62023CJ0438_RES
Mål C‑438/23
Protéines FranceochUnion végétarienne européenne (EVU)ochAssociation végétarienne de France (AVF)ochBeyond Meat Inc.
mot
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Frankrike))
Domstolens dom (andra avdelningen) av den 4 oktober 2024
”Begäran om förhandsavgörande – Förordning (EU) nr 1169/2011 – Tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna – Artiklarna 2.2 n, o och p, 7, 9 och 17 – Rättvisande information om livsmedlens beteckningar – Föreskrivna beteckningar, vedertagna beteckningar och beskrivande beteckningar – Ett livsmedels beståndsdelar eller ingredienser byts ut – Artikel 38.1 – Områden som specifikt harmoniseras – Nationella åtgärder som innebär ett förbud mot användning av köttrelaterade beteckningar för att ange en vara som innehåller vegetabiliskt protein”
Tillnärmning av lagstiftning – Tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna – Förordning (EU) nr 1169/2011 – Obligatorisk livsmedelsinformation – Ett livsmedels föreskrivna beteckning, vedertagna beteckning eller beskrivande beteckning utgör en obligatorisk uppgift – Saluföring eller främjande av livsmedel som innehåller vegetabiliska proteiner – Användning av köttrelaterade beteckningar som kan vilseleda konsumenterna – Områden som specifikt harmoniseras – Antagande av nationella åtgärder varigenom det inte föreskrivs någon föreskriven beteckning men som innebär ett förbud mot användning av köttrelaterade beteckningar för att ange en vara som innehåller vegetabiliska proteiner – Otillåtet
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1169/2011, artiklarna 2.2 o och p, 7, 9.1 a, 17, 38.1 och bilaga VI)
(se punkterna 61–66, 68–73, 77, 78, 80–84 och 90–96 samt punkt 1 i domslutet)
Tillnärmning av lagstiftning – Tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna – Förordning (EU) nr 1169/2011 – Antagande av nationella administrativa påföljder vid åsidosättande av förordningen eller nationella åtgärder som är förenliga med den – Tillåtet – Antagande av en nationell åtgärd om fastställande av den största tillåtna andelen vegetabiliska proteiner som gör det möjligt att ange livsmedel med köttrelaterade vedertagna beteckningar eller beskrivande beteckningar – Otillåtet
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1169/2011, artikel 38.1)
(se punkterna 104 och 105 samt punkt 2 i domslutet)
Resumé
Efter en begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) utvecklar domstolen sin praxis avseende begreppet ”specifik harmonisering” i den mening som avses i artikel 38.1 i förordning nr 1169/2011 (
1
), vilket i princip hindrar medlemsstaterna från att anta nationella åtgärder.
Protéines France, som företräder intressena för de företag som är verksamma på den franska marknaden för vegetabiliska proteiner, Union végétarienne européenne (Europeiska vegetariska sammanslutningen, EVU), Association végétarienne de France (Frankrikes vegetariska förening, AVF), som främjar vegetarianism, och Beyond Meat, som tillverkar och saluför produkter baserade på vegetabiliskt protein, väckte talan vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) och yrkade att dekretet (nedan kallat det aktuella dekretet) om användning av vissa beteckningar som används för att beteckna livsmedel som innehåller vegetabiliska proteiner skulle ogiltigförklaras. (
2
)
Till stöd för sin talan gjorde de bland annat gällande att det aktuella dekretet, enligt vilket det för att ange bearbetade produkter som innehåller vegetabiliskt protein är förbjudet att använda beteckningar såsom ”stek” eller ”korv” utan att några ytterligare preciseringar läggs till och även med sådana preciseringar, strider mot flera bestämmelser i förordning nr 1169/2011.
Under förfarandet vid domstolen har de franska myndigheterna antagit ett nytt dekret (
3
) i vilket det föreskrivs att det aktuella dekretet ska upphävas. Till följd av en begäran om upplysningar från EU-domstolen bekräftade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att svaret på tolkningsfrågorna fortfarande var avgörande för utgången i de nationella målen.
Domstolens bedömning
Mot bakgrund av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat, enligt vilka tillämpningsområdet för dessa två dekret delvis är identiskt och flera sökande i de nationella målen har uttryckt sin avsikt att även bestrida det andra dekretet, slår domstolen inledningsvis fast att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning, eftersom den varken har förlorat sitt föremål eller blivit hypotetisk.
Vad beträffar den hänskjutande domstolens första och andra fråga, jämför domstolen i sak bestämmelserna i artikel 7.1, 7.2 och 7.4, artikel 9.1 a, artikel 17.1 och 17.5 samt punkt 4 i del A i bilaga VI till förordning nr 1169/2011 och sammanfattar dessa bestämmelser på följande sätt. För det första måste livsmedlen ha en beteckning. För det andra ska denna beteckning vara en föreskriven beteckning eller, om en sådan beteckning inte finns, en vedertagen beteckning eller, om sådan inte finns, en beskrivande beteckning. För det tredje ska beteckningen vara korrekt, klar och lätt att förstå för konsumenten. För det fjärde får samma beteckning inte vilseleda konsumenten, särskilt inte i fråga om vad som är utmärkande för livsmedlet i fråga, däribland vad gäller livsmedlets art och sammansättning, och om den omständigheten att beståndsdelar som ingår naturligt eller ingredienser som normalt används byts ut mot andra beståndsdelar eller ingredienser. För det femte ska sådana krav iakttas vid saluföring och främjande av alla livsmedel.
Vad vidare särskilt gäller föreskrivna beteckningar erinrar domstolen om att sådana kan föreskrivas i unionsbestämmelser eller, om sådana saknas, i nationella bestämmelser. (
4
) Domstolen konstaterar att det i förevarande fall inte finns någon unionsbestämmelse där det föreskrivs att vissa föreskrivna beteckningar ska användas för produkter baserade på vegetabiliska proteiner eller i vilken det anges föreskrivna beteckningar som är tillämpliga på produkter enbart på grund av att de angetts vara av animaliskt ursprung, utan ytterligare preciseringar. Samtidigt som domstolen påpekar att det framgår av handlingarna i målet att de franska myndigheterna har uteslutit att det aktuella dekretet innehåller en föreskriven beteckning, understryker den att frågan huruvida dessa myndigheter har antagit en sådan beteckning ska vara föremål för en objektiv bedömning av den hänskjutande domstolen. Domstolen kan emellertid tillhandahålla de uppgifter om tolkningen av unionsrätten som den hänskjutande domstolen behöver för detta ändamål.
Domstolen konstaterar i detta avseende att föreskrivna beteckningar, för att ange ett livsmedel, ska vara ”föreskrivna”. Att anta en föreskriven beteckning innebär således att ett specifikt uttryck associeras med ett visst livsmedel.
Antagandet av åtgärder som består i att föreskriva att livsmedel måste uppfylla vissa villkor, bland annat vad gäller deras sammansättning, för att kunna betecknas med de termer som enligt dessa åtgärder används som föreskrivna beteckningar kan emellertid inte likställas med antagande av åtgärder som förbjuder användning av vissa termer som inte juridiskt definieras i dessa bestämmelser för att beteckna livsmedel som har vissa egenskaper, bland annat vad beträffar deras sammansättning.
De förstnämnda åtgärderna gör det nämligen möjligt att skydda konsumenterna, som måste kunna utgå från att ett livsmedel som betecknas med särskilda termer som utgör en viss föreskriven beteckning uppfyller de villkor som särskilt föreskrivs för användningen av denna beteckning. De sistnämnda åtgärderna innebär däremot inte att man endast får använda termer som en myndighet exakt har definierat som föreskriven beteckning för livsmedel med särskilda egenskaper.
Vad beträffar förevarande fall föreskrivs i unionsrätten inte någon bestämmelse enligt vilken användningen av föreskrivna beteckningar som innehåller termer som härrör från sektorerna för slakteri, charkuteri och fiskhandel, vilka avses i det aktuella dekretet, (
5
) endast får användas för livsmedel som anges vara av animaliskt ursprung. Domstolen noterar dessutom att så verkar vara fallet enligt fransk rätt.
Med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, finner domstolen att det aktuella dekretet inte innehåller någon ”föreskriven beteckning”, utan avser frågan vilka ”vedertagna beteckningar” eller ”beskrivande beteckningar” som inte får användas för att beteckna livsmedel baserade på vegetabiliska proteiner.
Vidare fastställer domstolen huruvida dessa två begrepp specifikt har harmoniserats genom förordning nr 1169/2011. Domstolen påpekar att det i artikel 2.2 o och p i denna förordning inte föreskrivs att medlemsstaterna får anta åtgärder som reglerar vedertagna beteckningar eller beskrivande beteckningar för ett visst livsmedel, i motsats till vad som föreskrivs i artikel 2.2 n i denna förordning vad gäller föreskrivna beteckningar. Nationella myndigheter har nämligen, med hänsyn till de definitioner som unionslagstiftaren har fastställt för dessa vedertagna och beskrivande beteckningar, inte rätt att begränsa deras räckvidd på ett allmänt och abstrakt sätt. I avsaknad av en föreskriven beteckning har en medlemsstat således inte genom ett allmänt och abstrakt förbud möjlighet att hindra producenter av livsmedel baserade på vegetabiliska proteiner från att fullgöra sin skyldighet att ange livsmedlets beteckning genom att använda vedertagna beteckningar eller beskrivande beteckningar. (
6
)
Vad gäller frågan huruvida en medlemsstat har möjlighet att vidta allmänna och abstrakta åtgärder för att förebygga risken för att konsumenterna vilseleds på grund av att animaliska proteiner har ersatts med vegetabiliska proteiner, erinrar domstolen om att artikel 7.1 d och punkt 4 i del A i bilaga VI till förordning nr 1169/2011 särskilt avser den omständigheten att beståndsdelar eller ingredienser i livsmedel byts ut. Även denna fråga har således specifikt harmoniserats genom denna förordning.
Domstolen preciserar dessutom att dessa bestämmelser även ska anses omfatta frågan om vilken information som ska lämnas till konsumenterna när livsmedlets sammansättning blir en helt annan. Den höga konsumentskyddsnivå som denna förordning syftar till att uppnå (
7
) riskerar nämligen att äventyras om bestämmelserna om utbyte, med avseende på ett livsmedel, av en beståndsdel eller en ingrediens mot en annan beståndsdel eller ingrediens inte tillämpas när utbytet avser en beståndsdel eller ingrediens som är särskilt viktig i ett livsmedel, eller till och med utgör den enda beståndsdelen eller ingrediensen i livsmedlet.
Genom dessa bestämmelser införs således en presumtion som kan motbevisas, enligt vilken den information som tillhandahålls på det sätt som föreskrivs i dessa bestämmelser ger konsumenterna tillräckligt skydd, även vid utbyte av den enda beståndsdel eller ingrediens som konsumenterna kan förvänta sig att ett livsmedel innehåller för vilket en vedertagen beteckning eller en beskrivande beteckning som innehåller vissa ord används.
Om en nationell myndighet anser att de konkreta formerna för försäljning eller marknadsföring av ett livsmedel vilseleder konsumenten, kan den emellertid väcka talan mot den berörda livsmedelsföretagaren, som ansvarar (
8
) för den information som finns på livsmedlet och som ska se till att informationen finns tillgänglig och är korrekt, och visa att ovannämnda presumtion bryts.
Domstolen besvarar följaktligen den första och den andra frågan på så sätt att artiklarna 7 och 17 samt punkt 4 i del A i bilaga VI till förordning nr 1169/2011, jämförda med artikel 2.2 n, o och p samt artikel 9.1 a i samma förordning, ska tolkas så, att skyddet för konsumenterna mot risken för att vilseledas av användningen av andra beteckningar än föreskrivna beteckningar, som består av ord som härrör från sektorerna för slakteri, charkuteri och fiskhandel, för att beskriva, saluföra eller främja livsmedel som innehåller vegetabiliska proteiner i stället för protein av animaliskt ursprung, även i deras helhet, specifikt harmoniseras i den mening som avses i artikel 38.1 i nämnda förordning och därigenom utgör hinder för en medlemsstat att anta nationella åtgärder som reglerar eller förbjuder användningen av sådana beteckningar.
Vad beträffar den tredje fråga som den hänskjutande domstolen har ställt finner domstolen att den specifika harmonisering som införts genom ovannämnda bestämmelser inte utgör hinder för att en medlemsstat föreskriver administrativa påföljder vid åsidosättande av de krav och förbud som följer av dessa bestämmelser eller av nationella åtgärder som är förenliga med dessa bestämmelser. Vidare kan fastställandet av de högsta andelar av vegetabiliska proteiner som är tillåtna (
9
) för att livsmedel ska kunna betecknas med vissa vedertagna eller beskrivande beteckningar jämställas med att reglera användningen av dessa beteckningar, utan att för den skull anta någon föreskriven beteckning. Eftersom användningen av dessa beteckningar specifikt harmoniseras i nämnda bestämmelser, får en medlemsstat inte vidta någon åtgärd i detta avseende utan att äventyra unionsrättens enhetlighet.
(
1
)	Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 av den 25 oktober 2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna, och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 1924/2006 och (EG) nr 1925/2006 samt om upphävande av kommissionens direktiv 87/250/EEG, rådets direktiv 90/496/EEG, kommissionens direktiv 1999/10/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG, kommissionens direktiv 2002/67/EG och 2008/5/EG samt kommissionens förordning (EG) nr 608/2004 (EUT L 304, 2011, s. 18).
(
2
)	Dekret nr 2024-947 av den 29 juni 2022, angående användningen av vissa beteckningar för att ange livsmedel som innehåller vegetabiliska proteiner (JORF av den 30 juni 2022, text nr 3).
(
3
)	Dekret nr 2024-144 av den 26 februari 2024 om användning av vissa beteckningar för livsmedel som innehåller vegetabiliska proteiner (JORF av den 27 februari 2024, text nr 15).
(
4
)	Artikel 2.2 n i förordning nr 1169/2011.
(
5
)	Detta gäller även de villkor som anges i bilaga I till dekret nr 2024-144.
(
6
)	Artikel 38.1 i förordning nr 1169/2011.
(
7
)	Artikel 1.1 i förordning nr 1169/2011 mot bakgrund av skälen 1 och 3.
(
8
)	Artikel 8.1 och 8.2 i förordning nr 1169/2011.
(
9
)	Artikel 3.1 i dekret nr 2022-947.