62016TJ0260
RETTENS DOM (Anden Afdeling)
25. september 2018 (
*1
)
»EGFL og ELFUL – udgifter, der er udelukket fra finansiering – afkoblet direkte støtte – kontrol på stedet – telemåling – vurdering af risikofaktorerne – korrigerende foranstaltninger, der skal træffes af den berørte medlemsstat – vurdering af det økonomiske tab – proportionalitet«
I sag T-260/16,
Kongeriget Sverige først ved L. Swedenborg, A. Falk, N. Otte Widgren, C. Meyer-Seitz og U. Persson, derefter ved L. Swedenborg, A. Falk og C. Meyer-Seitz, som befuldmægtigede,
sagsøger,
støttet af
Den Tjekkiske Republik ved M. Smolek og J. Vláčil, som befuldmægtigede,
intervenient,
mod
Europa-Kommissionen ved D. Triantafyllou og K. Simonsson, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om principalt annullation af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2016/417 af 17. marts 2016 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2016, L 75, s. 16), for så vidt som den vedrører afkoblet direkte støtte udbetalt til Kongeriget Sverige for et samlet beløb på 8811286,44 EUR for ansøgningsåret 2013, og subsidiært nedsættelse af størrelsen af den pågældende afkoblede direkte støtte, der er udelukket fra finansiering, til 1022259,46 EUR,
har
RETTEN (Anden Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, M. Prek, og dommerne F. Schalin (refererende dommer) og M.J. Costeira,
justitssekretær: fuldmægtig P. Cullen,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 23. februar 2018,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
1
Efter at have foretaget en kontrol gennem sine tjenestegrene den 19. til den 23. august 2013 vedrørende direkte arealrelateret støtte for ansøgningsårene 2011 og 2012 fandt Europa-Kommissionen, at der forelå mangler ved Kongeriget Sveriges anvendelse af dens pligter vedrørende udvælgelse af stikprøver, som de følger af artikel 31 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1122/2009 af 30. november 2009 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår krydsoverensstemmelse inden for rammerne af støtteordningen for vin (EUT 2009, L 316, s. 65).
2
Den kontrol, som medlemsstaterne skal foretage, forfølger et formål om at ajourføre eller undersøge de oplysninger, som disse sidstnævnte råder over vedrørende de landbrugsarealer, som der ansøges om støtte for, med henblik på at mindske risikoen for fejl ved tildelingen af denne støtte.
3
Kommissionen gjorde i den skrivelse, hvortil var vedlagt et bilag, som Kommissionen tilstillede de svenske myndigheder i henhold til bestemmelserne i artikel 11, stk. 1, første afsnit, i Kommissionens forordning (EF) nr. 885/2006 af 21. juni 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 for så vidt angår godkendelse af betalingsorganer og andre organer og regnskabsafslutning for EGFL og ELFUL (EUT 2006, L 171, s. 90) (herefter samlet »meddelelsen af 6. december 2013«), gældende, at de svenske myndigheder ikke fuldt ud havde overholdt deres forpligtelser vedrørende kontrollen af den arealrelaterede direkte betaling for ansøgningsårene 2011 og 2012, idet den anførte, at sammenligningen af resultaterne af kontrollen ved dels telemåling, dels kontrol på stedet gjorde det muligt at konstatere et antal fejl, der var klart forskelligt, selv om de to former for kontrol skulle have givet de samme resultater. Det måtte derfor antages, at der ved anvendelsen af telemåling enten forelå mangler ved udvælgelsen af stikprøver eller ved kontrolmetoden. Fejlprocenten var nemlig lavere for så vidt angår kontrollen ved telemåling, hvilket indikerede, at risikoanalysen, der var baseret på udvælgelse af stikprøver, ikke var blevet foretaget korrekt, eftersom den var foretaget med et begrænset antal risikofaktorer, som ikke selv hverken var blevet undergivet en årlig undersøgelse og effektiv ajourføring med henblik på at opnå en bedre risikovurdering for Den Europæiske Garantifond for Landbruget ((EGFL) eller herefter »fonden«). Kommissionen anmodede endelig de svenske myndigheder om, at de redegjorde for de korrigerende foranstaltninger, der allerede var blevet vedtaget, og dem, der var påtænkte.
4
Den 5. februar 2014 fremsendte de svenske myndigheder – i det foreliggende tilfælde Jordbruksverket (den svenske landbrugsstyrelse, Sverige) – et svar til Kommissionen på denne sidstnævntes klagepunkter.
5
Ved skrivelse af 11. april 2014 indkaldte Kommissionen de svenske myndigheder til et bilateralt møde i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 885/2006. Efter dette møde, der fandt sted den 20. maj 2014, fastholdt Kommissionen sine konklusioner om, at der forelå mangler for ansøgningsårene 2011 og 2012.
6
Den 25. september 2014 fremsendte de svenske myndigheder til Kommissionen deres svar på konklusionerne i referatet af det bilaterale møde af 20. maj 2014, idet de fremlagde deres egen vurdering af det tab, som fonden havde lidt for ansøgningsårene 2011-2013, som ifølge myndighederne beløb sig til 636865 EUR.
7
Den 15. januar 2015 tilstillede Kommissionen de svenske myndigheder en meddelelse i henhold til bestemmelserne i artikel 11, stk. 2, tredje afsnit, og artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 885/2006 (herefter »meddelelsen af 15. januar 2015«). I denne meddelelse forkastede Kommissionen de svenske myndigheders vurdering af tabet, idet den anførte, at de i det foreliggende tilfælde havde undladt at gennemføre en korrekt sekundær kontrol.
8
Den 24. februar 2015 anmodede Kongeriget Sverige om, at tilfældet blev forelagt det forligsorgan, der er nævnt i artikel 16 i forordning nr. 885/2006. I sin rapport af 9. juli 2015 fandt forligsorganet, at parternes opfattelser var uforenelige. Det foreslog dog Kommissionen at udelukke de ansøgninger, der kom fra de län (svensk regionsbetegnelse), som ikke havde anvendt telemåling i 2013 fra korrektionen, og at tage hensyn til et kort, der var blevet påberåbt af de svenske myndigheder, som godtgjorde, at der forelå en ændring i den geografiske situation for kontrolområderne fra 2013.
9
Den 19. oktober 2015 meddelte Kommissionen Kongeriget Sverige sin endelige holdning (herefter »den endelige holdning af 19. oktober 2015«). Den fastholdt anvendelsen af en fast korrektion, som udelukkende vedrørte ansøgningsåret 2013 og de otte svenske län, hvori telemålingen var blevet gennemført i årene 2011-2013. Kommissionen forklarede i det væsentlige, at den vedvarende undladelse af at ajourføre risikoanalysen af udvælgelsen af stikprøver med henblik på kontrol ved telemåling, som, henset til sin fortsatte karakter, svarede til en manglende sekundær kontrol, indebar en risiko for skade for EGFL. Under disse omstændigheder var en fast korrektion gældende for al arealbaseret støtte den bedste måde, hvorpå risikoen kunne kvantificeres, og en fast korrektion på 2% forekom berettiget.
10
Ved Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2016/417 af 17. marts 2016 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2016, L 75, s. 16), blev der anvendt en fast korrektion på 2% på udgifter afholdt i Sverige som afkoblet direkte støtte for ansøgningsåret 2013, og korrektionens endelige størrelse beløb sig til 8811286,44 EUR (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Retsforhandlinger og parternes påstande
11
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 24. maj 2016 har Kongeriget Sverige anlagt denne sag.
12
Ved begæring indleveret til Rettens Justitskontor den 7. september 2016 har Den Tjekkiske Republik anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kongeriget Sveriges påstande, hvilket blev imødekommet ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Anden Afdeling den 19. oktober 2016.
13
Svarskriftet, replikken og duplikken blev indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 5. oktober og den 1. december 2016 og den 13. januar 2017.
14
Efter Den Tjekkiske Republiks indgivelse af interventionsindlægget den 1. december 2016 fremsatte Kongeriget Sverige og Kommissionen deres bemærkninger henholdsvis den 21. og den 23. februar 2017.
15
Den 28. februar 2017 blev afslutningen af retsforhandlingernes skriftlige del forkyndt for parterne.
16
Kongeriget Sverige anførte den 20. marts 2017, at det ønskede, at der blev afholdt et retsmøde.
17
Kongeriget Sverige har nedlagt følgende påstande:
–
Principalt annulleres den anfægtede afgørelse.
–
Subsidiært annulleres og ændres den anfægtede afgørelse ved at nedsætte det beløb, der er blevet udelukket fra EU-finansiering, til 1022259,46 EUR.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
18
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Kongeriget Sverige tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
19
Den Tjekkiske Republik har nedlagt påstand om, at Kongeriget Sverige gives medhold i sine påstande, og om, at den anfægtede afgørelse annulleres i det påståede omfang.
Parternes argumenter
20
Kongeriget Sverige har fremsat tre anbringender i denne sag.
21
Kongeriget Sverige har for det første gjort gældende, at Kommissionen begik en retlig fejl, idet den tilsidesatte bestemmelserne i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 885/2006 og bestemmelserne i artikel 52 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549), for så vidt som Kommissionen i den meddelelse af 6. december 2013, som den tilstillede Kongeriget Sverige i forlængelse af sin undersøgelse, hverken præciserede den mangel, der blev hævdet at foreligge, eller angav de korrigerende foranstaltninger, som skulle træffes med henblik på at sikre den fremtidige overholdelse af EU-lovgivningen. Den pågældende meddelelse kan således ikke påberåbes til at begrunde den omtvistede finansielle korrektion.
22
For det andet har det gjort gældende, at Kommissionen støttede den anfægtede afgørelse på fejlagtige konklusioner for så vidt angår de forskelle, der fulgte af en sammenligning af de fejl, der blev konstateret i forlængelse af gennemførelsen af de to former for kontrol. Det skal således lægges til grund, at Kommissionen hverken har godtgjort, at de angivelige fejl foreligger, eller hvorledes disse sidstnævnte, såfremt de anses for bevist, ville have kunnet indebære en risiko for skade for EGFL.
23
For det tredje har Kongeriget Sverige ligeledes gjort gældende, at Kommissionen ved beregningen af størrelsen af den faste korrektion tilsidesatte både artikel 52 i forordning nr. 1306/2013 og sine egne retningslinjer i Kommissionens dokument nr. VI/5330/97 af 23. december 1997 med overskriften »Retningslinjer for beregning af de finansielle følger ved udarbejdelsen af beslutningen om regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen« (herefter »dokument nr. VI/5330/97«) samt proportionalitetsprincippet.
24
Kommissionen har anfægtet Kongeriget Sveriges argumentation inden for rammerne af de tre anbringender, som dette sidstnævnte har fremsat.
25
Den Tjekkiske Republik, som fuldt ud har støttet Kongeriget Sveriges argumentation, har begrænset sig til at fremsætte bemærkninger til det andet og det tredje anbringende.
Det første anbringende om tilsidesættelse af bestemmelserne i artikel 52 i forordning nr. 1306/2013 og artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 885/2006
26
Kongeriget Sverige har gjort gældende, at artikel 52 i forordning nr. 1306/2013 og artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 885/2006 regulerer de forskellige stadier, der skal overholdes under proceduren for afslutning af EGFL’s regnskaber. Særligt skal den berørte medlemsstat i henhold til artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 885/2006 med henblik på så hurtigt som muligt at afhjælpe de konstaterede mangler forudgående underrettes om resultaterne af Kommissionens undersøgelser samt om de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at de omhandlede EU-regler fremtidigt overholdes. Det er kun en sådan skriftlig meddelelse, der kan udgøre referencen for beregningen af den frist på 24 måneder, der er fastsat i artikel 52, stk. 4, litra a), i forordning nr. 1306/2013, som gør det muligt at identificere de udgifter, der kan udelukkes fra EU-finansiering.
27
Meddelelsen af 6. december 2013 opfylder imidlertid lige så lidt som de efterfølgende skrivelser og meddelelser kravene i artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 885/2006, eftersom den hverken indeholder en klar angivelse af, hvori den mangel, der blev foreholdt Kongeriget Sverige, bestod, eller af de korrigerende foranstaltninger, som dette sidstnævnte var forpligtet til at træffe for at afhjælpe manglerne. Sådanne præciseringer blev først givet af Kommissionen i den endelige holdning af 19. oktober 2015, hvor den endvidere anførte, at det forhold, at de angivelige mangler fortsat bestod, skulle sidestilles med en manglende sekundær kontrol. Navnlig gør ordlyden af meddelelsen af 6. december 2013 det muligt at fastslå, at Kommissionen begrænsede sig til at anføre, at den havde mistanke om, at der forelå enten mangler ved en sekundær kontrol, i det foreliggende tilfælde i risikoanalysen af udvælgelsen af stikprøver med henblik på kontrol ved telemåling, eller en bestemt form for mangel ved en hovedkontrol, nemlig inden for rammerne af en fysisk kontrol ved telemåling. Ifølge retspraksis bør den skriftlige meddelelse, der er foreskrevet i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 885/2006, imidlertid give den berørte medlemsstat et fuldstændigt kendskab til Kommissionens forbehold for at kunne opfylde sin advarselsfunktion.
28
Selv om tjenestegrenene kun foretog en undersøgelse for ansøgningsårene 2011 og 2012, blev Kommissionens mistanke om mangler endvidere efterfølgende sidestillet med en manglende risikoanalyse, uden at grundlaget for en sådan udvikling i Kommissionens holdning fremgår af sagsakterne, EU-lovgivningen eller retspraksis og end ikke af Kommissionens egne retningslinjer, i henhold til hvilke en kontrolprocedure er utilstrækkelig til at begrunde finansielle korrektioner.
29
Kommissionen har heroverfor gjort gældende, at den i sin meddelelse af 6. december 2013, særligt i punkt 1.2.1 i bilaget dertil med overskriften »risikoanalysens effektivitet«, gav de svenske myndigheder detaljer om de mangler, den foreholdt dem, og anmodede dem om en yderligere afklaring af risikovurderingen af kontrollen ved telemåling samt en redegørelse for, hvorledes der kunne tages passende hensyn til risikoen for fonden. Denne anmodning måtte anses i det mindste implicit for en angivelse i almindelige vendinger af de korrigerende foranstaltninger, der skulle foretages. Kommissionen bemærkede i forhold til de forskelle, der var blevet konstateret mellem de to kontrolformer, at der var grund til at nære mistanke om, at der enten forelå forskelle ved udvælgelse af stikprøverne eller ved kontrolmetoden.
30
Kommissionen har navnlig gjort gældende, at den i punkt 1.3.2 i det bilag, som er vedlagt meddelelsen af 6. december 2013, omtalte de svagheder, der blev konstateret i forbindelse med den hurtige kontrol på stedet, der blev foretaget af de svenske myndigheder efter foranstaltningerne vedrørende kontrol ved telemåling.
31
Kommissionen har endvidere gjort gældende, at selv om det er korrekt, at meddelelsen af 6. december 2013 vedrører ansøgningsårene 2011 og 2012, skyldes dette den omstændighed, for så vidt som den pågældende meddelelse vedrørte en kontrol, der blev foretaget i august 2013, at der på dette stadium ikke forelå noget resultat for 2013. Eftersom uregelmæssighederne imidlertid fortsatte med at bestå, skulle Kommissionen have taget hensyn dertil ved fastlæggelsen af perioden for den faste korrektion. Den omstændighed, at manglerne forelå i årene 2011-2013, indebar, at ingen risikoanalyse kunne anses for at være blevet gennemført i løbet af disse år, og at der således ikke havde fundet nogen sekundær kontrol sted.
32
Ordlyden af den skrivelse, der blev fremsendt af den svenske landbrugsstyrelse til Kommissionen den 5. februar 2014, gjorde det ligeledes muligt at fastslå, at de svenske myndigheder havde forstået, hvilke mangler der ifølge Kommissionen forelå.
33
Efterfølgende gav Kommissionen i indkaldelsen af 11. april 2014 til det bilaterale møde af 20. maj 2014 og i dette mødes konklusioner flere detaljer vedrørende spørgsmålet om de korrigerende foranstaltninger, der skulle foretages. Dette skyldes den omstændighed, at kontrolproceduren er en dynamisk proces, og at de spørgsmål, der rejses, behandles således, at denne proces afvikles på grundlag af de præciseringer, som den berørte medlemsstat har givet. Under alle omstændigheder kunne de korrigerende foranstaltninger kun gælde fremtidigt og ikke for ansøgningsårene 2011-2013.
34
Kommissionen har endvidere anfægtet anbringendet om, at det først var på tidspunktet for den endelige holdning af 19. oktober 2015, at den nærmere præciserede de angivelige mangler, der var knyttet til den manglende udvikling i situationen i løbet af de sidste år, og som førte til, at den fastslog, at der forelå en manglende sekundær kontrol. Ifølge Kommissionen fremgik disse oplysninger allerede af Kommissionens meddelelse af 15. januar 2015, der blev givet i henhold til artikel 11, stk. 2, tredje afsnit, i forordning nr. 885/2006.
35
I det foreliggende tilfælde trådte artikel 11, stk. 1 og 2, i forordning nr. 885/2006, der er påberåbt af Kongeriget Sverige, i kraft den 16. oktober 2006 og har følgende ordlyd:
»Efterprøvende regnskabsafslutning
1.   Når Kommissionen som følge af en undersøgelse finder, at udgifterne ikke er afholdt i overensstemmelse med EF-reglerne, meddeler den pågældende medlemsstat sine resultater og de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at reglerne fremtidig overholdes.
Meddelelsen skal indeholde en henvisning til denne artikel. Medlemsstaten skal afgive svar inden for to måneder efter modtagelsen af meddelelsen, og Kommissionen kan ændre sit standpunkt under hensyn hertil. I behørigt begrundede tilfælde kan Kommissionen forlænge besvarelsesfristen.
Efter udløbet af besvarelsesfristen indkalder Kommissionen til et bilateralt møde, og de to parter søger at nå frem til en aftale om de foranstaltninger, der skal træffes, og en vurdering af overtrædelsens omfang og den økonomiske skade, der er påført [EU-]budgettet.
2.   Senest to måneder efter modtagelsen af referatet af det bilaterale møde, der er omhandlet i stk. 1, tredje afsnit, afgiver medlemsstaten alle oplysninger, som der blev anmodet om på mødet, eller alle andre oplysninger, som den anser for nyttige for den igangværende undersøgelse.
I behørigt begrundede tilfælde kan Kommissionen efter en begrundet anmodning fra medlemsstaten give tilladelse til en forlængelse af den i første afsnit omhandlede periode. Anmodningen rettes til Kommissionen inden udløbet af denne periode.
Efter udløbet af den i første afsnit omhandlede periode meddeler Kommissionen formelt medlemsstaten sine konklusioner på grundlag af de oplysninger, som den har modtaget som led i proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning. I meddelelsen vurderes de udgifter, som Kommissionen agter at udelukke fra [EU]-finansiering i henhold til artikel 31 i forordning (EF) nr. 1290/2005, og henvises til artikel 16, stk. 1, i denne forordning.«
36
Forordning nr. 1306/2013, som ophævede forordning (EU) nr. 1290/2005 af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT 2005, L 209, s. 1), indeholder en artikel 52 med overskriften »Efterprøvende regnskabsafslutning«, der finder anvendelse fra den 1. januar 2015.
37
I henhold til artikel 52, stk. 4, litra a), i forordning nr. 1306/2013 kan en afvisning af finansiering ikke vedrøre »udgifter [afholdt af EGFL] […], der er afholdt mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddeler den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterprøvning«.
38
Det forekommer således, at artikel 11 i forordning nr. 885/2006 definerer de forskellige stadier, der skal overholdes under proceduren for afslutning af EUGFL’s årsregnskaber. Navnlig præciserer den pågældende forordnings artikel 11, stk. 1, første afsnit, indholdet af den første skriftlige meddelelse, hvormed Kommissionen meddeler resultaterne af sine kontroller til medlemsstaterne inden afholdelsen af et bilateralt møde. I henhold til denne bestemmelse skal den første meddelelse præcisere resultaterne af Kommissionens efterprøvning over for den pågældende medlemsstat og angive de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at de pågældende EU-regler fremtidigt overholdes (dom af 7.6.2013, Portugal mod Kommissionen, T-2/11, EU:T:2013:307, præmis 57).
39
I denne forbindelse bemærkes, at Unionens retsinstanser allerede har fastslået, at inden for rammerne af gennemførelsen af Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 7. juli 1995 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 729/70, for så vidt angår proceduren for regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen (EFT 1995, L 158, s. 6), skal den skriftlige meddelelse som omhandlet i den pågældende forordnings artikel 8, stk. 1, som i det væsentlige er identisk med den meddelelse, der er omhandlet i artikel 11, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 885/2006, være af en art, der giver den pågældende medlemsstat et fuldkomment kendskab til Kommissionens forbehold, således at dokumentet kan opfylde den advarselsfunktion, som det har i medfør af nævnte forordnings artikel 8, stk. 1, første afsnit (jf. i denne retning dom af 7.6.2013, Portugal mod Kommissionen, T-2/11, EU:T:2013:307, præmis 58).
40
Det følger heraf, at Kommissionen i den første meddelelse, der er omfattet af artikel 11, i forordning nr. 885/2006, på tilstrækkeligt præcis vis skal angive genstanden for den af dens tjenestegrene foretagne undersøgelse og de mangler, der er blevet konstateret i forbindelse med denne undersøgelse, idet disse senere kan blive påberåbt som bevis for den alvorlige og rimelige tvivl, som den har vedrørende de af de nationale forvaltninger gennemførte kontrolforanstaltninger eller de af disse myndigheder meddelte tal, og således til at berettige de finansielle korrektioner, der er fastsat i den endelige afgørelse om afslag på fællesskabsfinansiering af visse af de af den pågældende medlemsstat for EUGFL afholdte udgifter (jf. analogt dom af 7.6.2013, Portugal mod Kommissionen, T-2/11, EU:T:2013:307, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis).
41
Når uregelmæssigheder, der kan begrunde en finansiel korrektion, vedvarer efter datoen for den skriftlige meddelelse af resultaterne af efterprøvningerne, er Kommissionen imidlertid berettiget til og endog forpligtet til at tage hensyn til denne situation, når den fastsætter den periode, som den pågældende finansielle korrektion skal omfatte (jf. analogt dom af 7.6.2013, Portugal mod Kommissionen, T-2/11, EU:T:2013:307, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).
42
Der skal derfor foretages en undersøgelse af, om den meddelelse af 6. december 2013, som var indeholdt i skrivelsen af 6. december 2013, og det bilag, der var vedlagt, kan anses for at være i overensstemmelse med kravene i artikel 11 i forordning nr. 885/2006. I denne forbindelse skal det efterprøves, om den pågældende meddelelse omfatter for det første en tilstrækkelig identifikation af undersøgelsens genstand og resultater, for så vidt som de har udgjort grundlaget for den anfægtede faste korrektion, og for det andet de korrigerende foranstaltninger, der fremtidigt skulle vedtages.
43
Den skrivelse, der indeholder meddelelsen af 6. december 2013, henviser først til de undersøgelsesforanstaltninger, der fandt sted i Sverige fra den 19. til den 23. august 2013, og nævner i meget generelle vendinger, at tjenestegrenene i Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter på baggrund af observationsresultaterne fra de pågældende foranstaltninger vedrørende de arealrelaterede direkte betalinger for ansøgningsårene 2011 og 2012 fandt, at de svenske myndigheder ikke fuldt ud havde overholdt de krav, der følger af Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009, om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 (EUT 2009, L 30, s. 16), af forordning nr. 1122/2009 og af Kommissionens forordning (EF) nr. 1120/2009 af 29. oktober 2009 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i afsnit III i forordning nr. 73/2009 (EUT 2009, L 316, s. 1).
44
Den pågældende skrivelse præciserer endvidere, at de konstaterede mangler i henhold til artikel 31 i forordning nr. 1290/2005 kan føre til en udelukkelse fra EU-finansiering af en del af de udgifter, der er finansieret af EGFL, og at de danner grundlag for de pågældende korrektioner, indtil passende korrigerende foranstaltninger er blevet vedtaget.
45
Hvad angår bilaget til meddelelsen af 6. december 2013 henvises i punkt 1.2.1 under overskriften »Risikoanalysens effektivitet« først og fremmest til bestemmelserne i artikel 26 og 31 i forordning nr. 1122/2009, inden princippet om, at »[k]ontrollen ved telemåling og de traditionelle kontroller […] anses generelt for at give de samme resultater, [og såfremt] det ikke er tilfældet, kan man lægge til grund, at enten udvælgelsen af stikprøver eller kontrolmetoden er behæftet med mangler«, bliver nævnt.
46
Bilaget til meddelelsen af 6. december 2013 indeholder dernæst en sammenligning af de fejlprocenter, der blev konstateret i forbindelse med kontrollen af arealerne af de bedrifter, der modtog støtte, alt efter, om der var blevet anvendt en kontrol på stedet eller en kontrol ved telemåling, og efter, om stikprøverne var blevet udvalgt tilfældigt eller i henhold til en undersøgelse af risikofaktorerne.
47
En oversigtstabel gør det navnlig muligt at fastslå, at fejlprocenterne for kontrollen ved telemåling vedrørende stikprøver, der var blevet udvalgt i henhold til en undersøgelse af risikofaktorerne, generelt er mindre end fejlprocenterne for kontrollen på stedet, idet de første var på 0,96% og 0,31% hvad angår henholdsvis 2011 og 2012, mens de øvrige var på 1,34% og 1,41% hvad henholdsvis angår de samme år.
48
Efter at have redegjort for de forklaringer, som de svenske myndigheder gav, som vedrører for det første metoden for udvælgelse af kontrollerede bedrifter og for det andet rationaliseringen af kontrol ved telemåling med henblik på at koncentrere denne i de områder på svensk område, der omfatter en vis bedriftstæthed, fastslog Kommissionen, at »der således forelå en risiko for, at de svenske myndigheder ikke i tilstrækkeligt omfang t[og] sigte på risikoen vedrørende kontrollen ved telemåling«.
49
Denne konklusion for så vidt angår kravet om en bedre undersøgelse af risikofaktorerne forekommer klar og utvetydig og kan ikke i modsætning til, hvad Kongeriget Sverige har gjort gældende, sidestilles med den blotte mistanke, der ikke kan begrunde en fast korrektion. Den må således anses for at udgøre en tilstrækkelig identifikation af undersøgelsens genstand og resultater.
50
Hvad angår de korrigerende foranstaltninger, der skal gennemføres, gælder, at selv om skrivelsen i meddelelsen af 6. december 2013 blot henviser til det bilag, som er vedlagt samme meddelelse, samtidigt med, at de svenske myndigheder anmodes om at underrette Kommissionen om de korrigerende foranstaltninger, der allerede er vedtaget eller påtænkt, samt om tidsplanen for gennemførelsen, indeholder det pågældende bilag en opfordring rettet til de svenske myndigheder til »bedre at belyse deres undersøgelse af risici med henblik på kontrollen ved telemåling og redegøre for, hvorledes der er taget passende hensyn til risikoen«.
51
På baggrund af konstateringen af de påviste mangler synes denne konklusion for så vidt angår de korrigerende foranstaltninger, der skal vedtages, klar og så meget desto mere utvetydig, som de svenske myndigheder gav visse forklaringer vedrørende de mangler, der blev konstateret af Kommissionens tjenestegrene, således at rækkevidden af denne konklusion var fuldstændigt klar for dem.
52
På denne baggrund forekommer de korrigerende foranstaltninger, som fremtidigt skulle vedtages af de svenske myndigheder, tilstrækkeligt detaljerede i meddelelsen af 6. december 2013 på baggrund af de krav, der følger af artikel 11 i forordning nr. 885/2006.
53
Endvidere gælder, at selv om meddelelsen af 6. december 2013 udelukkende vedrører ansøgningsårene 2011 og 2012, mens den faste korrektion vedrører ansøgningsåret 2013, skal det bemærkes for det første, at ansøgningsåret 2013 ikke var afsluttet i forbindelse med kontrollen foretaget af Kommissionens tjenestegrene i august 2013, og for det andet, at eftersom de uregelmæssigheder, der begrundede anvendelsen af en fast korrektion, fortsat består efter datoen for den skriftlige meddelelse med resultaterne af kontrollen, påhviler det Kommissionen at tage hensyn til denne situation ved fastlæggelsen af den periode, som den omhandlede faste korrektion vedrører.
54
Det fremgår nemlig af bestemmelserne i artikel 11 i forordning nr. 885/2006, at hvis den pågældende medlemsstat ikke foretager korrigerende foranstaltninger som svar på de af Kommissionen fastslåede uregelmæssigheder, kan Kommissionen udelukke de udgifter, der ikke er i overensstemmelse med EU-reglerne, indtil det faktiske tidspunkt for gennemførelsen af de af den pålagte korrigerende foranstaltninger (dom af 7.6.2013, Portugal mod Kommissionen, T-2/11, EU:T:2013:307, præmis 80).
55
I meddelelsen af 15. januar 2015 konstaterede Kommissionen, at der fortsat bestod en betydelig divergens mellem fejlprocenterne for kontrollen ved telemåling og kontrollen på stedet, eftersom disse lå på henholdsvis 0,39% og 0,74%.
56
Fra dette stadium og ikke først fra den endelige holdning af 19. oktober 2015, som Kongeriget Sverige med urette har gjort gældende, blev sidstnævnte underrettet om, at de mangler, der var blevet konstateret af Kommissionens tjenestegrene, fortsat forelå, og de kollektive foranstaltninger, der skulle vedtages, var nødvendigvis af samme karakter som dem, der var blevet henvist til tidligere.
57
På baggrund af det ovenstående forekommer det, at de krav, der følger af artikel 11 i forordning nr. 885/2006, ikke blev tilsidesat af Kommissionen, og at det første anbringende, som Kongeriget Sverige har fremsat, for så vidt som det ikke er velbegrundet, skal forkastes.
Det andet anbringende om Kommissionens manglende bevis for de angivelige mangler og den økonomiske risiko for EGFL
58
Indledningsvis har Kongeriget Sverige gjort gældende, at det af Kommissionen hævdede vedrørende den angivelige tilsidesættelse af bestemmelserne i artikel 31, stk. 2, i forordning nr. 1122/2009 hviler på en fejlagtig forudsætning om, at resultaterne af den traditionelle kontrol på stedet og af resultaterne af kontrollen ved telemåling ville føre til det samme resultat. Der er imidlertid tale om to indbyrdes supplerende metoder, idet kontrollen på stedet efter sin karakter er mere præcis og gør det muligt at afsløre et større antal fejl, mens telemålingen gør det muligt at få et overblik og at kontrollere større områder. Dette understøttes endvidere af ordlyden af artikel 35, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1122/2009, som bestemmer, at de medlemsstater, der anvender telemåling, skal foretage fysisk kontrol, eftersom denne ikke giver mulighed for at give den ansvarlige myndighed tilfredsstillende resultater med hensyn til nøjagtighed, Kommissionen har i øvrigt ikke redegjort for, hvorledes de to former for kontrol kan give lignende resultater.
59
Derefter har Kongeriget Sverige gjort gældende, at differencerne mellem de fejlprocenter, der blev konstateret alt efter anvendelsen af den ene eller den anden kontrolmetode, ud over den omstændighed, at de varierede i de bedømmelser, som Kommissionen fremlagde under sagsbehandlingen, er lave og endog marginale, eftersom de ligger på en absolut værdi mellem 0,27% og 0,56%, hvilket placerer dem under den grænse på 2%, som er satsen i denne type sager ifølge Den Europæiske Revisionsret. Under retsmødet gentog Kongeriget Sverige dette argument under henvisning til Rettens praksis, som den ifølge dette Kongerige blev fastlagt i dom af 16. februar 2017, Rumænien mod Kommissionen (T-145/15, EU:T:2017:86). Den konstaterede forskel er under alle omstændigheder for lille til at konkludere, at der forelå en mangelfuld sekundær kontrol, således at Kommissionen ikke i tilstrækkeligt omfang har godtgjort, at der foreligger tvivl med hensyn til den pågældende kontrols effektivitet, således som dette kræves i henhold til principperne i retspraksis.
60
Endelig har Kongeriget Sverige gjort gældende, at selv om der ikke foreligger fælles regler for, hvorledes undersøgelsen og ajourføringen i henhold til artikel 31, stk. 2, i forordning nr. 1122/2009, af effektiviteten af analyserisikoen skal udføres, således at det tilkommer medlemsstaterne selv at fastsætte risikofaktorerne, fulgte det ikke desto mindre de retningslinjer, der findes i Kommissionens database med navnet »WikiCap«. Det skulle ligeledes tage hensyn til den omstændighed, at Kommissionen kun stillede satellitbilleder til rådighed på betingelse af, at 25% af den fotograferede overflade blev anvendt i kontroløjemed, hvilket medførte særlige gener for Sverige, henset til den betydelige andel af skovområder, og gjorde det nødvendigt at koncentrere kontrollen i de län, der havde meget landbrugsjord. De svenske myndigheder har endvidere anført, at de foretog delvis kontrol på stedet vedrørende 85-90% af de bedrifter, der var undergivet kontrol ved telemåling, således at kontrol udelukkende ved telemåling kun vedrørte en ganske lille del af de kontrollerede bedrifter.
61
Under disse omstændigheder er Kongeriget Sverige af den opfattelse, at det har overholdt Kommissionens retningslinjer ved udvælgelsen af områder, der skulle kontrolleres ved telemåling, og har gjort gældende, at det koncentrerede sin kontrol til de områder, hvor betalingsrettighederne havde den højeste værdi, hvilket fuldt ud er i overensstemmelse med de pågældende retningslinjer. Endvidere var kontrollen ligeledes rettet mod de landbrugsbedrifter, hvoraf det dyrkede areals aktivitet og betydning var af størst interesse for kontrollen. I øvrigt ændrede de svenske myndigheder de kontrollerede områder ved hjælp af satellitbilleder, som specifikt blev bestilt for ansøgningsårene 2011-2013, og for så vidt angår ansøgningsåret 2013 blev risikofaktorerne ligeledes ændret til at være identiske med dem, der var fastsat inden for rammerne af kontrollen på stedet. Dette er i modstrid med det af Kommissionen hævdede om, at der hverken var blevet foretaget en ajourføring eller en undersøgelse af risikofaktorerne i tre år i træk.
62
De svenske myndigheder har i replikken tilkendegivet den opfattelse, at Kommissionen foretog en fejlagtig fortolkning af konklusionerne i det bilaterale møde af 20. maj 2014, og at de i modsætning til det af Kommissionen hævdede ikke anførte, at de ikke havde foretaget nogen undersøgelse af risikofaktorerne for så vidt angår kontrollen ved telemåling.
63
Den Tjekkiske Republik har for sin del i det væsentlige gjort gældende, at de stikprøver, der er bestemt til kontrol på stedet, og de prøver, der er bestemt til kontrol ved telemåling, udvælges efter forskellige metoder, således at en sammenligning af de konstaterede fejl alt efter anvendelsen af den ene eller den anden metode, ikke er relevant. Endvidere, for så vidt som udvælgelsen af områder, der skal kontrolleres ved telemåling, bør foretages i slutningen af det år, der ligger forud for støtteansøgningsåret, og i hvilken forbindelse Kommissionen kun stiller et begrænset antal satellitbilleder til rådighed, bliver udvælgelsen af områder, der skal kontrolleres, støttet på geografiske kriterier og ikke på en risikoanalyse støttet på kendskab til samtlige landbrugere og deres støtteansøgninger. De landbrugere, der bliver kontrolleret ved telemåling, udgør således en lavere risiko, og de konstaterede fejlprocenter er ligeledes lavere, således at den fejlmargen, der er knyttet til denne form for kontrol, er væsentligere.
64
Den Tjekkiske Republik har tilføjet, at der ikke er nogen bestemmelse i forordning nr. 1122/2009, der indikerer, at de to kontrolformer skulle føre til samme fejlprocent, eller at forskellige fejlprocenter ville rejse tvivl om kontrollens effektivitet.
65
Kommissionen har som svar herpå gjort gældende, at forskellen i resultaterne af kontrollen på stedet og kontrollen ved telemåling i sig selv udgør en betænkelighed. Uanset at de to former for kontrol anses for lige gyldige, gælder det derimod, at der, når de ikke fører til tilsvarende resultater, kan rejses tvivl om kvaliteten af kontrollen eller valg af kontrolmetode.
66
Hvad angår variationen i de tal, som Kommissionen har fremlagt, har Kommissionen forklaret, at den leverede oplysninger, der både hvilede på tilfældige stikprøver og stikprøver, der var støttet på risikoanalysen. Den har imidlertid medgivet, at den årlige fejlprocent på 0,99% vedrørende den traditionelle kontrol på stedet for 2012 ikke var korrekt, og at den korrekte sats var på 0,87%, men at dette var uden betydning i det foreliggende tilfælde.
67
Hvad angår den manglende passende årlige undersøgelse og ajourføring af risikoanalysen har Kommissionen gjort gældende, at en ændring af lokaliseringen af kontrolområderne for ansøgningsåret 2013 ikke beviser, at der forelå en undersøgelse af risikofaktorer. Kommissionen har i øvrigt støttet holdningen om, at de svenske myndigheder i forbindelse med det bilaterale møde den 20. maj 2014 havde medgivet, at de ikke havde foretaget en undersøgelse af risikofaktorer for så vidt angår kontrol ved telemåling. Ifølge dette mødes konklusion, blev risikoanalysen af kontrol ved telemåling først ændret i ansøgningsåret 2014 og ikke i ansøgningsåret 2013. Endvidere gjorde de oplysninger, som Kongeriget Sverige leverede i stævningen, det muligt at fastslå, at dette sidstnævnte, såfremt det antages, at der var sket en ændring i 2013, ikke havde foretaget nogen forbedringer, således at Kommissionens klagepunkt fortsat ville være begrundet.
68
Kommissionen har anfægtet det af de svenske myndigheder hævdede, hvorefter de påpegede forskelle mellem fejlprocenterne er marginale, og har tværtimod gjort gældende, at disse forskelle er betydelige, eftersom kontrollen på stedet havde gjort det muligt i forhold til kontrol ved telemåling i 2011 at afsløre 1,5 gange flere fejl, i 2012 mere end 2,5 gange flere fejl og i 2013 tæt på 2 gange flere fejl. Endvidere finder den tærskel på 2%, som de svenske myndigheder har påberåbt sig, ikke anvendelse inden for rammerne af procedurerne for efterprøvende regnskabsafslutning i henhold til artikel 52 i forordning nr. 1306/2013.
69
Det skal bemærkes, at EUGFL i henhold til fast retspraksis kun finansierer interventioner, som foretages efter EU’s regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget. Det påhviler herved Kommissionen at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af disse regler. Kommissionen er således forpligtet til at begrunde sin afgørelse, hvis der deri fastslås manglende kontrol eller mangler ved den kontrol, som vedkommende medlemsstat har gennemført (jf. dom af 9.1.2003, Grækenland mod Kommissionen, C-157/00, EU:C:2003:5, præmis 15 og den deri nævnte retspraksis).
70
Det påhviler imidlertid ikke Kommissionen udtømmende at godtgøre, at medlemsstaternes kontrolforanstaltninger er utilstrækkelige, eller at de tal, som de har meddelt, er urigtige, men at fremlægge bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til disse kontrolforanstaltninger eller disse tal (jf. dom af 9.1.2003, Grækenland mod Kommissionen, C-157/00, EU:C:2003:5, præmis 16 og den deri nævnte retspraksis).
71
Denne lempelse af beviskrav til Kommissionen skyldes, at medlemsstaten har bedre adgang til at indsamle og kontrollere oplysninger, der er nødvendige for afslutning af EUGFL-regnskaberne, og at medlemsstaten følgelig skal føre det mest detaljerede og fuldstændige bevis for, at kontrollen faktisk er foretaget, eller at dens tal er rigtige, og, efter omstændighederne, for, at Kommissionens beregninger er forkerte (jf. dom af 9.1.2003, Grækenland mod Kommissionen, C-157/00, EU:C:2003:5, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).
72
Den pågældende medlemsstat kan for sin del ikke afkræfte Kommissionens konstateringer uden at underbygge sine egne påstande med beviser, der godtgør eksistensen af et pålideligt og funktionsdygtigt kontrolsystem. Såfremt medlemsstaten ikke fører bevis for, at Kommissionens konstateringer er urigtige, udgør disse konstateringer forhold, der kan give anledning til alvorlig tvivl med hensyn til indførelsen af et passende og effektivt system af foranstaltninger til overvågning og kontrol (jf. dom af 9.1.2003, Grækenland mod Kommissionen, C-157/00, EU:C:2003:5, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis).
73
Under afsnit III med overskriften »Kontrol« i forordning nr. 1122/2009 angiver artikel 26, der har overskriften »Generelle principper«, i stk. 1, at »[a]dministrativ kontrol og kontrol på stedet i henhold til denne forordning foretages på en sådan måde, at der sikres en effektiv efterprøvning af, om betingelserne for at opnå støtte er opfyldt, og om de krav og normer, der er relevante for krydsoverensstemmelse, er overholdt«. Det nævnte afsnit III omfatter et kapitel II, som vedrører kontrol vedrørende støttekriterierne, og hvis afdeling II selv vedrører kontrol på stedet.
74
Artikel 30 i forordning nr. 1122/2009, som navnlig vedrører kontrol på stedet vedrørende kriterierne for støtteberettigelse, bestemmer bl.a., at »[d]et samlede antal kontroller på stedet, der foretages hvert år, skal omfatte mindst 5% af alle landbrugere, der ansøger om støtte i henhold til enkeltbetalingsordningen, støtte i henhold til den generelle arealbetalingsordning eller arealrelaterede betalinger i forbindelse med særlig støtte«.
75
Artikel 31 i forordning nr. 1122/2009, som vedrører spørgsmålet om udvælgelse af stikprøven og undersøgelse og ajourføring af risikofaktorerne, er affattet som følger:
»Udvælgelse af stikprøven
1.   Den ansvarlige myndighed udvælger på grundlag af en risikoanalyse stikprøver til kontrol på stedet i henhold til denne forordning, således at de er repræsentative for de indsendte støtteansøgninger.
For at sikre en sådan repræsentativitet udvælger medlemsstaterne tilfældigt mellem 20% og 25% af minimumsantallet af landbrugere, der skal underkastes kontrol på stedet, jf. artikel 30, stk. 1 og 2.
Hvis antallet af landbrugere, der skal underkastes kontrol på stedet, er større end minimumsantallet af landbrugere, der skal underkastes kontrol på stedet, jf. artikel 30, stk. 1 og 2, skal procentdelen af tilfældigt udvalgte landbrugere i den supplerende stikprøve dog ikke være større end 25%.
2.   Risikoanalysen undersøges for, hvor effektiv den er, og ajourføres hvert år:
a)
ved at hver risikofaktors betydning fastlægges
b)
ved at resultaterne af den risikobaserede stikprøve og den tilfældigt udvalgte stikprøve, jf. stk. 1, andet afsnit, sammenholdes
c)
ved at der tages hensyn til særlige forhold i medlemsstaten.
3.   Den ansvarlige myndighed noterer de grunde, der har ført til, at en given landbruger er blevet udvalgt til kontrol på stedet. Den inspektør, der skal foretage kontrollen på stedet, underrettes herom inden kontrollens påbegyndelse.
4.   Hvis det er hensigtsmæssigt, kan en del af stikprøven udtages på grundlag af de foreliggende oplysninger, inden den pågældende ansøgningsperiode er udløbet. Den foreløbige stikprøve kompletteres, når alle relevante ansøgninger er indkommet.«
76
Artikel 35 i forordning nr. 1122/2009, som vedrører telemåling og samspillet med kontrol på stedet, har følgende ordlyd:
»Telemåling
1.   Når en medlemsstat benytter sig af muligheden i artikel 33, stk. 2, for at foretage kontrol på stedet ved telemåling, skal den:
a)
foretage billedtolkning af satellitbilleder eller luftfotos af alle de landbrugsparceller pr. ansøgning, der skal kontrolleres, med henblik på at bestemme plantedækket og opmåle arealet
b)
foretage billedtolkning af satellitbilleder eller luftfotos af alle de landbrugsparceller pr. ansøgning, der skal kontrolleres, med henblik på at bestemme plantedækket og opmåle arealet.
2.   Den yderligere kontrol, der er nævnt i artikel 30, stk. 3, foretages ved traditionel kontrol på stedet, hvis det ikke længere er muligt at foretage den yderligere kontrol ved telemåling det pågældende år.«
77
Hvad for det første angår Kongeriget Sveriges klagepunkt vedrørende den omstændighed, at Kommissionen ikke havde godtgjort, at det tilsidesatte bestemmelserne i artikel 31 i forordning nr. 1122/2009, og at den støttede sig på den fejlagtige forudsætning, at metoderne for kontrol ved telemåling og på stedet ville føre til de samme resultater, bemærkes, at den kontrol, som medlemsstaterne er forpligtet til at gennemføre inden for rammerne af støtteordningen for landbrugere under EGFL, skal overholde de almindelige principper, der er opregnet i artikel 26, stk. 1, i forordning nr. 1122/2009, navnlig på baggrund af kriteriet om effektivitet i forhold til kontrollen af overholdelsen af betingelserne for støttetildeling samt de krav og regler, der gælder med hensyn til krydsoverensstemmelse.
78
Selv om, således som Kommissionen har gjort gældende, og som det fremgår af artikel 33 og 35 i forordning nr. 1122/2009, de to former for kontrol gyldigt kan anvendes af medlemsstaterne, er anvendelsen af kontrol på stedet imidlertid obligatorisk for så vidt angår alle de parceller, for hvilke telemåling ikke har gjort det muligt at konkludere, at anmeldelsen er korrekt.
79
Selv om forordning nr. 1122/2009 ikke udtrykkeligt bestemmer, at de to former for kontrol skal føre til de samme resultater, som Kommissionen henviste til i den sammenfattende rapports punkt 12.4.1.2, forholder det sig ikke desto mindre således, at svaghederne ved kontrollen ved telemåling skal afhjælpes under anvendelse af kontrol på stedet med henblik på at sikre en effektiv efterprøvelse af overholdelsen af betingelserne for støttetildeling. Såfremt anvendelsen af den ene eller anden form for kontrol indebærer betydelige forskelle i opdagelsen af fejl, kan der kun være tale om en midlertidig situation, som skal korrigeres ved en undersøgelse af en hensyntagen til risikofaktorerne, således at fejlprocenterne på sigt vil have en tendens til at ligne hinanden eller i det mindste nærme sig hinanden. Kongeriget Sveriges argument om, at der var blevet foretaget delvis kontrol på stedet, som vedrørte 85-90% af de bedrifter, der var undergivet kontrol ved telemåling, forekommer i denne forbindelse irrelevant, for så vidt som dette er uden betydning for de forskelle, der er konstateret mellem fejlprocenterne. Kravet om en årlig undersøgelse og ajourføring af risikofaktorerne er i øvrigt udtrykkeligt nævnt i artikel 31, stk. 2, i forordning nr. 1122/2009.
80
Det bemærkes, som Kommissionen har gjort gældende, at begrundelsen for den finansielle korrektion, der er anvendt af Kommissionen i det foreliggende tilfælde, vedrører den omstændighed, at risikoanalysen blev foretaget med et begrænset antal risikofaktorer, som hverken blev undergivet en årlig undersøgelse eller ajourføring på en passende måde med henblik på at opnå en bedre vurdering af risikoen for fonden.
81
Under disse omstændigheder synes det forhold, at der fortsat består en betydelig forskel mellem fejlprocenterne, alt efter hvilken kontrolmetode der anvendes, at udgøre et bevis for, at Kommissionen kunne have en begrundet og alvorlig tvivl med hensyn til den metode, der blev anvendt af de svenske myndigheder med henblik på at opnå en bedre vurdering af risikoen for fonden på baggrund af antallet af anvendte risikofaktorer og kravet om at undersøge og ajourføre disse på årlig basis.
82
Endvidere blev Kommissionens tvivl bestyrket af de svenske myndigheders synspunkt i forbindelse med den efterprøvende regnskabsafslutningsprocedure. Det forekommer nemlig, således som det fremgår af referatet af det bilaterale møde, der fandt sted den 20. maj 2014, at de pågældende myndigheder hvad angår den traditionelle kontrol på stedet, anførte, at de foretog en årlig undersøgelse af risikofaktorer, som medførte overanmeldelser, og at de dernæst foretog en tilpasning af risikoanalysen, men at en sådan analyse for så vidt angår kontrollen ved telemåling ikke var blevet foretaget. Den eneste risikofaktor, der var taget hensyn til, var »areal, der blev anmeldt i ansøgningen/det betalte beløb«.
83
Selv om Kongeriget Sverige har anfægtet Kommissionens fortolkning af referatet af det bilaterale møde af 20. maj 2014, skal det imidlertid konstateres, at den svenske landbrugsstyrelse i den skrivelse af 25. september 2014, som den fremsendte som svar på dette referat, ikke formelt rejste tvivl om, at der ikke forelå en risikoanalyse vedrørende kontrollen ved telemåling. Den har derimod redegjort for, hvorledes den foretog en vurdering af den skade, som fonden led, navnlig for så vidt angår ansøgningsåret 2014 ved at anvende tal, der vedrørte perioden forud for de uregelmæssigheder, der blev afsløret i 2013.
84
Hvad for det andet angår det af Kongeriget Sverige hævdede, hvorefter de forskelle, der blev konstateret mellem fejlprocenterne alt efter den kontrolmetode, der blev anvendt, er for små til at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 31 i forordning nr. 1122/2009, og under alle omstændigheder ligger under den tærskel på 2%, som er blevet fastsat af Revisionsretten til at udgøre en acceptabel andel afslørede fejl, bemærkes, at de konstaterede fejlprocenter, der førte til den endelige holdning af 19. oktober 2015, som følger af efterprøvelsen af de stikprøver, der blev udvalgt i henhold til en undersøgelse af risikofaktorerne, og som er nævnt i meddelelsen af 15. januar 2015, lå for kontrollen på stedet henholdsvis kontrollen ved telemåling på 0,84% og 0,57% i 2011, på 0,99% og 0,31% i 2012 og på 0,74% og 0,39% i 2013. I løbet af de tre omhandlede år gør kontrollen på stedet det således muligt at opdage en andel af fejl, der er langt højere end kontrollen ved telemåling, nemlig henholdsvis 1,5 gange, 3 gange og 2 gange flere fejl.
85
I modsætning til det af Kongeriget Sverige hævdede synes denne forskel i resultaterne alt efter den anvendte metode væsentlig, og det kan ikke gøres gældende, at de to kontrolmetoder fører til tilsvarende resultater. Endvidere for så vidt angår satsen på 2%, der ligeledes er benævnt »væsentlighedstærsklen«, som kan anvendes i henhold til Revisionsrettens standarder, er denne ikke relevant i det foreliggende tilfælde. Begrebet »væsentlighedstærskel«, der blev introduceret af Revisionsretten i dens udtalelse nr. 2/2004 af 18. marts 2004 om indførelse af én enkelt revisionsmodel (og et forslag til en struktur for intern kontrol i Fællesskabet (EUT 2004, C 107, s. 1), samt væsentlighedstærsklen på 2%, som bl.a. er nævnt i punkt 17 i bilag 1.1 med overskriften »Revisionstilgang og ‑metode« til Revisionsrettens årsberetning om budgetgennemførelsen i regnskabsåret 2014, med institutionernes svar (EUT 2015, C 373, s. 1), vedrører en tærskel, på hvilket grundlag Revisionsrettens arbejde på revisionsområdet planlægges, men det er ikke godtgjort, at den er relevant i det foreliggende tilfælde, som Kommissionen med rette har gjort gældende for så vidt angår en regnskabsafslutningsprocedure i henhold til artikel 52 i forordning nr. 1306/2013.
86
Selv om det endelig er korrekt, at de fejlprocenter, som Kommissionen har fremført, har kunnet udvikle sig under regnskabsafslutningsproceduren, gik disse sidstnævnte, for så vidt angår kontrollen ved telemåling af de stikprøver, der var støttet på risikovurderingen for ansøgningsåret 2011, fra 0,96% i meddelelsen af 6. december 2013 til 0,84% i meddelelsen af 15. januar 2015, er dette imidlertid uden betydning for konstateringen af, at der forelå en betydelig difference mellem satserne alt efter den anvendte metode, som det blev anført i præmis 84 ovenfor.
87
Hvad for det tredje angår det af Kongeriget Sverige hævdede, hvorefter risikofaktorerne vedrørende kontrollen ved telemåling fra ansøgningsåret 2013 blev tilpasset, fremgår det højst af kortet vedlagt som bilag til stævningen vedrørende de områder, der blev kontrollet ved telemåling i 2013, at de områder, der kontrolleres ved telemåling, rent faktisk blev ændret. Den vedvarende forskel i fejlprocenterne i 2013 gør det endvidere muligt at fastslå, at denne ændring kun havde en meget begrænset betydning. Derimod foreligger der, som det fremgår af præmis 83 og 84 ovenfor, ingen oplysninger, der gør det muligt at konstatere, at der gyldigt blev foretaget en tilpasning af risikofaktorerne.
88
Det forekommer således, at de beviser, der godtgør, at den kontrol, der blev udført af de svenske myndigheder, var utilstrækkelig, som hos Kommissionen gav anledning til alvorlig tvivl med hensyn til indførelsen af et passende og effektivt system af foranstaltninger til overvågning og kontrol, ikke er blevet svækket af de argumenter, der er blevet fremført af de pågældende myndigheder, uden at det er fornødent at behandle de pågældende argumenter yderligere (jf. i denne retning dom af 15.10.2014, Danmark mod Kommissionen, C-417/12 P, EU:C:2014:2288, præmis 73). På baggrund af den betydelige størrelse af det geografiske område, der fortsat er berørt, efter at Kommissionen accepterede at begrænse den finansielle korrektion til otte län (jf. præmis 9 ovenfor), forekommer det, at Kommissionen var berettiget til at nære tvivl med hensyn til den systematiske karakter af den konstaterede mangel, mens Kongeriget Sverige ikke har fremført specifikke oplysninger, der kan godtgøre, at de differencer, der var blevet fastslået i fejlprocenterne alt efter kontrolmetode, kunne tilskrives andre faktorer end mangler med hensyn de valg, som de nationale myndigheder foretog for så vidt angår iværksættelsen af kontrol ved telemåling. Under disse omstændigheder var det med rette, at Kommissionen kunne fastslå, at bestemmelserne i artikel 31, stk. 2, i forordning nr. 1122/2009 var blevet tilsidesat af Kongeriget Sverige, således at det andet anbringende skal forkastes som ugrundet.
Det tredje anbringende om tilsidesættelse af artikel 52 i forordning nr. 1306/2013, retningslinjerne i dokument nr. VI/5330/97 og proportionalitetsprincippet
89
Kongeriget Sverige har for det første gjort gældende, at den faste korrektion på 2% ikke er berettiget under hensyn til den omhandlede manglende overholdelses karakter og omfang og den reelle skade, som den vil kunne forvolde fonden. Den omstændighed, at en kontrolprocedure kan forbedres, udgør ikke en væsentlig overtrædelse af en EU-retlig bestemmelse og er ikke i sig selv tilstrækkelig til at give anledning til faste korrektioner for en hævdet manglende sekundær kontrol. Under alle omstændigheder skal det beløb, der er udelukket fra EU-finansiering, nedsættes.
90
For det andet har Kongeriget Sverige gjort gældende, at den faste korrektion ikke er berettiget, henset til den omstændighed, at det ville have været muligt at anslå den økonomiske skade, som blev påført EU, ved at foretage en i forhold til målet rimelig indsats. Kommissionen besluttede uden at give en relevant begrundelse at anvende en fast korrektion og forkastede ligeledes de svenske myndigheders vurdering, selv om det på grundlag af divergenserne mellem de to former for kontrol ville have været muligt at fastsætte det beløb, der eventuelt skulle udelukkes fra EU-finansiering, i det foreliggende tilfælde 1022259,46 EUR. Dette beløb blev beregnet ved at forhøje det beløb for korrektionerne, som fremkom efter kontrollen ved telemåling – eftersom korrektionerne i henhold til denne metode var ca. to gange mindre end i henhold til metoden for kontrollen på stedet – og ved at tillægge de beløb, der skulle inddrives med tilbagevirkende kraft. Endvidere var det først med den endelige holdning af19. oktober 2015, at Kommissionen underrettede de svenske myndigheder om den omstændighed, at den fandt, at der forelå en manglende sekundær kontrol, som umuliggjorde en korrektion for de ansøgningsår 2011 til 2013, der allerede var gået.
91
For det tredje er Kongeriget Sverige af den opfattelse, at den faste korrektion heller ikke er i overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer i dokument nr. VI/5330/97. Kommissionen underrettede først de svenske myndigheder i december 2013 om sine betragtninger vedrørende risikoanalysens effektivitet uden præcist at sigte til de omhandlede mangler eller de korrigerende foranstaltninger, således at det ikke kan foreholdes dem, at de ikke traf foranstaltninger for at forbedre anvendelsen af den sekundære kontrol.
92
For det fjerde har Kongeriget Sverige gjort gældende, at den faste korrektion er i strid med proportionalitetsprincippet, for så vidt som størrelsen af denne korrektion åbenbart ikke står i et rimeligt forhold til det af fonden eventuelt lidte tab.
93
Kongeriget Sverige har i replikken som svar til Kommissionen gjort gældende, at Retten i henhold til artikel 263 TEUF har kompetence til delvist at annullere en afgørelse fra Kommissionen, hvilket nødvendigvis indebærer en ændring af en sådan afgørelse. De elementer, som er grunden til kravet om annullation, i det foreliggende tilfælde valget af at anvende en fast korrektion, kan endvidere adskilles fra resten af den anfægtede afgørelse, således at den anfægtede afgørelses substans i tilfælde af en delvis annullation ikke ændres.
94
Den Tjekkiske Republik har gjort gældende, at Kommissionen i henhold til artikel 52 i forordning nr. 1306/2013 skal foretage en præcis fastsættelse af det beløb, der rent faktisk udgør en økonomisk skade for EU, som det ligeledes fremgår af retningslinjerne i Kommissionens meddelelse K(2006) 2210 AGRI-2005-64043 af 9. juni 2006, »Communication from the Commission, on how the Commission intends in the context of the EAGGF-Guarantee clearance procedure to handle shortcomings in the context of cross-compliance control system implemented by the Member State« (artikel 3 i forordning nr. 1782/2003) (herefter »dokument AGRI-2005-64043«). I det foreliggende tilfælde er det økonomiske tab kvantificerbart, og det tilkom i det mindste Kommissionen i tilfælde af uenighed med hensyn til den af Kongeriget Sverige anvendte metode at opfordre dette sidstnævnte til at foretage en beregning under anvendelse af en beregningsmetode, som det fandt passende. Denne uregelmæssighed udgør i sig selv en grund til annullation af den anfægtede afgørelse i det af Kongeriget Sverige hævdede omfang.
95
Kommissionen har for sin del gjort gældende, at søgsmålet er støttet på artikel 263 TEUF, og at det tilsigter en annullation af den anfægtede afgørelse, idet Retten ikke har beføjelse til at ændre den pågældende afgørelse. Såfremt den anfægtede afgørelse annulleres, påhviler det Kommissionen i overensstemmelse med artikel 264 TEUF at gennemføre de foranstaltninger, der er nødvendige til opfyldelse af Rettens dom. Følgelig kan Kongeriget Sveriges subsidiære påstand, som understøttet af den argumentation, der blev fremført inden for rammerne af det tredje anbringende, ikke realitetsbehandles af Retten.
96
Kommissionen har i duplikken ligeledes gjort gældende, at for så vidt som Kongeriget Sverige i replikken har nedlagt påstand om delvis annullation af den anfægtede afgørelse, for så vidt som denne sidstnævnte fastsætter en fast korrektion, søger det at ændre sin påstand, hvilket ifølge fast retspraksis ikke er muligt. Endvidere kan det tredje anbringende, for så vidt som det vedrører den subsidiære påstand, heller ikke selv antages til realitetsbehandling i forbindelse med bedømmelsen af den principale påstand.
97
Under alle omstændigheder har Kommissionen gjort gældende, at det forhold, at de mangler, der blev konstateret i årene 2011-2013, vedblev at bestå, indebærer, at det ikke er muligt at lægge til grund, at en risikoanalyse rent faktisk er blevet foretaget, således at en sekundær kontrol ikke har fundet sted, og at der således foreligger en risiko for fonden. De retningslinjer for Kommissionen, der er redegjort for i dokument nr. VI/5330/97, tillader anvendelse af en fast korrektion, når en medlemsstat har tilsidesat sin forpligtelse til på passende måde at efterprøve visse ansøgningers støtteberettigelse. En risikoanalyse udgør en sekundær kontrol, i forhold til hvilken en manglende effektivitet begrunder en fast korrektion på 2%.
98
Forskellene i fejlprocenterne alt efter formen for kontrol udgør ikke i sig selv begrundelsen for den faste korrektion, men godtgør derimod, at risikoanalysen ikke kan anses for at være blevet foretaget. Under disse omstændigheder er den beregning af risikoen for fonden, som de svenske myndigheder har foreslået, og som er støttet på denne forskel, utilstrækkelig. Det er i øvrigt ikke korrekt at hævde, at den blev godkendt af Kommissionens regnskabstjenester.
99
Hvad angår proportionalitetsprincippet er Kommissionen af den opfattelse, at det er blevet overholdt, for så vidt som korrektionen blev begrænset til ansøgningsåret 2013 og de otte svenske län, hvori kontrollen blev foretaget ved telemåling og ikke ved kontrol på stedet fra 2011 til 2013.
100
Hvad for det første angår spørgsmålet, om det tredje anbringende kan antages til realitetsbehandling, bemærkes, som det fremgår af stævningens ordlyd, at det i det væsentlige vedrører en tilsidesættelse af artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013. Der er imidlertid intet, der tyder på, at det af Kongeriget Sverige er blevet påberåbt udelukkende til støtte for den anden påstand, der blev fremsat subsidiært med krav om nedsættelse af størrelsen af den finansielle korrektion, og ikke ligeledes til støtte for den første påstand, for så vidt som denne sidstnævnte tilsigter annullation af den anfægtede afgørelse, eftersom Kommissionen handlede ulovligt bl.a. ved med urette at beslutte at anvende en fast korrektion.
101
Undersøgelsen af ordlyden af stævningens punkt 11 gør det nemlig muligt at fastslå, at selv om Kongeriget Sverige principalt finder, at den anfægtede afgørelse skal annulleres, for så vidt som Kommissionen efter en ulovlig regnskabsafslutningsprocedure med urette fastslog, at risikoanalysen ikke var blevet foretaget korrekt, hvilket kan føre annullation af den anfægtede afgørelse i sin helhed og følgelig udelukke selve princippet om en finansiel korrektion, finder det ligeledes, at såfremt Retten ikke desto mindre skulle fastslå, at de svenske myndigheder udgjorde årsagen til visse mangler, som principielt berettigede en fast korrektion, er metoden til vurdering af denne korrektion ikke korrekt.
102
På denne baggrund, og uden at det er fornødent at undersøge, om det tredje anbringende kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det støtter den anden påstand, som tilsigter, at Retten – det være sig ved en forudgående delvis annullation af den anfægtede afgørelse – ændrer størrelsen af den faste korrektion, skal det konstateres, at der intet til hinder er for, at det pågældende anbringende kan antages til realitetsbehandling, og at der kan tages hensyn til det, for så vidt som det støtter den første påstand, som tilsigter annullation af den anfægtede afgørelse. Endvidere, i modsætning til det af Kommissionen hævdede, og som det fremgår af den behandling af stævningens punkt 11, der blev foretaget i præmis 101 ovenfor, forekommer det ikke, at Kongeriget Sverige på dette punkt har ændret sine påstande i replikken.
103
Som Kongeriget Sverige har gjort gældende, kan en afgørelse fra Kommissionen på området for regnskabsafslutning i henhold til retspraksis annulleres, for så vidt som en sådan annullation omfatter begrundelsen for og konklusionen i en afgørelse, der indeholder en fast korrektion (jf. i denne retning dom af 7.7.2005, Grækenland mod Kommissionen, C-5/03, EU:C:2005:426, præmis 54 og 55). En sådan annullation er uden betydning for lovligheden af de resterende begrundelser for den omhandlede afgørelse, eftersom de pågældende begrundelser bl.a. kan vedrøre konstateringen af, at der forelå mangler ved den kontrol, som det påhviler medlemsstaten at foretage.
104
Hvad angår en eventuel annullations konsekvenser skal det endvidere bemærkes, at selv om det i henhold til fast retspraksis ikke tilkommer Unionens retsinstanser at rette påbud til EU-institutionerne eller træffe afgørelser på disses vegne i forbindelse med den legalitetskontrol, de foretager, påhviler det i henhold til artikel 266 TEUF den pågældende institution at træffe de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af en dom i et annullationssøgsmål (jf. dom af 30.5.2013, Omnis Group mod Kommissionen, T-74/11, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:283, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).
105
Det tilkommer derfor Kommissionen i tilfælde af den anfægtede afgørelses annullation, for så vidt som en sådan annullation er støttet på, at der er foretaget en fejlagtig anvendelse af en fast korrektion, at drage konsekvenserne deraf.
106
Hvad for det andet angår realitetsbehandlingen af det tredje anbringende, skal det noteres, at det følger af fast retspraksis, at mens det påhviler Kommissionen at bevise, at der foreligger en tilsidesættelse af EU-bestemmelserne, påhviler det i givet fald, når denne tilsidesættelse er fastslået, medlemsstaten at godtgøre, at Kommissionen har begået en fejl med hensyn til de økonomiske virkninger af tilsidesættelsen (dom af 7.10.2004, Spanien mod Kommissionen, C-153/01, EU:C:2004:589, præmis 67, og af 7.7.2005, Grækenland mod Kommissionen, C-5/03, EU:C:2005:426, præmis 38).
107
Artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, der vedrører den efterprøvende regnskabsafslutning, er affattet som følger:
»Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, på grundlag af det regelstridige forholds konstaterede omfang. Kommissionen tager i den forbindelse hensyn til overtrædelsens art samt til den økonomiske skade, der er påført Unionen. Den skal basere sin udelukkelse på identifikation af uretmæssigt anvendte beløb og kan, hvis disse ikke kan identificeres med en i forhold til målet rimelig indsats, anvende ekstrapolerede korrektioner eller standardsatskorrektioner. Faste korrektioner anvendes kun, hvis det på grund af sagens omstændigheder, eller fordi medlemsstaten ikke har forelagt Kommissionen de nødvendige oplysninger, ikke er muligt med en i forhold til målet rimelig indsats at fastslå den økonomiske skade, der er påført Unionen, nærmere«.
108
Følgelig skal Kommissionen på baggrund af bestemmelserne i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, basere sin udelukkelse fra EU-finansiering på en identifikation af uretmæssigt anvendte beløb, og hvis disse ikke kan identificeres med en i forhold til målet rimelig indsats, kan den anvende ekstrapolerede korrektioner eller standardsatskorrektioner. Det følger heraf, at beregningen af størrelsen på korrektionen støttet på en individuel vurdering af de forskellige manglers finansielle betydning på grundlag af oplysninger fremlagt af den pågældende medlemsstat i princippet kan tillades, når en sådan individuel vurdering ikke indebærer en uforholdsmæssig indsats (dom af 16.2.2017Rumænien mod Kommissionen, T-145/15, EU:T:2017:86, præmis 61).
109
Bilag 2 til dokument nr. VI/5330/97 definerer sekundære kontroller som »administrative operationer, der er nødvendige for korrekt at behandle ansøgninger, såsom efterprøvning af overholdelse af frister for indgivelse af ansøgninger, afsløring af dobbeltansøgninger om den samme støtte, risikoanalyse, pålæggelse af sanktioner og passende tilsyn med procedurerne«.
110
Dokument nr. VI/5330/97 præciserer ligeledes de finansielle følger af en mangelfuld kontrol i medlemsstaterne. Når oplysningerne fra undersøgelsen ikke giver grundlag for at vurdere det af EU lidte tab som følge af manglerne ved kontrollen ved en ekstrapolering af fastslåede tab, ved statistiske metoder eller ved henvisning til andre verificerbare data, kan en finansiel korrektion beregnet som et fast beløb på grundlag af omfanget af risikoen overvejes (dom af 3.3.2016, Spanien mod Kommissionen, T-675/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:123, præmis 41).
111
Hvad angår dokument AGRI-2005-64043 tilpasser det retningslinjerne i dokument nr. VI/5330/97 til krydsoverensstemmelsen. Det fastsætter tre metoder, der kan anvendes til at fastsætte passende finansielle korrektioner: for det første afvisning af individuelle ansøgninger, der ikke har været genstand for den påkrævede kontrol, for det andet en vurdering af risikoen for fonden ved ekstrapolering af resultaterne af den kontrol, der foretages af en repræsentativ stikprøve, og for det tredje vedtagelse af faste korrektioner (dom af 19.10.2017, Spanien mod Kommissionen, T-502/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:730, præmis 59). Ordlyden af dokument AGRI-2005-64043 gør det muligt at konstatere, at der foreligger en rangorden mellem disse tre muligheder, idet en fast korrektion skal anses for den sidste udvej (jf. i denne retning dom af 3.3.2016, Spanien mod Kommissionen, T-675/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:123, præmis 42). Dette hierarki af metoder til fastsættelse af de beløb, der skal udelukkes fra EU-finansiering, er i øvrigt udtrykkeligt omtalt i artikel 12, stk. 2, 3 og 6, i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 907/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår betalingsorganer og andre organer, finansiel forvaltning, regnskabsafslutning, sikkerhedsstillelse og brug af euroen (EUT 2014, L 255, s. 18), der trådte i kraft i september 2014.
112
Det følger af ovenstående betragtninger, at Kommissionen i henhold til sine egne retningslinjer i det foreliggende tilfælde kun kunne anvende metoden med en fast korrektion, såfremt der havde været anledning til at udelukke anvendelsen af andre metoder, særligt beregningen ved ekstrapolering. Som Kongeriget Sverige med rette har gjort gældende, har beregningsmetoden med en fast korrektion en residual karakter i forhold til bestemmelserne i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013, selv om Kommissionen i praksis ofte har anvendt den.
113
Det følger af de konstateringer, der blev foretaget i forbindelse med behandlingen af det andet anbringende, at manglerne ved Kongeriget Sveriges gennemførelse af undersøgelsen og ajourføringen af risikofaktorerne varede fra 2011 til 2013, og at Kommissionen på baggrund af angivelserne i dokument nr. VI/5330/97, for så vidt som der er tale om en tilbagevendende mangel ved de administrative foranstaltninger, der er nødvendige for en korrekt behandling af ansøgningerne, som vedrører risikoanalysen, ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse gyldigt kunne kvalificere dem som en manglende gennemførelse af en sekundær kontrol. Der er nemlig tale om en mangel ved en sekundær kontrol, der er foreskrevet i bestemmelserne i artikel 31, stk. 2, i forordning nr. 1122/2009, og ikke blot en konstatering af, at en kontrolprocedure, der ikke kan give anledning til en finansiel korrektion, kan forbedres. På denne baggrund synes Kongeriget Sveriges klagepunkt om, at der ikke i det foreliggende tilfælde foreligger en væsentlig overtrædelse af en EU-retlig regel, der kan give anledning til finansielle korrektioner, ugrundet.
114
Kommissionen fandt imidlertid ligeledes, at konstateringen af, at der ikke var foretaget en gennemførelse af en sekundær kontrol, for så vidt som der var tale om en fuldstændig mangel på kontrol, i sig selv var tilstrækkelig til principielt at udelukke en korrektion, der er baseret på en vurdering ved ekstrapolering af det økonomiske tab, som EU har lidt, og til at udelukke de oplysninger, der blev fremlagt af Kongeriget Sverige med henblik på at foretage en opgørelse af det pågældende tab.
115
Selv om det i visse tilfælde har kunnet fastslås, at ekstrapoleringsmetoder støttet på de uregelmæssigheder, der er blevet konstateret i et senere år, ikke kan udgøre et sikkert beregningsgrundlag, bl.a. hvis uregelmæssighederne ikke blev gentaget de følgende år eller i tilfælde af store variationer i resultaterne fra det ene år til det andet (jf. i denne retning dom af 24.1.2002, Frankrig mod Kommissionen, C-118/99, EU:C:2002:39, præmis 44 og 45, og af 3.3.2016, Spanien mod Kommissionen, T-675/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:123, præmis 46-48), forholder det sig ikke desto mindre således, at den manglende hensyntagen i det foreliggende tilfælde til de oplysninger, der blev fremlagt under regnskabsafslutningsproceduren af Kongeriget Sverige, og som tilsigtede beregning ved ekstrapolering af de uretmæssigt udbetalte beløb, ikke var støttet på deres eventuelle manglende pålidelighed, men på den omstændighed, at de af Kommissionen blev anset for at være irrelevante inden for rammerne af en regnskabsafslutningsprocedure, som udspringer af en konstatering af, at der foreligger en fuldstændig mangel ved en sekundær kontrol.
116
I denne forbindelse skal det konstateres, at de svenske myndigheder rent faktisk fremlagde oplysninger for Kommissionen, som muliggjorde beregningen ved ekstrapolering af de uretmæssigt udbetalte beløb. Den skrivelse, der af den svenske landbrugsstyrelse den 25. september 2014 blev tilstillet Kommissionen som svar på konklusionerne i referatet af det bilaterale møde af 20. maj 2014, indeholder en vurdering af det af fonden lidte tab. På dette stadium fremlagde de svenske myndigheder, som ikke var bekendt med, at korrektionen kun vedrørte ansøgningsåret 2013, en vurdering, som vedrørte ansøgningsårene 2011-2013, ved at anvende tal, der vedrørte perioden forud for de fejl, der blev konstateret i 2013.
117
Den ekstrapoleringsmetode, som de svenske myndigheder anvendte, består i det væsentlige i at forhøje den korrektionssats, der følger af kontrollen ved telemåling, med henblik på at korrigere størrelsen af den korrektion, der allerede er foretaget for det pågældende år.
118
Ved at nægte at tage hensyn til de oplysninger, som de svenske myndigheder fremlagde, og som tilsigtede beregning ved ekstrapolering af de uretmæssigt udbetalte beløb uden at foretage en vurdering hverken af pålidelighed eller af, om en forholdsmæssig indsats ville have gjort det muligt at anvende dem, med den begrundelse, at de under alle omstændigheder ikke var relevante, tilsidesatte Kommissionen den subsidiære karakter af anvendelsen af metoden med den faste korrektion, som den følger af bestemmelserne i artikel 52, stk. 2, i forordning nr. 1306/2013.
119
Under disse omstændigheder skal det, uden at det er fornødent at behandle Kongeriget Sveriges øvrige argumenter vedrørende bl.a. tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet, fastslås, at det tredje anbringende er begrundet, og den første påstand skal tages til følge. Følgelig skal den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som Kommissionen med urette anvendte metoden med fastsættelse af et fast beløb i forhold til Kongeriget Sverige for at udelukke beløbet på 8811286,44 EUR for ansøgningsåret 2013, dvs. 2% af beløbet af den afkoblede direkte støtte, der vedrørende dette år blev betalt til Kongeriget Sverige, fra EU-finansiering.
120
Det bemærkes, at det tilkommer Kommissionen at drage konsekvenserne af denne afgørelse i forbindelse med beregningen af den faste korrektions størrelse, som den i givet fald skal fastsætte på baggrund af den manglende overholdelse, som den har konstateret.
Sagsomkostninger
121
Ifølge Rettens procesreglements artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
122
I overensstemmelse med procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer medlemsstaterne som intervenienter deres egne omkostninger.
123
Da Kommissionen har tabt sagen, og da Kongeriget Sverige har nedlagt påstand herom, pålægges Kommissionen at bære sine egne omkostninger og betale de af Kongeriget Sverige afholdte omkostninger.
124
Den Tjekkiske Republik, der er interveneret i sagen, bærer sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Afdeling):
1)
Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2016/417 af 17. marts 2016 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), annulleres, for så vidt som den vedrører afkoblet direkte støtte udbetalt til Kongeriget Sverige for et samlet beløb på 8811286,44 EUR for ansøgningsåret 2013.
2)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de af Kongeriget Sverige afholdte omkostninger.
3)
Den Tjekkiske Republik bærer sine egne omkostninger.
Prek
Schalin
Costeira
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 25. september 2018.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: svensk.