62014CC0591
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PAOLO MENGOZZI
esitatud 30. märtsil 2017 (
1
)
Kohtuasi C‑591/14
Euroopa Komisjon
versus
Belgia Kuningriik
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Riigiabi puudutava komisjoni otsuse täitmata jätmine – Otsus 2011/678/EL – Riigiabi veiste transmissiivsete spongioossete entsefalopaatiate (TSE) teimimise rahastamiseks – Antud abi tagasi nõudmata jätmine – Kaitseväited – Raskused abisaajate tuvastamisel
Sissejuhatus
1.
Käesoleva kohtuasja ese on Belgia Kuningriigi vastu ELTL artikli 108 lõike 2 alusel esitatud hagi, millega Euroopa Komisjon palub Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Belgia Kuningriik ei ole ette nähtud tähtajal vastu võtnud kõiki vajalikke meetmeid, et nõuda abisaajatelt tagasi riigiabi, mis on tunnistatud ebaseaduslikuks ja siseturuga kokkusobimatuks komisjoni 27. juuli 2011. aasta otsuse 2011/678/EL, mis käsitleb Belgia riigiabi veiste transmissiivsete spongioossete entsefalopaatiate (TSE) teimimise rahastamiseks (riigiabi C 44/08 (ex NN 45/04)) (edaspidi „vaidlusalune otsus“), (
2
) artikli 1 lõigetes 3 ja 4, ega ole teavitanud komisjoni ette nähtud tähtajal selle otsuse täitmiseks võetud meetmetest, siis on Belgia Kuningriik rikkunud ELTL artikli 288 neljandast lõigust ning selle otsuse artiklitest 2–4 tulenevaid kohustusi.
Vaidluse taust
Veiste transmissiivsete spongioossete entsefalopaatiate (TSE) testide rahastamine Belgias
2.
Toimikust nähtub, et aastatel 2001–2006 rahastas Belgia Kuningriik täielikult või osaliselt veiste transmissiivsete spongioossete entsefalopaatiate TSE teste (edaspidi „TSE testid“), mis on kohutuslikud alates 1. jaanuarist 2001.
3.
Neid kulusid rahastati riigikassast (Belgia) otsetoetuse abil 1. jaanuarist 2001 kuni 31. detsembrini 2001.
4.
Alates 1. jaanuarist 2002 kuni 30. juunini 2004 tasus TSE testide eest ette Bureau d’intervention et de restitution belge (BIRB) (Belgia sekkumise ja hüvitamise büroo), mis on õigusvõimeline föderaalne ametiasutus.
5.
Alates 1. juulist 2004 kuni 30. novembrini 2004 tasus nimetatud testide eest ette Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire (AFSCA, Belgia) (toiduohutuse föderaalne asutus), mis on õigusvõimeline riigiasutus.
6.
Alates 1. detsembrist 2004 kuni 31. detsembrini 2005 rahastati TSE teste kuninga 15. oktoobri 2004. aasta dekreedi, (
3
) mis käsitleb loomade transmissiivsete spongioossete entsefalopaatiate teimimise rahastamist (arrêté royal du 15 octobre 2004 relatif au financement du dépistage des encéphalopathies spongiformes transmissibles chez les animaux) (edaspidi „kuninga 15. oktoobri 2004. aasta dekreet“), ja 9. detsembri 2004. aasta seaduse AFSCA rahastamise kohta (loi du 9 décembre 2004 relative au financement de l’AFSCA) (edaspidi „9. detsembri 2004. aasta seadus“) (
4
) sätete alusel. Kuninga 15. oktoobri 2004. aasta dekreet sätestas, et maksu, mille suuruseks oli määratud 10,70 eurot tapmisele toodava veise kohta, kelle puhul tuli teha TSE kiirtest, kogus AFSCA ja seda tuli tasuda tapamaja haldajal. (
5
) Toimikust nähtub, et selles ajavahemikus rahastati TSE teste osaliselt kuninga 15. oktoobri 2004. aasta dekreedi alusel kogutud maksudest ja osaliselt rahastas nimetatud teste AFSCA oma reservidest ja tagastatavast ettemaksest, mille riigikassa tema käsutusse andis. (
6
)
7.
TSE testide rahastamise viisi muudeti uuesti kahe 10. novembril 2005 vastu võetud kuninga dekreedi jõustumisega, millest üks kehtestas 9. detsembri 2004. aasta seaduse artiklis 4 nimetatud sissemaksed (
7
) ja teine käsitles sama seaduse artiklis 5 nimetatud teenustasusid (edaspidi „kuninga 10. novembri 2005. aasta dekreedid“). (
8
) Neist dekreetidest esimene, mis tunnistas kehtetuks kuninga 15. oktoobri 2004. aasta dekreedi, näeb ette, et ettevõtjad tasuvad aastast sissemaksu AFSCA‑le tegevusvaldkonna ja tegevusüksuse põhjal. Eelkõige on nimetatud seitset tegevusvaldkonda (sisendid, esmatootmine, töötlemine, hulgikaubandus, jaekaubandus, toitlustus, transport). (
9
) Teine kuninga dekreet näeb ette teenustasu maksmise AFSCA osutatud teenuste eest, mida saab seostada konkreetse ettevõtjaga, sealhulgas eelkõige „seadusega kehtestatud proovivõtmise ja analüüside eest“. (
10
) Kuninga 10. novembri 2005. aasta dekreedid jõustusid 31. detsembril 2005.
8.
TSE testide rahastamine Belgias põhjustas erinevaid komisjoni sekkumisi riigiabi käsitlevate asutamislepingu sätete alusel.
9.
Nii kiitis komisjon heaks 1. jaanuarist kuni 30. juunini 2002 antud abi 13. veebruari 2002. aasta otsusega (
11
) (edaspidi „2002. aasta otsus“).
10.
Komisjon vabastas aastal 2005 määruse (EÜ) nr 1/2004 (
12
) artikli 15 punkti d alusel teavitamiskohustusest toetuskava „TSE testide eest ettemaksmine“, mida rakendati 1. jaanuaril 2003, ja toetuskava „TSE testide rahastamine“, mida rakendati 15. oktoobril 2004 (
13
). Esimene toetuskava nägi ette abi, mille ülemmäär oli 40 eurot ja teine 33,38 eurot testi kohta.
11.
Veel 2005 kiitis komisjon EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 3 punkti c alusel heaks abi ülempiiriga kuni 33,38 eurot testi kohta, mida rahastati kogu toiduahelale kehtestatud sissemaksetega, mida kavandati kuninga 10. novembri 2005. aasta dekreetidega rakendatud AFSCA rahastamissüsteemi reformi raames (edaspidi „2005. aasta otsus“). (
14
) Samas otsuses leidis komisjon, et AFSCA rahastamine teatud ettevõtjatele osutatud teenuste eest saadavatest teenustasudest ja „üldiste juhuslike kontrollide“ rahastamine kogu toiduahelat koormavate sissemaksete süsteemiga ei kujuta endast riigiabi. (
15
)
Vaidlusalune otsus
12.
Pärast kaebuste saamist aastal 2004 saatis komisjon Belgia Kuningriigile teabepäringu TSE testide rahastamismeetmete kohta. Belgia ametiasutused vastasid sellele taotlusele 6. veebruaril ja 14. mail 2004.
13.
Belgia Kuningriik teavitas komisjoni 23. jaanuari 2004. aasta kirjaga abimeetmest, mis oli mõeldud loomade TSE testide kulude katmiseks. (
16
) Nimetatud meetmega oli kavandatud niisuguste TSE testide kulude ette tasumine, mille summa oleks hiljem tulnud hüvitada maksulaadsete lõivudega. Belgia Kuningriigi poolt komisjonile antud selgituste kohaselt oli seda süsteemi kohaldatud juba aastatel 2002 ja 2003 tehtud testide puhul. (
17
) Kuna selgus, et teatatud meedet oli juba kohaldatud, registreeriti abi teatamata abimeetmete registrisse numbriga NN 45/04.
14.
Belgia ametiasutused teavitasid 16. septembril 2004 uuest kuninga dekreedi eelnõust (nüüd kuninga 15. oktoobri 2004. aasta dekreet), millega kehtestati tapmisele toodava veise kohta 10,70 euro suuruse teenustasu maksmise süsteem.
15.
Menetluse järgmistes etappides selgitasid Belgia ametiasutused, et nad soovisid AFSCA rahastamise uue süsteemiga luua solidaarse kulude hüvitamise süsteemi, mis on seotud TSE testidega viieteistkümne aasta jooksul, ja et kõik tegutsevad ettevõtjad, kellel on vaidlusalusel ajavahemikul veiseid, peavad tegema sellesse süsteemi makseid. (
18
)
16.
Komisjon teatas 26. novembri 2008. aasta kirjaga Belgia Kuningriigile oma otsusest algatada ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud menetlus. (
19
)
17.
Komisjon täpsustas vaidlusaluse otsuse põhjenduses 31, et otsus käsitleb „ainult abi, millega rahastati TSE teste ajavahemikul 2001–2006, ja selle rahastamise süsteemi, sest abi TSE testideks tasuti sellel ajavahemikul ette ning see ette tasutud summa hüvitatakse mitme aasta jooksul“.
18.
Komisjon tuletas vaidlusaluse otsuse põhjendustes 32 ja 33 meelde „teenustasu“ – mille suurus on käesoleval juhul 10,70 eurot ja mida Belgia Kuningriigis võetakse alates 1. detsembrist 2004 –, ning „sissemakse“ – mis on AFSCA kogutav makse, mida peavad tasuma Belgia territooriumil asuvad ettevõtjad, kes on jaotatud seitsmesse valdkonda – „terminoloogilist vahet“. Vaidlusaluse otsuse osas, milles hinnatakse kõnealuseid meetmeid, nentis komisjon kõigepealt seda, et TSE testide rahastamine sissemaksete ja muude riigi vahendite abil on eelis ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses„põllumajandustootjatele, tapamajadele ja muudele üksustele, kes töötlevad, käitlevad, müüvad või turustavad veiselihasaadusi, millele tehakse kohaldatavate õigusaktide kohaselt kohustuslikus korras TSE test“ ja kujutab endast seega abi andmist. (
20
) Vaidlusaluse otsuse põhjenduses 100 nentis komisjon, et kuna abist ei ole teavitatud, on nimetatud abi ebaseaduslik.
19.
Seejärel hindas ta abi kokkusobivust ELTL artikli 107 lõike 3 punkti c põhjal. Selleks eristas ta kahte ajavahemikku „erinevate õigusnormide kohaldamise põhjal“. (
21
)
20.
Esimeses ajavahemikus – 1. jaanuarist 2001 kuni 31. detsembrini 2002 –antud abi on hinnatud ja tunnistatud kokkusobivaks ühenduse suuniste riigiabi kohta põllumajandussektoris punktiga 11.4. (
22
)
21.
Teises ajavahemikus – 1. jaanuarist 2003 kuni 31. detsembrini 2005 – antud abi on analüüsitud hoopis ühenduse suuniste, mis käsitlevad riigiabi andmist seoses TSE testide, surnud loomade ja tapamaja jäätmetega (edaspidi „TSE suunised“), (
23
) punktide 21 jj põhjal. Komisjon nentis selle analüüsi raames, et 40 euro suurune maksimumsumma testi kohta, mis on ette nähtud suuniste punktis 24, ületati ajavahemikul 1. jaanuarist 2003 kuni 30. juunini 2004. (
24
)
22.
Ta järeldas seetõttu vaidlusaluse otsuse põhjenduses 125, et TSE testide rahastamiseks antud abi, mis „ületas ajavahemikul 1. jaanuarist 2003. aastal kuni 30. juunini 2004. aastal 40 eurot testi kohta ning mille kogusumma on 6619810,74 eurot, on siseturuga kokkusobimatu“.
23.
Komisjon analüüsis vaidlusaluse otsuse põhjendustes 126–129 AFSCA rahastamiseks makstavate sissemaksete abil toimuvat abi tagasinõudmissüsteemi, mille Belgia Kuningriik välja pakkus, ja järeldas, et see süsteem ei ole kooskõlas tagasinõudmise valdkonnas kehtivate nõuetega, mis on ette nähtud Euroopa Kohtu praktikas ja määruse (EÜ) nr 659/1999 (
25
) artiklis 14.
24.
Vaidlusaluse otsuse artikli 1 lõiked 3 ja 4 on sõnastatud järgmiselt:
„3.   TSE testide rahastamine riigi vahenditest ajavahemikul 1. jaanuarist 2003 kuni 30. juunini 2004 kujutab endast siseturuga kokkusobivat abi põllumajandustootjatele, tapamajadele ja muudele üksustele, kes töötlevad, käitlevad, müüvad ja turustavad veiselihasaadusi, millele tehti kohustuslikus korras TSE test summade eest, mis jäi alla 40 euro testi kohta. Siseturuga kokkusobimatu abi, mis ületab maksimumsummat 40 eurot testi kohta, tuleb tagasi nõuda, välja arvatud abi konkreetsetele projektidele, mis vastasid selle abi andmise hetkel kohaldatavas vähese tähtsusega abi käsitlevas määruses sätestatud kõikidele tingimustele.
4.   Belgia on ebaseaduslikult andnud abi TSE testide rahastamiseks, rikkudes ajavahemikul 1. jaanuarist 2001 kuni 30. juunini 2004 [ELTL] artikli 108 lõiget 3“.
25.
Vaidlusaluse otsuse artikli 2 lõige 1 näeb ette, et „Belgia [Kuningriik] võtab meetmed, mis on vajalikud artikli 1 lõigetes 3 ja 4 kirjeldatud ebaseadusliku ja siseturuga kokkusobimatu abi tagasinõudmiseks saajatelt“. Sama artikli lõikes 4 on täpsustatud, et „[t]agasinõudmine toimub viivitamatult siseriiklikus õiguses ette nähtud menetluste kohaselt, kui need võimaldavad käesolevat otsust otsekohe ja tegelikult täita“.
26.
Vaidlusaluse otsuse artikli 3 esimene ja teine lõik näevad ette, et „abi nõutakse sisse viivitamata ja tõhusalt“ ning „Belgia [Kuningriik] tagab, et [see] otsus viiakse ellu nelja kuu jooksul alates sellest teatamise kuupäevast“.
27.
Vaidlusaluse otsuse artikli 4 lõike 1 punktid a–d näevad ette, et Belgia Kuningriik esitab komisjonile kahe kuu jooksul alates otsuse teatamise kuupäevast loetelu isikutest, kes said nimetatud otsuse artikli 1 lõigetes 3 ja 4 kirjeldatud abi, ning iga abisaaja saadud abi kogusumma; kogusumma (põhisumma + sissenõutav intress), mille abi saajad peavad tagastama; selliste meetmete üksikasjaliku kirjelduse, mis on käesoleva otsuse järgimiseks juba võetud või mida on kavas võtta, ning dokumendid, mis tõendavad, et abi saajaid on teavitatud abi tagastamise kohustusest. Sama artikli 4 lõiked 2 ja 3 sätestavad, et „Belgia [Kuningriik] hoiab komisjoni kursis käesoleva otsuse elluviimiseks võetud siseriiklike meetmete tulemustega seni, kuni artikli 1 [lõikes 3] kirjeldatud abi tagasinõudmine on lõppenud“, ja et „[p]ärast lõikes 1 nimetatud kahekuulise perioodi lõppu esitab Belgia [Kuningriik] komisjoni nõudmisel aruande meetmete kohta, mis on käesoleva otsuse järgimiseks juba võetud või mida on kavas võtta. Aruandes esitatakse ka üksikasjalik teave abi summade ja intresside kohta, mis on abi saajatelt juba sisse nõutud“.
28.
Belgia Kuningriik vaidlustas vaidlusaluse otsuse Euroopa Liidu Üldkohtus, kes jättis hagi rahuldamata. (
26
) Euroopa Kohus jättis omakorda rahuldamata selle kohtuotsuse peale Belgia Kuningriigi poolt esitatud apellatsioonkaebuse. (
27
)
Belgia Kuningriigi ja komisjoni vaheline kirjavahetus pärast vaidlusaluse otsuse vastuvõtmist
29.
Belgia Kuningriik saatis 27. septembril 2011 kirja teel komisjonile oma vastuse vaidlusaluse otsuse kohta.
30.
Esiteks tuletas ta meelde oma seisukohta, mille kohaselt TSE testide riiklik rahastamine ei kujuta endast riigiabi.
31.
Teiseks märkis ta, et Belgia konkurentsiasutused uurivad parajasti võimalikke ebaseaduslikke laboratooriumidevahelisi hinnakokkuleppeid seoses TSE testidega ja et nimetatud uurimise tulemused mõjutavad tagastatava abi arvutamist.
32.
Kolmandaks väitis Belgia Kuningriik, et vaidlusaluse otsuse artiklit 2, mis kehtestab kõnealuse abi tagasinõudmise kohustuse, ei saa praktikas täita. Sellega seoses teavitas ta komisjoni, et tal on võimatu tõendada testitud looma ja erinevate abi saajate vahelist objektiivset seost lõpptoote kõigis tootmis‑ ja müügiprotsessi staadiumides.
33.
Neljandaks väitis ta, et „kõnealuste keskmise suurusega summade suhtes kohaldati vähese tähtsusega riigiabi sätteid“. Kõnealuse seisukoha selgitamiseks märkis ta kõigepealt, et vaidlusaluses otsuses viidatud abi saajad võib jagada kuute kategooriasse (loomakasvatajad, elusloomade müüjad, tapamajad, toodete tootmine ja töötlemine, hulgimüük, jaemüük) ja et kogu tagasinõutava abi võib jagada võrdseteks osadeks nimetatud kuue kategooria vahel, mille tulemusel saadakse 1103301,79 eurot kategooria kohta. Seejärel jagas ta nimetatud summa iga kategooria ettevõtjate arvuga, saades keskmise summa ettevõtja kohta, mis on madalam kategooria suhtes kohaldatava vähese tähtsusega abi piirmäärast.
34.
Viimaseks väitis ta, et tal on võimatu esitada vaidlusaluse otsuse artiklis 4 nimetatud teavet.
35.
Vastuseks Belgia Kuningriigi esitatud vastuväidetele täpsustas komisjon 18. juuli 2012. aasta faksis, et „otsene abi saaja on ettevõtja, kellel on TSE testi tegemise kohustus ja kellele tapamaja esitab TSE testide kulude eest teenustasu arve“. Ta järeldas sellest, et asjaomase ajavahemiku jooksul tuli kontrollida, „kas abisaajad, kellele nende veiste osas osutati TSE testide teenust individuaalselt, said kokkusobimatut abi (st üle 40 euro), mis ületab vähese tähtsusega abi sätete piirmäära“. Komisjon tõi sellega seoses näite arvutusmeetodi kohta, mis seisneb vähese tähtsusega abi summa jagamises summaga, mis ületab 40 euro suurust kokkusobiva abi summat, selleks et saada testide arv ettevõtja kohta, mida ületades oleks abi suurem vähese tähtsusega abi ülemmäärast.
36.
Belgia Kuningriik nentis komisjonile 29. augustil 2012 saadetud kirjas pärast seda, kui ta oli korranud oma seisukohta, et käesolevas asjas ei ole tegemist riigiabiga, ja maininud, et konkurentsiasutused viivad endiselt läbi uurimist, et komisjoni poolt 18. juuli 2012. aasta faksis välja pakutud meetodit saab kohaldada vaidlusaluses otsuses mainitud valdkondadest ainult ühte valdkonda kuuluvate abisaajate suhtes ja et teiste valdkondade jaoks ei ole siiski antud ühtegi juhist.
37.
Komisjon tuletas Belgia Kuningriigile 19. oktoobri 2012. aasta faksis meelde, et tal tuleb vaidlusalust otsust viivitamatult ja tõhusalt täita, rõhutades, et nimetatud liikmesriigi poolt välja toodud raskused abi suuruse kindlaksmääramisel ei tähenda, et täitmine oleks täiesti võimatu. Lisaks nõudis ta Belgia Kuningriigilt kõikide meetmete võtmist, mis on vajalikud abi tagasinõudmiseks ja teabe esitamiseks abi suuruse kohta hiljemalt 1. detsembriks 2012, sest vastasel juhul kaalub ta võimalust pöörduda Euroopa Kohtusse vastavalt ELTL artikli 108 lõikele 2.
38.
Belgia Kuningriik saatis 30. novembril 2012 oma vastuse komisjoni 19. oktoobri 2012. aasta faksile. Ta rõhutas selles kõigepealt, et kõnealuse abi tõhus tagasinõudmine ei ole võimalik, sest konkurentsiasutuste uurimine on pooleli. Ta tugines seejärel juba oma 27. septembri 2011. aasta vastuses välja pakutud arvutusmeetodile, mis seisnes kogu abi summa jagamises vaidlusaluses otsuses nimetatud kuue valdkonna vahel ja järeldas, et arvestades suhteliselt väikest tagasinõutavat summat ja asjaomaste ettevõtjate suurt arvu, „on peaaegu välistatud, et vähese tähtsusega abi ülemmäärad on ületatud“. Viimaseks palus Belgia Kuningriik komisjonilt otsuse täitmise edasilükkamist, arvestades eelkõige asja vähest majanduslikku mõju ja konkurentsimoonutust ning Üldkohtus algatatud pooleliolevat menetlust vaidlusaluse otsuse vaidlustamiseks.
39.
Komisjon otsustas 14. märtsil 2013, et Belgia Kuningriigi välja pakutud meetodit tuleb üksikasjalikumalt analüüsida ning palus, et Belgia Kuningriik saadaks talle täpsed andmed, mis puudutavad eelkõige testitud loomade arvu, loomade tapmisega tegelevate rajatiste arvu, abi jaotumist kõne all oleva kuue valdkonna vahel ning asjaomases ajavahemikus riiklikult juba antud vähese tähtsusega abi summat.
40.
Belgia Kuningriik väitis 17. aprillil 2013 komisjonile vastuseks saadetud kirjas tema nõudmisele kõigepealt seda, et esmatootmise jaoks ette nähtud siseriiklikud piirmäärad vähese tähtsusega abi valdkonnas ei olnud kaugeltki saavutatud, mistõttu oli aastatel 2004–2006 lisaks lubatud 22077000 eurole võimalik välja maksta veel 18737738 eurot. Ta märkis vaidlusaluses otsuses nimetatud abisaajate kategooriate – välja arvatud esmatootmine – kohta, et vähese tähtsusega abi piirmäär oli igal juhul palju kõrgem – 3000 euro asemel nimelt 200000 eurot kolmeks aastaks ettevõtja kohta. Seejärel märkis Belgia Kuningriik, et lubatud 40 eurot ületav keskmine summa testi kohta, käesoleval juhul 12,34 eurot, mis on jagatud kuue asjaomase valdkonna vahel (2,06 eurot valdkonna kohta) ja kohaldatud igal aastal tapetud veiste keskmise arvu suhtes, käesoleval juhul 380738 looma, tõendab, et igal juhul ei olnud vähese tähtsusega abi ülemmäär saavutatud, sest nimetatud ülemmäära oli võimalik ületada üksnes ettevõtjate puhul, kes tapsid ühe ja sama aasta jooksul üle 1458 looma. Viimaseks rõhutas Belgia Kuningriik, et viimasena registreeritud seos testitud looma ja karjakasvatusettevõtte vahel ei tähenda tingimata seda, et nimetatud ettevõtja on ka abi saaja, sest kaheksa päeva jooksul enne tapmist võib looma omanik muutuda, ilma et andmebaasides peaks see olema registreeritud.
41.
Komisjon palus 16. oktoobri 2013. aasta kirjas esitada Belgia Kuningriigil hiljemalt 15. novembriks 2014 täielik nimekiri üksikute abisaajate kohta, kelle suhtes kohaldati vähese tähtsusega abi sätteid, ja täielik nimekiri abi saajate kohta ning piisavad tõendid, et neile on saadetud tagasinõudmise korraldused, tuletades meelde kavatsust pöörduda Euroopa Kohtusse. Ta täpsustas veel, et komisjoni talitused ei nõustu seisukohaga, mille kohaselt kogu tagasimakstava abi summa võiks proportsionaalselt jaotada kuue asjaomase valdkonna vahel ja et „kuna puuduvad täpsed andmed, tundub, et just põllumajandusliku esmatootmisega tegelevad tootjad on abikavast peamiselt kasu saanud“. Komisjon tuletas Belgia ametiasutustele meelde, et nende poolt välja pakutud arvutamise valem vähese tähtsusega abi kohaldamiseks ei ole ka kooskõlas nõudega, mille kohaselt vähese tähtsusega abi tingimuste kohaldamine peab olema iga üksiku abisaaja puhul tõendatud. Viimaseks tegi komisjon ettepaneku alternatiivse arvutusmeetodi kohta, mille kohaselt jäävad 2003. aasta puhul vähese tähtsusega abi piirmäärast väljapoole kõik vähemalt 97 tapetud loomaga karjad. Seetõttu palus ta Belgia Kuningriigil üles lugeda karjad, milles tapeti 2003. aastal üle 97 looma, ja kohaldada sama arvestust 2004. aasta puhul.
42.
Belgia Kuningriik vastas 13. novembril 2013, et komisjoni poolt 16. oktoobri 2013. aasta kirjas soovitatud arvutusmeetod on vastuolus vaidlusaluse otsusega, milles on täpsustatud, et väidetavast abimeetmest ei saanud kasu mitte üksnes põllumajandustootjad, vaid ka teised erinevates veiselihasaaduste toiduahela valdkondades tegutsevad ettevõtjad. Olles arvamusel, et abi summa jaotamine nimetatud erinevate valdkondade vahel jääb nimetatud otsuse sõnastuse järgi ainsaks loogiliseks võimaluseks, tegid Belgia ametiasutused komisjonile koostöö raames ettepaneku „kõigepealt selgelt ja täpselt kindlaks määrata kohaldatavad põhimõtted “, enne kui hakatakse tegelema nende käsutuses olevate väheste ressurssidega potentsiaalselt keeruka ülesandega tuvastada iga abisaaja poolt saadud abi summa. Viimaseks teatas Belgia Kuningriik komisjonile, et autorité de concurrence belge (Belgia konkurentsiamet) lõpetas TSE testide hinda puudutava võimaliku laboratooriumidevahelise kartelli uurimise ja et nimetatud asutuse poolt vastu võetud otsus ei mõjuta abi tagasinõudmise menetlust.
Menetlus Euroopa Kohtus
43.
Komisjon esitas 19. detsembril 2014 Euroopa Kohtu kantseleisse käesoleva kohtuasja esemeks oleva kohustuste rikkumise hagi. Pooled kuulati ära 8. detsembri 2016. aasta kohtuistungil.
Hagi
Poolte argumendid
44.
Komisjon selgitab, et kuigi Belgia ametiasutused olid kohustatud kõnealuse abi tagasi nõudma nelja kuu jooksul vaidlusaluse otsuse teatavaks tegemise kuupäevast ehk hiljemalt 28. novembriks 2011, ei toimunud sellel kuupäeval tagasinõudmist ega saadetud abisaajatele ühtegi tagasinõudmise korraldust ega koostatud ka nimekirja abisaajatest ja abi summadest, mida iga abisaaja võlgnes.
45.
Belgia Kuningriigil ei olnud käesolevas asjas kõnealuse abi tagasinõudmine täiesti võimatu, mis on ainus kaitseväide, millele liikmesriik võib tugineda ELTL artikli 108 lõikel 2 põhineva hagi raames.
46.
Esiteks nendib komisjon, et erinevalt sellest, mida väidab Belgia Kuningriik, on vaidlusaluses otsuses nimelt täpsustatud abisaajate isikud ja nende eelise laad ning need isikud on põllumajandustootjad, tapamajad ja muud üksused, kes töötlevad, käitlevad, müüvad ja turustavad veiselihasaadusi, millele tehti kohustuslikus korras TSE test, sest kõnealused abimeetmed vähendavad nimetatud abisaajate kulusid. Seetõttu on oluline iga juhtumi puhul kindlaks määrata, kes neist ettevõtjatest oleks pidanud tasuma testide kulud. Olenevalt juhtumist võib see ettevõtja olla põllumajandustootja või tapamaja või üksus, kes loomi töötles või käitles, või ettevõtja, kes veiselihasaadusi müüs või turustas. Teiseks väidab ta, et kogu kirjavahetuse jooksul Belgia Kuningriigiga soovitas ta vaidlusaluse otsuse rakendamiseks praktilisi meetodeid, mis ei olnud ületamatult rasked.
47.
Belgia Kuningriigi argumendi kohta, mille kohaselt tugines ta vähese tähtsusega abi sätetele, märgib komisjon, et selleks oleks Belgia ametiasutused pidanud kõigepealt tuvastama üksikud abi saajad, määrama kindlaks abi summa, kontrollima, millist muud vähese tähtsusega abi olid need abisaajad saanud sama kolme aasta jooksul, tagama, et nimetatud abide kumuleerumine ei ületaks nimetatud õigusnormidega lubatud piirmäära ning tegema kindlaks, et on järgitud kõiki muid nimetatud õigusnormidega sätestatud tingimusi. Belgia ametiasutused midagi sellist aga ei teinud. Belgia Kuningriigi argument, mille kohaselt vähese tähtsusega abi ülemmäärasid ei ole ületatud, põhineb täielikult iga ettevõtja poolt saadud abi hindamisel, mille aluseks on valdkondade vaheline ja iga valdkonna ettevõtjate vaheline keskmine, ning seega põhineb see argument kahekordsel väljamõeldisel. Niisuguse hindamisviisiga ei saa nõustuda, mistõttu tuleb nimetatud argument tagasi lükata.
48.
Belgia Kuningriik esitab kolm kaitseväidet.
49.
Esiteks vaidlustab ta TSE testide rahastamise abiks kvalifitseerimise. Kuna nimetatud testidega seotud kulud tulenevad rahvatervise kaitseks õigusnormidega kehtestatud kohustusest, ei saa neid pidada ettevõtja eelarvet tavapäraselt koormavaks kuluks.
50.
Teiseks ja teise võimalusena väidab Belgia Kuningriik, et kõnealune abi vastab kõigile vähese tähtsusega abi sätete kohaldamiseks ette nähtud tingimustele. Täpsemalt, mis puudutab abisaajaid, kes ei ole põllumajandustoodete esmatootmisega tegelevad ettevõtjad, kuulub abi komisjoni 15. detsembri 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1998/2006, milles käsitletakse [ELTL artiklite 107 ja 108] kohaldamist vähese tähtsusega abi suhtes, (
28
) artikli 1 kohaldamisalasse. Põllumajandustootjatest abisaajatele antavat abi reguleerib seevastu komisjoni 6. oktoobri 2004. aasta määrus (EÜ) nr 1860/2004, mis käsitleb [ELTL artiklite 107 ja 108] kohaldamist vähese tähtsusega abi suhtes põllumajandus‑ ja kalandussektoris. (
29
)
51.
Belgia Kuningriik väidab, et abi summa iga üksiku abisaaja kohta ei ületa vähese tähtsusega abi ülemmäära, mis põllumajandustootjate puhul on 3000 eurot ja teistes valdkondades tegutsevate abisaajate puhul 200000 eurot. Ta viitab sellega seoses oma 26. septembri 2011. aasta kirjas kirjeldatud ning 30. novembri 2012. aasta ja 15. aprilli 2013. aasta kirjades korratud arvutusmeetodile. Selle meetodi järgi, mis põhineb „abi kogusumma proportsionaalsel jaotamisel“ kuue tegevusvaldkonna vahel, on iga ettevõtja keskmised abi summad iga valdkonna puhul niivõrd allpool kohaldatavat vähese tähtsusega abi ülemmäära, et „eksisteerib piisav kindlus, et üksikutest abisaajatest [seda] ülemmäära keegi ei ületa“, ilma et tuleks täpsustada „võimalikku hüpoteetilist eelist ettevõtja kohta iga valdkonna puhul“. Nimetatud lähenemisviis oleks „asjakohane ja mõistlik“, kui arvestada iseäranis seda, et „majanduslikust sisust lähtudes […] peaksid TSE testide kulud olema edasi kantud kõigile asjaomastele valdkondadele“.
52.
Belgia Kuningriigi sõnul asus komisjon Belgia ametisutustega toimunud kirjavahetuses ebajärjekindlatele ja vastukäivatele seisukohtadele, mis pealegi ei ole vaidlusaluse otsusega kooskõlas. Komisjon pidas oma 14. märtsi 2013. aasta kirjas Belgia Kuningriigi välja pakutud arvutusmeetodit ühelt poolt „üksikasjalikku analüüsi väärivaks“, et jätta see ilma põhjenduseta kõrvale oma 16. oktoobri 2013. aasta kirjas. Teisalt nõustus komisjon oma vastustes Üldkohtule kohtuasjas, milles tehti 25. märtsi 2015. aasta kohtuotsus Belgia vs. komisjon (T‑538/11, EU:T:2015:188), et kõnealusest abist sai kasu kogu toiduahel ja märkis otseste abi saajatena tapamaju, kuigi oma 16. oktoobri 2013. aasta kirjas leidis ta, et peamiselt on abi saanud just põllumajandustootjad. Komisjoni mõnedest seisukohtadest nähtub, et ta pidas otsustavaks looma omandi kriteeriumit, kuigi vaidlusaluses otsuses nimetatud kriteeriumit ei esine. Belgia Kuningriik märgib sellega seoses, et vaidlusalune otsus ei võimalda järeldada, et testitud looma kohta on vaid üks abisaaja ja et näiteks restorani või lihapoodi võib kvalifitseerida abisaajateks üksnes juhul, kui nad on tapmise hetkel testitud loomade omanikud. Pealegi põhineb selline kriteerium ainult asjaolul, et tapamajad kannavad TSE testidega seotud kulud „sageli“ spontaanselt edasi testitud looma omanikule. Esiteks ei võimalda nimetatud edasikandmise spontaansus aga järeldada, et see leiab aset kõigil juhtudel, ja teiseks, kui tuleks arvesse võtta kulude edasikandmist veiselihasaaduste valmistamise ja turustamise erinevates staadiumides, et välja selgitada, kes abi tegelikult sai, jõutaks lõpptarbijani, kes ei saa iseenesest olla abi saaja.
53.
Kolmandaks ja kolmanda võimalusena väidab Belgia Kuningriik, et esinenud probleemidest hoolimata tegi ta komisjoniga lojaalselt ja konstruktiivselt koostööd, et teha kindlaks üksikud abisaajad ja arvutada välja summad, mida igaüks neist sai. Komisjon tegutses seevastu ebalojaalselt, sest ta ei andnud talle selgeid juhiseid kõnealuse abi tagasinõudmiseks.
54.
Kokkuvõtteks väidab Belgia Kuningriik, et kui järgida vaidlusalust otsust, mille kohaselt on kõnealusest abist kasu saanud kõik veiselihasaaduste toiduahela erinevates valdkondades tegutsevad ettevõtjad, mille tulemusel on summasid abisaaja kohta lihtsalt võimatu arvutada, või kui järgida komisjoni 16. oktoobri 2013. aasta kirjas esitatud seisukohta, mille kohaselt peab abi tagasi nõudma ainult põllumajandustootjatelt, tuleb järeldada, et vaidlusalusel otsusel „on eriti suured ja ilmsed puudused, nii et seda võib pidada õigustühiseks“ Euroopa Kohtu praktika tähenduses. (
30
)
Analüüs
55.
Kõigepealt tuleb märkida, et Belgia Kuningriik ei vaidlusta, et rahastamine, mis vastavalt vaidlusaluse otsuse artikli 1 lõigetele 3 ja 4 on kvalifitseeritud abiks, ei ole ühegi tagasinõudmise meetme ese, ja et komisjonile ei ole otsuse artiklis 4 nimetatud teavet ette nähtud tähtajal edastatud.
56.
Belgia Kuningriik esitab talle ette heidetud kohustuste rikkumise kummutamiseks hoopis kolm järjestikust argumenti. Nende argumentide kohaselt on TSE testide rahastamine riigiabiks kvalifitseeritud vääralt, käesolevas asjas kohaldatakse vähese tähtsusega abi sätteid ja vaidlusaluse otsuse täitmine on võimatu.
Argumendid, mille kohaselt on TSE testide rahastamine riigiabiks kvalifitseeritud vääralt
57.
Esimese võimalusena vaidlustab Belgia Kuningriik vaidlusaluses otsuses sedastatud TSE testide rahastamise kvalifitseerimise riigiabiks.
58.
Sellega seoses meenutan, et väljakujunenud kohtupraktika järgi ei saa liikmesriik tugineda otsuse õigusvastasusele kaitseväitena liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi vastu, mille aluseks on sellesama otsuse täitmata jätmine. (
31
) Niisuguse liidu õigusakti õiguspärasuse mis tahes vaidlustamine saab toimuda iseseisvas menetluses, milleks on ELTL artiklis 263 ette nähtud tühistamismenetlus. (
32
)
59.
Nagu käesoleva ettepaneku punktis 43 on käesolevas asjas viidatud, jättis Üldkohus Belgia Kuningriigi hagi vaidlusaluse otsuse tühistamiseks kohtuotsusega rahuldamata ja Euroopa Kohus jättis ka nimetatud kohtuotsuse peale esitatud apellatsioonkaebuse rahuldamata. Lisaks tuleb märkida, et mõlemas menetluses esitas Belgia Kuningriik selle kohta, et vaidlusaluses otsuses kvalifitseeriti TSE testide rahastamine abiks, samu argumente, nagu ta esitas kostja vastuse raames käesolevas kohtuasjas. Neid argumente on seega juba analüüsinud ja tagasi lükanud nii Üldkohus kui ka Euroopa Kohus.
60.
Ainus erand käesoleva ettepaneku punktis 58 nimetatud eeskirjast puudutab olukorda, kus otsust, mille täitmata jätmine on vaidlustatud, tuleb pidada õigustühiseks. (
33
) Nagu käesoleva ettepaneku punktis 54 on selgitatud, esitas Belgia Kuningriik kostja vastuses argumendi vaidlusaluse otsuse õigustühisuse kohta. Nagu ma oma analüüsis järgnevalt näitan, ei saa nimetatud argumendiga siiski nõustuda.
61.
Sellest järeldub, et Belgia Kuningriik ei saa komisjoni poolt esitatud kohustuse rikkumise tuvastamise nõuet õiguspäraselt vaidlustada argumentidega, mille kohaselt on kõnealused meetmed vääralt kvalifitseeritud riigiabiks.
Argumendid, mille kohaselt kohaldati vähese tähtsusega abi sätteid
62.
Teiseks ja teise võimalusena väidab Belgia Kuningriik, et esineb „küllaldane kindlus“, et kõnealuse abi puhul ei ole ületatud vähese tähtsusega abi ülemmäärasid.
63.
Nagu käesoleva ettepaneku punktides 29 ja 50 on selgitatud, seisneb Belgia Kuningriigi järgitud arvutusmeetod nimetatud järeldusele jõudmiseks selles, et kõnealuse abi kogusumma jagatakse proportsionaalselt kõnealuse kuue valdkonna vahel, mis on kindlaks määratud tema poolt 26. septembril 2011, 30. novembril 2012 ja 17. aprillil 2013 komisjonile saadetud kirjades (
34
) ning mis vastavad sisuliselt vaidlusaluses otsuses mainitud abisaajate kategooriatele. Belgia Kuningriik väidab sisuliselt, et nimetatud arvutusmeetod on ainus vaidlusaluse otsusega kooskõlas olev meetod.
64.
Ma ei ole samal arvamusel põhjustel, mida hakkan selgitama. Nimetatud meetod on minu arvates hoopis vastuolus nii vaidlusaluse otsuse sõnastuse kui ka mõttega.
65.
Vaidlusaluses otsuses sedastatud TSE testide riikliku rahastamise kvalifitseerimine abiks põhineb arusaamal, et sellise rahastamise tulemusel leevendatakse kulu, mis jääb tavaliselt konkreetse ettevõtja eelarve kanda, andes talle valikulise eelise. (
35
) Nagu vaidlusaluse otsuse põhjendustest 90, 92 ja 93 ning otsuse üldisest ülesehitusest selgelt nähtub, et kuigi nimetatud rahastamisega seotud võimalike abisaajate ring hõlmab veiselihasaaduste toiduahela erinevaid ettevõtjaid, kes TSE teste olid kohustatud tegema, on tegelik abisaaja siiski üksik ettevõtja, kellel on kohustus testi teha ning otseselt või kaudselt kulusid kanda. (
36
) See on ka loogiline. Kuna TSE testide kulud tekivad tapmisstaadiumis, antakse abi just selles staadiumis ja seetõttu tuleb see tagasi nõuda.
66.
Oluline on rõhutada, et vaidlusalune otsus järgib selles osas komisjoni väljakujunenud seisukohta, mida on lisaks selgitustele ametliku uurimismenetluse algatamise otsuses (
37
) selgitatud juba 2005. aasta otsuses.
67.
Viimati nimetatud otsuses eristab komisjon eelkõige ühelt poolt „üldiste juhuslike kontrollide“ rahastamist, mille kohta „ei saa arvet esitada üksikule ettevõtjale, sest nende eesmärk on tagada kogu toiduahela jälgimine“, ja teisalt „toodete tootmise või turustamisega seotud kohustuslike kontrollide kulude“ rahastamist. Kuigi esimene „ei anna ettevõtjatele konkreetset majanduslikku eelist“, annab teine asjaomastele ettevõtjatele valikulise eelise. (
38
) Komisjon järeldab seega nimetatud otsuse põhjendustes 74 ja 75 just seda, et TSE testide kulude osaline rahastamine kohustuslike sissemaksetega, mida Belgia Kuningriik teatatud kuninga dekreedi eelnõuga kavandas, „leevendab kulusid, mis tavapäraselt koormavad ettevõtja eelarvet“, andes ettevõtjale valikulise eelise EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 tähenduses. (
39
)
68.
Komisjon selgitas sama seisukohta juba 2002. aasta otsuses. (
40
) Nimetatud otsuses kvalifitseeriti teatatud meede abiks, „sest see annab abisaajatele majandusliku eelise […], mis väljendub eelkõige selles, et omanikud, kelle elusloomad kuuluvad kohustuslikus korras testimisele, ei pea osaliselt maksma kohustuslike testide eest, mille eest makstakse testimisele mittekuuluvate veiste suhtes kohaldatavast maksust“. (
41
) Abi saajateks peetakse põllumajandustootjaid.
69.
Sama mõtet väljendavad ka TSE suunised. Suuniste punkt 25 näeb ette, et „riigiabi, mille eesmärk on katta TSE testidega seotud kulud, makstakse ettevõtjale välja seal, kus tuleb võtta proovid testideks“, ja „peab igal juhul vastavalt kajastuma ettevõtja küsitavates madalamates hindades“. Teisisõnu makstakse abi põhimõtteliselt tapamajale (
42
) ja see tuleb tema poolt kohustuslikus korras edasi kanda ettevõtjale, kelle kasuks test tehti. (
43
) Oluline on rõhutada, et nimetatud ettevõtja ei ole põllumajandustootja, mis erineb sellest, millega oli tegu TSE testide rahastamiseks ette nähtud abi suhtes kuni 31. detsembrini 2002 kohaldatava ühenduse suuniste põllumajandusvaldkonna riigiabi kohta punkti 11.4 puhul. (
44
) Kuigi on ilmne, et nii on see kõige sagedamini, võimaldab TSE suuniste artiklis 25 sätestatud kriteerium võtta arvesse ka olukordi, kui nimetatud ettevõtja ei ole põllumajandustootja, vaid veiselihasektori muudes staadiumides tegutsev ettevõtja või tapamaja, kes ei tegutse kliendi, vaid enda nimel.
70.
Seega nähtub põhjustest, mille alusel vaidlusaluses otsuses sedastatud TSE testide riiklik rahastamine abiks on kvalifitseeritud, et abi saaja, nagu komisjon selgelt oma 18. juuli 2012. aasta kirjas märkis, on ettevõtja, kes oleks pidanud tasuma testi hinna, kui selle kulusid ei võtnud riik enda kanda, ja abi saajad ei ole – nagu Belgia Kuningriik ekslikult väidab –, kõik ettevõtjad, kes osalevad testitud looma toodete valmistamise, töötlemise ja turustamise protsessides.
71.
Vaidlusaluses otsuses on abi saajateks tõesti märgitud „põllumajandustootjad, tapamajad ja muud üksused, kes töötlevad, käitlevad, müüvad või turustavad veiselihasaadusi, millele tehakse kohustuslikus korras TSE test“. Nagu eespool käesoleva ettepaneku punktis 65 on juba rõhutatud, nähtub nimetatud otsusest siiski selgelt, et ainult juhul, kui ta vastutas TSE testi tegemise eest ja oli kohustatud kandma selle kulud, saab veiselihasektori erinevates staadiumides tegutsevat ettevõtjat pidada kulude vähendamise vormis eelist saanuks ELTL artikli 107 alusel ja järelikult kõnealuse abi tegelikuks saajaks.
72.
Vaidlusaluse otsuse täitmisel on kaks tagajärge. Esimesel juhul – erinevalt sellest, mida väidab Belgia Kuningriik oma 27. septembri 2011. aasta kirjas –, ei tule kõnealuse abi saajate kindlakstegemiseks tuvastada sugugi objektiivset seost iga testitud looma ja kõikide niisuguste ettevõtjate vahel, kes tegutsevad looma tapmise hetkest kuni lõpptoote müügini. Seega ei saa nõustuda Belgia Kuningriigi kaitseväitega, et sellist toimingut on võimatu teha.
73.
Teine ja palju põhjapanevam tagajärg on see, et „tagasinõudmise globaliseerimise“ meetod, mis seisneb kogu abi summa jaotamises erinevate veiselihasektori valdkondade vahel ja iga valdkonna raames selle kõigi ettevõtjate vahel, ei ole kooskõlas vaidlusaluse otsuse kohase täitmise nõuetega, sest see ei taga abi tagasinõudmist ettevõtjalt, kes seda tegelikult sai.
74.
Selline meetod ei ole vastuolus üksnes loogikaga, mille alusel vaidlusaluses otsuses sedastatud TSE testide rahastamine on kvalifitseeritud abiks, vaid ka nimetatud otsuse sõnastusega.
75.
Komisjon lükkas vaidlusaluse otsuse punktides 126–129 nimelt tagasi Belgia Kuningriigi poolt välja pakutud abi tagasinõudmise meetodi AFSCA rahastamiseks nõutavate sissemaksete abil, leides, et see „ei ole […] kooskõlas ebaseadusliku ja siseturuga kokkusobimatu abi tagasinõudmise puhul kehtivate nõuetega“. Erinevalt sellest, kuidas seda näeb Belgia Kuningriik, esineb selge analoogia vaidlusaluses otsuses tagasilükatud meetodi ja niisuguse meetodi vahel, mille nimetatud liikmesriik pakkus välja kirjavahetuses komisjoniga. Mõlemal juhul on tulemuseks nimelt see, et abi ei nõuta tagasi selle tegelikelt saajatelt individuaalselt, vaid kõigilt veiselihasektori ettevõtjatelt „üldiselt“.
76.
Vaidlusaluse otsusega ja siseturuga kokkusobimatu abi tagasinõudmise valdkonna põhimõtete järgimiseks on Belgia Kuningriik seega kohustatud kõnealuse abi selle tegelikelt saajatelt tagasi nõudma individuaalselt. See on ka kooskõlas põhimõttega, mille kohaselt on abi tagasinõudmise eesmärk kõrvaldada konkurentsimoonutus, mille on põhjustanud konkurentsieelis, mis on selle abi saajal turul võrreldes tema konkurentidega, ning taastada seega abi maksmisele eelnenud olukord. (
45
)
77.
Mis puudutab käesolevas asjas toetuskava, on täiesti võimalik et, üksikul juhul summa, mis on selle kava alusel antud, ei ole ELTL artikli 107 lõike 1 alusel keelatud seetõttu, et see kuulub vähese tähtsusega abi sätete kohaldamisalasse. Belgia ametiasutused saavad sellisele järeldusele jõuda siiski alles pärast seda, kui on kindlaks määratud abi summa, mida kõnealune ettevõtja sai, ja kui on kontrollitud, kas nimetatud ettevõtja puhul on täidetud kõik tingimused, mis on ette nähtud kohaldatavate vähese tähtsusega abi sätetega. Nimetatud ametiasutused on kohustatud komisjonile esitama ka kõik dokumendid, millega saab igal üksikul juhul põhjendada vähese tähtsusega abi sätete kohaldamist. (
46
)
78.
Seda enam ei ole pelk kinnitus, et „esineb küllaldane kindlus, et üksikutest abisaajatest keegi ei ületa vähese tähtsusega abi ülemmäärasid“, seega piisav käesoleva juhtumi asjaoludel, kus selline kinnitus põhineb arvutusmeetodil, mis, nagu ma äsja tõendasin, on vastuolus vaidlusaluse otsuse mõtte ja sõnastuse ning abi tagasinõudmise valdkonna põhimõtetega.
79.
Järelikult tuleb Belgia Kuningriigi esitatud argument vähese tähtsusega abi sätete kohaldamise kohta minu arvates tagasi lükata.
Argumendid, mille kohaselt on vaidlusalust otsust võimatu täita
80.
Kolmandaks ja kolmanda võimalusena esitab Belgia Kuningriik rea argumente, mille eesmärk on väita, et vaidlusalust otsust oli võimatu täita esiteks otsuse ebaselguse ja komisjoni esitatud juhiste vastuolulise ning teiseks praktiliste raskuste tõttu. Belgia Kuningriik väidab, et ta tegi komisjoniga lojaalselt koostööd.
81.
Kõik need argumendid tuleb minu arvates täielikult tagasi lükata.
82.
Esiteks olid Belgia Kuningriigil, erinevalt sellest, mida ta väidab, olemas piisavalt selged juhised vaidlusaluse otsuse täitmise viisi ja eelkõige selle kohta, millistelt ettevõtjatelt tuleb abi tagasi nõuda.
83.
Nagu ma käesoleva ettepaneku punktides 65–75 juba märkisin, ei sisaldu need juhised – mida komisjon hiljem täpsustas oma kirjavahetuses Belgia Kuningriigiga – selgelt mitte ainult vaidlusaluses otsuses, vaid need tulenevad ka komisjoni varasematest otsustest, mis käsitlevad Belgia kava TSE teste rahastada, ning kohaldatavatest õigusnormidest.
84.
Mitte ainult vaidlusaluses otsuses ja komisjoni hilisemates selgitustes ei ole kõnealuse abi saajana iga testitud looma puhul selgelt märgitud testi tegemise kohustusega ettevõtja, kellele oleks tulnud esitada testi kulude eest arve, vaid see tulenes seega ka selgelt TSE suunistest, 2002. aasta otsusest, 2005. aasta otsusest ja ametliku uurimismenetluse algatamise otsusest. Lisan, et vaidlusaluse otsuse erinevad lõigud tõendavad, et Belgia Kuningriik mõistis täielikult komisjoni seisukohta, mille kohaselt TSE testide kulud tuli jätta üksikute ettevõtjate ja kõige sagedamini põllumajandustootjate kanda ning et kõnealuse abi summa oleks tulnud tagasi nõuda nimetatud ettevõtjatelt. (
47
)
85.
Belgia Kuningriik jättis tähelepanuta kõik need üheti mõistetavad juhised. Oma kirjavahetuses komisjoniga ja seejärel oma kirjalikes märkustes Euroopa Kohtule kordas Belgia Kuningriik üksnes oma seisukohta, mille kohaselt „arvestades majanduslikku sisu“ ning asjaolu, et „TSE epideemia oli probleem, mis kahjustab kogu toiduahelat“_„[tuleks] TSE testide kulud tagasi nõuda kõigis asjaomastes valdkondades“ ja kanda võrdsetes osades kõigil veiselihasektori ettevõtjatel. (
48
)
86.
Nimetatud seisukoht ei ole aga – olemata kaugeltki kooskõlas vaidlusaluse otsusega, nagu väidab Belgia Kuningriik – mitte ainult vastuolus sellega, vaid tähendab ka põhiliselt seda, et seatakse kahtluse alla vaidlusaluses otsuses sedastatud TSE testide rahastamise kvalifitseerimine abiks. Selle seisukoha on sõnaselgelt tagasi lükanud nii Üldkohus 25. märtsi 2015. aasta kohtuotsusega Belgia vs. komisjon (T‑538/11, EU:T:2015:188) kui ka Euroopa Kohus apellatsioonkaebuse kohta tehtud 30. juuni 2016. aasta kohtuotsusega Belgia vs. komisjon (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), mis mõlemad kinnitasid TSE testide kuludega seotud „ettevõtja eelarvel lasuva kohustuse“ laadi. (
49
)
87.
Järgmiseks märgin argumentide kohta, mille kohaselt on vaidlusalust otsust ületamatute praktiliste raskuste tõttu võimatu täita, et kõnealuse abi üksikute saajate kindlakstegemine ja iga saaja puhul abi summa kindlaksmääramine ei ole sugugi ülemäära keerukas, erinevalt sellest, mida väidab Belgia Kuningriik.
88.
Esiteks, nagu on juba mainitud käesoleva ettepaneku punktis 72, siis argument, mille kohaselt on võimatu kindlaks teha objektiivset seost iga testitud looma ja kõigi asjaomaste ettevõtjate vahel tapmisest kuni lõpptoote müügini, tuleb selle täieliku asjakohatuse tõttu tagasi lükata, sest vaidlusalune otsus sellist toimingut ette ei näe.
89.
Teiseks märgin, et vaidlusaluse otsuse vastuvõtmise ajaks oli Belgia Kuningriik mitmeid aastaid loonud osutatud teenuse eest makstavate niisuguste teenustasude süsteemi, mida maksab AFSCA‑le tapamaja, aga sellise ettevõtja kulul, kelle nimel TSE testi tehakse. (
50
) Nimetatud ettevõtja kindlakstegemine ei ole seega midagi uut Belgia ametiasutuste jaoks.
90.
Kolmandaks, ainuüksi see – millele Belgia Kuningriik samuti tugines, et põhjendada väidetavat võimatust teha kindlaks kõnealuse abi tegelikku saajat –, et TSE testide kulusid võiks turutingimuste kohaselt edasi kanda tootmisahela lõpuosas olevatele ettevõtjatele ja kuni lõpptarbijani, ei võimalda järeldada, et just viimati nimetatu, juhul kui riik võtab nimetatud kulud enda kanda, ja mitte ettevõtja, kes on täielikult või osaliselt nende maksmisest vabastatud, on abi saaja. (
51
)
91.
Neljandaks ei saa Belgia Kuningriik tugineda asjaolule, et abi tegelike saajate kindlakstegemine võib osutuda asjaomaste teenuste puhul ülemäära pikaks ja kulukaks, kui arvestada eelkõige piiratud ressursse, mis neil on, ning olukorda, et mingit osa asjaomastest ettevõtjatest turul enam ei tegutse. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei piisa nimelt otsuse täitmata jätmise põhjendamiseks pelkadest praktilistest raskustest, millega ei kaasne asjaomase otsuse täitmise täielikku võimatust.
92.
Viiendaks, Belgia Kuningriigi argumendile – mille kohaselt juhul, kui Belgia ametiasutused peavad lähtuma abi saajate kindlakstegemiseks testitud looma omandi kriteeriumist, ei suudaks nad avastada juhtumeid, mille puhul selline omandi üleminek toimub kaheksa päeva jooksul enne tapmist, sest omandi sellise ülemineku suhtes puudub registreerimiskohustus –, ei saa minu arvates samuti tugineda vaidlusaluse otsuse täitmise võimatuse põhjendamiseks. Esiteks puudutab minu arvates võimalus, millele Belgia Kuningriik viitab, nimelt ainult väheseid juhtumeid, ja teiseks on võimalik looma omanikuna ebaõigesti tuvastatud ettevõtjal tagasinõudmise korraldus kindlasti vaidlustada, esitades tõendi omandi ülemineku kohta. Mina järeldan nimetatud argumendist hoopis seda, et erinevalt eespool viidatud juhtumitest ei tekita testitud looma omaniku kindlakstegemine Belgia ametiasutustele suuri probleeme. Nagu komisjon möönab, võib looma omand tapmise hetkel aga kujutada endast asjassepuutuvat kriteeriumi selleks, et kindlaks teha ettevõtja, kelle nimel test tehti ja kes testi kulud pidi kandma.
93.
Kõikidest eelnevatest kaalutlustest nähtub, et vaidlusalune otsus ei ole mittetäidetav, st õigustühine seetõttu, et see on väidetavalt „ebaselge“ või vastuoluline, ja seda ei ole võimatu täita praktilistest raskustest tulenevate takistuste tõttu.
94.
Lõpuks, mis puudutab Belgia Kuningriigi argumenti, mille kohaselt tegi ta komisjoniga lojaalselt koostööd, siis isegi eeldusel, et vaidlusaluse otsuse täieliku täitmata jätmise põhjendamiseks sellest iseenesest piisab, tuleb see argument eespool selgitatud kaalutlustest lähtudes minu arvates samuti tagasi lükata.
95.
Leian, et vastupidi Belgia Kuningriigi väidetule, ei saa komisjonile koostöö puudumist siiski ette heita, sest ta selgitas oma seisukohta vaidlusaluse otsuse täitmise praktilise korra kohta alates faksi saatmisest 18. juulil 2012 ning tõendas, et ta oli samal ajal valmis võtma arvesse Belgia Kuningriigi viidatud raskusi ja analüüsima tema poolt esitatud alternatiivseid ettepanekuid.
Kohustuste rikkumine
96.
On fakt, et käesoleva hagi esitamise kuupäevaks, kui vaidlusaluse otsuse vastuvõtmisest oli möödunud üle kolme aasta, ei olnud Belgia Kuningriik võtnud meetmeid, mis olid vajalikud nimetatud otsuse artikli 1 lõigetes 3 ja 4 nimetatud ebaseadusliku ja kokkusobimatu abi tagasinõudmiseks. Selleks kuupäevaks ei olnud Belgia ametiasutused mitte üksnes tagasinõudmise korraldused jätnud väljastamata, vaid endiselt ei olnud nad teinud ka kindlaks üksikuid abi saajaid ega arvutanud välja summasid, mida igaüks neist sai. Samuti ei olnud Belgia Kuningriik edastanud komisjonile vastavalt vaidlusaluse otsuse artiklis 4 sätestatud kohustusele nimetatud artikli lõike 1 punktides a–d nimetatud teavet.
97.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on ainus kaitseväide, millele liikmesriik võib komisjoni poolt ELTL artikli 108 lõike 2 alusel esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi vastu tugineda, vastava otsuse nõuetekohase täitmise täielik võimatus. (
52
)
98.
Kõigist eespool selgitatud kaalutlustest nähtub, et Belgia Kuningriik ei ole sellist vaidlusaluse otsuse täitmise võimatust aga tõendanud.
99.
Sellega seoses tuleb meenutada, et Euroopa Kohus täpsustas, et täitmise täieliku võimatuse tingimus ei ole täidetud, kui kostjaks olev liikmesriik piirdub sellega, et ainult teavitab komisjoni kõnealuse otsuse elluviimisel esinevatest õiguslikest, poliitilistest või praktilistest raskustest, üritamata tegelikult asjaomastelt ettevõtjatelt abi tagasi saada ja esitamata komisjonile alternatiivseid võimalusi selle otsuse elluviimiseks, mis võimaldaksid neist raskustest üle saada. (
53
)
100.
Kuigi Belgia Kuningriik esitas komisjonile käesolevas asjas vaidlusaluse otsuse täitmiseks alternatiivse meetodi, on selge, et nimetatud meetodi tulemusel eirataks kõnealuse abi individuaalsust ja komisjon lükkas selle õigustatult tagasi. Pealegi piirdus Belgia Kuningriik kõnealuse abi tagasi nõudmata jätmise põhjendamisel vaidlusaluse otsuse elluviimisel esinevate praktiliste raskustega, mis, nagu ma eespool tõendasin, ei ole niisugused, mis muudaks otsuse täitmise võimatuks.
Ettepanek
101.
Kõigist eespool esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
–
tuvastada, et kuna Belgia Kuningriik ei ole ette nähtud tähtajal vastu võtnud kõiki vajalikke meetmeid, et nõuda abisaajatelt tagasi riigiabi, mis on tunnistatud ebaseaduslikuks ja siseturuga kokkusobimatuks komisjoni 27. juuli 2011. aasta otsuse 2011/678/EL, mis käsitleb Belgia [Kuningriigi] riigiabi veiste transmissiivsete spongioossete entsefalopaatiate (TSE) teimimise rahastamiseks (riigiabi C 44/08 (ex NN 45/04)), artikli 1 lõigetes 3 ja 4, ega ole teavitanud Euroopa Komisjoni ette nähtud tähtajal selle otsuse täitmiseks võetud meetmetest, siis on Belgia Kuningriik rikkunud ELTL artikli 288 neljandast lõigust ning selle otsuse artiklitest 2–4 tulenevaid kohustusi;
–
mõista kohtukulud välja Belgia Kuningriigilt.
(
1
)	Algkeel: prantsuse.
(
2
)	ELT 2011, L 274, lk 36.
(
3
)	Moniteur belge, 8.11.2004, lk 75290.
(
4
)	Moniteur belge, 17.1.2005.
(
5
)	Vt kuninga 15. oktoobri 2004. aasta dekreedi artikkel 2.
(
6
)	Vt vaidlusaluse otsuse põhjendus 55, mis kordab Belgia Kuningriigi seisukohta TSE testide rahastamise kronoloogia kohta; vt veel vaidlusaluse otsuse põhjendused 83 jj
(
7
)	Moniteur belge. 21.11.2005.
(
8
)	Moniteur belge. 21.11.2005.
(
9
)	Vt artiklid 3–11.
(
10
)	Vt artikli 2 punkt 9. Nimetatud dekreedi II lisa kehtestab TSE testide eest makstavate teenustasude suuruse.
(
11
)	Riigiabi N 21/2002 – Belgia – Kohustuslike TSE testide kulude kandmine (K(2002) 447 (lõplik)).
(
12
)	Komisjoni 23. detsembri 2003. aasta määrus nr 1/2004, mis käsitleb [ELTL artiklite 107 ja 108] kohaldamist riigiabi suhtes, mida antakse põllumajandustoodete tootmise, töötlemise ja turustamisega tegelevatele väikestele ja keskmise suurusega ettevõtetele (ELT 2004, L 1, lk 1). Nimetatud määruse artikkel 15 puudutab konkreetselt „loomakasvatussektori toetust“.
(
13
)	Registreeritud vastavalt numbritega XA 53/04 ja XA 54/0 (ELT 2005, C 105, lk 5).
(
14
)	9. novembri 2005. aasta otsus K(2005) 4203 riigiabikavade N 9/05 ja N 10/05 kohta seoses AFSCA rahastamisega. Otsus on kättesaadav komisjoni veebilehel järgmisel aadressil: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/197533/197533_517261_5_2.pdf.
(
15
)	Vt otsuse põhjendus 107.
(
16
)	Nimetatud meede registreeriti alguses teatatud abimeetmete registris numbriga N 54/04.
(
17
)	Vt asjaomase otsuse põhjendused 18–20.
(
18
)	Vt vaidlusaluse otsuse põhjendus 29.
(
19
)	Nimetatud otsus avaldati Euroopa Liidu Teatajas (ELT 2009, C 11, lk 8).
(
20
)	Vt vaidlusaluse otsuse põhjendus 99. Samas põhjenduses nentis komisjon hoopis seda, et TSE testid, mida rahastatakse teenustasudest, ei ole abi, sest teenustasudega kaetakse turuhinnaga osutatavate teenuste kulud.
(
21
)	Vt põhjendus 112.
(
22
)	EÜT 2000, C 232, lk 17 (parandatud versioon). Vt vaidlusaluse otsuse põhjendused 113–117. Vastavalt põllumajandussuuniste punktile 11.4 võib kohustuslikke TSE teste rahastava abi suurus ulatuda 100%‑ni lubatud kuludest.
(
23
)	EÜT 2002, C 324, lk 2.
(
24
)	Vt vaidlusaluse otsuse põhjendus 121. Samas põhjenduses nentis komisjon, et alates 1. juulist 2004 on TSE testi kogukulu alla 40 euro. Abi osas, mis anti pärast 1. jaanuari 2006, viitab komisjon 2005. aasta otsusele (vt põhjendus 124).
(
25
)	Nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määrus, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL artikli 108] kohaldamiseks (EÜT 1999, L 83, lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339).
(
26
)	Kohtuotsus, 25.3.2015, Belgia vs. komisjon (T‑538/11, EU:T:2015:188).
(
27
)	Kohtuotsus, 30.6.2016, Belgia vs. komisjon (C‑270/15 P, EU:C:2016:489).
(
28
)	ELT 2006, L 379, lk 5.
(
29
)	ELT 2004, L 325, lk 4.
(
30
)	Kohtuotsused, 27.6.2000, komisjon vs. Portugal (C‑404/97, EU:C:2000:345, punkt 35) ja 22.3.2001, komisjon vs. Prantsusmaa (C‑261/99, EU:C:2001:179, punkt 19).
(
31
)	Vt eelkõige kohtuotsused, 12.2.2015, komisjon vs. Prantsusmaa (C‑37/14, ei avaldata, EU:C:2015:90, punkt 77) ja 10.10.2013, komisjon vs. Itaalia (C‑353/12, ei avaldata, EU:C:2013:651, punkt 43).
(
32
)	Vt kohtuotsus, 14.2.2008, komisjon vs. Kreeka (C‑419/06, ei avaldata, EU:C:2008:89, punkt 52).
(
33
)	Vt eelkõige kohtuotsused, 10.10.2013, komisjon vs. Itaalia (C‑353/12, ei avaldata, EU:C:2013:651, punkt 43); 27.6.2000, komisjon vs. Itaalia (C‑404/97, EU:C:2000:345, punkt 35), ja 22.3.2001, komisjon vs. Prantsusmaa (C‑261/99, EU:C:2001:179, punkt 19).
(
34
)	Möödaminnes märgin, et üheski nimetatud kirjas ei ole loetletud ettevõtjate kategooriad ranges vastavuses.
(
35
)	Vt eelkõige vaidlusaluse otsuse põhjendus 90.
(
36
)	Minu arvates tuleb nii mõista ka punkti 50, kohtuotsus, 30.6.2016, Belgia vs. komisjon (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), milles Euroopa Kohus kinnitas, et „[k]äesoleval juhul on kindel, et [TSE] testide rahastamine Belgia Kuningriigi poolt […] on kasulik kõigile veiselihasektori ettevõtjatele, kes nimetatud testide kulusid kannavad“ (kohtujuristi kursiiv).
(
37
)	Vt selle otsuse põhjendused 56–59.
(
38
)	Vt 2005. aasta otsuse põhjendused 70–75.
(
39
)	Tuletan meelde, et 2005. aasta otsuses analüüsitud abimeedet peeti TSE suunistega kokkusobivaks, sest see vastas suunistega kehtestatud tingimustele ja eelkõige testi kohta maksimaalselt lubatud 40 euro suuruse piirmäärale (vt põhjendused 93–96 ja 107).
(
40
)	Viidatud käesoleva ettepaneku 11. joonealuses märkuses.
(
41
)	Vt otsuse punkt 2.
(
42
)	Proovid testide tegemiseks võetakse üldjuhul tapmise asukohas.
(
43
)	Komisjon on vaidlusaluses otsuses ka kontrollinud TSE suuniste punktis 25 ette nähtud tingimuste täitmist Belgia Kuningriigi poolt enne kõnealuse rahastamise lubamist kuni 40 euroni testi kohta (vt põhjendused 122 ja 123).
(
44
)	Vt TSE suuniste punkt 24.
(
45
)	Vt muu hulgas kohtuotsus, 17.11.2011, komisjon vs. Itaalia (C‑496/09, EU:C:2011:740, punkt 61).
(
46
)	Vt selle kohta kohtuotsus, 12.2.2015, komisjon vs. Prantsusmaa (C‑37/14, ei avaldata, EU:C:2015:90, punktid 70–73).
(
47
)	Vt eelkõige vaidlusaluse otsuse põhjendused 38, 68 ja 71.
(
48
)	Need argumendid sisalduvad kostja vastuse punktis 11, aga sarnaseid argumente nähtub tervest kirjavahetusest komisjoniga ning Üldkohtule ja Euroopa Kohtule esitatud kirjalikest märkustest seoses menetlustega, mis puudutavad vaidlusaluse otsuse tühistamise hagi ja nimetatud hagi rahuldamata jätnud kohtuotsuse peale esitatud apellatsioonkaebust.
(
49
)	Vt eelkõige Üldkohtu otsuse punktid 77 ja 83–96 ning Euroopa Kohtu otsuse punktid 35 ja 36.
(
50
)	Vt vaidlusaluse otsuse põhjendused 32, 39–44, 61 ja 68.
(
51
)	Vt selle kohta, kuigi teistsuguses kontekstis, kohtuotsus, 21.12.2016, komisjon vs. Aer Lingus ja Ryanair Designated Activity (C‑164/15 P ja C‑165/15 P, EU:C:2016:990), milles lennuettevõtjad väitsid selleks, et vaidlustada abi tagasinõudmine, et nende klientidele kandus edasi maksu vähendamise vormis antud abist tulenev soodustus, millest lennuettevõtjad olid kasu saanud.
(
52
)	Vt eelkõige kohtuotsused, 12.12.2013, komisjon vs. Itaalia (C‑411/12, ei avaldata, EU:C:2013:832, punkt 36), ning 11.9.2014, komisjon vs. Saksamaa (C‑527/12, EU:C:2014:2193, punkt 48 ja seal viidatud kohtupraktika).
(
53
)	Vt kohtuotsus, 12.12.2013, komisjon vs. Itaalia (C‑411/12, ei avaldata, EU:C:2013:832, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).