62002CJ0282_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-282/02,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 226 EF, anlagt den 31. juli 2002,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
ved M. Shotter, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Irland
ved D.J. O’Hagan, som befuldmægtiget, bistået af A.M. Collins, BL, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, C.W.A. Timmermans, og dommerne R. Silva de Lapuerta (refererende dommer), C. Gulmann, J. Makarczyk og P. Kūris,
generaladvokat: M. Poiares Maduro
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i sin stævning nedlagt påstand om, at det fastslås, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø, navnlig direktivets artikel 7 og artikel 9, samt i henhold til EF-traktaten, idet Irland har undladt at træffe alle de nødvendige foranstaltninger for at sikre en korrekt gennemførelse og anvendelse af direktivet.
Retsforskrifter
2. Direktivet har til formål at beskytte Fællesskabets vandmiljø mod forurening. Med henblik herpå sondres der i direktivet mellem to kategorier af farlige stoffer, der er opført på henholdsvis liste I og liste II i direktivets bilag. Liste I opregner visse stoffer, der er særligt farlige for vandmiljøet, og som i det væsentlige er blevet udvalgt på grund af deres toksicitet, persistens og bioakkumulation. Liste II opregner stoffer, der har en skadelig virkning på vandmiljøet, hvilket dog kan begrænses til et bestemt område, og som afhænger af recipientens særlige karakter og beliggenhed. Det er anført i direktivets bilag, at de stoffer, der er opført på liste I, men for hvilke de i direktivets artikel 6 omhandlede grænseværdier for udledning endnu ikke er blevet fastsat, skal behandles som stoffer opført på liste II.
3. Ifølge direktivets artikel 1, stk. 1, finder dette anvendelse på indre overfladevande, territorialfarvande, saltvandsområder inden for basislinjen og grundvandet.
4. Direktivets artikel 1, stk. 2, indeholder en række definitioner, herunder definitioner af udtrykkene »udledning« og »forurening«. »Udledning« defineres i artikel 1, stk. 2, litra d), som »enhver tilførsel til de i stk. 1 omhandlede vandområder af de stoffer, der er opført på liste I og II i bilaget, bortset fra:
– udtømning af opmudringsmateriale fra uddybning
– driftsmæssige udtømninger fra skibe i territorialfarvande
– dumpning af affald fra skibe i territorialfarvande«.
5. »Forurening« defineres i direktivets artikel 1, stk. 2, litra e), som »af mennesker direkte eller indirekte foretaget udledning af stoffer eller energi i vandmiljøet, med så skadelige virkninger til følge, at den menneskelige sundhed bringes i fare, levende ressourcer og aquatiske økosystemer skades, rekreative værdier forringes eller, at der lægges hindringer i vejen for anden retmæssig anvendelse af vandet«.
6. Direktivets artikel 2 forpligter medlemsstaterne til at træffe egnede foranstaltninger for at eliminere forurening af vandet med de stoffer, som er opført på liste I i direktivets bilag, og for at formindske forurening med de stoffer, som er opført på liste II i bilaget.
7. Direktivets artikel 7 bestemmer:
»1. Med henblik på at formindske forureningen af de i artikel 1 nævnte vandområder med stoffer, som er opført på liste II, fastlægger medlemsstaterne programmer, til gennemførelse af hvilke de navnlig anvender de i stk. 2 og 3 omhandlede metoder.
2. Enhver udledning i de i artikel 1 omhandlede vandområder, som kan indeholde et af de stoffer, der er opført på liste II, kræver en forudgående tilladelse, der meddeles af den kompetente myndighed i den pågældende medlemsstat, og som fastsætter emissionsnormerne for udledningen. Emissionsnormerne skal beregnes på grundlag af kvalitetsmålsætninger for vand, der opstilles i henhold til stk. 3.
3. De i stk. 1 omhandlede programmer skal indeholde kvalitetsmålsætninger for vand, der opstilles i overensstemmelse med de af Rådet vedtagne direktiver, når sådanne foreligger.
4. Programmerne kan ligeledes omfatte særlige bestemmelser vedrørende sammensætning og anvendelse af stoffer eller grupper af stoffer samt produkter under hensyn til de seneste tekniske fremskridt, der er økonomisk gennemførlige.
5. I programmerne fastsættes frister for deres iværksættelse.
6. Programmerne og resultaterne af disses gennemførelse meddeles Kommissionen i sammenfattet form.
7. Kommissionen foretager regelmæssigt sammen med medlemsstaterne en sammenligning af programmerne for at sikre en tilstrækkelig harmonisering af deres iværksættelse. Hvis Kommissionen skønner det fornødent, forelægger den med henblik herpå forslag for Rådet inden for dette område.
8. Direktivets artikel 8, andet punktum, bestemmer, at medlemsstaterne forbyder enhver handling, der tilsigter eller medfører omgåelse af direktivets bestemmelser.
9. Direktivets artikel 9 bestemmer nærmere, at anvendelsen af foranstaltninger, der er vedtaget i medfør af direktivet, i intet tilfælde må gøre det muligt direkte eller indirekte at forøge forureningen af de i direktivet omhandlede vandområder.
10. Direktivets artikel 10 bestemmer, at en eller flere medlemsstater i givet fald hver for sig eller i fællesskab kan fastsætte bestemmelser, der er strengere end de bestemmelser, der er fastsat i direktivet.
11. Direktivet fastsætter ikke en udtrykkelig dato for dets gennemførelse. Direktivets artikel 12, stk. 2, bestemmer, at Kommissionen, så vidt muligt inden 27 måneder efter meddelelsen af direktivet, forelægger de første forslag i henhold til artikel 7, stk. 7. Rådet træffer enstemmigt afgørelse inden ni måneder.
12. I en skrivelse af 3. november 1976 havde Kommissionen foreslået medlemsstaterne følgende frister for direktivets gennemførelse: den 15. september 1978 for så vidt angik tilladelsesordningen, den 15. september 1981 for så vidt angik vedtagelse af programmerne til nedbringelse af forurening med stofferne på liste II og den 15. september 1986 for så vidt angik gennemførelsen af disse programmer.
13. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (EFT L 327, s. 1) indeholder flere bestemmelser, der relaterer sig til direktivet i den foreliggende sag.
14. Herunder navnlig artikel 22, stk. 2, i direktiv 2000/60, der har følgende ordlyd:
»Følgende retsakter ophæves 13 år efter datoen for dette direktivs ikrafttræden:
[…]
– Rådets direktiv 76/464/EØF […]«
Den administrative procedure
15. Som følge af en klage fremsendte Kommissionen den 4. februar 1991 en åbningsskrivelse til Irland, hvori det anførtes, at denne medlemsstat ikke havde tilstillet Kommissionen referater af programmer til nedbringelse af forurening med visse stoffer på liste II i direktivets bilag.
16. Den 23. november 1992 fremsendte Kommissionen en ny åbningsskrivelse til Irland, hvori den navnlig anførte, at direktivets artikel 7 ikke var blevet gennemført korrekt i den irske lovgivning. Ifølge Kommissionen gjorde denne lovgivning ikke programmerne til nedbringelse af forurening obligatoriske, ligesom den ikke i tilstrækkeligt omfang krævede, at der blev fastsat kvalitetsmålsætninger og en tilladelsesordning for kloakker. Kommissionen tilføjede, at artikel 7 heller ikke var blevet korrekt gennemført på flere andre specifikke områder. Irland svarede ved skrivelse af 30. juli 1993.
17. Efter at have undersøgt flere klager vedrørende irske havakvakulturbrug fremsatte Kommissionen den 14. februar 1996 en begrundet udtalelse til medlemsstaten, hvori den gjorde opmærksom på, at Irland ikke anvendte direktivets artikel 7 på disse brug.
18. Irland svarede Kommissionen ved skrivelser af henholdsvis 11. og 14. juli 1996, hvori medlemsstaten præciserede sin opfattelse med hensyn til artikel 7.
19. Den 3. oktober 1996 fremsendte Kommissionen en åbningsskrivelse til medlemsstaten som supplement til skrivelsen af 23. december 1992.
20. Den 12. juni 1997 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse til Irland, hvori den sammenlagde de to procedurer og anførte de af medlemsstatens undladelser, der udgjorde tilsidesættelser af direktivets artikel 7 og 9, navnlig mangelen på bestemte programmer til nedbringelse af forurening og/eller mangelen på underretning om programmerne og resultaterne af deres gennemførelse i sammenfattet form, undladelser med hensyn til de obligatoriske fremgangsmåder for iværksættelsen (dvs. kvalitetsmålsætninger, tilladelser og emissionsnormer) og den omstændighed, at Irland ikke har forhindret fremkomsten og forværringen af en generel fosforforurening af ferskvandet.
21. Dagen før denne begrundede udtalelse blev afsendt, sendte Irland den 11. juni 1997 en skrivelse til Kommissionen, der beskrev en strategi til bekæmpelse af eutrofieringen af de irske floder, åer og søer, rettet mod afstrømningsområderne. Strategien havde til formål at bekæmpe den fosforforurening, som nævnes i den begrundede udtalelse.
22. Efter flere brevvekslinger mellem Irland og Kommissionen fremsatte Kommissionen den 28. juli 2000 en supplerende begrundet udtalelse til denne medlemsstat, hvori den konstaterede, at Irland havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivet, navnlig artikel 7 og 9, og EF-traktaten, idet Irland ikke havde truffet alle de nødvendige foranstaltninger for at sikre direktivets korrekte gennemførelse og anvendelse, samt opfordrede denne medlemsstat til at træffe de foranstaltninger, der var nødvendige for at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder fra dens meddelelse.
23. Som svar på den begrundede udtalelse meddelte Irland den 2. februar 2001 Kommissionen en ny lovgivning, nemlig regulativ af 30. januar 2001 med overskriften »Regulativ om vandkvalitet – farlige stoffer« (Water Quality (Dangerous Substances) Regulations (S.I. nr. 12, 2001), herefter »2001-regulativet«). Dette nye regulativ fastsætter kvalitetsmålsætninger for atrazin, dichlormethan, toluen, tributyltin, xylen, arsenik, chrom, kobber, cyanid, fluorid, bly, xylen, nikkel og zink. Irland præciserede, at meddelelsen af disse nye bestemmelser skete i henhold til direktiv 2000/60.
24. Den 6. april 2001 sendte Irland Kommissionen en kopi af en rapport udarbejdet af det irske miljøbeskyttelsesagentur, og som vedrørte tilstedeværelsen af 78 farlige stoffer i overfladevandet i Irland.
25. Den 30. juli 2001 underrettede medlemsstaten Kommissionen om andre foranstaltninger, såsom kommunale forskrifter, der havde til formål at iværksætte det omhandlede direktiv samt direktiv 2000/60.
26. Den 15. februar 2002 sendte Irland Kommissionen en kopi af en publikation vedrørende de irske lokale myndigheders fremskridt på området for iværksættelse af foranstaltninger til nedbringelse af fosforforureningen.
27. Da Kommissionen ikke var tilfreds med medlemsstatens redegørelse, besluttede den at anlægge denne sag.
Om søgsmålet
Om fristen for direktivets gennemførelse
28. Indledningsvis bemærkes, at direktivet ikke fastsætter en udtrykkelig frist for medlemsstaternes gennemførelse heraf. Før der kan tages stilling til, om Kommissionens klagepunkter er berettigede, skal det undersøges, om der ikke desto mindre gjaldt en frist for, hvornår medlemsstaterne skulle efterkomme forpligtelserne i henhold til direktivet.
29. Direktivets artikel 12, stk. 2, bestemmer, at Kommissionen, så vidt muligt inden 27 måneder efter direktivets meddelelse forelægger Rådet de første forslag med henblik på den sammenligning af de af medlemsstaterne fastlagte programmer, som er omhandlet i direktivets artikel 7, stk. 7.
30. Nævnte artikel 12, stk. 2, fastsætter ganske vist ikke en obligatorisk frist. Udtrykket »så vidt muligt« i bestemmelsens ordlyd indikerer, at der ikke er tale om en bindende frist. Da bestemmelsen imidlertid fastsætter en forholdsvis kort frist for evalueringen af de første resultater af direktivets iværksættelse, har den til formål at undgå en for sen gennemførelse af direktivets bestemmelser.
31. I øvrigt ville et direktiv, hvis gennemførelse for altid kunne stå hen i det uvisse, være uden indhold og frataget enhver effektiv virkning. Direktivets formål, dvs. at fjerne eller nedbringe vandforureningen, tilsiger, at direktivet gennemføres inden for en rimelig frist med henblik på at sikre dets effektive virkning. I mangel af gennemførelse i en længere periode ville der nemlig ikke være nogen kontrol med situationer, der fremmer en forværring af forureningen, hvilket ville fratage direktivet enhver effektiv virkning.
32. Med hensyn til begrebet »en rimelig frist« bemærkes, at Kommissionen ved skrivelse af 3. november 1976 foreslog medlemsstaterne at fastsætte den 15. september 1978 som frist for tilladelsesordningen, den 15. september 1981 som frist for oprettelse af programmerne og den 15. september 1986 som frist for deres gennemførelse. På daværende tidspunkt bestred Irland ikke de frister, som blev foreslået. Da miljøbeskyttelseskrav desuden er af væsentlig betydning ved udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politikker og aktioner, kunne der kræves en hurtig reaktion fra de nationale myndigheders side med henblik på at afhjælpe vandforureningsproblemerne.
33. I lyset af det ovenfor anførte må det konkluderes, at den omstændighed, at direktivet ikke som efter sædvanlig praksis fastsætter en frist for dets gennemførelse, ikke er ensbetydende med, at det står medlemsstaterne frit for at vedtage foranstaltningerne til dets iværksættelse inden for en frist, de selv måtte finde hensigtsmæssig. Henset til nødvendigheden af at sikre direktivets effektive virkning samt til den omstændighed, at Irland på daværende tidspunkt ikke bestred de af Kommissionen foreslåede datoer for en gradvis gennemførelse af direktivet, skulle Irland derimod have gennemført direktivet inden for en rimelig frist.
34. Det må antages, at en sådan rimelig frist allerede var udløbet, da den administrative procedure blev påbegyndt.
Det første klagepunkt: tilsidesættelse af direktivets artikel 7, stk. 1.
P arternes argumenter
35. Med det første klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at Irland i strid med kravene i direktivets artikel 7, stk. 1, ikke har vedtaget programmer for nedbringelse af forureningen for alle de på liste II anførte stoffer.
36. Irland har gjort gældende, at dets forpligtelse i henhold til direktivets artikel 7, stk. 1, kun kan udstrækkes til nævnte stoffer, når disse er blevet sporet eller kan spores i vand, der ligger inden for dets territoriale kompetence. Irland finder derfor, at dets forpligtelse til at fastlægge programmer for alle stofferne på direktivets bilag II skal forstås således, at den afhænger af den særlige situation i denne medlemsstat.
37. Desuden har Irland anført, at det har iværksat programmer for ethvert af de på liste II opregnede stoffer, som det var forpligtet til at iværksætte et program for. Irland har herved gjort gældende, at i mangel af væsentlig reel eller potentiel forurening eller udledning af disse stoffer har det ikke kunnet fastlægge de i direktivets artikel 7 omhandlede programmer hvad angår disse stoffer.
Domstolens bemærkninger
38. Indledningsvis bemærkes, at i henhold til Domstolens praksis skal de programmer, som skal fastlægges efter direktivets artikel 7, være af en særlig karakter. De pågældende programmers særlige karakter består i, at de skal fastlægge en overordnet og sammenhængende politik, der indebærer en konkret og detaljeret planlægning, som dækker hele det nationale område og vedrører formindskelse af forurening forårsaget af samtlige stoffer på liste II, og som er relevante for de særlige forhold i hver enkelt medlemsstat, på grundlag af kvalitetsmålsætninger for recipientvand, som er fastsat i disse programmer (dom af 21.1.1999, sag C-207/97, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 275, præmis 39 og 40). Begrebet »program« indebærer således en række samordnede, integrerede og overordnede foranstaltninger.
39. På denne baggrund skal det undersøges, om de nationale foranstaltninger, som Irland har vedtaget, overholder disse kriterier. Det drejer sig om følgende foranstaltninger:
– regulativ af 24. juli 1998 om vandkvalitetsmålsætninger for fosfor (Local Government (Water Pollution) Act 1977 (Water Quality Standards for Phosphorus) Regulations 1998, S.I. nr. 258, 1998, herefter »1998-regulativet«), der fastsætter bindende målsætninger for fosfor
– 2001-regulativet, der fastsætter kvalitetsmålsætninger for 14 andre stoffer
– visse kommunale regulativer til gennemførelse af direktivet samt af 1998-regulativet.
Nævnte foranstaltninger indeholder, som basis for et program, bestemmelser, der fastsætter kvalitetsmålsætninger for fosfor og 14 andre stoffer.
40. Hvad for det første angår de 14 stoffer omhandlet i 2001-regulativet bemærkes, at dette regulativ trådte i kraft efter udløbet af fristen i den supplerende begrundede udtalelse, hvilket de irske myndigheder har indrømmet i svarskriftet. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og ændringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning af Domstolen (dom af 17.9.1996, sag C-289/94, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 4405, præmis 20). Det må således konstateres, at Irland ved udløbet af den fastsatte frist ikke havde fastlagt programmer for nedbringelse af forureningen for alle de stoffer, det var forpligtet til at fastlægge programmer for.
41. Hvad for det andet angår anvendelsen af 1998-regulativet som foranstaltning til fastlæggelse af et program for nedbringelse af forurening med fosfor bemærkes, at dette regulativ ikke omfatter alt overfladevand i landet, idet regulativets kvalitetsmålsætninger ikke gælder for kanaler. Irland har således i svarskriftet indrømmet, at det ikke har fastsat kvalitetsmålsætninger for fosfor i kanaler, og at det således har tilsidesat sin forpligtelse til at overholde kravet om at fastsatte sådanne målsætninger for alt landets overfladevand.
42. Med hensyn til de kommunale regulativer, der skal gennemføre direktivet, er det tilstrækkeligt at bemærke, at det fremgår af sagen, at det i meddelelsen afsendt af Irland den 30. juli 2001 blev oplyst, at denne alene vedrørte regulativer vedtaget af fire lokale myndigheder i tilknytning til landbrugsmæssige aktiviteter. I meddelelsen oplyste Irland også, at der var andre regulativ-forslag under udarbejdelse hos flere lokale myndigheder.
43. Henset til det ovenfor anførte må det fastslås, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 7, stk. 1, idet det ikke har fastlagt programmer for nedbringelse af forurening for alle de stoffer, det var forpligtet til i henhold til direktivet.
Det andet klagepunkt: tilsidesættelse af direktivets artikel 7, stk. 3
Parternes argumenter
44. Med det andet klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at Irland i strid med kravet i direktivets artikel 7, stk. 3, ikke har opstillet kvalitetsmålsætninger. Klagepunktet er opdelt i to led.
45. Under det første led har Kommissionen anført, at medlemsstaten ikke har opstillet kvalitetsmålsætninger for andre stoffer end fosfor og de 14 stoffer, der er omfattet af 2001-regulativet.
46. Under det andet led anføres det, at 1998-regulativet, hvis formål er at fastsætte kvalitetsmålsætninger for fosfor, ikke er i overensstemmelse med direktivets krav. Kommissionen har påberåbt sig flere aspekter, nemlig at der mangler at blive opstillet kvalitetsindikatorer for alle vandmasser i landet, at de irske myndigheder blot har udført observationer, hvilket ikke svarer til at opstille kvalitetsindikatorer, at udførelsen af nævnte observationer er blevet forsinket ca. 20 år i forhold til direktivets vedtagelse, at direktivets definition af udtrykket »forurening« ikke er blevet overholdt, og at de af Irland fastsatte analysemetoder for søer ikke er pålidelige.
47. De irske myndigheder har anfægtet Kommissionens klagepunkter, idet de for det første har påberåbt sig, at de vedtagne overvågningsforanstaltninger er omfattende, for det andet, at 1998-regulativet skal betragtes som en overgangsforanstaltning, hvis formål er opnå en forbedring af de vandområder, der specifikt er omhandlet heri, og for det tredje, at der frit kan vælges analysemetode hvad angår kvaliteten af søvand, eftersom direktivet ikke kræver anvendelse af en bestemt analysemetode.
Domstolens bemærkninger
48. Det kan uden videre konstateres, at selv om Irland har hævdet, at det reelt overholder kravene i direktivets artikel 7, indrømmer denne medlemsstat i svarskriftet, at den ved udløbet af fristen i den supplerende begrundede udtalelse ikke havde vedtaget alle de foranstaltninger, der kræves i henhold til artikel 7, stk. 3.
49. Hvad navnlig angår det andet klagepunkts første led finder Irland, at forpligtelsen til at opstille kvalitetsmålsætninger for stofferne på liste II i direktivets bilag afhænger af den enkelte medlemsstats særlige situation. Irland indrømmer imidlertid i svarskriftet, at det kun har vedtaget kvalitetsmålsætninger for fosfor og 14 andre stoffer, og hvad angår sidstnævnte skete dette først fire måneder efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. Som Kommissionen har anført i stævningen, er der derimod ikke blevet fastsat målsætninger for et givent antal stoffer hidrørende fra den industrielle sektor.
50. Henset til disse omstændigheder skal det andet klagepunkts første led tages til følge.
51. Med hensyn til det andet klagepunkts andet led, og først hvad angår Irlands argument vedrørende udstrækningen af foranstaltningerne til overvågning af kvaliteten af landets vandmasser, er det allerede blevet bemærket i denne doms præmis 41, at 1998-regulativet ikke omfatter alt overfladevand i landet, idet kanaler ikke er inkluderet i dets anvendelsesområde. Som Irland har anerkendt i duplikken, dækker de observationer, der er foretaget af søer, i øvrigt kun 65% af landets samlede søareal. Irland har desuden blot udført observationer af vandets kvalitet. Selv om iværksættelse af observationer i sig selv kan udgøre et vigtigt led i udformningen af kvalitetsmålsætninger, svarer dette ikke til at fastsætte sådanne kvalitetsmålsætninger. Set i dette perspektiv kan Irlands argumentation ikke tiltrædes.
52. Hvad herefter angår tilsidesættelsen af direktivets definition af udtrykket »forurening« har Irland anført, at 1998-regulativet er en overgangsforanstaltning, der har til formål at opnå forbedringer i kvaliteten af de i regulativet specifikt nævnte vandområder, hvorfor regulativet skal betragtes som et pragmatisk tiltag for at afhjælpe problemet med fosforforurening af irske ferskvandsområder, samtidig med at der opstilles strengere standarder end dem, der anvendes i de øvrige medlemsstaters lovgivning.
53. Som Domstolen allerede har udtalt, kan det forhold, at en medlemsstat angiver at have sat sig nogle mål, der går videre end dem, der er fastsat i direktivet, ikke medføre, at medlemsstaten fritages for forpligtelsen til i det mindste at efterkomme alle krav i det pågældende direktiv (jf. dom af 2.5.2002, sag C-292/99, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4097, præmis 48).
54. Den omstændighed, at 1998-regulativet betegnes som en overgangsforanstaltning, der vedrører resultater frem til 2007, kan ikke føre til, at dette regulativ anses for en tilstrækkelig gennemførelse af forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 7, stk. 3, selv om de irske myndigheder agter at vedtage strengere kvalitetsmålsætninger. Herefter kan Irlands argumentation ikke tiltrædes.
55. Hvad endelig angår spørgsmålet om, hvorvidt det anvendte system for kvalitetsanalyser af vandet i søer er pålideligt, har to undersøgelser, udført af Central Fisheries Board og Environmental Protection Agency, og fremlagt som bilag til Kommissionens stævning, anfægtet pålideligheden af et sådant system, hvor der udtages prøver midt i søen. Da Irland ikke har fremlagt noget som helst bevis, der kan afkræfte de på baggrund af disse dokumenter anførte argumenter, kan Irlands argumentation på dette punkt heller ikke tages til følge.
56. Henset til det ovenfor anførte bør det fastslås, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 7, stk. 3, idet det ikke har fastsat de kvalitetsmålsætninger, der kræves efter denne bestemmelse.
Det tredje klagepunkt: tilsidesættelse af direktivets artikel 7, stk. 2
Parternes argumenter
57. Kommissionen har gjort gældende, at Irland ikke har oprettet en tilladelsesordning i overensstemmelse med direktivets artikel 7, stk. 2, og har som eksempel henvist til visse forurenende udledninger, hvor der ikke stilles krav om tilladelse.
58. Kommissionen har anført, at Irland ikke har truffet bestemmelser om en ordning for forudgående tilladelse til visse udledninger hidrørende fra lokale myndigheder.
59. Ifølge Kommissionen kræver udledning af liste II-stoffer fra irske havanlæg heller ikke forudgående tilladelse.
60. Kommissionen har tillige gjort gældende, at den irske lovgivning ikke sikrer, at udledning af fosfor fra landbrugsanlæg enten er undergivet krav om tilladelse eller er forbudt, selv om der her er tale om en af de største forureningskilder.
61. Endelig har Kommissionen kritiseret den omstændighed, at udledning af fosfor fra sprøjtning fra fly med henblik på skovrejsning ikke kræver en forudgående tilladelse.
62. Irland har bestridt det af Kommissionen anførte. Hvad navnlig angår udledning fra kloakker, der henhører under de lokale myndigheder, har Irland anført, at disse er reguleret ved regulativ af 14. juni 2001 om rensning af byspildevand (Urban Waste Water Treatment Regulations 2001), der er en korrekt gennemførelse af Rådets direktiv 91/271/EØF af 21. maj 1991 om rensning af byspildevand (EFT L 135, s. 40).
63. Irland har indrømmet, at det ikke har indført en tilladelsesordning for stormafløb, hvilke henhører under de lokale sundhedsmyndigheder. Imidlertid finder Irland ikke, at det er forpligtet til at indføre en tilladelsesordning for disse afløb, idet medlemsstaterne har en skønsmæssig beføjelse i medfør af direktiv 91/271, som giver medlemsstaterne mulighed for, foruden dette direktivs ordning med forudgående tilladelser, at gennemføre generelle regulativer. 2001-regulativet er ifølge Irland et sådant forudgående generelt regulativ. Desforuden er der en lov under udarbejdelse, hvori der stilles krav om forudgående tilladelse til udledninger, der foretages af lokale myndigheder i tilfælde, hvor sådanne endnu ikke er undergivet bindende standarder og/eller en ordning med krav om forudgående tilladelse.
64. Med hensyn til havanlæg har Irland påberåbt sig lov af 1997 om ændring af lov om fiskeri (Fisheries (Amendment) Act 1997), dog under anerkendelse af, at disse bestemmelser kun vedrører reguleringen af udledninger fra akvakulturanlæg. Ifølge Irland skal disse bestemmelser imidlertid sammenholdes med bestemmelserne i forstrandslovene 1933-1998 (Foreshore Acts 1933-1998), der stiller krav om tilladelse fra ministeren til enhver udvikling på forstranden.
65. Hvad angår forurening fra landbrugsanlæg har Irland anført, at visse udslip af forurenede stoffer fra landbrugsanlæg er utilsigtede og i mange tilfælde skyldes hændelige uheld. Irland har ganske vist indrømmet, at der kan stilles krav om en forudgående tilladelse i henhold til direktivets bestemmelser på de steder, hvor udledning kan forudses, men er af den opfattelse, at det ville være en mere hensigtsmæssig løsning i tilfælde af utilsigtede og hændelige udledninger at kræve af de ansvarlige, at de afhjælper situationen bedst muligt, samt i givet fald pålægger bøder.
66. Hvad angår sprøjtning fra luften med gødning over skovarealer har Irland gjort gældende, at denne aktivitet altid har været undergivet et krav om forudgående tilladelse fra den kompetente nationale regulerende myndighed, og at der siden januar 2002 er blevet stillet krav om overholdelse af en særlig tilladelsesprocedure ved sprøjtning fra luften.
67. Endelig har Irland bestridt et af Kommissionen i stævningen anført argument, hvorefter den forbudsordning, der er indført ved section 3 (1), i lov af 1977 om lokalt selvstyre (vandforurening) (Local Government (Water Pollution) Act 1977, herefter »1977-loven«), ikke er en mere bindende ordning end tilladelsesordningen. Lovens section 3 (1), bestemmer, at »ingen må udlede eller medvirke til udledning af forurenende stoffer til vandmiljøet«, og bestemmelsen udgør ifølge Irland således en strengere foranstaltning i direktivets artikel 10’s forstand.
Domstolens bemærkninger
68. Indledningsvis bemærkes, at det, som Domstolen allerede har udtalt ved flere lejligheder, bl.a. fremgår af direktivets artikel 7, stk. 2, at tilladelserne skal indeholde emissionsnormer, som er gældende for de enkelte udledninger, der er meddelt tilladelse til, og som er beregnet på grundlag af kvalitetsmålsætninger, der på forhånd er opstillet i et program som omhandlet i samme bestemmelses stk. 1, og har til formål at beskytte vandet i de pågældende vandområder og vandløb (dom af 11.6.1998, forenede sager C-232/95 og C-233/95, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3343, præmis 28). Da der ikke foreligger en sammenhængende og generel ordning med kvalitetsmålsætninger, kan de øvrige aspekter, der skal indgå i et program (tilladelser og emissionsnormer baseret på disse målsætninger), ikke udformes på en sådan måde, at de overholder direktivets krav.
69. Herved bemærkes, at Irland, som det er konstateret i denne doms præmis 43 og 56, ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse ikke overholdt direktivets krav om opstilling af kvalitetsmålsætninger.
70. Hvad i øvrigt angår det manglende krav om tilladelse til visse udledninger, der henhører under de lokale myndigheder, såsom udledninger fra kloakker og stormafløb, bemærkes, at det regulativ fra 2001 om rensning af byspildevand, som Irland har påberåbt sig for at anfægte påstanden om traktatbrud, blev udstedt den 14. juni 2001, dvs. næsten et år efter at Kommissionen fremsatte den supplerende begrundede udtalelse. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og ændringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning af Domstolen (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 20). Det må således fastslås, at Irland har begået traktatbrud på dette punkt.
71. Hvad angår den manglende tilladelsesordning for udledninger fra havanlæg bør klagepunktet tages til følge. Dels har Irland i svarskriftet indrømmet, at der efter den nationale lovgivning på området ikke kræves tilladelse for andre havanlæg end akvakulturanlæg. Dels har Irland ikke godtgjort, at forstrandslovene 1933-1998 indeholder bestemmelser, der udtrykkeligt kræver, at emissionsnormer fastsættes på grundlag af kvalitetsmålsætninger. Begge undladelser udgør tilsidesættelser af forpligtelserne i henhold til direktivets artikel 7, stk. 2.
72. Hvad angår den manglende tilladelsesordning for udledninger fra landbrugsanlæg skal Kommissionens klagepunkt også tiltrædes. I denne forbindelse er Irland og Kommissionen enige om, at en stor del af de forurenende stoffer, som udledes i Irlands vandmiljø, kommer fra landbrug (dvs. mindst 30% af alle næringsstoffer og op til 73% hvad navnlig gælder fosfor i de indre farvande).
73. Som svar på Kommissionens argument om, at der i tilfælde af fosforforurening er den fornødne års agsforbindelse og forudsigelighed mellem handlinger, der kan tilregnes en person, og forureningen af vandet, når forureningen stammer fra bestemte landbrugsanlæg, har Irland desuden indrømmet, at der kan stilles krav om en forudgående tilladelse i henhold til direktivets bestemmelser på de steder, hvor sådan udledning kan forudses.
74. Selv om der ikke kan kræves tilladelse til udledning fra landbrugsanlæg, kan det, som både Kommissionen og Irland har anerkendt, ikke bestrides, at en tilladelse er nødvendig i det mindste i de tilfælde, hvor forurenende udledninger kan forudses. For så vidt som ingen udledninger fra landbrugsanlæg er undergivet et krav om tilladelse, er faste anlæg, hvorfra man kan forudse udledninger, imidlertid heller ikke underlagt en sådan tilladelsesordning.
75. Under disse omstændigheder bør det fastslås, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser, idet det ikke stiller krav om tilladelse til forurenende udledninger fra faste landbrugsanlæg på steder, hvor sådanne udledninger kan forudses.
76. Hvad endelig angår det manglende krav om tilladelse til sprøjtning fra fly har Irland medgivet, at det først er fra januar 2002, og således efter udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, at der er blevet stillet krav om overholdelse af en særlig tilladelsesprocedure ved sprøjtning af skovarealer fra luften. Irland har oplyst, at før denne dato var denne form for sprøjtning undergivet et krav om forudgående tilladelse fra den kompetente nationale regulerende myndighed. Medlemsstaten har imidlertid ikke godtgjort, at denne tilladelse var i overensstemmelse med direktivet hvad angår overholdelse af kvalitetsmålsætninger og emissionsnormer. Følgelig skal Kommissionens klagepunkt i så henseende også tages til følge.
77. Sluttelig skal der inden for rammerne af det tredje klagepunkt tages stilling til Irlands argumentation om, at den ved 1977-loven indførte forbudsordning udgør en »strengere foranstaltning« i direktivets artikel 10’s forstand.
78. Selv om en forbudsordning udgør et alternativ til en tilladelsesordning i henhold til direktivets bestemmelser, har Irland dog ikke godtgjort, at den ved 1977-loven indførte ordning effektivt kan erstatte en tilladelsesordning som forudsat i direktivet.
79. Til forbudsordningen i 1977-lovens section 3 (1), er der i section 3 (3), knyttet en bestemmelse, hvorefter enhver, som godtgør, at vedkommende har truffet alle rimelige forholdsregler for at undgå udledning af forurenende stoffer til vandmiljøet, fritages for ansvar. Denne ordning sikres effektiv håndhævelse ved, at retsinstanserne (section 11) og de lokale myndigheder (section 12) tildeles kompetence på området. Sidstnævnte bestemmelse giver de lokale myndigheder mulighed for at udstede påbud om at træffe særlige foranstaltninger til bekæmpelse af forureningen til de personer, der er ansvarlige for forureningskilden. Derimod indeholder loven ingen bestemmelser om kvalitetsmålsætninger eller programmer til nedbringelse af vandforureningen.
80. For det første indeholder 1977-loven ingen klare bestemmelser om forurenende aktiviteter, der gør det muligt for borgerne at henvise til en klar, præcis og utvetydig retlig ramme, således som det kræves i Domstolens praksis (jf. i denne retning dom af 9.2.1994, sag C-119/92, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 393, præmis 17). Eksempelvis kan det nævnes, at 1977-loven ikke indeholder en opregning af de forurenende stoffer, der anført på liste II i direktivets bilag, hvilket forhindrer de berørte parter i at få kendskab til forbuddets reelle rækkevidde.
81. Endvidere afhænger ordningens effektivitet i vidt omfang af de påbud, som udstedes af de lokale myndigheder med hjemmel i section 12. Disse påbud udstedes imidlertid skønsmæssigt af hver lokal myndighed i hver enkelt konkret situation og uden relation til nogen form for parameter for vandets kvalitet, hvilket ikke er omhandlet i loven. Grundet den manglende fastsættelse af ensartede kriterier i loven sikres der ikke en homogen, overordnet og sammenhængende anvendelse af direktivet. I denne forbindelse har Irland i duplikkens punkt 8.3 endog oplyst, at det ikke hævder, at påbudsordningen efter section 12 svarer til en tilladelsesordning.
82. Hvad endelig angår undtagelsesbestemmelsen i 1977-lovens section 3 (3), præciserer denne ikke rækkevidden eller arten af de foranstaltninger, der skal træffes for at være omfattet heraf, men overlader det til hver lokal myndighed at vurdere fra sag til sag, om de trufne foranstaltninger er rimelige. Set i dette perspektiv svarer ordningen ikke til en ordning, hvor alle aspekter vedrørende nedbringelse af forureningen på forhånd er udformet på en klar, præcis og utvetydig måde.
83. Det følger af samtlige de ovenfor anførte betragtninger, at Irland har tilsidesat sin forpligtelse til at oprette en tilladelsesordning som påkrævet i henhold til direktivets artikel 7, stk. 2.
Det fjerde klagepunkt: tilsidesættelse af direktivets artikel 9
Parternes argumenter
84. Med dette klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at forureningen af vandområder inden for Irlands territoriale kompetence i strid med direktivets artikel 9 er blevet forøget siden direktivets vedtagelse.
85. Tilsidesættelsen af artikel 9 skyldes ifølge Kommissionen, at medlemsstaten er blevet forsinket med gennemførelsen af direktivet, hvilket har ført til to konsekvenser i strid med det formål, som denne bestemmelse forfølger. Dels har forsinkelsen med hensyn til direktivets gennemførelse åbnet op for en lovgivningsmæssig tolerance over for forringelser af vandkvaliteten, hvilket ikke var forudsat i direktivet. Dels vil anvendelsen af indikatorer, opnået på basis af undersøgelser gennemført i 1997, som referencegrundlag føre til et fordrejet billede af det reelle forureningsniveau i 1976, da direktivet blev vedtaget.
86. Irland har derimod anført, at direktivets artikel 9 alene skal overholdes, såfremt medlemsstaten har truffet foranstaltninger i henhold til denne bestemmelse, samt at anvendelsen af sådanne foranstaltninger fører til en forringelse af vandkvaliteten. Når der ikke er blevet iværksat foranstaltninger til gennemførelse af direktivet, kan direktivets artikel 9 ikke finde anvendelse. Følgelig finder Irland, at det spørgsmål, Domstolen skal besvare, er, om anvendelsen af 1998-regulativet direkte eller indirekte har ført til en forøgelse af vandforureningen, hvilket Irland selv afviser.
87. Desuden har Irland anført, at den retspraksis, som Kommissionen har henvist til, hvorefter et direktiv ikke må fortolkes således, at det er til fordel for en medlemsstat, som ikke overholder dets bestemmelser, ikke finder anvendelse, såfremt de pågældende bestemmelser ikke fastsætter en dato for deres gennemførelse.
Domstolens bemærkninger
88. Indledningsvis bemærkes, at i henhold til direktivets artikel 9 må anvendelsen af foranstaltninger, der er vedtaget i medfør af direktivet, i intet tilfælde gøre det muligt direkte eller indirekte at forøge forureningen af de i direktivets artikel 1 omhandlede vandområder. Det fremgår klart af bestemmelses ordlyd – der udtrykkeligt henviser til »foranstaltninger, der er vedtaget i medfør af dette direktiv« – at den forpligtelse, bestemmelsen indeholder, vedrører tilfælde, hvor medlemsstaterne reelt har vedtaget foranstaltninger til gennemførelse af direktivet.
89. I modsætning til hvad Irland har anført, følger det imidlertid ikke af ovenstående, at en medlemsstat i mangel af enhver gennemførelsesforanstaltning, eller blot i tilfælde af delvis gennemførelse af direktivet, frit kan vedtage foranstaltninger, som direkte eller indirekte kan føre til forøget forurening. Selv om en sådan adfærd ikke direkte er omfattet af anvendelsesområdet for direktivets artikel 9, vil den faktisk kunne være uforenelig med direktivet, og navnlig med direktivets artikel 2, der under alle omstændigheder pålægger medlemsstaterne at træffe egnede foranstaltninger for at eliminere eller formindske forureningen af vandområder med de stoffer, der er opført på liste I og II i direktivets bilag.
90. I det foreliggende tilfælde har Kommissionen ikke ført tilstrækkeligt bevis for, at vedtagelsen af foranstaltningerne til gennemførelse af direktivet har ført til en forværring af forureningen af de irske vandområder. Hvad angår klagepunktet om tilsidesættelse af artikel 9 må det således konstateres, at der ikke foreligger traktatbrud.
91. Henset til samtlige de ovenfor anførte bemærkninger må det konkluderes, at Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 7, idet det har undladt at træffe alle de nødvendige foranstaltninger for at sikre en korrekt gennemførelse og anvendelse af direktivet. I øvrigt frifindes Irland.
Sagens omkostninger
92. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Irland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Irland i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges Irland at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):
1) Irland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 7 i Rådets direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø, idet det har undladt at træffe alle de nødvendige foranstaltninger for at sikre en korrekt gennemførelse og anvendelse af dette direktiv.
2) I øvrigt frifindes Irland.
3) Irland betaler sagens omkostninger.