62021CC0750
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 25. svibnja 2023. (
1
)
Predmeti C‑750/21 P i C‑256/22 P
Pilatus Bank plc
protiv
Europske središnje banke (ESB)
„Ekonomska i monetarna politika – Jedinstveni nadzorni mehanizam – Uredba (EU) br. 1024/2013 – Posebne nadzorne zadaće povjerene ESB‑u – Odluka o oduzimanju odobrenja za početak poslovanja kreditne institucije – Podizanje optužnice protiv glavnog dioničara u trećoj zemlji – Kriterij dobrog ugleda – Tržišno poimanje dobrog ugleda – Statut o blokiranju br. 2271/96 – Učinkovito izvršavanje prava obrane posredstvom pravnog savjetnika – Pripisivanje odgovornosti za pripremne akte nacionalnih tijela ESB‑u – Djelotvorna sudska zaštita – Članci 41. i 47. Povelje”
Sadržaj
I. Uvod
II. Pravni okvir
A. Uredba (EU) br. 1024/2013
B. Uredba (EU) br. 575/2013
C. Uredba (EU) br. 468/2014
D. Direktiva 2013/36/EU
E. Zajedničke smjernice europskih nadzornih tijela za bankarstvo, osiguranje i vrijednosne papire (EBA, EIOPA i ESMA) o bonitetnoj procjeni stjecanja i povećanja kvalificiranih udjela u financijskom sektoru
III. Okolnosti spora
A. Činjenice
B. Pobijano rješenje (predmet C‑750/21 P)
C. Pobijana presuda (predmet C‑256/22 P)
IV. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
V. Analiza
A. Učinkovito izvršavanje prava obrane u složenom upravnom postupku za oduzimanje odobrenja za rad
1. Uvodne napomene
2. Pripisivanje povreda prava obrane i djelotvorna sudska zaštita u složenom upravnom postupku
a) Isključiva nadležnost Suda
b) Pripisivanje odgovornosti za pripremne nacionalne akte ESB‑u
c) Pogreške koje se tiču prava u pobijanoj presudi i učinkovita pravna obrana koju pruža pravni savjetnik banke
3. Međuzaključak
a) Predmet C‑256/22 P
b) Predmet C‑750/21 P
B. Doseg ESB‑ovih nadzornih ovlasti
1. Prvi žalbeni razlog u predmetu C‑256/22 P: povreda članka 14. stavka 5. Uredbe br. 1024/2013
2. Drugi žalbeni razlog u predmetu C‑256/22 P: pogrešno tumačenje pojma ugleda u skladu s člankom 23. stavkom 1. Direktive 2013/36
a) Žaliteljevi argumenti
b) Odbijanje Općeg suda
c) Pojam ugleda u članku 23. stavku 1. Direktive 2013/36
d) Postupovni zahtjevi i zahtjevi u pogledu dokazivanja nepostojanja ugleda i rizika koji iz toga proizlazi
e) Važnost Statuta o blokiranju br. 2271/96
3. Treći žalbeni razlog u predmetu C‑256/22 P: pogreške Općeg suda koje se tiču prava, osobito neproporcionalnost oduzimanja odobrenja za rad
4. Prvi žalbeni razlog u predmetu C‑750/21 P: ostali prigovori
5. Međuzaključak i troškovi
a) Predmet C‑750/21 P
b) Predmet C‑256/22 P
VI. Zaključak
A. Predmet C‑750/21 P
B. Predmet C‑256/22 P
I. Uvod
1.
Iako ova dva predmeta nisu formalno povezana, odnose se na iste stranke i isti upravni postupak. Taj je postupak doveo do toga da je Europska središnja banka (u daljnjem tekstu: ESB) žalitelju Pilatus Banka plc oduzela odobrenje za rad kreditne institucije (u daljnjem tekstu: odobrenje za rad).
2.
Osim toga, u ovim se predmetima postavljaju ista temeljna pitanja. S jedne strane, potrebno je pojasniti treba li ESB na temelju svojih općih nadzornih ovlasti i ovlasti odlučivanja odgovarati za poštovanje prava obrane kreditne institucije na način da mu se pripisuju ozbiljne postupovne nepravilnosti u nacionalnom dijelu (složenog) upravnog postupka. S druge strane, u tom kontekstu valja ispitati može li kreditna institucija, koju je nacionalno nadležno tijelo stavilo pod poseban nadzor odnosno upravu, ta prava obrane i svoje pravo na podnošenje tužbe u pogledu (predstojećeg) oduzimanja tog odobrenja za rad u potpunosti izvršiti posredstvom pravnog savjetnika kojeg je imenovala njezina uprava.
3.
U preostalom je dijelu u oba predmeta općenito riječ o dosegu ESB‑ovih nadzornih ovlasti u skladu s pravilima jedinstvenog nadzornog mehanizma (
2
). Pritom treba ispitati može li se i u kojem opsegu ESB‑u pripisati odgovornost za pripremne akte nacionalnih nadležnih tijela, treba li i u kojem opsegu ESB preispitati njihovu zakonitost i mogu li oni zajedno s ESB‑ovom odlukom kojom se okončava postupak biti predmet nadzora sudova Unije.
4.
U predmetu C‑256/22 P postavlja se dodatno temeljno pitanje o uvjetima pod kojima se može oduzeti odobrenje za početak poslovanja kreditne institucije zbog toga što glavni dioničar kreditne institucije nema ili je izgubio „dobar ugled”. Taj neodređeni kriterij ocjene prvi se put tumači u sudskoj praksi Suda.
II. Pravni okvir
A.
Uredba (EU) br. 1024/2013
5.
U uvodnim izjavama 16., 20. i 21. Uredbe br. 1024/2013 navodi se sljedeće:
„(16)
Sigurnost i snaga velikih kreditnih institucija ključne su za osiguravanje stabilnosti financijskog sustava. Ipak, nedavno je iskustvo pokazalo da manje kreditne institucije također mogu predstavljati prijetnju financijskoj stabilnosti. Stoga bi ESB trebao moći izvršavati nadzorne zadaće u odnosu na sve kreditne institucije koje imaju odobrenje za rad i podružnice sa sjedištem u državama članicama sudionicama.
[…]
(20)
Prethodno odobrenje za početak poslovanja kreditne institucije ključna je bonitetna tehnika koja osigurava da samo subjekti sa snažnim gospodarskim temeljima, organizacija koja se može nositi s posebnim rizicima povezanima s primanjem depozita i odobravanjem kredita i odgovarajuća uprava mogu obavljati takve poslove. ESB bi stoga trebao biti zadužen za izdavanje odobrenja za rad kreditnim institucijama koje se osnivaju u državi članici sudionici i odgovoran za oduzimanje odobrenja za rad, podložno posebnim aranžmanima koji uključuju ulogu nacionalnih tijela.
(21)
Osim uvjeta određenih pravom Unije za izdavanje odobrenja za rad kreditnim institucijama i razloga za oduzimanje tog odobrenja, države članice u ovom trenutku mogu odrediti dodatne uvjete za odobrenje za rad i razloge za oduzimanje tih odobrenja. Stoga bi ESB trebao svoje zadaće provoditi u odnosu na odobrenje za rad kreditnih institucija i oduzimanje odobrenja u slučaju neusklađenosti s nacionalnim pravom, na prijedlog relevantnog nacionalnog nadležnog tijela koje procjenjuje usklađenost s relevantnim uvjetima utvrđenima nacionalnim pravom.”
6.
U članku 1. Uredbe br. 1024/2013, naslovljenom „Predmet i područje primjene”, određuje se:
„Ova Uredba dodjeljuje ESB‑u posebne zadaće koje se odnose na politike bonitetnog nadzora kreditnih institucija s ciljem unapređenja sigurnosti i pouzdanosti kreditnih institucija i stabilnosti financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici, uz puno poštovanje i dužnu pažnju prema jedinstvu i cjelovitosti unutarnjeg tržišta utemeljenog na jednakom postupanju prema kreditnim institucijama kako bi se spriječila regulatorna arbitraža.
Institucije iz članka 2. stavka 5. Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupu aktivnostima kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru kreditnih institucija i investicijskih društava[ (
3
)] isključene su iz nadzornih zadaća dodijeljenih ESB‑u u skladu s člankom 4. ove Uredbe. Područje primjene nadzornih zadaća ESB‑a ograničeno je na bonitetni nadzor kreditnih institucija na temelju ove Uredbe. Ova Uredba ne dodjeljuje ESB‑u nikakvu dodatnu nadzornu zadaću, poput zadaća koje se odnose na bonitetni nadzor središnjih drugih ugovornih strana.
Kod provođenja svojih zadaća u skladu s ovom Uredbom, i ne dovodeći u pitanje cilj osiguravanja sigurnosti i pouzdanosti kreditnih institucija, ESB u potpunosti vodi računa o različitim vrstama, poslovnim modelima i veličini kreditnih institucija.
ESB svojim postupcima, prijedlozima ili politikama izravno ni neizravno ne diskriminira neku državu članicu ili skupinu država članica kao mjesto pružanja bankovnih ili financijskih usluga u bilo kojoj valuti.
Ova Uredba ne dovodi u pitanje odgovornosti i povezane ovlasti nadležnih tijela država članica sudionica u provođenju nadzornih zadaća koje ova Uredba ne dodjeljuje ESB‑u.
Isto tako, ova Uredba ne dovodi u pitanje odgovornosti i povezane ovlasti nadležnih ili imenovanih tijela država članica sudionica da primjenjuju makrobonitetne instrumente koje ne propisuju relevantni akti prava Unije.”
7.
Člankom 2. točkama 2., 3. i 9. Uredbe br. 1024/2013 predviđaju se sljedeće definicije:
„2.   ‚nacionalno nadležno tijelo’ znači nacionalno nadležno tijelo koje je imenovala država članica u skladu s Uredbom (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva[ (
4
)] i Direktiv[om] 2013/36/EU;
3.   ‚kreditna institucija’ znači kreditnu instituciju kako je definirana u članku 4. stavku 1. točki 1. Uredbe (EU) br. 575/2013;
[…]
9.   ‚Jedinstveni nadzorni mehanizam’ (SSM) znači sustav financijskog nadzora sastavljen od ESB‑a i nacionalnih nadležnih tijela država članica sudionica kako je opisano u članku 6. ove Uredbe.”
8.
Zadaće dodijeljene ESB‑u definiraju se člankom 4. Uredbe br. 1024/2013, među ostalim, na sljedeći način:
„1.   U okviru članka 6., ESB, sukladno stavku 3. tog članka, ima isključivu nadležnost provođenja, u svrhu bonitetnog nadzora, sljedećih zadaća u odnosu na sve kreditne institucije sa sjedištem u državama članicama sudionicama:
(a)
izdavati odobrenje za rad kreditnim institucijama i oduzimati odobrenje za rad kreditnim institucijama podložno članku 14.;
[…]
3.   U provođenju zadaća dodijeljenih mu ovom Uredbom, i s ciljem osiguravanja visokih standarda nadzora, ESB primjenjuje relevantno pravo Unije, a kada se ono sastoji od direktiva, primjenjuje nacionalno pravo koje je prenijelo te direktive. Kada se relevantno pravo Unije sastoji od uredaba, i kada te uredbe izričito dopuštaju više različitih mogućnosti državama članicama, ESB primjenjuje i nacionalno pravo za provođenje tih mogućnosti.”
9.
Člankom 6. Uredbe br. 1024/2013 uređuje se, među ostalim:
„1.   ESB provodi svoje zadaće unutar jedinstvenog nadzornog mehanizma koji čine ESB i nacionalna nadležna tijela. ESB je odgovoran za učinkovito i dosljedno funkcioniranje SSM‑a.
[…]
4.   U pogledu zadaća iz članka 4., osim stavka 1. točaka (a) i (c), ESB ima odgovornosti iz stavka 5. ovog članka, a nacionalna nadležna tijela imaju odgovornosti iz stavka 6. ovog članka, u okviru postupaka i podložno postupcima iz stavka 7. ovog članka, za nadzor sljedećih kreditnih institucija, financijskih holdinga ili mješovitih financijskih holdinga ili podružnica kreditnih institucija sa sjedištem u državama članicama nesudionicama koje imaju sjedište u državama članicama sudionicama:
–
onih koje su na konsolidiranoj osnovi manje značajne, na najvišoj razini konsolidacije u državama članicama sudionicama ili pojedinačno u posebnom slučaju podružnica kreditnih institucija sa sjedištem u državama članicama nesudionicama koje imaju sjedište u državama članicama sudionicama. Značaj se procjenjuje na temelju sljedećih kriterija:
i.
veličine;
ii.
značajnosti za gospodarstvo Unije ili za neku od država članica sudionica;
iii.
značaja prekograničnih djelatnosti.
Što se tiče gore navedenog prvog podstavka, kreditna institucija, financijski holding ili mješoviti financijski holding ne smatraju se manje značajnima osim ako je to opravdano posebnim okolnostima koje treba navesti u metodologiji, ako se ispuni jedan od sljedećih uvjeta:
i.
ukupna vrijednost njegove imovine premašuje 30 milijardi EUR;
ii.
omjer između njegove ukupne imovine i BDP‑a države članice sudionice premašuje 20 %, osim ako je ukupna vrijednost njegove imovine manja od 5 milijardi EUR;
iii.
kada nacionalno nadležno tijelo obavijesti ESB da takvu instituciju smatra značajnom za domaće gospodarstvo, ESB nakon opsežne procjene, uključujući procjenu bilance, donosi odluku o potvrdi te kreditne institucije kao značajne.
Također, ESB može, na vlastitu inicijativu, instituciju smatrati značajnom ako je osnovala bankovna društva kćeri u više država članica sudionica i njena prekogranična imovina ili obveze predstavljaju značajan dio njene ukupne imovine ili obveza, u skladu s uvjetima utvrđenima u metodologiji.
One za koje je tražena javna financijska pomoć ili je dobivena izravno iz EFSF‑a ili ESM‑a ne smatraju se manje značajnima.
Iznimno od prethodnih podstavaka, ESB provodi zadaće koje su mu dodijeljene ovom Uredbom u odnosu na tri najznačajnije kreditne institucije u svakoj od država članica sudionica, osim u slučaju posebnih okolnosti.
5.   U odnosu na kreditne institucije iz stavka 4. i u opsegu definiranom u stavku 7.:
(a)
nadležnim nacionalnim tijelima ESB izdaje uredbe, smjernice ili općenite upute sukladno kojima nacionalna nadležna tijela provode zadaće iz članka 4., isključujući stavak 1. točke (a) i (c), i donose nadzorne odluke.
Takve upute mogu se odnositi na posebne ovlasti iz članka 16. stavka 2. za grupe ili kategorije kreditnih institucija u cilju osiguranja dosljednosti rezultata nadzora u okviru SSM‑a;
(b)
ako je potrebno, u cilju osiguranja dosljedne primjene visokih standarda nadzora, ESB može u svakom trenutku, na vlastitu inicijativu nakon savjetovanja sa nacionalnim nadležnim tijelima ili na zahtjev nacionalnog nadležnog tijela, odlučiti da će sam izravno preuzeti nadležnost za jednu ili više kreditnih institucija iz stavka 4., uključujući u slučajevima kada je zatražena financijska potpora ili je dobivena neizravno iz ESFS‑a ili ESM‑a;
[…]”
10.
Članak 9. stavci 1. i 2. Uredbe br. 1024/2013 glasi:
„1.   Isključivo u svrhu provođenja zadaća koje se ESB‑u dodjeljuju člankom 4. stavcima 1. i 2. i člankom 5. stavkom 2., ESB se smatra, po potrebi, nadležnim tijelom ili imenovanim tijelom u državama članicama sudionicama, sukladno relevantnom pravu Unije.
Isključivo u tu istu svrhu, ESB ima sve ovlasti i obveze određene u ovoj Uredbi. Također ima sve ovlasti i obveze koje nadležna i imenovana tijela imaju sukladno relevantnom pravu Unije, osim ako je ovom Uredbom propisano drugačije. ESB osobito ima ovlasti iz odjeljaka 1. i 2. ovog poglavlja.
U mjeri u kojoj je to potrebno za izvođenje zadaća dodijeljenih mu ovom Uredbom, ESB može zatražiti putem uputa, u slučajevima kad ova Uredba ne dodjeljuje takve ovlasti ESB‑u, da nacionalna tijela koriste svoje ovlasti sukladno uvjetima iz nacionalnog prava. Nacionalna tijela podrobno izvješćuju ESB o korištenju tih ovlasti.
2.   ESB izvršava ovlasti iz stavka 1. ovog članka sukladno aktima navedenima u članku 4. stavku 3. prvom podstavku. U izvođenju svojih nadzornih i istražnih ovlasti, ESB i nacionalna nadležna tijela blisko surađuju.”
11.
Člankom 14. Uredbe br. 1024/2013, naslovljenim „Izdavanje odobrenja”, određuje se:
„1.   Zahtjevi za izdavanje odobrenja za početak poslovanja kreditne institucije sa sjedištem u državi članici sudionici podnose se nacionalnim nadležnim tijelima države članice u kojoj kreditna institucija treba imati sjedište sukladno zahtjevima relevantnog nacionalnog prava.
2.   Ako podnositelj zahtjeva ispunjava sve uvjete iz relevantnog nacionalnog prava te države članice za izdavanje odobrenja, nacionalno nadležno tijelo donosi, unutar razdoblja određenog relevantnim nacionalnim pravom, nacrt odluke kao prijedlog ESB‑u za izdavanje odobrenja. Nacrt odluke šalje se u ESB i podnositelju zahtjeva. U drugim slučajevima, nacionalno nadležno tijelo odbacuje zahtjev za izdavanje odobrenja.
3.   Smatra se da je ESB usvojio nacrt odluke ako se u roku od najviše deset radnih dana, što se uz valjano opravdane razloge može jednom produljiti za isto razdoblje, tome ne usprotivi. ESB se protivi nacrtu odluke samo kada nisu ispunjeni uvjeti iz relevantnog prava Unije za izdavanje odobrenja. Razloge za odbijanje navodi u pisanom obliku.
4.   Nacionalno nadležno tijelo priopćuje podnositelju zahtjeva odluku koja je donesena sukladno stavcima 2. i 3.
5.   Podložno uvjetima iz stavka 6., ESB može, oduzeti odobrenje u slučajevima navedenim u relevantnom pravu Unije na vlastitu inicijativu, nakon savjetovanja s nacionalnim nadležnim tijelom države članice sudionice u kojoj kreditna institucija ima sjedište ili na temelju prijedloga takvog nacionalnog nadležnog tijela. Savjetovanjem se osobito osigurava da prije donošenja odluke o oduzimanju odobrenja ESB ostavi dovoljno vremena nacionalnim tijelima da odluče o nužnim korektivnim mjerama, uključujući moguće sanacijske mjere te da ih uzme u obzir.
Kada nacionalno nadležno tijelo koje je predložilo izdavanje odobrenja u skladu sa stavkom 1. smatra da se odobrenje treba oduzeti u skladu s relevantnim nacionalnim pravom, u tu svrhu podnosi prijedlog ESB‑u. U tom slučaju, ESB donosi odluku o predloženom oduzimanju odobrenja uzimajući u obzir obrazloženje za to oduzimanje koje iznosi nacionalno nadležno tijelo.
6.   Dok god nacionalna tijela ostanu nadležna za sanaciju kreditnih institucija, kada smatraju da bi oduzimanje odobrenja dovelo u pitanje odgovarajuću provedbu sanacije ili postupke nužne za sanaciju ili za očuvanje financijske stabilnosti, o svom prigovoru propisno obavještavaju ESB uz podrobno objašnjavanje štete koju bi oduzimanje prouzročilo. U tim slučajevima, ESB zaustavlja postupak oduzimanja odobrenja u razdoblju koje su zajednički utvrdili ESB i nacionalna tijela. ESB može produljiti to razdoblje ako smatra da je postignut dovoljan napredak. Ako pak ESB u obrazloženoj odluci utvrdi da nacionalna tijela nisu provela odgovarajuće postupke potrebne za održavanje financijske stabilnosti, oduzimanje odobrenja primjenjuje se odmah.”
B.
Uredba (EU) br. 575/2013
12.
Peta uvodna izjava Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 64[8]/2012 (
5
) glasi:
„Zajedno, ova Uredba i Direktiva 2013/36/EU trebaju činiti pravni okvir kojim se uređuju pristup djelatnosti, nadzorni okvir i bonitetna pravila za kreditne institucije i investicijska društva (zajedno ‚institucije’). Ovu Uredbu stoga treba tumačiti zajedno s navedenom Direktivom.”
13.
Člankom 4. stavkom 1. točkama 1. i 42. te uredbe predviđaju se sljedeće definicije:
„Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:
(1)
‚kreditna institucija’ znači društvo čija je djelatnost primanje depozita ili ostalih povratnih sredstava od javnosti te odobravanje kredita za vlastiti račun;
[…]
(42)
‚odobrenje za rad’ znači instrument koji nadležna tijela izdaju u bilo kojem obliku, a kojim se daje pravo na obavljanje djelatnosti;
[…]”
C.
Uredba (EU) br. 468/2014
14.
Stavkom 1. članka 27. Uredbe (EU) br. 468/2014 Europske središnje banke od 16. travnja 2014. o uspostavljanju okvira za suradnju unutar Jedinstvenog nadzornog mehanizma između Europske središnje banke i nacionalnih nadležnih tijela te s nacionalnim imenovanim tijelima (Okvirna uredba o SSM‑u) (
6
), naslovljenog „Zastupanje stranke”, uređuje se:
„Stranku mogu zastupati njezini zakonski zastupnici ili bili koji drugi zastupnik ovlašten na temelju pisane punomoći za poduzimanje bilo koje radnje u vezi nadzornog postupka ESB‑a.”
D.
Direktiva 2013/36/EU
15.
Člankom 1. Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ (
7
) uređuje se:
„Ova Direktiva propisuje pravila o:
(a)
pristupu djelatnosti kreditnih institucija i investicijskih društava (zajedno se nazivaju: ‚institucije’);
(b)
nadzornim ovlastima i alatima za bonitetni nadzor nad institucijama od strane nadležnih tijela;
(c)
bonitetnom nadzoru nad institucijama od strane nadležnih tijela na način koji je usklađen s pravilima navedenima u Uredbi (EU) br. 575/2013;
(d)
zahtjevima za objavljivanje za nadležna tijela u području bonitetne regulative i nadzora nad institucijama.”
16.
Stavkom 1. članka 8. Direktive 2013/36, naslovljenog „Odobrenje za rad”, predviđa se sljedeće:
„Države članice zahtijevaju da kreditne institucije dobiju odobrenje za rad prije početka svojeg poslovanja. Ne dovodeći u pitanje članke od 10. do 14., države članice propisuju zahtjeve za takvo odobrenje za rad te o njima obavješćuju EBA‑u.”
17.
Stavkom 1. članka 9. te direktive, naslovljenog „Zabrana osobama ili društvima koja nisu kreditne institucije da obavljaju poslove primanja depozita ili ostalih povratnih sredstava od javnosti”, uređuje se sljedeće:
„Države članice zabranjuju osobama ili društvima koja nisu kreditne institucije da obavljaju poslove primanja depozita ili ostalih povratnih sredstava od javnosti.”
18.
Stavkom 2. članka 14. Direktive 2013/36, naslovljenog „Dioničari i članovi”, određuje se:
„Nadležna tijela odbijaju izdati odobrenje za početak obavljanja djelatnosti kreditne institucije ako se, uzimajući u obzir potrebu za osiguranjem dobrog i razboritog upravljanja kreditnom institucijom, nisu uvjerila u primjerenost dioničara ili članova, posebno ako nisu ispunjeni kriteriji navedeni u članku 23. stavku 1. Primjenjuju se članak 23. stavci 2. i 3. te članak 24.”
19.
Članak 18. Direktive 2013/36, naslovljen „Oduzimanje odobrenja za rad”, glasi:
„Nadležna tijela mogu oduzeti odobrenje za rad koje je izdano kreditnoj instituciji samo u sljedećim slučajevima:
(a)
kreditna institucija nije počela poslovati u roku od 12 mjeseci, izričito je odbila odobrenje za rad ili više od 6 mjeseci nije poslovala, osim ako dotična država članica ne donese odluku o prestanku odobrenja za rad u takvim slučajevima;
(b)
kreditnoj instituciji je izdano odobrenje za rad na temelju lažnih izjava ili na bilo kojoj drugoj nepravilnoj osnovi;
(c)
kreditna institucija više ne ispunjava uvjete prema kojima joj je izdano odobrenje za rad;
(d)
kreditna institucija više ne ispunjava bonitetne zahtjeve navedene u dijelu trećem, četvrtom ili šestom Uredbe (EU) br. 575/2013 ili uvjete iz članka 104. stavka 1. točke (a) ili članka 105. ove Direktive ili se više ne može očekivati da će ispunjavati svoje obveze prema vjerovnicima, a posebno ako više ne pruža sigurnost za imovinu koju su joj povjerili njezini deponenti;
(e)
na kreditnu instituciju se počnu odnositi neki drugi slučajevi u kojima nacionalno pravo propisuje oduzimanje odobrenja za rad; ili
(f)
kreditna institucija je počinila jednu od povreda odredbi navedenih u članku 67. stavku 1.”
20.
Člankom 23. stavcima 1. i 2. Direktive 2013/36 predviđa se:
„1.   Da bi osigurala dobro i razborito upravljanje kreditnom institucijom u kojoj je predloženo stjecanje te uzimajući u obzir vjerojatan utjecaj predloženog stjecatelja na kreditnu instituciju, nadležna tijela pri procjeni obavijesti iz članka 22. stavka 1. i informacija iz članka 22. stavka 3. procjenjuju primjerenost predloženog stjecatelja i financijsku sigurnost predloženog stjecanja prema sljedećim kriterijima:
(a)
ugled predloženog stjecatelja;
(b)
ugled, znanje, vještine i iskustvo, kako je navedeno u članku 91. stavku 1. svakog člana upravljačkog tijela i svakog člana višeg rukovodstva koji će upravljati poslovanjem kreditne institucije nakon predloženog stjecanja;
(c)
financijsko stanje predloženog stjecatelja, posebno s obzirom na vrstu poslova koji se obavljaju i planiranih poslova u kreditnoj instituciji u kojoj se predlaže stjecanje;
(d)
hoće li kreditna institucija biti sposobna ispunjavati i nastaviti ispunjavati bonitetne zahtjeve na temelju ove Direktive i Uredbe (EU) br. 575/2013 i, kada je to primjenjivo, ostalog prava Unije, a posebno direktiva 2002/87/EZ i 2009/110/EZ, ima li grupa čiji će ona postati dio strukturu koja joj omogućuje provođenje učinkovitog nadzora, učinkovitu razmjenu informacija između nadležnih tijela i utvrđivanje raspodjele odgovornosti između nadležnih tijela;
(e)
postoje li u vezi s predloženim stjecanjem opravdani razlozi za sumnju da se pranje novca ili financiranje terorizma u smislu članka 1. Direktive 2005/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2005. o sprečavanju korištenja financijskog sustava u svrhu pranja novca i financiranja terorizma[ (
8
)] obavlja ili da je obavljeno odnosno da je bilo pokušaja ili da bi predloženo stjecanje moglo povećati rizik da do toga dođe.
2.   Nadležna se tijela mogu usprotiviti predloženom stjecanju samo ako za to postoje opravdani razlozi na temelju kriterija navedenih u stavku 1. ili ako su informacije koje je dostavio predloženi stjecatelj nepotpune.”
E.
Zajedničke smjernice europskih nadzornih tijela za bankarstvo, osiguranje i vrijednosne papire (EBA, EIOPA i ESMA) o bonitetnoj procjeni stjecanja i povećanja kvalificiranih udjela u financijskom sektoru
21.
U dijelu naslovljenom „10. Ugled predloženog stjecatelja – prvi kriterij procjene” Zajedničkih smjernica europskih nadzornih tijela za bankarstvo, osiguranje i vrijednosne papire (EBA, EIOPA i ESMA) o bonitetnoj procjeni stjecanja i povećanja kvalificiranih udjela u financijskom sektoru (u daljnjem tekstu: Zajedničke smjernice) predviđa se, među ostalim, sljedeće:
„10.1. Procjena ugleda predloženog stjecatelja trebala bi obuhvaćati dva elementa:
(a)
njegov integritet; i
(b)
njegovu stručnost.
[…]
10.9. Treba smatrati da predloženi stjecatelj uživa dobar ugled ako nema pouzdanog dokaza koji upućuje na suprotno i ciljani nadzornik nema razumnu osnovu za sumnju u njegov ili njezin dobar ugled. Prilikom procjene treba uzeti u obzir sve relevantne i dostupne informacije, neovisno o eventualnim ograničenjima koja proizlaze iz nacionalnog prava i neovisno o zemlji u kojoj nastaju sve relevantne činjenice.
[…]
10.13. Posebnu pozornost trebalo bi obratiti na sljedeće faktore koji bi mogli dovesti u pitanje integritet predloženog stjecatelja:
(a)
svaku osuđujuću presudu ili progon zbog kaznenog djela, osobito:
i.
sva kaznena djela protiv zakona u područja bankarstva, financija, vrijednosnih papira i osiguranja, tržišta vrijednosnih papira ili instrumenata vrijednosnih papira ili plaćanja;
ii.
sva kaznena djela poput zlouporabe povjerenja, prijevare ili financijskih kaznenih djela, uključujući pranje novca i financiranje terorizma, manipuliranje tržištem, trgovanje na temelju povlaštenih informacija, lihvarstvo i korupciju;
iii.
sva porezna kaznena djela;
iv.
sve druge povrede propisa o zaštiti poduzetnika, zaštiti od stečaja, nesolventnosti ili zaštiti potrošača;
(b)
sva relevantna utvrđenja koja proizlaze iz kontrola na licu mjesta ili izvana, ispitivanja ili provedbenih mjera, u dijelu u kojem su izravno ili neizravno povezani s predloženim stjecateljem na temelju njegova položaja kao vlasnika ili njegova vladajućeg položaja, kao i izricanje upravnih sankcija zbog nepoštovanja odredbi u području bankarstva, financija, vrijednosnih papira i osiguranja, tržišta vrijednosnih papira ili instrumenata vrijednosnih papira ili plaćanja odnosno svih propisa o financijskim uslugama ili područja navedenih u podstavku (a);
(c)
sve relevantne provedbene mjere drugih regulatornih ili strukovnih tijela zbog nepoštovanja mjerodavnih odredbi; i
(d)
sve druge informacije iz vjerodostojnih i pouzdanih izvora koje su relevantne u tom pogledu. Prilikom odlučivanja o vjerodostojnosti i pouzdanosti informacija koje potječu iz drugih izvora nadležna tijela trebala bi voditi računa o tome je li izvor javan i pouzdan, potječu li informacije iz različitih neovisnih i priznatih izvora i jesu li postojane tijekom određenog razdoblja te postoje li opravdani razlozi za pretpostavku da su informacije netočne.
[…]
10.16. Nadležna nadzorna tijela trebala bi ocijeniti relevantnost takvih okolnosti u okviru ispitivanja pojedinačnog slučaja te pritom potvrditi da obilježja neke okolnosti mogu biti više ili manje ozbiljne te da neke okolnosti općenito mogu biti važne iako eventualno nisu značajne kada ih se razmatra pojedinačno.”
III. Okolnosti spora
A.
Činjenice
22.
Tužitelj iz prvostupanjskog postupka i žalitelj u dvama predmetima o kojima je riječ jest Pilatus Bank plc, manje značajna kreditna institucija sa sjedištem u Malti nad kojom izravni bonitetni nadzor provodi Malta Financial Services Authority (Malteška agencija za nadzor financijskih usluga, u daljnjem tekstu: MFSA). Drugotužitelj iz prvostupanjskog postupka u predmetu T‑27/19, Pilatus Holding Ltd., ne sudjeluje u žalbenim postupcima.
23.
U skladu s priopćenjem za medije koje je objavio United States Department of Justice (ministarstvo pravosuđa Sjedinjenih Američkih Država) 19. ožujka 2018., Ali Sadr, dioničar žalitelja koji je držao 100 % njegova kapitala i njegovih prava glasa (u daljnjem tekstu: glavni dioničar) uhićen je u Sjedinjenim Američkim Državama na temelju šest optužbi. Te su optužbe bile povezane s njegovim navodnim sudjelovanjem u sustavu u kojem je oko 115 milijuna američkih dolara uplaćenih za financiranje projekta u Venezueli nezakonito usmjereno u korist iranskih pojedinaca i poduzetnika.
24.
U skladu s optužnicom koju je podigao United States Attorney for the Southern District of New York (državni odvjetnik Sjedinjenih Američkih Država za južni okrug New Yorka), određena sredstva koja su 2013. upotrijebljena za osnivanje i financiranje žalitelja bila su nezakonitog podrijetla koje je povezano s projektom u Venezueli.
25.
Nakon podizanja optužnice protiv glavnog dioničara u Sjedinjenim Američkim Državama, žalitelj je, među ostalim, primio zahtjeve za povlačenja depozita u ukupnom iznosu od 51,4 milijuna eura, odnosno oko 40 % depozita u njegovoj bilanci.
26.
Dana 21. ožujka 2018. MFSA je donijela smjernicu o ukidanju ili suspenziji prava glasa kojom je, među ostalim, naložila, kao prvo, da se glavni dioničar razriješi s mjesta upravitelja žalitelja s izravnim učinkom i da se razriješi svih drugih položaja unutar tog žalitelja na kojima se donose odluke, kao drugo, da prestane izvršavati svoja prava glasa i, kao treće, da se suzdrži od svakog pravnog zastupanja navedenog žalitelja ili njegova zastupanja pred sudom.
27.
Istog je dana MFSA donijela smjernicu o moratoriju, kojom je žalitelju naložila da ne odobri nijednu bankarsku transakciju, osobito povlačenja i depozite dioničara i članova upravnog vijeća navedenog žalitelja.
28.
Dana 22. ožujka 2018. MFSA je donijela smjernicu o imenovanju nadležne osobe, kako bi toj osobi povjerila izvršavanje glavnih ovlasti koje su inače povjerene žaliteljevim upravljačkim tijelima kad je riječ o posebnim djelatnostima i imovini tog žalitelja.
29.
Dana 29. lipnja 2018. ESB je primio MFSA‑in prijedlog za oduzimanje odobrenja za rad žalitelju, na temelju članka 14. stavka 5. Uredbe br. 1024/2013.
30.
Dana 2. kolovoza 2018. MFSA je podnijela ESB‑u revidirani prijedlog oduzimanja tog odobrenja za rad.
31.
Dopisom od 31. kolovoza 2018. ESB je pozvao žalitelja da podnese svoja očitovanja o nacrtu odluke o oduzimanju odobrenja za rad u roku od pet radnih dana, računajući od dana primitka navedenog dopisa.
32.
Dana 6. rujna 2018. žalitelj je, zastupan po svojem pravnom savjetniku, zahtijevao produljenje roka za saslušanje na 14 dana kao i pristup spisu tog postupka.
33.
ESB je nakon toga porukom elektroničke pošte od 10. rujna 2018. pozvao žalitelja da mu preko nadležne osobe ili uz njezinu suglasnost dostavi svu korespondenciju u okviru upravnog postupka za oduzimanje njegova odobrenja za rad. Žalitelj je protiv te poruke elektroničke pošte 20. studenoga 2018. podnio tužbu za poništenje Općem sudu, koji ju je odbacio kao nedopuštenu rješenjem od 10. srpnja 2019. (
9
). Sud je rješenjem od 4. veljače 2021., ali uz izmjenu obrazloženja Općeg suda, također odbio žalbu protiv odluke Općeg suda o nedopuštenosti kao očito neosnovanu (
10
).
34.
Na žaliteljev zahtjev, rok za saslušanje produljen je prvo do 17. rujna 2018., a zatim još jednom do 21. rujna 2018.
35.
Dopisom od 13. rujna 2018. ESB je žalitelju dao pristup spisu upravnog postupka.
36.
Dana 21. rujna 2018. žalitelj je podnio svoja očitovanja o nacrtu odluke o oduzimanju odobrenja za rad, u kojoj je naveo da se njegova uprava i dioničari tomu protive.
37.
Dana 2. studenoga 2018. ESB je na temelju članka 4. stavka 1. točke (a) i članka 14. stavka 5. Uredbe br. 1024/2013, donio odluku kojom je žalitelju oduzeo odobrenje za rad (u daljnjem tekstu: ESB‑ova sporna odluka) (
11
).
38.
U vezi s odbijanjem nadležne osobe da iz žaliteljevih sredstava podmiri nagradu njegova pravnog savjetnika, potonji se žalitelj porukama elektroničke pošte od 13. studenoga i 20. prosinca 2018. obratio ESB‑u te od njega zahtijevao da primijeni svoje nadzorne ovlasti u skladu s Uredbom br. 1024/2013 i da nadležnoj osobi naloži da odobri plaćanje nagrade.
39.
ESB je u poruci elektroničke pošte od 21. prosinca 2019 (u daljnjem tekstu: sporna poruka elektroničke pošte) (
12
) u biti odgovorio da su njegove nadzorne ovlasti u skladu s Uredbom br. 1024/2013 ograničene na bonitetni nadzor kreditnih institucija (članak 1. prvi stavak te uredbe). ESB je kao obrazloženje naveo da više nije nadležan poduzeti mjere u pogledu žalitelja jer mu je oduzeto odobrenje za rad s učinkom od 5. studenoga 2018.
B.
Pobijano rješenje (predmet C‑750/21 P)
40.
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 4. ožujka 2019. žalitelj je pokrenuo postupak za poništenje sporne poruke elektroničke pošte.
41.
Rješenjem od 24. rujna 2021., Pilatus Bank/ESB (T‑139/19, neobjavljeno, EU:T:2021:623, u daljnjem tekstu: pobijano rješenje) Opći sud odbio je tužbu u skladu s člankom 126. njegova Poslovnika uz obrazloženje da je očito pravno neosnovana.
42.
Opći sud najprije je ispitao prvi tužbeni razlog, u skladu s kojim je ESB počinio pogrešku koja se tiče prava kad se proglasio nenadležnim za izvršavanje svojih izravnih nadzornih ovlasti u pogledu žalitelja i za to da nadležnoj osobi naloži da odobri plaćanje nagrade pravnom savjetniku kojeg je imenovala uprava žalitelja. Zaključio je da je ESB u tom pogledu očito nenadležan te je odbio taj tužbeni razlog uz obrazloženje da je očito pravno neosnovan. Pozivajući se na rješenje od 12. ožujka 2021., PNB Banka/ESB (T‑50/20, EU:T:2021:141), Opći sud odbio je u biti i druge tužbene razloge uz obrazloženje da su očito pravno neosnovani.
C.
Pobijana presuda (predmet C‑256/22 P)
43.
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 15. siječnja 2019. žalitelj je zajedno s društvom Pilatus Holding pokrenuo postupak za poništenje ESB‑ove sporne odluke.
44.
Presudom od 2. veljače 2022., Pilatus Bank i Pilatus Holding/ESB (T‑27/19, EU:T:2022:46, u daljnjem tekstu: pobijana presuda) Opći sud odbacio je kao nedopuštenu tužbu u dijelu u kojem ju je podnijelo društvo Pilatus Holding uz obrazloženje da ne postoji izravan utjecaj na dioničare, dok ju je u preostalom dijelu odbio kao neosnovanu.
45.
Prvi tužbeni razlog odnosi se na nadležnost u postupku oduzimanja odobrenja za rad na način kako je to oduzimanje uređeno člankom 14. stavkom 5. Uredbe br. 1024/2013. Opći sud smatrao je da nisu povrijeđeni ta odredba i pravo na dobru upravu u skladu s člankom 41. Povelje Europske unije o temeljenim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) (
13
). Kao obrazloženje naveo je, među ostalim, da MFSA‑ino eventualno prekoračenje nadležnosti donošenjem smjernica od 21. i 22. ožujka 2018., koje su prethodile njezinu prijedlogu da se žalitelju oduzme odobrenje za rad, ne može dovesti do nezakonitosti ESB‑ove sporne odluke. Naime, to eventualno prekoračenje nije akt o pokretanju postupka, pripremni akt ili „neobvezujući prijedlog” ESB‑ove sporne odluke u smislu presude od 19. prosinca 2018., Berlusconi i Fininvest (
14
) (u daljnjem tekstu: presuda Berlusconi).
46.
Opći sud odbio je i drugi tužbeni razlog (
15
). Taj tužbeni razlog temeljio se na pogrešci koja se tiče prava u ocjeni razloga za oduzimanje odobrenja za rad. Razlog se odnosio na narušeni ugled glavnog dioničara i žalitelja te na rizik za predmetnu kreditnu instituciju koji je iz toga proizlazio i na financijski sustav u Uniji i u svakoj državi članici.
47.
Osim toga, Opći sud odbio je treći i četvrti tužbeni razlog. U skladu s tim tužbenim razlozima ESB nije izvršio svoju diskrecijsku ovlast odnosno izvršio ju je neprikladno te nije ni ispitao ni nepristrano i objektivno ocijenio relevantne činjenice (
16
).
48.
Naposljetku, Opći sud odbio je sve tužbene razloge, od petog do jedanaestog (povreda načela proporcionalnosti i načela nemo auditur, kao i prava na pretpostavku nedužnosti i načela jednakog postupanja; povreda članka 19. i uvodne izjave 75. Uredbe br. 1024/2013 i zlouporaba ovlasti; povreda prava obrane, a osobito prava na saslušanje, kao i povreda obveze obrazlaganja) (
17
).
49.
U svrhu obrazloženja odbijanja desetog tužbenog razloga, koji se odnosi na povredu prava obrane, a osobito prava na saslušanje, Opći sud naveo je u biti (
18
): žalitelj je primio ESB‑ov dopis od 31. kolovoza 2018., kojim ga je ESB pozvao da podnese svoja očitovanja o nacrtu odluke o oduzimanju odobrenja za rad, te njegov dopis od 13. rujna 2018., kojim mu je ESB dao pristup spisu upravnog postupka. Žalitelj je samo odgovorio da potvrđuje svoje protivljenje predviđenoj odluci. Žalitelj je pritom imao ukupan rok od tri tjedna za podnošenje svojih očitovanja o odluci o oduzimanju odobrenja za rad. Stoga je žalitelj mogao učinkovito iznijeti svoje stajalište o elementima navedenima protiv njega u spornoj odluci.
50.
Kad je riječ o žaliteljevoj navodnoj nemogućnosti plaćanja nagrade pravnom savjetniku i pristupa njegovim sredstvima i informacijama, Opći sud smatrao je, među ostalim, da te okolnosti proizlaze isključivo iz imenovanja nadležne osobe, koju se tijekom upravnog postupka smatralo jedinim zastupnikom žalitelja. To je na temelju malteškog prava obuhvaćeno isključivom nadležnošću MFSA‑e. Odluka o imenovanju nadležne osobe također nije akt o pokretanju postupka, pripremni akt ili „neobvezujući prijedlog” ESB‑ove sporne odluke (vidjeti točku 45. ovog mišljenja) i stoga ne može dovesti do nezakonitosti te odluke. Budući da je riječ o odluci predviđenoj malteškim pravom koja je u nadležnosti MFSA‑e i koju mogu preispitati samo malteški sudovi, ESB se ne može smatrati odgovornim za njezine posljedice. Ne može se valjano prigovoriti ESB‑u ni to da na temelju svoje opće ovlasti davanja uputa u okviru jedinstvenog nadzornog mehanizma nije spriječio donošenje odluke o imenovanju nadležne osobe. Naime, ESB nema nikakvu obvezu s tim u vezi, osim obveze prikupljanja očitovanja adresata njegovih odluka. Stoga je na tužiteljima da na nacionalnoj razini ospore zakonitost imenovanja nadležne osobe i, ako je potrebno, zakonitost odluka te osobe u kojima nije udovoljeno njihovim zahtjevima za sredstva namijenjena plaćanju njihovih pravnih savjetnika ili njihovim zahtjevima za pristup sredstvima ili informacijama. Po potrebi, moraju zahtijevati da Sud donese prethodnu odluku o pitanju protive li se takve odluke ili imenovanje nadležne osobe pravu Unije, osobito pravu na djelotvornu sudsku zaštitu (
19
).
IV. Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
51.
Aktom podnesenim tajništvu Suda 6. prosinca 2021. žalitelj je podnio žalbu u predmetu C‑750/21 P.
52.
Žalitelj od Suda zahtijeva da:
–
ukine pobijano rješenje;
–
poništi spornu poruku elektroničke pošte;
–
ako Sud ne može odlučiti o meritumu, vrati predmet Općem sudu kako bi odlučio o tužbi za poništenje; i
–
naloži ESB‑u snošenje svih troškova.
53.
ESB zahtijeva da se:
–
žalba djelomično odbaci kao nedopuštena i djelomično odbije kao neosnovana;
–
podredno, da se žalba u cijelosti odbije kao neosnovana; i da se
–
u svakom slučaju žalitelju naloži snošenje svih troškova.
54.
Aktom podnesenim tajništvu Suda 12. travnja 2022. žalitelj je podnio žalbu u predmetu C‑256/22 P.
55.
Žalitelj od Suda zahtijeva da:
–
ukine pobijanu presudu;
–
proglasi ništavom ESB‑ovu spornu odluku;
–
ako Sud ne može odlučiti o meritumu, vrati predmet Općem sudu radi donošenja odluke o tužbi za poništenje; i
–
ESB‑u naloži snošenje svih troškova.
56.
ESB zahtijeva da se:
–
žalba djelomično odbaci kao nedopuštena i djelomično odbije kao neosnovana;
–
podredno, da se žalba u cijelosti odbije kao neosnovana; i da se
–
u svakom slučaju žalitelju naloži snošenje svih troškova.
57.
Sud je 13. prosinca 2022. pozvao stranke da se pismeno očituju o određenim pitanjima, što su stranke učinile u propisanim rokovima. Sud je odlučio da rasprava nije potrebna.
V. Analiza
58.
Najprije ću zajedno razmotriti prigovore koji su u predmetima C‑750/21 P i C‑256/22 P istaknuti u pogledu učinkovitog pravnog zastupanja i izvršavanja žaliteljevih prava obrane (odjeljak A.). Zatim ću razmotriti prigovore istaknute u pogledu dosega ESB‑ovih nadzornih ovlasti i ostale prigovore (odjeljak B.).
A.
Učinkovito izvršavanje prava obrane u složenom upravnom postupku za oduzimanje odobrenja za rad
1. Uvodne napomene
59.
Obje žalbe odnose se na dva načelna pravna pitanja koja su međusobno usko povezana.
60.
S jedne strane, treba ispitati je li postojala mogućnost žaliteljeve učinkovite obrane u složenom upravnom postupku koji je doveo do oduzimanja njegova odobrenja za rad te jesu li za nadzor poštovanja prava obrane nadležni nacionalni sudovi ili sudovi Unije i trebaju li u tom pogledu osigurati djelotvornu sudsku zaštitu. Naime, Opći sud zaključio je iz presude Berlusconi da je odgovornost za poštovanje tih prava obuhvaćena isključivom nadležnošću MFSA‑e i malteških sudova, što žalitelj osporava kao pogrešku koja se tiče prava.
61.
Suprotno tomu, treba ispitati pod kojim uvjetima treba osigurati takvu pravnu obranu, a osobito mora li je moći pružiti isključivo pravni savjetnik kojeg je imenovao žalitelj. Naime, žalitelja je u skladu s malteškim pravom tijekom cijelog upravnog postupka dodatno zastupala nadležna osoba koju je imenovala MFSA. U početku je ESB čak samo tu osobu priznavao kao žaliteljeva zastupnika u smislu članka 27. stavka 1. Uredbe br. 468/2014 i sugovornika. ESB je tek kasnije komunicirao i sa žaliteljevim pravnim savjetnikom, dostavio mu nacrt sporne odluke i dao mu pristup spisu. Problemi povezani s tim „dvostrukim zastupanjem” očitovali su se u tome da nadležna osoba pravnom savjetniku nije dopustila pristup žaliteljevim prostorijama i informacijama i dokazima koji su se ondje nalazili te u tome što mu je uskratila financijska sredstva za plaćanje nagrade za rad odvjetnika pravnom savjetniku.
62.
Na te su se probleme barem neizravno odnosili i pravomoćno okončani postupci u predmetima T‑687/18 (
20
) i C‑701/19 P (
21
) (vidjeti točku 33. ovog mišljenja). Žalitelj je u tim postupcima osporavao ESB‑ovu poruku elektroničke pošte od 10. rujna 2018., kojom ga je ESB pozvao da mu preko nadležne osobe ili uz njezinu suglasnost dostavi svu korespondenciju u okviru upravnog postupka za oduzimanje njegova odobrenja za rad. Međutim, odbijeni su i žaliteljeva tužba i žalba. U drugim predmetima sa sličnom činjeničnom situacijom također se postavilo pitanje povrede prava obrane, ali nije donesena odluka o meritumu (
22
), tako da se čini potrebnim načelno pojašnjenje tog pitanja.
63.
U predmetu C‑750/21 P žalitelj prigovara, među ostalim, da je bezuspješno najprije pozvao MFSA‑u, a zatim ESB, da nadležnoj osobi nalože plaćanje računa u vezi s nagradom njegova pravnog savjetnika iz sredstava banke. Osim toga, šestim prigovorom iz prvog žalbenog razloga žalitelj u biti prigovora Općem sudu da nije uzeo u obzir to da ESB najprije nije prihvatio tog pravnog savjetnika kao njegova pravnog zastupnika. Štoviše, ESB je inzistirao na tome da žalitelja zastupa samo nadležna osoba, a potom je zanemario to da njegov pravni savjetnik ne može pružiti učinkovitu pravnu obranu jer nema pristup poslovnim prostorijama banke. Drugim žalbenim razlogom žalitelj ističe, među ostalim, da mu je Opći sud onemogućio izravan pristup sudovima Unije. Pritom je Opći sud povrijedio njegovo pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, kako je to pravo priznato u presudi od 5. studenoga 2019., ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr. (
23
) (u daljnjem tekstu: presuda Trasta Komercbanka).
64.
U predmetu C‑256/22 P žalitelj u okviru prvog i četvrtog žalbenog razloga u biti prigovara da Opći sud nije uzeo u obzir ni zahtjeve iz presude Trasta Komercbanka ni okolnost da su mu i u upravnom postupku za oduzimanje njegova odobrenja za rad i nakon okončanja tog postupka uskraćeni učinkovito pravno zastupanje i obrana. Konkretno, njegov pravni savjetnik nije imao pristup dokumentima, informacijama i dokazima koji su se nalazili, među ostalim, u njegovu informatičkom sustavu i u prostorijama banke, a koji su bili važni u tom pogledu (
24
). Osim toga, o ESB‑ovoj spornoj odluci uredno je obaviještena samo nadležna osoba, ali ne i žalitelj.
65.
U tom kontekstu treba ispitati je li Opći sud počinio pogreške koji se tiču prava, i to osobito u točkama 242. do 252. pobijane presude.
66.
S jedne strane, postavlja se pitanje je li Opći sud mogao zaključiti da se eventualna povreda žaliteljevih prava obrane u složenom upravnom postupku, koji je doveo do donošenja ESB‑ove sporne odluke, nije mogla pripisati ESB‑u i da nije postojala povreda prava na djelotvornu sudsku zaštitu jer sporni akti nisu obuhvaćeni ESB‑ovim područjem odgovornosti, nego područjem odgovornosti MFSA‑e i malteških sudova (vidjeti točke 69. do 76. ovog mišljenja).
67.
S druge strane, treba ispitati s tim usko povezano pitanje je li Opći sud zanemario to da učinkovitu pravnu obranu žalitelja u upravnom postupku i pred Općim sudom treba pružiti isključivo pravni savjetnik kojeg je imenovao žalitelj. To je slučaj kad je usporedno izvršavanje ovlasti zastupanja nadležne osobe moglo onemogućiti obranu zbog sukoba interesa (vidjeti točke 77. do 85. ovog mišljenja).
2. Pripisivanje povreda prava obrane i djelotvorna sudska zaštita u složenom upravnom postupku
68.
Smatram da razmatranja Općeg suda, a osobito razmatranja u točkama 242. do 252. pobijane presude, nisu u skladu s podjelom sudske nadležnosti za nadzor nacionalnih tijela i ESB‑a prilikom provedbe jedinstvenog nadzornog mehanizma koja je priznata u sudskoj praksi. U skladu s presudom Berlusconi (
25
), ta podjela nadležnosti proizlazi iz članka 263. UFEU‑a, prema kojem je sudovima Unije dodijeljena isključiva nadležnost za nadzor zakonitosti akata koje donose institucije Unije, među kojima je i ESB (odjeljak (a)). Ta podjela sudske nadležnosti zahtijeva da se eventualne povrede prava obrane koje su počinila nacionalna tijela mogu pripisati ESB‑u i da se mogu preispitati pred sudovima Unije samo zajedno s njegovom spornom odlukom (odjeljak (b)). Naposljetku ću razmotriti zakonitost pojedinačnih utvrđenja Općeg suda u pobijanoj presudi u predmetu C‑256/22 P i u pobijanom rješenju u predmetu C‑750/21 P (odjeljak (c)).
a) Isključiva nadležnost Suda
69.
Djelotvornu sudsku zaštitu od akata za provedbu jedinstvenog nadzornog mehanizma uz sudjelovanje nacionalnih tijela i ESB‑a mogu osigurati samo sudovi Unije (
26
). Isključiva nadležnost sudova Unije obuhvaća i (posredni) nadzor zakonitosti određenih pripremnih akata ili prijedloga uključenih nacionalnih tijela koji mogu utjecati na sadržaj ESB‑ove konačne odluke (
27
). Iz toga nužno proizlazi da je i eventualna povreda prava obrane koju su počinila ta tijela ili ESB u takvim upravnim postupcima obuhvaćena isključivom nadležnošću sudova Unije za provedbu nadzora. To vrijedi tim više jer su i nacionalna tijela u skladu s člankom 51. stavkom 1. Povelje obvezna prilikom provedbe Uredbe br. 1024/2013 poštovati temeljna postupovna prava iz Povelje (
28
).
70.
Zakonitost složenog upravnog postupka uz sudjelovanje nacionalnih tijela i ESB‑a zahtijeva stoga jedinstven sudski nadzor koji provode sudovi Unije, i to tek nakon što ESB donese odluku kojom se okončava postupak. Samo ta odluka proizvodi obvezujuće pravne učinke koji mogu bitno promijeniti tužiteljevu pravnu situaciju (
29
).
b) Pripisivanje odgovornosti za pripremne nacionalne akte ESB‑u
71.
Budući da je ESB okončao upravni postupak mjerom koja negativno utječe na kreditnu instituciju i koja se može pobijati samo pred sudovima Unije, ESB snosi posebnu odgovornost za pravilan tijek postupka. S jedne strane, sâm ESB mora poštovati postupovna jamstva. S druge strane, mora osigurati da ta jamstva poštuju i nacionalna tijela koja provode akte za pripremu konačne mjere.
72.
Stoga eventualna nezakonitost (pripremnih) akata nacionalnih tijela, primjerice povreda prava obrane, „kontaminira” ESB‑ovu spornu odluku i treba je pripisati ESB‑u (
30
). Ta kontaminacija odgovara načelu u skladu s kojim se zakonitost provedbenih ili pripremnih akata, koji se ne mogu samostalno pobijati, može ispitati barem zajedno s odlukom kojom se okončava upravni postupak i ti akti mogu dovesti do njezina poništenja (
31
). U složenom upravnom postupku za oduzimanje odobrenja za rad tim načelom uzima se u obzir i okolnost da je jedino ESB odgovoran za osiguravanje prava na saslušanje u vezi s odlukom kojom se okončava postupak.
73.
Opći sud prije je poštovao to načelo (
32
), ali odstupa od njega u pobijanoj presudi.
c) Pogreške koje se tiču prava u pobijanoj presudi i učinkovita pravna obrana koju pruža pravni savjetnik banke
74.
Polazeći od pretpostavki navedenih u točkama 69. do 73., razmatranja Općeg suda u točkama 242. do 252. pobijane presude sadržavaju nekoliko pogrešaka koje se tiču prava.
75.
Prvo, u točkama 242. do 244. i točki 249. pobijane presude Opći sud pogrešno je utvrdio da određene okolnosti ili akti, kao što su oni koji se temelje na smjernici o imenovanju nadležne osobe u skladu s malteškim pravom, nisu pripremni akti za ESB‑ovu spornu odluku u smislu presude Berlusconi (
33
) koji mogu dovesti do nezakonitosti te odluke. Naime, kao što se to navodi u točkama 69. do 73. ovog mišljenja i prikazuje u prethodnoj presudi i presudi Trasta Komercbanka (
34
), takve okolnosti ili akti mogu povrijediti prava obrane zainteresirane osobe i njezino pravo na djelotvornu sudsku zaštitu (
35
). Kao što ću to pojasniti u točki 102. i sljedećim točkama ovog mišljenja, ti akti nisu ni pravno obvezujući za ESB niti se, u skladu s načelima priznatima u presudi od 3. prosinca 1992., Oleificio Borelli/Komisija (
36
), mogu pobijati pred sudovima država članica. Stoga se moraju pripisati ESB‑u. Jedino se tako mogu osigurati nužno poštovanje temeljnih postupovnih prava Unije i potrebna jedinstvena i djelotvorna sudska zaštita pred sudovima Unije.
76.
Drugo, ESB je protivno utvrđenjima iz točaka 245. do 248. pobijane presude trebao osigurati da žalitelj može učinkovito izvršiti svoje pravo na saslušanje (vidjeti točke 69. do 73. ovog mišljenja). To pravo, kao i pravo na uvid u spis u postupku pred ESB‑om, utvrđuje se člancima 31. i 32. Uredbe br. 468/2014. Kao što to osobito proizlazi iz članka 6. stavka 1. i članka 9. stavka 1. drugog i trećeg podstavka Uredbe br. 1024/2013, ESB je na temelju svojih općih nadzornih ovlasti i ovlasti davanja uputa nacionalnim nadležnim tijelima mogao utjecati i na MFSA‑u. Mogao je stoga potaknuti to tijelo da žalitelju u svrhu njegove učinkovite pravne obrane omogući raspolaganje njegovim financijskim sredstvima i pristup relevantnim dokumentima i informacijama. Međutim, to ne znači da je ESB imao i samostalno utuživu obvezu to učiniti. To ću detaljnije pojasniti u narednim točkama 88. do 93.
77.
Treće, pogrešku koja se tiče prava sadržava i navodna žaliteljeva obveza iz točke 250. pobijane presude, u skladu s kojom nezakonitost nacionalnih postupovnih akata treba osporavati pred sudovima država članica, a njihovu usklađenost s jamstvom prava Unije koje se odnosi na djelotvornu sudsku zaštitu treba provjeriti u okviru prethodnog postupka pred Sudom. Naime, ta obveza nije u skladu s podjelom sudske nadležnosti opisanom u točkama 69. do 73. ovog mišljenja.
78.
Naposljetku, Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava prilikom ocjene desetog tužbenog razloga u točki 242. i sljedećim točkama pobijane presude jer je odustao od osporavanja ESB‑ova pravnog stajališta o „dvostrukom zastupanju” žalitelja. U skladu s tim, malteškim pravom i člankom 27. stavkom 1. Uredbe br. 468/2014 navodno se dopušta da banku u postupku za oduzimanje odobrenja za rad zastupa i nadležna osoba i pravni savjetnik kojeg imenuju njezina tijela, pri čemu pravno zastupanje koje pruža prvonavedena osoba čak ima prednost. To je dovelo do toga da je pravni savjetnik djelomično mogao izvršiti žaliteljeva prava obrane samo ograničeno ili prekasno (vidjeti točku 61. ovog mišljenja).
79.
Međutim, takav slučaj dovodi do sukoba interesa kojima se povređuju prava predmetne banke na učinkovitu pravnu obranu i djelotvornu sudsku zaštitu (
37
). Naime, do eventualnog oduzimanja odobrenja za rad toj banci nadležna osoba zastupa interese te banke manje nego javni interes za njezinu upravu. Osim toga, ta je osoba usko povezana s nadležnim nacionalnim nadzornim tijelima koja su odredila njezino imenovanje i pripremila postupak za oduzimanje odobrenja za rad. Ograničenje žaliteljevih prava obrane, kojem se prigovora u četvrtom žalbenom razlogu u predmetu C‑256/22 P, rezultat je takvog sukoba interesa. Naime, u skladu s malteškim propisima i zbog uskraćivanja koje je odredila nadležna osoba, žaliteljev pravni savjetnik nije mogao pristupiti prostorijama i nosačima podataka banke na kojima su se nalazile relevantne informacije i dokazi, kao ni financijskim sredstvima koja su mu bila potrebna za učinkovito izvršenje žaliteljevih prava obrane.
80.
Stoga malteško pravo i članak 27. stavak 1. Uredbe br. 468/2014 treba, s obzirom na članke 41., 47. i 48. Povelje (
38
), tumačiti na način da pravni savjetnik kojeg je imenovala banka mora moći učinkovito braniti njezina prava i interese u postupku za oduzimanje odobrenja za rad i pred sudovima Unije. To je uostalom u skladu sa sada jednoglasnim mišljenjem stranaka koje su navele u odgovoru na pisana pitanja Suda, i to također s obzirom na maltešku pravnu situaciju i sudsku praksu.
81.
Slijedom toga, ESB treba pravnog savjetnika predmetne banke priznati kao punopravnog pravnog zastupnika u smislu članka 27. stavka 1. Uredbe br. 468/2014. To osobito vrijedi u odlučujućoj fazi postupka koji provodi. Točno je da je ESB to učinio neposredno prije donošenja sporne odluke (
39
), ali ne i na početku postupka.
82.
Taj zaključak u skladu je s presudom malteškog žalbenog suda od 5. studenoga 2018. (
40
). U skladu s tom presudom nadležna osoba može samo voditi poslove banke i zastupati je u tom pogledu u ugovornim odnosima odnosno pred sudom, primjerice radi vođenja sporova koji proizlaze iz ugovornog odnosa. Suprotno tomu, nadležna osoba nije nadležna za pravno zastupanje banke u postupku koji može dovesti do toga da ESB oduzme njezino odobrenje za rad ili za podnošenje tužbe protiv određenih privremenih mjera MFSA‑e.
83.
To tumačenje u skladu je sa zahtjevima iz članka 47. Povelje i potrebom za učinkovitom zaštitom prava obrane. U skladu s tim tumačenjem, pravnu obranu u tom pogledu može pružiti samo pravni savjetnik kojeg je imenovala sama banka. To uključuje podnošenje tužbe protiv oduzimanja odobrenja za rad sudovima Unije.
84.
Naime, samo se tako jasno razgraničenom i međusobno dopunjujućom ovlašću zastupanja nadležne osobe, s jedne strane, i pravnog savjetnika kojeg je imenovala banka, s druge strane, mogu spriječiti sukobi interesa, a time i povreda prava obrane te banke i njezina prava na djelotvornu sudsku zaštitu iz članka 47. prvog stavka Povelje. U suprotnom čak postoji opasnost od proturječnih postupovnih i procesnih akata u ime banke.
85.
Posljedično, samo je pravni savjetnik kojeg su imenovala nadležna tijela banke u skladu s člankom 27. stavkom 1. Uredbe br. 468/2014 ovlašten zastupati njezine interese i prava u postupku za oduzimanje odobrenja za rad pred ESB‑om. On stoga treba moći učinkovito izvršiti njezina prava obrane.
3. Međuzaključak
a) Predmet C‑256/22 P
86.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da četvrti žalbeni razlog u predmetu C‑256/22 P treba prihvatiti. Pobijanu presudu treba ukinuti u dijelu u kojem je Opći sud prilikom ocjene drugog dijela desetog tužbenog razloga počinio pogrešku koja se tiče prava te ga odbio. Taj dio odnosio se na povredu prava obrane, a osobito prava na saslušanje. Razlog povredi bio je taj da žalitelj u upravnom postupku nije imao pristup dokumentima i informacijama iz svojeg informatičkog sustava, kao ni svojim financijskim sredstvima radi plaćanja nagrade za rad odvjetnika.
87.
S druge strane, smatram neosnovanim prigovor u dijelu u kojem žalitelj i u prvom žalbenom razlogu ističe povredu svojih temeljnih postupovnih prava uz obrazloženje da nije uredno obaviješten o ESB‑ovoj spornoj odluci. To ću detaljnije pojasniti u točkama 100. i 101. ovog mišljenja.
b) Predmet C‑750/21 P
88.
Međutim, smatram da u predmetu C‑750/21 P nisu osnovani ni šesti prigovor iz prvog žalbenog razloga (povreda učinkovitog izvršavanja žaliteljevih prava obrane posredstvom njegova pravnog savjetnika) ni drugi žalbeni razlog (nepoštovanje prava na djelotvornu sudsku zaštitu) (vidjeti točku 63. ovog mišljenja).
89.
Naime, žalitelj u tim razlozima nije mogao dokazati da je ESB povrijedio njegova prava obrane tako što je kao njegova pravnog zastupnika najprije priznao samo nadležnu osobu i tako što je kasnije (
41
) propustio naložiti joj da plati potraživanja nagrade za rad njegova pravnog savjetnika.
90.
S jedne strane, između stranaka sada više nije sporno (vidjeti točke 78. i 80. ovog mišljenja) da je ESB priznao žaliteljeva pravnog savjetnika kao zastupnika za obranu njegovih prava u postupku za oduzimanje odobrenja za rad. Kao što je to Opći sud pravilno utvrdio u točkama 239. do 241. pobijane presude u predmetu C‑256/22 P, a što žalitelj više nije osporavao, ESB je žalitelju omogućio pristup spisu postupka i pružio mu odgovarajuću priliku da se očituje o prijedlogu odluke o oduzimanju njegova odobrenja za rad.
91.
S druge strane, nije vidljiva pravna osnova na temelju koje je ESB bio ovlašten ili obvezan da nadležnoj osobi još nakon okončanja postupka za oduzimanje odobrenja za rad naloži da plati račune žaliteljeva pravnog savjetnika u vezi s nagradom za njegov rad. ESB u području primjene Uredbe br. 1024/2013 nema opću obvezu nadzora u vezi s poštovanjem temeljnih postupovnih prava Unije, kako ju je Sud izveo iz članka 17. stavka 1. UEU‑a za Europsku komisiju u području ekonomske i monetarne politike (
42
). U skladu s tim, ta uredba ne sadržava ESB‑ove pravne obveze u skladu s kojima bi on trebao davati takve upute nacionalnim tijelima, a koje bi predmetna banka mogla samostalno utužiti (
43
).
92.
Taj zaključak ne protivi se tomu da se ograničenje prava obrane predmetne banke koje su izvršila nacionalna nadležna tijela u postupku za oduzimanje odobrenja za rad može pripisati ESB‑u te da može kontaminirati i učiniti nezakonitom njegovu konačnu odluku (vidjeti točke 69. do 73. ovog mišljenja). Naime, pripremni postupovni akti, uključujući one koji služe osiguravanju učinkovitog izvršavanja prava obrane, načelno se ne mogu samostalno pobijati pred sudovima Unije (
44
). Štoviše, prigovor protiv nezakonitosti tih akata može se istaknuti samo zajedno s nezakonitošću odluke kojom se okončava postupak (
45
). Osim toga, ESB‑ovo sporno odbijanje intervencije nakon donošenja sporne odluke više se ne može smatrati pripremnim aktom.
93.
Posljedično, šesti prigovor iz prvog žalbenog razloga i drugi žalbeni razlog u predmetu C‑750/21 P treba odbiti kao neosnovane.
B.
Doseg ESB‑ovih nadzornih ovlasti
94.
U nastavku će se ispitati različiti žalbeni razlozi i prigovori iz obje žalbe koji se odnose na doseg ESB‑ovih nadzornih ovlasti. Najprije ću ispitati prvi žalbeni razlog u predmetu C‑256/22 P, a osobito pitanje je li Opći sud trebao utvrditi da je ESB povrijedio članak 14. stavak 5. Uredbe br. 1024/2013 (odjeljak 1.). Zatim ću razmotriti drugi žalbeni razlog, u skladu s kojim je Opći sud pogrešno tumačio pojam ugleda u skladu s člankom 23. stavkom 1. Direktive 2013/36 (odjeljak 2.). Nakon kratkog razmatranja trećeg žalbenog razloga (odjeljak 3.), ispitat ću prvi žalbeni razlog u predmetu C‑750/21 P, koji se odnosi na ESB‑ov doseg nadležnosti u okviru jedinstvenog nadzornog mehanizma (odjeljak 4.).
1. Prvi žalbeni razlog u predmetu C‑256/22 P: povreda članka 14. stavka 5. Uredbe br. 1024/2013
95.
Prvim žalbenim razlogom u predmetu C‑256/22 P žalitelj osporava odbijanje prvog tužbenog razloga. Prigovara da je Opći sud povrijedio podjelu nadležnosti prilikom oduzimanja odobrenja za rad, kako je ona uređena člankom 14. stavkom 5. Uredbe br. 1024/2013, i pravo na dobru upravu u skladu s člankom 41. Povelje. Žalitelj je u prvom tužbenom razlogu istaknuo da ESB, s jedne strane, nije spriječio to da MFSA već donošenjem smjernica od 21. i 22. ožujka 2018. žalitelju de facto oduzme odobrenje za rad bez provedbe odgovarajućeg postupka, pri čemu je ESB povrijedio svoje opsežne nadzorne obveze iz članka 6. stavka 5. točke (c) Uredbe br. 1024/2013. Kao prvo, te su smjernice uzrokovale ukidanje ili suspenziju prava glasa, kao drugo, moratorij na odobrenje bankarskih transakcija i, kao treće, imenovanje nadležne osobe. Suprotno tomu, ESB je to samo potvrdio u svojoj spornoj odluci.
96.
Žalitelj je po analogiji kao obrazloženje naveo da je Opći sud zanemario pravnu prirodu i pravne učinke jedinstvenog nadzornog mehanizma jer je odbio ESB‑u dodijeliti opću odgovornost za njegov način funkcioniranja, što je uključivalo akte nacionalnih nadležnih tijela. To vrijedi i kad je riječ o nadzoru nad manje značajnim kreditnim institucijama. Žalitelj u tom kontekstu iznosi više pojedinačnih prigovora, među ostalim, pogrešno tumačenje članka 4. stavka 5. i članka 6. stavka 5. točke (c) Uredbe br. 1024/2013, kao i pogrešno tumačenje pojma pripremnih akata i značenja presude Berlusconi.
97.
Osim toga, žalitelj u tom kontekstu ističe i to da mu je u upravnom postupku uskraćena učinkovita pravna obrana jer je ESB kao njegova pravnog zastupnika u početku priznavao samo nadležnu osobu. Osobito ističe da nije uredno obaviješten o ESB‑ovoj spornoj odluci. ESB je tu odluku najprije dostavio samo nadležnoj osobi jer je smatrao da je samo ona ovlaštena zastupati žalitelja. Žalitelj je primio odluku tek nakon izričite suglasnosti nadležne osobe. Stoga je odluka nezakonita već zbog te formalne nepravilnosti, ako ne i ništava od samog početka.
98.
U točkama 41. do 57. pobijane presude Opći sud smatrao je da ne postoje povreda članka 14. stavka 5. Uredbe br. 1024/2013 i prava na dobru upravu u skladu s člankom 41. Povelje te je odbio prvi tužbeni razlog (
46
).
99.
Najprije ću razmotriti istaknutu povredu prava na dobru upravu.
100.
Suprotno dojmu koji je ostavio, žalitelj u okviru prvog tužbenog razloga pred Općim sudom nije prigovorio da mu je uskraćena učinkovita pravna obrana posredstvom njegova pravnog savjetnika. Na to se odnosio tek deseti tužbeni razlog. Suprotno tomu, žalitelj je u prvom tužbenom razlogu samo potpuno općenito istaknuo povredu članka 41. Povelje. Kao što to pravilno navodi ESB, žalitelj u tom tužbenom razlogu nije ni istaknuo da mu nije uredno dostavljena ESB‑ova sporna odluka (
47
).
101.
Prigovori koji se prvi put ističu u žalbi stoga naknadno mijenjanu predmet spora i nedopušteni su (
48
), a u svakom slučaju ne mogu dovesti u pitanje zakonitost ocjene prvog tužbenog razloga u pobijanoj presudi. Ne može se osporiti dio u kojem je Opći sud odbacio kao nedopušten prigovor povrede prava iz članka 41. Povelje zbog nedostatka konkretnih argumenata jer nije u skladu s člankom 21. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije u vezi s člankom 76. točkom (d) Poslovnika Općeg suda, s obzirom na to da je to pravo zapravo samo spomenuto u tužbi.
102.
Međutim, smatram da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kad je utvrdio da eventualna nezakonitost smjernica MFSA‑e od 21. i 22. ožujka 2018., kojima je ona žalitelju de facto već oduzela odobrenje za rad i time prekoračila svoju nadležnost, ne može dovesti do nezakonitosti ESB‑ove sporne odluke.
103.
Smatram da je Opći sud u točki 42. i sljedećim točkama pobijane presude pogrešno polazio od toga da sporne smjernice nisu bile pripremni akti za prijedlog MFSA‑e za to da ESB oduzme odobrenje za rad. Taj je prijedlog bio pripremni akt za ESB‑ovu spornu odluku. Drugim riječima, i te smjernice kao i prijedlog MFSA‑e bili su pripremni akti u složenom upravnom postupku čiji je konačni cilj bio žalitelju oduzeti odobrenje za rad. Ako oni nisu pravno obvezujući za tijelo Unije koje donosi odluku, takvi su akti nesamostalan dio postupka koji je određen pravom Unije čije se eventualne nepravilnosti pripisuju tom tijelu i koje se mogu pobijati samo pred sudovima Unije (
49
) (vidjeti točke 69. do 73. ovog mišljenja).
104.
Pogrešku koja se tiče prava sadržava osobito pretpostavka Općeg suda u točkama 45. i 46. pobijane presude da takva smjernica MFSA‑e „nije neobvezujući prijedlog” u smislu presude Berlusconi i ta je pretpostavka teško razumljiva. Moguće je da je Opći sud pod tom dvostrukom negacijom mislio samo da su takve (pripremne) smjernice MFSA‑e pravno obvezujuće za ESB. Iz toga je zaključio da u ovom slučaju nije ispunjen uvjet priznat u presudi Berlusconi koji se odnosi na to da ne postoji pravno obvezujuća priroda za isključivu nadležnost sudova Unije u pogledu preispitivanja takvih smjernica (vidjeti točku 70. ovog mišljenja) (
50
).
105.
Međutim, sporne smjernice MFSA‑e nisu pravno obvezujuće za ESB i ESB čak treba provesti nadzor njihove zakonitosti prilikom izvršavanja svojih općih nadzornih ovlasti i ovlasti odlučivanja. U tom su pogledu također obuhvaćene nadležnošću sudova Unije za provedbu nadzora (vidjeti točke 69. i 70. ovog mišljenja).
106.
Pravno obvezujućoj snazi tih smjernica ne ide u prilog već široka diskrecijska ovlast koja se u skladu s člankom 14. stavkom 5. prvim podstavkom Uredbe br. 1024/2013 općenito dodjeljuje ESB‑u u pogledu oduzimanja odobrenja za rad koje je pokrenuo po službenoj dužnosti („može […] oduzeti”). Ta je ovlast potpuno neovisna o eventualnim mjerama ili prijedlogu nacionalnih nadzornih tijela. Iz članka 14. stavka 5. drugog podstavka te uredbe ne proizlazi ni da je ESB vezan za prijedlog ili stajalište nacionalnog tijela, kako ono može proizlaziti i iz njegovih prethodnih smjernica. ESB samo treba provesti postupak za oduzimanje odobrenja za rad te provjeriti je li oduzimanje zakonito, a osobito proporcionalno, pri čemu treba sveobuhvatno uzeti u obzir obrazloženje koje je pružilo to tijelo. To odgovara načinu na koji je ESB postupio u svojoj spornoj odluci (
51
). Taj zahtjev za provjeru i uzimanje u obzir podrazumijeva da ESB u slučaju nedostatnog obrazloženja ili nepostojanja pravne osnove ne samo da može odbiti prijedlog za oduzimanje odobrenja za rad, nego ga čak mora odbiti. Nadalje, ESB treba ispitati i osigurati da nacionalno nadležno tijelo ne donese mjeru ili da prethodno nije donijelo mjeru koja prejudicira njegovu vlastitu isključivu nadležnost za oduzimanje odobrenja za rad ili njegovu diskrecijsku ovlast koju ima u tom pogledu, dovodi u pitanje njezine pravne učinke ili na neki drugi način utječe na tu nadležnost.
107.
To je u skladu s ESB‑ovom općom diskrecijskom ovlašću za preuzimanje i donošenje odluke (
52
) i njegovom ovlašću da obrazloženom odlukom utvrdi da nacionalna tijela nisu poduzela odgovarajuće mjere potrebne za održavanje financijske stabilnosti (
53
).
108.
Na temelju njegove opće nadzorne ovlasti (
54
) ESB treba nadzirati nacionalna tijela u pogledu poštovanja pravila jedinstvenog nadzornog mehanizma u skladu s Okvirnom uredbom o SSM‑u, što uključuje poštovanje odgovarajućeg nacionalnog prava. Pritom ESB treba na prijedloge nacionalnih tijela o oduzimanju odobrenja za rad i na mjere za njihovu pripremu primijeniti sveobuhvatni pravni nadzor, među ostalim, s obzirom na načelo proporcionalnosti i temeljna postupovna jamstva prava Unije (vidjeti točke 69. do 77. ovog mišljenja) (
55
).
109.
Nadalje, Opći sud nije ispitao je li ESB „uzeo u obzir” obrazloženje koje je pružila MFSA u smislu članka 14. stavka 5. drugog podstavka Uredbe br. 1024/2013. Opći sud osobito nije ispitao je li ESB ispunio svoju ovlast i obvezu nadzora u pogledu povreda prava na koje se poziva žalitelj koje su počinjene tako što je odobrenje za rad navodno de facto oduzeto još prije nego što je ESB donio spornu odluku. Točno je da se u ESB‑ovoj spornoj odluci kratko upućuje na sporne smjernice od 21. i 22. ožujka 2018., koje su prethodile prijedlogu MFSA‑e, ali ESB nije ni razmotrio ni odbio žaliteljeve eventualne prigovore u tom pogledu (
56
).
110.
S Općim sudom može se složiti samo u dijelu u kojem se navodi da te ESB‑ove ovlasti i obveze ne proizlaze iz članka 6. stavka 5. točke (b) Uredbe br. 1024/2013, u skladu s kojim ESB, u cilju osiguranja dosljedne primjene visokih standarda nadzora, može odlučiti da će preuzeti nadzor nad manje značajnim kreditnim institucijama (
57
). Međutim, te ovlasti i obveze proizlaze iz njegove opće obveze nadzora u skladu s člankom 4. stavkom 3., člankom 6. stavkom 1. i člankom 9. stavkom 1. trećim podstavkom Uredbe br. 1024/2013, kao i iz njegove posebne ovlasti za oduzimanje odobrenja za rad u skladu s člankom 14. stavkom 5. drugim podstavkom te uredbe (vidjeti točke 106. do 108. ovog mišljenja).
111.
Slijedom toga, treba prihvatiti prvi dio prvog žalbenog razloga.
2. Drugi žalbeni razlog u predmetu C‑256/22 P: pogrešno tumačenje pojma ugleda u skladu s člankom 23. stavkom 1. Direktive 2013/36
a) Žaliteljevi argumenti
112.
Drugim žalbenim razlogom u predmetu C‑256/22 P žalitelj prigovara da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava prilikom ocjene i odbijanja drugog tužbenog razloga. Ta se pogreška koja se tiče prava temeljila na pogrešnoj ocjeni razloga za oduzimanje odobrenja za rad, osobito na pogrešnom tumačenju pojma ugleda (
58
).
113.
Žalitelj kao obrazloženje u biti i po analogiji navodi da je Opći sud pogrešno smatrao da pojam ugleda ne treba nužno tumačiti s obzirom na pravo Unije i da je podizanje optužnice u trećoj zemlji, u ovom slučaju u Sjedinjenim Američkim Državama, zbog navodnog kažnjivog ponašanja dovoljno za oduzimanje odobrenja za rad. To je tim više tako jer se to ponašanje odnosi na povredu pravila o sankcijama koja nije kažnjiva u skladu s pravom Unije i čiji je progon u Uniji onemogućen. To proizlazi iz Uredbe Vijeća (EZ) br. 2271/96 od 22. studenoga 1996. o zaštiti od učinaka izvanteritorijalne primjene zakonodavstva koje donese treća zemlja i djelovanja koja se temelje na tom zakonodavstvu ili iz njega proizlaze (u daljnjem tekstu: Statut o blokiranju br. 2271/96) (
59
), kako se tumačila u presudi od 21. prosinca 2021., Bank Melli Iran (
60
).
114.
Osim toga, žalitelj u tom pogledu prigovara Općem sudu da je prilikom tumačenja i ocjene pojma ugleda kojem je „potrebno dati određenu važnost” počinio nekoliko pogrešaka koje se tiču prava. Prigovora da je Opći sud prekoračio svoje ovlasti, da je svojim (spekulativnim) obrazloženjem zamijenio ESB‑ovo obrazloženje i da je iskrivio dokaze. Nadalje, Opći sud povrijedio je prilikom svoje ocjene žaliteljeva postupovna jamstva propisana Poveljom i svoju obvezu obrazlaganja. Naposljetku, žalitelj smatra da je Opći sud zanemario okolnost da ugled dioničara kao takav nije relevantan i da u svakom slučaju ne može negativno utjecati na ugled kreditne institucije, da se na njega primjenjuje samo ograničen nadzor i da njegova posljedica eventualno može biti suspenzija prava glasa u vezi s upravljanjem žaliteljem.
115.
Međutim, žalitelj ne osporava to da se nadležna tijela člankom 14. stavkom 2. Direktive 2013/36 ovlašćuju na odbijanje izdavanja odobrenja za početak obavljanja djelatnosti kreditne institucije ako se, uzimajući u obzir potrebu za osiguranjem dobrog i razboritog upravljanja kreditnom institucijom, nisu uvjerila, među ostalim, u primjerenost dioničara. To vrijedi posebno ako nisu ispunjeni kriteriji za ocjenu navedeni u članku 23. stavku 1. te direktive, uključujući kriterij dobrog ugleda. Budući da se člankom 18. točkom (c) Direktive 2013/36 ta tijela na jednak način ovlašćuju na oduzimanje odobrenja za rad ako više nisu ispunjeni ti uvjeti, ESB je u skladu s člankom 14. stavkom 5. drugim podstavkom Uredbe br. 1024/2013 nedvojbeno bio ovlašten na odgovarajući prijedlog MFSA‑e žalitelju oduzeti odobrenje za rad ako njegov glavni dioničar (više) nije mogao uvjeriti MFSA‑u odnosno ESB u potreban ugled u smislu članka 23. stavka 1. točaka (a) i (b) te direktive. Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kad je to utvrdio u točkama 67. do 72. pobijane presude.
116.
Stoga su žaliteljevi argumenti, prema kojima ugled glavnog dioničara nije relevantan za oduzimanje odobrenja za rad, bespredmetni i treba ih odbiti.
b) Odbijanje Općeg suda
117.
Opći sud obrazložio je u biti odbijanje drugog tužbenog razloga, koji je u tužbi formuliran prilično šturo, među ostalim, na sljedeći način:
118.
Prvo, oduzimanje odobrenja za rad u skladu s člankom 14. stavkom 2. i člankom 23. stavkom 1. Direktive 2013/36 može se obrazložiti time da dioničari ili članovi društva (više) ne ispunjavaju zahtijevane standarde prikladnosti, primjerice zbog nepostojanja dobrog ugleda.
119.
Drugo, pojam (dobrog) ugleda neodređen je pravni pojam koji se odnosi na primjerenost osobe koja postupa u skladu s uobičajenim standardima i pravilima te na ugled koji ta osoba uživa u javnosti kad je riječ o toj sposobnosti i njezinu ponašanju, tako da je važno i poimanje trećih osoba. Budući da ostvarivanje ciljeva koji se nastoje postići uvelike ovisi o povjerenju koje javnost i sudionici na bankarskom tržištu imaju u kreditne institucije, gubitak tog povjerenja može dovesti do financijskog gubitka za potonje institucije i tako stvoriti rizik ne samo za predmetnu instituciju nego i za financijski sustav unutar Unije i u svakoj državi članici (
61
).
120.
Treće, sumnje koje se u spornoj odluci ESB‑a navode u pogledu ugleda i prikladnosti glavnog dioničara zbog toga što je protiv njega podignuta optužnica mogu dovesti i do sumnji u pogledu dobrog i razboritog upravljanja žaliteljem. Činjenica da zbog toga javnost, njezini klijenti i partneri negativno poimaju ugled, pod uvjetom da se dokaže na temelju konkretnih elemenata, može opravdati oduzimanje odobrenja za rad predmetne institucije ako ono može stvoriti navedene rizike (
62
).
121.
Četvrto, Opći sud smatra da je dokazano odnosno nesporno da je to podizanje optužnice, među ostalim, negativno utjecalo na ocjenu omjera rizika koji je utvrdila agencija za kreditni rejting za malteški bankarski sektor u cjelini. Osim toga, to je dovelo do povlačenja depozita, raskida odgovarajućih bankarskih odnosa i raskida ugovora žaliteljevih glavnih zajmoprimaca zbog čega se njegov položaj značajno pogoršao. ESB se oslonio na skup elemenata i negativnih učinaka koji su uslijedili nakon podizanja predmetne optužnice i koji na objektivnoj osnovi otkrivaju to da klijenti negativno poimaju dobar ugled glavnog dioničara i žalitelja, kao i pomanjkanje povjerenja u žalitelja. To je stvorilo rizik za žalitelja i za financijski sustav unutar Unije i u svakoj državi članici (
63
).
122.
Peto, s obzirom na konkretne negativne učinke za žalitelja i malteški bankarski sektor koji su već nastali, nije nanesena šteta time što ESB nije uzeo u obzir činjenicu da se predmetna optužnica odnosila na povrede pravila o sankcijama Sjedinjenih Američkih Država protiv Islamske Republike Iran, iako je sporno postupanje moglo ne biti nezakonito iz perspektive prava Unije ili da je mogla biti riječ o „isključivo tehničkim povredama”. ESB nije trebao uzeti u obzir osnovanost kaznenog progona sadržanog u predmetnoj optužnici, nego samo posljedice navedenog progona na ugled glavnog dioničara, na žaliteljev položaj i na bankarsko tržište u cjelini (
64
).
123.
Najprije ću razmotriti tumačenje članka 23. stavka 1. točaka (a) i (b) Direktive 2013/36 te neodređenog pravnog pojma ugleda, koji se prvi put razmatra u sudskoj praksi Suda (odjeljak (c)). Zatim ću ispitati je li Opći sud pravilno ocijenio da su ispunjeni uvjeti tog pravnog pojma u skladu s obrazloženjem ESB‑ove sporne odluke, pri čemu nije počinio pogrešku koja se tiče prava (odjeljak (d)). Naposljetku ću razmotriti glavni žaliteljev prigovor, u skladu s kojim se Statutom o blokiranju br. 2271/96 ni ESB‑u ni Općem sudu ne dopušta da se u svrhu obrazloženja nepostojanja ugleda i oduzimanja žaliteljeva odobrenja za rad pozivaju na podizanje optužnice protiv njegova glavnog dioničara u Sjedinjenim Američkim Državama (odjeljak (e)).
c) Pojam ugleda u članku 23. stavku 1. Direktive 2013/36
124.
Kao što je to utvrđeno u točki 73. pobijane presude, pojam ugleda iz članka 23. stavka 1. točaka (a) i (b) Direktive 2013/36 neodređeni je pravni pojam koji nije pobliže definiran tom direktivom.
125.
U skladu s načelom navedenim u točki 74. pobijane presude, pri tumačenju odredbe prava Unije treba uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve i svrhu akta kojeg je ona dio (
65
).
126.
Razmatranje različitih jezičnih verzija pokazuje (
66
) da se pojam ugleda, u skladu s doslovnim značenjem, samo u francuskoj i talijanskoj verziji odnosi na čestitost (
67
), a u portugalskoj verziji na prikladnost (
68
) dotične osobe, odnosno stvarno svojstvo koje može doći do izražaja i u njezinu (zakonitom ili nezakonitom) ponašanju. Međutim, u svim drugim jezičnim verzijama taj pojam označava, kao što to točno navodi Opći sud u točkama 76. i 77. pobijane presude, reputaciju ili dobar glas (
69
) te osobe, odnosno njezina svojstva ili njezino ponašanje kako ga poima javnost ili treće osobe.
127.
Manje su relevantna stvarna (objektivna) svojstva dotične osobe i s obzirom na ciljeve i kontekst jedinstvenog nadzornog mehanizma i način funkcioniranja predmetnih financijskih i bankarskih tržišta. Štoviše, naglasak je na tome kako javnost, a osobito sudionici na tržištu (subjektivno) poimaju ta svojstva i ponašanje te osobe. Opće povjerenje u prikladnost, znanje, vještine, iskustvo, integritet, pouzdanost i financijsko stanje (
70
) kreditnih institucija, čiji je bonitet koji utvrđuju agencije za kreditni rejting stalno potrebno nadzirati, te osoba koje određuju njihove akte bitan je uvjet za uredno funkcioniranje, zaštitu i stabilnost financijskih tržišta i tržišta kapitala. Naime, ta su tržišta vrlo promjenjiva, kao što je to jasno pokazuje primjer tržišta dionica i obveznica. Reagiraju već na javne izjave ili glasine.
128.
Stoga se pojam ugleda odnosi na (dobru) reputaciju kreditne institucije te njezinih dioničara i članova iz perspektive trećih osoba, kao što su drugi sudionici na tržištu, osobito vjerovnik i klijenti. Gubitak njihova povjerenja u tu kreditnu instituciju odnosno u osobe koje za nju djeluju ili znatno narušenje tog povjerenja izravno dovodi do reakcija sudionika na tržištu. One negativno utječu na financijsko poslovanje s tom kreditnom institucijom, dovode do financijskih gubitaka i mogu utjecati na funkcioniranje i stabilnost financijskog tržišta u cjelini (
71
).
129.
Kao što se to u nekoliko navrata pravilno smatralo u točki 67. i sljedećim točkama pobijane presude, pravilima jedinstvenog nadzornog mehanizma, a osobito člankom 14. stavkom 2. Direktive 2013/36, financijska tržišta nastoje se zaštititi od upravo takvih rizika, tako što se njima osigurava da se „uzimajući u obzir potrebu za osiguranjem dobrog i razboritog upravljanja kreditnom institucijom, […] uvjer[i] u primjerenost dioničara ili članova” i da se ispune kriteriji za ocjenu navedeni u članku 23. stavku 1. te direktive.
130.
Stoga pojam ugleda ne zahtijeva da se poimanje sudionika na tržištu podudara sa stvarnim svojstvima dotične osobe, a još manje da su dokazani određeni načini ponašanja te osobe. Protivno žaliteljevu mišljenju, ESB ili Opći sud osobito nisu trebali dokazati da je dotična osoba počinila kazneno djelo i da se mogla kazneno progoniti u Uniji (vidjeti u tom pogledu točku 135. i sljedeće te točku 142. i sljedeće). U skladu s člankom 23. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2013/36 također je dovoljno utvrditi da u vezi s predloženim stjecanjem postoji opravdana sumnja da je počinjeno, da je bilo pokušaja za njegovo počinjenje odnosno da postoji povećani rizik od počinjenja kaznenog djela pranja novca ili financiranja terorizma u smislu članka 1. Direktive 2005/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2005. o sprečavanju korištenja financijskog sustava u svrhu pranja novca i financiranja terorizma (
72
).
131.
Stoga Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kad je utvrdio (
73
) da podizanje optužnice protiv glavnog dioničara dovodi u pitanje njegov ugled u javnosti i bez donošenja pravomoćne osuđujuće presude.
132.
Međutim, kao što se to detaljnije navodi u točki 135. i sljedećim točkama, ESB i Opći sud pritom trebaju osigurati da te optužbe nisu potpuno neopravdane ili zlouporabne.
133.
Stoga je Opći sud u točkama 71. do 119. pobijane presude mogao ocijeniti zakonitima odgovarajuća razmatranja u ESB‑ovoj spornoj odluci (
74
). Nije počinio pogrešku koja se tiče prava kad je iz toga zaključio da je rizik za stabilnost financijskog sustava unutar Unije i u državama članicama koji je nastao zbog narušavanja ugleda glavnog dioničara dovoljan kako bi se opravdalo oduzimanje žaliteljeva odobrenja za rad.
134.
Preostaje ispitati koje postupovne zahtjeve i koji standard dokazivanja treba primijeniti u pogledu nepostojanja ugleda i rizika koji iz toga proizlazi te jesu li oni ispunjeni u ovom slučaju. Kao što ću to pojasniti u nastavku, ne samo da je to slučaj, nego je ESB čak i dokazao, a Opći sud potvrdio a da nije počinio pogrešku koja se tiče prava, da se predmetni rizik zaista ostvario.
d) Postupovni zahtjevi i zahtjevi u pogledu dokazivanja nepostojanja ugleda i rizika koji iz toga proizlazi
135.
U skladu s općom obvezom dužne pažnje i istrage, na kojoj se temelji i pravo na dobru upravu iz članka 41. Povelje (
75
), ESB prilikom primjene neodređenih pravnih pojmova koji mu dodjeljuju široku diskrecijsku ovlast prilikom donošenja odluke koja bi mogla negativno utjecati na dotičnu osobu, treba temeljito i nepristrano ispitati sve aspekte pojedinačnog slučaja koji su relevantni za tu odluku (
76
).
136.
Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kad je u točki 73. pobijane presude smatrao da nadležna tijela i ESB prilikom ocjene pitanja je li riječ o neodređenom pojmu ugleda u skladu s člankom 23. stavkom 1. Direktive 2013/36 trebaju uzeti u obzir sve relevantne činjenice, razloge na kojima se temelji taj pojam i ciljeve koji se njime nastoje postići. To odgovara i zahtjevima iz Zajedničkih smjernica koje mogu eventualno neizravno biti obvezujuće za ESB (
77
). U točkama 10.9., 10.13. i 10.16. tih smjernica zahtijeva se da se prilikom te ocjene uzmu u obzir sve relevantne i dostupne informacije iz vjerodostojnih i pouzdanih izvora te da se ispita svaki pojedinačni slučaj (
78
). Osim toga, Opći sud u točki 119. te presude pravilno zahtijeva da ESB treba uzeti u obzir sve istaknute elemente koji mogu dokazati nepostojanje utjecaja eventualnog kaznenog progona na ugled predmetne institucije ili upravljanje njome jer bi eventualno mogli proizlaziti iz zluporabnosti ili očite neosnovanosti tog progona.
137.
Opći sud u tom je pogledu u točkama 81. do 85. pobijane presude uzeo u obzir da se ESB u svojoj spornoj odluci oslonio na priopćenje za medije koje je 19. ožujka 2018. objavilo ministarstvo pravosuđa Sjedinjenih Američkih Država. U skladu s tim priopćenjem glavni dioničar uhićen je zbog navodnog sudjelovanja u sustavu u kojem je oko 115 milijuna američkih dolara uplaćenih za financiranje projekta u Venezueli navodno nezakonito usmjereno u korist iranskih pojedinaca i poduzetnika. Optužnica državnog odvjetnika Sjedinjenih Američkih Država za južni okrug New Yorka izazvala je veliku pozornost međunarodnih medija te rezultirala negativnim medijskim člancima o žalitelju, zbog čega su se pojavile ozbiljne sumnje u integritet njegova glavnog dioničara te je to dovelo do ozbiljnog narušavanja njegova ugleda (
79
). Nema naznaka za to da su te optužbe proizlazile iz zlouporabe ili da su bile očite neosnovane.
138.
Osim toga, Opći sud ocijenio je u točkama 91. do 94. i točkama 100. do 115. pobijane presude činjenice i dokaze koje je iznio ESB, a koje žalitelj nije osporavao, kojima je potvrđeno da je taj kazneni progon utjecao na ugled samog žalitelja, što je dovelo do štetnog raspoloženja na tržištu. Prvo, to je potvrdio značajan broj zahtjeva za povlačenje depozita koji su podneseni nakon pokretanja kaznenog postupka, a koji su predstavljali više od 40 % ukupnog iznosa depozita u žaliteljevoj bilanci, drugo, prestanak odgovarajućih bankarskih odnosa, treće, snižavanje omjera rizika, koji je utvrdila agencija za kreditni rejting, malteškog bankarskog sektora u cjelini, što proizlazi iz upućivanja na taj kazneni progon, među ostalim, u izvješću o ocjeni te agencije, četvrto, dopis žaliteljeva glavnog zajmoprimca kojim je prijevremeno raskinuo zajam, koji je predstavljao 90 % njegova kreditnog portfelja i stoga njegov glavni izvor prihoda i, peto, činjenica da, od preostalih 10 % kreditnog portfelja, koji su predstavljali pet zajmova, trojica zajmoprimaca više nisu poštovali isplate glavnice i kamata, dok su druga dva zahtijevala prijevremeni raskid svojih zajmova (
80
).
139.
Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kad je iz tih okolnosti zaključio da je podizanje optužnice narušilo ugled glavnog dioničara i žalitelja te da je dovelo do niza negativnih učinaka ne samo za njega samog, osobito u obliku problema s kapitalizacijom i likvidnošću, nego i za malteški bankarski sektor i stabilnost financijskog sustava unutar Unije u cjelini. Dakle, rizik opisan u točkama 128. do 134. ovog mišljenja zaista se ostvario.
140.
Stoga je Opći sud u točki 112. pobijane presude pravilno utvrdio da se ESB oslonio na skup elemenata i negativnih učinaka. Oni su uslijedili nakon podizanja optužnice i otkrili su na objektivnoj osnovi to da klijenti negativno poimaju dobar ugled glavnog dioničara i žalitelja te pomanjkanje njihova povjerenja. To je stvorilo rizik za žalitelja i za financijski sustav unutar Unije i u svakoj državi članici.
141.
Stoga treba odbiti kao neosnovane prigovore kojima žalitelj ističe da je Opći sud pogrešno tumačio odnosno primijenio pojam ugleda, da je prekoračio svoje ovlasti, da je nedopušteno stupio na mjesto ESB‑a, da je iskrivio dokaze odnosno da nije dovoljno obrazložio svoju presudu.
e) Važnost Statuta o blokiranju br. 2271/96
142.
Žalitelj u biti smatra da Opći sud nije smio zaključiti da je ugled narušen niti utvrditi rizik koji iz toga proizlazi. Podizanje optužnice protiv njegova glavnog dioničara temelji se na povredama koje nisu kažnjive u Uniji. Osim toga, Statut o blokiranju br. 2271/96, a osobito njegov članak 4. (
81
), štiti dotičnu osobu i od kaznenog progona u Uniji.
143.
S obzirom na konkretne negativne učinke za žalitelja i malteški bankarski sektor koji su već nastali Opći sud u točkama 116. do 119. pobijane presude nije osporavao da ESB, među ostalim, nije uzeo u obzir važnost Statuta o blokiranju br. 2271/96. Opći sud smatrao je da nije bila relevantna činjenica da se optužnica odnosila na povrede pravila o sankcijama Sjedinjenih Američkih Država protiv Islamske Republike Iran, iako je sporno postupanje moglo ne biti nezakonito u skladu s pravom Unije ili činjenica da je bila riječ o „isključivo tehničkim povredama” u pogledu kojih su mogle postojati dvojbe. Naime, čak i da takvo ponašanje nije nezakonito na temelju prava Sjedinjenih Američkih Država ili prava Unije, ESB nije trebao uzeti u obzir osnovanost kaznenog progona sadržanog u predmetnoj optužnici, nego kao najvažniji faktor samo posljedice navedenog progona za ugled glavnog dioničara, žaliteljev položaj i bankarsko tržište u cjelini.
144.
Ne mogu prepoznati pogrešku koja se tiče prava u tom odgovoru Općeg suda na prigovore koje je žalitelj istaknuo u prvostupanjskom postupku.
145.
Okolnost da ESB nije uzeo u obzir da iznesene optužbe za kažnjivo ponašanje na temelju Statuta o blokiranju br. 2271/96 eventualno nisu bile kažnjive u Uniji ili se u svakom slučaju nisu mogle progoniti (
82
) ne može dovesti u pitanje zaključak iz točaka 135. do 141. Naime, nakon toga se zaista ostvario rizik koji proizlazi iz žaliteljeva narušenog ugleda. To je potpuno neovisno o tome je li ponašanje za koje se optužuje njegov glavni dioničar zaista bilo kažnjivo u Uniji. Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kad je naveo, što ističe i Komisija, da je ESB samo trebao ocijeniti jesu li te optužbe mogle dovesti do negativnih posljedica za žalitelja i za financijska tržišta, ali ne jesu li one zaista dokazane ili se mogu progoniti u Uniji.
146.
To pokazuje i suprotna pretpostavka: MFSA i ESB nisu mogli ignorirati nastali rizik koji se već ostvario te održati na snazi žaliteljevo odobrenje za nastavak poslovanja kao kreditne institucije samo zato što ponašanje za koje se optužuje njegov glavni dioničar možda nije kažnjivo u Uniji ili se ondje ne može progoniti. To bi značilo da bi ta tijela svjesno i protivno njihovoj nadzornoj obvezi preventivnog djelovanja trebala dopustiti znatan poremećaj odnosno pogoršanje financijskih tržišta.
147.
Naposljetku valja istaknuti da u okviru postupka za oduzimanje odobrenja za rad kreditnoj instituciji nisu narušeni ni područje primjene ni zaštitna svrha Statuta o blokiranju br. 2271/96. Njime se sudionici na tržištu samo nastoje zaštititi od kaznenog progona koji provode sudovi ili tijela u trećim zemljama ili od zahtjevâ za naknadu štete u slučaju povrede određenih stranih pravila o sankcijama i njihove izvanteritorijalne primjene u međunarodnoj trgovini ili kretanju kapitala (
83
), ali ne i od toga da se predmetni načini ponašanja i njihovi učinci uzmu u obzir prilikom ocjene njihove prikladnosti, integriteta, pouzdanosti i njihova ugleda za obavljanje djelatnosti kreditne institucije.
148.
Stoga i taj prigovor treba odbiti kao neosnovan.
149.
Slijedom toga, drugi žalbeni razlog u predmetu C‑256/22 P u cijelosti je neosnovan.
3. Treći žalbeni razlog u predmetu C‑256/22 P: pogreške Općeg suda koje se tiču prava, osobito neproporcionalnost oduzimanja odobrenja za rad
150.
Trećim žalbenim razlogom u predmetu C‑256/22 P žalitelj ističe nekoliko pogrešaka koje se tiču prava koje je Opći sud počinio, među ostalim, prilikom ocjene proporcionalnosti ESB‑ova akta, i u tom se žalbenom razlogu djelomično ponavljaju odnosno u izmijenjenom obliku navode prigovori istaknuti u okviru drugih dvaju žalbenih razloga. Činjenica da ESB nije prihvatio prvi prijedlog MFSA‑e za oduzimanje odobrenja za rad pokazuje da njezine prethodne smjernice o zatvaranju banke nisu bile opravdane. To oduzimanje odobrenja za rad bilo je neproporcionalno jer je banka već prestala obavljati svoju djelatnost te je odobrenje oduzeto prije okončanja kaznenog postupka koji se provodio u Sjedinjenim Američkim Državama. Osim toga, MFSA je u svojem drugom prijedlogu izostavila (netočne) pritužbe o financijskim poteškoćama a da nije ponovno ocijenila proporcionalnost.
151.
Iz tih argumenata ne mogu s potrebnom jasnoćom i točnošću utvrditi ni sadržaj tih prigovora ni obrazloženje u pobijanoj presudi koje navodno sadržava pogrešku koja se tiče prava na koje utječu ti prigovori. Stoga smatram da je taj žalbeni razlog nedopušten (
84
) i u svakom slučaju neprimjeren kako bi se na njemu temeljila zahvaćenost te presude pogreškom koja se tiče prava.
152.
Slijedom toga, treba odbiti treći žalbeni razlog u predmetu C‑256/22 P.
4. Prvi žalbeni razlog u predmetu C‑750/21 P: ostali prigovori
153.
Ostalim prigovorima iz prvog žalbenog razloga u predmetu C‑750/21 P žalitelj osporava utvrđenja Općeg suda u točkama 33. do 51. pobijanog rješenja prilikom odgovora na prvi tužbeni razlog. Žalitelj je u okviru toga istaknuo da je ESB pogrešno smatrao da zbog oduzimanja odobrenja za rad i iz žaliteljeva gubitka svojstva kreditne institucije koji je iz toga proizašao nije nadležan MFSA‑i davati upute odnosno preuzeti izravan nadzor.
154.
Žalitelj kao obrazloženje u biti navodi da je Opći sud prilikom primjene uredbi br. 1024/2013 i 575/2013 te Direktive 2013/36 počinio nekoliko pogrešaka koje se tiču prava. Naime, pogrešno je smatrao da svojstvo „kreditne institucije” pretpostavlja da ona kao takva (obvezno) ima odobrenje za rad.
155.
Opći sud u tom je pogledu u pobijanom rješenju prvo utvrdio da se nadležnost ESB‑a odnosi samo na „kreditne institucije” i njihove djelatnosti u smislu članka 2. točke 3. Uredbe br. 1024/2013 u vezi s člankom 4. stavkom 1. točkom 1. Uredbe br. 575/2013 (
85
). Drugo, Opći sud smatrao je da je za pristup djelatnosti kreditne institucije u skladu s člankom 14. stavkom 1. Uredbe br. 1024/2013 u vezi s člankom 4. stavkom 1. točkom 42. Uredbe br. 575/2013 potrebno odgovarajuće odobrenje za rad te da države članice u skladu s člankom 9. stavkom 1. Direktive 2013/36 trebaju zabraniti takvu djelatnost osobama ili društvima koja nisu kreditne institucije (
86
). Treće, Opći sud zaključio je iz toga da nekadašnji imatelj odobrenja za rad koje mu je oduzeto u skladu s člankom 14. stavkom 5. Uredbe br. 1024/2013 više ni ne može obavljati takvu djelatnost niti se više može smatrati „kreditnom institucijom”, tako da se pravila iz članka 4. stavka 1. te uredbe više nisu mogla primijeniti kao temelj za ESB‑ovu nadležnost u pogledu takvih institucija (
87
). Stoga ESB 13. studenoga odnosno 20. prosinca 2018. očito nije bio nadležan u pogledu žalitelja zbog toga što je odobrenje za rad oduzeto već 2. studenoga 2018. ESB je o tome pravilno izvijestio u spornoj poruci elektroničke pošte (
88
).
156.
Smatram da je takvo obrazloženje Općeg suda formalno te da sadržava pogrešku koja se tiče prava.
157.
Naime, iz članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1024/2013 jasno proizlazi da je ESB nadležan i „izdavati odobrenje za rad kreditnim institucijama” kao i „oduzimati odobrenje za rad kreditnim institucijama”. Međutim, nadležnost za izdavanje odobrenja za rad nužno podrazumijeva da ESB treba razmotriti zahtjev fizičke ili pravne osobe koja još nije kreditna institucija, nego koja će to tek postati na temelju odobrenja za rad. Osim toga, u pogledu ESB‑ove nadležnosti ratione temporis za oduzimanje odobrenja za rad treba uzeti u obzir da ESB poslije mora moći ili opozvati takvo oduzimanje kao actus contrarius na vlastitu inicijativu, ako se pokaže da je zahvaćeno pogreškom koja se tiče prava, ili se ono povodom tužbe za poništenje predmetne banke u skladu s člankom 263. UFEU‑a poništavajućom presudom eventualno retroaktivno uklanja iz pravnog poretka Unije u skladu s člankom 264. prvim stavkom UFEU‑a. Tada se ponovno uspostavlja ESB‑ova nadležnost (također retroaktivno) te je on dužan poduzeti provedbene mjere koje su potrebne u skladu s člankom 266. prvim stavkom UFEU‑a.
158.
Odredbama na koje upućuje Opći sud ne može se opravdati drukčije obrazloženje jer su ograničene na definiciju pojma „kreditna institucija” i određivanje njezine djelatnosti. Uostalom, činilo bi se proizvoljnim smatrati da je nakon donošenja odluke o oduzimanju odobrenja za rad prestala ESB‑ova nadležnost a da se barem ne pričeka nastupanje konačnosti odnosno pravomoćnosti te odluke nakon isteka roka za pokretanje postupka iz članka 263. šestog stavka UFEU‑a. Taj rok u svakom slučaju još nije bio istekao 13. studenoga odnosno 20. prosinca 2018. kada je ESB porukom elektroničke pošte odgovorio na žaliteljev zahtjev.
159.
Posljedično, ESB je 20. prosinca 2018. i dalje bio nadležan u pogledu žalitelja u smislu članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1024/2013. Stoga je Opći sud pogrešno smatrao da je ESB očito bio nenadležan i da zbog toga treba odbiti prvi tužbeni razlog uz obrazloženje da je očito pravno neosnovan.
160.
Posljedično, naposljetku treba prihvatiti prvi žalbeni razlog, pri čemu nije potrebno ispitati sve pojedinačne prigovore koje je istaknuo žalitelj.
161.
Neovisno o tome, ne može se osporiti izreka pobijanog rješenja, u skladu s kojom se tužba odbija. Naime, sporna poruka elektroničke pošte nije ni akt koji se može samostalno pobijati niti je vidljivo (
89
) da ESB u skladu s Uredbom br. 1024/2013 ima posebnu nadležnost ili obvezu da prije ili nakon oduzimanja odobrenja za rad izda upute koje je zahtijevao žalitelj (vidjeti točke 88. do 93. ovog mišljenja).
162.
Stoga predlažem Sudu da po analogiji s načinom na koji je postupio u rješenju od 4. veljače 2021., Pilatus Bank/ESB (
90
) u tom pogledu zamijeni obrazloženje pobijanog rješenja i da odbije prvi žalbeni razlog u predmetu C‑750/21 P.
5. Međuzaključak i troškovi
a) Predmet C‑750/21 P
163.
U predmetu C‑750/21 P treba odbiti žalbu.
164.
Posljedično, u skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika treba odlučiti o troškovima.
165.
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je ESB podnio odgovarajući zahtjev, žalitelju treba naložiti snošenje troškova žalbenog postupka.
b) Predmet C‑256/22 P
166.
U predmetu C‑256/22 P treba prihvatiti prvi dio prvog žalbenog razloga.
167.
To vrijedi i za četvrti žalbeni razlog, u dijelu u kojem je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kad je ocijenio i odbio drugi dio desetog tužbenog razloga u pogledu povrede prava obrane, koji se temeljio na tome da žalitelj u upravnom postupku nije imao pristup dokumentima i informacijama iz svojeg informatičkog sustava kao ni svojim financijskim sredstvima u svrhu plaćanja nagrade za rad odvjetnika.
168.
Žalba je u tom pogledu osnovana te treba ukinuti pobijanu presudu kojom se tužba odbija u cijelosti.
169.
Međutim, stanje postupka ne dopušta donošenje odluke, tako da spor u skladu s člankom 61. Statuta Suda treba vratiti Općem sudu na odlučivanje. Stoga u tom pogledu o troškovima treba odlučiti naknadno.
170.
Kad je riječ o četvrtom žalbenom razlogu, to proizlazi iz okolnosti da Opći sud nije ispitao jesu li sporne smjernice MFSA‑e zaista mogle dovesti do, kako žalitelj tvrdi, de facto oduzimanja njegova odobrenja za rad te do dovođenja u pitanje ili utjecaja na ESB‑ovu konačnu diskrecijsku ocjenu u njegovoj spornoj odluci koji je s tim povezan. Isto tako, nije razmotrio je li ESB u upravnom postupku ispitao ili je trebao ispitati odgovarajuće žaliteljeve argumente, pod uvjetom da su oni stvarno izneseni.
171.
Kad je riječ o prvom žalbenom razlogu, Opći sud usto nije ispitao jesu li se nepostojanjem ili ograničenjem pristupa žalitelja odnosno njegova pravnog savjetnika dokumentima i informacijama u njegovu informatičkom sustavu kao i njegovim financijskim sredstvima u svrhu plaćanja nagrade za rad odvjetnika mogla povrijediti žaliteljeva prava obrane, s obzirom na to da bi se on u protivnom mogao učinkovitije obraniti i da bi upravni postupak stoga mogao imati drukčiji ishod (
91
).
VI. Zaključak
A.
Predmet C‑750/21 P
172.
Predlažem Sudu da u predmetu C‑750/21 P odluči na sljedeći način:
1.
Žalba se odbija.
2.
Društvu Pilatus Bank plc nalaže se snošenje troškova žalbenog postupka.
B.
Predmet C‑256/22 P
173.
Predlažem Sudu da u predmetu C‑256/22 P odluči na sljedeći način:
1.
Ukida se presuda Općeg suda Europske unije od 2. veljače 2022., Pilatus Bank i Pilatus Holding/ESB (T‑27/19, EU:T:2022:46).
2.
Predmet se vraća na odlučivanje Općem sudu Europske unije.
3.
O troškovima će se odlučiti naknadno.
(
1
)	Izvorni jezik: njemački
(
2
)	Članak 2. točka 9. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (SL 2013., L 287, str. 63.)
(
3
)	SL 2013., L 176, str. 338. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 14., str. 105. i ispravak SL 2017., L 20, str. 1.)
(
4
)	SL 2013., L 176, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 13., str. 3. i ispravak SL 2017., L 20, str. 2.)
(
5
)	SL 2013., L 176, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 13., str. 3. i ispravak SL 2017., L 20, str. 2.)
(
6
)	SL 2014., L 141, str. 1.
(
7
)	SL 2013., L 176, str. 338. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 14., str. 105. i ispravak SL 2017., L 20, str. 1.)
(
8
)	SL 2005., L 309, str. 15. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 9., svezak 2., str. 116.)
(
9
)	Rješenje od 10. srpnja 2019., Pilatus Bank/ESB (T‑687/18, neobjavljeno, EU:T:2019:542)
(
10
)	Rješenje od 4. veljače 2021., Pilatus Bank/ESB (C‑701/19 P, neobjavljeno, EU:C:2021:99)
(
11
)	Na tu odluku odnosi se žalbeni postupak u predmetu C‑256/22 P.
(
12
)	Na tu poruku elektroničke pošte odnosi se žalbeni postupak u predmetu C‑750/21 P.
(
13
)	Točke 41. do 56. pobijane presude
(
14
)	Predmet C‑219/17, EU:C:2018:1023, t. 44.
(
15
)	Točke 67. do 134. pobijane presude
(
16
)	Točke 135. do 148. pobijane presude
(
17
)	Točke 149. do 269. pobijane presude
(
18
)	Točke 239. do 241. pobijane presude
(
19
)	Točke 242. do 252. pobijane presude
(
20
)	Rješenje od 10. srpnja 2019., Pilatus Bank/ESB (T‑687/18, neobjavljeno, EU:T:2019:542)
(
21
)	Rješenje od 4. veljače 2021., Pilatus Bank/ESB (C‑701/19 P, neobjavljeno, EU:C:2021:99)
(
22
)	Vidjeti slične činjenice na kojima se temelje presuda od 15. rujna 2022., PNB Banka/ESB (C‑326/21 P, neobjavljena, EU:C:2022:693) i pravomoćno rješenje od 8. studenoga 2021., Satabank/ESB (T‑494/20, neobjavljeno, EU:T:2021:797).
(
23
)	Predmeti C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P, EU:C:2019:923, t. 54. i sljedeće
(
24
)	Vidjeti i slične činjenice na kojima se temelje presuda od 15. rujna 2022., PNB Banka/ESB (C‑326/21 P, neobjavljena, EU:C:2022:693) i pravomoćno rješenje od 8. studenoga 2021., Satabank/ESB (T‑494/20, neobjavljeno, EU:T:2021:797).
(
25
)	Presuda od 19. prosinca 2018., Berlusconi i Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, t. 42. i sljedeće)
(
26
)	Presuda od 19. prosinca 2018., Berlusconi i Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, t. 42. i sljedeće). Detaljan prikaz temeljne problematike nalazi se u mišljenju nezavisnog odvjetnika M. Camposa Sánchez‑Bordone u predmetu Berlusconi i Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:502, t. 57. i sljedeće te navedena sudska praksa).
(
27
)	Presuda od 19. prosinca 2018., Berlusconi i Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, t. 42. do 44., 49. i 50.)
(
28
)	Vidjeti presude od 10. rujna 2013., G. i R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, t. 35.), od 17. prosinca 2015., WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, t. 66. i sljedeće), od 26. srpnja 2017., Sacko (C‑348/16, EU:C:2017:591, t. 33.); od 9. studenoga 2017., Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:843, t. 26. i sljedeće) i od 13. rujna 2018., UBS Europe i dr. (C‑358/16, EU:C:2018:715, t. 59. i sljedeće). Osim toga, iz presude od 17. prosinca 2015., WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, t. 83. i 84.) proizlazi da nacionalna tijela na koja se ne primjenjuje članak 41. Povelje trebaju poštovati prava obrane kao opća načela prava Unije.
(
29
)	Presuda od 19. prosinca 2018., Berlusconi i Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, t. 47. i sljedeće, osobito t. 49.)
(
30
)	Nezavisni odvjetnik M. Campos Sánchez‑Bordona zahtijevao je u skladu s tim u svojem mišljenju u predmetu Berlusconi i Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:502, t. 112.) da sudovi Unije radi osiguravanja prava na djelotvornu sudsku zaštitu trebaju utvrditi jesu li pripremni akti nacionalnih tijela, čiji je sadržaj kasnije preuzeo ESB, ništavi na način da cijeli postupak neizbježno
postaje nevažeći.
(
31
)	Ustaljena sudska praksa od presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija (60/81, EU:C:1981:264, t. 12.); vidjeti samo presudu od 22. travnja 2021., thyssenkrupp Electrical Steel i thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Komisija (C‑572/18 P, EU:C:2021:317, t. 50.).
(
32
)	Vidjeti presude od 6. prosinca 1994., Lisrestal i dr./Komisija (T‑450/93, EU:T:1994:290, t. 49. do 51.) i od 19. lipnja 1997., Air Inter/Komisija (T‑260/94, EU:T:1997:89, t. 65.). Vidjeti i presudu od 24. listopada 1996., Komisija/Lisrestal i dr. (C‑32/95 P, EU:C:1996:402, t. 28. i sljedeće). Kad je osobito riječ o složenom upravnom postupku za provedbu Carinskog zakonika, vidjeti presudu od 9. studenoga 1995., France‑Aviation/Komisija (T‑346/94, EU:T:1995:187, t. 30.): „[…] da pravo tužitelja da bude saslušan u [takvom] postupku […] treba biti djelotvorno zajamčeno, ponajprije u okviru odnosa između stranke i nacionalne administracije. Naime, Uredba br. 2454/93 propisuje samo kontakte između zainteresirane stranke i administracije, s jedne strane, i između administracije i Komisije, s druge strane. Iako taj propis ne propisuje neposredan kontakt između službi Komisije i zainteresirane stranke, to ne znači nužno da će Komisiji u svakom slučaju kada bude morala ispitati zahtjev za povrat biti dovoljni samo podaci koje joj je proslijedila nacionalna administracija. U tom pogledu treba podsjetiti da članak 905. stavak 2. Uredbe br. 2454/93 propisuje da Komisija može od odnosne države članice zatražiti dostavu dodatnih podataka. Slijedom toga, valja ispitati je li u ovom slučaju Komisija trebala podnijeti takav zahtjev radi poštovanja tužiteljevog prava na saslušanje, i to pomoću dodatnih obrazloženja koja bi tužitelj najprije pružio francuskoj administraciji, a ona ih onda proslijedila Komisiji”. Vidjeti u tom pogledu Nehl, H. P., Principles of Administrative Procedure in EC Law, Hart Publishing, Oxford, 1999., str. 88. do 91.; Eckes, C./Mendes, J., „The Right to be Heard in Composite Administrative Procedure: Lost in Between Protection?”, European Law Review 36 (2011.), str. 651. i sljedeće.
(
33
)	Presuda od 19. prosinca 2018., Berlusconi i Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, t. 44.)
(
34
)	Presuda od 5. studenoga 2019., ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr. (C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P, EU:C:2019:923, t. 70. i sljedeće)
(
35
)	Vidjeti i moje mišljenje u spojenim predmetima ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr. (C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P, EU:C:2019:323, t. 48., 52. i 99.).
(
36
)	Predmet C‑97/91, EU:C:1992:491, t. 9. do 13.
(
37
)	U pogledu sličnih sukoba interesa u slučaju akta likvidatora koji je opozvao punomoć pravnom savjetniku i upravitelja kojeg je imenovao sud vidjeti presude od 5. studenoga 2019., ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr. (C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P, EU:C:2019:923, t. 54. i sljedeće) i od 15. rujna 2022., PNB Banka/ESB (C‑326/21 P, neobjavljena, EU:C:2022:693, t. 39. do 43. i 56. do 58.).
(
38
)	Vidjeti upućivanja na sudsku praksu u bilješci 28. ovog mišljenja.
(
39
)	Stoga smatram da je Opći sud u točkama 239. do 241. presude koja se pobija u predmetu C‑256/22 P pravilno utvrdio da se žalitelju pružila odgovarajuća prilika da se očituje o prijedlogu odluke o oduzimanju njegova odobrenja za rad i onemogućavanju pristupa spisu postupka. Žalitelj to ne osporava u predmetu C‑256/22 P.
(
40
)	Vidjeti i točku 3. pobijanog rješenja.
(
41
)	Naime, nakon donošenja ESB‑ove odluke koja je sporna u predmetu C‑256/22 P.
(
42
)	Presude od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB (C‑8/15 P do C‑10/15 P, EU:C:2016:701, t. 57. do 59.) i od 16. prosinca 2020., Vijeće i dr./K. Chrysostomides & Co. i dr. (C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, t. 96.)
(
43
)	Presuda od 15. rujna 2022., PNB Banka/ESB (C‑326/21 P, neobjavljena, EU:C:2022:693, t. 56. do 58.) u pogledu nedopuštenosti tužbe za poništenje dopisa ESB‑a, kojim je ESB odbio dati odgovarajuću uputu.
(
44
)	Rješenje o odbijanju od 4. veljače 2021., Pilatus Bank/ESB (C‑701/19 P, neobjavljeno, EU:C:2021:99, t. 33. do 38.)
(
45
)	Vidjeti presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija (60/81, EU:C:1981:264, t. 12.); od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija (C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656, t. 50. do 53.) i od 6. svibnja 2021., ABLV Bank i dr./ESB (C‑551/19 P i C‑552/19 P, EU:C:2021:369, t. 39.).
(
46
)	Vidjeti točku 45. ovog mišljenja.
(
47
)	Naznaka o dostavi sporne odluke nadležnoj osobi 5. studenoga 2018. nalazi se samo u točki 12. „Uvoda” tužbe.
(
48
)	Vidjeti samo presudu od 29. rujna 2011., Elf Aquitaine/Komisija (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, t. 35., 51. i 78.).
(
49
)	Na slične mjere Banke Italije prilikom pripremanja ESB‑ove odluke odnosila se presuda od 19. prosinca 2018., Berlusconi i Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, t. 36. i 37.). Vidjeti u tom pogledu i presudu od 11. svibnja 2022., Fininvest i Berlusconi/ESB (T‑913/16, EU:T:2022:279, t. 237. i sljedeće) u kojoj je Opći sud kao nedopušten odbacio tužbeni razlog, u skladu s kojim pripremni akti koje je donijela Banka Italije, osobito odluka o pokretanju postupka i prijedlog odluke podnesen ESB‑u, imaju nedostatke koji su doveli do nezakonitosti odluke ESB‑a. U žalbama u predmetima C‑512/22 P i C‑513/22 P koji su trenutačno u tijeku žalitelji osporavaju odbijanje tog tužbenog razloga, s obzirom na to da sadržava pogrešku koja se tiče prava, među ostalim, jer nije u skladu s temeljnim načelima priznatima u presudi od 19. prosinca 2018., Berlusconi i Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023).
(
50
)	Vidjeti i presudu od 19. prosinca 2018., Berlusconi i Fininvest (C‑219/17, EU:C:2018:1023, t. 45. i 46.). U prilog tome idu i utvrđenja iz točke 250. pobijane presude prilikom odgovora na deseti tužbeni razlog koji se odnosi na povredu prava obrane, u kojoj Opći sud žalitelja upućuje na pokretanje postupka pred nacionalnim sudom i prethodnog postupka pred Sudom.
(
51
)	ESB u svojoj spornoj odluci u odjeljku 3.3. provjerava poštuju li se pravni uvjeti relevantnih pravila iz Uredbe br. 1024/2013 i Direktive 2013/36 te odgovarajuće malteško pravo koje je uspostavljeno u okviru prenošenja te direktive (3.3.1.), proporcionalnost oduzimanja odobrenja za rad, uključujući njegovu prikladnost, nužnost i primjerenost (3.3.2.), te načelo legitimnih očekivanja (3.3.3.).
(
52
)	Članak 14. stavak 5. prvi podstavak Uredbe br. 1024/2013
(
53
)	Članak 14. stavak 6. Uredbe br. 1024/2013
(
54
)	Vidjeti članak 4. stavak 3., članak 6. stavak 1. i članak 9. stavak 1. treći podstavak Uredbe br. 1024/2013.
(
55
)	To se odražava u uvodnoj izjavi 21. Uredbe br. 1024/2013 na način da se govori o tome da bi „ESB trebao svoje zadaće provoditi u odnosu na odobrenje za rad kreditnih institucija i oduzimanje odobrenja u slučaju neusklađenosti s nacionalnim pravom, na prijedlog relevantnog nacionalnog nadležnog tijela koje procjenjuje usklađenost s relevantnim uvjetima utvrđenima nacionalnim pravom”.
(
56
)	U odjeljku 3.1. ESB‑ove sporne odluke samo se opisuje postupak od 29. lipnja 2018., a sporne smjernice navode se samo na str. 6. u odjeljku 3.3.1. Međutim, ne može se isključiti to da je žalitelj prvi put istaknuo prigovore u tom pogledu u postupku pred Općim sudom, što se ne može preispitati u žalbenom postupku.
(
57
)	Točke 49. do 52. pobijane presude
(
58
)	Članak 23. stavak 1. Direktive 2013/36
(
59
)	SL 1996., L 309, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 1., str. 18.)
(
60
)	Predmet C‑124/20, EU:C:2021:1035
(
61
)	Točke 67. do 69. i 73. do 80. pobijane presude
(
62
)	Točke 96. do 102. pobijane presude
(
63
)	Točke 104. do 106. te 111. i 112. pobijane presude
(
64
)	Točke 116. do 119. pobijane presude
(
65
)	Presude od 15. ožujka 2022., Autorité des marchés financiers (C‑302/20, EU:C:2022:190, t. 63.) i od 12. siječnja 2023., Österreichische Post (Informacije koje se odnose na primatelje osobnih podataka) (C‑154/21, EU:C:2023:3, t. 29.)
(
66
)	Sve su jednako vjerodostojne, tako da nijedna ne može imati prednost; vidjeti presude od 26. siječnja 2021., Hessischer Rundfunk (C‑422/19 i C‑423/19, EU:C:2021:63, t. 65. i navedena sudska praksa) i od 17. siječnja 2023., Španjolska/Komisija (C‑632/20 P, EU:C:2023:28, t. 40. do 42.).
(
67
)	FR: honorabilité i IT: onorabilità
(
68
)	PT: idoneidade
(
69
)	BG: pепутацията, CZ: pověst, DA: omdømme, DE: Leumund, FI: maine, EL: τη φήμη, EN: reputation, ES: reputación, ET: maine, HR: ugled, HU: jó hírneve, LT: reputaciją, LV: reputācija, MT: ir‑reputazzjoni, NL: reputatie, PL: reputacja, RO: reputația, SK: dobrá povesť, SL: ugled i SV: anseende
(
70
)	Vidjeti i članak 23. stavak 1. točke (b) i (c) Direktive 2013/36.
(
71
)	Osim toga, to ne vrijedi samo u slučaju gubitka povjerenja, odnosno u negativnom smislu, kao u poznatom slučaju grčke dužničke krize (vidjeti rješenje od 12. ožujka 2020., EMB Consulting i dr./ESB, C‑571/19 P, neobjavljeno, EU:C:2020:208 i presudu od 7. listopada 2015., Accorinti i dr./ESB, T‑79/13, EU:T:2015:756), nego i u pozitivnom smislu, kao što to primjerice pokazuje slučaj financijske krize društva France Télécom odnosno Orange, koje se vlastitom snagom uspjelo refinancirati na tržištu kapitala tek nakon javnih izjava francuskog ministra gospodarstva na temelju kojih se gradilo povjerenje (vidjeti u tom pogledu presude od 19. ožujka 2013., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija, C‑399/10 P i C‑401/10 P, EU:C:2013:175 i od 30. studenoga 2016., Komisija/Francuska i Orange, C‑486/15 P, EU:C:2016:912).
(
72
)	SL 2005., L 309, str. 15. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 9., svezak 2., str. 116.)
(
73
)	Točka 90. pobijane presude
(
74
)	Vidjeti str. 4. i sljedeće, a osobito str. 8. ESB‑ove sporne odluke.
(
75
)	Vidjeti Objašnjenja koja se odnose na Povelju Europske unije o temeljnim pravima, odnosno objašnjenje članka 41. – Pravo na dobru upravu (SL 2007., C 303, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 120. i ispravak SL 2020., C 235, str. 11.).
(
76
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 11. prosinca 2018., Weiss i dr. (C‑493/17, EU:C:2018:1000, t. 30. i navedena sudska praksa).
(
77
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 19. srpnja 2016., Kotnik i dr. (C‑526/14, EU:C:2016:570, t. 40. i 41.). Takav obvezujući učinak vrijedi u skladu s položajem pojašnjenim u uvodu Zajedničkih smjernica najprije samo za EBA‑u, EIOPA‑u i ESMA‑u. Međutim, on po analogiji vrijedi i za ESB u dijelu u kojem on kao nadzorno tijelo prihvaća te smjernice.
(
78
)	Vidjeti i točke 75. i 86. pobijane presude.
(
79
)	Vidjeti str. 5. i 6. ESB‑ove sporne odluke.
(
80
)	Str. 8. (osobito bilješke 21. i 22.) ESB‑ove sporne odluke
(
81
)	Ta odredba glasi: „Presude suda ili odluke upravnih tijela izvan Zajednice kojima se izravno ili neizravno primjenjuju kao valjani zakoni iz Priloga ili djelovanja koja se na njima temelje ili iz njih proizlaze, ne priznaju se niti su izvršive”.
(
82
)	U pogledu građanskopravnih posljedica i članka 5. Statuta o blokiranju br. 2271/96 vidjeti presudu od 21. prosinca 2021., Bank Melli Iran (C‑124/20, EU:C:2021:1035, t. 35. i sljedeće).
(
83
)	Vidjeti presudu od 21. prosinca 2021., Bank Melli Iran (C‑124/20, EU:C:2021:1035, t. 35. do 37.).
(
84
)	Vidjeti samo presude od 14. listopada 2010., Nuova Agricast i Cofra/Komisija (C‑67/09 P, EU:C:2010:607, t. 48. i 49.) i od 3. rujna 2020., Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland i dr./Komisija (C‑817/18 P, EU:C:2020:637, t. 115.).
(
85
)	Točke 35. do 39. pobijanog rješenja
(
86
)	Točka 40. pobijanog rješenja
(
87
)	Točka 41. pobijanog rješenja
(
88
)	Točke 42. do 44. pobijanog rješenja
(
89
)	Vidjeti presudu od 15. rujna 2022., PNB Banka/ESB (C‑326/21 P, neobjavljena, EU:C:2022:693, t. 56. do 58.).
(
90
)	C‑701/19 P, neobjavljeno, EU:C:2021:99, t. 38.
(
91
)	Vidjeti u tom smislu presude od 1. listopada 2009., Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Vijeće (C‑141/08 P, EU:C:2009:598, t. 81.) i od 16. siječnja 2019., Komisija/United Parcel Service (C‑265/17 P, EU:C:2019:23, t. 56.).