62000CJ0014_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-14/00,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. G. Valero Jordana e G. Bisogni, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica italiana, rappresentata dal sig. U. Leanza, in qualità di agente, assistito dal sig. O. Fiumara, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta,
avente ad oggetto il ricorso diretto a far constatare che la Repubblica italiana, vietando che i prodotti di cioccolato contenenti sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao, legalmente fabbricati in Stati membri che autorizzano l'aggiunta di tali sostanze, possano essere commercializzati in Italia con la denominazione con cui sono commercializzati nello Stato di provenienza e imponendo che tali prodotti possano essere commercializzati solo a condizione che rechino la denominazione «surrogato di cioccolato», è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 30 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE),
LA CORTE (Sesta Sezione),
composta dai sigg. J.-P. Puissochet, presidente di sezione, R. Schintgen e V. Skouris (relatore), dalla sig.ra N. Colneric e dal sig. J.N. Cunha Rodrigues, giudici,
avvocato generale: sig. S. Alber
cancelliere: sig.ra D. Louterman-Hubeau, capodivisione
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 25 ottobre 2001,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 6 dicembre 2001,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 18 gennaio 2000, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 226 CE, un ricorso diretto a far constatare che la Repubblica italiana, vietando che i prodotti di cioccolato contenenti sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao, legalmente fabbricati in Stati membri che autorizzano l'aggiunta di tali sostanze, possano essere commercializzati in Italia con la denominazione con cui sono commercializzati nello Stato di provenienza e imponendo che tali prodotti possano essere commercializzati solo a condizione che rechino la denominazione «surrogato di cioccolato», è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 30 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE).
Ambito normativo
Normativa comunitaria
2 La direttiva del Consiglio 24 luglio 1973, 73/241/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti i prodotti di cacao e di cioccolato destinati all'alimentazione umana (GU L 228, pag. 23), indica, al suo quarto considerando, «che occorre (...) attuare il ravvicinamento delle disposizioni relative a tali prodotti e che è necessario stabilire definizioni e norme comuni per la composizione, le caratteristiche di fabbricazione, il condizionamento e l'etichettatura, al fine di garantire la libera circolazione di detti prodotti».
3 Il quinto considerando di tale direttiva enuncia che «non è (...) possibile armonizzare, tra le disposizioni applicabili ai prodotti alimentari, tutte quelle che possono ostacolare gli scambi dei prodotti di cacao e di cioccolato, ma che il numero degli ostacoli dovuti a questa circostanza è destinato a diminuire man mano che progredirà l'armonizzazione delle disposizioni nazionali relative ai prodotti alimentari».
4 Secondo il settimo considerando della direttiva 73/241, «nei prodotti di cioccolato l'utilizzazione di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao è ammessa in taluni Stati membri, dove si fa largamente uso di tale autorizzazione; (...) tuttavia non si può decidere fin d'ora sulle possibilità e le modalità dell'estensione dell'utilizzazione di tali sostanze grasse a tutta la Comunità, dato che le informazioni economiche e tecniche disponibili a tutt'oggi non permettono di stabilire una posizione definitiva e che di conseguenza la situazione dovrà essere riesaminata alla luce dell'evoluzione futura».
5 L'art. 1 della direttiva 73/241 dispone quanto segue:
«Ai sensi della presente direttiva s'intendono per prodotti di cacao e di cioccolato i prodotti destinati all'alimentazione umana definiti nell'allegato I».
6 L'art. 10, n. 1, della direttiva 73/241 recita:
«Gli Stati membri adottano ogni disposizione utile affinché il commercio dei prodotti di cui all'articolo 1, conformi alle definizioni ed alle norme previste nella presente direttiva e nell'allegato I, non possa essere ostacolato dall'applicazione delle disposizioni nazionali non armonizzate che disciplinano la composizione, le caratteristiche di fabbricazione, il condizionamento o l'etichettatura di questi prodotti in particolare o dei prodotti alimentari in generale».
7 L'art. 14, n. 2, lett. a), della direttiva 73/241 ha il seguente tenore letterale:
«La presente direttiva non pregiudica le disposizioni delle legislazioni nazionali:
a) in virtù delle quali è presentemente permessa o vietata l'aggiunta ai diversi prodotti di cioccolato definiti nell'allegato I di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao. Il Consiglio decide su proposta della Commissione, alla scadenza di un termine di tre anni dalla notifica della presente direttiva, sulle possibilità e modalità dell'estensione dell'utilizzazione di tali sostanze grasse a tutta la Comunità».
8 L'allegato I, n. 1, punto 1.16, della direttiva 73/241 definisce il cioccolato come «il prodotto ottenuto da granella di cacao, da cacao in pasta, da cacao in polvere o da cacao magro in polvere e da saccarosio, con o senza aggiunta di burro di cacao, contenente, fatte salve le definizioni di cioccolato fantasia, cioccolato alle nocciole gianduia e cioccolato di copertura, almeno il 35% di sostanza secca totale di cacao - almeno il 14% di cacao secco sgrassato e il 18% di burro di cacao - tali percentuali sono calcolate dopo aver detratto il peso dei prodotti aggiunti di cui ai punti da 5 a 8».
9 L'allegato I, n. 7, lett. a), primo comma, della direttiva 73/241 è redatto nei termini seguenti:
«Senza pregiudizio delle disposizioni dell'articolo 14, paragrafo 2, lettera a), le materie commestibili, ad eccezione delle farine, amidi e fecole nonché dei grassi e delle loro preparazioni non provenienti esclusivamente dal latte, possono essere aggiunte al cioccolato, al cioccolato comune, al cioccolato di copertura, al cioccolato al latte, al cioccolato comune al latte, al cioccolato di copertura al latte e al cioccolato bianco».
10 Ai sensi dell'art. 7, primo comma, della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 23 giugno 2000, 2000/36/CE, relativa ai prodotti di cacao e di cioccolato destinati all'alimentazione umana (GU L 197, pag. 19), la direttiva 73/241 è abrogata con effetto dal 3 agosto 2003.
11 La direttiva 2000/36 recita, nei suoi considerando quinto, sesto e settimo:
«(5) L'aggiunta nei prodotti di cioccolato di grassi vegetali diversi dal burro di cacao è ammessa in alcuni Stati membri fino a un massimo del 5%.
(6) L'aggiunta nei prodotti di cioccolato di taluni grassi vegetali diversi dal burro di cacao dovrebbe essere ammessa in tutti gli Stati membri fino a un massimo del 5%. Questi grassi vegetali dovrebbero essere equivalenti al burro di cacao e dovrebbero essere quindi definiti secondo criteri tecnici e scientifici.
(7) Al fine di garantire l'unicità del mercato interno, tutti i prodotti di cioccolato oggetto della presente direttiva devono poter circolare all'interno della Comunità con le denominazioni di vendita di cui all'allegato I della presente direttiva».
12 L'art. 2, nn. 1 e 2, della direttiva 2000/36 dispone quanto segue:
«1. I grassi vegetali diversi dal burro di cacao definiti ed elencati nell'allegato II possono essere aggiunti ai prodotti di cioccolato di cui al punto A, paragrafi 3, 4, 5, 6, 8 e 9 dell'allegato I. Tale aggiunta non può superare il 5% del prodotto finito dopo la sottrazione del peso totale delle altre eventuali sostanze commestibili impiegate in base al punto B dell'allegato I, senza che sia ridotto il tenore minimo di burro di cacao o di sostanza secca totale di cacao.
2. I prodotti di cioccolato che, a norma del paragrafo 1, contengono grassi vegetali diversi dal burro di cacao possono essere immessi in commercio in tutti gli Stati membri, a condizione che la loro etichettatura, a norma dell'articolo 3, rechi la menzione ben visibile e chiaramente leggibile: "contiene altri grassi vegetali oltre al burro di cacao". Tale menzione appare nello stesso campo visivo dell'elenco degli ingredienti, ben distinta da questo, con caratteri di corpo almeno pari all'elenco e in grassetto accanto alla denominazione di vendita; indipendentemente da questa disposizione, la denominazione di vendita del prodotto può apparire anche altrove».
13 Infine, ai sensi dell'art. 8, nn. 1 e 2, della direttiva 2000/36:
«1. Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva anteriormente al 3 agosto 2003. Essi ne informano immediatamente la Commissione.
2. Dette misure si applicano in modo da:
- autorizzare l'immissione in commercio dei prodotti definiti nell'allegato I se rispondono alle definizioni e alle norme previste dalla presente direttiva a partire dal 3 agosto 2003,
- vietare l'immissione in commercio dei prodotti non conformi alla presente direttiva a partire dal 3 agosto 2003.
Tuttavia, l'immissione in commercio dei prodotti non conformi alla presente direttiva, etichettati anteriormente al 3 agosto 2003 a norma della direttiva 73/241/CEE del Consiglio, è autorizzata fino allo smaltimento delle scorte».
14 L'art. 5, n. 1, lett. b) e c), della direttiva del Consiglio 18 dicembre 1978, 79/112/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità (GU 1979, L 33, pag. 1), come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 27 gennaio 1997, 97/4/CE (GU L 43, pag. 21), dispone quanto segue:
«La denominazione di vendita di un prodotto alimentare è la denominazione prevista per tale prodotto dalle disposizioni della Comunità europea ad esso applicabili.
(...)
b) E' parimenti autorizzata l'utilizzazione, nello Stato membro di commercializzazione, della denominazione di vendita sotto la quale il prodotto è legalmente fabbricato e commercializzato nello Stato membro di produzione.
Tuttavia, laddove l'applicazione delle altre disposizioni della presente direttiva, in particolare quelle di cui all'articolo 3, non sia tale da consentire al consumatore dello Stato membro di commercializzazione di conoscere l'effettiva natura del prodotto e di distinguerlo dai prodotti con i quali esso potrebbe essere confuso, la denominazione di vendita è accompagnata da altre informazioni descrittive che devono figurare in prossimità della stessa.
c) In casi eccezionali, la denominazione di vendita dello Stato membro di produzione non è utilizzata nello Stato membro di commercializzazione quando il prodotto che essa designa si discosta talmente, dal punto di vista della composizione o della fabbricazione, dal prodotto conosciuto sotto tale denominazione, che le disposizioni della lettera b) non sono sufficienti a garantire, nello Stato membro di commercializzazione, un'informazione corretta dei consumatori».
Normativa nazionale
15 La produzione e la commercializzazione in Italia dei prodotti a base di cacao e di cioccolato destinati all'alimentazione umana sono disciplinate dalla legge 30 aprile 1976, n. 351 (GURI n. 146 del 4 giugno 1976, pag. 4332; in prosieguo: la «legge n. 351/76»).
16 Ai sensi dell'art. 6 di tale legge, «costituisce un prodotto di imitazione del cioccolato qualsiasi preparazione alimentare contenente cacao la cui struttura, consistenza, colore e sapore ricordano quelli del cioccolato ma la cui composizione non corrisponde alla definizione di uno dei prodotti di cui all'allegato della legge». I prodotti menzionati nel detto allegato non contengono sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao.
17 Secondo una circolare ministeriale 28 marzo 1994, l'art. 6 della legge n. 351/76 non era applicabile ai prodotti contenenti sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao legalmente fabbricati in altri Stati membri nel rispetto dei contenuti minimi e degli altri requisiti di composizione previsti dalla detta legge.
18 Una successiva circolare del Ministero della Sanità 15 marzo 1996 (in prosieguo: la «circolare ministeriale») ha modificato l'interpretazione dell'art. 6 della legge n. 351/76, stabilendo che i prodotti a base di cacao e cioccolato contenenti grassi vegetali diversi dal burro di cacao, originari del Regno Unito, dell'Irlanda e della Danimarca, possono essere commercializzati nel territorio italiano solamente se rispondenti per composizione alle norme dello Stato di origine e per denominazione di vendita a quella prevista dall'art. 6 della legge n. 351/76, cioè «surrogato di cioccolato».
Fase precontenziosa del procedimento
19 Con lettera 12 febbraio 1997 la Commissione ha informato le autorità italiane che riteneva incompatibile con l'art. 30 del Trattato il divieto, come derivante dalla circolare ministeriale, di commercializzare con la denominazione «cioccolato» prodotti di cacao e di cioccolato contenenti sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao.
20 Con lettera 8 luglio 1997 le autorità italiane hanno contestato la necessità di adeguare la loro normativa interna sostenendo che, poiché la direttiva 73/241 aveva realizzato un'armonizzazione totale in materia di commercializzazione dei prodotti di cacao e di cioccolato, solo ai prodotti ad essa conformi era garantita la libera circolazione in tutti gli Stati membri.
21 Non condividendo tale interpretazione, il 22 dicembre 1997 la Commissione ha inviato alla Repubblica italiana una lettera di diffida. Poiché le riunioni e la corrispondenza seguenti hanno confermato tale divergenza di opinioni, il 29 luglio 1998 la Commissione ha inviato a tale Stato membro un parere motivato, invitandolo ad adempiere, entro un termine di due mesi a decorrere dalla notifica di tale parere, i suoi obblighi derivanti dall'art. 30 del Trattato.
22 Nella sua risposta del 15 settembre 1998 il governo italiano ha comunicato la sua intenzione di mantenere in vigore il divieto di cui trattasi per i prodotti di cacao e di cioccolato non conformi ai requisiti della legge n. 351/76 fino a quando la direttiva 73/241 non fosse stata modificata.
23 Di conseguenza, la Commissione ha deciso di proporre il ricorso in esame.
Nel merito
Argomenti delle parti
24 La Commissione rileva che il cioccolato contenente sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao fino al 5% del peso totale del prodotto è fabbricato con la denominazione «cioccolato» in sei Stati membri (la Danimarca, l'Irlanda, il Portogallo, la Svezia, la Finlandia ed il Regno Unito), che esso è accettato con tale denominazione in tutti gli Stati membri, salvo la Spagna e l'Italia, e che figura con la detta denominazione nella direttiva 73/241.
25 La Commissione fa altresì osservare che un siffatto prodotto risponde, quanto agli ingredienti a base di cacao, alle norme di composizione del «cioccolato» previste dalla direttiva 73/241, dato che l'aggiunta di sostanze grasse diverse da burro di cacao non comporta alcuna riduzione dei contenuti minimi richiesti dalla detta direttiva.
26 Essa fa valere che la circolare ministeriale si basa su un'interpretazione della direttiva 73/241 contraddetta dallo stesso tenore letterale delle disposizioni di tale direttiva. Con riferimento all'art. 14, n. 2, lett. a), della direttiva 73/241, in combinato disposto con l'allegato I, n. 7, lett. a), di quest'ultima, la Commissione sostiene infatti che, poiché tale direttiva non ha disciplinato definitivamente il problema dell'utilizzazione in tutta la Comunità di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao nella fabbricazione dei prodotti di cacao e di cioccolato, qualsiasi normativa nazionale di uno Stato membro che ne vieti o autorizzi l'utilizzazione nei prodotti di cacao e di cioccolato fabbricati nel territorio di tale Stato è conforme alla direttiva 73/241, sempreché ne rispetti le altre disposizioni.
27 La Commissione ritiene, conseguentemente, che un prodotto di cacao o di cioccolato legalmente fabbricato in uno degli Stati membri che autorizzano l'aggiunta di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao debba poter circolare liberamente all'interno della Comunità, compresi gli Stati membri che non consentono l'aggiunta di tali sostanze grasse vegetali nei prodotti fabbricati nel loro territorio, a condizione che siano rispettati i contenuti minimi previsti dalla direttiva 73/241.
28 Infatti, secondo la Commissione, anche se gli Stati membri in linea di principio possono autorizzare o vietare l'utilizzazione di siffatte sostanze grasse vegetali, la loro normativa nazionale deve comunque essere compatibile con i principi del diritto comunitario, come il principio della libera circolazione delle merci sancito dall'art. 30 del Trattato.
29 Ora, essa considera che l'obbligo derivante dalla normativa italiana di commercializzare i prodotti di cacao e di cioccolato contenenti sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao con la denominazione «surrogato di cioccolato» ostacoli in modo significativo il loro accesso al mercato italiano, rappresentando così una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, contraria all'art. 30 del Trattato.
30 Infatti, da un lato, l'obbligo di modificare la denominazione di vendita comporterebbe operazioni supplementari di confezionamento e di etichettatura, che implicherebbero così un aumento delle spese di commercializzazione in Italia. Dall'altro, l'impiego di un'espressione peggiorativa come «surrogato di cioccolato» avrebbe l'effetto di svalutare i prodotti di cui trattasi agli occhi dei consumatori.
31 Basandosi sulla giurisprudenza della Corte, la Commissione sostiene che il divieto di impiegare la denominazione di vendita ammessa nello Stato membro di produzione può giustificarsi solo qualora detto prodotto si allontani talmente, per quanto concerne la composizione o la fabbricazione, dalle caratteristiche delle merci generalmente conosciute nella Comunità con tali denominazioni da non poter più essere considerato come rientrante nella stessa categoria.
32 Ora, secondo la Commissione, non può sostenersi che l'aggiunta di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao ad un prodotto di cioccolato contenente i tenori minimi richiesti dalla direttiva 73/241 modifichi sostanzialmente la natura del prodotto, al punto che l'impiego della denominazione «cioccolato» provocherebbe confusione quanto alle caratteristiche essenziali di quest'ultimo.
33 Inoltre, la Commissione fa valere che la normativa italiana non può essere giustificata da un'esigenza imperativa attinente alla tutela dei consumatori, poiché, nel caso di specie, esistono altre misure meno restrittive della libera circolazione dei prodotti di cacao e di cioccolato che garantiscono la protezione degli interessi dei consumatori, come inserire sull'etichetta un'indicazione neutra ed obiettiva che informi i consumatori della presenza, nel prodotto, di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao.
34 Pur essendo d'accordo con la Commissione sul fatto che la direttiva 73/241 non ha realizzato un'armonizzazione completa quanto alla presenza di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao nei prodotti di cacao e di cioccolato, il governo italiano ritiene che tale direttiva abbia invece istituito un'armonizzazione totale per quanto riguarda i prodotti che possono essere commercializzati con la denominazione «cioccolato».
35 Tale governo interpreta infatti l'art. 14, n. 2, lett. a), in combinato disposto con l'allegato I, n. 7, lett. a), della direttiva 73/241 nel senso che l'aggiunta di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao generalmente non è ammessa e ne deduce che tale direttiva garantisce la libera circolazione all'interno della Comunità solo ai prodotti di cacao e di cioccolato fabbricati conformemente a tale norma.
36 Inoltre, il governo italiano sostiene che, per quanto riguarda il problema preciso dell'utilizzazione di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao, l'art. 14, n. 2, lett. a), della direttiva 73/241 ha stabilizzato le normative nazionali esistenti, limitandosi a tollerare le differenze fra tali normative con riserva di una futura misura di armonizzazione. Tale stabilizzazione comporterebbe che, attendendo l'armonizzazione a livello comunitario, gli Stati membri le cui normative vietano l'aggiunta di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao non potrebbero più modificarle autorizzando l'aggiunta di tali sostanze grasse.
37 Durante l'udienza, il suddetto governo ha aggiunto che la sua interpretazione della direttiva 73/241 è stata confermata dall'art. 8 della direttiva 2000/36, in quanto tale articolo ostava a che esso modificasse la sua normativa nazionale prima del 3 agosto 2003.
38 Ora, secondo il governo italiano, in tali circostanze, non si può interpretare la direttiva 73/241 nel senso che impone agli Stati membri d'importazione l'obbligo di accettare che prodotti di cacao e di cioccolato fabbricati in altri Stati membri con metodi vietati dalla loro normativa circolino sul proprio territorio con la denominazione «cioccolato» con cui essi sono commercializzati nello Stato membro di produzione e, pertanto, operare una discriminazione a svantaggio dei fabbricanti nazionali.
39 Il governo italiano sottolinea che, se fosse accolta l'interpretazione della direttiva 73/241 proposta dalla Commissione, i fabbricanti con sede in Italia subirebbero uno svantaggio concorrenziale rispetto ai fabbricanti con sede in altri Stati membri, che potrebbero commercializzare in Italia prodotti contenenti sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao con la denominazione «cioccolato».
40 In ogni caso il governo italiano contesta che la sua normativa nazionale rappresenti una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, sostenendo che l'obbligo di modificare la denominazione di vendita del prodotto trova la sua giustificazione nella tutela dei consumatori.
41 In particolare, basandosi tanto sulla giurisprudenza della Corte quanto sull'art. 5, n. 1, lett. c), della direttiva 79/112, come modificata dalla direttiva 97/4, il governo italiano fa valere che lo Stato membro di importazione e di commercializzazione può legittimamente vietare il ricorso ad una denominazione di vendita ammessa nello Stato membro di produzione qualora quest'ultima designi un prodotto che, per quanto concerne la composizione o la fabbricazione, si allontani talmente dal prodotto conosciuto con tale denominazione che non è possibile garantire un'informazione corretta dei consumatori sulla reale natura del prodotto e su ciò che lo distingue da altri prodotti con i quali esso potrebbe essere confuso, facendo figurare informazioni descrittive appropriate sulla confezione del prodotto.
42 Secondo il governo italiano tali presupposti sono soddisfatti nel caso di specie, in quanto le caratteristiche dei prodotti di cacao e di cioccolato che contengono sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao sono sostanzialmente diverse da quelle dei prodotti di cacao e di cioccolato che non ne contengono. Infatti, se i prodotti contenenti tali sostanze grasse fossero commercializzati con la denominazione «cioccolato», i consumatori italiani, i quali tradizionalmente si aspettano che solo i prodotti non contenenti tali sostanze abbiano tale denominazione, rischierebbero di essere tratti in errore. Per tale ragione, la commercializzazione dei prodotti di cacao e di cioccolato contenenti sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao sarebbe consentita in Italia, ma solo con la denominazione «surrogato di cioccolato» al fine di segnalare la differenza.
Giudizio della Corte
Sulla portata dell'armonizzazione realizzata dalla direttiva 73/241
43 In via preliminare, occorre constatare che l'addebito della Commissione attinente al fatto che la normativa italiana è incompatibile con il diritto comunitario, in quanto impone restrizioni alla libera circolazione dei prodotti di cacao e di cioccolato contenenti sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao, solleva il problema della portata dell'armonizzazione realizzata dalla direttiva 73/241.
44 Infatti, sebbene le parti concordino sul fatto che il problema dell'utilizzazione di tali sostanze grasse vegetali nei prodotti di cacao e di cioccolato non è stato armonizzato dalla detta direttiva, esse dissentono quanto alle conseguenze che ne derivano per la commercializzazione dei prodotti contenenti tali sostanze.
45 Così, ritenendo che l'assenza di armonizzazione riguardante l'utilizzazione di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao nei prodotti di cacao e di cioccolato non possa escludere la commercializzazione dei prodotti contenenti tali sostanze grasse dall'applicazione del principio della libera circolazione delle merci, la Commissione conclude che le eventuali misure restrittive della libera circolazione dei detti prodotti devono essere valutate alla luce dell'art. 30 del Trattato.
46 Il governo italiano sostiene invece che la direttiva 73/241 disciplina in modo completo il problema della commercializzazione dei prodotti di cacao e di cioccolato che ne formano oggetto, escludendo così l'applicazione dell'art. 30 del Trattato in quanto essa, da un lato, sancisce il principio del divieto di utilizzazione di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao nella fabbricazione dei prodotti di cacao e di cioccolato e, dall'altro, instaura un regime di libera circolazione con la denominazione «cioccolato» solo per i prodotti di cacao e di cioccolato che non contengono tali sostanze grasse vegetali.
47 Il governo italiano ne deduce che la direttiva 73/241 consente agli Stati membri la cui normativa nazionale vieta l'aggiunta di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao ai prodotti fabbricati nel loro territorio di vietare altresì la commercializzazione sul loro territorio, con la denominazione «cioccolato», di prodotti la cui fabbricazione non è conforme alla loro normativa nazionale.
48 Occorre al riguardo rammentare che, secondo una giurisprudenza costante, ai fini dell'interpretazione di una norma di diritto comunitario, si deve tener conto non solo della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (v., in particolare, sentenze 19 settembre 2000, causa C-156/98, Germania/Commissione, Racc. pag. I-6857, punto 50, e 14 giugno 2001, causa C-191/99, Kvaerner, Racc. pag. I-4447, punto 30).
49 Per quanto riguarda, anzitutto, gli scopi perseguiti dalle disposizioni di cui trattasi ed il contesto in cui esse sono inserite, occorre constatare che la direttiva 73/241 non era diretta a disciplinare definitivamente il problema dell'utilizzazione di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao nei prodotti di cacao e di cioccolato che ne formano l'oggetto.
50 Occorre al riguardo ricordare che la detta direttiva è stata adottata dal Consiglio, deliberando all'unanimità, sulla base dell'art. 100 del Trattato CEE (divenuto, in seguito a modifica, art. 100 del Trattato CE, a sua volta divenuto art. 94 CE), relativo al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri che abbiano un'incidenza diretta sull'instaurazione o sul funzionamento del mercato comune.
51 In particolare, adottando la direttiva 73/241, il legislatore comunitario ha voluto stabilire, come risulta dal quarto considerando di quest'ultima, definizioni e norme comuni per la composizione, le caratteristiche di fabbricazione, il condizionamento e l'etichettatura dei prodotti di cacao e di cioccolato, al fine di garantirne la libera circolazione all'interno della Comunità.
52 Tuttavia, nel settimo considerando della direttiva 73/241, il legislatore comunitario ha chiaramente indicato che, alla luce delle disparità tra le normative degli Stati membri e dell'insufficienza delle informazioni economiche e tecniche di cui disponeva, esso non era in grado, al momento dell'adozione della direttiva stessa, di stabilire una posizione definitiva sul problema dell'impiego di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao nei prodotti di cacao e di cioccolato.
53 Si deve ancora precisare che, come emerge dal fascicolo, il riferimento, contenuto nello stesso considerando, a taluni Stati membri nei quali l'impiego di tali sostanze grasse vegetali era all'epoca non solo autorizzato ma addirittura largamente diffuso riguardava tre Stati membri che avevano aderito alla Comunità poco tempo prima dell'adozione della direttiva 73/241, cioè il Regno di Danimarca, l'Irlanda ed il Regno Unito, e che tradizionalmente autorizzavano l'aggiunta di tali sostanze grasse vegetali fino al 5% del peso totale ai prodotti di cacao e di cioccolato fabbricati nel loro territorio.
54 Di conseguenza, il Consiglio, per quanto riguarda l'utilizzazione di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao, si è limitato ad instaurare un regime provvisorio, destinato ad essere riesaminato, conformemente all'art. 14, n. 2, lett. a), seconda frase, della direttiva 73/241, alla scadenza di un termine di tre anni dalla notifica di quest'ultima.
55 E' alla luce di tali elementi che occorre analizzare tanto il testo quanto la ratio delle disposizioni della direttiva 73/241 relative all'utilizzazione di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao nei prodotti di cacao e di cioccolato che ne formano l'oggetto.
56 Si deve anzitutto rilevare che il divieto di aggiungere, ai diversi prodotti di cacao e di cioccolato definiti all'allegato I della direttiva 73/241, sostanze grasse e loro preparati non derivanti esclusivamente dal latte, divieto previsto all'allegato I, n. 7, lett. a), di quest'ultima, vige «senza pregiudizio delle disposizioni dell'art. 14, n. 2, lett. a)».
57 Ora, il detto art. 14, n. 2, lett. a), prevede espressamente che la direttiva 73/241 non pregiudica le normative nazionali che consentono o vietano l'aggiunta di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao.
58 Da tale ultima disposizione risulta quindi chiaramente che, per quanto riguarda l'utilizzazione delle dette sostanze grasse vegetali, la direttiva 73/241 non è volta a realizzare un regime di armonizzazione totale, in cui norme comuni si sostituirebbero interamente alle norme nazionali esistenti in materia, poiché essa autorizza esplicitamente gli Stati membri a prevedere norme nazionali diverse dalla regola comune da essa stessa prevista.
59 Inoltre, dato il suo tenore letterale, tale disposizione non può essere interpretata nel senso che prevede esclusivamente una mera deroga al principio del divieto di aggiungere ai prodotti di cui trattasi grasse vegetali diverse dal burro di cacao riportate dall'allegato I, n. 7, lett. a), della direttiva 73/241.
60 Infatti, da un lato, la disposizione dell'art. 14, n. 2, lett. a), della direttiva 73/241 non si riferisce solo alle normative nazionali che ammettono l'aggiunta di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao, ma altresì a quelle che vietano tale aggiunta.
61 Dall'altro, tale disposizione stabilisce che il Consiglio dovrà successivamente decidere sulle possibilità e sulle modalità dell'estensione dell'impiego di tali sostanze grasse a tutta la Comunità, il che dimostra come il legislatore comunitario considerasse solo la possibilità di ammettere o negare una siffatta estensione e non di vietare la detta utilizzazione in tutta la Comunità.
62 Risulta quindi, tanto dal testo quanto dalla ratio della direttiva 73/241, che essa stabilisce una norma comune, cioè il divieto previsto all'allegato I, n. 7, lett. a), e instaura, con il suo art. 10, n. 1, la libertà di circolazione per i prodotti conformi a tale norma, pur riconoscendo agli Stati membri, con il suo art. 14, n. 2, lett. a), la facoltà di prevedere norme nazionali che autorizzano l'aggiunta di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao nei prodotti di cacao e di cioccolato fabbricati nel loro territorio.
63 Ne risulta altresì che non può essere accolta l'interpretazione proposta dal governo italiano secondo cui la direttiva 73/241 vieterebbe agli Stati membri di modificare le loro normative nazionali sul problema dell'utilizzazione di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao fino al momento dell'armonizzazione della materia a livello comunitario.
64 Infatti, oltre a non trovare alcun sostegno nel tenore letterale delle disposizioni di tale direttiva, una siffatta interpretazione non tiene conto né del carattere provvisorio né della finalità stessa del regime instaurato dalla direttiva, come descritta ai punti 48-62 della presente sentenza.
65 Neanche l'art. 8 della direttiva 2000/36 può essere fatto valere a sostegno di tale interpretazione.
66 Al riguardo, è sufficiente ricordare che, come risulta da una giurisprudenza consolidata, una regolamentazione di diritto derivato, come l'art. 8 della direttiva 2000/36, non può essere interpretata nel senso che autorizza gli Stati membri a introdurre o a mantenere in vigore requisiti che sarebbero contrari alle norme del Trattato relative alla libera circolazione delle merci (v., in tal senso, segnatamente, sentenze 9 giugno 1992, causa C-47/90, Delhaize e Le Lion, Racc. pag. I-3669, punto 26; 2 febbraio 1994, causa C-315/92, Verband Sozialer Wettbewerb, cosiddetta «Clinique», Racc. pag. I-317, punto 12, e 11 luglio 1996, cause riunite C-427/93, C-429/93 e C-436/93, Bristol-Myers Squibb e a., Racc. pag. I-3457, punto 27).
Sull'applicabilità dell'art. 30 del Trattato
67 Dall'analisi che precede risulta che, contrariamente all'argomentazione sostenuta dal governo italiano, i prodotti di cacao e di cioccolato contenenti sostanze grasse non menzionate all'allegato I, n. 7, lett. a), della direttiva, ma la cui fabbricazione e commercializzazione con la denominazione «cioccolato» sono consentite in taluni Stati membri nel rispetto della stessa direttiva, non possono essere privati del beneficio della libera circolazione delle merci garantita dall'art. 30 del Trattato per il solo fatto che altri Stati membri impongono nel loro territorio la fabbricazione dei prodotti di cacao e di cioccolato secondo la norma di composizione comune prevista all'allegato I, n. 7, lett. a), di tale direttiva (v., per analogia, sentenza 12 ottobre 2000, causa C-3/99, Ruwet, Racc. pag. I-8749, punto 44).
68 Infatti, come risulta da una giurisprudenza costante, l'art. 30 del Trattato è inteso a vietare ogni normativa degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari (sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville, Racc. pag. 837, punto 5).
69 In particolare, conformemente alla sentenza 20 febbraio 1979, causa 120/78, Rewe-Zentral, cosiddetta «Cassis de Dijon» (Racc. pag. 649), l'art. 30 del Trattato vieta gli ostacoli alla libera circolazione delle merci derivanti, in assenza di armonizzazione delle legislazioni nazionali, dall'assoggettamento delle merci provenienti da altri Stati membri, in cui sono legalmente fabbricate e immesse in commercio, a norme che dettino requisiti ai quali le merci stesse devono rispondere (come quelle riguardanti la denominazione, la forma, le dimensioni, il peso, la composizione, la presentazione, l'etichettatura, il confezionamento), anche qualora tali norme siano indistintamente applicabili ai prodotti nazionali ed ai prodotti importati (v., segnatamente, sentenze 24 novembre 1993, cause riunite C-267/91 e C-268/91, Keck e Mithouard, Racc. pag. I-6097, punto 15; 6 luglio 1995, causa C-470/93, Mars, Racc. pag. I-1923, punto 12, e Ruwet, citata, punto 46).
70 Ne discende che tale divieto si applica anche agli ostacoli alla commercializzazione dei prodotti la cui fabbricazione non è oggetto di un'armonizzazione integrale, ma che sono fabbricati conformemente a norme nazionali la cui esistenza è espressamente consentita dalla direttiva di armonizzazione. In questo caso una diversa interpretazione porterebbe ad autorizzare nuovamente gli Stati membri a compartimentare i rispettivi mercati nazionali per quanto riguarda i prodotti non contemplati dalle norme comunitarie di armonizzazione, in contrasto con l'obiettivo della libera circolazione delle merci perseguito dal Trattato (v., per analogia, sentenza Ruwet, citata, punto 47).
71 Non può essere accolto neanche l'argomento del governo italiano secondo cui dovrebbe essere esclusa l'applicazione dell'art. 30 del Trattato, in quanto condurrebbe ad una discriminazione a svantaggio dei produttori nazionali.
72 Infatti, la Corte ha già dichiarato che l'art. 30 del Trattato non è inteso a garantire che le merci di origine nazionale fruiscano, in tutti i casi, dello stesso trattamento delle merci importate e che una differenza di trattamento tra merci che non sia tale da ostacolare l'importazione o sfavorire la distribuzione delle merci importate non ricade sotto il divieto stabilito dal suddetto articolo (v., segnatamente, sentenze 18 febbraio 1987, causa 98/86, Mathot, Racc. pag. 809, punto 7, e 5 dicembre 2000, causa C-448/98, Guimont, Racc. pag. I-10663, punto 15).
73 E' quindi irrilevante che l'obbligo imposto dall'art. 30 del Trattato ad uno Stato membro che vieta l'aggiunta di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao ai prodotti di cacao e di cioccolato fabbricati nel suo territorio di autorizzare la commercializzazione con la denominazione «cioccolato» di prodotti di cacao e di cioccolato contenenti siffatte sostanze grasse, legalmente fabbricati in altri Stati membri, possa svantaggiare i prodotti nazionali di tale Stato.
74 Occorre pertanto esaminare se ed entro quali limiti l'art. 30 del Trattato osti alla normativa italiana che vieta la commercializzazione in Italia di prodotti di cacao e di cioccolato contenenti sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao con la denominazione di vendita «cioccolato», con la quale essi sono legalmente fabbricati e commercializzati nello Stato membro di produzione, e che prevede che tali prodotti possano essere commercializzati solo con la denominazione «surrogato di cioccolato».
75 Si deve al riguardo rilevare che, come risulta dalla giurisprudenza della Corte, sebbene un divieto come quello derivante dalla normativa italiana, che comporta l'obbligo di impiegare una denominazione di vendita diversa da quella impiegata nello Stato membro di produzione, non impedisca in modo assoluto l'importazione nello Stato membro interessato di prodotti originari di altri Stati membri, essa è nondimeno atta a renderne più difficile lo smercio e, di conseguenza, ad ostacolare gli scambi fra gli Stati membri (v., in tal senso, segnatamente, sentenze 26 novembre 1985, causa 182/84, Miro, Racc. pag. 3731, punto 22; 14 luglio 1988, causa 298/87, Smanor, Racc. pag. 4489, punto 12; 22 settembre 1988, causa 286/86, Deserbais, Racc. pag. 4907, punto 12, e Guimont, citata, punto 26).
76 Si deve infatti constatare che, nel caso di specie, il divieto di impiegare la denominazione di vendita «cioccolato», con cui i prodotti di cacao e di cioccolato contenenti sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao sono legalmente fabbricati nello Stato membro di produzione, può costringere gli operatori interessati a confezionare tali prodotti in maniera diversa a seconda del luogo della loro commercializzazione ed a sopportare, conseguentemente, spese supplementari di confezionamento. Sembra quindi che essa sia idonea ad ostacolare gli scambi intracomunitari (v., in tal senso, sentenze citate Mars, punto 13, e Ruwet, punto 48).
77 Tale constatazione è tanto più veritiera in quanto la denominazione «surrogato di cioccolato», il cui impiego è reso obbligatorio dalla normativa italiana, può avere un'influenza negativa sul modo in cui i prodotti di cui trattasi sono percepiti dal consumatore, in quanto essa implica che si tratta di prodotti sostitutivi, conducendo così alla loro svalutazione (v., in tal senso, sentenze citate Miro, punto 22; Smanor, punti 12 e 13, e Guimont, punto 26).
78 Circa la questione se una normativa siffatta possa tuttavia essere conforme al diritto comunitario, occorre ricordare la giurisprudenza costante secondo cui gli ostacoli agli scambi intracomunitari che scaturiscono da discrepanze tra le normative nazionali devono essere accettati nei limiti in cui dette normative, indistintamente applicabili ai prodotti nazionali e ai prodotti importati, possano giustificarsi in quanto necessarie per soddisfare esigenze tassative inerenti, in particolare, alla tutela dei consumatori. Tuttavia, per essere tollerate, è necessario che dette normative siano proporzionate all'obiettivo perseguito e che lo stesso obiettivo non possa essere raggiunto con provvedimenti che ostacolino in misura minore gli scambi intracomunitari (v., in particolare, sentenze Mars, citata, punto 15; 26 novembre 1996, causa C-313/94, Graffione, Racc. pag. I-6039, punto 17; Ruwet, citata, punto 50, e Guimont, citata, punto 27).
79 In tale contesto la Corte ha già dichiarato che uno Stato membro è legittimato a far sì che i consumatori siano correttamente informati sui prodotti che vengono loro offerti e che sia quindi loro data la possibilità di scegliere in base a questa informazione (v., segnatamente, sentenze 23 febbraio 1988, causa 216/84, Commissione/Francia, Racc. pag. 793, punto 11, e Smanor, citata, punto 18).
80 In particolare, secondo la giurisprudenza della Corte, allo scopo di assicurare la difesa dei consumatori, gli Stati membri possono esigere dagli interessati la modifica della denominazione di una derrata alimentare quando un prodotto presentato con una data denominazione sia talmente differente, dal punto di vista della sua composizione o della sua fabbricazione, dalle merci generalmente conosciute con la stessa denominazione nella Comunità da non poter essere considerato appartenente alla medesima categoria (v., in particolare, sentenze Deserbais, citata, punto 13; 12 settembre 2000, causa C-366/98, Geffroy, Racc. pag. I-6579, punto 22, e Guimont, citata, punto 30).
81 Viceversa, nel caso di una differenza meno netta, un'etichetta adeguata dev'essere sufficiente a fornire all'acquirente o al consumatore le informazioni necessarie (v., segnatamente, sentenze 13 novembre 1990, causa C-269/89, Bonfait, Racc. pag. I-4169, punto 15; 9 febbraio 1999, causa C-383/97, Van der Laan, Racc. pag. I-731, punto 24; Geffroy, citata, punto 23, e Guimont, citata, punto 31).
82 Occorre quindi verificare se l'aggiunta ai prodotti di cacao e di cioccolato di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao comporti una modifica sostanziale della loro composizione, di modo che essi non presentano più le caratteristiche che i consumatori si aspettano acquistando prodotti recanti la denominazione «cioccolato» e che un'etichetta che fornisce un'informazione adeguata circa la loro composizione non può essere considerata sufficiente a evitare qualsiasi confusione nella mente dei consumatori.
83 Si deve constatare al riguardo che l'elemento caratteristico dei prodotti di cacao e di cioccolato ai sensi della direttiva 73/241 consiste nella presenza di taluni contenuti minimi di cacao e di burro di cacao.
84 In particolare occorre ricordare che, conformemente all'allegato I, n. 1, punto 1.16, della direttiva 73/241, i prodotti rientranti nella definizione di cioccolato ai sensi di tale direttiva devono contenere almeno il 35% di sostanza secca totale di cacao, almeno il 14% di cacao secco sgrassato e il 18% di burro di cacao.
85 Infatti, le percentuali fissate dalla direttiva 73/241 rappresentano contenuti minimi che devono essere rispettati per qualsiasi prodotto di cioccolato fabbricato e commercializzato con la denominazione «cioccolato» nella Comunità, indipendentemente dal problema di sapere se la normativa dello Stato membro di produzione autorizzi o meno l'aggiunta di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao.
86 Occorre inoltre sottolineare che, poiché la direttiva 73/241 consente espressamente agli Stati membri di autorizzare nella fabbricazione di prodotti di cacao e di cioccolato l'impiego di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao, non si può asserire che i prodotti ai quali tali sostanze sono state aggiunte nel rispetto di tale direttiva siano snaturati al punto di non rientrare nella stessa categoria cui appartengono quelli che non contengono tali sostanze.
87 Si deve quindi ammettere che l'aggiunta di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao a prodotti di cacao e di cioccolato che rispettano i contenuti minimi previsti dalla direttiva 73/241 non può avere l'effetto di modificare sostanzialmente la natura di tali prodotti, al punto di trasformarli in prodotti diversi.
88 Ne consegue che l'inserimento nell'etichetta di un'indicazione neutra ed obiettiva che informi i consumatori della presenza, nel prodotto, di sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao sarebbe sufficiente a garantire un'informazione corretta dei consumatori.
89 Di conseguenza, l'obbligo di modificare la denominazione di vendita di tali prodotti imposto dalla normativa italiana non sembra necessario a soddisfare l'esigenza imperativa attinente alla tutela dei consumatori.
90 Da quanto precede risulta che la detta normativa, poiché impone l'obbligo di modificare la denominazione dei prodotti legalmente fabbricati e commercializzati in altri Stati membri con la denominazione di vendita «cioccolato» per il solo fatto che contengono sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao, è incompatibile con l'art. 30 del Trattato.
91 Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve concludere che, vietando che i prodotti di cacao e di cioccolato che rispettano i contenuti minimi fissati all'allegato I, n. 1, punto 1.16, della direttiva 73/241, ai quali sono state aggiunte sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao e che sono legalmente fabbricati negli Stati membri che autorizzano l'aggiunta di tali sostanze, possano essere commercializzati in Italia con la denominazione impiegata nello Stato membro di produzione e prevedendo che tali prodotti possano essere commercializzati solo con la denominazione «surrogato di cioccolato», la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 30 del Trattato.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
92 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, va condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Vietando che i prodotti di cacao e di cioccolato che rispettano i contenuti minimi fissati all'allegato I, n. 1, punto 1.16, della direttiva del Consiglio 24 luglio 1973, 73/241/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti i prodotti di cacao e di cioccolato destinati all'alimentazione umana, ai quali sono state aggiunte sostanze grasse vegetali diverse dal burro di cacao e che sono legalmente fabbricati negli Stati membri che autorizzano l'aggiunta di tali sostanze, possano essere commercializzati in Italia con la denominazione impiegata nello Stato membro di produzione e prevedendo che tali prodotti possano essere commercializzati solo con la denominazione «surrogato di cioccolato», la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'art. 30 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 28 CE).
2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.