62020CC0161
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MACIEJ SZPUNAR
föredraget den 25 november 2021 (
1
)
Mål C‑161/20
Europeiska kommissionen
mot
Europeiska unionens råd
”Talan om ogiltigförklaring – Beslut av Ständiga representanternas kommitté (Coreper) – Beslut om antagande av bidraget till Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) avseende införandet av riktlinjer för livscykler avsedda att beräkna utsläppet från källa till tank av växthusgaser från hållbara alternativa bränslen, i syfte att det ska överlämnas av ordförandeskapet för rådet till IMO på medlemsstaternas och kommissionens vägnar – Exklusiv befogenhet, delad befogenhet eller kompletterande befogenhet för Europeiska unionen – Kommissionens institutionella befogenheter enligt artikel 17.1 FEU”
I. Inledning
1.
I förevarande mål aktualiseras två frågeställningar. Den första rör principerna och formerna för Europeiska unionens externa representation inom en internationell organisation till vilken unionen varken är ansluten eller deltar i som observatör. Den andra rör karaktären hos unionens externa befogenhet, oavsett om denna är exklusiv eller delad, med avseende på diskussioner om ett framtida instrument som i viss mån avser ett område som omfattas av EU:s lagstiftning.
2.
Kärnpunkten i den första frågeställningen är huruvida artikel 17.1 FEU, i den mån denna bestämmelse föreskriver att kommissionens befogenhet att företräda Europeiska unionen i dess yttre förbindelser, är tillämplig i situationer där unionen inte kan utöva sin externa befogenhet på annat sätt än indirekt genom medlemsstaterna.
3.
Den andra frågeställningens kärna kan sammanfattas i frågan huruvida ett framtida instrument från en internationell organisation vars karaktär, innehåll och räckvidd ännu inte har fastställts kan komma att inverka på gemensamma unionsregler eller ändra deras räckvidd i den mening som avses i artikel 3.2 FEUF in fine.
4.
Svaren på dessa frågor är avgörande för lagenligheten av ett beslut att lägga fram ett förslag som rör frågor om sjötransport och miljöskydd till en av Internationella sjöfartsorganisationens (nedan kallad IMO) kommittéer på medlemsstaternas och kommissionens (och inte Europeiska unionens) vägnar.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Internationell rätt
5.
IMO upprättades genom konventionen om upprättande av Mellanstatliga rådgivande sjöfartsorganisationen (
2
) som antogs av Förenta nationernas konferens för sjöfart i Genève den 6 mars 1948 och trädde i kraft 1958 (nedan kallad IMO-konventionen).
6.
Enligt artikel 1 a) är ett av IMO:s syften att ”främja ett allmänt antagande av högsta möjliga standarder i fråga om … förebyggande och kontroll av marina föroreningar från fartyg …”
7.
Artikel 2 i IMO-konventionen föreskriver att IMO bland annat ska:
”a)
… dryfta och framlägga rekommendationer …;
b)
ombesörja utarbetande av konventioner, avtal eller andra lämpliga akter samt att rekommendera dessa åt regeringar och åt mellanstatliga organisationer …”
8.
IMO-konventionen innehåller emellertid inte någon bestämmelse som gör det möjligt för organisationer för regional (ekonomisk) integration att ansluta sig till konventionen. Enligt artikel 4 i konventionen kan endast stater bli medlemmar i IMO. Följaktligen kan inte Europeiska unionen, till skillnad från EU-medlemsstaterna individuellt, själv ansluta sig till IMO-konventionen och bli medlem.
9.
Artikel 25 a i IMO-konventionen föreskriver emellertid följande:
”Rådet må träffa avtal och anstalter beträffande organisationens förbindelser med andra organisationer … Sådana avtal och anstalter skola vara underkastade församlingens godkännande.”
10.
Artikel 66 i IMO-konventionen föreskriver följande:
”[IMO] må i frågor inom dess verksamhetsområde samarbeta med andra mellanstatliga organisationer, som icke äro fackorgan under Förenta nationerna men vilkas intressen och verksamhet ha samband med [IMO:s] syften.”
11.
Mot denna bakgrund ingick Europeiska kommissionen den 28 juni 1974 ett avtal om samarbete med IMO (
3
) (nedan kallat 1974 års samarbetsavtal) i enlighet med dåvarande artikel 229 i EEG‑fördraget. Samarbetsavtalet innefattar en rätt för kommissionen att delta i IMO:s och dess kommittéers arbete som observatör. Kommissionen har inte rätt att rösta i IMO.
12.
IMO:s centrala organ består av en församling, ett råd, fem kommittéer samt ett sekretariat. (
4
) En av dessa kommittéer är kommittén för skydd av den marina miljön (Marine Environment Protection Committee, nedan kallad MEPC). MEPC består av alla IMO-medlemmar. (
5
) Enligt artikel 38 i IMO-konventionen ska MEPC ”behandla frågor inom [IMO:s] verksamhetsområde rörande förhindrande och kontroll av havsföroreningar från fartyg …”.
13.
Regel 5 i MEPC:s arbetsordning föreskriver följande:
”…
3 Generalsekreteraren ska inbjuda följande att representeras av observatörer vid varje möte som hålls av kommittén där frågor som direkt berör dem behandlas:
1.
andra mellanstatliga organisationer med vilka avtal eller särskilda anstalter har ingåtts; och
2.
icke-statliga internationella organisationer med vilka organisationen har upprättat förbindelser i enlighet med reglerna för samråd med sådana organisationer.
4 På inbjudan av ordföranden och såvitt den berörda kommittén lämnar sitt samtycke får sådana observatörer delta utan rösträtt i frågor som direkt rör dem.”
14.
En av de centrala IMO-konventionerna är den internationella konventionen till förhindrande av förorening från fartyg som undertecknades i London den 2 november 1973, sådan den kompletterades med protokollet av den 17 februari 1978 (nedan kallad MARPOL-konventionen 73/78) som föreskriver regler för att hindra förorening av den marina miljön. Alla medlemsstater är parter till denna konvention, men däremot inte Europeiska unionen själv. Genom 1997 års protokoll om ändring av MARPOL-konventionen 73/78 som undertecknades i London den 26 september 1997 (nedan kallat 1997 års protokoll) lades bilaga VI till i nämnda konvention med rubriken ”Regler för förhindrande av luftföroreningar från fartyg”.
15.
Enligt MARPOL-konventionen 73/78, i dess ändrade lydelse enligt 1997 års protokoll (nedan kallad MARPOL-konventionen 73/78/97), antog IMO ett flertal åtgärder som syftar till att minska utsläppen av växthusgaser från internationell sjöfart. MEPC upprättade i sin tur en arbetsgrupp för minskning av växthusgasutsläpp från fartyg (Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships, nedan kallad ISWG-GHG), som rapporterar till MEPC vid dess sammanträden.
B. Unionsrätt
16.
Den sjätte meningen i artikel 17.1 FEU föreskriver följande:
”Med undantag av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt övriga i fördragen angivna fall ska [kommissionen] representera unionen utåt.”
17.
Artikel 3.2 FEUF föreskriver följande:
”Unionen ska … ha exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal, om ingåendet av avtalet … är nödvändigt för att unionen ska kunna utöva sin befogenhet internt eller i den mån ingåendet kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa.”
18.
Förordning (EU) 2015/757 (
6
) (nedan kallad förordningen om övervakning, rapportering och verifiering) trädde i kraft den 1 juli 2015.
19.
Artikel 1 i förordningen om övervakning, rapportering och verifiering med rubriken ”Syfte” har följande lydelse:
”I denna förordning fastställs regler för noggrann övervakning, rapportering och verifiering av koldioxidutsläpp och av annan relevant information från fartyg som ankommer till, befinner sig i eller avgår från hamnar inom en medlemsstats jurisdiktion i syfte att främja minskningen av koldioxidutsläpp från sjötransporter på ett kostnadseffektivt sätt.”
20.
Artikel 4.1–4.3 i nämnda förordning föreskriver följande:
”1.   I enlighet med artiklarna 8–12 ska företag, för vart och ett av sina fartyg, övervaka och rapportera relevanta parametrar under en rapporteringsperiod. De ska utföra den övervakningen och rapporteringen inom alla hamnar inom en medlemsstats jurisdiktion och för resor till eller från en hamn inom en medlemsstats jurisdiktion.
2.   Övervakningen och rapporteringen ska vara komplett och omfatta koldioxidutsläpp från förbränning av bränsle, när fartygen är till sjöss såväl som i hamn. Företagen ska vidta lämpliga åtgärder för att förhindra eventuella luckor i uppgifterna inom rapporteringsperioden.
3.   Övervakningen och rapporteringen ska vara konsekvent och jämförbar över tid. För detta ändamål ska företagen använda samma övervakningsmetoder och uppgifter, med förbehåll för ändringar som har utvärderats av kontrollören.”
21.
Artikel 5 i nämnda förordning har rubriken ”Metoder för övervakning av koldioxidutsläpp och annan relevant information” och i dess första stycke föreskrivs följande:
”Vid tillämpningen av artikel 4.1, 4.2 och 4.3 ska företag, för vart och ett av sina fartyg, fastställa koldioxidutsläpp i enlighet med någon av de metoder som anges i bilaga I …”
22.
Del A i bilaga I i nämnda bestämmelse föreskriver följande formel för beräkning av koldioxidutsläpp: ”Bränsleförbrukning × emissionsfaktor” och innehåller en tabell med en förteckning över standardvärden för emissionsfaktorer för sju icke-alternativa bränslen. Tabellen följs av en bestämmelse som föreskriver att lämpliga emissionsfaktorer ska tillämpas för biobränslen, alternativa icke-fossila bränslen och för andra bränslen för vilka inga standardvärden fastställts.
23.
Artikel 1 i direktiv 2014/94/EU (
7
), som har rubriken ”Syfte”, föreskriver följande:
”I detta direktiv fastställs en gemensam åtgärdsram för utbyggnaden av infrastrukturen för alternativa bränslen i unionen i syfte att minimera transporternas oljeberoende och minska deras inverkan på miljön. I detta direktiv fastställs minimikrav för uppbyggnaden av en infrastruktur för alternativa bränslen, inklusive laddningsstationer för elfordon och tankstationer för naturgas (LNG och CNG) och väte, som ska verkställas genom medlemsstaternas nationella handlingsprogram, samt gemensamma tekniska specifikationer för sådana laddnings- och tankstationer samt krav beträffande användarinformation.”
24.
Artikel 1 i direktiv (EU) 2018/2001 (
8
), som har rubriken ”Syfte”, föreskriver följande:
”Genom detta direktiv upprättas en gemensam ram för främjande av energi från förnybara energikällor. Det anger ett bindande unionsmål för den totala andelen energi från förnybara energikällor av unionens slutliga energianvändning (brutto) år 2030. Det innehåller också bestämmelser om ekonomiskt stöd till el från förnybara energikällor, om egenanvändning av sådan el och användning av energi från förnybara energikällor inom värme- och kylsektorn och transportsektorn, om regionalt samarbete mellan medlemsstater och mellan medlemsstater och tredjeländer, om ursprungsgarantier, om administrativa förfaranden och om information och utbildning. I direktivet fastställs dessutom hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp för biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen.”
25.
Artikel 29 i direktiv 2018/2001 innehåller detaljerade hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp för biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen.
III. Bakgrund
26.
Den 13 april 2018 antog MEPC en ”Inledande strategi för att minska växthusgasutsläppen från fartyg” (nedan kallad den inledande strategin). (
9
) Bland de föreslagna kortsiktiga åtgärderna för att minska växthusgasutsläppen från fartyg listar den inledande strategin utvecklingen av robusta riktlinjer för livscykler avseende växthusgas- och koldioxidutsläpp för alla slags bränslen, i syfte att förbereda ett genomförandeprogram för en effektiv spridning av alternativa bränslen med låga eller inga koldioxidutsläpp. (
10
)
27.
Inom ramen för livscykeln beaktas växthusgasutsläpp från bränsleproduktionen till fartyget (från källa till kölvatten), från primärproduktionen till transporten av bränsle i ett fartygs tank (från källa till tank, även kallat utsläpp i tidigare led) och från tanken till avgasröret (från tank till propeller eller från tank till kölvatten, även kallat utsläpp i senare led). (
11
)
28.
MEPC godkände vid dess 74:e session år 2019 uppdragsbeskrivningen för ISWG-GHG:s sjätte mötte (nedan kallat ISWG-GHG 6). ISWG-GHG 6 instruerades bland annat att ytterligare överväga konkreta förslag för att främja användningen av alternativa bränslen med låga eller inga koldioxidutsläpp, inbegripet utvecklingen av riktlinjer för livscykler avseende växthusgas- och koldioxidutsläpp för alla relevanta bränsletyper och i förekommande fall incitamentsystem.
29.
Efter diskussionerna under mötet i november 2019 beslutade ISWG-GHG 6 i detta sammanhang att stödja upprättandet av ett särskilt arbetsflöde för utvecklingen av riktlinjer för livscykler avseende växthusgas- och koldioxidutsläpp för alla relevanta bränsletyper. Arbetsgruppen var överens om att inom ramen för internationell sjötransport prioritera utvecklingen av emissionsfaktorer från tank till propeller för alternativa bränslen och att detta arbete även ska omfatta frågor som rör terminologi och redovisning. Den noterade emellertid vikten av att ta hänsyn till utsläpp i tidigare led (från källa till tank), eftersom ”dessa är relevanta för att bedöma hållbarheten hos alternativa bränslen”. Slutligen beslutade arbetsgruppen att ”bjuda in berörda medlemsstater och internationella organisationer att samarbeta och lämna fram förslag till utkast till riktlinjer för livscykler avseende växthusgas- och koldioxidutsläpp för alla relevanta bränsletyper.” (
12
)
30.
Som ett svar på sistnämnda inbjudan utarbetade kommissionen ett utkast till bidrag (nedan kallat utkastet till bidrag) att läggas fram vid ISWG-GHG:s sjunde möte med rubriken ”… framlagt av Europeiska kommissionen på Europeiska unionens vägnar”. Utkastet till bidrag innehöll ett förslag om att införa livscykelriktlinjer för att bedöma växthusgasutsläpp från källa till tank. Den föreslog att riktlinjerna även i fortsättningen ska grundas på utsläpp från tank till propeller som huvudsakligt mått, men att en metod bör utvecklas för att justera detta mått för att återspegla utsläpp från källa till kölvatten. Denna metod kan grundas på användningen av justerade värden som tillämpas på de befintliga standardvärdena för utsläpp från tank till propeller.
31.
Utkastet till förslag lades fram för rådet i bilagan till kommissionens arbetsdokument SWD(2019) 456 (nedan kallat kommissionens arbetsdokument). (
13
) Enligt arbetsdokumentet lades det bifogade förslaget fram i syfte att fastställa EU:s ståndpunkt. Syftet var emellertid inte att unionen formellt ska inta en ståndpunkt enligt artikel 218.9 FEUF. (
14
) Kommissionen uppgav att rättsakten som MEPC i slutändan skulle uppmanas att anta skulle vara en akt med rättslig verkan som på ett avgörande sätt kan påverka innehållet i relevant EU-lagstiftning, nämligen förordningen om övervakning, rapportering och verifiering, direktiv 2018/2001 och direktiv 2014/94. (
15
) Av sistnämnda skäl omfattades utkastet till bidrag av Europeiska unionens exklusiva befogenhet. Kommissionen uppgav även att framläggande av förslag eller informationsdokument till IMO som rör frågor som omfattas av Europeiska unionens exklusiva externa befogenhet är handlingar som vidtas inom ramen för unionens yttre representation och vilka således ska göras av kommissionen eller EU:s delegation i enlighet med artikel 17.1 FEU och artikel 221 FEUF. (
16
)
32.
Utkastet till bidrag granskades av rådets arbetsgrupp för sjöfart. Den förkastade det ursprungliga förslaget om användning av justerade värden och föreslog i stället användning av specifika värden för utsläpp från källa till tank. Dessa värden för utsläpp från källa till tank i kombination med befintliga standardvärden för utsläpp från tank till propeller skulle återspegla bränslenas egenskaper vid användning. Dessutom motsatte sig arbetsgruppen för sjöfart kommissionens påståenden rörande vilken befogenhet EU har på området som omfattas av bidraget. Arbetsgruppen ansåg att förslaget omfattades av unionens exklusiva befogenhet endast i den mån som dess syfte omfattades av de rättsakter som anges i kommissionens arbetsdokument. I den mån som de frågor som omfattades av bidraget inte i stor utsträckning föll inom tillämpningsområdet för dessa rättsakter var uppfattningen att bidraget överlämnades av medlemsstaterna inom ramen för den delade befogenheten, och att detta inte ska uppfattas som ett utövande av unionens delade befogenhet. Till följd av detta ansåg medlemsstaterna att bidraget skulle lämnas av medlemsstaterna och kommissionen.
33.
Kommissionens utkast till bidrag ändrades för att avspegla slutsatserna ovan. För det första ersattes delarna som rörde användningen av justerade värden med förslag för användning av utsläppsvärden från källa till tank. För det andra ändrades förslagets ingress till ”… överlämnat av Belgien, [andra EU-medlemsstater i alfabetisk ordning] och Europeiska kommissionen” (utan att Europeiska unionen omnämns). Ständiga representanternas kommitté (Coreper) uppmanades att godkänna den ändrade texten till utkastet till bidrag (nedan kallat det omtvistade bidraget) i syfte att det ska överlämnas av ordförandeskapet för rådet till IMO. (
17
)
34.
Den 5 februari 2020 godkände Coreper det omtvistade förslaget till IMO i syfte att det ska överlämnas av ordförandeskapet för rådet till IMO (nedan kallat det angripna beslutet). I enlighet med rådets praxis i frågor som rör IMO fattades inget formellt beslut.
35.
I en förklaring som togs till protokollet vid mötet den 5 februari 2020 reserverade sig kommissionen mot det angripna beslutet. Kommissionen hävdade i huvudsak att Europeiska unionen har exklusiv befogenhet med avseende på det omtvistade bidraget och att det således endast är unionen som kan inge bidraget. Bidraget är en handling för yttre representation och ska därför överlämnas av kommissionen på unionens vägnar. Kommissionen ansåg att de processuella argument som framförts mot att den överlämnar förslag till IMO på unionens vägnar inte var övertygande. Det fanns inget som tyder på att IMO i egenskap av ett specialiserat organ inom Förenta nationerna skulle avvisa förslaget.
36.
Den 7 februari 2020 överlämnades det omtvistade bidraget via e‑post till ISWG-GHG av Republiken Kroatien som innehade ordförandeskapet i rådet vid den aktuella tidpunkten. Huvudtexten i e‑postmeddelandet hade följande lydelse: ”Kroatien som för närvarande är ordförande i Europeiska unionen kan med tillfredsställelse överlämna det bifogade förslaget på medförslagsställarnas (Belgien, andra medlemsstater i Euroepiska unionen och Europeiska kommissionen) vägnar …”
IV. Parternas yrkanden
37.
Kommissionen yrkar att domstolen ska:
–
ogiltigförklara rådets beslut, vilket utgör en del av Corepers rättsakt av den 5 februari 2020 om antagande av bidraget till Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) avseende införandet av riktlinjer för livscykler avsedda att beräkna utsläppet från källa till tank av växthusgaser från hållbara alternativa bränslen, i syfte att det ska överlämnas av ordförandeskapet för rådet till IMO på medlemsstaternas och kommissionens vägnar,
–
bibehålla verkningarna av det beslutet, och
–
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
38.
Rådet yrkar att domstolen ska:
–
ogilla talan i dess helhet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
39.
Konungariket Belgien, Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland och Konungariket Sverige tilläts att intervenera till stöd för rådets yrkanden.
40.
Samtliga ovannämnda parter utom Förbundsrepubliken Tyskland och Konungariket Sverige deltog i den muntliga förhandlingen den 7 september 2021.
V. Rättslig bedömning
41.
Kommissionen har till stöd för sin talan åberopat två grunder. Den första grunden är att rådets beslut åsidosätter unionens exklusiva befogenhet enligt artikel 3.2 FEUF inom det område som avses i det omtvistade bidraget, eftersom det området till stor del omfattas av de gemensamma bestämmelser som är tillämpliga på situationer inom EU. Den andra grunden är att rådets beslut åsidosätter kommissionens institutionella befogenheter enligt artikel 17.1 FEU, eftersom endast denna institution har befogenhet att agera för unionen och att representera unionen utåt.
42.
Jag kommer först att utreda om talan kan tas upp till sakprövning och därefter pröva om den är välgrundad.
A. Upptagande till sakprövning
43.
Rådet och de intervenerande medlemsstaterna har, med undantag för Republiken Grekland, inte invänt att talan inte kan tas upp till sakprövning. Republiken Grekland har i huvudsak anfört att domstolen inte är behörig att pröva huruvida EU har rätt att delta i IMO.
44.
Enligt fast rättspraxis utgör alla beslut – oavsett slag eller form – som antagits av unionens institutioner, organ eller byråer och som är avsedda att ha rättsverkningar en akt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF. (
18
)
45.
Domstolen har även slagit fast att en akt som antagits av Coreper måste kunna bli föremål för en lagenlighetsprövning, när denna akt i sig är avsedd att ha rättsverkningar och därför går utöver ramen för dess förberedande och verkställande uppgift. (
19
)
46.
Det angripna beslutet etablerar unionens ståndpunkt i en fråga som faller inom EU:s behörighet, såsom sjötransport och miljöskydd. Unionens bidrag till IMO innebär en skyldighet för medlemsstaterna och kommissionen att stödja denna ståndpunkt inför IMO-kommittén i enlighet med skyldigheten till lojalt samarbete. I detta avseende är det angripna beslutet således avsett att ha rättsverkningar. Den utgör följaktligen en akt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF. Jag anser därför att talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet kan tas upp till sakprövning och att domstolen är behörig att pröva dess lagenlighet enligt artikel 263 FEUF.
B. Bedömning i sak
47.
Kommissionen har åberopat två grunder till stöd för sin talan om ogiltigförklaring av det angripna beslutet: den första avser vilken befogenhet unionen har på området som omfattas av det omtvistade bidraget, medan den andra avser reglerna för unionens yttre representation.
48.
Det är viktigt att notera att kommissionen har kritiserat det angripna beslutet i den del som det, för det första, anger EU-medlemsstater och kommissionen (och inte EU) som upphovsmän (medförslagsställare) till det omtvistade bidraget och, för det andra, anförtror ordförandeskapet för rådet, det vill säga Republiken Kroatien, uppgiften att överlämna det omtvistade bidraget till IMO. Däremot har kommissionen inte kritiserat det faktiska innehållet i det omtvistade bidraget (förutom ingressen i den del där medförslagsställarna anges). Kommissionen anser att detta innehåll är av betydelse för utgången i målet eftersom dess föremål omfattas av unionens exklusiva befogenhet.
49.
I detta hänseende har rådet gjort gällande att det följer av reglerna om medlemskap och deltagande i IMO att ett bidrag inte kan skickas till denna organisation ”på unionens vägnar” oavsett om det aktuella bidraget omfattas av dess exklusiva befogenhet. I linje med denna uppfattning har vissa av de intervenerande medlemsstaterna ifrågasatt den första grundens relevans: de har gjort gällande att de former för unionens yttre representation som följer av IMO:s regler gjorde det nödvändigt att anta det angripna beslutet.
50.
Dessa argument kan inte avfärdas utan vidare. Arten av unionens befogenhet – oavsett om den är exklusiv eller delad – saknar betydelse för utgången i målet om det fanns anledning att anta att bidraget i vilket fall som helst inte hade kunnat överlämnas av unionen. Jag kommer därför att först pröva den andra grunden och därefter den första grunden.
1.
Den andra grunden
51.
Genom den andra grunden har kommissionen gjort gällande att det angripna beslutet åsidosätter dess institutionella befogenheter enligt artikel 17.1 FEU.
a)
Parternas argument
52.
Kommissionen har framfört argumentet att den har rätt att representera unionen i yttre angelägenheter enligt artikel 17.1 FEU med avseende på det omtvistade bidraget. 1974 års samarbetsavtal läst i ljuset av FN:s generalförsamlings resolution 65/276 (
20
) utgjorde inte hinder för att sådana bidrag överlämnades på unionens vägnar. Dessutom (
21
) meddelade rådet och kommissionen IMO i verbalnoten av den 27 november 2009 att Europeiska unionen från och med den 1 december 2009 övertar Europeiska gemenskapens samtliga rättigheter och förpliktelser, inbegripet dess status i organisationen. Vidare riktade ISWG-GHG 6 sin inbjudan till alla ”berörda medlemsstater och internationella organisationer”. Med hänsyn till diskussionernas föremål är Europeiska unionen en sådan berörd internationell organisation. Mot denna bakgrund föreslog kommissionen att det omtvistade bidraget skulle presenteras så, att det lagts fram av ”Europeiska kommissionen på Europeiska unionens vägnar”. Men i det angripna beslutet fastställdes i stället att bidraget skulle läggas fram av ordförandeskapet på ”medlemsstaternas och kommissionens” vägnar och att det inte skulle innehålla någonting som tyder på att medlemsstaterna agerar i unionens intresse. Såvitt det omtvistade bidraget ska tolkas på så sätt att det har lagts fram på unionens vägnar hindrade det angripna beslutet kommissionen från att företräda unionen utåt i strid med artikel 17.1 FEU.
53.
Kommissionen har även gjort gällande att kommissionens ensamrätt att företräda unionen vilken tilldelas den genom fördragen innebär att rådets roterande ordförandeskap aldrig kan agera som unionens rättsliga företrädare eller utöva unionens externa befogenhet. Eftersom det saknas en rättslig grund för det rådsbeslut som hindrar kommissionen från att företräda unionen med avseende på det omtvistade bidraget strider det angripna beslutet mot artikel 17.1 FEU.
54.
Rådet har, med stöd av de intervenerande medlemsstaterna, gjort gällande att det inte är möjligt för unionen att vidta några åtgärder enligt IMO:s regelverk, eftersom den varken har status som medlem eller observatör i IMO. Det är endast kommissionen som har beviljats observatörsstatus i denna organisation på grundval av 1974 års samarbetsavtal. Varken generalförsamlingens resolution 65/276 eller verbalnoten av den 27 november 2009 förändrar någonting i detta avseende. Europeiska unionen kunde inte, endast till följd av att Lissabonfördraget trädde i kraft, utöva några rättigheter som gemenskapen hade i IMO eller åta sig motsvarande förpliktelser i IMO, eftersom Europeiska gemenskapen själv inte hade några rättigheter eller förpliktelser i IMO. Följaktligen kan kommissionen i egenskap av observatör visserligen överlämna handlingar som rapporter, studier och liknande till MEPC för sin egen räkning men kan däremot inte överlämna handlingar till IMO ”på unionens vägnar”, eftersom unionen varken har status som medlem eller observatör i IMO. Av denna anledning avvisade IMO ett bidrag som överlämnades till IMO av Nederländerna år 2005 på Europeiska gemenskapens vägnar. Rådet anser att det inte följer av texten i inbjudan att bidraget hade kunnat överlämnas på unionens vägnar, eftersom den inte är en organisation med observatörsstatus och således inte har rätt att delta i MEPC.
55.
Rådet har vidare gjort gällande att det följer av EU-domstolens praxis att det i en situation där unionen inte är medlem i en internationell organisation är medlemsstaterna som ska agera samfällt i unionens intresse i syfte att överlämna bidrag till denna organisation, inbegripet på områden där unionen har exklusiv behörighet. Medlemsstaterna agerar för egen räkning. Dessutom innebär omständigheten att kommissionen inte har rösträtt i IMO, vilket även innefattar MEPC, att det endast är medlemsstaterna som kan agera samfällt i unionens intresse med avseende på frågor som faller inom EU:s behörighetsområde när MEPC ska anta en akt.
56.
Rådet har, med stöd av de intervenerande medlemsstaterna, anfört att ingenting i fördragen hindrar medlemsstaterna från att överlåta vissa uppgifter i samband med deras egen externa representation på det sätt som de anser lämpligt. Det står medlemsstaterna fritt att från fall till fall besluta hur de vill ordna sin egen externa representation. Det är vedertagen praxis att medlemsstaten som innehar ordförandeskapet anmodas att utföra sådana uppgifter.
b)
Analys
1) Inledande anmärkningar
57.
Det förefaller som om traditionella statscentrerade koncept för internationell organisering som utvecklades efter den Westfaliska freden år 1648 tillämpas även i dag. (
22
) Därav bland annat den återhållsamma inställningen till att låta internationella organisationer bli medlemmar i andra internationella organisationer. Det är förvisso numera helt etablerat att sådant medlemskap i princip är möjligt. Det är dock ovanligt att internationella organisationer är fullvärdiga medlemmar i andra sådana organisationer. (
23
)
58.
Det finns olika former av deltagande i en internationell organisations arbete. En viktig distinktion görs mellan medlemmars och icke-medlemmars – inbegripet observatörers – deltagande. (
24
)
59.
En internationell organisations medlemskap i en annan internationell organisation styrs av reglerna i den sistnämnda organisationens konstituerande fördrag (
25
) och kräver i synnerhet att detta innehåller en så kallad REIO- eller RIO-klausul. (
26
)
60.
Det anses i allmänhet vara lättare för en internationell organisation att erhålla status som observatör i en internationell organisation än att bli medlem. (
27
) I detta sammanhang bör det understrykas att begreppet observatör inte är en enhetlig status. Begreppets exakta betydelse kan skilja sig åt mellan olika organisationer och till och med mellan observatör och observatör inom samma organisation. (
28
) I princip åtnjuter observatörer inte samma rättigheter som fullvärdiga medlemmar. Observatörer får vanligtvis inte rösta eller sprida handlingar som officiella handlingar utan särskilt tillstånd och de kan behöva stöd från en fullvärdig medlem för att lägga fram förslag. (
29
) Deras deltagande kan begränsas till att endast omfatta formella möten och till att de endast kan göra formella inlägg efter att formella deltagare har gjort sina inlägg. (
30
)
61.
I avsaknad av en R(E)IO-klausul i ett konstituerande fördrag för en internationell organisation kan Europeiska unionen inte agera direkt i egenskap av medlem i organisationen. Europeiska unionen kan inte ens agera som observatör i en sådan organisation i avsaknad av ett särskilt beslut eller avtal i vilket detta föreskrivs. I sådana situationer kan unionens befogenheter inte utövas i enlighet med fördragen.
62.
Tolkningen av en internationell organisations regler rörande formerna för medlemskap och deltagande i organisationen, inbegripet reglerna som avgör villkoren för medlemskap är i princip en uppgift för den aktuella internationella organisationen. Domstolen är inte behörig att tolka dessa regler på ett sätt som är bindande för den berörda organisationen. (
31
)
63.
I idealfallet tar internationell rätt hänsyn till Euroepiska unionens karaktär av överstatlig organisation och till dess regler om utövande av externa befogenheter. När det inte är fallet måste unionen hitta det lämpligaste sättet att säkerställa att dess yttre befogenhet utövas i enlighet med fördragen.
64.
Som framgår av ovanstående överväganden finns vissa skillnader mellan metoderna för utövande av Europeiska unionens yttre befogenheter i enlighet med fördragen å ena sidan och metoderna för att vidta åtgärder i internationella fora å andra sidan. Domstolen är fullt medveten om dessa skillnader, vilket också återspeglas i dess praxis. Enligt denna praxis ska unionen, för det första, när den beslutar att utöva sina befogenheter, utöva dessa med iakttagande av internationell rätt. (
32
) För det andra kan unionen, om de regler som är tillämpliga i ett internationellt forum utgör hinder för att unionen agerar för sin egen räkning, utöva sin externa befogenhet genom att medlemsstaterna handlar solidariskt i unionens intresse. (
33
) För det tredje måste medlemsstaterna, när de agerar i internationella sammanhang, göra det i enlighet med de konstitutionella principer som reglerar unionens externa representation, nämligen lojalt samarbete, enhetlighet och samstämmighet. (
34
)
65.
I linje med denna rättspraxis ska beslut om unionens ståndpunkt inom internationella organisationer i vilka den inte är och inte kan bli medlem, vilka antas av rådet i enlighet med artikel 218.9 FEUF, föreskriva att denna ståndpunkt ska uttryckas av medlemsstaterna som agerar samfällt i unionens intresse. (
35
)
66.
Förevarande mål avser en åtgärd i unionens intresse i IMO. Endast stater kan bli medlemmar i denna organisation och Europeiska unionen kan således inte bli medlem. IMO-konventionen föreskriver en möjlighet att samarbeta med andra organisationer som observatörer. En egenhet med IMO är att det enligt 1974 års samarbetsavtal är kommissionen och inte unionen som innehar observatörsstatus i organisationen.
67.
I detta sammanhang är kärnfrågan i det aktuella målet huruvida en åtgärd i unionens intresse i IMO ska vidtas av unionen, kommissionen eller medlemsstaterna, och huruvida svaret på den frågan påverkas av karaktären av Europeiska unionens befogenhet på det aktuella området.
2) Det angripna beslutet: innehåll och skäl
68.
Det angripna beslutet föreskriver i huvudsak att det omtvistade bidraget ska presenteras till IMO som ett bidrag från medlemsstaterna och kommissionen och att ordförandeskapet för rådet ska överlämna bidraget till IMO.
69.
Det angripna beslutet antogs informellt i enlighet med den praxis som godtagits av institutionerna. (
36
) Till följd av detta är det inte möjligt att utläsa skälen till beslutet direkt i detta. Dessa skäl kan endast härledas från omständigheterna under vilka beslutet antogs, vilka återspeglas i förberedande handlingar och i protokollet från Corepers möte. (
37
)
70.
I detta hänseende framgår det av rådets dokument riktat till Coreper att det angripna beslutet antogs till följd av slutsatsen att bidraget endast omfattades av unionens exklusiva befogenhet i den mån som dess föremål omfattades av de rättsakter som kommissionen hänvisade till i sitt arbetsdokument. Vad gäller bidragets övriga delar var uppfattningen att bidraget skulle överlämnas av medlemsstaterna inom ramen för den delade befogenheten. Av kommissionens uttalande som togs till protokollet vid Corepers möte är det även möjligt att utläsa att medlemsstaterna framfört argumentet att det inte är möjligt att överlämna bidrag till IMO på unionens vägnar enligt de relevanta IMO-bestämmelserna.
71.
När det gäller räckvidden av delegeringen till ordförandeskapet för rådet ska det noteras att det angripna beslutet begränsade denna till en handling av rent teknisk karaktär, nämligen att överlämna det omtvistade bidraget till IMO. I verkligheten bestod uppgiften i att skriva ett e-postmeddelande, bifoga det omtvistade bidraget till meddelandet och – som parterna själva uttryckte det – ”klicka på [skicka]-knappen”. I synnerhet hade ordförandeskapet inte på något sätt utsetts för att presentera eller försvara bidraget i MEPC eller ISWG-GHG. Det angripna beslutet begränsade inte på något sätt kommissionens rätt att stödja och försvara bidraget i dess egenskap av observatör i IMO.
3) Kan unionen överlämna bidraget till IMO?
72.
En inledande fråga som behöver besvaras är vilken status unionen har i IMO med avseende på det omtvistade bidraget. Å ena sidan är det ostridigt mellan parterna att unionen inte är medlem i IMO och inte heller har observatörsstatus inom organisationen. (
38
) Å andra sidan har kommissionen gjort gällande att unionen hade rätt att agera i IMO för egen räkning med avseende på det omtvistade bidraget. I detta sammanhang anser kommissionen att två omständigheter är relevanta: unionens status i FN:s system efter att Lissabonfördraget trädde i kraft och texten i inbjudan från IMO ISWG-GHG 6.
73.
Tolkningen av akter inom IMO omfattas visserligen inte av tolkningen av unionsrätten. Domstolen måste emellertid göra en sådan tolkning för att kunna granska lagenligheten av det angripna beslutet.
74.
Sedan 1974 års samarbetsavtal ingicks med kommissionen har IMO ansett att kommissionen (och inte Europeiska gemenskapen eller senare unionen) har observatörsstatus i organisationen. (
39
) De praktiska följderna av detta var att ett bidrag som lämnades av Konungariket Nederländerna på Europeiska gemenskapens vägnar till IMO år 2005 som svar på dess inbjudan (
40
) avvisades. Det följer av parternas uttalanden att skälet till att IMO fattade detta beslut var att Europeiska gemenskapen inte var en medlemsstat i IMO och inte hade status som observatör i organisationen.
75.
Jag anser inte att Lissabonfördraget, generalförsamlingens resolution 65/276 eller verbalnoten har ändrat något i detta avseende. Lissabonfördraget föreskrev visserligen unionens status som juridisk person och att unionen är Europeiska gemenskapens rättsliga efterträdare. Detta erkändes, i förening med reglerna om unionens representation, i generalförsamlingens resolution 65/276 och var även syftet med verbalnoten. Det är emellertid ostridigt mellan parterna att generalförsamlingens resolution 65/276 i sig inte gäller för FN:s specialiserade organ, inbegripet IMO. Dessutom är omständigheten att Europeiska unionen har ersatt gemenskapen irrelevant, eftersom det inte var Europeiska gemenskapen som innehade observatörsstatus i IMO, utan Europeiska kommissionen. Slutligen kan verbalnoten i egenskap av en ensidig förklaring för unionens räkning inte i sig ändra unionens status i IMO.
76.
Mot denna bakgrund konstaterar jag att unionen varken har status som medlem eller observatör i IMO. Det är endast kommissionen som har observatörsstatus i denna organisation. (
41
)
77.
Vad gäller inbjudan från ISWG-GHG 6 är det riktigt att kretsen av aktörer som bjöds in av ISWG-GHG 6 att lämna in förslag för riktlinjer för livscykler för att beräkna utsläpp av växthusgaser inte på något sätt var begränsad till medlemmar i organisationen utan även omfattade internationella organisationer. Kommissionen verkar av denna omständighet dra slutsatsen att det var en öppen inbjudan riktad till varje internationell organisation med ett intresse av att inkomma med ett förslag. Rådet och de intervenerande medlemsstaterna instämmer inte med denna tolkning av inbjudan.
78.
Det kan inte finnas någon tvekan om att inbjudan från ISWG-GHG 6 var riktad till internationella organisationer som deltar i IMO:s arbete. Inbjudan fanns i en intern handling från ISWG-GHG vilket tyder på att den från första början var riktad till personer som innehar någon form av status i denna IMO-arbetsgrupp. Dessutom inbjöds de som inbjudan var riktad till att lägga fram preliminära förslag avseende en komplex teknisk fråga i syfte att dessa skulle tjäna som utgångspunkt för ytterligare diskussioner. Det var endast internationella organisationer som deltar i IMO:s verksamhet som kunde stödja, diskutera, förklara och försvara sina förslag inom ramen för ISWG-GHG:s arbete och verksamhet. Följaktligen ska den aktuella inbjudan endast anses ha varit riktad till aktörer med medlemskap eller observatörsstatus i IMO MEPC och som således kunde lämna in sina bidrag utan att riskera att dessa avvisas.
79.
Mot denna bakgrund finns inga skäl att anse att texten i inbjudan utgjorde en särskild grund som gav unionen rätt att överlämna det omtvistade bidraget.
4) Räckvidden av sjätte meningen i artikel 17.1 FEU
80.
Kommissionen har gjort gällande att det angripna beslutet åsidosätter kommissionens befogenheter enligt artikel 17.1 FEU i den del som den föreskriver att kommissionen, med undantag av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt övriga i fördragen angivna fall, ska representera unionen utåt.
81.
Kärnfrågan är således huruvida räckvidden av ovannämnda bestämmelse är begränsad till att endast gälla situationer där unionen agerar för egen räkning eller om den även omfattar situationer där unionen är hindrad från att utöva sin externa befogenhet för egen räkning och i stället utövar den genom förmedling av medlemsstaterna.
82.
Domstolens praxis avseende unionens utövande av sin externa befogenhet genom förmedling av medlemsstaterna (
42
) verkar inte ha blivit obsolet till följd av att Lissabonfördraget trädde i kraft. (
43
) Om den sjätte meningen i artikel 17.1 FEU vore tillämplig på dessa situationer skulle medlemsstaterna, när de agerar samfällt i unionens intresse, behöva representeras av kommissionen. En sådan rättighet för kommissionen följer emellertid inte av fördragen.
83.
Den enda logiska tolkningen av den sjätte meningen i artikel 17.1 FEU är att denna bestämmelse är tillämplig på situationer där unionen i egenskap av ett rättssubjekt enligt internationell rätt kan agera i eget namn. Denna tolkning är i linje med den normala förståelsen av begreppet representera, nämligen att den avser frågan om vem som kan tillerkännas rätten att agera i ett folkrättssubjekts namn, (
44
) i synnerhet vad gäller att åta sig skyldigheter i dess namn i förhållande till andra rättssubjekt. (
45
)
84.
Av detta följer att medlemsstaterna, när de agerar samfällt i unionens intresse i situationer där unionen själv är hindrad från att utöva sin externa befogenhet på grund av internationella regler, inte agerar som unionens representanter utan agerar i eget namn i syfte att tillvarata unionens intressen. (
46
) Det är således medlemsstaterna (och inte unionen) som åtar sig rättigheter och skyldigheter som följer av de avtal som ingåtts. (
47
) Jag anser mot bakgrund av det ovan anförda att den sjätte meningen i artikel 17.1 FEU, i den mån den ger kommissionen befogenhet att representera unionen utåt, inte är tillämplig i situationer där unionen inte agerar i eget namn. (
48
)
85.
När medlemsstaterna handlar gemensamt för att tillvarata unionens intressen på grund av att unionen är förhindrad att agera själv kan de fritt bestämma om de ska agera individuellt eller om de överlåter vissa uppgifter till en av dem för att denna medlemsstat ska utföra dem i deras namn. Möjligheten att ”agera genom ombud” på detta sätt följer av internationell sedvanerätt. (
49
) Det finns inget skäl att anse att denna regel inte är tillämplig i förhållandet mellan unionens medlemsstater när de agerar i eget namn men i unionens intresse. Jag anser att sjätte meningen i artikel 17.1 FEU inte utgör hinder för detta.
5) Medlemsstaterna ska ange att de agerar i unionens intresse
86.
Kommissionen har gjort gällande att beslutet är felaktigt i den mån som det i beslutet inte uttryckligen anges att medlemsstaterna agerar i unionens intresse.
87.
Med hänsyn till att rådet inte fattat något formellt beslut där detta hade kunnat anges tolkar jag det som att kommissionens argument avser ingressen i det omtvistade bidraget.
88.
Jag anser att det följer av principen om lojalt samarbete att medlemsstaterna, när de agerar samfällt i unionens intresse, ska informera sina externa motparter om denna omständighet. Medlemsstaternas handlande har sitt ursprung i skyldigheterna som följer av deras medlemskap i Europeiska unionen och är därför inte helt självständigt. Denna omständighet är inte irrelevant för externa parter. Den allmänna skyldigheten att agera i god tro kräver att dessa parter underrättas om detta.
89.
Trots detta är den lämpliga uttrycksformen för omständigheten att medlemsstaterna agerar i unionens intresse beroende av de konkreta omständigheterna. Denna omständighet får i synnerhet inte uttryckas på ett sätt som kan ge upphov till tvivel om vilken aktör det är som vidtar en åtgärd. Å ena sidan är jag därför benägen att hålla med kommissionen om att det inte fanns något hinder för att signalera till IMO MEPC att den aktuella åtgärden vidtogs i unionens intresse. Å andra sidan innebär detta inte med nödvändighet att ingressen i ett bidrag borde ha innehållit orden ”på Europeiska unionens vägnar”, i synnerhet med beaktande av omständigheten att IMO tidigare har tolkat motsvarande påpekande som en angivelse av vilken aktör det är som vidtar en åtgärd i IMO, vilket i det fallet ledde till att bidraget som överlämnats i unionens (då Europeiska gemenskapens) namn avvisades.
90.
Jag anser att det i förevarande mål inte fanns något tvivel om att medförslagsställarna agerade i unionens intresse. Detta följer av att de förslagsställare som angavs i det omtvistade bidraget var EU-medlemsstater som agerade jämte Europeiska kommissionen. Sistnämndas deltagande visade tydligt att åtgärden innefattade Europeiska unionen. Det framgår även av texten i e‑postmeddelandet där det omtvistade bidraget översändes. Författaren angav att meddelandet skickades av den medlemsstat som innehade ordförandeskapet i Europeiska unionen. (
50
) Den presenterade även medförslagsställarna till bidraget som EU-medlemsstater. I detta sammanhang var det tydligt att det omtvistade bidraget var en åtgärd som vidtogs i unionens intresse.
6) Avslutande anmärkningar
91.
Då det mot bakgrund av ovanstående överväganden inte finns stöd för att unionen hörde till de aktörer som hade rätt att överlämna det omtvistade bidraget till IMO konstaterar jag att den sjätte meningen i artikel 17.1 FEU som föreskriver att kommissionen ska representera unionen inte är tillämplig.
92.
Formerna för unionens agerande med avseende på det omtvistade bidraget var således begränsade enligt internationell rätt till att medlemsstaterna handlar gemensamt i unionens intresse. Undantagsvis hade Europeiska kommissionen rätt att agera jämte medlemsstaterna på grundval av den särskilda inbjudan som var riktad till internationella organisationer (som deltar i IMO MEPC:s arbete).
93.
I detta sammanhang kan omständigheten att EU-medlemsstaterna och Europeiska kommissionen angavs som medförslagsställare till det omtvistade bidraget inte ha inneburit ett åsidosättande av kommissionens befogenhet att representera unionen enligt sjätte meningen i artikel 17.1 FEU. Angivelsen av kommissionen som medförslagsställare till det omtvistade bidraget var i linje med kommissionens förslag i dess arbetsdokument och utkast till bidrag, i den mån som det var möjligt enligt IMO:s regler såsom dessa tolkats av IMO hittills. Denna angivelse gav uttryck för det faktum att åtgärden vidtogs i unionens intresse.
94.
Av de skäl som anges i punkt 85 i förevarande förslag till avgörande utgör omständigheten att uppgiften att överlämna det omtvistade förslaget till IMO överläts till rådets ordförandeskap inte heller ett åsidosättande av sjätte meningen i artikel 17.1 FEU. Dessutom underströk denna delegering till och med det faktum att medlemsstaterna agerade i deras egenskap av medlemmar i Europeiska unionen.
95.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser jag att det angripna beslutet inte åsidosatte den sjätte meningen i artikel 17.1 FEU, eftersom den inte är tillämplig på det omtvistade bidraget.
c)
Slutsats med avseende på den andra grunden
96.
Talan kan inte bifallas såvitt avser den andra grunden, eftersom det angripna beslutet inte åsidosätter artikel 17.1 FEU.
2.
Den första grunden
97.
Med hänsyn till slutsatserna av min analys av den andra grunden saknas det anledning att gå in närmare på den första grunden. Oberoende av arten av unionens befogenhet finns det skäl som talar för att IMO:s regler endast tillåter bidrag i unionens intresse som överlämnas av medlemsstater (i egenskap av IMO-medlemmar) och av kommissionen (i egenskap av IMO-observatör (
51
)). Följaktligen saknar arten av unionens befogenhet på området som omfattas av det omtvistade bidraget betydelse för det angripna beslutets lagenlighet. Även om det vore fråga om delad befogenhet hade det omtvistade bidraget inte kunnat överlämnas av Europeiska unionen.
98.
Trots det kommer jag att analysera den första grunden för det fall att domstolen inte delar min uppfattning angående den andra grunden.
99.
Den första grunden avser åsidosättande av artikel 3.2 FEUF och av unionens exklusiva befogenhet. Även om det inte angetts uttryckligen i ansökan består grunden i huvudsak av två delar: den första avser den sista (tredje) situationen enligt artikel 3.2 FEUF, medan den andra avser den andra situationen enligt nämnda artikel.
a)
Den första grundens första del
1) Parternas argument
100.
Den första grundens första del avser åsidosättande av den sista delen av artikel 3.2 FEUF. Kommissionen har gjort gällande att den framtida akt som ska antas av IMO skulle påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa, vilket innebär att EU har exklusiv befogenhet. I synnerhet faller förslaget till metod för att beräkna växthusgasutsläpp vid sjötransport i det omtvistade bidraget inom ett område som i stor utsträckning regleras av gemensamma unionsbestämmelser. I detta sammanhang har kommissionen åberopat förordningen om övervakning, rapportering och verifiering, direktiv 2014/94 och direktiv 2018/2001. Den har även gjort gällande att det omtvistade bidraget kan påverka dessa gemensamma regler om man tar hänsyn till den möjliga utveckling av dem som kan förutses.
101.
Rådet har, med stöd av de intervenerande medlemsstaterna, gjort gällande att kommissionen inte har styrkt att det omtvistade bidraget kan påverka gemensamma EU-regler eller ändra räckvidden för dessa i den mening som avses i artikel 3.2 FEUF. Enbart det faktum att det omtvistade bidraget kan komma att eftersträva ett liknande slutgiltigt mål som reglerna i nämnda EU-lagstiftning räcker inte för att området som nämnda beslut berör ska anses i stor utsträckning redan omfattas av dessa regler, eller påverka dem i den mening som avses i artikel 3.2 FEUF. Rådet anser att det saknas en analys av den möjliga framtida utveckling som kan förutses, av unionsreglernas art och innehåll och av bestämmelserna i det internationella instrumentet i kommissionens arbetsdokument till vilket det omtvistade bidraget bifogats.
102.
I detta sammanhang har Konungariket Belgien anfört att det omtvistade bidraget endast syftar till att fastställa centrala begrepp och principer innan man går vidare till att utveckla utkast till riktlinjer. I nuläget finns det således inte ens något utkast till riktlinjer och än mindre någon risk för att gemensamma unionsregler påverkas.
103.
Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att artikel 3.2 FEUF i princip inte är tillämplig på inlämnande av förslag för utveckling av icke-bindande riktlinjer. I detta avseende rör det aktuella målet inte åtgärder som är bindande enligt internationell rätt och som kan motivera en extensiv tolkning av artikel 3.2 FEUF, eftersom MEPC/ISWG-GHG inte agerar i egenskap av lagstiftare i detta fall. Det i målet omtvistade bidraget är i första hand enbart ett bidrag till en diskussion.
104.
Kommissionen har med avseende på förordningen om övervakning, rapportering och verifiering gjort gällande att den fastställer regler för korrekt övervakning, rapportering och verifiering av koldioxidutsläpp från fartyg i syfte att främja minskningen av koldioxidutsläpp från sjötransporter på ett kostnadseffektivt sätt. Den baseras på fartygets faktiska bränsleförbrukning som multipliceras med en emissionsfaktor som återspeglar förbränningen av bränslet i fråga. Utvecklingen av en metod för att beräkna utsläpp från källa till tank, vilket är vad som föreslås i det omtvistade bidraget, skulle omfattas av tillämpningsområdet för förordningen om övervakning, rapportering och verifiering. Om IMO antar förslaget skulle det med nödvändighet innebära att de emissionsfaktorer som anges i bilaga I avsnitt A i nämnda förordning behöver ändras.
105.
Rådet och majoriteten av de intervenerande medlemsstaterna har i detta hänseende i huvudsak gjort gällande att man inte kan utgå från att de framtida riktlinjerna kommer att fastställa en ny, heltäckande metod för övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp, eftersom innehållet i och syftet med dessa riktlinjer fortfarande är oklart. I detta hänseende innehåller det omtvistade bidraget inte ett förslag för utvecklingen av en ny metod för övervakning, rapportering och verifiering. Bidraget innebär i synnerhet inte att det blir nödvändigt att ändra befintliga IMO- eller EU-regler för övervakning, rapportering och verifiering. Det omtvistade bidraget hänvisar endast till beräkningen av utsläpp från källa till tank av växthusgaser i syfte att göra det möjligt för fartygsoperatörer att fastställa effekterna av alternativa bränslen, jämföra sådana bränslens prestanda från källa till kölvatten och främja en ökad användning av sådana bränslen. Det har också ett mer omfattande tillämpningsområde än förordningen om övervakning, rapportering och verifiering som endast är tillämplig på koldioxidutsläpp från fartyg och endast anger standardiserade utsläppsvärden för icke-alternativa bränslen. Systemet som inrättades genom nämnda förordning är baserat på en metod som endast tar hänsyn till utsläpp från tank till propeller men däremot inte från källa till tank. För att återspegla utsläpp från källa till kölvatten föreslog kommissionen utvecklingen av specifika justerade värden som ska tillämpas på befintliga värden för utsläpp från tank till propeller. Coreper valde emellertid ett annat tillvägagångssätt och föreslog i stället utvecklingen av specifika värden för utsläpp från källa till tank som ska adderas till värdena från tank till propeller. Det skulle därför inte vara nödvändigt att ändra förordningen om övervakning, rapportering och verifiering.
106.
I sin replik har kommissionen anfört att utsläpp från källa till tank och från tank till propeller kopplas samman i metoden som beskrivs i det omtvistade bidraget. Det spelar ingen roll om man beräknar utsläpp från källa till tank och från tank till propeller separat eller om man tillämpar en kombinerad beräkningsmetod från början när man ska göra en sammantagen beräkning av utsläppen. I motsats till vad rådet har gjort gällande är förordningen om övervakning, rapportering och verifiering tillämplig oavsett bränsletyp trots att förordningen inte definierar emissionsfaktorer för alternativa bränslen. Dessa ska i stället definieras under förordningens genomförande. Kommissionen har även gjort gällande att metoden som avses i det omtvistade bidraget kan betraktas som en förutsebar utvidgning av det system som för närvarande är tillämpligt för koldioxidutsläpp och andra växthusgasutsläpp.
107.
Vad gäller direktiv 2014/94 har kommissionen gjort gällande att det planerade IMO-instrumentet kan påverka definitionen av begreppet alternativa bränslen i artikel 2 punkt 1 i nämnda direktiv. Det är sannolikt att denna definition av systematiska skäl skulle behöva anpassas till eventuella IMO-regler och sannolikt skulle få en övergripande effekt på räckvidden av samtliga gemensamma EU-regler som syftar till att främja användningen av alternativa bränslen.
108.
Rådet och vissa av de intervenerande medlemsstaterna har gjort gällande att det inte finns något skäl att anta att definitionen av alternativa bränslen i direktiv 2014/94 behöver ändras för att stämma överens med riktlinjerna som kan komma att antas av IMO på grundval av det omtvistade bidraget. Konungariket Belgien anser att direktiv 2014/94 helt saknar koppling till innehållet i bidraget. Republiken Frankrike har framfört argumentet att det omtvistade bidraget inte innehåller någon definition av begreppet alternativa bränslen. Republiken Frankrike och Förbundsrepubliken Tyskland har i huvudsak gjort gällande att kommissionen inte har förklarat varför definitionen av alternativa bränslen enligt artikel 2.1 i direktiv 2014/94 skulle innebära att ändringar blir nödvändiga.
109.
Kommissionen har i sin replik gjort gällande att det räcker att det omtvistade bidraget innehåller förslag till bestämmelser som till stor del överlappar gemensamma unionsregler.
110.
Vad gäller direktiv 2018/2001 har kommissionen hänvisat till artikel 29 i direktivet som föreskriver detaljerade hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp för biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen. Kommissionen har medgett att dessa definitioner i huvudsak är avsedda för andra ändamål som att säkerställa medlemsstaternas efterlevnad av deras skyldigheter avseende förnybar energi. Den har dock gjort gällande att även dessa definitioner kan komma att påverkas av det framtida IMO-instrumentet.
111.
Rådet har, med stöd av de intervenerande medlemsstaterna, gjort gällande att kriterierna enligt artikel 29 i direktiv 2018/2001 är avsedda för andra ändamål än de som eftersträvas med det omtvistade bidraget trots att direktiv 2018/2001 och det omtvistade bidraget eftersträvar ett liknande slutgiltigt mål, nämligen att främja produktion och användning av förnybar energi särskilt i syfte att minska växthusgasutsläpp. Det omtvistade bidraget syftar till att göra det möjligt för fartygsoperatörer att korrekt fastställa och jämföra sammanlagda växthusgasutsläpp och prestanda för olika alternativa bränslen. Förbundsrepubliken Tyskland anser att det till följd av att det saknas samband mellan det normativa innehållet i utkastet till riktlinjer och direktiv 2018/2001 inte kan råda något tvivel om att det berörda området till stor del regleras av unionsrättsliga bestämmelser.
2) Analys
i) Inledning
112.
Artikel 3.2 FEUF in fine föreskriver att unionen har exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal, om ingåendet av avtalet kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa. Mot bakgrund av domstolens praxis är nämnda artikel även tillämplig i tidigare led, vid förhandlingar om ett sådant avtal, och i senare led, när ett organ som inrättats genom avtalet ska anta åtgärder för att genomföra detta. (
52
)
113.
Artikel 3.2 FEUF in fine kodifierar den röda tråden i rättspraxis avseende unionens implicita externa befogenhet som har sitt ursprung i domen kommissionen/rådet (
53
) och som allmänt kallas AETR-doktrinen.
114.
AETR-doktrinen har utvecklats över tid och dess utveckling verkar ännu inte vara avslutad. Att kalla den ”en av unionsrättens mest ogenomträngliga doktriner, även för de mest skarpsinniga jurister” (
54
) kan vara något överdrivet, men den förtjänar utan tvekan beskrivningen ”en komplex doktrin som utvecklats av domstolarna och som inte lämpar sig väl för en perfekt kodifiering på en rad eller två”. (
55
)
115.
En kort sammanfattning av dess nuvarande tillstånd återfinns i flera domar och yttranden från de senaste åren. Med domstolens ord måste, eftersom unionen endast har tilldelade befogenheter, en befogenhet, och i synnerhet en exklusiv befogenhet, grunda sig på en konkret helhetsbedömning av förhållandet mellan det planerade internationella avtalet och gällande unionsrätt. De områden som omfattas av unionsbestämmelserna respektive av bestämmelserna i det planerade avtalet ska beaktas vid bedömningen, och dessutom ska den möjliga utveckling som kan förutses samt beskaffenheten och innehållet i dessa regler och bestämmelser beaktas. Syftet med detta är att kontrollera huruvida det ifrågavarande avtalet kan inverka på den enhetliga och konsekventa tillämpningen av unionsbestämmelserna och hindra det system som inrättats genom dessa bestämmelser från att fungera väl. (
56
)
116.
Det inbördes förhållandet mellan de olika elementen som omnämns i sammanfattningen ovan och vilken vikt de ska ges kan diskuteras. De fördes gradvis in i AETR-doktrinen under åren som följde genom domstolens efterföljande domar och yttranden. Det är möjligt att identifiera två kategorier bland dessa element. Elementen i den första kategorin fastställer föremålen för analysen (EU-reglerna och det internationella åtagandet). Elementen i den andra kategorin avser förhållandet mellan dessa föremål.
117.
Problemet ligger i förhållandet som avses med elementen i den andra gruppen. (
57
) Om ett internationellt åtagande inte har någon som helst inverkan på unionsrätten (även med beaktande av den möjliga utveckling som kan förutses) skulle omständigheten att de två regelsystemen omfattar samma rättsområde sakna relevans vid tillämpningen av artikel 3.2 FEUF.
118.
Detta följer inte endast av lydelsen av artikel 3.2 FEUF utan även av domstolens ovannämnda praxis. I denna framhåller domstolen att analysen måste genomföras i sin helhet för att kontrollera huruvida det ifrågavarande avtalet kan inverka menligt på en enhetlig och konsekvent tillämpning av unionsbestämmelserna och hindra de system som inrättats genom dessa bestämmelser från att fungera väl, eller, alternativt, huruvida de aktuella internationella åtagandena, utan att direkt strida mot dem, kan inverka på innebörden, räckvidden och verkan av dessa bestämmelser. (
58
) Det internationella åtagandet måste således få konkreta effekter på unionsrätten för att det aktuella villkoret ska vara uppfyllt.
119.
Villkoret att det ska föreligga en konkret effekt på unionens regler ska beaktas när elementen i den första kategorin analyseras. Vad gäller dessa har domstolen i synnerhet slagit fast att det föreligger en risk för att internationella åtaganden som gjorts av medlemsstaterna kan påverka unionens gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa, när åtagandena omfattas av tillämpningsområdet för nämnda regler. (
59
) Den har även funnit att det för att det ska anses föreligga en sådan risk inte krävs att det föreligger fullständig överensstämmelse mellan det område som omfattas av de internationella åtagandena och det som omfattas av unionslagstiftningen. (
60
) I synnerhet kan sådana internationella åtaganden påverka unionsreglerna eller ändra räckvidden för dessa när de ingår i ett område som i stora delar redan regleras av sådana regler. (
61
) I samtliga dessa mål är emellertid fastställandet av att de båda regelsystemens respektive områden överlappar endast ett första steg. För att det aktuella villkoret ska vara uppfyllt måste det internationella åtagandet inverka på innebörden, räckvidden och verkan av unionens gemensamma regler.
120.
Det bör också påpekas att det följer av fast rättspraxis att det ankommer på den aktuella parten, vid en sådan bedömning, att anföra de omständigheter som kan visa att unionens externa behörighet, som parten avser att göra gällande, är exklusiv. (
62
)
121.
Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska jag för det första analysera det planerade åtagandets räckvidd, art och innehåll, för det andra jämföra det med räckvidden av de unionsrättsliga bestämmelser som kommissionen har åberopat, och för det tredje undersöka hur det internationella åtagandet kan påverka den berörda unionslagstiftningen. (
63
)
ii) Det internationella åtagandets räckvidd, art och innehåll
122.
När det gäller ingåendet av eller till och med förhandlingarna rörande ett avtal är det enkelt att fastställa det planerade internationella åtagandets räckvidd, art och innehåll. I förevarande mål är det emellertid fråga om ett framtida instrument vars räckvidd, art och innehåll det är svårt att definiera och förutse. Det beror på att arbetet på den framtida rättsakten är i en inledande fas, där idéer för åtgärder som tar itu med frågan om utsläpp av växthusgaser från marina bränslen i ett livscykelperspektiv läggs fram och diskuteras, utan att några beslut om dessa har fattats.
123.
Det är således nödvändigt att som ett första steg fastställa det framtida internationella åtagandets räckvidd, art och innehåll, vilket ska beaktas inom ramen för prövningen enligt artikel 3.2 FEUF. I synnerhet är frågan huruvida de ska fastställas på grundval av texten i inbjudan från ISWG-GHG 6 eller på grundval av det omtvistade bidraget.
124.
Kommissionen och rådet var under förhandlingen eniga om att det är innehållet i det omtvistade bidraget som ska beaktas och inte inbjudans räckvidd. Jag delar i princip denna bedömning. Inbjudan från ISWG-GHG 6 har förvisso en viss relevans, eftersom den sätter vissa gränser (om än vida) för det framtida instrumentets räckvidd, art och innehåll. Det omtvistade bidraget är emellertid den enda källan till upplysningar om hur unionen föreställer sig detta instrument. Detta ursprungliga koncept gör det möjligt att förutse det planerade instrumentets konturer och utgör således en bättre grund för prövningen än den öppna och vaga formuleringen i inbjudan att inkomma med förslag. Det gör det också möjligt att ta hänsyn till att det finns en viss sannolikhet att ett förslag som lagts fram av unionen kommer att antas. (
64
)
125.
I ljuset av det omtvistade bidraget konstaterar jag att det framtida internationella åtagande som ska beaktas vid prövningen i enlighet med artikel 3.2 FEUF är det framtida instrumentet, närmare bestämt riktlinjerna som berör utsläpp av växthusgaser från marina bränslen i ett livscykelperspektiv genom införandet av värden för utsläpp från källa till tank för alternativa bränslen. Dessa värden från källa till tank ska återspegla växthusgasutsläppen i tidigare led, medan de befintliga värdena för utsläpp från tank till propeller i sin tur ska återspegla växthusgasutsläpp i senare led.
126.
Det är i nuläget inte möjligt att utifrån texten i det omtvistade bidraget och IMO-handlingarna, (
65
) inbegripet inbjudan från ISWG-GHG 6, fastställa huruvida de framtida riktlinjerna kommer att vara bindande. (
66
) I synnerhet innehåller det omtvistade bidraget inte några förslag till ändringar av bindande IMO-instrument. (
67
)
iii) Räckvidden av de unionsregler som kan påverkas
127.
Kommissionen har anfört tre unionsrättsakter som riskerar att påverkas av det framtida internationella instrumentet i fråga, nämligen förordningen om övervakning, rapportering och verifiering, direktiv 2014/94 och direktiv 2018/2001.
128.
Vad gäller de två förstnämnda direktiven delar jag helt den uppfattning som rådet och vissa av intervenienterna företräder. Det finns inget skäl att anse att områdena som omfattas av nämnda direktiv överlappar med området som omfattas av det internationella instrumentet på ett relevant sätt. Omständigheten att olika rättsakter ytterst har samma mål, nämligen att minska växthusgasutsläpp och motverka klimatförändringar, räcker inte i sig för att konstatera att deras bestämmelser överlappar på ett relevant sätt med avseende på artikel 3.2 FEUF. Samma slutliga mål, som att skydda miljön eller mer specifikt motverka klimatförändringar eller att minska växthusgasutsläpp, kan uppnås med olika åtgärder vars regler inte nödvändigtvis måste påverka varandra. I synnerhet kan samma begrepp som används i olika rättsakter definieras på olika sätt, eftersom rättsaktens systematik och räckvidd kan vara avgörande för definitionen av begreppet. Det kan visserligen inte uteslutas att vissa övergripande definitioner kan komma att antas, men det är inte den mest uppenbara lösningen.
129.
I detta sammanhang står det inte på något sätt klart att definitionen av begreppet alternativa bränslen i artikel 2.1 i direktiv 2014/94 måste ändras efter att det framtida internationella instrumentet antagits. Kommissionens påstående att det är sannolikt att denna definition av systematiska skäl skulle behöva anpassas till eventuella IMO-regler och sannolikt skulle få en övergripande effekt på räckvidden av samtliga gemensamma EU-regler som syftar till att främja användningen av alternativa bränslen är för närvarande rent hypotetiska. Enbart det faktum att båda rättsakterna innehåller samma begrepp är inte tillräckligt för att de ska anses överlappa om de två akternas respektive ändamål är olika. I direktiv 2014/94 används begreppet alternativa bränslen för att bestämma räckvidden av direktivets regler avseende åtgärder för utbyggnad av infrastrukturen för alternativa bränslen. Avgränsningen av räckvidden av utsläppsvärden från källa till tank som tillämpas på alternativa bränslen innebär alltså inte att begreppet alternativa bränslen inte kan ges en annan definition för detta ändamål.
130.
Vad gäller direktiv 2018/2001 har kommissionen medgett att dessa definitioner i huvudsak är avsedda för andra ändamål som att säkerställa medlemsstaternas efterlevnad av deras skyldigheter avseende förnybar energi. Det är inte möjligt att framföra argument som gör det möjligt att förutse att införandet av värden från källa till tank för olika bränslen som används i sjötransport kan påverka ovannämnda definitioner.
131.
Jag anser att kommissionen inte har anfört hållbara argument till stöd för dess påståenden med avseende på något av direktiven som nämns ovan.
132.
Det förhåller sig emellertid annorlunda med förordningen om övervakning, rapportering och verifiering. I samband med denna delar jag kommissionens uppfattning att områdena som omfattas av den förordningen och av det framtida internationella instrumentet har ett nära samband.
133.
Syftet med förordningen om övervakning, rapportering och verifiering är tydligt. Det framgår av skäl 1 i direktivet att dess syfte är att bidra till att uppnå utsläppsminskningar. Det gäller också de planerade riktlinjerna vilket framgår av det omtvistade bidraget.
134.
Både förordningen och nämnda riktlinjer rör samma sektor – sjötransport – och samma verksamhet, nämligen köp och användning av bränsle.
135.
Båda syftar till att ge information om växthusgasutsläpp i samband med användningen av vissa bränslen. (
68
) Skillnaden är att utsläpp från tank till propeller är direkt kopplade till förbränningen av bränslet ombord på ett fartyg – det vill säga den faktiska verksamheten i sjöfartssektorn – medan utsläpp från källa till tank avser verksamheten som föregår den maritima verksamheten och inte har sitt ursprung i sjöfartssektorn som sådan. Det finns dock en indirekt koppling mellan dessa verksamheter i det hänseendet att efterfrågan på bränsle i sjötransportsektorn utlöser produktion av bränslen och utsläpp från källa till tank.
136.
Slutligen framgår den tydliga kopplingen mellan räckvidden av förordningen om övervakning, rapportering och verifiering och räckvidden av det framtida internationella instrumentet i enlighet med det omtvistade bidraget av sistnämndas text. De föreslagna värdena från källa till tank ska inte användas separat utan i samband med de befintliga värdena för utsläpp i senare led (såsom dessa tillämpas i nämnda förordning).
137.
Det finns visserligen skillnader mellan de två instrumenten.
138.
För det första reglerar förordningen om övervakning, rapportering och verifiering endast koldioxidutsläpp, medan utsläppsvärden från källa till tank ska omfatta alla typer av växthusgaser. I detta sammanhang ska det påpekas att koldioxid är växthusgasen med störst andel i alla växthusgasutsläpp sammanlagt. (
69
) Om unionen planerar att ingå ett internationellt avtal som syftar till beräkningen av utsläpp av andra växthusgaser för att minska utsläppen från sjötransport vore det omöjligt att hävda att instrumentet inte skulle omfattas av ett område som redan i stor utsträckning regleras av unionslagstiftning. (
70
)
139.
För det andra innehåller – trots att standardvärdena för emissionsfaktorer i bilaga I till förordningen om övervakning, rapportering och verifiering för närvarande endast fastställts för fossila bränslen – samma bilaga en tydlig indikation på att dess räckvidd inte är begränsad till dessa. (
71
)
140.
För det tredje innebär omständigheten att de framtida riktlinjernas syfte är att främja användningen av alternativa bränslen inte att de fossila bränslen som i första hand berörs av förordningen om övervakning, rapportering och verifiering inte kommer att omfattas. (
72
) Det verkar rimligt att anta att fördelarna med användningen av alternativa bränslen endast kan synliggöras om det är möjligt att jämföra samma information (utsläpp från källa till tank) för alla bränslen.
141.
För det fjärde är förordningen om övervakning, rapportering och verifiering visserligen baserad på en metod som avser utsläpp från tank till propeller, vilket i princip betyder att den avser växthusgasutsläpp från förbränningen av bränsle ombord på ett fartyg (utsläpp i senare led). I motsats till detta föreslår det omtvistade bidraget införandet av värden från källa till tank som återspeglar växthusgasutsläpp under utvinningen av råmaterial och produktionen och distributionen av bränsle (utsläpp i tidigare led). Dessa värden från källa till tank ska emellertid även i enlighet med det omtvistade bidraget kombineras med utsläppsvärden från tank till propeller. Syftet är till och med att de ska komplettera den tillgängliga informationen om växthusgasutsläpp i senare led. Detta är logiskt, eftersom bidragen skulle behandla frågan om växthusgasutsläpp från bränslen i ett livscykelperspektiv och inte endast i tidigare led. Av detta skäl tycker jag inte att det framstår som att värdena från källa till tank skulle vara särskilt användbara om de används separat. I synnerhet är syftet inte att de ska användas enbart för att beräkna de faktiska utsläppen i tidigare led i processen för att beräkna totala utsläpp. (
73
) Syftet är att de ska ge information till de som ansvarar för utsläpp i senare led. Det är endast om man kombinerar värden från källa till tank med värden från tank till propeller som de förstnämnda värdena ger information om växthusgasutsläpp som härrör från användningen av ett visst bränsle i ett livscykelperspektiv.
142.
Av de skäl som redovisats ovan anser jag inte att skillnaderna hos räckvidden av de två akterna har någon betydelse inom ramen för denna analys. Jag anser tvärtom att det framtida internationella instrumentet i den form som förutses i det omtvistade bidraget avser ett område som regleras av unionslagstiftning och närmare bestämt i stor utsträckning av förordningen om övervakning, rapportering och verifiering.
iv) Det framtida internationella instrumentets påverkan på unionsregler
143.
Mot bakgrund av slutsatserna ovan är den avgörande frågan huruvida kommissionen har visat att det framtida internationella instrumentet konkret kommer att påverka unionsregler.
144.
Jag anser att denna fråga ska besvaras nekande.
145.
I detta sammanhang finns, för det första, inte något stöd för att det internationella instrumentet kommer att bli bindande inom överskådlig framtid. Jag kan därmed konstatera att det för närvarande är möjligt att förutse en akt som endast syftar till att främja visst handlande inom sjöfartssektorn genom att ge information om växthusgasutsläpp från alternativa bränslen i tidigare led. (
74
)
146.
Det stämmer visserligen att användningen av värden från källa till tank för att tillhandahålla sådan information skulle vara nära kopplat till användningen av värden som tillämpas i förordningen om övervakning, rapportering och verifiering. Det betyder emellertid inte att IMO:s införande av sådana värden för att återspegla växthusgasutsläpp i tidigare led skulle påverka systemet som föreskrivs i nämnda förordning. Det finns inga skäl till att förordningen skulle behöva ändras över huvud taget. Förordningen om övervakning, rapportering och verifiering skulle kunna tillämpas även fortsättningsvis i dess nuvarande form i syfte att övervaka och rapportera faktiska växthusgasutsläpp från sjötransport i senare led, även om framtida IMO-riktlinjer antas. Omständigheten att ett icke-bindande instrument som antas av en internationell organisation kan använda samma faktorer som tillämpas i nämnda förordning för att tillhandahålla information om växthusgasutsläpp i ett livscykelperspektiv skulle varken påverka gemensamma unionsregler eller ändra deras räckvidd i den mening som avses i artikel 3.2 FEUF.
147.
I detta hänseende ska det påpekas att det inte verkar följa av varken det omtvistade bidraget eller från IMO:s dokumentation att det framtida instrumentet är avsett att ersätta befintliga system för övervakning och rapportering. Det verkar som att sistnämnda system och riktlinjerna betraktas som två separata instrument som är helt oberoende av varandra. I vart fall presenteras IMO MEPC:s arbete på livscykelriktlinjer i IMO-dokumentationen inte som ett första steg mot att anta ändringar i IMO:s system för datainsamling, vilket är IMO:s motsvarighet till systemet som inrättats genom förordningen om övervakning, rapportering och verifiering. (
75
) Det faktum att riktlinjerna inte har en sådan påverkan på IMO:s system för datainsamling gör det rimligt att anta att de inte skulle medföra en ändring av denna förordning heller.
148.
Förevarande mål skiljer sig från men påminner ändå om målet Tyskland/rådet. (
76
) I det målet fann domstolen att de icke-bindande rekommendationerna från Internationella vinorganisationen (OIV) har rättsliga verkningar i den mening som avses i artikel 218.9 FEUF med anledning av att de införlivats i unionsrätten enligt vissa bestämmelser i unionslagstiftningen, vilka uttryckligen föreskrev en sådan effekt. (
77
) Trots att detta mål inte gällde artikel 3.2 FEUF framstår det som att domstolens slutsats tyder på att en ändring av sådana rekommendationer kan anses påverka unionsregler i den mening som avses i nämnda bestämmelse.
149.
Denna rättspraxis kan inte överföras på förevarande fall. Det finns inga unionsrättsliga bestämmelser som innehåller en hänvisning till några IMO-riktlinjer som föreskriver att värden från källa till tank ska införas för att beräkna växthusgasutsläpp i tidigare led eller till någon annan art av riktlinjer för livscykler avseende växthusgas- och koldioxidutsläpp. Det finns inte heller några IMO-regler som hänvisar till sådana riktlinjer.
150.
Det är visserligen nödvändigt att även ta hänsyn till de berörda unionsrättsliga bestämmelsernas möjliga utveckling, såvitt denna kan förutses vid bedömningstillfället. (
78
)
151.
I detta sammanhang finns det inga skäl att anta att de framtida IMO-riktlinjerna kommer att utgöra en bindande rättsakt och att det kommer att bli nödvändigt att ändra IMO:s system för datainsamling när de antagits. Vidare finns inget som stöder slutsatsen att unionen inom överskådlig framtid skulle anta en rättsakt som överensstämmer med de framtida IMO-riktlinjerna.
152.
Kommissionen tycks hävda att EU med säkerhet kommer att ändra sin lagstiftning i överensstämmelse med de framtida IMO-riktlinjerna. I detta sammanhang har den åberopat de kommande ändringarna av förordningen om övervakning, rapportering och verifiering som är en följd av att IMO:s system för datainsamling införts. (
79
) I artikel 22.3 i nämnda förordning föreskrivs emellertid uttryckligen en skyldighet att anta sådana ändringar. (
80
) Anpassningen av förordningen till IMO:s system för datainsamling följer således av en uttrycklig unionsrättslig bestämmelse. Det finns ingen sådan bestämmelse som rör de aktuella riktlinjerna. Dessutom följer det av omständigheten att de framtida riktlinjerna inte tycks påverka IMO:s system för datainsamling att det inte finns något skäl att dra slutsatsen att skyldigheten att ändra förordningen om övervakning, rapportering och verifiering för att anpassa den till IMO:s system för datainsamling (
81
) även innebär en skyldighet att ändra annan unionslagstiftning för att anpassa den till de framtida riktlinjerna.
153.
Det är inte uteslutet att ett instrument som antas av en internationell organisation blir en inspirationskälla för unionslagstiftaren. Jag anser dock att det inte räcker att det bara är möjligt att inspiration hämtas från ett sådant instrument för att slå fast att motsvarande självständiga unionsbestämmelser också kommer att antas inom överskådlig framtid.
154.
Mot bakgrund av ovanstående överväganden anser jag att det inte finns några skäl för slutsatsen att det framtida internationella instrumentet i dess nuvarande planerade form kan inverka menligt på den enhetliga och konsekventa tillämpningen av unionsbestämmelserna och hindra de system som inrättats genom dessa bestämmelser från att fungera väl. På motsvarande sätt är det inte heller möjligt att dra slutsatsen att detta internationella instrument kan inverka på innebörden, räckvidden och verkan av unionsbestämmelser.
b)
Den första grundens andra del
1) Parternas argument
155.
Kommissionen har gjort gällande att det mot bakgrund av att sjötransport och kampen mot klimatförändringar är globala till sin natur är nödvändigt att unionen agerar i IMO för att unionen ska kunna utöva sin befogenhet internt.
156.
Rådet har, med stöd av de intervenerande medlemsstaterna, gjort gällande att kommissionen inte har visat att en sådan åtgärd är nödvändig från ett rättsligt perspektiv för att unionen ska kunna utöva sin befogenhet internt.
157.
Kommissionen besvarade inte detta påstående i sin replik. (
82
)
2) Analys
158.
Det andra ledet i artikel 3.2 FEUF föreskriver att unionen ska ha exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal om ingåendet är nödvändigt för att unionen ska kunna utöva sin befogenhet internt.
159.
Det andra ledet i artikel 3.2 FEUF är en kodifiering av domstolens rättspraxis som ursprungligen härstammar från yttrande 1/76. (
83
) Enligt domstolen uppkommer denna grund för unionens exklusiva externa befogenhet i fall där den interna befogenheten endast kan utövas effektivt samtidigt med den externa befogenheten (
84
) och där det sålunda är nödvändigt att ingå ett internationellt avtal för att förverkliga mål i fördraget som inte kan uppnås genom att autonoma regler fastställs. (
85
)
160.
Jag anser att kommissionen i sin ansökan inte har lagt fram nödvändiga bevis för att styrka unionens exklusiva befogenhet. Det är inte tillräckligt att bara hänvisa till att sjötransport och kampen mot klimatförändringar är globala till sin natur. Domstolen tolkar villkoret att det ska vara nödvändigt att ingå ett internationellt avtal för att förverkliga mål i fördraget restriktivt. (
86
) Endast omständigheten att en fråga som omfattas av unionens befogenhet har en global dimension innebär inte i sig att målen i fördraget inte kan förverkligas utan ett internationellt avtal.
161.
Detta gäller särskilt när det är fråga om en icke-bindande rättsakt som är avsedd att tillhandahålla information som kan bidra till att främja visst beteende inom sjöfartssektorn. Kommissionen har inte visat att mål i fördraget inte kan uppnås genom att autonoma regler fastställs utan att ett sådant instrument antas.
162.
Jag drar därför slutsatsen att talan ska ogillas även såvitt avser den första grundens andra del.
c)
Slutsats med avseende på den första grunden
163.
Mot bakgrund av allt som anförts ovan rörande båda delarna av den första grunden anser jag att talan ska ogillas även såvitt avser denna grund.
164.
För det fallet att domstolen inte skulle dela min bedömning av den andra grunden, men däremot godtar mitt synsätt avseende den första grunden, ska talan ändå ogillas. Även om unionen kan agera på egen hand på det område som omfattas av unionens delade befogenhet (
87
) utgör kommissionens svagare status i förhållande till EU-medlemsstaterna i IMO ett argument för medlemsstaternas deltagande i utövandet av unionens externa befogenhet. (
88
)
VI. Rättegångskostnader
165.
Jag anser att kommissionen är den tappande parten. Rådet har yrkat att kommissionen ska betala dess rättegångskostnader. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats av vinnande part. I artikel 140.1 i rättegångsreglerna föreskrivs att medlemsstater och institutioner som har intervenerat ska bära sina rättegångskostnader.
VII. Förslag till avgörande
166.
Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska:
–
ogilla talan,
–
förplikta Europeiska kommissionen att bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska unionens råds rättegångskostnader, och
–
förplikta Konungariket Belgien, Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland och Konungariket Sverige att bära sina egna rättegångskostnader.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	År 1982 ändrades namnet till konventionen om Internationella sjöfartsorganisationen.
(
3
)	Avtal om samarbete mellan Internationella sjöfartsorganisationen och Europeiska kommissionen.
(
4
)	Artikel 11 i IMO-konventionen.
(
5
)	Artikel 37 i IMO-konventionen.
(
6
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/757 av den 29 april 2015 om övervakning, rapportering och verifiering av koldioxidutsläpp från sjötransporter och om ändring av direktiv 2009/16/EG (EUT L 123, 2015, s. 55).
(
7
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/94/EU av den 22 oktober 2014 om utbyggnad av infrastrukturen för alternativa bränslen (EUT L 307, 2014, s. 1).
(
8
)	Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (EUT L 328, 2018, s. 82).
(
9
)	Resolution MEPC.304(72).
(
10
)	Avsnitt 4.7.11 i den inledande strategin.
(
11
)	Denna förklaring ges av IMO och återfinns på dess officiella webbplats (https://www.imo.org/en/MediaCentre/Pages/WhatsNew-1603.aspx). I ett vidare perspektiv berör livscykelanalys (LCA) miljöaspekter och potentiell miljöpåverkan (till exempel användning av resurser och miljökonsekvenserna av utsläpp) genom en produkts hela livscykel från anskaffning av råmaterial och vidare till produktion, användning, slutbehandling (end-of-life), återvinning och slutlig kvittblivning (det vill säga från vaggan till graven) (se introduktionen till standarden ISO 14040:2006 Environmental management – Life cycle assessment – Principles and framework, tillgänglig via https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:14040:ed-2:v1:en). På senare tid har livscykelanalys införts i flertal policyer/förordningar, i huvudsak sådana som rör minskning av utsläpp av växthusgaser från transportbränslen. Trots att fältet livscykelanalys har vuxit snabb kvarstår många utmaningar i samband med metodologi och genomförande (Rajagopal, D., Vanderghem, C., MacLean, H.L., ”Life Cycle Assessment for Economists”, Annual Review of Resource Economics, 2017, vol. 9:361–381, https://doi.org/10.1146/annurev-resource-100815–095513, s. 362 och 363).
(
12
)	Rapport från det sjätte mötet som hölls av arbetsgruppen för minskning av växthusgasutsläpp från fartyg (Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships) den 15 november 2019 (nedan kallat ISWG-GHG 6), MEPC 75/7/2, punkt 49.1–3.
(
13
)	Kommissionens arbetsdokument: ”Unionens synpunkter till det sjunde mötet som hålls av arbetsgruppen för minskning av växthusgasutsläpp från fartyg (Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships) vid IMO i London från den 23 till den 27 mars 2020 rörande införandet av riktlinjer för livscykelanalys av växthusgasutsläpp från källa till tank från hållbara alternativa bränslen för att skapa incitament för användningen av hållbara alternativa bränslen på global nivå” (SWD(2019) 456 final av den 20 december 2019).
(
14
)	EU:s officiella ståndpunkt enligt artikel 218.9 FEUF skulle i stället etableras senare (SWD(2019) 456 final, s. 2 och 3 och fotnot 8).
(
15
)	SWD(2019) 456 final, s. 2 och 3 och fotnot 8.
(
16
)	SWD(2019) 456 final, s. 2 och fotnot 1.
(
17
)	Rådets dokument 5606/20.
(
18
)	Dom av den 28 april 2015, kommissionen/rådet (C‑28/12, EU:C:2015:282, punkt 14) och dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) (C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 59).
(
19
)	Dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) (C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 61).
(
20
)	Som kommissionen förklarat fastställs i bilagan till FN:s generalförsamlings resolution 65/276 av den 3 maj 2011 (nedan kallad generalförsamlingens resolution 65/276) villkoren för Europeiska unionens företrädares deltagande – varvid unionen agerar i egenskap av observatör – i generalförsamlingens arbete och möten, och i dess kommittéer och arbetsgrupper, vid internationella möten och konferenser under ledning av församlingen och i Förenta nationernas konferenser.
(
21
)	Detta argument framfördes för första gången i repliken.
(
22
)	Droesse, G., Membership in International Organizations: Paradigms of Membership Structures, Legal Implications of Membership and the Concept of International Organization, Haag, T.M.C. Asser Press, 2020, s. 1, 2, 11 och 12.
(
23
)	Se, mer allmänt, Droesse, G., ovan angivet arbete, s. 151 och 152. Omständigheten att det inte är ovanligt att Europeiska unionen är medlem i andra organisationer är snarare ett undantag som bekräftar regeln.
(
24
)	Vissa författare skiljer mellan deltagare som är medlemmar (inbegripet fullvärdiga medlemmar, associerade medlemmar, anslutna medlemmar och partiella medlemmar) och icke-medlemmar (inklusive observatörer), men noterar dock att anslutna medlemmars status ligger nära observatörers. Se Schermers, H.G., Blokker, N.M., International Institutional Law: Unity within Diversity, femte reviderade utgåvan, Leiden, Brill Nijhoff, 2011, s. 63 och 150.
(
25
)	Se vidare Klabbers, J., An Introduction to International Institutional Law, andra utgåvan, Cambridge, Cambridge University Press, 2009, s. 94–99.
(
26
)	Regional organisation för ekonomisk integration respektive regional organisation för integration (nedan kallad R(E)IO-klausul).
(
27
)	Det ska dock påpekas att, som J. Klabbers uttrycker det, ”[en] organisations medlemsstater inte alltid är entusiastiska i förhållande till observatörer” (Klabbers, J., a.a., s. 101).
(
28
)	Klabbers, J., a.a., s.100.
(
29
)	Klabbers, J., a.a., s. 101.
(
30
)	Wessel, R.A., Odermatt, J., (eds.), Research Handbook on the European Union and International Organizations, Cheltenham, Gloucestershire, Edward Elgar Publishing, 2019, s. 16.
(
31
)	Se, för ett liknande resonemang, yttrande 2/91 (ILO-konvention nr 170) av den 19 mars 1993 (EU:C:1993:106, punkt 4). För att domstolen ska ha en sådan behörighet krävs en särskild rättslig grund i ett internationellt avtal.
(
32
)	Se, exempelvis, dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) (C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 127 och där angiven rättspraxis).
(
33
)	Se, för ett liknande resonemang, yttrande 2/91 (ILO-konvention nr 170) av den 19 mars 1993 (EU:C:1993:106, punkt 5), dom av den 12 februari 2009, kommissionen/Grekland (C‑45/07, EU:C:2009:81, punkt 31), dom av den 7 oktober 2014, Tyskland/rådet (C‑399/12, EU:C:2014:2258, punkt 52), och yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 44).
(
34
)	Se, för en översikt över rättspraxis, Wouters, J., Hoffmeister, F., De Beere, G., Ramopoulos, T., The Law of EU External Relations. Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor, tredje utgåvan, Oxford University Press, Oxford, s. 24, 25, 139 och 166. Se även Van Elsuwege, P., ”The Duty of Sincere Cooperation and its Implications for Autonomous Member State Action in the Field of External Relations” in Varju, M., (ed.), Between Compliance and Particularism. Member State Interests and European Union Law, Springer, Cham, s. 283–297.
(
35
)	Se med avseende på IMO exempelvis artikel 4.1 i rådets beslut 2013/268/EU av den 13 maj 2013 om den ståndpunkt som ska intas på Europeiska unionens vägnar i Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) i fråga om antagandet av vissa koder och tillhörande ändringar av vissa konventioner och protokoll (EUT L 155, 2013, s. 3).
(
36
)	Kommissionen angav själv i sitt arbetsdokument att det formella beslutet enligt artikel 218.9 FEUF skulle antas vid en senare tidpunkt. Generaladvokat Sharpston konstaterande i sitt förslag till avgörande i målet rådet/kommissionen (C‑660/13, EU:C:2015:787, punkt 107) följande: ”[t]ill skillnad från interna unionsåtgärder, begränsas de instrument som unionen använder i sina yttre åtgärder inte till dem som fördragen uttryckligen anger, bestämmer formen och rättsverkningarna för samt föreskriver de processuella steg som ska genomföras.” Kommissionen kunde med rätta ha antagit att ett formellt beslut enligt artikel 218.9 FEUF inte var nödvändigt för den aktuella åtgärden när utkastet till bidraget presenterades för rådet.
(
37
)	Se, analogt, dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) (C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 65).
(
38
)	Vid förhandlingen höll kommissionen inte med om vissa ståndpunkter som uttrycktes i det rättsliga yttrandet, enligt vilket det är unionen och inte kommissionen som innehar observatörsstatus i IMO.
(
39
)	Alla IMO-dokument som parterna hänvisar till samt IMO:s webbplats anger Europeiska kommissionen (och inte Europeiska unionen) bland organisationens observatörer (https://www.imo.org/en/OurWork/ERO/Pages/IGOsWithObserverStatus.aspx).
(
40
)	Kommissionen har gjort gällande att bidraget från år 2005 inte lämnades som svar på en inbjudan från IMO. Medlemsstaterna har emellertid identifierat och hänvisat till ett specifikt IMO-dokument från den 28 juni 2004 i vilket denna inbjudan gjordes. Jag konstaterar således att bidraget lämnades som svar på en inbjudan från IMO.
(
41
)	Ingenting hindrar unionen och dess medlemsstater från att vidta lämpliga åtgärder för att ändra denna situation. I synnerhet kan institutionerna och medlemsstaterna vidta åtgärder för att ändra 1974 års samarbetsavtal eller lämna ett förslag om att ingå ett nytt avtal med IMO i syfte att ändra unionens status i organisationen.
(
42
)	Se fotnot 33 i förevarande förslag till avgörande.
(
43
)	Se, för ett liknande resonemang, exempelvis yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 44).
(
44
)	Se, mer allmänt, Schermers, H.G., Blokker, N.M., a.a., s. 190, Droesse, G., a.a., s. 84–86, och Klabbers, J., a.a., s. 107 och 108.
(
45
)	På samma sätt som gäller för staters representation i den mening som avses i artikel 7 i Wienkonventionen om traktaträtten.
(
46
)	Detta begrepp som används av domstolen i dom av den 5 maj 1981, kommissionen/Förenade kungariket (804/79, EU:C:1981:93, punkt 30) tillämpas på den aktuella situationen i doktrinen. Se, exempelvis, Cremona, M, ”Member States as Trustees of the Union Interests: Participating in International Agreements on Behalf of the European Union”, i Arnull, A., Barnard, C., Dougan, M., Spaventa, E. (eds.), A Constitutional Order of States?: Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood, Hart Publishing, London, 2011, s. 435–458.
(
47
)	Det är endast i extraordinära situationer som domstolen har ansett att avtal som ingåtts av medlemsstaterna är bindande för gemenskapen (för närmare detaljer, se Cremona, M., a.a., s. 447). Den uteslöt emellertid en sådan effekt för Marpol-konventionen 73/78 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 juni 2008, Intertanko m.fl. (C‑308/06, EU:C:2008:312, punkt 50).
(
48
)	I doktrinen har även argumentet framförts att situationen där medlemsstaterna agerar i unionens ställe under de aktuella omständigheterna hör till de ”i fördragen angivna” undantag som omnämns i artikel 17.1 FEU. Se, exempelvis, Martenczuk, B., ”EUV Art. 17” i Grabitz, E., Hilf, M., Nettesheim, M., (eds.), Das Recht der Europäischen Union, C.H. Beck, München, 2021, punkt 45. Hursomhelst påverkar detta inte slutsatsen att artikel 17.1 FEU inte är tillämplig.
(
49
)	Se, mer allmänt, Droesse, G., ovan angivet arbete, s. 85 och 86. Under förhandlingen ifrågasatte kommissionen inte att det är möjligt att på detta sätt delegera en uppgift till en medlemsstat, utan endast i ett fall där IMO tidigare har avvisat ett bidrag som ingetts för unionens räkning.
(
50
)	Efter Lissabonfördragets ikraftträdande föreskriver fördragen inte några befogenheter för rådets ordförandeskap på området för EU:s internationella representation. Det finns således ingen rättslig grund i fördragen för en sådan åtgärd. Det innebär emellertid inte att medlemsstaterna när de agerar i eget namn inte kan utse någon att handla för samtligas räkning.
(
51
)	I den mån som observatörens åtgärd är tillåten.
(
52
)	Dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) (C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 112).
(
53
)	Dom av den 31 mars 1971, kommissionen/rådet (22/70, EU:C:1971:32).
(
54
)	Chamon, M., ”Implied exclusive powers in the ECJ’S post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine”, Common Market Law Review, vol. 55(4), 2018, s. 1102.
(
55
)	Idem, s. 1140.
(
56
)	Se, för ett liknande resonemang, yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 74), dom av den 26 November 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punkt 33), och yttrande 3/15 (Marrakechfördraget om tillgång till publicerade verk) av den 14 februari 2017 (EU:C:2017:114, punkt 108).
(
57
)	Se även Rosas, A., ”EU External Relations: Exclusive Competence Revisited”, Fordham International Law Journal, volym 38(4), 2015, s. 1086.
(
58
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2014, kommissionen/rådet, (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 102), yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 85), och dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) (C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 114).
(
59
)	Yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 71), dom av den 26 november 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punkt 29), och yttrande 3/15 (Marrakechfördraget om tillgång till publicerade verk) av den 14 februari 2017 (EU:C:2017:114, punkt 105).
(
60
)	Yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 72), dom av den 26 november 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punkt 30), och yttrande 3/15 (Marrakechfördraget om tillgång till publicerade verk) av den 14 februari 2017 (EU:C:2017:114, punkt 106).
(
61
)	Se, för ett liknande resonemang, yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014 (EU:C:2014:2303, punkt 73), dom av den 26 november 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punkt 31) och yttrande 3/15 (Marrakechfördraget om tillgång till publicerade verk) av den 14 februari 2017 (EU:C:2017:114, punkt 107).
(
62
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 september 2014, kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:2151, punkt 75), och dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) (C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkt 115).
(
63
)	I anslutning till rekommendationen från generaladvokat Sharpston i hennes förslag till avgörande i målet kommissionen/rådet (C‑114/12, EU:C:2014:224, punkt 89).
(
64
)	Det framtida instrumentet kan få en helt annan karaktär. Exempelvis lämnade Australien, Japan, Norge, Republiken Korea och ICS ett gemensamt bidrag där de för att återspegla utsläpp i tidigare led föreslog införandet av märkning som anger bränslekategorier baserade på utsläpp under livscykeln (IMO ISWG-dokumentet ISWG-GHG 7/5/8).
(
65
)	Se den inledande strategin, punkt 4.7.11, och mandatet för ISWG-GHG 6, vilka godkändes under den 74:e sessionen i MEPC, punkt 7.48.4.
(
66
)	IMO-konventionerna innehåller hänvisningar till vissa riktlinjer som utarbetats av IMO:s kommittéer och som därför är av bindande karaktär. Se, exempelvis, Marpolkonventionen 73/78/97, bilaga I, bestämmelse 9.7 g eller bilaga I, bestämmelse 13F.5. Dessutom finns det riktlinjer som inte har bifogats på detta sätt till något bindande instrument.
(
67
)	I IMO-handlingarna förutsågs inte heller några direkta förslag till eller ändringar av IMO-instrument.
(
68
)	I skäl 10 i förordningen om övervakning, rapportering och verifiering anges att ”[o]ffentlig tillgång till utsläppsdata kommer att bidra till att avlägsna marknadshinder som förhindrar att många kostnadsnegativa åtgärder som skulle minska växthusgasutsläppen från sjötransporter får spridning”.
(
69
)	Vad gäller sjötransport följer det av IMO:s fjärde växthusgasstudie från 2020 att de sammanlagda växthusgasutsläppen var 1076 miljoner ton år 2018 och att 1056 miljoner ton av dessa var koldioxidutsläpp. Se Fourth IMO Greenhouse Gas Study 2020, IMO, London, 2021, s. 1, tillgänglig på: https://www.imo.org/en/OurWork/Environment/Pages/Fourth-IMO-Greenhouse-Gas-Study-2020.aspx.
(
70
)	Se även skäl 20 i förordningen om övervakning, rapportering och verifiering där begränsningen av förordningens räckvidd förklaras: ”För att ytterligare minska fartygsägares och fartygsoperatörers administrativa börda bör övervakningsreglerna fokusera på koldioxid som den mest relevanta växthusgas som släpps ut från sjötransporter.”
(
71
)	Se punkt 22 i förevarande förslag till avgörande.
(
72
)	Det omtvistade bidraget lämnar denna fråga obesvarad men föreslår att värden från källa till tank inte ska användas för fossila bränslen.
(
73
)	Den mellanstatliga panelen för klimatförändringar vid FN (IPCC) har i sin metodik som är avsedd att användas av länder för att uppskatta växthusgasinventeringar som rapporteras till FN:s ramkonvention om klimatförändringar föreskrivit separat rapportering av utsläpp frän bränsleanvändning i fartyg som utför internationella transporter och utsläpp från bränsleproduktion. Växthusgasutsläpp i produktions- och distributionsledet för bränslen (i tidigare led) ska redan ha redovisats i beräkningarna för en annan sektor. De särskilda värden som rör växthusgasutsläpp från bränslen från källa till tank (i enlighet med förslaget i det omtvistade bidraget) syftar således inte till att ge allmän information om utsläpp i tidigare led, utan att ge information om utsläpp i tidigare led till fartygsoperatörer i sjöfartssektorn som har övervaknings- och rapporteringsskyldigheter i senare led. Se rörande IPCC:s metodik 2006 års IPCC‑riktlinjer för nationella inventeringar av växthusgaser: https://www.ipcC‑nggip.iges.or.jp/public/2006gl/och 2019 års IPCC:s finjustering 2019 av 2006 års IPCC‑riktlinjer för nationella inventeringar av växthusgaser: https://www.ipcC‑nggip.iges.or.jp/public/2019rf/index.html.
(
74
)	Jag är medveten om att ordet främja kan vara missvisande, eftersom det kan ge intrycket av åtgärder av ett annat slag. Dessa kan bestå i att tillhandahålla information för att öka medvetenheten och därigenom påverka beslut som fattas av individer, men kan även bestå i att införa begränsningar eller ytterligare skyldigheter om vissa krav inte efterlevs. Det framtida internationella åtagandet i den form som det förutses i det omtvistade bidraget ger inte skäl att anta att konkreta åtgärder som går utöver att öka medvetenheten kommer att införas inom överskådlig framtid. I ansökan har kommissionen själv gjort gällande att syftet med instrumentet är att tillhandahålla information som främjar användningen av hållbara alternativa bränslen.
(
75
)	IMO:s system för datainsamling infördes till följd av antagandet av resolution MEPC.278(70) av den 28 oktober 2016 (som trädde i kraft den 1 mars 2018) som ändrade bilaga VI i MARPOL-konventionen 73/78/97 genom att lägga till den nya bestämmelsen 22A med rubriken ”Insamling av uppgifter om fartygs förbrukning av eldningsolja”. IMO:s system för datainsamling har således en rättslig grund i en internationell konvention.
(
76
)	Dom av den 7 oktober 2014, Tyskland/rådet (C‑399/12, EU:C:2014:2258).
(
77
)	Dom av den 7 oktober 2014, Tyskland/rådet (C‑399/12, EU:C:2014:2258, punkterna 57–64).
(
78
)	Dom av den 26 november 2014, Green Network (C‑66/13, EU:C:2014:2399, punkt 61).
(
79
)	Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU) 2015/757 för att ta vederbörlig hänsyn till det globala systemet för insamling av uppgifter om fartygs förbrukning av eldningsolja COM/2019/38.
(
80
)	Artikel 22.3 i förordningen om övervakning, rapportering och verifiering föreskriver följande: ”Om en internationell överenskommelse om ett globalt system för övervakning, rapportering och verifiering av växthusgasutsläpp eller globala åtgärder för att minska växthusgasutsläppen från sjötransporter ingås, ska kommissionen se över denna förordning och om lämpligt föreslå ändringar för att anpassa den till den internationella överenskommelsen.”
(
81
)	Se punkt 147 i förevarande förslag till avgörande.
(
82
)	Det var endast vid den muntliga framställningen i sitt svar på domstolens frågor som kommissionen hänvisade till den fjärde strecksatsen i artikel 191.1 FEUF, artikel 21 FEU och till sjöfartens globala karaktär. Kommissionen anförde att alla åtgärder mot klimatförändringar i sjöfartssektorn måste vara globala för att vara effektiva fullt ut och att det är omöjligt att uppnå unionens mål fullständigt utan att agera på internationell nivå.
(
83
)	Yttrande 1/76 (Avtal om inrättandet av en europeisk uppläggningsfond för sjöfart på inre vattenvägar, av den 26 april 1977, EU:C:1977:63, punkterna 3 och 4). Denna rättspraxis preciserades i senare yttranden och domar, i synnerhet i yttrande 1/94 (Avtal bilagda WTO-avtalet) [av den 15 november 1994, EU:C:1994:384] och Open Skies-domarna av den 15 november 1994, exempelvis dom av den 5 november 2002, kommissionen/Danmark (C‑467/98, EU:C:2002:625, punkt 56).
(
84
)	Se, för ett liknande resonemang, yttrande 1/76 (Avtal om inrättandet av en europeisk uppläggningsfond för sjöfart på inre vattenvägar, av den 26 april 1977, EU:C:1977:63, punkterna 4 och 7) och yttrande 1/94 (Avtal bilagda WTO-avtalet) av den 15 november 1994 (EU:C:1994:384, punkt 85).
(
85
)	Se, särskilt, dom av den 5 november 2002, kommissionen/Danmark (C‑467/98, EU:C:2002:625, punkt 57) och yttrande 1/03 (Ny Luganokonvention) av den 7 februari 2006 (EU:C:2006:81, punkt 115).
(
86
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 november 2002, kommissionen/Danmark (C‑467/98, EU:C:2002:625, punkterna 57–62).
(
87
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 december 2017, Tyskland/rådet, C‑600/14, EU:C:2017:935, punkt 68).
(
88
)	Se, analogt, dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis) (C‑626/15 och C‑659/16, EU:C:2018:925, punkterna 130–133).