62011CJ0528_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo C-528/11,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 267.° TFUE, apresentado pelo Administrativen sad Sofia-grad (Bulgária), por decisão de 12 de outubro de 2011, entrado no Tribunal de Justiça em 18 de outubro de 2011, no processo
Zuheyr Frayeh Halaf
contra
Darzhavna agentsia za bezhantsite pri Ministerskia savet,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: L. Bay Larsen (relator), presidente de secção, J. Malenovský, U. Lõhmus, M. Safjan e A. Prechal, juízes,
advogado-geral: N. Wahl,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
¾ em representação do Governo alemão, por T. Henze e N. Graf Vitzthum, na qualidade de agentes,
¾ em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por F. Urbani Neri, avvocato dello Stato,
¾ em representação do Governo neerlandês, por J. Langer e C. Wissels, na qualidade de agentes,
¾ em representação do Governo do Reino Unido, por C. Murrell, na qualidade de agente, assistida por R. Palmer, barrister,
¾ em representação do Governo suíço, por D. Klingele, na qualidade de agente,
¾ em representação da Comissão Europeia, por M. Condou-Durande e V. Savov, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado-geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 343/2003 do Conselho, de 18 de fevereiro de 2003, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise [de] um pedido de asilo apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro (JO L 50, p. 1, a seguir «regulamento»), e dos artigos 18.°, 41.° e 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
2. Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe Z. F. Halaf, cidadão iraquiano, à Darzhavna agentsia za bezhantsite pri Ministerskia savet (Agência Nacional para os Refugiados junto do Conselho de Ministros, a seguir «DAB») a propósito de uma decisão tomada por esta agência que recusou abrir um processo de atribuição do estatuto de refugiado a seu favor e autorizou a sua transferência para a Grécia.
Quadro jurídico
Convenção de Genebra
3. A Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, assinada em Genebra, em 28 de julho de 1951 [ Recueil des traités des Nations unies,
vol. 189, p. 150, n.° 2545 (1954), a seguir «Convenção de Genebra»], entrou em vigor em 22 de abril de 1954.
4. Todos os Estados-Membros são partes contratantes na Convenção de Genebra, bem como a República da Islândia, o Principado do Listenstaine, o Reino da Noruega e a Confederação Helvética. A União Europeia não é parte contratante na Convenção de Genebra, mas o artigo 78.°, n.° 1, TFUE e o artigo 18.° da Carta referem-se a esta Convenção.
5. O preâmbulo da referida Convenção regista que o Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados («ACNUR») tem por missão velar pela aplicação das Convenções internacionais que asseguram a proteção dos refugiados e reconhece que a coordenação efetiva das medidas tomadas para resolver este problema dependerá da cooperação dos Estados com o ACNUR.
6. O artigo 35.°, n.° 1, da mesma Convenção tem a seguinte redação:
«Os Estados Contratantes obrigam-se a cooperar com o [ACNUR] ou com qualquer outra instituição das Nações Unidas que lhe suceda, no exercício das suas funções, e em particular a facilitar a sua missão de vigilância da aplicação das disposições desta Convenção.»
Direito da União
Regulamento
7. O considerando 12 do regulamento precisa que, no que se refere ao tratamento das pessoas abrangidas pelo âmbito de aplicação do presente regulamento, os Estados-Membros encontram-se vinculados por obrigações ao abrigo de instrumentos de direito internacional de que são partes e que proíbem a discriminação.
8. O artigo 2.° do regulamento dispõe, nomeadamente:
«Para efeitos do presente regulamento, entende-se por:
[...]
c) ‘Pedido de asilo’: o pedido apresentado por um nacional de um país terceiro que possa ser entendido como um pedido de proteção internacional a um Estado-Membro, ao abrigo da Convenção de Genebra. Presume-se que todos os pedidos de proteção internacional são pedidos de asilo, salvo se o nacional de um país terceiro solicitar expressamente outra forma de proteção para a qual possa apresentar pedido separadamente;
[...]»
9. O artigo 3.° do regulamento enuncia, nos seus n. os  1 e 2:
«1. Os Estados-Membros analisarão todo o pedido de asilo apresentado por um nacional de um país terceiro a qualquer dos Estados-Membros, quer na fronteira, quer no território do Estado-Membro em causa. O pedido de asilo é analisado por um único Estado, que será aquele que os critérios enunciados no capítulo III designarem como responsável.
2. Em derrogação do n.° 1, cada Estado-Membro tem o direito de analisar um pedido de asilo que lhe seja apresentado por um nacional de um país terceiro, mesmo que essa análise não seja da sua competência por força dos critérios definidos no presente regulamento. Nesse caso, este Estado torna-se o Estado responsável, na aceção do presente regulamento, e assume as obrigações inerentes a essa responsabilidade. […]»
10. Para determinar o «Estado-Membro responsável» na aceção do artigo 3.°, n.° 1, do regulamento, os artigos 6.° a 14.° deste, que figuram no seu capítulo III, enunciam uma lista de critérios objetivos e hierarquizados.
11. O artigo 15.° do regulamento, que constitui o único artigo do capítulo IV do mesmo, intitulado «Cláusula humanitária», dispõe:
«1. Mesmo que não seja responsável em aplicação dos critérios definidos no presente regulamento, qualquer Estado-Membro pode reunir membros de uma família, bem como outros familiares dela dependentes, por razões humanitárias, baseadas nomeadamente em motivos familiares ou culturais. […]
2. Nos casos em que a pessoa em causa seja dependente da assistência da outra, devido a encontrar-se grávida ou ter dado à luz recentemente, ou ser portadora de doença ou deficiência grave ou ser de idade avançada, os Estados-Membros manterão, por norma, juntos ou reunirão o candidato a asilo e um membro da sua família que se encontre no território de um dos Estados-Membros, desde que os laços familiares existissem já no país de origem.
[...]»
12. No capítulo V do regulamento, intitulado «Tomada e retomada a cargo», figura, nomeadamente, o seu artigo 16.°, cujo n.° 1 tem a seguinte redação:
«O Estado-Membro responsável pela análise de um pedido de asilo por força do presente regulamento é obrigado a:
[...]
c) Retomar a cargo, nas condições previstas no artigo 20.°, o requerente de asilo cujo pedido esteja a ser analisado e que se encontre, sem para tal ter recebido autorização, no território de outro Estado-Membro;
[...]»
13. O artigo 20.° do regulamento prevê:
«1. A retomada a cargo de um requerente de asilo em conformidade com o disposto no n.° 5 do artigo 4.° e nas alíneas c), d) e e) do artigo 16.° obedece às seguintes regras:
[...]
b) O Estado-Membro ao qual é requerida a retomada a cargo é obrigado a proceder às verificações necessárias e a responder ao pedido que lhe é dirigido o mais rapidamente possível e sempre dentro do prazo de um mês a contar do momento em que a matéria lhe for apresentada. Quando o pedido se baseie em dados obtidos através do sistema Eurodac, o prazo será reduzido a duas semanas;
c) Se o Estado-Membro requerido não der a conhecer a sua decisão no prazo de um mês ou de duas semanas referido na alínea b), considera-se que aceita a retomada a cargo do candidato a asilo;
[...]»
Diretiva 2005/85/CE
14. O considerando 29 da Diretiva 2005/85/CE do Conselho, de 1 de dezembro de 2005, relativa a normas mínimas aplicáveis ao procedimento de concessão e retirada do estatuto de refugiado nos Estados-Membros (JO L 326, p. 13), precisa que esta diretiva não abrange os procedimentos regidos pelo regulamento.
15. O artigo 8.°, n.° 2, da referida diretiva dispõe:
«Os Estados-Membros asseguram que as decisões sobre os pedidos de asilo sejam proferidas pelo órgão de decisão após apreciação adequada. Para o efeito, os Estados-Membros asseguram que:
[...]
b) Sejam obtidas informações precisas e atualizadas junto de várias fontes, tal como o [ACNUR], sobre a situação geral nos países de origem dos requerentes de asilo e, sempre que necessário, nos países por onde estes tenham transitado, e que tais informações sejam transmitidas aos agentes responsáveis pela apreciação dos pedidos e pela pronúncia de decisões;
[...]»
16. O artigo 21.° da mesma diretiva, intitulado «Papel do ACNUR», prevê:
«1. Os Estados-Membros permitem que o ACNUR:
[...]
c) Apresente as suas observações, no exercício das funções de vigilância que lhe incumbem por força do artigo 35.° da Convenção de Genebra, às autoridades competentes no que respeita a pedidos de asilo individuais, em qualquer fase do procedimento.
[...]»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
17. Z. F. Halaf é um cidadão iraquiano que apresentou, em 1 de junho de 2010, um pedido de asilo na Bulgária.
18. Dado que uma pesquisa no sistema Eurodac revelou que esse cidadão já tinha formulado, em 6 de agosto de 2008, um pedido de asilo na Grécia, a DAB pediu, em 6 de julho de 2010, às autoridades gregas que o tomassem a cargo, em conformidade com o artigo 16.°, n.° 1, alínea c), do regulamento.
19. Dada a falta de resposta ao referido pedido no prazo de duas semanas fixado pelo artigo 20.°, n.° 1, alínea b), segundo período, do regulamento, a DAB considerou, com fundamento no artigo 20.°, n.° 1, alínea c), do regulamento, que a República Helénica tinha aceitado a retomada a cargo de Z. F. Halaf.
20. Por decisão de 21 de julho de 2010, a DAB recusou a abertura de um processo de atribuição do estatuto de refugiado a Z. F. Halaf e autorizou a sua transferência para a Grécia.
21. Em 1 de dezembro de 2010, Z. F. Halaf interpôs, no órgão jurisdicional de reenvio, um recurso em que pede a anulação desta decisão da DAB e que seja ordenado a esta a abertura de um processo de atribuição do estatuto de refugiado. Nomeadamente, fundamentou esse recurso invocando o facto de o ACNUR ter feito um apelo aos governos europeus para que deixem de enviar os requerentes de asilo para a Grécia.
22. O órgão jurisdicional de reenvio interroga-se sobre a possibilidade de aplicar o artigo 3.°, n.° 2, do regulamento neste contexto, tendo em conta o facto de, no caso de Z. F. Halaf, nenhuma circunstância permitir a aplicação do artigo 15.° do regulamento.
23. Nestas condições, o Administrativen sad Sofia-grad, por decisão de 12 de outubro de 2011, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça seis questões prejudiciais.
24. Por carta de 21 de dezembro de 2011, a Secretaria do Tribunal de Justiça remeteu ao órgão jurisdicional de reenvio o acórdão de 21 de dezembro de 2011, N. S. e o. (C-411/10 e C-493/10, Colet., p. I-13905), convidando-o a comunicar-lhe se, à luz desse acórdão, pretendia manter o reenvio prejudicial.
25. Por decisão de 24 de janeiro de 2012, recebida no Tribunal de Justiça em 25 de janeiro de 2012, o Administrativen sad Sofia-grad desistiu da primeira e terceira questões, mantendo unicamente as quatro questões prejudiciais seguintes:
«1) Deve o artigo 3.°, n.° 2, do [r]egulamento […] ser interpretado no sentido de que permite que um Estado-Membro assuma a competência para analisar um pedido de asilo, quando na pessoa do requerente de asilo não concorram circunstâncias que permitam aplicar a cláusula humanitária do artigo 15.° [do r]egulamento e o Estado-Membro responsável nos termos do artigo 3.°, n.° 1 [do r]egulamento não tenha respondido a um pedido de retomada a cargo apresentado nos termos do artigo 20.°, n.° 1, [do r]egulamento, sendo que este regulamento não prevê regras sobre o cumprimento do dever de solidariedade estabelecido no artigo 80.° […] TFUE?
2) Qual o conteúdo do direito de asilo previsto no artigo 18.° da [Carta], em conjugação com o artigo 53.° da mesma, com a definição do artigo 2.°, alínea c), e com o […] considerando [12] do [r]egulamento […]?
3) Deve o artigo 3.°, n.° 2, do [r]egulamento […], em conjugação com a obrigação decorrente do artigo 78.°, n.° 1, [...] TFUE de cumprimento dos instrumentos de direito internacional em matéria de direito de asilo, ser interpretado no sentido de que os Estados-Membros, no processo de determinação do Estado-Membro competente nos termos do [r]egulamento […], são obrigados a pedir ao [ACNUR] que apresente observações, se nos registos dessa organização estiverem consignados factos e conclusões de acordo com os quais o Estado-Membro competente ex vi
do artigo 3.°, n.° 1, do [r]egulamento […] violou normas da União Europeia em matéria de direito de asilo?
[4)] Em caso de resposta afirmativa a esta [terceira] questão, […] [s]e não forem solicitadas as observações do [ACNUR], o processo de determinação do Estado-Membro competente nos termos do artigo 3.° do [r]egulamento […] ficará essencialmente viciado, sendo assim violados os direitos à boa administração e à tutela jurisdicional previstos nos artigos 41.° e 47.° da [Carta], tendo também especificamente em conta o artigo 21.° da Diretiva [2005/85], que atribui àquela organização o direito de apresentar observações sobre pedidos individuais de asilo?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à admissibilidade
26. O Governo do Reino Unido, sem suscitar expressamente uma exceção de inadmissibilidade, alega que as questões prejudiciais têm caráter teórico.
27. Considera, com efeito, que resulta do acórdão N. S. e o., já referido, que a transferência de um requerente de asilo para a Grécia origina um risco real de violação do artigo 4.° da Carta e que as autoridades competentes búlgaras estão habilitadas a determinar o Estado-Membro responsável pelo pedido de asilo com fundamento nesse acórdão.
28. A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, compete exclusivamente ao tribunal nacional, que é chamado a conhecer do litígio e que deve assumir a responsabilidade pela decisão judicial a proferir, apreciar, tendo em conta as especificidades do processo, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poder proferir a sua decisão como a pertinência das questões que coloca ao Tribunal de Justiça. Consequentemente, quando as questões tenham por objeto a interpretação do direito da União, o Tribunal de Justiça é, em princípio, obrigado a pronunciar-se (acórdãos de 10 de março de 2009, Hartlauer, C-169/07, Colet., p. I-1721, n.° 24, e de 19 de julho de 2012, Garkalns, C-470/11, n.° 17).
29. Daqui resulta que as questões relativas ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar responder a uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional quando for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem qualquer relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não disponha dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (acórdãos de 1 de junho de 2010, Blanco Pérez e Chao Gómez, C-570/07 e C-571/07, Colet., p. I-4629, n.° 36, e de 5 de julho de 2012, Geistbeck, C-509/10, n.° 48).
30. Ora, há que concluir que o órgão jurisdicional de reenvio submete questões relativas à interpretação das regras do direito da União. A mera circunstância de o Tribunal já ter dado uma interpretação de algumas dessas regras no acórdão N. S. e o., já referido, não implica que as referidas questões apresentem um caráter teórico ou hipotético.
31. Nestas condições, não é manifesto que a interpretação solicitada do direito da União não tenha nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal. O argumento suscitado pelo Governo do Reino Unido não é suficiente para ilidir a presunção de pertinência evocada no n.° 29 do presente acórdão.
32. Assim, há que declarar admissíveis as questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.
Quanto à primeira questão
33. Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 3.°, n.° 2, do regulamento deve ser interpretado no sentido de que permite a um Estado-Membro não designado como responsável nos critérios enunciados no capítulo III do regulamento analisar um pedido de asilo quando não existe nenhuma circunstância que obrigue a aplicar a cláusula humanitária que figura no artigo 15.° do regulamento, dado que o Estado-Membro responsável nos termos dos referidos critérios não respondeu a um pedido de retomada a cargo do requerente de asilo em causa.
34. A este respeito, há que recordar que o artigo 3.°, n.° 1, do regulamento prevê que um pedido de asilo é analisado por um único Estado-Membro, que será aquele que os critérios enunciados no capítulo III designarem como responsável.
35. No entanto, o artigo 3.°, n.° 2, do regulamento prevê expressamente que, em derrogação do n.° 1 do referido artigo, cada Estado-Membro tem o direito de analisar um pedido de asilo que lhe seja apresentado por um nacional de um país terceiro, mesmo que essa análise não seja da sua competência por força dos critérios definidos nesse regulamento.
36. Resulta assim claramente da própria redação do artigo 3.°, n.° 2, do regulamento que o exercício dessa faculdade não está dependente de nenhuma condição particular.
37. Esta conclusão é, além disso, corroborada pelos trabalhos preparatórios do regulamento. Com efeito, a Proposta da Comissão que conduziu à adoção do mesmo [COM(2001) 447 final] precisa que a regra que figura no artigo 3.°, n.° 2, do regulamento foi introduzida a fim de permitir a cada Estado-Membro que decida soberanamente, em função de considerações políticas, humanitárias ou práticas, aceitar analisar um pedido de asilo mesmo que não seja ele o responsável por essa análise em aplicação dos critérios previstos pelo regulamento.
38. Por conseguinte, tendo em conta o alcance do poder de apreciação assim conferido a cada Estado-Membro, a questão de saber se o Estado-Membro responsável ao abrigo dos critérios enunciados no capítulo III do regulamento respondeu ou não a um pedido de retomada a cargo de um requerente de asilo não tem influência na possibilidade de outro Estado-Membro analisar um pedido de asilo com fundamento no artigo 3.°, n.° 2, do regulamento.
39. Em face do exposto, há que responder à primeira questão que o artigo 3.°, n.° 2, do regulamento deve ser interpretado no sentido de que permite a um Estado-Membro não designado como responsável nos critérios enunciados no capítulo III do regulamento analisar um pedido de asilo ainda que não exista nenhuma circunstância que torne aplicável a cláusula humanitária que figura no artigo 15.° do regulamento. Esta possibilidade não está subordinada ao facto de o Estado-Membro responsável ao abrigo dos referidos critérios não ter respondido a um pedido de retomada a cargo do requerente de asilo em causa.
Quanto à segunda questão
40. Com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta qual é o conteúdo do direito de asilo ao abrigo do artigo 18.° da Carta em conjugação com o seu artigo 53.°, bem como com a definição do artigo 2.°, alínea c), e o considerando 12 do regulamento.
41. Resulta da decisão de reenvio que esta segunda questão se baseia na premissa segundo a qual, quando a aplicação da cláusula humanitária que figura no artigo 15.° do regulamento está excluída, um Estado-Membro só pode examinar um pedido de asilo com fundamento no artigo 3.°, n.° 2, do regulamento se ficar demonstrado que o direito garantido aos requerentes de asilo pelo artigo 18.° da Carta não é respeitado pelo Estado-Membro responsável ao abrigo dos critérios enunciados no capítulo III do regulamento.
42. Ora, visto que já resulta da resposta dada à primeira questão que o exercício da faculdade disponibilizada aos Estados-Membros pelo artigo 3.°, n.° 2, do regulamento não está sujeito a nenhuma condição particular, não há que responder à segunda questão.
Quanto à terceira questão
43. Com a terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o Estado-Membro no qual se encontra o requerente de asilo tem a obrigação, no processo de determinação do Estado-Membro responsável, de pedir um parecer ao ACNUR quando resulta dos documentos dessa organização que o Estado-Membro designado como responsável nos critérios anunciados no capítulo III do regulamento viola as regras do direito da União em matéria de asilo.
44. A título preliminar, há que recordar que os documentos emitidos pelo ACNUR fazem parte dos instrumentos suscetíveis de permitir aos Estados-Membros apreciar o funcionamento do sistema de asilo no Estado-Membro designado como responsável nos critérios enunciados no capítulo III do regulamento e, assim, avaliar os riscos reais que o requerente de asilo corre caso seja transferido para esse Estado-Membro (v., neste sentido, acórdão N. S. e o., já referido, n. os  90 e 91). No quadro desta apreciação, os referidos documentos beneficiam de uma pertinência particular tendo em conta o papel confiado ao ACNUR pela Convenção de Genebra, no respeito pela qual as regras de direito da União que regulam o asilo devem ser interpretadas (v., neste sentido, acórdãos N. S. e o., já referido, n.° 75, e de 19 de dezembro de 2012, Abed El Karem El Kott e o., C-364/11, n.° 43).
45. No entanto, embora os artigos 8.°, n.° 2, alínea b), e 21.° da Diretiva 2005/85 prevejam diversas formas de cooperação entre o ACNUR e os Estados-Membros quando estes analisam um pedido de asilo, essas regras não se aplicam quando do processo de determinação do Estado-Membro responsável regido pelo regulamento, como precisa o considerando 29 da Diretiva 2005/85.
46. A este respeito, há que precisar que nada impede um Estado-Membro de pedir um parecer ao ACNUR, se o considerar oportuno, nomeadamente numa situação como a que está em causa no processo principal.
47. Atendendo ao exposto, há que responder à terceira questão que o Estado-Membro no qual se encontra o requerente de asilo não é obrigado, durante o processo de determinação do Estado-Membro responsável, a pedir um parecer ao ACNUR quando resulte dos documentos desta organização que o Estado-Membro designado como responsável nos critérios enunciados no capítulo III do regulamento viola as regras do direito da União em matéria de asilo.
Quanto à quarta questão
48. Tendo em conta a resposta dada à terceira questão, não há que responder à quarta questão.
Quanto às despesas
49. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:
1) O artigo 3.°, n.° 2, do Regulamento (CE) n.° 343/2003 do Conselho, de 18 de fevereiro de 2003, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado-Membro responsável pela análise [de] um pedido de asilo apresentado num dos Estados-Membros por um nacional de um país terceiro, deve ser interpretado no sentido de que permite a um Estado-Membro não designado como responsável nos critérios enunciados no capítulo III deste regulamento analisar um pedido de asilo ainda que não exista nenhuma circunstância que torne aplicável a cláusula humanitária que figura no artigo 15.° do mesmo regulamento. Esta possibilidade não está subordinada ao facto de o Estado-Membro responsável ao abrigo dos referidos critérios não ter respondido a um pedido de retomada a cargo do requerente de asilo em causa.
2) O Estado-Membro no qual se encontra o requerente de asilo não é obrigado, durante o processo de determinação do Estado-Membro responsável, a pedir um parecer ao Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados quando resulte dos documentos desta organização que o Estado-Membro designado como responsável nos critérios enunciados no capítulo III do Regulamento n.° 343/2003 viola as regras do direito da União em matéria de asilo.