62024CJ0770
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
19 de março de 2026 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Transportes ferroviários — Diretiva 2012/34/CE — Infraestrutura ferroviária — Independência de gestão — Artigo 4.o, n.o 2 — Independência dos gestores de infraestrutura — Tarifação da infraestrutura e dos serviços — Artigo 29.o, n.o 1 — Fixação, determinação e cobrança de taxas — Regime de tarifação das taxas de utilização da infraestrutura ferroviária alemã — Transporte ferroviário de passageiros de curta distância — Cálculo do montante das taxas — Multiplicação do montante das taxas médias cobradas durante um período de referência por uma taxa de aumento anual fixa prevista por lei»
No processo C‑770/24,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Verwaltungsgericht Köln (Tribunal Administrativo de Colónia, Alemanha), por Decisão de 6 de novembro de 2024, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 7 de novembro de 2024, no processo
DB InfraGO AG,
DB RegioNetz Infrastruktur GmbH
contra
Bundesrepublik Deustschland,
sendo intervenientes:
DB Fernverkehr AG,
DB Cargo AG,
Land Berlin,
Bayerische Eisenbahngesellschaft mbH,
Zweckverband Nahverkehr Westfalen‑Lippe,
Land Brandenburg,
Land Baden‑Württemberg,
Land Sachsen‑Anhalt,
BBL Logistik GmbH,
boxXpress.de GmbH,
DeltaRail GmbH,
Eisenbahngesellschaft Potsdam mbH,
Havelländische Eisenbahn AG,
HSL Logistik GmbH,
Hupac Intermodal SA,
ITL Eisenbahngesellschaft mbH,
Lineas NV,
METRANS Rail (Deutschland) GmbH,
Rheincargo GmbH & Co. KG,
SBB Cargo Deutschland GmbH,
TX Logistik AG,
Verkehrsbetriebe Peine‑Salzgitter GmbH,
FlixTrain GmbH,
Zweckverband go.Rheinland,
RDC Autozug Sylt GmbH,
BTE BahnTouristikExpress GmbH,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: I. Jarukaitis, presidente de secção, M. Condinanzi, N. Jääskinen, R. Frendo e A. Kornezov (relator), juízes,
advogado‑geral: M. Campos Sánchez‑Bordona,
secretário: F. Cathagne, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 4 de dezembro de 2025,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação de DB RegioNetz Infrastruktur GmbH e DB InfraGO AG, por R. Etzold, na qualidade de agente, assistido por H. R. J. Krüger, Rechtsanwalt,
–
em representação da Bundesrepublik Deutschland, por U. Geers, C. Mögelin e V. Schmidt, na qualidade de agentes,
–
em representação de DB Fernverkehr e DB Cargo AG, por C. Leitzke,
–
em representação da Bayerische Eisenbahngesellschaft mbH, por L. Kohlberg e T. Stockmann, Rechtsanwälte,
–
em representação de BBL Logistik GmbH, boxXpress.de GmbH, DeltaRail GmbH, Eisenbahngesellschaft Potsdam mbH, Havelländische Eisenbahn AG, HSL Logistik GmbH, Hupac Intermodal SA, ITL Eisenbahngesellschaft mbH, Lineas NV, METRANS Rail (Deutschland) GmbH, Rheincargo GmbH & Co. KG, SBB Cargo Deutschland GmbH, TX Logistik AG, Verkehrsbetriebe Peine‑Salzgitter GmbH, por J. Bethge, M. Dästner e D. Stachurski, Rechtsanwälte,
–
em representação da FlixTrain GmbH, por C. Maurer e D. Scholz, Rechtsanwälte,
–
em representação do Reino da Noruega, por H. Schulstad, na qualidade de agente, assistido por L. Tvedt, advokat,
–
em representação da Comissão Europeia, por M. Noll‑Ehlers e K. Walkerová, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 4.o, n.o 2, e do artigo 29.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único (JO 2012, L 343, p. 32; retificação no JO 2020, L 351, p. 64), conforme alterada pela Diretiva (UE) 2016/2370 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2016 (JO 2016, L 352, p. 1) (a seguir «Diretiva 2012/34»).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a DB InfraGO AG e a DB RegioNetz Infrastruktur GmbH à Bundesrepublik Deutschland (República Federal da Alemanha), representada pela Bundesnetzagentur (Agência Federal das Redes, Alemanha), a respeito da fixação, por decisão desta agência, do montante das taxas aplicáveis pela utilização da infraestrutura ferroviária gerida pelas requentes no processo principal.
Quadro jurídico
Direito da União
3
Os considerandos 5, 43 e 66 da Diretiva 2012/34 enunciam:
«(5)
A fim de tornar os transportes por caminho de ferro eficazes e competitivos em relação aos outros modos de transporte, os Estados‑Membros deverão garantir às empresas ferroviárias um estatuto de empresa independente que lhes permita atuar segundo critérios comerciais e adaptar‑se às necessidades do mercado.
[…]
(43)
No quadro estabelecido pelos Estados‑Membros, os regimes de tarifação e de repartição da capacidade deverão encorajar os gestores das infraestruturas ferroviárias a otimizar a utilização da sua infraestrutura.
[…]
(66)
São necessários investimentos na infraestrutura ferroviária, e os regimes de tarifação da utilização da infraestrutura deverão proporcionar incentivos para que os gestores de infraestrutura realizem investimentos adequados e economicamente interessantes.»
4
Nos termos do artigo 3.o, ponto 2‑F), desta diretiva:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
“Funções essenciais” da gestão da infraestrutura, a tomada de decisões a respeito da repartição dos canais horários, incluindo a definição e a avaliação da disponibilidade e a repartição de canais horários individuais, e a tomada de decisões a respeito da tarifação da utilização da infraestrutura, incluindo a determinação e a cobrança das taxas, de acordo com o quadro tarifário e com o quadro de repartição da capacidade estabelecido pelos Estados‑Membros nos termos dos artigos 29.o e 39.o»
5
O artigo 4.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Independência das empresas ferroviárias e do gestor de infraestrutura», dispõe, no n.o 2:
«O gestor de infraestrutura é responsável pela sua própria gestão, administração e controlo interno, no respeito do quadro de tarifação e de repartição e das regras específicas fixadas pelos Estados‑Membros.»
6
O artigo 7.o‑A da Diretiva 2012/34, sob a epígrafe «Independência das funções essenciais», dispõe, no n.o 1 e no n.o 2, alínea a):
«1.   Os Estados‑Membros asseguram que o gestor de infraestrutura goze de independência organizativa e decisória no que respeita às funções essenciais, dentro dos limites definidos no artigo 4.o, n.o 2, e nos artigos 29.o e 39.o
2.   Em aplicação do n.o 1, os Estados‑Membros asseguram em especial que:
a)
As empresas ferroviárias ou outras entidades jurídicas não exerçam influência decisiva no gestor de infraestrutura no que respeita às funções essenciais, sem prejuízo do papel que cabe aos Estados‑Membros para determinar o quadro tarifário, o quadro de repartição da capacidade e as regras concretas de tarifação, nos termos dos artigos 29.o e 39.o»
7
O artigo 8.o desta diretiva, sob a epígrafe «Financiamento do gestor de infraestrutura», prevê, nos n.os 2 e 4:
«2.   Tendo devidamente em conta os artigos 93.o, 107.o e 108.o [TFUE], os Estados‑Membros podem também conceder ao gestor de infraestrutura um financiamento proporcional às funções exercidas a que se refere o artigo 3.o, ponto 2, à dimensão da infraestrutura e às necessidades financeiras, designadamente para cobrir novos investimentos. Os Estados‑Membros podem decidir financiar esses investimentos por meios distintos do financiamento direto pelo Estado. Em qualquer caso, os Estados‑Membros devem cumprir os requisitos referidos no n.o 4 do presente artigo.
[…]
4.   Os Estados‑Membros devem assegurar que, em condições normais de atividade e ao longo de um período razoável, que não pode exceder cinco anos, as demonstrações de resultados e balanços do gestor de infraestrutura apresentem pelo menos um equilíbrio entre as receitas provenientes das taxas de utilização da infraestrutura, os excedentes provenientes de outras atividades comerciais, as receitas não reembolsáveis provenientes de fontes privadas e o financiamento estatal, incluindo, se for caso disso, os adiantamentos do Estado, por um lado, e as despesas da infraestrutura, por outro.»
8
No capítulo IV da referida diretiva, intitulado «Aplicação de taxas da infraestrutura ferroviária e repartição da capacidade da infraestrutura», numa secção 2, intitulada «Taxas de utilização da infraestrutura e de serviço» e que inclui os seus artigos 29.o a 37.o, este artigo 29.o, sob a epígrafe «Fixação, determinação e cobrança de taxas», dispõe, no n.o 1:
«Os Estados‑Membros devem definir um quadro para a tarifação que respeite a independência de gestão prevista no artigo 4.o
Sem prejuízo dessa condição, os Estados‑Membros devem estabelecer também regras de tarifação específicas, ou delegar essa competência no gestor de infraestrutura.
Os Estados‑Membros devem assegurar que as especificações da rede contenham o quadro e as regras de tarifação ou indiquem um sítio [Internet] onde o quadro e as regras de tarifação se encontrem publicados.
O gestor de infraestrutura deve fixar e cobrar as taxas de utilização da infraestrutura de acordo com o quadro e as regras de tarifação estabelecidos.»
9
O artigo 30.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Custos e contabilidade da infraestrutura», prevê, no n.o 1:
«Tendo devidamente em conta as exigências de segurança e a preservação e melhoria da qualidade de serviço da infraestrutura, o gestor de infraestrutura deve ser encorajado através de incentivos a reduzir os custos de fornecimento da infraestrutura e o nível das taxas de acesso.»
10
O artigo 31.o Diretiva 2012/34, sob a epígrafe «Princípios de tarifação», dispõe, no n.o 3:
«Sem prejuízo dos n.os 4 ou 5 do presente artigo e do artigo 32.o, as taxas de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso às infraestruturas que ligam instalações de serviço devem corresponder ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário.»
11
O artigo 32.o desta diretiva, sob a epígrafe «Exceções aos princípios de tarifação», dispõe, nos n.os 1 e 3:
«1.   A fim de proceder à plena recuperação dos custos do gestor de infraestrutura, os Estados‑Membros podem, se as condições do mercado o permitirem, aplicar sobretaxas adicionais com base em princípios eficazes, transparentes e não discriminatórios, garantindo ao mesmo tempo a maior competitividade possível nos segmentos do mercado ferroviário. O regime de tarifação deve respeitar os aumentos de produção alcançados pelas empresas ferroviárias.
No entanto, o nível das taxas não deve excluir a utilização da infraestrutura por segmentos de mercado que possam pagar pelo menos os custos diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário, acrescidos de uma taxa de rentabilidade suportável pelo mercado.
Antes de aprovar a aplicação dessas sobretaxas, os Estados‑Membros devem assegurar que os gestores de infraestrutura avaliem a sua pertinência para segmentos de mercado específicos, analisando pelo menos os pares enumerados no anexo VI, ponto 1, e adotando os que forem pertinentes. A lista de segmentos de mercado estabelecida pelos gestores de infraestrutura deve conter pelo menos os três segmentos seguintes: serviços de mercadorias, serviços de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público e outros serviços de passageiros.
Os gestores de infraestrutura podem, além disso, distinguir segmentos de mercado em função dos produtos ou dos passageiros transportados.
[…]
3.   No que se refere a projetos de investimento específicos a realizar no futuro ou a projetos de investimento específicos concluídos após 1988, o gestor de infraestrutura pode fixar ou manter taxas mais elevadas com base nos custos a longo prazo desses projetos, se estes aumentarem a eficácia ou a relação custo‑eficácia, ou ambas, e se não pudessem ser ou ter sido realizados de outro modo. […]»
12
O artigo 33.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Descontos», dispõe no n.o 3:
«O gestor de infraestrutura pode criar regimes abertos a todos os utilizadores da infraestrutura, concedendo, para determinados fluxos de tráfego, descontos temporários destinados a incentivar o desenvolvimento de novos serviços ferroviários, ou descontos que incentivem a utilização de linhas consideravelmente subutilizadas.»
Direito alemão
13
O § 36 da Eisenbahnregulierungsgesetz (Lei que regula os Caminhos de Ferro), de 29 de agosto de 2016 (BGBl. 2016 I, p. 2082), conforme alterada pelo artigo 2.o da Gesetz zur Weiterentwicklung des Eisenbahnregulierungsrechts (Lei relativa ao Desenvolvimento da Regulamentação Ferroviária), de 9 de junho de 2021 (BGBl. 2021 I, p. 1737) (a seguir «ERegG»), sob a epígrafe «Estrutura das taxas», prevê no n.o 2:
«Um gestor de infraestrutura ferroviária deve examinar em que medida as sobretaxas se aplicam a determinados serviços de transporte ou segmentos de mercado. Ao fazê‑lo, deve examinar os pares de serviços de transporte ou de segmento de mercado […] e selecionar os aplicáveis, pelo menos:
1.
Serviços de transporte de mercadorias;
2.
Serviços de transporte ferroviário local de passageiros e outros serviços de transporte de passageiros ao abrigo de um contrato de serviço público; e
3.
Serviços de transporte ferroviário de passageiros de longo curso.
As tarifas aplicadas não devem excluir a utilização das vias férreas por serviços de transporte ou segmentos de mercado que possam gerar, pelo menos, os custos diretamente relacionados com a exploração ferroviária e um rendimento que o mercado possa suportar. As sobretaxas devem ser escolhidas de modo que os serviços de transporte de mercadorias e de passageiros cubram todos os custos suportados pelo gestor de infraestrutura ferroviária.»
14
O § 37 da ERegG, sob a epígrafe «Estrutura das taxas para instalações ferroviárias e estações de passageiros para os serviços de transporte de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público; relatório sobre a recuperação dos custos», dispõe, nos n.os 1 e 2:
«(1)   Se o Estado federal disponibilizar aos Länder fundos para o transporte público local de passageiros, em especial para o transporte ferroviário de passageiros de curta distância (fundos de regionalização), para o respetivo período de vigência do horário, as empresas federais de infraestrutura ferroviária devem determinar o montante das taxas de utilização da infraestrutura ferroviária por cada Land e de utilização de estações de passageiros por cada zona da autoridade de transportes públicos […].
(2)   As taxas a que se refere o n.o 1 são fixadas para cada Land ou, no caso das taxas de utilização das estações de passageiros, para cada zona da autoridade de transportes públicos, de modo a corresponderem às taxas médias do tráfego em causa para as infraestruturas ferroviárias no respetivo Land no período do horário de serviço 2020/2021 e para as estações de passageiros na respetiva zona da autoridade de transportes públicos no ano civil de 2021. Na medida em que o montante total dos fundos de regionalização atribuído aos Länder tenha mudado desde 2021 até ao ano em que a taxa é efetivamente devida, as taxas referidas no n.o 1 são adaptadas à taxa de variação anual fixada no § 5, n.o 3, da [Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (Regionalisierungsgesetz — RegG) (Lei sobre a Regionalização dos Transportes Públicos Locais), de 27 de dezembro de 1993 (BGBl. 1993 I, pp. 2378, 2395)].»
15
O artigo 45.o da ERegG, sob a epígrafe «Aprovação das taxas e dos princípios tarifários», prevê, no n.o 1:
«As taxas cobradas por um gestor de infraestrutura ferroviária pela prestação do pacote mínimo de acesso, incluindo os princípios de tarifação previstos no anexo 3, n.o 2, são aprovadas pela autoridade reguladora. A autorização deve ser concedida desde que a determinação das taxas respeite as exigências dos §§ 24 a 40 e 46 e os princípios tarifários obedeçam aos requisitos do anexo 3, n.o 2. Se a determinação das taxas não cumprir as exigências dos §§ 24 a 40 e 46, a entidade reguladora pode adaptar a determinação das taxas na medida do necessário e autorizar as taxas daí resultantes.»
16
O § 5 da Lei sobre a Regionalização dos Transportes Públicos Locais, conforme alterada pelo artigo 1.o da Neuntes Gesetz zur Änderung des Regionalisierungsgesetzes (Nona Lei que altera a Lei sobre a Regionalização), de 20 de abril de 2023 (BGBl. 2023 I, n.o 107) (a seguir «RegG»), sob a epígrafe «Financiamento e distribuição», dispõe, nos n.os 1 a 3 e 10:
«(1)   Os Länder têm direito, relativamente aos transportes públicos locais, a um montante para cada ano proveniente das receitas fiscais federais, de acordo com as seguintes disposições. Deste modo, o Estado federal contribui para o financiamento desta missão dos Länder. Os Länder, no âmbito da sua autonomia orçamental, contribuem anualmente de forma adequada para o financiamento dos transportes públicos locais.
(2)   Para 2016, o montante é fixado em 8 mil milhões de euros.
(3)   A partir de 2017 e até 2022, inclusive, o montante referido no n.o 2 aumenta anualmente 1,8 %. A partir de 2023 e até 2031, inclusive, o montante referido no n.o 2 aumenta anualmente 3 %.
[…]
(10)   A dinâmica do aumento das taxas de utilização da infraestrutura, em especial das taxas de utilização das estações e canais horários no transporte ferroviário local de passageiros das empresas de infraestrutura ferroviária federais, deve ser limitada em conformidade com a regulamentação ferroviária. Em derrogação do § 37, n.o 2, da ERegG, as taxas pela utilização de infraestruturas ferroviárias e pela utilização das estações de passageiros aumentam 1,8 % entre 2023 e 2025.»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
17
A DB InfraGO, uma das requerentes no processo principal, é uma pessoa coletiva de direito privado constituída sob a forma de sociedade anónima. É detida a 100 % pela Deutsche Bahn AG, um grupo de mobilidade e transportes pertencente à República Federal da Alemanha. A outra requerente no processo principal, a DB RegioNetz Infrastruktur, é uma pessoa coletiva de direito privado constituída sob a forma de sociedade de responsabilidade limitada. É detida a 100 % pela DB InfraGO. As requerentes no processo principal exploram, em conjunto, enquanto gestoras de infraestrutura ferroviária, a maior parte da rede ferroviária no território alemão.
18
Para a utilização da sua infraestrutura ferroviária, as requerentes no processo principal cobram às empresas ferroviárias que têm acesso às suas redes taxas de utilização que têm de ser previamente aprovadas pela Agência Federal das Redes, em conformidade com o § 45, n.o 1, da ERegG.
19
Por Decisão de 22 de março de 2024, a Agência Federal das Redes autorizou as requerentes no processo principal a aplicarem as taxas mencionadas no anexo 1 dessa decisão para o fornecimento do pacote mínimo de acesso no período do horário de serviço 2024/2025 (a seguir «decisão em causa no processo principal»).
20
Com a decisão em causa no processo principal, a Agência Federal das Redes aprovou, em primeiro lugar, a proposta das requerentes no processo principal de dividir o setor dos serviços de transporte ferroviário de passageiros de curta distância (a seguir «setor dos STFPCD») e dos outros serviços de transporte de passageiros ao abrigo de um contrato de serviço público em dois segmentos para cada Land, a saber, um para os transportes com carga e outro para os transportes sem carga, para efeitos da determinação do montante das taxas aplicáveis a cada segmento.
21
Em seguida, a Agência Federal das Redes considerou que o montante das taxas para o setor dos STFPCD, tal como pedido a título principal pelas requerentes no processo principal, não podia ser aprovado, uma vez que, em conformidade com o § 37, n.o 2, da ERegG, esse montante devia ser calculado para cada um dos dois segmentos de cada Land de modo a corresponder às taxas médias dos transportes em causa, por Land, para o período de vigência do horário de serviço de 2020/2021, acrescidas da taxa de aumento anual fixa de 1,8 %, prevista no § 5, n.os 3 e 10, da RegG. Em consequência, a Agência Federal das Redes recalculou o montante das taxas para cada um destes dois segmentos do setor dos STFPCD segundo as prescrições dessas disposições nacionais, o que resultou na autorização de taxas mais baixas do que as pedidas a título principal pelas requerentes no processo principal.
22
Por último, a Agência Federal das Redes decidiu aumentar o montante das taxas aplicáveis no setor dos serviços de transporte ferroviário de passageiros de longa distância (a seguir «setor dos STFPLD») e no setor dos serviços de transporte ferroviário de mercadorias (a seguir «setor dos STFM») em relação ao montante pedido a título principal pelas requerentes no processo principal, a fim de cumprir a obrigação, prevista no direito alemão, segundo a qual as taxas devem cobrir os custos totais incorridos pelo gestor de infraestrutura ferroviária.
23
As requerentes no processo principal interpuseram recurso da decisão em causa no processo principal para o Verwaltungsgericht Köln (Tribunal Administrativo de Colónia, Alemanha), que é o órgão jurisdicional de reenvio.
24
O órgão jurisdicional de reenvio salienta que a decisão em causa no processo principal prevê um aumento, em relação ao ano anterior, de 0,6 % das taxas para o setor dos STFPCD, bem como de 17,7 % para o setor dos STFPLD e de 16,2 % para o setor dos STFM. Em seu entender, essa divergência explica‑se pelo facto de o setor dos STFPCD ser financiado por fundos públicos de regionalização e de a determinação do montante das taxas aplicáveis neste último setor ter em conta a disponibilidade desses fundos, ao passo que o setor dos STFPLD e o setor dos STFM são financiados pelos utilizadores.
25
Para o setor dos STFPCD, o montante das taxas aplicáveis deve ser calculado, nos termos do § 37, n.o 2, da ERegG e do § 5, n.os 3 e 10, da RegG (a seguir «legislação alemã sobre as taxas»), efetuando a multiplicação de dois valores, fixados e impostos por lei aos gestores de infraestrutura ferroviária, a saber, a taxa média aplicável durante o período de referência de 2020/2021 no Land em causa e uma taxa de aumento anual fixa de 1,8 %.
26
Ora, uma vez que o legislador alemão impôs simultaneamente a esses gestores uma obrigação segundo a qual as taxas devem cobrir os custos totais em que incorrem, os aumentos reais dos custos no setor dos STFPCD, de 6 % para o ano de 2025 e, portanto, claramente superiores a essa taxa de aumento anual fixa de 1,8 %, só podem ser compensados por um aumento do montante das taxas aplicáveis repartido entre os setores dos STFPLD e dos STFM, pelo que daí resulta um encargo desproporcionado para estes últimos setores. Com efeito, os referidos gestores devem cobrir os seus custos totais por meio de sobretaxas que cobram pela exploração dos comboios.
27
O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a questão de saber se a legislação alemã sobre as taxas prejudica a independência de gestão do gestor de infraestrutura ferroviária, conforme prevista no artigo 29.o, n.o 1, e no artigo 4.o, n.o 2, da Diretiva 2012/34.
28
O órgão jurisdicional de reenvio considera que resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que os Estados‑Membros não podem interferir na independência de gestão do gestor de infraestrutura ferroviária, que exige que este último conserve pelo menos uma certa margem de manobra para efeitos do cálculo do montante das taxas de utilização, em especial através da tomada de decisões relativas à escolha e à apreciação dos fatores ou parâmetros com base nos quais é feito esse cálculo.
29
Ora, a legislação alemã sobre as taxas impõe a aplicação de uma fórmula matemática para o cálculo do montante das taxas aplicáveis no setor dos STFPCD, a qual não deixa ao gestor de infraestrutura ferroviária nenhuma margem de manobra para tomar decisões relativas ao montante dessas taxas. Esta legislação priva, assim, esse gestor da possibilidade de ter em conta, para efeitos do cálculo do montante das referidas taxas, um aumento mais elevado dos seus custos ou, inversamente, de repercutir reduções de custos. Além disso, obriga‑o a compensar os défices resultantes do montante insuficiente das mesmas taxas através de um aumento dos montantes das taxas aplicáveis nos setores dos STFPLD e dos STFM, embora isso possa ser contrário ao interesse do referido gestor.
30
Nestas circunstâncias, o Verwaltungsgericht Köln (Tribunal Administrativo de Colónia) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Devem o artigo 4.o, n.o 2, e o artigo 29.o, n.o 1, da [Diretiva 2012/34] ser interpretados no sentido de que se opõem a disposições nacionais que impõem ao gestor de infraestrutura no [setor dos STFPCD] que proceda ao cálculo das taxas sujeitas a autorização multiplicando as taxas médias do transporte em causa de um ano de referência legalmente determinado por uma taxa de dinamização anual prescrita por lei?»
Quanto à questão prejudicial
31
Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 4.o, n.o 2, e o artigo 29.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional que impõe ao gestor de infraestrutura ferroviária que calcule o montante das taxas aplicáveis no setor dos STFPCD por meio de uma fórmula matemática que consiste em multiplicar o montante das taxas médias cobradas durante um determinado período de referência por uma taxa de aumento anual fixa prevista por lei.
32
Importa salientar, primeiro, que o artigo 4.o desta diretiva consagra o princípio da independência, nomeadamente do gestor de infraestrutura ferroviária. Nos termos do n.o 2 deste artigo, «[o] gestor de infraestrutura é responsável pela sua própria gestão, administração e controlo interno, no respeito do quadro de tarifação e de repartição e das regras específicas fixadas pelos Estados‑Membros».
33
O alcance deste princípio de independência do gestor de infraestrutura ferroviária é concretizado no artigo 7.o‑A, n.o 1, da referida diretiva, que prevê que este goze de independência organizativa e decisória no que diz respeito às «funções essenciais», dentro dos limites definidos no artigo 4.o, n.o 2, e nos artigos 29.o e 39.o Em especial, por força deste artigo 7.o‑A, n.o 2, alínea a), os Estados‑Membros asseguram que as empresas ferroviárias ou outras entidades jurídicas não exerçam influência decisiva no gestor de infraestrutura no que diz respeito às «funções essenciais», sem prejuízo do papel que cabe aos Estados‑Membros para determinar o quadro tarifário, o quadro de repartição da capacidade e as regras concretas de tarifação, nos termos dos artigos 29.o e 39.o
34
O conceito de «funções essenciais da gestão da infraestrutura» abrange, nomeadamente, como resulta do artigo 3.o, ponto 2‑F, da Diretiva 2012/34, a tomada de decisões a respeito da tarifação da utilização da infraestrutura, incluindo a determinação e a cobrança das taxas, de acordo com o quadro tarifário e com o quadro de repartição da capacidade estabelecido pelos Estados‑Membros nos termos, nomeadamente, do artigo 29.o
35
Segundo, resulta do artigo 29.o, n.o 1, primeiro e quarto parágrafos, da referida diretiva, por um lado, que os Estados‑Membros são obrigados a respeitar a independência de gestão prevista no seu artigo 4.o quando instituem um quadro para a tarifação e, por outro, que o gestor de infraestrutura ferroviária fixa o montante da taxa aplicável pela utilização dessa infraestrutura e cobra‑a em conformidade com o quadro de tarifação e com as regras de tarifação estabelecidas.
36
O artigo 29.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34 estabelece, assim, uma repartição das competências entre os Estados‑Membros e o gestor de infraestrutura no que se refere aos regimes de tarifação (Acórdão de 22 de maio de 2025, ÖBB‑Infrastruktur e WESTbahn Management, C‑538/23, EU:C:2025:367, n.o 35 e jurisprudência aí referida).
37
Com efeito, por um lado, cabe aos Estados‑Membros estabelecer um quadro para a tarifação, tendo em conta os princípios de tarifação previstos no artigo 31.o da Diretiva 2012/34 e, em especial, o princípio segundo o qual as taxas de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso à infraestrutura que liga instalações de serviço devem corresponder ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário.
38
Por exceção a estes princípios, em conformidade com o artigo 32.o, n.o 1, primeiro parágrafo, desta diretiva, a fim de proceder à plena recuperação dos custos do gestor de infraestrutura, os Estados‑Membros podem também, se as condições do mercado o permitirem, aplicar sobretaxas adicionais com base em princípios eficazes, transparentes e não discriminatórios, garantindo ao mesmo tempo a maior competitividade possível nos segmentos do mercado ferroviário. No entanto, como o Tribunal de Justiça esclareceu, a fixação dessas sobretaxas não derroga a regra de repartição de competências estabelecida no artigo 29.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34 (v., neste sentido, Acórdão de 22 de maio de 2025, ÖBB‑Infrastruktur e WESTbahn Management, C‑538/23, EU:C:2025:367, n.o 36).
39
Por outro lado, a fixação do montante das taxas e a sua cobrança incumbem, em princípio, ao gestor de infraestrutura, que deve respeitar o quadro de tarifação e as regras de tarifação estabelecidas pelo Estado‑Membro em causa.
40
Resulta do exposto que o regime de tarifação instituído pela Diretiva 2012/34 assenta no princípio segundo o qual cabe ao Estado‑Membro instituir um quadro para a tarifação que tem por objeto, nomeadamente, as regras gerais de tarifação e que incumbe ao gestor de infraestrutura ferroviária implementar esse quadro, fixando e cobrando as taxas de utilização desta infraestrutura e das instalações de serviço, bem como eventuais sobretaxas aplicadas a essas taxas (Acórdão de 22 de maio de 2025, ÖBB‑Infrastruktur e WESTbahn Management, C‑538/23, EU:C:2025:367, n.o 41).
41
A este respeito, importa recordar que o regime estabelecido pela Diretiva 2012/34 procura assegurar a independência de gestão do gestor de infraestrutura ferroviária. Para garantir essa independência, é necessário que o gestor de infraestrutura, no quadro da tarifação definido pelos Estados‑Membros, disponha de uma margem de manobra para a fixação do montante das taxas de forma que lhe permita utilizá‑la como instrumento de gestão (Acórdãos de 28 de fevereiro de 2013, Comissão/Espanha, C‑483/10, EU:C:2013:114, n.o 49, e de 22 de maio de 2025, ÖBB‑Infrastruktur e WESTbahn Management, C‑538/23, EU:C:2025:367, n.o 48 e jurisprudência aí referida).
42
Esta independência do gestor de infraestrutura ferroviária na fixação do montante das taxas foi reconhecida pelo Tribunal de Justiça designadamente nas relações desse gestor com o Estado‑Membro em causa e é apreciada à luz dos equilíbrios que o legislador da União pretendeu estabelecer, nomeadamente no exercício, pelo referido gestor, das suas funções essenciais previstas no artigo 7.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2012/34 (v., neste sentido, Acórdão de 9 de setembro de 2021, LatRailNet e Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, n.os 42 e 43 e jurisprudência aí referida).
43
Mais especificamente, o Tribunal de Justiça teve ocasião de esclarecer que não é conforme com a exigência de independência de gestão do gestor de infraestrutura ferroviária uma regulamentação nacional que limita o exercício das suas competências à fixação do montante das taxas concretas em cada caso específico, aplicando uma fórmula previamente estabelecida por despacho ministerial (v., neste sentido, Acórdão de 28 de fevereiro de 2013, Comissão/Espanha, C‑483/10, EU:C:2013:114, n.o 50).
44
Com efeito, se o seu papel se limitasse a calcular o montante da taxa em cada caso específico, aplicando uma fórmula previamente fixada por despacho ministerial e, portanto, sem dispor de uma certa margem de manobra na fixação do montante das taxas, os gestores de infraestrutura ferroviária não estariam em condições de otimizar, nomeadamente através dos regimes de tarifação, a utilização dessa infraestrutura no quadro estabelecido pelos Estados‑Membros, como refere o considerando 43 da Diretiva 2012/34 (v., neste sentido, Acórdão de 28 de fevereiro de 2013, Comissão/Espanha, C‑483/10, EU:C:2013:114, n.o 44).
45
Consequentemente, esses gestores não são incentivados pelos regimes de tarifação a investir na infraestrutura ferroviária, como refere o considerando 66 da Diretiva 2012/34, nem a reduzir os custos de fornecimento dessa infraestrutura e o nível das taxas de acesso, em conformidade com o artigo 30.o, n.o 1, desta diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 28 de fevereiro de 2013, Comissão/Espanha, C‑483/10, EU:C:2013:114, n.os 45 e 46).
46
Por último, os referidos gestores não podem fixar ou manter taxas mais elevadas com base nos custos a longo prazo de determinados projetos de investimento, conforme previsto no artigo 32.o, n.o 3, da Diretiva 2012/34, nem instituir sistemas de redução das taxas cobradas aos operadores, como permite o artigo 33.o, n.o 3, desta diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 28 de fevereiro de 2013, Comissão/Espanha, C‑483/10, EU:C:2013:114, n.o 46).
47
Estas considerações são transponíveis para uma regulamentação nacional como a legislação alemã sobre as taxas, em causa no processo principal. Com efeito, como referiu o órgão jurisdicional de reenvio e confirmou na audiência no Tribunal de Justiça, nomeadamente, a Agência Federal das Redes, esta legislação impõe aos gestores de infraestrutura ferroviária, em substância, que fixem, em cada Land, o montante das taxas aplicáveis em cada um dos dois segmentos do setor dos STFPCD por meio de uma fórmula matemática sobre a qual não têm nenhuma influência, consistindo esta fórmula matemática na multiplicação do montante das taxas médias de um período de referência fixado pela referida legislação, a saber, o período de validade do horário de serviço 2020/2021, por uma taxa de aumento anual fixa, fixada também pela mesma legislação, a saber, uma taxa de 1,8 %.
48
Nestas circunstâncias, afigura‑se que o papel do gestor de infraestrutura ferroviária se limita a aplicar a referida fórmula matemática, sem dispor de nenhuma margem de manobra a este respeito.
49
Esta conclusão não é posta em causa pela argumentação invocada no Tribunal de Justiça pela Agência Federal das Redes e pela Bayerische Eisenbahngesellschaft mbH, segundo a qual, em primeiro lugar, o gestor de infraestrutura ferroviária dispõe, ainda assim, de uma certa margem de manobra, uma vez que pode, preliminarmente, criar subsegmentos de mercado adicionais em cada um dos dois segmentos do setor dos STFPCD de cada Land, em seguida, influenciar o valor das taxas médias do período de referência de 2020/2021, que figura na fórmula matemática que serve de base para o cálculo do montante das taxas para o período de 2024/2025 e, por último, fixar, com maior latitude, o montante das taxas aplicáveis nos setores dos STFPLD e dos STFM.
50
A este respeito, primeiro, quanto à possibilidade de o gestor de infraestrutura ferroviária criar subsegmentos de mercado adicionais em cada um dos dois segmentos do setor dos STFPCD de cada Land, resultou da audiência no Tribunal de Justiça que esta fórmula matemática seria então aplicável em cada um desses eventuais subsegmentos adicionais. Daí decorre que esta possibilidade não é suscetível de garantir a esse gestor uma certa margem de manobra para efeitos da fixação do montante das taxas aplicáveis no setor dos STFPCD.
51
Segundo, quanto ao argumento de que o gestor de infraestrutura ferroviária pôde influenciar o montante das taxas médias do período de referência 2020/2021, que constitui um dos dois valores da referida fórmula matemática, basta observar que esta circunstância, admitindo‑a demonstrada, não permite de modo nenhum considerar que esse gestor dispôs de uma margem de manobra para efeitos da fixação do montante das taxas aplicáveis ao horário de serviço 2024/2025, tanto mais que o referido gestor não podia saber, à data da fixação do montante das taxas aplicáveis durante o período 2020/2021, que estas seriam tidas em conta na fixação do montante das taxas para o período 2024/2025.
52
Terceiro, no que diz respeito ao argumento da Agência Federal das Redes e da Bayerische Eisenbahngesellschaft, relativo a uma suposta «ampla» margem de manobra de que dispõe o gestor de infraestrutura ferroviária para a fixação do montante das taxas aplicáveis nos setores dos STFPLD e dos STFM, que «compensa» a falta de margem de manobra no âmbito da fixação do montante das taxas aplicáveis no setor dos STFPCD, importa referir que essa «compensação», mesmo admitindo que possa ser tomada em consideração, não é suficiente para garantir a independência de gestão desse gestor.
53
Com efeito, resulta da decisão de reenvio que, no caso em apreço, o setor dos STFPCD representa mais de 50 % do volume total das taxas pagas às requerentes no processo principal e que, mesmo nos setores dos STFPLD e dos STFM, a margem de manobra desses gestores de infraestrutura ferroviária parece limitada pela obrigação imposta pela regulamentação nacional por força da qual esse volume total das taxas deve cobrir os custos totais em que incorrem. Assim, quando as taxas aplicáveis no setor dos STFPCD não cobrem, como no caso em apreço, os custos totais incorridos pelos referidos gestores nesse setor, estes últimos são obrigados a repercutir o défice verificado nas taxas aplicáveis nos setores do SPFV e dos STFM, como observa o órgão jurisdicional de reenvio, o que tem por consequência reduzir consideravelmente a margem de manobra de que dispõem os referidos gestores em matéria de fixação do montante das taxas aplicáveis nestes últimos setores.
54
Além disso, na audiência no Tribunal de Justiça, a DB Fernverkehr AG e a DB Cargo AG, bem como a BBL Logistik GmbH, a boxXpress.de GmbH, a DeltaRail GmbH, a Eisenbahngesellschaft Potsdam mbH, a Havelländische Eisenbahn AG, a HSL Logistik GmbH, a Hupac Intermodal SA, a ITL Eisenbahngesellschaft mbH, Lineas NV, a METRANS Rail (Deutschland) GmbH, a Rheincargo GmbH & Co. KG, a SBB Cargo Deutschland GmbH, TX Logistik AG e a Verkehrsbetriebe Peine‑Salzgitter GmbH, esclareceram que os montantes das taxas aplicáveis nos setores dos STFPLD e dos STFM tinham, por esse motivo, aumentado a tal ponto que os seus níveis já não eram conciliáveis com o objetivo de tornar os transportes ferroviários eficientes e competitivos em relação aos outros meios de transporte, objetivo esse enunciado nomeadamente no considerando 5 da Diretiva 2012/34.
55
Em segundo lugar, contrariamente ao que alegam a Agência Federal das Redes e a Bayerische Eisenbahngesellschaft, a circunstância de a atividade de transporte no setor dos STFPCD ser financiada, principal ou exclusivamente, por meio de fundos públicos não permite justificar que o gestor de infraestrutura ferroviária seja privado, neste setor, de qualquer margem de manobra para a fixação do montante das taxas de utilização das infraestruturas.
56
É certo que resulta do artigo 8.o, n.os 2 e 4, desta diretiva que os Estados‑Membros dispõem de várias possibilidades, entre as quais a disponibilização de fundos públicos, para assegurar o equilíbrio financeiro dos gestores de infraestrutura ferroviária em relação às suas funções, à dimensão das suas infraestruturas e às suas necessidades financeiras para a manutenção, renovação e desenvolvimento dessas infraestruturas, incluindo os novos investimentos. Os fundos públicos podem assim contribuir para o financiamento desses gestores, nomeadamente se as taxas e outras receitas não forem suficientes para assegurar o seu equilíbrio financeiro.
57
No entanto, nenhuma disposição da Diretiva 2012/34 prevê que se possa derrogar o princípio da independência do gestor de infraestrutura ferroviária, consagrado no artigo 4.o, n.o 2, e no artigo 29.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34, com o fundamento de o setor em causa beneficiar de um financiamento por fundos públicos.
58
Em face do exposto, há que responder à questão prejudicial que o artigo 4.o, n.o 2, e o artigo 29.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma regulamentação nacional que impõe ao gestor de infraestrutura ferroviária que calcule o montante das taxas aplicáveis no setor dos STFPCD por meio de uma fórmula matemática que consiste em multiplicar o montante das taxas médias cobradas durante um determinado período de referência por uma taxa de aumento anual fixa prevista por lei.
Quanto à limitação dos efeitos no tempo do presente acórdão
59
A Agência Federal das Redes, que representa a República Federal da Alemanha, nas suas observações escritas, e as requerentes no processo principal, na audiência no Tribunal de Justiça, pedem a este último que limite os efeitos no tempo do presente acórdão apenas aos contratos de utilização de canais ferroviários a celebrar no futuro.
60
A este respeito, referem que o artigo 37.o, n.o 2, da ERegG regula todas as autorizações de taxas aplicáveis no setor dos STFPCD desde 2016. As taxas aprovadas desde então, cujo montante total, no conjunto de todos os setores, era de cerca de 7 mil milhões de euros por ano, serviram de base aos contratos celebrados entre as requerentes no processo principal e as empresas de transporte ferroviário. Ora, por um lado, as autorizações de tarifação concedidas não foram contestadas no passado à luz do direito da União e esses contratos foram celebrados de boa‑fé. Por outro lado, um novo cálculo das autorizações de tarifação ainda não definitivas pode provocar ruturas sistémicas que afetem, além do setor dos STFPCD, também os dos STFPLD e dos STFM e, portanto, gerar um risco de repercussões económicas graves. Por conseguinte, estão reunidas as condições para limitar os efeitos no tempo do presente acórdão.
61
A este respeito, deve recordar‑se que a interpretação que o Tribunal de Justiça faz de uma norma de direito da União, no exercício da competência que lhe é atribuída pelo artigo 267.o TFUE, esclarece e precisa o significado e o alcance dessa norma, tal como deve ou deveria ter sido entendida e aplicada desde o momento da sua entrada em vigor. Só a título excecional é que o Tribunal de Justiça pode, aplicando o princípio geral da segurança jurídica inerente à ordem jurídica da União, ser levado a limitar a possibilidade de qualquer interessado invocar uma disposição por si interpretada para pôr em causa relações jurídicas estabelecidas de boa‑fé. Para que se possa decidir por esta limitação, é necessário que se encontrem preenchidos dois requisitos essenciais, a saber, a boa‑fé dos meios interessados e o risco de perturbações graves [Acórdão de 22 de junho de 2021, Latvijas Republikas Saeima (Pontos de penalização), C‑439/19, EU:C:2021:504, n.os 132 e 136 e jurisprudência aí referida].
62
Mais especificamente, o Tribunal de Justiça só recorreu a esta solução em circunstâncias bem precisas, nomeadamente quando existia um risco de repercussões económicas graves devidas em especial ao grande número de relações jurídicas constituídas de boa‑fé com base na regulamentação considerada validamente em vigor e quando se afigurava que os particulares e as autoridades nacionais tinham sido incitados a adotar um comportamento não conforme com o direito da União em virtude de uma incerteza objetiva e importante quanto ao alcance das disposições do direito da União, incerteza para a qual tinham eventualmente contribuído os próprios comportamentos adotados por outros Estados‑Membros ou pela Comissão (Acórdão de 26 de outubro de 2021, PL Holdings, C‑109/20, EU:C:2021:875, n.o 60).
63
No que diz respeito, mais especificamente, ao critério relativo à existência de um risco de perturbações graves, importa recordar que incumbe ao Estado‑Membro que pede uma limitação no tempo dos efeitos de um acórdão proferido a título prejudicial apresentar, no Tribunal de Justiça, números que demonstrem o risco de tais repercussões (Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, n.o 91 e jurisprudência aí referida).
64
No caso, embora as circunstâncias resumidas no n.o 60 do presente acórdão indiquem, é certo, a existência de um risco de repercussões económicas devidas, em especial, ao número significativo de relações jurídicas suscetíveis de ser afetadas, direta ou indiretamente, pelas consequências decorrentes do presente acórdão, afigura‑se, no entanto, que esse risco deve ser sensivelmente moderado.
65
Com efeito, é jurisprudência constante que, em conformidade com o princípio da segurança jurídica, o direito da União não exige que uma autoridade administrativa seja, em princípio, obrigada a revogar uma decisão administrativa que adquiriu caráter definitivo no termo de prazos de recurso razoáveis ou pelo esgotamento das vias de recurso e que a plena eficácia do direito da União e a proteção efetiva dos direitos que este confere aos particulares podem ser asseguradas, se for caso disso, pelo princípio da responsabilidade do Estado pelos danos causados aos particulares por violações do direito da União que lhe sejam imputáveis [Acórdão de 18 de novembro de 2021, Estado Belga (Formação de pilotos), C‑413/20, EU:C:2021:938, n.os 57 e 60].
66
Ora, no caso, a Agência Federal das Redes e as requerentes no processo principal não alegam que esta agência seja obrigada a reconsiderar a autorização das taxas aprovadas por decisões que se tornaram definitivas, pelo que não está demonstrado que o presente acórdão possa afetar todos os contratos celebrados entre essas requerentes e as empresas ferroviárias desde 2016. Com efeito, a Agência Federal das Redes e as referidas requerentes indicaram na audiência no Tribunal de Justiça que só as decisões administrativas que aprovam as taxas para os horários de serviço 2023/2024 e 2024/2025 estavam sujeitas a litígio e que, no que diz respeito ao litígio relativo ao horário de serviço 2023/2024, a questão da compatibilidade da legislação alemã sobre as taxas com a Diretiva 2012/34 não tinha sido suscitada.
67
Além disso, a Agência Federal das Redes especificou, na audiência no Tribunal de Justiça, que a execução do presente acórdão conduziria, em substância, a uma reafectação, através da redução de determinadas taxas e do aumento de outras, de cerca de 800 a 850 milhões de euros para o horário de serviço 2024/2025, o que significa que as repercussões económicas previsíveis são, na realidade, muito mais limitadas do que as invocadas inicialmente por esta agência e recordadas no n.o 60 do presente acórdão.
68
Em todo o caso, a simples invocação na audiência no Tribunal de Justiça dos números referidos no número anterior é insuficiente para demonstrar a existência de um risco de repercussões graves, na aceção da jurisprudência referida nos n.os 62 e 63 do presente acórdão.
69
Nestas circunstâncias, há que considerar que o segundo critério referido no n.o 61 do presente acórdão não está preenchido, pelo que não é necessário verificar se está preenchido o critério relativo à boa‑fé dos meios interessados.
70
Resulta das considerações precedentes que não há que limitar no tempo os efeitos do presente acórdão.
Quanto às despesas
71
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:
O artigo 4.o, n.o 2, e o artigo 29.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único, conforme alterada pela Diretiva (UE) 2016/2370 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2016,
devem ser interpretados no sentido de que:
se opõem a uma regulamentação nacional que impõe ao gestor de infraestrutura ferroviária que calcule o montante das taxas aplicáveis no setor dos serviços de transporte ferroviário de passageiros de curta distância por meio de uma fórmula matemática que consiste em multiplicar o montante das taxas médias cobradas durante um determinado período de referência por uma taxa de aumento anual fixa prevista por lei.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.