62023CC0419
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 11. juli 2024 (
1
)
Sag C-419/23
CN
mod
Nemzeti Földügyi Központ
Procesdeltager:
GW
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Győri Törvényszék (retten i første instans i Győr, Ungarn)
»Præjudiciel forelæggelse – artikel 63 TEUF – frie kapitalbevægelser – artikel 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – ejendomsret – brugsret over landbrugsarealer – genindførelse af en brugsret, der er slettet i strid med EU-retten – en medlemsstats forpligtelser i henhold til en traktatbrudsdom – den endelige karakter af den oprindelige registrering af brugsrettigheden – konflikt mellem de grundlæggende frihedsrettigheder og forskellige rettighedshaveres grundlæggende rettigheder«
I. Indledning
1.
Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, som er indgivet af Győri Törvényszék (retten i første instans i Győr, Ungarn), ligger i forlængelse af flere af Domstolens domme vedrørende foreneligheden af ungarsk lovgivning om sletning af ikke-hjemmehørende personers brugsrettigheder til landbrugsarealer, der er registreret i ejendomsregistret, med de frie kapitalbevægelser i henhold til artikel 63 TEUF og med beskyttelsen af ejendomsretten i henhold til artikel 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) (
2
).
2.
Ifølge denne retspraksis er en national lovgivning i strid med artikel 63 TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 17, såfremt sletningen af en sådan brugsret, der er beskyttet af ejendomsretten, sker på bekostning af statsborgere fra andre medlemsstater. Det var efter en tilsvarende konstatering i en traktatbrudsdom (
3
), at Domstolen skulle tage stilling til spørgsmålet om, under hvilke betingelser de indehavere, der er berørt af en endelig sletning af disse brugsrettigheder, kan få disse rettigheder genindført ved de kompetente myndigheder (
4
).
3.
Tvisten i hovedsagen vedrører den diametralt modsatte situation. Det er nemlig lykkedes indehaveren af den brugsret, der er berørt af sletningen, dvs. den intervenient (herefter »intervenienten«), der har interveneret til støtte for den sagsøgte myndighed, Nemzeti Földügyi Központ (den nationale myndighed, der er ansvarlig for jordanliggender), som følge af den efter traktatbrudsdommen i mellemtiden ændrede retstilstand i Ungarn at få genindført sin ret ved hjælp af denne myndighed og dermed at opnå nøjagtig den tilstand, som kræves i henhold til Domstolens praksis. Ejeren af arealet, som er sagsøger i hovedsagen – og som har hjemsted i Tyskland – har anfægtet dette og har påberåbt sig de frie kapitalbevægelser og beskyttelsen af ejendomsretten. Sagsøgeren har gjort gældende, at den sagsøgte myndighed, inden den genindførte intervenientens brugsrettigheder i ejendomsregistret, burde have undersøgt, om dennes oprindelige – og senere slettede – registrering var ulovlig i henhold til den tidligere gældende ungarske lovgivning. Dette gælder uanset den omstændighed, at denne registrering var endelig, og at Domstolen efterfølgende fastslog, at lovgivningen om sletning heraf var i strid med EU-retten. Ifølge sagsøgeren skulle en genindførelse af brugsretten have været afvist med henblik på at beskytte den pågældendes frie kapitalbevægelser og ejendomsret.
4.
Den foreliggende sag vedrører således en »konflikt« mellem forskellige rettighedshaveres identiske grundlæggende frihedsrettigheder (frie kapitalbevægelser) og grundlæggende rettigheder (ejendomsretten). Det er ganske vist tvivlsomt, om sagsøgeren kan påberåbe sig de frie kapitalbevægelser i henhold til artikel 63 TEUF og ejendomsretten som omhandlet i chartrets artikel 17 med henblik på at opnå en ny sletning af brugsretten. Sagsøgerens tilgang har nemlig til formål at opnå et resultat, som ifølge Domstolens praksis netop er uforeneligt med artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17, for så vidt som disse bestemmelser beskytter indehaveren af den brugsrettighed, som er slettet i henhold til lov – og ikke ejeren af arealet, som drager fordel heraf.
II. Retsgrundlag
A. EU-retten
5.
Artikel 63, stk. 1, TEUF har følgende ordlyd:
»Inden for rammerne af bestemmelserne i dette kapitel er alle restriktioner for kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande forbudt.«
6.
Chartrets artikel 17, stk. 1, fastsætter:
»Enhver har ret til at besidde lovligt erhvervet ejendom, at anvende den, at træffe dispositioner hermed og at lade den gå i arv. Ingen må berøves sin ejendom, medmindre det skønnes nødvendigt i samfundets interesse, og det sker i de tilfælde og på de betingelser, der er fastsat ved lov, og mod rimelig og rettidig erstatning for tabet. Anvendelsen af ejendommen kan reguleres ved lov i det omfang, det er nødvendigt af hensyn til almenvellet.«
B. National ret
7.
§ 38, stk. 1, i A földről szóló 1987. évi I. törvény (lov I af 1987 om jordarealer) bestemte, at fysiske personer, der ikke har ungarsk statsborgerskab, eller som har ungarsk statsborgerskab, men permanent bopæl i udlandet, såvel som juridiske personer, der har hjemsted i udlandet, eller som har hjemsted i Ungarn, men hvis kapital er ejet af fysiske eller juridiske personer med bopæl i udlandet, kun kunne erhverve ejendomsret til dyrkningsarealer ved køb, bytte eller gave under forudsætning af, at de havde en forhåndsgodkendelse fra Pénzügyminisztérium (finansministeriet, Ungarn).
8.
§ 1, stk. 5, i A külföldiek ingatlanszerzéséről szóló 171/1991. (XII. 27.) Korm. [Kormány] Rendelet (regeringsdekret nr. 171/1991 af 27. december 1991 om udlændinges køb af fast ejendom), der trådte i kraft den 1. januar 1992, udelukkede personer, der ikke har ungarsk statsborgerskab, bortset fra personer med tidsubegrænset opholdstilladelse og personer med anerkendt flygtningestatus, fra at erhverve dyrkningsarealer.
9.
A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (lov LV af 1994 om dyrkningsarealer, herefter »lov af 1994 om dyrkningsarealer«) opretholdt dette forbud mod erhvervelse og udvidede det til at omfatte juridiske personer, uanset om disse har hjemsted i Ungarn eller ej.
10.
Denne lov blev ved A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVII. Törvény (lov CXVII af 2001 om ændring af lov LV af 1994 om dyrkningsarealer) ændret med virkning fra den 1. januar 2002 med henblik på også at udelukke muligheden for ved aftale at stifte en brugsret over dyrkningsarealer til fordel for fysiske personer uden ungarsk statsborgerskab eller juridiske personer. § 11, stk. 1, i lov af 1994 om dyrkningsarealer fastsatte i henhold til disse ændringer følgende:
»For stiftelsen af en brugsret ved aftale gælder bestemmelserne i kapitel II om restriktioner for erhvervelsen af ejendomsret [...]«
11.
§ 11, stk. 1, i lov af 1994 om dyrkningsarealer blev senere ændret ved Az egyes agrár tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXIII. törvény (lov CCXIII af 2012 om ændring af visse love om landbrug). I den nye affattelse, der trådte i kraft den 1. januar 2013, bestemte artikel 11, stk. 1, følgende:
»Brugsrettigheder, der er stiftet ved aftale, er ugyldige, medmindre aftalen er indgået mellem personer, der har et nært slægtskabsforhold«.
12.
Ved lov CCXIII af 2012 blev der ligeledes indføjet en ny § 91, stk. 1, i lov af 1994, hvori det bestemmes, at »[b]rugsrettigheder, der eksisterer den 1. januar 2013, og som er stiftet ved aftale mellem personer, der ikke har et nært slægtskabsforhold, for en tidsubegrænset periode eller for en tidsbegrænset periode, der udløber efter den 30. december 2032, bortfalder uden videre den 1. januar 2033«.
13.
A mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (lov CXXII af 2013 om salg af landbrugs- og skovbrugsarealer, herefter »lov af 2013 om landbrugsarealer«) blev vedtaget den 21. juni 2013 og trådte i kraft den 15. december 2013.
14.
I § 37, stk. 1, i lov af 2013 om landbrugsarealer opretholdes reglen om, at brugsrettigheder over sådanne arealer, der er stiftet ved aftale, er ugyldige, medmindre aftalen er indgået mellem personer, mellem hvilke der er et nært slægtskabsforhold.
15.
A mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (lov CCXII af 2013 om fastsættelse af overgangsbestemmelser og ‑foranstaltninger vedrørende lov CXXII af 2013 om salg af landbrugs- og skovbrugsjord, herefter »lov af 2013 om overgangsforanstaltninger«) blev vedtaget den 12. december 2013 og trådte i kraft den 12. december 2013.
16.
Denne lovs § 108, stk. 1, der ophæver § 91, stk. 1, i lov af 1994 om dyrkningsarealer, har følgende ordlyd:
»Brugsrettigheder, der eksisterer den 30. april 2014, og som er stiftet ved aftale mellem personer, der ikke har et nært slægtskabsforhold, for en tidsubegrænset periode eller for en tidsbegrænset periode, der udløber efter den 30. april 2014, bortfalder uden videre den 1. maj 2014.«
17.
Efter afsigelsen af dom af 6. marts 2018, SEGRO og Horváth (C-52/16 og C-113/16, EU:C:2018:157), blev § 108 i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger ændret ved tilføjelsen med virkning fra den 11. januar 2019 af et nyt stk. 4 og stk. 5, der havde følgende ordlyd:
»Stk. 4.   Når det til gennemførelse af en retsafgørelse er nødvendigt at genetablere en ret, der er bortfaldet i henhold til stk. 1, men denne ret i henhold til de bestemmelser, der var gældende på tidspunktet for dens oprindelige indførelse, ikke kunne registreres på grund af en formel eller materiel fejl, underretter den kompetente administrative myndighed på området anklagemyndigheden herom og udsætter sagen, indtil anklagemyndigheden har afsluttet efterforskningen, og den retssag, der er indledt på dette grundlag.
Stk. 5.   Ved en fejl som omhandlet i stk. 4 forstås det forhold, at
a)
indehaveren af brugsretten er en juridisk person
b)
brugsretten er registreret i ejendomsregistret efter den 31. december 2001 til fordel for en juridisk person eller fysisk person, som ikke er ungarsk statsborger
c)
der på tidspunktet for anmodningen om registrering af brugsrettigheden for at opnå rettigheden i henhold til den på daværende tidspunkt gældende lovgivning krævedes et certifikat eller en tilladelse udstedt af en anden myndighed, og den pågældende ikke har fremlagt det nævnte dokument.«
18.
§ 94 i Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (lov CXLI af 1997 om ejendomsregistret, herefter »lov om ejendomsregister«), der blev ændret ved § 9 i Az egyes földügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2014. évi XXXI. törvény (lov nr. XXXI fra 2014 om ændring af love om jordarealer), bestemmer følgende:
»Stk. 1.   Med henblik på at slette de brugsrettigheder af ejendomsregistret, som bortfalder i henhold til § 108, stk. 1, i [lov af 2013 om overgangsforanstaltninger] (herefter under ét i nærværende bestemmelse »brugsrettigheder«), udsteder den myndighed, der er ansvarlig for ejendomsregistret, inden den 31. oktober 2014 et påbud til den fysiske person, der er indehaver af brugsretten, hvorved denne inden for 15 dage fra modtagelsen af påbuddet og ved den af ministeren fastsatte formular skal erklære, at der foreligger et nært slægtskabsforhold mellem denne person og den person, som ejer ejendommen ifølge de dokumenter, der lå til grund for registreringen. Såfremt der ikke fremlægges en erklæring inden for fristen, vil anmodninger om attestering ikke kunne indgives efter den 31. december 2014.
[…]
Stk. 3.   Når det fremgår af erklæringen, at der ikke foreligger et nært slægtskabsforhold, eller der ikke fremlægges en erklæring inden for fristen, sletter den myndighed, der er ansvarlig for ejendomsregistret, af egen drift inden for seks måneder, efter at den anførte frist for at fremlægge en erklæring er udløbet, eller senest den 31. juli 2015 registreringen af brugsretten fra ejendomsregistret.
[…]
Stk. 5.   Den myndighed, der er ansvarlig for jordanliggender, sletter af egen drift senest den 31. december 2014 af ejendomsregistret de brugsrettigheder, der er registreret for juridiske personer eller enheder, der ikke har status som juridisk person, men som kan erhverve rettigheder, der kan registreres i registret, og som er bortfaldet i henhold til § 108, stk. 1, i [lov af 2013 om overgangsforanstaltninger].«
19.
Som følge af et søgsmål anlagt af Kommissionen fastslog Domstolen i sin traktatbrudsdom af 21. maj 2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432), at Ungarn havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 63 TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 17, idet Ungarn havde vedtaget § 108, stk. 1, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger og således ex lege havde ophævet brugsrettigheder over landbrugs- og skovbrugsarealer beliggende i Ungarn, som ejes direkte eller indirekte af statsborgere i andre medlemsstater.
20.
Den ungarske lovgiver ændrede efterfølgende med virkning fra den 1. januar 2022 lov af 2013 om overgangsforanstaltninger og tilføjede bl.a. følgende regler til kapitel 20/F med overskriften »Særlige bestemmelser til opfyldelse af Den Europæiske Unions Domstols dom i sag C-235/17, Kommissionen mod Ungarn, om bortfald ex lege af brugsrettigheder over landbrugsarealer«:
21.
I henhold til § 108/B, stk. 1, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger kan »en fysisk eller juridisk person, hvis brugsrettigheder er blevet slettet i ejendomsregistret i henhold til bestemmelsen i § 108, stk. 1, der var i kraft den 30. april 2014 (herefter »person, hvis brugsrettighed er blevet slettet«), eller den, til hvem rettighederne er overgået, [...] i henhold til bestemmelserne i dette kapitel kræve genindførelse af de slettede brugsrettigheder i ejendomsregistret samt erstatning«.
22.
§ 108/F, stk. 6, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger har følgende ordlyd:
»Der kan træffes afgørelse om genindførelse af den slettede brugsret, når:
a)
en af de i stk. 7 omhandlede personer ikke anses for at være i god tro, og
b)
der ikke foreligger en juridisk hindring som omhandlet i stk. 8.«
23.
§ 108/F, stk. 7, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger har følgende ordlyd:
»Blandt parterne anses følgende for ikke at være i god tro:
a)
ejeren af det omhandlede areal, hvis den pågældendes ejendomsret allerede fandtes, da brugsretten blev slettet
b)
ejeren af det omhandlede areal, hvis den pågældendes ejendomsret er opstået i kraft af en aftale, der er indgået efter den 6. marts 2018 [ (
5
)], eller i kraft af en aftale, der er indgået før denne dato, men som i forbindelse med en procedure i henhold til mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvényy [(lov CXXII af 2013 om landbrugsarealer)], herunder registreringsproceduren, blev indgivet til den kompetente myndighed efter den 6. marts 2018, eller i kraft af en dødsdisposition efter den 6. marts 2018
c)
ejeren af det omhandlede areal, hvis den pågældendes ejendomsret er opstået efter den 6. marts 2018 (undtagen ved aftale eller ved arv)
d)
ejeren af det omhandlede areal, hvis den pågældende ganske vist må anses for at være i god tro i henhold til litra b) eller c), men har stiftet en brugsret over ejendommen efter den 6. marts 2018
e)
indehaveren af brugsretten over det omhandlede areal, når denne ret er blevet stiftet ved en aftale eller ved en dødsdisposition efter den 6. marts 2018, eller når den pågældende samtidig med overdragelsen af sin ejendomsret efter denne dato har forbeholdt sig brugsretten
f)
ejeren af det omhandlede areal, hvis den pågældende har erhvervet sin ejendomsret ved arv fra en ejer som omhandlet i litra a)-d).«
24.
§ 108/F, stk. 8, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger har følgende ordlyd:
»Den omstændighed, at det pågældende areal er blevet eksproprieret, eller at ejendomsretten til dette areal er blevet overdraget ved en købsaftale som erstatning for ekspropriation, anses for en juridisk hindring for genindførelse af brugsretten.«
III. Sagens faktiske omstændigheder
25.
Sagsøgeren i hovedsagen har hjemsted i Tyskland og ejer arealet Kőszeg, der har følgende matrikelnummer: 0380/1, anvendelse: »agerjord«. Sagsøgerens ejendomsret blev registreret i ejendomsregistret den 18. maj 2012. På dette tidspunkt var retten behæftet med intervenientens brugsret. Til trods for, at det ikke udtrykkeligt er nævnt i forelæggelseskendelsen, må det på grund af sagens faktiske omstændigheder og de nationale bestemmelser, der har fundet anvendelse herpå, lægges til grund, at intervenienten også er en ikke-hjemmehørende investor.
26.
Denne brugsret blev stiftet ved aftale til fordel for intervenienten af den tidligere ejer af arealet med virkning fra den 30. december 2001 og blev registreret i ejendomsregistret den 29. januar 2002. Der er ikke gjort hverken administrativ eller retslig indsigelse mod denne registreringsafgørelse.
27.
Ved afgørelse af 27. juli 2015 slettede Vas Megyei Kormányhivatal Szombathelyi Járási Hivatal (forvaltningsmyndigheden i Vas-provinsen, distriktskontoret i Szombathely, Ungarn) i medfør af § 108, stk. 1, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger og ejendomsregisterlovens § 94, stk. 1 og 3, intervenientens brugsrettigheder.
28.
Efter traktatbrudsdommen (
6
) (jf. punkt 18 ovenfor) anmodede intervenienten på grundlag af § 108/B, stk. 1, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger den sagsøgte myndighed om genindførelse af sin brugsret.
29.
Ved afgørelse af 30. november 2022 traf den sagsøgte myndighed afgørelse om genindførelse i ejendomsregistret af intervenientens slettede brugsret over det pågældende areal. Den sagsøgte myndighed anførte i sin afgørelse, at sagsøgeren ikke blev anset for at have været i god tro som omhandlet i § 108/F, stk. 7, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger, eftersom sagsøgeren allerede var ejer af arealet, da brugsretten blev slettet.
30.
I forbindelse med søgsmålet ved den forelæggende ret har sagsøgeren nedlagt påstand om, at genindførelsen af brugsrettigheden slettes med den begrundelse, at den oprindelige registrering af denne var ulovlig. I henhold til § 11, stk. 1, i lov af 1994 om dyrkningsarealer skulle registreringen nemlig ikke kunne ske efter den 1. januar 2002.
31.
Den sagsøgte myndighed og intervenienten har nedlagt påstand om frifindelse med den begrundelse, at der ikke forelå nogen retlige hindringer for påbuddet om genindførelse, og at lov af 2013 om overgangsforanstaltninger ikke forudsatte en undersøgelse af lovligheden af registreringen af brugsrettigheden i forbindelse med dette påbud.
32.
Den forelæggende ret har henvist til, at der i henhold til lov af 1994 om dyrkningsarealer fra den 1. januar 2002 ikke længere kan stiftes brugsrettigheder over dyrkningsarealer for udenlandske personer. § 11, stk. 1, i lov af 1994 om dyrkningsarealer er blevet fortolket i overensstemmelse hermed i retspraksis (
7
). Også i den foreliggende sag var registreringen af brugsrettigheden, som først fandt sted i 2002, ulovlig. Da registreringsafgørelsen ikke blev anfægtet ved domstolene, er denne imidlertid blevet endelig.
33.
Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt genindførelsen af denne brugsret – som oprindeligt blev registreret ulovligt – er forenelig med artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17, eftersom også sagsøgeren kan påberåbe sig de frie kapitalbevægelser, og denne brugsret udgør et uberettiget indgreb i sagsøgerens grundlæggende ejendomsret til det pågældende areal. I henhold til disse bestemmelser kan den sagsøgte myndighed være forpligtet til at fastslå, at registreringen af brugsrettigheden var ulovlig, og til at afvise at genindføre denne. Den forelæggende ret har derfor i medfør af artikel 267 TEUF anmodet Domstolen om at besvare følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 63 [TEUF] og [chartrets] artikel 17 […] fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, der på tidspunktet for genindførelsen i ejendomsregistret af en brugsret som følge af resultatet af et traktatbrudssøgsmål – efter sletning af denne brugsret, hvis registrering var ulovlig, men endelig – ikke bestemmer, at det er obligatorisk at undersøge, om brugsretten blev registreret lovligt?«
34.
I sagen for Domstolen har den ungarske regering og Europa-Kommissionen indgivet skriftlige indlæg om dette spørgsmål. Domstolen har i henhold til artikel 76, stk. 2, i Domstolens procesreglement besluttet ikke at afholde mundtlig forhandling.
IV. Bedømmelse
A. Formaliteten
35.
Den ungarske regering er af den opfattelse, at det præjudicielle spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, idet genstanden for tvisten i hovedsagen og de nationale bestemmelser, der finder anvendelse i denne henseende, ikke har nogen forbindelse med den ønskede fortolkning af artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17. Navnlig er genindførelsen af brugsrettigheden en foranstaltning, der fremmer de frie kapitalbevægelser, idet den afhjælper den af Domstolen kritiserede tilsidesættelse af disse bestemmelser til fordel for unionsborgere fra andre medlemsstater. Såfremt det ved denne lejlighed skulle være nødvendigt at kontrollere lovligheden af den oprindelige registrering af brugsrettigheden, ville dette være til hinder for denne afhjælpning. Omvendt har den omstændighed, at det er umuligt at foretage en sådan legalitetskontrol uden forskel (for alle unionsborgere), ingen forbindelse med de frie kapitalbevægelser.
36.
Det præjudicielle spørgsmål vedrører fortolkningen af artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17 i forbindelse med en grænseoverskridende erhvervelse af et areal og beskyttelsen af den dertil knyttede ejendomsret. I den foreliggende sag er den forelæggende ret med rette af den opfattelse, at anvendelsesområdet for de frie kapitalbevægelser i henhold til artikel 63 TEUF finder anvendelse, eftersom sagsøgeren og ejeren af arealet er en juridisk person med hjemsted i Tyskland (
8
).
37.
Tvisten i hovedsagen vedrører endvidere gennemførelsen af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1. Som følge af traktatbrudsdommen er det nemlig principielt nødvendigt at genindføre brugsrettigheder over landbrugsarealer i Ungarn, der er blevet slettet ex lege, og som ejedes af statsborgere fra andre medlemsstater, med henblik på at afhjælpe den konstaterede tilsidesættelse af artikel 63 TEUF, sammenholdt med chartrets artikel 17 (
9
). Dette følger også af den direkte virkning af artikel 63 TEUF, sammenholdt med princippet om forrang (
10
).
38.
Jeg er således af den opfattelse, at der er en tilstrækkelig forbindelse mellem tvistens genstand og EU-retten, henholdsvis dennes relevans for afgørelsen af hovedsagen.
39.
Anmodningen om præjudiciel afgørelse kan følgelig antages til realitetsbehandling.
B. Realiteten
1.
Indledende bemærkninger
40.
Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om en national myndighed, til hvilken der er indgivet en anmodning om genindførelse af en brugsret, som (i strid med EU-retten) er blevet slettet, i henhold til artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17 er forpligtet til i ejeren af arealets interesse at undersøge lovligheden af den oprindelige registrering af denne ret, der er blevet endelig, i forhold til den tidligere gældende nationale lovgivning, selv om denne lovgivning var i strid med disse EU-retlige bestemmelser.
41.
Efter min opfattelse er der næppe tvivl om svaret på dette spørgsmål. For så vidt angår den »konflikt« mellem de grundlæggende friheder og de grundlæggende rettigheder, som gør sig gældende mellem de to rettighedshavere i hovedsagen, dvs. sagsøgeren og ejeren af det pågældende areal på den ene side og intervenienten og ejeren af den genindførte brugsrettighed på den anden side, som har modstridende interesser, må sidstnævntes friheder og rettigheder tillægges størst vægt. Som jeg vil vise, ligger denne løsning også til grund for Domstolens hidtidige praksis.
42.
Jeg vil først undersøge, om ejeren af arealet kan påberåbe sig de friheder og rettigheder, der følger af artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17 (afsnit 2). Jeg vil dernæst redegøre for, om og i hvilket omfang det principielt følger af traktatbrudsdommen, hvis endelige konklusioner i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF er bindende for den forelæggende ret, at de friheder og rettigheder, som indehavere af brugsrettigheder over de pågældende arealer har, udgør lovlige restriktioner for ejeren af arealets rettigheder (afsnit 3). Endelig vil jeg undersøge, om en sådan restriktion af ejeren af arealets friheder og rettigheder også er begrundet i en sag som den foreliggende, eller om indehaveren af brugsrettighedens friheder og rettigheder også i den foreliggende sag vejere tungere (afsnit 4).
2.
Beskyttelse af den ikke-hjemmehørende ejer af arealet i henhold til artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17
43.
Sagsøgeren erhvervede i sin egenskab af juridisk person med hjemsted i Tyskland det omtvistede areal beliggende i Ungarn. Sagsøgeren kan derfor i princippet påberåbe sig de frie kapitalbevægelser i henhold til artikel 63 TEUF (
11
).
44.
Hertil kommer, at selv en almindeligt gældende national lovgivning, der gør det muligt at genindføre en tidligere slettet brugsret uden at undersøge lovligheden af den oprindelige registrering heraf, kunne afholde udenlandske investorer fra at erhverve arealer beliggende i Ungarn eller fra efterfølgende at råde over dem. De kan nemlig ikke være sikre på, at der er tale om en ubehæftede arealer. En ulovlig restriktion for de frie kapitalbevægelser som omhandlet i artikel 63 TEUF vil således kunne være til skade for disse (
12
).
45.
Eftersom tvisten i hovedsagen er knyttet til gennemførelsen af EU-retten (jf. punkt 36 ovenfor), er sagsøgeren for så vidt angår det omtvistede areal ligeledes omfattet af beskyttelsen af ejendomsretten i henhold til chartrets artikel 17, stk. 1.
46.
Beskyttelsen af ejeren af arealet i henhold til artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17, stk. 1, er imidlertid ikke ubegrænset. Den er bl.a. begrænset af beskyttelsen af indehaveren af en brugsret over det pågældende areal i henhold til de samme bestemmelser. Denne logik ligger også til grund for traktatbrudsdommen og § 108/B, stk. 1, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger, som blev vedtaget med henblik på denne doms opfyldelse, og som den sagsøgte myndighed har anvendt med henblik på genindførelsen af intervenientens slettede brugsret.
47.
I det følgende vil jeg derfor i undersøge, om og i hvilket omfang Domstolen i traktatbrudsdommen allerede har foretaget en endelig undersøgelse af en sådan restriktion som omhandlet i artikel 260, stk. 1, TEUF samt foretaget en bindende afvejning af de modsatrettede friheder og rettigheder, som tilkommer henholdsvis ejerne af de pågældende arealer og indehaverne af de registrerede brugsrettigheder, som først blev registreret og derefter (i strid med EU-retten) slettet.
3.
Forpligtelse til at respektere den bindende fortolkning af artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17, navnlig i en traktatbrudsdom
a)
Retskraft og gennemførelsesforpligtelse i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF
48.
I henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF er Ungarn forpligtet til at gennemføre de til traktatbrudsdommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger med henblik på at afhjælpe de tilsidesættelser af de forpligtelser, der påhviler denne medlemsstat i henhold til traktaterne, som er fastslået dér, i det omfang den pågældende doms retskraft omfatter faktiske og retlige omstændigheder, som der rent faktisk eller nødvendigvis er taget stilling til i denne dom (
13
).
49.
Situationen for sagsøgeren (ejeren af arealet) og intervenienten (indehaver af den oprindeligt registrerede, men slettede brugsret) er i princippet omfattet af konstateringerne i traktatbrudsdommen. Sletningen ex lege af intervenientens brugsret skete således på grundlag af § 108, stk. 1, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger, som i denne dom blev fastslået at være i strid med EU-retten. Det er endvidere ubestridt, at den sagsøgte myndighed efter anmodning fra intervenienten har genindført denne brugsret i ejendomsregistret i henhold til § 108/F, stk. 6 og 7, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger, som ændret efter traktatbrudsdommen. Sagsøgerens areal blev derved på ny behæftet med intervenientens brugsret, som forud herfor i strid med EU-retten var blevet slettet, ligesom den af Domstolen konstaterede tilsidesættelse af artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17 til ugunst for sagsøgeren i det mindste med virkning for fremtiden blev afhjulpet (
14
).
50.
Den forelæggende ret kan af principielle årsager ikke træffe en afgørelse, der er i strid med de bindende konstateringer i traktatbrudsdommen, medmindre der foreligger særlige omstændigheder vedrørende sagsøgeren og intervenienten, som ikke er omfattet af denne doms retskraft. De nationale retter er nemlig ved udøvelsen af deres funktioner forpligtet til at tage hensyn til de retlige kriterier, der er fastlagt i denne dom, med henblik på at fastlægge rækkevidden af de EU-retlige bestemmelser, som de skal anvende (
15
). Det samme gør sig gældende for så vidt angår den endelige fortolkning af EU-retten i en præjudiciel dom fra Domstolen (
16
).
51.
Det skal derfor undersøges nærmere, om og i hvilket omfang de bindende konstateringer i traktatbrudsdommen – i det mindste implicit – tager hensyn til de i hovedsagen omhandlede modsatrettede friheder og rettigheder i henhold til artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17 samt den nødvendige afvejning af disse.
b)
Bindende konstateringer i traktatbrudsdommen vedrørende beskyttelsen af indehaveren af en brugsret i henhold til artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17
52.
Domstolen skulle i traktatbrudsdommen ganske vist ikke tage stilling til, om og i hvilket omfang en ikke-hjemmehørende ejer af et areal er beskyttet af de friheder og rettigheder, der følger af artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17. Domstolen anerkendte imidlertid behovet for, at de pågældende friheder og rettigheder, som tilkommer indehaveren af en brugsret, der i strid med EU-retten er blevet slettet, beskyttes, ikke blot af de statslige myndigheder, men også over for enhver grundejer, dvs. uanset dennes oprindelse – af de pågældende friheder og rettigheder, som tilkommer indehaveren af en brugsret, der i strid med EU-retten er blevet slettet.
53.
Domstolen fastslog for det første, at sletningen ex lege af ikke-hjemmehørende investorers brugsrettigheder indebærer en ulovlig restriktion for disses ret til frie kapitalbevægelser i henhold til artikel 63. Derved blev det nemlig umuligt for disse fortsat at udøve brugsretten, f.eks. ved udnyttelse, bortforpagtning, bortsalg (i givet fald evt. til grundejeren) eller ved en anden indtægtsgivende anvendelse af de pågældende arealer. Sletningen ex lege var desuden egnet til fremover at afholde ikke-hjemmehørende personer fra at foretage investeringer i Ungarn (
17
).
54.
Domstolen fandt for det andet, at sletningen ex lege af ikke-hjemmehørende investorers brugsrettigheder udgjorde en berøvelse af deres ejendom, som er beskyttet ved chartrets artikel 17 (
18
). Brugsrettigheder er nemlig en forgrening af ejendommen. De giver – netop også i forhold til ejeren af arealet – indehaveren ret til at anvende arealet og at oppebære indtægterne herfra. En hertil svarende restriktion for den brugsret, der følger af ejeren af arealets ejendomsret, er således uløseligt forbundet med denne ret. Ifølge Domstolen medfører sletningen ex lege af de eksisterende brugsrettigheder således en tvungen, fuldstændig og endelig berøvelse af disse rettigheder til skade for deres indehavere, men med virkning til fordel for dem, som ejer arealerne (
19
). Dette gælder uanset, om grundejeren ikke er hjemmehørende i landet eller ej.
55.
Domstolen kvalificerede i denne forbindelse endvidere de brugsrettigheder, der var slettet, men som var stiftet ved aftale indgået før den 1. januar 2002, som »lovligt erhvervet« i henhold til gældende national ret som omhandlet i chartrets artikel 17, stk. 1 (
20
). Dette er også tilfældet for så vidt angår intervenientens erhvervelse af den brugsret, som ligger til grund for tvisten i hovedsagen. Denne brugsret blev stiftet før den 1. januar 2002, men registreret efter denne dato. Den af sagsøgeren og den forelæggende ret anførte omstændighed, at denne ret angiveligt er blevet ulovligt registreret i ejendomsregistret efter denne dato, kan således ikke rejse tvivl om, at intervenientens situation principielt er omfattet af konstateringerne i traktatbrudsdommen.
56.
Heraf udledte Domstolen i en senere præjudiciel dom endog, at en national lovgivning, der påbyder en sådan sletning, og de foranstaltninger, der gennemfører den, udgør en åbenbar og alvorlig tilsidesættelse af såvel den grundlæggende frihed, der er fastsat i artikel 63 TEUF, som af ejendomsretten, der er sikret ved chartrets artikel 17, stk. 1 – til skade for indehaverne af brugsrettigheder (
21
).
57.
Disse bindende konstateringer vedrørende beskyttelsen af ikke-hjemmehørende indehavere af brugsrettigheder omfatter ganske vist i princippet en konflikt med ejerne af de arealer, der er behæftet med disse rettigheder, som det er tilfældet i hovedsagen. De tager imidlertid ikke hensyn til en situation som i den foreliggende sag, hvor ikke alene indehaveren af brugsretten, men også ejeren af arealet er en udenlandsk investor. Sidstnævnte kan nemlig i princippet også påberåbe sig artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17 for fuldt ud at drage fordel af sin investering og af sin ejendomsret (jf. punkt 42-44 ovenfor).
58.
En sådan fremgangsmåde fra ejeren af arealets side kan heller ikke anses for at udgøre et misbrug af rettigheder. Det er åbenbart, at betingelserne for det almindelige EU-retlige princip om eller forbud mod retsmisbrug, som i retspraksis ofte er blevet sidestillet med svigagtig adfærd, ikke er opfyldt i den foreliggende sag (
22
). Der er nemlig ikke tale om at opnå en fordel i henhold til EU-retten, selv om de objektive betingelser for at opnå denne fordel, som opstilles heri, kun er opfyldt i formel henseende (
23
). I en sag som den foreliggende skal det derimod – ud over de bindende konstateringer i traktatbrudsdommen – specifikt undersøges, om de tilsvarende restriktioner for ejeren af arealets friheder og rettigheder i henhold til artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17, som følger af den beskyttelse af friheder og brugsrettigheder, som tilkommer indehaveren af brugsrettighederne, også er begrundet og forholdsmæssig.
4.
Begrundelsen for og forholdsmæssigheden af restriktionen af ejeren af arealets friheder og rettigheder i henhold til artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17
a)
Tvingende almene hensyn samt tredjeparters grundlæggende friheder og rettigheder
59.
En restriktion for de frie kapitalbevægelser som omhandlet i artikel 63 TEUF er lovlig, hvis den er begrundet i tvingende almene hensyn og er forholdsmæssig. Den skal derfor være egnet til at sikre virkeliggørelsen af et formål, der legitimt forfølges, og må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål. En sådan restriktion kan desuden være begrundet i de hensyn, der er nævnt i artikel 65 TEUF, for så vidt som den overholder proportionalitetsprincippet (
24
).
60.
På samme måde kan et indgreb i den grundlæggende ejendomsret i henhold til chartrets artikel 17, stk. 1, jf. chartrets artikel 52, stk. 1, begrundes i samfundets interesse og under iagttagelse af proportionalitetsprincippet (
25
). Dette vedrører ganske vist alene en berøvelse som omhandlet i chartrets artikel 17, stk. 1, andet punktum, men gælder, som det også fremgår af den generelle begrænsningsregel i chartrets artikel 52, stk. 1, ligeledes, når der er tale om en ren restriktion for ejerskabet. For så vidt som en sådan restriktion, som i det foreliggende tilfælde (jf. punkt 52 og 53 ovenfor), udgør en lovgivning om anvendelsen af ejendommen som omhandlet i chartrets artikel 17, stk. 1, tredje punktum, er det desuden tilstrækkeligt, at en sådan lovgivning under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendig af hensyn til almenvellet (
26
).
61.
I tilfælde af konflikt mellem grundlæggende friheder og grundlæggende rettigheder som i det foreliggende tilfælde kan en sådan begrundelse også baseres på en anden persons grundlæggende frihed eller grundlæggende rettighed. Der skal således i forbindelse med undersøgelsen af proportionaliteten sikres en passende balance mellem de konfliktende friheder og rettigheder i form af en »praktisk overensstemmelse« (
27
). Dette følger også af fast retspraksis, hvorefter lovligheden af restriktioner for de grundlæggende friheder på grundlag af tvingende almene hensyn og disses forholdsmæssighed selv skal efterprøves i forhold til Unionens grundlæggende rettigheder (
28
). Også den beskyttelse, som chartrets artikel 17, stk. 1, giver en anden indehaver af grundlæggende rettigheder, er omfattet heraf (
29
).
62.
Jeg vil i det følgende undersøge, hvilke tvingende almene hensyn der kan begrunde en restriktion for de friheder og rettigheder, der i henhold til artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17, stk. 1, tilkommer ikke-hjemmehørende ejere af arealer som sagsøgeren. Sådanne begrundelser kan fremgå ikke alene af de endelige og bindende konstateringer i traktatbrudsdommen, men også af de grundlæggende friheder og rettigheder, der tilkommer tredjemænd som intervenienten i den foreliggende sag. Disse modsatrettede friheder og rettigheder skal afvejes i forhold til hinanden af hensyn til proportionaliteten.
b)
Afvejning af ejeren af arealets og indehaveren af brugsrettighedens grundlæggende rettigheder og friheder
1) Forskellen mellem den foreliggende rettighedskonflikt og situationen i hidtidig retspraksis
63.
Traktatbrudsdommen hviler i det væsentlige på den konstatering, at sletningen ex lege af de ikke-hjemmehørende indehaveres brugsrettigheder – som i det foreliggende tilfælde blev korrigeret af den sagsøgte myndighed – ikke alene tilsidesatte de frie kapitalbevægelser som omhandlet i artikel 63 TEUF til skade for de pågældende indehavere, men i forhold til disse indehavere også udgjorde en ulovlig berøvelse af ejendom som omhandlet i chartrets artikel 17, stk. 1 (jf. punkt 52-56 ovenfor) (
30
). Det følger tilsvarende heraf, at i det mindste de hjemmehørende grundejere i princippet må tåle, at den oprindelige retsstilling genoprettes til fordel for ikke-hjemmehørende indehavere af brugsrettigheder (
31
).
64.
Til forskel fra de situationer, der ligger til grund for den hidtidige retspraksis, vedrører den foreliggende sag imidlertid en konflikt mellem på den ene side de grundlæggende friheder og rettigheder, som en ikke-hjemmehørende ejer af det areal, der er behæftet med en brugsret, har, og på den anden side de grundlæggende friheder og rettigheder, som tilkommer en ikke-hjemmehørende indehaver af denne ret.
65.
Ikke desto mindre foreligger der efter min opfattelse i en situation som den, der er tale om i den foreliggende sag, navnlig for så vidt angår den situation, som den ikke-hjemmehørende ejeren af arealet befinder sig i, ingen særlige omstændigheder, som kræver en anden bedømmelse end den, der lå til grund for traktatbrudsdommen.
2) Lovlig restriktion af retten til frie kapitalbevægelser for den ikke-hjemmehørende ejer af arealet
66.
Dette vedrører indledningsvis begrundelsen for en eventuel restriktion for den ikke-hjemmehørende ejer af arealets ret til frie kapitalbevægelser i henhold til artikel 63 TEUF. For så vidt som en sådan ejer af et areal – som i det foreliggende tilfælde sagsøgeren – har erhvervet det pågældende areal med kendskab til en allerede registreret brugsret, er den pågældende slet ikke blevet forhindret i at udøve sin frie ret til at foretage kapitalbevægelser. Dette gør sig navnlig gældende, hvis brugsretten, som i det foreliggende tilfælde, allerede var endeligt registreret på tidspunktet for erhvervelsen af arealet. I et sådant tilfælde kan den byrde, som denne ret udgør for arealet, principielt ikke have haft en negativ indflydelse på beslutningen om erhvervelse af arealet. Som også anført af Kommissionen gør en sådan byrde det snarere muligt at erhverve et areal på bedre vilkår, navnlig til en mere fordelagtig pris end uden denne byrde.
67.
Der kan ikke foretages en anden vurdering af den restriktion for den ikke-hjemmehørende ejer af arealets frie råderet, som den forelæggende ret har henvist til, hvilken restriktion følger af en efterfølgende genindførelse af en brugsret, der er blevet slettet ex lege, men som tidligere er blevet endeligt registreret, uden undersøgelse af, om den oprindelige registrering af denne ret var lovlig. Selv hvis det antages, at dette udgør en restriktion for de frie kapitalbevægelser, er denne, henset til den endelige registrering af brugsretten på tidspunktet for erhvervelsen af arealet, lovlig og begrundet.
68.
Ifølge den forelæggende ret (punkt 31 ovenfor) medfører denne endelige karakter nemlig, at brugsretten til trods for, at registreringen var ulovlig i henhold til de nationale bestemmelser, der fandt anvendelse på daværende tidspunkt, i princippet ikke længere kunne anfægtes. I lyset heraf kan en ikke-hjemmehørende ejer af et areal, såsom sagsøgeren, ikke have haft en forventning om, at en sletning ex lege af den endelige brugsret – i traktatbrudssagen efterfølgende kendt i strid med EU-retten – som sker efter erhvervelsen af arealet vil have til følge, at arealet varigt vil være fritaget for hæftelser. Dette gælder så meget desto mindre, som den hindring for brugsrettens genindførelse, der er påberåbt i den foreliggende sag, hviler på den nationale lovgivning, hvis konsekvenser Domstolen har kritiseret for at være uforenelige med artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17, således at denne lovgivning ikke længere kan finde anvendelse (jf. punkt 36 ovenfor). Det er i det væsentlige også af disse grunde, at den sagsøgte myndighed ikke fandt, at sagsøgeren var i god tro som omhandlet i § 108/F, stk. 7, i lov af 2013 om overgangsforanstaltninger.
69.
Derimod udgør sletningen ex lege af en brugsret – som er blevet tilbagekaldt ved den i den foreliggende sag omtvistede genindførelse – en alvorlig restriktion for retten til frie kapitalbevægelser for den ikke-hjemmehørende indehaver af brugsretten (jf. punkt 52 og 55 ovenfor). Det er ikke nødvendigt at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt situationen skal vurderes anderledes i et tilfælde, hvor ejeren af arealet ikke selv har stiftet brugsretten eller oprindeligt har erhvervet et ubehæftet areal. Uagtet dette anser jeg det, også henset til den direkte anvendelighed af artikel 63 TEUF, generelt for at være rimeligt, at ikke-hjemmehørende købere af arealer på forhånd ved hjælp af ejendomsregistret indhenter oplysninger om, hvorvidt et givet areal er eller har været behæftet med en ikke-hjemmehørende investors brugsret – som eventuelt er blevet slettet ex lege og (endnu) ikke er blevet genindført.
70.
Det følger heraf, at den ikke-hjemmehørende ejer af arealets ret i henhold til artikel 63 TEUF lovligt er underlagt en restriktion i kraft af den tilsvarende ret, som tilkommer den ikke-hjemmehørende indehaver af brugsretten. Som det vil fremgå nedenfor, er denne restriktion også lovlig i henhold til chartrets artikel 17, stk. 1, fordi det er nødvendigt at beskytte indehaveren af disse rettigheders ejendom.
3) Lovlige restriktioner for den ikke-hjemmehørende ejer af arealets ejendomsret
71.
I overensstemmelse med konstateringerne i traktatbrudsdommen er det desuden min opfattelse, at indgrebet i indehaveren af brugsrettens ejendom, der er beskyttet ved chartrets artikel 17, stk. 1, som følge af sletningen ex lege af denne ret er mere alvorligt end indgrebet i den ikke-hjemmehørende ejer af arealets ejendomsret, der er en følge af den omtvistede genindførelse af den ex lege slettede brugsret.
72.
Som Domstolen med rette har fastslået, begrænser en brugsret, der er retlig gyldig og oprindeligt stiftet og registreret med ejeren af arealets samtykke, ejendomsretten til arealet og underlægger den alene andre anvendelsesregler. Til forskel fra den sletning ex lege af brugsretten, der er påtalt i traktatbrudsdommen, er der således ikke tale om en fuldstændig berøvelse af ejendommen (
32
). Også den fornyede restriktion for ejeren af arealets ejendomsret ved den omtvistede genindførelse af den slettede brugsret – selv mod dennes vilje – er langt mindre tungtvejende end en tvungen, fuldstændig og endelig berøvelse af den ejendomsret, som tilkommer indehaveren af brugsrettigheden (som en forgrening af arealet, jf. punkt 53 ovenfor).
73.
Den ikke-hjemmehørende ejer af arealet kan således i et sådant tilfælde ikke påberåbe sig beskyttelsen af sin ejendom med henblik på igen (i strid med EU-retten) at få slettet denne brugsret og derved få tilbagekaldt den dermed forbundne behæftelse af sin ejendom. Dette gælder så meget desto mere i et tilfælde som det foreliggende, hvor erhvervelsen af arealet fandt sted på et tidspunkt, hvor det allerede var behæftet med en endeligt registreret brugsret (jf. punkt 67 ovenfor).
74.
Den ikke-hjemmehørende ejer af arealets påberåbelse af artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17 kan af denne grund ikke føre til en ny sletning af den genindførte brugsret. Den ungarske regering har i denne henseende med rette gjort gældende, at de nationale lovgivninger, der er blevet ændret som følge af traktatbrudsdommen med henblik på opfyldelsen heraf, netop er nødvendige for at opfylde denne dom i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF og for at tilvejebringe en tilstand, som er i overensstemmelse med disse EU-retlige bestemmelser.
75.
I modsætning til, hvad den forelæggende ret har anført, kan en ophævelse af den oprindeligt registrerede brugsrets endelige karakter derfor i overensstemmelse med ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet heller ikke komme på tale. Dette spørgsmål vil kun være relevant i tilfælde af en utilstrækkelig opfyldelse af traktatbrudsdommen, hvilket der netop ikke er tale om i den foreliggende sag. Det følger derimod af retssikkerhedsprincippet, at endelige forvaltningsakter, der afføder retsvirkninger, i princippet ikke længere kan anfægtes (
33
). Hertil kommer, at en sådan ophævelse af den endelige karakter ville være til skade for beskyttelsen af de rettigheder, som tilkommer indehaveren af brugsrettigheder, som er sikret ved artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17, og netop være baseret på den nationale lovgivning, som Domstolen med henblik på denne beskyttelse har fastslået er i strid med EU-retten.
76.
Endelig synes der ikke at foreligge andre omstændigheder, der kan rejse tvivl om hensigtsmæssigheden og forholdsmæssigheden af den omtvistede genindførsel af den pågældende brugsret med henblik på lovligt at begrænse de rettigheder, som ejeren af arealet har i henhold til artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17. Under alle omstændigheder går denne genindførelse ikke videre end, hvad der var nødvendigt for at nå de nævnte mål, herunder beskyttelsen af indehaveren af brugsrettens grundlæggende friheder og rettigheder.
5.
Foreløbig konklusion
77.
Det følger af det ovenstående, at en ejer af et areal, hvis ejendom er behæftet med en – først endeligt registreret, derefter i strid med EU-retten slettet, men senere genindført – brugsret, ikke gyldigt kan påberåbe sig sine rettigheder i medfør af artikel 63 TEUF og chartrets artikel 17 med det formål at forpligte den kompetente myndighed til på ny at slette denne brugsret med den begrundelse, at den oprindelige registrering var i strid med den – tidligere gældende – ungarske lovgivning.
V. Forslag til afgørelse
78.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare det af Győri Törvényszék (retten i første instans i Győr, Ungarn) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»En medlemsstats lovgivning, som anordner genindførsel af en oprindeligt endeligt registreret brugsrettighed, som er blevet slettet i strid med EU-retten, er forenelig med artikel 63 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og artikel 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, når den ikke forpligter de kompetente myndigheder til inden genindførelsen af denne rettighed at efterprøve, om den oprindelige registrering af rettigheden – vurderet på grundlag af den tidligere gældende nationale lovgivning – var lovlig.«
(
1
) – Originalsprog: tysk.
(
2
) – Dom af 6.3.2018, SEGRO og Horváth (C-52/16 og C-113/16, EU:C:2018:157), af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432), og af 10.3.2022, Grossmania (C-177/20, EU:C:2022:175).
(
3
) – Dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 131 og domskonklusionens punkt 1).
(
4
) – Dom af 10.3.2022, Grossmania (C-177/20, EU:C:2022:175).
(
5
) – Ifølge den forelæggende ret vedrører denne dato afsigelsen af dom af 6.3.2018, SEGRO og Horváth (C-52/16 og C-113/16, EU:C:2018:157).
(
6
) – Dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432).
(
7
) – Principielle afgørelser EBH 2004. 1173 og EBH 2005. 1277.
(
8
) – Jf. dom af 6.3.2018, SEGRO og Horváth (C-52/16 og C-113/16, EU:C:2018:157, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis), og af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 54).
(
9
) – Jf. dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 65 ff.), og af 10.3.2022, Grossmania (C-177/20, EU:C:2022:175, præmis 33 ff.).
(
10
) – Dom af 10.3.2022, Grossmania (C-177/20, EU:C:2022:175, præmis 43-46 og 64). Dette gælder med forbehold af princippet om procesautonomi, hvorefter det – under overholdelse af ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet – påhviler medlemsstaterne at fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af borgernes rettigheder (jf. præmis 49 ff.).
(
11
) – Jf. dom af 6.3.2018, SEGRO og Horváth (C-52/16 og C-113/16, EU:C:2018:157, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis), og af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 54).
(
12
) – Jf. i denne retning dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 58 in fine og den deri nævnte retspraksis).
(
13
) – Jf. i denne retning dom af 10.3.2022, Grossmania (C-177/20, EU:C:2022:175, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis).
(
14
) – I denne retning dom af 10.3.2022, Grossmania (C-177/20, EU:C:2022:175, præmis 65).
(
15
) – Jf. i denne retning dom af 10.3.2022, Grossmania (C-177/20, EU:C:2022:175, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
(
16
) – Jf. dom af 10.3.2022, Grossmania (C-177/20, EU:C:2022:175, præmis 41 og 42 og den deri nævnte retspraksis).
(
17
) – Jf. dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 54 ff., navnlig præmis 58, og den deri nævnte retspraksis.
(
18
) – dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 67 ff., navnlig præmis 82.
(
19
) – Jf. i denne retning dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 81), og af 10.3.2022, Grossmania (C-177/20, EU:C:2022:175, præmis 56).
(
20
) – Dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 73-75).
(
21
) – Dom af 10.3.2022, Grossmania (C-177/20, EU:C:2022:175).
(
22
) – Jf. dom af 26.2.2019, T Danmark og Y Denmark (C-116/16 og C-117/16, EU:C:2019:135, præmis 70 ff.), og af 21.12.2023, BMW Bank m.fl. (C-38/21, C-47/21 og C-232/21, EU:C:2023:1014, præmis 281 ff.).
(
23
) – Jf. dom af 21.12.2023, BMW Bank m.fl. (C-38/21, C-47/21 og C-232/21, EU:C:2023:1014, præmis 283 og den deri nævnte retspraksis).
(
24
) – I denne retning dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 59 og 60 og den deri nævnte retspraksis).
(
25
) – Jf. i denne retning dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 88 og 89).
(
26
) – Jf. herom dom af 5.5.2022, BPC Lux 2 m.fl. (C-83/20, EU:C:2022:346, præmis 36 ff.).
(
27
) – Jf. i denne retning dom af 22.1.2013, Sky Österreich (C-283/11, EU:C:2013:28, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis), af 19.12.2019, Deutsche Umwelthilfe (C-752/18, EU:C:2019:1114, præmis 50), og af 26.4.2022, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-401/19, EU:C:2022:297, præmis 75). Vedrørende spørgsmålet om ækvivalensen mellem de grundlæggende rettigheder og de grundlæggende friheder og fjernelsen af konflikter mellem disse på grundlag af proportionalitetsprincippet henvises til Generaladvokat Trstenjaks forslag til afgørelse Kommissionen mod Tyskland (C-271/08, EU:C:2010:183, punkt 183 ff.); vedrørende det retlige begreb »praktisk overensstemmelse« henvises til mit forslag til afgørelse Parlamentet mod Rådet (C-540/03, EU:C:2005:517, punkt 39).
(
28
) – Jf. dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 64-66 og den deri nævnte retspraksis).
(
29
) – Jf. dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 66 ff.).
(
30
) – Jf. dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 54 ff. og 67 ff., og navnlig præmis 82).
(
31
) – Jf. i denne retning dom af 10.3.2022, Grossmania (C-177/20, EU:C:2022:175, præmis 57 ff.).
(
32
) – Jf. dom af 21.5.2019, Kommissionen mod Ungarn (Brugsrettigheder over landbrugsarealer) (C-235/17, EU:C:2019:432, præmis 82 ff.).
(
33
) – Jf. i denne retning dom af 10.3.2022, Grossmania (C-177/20, EU:C:2022:175, præmis 49 ff., navnlig præmis 52).