ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
13 juni 2013 (*)
„Landbouw – Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw – Begrip ‚controleperiode’ – Mogelijkheid tot verlenging van controleperiode door lidstaat bij materiële onmogelijkheid om binnen gestelde termijn tot controle over te gaan – Terugbetaling van ontvangen steun – Sancties”
In zaak C‑3/12,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Conseil d’État (Frankrijk) bij beslissing van 28 november 2011, ingekomen bij het Hof op 2 januari 2012, in de procedure
Syndicat OP 84
tegen
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), rechtsopvolger van het Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), zelf rechtsopvolger van het Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor),
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: L. Bay Larsen, kamerpresident, J. Malenovský, U. Lõhmus, M. Safjan (rapporteur) en A. Prechal, rechters,
advocaat-generaal: N. Jääskinen,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
–        Établissement national des produits de l’agriculture en de la mer (FranceAgriMer), vertegenwoordigd door J.‑C. Balat, avocat,
–        de Franse regering, vertegenwoordigd door G. de Bergues en N. Rouam als gemachtigden,
–        de Poolse regering, vertegenwoordigd door M. Szpunar en B. Majczyna als gemachtigden,
–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Rossi en D. Bianchi als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 14 maart 2013,
het navolgende
Arrest
1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 2, lid 4, en 6 van verordening (EEG) nr. 4045/89 van de Raad van 21 december 1989 inzake de door de lidstaten uit te voeren controles op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw en houdende intrekking van richtlijn 77/435/EEG (PB L 388, blz. 18), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 3094/94 van de Raad van 12 december 1994 (PB L 328, blz. 1; hierna: „verordening nr. 4045/89”).
2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de landbouworganisatie Syndicat OP 84 en het Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), rechtsopvolger van het Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), zelf rechtsopvolger van het Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), over de rechtmatigheid van de terugvordering van communautaire steun uit de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL).
Toepasselijke bepalingen
3        Artikel 8, lid 1, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13) bepaalt:
„De lidstaten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:
–        zich ervan te vergewissen dat de door het [EOGFL] gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd;
–        onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
–        de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
[...]”
4        De eerste tot en met de vierde en de tiende overweging van de considerans van verordening nr. 4045/89 luiden als volgt:
„[...] naar luid van artikel 8 van verordening [...] nr. 729/70 [...] [treffen] de lidstaten de nodige maatregelen [...] om zich ervan te vergewissen dat de door het [EOGFL] gefinancierde verrichtingen daadwerkelijk en op regelmatige wijze hebben plaatsgevonden, om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen en om de als gevolg van onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen;
[...] deze verordening [laat] voorts de nationale controlevoorschriften die verder gaan dan de in deze verordening opgenomen bepalingen onverlet [...];
[...] de lidstaten moeten worden aangespoord om de door hen op grond van richtlijn 77/435/EEG [van de Raad van 27 juni 1977 inzake de door de lidstaten uit te voeren controles op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (PB L 172, blz. 17)] verrichte controles van de handelsdocumenten van ondernemingen die bedragen ontvangen of verschuldigd zijn, aan te scherpen [...];
[...] bij de tenuitvoerlegging door de lidstaten van de wettelijke voorschriften die naar aanleiding van richtlijn 77/435 [...] zijn vastgesteld, is gebleken dat het huidige systeem in het licht van de opgedane ervaring moet worden gewijzigd [en] dat wijzigingen dienen te worden opgenomen in een verordening gezien de aard van de betrokken bepalingen;
[...]
[...] de controleprogramma’s[, ook al moeten zij] in de eerste plaats door de lidstaten worden vastgesteld, [moeten] [...] aan de Commissie [...] worden voorgelegd, zodat deze haar toezichthoudende coördinerende rol kan vervullen en bij de vaststelling van deze programma’s passende criteria worden gehanteerd; [...] op die manier kunnen [de controles] worden toegespitst op sectoren of ondernemingen met een hoog frauderisico.”
5        Artikel 1, lid 2, van verordening nr. 4045/89 bepaalt:
„In de zin van deze verordening wordt onder ‚handelsdocumenten’ verstaan alle boeken, registers, nota’s en bewijsstukken, de boekhouding, de productie- en kwaliteitsadministraties en de briefwisseling met betrekking tot de handelsactiviteiten van de onderneming, alsmede de commerciële gegevens, in welke vorm dan ook, inclusief computergegevens, voor zover deze documenten of gegevens direct of indirect betrekking hebben op de in lid 1 bedoelde verrichtingen.”
6        Artikel 2 van deze verordening bepaalt:
„1.       De lidstaten verrichten controles op de handelsdocumenten van de ondernemingen, waarbij rekening wordt gehouden met de aard van de te controleren verrichtingen. De lidstaten zien erop toe dat de te controleren ondernemingen zo worden gekozen dat de doeltreffendheid van de preventieve maatregelen en de maatregelen voor de opsporing van onregelmatigheden in het kader van de financieringsregeling van de afdeling ‚Garantie’ van het EOGFL maximaal gewaarborgd is. Bij de keuze wordt met name rekening gehouden met de financiële betekenis van de ondernemingen op dit gebied en andere risicofactoren.
[...]
4.       De controleperiode loopt van 1 juli tot en met 30 juni van het volgende jaar.
De controles bestrijken een periode van ten minste twaalf maanden die ten einde loopt tijdens de voorgaande controleperiode; deze periode van twaalf maanden kan aan begin of einde worden verlengd met door de lidstaat vast te stellen perioden.
[...]”
7        Artikel 4 van deze verordening luidt als volgt:
„De ondernemingen bewaren de in artikel 1, lid 2, en in artikel 3 bedoelde handelsdocumenten gedurende ten minste drie jaren, ingaande na afloop van het jaar waarin zij zijn opgesteld.
De lidstaten kunnen een langere periode van bewaring van deze documenten voorschrijven.”
8        Artikel 5, lid 1, van verordening nr. 4045/89 bepaalt:
„Degenen die voor de onderneming verantwoordelijk zijn, of derden, zorgen ervoor dat alle handelsdocumenten en aanvullende inlichtingen aan de met de controle belaste functionarissen of daartoe gemachtigde personen worden verstrekt. Computergegevens moeten via een passende informatiedrager worden verstrekt.”
9        Artikel 6 van deze verordening bepaalt:
„1.       De lidstaten dragen er zorg voor dat de functionarissen belast met de controles het recht hebben de handelsdocumenten in beslag te nemen of in beslag te doen nemen. Bij uitoefening van dit recht worden de nationale bepalingen ter zake in acht genomen en wordt geen afbreuk gedaan aan de toepassing van de regels inzake de strafrechtelijke procedure betreffende het in beslag nemen van documenten.
2.       De lidstaten treffen adequate maatregelen om sancties op te leggen aan natuurlijke personen of rechtspersonen die de krachtens het bepaalde in deze verordening op hen rustende verplichtingen niet nakomen.”
10      In artikel 9, lid 1, van deze verordening is bepaald:
„Vóór 1 januari volgende op de controleperiode verstrekken de lidstaten de Commissie een uitvoerig verslag over de toepassing van deze verordening.”
11      Punt 4, sub g, van bijlage II bij verordening (EEG) nr. 1863/90 van de Commissie van 29 juni 1990 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 4045/89 (PB L 170, blz. 23), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2278/96 van de Commissie van 28 november 1996 (PB L 308, blz. 30; hierna: „verordening nr. 1863/90”) bepaalt dat in het jaarverslag dat de lidstaten krachtens artikel 9, lid 1, van verordening nr. 4045/89 indienen, „de resultaten van de controles die zijn uitgevoerd met betrekking tot de controleperiode die voorafging aan die waarop dit verslag betrekking heeft, voor zover het gaat om resultaten die nog niet beschikbaar waren toen het verslag over die controleperiode werd ingediend” moeten worden meegedeeld.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
12      Syndicat OP 84, een landbouworganisatie waarbij 48 fruit- en groentetelers zijn aangesloten, heeft een operationeel programma ten uitvoer gelegd over de periode van 1 juli 1997 tot en met 31 december 1998. Daartoe heeft het communautaire steun gekregen uit de afdeling Garantie van het EOGFL.
13      Bij brief van 30 mei 2000 hebben de bevoegde nationale autoriteiten Syndicat OP 84 meegedeeld dat zij overeenkomstig verordening nr. 4045/89 een controle ter plaatse zouden verrichten. De controleverrichtingen konden evenwel pas vanaf 22 januari 2001 worden aangevat en werden op 24 januari 2001 voltooid.
14      Aangezien bij deze controle kon worden geconstateerd dat bepaalde acties waarvoor Syndicat OP 84 meende aanspraak te kunnen maken op communautaire steun, daarvoor niet in aanmerking kwamen wegens hun louter individuele karakter, en dat de wijze waarop het actiefonds door de leden van Syndicat OP 84 van middelen werd voorzien, niet in overeenstemming was met artikel 15 van verordening (EG) nr. 2200/96 van de Raad van 28 oktober 1996 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit (PB L 297, blz. 1), heeft Oniflhor bij brief van 30 oktober 2001 Syndicat OP 84 verzocht om alle voor 1997 en 1998 ontvangen bedragen terug te betalen. Vervolgens heeft zij ten belope van de terug te vorderen bedragen een executoriale titel uitgevaardigd.
15      Bij vonnis van 7 november 2006 heeft het tribunal administratif de Marseille de tegen Syndicat OP 84 uitgevaardigde executoriale titel nietig verklaard. Bij arrest van 8 december 2008 heeft de cour administrative d’appel de Marseille dat vonnis evenwel vernietigd en de door Syndicat OP 84 bij het tribunal administratif de Marseille ingediende vorderingen afgewezen. Daarop heeft Syndicat OP 84 bij de Conseil d’État cassatieberoep ingesteld.
16      Syndicat OP 84 baseert zijn cassatieberoep met name op een middel waarmee wordt aangevoerd dat de cour administrative d’appel de Marseille blijkt heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de administratie, zonder artikel 2 van verordening nr. 4045/89 te schenden, in de controleperiode tussen 1 juli 1999 en 30 juni 2000 een controle had kunnen aanvatten en deze in de controleperiode tussen 1 juli 2000 en 30 juni 2001 had kunnen voortzetten, op grond dat zijn gedrag een effectieve controle in de eerste periode onmogelijk had gemaakt.
17      Van oordeel dat het antwoord op dit middel vragen deed rijzen over de uitlegging van de relevante bepalingen van verordening nr. 4045/89, heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen verzocht:
„1)      Moet de controleperiode tussen 1 juli van het ene jaar en 30 juni van het daaropvolgende jaar, zoals vermeld in artikel 2, lid 4, van verordening nr. 4045/89 [...], worden begrepen als de periode waarbinnen de met de controle belaste administratie de telersvereniging in kennis moet stellen van de voorgenomen controle, alle controleverrichtingen ter plaatse en op basis van stukken moet aanvatten en voltooien en de resultaten van de controle moet meedelen, dan wel als de periode waarbinnen enkel bepaalde van die procedurehandelingen moeten worden verricht?
2)       Kan de administratie, ingeval wegens het gedrag of de tekortkomingen van de telersvereniging een controle die werd aangevat in een controleperiode, daadwerkelijk onmogelijk is geworden, ofschoon daarover niets uitdrukkelijks is bepaald in [genoemde] verordening [...], haar controleverrichtingen tijdens de volgende controleperiode voortzetten zonder zodoende een procedurefout te maken, die de gecontroleerde zou kunnen aanvoeren tegen de beslissing waarbij gevolgen worden verbonden aan de resultaten van de controle?
3)      Indien de vorige vraag ontkennend moet worden beantwoord, kan de administratie, wanneer wegens het gedrag of de tekortkomingen van de telersvereniging geen daadwerkelijke controle mogelijk is, de terugbetaling van de ontvangen steun eisen en vormt een dergelijke maatregel één van de sancties die kunnen worden getroffen krachtens artikel 6 van [die] verordening?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste en tweede vraag
18      Met zijn eerste en tweede vraag, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, lid 4, eerste alinea, van verordening nr. 4045/89 aldus moet worden uitgelegd dat de administratie haar controleverrichtingen, die in de controleperiode tussen 1 juli van het ene jaar en 30 juni van het volgende jaar zijn aangekondigd, na deze periode kan verrichten zonder een procedurefout te maken, die de gecontroleerde marktdeelnemer zou kunnen aanvoeren tegen de beslissing waarbij gevolgen worden verbonden aan de resultaten van deze controle.
19      Het is juist dat artikel 2, lid 4, eerste alinea, van verordening nr. 4045/89, dat bepaalt dat de „[d]e controleperiode loopt van 1 juli [van het ene jaar] tot en met 30 juni van het volgende jaar”, niet uitdrukkelijk voorziet in de mogelijkheid om de controleverrichtingen waarvan de marktdeelnemer in genoemde periode in kennis is gesteld, na deze periode voort te zetten, ongeacht of een dergelijke mogelijkheid al dan niet wordt gemotiveerd op grond van een gebrek aan medewerking vanwege de gecontroleerde marktdeelnemer.
20      Teneinde genoemde bepaling uit te leggen, moet bijgevolg niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen en de algemene opzet ervan, maar ook met de context ervan en de doelstellingen die door verordening nr. 4045/89 als geheel worden nagestreefd.
21      Wat genoemde doelstellingen betreft, beoogt verordening nr. 4045/89 blijkens de eerste, de derde en de vierde overweging van de considerans ervan, in onderlinge samenhang gelezen, de doeltreffendheid van de aan de lidstaten opgedragen controles te versterken, teneinde onregelmatigheden die zich kunnen voordoen op het vlak van het EOGFL te voorkomen en op te heffen (zie arrest van 13 juni 2013, Unanimes e.a., C‑671/11–C‑676/11, punt 17).
22      Om te waarborgen dat de nationale controles daadwerkelijk en doeltreffend worden verricht en dus dat het vereiste van bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie in acht wordt genomen, zijn deze controles overeenkomstig verordening nr. 4045/89, zoals blijkt uit de tiende overweging van de considerans ervan, aan het toezicht en de coördinatie door de Commissie onderworpen. Juist artikel 2 van deze verordening strekt tot organisatie van het uniforme controlestelsel, waarop door de Commissie toezicht wordt uitgeoefend. Lid 4 van dit artikel verzekert met name dat de controle met een zekere systematiek en regelmaat plaatsvindt (zie arrest Unanimes e.a., reeds aangehaald, punt 18).
23      Aangezien artikel 2 van verordening nr. 4045/89 aldus beoogt de controleactiviteit van de lidstaten te reguleren met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Unie, moet het begrip „controleperiode” tegen de achtergrond van de door dat artikel nagestreefde doelstelling van doeltreffendheid van de controles worden beoordeeld.
24      Om aan genoemde doelstelling te voldoen, is vereist dat een controleverrichting na de in artikel 2, lid 4, van die verordening vastgestelde controleperiode kan worden voortgezet wanneer het materieel onmogelijk was om de gehele verrichting binnen de gestelde termijn te voltooien.
25      Dit kan zelfs het geval zijn wanneer het niet de gecontroleerde marktdeelnemer is die het onmogelijk heeft gemaakt om de controle binnen de gestelde termijn te voltooien.
26      Gepreciseerd zij evenwel dat wanneer de onmogelijkheid om de controle te verrichten en dus om de resultaten daarvan aan de Commissie mee te delen vooraleer de voor die verrichting respectievelijk die mededeling gestelde termijn is verstreken, aan de controle-instanties kan worden toegeschreven, de betrokken lidstaat zich tegenover de Unie niet op de doeltreffendheidsdoelstelling kan beroepen om te rechtvaardigen dat de in artikel 2, lid 4, van verordening nr. 4045/89 vastgestelde periodiciteit van de controles niet in acht is genomen.
27      Overigens blijkt dat de mogelijkheid om de controleverrichtingen zo nodig voort te zetten, reeds bij de vaststelling van verordening nr. 1863/90 in overweging was genomen. Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen in herinnering heeft gebracht, kan overeenkomstig punt 4, sub g, van bijlage II bij die verordening rekening worden gehouden met de resultaten van de inzake de voorgaande controleperiode verrichte controles die nog niet beschikbaar waren toen het verslag over deze periode werd meegedeeld. Aangezien dit verslag overeenkomstig artikel 9 van verordening nr. 4045/89 vóór 1 januari volgende op de controleperiode aan de Commissie moet worden meegedeeld, voorziet verordening nr. 1863/90 althans in de mogelijkheid om in de voorgaande controleperiode aangevatte controleverrichtingen na het einde daarvan te voltooien.
28      Daarbij zij aangetekend dat de regelmatigheid van de verrichte controles, wat de gecontroleerde marktdeelnemers betreft, niet mag afhangen van de vraag in hoeverre die controles in overeenstemming met artikel 2, lid 4, van verordening nr. 4045/89 zijn uitgevoerd.
29      Genoemde bepaling voorziet immers enkel in organisatorische voorschriften teneinde de doeltreffendheid van de controles te waarborgen, en beheerst, zoals blijkt uit punt 22 van dit arrest, enkel de verhoudingen tussen de lidstaten en de Unie met het oog op de bescherming van de financiële belangen van laatstgenoemde. Deze bepaling ziet daarentegen niet op de verhoudingen tussen de controle-instanties en de gecontroleerde marktdeelnemers.
30      Bijgevolg mag artikel 2, lid 4, van verordening nr. 4045/89 niet aldus worden uitgelegd dat het de betrokken marktdeelnemers een recht verleent op grond waarvan zij zich kunnen verzetten tegen andere of uitgebreidere controles dan die welke in deze bepaling zijn bedoeld. Een dergelijk recht zou overigens afbreuk kunnen doen aan de bescherming van de financiële belangen van de Unie, aangezien het de terugvordering van onregelmatig ontvangen of gebruikte steun zou kunnen verhinderen (zie arrest Unanimes e.a., reeds aangehaald, punt 29).
31      In ieder geval betreffen de door verordening nr. 4045/89 opgelegde controles marktdeelnemers die vrijwillig hebben gebruikgemaakt van de door de afdeling Garantie van het EOGFL vastgestelde steunregeling en die, om steun te kunnen ontvangen, hebben aanvaard dat controles worden verricht om de regelmatigheid van de besteding van de Uniemiddelen te verifiëren. Deze marktdeelnemers kunnen niet rechtsgeldig de regelmatigheid van een dergelijke controle betwisten op de enkele grond dat bij deze controle de organisatorische voorschriften inzake de verhoudingen tussen de lidstaten en de Commissie niet in acht zijn genomen (zie arrest Unanimes e.a., reeds aangehaald, punt 30).
32      Dat neemt niet weg dat de rechtszekerheid van de gecontroleerde marktdeelnemers jegens de overheidsinstanties die deze controles verrichten en in voorkomend geval beslissen om vervolgingen in te stellen, wordt gewaarborgd door de verjaringstermijn voor de vervolgingen, die in artikel 3 van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1) is vastgesteld op in beginsel vier jaar vanaf de inbreuk op een Unierechtelijke bepaling ten gevolge van een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de begroting van de Unie wordt of zou worden geschaad. Zoals het Hof reeds heeft overwogen, dienen verjaringstermijnen in het algemeen ter bevordering van de rechtszekerheid (zie arrest van 24 juni 2004, Handlbauer, C‑278/02, Jurispr. blz. I‑6171, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33      De mogelijkheid dat degene die steun ontvangt in het kader van de door de afdeling Garantie van het EOGFL vastgestelde steunregeling, een controleverrichting moet ondergaan na de in artikel 2, lid 4, van verordening nr. 4045/89 vastgestelde periode kan dus niet als een inbreuk op het rechtszekerheidsbeginsel worden beschouwd zolang de verjaringstermijn nog niet is verstreken.
34      Uit een en ander volgt dat op de eerste en de tweede vraag moet worden geantwoord dat artikel 2, lid 4, eerste alinea, van verordening nr. 4045/89 aldus moet worden uitgelegd dat de administratie haar controleverrichtingen, die in de controleperiode tussen 1 juli van het ene jaar en 30 juni van het volgende jaar zijn aangekondigd, zo nodig na deze periode kan voortzetten zonder een procedurefout te maken, die de gecontroleerde marktdeelnemer zou kunnen aanvoeren tegen de beslissing waarbij gevolgen worden verbonden aan de resultaten van deze controle.
Derde vraag
35      Gelet op het antwoord op de eerste en de tweede vraag, behoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
36      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 2, lid 4, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 4045/89 van de Raad van 21 december 1989 inzake de door de lidstaten uit te voeren controles op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw en houdende intrekking van richtlijn 77/435/EEG, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 3094/94 van de Raad van 12 december 1994, moet aldus worden uitgelegd dat de administratie haar controleverrichtingen, die in de controleperiode tussen 1 juli van het ene jaar en 30 juni van het volgende jaar zijn aangekondigd, zo nodig na deze periode kan voortzetten zonder een procedurefout te maken, die de gecontroleerde marktdeelnemer zou kunnen aanvoeren tegen de beslissing waarbij gevolgen worden verbonden aan de resultaten van deze controle.
ondertekeningen
* Procestaal: Frans.