62023TJ0370_RES
Processo T‑370/23
(publicação por excertos)
Samer Kamal Al‑Assad
contra
Conselho da União Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Nona Secção) de 4 de setembro de 2024
«Política Externa e de Segurança Comum — Medidas restritivas tomadas contra a Síria — Congelamento de fundos e recursos económicos — Lista das pessoas, entidades e organismos aos quais se aplica o congelamento de fundos e recursos económicos — Inclusão do nome do recorrente na lista — Critério da pertença familiar — Exceção de ilegalidade — Requisito segundo o qual qualquer restrição deve ser prevista por lei — Erro de apreciação — Direito de propriedade»
União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas contra a Síria — Alcance da fiscalização — Fiscalização restrita das regras gerais — Critérios de adoção das medidas restritivas — Presunção de apoio ao regime sírio contra membros das famílias Assad ou Makhlouf — Alcance — Respeito do princípio da segurança jurídica que exige clareza, precisão e previsibilidade dos efeitos das regras jurídicas
[Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisão (PESC) 2015/1836, artigos 27.°, n.os 1 e 2, alíneas a) e b), e 28.°, n.os 1 e 2; Regulamentos n.os 36/2012 e 2015/1828 do Conselho, artigo 15.o, n.os 1, alínea a), e 1.°‑A, alínea b)]
(cf. n.os 54‑65, 72, 73)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra a Síria — Congelamento de fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Síria — Natureza dessas medidas — Inexistência de natureza penal
[Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pela Decisão (PESC) 2015/1836, artigos 27.°, n.os 1 a 3, e 28.°, n.os 1 a 3; Regulamentos n.os 36/2012 e 2015/1828 do Conselho, artigo 15.o, n.os 1, alínea a), 1.°‑A, alínea b), e 1.°‑B]
(cf. n.os 68, 84)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra a Síria — Violação do princípio da proporcionalidade — Violação do princípio da não discriminação — Inexistência
[Artigo 5.o, n.o 4, TUE; Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836 e (PESC) 2023/847, artigos 27.°, n.os 1 a 3, e 28.°, n.os 1 a 3; Regulamentos n.os 36/2012 e 2015/1828 do Conselho, artigo 15.o, n.os 1, alínea a), 1.°‑A, alínea b), e 1.°‑B]
(cf. n.os 81‑83, 85‑94)
União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas contra a Síria — Alcance da fiscalização — Inclusão do recorrente na lista anexa à decisão impugnada por pertencer às famílias Assad ou Makhlouf — Documentos acessíveis ao público — Valor probatório
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o; Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pela Decisão (PESC) 2023/847, anexo; Regulamentos n.os 36/2012 e 2023/844 do Conselho]
(cf. n.os 105, 108, 109)
Política Externa e de Segurança Comum — Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Síria — Decisão 2013/255/PESC e Regulamento n.o 36/2012 — Presunção de apoio ao regime sírio contra importantes mulheres e homens de negócios que exercem as suas atividades na Síria e contra os membros das famílias Assad ou Makhlouf — Admissibilidade — Requisitos
[Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisão (PESC) 2015/1836, artigos 27.°, n.os 1 e 2, alíneas a) e b), e 28.°, n.os 1 e 2; Regulamentos n.os 36/2012 e 2015/1828 do Conselho, artigo 15.o, n.os 1, alínea a), e 1.°‑A, alínea b)]
(cf. n.os 112‑115, 117)
Política Externa e de Segurança Comum — Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Síria — Decisão 2013/255/PESC e Regulamento n.o 36/2012 — Presunção de apoio ao regime sírio contra membros das famílias Assad ou Makhlouf — Admissibilidade — Requisitos — Presunção ilidível — Prova em contrário — Inexistência
[Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2015/1836 e (PESC) 2023/847, artigos 27.°, n.os 1 a 3, e 28.°, n.os 1 a 3; Regulamentos n.os 36/2012 e 2015/1828 do Conselho, artigo 15.o, n.os 1, alínea a), 1.°‑A, alínea b), e 1.°‑B, e Regulamento n.o 2023/844 do Conselho]
(cf. n.os 116, 118‑126)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra a Síria — Congelamento de fundos e restrições em matéria de admissão de pessoas, entidades ou organismos associados ao regime sírio — Restrições ao direito de propriedade — Violação do princípio da proporcionalidade — Inexistência
[Artigos 5.°, n.o 4, e 29.° TUE; artigo 215.o TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 17.° e 52.°, n.o 1; Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pela Decisão (PESC) 2023/847, anexo; Regulamentos n.os 36/2012 e 2023/844 do Conselho]
(cf. n.os 133‑145)
Resumo
No seu acórdão, o Tribunal Geral nega provimento ao recurso de anulação interposto por Samer Kamal Al Assad contra os atos pelos quais o seu nome foi incluído em 2023 (
1
), pelo Conselho da União Europeia, nas listas de pessoas visadas por medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria.
Este processo permite ao Tribunal Geral pronunciar‑se, pela primeira vez, sobre a legalidade do critério que permite ao Conselho adotar medidas restritivas contra «membros das famílias Assad ou Makhlouf» que figuram no artigo 27.o, n.o 2, alínea b), e no artigo 28.o, n.o 2, alínea b), da Decisão 2013/255 (
2
), conforme alterada pela Decisão 2015/1836 (a seguir «critério da pertença familiar»). Além disso, em 2015, o artigo 15.o do Regulamento n.o 36/2012 (
3
) foi completado por um n.o 1‑A, alínea b), que prevê o congelamento dos ativos dos membros dessas famílias.
O nome do recorrente, um empresário de nacionalidade síria, foi incluído nas listas controvertidas enquanto membro da família Assad, envolvido em atividades ligadas à produção e ao comércio de estupefacientes.
Apreciação do Tribunal Geral
No que respeita, em primeiro lugar, à alegação relativa à violação, pelo critério da pertença familiar, do princípio da legalidade e, consequentemente, à violação dos direitos de propriedade e do respeito da vida privada e familiar, o Tribunal Geral observa, antes de mais, que o direito de propriedade, assim como o direito ao respeito pela vida privada, não constituem prerrogativas absolutas. Nos termos do artigo 52.o, n.o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), o seu exercício pode ser objeto de restrições desde que essas restrições estejam previstas por lei, respeitem o conteúdo essencial do direito fundamental em causa e, na observância do princípio da proporcionalidade, sejam necessárias e correspondam a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União.
O Tribunal Geral recorda, em seguida, que o princípio da legalidade, erigido pela expressão «prevista por lei» que figura no artigo 52.o, n.o 1, da Carta, implica que qualquer restrição aos direitos e liberdades consagrados nesta última deve ter uma base legal que defina, ela própria, de forma clara e precisa, o alcance da limitação do seu exercício. Todavia, este requisito não impede, por um lado, que a limitação em causa seja formulada em termos suficientemente abertos para poder adaptar‑se a situações diferentes bem como à evolução das circunstâncias e, por outro, que o Tribunal de Justiça da União Europeia possa, se for caso disso, precisar, por via de interpretação, o alcance concreto da restrição tendo em conta tanto os próprios termos da regulamentação da União em causa como a sua sistemática geral e os objetivos que prossegue.
No caso em apreço, o Tribunal Geral considera que o critério da pertença familiar não permite ao Conselho sujeitar a medidas restritivas todas as pessoas com o apelido Assad, quer estejam ligadas à referida família, atualmente no poder na Síria, quer não.
Com efeito, por um lado, todas as decisões de inclusão nas listas controvertidas são tomadas numa base individual, caso a caso, tendo em conta a proporcionalidade da medida (
4
). Por outro lado, o critério da pertença familiar insere‑se num quadro jurídico claramente delimitado pelos objetivos prosseguidos (
5
), nomeadamente, pela regulamentação de base (
6
).
Além disso, o alcance do critério da pertença familiar, embora formulado em termos abertos, está circunscrito pelo considerando 7 da Decisão 2015/1836 e, por conseguinte, só pode visar um círculo de pessoas bem identificáveis, a saber, as que estão ligadas à família Assad atualmente no poder na Síria. Daqui resulta que as pessoas com o apelido Assad só estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do critério da pertença familiar se tiverem uma relação de parentesco com a família Assad que governa atualmente a Síria. Aliás, as pessoas com relação de parentesco com a família Assad no poder na Síria podem ver os seus nomes incluídos nas listas controvertidas com base no critério da pertença familiar, mesmo que não tenham o apelido Assad.
Por último, quanto à argumentação do recorrente relativa ao desrespeito do princípio da responsabilidade pessoal, o Tribunal Geral precisa que é certo que resulta da jurisprudência que, por força do princípio da individualidade das penas e das sanções, uma pessoa, singular ou coletiva, só deve ser punida por factos que lhe sejam individualmente imputados. No entanto, pela sua natureza cautelar e finalidade preventiva, as medidas restritivas distinguem‑se das sanções penais ou administrativas. Mais especificamente, o objetivo prosseguido pelas medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Síria não é punir as pessoas ou as entidades a que se dirigem, mas exercer pressão, através delas, sobre o regime sírio para que ponha termo à política de repressão violenta exercida contra a população civil síria. Além disso, qualquer decisão de inclusão nas listas controvertidas é tomada numa base individual, caso a caso, pelo que não pode ser instituída nenhuma inclusão sistemática com base no critério da pertença familiar. Por conseguinte, o recorrente não pode invocar o princípio da responsabilidade pessoal para contestar a legalidade deste critério.
Considerando, por conseguinte, que o critério da pertença familiar, lido em conjugação com o objetivo que consiste em pressionar o regime sírio para o obrigar a pôr termo à sua política de repressão, define, de forma objetiva e suficientemente precisa, uma categoria circunscrita de pessoas a quem podem ser aplicadas medidas restritivas, o Tribunal Geral conclui que este critério institui uma disposição clara e precisa, que cumpre os requisitos impostos pelo princípio da legalidade.
Em segundo lugar, o Tribunal Geral rejeita a alegação relativa à violação do princípio da não discriminação. A título prévio, o Tribunal Geral recorda que o princípio da igualdade de tratamento, do qual o princípio da não discriminação é particular expressão, proíbe que situações comparáveis sejam tratadas de maneira diferente ou que situações diferentes sejam tratadas de maneira igual, salvo se esse tratamento for objetivamente justificado.
Uma diferença de tratamento é justificada quando se baseie num critério objetivo e razoável, e seja proporcionada ao objetivo prosseguido pelo tratamento em questão.
O Tribunal Geral indica, todavia, que, em matéria de medidas restritivas, o Conselho dispõe de um amplo poder de apreciação no que respeita à definição e à adoção dos critérios de inclusão. Por conseguinte, a legalidade das medidas restritivas não está subordinada à verificação dos efeitos imediatos destas, exigindo unicamente que não sejam manifestamente inadequadas à luz do objetivo que a instituição competente pretende prosseguir.
Ora, no caso em apreço, o Tribunal Geral salienta, antes de mais, que, contrariamente ao que alega o recorrente, as medidas restritivas adotadas com base no critério da pertença familiar não constituem uma sanção penal. Além disso, estas prosseguem um objetivo de interesse geral reconhecido pela União. Por conseguinte, o congelamento de fundos e outros recursos económicos, bem como a proibição de entrar no território da União relativamente às pessoas identificadas como estando implicadas no apoio ao regime sírio, não podem, enquanto tais, ser considerados inadequados.
Em seguida, o Tribunal Geral sublinha que o recorrente não precisa em que medida ou em relação a que pessoas a aplicação do critério da pertença familiar seria discriminatória. Também não fornece exemplos concretos de outras pessoas que se encontrem numa situação comparável à sua e que sejam tratadas de maneira diferente. Por conseguinte, o Tribunal Geral não está em condições de verificar se as suas alegações são fundadas de facto.
Por último, o Tribunal Geral rejeita o argumento do recorrente segundo o qual o critério da pertença familiar conduz a um resultado desproporcionado em relação ao objetivo prosseguido pelas medidas restritivas em causa, visto que, sendo primo do presidente sírio, lhe é impossível ilidir a presunção de ligação ao regime sírio. Com efeito, resulta dos atos impugnados que qualquer pessoa, não obstante a qualidade ou o estatuto em virtude do qual o seu nome foi incluído nas listas controvertidas, pode apresentar provas destinadas a pôr em causa a inclusão ou a manutenção do seu nome nessas listas.
Tendo em conta todos estes elementos, o Tribunal Geral julga improcedente a exceção de ilegalidade na sua totalidade.
(
1
)	Decisão de Execução (PESC) 2023/847 do Conselho, de 24 de abril de 2023, que dá execução à Decisão 2013/255/PESC que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (JO 2023, L 109 I, p. 26) e Regulamento de Execução (UE) 2023/844 do Conselho, de 24 de abril de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 36/2012 que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (JO 2023, L 109 I, p. 1).
(
2
)	Decisão 2013/255/PESC do Conselho, de 31 de maio de 2013, que impõe medidas restritivas contra a Síria (JO 2013, L 147, p. 14), conforme alterada pela Decisão (PESC) 2015/1836, do Conselho, de 12 de outubro de 2015 (JO 2015, L 266, p. 75).
(
3
)	Regulamento (UE) n.o 36/2012 do Conselho, de 18 de janeiro de 2012, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria e que revoga o Regulamento (UE) n.o 442/2011 (JO 2012, L 16, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2015/1828 do Conselho, de 12 de outubro de 2015 (JO 2015, L 266, p. 1).
(
4
)	V. artigo 27.o, n.o 4, e artigo 28.o, n.o 4, da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836.
(
5
)	Resulta do considerando 7 da Decisão 2015/1836 que o poder do regime sírio atual está «essencialmente concentrado nos membros influentes das famílias Assad e Makhlouf» e que, por conseguinte, o Conselho previu medidas restritivas contra alguns dos seus membros «a fim de influenciar diretamente o regime, através de membros das referidas famílias, para que este altere as suas políticas de repressão, bem como para evitar o risco de as medidas restritivas serem contornadas através de familiares»
(
6
)	Regulamento n.o 36/2012 e Decisão 2013/255.