Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL EVGENI TANCHEV
prezentate la 28 martie 2019(1)
Cauza C‑569/17
Comisia Europeană
împotriva
Regatului Spaniei
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Articolul 258 TFUE – Directiva 2014/17/UE – Credit ipotecar – Articolul 260 alineatul (3) TFUE – Necomunicarea măsurilor de transpunere a unei directive adoptate în cadrul unei proceduri legislative – Sancțiuni financiare – Penalitate cu titlu cominatoriu”
I.            Introducere
1.        În prezenta cauză, Comisia a inițiat o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva Regatului Spaniei în temeiul articolului 258 TFUE pentru că nu a adoptat măsurile necesare de transpunere până la data de 21 martie 2016 a Directivei 2014/17/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 4 februarie 2014 privind contractele de credit oferite consumatorilor pentru bunuri imobile rezidențiale și de modificare a Directivelor 2008/48/CE și 2013/36/UE și a Regulamentului (UE) nr. 1093/2010 (așa‑numita directivă privind creditul ipotecar)(2)sau, în orice caz, pentru că nu a notificat Comisiei aceste măsuri. De asemenea, Comisia solicită Curții să impună Regatului Spaniei, potrivit articolului 260 alineatul (3) TFUE, o penalitate cu titlu cominatoriu de 105 991,60 euro pe zi, începând de la data pronunțării hotărârii Curții de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, pentru neîndeplinirea obligației de a comunica măsurile de transpunere a Directivei 2014/17.
2.        În consecință, prezenta cauză oferă Curții posibilitatea să se pronunțe, pentru prima dată, cu privire la interpretarea și la aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE(3). Această dispoziție, introdusă prin Tratatul de la Lisabona, permite Comisiei să sesizeze Curtea cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, în temeiul articolului 258 TFUE, pentru motivul că un stat membru „nu și‑a îndeplinit obligația de a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă”, și să solicite în același timp Curții să impună sancțiuni pecuniare acestui stat membru(4).
3.        Principalele chestiuni care trebuie soluționate sunt, în primul rând, dacă articolul 260 alineatul (3) TFUE este aplicabil în cazul comunicării din partea unui stat membru a unor măsuri de transpunere incomplete sau incorecte, în al doilea rând, normele în raport cu care trebuie evaluată orice sancțiune pecuniară impusă în temeiul acestei dispoziții și, în al treilea rând, dacă penalitatea cu titlu cominatoriu în cauză este proporțională.
II.          Cadrul juridic
4.        Articolul 260 alineatul (3) TFUE prevede:
„În cazul în care sesizează Curtea printr‑o acțiune în temeiul articolului 258, considerând că statul respectiv nu și‑a îndeplinit obligația de a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în conformitate cu o procedură legislativă, Comisia poate indica, în cazul în care consideră necesar, cuantumul sumei forfetare sau al penalității cu titlu cominatoriu care urmează a fi plătită de statul respectiv și pe care îl consideră adecvat situației.
În cazul în care constată neîndeplinirea obligației, Curtea poate impune statului membru respectiv plata unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu, în limita valorii indicate de Comisie. Obligația de plată intră în vigoare la data stabilită de Curte prin hotărârea sa.”
5.        Articolul 42 alineatul (1) din Directiva 2014/17 prevede:
„Statele membre adoptă și publică până la 21 martie 2016 actele cu putere de lege și actele administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive. Statele membre comunică de îndată Comisiei textele acestor acte.”
III.       Procedura precontencioasă
6.        Întrucât nu a primit, până la expirarea termenului de transpunere, la 21 martie 2016, nicio comunicare din partea Regatului Spaniei cu privire la măsurile de transpunere în dreptul spaniol a Directivei 2014/17, Comisia a adresat Regatului Spaniei scrisoarea oficială de punere în întârziere din data de 26 mai 2016, prin care l‑a invitat să transmită această comunicare.
7.        În răspunsul său, transmis prin scrisoarea din 28 iulie 2016, Regatul Spaniei a indicat că nu a fost în măsură să transpună Directiva 2014/17 din cauza unor împrejurări neobișnuite legate de caracterul interimar al guvernului, dar că au început lucrările pregătitoare privind proiectul de lege de transpunere a directivei respective.
8.        Prin avizul motivat din data de 17 noiembrie 2016, Comisia a declarat că Regatul Spaniei încă nu a adoptat măsurile de transpunere a Directivei 2014/17 și nici nu i‑a comunicat aceste măsuri și l‑a invitat să adopte măsurile necesare în termen de două luni de la primirea avizului motivat respectiv.
9.        În răspunsul său la acest aviz motivat, transmis prin scrisoarea din 19 ianuarie 2017, Regatul Spaniei a informat Comisia despre progresele înregistrate în privința proiectului de lege preliminar de transpunere a Directivei 2014/17.
10.      Considerând că Regatul Spaniei încă nu a transpus Directiva 2014/17 și nici nu a comunicat nicio măsură de transpunere, Comisia a decis, la 27 aprilie 2017, să sesizeze Curtea cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
IV.          Procedura în fața Curții
11.      Prin cererea introductivă depusă la 27 septembrie 2017, Comisia a introdus prezenta acțiune în fața Curții, în temeiul articolului 258 și al articolului 260 alineatul (3) TFUE. Aceasta solicită Curții:
–        în primul rând, constatarea faptului că, prin neadoptarea, până la 21 martie 2016, a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma Directivei 2014/17 sau, în orice caz, întrucât nu a comunicat Comisiei actele menționate, Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 42 alineatul (1) din directiva menționată;
–        în al doilea rând, obligarea Regatului Spaniei, în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, la plata unei penalități cu titlu cominatoriu de 105 991,60 euro pe zi, cu efect de la data pronunțării hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligației de a adopta sau, în orice caz, de a comunica Comisiei actele necesare pentru a se conforma Directivei 2014/17/UE și
–        în al treilea rând, obligarea Regatului Spaniei la plata cheltuielilor de judecată.
12.      În memoriul în apărare depus la 15 decembrie 2017, Regatul Spaniei solicită Curții:
–        în primul rând, respingerea în totalitate a prezentei acțiuni sau, în subsidiar, reducerea penalității cu titlu cominatoriu și
–        în al doilea rând, obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
13.      Comisia și Regatul Spaniei au depus de asemenea un memoriu în replică și, respectiv, un memoriu în duplică, la 26 ianuarie și, respectiv, la 12 martie 2018.
14.      Prin cererea depusă la 26 decembrie 2017, Republica Franceză a solicitat să intervină în procedură în susținerea Regatului Spaniei. Cererea de intervenție a fost admisă prin decizia din 30 ianuarie 2018, iar la 7 martie 2018 Republica Franceză și‑a prezentat memoriul în intervenție. Comisia și Regatul Spaniei au prezentat observații cu privire la memoriul în intervenție al Republicii Franceze la 14 mai 2018.
15.      La 21 ianuarie 2019 a avut loc o ședință, la care Comisia, Regatul Spaniei și Republica Franceză au prezentat observații orale.
V.            Argumentele părților
A.      Neîndeplinirea obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE
16.      Comisia susține că Regatul Spaniei nu a adoptat, până la expirarea, la 21 martie 2016, a termenului‑limită, prevăzut la articolul 42 alineatul (1) din Directiva 2014/17, măsurile necesare pentru a transpune respectiva directivă sau nu a comunicat aceste măsuri Comisiei.
17.      Regatul Spaniei nu contestă faptul că nu a comunicat nicio măsură de transpunere a Directivei 2014/17. Regatul Spaniei a declarat în ședință că legea națională de transpunere urma să fie adoptată la 14 februarie 2019.
B.      Aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE
18.      Comisia formulează, în primul rând, unele observații introductive pe baza Comunicării din 2011 cu privire la punerea în aplicare a articolului 260 alineatul (3) TFUE (denumită în continuare „Comunicarea din 2011”)(5). În special, Comisia subliniază că scopul articolului 260 alineatul (3) TFUE este de a motiva și mai mult statele membre să transpună directivele în termenele stabilite de legiuitor și de a asigura astfel o eficacitate reală a legislației Uniunii(6). În plus, ca răspuns la argumentele Republicii Franceze, Comisia subliniază că articolul 260 alineatul (3) TFUE penalizează neîndeplinirea de către un stat membru nu numai a obligației „procedurale” de a comunica măsurile de transpunere, ci și a obligației „materiale” propriu‑zise de a transpune, și anume faptul că statul membru nu și‑a adaptat ordinea juridică internă la directiva în cauză. În continuare, Comisia susține că articolul 260 alineatul (3) TFUE se aplică atât în situația absenței oricărei comunicări a măsurilor de transpunere a unei directive, precum în cazul de față, cât și în situațiile de comunicare parțială a măsurilor de transpunere, spre exemplu atunci când măsurile de transpunere comunicate nu acoperă întreg teritoriul statului membru sau nu corespund tuturor dispozițiilor directivei în cauză(7).
19.      În ceea ce privește stabilirea sancțiunilor financiare, Comisia susține că penalitățile propuse în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE trebuie calculate conform aceleiași metode care se aplică pentru cele prevăzute la articolul 260 alineatul (2) TFUE(8). Ca răspuns la argumentele prezentate de Republica Franceză, Comisia subliniază, printre altele, că, odată cu introducerea articolului 260 alineatul (3) TFUE, tratatele prevăd că neîndeplinirea de către un stat membru a obligației de adoptare și de comunicare a măsurilor de transpunere constituie o încălcare a dreptului Uniunii nu mai puțin importantă decât încălcările sancționate în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE și care rezultă din articolul 288 al treilea paragraf TFUE și din articolul 4 alineatul (3) TUE.
20.      Pe această bază, Comisia propune penalități cu titlu cominatoriu de 105 991,60 euro pe zi impuse Regatului Spaniei, calculate prin înmulțirea sumei forfetare standard (680) cu coeficienții pentru gravitate (10) și pentru durată (1,3), precum și cu factorul „n” (11,99)(9), cu efect de la data pronunțării hotărârii Curții(10). De asemenea, Comisia solicită Curții să nu precizeze în hotărârea sa contul „Resurse proprii ale Uniunii Europene” în care ar trebui achitată penalitatea cu titlu cominatoriu, astfel încât Comisia să poată specifica contul adecvat în nota de debit emisă Regatului Spaniei în conformitate cu reglementările aplicabile ale Uniunii.
21.      În ceea ce privește gravitatea încălcării, Comisia propune un coeficient 10, pe o scală de la 1 la 20, cu luarea în considerare a parametrilor stabiliți, respectiv, în primul rând, importanța dispozițiilor dreptului Uniunii care fac obiectul încălcării și, în al doilea rând, efectele încălcării asupra intereselor generale și individuale(11).
22.      În primul rând, în ceea ce privește importanța Directivei 2014/17, Comisia susține că, printre altele, această directivă urmărește să stabilească o piață internă mai transparentă, mai eficientă și mai competitivă în ceea ce privește contractele de credit privind proprietățile imobiliare rezidențiale, garantând în același timp un nivel ridicat de protecție a consumatorilor. Comisia indică faptul că Directiva 2014/17 impune creditorilor să furnizeze anumite informații consumatorilor și să evalueze bonitatea consumatorilor în conformitate cu standardele comune ale Uniunii și că aceasta garantează consumatorilor o serie de drepturi specifice. Comisia subliniază în continuare că Directiva 2014/17 introduce standarde calitative și norme de conduită pentru toți creditorii din cadrul Uniunii și instituie un sistem de pașapoarte care permit intermediarilor de credite autorizați să practice într‑un stat membru să își poată oferi serviciile pe întreg teritoriul Uniunii, ceea ce favorizează stabilitatea financiară.
23.      În al doilea rând, în ceea ce privește efectele netranspunerii Directivei 2014/17 în dreptul spaniol, Comisia susține că consumatorii din Spania nu se pot prevala de drepturile care le sunt conferite în temeiul acestei directive și că intermediarii de credite nu pot utiliza sistemul de pașapoarte pentru a‑și desfășura activitățile comerciale. Potrivit Comisiei, acest lucru ar putea avea efecte negative asupra concurenței pe piețele creditelor ipotecare, în special în Spania, având ca rezultat o gamă mai restrânsă de servicii și prețuri mai mari. De asemenea, Comisia susține că, dintr‑o perspectivă mai largă, ordinea juridică spaniolă nu îndeplinește standardele stricte din Directiva 2014/17 care urmăresc să asigure adoptarea de către creditori și de către intermediarii de credite a unui comportament responsabil pe piață.
24.      În această privință, Comisia contestă argumentele Regatului Spaniei potrivit cărora a apreciat în mod greșit coeficientul pentru gravitate. În special, Comisia respinge relevanța anumitor date ale Băncii Spaniei și a unor studii realizate de Regatul Unit, prezentate de Regatul Spaniei. În plus, în ședință, Comisia a subliniat că evaluarea gravității este obiectivă și că nu este obligată să ia în considerare anumite măsuri naționale invocate de Regatul Spaniei pentru prima dată în memoriul în apărare, care nu i‑au fost comunicate și nu sunt suficiente pentru a garanta transpunerea Directivei 2014/17.
25.      În ceea ce privește durata încălcării, Comisia propune un coeficient 1,3, care cuprinde 13 luni multiplicate cu un factor 0,1. Aceasta consideră că perioada respectivă începe din ziua următoare expirării termenului de transpunere stabilit în Directiva 2014/17 (22 martie 2016) și se încheie la data la care Comisia decide să inițieze procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor (27 aprilie 2017)(12). În această privință, Comisia contestă argumentul Regatului Spaniei potrivit căruia perioada cuprinsă între 20 decembrie 2015 și 29 octombrie 2016, în cursul căreia au existat dificultăți în formarea unui guvern, trebuie exclusă din coeficientul privind durata, întrucât această situație constituie o circumstanță internă, care, în conformitate cu jurisprudența Curții, trebuie respinsă.
26.      Regatul Spaniei susține mai întâi că, deși prezenta cauză poate fi soluționată de Curte fără a fi necesar să se pronunțe cu privire la domeniul de aplicare exact al articolului 260 alineatul (3) TFUE, contestă interpretarea dată de Comisie articolului 260 alineatul (3) TFUE și consideră că articolul 260 alineatul (3) TFUE nu se aplică în cauzele care implică comunicarea de către un stat membru a unor măsuri de transpunere incomplete sau incorecte.
27.      În plus, Regatul Spaniei consideră că jurisprudența Curții privind determinarea penalității cu titlu cominatoriu în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE poate fi aplicată prin analogie articolului 260 alineatul (3) TFUE și nu are obiecții cu privire la solicitarea Comisiei ca Curtea să nu precizeze contul în care va fi achitată penalitatea cu titlu cominatoriu în cazul în care aceasta este impusă.
28.      Cu toate acestea, în prezenta cauză Regatul Spaniei susține că plata propusă a penalității cu titlu cominatoriu este disproporționată, și aceasta din două motive.
29.      În primul rând, Regatul Spaniei susține că perioada cuprinsă între 20 decembrie 2015 și 29 octombrie 2016, în care a existat o situație neobișnuită legată de dificultățile de formare a unui guvern, ar trebui exclusă din coeficientul privind durata și, în orice caz, că aceasta justifică o moderare a penalității cu titlu cominatoriu. Regatul Spaniei a subliniat în ședință că această situație nu era previzibilă în perioada de transpunere a Directivei 2014/17.
30.      În al doilea rând, Regatul Spaniei susține că Comisia a apreciat în mod greșit coeficientul pentru gravitate și în special efectele netranspunerii Directivei 2014/17. În această privință, Regatul Spaniei contestă afirmația Comisiei potrivit căreia netranspunerea ar putea avea efecte negative asupra concurenței pe piețele creditelor ipotecare, în special în Spania, și ar putea avea ca rezultat o gamă mai restrânsă de servicii și prețuri mai mari (a se vedea punctul 23 din prezentele concluzii), pe baza faptului că datele furnizate de Banca Spaniei arată faptul că prețurile ipotecare în Spania sunt, în majoritatea cazurilor, inferioare mediei zonei euro și că, în plus, anumite studii efectuate în Regatul Unit indică faptul că efectele transpunerii Directivei 2014/17 nu depășesc o posibilă îmbunătățire a protecției consumatorilor.
31.      În continuare, Regatul Spaniei contestă afirmația Comisiei potrivit căreia ordinea juridică spaniolă nu îndeplinește standardele stricte din Directiva 2014/17 (a se vedea punctul 23 din prezentele concluzii) și afirmă că începând cu anul 2011 există anumite măsuri naționale care reglementează aspecte referitoare la Directiva 2014/17(13). Regatul Spaniei a subliniat în ședință că aceste măsuri sunt relevante pentru evaluarea proporționalității deoarece, printre altele, îndeplinesc obiectivele Directivei 2014/17 soluționând în același timp probleme din sectorul ipotecar care depășesc domeniul de aplicare al directivei menționate, și că Hotărârea Curții pronunțată în cauza Gavieiro Gavieiro și Iglesias Torres(14), prin care se recunoaște că măsurile care nu conțin o trimitere la o directivă nu sunt neapărat excluse ca măsuri de transpunere valabile, ar trebui extinsă la articolul 260 alineatul (3) TFUE.
32.      În susținerea Regatului Spaniei, Republica Franceză afirmă că articolul 260 alineatul (3) TFUE este aplicabil numai în cazul necomunicării oricăror măsuri naționale de transpunere, în timp ce necomunicarea măsurilor care constituie o transpunere incompletă sau incorectă este reglementată de articolul 258 și de articolul 260 alineatul (2) TFUE. De asemenea, Republica Franceză consideră că articolul 260 alineatul (3) TFUE se aplică în cazul în care rezultă în mod evident dintr‑o analiză prima facie a măsurilor naționale de transpunere notificate Comisiei că aceste măsuri nu transpun întreaga directivă.
33.      În ceea ce privește evaluarea sancțiunilor financiare, Republica Franceză susține în special că articolul 260 alineatul (3) TFUE urmărește un obiectiv diferit de cel al articolului 260 alineatul (2) TFUE. Această din urmă dispoziție sancționează „dubla încălcare” a dreptului Uniunii și nerespectarea de către statul membru a primei hotărâri a Curții, în timp ce articolul 260 alineatul (3) TFUE sancționează neîndeplinirea de către un stat membru a unei obligații care rezultă din legislația secundară a Uniunii. Pe acest temei, Republica Franceză susține că ar trebui aplicată o scală mai mică a coeficienților pentru gravitate pentru plata unor penalități cu titlu cominatoriu în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, iar coeficientul de gravitate 10 nu se justifică în acest caz.
VI.          Analiză
A.      Neîndeplinirea obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE
1.      Jurisprudența pertinentă a Curții
34.      Trebuie amintit că dispozițiile unei directive trebuie puse în aplicare cu o forță incontestabilă, cu specificitatea, cu precizia și cu claritatea necesare în vederea îndeplinirii cerinței securității juridice, care impune ca, în cazul în care directiva vizează crearea de drepturi pentru particulari, beneficiarii să fie în măsură să își cunoască drepturile în totalitate(15).
35.      În plus, în cadrul unei acțiuni întemeiate pe articolul 258 TFUE, neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru trebuie apreciată în funcție de situația din acest stat membru la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat(16).
36.      Astfel cum s‑a pronunțat Curtea în repetate rânduri, o acțiune întemeiată pe articolul 258 TFUE se bazează pe constatarea obiectivă a chestiunii neîndeplinirii de către un stat membru a obligațiilor care îi revin în temeiul dreptului Uniunii(17). Prin urmare, un stat membru nu poate invoca dispoziții, practici sau situații existente în sistemul său juridic intern, cum ar fi desfășurarea alegerilor legislative(18) sau caracterul interimar al guvernului(19), pentru a justifica neîndeplinirea obligațiilor care îi revin în temeiul dreptului Uniunii, inclusiv termenele stabilite într‑o directivă(20).
2.      Aplicarea în prezenta procedură
37.      În prezenta cauză, Regatul Spaniei nu contestă faptul că nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 42 alineatul (1) din Directiva 2014/17, de a adopta măsurile necesare pentru a transpune această directivă în dreptul intern și de a comunica aceste măsuri Comisiei înainte de expirarea termenului prevăzut în avizul motivat, și anume 18 ianuarie 2017(21).
38.      În consecință, propunem Curții să statueze că primul capăt de cerere al Comisiei, întemeiat pe articolul 258 TFUE, conform căruia Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile de a transpune Directiva 2014/17 sau de a comunica astfel de măsuri Comisiei, este întemeiat.
B.      Aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE
39.      Problema centrală în prezenta cauză privește proporționalitatea penalității cu titlu cominatoriu zilnice propuse. Aceasta ridică unele întrebări generale privind evaluarea sancțiunilor pecuniare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, în special dacă Comisia are dreptul să utilizeze aceeași metodă de calcul al sancțiunilor pecuniare atât pentru cele în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE, cât și pentru cele în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, dacă jurisprudența Curții privind stabilirea sancțiunilor pecuniare în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE este aplicabilă articolului 260 alineatul (3) TFUE și care este marja de apreciere a Curții în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE.
40.      În plus, deși este cert că articolul 260 alineatul (3) TFUE este aplicabil în prezenta procedură(22), aceasta ridică totuși problema semnificației „neîndeplinirii obligației de a comunica”, în temeiul acestei dispoziții, pe care o vom aborda mai întâi.
1.      Domeniul de aplicare material al articolului 260 alineatul (3) TFUE: neîndeplinirea obligației de a comunica
41.      Conform articolului 260 alineatul (3) TFUE, domeniul de aplicare material al acestuia este delimitat de procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor introdusă în temeiul articolului 258 TFUE, care privește neîndeplinirea de către un stat membru a obligației de a comunica măsurile de transpunere a unei directive adoptate în cadrul unei proceduri legislative(23). Răspunsul la întrebarea cum trebuie interpretată, în sensul articolului 260 alineatul (3) TUE, „neîndeplinirea [de către un stat membru a] obligației de a comunica” măsurile de transpunere este deosebit de complex. Doctrina este divizată în ceea ce privește acest aspect, unii juriști adoptând o abordare restrictivă(24), în timp ce alții preferă o abordare intermediară(25) sau în sens larg(26).
42.      Acesta implică în special două întrebări‑cheie interdependente. O primă întrebare este dacă articolul 260 alineatul (3) TFUE se limitează la neîndeplinirea de către un stat membru a așa‑numitei obligații „procedurale” de comunicare a măsurilor de transpunere, astfel cum susțin Regatul Spaniei și Republica Franceză, sau dacă articolul 260 alineatul (3) TFUE include neîndeplinirea de către un stat membru a așa‑numitei obligații „materiale” de transpunere propriu‑zisă, astfel cum a fost prezentată de Comisie. A doua întrebare este dacă articolul 260 alineatul (3) TFUE se aplică cazurilor în care un stat membru comunică măsuri care constituie o transpunere incompletă (parțială), așa cum susține Comisia, sau o transpunere incorectă, aceasta fiind poziția adoptată de avocatul general Wathelet în Concluziile prezentate în cauza Comisia/Polonia(27).
43.      Potrivit unei jurisprudențe constante, la interpretarea unei dispoziții a dreptului Uniunii trebuie să se țină seama nu numai de termenii acesteia și de obiectivele pe care le urmărește, ci și de contextul său, precum și de ansamblul dispozițiilor dreptului Uniunii. Geneza unei dispoziții a dreptului Uniunii poate de asemenea să ofere elemente importante pentru interpretarea acesteia(28).
44.      Pe acest temei, propunem ca articolul 260 alineatul (3) TFUE să fie interpretat în sensul neîndeplinirii de către un stat membru a unei obligații „materiale” de transpunere, care include, așadar, lipsa oricărei comunicări din partea unui stat membru privind măsurile de transpunere, astfel cum este cazul în prezenta procedură, precum și comunicarea de către un stat membru a unor măsuri care constituie o transpunere incompletă sau incorectă a directivei în cauză. Chiar dacă există câteva argumente convingătoare care susțin fiecare dintre posibilele abordări interpretative, o interpretare în sens larg a articolului 260 alineatul (3) TFUE în această privință este în acord cu formularea articolului 260 alineatul (3) TFUE și promovează în cea mai mare măsură posibilă obiectivele și economia articolului 260 alineatul (3) TFUE pentru a se asigura că articolul 260 alineatul (3) TFUE constituie un mijloc cu adevărat eficient de a asigura transpunerea în timp util a directivelor de către statele membre.
a)      Modul de redactare
45.      Articolul 260 alineatul (3) TFUE se referă la neîndeplinirea de către un stat membru a obligației de a comunica măsurile de transpunere a unei directive legislative. Chiar dacă o interpretare literală a acestei formulări ar putea implica numai lipsa comunicării, nu este clar dacă pot fi incluse și lipsa transpunerii și, la rândul său, o transpunere incompletă sau incorectă.
46.      În opinia noastră, susținerea unei interpretări restrictive a articolului 260 alineatul (3) TFUE nu poate fi dedusă din faptul că, dacă autorii tratatelor ar fi avut în vedere lipsa notificării oricăror măsuri de transpunere, ar fi fost utilizat un articol hotărât, care să includă astfel transpunerea incompletă (cu titlu de exemplu, versiunea în limba olandeză: „tot mededeling van maatregelen” și nu „tot mededeling van de maatregelen”; versiunea în limba franceză: „communiquer des mesures de transposition” și nu „communiquer les mesures de transposition”; versiunea în limba germană: „Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung” și nu „Verpflichtung verstoßen hat, die Maßnahmen zur Umsetzung”). Nu numai că anumite versiuni lingvistice pot fi interpretate într‑un sens calificat al „măsurilor” (cu titlu de exemplu, versiunea în limba bulgară: „да съобщи за мерките”; versiunea în limba italiană: „comunicare le misure di attuazione”; versiunea în limba spaniolă: „informar sobre las medidas de transposición”), ci chiar faptul că versiunile lingvistice menționate mai sus se referă la „măsuri” în sensul general (a se vedea de asemenea, cu titlu de exemplu, versiunea în limba engleză: „notify measures”; versiunea în limba malteză: „jinnotifika miżuri”) susține o interpretare în sens larg a articolului 260 alineatul (3) TFUE.
47.      Potrivit jurisprudenței Curții, informarea cu privire la transpunerea unei directive pe care un stat membru este obligat să o furnizeze (comunice) Comisiei, care derivă din principiul cooperării loiale prevăzut la articolul 4 alineatul (3) TUE, trebuie să fie clară și precisă și trebuie să indice fără ambiguitate care sunt actele cu putere de lege și actele administrative prin intermediul cărora statul membru consideră că a îndeplinit diferitele obligații pe care i le impune directiva, permițând astfel Comisiei să verifice dacă statul membru a pus în aplicare cu adevărat și în întregime directiva(29).
48.      În consecință, obligațiile de a comunica și de a transpune sunt obligații conexe, în sensul că obligația de a comunica pune în aplicare obligația de a transpune(30), întrucât, după cum arată Comisia, obligația de a comunica reprezintă un pas esențial pentru a se asigura că obligația de a transpune este respectată. Obligația unui stat membru de a lua toate măsurile necesare pentru a transpune o directivă în conformitate cu jurisprudența Curții (a se vedea punctul 34 din prezentele concluzii)(31)este însoțită de obligația acestuia de a comunica Comisiei faptul că a procedat în acest sens(32). Astfel, jurisprudența Curții(33) susține interpretarea articolului 260 alineatul (3) TFUE în sensul că acesta include o obligație „procedurală” de a comunica, precum și o obligație „materială” de a transpune.
49.      Faptul că articolul 260 alineatul (3) TFUE menționează neîndeplinirea obligației de a comunica, în locul neîndeplinirii obligației de a transpune, pare a fi un mijloc logic, chiar ingenios, de a se asigura că statele membre respectă ambele obligații. De asemenea, pare lipsit de sens ca un stat membru să fi respectat obligația de a transpune fără să comunice Comisiei măsurile de transpunere în nicio etapă a procedurii prevăzute la articolul 258 și la articolul 260 alineatul (3) TFUE.
b)      Origini
50.      Articolul 260 alineatul (3) TFUE își găsește originea imediată în cercul de discuții privind Curtea de Justiție în contextul Convenției Europene. Una dintre problemele de pe ordinea de zi a acestui cerc de discuții a fost sistemul de sancțiuni în cadrul procedurii privind încălcarea dreptului Uniunii. În cadrul discuțiilor prealabile, membrii au fost în general receptivi la stabilirea unei „proceduri rapide” la articolul 228 CE de la acea vreme (în prezent articolul 260 TFUE), eliminând cerințele privind scrisoarea de punere în întârziere și avizul motivat, iar „în cazuri precum «neîndeplinirea obligației de a comunica», cu titlu de exemplu, Comisia ar putea fi chiar autorizată să solicite Curții, în măsura în care consideră necesar, atât constatarea neîndeplinirii obligațiilor, cât și impunerea unei sancțiuni în cadrul aceleiași proceduri”(34).
51.      Raportul final al cercului de discuții(35) conține sugestii privind aceste aspecte, care au fost preluate de prezidiul Convenției(36). Astfel cum subliniază documentul prezidiului, sistemul nu era suficient de eficient, întrucât puteau trece ani până când să fie impusă o sancțiune pecuniară unui stat membru, și astfel „ar trebui găsite mijloace pentru a obține o mare eficacitate și simplitate în mecanismul de sancționare a neexecutării unei hotărâri a Curții”(37). În acest scop, în paralel cu propunerea de suprimare a avizului motivat în procedura privind cea de a doua hotărâre, s‑a făcut următoarea propunere:
„Alineatul (3) (nou) este rezultatul unei sugestii transmise Comisiei în cadrul cercului de discuții. Acesta acordă Comisiei posibilitatea de a introduce în fața Curții (în cadrul aceleiași proceduri) atât o acțiune în neîndeplinirea obligațiilor în temeiul articolului 226 CE [în prezent articolul 258 TFUE], cât și o cerere de impunere a unei sancțiuni. În cazul în care, la solicitarea Comisiei, Curtea impune sancțiunea prin aceeași hotărâre, sancțiunea se va aplica după trecerea unei anumite perioade de la data pronunțării hotărârii, dacă statul pârât nu se conformează deciziei Curții. […] Aceasta ar permite simplificarea și accelerarea considerabilă a procedurii de sancționare în cazul «necomunicării» unei măsuri naționale de transpunere”(38).
52.      O notă de subsol indica: „Se face distincție în practică între cazurile de «necomunicare» (atunci când statul membru nu a luat nicio măsură de transpunere) și cazurile de transpunere incorectă [atunci când măsurile de transpunere adoptate de statul membru nu sunt, în opinia Comisiei, conforme cu directiva (sau legea‑cadru(39))]. Reglementările propuse nu s‑ar aplica în cel de al doilea caz”(40).
53.      Această propunere și‑a găsit locul în versiunea din anul 2003 a proiectului Tratatului constituțional [numerotată ca articolul III‑267 alineatul (3)](41), după cum urmează:
„Atunci când sesizează Curtea de Justiție cu o acțiune în temeiul articolului III‑265, pentru motivul că statul respectiv nu și‑a îndeplinit obligația de a comunica măsurile de transpunere a unei legi‑cadru europene, Comisia poate solicita Curții de Justiție, în cazul în care consideră necesar, prin aceeași acțiune, aplicarea unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu, în cazul în care Curtea constată că a existat o asemenea nerespectare. În cazul în care Curtea dă curs solicitării Comisiei, plata în cauză se va efectua în termenul stabilit de Curtea de Justiție în hotărârea sa.”
54.      În versiunea din anul 2004 a proiectului de Tratat constituțional, dispoziția [numerotată articolul III‑362 alineatul (3)](42) a fost împărțită în două paragrafe și modificată după cum urmează (sublinierea noastră):
„În cazul în care sesizează Curtea de Justiție a Uniunii Europene printr‑o acțiune în temeiul articolului III‑360, considerând că statul respectiv nu și‑a îndeplinit obligația de a comunica măsurile de transpunere a unei legi‑cadru europene, Comisia poate indica, în cazul în care consideră necesar, cuantumul sumei forfetare sau al penalității cu titlu cominatoriu care urmează a fi plătită de statul respectiv și pe care îl consideră adecvat situației.
În cazul în care constată neîndeplinirea obligației, Curtea poate impune statului membru respectiv plata unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu, în limita valorii indicate de Comisie. Obligația de plată intră în vigoare la data stabilită de Curte prin hotărârea sa.”
55.      Aceste travaux préparatoires
(lucrări pregătitoare) pentru articolul 260 alineatul (3) TFUE conduc la următoarele observații.
56.      În primul rând, din nota de subsol care figurează în documentele Convenției Europene menționate mai sus (a se vedea punctul 52 din prezentele concluzii) se poate deduce că articolul 260 alineatul (3) TFUE este destinat să se limiteze, cel puțin în forma sa inițială, la cazurile în care statul membru nu adoptă și nu comunică nicio măsură de transpunere și să excludă cazurile de transpunere incorectă. Cu toate acestea, respectiva notă de subsol asimilează comunicarea cu transpunerea și nu menționează transpunerea incompletă, care probabil poate fi inclusă, în lumina practicii Comisiei la care se face referire în mod clar în această notă de subsol(43).
57.      În al doilea rând, se poate deduce din anumite modificări ale textului dispoziției în versiunea din anul 2004 a proiectului de Tratat constituțional, care este aproape identică cu articolul 260 alineatul (3) TFUE, în comparație cu versiunile anterioare ale textului, că autorii tratatului au intenționat să armonizeze într‑o mare măsură modul de redactare a alineatelor (2) și (3) ale articolului 260 TFUE. Astfel, articolul 260 alineatul (3) al doilea paragraf TFUE prevede că Curtea poate impune penalități financiare „în limita valorii indicate de Comisie” și că obligația de plată trebuie „[să] intr[e] în vigoare la data stabilită de Curte prin hotărârea sa”. Vom reveni ulterior în analiza noastră la acest aspect (a se vedea punctele 76-79 din prezentele concluzii).
58.      În al treilea rând, este util să subliniem că în cadrul Convenției Europene au existat câteva observații critice și propuneri de eliminare a dispoziției, care rezultau parțial din îngrijorările că, primo, în cazul în care această dispoziție ar fi limitată la o obligație procedurală de a comunica, acest fapt ar face ca ea să fie inutilă și, în plus, nu ar fi adecvat să se impună sancțiuni pecuniare numai pe acest temei și, secundo, aceasta ar atrage complicații în determinarea faptului dacă un stat membru a transpus o directivă și în a distinge între transpunerea întârziată, cea incompletă și cea incorectă(44).
59.      În consecință, suntem înclinați să considerăm că, deși travaux préparatoires
pentru articolul 260 alineatul (3) TFUE pot oferi un sprijin pentru o interpretare restrictivă, acestea nu oferă un răspuns concludent.
c)      Obiective
60.      Articolul 260 alineatul (3) TFUE instituie o așa‑zisă procedură accelerată de impunere a unor sancțiuni pecuniare împotriva statelor membre, care este destinată să fie mai rapidă și mai eficientă decât procedura tradițională prevăzută la articolul 260 alineatul (2) TFUE. Impunerea de sancțiuni pecuniare nu mai depinde de o procedură îndelungată care să implice o primă hotărâre a Curții prin care să se stabilească neîndeplinirea obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE și ulterior o a doua hotărâre a Curții în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE ca urmare a nerespectării de către statul membru a primei hotărâri. De asemenea, articolul 260 alineatul (3) TFUE are ca scop să ofere un stimulent mai puternic statelor membre pentru a transpune directivele în timp util, astfel încât să se asigure eficiența și aplicarea uniformă a dreptului Uniunii și, în acest mod, cetățenii Uniunii să poată beneficia de drepturile care decurg din aceste directive.
61.      Având în vedere aceste obiective, se poate considera, în primul rând, în acord cu poziția adoptată de avocatul general Wathelet în Concluziile sale prezentate în cauza Comisia/Polonia(45), că, în cazul în care ar fi suficient ca un stat membru să comunice orice document ca măsură de transpunere, acest lucru ar goli de conținut articolul 260 alineatul (3) TFUE.
62.      În al doilea rând, procedura prevăzută la articolul 260 alineatul (3) TFUE nu ar trebui „împiedicată” de practica Comisiei de a introduce acțiuni separate pentru neîndeplinirea completă sau parțială a obligației de transpunere și pentru transpunerea incorectă(46). Acest lucru contravine obiectivului articolului 260 alineatul (3) TFUE de a face procedura mai rapidă și mai eficientă prin combinarea procedurii privind neîndeplinirea obligațiilor cu cea privind sancțiunile într‑o singură procedură.
63.      Nu se poate trasa o linie clară de demarcație între cazurile care implică transpunerea incompletă și transpunerea incorectă, iar încercările de a face acest lucru pot atrage complicații în cadrul procedurii prevăzute la articolul 260 alineatul (3) TFUE, ceea ce ar compromite realizarea obiectivelor acesteia. Acest lucru poate fi ilustrat prin exemple din jurisprudența Curții în care o plângere privind netranspunerea, totală sau parțială, implică o anchetă privind dispozițiile de drept național preexistente și, în consecință, în ceea ce privește corectitudinea transpunerii(47). Această complexitate este confirmată de punctul 19 din Comunicarea din 2011, în cuprinsul căruia Comisia arată că litigiile cu privire la normele existente în dreptul național trebuie abordate în cadrul procedurii obișnuite privind transpunerea corectă a directivei în temeiul articolului 258 TFUE.
64.      O astfel de distincție contravine de asemenea jurisprudenței Curții, în special hotărârilor pronunțate în cauzele Comisia/Italia(48) și Comisia/Luxemburg(49), în care Curtea a statuat că este permis, în cadrul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, ca Comisia să transforme o acțiune privind netranspunerea în totalitate într‑o acțiune privind transpunerea incompletă sau incorectă în cazul în care statul membru comunică cu întârziere măsurile de transpunere existente și astfel face dificil pentru Comisie faptul de a reclama deficiențele de transpunere într‑un stadiu incipient. În astfel de împrejurări, o acțiune privind transpunerea incompletă sau incorectă este inclusă într‑o acțiune care privește netranspunerea în totalitate și subsidiară acesteia.
65.      Desigur, în jurisprudența Curții se pot găsi exemple în care neîndeplinirea de către un stat membru a obligației de a transpune este evaluată în mod separat de calitatea – incompletă sau incorectă – a măsurilor de transpunere(50). Cu toate acestea, în opinia noastră, exemplele respective atestă dificultățile în a proceda în acest mod și nu abordează problemele legate de funcționarea articolului 260 alineatul (3) TFUE care rezultă dintr‑o astfel de distincție.
66.      În plus, utilizarea unei examinări prima facie
este problematică. Înțelegem că Comisia dispune de o marjă de apreciere considerabilă în temeiul unei examinări prima facie a măsurilor de transpunere comunicate pentru a determina dacă statul membru a efectuat o transpunere completă. Acest lucru poate în special să privilegieze punctul de vedere al Comisiei cu privire la ceea ce constituie o transpunere (in)completă și lipsește statul membru de marja sa de apreciere discreționară, în temeiul dreptului Uniunii, de a alege forma și metodele de transpunere a directivelor, astfel cum aceasta este recunoscută la articolul 288 alineatul (3) TFUE(51).
d)      Context
67.      Articolul 260 alineatul (3) TFUE se înscrie în cadrul procedurii privind neîndeplinirea obligațiilor, prevăzută la articolele 258-260 TFUE, mai exact în cadrul regimului de sancțiuni pecuniare prevăzut la articolul 260 TFUE. Articolul 260 alineatul (3) TFUE a fost introdus în paralel cu modificările aduse articolului 260 alineatul (2) TFUE și deci ca o completare a articolului 260 alineatul (2) TFUE. În consecință, argumentele potrivit cărora articolul 260 alineatul (3) TFUE constituie o excepție de la articolul 260 alineatul (2) TFUE și ar trebui interpretat în mod restrictiv nu sunt convingătoare.
68.      Acest lucru este justificat de faptul că, potrivit articolului 260 alineatul (3) TFUE, Comisia dispune de o marjă de apreciere („poate […], în cazul în care consideră necesar”) pentru a decide să solicite în avans sancțiuni pecuniare în temeiul acestei dispoziții. Comisia nu are o obligație în acest sens în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE(52). Comisia se poate întemeia, în schimb, pe articolul 258 TFUE și pe articolul 260 alineatul (2) TFUE(53). Prin urmare, calea tradițională a articolului 260 alineatul (2) TFUE și calea accelerată a articolului 260 alineatul (3) TFUE nu sunt ermetice.
69.      Într‑o perspectivă mai largă, trebuie remarcat faptul că Tratatul CEE inițial (spre deosebire de Tratatul CECO) nu conținea nicio dispoziție privind sancțiunile aplicate în cazul încălcării dreptului Uniunii de către statele membre. Au fost necesari 36 de ani (1957-1993) pentru a se introduce, odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht, articolul 260 alineatul (2) TFUE(54). Eforturile ulterioare de îmbunătățire a vitezei și a eficienței regimului în materie de încălcare și de sancțiuni, prin modificările propuse ale tratatului în contextul Tratatelor de la Amsterdam și de la Nisa, au eșuat(55). Odată cu Tratatul de la Lisabona, a fost nevoie de aproape două decenii (1993-2009) pentru introducerea articolului 260 alineatul (3) TFUE.
70.      Pe această bază, chiar dacă poate fi atrăgătoare o interpretare restrictivă a articolului 260 alineatul (3) TFUE în vederea limitării acestei dispoziții la cazurile rapide și simple de neîndeplinire de către un stat membru a obligației de a comunica orice măsuri de transpunere și a transferării tuturor celorlalte aspecte pe traseul tradițional prevăzut la articolul 258 și la articolul 260 alineatul (2) TFUE, consecința unei astfel de interpretări ar fi să se aprobe o procedură mai îndelungată în majoritatea cazurilor, iar încercarea de a trasa o linie de demarcație între comunicarea măsurilor de transpunere incomplete și a celor incorecte împiedică în mod similar aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE.
71.      În consecință, analiza literală, istorică, teleologică și contextuală a articolului 260 alineatul (3) TFUE ne conduce la concluzia că interpretarea articolului 260 alineatul (3) TFUE pe care o propunem, care include neîndeplinirea de către un stat membru a obligației de a comunica măsurile care constituie o transpunere incompletă sau incorectă, este interpretarea care realizează cel mai bine obiectivele articolului 260 alineatul (3) TFUE și consolidează cu adevărat mecanismul sancționator în cadrul Uniunii.
2.      Evaluarea sancțiunilor pecuniare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE
72.      Pe baza faptului că articolul 260 alineatul (3) TFUE este aplicabil, trecem la evaluarea sancțiunilor pecuniare în temeiul acestei dispoziții.
73.      În primul rând, considerăm convingătoare argumentația dezvoltată de avocatul general Wathelet în cauza Comisia/Polonia(56), potrivit căreia Comisia ar trebui să aibă dreptul să utilizeze aceeași metodă pentru calcularea sancțiunilor pecuniare pe care le propune în temeiul articolului 260 alineatul (2) ca și în temeiul articolului 260 alineatul (3) din TFUE, în special pentru că astfel de sancțiuni sunt identice, obiectivele urmărite de aceste două dispoziții sunt similare, iar criteriile Comisiei privind penalitățile cu titlu cominatoriu corespund celor utilizate de Curte în jurisprudența sa(57), care promovează o abordare coerentă și oferă previzibilitate pentru statele membre. Faptul că articolul 260 alineatul (2) TFUE sancționează „dubla încălcare” a dreptului Uniunii și nerespectarea primei hotărâri a Curții, în timp ce articolul 260 alineatul (3) TFUE sancționează o încălcare unică a dreptului Uniunii nu înlătură, în opinia noastră, faptul că ambele dispoziții se referă la încălcări care își au originea în dreptul primar al Uniunii.
74.      Trebuie subliniat că metoda de calcul a Comisiei nu prejudiciază statele membre în cadrul procedurii prevăzute la articolul 260 alineatul (3) TFUE, întrucât, astfel cum a hotărât Curtea cu privire la articolul 260 alineatul (2) TFUE, revine Curții sarcina să aprecieze sancțiunile pecuniare care trebuie stabilite în fiecare speță. Propunerile și liniile directoare ale Comisiei cuprinse în comunicările acesteia nu sunt obligatorii pentru Curte, ci constituie numai o bază de referință utilă și contribuie la garantarea transparenței, a caracterului previzibil și a securității juridice în privința acțiunii întreprinse de această instituție(58). Astfel, jurisprudența Curții privind penalitățile cu titlu cominatoriu în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE ar trebui să ghideze, în împrejurările relevante, determinarea de către Curte a penalităților cu titlu cominatoriu în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE.
75.      În plus, în jurisprudența Curții privind articolul 260 alineatul (2) TFUE și în special în hotărârea sa de referință în cauza Comisia/Franța(59), Curtea a statuat că poate impune ambele sancțiuni pecuniare prevăzute la articolul 260 alineatul (2) TFUE(60) și că poate impune o sancțiune pecuniară care nu este sugerată de Comisie, pentru motivul că „oportunitatea impunerii unei sancțiuni pecuniare și alegerea celei mai potrivite sancțiuni pentru împrejurările cauzei nu pot fi evaluate decât în lumina constatărilor efectuate de Curte în hotărârea care urmează să fie pronunțată în temeiul articolului [260 alineatul (2) TFUE] și, în consecință, nu face obiectul sferei politice”(61).
76.      Există motive întemeiate pentru a se considera că aceste reflecții se aplică articolului 260 alineatul (3) TFUE și, astfel, Curtea poate impune atât o sumă forfetară, cât și o penalitate cu titlu cominatoriu sau o sancțiune pecuniară care nu este sugerată de Comisie, sub rezerva plafonului impus cuantumului sancțiunii pecuniare în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE. Acest fapt se bazează pe formularea identică a articolului 260 alineatul (2) și a articolului 260 alineatul (3) TFUE cu privire la „suma forfetară sau penalitatea cu titlu cominatoriu”. De asemenea, acest lucru îndeplinește și mai bine obiectivele articolului 260 alineatul (3) TFUE de combatere a transpunerii cu întârziere a directivelor de către statele membre, ținând seama de scopul de a avea sancțiuni pecuniare diferite în tratate(62).
77.      Contrar celor invocate de Comisie în ședință(63), faptul că articolul 260 alineatul (3) TFUE, iar nu articolul 260 alineatul (2) TFUE, prevede că Curtea „poate impune statului membru respectiv plata unei sume forfetare sau a unei penalități cu titlu cominatoriu în limita valorii indicate de Comisie” nu invalidează această analiză. Articolul 260 alineatul (3) TFUE menționează numai valoarea, iar nu alegerea sancțiunii pecuniare care trebuie impusă. Se poate deduce din aceasta că Curtea nu poate impune o sancțiune pecuniară cu o valoare mai mare decât cea indicată de Comisie. Cu toate acestea, în opinia noastră, acest lucru nu limitează puterea de apreciere a Curții în ceea ce privește tipul de sancțiune pecuniară care trebuie impusă. Astfel, Curtea poate impune o sancțiune pecuniară care nu este sugerată de Comisie sau ambele sancțiuni pecuniare la aceeași valoare sau la o valoare mai mică decât cea specificată de Comisie.
78.      Această problemă poate avea o importanță fundamentală pentru jurisprudența Curții referitoare la articolul 260 alineatul (3) TFUE. În Comunicarea din 2011, Comisia a precizat că va solicita, în principiu, numai o penalitate cu titlu cominatoriu în cadrul procedurii în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE și că își va retrage acțiunea dacă statul membru comunică măsurile de transpunere necesare pentru a pune capăt încălcării(64). Recent, Comisia și‑a revizuit abordarea și, în principiu, solicită ambele sancțiuni(65). Aceasta ajută la explicarea motivului pentru care atât de multe cauze au fost retrase de Comisie înainte de pronunțarea unei hotărâri de către Curte cu privire la articolul 260 alineatul (3) TFUE(66). Deși poate nu este aplicabil în cazul de față(67), nu trebuie neglijat faptul că Curtea poate impune o sumă forfetară, chiar dacă Comisia a solicitat numai plata unei penalități cu titlu cominatoriu, în cazurile în care un stat membru comunică măsurile de transpunere necesare după introducerea procedurii în fața Curții, dar înainte ca aceasta să pronunțe hotărârea.
79.      De asemenea, trebuie subliniat că, spre deosebire de articolul 260 alineatul (2) TFUE, articolul 260 alineatul (3) TFUE prevede că „[o]bligația de plată intră în vigoare la data stabilită de Curte prin hotărârea sa”. În temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE, Curtea este îndreptățită să stabilească data de intrare în vigoare a sancțiunii pecuniare impuse(68). Cu toate acestea, se poate deduce din mențiunea expresă de la articolul 260 alineatul (3) TFUE că aceasta ar putea servi drept un instrument util pentru Curte în ceea ce privește marja sa de apreciere în a adapta impunerea de sancțiuni pecuniare în anumite împrejurări(69).
3.      Penalitatea cu titlu cominatoriu în prezenta procedură
80.      În conformitate cu jurisprudența Curții referitoare la articolul 260 alineatul (2) TFUE, penalitatea cu titlu cominatoriu prevăzută la articolul 260 alineatul (3) TFUE trebuie stabilită în funcție de gradul de persuasiune necesar pentru ca statul membru să își modifice comportamentul și să pună capăt încălcării constatate(70). În cadrul exercitării puterii sale de apreciere, Curtea trebuie să stabilească penalitatea cu titlu cominatoriu astfel încât să fie adaptată împrejurărilor și proporțională cu neîndeplinirea obligațiilor, precum și cu capacitatea de plată a respectivului stat membru. Pentru determinarea cuantumului unei penalități cu titlu cominatoriu, criteriile de bază care trebuie luate în considerare sunt, în principiu, gravitatea încălcării, durata acesteia și capacitatea de plată a statului membru în cauză. Pentru aplicarea acestor criterii, trebuie să se țină seama în special de consecințele neexecutării asupra intereselor publice și private, precum și de gradul de urgență cu care statul membru respectiv trebuie să fie determinat să se conformeze obligațiilor sale(71).
81.      În prezenta cauză, trebuie să se considere că impunerea unei penalități cu titlu cominatoriu este adecvată ca măsură de persuasiune. Durata încălcării ar putea fi extinsă în cazul în care Curtea acceptă propunerea noastră că aceasta ar trebui analizată de la o dată de începere diferită de cea propusă de Comisie. De asemenea, suma forfetară ar putea fi majorată de la 680 la 690, iar factorul „n” ar putea fi redus de la 11,99 la 11,93 dacă sunt luate în considerare cifrele actualizate ale Comisiei(72). Aceasta ar genera o penalitate cu titlu cominatoriu mai mare (690 x 10 x 2,4 x 11,93 = 197 560,80 euro) decât cea specificată de Comisie (680 x 10 x 1,3 x 11,99 = 105 991,60 euro; a se vedea punctul 20 din prezentele concluzii). Având în vedere plafonul stabilit la articolul 260 alineatul (3) TFUE, propunem Curții să impună o penalitate cu titlu cominatoriu până la suma totală specificată de Comisie.
82.      În primul rând, în ceea ce privește gravitatea încălcării, nu suntem convinși că anumite măsuri naționale invocate de Regatul Spaniei sunt relevante pentru evaluarea proporționalității penalității cu titlu cominatoriu. În Hotărârea Comisia/Suedia(73), Curtea a respins argumente similare pentru motivul că era cert că astfel de măsuri nu corespundeau cerințelor directivei în cauză, altfel nu s‑ar fi constatat că statul membru nu și‑a îndeplinit obligația de a transpune. Întrucât aceste măsuri nu constituie măsuri de transpunere, nici hotărârea pronunțată de Curte în cauza Gavieiro Gavieiro și Iglesias Torres(74) nu este relevantă în această privință.
83.      Contrar argumentelor Regatului Spaniei, aprecierea de către Comisie a gravității nu pare să fie rezultatul unei erori, ținând seama de importanța directivei în cauză și de efectele încălcării asupra intereselor publice și private, elemente care sunt evaluate în mod obiectiv de Curte(75).
84.      Astfel cum a arătat Comisia, Directiva 2014/17 urmărește să stabilească un cadru comun pentru anumite aspecte ale actelor normative ale statelor membre privind contractele de credit pentru consumatori garantate prin ipotecă sau legate în alt mod de bunuri imobile rezidențiale(76). Directiva 2014/17 a fost plasată în contextul crizei financiare globale și urmărește, așadar, crearea unei piețe interne a creditelor ipotecare și promovarea stabilității financiare prin asigurarea unei funcționări responsabile a piețelor creditelor ipotecare(77).
85.      Similar cu ceea ce a afirmat Curtea în contextul ajutoarelor de stat, normele stabilite în Directiva 2014/17 constituie expresia uneia dintre misiunile esențiale conferite Uniunii Europene în temeiul articolului 3 alineatul (3) TUE, respectiv instituirea unei piețe interne, precum și în temeiul Protocolului nr. 27 privind piața internă și concurența, care, în aplicarea articolului 51 TUE, face parte integrantă din tratate și potrivit căruia piața internă include un sistem care să garanteze faptul că nu există denaturări ale concurenței(78).
86.      Efectele neîndeplinirii obligației de a transpune Directiva 2014/17 asupra intereselor publice și private pot fi de asemenea considerate semnificative în contextul spaniol, în special în lumina problemelor din sectorul ipotecar spaniol. Acest lucru este ilustrat de exemplu de Rezoluția Parlamentului European din 8 octombrie 2015 referitoare la legislația privind creditele ipotecare și la instrumentele financiare riscante în Spania(79), care a atras atenția asupra sutelor de mii de evacuări și a lipsei de protecție a debitorilor, care au fost agravate de criza financiară. Pentru a soluționa această situație, Parlamentul, printre altele, a solicitat Comisiei să urmărească îndeaproape transpunerea în toate statele membre a Directivei 2014/17(80). Așa cum s‑a mai arătat în această rezoluție și în observațiile Regatului Spaniei, clauzele și practicile abuzive din sectorul ipotecar spaniol au făcut obiectul a numeroase cereri de pronunțare a unor hotărâri preliminare în fața Curții(81). Astfel, impactul neîndeplinirii respectivei obligații de a transpune este grav, după cum arată Comisia, întrucât aceasta îi privează pe consumatori, precum și pe operatorii economici din întreaga Spaniei de drepturile pe care le au în temeiul acestei directive și, în plus, subminează sistemul de norme aplicabile creditorilor și intermediarilor de credite prin care se încearcă să se asigure stabilitatea sistemului financiar al Uniunii.
87.      În al doilea rând, în ceea ce privește durata încălcării, Comisia consideră că penalitățile cu titlu cominatoriu ar trebui calculate începând cu ziua următoare expirării termenului de transpunere a Directivei 2014/17, și anume 22 martie 2016, până la data la care Comisia a decis să introducă o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, și anume 27 aprilie 2017 (a se vedea punctul 25 din prezentele concluzii).
88.      Cu toate acestea, în jurisprudența sa privind penalitățile cu titlu cominatoriu în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE, Curtea evaluează durata încălcării începând de la pronunțarea primei hotărâri până la momentul în care Curtea apreciază faptele în cea de a doua procedură, iar nu până la momentul în care aceasta este sesizată de Comisie(82). În consecință, în ceea ce privește procedura în temeiul articolului 260 alineatul (3) TFUE, propunem Curții să utilizeze ca dată de începere a duratei încălcării data de referință stabilită în avizul motivat, întrucât aceasta este data la care încălcarea este stabilită în conformitate cu jurisprudența Curții (a se vedea punctul 35 din prezentele concluzii).
89.      În prezenta cauză, începând cu data la care a expirat termenul stabilit în avizul motivat (18 ianuarie 2017) până la data ședinței (21 ianuarie 2019), durata încălcării este de aproximativ 24 de luni (coeficient 2,4), care poate fi considerată o perioadă semnificativă(83).
90.      Argumentul Regatului Spaniei în sensul de a exclude din durata încălcării perioada cuprinsă între 20 decembrie 2015 și 29 octombrie 2016, în care a existat o situație neobișnuită legată de dificultățile de formare a unui guvern, sau cel puțin de a atenua penalitățile cu titlu cominatoriu ar trebui respins. În jurisprudența sa referitoare la articolul 260 alineatul (2) TFUE, precum și la articolul 258 TFUE(84), Curtea a statuat în repetate rânduri că un stat membru nu poate invoca dificultăți în ordinea juridică internă pentru a justifica nerespectarea obligațiilor care decurg din dreptul Uniunii(85). De fapt, Curtea a respins recent argumente similare celor prezentate de Regatul Spaniei în cadrul prezentei proceduri într‑o cauză care implică impunerea unei sume forfetare în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE(86). Aceleași considerații ar trebui să se aplice procedurii prevăzute la articolul 260 alineatul (3) TFUE. În plus, în cazul în care durata încălcării este calculată de la expirarea datei din avizul motivat, și anume 18 ianuarie 2017, perioada respectivă (20 decembrie 2015-29 octombrie 2016) nu ar fi în niciun caz relevantă.
91.      În al treilea rând, Regatul Spaniei nu a prezentat Curții nicio dovadă privind capacitatea sa de plată.
92.      În plus, Curtea recurge în mod obișnuit la o penalitate zilnică cu titlu cominatoriu în cazurile care implică adoptarea unor modificări legislative, în special în ceea ce privește transpunerea(87). Nu au fost invocate în fața Curții argumente prin care să i se solicite să se îndepărteze de aceasta în prezenta procedură și nici să modifice data de la care obligația de plată ar trebui să producă efecte. Prin urmare, înclinăm să fim de acord cu solicitarea Comisiei ca plata penalităților cu titlu cominatoriu să producă efecte la data pronunțării hotărârii Curții. De asemenea, în lumina solicitării Comisiei, propunem Curții să nu precizeze în hotărârea sa contul „Resurse proprii ale Uniunii Europene”.
VII.       Cheltuieli
93.      În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Regatului Spaniei la plata cheltuielilor de judecată, iar Regatul Spaniei a căzut în pretenții, se impune obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată. În temeiul articolului 140 alineatul (1) din acest regulament de procedură, potrivit căruia statele membre care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată, Republica Franceză trebuie obligată la suportarea propriilor cheltuieli de judecată.
VIII.       Concluzie
94.      În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții:
1)      să constate că, prin neadoptarea, până la 21 martie 2016, a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma Directivei 2014/17/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 4 februarie 2014 privind contractele de credit oferite consumatorilor pentru bunuri imobile rezidențiale și de modificare a Directivelor 2008/48/CE și 2013/36/UE și a Regulamentului (UE) nr. 1093/2010 și, în orice caz, prin necomunicarea acestora Comisiei, Regatul Spaniei nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 42 alineatul (1) din această directivă;
2)      să dispună obligarea Regatul Spaniei, potrivit articolului 260 alineatul (3) TFUE, la plata unor penalități zilnice cu titlu cominatoriu de 105 991,60 euro, începând de la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză și până la data la care acesta comunică Comisiei dispozițiile necesare pentru a se conforma Directivei 2014/17;
3)      să dispună obligarea Regatului Spaniei la plata cheltuielilor de judecată;
4)      să dispună obligarea Republicii Franceze la suportarea propriilor cheltuieli de judecată.
1      Limba originală: engleza.
2      JO 2014, L 60, p. 34.
3      Există o altă cauză pendinte care implică o procedură privind neîndeplinirea obligațiilor inițiată de Comisie împotriva Regatului Belgiei (C‑543/17). Aceasta ridică probleme similare, dar nu identice cu cele din prezenta cauză în ceea ce privește interpretarea și aplicarea articolului 260 alineatul (3) TFUE și face obiectul Concluziilor avocatului general Szpunar, care urmează să fie prezentate la 11 aprilie 2019.
4      Au existat o serie de cauze anterioare care au oferit Curții posibilitatea de a interpreta și de a aplica articolul 260 alineatul (3) TFUE, însă acestea au fost retrase de Comisie înainte de pronunțarea hotărârii Curții. Una dintre aceste cauze a făcut obiectul Concluziilor avocatului general Wathelet prezentate în cauza Comisia/Polonia (C‑320/13, nepublicată, EU:C:2014:2441), pe care le abordăm în analiza noastră.
5      JO 2011, C 12, p. 1.
6      Comunicarea din 2011, punctul 7.
7      Comunicarea din 2011, punctul 19.
8      Comunicarea din 2011, punctele 23 și 24.
9      Comunicarea Comisiei, SEC(2005) 1658 (JO 2007, C 126, p. 15). Comisia invocă cifrele prezentate în Comunicarea C(2016) 5091 final din 9 august 2016 (JO 2016, C 290, p. 3), care era în vigoare la data introducerii prezentei acțiuni, la 27 septembrie 2017.
10      Comunicarea din 2011, punctul 30.
11      Comunicarea din 2011, punctul 25.
12      Comunicarea din 2011, punctul 27.
13      În observațiile sale, Regatul Spaniei face trimitere la următoarele cinci măsuri: (1) Orden EHA/2899/2011, de 28 de octubre, de transparencia y protección del cliente de servicios bancarios, BOE n.°261, de 29 de octubre de 2011, p. 113242 [Ordinul EHA/2899/2011 din 28 octombrie 2011 privind transparența serviciilor bancare și protecția clientului]; (2) Circular 5/2012 de 27 de junio del Banco de España, a entidades de crédito y proveedores de servicios de pago, sobre transparencia de los servicios bancarios y responsibilidad en la concesión de préstamos, BOE n.°161, de 6 de julio de 2012, p. 48855, última modificación de 13 de agosto de 2015 [Circulara 5/2012 din 27 iunie 2012 a Băncii Spaniei în atenția instituțiilor de credit și a prestatorilor de servicii de plăți, referitoare la transparența serviciilor bancare și la acordarea responsabilă a împrumuturilor]; (3) Real Decreto‑ley 27/2012, de 15 de noviembre, de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, BOE n.°276, de 16 de noviembre de 2012, p. 79877 [Decretul‑lege regal 27/2012 din 15 noiembrie 2012 privind măsuri urgente de consolidare a protecției debitorilor ipotecari]; (4) Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, BOE n.°116, de 15 de mayo de 2013, p. 36373, [Legea 1/2013 din 14 mai 2013 privind măsurile care vizează consolidarea protecției debitorilor ipotecari, restructurarea datoriei și chiriile sociale] și (5) Real Decreto‑ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, BOE n.°60, de 10 de marzo de 2012, p. 22492 [Decretul‑lege regal 6/2012 din 9 martie 2012 privind măsuri urgente de protecție a debitorilor ipotecari făr resurse].
14      Hotărârea din 22 decembrie 2010 (C‑444/09 și C‑456/09, EU:C:2010:819).
15      A se vedea de exemplu Hotărârea din 4 octombrie 2018, Comisia/Spania (C‑599/17, nepublicată, EU:C:2018:813, punctul 19).
16      A se vedea de exemplu Hotărârea din 4 octombrie 2018, Comisia/Spania (C‑599/17, nepublicată, E:C:2018:813, punctul 14).
17      A se vedea de exemplu Hotărârea din 19 decembrie 2012, Comisia/Italia (C‑68/11, EU:C:2012:815, punctele 62 și 63).
18      A se vedea de exemplu Hotărârea din 1 octombrie 2009, Comisia/Spania (C‑502/08, nepublicată, EU:C:2009:603, punctele 14 și 24).
19      A se vedea de exemplu Hotărârea din 4 octombrie 2018, Comisia/Spania (C‑599/17, nepublicată, EU:C:2018:813, punctul 23).
20      A se vedea de exemplu Hotărârea din 24 martie 2011, Comisia/Spania (C‑375/10, nepublicată, EU:C:2011:184, punctul 21); a se vedea de asemenea Hotărârea din 14 mai 2009, Comisia/Spania (C‑266/08, nepublicată, EU:C:2009:311, punctele 10 și 11) (prin care s‑a respins afirmația privind forța majoră).
21      În prezenta cauză, data de referință este de două luni de la primirea avizului motivat de către Regatul Spaniei (a se vedea punctul 8 din prezentele concluzii), care, după cum indică ștampila de primire, a fost 18 noiembrie 2016. A se vedea în această privință Hotărârea din 18 iulie 2007, Comisia/Germania (C‑503/04, EU:C:2007:432, punctele 19 și 20).
22      Nu se contestă în prezenta cauză că Regatul Spaniei nu a comunicat nicio măsură de transpunere a Directivei 2014/17, care a fost adoptată în conformitate cu procedura legislativă ordinară conform temeiului său juridic de la articolul 114 TFUE.
23      Limitarea domeniului de aplicare al articolului 260 alineatul (3) TFUE la directivele legislative se referă de asemenea la domeniul de aplicare temporal al acestuia în ceea ce privește directivele adoptate înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona. A se vedea Concluziile avocatului general Wathelet prezentate în cauza Comisia/Polonia (C‑320/13, nepublicată, EU:C:2014:2441, punctele 95-103); a se vedea de asemenea, cu titlu de exemplu, Steve Peers, „Sanctions for Infringement of EU Law after the Treaty of Lisbon” (2012) 18, European Public Law, 33-64, p. 40-44.
24      A se vedea de exemplu Nils Wahl și Luca Prete, „Between Certainty, Severity and Proportionality: Some Reflections on the Nature and Functioning of Article 260(3) TFEU” (2014) 6, European Law Reporter, 170-189, p. 174-179.
25      A se vedea de exemplu Didier Blanc, „Les procédures du recours en manquement, le traité, le juge et le gardien: entre unité et diversité en vue d'un renforcement de l'Union de droit”, în Stéphanie Mahieu (coordonator), Contentieux de l'Union européenne: questions choisies (Larcier 2014), 429-461, p. 446-447.
26      A se vedea de exemplu Pål Wennerås, „Making effective use of Article 260 TFEU”, în András Jakab și Dimitry Kochenov (coordonatori), The Enforcement of EU Law and Values (OUP 2017), 79-111, p. 88 și 89.
27      C‑320/13 (nepublicată, EU:C:2014:2441, punctele 114-145).
28      A se vedea de exemplu Hotărârea din 10 decembrie 2018, Wightman și alții (C‑621/18, EU:C:2018:999, punctul 47).
29      A se vedea de exemplu Hotărârea din 11 iunie 2015, Comisia/Polonia (C‑29/14, EU:C:2015:379, punctul 33).
30      A se vedea de exemplu Tristan Materne, La procédure en manquement d'État, guide à la lumière de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (Larcier 2012), 42-43.
31      În ceea ce privește procesul de transpunere, a se vedea Concluziile avocatului general Geelhoed prezentate în cauza Comisia/Irlanda (C‑494/01, EU:C:2004:546, punctele 23-29).
32      Așadar, inclusiv atunci când directiva este transpusă prin dispoziții naționale existente: a se vedea de exemplu Hotărârea din 27 octombrie 2011, Comisia/Polonia (C‑311/10, nepublicată, EU:C:2011:702, punctul 33).
33      Observăm că în prezenta cauză nu s‑au invocat argumente în sensul că necomunicarea este definită în mod diferit înainte și după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona.
34      Secretariatul Convenției Europene, Raportul privind reuniunea din 3 martie 2003, CONV 619/03, 13 martie 2003, punctele 10 și 11.
35      Secretariatul Convenției Europene, Raportul final al cercului de discuții privind Curtea de Justiție, CONV 636/03, 25 martie 2003, punctul 28, p. 10 și 11.
36      Secretariatul Convenției Europene, Articole privind Curtea de Justiție și High Court, CONV 734/03, 12 mai 2003, p. 15 și 16. S‑a sugerat de asemenea, după modelul fostului articol 88 CO, să se acorde Comisiei dreptul de a constata că un stat membru a încălcat dreptul Uniunii și să se permită acelui stat membru să introducă în fața Curții o acțiune în anulare împotriva deciziei Comisiei, însă această propunere nu a fost luată în considerare de prezidiul Convenției. A se vedea ibid., p. 13.
37      CONV 734/03, p. 15.
38      CONV 734/03, p. 16.
39      Referirea la o lege‑cadru europeană, care desemnează în esență o directivă legislativă, provenea din modificările propuse în ceea ce privește regimului instrumentelor juridice ale Uniunii, care nu au fost preluate în Tratatul de la Lisabona. A se vedea în continuare, de exemplu, Koen Lenaerts și Piet Van Nuffel, European Union Law, ediția a treia [Robert Bray și Nathan Cambien (coordonatori), Sweet & Maxwell, 2011, 886 și 887.
40      CONV 734/03, p. 16, nota de subsol 1; a se vedea de asemenea CONV 636/03, p. 11, nota de subsol 2.
41      JO 2003, C 169, p. 1.
42      JO 2004, C 310, p. 1.
43      A se vedea în acest sens Szilárd Gáspar‑Szilágyi, „What Constitutes «Failure to Notify» National Measures” (2013), 19, European Public Law, 281-294, p. 285.
44      A se vedea de exemplu Secretariatul Convenției Europene, Reacții la proiectul de text CONV 802/03 – Analiză, CONV 821/03, 27 iunie 2003, p. 151 (numerotat ulterior ca articolul III‑263), în special Propunerile de modificare a articolului III‑263 din partea Dominique de Villepin, din partea Danuta Hübner, și din partea Teija Tiilikainen și alții; Propunerile de modificare a articolului 228 din partea Maria Berger și alții; Observații privind proiectul raportului final al cercului de discuții al Curții de Justiție, elaborat de Reinhard Rack, documentul de lucru 13, 14 martie 2003, și de Thom de Bruijn, documentul de lucru 20, 14 martie 2003; a se vedea de asemenea Gáspar‑Szilágyi, nota de subsol 43, p. 285 și 286.
45      C‑320/13 (nepublicată, EU:C:2014:2441, punctele 116-120).
46      A se vedea de exemplu Orientările Comisiei pentru o mai bună legiferare [SWD(2017) 350, 7 iulie 2017, capitolul IV, punctul 6, p. 42 și 43] și Instrumentul Comisiei pentru o mai bună legiferare, Instrumentul #37. Controale privind transpunerea (disponibile la adresa https://ec.europa.eu/info/better‑regulation‑toolbox_ro).
47      A se vedea de exemplu Hotărârea din 2 octombrie 2014, Comisia/Polonia (C‑478/13, nepublicată, EU:C:2014:2253). Transpunerea târzie a fost considerată o formă de transpunere incorectă: a se vedea de exemplu Hotărârea din 19 ianuarie 1982, Becker (8/81, EU:C:1982:7, punctul 20).
48      Hotărârea din 16 iunie 2005, Comisia/Italia (C‑456/03, EU:C:2005:388, punctele 38-40).
49      Hotărârea din 30 noiembrie 2006, Comisia/Luxemburg (C‑32/05, EU:C:2006:749, punctul 56), a cărei situație de fapt diferă de cea existentă în Hotărârea din 14 aprilie 2011, Comisia/România (C‑522/09, EU:C:2011:251, punctul 19).
50      A se vedea de exemplu Hotărârea din 16 iulie 2009, Comisia/Irlanda (C‑427/07, EU:C:2009:457, punctele 49, 59, 84 și 89).
51      A se vedea de exemplu Hotărârea din 24 octombrie 2013, Comisia/Spania (C‑151/12, EU:C:2013:690, punctele 27 și 28).
52      A se vedea Concluziile avocatului general Kokott prezentate în cauza Comisia/Luxemburg (C‑526/08, EU:C:2010:49, punctul 72).
53      A se vedea Comunicarea din 2011, punctul 17.
54      A se vedea de exemplu Luca Prete, Infringement Proceedings in EU Law (Kluwer 2017), 6-10, 301-304; Jonas Tallberg, European Governance and Supranational Institutions: Making States Comply (Routledge 2003), 72-82. Aceasta a fost însoțită de o declarație (nr. 19) privind aplicarea dreptului comunitar (JO 1992, C 191, p. 102), care prevede între altele că „pentru coerența și unitatea procesului de construcție europeană este esențial ca fiecare stat membru să transpună integral și fidel în dreptul său național directivele comunitare al căror destinatar este, în termenele prevăzute de acestea”. Sublinierea noastră.
55      A se vedea de exemplu Tallberg, op. cit., nota de subsol 54, p. 82-91; Alan Dashwood și Angus Johnston (coordonatori), The Future of the Judicial System of the European Union (Hart 2001), 145-204, în special p. 175 și 176.
56      C‑320/13 (nepublicată, EU:C:2014:2441, punctele 146-160).
57      A se vedea punctul 80 din prezentele concluzii.
58      A se vedea de exemplu Hotărârea din 11 decembrie 2012, Comisia/Spania (C‑610/10, EU:C:2012:781, punctele 115 și 116).
59      Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța (C‑304/02, EU:C:2005:444).
60      Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța (C‑304/02, EU:C:2005:444, punctele 80-86). A se vedea de asemenea, de exemplu, Hotărârea din 25 iulie 2018, Comisia/Spania (C‑205/17, nepublicată, EU:C:2018:606, punctul 74).
61      Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța (C‑304/02, EU:C:2005:444, punctele 90 și 91). Statuând astfel, Curtea a subliniat că dreptul la apărare al statului membru în cauză este respectat: ibid., punctele 92 și 93. A se vedea de asemenea, de exemplu, Hotărârea din 18 iulie 2007, Comisia/Germania (C‑503/04, EU:C:2007:432, punctul 22).
62      A se vedea de exemplu Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța (C‑304/02, EU:C:2005:444, punctul 81), și Hotărârea din 9 decembrie 2008, Comisia/Franța (C‑121/07, EU:C:2008:695, punctul 33).
63      Ne delimităm de asemenea de opinia avocatului general Wathelet exprimată în Concluziile prezentate în cauza Comisia/Polonia (C‑320/13, nepublicată, EU:C:2014:2441, punctul 155).
64      A se vedea Comunicarea din 2011, punctele 21 și 22.
65      Comunicarea Comisiei intitulată Legislația UE: o mai bună aplicare pentru obținerea unor rezultate mai bune (JO 2017, C 18, p. 10, 15 și 16).
66      A se vedea de exemplu Laurence W. Gormley, „Infringement Proceedings”, în The Enforcement of EU Law and Values, nota de subsol 26, 65-78, p. 71 și 72; Ernő Varnay, „Sanctioning Under Article 260(3) TFEU: Much Ado About Nothing?” (2017), 23, European Public Law, 301-316.
67      Atunci când a fost întrebat în ședință cu privire la acest aspect, Regatul Spaniei a subliniat importanța garantării dreptului la apărare al statului membru și că acesta ar fi un element nou în prezenta cauză, deoarece nu a fost specificat în cererea Comisiei.
68      A se vedea de exemplu Comunicarea din 2011, punctul 29 și jurisprudența citată.
69      De exemplu în cazul în care statul membru demonstrează că poate remedia încălcarea într‑un timp foarte scurt: a se vedea Peers, op. cit., nota de subsol 23, p. 47.
70      În consecință, Curtea poate impune o penalitate cu titlu cominatoriu numai dacă aceasta persistă până la data pronunțării hotărârii. A se vedea de exemplu Hotărârea din 9 decembrie 2008, Comisia/Franța (C‑121/07, EU:C:2008:695, punctele 26-28), și Hotărârea din 4 iulie 2018, Comisia/Slovacia (C‑626/16, EU:C:2018:525, punctul 74 și punctul 2 din dispozitiv).
71      A se vedea de exemplu Hotărârea din 11 decembrie 2012, Comisia/Spania (C‑610/10, EU:C:2012:781, punctele 117-119).
72      Comunicarea Comisiei C(2018) 5851 final din 19 septembrie 2018 (JO 2018, C 340, p. 2). A se vedea de exemplu Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Comisia/Grecia (C‑93/17, EU:C:2018:903, punctele 132-141), Concluziile avocatului general Kokott prezentate în cauza Comisia/Italia (C‑196/13, EU:C:2014:2162) și în cauza Comisia/Grecia (C‑378/13, EU:C:2014:2172, punctele 151 și 152).
73      Hotărârea din 30 mai 2013 (C‑270/11, EU:C:2013:339, punctele 31 și 51).
74      Hotărârea din 22 decembrie 2010 (C‑444/09 și C‑456/09, EU:C:2010:819, punctele 62-64).
75      A se vedea de exemplu Hotărârea din 9 decembrie 2008, Comisia/Franța (C‑121/07, EU:C:2008:695, punctele 73-76), și Hotărârea din 31 martie 2011, Comisia/Grecia (C‑407/09, EU:C:2011:196, punctele 38 și 39); a se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Jääskinen prezentate în cauza Comisia/Republica Cehă (C‑241/11, EU:C:2013:181, punctele 50-62).
76      A se vedea Directiva 2014/17, articolul 1 și considerentul (15). Pentru o analiză detaliată, a se vedea de exemplu Miriam Anderson și Esther Arroyo Amayelas (coordonatori), The Impact of the Mortgage Credit Directive in Europe: Contrasting Views from Member States (Europa 2017), în ceea ce privește în mod specific Spania, p. 49-111.
77      A se vedea de exemplu Propunerea Comisiei de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind contractele de credit pentru proprietăți rezidențiale, COM(2011) 142 final, 31 martie 2011, expunerea de motive, punctul 1, p. 2.
78      A se vedea de exemplu Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Comisia/Grecia (C‑93/17, EU:C:2018:903, punctul 122).
79      JO 2017, C 349, p. 37 (denumită în continuare „Rezoluția din 2015”), considerentele A‑C, I și în special J. A se vedea de asemenea Rezoluția Parlamentului European din 15 decembrie 2016 referitoare la activitățile Comisiei pentru petiții în anul 2015 (JO 2018, C 238, p. 132, punctul 31).
80      Rezoluția din 2015, considerentul E și punctul 5. Aceasta a condus la prezenta acțiune împotriva Spaniei, precum și la o acțiune împotriva Croației în temeiul articolului 258 și al articolului 260 alineatul (3) TFUE, care ulterior a fost retrasă de Comisie: a se vedea Ordonanța președintelui Curții din 29 martie 2018, Comisia/Croația (C‑381/17, nepublicată, EU:C:2018:260).
81      A se vedea Rezoluția din 2015, considerentele F și G. A se vedea, mai recent, de exemplu, Hotărârea din 21 decembrie 2016, Gutiérrez Naranjo (C‑154/15, C‑307/15 și C‑308/15, EU:C:2016:980), Hotărârea din 26 ianuarie 2017, Banco Primus (C‑421/14, EU:C:2017:60), Hotărârea din 7 august 2018, Banco Santander și Escobedo Cortés (C‑96/16 și 94/17, EU:C:2018:643), și Hotărârea din 19 septembrie 2018, Bankia (C‑109/17, EU:C:2018:735). A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauzele pendinte Abanca Corporación Bancaria și Bankia (C‑70/17 și C‑179/17, EU:C:2018:724), Bankia și Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (C‑92/16 și C‑167/16 EU:C:2018:727) și Bankia (C‑486/16, EU:C:2018:728).
82      A se vedea de exemplu Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Comisia/Grecia (C‑93/17, EU:C:2018:903, punctul 130).
83      A se vedea de exemplu Hotărârea din 30 mai 2013, Comisia/Suedia (C‑270/11, EU:C:2013:339, punctele 43, 57 și 58) (aproape 27 de luni).
84      A se vedea punctul 36 din prezentele concluzii.
85      A se vedea de exemplu Hotărârea din 25 iulie 2018, Comisia/Spania (C‑205/17, nepublicată, EU:C:2018:606, punctul 62).
86      Hotărârea din 13 iulie 2017, Comisia/Spania (C‑388/16, nepublicată, EU:C:2017:548, punctele 30 și 41).
87      A se vedea de exemplu Hotărârea din 14 martie 2006, Comisia/Franța (C‑177/04, EU:C:2006:173, punctul 77).