62002CC0345_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Johdanto
1. Tässä ennakkoratkaisupyynnössä, jonka on esittänyt Alankomaiden Hoge Raad (ylin tuomioistuin), tuodaan esiin ongelmia, jotka koskevat useita valtiontukia koskevan yhteisön järjestelmän osatekijöitä, mm. tuen käsitettä, myönnetyn edun ja sen rahoittamiseksi käytettyjen varojen välistä suhdetta, ilmoittamisvelvollisuuden ulottuvuutta, vähämerkityksistä tukea koskevan säännön merkitystä ja ilmoittamatta jättämisen seurauksia kansallisessa oikeudessa.
2. Erikoista nyt käsiteltävässä asiassa on se, että kyseessä ei ole ensi arviolta yksi niistä tapauksista, joita lainsäätäjä on mahdollisesti ajatellut antaessaan yhteisölle keinoja puolustautua sellaista valtion suhteetonta puuttumista vastaan, jolla saatetaan vääristää yhteisön sisäistä kilpailua: pääasian oikeudenkäynnin kohteena on valitus, jossa vaaditaan sellaisten toimenpiteiden julistamista pätemättömiksi, joiden perusteella aloitettiin toimialajärjestön suunnittelema yhteinen optikkopalvelujen mainoskampanja, ja sellaisten maksujen palauttamista, joita jäsenyritykset ovat suorittaneet kampanjan rahoittamiseksi. Pääasian valittajina olevat yritykset evät ole kilpailijoita, joille kyseinen tukijärjestelmä olisi aiheuttanut vahinkoa, vaan teoreettisia tuensaajia. Ne käyttävät oikeussuojakeinoja, jotka takaavat yhteisön oikeuden tehokkaan vaikutuksen, riitauttaakseen tuomioistuimessa toimenpiteen, jota ne eivät pidä taloudellisten etujensa kannalta edullisena.
Sovellettava lainsäädäntö
A Yhteisön lainsäädäntö
3. EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa (josta on tullut EY 87 artiklan 1 kohta) määrätään seuraavaa: “Jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.”
4. EY:n perustamissopimuksen 93 artiklassa (josta on tullut EY 88 artikla) täsmennetään seuraavaa:
”1. Komissio seuraa jatkuvasti jäsenvaltioiden kanssa niiden voimassa olevia tukijärjestelmiä. Se tekee jäsenvaltioille ehdotuksia yhteismarkkinoiden asteittaisen kehittämisen tai yhteismarkkinoiden toiminnan kannalta aiheellisiksi toimenpiteiksi.
2. Jos komissio vaadittuaan niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa, toteaa, että valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty tuki ei 92 artiklan mukaan sovellu yhteismarkkinoille taikka että tällaista tukea käytetään väärin, se tekee päätöksen siitä, että asianomaisen valtion on komission asettamassa määräajassa poistettava tuki tai muutettava sitä. – –
3. Komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 92 artiklan mukaan sovellu yhteismarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.”
5. Vähämerkityksisestä tuesta 6 päivänä maaliskuuta 1996 annetun komission tiedonannon(2) ensimmäisessä kappaleessa todetaan seuraavaa: ”– – Vaikka kaikki valtion myöntämät tuet tietylle yritykselle vääristävät tai voivat vääristää merkittävällä tai vähäisemmällä tavalla kilpailua yrityksen ja sen sellaisten kilpailijoiden välillä, jotka eivät saa tukea, kaikella tuella ei ole merkittävää vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun. Näin on erityisesti sellaisen tuen osalta, joka määrältään on vähäistä. – –.”
6. Tiedonannon toisen kappaleen mukaan voidaan katsoa, että EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta tukiin, joiden kokonaismäärä on 100 000 ecua (nyttemmin 100 000 euroa)kolmen vuoden ajanjaksolla alkaen ensimmäisestä vähämerkityksisestä tuesta. Tämä määrä kattaa kaikki tukiluokat riippumatta niiden muodosta tai kohteesta, lukuun ottamatta vientitukea, joka jää toimenpiteen ulkopuolelle.
B Alankomaiden lainsäädäntö
7. Wet op de bedrijsorganisatie –nimisessä laissa (elinkeinoelämän järjestöistä annettu Alankomaiden laki, jäljempänä WBO), joka on annettu 27.1.1950, säädetään oman alansa toiminnan järjestämisestä ja kehittämisestä vastaavien toimialajärjestöjen tehtävästä, kokoonpanosta, työmenetelmistä, raha-asioista ja valvontajärjestelmästä.
8. WBO:n 71 §:n mukaan näiden toimialajärjestöjen on julkisoikeudellisina eliminä otettava huomioon jäsenyritysten yhteisen edun lisäksi myös yleinen etu.
9. WBO:n 73 §:n mukaan toimialajärjestöjen hallitukset koostuvat sekakomiteaperiaatteella yritysten ja työntekijöiden etua ajavien yhteisöjen edustajista.
10. Lainsäätäjä on antanut toimialajärjestöille asianmukaiset valtuudet tehtävänsä hoitamiseen. Esimerkiksi WBO:n 93 §:ssä säädetään, että niiden hallituksilla on oikeus antaa sekä asianomaisen talouden alan yrityksiä että työntekijöiden työoloja koskevia määräyksiä, joita ne pitävät tehtävänsä suorittamisen kannalta tarpeellisina. Nämä määräykset hyväksyy Sociaal-Economische Raad (talous‑ ja sosiaalineuvosto) sillä edellytyksellä, että niillä ei rajoiteta kilpailua (WBO:n 93 §:n viides momentti).
11. WBO:n 126 §:n mukaan toimialajärjestöillä on oikeus antaa kulujensa kattamiseksi määräyksiä maksujen perimisestä niiden jäseniltä. Yleismaksuilla rahoitetaan elimen tavanomaista toimintaa, kun ”kohdennetut pakolliset maksut” puolestaan käytetään tiettyihin erityistarkoituksiin. WBO:n 127 §:n mukaan nämä maksut voidaan periä virallisin maksamismääräyksin.
12. Wet houdende administratieve rechtsprak bedrijfsorganisatie –nimisellä lailla (toimialajärjestöjä koskevasta hallintolainkäytöstä annettu laki), joka on annettu 16.9.1954 ja jota on myöhemmin muutettu, vahvistetaan toimialajärjestöjä koskevia hallinnollisia valituksia koskeva sääntely.
Pääasian oikeudenkäynti
13. Pearle BV, Hans Prijs Optiek franchise BV ja Rinck Opticiens BV (jäljempänä Pearle ym. tai vain Pearle) ovat Alankomaissa sijaitsevia yhtiöitä, jotka harjoittavat optisten tuotteiden kauppaa. Tästä syystä ne ovat WBO:n nojalla(3) liittyneet jäseniksi Hoofdbedrijfschap Ambachten –nimiseen järjestöön (käsityöalan kattojärjestö, jäljempänä HBA), joka on julkisoikeudellinen toimialajärjestö.
14. HBA määräsi ensimmäisen kerran vuonna 1988 yksityisen optikkojärjestön, Nederlandse Unie van Opticiensin (jäljempänä NUVO), johon Pearle ym. tuolloin kuuluivat, pyynnöstä jäsenilleen “kohdennetun pakollisen maksun”,(4) jolla oli tarkoitus rahoittaa alan yritysten yhteinen mainoskampanja. Kyseisellä maksulla piti rahoittaa myös HBA:n hallituksen yhteyteen perustettavan Commissie Optiekbedrijf –nimisen neuvoa-antavan toimikunnan menoja.
15. Pearlelta ym. vaadittu määrä oli 850 Alankomaiden guldenia kultakin liikkeeltä. Jäsenyritykset eivät missään vaiheessa riitauttaneet kyseisen maksun käyttöönotosta annettuja määräyksiä, jotka annettiin vuosittain uudelleen vuoteen 1998 saakka.
16. Pearle ym. arvioivat kuitenkin, että HBA:n järjestämät yhteiset mainoskampanjat hyödyttivät ennen kaikkea niiden kilpailijoita, minkä vuoksi niiden omaan mainosbudjettiin oli otettava tarpeettomia kuluja.
17. Ne haastoivat 29.3.1995 HBA:n Haagin siviilituomioistuimeen vaatien kyseisten maksujen käyttöön ottamisesta annettujen määräysten kumoamista ja suoritettujen määrien palauttamista.
18. Nyt käsiteltävän asian valittajien mukaan mainoskampanjoiden yhteydessä suoritetut palvelut ovat EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtiontukia, joten niiden rahoittamisesta annetuista määräyksistä olisi pitänyt ilmoittaa komissiolle 93 artiklan 3 kohdan nojalla. Koska niistä ei ole ilmoitettu, tukitoimenpiteillä ei ole oikeudellista perustaa.
19. Valittajien vaatimukset hylättiin ensimmäisessä oikeusasteessa ja ratkaisu pysytettiin muutoksenhaussa, mistä syystä ne tekivät kassaatiovalituksen Alankomaiden Hoge Raadiin.
Esitetyt ennakkoratkaisukysymykset
20. Hoge Raad on tässä tilanteessa 27.9.2002 tekemällään välipäätöksellä lykännyt asian käsittelyä ja esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
1) Onko nyt käsiteltävän kaltaisia määräyksiä, joilla peritään maksuja yhteisten mainoskampanjoiden rahoittamiseksi, pidettävä EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna tukena (tai sellaisen osana) ja onko sen myöntämistä koskevasta suunnitelmasta ilmoitettava komissiolle EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan mukaisesti? Koskeeko tämä vain yhteisten mainoskampanjoiden järjestämisestä ja tarjoamisesta muodostuvaa etuutta vai myös niiden rahoitusjärjestelyjä, kuten määräyksiä maksujen perimisestä ja/tai niihin perustuvia maksuunpanopäätöksiä? Riippuuko ratkaisu siitä, tarjotaanko yhteisiä mainoskampanjoita samalle toimialalle (sillä toimiville yrityksille) kuin se toimiala, johon kyseiset maksuunpanopäätökset kohdistetaan? Jos riippuu, niin millä tavoin? Riippuuko ratkaisu siitä, korvataanko julkisoikeudelliselle elimelle aiheutuneet kulut kokonaisuudessaan tästä palvelusta hyötyä saavilta yrityksiltä perittävillä kohdennetuilla maksuilla, jolloin etuudesta ei aiheudu julkiselle vallalle lainkaan nettomenoja? Riippuuko ratkaisu siitä, jakautuuko yhteisistä mainoskampanjoista koituva hyöty verrattain tasaisesti asianomaisen toimialan piirissä siten, että myös alan yksittäisten liikkeiden katsotaan saaneen näistä kampanjoista melko yhtäläisen nettohyödyn tai nettoedun?
2) Koskeeko 93 artiklan 3 kohdan mukainen ilmoittamisvelvollisuus kaikkia tukitoimenpiteitä vai ainoastaan sellaisia tukitoimenpiteitä, jotka vastaavat 92 artiklan 1 kohdassa esitettyä määritelmää? Onko jäsenvaltiolla ilmoittamisvelvollisuutensa välttämiseksi vapaa harkintavalta arvioida, vastaako tukitoimenpide 92 artiklan 1 kohdassa esitettyä määritelmää? Mikäli on, niin millainen? Missä määrin arviointia koskeva vapaa harkintavalta voi poistaa 93 artiklan 3 kohdasta johtuvan ilmoittamisvelvollisuuden? Vai poistuuko ilmoittamisvelvollisuus vasta sitten, kun siitä, että kysymyksessä ei ole tuki, ei ole järkevää epäilystä?
3) Mikäli kansallinen tuomioistuin päätyy katsomaan, että kyseessä on 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki, onko sen tällöin otettava huomioon vähämerkityksistä tukea koskeva sääntö, sellaisena kuin komissio on muotoillut tämän säännön EYVL:n vuoden 1992 numerossa C 213 (ja myöhemmin EYVL 1996 C 68) julkaistussa tiedonannossa, arvioidessaan sitä, onko toimenpide katsottava sellaiseksi tueksi, josta olisi pitänyt ilmoittaa komissiolle 93 artiklan 3 kohdan mukaisesti? Mikäli näin on, onko vähämerkityksistä tukea koskevaa sääntöä tällöin sovellettava taannehtivasti myös tukitoimenpiteisiin, jotka on toteutettu ennen säännön julkaisemista, ja sellaisiin tukitoimenpiteisiin kuin vuotuisiin yhteisiin mainoskampanjoihin, jotka koituvat kokonaisen toimialan hyväksi?
4) Seuraako asiassa C‑39/94, SFEI, annetun tuomion (Kok. 1996, s. I‑3547) perusteluista, että kansallisen tuomioistuimen on 93 artiklan 3 kohdan tehokkaan vaikutuksen vuoksi kumottava sekä määräykset että näiden määräysten perusteella tehdyt maksuunpanopäätökset ja velvoitettava julkinen toimielin palauttamaan nämä maksut, vaikka Alankomaiden oikeuskäytännössä kehitetty maksuunpanopäätösten muodollista oikeusvoimaa koskeva sääntö olisi tälle esteenä? Onko tällöin merkitystä sillä, että maksujen palauttaminen ei tosiasiallisesti poista etua, jonka toimiala ja alan yksittäiset yritykset ovat saaneet yhteisistä mainoskampanjoista? Onko yhteisön oikeuden mukaan sallittua, että kohdennetut maksut jätetään kokonaan tai osittain palauttamatta, jos kansallinen tuomioistuin katsoo, että toimiala tai yksittäiset yritykset saisivat maksujen palauttamisesta perusteetonta etua sen vuoksi, ettei mainoskampanjoiden seurauksena saatua etuutta ole mahdollista palauttaa luontoissuorituksena?
5) Mikäli 93 artiklan 3 kohdan mukainen tukitoimenpiteestä ilmoittaminen on laiminlyöty, voiko julkisoikeudellinen elin palautusvelvollisuuden välttämiseksi vedota edellä mainittuun maksuunpanopäätöksen muodollista oikeusvoimaa koskevaan sääntöön, jos se, jolle tämä päätös oli osoitettu, ei päätöksen tekoajankohtana eikä sinä aikana, jonka kuluessa päätökseen olisi voitu hakea muutosta, ollut tietoinen siitä, että tukitoimenpiteestä, johon maksu kuuluu osana, ei ollut ilmoitettu? Voiko yksityinen oikeussubjekti tässä yhteydessä olettaa, että julkinen valta on noudattanut 93 artiklan 3 kohdan mukaista ilmoittamisvelvoitettaan?
Oikeudenkäynti yhteisöjen tuomioistuimessa
21. Ennakkoratkaisupyyntö saapui yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 30.9.2002.
22. Kirjalliseen käsittelyyn ovat pääasian asianosaisten lisäksi osallistuneet Alankomaiden hallitus ja Euroopan yhteisöjen komissio.
23. Suullinen käsittely pidettiin 29.1.2004, ja siihen osallistuivat Alankomaiden hallituksen ja komission asiamiehet.
Asian oikeudellinen tarkastelu
24. Nyt käsiteltävän asian yhteydessä sekä kansallisen tuomioistuimen että yhteisöjen tuomioistuimen on käsiteltävä kysymyksiä, jotka liittyvät valtiontukia koskevan yhteisön järjestelmän olennaisiin osatekijöihin. Koska tässä yhteydessä tehtävät arvioinnit ovat hyvin monitahoisia, pidän parempana aloittaa komission tapaan kahdesta viimeisestä kysymyksestä, jotka koskevat näkemystä, jonka mukaan sellaiset viranomaisten toimet olisivat koskemattomia, joita ei ole riitautettu määräajassa, sillä mikäli kansallinen tuomioistuin katsoisi, että pääasian oikeudenkäynnin valittajat olisivat kyenneet nostamaan kansallisen oikeusjärjestyksen nojalla kanteita suojellakseen tehokkaasti oikeuksiaan vastaavin edellytyksin kuin tähän menettelyyn perustuvilla vaatimuksilla, muita esitettyjä ongelmia ei tarvitsisi ratkaista.
Neljäs ja viides ennakkoratkaisukysymys: ilmoittamatta jättämisen vaikutukset
25. Kansallinen tuomioistuin pyrkii näillä kahdella kysymyksellä saamaan selville ne vaikutukset, joita ennakkoratkaisupyynnön kohteena olevan kaltaisesta tuesta ilmoittamista koskevan velvollisuuden noudattamatta jättämisestä aiheutuu. Hoge Raad haluaa erityisesti tietää, miten määräajassa riitauttamatta jätettyjen toimien muodollista oikeusvoimaa koskeva kansallinen oikeussääntö vaikuttaa mahdollisuuteen kumota riidanalaiset määräykset tai vaatia niiden perusteella suoritettujen maksujen palauttamista.
26. Se kysyy kuitenkin aluksi sitä, johtaako tällainen laiminlyönti paitsi tuen myöntämisestä tehdyn päätöksen pätemättömyyteen myös sen rahoituksen järjestämisestä tehdyn päätöksen pätemättömyyteen. Se viittaa tässä yhteydessä asiassa SFEI ym. 11.7.1996 annettuun tuomioon.(5)
27. On korostettava, että kyseisessä tuomiossa(6) todetaan, että myös tuen palauttamisvelvollisuus saattaa tietyissä poikkeustapauksissa olla riittämätöntä. Näin ollen seuraamukset, joista kansallisen tuomioistuimen on määrättävä sen vuoksi, että tukisuunnitelmasta ei ole ilmoitettu, eivät ole automaattisia, vaan ne riippuvat tarpeesta säilyttää yhteisön oikeuden tehokas vaikutus.
28. Komissiolle annetun tukisuunnitelmien valvontatehtävän ensisijaisena tavoitteena on suojella vapaata kilpailua yhteisössä. Kiellolla, joka on asetettu 93 artiklan 3 kohdan viimeisessä virkkeessä, pyritään tähän samaan tavoitteeseen ottamalla yhteisön toimielin mukaan arvioimaan monitahoisia taloudellisia tilanteita.
29. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on tarkemmin todennut, EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan viimeisellä virkkeellä pyritään turvaamaan se, että kyseisessä artiklassa käyttöön otettua valvontajärjestelmää, joka on olennaisen tärkeä yhteismarkkinoiden toiminnan varmistamiseksi, todellisuudessa noudatetaan.(7)
30. Tästä seuraa, että toimenpiteillä, joita voidaan kansallisten oikeusjärjestysten mukaisesti toteuttaa silloin, kun tukijärjestelmän osalta ei ole noudatettu tätä kieltoa, ikään kuin palautetaan tilanne, joka vallitsi ennen lainvastaista valtion toimenpidettä. Siten saadut edut on palautettava ja kyseinen järjestelmä on tarvittaessa todettava pätemättömäksi, jotta lainvastainen toimenpide poistettaisiin oikeusjärjestyksestä. Perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan viimeisen virkkeen tehokkaan vaikutuksen säilyttämiseksi asianmukainen toimenpide ei kuitenkaan saa heikentää sitä epäedullisempaa asemaa, joka kilpailijoilla on yhteisönsisäisessä kaupassa tuensaajiin nähden. Lopputulos olisi kuitenkin tällainen, mikäli maksujen palauttaminen sallittaisiin ilman että samaan aikaan vaadittaisiin saadun tuen palauttamista, sillä saatu hyöty lisääntyisi rahoituskulujen poistuessa ja kilpailua vääristettäisiin vielä enemmän perustamissopimuksen vastaisesti.
31. Näin ollen ennakkoratkaisupyynnössä kuvatuissa olosuhteissa kansallisen tuomioistuimen on hylättävä rahoitusta varten suoritettujen maksujen palauttamista koskeva vaatimus ainoastaan siinä tapauksessa, että siihen ei liity saadun hyödyn samanaikaista palauttamista, koska muussa tapauksessa yhteisön oikeussäännön perimmäinen tavoite jäisi toteutumatta.
32. Toisin kuin komissio on yhteisöjen tuomioistuimessa väittänyt, tämän näkemyksen vastaista oikeuskäytäntöä ei mielestäni ole olemassa.
33. Pitää paikkansa, että 21.11.1991 annetussa tuomiossa Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires ja Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon (jäljempänä FNCE)(8) tukitoimenpiteiden täytäntöönpanotoimien pätevyyteen vaikutti se, että valtion viranomaiset eivät olleet noudattaneet 93 artiklan 3 kohdan viimeistä virkettä. Lainkäyttöelinten on siten taattava yksityisille oikeussubjekteille se, että kaikkiin tällaista laiminlyöntiä koskeviin kansallisen oikeuden mukaisiin toimiin ryhdytään sekä tällaisten toimien pätevyyden osalta että myönnettyjen taloudellisten etujen palauttamisen osalta, joten niiden toteuttamat toimenpiteet ovat aina tarpeen, jotta kumottaisiin vaikutukset, jotka aiheutuvat siitä, että kieltoa, jonka perimmäisenä tavoitteena on taata kilpailu, jota ei vääristetä valtioiden toimenpiteillä, ei noudateta.
34. Asiassa Ferring(9) Ranskan hallitus kyseenalaisti esitetyn ennakkoratkaisupyynnön aiheellisuuden sillä perusteella, että kansallinen tuomioistuin kykeni sen mielestä määräämään ilmoittamatta jätetyn tuen takaisinperimisestä mutta ei missään tapauksessa sen rahoittamiseksi määrätyn maksun palauttamisesta; julkisasiamies Tizzano perusteli näkemystään sillä, että tuen lainvastaisuudesta olisi ennen kaikkea myös se seuraus, että kansalliset täytäntöönpanosäännökset, kuten tuen rahoittamiseen tarkoitetun veron kantaminen, olisivat lainvastaisia. Riidanalaisena verona maksettujen määrien palautus voisi niin ikään olla tehokas keino palauttaa aikaisempi tilanne, kun kyseisen veron kantamisesta vain joiltain yrityksiltä väitetysti aiheutuneet kilpailunvääristymät tällä tavoin poistettaisiin.(10)
35. Tuomiossa ei mainittu tästä mitään. Julkisasiamiehen näkemyksen selventämiseksi on joka tapauksessa todettava, että toisin kuin nyt käsiteltävässä asiassa, Ferring oli velvoitettu suorittamaan veroa, jolla rahoitettiin tuki, jonka saivat yhteisön sisäisessä kaupassa
kilpailevat yritykset.(11) Verona maksetun määrän palautuksella pyrittiin palauttamaan vapaa kilpailu.
36. Asiaan Van Calster(12) liittynyt tosiseikasto oli hyvin erikoislaatuinen. Belgian hallitus oli muuttanut tukijärjestelmää, joka rahoitettiin kotimaisista tuotteista ja tuontituotteista kannettavilla veroilla ja jonka komissio oli todennut yhteismarkkinoille soveltumattomiksi, siten että se oli palauttanut kotimaisilta tuotteilta kannetut verot taannehtivasti ensimmäisen, lainvastaiseksi todetun järjestelmän voimaantulopäivänä.
37. Yhteisöjen tuomioistuin pohti erityisesti käytettyä kyseenalaista lainsäädäntötekniikkaa, jonka hyväksyminen olisi merkinnyt sitä, että jäsenvaltiot olisivat voineet toteuttaa valtiontukisuunnitelman välittömästi siitä ilmoittamatta ja seuraukset ilmoittamatta jättämisestä voitaisiin välttää kumoamalla tukitoimenpide ja ottamalla se samanaikaisesti uudelleen käyttöön taannehtivin vaikutuksin.(13)
38. Tuomiossa muistutettiin siitä, että yleensä tukisuunnitelmaa koskevan ilmoittamisvelvollisuuden noudattamatta jättämisestä aiheutuvia seurauksia sovelletaan myös tällaisen tuen rahoitustapaan.(14) Lisäksi siinä täsmennettiin, että perustamissopimuksen 92 artiklassa ei sallita sitä, että komissio erottaa varsinaisen tuen sen rahoitustavasta,(15) sillä vaikka tuki täyttäisikin perustamissopimuksen vaatimukset, sen rahoitustapa voi lisätä sen aiheuttamaa häiriötä ja saada aikaan sen, että koko järjestelmä on yhteismarkkinoille soveltumaton ja yleisen edun vastainen. (16)
39. Tukea ei näin ollen voida tarkastella erillään sen rahoitustavan vaikutuksista,(17) vaikka yksinomaan jäsenvaltiolla on pääsääntöisesti
velvollisuus palauttaa yhteisön oikeuden vastaisesti kannetut verot tai perityt maksut.(18)
40. Tämän oikeuskäytännön perusteella vaikuttaa siltä, että tällaista velvollisuutta ei ole silloin, kun sen täyttämisestä aiheutuisi vahingollisempia seurauksia vapaalle kilpailulle kuin ilmoittamatta jätetystä tukijärjestelmästä.
41. Äskettäin asiassa GEMO 20.11.2003 annetussa tuomiossa(19) pohdittiin sitä, oliko sellaista järjestelmää pidettävä valtiontukena, jolla maksun suorittamista vastaan taattiin ranskalaisille karjankasvattajille ja teurastamoille eläinruhojen ja teurasjätteiden keräily ja hävittäminen vastikkeetta.
42. Pääasian valittaja GEMO oli lihamyymälä, jonka oli suoritettava maksu ja joka sai tukea. Se vetosi kansallisissa tuomioistuimissa järjestelmän pätemättömyyteen sillä perusteella, että siitä ei ollut ilmoitettu, ja vaati maksuina suorittamiensa määrien palauttamista. Yhteisöjen tuomioistuin tutki järjestelmän eri osatekijöitä ja totesi, että kyseessä oli perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki.
43. Edellä esitetty oikeuskäytäntö ei kuitenkaan vastaa nyt käsiteltävää asiaa, koska
– ensinnäkin valtio hallinnoi perittyjä määriä suoraan ja antoi palvelun suorittamisen yksityisten yritysten tehtäväksi, eikä Ranskan hallituskaan kiistänyt sitä, että tuki oli peräisin ”valtion varoista”
– toiseksi toimenpiteellä tavoiteltiin yleisen edun mukaista päämäärää eli kansanterveyden ja ympäristön suojelemista eläinruhojen ja teurasjätteiden holtittomalta varastoinnilta, eikä ollut epäilystäkään siitä, että viranomaiset toimivat valtion ominaisuudessa
– kolmanneksi tuomiossa oli tarpeen antaa ratkaisu ainoastaan siitä, oliko järjestelmää pidettävä tukena. Siinä ei mainittu mitään siitä, oliko maksun palauttaminen asianmukainen keino 93 artiklan 3 kohdan mukaisen ilmoittamisvelvollisuuden tehokkaan vaikutuksen säilyttämiseksi.
44. Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että pelkkä tuen rahoittamiseen kohdennettujen maksujen ja verojen palauttaminen ilman tuensaajien saaman hyödyn takaisinperimistä ei edistä lojaalia kilpailua koskevaa yhteisön tavoitetta.
45. Kaikesta huolimatta tätä kysymystä olisi tarpeetonta tutkia, mikäli hyväksyttäisiin se, että valittajat eivät missään tapauksessa ole vedonneet oikeuksiinsa oikea-aikaisesti eivätkä asianmukaisin keinoin.
46. Ennakkoratkaisupyynnössä esitetään, että riitauttamatta jätettyjen toimien muodollista oikeusvoimaa koskevaa oikeudellista käsitettä on käsitelty oikeuskäytännössä. Se merkitsee sitä, että arvioitaessa nyt käsiteltävän kaltaista perusteetonta maksua koskevaa vaatimusta, jonka mukaan suoritettu määrä pitäisi palauttaa sillä perusteella, että päätös, johon maksu perustuu, on lainvastainen, tuomioistuimen on pidettävä – poikkeustapauksia lukuun ottamatta – lähtökohtana sitä, että päätös on sekä muodoltaan että sisällöltään laillinen, kun asianomainen, joka olisi kyennyt riitauttamaan sen hallinnollisessa menettelyssä, ei ole menetellyt näin määräajassa.
47. Perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohtaan sisältyvällä kiellolla ei ole sellaisenaan tarkasteltuna automaattista vaikutusta.(20) Tällaisessa tilanteessa lainkäyttöelinten ensisijaisena tehtävänä on valtiontukia koskevan yhteisön lainsäädännön tehokkaan vaikutuksen suojelemiseksi taata se, että tukea ei panna täytäntöön ennen kuin siitä on ilmoitettu komissiolle.
48. Kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi jo asiassa Rewe 16.12.1976 antamassaan tuomiossa,(21) EY:n perustamissopimuksen 5 artiklaan sisältyvän yhteistyöperiaatteen mukaisesti ja asiaa koskevan yhteisön sääntelyn puuttuessa kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä on määritettävä toimivaltaiset tuomioistuimet ja annettava menettelysäännöt niitä oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yhteisön oikeuden välittömään oikeusvaikutukseen perustuvat yksityisten oikeudet, mutta nämä menettelysäännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin vastaavaa kansallista oikeussuojakeinoa koskevat säännöt eivätkä sellaisia, että niillä tehdään oikeuksien käyttäminen käytännössä mahdottomaksi.(22)
49. Kansallisten tuomioistuinten on ryhdyttävä niiden yksityisten hyväksi, jotka vetoavat tällaiseen laiminlyöntiin, kaikkiin kansallisen oikeuden mukaisiin toimiin sekä tukitoimenpiteiden täytäntöönpanoa koskevien toimien pätevyyden osalta että EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa määrätyn ilmoittamisvelvollisuuden vastaisesti myönnettyjen taloudellisten etujen takaisin perimisen osalta.(23)
50. Yhteisön oikeudessa annettu suoja merkitsee sitä, että kyseisten maiden oikeusjärjestyksessä määrättyjen yksityiskohtaisten prosessuaalisten sääntöjen mukaisesti kansallisten tuomioistuinten on annettava sitä ns. ”vastaavuus”‑ ja ”tehokkuus”‑periaatteita noudattaen.
51. Yhteisöjen tuomioistuimessa esitetyistä huomautuksista voitaneen päätellä, että Alankomaiden oikeuden mukaan olisi mahdollista riitauttaa määräykset, joilla riidanalainen tukijärjestelmä on hyväksytty, komission mukaan 30 päivän kuluessa ja Alankomaiden hallituksen mukaan kuukauden kuluessa, joten valittajat olisivat voineet vedota suunnitelman ilmoittamatta jättämiseen asianmukaisessa tavanomaisessa oikeudenkäynnissä, mistä syystä yhdenvertaisen kohtelun periaatetta on epäilyksettä noudatettu.
52. Kuten komissio toisaalta huomauttaa, kanteen nostamisen määräaika ei ole liian lyhyt, erityisesti kun otetaan huomioon se, että Pearle ym. olivat todennäköisesti tietoisia määräysten valmistelusta, koska ne olivat tuolloin niitä esittäneen järjestön jäseniä.(24) Kuten komissio on niin ikään yksityiskohtaisesti kirjelmässään esittänyt, määräajassa riitauttamatta jätettyjen toimien oikeusvoima ei ole missään tapauksessa ehdoton: kansallisella tuomioistuimella on mahdollisuus arvioida poikkeuksellisia olosuhteita, joiden perusteella oikeusvoima on tietyssä yksittäistapauksessa kumottava.
53. Näin ollen kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on varmistaa, että valittajien käytettävissä aikanaan olleet oikeussuojakeinot oletettua valtiontukea koskevien määräysten pätevyyden riitauttamiseksi olivat niihin liittyvien käytännön sääntöjen osalta sellaiset, että yhteisön oikeussäännön tehokas vaikutus on kyetty säilyttämään.
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys: valtiontuen käsite
54. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä sitä, onko pääasian oikeudenkäynnissä kuvatun kaltaista järjestelmää, jonka nojalla julkisoikeudellinen elin käynnistää alakohtaisen mainoskampanjan jäseniltään maksuina perityillä varoilla, pidettävä 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena.
55. Ensivaikutelmani on se, että yhteisön lainsäätäjän mielessä eivät olleet toimialajärjestön jäsenten varoin rahoitettavat hankkeet, kun se otti käyttöön 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kiellon.
56. On joka tapauksessa tarkasteltava ”valtiontuen” oikeudellista käsitettä.
57. EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa todetaan, että jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
58. Paljon keskustelua on käyty siitä, mikä ero on ”jäsenvaltion myöntämien” ja ”valtion varoista myönnettyjen” tukien välinen ero. Pelkkä sanamuodon mukainen tulkinta saattaisi antaa aiheen ajatella, että ensin mainitulla ilmaisulla kielletään kaikenlaiset valtion toimenpiteet, joiden seurauksena tietylle talouden alalle koituisi etua.
59. Julkisasiamies osoitti asiassa PreussenElektra 26.10.2000 antamassaan ratkaisuehdotuksessa,(25) että voimassa olevan oikeuden mukaan(26) mainittu 92 artiklan 1 kohdassa tehty erottelu ei merkitse sitä, että kaikki valtion myöntämät edut olisivat tukia, rahoitettiinpa ne valtion varoista tai yksityisistä varoista. Kyseisen erottelun tarkoituksena on pikemminkin sisällyttää tuen käsitteeseen valtion välittömästi antamien etujen lisäksi edut, joita myönnetään valtion nimeämien tai perustamien julkisten tai yksityisten elinten välityksellä.(27)
60. Tältä osin ainoastaan etuja, jotka myönnetään suoraan tai välillisesti valtion varoista, pidetään 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina etuina.
61. Siten on tarpeen selvittää, voidaanko ennakkoratkaisupyynnön kohteena olevaa mainoskampanjaa pitää julkisista varoista rahoitettuna.
62. Komission mielestä tilanne on tällainen. Se on esittänyt huomautuksissaan, että tässä vaiheessa on tärkeää arvioida sitä, onko valtio kerännyt varat jollain tavoin ja antanut ne tämän jälkeen tiettyjen yritysten käyttöön. Edellä mainitun asiassa PreussenElektra annetun tuomion 58 kohdassa yhteisöjen tuomioistuin laajensi sen mukaan tuen käsitteen koskemaan kaikkia valtion nimeämien tai perustamien julkisten tai yksityisten elinten välityksellä myönnettyjä etuja.
Komissio viittaa lisäksi asiassa Ranska vastaan komissio 11.11.1987 annettuun tuomioon,(28) jossa todettiin, että yksinomaan se seikka, että tukijärjestelmä rahoitetaan veronluonteisella maksulla, jota peritään kaikista kyseisen alan kotimaisten tuotteiden toimituksista, ei ole riittävä peruste katsoa, että kyseessä ei ole valtiontuki. Samansuuntaisesti oli todettu aikaisemmin asiassa Steinike & Weinlig 22.3.1977 annetussa tuomiossa.(29)
Komissio viittaa päätelmäänsä tukeakseen lopuksi asiassa Ranska ja Ladbroke vastaan komissio 16.5.2000 annettuun tuomioon(30) selventääkseen sitä, että tuen käsite sisältää kaikki rahoituskeinot, joita julkinen sektori voi käyttää tukeakseen yrityksiä, ilman että sillä seikalla olisi merkitystä, ovatko nämä varat pysyvästi julkisen sektorin varoja.
63. Samansuuntaisesti kuin komissio Pearle lisää, että asiassa Apple and Pear Development Council 13.12.1983 annetun tuomion(31) mukaan jäsenvaltion hallituksen perustamalla ja tuottajien suoritettavaksi määrätyllä maksulla rahoitetulla elimellä ei voi yhteisön oikeuden mukaan olla samaa vapautta mainonnassa käytettävien keinojen suhteen kuin tuottajilla itsellään tai vapaaehtoisilla tuottajien yhteenliittymillä.
64. Katson omasta puolestani, että minkään edellä mainitun ennakkoratkaisun perusteella ei ole tarpeen vastata myöntävästi kysymykseen siitä, ovatko varat, joilla ennakkoratkaisupyynnön kohteena oleva mainoskampanja rahoitettiin, valtion varoja. Edellä mainituissa asiassa Ranska vastaan komissio ja asiassa Steinike & Weinlig annetuissa tuomioissa annetaan pikemminkin ymmärtää, että se, että edut eivät ole peräisin valtion varoista vaan samoille yrityksille määrätyistä maksuista, ei ole riittävä peruste katsoa, että ne eivät olisi valtiontukea: tämä ei toisaalta merkitse sitä, että ne olisivat välttämättä tällaisia tukia.
65. Asiassa PreussenElektra antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi tarpeelliseksi muistuttaa siitä, että kaikki edut, joita valtio myöntää rahoituksena, eivät ole 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tukia. Tästä toteamuksesta voitaneen päätellä, että voi olla olemassa tukia, joita ei rahoiteta valtion varoista.
66. Edellä mainituissa tuomioissa viitataan viime kädessä siihen, että ratkaiseva osatekijä tuen käsitteen määrittelemiseen on se, onko varoja pidettävä valtion varoina. Muilta osin asiassa Apple and Pear Development Council annettu tuomio, jonka kohteena oli tavaroiden vapaa liikkuvuus, ei anna sanamuotonsa osalta, johon pääasian valittaja viittaa, aihetta omaksua erilaista ratkaisua.
67. Jotta voitaisiin esittää johdonmukaisesti edellytykset sille, että varoja pidetään “valtion” varoina, on ensinnäkin mainittava, että niiden on liityttävä valtioon, sen rakenteeseen kuuluvaan elimeen tai elimeen, joka käyttää jotain sille ominaisista etuoikeuksista. Toiseksi täsmennettäköön, että näiden varojen on kuuluttava valtiolle tai asianomaiselle julkisyhteisölle siten, että sillä on käytettävissään niihin riittävä määräämisvalta.
68. Asiakirja-aineistoon sisältyvien tietojen perusteella ei voida ilman muuta ajatella, että HBA olisi valtion elin. Se on tosin perustamiskirjansa perusteella julkisoikeudellinen elin, mutta sitä johtavat toisaalta yksinomaan sen jäsenten edustajat; ei ole myöskään osoitettu, että valtiolla olisi pienintäkään mahdollisuutta puuttua sen asioihin lukuun ottamatta mahdollisuutta kieltää päätökset, joita se pitää yleisen edun vastaisina.
Sitä on tarkemmin sanoen pidettävä toimialajärjestönä, jonka tehtävänä on jäsentensä toimintojen järjestäminen ja kehittäminen ja jolle Alankomaiden lainsäätäjä on tehokkuuden nimissä antanut tiettyjä perinteisesti julkisen vallan käyttöön liittyviä etuoikeuksia kuten liittymispakon ja sen johtoelinten päätösten pakottavuuden.
69. Olen joka tapauksessa taipuvainen katsomaan, ilman että esittäisin yleisluontoista ratkaisua, että HBA on enintään sekamuotoinen yhteisö ja että kun se toimii yhteisen mainoskampanjan rahoittamiseksi ja toteuttamiseksi, se ei toimi valtion ominaisuudessa vaan jäsentensä etujen valvojana.
70. Yhteisöjen tuomioistuin on noudattanut samankaltaista toiminnallista näkemystä arvioidessaan, onko ammatillinen yhteisö EY:n perustamissopimuksen 85 artiklan (josta on tullut EY 81 artikla) soveltamisen kannalta julkisoikeudellinen yhteisö, sillä se totesi asiassa Wouters ym. 19.2.2002 antamassaan tuomiossa(32) väitteistä, joiden mukaan kyseinen elin oli julkisoikeudellinen yhteisö, jolle valtio oli antanut lainsäädäntövaltaa, jotta tämä toteuttaisi yleisen edun mukaista tehtävää, että kyseinen ammatillinen yhteenliittymä ei toteuttanut sosiaalista tehtävää eikä käyttänyt julkiselle vallalle tyypillisesti kuuluvia toimivaltuuksia, vaan se oli toiminut yksinomaan itsesäätelyelimenä.(33)
71. Olen tietoinen siitä, että tämä oikeuskäytäntö kuuluu erilaiseen oikeudelliseen asiayhteyteen; uskon kuitenkin, että sen avulla voidaan kuvata mahdollisuutta asettaa elimen orgaanista luonnetta koskevan kategorisen perusteen sijasta etusijalle yksityiskohtaisempi ja lähempänä todellisuutta oleva peruste, jonka yhteydessä on arvioitava jokaisessa tapauksessa erikseen asianomaisen yksikön laatu.
72. WBO:n 71 §:ssä(34) säädetyn mukaisesti HBA:n on julkisoikeudellisena elimenä otettava huomioon jäsenyritystensä yhteisen edun lisäksi myös yleinen etu. Tämä velvoite, joka on muutenkin yleisluontoinen ja epätäsmällinen, ei muuta sitä, miten alakohtaisen mainoskampanjan toteuttamista ja rahoittamista koskevaa hanketta on käytännössä luonnehdittava, sillä tällaisella toiminnalla pyritään lähinnä edistämään jäsenten taloudellisia etuja.
73. Näin ollen on katsottava, että HBA ei ole toiminut valtion ominaisuudessa, mistä syystä myöskään sen käyttämiä varoja ei voida pitää julkisina varoina.
74. Riippumatta mahdollisesta HBA:n orgaanista luonnetta tai riidanalaisen mainoskampanjan luonnehdintaa koskevasta ratkaisusta se ei myöskään näytä käyttäneen varoihin, joilla kampanja rahoitettiin, riittävää määräämisvaltaa, jotta niiden voitaisiin katsoa kuuluvan sille.
75. Ennakkoratkaisupyynnön perusteella voidaan päätellä, että nämä varat on hankittu pakollisella maksulla, joka liittyy yksinomaan mainostajana olevassa yhteisössä toteutettuun järjestelyyn. Tässä tilanteessa olen samaa mieltä Alankomaiden hallituksen kirjallisissa huomautuksissaan esittämistä seikoista, joiden mukaan olennainen kysymys on selvittää, onko mainonnan rahoittamiseksi käyttöön otettu järjestelmä enemmän kuin pelkkä kampanjan edunsaajina olevien eri yritysten välinen taloudellisten rasitteiden jakomekanismi.
76. HBA antoi määräyksen, jossa vahvistetaan riidanalaisten kulujen kattamiseksi tarvittavat maksut, optikkojen yksityisen ammattijärjestön (NUVO) esityksestä. Tämä järjestö antoi myös esityksen perittävän maksun määrästä. HBA oli siten ainoastaan väline kerätä ja kohdentaa varat asianomaisen ammattialan toimijoiden aikaisemmin vahvistaman tavoitteen hyväksi.
77. On kuitenkin tärkeää korostaa, että ennakkoratkaisupyynnössä ei esitetä kaikkia seikkoja, jotka olisivat tarpeen, jotta voitaisiin tehdä täsmällinen ratkaisu siitä, miten pääasian oikeudenkäynnissä riidanalaista toimenpidettä pitäisi luonnehtia. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on tässäkin tapauksessa suorittaa tämä tutkimus yhteisöjen tuomioistuimen antamia tulkintaohjeita noudattaen.
78. Edellä esitetyn perusteella on todettava, että arvioitaessa sitä, onko järjestelmä valtiontukea, kansallisen tuomioistuimen on varmistuttava siitä, onko ammattijärjestö, jonka tehtävänä tuen myöntäminen on ollut, toiminut julkisoikeudellisten tehtäviensä rajoissa. Lisäksi sen on tässä yhteydessä tutkittava, oliko kyseisellä elimellä riittävä määräämisvalta toimenpiteen rahoittamiseen käytettyihin varoihin.
Toinen ennakkoratkaisukysymys: ilmoittamisvelvollisuuden ulottuvuus
79. Hoge Raad pyrkii toisella kysymyksellään selvittämään, voidaanko perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa vahvistettua tukia koskevaa ilmoittamisvelvollisuutta soveltaa mihin tahansa tukijärjestelmään vai ainoastaan niihin, joita koskee 92 artiklan 1 kohdan mukainen kielto.
80. Perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdasta seuraa, että komissiolle on ilmoitettava suunnitelmista, jotka koskevat ”tukien” myöntämistä tai muuttamista. Mikäli se katsoo, että ne eivät 92 artiklan 1 kohdan nojalla ole yhteismarkkinoille soveltuvia, se aloittaa viipymättä tätä koskevan menettelyn, eikä asianomainen jäsenvaltio saa toteuttaa suunniteltuja toimenpiteitä ennen lopullisen päätöksen tekemistä.
81. Mikäli käsite “tuki” ymmärretään sen kansanomaisessa merkityksessä, sellaisena kuin se esiintyy sanakirjassa, jokaisen jäsenvaltion pitäisi ilmoittaa komissiolle jokaisesta hankkeesta, johon liittyy “apua”, “avustusta” tai myös “yhteistyötä” jonkin tavoitteen saavuttamiseksi. On ilmeistä, että lainsäätäjä ei ole pyrkinyt siihen, että meneteltäisiin tällä tavoin.
82. Perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla “tuella” on tekninen merkitys, joka ilmenee 92 artiklan 1 kohdasta. Sillä tarkoitetaan näin ollen yksinomaan sellaisia toimenpiteitä, jotka rahoitetaan valtion varoista ja joista seuraa etua tietylle alalle. Jokaisen jäsenvaltion on arvioitava, täyttääkö tietty hanke nämä edellytykset.
83. Tällainen väite perustuu johdonmukaisesti yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, sillä siinä on hyväksytty se, että kansallisen tuomioistuimen on tulkittava ja sovellettava 92 artiklassa tarkoitettua tuen käsitettä sen selvittämiseksi, onko valtion toimenpiteeseen, joka on toteutettu 93 artiklan 3 kohdan mukaista menettelyä noudattamatta, sovellettava tätä menettelyä.(35)
84. Tällaisella tuomioistuinten harjoittamalla valvonnalla on merkitystä ainoastaan siinä tapauksessa, että valtio on ensin sitoutunut suorittamaan samanlaisen arvioinnin tehdessään ratkaisun tietystä suunnitelmasta ilmoittamisen tarpeellisuudesta. Epävarmassa tilanteessa se voi – kuten myös lainkäyttöelimet – kääntyä komission puoleen selvennystä saadakseen.
85. Komission on puolestaan tutkittava, onko ilmoitettu suunnitelma omiaan vääristämään kilpailua. Tähän yhteismarkkinoille soveltuvuutta koskevaan arviointiin sisältyy sen vaikutusta yhteisönsisäiseen kauppaan koskeva tarkastelu.
86. Näin ollen jäsenvaltiolla on velvollisuus ilmoittaa komissiolle ainoastaan niistä suunnitelluista toimenpiteistä, jotka ovat perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan perusteella valtiontukea, kun kyseistä määräystä tulkitaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa.
Kolmas ennakkoratkaisukysymys: vähämerkityksistä tukea koskevan säännön merkitys
87. Kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessä tiedustellaan sitä, onko kansallisella tuomioistuimella tukisuunnitelmaa koskevaa ilmoittamisvelvollisuutta arvioidessaan oikeus ottaa vähämerkityksistä tukea koskeva sääntö huomioon, joskin taannehtivasti.
88. Komissio esitti vähämerkityksistä tukea koskevan säännön, jonka mukaan määrältään pienet tuet eivät kuulu perustamissopimuksen 92 artiklan soveltamisalaan, ensimmäistä kertaa vuonna 1992 valtiontuista pienille ja keskisuurille yrityksille annetuissa yhteisön direktiiveissä.(36)
Tämän poissulkemisen ajatuksena on se, että koska nämä tuet ovat määrältään pieniä,(37) niillä ei ole huomattavia vaikutuksia kilpailuun eikä jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
Komissiolla oli laajaa taloudellista harkintavaltaansa käyttäessään(38) mahdollisuus päättää, että tällaiset tuet olivat yhteismarkkinoille soveltuvia ja että niistä ei tarvinnut ilmoittaa perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan nojalla.
89. Vuonna 1996 komissio korotti säännön piiriin kuuluvien tukien enimmäismäärää.(39) Kun lopulta annettiin asetus N:o 69/2001,(40) vähämerkityksistä tukea koskevan säännön soveltamisella on asianmukainen oikeudellinen perusta. Näillä säädöksillä ei kuitenkaan ole ajallisesti merkitystä nyt käsiteltävän asian ratkaisemisen kannalta, sillä ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että riita koskee maksuja, joista on määrätty vuodesta 1988 haasteen antamispäivään eli 29.3.1995 saakka.(41)
90. Kun otetaan huomioon se, että vähämerkityksisen tuen määritelmän perusteet ovat täysin objektiivisia ja velvoittavat komissiota, on asianmukaista, että kansallinen tuomioistuin arvioi niitä tutkiessaan sitä, onko tietystä tukisuunnitelmasta ilmoitettava.
91. Ei ole kuitenkaan mitään oikeudellista perustaa katsoa, että vähämerkityksistä tukea koskeva sääntö olisi taannehtiva, koska oikeussäännön ei voida katsoa olevan taannehtiva, jos siihen sisältyy lakisääteistä velvoitetta koskeva poikkeus. Koska tällaista poikkeussääntelyä ei ole, ajanjaksolla ennen säännön julkistamista komissiolla oli yksinomainen toimivalta päättää yhteisöjen tuomioistuimen valvonnassa, oliko tuki yhteismarkkinoille soveltuva.(42)
Muilta osin vuoden 1992 suuntaviivoissa todetaan selkeästi, että ”tulevaisuudessa ilmoittamisvelvollisuus poistetaan 50 000:ta ecua pienempien tukien osalta”.(43)
92. Hoge Raad kysyy lopuksi, miten vähämerkityksistä tukea koskevaa sääntöä on sovellettava yhteisten mainoskampanjoiden kaltaisiin tukiin, jotka hyödyttävät koko alaa.
93. Kuten aiemmin selitin, pidän lähtökohtana sitä ajatusta, että pääasian oikeudenkäynnin kohteena olevan kaltainen mainoskampanja ei ole 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
94. Muilta osin laskettaessa konkreettisesti tuen määrää sen selvittämiseksi, jääkö se sallittua määrää pienemmäksi, on arvioitava kunkin yrityksen todennäköisesti saama suhteellinen etu ja palautettava siltä perityt maksut. Myönnän, että tämä laskelma on huomattavasti helpompi esittää abstraktisti kuin toteuttaa käytännössä, mutta tältä osin on vaikeaa löytää yksityiskohtaisempia oikeudellisia perusteita.
Ratkaisuehdotus
95. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi Alankomaiden Hoge Raadin esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
1. Kansallinen tuomioistuin voi määrätä pelkästä valtiontuen rahoittamiseen kohdennettujen maksujen palauttamisesta ilman tuensaajien saaman hyödyn takaisinperimistä vain silloin, kun tällä menettelyllä ei aiheuteta vahinkoa vääristymätöntä kilpailua koskevalle yhteisön tavoitteelle.
2. Kansallisen tuomioistuimen on niin ikään varmistettava, että oletetun valtiontuen pätevyyden riitauttamiseksi käytettävissä olevat oikeussuojakeinot vastaavat kansalliseen oikeusjärjestykseen perustuvia oikeussuojakeinoja ja että niihin liittyvät käytännön säännöt ovat sellaiset, että yhteisön oikeussäännön tehokas vaikutus kyetään säilyttämään.
3. Arvioitaessa sitä, onko toimialajärjestön käyttöön ottama järjestelmä valtiontukea, on välttämätöntä, että kansallinen tuomioistuin varmistuu siitä, että kyseinen elin on toiminut julkisoikeudellisten tehtäviensä rajoissa. Tässä yhteydessä on lisäksi tutkittava, oliko sillä riittävä määräämisvalta toimenpiteen rahoittamiseen käytettyihin varoihin.
4. Kansallisen tuomioistuimen on otettava vähämerkityksistä tukea koskevan säännön määritelmän perusteet huomioon arvioidessaan, olisiko tietystä kyseisen säännön voimaantulon jälkeen toteutetusta tukisuunnitelmasta pitänyt ilmoittaa. Laskettaessa konkreettisesti tuen määrää sen selvittämiseksi, jääkö se sallittua määrää pienemmäksi, on arvioitava kunkin yrityksen todennäköisesti saama suhteellinen etu ja palautettava siltä perityt maksut.
5. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle ainoastaan niistä suunnitelluista toimenpiteistä, jotka ovat EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan (josta on tullut EY 87 artiklan 1 kohta) perusteella valtiontukia, kun kyseistä määräystä tulkitaan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa.
(1) .
(2)
–	EYVL C 68, s. 9 (jäljempänä tiedonanto tai vähämerkityksisestä tuesta annettu tiedonanto).
(3)
–	Ks. edellä 7 kohta.
(4)
–	Ks. edellä 11 kohta.
(5)
–	Asia 39/94, SFEI ym., tuomio 11.7.1996 (Kok. 1996, s. I‑3547).
(6)
–	Em. tuomion 71 kohta.
(7)
–	Yhdistetyt asiat 91/83 ja 127/83, Heiniken Brouwerijen, tuomio 9.10.1984 (Kok. 1984, s. 3435, 20 kohta) ja asia C‑310/87, Ranska v. komissio, ns. BoussaC‑tapaus, tuomio 14.2.1990 (Kok. 1990, s. I‑307, 17 kohta; Kok. Ep. X, s. 319).
(8)
–	Asia C‑354/90, FNCE, tuomio 21.11.1991 (Kok. 1991, s. I‑5505, 12 kohta; Kok. Ep. XI, s. I‑495).
(9)
–	Asia C‑53/00, Ferring, tuomio 22.11.2001 (Kok. 2001, s. I‑9067).
(10)
–	Ratkaisuehdotuksessa viitattiin asiassa C‑24/95, Alcan Deutschland, 20.3.1997 annettuun tuomioon (Kok. 1997, s. I‑1591, 23 kohta) ja asiassa C‑348/93, komissio v. Italia, 4.4.1995 annettuun tuomioon (Kok. 1995, s. I‑673, 26 kohta).
(11)
–	Asiassa Ferring annetun tuomion 21 kohta.
(12)
–	Asia C‑261/01, Van Calster, tuomio 21.10.2003 (Kok. 2003, s. I‑0000).
(13)
–	Edellä alaviitteessä 12 mainitun tuomion 60 kohta.
(14)
–	Edellä alaviitteessä 12 mainitun tuomion 44 kohta.
(15)
–	Edellä alaviitteessä 12 mainitun tuomion 46 kohta.
(16)
–	Edellä alaviitteessä 12 mainitun tuomion 47 kohta.
(17)
–	Edellä alaviitteessä 12 mainitun tuomion 49 kohta. Tuomiossa viitattiin laajasti asiassa 47/69, Ranska v. komissio, 25.6.1970 annettuun tuomioon (Kok. 1970, s. 487, 8 kohta; Kok. Ep. I, s. 447).
(18)
–	Edellä alaviitteessä 12 mainitun tuomion 53 kohta.
(19)
–	Asia C‑126/01, GEMO, tuomio 20.11.2003 (Kok. 2003, s. I‑0000).
(20)
–	Ks. tästä asia 77/72, Capolongo, tuomio 19.6.1973 (Kok. 1973, s. 611, 6 kohta; Kok. Ep. II, s. 109).
(21)
–	Asia 33/76, Rewe, tuomio 16.12.1976 (Kok. 1976, s. 1989, 5 kohta; Kok. Ep. III, s. 272).
(22)
–	Ks. vastaavasti asia 45/76, Comet, tuomio 16.12.1976 (Kok. 1976, s. 2043, 12‑16 kohta); asia 68/79, Just, tuomio 27.2.1980 (Kok. 1980, s. 501, 25 kohta; Kok. Ep. V, s. 31); asia 199/82, San Giorgio, tuomio 9.11.1983 (Kok. 1983, s. 3595, 14 kohta; Kok. Ep. VII, s. 373); yhdistetyt asiat 331/85, 376/85 ja 378/85, Bianco ja Girard, tuomio 25.2.1988 (Kok. 1988, s. 1099, 12 kohta; Kok. Ep. IX, s. 393) ; asia 104/86, komissio v. Italia, tuomio 24.3.1988 (Kok. 1988, s. 1799, 7 kohta) ; yhdistetyt asiat 123/87 ja 330/87, Jeunehomme ym., tuomio 14.7.1988 (Kok. 1988, s. 4517, 17 kohta) ; asia C‑96/91, komissio v. Espanja, tuomio 9.6.1992 (Kok. 1992, s. I‑3789, 12 kohta) ; yhdistetyt asiat C‑6/90 ja C‑9/90, Francovich ym., tuomio 19.11.1991 (Kok. 1991, s. I‑5357, 42 ja 43 kohta; Kok. Ep. XI, s. I‑467) ja asia C‑312/93, Peterbroeck ym., tuomio 14.12.1995 (Kok. 1995, s. I‑4599, 12 kohta).
(23)
–	Em. asiassa FNCE annetun tuomion 12 kohta.
(24)
–	Ks. edellä 14 kohta.
(25)
–	Asia C‑379/98, PreussenElektra, 26.10.2000 annettu ratkaisuehdotus (Kok. 2001, s. I‑2099, 114—133 kohta).
(26)
–	Tällä jatketaan oikeuskäytännön linjaa, joka aloitettiin asiassa 82/77, Van Tiggele, 24.1.1978 annetulla tuomiolla (Kok. 1978, s. 25, 24 ja 25 kohta; Kok. Ep. IV, s. 1).
(27)
–	Ks. yhdistetyt asiat C‑72/91 ja C‑73/91, Sloman Neptun, tuomio 17.3.1993 (Kok. 1993, s. I‑887, 19 kohta; Kok. Ep. XIV, s. I‑47); asia C‑189/91, Kirsammer‑Hack, tuomio 30.11.1993 (Kok. 1993, s. I‑6185, 16 kohta); yhdistetyt asiat C‑52/97—C‑54/97, Viscido ym., tuomio 7.5.1998 (Kok. 1998, s. I‑2629, 13 kohta); asia C‑200/97, Ecotrade, tuomio 1.12.1998 (Kok. 1998, s. I‑7907, 35 kohta) ja asia C‑295/97, Piaggio, tuomio 17.6.1999 (Kok. 1999, s. I‑3735, 35 kohta).
(28)
– Asia 259/85, Ranska v. komissio, tuomio 11.11.1987 (Kok. 1987, s. 4393, 23 kohta).
(29)
– Asia 78/76, Steinike & Weinlig, tuomio 22.3.1977 (Kok. 1977, s. 595, 22 kohta; Kok. Ep. III, s. 341).
(30)
– Asia C‑83/98 P, Ranska ja Ladbroke v. komissio, tuomio 16.5.2000 (Kok. 2000, s. I‑3271, 50 kohta).
(31)
–	Asia 222/82, Apple and Pear Development Council, tuomio 13.12.1983 (Kok. 1983, s. 4083, 17 kohta; Kok. Ep. VII, s. 397).
(32)
–	Asia C‑309/99, Wouters ym. tuomio 19.2.2002 (Kok. 2002, s. I‑1577).
(33)
–	Em. tuomion 58 kohta. Yhteisöjen tuomioistuimen arviointiin vaikutti myös se, että kyseessä oli yhteisö, jota johtivat sen jäsenten keskuudesta valitut edustajat, eivätkä viranomaiset puuttuneet tähän millään tavoin (61 kohta).
(34)
–	Ks. edellä 8 kohta.
(35)
–	Em. asiassa Steinike ja Weinlig annetun tuomion 14 kohta; asiassa Kirsammer-Hack annetun tuomion 14 kohta ja asiassa SFEI ym. annetun tuomion 49 kohta.
(36)
–	EYVL 1992 C 213, s. 2 (jäljempänä vuoden 1992 suuntaviivat). Erityisesti 3.2 kohta.
(37)
– 50 000 ecuun saakka yritystä kohti yhtä kulutyyppiä varten kolmen vuoden ajanjaksolla.
(38)
– Ks. asia C‑351/98, Espanja v. komissio, ns. Renove-tapaus, tuomio 26.9.2002 (Kok. 2002, s. I‑8031, 52 kohta).
(39)
–	Korotettu 100 000 ecuun (EYVL 1996 C 68, s. 8).
(40)
–	EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen 12 päivänä tammikuuta 2001 annettu komission asetus (EY) N:o 69/2001 (EYVL L 10, s. 30).
(41)
–	Ks. edellä 17 kohta.
(42)
–	Edellä alaviitteessä 8 mainitussa asiassa FNCE annetun tuomion 14 kohta ja edellä alaviitteessä 29 mainitussa asiassa Steinike ja Weinlig annetun tuomion 9 kohta.
(43)
– 3.2 kohdan toinen kappale.