Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 21. maja 2026(1)
Zadeva C‑189/25
Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales in drugi
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče (Avstrija))
„ Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Okolje – Direktiva 2001/42/ES – Presoja vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje – Področje uporabe – Načrt ali program na področju prometa – Okvir za prihodnje soglasje za izvedbo projektov – Prvi uradni pripravljalni akt – Soglasje za izvedbo projekta gradnje ceste v več fazah – Posledice neobstoja okoljske presoje načrta ali programa za poznejša soglasja – Seznam državnih cest – S 1 dunajska zunanja obvoznica “
I.      Uvod
1.        Malo pred iztekom roka za prenos Direktive o SPVO (SPVO pomeni strateško presojo vplivov na okolje)(2) je Avstrija spremenila vmesne točke načrtovane hitre ceste za namene obvoza Dunaja po vzhodni strani. V okviru spora o soglasjih za izvedbo odseka tega obvoza na podlagi zakonodaje o vodah se postavi vprašanje, ali bi morali glede spremembe poteka vmesnih točk opraviti presojo vplivov na okolje. Avstrijsko Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) zato Sodišče sprašuje,
–        ali je bila za tako spremembo potrebna presoja vplivov na okolje,
–        ali je bila ta obveznost časovno veljavna in
–        ali bi kršitev obveznosti presoje vplivala na zakonitost soglasja za izvedbo na podlagi zakonodaje o vodah.
2.        Zlasti zadnje vprašanje ima lahko pomemben praktičen pomen, ker gre za to, ali lahko neobstoj presoje vplivov na okolje tudi še po dolgem času omaja učinkovitost naknadnih odločitev.
II.    Pravni okvir
3.        Cilji Direktive o SPVO izhajajo zlasti iz člena 1:
„Cilj te direktive je zagotoviti visoko raven varstva okolja in prispevati k vključevanju okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje načrtov in programov, zato da se spodbuja trajnostni razvoj, tako da se zagotovi skladno s to direktivo izvedena okoljska presoja nekaterih načrtov in programov, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.“
4.        Načrti in programi so opredeljeni v členu 2(a) Direktive o SPVP:
„V tej direktivi:
(a)      "načrti in programi" pomenijo načrte in programe, vključno s tistimi, ki jih sofinancira Evropska Skupnost, ter vse njihove spremembe:
–        ki jih pripravi in/ali sprejme organ na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni ali jih pripravi organ, sprejme pa jih parlament ali vlada v zakonodajnem postopku in
–        ki so zahtevani z zakonskimi in drugimi predpisi“.
5.        Obveznost izvedbe strateške presoje vplivov na okolje je določena v členu 3 Direktive o SPVO:
„1.      Okoljska presoja v skladu s členi 4 do 9 se izvede pri načrtih in programih iz odstavkov 2 do 4, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.
2.      Ob upoštevanju odstavka 3 se okoljska presoja izvede za vse načrte in programe,
(a)      ki so pripravljeni za kmetijstvo, gozdarstvo, ribištvo, energetiko, industrijo, promet, ravnanje z odpadki, upravljanje voda, telekomunikacije, turizem, prostorsko načrtovanje ali rabo zemljišč in ki določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov iz prilog I in II [k Direktivi 85/337/EGS(3)]; ali
(b)      …“
6.        „Gradnja avtocest in hitrih cest“ v skladu s členom 4(1) in Prilogo I, točka 7(b) Direktive o PVO predpostavlja presojo vplivov na okolje.
7.        Člen 4 Direktive o SPVO določa splošne obveznosti v povezavi z izvedbo presoje vplivov na okolje:
„1. Okoljska presoja iz člena 3 se izvede med pripravo načrta ali programa in preden se ta sprejme ali vloži v zakonodajni postopek.
2.      …
3. Kadar so načrti in programi del hierarhije prostorskih aktov, države članice v preprečitev podvajanja presoje upoštevajo dejstvo, da se bo presoja skladno s to direktivo izvedla na različnih ravneh te hierarhije. Države članice med drugim za preprečitev podvajanja presoje uporabljajo člen 5(2) in (3).“
8.        Člen 13(1) in (3) Direktive SPVO določa njeno časovno veljavnost:
„1. Države članice sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, pred 21. julijem 2004. O tem takoj obvestijo Komisijo.
2.      …
3.      Obveznost iz člena 4(1) se nanaša na načrte in programe, za katere je bil prvi uradni pripravljalni akt pripravljen po datumu iz odstavka 1. Za načrte in programe, za katere je bil prvi uradni pripravljalni akt pripravljen pred tem datumom in ki se sprejmejo ali vložijo v zakonodajni postopek več kakor 24 mesecev pozneje, velja obveznost iz člena 4(1), razen če države članice od primera do primera odločijo, da to ni izvedljivo, in o svoji odločitvi obvestijo javnost.“
III. Dejansko stanje in predlog za sprejetje predhodne odločbe
9.        Avstrijsko nacionalno državno cestno omrežje sestavljajo cestni odseki, opisani na seznamih 1 (avtoceste) in 2 (hitre ceste) Bundesstraßengsetz (zakon o državnih cestah, v nadaljevanju: BStG). Tam so ti cestni odseki opisani v obliki topografskih fiksnih točk, tako imenovanih vmesnih točk, ki jih povezuje državna cesta. Ta seznama BStG pomenita obvezen prometni načrt.
10.      Pred iztekom roka za prenos Direktive SPVO, 29. marca 2002, je bila S 1 hitra cesta zunaj dunajske obvoznice vključena v seznam 2 BStG z naslednjim opisom trase: „vozlišče Vösendorf (A 2, A 21) – vozlišče Schwechat (A 4) – Dunaj (Albern – Lobau/Ölhafen (A 22)) – Großebersdorf (A 5) – Korneuburg (A 22).“
11.      Po izteku roka za prenos Direktive SPVO, 9. maja 2006, je bil potek S 1 hitre ceste zunaj dunajske obvoznice v seznamu 2 BStG na novo opisan tako: „vozlišče Vösendorf (A 2, A 21) – vozlišče Rothneusiedl (A 24) – vozlišče Rustenfeld – vozlišče Schwechat (A 4) – vozlišče pri Raasdorf (A 23) – vozlišče pri Raasdorf (S 8) – vozlišče Dunaj/Süßenbrunn (S 2) - vozlišče Eibesbrunn (A 5) – vozlišče Korneuburg/zahod (A 22), vključno z vozliščem Rustenfeld – Leopoldsdorf (B 16)“. Za te spremembe BStG pa nista bila izvedena niti strateška presoja vplivov na okolje niti pregled, to je predhodna presoja potrebnosti presoje vplivov na okolje.
12.      Kandidatka za projekt Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft (delniška družba za financiranje avtocest in hitrih cest, v nadaljevanju: ASFINAG), je 26. marca 2009 pri (takratnem) zveznem ministru za promet, inovacije in tehnologijo predložila vlogo za projekt „S 1 hitra cesta zunaj dunajske obvoznice, odsek Schwechat – Süßenbrunn“ v zveznih deželah Dunaj in Spodnja Avstrija. Zvezni minister za promet, inovacije in tehnologijo je je glede tega projekta izvedel presojo vplivov na okolje (PVO) in postopek izdaje soglasja za izvedbo. S sklepom z dne 26. marca 2015 je izdal soglasje za izvedbo na podlagi Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 (zakon o presoji vplivov na okolje iz leta 2000, v nadaljevanju: UVP-G 2000) in Forstgesetz 1975 (zvezni zakon o gozdovih iz leta 1975). Tu je določil traso v skladu z BStG, odobril osnutek predora na podlagi Straßentunnel-Sicherheitsgesetz (zakon o varnosti cestnih predorov) in izdal dovoljenje na podlagi Luftfahrtgesetz (zakon o zračni plovbi) (v nadaljevanju: soglasje za izvedbo na podlagi PVO).
13.      Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Avstrija) je 18. maja 2018 spremenilo soglasje za izvedbo na podlagi PVO in določilo nova dopolnilna določila oziroma je obstoječa dopolnilna določila oblikovalo na novo. Sodišče je v tej odločbi o soglasju za izvedbo na podlagi PVO nikalno odgovorilo na vprašanje, ali bi bilo treba glede sprememb trase z dne 9. maja 2006 izvesti strateško presojo vplivov na okolje oziroma pregled na podlagi Direktive o SPVO in, če da, ali bi to vplivalo na soglasje, z obrazložitvijo, da gre zgolj za redakcijske spremembe oziroma ne gre za spremembe omrežja v smislu Direktive o SPVO. Soglasje za izvedbo na podlagi PVO je pravnomočno.
14.      Nato so bila izdana dodatna soglasja za izvedbo na podlagi zakonodaje o vodah in zakonodaje o varstvu narave za 1. odsek od Süßenbrunna do Groß Enzersdorfa. Tudi ta soglasja za izvedbo so pravnomočna.
15.      Landeshauptmann von Wien (deželni glavar dežele Dunaj) in Landeshauptfrau von Niederösterreich (deželna glavarka dežele Spodnja Avstrija) sta izdala soglasja na podlagi zakonodaje o vodah za 2. odsek od Schwechata do Groß Enzersdorfa, ki so bila izpodbijana v postopku v glavni stvari.
16.      Več okoljskih organizacij in posameznikov (tožeče stranke) s tožbo v postopku v glavni stvari izpodbija ta soglasja za izvedbo.
17.      Tožeče stranke med drugim izpodbijajo vnos S 1 v seznam 2 k BStG v različici z vsemi njenimi spremembami, na katerih temelji soglasje za izvedbo projekta. Glede tega načrta neupravičeno nista bila izvedena niti strateška presoja vplivov na okolje niti pregled na podlagi Direktive o SPVO.
18.      Družba ASFINAG pa zastopa stališče, da je bil prvi uradni pripravljalni akt o spremembah vnosa S 1 pred iztekom roka za prenos Direktive o SPVO, tako da te ni mogoče uporabiti. Te spremembe so bile namreč od 31. marca 2003 dalje predmet številnih posvetov s strokovnjaki in so bile 8. marca 2004 sprejete na sestanku udeleženih deželnih vlad s „strokovnim svetom“. V zapisniku tega sestanka je bilo izrecno navedeno, da ne bo vozlišča Ölhafen. Na tem sestanku je bilo po vključitvi državnih organov in strokovnjakov poleg tega sprejeto, da je treba še naprej razmišljati o različici s predorom, če bo odpadel priključek na A 22. Poleg tega se družba ASFINAG sklicuje na pravnomočno soglasje za izvedbo na podlagi PVO v različici sprememb, ki jih je določilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče).
19.      Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) zato Sodišču predložilo ta vprašanja:
1.      Ali je treba pravo Unije, zlasti člen 2(a) in člen 3(2)(a) Direktive o SPVO, razlagati tako, da priloga k nacionalni zakonski določbi (seznam), s katero se z določitvijo nekaterih geografskih točk (začetne, vmesne, končne točke) cestni odseki razglasijo za „državne ceste“, pri čemer ta določitev zavezujoče opredeljuje pravico do predložitve vloge za določitev trase v okviru konkretnega projekta, ki se bo v prihodnosti predložil v odobritev, in pristojnost organa za izdajo soglasij, določa „okvir za prihodnja soglasja“ za izvedbo projektov iz Prilog I in II k Direktivi o PVO, tudi če ta zakonska določba sicer določa posebne pogoje za odobritev projekta, med njimi zlasti varnost v cestnem prometu, funkcionalni pomen ali trajnostnost, vendar v teh pogojih za odobritev ni nadaljnjega sklicevanja na določitev cestnega odseka z geografskimi točkami?
Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen:
2.      Ali je treba člen 13(3) Direktive o SPVO razlagati tako, da gre za prvi uradni pripravljalni akt v smislu te določbe že, če so bili dokumenti, ki jih je treba na podlagi upoštevne specialne zakonodaje, ki se uporablja v državi članici, pripraviti pred spremembo načrta, v pripravi in so bili med pripravo tudi večkrat predstavljeni udeleženim regionalnim organom, zadevnim občinam in organom za izdajo soglasij ter jih je obravnaval posvetovalni strokovni svet?
3.      Ali je treba člen 3(2)(a) Direktive o SPVO razlagati tako, da v primeru, ko se konkreten projekt na podlagi Direktive o PVO odobri v več fazah, načrt, katerega merila in pogoji neposredno pomenijo samo podlago za prvo odobritev, določa tudi okvir za vsa nadaljnja soglasja, potrebna za izvedbo projekta?
20.      Družbi VIRUS in ASFINAG, Republika Avstrija ter Evropska komisija so v pisnem postopku pred Sodiščem podale svoje mnenje. Še dve drugi združenji sta predložili vlogi, v katerih sta se priključili navedbam družbe VIRUS, ne da bi sami podali vsebinska stališča. Sodišče v skladu s členom 76(2) Poslovnika ni izvedlo ustne obravnave, saj je štelo, da ima dovolj informacij.
IV.    Pravna presoja
21.      Vprašanja za predhodno odločanje se nanašajo na to, ali določitev vmesnih točk spada v stvarno področje uporabe obveznosti presoje na podlagi Direktive o SPVO, ker določa okvir za prihodnje soglasje za izvedbo projektov (glej točko A), in morebiti na to, ali je bila obveznost presoje tudi časovno veljavna (glej točko B). Če je taka obveznost presoje obstajala, se postavi nadaljnje vprašanje, ali neobstoj take presoje nasprotuje izdaji dodatnih soglasij za izvedbo v povezavi s tem projektom (glej točko C).
A.      Prvo vprašanje: potreba po strateški presoji vplivov določitve vmesnih točk na okolje
22.      S prvim vprašanjem želi Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) izvedeti, ali sprememba vmesne točke z dne 9. maja 2006 spada v področje materialne uporabe dolžnosti izvedbe strateške presoje vplivov na okolje.
23.      V skladu s členom 2(a) Direktive o SPVO izraz načrti in programi vključuje njihove spremembe, ki jih organ pripravi za namene sprejetja v parlamentu v okviru zakonodajnega postopka, in ki se jih zahteva na podlagi zakonskih in drugih predpisov.
24.      Zato lahko spremembe načrtov in programov predpostavljajo izvedbo presoje vplivov na okolje.(4) Tudi druge predpostavke iz te določbe do izpolnjene. Spremembo vmesnih točk je pripravil organ zaradi sprejema v parlamentu v okviru zakonodajnega postopka. Sicer ni razvidno, da bi obstajala kakšna obveznost spreminjanja, vendar v skladu s sodno prakso Sodišča zadostuje, da je sprejetje urejeno z nacionalnimi zakonskimi ali drugimi predpisi, ki določajo organe, ki so pristojni za sprejetje teh programov in načrtov, ter postopek njihove priprave.(5) Tudi to je bilo podano pri sporni spremembi.
25.      V skladu s členom 3(2)(a) Direktive o SPVO se opravi presoja vplivov na okolje pri vseh načrtih in programih, ki se jih med drugim pripravi na področju prometa in na podlagi katerih se določi okvir za prihodnje soglasje za izvedbo projektov, navedenih v Prilogah I in II Direktive o PVO.
26.      Nesporno je, da spada sporna hitra cesta v področje prometa in gre za projekt v smislu Priloge I, točka 7(b) Direktive o PVO.
27.      Dvomi Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) pa se nanašajo na to, ali določitev teh vmesnih točk že sama po sebi vsebuje dovolj podrobna pravila o vsebini, pripravi in izvedbi takega projekta, da jo je mogoče šteti kot okvir.
28.      Sodišče je natančno opredelilo, pod katerimi pogoji pravni akt določa okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov. Za to mora opredeliti pravila in postopke nadzora, ki veljajo za zadevni sektor, in tako določiti velik nabor meril in pogojev za odobritev in izvedbo enega ali več projektov, za katere je verjetno, da bodo znatno vplivali na okolje.(6) Ta razlaga naj zagotovi presojo vplivov na okolje glede zahtev, ki predvidoma znatno vplivajo na okolje.(7) Pojem „velik nabor meril in pogojev“ je treba zato razumeti kakovostno, in ne količinsko.(8) Odločilno torej ni, koliko je zahtev, temveč kakšne vplive na okolje bi lahko imele.
29.      Sodišče je iz tega izvedlo, da se določi okvir, če ukrep določa zlasti merila in pogoje glede lokacije, značilnosti, velikosti in razmer obratovanja teh projektov ali dodeljevanja sredstev v zvezi s temi projekti.(9)
30.      Splošno sprejeti cilj varstva ohranitvenega območja v skladu z nacionalnim pravom, ki je v bistvu ustrezal zakonskemu ukrepu, pa po mnenju Sodišča tega praga ni dosegel, ker je lahko imel le določen
vpliv na lokacijo projektov, s tem ko je otežil izbiro lokacije znotraj ohranitvenega območja, zunaj tega območja pa jo je olajšal.(10)
31.      Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) se zlasti glede zadnje navedenih ugotovitev o določitvi ohranitvenega območja sprašuje, ali določitev vmesnih točk za hitro cesto pomeni dovolj velik nabor meril in pogojev za soglasje za izvedbo projekta. Z določitvijo vmesnih točk pa tudi še niso povezane nobene konkretne zahteve glede soglasja za izvedbo in izvedbo cestnega projekta.
32.      V skladu predlogom za sprejetje predhodne odločbe pa vmesne točke določajo koridor, znotraj katerega naj poteka cesta. To je bistvena zahteva glede lokacije. Nadaljnja konkretizacija projekta mora biti izvedena znotraj tega koridorja in biti namenjena uresničitvi celotnega projekta, ki je določen z vmesnimi točkami.
33.      V izbiri trase hitre ceste pa tiči največji potencial za (škodljive) vplive tega projekta na okolje. Ti vplivi se pozneje sicer konkretizirajo, vendar je bolj pomembno, za kateri tip ceste gre, kje poteka cesta in kje zato nastopijo njeni vplivi na okolje.
34.      Kot ugotavlja že Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišč), projekt med drugim vpliva na biološko raznolikost, na tla in porabo površine na območju trase. Poleg tega ceste v svoji okolici povzročajo hrup in onesnaževanje zraka. Ker gre za hitro cesto, torej za velik projekt s precejšnjim prometom, je pričakovati resne škodljive vplive na okolje.
35.      Kot priznava tudi Avstrija, pomeni torej določitev nekaterih vmesnih točk cestnega projekta, ki zavezujoče dopušča vložitev vloge za določitev poteka ceste v okviru konkretnega projekta, ki ga je treba v prihodnje vložiti zaradi izdaje soglasja za izvedbo, okvir za prihodnje soglasje za izvedbo projektov v smislu člena 3(2)(a) Direktive o SPVO.
36.      Po navedbah Avstrije in družbe ASFINAG pa je bila sprememba vmesnih točk marca 2006 v primerjavi z njeno prvotno določitvijo tako majhna, da sprememba ni terjala presoje vplivov na okolje.
37.      Glede tega je treba najprej pripomniti, da to vprašanje ni predmet predloga za sprejetje predhodne odločbe. Zato se lahko Sodišče odloči, ali ga bo obravnavalo, da bi lahko predložitvenemu sodišču podalo koristen odgovor.(11)
38.      Avstrija prepričljivo navaja, da je presoja vplivov na okolje potrebna le takrat, ko spremembe kakovostno določajo velik nabor meril in pogojev, ki imajo lahko znatni vpliv na okolje.(12) To v obratnem smislu izhaja tudi iz člena 3(3) Direktive SPVO.(13)
39.      Ali lahko spremenjene vmesne točke privedejo do znatnega vpliva na okolje, pa iz predloga za sprejetje predhodne odločbe ne izhaja. Na eni strani gre po mnenju Avstrije in družbe ASFINAG le za redakcijske spremembe. Kot izhaja iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, je predložitveno sodišče v starejši odločitvi prišlo do podobnega zaključka.(14) Na drugi strani pa niso bile dodane le vmesne točke, ampak tudi vozlišča, torej priključki na druge ceste. Kot izhaja iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, pa predvsem odpadla vmesna točka „Dunaj (Albern – Lobau/Ölhafen (A 22))“ pomeni posebej občutljiv vidik ceste. Tam namreč cestni projekt prečka Donavo in Narodni park Donau-Auen. Zdi se, da je črtanje te vmesne točke povezano z znatnimi spremembami načrtovanja tega prečkanja. Zato mora predložitveno sodišče presojati, ali lahko spremembe privedejo do znatnih vplivov na okolje.
40.      Le dodatno naj pripomnim, da bi lahko imelo ravno to prečkanje Donave v koridorju med vmesnimi točkami „vozlišče Schwechat (A 4) – vozlišče pri Raasdorf (A 23)“ prima facie znatni vpliv na območja Natura 2000. Tam se kot že rečeno nahaja Narodni park Donau-Auen (dunajski del) (AT1301000) in morda je prizadeto tudi območje Donau-Auen vzhodno od Dunaja (AT1204000 in AT1204V00). Če bi sprememba vmesnih točk vplivala na učinke tega prečkanja, bi bila v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih(15) posledično potrebna presoja posledic za ohranitvene cilje, ki so določeni za to območje. V tem primeru bi bili morali na podlagi člena 3(2)(b) Direktive SPVO ob spremembi vmesnih točk nujno izvesti presojo vplivov na okolje.
B.      Drugo vprašanje: prvi uradni pripravljalni akt
41.      Ker določitev vmesnih točk morda spada v materialno področje uporabe obveznosti za izvedbo presoje vplivov na okolje, je treba obravnavati drugo vprašanje. To se nanaša na časovno uporabo obveznosti izvedbe presoje vplivov na okolje.
42.      Spremembe določitve vmesnih točk so bile sprejete 9. maja 2006, torej po izteku roka za prenos Direktive o SPVO 21. julija 2004.
43.      Družba ASFINAG pa se sklicuje na to, da so se o teh spremembah vmesnih točk posvetovali že od sestanka o začetku projekta 31. marca 2003 na številnih posvetih s strokovnjaki. Zlasti so na sestanku udeleženih deželnih vlad s „strokovnim svetom“ 8. marca 2004 sprejeli nekatere odločitve.
44.      Te navedbe bi lahko nasprotovale obveznosti presoje vplivov na okolje, ker ta ne velja za vse načrte in programe, ki so bili sprejeti po izteku roka za prenos. Presoja vplivov na okolje je v skladu s členom 13(3) Direktive o SPVO v prvi vrsti potrebna za načrte in programe, pri katerih je bil prvi uradni pripravljalni akt izdan po izteku roka za prenos. Če je bil prvi uradni pripravljalni akti izdan pred tem, je za ukrep veljala obveznost le, če je bil sprejet ali predložen v zakonodajni postopek več kot 24 mesecev pozneje. V obravnavanem primeru pa ni tako, ker je do sprememb prišlo že 9. maja 2006, torej znotraj 24 mesecev po izteku roka za prenos.
45.      Tako na sestanku o začetku projekta kot tudi na poznejših posvetih s strokovnjaki in sestanku 8. marca 2004 so po navedbah družbe ASFINAG pripravljali spremembe vmesnih točk.
46.      Vprašljivo pa je, ali je pri tem šlo za „uradne pripravljalne akte“. Tožeče stranke v postopku v glavni stvari kot tak akt namreč štejejo šele osnutek ministrstva za spremembo vmesnih točk iz leta 2005.
47.      Družba ASFINAG svoje stališče utemeljuje s smernicami Komisije. Beseda „uradno“ potemtakem ne pomeni nujno, da bi morala biti priprava akta predpisana na podlagi nacionalne zakonodaje. Ničesar ne pove o pravnih učinkih akta v nacionalnem pravu. Vsak primer je treba ovrednotiti posamično. Pri tem je treba upoštevati dejavnike kot so narava zadevnega akta, narava predhodnih ukrepov in dejstvo, da je namen prehodne določbe zagotoviti pravno varnost in odgovorno upravljanje.(16)
48.      Takšne smernice se sicer lahko upošteva pri razlagi Direktive o SPVO, vendar niso zavezujoče.(17)
49.      Navedenim izjavam Komisije je treba pritrditi glede tega, da ima pravna varnost pri razlagi pojma „prvega uradnega pripravljalnega akta“ odločilen pomen.(18) Na to kaže zgodovinski razvoj člena 13(3) Direktive o SPVO, uporaba pojma „uradno“ ter sistematična povezava, v kateri se ta pojem uporablja.
50.      Člen 13(3) Direktive o SPVO prevzema sodno prakso Sodišča, na podlagi katere je iz prvotne Direktive o PVO(19) razbral podobno prehodno ureditev. Takrat je Sodišče odločilo, da ni obveznosti izvesti presojo vplivov na okolje v postopku izdaje soglasja za izvedbo, če leži datum uradne vložitve vloge pred iztekom roka za prenos.(20) Ta izid je utemeljil s tem, da se Direktiva v pretežnem delu nanaša na projekte večjega obsega, katerih izvedba zelo pogosto terja veliko časa. Ti postopki so že na nacionalni ravni kompleksni. Ne bi bilo primerno, da bi jih s specifičnimi zahtevami Direktive še dodatno obremenjevali in zavlačevali, če so bili uradno uvedeni pred iztekom roka za prenos Direktive. Uporaba Direktive o PVO bi lahko v tem primeru škodovala že nastalemu pravnemu položaju.(21) Nato je zakonodajalec pri nekaterih,(22) ne pa pri vseh(23) naslednjih spremembah Direktive o PVO vnesel podobne prehodne določbe.
51.      Sodišče pa neformalnih stikov in pogovorov med pristojnim organom in nosilcem projekta pred iztekom roka za prenos ni štelo za začetek postopka izdaje soglasja za izvedbo. Takih stikov za namene izvedbe Direktive ne bi bilo mogoče šteti za zanesljivo merilo za določitev trenutka uvedbe postopka. Nanašali bi se sicer na vsebino in nameravano predložitev vloge za soglasje za izvedbo projekta. Trenutek uradne predložitve vloge pa je edino dopustno merilo. To merilo ustreza načelu pravne varnosti in je primerno, da se z njim ohrani dejanska učinkovitost Direktive.(24)
52.      Že zato, ker ta sodna praksa očitno pomeni navdih za člen 13(3) Direktive o SPVO, mora biti uradni pripravljalni akt v smislu te določbe primerljive kakovosti kot uradna vloga, s katero se uvede postopek izdaje soglasja za izvedbo. Tudi za začetek obveznosti za izvedbo presoje vplivov na okolje morajo, zaradi pravne varnosti in zaradi preprečitve izogibanja, veljati jasna merila.
53.      Druga za uporabo člena 13(3) Direktive o SPVO pomembna merila, torej konec roka za prenos, obdobje 24 mesecev potem ter sprejem načrta ali programa oziroma predložitev v zakonodajni postopek, so takšne kakovosti. Gre za nedvoumno določljive trenutke, ki se jih praviloma javno naznani. Zato bi bilo nedosledno, če bi za zadnje merilo, pripravljalni akt, ki mora imeti izrecno „uradno“ naravo, sprejeli manj stroge zahteve.
54.      Na to kaže tudi člen 2(a), druga alineja, Direktive o SPVO. Na tej podlagi se izdajo načrti in programi, ki jih je treba presojati na podlagi zakonskih in drugih predpisov. Sprejetje ukrepa je zato urejeno v nacionalnih zakonskih in drugih predpisih, ki glede tega določajo organe, ki so pristojni za njihovo sprejetje, in postopek njihove priprave.(25) Če take določitve ni, tudi ni načrta ali programa, ki bi ju bilo treba presojati.(26) Če pa je postopek priprave določen, mora obstajati tudi pripravljalni akt, s katerim se ta postopek uradno uvede.
55.      Zato mora biti prvi uradni pripravljalni akt del „uradnega“ postopka. Tak postopek vsebuje določene korake, katerih oblika je opredeljena, zlasti prvi korak, ki nedvomno pomeni začetek postopka.
56.      Predložitveno sodišče mora odločiti, ali je mogoče eno od pripravljalnih ravnanj, ki so navedena v drugem vprašanju, na podlagi teh meril šteti za uradni pripravljalni akt.
57.      Pri tem mora zlasti preizkusiti, ali so ta ravnanja v skladu z nacionalnim pravom, ki ga je treba uporabiti, del uradnega postopka priprave sprememb vmesnih točk cestnega projekta.
58.      Za tak postopek ne zadostuje, da se udeležene službe opirajo na zakonsko podlago in na to, da pripravljalna dejanja načeloma spadajo med njihove naloge. Tudi zakonsko določene službe lahko namreč pri izpolnjevanju svojih nalog ravnajo neformalno.
59.      Okoliščina, da je bila sprememba vmesnih točk določena v zakonodajnem postopku, prej kaže na to, da je treba za prvi uradni pripravljalni akt šteti predložitev zakonodajnega predloga, če nacionalno pravo za te spremembe ne določa predhodnih uradnih pripravljalnih aktov.
60.      S prvim uradnim pripravljalnim aktom v smislu člena 13(3) Direktive o SPVO mora biti zato na podlagi nacionalnih zakonskih in drugih predpisov uveden postopek priprave zadevnega načrta ali programa, določen v teh predpisih.
C.      Tretje vprašanje: posledice neobstoja presoje vplivov na okolje
61.      S tretjim vprašanjem želi Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) izvedeti, ali v skladu s členom 3(2)(a) Direktive o SPVO načrt, katerega merila in pogoji neposredno tvorijo le podlago za prvo soglasje za izvedbo projekta, ki se ga v skladu z Direktivo o PVO odobri v več fazah, določa tudi okvir za vsa nadaljnja soglasja, ki so za izvedbo projekta potrebna.
62.      Z odgovorom na to vprašanje naj se razjasni, ali se napake pri uporabi Direktive o SPVO glede spremembe vmesnih točk nanašajo tudi na zakonitost soglasij za izvedbo na podlagi zakonodaje o vodah, ki so predmet spora v postopku v glavni stvari.
63.      Ta soglasja so zadnja faza več odločitev, ki so vse potrebne, da se omogoči gradnja ceste. Najprej je avstrijski parlament v zakonu določil vmesne točke oziroma jih je spremenil, nato je avstrijski minister za promet s soglasjem za izvedbo na podlagi PVO z dne 26. marca 2015 v različici Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) z dne 18. maja 2018 določil zlasti natančen potek trase in kot zadnja faza sta avstrijski zvezni deželi za projekt izdali soglasja za izvedbo na podlagi zakonodaje o vodah.
64.      Vprašanje za predhodno odločanje meri na to, ali lahko tožba zoper zadnja navedena soglasja zaradi napake v prvi fazi, sproži „učinek domin“, ki bi preprečil uporabo vseh doslej v korist projekta sprejetih odločitev.
65.      Izhodišče za podajo odgovora na to vprašanje je v členu 4(3) PEU navedeno načelo lojalnega sodelovanja. V skladu z njim so države članice dolžne odpraviti protipravne posledice kršitve prava Unije.(27) Če je prišlo do kršitve Direktive o SPVO, ker načrt ali program nista bila predmet strateške presoje vplivov na okolje, je treba sprejeti ukrepe za zadržanje ali razglasitev ničnosti načrta ali programa,(28) da se izvede taka presoja.(29)
66.      Sodišče je na taki podlagi odločilo, da morajo nacionalna sodišča sprejeti ukrepe, ki so predvideni v nacionalnem pravu in primerni za to, da se prepreči, da bi se tak načrt ali program, vključno s projekti, ki bi jih bilo treba opraviti glede na ta program, izvedel brez okoljske presoje.(30) Iz tega je sklepalo, da je nacionalno sodišče praviloma dolžno preklicati ali zadržati soglasje, ki je bilo sprejeto na podlagi načrta ali programa, sprejetega brez upoštevanja obveznosti opraviti okoljsko presojo.(31)
67.      Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) navaja, da soglasja na podlagi zakonodaje o vodah v skladu z avstrijskim pravom ne temeljijo neposredno na določitvi vmesnih točk. Slednje so le podlaga za soglasje za izvedbo na podlagi PVO. Soglasja za izvedbo na podlagi zakonodaje o vodah te pravnomočne odločbe ne bi več mogle spremeniti.
68.      V to smer gredo tudi navedbe družbe ASFINAG, da je Sodišče v sodbi glede projekta postavitve vetrnih elektrarn v občinah Aalter in Nevele zahtevalo le odpravo dovoljenja, ki je bilo izdano na podlagi zadevnega načrta ali programa.(32) Pojasnila v tej sodbi pa temeljijo na dejanskem stanju v tej zadevi, ki se je dejansko nanašalo na dovoljenje, ki je bilo izdano na podlagi zadevnega načrta ali programa.
69.      Pristop Sodišča pa sega še veliko dlje. Ni le strogo usmerjen v to, ali je načrt ali program, pri sprejetju katerega je bila kršena Direktiva o SPVO, na podlagi nacionalnega prava pravna podlaga odločitve, ki omogoča izvedbo načrta ali programa. Nasprotno, Sodišče zahteva, da sodišča sprejmejo primerne ukrepe, da bi preprečila izvedbo načrta ali programa.(33)
70.      S tem naj bi se učinkovito zagotovilo, da se posledice napake pri sprejetju načrta ali programa dejansko odpravijo. Pristojnim službam se prepreči, da bi načrt ali program izvedle, ali pa morajo napako pred izvedbo odpraviti tako, da naknadno opravijo presojo vplivov na okolje.(34)
71.      Soglasja za izvedbo na podlagi zakonodaje o vodah, ki so sporna v postopku v glavni stvari, so potrebna, da se izvede načrt, ki leži znotraj vmesnih točk, torej da se zgradi hitro cesto. To je celo njihov edini namen. Napaka pri sprejetju tega načrta posledično pomeni, da je odpadla „poslovna podlaga“ soglasij za izvedbo na podlagi zakonodaje o vodah. Hkrati bi odprava ali zadržanje soglasij pomenilo preprečitev izvedbe načrta.
72.      Morda bi bilo mogoče drugače presojati odločitve, ki sicer spadajo v področje uporabe načrta ali programa, vendar pa niso namenjene njegovi izvedbi. Vendar o tem vprašanju v obravnavani zadevi ni treba odločati.
73.      Drugače kot navaja družba ASFINAG, pravnomočnost soglasja za izvedbo na podlagi PVO ne nasprotuje obveznosti odprave ali zadržanja soglasij za izvedbo na podlagi zakonodaje o vodah. Zadnje navedena soglasja za izvedbo namreč še niso postala pravnomočna, odprava ali zadržanje pa se ne bi neposredno nanašalo na pravnomočno soglasje za izvedbo na podlagi PVO.
74.      Le zaradi popolnosti naj pripomnim, da lahko obveznost odprave ali zadržanja dodatnih izvedbenih odločitev odpade. To predpostavlja, da je bila napaka pri sprejetju načrta ali programa s poznejšo presojo že odpravljena. Ta bi morala pokriti vse teme, ki bi morale biti tudi predmet presoje vplivov načrta ali programa na okolje, v tem primeru torej spremembe vmesnih točk.(35)
75.      Družba ASFINAG in Avstrija sta Sodišču sporočili, da je bila v vmesnem času dejansko opravljena taka presoja. Poleg tega bi lahko v obravnavanem primeru prišla v poštev presoja vplivov na okolje, ki je bila opravljena v skladu s predlogom za sprejetje predhodne odločbe v povezavi s soglasjem za izvedbo na podlagi PVO z dne 26. marca 2015.(36) Poleg tega Avstrija omenja presojo vplivov na okolje, ki jo je mesto Dunaj od 2001 do 2003 izvedlo prostovoljno ob sklicevanju na Direktivo o SPVO. Predložitveno sodišče mora odločiti, ali je ena teh presoj ustrezala zahtevam Direktive o SPVO.
76.      Ob upoštevanju odprave napake morajo nacionalna sodišča zato sprejeti ukrepe, ki jih določa njihovo nacionalno pravo in so primerni, da se z njimi učinkovito prepreči, da bi se načrt ali program, vključno s projekti, ki jih je treba razviti v okviru tega načrta ali programa, lahko izvedel, ne da bi bila opravljena presoja vplivov načrta ali programa na okolje, ki je potrebna na podlagi Direktive o SPVO. V ta namen morajo po potrebi odpraviti ali zadržati poznejše odločitve za izvedbo načrta ali programa, čeprav načrt ali program strogo gledano ni bil niti pravna podlaga niti pogoj za sprejetje te odločitve.
V.      Predlog
77.      Sodišču zato predlagam, naj na predlog za sprejetje predhodne odločbe Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Avstrija) odgovori tako:
1.      Določitev nekaterih vmesnih točk projekta gradnje ceste, ki zavezujoče dopušča, da se predloži vloga za določitev poteka ceste v okviru konkretnega projekta, ki ga je treba v prihodnje predložiti zaradi izdaje soglasja za izvedbo, določa okvir za prihodnje soglasje za izvedbo projektov v smislu člena 3(2)(a) Direktive 2001/42/ES o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje.
2.      S prvim uradnim pripravljalnim aktom v smislu člena 13(3) Direktive 2001/42 mora biti na podlagi nacionalnih zakonskih in drugih predpisov uveden postopek priprave zadevnega načrta ali programa, določen v teh predpisih.
3.      Ob upoštevanju odprave napake morajo nacionalna sodišča sprejeti ukrepe, ki jih določa njihovo nacionalno pravo in so primerni, da se z njimi učinkovito prepreči, da bi se načrt ali program, vključno s projekti, ki jih je treba razviti v okviru tega načrta ali programa, lahko izvedel, ne da bi bila izvedena presoja vplivov načrta ali programa na okolje, ki je potrebna na podlagi Direktive 2001/42. V ta namen morajo po potrebi odpraviti ali zadržati poznejše odločitve za izvedbo načrta ali programa, čeprav načrt ali program strogo gledano ni bil niti pravna podlaga niti pogoj za sprejetje te odločitve.
1      Jezik izvirnika: nemščina.
2      Direktiva 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 6, str. 157).
3      Direktiva 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL 2012, L 26, str. 1), kakor je bila nazadnje spremenjena z Direktivo 2014/52/EU (UL 2014, L 124, str. 1).
4      Sodbe z dne 22. marca 2012, Inter-Environnement Bruxelles in drugi (C‑567/10, EU:C:2012:159, točke od 36 do 43), z dne 10. septembra 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, točka 44), in z dne 25. junija 2020, A in drugi (Vetrne elektrarne v občinah Aalter in Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, točka 43).
5      Sodba z dne 25. junija 2020, A in drugi (Vetrne elektrarne v občinah Aalter in Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, točka 52).
6      Sodbi z dne 25. junija 2020, A in drugi (Vetrne elektrarne v občinah Aalter in Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, točki 67 in 68), in z dne 22. februarja 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, točka 60).
7      Sodbi z dne 25. junija 2020, A in drugi (Vetrne elektrarne v občinah Aalter in Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, točka 68), in z dne 22. februarja 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, točki 60 in 61).
8      Sodbe z dne 7. junija 2018, Inter-Environnement Bruxelles in drugi (C‑671/16, EU:C:2018:403, točka 55) ter Thybaut in drugi (C‑160/17, EU:C:2018:401, točka 55), in z dne 25. junija 2020, A in drugi (Vetrne elektrarne v občinah Aalter in Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, točka 70).
9      Sodba z dne 22. februarja 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, točka 62).
10      Sodba z dne 22. februarja 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, točke od 66 do 69).
11      Glej sodbe z dne 12. decembra 1990, SARPP (C‑241/89, EU:C:1990:459, točka 8), z dne 18. decembra 2014, Centre public d'action sociale d'Ottignies-Louvain-La-Neuve (C‑562/13, EU:C:2014:2453, točka 37), in z dne 16. aprila 2026, Nitrogénművek (C‑519/24, EU:C:2026:297, točka 20).
12      Sodbi z dne 8. maja 2019, Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus in drugi (C‑305/18, EU:C:2019:384, točka 52), in z dne 12. junija 2019, CFE (C‑43/18, EU:C:2019:483, točka 71).
13      Sodba z dne 9. marca 2023, An Bord Pleanála in drugi (Soseska St. Teresa’s Gardens) (C‑9/22, EU:C:2023:176, točka 40).
14      V skladu s točko 9 predloga za sprejetje predhodne odločbe gre za odločitev Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) z dne 18. maja 2018.
15      Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 102).
16      Prenos Direktive 2001/42/ES o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (2003), točka 3.65.
17      Glej sodbo z dne 22. februarja 2024, PO in Moesgaard Meat 2012 (C‑311/22, EU:C:2024:145, točka 55).
18      Glej tudi moje sklepne predloge v zadevi Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias in drugi (C‑43/10, EU:C:2011:651, točka 162).
19      Direktiva Sveta 85/337/EGS z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 248).
20      Sodba z dne 18. junija 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, točka 23).
21      Sodba z dne 18. junija 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, točka 24).
22      Člen 3(2) Direktive Sveta 97/11/ES z dne 3. marca 1997 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 3, str. 151) in člen 3 Direktive 2014/52/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 (UL 2014, L 124, str. 1).
23      Glej sodbo z dne 7. novembra 2013, Gemeinde Altrip in drugi (C‑72/12, EU:C:2013:712, točke od 21 do 31).
24      Sodba z dne 11. avgusta 1995, Komisija/Nemčija (Großkrotzenburg) (C‑431/92, EU:C:1995:260, točka 32).
25      Sodbi z dne 22. marca 2012, Inter-Environnement Bruxelles in drugi (C‑567/10, EU:C:2012:159, točka 31), in z dne 25. junija 2020, A in drugi (Vetrne elektrarne v občinah Aalter in Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, točka 52).
26      Sodba z dne 4. oktobra 2024, Friends of the Irish Environment (Project Ireland 2040) (C‑727/22, EU:C:2024:825, točki 29 in 32).
27      Sodbi z dne 28. februarja 2012, Inter-Environnement Wallonie in Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, točka 43), in z dne 25. junija 2020, A in drugi (Vetrne elektrarne v občinah Aalter in Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, točka 83).
28      Sodba z dne 28. februarja 2012, Inter-Environnement Wallonie in Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, točka 46).
29      Sodba z dne 25. junija 2020, A in drugi (Vetrne elektrarne v občinah Aalter in Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, točka 83).
30      Sodba z dne 28. februarja 2012, Inter-Environnement Wallonie in Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, točka 47).
31      Sodba z dne 25. junija 2020, A in drugi (Vetrne elektrarne v občinah Aalter in Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, točke 83, 88 in 89).
32      Sodba z dne 25. junija 2020, A in drugi (Vetrne elektrarne v občinah Aalter in Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, točka 88).
33      Sodba z dne 28. februarja 2012, Inter-Environnement Wallonie in Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, točka 47).
34      Glej sodbo z dne 25. junija 2020, A in drugi (Vetrne elektrarne v občinah Aalter in Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, točka 83).
35      Sodbi z dne 22. septembra 2011, Valčiukienė in drugi (C‑295/10, EU:C:2011:608, točka 62), in z dne 10. septembra 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, točka 58).
36      Glej zgoraj točko 12.