61999CJ0454_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-454/99,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door T. van Rijn en K. Fitch als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door R. Magrill als gemachtigde, bijgestaan door M. Hoskins, barrister, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerder,
betreffende een verzoek aan het Hof om, voor elk van de jaren 1985 tot en met 1988 en voor 1990, vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, door
- geen bijzondere voorschriften vast te stellen voor het gebruik van de hem toegewezen quota,
- geen inspecties en andere controles te verrichten zoals vereist ingevolge de geldende gemeenschapsverordeningen,
- de visserij niet voorlopig te beëindigen zodra de quota waren uitgeput,
- (uitsluitend in 1988) geen toereikende maatregelen vast te stellen ter voorkoming van onjuiste aangiften inzake de aanvoer van makreel, en
- geen strafrechtelijke of administratieve stappen te ondernemen tegen de kapiteins van schepen die de verordeningen overtreden, of tegen andere personen die voor die overtredingen verantwoordelijk zijn,
niet de verplichtingen is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 5, lid 2, van verordening (EEG) nr. 170/83 van de Raad van 25 januari 1983 tot instelling van een communautaire regeling voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden (PB L 24, blz. 1), artikel 1, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2057/82 van de Raad van 29 juni 1982 houdende vaststelling van bepaalde maatregelen voor controle op de activiteiten van vissersvaartuigen uit de lidstaten (PB L 220, blz. 1) (wat de periode tot 1 augustus 1987 betreft), en artikel 1, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2241/87 van de Raad van 23 juli 1987 houdende vaststelling van bepaalde maatregelen voor controle op de visserijactiviteiten (PB L 207, blz. 1) (voor de daaropvolgende periode), alsmede artikel 10, lid 2, van verordening nr. 2057/82 en artikel 11, lid 2, van verordening nr. 2241/87, artikel 9 van verordening nr. 2241/87, artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2057/82, of artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2241/87 beschouwd in samenhang met artikel 5, lid 2, van verordening nr. 170/83,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: M. Wathelet, kamerpresident, C. W. A. Timmermans, A. La Pergola (rapporteur), P. Jann en S. von Bahr, rechters,
advocaat-generaal: C. Stix-Hackl,
griffier: R. Grass,
gezien het rapport van de rechter-rapporteur,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 5 maart 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 30 november 1999, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG het Hof verzocht voor elk van de jaren 1985 tot en met 1988 en voor 1990, vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, door
- geen bijzondere voorschriften vast te stellen voor het gebruik van de hem toegewezen quota,
- geen inspecties en andere controles te laten verrichten zoals vereist ingevolge de geldende gemeenschapsverordeningen,
- de visserij niet voorlopig te beëindigen zodra de quota waren uitgeput,
- (uitsluitend in 1988) geen toereikende maatregelen te nemen ter voorkoming van onjuiste aangiften inzake de aanvoer van makreel, en
- geen strafrechtelijke of administratieve stappen te ondernemen tegen de kapiteins van schepen die de verordeningen overtreden, of tegen andere personen die voor die overtredingen verantwoordelijk zijn,
niet de verplichtingen is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 5, lid 2, van verordening (EEG) nr. 170/83 van de Raad van 25 januari 1983 tot instelling van een communautaire regeling voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden (PB L 24, blz. 1), artikel 1, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2057/82 van de Raad van 29 juni 1982 houdende vaststelling van bepaalde maatregelen voor controle op de activiteiten van vissersvaartuigen uit de lidstaten (PB L 220, blz. 1) (wat de periode tot 1 augustus 1987 betreft), en artikel 1, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2241/87 van de Raad van 23 juli 1987 houdende vaststelling van bepaalde maatregelen voor controle op de visserijactiviteiten (PB L 207, blz. 1) (voor de daaropvolgende periode), alsmede artikel 10, lid 2, van verordening nr. 2057/82 en artikel 11, lid 2, van verordening nr. 2241/87, artikel 9 van verordening nr. 2241/87, artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2057/82, of artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2241/87 beschouwd in samenhang met artikel 5, lid 2, van verordening nr. 170/83.
Toepasselijke bepalingen
2 Volgens artikel 1, eerste alinea, ervan, had verordening nr. 170/83, die per 1 januari 1993 is ingetrokken bij verordening (EEG) nr. 3760/92 van de Raad van 20 december 1992 tot invoering van een communautaire regeling voor de visserij en de aquacultuur (PB L 389, blz. 1), tot doel de bescherming van de visgronden, de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee en een duurzame en evenwichtige exploitatie daarvan onder verantwoorde economische en sociale omstandigheden".
3 Volgens de artikelen 2, lid 2, sub d, en 3 van verordening nr. 170/83, kunnen de uit hoofde van deze regeling vastgestelde maatregelen bestaan uit de beperking van de visserijactiviteiten, met name door beperking van de totaal toegestane vangsten" (hierna: TAC"). Wanneer TAC's nodig zijn, worden deze elk jaar, aan het eind van de maand december, op voorstel van de Commissie bij verordening van de Raad vastgesteld. In deze verordeningen worden, voor het volgende kalenderjaar, de TAC voor geheel de Gemeenschap en het quotum voor elke lidstaat vastgesteld. De TAC's en de quota worden per bestand, dat wil zeggen per soort in een bepaalde zone, vastgesteld.
4 Artikel 5, lid 2, van verordening nr. 170/83 bepaalde:
De lidstaten stellen, in overeenstemming met de geldende communautaire bepalingen, de voorschriften vast voor het gebruik van de hun toegewezen quota. [...]"
5 Verordening nr. 2057/82 bevat, met betrekking tot de vangsten door vissersvaartuigen die de vlag van een lidstaat voeren of in een lidstaat zijn geregistreerd, bepalingen voor toezicht op de naleving van de beperkingen van de vangstmogelijkheden, met name bepalingen die voorzien in de inspectie van de vissersvaartuigen, het toezicht op hun activiteiten - zowel op zee als in de havens - door de autoriteiten van de lidstaten, en de mededeling van de resultaten van deze inspecties aan de Commissie.
6 Artikel 1, leden 1 en 2, van verordening nr. 2057/82 bepaalde:
1. Elke lidstaat inspecteert de vissersvaartuigen die de vlag van een lidstaat voeren of in een lidstaat zijn geregistreerd en die zich bevinden in de havens op zijn grondgebied of in de onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende maritieme wateren, ten einde te waarborgen dat alle geldende regelingen met betrekking tot de instandhoudings- en controlemaatregelen worden nageleefd.
2. Wanneer de bevoegde autoriteiten van een lidstaat bij de krachtens lid 1 uitgevoerde inspectie constateren dat een vissersvaartuig dat de vlag van een lidstaat voert of in een lidstaat is geregistreerd de geldende regelingen met betrekking tot de instandhoudings- en controlemaatregelen niet naleeft, worden tegen de kapitein van dat vaartuig strafrechtelijke of administratieve stappen ondernomen."
7 Verordening (EEG) nr. 3723/85 van de Raad van 20 december 1985 tot wijziging van verordening nr. 2057/82 (PB L 361, blz. 42), die op 1 januari 1986 in werking is getreden, heeft de in artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2057/82 neergelegde verplichting van de lidstaten om strafrechtelijke of administratieve stappen te ondernemen in geval van overtreding van de instandhoudings- en controlemaatregelen, aldus verruimd dat uitdrukkelijk de verplichting geldt niet enkel tegen de kapitein stappen te ondernemen, maar tevens tegen elke andere verantwoordelijke persoon".
8 Artikel 1, leden 1 en 2, van verordening nr. 2057/82 werd opnieuw gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 4027/86 van de Raad van 18 december 1986 (PB L 376, blz. 4). Deze nieuwe versie van artikel 1, leden 1 en 2, van verordening nr. 2057/82 is op 1 januari 1987 in werking getreden en luidt als volgt:
1. Teneinde te waarborgen dat alle geldende regelingen met betrekking tot de instandhoudings- en controlemaatregelen worden nageleefd, draagt iedere lidstaat op zijn grondgebied en in de onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende maritieme wateren zorg voor controle op de uitoefening van de visserij en bijkomende activiteiten. Hij inspecteert de vissersvaartuigen en alle activiteiten ten aanzien waarvan inspectie de mogelijkheid biedt de naleving van deze verordening te verifiëren, met name de aanvoer, de verkoop en de opslag van vis, alsmede de registratie van de aanvoer en de verkoop.
2. Wanneer de bevoegde autoriteiten van een lidstaat bij een krachtens lid 1 uitgevoerde controle of inspectie constateren dat de geldende regelingen met betrekking tot de instandhoudings- en controlemaatregelen niet zijn nageleefd, worden tegen de kapitein van het betrokken vaartuig of tegen elke andere verantwoordelijke persoon strafrechtelijke of administratieve stappen ondernomen."
9 Artikel 10, leden 1 en 2, van verordening nr. 2057/82, bepaalde:
1. Alle vangsten door vaartuigen die de vlag van een lidstaat voeren of die in een lidstaat zijn geregistreerd, uit een bestand of groep bestanden waarvoor quota gelden, worden, ongeacht de plaats van aanlanding, in mindering gebracht op het betrokken quotum.
2. Iedere lidstaat stelt de datum vast waarop, ten gevolge van de vangsten uit een aan quota onderworpen bestand of groep bestanden, verricht door vissersvaartuigen die de vlag van die lidstaat voeren of daar zijn geregistreerd, het voor deze lidstaat met betrekking tot dat bestand of die groep bestanden geldende quotum wordt geacht volledig te zijn gebruikt. Hij vaardigt met ingang van die datum een voorlopig verbod uit op het vangen van vis uit dat bestand of die groep bestanden door de bedoelde vaartuigen, alsmede op het aan boord houden, overladen en lossen voorzover de vangsten na die datum zijn gedaan en stelt een datum vast tot welke het overladen en het lossen of de laatste kennisgevingen over de vangsten zijn toegestaan. Deze maatregel wordt onverwijld medegedeeld aan de Commissie, die de overige lidstaten hiervan in kennis stelt."
10 Verordening nr. 2057/82 is per 1 augustus 1987 vervangen door verordening nr. 2241/87, waarbij verordening nr. 2057/82, wegens de fundamentele wijzigingen inzake de inspectie van en het toezicht op de in die verordening bedoelde visserijactiviteiten, omwille van de duidelijkheid is gecodificeerd. De bewoordingen van de artikelen 1 en 11 van verordening nr. 2241/87, die zelf per 1 januari 1994 is ingetrokken bij verordening (EEG) nr. 2847/93 van de Raad van 12 oktober 1993 tot invoering van een controleregeling voor het gemeenschappelijk visserijbeleid (PB L 261, blz. 1), kwamen overeen met die van de artikelen 1 en 10 van verordening nr. 2057/82, zoals gewijzigd bij verordening nr. 4027/86.
11 Artikel 9 van verordening nr. 2241/87 bepaalde:
1. De lidstaten dragen zorg voor de registratie van de aanvoer van alle vangsten uit een aan een TAC of quotum onderworpen bestand of groep bestanden door vissersvaartuigen die de vlag voeren van een lidstaat of in een lidstaat zijn geregistreerd. [...]
[...]
2. Vóór de 15e van elke maand doet iedere lidstaat aan de Commissie mededeling van de in de voorafgaande maand aangevoerde hoeveelheden uit elk bestand of elke groep bestanden waarvoor een TAC of quotum geldt, en van de op grond van de artikelen 7 en 8 ontvangen gegevens.
In de mededelingen aan de Commissie worden de plaats van de vangsten, zoals bedoeld in de artikelen 5 en 6, alsmede de nationaliteit van de betrokken vissersvaartuigen vermeld.
Onverminderd de andere bepalingen van dit lid verschaffen de lidstaten, op verzoek van de Commissie, de krachtens dit lid te verstrekken gegevens gedetailleerder of vaker indien de vangsten uit bestanden of groepen bestanden waarvoor een TAC of quotum geldt, het niveau van de TAC of van het quotum dreigt te bereiken.
3. Binnen een termijn van ten hoogste 10 dagen na ontvangst stelt de Commissie de lidstaten in kennis van de mededelingen die zij uit hoofde van dit artikel heeft ontvangen.
4. Elke lidstaat bewaart de documenten die uit hoofde van de artikelen 5 en 6 en de nadere regels ter toepassing daarvan aan zijn bevoegde autoriteiten worden voorgelegd of doet deze bewaren, in dier voege dat deze documenten die ten grondslag liggen aan de mededelingen aan de Commissie bedoeld in lid 2 teruggevonden kunnen worden gedurende een periode van drie jaar vanaf het begin van het jaar dat volgt op het jaar waarin de betrokken aanvoer heeft plaatsgevonden."
De precontentieuze procedure
12 Op 2 oktober 1986, 13 mei 1987 en 26 maart 1991 zond de Commissie, krachtens artikel 169 van het EG-Verdrag (thans artikel 226 EG), aanmaningsbrieven aan het Verenigd Koninkrijk, met betrekking tot de overbevissing van bepaalde bestanden in 1985. Op 28 september 1987 en 26 maart 1991 zond zij hem aanmaningsbrieven inzake de overbevissing van bepaalde bestanden in 1986, op 10 april 1989 en 26 maart 1991 inzake de overbevissing van bepaalde bestanden in 1987, op 28 mei 1991 inzake de overbevissing van bepaalde bestanden in 1988, en op 18 februari 1993 inzake de overbevissing van bepaalde bestanden in 1990.
13 In deze brieven verweet de Commissie het Verenigd Koninkrijk dat de vangsten door de vissers van deze lidstaat tijdens de betrokken jaren de toegewezen hoeveelheden hadden overschreden en, meer bepaald, dat deze lidstaat, in strijd met de toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht, niet of te laat de nodige maatregelen ter voorkoming van deze overbevissing had vastgesteld. Met deze brieven werden de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk aangemaand binnen een termijn van één maand na ontvangst ervan hun opmerkingen te maken.
14 Het Verenigd Koninkrijk beantwoordde deze aanmaningsbrieven op 9 december 1986, 11 juni 1987 en 16 mei 1991 wat de overbevissing in 1985 betreft, op 10 november 1987 en 16 mei 1991 wat de overbevissing in 1986 betreft, op 28 juni 1989 en 16 mei 1991 wat de overbevissing in 1987 betreft, op 22 juli 1991 wat de overbevissing in 1988 betreft, en op 19 april 1993 wat de overbevissing in 1990 betreft.
15 In zijn antwoorden voerde genoemde regering talrijke redenen voor deze overbevissing aan, zoals de onvoorzienbare en onverwachte aanvoer van bestanden, slechte weersomstandigheden en de te late aangiften inzake de aanlanding in Spanje door vaartuigen die de vlag van het Verenigd Koninkrijk voeren of er zijn geregistreerd, maar waarvan de feitelijke eigenaar in Spanje is gevestigd, en die vanuit Spaanse havens opereren (hierna: vanuit Spanje opererende vaartuigen").
16 Van mening dat de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hadden verzuimd de maatregelen vast te stellen om de in haar grieven bedoelde problemen van overbevissing op te lossen, zond de Commissie vier met redenen omklede adviezen aan genoemde autoriteiten, respectievelijk op 21 november 1988 wat de gestelde inbreuken in 1985 betreft, op 9 februari 1989 wat de inbreuken in 1986 betreft, op 1 oktober 1992 wat de inbreuken in 1985, 1986 en 1987 betreft, en op 17 april 1996 wat de inbreuken in 1988 en 1990 betreft.
17 In deze met redenen omklede adviezen betoogde de Commissie dat geen enkel argument in de antwoorden van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk op de aanmaningsbrieven, deze lidstaat kon bevrijden van zijn aansprakelijkheid voor de overbevissing tijdens de betrokken periodes.
18 De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk beantwoordden de met redenen omklede adviezen bij brieven van 8 februari 1989, 17 april 1989 en 5 februari 1993 wat de grieven inzake 1985 tot en met 1987 betreft, en bij brief van 13 juni 1996 wat de grieven inzake 1988 en 1990 betreft. Volgens hen waren de moeilijkheden tijdens de periode van 1985 tot en met 1987 te wijten aan de activiteiten van de vanuit Spanje opererende vaartuigen, en zijn de controle en het toezicht op deze vaartuigen verbeterd, hetgeen blijkt uit het feit dat in 1991 geen enkel geval van overbevissing door deze vaartuigen is vastgesteld. Het Verenigd Koninkrijk stelde dus dat het de nodige maatregelen ter voorkoming van verdere overbevissing had vastgesteld. De overbevissing in 1990, in weerwil van het feit dat vóór de uitputting van de toepasselijke quota de nodige maatregelen waren vastgesteld, is bovendien veroorzaakt door een plotse en onverwachte toename van de aanvoer.
19 Van mening dat het Verenigd Koninkrijk tijdens de vijf betrokken jaren niet de verplichtingen ingevolge de toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht was nagekomen, stelde de Commissie het onderhavige beroep in.
Het beroep
20 In haar verzoekschrift vermeldt de Commissie, aan de hand van tabellen, de bestanden in verband waarmee in 27 gevallen overbevissing is vastgesteld dan wel visserij in zones waarvoor aan het Verenigd Koninkrijk geen quotum was toegekend. In elke tabel zijn de litigieuze bestanden vermeld, alsmede het aan deze staat toegekende quotum - of de afwezigheid ervan - en de mate van overbevissing voor elk van de betrokken jaren.
21 Dienaangaande legt de Commissie, voor de periode van 1985 tot en met 1988 en voor 1990, vijf grieven ten laste van het Verenigd Koninkrijk:
- ontbreken van bijzondere voorschriften voor het gebruik van de quota, in strijd met artikel 5, lid 2, van verordening nr. 170/83;
- ontbreken van controlemaatregelen, in strijd met artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2057/82, voor de periode tot 1 augustus 1987, en met artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2241/87, voor de daaropvolgende periode;
- het te laat ingestelde visserijverbod, in strijd met artikel 10, lid 2, van verordening nr. 2057/82, voor de periode tot 1 augustus 1987, en met artikel 11, lid 2, van verordening nr. 2241/87, voor de daaropvolgende periode;
- ontbreken (uitsluitend in 1988) van toereikende maatregelen ter voorkoming van onjuiste aangiften inzake de aanvoer van makreel, in strijd met artikel 9 van verordening nr. 2241/87, en
- ontbreken van strafrechtelijke of administratieve sancties, in strijd met artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2057/82, in de versies die achtereenvolgens van toepassing waren in de periode tot 1 augustus 1987, en met artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2241/87, voor de daaropvolgende periode.
22 De eerste en de tweede grief moeten tezamen worden onderzocht.
Ontbreken van passende gedetailleerde bepalingen voor het gebruik van de quota, alsmede ontbreken van controlemaatregelen
Argumenten van partijen
23 Volgens de Commissie liet het Verenigd Koninkrijk na ervoor te zorgen dat de vissers bij de bevoegde autoriteiten aangifte deden van alle vangsten. Het liet eveneens na een systeem in te voeren waarmee alle vergaarde inlichtingen snel kunnen worden onderzocht, opdat tijdig een voorlopig visserijverbod kan worden ingesteld ter voorkoming van overschrijding van het quotum, kan worden nagegaan dat de vissers na ingang van het verbod daadwerkelijk de visserij en de aanvoer van bestanden staken, en kan worden gegarandeerd dat de vanuit Spanje opererende vaartuigen regelmatig het Verenigd Koninkrijk aandoen om zich aan controle te onderwerpen.
24 Dienaangaande betoogt de Commissie dat de 27 in het verzoekschrift vermelde gevallen van overbevissing of van visserij in zones waarvoor aan het Verenigd Koninkrijk geen quotum was toegekend, niet als geïsoleerde incidenten in een in wezen gezonde situatie kunnen worden beschouwd, maar integendeel de systematische lacunes van het door deze lidstaat ingevoerde algemene stelsel illustreren.
25 De regering van het Verenigd Koninkrijk betwist niet dat in elk van de vijf litigieuze jaren een aanzienlijke overbevissing heeft plaatsgevonden en erkent, op twee uitzonderingen na, de cijfers die de Commissie in haar verzoekschrift vermeldt. Wél ontkent zij dat de bevoegde nationale autoriteiten de door de Commissie genoemde bepalingen niet hebben doen naleven en dat de overschrijding van de visserijquota dus het gevolg is van een niet-nakoming van welbepaalde gemeenschapsrechtelijke verplichtingen.
26 Volgens genoemde regering heeft de Commissie niet voldaan aan haar verplichting de algemene stellingen die aan de verweten niet-nakoming ten grondslag liggen, te bewijzen. Met name steunt zij haar beroep op een beperkt aantal vastgestelde gevallen van overbevissing. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan de Commissie de niet-nakoming door een lidstaat van gemeenschapsrechtelijke verplichtingen niet bewijzen aan de hand van een vermoeden. Bovendien had zij, alvorens het ontbreken van bepaalde maatregelen in haar beroep wegens niet-nakoming aan te klagen, het Verenigd Koninkrijk uitdrukkelijk erop attent moeten maken dat het deze maatregelen diende vast te stellen.
Beoordeling door het Hof
27 Om te beginnen zij opgemerkt, dat de Commissie op grond van artikel 226 EG, telkens wanneer zij van oordeel is dat een lidstaat inbreuk heeft gemaakt op een van zijn gemeenschapsrechtelijke verplichtingen, een niet-nakomingsprocedure kan inleiden, zonder dat zij onderscheid behoeft te maken naar gelang van de aard of het belang van de inbreuk. Een dergelijke procedure berust immers op de objectieve vaststelling van de niet-nakoming door een lidstaat van de verplichtingen die het Verdrag of een handeling van afgeleid recht hem oplegt (arresten van 1 maart 1983, Commissie/België, 301/81, Jurispr. blz. 467, punt 8; 27 november 1990, Commissie/Italië, C-209/88, Jurispr. blz. I-4313, punt 13; 1 oktober 1998, Commissie/Spanje, C-71/97, Jurispr. blz. I-5991, punt 14, en 1 februari 2001, Commissie/Frankrijk, C-333/99, Jurispr. blz. I-1025, punten 32 en 33).
28 Er zij aan herinnerd dat, volgens artikel 5, lid 2, van verordening nr. 170/83, de lidstaten, in overeenstemming met de geldende communautaire bepalingen, de voorschriften voor het gebruik van de hun toegewezen quota" vaststellen. Vanuit dit oogpunt legde artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2057/82, zoals gewijzigd bij verordeningen nrs. 3723/85 en 4027/86, wat de periode tot 1 augustus 1987 betreft, en artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2241/87, voor de daaropvolgende periode, de lidstaten de verplichting op passende inspectiemaatregelen vast te stellen voor de eerbiediging van alle bepalingen van de communautaire regeling inzake instandhouding en beheer van de visbestanden. Deze maatregelen waren dus nodig om de werking van deze regeling, en met name de eerbiediging van de aan de lidstaten toegewezen quota, te garanderen.
29 In casu voert de Commissie tot staving van haar beroep gedetailleerde feitelijke gegevens aan inzake de bestanden per vissoort, de betrokken zones, de toegewezen quota en de vastgestelde tonnages van overbevissing of verboden visvangst. Op basis van deze gegevens kunnen, voor 1985, zes gevallen van overbevissing ten belope van 1 217 ton in totaal en drie gevallen van visvangst in verboden zone ten belope van 140 ton in totaal worden vastgesteld, vier gevallen van overbevissing ten belope van 752 ton in totaal, en één geval van 1 ton vis gevangen in verboden zone in 1986, twee gevallen van overbevissing ten belope van 2 606 ton in totaal en zes gevallen van visvangst in verboden zone ten belope van 274,1 ton in totaal in 1987, één geval van overbevissing van makreel ten belope van 23 620 ton in 1988, en vier gevallen van overbevissing ten belope van 389 ton in totaal in 1990.
30 Het Verenigd Koninkrijk betwist niet dat in elk van de vijf betrokken jaren een aanzienlijke overbevissing heeft plaatsgevonden en aanvaardt, op twee uitzonderingen na, de cijfers van de Commissie in haar verzoekschrift.
31 Uit de omvang van die cijfers en uit de herhaling van de daaruit blijkende situatie volgt, dat de gevallen van overbevissing alleen het gevolg konden zijn van, enerzijds, het gebrek aan passende maatregelen voor het gebruik van de visserijquota en, anderzijds, van de omstandigheid dat de betrokken lidstaat zijn controleverplichtingen niet is nagekomen (arrest Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 35).
32 Mitsdien kan het argument van de regering van het Verenigd Koninkrijk, dat de Commissie zich op een eenvoudig vermoeden en op een beperkt aantal gevallen van overbevissing baseert, niet slagen.
33 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk, doordat het voor elk van de jaren 1985 tot en met 1988 en voor 1990 naliet voor het gebruik van de hem toegewezen quota bijzondere voorschriften vast te stellen en de inspecties en andere controles te verrichten zoals vereist ingevolge de geldende gemeenschapsverordeningen, niet de verplichtingen is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 5, lid 2, van verordening nr. 170/83, artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2057/82, zoals gewijzigd bij verordeningen nrs. 3723/85 en 4027/86, wat de periode tot 1 augustus 1987 betreft, en artikel 1, lid 1, van verordening nr. 2241/87, voor de daaropvolgende periode.
De te late beëindiging van de visserij
Argumenten van partijen
34 De Commissie betoogt dat, volgens vaste rechtspraak van het Hof, artikel 10 van verordening nr. 2057/82 en artikel 11 van verordening nr. 2241/87 de betrokken lidstaat de verplichting opleggen tijdig alle nodige maatregelen vast te stellen ter voorkoming van overbevissing door vaartuigen die zijn vlag voeren of er zijn geregistreerd. De niet-nakoming van deze verplichting kan niet worden gerechtvaardigd met een beroep op praktische moeilijkheden die de bevoegde autoriteiten beletten de op handen zijnde uitputting van de quota te voorzien. Bovendien volstaat de vermelding van de vangsthoeveelheden op de dag van inwerkingtreding van de verboden voor de bestanden waarvan het quotum is uitgeput, als bewijs van de betrokken niet-nakoming. Volgens de Commissie is in casu alleen deze datum beslissend.
35 De regering van het Verenigd Koninkrijk betwist niet dat, in elk van de vijf door de Commissie beschreven gevallen, de quota waren overschreden op het ogenblik waarop het betrokken verbod inging. Dienaangaande stelt zij echter dat het niet tijdig instellen van een visserijverbod ter voorkoming van een overschrijding van het quotum, slechts een niet-nakoming inhoudt indien de uitputting van dat quotum voorzienbaar was. Meerdere elementen werden door de Commissie buiten beschouwing gelaten, waaronder deze betreffende de aanvoer in Spanje en betreffende de schommelingen van de aangevoerde hoeveelheden in de overige lidstaten of in derde staten, die tijdens de precontentieuze procedure door genoemde regering zijn aangevoerd en aantonen dat de uitputting van de betrokken quota moeilijk te voorspellen was. Bovendien heeft de Commissie geen enkel cijfer vermeld tot staving van haar stelling dat de visserij in de jaren 1985 tot en met 1987 te laat is beëindigd.
Beoordeling door het Hof
36 In de eerste plaats zij vastgesteld dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat artikel 10, lid 2, van verordening nr. 2057/82 en artikel 11, lid 2, van verordening nr. 2241/87 voor de lidstaten de verplichting meebrengen, nog vóór de quota zijn uitgeput, dwingende maatregelen vast te stellen om alle visserijactiviteiten voorlopig te verbieden. Blijkens deze bepalingen moeten de lidstaten tijdig alle maatregelen nemen die nodig zijn om overschrijding van de betrokken quota te voorkomen, teneinde met het oog op de instandhouding van de visbestanden de inachtneming van de hun toegewezen quota te verzekeren (arresten van 20 maart 1990, Commissie/Frankrijk, C-62/89, Jurispr. blz. I-925, punt 17; 7 december 1995, Commissie/Frankrijk, C-52/95, Jurispr. blz. I-4443, punten 29 en 30, en 25 april 2002, Commissie/Frankrijk, C-418/00 en C-419/00, Jurispr. blz. I-3969, punt 58).
37 Dienaangaande kan worden volstaan met vast te stellen, enerzijds, dat de regering van het Verenigd Koninkrijk niet betwist dat in elk van de vijf door de Commissie beschreven gevallen de quota waren overschreden op het ogenblik waarop het betrokken verbod inging. Anderzijds erkent genoemde regering, wat betreft de overige gevallen van overbevissing, dat de nationale autoriteiten vóór de overschrijding van de quota geen enkele verbodsmaatregel hadden vastgesteld.
38 In de tweede plaats, is het vaste rechtspraak dat een lidstaat zich niet kan beroepen op praktische moeilijkheden om het achterwege blijven van passende maatregelen met het oog op een visserijverbod te rechtvaardigen. De betrokken lidstaat is integendeel verplicht dergelijke maatregelen vast te stellen en aldus het hoofd te bieden aan die moeilijkheden (arrest van 1 februari 2001, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 44).
39 Bijgevolg kunnen de praktische moeilijkheden waarop de regering van het Verenigd Koninkrijk zich beroept, zoals de aanvoer in Spanje en de schommelingen van de aangevoerde hoeveelheden in de overige lidstaten of in derde staten, niet in aanmerking worden genomen.
40 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk, doordat het in elk van de jaren 1985 tot en met 1988 en in 1990 naliet de visserij voorlopig te verbieden zodra de quota waren uitgeput, niet de verplichtingen is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 10, lid 2, van verordening nr. 2057/82, wat de periode tot 1 augustus 1987 betreft, en artikel 11, lid 2, van verordening nr. 2241/87, voor de daaropvolgende periode.
Het ontbreken van toereikende maatregelen ter voorkoming van onjuiste aangiften inzake de aanvoer van makreel in 1988
Argumenten van partijen
41 Volgens de Commissie legde artikel 9 van verordening nr. 2241/87 de lidstaten niet alleen de verplichting op de hoeveelheden te registreren die werden aangevoerd door de vissersvaartuigen die de vlag van deze lidstaat voeren of er zijn geregistreerd, en vóór de 15e van elke maand deze cijfers aan de Commissie mee te delen, maar dienden zij er tevens op toe te zien dat de registratie en aangifte met de werkelijke aanvoer overeenstemden en de visserijzones waar de vangsten hadden plaatsgevonden naar behoren waren aangeduid. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben geen toereikende maatregelen vastgesteld om onjuiste registratie van de makreelvangsten in 1988 te voorkomen of een tijdige rectificatie ervan mogelijk te maken.
42 Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk heeft de Commissie niet bewezen dat de aangiften inzake de vangsten door vissersvaartuigen die de vlag van deze lidstaat voeren, onjuistheden inzake de plaats van de vangsten bevatten. De Commissie heeft de extra hoeveelheden op grond van een raming vastgesteld. Bovendien legde artikel 9, lid 2, van verordening nr. 2241/87 de lidstaten in wezen slechts de verplichting op de relevante gegevens aan de Commissie mee te delen op basis van de logboekgegevens en de aanvoeraangiften. Het Verenigd Koninkrijk is deze verplichting nauwgezet nagekomen.
43 De stelling dat het Verenigd Koninkrijk zijn verplichting tot rectificatie van de aanvankelijk meegedeelde gegevens niet is nagekomen, is volkomen onjuist. Immers, zelfs een grondig onderzoek door de nationale autoriteiten en de inspecteurs van de Commissie kan geen precieze cijfers opleveren wat betreft de hoeveelheid van eventueel opnieuw toe te rekenen vangsten.
44 Volgens de Commissie heeft het systeem van vangstaangiften voornamelijk tot doel haar en de lidstaten nauwkeurig in te lichten over de algemene ontwikkeling van de visserij, zodat de nodige maatregelen ter voorkoming van overschrijdingen van de quota kunnen worden vastgesteld. Bijgevolg moeten de lidstaten zo betrouwbaar mogelijke statistieken ter beschikking stellen, daarbij rekening houdend met ontbrekende of onjuiste aangiften of andere moeilijkheden waarvan zij eventueel kennis krijgen.
45 In dupliek betoogt de regering van het Verenigd Koninkrijk dat de middelen ontleend aan schending van artikel 9, lid 4, van verordening nr. 2241/87 eerst in repliek zijn ingediend, en dus, overeenkomstig artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
Beoordeling door het Hof
46 In de eerste plaats zij vastgesteld dat de communautaire regeling van de TAC's en visserijquota in wezen slechts naar behoren kan werken indien de aanvoer op doeltreffende wijze wordt gecontroleerd en de door de lidstaten vergaarde gegevens betrouwbaar zijn. Dit is bovendien noodzakelijk opdat de Commissie haar controletaken kan vervullen.
47 Vanuit dit oogpunt moeten de lidstaten, krachtens artikel 9, leden 1 en 2, van verordening nr. 2241/87, er enerzijds zorg voor dragen dat de aanvoer van alle vangsten uit een aan een TAC of quotum onderworpen bestand of groep bestanden wordt geregistreerd en, anderzijds, deze informatie aan de Commissie doorgeven.
48 Bijgevolg kunnen deze bepalingen niet aldus worden uitgelegd, dat zij enkel de verplichting opleggen de door de lidstaten vergaarde gegevens tijdig door te geven. Integendeel, de lidstaten moeten er zorg voor dragen dat de meegedeelde gegevens juist zijn.
49 De argumenten van het Verenigd Koninkrijk, dat artikel 9, lid 2, van verordening nr. 2241/87 de lidstaten enkel de verplichting oplegt de logboekgegevens mee te delen, zonder dat zij de juistheid ervan behoeven te controleren, dat de Commissie zich slechts op ramingen heeft gebaseerd, en dat geen juiste cijfers konden worden verzameld inzake de opnieuw toe te rekenen hoeveelheden, kunnen dus niet slagen.
50 In de tweede plaats zij opgemerkt dat blijkens de onderzoeken van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie, van alle hoeveelheden makreel die het Verenigd Koninkrijk voor 1988 heeft aangegeven, meer dan 32 000 ton niet naar behoren in de logboeken of aanvoeraangiften zijn geregistreerd. Bovendien heeft het Verenigd Koninkrijk zelf erkend dat, enerzijds, de geregistreerde gegevens inzake de vangstplaatsen minstens gedeeltelijk onjuist waren en, anderzijds, de tijdens het onderzoek door de nationale autoriteiten verzamelde en vervolgens aan de Commissie doorgegeven informatie inzake de vangstplaatsen voor makreel in 1988, in meerdere opzichten tegenstrijdig is met de logboekgegevens.
51 Mitsdien blijkt uit de in het verzoekschrift van de Commissie vermelde gegevens dat het Verenigd Koninkrijk, wat 1988 betreft, er niet op heeft toegezien dat alle hoeveelheden makreel naar behoren door de nationale autoriteiten werden geregistreerd.
52 Inzake het middel ontleend aan schending van de verplichting, als bedoeld in artikel 9, lid 4, van verordening nr. 2241/87, tot bewaring van de documenten waarop de aangiften zijn gebaseerd, kan, zonder dat behoeft te worden onderzocht of het om een nieuw middel gaat, worden volstaan met de vaststelling dat de Commissie in ieder geval geen enkel element heeft aangevoerd dat het bewijs vormt dat de in genoemde bepaling bedoelde uitdrukkelijke verplichting niet is nagekomen.
53 Vastgesteld moet dus worden dat het Verenigd Koninkrijk, door (uitsluitend in 1988) geen toereikende maatregelen te nemen ter voorkoming van onjuiste aangiften inzake de aanvoer van makreel, niet de verplichtingen is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 9, leden 1 en 2, van verordening nr. 2241/87.
Het achterwege blijven van strafrechtelijke of administratieve sancties
Argumenten van partijen
54 De Commissie stelt dat de lidstaten krachtens artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2057/82, zoals gewijzigd bij verordeningen nrs. 3723/85 en 4027/86, en artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2241/87, strafrechtelijke of administratieve stappen moesten ondernemen tegen een ieder die de communautaire regeling inzake instandhoudings- en controlemaatregelen heeft overtreden. Het achterwege blijven van dergelijke stappen kan niet worden gerechtvaardigd met een beroep op praktische moeilijkheden of op de omstandigheid dat de vaartuigen die verantwoordelijk waren voor de overbevissing, bijna uitsluitend buiten de territoriale wateren van het Verenigd Koninkrijk actief waren.
55 De regering van het Verenigd Koninkrijk betoogt dat, volgens vaste rechtspraak van het Hof, de Commissie, om een schending van genoemde bepalingen aan te tonen, specifieke en concrete bewijselementen moet aanvoeren waaruit blijkt dat de bevoegde autoriteiten van een lidstaat, ofschoon zij over voldoende bewijselementen beschikten om strafrechtelijke of administratieve stappen te ondernemen, stelselmatig nalieten tegen de kapitein van een vaartuig of tegen andere personen die voor de betrokken overtredingen verantwoordelijk zijn, maatregelen te nemen.
56 Wat betreft de grief inzake het achterwege blijven van passende strafrechtelijke of administratieve maatregelen tegen de personen die verantwoordelijk waren voor de vanuit Spanje opererende vaartuigen, betoogt de regering van het Verenigd Koninkrijk dat de Spaanse autoriteiten niet in staat zijn gebleken haar de informatie te verstrekken waarom zij herhaaldelijk had verzocht, inzake de eventuele onrechtmatige aanvoer door bedoelde in het Verenigd Koninkrijk geregistreerde vaartuigen.
57 De Commissie antwoordt hierop dat de argumenten van het Verenigd Koninkrijk niet kunnen slagen, aangezien de bevoegde nationale autoriteiten in casu stelselmatig hebben nagelaten strafrechtelijke of administratieve sancties te nemen. Vijf jaar lang zijn overtredingen begaan, en toch werd tegen de verantwoordelijken niets ondernomen.
58 In dupliek preciseert de regering van het Verenigd Koninkrijk welke procedures de nationale autoriteiten hebben ingeleid tegen personen die verantwoordelijk waren voor onwettige activiteiten in zones waarvoor aan deze lidstaat geen enkel quotum was toegekend of waar de vangst van een bepaalde soort was verboden. Ter rechtvaardiging van het feit dat zij deze gegevens niet tijdens de precontentieuze procedure aan de Commissie heeft meegedeeld, stelt zij dat de Commissie de procedure met vertraging heeft ingeleid, zodat moeilijker aan de gevraagde gegevens was te komen.
Beoordeling door het Hof
59 In de eerste plaats zij opgemerkt dat, in geval van schending van de communautaire regeling inzake instandhouding en beheer van de visbestanden, de bevoegde autoriteiten van een lidstaat, gelet op de in de punten 6 tot en met 10 van het onderhavige arrest aangehaalde bepalingen, strafrechtelijke of administratieve stappen moesten ondernemen tegen de kapiteins van de betrokken vaartuigen of, vanaf 1 januari 1986, tegen de kapiteins van deze vaartuigen of tegen elke andere verantwoordelijke persoon.
60 Zouden de bevoegde autoriteiten van een lidstaat namelijk stelselmatig afzien van vervolging van de voor dergelijke overtredingen verantwoordelijke personen, dan zouden zowel het behoud en het beheer van de visbestanden als de eenvormige toepassing van het gemeenschappelijk visserijbeleid in gevaar komen (arrest van 7 december 1995, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 35).
61 Bijgevolg moest het Verenigd Koninkrijk, vanaf de door de Commissie vastgestelde data waarop in de betrokken jaren het vangstverbod inging, strafrechtelijke of administratieve stappen ondernemen tegen de personen die verantwoordelijk waren voor de voortzetting van de verboden visserijactiviteiten.
62 In casu kan worden volstaan met de vaststelling dat het Verenigd Koninkrijk, ondanks de gegevens in bijlage bij zijn dupliek, niet in staat is gebleken de Commissie informatie te verstrekken over eventuele strafrechtelijke of administratieve stappen, hoewel tijdens de betrokken jaren toch een aanzienlijk aantal onregelmatigheden bij de visserij werd vastgesteld. Bijgevolg kan het argument van het Verenigd Koninkrijk, dat de Commissie specifieke bewijselementen moet aanvoeren, niet slagen (arrest van 7 december 1995, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 36).
63 Inzake het argument dat is ontleend aan praktische moeilijkheden, in die zin dat de meeste vaartuigen die de vlag van het Verenigd Koninkrijk voeren en die aan overbevissing zouden hebben gedaan, niet in de territoriale wateren van deze lidstaat actief waren, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak een lidstaat zich niet kan beroepen op bepalingen, praktijken of situaties van zijn nationale rechtsorde ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit communautaire voorschriften voortvloeiende verplichtingen (arresten van 8 juni 1993, Commissie/Nederland, C-52/91, Jurispr. blz. I-3069, punt 36, en 25 april 2002, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 59). Dit argument kan dus niet slagen.
64 Mitsdien moet worden vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk, door voor elk van de jaren 1985 tot en met 1988 en voor 1990 geen strafrechtelijke of administratieve stappen te hebben ondernomen tegen de kapiteins van schepen die de verordeningen overtreden, of tegen elke andere persoon die voor die overtredingen verantwoordelijk is, niet de verplichtingen is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2057/82, zoals gewijzigd bij verordeningen nrs. 3723/85 en 4027/86 (wat de periode tot 1 augustus 1987 betreft) en artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2241/87 (voor de daaropvolgende periode).
Beslissing inzake de kosten
Kosten
65 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Verenigd Koninkrijk in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door, voor elk van de jaren 1985 tot en met 1988 en voor 1990,
- voor het gebruik van de hem toegekende quota geen bijzondere voorschriften vast te stellen en evenmin inspecties en andere controles te verrichten zoals vereist ingevolge de geldende gemeenschapsverordeningen,
- de visserij niet voorlopig te verbieden zodra de quota waren uitgeput,
- (uitsluitend in 1988) geen toereikende maatregelen te nemen ter voorkoming van onjuiste aangiften inzake de aanvoer van makreel, en
- geen strafrechtelijke of administratieve stappen te ondernemen tegen de kapiteins van schepen die de verordeningen overtreden, of tegen elke andere persoon die voor die overtredingen verantwoordelijk is,
is het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland niet de verplichtingen nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 5, lid 2, van verordening (EEG) nr. 170/83 van de Raad van 25 januari 1983 tot instelling van een communautaire regeling voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden, artikel 1, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2057/82 van de Raad van 29 juni 1982 houdende vaststelling van bepaalde maatregelen voor controle op de activiteiten van vissersvaartuigen uit de lidstaten (wat de periode tot 1 augustus 1987 betreft), en artikel 1, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2241/87 van de Raad van 23 juli 1987 houdende vaststelling van bepaalde maatregelen voor controle op de visserijactiviteiten (voor de daaropvolgende periode), alsmede artikel 10, lid 2, van verordening nr. 2057/82 (wat de periode tot 1 augustus 1987 betreft), en artikel 11, lid 2, van verordening nr. 2241/87 (voor de daaropvolgende periode), artikel 9, leden 1 en 2, van verordening nr. 2241/87, en artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2057/82, zoals gewijzigd bij verordeningen (EEG) van de Raad nrs. 3723/85 van 20 december 1985 en 4027/86 van 18 december 1986 (wat de periode tot 1 augustus 1987 betreft), en artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2241/87 (voor de daaropvolgende periode).
2) Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland wordt verwezen in de kosten.