62006CC0420
YVES BOT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2007. november 27. (
1
)
C-420/06. sz. ügy
Rüdiger Jager
kontra
Amt für Landwirtschaft Bützow
„Közös agrárpolitika — 1254/1999/EK rendelet és 1782/2003/EK rendelet — Marha- és borjúhús — Az egyes közösségi támogatási rendszerekre vonatkozó integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer — 3887/92/EGK rendelet, 2419/2001/EK rendelet és 796/2004/EK rendelet — »Állatállomány« alapú támogatás — Anyatehénre vonatkozó támogatás — Szabálytalanság — A támogatásra be nem jelentett szarvasmarhafélék azonosítására és nyilvántartására vonatkozó szabályok be nem tartása — 1760/2000/EK rendelet — Kizárás a támogatás köréből — A 2988/95/EK, Euratom rendelet 2. cikkének (2) bekezdése — Az enyhébb büntetés visszaható hatályú alkalmazásának elve”
1.
A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18-i 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet (
2
) 2. cikke (2) bekezdésének második mondatában, valamint a 2003-as közös agrárpolitikai reformot követően a Bíróság ítélkezési gyakorlatában (
3
) taglalt enyhébb büntetés visszaható hatályú alkalmazása elvének érvényesítésére vonatkozó korlátozás kérdését veti fel.
2.
A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem pontosabban azt a kérdést veti fel, hogy valamely mezőgazdasági termelő hivatkozhat-e erre az elvre egy olyan szankciórendszer alkalmazása érdekében, amelyet a megállapított szabálytalanságokat követően fogadtak el, és amely a jelen ügyben a közös agrárpolitika 2003-as reformjából eredően módosított jogi háttérbe illeszkedik. Ugyanis az új jogi háttér már nem a termelés, hanem a termelő támogatásának rendszerét írja elő egységes támogatás formájában, amely a közegészség, az állatok egészsége, a környezet és az állatok kímélete területére tartozó számos közösségi jogi szabály és követelmény tiszteletben tartásának feltételéhez van kötve.
3.
Így a kérdést előterjesztő bíróság a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról szóló 1782/2003/EK tanácsi rendelet (
4
) által előírt kölcsönös megfeleltetés, moduláció, valamint integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2004. április 21-i 796/2004/EK bizottsági rendelet több cikkének, valamint a 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet 2. cikke (2) bekezdése második mondatának értelmezését kéri a Bíróságtól.
4.
Ezt a kérelmet az R. Jager mezőgazdasági termelő és az Amt für Landwirtschaft Bützow (bützowi mezőgazdasági szervezési hivatal; a továbbiakban: Amt) közötti jogvita keretében terjesztették elő az anyatehénre vonatkozó támogatás iránt, a 2001. év vonatkozásában benyújtott kérelem tárgyában. E kérelem elutasításának indoka az volt, hogy a támogatásra be nem jelentett szarvasmarhák azonosítása és nyilvántartása terén szabálytalanságok történtek.
5.
Az alábbi fejtegetésekben azt kívánom bebizonyítani, hogy a 2988/95 rendelet 2. cikke (2) bekezdésének második mondatát álláspontom szerint miért kell úgy értelmezni, hogy a 796/2004 rendelet 66. és 67. cikkében szabályozott szankciórendszer nem alkalmazható visszaható hatállyal az egyes közösségi támogatási rendszerekre vonatkozó integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1992. december 23-i 3887/92/EGK bizottsági rendelet (
5
) időbeli hatálya alá tartozó „állatállomány” alapú támogatási kérelemre.
I – Jogi háttér
A – A közösségi szabályozás
1. A szarvasmarhák azonosítása és nyilvántartása
6.
A szarvasmarhák azonosítási és nyilvántartási rendszerének létrehozásáról, továbbá a marhahús és marhahústermékek címkézéséről, valamint a 820/97/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2000. július 17-i 1760/2000/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletnek (
6
) különösen a 4. és 7. cikke tartalmazza a szarvasmarhák azonosításával és nyilvántartásával kapcsolatos rendelkezéseket. Az 1760/2000 rendelet 24. cikkének (2) bekezdése szerint a 820/97 rendeletre történő hivatkozásokat az 1760/2000 rendeletre vonatkozó hivatkozásnak kell tekinteni.
2. A szarvasmarhafélékre alkalmazandó támogatási rendszerek fejlődése
7.
A marha- és borjúhús piacának közös szervezéséről szóló, 1999. május 17-i 1254/1999/EK tanácsi rendelet (
7
) 6. cikkének (1) bekezdése értelmében a gazdaságában anyateheneket tartó termelő, ha ilyen igényt nyújt be, jogosultnak minősülhet anyatehén tartásáért járó támogatásra (anyatehénre vonatkozó támogatás).
8.
E fejezet szerinti közvetlen kifizetésre a 820/97/EK rendelet szerint azonosított és nyilvántartott állatok minősülhetnek jogosultnak.
9.
2005. január 1-jétől az 1254/1999 rendelet fent említett rendelkezéseit hatályon kívül helyezte és felváltotta a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról, továbbá a 2019/93/EGK, 1452/2001/EK, 1453/2001/EK, 1454/2001/EK, 1868/94/EK, 1251/1999/EK, 1254/1999/EK, 1673/2000/EK, 2358/71/EGK és a 2529/2001/EK rendelet módosításáról szóló, 2003. szeptember 29-i 1782/2003/EK tanácsi rendelet (
8
).
10.
Az 1782/2003 rendelet (24) és (25) preambulumbekezdése tartalmazza az e rendelet által bevezetett közös agrárpolitika reformjának főbb jellegzetességeit. Az említett preambulumbekezdések a következőképpen hangzanak:
„(24)
A közösségi mezőgazdaság versenyképességének fokozása, valamint az élelmiszer-minőség és a környezetvédelmi előírások szükségképpen maguk után vonják a mezőgazdasági termékek intézményes árának csökkenését és a mezőgazdasági üzemek termelési költségeinek növekedését a Közösségben. E célok elérése, valamint egy piacorientáltabb, fenntartható mezőgazdaság létrehozásának elősegítése érdekében végre kell hajtani a termelés támogatásáról a termelő támogatására való áttérést egy minden egyes gazdaság számára elérhető, független jövedelemtámogatási rendszer bevezetésével. Miközben a mezőgazdasági termelőknek kifizetett támogatások tényleges összege nem változik, e szétválasztás jelentős mértékben növelni fogja a jövedelemtámogatás hatékonyságát. Ezért indokolt a mezőgazdasági üzem egységes támogatását a környezetre, az élelmiszer-biztonságra, az állategészségügyre és az állatok kíméletére, valamint a gazdaság jó mezőgazdasági és ökológiai állapotának fenntartására vonatkozó előírásoknak való kölcsönös megfeleltetéshez kötni.
(25)
Egy ilyen rendszerben a mezőgazdasági termelők számára eddig különböző rendszerekből odaítélt, jelenleg nagy számban létező közvetlen kifizetéseket egy adott bázisidőszakon belül fennálló korábbi jogosultságok alapján meghatározott és az Agenda 2000 keretében bevezetett intézkedések, valamint az e rendeletben a támogatási összegek tekintetében előírt változtatások teljes körű végrehajtásának figyelembevétele céljából kiigazított egységes támogatássá kell összevonni.”
11.
E rendelet III. címe tartalmazza az egységes támogatási rendszerre vonatkozó szabályokat. E rendszer keretében a mezőgazdasági termelők közvetlen támogatáshoz elsősorban a korábbi közvetlen támogatások nagy részét felváltó, évenkénti egységes támogatás révén jutnak.
12.
Az alkalmazandó egységes támogatási rendszer meghatározásakor a tagállamoknak az 1782/2003 rendelet értelmében több választási lehetőségük van, amelyek közül az alábbiak a legfontosabbak (
9
).
13.
Az alapmodell a történeti modell, amely szerint a mezőgazdasági termelőnek évente nyújtott egységes támogatást a kapott referenciaösszeg alapján, a rendelet 37. cikkének (1) bekezdése szerint számítják ki a mezőgazdasági termelőnek a fent hivatkozott rendelet VI. mellékletében (
10
) említett támogatási rendszerek alapján, a bázisidőszak minden egyes naptári évében nyújtott támogatások összegének háromévi átlagának meghatározásával, az ugyanezen rendelet VII. mellékletének megfelelően kiszámítva és kiigazítva. Az 1782/2003 rendelet 38. cikke értelmében a bázisidőszak a 2000., a 2001. és a 2002. naptári évet foglalja magában. A mezőgazdasági termelő ezt követően szerez támogatási jogosultságot. Főszabály szerint minden egyes támogatási jogosultságot úgy kell kiszámítani, hogy a referenciaösszeget el kell osztani a referenciaévekben támogatásokkal érintett hektárszámmal (
11
).
14.
A tagállamok az átalányjellegű regionális modellt is választhatják (
12
). Ebben az esetben a referenciaösszeget nem az egyes mezőgazdasági termelők szintjén, hanem regionális szinten kell kiszámítani. Ezen összeg a referencia-időszak során a mezőgazdasági termelőknek az érintett régióban juttatott támogatások összegének felel meg. A regionális referenciaösszeget egy jogosultság értékének e régióban történő meghatározása érdekében osztani kell az egységes támogatási rendszer bevezetésének évében az érintett régió mezőgazdasági termelői által bejelentett, támogatható hektárszámmal. Valamennyi mezőgazdasági termelő az egységes támogatási rendszer bevezetésének évében bejelentett, támogatható hektárszámnak megfelelő, bizonyos számú támogatási jogosultságot (átalányt) szerez. Ez a modell a támogatásoknak a mezőgazdasági termelők közötti egyfajta újraelosztását vonja maga után.
15.
Végül a tagállamok bizonyos esetekben a történelmi, illetve az átalányjellegű regionális modell ötvözetét jelentő vegyes modellt is választhatják.
16.
Az egységes támogatási rendszerre az jellemző, hogy abban a termeléstől elválasztott támogatás jelenik meg. Ez az, amit „a támogatások szétválasztásának” neveznek. Ez a szétválasztás lehet teljes vagy csak részleges.
17.
A részleges szétválasztás esetén a tagállamok azt választják, hogy bizonyos, termeléshez kapcsolódó közvetlen kifizetések fenntartásával csak részlegesen hajtják végre az egységes támogatási rendszert (
13
).
18.
Példaként említhető, hogy az 1782/2003 rendelet 68. cikke (2) bekezdése a) pontja i. alpontjának első albekezdése megengedi a tagállamok számára, hogy a marha- és borjúhúsra vonatkozó támogatás tekintetében visszatartsák a 41. cikkben említett nemzeti felső határ azon alkotóelemének 100%-áig terjedő összeget, amely az anyatehénre vonatkozó támogatásnak felel meg.
19.
Az „Egyéb támogatási rendszerek” elnevezésű IV. cím ezekre a termeléshez kapcsolódó rendszerekre vonatkozik. Az 1782/2003 rendeletnek a IV. cím alá tartozó 125. cikke az anyatehénre vonatkozó támogatás megítélésének feltételeiről rendelkezik. Ezen túlmenően a rendelet ugyanezen cím alá tartozó 138. cikke előírja, hogy az olyan közvetlen kifizetésekre, mint például az anyatehénre vonatkozó támogatás, az 1760/2000/EK rendelet szerint azonosított és nyilvántartott állatok minősülhetnek jogosultnak.
20.
A tulajdonképpeni egységes támogatási rendszer mellett a 2003-as reform másik alapvető jellegzetessége az, amit a jogalkotó a támogatások „kölcsönös megfeleltetéseként” határozott meg.
21.
Az 1782/2003 rendeletnek az „Általános rendelkezések” elnevezésű II. címében található a „Kölcsönös megfeleltetés” elnevezésű 1. fejezet, amelynek 3. cikke (1) bekezdése előírja, hogy a közvetlen kifizetésben részesülő mezőgazdasági termelő köteles betartani ugyanezen rendelet III. mellékletében említett, jogszabályban foglalt gazdálkodási követelményeket, továbbá a mezőgazdasági földterületek jó környezeti és ökológiai állapotára vonatkozóan az említett rendelet 5. cikkében megállapított előírásokat.
22.
A jogszabályban foglalt gazdálkodási követelményeket összesen 18 környezetre, köz-, állat- és növényegészségügyre vonatkozó rendelet és irányelv tartalmazza.
23.
E figyelembe veendő jogszabályi követelmények között az 1782/2003 rendelet III. melléklete A. pontjának 8. alpontja megemlíti az 1760/2000 rendelet 4. és 7. cikkét.
24.
Ezen túlmenően az 1782/2003 rendelet 5. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamoknak biztosítaniuk kell valamennyi mezőgazdasági földterület, különösen a termelésből kivont termőterületek jó mezőgazdasági és ökológiai állapotának fenntartását. A tagállamok az ugyanezen rendelet IV. mellékletben kialakított keret alapján nemzeti vagy regionális szinten meghatározzák a jó mezőgazdasági és ökológiai állapotra vonatkozó minimumkövetelményeket. E minimumkövetelmények például a termőföldnek az erózió elleni védelem céljából hozott megfelelő intézkedésekkel történő védelmét, illetve a termőföld szervesanyag-szintjének alkalmas módszerekkel történő fenntartását célozzák.
3. A szabálytalanságok esetén alkalmazandó levonásokra és kizárásokra vonatkozó szabályok változása
25.
Az egyes közösségi támogatási programok integrált igazgatási és ellenőrzési rendszerének létrehozásáról szóló, 1992. november 27-i 3508/92/EGK tanácsi rendelet (
14
) (HL L 355., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 13. kötet, 223. o.) 1. cikke (1) bekezdése b) pontjának i. alpontja értelmében e rendelet alkalmazandó az anyatehénre vonatkozó támogatási rendszerre.
26.
A 3887/92 rendelet az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer alkalmazására vonatkozó részletes szabályokat állapította meg.
27.
Az említett rendelet 10c. cikke határozza meg a támogatáscsökkentés tárgyában alkalmazandó szabályokat a közösségi azonosítási és nyilvántartási követelmények be nem tartása esetére azon szarvasmarhafélék esetében, amelyek vonatkozásában egyáltalán nem nyújtottak be támogatás iránti kérelmet. Ez a cikk a következőképpen fogalmaz:
„(1)   A 10b. cikkben taglaltaktól eltérő szarvasmarhákat illetően, amennyiben a helyszíni ellenőrzések azt tárják fel, hogy a gazdaságban található és közösségi támogatásokra jogosult vagy azok tekintetében releváns állatok száma nem felel meg:
a)
a számítógépes adatbázisba a 820/97/EK rendelet 7. cikkének megfelelően bejelentett állatoknak;
b)
a gazdálkodó nyilvántartásába a 820/97/EK rendelet 7. cikkének megfelelően bevezetett állatoknak;
c)
a 820/97/EK rendelet 6. cikkének megfelelően a birtokon tartott állatok marhalevelének,
a vis maior eseteit kivéve, arányosan csökkenteni kell a pályázóknak az e megállapításokat feltáró helyszíni ellenőrzést megelőző tizenkét hónapban az érintett támogatási programra folyósított teljes támogatási összeget.
A csökkentést az érintett programra vonatkozóan talált összes állat száma vagy a 820/97/EK rendelet 5. cikkének megfelelő számítógépes adatbázis tételei, vagy a marhalevelek, vagy a gazdálkodó nyilvántartásának tételei alapján a legalacsonyabb adatot véve kell kiszámítani.
[…]
(3)   Amennyiben a helyszíni ellenőrzés során talált különbség meghaladja a jogosult állatok kimutatott számának 20%-át, a helyszíni ellenőrzést megelőző 12 hónapra támogatás nem folyósítható.” [nem hivatalos fordítás]
28.
A 3887/92 rendeletet hatályon kívül helyezte a 3508/92/EGK tanácsi rendelettel az egyes közösségi támogatási intézkedésekre vonatkozóan létrehozott egységes igazgatási és ellenőrzési rendszer részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló, 2001. december 11-i 2419/2001/EK bizottsági rendelet (
15
). A 2419/2001 rendelet 53. cikke (1) bekezdésének második mondata szerint a 2002. január 1-je előtt megkezdett gazdasági évekkel vagy támogatási időszakokkal összefüggő támogatási kérelmekre vonatkozóan azonban továbbra is a 3887/92 rendeletet kell alkalmazni.
29.
A 2419/2001 rendeletnek „A támogatás kiszámításának alapja, levonások és kizárások” elnevezésű IV. címéhez tartozó 36–43. cikke tartalmazza az állatállomány alapú támogatási kérelmekre vonatkozó megállapításokra alkalmazandó szabályokat. E rendelet 38. cikke e tekintetben a támogatásra bejelentett szarvasmarhafélékre alkalmazandó levonásokra és kizárásokra vonatkozó rendelkezéseket tartalmazza. E rendeletnek „A támogatásra be nem jelentett szarvasmarhafélék azonosítására és nyilvántartására vonatkozó rendelkezésektől való eltérés” című 39. cikke (1) bekezdésének első albekezdése a következőképpen fogalmaz:
„Ha egy, a támogatásra be nem jelentett szarvasmarhafélékre vonatkozó helyszíni ellenőrzés során a szarvasmarhafélék azonosítási és nyilvántartási rendszerére vonatkozó rendelkezésektől való eltérést találnak, annak a támogatásnak a teljes összegét, amelyre a mezőgazdasági termelő a 36. cikk (3) bekezdése szerint az érintett támogatási időszakban a szarvasmarhafélékre vonatkozó támogatási intézkedésekből, ahol alkalmazható, a 38. cikk szerinti levonások alkalmazása után jogosult, a (2) bekezdésben megadott képlet segítségével kiszámított összeggel kell csökkenteni, ami alól a 48. cikk értelmében vett vis maior és rendkívüli körülmények esetei kivételt képeznek.”
30.
A 2004. január 23-i 118/2004/EK bizottsági rendelet (
16
) módosította a 2419/2001 rendeletet (HL L 17., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 42. kötet, 223. o.), amelynek 39. cikke (1) bekezdésének első albekezdését a következő mondattal egészítette ki:
„A csökkentendő támogatási összeg azonban nem lehet több, mint azon teljes összegnek a 20%-a, amelyre a mezőgazdasági termelő jogosult.”
31.
Emlékeztetni kell arra, hogy a 2419/2001 rendeletet az a 796/2004 rendelet helyezte hatályon kívül, amely az 1782/2003/EK tanácsi rendelet által előírt kölcsönös megfeleltetés, moduláció, valamint integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer végrehajtására vonatkozó részletes szabályokat tartalmazza.
32.
A 796/2004 rendeletet 81. cikkének második bekezdése szerint ez utóbbi rendeletet a 2005. január 1-jén kezdődő gazdasági évekkel vagy támogatási időszakokkal kapcsolatos támogatási kérelmekre kell alkalmazni. Az ezen időpont előtt kezdődő gazdasági évekkel vagy támogatási időszakokkal kapcsolatos támogatási kérelmekre az elsőként említett rendelet 80. cikke (1) bekezdése első albekezdésének második mondata értelmében a 2419/2001 rendeletet kell alkalmazni.
33.
A 796/2004 rendelet IV. címe tartalmazza a támogatás kiszámításának alapjával, a támogatáscsökkentésekkel és a kizárásokkal kapcsolatban alkalmazandó szabályokat.
34.
E rendelet IV. címének „A támogathatósági kritériumokkal kapcsolatos ténymegállapítások” elnevezésű I. fejezetében található 57–63. cikk tartalmazza az „állatállomány” alapú támogatásokra alkalmazandó szabályokat. Ezek közül az említett rendelet 59. cikke határozza meg a támogatásra bejelentett szarvasmarhákkal kapcsolatban alkalmazott támogatáscsökkentéseket és kizárásokat.
35.
A 796/2004 rendelet IV. címének „A kölcsönös megfeleltetéssel kapcsolatos ténymegállapítások” elnevezésű II. fejezete tartalmazza a 66. és 67. cikket, amelyek a kölcsönös megfeleltetésre vonatkozó követelmények és jogi normák be nem tartása esetén alkalmazandó szabályokat fogalmazzák meg.
36.
E két cikk hajtja tehát végre az 1782/2003 rendelet 6. cikkének (1) bekezdését, amely előírja, hogy amennyiben a mezőgazdasági termelő a neki közvetlenül felróható cselekmény vagy mulasztás következtében nem tartja be a jogszabályban foglalt gazdálkodási követelményeket vagy a jó mezőgazdasági és ökológiai állapotra vonatkozó előírásokat, az előírások megsértésének naptári évében számára nyújtandó közvetlen kifizetések teljes összegét a 10. és a 11. cikkben foglalt rendelkezések alkalmazását követően – vagyis egyrészről a közvetlen kifizetések modulációjának, másrészről a közvetlen kifizetések pénzügyi fegyelemmel indokolt kiigazításának alkalmazását követően csökkenteni vagy törölni kell.
37.
A 796/2004 rendelet 66. és 67. cikke a következőképpen fogalmaz:
„66. cikk
Támogatáscsökkentés alkalmazása gondatlanság esetén
(1)   A 71. cikk sérelme nélkül, ha a meghatározott meg nem felelés a mezőgazdasági termelő gondatlanságából fakad, csökkentést kell alkalmazni az 1782/2003 [ (
17
)] rendelet 2. cikkének d) [pontja] szerinti közvetlen kifizetések teljes összegén, amelyet a mezőgazdasági termelő számára a ténymegállapítás naptári éve során az általa benyújtott vagy benyújtandó támogatási kérelmek alapján odaítéltek vagy odaítéltek volna. Ez a támogatáscsökkentés főszabályként a teljes összeg 3%-a.
Azonban a kifizető ügynökség – az illetékes ellenőrző hatóság által a 48. cikk (1) bekezdésének c) [pontjával] összhangban elkészített ellenőrzési jelentésben rendelkezésre bocsátott értékelés alapján – határozhat úgy, hogy ezt az értéket a teljes összeg 1%-ára csökkenti vagy 5%-ára növeli, vagy a 48. cikk (1) bekezdése c) pontjának második albekezdésében említett esetekben egyáltalán nem rendel el támogatáscsökkentést.
(2)   Amennyiben ugyanazon kölcsönös megfeleltetési terület különböző jogi aktusai és előírásai tekintetében több meg nem felelést határoznak meg, ezeket az eseteket a támogatáscsökkentésnek az (1) bekezdéssel összhangban történő meghatározása céljából egyetlen meg nem felelésnek tekintik.
(3)   Amennyiben a kölcsönös megfeleltetés különböző területeit érintő több meg nem felelést határoznak meg, a támogatáscsökkentésnek az (1) bekezdéssel összhangban történő meghatározására vonatkozó eljárást külön-külön alkalmazzák az egyes meg nem felelésekre.
Ugyanakkor egy előírást képező szabványnak történő meg nem felelés is egy meg nem felelésnek tekintendő.
Az eredményként kapott csökkentési százalékok összeadódnak. A támogatáscsökkentés maximális értéke azonban nem haladhatja meg az (1) bekezdésben említett teljes összeg 5%-át.
(4)   A 67. cikk szerinti szándékos meg nem felelés eseteinek sérelme nélkül, ha ismételt meg nem feleléseket állapítanak meg, az első meg nem felelés tekintetében az (1) bekezdéssel összhangban meghatározott százalékot az első ismétlődés alkalmával megszorozzák hárommal. E célból a kifizető ügynökség, abban az esetben, ha a százalékot a (2) bekezdéssel összhangban állapították meg, meghatározza, hogy a szóban forgó követelmény vagy előírás első megsértése alkalmával milyen százalékot alkalmazott volna.
További ismétlődések esetén minden egyes alkalommal a hármas szorzót kell alkalmazni az előző ismételt meg nem felelés tekintetében megállapított támogatáscsökkentés eredményére. A támogatáscsökkentés maximális értéke azonban nem haladhatja meg az (1) bekezdésben említett teljes összeg 15%-át.
A maximális 15%-os érték elérését követően az illetékes hatóság tájékoztatja az érintett mezőgazdasági termelőt, hogy ha még egyszer megállapításra kerül ugyanaz a meg nem felelés, akkor azt a 67. cikk értelmében szándékos cselekménynek fogják tekinteni. Amennyiben ezt követően további meg nem felelést állapítanak meg, az alkalmazandó támogatáscsökkentés százalékos értékét az előző szorzás eredményének hárommal történő beszorzásával állapítják meg, adott esetben a második albekezdés utolsó mondatában meghatározott 15%-os korlátozás alkalmazását megelőzően.
(5)   Abban az esetben, ahol egy ismételt meg nem felelés kerül megállapításra egy másik meg nem feleléssel vagy egy másik ismételt meg nem feleléssel, az eredményként kapott csökkentési százalékok összeadódnak. A maximális csökkentés azonban nem haladhatja meg az (1) bekezdésben említett teljes összeg 15%-át, a (4) bekezdés harmadik albekezdésének sérelme nélkül.
67. cikk
Szándékos meg nem felelés esetén alkalmazott támogatáscsökkentések és kizárások
(1)   A 71. cikk sérelme nélkül, ha a megállapított meg nem felelést a mezőgazdasági termelő szándékosan követte el, a 66. cikk (1) bekezdése első albekezdésében említett teljes összegre alkalmazandó támogatáscsökkentés főszabályként a szóban forgó teljes összeg 20%-a.
Azonban a kifizető ügynökség – az illetékes ellenőrző hatóság által a 48. cikk (1) bekezdésének c) pontjával összhangban elkészített ellenőrzési jelentésben rendelkezésre bocsátott értékelés alapján – határozhat úgy, hogy ezt az értéket a teljes összeg nem kevesebb mint 15%-ára csökkenti, vagy adott esetben a teljes összeg 100%-ára növeli.
(2)   Amennyiben a szándékos meg nem felelés valamely meghatározott támogatási rendszerhez kapcsolódik, a mezőgazdasági termelőt az adott naptári évre kizárják a szóban forgó támogatási rendszerből.
A meg nem felelés különösen jelentős mértéke, súlyossága vagy tartóssága esetén, vagy ha ismételt szándékos meg nem feleléseket állapítottak meg, a mezőgazdasági termelőt a következő naptári évre is kizárják a szóban forgó támogatási rendszerből.”
4. A közösségi jogi aktusokban előírt közigazgatási szankciók alkalmazásának időbeli hatálya
38.
A 2988/95 rendelet 1. cikke szerint:
„(1)   Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelme céljából a közösségi joggal kapcsolatos szabálytalanságok esetére egy keretszabályozás kialakítására kerül sor az egységes ellenőrzések, a közigazgatási intézkedések, továbbá szankciók tekintetében.
(2)   Szabálytalanság a közösségi jog valamely rendelkezésének egy gazdasági szereplő általi, annak cselekménye vagy mulasztása útján történő megsértése, amelynek eredményeként a Közösségek általános költségvetése vagy a Közösségek által kezelt költségvetések kárt szenvednek vagy szenvednének, akár közvetlenül a Közösségek nevében beszedett saját forrásokból származó bevétel csökkenése vagy kiesése révén, akár indokolatlan kiadási tételek miatt.”
39.
Ugyanezen rendelet 2. cikkének (2) bekezdése a következőképpen fogalmaz:
„Semmilyen közigazgatási szankció nem alkalmazható, ha a szabálytalanságot megelőzően közösségi jogi rendelkezés nem rendelkezett arról. A közösségi jogszabályba foglalt, közigazgatási szankciót tartalmazó rendelkezések későbbi módosítása esetén a kevésbé szigorú rendelkezéseket kell alkalmazni visszaható hatállyal.”
B – A nemzeti jog
40.
Németországban a közös agrárpolitika reformjának átültetéséről szóló 2004. július 21-i törvény (Gesetz zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik) (BGBl. 2004. I., 1763. o.) (
18
) előírja, hogy az anyatehenekre vonatkozó támogatást 2005. január 1-jétől az 1782/2003 rendelet III. címében meghatározott egységes független támogatási rendszer részeként kell kifizetni. Ez a törvény a történelmi és regionális modell ötvözésével egy vegyes modellt vezet be.
II – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
41.
R. Jager 2001 májusában az Amttól anyatehenekre vonatkozó támogatást igényelt 71 szarvasmarhára a 2001. évre vonatkozóan.
42.
Az Amt a 2002. január 24-i határozatával ezt a kérelmet teljes egészében elutasította, mivel a helyszíni ellenőrzés szabálytalanságokat állapított meg a 3887/92 rendelet 10c. cikke (1) bekezdése értelmében, és a megállapított eltérés több mint 20%-os volt a támogatható állatok számában.
43.
Mivel a benyújtott panasz sikertelen maradt, R. Jager 2002. július 25-én keresetet nyújtott be a Verwaltungsgericht Schwerin előtt (schwerini közigazgatási bíróság) (Németország).
44.
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban ez a bíróság megjegyzi, hogy tekintettel a fent hivatkozott Gerken-ügyben hozott ítéletre és a 2988/95 rendelet 2. cikkének (2) bekezdésére, amelyek az enyhébb büntetés visszaható hatályú alkalmazásának elvéről szólnak, a 118/2004 rendelet mindenképpen jelentőséggel bír az alapügyben, mivel ez utóbbi rendelet a 2419/2001 rendelet 39. cikkébe egy maximális szankciót vezetett be, azaz a támogatás csökkentése nem lehet több, mint annak a teljes támogatási összegnek a 20%-a, amelyre a mezőgazdasági termelő jogosult.
45.
Az említett bíróság azonban úgy véli, hogy a 796/2004 rendelet – amelyet a 2005. január 1-jén kezdődő gazdasági évek vagy támogatási időszakok vonatkozásában benyújtott támogatási kérelmekre kell alkalmazni – még kedvezőbb R. Jager számára. E rendelet 57–63. cikke ugyanis – amely nagyrészt a 2419/2001 rendelet 36–43. cikke rendelkezéseit veszi át – nem tartalmaz az utóbbi rendelet 39. cikkéhez hasonló rendelkezést. Márpedig a szankció hiánya az elképzelhető legkevésbé szigorú szankció R. Jager esetében.
46.
A Verwaltungsgericht Schwerin szerint azonban felmerül a kérdés, hogy ez a kedvezőbb szankció a jelen ügyben alkalmazható-e, mivel Németországban 2005. január 1-je óta az anyatehénre vonatkozó támogatást egységes támogatásként nyújtják, ezért a 796/2004 rendelet 57–63. cikke szerinti állatállomány alapú támogatásokat szabályozó rendelkezések ebben a tagállamban nem alkalmazandók.
47.
Az említett bíróság tehát úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából azt a kérdést terjeszti a Bíróság elé, hogy „a kevésbé szigorú szankciót tartalmazó (állatállományra vonatkozó támogatást érintő) rendelkezést visszaható hatállyal akkor is alkalmazni kell-e, ha ez a rendelkezés főszabály szerint csak olyan időszakra vonatkozik, amikor már nem nyújtottak állatállományra vonatkozó támogatást az érintett tagállamban, hanem közvetlen támogatási rendszert vezettek be”.
III – Elemzés
48.
A Bíróság egyértelművé tette, hogy az enyhébb büntetés visszaható hatályú alkalmazása a tagállamok közös alkotmányos hagyományainak része, ezért azt közösségi jogi alapelvnek kell tekinteni, amelynek tiszteletben tartását a Bíróság biztosítja, és amelyet a nemzeti bíróság köteles betartani (
19
).
49.
Ennek az elvnek az egyik különös kifejeződése a 2988/95 rendelet (
20
) 2. cikke (2) bekezdésének második mondata.
50.
A fent hivatkozott Gerken-ügyben hozott ítéletében a Bíróság ez utóbbi cikk alkalmazását az alábbi négy feltételtől tette függővé (
21
):
—
a 2988/95 rendelet 2. cikkének (2) bekezdése szerinti szabálytalanság megléte;
—
ez a szabálytalanság a 2988/95 rendelet 2. cikkének (2) bekezdése értelmében valamely közigazgatási szankció alkalmazásával járjon;
—
e szankciót előíró közösségi rendelkezések későbbi módosítás tárgyát képezzék;
—
az új rendelkezések által előírt szankció „kevésbé szigorú” legyen, mint az eredetileg meghatározott szankció.
51.
Az említett négy feltétel vonatkozásában, R. Jagerhez, az Amthoz, a görög kormányhoz, a Bizottsághoz, valamint a kérdést előterjesztő bírósághoz hasonlóan előzetesen megjegyzem, hogy a 118/2004 rendelettel módosított 2419/2001 rendelet 39. cikkében előírt szankciórendszer mindenképpen alkalmazandó az alapügyben.
52.
Az Amt ugyanis a 3887/92 rendeletnek a támogatásra be nem jelentett szarvasmarhafélék azonosításáról és nyilvántartásáról szóló 10c. cikkében foglaltak tekintetében szabálytalanságokat állapított meg. A 2988/95 rendelet 1. cikkének (1) bekezdése szerinti „szabálytalanságokról” van szó.
53.
E szabálytalanságok megléte maga után vonja a 3887/92 rendelet 10c. cikke (3) bekezdésének alkalmazását, amely – mint felidézzük – kimondja, hogy amennyiben a helyszíni ellenőrzés során talált különbség meghaladja a jogosult állatok kimutatott számának 20%-át, a helyszíni ellenőrzést megelőző 12 hónapra támogatás nem folyósítható. [nem hivatalos fordítás] Márpedig az „állatállomány” alapú támogatás összegének csökkentése, sőt a támogatás visszavonása is „közigazgatási szankciónak” minősül a 2988/95 rendelet 2. cikkének (2) bekezdése értelmében (
22
).
54.
A 2419/2001 rendelet 39. cikke módosította a közigazgatási szankciókkal kapcsolatos közösségi rendelkezéseket, és a 118/2004 rendelet 1. cikke 11. pontjának a) alpontjával módosított változatában a támogatásra be nem jelentett szarvasmarhafélék azonosítására és nyilvántartására vonatkozó rendelkezésektől való eltérés esetén alkalmazandó csökkentésre felső határt vezetett be, amely a támogatások azon teljes összegének a 20%-át jelenti, amelyre a mezőgazdasági termelő az érintett támogatási bázisidőszak során a szarvasmarhafélékre vonatkozó támogatások tekintetében jogosult.
55.
E rendelkezésnek egyértelműen az a célja, hogy a támogatásra be nem jelentett szarvasmarhafélék azonosítására és nyilvántartására vonatkozó rendelkezésektől való eltérés esetére alkalmazandó szankciók szigorúságának enyhítése érdekében megváltoztassa a közigazgatási szankciót tartalmazó rendelkezéseket (
23
).
56.
A 2988/95 rendelet 2. cikke (2) bekezdésének második mondata értelmében a 20%-os felső határt mindenképpen alkalmazni kell az „állatállomány” alapú támogatási kérelemmel kapcsolatban R. Jagerre kiszabott szankcióra, még akkor is, ha az a 3887/92 rendelet időbeli hatálya alá tartozik.
57.
A Bírósághoz észrevételeket benyújtó felek között azonban véleménykülönbség van abban a vonatkozásban, hogy az R. Jager esetére alkalmazható csökkentések és kizárások meghatározásánál figyelembe kell-e venni a 796/2004 rendeletet, amely esetleg kevésbé szigorú közigazgatási szankciót eredményezhet.
58.
Először is ki kell emelni, hogy a görög kormány és a Bizottság észrevételeiben rámutatott arra, hogy a kérdést előterjesztő bíróság tévesen alkalmazta a jogot, amikor kimondta, hogy a 796/2004 rendelet 57–63. cikke nem tartalmaz a 2419/2001 rendelet 39. cikkének megfelelő rendelkezést, és ez alapján arra a következtetésre jutott, hogy a 796/2004 rendelet egyáltalán nem tartalmaz rendelkezést arra az esetre, amikor az azonosítási és nyilvántartási követelményeket nem tartják be azon szarvasmarhafélék esetében, amelyek vonatkozásában egyáltalán nem nyújtottak be támogatás iránti kérelmet. Ez a mezőgazdasági termelő számára tehát még kedvezőbb lenne.
59.
Úgy vélem továbbá, hogy helytelen azt feltételezni, hogy az azonosítási és nyilvántartási követelmények be nem tartása azon szarvasmarhafélék esetében, amelyek vonatkozásában egyáltalán nem nyújtottak be támogatás iránti kérelmet, a 796/2004 rendelet alapján nem szankcionálható.
60.
Ugyanis ezek a követelmények, amelyeket a 1782/2003 rendelet 3. cikkének (1) bekezdése értelmében minden közvetlen támogatásban részesülő mezőgazdasági termelő köteles betartani, ezentúl a kölcsönös megfeleltetés körébe tartoznak. E tekintetben felhívom a figyelmet, hogy az említett rendelet III. melléklete A. pontjának 8. alpontja az 1760/2000 rendelet 4. és 7. cikkét azon „jogszabályban foglalt gazdálkodási követelmények” részeként említi, amelyek maguk is a kölcsönös megfeleltetéssel kapcsolatban betartandó szabályok közé tartoznak.
61.
Ebből az következik, hogy az alapeljárásban felmerülthöz hasonló körülmények esetén, vagyis amikor az említett szabályokat a támogatásra be nem jelentett szarvasmarhafélék esetében nem tartják be, az azonosítási és nyilvántartási szabályoktól való eltérés esetén a 796/2004 rendelet (
24
) 66. és 67. cikkében meghatározott szankciórendszer a releváns szankciórendszer.
62.
Tehát annak érdekében, hogy a Bíróság a nemzeti bíróságnak az előtte folyamatban lévő ügy (
25
) eldöntéséhez érdemi választ adhasson, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést – a Bizottság javaslatának megfelelően – úgy kell átfogalmazni, hogy a Bíróság állást foglalhasson abban a kérdésben, hogy akként kell-e értelmezni a 2988/95 rendelet 2. cikke (2) bekezdésének második mondatát, hogy a 796/2004 rendelet 66. és 67. cikkében előírt szankciórendszer visszaható hatállyal alkalmazandó a 3887/92 rendelet időbeli hatálya alá tartozó „állatállományra” vonatkozó támogatási kérelemre (
26
).
63.
Az így átfogalmazott kérdéssel kapcsolatban R. Jager képviselője a tárgyaláson arra az álláspontra helyezkedett, hogy amennyire lehetséges, a 796/2004 rendeletet figyelembe kell venni azért, hogy a 118/2004 rendelettel módosított 2419/2001 rendelet 39. cikkéből eredő csökkentéssel kapcsolatos összehasonlító számítás elvégzésével meghatározásra kerüljön, hogy R. Jager számára melyik a legkevésbé szigorú szankció.
64.
Az Amt ezzel szemben azon az állásponton van, hogy a 796/2004 rendeletben előírt szankciók alkalmazása objektíve lehetetlen, mivel a kérelem benyújtásának évében, vagyis 2001-ben egységes támogatást még nem nyújtottak.
65.
A Bizottság is azt állítja, hogy jelen ügyben az e rendeletben meghatározott szankciók visszaható hatályú alkalmazása nem lehetséges.
66.
A Bizottság ebben a tekintetben annak alátámasztására, hogy az enyhébb büntetés visszaható hatályú alkalmazása csak abban az esetben képzelhető el, ha az a közösségi jogalkotónak az érintett szabálytalanságot illetően megváltozott értékelését tükrözi, Kokott főtanácsnok a fent hivatkozott Berlusconi és társai egyesített ügyekben hozott ítélet (
27
) alapjául szolgáló ügyre vonatkozóan ismertetett indítványára hivatkozik.
67.
Márpedig a Bizottság megjegyzi, hogy a 796/2004 rendelet teljesen átalakította, és az 1782/2003 rendeletben szereplő egységes támogatási rendszer és kölcsönös megfeleltetés módosított követelményeihez igazította a szankciókat szabályozó rendelkezéseket. Sem a 796/2004 rendelet preambulumbekezdései, sem annak általános kontextusa alapján nem lehet arra következtetni, hogy az említett rendelet 66. és 67. cikkében meghatározott szankciókat abból a célból fogadták el, hogy a jövőben kevésbé szigorúan szankcionáljanak bizonyos, az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló szabálytalanságokat.
68.
A Bizottság egyébként a tárgyaláson jelezte, hogy álláspontja szerint a 796/2004 rendelet alapján történő új értékelés ma már nem lehetséges, különösen azért nem, mert a mezőgazdasági termelő által elkövetett jogsértés súlyának értékelésénél nem lehet megvizsgálni, hogy a mezőgazdasági termelő betartotta-e a kölcsönös megfeleltetésre vonatkozó többi szabályt, különösen a környezettel és állatvédelemmel kapcsolatos követelményeket.
69.
A görög kormány a Bizottság álláspontját osztja, amikor úgy ítéli meg, hogy a 2988/95 rendelet 2. cikkének (2) bekezdése értelmében az e rendelkezésbe foglalt visszaható hatály elve nem alkalmazható akkor, amikor egy új rendelet a szankciókat meghatározó közösségi rendelkezéseket teljesen átalakította, miként az a jelen esetben a 796/2004 rendelettel történt. Ugyanis nem a korábbi, hasonló rendelkezések módosításáról vagy felváltásáról volt szó, hanem lényegében egy más elvekre épülő és más célok által vezérelt új rendszer létrehozásáról.
70.
Az Amthoz, a görög kormányhoz és a Bizottsághoz hasonlóan én is úgy vélem, hogy a 2988/95 rendelet 2. cikke (2) bekezdésének második mondatát úgy kell értelmezni, hogy a 796/2004 rendelet 66. és 67. cikkében előírt szankciórendszer nem alkalmazható visszaható hatállyal a 3887/92 rendelet időbeli hatálya alá tartozó támogatási kérelemre.
71.
Álláspontom szerint a 2988/95 rendelet 2. cikke (2) bekezdésének második mondatában szereplő, „a közigazgatási szankciót tartalmazó rendelkezések későbbi módosítására” vonatkozó feltétel olyan új rendelkezés elfogadására vonatkozik, amelynek az a célja, hogy a szankciók jellegét és/vagy súlyát olyan szabályozási rendszer keretében változtassa meg, amelynek fő jellemzői megmaradnak.
72.
Az új szankció egy alapjaiban megreformált rendszerbe illeszkedik, és ezen oknál fogva egy új szankciórendszer létrehozására került sor, ezért ezt a cikket véleményünk szerint nem lehet alkalmazni.
73.
Ilyen esetben ugyanis kizárólag az új szabályozási rendszerhez való hozzáigazítás miatt van szükség annak a szankciórendszernek a módosítására, amely majd a megfelelő végrehajtást biztosítja. A módosításoknak nem az a céljuk, hogy a közösségi jogalkotó arra vonatkozó értékelésének megváltozását kifejezzék, hogy a szankció megfelel-e a szabálytalanság súlyosságának.
74.
Ennélfogva a megreformált szabályozási rendszer és annak részét képező szankciórendszer közötti kapcsolat véleményem szerint lehetetlenné teszi az új szankciórendszer visszaható hatályú alkalmazását a korábbi szabályozási rendszer hatálya alá tartozó tényállásra.
75.
E tekintetben úgy vélem, hogy a 796/2004 rendelet 66. és 67. cikke jóval meghaladja a 2988/95 rendelet 2. cikke (2) bekezdése második mondatának értelmében vett „közigazgatási szankciót tartalmazó rendelkezések későbbi módosítását”, ami álláspontom szerint kizárja e rendelkezéseknek a 3887/92 rendelet időbeli hatálya alá tartozó támogatási kérelemre történő visszaható hatályú alkalmazását (
28
).
76.
A 796/2004 rendelet 66. és 67. cikke ugyanis egy olyan új szankciórendszert vezet be, amely szorosan kapcsolódik a közös agrárpolitika 2003. évi reformjából következő új közvetlen támogatási rendszerhez.
77.
A megreformált szabályozási rendszer és az annak részét képező új szankciórendszer közötti szoros kapcsolat az új szankciórendszer számos olyan jellegzetességében nyilvánul meg, amelyek lehetetlenné teszik a 3887/92 rendelet időbeli hatálya alá tartozó támogatási kérelemre történő alkalmazását a közösségi jogalkotó által kialakított új szabályozási rendszer jellegének és koherenciájának megváltoztatása nélkül.
78.
Lényegében az új szankciórendszer e sajátos jellemzői egyrészt a követendő céllal, másrészt a szankciók meghatározására vonatkozó szabályokkal függnek össze.
79.
A fentiekben láttuk, hogy a 2003-as reform lényege a támogatások kölcsönös megfeleltetésében rejlik, amelyet a 1782/2003 rendelet 3. cikkének (1) bekezdése értelmében valamennyi olyan mezőgazdasági termelőre alkalmazni kell, akik vagy az egységes támogatás, vagy az említett rendelet I. mellékletében felsorolt egyéb támogatási rendszerek alapján közvetlen kifizetésben részesülnek (
29
).
80.
Amennyiben a mezőgazdasági termelő nem tartja be a kölcsönös megfeleltetésre vonatkozó szabályokat, annak a támogatásnak a teljes összegét, amelyre jogosult, a 796/2004 rendelet 66. és 67. cikkében meghatározott szabályok szerint csökkenteni vagy törölni lehet.
81.
A 796/2004 rendelet (56) preambulumbekezdéséből egyértelműen következik, hogy a kölcsönös megfeleltetésre vonatkozó kötelezettségek tekintetében a támogatás csökkentésének és a támogatás köréből való kizárásnak a rendszere az új rendszer logikájába illeszkedő, meghatározott céllal jött létre, vagyis azzal a céllal, hogy a mezőgazdasági termelőket a kölcsönös megfeleltetés különböző területein meglévő jogszabályok tiszteletben tartására ösztönözze.
82.
A kölcsönös megfeleltetés különböző területei eltérő jellegűek. E területeket az 1782/2003 rendelet III. mellékletében említett, jogszabályban foglalt gazdálkodási követelmények, azaz 18 környezetről, köz-, állat- és növényegészségügyről szóló irányelv és rendelet, valamint a mezőgazdasági földterületek jó környezeti és ökológiai állapotára vonatkozó tagállami előírások képezik.
83.
A 796/2004 rendelet 66. és 67. cikkében meghatározott csökkentési és kizárási rendszer már abban eltér a 3887/92 rendelet 10c. cikkében, később pedig a 2419/2001 rendelet 39. cikkében meghatározott rendszertől, hogy céljai túlmutatnak a szarvasmarhafélék azonosításával és nyilvántartásával kapcsolatos közösségi szabályok be nem tartásának kizárólagos szankcionálásán.
84.
A kölcsönös megfeleltetéssel kapcsolatos szabályok jellege egyaránt hatással van az ez utóbbira vonatkozó ellenőrzési rendszerre és a szankció meghatározásának részletes szabályaira.
85.
Így a 796/2004 rendelet 9. cikke, amely a tagállamok számára előírja, hogy hozzanak létre egy olyan rendszert, amely hatékony ellenőrzést biztosít a kölcsönös megfeleltetés tekintetében, d) pontjának első albekezdésében különösen úgy rendelkezik, hogy ez a rendszer foglalja magában azokat az ellenőrzési jelentéseket, amelyek tartalmazzák különösen a feltárt meg nem felelést, valamint súlyosságának, mértékének, tartósságának, illetve ismétlődő jellegének értékelését.
86.
Ugyanezen rendelet 48. cikke (1) bekezdésének b) pontja határozza meg, hogy az ellenőrzési jelentésnek tartalmaznia kell a kölcsönös megfeleltetésre vonatkozó, egyes érintett jogi aktusok és előírások tekintetében végzett ellenőrzéseket. Egyebekben az említett rendelet 48. cikke (1) bekezdése c) pontjának első albekezdése előírja, hogy a jelentésnek tartalmaznia kell „egy értékelési részt, amely a nem megfelelés jelentőségét értékeli az egyes jogi aktusok és/vagy előírások tekintetében az 1782/2003/EK rendelet 7. cikkének (1) bekezdésével összhangban a »súlyosság«, »mérték«, »tartósság« és »ismétlődő jelleg« kritériumok alapján, az alkalmazandó támogatáscsökkentés esetleges enyhítéséhez vagy súlyosításához vezető tényezők megjelölésével”.
87.
Ez az ellenőrzési rendszer összhangban van az új szankciórendszerrel, amely az 1782/2003 rendelet 7. cikke (1) bekezdésének előírásai szerint figyelembe veszi a megállapított jogsértés súlyosságát, mértékét, tartósságát és ismétlődő jellegét.
88.
A kölcsönös megfeleltetéssel kapcsolatos követelményekhez igazított ellenőrzési jelentés alapján kerül sor a 796/2004 rendelet 66. és 67. cikkében előírt szankciórendszer alkalmazásra. A kifizető ügynökség az ellenőrzési jelentésben rendelkezésre bocsátott értékelés figyelembevételével határozhat úgy, hogy csökkenti vagy növeli a csökkentési százalékot, vagy törli a teljes támogatási összeget.
89.
Tekintettel az ellenőrzési rendszer és a kölcsönös megfeleltetésre vonatkozó szankciórendszer közötti szoros kapcsolatra, álláspontom szerint nehéz, sőt szinte lehetetlen a 796/2004 rendelet 66. és 67. cikkét szigorúan véve olyan támogatási kérelemre alkalmazni, amely esetében a helyszíni ellenőrzésre a kölcsönös megfeleltetéssel (
30
) kapcsolatos ellenőrzéshez előírt szempontoknál szűkebb szempontok alapján és más, a jelen ügyet illetően a 3887/92 rendelet időbeli hatálya alá tartozó „állatállományra” vonatkozó támogatási kérelemhez kapcsolódó helyszíni ellenőrzések gyakorlatára korábban irányadó szabályok szerint került sor (
31
).
90.
Egyébiránt hangsúlyozni kell, hogy tekintettel arra, hogy az új szabályozási rendszerben a kölcsönös megfeleltetés általános hatállyal rendelkezik, a 796/2004 rendelet 66. és 67. cikkében előírt szankciórendszert nem a közvetlen támogatások egyetlen kategóriájára kell alkalmazni. Ez különbözteti meg a korábbi rendszertől, amely kifejezetten a szarvasmarhafélék támogatási rendszere alapján megkapott összegre vonatkozott.
91.
Ezekben a cikkekben előírt csökkentések és kizárások így a közvetlen támogatások teljes összegére alkalmazandók. Az 1782/2003 rendelet 2. cikke d) pontjának meghatározása szerint közvetlen támogatások a rendelet I. mellékletében felsorolt valamely jövedelemtámogatási rendszerek alapján közvetlenül a mezőgazdasági termelő részére nyújtott támogatások.
92.
A csökkentések és kizárások alkalmazásának alapja tehát eltérő és sokkal szélesebb. A 796/2004 rendelet 66. és 67. cikkében előírt csökkentési százalékok tekintetében figyelembe kell venni ezt a jellegzetességet.
93.
Arra is rá kell mutatni, hogy a közvetlen támogatások teljes összege, amely az e cikkekben előírt, alkalmazandó csökkentések és a kizárások alapját képezi, nem a korábban meglévő közvetlen támogatások egyszerű összeadásából adódik.
94.
Ugyanis az egységes támogatási rendszer, amelyet a tagállamoknak egy szabad választáson alapuló átmeneti időszak után legkésőbb 2007. január 1-jétől kellett alkalmazniuk (
32
), az említett támogatási rendszerek élén szerepel.
95.
Láttuk, hogy e rendszer keretében a mezőgazdasági termelők közvetlen támogatásokban elsősorban az évenkénti egységes támogatás révén részesülnek, amely felváltja a korábban létező közvetlen támogatások többségét, valamint hogy az 1782/2003 rendelet a tagállamok számára választási lehetőséget biztosít a történelmi, a regionális és a hibrid modell között.
96.
A 796/2004 rendelet 66. és 67. cikkében meghatározott csökkentéseknek és kizárásoknak a 3887/92 rendelet időbeli hatálya alá tartozó támogatási kérelemre történő visszaható hatályú alkalmazása annak meghatározását is maga után vonná, hogy milyen támogatási jogosultsággal rendelkezett volna abban az időszakban egy R. Jagerhez hasonló helyzetben lévő mezőgazdasági termelő, ami azon túl, hogy gyakorlati megvalósítása problémát jelentene és erőltetett lenne, álláspontom szerint meghaladná a 2988/95 rendelet 2. cikke (2) bekezdése második mondatának előírásait.
97.
Végül álláspontom szerint van még egy utolsó szempont, amely a közösségi jogalkotó által megvalósítani kívánt rendszer megváltoztatása nélkül lehetetlenné teszi a 796/2004 rendelet 66. és 67. cikkében megállapított szankciórendszer visszaható hatályú alkalmazását az olyan támogatási kérelmekre, amelyek nem tartoznak az említett rendelet időbeli hatálya alá, vagyis azokra a támogatási kérelmekre, amelyeket a 2005. január 1. előtt megkezdett gazdasági évek vagy támogatási időszakok vonatkozásában nyújtottak be.
98.
Ugyanis az új szabályozási rendszer két másik jellegzetessége a közvetlen támogatások kötelező modulációjában és a pénzügyi fegyelemben rejlik.
99.
Az 1782/2003 rendelet 10. cikkének (1) bekezdése értelmében egy adott tagállamban egy mezőgazdasági termelő részére egy adott naptári évben odaítélendő valamennyi közvetlen kifizetés összegét a 2005-től 2012-ig terjedő időszakban egy meghatározott százalékkal fokozatosan csökkenteni kell (
33
). Ezenkívül ugyanezen rendelet 11. cikke értelmében ezek az összegek minden évben az Európai Unió Tanácsa által meghatározott, a pénzügyi fegyelemmel indokolt kiigazítás tárgyát képezhetik.
100.
Az az összeg, amelyre a 796/2003 rendelet 66. és 67. cikkében szereplő csökkentéseket és kizárásokat alkalmazni kell, magában foglalja a modulációból és a pénzügyi fegyelemből eredő csökkentéseket. Az 1782/2003 rendelet 6. cikkének (1) bekezdése ugyanis előírja, hogy a kölcsönös megfeleltetés szabályainak be nem tartása esetén a nyújtandó közvetlen kifizetések teljes összegét az ez utóbbi rendelet 10. és 11. cikkében foglalt rendelkezések alkalmazását követően csökkenteni vagy törölni kell.
101.
Álláspontunk szerint ellentétes lenne a közösségi jogalkotó által létrehozott rendszerrel, ha visszaható hatállyal alkalmaznánk a modulációból és a pénzügyi fegyelemből eredő csökkentéseket olyan támogatási kérelmekre, amelyek nem tartoznak a 796/2004 rendelet időbeli hatálya alá. Másrészt, a jogalkotó által megvalósítani kívánt szabályozási rendszer megváltoztatását eredményezné, ha a 796/2004 rendelet 66. és 67. cikkében előírt szankciórendszert a moduláció és a pénzügyi fegyelemmel indokolt esetleges kiigazítások figyelembevétele nélkül alkalmaznánk a mezőgazdasági termelő számára nyújtandó közvetlen támogatások teljes összegére, ami – véleményünk szerint – a 2988/95 rendelet 2. cikke (2) bekezdése második mondata alkalmazásának korlátozását jelentené.
102.
A fentiek alapján azt javasolom a Bíróságnak, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak úgy válaszoljon, hogy a 2988/95 rendelet 2. cikke (2) bekezdésének második mondatát úgy kell értelmezni, hogy a 796/2004 rendelet 66. és 67. cikkében előírt szankciórendszer nem alkalmazható visszaható hatállyal a 3887/92 rendelet időbeli hatálya alá tartozó támogatási kérelemre.
IV – Végkövetkeztetések
103.
Az előző megállapítások összessége alapján tehát azt javaslom, hogy a Bíróság következőképpen válaszoljon a Verwaltungsgericht Schwerin által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre:
„Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18-i 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet 2. cikke (2) bekezdésének második mondatát úgy kell értelmezni, hogy a 2005. február 11-i 239/2005/EK bizottsági rendelettel módosított, a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról szóló, 2003. szeptember 29-i 1782/2003/EK tanácsi rendelet által előírt kölcsönös megfeleltetés, moduláció, valamint integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2004. április 21-i 796/2004/EK bizottsági rendelet 66. és 67. cikkében előírt szankciórendszer nem alkalmazható visszaható hatállyal az 1999. december 21-i 2801/1999/EK bizottsági rendelettel módosított, az egyes közösségi támogatási rendszerekre vonatkozó integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1992. december 23-i 3887/92/EGK bizottsági rendelet időbeli hatálya alá tartozó támogatási kérelemre.”
(
1
)	Eredeti nyelv: francia.
(
2
)	HL L 312., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 340. o.
(
3
)	A C-354/95. sz., National Farmers’ Union és társai ügyben 1997. július 17-én hozott ítélet (EBHT 1997., I-4559. o.) 41. pontja; a C-295/02. sz. Gerken-ügyben 2004. július 1-jén hozott ítélet (EBHT 2004., I-6369. o.) 61. pontja; a C-387/02., C-391/02. és C-403/02. sz., Berlusconi és társai egyesített ügyekben 2005. május 3-án hozott ítélet (EBHT 2005., I-3565. o.) 67–69. pontja; a C-286/05. sz. Haug-ügyben 2006. május 4-én hozott ítélet (EBHT 2006., I-4121. o.) 23. pontja; a C-45/06. sz. Campina-ügyben 2007. március 8-án hozott ítélet (EBHT 2007., I-2089. o.) 32. és 33. pontja, valamint a C-45/05. sz. Maatschap Schonewille-Prins ügyben 2007. május 24-én hozott ítélet (EBHT 2007., I-3997. o.) 55. pontja.
(
4
)	HL L 141., 18. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 44. kötet, 243. o. A 2005. február 11-i 239/2005/EK bizottsági rendelettel (HL L 42., 3. o.; a továbbiakban: 796/2004 rendelet) módosított rendelet.
(
5
)	HL L 391., 36. o. Az 1999. december 21-i 2801/1999/EK bizottsági rendelettel (HL L 340., 29. o.; a továbbiakban: 3887/92 rendelet) módosított rendelet.
(
6
)	HL L 204., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 30. kötet, 248. o.
(
7
)	HL L 160., 21. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 25. kötet, 339. o.
(
8
)	HL L 270., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 40. kötet, 269. o.
(
9
)	Lásd az Európai Közösségek Bizottsága által kidolgozott, „Régime de paiement unique – le concept” című dokumentumot, amely az interneten is elérhető a következő weboldalon: http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/infosheets/pay_fr.pdf.
(
10
)	E rendelet VI. mellékletében felsorolt támogatási rendszerek között szerepel az anyatehénre vonatkozó támogatás.
(
11
)	Lásd az 1782/2003 rendelet III. címének „Támogatási jogosultságok” elnevezésű 3. fejezetét.
(
12
)	Lásd az 1782/2003 rendelet III. címe 5. fejezetének „Regionális végrehajtás” elnevezésű 1. szakaszát.
(
13
)	Lásd az 1782/2003 rendelet III. címe 5. fejezetének „Részleges végrehajtás” elnevezésű 2. szakaszát. Ebben az esetben is a „támogatások szétválasztásáról” beszélhetünk.
(
14
)	HL L 355., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 13. kötet, 223. o. A 2000. július 17-i 1593/2000/EK tanácsi rendelettel (HL L 182., 4. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 30. kötet, 94. o.) módosított rendelet.
(
15
)	HL L 327., 11. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 34. kötet, 308. o.
(
16
)	HL L 17., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 42. kötet, 223. o.
(
17
)	Az 1782/2003 rendelet 2. cikkének d) pontja értelmében „közvetlen kifizetés” az I. mellékletben felsorolt valamely jövedelemtámogatási rendszer alapján közvetlenül a mezőgazdasági termelő részére nyújtott támogatás. E rendszerek között található az egységes támogatási rendszer és az anyatehénre vonatkozó támogatási rendszer is.
(
18
)	BGBl. 2004. I., 1763. o.
(
19
)	Lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Berlusconi és társai ügyekben hozott ítélet 67–69. pontját, valamint a fent hivatkozott Campina-ügyben hozott ítélet 32. pontját.
(
20
)	Lásd a fent hivatkozott Campina-ügyben hozott ítélet 33. pontját.
(
21
)	47–52. pont. Lásd továbbá Léger főtanácsnok ezen ítélet alapjául szolgáló ügyre vonatkozóan 2003. december 11-én ismertetett indítványának (EBHT 2005., I-9115. o.) 27. pontját.
(
22
)	A fent hivatkozott Gerken-ügyben hozott ítélet 50. pontja.
(
23
)	E jogalkotói akarat a 118/2004 rendelet (6) preambulumbekezdésének második mondatában is tükröződik, mely szerint „[e] rendelkezések közül néhányat módosítani kell annak biztosítására, hogy a támogatások csökkentése és a támogatásokból való kizárás mindig szigorúan arányos legyen a szabálytalanság súlyával”.
(
24
)	Ezt az elemzést erősíti a 796/2004 rendelet (68) preambulumbekezdésének második mondata.
(
25
)	A fent hivatkozott Haug-ügyben hozott ítélet 17. pontja és a fent hivatkozott Campina-ügyben hozott ítélet 30. pontja.
(
26
)	Álláspontom szerint abban az esetben, ha a tárgyi hatály szempontjából a releváns szankciórendszer a 796/2004 rendelet 59. cikkében szereplő szankciórendszer lenne, azt kellene megállapítani, hogy az jelenleg Németországban semmiképpen sem alkalmazható, mivel ez a tagállam az „állatállomány” alapú támogatások szétválasztása mellett döntött, így visszaható hatályú alkalmazásról sem lehet szó. Amint arra a görög kormány is rámutatott, egyértelműen erre a következtetésre lehet jutni a 796/2004 rendelet (12) preambulumbekezdése alapján, amelyből az vezethető le, hogy az említett rendelet 59. cikkét csak akkor lehetne alkalmazni, ha Németország bizonyos termeléstől függő, „állatállomány” alapú támogatások, például anyatehenekre vonatkozó támogatás megtartását választotta volna.
(
27
)	Különösen ezen indítvány 159–161. pontjára hivatkozik.
(
28
)	Alaki szempontból érdemes megjegyezni, hogy a 796/2004 rendelet III. mellékletében szereplő megfelelési táblázat értelmében a 2419/2001 rendelet 39. cikkének nincs meg a megfelelője az első rendeletben.
(
29
)	Lásd még ebben az értelemben a 796/2004 rendelet (49) preambulumbekezdését.
(
30
)	Ugyanis a kölcsönös megfeleltetés ellenőrzése azon túl, hogy lényegében 18 rendeletet és irányelvet érint, a 2001-ben még önmagukban nem létező jó mezőgazdasági és ökológiai állapottal kapcsolatos előírásokra is vonatkozik.
(
31
)	Lásd e tekintetben a 3887/92 rendelet 6. és azt követő cikkeit.
(
32
)	Lásd az 1782/2003 rendelet 71. cikkének (1) bekezdését.
(
33
)	2005-ben 3%-kal, 2006-ban 4%-kal és a 2007-től 2012-ig terjedő időszakban évente 5%-kal.