61996CC0321_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
1 I naervaerende sag er Domstolen for foerste gang blevet anmodet om at fortolke direktiv Raadets 90/313/EOEF af 7. juni 1990 om fri adgang til miljoeoplysninger (1). Naermere bestemt er den blevet bedt om at praecisere raekkevidden af de undtagelser, som direktiver hjemler myndighederne i forhold til den oplysningspligt, som er paalagt dem, for saa vidt angaar sager, der er genstand for »indledende undersoegelser«.
II - Sagens faktiske omstaendigheder
2 Den 1. januar 1993 anmodede sagsoegeren Pinneberg kommune om at tilsende ham en kopi af den udtalelse, som en miljoemyndighed havde afgivet i forbindelse med plangodkendelsesproceduren for anlaeggelsen af den saakaldte »Vestomfartsvej«. Han fremsatte en tilsvarende anmodning over for sagsoegte den 18. marts 1993. Han stoettede sine to anmodninger direkte paa bestemmelserne i direktiv 90/313. Den tyske lov til gennemfoerelse af direktiv 90/313, Umweltinformationsgesetz (miljoeoplysningsloven), blev vedtaget den 8. juli 1994 og traadte i kraft den 16. juli 1994, dvs. efter ivaerksaettelsen af det soegsmaal, der har foert til naervaerende sag.
3 Sagsoegte afviste sagsoegerens anmodning den 17. maj 1993 med den begrundelse, at den oenskede udtalelse ikke var en miljoeoplysning i direktivets forstand, idet den blot indeholdt en vurdering af oplysninger, som allerede var tilgaengelige for sagsoegeren. Som den nationale ret har anfoert, fandt sagsoegte, at undtagelsen, som var fastsat i direktivets artikel 3, stk. 2, tredje led, under alle omstaendigheder fandt anvendelse i sagen, idet der netop var tale om en indledende undersoegelse. Sagsoegeren indgav en klage over denne afgoerelse, hvori han imoedegik begge sagsoegtes synspunkter. Sagsoegte afviste sagsoegerens klage ved afgoerelse af 3. september 1993, hvorefter sagsoegeren anlagde sag til proevelse af denne afgoerelse den 4. oktober 1993.
4 Til stoette for sine paastande har sagsoegeren for det foerste gjort gaeldende, at myndighedens udtalelse udgoer en administrativ foranstaltning, der er omfattet af begrebet miljoeoplysning, og at det forhold, at der er tale om myndighedens vurdering af de oplysninger, der var i dens besiddelse, under alle omstaendigheder ikke aendrer udtalelsens karakter af »miljoeoplysninger«. Sagsoegeren har endvidere anfoert, at direktivets artikel 3, stk. 2, tredje led, ikke kan anvendes i sagen, idet plangodkendelsesproceduren ikke er en indledende undersoegelse i direktivets forstand.
5 Vertreter des oeffentlichen Interesses (det offentliges repraesentant) ved Oberverwaltungsgericht har udtalt sig til stoette for sagsoegerens paastand, idet han har fundet, at myndighedens udtalelse, som er genstand for hovedsagen, maa anses for en administrativ foranstaltning vedroerende miljoeforvaltning i direktivets forstand. Ifoelge intervenienten falder enhver akt fra en offentlig myndighed ind under det mere generelle begreb administrativ foranstaltning. Det offentliges repraesentant har i den forbindelse naermere anfoert, at udtalelsen er afgivet som led i miljoeforvaltningen, idet den sagsoegte miljoemyndigheds virksomhed ogsaa omfatter miljoebeskyttelse, naar den udoeves under en plangodkendelsesprocedure.
6 Verwaltungsgericht Schleswig-Holstein frifandt sagsoegte ved dom af 30. juni 1995 paa grundlag af bestemmelserne i den tyske nationale lovgivning om adgang til miljoeoplysninger, der var i kraft paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder. Denne domstol begrundede isaer frifindelsen med den begraensning, som foelger af den fortrolige karakter af myndighedernes forhandlinger, jf. § 7, stk. 1, nr. 1, 3. led, i Umweltinformationsgesetz. Den 27. oktober 1995 ankede sagsoegeren denne dom fra foersteinstansen til Oberverwaltungsgericht Schleswig-Holstein. I ankebegrundelsen har han anfoert, at der er sket en overtraedelse af reglerne i Umweltinformationsgesetz, idet han har anfoert, at der i det foreliggende tilfaelde ikke er tale om en myndigheds forhandlinger, og at en saadan udtalelse allerede af den grund ikke er omfattet af den saerlige undtagelse i § 7, stk. 1, nr. 1, i denne lov. Sagsoegte har heroverfor gjort gaeldende, at de paagaeldende forhandlinger er omfattet af de omtvistede bestemmelser i Umweltinformationsgesetz. Vertreter des oeffentlichen Interesses ved Oberverwaltungsgericht Schleswig-Holstein har tiltraadt de af sagsoegeren fremsatte anbringender. Saafremt man alene fortolker bestemmelserne i Umweltinformationsgesetz, maatte sagsoegerens anmodning ifoelge intervenienten ganske vist afvises, idet der er tale om en myndigheds forhandlinger, der som saadanne er undtaget fra pligten til at afgive oplysninger. Imidlertid forekommer denne lovgivning intervenienten at vaere i strid med det, der er bestemt i direktivet, idet den paagaeldende administrative foranstaltning ikke kan defineres som en »indledende undersoegelse« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i direktivets artikel 3, stk. 2, tredje led. Intervenienten har konkluderet, at direktivet paa dette punkt ikke er forskriftsmaessigt gennemfoert i den tyske retsorden.
7 For at fjerne enhver usikkerhed med hensyn til den rigtige fortolkning af den paagaeldende direktivbestemmelse har saavel sagsoegeren som Vertreter des oeffentlichen Interesses anmodet Oberverwaltungsgericht om at forelaegge Domstolen de omtvistede spoergsmaal i sagen.
Den forelaeggende ret har fundet, at spoergsmaalet om, hvorvidt der skal gives sagsoegeren medhold, naermere bestemt afhaenger af karakteren af den oenskede udtalelse fra miljoemyndigheden, dvs. om den udgoer en miljoeoplysning. Saafremt dette spoergsmaal besvares bekraeftende, maa det derefter afgoeres, om adgangen til en saadan oplysning er undtaget i henhold til den omtvistede undtagelse, der er fastsat i faellesskabslovgivningen.
8 Af disse grunde har den nationale ret forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Er en underordnet miljoemyndigheds udtalelse som led i myndighedernes varetagelse af offentlige interesser under en plangodkendelsesprocedure en administrativ foranstaltning vedroerende miljoeforvaltning i henhold til artikel 2, litra a), i Raadets direktiv 90/313/EOEF af 7. juni 1990 om fri adgang til miljoeoplysninger?
2) Er en administrativ procedure i henhold til § 7, stk. 1, nr. 2, i UIG (Umweltinformationsgesetz) en indledende undersoegelse i henhold til artikel 3, stk. 2, tredje led, i det naevnte direktiv?«
III - Den relevante faellesskabslovgivning
9 I direktiv 90/313 bestemmes:
»Formaalet med dette direktiv er at sikre fri adgang til og mulighed for spredning af miljoeoplysninger, som myndighederne ligger inde med, samt at fastlaegge de grundlaeggende betingelser og vilkaar for, at saadanne oplysninger kan stilles til raadighed.
I dette direktiv forstaas ved:
a)
Miljoeoplysninger: alle oplysninger, der er til raadighed i skriftlig form, i billed- eller lydform eller paa edb, om vandomraadernes, luftens, jordens, faunaens, floraens, landomraadernes og naturomraadernes tilstand samt om aktiviteter (herunder aktiviteter, der giver anledning til gener saasom stoej) eller foranstaltninger, der paa skadelig vis paavirker eller vil kunne paavirke disse, og om aktiviteter eller foranstaltninger, der skal beskytte disse, herunder administrative foranstaltninger og miljoeforvaltningsprogrammer.
b)
Myndigheder: alle offentlige myndigheder paa nationalt, regionalt eller lokalt plan, som har et ansvar for, og som raader over oplysninger paa miljoeomraadet, med undtagelse af organer med doemmende eller lovgivningsmaessige befoejelser.
Med forbehold af bestemmelserne i denne artikel drager medlemsstaterne omsorg for, at myndighederne paalaegges at stille miljoeoplysninger til raadighed for enhver fysisk eller juridisk person paa dennes anmodning, og uden at han skal godtgoere nogen interesse deri.
Medlemsstaterne fastlaegger de praktiske omstaendigheder, hvorunder oplysningerne rent faktisk stilles til raadighed.
Medlemsstaterne kan indfoere bestemmelser om, at myndighederne kan afslaa at efterkomme anmodninger om saadanne oplysninger, naar de beroerer:
...
- sager, der verserer for retten eller har vaeret behandlet af denne, eller sager, der er eller har vaeret genstand for efterforskning (herunder disciplinaersager) eller er genstand for indledende undersoegelser
...
Oplysninger, som myndighederne ligger inde med, kan meddeles i uddrag, naar det er muligt at udelade oplysninger om forhold, der vedroerer ovennaevnte interesser.
...«
IV - Undersoegelse af tvisten
10 Det foerste spoergsmaal, som den forelaeggende ret har stillet, vedroerer begrebet »administrativ foranstaltning«. Sagsoegeren har om dette spoergsmaal anfoert, at begrebet »foranstaltning«, der er anvendt i direktivets artikel 2, litra a), ogsaa omfatter den aktivitet, som administrationen udfoerer, naar den vurderer virkningerne af en plan, paa samme maade som naar den formulerer forslag, som anses for noedvendige i den forbindelse.
For det tilfaelde, at Domstolen skulle finde, at den omtvistede myndighedsudtalelse ikke henhoerer under foranstaltninger vedroerende miljoeforvaltning, har sagsoegeren subsidiaert gjort gaeldende, at udtalelsen trods alt henhoerer under de former for aktivitet, som er omfattet af artikel 2, litra a), i direktivet. Mere subsidiaert har sagsoegeren gjort gaeldende, at selv om denne klassificering ikke anerkendes af Domstolen, er der alligevel efter sagsoegerens opfattelse mere alment tale om en miljoeoplysning, naar henses til formaalet med selve udtalelsen, som er det forhold, myndigheden boer basere sin egen afgoerelse paa.
11 Sagsoegte er af den modsatte opfattelse. Sagsoegte har fundet, at begrebet »administrativ foranstaltning« paa grundlag af den franske (mesure administrative) og den engelske (administrative measure) sprogversion daekker en akt, som er udstedes af myndigheden i en konkret sag, og som har den retsvirkning at regulere en bestemt situation. Til stoette for dette standpunkt har sagsoegte ligeledes paaberaabt sig en erklaering fra Raadet og Kommissionen, der fremgaar af moedeprotokollen vedroerende det naevnte direktiv (2), i hvilken forbindelse de to institutioner erklaerer, at »de administrative foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 2, litra a), omfatter godkendelse og forudgaaende og efterfoelgende kontrolforanstaltninger, saafremt dette ikke hindrer gennemfoerelsen af disse foranstaltninger«.
Endvidere er den omtvistede myndighedsudtalelse ifoelge sagsoegte kun af forberedende karakter i forhold til den egentlige foranstaltning, som derefter skal traeffes af et andet administrativt organ. Den omtvistede udtalelse er efter sagsoegtes opfattelse kun en juridisk vurdering af faktiske forhold og oplysninger. Ifoelge sagsoegte er disse forhold og oplysninger naesten uadskilleligt forbundet med vurderingen selv, for hvilken de udgoer en noedvendig forudsaetning. Saafremt der skulle gives meddelelse om saadanne forhold og oplysninger adskilt fra de vurderinger, der er foretaget, ville dette paalaegge den sagsoegte myndighed en helt urimelig byrde i forhold til det formaal, der forfoelges med direktivet.
12 Kommissionen har fremhaevet, at det med det spoergsmaal, Oberverwaltungsgericht Schleswig-Holstein har stillet - uanset at der i spoergsmaalet er angivet »en administrativ foranstaltning vedroerende miljoeforvaltning« - reelt soeges klarlagt, hvorledes det mere almene begreb »administrativ foranstaltning, der skal beskytte miljoeet« skal forstaas. Ifoelge Kommissionen forbeholder direktivet udtrykket »miljoeforvaltning« for »programmer«.
Ud fra denne forudsaetning har Kommissionen om dette spoergsmaal i sagen gjort gaeldende, at begrebet »administrativ foranstaltning« er meget bredt, og at det omfatter enhver administrativ aktivitet, der udfoeres af en myndighed. Efter Kommissionens opfattelse fremgaar dette af den alternative brug af udtrykkene »foranstaltning« og »aktivitet« som substitutter. Paa denne maade har faellesskabslovgiver oensket at daekke saa mange sektorer som muligt, i hvilke der kan udoeves administrative aktiviteter vedroerende miljoeet. Kommissionen har endvidere anfoert, at det naevnte begreb ikke aendrer karakter og saaledes fortsat henhoerer under direktivets ordning, selv om den administrative aktivitet ikke har faktiske eller retlige virkninger.
Kommissionen har ligeledes fremhaevet det forhold, som under alle omstaendigheder boer bestaa mellem den administrative foranstaltning og det maal, myndigheden forfoelger, og som kun er i direktivets formaals interesse, saafremt det vedroerer miljoebeskyttelse. Det er Kommissionens opfattelse i den foreliggende sag, at denne forbindelse utvivlsomt bestaar, eftersom den af sagen omhandlede myndigheds institutionelle opgave er at beskytte miljoeet. Endvidere er den sagsoegte myndigheds udtalelse en betingelse for den plangodkendelsesbeslutning, som skal traeffes af det i saa henseende kompetente administrative organ. Det er ligeledes hensigtsmaessigt at erindre, at den paagaeldende plan efter sin art ogsaa er omfattet af anvendelsesomraadet for Raadets direktiv 85/377/EOEF (3), i henhold til hvilket myndighederne har en afgoerende rolle og er forpligtet til at foelge visse fastsatte procedurer netop med henblik paa at beskytte miljoeet.
13 Naar henses til de betragtninger, parterne har fremfoert, herunder isaer Kommissionens, er det min opfattelse, at den omtvistede myndighedsudtalelse skal henfoeres under de foranstaltninger og de former for virksomhed, som er fastsat i det direktiv, vi beskaeftiger os med. Det er ingen tvivl om, at faellesskabslovgiver har oensket at lade alle de former for aktiviteter, en myndighed foretager - saaledes som en myndighed er defineret i direktivet - vaere omfattet af direktivets anvendelsesomraade alene med de undtagelser, der saerligt er fastsat i saa henseende. Begrebet miljoeoplysninger er i henhold til faellesskabslovgivers udtrykte oenske saa bredt som muligt (4). I oevrigt er det muligt at praecisere begrebet ved hjaelp af de to kriterier, som den undersoegte bestemmelse i direktivet fastsaetter implicit: Det foerste vedroerer den grundlaeggende omstaendighed, nemlig eksistensen af oplysninger, og i den henseende har det ingen betydning, at der er tale om viden, der foreligger i form af en vis maengde fakta, eller om oplysningerne derimod allerede har vaeret genstand for en teknisk eller logisk-juridisk analyse. Det andet kriterium angaar det forhold, der udgoer forbindelsen mellem saadanne og miljoebeskyttelsen. For at modsvare direktivets definition maa der vaere tale om data eller andre former for oplysninger, som er karakteriseret ved at vaere fremlagt, indsamlet eller udarbejdet med det hovedformaal at beskytte miljoeet, eller som i det mindste vedroerer miljoeet (5).
14 Hvis de paagaeldende oplysninger opfylder disse to kriterier, er der efter min opfattelse tale om »miljoeoplysninger« i direktivets forstand. Til illustration af dette kan det anfoeres, at forfatterne af direktivet har gjort sig den ulejlighed at angive nogle eksempler paa oplysninger eller aktiviteter, som kan falde ind under det undersoegte begreb. Det er kendetegnende, at det ord, som direktivet selv anvender i begyndelsen af definitionen for at praecisere de oplysninger, som er omfattet af den ordning, det fastsaetter, er adjektivet »alle«. En saadan formulering, der netop anvender udtryk, som er meget brede og altomspaendende, kan derfor ikke fortolkes snaevert.
15 Til de »aktiviteter eller foranstaltninger, der skal beskytte« de miljoemaessige goder, hoerer saaledes ogsaa forvaltningsakter af den omtvistede art, idet de udgoer beslutningsgrundlag for de administrative organer, der har til opgave at forsvare miljoeet, som den paagaeldende myndighed i naervaerende sag. Hvad dernaest angaar spoergsmaalet om, hvorledes data, som i naervaerende sag ogsaa kan henregnes til foranstaltninger, klassificeres blandt de oplysninger, som direktivet omhandler, har det efter min opfattelse ingen betydning, at de indeholder vurderinger af juridisk karakter. I denne forbindelse skal jeg erindre om, at ordlyden af det af Kommissionen fremsatte forslag til direktivet (6) indeholdt en meget mere detaljeret liste over »miljoeoplysninger«. Den af Kommissionen foreslaaede fortegnelse indledtes netop med saetningen »alle oplysninger af faktisk eller juridisk art om ...«. Denne forstaaelse af oplysninger, som forvaltningen er i besiddelse af, er ikke forsvundet i teksten i det af Raadets udstedte direktiv, idet Raadet dog har forenklet formuleringen i direktivet ved at give det den tidligere naevnte, meget brede karakter. Udtrykket »foranstaltning«, som er anvendt af faellesskabslovgiver, opfylder reelt behovet for at inkludere alle former - selv de mest varierede - for udoevelse af administrativ virksomhed blandt de aktiviteter, der er omfattet af direktivet. Dette betyder imidlertid ikke, at der under en »foranstaltning« - som den sagsoegte part har gjort gaeldende - alene hoerer aktiviteter, der kan paavirke bestemte retsstillinger ved at regulere deres virkninger. Ved en naermere undersoegelse fremgaar det, at det ikke alene drejer sig om administrative foranstaltninger i teknisk forstand, som kan goeres til genstand for sagsanlaeg, eller for andre former for klage, for hvilke fremgangsmaaden er fastsat ved lov. Den »foranstaltning«, der er tale om i direktivet, boer derimod foeres tilbage til sin egentlige mening, nemlig resultatet af en administrativ handling, som ikke har nogen typisk form. Dette finder selv anvendelse, hvis myndighedens aktivitet udoeves i form af udstedelse af akter eller dokumenter, som ikke i sig selv udgoer den endelige fase i proceduren, men som fastlaegger standpunktet (»udtalelsen«) for det organ, hvorfra de udstedes, og som direkte eller indirekte medvirker til dannelsen af den administrative myndigheds vilje eller i det mindste bidrager ved at paavirke denne. Faellesskabslovgiver har saaledes frivilligt afholdt sig fra at give en definition, der kunne medfoere, at visse former for virksomhed, som udoeves af myndigheder, blev udelukket. Den hensigt, som direktivet skal opfylde, er at give adgang til alle oplysninger vedroerende miljoeet, som forvaltningerne raader over. En opremsning, hvor udtoemmende den end maatte vaere, af aktiviteter, der indgaar i begrebet »miljoeoplysninger«, ville i praksis kunnet have vist sig at virke mod sin hensigt. Det er netop for at undgaa problemer af denne art, at faellesskabslovgiver har vurderet, at enhver definition paa dette omraade er farlig (omnis definitio periculosa est), og har holdt sig til dette princip.
16 I denne sag foreligger oplysningerne hos et organ, der isaer har til opgave at forsvare de overordnede og almene interesser paa miljoebeskyttelsesomraadet ved udoevelsen af sin tekniske kompetence til at godkende planer. Dette er et forhold, som er ubestridt af parterne, eller som i hvert fald er fremstillet saadan af den nationale ret. Det foelger af denne forudsaetning, at de oplysninger, som er i den paagaeldende myndigheds besiddelse, opfylder de to tidligere naevnte kriterier: De udgoer data og er tilvejebragt med det formaal at beskytte miljoeet. Der er saaledes med sikkerhed tale om en foranstaltning til beskyttelse af miljoeet.
17 Tilbage bliver at besvare det andet spoergsmaal, der er stillet af den nationale ret, nemlig spoergsmaalet vedroerende den undtagelse, der er fastsat ved direktivets artikel 3, stk. 2, tredje led, og herunder saerligt begrebet »indledende undersoegelser«.
Vedroerende dette spoergsmaal er sagsoegerens og sagsoegtes opfattelser modstridende. Den ene afviser, mens den anden goer gaeldende, at dette begreb ogsaa omfatter den administrative fase, der forbereder en egentlig administrativ foranstaltning.
Naermere bestemt skal udtrykket »indledende undersoegelser« ifoelge sagsoegeren fortolkes i sammenhaeng med den saetning, hvori udtrykket indgaar. Som foelge heraf er det sagsoegerens opfattelse, at de indledende undersoegelser, som er omfattet af direktivet, hoerer til blandt de strafferetlige efterforskningsprocedurer, som forbereder en retslig procedure. Der er alt taget i betragtning klart tale om en administrativ procedure, som gaar forud for en beslutning, som paalaegger en sanktion, og som har dette sigte.
18 Sagsoegte har afvist sagsoegerens opfattelse og har gjort gaeldende, at begrebet »indledende undersoegelser« betegner de administrative aktiviteter, der kan undergives en senere domstolskontrol. Sagsoegte har i den forbindelse henvist til ordlyden af erklaeringen, der fremgaar af Raadets og Kommissionens protokol (7), i henhold til hvilken »Raadet og Kommissionen bemaerker, at denne bestemmelse ogsaa finder anvendelse paa spoergsmaal, som afgoeres administrativt, inden de bliver forelagt for retten, for eksempel ved en boede«. Ifoelge sagsoegte giver den paagaeldende undtagelse naermere bestemt mulighed for at beskytte forvaltningens beslutningsfrihed, naar den gennemfoerer en procedure, der munder ud i en akt, som kan anfaegtes ved domstolene.
19 Kommissionen har en anden opfattelse. Den har fortolket den naevnte undtagelse i lyset af direktivets syvende betragtning, hvori det er angivet, at »det ... under ganske saerlige og klart fastsatte omstaendigheder [kan] vaere berettiget at afvise en anmodning om oplysninger vedroerende miljoeforhold«. Ifoelge Kommissionen skal undtagelsen saaledes fortolkes snaevert i overensstemmelse med Domstolens praksis vedroerende undtagelser fra anvendelse af faellesskabsbestemmelser. Domstolen har tidligere praeciseret, at en undtagelsesbestemmelse »ikke [kan] fortolkes saaledes, at den har virkninger ud over, hvad der er noedvendigt for at sikre beskyttelsen af de interesser, den har til formaal at varetage«, og at »raekkevidden af de undtagelser, den foreskriver, [boer] bestemmes under hensyntagen til ... maalsaetning[en]« for den retsbestemmelse, hvori den er indfoert (8).
Ifoelge Kommissionen henviser udtrykket »indledende undersoegelser« til en type undersoegelse, som gaar forud for en retslig procedure eller en efterforskning. Begrebet »indledende undersoegelser« skal nemlig ses i sammenhaeng med de andre tilfaelde, der er naevnt i samme afsnit som det omtvistede udtryk. Der er derfor ifoelge Kommissionen udelukkende tale om undersoegelser, der selv har en karakter, der kan sammenlignes med eller som svarer til en retslig procedure eller andre efterforskninger, og som udgoer det stade, der gaar forud.
Denne fortolkning er i oevrigt ligeledes baseret paa en sproglig sammenligning af de forskellige versioner af direktivet og saerligt den engelske (»preliminary investigation proceedings«), den italienske (»azione investigativa preliminare«), den franske (»instruction préliminaire«), den spanske (»investigación preliminar«) og den portugisiske (»investigaçao preliminar«).
20 Til stoette for sin opfattelse har Kommissionen ogsaa argumenteret med henvisning til forarbejderne til den omtvistede bestemmelse. I denne forbindelse har Kommissionen gjort gaeldende, at der i artikel 8 i Kommissionens oprindelige forslag til direktivet var fastsat en undtagelse vedroerende »hemmeligholdelse ... af procedurer for domstolene«. Det OEkonomiske og Sociale Udvalg foreslog efterfoelgende i punkt 2.6.1. i sin udtalelse (9) at tilfoeje »ogsaa opklarings- og undersoegelsesarbejde (der menes politiets og statsadvokaturens arbejde)«.
Kommissionen har som foelge heraf gjort gaeldende, at det maal, den paagaeldende bestemmelse skal forfoelge, er at udelukke visse oplysninger, som angaar domstolenes almindelige funktion. En mulighed for systematisk at unddrage oplysninger, som normalt foreligger i forbindelse med en administrativ sagsbehandlings gang, fra direktivets anvendelsesomraade, ville derimod langt overskride det maal, som faellesskabslovgiver forfoelger. Ifoelge Kommissionen foelger det af den rette fortolkning af den omtvistede bestemmelse, at meddelelsespligten ikke omfatter oplysninger, der vedroerer procedurer for indledende undersoegelser, som gaar forud for én af de andre procedurer, der er naevnt umiddelbart forinden i bestemmelsen.
21 Det er min opfattelse, at denne bestemmelse maa fortolkes ud fra den sammenhaeng, hvori den indgaar i direktivet. Der kraeves i denne forbindelse straks en praecisering. Selv om oplysninger, som vedroerer retslige procedurer, og som retslige organer ligger inde med, unddrages fra direktivets anvendelsesomraade, er dette ikke saa meget paa grund af den regel, der er fastsat i den af parterne paaberaabte bestemmelse, og som Domstolen er blevet opfordret til at udtale sig om, som paa grund af begrebet myndighed, som dette er defineret i direktivets artikel 2, litra b). Denne anden bestemmelse undtager nemlig udtrykkeligt »organer med doemmende ... befoejelser« fra definitionen.
22 Naar dette punkt er afklaret, staar det tilbage at praecisere, hvilke myndigheder - der er forpligtet til at foelge direktivet - som kan goere brug af den omtvistede undtagelse. Svaret, som virkelig er ligetil, bestaar simpelt hen i at finde dem i den lange raekke af administrative myndigheder. Den undtagelse, som er genstand for tvisten, kan saaledes kun vedroere oplysninger, som er i saadanne administrative myndigheders besiddelse, som ikke udoever retslig virksomhed.
Det er lige saa enkelt at fastlaegge, hvilke oplysninger der er tale om. Som Kommissionen har gjort gaeldende, maa man undersoege forarbejderne til bestemmelsen og foretage en sammenligning af direktivets ordlyd i de forskellige sprogversioner.
23 Den paagaeldende regel undtager for det foerste oplysninger, der vedroerer verserende retssager, og som er i administrative myndigheders besiddelse. Reglen tillader endvidere undtagelse af oplysninger, der vedroerer efterforskninger (herunder disciplinaersager). Reglen afsluttes med det omtvistede udtryk »indledende undersoegelser«. Stedet, hvor dette udtryk forekommer, er i sig selv afgoerende: Der er tale om retslige procedurer eller procedurer af retslig karakter eller i hvert fald procedurer, som noedvendigvis afsluttes med en sanktion, hvis en overtraedelse (af forvaltningsforskrifter eller straffebestemmelser) er fastslaaet.
I denne sammenhaeng kan udtrykket »indledende undersoegelser« kun vedroere en procedure, der kan udgoere et umiddelbart, direkte og formaalstjenligt forstadium til en af de procedurer, der er naevnt i denne bestemmelse. En saadan forstaaelse, der efter min opfattelse er helt uproblematisk, stoettes af den allerede naevnte forhistorie for bestemmelsen, som blev indfoejet efter forslag fra Det OEkonomiske og Sociale Udvalg, saaledes at de oplysninger, som uden endnu formelt at vaere genstand for en retssag eller en sag af retslig karakter, alligevel udgoer en noedvendig forudsaetning for denne, ligeledes blev undtaget fra meddelelsespligten. I denne forbindelse udgoer det eksempel, som Det OEkonomiske og Sociale Udvalg selv naevner i parentes »(politiets og statsadvokaturens arbejde)« en klar bekraeftelse - ja, jeg vover endda at sige et klart bevis - paa dette.
24 Saafremt man derimod ville udvide indholdet af begrebet, som er i centrum for naervaerende sag, til at vaere en generel undtagelse for alle procedurer til at traeffe administrative foranstaltninger og andre akter, som hidroerer fra myndigheder, ville direktivet blive beroevet kernen i sit indhold og miste enhver praktisk relevans. Saafremt Domstolen skulle foelge sagsoegtes opfattelse, i henhold til hvilken alle forvaltningsakter falder ind under anvendelsesomraadet for den omtvistede bestemmelse, for saa vidt de kan goeres til genstand for domstolsproevelse, ville direktivet indeholde en ulogisk og paradoksal konklusion, idet det i realiteten ikke ville kunne finde anvendelse paa alle de administrative aktiviteter, som i hvert fald i en retsstat er undergivet domstolskontrol. En saadan fortolkning ville i oevrigt vaere i strid med det almindelige retsprincip, der paalaegger fortolkeren at fortolke de af lovgiver fastsatte regler paa en saadan maade, at de bliver formaalstjenlige og ikke i praksis bliver ulogiske og uanvendelige.
25 Den fortolkningsmaade, som jeg har anvendt, finder ogsaa rigelig stoette ved en sammenligning af de forskellige sprogversioner af direktivet. Som Kommissionen med rette har bemaerket, fremstaar det i den tyske version af direktivet anvendte udtryk (Vorverfahren), som i sig selv er en smule vildledende, sammenholdt med de andre versioner klart som vaerende knyttet til den gruppe aktiviteter, som gaar forud for de retslige procedurer eller procedurer af retslig karakter, der er naevnt i den omtvistede bestemmelse. Det drejer sig grundlaeggende om saadanne forvaltningsakter, som gennemfoeres, fordi det er noedvendigt at indsamle beviser eller at forberede en sag, foer den egentlige retsforhandling indledes. I denne forstand er det ligeledes uden betydning, at de indledende undersoegelser alene finder sted forud for en egentlig retslig procedure. Selv hvis den undersoegte bestemmelse bliver fortolket snaevert i overensstemmelse med de fortolkningsregler, Domstolen har indfoert for saa vidt angaar faellesskabsbestemmelser, som fastsaetter undtagelser fra almene regler, tilsigter den at beskytte interesserne for administrationen og de parter (hvad enten de er private eller offentlige) - ogsaa i sammenhaeng med en akt, der vedroerer en procedure, der afsluttes med en sanktion eller andre aktiviteter, der er beregnet til at afsloere overtraedelser, selv om disse er af forvaltningsretlig karakter.
Fortolket paa denne maade giver den omtvistede undtagelse saaledes ikke hjemmel til, at den forberedende administrative fase, der gaar forud for en administrativ foranstaltning, systematisk unddrages fra direktivets regler, naar den paagaeldende akt ikke har den saerlige sanktionsmaessige betydning, jeg tidligere har omtalt.
26 Den af sagsoegte anfoerte bemaerkning om, at de paagaeldende bestemmelser ikke har direkte virkning, og at de ikke er egnet til at regulere genstanden for tvisten, kan endelig paa ingen maade tillaegges betydning. For at fjerne enhver tvivl i denne henseende er det tilstraekkeligt foerst at bemaerke, at der i direktivet er fastsat en frist til den 31. december 1992 for gennemfoerelsen af dets bestemmelser i de nationale retsordener, hvilken dato ligger forud for de faktiske begivenheder i hovedsagen. Det er endvidere lige saa afgoerende at konstatere, at forpligtelsen til at meddele miljoeoplysninger er indeholdt i en regel, hvis formulering er klar og praecis, og som udgoer en ubetinget forpligtelse. Disse kendetegn opfylder saaledes de krav, som Domstolen har fastlagt i sin retspraksis (10), for, at en bestemmelse kan have direkte virkning. I denne forbindelse kan jeg heller ikke tilslutte mig det af sagsoegte fremsatte modargument om, at direktivers direkte virkning ikke finder anvendelse mellem private. Ifoelge sagsoegte kan den laere, Domstolen har udviklet med hensyn til direktivers saakaldte horisontale virkning, ikke paaberaabes i forholdet mellem private, saafremt direktivbestemmelserne endnu ikke er gennemfoert - eller ikke er korrekt gennemfoert - i den interne retsorden (11). I den foreliggende sag er sagsoegte imidlertid ikke en »privat«, som dette begreb er blevet fastlagt naermere i Domstolens praksis (12) i lignende tilfaelde. I denne sag er der tale om en offentligretlig juridisk person, som har stedlig kompetence, og som er integreret i statens administrative struktur, og over for hvem de naevnte direktivbestemmelser saaledes ifoelge Domstolens praksis kan anvendes direkte.
V - Forslag til afgoerelse
27 Paa grundlag af ovenstaaende betragtninger foreslaar jeg, at Domstolen besvarer de spoergsmaal, der er stillet Oberverwaltungsgericht Schleswig-Holstein, paa foelgende maade:
»1) En underordnet miljoemyndigheds udtalelse som led i myndighedernes varetagelse af offentlige interesser under en plangodkendelsesprocedure udgoer en 'administrativ foranstaltning vedroerende miljoebeskyttelse' og henhoerer under begrebet 'miljoeoplysninger' i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 2, litra a), i Raadets direktiv 90/313/EOEF af 7. juni 1990 om fri adgang til miljoeoplysninger.
2) Begrebet 'indledende undersoegelser' i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 3, stk. 2, tredje led, i direktiv 90/313, omfatter retslige procedurer og administrative retslige procedurer eller procedurer af retslig karakter, saafremt der er tale om en undersoegelse eller efterforskning, som gaar forud for en beslutning, der paalaegger en sanktion, eller saadanne administrative beslutninger, der skal fastlaegge faktiske omstaendigheder, som henhoerer under det strafferetlige omraade, eller som udgoer en overtraedelse.«
(1) - EFT L 158, s. 56.
(2) - Raadets dokument 6888/90, ENV 136 af 5.6.1990.
(3) - Direktiv af 27.6.1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet (EFT L 175, s. 40).
(4) - Dette er ogsaa, hvad der er anfoert i doktrinen, jf. Kraemer: »La directive 90/313/CEE sur l'acces à l'information en matière d'environnement: genèse et perspectives d'application« i Revue du Marché Commun, 1991, s. 872, Magalhaes: Rumo ao espaço comun informativo?, Coimbra 1991, s. 30, og Vercher Noguera: El medio ambiente y el derecho de aceso a la información, La Ley, 1992, s. 1078.
(5) - Jf. Kraemer, a.st.
(6) - KOM(88) 484 endel. fremsat den 31.10.1988 (EFT C 335, s. 5).
(7) - Raadets dokument 6888/90, naevnt i fodnote 2.
(8) - Jf. dom af 25.6.1992, sag C-116/91, British Gas, Sml. I, s. 4071, og af 21.3.1996, sag C-335/94, Mrozek og Jaeger, Sml. I, s. 1573.
(9) - Udtalelse om forslaget til Raadets direktiv om fri adgang til miljoeoplysninger, dok. 89/C 139/13 (EFT 1989 C 139, s. 47).
(10) - Dom af 19.1.1982, sag 8/81, Becker, Sml. s. 53.
(11) - Dom af 14.7.1994, sag C-91/92, Faccini Dori, Sml. I, s. 3325, og af 7.3.1996, sag C-192/94, El Corte Inglés, Sml. I, s. 1281.
(12) - Dom af 22.6.1989, sag 103/88, Fratelli Costanzo, Sml. s. 1839, og af 12.7.1990, sag C-188/89, Foster, Sml. I, s. 3313.