61996CC0232_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
A - Inledning
1 Förevarande mål rör schablonmässiga nedsättningar av EUGFJ(1)-medel. Nedsättningarna avser dels interventionsåtgärder för nötkött, dels interventionsåtgärder i samband med offentlig lagring av spannmål. Det är lämpligt att behandla de båda punkterna var för sig.
2 Beträffande interventionsåtgärderna för nötkött har kommissionen, som är svarande i målet, motiverat nedsättningen med att de nationella myndigheterna i samband med interventionsuppköpen godtog kopplade anbud (gruppanbud eller sammanhängande anbud), vilka inte är tillåtna.(2) Dessa skulle kunna ha spekulativ karaktär. Skulle nämligen mycket stora kvantiteter nötkött erbjudas till försäljning till intervention, skulle det bli nödvändigt att reducera dessa kvantiteter med tillämpning av en koefficient.(3) Eftersom anbudsgivarna även i fortsättningen försöker sälja allt sitt kött till intervention spekuleras det i avgivande av för höga anbud. Räknar en anbudsgivare med att en viss nedsättningskoefficient kommer att fastställas bjuder denne i motsvarande utsträckning ut en större kvantitet till intervention. Om en koefficient fastställs som är lägre än vad anbudsgivaren hade räknat med är denne tvungen att leverera mer kött till interventionsorganet än han egentligen förfogar över. Kan han inte uppfylla avtalet med interventionsorganet till 85 procent respektive 95 procent förlorar han helt eller delvis den säkerhet som han har ställt för totalbeloppet.(4)
3 Delar anbudsgivaren upp sitt ursprungliga anbud i flera mindre anbud, vilka han erbjuder genom bulvaner, reduceras risken att förlora den ställda säkerheten. Även om han inte kan leverera den totala kvantitet som han har erbjudit så kan han åtminstone uppfylla några av de mindre anbuden i sådan utsträckning att han inte förlorar respektive säkerheter. Beträffande resterande anbud, som han då inte längre kan uppfylla, kvarstår visserligen säkerheten, men denna är inte beräknad på grundval av det totala beloppet för alla anbud som anbudsgivaren har initierat utan endast på grundval av respektive mindre belopp. Det garantibelopp som förlorats är därför lägre än det skulle ha varit om anbudsgivaren hade lämnat ett enda anbud, och den vinst som anbudsgivaren gör är ofta större än nämnda förlust.
4 Enligt kommissionen är det mot denna bakgrund klart att avgivandet av flera anbud gynnar spekulation genom att effekten av den ställda säkerheten reduceras.
5 Kommissionen anser att det strider mot interventionens syfte att anbudsgivare spekulerar i att ge sken av att kunna sälja större kvantiteter än de egentligen har. Ändamålet med intervention är nämligen att, när priserna på marknaden faller under ett visst belopp, exempelvis genom interventionsuppköp stabilisera marknaden och hindra eller dämpa ett väsentligt prisfall.(5) Genom förordning nr 859/89(6) har ett anbudsförfarande införts.(7) Inom ramen för detta anbudsförfarande bestäms priser och kvantiteter på grundval av de anbud som avges.(8)
6 De spekulativa anbuden, som - såsom visats - gynnas av att flera anbud avges, hindrar de positiva resultaten av interventionsåtgärderna. Eftersom mer kött erbjuds än som egentligen finns på marknaden kan inte heller uppköpspriserna och uppköpskvantiteterna, som fastställs på grundval av inkomna anbud, fastställas i enlighet med förhållandena på marknaden. De spekulativa anbuden förhindrar på så sätt att kommissionen får en klar överblick av situationen på marknaden. Det är därför nästan säkert att interventionsorganen köper upp mer kött till högre priser till följd av de spekulativa anbuden och avgivandet av "kopplade" anbud som gynnar dessa. Kommissionen har i detta sammanhang dessutom påpekat att lämnande av kopplade anbud även kan leda till prisspekulationer. Genom uppköp av förhöjda kvantiteter uppstår större kostnader för EUGFJ än vad som erfordras för att stödja marknaden.
7 Vad gäller interventionsåtgärderna i samband med den offentliga lagringen av spannmål har kommissionen motiverat den där angivna nedsättningen med att den vid kontroller har konstaterat brister i den offentliga lagringen av spannmål.
B - Bakgrund och tillämpliga bestämmelser
Interventionsåtgärder för nötkött
8 Frankrike har i detta sammanhang begärt ogiltigförklaring av kommissionens beslut att inte påföra EUGFJ ett belopp om 76 041 440 FF av de utgifter som Republiken Frankrike har haft när det gäller uppköp av nötkött under räkenskapsåret 1992(9) (nedan kallat beslutet). Att dessa utgifter inte godkänns följer av bilaga I till beslutet. Beloppet motsvarar en schablonrättelse på 2 procent av utgifterna för år 1992.
9 Kommissionen har i sin sammanfattande rapport(10) motiverat denna nedsättning med att de behöriga franska myndigheterna skulle ha förhållit sig på ett sätt som stred mot gemenskapsbestämmelserna och som ledde till en diskriminering av de berörda parter som iakttog bestämmelserna.
10 I denna rapport har kommissionen beträffande avgivandet av flera anbud anfört att det framgår av handlingarna att anbud från olika bolag ofta har samma adress, telefon- och faxnummer och ibland är undertecknade av samma person. Dessutom hade de fakturor som de olika företagen skickade löpande numrering. De franska myndigheterna måste därför från första början ha varit medvetna om det sätt på vilket anbudsgivarna förfor. Trots detta genomförde Frankrike inte några kontroller i detta avseende, vilket denna stat emellertid var skyldig att göra.
11 Sökanden anser däremot att den har iakttagit samtliga föreskrifter om intervention. De franska myndigheterna hade antagit nationella bestämmelser som säkerställde regeln att varje deltagare i anbudsförfarandet endast får lämna ett anbud per kategori och anbudsinfordran.
12 Den bestämmelse som utgör föremålet för denna tvist finns i artikel 9 i förordning nr 859/89. Artikel 9.1 har följande lydelse: "Anbudsgivaren får endast delta i anbudsförfarandet på villkor att han skriftligen förbinder sig att uppfylla alla bestämmelser rörande det ifrågavarande anbudsförfarandet."(11)
13 Artikel 9.2 har följande lydelse: "Berörda parter skall lämna in sina anbud till interventionsorganen i den medlemsstat där anbudsförfarandet öppnats, antingen genom att lämna in ett skriftligt anbud mot kvitto eller i någon annan skriftlig form som accepteras av interventionsorganet mot mottagningsbevis. De får endast lämna ett anbud per kategori och anbudsinfordran."(12)
14 Skillnaden mellan begreppen "anbudsgivare" och "berörd part" är enligt kommissionens uppfattning här av betydelse. Av skillnaden i ordvalet framgår att berörda parter inte kan betyda samma sak som anbudsgivare. Begreppet "berörda parter" betecknar inte endast dem som faktiskt agerar och lämnar ett anbud. Det omfattar en mycket vidare personkrets. Det är därför inte endast den enskilde anbudsgivaren - det vill säga den som faktiskt avger anbudet - som inte får lämna mer än ett anbud. Förbudet omfattar nämligen alla som erbjuder samma köttkvantitet.
15 Sökanden anser däremot att begreppen "anbudsgivare" och "berörd part" betecknar samma personer. Troligtvis har man valt två olika begrepp endast av det skälet att man ville undvika en upprepning av ordet "anbudsgivare".
16 De särskilda villkoren avseende anbudens giltighet framgår först av artikel 11.3 i kommissionens förordning (EEG) nr 2456/93 av den 1 september 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning nr 805/68 vad beträffar allmänna och särskilda interventionsåtgärder för nötkött(13) som vid denna tidpunkt ännu inte var gällande. Den har följande lydelse:
"Berörda parter får endast lämna ett anbud per kategori och anbudsinfordran.
Medlemsstaterna skall försäkra sig om att anbudsgivarna är oberoende av varandra vad beträffar administration, personal och verksamhet.
Om det finns goda grunder att anta att så inte är fallet eller att ett anbud inte motsvarar de ekonomiska realiteterna skall anbudet endast beaktas om anbudsgivaren lämnar godtagbart bevis för att bestämmelserna i andra stycket ovan är uppfyllda.
Om det påvisas att en anbudsgivare har lämnat mer än ett anbud skall alla anbud från den anbudsgivaren avvisas."
17 Sökanden, som i motsats till kommissionen anser att artikel 9.2 andra meningen har beaktats fullt ut i det av sökanden genomförda anbudsförfarandet, vände sig i oktober 1995 till förlikningsorganet.(14) Detta avgav enligt sökanden följande preliminära yttrande i bilagan till den sammanfattande rapporten: Medlemsstaterna har visserligen inte vidtagit några åtgärder för att komma till rätta med bruket att avge "kopplade" anbud, vilka - ur ekonomisk synvinkel - i realiteten härrör från en och samma ekonomiske aktör. Kommissionens tjänstemän måste ha haft kännedom om detta, men de reagerade inte före år 1993. Mot denna bakgrund - fortsatte förlikningsorganet - och med beaktande av att detta bruk inte hade åsamkat fonden någon finansiell skada var det svårt att motivera en rättelse på 2 procent av de totala utgifterna.
18 Kommissionen har i detta sammanhang pekat på att den - i motsats till de nationella myndigheterna - till en början inte hade någon kännedom om dessa uppgifter. Eftersom anbuden är anonyma när de tillsänds kommissionen, blev kommissionen först i samband med de kontroller som den genomfört uppmärksam på oegentligheterna.
Interventionsåtgärder i samband med offentlig lagring av spannmål
19 Republiken Frankrike har i detta sammanhang begärt ogiltigförklaring av kommissionens beslut att inte godta 84 061 448 FF avseende interventionsåtgärder för spannmål. Beloppet motsvarar 2 procent av utgifterna för tekniska kostnader, finansiella kostnader och andra kostnader för räkenskapsåret 1992. Kommissionen har motiverat denna nedsättning med brister i den offentliga lagringen av spannmål.
20 Vid en kontroll i juni och juli 1993 konstaterade kommissionen brister i förvaltningen av interventionssystemet. Den meddelade de nationella franska myndigheterna detta och förklarade enligt sökanden att det skulle få finansiella följder vid avslutet av räkenskaperna för räkenskapsåret 1992. I sitt svar av den 3 december 1993 angav de franska myndigheterna en lista med åtgärder som de skulle vidtaga för att förbättra systemet med offentlig lagring av spannmål.
21 Enligt sökanden meddelade kommissionen därefter att någon allmän finansiell sanktion inte var erforderlig, särskilt på grund av de förbättringar av förvaltningssystemet som hade annonserats. Samtidigt förklarade kommissionen emellertid - vilket sökanden inte har bestritt - att finansiella rättelser skulle göras för det fall att det skulle visa sig att spannmål som lagrats inom ramen för interventionen hade ersatts med spannmål från den fria marknaden.
22 Vid en förnyad kontroll i juni och juli 1994 konstaterade kommissionen att de franska myndigheterna inte hade rättat till de brister som hade konstaterats vid den första kontrollen. Den informerade myndigheterna om att finansiella rättelser skulle beslutas från och med räkenskapsåret 1992. Efter ytterligare skriftväxling med kommissionen vände sig sökanden slutligen till förlikningsorganet. Enligt sökanden kom detta i sin sammanfattande rapport fram till att den finansiella rättelsen var berättigad. Det var enligt förlikningsorganet verkligen beklagansvärt att kommissionens tjänstemän gav uppfattningen att de hade ändrat sin ursprungliga uppfattning. Förlikningsorganet pekar emellertid på att de franska myndigheterna inte bestred att de måste ändra sitt ursprungliga system för att motsvara kommissionens krav.
Ansökan och svaromål
23 I anslutning till kommissionens beslut har Republiken Frankrike slutligen väckt talan vid Europeiska gemenskapernas domstol, varvid den har yrkat
- att kommissionens beslut 96/311/EG(15) om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid EUGFJ, för räkenskapsåret 1992 samt vissa utgifter för räkenskapsåret 1993, skall ogiltigförklaras, i den mån som kommissionen beträffande år 1992 har förklarat att den inte godkänner följande utgifter som Frankrike har haft:
- 76 041 440 FF avseende interventionsåtgärder för nötkött som rörde avgivande av anbud inom ramen för anbudsförfarandet,
- 84 061 448 FF avseende interventionsåtgärder inom ramen för offentlig lagring av spannmål, och,
- i andra hand, att det fastställs att dessa rättelser är oproportionerligt stora,
- att svaranden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
24 Kommissionen har yrkat
1) att talan skall ogillas,
2) att Republiken Frankrike skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
C - Bedömning
Interventionsåtgärder för nötkött
Syftet med artikel 9.2 andra meningen i förordning nr 859/89
25 Sökanden har för det första gjort gällande att kommissionen har tolkat artikel 9.2 andra meningen felaktigt. Denna bestämmelse innebär endast ett krav på att varje fysisk eller juridisk person som inför myndigheten uppträder som anbudsgivare endast får lämna ett enda anbud. Frågan om eventuella kopplingar mellan de enskilda anbudsgivarna möjligen skall beaktas regleras inte i förordning nr 859/89. Några särskilda krav på anbudens giltighet ställs inte. Den nationella myndigheten har i varje fall kontrollerat om de enskilda anbudsgivarna var registrerade som juridiska personer. Om de enskilda företagen som lämnade anbud eventuellt tillhörde samma koncern kontrollerades inte i Frankrike, eftersom detta inte var erforderligt.
26 Även om en sådan kontroll hade företagits, skulle sökanden inte haft något rättsligt stöd i förordning nr 859/89 för att avvisa dessa kopplade anbud.
27 Enligt domstolens praxis måste medlemsstaterna bevisa att villkoren för erhållande av finansiering är uppfyllda. Med hänvisning till det nationella kontrollsystemet har sökanden hävdat att det går att bevisa att varje anbudsgivare är ett eget och självständigt företag. Detta har kommissionen heller inte bestritt. Den har dock hävdat att detta inte är tillräckligt, eftersom det för att interventionen skall få ett positivt resultat är nödvändigt att bolagen är ekonomiskt oberoende av varandra.
28 Enligt sökandens uppfattning har kommissionen bevisbördan i ett sådant fall. Kommissionen har inte visat att den praxis som råder i Frankrike har lett till en störning av interventionen.
29 Enligt domstolens praxis "finansierar EUGFJ ... endast sådana ersättningar och interventioner som har företagits i enligt med gemenskapsföreskrifter inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna ..."(16). Det ankommer därvid på kommissionen att visa att reglerna för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna har åsidosatts.(17)
30 När det gäller vilka krav som skall ställas på utformningen av föreskrifterna har domstolen dessutom uttalat följande: "Eftersom en föreskrift vars åsidosättande medför finansiella följder måste vara tillräckligt klar och tydlig, kunde kommissionen inte stödja sig på ordalydelsen i positionen för att vid tidpunkten för avslutet av EUGFJ:s räkenskaper framtvinga en tolkning som strider mot den vanliga betydelsen av de använda orden."(18)
31 Det som skall prövas är således om formuleringen av artikel 9.2 andra meningen i förordning nr 859/89 motsvarar dessa krav, respektive om den tillåter en sådan tolkning som kommissionen har företagit. Det synes i detta sammanhang vara ändamålsenligt att först undersöka hur kommissionen vill tolka artikel 9.2 andra meningen. I skrivelserna talas för det mesta om "kopplade" anbud. Det kan här inte vara fråga om flera anbud som en och samma anbudsgivare lämnar under ett namn. Sådana anbud är nämligen inte heller tillåtna i Frankrike. Såsom framgår av skrivelserna klandrar kommissionen inte generellt varje slags koppling mellan de enskilda anbuden. Om till exempel en person bedriver två slakterier som är oberoende av varandra så kan enligt kommissionen vart och ett av dessa lämna ett eget anbud. Såsom kommissionen har anfört vid det muntliga sammanträdet är det enligt dess mening endast sådana anbud som avser samma köttkvantitet som är förbjudna enligt artikel 9.2 andra meningen. Om en berörd part inte endast erbjuder sitt kött själv utan även genom bulvaner, så är detta inte tillåtet enligt gemenskapsföreskrifterna och måste förhindras av medlemsstaternas myndigheter.
32 Kommissionen har påpekat att det enligt domstolens praxis vid tolkningen av en bestämmelse inte endast skall tas hänsyn till bestämmelsens ordalydelse, utan även till dess syfte.(19) I överensstämmelse därmed har kommissionen anfört att de här omtvistade bestämmelserna skulle bli ändamålslösa om det vore möjligt att lämna kopplade anbud genom bulvaner och därmed kringgå förbudsregeln.
33 Interventionssystemet hotas - såsom visats ovan - av rådande praxis vid interventionsuppköp i Frankrike. Genom uppköpen av förhöjda kvantiteter uppstår enligt kommissionen större kostnader än som erfordras för marknadsstödet. Dessutom säkerställs inte att anbudsförfarandet är öppet på samma villkor för alla intresserade såsom föreskrivs i artikel 6.6 i förordning nr 805/68 i dess lydelse enligt förordning nr 571/89.
34 En tolkning av artikel 9.2 andra meningen i förordning nr 859/89 utifrån dess syfte måste därför leda till resultatet att ett hinder för interventionsåtgärderna omöjliggörs. Om anbuden avser samma köttkvantitet härrör de i realiteten endast från en enda anbudsgivare. Sådana anbud är därför otillåtna.
35 Enligt kommissionen följer detta även av ordalydelsen. Det skall här sägas att de olika beteckningar som används i artikel 9.1 och 9.2 klart talar för att det är fråga om olika betydelser. Av detta följer att det inte är tillräckligt att kontrollera om den som rent faktiskt lämnar anbudet endast lämnar ett enda anbud, det vill säga om det vid varje tillfälle är en oberoende (juridisk) person som agerar. Med en berörd part skulle således kunna förstås den som har intresse av att sälja sitt kött till intervention. Denne behöver inte - såsom framgått ovan - nödvändigtvis vara identisk med anbudsgivaren, det vill säga med den som rent faktiskt lämnar anbudet. Erbjuds köttet till exempel genom bulvaner så finns det endast en berörd part, men flera anbudsgivare. Om man studerar det sätt på vilket de båda begreppen används i andra förordningar som handlar om interventionsåtgärder för nötkött, konstaterar man dock att den ovan beskrivna skillnaden inte alltid återkommer. I första övervägandet i ingressen till förordning nr 2271/90(20) anges att det bör föreskrivas "att anbudsgivaren endast får lämna ett anbud per kategori och anbudsinfordran". Vidare används i den tyska versionen av artikel 11.3 i förordning nr 2456/93, som har ersatt artikel 9 i förordning nr 859/89, i samband med lämnande av anbud dels begreppet "Interressent [berörd part]", dels begreppet "Bieter [anbudsgivare]".(21)
36 Det går således inte att dra några ytterligare slutsatser av skillnaden mellan "anbudsgivare" och "berörd part" i artikel 9.
37 Mer belysande är det att studera bestämmelserna som föregått de här omtvistade bestämmelserna. År 1990 infördes sålunda en möjlighet att lämna flera anbud till olika priser. Genom förordning nr 1282/90(22) fick artikel 9.2 andra meningen följande lydelse:
"De får lämna flera anbud till olika pris per kategori och anbudsinfordran."
38 Denna bestämmelse upphävdes emellertid redan i augusti 1990. I den ifrågavarande förordningen nr 2271/90 angavs följande i första övervägandet i ingressen: "Mot bakgrund av den erfarenhet som föreligger bör det föreskrivas att anbudsgivaren endast får lämna ett anbud per kategori och anbudsinfordran."
39 Enligt sökandens uppfattning går det inte att dra några slutsatser med utgångspunkt i dessa skilda språkliga versioner. Förordning 1282/90 syftade till att förbättra de då gällande bestämmelserna och göra det möjligt för en och samme anbudsgivare att lämna skilda anbud till skilda priser. Efter det att denna bestämmelse upphävdes föreskrivs i förordning nr 859/89 endast att en och samme anbudsgivare endast får lämna ett anbud. Ytterligare villkor uppställs inte. Samtidigt är det dock, efter upphävandet av bestämmelser i förordning av 1282/90, klart att anbudsgivaren inte får lämna flera anbud avseende samma köttkvantitet. Syftet med den här omtvistade bestämmelsen i artikel 9.2 andra meningen är således i vart fall att en viss köttkvantitet inte får vara föremål för flera anbud. Bestämmelserna blir meningslösa om de utan vidare kan kringgås genom användande av bulvaner.
40 Detta måste även sökanden ha varit medveten om när denne mottog anbuden. Dels blir varje regel meningslös om den till exempel kringgås genom att - såsom påstås här - samma kött blir föremål för anbud av flera personer. Dels kände även sökanden till interventionens syfte. I så måtto måste även sökanden ha varit medveten om att det skulle strida mot syftet med interventionen om det kött som fanns på marknaden erbjöds genom kopplade anbud.
41 Domstolen har dessutom uttalat att även i de fall då gemenskapsrätten objektivt sett har tillämpats felaktigt på grund av att de nationella myndigheterna i god tro har gjort en felaktig tolkning skall dessa utgifter enligt artiklarna 2 och 3 i förordning nr 729/70(23) betalas av medlemsstaterna.(24) Denna snäva tolkning av villkoren för att kostnaderna kan påföras EUGFJ är tvingande på grund av ändamålet med förordning nr 729/70. Eftersom genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken måste säkerställa likheten mellan medlemsstaternas medborgare inom marknaden, får en medlemsstats nationella myndigheter inte genom en vid tolkning av en viss bestämmelse gynna marknadens medborgare i sin stat gentemot medborgare i andra medlemsstater där en snävare tolkning görs.(25)
42 Sökanden har visserligen mycket riktigt pekat på att artikel 9.2 andra meningen inte innehåller några föreskrifter om vilka de enskilda anbudsgivarna skall vara och om hur förhållandet mellan dessa skall vara utformat. Detta är dock heller inte nödvändigt. Det följer av syftet med artikel 9.2 andra meningen att det är förbjudet att lämna in anbud genom bulvaner vad gäller kött. Det är inte tillräckligt att sökanden anför att han enligt ordalydelsen av artikel 9 inte är skyldig att undersöka om det föreligger eventuella kopplingar mellan de enskilda anbudsgivarna. Det senare avser endast frågan hur det går att kontrollera om en förbudsregel som artikel 9.2 andra meningen iakttas.
43 Man måste därför instämma med kommissionen i att artikel 9.2 andra meningen även förbjuder sådana anbud som visserligen härrör från olika juridiska personer men som avser samma kött och beträffande vilka man därför måste anta att de har lämnats av bulvaner.
44 Därmed finns det i motsats till vad sökanden har anfört även ett rättsligt stöd för att avvisa sådana anbud, nämligen artikel 9.2 andra meningen.
Medlemsstatens kontrollskyldighet
45 Enligt kommissionens uppfattning är den nedsättning som företagits inom ramen för avslutet av räkenskaperna berättigad på grund av att sökanden inte har övervakat att bestämmelserna har iakttagits.
46 Det är klart att anbuden i Frankrike endast har prövats med avseende på om de härrör från olika juridiska personer. Någon prövning därutöver har inte företagits. Nedan skall undersökas om man på grundval därav kan säga att sökanden har åsidosatt de gemenskapsrättsliga bestämmelserna, eftersom kommissionen inte har angett något konkret exempel på att anbud verkligen har lämnats av bulvaner.
47 Ett sådant bevis kan kommissionen emellertid inte presentera på grund av att sökanden inte har företagit några kontroller i detta avseende. Vad som kontrollerades var endast om anbuden härrörde från en oberoende (juridisk) person. Kommissionen förfogar därför inte över några uppgifter för att kunna undersöka de närmare omständigheterna. Visserligen kan kommissionen också utföra kontroller själv, men enligt domstolens praxis ankommer administrationen av EUGFJ-finansieringen i första hand på de nationella förvaltningarna som skall övervaka att gemenskapsföreskrifterna iakttas i detalj. Domstolen fortsatte: "Detta system, som är grundat på förtroende, innehåller inte någon systematisk kontroll från kommissionens sida. Det vore för övrigt av ekonomiska skäl omöjligt för kommissionen att svara för en sådan kontroll ... Endast en medlemsstat är i stånd att skaffa de uppgifter som krävs för att bestämma EUGFJ:s räkenskaper, eftersom kommissionen inte befinner sig tillräckligt nära de ekonomiska aktörerna för att erhålla den information som den behöver."(26)
48 Eftersom kommissionen inom ramen för avslutandet av EUGFJ:s räkenskaper är beroende av uppgifterna från medlemsstaterna, kan den inte här ange något konkret exempel på ett åsidosättande i samband med anbudsförfarandet. Kommissionen kan - och måste - endast visa att sökanden inte har prövat om alla nödvändiga villkor för iakttagandet av den ifrågavarande föreskriften har förelegat. Detta har kommissionen gjort, i synnerhet som sökanden själv inte har bestritt att det vid registreringen av företagen inte gick att hindra att juridiskt skilda personer, på grund av de mellan dem föreliggande ekonomiska förbindelserna, avger anbud i samförstånd.
49 I samband med frågan om det därigenom har visats att sökanden har åsidosatt gemenskapsrätten skall även beaktas om sökanden var skyldig att företa en mer omfattande kontroll. På denna punkt skall det hänvisas till förordning nr 729/70. I övervägandena i ingressen till denna förordning heter det bland annat: "Åtgärder måste vidtas för att förhindra eller ingripa mot oegentligheter ..."(27). Åttonde övervägandet i ingressen till denna förordning har följande lydelse: "Gemenskapens utgifter måste noga övervakas. Utöver den övervakning som medlemsstaterna utför på eget initiativ, och som förblir av största vikt, bör kommissionens tjänstemän få genomföra kontroller och ha rätt att kräva hjälp från medlemsstaterna."
50 I artikel 8.1 i förordningen, vilken svarar mot dessa överväganden, föreskrivs följande:
"Medlemsstaterna skall i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att
- försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt,
- förhindra och beivra oegentligheter,
- indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.
..."
51 Enligt domstolens praxis åligger det de nationella förvaltningarna att övervaka att gemenskapsföreskrifterna iakttas i detalj.(28) Hur långt denna skyldighet som medlemsstaterna har sträcker sig när det gäller finansieringen av EUGFJ har domstolen avgjort i domen Exportslachterijen van Oordegem. Beträffande artikel 8.1 i förordning nr 729/70 uttalades följande:
"I denna bestämmelse, som uttrycker de skyldigheter på detta område som åligger medlemsstaterna enligt artikel 5 i EG-fördraget, anges enligt domstolens praxis de principer som gemenskapen och medlemsstaterna skall följa vid genomförandet av sådana gemenskapsåtgärder för intervention på jordbruksområdet som finansieras av EUGFJ och vid bekämpandet av fusk och oegentligheter i samband med dessa åtgärder (se domen i de ovan angivna förenade målen BayWa m.fl., punkt 13).
I denna artikel föreskrivs en allmän skyldighet för medlemsstaterna att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av EUGFJ verkligen äger rum och att de genomförs korrekt, även om det i gemenskapsrättsakten i fråga inte uttryckligen anges att någon närmare bestämd kontrollåtgärd skall vidtas (dom av den 12 juni 1990 i mål C-8/88, Tyskland mot kommissionen, REG 1990, s. I-2321, punkterna 16 och 17)."(29)
52 Av detta följer att medlemsstaterna kan vara skyldiga att företa kontroller, även om en sådan skyldighet inte uttryckligen är föreskriven i de ifrågavarande bestämmelserna.
53 Frågan är följaktligen om sökanden i förevarande fall varit skyldig att utföra en mer omfattande kontroll. Med andra ord, borde eller kunde medlemsstaten ha gjort mer och i så fall vad?
54 Enligt kommissionen orsakas skadan för fonden genom den omständigheten att lämnandet av flera anbud av en berörd part genom bulvaner gynnar lämnandet av spekulativa anbud. Ser man på kommissionens tillvägagångssätt för att förhindra spekulativa anbud i sig, kan man ställa sig frågan om sökanden varit skyldig att vidta ytterligare åtgärder.
55 För att förhindra spekulativa anbud genom vilka - i förväntan på en viss nedsättningskoefficient - en större kvantitet kött erbjuds än som finns, har genom artikel 10.1 ett system med ställande av säkerheter införts(30) för att "garantera seriösa anbud och att gällande villkor iakttas".(31) Detta betyder att medlemsstaterna endast är skyldiga att tillse att den ifrågavarande säkerheten ställs. De behöver inte kontrollera om den enskilde anbudsgivaren har erbjudit mer kött än han förfogar över.
56 I förevarande fall var det emellertid fråga om ytterligare en regel som skulle beaktas och inte kringgås, nämligen att en berörd part som avser att sälja sitt kött till intervention inte får lämna flera anbud. Detta följde av syftet med interventionen. Denna tanke fick visserligen först senare en konkret utformning, nämligen i bestämmelserna i förordning nr 2456/93.(32) Detta ändrar dock inte att själva tanken måste ha varit känd redan tidigare.
57 Det kan alltså fastslås att sökanden borde ha utfört en mer omfattande kontroll för att ta reda på om de avgivna anbuden verkligen härrörde från en och samma anbudsgivare. Detta gäller särskilt med hänsyn till att det som sagt fanns tydliga tecken på kopplingar mellan de enskilda anbudsgivarna. Även om man därav inte med säkerhet kunde dra slutsatsen att artikel 9.2 andra stycket hade åsidosatts, var dessa tecken ändå av sådan art att sökanden kunde och borde ha insett att en mer ingående kontroll var påkallad. Endast detta är avgörande.
58 Sökanden har anfört att en sådan kontroll inte kunde företas, eftersom slakttiderna tidsmässigt låg efter lämnandet av anbuden. Det var därför inte möjligt att bestämma var det erbjudna köttet fanns, eftersom det ännu inte existerade i form av kött. Det befann sig rättare sagt på bete. På denna punkt kan sägas att detta inte var den enda möjligheten att kontrollera om anbudet hade lämnats av en bulvan. Det hade exempelvis även varit möjligt att undersöka vilka förbindelser de enskilda anbudsgivarna hade till varandra och om de var för sig verkligen hade möjlighet att erbjuda eget kött. I förordning nr 2456/93 föreskrivs att medlemsstaterna skall försäkra sig om att anbudsgivarna är oberoende av varandra vad beträffar administration, personal och verksamhet.(33) En sådan kontroll hade även kunnat företas före ikraftträdandet av 1993 års förordning. Såsom visats ovan kan en kontrollskyldighet åvila medlemsstaterna även då detta inte är uttryckligen föreskrivet i de ifrågavarande bestämmelserna. Mot bakgrund av syftet med interventionen fanns en sådan kontrollskyldighet redan långt innan bestämmelserna därom i förordning nr 2456/93 tillkom. Det som är viktigt är att medlemsstaten kontrollerar att det verkligen är olika kvantiteter kött som erbjuds. Hur den utför dessa kontroller får medlemsstaten själv avgöra. Det är inte nödvändigt att kommissionen antar uttryckliga bestämmelser därom. Det är därför fel att - såsom sökanden har gjort - påstå att kommissionens avsikt är att tillämpa förordning nr 2456/93 retroaktivt på de förevarande förhållandena.
59 Det kan således fastställas att sökanden var skyldig att företa ytterligare kontroller, men inte gjort detta.
Styrkande av att skada har uppkommit för EUGFJ - Bevisbördan
60 Nedan skall undersökas om detta förhållande motiverar en sådan nedsättning inom ramen för avslutet av räkenskaperna som kommissionen har företagit. Enligt sökanden är så inte fallet, eftersom någon skada inte har uppkommit för fonden.
61 När det gäller svaret på denna fråga måste domstolens praxis avseende styrkande av skada och bevisbördan i samband med avslut av EUGFJ:s räkenskaper beaktas. Domstolen har fastslagit att EUGFJ uteslutande finansierar ersättningar och interventioner som har utbetalats respektive företagits i enlighet med gemenskapens föreskrifter inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna.(34) För det fall att kommissionen vägrar att påföra EUGFJ vissa utgifter med motiveringen att medlemsstaten har åsidosatt gemenskapens föreskrifter ankommer det - enligt domstolen - på medlemsstaten själv att visa att villkoren för den finansiering som kommissionen har avslagit är uppfyllda.(35)
62 En fråga som uppkommer i detta sammanhang är vilka krav som ställs på vad kommissionen skall anföra beträffande orsakerna till en finansiell skada. Om det visar sig omöjligt att med säkerhet fastställa i vilken utsträckning en nationell åtgärd i strid med gemenskapsrätten har givit upphov till ökade utgifter i en budgetpost för EUGFJ, har kommissionen enligt domstolens rättspraxis "inte något annat val" än att generellt - det vill säga inte endast till en viss procentsats - neka finansiering av kostnaderna i fråga.(36)
63 Ett sådant fall skulle kunna föreligga här, eftersom kommissionen just på grund av att de nödvändiga kontrollerna uteblivit inte kunde fastställa i vad mån sökandens förhållningssätt har orsakat EUGFJ skada. Här kan endast hypotetiska överväganden göras beträffande vilka utgifter som inte skulle ha uppkommit om sökanden hade utfört kontroller i vederbörlig ordning.
64 Å andra sidan har domstolen i ett fall, i vilket kommissionen ställde sig tveksam till de belopp som medlemsstaten hade uppgivit, uttalat följande: "Kommissionen är nämligen inte skyldig att uttömmande visa att uppgifterna från medlemsstaterna är felaktiga utan behöver endast göra det sannolikt att det finns skäl att anta att de belopp som de nationella myndigheterna har uppgivit inte är korrekta. Denna lättnad av kommissionens bevisbörda beror på ... att det är medlemsstaten som har lättast för att inhämta och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för att avsluta EUGFJ:s räkenskaper. Därför skall medlemsstaten presentera detaljerade och fullständiga bevis för att dess belopp är riktiga och i förekommande fall för att kommissionens beräkningar är felaktiga."(37)
65 Det ovannämnda fallet är visserligen inte helt jämförbart med det förevarande fallet, eftersom kommissionen inte har påstått att de belopp som sökanden har uppgivit skulle vara felaktiga. Det förhåller sig i stället så att beloppen skulle kunna vara annorlunda om sökanden hade företagit tillräckliga kontroller. Inte heller här har kommissionen endast anfört att det har uppkommit en skada för EUGFJ. Kommissionen har i stället visat att sökanden har åsidosatt gemenskapsrätten och hur detta har skett. Kommissionen har vidare klarlagt hur detta kan tänkas ha gynnat en spekulation av anbudsgivarna. Slutligen har kommissionen förklarat hur detta kan ha lett till en felaktig bedömning av marknaden och därmed till för stora uppköp av nötkött till eventuellt för höga priser. Kommissionen har på detta sätt i vart fall gjort sannolikt att det kan ha uppkommit en skada för EUGFJ.
66 En strängare bevisskyldighet kan inte åläggas kommissionen, eftersom de ovan anförda skälen för en lättnad av bevisbördan även föreligger i det förevarande fallet. Det kan inte heller med säkerhet uteslutas att sökandens förhållningssätt har äventyrat den gemensamma marknadens funktionssätt.
67 Det ankommer således - såsom framgår av punkt 61 i den citerade domen - på sökanden att visa att det förhållningssätt som lagts denne till last inte har lett till ökade kostnader inom ramen för EUGFJ. Sökanden har anfört att nedsättningen på 2 procent inte kan rättfärdigas med att det har förekommit spekulation inom ramen för interventionsuppköpen. Förekomsten av kopplade anbud medförde inte någon lågprisspiral vid interventionsuppköpen. Detta har kommissionen heller inte påstått. Tvärtom har kommissionen anfört att spekulationen ledde till att köttet köptes upp till högre priser än nödvändigt av interventionen.
68 Sökanden har även gjort gällande att risken i samband med spekulationer fortfarande är mycket hög och inte är beroende av om kopplade anbud har lämnats. Garantibeloppet som skall betalas för en viss kvantitet kött är fortfarande detsamma, oberoende av om ett enda eller flera kopplade anbud lämnas. Detta kan inte förnekas. Vad sökanden emellertid inte har beaktat är att storleken av det innehållna garantibeloppet - såsom visats ovan - kan reduceras vid kopplade anbud.
69 Sökanden har vidare anfört att kommissionen aldrig har visat att det verkligen har förelegat någon fara för fonden. Kommissionen har endast presenterat hypotetiska och teoretiska överväganden. Mer än så kunde och behövde kommissionen dock - såsom visats ovan - inte göra.
70 De anbudspris som meddelades kommissionen var inte heller för höga. De låg tvärtom inom en vid skala mellan marknadspriset och det av kommissionen fastställda högsta priset. Kommissionen hade därför helt klart möjlighet att bedöma marknadsläget. Hade detta inte varit fallet hade interventionsuppköpen måst leda till en ökning av marknadspriserna. Så var dock inte fallet.
71 Såsom kommissionen mycket riktigt har anfört har interventionen till uppgift att stödja marknaden. Det är i detta sammanhang tveksamt om den - även vid ökade uppköp - kan ha sådana konsekvenser att den leder till en sådan ökning av priset. Dessutom hänför sig sökanden på denna punkt endast till frågan om uppköpspriset. Minst lika viktig, om inte viktigare, är emellertid frågan om mer kött har köpts upp än som var nödvändigt för att stödja marknaden. Oberoende av priset kan förekomsten av kopplade anbud i detta avseende leda till en felaktig bedömning.
72 Det går heller inte att hålla med sökanden om att kommissionen kunde kontrollera uppköpspriser och uppköpskvantiteter genom att fastställa en nedsättningskoefficient. Nedsättningskoefficienten rättar sig emellertid även efter den köttkvantitet som erbjuds. I så måtto är den inte ägnad att förhindra en felaktig bedömning, utan kan i förekommande fall vara uttryck för en felaktig bedömning.
73 Sökanden har därför inte kunnat visa att avgivandet av kopplade anbud inte ledde till en ökad fara för fonden. I detta sammanhang kan även påpekas att sökanden vid det muntliga sammanträdet själv har uppgivit att risken för att garantin förfaller är mindre vid kopplade anbud.
74 Eftersom kommissionen därmed åtminstone har gjort sannolikt att sökandens förhållningssätt kan ha orsakat skada för EUGFJ, ankommer det på sökanden att bevisa att så inte var fallet.
75 En sådan fördelning av bevisbördan som i det förevarande fallet synes även vara lämplig mot bakgrund av andra domar som domstolen har meddelat i samband med avslut av räkenskaper. I fall där det för utbetalning av bidrag enligt gemenskapsrätten krävdes att vissa bevis- eller kontrollformaliteter var uppfyllda har domstolen fastslagit att beviljande av bidrag stred mot gemenskapsrätten när nämnda villkor inte iakttogs. Den därmed sammanhängande utbetalningen får inte påföras EUGFJ, även om det står klart att några materiella oegentligheter inte har förekommit.(38)
76 Beträffande iakttagande av formalia har domstolen också uttalat följande: "Med hänsyn till att de formföreskrifter som inte iakttagits varit av väsentlig karaktär, att det varit omöjligt att kontrollera att fristen för att exportera produkterna har hållits och att det följaktligen är sannolikt att förluster eller till och med bedrägerier förekommit som belastat gemenskapens budget, behöver domstolen endast konstatera att det belopp som kommissionen inte godkänt, vilket begränsats till två procent av de kostnader som berörs, inte kan anses vara oskäligt och oproportionerlig[t]."(39) Av detta följer att även den omständigheten att en förlust är sannolik kan användas som ett kriterium vid bedömningen. Även i detta fall föreligger det en sådan sannolikhet med hänsyn till de ovannämnda indicierna och de bristande kontrollerna.
77 Det återstår därefter endast att fråga om sökanden kan anföra något som visar att det inte har uppkommit någon skada för EUGFJ.
78 Sökanden har dessutom anfört att garantierna endast har förfallit i ett fåtal fall under den ifrågavarande tidsperioden. Det kan därför inte ha förekommit någon omfattande spekulation vad gäller anbuden. Enligt kommissionen visar detta just hur bruket med så kallade kopplade anbud minskar risken för den enskilde anbudsgivaren.
79 Till denna uppfattning kan man inte utan vidare ansluta sig. Såsom kommissionen har anfört möjliggör bruket med så kallade kopplade anbud för anbudsgivaren att spekulera med kopplade anbud, varvid förlusten vid en felaktig spekulation minskas genom att garantibeloppet är lägre för mindre kvantiteter.
80 Inte heller enligt kommissionen leder bruket med så kallade kopplade anbud nödvändigtvis till en minskning av antalet fall i vilka den ställda säkerheten förfaller. Av den omständigheten att garantin endast har innehållits i ett fåtal fall följer å andra sidan inte nödvändigtvis att inte mer kött har sålts till interventionsorganet än som var nödvändigt. De anbudsgivare som har lämnat ett förhöjt anbud och som har räknat med en högre nedsättningskoefficient har även kunnat undvika att mista den säkerhet som de har ställt genom att köpa den köttkvantitet som fattades på den fria marknaden. Detta överensstämmer visserligen heller inte med tanken bakom interventionssystemet, men praktiseras enligt parterna ändå. Enligt artikel 12.1 i förordning nr 859/89 skall ett anbud inte beaktas om det föreslagna priset överstiger det högsta priset som gäller för det ifrågavarande anbudsförfarandet. En köttkvantitet som inte har beaktats av detta skäl skulle därför kunna köpas upp av en anbudsgivare som har erbjudit mer kött än han förfogar över. Kommissionen anser för övrigt att detta utgör ett åsidosättande av artikel 12.2 i förordning nr 859/89 i vilken det föreskrivs att de rättigheter och skyldigheter som följer av anbudsinfordran inte kan överlåtas.
81 Inte heller sökandens uppgifter om att priserna endast varierade med några franc när det gällde den påstådda förekomsten av kopplade anbud kan vederlägga att det har förekommit spekulation och eventuellt att en skada har uppkommit för EUGFJ. Spekulation genom angivande av olika priser är endast en aspekt som kommissionen har kritiserat. Spekulationen genomförs framför allt beträffande för höga anbud. Att detta inte kan uteslutas och att det i förekommande fall kan leda till en skada för fonden har inte vederlagts av de uppgifter som sökanden har lämnat.
82 Det kan därmed fastslås att sökanden inte har förmått vederlägga kommissionens överväganden vad gäller EUGFJ:s finansiella skada.
Möjligheten att göra en schablonberäkning av den finansiella skadan
83 Sökanden har emellertid även vänt sig mot kommissionens schablonberäkning av den finansiella skadan. Eftersom det inte finns något samband med en skada är det snarare fråga om en sanktion.
84 På denna punkt kan sägas att sökanden felaktigt har utgått från att det inte föreligger något samband med en skada. Att det har uppkommit en skada för EUGFJ kan, såsom visats ovan(40), inte uteslutas. För övrigt är det tillräckligt att peka på domstolens praxis som avser fall där kommissionen inte har avslagit samtliga de utgifter som berörs av åsidosättandet utan har försökt fastställa de finansiella följderna av det rättsstridiga handlandet med hjälp av vissa beräkningar. Dessa är grundade på en bedömning av läget på den ifrågavarande marknaden för det fall att åsidosättandet inte hade inträffat. I sådana fall ankommer det - enligt domstolen - på medlemsstaten att visa att villkoren är uppfyllda för att erhålla den finansiering som kommissionen har avslagit.(41) Det åvilar därmed här sökanden att visa att kommissionens bedömning är felaktig. Detta har denne, såsom visats ovan, inte förmått göra.
Kommissionens riktlinjer (Belle Group Report)
85 Sökanden har slutligen i andra hand gjort gällande att rättelsen på 2 procent är oproportionerlig, eftersom det inte har förelegat någon risk för förlust för fonden. Denna uppfattning kan inte godtas, eftersom det - såsom visats ovan - förelåg en klar finansiell risk för fonden.
86 Sökanden har dessutom gjort gällande att nedsättningen även är oproportionerlig i förhållande till de andra medlemsstaterna. Kommissionen har själv anfört att åsidosättandena i Frankrikes fall var mindre allvarliga än i andra medlemsstater. Trots detta föreskrev kommissionen en nedsättning om 2 procent för alla medlemsstater, i några fall dock för två år, medan nedsättningen för Frankrikes del endast avsåg år 1992. Mot denna bakgrund borde någon rättelse - enligt sökanden - inte ha företagits, allra helst som risken för fonden var minimal.
87 Kommissionen har här med rätta hänvisat till domstolens praxis enligt vilken finansiering till och med kan nekas till 100 procent, om det inte med säkerhet går att fastställa de finansiella konsekvenserna av en åtgärd som strider mot gemenskapsrätten.(42)
88 Beträffande schablonregleringar har kommissionen på förslag av en samarbetsgrupp antagit vissa riktlinjer (Belle Group Report). I dessa riktlinjer föreslås tre olika procentsatser vad gäller schablonnedsättningar:
- 2 procent av utgifterna, om det uteslutande rör sig om vissa mindre viktiga brister i kontrollsystemet eller i verkställigheten av kontrollerna som inte är av väsentlig betydelse för att säkerställa att utgifterna var korrekta, innebärande att det skäligen kan antas att risken för förlust för EUGFJ var ringa.
- 5 procent av utgifterna, om det rör sig om betydande brister i kontrollsystemet eller i verkställigheten av kontrollerna som är av väsentlig betydelse för att fastställa om utgifterna var korrekta, innebärande att det skäligen kan antas att risken för förlust för EUGFJ var betydande.
- 10 procent av utgifterna, om det rör sig om brister i kontrollsystemet som helhet eller i dess grundläggande struktur eller i verkställigheten av väsentliga kontroller som syftade till att säkerställa att utgifterna var korrekta, innebärande att det skäligen kan antas att risken för en mycket stor förlust för EUGFJ var överhängande.
89 I riktlinjerna anges även att ingen rättelse skall företas i sådana fall där det endast föreligger mindre brister i kontrollerna och risken för förlust kan bedömas som minimal. Detta gäller särskilt fall där de nationella myndigheterna har vidtagit effektiva åtgärder för att komma till rätta med bristerna så snart dessa har upptäckts och fall där bristerna har uppkommit till följd av svårigheter att tolka de gemenskapsrättsliga texterna.
90 Även om man skulle kunna utgå från att bristerna i kontrollsystemet skulle kunna bero på att artikel 9.2 andra meningen i förordning nr 859/89 var svår att tolka, måste det dock påpekas att det i riktlinjerna angivna villkoret att det endast skall vara fråga om mindre brister i kontrollsystemet inte är uppfyllt i det förevarande fallet. Det föreligger inga mindre brister i kontrollsystemet. Det företogs nämligen över huvud taget inga kontroller av om det i fråga om en och samma kvantitet kött lämnades kopplade anbud, nämligen med hjälp av bulvaner. Mot bakgrund därav och den finansiella risk som detta resulterat i synes rättelsen på 2 procent som kommissionen har valt proportionerlig och rimlig.
91 Sökanden har vidare anfört att kommissionen inte hade fått utvidga nedsättningen på 2 procent till budgetposten avseende värdeminskning. Att vissa villkor inte har beaktats har ingen som helst inverkan på lagringsförhållandena. En sådan finansiell rättelse har inget samband med den finansiella risk som fonden löpte.
92 På denna punkt har kommissionen anfört att utgifterna i samband med värdeminskningen var direkt, det vill säga till omkring 50 till 55 procent, kopplade till värdet av de uppköpta kvantiteterna. Det är därför - enligt kommissionen - svårt att se hur man skulle kunna skilja förlusterna på grund av värdeminskningen från andra relevanta poster. Detta måste man instämma i. Ju mer kött - eventuellt till följd av för höga anbud - som köps upp av interventionen, desto större blir förlusterna på grund av den därmed förbundna värdeminskningen.
93 Sökanden har därmed inte förmått visa att kommissionens bedömning av den finansiella rättelse som skall företas beträffande avslutet av räkenskaperna är felaktig.
94 Det måste därför fastslås att de invändningar som sökanden har anfört gentemot kommissionens beslut inte har någon bärkraft.
Interventionsåtgärder avseende den offentliga lagringen av spannmål
95 I detta sammanhang har sökanden kritiserat kommissionens beslut utifrån tre synvinklar. För det första har denne gjort gällande att de åtgärder som de franska myndigheterna vidtog inom området för interventionsåtgärder för spannmål var tillräckliga. Kommissionen anser däremot att fonden löpte en betydande finansiell risk till följd av de brister som fanns i kontrollsystemet.
96 Sökanden har till stöd för sitt påstående gjort gällande att vissa av de åtgärder som kommissionen krävde inte var föreskrivna i de ifrågavarande gemenskapsbestämmelserna.
97 Det finns i detta sammanhang skäl att hänvisa till artikel 6 i kommissionens förordning (EEG) nr 689/92 av den 19 mars 1992 om fastställande av förfarandet och villkoren för interventionsorganens övertagande av spannmål.(43) Denna har följande lydelse: "Interventionsorganen skall där så är nödvändigt fastställa kompletterande förfaranden och villkor för övertagande som är förenliga med denna förordning för att ta hänsyn till särskilda förhållanden i medlemsstaten i fråga. ..."
98 Oberoende därav ankommer det - såsom visats ovan - på medlemsstaterna att företa de erforderliga kontrollerna inom ramen för EUGFJ, även om dessa inte är uttryckligen föreskrivna i de ifrågavarande bestämmelserna.
99 Sökanden har dessutom anfört att de åtgärder som denne vidtog var tillräckliga och att kontrollerna företogs i enlighet med föreskrifterna. Det är tveksamt om detta räcker för att vederlägga kommissionens uppfattning.
100 Detta gäller i än högre grad mot bakgrund av att de franska myndigheterna - enligt vad sökanden själv har uppgivit - enligt förlikningsorganet inte har bestritt att de var tvungna att ändra sitt ursprungliga system för att uppfylla kommissionens krav. De aviserade förbättringarna genomfördes enligt sökanden dock inte förrän år 1993.
101 Enligt domstolens praxis måste kommissionen visserligen i varje enskilt fall motivera sitt beslut genom vilket frånvaron av kontroller eller brister i dessa fastställs.(44) I det angivna fallet anförde kommissionen bland annat att de behöriga myndigheterna varken hade kunnat lämna några uppgifter om hur ofta kontroller hade utförts på plats eller vilket system som användes för kommunikationen mellan tillsynsmyndigheter och lokala tjänstemän. De hade heller inte kunnat lämna några upplysningar om varför protokoll fattades. Detta räckte som motivering för kommissionen. Det ankom nu på sökanden att visa att kommissionens påståenden var felaktiga. Det var - enligt domstolen - inte tillräckligt att sökanden på denna punkt anförde att både administrativa kontroller och kontroller på platsen hade företagits, men inte presenterade någon bevisning för detta. Eftersom medlemsstaten inte hade visat att några kontroller hade företagits, kunde detta konstaterande ge upphov till allvarliga tvivel om att ett lämpligt och effektivt system av övervakningsåtgärder och kontrollåtgärder hade införts.(45)
102 Även i detta fall har sökanden egentligen endast uppställt rena påståenden. Detta kan inte vara tillräckligt mot bakgrund av den omständigheten att kommissionen har konstaterat att spannmål som skulle lagras enligt olika system har blandats ihop med varandra eller bytts ut. Detta påstående har inte bestritts av sökanden. Denne har endast påpekat att det inte var fråga om spannmål som skulle lagras inom ramen för interventionsåtgärderna. Oberoende av detta kan man, såsom kommissionen med rätta har anfört, därav dra slutsatsen att kontrollsystemets effektivitet var tveksam och att det fanns en risk att spannmål som lagrades enligt olika system inte hölls isär från varandra tillräckligt.
103 Sökanden har därmed inte kunnat visa att de åtgärder som denne vidtog var tillräckliga och att förordning nr 729/70 inte har åsidosatts. Vad sökanden i övrigt har anfört avser räkenskapsåret 1993 som inte kan tjäna som jämförelse, eftersom sökanden har uppgett att de aviserade förbättringarna i systemet genomfördes i december 1993.
104 För det andra har sökanden gjort gällande att rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts. Sökanden har på denna punkt hänvisat till kommissionens skrivelse enligt vilken inga finansiella rättelser skulle företas, särskilt på grund av de förbättringar som de franska myndigheterna hade aviserat. Om kommissionen trots detta företar en rättelse för år 1992 innebär det ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen.
105 Beträffande detta skall sägas att kommissionen framför allt grundar detta meddelande på att de franska myndigheterna å sin sida hade aviserat förbättringar. Enligt kommissionens uppgifter genomfördes inte dessa förbättringar. (Kommissionen konstaterade att det förekom utbyte och sammanblandning mellan spannmål från olika lagringssystem.)
106 Att stödja sig på andra bestämmelser än de som gäller för interventionsåtgärder strider enligt sökanden också mot rättssäkerhetsprincipen. Såsom visats kan man därav åtminstone sluta sig till att det förekom brister i kontrollsystemet. Sökanden borde ha åtminstone ha anfört att ett sådant utbyte var tillåtet vad gäller de andra omnämnda lagringsmetoderna. Sökanden har inte gjort detta.
107 Det skall även påpekas att kommissionen i sitt meddelande klart och tydligt har uttalat att omfattande rättelser skulle företas för det fall att en oriktig kvantitet till följd av utbyte av olika spannmålslager skulle konstateras. Om sådana rättelser sedan företas kan detta inte strida mot rättssäkerhetsprincipen.
108 Sökanden har dessutom anfört att kommissionen inte hade fått stödja sig enbart på rykten angående utbytet mellan olika lagringstyper. Såsom visats ovan är det som kommissionen har anfört i detta sammanhang tillräckligt.
109 Slutligen har sökanden gjort gällande att kommissionen inte har kunnat ange något exempel på att det har förekommit utbyte av spannmål från olika lagringssystem. På denna punkt kan det hänvisas till domstolens praxis. Domstolen har beslutat att den omständigheten att kommissionen inte presenterar några bevis för att det har förekommit fall i vilka jordbruksbestämmelserna inte har iakttagits inte innebär att kontrollsystemet i medlemsstaten är en garanti för en korrekt tillämpning av föreskrifterna. Att det föreligger bevis för att sådana fall förekommer utgör en ytterligare omständighet som kan förstärka kommissionens kritik av effektiviteten i medlemsstatens kontrollsystem.(46) Dessutom har sökanden inte bestritt att sådant utbyte förekom.
110 Något åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen kan därför inte fastställas.
111 Slutligen har sökanden i andra hand åberopat att proportionalitetsprincipen har åsidosatts. Enligt sökanden hade nedsättningen på 2 procent inte fått tillämpas på budgetpost 10-13 som avser förluster på sålda lager. Dessa ersätts enligt sökanden fullt ut genom kommissionens förordning (EEG) nr 3597/90 av den 12 december 1990 om bokföringsregler för interventionsåtgärder som innefattar interventionsorganens uppköp, lagring och försäljning av jordbruksprodukter.(47) Det uppkommer därför ingen skada för fonden inom ramen för denna budgetpost.
112 Kommissionen har å sin sida anfört att denna post avser de finansiella konsekvenserna av förlusterna i samband med försäljningarna. Då kommissionen har konstaterat att det förekommer oriktiga kvantiteter kan detta tillsammans med de föreliggande bristerna i kontrollsystemet leda till förluster för fonden.
113 Huruvida det verkligen förekommer oriktiga kvantiteter är tvistigt mellan parterna. Såsom visats ovan kan man dock utgå ifrån att det föreligger brister i kontrollsystemet. Sökandens uppfattning att sådana förluster omedelbart skulle kompenseras vid försäljningen kan inte godtas. Detta skulle förutsätta en omfattande kontroll som emellertid inte existerade. Detta innebär att det även kunde uppkomma förluster inom ramen för budgetpost 10-13. Proportionalitetsprincipen har följaktligen inte åsidosatts.
114 Några omständigheter som skulle kunna utgöra grund för en ogiltigförklaring av beslutet har således inte kunnat konstateras.
Rättegångskostnader
115 Enligt artikel 69.2 första meningen i domstolens rättegångsregler skall tappande part ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
D - Förslag till avgörande
116 Jag föreslår därför följande beslut:
1) Talan ogillas.
2) Republiken Frankrike skall ersätta rättegångskostnaderna.
(1) - Det är här fråga om Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk.
(2) - Detta problem är åtminstone till en del föremål även för talan i mål C-209/96 (Förenade kungariket mot kommissionen), mål C-233/96 (Danmark mot kommissionen), C-238/96 (Irland mot kommissionen) och C-242/96 (Italien mot kommissionen).
(3) - De ifrågavarande bestämmelserna finns i artikel 11.3 i kommissionens förordning (EEG) nr 859/89 av den 29 mars 1989 om tillämpningsföreskrifter vad beträffar interventionsåtgärder för nötkött (EGT L 91, s. 5).
(4) - Artikel 13.4 i förordning nr 859/89.
(5) - Fjärde övervägandet i ingressen till och artikel 5 i rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 148, s. 24; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 63).
(6) - Omnämnd i fotnot 3.
(7) - Tredje övervägandet i ingressen till och artikel 7 och flera följande i förordning nr 859/89.
(8) - Andra övervägandet i ingressen till rådets förordning (EEG) nr 571/89 av den 2 mars 1989 om ändring av förordning (EEG) nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött, om upphävande av förordning (EEG) nr 1302/73 och om utvidgning av förordning (EEG) nr 4132/88 (EGT L 61, s. 43; svensk specialutgåva, område 3, volym 28, s. 154).
(9) - Kommissionens beslut 96/311/EG av den 10 april 1996 om avslut av medlemsstaternas räkenskaper avseende utgifter som finansieras genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruk (EUGFJ), för räkenskapsåret 1992 samt vissa utgifter för räkenskapsåret 1993 (EGT L 117, s. 19).
(10) - Dokument VI/6355/95.
(11) - Min kursivering.
(12) - Min kursivering.
(13) - EGT L 225, s. 4; svensk specialutgåva, område 3, volym 52, s. 62.
(14) - Inrättat genom kommissionens beslut 94/442/EG av den 1 juli 1994 om ett förlikningsförfarande i samband med räkenskapsavslutet för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) (JO L 182, s. 45; svensk specialutgåva, område 3, volym 59, s. 78).
(15) - Jämför fotnot 9.
(16) - Dom av den 10 november 1993 i mål C-48/91, Nederländerna mot kommissionen (REG 1993, s. I-5611), punkterna 13 och 14, med ytterligare hänvisningar.
(17) - Domarna i det ovannämnda målet Nederländerna mot kommissionen (omnämnt i fotnot 16, punkt 18), med ytterligare hänvisningar, av den 19 februari 1991 i mål C-281/89, Italien mot kommissionen (REG 1991, s. I-347), punkt 19, med ytterligare hänvisningar, av den 24 mars 1988 i mål 347/85, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1988, s. 1749), punkt 16, och av den 6 oktober 1993 i mål C-55/91, Italien mot kommissionen (REG 1993, s. I-4813), punkt 13, med ytterligare hänvisningar.
(18) - Dom av den 27 januari 1988 i mål 349/85, Danmark mot kommissionen (REG 1988, s. 169), punkt 16.
(19) - Dom av den 3 december 1992 i mål C-283/91, Contarini (REG 1992, s. I-6359), punkt 14, och av den 29 februari 1996 i de förenade målen C-296/93 och C-307/93, Frankrike och Irland mot kommissionen (REG 1996, s. I-795), punkt 21.
(20) - Kommissionens förordning (EEG) nr 2271/90 av den 1 augusti 1990 om ändring av förordning (EEG) nr 859/89 om tillämpningsföreskrifter vad beträffar interventionsåtgärder för nötkött (EGT L 204, s. 45).
(21) - Denna skillnad finns även i den engelska versionen i vilken det talas om "interested parties [berörda parter]" och "tenderer [anbudsgivare]".
(22) - Kommissionens förordning (EEG) nr 1282/90 av den 15 maj 1990 om ändring av förordning (EEG) nr 859/89 om tillämpningsföreskrifter för interventionsåtgärder för nötkött (EGT L 126, s. 31).
(23) - Rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23).
(24) - Artikel 3.1 i förordning nr 729/70 har följande lydelse: "Intervention för att stabilisera jordbruksmarknaderna som görs i enlighet med gemenskapsbestämmelser inom ramen för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna, skall finansieras enligt artikel 1.2 b."
(25) - Dom av den 7 februari 1979 i mål 11/76, Nederländerna mot kommissionen (REG 1979, s. 245), punkterna 8 och 9.
(26) - Domen i det ovannämnda (fotnot 16) målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 11.
(27) - Sjunde övervägandet i ingressen till förordning nr 729/70.
(28) - Dom i det ovannämnda (fotnot 16) målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 11, dom av den 9 oktober 1990 i mål C-366/88, Frankrike mot kommissionen (REG 1990, s. I-3571), punkt 20, av den 12 juni 1990 i mål C-8/88, Tyskland mot kommissionen (REG 1990, s. I-2321), punkt 17, och av den 6 maj 1982 i de förenade målen 146/81, 192/81 och 193/81, BayWa m.fl. (REG 1982, s. 1503; svensk specialutgåva, volym 6), punkt 26.
(29) - Dom av den 2 juni 1994 i mål C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem (REG 1994, s. I-2283), punkterna 17 och 18.
(30) - Artikel 10 i förordning nr 859/89.
(31) - Tredje övervägandet i ingressen till förordning nr 859/89.
(32) - Tredje övervägandet i ingressen till förordning nr 2456/93.
(33) - Artikel 11.3 andra meningen.
(34) - Domen i det ovannämnda (fotnot 16) målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 14, med ytterligare hänvisningar.
(35) - Domarna i de ovannämnda målen Nederländerna mot kommissionen (fotnot 16), punkt 16, och Förenade kungariket mot kommissionen (fotnot 17), punkt 14.
(36) - Dom av den 4 juli 1996 i mål C-50/94, Grekland mot kommissionen (REG 1996, s. I-3331), punkt 26, och av den 7 februari 1979 i de förenade målen 15/76 och 16/76, Frankrike mot kommissionen (REG 1979, s. 321; svensk specialutgåva, volym 4, s. 287), punkt 32 och flera följande punkter, och domen i det ovannämnda (se fotnot 17) målet Förenade kungariket mot kommissionen, punkt 13.
(37) - Domen i det ovannämnda (fotnot 16) målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 17.
(38) - Dom av den 25 februari 1988 i mål 327/85, Nederländerna mot kommissionen (REG 1988, s. 1065), punkt 25.
(39) - Dom av den 14 september 1995 i mål C-49/94, Irland mot kommissionen (REG 1995, s. I-2683), punkt 22.
(40) - Se punkt 60-82.
(41) - Domen i det ovannämnda (fotnot 17) målet Förenade kungariket mot kommissionen, punkterna 14 och 15.
(42) - Se fotnot 36.
(43) - EGT L 74, s. 18; svensk specialutgåva, område 3, volym 41, s. 118.
(44) - Dom av den 12 juni 1990 i mål C-8/88, Tyskland mot kommissionen (REG 1990, s. I-2321), punkt 23.
(45) - Domen i det ovannämnda (se fotnot 44) målet Tyskland mot kommissionen, punkt 26 och flera följande punkter.
(46) - Domen i det ovannämnda (fotnot 16) målet Nederländerna mot kommissionen, punkt 33.
(47) - EGT L 350, s. 43; svensk specialutgåva, område 3, volym 35, s. 250.