62009CJ0050_RO
Părţi
Motivele
Dizpozitiv
Părţi
În cauza C‑50/09,
având ca obiect o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulată în temeiul articolului 226 CE, introdusă la 4 februarie 2009,
Comisia Europeană,
reprezentată de domnii P. Oliver, C. Clyne și J.‑B. Laignelot, în calitate de agenți, cu domiciliul ales în Luxemburg,
reclamantă,
împotriva
Irlandei,
reprezentată de domnul D. O’Hagan, în calitate de agent, asistat de domnii G. Simons, SC, și D. McGrath, BL, cu domiciliul ales în Luxemburg,
pârâtă,
CURTEA (Camera întâi),
compusă din domnul A. Tizzano, președinte de cameră, domnii J.‑J. Kasel, A. Borg Barthet, M. Ilešič și doamna M. Berger (raportor), judecători,
avocat general: domnul J. Mazák,
grefier: domnul N. Nanchev, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 24 iunie 2010,
având în vedere decizia de judecare a cauzei fără concluzii, luată după ascultarea avocatului general,
pronunță prezenta
Hotărâre
Motivele
1. Prin cererea introductivă, Comisia Comunităților Europene solicită Curții să constate că:
– prin netranspunerea articolului 3 din Directiva 85/337/CEE a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului (JO L 175, p. 40, Ediție specială, 15/vol. 1, p. 174), astfel cum a fost modificată prin Directiva 97/11/CE a Consiliului din 3 martie 1997 (JO L 73, p. 5, Ediție specială, 15/vol. 3, p. 254) și prin Directiva 2003/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 mai 2003 (JO L 156, p. 17, Ediție specială, 15/vol. 10, p. 8, denumită în continuare „Directiva 85/337”);
– prin neasigurarea, atunci când atât autoritățile irlandeze competente pentru amenajarea teritoriului, cât și Agenția de Protecție a Mediului (denumită în continuare „Agenția”) au putere de decizie cu privire la un proiect, a deplinei respectări a cerințelor prevăzute la articolele 2-4 din această directivă și
– prin excluderea lucrărilor de demolare din domeniul de aplicare al legislației care transpune aceeași directivă,
Irlanda nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul directivei menționate.
Cadrul juridic
Reglementarea Uniunii
2. Articolul 1 alineatele (2) și (3) din Directiva 85/337 prevede:
„(2) În sensul prezentei directive:
«proiect» înseamnă:
– executarea lucrărilor de construcții sau a altor instalații sau scheme;
– alte intervenții în mediul natural și asupra peisajului, inclusiv cele care implică exploatarea resurselor minerale;
[...]
«autorizație» înseamnă:
decizia autorității sau a autorităților competente care împuternicesc inițiatorul proiectului să își realizeze proiectul.
(3) Autoritatea sau autoritățile competente sunt cele desemnate de către statele membre ca fiind răspunzătoare de îndeplinirea obligațiilor ce decurg din prezenta directivă.”
3. Potrivit articolului 2 alineatele (1)-(2a) din directiva menționată:
„(1) Statele membre adoptă toate măsurile necesare pentru a asigura că, înaintea acordării autorizației, proiectele care ar putea avea efecte importante asupra mediului, în temeiul, inter alia, al naturii, al dimensiunii și al localizării lor, sunt supuse unei cereri de autorizare și unei evaluări a efectelor lor. Aceste proiecte sunt definite la articolul 4.
(2) Evaluarea efectelor asupra mediului poate fi integrată în cadrul procedurilor existente de autorizare a proiectelor în statele membre sau, în cazul în care acest lucru nu este posibil, în cadrul altor proceduri sau în cadrul procedurilor care urmează a fi stabilite în conformitate cu obiectivele prezentei directive.
(2a) Statele membre pot prevedea o procedură unică pentru a îndeplini cerințele prezentei directive și ale Directivei 96/61/CE a Consiliului din 24 septembrie 1996 privind prevenirea și controlul integrat al poluării [...]”
4. Articolul 3 din aceeași directivă prevede:
„Evaluarea impactului asupra mediului identifică, descrie și evaluează într‑o manieră corespunzătoare, în funcție de fiecare caz și în conformitate cu articolele 4 și 11 [a se citi «articolele 4-11»], efectele directe și indirecte ale unui proiect asupra următorilor factori:
– oameni, faună și floră;
– sol, apă, aer, climă și peisaj;
– bunuri materiale și patrimoniu cultural;
– interacțiunea dintre factorii menționați la prima, a doua și a treia liniuță.”
5. Articolul 4 alineatele (1) și (2) din Directiva 85/337 are următorul cuprins:
„(1) Sub rezerva articolului 2 alineatul (3), proiectele enumerate în anexa I se supun unei evaluări în conformitate cu articolele 5-10.
(2) Sub rezerva articolului 2 alineatul (3), pentru proiectele enumerate în anexa II, statele membre stabilesc
(a) pe baza unei analize de caz
sau
(b) pe baza pragurilor sau a criteriilor fixate de statul membru,
în cazul în care [a se citi «dacă»] proiectul trebuie supus unei evaluări în conformitate cu articolele 5-10.
Statele membre pot decide aplicarea ambelor proceduri prevăzute la literele (a) și (b).”
6. Articolele 5-7 din directiva menționată privesc informațiile care trebuie culese și consultările care trebuie efectuate în cadrul procedurii de evaluare. Articolul 5 se referă la informațiile care trebuie furnizate de inițiatorul proiectului, articolul 6 prevede obligația de a consulta autoritățile care au responsabilități specifice în materie de mediu, pe de o parte, și publicul, pe de altă parte, iar articolul 7 privește obligația, în cazul unui proiect transfrontalier, de a informa celălalt stat membru vizat. Articolul 8 din aceeași directivă precizează că rezultatul acestor consultări și informațiile culese trebuie să fie luate în considerare în cadrul procedurii de autorizare.
7. Articolele 9-11 din aceeași directivă, referitoare la decizia adoptată la finalul procedurii de autorizare, privesc informarea publicului și a statelor membre vizate, respectarea secretului industrial și comercial, dreptul membrilor publicului de a formula o acțiune la o instanță jurisdicțională și, respectiv, schimbul de informații dintre statele membre și Comisie.
8. Articolul 12 alineatul (1) din Directiva 85/337, în versiunea sa originală, impunea statelor membre obligația de a se conforma dispozițiilor acesteia până la 3 iulie 1988. În ceea ce privește modificările aduse acestei directive prin Directivele 97/11 și 2003/35, statele membre erau obligate să le pună în aplicare până la 14 martie 1999 și, respectiv, până la 25 iunie 2005.
Reglementarea națională
Legea privind amenajarea teritoriului și dezvoltarea din 2000
9. Legea privind amenajarea teritoriului și dezvoltarea din 2000 (Planning and Development Act 2000), astfel cum a fost modificată prin Legea privind infrastructura strategică din 2006 (Strategic Infrastructure Act 2006, denumită în continuare „PDA”), definește cadrul juridic aplicabil eliberării autorizațiilor privind majoritatea categoriilor de proiecte enumerate în anexele I și II la Directiva 85/337. Pentru anumite proiecte, autorizația prevăzută de PDA, denumită „autorizație de amenajare a teritoriului” și eliberată, în principiu, de o autoritate locală, este singura formă de autorizare impusă pentru realizarea unui proiect. În acest caz, PDA prevede că deciziile adoptate de autoritățile locale pot face obiectul unei căi de atac la An Bord Pleanála [Consiliul Național pentru Amenajarea Teritoriului (denumit în continuare „Consiliul”)].
10. Partea a X‑a din PDA, care cuprinde articolele 172-177, este consacrată evaluărilor efectelor asupra mediului. Articolul 176 prevede că proiectele care necesită o astfel de evaluare sunt definite prin regulament. Articolul 172 prevede că, pentru proiectele care sunt guvernate de normele administrative adoptate în temeiul articolului 176, cererile de autorizare trebuie să fie însoțite de o declarație cu privire la efectele asupra mediului. În conformitate cu articolul 173, atunci când o autoritate competentă pentru amenajarea teritoriului este sesizată cu o cerere de autorizare însoțită de o declarație cu privire la efectele asupra mediului, respectiva autoritate și, într‑o cale de atac, Consiliul sunt obligate să ia în considerare această declarație. Articolul 177 prevede că informațiile care trebuie să figureze în această declarație sunt stabilite prin regulament.
11. Modul de punere în aplicare a PDA este stabilit prin Regulamentul privind amenajarea teritoriului și dezvoltarea din 2001 (Planning and Development Regulations 2001), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul privind amenajarea teritoriului și dezvoltarea din 2008 (denumit în continuare „PDR”), adoptat în aplicarea, printre altele, a articolelor 176 și 177 din PDA.
12. Partea a doua din PDR privește proiectele care sunt scutite de o evaluare a efectelor asupra mediului. Articolul 6 din acesta face trimitere în această privință la partea întâi din anexa 2 la regulamentul menționat, care, la categoria 50, se referă la „demolarea unui imobil sau a oricărei alte structuri”. Articolele 9 și 10 din PDR prevăd condițiile în care un proiect în principiu scutit trebuie să facă totuși obiectul unei proceduri de autorizare.
13. Partea a zecea din PDR este consacrată evaluărilor efectelor asupra mediului. Articolul 93 din acesta coroborat cu anexa 5 la regulamentul menționat stabilește categoriile de proiecte pentru care este necesară o astfel de evaluare. Articolul 94 din PDR, care enumeră informațiile care trebuie să figureze într‑o declarație cu privire la efectele asupra mediului, are următorul cuprins:
„Declarația cu privire la efectele asupra mediului trebuie să conțină:
(a) informațiile specificate la punctul 1 din anexa 6,
(b) informațiile specificate la punctul 2 din anexa 6, în măsura în care
(i) aceste informații sunt relevante într‑un anumit stadiu al procedurii de autorizare și pentru caracteristicile specifice ale proiectului sau ale tipului de proiect vizat, precum și ale elementelor de mediu care pot fi afectate și în care
(ii) persoana sau persoanele care pregătesc declarația pot fi obligate, în limite rezonabile, să reunească aceste informații, având în vedere, inter alia, cunoștințele și metodele de evaluare existente, și
(c) un rezumat cu caracter netehnic al informațiilor menționate la literele (a) și (b).”
14. Anexa 6 la PDR precizează informațiile care trebuie să figureze într‑o declarație cu privire la efectele asupra mediului. Punctul 2 litera (b) din anexa menționată prevede că aceasta trebuie să conțină:
„O descriere a elementelor de mediu care pot fi afectate în mod semnificativ de proiectul propus, dintre care în special:
– oamenii, fauna și flora,
– solul, apa, aerul, clima și peisajul,
– bunurile materiale, inclusiv patrimoniul arhitectural și arheologic, și patrimoniul cultural,
– interacțiunea dintre factorii menționați mai sus.”
15. Conform articolului 108 din PDR, autoritatea competentă în materie de amenajare a teritoriului este obligată să verifice dacă informațiile cuprinse în declarația cu privire la efectele asupra mediului respectă cerințele respectivului regulament.
Legea din 1992 privind instituirea Agenției
16. Legea din 1992 privind instituirea Agenției de Protecție a Mediului (Environmental Protection Agency Act 1992, denumită în continuare „EPAA”) a introdus în special un nou sistem de reducere integrată a poluării, prin care a impus ca numeroase activități industriale să dețină autorizația acordată de Agenție. Atunci când activitatea este nouă și/sau privește o construcție nouă, este necesară și obținerea autorizației de amenajare prevăzute de PDA.
17. Articolul 98 din EPAA, care interzicea autorităților competente pentru amenajarea teritoriului să ia în considerare aspectele legate de riscurile de poluare la ex aminarea unei cereri de autorizare a amenajării teritoriului, a fost modificat prin articolul 256 din PDA în sensul că, deși acestor autorități le este interzis să condiționeze eliberarea autorizațiilor pentru activități care necesită pe de altă parte o autorizare din partea Agenției de o reducere a emisiilor poluante, acestea pot totuși, dacă este cazul, să refuze eliberarea unei autorizații de amenajare a teritoriului din motive privind mediul. Articolul 98, în versiunea sa modificată, prevede posibilitatea acestor autorități de a invita Agenția să prezinte observații, în special în ceea ce privește declarația cu privire la efectele asupra mediului. Cu toate acestea, Agenția nu este obligată să dea curs acestei invitații.
18. Regulamentul din 1994 privind Agenția pentru Protecția Mediului [Environmental Protection Agency (Licensing) Regulations 1994, denumit în continuare „EPAR”] prevede posibilitatea Agenției de a notifica o cerere de autorizare unei autorități competente pentru amenajarea teritoriului. Cu toate acestea, autoritatea nu este obligată să răspundă la această notificare.
Legea din 1930 privind monumentele naționale
19. Legea din 1930 privind monumentele naționale (National Monuments Act 1930, denumită în continuare „NMA”) reglementează protecția vestigiilor arheologice irlandeze celor mai importante din punct de vedere cultural, care sunt calificate drept „monumente naționale”. Aceasta a fost modificată printr‑o lege din 2004 [National Monuments (Amendment) Act 2004] în scopul de a atenua constrângerile impuse de legislația anterioară în cazul unor propuneri prin care se urmărește modificarea sau înlăturarea unor monumente naționale.
20. Articolul 14 din NMA conferă ministrului mediului, patrimoniului și administrațiilor locale irlandez (denumit în continuare „ministrul”) putere de apreciere pentru adoptarea unei decizii care să permită distrugerea unui monument național. Atunci când se descoperă un monument național pe durata realizării unui proiect rutier care a făcut obiectul unei evaluări a efectelor asupra mediului, articolul 14A din NMA prevede că este în principiu interzis să se execute orice lucrare asupra monumentului, în așteptarea instrucțiunilor ministrului. Aceste instrucțiuni pot privi diferite „intervenții asupra monumentului”, inclusiv demolarea acestuia. Pentru adoptarea acestor instrucțiuni nu este prevăzută nicio evaluare a efectelor asupra mediului. Cu toate acestea, articolul 14B din NMA prevede că instrucțiunile ministrului trebuie comunicate Consiliului. Dacă aceste instrucțiuni prevăd modificarea proiectului rutier aprobat, Consiliul este obligat să examineze dacă această modificare poate avea efecte importante asupra mediului. În cazul în care concluzionează că modificarea poate avea astfel de efecte, Consiliul trebuie să solicite prezentarea unei declarații cu privire la efectele asupra mediului.
Procedura precontencioasă
21. În urma examinării unei plângeri referitoare la transpunerea de către Irlanda a Directivei 85/337, Comisia a apreciat că această directivă nu fusese pusă în aplicare de acest stat membru în întregime și în mod corect și, prin scrisoarea din 19 noiembrie 1998, l‑a pus în întârziere pe acesta din urmă, solicitându‑i să își prezinte observațiile, în conformitate cu procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. La 9 februarie 2001, Irlandei i‑a fost trimisă o a doua scrisoare de punere în întârziere.
22. După examinarea observațiilor primite ca răspuns la aceste scrisori de punere în întârziere, Comisia a adresat Irlandei, la 6 august 2001, un aviz motivat în care concluziona că acest stat membru nu a transpus în mod corect articolele 2-6, 8 și 9 din directiva menționată. Ca răspuns, Irlanda a comunicat Comisiei că erau în curs de adoptare amendamentele legislative necesare pentru a asigura transpunerea și a solicitat o suspendare a procedurii.
23. Ca urmare a unor noi plângeri, Comisia a adresat Irlandei, la 2 mai 2006, o scrisoare de punere în întârziere complementară.
24. Întrucât a considerat nesatisfăcătoare răspunsurile primite, Comisia a emis, la 29 iunie 2007, un aviz motivat complementar în care concluziona că Irlanda încă nu transpusese în mod corect Directiva 85/337, în special articolele 2-4 din aceasta, și invita acest stat membru să se conformeze acestui aviz în termen de două luni de la momentul primirii sale. Ca răspuns, Irlanda și‑a menținut poziția potrivit căreia legislația irlandeză în vigoare constituie în prezent o transpunere adecvată a acestei directive.
25. Prin urmare, Comisia a introdus prezenta acțiune.
Cu privire la acțiune
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe netranspunerea articolului 3 din directivă
Argumentele părților
26. Potrivit Comisiei, articolul 3 din Directiva 85/337 prezintă o importanță fundamentală, în măsura în care definește ceea ce constituie o evaluare a efectelor asupra mediului și, prin urmare, trebuie transpus în mod explicit. Or, dispozițiile invocate de Irlanda drept transpunere adecvată a articolului 3 din directivă ar fi insuficiente.
27. Astfel, articolul 173 din PDA, care impune ca autoritatea competentă pentru amenajarea teritoriului să ia în considerare informațiile cuprinse în declarația cu privire la efectele asupra mediului prezentată de inițiatorul proiectului ar privi obligația, prevăzută la articolul 8 din Directiva 85/337, de a lua în considerare informațiile culese în conformitate cu articolele 5-7 din aceasta. În schimb, acest articol 173 nu ar corespunde obligației mai largi, stabilită la articolul 3 din directiva menționată în sarcina autorității competente, de a garanta realizarea unei evaluări a efectelor asupra mediului care identifică, descrie și evaluează toți factorii prevăzuți la acest articol 3.
28. Cât privește articolele 94, 108 și 111 din PDR, precum și anexa 6 la acest regulament, Comisia arată că acestea se limitează, pe de o parte, la a enumera elementele cu privire la care inițiatorul proiectului trebuie să furnizeze informații în declarația sa cu privire la efectele asupra mediului și, pe de altă parte, la a prevedea obligația autorităților competente de a verifica dacă aceste informații au caracter exhaustiv. Obligațiile prevăzute de aceste dispoziții s‑ar diferenția de aceea, stabilită la articolul 3 din directivă în sarcina autorității competente, de a efectua o evaluare completă a efectelor asupra mediului.
29. În ceea ce privește relevanța jurisprudenței instanțelor irlandeze referitoare la aplicarea dispozițiilor în cauză ale dreptului național, Comisia arată că, deși aceste instanțe pot interpreta dispoziții neclare într‑un astfel de mod încât să fie compatibile cu o directivă, acestea nu pot acoperi lacune existente în legislația națională. În plus, fragmentele din deciziile citate de Irlanda nu ar privi interpretarea acestei legislații, ci pe cea a Directivei 85/337 înseși.
30. Irlanda contestă importanța pe care Comisia o acordă articolului 3 din directiva menționată. Redactat în termeni generali, acesta s‑ar limita să indice faptul că evaluarea efectelor asupra mediului trebuie să se facă în conformitate cu articolele 4-11 din această directivă. Prin transpunerea în dreptul național a respectivelor articole 4-11, statul membru ar asigura totodată și transpunerea acestui articol 3.
31. Irlanda susține că articolul 172 alineatul (1) și articolul 173 din PDA, precum și articolele 94 și 108 din PDR și anexa 6 la acesta garantează o transpunere completă a dispozițiilor articolului 3 din Directiva 85/337. Aceasta subliniază că Supreme Court (Irlanda) a confirmat, în două hotărâri din 2003 și din 2007, și anume hotărârea O’Connell v. Environmental Protection Agency și, respectiv, hotărârea Martin v. An Bord Pleanála, că dreptul național impune autorităților competente pentru amenajarea teritoriului și Agenției obligația de a evalua factorii prevăzuți la articolul 3 și interacțiunea dintre acești factori. Aceste hotărâri, de care ar trebui să se țină seama în cadrul aprecierii domeniului de aplicare al dispozițiilor naționale în cauză, nu ar acoperi vidul juridic, ci s‑ar limita să constate că legislația națională aplicabilă impune autorităților competente obligația de a efectua o evaluare a efectelor unui proiect asupra mediului în raport cu criteriile prevăzute la articolul 3 din Directiva 85/337.
32. În subsidiar, Irlanda se referă la noțiunea „planificare adecvată și dezvoltare durabilă” prevăzută la articolul 34 din PDA. Acesta ar fi criteriul principal care trebuie luat în considerare de orice autoritate competentă pentru amenajarea teritoriului atunci când aceasta se pronunță cu privire la o cerere de autorizare. Această noțiune s‑ar adăuga tuturor criteriilor prevăzute la respectivul articol 34, precum și la alte dispoziții din aceeași lege, printre care articolul 173 din aceasta, căruia i‑ar consolida aplicarea.
33. În sfârșit, Irlanda arată că puterea de apreciere de care se bucură un stat membru în temeiul articolului 249 CE în ceea ce privește forma și mijloacele care permit să se asigure transpunerea unei directive nu este respectată de Comisie. Prin faptul că impune o transpunere literală a articolului 3 din Directiva 85/337, Comisia ar ignora corpul legislativ și jurisprudențial care s‑a constituit în Irlanda pe durata a 45 de ani în jurul noțiunilor „planificare adecvată” și „dezvoltare durabilă”.
Aprecierea Curții
34. În prealabil, trebuie constatat că Irlanda și Comisia au interpretat în mod contradictoriu articolul 3 din Directiva 85/337 și analizează în mod diferit raporturile acestui articol cu articolele 4-11 din aceasta. Comisia susține că articolul 3 menționat prevede obligații care le depășesc pe cele impuse la articolele 4-11, în timp ce Irlanda apreciază că nu este decât o dispoziție redactată în termeni generali și că procesul detaliat de evaluare a impactului asupra mediului este precizat la articolele 4-11.
35. În această privință, trebuie arătat că, deși articolul 3 din directiva menționată prevede că evaluarea impactului asupra mediului se face „în conformitate cu articolele 4-11” din aceasta, obligațiile prevăzute la aceste articole sunt diferite de cea prevăzută la articolul 3 însuși.
36. Articolul 3 din Directiva 85/337 stabilește în sarcina autorității de mediu competente obligația de a realiza o evaluare a efectelor asupra mediului care trebuie să cuprindă o descriere a efectelor directe și indirecte ale unui proiect asupra factorilor enumerați la primele trei liniuțe ale acestui articol și interacțiunea dintre aceștia (Hotărârea din 16 martie 2006, Comisia/Spania, C‑332/04, punctul 33). Astfel cum prevede articolul 2 alineatul (1) din aceeași directivă, această evaluare trebuie efectuată înaintea acordării autorizației solicitate în vederea realizării unui proiect.
37. Pentru a îndeplini obligația care îi este impusă de articolul 3, autoritatea de mediu competentă nu se poate limita să identifice și să descrie efectele directe și indirecte ale unui proiect asupra anumitor factori, ci trebuie să le și evalueze în mod corespunzător, în funcție de fiecare caz în parte.
38. Această obligație de evaluare se diferențiază de obligațiile prevăzute la articolele 4-7, 10 și 11 din Directiva 85/337, care sunt, în esență, obligații de colectare și de schimb de informații, de consultare, de publicitate și de garantare a existenței unei acțiuni în justiție. Aceste articole conțin dispoziții de ordin procedural care nu privesc decât punerea în aplicare a obligației de fond prevăzute la articolul 3 din această directivă.
39. Desigur, articolul 8 din aceeași directivă prevede că rezultatul consultărilor și informațiile culese în temeiul articolelor 5-7 din aceasta trebuie luate în considerare în cadrul procedurii de autorizare.
40. Totuși, această obligație de a lua în considerare, la finalul procesului decizional, informații culese de autoritatea de mediu competentă nu poate fi confundată cu obligația de evaluare prevăzută la articolul 3 din Directiva 85/337. Astfel, această evaluare, care trebuie realizată în amonte față de procesul decizional (Hotărârea din 4 mai 2006, Comisia/Regatul Unit, C‑508/03, Rec., p. I‑3969, punctul 103), implică o examinare pe fond a informațiilor culese, precum și o reflecție asupra oportunității de a le completa, dacă este cazul, cu date suplimentare. Această autoritate de mediu competentă trebuie să efectueze astfel atât o activitate de investigare, cât și una de analiză, pentru a ajunge la o apreciere cât mai completă posibil a efectelor directe și indirecte ale proiectului în cauză asupra factorilor enumerați la primele trei liniuțe ale respectivului articol 3 și a interacțiunii dintre aceștia.
41. Atât din modul de redactare a dispozițiilor în cauză din directiva menționată, cât și din structura generală a acesteia reiese, așadar, că articolul 3 constituie o dispoziție fundamentală. O simplă transpunere a articolelor 4-11 din această directivă nu poate fi considerată ca realizând în mod automat o transpunere a respectivului articol 3.
42. Acestea sunt considerațiile în lumina cărora trebuie să se stabilească dacă dispozițiile naționale invocate de Irlanda constituie o transpunere corectă a articolului 3 din Directiva 85/337.
43. Din cuprinsul articolului 172 din PDA, precum și din articolul 94 din PDR și din anexa 6 la acesta rezultă că aceste dispoziții se referă la obligația inițiatorului proiectului de a furniza o declarație cu privire la efectele pe care proiectul le‑ar putea avea asupra mediului, ceea ce corespunde, astfel cum în mod întemeiat arată Comisia, obligației stabilite în sarcina inițiatorului proiectului de articolul 5 din Directiva 85/337. Articolul 108 din PDR nu stabilește o altă obligație pentru autoritatea competentă pentru amenajarea teritoriului decât aceea de a verifica dacă aceste informații au caracter exhaustiv.
44. În ceea ce privește articolul 173 din PDA, potrivit căruia, atunci când autoritatea competentă pentru amenajarea teritoriului este sesizată cu o cerere de autorizare însoțită de o declarație cu privire la efectele asupra mediului, trebuie să țină seama de această declarație, precum și de orice informație suplimentară care îi este furnizată, din chiar modul de redactare a acestui articol reiese că se limitează să instituie o obligație de aceeași natură cu cea prevăzută la articolul 8 din Directiva 85/337, și anume aceea de a lua în considerare rezultatul consultărilor și informațiile culese în cadrul procedurii de autorizare. Această obligație nu corespunde celei mai largi, prevăzută la articolul 3 din această directivă în sarcina autorității de mediu competente, de a efectua ea însăși o evaluare a efectelor asupra mediului în raport cu factorii prevăzuți la această dispoziție.
45. În aceste condiții, se impune constatarea că dispozițiile naționale invocate de Irlanda nu permit să se atingă rezultatul urmărit de articolul 3 din directiva menționată.
46. Deși este adevărat că, potrivit unei jurisprudențe constante, transpunerea unei directive în dreptul intern nu impune în mod necesar o preluare formală și textuală a dispozițiilor acesteia într‑o dispoziție legală sau administrativă expresă și specifică și că poate fi suficient un context juridic general, cu condiția ca acesta să asigure efectiv deplina aplicare a directivei într‑un mod suficient de clar și de precis (a se vedea în special Hotărârea din 16 iulie 2009, Comisia/Irlanda, C‑427/07, Rep., p. I‑6277, punctul 54 și jurisprudența citată), nu este mai puțin adevărat că, potrivit unei jurisprudențe de asemenea constante, dispozițiile unei directive trebuie puse în aplicare cu o forță juridică incontestabilă, cu specificitatea, cu precizia și cu claritatea necesare în vederea satisfacerii cerinței securității juridice care impune ca, în cazul în care directiva vizează crearea de drepturi pentru particulari, beneficiarii să fie în măsură să își cunoască drepturile în totalitate (a se vedea în special Hotărârea Comisia/Irlanda, citată anterior, punctul 55 și jurisprudența citată).
47. În această privință, trebuie arătat că hotărârea pronunțată de Supreme Court, O’Connell v. Environmental Protection Agency, citată anterior, realizează, desigur, în fragmentul invocat de Irlanda, o interpretare a dispozițiilor de drept intern într‑un sens conform cu Directiva 85/337. Totuși, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, o astfel de interpretare conformă a dispozițiilor de drept intern nu poate, singură, să prezinte claritatea și precizia necesare pentru a fi îndeplinită cerința securității juridice (a se vedea în special Hotărârea din 10 mai 2007, Comisia/Austria, C‑508/04, Rep., p. I‑3787, punctul 79 și jurisprudența citată). Fragmentul din hotărârea pronunțată de aceeași instanță națională, Martin v. An Bord Pleanála, citată anterior, la care se referă și Irlanda, privește problema dacă toți factorii prevăzuți la articolul 3 din respectiva directivă sunt menționați în cadrul procedurilor de autorizare instituite de legislația irlandeză. În schimb, acesta nu face nicio precizare cu privire la problema, decisivă în vederea aprecierii primului motiv, a conținutului examinării la care trebuie supuși acești factori de către autoritățile naționale competente.
48. În ceea ce privește noțiunile „planificare adecvată” și „dezvoltare durabilă” la care se mai referă Irlanda, este necesar să se constate că, fie și presupunând că aceste noțiuni cuprind criteriile prevăzute la articolul 3 din Directiva 85/337, nu este cert că acestea impun ca respectivele criterii să fie luate în considerare în toate cazurile în care este necesară o evaluare a efectelor asupra mediului.
49. Rezultă că nici jurisprudența națională, nici noțiunile „planificare adecvată” și „dezvoltare durabilă” nu pot fi invocate pentru a acoperi netranspunerea în ordinea juridică irlandeză a articolului 3 din Directiva 85/337.
50. Trebuie, așadar, să se considere întemeiat primul motiv invocat de Comisie în susținerea acțiunii sale.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe negarantarea respectării depline a articolelor 2-4 din Directiva 85/337 atunci când în procesul decizional intervin mai multe autorități
Argumentele părților
51. Pentru Comisie, este indispensabil ca evaluarea efectelor asupra mediului să se efectueze în cadrul unei proceduri globale. Or, în Irlanda, în urma creării Agenției, anumite proiecte care necesită o astfel de evaluare fac obiectul a două procese decizionale distincte, unul care privește adoptarea deciziilor de către autoritățile competente pentru amenajarea teritoriului cu privire la aspectele de utilizare a terenurilor, celălalt referitor la adoptarea deciziilor de către Agenție în privința unor aspecte legate de poluare. Comisia admite că autorizația de amenajare și autorizația Agenției pot fi considerate, precum în jurisprudența irlandeză (a se vedea hotărârea pronunțată de Supreme Court Martin v. An Bord Pleanála, citată anterior), ca reprezentând împreună o „autorizație” în sensul articolului 1 alineatul (2) din Directiva 85/337 și nu vede vreun impediment ca aceasta să fie acordată în două etape succesive. Totuși, aceasta critică legislația irlandeză pentru faptul că nu a impus autorităților competente pentru amenajarea teritoriului și Agenției obligația de a‑și coordona lucrările. Potrivit Comisiei, această situație contravine articolelor 2-4 din această directivă.
52. În ceea ce privește articolul 2 di n directiva menționată, Comisia arată că acesta impune realizarea unei evaluări a efectelor asupra mediului pentru proiectele menționate la articolul 4 din această directivă „înaintea acordării autorizației”. Or, Comisia apreciază că, potrivit legislației irlandeze, există posibilitatea ca o parte a procesului decizional să aibă loc fără respectarea acestei condiții. Astfel, pe de o parte, această legislație nu ar impune ca o cerere de autorizare să fie depusă la autoritățile competente pentru amenajarea teritoriului înainte ca o cerere de autorizare să fie prezentată Agenției, care nu ar fi abilitată să inițieze o evaluare a efectelor asupra mediului. Pe de altă parte, autoritățile competente pentru amenajarea teritoriului nu ar fi obligate ca, în cadrul evaluării pe care o efectuează, să ia în considerare efectele în materie de poluare, care ar risca să nu facă obiectul niciunei evaluări.
53. Referindu‑se la jurisprudența Curții (a se vedea în special Hotărârea din 20 noiembrie 2008, Comisia/Irlanda, C‑66/06, punctul 59), Comisia subliniază că nu este obligată să aștepte ca aplicarea legii de transpunere să producă efecte prejudiciabile, nici să demonstreze existența acestora, din moment ce chiar textul acestei legi este insuficient sau defectuos.
54. În ceea ce privește articolul 3 din Directiva 85/337, Comisia apreciază că, atunci când sunt competente mai multe autorități, procedurile urmate de fiecare dintre acestea trebuie ca, împreună, să asigure realizarea completă a evaluării impuse de acest articol 3. Or, delimitarea strictă a rolurilor diferite, al autorităților competente pentru amenajarea teritoriului, pe de o parte, și al Agenției, pe de altă parte, astfel cum aceasta este prevăzută de legislația irlandeză, nu ar ține seama în mod formal, în adoptarea deciziei, de noțiunea „mediu”. Astfel, niciuna dintre autoritățile implicate în procesul de autorizare nu ar avea sarcina de a evalua și de a lua în considerare interacțiunile dintre factorii menționați la articolul 3 prima-a treia liniuță, care intră sub incidența sferelor de competență distincte ale fiecăreia dintre aceste autorități.
55. În această privință, referindu‑se la articolul 98 din EPAA, cu modificările ulterioare, precum și la EPAR, Comisia remarcă faptul că nu există niciun raport formal între autoritățile competente care să constea în obligația de a se consulta între procedura urmată pentru eliberarea unei autorizații de către autoritatea competentă pentru amenajarea teritoriului și cea urmată pentru eliberarea unei autorizații de către Agenție.
56. Pentru a‑și exemplifica analiza, Comisia menționează cazul proiectelor referitoare la instalarea unui incinerator la Duleek, în comitatul Meath, și al uzinei de tratare a lemnului care funcționează la Leap, în comitatul Offaly.
57. Referindu‑se la Hotărârea din 4 mai 2006, Comisia/Regatul Unit (C‑98/04, Rec., p. I‑4003), Irlanda contestă admisibilitatea celui de al doilea motiv invocat de Comisie în susținerea acțiunii sale, în măsura în care, în opinia sa, Comisia nu a prezentat în mod detaliat motivul pentru care desemnarea de către Irlanda a două autorități competente încalcă cerințele Directivei 85/337. Această omisiune ar fi afectat pregătirea apărării sale.
58. Cu privire la fond, Irlanda arată că implicarea mai multor autorități competente în procesul decizional, procedură permisă de articolul 1 alineatul (3) și de articolul 2 alineatul (2) din Directiva 85/337, are drept consecință faptul că participarea și obligațiile acestora din urmă sunt diferite și intervin în etape distincte înainte ca „autorizarea proiectului” să fie acordată. Întemeindu‑se pe hotărârea pronunțată de Supreme Court, Martin v. An Bord Plaenála, citată anterior, Irlanda arată că în această directivă nu se sugerează niciunde că un singur organ competent trebuie să efectueze o „evaluare globală” a efectelor asupra mediului.
59. Irlanda contestă existenţa unei delimitări stricte între competențele celor două organe de decizie și susține că, dimpotrivă, există o suprapunere a acestora. Noțiunea „planificare adecvată și dezvoltare durabilă”, la care face trimitere PDA, ar fi un concept foarte larg, care s‑ar referi în special la poluarea mediului. Autoritățile competente pentru amenajarea teritoriului ar fi obligate să evalueze o astfel de poluare în contextul unei decizii cu privire la o autorizație de amenajare a teritoriului. De altfel, diverse dispoziții ar conferi în mod expres acestor autorități competența de a refuza o autorizație de amenajare a teritoriului pentru motive legate de mediu.
60. Ca răspuns la argumentul Comisiei potrivit căruia este posibil ca o cerere de autorizare să fie prezentată Agenției înainte ca o cerere de autorizare să fie supusă examinării autorității competente pentru amenajarea teritoriului și, prin urmare, înainte de a fi realizată o evaluare a efectelor asupra mediului, Irlanda arată că, în dreptul irlandez, o „autorizație de proiect” presupune în același timp o autorizație din partea autorității competente în materie de amenajare a teritoriului și o autorizație din partea Agenției. În aceste condiții, inițiatorul proiectului nu ar avea niciun avantaj practic în a solicita o autorizație din partea Agenției fără a prezenta simultan o cerere de autorizare autorității competente în materie de amenajare a teritoriului și, în practică, nu s‑ar produce, așadar, o astfel de separare a cererilor.
61. Pe de altă parte, contrar afirmației Comisiei potrivit căreia Agenția nu ar putea iniția o procedură de evaluare a efectelor asupra mediului, ar exista în numeroase cazuri, în special pentru cererile de autorizare a recuperării sau a evacuării deșeurilor, precum și pentru cererile de autorizare a controlului integrat și a prevenirii poluării, o obligație de a prezenta Agenției o declarație cu privire la efectele asupra mediului, independent de depunerea sau nedepunerea anterioară a unei cereri de autorizare la autoritatea competentă pentru amenajarea teritoriului. În plus, în astfel de cazuri, Agenția ar fi abilitată în mod expres să ceară informații suplimentare solicitantului și ar putea, așadar, să solicite informații similare din punct de vedere material cu cele conținute într‑o declarație cu privire la efectele asupra mediului.
62. Irlanda apreciază că ar fi inadecvat să existe în fiecare caz o obligație de consultare între autoritatea competentă în materie de amenajare a teritoriului și Agenție. Ar fi mai potrivit ca o astfel de consultare să fie permisă, lăsând totodată organelor de decizie o putere de apreciere în ceea ce privește oportunitatea, în fiecare caz în parte, de a efectua această consultare.
63. În sfârșit, Hotărârea din 20 noiembrie 2008, Comisia/Irlanda, citată anterior, la care face trimitere Comisia pentru a eluda obligația de a‑și proba susținerile, ar fi lipsită de relevanță în cadrul prezentei proceduri. Astfel, potrivit Irlandei, în cauza în care s‑a pronunțat hotărârea menționată, pretinsa încălcare privea modul în care fusese transpusă în dreptul irlandez Directiva 85/337, în timp ce prezenta cauză privește aplicarea legislației care asigură transpunerea acestei directive. Deși legislația irlandeză a instituit un sistem complet pentru evaluarea efectelor asupra mediului, Comisia susține că această legislație ar putea să nu fie aplicată întotdeauna în mod adecvat în practică. În această privință, sarcina probei ar reveni Comisiei, care nu ar fi îndeplinit‑o. Trimiterile la proiectele de la Duleek și de la Leap nu ar susține în niciun mod afirmațiile Comisiei.
Aprecierea Curții
– Cu privire la admisibilitatea celui de al doilea motiv
64. Potrivit unei jurisprudențe constante, în cadrul unei acțiuni formulate în temeiul articolului 226 CE, avizul motivat și acțiunea trebuie să prezinte motivele în mod coerent și precis, pentru a permite statului membru și Curții să determine cu exactitate întinderea încălcării dreptului Uniunii imputate, condiție necesară pentru ca statul respectiv să poată invoca în mod eficient mijloacele sale de apărare, iar Curtea să poată verifica existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor (a se vedea în special Hotărârea din 4 mai 2006, Comisia/Regatul Unit, C‑98/04, citată anterior, punctul 18, și Hotărârea din 20 noiembrie 2008, Comisia/Irlanda, citată anterior, punctul 31).
65. În speță, din înscrisurile de la dosar reiese că, în cadrul procedurii precontencioase, atât punctele 3.2.2-3.2.5 din avizul motivat din 6 august 2001, cât și punctele 2.17 și 2.18 din avizul motivat complementar din 29 iunie 2007 prezintă motivul pentru care delimitarea strictă între rolurile separate atribuite autorităților competente pentru amenajarea teritoriului, pe de o parte, și Agenției, pe de altă parte, nu îndeplinește, potrivit Comisiei, cerințele Directivei 85/337. Se explică în respectivele înscrisuri că această împărțire a competențelor este incompatibilă cu faptul că noțiunea „mediu”, astfel cum trebuie avută în vedere în procesul decizional prevăzut de această directivă, presupune luarea în considerare a interacțiunii dintre factorii care intră în domeniile de competență separate ale fiecăruia dintre cele două organisme de decizie.
66. Acest motiv este formulat în termeni identici sau asemănători la punctul 55 și următoarele din cererea de sesizare a instanței, care, pe de altă parte, conține, la punctele 9-20, un rezumat al dispozițiilor pertinente din legislația irlandeză.
67. Din aceste constatări rezultă că afirmațiile făcute de Comisie în cadrul procedurilor precontencioasă și contencioasă au fost suficient de clare pentru a permite Irlandei să își asigure în mod util apărarea.
68. În consecință, excepția de inadmisibilitate ridicată de acest stat membru cu privire la al doilea motiv invocat de Comisie trebuie respinsă.
– Cu privire la fond
69. În prealabil, trebuie constatat că, prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia critică transpunerea în legislația irlandeză în discuție a articolelor 2-4 din Directiva 85/337, în măsura în care procedurile instituite prin această legislație nu garantează deplina respectare a acestor articole atunci când în procesul decizional intervin mai multe autorități naționale.
70. În consecință, trebuie respinsă de la bun început argumentarea Irlandei potrivit căreia Comisia nu ar determina în mod suficient temeiul actual al acțiunii sale. Prin urmare, astfel cum a arătat Comisia, în măsura în care obiectul acțiunii îl constituie modul în care a fost transpusă Directiva 85/337, iar nu rezultatul concret al aplicării legislației naționale cu privire la această transpunere, trebuie să se verifice dacă legislației menționate îi este propriu caracterul insuficient sau defectuos al transpunerii acestei directive pe care Comisia îl invocă, fără a fi necesar să se determine efectele reale ale legislației naționale de transpunere în raport cu proiecte concrete (a se vedea Hotărârea din 20 noiembrie 2008, Comisia/Irlanda, citată anterior, punctul 59).
71. Articolul 1 alineatul (2) din Directiva 85/337 definește termenul „autorizație” ca fiind decizia autorității sau a autorităților competente care împuternicesc inițiatorul proiectului să își realizeze proiectul. Alineatul (3) al articolului menționat precizează că autoritatea sau autoritățile competente sunt cele pe care le desemnează statele membre în vederea îndeplinirii sarcinilor care rezultă din această directivă.
72. În cadrul libertății de care beneficiază astfel pentru a determina instanțele competente în vederea eliberării unei autorizații în sensul directivei menționate, statele membre pot decide să încredințeze această sarcină mai multor organisme, ceea ce, de altfel, Comisia a admis în mod expres.
73. Articolul 2 alineatul (2) din Directiva 85/337 adaugă că evaluarea efectelor asupra mediului poate fi integrată în cadrul procedurilor existente de autorizare a proiectelor în statele membre sau, în cazul în care acest lucru nu este posibil, în cadrul altor proceduri sau în cadrul procedurilor care urmează să fie stabilite în conformitate cu obiectivele acestei directive.
74. Această dispoziție implică faptul că libertatea lăsată statelor membre se extinde la determinarea normelor de procedură și a condițiilor de acordare a autorizației în cauză.
75. Totuși, această libertate nu poate fi exercitată decât în limitele stabilite de directiva menționată și cu condiția ca alegerile făcute de statele membre să garanteze respectarea deplină a obiectivelor stabilite de aceasta.
76. Articolul 2 alineatul (1) din Directiva 85/337 prevede astfel că evaluarea efectelor asupra mediului trebuie să aibă loc „înaintea acordării autorizației”. Aceasta presupune ca examinarea efectelor directe și indirecte ale unui proiect asupra factorilor menționați la articolul 3 din aceeași directivă și asupra interacțiunii dintre acești factori să fie efectuată integral înaintea respectivei acordări.
77. În aceste condiții, deși nimic nu se opune alegerii Irlandei de a încredința realizarea obiectivelor directivei menționate către două autorități diferite, și anume autoritățile însărcinate cu amenajarea teritoriului, pe de o parte, și Agenția, pe de altă parte, acest lucru este posibil cu condiția ca respectivele competențe ale acestor autorități și normele care guvernează punerea lor în aplicare să garanteze că evaluarea efectelor asupra mediului se efectuează în mod complet și în timp util, și anume înaintea acordării autorizației în sensul acestei directive.
78. În această privință, Comisia susține că a identificat în legislația irlandeză o lacună rezultată din coroborarea a doi factori. Primul ar consta în lipsa oricărui drept al Agenției, atunci când este sesizată cu o cerere de autorizare a unui proiect în raport cu aspectele legate de poluare, de a iniția o evaluare a efectelor asupra mediului. Al doilea ar consta în posibilitatea ca Agenția să fie sesizată și să se pronunțe cu privire la aspectele de poluare înainte ca autoritatea însărcinată cu amenajarea teritoriului, singura care poate cere inițiatorului proiectului o declarație cu privire la efectele asupra mediului, să fie ea însăși sesizată.
79. În apărare, Irlanda, care nu contestă că, în general, Agenția nu este abilitată să solicite inițiatorului proiectului să prezinte o astfel de declarație, arată că acesta din urmă nu obține niciun avantaj practic din solicitarea unei autorizații Agenției fără a prezenta în același timp o cerere de autorizare autorității însărcinate cu amenajarea teritoriului, din moment ce are nevoie de o autorizație din partea acestor două autorități. Cu toate acestea, Irlanda nici nu a demonstrat și nici măcar nu a susținut că unui inițiator de proiect îi este imposibil din punct de vedere juridic să obțină o decizie a Agenției atât timp cât nu a sesizat autoritatea însărcinată cu amenajarea teritoriului.
80. Desigur, EPAR prevede posibilitatea Agenției de a notifica o cerere de autorizare unei autorități însărcinate cu amenajarea teritoriului. Cu toate acestea, părțile nu contestă faptul că nu este vorba despre o obligație și că, în plus, autoritatea care a primit notificarea nu este obligată să răspundă la aceasta.
81. Nu se poate exclude, așadar, ca Agenția, în calitate de autoritate însărcinată să se pronunțe cu privire la autorizarea unui proiect în raport cu aspectele legate de poluare, să decidă fără să fi fost realizată o evaluare a efectelor asupra mediului conformă cu articolele 2-4 din Directiva 85/337.
82. Irlanda arată că, în anumite cazuri, care privesc în special autorizațiile de recuperare sau de evacuare a deșeurilor, precum și autorizațiile de control integrat și de prevenire a poluării, Agenția este abilitată să solicite o declarație cu privire la efectele asupra mediului de care trebuie să țină seama. Cu toate acestea, astfel de norme punctuale nu pot acoperi lacuna legislației irlandeze identificată la punctul anterior.
83. Irlanda susține de asemenea că autoritățile însărcinate cu amenajarea teritoriului sunt abilitate, de la momentul modificării EPAA prin articolul 256 din PDA, să refuze, dacă este cazul, acordarea unei autorizații pentru motive legate de mediu și că noțiunile „planificare adecvată” și „dezvoltare durabilă” conferă acestor autorități, în general, o asemenea abilitare.
84. O astfel de extindere a competențelor autorităților însărcinate cu amenajarea teritoriului poate crea în anumite cazuri, astfel cum arată Irlanda, o suprapunere a respectivelor competențe ale autorităților responsabile în materie de mediu. Cu toate acestea, se impune constatarea că o asemenea suprapunere nu este de natură să acopere lacuna arătată la punctul 81 din prezenta hotărâre, care lasă Agenției posibilitatea de a se pronunța singură și fără o evaluare a efectelor asupra mediului conformă cu articolele 2-4 din Directiva 85/337 cu privire la un proiect în raport cu aspectele legate de poluare.
85. În aceste condiții, trebuie să se constate că al doilea motiv invocat de Comisie în susținerea acțiunii sale în constatarea neîndeplinirii obligațiilor este întemeiat.
Cu privire la al treilea aspect, întemeiat pe neaplicarea Directivei 85/337 lucrărilor de demolare
Argumentele părților
86. Potrivit Comisiei, lucrările de demolare pot constitui un „proiect” în sensul articolului 1 alineatul (2) din Directiva 85/337, în măsura în care intră sub incidența noțiunii „alte intervenții în mediul natural și asupra peisajului”. Or, în PDR, Irlanda ar fi scutit aproape toate lucrările de demolare de obligația de a efectua o evaluare a efectelor asupra mediului. Este adevărat că, după expirarea termenului de două luni stabilit în avizul motivat complementar din 29 iunie 2007, Irlanda a notificat Comisiei un nou text, de modificare a PDR, în sensul unei reduceri semnificative a domeniului de aplicare al excepției prevăzute pentru lucrările de demolare. Totuși, acest text nu ar putea fi luat în considerare în cadrul prezentei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
87. Comisia susține că interpretarea dată de Irlanda, potrivit căreia lucrările de demolare nu intră în domeniul de aplicare al directivei menționate, se regăsește în NMA și în această privință face trimitere la articolele 14, 14A și 14B din această lege, care se referă la demolarea unui monument național.
88. Pentru a exemplifica modul în care, prin încălcarea Directivei 85/337, excluderea lucrărilor de demolare a permis, prin aplicarea articolului 14A din NMA, demolarea unui monument național fără realizarea unei evaluări a efectelor asupra mediului, Comisia face trimitere la decizia ministerială din 13 iunie 2007 prin care a fost dispusă demolarea unui monument național pentru a permite realizarea proiectului autostrăzii M3.
89. În prealabil, Irlanda obiectează că al treilea motiv al Comisiei este inadmisibil în măsura în care privește articolul 14 din NMA, această dispoziție nefiind menționată în avizul motivat complementar din 29 iunie 2007.
90. Potrivit Irlandei, lucrările de demolare nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 85/337, din moment ce nu sunt menționate în anexele I și II la aceasta. În plus, din interpretarea coroborată a articolelor 10 din PDA și 9 din PDR ar reieși că lucrările de demolare sunt scutite de obligația de a obține o autorizație de amenajare numai dacă proiectul nu poate avea efecte semnificative asupra mediului.
91. În ceea ce privește obligația de a efectua evaluări suplimentare, Irlanda arată că esența Directivei 85/337 presupune ca evaluarea efectelor asupra mediului să se efectueze cât mai devreme posibil, înainte de inițierea proiectului. Singura situație în care ar fi necesar să se realizeze o nouă evaluare ar fi, conform punctului 13 prima liniuță din anexa II la această directivă, aceea când proiectul a fost modificat sau extins.
92. Cât privește sfera de aplicare a instrucțiunilor ministeriale emise în temeiul articolului 14A din NMA, Irlanda subliniază că această dispoziție nu este aplicabilă decât în contextul unui proiect rutier aprobat în prealabil de Consiliu, pe baza unei evaluări a efectelor asupra mediului. Consiliul este singurul care poate decide modificarea unui proiect rutier și trebuie să aprecieze în acest caz dacă respectiva modificare este sau nu este susceptibilă să aibă impact negativ asupra mediului. În aceste condiții, competența ministrului de a emite instrucțiuni ministeriale nu poate fi plasată pe același plan cu acordarea unei autorizații pentru un proiect rutier. Aceste instrucțiuni ar fi emise, dacă este cazul, numai după începerea lucrărilor pe care le implică proiectul și după descoperirea unui nou monument național și nu ar viza decât să reglementeze modul în care se va acționa cu privire la acesta. În plus, Irlanda contestă că ar fi fost adoptată o decizie ministerială prin care s‑a dispus distrugerea unui monument național pentru a permite realizarea proiectului autostrăzii M3.
Aprecierea Curții
– Cu privire la admisibilitatea celui de al treilea motiv
93. Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, obiectul unei acțiuni formulate în temeiul articolului 226 CE este delimitat de procedura administrativă precontencioasă prevăzută la acest articol, iar acțiunea trebuie să se întemeieze pe aceleași motive și argumente cu cele menționate în avizul motivat (a se vedea în special Hotărârea din 14 octombrie 2004, Comisia/Franța, C‑340/02, Rec., p. I‑9845, punctul 26 și jurisprudența citată).
94. În speță, din interpretarea avizului motivat complementar din 29 iunie 2007 rezultă că, la punctele 2.34-2.38 din acesta, Comisia a imputat Irlandei faptul că a exclus lucrările de demolare din domeniul de aplicare al legislației naționale prin care a fost transpusă Directiva 85/337. La punctele 2.39 și 2.40 din același aviz, Comisia a precizat că interpretarea pe care Irlanda o dă directivei se reflectă nu numai în PDA, ci și în alte legislații mai specifice, precum NMA, și a dat ca exemplu realizarea proiectului autostrăzii M3.
95. Rezultă că, deși Comisia nu a vizat în mod expres în avizul motivat menționat articolul 14 din NMA, s‑a referit totuși în mod clar la mecanismul de decizie prevăzut la acest articol în cadrul analizei lacunelor pe care le prezintă, în opinia sa, această lege.
96. În aceste condiții, excepția de inadmisibilitate ridicată de Irlanda cu privire la al treilea motiv al Comisiei trebuie respinsă.
– Cu privire la fond
97. În ceea ce privește problema dacă, astfel cum susține Comisia în înscrisurile sale, lucrările de demolare intră în domeniul de aplicare al Directivei 85/337 sau, astfel cum arată Irlanda, sunt excluse din acesta, trebuie să se arate de la bun început că definiția termenului „proiect” care figurează la articolul 1 alineatul (2) din această directivă nu permite să se deducă faptul că lucrările de demolare nu ar putea îndeplini criteriile acestei definiții. Asemenea lucrări pot fi astfel calificate drept „alte intervenții în mediul natural și asupra peisajului”.
98. Această interpretare este susținută de faptul că, dacă lucrările de demolare ar fi excluse din domeniul de aplicare al directivei menționate, trimiterile la „patrimoniul cultural” de la articolul 3 din aceasta, la „peisaje importante din punct de vedere istoric, cultural și arheologic” de la punctul 2 litera (h) din anexa III la aceeași directivă și la „patrimoniul arheologic și arhitectural” de la punctul 3 din anexa IV la aceasta din urmă ar rămâne fără obiect.
99. Este adevărat că, în conformitate cu articolul 4 din Directiva 85/337, pentru ca un proiect să necesite o evaluare a impactului asupra mediului, acesta trebuie să se încadreze în una dintre categoriile care figurează în anexele I și II la această directivă. Or, astfel cum subliniază Irlanda, acestea nu fac în mod expres trimitere la lucrări de demolare, cu excepția, lipsită de pertinență în cadrul prezentei acțiuni, a desființării centralelor nucleare și a altor reactoare nucleare, prevăzută la punctul 2 din anexa I.
100. Totuși, trebuie avut în vedere faptul că aceste anexe privesc mai degrabă categorii sectoriale de proiecte, fără a descrie cu exactitate natura proiectelor prevăzute. Cu titlu de exemplu, se poate arăta, astfel cum a procedat Comisia, că „proiectele de amenajare urbană” prevăzute la punctul 10 litera (b) din respectiva anexă II presupun adesea demolarea structurilor existente.
101. Rezultă că lucrările de demolare intră în domeniul de aplicare al directivei menționate și, în această calitate, pot constitui un „proiect” în sensul articolului 1 alineatul (2) din aceasta.
102. Potrivit unei jurisprudențe constante, existența unei neîndepliniri a obligațiilor trebuie apreciată în funcție de situația din statul membru astfel cum aceasta se prezenta la momentul expirării termenului stabilit în avizul motivat (a se vedea în special Hotărârea din 16 iulie 2009, Comisia/Irlanda, citată anterior, punctul 64 și jurisprudența citată).
103. Irlanda nu contestă faptul că, în aplicarea legislației naționale care era în vigoare la data emiterii avizului motivat complementar, lucrările de demolare nu erau supuse, în general, unei evaluări a efectelor asupra mediului, ci, dimpotrivă, beneficiau de o scutire de principiu.
104. Din normele prevăzute la articolele 14-14B din NMA în ceea ce privește demolarea unui monument național rezultă, astfel cum susține Comisia, că acestea nu iau deloc în considerare eventualitatea ca astfel de lucrări de demolare să poată constitui, în sine, un proiect în sensul articolelor 1 și 4 din Directiva 85/337 și, în această calitate, să necesite o evaluare prealabilă cu privire la efectele pe care le au asupra mediului. Cu toate acestea, întrucât s‑a stabilit caracterul insuficient al transpunerii acestei directive în ordinea juridică irlandeză, nu este necesar să se determine care sunt efectele reale ale acestei legislații în raport cu realizarea unor proiecte concrete, precum cel al autostrăzii M3.
105. În ceea ce privește modificările legislative intervenite ulterior introducerii acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, acestea nu pot fi luate în considerare de Curte (a se vedea în special Hotărârea din 16 iulie 2009, Comisia/Irlanda, citată anterior, punctul 65 și jurisprudența citată).
106. În aceste condiții, trebuie să se constate că al treilea motiv invocat de Comisie în susținerea acțiunii sale este întemeiat.
107. În consecință, este necesar să se constate că:
– prin netranspunerea articolului 3 din Directiva 85/337;
– prin neasigurarea, atunci când atât autoritățile irlandeze competente pentru amenajarea teritoriului, cât și Agenția au putere de decizie cu privire la un proiect, a deplinei respectări a cerințelor prevăzute la articolele 2-4 din această directivă și
– prin excluderea lucrărilor de demolare din domeniul de aplicare al legislației care transpune aceeași directivă,
Irlanda nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul directivei menționate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
108. Potrivit articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Irlandei la plata cheltuielilor de judecată, iar Irlanda a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară și hotărăște:
1) Irlanda
– prin netranspunerea articolului 3 din Directiva 85/337/CEE a Consiliului din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului, astfel cum a fost modificată prin Directiva 97/11/CE a Consiliului din 3 martie 1997 și prin Directiva 2003/35/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 mai 2003;
– prin neasigurarea, atunci când atât autoritățile irlandeze competente pentru amenajarea teritoriului, cât și Agenția de Protecție a Mediului au putere de decizie cu privire la un proiect, a deplinei respectări a cerințelor prevăzute la articolele 2-4 din Directiva 85/337, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2003/35 și
– prin excluderea lucrărilor de demolare din domeniul de aplicare al legislației care transpune Directiva 85/337, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2003/35,
nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul directivei menționate.
2) Obligă Irlanda la plata cheltuielilor de judecată.