62001CC0006_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Con ordinanza del 18
dicembre 2000 la 15a Vara Cível da Comarca del Tribunal Cível da Comarca de Lisboa, II sezione, (Portogallo) (in prosieguo: la «Vara Cível ») ha chiesto alla Corte di pronunciarsi sulla compatibilità con il diritto comunitario della legislazione portoghese relativa alla gestione e alla pratica dei giochi d'azzardo.
I - Quadro giuridico
A - Diritto comunitario
2 Come è noto, il Trattato CE sancisce il principio della libera circolazione delle merci. In particolare, per quanto qui interessa, gli artt. 28 CE e 29 CE prevedono il divieto di introdurre restrizioni quantitative all'importazione e all'esportazione, nonché qualsiasi misura di effetto equivalente.
3 A sua volta, l'art. 30 CE dispone che:
«Le disposizioni degli articoli 28 e 29 lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni all'importazione, all'esportazione e al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali, di protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale, o di tutela della proprietà industriale e commerciale. Tuttavia, tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri».
4 Ai sensi dell'art. 31 CE:
«1. Gli Stati membri procedono a un riordinamento dei monopoli nazionali che presentano un carattere commerciale, in modo che venga esclusa qualsiasi discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento e agli sbocchi. Le disposizioni del presente articolo si applicano a qualsiasi organismo per mezzo del quale uno Stato membro, de jure o de facto, controlla, dirige o influenza sensibilmente, direttamente o indirettamente, le importazioni o le esportazioni fra gli Stati membri. Tali disposizioni si applicano altresì ai monopoli di Stato delegati.
2. Gli Stati membri si astengono da qualsiasi nuova misura contraria ai principi enunciati nel paragrafo 1 o tale da limitare la portata degli articoli relativi al divieto dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative fra gli Stati membri.
[...]»
5 Quanto alla libera circolazione dei servizi, ugualmente proclamata dal Trattato come una delle libertà fondamentali, mi limito a ricordare che, ai sensi dell'articolo 49 CE:
«Nel quadro delle disposizioni seguenti, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all'interno della Comunità sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario della prestazione.
Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, può estendere il beneficio delle disposizioni del presente capo ai prestatori di servizi, cittadini di un paese terzo e stabiliti all'interno della Comunità».
B - La normativa portoghese
6 La disciplina portoghese dei giochi è dettata dal decreto legge n. 422/89 del 2 dicembre 1989 (in prosieguo: il «decreto legge n. 422/89» o semplicemente il «decreto») (1), che riserva allo Stato la gestione e la pratica dei giochi d'azzardo, delle formule miste di giochi d'azzardo e di altre forme di giochi, prevedendo che la gestione e la pratica di tali giochi al di fuori delle zone previste dalla legge e degli stabilimenti titolari di concessione pubblica siano perseguite penalmente.
7 Sono giochi d'azzardo, ai sensi dell'art. 1 del decreto, «quelli il cui risultato è fortuito per il fatto che sono decisi esclusivamente o fondamentalmente in base alla sorte». In tale categoria sono compresi i giochi che si basano sull'utilizzazione di una macchina da gioco, sia nel caso in cui la macchina versi direttamente la vincita al giocatore, sia nel caso in cui la macchina, pur non pagando direttamente premi in gettoni o monete, sviluppi dei temi propri del gioco d'azzardo (quali poker, roulette, dadi etc.) o attribuisca al giocatore «un risultato sotto forma di un punteggio, che dipende esclusivamente o essenzialmente dalla sorte» (art. 4 del decreto).
8 Il decreto legge n. 422/89 sottopone l'esercizio e la pratica dei giochi d'azzardo ad una duplice limitazione: da un lato, il diritto di gestire tali giochi è riservato allo Stato e può essere esercitato solo da imprese costituite nella forma di società di capitali, previa stipulazione con lo Stato di un contratto amministrativo di concessione mediante pubblica gara (art. 9); dall'altro, la gestione e la pratica possono avvenire solo nei luoghi autorizzati, e precisamente nelle aree di gioco permanenti o temporanee individuate con decreto legge, nonché (in casi eccezionali e previa autorizzazione ministeriale) su navi, aerei, sale riservate al gioco del bingo, e in occasione delle manifestazioni di maggiore interesse turistico (art. 3, paragrafi 1, 6, 7 e 8).
9 L'art. 108 del medesimo decreto dispone che sia punito con la pena della reclusione fino a due anni e con una multa chiunque sfrutti, in qualsiasi forma, i giochi d'azzardo al di fuori dei locali autorizzati per legge.
10 L'art. 110, a sua volta, punisce chi sia sorpreso a praticare il gioco d'azzardo al di fuori dei locali autorizzati per legge, con la pena della reclusione fino a sei mesi e con una multa, mentre il successivo art. 111 prevede che chiunque si trovi in un locale in cui si pratica illecitamente il gioco d'azzardo (ma non sia sorpreso a praticarlo) sarà punito con una pena ridotta della metà.
11 Inoltre, poiché ai sensi dell'art. 68 del decreto, per la fabbricazione, l'esportazione, l'importazione, la vendita e il trasporto di materiale specificamente destinato allo sfruttamento dei giochi d'azzardo è necessaria l'autorizzazione dell'Ispezione Generale dei giochi, l'art. 115 dispone che chiunque fabbrichi, pubblicizzi, importi, trasporti, commerci, esponga o divulghi detto materiale senza tale autorizzazione è punito con la reclusione fino a due anni e una multa.
12 Rileva inoltre in materia anche il decreto legge n. 316/95 del 28 novembre 1995 (in prosieguo: il «decreto legge n. 316/95»), il cui art. 16 distingue dai giochi d'azzardo le «macchine di divertimento», definite come quelle macchine che:
«a) ($) senza pagare direttamente premi in gettoni o beni aventi un valore commerciale, sviluppano dei giochi il cui risultato dipende esclusivamente o fondamentalmente dall'abilità dell'utilizzatore, permettendo che questi possa beneficiare di un prolungamento della durata d'utilizzo gratuito della macchina in base ai punti ottenuti;
b)
($) presentando le caratteristiche definite al punto a), permettono di prendere degli oggetti il cui valore commerciale non supera il triplo della somma impegnata dall'utilizzatore».
13 La classificazione dei «giochi il cui risultato dipende esclusivamente o fondamentalmente dall'abilità dell'utilizzatore», contemplati dall'art. 16 del decreto legge n. 316/95, spetta all'Ispezione Generale dei giochi.
14 Chi intenda importare, fabbricare, montare o vendere delle «macchine di divertimento» deve richiedere all'Ispezione Generale dei giochi la classificazione del gioco sviluppato dalla macchina di cui si tratta, ed il documento di classificazione che ne consegue deve accompagnare la macchina (art. 19 del decreto legge n. 316/95).
15 La gestione delle singole macchine di divertimento richiede l'autorizzazione del governatore civile del distretto e l'iscrizione in un registro delle macchine di divertimento (artt. 17 e 20 del decreto legge n. 316/95).
II - Fatti, procedimento nazionale, questioni pregiudiziali
16 La Associação Nacional de Operadores de Máquinas Recreativas (in prosieguo: «Anomar»), un'associazione che raggruppa gli operatori portoghesi del settore delle macchine da gioco, e con essa alcune società attive nel settore delle macchine da gioco, tutte persone giuridiche di diritto portoghese operanti in Portogallo, hanno promosso di fronte alla Vara Cível un'azione contro lo Stato portoghese, per ottenere che sia riconosciuto loro il diritto all'esercizio commerciale dei giochi d'azzardo al di fuori delle zone da gioco delimitate per legge, e per porre in tal modo fine alla situazione di monopolio dei casinò, che Anomar ritiene contraria ai principi del diritto comunitario. In secondo luogo, e sempre invocando il contrasto con il diritto comunitario, le ricorrenti chiedono che sia sancita l'inapplicabilità degli artt. 108, 110, 111 e 115 del decreto legge n.. 422/89, che sanzionano penalmente lo sfruttamento e l'esercizio del gioco d'azzardo, oltre al commercio non autorizzato di materiale specificamente destinato alla pratica del gioco d'azzardo.
17 La domanda è stata respinta in primo grado dalla Vara Cível per mancanza di legittimazione attiva della ricorrente Anomar e difetto d'interesse ad agire degli altri ricorrenti. In appello, però, il Tribunal da Relação di Lisbona ha riconosciuto la legittimazione processuale dei ricorrenti, rinviando le parti per il giudizio sul merito di fronte alla Vara Cível. Reinvestita della questione, quest'ultima ha sospeso il procedimento, proponendo alla Corte di giustizia delle Comunità europee i seguenti quesiti pregiudiziali:
1) se i giochi d'azzardo costituiscano o meno un'"attività economica" ai sensi dell'art. 2 CE;
2) se l'esercizio dei giochi d'azzardo sia un'attività che riguarda delle "merci" ai sensi dell'art. 28 CE;
3) se le attività relative alla produzione, all'importazione ed alla distribuzione di macchine da gioco siano o meno autonome nei confronti dell'attività di esercizio commerciale di tali macchine e, pertanto, se sia o meno applicabile a codeste attività il principio della libera circolazione delle merci di cui agli artt. 28 e 29 CE;
4) se l'attività di esercizio commerciale e la pratica dei giochi d'azzardo siano o meno escluse dalla sfera di applicazione dell'art. 31 CE, dato che tale disposizione non copre i monopoli di prestazioni di servizi;
5) se l'esercizio commerciale di macchine per giochi d'azzardo costituisca unattività di "prestazione di servizi" ai sensi degli artt. 49 ss. CE;
6) se una disciplina legale come quella istituita dagli artt. 3, n. 1, e 4, n. 1, del decreto legge n. 422/89, secondo cui l'esercizio commerciale e la pratica di giochi d'azzardo (definiti dall'art. 1 del testo in parola come "quelli il cui risultato è fortuito per il fatto che sono decisi esclusivamente o fondamentalmente in base alla sorte") tra cui sono inclusi i giochi con macchine che pagano direttamente premi in gettoni o monete ed i giochi con macchine che, non pagando direttamente premi in gettoni o monete, sviluppano temi propri dei giochi d'azzardo o presentano come risultato punteggi dipendenti esclusivamente o fondamentalmente dalla sorte, sono autorizzati soltanto nelle sale dei casinò esistenti in aree di gioco permanenti o temporanee istituite con decreto legge costituisca o meno un ostacolo alla libera prestazione dei servizi, ai sensi dell'art. 49 CE;
7) se il regime restrittivo sopra descritto al punto 6, pur costituendo un ostacolo alla libera prestazione dei servizi ai sensi dell'art. 49 CE, non sia comunque compatibile con il diritto comunitario, nella misura in cui sia indistintamente applicabile a cittadini o imprese nazionali ed a cittadini o imprese di altri Stati membri e si fondi su motivi imperativi di interesse generale (protezione dei consumatori, prevenzione della delinquenza, protezione della moralità pubblica, limitazione della domanda di giochi per denaro, finanziamento di attività d'interesse generale);
8) se l'attività di esercizio commerciale di giochi d'azzardo sia retta dai principi della libertà di accesso e di esercizio delle attività economiche e, conseguentemente, l'eventuale esistenza di legislazioni di altri Stati membri che fissino condizioni meno restrittive di esercizio commerciale delle macchine da gioco infici, di per sé stessa, la validità della disciplina giuridica portoghese di cui al punto 6;
9) se le restrizioni poste nella legislazione portoghese all'attività di esercizio commerciale dei giochi d'azzardo rispettino il principio di proporzionalità;
10) se la disciplina legale portoghese ed in particolare gli artt. 3, 9 e ss. del decreto legge n. 422/89 che limitano l'esercizio commerciale e la pratica dei giochi d'azzardo ai casinò situati in determinate aree di gioco e richiedono la stipulazione con lo Stato di un contratto amministrativo di concessione, mediante pubblica gara, siano proporzionati al fine che si vuole perseguire;
11) se l'utilizzazione, ad opera della legislazione portoghese [artt. 1, 4, n. 1, lett. g), e 169 (2) del citato decreto legge n. 422/89, ed art. 16, n. 1, lett. a), del decreto legge 28 novembre 1995, n. 316] del vocabolo "fondamentalmente", accanto al termine "esclusivamente", per definire i giochi d'azzardo e per tracciare una distinzione legale tra "macchine per giochi d'azzardo" e "macchine di divertimento", sia un concetto non sufficientemente determinato e quindi non in linea con i metodi propri dell'interpretazione giuridica;
12) se le nozioni giuridiche indeterminate di cui si avvale la definizione legale portoghese di che cosa siano "giochi d'azzardo" (già citati artt. 1 e 162 (3) del decreto legge n. 422/89) e "macchine di divertimento" (già citato art. 16 del decreto legge n. 316/95) richiedano un'interpretazione, a fini di qualificazione delle diverse macchine da gioco, che racchiuda anche un potere discrezionale riconosciuto alle autorità nazionali;
13) se l'attribuzione all'Ispezione Generale dei Giochi di un potere discrezionale per la classificazione dei temi propri dei giochi d'azzardo non violi qualche principio o regola di diritto comunitario anche ove si ritenga che la menzionata legislazione portoghese non fissi criteri obiettivi di distinzione tra le nozioni di macchine per giochi d'azzardo e macchine di divertimento.
III - Procedimento dinanzi alla Corte
18 Nella fase scritta del procedimento dinanzi alla Corte hanno depositato osservazioni Anomar e altri, ricorrenti nel giudizio principale, nonché i governi portoghese, spagnolo, tedesco, belga, finlandese e la Commissione.
IV - Analisi giuridica
A - Sulla portata puramente interna delle questioni sottoposte alla Corte
e sulla loro ricevibilità
19 Esaminerò anzitutto alcune questioni preliminari attinenti alla pertinenza e alla ricevibilità dei quesiti proposti dal giudice del rinvio.
Sul carattere puramente interno della fattispecie
20 In primo luogo, il governo portoghese e il governo belga obiettano che le questioni sottoposte alla Corte non sarebbero pertinenti, in quanto la controversia pendente davanti al giudice nazionale avrebbe una portata puramente interna e non presenterebbe alcun legame significativo con il diritto comunitario. La Corte dovrebbe di conseguenza astenersi dal rispondere ai quesiti sottopostile dal giudice a quo, in conformità all'indirizzo che emerge dalla sua giurisprudenza in materia. Il governo portoghese richiama infatti al riguardo vari precedenti, ed in particolare le sentenze Transporoute (4) e Gauchard (5), nelle quali la Corte ha chiarito che le disposizioni del Trattato in materia di servizi e di stabilimento non si applicano qualora l'attività rilevante sia circoscritta all'interno di un solo Stato membro. Né sarebbe sufficiente, per creare il collegamento richiesto ai fini dell'applicazione del Trattato, la mera possibilità teorica del prodursi di situazioni transnazionali in un contesto analogo (6). Allo stesso indirizzo la Corte si sarebbe attenuta anche nelle sentenze Schindler (7), Zenatti (8) e Läärä (9), relative proprio alle lotterie, alle scommesse e alle macchine per giochi d'azzardo.
21 Per parte mia, osservo anzitutto che effettivamente la causa principale nasce da un'azione declaratoria intentata contro il governo portoghese da alcune imprese di tale Paese per contestare la normativa interna sul monopolio delle attività di gestione del gioco d'azzardo, che impedisce loro di svolgere liberamente dette attività sul territorio nazionale. E' pacifico dunque che le attrici nella controversia principale non si sono avvalse di nessuna delle libertà fondamentali garantite dal Trattato e che tutti gli elementi della
fattispecie rilevante sono confinati all'interno di un solo Stato membro. Sembra pertanto evidente che ci troviamo di fronte ad una di quelle situazioni puramente interne, nelle quali, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte, non possono essere invocate le disposizioni del Trattato relative alle libertà fondamentali.
22 In base a tale giurisprudenza, infatti, «gli artt. 48, 52 e 59 del Trattato [relativi rispettivamente alla libera circolazione dei lavoratori, al diritto di stabilimento ed alla libera prestazione dei servizi] non sono applicabili ad attività che in tutti i loro elementi rilevanti si collocano all'interno di un solo Stato membro» (10). Tale principio, ribadito tra l'altro espressamente anche in casi in cui era in discussione la compatibilità di disposizioni nazionali che istituivano un monopolio statale dell'esercizio del gioco d'azzardo (11), risponde evidentemente alla logica stessa del sistema. In altri termini, come proprio la Corte ha chiarito, le disposizioni del Trattato relative alle libertà fondamentali possono essere invocate dai cittadini di uno Stato membro contro la normativa di detto Stato solo per far valere che questa non gli consente di avvalersi pienamente dei diritti alla libera circolazione garantiti loro dal diritto comunitario (12).
23 Tale consolidata giurisprudenza non è rimessa in discussione nella presente causa. Ciò di cui qui si discute è se, accertato che nel caso di specie siamo in presenza di una situazione puramente interna, la Corte debba omettere, come ha fatto tante altre volte in passato, di pronunciarsi sul merito dei quesiti pregiudiziali, dato che in dette situazioni le disposizioni del Trattato relative alle libertà fondamentali non possono trovare applicazione (13); ovvero se essa possa invece, come pure aveva già fatto in qualche occasione (14), ugualmente esaminare nel merito i quesiti valutando in astratto la compatibilità di disposizioni nazionali del tipo di quelle in causa con il diritto comunitario.
24 Osservo tuttavia che le incertezze cui inizialmente la diversità di tali indirizzi poteva dar luogo mi sembrano oramai superate dalla più recente giurisprudenza della Corte, che vede, specie a partire dalla sentenza Guimont, una decisa prevalenza del secondo orientamento, dato che in essa la Corte ha affermato la propria competenza a rispondere nel merito di quesiti pregiudiziali pur in presenza di situazioni puramente interne (15).
25 In particolare, nella citata sentenza, pronunciandosi sull'interpretazione dell'art. 28 CE in relazione ad una misura nazionale sui requisiti di etichettatura di determinati formaggi, la Corte ha in particolare sottolineato che «[i]n linea di principio, spetta unicamente ai giudici nazionali valutare, tenuto conto della peculiarità di ogni causa, sia la necessità di una pronuncia in via pregiudiziale per essere posti in grado di statuire nel merito, sia la rilevanza delle questioni sottoposte alla Corte. Il rigetto da parte di quest'ultima di una domanda presentata da un giudice nazionale è possibile solo laddove appaia in modo manifesto che l'interpretazione del diritto comunitario chiesta dal detto giudice non ha alcuna relazione con l'effettività o l'oggetto della controversia nella causa principale» (16). Su questa base, essa ha dunque ritenuto che, pur trattandosi di una situazione puramente interna, «[n]el caso di specie non risulta[va] in modo manifesto che l'interpretazione sollecitata del diritto comunitario non sarebbe [stata] necessaria per il giudice nazionale», dato che «una risposta siffatta [avrebbe potuto] essergli utile nell'ipotesi in cui il proprio diritto nazionale [avesse imposto], in un procedimento come quello del caso di specie, di agire in modo che un produttore nazionale frui[sse] degli stessi diritti di cui [avrebbe goduto] in base al diritto comunitario, nella medesima situazione, un produttore di un altro Stato membro» (17).
26 Tale orientamento è stato inoltre ribadito nella successiva sentenza Reisch, nella quale la Corte era chiamata ad interpretare le disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione dei capitali con riferimento ad una normativa nazionale che vietava di destinare certi terreni all'edificazione di case di vacanza.
27 In tale sentenza, dopo aver sottolineato che «dagli atti del fascicolo risulta[va], e non [era] del resto contestato, che tutti gli elementi delle cause principali [erano] collocati all'interno di un solo Stato membro» e che una normativa indistintamente applicabile del tipo di quella in causa poteva «in generale rientrare nelle disposizioni relative alle libertà fondamentali istituite dal Trattato solo in quanto si applica[sse] a situazioni che [avessero] un collegamento con gli scambi intracomunitari», la Corte ha ribadito che, per le stesse ragioni indicate nella sentenza Guimont, «tale constatazione non implica[va] che non [andassero] risolte le questioni pregiudiziali» (18).
28 Mi pare, in definitiva, che, per quante perplessità possa sollevare il riferito indirizzo giurisprudenziale (19), da esso non possa in questa sede prescindersi e che pertanto l'obiezione sollevata dai governi portoghese e belga vada respinta. Ritengo quindi che nella presente causa la Corte debba affrontare nel merito i quesiti pregiudiziali formulati dalla Vara Cível.
Sulla ricevibilità di una questione di "validità" del diritto nazionale
29 In via subordinata, poi, il governo portoghese eccepisce l'irricevibilità dell'intera ordinanza di rinvio, facendo valere in buona sostanza che si è qui in presenza di un abuso di procedura. Tale governo obietta infatti che il ricorso di Anomar sarebbe un mero pretesto per ottenere dalla Corte una pronuncia sulla compatibilità del diritto portoghese con i principi e le norme dell'ordinamento comunitario. Ora, come essa stessa ha ricordato in molte occasioni, la Corte non può in una procedura pregiudiziale pronunciarsi su tale tipo di questioni, perché tale procedura non può sostituirsi ai ricorsi per inadempimento di cui all'art. 226 CE.
30 Devo dire però che questa eccezione non mi sembra fondata, poiché poggia su una lettura parziale ed incompleta della giurisprudenza della Corte.
31 E' certo vero, infatti, che la giurisprudenza ha più volte sottolineato che, in sede di procedura pregiudiziale, «la Corte non è competente a pronunziarsi sulla compatibilità col Trattato di una legge interna»; ma ha subito soggiunto ogni volta che «essa, tuttavia, può indicare al giudice nazionale tutti i criteri d'interpretazione del diritto comunitario che possano consentirgli di decidere in merito» (20).
32 Anche nel presente caso, dunque, ove decidesse di pronunciarsi sul merito dei quesiti sottoposti dalla Vara Cível, la Corte non potrebbe certo pronunciarsi sulla validità del diritto nazionale, ma potrebbe tuttavia fornire l'interpretazione del diritto comunitario richiesta, lasciando al giudice del rinvio il compito di farne applicazione nel caso concreto, anche attraverso la eventuale disapplicazione delle disposizioni del diritto nazionale che dovessero risultare contrarie al Trattato.
Altri profili di irricevibilità
33 Secondo il governo portoghese, infine, alcune delle questioni sottoposte alla Corte, ed in particolare l'ottava, la nona, l'undicesima, la dodicesima e la tredicesima, sarebbero imprecise, astratte ed ipotetiche, di modo che una risposta della Corte non sarebbe in alcun modo necessaria per contribuire all'amministrazione della giustizia degli Stati membri.
34 Diversamente da quelle esaminate in precedenza, tali eccezioni non presentano un carattere orizzontale, nel senso che non mettono in causa la domanda pregiudiziale nel suo complesso, ma riguardano piuttosto la ricevibilità di singoli quesiti. Mi riservo quindi di valutarle in sede di esame del merito degli stessi.
Secondo tale giurisprudenza, pur constatando che tutti gli elementi della causa principale sono collocati all'interno di un solo Stato membro e, in generale dovendo ritenere che le disposizioni relative alle libertà fondamentali si applicano a situazioni che hanno un collegamento con gli scambi intracomunitari, spetterebbe tuttavia unicamente ai giudici nazionali valutare, tenuto conto della peculiarità di ogni causa, sia la necessità di una pronuncia in via pregiudiziale per essere posti in grado di statuire nel merito, sia la rilevanza delle questioni sottoposte alla Corte.
Il rigetto da parte di quest'ultima di una domanda presentata da un giudice nazionale è possibile solo laddove appaia in modo manifesto che l'interpretazione del diritto comunitario richiesta non abbia alcuna relazione con l'effettività o l'oggetto della controversia nella causa principale.
In tal caso l'utilità della pronuncia è dalla Corte individuata nel fatto che nella medesima situazione possa venirsi a trovare un cittadino di altro Stato membro. (v. sentenza Reisch, citata, punti 25 e 26).
B - Sul merito
Sul primo quesito
35 Con il primo quesito il giudice del rinvio chiede se l'esercizio commerciale dei giochi d'azzardo sia da qualificare come attività economica ai sensi dell'art. 2 CE.
36 Rilevo che tutte le parti che hanno presentato osservazioni sul punto concordano nel dare una risposta positiva al quesito, facendo riferimento alla presa di posizione della Corte nella causa Läärä (21) e nella causa Schindler (22).
37 In particolare in quest'ultimo precedente, con riferimento specifico alle lotterie, ma con valutazioni valide per qualsiasi forma di gioco d'azzardo, la Corte ha chiarito che né l'alea che contraddistingue quei giochi, né la loro connotazione ludica ne fanno venir meno la connotazione economica. I giochi d'azzardo, infatti, «conferisc[ono] ai giocatori, se non una vincita certa, per lo meno la speranza della vincita, ma consent[ono] altresì un profitto per l'organizzatore», e rappresentano dunque, senz'altro, un'attività economica, senza che tale caratteristica sia inficiata per il fatto che «in numerosi Stati membri la legge disponga che gli utili ricavati da una lotteria possano essere utilizzati solo per taluni obiettivi, soprattutto di interesse generale, o addirittura che debbano essere devoluti al bilancio statale» (23).
38 Non vi è alcun motivo per discostarsi nel caso di specie da tale valutazione. Ritengo pertanto anch'io che il primo quesito vada risolto nel senso che l'esercizio commerciale del gioco d'azzardo costituisce un'attività economica ai sensi dell'art. 2 CE.
Sul secondo e sul
terzo quesito
39 Con il secondo ed il terzo quesito il giudice chiede se l'esercizio dei giochi d'azzardo sia un'attività che riguarda "merci" ai sensi dell'art. 28 CE, nonché se le attività relative alla produzione, all'importazione ed alla distribuzione di macchine da gioco siano o meno autonome rispetto all'attività di esercizio commerciale di tali macchine e se, quindi, la libera circolazione delle merci si estenda o meno a tali attività.
40 Le ricorrenti nel giudizio principale affermano anzitutto che l'esercizio dei giochi d'azzardo è senz'altro un'attività che riguarda delle merci. Da ciò esse deducono, senza peraltro prendere esplicitamente posizione quanto al rapporto di accessorietà esistente tra le macchine e l'attività di sfruttamento del gioco, che devono trovare applicazione nella fattispecie gli artt. 28 ss. CE. Ciò posto, esse osservano che la normativa portoghese in materia di gioco d'azzardo, ostacolando l'importazione di macchine da gioco legittimamente prodotte negli altri Stati membri, rappresenterebbe una «normativa commerciale d[i uno] Stat[o] membr[o] che p[uò] ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari», come tale vietata dall'art. 28 CE (24). Detta restrizione non sarebbe giustificata da motivi di interesse generale o, almeno, non sarebbe proporzionata; in particolare, la tutela della moralità o della sicurezza pubblica non potrebbe in alcun modo consentire che l'interdizione della commercializzazione delle macchine da gioco da parte di un soggetto non autorizzato sia assistita da una tutela penale.
41 Secondo i governi portoghese, tedesco e belga, per contro, è decisivo il fatto che, ai fini dell'applicazione della disciplina nazionale in questione, le attività relative alla produzione e al commercio di macchine da gioco non hanno alcun rilievo proprio, ma sono prese in considerazione unicamente in quanto accessorie all'esercizio commerciale del gioco d'azzardo. Di conseguenza non sarebbe applicabile, in tale contesto, la normativa comunitaria sulla libera circolazione delle merci, ma unicamente quella in materia di servizi, alla quale va ricondotta l'attività principale.
42 Il governo spagnolo e, in buona sostanza, il governo finlandese, ritengono, da parte loro, che la questione non possa essere risolta una volta per tutte, ma richieda una considerazione delle differenti modalità di gioco. In particolare, se i giochi d'azzardo si svolgono per il tramite di una macchina, saranno senz'altro applicabili le disposizioni relative agli scambi di merci, nonostante il legame di accessorietà della merce (macchina da gioco) rispetto alla prestazione del servizio (gioco d'azzardo). Ciò detto, quei governi non si pronunciano però quanto agli effetti restrittivi della normativa portoghese in questione, pur facendo chiaramente intendere che tali effetti, ove si producano, devono considerarsi giustificati da esigenze di tutela della moralità pubblica e più in generale di difesa della società, oltre che da esigenze di natura fiscale.
43 La Commissione, da parte sua, condivide in linea di principio l'argomento dei governi spagnolo e finlandese, ma ritiene che non sia possibile valutare l'incidenza degli artt. 28 CE e seguenti rispetto alla controversia pendente davanti al giudice nazionale, dato che quest'ultimo non ha fornito alcuna indicazione utile a tal fine.
44 Venendo ad una valutazione delle posizioni riferite, devo ricordare anzitutto che, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte, per "merci" «si devono intendere i prodotti pecuniariamente valutabili e come tali atti a costituire oggetto di negozi commerciali» (25).
45 Ciò posto, rilevo che - come hanno giustamente sottolineato i governi spagnolo e finlandese - non è possibile stabilire in via generale se il gioco d'azzardo sia o meno un'attività relativa a "merci", dovendosi a tal fine distinguere a seconda che esso si svolga o meno per il tramite di beni valutabili in denaro e idonei ad essere oggetto di un negozio commerciale.
46 Orbene, mi sembra fuor di dubbio che le macchine da gioco rispondano ai requisiti ora ricordati e debbano quindi essere considerate merci ai sensi del Trattato. Di conseguenza, ritengo che misure nazionali che possono avere un'influenza sul commercio intracomunitario delle macchine da gioco debbano in linea di principio essere valutate alla luce dell'art. 28 CE.
47 Né varrebbe invocare in contrario il legame di accessorietà di queste macchine con un'attività di prestazione di servizi, poiché, come la Corte ha già avuto modo di precisare nella sentenza Läärä, «[è] vero che tali apparecchi sono destinati ad essere messi a disposizione del pubblico per essere utilizzati a pagamento», «[t]uttavia ($) la circostanza che una merce importata sia destinata alla prestazione di un servizio non vale di per sé a sottrarla alle norme in materia di libera circolazione» delle merci (26).
48 Ne consegue che le questioni di cui al secondo e al terzo quesito andrebbero risolte, da un punto di vista generale, nel senso che misure nazionali che possono avere un'influenza sul commercio intracomunitario delle macchine da gioco devono in linea di principio essere valutate alla luce dell'art. 28 CE.
49 Resta però da verificare, con riguardo al caso di specie, la vera questione posta, sia pur non espressamente, da tali quesiti: e cioè la questione della compatibilità della disciplina nazionale di cui si tratta con l'art. 28 CE.
50 Orbene, a tale proposito devo sottolineare come nel caso di specie non emerga dall'ordinanza di rinvio alcuna indicazione utile a comprendere il regime giuridico cui sono sottoposte, in diritto portoghese, l'importazione e la commercializzazione delle macchine da gioco. Il solo dato giuridico conosciuto è la necessità, per chiunque intenda commercializzare macchine da gioco, di ottenere un'autorizzazione da parte dell'Ispezione Generale dei giochi. Non sono però note né le condizioni cui tale autorizzazione è sottoposta, né la natura del potere di autorizzazione dell'Ispezione Generale e, in particolare, non è dato sapere se questa goda o meno di un potere discrezionale.
51 Orbene, in tale contesto non mi sembra che la Corte disponga di elementi sufficienti per stabilire in quale misura le correnti intracomunitarie di merci possano essere ostacolate dalla disciplina portoghese, né tantomeno per valutare la necessità e la proporzionalità di quest'ultima. Non mi sembra, dunque, che, in relazione ai suddetti profili, siano riunite le condizioni per un utile svolgimento della procedura, nel rispetto della sua finalità e delle condizioni espressamente previste dall'art. 20 dello Statuto CE della Corte.
52 E' necessario infatti ricordare che la Corte ha più volte affermato che :
«l'esigenza di giungere ad un'interpretazione del diritto comunitario che sia utile per il giudice nazionale impone che quest'ultimo definisca l'ambito di fatto e di diritto in cui si inseriscono le questioni sollevate o spieghi almeno le ipotesi di fatto su cui tali questioni sono fondate (...). A tale riguardo occorre sottolineare che le informazioni fornite nei provvedimenti di rinvio servono non solo a consentire alla Corte di risolvere in modo utile le questioni, ma anche a dare ai governi degli Stati membri e alle altre parti interessate la possibilità di presentare osservazioni ai sensi dell'art. 20 dello Statuto CE della Corte» (27).
53 Nel caso di specie, dunque, in assenza di informazioni sufficienti quanto alle condizioni cui sono sottoposte, in diritto portoghese, la commercializzazione e l'importazione delle macchine da gioco, la Corte non è in grado di pronunciarsi sulla questione se l'art. 28 CE osti all'applicazione della normativa nazionale in questione.
Sul quarto quesito
54 Con il quarto quesito il giudice del rinvio intende sapere se una legislazione come quella portoghese che regolamenta l'attività di esercizio commerciale e la pratica dei giochi d'azzardo, istituendo diritti speciali ed esclusivi, rientri o meno nell'ambito di applicazione dell'art. 31 CE, relativo ai monopoli commerciali.
55 Secondo le ricorrenti nel giudizio principale, scopo dell'art. 31 CE è assicurare la piena affermazione della libertà di circolazione delle merci. Ora, poiché a loro avviso la disciplina portoghese in materia di gioco d'azzardo costituisce per contro un ostacolo per tale libertà, esse concludono che può essere assicurato l'effetto utile all'art. 31 CE soltanto se la nozione di «organismo per mezzo del quale uno Stato membro [...] controlla, dirige o influenza [...] le importazioni o le esportazioni fra gli Stati membri» sia interpretata in modo ampio, così da ricomprendere tutti i servizi pubblici e le attività commerciali, pubbliche o private che siano.
56 Da parte loro, i governi intervenuti osservano che l'art. 31 CE si applica unicamente ai monopoli commerciali, e non a quelli che hanno ad oggetto attività di prestazione di servizi. Ciò posto, essi fanno valere in buona sostanza che la normativa portoghese, nel prevedere diritti speciali ed esclusivi di sfruttamento del gioco d'azzardo, non instaura un monopolio commerciale, ma si limita a disciplinare un'attività di prestazione di servizi ai sensi degli artt. 49 ss. CE.
Se ne deve quindi concludere, ad avviso di quei governi, che l'art. 31 CE non è applicabile nel caso di specie.
57 A sua volta, la Commissione, pur condividendo in linea di principio quest'ultimo approccio, fa valere ulteriormente che un monopolio statale relativo alla prestazione di servizi potrebbe comunque avere un'influenza indiretta sullo scambio di merci tra gli Stati membri, come è stato rilevato dalla Corte nella sentenza Gervais del 7 dicembre 1995 (28). Ciò posto, la Commissione osserva però che spetta al giudice del rinvio valutare se il funzionamento del monopolio di servizi di cui si tratta comporti, nella pratica, l'instaurazione di un monopolio commerciale discriminatorio, contrario all'art. 31 CE.
58 Ritengo di dover condividere tali osservazioni della Commissione.
59 Ricordo infatti che la Corte ha già chiarito che un monopolio di servizi è in linea di principio escluso dal campo d'applicazione dell'art. 31 CE (29), anche se poi essa stessa ha riconosciuto che un siffatto monopolio può comunque avere un'influenza indiretta sullo scambio di merci tra gli Stati membri e risolversi, dunque, in un monopolio commerciale ai sensi di quella norma (30).
60 Devo tuttavia notare che, non diversamente da quanto ho già osservato in relazione al secondo e al terzo quesito (paragrafo 49 e ss.), la giurisdizione di rinvio non ha fornito alla Corte le indicazioni necessarie a comprendere gli effetti che il regime portoghese del gioco d'azzardo produrrebbe sulla circolazione delle merci. Di conseguenza, la Corte non è stata messa in condizione di risolvere in modo utile la questione sottopostale con il presente quesito.
61 Ne concludo, pertanto, che, in assenza di informazioni sufficienti quanto alle condizioni a cui sono sottoposte, in diritto portoghese, la commercializzazione e l'importazione delle macchine da gioco, la Corte non è in grado di pronunciarsi sulla questione se l'art. 31 CE osti all'applicazione della normativa nazionale in questione.
Sui quesiti quinto, sesto, settimo, nono e decimo
62 Con la quinta, sesta, settima, nona e decima questione il giudice del rinvio chiede in sostanza se una disciplina nazionale come quella portoghese che limita l'esercizio commerciale dei giochi d'azzardo, ivi comprese le macchine per giochi d'azzardo, nei casinò situati in determinate zone individuate per legge, costituisca un ostacolo alla libera prestazione dei servizi e se, in caso di risposta positiva, tale restrizione possa comunque essere considerata legittima in quanto giustificata da ragioni d'interesse generale, indistintamente applicabile e proporzionata.
63 Tutti gli intervenienti convengono sul fatto che l'esercizio commerciale di macchine per giochi d'azzardo può costituire un'attività di prestazione di servizi ai sensi del Trattato. Del pari, nessuno dubita del fatto che una legislazione come quella di cui si tratta, pur essendo indistintamente applicabile, può costituire una restrizione alla libera prestazione dei servizi. Le valutazioni divergono, tuttavia, quando si tratta di stabilire se tale restrizione sia o meno giustificata.
64 Da un lato, i ricorrenti nel giudizio principale osservano che le eccezioni alla libertà di prestazione dei servizi prevista dall'art. 49 CE sono di stretta interpretazione. La loro applicazione, inoltre, presuppone l'onere per lo Stato membro interessato di provarne la necessità e la proporzionalità, ma il Portogallo non avrebbe fornito tale prova. In effetti, a fronte della radicalità del divieto posto dalla legislazione nazionale in questione, lo Stato portoghese non avrebbe fornito alcun argomento condivisibile a sostegno della proporzionalità di tale misura. Anzi, il fatto che il gioco d'azzardo sia permesso all'interno dei casinò, in cui le puntate sono notoriamente elevate, mentre è proibito l'esercizio commerciale delle macchine da gioco da parte di privati non autorizzati, nonostante il livello inferiore delle puntate accettate da tali apparecchi, dimostrerebbe che la disciplina portoghese, ammesso pure che possa essere giustificata da esigenze di interesse generale, non rispetterebbe il principio di proporzionalità.
65 Dal canto loro, i governi intervenuti e la Commissione sostengono invece che una disciplina come quella portoghese è giustificata da ragioni d'interesse generale quali la protezione dei consumatori e della moralità pubblica, la prevenzione della delinquenza e della frode, il finanziamento di attività d'interesse generale. Di più, data la sostanziale identità tra la disciplina portoghese e la disciplina finlandese, sulla quale la Corte ha già avuto modo di pronunciarsi nella sentenza Läärä, è altresì evidente che anche le disposizioni portoghesi, come già quelle finlandesi oggetto della suddetta pronuncia, rispettano il principio di proporzionalità.
66 Per parte mia, ricordo anzitutto che, come la Corte ha avuto modo di chiarire, «le disposizioni del Trattato relative alla libera prestazione dei servizi ($) si applicano ($) ad un'attività che consiste nel permettere agli utilizzatori di partecipare, dietro corrispettivo, a un gioco d'azzardo» (31).
67 Ciò posto, riconosco, come tutti gli intervenienti, che la disciplina in questione, limitando le possibilità degli operatori degli altri Stati membri di esercitare il gioco d'azzardo nel territorio portoghese, può rappresentare un ostacolo alla libera circolazione dei servizi. Sembra tuttavia anche a me, come fanno valere i governi intervenuti e la Commissione, che una tale regolamentazione possa essere giustificata da ragioni d'interesse generale quali la protezione dei consumatori e della moralità pubblica, la prevenzione della delinquenza e della frode, il finanziamento di attività d'interesse generale.
68 In effetti, come ha precisato il governo portoghese nelle sue osservazioni, la normativa in questione risponde in particolare all'intento di limitare lo sfruttamento della passione per il gioco e di evitare i rischi di reato e di frode generati dalle attività corrispondenti.
69 Ora, come
riconosciuto dalla Corte al punto 58 della sentenza Schindler e al punto 33 della sentenza Läärä, questi motivi, che devono essere considerati nel loro complesso, «si ricollegano alla tutela dei destinatari del servizio e più in generale dei consumatori nonché alla tutela dell'ordine sociale». Di conseguenza devono senz'altro ritenersi compatibili con il Trattato le misure che, pur costituendo un ostacolo alla libera circolazione dei servizi, siano «fondate su tali motivi [e] siano atte a garantire il conseguimento dello scopo con esse perseguito e non eccedano quanto necessario a tal fine».
70 Dalla stessa sentenza Läärä, poi, possono trarsi argomenti per una valutazione positiva quanto alla sussistenza dei requisiti di necessità e proporzionalità nella disciplina portoghese; ciò data la sostanziale coincidenza, ai nostri fini, tra la disciplina finlandese in questione in quella sentenza e le disposizioni portoghesi di cui si tratta nel presente giudizio.
71 Nell'occasione, infatti, la Corte, seguendo le indicazioni già desumibili dalla sentenza Schindler e attenuando fortemente il sindacato di proporzionalità normalmente operato nell'ambito dell'applicazione delle norme sulla libera prestazione dei servizi, ha stabilito che la determinazione dell'ampiezza di tutela che uno Stato membro intende garantire nel proprio territorio in tema di lotterie e di altri giochi d'azzardo «fa parte del potere discrezionale che la Corte ha riconosciuto alle autorità nazionali ($). Spetta infatti a queste ultime valutare se, nell'ambito dello scopo perseguito, sia necessario proibire in tutto o in parte attività di tale natura, o solo limitarle, e prevedere a tal fine modalità di controllo più o meno rigorose» (32). Comunque, aggiunge la Corte, «un'autorizzazione limitata [dei giochi d'azzardo] in un ambito esclusivo, che presenta il vantaggio di incanalare il desiderio di giocare e la gestione dei giochi in un circuito controllato, di prevenire il rischio che tale gestione sia diretta a scopi fraudolenti e criminosi e di impiegare gli utili che ne derivano per fini di pubblica utilità, serve anch'essa al perseguimento di detti obiettivi» (33).
72 Propongo quindi di rispondere ai quesiti quinto, sesto, settimo, nono e decimo nel senso che una normativa come quella portoghese, che limita l'esercizio commerciale dei giochi d'azzardo, ivi comprese le macchine per giochi d'azzardo, nei casinò situati in determinate zone individuate per legge, pur costituendo un ostacolo alla libera prestazione dei servizi, è tuttavia giustificata da esigenze d'interesse generale e non è sproporzionata rispetto a tali esigenze.
Sull'ottavo quesito
73 Con l'ottavo quesito il giudice del rinvio chiede, in buona sostanza, se gli Stati membri sono liberi di regolamentare l'esercizio del gioco d'azzardo, imponendo eventualmente limiti a tale attività, o se un intervento regolatore di uno Stato membro debba essere escluso, in quanto contrario ad un preteso principio di libertà economica, soprattutto ove altri Stati membri abbiano dettato regole meno restrittive.
74 Le ricorrenti nella causa principale osservano che in altri Stati membri, tra i quali la Spagna, il Regno Unito, la Germania e l'Irlanda, si applicherebbero regimi più liberali rispetto a quello portoghese. Ciò posto, esse fanno valere che il carattere più restrittivo del regime portoghese rispetto a quelli degli altri Stati membri ora citati, e l'assenza di valide giustificazioni per tale approccio più rigoroso, comporterebbero l'"invalidità" e l'"inopportunità" del regime contestato.
75 Il Portogallo, da parte sua, eccepisce preliminarmente l'irricevibilità del quesito, in quanto impreciso, generico e di natura meramente ipotetica. Nel merito, poi, fa valere, sostenuto dalla Commissione e dagli Stati membri intervenuti, che la determinazione del livello di protezione della società dai pericoli connessi al gioco d'azzardo rientra nella facoltà di ogni Stato membro, almeno in assenza di una disciplina comunitaria di armonizzazione.
76 Per parte mia osservo che, anche a voler prescindere dall'eccezione di irricevibilità sollevata dal governo portoghese, la risposta nel merito del quesito discende chiaramente dalla stessa giurisprudenza della Corte in materia.
77 Nella sentenza Läärä, infatti, la Corte, oltre a riconoscere, come ho già avuto modo di ricordare, l'ampia discrezionalità di cui godono gli Stati membri nel regolamentare il gioco d'azzardo, ha precisato che «il solo fatto che uno Stato membro abbia scelto un sistema di protezione differente da quello adottato da un altro Stato membro non può rilevare ai fini della valutazione» della compatibilità di tali misure con il Trattato (34).
78 Mi sembra dunque evidente che le disparità esistenti in materia tra le legislazioni nazionali, lungi dall'essere causa di "invalidità" della normativa nazionale che limiti in maniera più rigorosa l'esercizio del gioco, sono il risultato dell'esercizio del potere discrezionale che la Corte stessa ha riconosciuto, in questa materia, agli Stati membri.
79 Suggerisco quindi di risolvere l'ottava questione nel senso che la discrezionalità di cui gode uno Stato membro nella regolamentazione del gioco d'azzardo non è limitata dalla circostanza che altri Stati membri abbiano eventualmente disciplinato la materia in maniera differente.
Sui quesiti undicesimo, dodicesimo e tredicesimo
80 Con l'undicesimo, dodicesimo e tredicesimo quesito il giudice del rinvio chiede in buona sostanza se il fatto che la normativa portoghese utilizzi concetti piuttosto generici per definire il proprio campo d'applicazione significhi che l'autorità amministrativa incaricata di assicurarne l'osservanza goda di un potere discrezionale (dodicesimo quesito), ovvero violi «i metodi propri dell'interpretazione giuridica» (undicesimo quesito) oppure violi «qualche principio o regola di diritto comunitario» (tredicesimo quesito).
81 Gli attori nel giudizio principale, dopo aver addotto una serie di esempi volti a dimostrare l'indeterminatezza delle espressioni utilizzate dalla normativa portoghese sui giochi d'azzardo, affermano che l'autorità amministrativa competente in materia gode di un potere discrezionale molto ampio, se non addirittura arbitrario, e fanno valere che l'attribuzione a quell'autorità di un tale potere è contraria al diritto comunitario ed in particolare alla libera circolazione delle merci, alla libertà di stabilimento ed alla difesa dei consumatori.
82 La Commissione ed il governo portoghese ritengono i suddetti quesiti manifestamente irricevibili, in quanto hanno unicamente ad oggetto l'interpretazione di nozioni del diritto portoghese. L'irricevibilità discenderebbe inoltre dalla loro assoluta indeterminatezza, non essendo in alcun modo specificato quali norme di diritto comunitario debbano essere interpretate dalla Corte.
83 Nel merito, poi, il governo portoghese ricorda che la Corte si è già pronunciata al proposito, seppure indirettamente, quando ha chiarito, nella sentenza Zenatti, che «la determinazione dell'ampiezza della tutela che uno Stato membro intende garantire nel proprio territorio in tema di lotterie e di altri giochi d'azzardo rientra nel potere discrezionale riconosciuto dalla Corte alle autorità nazionali» (35). Ad avviso del governo portoghese (ma del medesimo avviso sono, in buona sostanza, anche i governi spagnolo, belga e finlandese), la discrezionalità riconosciuta dalla Corte in tale occasione non si limiterebbe alla scelta delle misure di regolamentazione, ma comprenderebbe anche la determinazione delle attività che rientrano nel concetto di gioco d'azzardo.
84 Quanto a me, non posso che condividere anzitutto le obiezioni mosse alla ricevibilità dei quesiti in esame in nome dell'oscurità e dell'indeterminatezza degli stessi. Ma condivido tali obiezioni anche quando esse fanno leva sul fatto che detti quesiti hanno ad oggetto l'interpretazione di nozioni del diritto nazionale. Com'è noto, infatti, una consolidata giurisprudenza ha definitivamente sancito che «nell'ambito del sistema di cooperazione giudiziaria disposto dall'art. 177 del Trattato, l'interpretazione delle norme nazionali incombe ai giudici nazionali e non alla Corte» (36).
85 Suggerisco quindi di dichiarare irricevibili i quesiti undicesimo, dodicesimo e tredicesimo, vuoi perché essi mirano ad ottenere dalla Corte una mera interpretazione del diritto portoghese (undicesimo e dodicesimo quesito), vuoi per l'assoluta indeterminatezza del riferimento a «qualche principio o regola del diritto comunitario» (tredicesimo quesito).
V - Conclusioni
86 Per tutto quanto precede suggerisco alla Corte di rispondere alle questioni che le sono state sottoposte dalla Vara Cível con ordinanza del 18
dicembre 2000 nel senso che:
«1. L'esercizio commerciale del gioco d'azzardo costituisce un'attività economica ai sensi dell'art. 2 CE.
2. Misure nazionali che possono avere un'influenza sul commercio intracomunitario delle macchine da gioco devono in linea di principio essere valutate alla luce dell'art. 28 CE.
3. In assenza di informazioni sufficienti quanto alle condizioni cui sono sottoposte, in diritto portoghese, la commercializzazione e l'importazione delle macchine da gioco, la Corte non è in grado di pronunciarsi sulla questione se l'art. 28 CE osti all'applicazione della normativa nazionale in questione.
4. In assenza di informazioni sufficienti quanto alle condizioni cui sono sottoposte, in diritto portoghese, la commercializzazione e l'importazione delle macchine da gioco, la Corte non è in grado di pronunciarsi sulla questione se l'art. 31 CE osti all'applicazione della normativa nazionale in questione.
5. Una normativa come quella portoghese, che limita l'esercizio commerciale dei giochi d'azzardo, ivi comprese le macchine per giochi d'azzardo, nei casinò situati in determinate zone individuate per legge, pur costituendo un ostacolo alla libera prestazione dei servizi, è tuttavia giustificata da esigenze d'interesse generale e non è sproporzionata rispetto a tali esigenze.
6. La discrezionalità di cui gode uno Stato membro nella regolamentazione del gioco d'azzardo non è limitata dalla circostanza che altri Stati membri abbiano eventualmente disciplinato la materia in maniera differente.
7. Vuoi in quanto mirano a sollecitare l'interpretazione di norme nazionali, vuoi per la loro indeterminatezza, i quesiti undicesimo, dodicesimo e tredicesimo sono irricevibili».
(1) - Come modificato dal decreto legge 10/95 del 19 gennaio 1995, in Diário da República
- I série
- A, n. 16 del 19 gennaio 1995, pag. 284.
(2) - Così nell'originale. Devo notare, tuttavia, che il decreto in questione contiene solo 167 articoli, e che né dall'ordinanza né altrove dal fascicolo è possibile desumere la norma a cui il giudice del rinvio intende riferirsi.
(3) - Così nell'originale. Va però notato che l'art. 162, che non è citato altrove nell'ordinanza, non si riferisce né ai giochi d'azzardo, né alle macchine per divertimento, ma ad una diversa categoria di giochi, i giochi di perizia, irrilevanti nel presente procedimento.
(4) - Sentenza 10 febbraio 1982, causa 76/81, Transporoute (Racc. pag. 417).
(5) - Sentenza 8 dicembre 1987, causa 20/87, Gauchard (Racc. pag. 4879).
(6) - Sentenze 23 aprile 1991, causa C-41/90, Höfner e Elser (Racc. pag. I-1979, punto 39), e 17 giugno 1997, causa C-70/95, Sodemare (Racc. pag. I-3395, punto 39).
(7) - Sentenza 24 marzo 1994, causa C-275/92, Schindler (Racc. pag. I-1039, punto 29).
(8) - Sentenza 21 ottobre 1999, C-67/98, Zenatti (Racc. pag. I-7289).
(9) - Sentenza 21 settembre 1999, causa C-124/97, Läärä (Racc. pag. I-6067).
(10) - Sentenza 16 gennaio 1997, causa C-134/95, USSL n. 47 di Biella (Racc. pag. I-195, punto 19). Nello stesso senso v., tra tante, le sentenze 15 dicembre 1982, causa 286/81, Oosthoek's Uitgeversmaatschappij (Racc. pag. 4575, punto 9), Gauchard, cit., punto 12, Höfner e Elser, cit., punto 37, 28 gennaio 1992, causa C-332/90, Steen (Racc. pag. I-341, punto 9), 16 febbraio 1995, cause riunite da C-29/94 a C-35/94, Aubertin e a. (Racc. pag. I-301, punto 9), 9 settembre 1999, causa C-108/98, RI.SAN. (Racc. pag. I-5219, punto 23), e 21 ottobre 1999, causa C-97/98, Jägerskiöld (Racc. pag. I-7319, punto 42).
(11) - V. in particolare le sentenze Zenatti, cit., punto 24, e Läärä, cit., punto 27, in cui la Corte ha sottolineato che «un'attività siffatta rientra nel campo di applicazione dell'art. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE) qualora almeno uno dei prestatori sia stabilito in uno Stato membro diverso da quello in cui viene offerto il servizio». Il corsivo è mio.
(12) - Sentenza 11 luglio 2002, C-60/00, Carpenter (Racc. pag. I-6279, punto 30).
(13) - V. in particolare le sentenze Gauchard, cit., Höfner e Elser, cit., Steen, cit., Aubertin e a., cit., USSL n. 47 di Biella, cit., RI.SAN., cit., e Jägerskiöld, cit.
(14) - V. in particolare le sentenze 14 luglio 1988, causa 298/87, Smanor (Racc. pag. 4489), 7 maggio 1997, cause riunite da C-321/94, a C-324/94, Pistre (Racc. pag. I-2343).
(15) - V. sentenza 5 dicembre 2000, causa C-448/98, Guimont (Racc. pag. I-10663). Successivamente: sentenze 13 marzo 2001, causa C-379/98, PreussenElektra (Racc. pag. I-2099), e 5 marzo 2002, cause riunite C-515/99, da C-519/99 a C-524/99 e da C-526/99 a C-540/99, Reisch (Racc. pag. I-2157). Su un problema concettualmente vicino v. da ultimo la sentenza 7 gennaio 2003, causa C-306/99, BIAO, non ancora in Raccolta, punti 88 e ss.
(16) - Sentenza Guimont, cit., punto 22.
(17) - Sentenza Guimont, cit., punto 23.
(18) - Sentenza Reisch, cit., punti 24-26.
(19) - V. in particolare le conclusioni dell'avvocato generale Saggio nella causa Guimont, cit., paragrafo 7; in precedenza v. le considerazioni critiche espresse contro un tale orientamento nelle conclusioni dell'avvocato generale Jacobs nelle cause C-28/95 e C-130/95, Leur-Bloem e Giloy (Racc. 1997, pag. I-4161, paragrafi 73 e 75).
(20) - Tra tante v. le sentenze: 10 marzo 1983, causa 172/82, Inter-Huiles (Racc. pag. 555, punto 8); 2 luglio 1987, causa 188/86, Lefèvre (Racc. pag. 2963, punto 6); 20 aprile 1988, causa 204/87, Bekaert (Racc. pag. 2029, punto 5).
(21) - Sentenza Läärä, cit., punti 17 e ss.; v. anche i paragrafi 8 e ss. delle conclusioni dell'avvocato generale La Pergola.
(22) - Sentenza Schindler, cit., punti 19 e 37.
(23) - Sentenza Schindler, cit., punti 34 e 35.
(24) - Sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville (Racc. pag. 837, in particolare punto 5).
(25) - Sentenza 10 dicembre 1968, causa 7/68, Commissione/Italia (Racc. pag. 561, punto 1).
(26) - Sentenza Läärä, cit., punto 24.
(27) - V. da ultimo ordinanza 2 marzo 1999, causa C-422/98, Colonia Versicherung (Racc. pag. I-1279, punti 4 e 5). In precedenza v. sentenza 26 gennaio
1993, cause riunite da C-320/90 a C-322/90, Telemarsicabruzzo e a. (Racc. pag. I-393, punto 6).
(28) - Causa C-17/94, (Racc. pag. I-4353, punto 36).
(29) - Sin dalla sentenza 30 aprile 1974, causa 155/73, Sacchi (Racc. pag. 409, punto 10).
(30) - V. sentenza Gervais, cit., punti 36 e 37.
(31) - Sentenza Zenatti, cit., punto 24; sentenza Läärä, cit. punto 27.
(32) - Sentenza Läärä, punto 35.
(33) - Sentenza Läärä, punto 37.
(34) - Sentenza Läärä, cit., punto 36.
(35) - Sentenza Zenatti, cit., punto 33.
(36) - Per tutte v. sentenza 12 ottobre 1993, causa C-37/92, Vanacker e Lesage (Racc. pag. I-4947, punto 7).