62020CC0247
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. HOGAN
fremsat den 30. september 2021 (
1
)
Sag C-247/20
VI
mod
Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Social Security Appeal Tribunal (appeldomstol i sager om social sikring, Nordirland, Det Forenede Kongerige))
»Præjudiciel forelæggelse – retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – direktiv 2004/38/EF – artikel 7, stk. 1, litra b), og artikel 16 – barn, der er statsborger i en medlemsstat og opholder sig i en anden medlemsstat – erhvervsaktiv mor fra et tredjeland, der har tilstrækkelige midler – en mors afledte opholdsret i værtsmedlemsstaten – ret til skattefradrag for børn og familieydelse (børnetilskud) – betingelse om »sygeforsikring, der dækker samtlige risici««
I. Indledning
1.
Denne anmodning om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 7 og 16 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning [(EØF)] nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (
2
).
2.
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem VI og Her Majesty’s Revenue & Customs (herefter »HMRC«) vedrørende appellantens ret til at opholde sig i Det Forenede Kongerige i perioderne fra den 1. maj 2006 til den 20. august 2006 samt fra den 18. august 2014 til den 25. september 2016 og til for disse perioder at oppebære skattefradrag for børn og børnetilskud.
II. Retlig ramme
A.
EU-retten
1. Direktiv 2004/38
3.
10. og 18. betragtning til direktiv 2004/38 har følgende ordlyd:
»(10)
Det bør imidlertid undgås, at personer, der gør brug af retten til ophold, bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system i den første opholdsperiode. Unionsborgeres og deres familiemedlemmers udøvelse af retten til ophold i perioder af mere end tre måneders varighed bør derfor underkastes betingelser.
[…]
(18)
For at være et egentligt middel til integration i samfundet i den værtsmedlemsstat, hvor unionsborgeren har taget ophold, bør retten til tidsubegrænset ophold, når den én gang er opnået, ikke være underkastet betingelser.«
4.
Retten til ophold er reguleret i kapitel III i direktiv 2004/38 med overskriften »Ret til ophold«. I det kapitel omhandler artikel 7 retten til ophold i mere end tre måneder. Den lyder som følger:
»1.   Enhver unionsborger har ret til at opholde sig på en anden medlemsstats område i mere end tre måneder, hvis den pågældende:
a)
er arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende i værtsmedlemsstaten, eller
b)
råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, og er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten, eller
[…]
d)
er et familiemedlem, der ledsager eller slutter sig til en unionsborger, der opfylder betingelserne i litra a), b) eller c).
2.   Retten til ophold, jf. stk. 1, omfatter også familiemedlemmer til en unionsborger, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, når disse ledsager eller slutter sig til unionsborgeren i værtsmedlemsstaten, og unionsborgeren opfylder betingelserne i stk. 1, litra a), b) eller c).
[…]«
5.
Artikel 8, stk. 4, i direktiv 2004/38 har følgende ordlyd: »Medlemsstaterne må ikke fastsætte et bestemt beløb, som de anser for at svare til »tilstrækkelige midler«, men de skal tage hensyn til den pågældendes personlige situation. Beløbet må under ingen omstændigheder være højere end det niveau, der giver værtsmedlemsstatens egne statsborgere mulighed for at modtage sociale ydelser, eller når dette kriterium ikke kan anvendes, end den laveste sociale pension, der udbetales i værtslandet.«
6.
Samme kapitel III, artikel 12, med overskriften »Bevarelse af familiemedlemmers ret til ophold i tilfælde af unionsborgerens død eller udrejse« bestemmer:
»1.   En unionsborgers død eller udrejse fra værtsmedlemsstaten berører ikke retten til ophold for familiemedlemmer, der er statsborgere i en medlemsstat, jf. dog andet afsnit.
Før de pågældende personer opnår ret til tidsubegrænset ophold, skal de dog opfylde betingelserne i artikel 7, stk. 1, litra a), b), c) eller d).
2.   Familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, mister ikke deres ret til ophold, hvis den unionsborger, de er knyttet til, afgår ved døden, for så vidt de har haft ophold i værtsmedlemsstaten som familiemedlemmer i mindst et år inden unionsborgerens død, jf. dog andet afsnit.
Før de pågældende personer opnår ret til tidsubegrænset ophold, er deres ret til ophold fortsat betinget af, at de kan godtgøre, at de er arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende, eller at de råder over tilstrækkelige midler til sig selv og deres familiemedlemmer, således at deres ophold ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, og at de har en sygeforsikring i værtsmedlemsstaten, der dækker alle risici, eller at de i værtsmedlemsstaten har status som familiemedlem til en person, der opfylder disse krav. »Tilstrækkelige midler« er defineret i artikel 8, stk. 4.
Sådanne familiemedlemmers ret til ophold bevares udelukkende på et personligt grundlag.
[…]«
7.
I samme kapitel III i direktiv 2004/38 har artikel 14, stk. 2, første afsnit, følgende ordlyd:
»Unionsborgere og deres familiemedlemmer har ret til ophold som omhandlet i artikel 7, 12 og 13, såfremt de opfylder de i disse artikler opstillede betingelser.«
8.
Artikel 16 i kapitel IV med overskriften »Ret til tidsubegrænset ophold« har følgende ordlyd:
»1.   Unionsborgere, der lovligt har haft ophold fem år i træk i værtsmedlemsstaten, har ret til tidsubegrænset ophold på dets område. Denne ret er ikke underlagt betingelserne i kapitel III.
2.   Stk. 1 finder ligeledes anvendelse på familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som i fem år i træk lovligt har boet sammen med unionsborgeren.
[…]«
2. Forordning (EU) nr. 492/2011
9.
Ud over direktiv 2004/38 har EU-lovgiver vedtaget en særlig tekst om arbejdskraftens frie bevægelighed: Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5. april 2011 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen (
3
).
10.
Det fremgår af artikel 10, stk. 1, i forordning (EU) nr. 492/2011, at »[s]åfremt en statsborger i en medlemsstat er eller har været beskæftiget på en anden medlemsstats område, har hans børn, hvis de er bosat på denne medlemsstats område, adgang til almindelig undervisning, lærlingeuddannelse og faglig uddannelse på samme vilkår som statsborgere i denne stat«.
B.
Britisk ret
11.
Direktiv 2004/38 blev gennemført i britisk ret ved Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (bekendtgørelse af 2006 om indvandring (Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde)) (herefter »Immigration Regulations 2006«), som blev kodificeret ved Immigration (European Economic Area) Regulations 2016 (bekendtgørelse af 2016 om indvandring (Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde)) (herefter »Immigration Regulations 2016«).
12.
Regulation 4(1) i Immigration Regulations 2016 definerer de forskellige kategorier af unionsborgere, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, litra a)-c), i direktiv 2004/38, nemlig »arbejdstager«, »selvstændig erhvervsdrivende«, »selvforsørgende person« og »studerende«. I henhold til Regulation 4(1)(c) i Immigration Regulations 2016 forstås ved »selvforsørgende person«:
»en person, der råder over
i)
tilstrækkelige midler, således at vedkommende ikke bliver en byrde for Det Forenede Kongeriges sociale system under den pågældendes ophold, og
ii)
en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i Det Forenede Kongerige.«
13.
Regulation 4(3)(b) i Immigration Regulations 2016 fastsætter, at »kravet om, at den studerende eller den selvforsørgende person er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i Det Forenede Kongerige, er kun opfyldt, hvis den dækker både den studerende eller den selvforsørgende person og alle relevante familiemedlemmer«.
14.
Regulation 15 i Immigration Regulations 2016 har overskriften »Ret til tidsubegrænset ophold«. Den lyder som følger:
»1) Følgende personer har ret til at opholde sig varigt i Det Forenede Kongerige:
a)
en EØS-statsborger, som har haft ophold i Det Forenede Kongerige i overensstemmelse med denne bekendtgørelse i fem år i træk
b)
et familiemedlem til en EØS-statsborger, der ikke selv er EØS-statsborger, men som i overensstemmelse med denne bekendtgørelse har haft ophold fem år i træk i Det Forenede Kongerige sammen med en EØS-statsborger
[…]«
15.
Regulation 16 i Immigration Regulations 2016 har overskriften »Afledt opholdsret«. Den svarer til Regulation 15a i Immigration Regulations 2006 og lyder som følger:
»1)   En person har afledt opholdsret i en periode, hvor den pågældende:
a)
ikke er en person, der er fritaget for afgift, og
b)
opfylder kriterierne i en eller flere af paragraph 2)-6).
2)   Kriterierne i denne bestemmelse er, at
a)
den pågældende er den forælder, som har den faktiske forældremyndighed for en EØS-borger, og
b)
EØS-borgeren:
i)
er under 18 år
ii)
er bosiddende i Det Forenede Kongerige som selvforsørgende person og
iii)
ikke ville kunne blive i Det Forenede Kongerige, hvis personen forlod Det Forenede Kongerige på ubestemt tid.
[…]«
III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen
16.
Den forelæggende rets beskrivelse af de faktiske omstændigheder er særdeles kortfattet.
17.
Det kan ikke desto mindre udledes af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at VI er pakistansk statsborger og bosat i Nordirland (Det Forenede Kongerige), hvor hendes søn blev født i 2004. Hendes barn er irsk statsborger i medfør af bestemmelserne i artikel 2 i den irske forfatning, som var gældende på tidspunktet for barnets fødsel. Disse bestemmelser (som siden er blevet gennemgribende ændret) fastsatte, at en person, der er født på øen Irland, er irsk statsborger.
18.
Det fremgår ligeledes, at parterne i hovedsagen er enige om, at VI og hendes familie i hvert fald i perioden fra den 17. august 2006 til den 16. august 2014 havde ret til ophold med henblik på ydelser, selv om hun havde en sygeforsikring, der dækkede samtlige risici for hende selv og hendes familie.
19.
Hendes afledte opholdsret opstod i medfør af Regulation 15a(l) og (2) i Immigration Regulations 2006 på det grundlag, at hun er den primære omsorgsperson for et barn, der er EØS-borger, og som er selvforsørgende.
20.
Det er ligeledes ubestridt mellem disse parter, at VI’s søn på grund af sit lovlige ophold i Det Forenede Kongerige i fem år i træk har opnået ret til tidsubegrænset ophold i Det Forenede Kongerige.
21.
Derimod er parterne i hovedsagen uenige om VI’s ret til dels skattefradrag for børn og dels børnetilskud for perioden fra den 1. maj 2006 til den 20. august 2006 og fra den 18. august 2014 til den 25. september 2016.
22.
Ifølge HMRC foreligger der ikke en sådan ret, eftersom VI ikke var dækket af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, for disse perioder i deres helhed. Følgelig havde hun hverken ret til skattefradrag for børn eller børnetilskud for disse perioder. HMRC har imidlertid nu anerkendt, at det for meget udbetalte beløb ikke kan inddrives fra VI, da hun hverken gengav et væsentligt forhold forkert eller undlod at anføre et sådant.
23.
De to sammenhængende sager, der verserer for den forelæggende ret, er af denne ret blevet forenet med henblik på den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse med den begrundelse, at de har samme genstand, nemlig VI’s opholdsret i Det Forenede Kongerige i de omhandlede perioder.
IV. Anmodningen om præjudiciel afgørelse og retsforhandlingerne for Domstolen
24.
På denne baggrund har Social Security Appeal Tribunal (appeldomstol i sager om social sikring, Det Forenede Kongerige) ved afgørelse af 11. marts 2020, indgået til Domstolen den 7. april 2020, besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal et barn, som har tidsubegrænset ophold i EØS, opretholde en omfattende forsikringsdækning ved sygdom for at bevare opholdsretten, som barnet skulle som en selvforsørgende person i medfør af Regulation 4(1) i [Immigration Regulations 2016]?
2)
Er kravet i medfør af Regulation 4(3)(b) i [Immigration Regulations 2016] (at omfattende forsikringsdækning ved sygdom i Det Forenede Kongerige kun er opfyldt for en studerende eller en selvforsørgende person for så vidt angår Regulation 16(2)(b)(ii) i [Immigration Regulations 2016], hvis en sådan dækning omfatter både personen og alle relevante familiemedlemmer) ulovligt i henhold til EU-retten i lyset af artikel 7, stk. 1, i direktiv 2004/38 og Den Europæiske Unions Domstols praksis i præmis 70 i [dom af 23. februar 2010, Teixeira (C-480/08, EU:C:2010:83)]?
3)
Efter afgørelsen i præmis 53 i dommen i sagen Ahmad v. Secretary of State for the Home Department [2014] EWCA Civ 988 skal de gensidige ordninger med det fælles rejseområde, der foreligger for så vidt angår sundhedsforsikringsdækningen mellem Det Forenede Kongerige og Irland, da anses for »gensidige ordninger« og dermed for at udgøre omfattende forsikringsdækning ved sygdom for så vidt angår Regulation 4(1) i [Immigration Regulations 2016]?«
25.
VI, den norske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Domstolen har i henhold til procesreglementets artikel 76, stk. 2, besluttet at træffe afgørelse uden mundtlig forhandling. Ved en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse af 2. juli 2021 har Domstolen stillet spørgsmål til skriftlig besvarelse til appellanten i hovedsagen samt til alle de berørte parter. VI og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg om de spørgsmål, der var genstand for de nævnte foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, inden for den fastsatte frist.
26.
I overensstemmelse med Domstolens anmodning vil dette forslag til afgørelse fokusere på den forelæggende rets to første spørgsmål.
V. Indledende bemærkning om Domstolens kompetence
27.
Den 1. februar 2020, hvor aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab (
4
) trådte i kraft, forlod denne stat Unionen og blev således et tredjeland. Heraf følger, at domstolene i Det Forenede Kongerige fra denne dato ikke længere kan anses for domstole i en medlemsstat.
28.
Denne aftale fastsætter imidlertid i artikel 126 en overgangsperiode mellem datoen for dens ikrafttræden den 1. februar 2020 og den 31. december 2020. Det fremgår af aftalens artikel 127, at EU-retten i denne overgangsperiode, medmindre andet er fastsat i denne aftale, finder anvendelse på Det Forenede Kongerige og på dets område, har samme retsvirkninger som i Unionen og dens medlemsstater og fortolkes og anvendes i overensstemmelse med de samme metoder og generelle principper, som finder anvendelse i Unionen.
29.
Artikel 86, stk. 2, i aftalen om Det Forenede Kongeriges udtræden fastsætter ligeledes, at Domstolen fortsat har kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål vedrørende anmodninger fra domstole i Det Forenede Kongerige indgivet inden overgangsperiodens udløb. I henhold til aftalens artikel 86, stk. 3, anses en anmodning om præjudiciel afgørelse for at være indgivet på det tidspunkt, hvor det indledende processkrift er blevet registreret af Domstolens eller Rettens Justitskontor, alt efter omstændighederne, jf. stk. 2.
30.
Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse blev forelagt Domstolen af en ret i Det Forenede Kongerige den 7. april 2020, dvs. inden udløbet af overgangsperioden, i forbindelse med en tvist vedrørende VI’s opholdsret og visse statslige ydelser.
31.
Heraf følger dels, at den i hovedsagen omhandlede situation er omfattet af EU-rettens tidsmæssige anvendelsesområde i henhold til artikel 126 og 127 i aftalen om Det Forenede Kongeriges udtræden, dels, at Domstolen har kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse i det mindste vedrørende de to første spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt, i medfør af denne aftales artikel 86, stk. 2.
VI. Bedømmelse
A.
Det første spørgsmål
32.
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om et barn, som har tidsubegrænset ophold i EØS, skal opretholde en omfattende forsikringsdækning ved sygdom for at bevare opholdsretten, som barnet skulle som en selvforsørgende person i medfør af Regulation 4(1) i Immigration Regulations 2016.
33.
Med den formulering kan man spørge sig selv, om spørgsmålet kan antages til realitetsbehandling, eller endog om Domstolen har kompetence til at besvare det. Det skal bemærkes, at den samarbejdsordning, som er indført ved artikel 267 TEUF, er baseret på en klar adskillelse mellem de nationale retters og Domstolens opgaver. Under en sag anlagt i henhold til denne artikel tilkommer det retterne i medlemsstaterne og ikke Domstolen at fortolke nationale bestemmelser, og det tilkommer ikke sidstnævnte at tage stilling til, om nationale bestemmelser er forenelige med EU-retten. Domstolen har derimod kompetence til at forsyne den nationale domstol med alle de EU-retlige fortolkningselementer, som kan sætte denne i stand til at bedømme, om nationale bestemmelser er forenelige med EU-retten (
5
).
34.
Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen i givet fald at omformulere de spørgsmål, som den forelægges. Det påhviler nemlig Domstolen at fortolke alle de bestemmelser i EU-retten, som de nationale retter skal anvende for at træffe afgørelse i de for dem verserende tvister, også selv om disse bestemmelser ikke udtrykkeligt er omtalt i de præjudicielle spørgsmål, der forelægges Domstolen af disse retter (
6
). Det tilkommer herved Domstolen af samtlige de oplysninger, der er fremlagt af den nationale ret, navnlig af forelæggelsesafgørelsens præmisser, at udlede de EU-retlige elementer, som det under hensyn til sagens genstand er nødvendigt at fortolke (
7
).
35.
Henset til denne praksis og oplysningerne i anmodningen om præjudiciel afgørelse fremgår det klart, at den forelæggende ret med det første spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 16 i direktiv 2004/38 pålægger et barn, der er EØS-borger, at have en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, med henblik på at bevare sin ret til tidsubegrænset ophold, således som det er påkrævet i en periode med midlertidigt ophold i henhold til artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38.
36.
Forstået på denne måde skal spørgsmålet besvares meget klart og benægtende. Selv om det er sjældent, at en retsregel er utvetydig, kan det ske: Artikel 16, stk. 1, i direktiv 2004/38 er et eksempel herpå. Denne bestemmelse fastsætter udtrykkeligt, at »[u]nionsborgere, der lovligt har haft ophold fem år i træk i værtsmedlemsstaten, har ret til tidsubegrænset ophold på dets område. Denne ret er ikke underlagt betingelserne i kapitel III« (
8
).
37.
Kravet om en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, fremgår imidlertid af en af bestemmelserne i dette kapitel, nemlig artikel 7, stk. 1, litra b). Denne betingelse gælder således ikke længere for en unionsborger, der lovligt har haft ophold på værtsmedlemsstatens område i fem år.
38.
Hvis der skulle tages hensyn hertil, ville man ligeledes kunne henvise til 18. betragtning til direktiv 2004/38, som utvetydigt bekræfter EU-lovgivers ønske om at fritage unionsborgere, der har erhvervet ret til tidsubegrænset ophold, fra alle betingelser. Det fremgår således af denne betragtning, at »[f]or at være et egentligt middel til integration i samfundet i den værtsmedlemsstat, hvor unionsborgeren har taget ophold, bør retten til tidsubegrænset ophold, når den én gang er opnået, ikke være underkastet betingelser«.
39.
Med andre ord skal unionsborgere, når de først har opnået tidsubegrænset ophold, ikke længere opfylde betingelserne i artikel 7 i direktiv 2004/38 (
9
).
40.
Domstolen har i øvrigt allerede henvist til denne fortolkning af artikel 16, stk. 1, i direktiv 2004/38 under lignende omstændigheder. Det følger af dom af 13. september 2016, Rendón Marín (C-165/14, EU:C:2016:675), at når et barn af en tredjelandsstatsborger har erhvervet en tidsubegrænset opholdsret i en medlemsstat i medfør af artikel 16, stk. 1, i direktiv 2004/38, er barnets opholdsret »ikke undergivet betingelserne i dette direktivs kapitel III, herunder bestemmelserne i dets artikel 7, stk. 1, litra b)« (
10
).
41.
Endelig skal det tilføjes, at det understreges i artikel 16, stk. 2, i direktiv 2004/38, at denne regel ligeledes finder anvendelse på familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som i fem år i træk lovligt har boet sammen med den unionsborger, der er omhandlet i artikel 16, stk. 1, i direktiv 2004/38, på værtsmedlemsstatens område.
42.
I overensstemmelse med ovenstående betragtninger skal det følgelig fastslås, at artikel 16 i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at et barn, der har ophold i EØS, og som har erhvervet ret til tidsubegrænset ophold i henhold til denne bestemmelse, ikke er forpligtet til at være omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, med henblik på at bevare sin ret til tidsubegrænset ophold.
B.
Det andet spørgsmål
43.
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 7, stk. 1, i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at kravet om omfattende forsikringsdækning ved sygdom kun er opfyldt for en ikke-erhvervsaktiv person, hvis en sådan dækning omfatter både personen og alle relevante familiemedlemmer. Den forelæggende ret har i sit præjudicielle spørgsmål ligeledes henvist til præmis 70 i Domstolens dom af 23. februar 2010, Teixeira (C-480/08, EU:C:2010:83, herefter »Teixeira-dommen«). Det er disse to punkter, som jeg vil undersøge hver for sig. Jeg slutter af med en bemærkning om begrebet »sygeforsikring, der dækker samtlige risici«.
1. Personer, der er underlagt en forpligtelse til at være omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, i henhold til artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38
44.
Ifølge artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 har enhver unionsborger ret til at opholde sig på en anden medlemsstats område i mere end tre måneder, »hvis den pågældende råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, og er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten«.
45.
Selv om ordlyden af den engelske sprogversion af denne bestemmelse reelt kunne have givet anledning til tvivl med hensyn til rækkevidden af forpligtelsen til at være omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, i henhold til artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, bemærkes det, at Domstolen for nylig har fortolket denne bestemmelse og besvaret den forelæggende rets spørgsmål.
46.
I dom af 15. juli 2021, A (Offentlige sundhedsydelser) (C-535/19, EU:C:2021:595), fastslog Domstolen således, at »det fremgår af artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, sammenholdt med tiende betragtning hertil, at medlemsstaterne af unionsborgere, der er statsborgere i en anden medlemsstat, og som ønsker at gøre brug af retten til ophold på deres område i mere end tre måneder uden at udøve beskæftigelse, kan kræve, at de selv og deres familiemedlemmer er omfattet af en sygeforsikringsordning, som dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten, og råder over tilstrækkelige midler, således at opholdet ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system« (
11
).
47.
Som anført i denne dom fremgår det, at unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at opholde sig i værtsmedlemsstaten på grundlag af direktivets artikel 7 i henhold til artikel 14, stk. 2, i direktiv 2004/38 kun består, for så vidt som disse borgere og familiemedlemmer opfylder betingelserne i artikel 7. Det følger således af artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, sammenholdt med direktivets artikel 14, stk. 2, at ikke-erhvervsaktive unionsborgere under hele den periode af opholdet i værtsmedlemsstaten, som varer over tre måneder og mindre end fem år, bl.a. skal råde over en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, for dem selv og deres familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en urimelig byrde for denne medlemsstats offentlige finanser (
12
).
48.
På trods af den potentielle tvetydighed af ordlyden af artikel 7, stk. 1, litra b), i den engelske sprogversion er denne fortolkning i fuld overensstemmelse med de øvrige sprogversioner af denne bestemmelse (
13
). Det følger imidlertid af Domstolens faste praksis, at den formulering, der er anvendt i en af sprogversionerne af en EU-retlig bestemmelse, ikke kan tjene som eneste grundlag for bestemmelsens fortolkning eller tillægges større betydning end de øvrige sprogversioner (
14
).
49.
Desuden er Domstolens fortolkning af artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 ligeledes i overensstemmelse med den generelle opbygning af og formålet med den ordning, som den er led i. I denne henseende kan jeg henvise til henholdsvis artikel 12, stk. 2, og artikel 14, stk. 2, i direktiv 2004/38 og tiende betragtning til dette direktiv.
50.
Under disse omstændigheder kan jeg kun bekræfte, at artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at ikke-erhvervsaktive unionsborgere under hele den periode af opholdet i værtsmedlemsstaten, som varer over tre måneder og mindre end fem år, skal råde over en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, for dem selv og deres familiemedlemmer.
2. Rækkevidden af fortolkningen i Teixeira-dommen
51.
I præmis 70 i Teixeira-dommen fastslog Domstolen, at den opholdsret i værtsmedlemsstaten, som tilkommer den forælder, der har den faktiske forældremyndighed over et barn, som udøver sin ret til uddannelse i overensstemmelse med artikel 12 i Rådets forordning [(EØF) nr. 1612/68] af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet (
15
), ikke er underlagt en betingelse om, at denne forælder råder over tilstrækkelige midler, således at vedkommende ikke bliver en byrde for denne medlemsstats sociale system i løbet af den periode, hvor vedkommende har ophold, og at vedkommende er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i denne stat.
52.
Det bemærkes, at selv om artikel 12 i forordning [(EØF) nr. 1612/68] er blevet ophævet og erstattet af artikel 10 i forordning (EU) nr. 492/2011, er ordlyden af disse to bestemmelser identisk, og Domstolens praksis vedrørende førstnævnte er således fortsat relevant for fortolkningen af artikel 10 i forordning (EU) nr. 492/2011 (
16
).
53.
Der er derfor ingen tvivl om, at børn af en statsborger i en medlemsstat, som arbejder eller har arbejdet i værtsmedlemsstaten, og den forælder, som har den faktiske forældremyndighed over dem, i sidstnævnte stat kan påberåbe sig en selvstændig opholdsret alene på grundlag af artikel 10 i forordning (EU) nr. 492/2011, uden at de er forpligtet til at opfylde betingelserne i direktiv 2004/38, herunder betingelsen om, at de råder over tilstrækkelige midler og en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i denne stat (
17
).
54.
Anmodningen om præjudiciel afgørelse indeholdt ingen oplysninger herom. VI har imidlertid i sit svar til Domstolen på spørgsmålene til skriftlig besvarelse anført, at hendes mand, der er far til det af tvisten berørte barn, ligesom hun er pakistansk statsborger. VI har i sit svar selv erkendt, at hun derfor ikke har gjort gældende, at situationen er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 10 i forordning (EU) nr. 492/2011 (
18
).
55.
Under disse omstændigheder kan artikel 10 i forordning (EU) nr. 492/2011 ikke have betydning for besvarelsen af det andet præjudicielle spørgsmål.
3. En sidste bemærkning om begrebet »sygeforsikring, der dækker samtlige risici«
56.
Der kan efter min opfattelse ikke ses bort fra, at et andet grundlæggende spørgsmål, der ligger til grund for tvisten mellem parterne i hovedsagen, sandsynligvis er, om retten til at få adgang til sundhedsydelser, der ydes af en offentlig sundhedsordning (nemlig National Health Service, herefter »NHS«), udgør en »sygeforsikring, der dækker samtlige risici« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 (
19
). Det fremgår desuden af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at nødvendigheden af et spørgsmål om problematikken vedrørende en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, udtrykkeligt er blevet rejst under drøftelserne for den forelæggende ret.
57.
Det må imidlertid medgives dels, at appellantens advokat klart har svaret, at »spørgsmål 2 i udkastet skal derfor ikke omformuleres eller opdeles for at spørge, hvad der udgør »Comprehensive Sickness Insurance«« (
20
), dels, at den forelæggende ret ikke har fundet det nødvendigt at forelægge Domstolen dette spørgsmål. Det andet præjudicielle spørgsmål vedrører nemlig hverken »arten« af eller det materielle anvendelsesområde for forpligtelsen til at være omfattet af en »sygeforsikring«.
58.
Anmodningen om præjudiciel afgørelse indeholder i øvrigt ikke andre præciseringer i denne henseende, bortset fra henvisningen til en afgørelse fra Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (appeldomstol (England og Wales) (afdelingen for civile sager), Det Forenede Kongerige) (
21
) i det tredje spørgsmål om de gensidige ordninger med det fælles rejseområde mellem Det Forenede Kongerige og Irland.
59.
Endelig kan jeg kun beklage, at Det Forenede Kongerige ikke har fundet det hensigtsmæssigt at indgive skriftlige indlæg eller at anmode om afholdelse af et retsmøde med henblik på at belyse dets offentlige sundhedssystems funktionsmåde og omfang for Domstolen (
22
).
60.
Under disse omstændigheder finder jeg det særlig uhensigtsmæssigt at behandle dette spørgsmål, selv om den forelæggende ret ikke længere har mulighed for at forelægge Domstolen et spørgsmål herom, henset til den omstændighed, at Det Forenede Kongerige har valgt at forlade Unionen.
61.
De eneste forhold, der kan nævnes i denne henseende, er følgelig for det første, at EU-lovgiver har været opmærksom på medlemsstaternes frygt for, at deres offentlige finanser kan blive påvirket af udøvelsen af retten til fri bevægelighed (
23
), men at den for det andet ikke gik så langt som til at kræve, at en »sygeforsikring, der dækker samtlige risici«, skal tegnes hos en privat aktør, og at den for det tredje i den engelske version foretrak udtrykket »comprehensive sickness insurance cover«, mens artikel 1, stk. 1, i direktiv 90/365 tidligere krævede en sygeforsikring, der dækkede »all the risks in the host Member State« (
24
).
62.
Derimod indeholder direktiv 2004/38 ikke nogen angivelse af, hvorledes udtrykket »comprehensive« skal forstås, og det indeholder heller ikke nogen henvisning til national ret for så vidt angår betydningen af dette udtryk. Det følger heraf, at dette udtryk med henblik på anvendelsen af dette direktiv skal anses for at betegne et selvstændigt begreb i EU-retten, som skal fortolkes ensartet på samtlige medlemsstaters område (
25
). Henset til den sammenhæng, som direktiv 2004/38 indgår i, og de mål, som direktivet forfølger, kan dets bestemmelser ikke fortolkes restriktivt og må under alle omstændigheder ikke fratages deres effektive virkning (
26
). Dette betyder a contrario, at en betingelse, der kan krænke den frie bevægelighed – såsom betingelsen om sygeforsikring, der dækker samtlige risici, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 – skal fortolkes restriktivt.
63.
Under disse omstændigheder er jeg af den opfattelse, at en sygeforsikring skal anses for at dække »samtlige risici« som omhandlet i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, når den dækning, som unionsborgeren er omfattet af, svarer til den dækning, som værtsmedlemsstaten gratis yder sine egne statsborgere – og dette så meget desto mere som medlemsstaterne kan bestemme, at adgangen til deres sygeforsikringsordning ikke er gratis (
27
) – eller til den dækning, som en medlemsstat pålægger sine egne statsborgere at tegne, bl.a. når unionsborgerne bidrager til det skattegrundlag, som finansierer sundhedssystemet, på samme måde som statsborgerne i den pågældende medlemsstat.
64.
Denne fortolkning kan ikke medføre en urimelig byrde for de offentlige finanser og er i denne henseende i overensstemmelse med det underliggende formål med direktiv 2004/38. Endvidere svarer den, mutatis mutandis, til det, der kræves med hensyn til betingelsen om tilstrækkelige midler, som også kræves i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38. I henhold til artikel 8, stk. 4, i direktiv 2004/38, må det beløb, der anses for »tilstrækkelige midler«, desuden ikke være højere end det niveau, der giver værtsmedlemsstatens egne statsborgere mulighed for at modtage sociale ydelser, eller, når dette kriterium ikke kan anvendes, end den laveste sociale pension, der udbetales i værtsmedlemsstaten. Det er således i overensstemmelse hermed, at sygeforsikringen anses for at dække »samtlige risici«, når den svarer til det, der ydes eller kræves af værtsmedlemsstatens statsborgere.
VII. Forslag til afgørelse
65.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg derfor, at Domstolen besvarer de to første præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Social Security Appeal Tribunal (appeldomstol i sager om social sikring, Nordirland, Det Forenede Kongerige), som følger:
»1)
Artikel 16 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning [(EØF) nr. 1612/68] og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF skal fortolkes således, at et barn, der har ophold i EØS, og som har erhvervet ret til tidsubegrænset ophold i henhold til denne bestemmelse, ikke er forpligtet til at være omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, med henblik på at bevare sin ret til tidsubegrænset ophold.
2)
Artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at ikke-erhvervsaktive unionsborgere under hele den periode af opholdet i værtsmedlemsstaten, som varer over tre måneder og mindre end fem år, skal råde over en sygeforsikring, der dækker samtlige risici, for dem selv og deres familiemedlemmer.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – EUT 2004, L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35, og EUT 2005, L 197, s. 34.
(
3
) – EUT 2011, L 141, s. 1.
(
4
) – EUT 2020, L 29, s. 7 (herefter »aftalen om Det Forenede Kongeriges udtræden«).
(
5
) – Jf. i denne retning dom af 18.11.2020, Syndicat CFTC (C-463/19, EU:C:2020:932, præmis 29).
(
6
) – Jf. i denne retning dom af 13.9.2016, Rendón Marín (C-165/14, EU:C:2016:675, præmis 33).
(
7
) – Jf. i denne retning dom af 13.9.2016, Rendón Marín (C-165/14, EU:C:2016:675, præmis 34).
(
8
) – Min fremhævelse.
(
9
) – Jf. S. Mantu og P. Minderhoud, »Exploring the Links between Residence and Social Rights for Economically Inactive EU Citizens«, European Journal of Migration and Law, 2019 (21), s. 313-337, navnlig på s. 327.
(
10
) – Præmis 47.
(
11
) – Præmis 53, min fremhævelse.
(
12
) – Jf. i denne retning dom af 15.7.2021, A (Offentlige sundhedsydelser) (C-535/19, EU:C:2021:595, præmis 54 og 55). Det bemærkes, at denne fortolkning allerede fandtes i tidligere domme om den tidligere relevante bestemmelse, nemlig artikel 1, stk. 1, i Rådets direktiv 90/364/EØF af 28.6.1990 om opholdsret (EFT 1990, L 180, s. 26), eller i en formulering, der kan synes tvetydig i den engelske sprogversion. Jf. i denne retning henholdsvis dom af 17.9.2002, Baumbast og R (C-413/99, EU:C:2002:493, præmis 87), og af 19.9.2013, Brey (C-140/12, EU:C:2013:565, præmis 47). Selv om den gennemgåede akademiske litteratur ikke må betragtes som udtømmende, er man i de gennemgåede tekster enig i denne fortolkning. Jf. i denne retning bl.a. S. Sarolea, »De Strasbourg à Luxembourg, quels droits pour les familles migrantes?«, Revue Québecoise de Droit International, 2020, 33 (særudgave), s. 439-464, navnlig på s. 444, S. de Mars, »Economically inactive EU migrants and the United Kingdom’s National Health Service: unreasonable burdens without real links?«, E.L. Rev., 2014, 39(6), s. 770-789, navnlig på s. 772, og T. Sokol, »Comprehensive Sickness Insurance as a Condition for EU Citizens’ Residence in Other Member State: a Need for a Reform?«, European Journal of Social Security, 2016, vol. 18, s. 380-398, navnlig på s. 381 og 394.
(
13
) – Som det f.eks. fremgår af en sammenligning af den engelske sprogversion af artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 med den tyske version (»für sich und seine Familienangehörigen über ausreichende Existenzmittel verfügt […] und er und seine Familienangehörigen über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz im Aufnahmemitgliedstaat verfügen«), den spanske version (»dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes […] así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida«), den franske version (»s’il dispose, pour lui et pour les membres de sa famille, de ressources suffisantes […] et d’une assurance maladie complète dans l’État membre d’accueil«) eller den italienske version (»di disporre, per se stesso e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti […] e di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante«).
(
14
) – Jf. i denne retning dom af 20.12.2017, Gusa (C-442/16, EU:C:2017:1004, præmis 34).
(
15
) – EFT 1968 II, s. 467, som ændret senest ved Rådets forordning (EØF) nr. 2434/92 af 27.7.1992 (EFT 1992, L 245, s. 1).
(
16
) – Jf. i denne retning dom af 6.10.2020, Jobcenter Krefeld (C-181/19, EU:C:2020:794, præmis 34).
(
17
) – Jf. i denne retning dom af 23.2.2010, Ibrahim og Secretary of State for the Home Department (C-310/08, EU:C:2010:80, præmis 50 og 59), og af 6.10.2020, Jobcenter Krefeld (C-181/19, EU:C:2020:794, præmis 39).
(
18
) – Jf. punkt 14 i appellantens svar på spørgsmålene til skriftlig besvarelse.
(
19
) – Dette spørgsmål adskiller sig således fra spørgsmålet om, hvorvidt værtsmedlemsstaten er forpligtet til at give en ikke-erhvervsaktiv unionsborger, som opholder sig på dens område på grundlag af artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, gratis tilslutning til sin offentlige sygesikringsordning. Som bekendt besvarede Domstolen dette spørgsmål benægtende i dom af 15.7.2021, A (Offentlige sundhedsydelser) (C-535/19, EU:C:2021:595, præmis 56 og 58).
(
20
) – Referat af retsmødet i appeldomstolen afholdt den 28.2.2020 i Spires Centre, Belfast (Det Forenede Kongerige), fremsendt som anmodning om præjudiciel afgørelse i den foreliggende sag.
(
21
) – Ahmad v. Secretary of State for the Home Department [2014] EWCA Civ 988. I denne sag fastslog appeldomstolen, at NHS’ dækning ikke udgør en sygeforsikring, der dækker samtlige risici. Ifølge VI vil spørgsmålet blive behandlet. Jf. i denne henseende S. de Mars, »Economically inactive EU migrants and the United Kingdom’s National Health Service: unreasonable burdens without real links?«, E.L. Rev., 2014, 39(6), s. 770-789.
(
22
) – Efter min opfattelse kan der heller ikke udledes noget deraf, at Domstolen i sin redegørelse for de faktiske omstændigheder i dom af 23.2.2010, Ibrahim og Secretary of State for the Home Department (C-310/08, EU:C:2010:80, præmis 20), bekræftede, at Nimco Ibrahim »[ikke havde nogen] sygeforsikring, der omfatter samtlige risici, og [var] afhængig af National Health Service [(det offentlige sundhedssystem)]«.
(
23
) – Jf. tiende betragtning til direktiv 2004/38 og i denne retning dom af 15.7.2021, A (Offentlige sundhedsydelser) (C-535/19, EU:C:2021:595, præmis 55 og 62).
(
24
) – Min fremhævelse.
(
25
) – Jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Ziolkowski og Szeja (C-424/10 og C-425/10, EU:C:2011:866, præmis 33).
(
26
) – Jf. i denne retning for nylig dom af 11.4.2019, Tarola (C-483/17, EU:C:2019:309, præmis 38 og den deri nævnte retspraksis).
(
27
) – Jf. i denne retning dom af 15.7.2021, A (Offentlige sundhedsydelser) (C-535/19, EU:C:2021:595, præmis 58 og 62).