Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Novena)
de 19 de marzo de 2026 (*)
« Procedimiento prejudicial — Ayudas de Estado — Reglamento (UE) n.º 651/2014 — Categorías de ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Exención prevista para las ayudas en favor de las pequeñas y medianas empresas (PYME) — Artículo 1 del anexo I — Concepto de “empresa” — Artículo 3, apartado 3, del anexo I — Concepto de “empresas vinculadas” — Persona física que posee la mayoría de los derechos de voto asociados a las acciones de una empresa — Ejercicio de una actividad económica — Ejercicio efectivo del control mediante la intervención directa o indirecta en la gestión de la empresa »
En el asunto C‑870/24,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo, Letonia), mediante resolución de 14 de diciembre de 2024, recibida en el Tribunal de Justicia el 17 de diciembre de 2024, en el procedimiento entre
Valsts ieņēmumu dienests
y
SIA OUTLETICO,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Novena),
integrado por el Sr. M. Condinanzi, Presidente de Sala, y la Sra. R. Frendo y el Sr. A. Kornezov (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. A. Biondi;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
–        en nombre del Gobierno letón, por las Sras. J. Davidoviča y K. Pommere, en calidad de agentes;
–        en nombre del Gobierno belga, por el Sr. P. Cottin y
la Sra. M. Van Regemorter, en calidad de agentes;
–        en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. A.‑L. Delbac, el Sr. V. Hitrovs y la Sra. A. Steiblytė, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1        La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 1 y 3, apartado 3, del anexo I del Reglamento (UE) n.º 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 [TFUE] y 108 [TFUE] (DO 2014, L 187, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2020/972 de la Comisión, de 2 de julio de 2020 (DO 2020, L 215, p. 3) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 651/2014»).
2        Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre la Valsts ieņēmumu dienests (Administración Tributaria del Estado, Letonia) (en lo sucesivo, «Administración Tributaria») y SIA OUTLETICO (en lo sucesivo, «Outletico»), una sociedad letona, en relación con una resolución por la que dicha Administración instó a Outletico a devolver las ayudas que supuestamente había percibido de forma ilegal en el contexto de la crisis sanitaria derivada de la pandemia de COVID‑19.
Marco jurídico
Normativa de la Unión
Reglamento n.º 651/2014
3        Los considerandos 30 y 40 del Reglamento n.º 651/2014 exponen:
«(30)      Con objeto de eliminar diferencias que puedan dar pie a falseamientos de la competencia y de facilitar la coordinación entre las distintas iniciativas nacionales y de la Unión relativas a las [pequeñas y medianas empresas (PYME)], así como por razones de claridad administrativa y seguridad jurídica, la definición de “PYME” utilizada a efectos del presente Reglamento debe basarse en la que figura en la Recomendación 2003/361/CE de la Comisión, de 6 de mayo de 2003, sobre la definición de microempresas, pequeñas y medianas empresas [DO 2003, L 124, p. 36].
[…]
(40)      Las PYME desempeñan una función decisiva en la creación de empleo y, en términos más generales, constituyen un factor de estabilidad social y desarrollo económico. No obstante, su expansión puede verse entorpecida por deficiencias del mercado que las expongan a una serie de dificultades características. A menudo encuentran obstáculos para obtener capital o créditos, dadas las reticencias de determinados mercados financieros a asumir riesgos y las escasas garantías que pueden ofrecer. Sus limitados recursos también pueden restringir sus posibilidades de acceso a la información, especialmente en lo que se refiere a las nuevas tecnologías y a los mercados potenciales. En consecuencia, para facilitar el desarrollo de sus actividades económicas, el presente Reglamento debe dejar exentas determinadas categorías de ayudas en favor de las PYME. Esas categorías deben incluir, en particular, las ayudas a la inversión en favor de las PYME y la participación de las PYME en ferias comerciales.»
4        El artículo 1 de este Reglamento dispone lo siguiente:
«1.      El presente Reglamento se aplicará a las siguientes categorías de ayudas:
[…]
b)      ayudas a las PYME en forma de ayudas a la inversión, ayudas de funcionamiento y ayudas para el acceso de las PYME a la financiación;
[…]
4.      El presente Reglamento no se aplicará a:
[…]
c)      las ayudas a empresas en crisis, a excepción de los regímenes de ayudas destinados a reparar los perjuicios causados por determinados desastres naturales, los regímenes de ayudas para la creación de empresas y los regímenes de ayudas regionales de funcionamiento, a condición de que dichos regímenes no traten a las empresas en crisis más favorablemente que a las demás empresas; no obstante, el presente Reglamento será aplicable, como excepción, a las empresas que no se encontraban en crisis el 31 de diciembre de 2019, pero pasaron a ser empresas en crisis en el período comprendido entre el 1 de enero de 2020 y el 30 de junio de 2021.
[…]»
5        El artículo 2 de dicho Reglamento establece lo siguiente:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
2.      [“PYME”]: empresas que cumplan los criterios establecidos en el anexo I;
[…]
18.      “empresa en crisis”: una empresa en la que concurra al menos una de las siguientes circunstancias:
a)      si se trata de una sociedad de responsabilidad limitada (distinta de una PYME con menos de tres años de antigüedad o, a efectos de los criterios para poder optar a las ayudas a la financiación de riesgo, una PYME en el plazo de siete años desde su primera venta comercial, que cumpla las condiciones para recibir inversiones de financiación de riesgo tras las comprobaciones de diligencia debida por parte del intermediario financiero seleccionado), cuando haya desaparecido más de la mitad de su capital social suscrito como consecuencia de las pérdidas acumuladas; […]
[…]
e)      si se trata de una empresa distinta de una PYME, cuando durante los dos ejercicios anteriores:
1)      la ratio deuda/capital de la empresa haya sido superior a 7,5 y
2)      la ratio de cobertura de intereses de la empresa […] se haya situado por debajo de 1,0;
[…]
24.      “gran empresa”: toda empresa que no cumple los criterios establecidos en el anexo I;
[…]».
6        Con arreglo al artículo 3 del mismo Reglamento:
«Los regímenes de ayudas, las ayudas individuales concedidas con arreglo a regímenes de ayudas y las ayudas ad hoc serán compatibles con el mercado interior a tenor del artículo 107 [TFUE], apartados 2 o 3, […] y quedarán exentos de la obligación de notificación establecida en el artículo 108 [TFUE], apartado 3, […] siempre que dichas ayudas cumplan todas las condiciones establecidas en el capítulo I del presente Reglamento, así como las condiciones específicas aplicables a la categoría pertinente establecidas en el capítulo III del presente Reglamento.»
7        El artículo 1 del anexo I del Reglamento n.º 651/2014, titulado «Definición de PYME», tiene el siguiente tenor:
«Se considerará empresa toda entidad, independientemente de su forma jurídica, que ejerza una actividad económica. En particular, se considerarán empresas las entidades que ejerzan una actividad artesanal u otras actividades a título individual o familiar, así como las sociedades de personas y las asociaciones que ejerzan una actividad económica de forma regular.»
8        El artículo 2 de dicho anexo dispone:
«1.      La categoría de microempresas, pequeñas y medianas empresas (PYME) está constituida por las empresas que ocupan a menos de 250 personas y cuyo volumen de negocios anual no excede de 50 millones [de euros] o cuyo balance general anual no excede de 43 millones [de euros].
2.      En la categoría de las PYME, se define pequeña empresa como una empresa que ocupa a menos de 50 personas y cuyo volumen de negocios anual o cuyo balance general anual no supera los 10 millones [de euros].
3.      En la categoría de las PYME, se define microempresa como una empresa que ocupa a menos de 10 personas y cuyo volumen de negocios anual o cuyo balance general anual no supera los 2 millones EUR
[de euros].»
9        A tenor del artículo 3 del referido anexo I:
«1.      Es una “empresa autónoma” la que no puede calificarse ni como empresa asociada a tenor del apartado 2, ni como empresa vinculada a tenor del apartado 3.
[…]
3.      Son “empresas vinculadas” las empresas entre las cuales existe alguna de las siguientes relaciones:
a)      una empresa posee la mayoría de los derechos de voto de los accionistas o socios de otra empresa;
b)      una empresa tiene derecho a nombrar o revocar a la mayoría de los miembros del órgano de administración, dirección o control de otra empresa;
c)      una empresa tiene derecho a ejercer una influencia dominante sobre otra, en virtud de un contrato celebrado con ella o de una cláusula estatutaria de la segunda empresa;
d)      una empresa, accionista de otra o asociada a otra, controla sola, en virtud de un acuerdo celebrado con otros accionistas o socios de la segunda empresa, la mayoría de los derechos de voto de sus accionistas o socios.
[…]
Las empresas que mantengan cualquiera de las relaciones contempladas en el párrafo primero a través de otra u otras empresas, o con los inversores enumerados en el apartado 2, se considerarán también vinculadas.
Asimismo, se considerarán empresas vinculadas las que mantengan alguna de dichas relaciones a través de una persona física o un grupo de personas físicas que actúen de común acuerdo, si dichas empresas ejercen su actividad o parte de la misma en el mismo mercado de referencia o en mercados contiguos.
[…]»
10      El artículo 6 del mismo anexo tiene la siguiente redacción:
«1.      En el caso de las empresas autónomas, los datos, incluidos los efectivos, se determinarán únicamente sobre la base de las cuentas de dicha empresa.
2.      Los datos, incluidos los efectivos, de una empresa con empresas asociadas o vinculadas se determinarán sobre la base de las cuentas y demás datos de la empresa, o bien, si existen, sobre la base de las cuentas consolidadas de la empresa, o de las cuentas consolidadas en las cuales la empresa esté incluida por consolidación.
A los datos contemplados en el párrafo primero se agregarán los datos de las posibles empresas asociadas con la empresa en cuestión, situadas en posición inmediatamente anterior o posterior a esta. La agregación será proporcional al porcentaje de participación en el capital o en los derechos de voto (el más elevado de estos dos porcentajes). En caso de participaciones cruzadas, se aplicará el porcentaje más elevado.
A los datos contemplados en los párrafos primero y segundo se añadirá el 100 % de los datos de las empresas que puedan estar directa o indirectamente vinculadas a la empresa en cuestión y que no hayan sido incluidas en las cuentas por consolidación.
[…]»
Marco temporal
11      Los puntos 4, 18 y 22 de la Comunicación de la Comisión titulada «Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID‑19» (DO 2020, C 91 I, p. 1), en su versión modificada por la Comunicación de la Comisión de 28 de enero de 2021 (DO 2021, C 34, p. 6), disponen:
«4.      En las circunstancias excepcionales creadas por el brote de COVID‑19, empresas de todo tipo pueden verse enfrentadas a una grave falta de liquidez. Puede que no solo las empresas solventes sino también las menos solventes padezcan una súbita escasez o incluso la falta de disponibilidad de liquidez. Las pymes están particularmente en riesgo. Por lo tanto, todo ello puede afectar seriamente a la situación económica de muchas empresas saneadas y de sus empleados a corto y medio plazo, al tiempo que también tiene efectos más duraderos, al poner en peligro su supervivencia.
[…]
18.      Dado que el brote de COVID‑19 afecta a todos los Estados miembros y que las medidas de contención adoptadas por estos afectan a las empresas, la Comisión [Europea] considera que las ayudas estatales están justificadas y pueden declararse compatibles con el mercado interior en virtud del artículo 107 [TFUE], apartado 3, letra b), […] durante un período de tiempo limitado, para poner remedio a la escasez de liquidez a la que se enfrentan las empresas y garantizar que las perturbaciones ocasionadas por el brote de COVID‑19 no socaven su viabilidad, especialmente la de las pymes.
[…]
22.      La Comisión considerará [que las ayudas estatales de carácter temporal y de importe limitado concedidas a empresas que se enfrentan a una súbita escasez o, incluso, a una falta de liquidez son] compatibles con el mercado interior con arreglo al artículo 107 [TFUE], apartado 3, letra b), […] siempre que se cumpla la totalidad de las condiciones siguientes […]:
[…]
c.      no puede concederse ayuda a las empresas que ya estaban en crisis (a tenor de lo dispuesto en el [Reglamento n.º 651/2014] […]) el 31 de diciembre de 2019.
Como excepción a lo anterior, se podrán conceder ayudas a microempresas o pequeñas empresas (en el sentido del anexo I del [Reglamento n.º 651/2014]) que ya estuvieran en crisis el 31 de diciembre de 2019 siempre y cuando no se encuentren inmersas en un procedimiento concursal con arreglo a su Derecho nacional y no hayan recibido una ayuda de salvamento […] o de reestructuración […].
[…]»
Derecho letón
12      El subapartado 4.1 del Ministru kabineta 2020.gada 10.novembra noteikumi Nr.676 Noteikumi par atbalstu Covid 19 krīzes skartajiem uzņēmumiem apgrozāmo līdzekļu plūsmas nodrošināšanai (Decreto n.º 676 del Consejo de Ministros, de 10 de noviembre de 2020, sobre las ayudas destinadas a garantizar los flujos de capital circulante a las empresas afectadas por la crisis de la COVID‑19), en su versión aplicable en la fecha de los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Decreto n.º 676/2020»), establece:
«De conformidad con el presente Decreto, podrá concederse ayuda a aquellas empresas que se ajusten a la definición de micro, pequeña y mediana empresa que figura en el artículo 2 del anexo I del Reglamento n.º 651/2014 de la Comisión o a la definición de gran empresa que figura en el artículo 2, punto 24, [de dicho Reglamento].»
13      A tenor del apartado 5 del referido Decreto:
«A efectos del presente Decreto, son personas vinculadas los operadores económicos que se ajusten a la definición de empresas vinculadas establecida en el artículo 3, apartado 3, del anexo I del Reglamento n.º 651/2014.»
14      El subapartado 16.2 de dicho Decreto tiene la siguiente redacción:
«No se concederá ayuda a los operadores económicos medianos o grandes a quienes ya a 31 de diciembre de 2019 y en el momento de la concesión de la ayuda se los debía considerar en crisis, de conformidad con la definición establecida en el artículo 2, punto 18, del Reglamento n.º 651/2014.»
15      El apartado 18 del Decreto n.º 676/2020 establece:
«Si se constata una infracción de los requisitos en materia de ayudas estatales establecidos en el presente Decreto, la empresa estará obligada a reembolsar a la Administración Tributaria del Estado la totalidad de la ayuda ilegalmente percibida junto con los intereses, de conformidad con las disposiciones de los capítulos IV y V de la Ley sobre el Control de las Ayudas a la Actividad Mercantil.»
16      El artículo 186, apartado 3, del Komerclikums (Código de Comercio) establece lo siguiente:
«La participación social da derecho al socio a tomar parte en la administración de la sociedad, al reparto de beneficios y a la distribución de los activos de la sociedad en caso de liquidación de esta, así como a otros derechos establecidos por la ley y los estatutos.»
17      El artículo 209 de dicho Código dispone:
«Los órganos de administración de la sociedad son la junta de socios y el consejo de dirección, así como el consejo de control (en caso de que este último se constituya).»
18      A tenor del artículo 210 del referido Código:
«(1)      Únicamente la junta de socios tiene competencia para:
1)      modificar los estatutos;
2)      aumentar o reducir el capital social;
3)      elegir y cesar a los miembros del consejo de control;
4)      elegir y cesar a los miembros del consejo de dirección;
5)      aprobar las cuentas anuales y distribuir los beneficios;
6)      elegir y cesar al auditor y al liquidador;
7)      tomar la decisión de entablar una acción contra los miembros del consejo de dirección, los miembros del consejo de control, los fundadores o los socios y designar a un representante de la sociedad para tramitar los litigios ante los órganos jurisdiccionales;
[…]
9)      tomar la decisión de poner fin, continuar, suspender, renovar la actividad de la sociedad o reorganizarla, y también sobre la celebración, la modificación o la terminación de un acuerdo de grupo entre sociedades;
10)      otras cuestiones que, mediante la ley o los estatutos, hayan sido transferidas a la competencia de la junta de socios.
(2)      La junta de socios también tiene derecho a adoptar aquellas decisiones que sean de la competencia del consejo de dirección o del consejo de control. En tal caso, los socios que hubieran votado a favor de dichas decisiones serán responsables solidarios de los daños causados como consecuencia de ellas.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
19      A, una persona física, es titular del 100 % del capital de SIA Esterkin Family Investments, sociedad letona, del 75 % del capital de SIA IC Industries Holdings, que también es una sociedad letona, y del 100 % del capital de RRE Tradecenters holding Ltd., que es una sociedad chipriota. Esta última sociedad posee una participación del 60 % en Outletico, que, a su vez, es titular del 100 % del capital de SIA Business Park, otra sociedad letona.
20      El 21 de marzo y el 16 de abril de 2021, Outletico solicitó a la Administración Tributaria la ayuda a las empresas afectadas por la crisis de la COVID‑19 para enero y marzo de 2021, respectivamente.
21      Mediante resoluciones de 30 de abril de 2021 y de 17 de mayo de 2021, dicha Administración estimó estas solicitudes de ayuda y le concedió, en este concepto, un importe de 45 597,69 euros para el mes de enero de 2021 y de 45 597,68 euros para el mes de marzo de 2021. Consideró que Outletico era una PYME, en el sentido del Reglamento n.º 651/2014, y que cumplía los criterios definidos por el Decreto n.º 676/2020 para la obtención de las ayudas.
22      Mediante dos resoluciones de 27 de diciembre de 2021, la oficina encargada de la recaudación del impuesto de la Administración Tributaria, al considerar que Outletico está comprendida en la categoría de «grandes empresas» y que, el 31 de diciembre de 2019 y en la fecha de concesión de las ayudas, era una empresa en crisis, anuló las resoluciones mencionadas en el apartado anterior y la instó a devolver las ayudas ilegalmente percibidas.
23      Outletico presentó reclamaciones contra las resoluciones de dicha oficina.
24      Mediante resolución de 25 de marzo de 2022, la Administración Tributaria confirmó las referidas resoluciones. Apreció, en primer lugar, que RRE Tradecenters holding, Esterkin Family Investments, IC Industries Holdings y Business Park eran «empresas vinculadas», en el sentido del artículo 3, apartado 3, del anexo I del Reglamento n.º 651/2014, a Outletico y que esta última, como miembro de un grupo de empresas vinculadas, sobre la base de los datos relativos a todas las sociedades de ese grupo, formaba parte de una «gran empresa», en el sentido del artículo 2, punto 24, del Reglamento n.º 651/2014.
25      Dicha Administración señaló, primero, que del Registro Mercantil se desprendía que, en la fecha de concesión de las ayudas controvertidas, RRE Tradecenters holding poseía una participación de control en Outletico, que, a su vez, poseía una participación de este tipo en Business Park. A continuación, la referida Administración estimó que, en la medida en que la persona física A gestionaba y controlaba directamente RRE Tradecenters holding, Esterkin Family Investments e IC Industries Holdings, debía considerarse un operador económico y, por tanto, una «empresa», en el sentido de los artículos 1 y 3, apartado 3, párrafo tercero, de dicho anexo I. Por último, dedujo de ello que Esterkin Family Investments e IC Industries Holdings, por una parte, y Outletico, por otra, mantenían relaciones a través de una empresa y no de «personas físicas», en el sentido del artículo 3, apartado 3, párrafo cuarto, del citado anexo I.
26      La Administración Tributaria estimó, en segundo lugar, que tanto el 31 de diciembre de 2019 como en la fecha de concesión de las ayudas controvertidas, Outletico debía considerarse, a la luz de sus propios datos y de los relativos a las empresas vinculadas a esa sociedad, una «empresa en crisis», en el sentido del artículo 2, punto 18, del referido Reglamento, y que, por consiguiente, esa sociedad no tenía derecho a tales ayudas.
27      Outletico interpuso un recurso ante la administratīvā rajona tiesa (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo, Letonia) por el que solicitaba la anulación de la resolución de la Administración Tributaria de 25 de marzo de 2022, impugnando, en particular, la aplicación respecto a ella del concepto de «empresas vinculadas». En particular, Outletico alegó que A debía considerarse una persona física y no una empresa.
28      Mediante sentencia de 22 de noviembre de 2022, dicho órgano jurisdiccional anuló la referida resolución, al entender que A era una persona física y no una empresa, de modo que, con arreglo al artículo 3, apartado 3, párrafo cuarto, del anexo I del Reglamento n.º 651/2014, no podía considerarse que Outletico estuviera vinculada a Esterkin Family Investments y a IC Industries Holdings, puesto que estas tres sociedades no ejercían sus actividades en el mismo mercado ni en mercados contiguos. Dicho órgano jurisdiccional consideró que Outletico solo estaba vinculada a RRE Tradecenters holding y a Business Park y que, sobre esta base, Outletico debía calificarse de PYME, en el sentido del Reglamento n.º 651/2014, de modo que podía solicitar las ayudas controvertidas en el litigio principal.
29      La Administración Tributaria interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia ante la Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo, Letonia), que es el órgano jurisdiccional remitente, alegando, en particular, que, cuando una persona física gestiona y controla directa o indirectamente varias empresas, debe ser considerada un operador económico y, por tanto, una «empresa», en el sentido de los artículos 1 y 3, apartado 3, párrafo tercero, del anexo I del Reglamento n.º 651/2014.
30      El órgano jurisdiccional remitente señala que el litigio principal versa sobre cuáles son las empresas que deben considerarse vinculadas a Outletico, al objeto de calificar a esta de PYME o de «gran empresa», en el sentido del Reglamento n.º 651/2014. A este respecto, se pregunta sobre el alcance del concepto de «empresa», en el sentido del artículo 1 del anexo I de dicho Reglamento, en particular sobre la cuestión de si está comprendida en este concepto una persona física que posee participaciones de control en varias sociedades. En consecuencia, dicho órgano jurisdiccional se plantea si debe considerarse que las relaciones entre Outletico, por una parte, y Esterkin Family Investments e IC Industries Holdings, por otra, se mantienen a través de una «empresa», en el sentido del artículo 3, apartado 3, párrafo tercero, de dicho anexo I, o de una «persona física», en el sentido del artículo 3, apartado 3, párrafo cuarto, del referido anexo I, en cuyo caso estas tres empresas no podrían considerarse vinculadas.
31      Según el órgano jurisdiccional remitente, de la sentencia de 10 de enero de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze y otros (C‑222/04, EU:C:2006:8), se desprende que, a efectos de determinar la existencia de una actividad económica en caso de que una persona física posea una participación en una sociedad que ejerce directamente una actividad económica en el mercado, no basta con demostrar que esa persona física posee tal participación, aun cuando sea de control, sino que es necesario examinar si también ejerce una influencia efectiva en la gestión de esa sociedad.
32      A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala que, en su resolución de 25 de marzo de 2022, la Administración Tributaria se basó exclusivamente en la magnitud de la participación de A en el capital de Esterkin Family Investments y de IC Industries Holdings para considerar que A ejercía directamente la gestión y el control de estas sociedades. El referido órgano jurisdiccional precisa que, en virtud del artículo 186, apartado 3, y del artículo 210, apartados 1 y 2, del Código de Comercio, la adopción de determinadas decisiones de gestión de la empresa es competencia de la junta de socios (titulares de participaciones).
33      Por lo tanto, el referido órgano jurisdiccional se pregunta si esa facultad decisoria basta por sí sola para considerar que una persona física que posee una participación de control en una sociedad también ejerce un control efectivo sobre ella, influyendo directa o indirectamente en su gestión, y que, por consiguiente, ejerce una actividad económica o participa en la actividad económica de esa sociedad, por lo que constituye una empresa.
34      En estas circunstancias, la Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)      Los artículos 1 y 3, apartado 3, del anexo I del [Reglamento n.º 651/2014], ¿deben interpretarse en el sentido de que la persona física que posee participaciones en el capital social de una empresa también debe ser considerada empresa?
¿Afecta a la respuesta a la anterior pregunta el hecho de que la legislación nacional establezca que la adopción de determinadas decisiones que se vinculan a la gestión de la empresa es competencia de la junta de socios (de los titulares de participaciones sociales)? ¿Constituye lo anterior, en sí mismo, base suficiente para considerar que una persona física que posee participaciones en el capital de una empresa (la mayoría de los derechos de voto de los socios) influye directa o indirectamente en la gestión de la empresa y, por tanto, ejerce una actividad económica o interviene en la actividad económica de esa empresa, sin que sea necesario apreciar si la persona física participa efectivamente en la gestión de la empresa?
2)      El [artículo 3,] apartado 3, párrafo cuarto, del anexo I del [Reglamento n.º 651/2014], ¿debe interpretarse en el sentido de que en la expresión “las [empresas] que mantengan alguna de dichas relaciones a través de una persona física”, en el sentido de dicha disposición, se incluye también aquel supuesto en el que una persona física es titular de participaciones en el capital y tiene la mayoría de los derechos de voto de una empresa que, a su vez, tiene la mayoría de los derechos de voto de los socios en otra empresa, respecto de la cual se considera que tiene la condición de empresa vinculada a otras empresas, y, en estas últimas empresas, esa misma persona física es titular de participaciones de capital y tiene la mayoría de los derechos de voto de los socios?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
35      Según reiterada jurisprudencia, en el marco de la cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, establecida por el artículo 267 TFUE, corresponde a este proporcionar al juez nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce. Desde este punto de vista, incumbe, en su caso, al Tribunal de Justicia reformular las cuestiones prejudiciales que se le han planteado. A este respecto, le corresponde deducir del conjunto de elementos aportados por el órgano jurisdiccional nacional, y especialmente de la motivación de la resolución de remisión, los elementos del Derecho de la Unión que requieren una interpretación, habida cuenta del objeto del litigio (véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de noviembre de 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, apartado 18, y de 23 de octubre de 2025, Zlakov, C‑744/23, EU:C:2025:816, apartado 17 y jurisprudencia citada).
36      En el caso de autos, de la resolución de remisión se desprende que, en su resolución de 25 de marzo de 2022, la Administración Tributaria consideró que RRE Tradecenters holding, Esterkin Family Investments, IC Industries Holdings, Outletico y Business Park debían considerarse «empresas vinculadas», en el sentido del artículo 3, apartado 3, párrafo tercero, del anexo I del Reglamento n.º 651/2014.
37      El órgano jurisdiccional remitente, que debe controlar la legalidad de esta última resolución, no duda de que Outletico puede considerarse una empresa «vinculada», en el sentido del artículo 3, apartado 3, del anexo I del Reglamento n.º 651/2014, por una parte, a RRE Tradecenters holding, que posee el 60 % de su capital, y, por otra, a Business Park, cuyo capital posee en su totalidad.
38      Dicho órgano jurisdiccional solicita, en esencia, que se determine si debe considerarse que Outletico está vinculada no solo a RRE Tradecenters holding y a Business Park, sino también, a través de RRE Tradecenters holding y de A, a Esterkin Family Investments y a IC Industries Holdings, ya que A posee, respectivamente, el 100 %, el 100 % y el 75 % del capital de estas.
39      En efecto, de la resolución de remisión se desprende que, si se considera que todas las sociedades mencionadas en el apartado anterior son «empresas vinculadas», Outletico no podría ser calificada como PYME.
Debería considerarse entonces una empresa en crisis el 31 de diciembre de 2019 y estaría obligada a devolver las ayudas controvertidas en el litigio principal, la cuales, en tales circunstancias, deberían ser calificadas de ilegales. Por el contrario, si se considera que Outletico está vinculada únicamente a RRE Tradecenters holdings y a Business Park, podría ser calificada como PYME, no cabría calificarla de empresa en crisis el 31 de diciembre de 2019 y podría conservar esas ayudas.
40      En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en esencia, si la propia persona física que posee participaciones de control en empresas puede ser calificada de «empresa» a través de la cual esas empresas mantienen entre sí, de manera indirecta, relaciones que pueden llevar a calificar al conjunto de esas entidades de «empresas vinculadas», en el sentido del artículo 3, apartado 3, párrafo tercero, del anexo I del Reglamento n.º 651/2014.
41      A la luz de estos elementos, ha de considerarse que, mediante sus dos cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 1 y 3, apartado 3, párrafo tercero, del anexo I del Reglamento n.º 651/2014 deben interpretarse en el sentido de que ha de considerarse que una persona física que posee una participación de control que le confiere la mayoría de los derechos de voto de los socios de sociedades que ejercen una actividad económica, por este único motivo, ejerce ella misma una actividad económica y, por tanto, es una «empresa», en el sentido del artículo 1 de ese anexo, a través de la cual esas sociedades mantienen indirectamente relaciones que permiten calificarlas de «empresas vinculadas», en el sentido del artículo 3, apartado 3, párrafo tercero, de dicho anexo I. En especial, se plantea si el hecho de que, en virtud del Derecho nacional, determinadas decisiones relativas a la gestión de la sociedad sean competencia de la junta de socios basta, por sí solo, para considerar que tal persona física participa en la actividad económica de dicha sociedad, sin que sea necesario examinar si participa efectivamente en la gestión de esta.
42      Como se desprende, en particular, del considerando 40 del Reglamento n.º 651/2014, que tiene por objeto declarar determinadas categorías de ayudas de Estado compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE, la Comisión exime determinadas categorías de ayudas de Estado cuando se conceden a PYME, debido a las deficiencias del mercado que hacen que tales empresas deban enfrentarse a una serie de desventajas que limitan el desarrollo social y económicamente deseable de estas (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión, C‑91/01, EU:C:2004:244, apartado 46, y de 24 de septiembre de 2020, NMI Technologietransfer, C‑516/19, EU:C:2020:754, apartado 31).
43      Con arreglo a los artículos 2 y 3 del anexo I del Reglamento n.º 651/2014, una empresa puede ser calificada de PYME, en el sentido de dicho Reglamento, si cumple tres criterios, a saber, un criterio relativo al número de empleados, un criterio financiero relacionado con el volumen de negocios anual o el balance general anual y un criterio de independencia (sentencia de 24 de septiembre de 2020, NMI Technologietransfer, C‑516/19, EU:C:2020:754, apartado 32 y jurisprudencia citada).
44      Por lo que respecta a este último criterio, el Tribunal de Justicia ha declarado que su objetivo es garantizar que las medidas destinadas a las PYME redunden efectivamente en beneficio de aquellas empresas cuya dimensión constituya una desventaja y no de aquellas que pertenezcan a un gran grupo y que tengan por ello acceso a medios y asistencia de los que no disponen sus competidores de dimensiones similares (sentencia de 24 de septiembre de 2020, NMI Technologietransfer, C‑516/19, EU:C:2020:754, apartado 33 y jurisprudencia citada).
45      Así, este criterio tiene por objeto reflejar mejor —como se desprende, entre otros, del considerando 9 de la Recomendación 2003/361, en la que se basa, como se señala en el considerando 30 del Reglamento n.º 651/2014 el concepto de «PYME»— la realidad económica de las PYME y excluir de la calificación de PYME a los grupos de empresas cuyo poder económico sea superior al de una PYME, con el fin de reservar las ventajas derivadas de las distintas normativas o medidas en favor de la categoría PYME a las empresas que realmente lo necesiten (sentencia de 24 de septiembre de 2020, NMI Technologietransfer, C‑516/19, EU:C:2020:754, apartado 34 y jurisprudencia citada).
46      No obstante, el concepto de «PYME», en el sentido del Reglamento n.º 651/2014, en la medida en que supone conceder a las empresas comprendidas en este concepto una serie de ventajas, en la mayoría de los casos, mediante normas que introducen excepciones a las reglas generales, debe ser objeto de interpretación estricta (sentencia de 24 de septiembre de 2020, NMI Technologietransfer, C‑516/19, EU:C:2020:754, apartado 65 y jurisprudencia citada).
47      Con arreglo al artículo 2, punto 2, del Reglamento n.º 651/2014, en relación con el artículo 2, apartado 1, del anexo I de dicho Reglamento, están comprendidas en la categoría de PYME las empresas que ocupen a menos de 250 personas y cuyo volumen de negocios anual no exceda de 50 millones de euros o cuyo balance general anual no exceda de 43 millones de euros.
48      A efectos del cálculo de los efectivos y de los importes financieros de las empresas, los artículos 3 y 6 de dicho anexo establecen una distinción, en particular, entre las «empresas autónomas» y las «empresas vinculadas». Con arreglo al artículo 6, apartado 1, de dicho anexo, en el caso de las empresas autónomas, los datos, incluidos los efectivos, se determinarán únicamente sobre la base de las cuentas de dicha empresa. En cambio, del apartado 2, párrafos primero y tercero, de dicho artículo 6 resulta que, en el caso de las empresas con empresas asociadas, se añadirá el 100 % de los datos de las empresas que puedan estar directa o indirectamente vinculadas a la empresa en cuestión y que no hayan sido incluidas en las cuentas por consolidación.
49      Según el artículo 3, apartado 3, párrafo primero, letra a), del mismo anexo I, dos empresas se denominan «vinculadas» cuando una posea la mayoría de los derechos de voto de los accionistas o socios de la otra.
50      En virtud del párrafo tercero de dicho apartado 3, se considerarán también vinculadas las empresas que mantengan alguna de las relaciones contempladas en el párrafo primero de dicho apartado 3 a través de «otra u otras empresas».
51      En el caso de autos, de la resolución de remisión se desprende que Outletico mantiene con Esterkin Family Investments e IC Industries Holdings, al menos, una relación como la contemplada en el artículo 3, apartado 3, párrafo primero, letra a), del anexo I del Reglamento n.º 651/2014, a través, por una parte, de RRE Tradecenters holding, que posee el 60 % del capital de Outletico y, por lo tanto, la mayoría de los derechos de voto de los socios de esta, y, por otra parte, de A, que posee la totalidad del capital de RRE Tradecenters holding, la totalidad del capital de Esterkin Family Investments y el 75 % del capital de IC Industries Holdings y, por ello, la mayoría de los derechos de voto de los socios de estas tres últimas sociedades.
52      En cuanto a la cuestión de si el hecho de que una persona física posea en una empresa participaciones de control, con los derechos que de dicha posesión se derivan en virtud del Derecho nacional, es suficiente para concluir que se ejerce una «actividad económica» y, por tanto, para calificar a esa persona física de «empresa», en el sentido del artículo 1 del anexo I del Reglamento n.º 651/2014, procede señalar que de dicho artículo 1 se desprende que se considerará empresa toda entidad, independientemente de su forma jurídica, que ejerza una actividad económica. En particular, se considerarán empresas las entidades que ejerzan una actividad artesanal u otras actividades a título individual o familiar, así como las sociedades de personas y las asociaciones que ejerzan una actividad económica de forma regular.
53      El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el concepto de «empresa», en el sentido de dicho artículo 1, incluye cualquier entidad que ejerza una actividad consistente en ofrecer productos o servicios en un determinado mercado, con independencia de su estatuto jurídico o del carácter lucrativo de la finalidad que persiga (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de octubre de 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija y Stockholm School of Economics in Riga, C‑164/21 y C‑318/21, EU:C:2022:785, apartado 68 y jurisprudencia citada).
54      A este respecto, procede subrayar, en primer lugar, que una persona física puede ser considerada una «empresa» si ejerce una actividad económica. En efecto, el concepto de «empresa», en el sentido del artículo 1 del anexo I del Reglamento n.º 651/2014, se extiende a «toda entidad, independientemente de su forma jurídica», que ejerza una actividad económica. Por lo demás, esta interpretación se ve corroborada por la segunda frase de dicho artículo 1, según la cual se consideran empresas, en particular, las entidades que ejerzan una actividad artesanal u otras actividades «a título individual o familiar».
55      En segundo lugar, procede recordar que una actividad económica puede ser ejercida bien por un operador en contacto directo con el mercado, bien, indirectamente, por una entidad que controla a dicho operador formando con él una unidad económica (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de enero de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze y otros, C‑222/04, EU:C:2006:8, apartados 108 a 110).
56      A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que la mera tenencia de participaciones, incluidas las de control, no basta para caracterizar una actividad económica de la entidad que las posee cuando esta se limite al ejercicio de los derechos vinculados a la condición de accionista o socio, así como, en su caso, a la percepción de dividendos, que no son más que los frutos que produce la propiedad de un bien (sentencia de 10 de enero de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze y otros, C‑222/04, EU:C:2006:8, apartado 111).
57      En cambio, debe estimarse que una entidad que posee el control de una sociedad y que ejerce efectivamente el control que le confieren esas participaciones, interviniendo directa o indirectamente en la gestión de esta última, participa en la actividad económica desarrollada por la empresa controlada. Por consiguiente, debe considerarse, en sí misma, una empresa (sentencia de 10 de enero de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze y otros, C‑222/04, EU:C:2006:8, apartados 112 y 113).
58      De la jurisprudencia recordada en los apartados 54 a 57 de la presente sentencia se desprende que una entidad, incluida una persona física, que posee participaciones en una sociedad solo puede calificarse de «empresa» si concurren dos requisitos. Por una parte, dichas participaciones deben permitirle ejercer el control de una sociedad. Por otra parte, debe ejercer efectivamente dicho control, interviniendo directa o indirectamente en la gestión de esta (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de enero de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze y otros, C‑222/04, EU:C:2006:8, apartado 118).
59      De ello se deduce que la mera posesión de una participación mayoritaria en tal sociedad, o incluso de la totalidad del capital de esta, no permite, por sí sola, llegar a la conclusión de que se ejerce efectivamente tal control. Este ejercicio debe acreditarse de manera concreta en cada caso sobre la base de indicios que puedan demostrar que la entidad de que se trate interviene, directa o indirectamente, en la gestión de dicha sociedad.
60      En efecto, la tenencia, sobre todo por personas físicas, de este tipo de participaciones en sociedades que ejercen una actividad económica puede a menudo constituir un mero ejercicio de los derechos de propiedad sobre un bien, en particular cuando resulta de una simple colocación de capitales por un inversor (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de enero de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze y otros, C‑222/04, EU:C:2006:8, apartados 111
y 117).
61      A este respecto, la circunstancia de que el Derecho letón confiera a todo titular de participaciones en el capital de una sociedad determinados derechos inherentes a la propia condición de accionista, como los derechos de voto y de participación en la junta de socios, que es competente para adoptar determinadas decisiones relativas a la gestión de la sociedad, no implica, en sí misma, que dicho titular ejerza efectivamente un control sobre esa sociedad interviniendo, directa o indirectamente, en su gestión. En efecto, tales derechos se derivan ex lege de la simple tenencia del capital o de la mera condición de socio y, por lo tanto, no bastan, como tales, para distinguir la situación en la que una persona física ejerce una actividad económica, consistente en controlar efectivamente una sociedad interviniendo directa o indirectamente en su gestión, de aquella situación en la que la participación de dicha persona física constituye un simple ejercicio de los derechos de propiedad de un bien, en particular cuando dicha participación es el resultado de una simple colocación de capitales por parte de un inversor.
62      En cambio, como señaló, en esencia, el Gobierno belga en sus observaciones escritas, otros indicios, como el hecho de que el titular de las participaciones de control ejerza funciones en el seno de los órganos de vigilancia o del consejo de administración, de que sea un empresario que posee tales participaciones en varias sociedades que actúan de manera coordinada o persiguen un objetivo común, o incluso de que haya anunciado una estrategia comercial que pretenda aplicar a través de la sociedad controlada, pueden tomarse en consideración para comprobar si dicho titular interviene directa o indirectamente en la gestión de la empresa y, por tanto, ejerce un control efectivo sobre la actividad de esta.
63      En el caso de autos, el órgano jurisdiccional remitente deberá comprobar la legalidad de la resolución de la Administración Tributaria de 25 de marzo de 2022, la cual, según la resolución de remisión, se basa únicamente en la circunstancia de que A posee participaciones de control en RRE Tradecenters holding, Esterkin Family Investments e IC Industries Holdings, extremo que habrá de verificar dicho órgano jurisdiccional.
64      De las consideraciones anteriores resulta que el mero hecho de que A posea participaciones de control en esas sociedades, con los derechos que de ellas se derivan en virtud del Derecho letón, no basta, como tal, para demostrar que esta persona física ejerce efectivamente ese control interviniendo, directa o indirectamente, en su gestión y que, por ello, ejerce una actividad económica que permite calificarla de «empresa», en el sentido del artículo 1 del anexo I del Reglamento n.º 651/2014. Por lo tanto, no puede deducirse de este único dato que, a través de A, Outletico mantenga con Esterkin Family Investments e IC Industries Holdings, relaciones indirectas que permitan calificar a estas tres sociedades de «empresas vinculadas», en el sentido del artículo 3, apartado 3, párrafo tercero, de dicho anexo.
65      En este contexto, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si, en el litigio principal, pueden tomarse en consideración indicios, como los mencionados en el apartado 62 de la presente sentencia, para determinar si A interviene directa o indirectamente en la gestión de estas sociedades y, por lo tanto, ejerce un control efectivo sobre la actividad de estas.
De ser así,
A podría ser calificada de «empresa», en el sentido del artículo 1 del anexo I del Reglamento n.º 651/2014, a través de la cual Outletico mantiene con Esterkin Family Investments e IC Industries Holdings relaciones indirectas que permitan calificar a esas sociedades de «empresas vinculadas», en el sentido de dicho artículo 3, apartado 3, párrafo tercero.
66      En el supuesto de que el referido órgano jurisdiccional considere que A no puede ser considerada una «empresa», sino que, a efectos de la aplicación del concepto de «empresas vinculadas», debe considerarse una persona física, le corresponderá examinar si se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 3, apartado 3, párrafo cuarto, del anexo I del Reglamento n.º 651/2014, en particular el relativo al ejercicio, por las empresas de que se trate, de su actividad o parte de esta en el mismo mercado de referencia o en mercados contiguos.
67      Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que los artículos 1 y 3, apartado 3, párrafo tercero, del anexo I del Reglamento n.º 651/2014 deben interpretarse en el sentido de que:
–        no puede considerarse que una persona física que posee una participación de control que le confiere la mayoría de los derechos de voto de los socios de sociedades que ejercen una actividad económica, por este único motivo, ejerce ella misma una actividad económica y, por tanto, es una «empresa», en el sentido del artículo 1 de ese anexo I, a través de la cual esas sociedades mantienen indirectamente relaciones que permiten calificarlas de «empresas vinculadas», en el sentido del artículo 3, apartado 3, párrafo tercero, de dicho anexo I;
–        esa persona física solo puede ser calificada de «empresa» a tal efecto si ejerce efectivamente el control que le confiere dicha participación interviniendo, directa o indirectamente, en la gestión de las sociedades de que se trate, de modo que participe en la actividad económica que estas ejercen;
–        la mera tenencia de participaciones de control, así como los derechos estatutarios que de ello se derivan para todo socio en virtud del Derecho nacional, no basta, como tal, para demostrar el ejercicio efectivo de tal control.
Costas
68      Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Novena) declara:
Los artículos 1 y 3, apartado 3, párrafo tercero, del anexo I del Reglamento (UE) n.º 651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 [TFUE] y 108 [TFUE], en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2020/972 de la Comisión, de 2 de julio de 2020,
deben interpretarse en el sentido de que
–        no puede considerarse que una persona física que posee una participación de control que le confiere la mayoría de los derechos de voto de los socios de sociedades que ejercen una actividad económica, por este único motivo, ejerce ella misma una actividad económica y, por tanto, es una «empresa», en el sentido del artículo 1 de ese anexo I, a través de la cual esas sociedades mantienen indirectamente relaciones que permiten calificarlas de «empresas vinculadas», en el sentido del artículo 3, apartado 3, párrafo tercero, de dicho anexo I;
–        esa persona física solo puede ser calificada de «empresa» a tal efecto si ejerce efectivamente el control que le confiere dicha participación interviniendo, directa o indirectamente, en la gestión de las sociedades de que se trate, de modo que participe en la actividad económica que estas ejercen;
–        la mera tenencia de participaciones de control, así como los derechos estatutarios que de ello se derivan para todo socio en virtud del Derecho nacional, no basta, como tal, para demostrar el ejercicio efectivo de tal control.
Firmas
*      Lengua de procedimiento: letón.