62002CJ0277_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci C‑277/02,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 234 ES, podaný Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Nemecko) rozhodnutím z 3. júla 2002 a doručený 29. júla 2002, ktorý súvisí s konaním:
EU-Wood-Trading GmbH,
proti
Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH,
SÚDNY DVOR (prvá komora),
v zložení: predseda prvej komory P. Jann, sudcovia: A. Rosas, R. Silva de Lapuerta, K. Lenaerts a K. Schiemann (spravodajca),
generálny advokát: P. Léger,
tajomník: L. Hewlett, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 27. mája 2004,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– EU-Wood-Trading GmbH, v zastúpení: T. Pschera a B. Enderle, Rechtsanwälte,
– Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH, v zastúpení: C. v. der Lühe, Rechtsanwalt,
– dánska vláda, v zastúpení: J. Molde, splnomocnený zástupca,
– rakúska vláda, v zastúpení: E. Riedl, splnomocnený zástupca,
– Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: U. Wölker a M. Konstantinidis, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 23. septembra 2004,
vyhlásil tento
Rozsudok
Odôvodnenie
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 7 ods. 4 písm. a) prvej a druhej zarážky nariadenia Rady (EHS) č. 259/93 z 1. februára 1993 o kontrole a riadení pohybu zásielok odpadov v rámci, do a z Európskeho spoločenstva (Ú. v. ES L 30, s. 1) zmeneného a doplneného rozhodnutiami Komisie 98/368/ES z 18. mája 1998 (Ú. v. ES L 165, s. 20) a 1999/816/ES z 24. novembra 1999 (Ú. v. ES L 316, s. 45, ďalej len „nariadenie“).
2. Návrh bol predložený v rámci konania medzi spoločnosťami EU-Wood-Trading GmbH so sídlom v Bürstadte (Nemecko) (ďalej len „EU-Wood-Trading“) a Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH vo veci námietok, ktoré druhá menovaná spoločnosť vzniesla proti preprave 3 500 ton odpadu z dreva do Talianska, ktorú plánovala uskutočniť EU-Wood-Trading.
Právny rámec
Právna úprava Spoločenstva
3. Základným cieľom smernice Rady 75/442/EEC z 15. júla 1975 o odpadoch (Ú. v. ES L 194, s. 39), zmenenej a doplnenej smernicou Rady 91/156/EHS z 18. marca 1991 (Ú. v. ES L 78, s. 32) a rozhodnutím Komisie 96/350/ES z 24. mája 1996 (Ú. v. ES L 135, s. 32, ďalej len „smernica“), je ochrana ľudského zdravia a životného prostredia proti škodlivým účinkom spôsobovaným zberom, prepravou, úpravou, skladovaním a ukladaním odpadov. Štvrté odôvodnenie tejto smernice osobitne uvádza, že je dôležité uprednostňovať zhodnocovanie odpadu a používanie zhodnocovaných materiálov s cieľom zachovať prírodné zdroje.
4. Smernica v článku 1 písm. e) definuje „zneškodňovanie“ ako „ktorúkoľvek z činností, ktoré sú uvedené v prílohe II, A“ a v článku 1 písm. f) „zhodnocovanie“ ako „ktorúkoľvek z činností, ktoré sú uvedené v prílohe II, B“.
5. Článok 4 prvý odsek smernice stanovuje:
„Členské štáty vykonajú nevyhnutné opatrenia na zaistenie toho, aby sa odpad zhodnocoval alebo zneškodňoval bez ohrozenia ľudského zdravia a bez použitia postupov či metód, ktoré by mohli poškodiť životné prostredie, najmä:
– bez ohrozovania vody, ovzdušia, pôdy, rastlín a živočíchov,
– bez obťažovania okolia napr. hlukom alebo zápachom,
– bez nepriaznivého ovplyvňovania krajiny alebo miest zvláštneho záujmu.“
6. V zmysle článku 7 ods. 1 smernice majú príslušné orgány určené členským štátom na realizáciu cieľov stanovených predovšetkým v článku 4 čo najskôr vypracovať jeden alebo niekoľko plánov odpadového hospodárstva. Podľa článku 7 ods. 3 môžu členské štáty prijať nevyhnutné opatrenia, aby sa zabránilo pohybom odpadu, ktoré nie sú v súlade s ich plánmi odpadového hospodárstva.
7. Nariadenie upravuje predovšetkým kontrolu nad prepravou odpadov medzi členskými štátmi a jej riadenie.
8. Deviate odôvodnenie nariadenia upresňuje:
„... preprava odpadu sa musí vopred oznámiť príslušným orgánom, aby mohli byť presne a včas informované najmä o druhu, pohybe a zneškodnení alebo zhodnotení odpadu tak, aby tieto orgány mohli vykonať potrebné opatrenia na ochranu ľudského zdravia a životného prostredia, vrátane možnosti vzniesť odôvodnené námietky proti preprave“.
9. V zmysle článku 2 nariadenia:
„Na účely tohto nariadenia:
…
b) príslušné orgány sú príslušné orgány, ktoré určia členské štáty podľa článku 36 alebo nečlenské štáty;
c) [príslušný – neoficiálny preklad ] orgán štátu odoslania je príslušný orgán, ktorý určia členské štáty podľa článku 36 pre oblasť, z ktorej sa zásielka odpadov odosiela, alebo ktorý určia tretie štáty...;
d) ‚príslušný orgán štátu určenia‘ je príslušný orgán, ktorý určia členské štáty v súlade s článkom 36 pre oblasť, v ktorej sa zásielka odpadov prijme...;
e) ‚príslušný orgán tranzitu‘ je jediný orgán, ktorý určia členské štáty podľa článku 36 pre štát, ktorým zásielka odpadov prechádza;
…
g) ‚oznamovateľ‘ je fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorá má oznamovaciu povinnosť, t. j. ďalej uvedená osoba, ktorá navrhuje odpad prepraviť, alebo ho mať prepravovaný...;
i) ‚zneškodnenie‘ je nakladanie s odpadom definované v článku 1 písm. e) smernice 75/442/EHS;
…
k) ‚zhodnotenie‘ je nakladanie s odpadom definované v článku 1 písm. f) smernice 75/442/EHS;
…“.
10. Hlava II nariadenia s nadpisom „Zásielky odpadov medzi členskými štátmi“ predovšetkým obsahuje dve rôzne kapitoly, z ktorých jedna upravuje konanie vo veciach prepravy odpadu na zneškodnenie (kapitola A, články 3 až 5) a druhá konanie vo veciach prepravy odpadu na zhodnotenie (kapitola B, články 6 až 11).
11. V zmysle článku 6 ods. 1 nariadenia, ak má oznamovateľ v úmysle prepraviť odpad uvedený v prílohe III na zhodnotenie z jedného členského štátu do iného členského štátu alebo ho tranzitne prepraviť cez jeden alebo viacero iných členských štátov (žltý zoznam odpadov), oznámi to príslušnému orgánu štátu určenia a pošle kópie oznámenia príslušným orgánom štátov odoslania a tranzitu a príjemcovi.
12. Podľa článku 6 ods. 3 nariadenia sa oznámenie predkladá prostredníctvom nákladného listu, ktorý vydá príslušný orgán štátu odoslania. Článok 6 ods. 5 upresňuje údaje, ktoré musí oznamovateľ uviesť v nákladnom liste; okrem iného sú to údaje o činnostiach týkajúcich sa zhodnocovania podľa prílohy II B smernice.
13. V zmysle článku 6 ods. 6 uvedeného nariadenia musí oznamovateľ s príjemcom uzatvoriť zmluvu o zhodnotení odpadu. Kópia tejto zmluvy sa na požiadanie musí predložiť príslušnému orgánu.
14. Podľa článku 6 ods. 8 nariadenia môže príslušný orgán štátu odoslania v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi rozhodnúť, že namiesto oznamovateľa sám postúpi oznámenie príslušnému orgánu štátu určenia a jeho kópie príjemcovi a príslušnému orgánu štátu tranzitu.
15. Článok 7 ods. 2 nariadenia stanovuje lehotu, ako aj podmienky a spôsoby, ktoré musia rešpektovať príslušné orgány štátov určenia, vyslania a tranzitu pri vznesení námietok proti oznámenému zámeru prepravy odpadu na zhodnotenie. Toto ustanovenie predovšetkým stanovuje, že námietky musia vychádzať z článku 7 ods. 4 nariadenia.
16. Článok 7 ods. 4 nariadenia stanovuje:
„a) Príslušné orgány štátov určenia a odoslania môžu vzniesť oprávnené námietky proti plánovanej preprave:
– v súlade so smernicou 75/442/EHS, najmä s jej článkom 7,
alebo
– ak preprava nie je v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi a inými predpismi, ktoré sa týkajú ochrany životného prostredia, verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo ochrany zdravia,
alebo
– ak sa oznamovateľ alebo príjemca odpadu už v minulosti dopustil nedovolenej prepravy. V tomto prípade príslušný orgán štátu odoslania môže v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi zamietnuť všetku prepravu, na ktorej sa dotknutá osoba zúčastňuje,
alebo
– ak je preprava v rozpore so záväzkami vyplývajúcimi z medzinárodných dohovorov uzatvorených členským štátom alebo dotknutými členskými štátmi,
alebo
– ak pomer zhodnotiteľného a nezhodnotiteľného odpadu, odhadovaná hodnota materiálov, ktoré sa napokon z odpadu získajú alebo náklady na zhodnotenie a náklady na zneškodnenie nezhodnotiteľnej frakcie nie sú dôvodom na zhodnotenie z hľadiska ekonomických a ekologických úvah.
b) Príslušné orgány štátov tranzitu môžu vzniesť zdôvodnené [odôvodnené – neoficiálny preklad ] námietky proti plánovanej preprave na základe druhej, tretej a štvrtej zarážky písm. a).“
17. Článok 26 nariadenia stanovuje:
„1. Každá preprava odpadu vykonaná:
...
c) so súhlasom príslušných dotknutých orgánov, získaným falšovaním, na základe nesprávnych údajov alebo podvodom
alebo
…
e) s výsledkom zneškodnenia alebo zhodnotenia, ktorý je v rozpore s predpismi spoločenstva alebo medzinárodného práva
…“
18. V zmysle článku 30 ods. 1 nariadenia:
„Členské štáty vykonajú potrebné opatrenia, aby sa odpad prepravoval v súlade s ustanoveniami tohto nariadenia. Týmito opatreniami môže byť kontrola zariadení a podnikov v súlade s článkom 13 smernice 75/442/EHS a náhodné kontroly prepravovaných zásielok.“
19. Podľa článku 34 nariadenia:
„1. Bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia článku 26, predpisy spoločenstva a vnútroštátne predpisy týkajúce sa občianskej [občianskoprávnej – neoficiálny preklad ] zodpovednosti a bez ohľadu na miesto zneškodnenia alebo zhodnotenia odpadu, pôvodca odpadu musí vykonať všetky potrebné opatrenia, aby zneškodnil alebo zhodnotil, alebo zariadil zneškodnenie alebo zhodnotenie odpadu tak, aby chránil kvalitu životného prostredia...
2. Členské štáty vykonajú všetky potrebné opatrenia, aby zabezpečili splnenie povinností ustanovených v odseku 1.“
20. Podľa článku 36 nariadenia:
„Členské štáty určia príslušný orgán alebo príslušné orgány na výkon tohto nariadenia. Každý členský štát určí jeden príslušný orgán tranzitu.“
Vnútroštátna právna úprava
21. Článok 5 ods. 3 Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (zákon o podpore recyklačnej činnosti a zabezpečenia zneškodnenia odpadov pri rešpektovaní životného prostredia) z 27. septembra 1994 (BGBl. 1994 I, s. 2705, ďalej len „zákon z 27. septembra 1994“) zakazuje každé zhodnocovanie odpadov, ktoré vedie k zvýšeniu prítomnosti niektorej škodlivej látky v cykle materiálov.
22. V spolkovej krajine Porýnie-Falcko je organizácia zneškodňovania toxických odpadov v pôsobnosti Sonderabfall-Management Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
23. Dňa 23. novembra 1999 EU-Wood-Trading oznámil Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH ako príslušnému orgánu štátu odoslania svoj zámer prepraviť 3 500 ton odpadu z dreva podniku Frati Luigi de Pomponesco so sídlom v Taliansku.
24. Podľa uvedeného oznámenia pozostával predmetný odpad predovšetkým z upraveného alebo farbeného dreva pochádzajúceho z demolácií, nábytku alebo zvyškov zo stolárstva. Bol určený na zhodnotenie na výrobu aglomerovaných panelov.
25. Medzi dokumentmi pripojenými k oznámeniu bol popis činnosti smerujúcej k zhodnoteniu, potvrdenia, podľa ktorých talianske orgány ako orgány štátu určenia nevzniesli námietky proti dovozu použitého dreva a správa laboratória, podľa ktorej analýza odpadu odhalila obsah olova vo výške 47 mg/kg sušiny.
26. Rozhodnutím zo 17. januára 2000 príslušný orgán štátu odoslania vzniesol námietky proti tejto preprave na základe článku 7 ods. 4 písm. a) prvej a druhej zarážky nariadenia. Tieto námietky sa zakladali na skutočnosti, že vzhľadom na obsah olova v predmetnom odpade, ktorý prekračoval referenčnú hodnotu stanovenú v usmernení ministerstva životného prostredia spolkovej krajiny Porýnie-Falcko, sa nemôže zhodnotenie daného odpadu uskutočniť bez ohrozenia ľudského zdravia a poškodenia životného prostredia, čo je v rozpore s požiadavkami ako smernice, tak aj zákona z 27. septembra 1994.
27. EU-Wood-Trading podal na príslušnom orgáne štátu odoslania sťažnosť proti týmto námietkam a predložil novú správu s analýzou odpadu, podľa ktorej bol obsah olova 23 mg/kg sušiny a arzénu 3,4 mg/kg sušiny. Táto sťažnosť bola 5. júla 2000 zamietnutá.
28. Žaloba, ktorú proti tomuto rozhodnutiu podal EU-Wood-Trading na Verwaltungsgericht Mainz (Nemecko), bola zamietnutá rozsudkom zo 16. októbra 2001. EU-Wood-Trading sa proti tomuto rozsudku odvolal na Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz. V zásade tvrdil, že príslušný orgán štátu odoslania nemôže proti preprave odpadu na zhodnotenie vzniesť námietky, ktoré sa netýkajú prepravy odpadu, ale jeho zhodnotenia v inom členskom štáte.
29. Za takých okolností Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, usúdiac, že riešenie sporu, ktorý prejednáva, závisí od výkladu práva Spoločenstva, rozhodol o prerušení konania a položení týchto prejudiciálnych otázok Súdnemu dvoru:
„1. Môže byť námietka týkajúca sa prepravy odpadu na zhodnotenie vznesená v zmysle článku 7 ods. 4 písm. a) prvej zarážky nariadenia (EHS) č. 259/93... z dôvodu, že plánované zhodnotenie porušuje požiadavky článku 4 prvej vety smernice 75/442..., ktorý ukladá, aby bol odpad zhodnocovaný bez ohrozenia ľudského zdravia a poškodenia životného prostredia?
2. Ak áno, môže ju vzniesť nielen orgán štátu určenia, ale aj orgán štátu odoslania?
3. Ak áno, môže sa orgán štátu odoslania pri posudzovaní dosahov plánovaného zhodnotenia na zdravie a životné prostredie v mieste určenia opierať o kritériá platné v štáte odoslania, aj keď sú prísnejšie ako kritériá platné v štáte určenia?
4. Môže byť námietka týkajúca sa prepravy odpadu na zhodnotenie vznesená v zmysle článku 7 ods. 4 písm. a) druhej zarážky nariadenia (EHS) č. 259/93 z dôvodu, že plánované zhodnotenie porušuje ustanovenia vnútroštátnych zákonov a iných právnych predpisov v oblasti životného prostredia, verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo ochrany zdravia?
5. Ak áno, môže orgán štátu odoslania vzniesť takúto námietku z dôvodu, že zhodnotenie porušuje ustanovenia zákonov a iných právnych predpisov platných v mieste odoslania?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej a druhej otázke
30. V prvej a druhej otázke, ktoré je potrebné preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v zásade pýta, či sa námietky proti preprave odpadu, ktoré môžu vzniesť príslušné orgány štátov odoslania a určenia na základe článku 7 ods. 4 písm. a) prvej zarážky nariadenia, môžu zakladať na úvahách, ktoré nesúvisia výlučne so samotnou prepravou odpadu v rámci územnej pôsobnosti každého príslušného orgánu, ale aj s činnosťami smerujúcimi k zhodnoteniu, ktoré je cieľom prepravy.
31. Na úvod je potrebné zdôrazniť, že nariadenie nevymedzuje pojem preprava. Z iných ustanovení nariadenia, ktoré používajú pojem preprava odpadu, najmä z článku 7 ods. 3, však vyplýva, že preprava podľa článku 7 ods. 4 nariadenia sa neobmedzuje nevyhnutne len na akt prepravy odpadu.
32. Je preto potrebné vsadiť pojem preprava do kontextu a vykladať ho v duchu a v súlade s účelom predmetných ustanovení, aby bolo možné určiť, či umožňujú vzniesť námietky proti preprave z dôvodu spočívajúceho v plánovanom zhodnotení v štáte určenia.
33. Na úvod je potrebné pripomenúť, že otázka prepravy odpadu je na úrovni Spoločenstva upravená harmonizovaným spôsobom prostredníctvom nariadenia, s cieľom zabezpečiť ochranu životného prostredia (rozsudok z 13. decembra 2001, DaimlerChrysler, C‑324/99, Zb. s. I‑9897, bod 42).
34. Podmienky a postupy stanovené nariadením boli prijaté v snahe zabezpečiť ochranu životného prostredia a majúc na zreteli významné ciele politiky v oblasti životného prostredia, ako sú zásady najbližšieho miesta, prednostného zhodnotenia a sebestačnosti na úrovni Spoločenstva a na vnútroštátnej úrovni. Osobitne umožňujú, aby členské štáty na uplatnenie týchto zásad prijali opatrenia všeobecného alebo čiastočného zákazu alebo systematického namietania a aby sa stavali proti prepravám odpadu, ktoré nie sú v súlade s ustanoveniami smernice. Nariadenie preto patrí do rámca politiky Spoločenstva v oblasti životného prostredia a nemožno sa domnievať, že jeho cieľom je zavedenie voľného pohybu odpadu v rámci Spoločenstva (rozsudok z 28. júna 1994, Parlament/Rada, C‑187/93, Zb. s. I‑2857, body 22 a 23).
35. V systéme Spoločenstva, ktorý bol takto vytvorený nariadením, sa zdá, že ciele, ktoré mu určil zákonodarca Spoločenstva, ktoré sa týkajú ochrany zdravia a životného prostredia, by mohli byť ohrozené, ak by sa s ohľadom na svoj účel nebola preprava odpadu medzi členskými štátmi chápala ako celok, t. j. od východiskového bodu odpadu v štáte odoslania až do konca úpravy v štáte určenia.
36. V tejto súvislosti z deviateho odôvodnenia nariadenia vyplýva, že nariadenie zavádza postup predbežného oznamovania prepravy odpadu príslušným orgánom, aby mohli byť presne a včas informované nielen o druhu a pohyboch tohto odpadu, ale rovnako aj o jeho zneškodnení alebo zhodnotení tak, aby mohli prijať všetky potrebné opatrenia na ochranu ľudského zdravia, životného prostredia vrátane možnosti vzniesť odôvodnené námietky.
37. Z tohto dôvodu musí oznamovateľ podľa článku 6 ods. 5 nariadenia v nákladnom liste, ktorý predstavuje oznámenie, uviesť informácie nielen o zložení a množstve odpadu na zhodnotenie a o spôsobe jeho prepravy, ale aj o podmienkach, za akých bude odpad zhodnotený. Zákonodarca Spoločenstva preto chcel, aby boli všetky príslušné orgány informované o celom procese zaobchádzania s odpadom až do momentu, v ktorom už nepredstavuje nebezpečenstvo pre zdravie a životné prostredie.
38. Okrem toho nariadenie obsahuje iné ustanovenia ako tie, ktoré sú predmetom sporu vo veci samej, ktorých vykonanie predpokladá, že orgány oprávnené na kontrolu prepravy odpadu na zhodnotenie vezmú do úvahy skutočnosti, ktoré sa týkajú činností smerujúcich k zhodnoteniu. Preto článok 7 ods. 4 písm. a) piata zarážka nariadenia udáva ako dôvod námietky proti preprave nedostatočné odôvodnenie zhodnotenia z ekonomického a ekologického hľadiska. Takisto podľa ustanovení článku 26 ods. 1 písm. e) nariadenia v spojení s článkom 26 ods. 5 toho istého nariadenia členské štáty začnú primerané súdne konania s cieľom zakázať a sankcionovať nedovolenú prepravu odpadu, ktorej výsledkom je zneškodnenie alebo zhodnotenie v rozpore s predpismi Spoločenstva alebo medzinárodného práva.
39. Z týchto úvah vyplýva, že nariadenie ako celok nevylučuje, aby každý orgán príslušný na kontrolu prepravy odpadu mohol vziať do úvahy skutočnosti, ktoré sú spojené nielen s prepravou odpadu, ale aj s podmienkami, za akých sa vykoná jeho zhodnotenie.
40. Pokiaľ ide o článok 7 ods. 4 písm. a) prvú zarážku nariadenia, je potrebné najprv zdôrazniť, ako to urobil generálny advokát v bode 36 svojich návrhov, že tie ustanovenia, ktoré stanovujú, že príslušné orgány štátov určenia a odoslania môžu vzniesť odôvodnené námietky proti plánovanej preprave „v súlade so smernicou 75/442/EHS a najmä jej článkom 7“, sa musia vykladať tak, že daným orgánom umožňujú vzniesť tieto námietky na základe smernice a najmä jej článku 7.
41. Použitie príslovky „najmä“ pred zmienkou o článku 7 smernice znamená, že odkaz na tento článok má čisto orientačnú povahu, takže námietky môžu byť rovnako vznesené na základe iných ustanovení smernice. Preto okolnosť, že článok 7 ods. 3 smernice stanovuje, že členské štáty môžu prijať opatrenia na zabránenie „pohybu“ odpadu, ktorý nie je v súlade s ich plánmi odpadového hospodárstva, nemôže mať za následok obmedzenie úvah, na základe ktorých môžu príslušné orgány vzniesť námietky z titulu článku 7 ods. 4 písm. a) prvej zarážky nariadenia, len na samotnú prepravu.
42. Napokon, ak majú podľa článku 4 smernice členské štáty prijať opatrenia na zabezpečenie toho, aby bol odpad zhodnotený alebo zneškodnený bez ohrozenia ľudského zdravia a bez toho, aby boli použité postupy alebo metódy, ktoré môžu spôsobiť škodu na životnom prostredí, musia sa ustanovenia článku 7 ods. 4 písm. a) prvej zarážky nariadenia vykladať tak, že umožňujú príslušným orgánom štátu odoslania a štátu určenia vzniesť námietky proti preprave odpadu na zhodnotenie z dôvodu, že plánované zhodnotenie nespĺňa požiadavky vyplývajúce z článku 4 smernice.
43. Vzhľadom na uvedené je na prvú a druhú otázku potrebné odpovedať tak, že článok 7 ods. 4 písm. a) prvá zarážka nariadenia sa má vykladať v tom zmysle, že námietky proti preprave odpadu na zhodnotenie, ktoré môžu vzniesť príslušné orgány štátu odoslania a štátu určenia, sa môžu zakladať na úvahách, ktoré sa týkajú nielen samotného aktu prepravy odpadu v rámci územnej pôsobnosti jednotlivých príslušných orgánov, ale rovnako aj činnosti smerujúcej k zhodnoteniu, ktorá je cieľom prepravy.
O tretej otázke
44. V tretej otázke sa vnútroštátny súd v zásade pýta, či sa má článok 7 ods. 4 písm. a) prvá zarážka nariadenia vykladať v tom zmysle, že príslušný orgán štátu odoslania, ktorý chce namietať proti preprave odpadu, sa môže pri posudzovaní dosahov plánovaného zhodnotenia v mieste určenia na zdravie a životné prostredie oprieť o kritériá, ktoré musí z dôvodu vyhnutia sa takým dosahom spĺňať zhodnotenie odpadu v členskom štáte odoslania, aj keď sú tieto kritériá prísnejšie ako kritériá platné v štáte určenia.
45. Ako už bolo v tejto súvislosti uvedené v bode 33 tohto rozsudku, otázka prepravy odpadu je harmonizovaná nariadením s cieľom zabezpečiť ochranu životného prostredia. Naproti tomu, ako uvádza generálny advokát v bode 60 svojich návrhov, podmienky zhodnocovania odpadu zatiaľ neboli predmetom harmonizačných opatrení. Preto v súlade s článkom 4 prvým odsekom smernice členské štáty musia prijať nevyhnutné opatrenia, aby sa zaistilo, že odpad sa bude zhodnocovať bez ohrozenia ľudského zdravia a bez použitia postupov alebo metód, ktoré by mohli poškodiť životné prostredie a najmä bez ohrozovania vody, ovzdušia, pôdy, rastlín a živočíchov, bez obťažovania okolia hlukom alebo zápachom, bez nepriaznivého ovplyvňovania krajiny alebo miest zvláštneho záujmu. Ak aj toto ustanovenie neupresňuje konkrétny obsah opatrení, ktoré majú byť prijaté, prinajmenšom zaväzuje členské štáty, pokiaľ ide o cieľ, ktorý majú dosiahnuť, tým, že im ponecháva istý rámec voľnej úvahy pri posudzovaní potreby takýchto opatrení (rozsudok z 9. novembra 1999, Komisia/Taliansko, C‑365/97, Zb. s. I‑7773, body 66 a 67).
46. Pri výkone tohto práva voľnej úvahy sa môže stať, že členské štáty pri stanovovaní noriem na zhodnocovanie odpadu prijmú vnútroštátne opatrenia, ktorých prísnosť, pokiaľ ide o ciele ochrany ľudského zdravia a životného prostredia stanovené smernicou, môže vykazovať značné rozdiely medzi jednotlivými členskými štátmi. A práve za takých okolností sa objavujú otázky, aké položil vnútroštátny súd, a najmä otázka, či v prípade, ak sú normy stanovené členským štátom odoslania na dosiahnutie uvedených cieľov prísnejšie ako normy platné v štáte určenia, môže príslušný orgán štátu odoslania vzniesť na základe nariadenia námietku proti plánovanej preprave, opierajúc sa o tento vyšší stupeň ochrany zaručený jeho vnútroštátnymi normami. A preto keďže treba pripustiť, že príslušné orgány štátu odoslania sú oprávnené vzniesť námietky proti preprave, berúc do úvahy okolnosti spojené s podmienkami, za akých sa zhodnocovanie vykonáva v členskom štáte určenia, článok 7 ods. 4 písm. a) prvá zarážka nariadenia znamená, že tieto orgány pri posudzovaní rizika pre ľudské zdravie a životné prostredie, ktoré by so sebou mohlo priniesť zhodnotenie, môžu vziať v tejto súvislosti do úvahy všetky relevantné kritériá vrátane tých, ktoré sú platné v štáte odoslania, aj keď sú prísnejšie ako kritériá v štáte určenia, pokiaľ ich cieľom je predísť týmto rizikám. Príslušné orgány štátu odoslania však nie sú viazané kritériami svojho štátu, ak tieto kritériá nie sú spôsobilejšie na predchádzanie týmto rizikám než kritériá štátu určenia.
47. Takýto výklad nariadenia nutne vyplýva z jeho postavenia v rámci politiky Spoločenstva v oblasti životného prostredia, ktorej cieľom je okrem iného podľa článku 2 ES vysoká úroveň ochrany a zlepšovania kvality životného prostredia. Tento cieľ by mohol byť ohrozený, ak by sa príslušný orgán štátu odoslania nemohol spoliehať na obsah noriem, ktoré zodpovedajú zvýšenej úrovni ochrany životného prostredia, a následne namietať proti preprave odpadu, ktorého podmienky zhodnocovania v štáte určenia by mohli poškodiť ľudské zdravie alebo životné prostredie.
48. Je pravdou, že takáto námietka môže byť, ako je tomu i vo veci samej, v rozpore s pozíciou, ktorú zaujme príslušný orgán určenia, ak sa domnieva, že činnosť smerujúca k zhodnoteniu zodpovedá požiadavkám jeho vlastných vnútroštátnych noriem, a nevznesie proti plánovanej preprave odpadu žiadnu námietku. Takáto situácia je však vlastná systému zavedenému samotným nariadením, ktorý zveruje všetkým príslušným orgánom súčasne zodpovednosť za dohľad nad tým, aby sa prepravy vykonávali v súlade s nariadením (rozsudok z 27. februára 2002, ASA, C‑6/00, Zb. s. I‑1961, bod 44). V snahe dať iný výklad nariadeniu preto nie je možné úspešne uplatniť, že tento rozdiel v posúdení rôznych príslušných orgánov je v rozpore so zásadou lojality vyjadrenou v článku 10 ES.
49. Keďže však zákonodarca Spoločenstva ustanovil, že odpad na zhodnotenie by mal mať možnosť voľne sa pohybovať medzi členskými štátmi, aby v nich mohol byť upravený (rozsudok z 25. júna 1998, Dusseldorp a i., C‑203/96, Zb. s. I‑4075, bod 33), je námietka proti preprave zo strany príslušného orgánu štátu vyslania na základe jeho vnútroštátnych predpisov upravujúcich zhodnocovanie v súlade s právom, len ak sú tieto predpisy pri dodržiavaní zásady proporcionality spôsobilé vykonať sledované ciele týkajúce sa predchádzania rizikám pre ľudské zdravie a životné prostredie a neprekračujú rámec toho, čo je nevyhnutné na ich dosiahnutie.
50. V tejto súvislosti musia byť riziká zvážené nie vo svetle všeobecných úvah, ale na základe relevantného vedeckého výskumu (pozri v tomto zmysle najmä rozsudok zo 14. júla 1994, Van der Veldt, C‑17/93, Zb. s. I‑3537, bod 17).
51. Navyše, skutočnosť, že niektorý členský štát stanovuje menej prísne kritériá, ako sú kritériá platné v inom členskom štáte, neznamená sama osebe, že prísnejšie pravidlá sú neprimerané, a teda v rozpore s právom Spoločenstva (pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. júla 2002, Gräbner, C‑294/00, Zb. s. I‑6515, bod 46).
52. Samotná skutočnosť totiž, že niektorý členský štát si zvolil iný systém ochrany ako iný členský štát, nemôže mať vplyv na posúdenie potrebnosti a proporcionality ustanovení prijatých v danej oblasti (rozsudky z 21. októbra 1999, Zenatti, C‑67/98, Zb. s. I‑7289, bod 34, a Gräbner, už citovaný, bod 47).
53. Je na vnútroštátnom súde, ktorý prejednáva žalobu proti námietke podanej príslušným orgánom štátu odoslania, aby posúdil, či tieto vnútroštátne právne predpisy boli použité za podmienok, ktoré sú v rozpore so zásadou proporcionality (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. októbra 2000, Snellers, C‑314/98, Zb. s. I‑8633, bod 59).
54. Vzhľadom na uvedené je na tretiu otázku potrebné odpovedať tak, že článok 7 ods. 4 písm. a) prvá zarážka nariadenia sa má vykladať v tom zmysle, že príslušný orgán štátu odoslania pri posudzovaní dosahov plánovaného zhodnotenia v mieste určenia na zdravie a životné prostredie môže odporovať preprave odpadu, pri dodržiavaní zásady proporcionality, na základe kritérií, ktoré musí kvôli vylúčeniu takýchto dosahov spĺňať zhodnotenie odpadu v štáte odoslania, aj keď sú tieto kritériá prísnejšie ako kritériá platné v štáte určenia.
O štvrtej a piatej otázke
55. V štvrtej a piatej otázke, ktoré je potrebné preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v zásade pýta, či článok 7 ods. 4 písm. a) druhá zarážka nariadenia, podľa ktorého môžu byť proti preprave vznesené odôvodnené námietky, ak táto preprava nie je v súlade s ustanoveniami vnútroštátnych zákonov a iných predpisov v oblasti ochrany životného prostredia, verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo ochrany zdravia, oprávňuje príslušný orgán štátu odoslania vzniesť odôvodnenú námietku na základe skutočnosti, že plánované zhodnotenie nedodržuje vnútroštátne právne predpisy.
56. Ako bolo po vedané v bode 39 tohto rozsudku, nariadenie ako celok nevylučuje, aby všetky orgány príslušné na kontrolu prepráv odpadu mohli vziať do úvahy skutočnosti týkajúce sa nielen prepravy odpadu, ale aj podmienok, za akých sa uskutočňuje jeho zhodnocovanie. Preskúmanie ustanovení článku 7 ods. 4 nariadenia ako celku by však neviedlo k takémuto záveru v prípade uplatnenia článku 7 ods. 4 písm. a) druhej zarážky nariadenia bez toho, aby nebola spochybnená vnútorná súdržnosť uvedeného článku.
57. Je totiž potrebné poukázať na to, že článok 7 ods. 4 písm. b) nariadenia oprávňuje príslušné orgány štátu tranzitu vzniesť odôvodnené námietky proti plánovanej preprave na základe článku 7 ods. 4 písm. a) druhej, tretej a štvrtej zarážky, ale s vylúčením prvej a piatej zarážky toho istého ustanovenia.
58. Nariadenie teda nedovoľuje príslušným orgánom štátu tranzitu na rozdiel od príslušných orgánov štátu odoslania a štátu určenia preveriť, či bude odpad upravený v súlade so smernicou alebo či je zhodnotenie riadne odôvodnené z ekonomického a ekologického hľadiska.
59. V tomto kontexte zákonodarca Spoločenstva, keď v článku 7 ods. 4 písm. a) druhej zarážke nariadenia stanovil, že príslušné orgány môžu vzniesť námietky proti plánovanej preprave, ak nie je v súlade s ustanoveniami vnútroštátnych zákonov a iných právnych predpisov, chcel tým zachovať pre každú etapu prepravy účinnosť vlastných ustanovení každého dotknutého členského štátu vo vzťahu k odpadu, ktorý sa nachádza na jeho území. Takže preprava, ktorú upravujú dané ustanovenia, sa týka čisto len tých činností súvisiacich s prepravou, ktoré sa uskutočňujú na území patriacom do pôsobnosti jednotlivých dotknutých príslušných orgánov. Z toho vyplýva, že príslušné orgány štátu odoslania nemôžu na základe uvedených ustanovení vzniesť námietku týkajúcu sa činnosti smerujúcej k zhodnoteniu v štáte určenia.
60. Za týchto podmienok je na štvrtú a piatu otázku potrebné odpovedať tak, že článok 7 ods. 4 písm. a) druhá zarážka nariadenia sa má vykladať v tom zmysle, že príslušný orgán štátu odoslania nemôže na základe týchto ustanovení vzniesť námietku proti preprave odpadu z dôvodu, že plánované zhodnotenie nedodržuje ustanovenia vnútroštátnych zákonov a iných právnych predpisov v oblasti ochrany životného prostredia, verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a ochrany zdravia.
O trovách
61. Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Výrok
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:
1. Článok 7 ods. 4 písm. a) prvá zarážka nariadenia Rady (EHS) č. 259/93 z 1. februára 1993 o kontrole a riadení pohybu zásielok odpadov v rámci, do a z Európskeho spoločenstva, zmeneného a doplneného rozhodnutiami Komisie 98/368/ES z 18. mája 1998 a 1999/816/ES z 24. novembra 1999, sa má vykladať v tom zmysle, že námietky proti preprave odpadu na zhodnotenie, ktoré môžu vzniesť príslušné orgány štátu odoslania a štátu určenia, sa môžu zakladať na úvahách, ktoré sa týkajú nielen samotnej prepravy odpadu v rámci územnej pôsobnosti jednotlivých príslušných orgánov, ale rovnako aj činnosti smerujúcej k zhodnoteniu, ktorá je cieľom prepravy.
2. Článok 7 ods. 4 písm. a) prvá zarážka nariadenia č. 259/93, zmeneného a doplneného rozhodnutiami 98/368 a 1999/816 sa má vykladať v tom zmysle, že príslušný orgán štátu odoslania môže pri posudzovaní dosahov plánovaného zhodnotenia v mieste určenia na zdravie a životné prostredie odporovať proti preprave odpadu, pri dodržiavaní zásady proporcionality, na základe kritérií, ktoré musí kvôli vylúčeniu takýchto dosahov spĺňať zhodnotenie odpadu v štáte odoslania, aj keď sú tieto kritériá prísnejšie ako kritériá platné v štáte určenia.
3. Článok 7 ods. 4 písm. a) druhá zarážka nariadenia č. 259/93 zmeneného a doplneného rozhodnutiami 98/368 a 1999/816 sa má vykladať v tom zmysle, že príslušný orgán štátu odoslania nemôže na základe týchto ustanovení vzniesť námietku proti preprave odpadu z dôvodu, že plánované zhodnotenie nedodržuje ustanovenia vnútroštátnych zákonov a iných právnych predpisov v oblasti ochrany životného prostredia, verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a ochrany zdravia.