ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
17 septembre 2009 (*)
«Accord d’association CEE-Turquie – Libre circulation des travailleurs – Introduction de droits fiscaux aux fins de l’obtention d’un permis de séjour dans l’État membre d’accueil – Violation de la clause de ‘standstill’ inscrite à l’article 13 de la décision n° 1/80 du conseil d’association»
Dans l’affaire C‑242/06,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Raad van State (Pays-Bas), par décision du 11 mai 2006, parvenue à la Cour le 29 mai 2006, dans la procédure
Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie
contre
T. Sahin,
LA COUR (première chambre),
composée de M. P. Jann, président de chambre, MM. M. Ilešič, A. Tizzano, E. Levits et J.-J. Kasel (rapporteur), juges,
avocat général: M. M. Poiares Maduro,
greffier: Mme C. Strömholm, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 17 décembre 2008,
considérant les observations présentées:
–        pour M. Sahin, par Me D. Schaap, advocaat,
–        pour le gouvernement néerlandais, par Mmes H. G. Sevenster, C. Wissels et M. de Mol, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement allemand, par Mme C. Schulze-Bahr ainsi que par MM. M. Lumma et J. Möller, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement italien, par M. I. M. Braguglia, en qualité d’agent, assisté de Mme W. Ferrante, avvocato dello Stato,
–        pour le gouvernement chypriote, par M. D. Lysandrou, en qualité d’agent,
–        pour le gouvernement du Royaume-Uni, par M. T. Ward, barrister,
–        pour la Commission des Communautés européennes, par Mme S. Boelaert et M. M. van Beek, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 13 de la décision n° 1/80 du conseil d’association, du 19 septembre 1980, relative au développement de l’association (ci-après la «décision n° 1/80»). Le conseil d’association a été institué par l’accord créant une association entre la Communauté économique européenne et la Turquie, qui a été signé, le 12 septembre 1963, à Ankara par la République de Turquie, d’une part, ainsi que par les États membres de la CEE et la Communauté, d’autre part, et qui a été conclu, approuvé et confirmé au nom de cette dernière par la décision 64/732/CEE du Conseil, du 23 décembre 1963 (JO 1964, 217, p. 3685, ci-après l’«accord d’association»).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Sahin au Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (ministre de l’Immigration et de l’Intégration, ci-après le «Minister») au sujet de l’obligation pour les ressortissants turcs de payer des droits fiscaux pour que leur demande de permis de séjour ou de prorogation de la validité de celui-ci soit examinée.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
L’association CEE-Turquie
–       L’accord d’association
3        Conformément à son article 2, paragraphe 1, l’accord d’association a pour objet de promouvoir le renforcement continu et équilibré des relations commerciales et économiques entre les parties contractantes, y compris dans le domaine de la main-d’œuvre, par la réalisation graduelle de la libre circulation des travailleurs (article 12 de l’accord d’association) ainsi que par l’élimination des restrictions à la liberté d’établissement (article 13 dudit accord) et à la libre prestation des services (article 14 du même accord), en vue d’améliorer le niveau de vie du peuple turc et de faciliter ultérieurement l’adhésion de la République de Turquie à la Communauté (quatrième considérant du préambule et article 28 de cet accord).
4        À cet effet, l’accord d’association comporte une phase préparatoire, permettant à la République de Turquie de renforcer son économie avec l’aide de la Communauté (article 3 de cet accord), une phase transitoire, au cours de laquelle sont assurés la mise en place progressive d’une union douanière et le rapprochement des politiques économiques (article 4 dudit accord), et une phase définitive qui est fondée sur l’union douanière et implique le renforcement de la coordination des politiques économiques des parties contractantes (article 5 du même accord).
5        L’article 6 de l’accord d’association est libellé comme suit:
«Pour assurer l’application et le développement progressif du régime d’association, les Parties contractantes se réunissent au sein d’un Conseil d’association qui agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées par l’accord.»
6        Aux termes de l’article 8 de l’accord d’association, inséré dans le titre II de celui‑ci, intitulé «Mise en œuvre de la phase transitoire»:
«Pour la réalisation des objectifs énoncés à l’article 4, le Conseil d’association fixe, avant le début de la phase transitoire, et selon la procédure prévue à l’article premier du protocole provisoire, les conditions, modalités et rythmes de mise en œuvre des dispositions propres aux domaines visés par le traité instituant la Communauté qui devront être pris en considération, notamment ceux visés au présent titre, ainsi que toute clause de sauvegarde qui s’avérerait utile.»
7        Les articles 12 à 14 de l’accord d’association figurent également sous le titre II de celui‑ci, chapitre 3, intitulé «Autres dispositions de caractère économique».
8        L’article 12 prévoit:
«Les Parties contractantes conviennent de s’inspirer des articles [39 CE], [40 CE] et [41 CE] pour réaliser graduellement la libre circulation des travailleurs entre elles.»
9        L’article 13 dispose:
«Les Parties contractantes conviennent de s’inspirer des articles [43 CE] à [46 CE] inclus et [48 CE] pour éliminer entre elles les restrictions à la liberté d’établissement.»
10      L’article 14 énonce:
«Les Parties contractantes conviennent de s’inspirer des articles [45 CE], [46 CE] et [48 CE] à [54 CE] inclus pour éliminer entre elles les restrictions à la libre prestation des services.»
11      Aux termes de l’article 22, paragraphe 1, de l’accord d’association:
«Pour la réalisation des objets fixés par l’accord et dans les cas prévus par celui-ci, le Conseil d’association dispose d’un pouvoir de décision. Chacune des deux parties est tenue de prendre les mesures que comporte l’exécution des décisions prises. [...]»
–       Le protocole additionnel
12      Le protocole additionnel, signé le 23 novembre 1970 à Bruxelles et conclu, approuvé et confirmé au nom de la Communauté par le règlement (CEE) nº 2760/72 du Conseil, du 19 décembre 1972 (JO L 293, p. 1, ci-après le «protocole additionnel»), qui, conformément à son article 62, fait partie intégrante de l’accord d’association arrête, aux termes de son article 1er, les conditions, modalités et rythmes de réalisation de la phase transitoire visée à l’article 4 dudit accord.
13      Le protocole additionnel comporte un titre II, intitulé «Circulation des personnes et des services», dont le chapitre I vise «[l]es travailleurs» et le chapitre II est consacré aux «[d]roit d’établissement, services et transports».
14      L’article 36 du protocole additionnel, qui fait partie dudit chapitre I, prévoit que la libre circulation des travailleurs entre les États membres de la Communauté et la Turquie sera réalisée graduellement, conformément aux principes énoncés à l’article 12 de l’accord d’association, entre la fin de la douzième et de la vingt-deuxième année après l’entrée en vigueur de celui-ci, et que le conseil d’association décidera des modalités nécessaires à cet effet.
15      L’article 41, paragraphe 1, du protocole additionnel, qui figure au chapitre II dudit titre II, est ainsi libellé:
«Les parties contractantes s’abstiennent d’introduire entre elles de nouvelles restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services.»
16      L’article 59 du même protocole additionnel dispose:
«Dans les domaines couverts par le présent protocole, la Turquie ne peut bénéficier d’un traitement plus favorable que celui que les États membres s’accordent entre eux en vertu du traité instituant la Communauté.»
–       La décision n° 1/80
17      Le 19 septembre 1980, le conseil d’association, institué par l’accord d’association et composé, d’une part, de membres des gouvernements des États membres, du Conseil de l’Union européenne ainsi que de la Commission des Communautés européennes et, d’autre part, de membres du gouvernement turc, a adopté la décision n° 1/80.
18      L’article 6 de cette décision figure au chapitre II de celle-ci, intitulé «Dispositions sociales», section 1, concernant les «Questions relatives à l’emploi et à la libre circulation des travailleurs». Le paragraphe 1 de cet article est ainsi libellé:
«Sous réserve des dispositions de l’article 7 relatif au libre accès à l’emploi des membres de sa famille, le travailleur turc, appartenant au marché régulier de l’emploi d’un État membre:
–        a droit, dans cet État membre, après un an d’emploi régulier, au renouvellement de son permis de travail auprès du même employeur, s’il dispose d’un emploi;
–        a le droit, dans cet État membre, après trois ans d’emploi régulier et sous réserve de la priorité à accorder aux travailleurs des États membres de la Communauté, de répondre dans la même profession auprès d’un employeur de son choix à une autre offre, faite à des conditions normales, enregistrée auprès des services de l’emploi de cet État membre;
–        bénéficie, dans cet État membre, après quatre ans d’emploi régulier, du libre accès à toute activité salariée de son choix.»
19      L’article 13 de la décision n° 1/80, qui figure dans la même section 1, dispose:
«Les États membres de la Communauté et la Turquie ne peuvent introduire de nouvelles restrictions concernant les conditions d’accès à l’emploi des travailleurs et des membres de leur famille qui se trouvent sur leur territoire respectif en situation régulière en ce qui concerne le séjour et l’emploi.»
20      Conformément à son article 30, la décision n° 1/80 est entrée en vigueur le 1er juillet 1980. Toutefois, aux termes de l’article 16 de cette même décision, les dispositions de la section 1 du chapitre II de celle-ci sont applicables à partir du 1er décembre 1980.
La directive 68/360/CEE
21      L’article 9, paragraphe 1, de la directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l’intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 13), énonçait:
«Les documents de séjour accordés aux ressortissants d’un État membre de la CEE […] sont délivrés et renouvelés à titre gratuit ou contre versement d’une somme ne dépassant pas les droits et taxes exigés pour la délivrance des cartes d’identité aux nationaux.»
22      La directive 68/360 a été abrogée, avec effet au 30 avril 2006, par la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO L 158, p. 77, et rectificatifs JO 2004, L 229, p. 35, JO 2005, L 197, p. 34, et JO 2007, L 204, p. 28).
La directive 2004/38
23      Conformément à l’article 8 de la directive 2004/38, les États membres peuvent, pour des périodes de séjour d’une durée supérieure à trois mois, exiger l’enregistrement des citoyens de l’Union européenne auprès des autorités compétentes du lieu de résidence, cette formalité étant établie par une attestation d’enregistrement délivrée à cet effet. De même, en application de l’article 9 de ladite directive, les États membres peuvent prévoir l’obligation des membres de la famille des citoyens de l’Union qui ne sont pas des ressortissants communautaires d’être titulaires d’une carte de séjour lorsque la durée du séjour envisagé est supérieure à trois mois. Le non-respect de l’obligation de demander la carte de séjour peut être passible de sanctions non discriminatoires et proportionnées. Selon l’article 11, paragraphe 1, de la même directive, la carte de séjour a une durée de validité de cinq ans à compter de la date de sa délivrance ou une durée correspondant à la durée envisagée du séjour du citoyen de l’Union si celle-ci est inférieure à cinq ans.
24      L’article 25 de la directive 2004/38, intitulé «Dispositions générales concernant les documents de séjour», est libellé comme suit:
«1.      La possession d’une attestation d’enregistrement, telle que visée à l’article 8, d’un document attestant l’introduction d’une demande de carte de séjour de membre de la famille, d’une carte de séjour, ou d’une carte de séjour permanent ne peut en aucun cas constituer une condition préalable à l’exercice d’un droit ou [à] l’accomplissement d’une formalité administrative, la qualité de bénéficiaire des droits pouvant être attestée par tout autre moyen de preuve.
2.      Tout document mentionné au paragraphe 1 est délivré gratuitement ou contre versement d’un droit ne dépassant pas celui exigé des ressortissants [nationaux] pour la délivrance de documents similaires.»
La réglementation nationale
25      Selon les indications de la décision de renvoi, au 1er décembre 1980, date à laquelle les dispositions en matière d’emploi et de libre circulation des travailleurs prévues par la décision n° 1/80 – parmi lesquelles figure l’article 13 de cette dernière – sont entrées en vigueur à l’égard du Royaume des Pays-Bas, cet État membre n’exigeait pas le paiement de droits fiscaux à l’occasion d’une demande de permis de séjour et il ne percevait pas non plus de tels droits en cas de demande de prorogation de la validité d’un tel permis.
26      Ce n’est que depuis l’entrée en vigueur, le 1er avril 2001, de la loi procédant à une révision générale de la loi sur les étrangers (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet), du 23 novembre 2000 (Stb. 2000, n° 495, ci-après la «Vw 2000»), du décret sur les étrangers de 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000, Stb. 2000, n° 497) ainsi que du règlement sur les étrangers (Voorschrift Vreemdelingen) que les étrangers sont tenus d’acquitter des droits fiscaux pour le traitement d’une demande de permis de séjour.
27      En outre, en vertu d’une modification du règlement sur les étrangers, applicable à compter du 1er mai 2002, la perception de tels droits fiscaux a également été prévue en cas de demande de prorogation de la validité du permis de séjour. À cette occasion, le montant des droits perçus a été augmenté.
28      Conformément à l’article 24, paragraphe 2, de la Vw 2000, le non-paiement dans le délai imparti des droits afférents à la demande de permis de séjour a pour conséquence que celle-ci ne peut pas être examinée par l’autorité compétente. Par ailleurs, les droits acquittés ne sont pas remboursés en cas de rejet de la demande.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
29      Il ressort de la décision de renvoi que M. Sahin est un ressortissant turc qui a obtenu, le 13 juillet 2000, une autorisation provisoire de séjour sous le couvert de laquelle il est entré sur le territoire néerlandais le 12 septembre suivant.
30      Le 2 octobre 2000, alors qu’il séjournait légalement aux Pays-Bas, il a introduit une demande de permis de séjour afin de pouvoir vivre auprès de son épouse de nationalité néerlandaise.
31      Le 14 décembre 2000, le Minister lui a accordé un tel permis de séjour dont la validité expirait le 2 octobre 2001. Cette autorisation ne comportait aucune restriction quant à l’exercice d’une activité professionnelle.
32      Sur demande de M. Sahin, le Minister a, le 28 septembre 2001, prorogé la validité de ce permis de séjour jusqu’au 2 octobre 2002.
33      Ce n’est toutefois que le 10 février 2003 que l’intéressé a sollicité une nouvelle prorogation de la validité de ce permis.
34      Le 23 avril 2003, le Minister a, en application de la réglementation néerlandaise, refusé d’examiner cette dernière demande, au motif que M. Sahin n’avait pas payé les droits fiscaux afférents à celle-ci, lesquels s’élevaient à 169 euros.
35      Après avoir néanmoins versé ledit montant, mais en dehors du délai imparti à cet effet, M. Sahin a, le 26 mai 2003, introduit une réclamation contre la décision du Minister du 23 avril 2003, réclamation que ce dernier a rejetée comme non fondée le 20 avril 2004.
36      Le 16 mai 2004, M. Sahin a formé un recours contre cette dernière décision devant le Rechtbank ’s-Gravenhage en se fondant sur l’article 13 de la décision n° 1/80. Cette juridiction a accueilli ce recours par jugement du 5 août 2004, en annulant la décision du Minister du 20 avril 2004 et en ordonnant à ce dernier d’adopter une nouvelle décision.
37      Le 17 septembre 2004, le Minister a de nouveau rejeté comme non fondée la réclamation de M. Sahin.
38      Par jugement du 30 mai 2005, le Rechtbank ’s-Gravenhage a fait droit au recours que M. Sahin avait formé le 15 octobre 2004 contre cette seconde décision de rejet du Minister, en estimant que l’obligation imposée au requérant de verser des droits fiscaux à l’occasion de la demande de prorogation de la validité de son permis de séjour aux Pays-Bas était contraire à l’article 13 de la décision n° 1/80.
39      À l’appui de l’appel qu’il a interjeté contre ledit jugement devant le Raad van State, le Minister fait valoir que c’est à tort que la juridiction de première instance a considéré que la situation de M. Sahin relève du champ d’application dudit article 13.
40      Selon le Raad van State, M. Sahin n’a pas versé en temps utile les droits fiscaux dus, de sorte que, en application du droit national, le Minister était tenu de ne pas examiner la demande de l’intéressé.
41      Il est constant que, du 14 décembre 2000 au 2 octobre 2002, M. Sahin était en situation de séjour régulier aux Pays-Bas, au sens de la réglementation nationale, puisque, durant toute cette période, il était en possession d’un permis de séjour valable. Il était en droit également, durant cette même période, d’exercer une activité professionnelle sur le territoire néerlandais. Aussi l’intéressé a-t-il, à partir du mois de mars de l’année 2001, occupé plusieurs emplois dont aucun n’a toutefois excédé la durée d’une année sans interruption au service d’un même employeur, de sorte qu’il ne peut pas se prévaloir des droits prévus à l’article 6 de la décision n° 1/80.
42      Se poserait dès lors la question de savoir si une autre des dispositions de la réglementation édictée dans le cadre de l’association CEE-Turquie s’oppose à l’application de la législation néerlandaise relative à l’obligation de verser des droits fiscaux pour obtenir un titre de séjour et au refus du Minister d’examiner la demande introduite à cet effet en cas de défaut de versement de tels droits.
43      La juridiction de renvoi relève dans ce contexte que ce n’est que le 10 février 2003, c’est-à-dire après l’expiration de la validité de son permis de séjour, que M. Sahin a introduit une demande de prorogation de celle-ci, de sorte que, en application du droit national, il n’était plus en situation de séjour régulier au cours de la période allant du 2 octobre 2002 au 10 février 2003 et qu’il n’avait plus le droit d’exercer une activité salariée sur le territoire néerlandais tant que cette demande demeurait pendante. Partant, selon ladite juridiction, les emplois que M. Sahin a occupés pendant ce laps de temps l’ont été illégalement du point de vue du droit interne néerlandais.
44      En revanche, dès l’introduction de la demande de prorogation de la validité de son permis de séjour par M. Sahin, à savoir à compter du 10 février 2003, le séjour de ce dernier aux Pays-Bas devait, conformément au droit néerlandais, être de nouveau considéré comme régulier. Par ailleurs, dès lors que cette demande tardive a été faite dans le délai raisonnable de six mois après que le séjour régulier eut pris fin, elle doit être examinée au regard des conditions nationales requises pour la prolongation du séjour et non pas de celles prévues aux fins de la première admission sur le territoire néerlandais.
45      En l’occurrence, il importerait plus particulièrement de déterminer si un ressortissant turc se trouvant dans une situation telle que celle décrite aux points 29 à 44 du présent arrêt peut utilement se prévaloir de l’article 13 de la décision n° 1/80. En outre, s’il ne fait pas de doute que la réglementation nationale en cause au principal doit être considérée comme «nouvelle» au sens de cet article, étant donné qu’elle a pour conséquence d’aggraver la situation des ressortissants turcs par rapport à celle qui résultait des règles qui leur étaient applicables à la date d’entrée en vigueur dudit article 13 à l’égard du Royaume des Pays-Bas, encore faudrait-il décider si les contraintes qu’elle impose à ces derniers relèvent de la notion de «restrictions» au sens du même article, eu égard notamment au fait que le montant des droits perçus au titre de ladite demande excède largement celui imposé aux ressortissants communautaires et aux membres de leur famille.
46      C’est dans ces conditions que le Raad van State a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)      a)     À la lumière des points 81 et 84 de l’arrêt de la Cour du 21 octobre 2003, Abatay e.a. (C‑317/01 et C‑369/01, Rec. p. I‑12301), faut-il interpréter l’article 13 de la décision n° 1/80 […] en ce sens qu’un étranger, ressortissant de la Turquie, qui a respecté les règles applicables en matière de première admission et de séjour sur le territoire et qui, du 14 décembre 2000 au 2 octobre 2002, a exercé légalement une activité professionnelle dans les liens d’un contrat d’emploi auprès de divers employeurs, mais qui n’a pas demandé dans les délais la prorogation de la durée de validité de son permis de séjour, de telle sorte qu’à l’expiration de ce permis et au moment de la demande de prorogation de celui-ci il n’était plus, selon le droit national, en situation de séjour régulier et qu’il était d’autant moins autorisé à exercer une activité rémunérée dans le pays, peut invoquer cette disposition?
b)      La réponse à la première question, sous a), est-elle différente si la demande introduite par l’étranger en dehors des délais, mais parvenue dans les six mois de l’expiration de la durée de validité de ce permis de séjour, bien qu’elle soit considérée, en droit national, comme une demande d’octroi d’un premier permis de séjour, est examinée au regard des conditions imposées pour l’autorisation de poursuite du séjour et que l’étranger peut attendre sur le territoire du pays que soit prise la décision sur cette demande?
2)      a)     Faut-il interpréter le terme ‘restriction’ de l’article 13 de la décision n° 1/80 en ce sens que serait couverte par ce terme l’obligation de payer des droits fiscaux dans le cadre de l’examen d’une demande de prorogation de la durée de validité d’un permis de séjour, imposée à un ressortissant de la Turquie, qui entre dans le champ d’application de la décision n° 1/80, paiement à défaut duquel sa demande ne sera pas examinée, conformément à l’article 24, paragraphe 2, de la Vw 2000?
b)      La réponse à la deuxième question, sous a), est-elle différente si le montant des droits fiscaux ne dépasse pas le coût de l’examen de la demande?
3)      Faut-il interpréter l’article 13 de la décision n° 1/80, qui vise notamment à exécuter le protocole additionnel à l’[accord d’association], lu conjointement avec l’article 59 de ce protocole, en ce sens que le montant des droits fiscaux (s’élevant pour l’étranger, à l’époque, à 169 euros) imposés aux ressortissants turcs qui entrent dans le champ d’application de la décision n° 1/80, dans le cadre de l’examen d’une demande d’octroi de permis de séjour ou de prorogation de celui-ci, ne peut dépasser le montant des droits fiscaux (30 euros) qui peut être réclamé aux ressortissants de la Communauté européenne dans le cadre de l’examen d’une demande de contrôle au regard du droit communautaire et de la délivrance des documents de séjour qui y sont associés (voir l’article 9, paragraphe 1, de la directive [68/360], ainsi que l’article 25, paragraphe 2, de la directive [2004/38])?»
Sur les questions préjudicielles
Observations liminaires
47      Par sa demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi vise en substance à savoir, d’une part, si un ressortissant turc tel que M. Sahin se trouve dans l’État membre d’accueil dans une situation régulière de nature à le faire relever du champ d’application de l’article 13 de la décision n° 1/80. D’autre part, cette juridiction demande à la Cour si la clause de «standstill» énoncée audit article fait obstacle à l’édiction dans cet État, à la charge d’un tel ressortissant, d’une obligation de verser des droits fiscaux à l’occasion de l’examen de sa demande d’obtention d’un permis de séjour ou de prorogation de la validité de celui-ci, en particulier lorsque ces droits sont sensiblement plus élevés que ceux exigés de ressortissants communautaires se trouvant dans une situation comparable.
48      En vue de donner une réponse utile à ladite juridiction pour lui permettre de trancher le litige pendant devant elle, il convient d’examiner successivement ces deux aspects.
Sur le champ d’application personnel de l’article 13 de la décision n° 1/80
49      La juridiction de renvoi se pose la question de savoir si un ressortissant turc tel que M. Sahin satisfait à l’exigence de régularité en matière de séjour et d’emploi énoncée à l’article 13 de la décision n° 1/80. Elle a certes constaté que l’intéressé avait, d’une part, respecté non seulement les règles nationales pertinentes en matière de première admission sur le territoire néerlandais, mais également celles en matière de séjour jusqu’au 2 octobre 2002, et, d’autre part, que ce ressortissant turc y avait été employé de manière légale du point de vue du droit interne jusqu’à cette même date. Néanmoins, cette juridiction se demande si, par la suite, M. Sahin peut encore valablement se fonder sur ledit article 13 dès lors que, en application du droit national, l’expiration de son permis de séjour ainsi que l’introduction en dehors des délais prescrits de sa demande de prorogation de celui-ci en raison du versement tardif des droits fiscaux dus à ce titre ont entraîné la non-conformité de sa situation avec les prescriptions nationales en ce qui concerne tant le séjour que l’emploi, et que, en outre, il ne remplissait pas encore les conditions pour pouvoir bénéficier de droits concrets en matière d’emploi et de séjour dans l’État membre d’accueil sur le fondement de l’article 6, paragraphe 1, de la même décision.
50      À cet égard, il importe, d’une part, de rappeler que, aux points 75 à 84 de l’arrêt Abatay e.a., précité, la Cour a jugé que l’article 13 de la décision n° 1/80 n’est pas subordonné à la condition que le ressortissant turc concerné satisfasse aux exigences de l’article 6, paragraphe 1, de la même décision et que la portée de cette disposition n’est pas limitée aux migrants turcs exerçant une activité salariée.
51      En effet, ces deux dispositions de la décision n° 1/80 visent des hypothèses distinctes, puisque l’article 6 réglemente les conditions d’exercice d’un emploi permettant l’intégration progressive de l’intéressé dans l’État membre d’accueil, alors que l’article 13 concerne les mesures nationales relatives à l’accès à l’emploi, tout en englobant dans son champ d’application les membres de la famille dont l’admission sur le territoire d’un État membre ne dépend pas de l’exercice d’un emploi. La Cour en a déduit, dans le même arrêt Abatay e.a., précité, que ledit article 13 n’est pas destiné à protéger les ressortissants turcs déjà intégrés au marché du travail d’un État membre, mais a vocation à s’appliquer précisément aux ressortissants turcs qui ne bénéficient pas encore des droits en matière d’emploi et, corrélativement, de séjour au titre de l’article 6, paragraphe 1, de la décision n° 1/80.
52      Dans ces conditions, la circonstance que M. Sahin ne remplit pas les exigences pour être titulaire de droits concrets sur le fondement de cette dernière disposition n’est pas de nature à le priver de la possibilité d’invoquer utilement l’article 13 de la décision n° 1/80.
53      D’autre part, en ce qui concerne la notion de «situation régulière» au sens de l’article 13 de la décision n° 1/80, il est de jurisprudence qu’elle signifie que le travailleur turc ou le membre de sa famille doit avoir respecté les règles de l’État membre d’accueil en matière d’entrée, de séjour et, le cas échéant, d’emploi, de sorte qu’il se trouve légalement sur le territoire dudit État (voir, notamment, arrêt Abatay e.a., précité, point 84 et jurisprudence citée). Aussi cet article ne saurait-il profiter à un ressortissant turc qui serait en situation irrégulière (arrêt Abatay e.a., précité, point 85).
54      Il ressort à cet égard du dossier que M. Sahin a été légalement admis à entrer et à séjourner sur le territoire néerlandais et que, en outre, les autorités nationales compétentes lui ont accordé le droit inconditionnel d’exercer dans l’État membre d’accueil une activité professionnelle de son choix, droit dont il a au surplus fait effectivement usage.
55      Il est ainsi constant que M. Sahin a observé toutes les règles nationales pertinentes en matière de police des étrangers ainsi que d’emploi, depuis son entrée légale aux Pays-Bas le 12 septembre 2000 et jusqu’au 2 octobre 2002, date à laquelle la durée de validité de son permis de séjour est venue à expiration. En particulier, l’intéressé se trouvait en situation régulière dans cet État membre à la date à laquelle est entrée en vigueur la nouvelle réglementation interne imposant la perception de droits fiscaux pour l’obtention et la prorogation du permis de séjour et qui, selon le dossier à la disposition de la Cour, fait seule l’objet du litige au principal.
56      D’après les indications de la juridiction de renvoi, ce n’est qu’à compter du 3 octobre 2002 que la situation de M. Sahin, en ce qui concerne le séjour et l’emploi, est devenue temporairement non conforme aux exigences de la réglementation nationale, jusqu’à ce que, moins de six mois après la date d’expiration de la validité de son permis de séjour, l’intéressé eut demandé dans les formes, en respectant l’obligation de payer les droits fiscaux prévus à cet effet, la prorogation dudit permis.
57      En effet, ainsi que l’a précisé la juridiction de renvoi, à partir de la date de cette demande, le séjour de M. Sahin aux Pays-Bas devait, conformément au droit interne, être de nouveau considéré comme régulier. En outre, en application du même droit, une telle demande de renouvellement tardive devait être examinée au regard des conditions nationales requises pour la prorogation du permis de séjour et non pas de celles régissant l’octroi d’un tel permis.
58      Il convient d’ajouter qu’il n’est pas contesté que M. Sahin aurait obtenu la prolongation de son titre de séjour s’il avait versé en temps utile les droits fiscaux afférents à sa demande. Le dossier ne comporte aucun élément de nature à laisser penser que les autorités néerlandaises compétentes auraient entendu mettre fin au séjour de l’intéressé ou menacé d’expulser ce dernier.
59      En tout état de cause, la Cour a déjà jugé qu’un permis de séjour délivré par les autorités nationales ne revêt qu’une valeur déclaratoire et probante et que, si les États membres ont certes la faculté d’exiger que les étrangers présents sur leur territoire possèdent un titre de séjour valide et introduisent en temps utile une demande en vue de sa prorogation et s’ils restent en principe compétents pour sanctionner la violation de telles obligations, il n’en demeure pas moins que les États ne sauraient prendre à cet égard des mesures disproportionnées par rapport à des situations nationales comparables (voir arrêt du 16 mars 2000, Ergat, C‑329/97, Rec. p. I‑1487, points 52, 55, 56, 61 et 62).
60      C’est en tenant dûment compte de l’ensemble de ces circonstances particulières caractérisant l’affaire au principal qu’il incombera à la juridiction de renvoi d’apprécier si la situation de M. Sahin dans l’État membre d’accueil doit être considérée comme n’étant plus régulière, en ce qui concerne le séjour et l’emploi, pour les besoins de l’application de l’article 13 de la décision n° 1/80.
61      Dans l’hypothèse où ladite condition de régularité serait satisfaite en l’occurrence, il importe de statuer sur la seconde interrogation contenue dans la demande de décision préjudicielle, énoncée au point 47 du présent arrêt, relative à la signification exacte de la clause de «standstill» de l’article 13 de la décision n° 1/80.
Sur la portée de la clause de «standstill» énoncée à l’article 13 de la décision n° 1/80
62      À cet égard, il convient de rappeler d’emblée qu’il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour que l’article 13 de la décision n° 1/80 peut être valablement invoqué devant les juridictions des États membres par les ressortissants turcs auxquels il s’applique pour écarter l’application des règles de droit interne qui lui sont contraires (voir arrêts du 20 septembre 1990, Sevince, C‑192/89, Rec. p. I‑3461, point 26, ainsi que Abatay e.a., précité, points 58, 59 et 117, premier tiret).
63      Il est également de jurisprudence constante que la clause de «standstill» énoncée audit article 13 prohibe de manière générale l’introduction de toute nouvelle mesure interne qui aurait pour objet ou pour effet de soumettre l’exercice par un ressortissant turc de la libre circulation des travailleurs sur le territoire national à des conditions plus restrictives que celles qui lui étaient applicables à la date d’entrée en vigueur de la décision n° 1/80 à l’égard de l’État membre concerné (voir arrêt Abatay e.a., précité, points 66 et 117, deuxième tiret, ainsi que par analogie, en ce qui concerne la clause de «standstill» en matière de droit d’établissement et de libre prestation de services inscrite à l’article 41, paragraphe 1, du protocole additionnel, arrêt du 19 février 2009, Soysal et Savatli, C‑228/06, non encore publié au Recueil, point 47).
64      La Cour a ainsi plus particulièrement considéré que l’article 41, paragraphe 1, du protocole additionnel s’oppose à l’adoption, à compter de la date de l’entrée en vigueur dans l’État membre d’accueil de l’acte juridique dont cette disposition fait partie, de toutes nouvelles restrictions à l’exercice de la liberté d’établissement ou de la libre prestation des services, y compris celles portant sur les conditions de fond et/ou de procédure en matière de première admission sur le territoire de l’État membre concerné des ressortissants turcs se proposant d’y faire usage desdites libertés économiques (voir arrêts du 20 septembre 2007, Tum et Dari, C‑16/05, Rec. p. I‑7415, point 69, ainsi que Soysal et Savatli, précité, points 47 et 49).
65      Étant donné que la Cour a déjà jugé que la clause de «standstill» énoncée à l’article 13 de la décision n° 1/80 est de même nature que celle inscrite à l’article 41, paragraphe 1, du protocole additionnel et que ces deux clauses poursuivent un objectif identique (voir arrêts du 11 mai 2000, Savas, C‑37/98, Rec. p. I‑2927, point 50, ainsi que Abatay e.a., précité, points 70 à 74), l’interprétation rappelée au point précédent doit valoir également s’agissant de l’obligation de statu quo qui constitue le fondement dudit article 13 en matière de libre circulation des travailleurs.
66      En l’espèce, la juridiction de renvoi a d’ores et déjà constaté que la réglementation interne en question doit être considérée comme «nouvelle» au sens de l’article 13 de la décision n° 1/80, étant donné qu’elle a été adoptée après l’entrée en vigueur de cette dernière.
67      Toutefois, la Cour a encore jugé à cet égard que l’adoption de règles nouvelles s’appliquant de la même manière aux ressortissants turcs qu’aux ressortissants communautaires n’est pas en contradiction avec l’une des clauses de «standstill» prévues dans les domaines couverts par l’association CEE-Turquie (voir par analogie, en ce qui concerne l’article 41, paragraphe 1, du protocole additionnel, arrêt Soysal et Savatli, précité, point 61). La Cour a ajouté, au même point dudit arrêt, que si de telles règles s’appliquaient aux ressortissants des États membres sans être applicables aux ressortissants turcs, ces derniers se trouveraient dans une situation plus avantageuse que celle des ressortissants communautaires, ce qui serait manifestement contraire à l’exigence de l’article 59 du protocole additionnel, selon laquelle la République de Turquie ne saurait bénéficier d’un traitement plus favorable que celui que les États membres s’accordent entre eux en vertu du traité CE.
68      Or, dans l’affaire au principal, d’une part, il ressort du dossier qu’aux Pays-Bas la délivrance des documents établissant l’identité des ressortissants nationaux est soumise au versement d’un droit fiscal d’un certain montant. D’autre part, en application de l’article 25, paragraphe 2, de la directive 2004/38, les documents visés au paragraphe 1 du même article, parmi lesquels ceux couvrant les citoyens de l’Union qui se rendent ou séjournent dans un État membre autre que celui dont ils ont la nationalité ainsi que les cartes de séjour afférentes aux membres de leur famille, quelle que soit leur nationalité, qui les accompagnent ou les rejoignent, sont délivrés contre le versement d’un droit qui ne doit pas dépasser celui exigé des nationaux de l’État membre concerné pour la délivrance de documents similaires.
69      Il s’ensuit que les travailleurs turcs et les membres de leur famille ne sauraient valablement se fonder sur une des règles de statu quo prévues dans le cadre de l’association CEE-Turquie, telle que l’article 13 de la décision n° 1/80, pour exiger que l’État membre d’accueil les dispense du paiement de tout droit fiscal préalable à l’examen d’une demande d’octroi d’un permis de séjour ou de prorogation de la validité de celui-ci, alors même que, à la date d’entrée en vigueur de ladite décision à l’égard de cet État membre, ce dernier État ne les avait soumis à aucune obligation de cette nature. En effet, une interprétation différente ne serait pas conforme à l’article 59 du protocole additionnel, qui interdit aux États membres de réserver aux ressortissants turcs un traitement plus favorable que celui accordé aux ressortissants communautaires se trouvant dans une situation comparable.
70      Ainsi, la clause de «standstill» inscrite à l’article 13 de la décision n° 1/80 ne fait pas obstacle, en tant que telle, à l’introduction d’une réglementation de ce type qui fait dépendre l’octroi d’un permis de séjour ou la prorogation de la validité de celui-ci du paiement de droits fiscaux imposé aux étrangers résidant sur le territoire de l’État membre concerné.
71      Il n’en demeure pas moins qu’une telle réglementation ne doit pas revenir à créer une restriction au sens de l’article 13 de la décision n° 1/80. En effet, lu en combinaison avec l’article 59 du protocole additionnel, cet article 13 implique qu’un ressortissant turc auquel s’appliquent ces dispositions, s’il ne doit certes pas être placé dans une situation plus avantageuse que celle des ressortissants communautaires, ne saurait en revanche se voir imposer des obligations nouvelles disproportionnées par rapport à celles prévues pour ces derniers.
72      Or, il ressort de la décision de renvoi que, au moment des faits au principal, les ressortissants turcs étaient tenus, en application de la réglementation néerlandaise, de verser une somme s’élevant à 169 euros aux fins de l’examen d’une demande de permis de séjour ou de prorogation de la validité de celui-ci, alors que le montant qui, aux Pays-Bas, pouvait être réclamé aux ressortissants communautaires pour examiner une demande similaire n’était que de 30 euros. Au surplus, il est constant que la durée de validité des titres en cause est dans certains cas plus courte lorsqu’ils sont délivrés à des ressortissants turcs, de sorte que ces derniers sont contraints de solliciter le renouvellement de tels titres plus fréquemment que les ressortissants communautaires et que, partant, l’incidence financière est considérable pour lesdits ressortissants turcs, ceci d’autant plus que, en cas de rejet de la demande, la somme acquittée n’est pas remboursée.
73      À cet égard, le gouvernement néerlandais n’a invoqué, ni dans ses observations écrites déposées devant la Cour ni en réponse aux questions qui lui ont été posées au cours de l’audience, aucun argument pertinent de nature à justifier une différence aussi considérable du montant des droits fiscaux imposés aux ressortissants turcs par rapport à celui prévu pour les ressortissants communautaires. Il convient de préciser dans ce contexte que ne saurait être retenue la thèse du gouvernement néerlandais, selon laquelle les recherches et les contrôles préalables à la délivrance d’un titre de séjour à un ressortissant turc seraient plus compliqués et davantage onéreux que ceux nécessaires pour un ressortissant communautaire, étant donné que, en application de la réglementation néerlandaise, le versement du droit fiscal constitue un préalable à l’examen même de la demande de permis de séjour ou de prorogation de la validité de celui-ci et que, par ailleurs, rien n’empêche un État membre d’exiger que le demandeur lui-même soumette aux autorités compétentes un dossier comportant l’ensemble des pièces justificatives requises à l’appui d’une telle demande.
74      Force est ainsi de conclure qu’une réglementation nationale telle que celle en cause au principal constitue une restriction prohibée par l’article 13 de la décision n° 1/80 dans la mesure où, aux fins de l’examen d’une demande d’octroi d’un permis de séjour ou de prorogation de la validité de celui-ci, elle impose le versement, à la charge des ressortissants turcs auxquels ledit article 13 s’applique, de droits fiscaux d’un montant disproportionné par rapport à celui réclamé dans des circonstances similaires aux ressortissants communautaires.
75      Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre aux questions posées que l’article 13 de la décision n° 1/80 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à l’introduction, à compter de l’entrée en vigueur de cette décision à l’égard de l’État membre concerné, d’une réglementation interne, telle que celle en cause au principal, qui fait dépendre l’octroi d’un permis de séjour ou la prorogation de la validité de celui-ci du paiement de droits fiscaux, lorsque le montant de ces droits à la charge des ressortissants turcs est disproportionné par rapport à celui exigé des ressortissants communautaires.
Sur les dépens
76      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit:
L’article 13 de la décision n° 1/80, du 19 septembre 1980, relative au développement de l’association, adoptée par le conseil d’association institué par l’accord créant une association entre la Communauté économique européenne et la Turquie, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à l’introduction, à compter de l’entrée en vigueur de cette décision à l’égard de l’État membre concerné, d’une réglementation interne, telle que celle en cause au principal, qui fait dépendre l’octroi d’un permis de séjour ou la prorogation de la validité de celui-ci du paiement de droits fiscaux, lorsque le montant de ces droits à la charge des ressortissants turcs est disproportionné par rapport à celui exigé des ressortissants communautaires.
Signatures
* Langue de procédure: le néerlandais.