent son assertion. Il suffit de consulter la recommandation n° 98/5 de la commission des thonidés, dans laquelle on peut lire que 20 165 tm de thon rouge ont été attribuées à la Communauté pour 1999 .
B - Les moyens d'annulation invoqués à titre subsidiaire
a) La discrimination entre États membres
47. La République italienne prétend dans la requête que la répartition exceptionnelle de 1999 a pour seul objectif d'appliquer un traitement distinct aux États membres en dehors des principes et des règles du droit communautaire, en particulier de la règle inscrite à l'article 8, paragraphe 4, du règlement n° 3760/92.
48. Il est un élément que la requérante n'a contesté à aucun moment, à savoir qu'elle avait pêché un excédent de 2 666 tm par rapport au maximum de captures qui lui avait été attribué pour la campagne 1997. Compte tenu de ce que j'ai dit plus haut à propos des effets de l'entrée de la Communauté dans la commission des thonidés, du critère de répartition interne choisi par le Conseil et de la portée du principe de stabilité relative, ce dépassement de quota m'incline à penser que l'attitude réellement discriminatoire eût été l'attitude inverse, à savoir répartir le contingent sans tenir compte des excédents pêchés par certains États membres, et pas seulement l'Italie.
Dans le cadre des efforts internationaux de conservation et de gestion des stocks de thonidés dans l'Atlantique et en exécution des obligations qu'elle a validement acceptées, la Communauté a vu son quota de pêche réduit pour l'année 1999 en raison des excès commis par divers États membres au cours de la campagne 1997. Si l'on ne tenait pas compte des captures excédentaires dans la répartition interne de ce quota et si l'on ne les déduisait pas du pourcentage des États responsables, non seulement on commettrait une discrimination à l'égard de ceux qui ont respecté les limites qui leur avaient été imparties, mais on enfreindrait en outre le principe de stabilité relative, qui, comme je l'ai déjà souligné, vise à ce que les régions dont la population vit de la pêche puissent continuer à exercer cette activité économique en fonction des disponibilités existantes .
b) La rétroactivité des réductions de quotas de pêche pour la campagne 1999 à raison des captures excédentaires de la campagne 1997
49. La requérante conteste la légitimité de la réduction de quota qui a été opérée pour la campagne 1999 à raison des excédents pêchés au cours de celle de 1997, se fondant en cela sur des raisons de quatre types: a) les sanctions pour dépassement des captures autorisées impliquent une responsabilité individuelle de l'État contrevenant et ne pouvaient dès lors pas faire l'objet des négociations prévues par le règlement n° 65/98, qui vise les quotas réels attribués de manière stable aux États membres; b) en tout état de cause, les négociations sur la réduction des quotas ne pouvaient pas avoir lieu sans que l'État concerné ait été mis en mesure de défendre sa position; c) la recommandation n° 96/14 de la commission des thonidés sur les captures excédentaires de la campagne 1997 prévoit la déduction de celles-ci au cours de la campagne suivante (à savoir la campagne 1998) de sorte qu'il était illégal de les décompter pour la campagne 1999; enfin, d) la République italienne n'est entrée à la commission des thonidés que quelques jours après l'entrée en vigueur de cette recommandation et ne pouvait dès lors pas se voir appliquer des sanctions pour des excédents de captures pêchés au cours de la campagne de 1997.
50. Le troisième de ces arguments est fondé sur une prémisse incorrecte. La requérante oublie que la recommandation n° 96/14 de la commission des thonidés a été complétée par la recommandation adoptée à Saint-Jacques-de-Compostelle en novembre 1998, recommandation conformément à laquelle la déduction des excédents de captures pêchés au cours d'une campagne peut être reportée sur une période de gestion postérieure à la période durant laquelle le dépassement a été commis si toutes les données relatives aux captures de cette période ne sont pas disponibles au moment de la fixation des quotas .
51. Pour répondre aux deux premiers arguments, il ne faut pas oublier qu'en adhérant à la convention pour la protection des thonidés de l'Atlantique, la Communauté s'est «subrogée» dans la position de ceux de ses États membres qui faisaient déjà partie de cette organisation internationale et qui, le moment venu, lui ont transmis le «témoin» pour qu'elle puisse agir au sein de la commission des thonidés. En effet, l'article 2, deuxième tiret, UE et l'article 3, second alinéa, UE ainsi que les articles 11 UE et suivants exigent une politique extérieure commune. Plus particulièrement, la lettre e) de l'article 3 CE (article 3 du traité CE avant sa modification) impose une politique commune dans les domaines de l'agriculture et de la pêche.
52. Après avoir adhéré à la convention, la Communauté était dès lors parfaitement légitimée à négocier son quota de pêche et à discuter tous les paramètres pertinents, y compris les abus de pêche commis par certains de ses États membres avant son adhésion .
53. Le règlement n° 65/98 avait chargé la Commission des Communautés européennes de négocier avec la commission des thonidés la révision des chiffres de captures pour les États membres sans aucune restriction et, le cas échéant, d'ajuster ultérieurement la répartition intracommunautaire . Je ne doute pas un seul instant qu'à cette fin il fallait absolument tenir compte de tous les éléments en présence, et notamment des captures excédentaires et des déductions qu'elles devaient entraîner en application de recommandations à l'égard desquelles aucun État membre de la Communauté n'avait soulevé d'objection à l'époque, pas même la République italienne lorsqu'elle est entrée à la commission des thonidés.
54. Cette situation ne porte donc aucunement atteinte aux droits de la défense de l'État membre concerné puisqu'au cours des négociations, la Communauté défend les intérêts communautaires, qui, en matière de politique agricole commune, sont également ceux de chacun des États qui la composent.
55. Le dernier des arguments invoqués par la République italienne à l'encontre de l'article 2, paragraphe 2, lu en combinaison avec le premier tableau de l'annexe du règlement, est lui aussi fondé sur une prémisse erronée en ce que la requérante y qualifie de sanction la déduction de quotas de pêche prévue par la recommandation n° 96/14.
56. Quelle soit pénale ou administrative, la sanction est un instrument juridique qui a pour objet primordial de punir, à des fins de prévention générale et spéciale, en châtiment de comportements répréhensibles condamnés par la règle juridique applicable .
Un comportement répréhensible étant susceptible de modifier la réalité, la sanction au sens strict peut être assortie de mesures complémentaires - de réparation et de restauration - qui ont pour objet de replacer les choses dans leur pristine état, mais qui n'ont pas la nature de sanction.
57. Une lecture attentive du point 2 de la recommandation n° 96/14 de la commission des thonidés ainsi que le contexte dans lequel celle-ci a été adoptée indiquent clairement que ce que prévoit cette disposition ne présente pas les caractéristiques d'une sanction à l'encontre des États membres dont les captures excèdent le quota de pêche.
La commission des thonidés a été créée en vue de la conservation et de la gestion des thonidés de l'Atlantique grâce à la collaboration des parties au maintien des populations de thonidé à des niveaux permettant un rendement maximal soutenu. À cette fin, elle peut, en cas de «surexploitation», adopter des recommandations à caractère obligatoire afin de limiter les captures et de les répartir entre les États qui possèdent des flottes de pêche au thon. Si l'un d'entre eux effectue des captures excessives, il rompt l'équilibre au préjudice des autres, équilibre qu'il faudra alors rétablir si l'on veut atteindre les objectifs fixés par la convention. La stabilité sera retrouvée en déduisant la quantité excédentaire du quota de l'État contrevenant. Tels sont le sens et la portée qu'il faut donner à la mesure que la commission des thonidés a adoptée au point 2 de la recommandation n° 96/14.
58. Il ne s'agit en aucune manière d'une sanction et il n'y a donc pas lieu d'invoquer le principe de non-rétroactivité des règles pénales . L'absence de volonté répressive est démontrée également par le fait que le point 3 de la recommandation prévoit d'autres mesures qui, elles, pourraient avoir la nature de sanctions dans la mesure où elles ne visent pas à réparer le dommage, mais bien à châtier le contrevenant (par une réduction du quota supérieure à l'excédent de captures et par des mesures commerciales restrictives).
59. En acceptant même la thèse de la requérante et en admettant que la mesure en cause soit une sanction, rien n'autoriserait encore à en déduire qu'en soustrayant de son quota de 1999 les excédents de captures pêchés par l'Italie au cours de la campagne 1997, le Conseil a enfreint le principe de non-rétroactivité des règles répressives.
60. La recommandation n° 96/14 ne lui a pas été appliquée rétroactivement puisqu'elle est entrée en vigueur deux jours avant que la République italienne intègre la commission des thonidés . Lorsqu'elle a rejoint l'organisation, la recommandation avait déjà une vie juridique . Qui plus est, la République italienne, qui connaissait l'existence de cette recommandation, n'a soulevé aucune objection à son égard au cours de la procédure d'adhésion.
61. Contrairement à ce que prétend la requérante, qui dénonce le fait que la recommandation ait été appliquée à des captures effectuées avant que la République italienne fasse partie de la commission des thonidés, il n'y a pas davantage eu de rétroactivité au plan des faits. En formulant ce grief, elle démontre qu'elle n'a pas compris le contenu de l'infraction qui lui est reprochée. Par sa nature même, celle-ci n'est parfaite qu'à partir du moment où l'État membre dépasse le plafond de pêche qui lui a été attribué. Si les captures se poursuivent alors, l'infraction deviendra «continue» dès cet instant.
62. Bien qu'elle ne faisait pas encore partie de la commission des thonidés, la République italienne s'était engagée à ne pas dépasser les niveaux de pêche de thon rouge indiqués dans la recommandation n° 94/11 puisque, dans sa résolution 95/1, le conseil général des pêches pour la Méditerranée, dont elle faisait partie, avait souscrit à cette disposition .
Par conséquent, la requérante s'était engagée, pour la campagne de 1997, à ne pas dépasser le plus élevé des niveaux de captures atteints en 1993 et en 1994. La force obligatoire de cet engagement importe peu puisqu'il s'est converti en une obligation lorsque la République italienne a adhéré sans réserve à la commission des thonidés. À partir du 6 août 1997, elle était juridiquement tenue de veiller à ce que ses captures de cette année-là - qu'elles soient antérieures ou postérieures au jour de son adhésion - ne dépassent pas le plafond indiqué et elle savait qu'en cas de dépassement l'excédent pourrait être déduit du quota de l'année suivante .
Rien n'autorise donc à parler de violation du principe de la non-rétroactivité des règles répressives sous cet angle non plus, principe qui, dans le droit fil du principe de la sécurité juridique, vise à ce que nul ne soit surpris a posteriori par la qualification d'un acte qui, au moment où il a été commis, n'était pas défini comme passible de sanctions. Lorsqu'elle a adhéré à la convention internationale pour la protection des thonidés de l'Atlantique, la République italienne savait qu'elle ne devrait pas dépasser un certain plafond de captures et qu'en cas de dépassement la recommandation n° 96/14 pourrait lui être appliquée .
63. L'exposé qui précède ayant démontré que l'article 2 du règlement et le tableau de son annexe relatif au thon rouge ne comportent aucune des infractions dont la République italienne leur fait grief, il convient donc de rejeter le recours en annulation dont elle a saisi la Cour.
VI - Dépens
64. Le rejet du recours engagé par la République italienne implique qu'elle soit condamnée aux dépens conformément aux dispositions de l'article 69, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement de procédure.
VII - Conclusion
65. Eu égard aux considérations qui précèdent, je suggère à la Cour de rejeter le recours en annulation que la République italienne a engagé à l'encontre de l'article 2 et du tableau de l'annexe relatif au thon rouge du règlement (CE) n° 49/1999 du Conseil, du 18 décembre 1998, fixant, pour certains stocks de grands migrateurs, les totaux admissibles de capture pour 1999, leur répartition par quotas entre les États membres et certaines conditions dans lesquelles ces poissons peuvent être pêchés, et de condamner l'État requérant aux dépens.