62022CC0167
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ATHANASIOS RANTOS
7 päivänä syyskuuta 2023 (
1
)
Asia C‑167/22
Euroopan komissio
vastaan
Tanskan kuningaskunta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Tieliikenne – Asetus (EY) N:o 1072/2009 – 8 artikla – Kabotaasiliikenne – Yleinen periaate – 9 artikla – Kabotaasiliikenteeseen sovellettavat säännöt – Asetus (EY) N:o 561/2006 – Lepoaika – Kansallinen lainsäädäntö, jolla moottoritieverkoston varrella sijaitsevia julkisia levähdysalueita varten otetaan käyttöön enimmäispysäköintiaika – Enimmäispysäköintiajan rajaaminen 25 tuntiin – SEUT 56 artikla – Tieliikennepalvelujen tarjoamisen vapauden estäminen
Johdanto
1.
Euroopan komissio pyytää jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalla kanteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Tanskan kuningaskunta on jättänyt täyttämättä tieliikennepalvelujen tarjoamisen vapautta koskeviin unionin oikeuden säännöksiin, jotka sisältyvät asetuksen (EY) N:o 1072/2009 (
2
) 1, 8 ja 9 artiklaan, perustuvia velvoitteitaan, koska se on rajannut kuorma-autojen enimmäispysäköintiajan julkiseen moottoritieverkostoon kuuluvilla levähdysalueilla 25 tuntiin (jäljempänä 25 tunnin sääntö). Sääntö tekisi kuljettajille vaikeaksi noudattaa asetuksen (EY) N:o 561/2006 (
3
) 8 artiklassa säädettyä vähintään 45 tunnin pituista säännöllistä viikoittaista lepoaikaa tai lyhennettyä 24–45 tunnin yhtäjaksoista viikoittaista lepoaikaa ja merkitsisi siten tieliikennepalvelujen tarjoamisen vapauden estämistä, jota ei voida perustella millään Tanskan kuningaskunnan mainitsemalla yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä.
2.
Käsiteltävässä asiassa esiin nousseet kysymykset koskevat siis sitä, onko 25 tunnin sääntöä pidettävä tieliikennepalvelujen tarjoamisen vapauden estämisenä, ja jos vastaus on myöntävä, voidaanko sääntöä perustella yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Asetus N:o 1072/2009
3.
Asetuksen N:o 1072/2009 1 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 1–4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä asetusta sovelletaan toisen lukuun [Euroopan] yhteisön alueella harjoitettavaan maanteiden kansainväliseen tavaraliikenteeseen.
– –
4.   Tätä asetusta sovelletaan kansalliseen maanteiden tavaraliikenteeseen, jota muu kuin jäsenvaltiosta oleva liikenteenharjoittaja harjoittaa tilapäisesti siten kuin III luvussa säädetään.
– –”
4.
Saman asetuksen 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleinen periaate”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jokaisella toisen lukuun toimivalla maanteiden tavaraliikenteen harjoittajalla, jolla on yhteisön liikennelupa ja jonka kuljettajalla, jos hän on kolmannen maan kansalainen, on kuljettajatodistus, on tässä luvussa säädetyin edellytyksin oikeus harjoittaa kabotaasiliikennettä.
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitetut liikenteenharjoittajat saavat ajaa samalla ajoneuvolla tai, jos kyseessä on yhdistelmäajoneuvo, sen vetovaunulla, enintään kolme peräkkäistä kabotaasimatkaa, jotka seuraavat välittömästi toisesta jäsenvaltiosta tai kolmannesta maasta vastaanottavaan jäsenvaltioon suuntautuvaa kansainvälistä kuljetusta sen jälkeen kun kyseisessä kansainvälisessä kuljetuksessa tuodut tavarat on toimitettu. Viimeisimmän vastaanottavasta jäsenvaltiosta poistumista edeltävän kabotaasimatkan kuorma on purettava seitsemän päivän kuluessa siitä, kun kansainvälisessä kuljetuksessa vastaanottavaan jäsenvaltioon tuotu kuorma viimeksi purettiin.
Liikenteenharjoittajat voivat ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun määräajan kuluessa suorittaa jonkin tai kaikki mainitussa alakohdassa sallituista kabotaasimatkoista missä tahansa jäsenvaltiossa edellyttäen, että ne suorittavat vain yhden kabotaasimatkan kussakin jäsenvaltiossa niiden kolmen päivän aikana, jotka seuraavat ilman kuormaa kyseiseen jäsenvaltioon saapumista.
– –”
5.
Saman asetuksen 9 artiklassa, jonka otsikko on ”Kabotaasiliikenteeseen sovellettavat säännöt”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jollei muussa yhteisön lainsäädännössä toisin säädetä, kabotaasiliikenteen harjoittamiseen sovelletaan vastaanottavan jäsenvaltion voimassa olevia lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä seuraavin osin:
– –
d) ajo- ja lepoajat;
– –
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettuja lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä on sovellettava muihin kuin jäsenvaltiosta oleviin liikenteenharjoittajiin samoin edellytyksin kuin vastaanottavaan jäsenvaltioon sijoittautuneisiin liikenteenharjoittajiin siten, että estetään kaikki kansalaisuuteen tai sijoittautumispaikkaan perustuva syrjintä.”
Asetus N:o 561/2006
6.
Asetuksen N:o 561/2006 (
4
) 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa vahvistetaan maanteiden tavara- ja henkilöliikenteessä toimivien kuljettajien ajoaikoja, taukoja ja lepoaikoja koskevat säännöt sisämaan liikennemuotojen välisen kilpailun edellytysten yhdenmukaistamiseksi erityisesti tieliikenteen alalla sekä työolojen ja liikenneturvallisuuden parantamiseksi. Tämän asetuksen säännöksillä pyritään myös edistämään jäsenvaltioiden seuranta- ja noudattamisen valvontakäytännön parantamista sekä työskentelytapojen parantamista tieliikennealalla.”
7.
Saman asetuksen 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
– –
f)
’vapaa-ajalla’ yhtäjaksoista aikaa, jonka kuljettaja saa käyttää haluamallaan tavalla;
g)
’vuorokautisella lepoajalla’ vuorokautista aikaa, jonka kuljettaja saa käyttää haluamallaan tavalla ja joka käsittää ’säännöllisen vuorokautisen lepoajan’ ja ’lyhennetyn vuorokautisen lepoajan’:
–
’säännöllisellä vuorokautisella lepoajalla’ tarkoitetaan yhtäjaksoista, vähintään 11 tuntia kestävää vapaa-aikaa. Tämä säännöllinen vuorokautinen lepoaika voidaan vaihtoehtoisesti pitää kahdessa osassa, joista ensimmäisen on kestettävä yhtäjaksoisesti vähintään kolme tuntia ja jälkimmäisen on kestettävä yhtäjaksoisesti vähintään yhdeksän tuntia,
–
’lyhennetyllä vuorokautisella lepoajalla’ tarkoitetaan yhtäjaksoista vapaa-aikaa, joka kestää vähintään yhdeksän tuntia mutta vähemmän kuin 11 tuntia;
h)
’viikoittaisella lepoajalla’ viikoittaista aikaa, jonka kuljettaja saa käyttää haluamallaan tavalla ja joka käsittää ’säännöllisen viikoittaisen lepoajan’ ja ’lyhennetyn viikoittaisen lepoajan’:
–
’säännöllisellä viikoittaisella lepoajalla’ tarkoitetaan yhtäjaksoista, vähintään 45 tuntia kestävää vapaa-aikaa,
–
’lyhennetyllä viikoittaisella lepoajalla’ tarkoitetaan yhtäjaksoista vähemmän kuin 45 tuntia kestävää vapaa-aikaa, joka voidaan ottaen huomioon 8 artiklan 6 kohdassa säädetyt edellytykset lyhentää vähintään 24 peräkkäiseksi tunniksi;
– –”
8.
Saman asetuksen 8 artiklan sanamuoto on seuraava:
”– –
6.   Kahden peräkkäisen viikon aikana kuljettajan on pidettävä vähintään
–
kaksi säännöllistä viikoittaista lepoaikaa, tai
–
yksi säännöllinen viikoittainen lepoaika ja yksi lyhennetty vähintään 24 tunnin pituinen viikoittainen lepoaika; vähennys on kuitenkin korvattava vastaavalla yhtäjaksoisella vapaa-ajalla ennen kyseistä viikkoa seuraavan kolmannen viikon loppua.
Viikoittaisen lepoajan on alettava viimeistään kuuden 24 tunnin jakson kuluttua edellisen viikoittaisen lepoajan päättymisestä.
– –
7.   Lyhennetystä viikoittaisesta lepoajasta korvauksena pidettävä vapaa-aika on liitettävä toiseen vähintään yhdeksän tunnin pituiseen lepoaikaan.
8.   Vuorokautiset lepoajat ja lyhennetyt viikoittaiset lepoajat, jotka pidetään muualla kuin ajoneuvon asemapaikkakunnalla, voidaan kuljettajan valinnan mukaan pitää ajoneuvossa, jos siinä on asianmukaiset nukkumismahdollisuudet jokaista kuljettajaa varten ja ajoneuvo on pysäköitynä.
9.   Kahdelle viikolle jakautuva viikoittainen lepoaika voidaan laskea jommankumman viikon lepoajaksi muttei molempien.”
Tanskan lainsäädäntö
9.
Mainitusta 25 tunnin säännöstä ei nimenomaisesti säädetä Tanskan lainsäädännössä tai hallinnollisissa määräyksissä. Sääntöä, joka otettiin käyttöön vuoden 2018 finanssilakia koskevan poliittisen sopimuksen (
5
) päätteeksi, sovelletaan tieliikennelain (færdselsloven) (
6
) 92 §:n 1 momentin nojalla, ja se tuli voimaan 1.7.2018. (
7
)
Asian tausta ja oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
10.
Komissio pani tieliikennealan järjestöjen saamien tietojen jälkeen vireille jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn Tanskan kuningaskuntaa vastaan sillä perusteella, että komissio katsoi, että 25 tunnin sääntö rajoittaa kuljetuspalvelujen tarjoamisen vapautta.
11.
Komissio lähetti menettelyn yhteydessä Tanskan hallitukselle tietopyynnön 2.5.2018, virallisen huomautuksen 20.7.2018, lisätietopyynnön 14.1.2019 sekä perustellun lausunnon 15.5.2020. Komission mukaan Tanskan hallituksen menettelyn eri vaiheissa esittämät perustelut eivät olleet vakuuttavia, joten se nosti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen.
Menettely unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset
12.
Komissio nosti käsiteltävän kanteen 4.3.2022 jättämällään kannekirjelmällä.
13.
Tanskan ja Puolan hallitukset sekä komissio ovat esittäneet unionin tuomioistuimelle kirjallisia huomautuksia. Tanskan hallitus ja komissio esittivät myös suullisia huomautuksia 25.5.2023 pidetyssä suullisessa käsittelyssä.
14.
Komissio vaatii unionin tuomioistuinta
–
toteamaan, että Tanskan kuningaskunta on jättänyt täyttämättä asetuksen N:o 1072/2009 1, 8 ja 9 artiklaan sisältyviin liikennepalvelujen tarjoamisen vapautta koskeviin sääntöihin perustuvia velvoitteitaan, koska se on rajannut Tanskan moottoritieverkoston varrella sijaitsevien julkisten levähdysalueiden enimmäispysäköintiajan 25 tuntiin
–
velvoittamaan Tanskan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
15.
Tanskan kuningaskunta vaatii unionin tuomioistuinta
–
hylkäämään kanteen
–
velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Arviointi
Tutkittavaksi ottaminen
16.
Tanskan hallitus vaatii kanteen tutkimatta jättämistä, sillä kanne ei ensinnäkään täytä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 120 artiklan mukaisia johdonmukaisuuden, selkeyden ja täsmällisyyden vaatimuksia, (
8
) ja toiseksi kannekirjelmässä esitetyt vaatimukset ja kanneperusteet eivät vastaa toisiaan. (
9
)
17.
Komissio vastaa, että kannekirjelmään sisältyvät vaatimukset sekä vaatimusten tueksi esitetyt kanneperusteet ja perustelut on muotoiltu selkeästi ja täsmällisesti.
18.
Kannekirjelmästä käy mielestäni selvästi ilmi, että komission mukaan 25 tunnin sääntö loukkaa tavaraliikennepalvelujen tarjoamisen vapautta unionissa koskevia asetuksen N:o 1072/2009 1, 8 ja 9 artiklaan sisältyviä yleisiä periaatteita sillä perusteella, että sääntö rajoittaa asetukseen N:o 561/2006 perustuvaa mahdollisuutta lepoaikojen pitämiseen Tanskan tieverkostossa ja vaikeuttaa siten tavarankuljetuspalvelujen tarjoamista tässä jäsenvaltiossa.
19.
Komissio ei tarkemmin sanoen väitä, että 25 tunnin sääntö olisi lepoaikoihin sovellettavien säännösten tai erityisesti asetuksen N:o 561/2006 vastainen vaan että pysäköinnin rajoittaminen estää käytännössä kuljettajia ja kuljetusyrityksiä tarjoamasta palvelujaan Tanskan alueella. (
10
)
20.
Kannekirjelmä näyttää siis täyttävän työjärjestyksen 120 artiklassa asetetut edellytykset, joten esitän Tanskan kuningaskunnan esittämän oikeudenkäyntiväitteen hylkäämistä.
Pääasia
21.
Komissio moittii jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa kanteessaan Puolan tasavallan tukemana Tanskan kuningaskuntaa keskeisesti siitä, että 25 tunnin sääntö on este tieliikennepalvelujen tarjoamisen vapaudelle eikä tätä estettä voida oikeuttaa millään Tanskan kuningaskunnan mainitsemalla yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä.
22.
Tanskan hallitus vetoaa esikysymyksenä siihen, että toimivalta pysäköinnin kestoa kansallisella alueella sijaitsevilla levähdysalueilla koskevien sääntöjen vahvistamisessa ei toissijaisuusperiaatteen mukaan kuulu unionille vaan jäsenvaltiolle.
23.
Kuten komissio perustellusti huomauttaa, pidän kyseistä perustelua kuitenkin merkityksettömänä sillä perusteella, ettei komissio kiistä 25 tunnin säännön kaltaisten pysäköintisääntöjen yhteensopivuutta EUT-sopimuksen kanssa sinänsä vaan pikemminkin sen, että ottamalla käyttöön sinänsä laillisen 25 tunnin säännön Tanskan kuningaskunta asetti esteen liikennepalvelujen tarjoamisen vapaudelle. (
11
)
24.
Tanskan hallitus esittää niin ikään esikysymyksenä, että SEUT 58 artiklalla säänneltävät palvelut jäävät SEUT 56 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle.
25.
On totta, että SEUT 58 artiklan 1 kohdan mukaan palvelujen tarjoamisen vapautta liikenteen alalla ei säännellä SEUT 56 artiklan määräyksellä, joka koskee palvelujen tarjoamisen vapautta yleisemmin, vaan EUT-sopimuksen liikennettä koskevan osaston määräyksillä eli SEUT 90–SEUT 100 artiklalla. (
12
)
26.
Tämän asian kohteena oleviin palveluihin sovelletaan EY 71 artiklan (josta on muutettuna tullut SEUT 91 artikla) nojalla annettua asetusta N:o 1072/2009. Asetusta sovelletaan sen 1 artiklan 1 ja 4 kohdan mukaan toisen lukuun unionin alueella harjoitettavaan maanteiden kansainväliseen tavaraliikenteeseen, mukaan lukien kabotaasiliikenteeseen eli kansalliseen liikenteeseen, jota harjoitetaan toisen lukuun tilapäisesti vastaanottavassa jäsenvaltiossa, (
13
) ja asetuksella on tarkoitus poistaa tieliikennepalvelujen tarjoamisen rajoitukset. (
14
)
27.
Näin ollen katson, että vaikka asetuksen N:o 1072/2009 säännökset on annettu yhteisen liikennepolitiikan yhteydessä, ne liittyvät liikennepalvelujen tarjoamisen erityisalaan, ja että oikeuskäytännön mukaan niitä on tulkittava SEUT 56 artiklassa vahvistetun palvelujen tarjoamisen vapauden yleisen periaatteen valossa. (
15
)
28.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 56 artiklassa ei vaadita ainoastaan poistamaan kaikkea toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneeseen palvelujen tarjoajaan kohdistuvaa kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää, vaan siinä myös edellytetään kaikkien rajoitusten poistamista, vaikka niitä sovellettaisiin erotuksetta sekä kotimaisiin palvelujen tarjoajiin että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin, jos rajoituksilla estetään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen, siellä vastaavanlaisia palveluja lainmukaisesti tarjoavan henkilön toiminta, haitataan sitä tai tehdään siitä vähemmän houkuttelevaa. (
16
)
Palvelujen tarjoamisen vapauden mahdollinen rajoittaminen
29.
Komissio vetoaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa kanteessaan siihen, että Tanskan kuningaskunta on jättänyt täyttämättä asetuksen N:o 1072/2009 1, 8 ja 9 artiklaan perustuvia velvoitteitaan ottaessaan käyttöön 25 tunnin säännön, kun artikloja tulkitaan SEUT 56 artiklassa vahvistetun palvelujen tarjoamisen vapauden yleisperiaatteen valossa.
30.
Vaikka asetukseen N:o 1072/2009 ei sisälly nimenomaista säännöstä, jolla jäsenvaltiot velvoitetaan tarjoamaan pysäköintialueita kuorma-autonkuljettajille, komissio on sitä mieltä, että pysäköintialueet koko unionin alueella ilmaisina tai maksullisina, julkisina tai yksityisinä ovat välttämättömiä edellä mainituilla säännöksillä taatun tieliikennepalvelujen tarjoamisen vapauden kannalta ja että 25 tunnin säännön käyttöönotto vaikeuttaa kuljettajien mahdollisuutta noudattaa asetuksen N:o 561/2006 4, 6 ja 8 artiklassa tarkoitettuja säännölliseen 45 tunnin viikoittaiseen lepoaikaan ja yli 25 tunnin lyhennettyyn viikoittaiseen lepoaikaan liittyviä velvoitteita. (
17
)
31.
Sääntö olisi vahingollinen etenkin liikenteenharjoittajille, joiden kotipaikka ei ole Tanskassa ja jotka tarvitsevat pysäköinti- ja lepoalueita Tanskan alueella, kun taas liikenteenharjoittajat, joilla on toimipaikka Tanskassa, voivat helpommin pyytää kuljettajiaan ajamaan kuorma-autojaan näihin toimipaikkoihin. (
18
)
32.
Tanskan hallitus vastaa pääasiallisesti, että 25 tunnin sääntö ei ole syrjivä eikä este kansainväliselle tavaraliikenteelle.
33.
Asetukseen N:o 1072/2009 ja asetukseen N:o 561/2006 ei Tanskan mukaan sisälly säännöksiä pysäköintisäännöistä, jotka siis kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan. Molemmissa asetuksissa asetettujen velvoitteiden täyttämiseen vaadittavien pysäköintialueiden tarve täytetään, kun otetaan huomioon Tanskassa saatavilla olevien julkisten ja yksityisten paikoitusalueiden määrä.
34.
Tanskan mukaan käsiteltävän asian kohteena olevia moottoriteiden levähdysalueita ei ole suunniteltu pitkien lepotaukojen mahdollistamiseksi, ja kuljetusyritysten on asetuksen N:o 561/2006 10 artiklan 2 kohdan noudattamiseksi joka tapauksessa suunniteltava kuljetustoimintansa ja saman asetuksen 8 artiklan 8 kohdan mukaan vastattava majoituskustannuksista. 25 tunnin sääntö lisäisi toisaalta lyhytaikaista pysäköintikapasiteettia parantamalla kuljettajien mahdollisuuksia pitää lyhyempiä lepoaikoja sekä kannustaisi markkinoilla perustamaan turvallisia sekä pitkäaikaisen pysäköinnin vaatimuksiin paremmin soveltuvia pysäköintialueita.
35.
Muistutettakoon aluksi, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission velvollisuutena on näyttää toteen väitetty laiminlyönti sekä esittää unionin tuomioistuimelle tarvittavat tiedot, joiden perusteella tämä voi selvittää, onko jäsenyysvelvoitteita laiminlyöty, eikä komissio voi tällöin nojautua mihinkään olettamaan. (
19
)
36.
Asianosaisten lausumien perusteella käsiteltävässä asiassa näyttää siltä, että perustellun lausunnon antamispäivänä Tanskassa oli 1400 paikoitusaluetta julkisilla levähdysalueilla ja ainakin 855 yksityistä paikoitusaluetta, joilla ei ole tuntirajoituksia. (
20
)
37.
Käytännössä 25 tunnin sääntö tosin rajoittaa pysäköintiaikaa julkisilla levähdysalueilla ja vaikeuttaa siten liikenteenharjoittajien mahdollisuuksia pitää lepoaikoja säännön piiriin kuuluvilla alueilla, koska sääntö estää kuljettajia pitämästä näillä levähdysalueilla säännöllistä viikoittaista lepoaikaa tai yli 25 tunnin lyhennettyä lepoaikaa. Vaikka liikenteenharjoittajat eivät voi viettää säännöllistä lepoaikaa ajoneuvossaan, (
21
) sääntö näyttäisi kuitenkin estävän liikenteenharjoittajia käyttämästä levähdysalueita kuorma-autojensa pysäköimiseen ja pitämästä lepoaikoja muualla. (
22
)
38.
En kuitenkaan ole vakuuttunut, että riidanalaisessa kansallisessa lainsäädännössä asetetun 25 tunnin rajoituksen ylittävät pysäköintirajoitukset julkisilla levähdysalueilla olisivat unionin oikeuden mukaan todellinen este palvelujen tarjoamisen vapaudelle.
39.
Huomautan ensinnäkin, että vaikka paikoitusalueet ja etenkin julkiset paikoitusalueet Tanskan tieverkossa helpottavat eittämättä asetuksella N:o 561/2006 vaadittuja lepoaikoja koskevien velvoitteiden noudattamista, komission mainitsemassa unionin säännöstössä ei säädetä velvollisuudesta asettaa käyttöön paikoitusalueita.
40.
Asetuksen (EU) N:o 1315/2013 (
23
) 39 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltiot ovat kylläkin maantieliikenneinfrastruktuurin osalta velvollisia muun muassa rakentamaan moottoriteille noin 100 kilometrin välein levähdysalueita yhteiskunnan, markkinoiden ja ympäristön tarpeiden mukaisesti, jotta muun muassa kaupallisille tienkäyttäjille on tarjolla asianmukaisia ja asiaankuuluvan turvallisia pysäköintialueita. Säännökseen ei kuitenkaan sisälly sääntöjä mainittujen alueiden käyttöä koskevista menettelytavoista eikä sillä ole merkitystä käsiteltävässä asiassa, koska komissio ei ole vedonnut siihen kanneperusteissaan. Komission mainitseman asetuksen N:o 561/2006 8 a artiklassa täsmennetään tämän säännöksen soveltamisalaa ja ainoastaan säädetään, että jäsenvaltioiden on mainitun säännöksen mukaisesti ”kannustettava” kaupallisille tienkäyttäjille tarkoitettujen pysäköintialueiden luomista. (
24
)
41.
Komissio huomauttaa, että 45 tunnin pysäköinnin mahdollistavat pysäköintialueet ovat tieliikennepalvelujen sisämarkkinoiden toiminnan ”ennakkoedellytys”, ja täsmentää, ettei se väitä, että Tanskan hallitus ei olisi rakentanut riittävästi pitkäaikaisen pysäköinnin mahdollistavia levähdysalueita vaan että se on rajoittanut nykyisiä pysäköintimahdollisuuksia siinä määrin, että tämä estää liikenteenharjoittajia, joiden kotipaikka ei ole Tanskassa, tarjomasta kuljetuspalveluja Tanskassa. (
25
)
42.
Jos kerran jäsenvaltioita ei velvoiteta toteuttamaan tiettyä määrää levähdysalueita, pohdinpa vain, millä perusteella jäsenvaltio olisi velvollinen ylläpitämään näitä alueita niiden rakentamisen jälkeen, ja käsiteltävässä asiassa merkitykselliseltä kannalta pohdin, miten tällainen jäsenvaltio estyisi sääntelemästä levähdysalueiden käyttöä. Komission väite tarkoittaa mielestäni sitä, että jäsenvaltio, jossa on riittävästi pysäköintialueita, saattaisi rajoittaa liikennepalvelujen tarjoamisen vapautta yksinkertaisesti vain vähentämällä pysäköintialueiden määrää, kun taas jäsenvaltio, jossa ei ole tarpeeksi pysäköintialueita, ei loisi tällaista estettä, kunhan se ei vähennä niiden määrää. Komission näkemys tarkoittaisi toisin sanoen sitä, että perusvapauksia voitaisiin katsoa loukatun yksistään olosuhteiden muuttumisen perusteella siitäkin huolimatta, ettei jäsenvaltioilla ole velvollisuutta toteuttaa toimenpiteitä tai pidättyä niistä.
43.
Komissio tyytyi nähdäkseni mainitsemaan 25 tunnin säännön (välillisen) vaikutuksen Tanskaan suuntautuvien kuljetuspalvelujen tarjoamiseen osoittamatta kuitenkaan, että väitetty este todella heikentäisi muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden kuljetusyritysten valmiuksia kilpailla tehokkaasti Tanskaan sijoittautuneiden yritysten kanssa. Pohdin myös, mistä syystä hyvin edulliset yksityiset pysäköintialueet, jotka istunnossa esitettyjen tietojen mukaan ovat jo olemassa, eivät riittäisi komission esille ottamien ongelmien poistamiseen.
44.
Panen edellä todetusta merkille, että 25 tunnin sääntö ei ole suoraan syrjivä. Säännön tavoitteena ei myöskään ole liikennepalvelujen tarjoamisen sääntely jäsenvaltioiden välillä eikä sääntö johda tällaiseen sääntelyyn.
45.
Komission esiin tuoma säännön vaikutus jäsenvaltioiden välisten liikennepalvelujen tarjoamiseen perustuu siis olettamaan, joka ei mielestäni ole tämän ratkaisuehdotuksen 35 kohdassa mainittujen todistustaakkaa koskevien periaatteiden mukainen. Näin ollen voidaan ajatella, että säännön vaikutus pysäköintiin ja kuljettajien lepoaikojen järjestämiseen ja siten rajat ylittävien maantiekuljetusten tarjontaan Tanskassa on liian merkityksetön ja sattumanvarainen, jotta voitaisiin katsoa, että tällainen kansallinen toimenpide estäisi liikennepalvelujen tarjoamisen jäsenvaltioiden välillä.
46.
Kuten Tanskan hallitus korostaa, kuljetusyritysten on asetuksen N:o 561/2006 10 artiklan 2 kohdan nojalla järjestettävä kuljettajien työ siten, että kuljettajat voivat noudattaa etenkin asetuksen II luvun (joka koskee etenkin taukoja ja lepoaikoja) säännöksiä, ja saman asetuksen 8 artiklan 8 kohdan toisen alakohdan mukaan työnantajan on vastattava muualla kuin ajoneuvossa tapahtuvan majoituksen kustannuksista. (
26
)
47.
Sellaisen unionin lainsäädännön puuttuessa (tällaista lainsäädäntöä ei ole edes harkittu tai toivottu (
27
)), jolla jäsenvaltiot velvoitetaan rakentamaan pysäköintipaikkoja ja säätämään niiden käyttöä koskevista menettelytavoista, pohdin, eikö tarve löytää tai kehittää logistisia tukikohtia (tässä tapauksessa pysäköintipaikkoja) kuljetus- ja kabotaasitoimintojen tueksi vain yksinkertaisesti liity kuljetusyritysten kaupallisiin kustannuksiin ja riskeihin, joten se ei voi olla jäsenvaltioiden vastuulla. Jäsenvaltioiden velvollisuutena ei mielestäni ole edistää vaan ainoastaan helpottaa rajat ylittävien liikennepalvelujen tarjoamista alueellaan riippumatta siitä, ovatko ne rakentaneet pysäköintialueita ja kehittäneet niitä koskevaa lainsäädäntöä. Yksikään unionin oikeussääntö ei sitä paitsi näytä oleva esteenä sille, että jäsenvaltiot voisivat muuttaa pysäköintialueita hyödyntääkseen niitä muiden yleisten intressien ajamiseksi.
48.
Olen edellä esitetyn perusteella epävarma siitä, onko komissio tämän ratkaisuehdotusten 29 ja 31 kohdassa esitettyjen väitteiden yhteydessä täyttänyt näyttövelvollisuuttaan.
49.
Ehdotan näin ollen kanteen hylkäämistä.
50.
Siltä varalta, että unionin tuomioistuin päätyy toteamaan, että 25 tunnin sääntöä on pidettävä esteenä maantieliikennepalvelujen tarjoamisen vapaudelle, on vielä selvitettävä, voidaanko sääntöä perustella Tanskan hallituksen esittämillä yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä. Tätä kysymystä tarkastelen toissijaisesti tämän ratkaisuehdotuksen jäljempänä esitetyissä kohdissa.
Yleisen edun mukaisia pakottavia syitä koskeva toissijainen tarkastelu
51.
Tanskan hallitus vetoaa keskeisesti siihen, että 25 tunnin sääntö soveltuu oikeutettujen tavoitteiden saavuttamiseen eikä ylitä sitä, mikä on tarpeellista ja tarkoituksenmukaista.
52.
Komissio vastaa, että vaikka Tanskan hallituksen 25 tunnin säännön oikeuttamiseksi esittämiä neljää tavoitetta voidaan pitää hyväksyttävinä ja yleisen edun mukaisina, sääntö ei sovellu tavoitteiden saavuttamiseen.
53.
Mikäli asiaa arvioidaan Tanskan lainsäätäjän aikeen perusteella, sellaisena kuin aikomusta selostetaan vuoden 2018 finanssilakia koskevassa sopimuksessa, (
28
) 25 tunnin säännön käyttöönotolla näyttäisi kuitenkin olevan avoimen syrjivä tavoite. Asianosaiset ovat näet yhtä mieltä siitä, että säännön tavoitteeksi oli etenkin ilmoitettu ”ulkomaisten kuorma-autojen pitkäaikaisen pysäköinnin estäminen Tanskan levähdysalueilla”.
54.
Tanskan hallitus toi oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä esille kuitenkin myös muita tavoitteita, joita, kuten komissio myöntää, voidaan pitää hyväksyttävinä ja yleisen edun mukaisina, (
29
)ja näitä ovat ensinnäkin se, että varmistetaan entistä suurempi julkisten levähdysalueiden kapasiteetti, jotta kuljettajat voisivat pitää taukoja ja lyhennettyjä lepoaikoja, toiseksi se, että laittomasta ja liikenneturvallisuuden vaarantavasta pysäköinnistä levähdyspaikoilla tehdään loppu, kolmanneksi levähdyspaikkojen moitteettoman toiminnan varmistamisen sekä neljänneksi se, että varmistetaan kuljettajien hyvä työympäristö ja hyvät työolot.
55.
Tavoitteesta varmistaa entistä suurempi kapasiteetti, jotta kuljettajat voisivat pitää taukoja ja lyhennettyjä lepoaikoja, komissio on todennut Tanskan hallituksen toimittamien tietojen pohjalta ja jälkimmäisen tätä kiistämättä, että kapasiteettiongelma ei liity suoraan kuorma-autojen pitkäaikaiseen pysäköintiin Tanskan moottoriteiden levähdyspaikoilla. (
30
)
56.
Tavoitteesta tehdä loppu laittomasta ja liikenneturvallisuuden vaarantavasta pysäköinnistä moottoriteiden levähdyspaikoilla todettakoon, kuten komissio on huomauttanut, että pysäköinti tähän tarkoitukseen varattujen alueiden ulkopuolella on jo itsessään lainvastaista, joten ei ole tarpeen ottaa käyttöön uutta kieltoa, joka sitä paitsi kohdistuisi liikennekäyttäytymiseen, joka ei kuulu suoranaisesti laittoman pysäköinnin piiriin. (
31
)
57.
Levähdyspaikkojen moitteettoman toiminnan varmistamisen tavoitteesta puolestaan totean, että pitkäaikaisen pysäköinnin kieltäminen ei nähdäkseni liity suoraan levähdysalueiden toimintaan ja että tähän tavoitteeseen voitaisiin vastedes pyrkiä suoremmilla keinoilla esimerkiksi sääntelemällä toimintaa näillä alueilla.
58.
Kuljettajien hyvän työympäristön ja hyvien työolojen varmistamisen tavoite ei nähdäkseni liity suoraan 25 tunnin sääntöön, sillä tavoitteeseen on pyrittävä pysäköinnin kestosta riippumatta. (
32
)
59.
Syistä, joiden perusteella 25 tunnin sääntö on ainoa toimenpide, jolla asetetut tavoitteet voidaan saavuttaa, eikä mikään muu palvelujen tarjoamisen vapautta vähemmän rajoittava toimenpide olisi siten riittävän tehokas tavoitteiden saavuttamiseksi, muistutan, että vaikka vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltiolle kuuluvan todistustaakan osalta ei voida mennä niin pitkälle, että jäsenvaltiota vaadittaisiin näyttämään positiivisesti toteen, ettei millään muulla kuviteltavissa olevalla toimenpiteellä voida saavuttaa mainittuja tavoitteita samoissa olosuhteissa, jäsenvaltion on tästä huolimatta kiistettävä komission esittämät tiedot ja niistä aiheutuvat seuraukset perustellusti ja yksityiskohtaisesti. (
33
)
60.
Tanskan hallitus ei ole toimittanut mainittuja tietoja.
61.
Yhteenvetona totean, että jos unionin tuomioistuin tekee päätelmän, jonka mukaan 25 tunnin sääntöä on pidettävä esteenä tieliikennepalvelujen tarjoamisen vapaudelle, toisin kuin olen esittänyt tämän ratkaisuehdotuksen 29–48 kohdassa, sääntöä voidaan tuskin oikeuttaa Tanskan hallituksen esittämien perustelujen pohjalta.
Oikeudenkäyntikulut
62.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian ja Tanskan kuningaskunta on vaatinut sen velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut, esitän, että komissio on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Ratkaisuehdotus
63.
Esitän edellä todetun perusteella, että unionin tuomioistuin
–
hylkää kanteen ja
–
velvoittaa Euroopan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	Maanteiden kansainvälisen tavaraliikenteen markkinoille pääsyä koskevista yhteisistä säännöistä 21.10.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (uudelleenlaadittu toisinto) (EUVL 2009, L 300, s. 72).
(
3
)	Tieliikenteen sosiaalilainsäädännön yhdenmukaistamisesta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 3821/85 ja (EY) N:o 2135/98 muuttamisesta sekä neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3820/85 kumoamisesta 15.3.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2006, L 102, s. 1).
(
4
)	Siinä versiossa, jota sovelletaan perustellussa lausunnossa vahvistetun määräajan päättymisajankohtana 15.7.2020.
(
5
)	Sopimuksesta ilmenee, että kuorma-autojen pysäköintiajan rajoittaminen moottoritieverkostoon kuuluvilla julkisilla levähdyspaikoilla ”estäisi Tanskassa etenkin ulkomaisten kuorma-autojen pitkäaikaisen pysäköinnin levähdyspaikoilla”.
(
6
)	Säännös tarjoaa tieliikenneviranomaiselle oikeudellisen perustan, jonka nojalla yleisiä teitä varten voidaan ottaa käyttöön pysäköinnin keston rajoittamisen kaltaisia liikennesääntöjä, jotka vaikuttavat kyseisten teiden käyttöön tai tiesuunnitelmaan.
(
7
)	Rajoitusta oli tarkoitus soveltaa elokuusta 2018 alkaen, ja soveltamisesta vastasi ensin Vejdirektoratet (Tanskan tieliikennevirasto) ja sen jälkeen 1.1.2019 alkaen Færdselsstyrelsen (Tanskan tieliikenneviranomainen).
(
8
)	Unionin oikeuden säännösten eli asetuksen N:o 1072/2009 1, 8 ja 9 artiklan, joihin vedotaan, hyvin laaja soveltamisala aiheuttaa sen, että Tanskan hallitus ei hahmota täsmällisesti unionin oikeuden rikkomisen, josta sitä moititaan, laajuutta.
(
9
)	Komissio viittaa useaan otteeseen asetuksen N:o 561/2006 1, 4, 6 ja 8 artiklaan, joita ei mainita vaatimuksissa.
(
10
)	Tanskan hallitus on sitä paitsi käsittääkseni ymmärtänyt kyseiset väitteet vallan hyvin ja saattanut asiasta hyvin tietoisena muotoilla niiden asiakysymystä koskevat vastauksensa. Vastauskirjelmässä oikeudenkäyntiväitteen tueksi esitetyt argumentit koskevat pääasiallisesti kannekirjelmän asiakysymystä. Tanskan hallitus vetoaa näet pohjimmaltaan siihen, että liikenteen sääntely ei kuulu unionin yksinomaiseen toimivaltaan vaan unionin ja jäsenvaltioiden välillä jaettuun toimivaltaan, että unionissa aiheesta annetussa lainsäädännössä ei kielletä pysäköinnin rajoittamista ja että SEUT 56 artiklassa tarkoitettua rajoituskieltoa ei sovelleta kuljetusalan palveluihin.
(
11
)	SEUT 91 artiklan 1 kohtaan perustuvien yhteisten sääntöjen tai muiden toimenpiteiden puuttuessa jäsenvaltioiden asiana on näet EUT-sopimuksen yleisiä määräyksiä noudattaen säännellä edellytyksiä pääasiassa kyseessä olevien palvelujen tarjoamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 20.12.2017, Asociación Profesional Elite Taxi, C‑434/15, EU:C:2017:981, 46 ja 47 kohta).
(
12
)	Ks. vastaavasti tuomio 8.12.2020, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑626/18, EU:C:2020:1000, 144 ja 145 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
13
)	Ks. mainitun asetuksen 8 artiklan 2 kohta.
(
14
)	Asetuksen N:o 1072/2009 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa täsmennetään, että ”yhteisen liikennepolitiikan toteuttaminen edellyttää, että poistetaan kaikki liikennepalvelujen tarjoajaan kohdistuvat rajoitukset, jotka perustuvat kansalaisuuteen tai siihen, että hän on sijoittautunut muuhun jäsenvaltioon kuin siihen, jossa palveluita on määrä tarjota”.
(
15
)	Ks. analogisesti tuomio 26.6.2001, komissio v. Portugali (C‑70/99, EU:C:2001:355, 20–22 kohta).
(
16
)	Ks. tuomio 23.11.1999, Arblade ym. (C‑369/96 ja C‑376/96, EU:C:1999:575, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
17
)	Muistutan, että asetuksen N:o 561/2006 4 artiklan h alakohdassa tarkoitettu ”viikoittainen lepoaika” (toisin sanoen viikoittainen aika, jonka kuljettaja saa käyttää haluamallaan tavalla) käsittää yhtäältä vähintään 45 tuntia kestävän ”säännöllisen viikoittaisen lepoajan” ja toisaalta alle 45 tuntia kestävän ”lyhennetyn viikoittaisen lepoajan”, joka voidaan asetuksessa säädettyjen edellytysten mukaisesti lyhentää vähintään 24 peräkkäiseksi tunniksi.
(
18
)	Komission mukaan 25 tunnin sääntö antaa ainoastaan Tanskan alueella ajaville kuorma-autojen kuljettajille mahdollisuuden pitää asetuksen N:o 561/2006 8 artiklassa tarkoitetun mahdollisimman lyhyen lyhennetyn viikoittaisen lepoajan mutta estää kuljettajia pitämästä samassa säännöksessä tarkoitettua säännöllistä viikoittaista lepoaikaa. Sääntö saattaisi toisaalta johtaa siihen, että kuljettaja rikkoo asetuksen 6 artiklassa säädettyä sallittua enimmäisajoaikaa yhden tai kahden viikon aikana, mikä vaarantaisi kuljettajien terveyden heidän joutuessaan rikkomaan normaalin vuorokausirytminsä, mikä olisi ongelmallista kuljettajille, jotka joutuvat Tanskaan päästyään jatkamaan naapurimaahan Saksaan, koska ajaminen viikonlopun aikana Tanskassa on kiellettyä.
(
19
)	Ks. erityisesti tuomio 12.4.2018, komissio v. Tanska (C‑541/16, EU:C:2018:251, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
20
)	Nämä ovat Tanskan hallituksen suullisessa käsittelyssä toimittamia tarkistettuja tietoja, sillä Tanskan hallitus pitää mahdollisena, että on olemassa myös muita yksityisiä levähdysalueita, joista se ei kuitenkaan ollut tietoinen.
(
21
)	Ks. asetuksen N:o 561/2006 8 artiklan 8 kohta, sellaisena kuin tämä artikla on muutettuna [asetuksen N:o 561/2006] muuttamisesta siltä osin kuin on kyse vuorokautista ja viikoittaista enimmäisajoaikaa, vähimmäistaukoja sekä vuorokautisia ja viikoittaisia lepoaikoja koskevista vähimmäisvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 165/2014 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse ajopiirtureilla tapahtuvasta paikannuksesta 15.7.2020 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2020/1054 (EUVL 2020, L 249, s. 1). Unionin tuomioistuin oli jo selventänyt 20.12.2017 antamassaan tuomiossa Vaditrans (C‑102/16, EU:C:2017:1012, 45 kohta) mainitun asetuksen 8 artiklan alkuperäisestä versiosta, että säännöstä on tulkittava siten, että kuljettaja ei voi pitää säännöllisiä viikoittaisia lepoaikoja ajoneuvossaan.
(
22
)	Panen merkille asianosaisten näkemyserot tällaisen ratkaisun toteutettavuudesta käytännössä. Komissio ei ole toimittanut tästä konkreettista näyttöä.
(
23
)	Unionin suuntaviivoista Euroopan laajuisen liikenneverkon kehittämiseksi ja päätöksen N:o 661/2010/EU kumoamisesta 11.12.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2013, L 348, s. 1).
(
24
)	Tätä asetuksella 2020/1054 lisättyä artiklaa ei voida soveltaa käsiteltävässä asiassa, mutta se on kuitenkin hyödyllinen tulkintalähde. Kuten [asetuksen N:o 561/2006] täydentämisestä turvallisten ja valvottujen pysäköintialueiden palvelu- ja turvatasoa koskevien standardien vahvistamisen sekä niiden sertifiointimenettelyjen osalta 7.4.2022 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) 2022/1012 (EUVL 2022, L 170, s. 27) johdanto-osan kolmannessa ja neljännessä perustelukappaleessa täsmennetään, komissio panee merkille, että turvallisista ja valvotuista pysäköintialueista unionissa on pulaa, ja toteaa samalla, että niiden kehittämistä olisi ”kannustettava” unionin tasolla.
(
25
)	Ks. kannekirjelmän 41 kohta.
(
26
)	Huomautan vielä komission väitteestä, jonka mukaan väitettyä liikennepalvelujen estämistä Tanskassa pahensi kuorma-autoilla ajon viikonloppuisin kieltävä Saksan liikennesäännöstö, ettei jäsenvaltiossa tapahtuneen laiminlyönnin toteaminen voi olla sidoksissa toisessa jäsenvaltiossa mahdollisesti esiintyvään oikeudelliseen tai tosiasialliseen tilanteeseen. Päinvastainen näkemys johtaisi järjenvastaiseen tilanteeseen, jossa ensimmäisen jäsenvaltion toiminta mahdollisesti rikkoisi unionin oikeutta toisessa jäsenvaltiossa vallitsevan tilanteen mukaan.
(
27
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 40 kohta.
(
28
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 9 kohta.
(
29
)	Unionin tuomioistuin on lähinnä korostanut, että rajoittavan kansallisen lainsäädännön oikeasuhteisuuden tutkinnassa on otettava kyseisen lainsäädännön tavoitteen, sellaisena kuin se oli lainsäädännön antamisajankohtana, lisäksi huomioon sen antamisen jälkeen arvioitavat lainsäädännön vaikutukset (ks. tuomio 30.6.2016, Admiral Casinos & Entertainment, C‑464/15, EU:C:2016:500, 37 kohta). Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely ei sitä paitsi voi mielestäni missään olosuhteissa muodostaa pohjaa ”perusteettomille oletuksille”.
(
30
)	Havaitut kapasiteettiongelmat johtunevat näet kapasiteetin puutteesta yleisesti eivätkä siitä, että kuorma-autot ovat pysäköityinä levähdysalueilla yli 25 tuntia.
(
31
)	Vaikka 25 tunnin säännöllä on tosiasiassa voitu vähentää kapasiteettiongelmia ja siten liikennerikkomuksia, kuten Tanskan hallitus huomauttaa vastauskirjelmässään, sääntö ei sinällään vaikuta minusta oikeasuhteiselta tavoiteltuun päämäärään nähden.
(
32
)	Esimerkiksi sellaisilla säännöillä, jotka koskevat kieltoa viettää viikoittaista lepoaikaa ajoneuvossa, mikä vastaa paremmin kyseistä tavoitetta.
(
33
)	Ks. tuomio 27.2.2020, komissio v. Belgia (Kirjanpitäjät) (C‑384/18, EU:C:2020:124, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).