DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
7 octobre 2015 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Documents échangés avec le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie lors d’un procès – Décision prise à la suite de l’annulation partielle par le Tribunal de la décision initiale – Refus partiel d’accès – Exception relative à la protection des relations internationales »
Dans l’affaire T‑658/14,
Ivan Jurašinović, demeurant à Angers (France), représenté par Mes O. Pfligersdorffer et S. Durieu, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. E. Rebasti et Mme A. Jensen, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision du Conseil du 8 juillet 2014 refusant d’accorder au requérant l’accès intégral à certains documents échangés avec le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie dans le cadre du procès de M. A. Gotovina, prise à la suite de l’annulation partielle de la décision initiale par l’arrêt du 3 octobre 2012, Jurašinović/Conseil (T-63/10, Rec, EU:T:2012:516),
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. A. Dittrich, président, J. Schwarcz (rapporteur) et Mme V. Tomljenović, juges,
greffier : Mme S. Bukšek Tomac, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 11 juin 2015,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1        Par courrier du 4 mai 2009, le requérant, M. Ivan Jurašinović, a demandé au secrétaire général du Conseil de l’Union européenne, sur le fondement du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43), l’accès aux rapports de la mission de surveillance de la Communauté européenne en Croatie, dans la zone de Knin, pour la période du 1er au 31 août 1995, et à d’autres documents.
2        Par décision du 21 septembre 2009, le Conseil a répondu à la demande confirmative du requérant du 27 juin 2009, en accordant un accès partiel à huit rapports et en rejetant le surplus de la demande.
3        Par recours introduit le 19 novembre 2009, le requérant a demandé au Tribunal l’annulation de la décision du Conseil du 21 septembre 2009. Ce recours a été rejeté par le Tribunal par un arrêt du 3 octobre 2012, Jurašinović/Conseil (T‑465/09, Rec, EU:T:2012:515), et le pourvoi dirigé contre cet arrêt a été rejeté par un arrêt du 28 novembre 2013, Jurašinović/Conseil (C‑576/12 P, Rec, EU:C:2013:777).
4        Par courrier du 1er octobre 2009, le requérant a demandé au secrétaire général du Conseil l’accès aux décisions relatives à la transmission au Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (ci-après le « TPIY ») des documents dont celui-ci avait sollicité la communication lors du procès de M. A. Gotovina et à l’intégralité des correspondances échangées dans ce cadre par les institutions de l’Union européenne avec le TPIY, y compris les éventuelles annexes, notamment les demandes initiales émanant tant du TPIY que des avocats de la défense.
5        Par décision du 7 décembre 2009, le Conseil a répondu à la demande confirmative du requérant du 3 novembre 2009, en refusant l’accès aux documents. Dans cette décision, le Conseil a indiqué qu’il avait autorisé le TPIY à communiquer des versions expurgées de plusieurs documents de ses archives aux avocats de M. Gotovina. Le Conseil a recensé 40 documents demandés par le requérant, comprenant des lettres du secrétaire général, haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (ci-après le « SGHR »), du procureur et de la chambre de première instance du TPIY, ainsi que des mémoires échangés entre les avocats de M. Gotovina et le SGHR. En annexe à ladite décision, le Conseil a listé les 40 documents qui faisaient l’objet de la demande d’accès et a indiqué s’ils étaient ou non accessibles sur la base de données judiciaires du site Internet du TPIY.
6        Par recours introduit le 10 février 2010, le requérant a demandé au Tribunal l’annulation de la décision du Conseil du 7 décembre 2009. Par arrêt du 3 octobre 2012, Jurašinović/Conseil (T‑63/10, Rec, EU:T:2012:516), le Tribunal a annulé la décision du 7 décembre 2009, dans la mesure où l’accès aux correspondances échangées par le Conseil et le TPIY, ainsi qu’aux documents autres que les rapports établis par la mission de surveillance de la Communauté pendant la durée de son activité, annexés à ces correspondances, avait été refusé. Aucun pourvoi n’a été formé contre cet arrêt.
7        Par courrier du 21 décembre 2012, le Conseil a informé le requérant qu’il prendrait les mesures que comportait l’exécution de l’arrêt Jurašinović/Conseil, point 6 supra (EU:T:2012:516), et procéderait à un réexamen de la demande confirmative du 3 novembre 2009.
8        Après avoir été invité à agir par le requérant, en vertu de l’article 265, deuxième alinéa, TFUE, le Conseil a, par décision du 22 juillet 2013, accordé l’accès aux documents adressés par le SGHR au TPIY, dans la mesure où ils ne contenaient pas les rapports de la mission de surveillance de la Communauté. Le Conseil a également indiqué que les consultations se poursuivaient avec le TPIY au sujet d’autres documents, qui feraient l’objet d’une décision confirmative une fois le réexamen terminé.
9        Par décision du 8 juillet 2014 (ci-après la « décision attaquée »), le Conseil a décidé de donner l’accès à deux groupes de documents listés aux annexes 2 et 3 de ladite décision, sous réserve des passages de 15 documents visés à l’annexe 3 qui contenaient des éléments procéduraux concernant l’évaluation des éléments de preuve, l’enquête ou la stratégie adoptée au cours du procès par les organes du TPIY et dont la numérotation correspondait à celle utilisée dans l’arrêt Jurašinović/Conseil, point 6 supra (EU:T:2012:516) (ci-après les « documents litigieux »), auxquels ont été appliquées les exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), et paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001, et sous réserve d’autres passages qui contenaient des données à caractère personnel. Enfin, il a informé le requérant que, pour un nombre limité de documents, les consultations avec le TPIY continuaient.
10      Dans la décision attaquée, le Conseil a indiqué avoir examiné les documents litigieux à la lumière des explications communiquées par le TPIY et dans le plein respect de son obligation de mener sa propre évaluation afin de déterminer si l’une des exceptions au droit d’accès aux documents prévues à l’article 4 du règlement n° 1049/2001 était applicable. À l’issue du réexamen, il a conclu que des passages des documents litigieux contenaient des éléments procéduraux concernant notamment l’évaluation des éléments de preuve, l’enquête ou la stratégie adoptée au cours du procès par les organes du TPIY et que d’autres passages contenaient des données à caractère personnel.
Procédure et conclusions des parties
11      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 12 septembre 2014, le requérant a introduit le présent recours.
12      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner le Conseil à lui verser la somme de 5 000 euros hors taxes, soit 6 000 euros toutes taxes comprises à titre d’indemnité de procédure avec intérêts au taux de la Banque centrale européenne (BCE) au jour de l’enregistrement de la requête ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
13      Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner le requérant aux dépens.
14      Par ordonnance du 22 avril 2015, le Tribunal a demandé au Conseil de produire devant lui l’intégralité des documents litigieux. Le Conseil a déféré à cette demande dans le délai imparti.
15      Par mesure d’organisation de la procédure, le Tribunal a posé des questions aux parties. Ces dernières y ont répondu dans le délai imparti.
En droit
Sur l’étendue du litige
16      Il convient de constater que, dans cinq documents litigieux, produits par le Conseil à la suite de l’ordonnance du 22 avril 2015, ne sont censurés que des passages comportant les données à caractère personnel d’agents du TPIY. Interrogé à cet égard à l’audience, le requérant a déclaré se désister de sa demande d’annulation relative à ces documents, puisqu’il ne contestait pas le refus d’accès aux données à caractère personnel occultées dans la décision attaquée.
17      Dès lors, le recours ne porte plus sur l’accès aux documents nos 7, 25, 33, 34 et 36, selon la numérotation utilisée dans l’arrêt Jurašinović/Conseil, point 6 supra (EU:T:2012:516).
Sur les conclusions à fin d’annulation
18      Le requérant soulève trois moyens, le premier tiré d’une erreur manifeste d’appréciation relative à l’exception visant à protéger les procédures juridictionnelles et les avis juridiques, le deuxième tiré d’une erreur manifeste d’appréciation relative à l’exception visant à protéger l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales et le troisième tiré de l’existence d’un intérêt public supérieur dans la mise en œuvre de l’exception visant à protéger les procédures juridictionnelles et les avis juridiques.
19      Il convient tout particulièrement d’examiner le deuxième moyen.
20      Conformément à son considérant 1, le règlement n° 1049/2001 s’inscrit dans la volonté exprimée à l’article 1er, deuxième alinéa, TUE, inséré par le traité d’Amsterdam, de marquer une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens. Ainsi que le rappelle le considérant 2 dudit règlement, le droit d’accès du public aux documents des institutions se rattache au caractère démocratique de ces dernières (arrêts du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, Rec, EU:C:2008:374, point 34, et du 21 juillet 2011, Suède/MyTravel et Commission, C‑506/08 P, Rec, EU:C:2011:496, point 72).
21      À cette fin, le règlement n° 1049/2001 vise, comme l’indiquent son considérant 4 et son article 1er, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible (arrêts Suède et Turco/Conseil, point 20 supra, EU:C:2008:374, point 33, et Suède/MyTravel et Commission, point 20 supra, EU:C:2011:496, point 73).
22      Certes, ce droit n’en est pas moins soumis à certaines limites fondées sur des raisons d’intérêt public ou privé. Plus spécifiquement, et en conformité avec son considérant 11, ledit règlement prévoit, à l’article 4, un régime d’exceptions autorisant les institutions à refuser l’accès à un document dans le cas où la divulgation de ce dernier porterait atteinte à l’un des intérêts protégés par cet article (arrêt Suède/MyTravel et Commission, point 20 supra, EU:C:2011:496, point 74).
23      Néanmoins, dès lors que de telles exceptions dérogent au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (arrêts Suède et Turco/Conseil, point 20 supra, EU:C:2008:374, point 36, et Suède/MyTravel et Commission, point 20 supra, EU:C:2011:496, point 75).
24      Ainsi, lorsque l’institution concernée décide de refuser l’accès à un document dont la communication lui a été demandée, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant aux questions de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à l’article 4 du règlement n° 1049/2001 et invoquée par cette institution (arrêt Suède/MyTravel et Commission, point 20 supra, EU:C:2011:496, point 76). En outre, le risque d’une telle atteinte doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (arrêts Suède et Turco/Conseil, point 20 supra, EU:C:2008:374, point 43, et Suède/MyTravel et Commission, point 20 supra, EU:C:2011:496, point 76).
25      Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, sous a), troisième tiret, du règlement n° 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en matière de relations internationales.
26      Il y a lieu de rappeler que la nature particulièrement sensible et essentielle des intérêts protégés énoncés à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1049/2001, combinée au caractère obligatoire du refus d’accès devant, aux termes de ladite disposition, être opposé par l’institution lorsque la divulgation au public d’un document porterait atteinte à ces intérêts, confère à la décision devant ainsi être prise par l’institution un caractère complexe et délicat nécessitant un degré de prudence tout particulier. Une telle décision requiert, dès lors, une marge d’appréciation (arrêts du 1er février 2007, Sison/Conseil, C‑266/05 P, Rec, EU:C:2007:75, point 35, et Jurašinović/Conseil, point 3supra, EU:T:2012:515, point 32).
27      Il convient, également, de relever que les critères énoncés à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1049/2001 sont très généraux, un refus d’accès devant en effet être opposé, ainsi qu’il ressort des termes de cette disposition, lorsque la divulgation du document concerné porterait « atteinte » à la protection de l’« intérêt public » en ce qui concerne, notamment, les « relations internationales » (arrêts Sison/Conseil, point 26 supra, EU:C:2007:75, point 36, et Jurašinović/Conseil, point 3 supra, EU:T:2012:515, point 33).
28      Dès lors, le contrôle exercé par le Tribunal sur la légalité de décisions des institutions refusant l’accès à des documents en raison des exceptions relatives à l’intérêt public prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1049/2001 doit se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits, ainsi que de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits et de détournement de pouvoir (arrêts Sison/Conseil, point 26 supra, EU:C:2007:75, point 34, et Jurašinović/Conseil, point 3 supra, EU:T:2012:515, point 34).
29      Par ailleurs, il ressort du libellé de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1049/2001 que, s’agissant des exceptions au droit d’accès visées par cette disposition, le refus de l’institution est obligatoire dès lors que la divulgation au public d’un document est de nature à porter atteinte aux intérêts que protège ladite disposition, sans qu’il y ait lieu, en pareil cas et à la différence de ce que prévoit notamment le paragraphe 2 du même article, de procéder à une mise en balance des exigences liées à la protection desdits intérêts avec celles qui résulteraient d’autres intérêts (arrêt Sison/Conseil, point 26 supra, EU:C:2007:75, point 46).
30      C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner le premier moyen.
31      Le requérant soutient que le Conseil s’est à tort référé aux informations sensibles émanant du TPIY pour lui opposer l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1049/2001, alors que les documents litigieux seraient liés à des informations sensibles de l’Union, puisqu’ils se rapportent à l’utilisation, par le procureur à titre de preuve, de documents de l’Union. Les documents annexés à la décision attaquée prouveraient qu’aucune information sensible du système des Nations unies n’y est contenue et ils démontreraient à quel point le procureur du TPIY était dépendant de l’autorisation du SGHR pour utiliser le moindre document.
32      Le Conseil considère que l’argumentation du requérant doit être rejetée.
33      Dans la décision attaquée, le Conseil a considéré que « la divulgation complète des [documents litigieux], décidée de manière unilatérale, risquait réellement d’avoir des répercussions négatives sur ses relations internationales avec le TPIY et le système des Nations unies ». Selon lui, « les bonnes relations de travail qu[’il] entretient avec le TPIY et le système des Nations unies en général dépendent du climat de confiance entre [lui et ces derniers] ». Il relève que « le TPIY, en étroite collaboration avec le bureau des affaires juridiques des Nations unies, a fait savoir à maintes reprises qu’il était opposé à la diffusion des parties non divulguées des documents [litigieux] », en lui fournissant « des raisons valables pour expliquer sa position ». Le Conseil a estimé que, s’il divulguait ces parties des documents litigieux au public, « la confiance que le TPIY et les institutions des Nations unies plac[ai]ent [en lui] en tant que destinataire fiable de leurs informations sensibles risquerait d’être altérée, ce qui entraînerait pour l’avenir une diminution du flux d’informations sensibles entre [lui] et le TPIY, et de manière plus générale, entre [lui] et les Nations unies ». Le Conseil a conclu que la divulgation complète des documents litigieux comporterait donc un risque réel et concret de nuire à ses relations internationales.
34      Force est de constater que l’argumentation du requérant, qui soutient que le Conseil s’est à tort référé aux informations sensibles émanant du TPIY pour lui opposer l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1049/2001, est erronée, puisque la prémisse sur laquelle cette argumentation est fondée est, elle-même, erronée.
35      En effet, il ressort de la décision attaquée que, dans le passage consacré à l’exception tirée du risque d’atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales, le Conseil fait état d’informations sensibles à deux reprises. Il vise, d’une part, les informations sensibles qui lui seraient adressées par le TPIY et les institutions des Nations unies et, d’autre part, les informations sensibles qui seraient échangées entre lui et le TPIY, ainsi que, de façon générale, entre lui et les Nations unies.
36      En ce qui concerne la première catégorie d’informations à laquelle il est fait référence, il s’agit d’informations qui, d’après le Conseil, sont sensibles, mais qui, contrairement à ce que soutient le requérant, n’émanent pas de lui. Il convient, en effet, de lire ce passage de la décision attaquée dans son contexte. Or, il résulte des passages relatifs à la protection des procédures juridictionnelles, qui précèdent immédiatement celui relatif à la protection des relations internationales, que les informations qualifiées de sensibles dont il est question portent sur certains aspects de la stratégie procédurale adoptée par le procureur du TPIY. Il ne s’agit donc pas d’informations qui émanent du Conseil, même si la stratégie en question vise à l’utilisation des rapports, émanant du Conseil, en tant qu’éléments de preuve dans le cadre d’une procédure juridictionnelle. S’agissant de la seconde catégorie d’informations, il y a lieu de constater que le Conseil formule ainsi une considération générale sur les échanges d’informations qui pourraient avoir lieu à l’avenir sans se référer aucunement aux informations contenues dans les documents litigieux, étant noté que ces flux hypothétiques d’informations pourraient émaner tant de lui-même que des institutions des Nations unies.
37      Dès lors, le requérant n’est pas en mesure, par l’argumentation qu’il invoque à l’appui du deuxième moyen, tel que soulevé dans la requête, de remettre en cause l’appréciation du Conseil selon laquelle la divulgation des documents litigieux porterait atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales.
38      Par suite, le deuxième moyen doit être rejeté sans qu’il soit nécessaire d’examiner le bien-fondé des premier et troisième moyens, puisque, pour que la décision attaquée soit fondée en droit, il suffit que l’une des exceptions que le Conseil a opposées pour refuser l’accès aux documents litigieux l’ait été à juste titre (voir, en ce sens, arrêt Jurašinović/Conseil, point 3 supra, EU:T:2012:515, point 20).
39      Par conséquent, les conclusions à fin d’annulation doivent être rejetées.
Sur les conclusions en indemnité
40      Ainsi qu’il ressort du point 12 ci-dessus, le requérant demande au Tribunal de condamner le Conseil à lui verser une somme de 6 000 euros toutes taxes comprises à titre d’indemnité de procédure.
41      Si le requérant a précisé, lors de l’audience, que l’indemnité demandée avait pour objet de réparer l’obligation qui lui était faite de se présenter à nouveau devant le Tribunal en raison de la décision attaquée, laquelle n’avait pas exécuté l’arrêt Jurašinović/Conseil, point 6 supra (EU:T:2012:516), il a également fait valoir que l’indemnité couvrait les coûts de la présente procédure.
42      Dès lors, il convient de considérer que les conclusions en indemnité se confondent, en réalité, avec la demande de condamnation aux dépens présentée par le requérant, qui vise également à condamner le Conseil à supporter les coûts de la présente procédure.
Sur les dépens
43      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1)      Il n’y a plus lieu de statuer sur le recours dans la mesure où les conclusions à fin d’annulation de la décision du Conseil de l’Union européenne du 8 juillet 2014 refusant d’accorder à M. Ivan Jurašinović l’accès intégral à certains documents échangés avec le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie dans le cadre du procès de M. A. Gotovina, prise à la suite de l’annulation partielle de la décision initiale par l’arrêt du 3 octobre 2012, Jurašinović/Conseil, (T-63/10, Rec, EU:T:2012:516), visent les documents nos 7, 25, 33, 34 et 36.
2)      Le surplus du recours est rejeté.
3)      M. Jurašinović supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Conseil.
Dittrich
Schwarcz
Tomljenović
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 7 octobre 2015.Signatures
* Langue de procédure : le français.