Cauza C‑271/23
Comisia Europeană
împotriva
Ungariei
Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 27 ianuarie 2026
„ Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 258 TFUE – Admisibilitate – Decizia (UE) 2021/3 – Poziția care urmează să fie adoptată, în numele Uniunii Europene, la cea de a șaizeci și treia sesiune reconvocată a Comisiei pentru stupefiante, înființată de Consiliul Economic și Social al Organizației Națiunilor Unite, referitor la modificarea tabelelor de substanțe în ceea ce privește canabisul și substanțe legate de canabis, anexate la Convenția unică asupra stupefiantelor din 1961, astfel cum a fost modificată prin Protocolul din 1972, și la Convenția asupra substanțelor psihotrope din 1971 – Luare de poziție și vot ale unui stat membru contrare acestei poziții a Uniunii – Articolul 4 alineatul (3) TUE – Principiul cooperării loiale – Efectele comportamentului reproșat la data expirării termenului stabilit în avizul motivat – Efecte continue asupra unității și a coerenței acțiunii internaționale a Uniunii – Articolul 3 alineatul (2) TFUE – Competență externă exclusivă – Atingere adusă unor norme comune sau modificare a domeniului de aplicare al acestora – Excepție de nelegalitate invocată în apărare – Inadmisibilitate ”
1.        Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Condiții de admisibilitate – Obligația Comisiei de a indica în avizul motivat măsurile care permit eliminarea neîndeplinirii obligațiilor imputate – Inexistență
[art. 258, art. 260 alin. (1) și art. 279 TFUE]
(a se vedea punctele 51-54)
2.        Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Condiții de admisibilitate – Cerința de a nu epuiza efectele unei încălcări a unei decizii a Consiliului de stabilire a poziției care urmează să fie adoptată în numele Uniunii Europene în cadrul unei sesiuni a organizației internaționale în cauză – Inexistență – Efecte prejudiciabile ale comportamentului în litigiu al unui stat membru asupra unității și a coerenței acțiunii internaționale a Uniunii în cadrul organizației internaționale în cauză
[art. 2 și 17 TUE; art. 218 alin. (9), art. 258 și art. 288 al patrulea paragraf TFUE]
(a se vedea punctele 56-58)
3.        Acorduri internaționale – Încheiere – Competența Uniunii – Competență exclusivă în privința unui acord care ar putea aduce atingere normelor comune sau ar putea modifica domeniul de aplicare al acestora – Conținut – Competența exclusivă a Consiliului de a adopta o decizie de stabilire a poziției care urmează să fie adoptată în numele Uniunii – Act obligatoriu – Prezumția de validitate a actului – Nerespectarea de către un stat membru a deciziei respective – Neîndeplinire a obligațiilor
[art. 3 alin. (2) și art. 218 alin. (9) TFUE; Decizia‑cadru 2004/757 a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2017/2103, art. 1 pct. 1 lit. (a) și (b) și art. 4; Decizia 2021/3 a Consiliului]
(a se vedea punctele 94-109 și 135-137)
4.        Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Neîndeplinire a obligațiilor care decurg dintr‑o decizie sau dintr‑o directivă – Mijloace de apărare – Excepție de nelegalitate – Contestare a legalității deciziei Consiliului – Inadmisibilitate – Limite – Act inexistent
[art. 4 alin. (3) TUE; art. 258, 259, 263, 265 și 277 TFUE; Regulamentul de procedură al Curții, art. 160 alin. (1)]
(a se vedea punctele 119-132)
5.        State membre – Obligații – Obligația de cooperare loială cu instituțiile Uniunii – Decizie a Consiliului de stabilire a poziției care urmează să fie adoptată în numele Uniunii Europene în cadrul unei sesiuni a organizației internaționale în cauză – Vot al unui stat membru împotriva acestei poziții și declarație publică a acestui stat membru care exprimă opoziția sa față de această poziție – Inadmisibilitate – Neîndeplinire a obligațiilor
[art. 4 alin. (3) TUE; art. 218 alin. (9) TFUE; Decizia 2021/3 a Consiliului]
(a se vedea punctele 152-159)
Rezumat
Sesizată cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introdusă de către Comisia Europeană, Curtea, reunită în Marea Cameră, constată că, prin nerespectarea poziției Uniunii Europene adoptate de Consiliul Uniunii Europene la o sesiune în cadrul Comisiei pentru stupefiante a Organizației Națiunilor Unite, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul dreptului Uniunii(1). Cu această ocazie, ea precizează întinderea caracterului obligatoriu al deciziilor adoptate de Consiliu în temeiul articolului 218 alineatul (9) TFUE, confirmă existența unei competențe externe exclusive a Uniunii atunci când angajamentele internaționale ale Uniunii pot aduce atingere unor norme comune și indică faptul că, de principiu, un stat membru nu poate contesta legalitatea unor astfel de decizii într‑o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. Ea aduce de asemenea precizări cu privire la domeniul de aplicare al principiului cooperării loiale în materie de reprezentare externă a Uniunii.
Comisia pentru stupefiante este un organ înființat de Consiliul Economic și Social al Organizației Națiunilor Unite. Convenția asupra stupefiantelor(2) și Convenția asupra substanțelor psihotrope(3) îi conferă competența de a modifica, pe baza recomandărilor Organizației Mondiale a Sănătății (OMS), tabelele anexate la aceste două convenții care vizează clasificarea anumitor substanțe.
Prin Decizia 2021/3, adoptată în temeiul articolului 218 alineatul (9) TFUE, Consiliul a stabilit poziția care urmează să fie adoptată în numele Uniunii la sesiunea Comisiei pentru stupefiante, prevăzută pentru luna decembrie 2020. Această decizie stabilea, printre altele, poziția comună a statelor membre ale Uniunii cu privire la recomandările OMS privind modificarea clasificării canabisului și a anumitor substanțe legate de canabis în tabelele anexate la cele două convenții în cauză.
În cadrul sesiunii Comisiei pentru stupefiante, Ungaria nu a respectat poziția adoptată de Consiliu. Ea a votat împotriva recomandărilor OMS și a declarat că adoptarea acestor recomandări ar spori utilizarea în creștere a canabisului și ar implica o ingerință nejustificată în politicile naționale.
Considerând că votul Ungariei și poziția pe care ea a exprimat‑o în cadrul Comisiei pentru stupefiante constituie o încălcare a deciziei Consiliului, aduc atingere competenței externe exclusive a Uniunii și încalcă principiul cooperării loiale, Comisia a inițiat procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva acestui stat membru.
Aprecierea Curții
Într‑o primă etapă, Curtea respinge excepția de inadmisibilitate a acțiunii ridicată de Ungaria.
În primul rând, ea amintește că Comisia nu poate fi obligată să indice în avizul motivat măsurile care ar permite eliminarea neîndeplinirii obligațiilor imputate, din moment ce o acțiune introdusă în temeiul articolului 258 TFUE are ca obiect constatarea neîndeplinirii de către un stat membru a obligațiilor sale rezultate din dreptul Uniunii. O asemenea constatare obligă statul membru în cauză, în temeiul articolului 260 alineatul (1) TFUE, să ia măsurile pe care le impune executarea hotărârii Curții. Astfel, nici Comisia, nici Curtea nu pot obliga un stat membru să adopte anumite măsuri, Comisia neputând solicita Curții să emită un ordin în cadrul procedurii principale. În schimb, în cadrul unei proceduri privind măsurile provizorii întemeiate pe articolul 279 TFUE, Comisia poate să solicite Curții dispunerea unor măsuri provizorii precum un ordin.
În al doilea rând, Curtea respinge argumentul Ungariei întemeiat pe faptul că ea nu ar mai putea să pună capăt neîndeplinirii obligațiilor reproșate și că Comisia nu ar fi demonstrat existența unor efecte reale și perceptibile ale comportamentului în litigiu, care persistă dincolo de procesul de luare a deciziei în cauză, sau a unei atingeri aduse unității și coerenței acțiunii externe a Uniunii.
Curtea consideră, mai întâi, că un stat membru care, prin comportamentul său, aduce atingere realizării obiectivului inerent unei decizii adoptate în temeiul articolului 218 alineatul (9) TFUE nu poate evita o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor pentru motivul că această neîndeplinire a obligațiilor și‑a epuizat deja efectele. În caz contrar, Comisia s‑ar afla în imposibilitatea să acționeze, în cadrul competențelor pe care le deține în temeiul articolului 258 TFUE, împotriva statului membru în cauză în fața Curții în vederea constatării unei asemenea neîndepliniri a obligațiilor și a înfăptuirii depline a misiunii sale de gardian al tratatelor. În plus, împrejurarea potrivit căreia nu ar mai fi posibilă remedierea pretinsei atingeri aduse reputației și credibilității Uniunii, invocată în speță de Ungaria, nu poate, în orice caz, să conducă la inadmisibilitatea acțiunii. Astfel, nu se poate admite ca un stat membru să poată invoca un fapt împlinit al cărui autor este pentru a se sustrage unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în fața Curții.
Curtea arată, în continuare, că a accepta inadmisibilitatea unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor împotriva unui stat membru ca urmare a unei încălcări a unei decizii adoptate în temeiul articolului 218 alineatul (9) TFUE ar aduce atingere atât caracterului obligatoriu al deciziilor, cât și respectării valorilor pe care se întemeiază Uniunea, în special statul de drept. Astfel, un stat membru ar putea, după ce a participat la dezbateri și la votul în cadrul Consiliului, să se dezică de decizia adoptată, având în același timp garanția că Comisia nu ar putea sesiza Curtea cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
În sfârșit, Curtea constată că nu se poate considera că efectele comportamentului în litigiu al Ungariei în cadrul sesiunii Comisiei pentru stupefiante au încetat la sfârșitul acestei sesiuni, din moment ce se manifestă la nivelul unității și al coerenței acțiunii externe a Uniunii. Aceste efecte depășesc astfel procesul decizional în cauză, în timp ce o decizie adoptată în temeiul articolului 218 alineatul (9) TFUE vizează tocmai garantarea acestor interese.
Într‑o a doua etapă, Curtea procedează la examinarea pe fond a cauzei.
În primul rând, în ceea ce privește motivul invocat de Comisie întemeiat pe încălcarea competenței externe exclusive a Uniunii, prevăzută la articolul 3 alineatul (2) TFUE, Curtea precizează că această dispoziție este aplicabilă și atunci când un organism instituit printr‑un acord internațional este chemat să adopte măsuri de executare a acestuia. În această privință, faptul că Uniunea nu are calitatea de membru al unei organizații internaționale nu împiedică exercitarea efectivă a acestei competențe, în special prin intermediul statelor membre care acționează în mod solidar în interesul Uniunii.
Curtea subliniază că poate exista un risc de a se aduce atingere unor norme comune ale Uniunii prin angajamente internaționale sau de a se modifica domeniul de aplicare al acestor norme, care este de natură să stabilească o competență externă exclusivă a Uniunii, în cazul în care angajamentele respective intră în domeniul de aplicare al acestor norme. Nu este necesar să existe o concordanță completă între domeniul reglementat de acordul internațional și cel al reglementării Uniunii, din moment ce angajamentele în cauză pot aduce atingere sensului, domeniului de aplicare sau eficacității normelor comune, chiar în lipsa unei contradicții.
În speță, din Decizia‑cadru 2004/757(4) reiese că noțiunea de „drog” este definită în special prin trimitere la cele două convenții în cauză. Prin urmare, astfel cum se prevede în Decizia 2021/3, orice modificare adusă tabelelor acestor două convenții este integrată direct în normele comune ale Uniunii, astfel încât o asemenea schimbare va afecta în mod direct conținutul Deciziei‑cadru 2004/757.
În al doilea rând, în ceea ce privește excepția de nelegalitate a Deciziei 2021/3 invocată de Ungaria, Curtea începe prin a aminti că sistemul căilor de atac instituit prin Tratatul FUE face distincție între acțiunile în constatarea neîndeplinirii obligațiilor și acțiunile în anulare și că aceste două tipuri de acțiuni urmăresc obiective diferite și sunt supuse unor modalități diferite. Ea subliniază că un stat membru nu ar putea să invoce în mod util, în lipsa unei dispoziții a acestui tratat care să îl autorizeze expres în acest sens, nelegalitatea unei decizii sau a unei directive al cărei destinatar este ca mijloc de apărare împotriva unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor întemeiate pe neexecutarea acestei decizii sau a acestei directive. În calitate de membru al Consiliului, emitent al deciziei de stabilire a poziției care urmează să fie adoptată în numele Uniunii cu ocazia unei negocieri în cadrul unui organism internațional, un stat membru avea neîndoielnic cunoștință de aceasta, chiar dacă, din punct de vedere formal, acesta nu era destinatarul ei. Un stat membru era, așadar, pe deplin în măsură să formuleze o acțiune în anularea acestei decizii, cu respectarea termenului de două luni stabilit la articolul 263 al șaselea paragraf TFUE.
Curtea amintește de asemenea că acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor are un obiect specific care constă exclusiv în constatarea de către Curte a încălcării de către un stat membru a obligațiilor care îi revin și, prin urmare, nu poate fi instrumentalizată pentru a remedia lipsa introducerii unei acțiuni în anulare împotriva actului pretins încălcat.
Curtea adaugă că, o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor nu privește nicidecum aplicabilitatea unui act al Uniunii, iar în conformitate cu articolul 277 TFUE, o excepție de nelegalitate are ca finalitate tocmai obținerea inaplicabilității unui astfel de act.
Aceste elemente determină Curtea să confirme că un stat membru nu poate fi autorizat să invoce, în cadrul unei asemenea acțiuni, o excepție de nelegalitate a unui astfel de act al Uniunii, oricare ar fi acesta, cu excepția cazului în care este afectat de vicii deosebit de grave și de evidente, astfel încât să poată fi calificat drept act inexistent. În fapt, statul membru care dorește să profite de o eventuală acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor pentru a contesta legalitatea actului de drept derivat a cărui încălcare a motivat introducerea acestei acțiuni încalcă prezumția de validitate de care beneficiază orice act de drept derivat. Or, această prezumție implică, pentru toate subiectele dreptului Uniunii, obligația de a recunoaște deplina eficacitate a actelor de drept derivat al Uniunii atât timp cât nevaliditatea acestora nu a fost stabilită de Curtea de Justiție a Uniunii Europene și de a respecta forța lor executorie atât timp cât instanța Uniunii nu a decis să suspende executarea lor.
Curtea observă că, astfel, imposibilitatea unui stat membru de a invoca nelegalitatea actului a cărui nerespectare a determinat Comisia să inițieze o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în privința sa ține de principiul potrivit căruia, în afara cazurilor expres prevăzute, economia tratatelor interzice statelor membre să își facă dreptate ele însele. În cazul în care un stat membru consideră că un act de drept derivat conține elemente incompatibile cu dreptul Uniunii, el are posibilitatea de a acționa fie în cadrul Consiliului, fie alertând Comisia, fie, în sfârșit, în cadrul unor căi de atac jurisdicționale pentru a obține eliminarea acestor incompatibilități. În schimb, un stat membru nu își poate lua, în niciun caz, libertatea de a adopta în mod unilateral măsuri de corecție sau măsuri de apărare destinate să remedieze o eventuală nerespectare de către un alt stat membru sau de către o instituție a Uniunii a normelor dreptului Uniunii fără a repune în discuție cerința fundamentală a ordinii juridice a Uniunii pe care o constituie aplicarea uniformă a dreptului Uniunii.
Curtea subliniază că, atunci când un stat membru nu introduce o acțiune în anulare în termenul prevăzut, acesta nu poate contesta ulterior legalitatea în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, în caz contrar periclitând aplicarea coerentă și uniformă a dreptului Uniunii, care constituie o caracteristică fundamentală a ordinii juridice a Uniunii. Actul unui stat membru de a rupe unilateral, potrivit concepției sale despre interesul său național, echilibrul dintre avantajele și responsabilitățile care decurg din apartenența sa la Uniune repune în discuție egalitatea statelor membre în fața dreptului Uniunii, cu încălcarea obligațiilor de solidaritate acceptate de statele membre prin aderarea lor la Uniune și care fac parte din bazele esențiale ale ordinii juridice a acesteia. O astfel de atitudine este, în plus, susceptibilă să creeze discriminări în detrimentul resortisanților statelor membre și, în primul rând, al celor ai însuși statului care se situează în afara normei Uniunii.
În plus, Curtea precizează că, într‑un context caracterizat de urgența generată de concomitența sau cvasiconcomitența dintre, pe de o parte, decizia Consiliului de stabilire a poziției care urmează să fie adoptată în numele Uniunii cu ocazia unei negocieri în cadrul unui organism internațional și, pe de altă parte, votul în cadrul acestui organism, un stat membru care are îndoieli cu privire la validitatea unei astfel de decizii ar trebui să profite de termenul care curge între prezentarea de către Comisie a versiunii definitive sau cvasidefinitive a proiectului de decizie și votul Consiliului care poate conduce la adoptarea sa pentru a‑și elabora cererea introductivă și o cerere de suspendare a executării acestei decizii. În această perspectivă, Comisia trebuie să depună eforturi, la modul general, pentru a‑și prezenta propunerea suficient de devreme pentru a permite Consiliului să își finalizeze procesul decizional în vederea stabilirii în timp util a poziției care urmează să fie adoptată în numele Uniunii în ceea ce privește negocierile și votul în cadrul unui astfel de organism. Obținerea unei suspendări a executării ar priva temporar această decizie de prezumția sa de validitate, fără a scuti însă statele membre și instituțiile Uniunii de obligațiile lor de cooperare loială, în special în ceea ce privește respectarea reprezentării externe unitare a Uniunii.
Pe de altă parte, Curtea subliniază că imposibilitatea unui stat membru de a invoca o excepție de nelegalitate în cadrul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor nu aduce atingere posibilității acestuia de a contesta temeinicia interpretării pe care o reține Comisia cu privire la actul de drept derivat pe care pretinde că acesta l‑a încălcat, întrucât un act de drept derivat trebuie, în măsura posibilului, să fie interpretat în conformitate cu tratatele și cu acordurile internaționale încheiate de Uniune.
În al treilea rând, în ceea ce privește motivul invocat de Comisie întemeiat pe încălcarea de către Ungaria a principiului cooperării loiale(5), Curtea amintește că statele membre trebuie să faciliteze Uniunii îndeplinirea misiunii sale și să se abțină de la orice măsuri care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor tratatelor. Atunci când materia unui acord internațional sau a unei convenții internaționale intră, în parte, în competența Uniunii și, în parte, în competența statelor membre, trebuie să se asigure o strânsă cooperare între acestea din urmă și instituțiile Uniunii, atât în cadrul negocierii și al încheierii, cât și cu ocazia executării angajamentelor asumate. Această obligație decurge din cerința existenței unei unități în reprezentarea internațională a Uniunii.
Curtea precizează că obligațiile speciale de acțiune și de abținere la care este astfel supus un stat membru exclud posibilitatea ca acesta să prezinte, într‑un organism creat printr‑un acord internațional, o propunere unilaterală prin care acesta se distanțează de strategia comună elaborată în cadrul Consiliului. O asemenea situație poate, într‑adevăr, să compromită principiul unității în reprezentarea internațională a Uniunii și a statelor membre ale acesteia, dar și să diminueze puterea de negociere a acestora în raport cu celelalte părți la convenția menționată. Obligațiile care le revin statelor membre în temeiul principiului cooperării loiale se impun a fortiori acestora în domeniul competențelor exclusive ale Uniunii.
Curtea subliniază de asemenea că este inerent nu numai noțiunii înseși de Uniune, ci și aplicării unei proceduri de vot cu majoritate în Consiliu ca statele membre să își valorifice interesele în cadrul mecanismelor de deliberare colectivă prevăzute de tratate în vederea punerii în aplicare a obiectivelor Uniunii. Aceasta amintește de asemenea că respectarea de către statele membre a unei decizii adoptate de Consiliu în temeiul articolului 218 alineatul (9) TFUE este o expresie specifică a cerinței de reprezentare internațională unitară a Uniunii care decurge din obligația de cooperare loială.
Având în vedere cele ce precedă, Curtea concluzionează că, pe de o parte, prin faptul că nu a votat în cadrul Comisiei pentru stupefiante în conformitate cu Decizia 2021/3 și, pe de altă parte, prin faptul că și‑a exprimat în mod public dezacordul față de recomandările OMS înscrise pe ordinea de zi, în contradicție cu poziția adoptată de Uniune în această decizie, Ungaria a încălcat principiul cooperării loiale. Un astfel de comportament a adus atingere eficacității acțiunii internaționale a Uniunii, precum și credibilității și reputației sale pe scena internațională.
1      Și anume, în temeiul Deciziei (UE) 2021/3 a Consiliului din 23 noiembrie 2020 privind poziția care urmează să fie adoptată, în numele Uniunii Europene, la cea de a șaizeci și treia sesiune reconvocată a Comisiei [pentru stupefiante], referitor la modificarea tabelelor de substanțe în ceea ce privește canabisul și substanțe legate de canabis, anexate la Convenția unică asupra stupefiantelor din 1961, astfel cum a fost modificată prin Protocolul din 1972, și la Convenția asupra substanțelor psihotrope din 1971 (JO 2021, L 4, p. 1), al articolului 3 alineatul (2), al articolului 218 alineatul (9) și al articolului 288 al patrulea paragraf TFUE, precum și al articolului 4 alineatul (3) TUE.
2      Convenția unică asupra stupefiantelor din 1961, astfel cum a fost modificată prin Protocolul din 1972 privind modificarea Convenției unice asupra stupefiantelor din 1961, încheiată la New York la 30 martie 1961 (Recueil des traités des Nations Unies, vol. 520, nr. 7515).
3      Convenția asupra substanțelor psihotrope, încheiată la Viena la 21 februarie 1971 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1019, p. 175).
4      Articolul 1 punctul 1 literele (a) și (b) din Decizia cadru 2004/757/JAI a Consiliului din 25 octombrie 2004 de stabilire a dispozițiilor minime privind elementele constitutive ale infracțiunilor și sancțiunile aplicabile în domeniul traficului ilicit de droguri (JO 2004, L 335, p. 8, Ediție specială, 19/vol. 7, p. 66), astfel cum a fost modificată prin Directiva (UE) 2017/2103 a Parlamentului European și a Consiliului din 15 noiembrie 2017 (JO 2017, L 305, p. 12).
5      Consacrat la articolul 4 alineatul (3) TUE.