61995CC0358_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 Der Pretore von Pordenone hat mit Beschluß vom 18. Oktober 1995 gemäß Artikel 177 EG-Vertrag vier Fragen nach der Vereinbarkeit einer italienischen Regelung für die Herstellung und das Inverkehrbringen von Brot mit den Artikel 30 und 36 des EG-Vertrages zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich in einem Rechtsstreit des Tommaso Morellato, gesetzlicher Vertreter der Soveda Srl mit Sitz in Sarmeola di Rubano, gegen die Unità Sanitaria Locale Nr. 11 Pordenone (örtlicher Gesundheitsdienst; im folgenden: USL Nr. 11).
3 Die Soveda Srl ist ein Unternehmen, das verschiedene Sorten Vollkornbrot in Italien vertreibt. Sie ist Alleinvertriebshändler in Italien für tiefgefrorenes Brot, das von dem französischen Unternehmen BCS mit Sitz in Tarascon hergestellt wird. Die Soveda Srl lieferte 1993 verschiedene Mengen Spezialvollkornbrot mit Dextrose, das von der BCS hergestellt wurde, an einen Supermarkt in Porcia (Pordenone). Dieses Brot wurde in Frankreich rechtmässig hergestellt und in den Verkehr gebracht; in einer Bescheinigung des interregionalen Laboratoriums Marseille vom 7. Juli 1992 wurde festgestellt, "qu'il s'agit d'une marchandise de bonne qualité, saine, propre à la consommation humaine" (daß es sich um eine Ware von guter Qualität, gesund und zum menschlichen Verzehr geeignet, handelt). Darüber hinaus entsprachen die Verkaufsbezeichnung für den italienischen Markt und die Etikettierung der Kartons für dieses Brot der Richtlinie 79/112/EWG(1) und stellten eine korrekte Übersetzung ihrer französischen Fassung dar.
4 Dennoch stellte der Gesundheitskontrolldienst der USL Nr. 11 am 26. Juli 1993 fest, daß die von der Soveda Srl getätigten Einfuhren von Spezialvollkornbrot gegen verschiedene Bestimmungen des Gesetzes Nr. 580/67 vom 4. Juli 1967 über die Verarbeitung und das Inverkehrbringen von Getreide, Mehl, Brot und Teigwaren (im folgenden: Gesetz Nr. 580/67) verletzt worden seien(2). Konkret rügte die USL Nr. 11:
- Verstoß gegen Artikel 16 des Gesetzes Nr. 580/67 durch Inverkehrbringen von Spezialvollkornbrot mit Dextrose zu 300 g, tiefgefroren, mit einem Feuchtigkeitsgehalt von mehr als den gesetzlich zulässigen 34 %. Aus den vorgenommenen Analysen ergab sich, daß das Brot, bezogen auf sein konkretes Gewicht, nach einer ersten Analyse 38,40 % und nach einer zweiten Analyse von 37,50 % aufwies.
- Verstoß gegen Artikel 16 und Artikel 7 Absatz 4 des Gesetzes Nr. 580/67, da der Ascheanteil des aus Frankreich eingeführten Brotes die für Vollkornmehl, das zur Herstellung von Vollkornbrot verwendet wird, vorgesehene Untergrenze unterschritt. Der Ascheanteil des Brotes betrug, bezogen auf die Trockenmasse, 1,05 % nach der ersten Analyse und 1,13 % nach einer zweiten Analyse, während die italienische Regelung einen Mindestascheanteil von 1,40 % und einen Hoechstanteil von 1,60 % für Vollkornmehl und daraus hergestelltes Vollkornbrot vorsah.
- Verstoß gegen Artikel 18 des Gesetzes Nr. 580/67, da bei der Herstellung des eingeführten Brotes Kleie verwendet wurde, bei der es sich um eine in Italien nicht zulässige Zutat handelt.
5 Die USL Nr. 11 erließ am 13. und 18. Januar 1994 drei Bußgeldbescheide gegen Tommaso Morellato (Einspruchsführer), den gesetzlichen Vertreter der Soveda Srl. Dieser focht die Bescheide mit drei getrennten Einsprüchen vom 16. Februar 1994 an. Für die Entscheidung dieses Verfahrens hat der Pretore von Pordenone es für erforderlich gehalten, dem Gerichtshof die folgenden Fragen vorzulegen:
1. Sind die italienischen Rechtsvorschriften über die Verarbeitung und das Inverkehrbringen von Getreide, Mehl, Brot und Teigwaren (Gesetz Nr. 580 vom 4. Juli 1967) insoweit mit den Artikeln 30 und 36 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft unvereinbar, als sie die Vermarktung von tiefgefrorenem Spezialvollkornbrot verbieten,
- dessen Feuchtigkeitsgehalt die in Artikel 16 festgelegten Prozentsätze überschreitet,
- dessen Ascheanteil die in Artikel 16 in Verbindung mit Artikel 7 Absatz 3 festgelegten Prozentsätze unterschreitet,
- dem Kleie, eine nicht erlaubte Zutat, zugesetzt ist,
und sind daher diese Rechtsvorschriften als mengenmässige Beschränkung oder Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 30 anzusehen?
2. Bejahendenfalls: Kann sich der italienische Staat unter Umständen der vorliegenden Art auf die in Artikel 36 EWG-Vertrag geregelte Ausnahme zum Schutz der Gesundheit berufen?
3. Darf das italienische Gericht die italienischen Rechtsvorschriften nicht anwenden?
4. Ist der freie Verkehr des in der Französischen Republik hergestellten vorstehend beschriebenen Brotes im Hoheitsgebiet des italienischen Staates zuzulassen?
6 Die ersten beiden Fragen des vorlegenden Gerichts werfen das Problem der Vereinbarkeit nationaler Regelungen mit den Artikel 30 und 36 des Vertrages auf, die, wie die italienische, bestimmte Voraussetzungen für das Inverkehrbringen von Brot aufstellen und die Einfuhr von Brot verbieten, das in anderen Mitgliedstaaten nach anderen Kriterien rechtmässig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden ist. Die vierte Frage, die sich auf den freien Verkehr des in Frankreich hergestellten Brotes in Italien bezieht, steht in engem Zusammenhang mit den ersten beiden Fragen.
Schließlich möchte das nationale Gericht mit der dritten Frage wissen, wie es bei einer Unvereinbarkeit der in Rede stehenden italienischen Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht vorzugehen hat, konkret, ob diese Regelung nicht angewandt werden darf.
Die erste Vorlagefrage
7 Die erste Frage geht dahin, ob die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats, die das Inverkehrbringen von tiefgefrorenem Spezialvollkornbrot mit einem Feuchtigkeitsgehalt, der die gesetzliche Hoechstgrenze übersteigt, einem Ascheanteil, der den gesetzlich festgelegten Mindestwert unterschreitet, und mit Kleie als Zutat verbieten, eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmässige Beschränkung im Sinne von Artikel 30 des Vertrages darstellen. Es sei darauf hingewiesen, daß die in Rede stehende Regelung unterschiedslos für in Italien hergestelltes und aus anderen Mitgliedstaaten eingeführtes Brot gilt.
8 Alle Beteiligten, die in der vorliegenden Rechtssache Erklärungen abgegeben haben - die Kommission, die Französische Republik und die Bundesrepublik Deutschland - vertreten die Ansicht, daß die italienische Regelung eine nach Artikel 30 des Vertrages verbotene Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmässige Beschränkung sei. Aus den Gründen, die ich im folgenden darlegen werde, teile ich diese Ansicht völlig.
9 Grundsätzlich behalten die Mitgliedstaaten ihre Zuständigkeit für die Regelung der Voraussetzungen für die Herstellung und das Inverkehrbringen von Brot und anderen Bäckereierzeugnissen in Ermangelung gemeinschaftlicher Harmonisierungsvorschriften auf diesem Gebiet. Die Mitgliedstaaten dürfen diese Befugnis jedoch nicht dazu ausnutzen, die Wettbewerbsposition ihrer inländischen Erzeugung zu fördern und für Brot, das in den anderen Mitgliedstaaten hergestellt worden ist, den Zugang zu ihrem inländischen Markt zu behindern. Dies hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung festgestellt, nach der es in Ermangelung gemeinsamer oder harmonisierter Vorschriften über die Herstellung und das Inverkehrbringen von Brot und anderen Bäckereierzeugnissen Sache der Mitgliedstaaten ist, alle Vorschriften über die Merkmale der Zusammensetzung, die Herstellung und das Inverkehrbringen dieser Nahrungsmittel für ihr Hoheitsgebiet zu erlassen, soweit diese Vorschriften nicht geeignet sind, zu Diskriminierungen importierter Erzeugnisse zu führen oder die Einfuhr von Erzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten zu behindern(3).
10 Die Bestimmung des Gemeinschaftsrechts, die die Ausnutzung dieser staatlichen Befugnis zu protektionistischen Zwecken beschränken soll, ist Artikel 30 des Vertrages, der Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmässige Beschränkungen verbietet. Nach der berühmten Formel, die im Urteil Dassonville geprägt und in umfangreicher späterer Rechtsprechung angewandt worden ist, ist jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern, als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmässige Beschränkung anzusehen(4). Nach dieser Definition liegt eine Maßnahme gleicher Wirkung vor, wenn zwei Tatbestandsmerkmale zusammentreffen, nämlich eine einem Mitgliedstaat zuzurechnende Maßnahme und die beschränkende Wirkung dieser Maßnahme auf den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr.
11 Im vorliegenden Fall bietet das erste Merkmal keine Probleme, denn eindeutig ist das Gesetz Nr. 580/67 eine dem italienischen Staat zuzurechnende Maßnahme.
12 Für die Prüfung, ob die italienische Regelung das zweite Merkmal des Begriffes "Maßnahme gleicher Wirkung" erfuellt, muß dargetan werden, daß sie eine beschränkende Wirkung auf den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr für Vollkornbrot hat.
13 Es besteht eine umfangreiche, wenn auch nicht immer kohärente Rechtsprechung des Gerichtshofes zu diesem Merkmal des Begriffes einer Maßnahme gleicher Wirkung. In letzter Zeit wurde diese Rechtsprechung durch das Urteil Keck und Mithouard(5) vor allem in bezug auf Maßnahmen begrenzt, die unterschiedslos auf inländische und eingeführte Maßnahmen anwendbar sind; um derartige Maßnahmen
handelt es sich im vorliegenden Fall bei der italienischen Regelung.
14 Das Urteil Keck und Mithouard unterscheidet zwischen Vorschriften, die die Eigenschaften der Erzeugnisse betreffen, und Vorschriften über Verkaufsmodalitäten, um zu bestimmen, welche unterschiedslos anwendbaren Maßnahmen eine beschränkende Wirkung entfalten, die sie zu Maßnahmen gleicher Wirkung im Sinne des Begriffes des Urteils Dassonville machen kann.
15 Unter Aufgabe seiner vorherigen Rechtsprechung hat der Gerichtshof entschieden, daß "die Anwendung nationaler Bestimmungen, die bestimmte Verkaufsmodalitäten beschränken oder verbieten, auf Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten nicht geeignet [ist], den Handel zwischen den Mitgliedstaaten im Sinne des Urteils Dassonville ... unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern, sofern diese Bestimmungen für alle betroffenen Wirtschaftsteilnehmer gelten, die ihre Tätigkeit im Inland ausüben, und sofern sie den Absatz der inländischen Erzeugnisse und der Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten rechtlich wie tatsächlich in der gleichen Weise berühren"(6). Die Herausnahme der Maßnahmen, die die Verkaufsmodalitäten betreffen, aus dem Geltungsbereich des Artikels 30 ist durch zahlreiche später ergangene Urteile bestätigt worden(7).
16 Hingegen hat der Gerichtshof in seinem Urteil Keck und Mithouard die auf das Urteil Cassis de Dijon(8) zurückgehende Rechtsprechung zu Maßnahmen beibehalten, die sich auf die Eigenschaften der Erzeugnisse beziehen. So hat der Gerichtshof bestätigt, daß "Hemmnisse für den freien Warenverkehr, die sich in Ermangelung einer Harmonisierung der Rechtsvorschriften daraus ergeben, daß Waren aus anderen Mitgliedstaaten, die dort rechtmässig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind, bestimmten Vorschriften entsprechen müssen (wie etwa hinsichtlich ihrer Bezeichnung, ihrer Form, ihrer Abmessungen, ihres Gewichts, ihrer Zusammensetzung, ihrer Aufmachung, ihrer Etikettierung und ihrer Verpackung) selbst dann, wenn diese Vorschriften unterschiedslos für alle Erzeugnisse gelten, nach Artikel 30 verbotene Maßnahmen gleicher Wirkung dar[stellen], sofern sich die Anwendung dieser Vorschriften nicht durch einen Zweck rechtfertigen lässt, der im Allgemeininteresse liegt und den Erfordernissen des freien Warenverkehrs vorgeht"(9).
Abschließend gibt der Gerichtshof zu erkennen, daß unterschiedslos anwendbare Maßnahmen, die die Eigenschaften der Erzeugnisse betreffen, weiterhin von der Definition der Maßnahme gleicher Wirkung im Urteil Dassonville erfasst werden und gegen Artikel 30 verstossen, sofern sie nicht durch den Schutz eines in Artikel 36 des Vertrages aufgeführten allgemeinen Interesses gerechtfertigt oder von der Gemeinschaftsrechtsprechung als zwingendes Erfordernis angesehen werden. Diese Auslegung wird durch die nach dem Urteil Keck und Mithouard ergangenen Urteile des Gerichtshofes im Zusammenhang mit Maßnahmen, die sich auf die Eigenschaften der Erzeugnisse beziehen, bestätigt(10).
17 Die Bestimmungen der italienischen Regelung, die im vorliegenden Fall in Frage stehen, beziehen sich auf vorgeschriebene Voraussetzungen für die Herstellung von Vollkornbrot, die dessen Zusammensetzung betreffen, wie den Feuchtigkeitsgehalt, den Ascheanteil und die Verwendung von Kleie. Daher handelt es sich unzweifelhaft um eine Norm, die die Eigenschaften der Erzeugnisse betrifft. Obwohl dieses Regelung unterschiedslos auf in Italien hergestelltes und aus anderen Mitgliedstaaten eingeführtes Brot angewandt wird, behindert sie die Einfuhren dieses Erzeugnisses nach Italien dadurch, daß sie das Inverkehrbringen von in einem anderen Mitgliedstaat hergestelltem Brot untersagt, das ihren Anforderungen nicht entspricht. Diese beschränkende Wirkung auf den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr macht sie zu einer Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmässige Beschränkung, da das vom Urteil Dassonville vorgegebene und vom Urteil Keck und Mithouard näher erläuterte zweite Merkmal der Definition erfuellt ist.
18 Dieses Ergebnis erscheint mehr als logisch und kohärent mit dem Zweck des Artikels 30, der in den Vertrag aufgenommen wurde, um zu verhindern, daß die Mitgliedstaaten ihre residülle Zuständigkeit auf dem Gebiet der Herstellung und des Inverkehrbringens von Waren zu protektionistischen Zwecken, d. h. dazu benutzen, die Wettbewerbsposition ihrer nationalen Erzeugung gegenüber aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten Erzeugnissen zu verbessern. Die italienische Regelung zieht verschiedene eindeutig protektionistische Folgen nach sich, da sie Brothersteller anderer Mitgliedstaaten, in denen andere Kriterien für die Herstellung gelten, zwingen, ihr Produktionssystem nach Maßgabe des Bestimmungslandes des Brotes zu ändern. Dieser Umstand führt zu einer Erhöhung der Produktionskosten für die Hersteller der anderen Mitgliedstaaten und begünstigt die italienischen Hersteller in ungerechtfertigter Weise, so daß die protektionistische Wirkung der italienischen Regelung unbestreitbar ist.(11)
19 Daher ist auf die erste und die zweite Vorlagefrage zu antworten, daß die Anwendung nationaler Rechtsvorschriften, die das Inverkehrbringen von Brot mit einem Feuchtigkeitsgehalt von mehr als 34 %, mit einem Ascheanteil von weniger als 1,40 % oder mit Kleie als Zutat verbieten, auf in anderen Mitgliedstaaten rechtmässig hergestellte und in den Verkehr gebrachte Erzeugnisse eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmässige Beschränkung im Sinne von Artikel 30 des Vertrages darstellt.
Die zweite Vorlagefrage
20 Mit der zweiten Frage begehrt das nationale Gericht Auskunft darüber, ob sich der italienische Staat für die Anwendung einer Regelung, wie sie hier in Rede steht, auf den Schutz der Gesundheit gemäß Artikel 36 des Vertrages berufen kann.
21 Artikel 36 führt in Ermangelung einer gemeinschaftlichen Harmonisierung eine residülle Zuständigkeit der Mitgliedstaaten ein, die es ihnen erlaubt, zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen - neben dem anderer grundlegender gesellschaftlicher Belange - gegen Artikel 30 verstossende Regelungen zu erlassen und beizubehalten. Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung die Voraussetzungen für die Berufung auf die in Artikel 36 vorgesehene Ausnahme klargestellt.
22 Erstens hat der Gerichtshof wiederholt festgestellt, daß Artikel 36 eng auszulegen ist, da er eine Ausnahme vom Grundsatz des freien Warenverkehrs enthält, der zu den wesentlichen Grundsätzen des Gemeinsamen Marktes gehört(12).
23 Zweitens müssen die Mitgliedstaaten, die sich auf Artikel 36 berufen, dartun, daß die gegen Artikel 30 verstossende nationale Regelung erforderlich ist, um einen der in Artikel 36 aufgeführten gesellschaftlichen Belange zu schützen(13).
24 Drittens muß die nationale Regelung die Prüfung der Verhältnismässigkeit bestehen, den die Gemeinschaftsrechtsprechung aus Artikel 36 Satz 2 des Vertrages herleitet, wonach die Verbote oder Beschränkungen aufgrund der nationalen Maßnahmen "weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen" dürfen. Verhältnismässig ist eine Maßnahme, wenn das mit der nationalen Regelung verfolgte Ziel nicht mit einer den innergemeinschaftlichen Handel weniger beschränkenden Maßnahme erreicht werden kann, wenn sie sich also auf dasjenige beschränkt, was strikt notwendig ist, um das geschützte Interesse zu gewährleisten(14).
25 In der vorliegenden Rechtssache scheint es mir klar zu sein, daß die italienische Regelung der Herstellung und des Inverkehrbringens von Vollkornbrot nicht zum Schutz der öffentlichen Gesundheit erforderlich ist. Im Beschluß des nationalen Gerichts ist kein Grund angegeben, weshalb das aus Frankreich eingeführte Brot Gefahren für die Gesundheit in sich bergen könnte. Zudem steht nicht fest, daß sich der italienische Staat, der in der vorliegenden Rechtssache keine Erklärungen abgegeben hat, jemals auf den Schutz dieses Rechtsguts berufen hat, um die Anwendung der in Rede stehenden Bestimmungen des Gesetzes Nr. 580/67 zu rechtfertigen.
26 Der italienische Staat hat stillschweigend eingeräumt, daß die Anwendung des Gesetzes Nr. 580/67 nicht zum Schutz der öffentlichen Gesundheit erforderlich ist. Im ministeriellen Runderlaß vom 2. November 1992(15) lässt Italien nämlich die Einfuhr von Brot und ähnlichen Erzeugnissen, die nach anderen als den im Gesetz Nr. 580/67 festgelegten Kriterien hergestellt sind, zu, sofern sie in den anderen Mitgliedstaaten rechtmässig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind und den Anforderungen an die Etikettierung in den italienischen Rechtsvorschriften, die der Durchführung der Richtlinie 79/112 dienen, genügt wird.
Mit diesem Runderlaß, der der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu den Artikel 30 und 36 ordnungsgemäß Rechnung trägt, wollte der italienische Staat die Hindernisse für den freien Warenverkehr praktisch beseitigen, die sich aus der Anwendung des Gesetzes Nr. 580/67 ergaben und die ursprünglich die Kommission zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen Italien veranlasst hatten. Wie die Kommission in ihren Erklärungen ausführt, wurden die italienischen Behörden am 18. März 1991 mit einer mit Gründen versehenen Stellungnahme aufgefordert, die Vertragsverletzung abzustellen, und die Kommission beschloß nach der Herausgabe des erwähnten ministeriellen Runderlasses, die gerichtliche Phase des Vertragsverletzungsverfahrens nicht einzuleiten und Italien die erforderliche Zeit zur Verwirklichung der entsprechenden Gesetzesänderung zu lassen.
27 Unabhängig von der Handlungsweise Italiens dürften auch keine auf geeigneten wissenschaftlichen Erwägungen beruhenden Gründe(16) vorliegen, um die durch das Gesetz Nr. 580/67 aufgestellten Voraussetzungen im Zusammenhang mit dem Feuchtigkeitsgehalt, dem Ascheanteil und dem Verbot von Kleie bei der Herstellung von Vollkornbrot zu rechtfertigen. Die deutsche Regierung erwähnt in ihren Erklärungen Ergebnisse wissenschaftlicher Analysen, die dieses Ergebnis stützen.
28 Schließlich möchte ich darauf hinweisen, daß die italienische Regelung, selbst wenn sie zum Schutz der öffentlichen Gesundheit erforderlich wäre, nicht verhältnismässig wäre. Denn der italienische Gesetzgeber hätte, anstatt das Inverkehrbringen von Vollkornbrot mit anderer Zusammensetzung als sie im Gesetz Nr. 580/67 vorgesehen ist, zu verbieten und zu ahnden, eine geeignete Etikettierung vorsehen können, die den Verbrauchern die erwünschten Informationen über die Zusammensetzung des Erzeugnisses verschafft hätte. Diese Lösung, die dem Zweck des Schutzes der Gesundheit entsprochen hätte, hätte weniger weitgehende Beschränkungen für den freien Warenverkehr verursacht.(17)
Die vierte Vorlagefrage
29 Mit dieser Vorlagefrage möchte das nationale Gericht wissen, ob das Inverkehrbringen des aus Frankreich eingeführten Vollkornbrots in Italien zugelassen werden muß.
30 Die Antwort auf diese Frage ergibt sich unmittelbar aus den Antworten auf die beiden vorhergehenden Fragen. Da die italienische Regelung eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmässige Beschränkung darstellt, die gemäß Artikel 30 verboten und nicht gemäß Artikel 36 gerechtfertigt ist, muß das in Frankreich rechtmässig hergestellte und in den Verkehr gebrachte Vollkornbrot frei verkehrsfähig sein, und es kann daher in Italien in den Verkehr gebracht werden.
Die dritte Vorlagefrage
31 Mit dieser Frage möchte das nationale Gericht wissen, ob es verpflichtet ist, die inländischen Rechtsbestimmungen nicht anzuwenden, die, wie das Gesetz Nr. 580/67, gegen das Gemeinschaftsrecht verstossen können.
32 Erstens ist darauf hinzuweisen, daß der Gerichtshof die unmittelbare Wirkung des Artikels 30 seit dem Urteil Iannelli(18) anerkennt; in diesem Urteil hatte er festgestellt, daß das Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmässige Beschränkungen zwingend und klar ist, daß es zu seiner Verwirklichung keiner weiteren Maßnahme der Mitgliedstaaten oder der Gemeinschaftsorgane bedarf und daß es somit unmittelbare Wirkungen erzeugt und Rechte des einzelnen begründet, die von den staatlichen Gerichten zu wahren sind.
33 Zweitens ist die eindeutige Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Lösung des Konfliktes zwischen nationalen und Gemeinschaftsnormen zu erwähnen. Das beste Beispiel für diese Rechtsprechung ist nach wie vor das Urteil Simmenthal(19), in dem der Gerichtshof ausgeführt hat, daß nach dem Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts die Vertragsbestimmungen und die unmittelbar geltenden Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane in ihrem Verhältnis zum nationalen Recht der Mitgliedstaaten zur Folge haben, daß allein durch ihr Inkrafttreten jede entgegenstehende Bestimmung des geltenden staatlichen Rechts ohne weiteres unanwendbar wird(20). Ferner hat er ausgeführt, daß jede Bestimmung einer nationalen Rechtsordnung oder jede Gesetzgebungs-, Verwaltungs- oder Gerichtspraxis mit den in der Natur des Gemeinschaftsrechts liegenden Erfordernissen unvereinbar wäre, die dadurch zu einer Abschwächung der Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts führen würde, daß dem für die Anwendung dieses Rechts zuständigen Gericht die Befugnis abgesprochen wird, bereits zum Zeitpunkt dieser Anwendung alles Erforderliche zu tun, um diejenigen innerstaatlichen Rechtsvorschriften auszuschalten, die unter Umständen ein Hindernis für die volle Wirksamkeit der Gemeinschaftsnormen bilden(21). Schließlich ist der Gerichtshof zu dem Ergebnis gelangt, daß das nationale Gericht, das im Rahmen seiner Zuständigkeit die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts anzuwenden hat, gehalten ist, für die volle Wirksamkeit dieser Normen Sorge zu tragen, indem es erforderlichenfalls jede - auch spätere - entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts aus eigener Entscheidungsbefugnis unangewendet lässt, ohne daß es die vorherige Beseitigung dieser Bestimmung auf gesetzgeberischem Wege oder durch irgend ein anderes verfassungsrechtliches Verfahren beantragen oder abwarten müsste(22).
34 Nach dem Urteil Simmenthal sind die nationalen Gerichte daher verpflichtet, Rechtsvorschriften nicht anzuwenden, die gegen Artikel 30 des Vertrages, bei dem es sich um eine Bestimmung mit unmittelbarer Wirkung handelt, verstossen. Das nationale Gericht muß den Rechtsstreit, über den es befindet, im Einklang mit dieser Maßnahmen gleicher Wirkung verbietenden Gemeinschaftsbestimmung entscheiden, ohne eine - auch spätere - nationale Bestimmung zu berücksichtigen und ohne die Abweichung von der nationalen Regelung beantragen zu müssen.
35 Die Verpflichtung, mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbare nationale Normen nicht anzuwenden, erstreckt sich offenkundig auf alle Behörden der Mitgliedstaaten, und nicht nur auf die Gerichte(23). Daher war die USL Nr. 11 Pordenone auch verpflichtet, das Gesetz Nr. 580/67 nicht auf aus Frankreich eingeführtes Spezialvollkornbrot anzuwenden, da es sich um eine gegen Artikel 30 in dessen Auslegung durch den Gerichtshof verstossende nationale Regelung handelt. Die Handlungsweise der USL Nr. 11 wird noch unverständlicher, wenn man berücksichtigt, daß der vom italienischen Staat 1992 herausgegebene ministerielle Runderlaß ausdrücklich die Nichtanwendung des Gesetzes Nr. 580/67 auf Brot vorsah, das aus anderen Mitgliedstaaten, wo es rechtmässig hergestellt und im Einklang mit dem vom italienischen Recht abweichenden nationalen Recht in den Verkehr gebracht wird, nach Italien eingeführt wird.
Die anomale Lage wäre zweifellos vermieden worden, wenn der italienische Staat klare Änderungen vorgenommen hätte, um der Unvereinbarkeit seiner nationalen Rechtsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht abzuhelfen. In diesem Sinne kann nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes die Unvereinbarkeit nationaler Rechtsvorschriften mit Bestimmungen des Vertrages, selbst wenn diese unmittelbar anwendbar sind, abschließend nur durch zwingende innerstaatliche Bestimmungen behoben werden, die dieselbe rechtliche Wirkung besitzen wie die zu ändernden Bestimmungen. Eine blosse Verwaltungspraxis, die die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann und die nur unzureichend bekannt ist, kann nicht als eine rechtswirksame Erfuellung der Verpflichtungen aus dem Vertrag angesehen werden, da die betroffenen Rechtssubjekte bezueglich des Umfangs der ihnen vom Vertrag garantierten Rechte in einem Zustand der Ungewißheit gelassen werden(24).
36 Im übrigen ist die Verpflichtung der nationalen Gerichte, mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbare nationale Rechtsvorschriften nicht anzuwenden, auch vom italienischen Verfassungsgericht in einer Rechtsprechung, die mit dem Urteil Granital(25) eingeleiteten und mit dem Urteil vom 11. Juli 1989(26) bestätigt wurde, in aller Klarheit anerkannt worden.
Antrag
37 Nach allem schlage ich vor, auf die von der Pretura Perdenone vorgelegten Fragen wie folgt zu antworten:
1. Die Anwendung nationaler Rechtsvorschriften, die das Inverkehrbringen von Brot mit einem Feuchtigkeitsgehalt von mehr als 34 %, mit einem Ascheanteil von weniger als 1,40 % oder mit Kleie als Zutat verbieten, auf in anderen Mitgliedstaaten rechtmässig hergestellte und in den Verkehr gebrachte Erzeugnisse stellt eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmässige Beschränkung im Sinne von Artikel 30 EG-Vertrag dar.
2. Ein Mitgliedstaat kann sich nicht auf den Schutz der Gesundheit im Sinne von Artikel 36 des Vertrages berufen, um die Anwendung einer Regelung, wie sie hier in Rede steht, zu rechtfertigen.
3. Die Gerichte der Mitgliedstaaten sind verpflichtet, nationale Rechtsvorschriften nicht anzuwenden, die gegen das Gemeinschaftsrecht, konkret gegen Artikel 30 des Vertrages, verstossen.
4. Gemäß den Artikeln 30 und 36 des Vertrages kann in der Französischen Republik rechtmässig hergestelltes und in den Verkehr gebrachtes Spezialvollkornbrot im Gebiet des italienischen Staates in den Verkehr gebracht werden.
(1) - Richtlinie 79/112/EWG des Rates vom 18. Dezember 1978 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von für den Endverbraucher bestimmten Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür (ABl. 1979, L 33, S. 1).
(2)
- Gesetz Nr. 580/67 vom 4. Juli 1967, "Disciplina per la lavorazione e comercio dei cereali, degli sfarinati, del pane e delle paste alimentari" (GURI Nr. 189, S. 4182).
(3) - Urteile vom 19. Februar 1981 in der Rechtssache 130/80 (Kelderman, Slg. 1981, 527) und vom 14. Juli 1994 in der Rechtssache C-17/93 (Van der Veldt, Slg. 1994, I-3537, Randnr. 10).
(4) - Urteil vom 11. Juli 1974 in der Rechtssache 8/74 (Dassonville, Slg. 1974, 837, Randnr. 5).
(5) - Urteil vom 24. November 1993 in den verbunden Rechtssachen C-267/91 und C-268/91 (Keck und Mithouard, Slg. 1993, I-6097).
(6) - Urteil Keck und Mithouard (a. a. O., Randnr. 16).
(7) - Vgl. u. a. die Urteile vom 15. Dezember 1993 in der Rechtssache C-292/92 (Hünermund u. a., Slg. 1993, I-6787), vom 2. Juni 1994 in den verbundenen Rechtssachen C-401/92 und C-402/92 (Tankstation 't Heukske und Börmans, Slg. 1994, I-2199) und in den verbundenen Rechtssachen C-69/93 und C-258/93 (Punto Casa und PPV, Slg. 1994, I-2355), vom 9. Februar 1995 in der Rechtssache C-412/93 (Leclerc-Siplec, Slg. 1995, I-179), vom 29. Juni 1995 in der Rechtssache C-391/92 (Kommission/Griechenland, Slg. 1995, I-1621), vom 11. August 1995 in der Rechtssache C-63/94 (Belgapom, Slg. 1995, I-2467), vom 14. Dezember 1995 in der Rechtssache C-387/93 (Banchero, Slg. 1995, I-4663) und vom 20. Juni 1996 in den verbundenen Rechtssachen C-418/93 bis C-421/93, C-460/93 bis C-462/93, C-464/93, C-9/94 bis C-11/94, C-14/94, C-15/94, C-23/94, C-24/94 und C-332/94 (Semeraro Casa Uno u. a., Slg. 1996, I-2975).
(8) - Urteil vom 20. Februar 1979 in der Rechtssache 120/78 (Rewe, "Cassis de Dijon", Slg. 1979, 649).
(9) - Urteil Keck und Mithouard (a. a. O., Randnr. 15).
(10) - Vgl. u. a. die Urteile vom 2. Februar 1994 in der Rechtssache C-315/92 (Verband Sozialer Wettbewerb Slg. 1994, I-317), vom 1. Juni 1994 in der Rechtssache C-317/92 (Kommission /Deutschland, Slg. 1994, I-2039), Van der Veldt, a. a. O., und vom 6. Juli 1995 in der Rechtssache C-470/93 (Mars, Slg. 1995, I-1923).
(11) - Die gleiche Überlegung hat der Gerichtshof im Zusammenhang mit einer niederländischen Regelung der Brotherstellung im Urteil Kelderman (a. a. O., Randnr. 7) angestellt und im Zusammenhang mit einer anderen belgischen Regelung des Inverkehrbringens von Brot im Urteil Van der Veldt (a. a. O., Randnr. 11) wiederholt.
(12) - Urteil vom 19. März 1991 in der Rechtssache C-205/89 (Kommission/Griechenland, Slg. 1991, I-1361, Randnr. 9).
(13) - Urteile vom 30. November 1983 in der Rechtssache 227/82 (Van Bennekom, Slg. 1983, 3883), vom 6. Mai 1986 in der Rechtssache 304/84 (Muller, Slg. 1986, 1511), vom 13. Dezember 1990 in der Rechtssache C-42/90 (Bellon, Slg. 1990, I-4863) und vom 4. Juni 1992 in den verbundenen Rechtssachen C-13/91 und C-113/91 (Debus, Slg. 1992, I-3617).
(14) - Vgl. u. a. Urteile vom 14. Juli 1983 in der Rechtssache 174/82 (Sandoz, Slg. 1983, 2445), vom 10. Dezember 1985 in der Rechtssache 247/84 (Motte, Slg. 1985, 3887), vom 21. März 1991 in der Rechtssache C-369/88 (Delattre, Slg. 1991, I-1487) und vom 8. Juni 1993 in der Rechtssache C-373/92 (Kommission/Belgien, Slg. 1993, I-3107).
(15) - Runderlaß Nr. 131150/R des Ministeriums für Industrie, Handel und Handwerk vom 2. November 1992, "Brotherstellung. Die Einfuhr von Brot und ähnlichen Erzeugnissen, die nicht dem Gesetz Nr. 580/67 entsprechen, aus Mitgliedstaaten der EWG ist zulässig, sofern ihre Etikettierung dem Decreto legislativo Nr. 109 vom 27. Januar 1992 entspricht."
(16) - Vgl. hierzu die Urteil vom 12. März 1987 in der Rechtssache 178/84 (Kommission/Deutschland, Slg. 1987, 1227, Randnr. 44) und Debus (a. a. O., Randnr. 17).
(17) - Urteil Van der Veldt (a. a. O., Randnr. 19).
(18) - Urteil vom 22. März 1977 in der Rechtssache 74/76 (Iannelli, Slg. 1977, 557, Randnr. 13).
(19) - Urteil vom 9. März 1978 in der Rechtssache 106/77 (Simmenthal, Slg. 1978, 629).
(20) - Urteil Simmenthal (a. a. O., Randnr. 17).
(21) - A. a. O., Randnrn. 22 und 23. Diese Rechtsprechung wurde im Urteil vom 19. Juni 1990 in der Rechtssache C-213/89 (Factortame u. a., Slg. 1990, I-2433, Randnrn. 18 und 20) bestätigt.
(22) - A. a. O., Randnr. 24. Vgl. auch die Urteile vom 11. Juli 1989 in der Rechtssache 170/88 (Ford España, Slg. 1989, 2305, 2308), Debus (a. a. O., Randnr. 32) und vom 9. Juni 1992 in den verbundenen Rechtssachen C-228/90 bis C-234/90, C-339/90 und C-353/90 (Simba u. a., Slg. 1992, I-3713, Randnr. 27).
(23) - Urteil vom 22. Juni 1989 in der Rechtssache 103/88 (Fratelli Costanzo, Slg. 1989, 1839, Randnr. 30).
(24) - Urteile vom 26. Oktober 1995 in der Rechtssache C-151/94 (Kommission/Luxemburg, Slg. 1995, I-3685, Randnr. 18) und vom 24. März 1994 in der Rechtssache C-80/92 (Kommission/Belgien, Slg. 1994, I-1019, Randnr. 20).
(25) - Urteil Nr. 170 vom 8. Juni 1984 (Giurisprudenza costituzionale, 1984, I, S. 1098).
(26) - Urteil Nr. 389 vom 11. Juli 1989 (Giurisprudenza costituzionale, 1989, I, S. 1757). Siehe auch die Urteile Nr. 1698 vom 18. April 1991 (Giurisprudenza costituzionale, 1991, I, S. 1409) und Nr. 285 vom 16. Juni 1993 (Giurisprudenza costituzionale, 1993, I, S. 2026).