62003CC0157_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I. Sissejuhatavad märkused
1. Käesolevas liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses heidab komisjon Hispaaniale ette vahepeal juba kehtetuks tunnistatud direktiivide 68/360/EMÜ(2), 73/148/EMÜ(3), 90/365/EMÜ(4) ja 64/221/EMÜ(5) rikkumist. Täpsemalt on tegemist isikute vaba liikumise õigust kasutanud ühenduse kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmele elamisloa väljastamisega.
II. Õiguslik raamistik
A. Ühenduse õigus
1. Sisenemist ja elamist puudutavad sätted
2. Direktiivi 73/148 artikkel 1 sätestab, et liikumis- ja elamispiirangud kaotatakse liikmesriigi kodanike suhtes, kes elavad teises liikmesriigis või soovivad teise liikmesriiki elama asuda, et tegutseda füüsilisest isikust ettevõtjana või osutada selles riigis teenuseid, samuti nende abikaasade suhtes, sõltumata nende kodakondsusest.
3. Direktiivi 90/365 artikli 1 kohaselt annavad liikmesriigid õiguse riigis elamiseks liikmesriikide kodanikele, kes on lõpetanud tegevuse töötaja või füüsilisest isikust ettevõtjana, ning nende pereliikmetele tingimusel, et nad saavad invaliidsuspensioni või ennetähtaegset vanaduspensioni või vanadushüvitist või tööõnnetus- või kutsehaiguspensioni, mis on piisav selleks, et mitte koormata elamisperioodi vältel vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalkindlustussüsteemi, ning tingimusel, et neil on vastuvõtvas liikmesriigis kõiki riske hõlmav ravikindlustus.
4. Vorminõuetega seoses näevad direktiivi 68/360 artikkel 3, mida kohaldatakse vastavalt direktiivi 90/365 artikli 2 lõikele 2 mutatis mutandis
ka selle direktiivi subjektide suhtes, ning artikkel 4 ette järgmist:
„Artikkel 3
1. Liikmesriigid lubavad artiklis 1 nimetatud isikutel oma territooriumile siseneda lihtsalt kehtiva isikutunnistuse või passi esitamisel.
2. Sissesõiduviisat ega muid samaväärseid dokumente ei või nõuda; see ei kehti pereliikmete suhtes, kes ei ole ühegi liikmesriigi kodanikud. Liikmesriigid tagavad sellistele isikutele kõik võimalused vajalike viisade saamiseks.
Artikkel 4
1. Liikmesriigid annavad õiguse oma territooriumil elamiseks artiklis 1 nimetatud isikutele, kes esitavad lõikes 3 loetletud dokumendid.
2. Elamisõiguse tõendamiseks väljastatakse dokument nimega „EMÜ liikmesriigi kodaniku elamisluba”. Kõnealuses dokumendis tuleb mainida, et see on väljastatud vastavalt määrusele (EMÜ) nr 1612/68 ja meetmetele, mis liikmesriigid on võtnud käesoleva direktiivi rakendamiseks. Mainitud tekst on esitatud käesoleva direktiivi lisas.
3. EMÜ liikmesriigi kodaniku elamisloa väljastamiseks võivad liikmesriigid nõuda ainult järgmiste dokumentide esitamist:
[…]
– töötaja pereliikmetelt:
c) dokument, mille alusel nad nende territooriumile sisenesid;
d) päritoluriigi või riigi, kust nad tulid, pädevate asutuste väljastatud dokument, mis tõendab nende sugulussidemeid;
e) määruse (EMÜ) nr 1612/68 artikli 10 lõigetes 1 ja 2 nimetatud juhtudel päritoluriigi või riigi, kust nad tulid, pädevate asutuste väljastatud dokument, mis tõendab, et nad on töötaja ülalpeetavad või et nad elavad kõnealuses riigis tema juures.
4. Pereliikmele, kes ei ole ühegi liikmesriigi kodanik, väljastatakse elamisõigust tõendav dokument, mis kehtib võrdselt töötajale, kelle ülalpeetav ta on, väljastatud dokumendiga.”
5. Seoses sisenemist ja elamist puudutavate vorminõuetega rakenduvad ka direktiivi 73/148 artiklid 3, 4 ja 6.
6. Seoses elamisloa või elamisõigust tõendava dokumendi väljastamisega näeb direktiivi 90/365 artikkel 2 ette, et liikmesriik võib nõuda üksnes seda, et taotleja esitaks kehtiva isikutunnistuse või passi ning tõendaks, et ta vastab artiklis 1 sätestatud tingimustele.
7. Direktiiv  64/221 näeb sisenemis- ja elamisõiguse suhtes ette teatud erandid. Artiklid 2 ja 3 ning artikli 5 lõige 1 sätestavad:
„Artikkel 2
1. Käesolev direktiiv käsitleb kõiki meetmeid, mis liikmesriigid on avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides võtnud nende territooriumile sisenemise, elamislubade väljastamise ja pikendamise ning nende territooriumilt väljasaatmise suhtes.
2. Kõnealuseid huve ei tohi rakendada majanduslikel eesmärkidel.
Artikkel 3
1. Avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed põhinevad eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel.
2. Varasemate süüdimõistvate kohtuotsustega ei saa iseenesest põhjendada selliste meetmete võtmist.
[…]
Artikkel 5
1. Otsus esmase elamisloa väljastamise või selle väljastamisest keeldumise kohta tehakse võimalikult kiiresti ja hiljemalt kuue kuu jooksul alates loataotluse esitamise kuupäevast.
Asjaomasel isikul lubatakse ajutiselt jääda riigi territooriumile, kuni tehakse otsus elamisloa väljastamise või selle väljastamisest keeldumise kohta.
[…]”.
2. Viisat puudutavad sätted
8. Algselt kehtis nõukogu 12. märtsi 1999. aasta määrus (EÜ) nr 574/1999, millega määratakse kindlaks kolmandad riigid, mille kodanikel peab liikmesriikide välispiiride ületamisel olema viisa(6) . Selle artikkel 5 sätestas järgmist:
„Käesolevas määruses tähendab „viisa” liikmesriigi luba või otsust, mis on vajalik tema territooriumile sisenemiseks, et:
– plaanipäraselt viibida selles liikmesriigis või mitmes liikmesriigis kokku kuni kolm kuud;
– läbida selle või mitme liikmesriigi territooriumi, välja arvatud lennujaamade rahvusvaheliste tsoonide läbimine ning ühe ja sama liikmesriigi eri lennujaamade vahelise transpordi kasutamine.”
9. See määrus asendati vahepeal juba muudetud nõukogu 15. märtsi 2001. aasta määrusega (EÜ) nr 539/2001, milles loetletakse kolmandad riigid, kelle kodanikel peab välispiiride ületamisel olema viisa, ja need kolmandad riigid, kelle kodanikud on sellest nõudest vabastatud(7) . Määruse artikkel 2 sätestab:
„Käesolevas määruses tähendab „viisa” liikmesriigi luba või otsust, mis on vajalik, et:
– siseneda kõnealusesse liikmesriiki või mitmesse liikmesriiki selleks et viibida seal kokku mitte rohkem kui kolm kuud,
– siseneda selleks, et läbida kõnealuse liikmesriigi või mitme liikmesriigi territooriumi, välja arvatud lennujaamatransiidid.”
B. Siseriiklik õigus
10. Siseriikliku õiguse sätted on ära toodud käesoleva ettepaneku lisas. Lisas esitatud õiguslik olukord muutus pärast 14. veebruari 2003. aasta kuninga dekreedi nr 178/2003 vastuvõtmist(8) .
III. Asjaolud, kohtueelne menetlus ja kohtumenetlus
11. Liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus sai alguse kaebustest, mille esitasid kaks ühenduse kodanikku.
12. Saksa kodanik Weber, kelle elukoht on Hispaanias, tegutseb seal füüsilisest isikust ettevõtjana ning tal on elamisluba. Tema USA kodanikust abikaasa ei saanud elamisluba, kuna ta ei olnud taotlenud oma viimase elukoha järgses konsulaadis viisat. Hispaania konsulaadist Düsseldorfis sai ta infolehe, milles olid ära toodud nõutavad dokumendid. Kohtuasja materjalidest ei nähtu, et Weber oleks vastavat menetlust alustanud.
13. Madalmaade kodanik van Zijl, kelle elukoht oli Luksemburgis, soovis koos oma Dominikaani kodanikust abikaasa Rotte Ventura’ga Hispaaniasse elama asuda. Hispaania konsulaat Luxembourgis informeeris, et ta ei pea täitma mingeid vorminõudeid. 1999. aasta aprillis saabusid abikaasad Hispaaniasse ning esitasid 14. aprillil elamisloa taotlused. Van Zijl sai 3. mail elamisloa viieks aastaks. Rotte Ventura sai pärast mitmekordset järelepärimist elamisloa alles 28. veebruaril 2000.
14. Komisjon võttis 26. aprilli 1999. aasta kirjaga Hispaania ametivõimudega ühendust. Hispaania ametivõimud viitasid 5. juuli 1999. aasta vastuskirjas viisa nõudele.
15. Komisjon ei jäänud vastusega rahule, ning võttes arvesse eespool kirjeldatud asjaolusid, esitas ta 16. märtsil 2000 Hispaaniale märgukirja. Märgukirjas esitas komisjon vastuväited Hispaania õigusnormide ja praktika vastuolude kohta elamisloa väljastamisel ühenduse kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmete suhtes, esiteks seoses sissesõiduviisa nõudega ning teiseks seoses elamisloa väljastamise tähtajast kinni pidamata jätmisega.
16. Kuna Hispaania valitsus ei vastanud märgukirjale, esitas komisjon 3. aprilli 2002. aasta kirjaga Hispaania Kuningriigile põhjendatud arvamuse, milles heitis ette direktiivide 68/360, 73/148, 90/365 ja 64/221 rikkumist ning kutsus Hispaaniat üles võtma kahe kuu jooksul vajalikke meetmeid. Sellele vastas Hispaania valitsus 10. oktoobri 2002. aasta kirjaga.
17. Kuna komisjon jõudis järeldusele, et Hispaania Kuningriik ei ole oma kohustusi täitnud, esitas ta 31. märtsil 2003 vastavalt EÜ artiklile 226 hagiavalduse, mis registreeriti Euroopa Kohtu kantseleis 7. aprillil 2003, milles ta palub kohtul:
1. tuvastada, et Hispaania Kuningriik on rikkunud EÜ asutamislepingust tulenevaid kohustusi, kehtestades vastuolus direktiividega 68/360/EMÜ, 73/148/EMÜ ja 90/365/EMÜ isikute vaba liikumise õigust kasutanud ühenduse kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmele kohustuse hankida elamisloa väljastamiseks sissesõiduviisa, ja jättes vastuolus direktiiviga 64/221/EMÜ väljastamata elamisloa võimalikult kiiresti ja hiljemalt kuue kuu jooksul alates taotluse esitamise kuupäevast;
2. mõista kohtukulud välja Hispaania Kuningriigilt.
IV. Hinnang
A. Eelmärkus: hagi ese
18. Kõigepealt tuleb EÜ artikli 226 alusel kindlaks teha hagi ese. Esiteks tuleb uurida, kas lisaks praktikale, st lisaks komisjoni poolt osundatud kahele kaebusele, moodustab ka üldine õiguslik olukord Euroopa Kohtu menetluses oleva liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse eseme. Kui see on nii, tõusetub teine küsimus, millised siseriiklikud õigusnormid on hõlmatud.
19. Seoses üldiste õigusnormidega tuleb märkida, et komisjon viitab oma hagiavalduse punktis 14 hagi esitamise põhjustena ainult kahele kaebusele. Vastupidi sellele asjaolule sisaldub aga märgukirjas ka sõnaselge väide, et kuninga dekreedi nr 766/92 artikli 10 lõike 2 punkt d rikub ühenduse õigust. Põhjendatud arvamuses toob komisjon välja mitmed Hispaania õiguse sätted, mis on tema arvates ühenduse õigusega vastuolus. Hagiavalduses (punktid 40 ja 51) käsitleb komisjon seevastu kuninga dekreeti nr 178/2003. Viidetest Hispaania õigusnormidega kehtestatud süsteemile (hagiavalduse punkt 47) ja kaebustega seotud asjaoludest sõltumatult eksisteerivale probleemile (hagiavalduse punkt 56), võib siiski järeldada, et komisjon viitab hagis ilma lähema täpsustamiseta ka Hispaania õigusnormidele.
20. Mis puudutab Hispaania õiguslikku olukorda, mis moodustab hagi eseme, siis tuleb meeles pidada, et hagi ese on piiritletud konkreetse tähtpäevaga. Selleks tähtpäevaks on põhjendatud arvamuses antud tähtaja möödumise päev(9) .
21. Kui lähtuda sellest põhimõttest, mida ei ole vaidlustatud, siis ei tule arvesse kuninga dekreedi nr 178/2003 vastuvõtmise järgne õiguslik olukord. See dekreet võeti nimelt vastu alles 14. veebruaril 2003 ning avaldati 22. veebruaril 2003. Mõlemad ajahetked langevad aga ajale pärast 3. aprillil 2002. aastal esitatud põhjendatud arvamuses antud kahekuulist tähtaega. Seega piirdub käesolev liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlus sellele ajale eelneva Hispaania õigusliku olukorra hindamisega.
B. Esimene väide: sisenemise tingimus
22. Esimeses vastuväites heidab komisjon Hispaaniale ette direktiivide 68/360, 73/148 ja 90/365 rikkumist. Kolmanda riigi kodanikku, kes on isikute vaba liikumise õigust kasutanud ühenduse kodaniku pereliige, ei saa võrdsustada kolmanda riigi kodanikuga, kel ei ole sellist perekondlikku sidet; veelgi enam, selline kolmanda riigi kodanik omab ühenduse õigusest tuletatud õigusi ja tal on seetõttu samad õigused, mis on ühenduse kodanikul sisenemisel ja viibimisel teise liikmesriigi territooriumil.
23. Vorminõuded, mille täitmist võib liikmesriik nõuda isikute vaba liikumise õigust kasutavalt ühenduse kodanikult või tema pereliikmelt (sõltumata tema kodakondsusest), on selgelt sätestatud vastavates ühenduse õigusaktides, mistõttu on liikmesriigi poolt sissesõiduks ja viibimiseks muude vorminõuete kehtestamine selgelt vastuolus direktiividest 68/360, 73/148 ja 90/365 tuleneva ühenduse õiguse sätte ja mõttega.
24. Weberi kaebus käsitleb füüsilisest isikust ettevõtjate pereliikmetele kohaldatavat direktiivi 73/148; van Zijl’i kaebus käsitleb ühenduse kodanike, kes on lõpetanud liikmesriigis töötamise või füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemise, pereliikmetele kohaldatavat direktiivi 90/365.
1. Sissesõiduviisa nõue
25. Komisjon on seisukohal, et Hispaania õiguse kohaselt nõutav sissesõiduviisa on meede, millega siseriiklikud ametiasutused enne Hispaania territooriumile sisenemist kontrollivad põhjuseid, miks kolmanda riigi kodanik soovib viibida riigi territooriumil pikemalt kui kolm kuud.
26. Selline kolmanda riigi kodanik ei pea esitama mingit eraldi põhjendust riiki sisenemiseks. Tema õigus tuleneb ühenduse õiguse alusel ühenduse kodaniku õigusest, nii et kohustus täita enne riigi territooriumile sisenemist vorminõudeid kujutab mitte ainult kolmanda riigi kodaniku (tuletatud) õiguse, vaid ka ühenduse kodaniku esmase õiguse piiramist.
27. Nagu väidavad õigustatult, komisjon ja Hispaania on käesolevas menetluses asjakohased direktiivi 90/365 kaudu viidatud direktiivi 68/360 artikkel 3 ning direktiivi 73/148 artikkel 3. Need sätted määratlevad selgelt tingimused, mille täitmist võib liikmesriik riiki sisenemisel nõuda. Tegemist on ammendava loeteluga. See tähendab, et liikmesriigid võivad nende sätete kohaldamisalas olevatelt isikutelt riiki sisenemisel nõuda üksnes nendes sätetes määratletud tingimuste täitmist.
28. Seega tohib nõuda ainult direktiivide 68/360 ja 73/148 artiklites 3 nimetatud dokumente. Euroopa Kohus on seda kinnitanud järgnevalt: „[j]ärelikult on kehtiva isikut tõendava dokumendi või passi esitamine ainus tingimus, mille täitmist võivad liikmesriigid nimetatud direktiivides mainitud isikutelt riiki sisenemisel nõuda”(10) .
29. Lisaks on mõlema käesoleva menetluse aluseks oleva juhtumi puhul asjakohane Euroopa Kohtu praktika, mille kohaselt „kohustus vastata piirivalveametnike küsimustele ei saa üldiselt olla ühe liikmesriigi kodaniku teise liikmesriigi territooriumile sisenemise eelduseks”(11) .
30. Samuti väitis kohus: „[n]endes direktiivides kehtestatud süsteemist, eriti direktiivi 68/360 artiklist 4 ja direktiivi 73/148 artiklist 6 ilmneb, et liikmesriigi ametiasutused võivad üksnes elamisloa või tõendi väljastamisel nõuda puudutatud isikutelt nimetatud artiklites sätestatud tingimustel tõendeid oma riigis elamise õiguse tõendamiseks”(12) .
31. Seetõttu tuleneb pereliikmete riiki sisenemist reguleerivate direktiivide sätetest, nagu neid tõlgendab Euroopa Kohus, et riiki sisenemise formaalsused peavad olema piiratud selgelt määratletud dokumentidega ning sellele lisanduv riiki sisenemise menetlus ei ole lubatud.
32. Kolmanda riigi kodanikest pereliikmete puhul tuleb tähelepanu juhtida ka poolte viidatud otsusele kohtuasjas MRAX, milles Euroopa Kohus sedastas:
„Vaatamata sellele võivad liikmesriigid direktiivi 68/360 artikli 3 lõike 2 ja direktiivi 73/148 artikli 3 lõike 2 kohaselt, kui liikmesriigi kodanik liigub ühenduse teise liikmesriiki või sealt välja eesmärgiga kasutada talle asutamislepinguga ja nimetatud direktiividega antud õigusi, nõuda tema pereliikmelt, kes ei ole ühegi liikmesriigi kodanik, sissesõiduviisat või esitada muid samaväärseid nõudmisi. Nimekiri kolmandatest riikidest, mille kodanikud peavad liikmesriikide välispiiri ületamisel omama viisat, on kinnitatud määrusega nr 2317/95, mis asendati määrusega nr 574/1999, mis omakorda asendati määrusega nr 539/2001”(13) .
33. Sellest on Euroopa Kohus järeldanud, et ühenduse kodanikuga abielus olevatel kolmandate riikide kodanikel on küll liikmesriikide territooriumile sisenemise õigus, kuid vastavalt direktiivi 68/360 artikli 3 lõike 2 ja direktiivi 73/148 artikli 3 lõike 2 sõnastusele võib selle õiguse kasutamise tingimuseks seada viisa olemasolu.(14)
34. Hispaania valitsus on siiski seisukohal, et ühenduse viisareeglid reguleerivad vaid lühiajalisi viisasid. Sellest võib järeldada, et liikmesriikidel on jätkuvalt pikaajalise viisaga seonduva reguleerimise õigus, kuna seda ei ole ühtlustatud. Seetõttu võib Hispaania kolmanda riigi kodanikelt riiki sisenemisel sellist viisat nõuda.
35. Sellisele seisukohale tuleb kindlalt vastu seista. Asjaolust, et viisareeglid kehtivad ainult lühiajalise viisa puhul, ei või mingil juhul tuletada, et liikmesriigid võivad ühenduse kodanikuga abielus olevatelt kolmanda riigi kodanikelt nõuda sissesõiduviisat.
36. Sellest, et õigusakt ei sisalda sätteid teatud aspekti kohta, ei järeldu mingil juhul, et ühenduse õigus ei reguleeriks seda aspekti üldse. Käesolevas asjas käsitletud isikute ringi reguleerivad sätted sisalduvad teistes õigusaktides, nimelt direktiivides 68/360, 73/148 ja 90/365. Nendes direktiivides sisalduvaid sätteid ühenduse kodanike kolmanda riigi kodanikest pereliikmete kohta tuleb käsitleda leges specialis ’ena. Sel põhjusel käsitletakse neid isikuid niinimetatud kolmandate riikide eesõigustatud kodanikena.
37. Hispaania poolt viidatud liikmesriikide välispiiride ületamist (EÜ artikli 62 lõike 2 punkt b) ja pikaajalisi viisasid (EÜ artikli 63 lõike 3 punkt a) puudutavate õiguslike aluste olemasolu ei muuda selles suhtes midagi.
38. Nimetatud erisätetest, eriti direktiivide 073/148 ja 90/365 artiklitest 3, tuleneb niisiis liikmesriikidele keeld nõuda ühenduse kodaniku kolmanda riigi kodanikest pereliikmetelt mingite teiste tingimuste täitmist, kui need, mis on sätestatud nimetatud isikute kategooria suhtes kehtivates erisätetes. Nagu juba eelnevalt märgitud, reguleerivad need sätted tingimusi ammendavalt.
2. Elamisloa nõue
39. Komisjon on seisukohal, et riiki sisenemise eelduseks ei tohi seada elamisloa väljastamist. Seega on Hispaania Kuningriigi lähenemine ühenduse õiguse vastane, sest ühenduse kodanikuga abielus olevaid kolmandate riikide kodanikke käsitletakse tavaliste sisserändejuhtumitena. Selliseid kolmandate riikide kodanikke ei tohiks aga käsitleda välismaalastena Hispaania seaduste mõttes. Lisaks rikub iga seda isikute kategooriat puudutav takistus samal ajal ka ühenduse kodaniku õigusi, kelle perekonda nad kuuluvad.
40. Selles suhtes tuleb vaadelda tingimusi, mida liikmesriik võib seada elamisloa väljastamiseks. Siin on asjakohased direktiivi 90/365 artikkel 2, direktiivi 68/360 artikli 4 lõike 3 punktid c, d ja e ning direktiivi 73/148 artikkel 6.
41. Nendest sätetest tuleneb, et liikmesriigid võivad elamisloa väljastamisele seada järgmisi nõudeid.
Esiteks võivad liikmesriigid nõuda isikut tõendava dokumendi esitamist, mis vastab teatud tingimustele. Need tingimused on aga varieeruvad (vrd direktiivi 90/365 artikkel 2, direktiivi 68/360 artikli 4 lõike 3 punkt c ja direktiivi 73/148 artikli 6 punkt a).
Teiseks võivad liikmesriigid nõuda tõendit soodustatud isikute kategooriasse kuulumise kohta (direktiivi 90/365 artikkel 2, direktiivi 68/360 artikli 4 lõike 3 punkt d ja direktiivi 73/148 artikli 6 punkt b). Käesolev menetlus puudutab ühenduse kodaniku abikaasaks olemise tingimust.
Kolmandaks võivad liikmesriigid nõuda direktiivi 90/365 artiklis 2 sätestatud tingimuste täitmist ning direktiivi 68/360 artikli 4 lõike 3 punkti e kohase dokumendi esitamist.
42. Eelnimetatud sätetes kehtestatud tingimused on ammendava iseloomuga. Euroopa Kohus on seda kinnitanud reas otsustes.
43. Nii on Euroopa Kohus sedastanud kohtuasjas Royer, et „liikmesriigid on direktiivi 68/360 artikli 4 järgi kohustatud väljastama elamisloa igale taotlejale, kes tõendab sobivate dokumentidega, et ta kuulub mõnda direktiivi artiklis 1 nimetatud isikute kategooriasse”(15) .
44. Kohtuasjades Roux(16) ja Giagounidis(17) rõhutas Euroopa Kohus, et ei tohi seada mingeid muid tingimusi peale nimetatud kindlaksmääratud tingimuste ning ei tohi nõuda mingeid muid tõendeid, st teiste dokumentide esitamist.
45. Euroopa Kohtu praktikast võib tuua rea näiteid, millest võib järeldada, et üldiselt ei või nõuda mingite muude tingimuste täitmist, peale nende, mis on sõnaselgelt sätestatud.
46. Kohtuasjas Roux(18) tehtud otsuse kohaselt „ei või füüsilisest isikust ettevõtja eelnevat liitumist sotsiaalkindlustusskeemiga käsitleda elamisloa väljastamise tingimusena”, sest ei direktiivi 68/360 artikkel 4 ega direktiivi 73/148 artikkel 6 ega seo neis sätetes toodud õiguste andmist puudutatud isiku eelneva sotsiaalkindlustussüsteemiga liitumise kohta tõendi esitamisega(19) .
47. Kohtuasjas MRAX keelas Euroopa Kohus selge sõnaga liikmesriikidel elamisloa väljastamisest keeldumise, kui „puudutatud isik ei olnud täitnud välismaalaste kontrolliga seotud õiguslikke formaalsusi”(20) .
48. Lisaks on Euroopa Kohus väitnud, et „direktiivi 68/360 artikli 4 lõige 3 ja direktiivi 73/148 artikkel 6 küll [lubavad] liikmesriigil nõuda elamisloa väljastamiseks dokumendi esitamist, mille alusel isik tema territooriumile sisenes; need sätted ei näe aga ette, et see dokument peab veel kehtiv olema. Seega ei saa kolmanda riigi kodaniku puhul, kellel peab olema viisa, seada elamisloa väljastamise eelduseks nõuet, et tema viisa peab veel kehtiv olema”(21) . „Järelikult ei tohi liikmesriik direktiivide 68/360 ja 73/148 alusel elamisloa väljastamise eelduseks seada kehtiva viisa esitamist”(22) .
49. Sellest kohtupraktikast võib järeldada, et liikmesriigid tohivad elamisloa väljastamise ühenduse kodaniku kolmandate riikide kodanikest pereliikmetele siduda ainult eelpool osundatud ühenduse õigusnormides selgelt sätestatud tingimuste täitmisega. Käesolevas menetluses tohib seega nõuda perekonnaseisu tõendit, isikut tõendavat dokumenti või passi, ning direktiivi 90/365 kohaldamisel selle artiklis 2 sätestatud lisanõuete täitmise tõendamist.
50. Hispaania praktika ei vasta aga nendele nõuetele, sest Hispaania nõutavad sisserändeformaalsused tuleb täita juba välismaal, reeglina kolmanda riigi kodaniku või ühenduse kodaniku päritoluriigis. See tähendab, et Hispaania nõuab juba enne riiki sisenemist nende tingimuste täitmist, mida saaks kontrollida alles elamisloa väljastamisel.
51. Kuna direktiivid lubavad selliseid nõudeid, nagu on kehtestanud Hispaania, ainult elamisloa väljastamisel, mitte aga riiki sisenemisel, siis järeldub sellest, et Hispaania on kasutanud õigust, mida liikmesriikidel ei ole. See, kui direktiivid sätestavad elamisloa väljastamiseks teatud tingimuste täitmise nõude, ei tähenda, et need tingimused kehtivad juba ka riiki sisenemisele.
52. Siin ei muuda olukorda Hispaania poolt osundatud EÜ artikli 63 lõike 3 punkt a, mis käsitleb pikaajalisi viisasid, ega ka 19. juuni 1990. aasta Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni artikkel 18(23) .
53. Soodustatud isikute kategooriale, kelleks on ühenduse kodaniku kolmandate riikide kodanikest pereliikmed, kehtivad teised sätted, kui muudele kolmandate riikide kodanikele.
54. Sellest järeldub, et Hispaania Kuningriik on rikkunud direktiividest 68/360, 73/148 ja 90/365 tulenevaid kohustusi seades isikute vaba liikumise õigust kasutanud ühenduse kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmele enne riiki sisenemist elamisloa väljastamise eelduseks sissesõiduviisa taotlemise kohustuse.
C. Teine väide: elamisloa väljastamise tähtaeg
55. Teises väites heidab komisjon
ette direktiivi 64/221 rikkumist. Ta viitab asjaolule, et vastavalt ühenduse elamislubade väljastamise üldisele korrale, eelkõige direktiivi 64/221 artikli 5 kohaselt, peab liikmesriik tegema elamisloa andmise otsuse võimalikult kiiresti ja hiljemalt kuue kuu jooksul alates loataotluse esitamise kuupäevast; seejuures on maksimaalne periood lubatud ainult siis, kui loataotluse läbivaatamisel tuli kaaluda avaliku korra aspekte.
56. Isegi kui lugeda Hispaania õigusnormid ühenduse õigusest tulenevaid sätteid korrektselt ülevõtvateks, tõusetub küsimus, kas Hispaania ametiasutused ühenduse õigust ka korrektselt kohaldavad. Sest liikmesriikidel on kohustus ühenduse õigus mitte ainult korrektselt üle võtta, vaid seda ka korrektselt kohaldada, st nad peavad tagama selle täitmise ka üksikjuhtumil.
57. Sõltumata liikmesriigi õigusnormide võimalikust kooskõlast ühenduse õigusega, jääb seega komisjonile võimalus esitada liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses kaebus nende sätete puuduliku rakendamise kohta.
58. Sellises menetluses ei ole komisjon seotud kaebuse esitamisega üksnes puudutatud liikmesriigi väljakujunenud praktika kohta, vaid ta võib piirduda ka konkreetsete üksikjuhtumitega(24) . Konkreetsete rikkumiste sagedus on oluline alles trahvi määramisel võimalikus menetluses EÜ artikli 228 alusel.
59. Käesolevas menetluses heidab komisjon Hispaania ametiasutustele ette direktiivi 64/221 artiklis 5 sätestatud tähtajast kinni pidamata jätmist teatud üksikjuhtumitel.
60. Siinjuures tuleb viidata Euroopa Kohtu praktikale, mille kohaselt järeldub direktiivi 68/360 artikli 3 lõikes 2 ja direktiivi 73/148 artikli 3 lõikes 2 sätestatud kohustusest tagada teatud isikutele kõik võimalused vajalike viisade saamiseks, et „direktiivide 68/360 ja 73/148 sätete täieliku mõju saavutamiseks peab viisa väljastamine toimuma võimalikult kiiresti ja võimaluse korral riigi territooriumile sisenemise kohas”(25) .
61. Hispaania ja komisjoni vahel ei ole lahkarvamusi selles osas, et Rotte Ventura’le, kolmanda riigi kodanikule, kes on isikute vaba liikumise õigust kasutanud ühenduse kodaniku abikaasa, väljastati elamisluba alles kümne kuu pärast.
62. Seega on Hispaania igal juhul ületanud direktiivi 64/221 artiklis 5 kehtestatud kuuekuulise tähtaja.
63. Juba üksi see tuleb kvalifitseerida Hispaania kohustuste rikkumiseks. Siinkohal ei ole oluline, kas tähtaja ületamine kujutab endast takistust territooriumil viibimisele või tegevusele.
64. Järelikult, jättes elamisloa väljastamata võimalikult kiiresti ja hiljemalt kuue kuu jooksul alates loataotluse esitamise kuupäevast, on Hispaania Kuningriik rikkunud direktiivist 64/221 tulenevaid kohustusi.
V. Ettepanek
65. Tuginedes eelnevale, teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus:
1. Kehtestades isikute vaba liikumise õigust kasutanud ühenduse kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmele, kohustuse hankida elamisloa väljastamiseks sissesõiduviisa juba enne riiki sisenemist, on Hispaania Kuningriik rikkunud direktiividest 68/360/EMÜ, 73/148/EMÜ ja 90/365/EMÜ tulenevaid kohustusi.
Jättes elamisloa väljastamata võimalikult kiiresti ja hiljemalt kuue kuu jooksul alates loataotluse esitamise kuupäevast, on Hispaania Kuningriik rikkunud direktiivist 64/221/EMÜ tulenevaid kohustusi.
2. Mõista kohtukulud välja Hispaania Kuningriigilt.
LISA
Siseriiklikud õigusnormid
Käesoleva hagiavalduse aluseks olevate asjaolude esinemise ajal(26) kehtisid järgmised Hispaania õigusnormid: 26. juuni 1992. aasta kuninga dekreedi nr 766/1992 Euroopa Ühenduste liikmesriikide kodanike Hispaaniasse sisenemise ja Hispaanias elamise kohta (muudetud 5. mai 1995. aasta kuninga dekreediga nr 737/95 ja 14. novembri 1997. aasta kuninga dekreediga nr 1710/1997) artikli 10 lõige 3; kuninga dekreedi nr 155/1996 artikli 23 lõiked 1 ja 6 ning artikli 28 lõiked 2 ja 6.
Kuninga dekreet nr 766/1992
„Artikkel 10
[…]
3. Kui huvitatud isikud on eelnevates punktides sätestatud isikute pereliikmed, on nad artiklis 2 sätestatud juhul kohustatud esitama pädevatele ametiasutustele dokumendid, mis tõendavad:
a) nende sugulussidet;
b) et nad on sugulussidemes oleva kodaniku ülalpeetavad, juhul kui see tingimus on nõutav;
c) kui tegemist on lõike 1 punktides e, f ja g nimetatud elanike pereliikmetega, et selles sättes mainitud materiaalsed vahendid ja tervisekindlustus on vastavalt sätestatud õigusnormidele nii asjaomasele isikule kui ka tema pereliikmetele piisavad;
d) pereliikmed, kes ei ole mõne Euroopa ühenduste liikmesriigi kodanikud, peavad lisaks eespool nimetatud dokumentidele esitama passi kinnitatud viisa, mille esitamisest võidakse nad vabastada üksnes erandjuhul.”
Kuninga dekreet nr 155/1996
„Artikkel 23
Viisad: Liigid
[…]
2. Viisad perekonna taasühendamise eesmärgil võib pärast pädeva ametiasutuse pooldavat aruannet anda välismaalastele, kes on mõnes käesoleva dekreedi artiklis 54 loetletud olukorras ja kes taotlevad viisat Hispaanias elava pereliikmega taasühinemiseks. See aruanne on kohustuslik osas, mis puudutab tingimusi, mida tuleb taotluse esitajal täita vastavalt käesoleva dekreedi artikli 28 lõikele 1.
[…]
6. Viisasid mittetulunduslikuks tegevuseks võib väljastada pensionäridest välismaalastele, kellele makstakse vanaduspensioni või elatist, või tööealistele välismaalastele, kes ei tegutse Hispaanias alal, mis nõuab tööluba, või kes on tööloa hankimisest vabastatud.”
„Artikkel 28
Viisa jaoks nõutavad eridokumendid
1. Perekonna taasühendamiseks viisa taotlemisel peab Hispaanias elav ühendatava pere liige enne taotluse esitamist taotlema elukohajärgse provintsi ametiasutuselt tõendi, mis kinnitab, et käesoleva dekreedi artikli 56 lõigetes 5 ja 7 sätestatud tingimused on täidetud ja et ta omab kord juba pikendatud elamisluba. Käesoleva dekreedi artikli 54 lõikes 2 sätestatud ühte kategooriasse kuuluv pereliige peab koos viisataotlusega esitama koopia eelviidatud ametiasutuse poolt registreeritud kinnituse taotlusest ning dokumendid, mis kinnitavad sugulussidet ja vajaduse korral õiguslikku ja majanduslikku sõltuvust.
[…]
6. Viisa mittetulunduslikuks tegevuseks taotlemise puhul peab välisriigi kodanik esitama dokumendid, mis kinnitavad, et tal on äraelamiseks piisavalt vahendeid või et ta saab perioodilisi, piisavaid ja tema ning tema ülalpeetavate pereliikmete vajadustele vastavaid tulusid. Vahendid äraelamiseks või perioodilised tulud peavad olema piisavad, katmaks nii taotleja kui tema ülalpeetavate pereliikmete elukoha-, ülalpidamis- ja tervishoiukulud.”
(1) .
(2)
–	Nõukogu 15. oktoobri 1968.  aasta direktiiv 68/360/EMÜ liikmesriikide töötajate ja nende perekondade liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires (EÜT L 257, lk 13; ELT eriväljaanne 05/01, lk 27).
(3)
–	Nõukogu 21. mai 1973. aasta direktiiv 73/148/EMÜ liikmesriikide kodanikele seoses asutamise ja teenuste osutamisega seatavate liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires (EÜT L 172, lk 14; ELT eriväljaanne 05/01, lk 167).
(4)
–	Nõukogu 28. juuni 1990. aasta direktiiv 90/365/EMÜ kutsetegevuse lõpetanud töötajate ja füüsilisest isikust ettevõtjate elamisõiguse kohta (EÜT L 180, lk 28; ELT eriväljaanne 20/01, lk 5).
(5)
–	Nõukogu 25. veebruari 1964. aasta direktiiv 64/221/EMÜ välisriigi kodanike liikumise ja elukohaga seonduvate avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu seisukohalt õigustatud erimeetmete kooskõlastamise kohta (EÜT 56, lk 850; ELT eriväljaanne 05/01, lk 11).
(6)
–	EÜT L 72, lk 2; ELT eriväljaanne 19/01, lk 121.
(7)
–	EÜT L 81, lk 1; ELT eriväljaanne 19/04, lk 65.
(8)
–	BOE
nr 46, 22.2.2003, lk 3708.
(9)
–	27. novembri 1990. aasta otsus kohtuasjas C‑200/88: komisjon v.
Kreeka (EKL 1990, lk I‑4299, punkt 13); 31. märtsi 1992. aasta otsus kohtuasjas C‑362/90: komisjon v.
Itaalia (EKL 1992, lk I‑2353, punkt 10); 7. märtsi 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑29/01: komisjon v.
Hispaania (EKL 2002, lk I‑2503, punkt 11) ja 10. aprilli 2003. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑20/01 ja C‑28/01: komisjon v.
Saksamaa (EKL 2003, lk I‑3609, punkt 32).
(10)
–	27. aprilli 1989. aasta otsus kohtuasjas 321/87: komisjon v.
Belgia (EKL 1989, lk 997, punkt 11).
(11)
–	30. mai 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑68/89: komisjon v . Madalmaad (EKL 1991, lk I‑2637, punkt 13).
(12)
–	Eespool 11. joonealuses märkuses viidatud otsus kohtuasjas C‑68/89, punkt 12.
(13)
– 25. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑459/99: MRAX (EKL 2002, lk I‑6591, punkt 56).
(14)
–	Eespool 13. joonealuses märkuses viidatud otsus kohtuasjas C‑459/99, punkt 59.
(15)
–	8. aprilli 1976. aasta otsus kohtuasjas 48/75: Royer (EKL 1976, lk 497, punkt 37).
(16)
–	5. veebruari 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑363/89: Roux (EKL 1991, lk I‑273, punktid 14 ja 15).
(17)
–	5. märtsi 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑376/89: Giagounidis (EKL 1991, lk I‑1069, punkt 21).
(18)
–	Eespool 16. joonealuses märkuses viidatud otsus kohtuasjas C‑363/89, punkt 16.
(19)
–	Eespool 16. joonealuses märkuses viidatud otsus kohtuasjas C‑363/89, punkt 20.
(20)
–	Eespool 13. joonealuses märkuses viidatud otsus kohtuasjas C‑459/99, punkt 78.
(21)
–	Eespool 13. joonealuses märkuses viidatud otsus kohtuasjas C‑459/99, punkt 89.
(22)
–	Eespool 13. joonealuses märkuses viidatud otsus kohtuasjas C-459/99, punkt 90.
(23)
Konventsioon, millega rakendatakse 14. juuni 1985. aasta Schengeni lepingut Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel nende ühispiiridel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta (EÜT 2000, L 239, lk 19; ELT eriväljaanne 19/02, lk 106).
(24)
–	Vt eespool 9. joonealuses märkuses viidatud otsus liidetud kohtuasjades C‑20/01 ja C‑28/01 ning 29. aprilli 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑117/02: komisjon v.
Portugal (EKL 2004, lk I‑5517). Euroopa Kohtu poolt 9. detsembri 2003. aasta otsuses C‑129/00: komisjon v.
Itaalia (EKL 2003, lk I‑14637, punkt 32) seatud rangemad nõuded käsitlevad kohtuvõimu toiminguid, mitte aga haldusvõimu toiminguid nagu käesoleval juhul. Seda käsitlust toetab ka 30. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑224/01: Köbler (EKL 2003, lk I‑10239, punktid 33, 50 ja 52), milles Euroopa Kohus leidis, et liikmesriigi vastutuse tuvastamiseks piisab ka ühest ainsast kohtuotsusest.
(25)
–	Eespool 13. joonealuses märkuses viidatud otsus kohtuasjas C‑459/99, punkt 60.
(26)
– Välismaalasi puudutavaid üldsätteid muudeti pärast käesolevate kaebuste aluseks olevate asjaolude esinemist. Praegu kehtib 14. veebruari 2003. aasta kuninga dekreet nr 178/2003 Euroopa Liidu liikmesriikide ja Euroopa Majandusühenduse liikmesriikide kodanike Hispaaniasse sisenemise ja Hispaanias elamise kohta (Boletin oficial del Estado nr 46, 22.2.2003, lk 3708). Vastavalt nimetatud kuninga dekreedi tühistamissätetele tunnistati kehtetuks 26. juuni 1992. aasta kuninga dekreet nr 766/1992; 5. mai 1995.  aasta kuninga dekreet nr 737/1995 ja 14. novembri 1997. aasta kuninga dekreet nr 1710/1997 ning „kõik käesoleva kuninga dekreediga vastuolus olevad sama või nõrgema õigusjõuga sätted”.