61990CC0358_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Neste processo, a recorrente, Compagnia italiana alcool SaS di Mario Mariano & Co., pede a anulação, nos termos do artigo 173. do Tratado CEE, de duas decisões da Comissão de não dar seguimento às propostas apresentadas nos dois concursos especiais n.os 5/90 e 6/90, que foram abertos, respectivamente, ao abrigo dos Regulamentos da Comissão n.os 2575/90 (JO L 243, p. 22) e 2576/90 (JO L 243, p. 24). Esses regulamentos estabeleciam as disposições aplicáveis a vendas por concurso especial, para a utilização como carburante na Comunidade, de álcool de origem vínica na posse dos organismos de intervenção. A recorrente pretende também obter reparação, nos termos do artigo 178. e do segundo parágrafo do artigo 215. do Tratado CEE, dos danos que alega ter sofrido em virtude das decisões impugnadas.
O escoamento do álcool obtido por destilação
2. Para explicar o contexto em que se inserem os pedidos da recorrente, é necessário analisar as tentativas efectuadas pelo legislador comunitário para resolver o problema dos excedentes da produção de álcool. O preâmbulo do Regulamento (CEE) n.
822/87, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola (JO L 84, p. 1), refere que "a situação fortemente excedentária do mercado vitivinícola se agrava de forma extremamente rápida". Daí a necessidade de actuar de modo a reduzir o potencial vinícola comunitário e de absorver os excedentes. O preâmbulo explica (na p. 4) que "é manifesto ser a destilação obrigatória a medida mais eficaz para reabsorver os excedentes de vinhos de mesa no mercado". Todavia (p. 5), "para evitar perturbações nos mercados do álcool e das bebidas espirituosas, é oportuno fixar as regras para o escoamento do álcool proveniente das destilações no âmbito das intervenções no mercado do vinho".
3. Consequentemente, os artigos 35. e 36. estabelecem disposições para a destilação de subprodutos do fabrico de vinho e de certos vinhos. Nos termos do n.
1 do artigo 37.,
"o escoamento dos produtos das destilações referidas dos artigos 35. e 36. detidos pelos organismos de intervenção não deve perturbar os mercados do álcool e das bebidas espirituosas produzidos na Comunidade.
Para esse efeito, o seu escoamento deve efectuar-se noutros sectores, e nomeadamente no dos combustíveis, sempre que for susceptível de provocar tal perturbação".
O artigo 39. do Regulamento n.
822/87 prevê a destilação obrigatória de vinhos de mesa quando, "para uma campanha vitícola, o mercado dos vinhos de mesa e dos vinhos aptos a dar vinhos de mesa apresentar uma situação de grave desequilíbrio". Os produtos obtidos a partir destas operações de destilação são tomados a cargo pelos organismos de intervenção. Nos termos do n.
3 do artigo 40. do Regulamento n.
822/87,
"o escoamento dos produtos tomados a cargo pelo organismo de intervenção ou dos produtos provenientes da sua transformação será efectuado quer por venda em hasta pública quer por concurso. Este escoamento realizar-se-á de modo que:
- o álcool possa ser vendido normalmente no mercado para as várias utilizações,
- seja evitada qualquer perturbação dos mercados do álcool e das bebidas espirituosas,
- sejam asseguradas a igualdade de acesso às mercadorias e a igualdade de tratamento dos compradores".
4. As regras gerais relativas ao escoamento dos álcoois provenientes das destilações referidas nos artigos 35., 36. e 39 do Regulamento n.
822/87 e detidos pelos organismos de intervenção são fixadas pelo Regulamento (CEE) n.
3877/88 do Conselho (JO L 346, p. 7). Ao fixar essas regras, o legislador comunitário teve em conta dois riscos principais.
5. Em primeiro lugar, o mercado normal do álcool e das bebidas espirituosas é extremamente sensível e pode ser perturbado pela entrada no mercado de quantidades de álcool que podem parecer pequenas em termos absolutos. Segundo a Comissão, para o consumo humano em geral, os grandes fabricantes apenas comercializam anualmente poucos milhares de hectolitros. Em comparação, as quantidades de álcool armazenadas são enormes, pelo que uma pequena fracção destas, caso fosse colocada no mercado, causaria uma enorme perturbação do mercado normal. Como adiante explicarei, as vendas por concurso especial em questão nos presentes autos tinham, no total, por objecto uma quantidade de 4,8 milhões de hectolitros.
6. O quinto considerado do Regulamento n.
3877/88 recorda, portanto, a exigência do n.
3 do artigo 40. do Regulamento n.
822/87, de que é conveniente evitar a perturbação dos mercados do álcool e das bebidas espirituosas produzidos na Comunidade. Nos termos do considerando seguinte, "é igualmente conveniente evitar que este álcool dê origem a dificuldades suplementares... em outros sectores de utilização ou para determinados destinos". O mesmo considerando acrescenta que "estas dificuldades parecem ser mínimas no sector dos combustíveis" e que "se deve procurar encontrar neste sector um escoamento privilegiado, sem excluir, todavia, outras eventuais oportunidades de venda".
7. O segundo risco que era necessário ter em conta resultava do facto de, dada a grande quantidade de álcool em questão, se ter previsto que o levantamento dos armazéns dos organismos de intervenção em questão se efectuaria por lotes. Daí o perigo de que alterações nas condições do mercado pudessem levar os compradores a não levantarem o segundo lote ou os lotes seguintes.
8. Para se prevenir contra estes riscos, o legislador comunitário estabeleceu um certo número de condições destinadas a garantir que o álcool obtido a partir da destilação e escoado a partir das existências comunitárias apenas seja utilizado para fins específicos e que os compradores levantem a totalidade das quantidades que se tenham comprometido a comprar.
9. As regras fixadas pelo Regulamento n.
3877/88 dispõem que o álcool será vendido de acordo com o processo de concurso, que, nos termos do terceiro considerando desse regulamento, tem "a vantagem de ser mais acessível ao conjunto dos operadores do sector do álcool" que o processo de venda em hasta pública. Nos termos do n.
2 do artigo 1. do regulamento, "as condições de adjudicação devem assegurar a igualdade de tratamento de todos os interessados, independentemente do seu local de estabelecimento na Comunidade". Todavia, determina o n.
4 do artigo 1. que "só são admitidos aos processos... os interessados que tenham dado garantias de respeitar as suas obrigações, mediante a constituição de uma caução". Além disso, nos termos do artigo 2. do Regulamento n.
3877/88, cada um dos concursos pode ser sujeito a condições especiais, "nomeadamente para evitar perturbações dos mercados". A Comissão pode, de acordo com o procedimento do Comité de Gestão previsto no artigo 83. do Regulamento n. 822/87, "quer dar seguimento às propostas recebidas quer não dar seguimento a essas propostas".
10. As regras de execução relativas ao escoamento dos álcoois provenientes das destilações referidas nos artigos 35., 36. e 39. do Regulamento n.
822/87 e detidos pelos organismos de intervenção são estabelecidas no Regulamento (CEE) n.
1780/89 da Comissão (JO L 178, p. 1). Este regulamento foi posteriormente alterado e referirei as pertinentes alterações quando forem aplicáveis. Por enquanto, limitar-me-ei à versão original.
11. Nos termos do n.
1 do artigo 1. do Regulamento n. 1780/89, o escoamento pode efectuar-se através de um sistema de concurso permanente, de um sistema de concurso simples ou de um sistema de concurso especial. O n.
2 do artigo 1. estabelece que a expressão "concurso" significa "a colocação dos interessados numa situação de concorrência, sob a forma de convite para apresentação de propostas, sendo o mercado (**) atribuído à pessoa que tiver apresentado a proposta mais favorável e conforme ao presente regulamento". O quinto considerando explica que, "dado que o objectivo do concurso é obter o preço mais favorável, deve ser declarado adjudicatário, quando a Comissão decidir dar seguimento às propostas, o proponente que oferecer o preço mais elevado...". Todavia, o sexto considerando esclarece que, "a fim de não afectar a concorrência com os produtos que o álcool pode substituir, há que prever a possibilidade de a Comissão não dar seguimento às propostas recebidas".
12. Os concursos em questão nos presentes autos eram concursos especiais, regidos pelas regras fixadas no título III do Regulamento n.
1780/89. De acordo com estas regras, destinadas à venda de grandes quantidades de álcool, pode estabelecer-se no anúncio de concurso que o álcool será vendido para uma utilização ou destino específico. Pode ainda prever-se a exclusão de determinadas utilizações ou destinos (n.
1 do artigo 18. ). Cada anúncio de concurso especial deve abranger dois lotes, para os quais estará definida uma ordem de levantamento. O concurso deve incidir sobre o preço do primeiro lote (artigo 18., n.
2). O preço do segundo lote será o preço acordado para o primeiro lote, ajustado por meio de um coeficiente a determinar no anúncio do concurso (artigos 18., n.
2, e 27. ).
13. Os anúncios de concurso especial serão publicados no Jornal Oficial das Comunidades Europeias e indicarão as formalidades para a apresentação das propostas, a utilização e/ou o destino finais previstos para o álcool e certas outras condições que constam do artigo 20. do Regulamento n.
1780/89. Nos termos do n.
1 do artigo 23., a Comissão, actuando de acordo com o procedimento do Comité de Gestão
"e no prazo de quinze dias úteis a contar da data limite para a apresentação das propostas, pode decidir, tendo em conta as propostas apresentadas:
- quer dar seguimento a estas propostas,
- quer não dar seguimento a estas propostas".
Caso dê seguimento às propostas, a Comissão deve, nos termos do n.
2 do artigo 23., escolher a proposta mais elevada. Nos termos do n.
3 do artigo 23., a Comissão deve informar por escrito e sem demora os proponentes do seguimento reservado às suas propostas. Deve ainda informar os organismos de intervenção que detêm o álcool.
14. Os adjudicatórios devem, nos vinte dias seguintes à data da recepção da notificação da decisão tomada quanto à sua proposta, solicitar aos organismos de intervenção detentores do álcool que lhes seja entregue uma declaração de adjudicação certificando que a sua proposta foi escolhida e apresentar prova "da constituição, junto de cada um dos organismos de intervenção em questão, da garantia de execução destinada a assegurar a utilização do álcool para os fins previstos no anúncio do concurso de que é objecto o primeiro lote" (artigo 24. ).
15. As disposições referentes ao levantamento do álcool constam dos artigos 25., 26. e 28. do Regulamento n. 1780/89. Nos termos do n.
1 do artigo 26., o levantamento do álcool do segundo lote só pode ser iniciado após o termo do prazo previsto no n.
2 do artigo 25. para o levantamento do primeiro lote. O n.
2 do artigo 26. estabelece:
"Antes do levantamento do segundo lote, o adjudicatário deve apresentar a prova da constituição, junto de cada organismo de intervenção em questão, da garantia de execução destinada a assegurar a utilização do álcool do segundo lote para os fins previstos no anúncio do concurso."
Alterações introduzidas no Regulamento n.
1780/89
16. Ao Regulamento n.
1780/89 foi dada nova redacção pelo Regulamento (CEE) n.
2568/90 da Comissão (JO L 243, p. 11). O terceiro considerando deste regulamento refere que "é necessário alterar determinadas condições relativas às vendas por concurso especial com vista à utilização do álcool de origem vínica no sector dos carburantes na Comunidade, a fim de assegurar, em certa medida, o abastecimento dos adjudicatários e de ter em conta custos de investimentos a efectuar em fábricas de transformação para essa utilização mas sem impedir todo e qualquer movimento físico da quantidade de álcool colocada à venda". De forma mais específica, os quinto e sexto considerandos referem:
"Considerando que é conveniente, para as vendas por concurso especial, exigir a constituição de uma garantia de execução, destinada a assegurar a utilização do álcool adjudicado para os fins previstos, menos elevada do que para os outros tipos de concurso, dadas as possibilidades de vigilância e de controlo da utilização na Comunidade; que essa garantia de execução pode até ser substituída pelo controlo de uma empresa de vigilância internacional até à utilização final do álcool;
Considerando que é necessário que o adjudicatário seja obrigado a constituir uma garantia dita de levantamento para cada lote de um concurso especial, a fim de assegurar o levantamento físico do álcool no prazo previsto, de modo a reduzir o custo financeiro da armazenagem de determinados álcoois; que, em consequência, é necessário rever o calendário dos levantamentos físicos do álcool adjudicado;".
17. Nos termos da nova redacção do artigo 24., n.
2, segundo travessão, do Regulamento n.
1780/89, o adjudicatário deve apresentar a prova da consituição, junto de cada um dos organismos de intervenção em questão, de uma garantia de execução e de uma garantia de levantamento. A finalidade da garantia de execução é "assegurar a utilização do álcool adjudicado para os fins previstos no anúncio de concurso, excepto se a Comissão tiver decidido, de acordo com o processo previsto no artigo 83. do Regulamento n.
822/87, substituir essa garantia pela obrigação de o adjudicatário se submeter ao controlo de uma empresa de vigilância internacional". A finalidade da garantia de levantamento é assegurar o "levantamento do álcool do primeiro lote nos prazos previstos no artigo 25. ".
18. Segundo a nova redacção do artigo 26. do Regulamento n. 1780/89, o levantamento do álcool do segundo lote apenas pode ser iniciado após o termo do levantamento físico da totalidade do álcool do primeiro lote dos armazéns dos organismos de intervenção em causa: ver o n.
1 do artigo 26. Antes do levantamento do segundo lote, o adjudicatário deve apresentar a prova da constituição, no organismo de intervenção em causa, da garantia de levantamento destinada a assegurar o levantamento do álcool do segundo lote nos prazos previstos no n.
3 do artigo 26. : ver o n.
2 do artigo 26.
19. A Comissão sublinha que as alterações introduzidas pelo Regulamento n.
2568/90 tiveram por efeito, simultaneamente, tornar mais flexível e reforçar o regime da garantia estabelecido pelo Regulamento n.
1780/89. Por um lado, foi instituída uma garantia específica para o levantamento de cada lote, de modo a assegurar que o álcool seja fisicamente levantado dentro dos prazos estabelecidos, e a garantia de execução foi estendida de modo a cobrir a totalidade do período de vigência do contrato, deixando de ser aplicada lote por lote. Por outro lado, foi atribuído à Comissão o poder de substituir a garantia de execução por uma obrigação de o adjudicatário se submeter ao controlo de uma empresa de vigilância internacional. Note-se que a recorrente adere expressamente às razões avançadas no preâmbulo do Regulamento n.
2568/90 para justificar a alteração introduzida no regime das garantias.
Matéria de facto
20. Segundo a Comissão, o álcool destilado a partir do vinho pode ter um certo número de utilizações, incluindo a preparação de produtos farmacêuticos e de bebidas destinadas ao consumo humano. Também pode ser utilizado em vários produtos químicos e industriais, tais como tintas, detergentes, pesticidas e leveduras. O álcool vínico pode ainda ser utilizado no sector dos combustíveis, onde pode ter três utilizações diferentes.
21. Em primeiro lugar, pode ser utilizado como substituto da gasolina. Actualmente, não existe na Comunidade um mercado significativo para o álcool como substituto da gasolina, embora esse mercado exista em certos países terceiros, designadamente o Brasil. Em segundo, o álcool vínico pode ser utilizado para ser misturado à gasolina. Utilizado deste modo, pode constituir até 5% a 10% do produto final. A Comissão informa-nos que a Comunidade exporta álcool para o Brasil para essa utilização e que tem procurado aumentar essas exportações para as Caraíbas, onde o álcool comunitário é importado para ser transformado em álcool etílico. O produto que resulta dessa transformação é, ao que parece, misturado à gasolina e vendido nos Estados Unidos sob a designação de "gasohol".
22. Quando o álcool destinado a ser misturado à gasolina é exportado da Comunidade, o controlo sobre a sua utilização final efectua-se por meio de garantias financeiras e de certificados alfandegários. A Comissão afirma, todavia, que, quando o produto acabado é produzido na Comunidade, se torna difícil proceder a um controlo efectivo, devido ao facto de o álcool ser misturado à gasolina antes de ser comercializado o produto acabado. Segundo a Comissão, isso dificulta o controlo sobre a utilização do álcool para os fins autorizados. Portanto, há o perigo de ser ilicitamente desviado para o mercado do álcool para consumo humano, que poderá, desse modo, sofrer perturbação.
23. A terceira utilização que pode ser dada ao álcool no sector dos combustíveis é como um aditivo para a gasolina conhecido pelo nome de ETBE. Esse produto pode ser substituído por outros aditivos para a gasolina, tais como o MTBE, fabricado com base no metanol. Os aditivos para a gasolina são comercializados como produtos distintos, o que, segundo a Comissão, torna mais simples controlar a sua produção. Portanto, a Comissão considera que, nesse caso, é mais fácil garantir que o álcool em questão não é desviado para utilizações ilícitas.
24. Todavia, a recorrente sustenta que o risco de desvio ilícito do álcool no seio da Comunidade é mínimo, e certamente muito menor do que em relação à sua utilização no exterior da Comunidade, uma vez que, na Comunidade, não é possível vender álcool para consumo humano sem documentos de acompanhamento que provem a sua origem. A recorrente também contesta a afirmação da Comissão de que é mais difícil controlar a utilização do álcool quando é misturado à gasolina do que quando é utilizado para a produção de aditivos. A recorrente baseia-se para isso no facto de não se produzir qualquer reacção química na mistura do álcool à gasolina. Portanto, a mistura contém exactamente a mesma quantidade de álcool que a acrescentada e pode facilmente ser controlada. Quando o álcool é utilizado para produzir o aditivo ETBE, todavia, ocorre uma reacção química que ela sustenta que dificulta a avaliação da quantidade de álcool utilizada na sua produção. A recorrente sustenta que, na prática, o custo da transformação do álcool em aditivos para a gasolina é demasiado elevado para interessar seriamente às empresas que tencionem comprar de álcool aos organismos de intervenção.
25. A Comissão tem vindo a tentar desde 1986 vender grandes quantidades de álcool destilado, cuja armazenagem representa permanentes problemas financeiros e logísticos, por meio dos processos de concurso especial. Uma primeira série de concursos foi organizada em 1986 ao abrigo do Regulamento (CEE) n.
1915/86 da Comissão (JO 1987, L 165, p. 14), nos termos de cujo artigo 8., n.
4, se exigia aos adjudicatários a constituição de uma garantia de 80 ecus por hectolitro de álcool a 100% volume. Não foram adjudicados quaisquer contratos nessa série de concursos. Em 1989, a Comissão organizou três séries de concursos. Dessa feita, uma única garantia, que cobria tanto a execução como o levantamento, de 40 ecus por hectolitro, foi imposta relativamente a cada lote. Por várias razões, a Comissão não deu seguimento a quaisquer das propostas apresentadas.
26. Em meados de 1990, foi preparada uma nova série de concursos. Em 5 de Setembro de 1990, a Comissão adoptou dois regulamentos relativos à abertura de vendas por concurso especial, com vista à utilização no sector dos combustíveis na Comunidade de álcoois de origem vínica na posse dos organismos de intervenção. O Regulamento n. 2575/90 fixou as condições para o concurso especial n. 5/90. A quantidade total posta à venda era de 3 200 000 hectolitros, expressa em termos de hectolitros de álcool a 100% volume e consistindo em 5 lotes de 640 000 hectolitros. O álcool em questão estava na posse dos organismos de intervenção espanhol, francês e italiano. O Regulamento n.
2576/90 da Comissão fixou as condições para o concurso especial n.
6/90. A quantidade total neste caso era de 1 600 000 hectolitros, expressa em termos de hectolitros de álcool a 100% volume e consistindo em 5 lotes de 320 000 hectolitros. O álcool em questão estava na posse dos organismos de intervenção francês e italiano.
27. O álcool posto à venda em ambos os casos destinava-se a ser utilizado como combustível para motores na Comunidade. Todas as transformações que o álcool devesse sofrer para esse efeito deviam ser levadas a cabo na Comunidade. As vendas deviam efectuar-se em conformidade com as disposições do Regulamento n.
1780/89, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.
2568/90, e a garantia de execução prevista no n.
2 do artigo 24. desse regulamento foi substituída, em ambos os casos, pela obrigação de o adjudicatário se sujeitar ao controlo de uma sociedade de vigilância internacional. A data limite para a entrega das propostas foi fixada em ambos os casos em 25 de Setembro de 1990, às 12 horas, hora de Bruxelas. Os anúncios de concurso foram publicados no Jornal Oficial de 8.9.1990 (JO C 224, pp. 10 e 15, respectivamente). Os adjudicatários deviam constituir uma garantia de levantamento de 40 ecus por hectolitro de álcool a 100% volume para o levantamento do álcool do primeiro lote.
28. A recorrente apresentou propostas em ambos os concursos especiais n.os 5/90 e 6/90 antes do termo do prazo fixado. A proposta apresentada no concurso especial n.
6/90 foi posteriormente considerada como não sendo válida, como adiante explicarei. Todavia, ambas as propostas foram tidas em consideração. Apesar de em ambos os casos a proposta da recorrente ter sido a mais elevada das apresentadas, a Comissão decidiu, de acordo com a opinião de uma grande maioria do Comité de Gestão do Vinho, não dar seguimento às propostas recebidas. Em 18 de Outubro de 1990, a Comissão adoptou decisões formais nesse sentido, tendo por destinatários os Estados-membros em questão. Estas decisões foram notificadas à recorrente por carta registada de 21 de Novembro de 1990, que parece ter sido por ela recebida em 28 de Novembro.
29. A Comissão decidiu então organizar uma segunda série de concursos tendo por objecto os mesmos lotes de álcool. Em 26 de Novembro de 1990, adoptou os Regulamentos (CEE) n.os 3389/90 e 3390/90 (JO L 327, pp. 19 e 21), relativos às vendas por meio dos concursos especiais n.os 7/90 e 8/90. Uma vez mais, o álcool posto à venda devia ser utilizado na Comunidade como combustível para motores e todas as transformações do álcool que fossem necessárias deviam ser efectuadas na Comunidade. Os anúncios dos concursos especiais n.os 7/90 e 8/90 foram publicados no Jornal Oficial de 27.11.1990 (JO C 296, pp. 5 e 10, respectivamente).
30. Em 26 de Novembro de 1990, a Comissão adoptou igualmente o Regulamento n.
3391/90 (JO L 327, p. 23), que introduziu novas alterações ao Regulamento n.
1780/89. Uma das alterações introduzidas dizia respeito ao regime das garantias. O seu primeiro considerando refere:
"Considerando que é conveniente, relativamente às vendas de álcool por concurso especial, exigir a consituição de uma única garantia dita de execução que visa assegurar simultaneamente a retirada e a utilização do álcool adjudicado para os fins previstos, nomeadamente nos sector dos combustíveis no interior da Comunidade, e liberá-la à medida que o adjudicatário forneça as provas da utilização para os fins previstos, com o objectivo de simplificar o sistema das garantias exigidas;".
31. Em conformidade com esses objectivos, o Regulamento (CEE) n.
3391/90 introduziu alterações, designadamente, aos artigos 24. e 26. do Regulamento n.
1780/89. Recorde-se que essas disposições tinham já sido alteradas pelo Regulamento n.
2568/90, embora não se faça referência a esse regulamento no preâmbulo do Regulamento n.
3391/90. Segundo a nova redacção do n.
2 do artigo 24., a garantia de execução a ser apresentada pelos adjudicatários aos organismos de intervenção em questão já não pode ser substituída pela obrigação de o adjudicatário se sujeitar ao controlo de uma firma de vigilância internacional, possibilidade que tinha sido introduzida pelo Regulamento n.
2568/90. Todavia, nos termos da nova versão do artigo 26., já não se exige ao adjudicatário a apresentação de uma garantia de levantamento constituída junto do organismo de intervenção em questão. O Regulamento n.
3391/90 também introduziu alterações ao Regulamento n.
1780/89 para permitir que os preços a pagar pelo álcool atribuído "acompanhem de mais perto a flutuação dos preços dos combustíveis nos mercados internacionais" (segundo considerando).
32. Ambos os anúncios dos concursos especiais n.os 7/90 e 8/90 referiam (v. o terceiro parágrafo dos preâmbulos) que os proponentes se deviam conformar, nomeadamente, com o disposto no Regulamento n.
1780/89, com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.
3391/90. Todavia, a recorrente afirma que os regulamentos que procederam à abertura das vendas por concurso especial, os Regulamentos n.os 3389/90 e 3391/90, referiam ambos (v. o primeiro parágrafo) que o Regulamento n.
1780/89 tinha como última redacção a que lhe foi dada pelo Regulamento n.
2568/90. A Comissão afirma que a referência a este último regulamento resulta de um erro e que todos os proponentes agiram partindo do princípio de que os concursos especiais n.os 7/90 e 8/90 estavam sujeitos às alterações ao regime da garantia que foram introduzidas pelo Regulamento n. 3391/90. Em meu entender, esta discrepância não tem qualquer importância.
33. Exigia-se aos adjudicatários dos concursos especiais n.os 7/90 e 8/90 que constituíssem uma garantia de execução de 90 ecus por hectolitro de álcool a 100% volume para a quantidade total adjudicada. A recorrente afirma que não podia prestar uma garantia tão elevada não tendo, por isso, apresentado propostas nesses concursos especiais.
Questões em litígio
34. Antes de analisar a substância dos pedidos das partes, convém começar por abordar duas questões preliminares. Em primeiro lugar, resulta da petição que a recorrente pretende a anulação da decisão da Comissão de 18 de Outubro de 1990, de não dar seguimento aos concursos especiais n.os 5/90 e 6/90, e parece que a petição terá sido entendida nesse sentido pela Comissão. Embora não tivessem como destinatária a recorrente, essas decisões dizem-lhe claramente respeito, directa e individualmente, preenchendo, assim, as condições do artigo 173. do Tratado, e a Comissão não contesta a admissibilidade do recurso.
35. Todavia, a recorrente sugere na sua réplica que o seu pedido inicial está de facto dirigido contra as cartas enviadas pela Comissão à recorrente em 21 de Novembro de 1990, que a recorrente considera como contendo decisões de que é destinatária. Se fossem realmente essas cartas o objecto da petição inicial, em meu entender, a acção deveria ser considerada inadmissível, uma vez que elas apenas informam a recorrente do conteúdo de decisões que tinham sido já adoptadas. As cartas não produzem só por si qualquer efeito legal em relação à recorrente e, portanto, não são susceptíveis de recurso nos termos do artigo 173.
36. Contudo, uma vez que a petição inicial pode certamente ser entendida como dirigida contra as decisões da Comissão de 18 de Outubro de 1990 e uma vez que foi assim que a Comissão a entendeu, considero que deve ser interpretada nesse sentido. Portanto, não há qualquer dúvida de que a petição inicial é admissível.
37. Em segundo lugar, a Comissão sustenta na sua contestação que a proposta apresentada pela recorrente no concurso especial n.
6/90 não era válida, devido ao facto de não ter sido acompanhada da prova da constituição de uma garantia junto de um dos organismos de intervenção, como exigia o anúncio de concurso. Na sua réplica, a recorrente aceita o argumento da Comissão e, consequentemente, retira o seu pedido em relação à decisão referente ao concurso especial n.
6/90. Portanto, a única questão submetida ao Tribunal é a da legalidade da decisão referente ao concurso especial n.
5/90 e das consequências da sua eventual anulação.
38. A tese da recorrente, quanto ao mérito, é de que a Comissão era obrigada a adjudicar o contrato do concurso especial n.
5/90 a quem tivesse apresentado a proposta mais elevada. Sustenta que o que levou a Comissão a não proceder desse modo foi o facto de pretender adjudicar o contrato a outra sociedade. Segundo a recorrente, a Comissão decidiu, portanto, não aceitar a sua proposta e posteriormente estabeleceu condições que a recorrente não podia satisfazer e que lhe retiraram a possibilidade de apresentar uma proposta no concurso especial n.
7/90. A recorrente alega que, uma vez fixadas as condições do concurso, a Comissão é obrigada a adjudicar o contrato ao proponente que apresente a proposta mais elevada que preencha essas condições. Além disso, a recorrente sustenta que a decisão ilegal da Comissão de não adjudicar o contrato ao proponente que apresentou no concurso especial n.
5/90 a proposta mais elevada significa que já não podia legalmente organizar uma segunda série de concursos tendo por objecto o mesmo lote de álcool. Portanto, no entendimento da recorrente, o concurso especial n.
7/90 também está ferido de ilegalidade.
39. A recorrente pediu ao Tribunal de Justiça a atribuição de medidas provisórias que suspendessem a aplicação dos regulamentos que abriram os concursos especiais n.os 7/90 e 8/90, até que o Tribunal de Justiça se pronunciasse sobre o recurso principal. A esse pedido foi negado provimento por despacho do presidente de 19 de Dezembro de 1990.
40. A tese da Comissão, quanto ao mérito, é de que tomou, de boa fé e à luz das condições existentes nos mercados em questão, as medidas que considerou necessárias. Sustenta que, em certas circunstâncias, tem o direito de não dar seguimento às propostas recebidas mesmo que as condições fixadas nos anúncios de concurso estejam preenchidas. Argumenta que, por vezes, é obrigada a pecar por excesso de prudência. No caso concreto, sustenta que era objectivamente justificado não dar seguimento às propostas apresentadas no âmbito do concurso especial n.
5/90 e submeter o concurso especial n.
7/90 a condições mais restritivas.
41. A recorrente é uma joint-venture cujos principais accionistas são a Palfin SpA, de Nápoles, na Itália, que é a sociedade-mãe do grupo Palma, e a Distilleria del Salento SpA, de Gallipoli, na Itália, uma sociedade do grupo Marrone. Ambos os grupos têm empresas que exercem a sua actividade no sector do álcool e participam regularmente, por vezes com sucesso, nos concursos para a venda do álcool na posse dos organismos de intervenção da Comunidade. A recorrente foi criada devido ao facto de nem o grupo Palma nem o grupo Marrone disporem de recursos suficientes para participar de forma independente nos grandes concursos especiais como os dos presentes autos. A recorrente celebrou um acordo com uma firma dos Estados Unidos denominada Tropicana Investments, estabelecida em Irving, Texas, para a ajudar na transformação e venda do álcool em questão.
42. A recorrente afirma ter tomado conhecimento, durante 1990, de que a Comissão tinha chegado a um entendimento com a Union Carbide, uma grande empresa química, nos termos do qual a Union Carbide construiria uma fábrica de transformação de álcool para utilização no sector dos combustíveis, caso a Comissão aceitasse fornecer-lhe, numa base de exclusividade, todo o álcool vendido pelos organismos de intervenção para essa utilização durante um período de cinco anos. Segundo a recorrente, foi para pôr em prática esse entendimento que foram abertos os concursos especiais n.os 5/90 e 6/90. De facto, a recorrente alega que, após ter apresentado as suas propostas, lhe foi dito pelo competente funcionário da Comissão que esses concursos especiais tinham sido especificamente criados para pôr em prática o acordo com a Union Carbide.
43. A recorrente alega que a Comissão esperava que as propostas apresentadas pela Union Carbide fossem as mais elevadas e ficou um pouco desconcertada quando verificou que as propostas mais elevadas provinham afinal da recorrente. Afirma-se que a Comissão mostrou certa relutância em adjudicar os contratos à recorrente. Por conseguinte, em finais de Setembro de 1990, um membro da administração da recorrente viajou até Bruxelas para fornecer à Comissão mais informações sobre a recorrente e dissipar quaisquer dúvidas que a Comissão pudesse ter sobre a sua situação financeira. Apesar de todos os esforços da recorrente, a Comissão decidiu não dar seguimento às propostas apresentadas e, pelo contrário, abrir uma segunda série de concursos com condições de garantia mais restritivas. A recorrente sustenta que o objectivo das novas condições de garantia foi tornar mais difícil a pequenas empresas, como ela própria, apresentar propostas e, desse modo, deixar o caminho livre às grandes empresas, como a Union Carbide.
44. A recorrente sustenta que a decisão da Comissão de 18 de Outubro de 1990 é ilegal por duas razões. Em primeiro, alega que a Comissão actuou em violação das exigências dos Regulamentos n.os 822/87 e 3877/88, em especial das disposições desses regulamentos que exigem que sejam garantidas a igualdade de acesso ao concurso e a igualdade de tratamento dos compradores (v. o n.
3 do artigo 40. do Regulamento n.
822/87 e o n.
2 do artigo 1. do Regulamento n.
3877/88). Segundo a recorrente, a atitude da Comissão apenas se pode explicar pelo desejo de excluir as pequenas empresas, como a recorrente, do acesso às quantidades de álcool em questão. Em segundo, afirma que a fundamentação dada à decisão impugnada não preenche as condições do artigo 190. do Tratado.
45. A Comissão responde sublinhando que, nos termos da regulamentação referente ao escoamento do álcool obtido a partir de destilação, não é obrigada a dar seguimento às propostas apresentadas nos concursos especiais. Em todo o caso, sustenta que os concursos especiais n.os 5/90 e 6/90 se destinavam, de facto, a atrair novos proponentes que planeassem produzir aditivos, uma vez que as condições a que estavam sujeitas essas propostas tornavam mais fácil a entrada no mercado aos negociantes, mas ao mesmo tempo garantiam que, na prática, os contratos seriam melhor executados. Como já expliquei, a Comissão considera que a utilização do álcool na gasolina é de mais fácil controlo do que como aditivo. Considera também que as empresas que fizeram um importante investimento em novas fábricas na perspectiva da adjudicação de um concurso têm um maior incentivo económico para levantarem a totalidade da quantidade de álcool em questão mesmo quando os preços dos combustíveis venham eventualmente a sofrer uma baixa.
46. A Comissão argumenta ainda que o contexto em que foram tomadas as decisões sobre os concursos especiais n.os 5/90 e 6/90 se alterou com a crise do Golfo. A Comissão sustenta que a incerteza daí resultante quanto às existências de petróleo tornou o preço dos combustíveis extremamente volátil, com uma possibilidade muito real de que os preços pudessem aumentar drasticamente. Sustenta que, como resultado, os combustíveis alternativos contendo álcool se tornaram de comercialização muito mais fácil. Portanto, a Comissão considerou que, pelo menos a curto prazo, os preços dos combustíveis alternativos poderiam continuar a aumentar e que uma segunda série de concursos podia provocar melhores propostas.
47. Todavia, a longo prazo, a Comissão acreditava que existia o perigo de que os preços dos combustíveis pudessem descer, especialmente quando o petróleo do Iraque e do Koweit voltasse a surgir no mercado. Um adjudicatário ver-se-ia então confrontado com a perspectiva de ter menos lucros e teria um incentivo para não levantar toda a quantidade em questão ou para desviar ilicitamente o álcool para utilização noutros mercados. Foi por essas razões que a Comissão afirma que decidiu não dar seguimento às propostas apresentadas nos concursos especiais n.os 5/90 e 6/90 e abrir uma nova série de concursos, introduzindo entretanto certas alterações no regime das garantias, para ter em conta a instabilidade criada com a crise do Golfo.
48. A recorrente refere que qualquer perspectiva que a Comissão pudesse ter de que de uma segunda série de concursos poderiam resultar preços mais elevados se veio a revelar infundada. A proposta mais elevada que recebeu para o concurso especial n.
5/90 foi a apresentada pela recorrente, de 4,52 ecus por hectolitro. O adjudicatário do concurso especial n.
7/90 propôs apenas 3 ecus por hectolitro. A recorrente acrescenta ainda que a crise do Golfo não pôde em caso algum ter desempenhado qualquer papel no raciocínio da Comissão, uma vez que já se tinha desencadeado a crise quando foi publicado o anúncio do concurso especial n.
5/90 e que já continuava há algum tempo quando foi adoptada a decisão impugnada. A recorrente refere ainda que a Comissão já estava inclinada a aceitar uma proposta de 3 ecus por hectolitro em Janeiro de 1991, quando tinha acabado de rebentar a guerra do Golfo e o ambiente era, pelo menos, ainda mais incerto do que tinha sido em Outubro anterior. Seja como for, segundo a recorrente, não se podia razoavelmente esperar que qualquer efeito a curto prazo nos preços dos combustíveis que pudesse resultar dos acontecimentos no Golfo tivesse uma influência significativa no nível das propostas apresentadas, uma vez que a duração do contrato objecto do concurso especial n.
5/90 era de cinco anos e, portanto, relativamente longa.
49. A Comissão continua a defender que tinha o direito de ter em conta factores para além das especificamente mencionados nas condições do concurso e, especialmente, as alterações às condições do mercado. Insiste que tinha uma perspectiva razoável de que uma segunda série de concursos poderia determinar melhores propostas e que não podia prever o desenrolar futuro dos acontecimentos, especialmente o facto de países exportadores de petróleo virem a conseguir compensar o défice resultante da ausência no mercado do petróleo do Iraque e do Koweit. Seja como for, a Comissão refere que, apesar da proposta finalmente aceite ser inferior à proposta apresentada pela recorrente no concurso especial n.
5/90, estava sujeita a condições de garantia mais restritivas e a um mecanismo de aumento automático dos preços mais preciso.
50. A Comissão acrescenta que não estava convencida de que o concurso especial n.
5/90 pudesse, com segurança, ser adjudicado à recorrente, que foi especialmente criada para apresentar propostas nos concursos especiais n.os 5/90 e 6/90. A Comissão sustenta que, tendo em conta as grandes quantidades em questão, os recursos financeiros da recorrente podiam vir a mostrar-se insuficientes, dada a responsabilidade limitada dos seus accionistas, caso o contrato não fosse correctamente executado. Os novos investimentos previstos pela recorrente foram considerados modestos, pelo que o limite a partir do qual se podia revelar lucrativo para ela não cumprir o contrato seria mais baixo do que para um novo negociante no mercado que tivesse feito um investimento mais considerável. A Comissão insiste que o produto que a recorrente se propunha fabricar teria sido de difícil controlo e recorda que a sua opinião foi aprovada por uma larga maioria do Comité de Gestão dos Vinhos.
Os deveres da Comissão
51. Antes de analisar estes argumentos, há que sublinhar certos elementos de facto. Em primeiro lugar, embora sustente que os concursos especiais n.os 5/90 e 6/90 foram abertos para permitir que as quantidades de álcool em questão fossem vendidas à Union Carbide, a recorrente admite na sua réplica que a Union Carbide não apresentou de facto qualquer proposta válida em ambos os concursos. Voltarei a referir esse aspecto mais adiante. Em segundo, houve sociedades, quer do grupo Palma quer do grupo Marrone, que apresentaram propostas no concurso especial n. 8/90 e, de facto, o contrato foi adjudicado a uma sociedade que faz parte do primeiro grupo. Isso parece indicar que a Comissão não tinha qualquer objecção específica quanto à adjudicação dos contratos às empresas de ambos os grupos desde que nas condições apropriadas.
52. A Comissão vai mais longe e argumenta que o facto de ambos os grupos terem apresentado propostas no concurso especial n.
8/90 demonstra que teriam podido apresentar uma proposta conjunta no concurso especial n.
7/90, que tinha por objecto o dobro da quantidade de álcool. Todavia, a recorrente esclareceu que as empresas do grupo Palma e Marrone apenas puderam apresentar propostas no concurso especial n.
8/90 em virtude de um acordo com os seus fiadores para garantirem a execução das obrigações de cada uma delas. Assim, a garantia total prestada pelos fiadores não excedeu os limites do concurso especial n.
8/90. Portanto, aceito a afirmação da recorrente de que nenhum dos grupos tinha a possibilidade de obter as garantias que a participação no concurso especial n.
7/90 exigia.
53. Portanto, a questão essencial é a de saber se, tendo validamente apresentado a proposta mais elevada no concurso especial n.
5/90, a recorrente tinha o direito de que lhe fosse adjudicado o contrato ou se, pelo contrário, a Comissão tinha, tendo em conta todas as circunstâncias, o direito de não dar seguimento ao concurso e abrir um novo concurso com condições mais restritivas. A resposta a esta questão deve ser procurada, antes de mais, na regulamentação referente à venda do álcool obtido por destilação a que se refere o Regulamento n.
822/87.
54. O principal dever da Comissão, enunciado no preâmbulo do Regulamento n.
3877/88, é de evitar a perturbação dos mercados do álcool e das bebidas espirituosas produzidos na Comunidade. A Comissão tem ainda o dever de evitar que se criem dificuldades noutros sectores onde o álcool é utilizado. É por essas razões que, nos termos do artigo 2. do Regulamento n.
3877/88, os concursos podem ser sujeitos a condições especiais "para evitar perturbações dos mercados". A necessidade de evitar perturbações dos mercados prima sobre o objectivo de obter o preço mais elevado. Isto resulta claramente das disposições do Regulamento n.
1780/89, cujo preâmbulo (v. n.
11 anterior) explica que é apenas quando a Comissão tenha decidido dar seguimento às propostas que deve adjudicar o contrato ao proponente que tenha apresentado a mais elevada das propostas válidas.
55. Em meu entender, daí resulta que a Comissão apenas é obrigada a adjudicar um contrato quando esteja convencida que tal não irá causar perturbação dos mercados, especialmente os do álcool e das bebidas espirituosas produzidos na Comunidade e que, no momento de tomar a sua decisão, o preço que o proponente da proposta mais elevada oferece é o mais elevado que pode razoavelmente esperar obter. Neste caso, nenhuma dessas duas condições estava preenchida. A Comissão considerou que o montante do investimento a efectuar numa nova fábrica pela recorrente não oferecia a suficiente certeza de que iria cumprir o contrato, caso este lhe fosse adjudicado, e que a utilização que a recorrente pretendia dar à quantidade de álcool em questão seria de difícil controlo. Considerou também que a situação no Golfo, no momento da decisão, era tal que com uma segunda série de concursos podia obter propostas mais elevadas.
56. A recorrente afirma que a Comissão estava errada quanto a todos esses aspectos, mas eu creio que as divergências entre as partes são em grande medida uma questão de opinião. Mesmo que a recorrente tivesse razão e a Comissão estivesse errada, isso não bastaria para permitir à recorrente obter ganho de causa, uma vez que é claro que a regulamentação relativa ao escoamento do álcool obtido a partir de destilação atribui à Comissão um poder discricionário. Para provar que a Comissão abusou desse poder, não basta que se demonstre que cometeu erros de apreciação. Em todo o caso, não estou convencido que concretamente se tenham verificado tais erros. O único elemento que parece apontar nessa direcção é a decisão da Comissão de não aceitar uma oferta que, a 4,52 ecus por hectolitro, é substancialmente mais elevada do que a de 3 ecus por hectolitro que posteriormente aceitou. Todavia, há que observar que a proposta vencedora foi acompanhada por condições de garantia mais restritivas, que oferecem uma maior segurança de que o contrato seria correctamente cumprido. Como já referi, nos termos da regulamentação relevante, a necessidade de assegurar um cumprimento correcto tem prioridade sobre a necessidade de obter o melhor preço possível. Acresce que o menor preço pode em parte ser explicado pelos custos mais elevados que são necessários com o preenchimento das condições de garantia mais restritivas. Visto a esta luz, não é de modo algum evidente que, em si mesma, a adjudicação à recorrente do concurso especial n.
5/90 tivesse servido melhor os interesses da Comunidade que as adjudicações efectuadas na sequência dos concursos especiais n.os 7/90 e 8/90.
57. Claro está que, se se pudesse provar que a Comissão exerceu o seu poder discricionário de forma incorrecta, por exemplo, tendo em conta factores que não devia ter em conta ou não tendo em conta elementos que devia ter considerado, a subsequente decisão seria ilegal. Contudo, a única alegação específica da recorrente neste sentido respeita à suposta vontade da Comissão de adjudicar o contrato à Union Carbide e a sua correspondente relutância em adjudicá-lo à recorrente. Todavia, a recorrente não apresentou qualquer elemento de prova directamente relacionado com o alegado acordo entre a Comissão e a Union Carbide. Embora a Union Carbide tenha apresentado propostas em ambos os concursos especiais n.os 5/90 e 6/90, essas propostas não eram válidas, por terem sido apresentadas fora do prazo. Portanto, mesmo que a recorrente não tivesse apresentado uma proposta, o contrato não podia ter sido adjudicado à Union Carbide. Isto não é, por si só, incompatível com a versão dos acontecimentos que a recorrente apresenta. Todavia, é significativo não ter a Union Carbide tomado parte na segunda série de concursos. Acresce que a afirmação de que a Comissão tinha relutância em adjudicar o contrato à recorrente perde o seu valor pelo facto de ela própria admitir que as outras empresas dos principais accionistas da recorrente obtêm regularmente a adjudicação de contratos de venda de álcool a partir dos organismos de intervenção da Comunidade. De facto, como já referi, foi a uma dessas sociedades que foi adjudicado o contrato referente ao concurso n.
8/90.
58. Portanto, entendo que é de rejeitar a alegação da recorrente de que, ao decidir não dar seguimento ao concurso especial n.
5/90, a Comissão violou a regulamentação referente ao escoamento do álcool obtido a partir de destilação e de que abusou dos poderes que essa regulamentação lhe atribui.
A exigência de fundamentação
59. Resta-me analisar a questão de saber se a fundamentação da decisão impugnada está em conformidade com o artigo 190. do Tratado, que estabelece que "... as decisões do Conselho e da Comissão serão fundamentados...".
60. O preâmbulo da decisão impugnada, que a Comissão descreve como "telegráfico", refere: "au vue des offres reçues pour le premier lot et compte tenu de la situation actuelle du marché mondial des carburants, il y a lieu de ne pas donner suite aux offres concernant l' adjudication particulière n.
5/90 CE" (à luz das propostas apresentadas para o primeiro lote e tendo em conta a presente situação no mercado mundial dos carburantes, não se deve dar seguimento às propostas apresentadas no concurso especial n.
5/90 CE). A carta enviada à recorrente pela Comissão em 21 de Novembro de 1990 está redigida susbtancialmente nos mesmos termos, afirmando que a Comissão tinha decidido não aceitar a proposta da recorrente "au vue des offres reçues et compte tenu de la situation actuelle du marché mondial des carburants" (vistas as propostas recebidas e tendo em conta a situação do mercado mundial dos carburantes).
61. O Tribunal de Justiça sublinhou por diversas vezes que, "ao impor à Comissão a obrigação de fundamentar as suas decisões, o artigo 190. não responde apenas a uma preocupação formal, mas pretende dar às partes a possibilidade de defender os seus direitos, ao Tribunal de exercer a sua fiscalização e aos Estados-membros, como a qualquer particular interessado, a de conhecer as condições em que a Comissão aplicou o Tratado" (v., por exemplo, o processo 24/62, Alemanha/Comissão, Recueil 1963, p. 129, especialmente p. 143, e o processo 294/81, Control Data/Comissão, n.
14, Recueil 1983, p. 911). O Tribunal de Justiça esclareceu ainda que a fundamentação exigida pelo artigo 190. do Tratado deve revelar, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição em questão (v. os processos Alemanha/Comissão, já referido; acórdão de 26 de Junho de 1986, Nicolet Instrument/Hauptzollamt Frankfurt am Main-Flughafen, n.
10, 203/85, Colect., p. 2049; acórdão de 21 de Novembro de 1991, Hauptzollamt Muenchen-Mitte/Technische Universitaet Muenchen, n.
26, C-269/90, Colect., p. I-5469). Todavia, o Tribunal aceitou no processo C-350/88, Delacre e o./Comissão, n.
16, (Colect. 1990, p. I-395), que:
"Todavia, não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes. Com efeito, é de jurisprudência constante que a questão de saber se a fundamentação de uma decisão satisfaz as exigências do artigo 190. do Tratado deve ser apreciada à luz não somente do seu teor literal, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa... Ademais, o grau de precisão da fundamentação de uma a decisão deve ser proporcionado às possibilidades materiais e às condições técnicas ou de prazo em que deve ser adoptada."
62. Existe nos presentes autos um certo número de elementos que, em meu entender, justificam uma fundamentação menos detalhada do que aquela que, de outro modo, seria necessária. Em primeiro lugar, parece provável que a recorrente estava, em linhas gerais, a par das razões que determinaram o raciocínio da Comissão. A recorrente confirma ter estado em contacto com os competentes funcionários da Comissão num certo número de ocasiões após ter apresentado a sua proposta e antes de ter sido adoptada a decisão impugnada. De facto, a própria recorrente apresentou uma carta de 8 de Outubro de 1990, enviada pelo director-geral do grupo Palma à Comissão, na qual se refere uma reunião realizada em Bruxelas em 28 de Setembro e se procura tranquilizar a Comissão quanto à solidez das garantias oferecidas pela recorrente e a sua intenção de cumprir cabalmente o contrato. O Tribunal de Justiça já admitiu que, quando uma empresa toma parte nas discussões que levam à adopção de uma medida e, portanto, está ao corrente das principais razões em que essa medida se baseia, se pode aceitar uma fundamentação sucinta (v. os processos apensos 172/83 e 226/83, Hoogovens Groep/Comissão, n.
27, Recueil 1985, p. 2831). Acresce que as principais accionistas da recorrente são empresas especializadas, com uma grande experiência no mercado dos combustíveis e no escoamento do álcool proveniente de destilação. Como a Comissão refere, o seu conhecimento do contexto que esteve na base da adopção da decisão impugnada não pode ser comparado à de um leigo.
63. Em segundo lugar, a decisão impugnada, que não foi publicada no Jornal Oficial, tinha pouco interesse para outra pessoa que não a recorrente e os Estados-membros seus destinatários. Todos os Estados-membros tinham pleno conhecimento das razões da decisão da Comissão, uma vez que tomaram parte nas discussões sobre esse assunto no Comité de Gestão dos Vinhos.
64. Portanto, a natureza sucinta da fundamentação da decisão impugnada não pode, em meu entender, ser vista como tendo violado o direito da recorrente à defesa da sua posição ou como tendo impossibilitado os terceiros interessados de verificarem as circunstâncias em que a Comissão aplicou o Tratado. Todavia, resta a questão de saber se a fundamentação é suficientemente detalhada para permitir ao Tribunal verificar se as razões avançadas são válidas. Este é um dos objectivos do artigo 190. que não está preenchido se a fundamentação for demasiado vaga, uma vez que essa fundamentação pode ter por base um certo número de razões possíveis, deixando à Comissão a liberdade de escolher as que entenda mais convincentes caso a medida venha a ser impugnada. É por esta razão que "a fundamentação deve, em princípio, ser comunicada ao interessado ao mesmo tempo que o acto lesivo" (processo 195/80, Michel/Parlamento, n.
22, Recueil 1981, p. 2861). É apenas quando isso não seja possível que o Tribunal permite que a comunicação às partes interessadas da fundamentação na sua totalidade se efectue posteriormente (v. processo 16/65, Schwarze/Einfuhr- und Vorratsstelle fuer Getreide, Recueil 1965, p. 1081).
65. As razões que foram concretamente dadas - as propostas recebidas e a situação no mercado mundial dos combustíveis - são suficientemente largas para justificar virtualmente toda e qualquer decisão de não dar seguimento às propostas apresentadas num concurso especial de venda de álcool vínico para utilização no sector dos carburantes. Na verdade, a Comissão sublinhou, nas várias fases processuais, diferentes razões. A proposta que apresentou ao Comité de Gestão referia a necessidade da transparência e a instabilidade dos mercados internacionais. A referência feita à transparência parece significar uma referência à possibilidade de verificar se o álcool seria de facto utilizado para a finalidade pretendida e não desviado. Todavia, uma reserva formulada por um representante do Comité de Gestão, inscrita na acta, sugere que a existência de dúvidas quanto à eficácia das garantias poderá ter sido uma razão adicional para não se dar seguimento às propostas. Na sua resposta ao pedido de medidas provisórias, a Comissão sublinhou (p. 3) que "a razão pela qual não aceitou nenhuma das propostas apresentadas nesses concursos foi de que o preço não era suficientemente elevado" (sublinhado no original), embora, mais adiante, tenha referido a importância de obter garantias adequadas. Todavia, na sua contestação, é na falta de garantias satisfatórias que a Comissão coloca a maior ênfase. Todavia, segundo a Comissão, havia um factor especial que justificava a sua decisão de não dar seguimento ao concurso especial n.
5/90, designadamente os efeitos da crise do Golfo nos preços que julgava poder obter e na adequação das condições das garantias. Todavia, a crise do Golfo não é referida no preâmbulo da decisão impugnada.
66. Apesar se poder entender que todos estes factores podem estar incluídos na fundamentação da decisão impugnada, é impossível determinar se e em que medida é que cada um deles influiu na Comissão no momento da adopção da decisão. Portanto, entendo que a fundamentação não preenche os requisitos do artigo 190. do Tratado, uma vez que é demasiado vaga para permitir ao Tribunal analisar a legalidade das razões que levaram a Comissão a agir como agiu. A referência que se faz às propostas recebidas não indica as razões por que não eram aceitáveis. A referência ao estado do mercado está particularmente desprovida de valor informativo, uma vez que é difícil de admitir que a Comissão pudesse ter tomado uma decisão como a que tomou sem ter tido em conta as condições do mercado. Lembro que, no processo Alemanha/Comissão, já referido, p. 165, o advogado-geral Roemer considerou uma referência à "situação existente no mercado" como insuficiente no contexto desse processo. O mesmo vale nos presentes autos. Creio que incumbia à Comissão explicitar os elementos concretos das condições existentes no mercado que, em seu entender, justificaram a sua decisão e as razões por que entendia que de uma nova série de concursos podiam resultar propostas mais elevadas.
67. É verdade, como já referi, que o Tribunal de Justiça aceitou no processo Hoogovens a possibilidade de uma fundamentação sucinta quando as pessoas afectadas pela medida tenham participado nas discussões que precederam a sua adopção. A fundamentação do acto impugnado nesses autos era, todavia, bastante mais detalhada do que a da decisão em questão nos presentes autos. Creio que os considerandos da presente decisão não satisfazem sequer os critérios mais flexíveis que foram enunciados no acórdão Hoogovens.
68. Não existem considerações de ordem prática que possam ter dificultado à Comissão a preparação de uma fundamentação mais detalhada no momento de adoptar a decisão impugnada. O prazo para a apresentação das propostas terminou em 25 de Setembro de 1990 e a decisão impugnada apenas foi adoptada em 18 de Outubro. Além disso, verifica-se que a recorrente foi a única empresa que apresentou uma proposta válida no concurso especial n. 5/90. Seja como for, as razões que estiveram na base da decisão da Comissão devem ter sido suficientemente discutidas no Comité de Gestão dos Vinhos. Creio, portanto, que a Comissão não pode nos presentes autos justificar a brevidade da fundamentação da decisão impugnada invocando a rapidez com que era necessário que fosse redigida.
Conclusão
69. Concluo no sentido de que a fundamentação que consta do preâmbulo da decisão impugnada não preenche os requisitos do artigo 190. do Tratado e que a decisão deve, portanto, ser anulada. Contudo, nas circunstâncias dos presentes autos, a nulidade da decisão impugnada não tem, em meu entender, quaisquer consequências práticas. Especificamente, seria fútil exigir à Comissão que adoptasse uma nova decisão com os mesmos efeitos, mas com uma fundamentação mais detalhada, uma vez que entendo que, em todo o caso, essas razões já eram conhecidas da recorrente. Uma vez que a Comissão tinha, em meu entender, o direito de não dar qualquer seguimento ao concurso especial n.
5/90, a nulidade da decisão impugnada não tem qualquer incidência sobre a legalidade da segunda série de concursos, que a Comissão tinha o direito de organizar nas condições que entendesse mais apropriadas.
70. Considero que o pedido de indemnização da recorrente deve ser rejeitado. Qualquer dano que a recorrente possa ter sofrido terá resultado necessariamente da decisão da Comissão de não dar seguimento ao concurso especial n. 5/90; todavia, sou da opinião de que a Comissão podia legalmente optar por essa solução. Uma vez que a recorrente estava perfeitamente ao corrente da fundamentação que serviu de base à decisão impugnada, não há qualquer nexo de causalidade entre os danos que eventualmente tenha sofrido e a insuficiência de fundamentação. Seja como for, é duvidoso que de algum modo se possa invocar a existência de um nexo de causalidade entre a insuficiência de uma fundamentação e um dano imputável a uma medida que, quanto ao mais, é legal. Esta pode ter sido uma das razões que determinaram o acórdão do Tribunal de Justiça no processo 106/81, Kind/CEE (Recueil 1982, p. 2885), no sentido de que a insuficiente fundamentação de uma medida não basta para tornar a Comunidade responsável nos termos do segundo parágrafo do artigo 215.
71. Dado que a recorrente merece vencimento quanto a uma parte importante dos seus pedidos, considero que a Comissão deve ser condenada nas despesas.
72. Por conseguinte, entendo que o Tribunal de Justiça deve:
1) anular a decisão da Comissão de 18 de Outubro de 1990 de não dar seguimento ao concurso especial n.
5/90;
2) quanto ao mais, julgar improcedente o recurso;
3) condenar a Comissão nas despesas, incluindo as relativas ao pedido de medidas provisórias.
(*) Língua original: inglês.
(**) Ndt: contrato, segundo a terminologia jurídica mais recente.