62013CJ0429_HR
Stranke
Osnova
Operativni dio
Stranke
U predmetu C‑429/13 P,
povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 26. srpnja 2013.,
Kraljevina Španjolska,
koju zastupa A. Rubio González, u svojstvu agenta,
tužitelj,
a druga stranka postupka je:
Europska komisija,
koju zastupaju B. Conte i A. Tokár, u svojstvu agenata, uz asistenciju J. Rivasa Andrésa, abogado, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu,
tuženik u prvom stupnju,
SUD (šesto vijeće),
u sastavu: S. Rodin, predsjednik vijeća, A. Borg Barthet i F. Biltgen (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: M. Wathelet,
tajnik: M. Ferreira, glavna administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 15. svibnja 2014.,
odlučivši, nakon saslušanja nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez njegovog mišljenja,
donosi sljedeću
Osnova
Presudu
1. Svojom žalbom Kraljevina Španjolska zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije Španjolska/Komisija (T-384/10, EU:T:2013:277, u daljnjem tekstu: pobijana presuda), kojom je taj sud odbio njezinu tužbu za poništenje odluke Komisije C (2010) 4147 od 30. lipnja 2010. o smanjenju financijske potpore dodijeljene u okviru Kohezijskog fonda projektima ili skupinama projekata: „Vodoopskrba ljudi koji žive u vodnom slivu rijeke Guadiana: okrug Andévalo“ (2000.ES.16.C.PE.133), „Sanitacija i pročišćavanje sliva Guadalquivir: Guadaira, Aljarafe i EE NN PP Guadalquivir“ (2000.ES.16.C.PE.066) i „Vodoopskrba nadopćinskih sustava u pokrajinama Granada i Malaga“ (2002.ES.16.C.PE.061) (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
Pravni okvir
2. Sukladno odredbama članka 2. stavka 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1164/94 od 16. svibnja 1994. o osnivanju Kohezijskog fonda (SL L 130, str. 1.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 1264/1999 od 21. lipnja 1999. (SL L 161, str. 57.) i Uredbom Vijeća (EZ) br. 1265/1999 od 21. lipnja 1999. (SL L 161, str. 62., u daljnjem tekstu: izmijenjena Uredba br. 1164/94):
„Fond osigurava financijski doprinos projektima koji pridonose ostvarenju ciljeva utvrđenih u Ugovoru o Europskoj uniji, u području okoliša i transeuropskih mreža prometnih infrastruktura u državama članicama čiji je bruto domaći proizvod po stanovniku, izmjeren po kupovnoj moći, manji od 90 % prosjeka Zajednice i koje imaju program namijenjen ispunjenju uvjeta gospodarske konvergencije iz članka [126. UFEU-a].“ [neslužbeni prijevod]
3. Članak 8. stavak 1. Uredbe br. 1164/94 određuje:
„Projekti koje financira Fond moraju biti u skladu s odredbama Ugovora, aktima donesenima na temelju njih te politikama Zajednice, uključujući i one koje se odnose na zaštitu okoliša, promet, transeuropske mreže, tržišno natjecanje i sklapanje ugovora o javnoj nabavi.“ [neslužbeni prijevod]
4. Članak 12. Uredbe br. 1164/94 glasi:
„1. Ne dovodeći u pitanje odgovornost Komisije u provedbi općeg proračuna Europskih zajednica, države članice bit će ponajprije odgovorne za financijsku kontrolu projekata. U tu svrhu, države članice poduzimaju osobito sljedeće mjere:
[...]
c) brinu se da se projektima upravlja u skladu sa svim primjenjivim propisima Zajednice i da se sredstva koja su im stavljena na raspolaganje koriste u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja;
[...]“ [neslužbeni prijevod]
5. Uredba br. 1164/94 primjenjivala se u razdoblju od 2000. do 2006. U skladu s člankom 1. točkom 11. Uredbe br. 1264/1999, Uredbu br. 1164/94 treba preispitati najkasnije do 31. prosinca 2006.
6. U skladu s člankom 100., naslovljenim „Postupak“, Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu (SL L 210, str. 25.) (SL, službeno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 120.):
„1. Prije donošenja odluke o financijskom ispravku, Komisija pokreće postupak obavješćivanjem države članice o privremenim zaključcima i zahtjevom prema državi članici da dostavi svoje komentare u roku dva mjeseca.
Kad Komisija predloži financijski ispravak na osnovi ekstrapolacije ili paušala, država članica ima mogućnost dokazati, provjerom predmetne dokumentacije, da je stvarni opseg nepravilnosti bio manji od procjene Komisije. U dogovoru s Komisijom, država članica može ograničiti opseg navedene provjere na odgovarajući dio ili uzorak predmetne dokumentacije. Osim u propisno utemeljenim slučajevima, vrijeme dozvoljeno za navedenu provjeru ne može premašiti razdoblje od dodatna dva mjeseca od isteka dvomjesečnog razdoblja iz prvog podstavka.
2. Komisija uzima u obzir sve dokaze koje država članica dostavi u okviru vremenskih ograničenja navedenih u stavku 1.
3. Kad država članica ne prihvaća privremene zaključke Komisije, država članica se poziva na saslušanje pred Komisijom, gdje se obje strane u suradnji koja se zasniva na partnerstvu nastoje dogovoriti o primjedbama i zaključcima.
4. U slučaju dogovora, država članica može ponovno uporabiti predmetna sredstva Zajednice u skladu s drugim podstavkom članka 98. stavka 2.
5. Ako se ne postigne dogovor, Komisija donosi odluku o financijskom ispravku u roku šest mjeseci od datuma saslušanja uzimajući u obzir sve informacije i primjedbe koje su dostavljene tijekom postupka. Ako ne dođe do saslušanja, razdoblje od šest mjeseci počinje teći dva mjeseca od datuma na koji je Komisija poslala poziv.“
7. Članak 108. Uredbe br. 1083/2006, naslovljen „Stupanje na snagu“, u prvoj i drugoj alineji određuje:
„Ova Uredba stupa na snagu sljedećeg dana od dana objave u Službenom listu Europske unije .
Odredbe utvrđene u člancima 1. do 16., 25. do 28., 32. do 40., 47. do 49., 52. do 54., 56., 58. do 62., 69. do 74., 103. do 105. i 108. primjenjuju se najkasnije od datuma stupanja na snagu ove Uredbe samo na programe za razdoblje 2007. do 2013. Ostale odredbe primjenjuju se od 1. siječnja 2007.“
Okolnosti spora i sporna odluka
8. Okolnosti spora navedene su u točkama 28. do 57. pobijane presude i mogu se sažeti kako slijedi.
9. Komisija je 2001. i 2002. dodijelila financijsku potporu iz Kohezijskog fonda sljedećim projektima ili skupinama projekata:
– projektu koji se odnosi na vodoopskrbu ljudi koji žive u vodnom slivu rijeke Guadiana: okrug Andévalo (2000.ES.16.C.PE.133) (u daljnjem tekstu: projekt Andévalo), za koji je prihvatljivi javni trošak bio postavljen na iznos od 11.419.216 eura, a financijska potpora iz Kohezijskog fonda iznosila je 9.135.373 eura;
– skupinama projekata koji se odnose na sanitaciju i pročišćavanje sliva Guadalquivir: Guadaira, Aljarafe i EE NN PP Guadalquivir (2000.ES.16.C.PE.066) (u daljnjem tekstu: skupina projekata Guadalquivir), za koji je prihvatljivi javni trošak bio postavljen na iznos od 40.430.000 eura, a financijska potpora iz Kohezijskog fonda iznosila je 32.079.293 eura;
– skupinama projekata koji se odnose na vodoopskrbu nadopćinskih sustava u pokrajinama Granada i Malaga (2002.ES.16.C.PE.061) (u daljnjem tekstu: skupina projekata Granada i Malaga), za koji je prihvatljivi javni trošak bio postavljen na iznos od 22.406.817 eura, a financijska potpora iz Kohezijskog fonda iznosila je 17.925.453 eura;
10. Sufinanciranje predmetnih projekata od strane Europske unije iznosilo je 80 % ukupnih troškova javne potpore ili prihvatljivog ekvivalenta.
11. Tijelo odgovorno za provedbu projekta Andévalo i skupine projekata Granada i Malaga bila je Opća uprava za hidrotehničke objekte Autonomne zajednice Andaluzije (Dirección generala de OBRAS Hidráulicas hunte de Andalucía). Provedba skupine projekata Guadalquivir bila je u nadležnosti Andaluzijske vodne agencije i Odjela za okoliš Autonomne zajednice Andaluzije (Agencia Andaluza del Agua de Medio Ambiente Regionalni Ministarstvo hunte de Andalucía). Oba tijela prenijela su tu provedbu na javnog poduzetnika Gestión de Infraestructuras de Andalucía SA (Upravljanje infrastrukturom Andaluzije SA).
12. Službe Komisije provele su uz pomoć vanjskog revizorskog društva između 2004. i 2006. misije revizije projekata ili skupina projekata. Komisija je španjolskim vlastima proslijedila različita revizorska izvješća. U tim su izvješćima utvrđene nepravilnosti u svakom od tih projekata ili skupina projekata, koje se odnose na nepoznavanje pravila kojima se uređuju sklapanje ugovora o javnoj nabavi i, posebice, cijepanje tih ugovora te njihovo neobjavljivanje u Službenom listu Europske unije .
13. Komisija je dopisom od 9. veljače 2009. obavijestila španjolske vlasti da se te nepravilnosti smatraju dokazanima, upućujući time na namjeru pokretanja postupka obustave privremenih plaćanja i primjene relevantnih financijskih ispravaka na temelju Uredbe br. 1164/94. Komisija je također zatražila od španjolskih vlasti da dostave svoja očitovanja u roku od dva mjeseca.
14. Španjolske vlasti odgovorile su dopisima od 11. i 18. svibnja te 29. listopada 2009. osporivši navedene povrede.
15. Dopisom od 7. srpnja 2009. španjolske su vlasti također zatražile da se obustava plaćanja ne primjenjuje.
16. Komisija je 10. studenoga 2009. održala raspravu sa španjolskim vlastima kako bi se postigao sporazum o spornim pitanjima. Na toj su raspravi španjolske vlasti zatražile rok od petnaest dana za dostavu novih dokaza, koje su zatim 2. prosinca 2009. proslijedile Komisiji.
17. Komisija je 30. lipnja 2010. donijela spornu odluku.
18. U toj odluci, o kojoj je Kraljevina Španjolska obaviještena 1. srpnja 2010., Komisija je smanjila iznose dodijeljene u sklopu financijske potpore iz Kohezijskog fonda za različite projekte za iznose od 1.642.572,60 eura za projekt Andévalo, 3.837.074,52 eura za skupinu projekata Guadalquivir i 2.295.581,47 eura za skupinu projekata Granada i Malaga.
Tužba pred Općim sudom i pobijana presuda
19. Kraljevina Španjolska je Općem sudu 8. rujna 2010. podnijela tužbu za poništenje sporne odluke.
20. U prilog svojoj tužbi Kraljevina Španjolska istaknula je dva tužbena razloga koja se temelje, kao prvo, na pogrešnoj primjeni financijskih ispravaka jer su se temeljili na povredi Direktive 93/37/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka dodjele ugovora o javnim radovima (SL L 199, str. 54.), dok predmetni ugovori, zbog svoje vrijednosti, ne ulaze u područje primjene navedene direktive i, kao drugo, na tome da nije došlo do cijepanja nekih od predmetnih ugovora o javnoj nabavi, suprotno članku 6. stavku 4. te direktive. Podredno je istaknula tužbeni razlog temeljen na nedostatku transparentnosti Komisije prilikom utvrđivanja financijskih ispravaka i povredi načela proporcionalnosti.
21. Pobijanom je presudom Opći sud odbio svaki od tih tužbenih razloga, a stoga i navedenu tužbu u cijelosti.
Zahtjevi stranaka pred Sudom
22. Svojom žalbom Kraljevina Španjolska od Suda zahtijeva da:
– ukine pobijanu presudu;
– konačno odluči o sporu poništavanjem sporne odluke i
– naloži Komisiji snošenje troškova.
23. Komisija od Suda zahtijeva da:
– odbije žalbu i
– naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova.
O žalbi
24. U prilog svojoj žalbi Kraljevina Španjolska ističe jedinstveni žalbeni razlog koji se temelji na povredi, od strane Općeg suda, pojma „rad“ u smislu članka 1. točke (c) Direktive 93/37, u vezi s njezinim člankom 6. stavkom 4.
25. Kraljevina Španjolska tvrdi da je Opći sud povrijedio pravo presudivši da su neki od predmetnih ugovora predstavljali jedinstven rad iako nisu ispunjavali uvjete koje s tim u svezi zahtijeva sudska praksa Suda.
26. Komisija smatra da je taj žalbeni razlog neosnovan i da ga stoga treba odbiti.
27. Treba najprije napomenuti da je Opći sud u pobijanoj presudi odlučio o tužbi za poništenje koju je podnijela Kraljevina Španjolska tako da ju je odbio, proglasivši neosnovanima tri tužbena razloga koja je ta država članica istaknula u prilog toj tužbi.
28. Pritom je Opći sud implicitno, ali nužno, prihvatio formalnu valjanost sporne odluke.
29. U tom smislu, međutim, iz točaka 56. do 89. i točke 93. presuda Španjolska/Komisija (C‑192/13 P, EU:C:2014:2156) i Španjolska/Komisija (C‑197/13 P, EU:C:2014:2157) proizlazi da je Komisija, počevši od 2000. godine, dužna poštovati zakonski rok za donošenje odluke o financijskom ispravku.
30. Stoga, u skladu s člankom 100. stavkom 5. Uredbe br. 1083/2006 Komisija donosi odluku o financijskom ispravku u roku od šest mjeseci od datuma saslušanja, a ako ne dođe do saslušanja, razdoblje od šest mjeseci počinje teći dva mjeseca od datuma na koji je Komisija poslala poziv.
31. Iz članka 108. druge alineje Uredbe br. 1083/2006 proizlazi da se navedeni članak 100. primjenjuje od 1. siječnja 2007., uključujući i programe koji prethode razdoblju od 2007. do 2013.
32. U ovom je predmetu ročište održano 10. studenoga 2009., a Komisija je donijela spornu odluku tek 30. lipnja 2010.
33. U skladu s tim, Komisija nije u ovom slučaju poštovala rok od šest mjeseci propisan člankom 100. stavkom 5. Uredbe br. 1083/2006.
34. Usto, iz sudske prakse Suda proizlazi da, s jedne strane, nepoštovanje pravila postupka donošenja akta koji ima negativan učinak, kao što je činjenica da Komisija spornu odluku nije donijela u roku koji je odredio zakonodavac Unije, predstavlja bitnu povredu postupka (vidjeti presude Ujedinjena Kraljevina/Vijeće, 68/86, EU:C:1988:85, t. 48. i 49., Španjolska/Komisija, EU:C:2014:2156, t. 103. i Španjolska/Komisija, EU:C:2014:2157. t. 103.) i da, s druge strane, sud Unije, ako prilikom ispitivanja predmetnog akta utvrdi da taj akt nije valjano usvojen, mora po službenoj dužnosti postaviti pitanje bitne povrede postupka i, sukladno tome, poništiti akt koji sadrži takav nedostatak (vidjeti presude Komisija/ICI, C-286/95 P, EU:C:2000:188, t. 51.; Komisija/Solvay, C‑287/95 P i C-288/95 P, EU:C:2000:189, t. 55.; Španjolska/Komisija, EU:C:2014:2156, t. 103. i Španjolska/Komisija, EU:C:2014:2157. t. 103.).
35. Na raspravi pred Sudom strankama je dana prilika da se očituju o pitanjima navedenima u prethodnoj točki. Osim toga, te su stranke već detaljno raspravile o predmetnim pitanjima u okviru predmeta u kojima su donesene presude Španjolska/Komisija (EU:C:2014:2156) i Španjolska/Komisija (EU:C:2014:2157), koji su se odnosili u biti na istovjetna činjenična i pravna pitanja.
36. U tim okolnostima, treba zaključiti da je, s obzirom na to da je Komisija donijela spornu odluku nepoštujući zakonski rok propisan uredbom Vijeća, Opći sud pogrešno primijenio pravo odbivši tužbu Kraljevine Španjolske, umjesto da je sankcionirao bitnu povredu postupka kojom je obilježena sporna odluka.
37. Pobijanu presudu stoga treba ukinuti.
O prvostupanjskom postupku
38. U skladu s člankom 61. stavkom 1. Statuta Suda Europske unije, ako je žalba osnovana, Sud ukida odluku Općeg suda. On dakle može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta.
39. U ovom slučaju Sud raspolaže potrebnim elementima kako bi konačno odlučio o tužbi za poništenje sporne odluke koju je Općem sudu podnijela Kraljevina Španjolska.
40. S tim u svezi, dovoljno je istaknuti da, zbog razloga navedenih u točkama 29. do 36. ove presude, spornu odluku treba poništiti zbog bitne povrede postupka.
Troškovi
41. Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad je žalba osnovana i Sud konačno odluči u sporu, Sud odlučuje o troškovima.
42. U skladu s člankom 138. stavkom 1. istog poslovnika, koji se na temelju članka 184. stavka 1. tog poslovnika primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Kraljevina Španjolska uspjela u žalbenom postupku i da je tužbeni zahtjev naposljetku usvojen, Komisiji treba, sukladno zahtjevu Kraljevine Španjolske, osim vlastitih naložiti i snošenje troškova te države članice, kako u prvostupanjskom tako i u žalbenom postupku.
Operativni dio
Slijedom navedenoga, Sud (šesto vijeće) proglašava i presuđuje:
1. Ukida se presuda Općeg suda Europske unije Španjolska/Komisija (T 384/10, EU:T:2013:277).
2. Poništava se Odluka Komisije C (2010) 4147 od 30. lipnja 2010. o smanjenju financijske potpore dodijeljene u okviru Kohezijskog fonda projektima ili skupinama projekata: „Vodoopskrba ljudi koji žive u vodnom slivu rijeke Guadiana: okrug Andévalo“ (2000.ES.16.C.PE.133), „Sanitacija i pročišćavanje sliva Guadalquivir: Guadaira, Aljarafe i EE NN PP Guadalquivir“ (2000.ES.16.C.PE.066) i „Vodoopskrba nadopćinskih sustava u pokrajinama Granada i Malaga“ (2002.ES.16.C.PE.061).
3. Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova Kraljevine Španjolske i vlastitih troškova nastalih u prvostupanjskom i žalbenom postupku.