62014CC0267_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. ¿Cuáles son las condiciones y los límites de las facultades de la Comisión para requerir mediante decisión que las empresas proporcionen información en el contexto de una investigación sobre posibles infracciones de las reglas de la competencia de la Unión?
2. Esas son en esencia las cuestiones principales suscitadas por el recurso de casación interpuesto por Buzzi Unicem SpA (en lo sucesivo, «Buzzi Unicem» o «recurrente») contra la sentencia del Tribunal General que desestimó el recurso de anulación contra una decisión de la Comisión adoptada en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003, (2) que requería a esa sociedad presentar una importante cantidad de información.
3. Suscitan problemas muy similares otros tres recursos de casación, interpuestos por otras sociedades que operan en el mercado del cemento contra tres sentencias del Tribunal General que también desestimaron en la mayor parte sus impugnaciones de decisiones de la Comisión equivalentes a la impugnada por Buzzi Unicem. También en esos tres recursos de casación presento hoy mis conclusiones. (3) Las presentes deben entenderse conjuntamente con las otras, por tanto.
I. Marco jurídico
4. El considerando 23 del Reglamento nº 1/2003 expone:
«La Comisión debe disponer en todo el territorio de la Comunidad de la facultad de requerir que se le entregue la información que sea necesaria para detectar cualquier acuerdo, decisión o práctica concertada prohibidos por el artículo [101 TFUE], así como la explotación abusiva de una posición dominante prohibida por el artículo [102 TFUE]. Al dar cumplimiento al requerimiento de la Comisión, no podrá obligarse a las empresas a admitir que han cometido una infracción, pero éstas estarán obligadas en cualquier caso a responder a preguntas relativas a los hechos y a proporcionar documentos, aun cuando dicha información pueda ser utilizada en contra de dichas u otras empresas para constatar la existencia de una infracción.»
5. El artículo 18 («Solicitudes de información») del Reglamento nº 1/2003, en la parte relevante, dispone:
«1. Para la realización de las tareas que le asigna el presente Reglamento, la Comisión, mediante una decisión o una simple solicitud, podrá solicitar a las empresas y asociaciones de empresas que le faciliten toda la información que estime necesaria.
2. Cuando envíe una simple solicitud de información a una empresa o asociación de empresas, la Comisión indicará la base jurídica y el objeto de la solicitud, especificará la información requerida y fijará el plazo en que habrá de facilitarse, haciendo referencia a las sanciones previstas en el artículo 23 para el supuesto en que se proporcione información inexacta o engañosa.
3. Cuando la Comisión requiera por decisión a las empresas o asociaciones de empresas que le proporcionen información, indicará la base jurídica y el objeto de su requerimiento, especificará la información requerida y fijará el plazo en que habrá de facilitarse. Hará referencia asimismo a las sanciones previstas en el artículo 23 e indicará o impondrá las sanciones previstas en el artículo 24. También les informará de su derecho a recurrir contra la decisión ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
[...]»
II. Antecedentes del procedimiento
6. En 2008 y 2009 la Comisión —actuando en virtud del artículo 20 del Reglamento nº 1/2003— llevó a cabo varias inspecciones en los locales de diversas sociedades del sector del cemento, incluidos los locales de Buzzi Unicem, y los de Dyckerhoff AG y Cimalux SA, dos sociedades que la recurrente controla directa o indirectamente. A esas inspecciones siguieron en 2009 y 2010 diferentes solicitudes de información en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003.
7. Por escrito de 5 de noviembre de 2010 la Comisión notificó a Buzzi Unicem que se proponía enviarle una decisión de requerimiento de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 y remitió el borrador de cuestionario que proyectaba adjuntar a esa decisión. Buzzi Unicem presentó sus observaciones a la Comisión el 17 de noviembre de 2010.
8. El 6 de diciembre de 2010 la Comisión notificó a Buzzi Unicem que había decidido iniciar un procedimiento con arreglo al artículo 11, apartado 6, del Reglamento nº 1/2003 y el artículo 2 del Reglamento (CE) nº 773/2004, (4) contra esa empresa y otras siete, por supuestas infracciones del artículo 101 TFUE que comprendían restricciones a las importaciones al Espacio Económico Europeo (EEE) desde países que no forman parte del EEE, reparto de mercados, coordinación de precios y prácticas anticompetitivas conexas en el mercado del cemento y los mercados de productos relacionados.
9. El 30 de marzo de 2011 la Comisión adoptó la Decisión C(2011) 2356 final, relativa a un procedimiento con arreglo al artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo (asunto 39520 — Cemento y productos relacionados) (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
10. En la Decisión controvertida la Comisión expuso que, conforme al artículo 18 del Reglamento nº 1/2003, para la realización de las funciones que le asigna ese Reglamento podía solicitar a las empresas y asociaciones de empresas, mediante una simple solicitud o una decisión, que le facilitasen toda la información necesaria (considerando 3 de la Decisión controvertida). Tras recordar que había informado a la recurrente de su intención de adoptar una decisión conforme al artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003, y que esa empresa había formulado sus observaciones sobre el borrador de cuestionario (considerandos 4 y 5 de la Decisión controvertida), la Comisión requirió mediante decisión a la recurrente que respondiera al cuestionario contenido en el anexo I, que constaba de 79 páginas y contenía once series de preguntas. Las instrucciones acerca de las respuestas al cuestionario figuraban en el anexo II, y los formatos para las respuestas en el anexo III.
11. La Comisión también advirtió de las supuestas infracciones (considerando 2 de la Decisión controvertida), que describió así: «las supuestas infracciones consisten en restricciones de las corrientes comerciales en el Espacio Económico Europeo (EEE), incluyendo restricciones a las importaciones al EEE desde países que no forman parte del EEE, reparto de mercados, coordinación de precios y prácticas anticompetitivas conexas en el mercado del cemento y los mercados de productos relacionados.» Haciendo referencia a la naturaleza y al volumen de la información requerida y a la gravedad de las supuestas infracciones de las reglas de la competencia, la Comisión estimó apropiado conceder a la recurrente un plazo de doce semanas para responder a las diez primeras series de preguntas y de dos semanas para responder a la undécima (considerando 8 de la Decisión controvertida).
12. La parte dispositiva de la Decisión controvertida está así redactada:
« Artículo 1
Buzzi Unicem SpA, junto con sus filiales establecidas en la Unión Europea directa o indirectamente controladas por ella, deberá facilitar la información especificada en el anexo I de la presente decisión, en la forma solicitada en los anexos II y III de ésta, en el plazo de doce semanas para las preguntas 1 a 10 y de dos semanas para la pregunta 11, a partir de la fecha de notificación de la presente decisión. Todos los anexos forman parte integrante de ésta.
Artículo 2
El destinatario de la presente decisión es Buzzi Unicem SpA, junto con sus filiales establecidas en la Unión Europea directa o indirectamente controladas por ella.»
III. Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
13. Con una demanda presentada el 10 de junio de 2012 Buzzi Unicem solicitó al Tribunal General la anulación de la Decisión controvertida.
14. En escrito separado del mismo día Buzzi Unicem solicitó que se sustanciara el asunto en un procedimiento acelerado conforme al artículo 76 bis
del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General. Por decisión de 14 de septiembre de 2011 el Tribunal General denegó esa solicitud.
15. Por sentencia de 14 de marzo de 2014 en el asunto Buzzi Unicem SpA/Comisión, T‑297/11 (en lo sucesivo, «sentencia recurrida») (5) el Tribunal General desestimó el recurso y condenó en costas a Buzzi Unicem.
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones
16. En su recurso de casación, presentado ante el Tribunal de Justicia el 23 de mayo de 2014, Buzzi Unicem solicita al Tribunal que:
– Anule la sentencia dictada en el asunto T‑297/11.
– Anule la Decisión C(2011) 2356 final, relativa a un procedimiento con arreglo al artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo (asunto 39520 — Cemento y productos relacionados).
– Condene a la Comisión al pago de las costas de ambas instancias.
17. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso de casación.
– Condene en costas a Buzzi Unicem.
V. Apreciación de los motivos de casación
18. Buzzi Unicem aduce cinco motivos de casación. En términos generales, esos motivos se refieren a si el Tribunal General interpretó correctamente las facultades de la Comisión para requerir información en virtud del Reglamento nº 1/2003.
19. En mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement AG/Comisión, (6) presentadas también hoy, trato de las principales disposiciones legales y jurisprudencia sobre las facultades de la Comisión para requerir información.
20. A partir de esos presupuestos apreciaré los motivos de casación aducidos por la recurrente.
A. Finalidad del requerimiento de información
1. Argumentos de las partes
21. Con su primer motivo de casación, Buzzi Unicem mantiene que el Tribunal General erró en Derecho al desestimar su motivo en el que argüía la inadecuada motivación de la Decisión controvertida. En particular, la Decisión controvertida carecía de suficiente detalle acerca de las supuestas infracciones y el período abarcado por la investigación de la Comisión. En opinión de la recurrente el Tribunal General también erró en Derecho al estimar que una simple referencia a la decisión de iniciar el procedimiento bastaba para cumplir la exigencia de motivación Además, la recurrente afirma que la sentencia recurrida adolece de una fundamentación inadecuada ya que desestimó algunos de sus argumentos sobre ese aspecto sin exponer una explicación aceptable.
22. La Comisión mantiene que este motivo es inadmisible porque en realidad la recurrente plantea cuestiones de hecho disfrazadas como cuestiones de Derecho. Subsidiariamente la Comisión alega que el motivo debe ser desestimado. La Comisión destaca que el Tribunal General no incurrió en un error de Derecho al apreciar el deber de motivación de la Comisión, y consideró acertadamente que, conforme a la jurisprudencia, la motivación de un acto de la Unión puede hacer referencia a otros actos.
2. Apreciación
23. Como cuestión previa, creo que debe desestimarse la excepción de inadmisibilidad aducida por la Comisión. Con su primer motivo de casación la recurrente alega dos errores que conciernen a la adecuación de la motivación de la Decisión controvertida y a la fundamentación de la sentencia recurrida, respectivamente. Para enjuiciar esas alegaciones el Tribunal de Justicia no necesita valorar de nuevo los hechos apreciados en la primera instancia o la prueba presentada en ésta, sino únicamente pronunciarse en Derecho acerca del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 y del artículo 296 TFUE.
24. Opino también que la segunda parte de este motivo de casación debe desestimarse. La sentencia recurrida contiene en los apartados 31 a 38 una adecuada exposición de las razones por las que el Tribunal General apreció que la Decisión controvertida incluía una motivación adecuada.
25. Al contrario, creo que la primera parte del primer motivo de casación de la recurrente, que se refiere a la motivación de la Decisión controvertida, es fundada.
26. De entrada he de recordar que, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE en las medidas adoptadas por las instituciones debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y los tribunales de la Unión puedan ejercer su control de legalidad. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso. No se exige que la motivación especifique todos los aspectos de hecho y de Derecho pertinentes, puesto que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de las normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. (7)
27. En relación con las decisiones que ordenan una inspección en virtud del artículo 20 del Reglamento nº 1/2003, el Tribunal de Justicia ha confirmado recientemente que la Comisión no está obligada a comunicar al destinatario de una decisión de inspección toda la información de que dispone acerca de supuestas infracciones, ni a realizar una calificación jurídica precisa de tales infracciones, siempre que indique con claridad los presuntos hechos que pretende investigar. Si bien corresponde a la Comisión indicar, con la mayor precisión posible, las pruebas que busca y las cuestiones objeto de la investigación, no es, en cambio, indispensable en una decisión que ordena una inspección precisar el mercado relevante, la calificación jurídica de las supuestas infracciones ni el período durante el que se hubieran cometido éstas, siempre que esa decisión contenga los elementos esenciales referidos anteriormente. En realidad, dado que las inspecciones se practican con frecuencia al principio de la investigación, en esa fase la Comisión no dispone aún de información precisa sobre esos factores, y la finalidad de la inspección es precisamente reunir las pruebas de una presunta infracción de modo que la Comisión pueda comprobar la realidad de sus sospechas y formular una apreciación jurídica más específica. (8)
28. Esos principios me parecen aplicables — mutatis mutandis — a las decisiones de requerimiento de información en virtud del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003. Es evidente que ambas clases de medidas persiguen la misma finalidad y constituyen una actuación para averiguar los hechos. Aunque no estén redactadas en iguales términos, la semejanza relativa de las dos disposiciones también parece apoyar una interpretación uniforme de ambas. (9)
29. Atendiendo a esos presupuestos, la cuestión esencial es si el Tribunal General apreció correctamente la adecuación de la motivación contenida en la Decisión controvertida. Con otras palabras, la cuestión es esta: teniendo en cuenta la fase del procedimiento en la que se adoptó la Decisión controvertida, ¿era esa motivación lo bastante clara para permitir que el destinatario ejerciera su derecho de defensa y valorara su deber de cooperación con la Comisión, y que los tribunales de la Unión ejercieran su control de legalidad?
30. En mi opinión, se debe responder negativamente a esta cuestión.
31. En el apartado 36 de la sentencia recurrida el Tribunal General observa que la motivación de la Decisión controvertida estaba redactada en «términos muy generales, que habrían mejorado con un mayor detalle, y [justifican] la crítica al respecto». A mi juicio es difícil refutar esa apreciación: tres importantes aspectos de la motivación carecen ciertamente de suficiente detalle. Me refiero en particular a la descripción de las presuntas infracciones, del alcance geográfico de éstas y de los productos afectados por las infracciones.
32. En lo que atañe a las supuestas infracciones, el considerando 2 de la Decisión controvertida expone: «las supuestas infracciones consisten en restricciones de las corrientes comerciales [...] incluyendo restricciones a las importaciones [...], reparto de mercados, coordinación de precios y prácticas anticompetitivas conexas.» Esa descripción de las posibles infracciones no sólo parece muy vaga («restricciones de las corrientes comerciales», «incluyendo restricciones a las importaciones») sino también omnicomprensiva («prácticas anticompetitivas conexas»). La referencia tan general a «reparto de mercados» y a «coordinación de precios» delimita con escasa precisión la naturaleza de la conducta que la Comisión sospecha. La mayoría de los carteles incluyen aspectos de reparto de mercado y fijación de precios. Prácticamente, la gran mayoría de los tipos de acuerdos prohibidos por el artículo 101 TFUE parecen comprendidos en esa descripción.
33. Acerca del alcance geográfico de las supuestas infracciones, la Decisión controvertida menciona restricciones de las corrientes comerciales en el EEE, incluyendo restricciones a las importaciones al EEE desde países que no forman parte del EEE. Es cierto que no es necesario definir el componente geográfico del mercado relevante en una decisión conforme al artículo 18, (10) pero debía ser posible cuando menos una referencia a algunos países afectados. En particular, no está claro si el mercado posiblemente afectado es todo el EEE o sólo partes de éste y en su caso cuáles.
34. Finalmente, la Decisión controvertida es aún más elusiva en la explicación de los productos objeto de la investigación. En la práctica, sólo el cemento se identifica como el producto relevante, ya que por lo demás la decisión se refiere a «mercados de productos relacionados [con el cemento]». De nuevo, esa descripción no sólo es sumamente vaga (¿con qué grado de proximidad los productos deben estar «relacionados» con el cemento?), sino que potencialmente abarca todas las clases de productos con los que opera la recurrente (como vendedor o como comprador).
35. Aunque no pienso que una decisión en virtud del artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 deba indicar necesariamente el supuesto período en el que la presunta infracción se haya realizado —como parece suponer la recurrente— esa indicación podía haber sido útil en la Decisión controvertida. Dada la genérica descripción antes señalada, y toda vez que las preguntas abarcaban toda una década, más detalles sobre el período de tiempo relevante podían haber ayudado a la recurrente a comprender mejor el alcance de la investigación de la Comisión.
36. Según el Tribunal General, (11) la escasez de detalles en la Decisión controvertida se atenúa en parte porque ésta hace referencia expresa a la decisión de la Comisión de iniciar el procedimiento, que incluía información adicional sobre la extensión geográfica de las presuntas infracciones y el tipo de productos comprendidos.
37. La recurrente refuta que las deficiencias de la Decisión controvertida puedan subsanarse por una simple referencia a una decisión previa, y señala que en cualquier caso la decisión de iniciar el procedimiento también incurre en la misma omisión de detalles.
38. A mi parecer, los actos de la Unión de imposición de obligaciones que interfieren en la esfera privada de las personas o de las empresas y que, en caso de incumplimiento, acarrean el riesgo de sanciones económicas elevadas, deben presentar, como cuestión de principio, una motivación autónoma. (12) Es importante que esas personas o empresas puedan comprender las razones del acto sin un esfuerzo interpretativo excesivo, (13) de modo que puedan ejercer sus derechos de modo efectivo y en el tiempo oportuno. Ello es especialmente así para los actos que incluyan referencias expresas a actos previos que contuvieran una motivación diferente. Cualquier diferencia significativa entre ambos actos puede generar incertidumbre para el destinatario.
39. Sin perjuicio de lo antes expuesto, opino que, como excepción, en el presente asunto el Tribunal General apreció correctamente que la motivación de la Decisión controvertida puede entenderse en conjunción con la motivación de la decisión de iniciar el procedimiento. Ambas decisiones se adoptaron en el contexto de la misma investigación y se relacionan obviamente con las mismas presuntas infracciones. También fueron adoptadas en un breve período de tiempo. Lo que es más importante, no parece haber ninguna diferencia significativa entre las motivaciones de ambas decisiones. Por tanto, pienso que en el presente caso la primera decisión puede ser considerada como «contexto» de la segunda, que el destinatario no podía desconocer. (14)
40. No obstante, aunque es verdad que la primera decisión incluía más detalles significativos sobre el alcance geográfico de las supuestas infracciones (enumerando los Estados miembros potencialmente afectados), no era igualmente precisa acerca de la naturaleza de esas infracciones y los productos afectados. En particular, la explicación ofrecida del concepto de «cemento y productos relacionados» en la nota al pie de la página 4 de esa decisión comprende una variedad potencialmente muy amplia de productos dispares.
41. Dicho eso, opino que el hecho de que una motivación pueda ser demasiado general o algo vaga en algunos aspectos no origina su invalidez si el resto de la decisión permite que el destinatario y los tribunales de la Unión comprendan con suficiente precisión qué información busca la Comisión y las razones para ello. (15) Aunque sólo sea indirecta o implícitamente, el objeto de las preguntas formuladas puede proyectar más luz sobre una motivación que estuviera redactada sin la precisión exigible. En definitiva, las preguntas muy precisamente enfocadas revelan inevitablemente el alcance de la investigación de la Comisión. Ello me parece especialmente cierto en los actos adoptados en una fase temprana del procedimiento, cuando el alcance de la investigación no está determinado plena y definitivamente y en realidad puede ser limitado o ampliado en el futuro como consecuencia de la información obtenida posteriormente.
42. Sin embargo, en el presente asunto lo contrario es precisamente cierto. Las preguntas formuladas a Buzzi Unicem son muy numerosas y abarcan muy diversas clases de información. A mi juicio es sumamente difícil identificar un nexo conector entre muchas de las preguntas incluidas en el cuestionario. (16) Además, algunas de las preguntas no parecen ajustarse a lo que se manifestaba en la previa decisión de iniciar el procedimiento, por ejemplo, las preguntas 3 y 4 (que abarcan una significativa cantidad de información sobre un período de diez años), no se limitan a los Estados miembros que la decisión de iniciar el procedimiento designa como posiblemente afectados.
43. Incidentalmente, si el nexo conector entre esas preguntas hubiera sido obtener una imagen completa de la estructura de ingresos y costes de la empresa para permitir que la Comisión la analizara con métodos econométricos (comparándola con la de otras sociedades del sector del cemento), podría dudarse si un requerimiento de información tan amplio y omnicomprensivo es siquiera apropiado conforme al artículo 18. A menos que la Comisión dispusiera de indicios concretos que apuntaran a una conducta censurable, sobre cuya realidad ese análisis podría aportar el soporte necesario, tal requerimiento de información parecería más apropiado para una investigación sectorial conforme al artículo 17 del Reglamento nº 1/2003.
44. Siendo así, concuerdo con la recurrente en que la finalidad del requerimiento de información de la Comisión no era lo suficientemente clara y carente de ambigüedad. Como consecuencia, era excesivamente difícil para la empresa comprender las presuntas infracciones, de forma que pudiera valorar la amplitud de su deber de cooperación con la Comisión y, de ser necesario, ejercer su derecho de defensa, por ejemplo, rehusando responder a las preguntas que juzgara ilícitas. Ello tanto más, como reconoció el propio Tribunal General, cuando algunas preguntas concernían a información que no era puramente fáctica e incluían un juicio de valor, (17) y otras eran relativamente vagas. (18) Siendo así, respecto a esas preguntas la recurrente no podía prevenir fácilmente el riesgo de dar respuestas autoinculpatorias. (19)
45. Esa falta de detalle no puede justificarse, como la Comisión alega, por el hecho de que la Decisión controvertida se adoptó en una fase temprana de la investigación. En realidad, la decisión fue dictada casi tres años después de comenzar la investigación. Durante ese tiempo se habían practicado varias inspecciones y la Comisión ya había enviado solicitudes de información muy detalladas, a las que habían respondido las empresas interesadas. De hecho, algunos meses antes de adoptar la Decisión controvertida la Comisión estimó que había reunido suficientes datos para iniciar un procedimiento en virtud del artículo 11, apartado 6, del Reglamento nº 1/2003 y el artículo 2 del Reglamento nº 773/2004. Esos datos deberían haber permitido que la Comisión expusiera una motivación más detallada en la Decisión controvertida.
46. Concuerdo con la Comisión en que la cantidad de detalles exigida en una motivación depende entre otros factores de la información que la Comisión tenga en su poder cuando adopta una decisión en virtud del artículo 18. (20) Sin embargo, a mi parecer ello implica necesariamente que una motivación que podría ser aceptable en una decisión adoptada al comienzo de una investigación [por ejemplo, una decisión que ordene a una empresa someterse a una inspección en virtud del artículo 20, o la primera decisión de requerimiento de información conforme al artículo 18, apartado 3] puede no ser igualmente aceptable en una decisión adoptada en una fase mucho más avanzada de la investigación, cuando la Comisión dispone de información más amplia sobre las presuntas infracciones.
47. Siendo así, considero inexcusable que, a pesar de toda la información ya proporcionada a la Comisión durante los años anteriores, y los esfuerzos adicionales que la Decisión controvertida ocasionaba, aún se «dejara a oscuras» a Buzzi Unicem acerca del alcance preciso de la investigación de la Comisión.
48. Además, creo que la recurrente tiene razón al alegar que el ejercicio del control de legalidad de la Decisión controvertida por los tribunales de la Unión se ha hecho así mucho más difícil. Como he expuesto con mayor detalle en mis conclusiones en el asunto HeidelbergCement, (21) dada la escasa información sobre las supuestas infracciones contenida en la Decisión controvertida (incluso entendida a la luz de la decisión de iniciar el procedimiento), se hace difícil para el Tribunal de Justicia comprobar el cumplimiento de las exigencias de necesidad y proporcionalidad del requerimiento. (22) En cuanto a la necesidad, corresponde al Tribunal de Justicia apreciar si la correlación entre la supuesta infracción y la información requerida es lo bastante estrecha para justificar el requerimiento de la Comisión. En lo referente a la proporcionalidad el Tribunal de Justicia tiene que determinar si los esfuerzos exigidos de una empresa están justificados o no por el interés público y no son excesivos.
49. Por esas razones, considero que el Tribunal General interpretó y aplicó erróneamente el artículo 296 TFUE y el artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 en lo que se refiere a la motivación exigible en una decisión de requerimiento de información. La sentencia recurrida debe ser anulada por consiguiente, en cuanto el Tribunal General apreció, por los fundamentos expuestos en los apartados 19 a 39 de esa sentencia, que la Decisión controvertida contenía una motivación adecuada.
B. Desviación de poder e inversión de la carga de la prueba
1. Argumentos de las partes
50. Con su segundo motivo de casación Buzzi Unicem impugna la apreciación por el Tribunal General de su motivo basado en la desviación de poder y la inversión de la carga de la prueba por la Decisión controvertida. A juicio de la recurrente, dada la cantidad y la clase de información requerida, es evidente que la Comisión carecía de indicios suficientes de una infracción del artículo 101 TFUE cuando dictó la Decisión controvertida. Por tanto, ésta podría considerarse una «expedición de pesca», que no permite el artículo 18 del Reglamento nº 1/2003. Si la Comisión tenía la intención de emprender una investigación sectorial, debía haber actuado con fundamento en el artículo 17 del mismo Reglamento. Según la recurrente, el Tribunal General no examinó adecuadamente esos argumentos. En particular, la recurrente reprocha al Tribunal General no haber acordado ninguna diligencia de prueba para comprobar si la Comisión disponía de suficientes indicios para adoptar una decisión en virtud del artículo 18.
51. La Comisión alega que este motivo es inadmisible ya que suscita cuestiones de hecho, y que en cualquier caso es infundado.
2. Apreciació n
52. Con su segundo motivo de casación, que impugna los apartados 45 a 48 de la sentencia recurrida, la recurrente censura en particular la apreciación por el Tribunal General de sus argumentos sobre la desviación de poder y la inversión de la carga de la prueba.
53. Concuerdo con la Comisión en que este motivo de casación es en parte inadmisible y en parte infundado.
54. En primer lugar, al argüir la recurrente que el Tribunal General valoró erróneamente los factores alegados en primera instancia en apoyo de su motivo basado en la desviación de poder, pretende en sustancia que el Tribunal de Justicia realice una nueva apreciación de esos aspectos. Sin embargo, ello no está permitido en casación.
55. En segundo lugar, debe desestimarse la crítica de la decisión del Tribunal General de no acordar ex officio diligencias de ordenación del procedimiento para verificar la existencia real de indicios suficientes de una infracción. Es jurisprudencia reiterada que sólo el Tribunal General puede decidir sobre la necesidad de completar la información de la que dispone en los asuntos de los que conoce. El Tribunal General es exclusivamente competente para apreciar si la prueba presentada ante él es o no suficiente, apreciación que no está sujeta al control del Tribunal de Justicia en un procedimiento de casación, salvo en caso de desnaturalización de la prueba por el Tribunal General o de inexactitud material de las apreciaciones del Tribunal General puesta de manifiesto por los documentos obrantes en los autos. (23) A fortiori ese principio es tanto más válido cuando se trata de acordar diligencias de prueba o de ordenación del procedimiento ex officio. (24)
56. En el presente asunto la recurrente estaba facultada para solicitar al Tribunal General que acordara cualquier diligencia de esa clase con objeto de verificar si la Comisión disponía de indicios suficientes. De hecho, en el asunto paralelo Cementos Portland Valderrivas/Comisión, el Tribunal General, al que la demandante había presentado una solicitud expresa, ordenó a la Comisión que presentara la prueba en su poder a fin de comprobar que la Decisión controvertida no era arbitraria. (25)
57. Sin embargo, en el presente asunto la recurrente no formuló una solicitud similar. Por tanto, es difícil reprochar al Tribunal General que, apreciando que los aspectos alegados por la recurrente eran de naturaleza genérica (apreciación no revisable en casación), y en defecto de una solicitud específica, decidiera que no era precisa una averiguación adicional. (26)
58. En tercer lugar, a mi parecer, no es fundada la crítica contra la adecuada fundamentación contenida en la sentencia recurrida acerca de la desviación de poder y la inversión de la carga de la prueba alegadas. Ante todo, es evidente que en los apartados 46 y 47 de la sentencia recurrida el Tribunal General apreció ciertamente la alegación por la recurrente de una desviación de poder. En los apartados 61 y siguientes de la sentencia recurrida el Tribunal también examinó la alegación por la recurrente sobre la inversión de la carga de la prueba.
59. Es verdad que la sentencia recurrida es concisa a veces sobre las razones por las que desestima ciertos argumentos, o sólo examina diferentes argumentos de forma conjunta. Sin embargo, a mi parecer, no cabe criticar por ello al Tribunal General ya que tenía que enjuiciar una demanda que comprendía varios motivos y argumentos que en ocasiones eran repetitivos, o no estaban presentados con la claridad exigible.
60. Por tanto, opino que el segundo motivo de casación no puede prosperar.
C. Naturaleza de la información requerida
1. Argumentos de las partes
61. Con su tercer motivo de casación —que impugna los apartados 54 a 83 de la sentencia recurrida— Buzzi Unicem alega que el Tribunal General erró en Derecho y no expuso una fundamentación suficiente acerca de su motivo basado en la desviación de poder por la Comisión en relación con el artículo 18 del Reglamento nº 1/2003. La recurrente reprocha al Tribunal General no haber censurado el requerimiento por la Comisión de tres clases de información: información autoinculpatoria, información de dominio público e información de la que no disponía la recurrente. Acerca de la información autoinculpatoria en particular, la recurrente afirma que el Tribunal General erró al apreciar que las preguntas 5R, 5S, 5T y 5V eran puramente fácticas y que la pregunta 1D no era autoinculpatoria.
62. La Comisión mantiene, en primer lugar, que este motivo de casación es inadmisible porque la recurrente repite en sustancia los mismos argumentos expuestos ante el Tribunal General. Este motivo de casación es también inadmisible, según la Comisión, toda vez que la recurrente pide al Tribunal de Justicia que valore de nuevo la naturaleza de algunas preguntas que el Tribunal General consideró eran «puramente fácticas» Por otro lado, este motivo de casación también es infundado, añade la Comisión, puesto que el Tribunal General interpretó y aplicó debidamente el artículo 18 del Reglamento nº 1/2003
2. Apreciación
63. Con su tercer motivo de casación Buzzi Unicem arguye en esencia que el Tribunal General interpretó y aplicó erróneamente el artículo 18 del Reglamento nº 1/2003, en lo concerniente a la naturaleza de la información que la Comisión está habilitada para requerir de una empresa.
64. Antes de tratar el fondo del problema que considero más problemático en este contexto (el relacionado con la autoinculpación), debo examinar varios argumentos previos expuestos por las partes.
65. En lo que atañe a la admisibilidad, tengo que manifestar que el hecho de que los argumentos incluidos en el recurso de casación sobre esa cuestión se hayan extraido en amplia medida, verbatim, de la demanda ante el Tribunal General es irrelevante, dado que la recurrente identifica los pasajes o los apartados de la sentencia recurrida que alega contienen errores de Derecho, y las razones de esos errores. En el presente asunto creo que el tercer motivo de casación cumple esos requisitos.
66. Además, quiero señalar que la cuestión de si algunas preguntas específicas incluidas en la Decisión controvertida únicamente guardan relación con hechos es ciertamente una cuestión de hecho no revisable en casación. A la inversa, la cuestión de si algunas preguntas son autoinculpatorias a efectos del Derecho de la Unión es una cuestión que atañe a la calificación jurídica de unos hechos, revisable como tal en casación.
67. Por tanto, el tercer motivo de casación es admisible dentro de esos límites. (27)
68. En segundo término, en cuanto al fondo del motivo de casación considero que algunas partes de éste pueden desestimarse por infundadas.
69. Opino que el argumento de la recurrente acerca de la información que no está en su poder se sustenta en una comprensión errónea de la sentencia recurrida. En realidad, ésta no afirma en ningún lugar que la Comisión esté facultada para requerir de una empresa información de la que ésta no disponga. En los apartados 80 y 81 la sentencia recurrida manifiesta en primer término que el artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 no excluye la posibilidad de que una empresa pueda tener que recopilar u ordenar datos en su poder para responder a un requerimiento de información de la Comisión. Sin embargo, añade luego que ese principio no se aplica a datos que no estén en poder de la empresa.
70. Puedo concordar sin duda con el Tribunal General sobre esa cuestión. Además de la validez de la máxima jurídica bien conocida ad impossibilia nemo tenetur, comparto en amplia medida las siguientes consideraciones del Abogado General Darmon: «la Comisión sólo puede exigir a una empresa informaciones que ya obren en su poder, aunque, en su caso, haya de ordenarlas. La solicitud de información no puede consistir en obligar a una empresa a que busque informaciones que obren en poder de terceros. Así pues, sería ciertamente irregular una solicitud que pretendiese obtener informaciones que la Comisión sabe que no están o que no pueden estar en poder de la empresa de que se trate.» (28)
71. Por otro lado, observo lo que sigue acerca de la alegación de una fundamentación inadecuada de la sentencia recurrida sobre la cuestión de si la Comisión está facultada para requerir a las partes que presenten información que es públicamente accesible. La recurrente mantiene infundadamente que el Tribunal General no examinó de forma expresa esa alegación. En realidad el Tribunal General la apreció en relación con la proporcionalidad y la necesidad de la información requerida. (29) El hecho de que la sentencia recurrida sea muy concisa sobre ese aspecto puede explicarse porque fue planteado en un único punto de la demanda de Buzzi Unice, y apenas fue ampliado en la réplica de Buzzi Unicem. En esos pasajes la recurrente argüía en esencia que cierta información no estaba «exclusivamente en su poder», manifestando que la Comisión podía haberla obtenido «autónomamente». No se exponía ninguna explicación, siquiera breve, de las razones por las que el artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 debería interpretarse en el sentido de que prohíbe a la Comisión solicitar información que pueda obtener de otras fuentes, ni menos aún de dónde y cómo podía haberse obtenido esa información.
72. Siendo así, no cabe reprochar al Tribunal General no haber examinado con mayor amplitud esa alegación.
73. Finalmente, trataré de lo que me parece la cuestión central suscitada por este motivo de casación: la interpretación y aplicación por el Tribunal General del derecho a no autoinculparse.
74. De entrada me parece útil recordar que el considerando 23 del Reglamento nº 1/2003 hace referencia al derecho de las empresas a no autoinculparse cuando dan cumplimiento a una decisión de requerimiento de información de la Comisión. Ese derecho ya había sido reconocido por el Tribunal de Justicia, antes incluso de que se adoptara ese Reglamento. (30) Es ciertamente uno de los componentes básicos del derecho de defensa de una empresa que debe respetarse a lo largo de los procedimientos iniciados por la Comisión conforme al Reglamento nº 1/2003.
75. Hecha esta precisión, examinaré ahora, en primer término, si el Tribunal General interpretó de forma demasiado restrictiva el derecho a no autoinculparse y, en segundo lugar, si ese derecho fue debidamente respetado en el presente asunto.
76. En el apartado 63 de la sentencia recurrida el Tribunal General estimó que deben distinguirse las preguntas que se pueden calificar como puramente fácticas y las que no pueden serlo así. A juicio del Tribunal General, sólo si una pregunta no se puede calificar como puramente fáctica es preciso determinar si esa pregunta puede implicar un reconocimiento por la empresa interesada de la existencia de una infracción cuya prueba corresponde a la Comisión. En los siguientes apartados 64 y 65 el Tribunal General apreció que algunas preguntas que únicamente exigían a la empresa recopilar datos tenían un alcance puramente fáctico, y como tales no podían vulnerar el derecho de defensa de esa empresa.
77. Esa es, a mi parecer, una interpretación errónea del derecho a no autoinculparse. A pesar de la redacción algo ambigua del considerando 23 del Reglamento nº 1/2003, (31) el que una pregunta requiera únicamente a una empresa facilitar información fáctica (tal como recopilar datos, aclarar circunstancias de hecho, describir hechos de naturaleza objetiva) es un importante aspecto en este sentido, pero no es necesariamente determinante. El hecho de que no se pida a una empresa información de naturaleza subjetiva no excluye la posibilidad de que en ciertas circunstancias se pueda vulnerar el derecho de una empresa a no autoinculparse.
78. El Tribunal de Justicia se ha referido reiteradamente a preguntas «que [ puedan llevar
a una empresa a reconocer] la existencia de una infracción». Los términos elegidos por el Tribunal de Justicia no carecen de significado. En la sentencia PVC II
el Tribunal de Justicia aclaró más el criterio de la autoinculpación: lo crucial es si una respuesta de la empresa a la que se dirige la pregunta equivaldría
efectivamente a la confesión de una infracción. (32)
79. Esa jurisprudencia significa que no es lícito que la Comisión formule preguntas cuyas respuestas puedan implicar
un reconocimiento de culpabilidad por parte de la empresa en cuestión.
80. Por ejemplo, no cabe duda, a mi juicio, de que la Comisión no está facultada para preguntar a una empresa si durante una reunión determinada sus representantes acordaron con los de sus competidores alzas de precios o aceptaron no competir en ciertos mercados. Aunque tales preguntas se puedan describir como puramente fácticas, vulnerarían manifiestamente el derecho de la empresa a no facilitar información autoinculpatoria ya que una respuesta podría ser equivalente a un reconocimiento expreso de una infracción del artículo 101 TFUE.
81. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en especial las sentencias Orkem, Solvay y SGL Carbon, también apoya la interpretación que propongo del derecho a no autoinculparse. En todas ellas el Tribunal de Justicia consideró autoinculpatorias y por tanto no permisibles preguntas que eran puramente fácticas. (33)
82. Así pues, en ciertas circunstancias una pregunta puede ser objetable porque la respuesta a ella podría implicar un reconocimiento de culpabilidad, incluso si sólo se refiere a hechos y no se pide una opinión sobre ellos. En consecuencia, el Tribunal General cometió un error de Derecho al interpretar el derecho a no autoinculparse.
83. A fortiori, en contra de lo que supone la Comisión, las preguntas pueden infringir el derecho de una empresa a no autoinculparse aun si no se pide al destinatario que realice una valoración jurídica o que manifieste una opinión jurídica. Ello deriva con claridad de la jurisprudencia mencionada en el anterior apartado 81. Ninguna de las preguntas censuradas por el Tribunal de Justicia pedía a las empresas interesadas formular una valoración legal. Por tanto, el hecho de que la pregunta 1D no pidiera a la recurrente expresar opiniones de naturaleza jurídica no excluye necesariamente la posibilidad de que esa pregunta infringiera el derecho a no autoinculparse.
84. Alcanzada esa conclusión, para ser exhaustivo examinaré si el derecho a no
autoinculparse se aplicó erróneamente en el presente asunto.
85. En el apartado 73 de la sentencia recurrida el Tribunal General apreció que la valoración que se pedía formular a Buzzi Unicem mediante la pregunta 1D equivalía a «comentar sus márgenes de beneficio» y que ello podía «constituir un indicio de la existencia de prácticas restrictivas de la competencia». Aunque la redacción de la sentencia recurrida no es enteramente clara, parece indicar que, de responder a esa pregunta, la recurrente podría haber sido inducida en realidad a reconocer su participación en las presuntas infracciones.
86. No obstante, el Tribunal General prosiguió, exponiendo que, pese al carácter autoinculpatorio de la pregunta 1D, se debía tener en cuenta el hecho de que la demandante estaba facultada en una fase posterior del procedimiento administrativo, o en un recurso de anulación contra la decisión final de la Comisión, para defender una interpretación alternativa de su respuesta a esa pregunta, que podría diferir de la que en su caso mantuviera la Comisión. (34) Por esa razón el Tribunal General desestimó los argumentos de la recurrente.
87. El razonamiento del Tribunal General es bastante desconcertante. El hecho de que Buzzi Unicem también hubiera podido impugnar el carácter autoinculpatorio de la pregunta 1D, si y cuando la Comisión dictara una decisión que le impusiera una multa (bien por no haber respondido a la pregunta o bien por haber infringido el artículo 101 TFUE), no significa que los tribunales de la Unión no puedan (y no deban) censurar la infracción por la Comisión del derecho de defensa de esa empresa en el contexto del presente procedimiento. El razonamiento del Tribunal General sobre esta cuestión privaría al destinatario de una decisión de su derecho a que los tribunales de la Unión controlen su legalidad, como expresamente prevé el artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003.
88. La cuestión crucial en la que el Tribunal General debió haber centrado su atención en este contexto es la de si responder a la pregunta 1D habría sido equivalente para Buzzi Unicem a reconocer una infracción.
89. El Tribunal General parece sin embargo eludir la cuestión y no manifestar un criterio firme sobre ella. Observo que la redacción de la pregunta 1D presenta algunas semejanzas con las dos preguntas que el Tribunal de Justicia juzgó objetables en las sentencias Orkem y Solvay
porque podían obligar a la empresa interesada a reconocer su participación en un acuerdo prohibido en aquel tiempo por el artículo 85 CEE. (35) En el presente asunto tampoco se puede excluir claramente que, al preguntar la opinión de la empresa sobre el mejor método para calcular los márgenes brutos trimestrales, la Comisión pretendiera inducir a esa empresa a reconocer su colusión en la fijación o la coordinación de los precios con los competidores.
90. Sin embargo, toda vez que es evidente que en cualquier caso el Tribunal General interpretó erróneamente el derecho a no autoinculparse, creo innecesario profundizar más en este aspecto.
91. En consecuencia, opino que la sentencia recurrida debe ser anulada, en cuanto en los apartados 57 a 79 desestimó la alegación de la recurrente fundada en la vulneración de su derecho a no autoinculparse. El resto de este motivo de casación debe declararse inadmisible en parte e infundado en parte.
D. Proporcionalidad y necesidad
1. Argumentos de las partes
92. Con su cuarto motivo de casación —que impugna los apartados 84 a 115 de la sentencia recurrida— Buzzi Unicem aduce que el Tribunal General cometió un error de Derecho al interpretar y aplicar los requisitos de necesidad y proporcionalidad de la información requerida en la Decisión controvertida.
93. La Comisión mantiene que este motivo de casación debe ser desestimado: el Tribunal General reconoció válidamente la amplia discrecionalidad de la que ha de disponer la Comisión para decidir qué información es necesaria para sus investigaciones. Añade que el Tribunal General concluyó fundadamente que la Decisión controvertida era proporcionada.
2. Apreciación
94. Este motivo de casación debe dividirse lógicamente en dos partes diferentes, de las que una se refiere a la necesidad de la información requerida en la Decisión controvertida, y la otra a la proporcionalidad global de esa decisión. En realidad ambas apreciaciones parecen complementarias. Por un lado, la apreciación del requisito de necesidad exige considerar si, desde la perspectiva de la Comisión cuando emitió el requerimiento, la información requerida de una empresa podía ayudarla probablemente a comprobar si se había producido la supuesta infracción, y a determinar su naturaleza y alcance precisos. Por otro lado, la apreciación del requisito de proporcionalidad exige considerar si, desde la perspectiva del destinatario de la decisión de la Comisión, la información requerida constituye una carga excesiva e intolerable.
95. No obstante, de un examen más detenido de los argumentos expuestos por la recurrente en este asunto se deduce que: i) la recurrente se refiere casi siempre a ambos requisitos conjuntamente, y ii) en sustancia los argumentos expuestos por la recurrente se encaminan principalmente a mostrar la carga excesiva e intolerable que le impuso la Decisión controvertida.
96. Por tanto, por razones de economía procesal no trataré por separado de los argumentos relacionados con la falta de necesidad de la información requerida. Como consideraciones generales sobre esa cuestión, remito a mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (puntos 70 a 76).
97. Así pues, trataré directamente de los argumentos concernientes a la proporcionalidad de la Decisión controvertida.
98. Quiero recordar de entrada que el Tribunal de Justicia ha puesto de relieve en numerosas ocasiones que la exigencia de una protección contra las intervenciones arbitrarias o desproporcionadas de los poderes públicos en la esfera de actividad privada de cualquier persona, sea física o jurídica, constituye un principio general del Derecho de la Unión Europea. (36) En particular, una medida de investigación es desproporcionada cuando constituye una intrusión excesiva e intolerable, por tanto, en los derechos de esas personas. (37)
99. Obviamente, no hay un criterio perfectamente definido para determinar si un requerimiento específico de información dirigido a una empresa singular es o no excesivo. Sólo una apreciación en cada caso que atienda a todas las circunstancias relevantes puede dar una respuesta a esa cuestión.
100. Dos factores en particular deben ser sopesados uno frente a otro para apreciar la proporcionalidad de un requerimiento de información específico. (38) De un lado está el interés público que justifica la investigación de la Comisión y la necesidad de que ésta obtenga información que le permita cumplir las funciones que le asigna el Tratado. Cuanto más nociva para la competencia sea una presunta infracción, tanto más legitimada debe estar la Comisión para esperar que una empresa se esfuerce en facilitar la información requerida en cumplimiento de su deber de cooperación activa. Del otro lado está la carga de trabajo generada para una empresa por un requerimiento de información. Cuanto mayor sea la carga de trabajo generada, apartando la atención del personal de la empresa de su actividad normal y creando costes adicionales, tanto más excesivo se podría considerar ese requerimiento de información.
101. En el presente asunto la Comisión alega que la presunta conducta de la recurrente constituye una infracción muy grave de las reglas de la competencia de la Unión. No obstante la escasa información ofrecida sobre ese aspecto en la Decisión controvertida, o en la decisión de iniciar el procedimiento, cabe compartir el criterio de la Comisión de que las consecuencias de las supuestas infracciones, si se probaran, podrían ser especialmente graves para los consumidores europeos.  (39)
102. Sin perjuicio de ello, la carga de trabajo generada para la recurrente por la Decisión controvertida (descrita en la sentencia recurrida como «carga de trabajo muy considerable») (40) se manifiesta excesiva e irrazonablemente gravosa.
103. No cabe discutir seriamente que la Decisión controvertida requirió la presentación de una extraordinaria cantidad de datos que abarcaban casi todas las actividades económicas de la recurrente en doce Estados miembros a lo largo de una década.
104. Buzzi Unicem manifestó, sin que la contradijera la Comisión, que la sola recopilación de algunos de los datos requeridos generó una considerable carga de trabajo para su personal. Algunas preguntas le obligaron a revisar casi todas las operaciones económicas realizadas durante los últimos diez años, para extrapolar los datos requeridos. No obstante, algunos datos, especialmente de operaciones más antiguas, no estaban incluidos en sus bases de datos. La recurrente tuvo pues que verificar uno por uno miles de documentos financieros y codificar después los datos relevantes en archivos Excel formateados conforme a las instrucciones de la Comisión.
105. Otra causa de la considerable carga de trabajo generada por la Decisión controvertida está en el formato impuesto por la Comisión para la presentación de la información requerida. En realidad, en la época digital el hecho de que un requerimiento de información exija la presentación de un gran volumen de información puede ser a menudo de importancia secundaria. En muchos casos la carga de trabajo generada por un requerimiento de información dependerá principalmente de la forma en la que la Comisión exija presentar la información al destinatario de ese requerimiento. Con otras palabras, el formato impuesto por la Comisión para la información requerida puede ser con frecuencia lo que crea la mayor carga de trabajo para una empresa.
106. Observo en ese sentido que el anexo II (instrucciones detalladas para responder al cuestionario) y el anexo III (formatos de respuesta) de la Decisión controvertida suman juntos unas 30 páginas de gran complejidad. El formato impuesto era sumamente estricto y las instrucciones extremadamente detalladas.
107. Quiero subrayar acerca del carácter estricto del modelo que la plena conformidad con el formato requerido se reforzaba con un apercibimiento expreso de sanciones. En la casilla al inicio del cuestionario la Comisión manifiesta (con caracteres en negrilla y subrayados): «Sírvanse tener en cuenta que su respuesta puede ser considerada incorrecta o engañosa si no se observan las siguientes definiciones e instrucciones.»
108. En cuanto al carácter excepcionalmente detallado de las instrucciones me referiré tan sólo a las prescripciones meticulosas en exceso sobre las respuestas que la Comisión exigía facilitar en un archivo Excel. La recurrente solo podía emplear los formatos incluidos en el anexo III, y se le exigía seguir estrictamente las instrucciones, referidas entre otras cosas al número de archivos que había de presentar, el número de hojas de cálculo por cada archivo, el nombre de cada hoja de cálculo, las abreviaturas que usar, los nombres y números de columnas o líneas, el formato de fechas y el uso de espacios, caracteres especiales o símbolos. (41)
109. Además, los numerosos y casi crípticos códigos que se exigía utilizar al destinatario de la decisión —como ponía de relieve la Comisión, «uniformemente» y en «las respuestas a todas las preguntas» (42) — manifiestamente no mejoraban la legibilidad ni la inteligibilidad de la Decisión controvertida ni facilitaban la tarea de la empresa en la recopilación de las respuestas.
110. Se puede decir con seguridad que el formato referido parecería a primera vista un rompecabezas incluso para un hombre de negocios con experiencia.
111. Como he expuesto en mis conclusiones en el asunto HeidelbergCement, el concepto de «información» a efectos del artículo 18 apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 no puede interpretarse en el sentido de que la Comisión esté facultada para requerir a una empresa que presente la información requerida en un formato específico. Los destinatarios de un requerimiento de información están obligados sin duda a responder al requerimiento facilitando información que no sólo sea veraz y completa sino también precisa y clara. Es más, cuando se les requiera ordenar la información de modo que se proporcione una respuesta útil, también cabe esperar que atiendan al formato requerido por la Comisión, en cumplimiento de su deber de cooperación activa. No obstante, la Comisión no puede exigir a las empresas que lleven a cabo tareas administrativas y gestoras tan amplias, complejas y gravosas por el tiempo necesario para presentar la información requerida que parecería que en realidad se hubiera encargado a esas empresas la elaboración de un expediente contra sí mismas. En cualquier caso, corresponde a la Comisión probar una infracción de las reglas de la competencia de la Unión. (43)
112. Sea lo que fuere, con independencia de una posible infracción del artículo 18 (que no ha alegado la recurrente), me parece que el formato impuesto por la Decisión controvertida generó ciertamente una carga de trabajo muy importante para ella. Ello es tanto menos aceptable dado que las operaciones de formateo exigidas por la Comisión comprendían con frecuencia datos de los que ya disponía la Comisión, o disponibles para el público.
113. Sobre el primer aspecto, no se debe dejar de considerar que la Decisión controvertida se dictó después de que Buzzi Unicem respondiera a otras solicitudes de información especialmente gravosas (en forma de solicitudes simples en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003). Esas solicitudes previas se referían en amplia medida a la misma clase de información, con algunos detalles diferentes o en un distinto formato.
114. La Decisión controvertida obligó así pues a la recurrente —a causa del formato exigido para presentar la información— a esfuerzos adicionales para un simple reformateado de datos ya comunicados a la Comisión. No puedo ver la justificación de ese requerimiento. En esas circunstancias el requerimiento por la Comisión para que un gran volumen de datos fueran reformateados puede compararse mutatis mutandis
a un requerimiento de que numerosos y extensos documentos en poder de una empresa fueran traducidos a otra lengua. El hecho de que el personal de la Comisión pudiera carecer de las aptitudes lingüísticas necesarias no justificaría ese requerimiento, a mi juicio.
115. Si en sus solicitudes de información emitidas en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003 la Comisión hubiera redactado sus preguntas de la forma en que las formuló en la Decisión controvertida, o posteriormente hubiera aceptado que se presentara la información requerida en cualquier otro formato, se habría evitado una considerable carga de trabajo para la recurrente.
116. Sobre el segundo aspecto, la Decisión controvertida exigió a la recurrente reunir información que era de dominio público. Por ejemplo, el punto 10 del anexo II de la Decisión controvertida dice: «Todos los valores monetarios deben expresarse en euros. Si la moneda local no es el euro, por favor conviertan éstos a euros usando el tipo de cambio oficial publicado por el Banco Central Europeo en el período de referencia.» No es evidente por qué el propio personal de la Comisión no podía realizar esos cálculos. (44)
117. Por todas esas razones opino que la recurrente alegó fundadamente que el Tribunal General erró en Derecho al interpretar y aplicar el principio de proporcionalidad. Se debe acoger en consecuencia el cuarto motivo de casación de la recurrente, y anular la sentencia recurrida en esa medida.
E. Buenas prácticas
1. Argumentos de las partes
118. Con su quinto y último motivo de casación la recurrente arguye que el Tribunal General erró en Derecho al no reconocer los derechos de la recurrente conforme a las «Buenas prácticas para la presentación de prueba y recogida de datos de tipo económico en asuntos relacionados con la aplicación de los artículos 101 y 102 y en asuntos de concentración de empresas» (Documento de trabajo) (en lo sucesivo, «buenas prácticas». (45) Según la recurrente, si la Comisión decide seguir sus buenas prácticas al consultar a las empresas sobre el borrador del requerimiento de información, está obligada entonces a tener en cuenta los comentarios o las peticiones de aclaración de la empresa. El Tribunal General cometió en consecuencia un error de Derecho al no considerar esa obligación.
119. La Comisión solicita que se desestime esta argumentación.
2. Apreciación
120. La sección 3.4.3 de las buenas prácticas está así redactada: «Cuando sea apropiado y útil la Dirección General de la competencia enviará un “borrador” de requerimiento de datos cuantitativos para facilitar la mejor identificación del formato y permitir la comprobación de la concordancia básica (véase la sección 3.3.2). El propósito del borrador de requerimiento de datos es invitar a las partes a proponer cualquier modificación que pueda atenuar la carga del cumplimiento al presentar la información necesaria. Sólo cabrá aceptar una reducción del alcance del requerimiento de datos si no puede perjudicar la investigación y no da lugar, en especial en los casos de concentración empresarial, a una reducción del plazo para la respuesta inicialmente previsto.»
121. Opino que el Tribunal General recordó fundadamente la jurisprudencia que establece que, cuando la Comisión enuncia una regla indicativa de conducta destinada a producir efectos externos, no puede separarse de ella sin exponer razones que sean compatibles con el principio de igualdad de trato. Sin embargo, como también señaló el Tribunal General, las buenas prácticas enuncian claramente una facultad discrecional de la Comisión para considerar las observaciones «cuando sea apropiado y útil» y acoger las observaciones de la empresa si ello «no puede perjudicar la investigación». (46)
122. La redacción de las buenas prácticas no puede llevarme por tanto a la conclusión de que la Comisión se propusiera adoptar una línea de conducta clara e inequívoca sobre ese aspecto.
123. Lo que es más importante, me parece también ilógico alegar que, al enviar un borrador de decisión a los potenciales destinatarios, la Comisión se obliga a sí misma a acoger cualquier observación presentada por ellos. No hay fundamento para esa alegación, ni lógica que lo apoye. No considero que nazca de la sección 3.4.3 de las buenas prácticas ninguna obligación para la Comisión distinta de la de considerar debidamente las observaciones presentadas por las empresas interesadas. En ese sentido Buzzi Unicem no ha presentado ningún dato que muestre que la Comisión no consideró debidamente sus observaciones.
124. Por último, observo también que las secciones 7 y 8 de las buenas prácticas indican claramente que la Comisión puede modificar su criterio expuesto en esas prácticas y que el documento no pretende producir efectos jurídicos nuevos ni alterar la práctica decisoria de la Comisión. Además, el carácter no vinculante de las buenas prácticas se confirma en mayor grado por el hecho de que se emitieron tan sólo como un «documento de trabajo» de la Dirección General de la competencia de la Comisión y no como un documento que aprobara la Comisión como órgano colectivo (esto es, aprobado por el colegio de Comisarios). De hecho, las Buenas prácticas nunca se han publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea . Aunque quepa preguntarse por qué la Comisión publica comunicaciones cuyo valor minimiza luego cuando son invocadas en procedimientos judiciales por otro litigante, sigue siendo cierto que las buenas prácticas no pretendían establecer reglas vinculantes.
125. Por las razones antes expuestas pienso que el Tribunal General no erró en Derecho al desestimar la alegación de la recurrente sobre la infracción de las buenas prácticas. Por tanto, debe desestimarse el quinto motivo de casación.
VI. Consecuencias de la apreciación
126. De conformidad con el párrafo primero del artículo 61 del Estatuto del Tribunal de Justicia, cuando se estime el recurso de casación, el Tribunal de Justicia anulará la resolución del Tribunal General. En tal caso, el Tribunal de Justicia podrá resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita. También podrá devolver el asunto al Tribunal General.
127. He concluido que se han de estimar en todo o en parte tres de los cinco motivos de casación aducidos por la recurrente, y que se debe anular la sentencia recurrida en consecuencia.
128. A la luz de los hechos conocidos y de los debates ante el Tribunal General y ante el Tribunal de Justicia, considero posible que el Tribunal de Justicia resuelva definitivamente el litigio.
129. En su demanda ante el Tribunal General Buzzi Unicem adujo cinco motivos en apoyo de su pretensión de anulación de la Decisión controvertida.
130. Atendiendo a las consideraciones antes expuestas, opino que la Decisión controvertida era ilícita por dos razones principales: contenía una motivación insuficiente de la finalidad del requerimiento (véanse los puntos 23 a 49 de estas conclusiones), y no se ajustaba al requisito de proporcionalidad (véanse los puntos 94 a 117 de estas conclusiones). Cada uno de esos errores de Derecho es por sí mismo suficiente para anular esa decisión en su totalidad. En consecuencia, creo innecesario examinar si los otros motivos aducidos por la demandante en primera instancia eran fundados.
VII. Costas
131. A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
132. Si el Tribunal de Justicia comparte mi apreciación del recurso de casación, en ese caso, conforme a los artículos 137, 138 y 184 del Reglamento de Procedimiento, la Comisión deberá cargar con las costas de ambos procedimientos, en primera instancia y en casación.
VIII. Conclusión
133. Por todas las consideraciones precedentes propongo al Tribunal de Justicia  que:
– Anule la sentencia del Tribunal General de 14 de marzo de 2014 dictada en el asunto Buzzi Unicem SpA/Comisión, T‑297/11.
– Anule la Decisión C(2011) 2356 final de la Comisión relativa a un procedimiento con arreglo al artículo 18, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 1/2003 (asunto 39520 — Cemento y productos relacionados).
– Condene a la Comisión al pago de las costas de ambas instancias.
(1) .
(2)  –	Reglamento del Consejo de 16 de diciembre de 2002 relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado (DO 2003, L 1, p. 1).
(3)  –	Asuntos HeidelbergCement/Comisión (C‑247/14 P); Schwenk Zement/Comisión (C‑248/14 P); Cemex y otros/Comisión (C‑265/14 P), y Italmobiliare/Comisión (C‑268/14 P).
(4)  –	Reglamento de la Comisión de 7 de abril de 2004 relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos 81 y 82 del Tratado CE (DO L 123, p. 18).
(5)  –	EU:T:2014:122.
(6)  –	(C-247/14), puntos 22 a 27.
(7)  –	Véase la sentencia Nexans y Nexans France/Comisión (C‑37/13 P, EU:C:2014:2030), apartados 31 y 32 y jurisprudencia citada.
(8)  –	Ibidem, apartados 34 a 37 y jurisprudencia citada.
(9)  –	El artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 establece que la decisión «indicará la base jurídica y el objeto de la solicitud, especificará la información requerida y fijará el plazo en que habrá de facilitarse». El artículo 20, apartado 4, del mismo Reglamento dispone que, «la decisión indicará el objeto y la finalidad de la inspección, fijará la fecha en que dará comienzo [...]».
(10)  –	Conclusiones de la Abogado General Kokott presentadas en el asunto Nexans y Nexans France/Comisión (C‑37/13 P, EU:C:2014:223), puntos 35 a 38.
(11)  –	Apartados 35 y 36 de la sentencia recurrida.
(12)  –	Véanse las conclusiones del Abogado General Léger presentadas en el asunto BPB Industries y British Gypsum/Comisión (C‑310/93 P, EU:C:1994:408), punto 22.
(13)  –	Véanse las conclusiones del Abogado General Lenz presentadas en el asunto SITPA (C‑27/90, EU:C:1990:407), punto 59.
(14)  –	Véase la jurisprudencia citada en el punto 26 de las presentes conclusiones.
(15)  –	Véanse las conclusiones de la Abogado General Kokott presentadas en el asunto Nexans y Nexans France/Comisión (C‑37/13 P, EU:C:2014:223), punto 52.
(16)  –	Para más detalle véanse mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement, puntos 46 y 47.
(17)  –	Pregunta 1D. Véase el posterior punto 85 de las presentes conclusiones.
(18)  –	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C‑247/14 P), puntos 138 a 146.
(19)  –	Véanse los posteriores puntos 73 a 91 de las presentes conclusiones
(20)  –	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C‑247/14 P), punto 50.
(21)  –	(C‑247/14 P), puntos 52 a 54.
(22)  –	Véanse las conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en el asunto SEP/Comisión (C‑36/92 P, EU:C:1993:928), punto 30.
(23)  –	Véase la sentencia Der Grüne Punkt — Duales System Deutschland/Comisión (C‑385/07 P, EU:C:2009:456), apartado 163 y jurisprudencia citada.
(24) – 	Véase en ese sentido la sentencia Chalkor/Comisión (C‑386/10 P, EU:C:2011:815), apartados 65 y 66.
(25)  –	T‑296/11, EU:T:2014:121, apartados 41 a 56.
(26)  –	Apartado 45 de la sentencia recurrida.
(27)  –	A mi parecer no corresponde al Tribunal de Justicia comprobar si las preguntas 5S, 5R, 5T y 5V guardan relación únicamente con hechos, lo que en cualquier caso creo que es difícilmente discutible.
(28)  –	Véanse las conclusiones del Abogado General Darmon presentadas en el asunto Orkem/Comisión (374/87, EU:C:1989:207), punto 55.
(29)  –	Véanse los apartados 87 y 88 de la sentencia recurrida.
(30)  –	Véanse, en particular, las sentencias Orkem/Comisión (374/87, EU:C:1989:387), apartado 35, y Solvay/Comisión (27/88, EU:C:1989:388), apartado 32.
(31)  –	El considerando 23 se refiere, como he mencionado, «a preguntas relativas a los hechos». El problema de encontrar los mejores términos para determinar el tipo de preguntas que por su contenido fáctico no puedan infringir el derecho a no autoinculparse también se manifiesta en la jurisprudencia. Véase la jurisprudencia citada en la nota 94 de mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C‑247/14 P).
(32)  –	Sentencia Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión [C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P, EU:C:2002:582 (PVC II)], apartado 273. (El subrayado es mío).
(33)  –	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C‑247/14 P), punto 157.
(34)  – Apartado 74 de la sentencia recurrida.
(35)  –	Véanse, en particular, las sentencias Orkem/Comisión (374/87, EU:C:1989:387), apartado 39, y Solvay/Comisión (27/88, EU:C:1989:388), apartado 36.
(36)  –	Véanse las sentencias Hoechst/Comisión (46/87 y 227/88, EU:C:1989:337), apartado 19, y Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603), apartados 27, 50 y 52.
(37)  –	Véase en ese sentido la sentencia Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603), apartados 76 y 80 y jurisprudencia citada.
(38)  –	Los otros factores incluyen la naturaleza de la intervención de la empresa de la que se trate, la importancia de la prueba buscada y el volumen y la clase de información útil que la Comisión cree está en poder de esa empresa.
(39)  –	Tengo en cuenta, entre otras cosas, el número de sociedades interesadas, el alcance geográfico de las presuntas infracciones y las restricciones sustanciales incluidas en los supuestos acuerdos.
(40)  –	Apartado 129 de la sentencia recurrida.
(41)  –	Véanse los puntos 2, 6, 7, 8, 9, 13, 14 y 15 del anexo III. Para instrucciones parecidamente complejas, véanse entre otras la pregunta 1A y la pregunta 2 del anexo I.
(42)  –	Véanse los puntos 16 y 17 del anexo II.
(43)  –	Véase el artículo 2 del Reglamento nº 1/2003.
(44)  –	Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto HeidelbergCement/Comisión (C‑247/14 P), punto 120.
(45)  –	Documento publicado en el sitio de Internet de la DG de la Competencia de la Comisión Europea.
(46)  –	Véanse los apartados 140 y 141 de la sentencia recurrida y la jurisprudencia citada.