62019CJ0189
PRESUDA SUDA (šesto vijeće)
14. svibnja 2020. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Europske unije – Direktiva 2003/87/EZ – Članak 10.a – Prijelazno uređenje besplatne dodjele jedinica – Odluka 2011/278/EU – Članak 9. – Određivanje povijesne razine djelatnosti – Značajna promjena kapaciteta postrojenja do koje je došlo prije referentnog razdoblja – Određivanje relevantnog referentnog razdoblja”
U predmetu C‑189/19,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka), odlukom od 22. studenoga 2018., koju je Sud zaprimio 26. veljače 2019., u postupku
Spenner GmbH & Co. KG
protiv
Bundesrepublik Deutschland,
SUD (šesto vijeće),
u sastavu: M. Safjan, predsjednik vijeća, J.-C. Bonichot (izvjestitelj), predsjednik prvog vijeća, L. Bay Larsen, sudac,
nezavisni odvjetnik: H. Saugmandsgaard Øe,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Spenner GmbH & Co. KG, S. Altenschmidt i D. Jacob, Rechtsanwälte,
–
za njemačku vladu, S. Eisenberg i J. Möller, u svojstvu agenata,
–
za Europsku komisiju, J.-F. Brakeland i A. C. Becker, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 9. stavaka 1. i 9. Odluke Komisije 2011/278/EU od 27. travnja 2011. o utvrđivanju prijelaznih propisa na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2011., L 130, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 257.) i članka 1. Odluke Komisije (EU) 2017/126 od 24. siječnja 2017. o izmjeni Odluke 2013/448/EU u pogledu uspostavljanja međusektorskog faktora korekcije u skladu s člankom 10.a Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2017., L 19, str. 93.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Spenner GmbH & Co. KG i Bundesrepublik Deutschland (Savezna Republika Njemačka) u vezi sa zahtjevom postrojenja za proizvodnju cementnog klinkera za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica stakleničkih plinova (u daljnjem tekstu: emisijske jedinice).
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2003/87
3
Članak 10.a stavak 5. Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ (SL 2003., L 275, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 28.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. (SL 2009., L 140, str. 63.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 30., str. 3.; u daljnjem tekstu: Direktiva 2003/87), određuje:
„Maksimalna godišnja količina emisijskih jedinica koja čini osnovu za izračunavanje emisijskih jedinica za postrojenja koja nisu obuhvaćena stavkom 3. i koja nisu novi sudionici ne smije prijeći zbroj:
(a)
godišnje ukupne količine na razini Zajednice, kako je utvrđena u skladu s člankom 9., pomnožene s udjelom emisija iz postrojenja koja nisu obuhvaćena stavkom 3. u ukupnoj prosječnoj količini verificiranih emisija u razdoblju od 2005. do 2007. godine, iz postrojenja uključenih u sustav Zajednice u razdoblju od 2008. do 2012. godine; i
(b)
ukupne količine prosječnih godišnjih verificiranih emisija iz postrojenja u razdoblju od 2005. do 2007. godine, koje se u sustav Zajednice uključuju tek počevši od 2013. godine i nisu obuhvaćene stavkom 3., prilagođene uz primjenu faktora koji se spominje u članku 9.
Prema potrebi se za sve sektore primjenjuje jedinstveni korektivni faktor.”
Odluka 2011/278
4
Uvodna izjava 16. Odluke 2011/278 glasi:
„Količina emisijskih jedinica koje se besplatno dodjeljuju postojećim postrojenjima trebala bi se temeljiti na povijesnim podacima o proizvodnji. Da bi referentno razdoblje bilo što reprezentativnije s obzirom na industrijske cikluse i obuhvatilo relevantno razdoblje u kojemu su raspoloživi kvalitetni podaci te kako bi se umanjio učinak posebnih okolnosti, kao što je privremeno zatvaranje postrojenja, povijesne razine djelatnosti temelje se na vrijednosti medijana proizvodnje u razdoblju od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008. ili, ako je ta vrijednost veća, na vrijednosti medijana proizvodnje u razdoblju od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010. Osim toga, potrebno je voditi računa o svim značajnim promjenama kapaciteta do kojih je došlo u relevantnom razdoblju. U slučaju novih sudionika, određivanje razina djelatnosti trebalo bi se temeljiti na standardnom iskorištenju kapaciteta, u skladu sa sektorskim informacijama, ili na specifičnom iskorištenju kapaciteta postrojenja.”
5
Članak 1. Odluke 2011/278 određuje:
„Ovom se Odlukom utvrđuju prijelazni propisi na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju Direktive 2003/87/EZ od 2013. nadalje.”
6
Članak 3. te odluke određuje:
„U smislu ove Odluke primjenjuju se sljedeće definicije:
(a)
‚postojeće postrojenje’ znači postrojenje koje obavlja jednu ili više djelatnosti iz Priloga I. Direktivi 2003/87/EZ ili djelatnost koja je prvi put uključena u sustav Unije u skladu s člankom 24. te Direktive i:
i.
kojemu je izdana dozvola za emisije stakleničkih plinova prije 30. lipnja 2011.; ili
ii.
koje radi i kojemu su do 30. lipnja 2011. izdane sve relevantne okolišne dozvole, uključujući, prema potrebi, dozvolu predviđenu Direktivom 2008/1/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 15. siječnja 2008. o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja (SL 2008., L 24, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str.114.)], i koje je do toga datuma ispunilo sve ostale kriterije utvrđene u nacionalnim pravnim propisima države članice u pitanju na temelju kojih bi postrojenje imalo pravo na izdavanje dozvole za emisije stakleničkih plinova;
[…]
(i)
‚značajno proširenje kapaciteta’ znači značajno povećanje početnog instaliranog kapaciteta potpostrojenja pri kojemu se ostvarilo sve od navedenog:
[…]
(j)
‚značajno smanjenje kapaciteta’ znači jedna ili više vidljivih fizičkih promjena koje dovode do značajnog smanjenja početnog instaliranog kapaciteta potpostrojenja i njegove razine djelatnosti istog reda veličine kao u slučaju značajnoga proširenja kapaciteta;
(k)
‚značajna promjena kapaciteta’ znači značajno proširenje kapaciteta ili značajno smanjenje kapaciteta;
(l)
‚dodani kapacitet’ znači razlika između početnog instaliranog kapaciteta potpostrojenja i instaliranog kapaciteta istog potpostrojenja nakon značajnog proširenja, određen na temelju prosjeka 2 najviša mjesečna opsega proizvodnje u prvih 6 mjeseci nakon početka izmijenjenog rada;
(m)
‚umanjeni kapacitet’ znači razlika između početnog instaliranog kapaciteta potpostrojenja i instaliranog kapaciteta istog potpostrojenja nakon značajnog smanjenja, određen na temelju prosjeka 2 najviša mjesečna opsega proizvodnje u prvih 6 mjeseci nakon početka izmijenjenog rada;
[…]
(r)
‚verifikator’ znači kompetentna i neovisna osoba ili tijelo zaduženo za provođenje postupka verifikacije i pripadajuće izvješćivanje, u skladu s detaljnim zahtjevima koje utvrđuje država članica na temelju Priloga V. Direktivi 2003/87/EZ;
[…]”
7
Članak 6. stavak 1. navedene odluke propisuje:
„Države članice za potrebe ove Odluke svako postrojenje koje ispunjava uvjete za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87/EZ prema potrebi dijel[e] na jedno ili više potpostrojenja, kako slijedi:
(a)
potpostrojenje s referentnom vrijednosti za proizvod;
(b)
potpostrojenje s referentnom vrijednosti za toplinu;
(c)
potpostrojenje s referentnom vrijednosti za gorivo;
(d)
potpostrojenje s procesnim emisijama.
Potpostrojenja u najvećoj mogućoj mjeri odgovaraju fizičkim dijelovima postrojenja.
[…]”
8
U skladu s člankom 7. stavcima 1., 2. i 8. iste odluke:
„1.   Države članice za sva postojeća postrojenja koja ispunjavaju uvjete za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87/EZ, uključujući postrojenja koja rade samo povremeno, posebno postrojenja koja se drže u rezervi ili u pripravnosti te postrojenja koja rade prema sezonskom rasporedu, od operatera prikupljaju sve relevantne informacije i podatke u vezi sa svim parametrima iz Priloga IV. za sve godine razdoblja od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008. odnosno, tamo gdje je to primjereno, od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010. tijekom kojih je postrojenje radilo.
2.   Države članice prikupljaju podatke za svako potpostrojenje zasebno. Države članice mogu prema potrebi od operatera zahtijevati i dodatne podatke.
[…]
8.   Ako podaci nedostaju, države članice mogu zahtijevati da operater dostavi odgovarajuće obrazloženje.
Države članice zahtijevaju da operateri nadomjeste sve nedostajuće podatke konzervativnim procjenama koje se temelje, posebno, na najboljim industrijskim praksama, najnovijim znanstvenim i tehničkim spoznajama prije ili najkasnije tijekom postupka verifikacije putem verifikatora.
[…]”
9
Članak 8. Odluke 2011/278 određuje:
„1.   Države članice u postupku prikupljanja podataka u skladu s člankom 7. prikupljaju samo one podatke koje je verificirao verifikator i ocijenio kao zadovoljavajuće. Postupak verifikacije odnosi se na metodološko izvješće i prijavljene parametre iz članka 7. i Priloga IV. Kod verifikacije se verificira pouzdanost, vjerodostojnost i točnost podataka koje je dostavio operater i ona rezultira mišljenjem verifikatora u kojemu se s prihvatljivom razinom sigurnosti navodi da podneseni podaci sadrže odnosno ne sadrže materijalno značajne greške.
[…]
4.   Države članice ne dodjeljuju besplatno emisijske jedinice postrojenju čiji podaci nisu ocijenjeni kao zadovoljavajući.
[…]”
10
Člankom 9. te odluke propisuje se:
„1.   Države članice za sva postojeća postrojenja određuju povijesne razine djelatnosti za referentno razdoblje od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008. odnosno, ako su te vrijednosti više, za referentno razdoblje od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010. na temelju podataka prikupljenih u skladu s člankom 7.
2.   Povijesna razina djelatnosti vezana uz proizvod se kod svakog proizvoda za koji je određena referentna vrijednost za proizvod iz Priloga I. odnosi na vrijednost medijana povijesne godišnje proizvodnje toga proizvoda u postrojenju u pitanju tijekom referentnog razdoblja.
3.   Povijesna razina djelatnosti vezana uz toplinu odnosi se na vrijednost medijana povijesne godišnje vrijednosti preuzete mjerljive topline iz postrojenja obuhvaćenog sustavom Unije i/ili proizvodnju mjerljive topline tijekom referentnog razdoblja koja se troši unutar granica postrojenja za proizvodnju proizvoda, za proizvodnju mehaničke energije koja se ne koristi za proizvodnju električne energije, za grijanje ili hlađenje, uz izuzetak potrošnje za proizvodnju električne energije, ili se isporučuje u postrojenja ili drugu jedinicu koja nije obuhvaćena sustavom Unije, uz izuzetak isporuke za proizvodnju električne energije, izraženo u teradžulima godišnje.
4.   Povijesna razina djelatnosti vezana uz gorivo odnosi se na vrijednost medijana povijesne godišnje potrošnje goriva koja se koriste za proizvodnju nemjerljive topline koja se troši za proizvodnju proizvoda, za proizvodnju mehaničke energije koja se ne koristi za proizvodnju električne energije, za grijanje ili hlađenje, tijekom referentnog razdoblja, uz izuzetak potrošnje za proizvodnju električne energije te uključujući sigurnosno spaljivanje na baklji, izraženo u teradžulima godišnje.
5.   Što se tiče procesnih emisija nastalih u vezi s proizvodnjom proizvoda u postrojenju u pitanju tijekom referentnog razdoblja iz stavka 1., povijesna razina djelatnosti vezana uz procese odnosi se na vrijednost medijana povijesnih godišnjih procesnih emisija, izraženo u tonama ekvivalenta ugljikovog dioksida.
[…]
9.   Ako je postojeće postrojenje između 1. siječnja 2005. i 30. lipnja 2011. doživjelo značajno proširenje kapaciteta ili značajno smanjenje kapaciteta, povijesne razine djelatnosti postrojenja u pitanju predstavljaju zbroj vrijednosti medijana određenih u skladu sa stavkom 1. bez značajne promjene kapaciteta i povijesnih razina djelatnosti dodanog odnosno umanjenog kapaciteta.
Povijesne razine djelatnosti dodanog odnosno umanjenog kapaciteta predstavljaju razliku između početnog instaliranog kapaciteta svih potpostrojenja koj[a] su doživjel[a] značajnu promjenu kapaciteta u skladu s člankom 7. stavkom 3. do početka izmijenjenog rada i instaliranog kapaciteta nakon značajne promjene kapaciteta određenog u skladu s člankom 7. stavkom 4., pomnoženog prosječnim povijesnim iskorištenjem kapaciteta postrojenja u pitanju u godinama prije početka izmijenjenog rada.”
11
U Prilogu IV. navedenoj odluci određuje se da države članice zahtijevaju da operateri za potrebe prikupljanja referentnih podataka iz članka 7. stavka 1. te odluke dostave barem podatke nabrojene u tom prilogu „na razini postrojenja i potpostrojenja za sve kalendarske godine referentnog razdoblja odabranog u skladu s člankom 9. stavkom 1. (2005. – 2008. ili 2009. – 2010.)”. Među tim podacima nalaze se „[p]očetni instalirani kapacitet”, „[d]odani ili umanjeni kapacitet i instalirani kapacitet potpostrojenja nakon značajne promjene kapaciteta, u slučaju značajne promjene kapaciteta između 1. siječnja 2009. i 30. lipnja 2011.” i „[p]ovijesne razine djelatnosti”. Kad je riječ o potonjima, iz navedenog priloga proizlazi da ih treba odrediti „[p]rema vrsti potpostrojenja” i s obzirom na „sve godišnje opsege proizvodnje na temelju kojih je određena vrijednost medijana”.
Odluka 2013/448/EU
12
Članak 4. Odluke Komisije 2013/448/EU od 5. rujna 2013. o nacionalnim provedbenim mjerama za prijelaznu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica stakleničkih plinova u skladu s člankom 11. stavkom 3. Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2013., L 240, str. 27.), prije nego što je izmijenjen Odlukom 2017/126, glasio je kako slijedi:
„Jedinstveni međusektorski faktor korekcije iz članka 10.a stavka 5. Direktive 2003/87/EZ i određen u skladu s člankom 15. stavkom 3. Odluke 2011/278/EU naveden je u Prilogu II. ovoj Odluci.”
13
U Prilogu II. Odluci 2013/448 nalazila se tablica na temelju koje je bilo moguće odrediti međusektorski faktor korekcije za svaku godinu u razdoblju od 2013. do 2020.
Odluka 2017/126
14
Članak 1. Odluke 2017/126 određuje:
„Odluka 2013/448/EU mijenja se kako slijedi:
1.
Članak 4. zamjenjuje se sljedećim:
‚Članak 4.
Jedinstveni međusektorski faktor korekcije iz članka 10.a stavka 5. Direktive 2003/87/EZ određen u skladu s člankom 15. stavkom 3. Odluke 2011/278/EU naveden je u Prilogu II. ovoj Odluci.’
2.
Prilog II. zamjenjuje se tekstom iz Priloga ovoj Odluci.”
15
U prilogu Odluci 2017/126 nalazi se tablica na temelju koje je moguće odrediti međusektorski faktor korekcije za svaku godinu u razdoblju od 2013. do 2020., a koja zamjenjuje tablicu koja se nalazila u Prilogu II. Odluci 2013/448.
Njemačko pravo
16
Odredbe njemačkog prava koje su relevantne u glavnom postupku nalaze se u Verordnungu über die Zuteilung von Treibhausgas‑Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020) (Uredba o dodjeli emisijskih jedinica stakleničkih plinova za razdoblje trgovanja od 2013. do 2020. (Uredba o dodjeli 2020.)) od 26. rujna 2011. (BGBl. 2011. I, str. 1921.), kako je izmijenjen zakonom od 13. srpnja 2017. (BGBl. 2017. I, str. 2354.) (u daljnjem tekstu: ZuV 2020.). Članak 8. ZuV‑a 2020. glasi:
„(1)   Relevantna razina djelatnosti za postojeća postrojenja utvrđuje se na temelju podataka prikupljenih u skladu s člankom 5. prema izboru podnositelja zahtjeva dosljedno za svako potpostrojenje postrojenja na temelju referentnog razdoblja od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008. ili na temelju referentnog razdoblja od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010.
(2)   Relevantna razina djelatnosti za svaki proizvod postrojenja, za koji je potrebno napraviti potpostrojenje u smislu članka 3. stavka 1. točke 1., je vrijednost medijana svih godišnjih količina proizvoda u referentnom razdoblju odabranom u skladu sa stavkom 1. […]
[…]
(8)   U slučaju značajnih proširenja kapaciteta između 1. siječnja 2005. i 30. lipnja 2011., relevantna razina djelatnosti potpostrojenja predstavlja zbroj vrijednosti medijana određenog u skladu sa stavcima 2. do 5. bez značajnog proširenja kapaciteta i razine djelatnosti dodanog kapaciteta. Pri tome razina djelatnosti dodanog kapaciteta predstavlja razliku između instaliranog kapaciteta potpostrojenja nakon proširenja kapaciteta i instaliranog početnog kapaciteta izmijenjenog potpostrojenja do početka izmijenjenog rada, pomnoženog s prosječnim iskorištenjem kapaciteta dotičnog potpostrojenja u razdoblju od 1. siječnja 2005. do kraja kalendarske godine prije početka izmijenjenog rada. Značajna proširenja kapaciteta u 2005. godini na zahtjev operatera tretiraju se kao neznačajna proširenja kapaciteta; u suprotnom je u takvim slučajevima za potrebe određivanja prosječnog iskorištenja kapaciteta dotičnog potpostrojenja relevantno prosječno mjesečno iskorištenje kapaciteta u 2005. sve do kalendarskog mjeseca prije početka izmijenjenog rada. U slučaju većeg broja proširenja kapaciteta, relevantno je prosječno iskorištenje kapaciteta dotičnog potpostrojenja prije početka rada prve izmjene.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
17
Cementni klinker proizvodi se u cementnim pećima. Tu sastavnicu cementa zatim treba samljeti kako bi se usitnila u prah. Spenner je njemačko društvo koje upravlja postrojenjem za proizvodnju cementnog klinkera.
18
Deutsche Emissionshandelsstelle (Njemačka služba za trgovanje emisijskim jedinicama, u daljnjem tekstu: DEHSt) odlukom od 17. veljače 2014. utvrdio je količinu emisijskih jedinica koju treba besplatno dodijeliti tom društvu za razdoblje trgovanja od 2013. do 2020. za njegovo postrojenje za proizvodnju cementnog klinkera. Spenner se neuspješno žalio na tu odluku kako bi ishodio dodatnu dodjelu emisijskih jedinica. Tužba koju je slijedom toga podnio odbijena je u prvom stupnju.
19
U okviru izravne revizije pred Bundesverwaltungsgerichtom (Savezni upravni sud, Njemačka) Spenner tvrdi da tumačenje članka 8. stavaka 1., 2. i 8. ZuV‑a 2020. koje je primijenjeno u prvostupanjskom postupku nije usklađeno s člankom 9. stavcima 1. i 9. Odluke 2011/278. Konkretno, to društvo smatra da je DEHSt pogriješio što nije primijenio članak 9. stavak 9. Odluke 2011/278 i da je morao provjeriti i ispraviti njegov izbor relevantnog razdoblja.
20
Kad je riječ o članku 9. stavku 1. Odluke 2011/278, Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) smatra da ta odredba propisuje određivanje povijesne razine djelatnosti postrojenjâ s obzirom na najvišu razinu djelatnosti tijekom jednog od dvaju referentnih razdoblja propisanih u toj odredbi, odnosno razdoblja od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008. ili razdoblja od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010.
21
Članak 9. stavak 9. te odluke uređuje pak uzimanje u obzir značajnih promjena kapaciteta prilikom određivanja povijesne razine djelatnosti postrojenja. Prvi stavak te odredbe predviđao je matematičku formulu prema kojoj je trebalo zbrojiti, s jedne strane, povijesnu razinu djelatnosti postrojenja „bez značajne promjene kapaciteta” i, s druge strane, povijesnu razinu djelatnosti dodanog ili umanjenog kapaciteta. Povijesna razina djelatnosti postrojenja bez opsega proizvodnje povezanog s promjenom određivala se u skladu s člankom 9. stavkom 1. Odluke 2011/278. Povijesna razina djelatnosti dodanog ili umanjenog kapaciteta računala se prema pravilu iz članka 9. stavka 9. drugog podstavka te odluke.
22
Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je, primjenom članka 8. stavka 1. ZuV‑a 2020., na operateru da odredi referentno razdoblje. Njemačka vlada smatra da je on vezan svojim izborom.
23
U predmetnom slučaju Spenner je za svoje postrojenje za proizvodnju cementnog klinkera izabrao referentno razdoblje od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010. U tom je postrojenju tijekom prethodnog referentnog razdoblja od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008. došlo do značajnog proširenja kapaciteta.
24
Prema navodu Bundesverwaltungsgerichta (Savezni upravni sud), Spenner ističe da iz članka 9. stavka 1. Odluke 2011/278 proizlazi da je izbor referentnog razdoblja na nacionalnim tijelima, a ne na operaterima postrojenja. Ta bi se tijela morala odlučiti za referentno razdoblje u kojem je razina djelatnosti bila najviša.
25
Usto, Spenner je tvrdio da se, u skladu s člankom 9. stavkom 9. Odluke 2011/278, svaka značajna promjena kapaciteta mora uzeti u obzir, čak i ako do nje nije došlo tijekom izabranog referentnog razdoblja.
26
Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) smatra da ta potonja odredba nije jasna, ali da je treba tumačiti na način da se primjenjuje samo na proširenja kapaciteta do kojih je došlo tijekom izabranog referentnog razdoblja. Kad je riječ o proširenju kapaciteta do kojeg je došlo prije, povećanje djelatnosti koje iz toga proizlazi u svakom je slučaju obuhvaćeno povijesnom djelatnošću tijekom tog referentnog razdoblja. Dodatno uzimanje u obzir proširenja kapaciteta primjenom članka 9. stavka 9. Odluke 2011/278 dovelo bi do njegova dvostrukog uračunavanja.
27
U slučaju da u skladu s tom odredbom treba uzeti u obzir značajno proširenje kapaciteta, čak i ako je do njega došlo prije izabranog referentnog razdoblja, valja se, među ostalim, upitati treba li odbiti tako dodan kapacitet kako bi se izbjeglo njegovo dvostruko uzimanje u obzir.
28
Ako Sud presudi da se stavak 9. članka 9. Odluke 2011/278 odnosi samo na značajne promjene kapaciteta do kojih je došlo nakon početka izabranog referentnog razdoblja, također je potrebno protumačiti stavak 1. tog članka.
29
U skladu s člankom 9. stavkom 1. Odluke 2011/278, države članice moraju odrediti povijesnu razinu djelatnosti postrojenjâ na temelju referentnog razdoblja tijekom kojeg je ta razina bila najviša. Međutim, ne može se isključiti da je naposljetku na operaterima postrojenjâ da odrede relevantno razdoblje. Ovisno o slučaju, valjalo bi utvrditi jesu li nadležna tijela dužna po službenoj dužnosti ispraviti pogrešan izbor operatera. U Njemačkoj bi taj nadzor bio moguć, s obzirom na to da su operateri postrojenja pozvani podnijeti podatke koji se odnose na dva referentna razdoblja, dok članak 7. stavak 1. Odluke 2011/278 samo zahtijeva prikupljanje podataka za jedno od tih dvaju razdoblja.
30
Osim toga, ako tužbu društva Spenner – ovisno o odgovorima Suda –valja prihvatiti, trebalo bi utvrditi količinu dodatnih emisijskih jedinica koju treba dodijeliti društvu Spenner i u tom okviru primijeniti međusektorski faktor korekcije. Njega je prvotno Europska komisija utvrdila u članku 4. i Prilogu II. Odluci 2013/448. U svojoj presudi od 28. travnja 2016., Borealis Polyolefine i dr. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 i C‑391/14 do C‑393/14, EU:C:2016:311) Sud je presudio da su te odredbe Odluke 2013/448 nevaljane, pri čemu je vremenski ograničio učinke proglašenja nevaljanosti, na način da se, s jedne strane, već donesene mjere ne mogu dovesti u pitanje i da, s druge strane, Komisija raspolaže rokom koji joj omogućuje da donese novu odluku. Pri donošenju Odluke 2017/126 Komisija je utvrdila novi međusektorski faktor korekcije, čija je primjenjivost bila određena s obzirom na zahtjeve koji proizlaze iz navedene presude.
31
Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) smatra da iz Odluke 2017/126 proizlazi da se na dodjele prije 1. ožujka 2017. primjenjuje međusektorski faktor korekcije određen u prvotnoj verziji Odluke 2013/448. Nasuprot tomu, kad je riječ o dodatnim emisijskim jedinicama koje je nakon tog datuma dodijelio sud, ostaje otvoreno pitanje treba li međusektorski faktor korekcije utvrđen u Odluci 2017/126 primijeniti na sve dodatne dodjele ili samo na one koje se odnose na godine 2018. do 2020.
32
U tim je okolnostima Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Zahtijeva li članak 9. stavak 9. Odluke [2011/278] da je do značajnog proširenja kapaciteta postojećeg postrojenja došlo u referentnom razdoblju koje određuje država članica u skladu s člankom 9. stavkom 1. Odluke [2011/278]?
2.
Treba li članak 9. stavak 9. podstavak 1. u vezi sa stavkom 1. Odluke [2011/278] u slučaju značajnog proširenja kapaciteta tumačiti na način da se pri određivanju povijesne razine djelatnosti za referentno razdoblje od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010. oduzme povijesna razina djelatnosti dodanog kapaciteta, (čak i) ako je do značajnog proširenja kapaciteta došlo u referentnom razdoblju od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008.?
3.
(a)
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje:
Treba li članak 9. stavak 1. Odluke [2011/278] tumačiti na način da nadležno tijelo države članice sâmo mora odrediti je li referentno razdoblje od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008. ili od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010. ili država članica može operateru dati pravo izbora referentnog razdoblja?
(b)
U slučaju da država članica može operateru dati pravo izbora:
Mora li država članica koristiti referentno razdoblje koje dovodi do više povijesne razine djelatnosti, čak i ako operater u skladu s pravom države članice može slobodno birati između referentnih razdoblja te se odluči za referentno razdoblje s nižim povijesnim razinama djelatnosti?
4.
Treba li Odluku [2017/126] tumačiti na način da se međusektorski faktor korekcije za dodjele prije 1. ožujka 2017. u izvornoj verziji članka 4. i Priloga II. Odluci [2013/448] za godine od 2013. do 2020. te za dodatne dodjele emisijskih jedinica nakon 28. veljače 2017. na temelju sudske odluke primjenjuje na ukupnu količinu dodatne dodjele za godine od 2013. do 2020. ili samo na dodatnu dodjelu za godine od 2018. do 2020.?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
33
Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da su povijesne razine djelatnosti postrojenja za proizvodnju cementnog klinkera društva Spenner bile određene za referentno razdoblje od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010. U tom je postrojenju došlo do značajnog proširenja kapaciteta tijekom prethodnog referentnog razdoblja od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008. Nasuprot tomu, nisu utvrđene značajne promjene kapaciteta nakon 1. siječnja 2009.
34
Stoga valja utvrditi da prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 9. stavak 9. Odluke 2011/278 tumačiti na način da se ne primjenjuje na značajna proširenja kapaciteta postojećeg postrojenja do kojih je došlo prije referentnog razdoblja koje je određeno u skladu s člankom 9. stavkom 1. te odluke.
35
Uvodno valja istaknuti da za postrojenja koja su bila „postojeća” prije 30. lipnja 2011. članci 5. do 14. Odluke 2011/278 uređuju načine besplatne dodjele emisijskih jedinica. Količina koja im je dodijeljena ovisi osobito o „povijesnim” razinama njihove djelatnosti tijekom referentnog razdoblja, a koje su utvrđene primjenom članaka 7. i 9. te odluke.
36
U skladu s člankom 7. stavkom 1., države članice od operatera prikupljaju sve relevantne informacije i podatke u vezi sa svim parametrima iz Priloga IV. toj odluci, za sve godine razdoblja od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008. odnosno, tamo gdje je to primjereno, od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010., tijekom kojih je postrojenje radilo. Među tim se parametrima nalaze „početni instalirani kapacitet”, „dodani ili umanjeni kapacitet” i „povijesne razine djelatnosti” postrojenja.
37
Kad je riječ o povijesnim razinama djelatnosti, iz članka 9. stavka 1. proizlazi da države članice za sva postrojenja određuju povijesne razine djelatnosti za referentno razdoblje od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008. odnosno, ako su te vrijednosti više, za referentno razdoblje od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010. na temelju podataka prikupljenih u skladu s člankom 7.
38
Iz stavaka 2. do 5. članka 9. Odluke 2011/278 u vezi s njezinim Prilogom IV. proizlazi da se povijesne razine djelatnosti postrojenja određuju s obzirom na referentne vrijednosti primjenjive na svako potpostrojenje. Tako se uzimaju u obzir vrijednosti medijana povijesne godišnje proizvodnje, povijesni godišnji uvoz mjerljive topline, povijesna godišnja potrošnja goriva i povijesne godišnje procesne emisije tijekom referentnog razdoblja izabranog na temelju stavka 1. tog članka.
39
Međutim, ako je tijekom referentnog razdoblja određenog primjenom stavka 1. članka 9. Odluke 2011/278 došlo do značajne promjene kapaciteta, u skladu sa stavkom 9. tog članka tako dodani ili umanjeni kapacitet ne smije se uzeti u obzir prilikom određivanja vrijednosti medijana primjenom njegovih stavaka 2. do 5.
40
Naime iz prvog podstavka stavka 9. članka 9. te odluke proizlazi da u tom slučaju povijesna razina djelatnosti dotičnog postrojenja odgovara iznosu, s jedne strane, vrijednosti medijana referentnog razdoblja određenog primjenom stavka 1. tog članka „bez značajne promjene kapaciteta” i, s druge strane, povijesnoj razini djelatnosti dodanog ili umanjenog kapaciteta, određenoj u skladu s drugim podstavkom stavka 9. tog članka.
41
Nasuprot tomu, a suprotno onomu što tvrdi tužitelj u glavnom postupku, stavak 9. članka 9. Odluke 2011/278 ne uređuje uzimanje u obzir umanjenih ili dodanih kapaciteta prilikom značajne promjene kapaciteta do koje je došlo prije referentnog razdoblja određenog primjenom stavka 1. tog članka.
42
U tom pogledu valja navesti da prvi podstavak stavka 9. članka 9. te odluke upućuje na razdoblje „između 1. siječnja 2005. i 30. lipnja 2011.” samo radi ograničenja njezina područja primjene. Stoga samo značajne promjene kapaciteta do kojih je došlo tijekom tog razdoblja mogu dovesti do primjene stavka 9. tog članka. Nasuprot tomu, iz toga ne proizlazi da svaku značajnu promjenu do koje dođe tijekom tog razdoblja treba uzeti u obzir primjenom te odredbe.
43
Naime, u skladu sa stavcima 2. do 5. članka 9. Odluke 2011/278, vrijednosti medijana temelje se na povijesnoj djelatnosti postrojenja od početka referentnog razdoblja, određenoj primjenom stavka 1. tog članka na njegovu završetku.
44
Stoga, kada je referentno razdoblje ono od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010., kao što je to u glavnom predmetu, značajne promjene kapaciteta do kojih je došlo između 1. siječnja 2005. i 31. prosinca 2008. po definiciji određuju povijesne razine djelatnosti na dan 1. siječnja 2009. Te su promjene, prema tome, izražene vrijednostima medijana izračunanima primjenom stavaka 2. do 5. članka 9. Odluke 2011/278, tako da se stavak 9. tog članka ne primjenjuje.
45
Jednako vrijedi za promjene do kojih je došlo prije prvog referentnog razdoblja. Zbog toga se članak 9. stavak 9. primjenjuje tek od 1. siječnja 2005.
46
Usto, uzimanje u obzir – primjenom te potonje odredbe – promjena do kojih je došlo prije referentnog razdoblja određenog u skladu s člankom 9. stavkom 1. dovelo bi do dvostrukog uzimanja u obzir dodanog ili umanjenog kapaciteta.
47
Međutim, Sud je presudio da treba izbjegavati da se emisije postrojenja uzimaju u obzir dva puta pri dodjeli jedinica, s obzirom na to da se dvostruko brojenje emisija i dvostruka dodjela jedinica protive Direktivi 2003/87 i Odluci 2011/278 (presuda od 17. svibnja 2018., Evonik Degussa, C‑229/17, EU:C:2018:323, t. 45.).
48
To tumačenje članka 9. stavka 9. Odluke 2011/278 potkrepljuju dokumenti koje je Komisija stavila na raspolaganje državama članicama i poduzetnicima kako bi olakšala tumačenje i primjenu propisa u području trgovanja emisijskim jedinicama, a među kojima je Odluka 2011/278.
49
Iako ti dokumenti nisu pravno obvezujući, ipak čine dodatne naznake koje mogu pojasniti opću strukturu Direktive 2003/87 i Odluke 2011/278 (presuda od 18. siječnja 2018., INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, t. 41.).
50
U tom pogledu iz dokumenta naslovljenog „Guidance Document no 2 on the harmonized free allocation methodology for the EU‑ETS post 2012 (Guidance on allocation methodologies)” (Smjernice br. 2 o usklađenoj metodi besplatne dodjele u Europskoj uniji nakon 2012. (Vodič o metodologiji dodjele)) od 14. travnja i 29. lipnja 2011. (stranice 40. i 41.) proizlazi da se povijesne razine djelatnosti postrojenja moraju odrediti s obzirom na raspoloživ kapacitet tijekom referentnog razdoblja određenog primjenom članka 9. stavka 1. Odluke 2011/278.
51
Osim toga, iz stranica 28. i 29. istog dokumenta proizlazi da primjenom članka 9. stavka 9. Odluke 2011/278 treba uzeti u obzir samo značajnu promjenu kapaciteta do koje je došlo nakon početka tog referentnog razdoblja. To je utvrđenje ponovljeno na stranici 6. dokumenta naslovljenog „Questions & Answers on the harmonised free allocation methodology for the EU‑ETS post 2012” (Pitanja i odgovori o usklađenoj metodi besplatne dodjele u Europskoj uniji nakon 2012.).
52
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 9. stavak 9. Odluke 2011/278 treba tumačiti na način da se ne primjenjuje na značajna proširenja kapaciteta postojećeg postrojenja do kojih je došlo prije referentnog razdoblja koje je određeno u skladu s člankom 9. stavkom 1. te odluke.
Drugo pitanje
53
S obzirom na odgovor dan na prvo pitanje, više ne treba odgovoriti na drugo pitanje, koje se odnosi na načine primjene članka 9. stavka 9. Odluke 2011/278 u slučaju da je do značajne promjene kapaciteta došlo prije referentnog razdoblja određenog u skladu s člankom 9. stavkom 1. te odluke.
Treće pitanje
54
Trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 9. stavak 1. Odluke 2011/278 tumačiti na način da nadležnom nacionalnom tijelu nalaže da sâmo odredi relevantno referentno razdoblje za ocjenu povijesnih razina djelatnosti postrojenja.
55
U tom pogledu valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 9. stavkom 1. Odluke 2011/278, proizlazi da države članice za sva postrojenja određuju povijesne razine djelatnosti za referentno razdoblje od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008. odnosno, ako su te vrijednosti više, za referentno razdoblje od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010. na temelju podataka prikupljenih u skladu s člankom 7. te odluke.
56
Taj članak 9. stavak 1., u dijelu u kojem se općenito odnosi na države članice, ne određuje postupovna pravila koja im omogućuju da se oslobode obveza koje predviđa.
57
Iz članka 7. stavka 1. Odluke 2011/278 proizlazi pak da države članice od operatera prikupljaju podatke za utvrđenje parametara iz Priloga IV. toj odluci, među kojima su povijesne razine djelatnosti postrojenja, što omogućuje da se utvrdi da je na operaterima postrojenja da pruže relevantne podatke, što taj Prilog IV. izričito potvrđuje.
58
Osim toga, članak 7. stavak 1. i Prilog IV. Odluci 2011/278 zahtijevaju prikupljanje podataka koji se odnose samo na jedno referentno razdoblje. Međutim, bez podataka koji se odnose na dva referentna razdoblja nadležna nacionalna tijela ne mogu ocijeniti je li povijesna djelatnost postrojenja bila viša tijekom prvog ili drugog razdoblja. Stoga je na operaterima postrojenja da odrede hoće li proslijediti podatke koji se odnose na razdoblje od 1. siječnja 2005. do 31. prosinca 2008. ili na ono od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2010.
59
Točno je da članak 7. stavak 2. Odluke 2011/278 i Prilog IV. toj odluci državama članicama omogućuju da, ako je potrebno, od operatera zahtijevaju da im dostave dodatne podatke. Tako nadležna tijela, ako je potrebno, mogu izvršiti dodatni ili pojačani nadzor. Međutim, iz toga ni na koji način ne proizlazi da bi ta tijela bila sustavno obvezna provjeravati jesu li operateri postrojenja stvarno izabrali referentno razdoblje tijekom kojeg je povijesna djelatnost bila najviša. Te se odredbe a fortioiri ne mogu tumačiti na način da navedenim tijelima nalažu da isprave izbor tih operatera.
60
Isto vrijedi kad je riječ o članku 7. stavku 8. Odluke 2011/278, u dijelu u kojem pojašnjava da, ako podaci nedostaju, države članice moraju zahtijevati od operatera da dostavi „obrazloženje” i „djelomično raspoložive podatke” nadomjesti konzervativnim procjenama, pri čemu, međutim, nije određen postupak kojim bi se omogućio ispravak ili dopuna prikupljenih podataka (presuda od 22. veljače 2018., INEOS Köln, C‑572/16, EU:C:2018:100, t. 41.).
61
Suprotno onomu što tvrdi tužitelj u glavnom postupku, ni člankom 8. Odluke 2011/278 ne uvodi se obveza za nadležna nacionalna tijela da provjeravaju izbor referentnog razdoblja koji je izvršio operater postrojenja i da ga, ako je potrebno, isprave. Ta odredba zahtijeva, s jedne strane, da podatke prikupljene od operaterâ verificira verifikator, osobito s obzirom na njihovu pouzdanost, vjerodostojnost i točnost, i, s druge strane, da nadležna nacionalna tijela prikupljaju samo one podatke koje je verifikator ocijenio kao zadovoljavajuće.
62
Kao što je to Sud u tom pogledu već presudio, iako članak 8. Odluke 2011/278 državama članicama zabranjuje prikupljanje podataka koje verifikator nije ocijenio kao zadovoljavajuće, ta odredba ne utvrđuje postupak za ispravljanje nezadovoljavajućih podataka (vidjeti u tom smislu presudu od 22. veljače 2018., INEOS Köln, C‑572/16, EU:C:2018:100, t. 41.).
63
To tumačenje članka 7. stavka 1. i članka 9. stavka 1. Odluke 2011/278 potvrđuje svrha prikupljanja podataka koji se odnose na povijesne djelatnosti postrojenja. Naime, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 16. te odluke, njezin je cilj zajamčiti da referentno razdoblje bude što reprezentativnije s obzirom na industrijske cikluse, da obuhvaća relevantno razdoblje u kojemu su raspoloživi kvalitetni podaci te da umanjuje učinak posebnih okolnosti, kao što je privremeno zatvaranje postrojenja. Upravo se zbog tih razloga izbor može izvršiti između dvaju referentnih razdoblja.
64
Stoga je taj izbor na operaterima postrojenja, koji su u najboljem položaju za provjeru raspoloživosti podataka i usporedbu djelatnosti svojih postrojenja tijekom dvaju referentnih razdoblja. Ako zbog bilo kojeg razloga ne izaberu razdoblje tijekom kojeg su razine djelatnosti njihovih postrojenja bile najviše, Odluka 2011/278 nadležnim nacionalnim tijelima ne nalaže da to naprave umjesto njih.
65
S obzirom na prethodna razmatranja, na treće pitanje valja odgovoriti da članak 9. stavak 1. Odluke 2011/278 treba tumačiti na način da nadležnom nacionalnom tijelu ne nalaže da sâmo odredi relevantno referentno razdoblje za ocjenu povijesnih razina djelatnosti postrojenja.
Četvrto pitanje
66
Kad je riječ o četvrtom pitanju, sud koji je uputio zahtjev smatra da, u slučaju da – ovisno o odgovorima na njegovo prvo, drugo i treće pitanje – tužbu o kojoj odlučuje valja prihvatiti, valja utvrditi količine emisijskih jedinica koje treba dodijeliti tužitelju u glavnom postupku i u tom okviru primijeniti međusektorski faktor korekcije.
67
U tom pogledu valja podsjetiti na to da u svojoj tužbi tužitelj prigovara DEHSt‑u da je prilikom donošenja odluke od 17. veljače 2014. počinio pogreške koje se tiču prava. Konkretno, navodi da potonji pogrešno nije primijenio članak 9. stavak 9. Odluke 2011/278 te da je morao provjeriti i ispraviti izbor referentnog razdoblja koji je izvršio tužitelj u glavnom postupku. Osnovanost tih tvrdnji u biti je predmet prvog, drugog i trećeg pitanja suda koji je uputio zahtjev.
68
Kao što to proizlazi iz odgovora danog na prvo pitanje, nadležnom tijelu države članice ne može se prigovoriti to što nije primijenilo članak 9. stavak 9. Odluke 2011/278 na značajnu promjenu kapaciteta do koje je došlo prije referentnog razdoblja koje je izabrao operater postrojenja.
69
Usto, iz odgovora danog na treće pitanje proizlazi da Odluka 2011/278 takvom tijelu ne nalaže ni da provjerava ili ispravlja izbor referentnog razdoblja koji je izvršio dotični operater.
70
Stoga na četvrto pitanje ne treba odgovoriti.
Troškovi
71
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (šesto vijeće) odlučuje:
1.
Članak 9. stavak 9. Odluke Komisije 2011/278/EU od 27. travnja 2011. o utvrđivanju prijelaznih propisa na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća treba tumačiti na način da se ne primjenjuje na značajna proširenja kapaciteta postojećeg postrojenja do kojih je došlo prije referentnog razdoblja koje je određeno u skladu s člankom 9. stavkom 1. te odluke.
2.
Članak 9. stavak 1. Odluke 2011/278 treba tumačiti na način da nadležnom nacionalnom tijelu ne nalaže da sâmo odredi relevantno referentno razdoblje za ocjenu povijesnih razina djelatnosti postrojenja.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački