61978C0238
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 12 SEPTEMBER 1979 (
1
)
Mijnheer de President
mijne heren Rechters,
1.
De onderhavige beroepschriften zijn ingediend door Franse, Duitse, Belgische en Nederlandse ondernemingen, die deels gritz deels quellmehl produceren. Gritz is, naar u weet, maïsgries (meel) dat voor de fabricage van bier wordt gebruikt, quellmehl is een veredelingsprodukt van maïs of zachte tarwe, dat vooral zijn weg vindt naar broodbakkerijen. Sinds jaar en dag worden beide soorten bedrijven in het kader van de communautaire regeling op het stuk der produktierestituties gelijk behandeld; volgens artikel 11 van 's Raads verordening nr. 120/67 van 13 juni 1967 (houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen) moet er aan beide categorieën — alsook aan de zetmeelfabrikanten — een restitutie worden uitgekeerd, en wel zulks omdat „quellmehl, grutten, gries en griesmeel van maïs enerzijds, aardappel- en maïszetmeel anderzijds elkander kunnen vervangen” (vgl. de tiende overweging van de considerans der verordening). Vervolgens is echter — met handhaving van de restitutie in de sector zetmeel — de restitutie wegens de produktie van quellmehl en gritz ingetrokken; bij 's Raads verordeningen nrs. 1125/74 van 29 april 1974 en 665/75 van 4 maart 1975 is artikel 11 van verordening nr. 120/67 in die zin gewijzigd dat de restitutie eerst voor het ene en vervolgens voor het andere produkt is komen te vervallen.
De ondernemingen die door de intrekking van de communautaire steunmaatregel werden getroffen, kwamen daartegen op tweeërlei wijze in het geweer: zij spraken voor de rechterlijke instanties der Lid-Staten de te dezen bevoegde nationale bureaus tot uitkering der restituties aan en vroegen ons Hof om, uitspraak doende krachtens artikel 215 van het EEG-Verdrag, de Raad te veroordelen tot vergoeding van de schade, hun door de intrekking der restituties opgekomen. Ik wijs erop dat in twee der thans aan uw oordeel onderworpen zaken, de tegen de Raad ingestelde beroepschriften reeds van 1976 dateren, ik bedoel de beroepen van de firma's Dumortier Frères en Maïseries du Nord, die onderscheidenlijk op 18 juli en 2 december 1976 werden ingesteld. Alvorens in deze zaken uitspraak te doen, vond ons Hof evenwel reeds aanleiding zich uit te spreken over de verzoeken om een prejudiciële beslissing, in de gevoegde zaken 177/76 — 16/77 respectievelijk 124/76 — 20/77 gedaan door het Finanzgericht te Hamburg enerzijds, de Tribunaux Administratifs te Nancy en te Châlons-sur-Marne anderzijds.
U zult zich herinneren dat er in die zaken op 19 oktober 1977 twee parallel lopende uitspraken zijn gedaan (Jurispr. 1977, blz. 1753 en 1795); in beide zaken heeft het Hof overwogen dat de rechtstoestand welke door genoemde verordeningen nrs. 1125/74 en 665/75 — en wel door de stilzwijgende intrekking van voorschriften volgens welke er in de sectoren quellmehl en gritz restituties moesten worden uitgekeerd —, in het leven was geroepen, onverenigbaar was met het gelijkheidsbeginsel, nu diezelfde restitutie in de concurrerende zetmeelsector was gehandhaafd. Maatregelen om die onrechtmatige toestand te beëindigen, dienden volgens het Hof te worden genomen door de met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid bevoegde instellingen van de Gemeenschap. Het Hof heeft aan de bepalingen van voormelde verordeningen waarbij de hierbedoelde restituties stilzwijgend werden ingetrokken, dus niet de rechtsgeldigheid ontzegd, doch de gedragslijn, door de wetgever van de Gemeenschap bij de afschaffing van de gritz- en quellmehlrestituties gevolgd, onrechtmatig bevonden en het treffen van maatregelen om de situatie te regulariseren, tot taak van Raad en Commissie verklaard.
Na deze uitspraak heeft de Raad in zijn verordeningen nrs. 1125 en 1127/78 van 22 mei 1978, aangevuld bij uitvoeringsverordening nr. 1570/78 van de Commissie de dato 4 juli 1978 — voor zetmeel, quellmehl en gritz tot aan het einde van het verkoopseizoen 1978/1979 de gelijkheid van behandeling hersteld door bij de produktie van maïs en zachte tarwe, gebruikt ter vervaardiging van quellmehl voor bakdoeleinden en voor maïs, gebruikt ter vervaardiging van gries en griesmeel voor brouwerijen de restitutie wederom in te voeren. Deze maatregelen zouden evenwel pas op 19 oktober 1977 ingaan: op verzoek van betrokkenen kon er, met ingang van die datum (samenvallend met de dag waarop het Hof voormelde uitspraken deed) een restitutie worden toegekend. De situatie, door de intrekking der restituties in 1974 en 1975 geschapen, is gedurende de periode tussen de dag van inwerkingtreding der verordeningen (1 augustus 1974 voor quellmehl, 1 augustus 1975 voor gritz) en 19 oktober 1977 ongewijzigd gebleven. En de schadeacties van verzoekers hebben op dat tijdvak betrekking.
Al deze zaken hebben gemeen dat de Gemeenschap wordt aangesproken tot betaling van bedragen, overeenkomende met de over voormeld tijdvak niet uitgekeerde restituties. Sommige Franse gritzfabrieken vorderen ook vergoeding van latere schaden, hun na de intrekking der restituties tussen augustus 1975 en oktober 1977 beweerdelijk opgekomen; zij zouden door die intrekking bij hun bedrijfsvoering ernstig in moeilijkheden zijn geraakt en geldelijke verliezen hebben geleden welke in één geval tot bedrijfsstillegging zouden hebben geleid. De groep Duitse, Belgische en Nederlandse gritzfabrieken, alsook verzoekster in de zaak 238/78, de quellmehlfabriek Ireks-Arkady, wensen de Raad subsidiair te zien veroordeeld de betrokken Lid-Staten (Bondsrepubliek, België, Nederland) „bevoegd te verklaren en te verplichten” aan de verzoekers bedragen overeenkomende met de door hen niet ontvangen restituties, te betalen.
Voorts zij opgemerkt dat verzoekers in de zaken 238/78, 261/78 en 262/78 de verlangde schadevergoeding berekenen over alle voor menselijke voeding — en niet slechts voor de broodfabricage — gebruikte hoeveelheden quellmehl. De firma Ireks-Arkady heeft gemeend ook om een daartoe strekkende declaratoire uitspraak te moeten vragen: zij zou gaarne zien dat het Hof de artikelen 2 en 4 van verordening nr. 1570/78 van de Commissie zou uitleggen in die zin dat de restitutie bij de produktie van quellmehl verschuldigd is in alle gevallen waarin het produkt voor voedingsdoeleinden is verkocht. De schadeactie van de firma Interquell ten slotte betreft de som der restituties wegens de produktie van quellmehl voor voeding én voeders.
2.
Verweerders hebben een aantal excepties van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. Ik zou ze willen bespreken alvorens tot behandeling van de zaak ten gronde over te gaan; ik wil beginnen met een bespreking van de excepties van algemene strekking (ook al zijn zij niet in alle zaken opgeworpen) om vervolgens bij de in bepaalde zaken opgeworpen specifieke excepties stil te staan.
Een eerste exceptie houdt kort en goed in dat, waar verzoekers op het bedrag der produktierestituties over voormeld tijdvak aanspraak maken, zij dienen aan te kloppen bij de in landbouwaangelegenheden bevoegde nationale instellingen, belast met de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid binnen de afzonderlijke Lid-Staten; zij zouden zich tot die Lid-Staten hebben te wenden en ze desnoods voor de nationale rechter moeten dagvaarden, waarna deze laatste zich — desnodig — met een verzoek om een prejudiciële uitspraak ex artikel 177 van het EEG-Verdrag tot ons Hof zou kunnen richten.
Ter beoordeling van de gegrondheid dezer exceptie zou mijns inziens nader moeten worden gepreciseerd van welke acties verzoekers zich bedienen, waartoe niet alleen op het petitum, doch ook op de causa petendi moet worden gelet. Weliswaar komen de door verzoekers gevorderde bedragen overeen met de restituties welke zij over het tijdvak tussen de inwerkingtreding der intrekkingsmaatregelen en 19 oktober 1977 niet hebben ontvangen, niettemin vorderen zij die bedragen bij wege van schadevergoeding, ter dege beseffend dat het ontbreken van een specifieke regeling in de voormelde periode ertoe heeft geleid dat zij bedoelde bedragen niet „ten titel van” restitutie konden vorderen! Een verwijzing naar de nationale rechter komt dan neer op het volgen van een zeker doodlopende beroepsweg. Een schadeactie bij de nationale rechter is misplaatst, omdat de schade uit handelingen van de communautaire instellingen voortvloeit en derhalve aan de artikelen 178 en 215 van het EEG-Verdrag moet worden getoetst, terwijl een restitutievordering in ieder geval zou moeten worden verworpen, omdat er in het betrokken tijdvak geen regelen van afgeleid gemeenschapsrecht hebben bestaan krachtens welke de nationale instellingen tot het betalen van restituties voor gritz of quellmehl bevoegd dan wel verplicht waren.
De door de Raad aangehaalde jurisprudentie van dit Hof vermag mijns inziens 's Raads standpunt niet te staven. In de zaak Société des Grands Moulins des Antilles t. Commissie (99/74), waarin op 26 november 1975 uitspraak werd gedaan (Jurispr. 1975, blz. 1531) had verzoekster gesteld dat zij aan alle in het geldende gemeenschapsrecht gestelde eisen, die — om in het genot van bepaalde restituties te komen — moesten zijn vervuld, voldeed; na zich vruchteloos tot de nationale overheden en tot de Commissie te hebben gewend, had zij ten slotte van de Commissie vergoeding verlangd van de schade, haar door het stilzitten casu quo de weigering der instelling opgekomen. Het Hof overwoog dat het beroep strekte tot betaling door de Gemeenschap — in plaats van de bevoegde autoriteit van de betrokken staat — van de bedragen die haar krachtens het gemeenschapsrecht verschuldigd zouden zijn (r.o. 21), sprak uit dat het derhalve aan de bevoegde nationale rechter stond om over de wettigheid dezer handeling, met toepassing van het gemeenschapsrecht, te beslissen (r.o. 23) en concludeerde dat verzoekster niet had „kunnen aantonen als gevolg van een te haren aanzien nadelig handelen of nalaten van de Gemeenschap schade te hebben geleden”, zodat „haar beroep op grond van artikel 178 van het Verdrag niet ontvankelijk… [was]” (r.o. 25).
In casu doet zich een geheel andere situatie voor. Verzoekers hebben niet beweerd dat de geldende verordeningen betreffende de produktierestituties in de sector granen hun aanspraak gaf op restituties voor quellmehl en gritz, geproduceerd tussen augustus 1974 (1975 wat gritz betreft) en 19 oktober 1977 en komen derhalve ook niet aandragen met problemen, verband houdende met een beweerdelijk onjuiste beoordeling van de vraag of zij voldeden aan de eisen, gesteld aan wie voor gemeenschapssteun in aanmerking wenst te komen. Integendeel, zij stellen schade te hebben geleden doordat de Raad het beginsel ener gelijke behandeling zou hebben geschonden, schending die voor het tijdvak waarvoor de verordeningen nrs. 1125/78 en 1127/78 niet wederom voor een gelijke behandeling van de fabrikanten van zetmeel, quellmehl en gritz zorgden, nog niet ongedaan zou zijn gemaakt. Zo bezien, zouden de onderhavige beroepen dan ook, 's Hofs hiervoor weergegeven rechtsoverweging nr. 25 in aanmerking genomen, ontvankelijk moeten worden verklaard.
Soortgelijke overwegingen kan men doen gelden met betrekking tot het arrest van 27 januari 1976, gewezen in de zaak 46/75, IBC (Jurispr. 1976, blz. 65). In die zaak had verzoekster aan de Italiaanse douane bepaalde bedragen moeten betalen krachtens een communautaire verordening welker rechtsgeldigheid zij aanvocht, hetgeen haar aanleiding gaf het betaalde bedrag met behulp van een schadeactie van de Commissie terug te vorderen. Het Hof stelde vast dat het beroep de rechtmatigheid van de heffing der omstreden bedragen betrof en strekte tot restitutie — door de Gemeenschap — van hetgeen ten onrechte zou zijn betaald; het sprak uit dat het gemeenschapsrecht de nationale overheid met die terugvordering belastte en kwam tot de slotsom dat het aan de nationale rechter stond zich, eventueel nadat de zaak krachtens artikel 177 van het EEG-Verdrag — voor een uitspraak inzake de rechtsgeldigheid van het toegepaste gemeenschapsrecht — naar het Hof zou zijn verwezen, over de rechtmatigheid van het gedrag van die overheid uit te spreken. Maar in de zaken waarvan uw Hof thans heeft kennis te nemen, hangt de vraag of verzoeksters aanspraak op de ingevorderde bedragen mogen maken, niet af van de rechtsgeldigheid van de communautaire bepalingen die de nationale instanties dwongen afwijzend op de verzoeken van belanghebbenden te beschikken. Men bedenke dat het Hof zich reeds eerder had uit te spreken over de rechtsgeldigheid van de in verordeningen nrs. 1125/74 en 665/75 voorkomende bepalingen tot intrekking van de restituties in de sectoren quellmehl en gritz — en dat die uitspraak inhield dat de situatie rechtens, zoals die door de intrekking in het leven was geroepen, onrechtmatig was — waarmede de artikelen waarin de intrekking besloten lag, evenwel niet als zodanig onrechtmatig werden verklaard —. In de onderhavige beroepschriften wordt er dan ook van uit gegaan dat de verschillende behandeling van de fabrikanten van quellmehl en gritz met die van zetmeel vergeleken, zich niet met het gemeenschapsrecht verdraagt; daarom komt het mij logisch — en rechtmatig — voor dat er wegens de nadelige gevolgen, voor particulieren verbonden aan een met het gemeenschapsrecht strijdige beleidskeuze van de communautaire instellingen, tegen die instellingen schadeacties aanhangig worden gemaakt. Het zij mij toegestaan in dit verband te verwijzen naar de conclusie, door mij onlangs genomen in de zaak 90/78, Granaria.
Er zou bezwaar tegen deze redenering kunnen worden gemaakt door wie mocht menen dat met de onderhavige beroepschriften in feite de rechtsgeldigheid van de verordeningen nrs. 1125 en 1127/78 wordt aangevochten, omdat de restituties wegens de produktie van quellmehl en gritz daarin slechts met ingang van 19 oktober 1977 wederom werden ingevoerd. Bij de vaststelling van de aard van het onrechtmatig feit terzake waarvan de schadevergoeding wordt verlangd, kom ik hierop nog terug. Ik meen er evenwel reeds thans op te moeten wijzen dat die schadeacties, naar zowel tijdens de schriftelijke als tijdens de mondelinge behandeling herhaaldelijk werd gereleveerd, gericht zijn op herstel van schade, teweeg gebracht door het onrechtmatige feit door het Hof in zijn uitspraak van 19 oktober 1977 vastgesteld: schending van het non-discriminatiebeginsel ten nadele van de fabrikanten van gritz en quellmehl.
3.
Aan een tweede exceptie van niet-ontvankelijkheid ligt in hoofdzaak de stelling ten grondslag dat verzoekers hun doel — restituties over het tijdvak gedurende hetwelk zij daarvan verstoken bleven — pas konden bereiken toen een nieuwe verordening het licht zag; kan een dergelijk doel evenwel niet worden bereikt langs de weg van beroepen als bedoeld in de artikelen 173 en 175 van het EEG-Verdrag, dan zou men er door de instelling van een schadevergoedingsactie evenmin kunnen komen. In samenhang hiermede dient ook de derde exceptie te worden besproken; zij werd opgeworpen in die zaken waarin subsidiair wordt gevorderd dat de Raad de Duitse, Belgische casu quo Nederlandse regering zal machtigen — en verplichten — tot betaling van de bedragen, overeenkomende met de tot nu toe toegekende restituties; de Commissie brengt daartegen in dat verzoekers een niet tot henzelf gerichte beschikking verlangende, artikel 175, derde alinea, van het EEG-Verdrag op hun weg vinden, terwijl er voor een dergelijke vordering bovendien in het kader van een procedure ex artikel 178 geen plaats zou zijn.
Het logisch uitgangspunt van beide excepties schijnt hetzelfde te zijn: de restrictieve voorwaarden, in het Verdrag gesteld aan het instellen van beroep tot nietigverklaring van handelingen van de Gemeenschap of wegens stilzitten van de instellingen der Gemeenschap, zouden ook voor schadevorderingen gelden, immers als het de verzoekende partij in wezen begonnen is om een resultaat waartoe ook een der beide andere vorderingen zou leiden, dienen ook dezelfde beperkingen te gelden. Maar wie aldus redeneert, maakt zich aan willekeur schuldig. Reeds meermalen vond het Hof gelegenheid te overwegen dat een schadeactie als bedoeld in de artikelen 178 en 215 van het Verdrag bedoeld is als een zelfstandige beroepsweg, waaraan in het kader der rechtsmiddelen een eigen functie toekomt, terwijl er voorwaarden aan zijn gesteld die op het specifieke doel van zulk een actie zijn afgestemd: men zie de arresten van 2 december 1971, gewezen in de zaak 5/71, Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt (Jurispr. 1971, blz. 975), 13 juni 1972, gewezen in de gevoegde zaken 9 en 11/71, Compagnie d'Approvisionnement, de transport et de crédit (Jurispr. 1972, blz. 391), 24 oktober 1973, gewezen in de zaak 43/72, Merkur (Jurispr. 1973, blz. 1055) en 2 juli 1974, gewezen in de zaak 153/73, Holtz & Willemsen (Jurispr. 1974, blz. 675). In al die gevallen werd de eis ontvankelijk geacht, ondanks het feit dat de verwerende instellingen ten exceptieve hadden betoogd dat het de verzoekende partij begonnen scheen te zijn om een resultaat dat ook met een beroep tot nietigverklaring of wegens stilzitten had kunnen worden bereikt, waarmede zij aan de beperkingen, in de artikelen 173 en 175 van het EEG-Verdrag gesteld, wilden ontkomen.
Dit voorop gesteld, wil ik er, met verwijzing naar hetgeen ik hiervoor met betrekking tot de niet-ontvankelijkheidsexceptie van algemene aard opmerkte, op wijzen dat het mij niet juist voorkomt de onderhavige vorderingen te beschouwen als middelen om een nieuwe verordening uit te lokken en dat ik het nog meer misplaatst acht aan te nemen dat ontvankelijkverklaring zonder meer ten gevolge zou hebben dat zulk een verordening er zou komen — id est tot erkenning van de aanspraak van de producenten van gritz en quellmehl op restituties over de omstreden periode —. Uit voormelde uitspraken — waarin de nadruk werd gelegd op de zelfstandigheid van een schadeactie en op de verschillen tussen zulk een actie en acties tot nietigverklaring of wegens stilzitten, blijkt wel dat een schadeactie, indien ontvankelijk, tot betaling van geldbedragen aan de benadeelden (uiteraard aan de benadeelden die het initiatief van een beroep op het Hof hebben genomen) leidt. Mochten de onderhavige beroepen ontvankelijk worden verklaard, dan zal in casu hetzelfde gebeuren: de Gemeenschap zal aan verzoekers bepaalde geldbedragen hebben te betalen, voor zover door zulk een betaling — volgens de in uw uitspraak aan te geven maatstaven — de schade kan worden goedgemaakt. Een nieuwe verordening betreffende de produktierestituties lijkt mij niet per se noodzakelijk, althans niet voor zover het erom gaat aan verzoekers aanspraak te verlenen op de schadeloosstelling welke van 's Hofs uitspraak een rechtstreeks gevolg zou zijn. Ongetwijfeld is het zo dat, indien over de gehele linie de behandeling van de gritz — en quellmehlfabrikanten op voet van gelijkheid met de zetmeelfabrikanten zou zijn hersteld — met terugwerkende kracht tot op de dag van inwerkingtreding van de voorschriften waarbij de produktierestituties werden ingetrokken —, aan een schadeactie de grondslag zou zijn komen te ontvallen; dit wil evenwel niet zeggen dat de toewijzing van zulk een actie tot maatregelen van algemene aard zou moeten leiden.
Andersluidende overwegingen dienen wij te doen gelden met betrekking tot de andere voormelde exceptie van niet-ontvankelijkheid, te weten die welke door sommige verzoekers — en wel in de zaken 238/78 alsook in de gevoegde zaken 241, 242, 245 tot en met 250/78 — subsidiair werd opgeworpen. Tijdens de schriftelijke behandeling werd door verzoekers betoogd dat hun subsidiaire vordering slechts bedoeld was om het Hof feitelijke recherches te besparen en dat zij, indien de hoeveelheden quellmehl casu quo gritz onweersproken zouden blijven, hun subsidiaire verzoeken niet zouden handhaven. Anderzijds wil ik er ook op wijzen dat er voor de vordering dat de Raad bepaalde Lid-Staten dient te verplichten aan verzoekers bepaalde sommen te betalen, in het kader van een procedure krachtens de artikelen 178 en 215 van het EEG-Verdrag geen plaats is: of de betaling dient bij wege van schadevergoeding te geschieden — hetgeen in de onderhavige zaken zal moeten worden uitgemaakt —, in welk geval niet is in te zien op welke grondslag de Gemeenschap een of meer regeringen van Lid-Staten zou kunnen gelasten schade, door een handeling van de instellingen der Gemeenschap veroorzaakt, te vergoeden; ofwel die betaling dient bij wege van restitutie te geschieden, en dan zou het op communautair niveau ook tot een nieuwe verordening moeten komen, maar verzoekers zijn in geen geval gerechtigd de vaststelling van zulk een verordening te vorderen. Er zou in zoverre sprake zijn van rechtsmaatregelen van algemene strekking, wel te onderscheiden van specifieke economische maatregelen, genomen nadat betrokkenen in een schadeactie ontvankelijk zijn verklaard.
Nog steeds in het bestek van de bespreking van principiële ontvankelijkheidskwesties, dient er een enkel woord te worden gewijd aan de stelling dat voormelde, subsidiair gedane verzoeken op een „restitutie in natura” gericht zouden zijn en dat het, waar het publiekrecht zulk een wijze van vergoeding niet kent, niet-ontvankelijkverklaring zou moeten volgen. Omdat ik het uitgesloten acht dat de onderhavige beroepen op schadevergoeding „in natura” gericht zijn, behoeven wij hierbij mijns inziens niet langer stil te staan. De scheidslijn tussen schadevergoeding en „restitutio in integrum” valt mijns inziens samen met de grens tussen betaling van een geldsom en een anderssoortige prestatie (zoals materieel herstel), waardoor verzoeker vermogensrechtelijk wederom komt te verkeren in de positie waarin hij zich voor het intreden van de schade heeft bevonden. Herstel (ongedaanmaking) van nadeel wil uiteraard zeggen dat met betrekking tot het vermogen van het slachtoffer de condities herleven welke voor de schade veroorzakende gebeurtenis bestonden, terwijl de betaling van een geldsom steeds als schadevergoeding zou moeten worden aangemerkt, ook al mocht de schade daarin zijn gelegen, dat men zich van bepaalde geldbedragen verstoken heeft gezien. Het blijkt ook uit het feit dat een schadeactie in den regel met een vordering tot vergoeding van moratoire interesten gepaard gaat. Tot goed begrip van de onderhavige zaken zij er dus eens te meer op gewezen dat de principiële en subsidiaire vorderingen van verzoekers niet op de uitkering van produktierestituties zijn gericht, maar op betaling van geldbedragen, met niet-ontvangen restituties overeenkomende. Ik acht de exceptie dan ook ongegrond.
4.
Een exceptie van litispendentie werd door de Raad opgeworpen in de zaken van de zeven Franse gritzproducenten die, na het Franse interventiebureau ONIC om betaling van produktierestituties over het tijdvak 1 augustus-31 december 1975 te hebben gevraagd, van de Franse rechter nietigverklaring hadden verlangd van de beschikkingen, waarbij ONIC weigerde hun bedoelde restituties uit te keren. In drie van die zaken is de afwijzende beschikking nietig verklaard op grond van de prejudiciële uitspraak, door dit Hof op 19 oktober 1977 gedaan in de zaken 124/76 en 20/77, waarin twee der door de betrokken firma's geadieerde, tot kennisneming van administratieve zaken geroepen rechtscolleges om een prejudiciële beslissing hadden verzocht (de nietigverklaring werd uitgesproken bij vonnissen van 31 juli 1978, 12 december 1978 en 11 mei 1979, gewezen door onderscheidenlijk de Tribunal Administratif te Nancy — ten verzoeke van de firma Moulins-Huileries te Pont-à-Mousson —, de Tribunal administratif te Châlons-sur-Marne — ten verzoeke van de Coopérative Providence Agricole de la Champagne — en de Tribunal administratif te Orléans — in de zaak betreffende de Maïseries de Beauce —). ONIC heeft vervolgens het vonnis van de Tribunal administratif te Nancy voor de Franse Raad van State bestreden; het vonnis van de Tribunal administratif te Châlons-sur-Marne schijnt zij onaangevochten te hebben gelaten.
Zoals bekend, wil litispendentie in de eigenlijke zin des woords zeggen dat een en eenzelfde geschil voor twee rechtscolleges aanhangig is; partijen, het onderwerp van het geschil en de ingeroepen titel zijn identiek. De Raad schijnt aan te nemen dat er in de verhouding tussen een nationale rechter en het Hof van Justitie van de Gemeenschappen ook van litispendentie zou kunnen worden gesproken wanneer voor het Hof een instelling van de Gemeenschap en voor de rechters van een Lid-Staat een nationaal bureau, met de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid belast, als verwerende partij optreedt. Men behoeft er evenwel geen terminologische kwesties bij te pas te brengen om in te zien dat de verhouding tussen twee rechterlijke instanties, door dezelfde verzoekende partij geadieerd met acties onderscheidenlijk tegen de instelling van de Gemeenschap en tegen het nationale interventiebureau gericht, prioriteitskwesties doet rijzen, tenminste bij identiteit van onderwerp en titel. In casu is het evenwel stellig anders: een beroep tot nietigverklaring van een handeling is — naar onderwerp en naar rechtsgrondslag — ten duidelijkste van een actie tot schadevergoeding te onderscheiden. En in een besluit tot nietigverklaring blijft geheel buiten beschouwing of de verzoeker op vergoeding van eventueel geleden schade aanspraak kan maken.
In casu zou er volgens de Raad van litispendentie mogen worden gesproken nu, naar de Raad stelt, een en hetzelfde geschil, waarin bepaalde geldsommen worden gevorderd, aan de kennisneming van de nationale rechters en van het Hof van Justitie van de Gemeenschappen zou zijn onderworpen. De Raad weet evenwel zeer goed dat de Franse administratieve rechters, die in de door sommige gritz-producenten aanhangig gemaakte zaken reeds uitspraak deden, niet verder konden gaan dan een nietigverklaring van ONIC's weigering produktierestituties te betalen over de periode die op 1 augustus 1975 is ingegaan — en ook slechts in zoverre een nietigverklaring konden uitspreken als het Hof in voormeld arrest van 19 oktober 1977 het bekende antwoord op de hem gestelde prejudiciële vragen had gegeven —. Aan het belang der verzoeksters bij ontvangst van geldbedragen, met de niet-ontvangen restituties overeenkomende, kunnen de nationale rechters geen recht doen wedervaren, immers de communautaire rechtsgrondslag — zonder welke de nationale gezagsorganen geen betalingen ten laste van het EOGFL kunnen verrichten — ontbreekt. Dit is de reden waarom belanghebbenden een beroep tot schadevergoeding hebben ingesteld, waarmede zij, naar ik reeds opmerkte, hun keus bepaalden op een middel van geheel andere aard dan een actie voor de nationale rechter, tot kennisneming van administratieve zaken bevoegd. Waar blijft dus de identiteit van deze aan twee verschillende rechtscolleges voorgelegde geschillen?
De als verweerder optredende instelling meent dat de krachtens de artikelen 178 en 215 ingestelde beroepen in ieder geval ook niet ontvankelijk moeten worden verklaard, omdat verzoekers de zaak in volle omvang aan de nationale rechter hadden kunnen voorleggen — en zulk een op betaling van produktierestituties gerichte actie had bij een actie tot schadevergoeding moeten voorgaan —. Ik acht het evident dat men met een bespreking van de verhouding tussen laatstgenoemde actie, die een voldongen feit is, en een hypothetisch beroep „in volle omvang” voor de nationale administratieve rechter (hypothetisch, omdat niet blijkt dat zulk een beroep in concreto werd ingesteld) het terrein van de pretense litispendentie verlaat. En wat betreft de stelling dat men rechtens de juiste weg zou bewandelen door in de onderscheiden Lid-Staten tot betaling van een restitutie te ageren: de bezwaren, door mij ontwikkeld in mijn bespreking van de eerste — algemene — exceptie, waarin van die redenering werd uitgegaan, behoef ik thans wel niet te herhalen.
De Raad zocht voor zijn exceptie van litispendentie steun in 's Hofs arrest van 14 juli 1967, gewezen in de gevoegde zaken 5, 7 en 13-24/66, Kampffmeyer (Jurispr. 1967, blz. 288). Ik meen evenwel dat bedoeld arrest aan 's Raads zienswijze geen kracht bijzet. In de Kampffmeyer-zaken hadden de verzoekers zich bediend van twee achadeacties, onderscheidenlijk voor de Duitse rechter tegen de Bondsrepubliek en voor het Hof van Justitie tegen de Gemeenschap aanhangig gemaakt ter zake van schade, hun opgekomen door een handeling welke als onrechtmatig in de zin van het gemeenschapsrecht èn van het Duitse recht werd aangemerkt. Naar het Hof overwoog, moest worden vermeden dat verzoekers — doordat een en dezelfde schade door twee verschillende rechterlijke instanties, welke verschillende rechtsregels hebben toe te passen, anders wordt gewaardeerd — ongenoegzaam dan wel tot een te hoog bedrag zouden worden schadeloos gesteld; over een ten laste van de Gemeenschap komende schadevergoeding wilde het Hof dan ook pas uitspraak doen nadat de nationale rechter zich over een eventuele aansprakelijkheid van de Bondsrepubliek had uitgesproken. Het is wel duidelijk dat de gegeven situatie, en wel met name het feit dat het in beide gevallen om schadeacties ging, het Hof zich in die zin deed uitspreken. De omstandigheden liggen in casu evenwel anders, zodat ik geen aanleiding zie bedoelde uitspraak erbij te pas te brengen.
Mijn slotsom luidt dat uit het feit dat er voor colleges, in Frankrijk met administratieve rechtspraak belast, beroepen aanhangig zijn strekkende tot nietigverklaring van ONIC's weigeringen om aan gritzproducenten over de periode die op 1 augustus 1975 inging, restituties te verlenen, niet mag worden geconcludeerd tot niet-ontvankelijkheid van de schadevergoedingsacties, door dezelfde ondernemingen voor dit Hof tegen de Raad ingesteld.
5.
Een bijzonder ontvankelijkheidsprobleem rijst in de zaak 238/78, aanhangig gemaakt door de firma Ireks-Arkady, die op grondslag van cessie van de aanspraak op schadevergoeding (i. e. van het omstreden tegoed) als voor het slachtoffer van de schade in de plaats tredend (gesubrogeerd) wenst te worden beschouwd, de schade was geleden door een andere, tot hetzelfde concern behorende vennootschap, te weten de firma Ruckdeschel, die tevoren van een Duitse rechterlijke instantie een verklaring voor recht had gevorderd dat zij aanspraak op een produktierestitutie (over de bekende periode) mocht maken, hetgeen tot de prejudiciële zaak 117/76 leidde.
De Commissie wijst erop dat het niet volgens alle rechtsstelsels van de Lid-Staten mogelijk is dat degene die krachtens cessie aanspraak mag maken op vergoeding van schade, door een onrechtmatige daad ontstaan, ook als zodanig in rechte optreedt. Met name in het Engelse recht zou dit zijn uitgesloten. De Commissie vraagt zich dan ook af of zulk een actie verenigbaar is met de in artikel 215, tweede alinea, van het EEG-Verdrag bedoelde algemene beginselen welke de rechtsstelsels der Lid-Staten gemeen hebben. De Commissie is voorts beducht dat er van de cessiemogelijkheid misbruik zal worden gemaakt en vreest zelfs dat bepaalde ondernemingen zich wel eens zouden gaan toeleggen op het instellen van rechtsvorderingen — tegen de Gemeenschap — ter zake van oorspronkelijk aan derden opgekomen schaden.
Het verdient, wat dit laatste punt betreft, opmerking dat cessionaris en slachtoffer, ofschoon verschillende rechtssubjecten, anderzijds ook geen „vreemden” voor elkaar zijn. De firma Ruckdeschel heeft tegen financiële participatie de firma Ireks-Arkady (thans een holding-maatschappij) de gehele gestie van haar bedrijf overgedragen. En wij weten zeer wel dat zowel de Commissie als de Raad in het feit dat meerdere ondernemingen tot eenzelfde concern behoorden, meermalen aanleiding hebben gevonden om, wanneer beider marktgedrag ter beoordeling stond, beide bedrijven als „in wezen een” te beschouwen. Zulk een vereenzelviging van in formele zin onderscheiden rechtspersonen! heeft voor het mededingingsrecht van de Gemeenschap belangrijke consequenties gehad. Mijns inziens mag derhalve worden gezegd dat de door de Commissie gesignaleerde gevaren zich in geval van cessie van schadeclaims tussen tot eenzelfde concern behorende ondernemingen niet voordoen.
De Commissie erkent dat de onderhavige cessie niet als een processuele kunstgreep is te beschouwen en niet als misbruik kan worden aangemerkt. Maar volgens de Commissie helpt dit niet om de moeilijkheden te boven te komen, gerezen doordat het gemeenschapsrecht een cessie als voormeld niet heeft geregeld, terwijl het nationale recht der Lid-Staten, althans wat de gevolgen van de cessie ener schuldvordering betreft, en op procesrechtelijk gebied, niet steeds in dezelfde richting koerst.
Mijns inziens staat artikel 215 van het EEG-Verdrag niet aan een oplossing van het probleem in de weg. Het artikel regelt de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap (met inbegrip van de criteria, begrenzing en gevolgen dier aansprakelijkheid) en niet een rechtsfiguur als de cessie van een schadeclaim, die met de aansprakelijkheidsregeling maar zijdelings verband houdt en in de in het nationale contractenrecht geregelde ruimere rechtsfiguur der cessie van schuldvorderingen thuishoort. Het enkele feit dat een cessieovereenkomst een — vooralsnog betwist — vorderingsrecht tot voorwerp heeft, dat zijn oorsprong vindt in een onrechtmatige zaak ter zake waarvan de Gemeenschap extracontractueel aansprakelijk kan worden gesteld, brengt nog niet mede dat er tussen de cessie der schuldvordering en het onrechtmatig handelen van de Gemeenschap een zo eng en rechtstreeks verband ontstaat dat contractueel handelen in privaatrechtelijke zin binnen de werkingssfeer van het niet-contractuele aansprakelijkheidsrecht der Gemeenschap zou komen te vallen. Op tussen particulieren gesloten contracten is het nationale recht der onderscheiden Lid-Staten van toepassing en ik zie niet in waarom een contract tot overdracht van een claim op de Gemeenschap aan dat rechtsstelsel zou moeten worden onttrokken. Het Hof heeft zich trouwens — in de beschikking, door de president op 25 september 1963 genomen in de zaak 85/63 (Jurispr. 1963, blz. 391), door voor een cessie van salaris door een ambtenaar van de Commissie aan een Belgische maatschappij naar het Belgisch Burgerlijk Wetboek te verwijzen, in dezelfde zin uitgesproken.
Het doet voor het aansprakelijkheidsrecht der Gemeenschap derhalve niet ter zake hoe de cessie van vorderingen wegens niet-contractueel opgekomen schaden in het recht der onderscheiden Lid-Staten is geregeld. De cessionaris zal tot het instellen van een beroepschrift krachtens artikel 215 van het EEG-Verdrag gerechtigd moeten worden beschouwd zodra hij op naar nationaal recht geldige wijze de oorspronkelijk aan de gelaedeerde toekomende titel heeft verworven. Het wil mij voorkomen dat de onderhavige cessie Ruckdeschel/Ireks-Arkady, getoetst aan het Duitse recht (dat op dit terrein tot de minst formalistische rechtsstelsels behoort), niet wordt betwist, evenmin als de omstandigheid dat bedoelde cessie jegens de (potentiële) debiteur rechtsgevolg kan sorteren. De firma Ireks-Arkady kan derhalve in haar vordering worden ontvangen.
In een tweede, eveneens in de zaak 238/78 opgeworpen exceptie, gaat de Raad ervan uit dat het beroep, althans ten dele, gebaseerd is op een onrechtmatigheid, die zou zijn gelegen in de begrenzing — ratione temporis — van de restituties in verordening nr. 1570/78 van de Commissie bedoeld; volgens de Raad gaat het niet aan hem van een onrechtmatig handelen der Commissie een verwijt te maken. Deze exceptie heeft kennelijk een wankele basis; volstaan kan worden met erop te wijzen dat de tijdelijke begrenzing van het recht de uitbataling van achterstallige restituties te claimen, veeleer in 's Raads verordeningen nrs. 1125 en 1127/78 dan in verordening nr. 1570/78 van de Commissie besloten ligt, terwijl in de zaak 238/78 in ieder geval Raad èn Commissie zijn gedagvaard. Het hoofdbezwaar waarop de exceptie moet afstuiten, is evenwel een ander, en verzoekster heeft er terecht een middel van gemaakt: de onrechtmatigheid die de schadeclaim deed ontstaan, is de schending van het gelijkheidsbeginsel, besloten liggende in de wijzigingen welke artikel 11 van 's Raads verordening nr. 120/67 in 1974 en 1975 heeft ondergaan, en daarbij komt niet een nadere onrechtmatigheid, besloten liggende in de zojuist aangehaalde verordeningen uit het jaar 1978: hoogstens kan worden vastgesteld dat met laatstgenoemde verordeningen de onverenigbaarheid met voormeld gelijkheidsbeginsel niet volledig werd verholpen.
Met een derde exceptie van niet-ontvankelijkheid komt verweerder op tegen het in zaak 238/78 gedaan verzoek om een verklaring voor recht. Verzoekster vraagt, naar ik reeds releveerde, van het Hof de uitspraak dat de artikelen 2 en 4 van verordening nr. 1570/78 van de Commissie in die zin zijn te verstaan, dat men wegens de produktie van quellmehl recht heeft op een restitutie zodra dit produkt zonder verdere verwerking en zonder met andere stoffen te worden vermengd, uitsluitend voor menselijke voeding wordt verkocht.
Deze exceptie lijkt mij gegrond. Een verklaring voor recht mag, in het kader van een beroep tot vergoeding van niet-contractueel opgekomen schaden, in het algemeen worden gevraagd, wanneer de uitlegging moet worden vastgesteld van een bepaling waarvan de vaststelling van het onrechtmatige handelen dan wel van de aansprakelijkheid of van het recht op schadevergoeding afhankelijk is. Toen wij zojuist de tweede exceptie, door de Commissie in deze zelfde zaak opgeworpen, bespraken, bleek ons evenwel dat verordening nr. 1570/78 met de vaststelling van de onrechtmatigheid of de aansprakelijkheid niets uitstaande heeft. De gevraagde interpretatie betreft in werkelijkheid het recht op de produktierestituties, niet het recht op schadevergoeding. Ten slotte zij erop gewezen dat alleen de gevolgen van de intrekking der restituties ten behoeve van de producenten van quellmehl of gritz in de periode vóór 19 oktober 1977 de inzet van de onderhavige gedingen vormen, terwijl het uitleggingsverzoek een verordening betreft die nadien rechtsgevolg sorteerde. Aan het verzoek om schadevergoeding — betreffende quellmehl, gebruikt voor menselijke voeding in andere sectoren dan de broodbereidingssector — kan verzoekster met een beroep op deze verordening dan ook geen kracht bijzetten.
6.
Nu de tegen de primaire vorderingen opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid derhalve geen stand houden, zou ik tot een bespreking van de problemen ten gronde willen overgaan. Gezien de aard der vorderingen, meen ik eerst te moeten vaststellen ter zake van welk onrechtmatig handelen de Gemeenschap aansprakelijk wordt gesteld — en in hoeverre het bestaan van dat onrechtmatige handelen als reeds vastgesteld is te beschouwen —.
In de keten van gebeurtenissen die tot de onderhavige zaken leidden, zijn van beslissend belang: in de eerste plaats de intrekking van de restituties voor quellmehl en gritz krachtens de verordeningen nr. 1125/74 en 665/75; vervolgens de door ons Hof op 19 oktober 1977 gewezen arresten; ten slotte de verordeningen van Raad en Commissie, waarbij de restituties voor beide voormelde produkten per 19 oktober 1977 wederom zijn ingevoerd. Wij weten dat in voormelde arresten de intrekking der restituties strijdig met het gelijkheidsbeginsel en mitsdien onrechtmatig is verklaard (vgl. r.o. 10 en 11 van de arresten 117/76 en 16/77; r.o. 23 en 24 van de arresten nrs. 124/76 en 20/77). De onrechtmatige daad, voor welker schadelijke gevolgen de aansprakelijkheid der Gemeenschap moet worden vastgesteld, is dus precies gelegen in het feit dat de instellingen van de Gemeenschap langs de weg van de wijziging die door de verordeningen nrs. 1125/74 en 665/75 in artikel 11 van verordening nr. 120/67 werd aangebracht, jegens de producenten van gritz en quellmehl het algemeen gelijkheidsbeginsel hebben geschonden „dat een der grondprincipes van het gemeenschapsrecht is” (r.o. 7 respectievelijk r.o. 16 van beide voormelde arresten).
Ook verzoeksters hebben het herhaaldelijk zo gesteld; niet geheel consequent hebben zij echter soms de nadruk gelegd op de pretense onrechtmatigheid van de verordeningen nr. 1125 en 1127/78 van de Raad (en van uitvoeringsverordening nr. 1570/78 van de Commissie). Deze verordeningen, waarbij de restituties slechts per 19 oktober 1977 wederom zijn ingevoerd, zouden met betrekking tot de voorgaande periode de door het Hof vastgestelde onrechtmatigheid hebben laten voortbestaan en daarmee het gelijkheidsbeginsel, ofwel de arresten van 19 oktober 1977 (wederom) hebben geschonden.
Mijns inziens vergist men zich wanneer men de schadeacties in verband brengt met de schending van een krachtens voormelde arresten van 19 oktober 1977 verondersteldelijk op de Gemeenschap rustende verplichting alsnog — en met terugwerkende kracht — tot wederinvoering der ingetrokken restituties over te gaan. Verweerders hebben gelijk, wanneer zij hier tegen inbrengen dat een dergelijke verplichting door die arresten — waarin de bevoegde instellingen van de Gemeenschap alleen maar bevoegdverplicht zijn verklaard „de nodige maatregelen te nemen om [de] …onverenigbaarheid op te heffen” — niet werd gecreëerd. Natuurlijk zijn de verordeningen nrs. 1125 en 1127/78 alsook de uitvoeringsverordening der Commissie, maatregelen bedoeld om de door het Hof vastgestelde onrechtmatigheid te verhelpen; men leze slechts de tweede en de derde overweging van de considerans van verordening nr. 1125/78, waarin de telkens aangehaalde arresten ter sprake komen en gezegd wordt dat „de instelling van restituties bij de produktie voor de betrokken produkten een middel is om aan de conclusies van het Hof gevolg te geven”. De mogelijkheid dat zulke maatregelen niet adequaat blijken te zijn wil nog niet zeggen dat zij al in strijd met die arresten onrechtmatig mogen worden geacht: veeleer zijn zij als een — niet per se toereikend — middel te beschouwen om zich naar 's Hofs uitspraken te gedragen; kortom, een middel dat wellicht de onrechtmatigheid, geschapen door de verordeningen van 1974 en 1975 slechts ten dele verhelpt, zonder evenwel een nieuwe onrechtmatigheid te creëren.
Een formeel probleem — met belangrijke principiële implicaties — vraagt nog om oplossing. De arresten van 19 oktober 1977 vormden de afsluiting van prejudiciële procedures, zodat de vaststelling dat het gelijkheidsbeginsel werd geschonden, in de eerste plaats dient om de gevolgen te bepalen welke de nationale rechter daaraan — in het kader van de procedure waarin de prejudiciële vragen rezen heeft te verbinden. Maar welke gevolgen moeten buiten dat kader, en met name in de onderhavige zaken, aan die vaststelling worden toegekend? U weet dat het in de rechtsleer een omstreden punt is, of arresten waarin het Hof krachtens artikel 177 van het EEG-Verdrag de niet-rechtsgeldigheid van communautaire handelingen uitspreekt, erga omnes rechtsgevolg sorteren, en welke argumenten er ten gunste van een bevestigende of ontkennende beantwoording in hoofdzaak worden aangevoerd: acht men het enerzijds moeilijk denkbaar dat een handeling rechtsgeldig (in ons geval: rechtmatig) is jegens sommigen en niet rechtsgeldig (of onrechtmatig) jegens anderen, anderzijds wordt gewezen op het verschil tussen acties tot nietigverklaring en procedures krachtens artikel 177: Ik zou thans niet op de theoretische aspecten van het probleem willen ingaan; alleen moge ik wijzen op de merkwaardige neiging om aan prejudiciële uitspraken„in beginsel” relatieve gevolgen toe te kennen met de toevoeging dat zij „in de praktijk”erga omnes rechtsgevolg sorteren — alsof de juridische schema's niet op de praktijk ingesteld, ja met het oog op de praktijk ontworpen dienen te worden —. Een overweging waarvoor ik in verband met de onderhavige zaken aandacht wil vragen is de volgende: in het jongste verleden heeft dit Hof reeds tweemaal op grond van eigen prejudiciële arresten — waarbij bepaalde verordeningen van de Raad onrechtmatig werden verklaard — uitspraak gedaan over schadeacties, ingesteld door anderen dan de partijen in het geding voor de nationale rechter die tot verwijzing besloot. Ik doel hier op het arrest van 25 mei 1978, gewezen in de gevoegde zaken 83 en 94/76, 4, 15 en 40/77 (de melkpoeder-zaken, Jurispr. 1978, blz. 1209) — waarin het ging om de aansprakelijkheid van de instellingen der Gemeenschap voor de vaststelling van verordening nr. 563/73, die bij drie uitspraken van 5 juli 1977, gedaan in de zaken 114, 116, 119 en 120/76 niet-rechtsgeldig werd verklaard — en op het arrest van 28 maart 1979, gewezen in de zaak 90/78 (Granaria) — waarin het ging om de aansprakelijkheid van de Gemeenschap voor de intrekking van de quellmehlrestituties; die intrekking werd, naar wij weten, bij arrest van 19 oktober 1977, gewezen in de gevoegde zaken 117/76 en 16/77, onrechtmatig verklaard —. In die beide arresten werd het belang van de onrechtmatigverklaring der verordeningen — in 's Hofs eerdere arresten — voor de uitspraak inzake de gevorderde schadevergoeding niet in twijfel getrokken. Al mocht men dit niet willen beschouwen als een bevestiging van de stelling dat zulke uitspraken erga omnes werken, het mag er in ieder geval worden gehouden dat het Hof aan een ieder die zich door de handelingen van de Gemeenschap die krachtens artikel 177 onrechtmatig werden verklaard benadeeld acht, het recht toekent een beroep krachtens de artikelen 178 en 215 van het EEG-Verdrag in te stellen zonder genoodzaakt te zijn tot een nieuw debat over de onrechtmatigheid der handeling, dat wil zeggen de grondslag van de aansprakelijkheid der Gemeenschap.
Is dit, zoals ik meen, juist, dan mag worden gesteld dat het in de onderhavige zaken alleen gaat om de vraag of de Gemeenschap wegens de schending van het gelijkheidsbeginsel in de intrekking der quellmehl- en gritzrestituties over voormelde periode gelegen, jegens verzoekers aansprakelijk is, terwijl de onrechtmatigheidsvraag — die zich op die schending toespitst — als door het arrest van 19 oktober 1977 beantwoord is te beschouwen.
Vragen die aan de orde kwamen — en beantwoord werden — in de zaken die door genoemde arresten werden afgesloten, behoeven dus niet opnieuw te worden besproken. Dit geldt bij voorbeeld voor de door 's Raads advocaat opnieuw ter sprake gebrachte vraag of bij de fabricage van bier gritz door maïszetmeel kan worden vervangen; langs de weg van een ontkennende beantwoording van die vraag kan aan het — door het Hof aan beide produkten toegekende — recht op een gelijke behandeling niet worden getornd.
Het komt mij zinvol voor in dit verband op een ander punt — de werking ratione temporis van krachtens artikel 177 van het EEG-Verdrag gedane uitspraken volgens welke communautaire handelingen niet-rechtsgeldig of onrechtmatig zijn — klaarheid te scheppen. Meestal formuleert men het zo dat zulke uitspraken ex nunc werken ofwel — iets nauwkeuriger — dat de niet-rechtsgeldig verklaarde handeling op de litigieuze rechtsbetrekking niet toepasselijk wordt. Maar een niet-rechtsgeldig- of onrechtmatigverklaring ex nunc kan nooit aan acties tot vergoeding van eerder geleden schaden ten grondslag worden gelegd; de verwijzing naar een prejudiciële uitspraak waarin het onrechtmatig feit wordt geconstateerd, zou voor degenen die zulke acties wensen in te stellen zinloos worden. Ik acht deze consequentie onaanvaardbaar, zodat de premisse dient te worden gecorrigeerd: dat prejudiciële uitspraken ex nunc effect sorteren, wordt gezegd als het om de niet-toepasselijkheid der nietrechtsgeldige handelingen gaat, terwijl de nietrechtsgeldigheid of onrechtmatigheid als ex tunc vastgesteld moeten worden beschouwd wanneer wordt aangenomen dat aan zulke uitspraken ook voor door derden in te stellen schadeacties betekenis kan toekomen. Er zij in dit verband aan herinnerd dat uw Hof in zijn arresten van 19 oktober 1977 voor quellmehl en gritz gewaagde van de mogelijkheid „de eventuele aan belanghebbenden berokkende schade te herstellen”; hier komt de follow-up ter sprake, hetgeen alleen te verklaren is vanuit de gedachte dat aan de in de arresten neergelegde onrechtmatigverklaring ex tunc rechtsgevolgen verbonden zijn.
7.
Thans zal moeten worden nagegaan of de voorwaarden vervuld zijn, waaraan volgens uw jurisprudentie moet zijn voldaan, wil de Gemeenschap jegens particulieren aansprakelijk kunnen worden gesteld wegens normatieve handelingen die economische beleidskeuzen impliceren. Ik wil al aanstonds zeggen dat de twijfel, door de als verzoekers optredende Franse ondernemingen gekoesterd omtrent de vraag of de verordeningen, waarbij de restituties voor quellmehl en gritz werden ingetrokken, wel als economische beleidskeuzen implicerende handelingen zijn te beschouwen, door mij niet wordt gedeeld; ook al had de Raad bezuinigingen ten detrimente van een groep ondernemingen op het oog, het is evident dat de Raad, door voor bepaalde middelen van het communautaire landbouwbeleid te opteren, een keus heeft gedaan die kennelijk in het ruimer verband van het economisch beleid past.
De voorwaarden waarvan de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap — ter zake van handelingen als voormeld — afhankelijk is gesteld, zijn door het Hof in tal van arresten in die zin samengevat, dat er van een ernstige schending van een ter bescherming van particulieren geschreven hogere rechtsregel sprake moet zijn (vgl. de reeds genoemde arresten van 2 december 1971, gewezen in de zaak 5/71, 13 juni 1972, gewezen in de gevoegde zaken 9 en 11/71, 24 oktober 1973, gewezen in de zaak 43/72, en 2 juli 1974, gewezen in de zaak 153/73; men zie voorts de arresten van 14 mei 1975, gewezen in de zaak 74/74, CNTA, Jurispr. 1975, blz. 534, 31 maart 1977, gewezen in de zaken 54-60/76, Compagnie Industrielle et Agricole du Comté de Loheac, Jurispr. 1977, blz. 645, en 25 mei 1978, gewezen in de gevoegde zaken 83 en 94/76, 4, 15 en 40/77, Bayerische HNL e.a., Jurispr. 1978, blz. 1209). In mijn conclusie in laatstgenoemde zaken vond ik gelegenheid de specifieke kenmerken van een „ernstige schending” nader uit te werken; mijn analyse leidde mij tot de slotsom dat in zoverre het belang van de geschonden regel in het communautaire rechtssysteem in aanmerking dient te worden genomen, dat naar de „verontschuldigbaarheid” van de keuze der communautaire instellingen geen onderzoek behoeft te worden ingesteld en dat de aanwezigheid van schade niet ter zake doet. Maar voor het geval dat het Hof de ernst der schending nochtans met de schadevraag in verband mocht brengen, heb ik het zoeken van een algemene formule — ter afbakening van aanvaardbare schade — in overweging gegeven.
In het arrest dat op die conclusie volgde, lijkt het belang van de geschonden norm stilzwijgend als criterium te zijn aanvaard, namelijk waar is overwogen dat „het door verordening nr. 563/76 geschonden discriminatieverbod van artikel 40, lid 3, tweede alinea, van het Verdrag inderdaad ertoe dient, de particulieren te beschermen en dat men bet belang ervan in het systeem van het Verdrag niet kan miskennen” (r.o. 5). Het Hof heeft zich evenwel tevens laten leiden voor de in de rechtsorden der Lid-Staten te vinden „restrictieve opvatting” betreffende de aansprakelijkheid van de overheid voor schaden, door normatieve handelingen aan particulieren opgekomen, terwijl ik in voormelde conclusie als mijn overtuiging uitsprak dat, wanneer het om de aansprakelijkheid van de Raad gaat „de striktere oplossing” moet worden gevolgd, omdat de Raad „zowel wetgevend als bestuurlijk gezag [is], zonder de democratische legitimatie en het vermogen tot uitdrukking van de volkssoevereiniteit, waardoor de onttrekking van de wetgever aan de algemene aansprakelijkheidsregels kan worden gerechtvaardigd”. In het arrest wordt dan ook, behalve met het belang van de geschonden norm, met twee andere criteria gewerkt: de instelling moet „de grenzen harer bevoegdheden klaarblijkelijk ernstig … [hebben] miskend”, terwijl de schade de „redelijke grenzen” binnen welke een particulier „bepaalde voor zijn economische belangen schadelijke gevolgen van een normatieve handeling” heeft te dragen (r.o. 6) moet overschrijden. Echter is nog onvoldoende uitgewerkt binnen welke grenzen zulk een schade dient te worden aanvaard, zij het dat het arrest in zijn meer specifieke overwegingen (r.o. 7), betreffende het aantal gelaedeerden — een factor die de schade der individuele ondernemingen kan verzachten —, de doorwerking in de produktiekosten, de prijsstijging waartoe de verordening heeft geleid, vergeleken met de prijsverhogingen die zich uit anderen hoofde voordeden, alsook de invloed op de rentabiliteit van de bedrijven in verband met de omvang der risico's, aan de activiteiten in de betrokken sectoren verbonden — wel enige vingerwijzingen geeft.
In casu is er ontegenzeglijk sprake van schending van een ter bescherming van particulieren geschreven hogere rechtsregel, die in het stelsel van het gemeenschapsrecht van fundamentele betekenis is. Het gaat te dezen, naar wij weten, om een schending van het discriminatieverbod, zodat eigenlijk zou kunnen worden volstaan met een verwijzing naar de vijfde rechtsoverweging van het arrest van 25 mei 1978, gewezen in de zaken Bayerische HNL e.a. (ook al ging het daarin om schending van artikel 40, lid 3, tweede alinea, van het EEG-Verdrag, en thans om schending van het algemeen non-discriminatiebeginsel). Ik meen er echter op te moeten wijzen dat de situatie welke tot de onderhavige beroepen aanleiding gaf, als ernstiger mag worden aangemerkt. De schending van genoemd artikel 40, lid 3, waarom het in de melkpoederzaken ging, bestond in de aan producenten en importeurs van plantaardige voeders opgelegde aankoopverplichting, zodat de verbruikers — die zich de schade, door de kostenstijging veroorzaakt, wensten te zien vergoed — er slechts indirect bij betrokken waren. Er kon, wat de verbruikers betreft, van indirecte discriminatie — door verhoging van de kostprijs der veevoeders — worden gesproken, maar of er wel subjectieve rechten waren geschonden, is de vraag (wij zagen dat het discriminatieverbod in de vijfde rechtsoverweging van bedoeld arrest een middel ter bescherming van de belangen van particulieren wordt genoemd). In de onderhavige gevallen gaat het evenwel om rechtstreekse discriminatie; geschonden werd het fundamentele subjectieve recht van verzoekers om, wat de toekenning van gemeenschapssteun betreft, niet te worden ten achter gesteld bij de — met hen concurrerende — producenten van maïszetmeel. Gezien de specifieke aard van de hierbedoelde schending, faalt het (door de Commissie aangedragen) argument dat ieder nadeel, door een categorie van personen als gevolg van een overheidsmaatregel geleden, als een soort discriminatie is te beschouwen, zodat er van subjectieve schadevergoedingsaanspraken van de gelaedeerden, voor zover te hunnen nadele discriminatie heeft plaatsgevonden, geen sprake zou kunnen zijn. Maar het is iets anders of men in algemene termen van discriminatie spreekt dan wel een concrete schending van het non-discriminatiebeginsel vaststelt; in casu is die vaststelling in 's Hofs arrest geschied en aan de schadeacties ten grondslag gelegd.
In de lijn van het arrest, door het Hof op 25 mei 1978 in de melkpoederzaken gewezen, zou ik thans willen onderzoeken of in casu voldaan is aan de beide andere, in dat arrest gestelde voorwaarden die moeten zijn vervuld, wil de Gemeenschap wegens normatieve handelingen aansprakelijk worden gesteld, zulks ondanks het feit dat hetgeen tot nu toe omtrent de schending van het subjectieve recht der verzoekers op een gelijke behandeling werd overwogen, op zichzelf reeds bewijst dat er van een „ernstige schending” — en mitsdien van niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap — sprake is. Dat de onrechtmatige daad van de Raad een „kennelijke en ernstige” miskenning van de geschonden regel inhoudt, lijkt mij reeds uit de aard van die regel (nogmaals: het is „een der grondprincipes van het gemeenschapsrecht” als bedoeld in de arresten van 19 oktober 1977) èn uit de feitelijke toedracht te volgen. Het ging niet om de vaststelling van een voor sommigen voordelige maatregel en om het achterwege blijven van de vaststelling van een soortgelijke voorziening ten gunste van andere, concurrerende, ondernemingen, doch om een wijziging van de tevoren bestaande regeling, die — juist ter handhaving van de concurrentiepositie van beide groepen producenten ten opzichte van een derde — voor een niet-discriminerende behandeling had gezorgd. Gezegd moet worden dat de Raad wist wat hij deed en het Hof heeft er geen twijfel over laten bestaan dat het besluit tot intrekking van de restituties werd genomen terwijl objectieve omstandigheden welke een wijziging van de tevoren bestaande regeling hadden kunnen rechtvaardigen, ontbraken (vgl. r.o. 10 onderscheidenlijk r.o. 22 van de arresten, op 19 oktober 1977 gewezen in de zaken 117/76-16/77 onderscheidenlijk 124/76-20/77). Dat men te dezen met een duidelijke schending te maken heeft, blijkt ook wel uit het feit dat het Hof tot zijn vaststelling vooral in staat werd gesteld doordat de verwerende instellingen geen technische en economische gegevens hebben verstrekt en ook geen feiten hebben aangedragen ter verklaring van het nieuwe beleid, in 1974 en 1975 jegens de producenten van quellmehl en gritz gevolgd. Met andere woorden, de nieuwe beleidslijn was zonder meer willekeurig.
Moeilijker zal het ons vallen ons standpunt te bepalen met betrekking tot de omvang der door de onderscheiden verzoekers geleden schade, waarbij het erom gaat of die schade binnen „redelijke” grenzen is gebleven, zodat zij door iedere — aan de marktrisico's blootgestelde — onderneming dient te worden aanvaard. Gaat men ervan uit dat de Gemeenschap alleen wegens ernstig nadeel, door onrechtmatige normatieve handelingen teweeg gebracht, aansprakelijk mag worden gesteld, dan kan die vraag alleen worden beantwoord nadat is uitgemaakt om welke schaden — en om schaden op welk niveau — het hier gaat. Met dit voorbehoud meen ik thans het volgende te mogen opmerken:
a)
Wij hebben, wat het aantal gelaedeerden betreft, thans met een geheel andere situatie te maken dan zich in de melkpoederzaken voordeed. Het onrechtmatig gedrag van de Raad betrof twee welomschreven, weinig talrijke categorieën, te weten de producenten van gritz voor de bierbrouwerijen en van quellmehl voor menselijke voeding, met andere woorden een deel van de op zichzelf beperkte groep der maïs- en zachte tarwe verwerkende bedrijven.
b)
De maatregelen tot intrekking der restituties blijken op het niveau van de produktiekosten der betrokken ondernemingen in verdergaande mate door te werken dan de aan de mengvoederfabrikanten opgelegde verplichting tot aankoop van melkpoeder. Ik wijs er in verband hiermede op dat de afschaffing van de quellmehlrestituties, naar de Raad tijdens de behandeling van zaak 238/78 bevestigde, voor zetmeel, met quellmehl vergeleken, een voordeel van 6,3 à 8,6 % betekende. In de zaak 261/78 is door verzoekster (Interquell Stärke-Chemie) nota bene gesteld dat de intrekking der restituties haar produktiekosten met 20 % had doen stijgen.
c)
Een vergelijking met aan andere oorzaken toe te schrijven prijsstijgingen als waartoe, naar ik releveerde, in de melkpoederzaken werd overgegaan, dient thans achterwege te blijven, omdat de gelaedeerden in casu geen kopers, maar producenten zijn.
d)
De vraag of de intrekking der restituties voor de rentabiliteit van de gritz- en quellmehlfabrieken gevolgen heeft gehad die verder gaan dan de risico's welke aan hun bedrijfsoefening normaliter verbonden zijn, leent zich voor tweeërlei beantwoording. Enerzijds kan worden gesteld dat overheidssteun aan een particuliere onderneming in den regel niet voorgoed in uitzicht wordt gesteld, zodat een onderneming het risico het ooit zonder steun te moeten stellen, dient te kunnen opvangen. Anderzijds kan worden opgemerkt dat het bij een bedrijfsvoering welke in objectieve zin als concurrerend is aan te merken (de produktie van gritz en quellmehl kan, van restitutiestelsels afgedacht, normaliter aan de concurrentie van maïszetmeel het hoofd bieden), niet als een normaal handelsrisico wordt beschouwd dat de concurrentievoorwaarden bruusk worden verstoord — en kunstmatig vervalst — doordat de overheid besluit haar steun aan concurrerende ondernemingen te handhaven, maar voor de betrokken bedrijfstak in te trekken. Ik geloof dat deze laatste overweging in casu het zwaarst moet wegen; wel meen ik dat een schadebepaling naar de maatstaf der normale bedrijfsrisico's onvermijdelijk tot ongewenste resultaten moet voeren zolang men het er niet over eens is welke risico's normaliter aan een bepaalde economische activiteit verbonden zijn.
Zo redenerend — en met toepassing van de criteria genoemd in de zevende rechtsoverweging van voormeld arrest van 25 mei 1978, gewezen in de zaken Bayerische HNL e.a. — komen wij tot de slotsom dat niet is gebleken van redenen waarom de Gemeenschap niet aansprakelijk zou kunnen worden gesteld. Blijft de vraag naar de omvang der schade die, ook voor een uitspraak omtrent haar „aanvaardbaarheid”, zal moeten worden vastgesteld.
8.
Alvorens op de schadevorderingen in te gaan, dient te worden onderzocht, welke al dan niet uitdrukkelijk gegeven vingerwijzingen er in zoverre aan de — door partijen meermalen ingeroepen — arresten van 19 oktober 1977 kunnen worden ontleend.
Met betrekking tot die arresten zij allereerst vastgesteld dat zij, artikel 11 van verordening nr. 120/67, zoals gewijzigd bij artikel 5 van verordening nr. 1125/74 (voor quellmehl) en artikel 3 van verordening nr. 663/75 (voor gritz) onrechtmatig verklarende, de vraag deden rijzen hoe die onrechtmatigheid, zoals het Hof het zelf uitdrukte, niet slechts voor de toekomst, doch ook voor het verleden zou moeten worden opgeheven. Ik volsta met erop te wijzen dat in beide arresten een herstel van de gelijke behandeling der beide produkten en vergoeding van de schade welke betrokkenen mocht zijn opgekomen, is voorzien; herstel was mogelijk ex nunc of ex tunc; de vergoeding moest ertoe leiden dat de fout voor het verleden volledig werd goedgemaakt. Men kan te dezen ook andere overwegingen doen gelden. Wij weten dat het in de prejudiciële vragen die in voormelde arresten werden beantwoord, ging om de rechtsgeldigheid van de wijzigingen van verordening nr. 120/67 waarbij de restituties voor quellmehl en gritz werden afgeschaft, en wij weten ook dat het Hof een uitspraak dat de verordening als niet-rechtsgeldig was te beschouwen, om een reden van rechtstechnische aard achterwege heeft gelaten: de wijzigingen waren gegoten in de vorm van vervanging van een oud voorschrift door nieuwe voorschriften, waarin over quellmehl, en vervolgens ook over gritz, niet meer werd gesproken; de onrechtmatigheid was dan ook, naar in beide arresten werd overwogen, veeleer in een nalaten dan in een positief rechtsvoorschrift te zoeken. Mocht dit technisch obstakel niet zijn opgedoken en zouden de restituties komen zijn te vervallen krachtens zich als zodanig aandienende intrekkingsvoorschriften, dan zou het Hof de ongeldigheid dier bepalingen stellig hebben uitgesproken, waarbij niet ter zake zou hebben gedaan of er ter vaststelling van het aan de quellmehl- en gritzfabrikanten toekomend restitutiebedrag door de Raad een speciaal besluit moest worden genomen (dit probleem kwam aan de orde in de tweede vraag, door het Finanzgericht te Hamburg in de gevoegde zaken 117/76 en 16/77 gesteld). De betrokken ondernemingen hadden zich dan vrijelijk tot de nationale rechter kunnen wenden ter erkenning van hun aanspraken op produktierestituties met ingang van de data, in de onderscheiden beroepschriften genoemd. Dat het Hof zich door genoemd technisch obstakel genoodzaakt heeft gezien zijn antwoord aan de nationale rechter anders in te kleden vermag, zo min als de gevolgen waartoe die andere formulering heeft geleid, wijziging te brengen in de aard van het probleem, dat voor en na is gelegen in de ongelijke behandeling welke aan de fabrikanten van gritz en quellmehl, vergeleken met de zetmeelfabrikanten, ten deel is gevallen, in de vraag hoe deze ongelijkheid juridisch dient te worden gewaardeerd en hoe zij ab initio ongedaan kan worden gemaakt.
In de tweede plaats dient te worden stilgestaan bij de consequenties van de keuze, in de arresten van 19 oktober 1977 aan de communautaire instellingen gelaten blijkens de overweging dat er „verscheidene mogelijkheden bestaan om weer tot een gelijke behandeling van de twee betrokken produkten te komen en de eventuele aan belanghebbenden berokkende schade te herstellen”, waaraan de overweging wordt verbonden dat „het aan de ter zake van het gemeenschappelijk landbouwbeleid bevoegde instellingen staat om na beoordeling van de relevante economische en politieke factoren een keuze uit de mogelijkheden te maken”. Voor de toekomst viel uiteraard aan drieërlei maatregel te denken: wederinvoering van de restituties voor gritz en quellmehl met handhaving van die voor zetmeel; afschaffing van de restituties voor alle betrokken produkten; vaststelling van de drie restituties op een nieuw gemeenschappelijk niveau (in het tweede en derde geval was een combinatie met steunmaatregelen van andere aard mogelijk geweest). Maar waar de restituties die aan de zetmeelfabrikanten waren uitgekeerd, zonder schending van verworven rechten niet konden teruggevorderd, bleven er mijns inziens slechts twee mogelijkheden over: een algemene maatregel tot herstel van de restituties voor gritz en quellmehl ex tunc en schadevergoeding aan alle betrokkenen die een daartoe strekkend verzoek mochten hebben ingediend (ook een algemene voorziening volgens welke er, vooruitlopend op een latere beoordeling der individuele schadegevallen, tot een forfaitaire uitkering zou worden overgegaan, had tot oplossing van het probleem kunnen bijdragen). De Raad gaf in overweging een gelijke behandeling der drie categorieën te herstellen door de restitutie voor zetmeel met terugwerkende kracht in te trekken, maar dit voorstel — dat geen intrekking betekent van de restituties die aan de zetmeelproducenten zijn uitgekeerd — komt mij formalistisch voor en vermag mij niet te overtuigen: de gritz- en quellmehlfabrikanten zouden ook in de hypothese vergoeding vorderen van de schade, hun opgekomen omdat zij wellicht formeel, doch niet daadwerkelijk op voet van gelijkheid met de zetmeelfabrikanten werden behandeld.
Ik zou thans enkele opmerkingen willen maken over de wijze waarop de Raad zijn keuze heeft bepaald. Zoals wij zagen, zijn er bij de verordeningen nrs. 1125 en 1127/78 opnieuw restituties voor quellmehl en gritz ingevoerd, even hoog als die welke aan de zetmeelfabrikanten waren toegekend; met andere woorden, de Raad opteerde voor de eerste van de drie voormelde mogelijke oplossingen (althans tot aan het eind van het verkoopseizoen 1978/1979). Die keuze betrof evenwel niet slechts de toekomst: volgens de op 2 juni 1978 in werking getreden verordeningen konden zulke restituties, op verzoek van belanghebbenden, met ingang van 19 oktober 1977 worden toegekend (vgl. artikel 6 van verordening nr. 1127/78). De wederinvoering van de restituties voor quellmehl en gritz strekte dus ook tot herstel van de schade, in het tijdvak 19 oktober 1977-1 juni 1978 geleden: omdat die periode bij de inwerkingtreding van genoemde verordeningen was verstreken, kon aan de restituties niet de daaraan normaliter toekomende functie van steunverlening aan de handel in bepaalde landbouwprodukten toekomen. Dit wordt, naar het mij voorkomt, niet gelogenstraft door de voorlaatste overweging van de considerans van verordening nr. 1125/78 — volgens welke aan de maatregel terugwerkende kracht moest worden toegekend omdat de Raad zich aan de bij het Verdrag ingestelde procedures had moeten houden —. Dat men door de verordeningen nrs. 1125 en 1127/78 te doen terugwerken van de mogelijkheid tot toekenning van restituties een oneigenlijk gebruik maakte, is de Commissie, die er om die reden tegen gekant was, niet ontgaan (vgl. de memorie van de Commissie van 4 december 1978, opgesteld in zaak 238/78). In ieder geval heeft men, aldus handelende, het tijdvak tussen de intrekking van de restituties voor de beide hier bedoelde produkten en de inwerkingtreding van de maatregel waarbij zij wederom werden ingevoerd, in tweeën geknipt: over het tijdvak 19 oktober 1977-1 juni 1978 konden er alsnog restituties worden verleend; over het tijdvak van augustus 1974 (voor quellmehl) en 1975 (voor gritz) tot 19 oktober 1977 bleef de schadevergoedingskwestie onopgelost. Door uniforme maatregelen voor de beide fasen van bedoelde periode, evenals voor de tijdvakken die aan de verordeningen nrs. 1125 en 1127/78 zijn voorafgegaan casu quo erop zijn gevolgd, zou het best zijn tegemoetgekomen aan de uit 's Hofs arresten van 19 oktober 1977 sprekende bedoeling dat de gevolgen der schade ongedaan zouden worden gemaakt; maar bedoelde uniformiteit kan alsnog goeddeels worden gerealiseerd.
's Hofs uitspraken vertonen nog een aspect waaraan de verwerende instellingen groot gewicht hechten: in de arresten is sprake van de eventueel aan belanghebbenden opgekomen schade. De redenering van verweerders komt erop neer, dat de schade die verzoekers zich thans wensen te zien vergoed, gelegen is in het feit dat hun de restituties zijn ontgaan; maar zulk een verlies in re ipsa draagt geen eventueel karakter; de door het Hof gebezigde terminologie („eventueel”) zou impliceren dat er ter zake van restituties waarvan men verstoken is gebleven, geen vergoeding mogelijk is.
Het gaat mijns inziens te ver aan te nemen dat het Hof door voormelde formulering — een uitspraak, gedaan in prejudiciële procedures — zijn standpunt met betrekking tot de schadeproblematiek zou hebben willen bepalen in gevallen waarin de aard van de schade niet geheel en al uitputtend werd behandeld. Dat in de gekozen terminologie en passant of bij voorbaat een oordeel zou zijn uitgesproken dat alleen na een behoorlijke afweging van belangen tot stand kan komen, mag redelijkerwijs niet worden verondersteld. Voorts dient men te bedenken dat, toen bedoelde arresten werden gewezen, het bestaan en de omvang der schade variabele factoren waren, afhankelijk van de wijze waarop de Raad zou menen opnieuw voor gelijke behandeling van zetmeel enerzijds en gritz en quellmehl anderzijds te moeten zorgen; zou het herstel van de tevoren bestaande toestand (zoals zeer wel denkbaar was) geschieden door wederinvoering ex tune van de restituties voor beide gedupeerde produkten, dan zou er alleen met betrekking tot „latere” schaden van eventueel te vergoeden schade kunnen worden gesproken. Bij lezing van de zinsnede „om weer tot een gelijke behandeling van de twee betrokken produkten te komen en de eventueel aan belanghebbenden berokkende schade te herstellen” dient men dus niet te vergeten dat door een volledige verwezenlijking van de eerste doelstelling mogelijkerwijs ook de tweede doelstelling zou zijn gerealiseerd — of van marginale betekenis zou zijn geworden —. Meer in het algemeen zij eraan herinnerd dat er bij de vaststelling der voor vergoeding in aanmerking komende schade ook andere factoren een rol spelen, zoals de mogelijkheid dat de door een normatieve handeling van de Gemeenschap veroorzaakte schade binnen „aanvaardbare” of „redelijke” grenzen is gebleven, zodat de Gemeenschap niet tot vergoeding verplicht is, ofwel de theoretische mogelijkheid van voordelen die zich voor compensatie met het geleden verlies lenen (ik kom daarop nog terug). Ik meen de uitkomsten van mijn bespreking van de arresten van 19 oktober 1977 in die zin te mogen samenvatten, dat blijkens die arresten: a) een ongedaanmaking van de gevolgen van 's Raads onrechtmatig handelen ook maatregelen voor het verleden noodzakelijk maakte; b) de te dezen aan de instellingen ingeruimde keuzemogelijkheid in die zin beperkt was dat zij hetzij voor een algemene maatregel tot wederinvoering van restituties — ex tune — ten behoeve van de producenten van quellmehl en gritz konden opteren hetzij voor een reeks — ten verzoeke van belanghebbenden genomen — individuele maatregelen tot herstel van schade; c) de gebezigde terminologie — waarin van eventueel aan belanghebbenden opgekomen schade sprake is — onvoldoende grondslag biedt voor de veronderstelling dat van herstel van schade, in het verstoken blijven van restituties over de aan 19 oktober 1977 voorafgegane periode bestaande, geen sprake zou kunnen zijn.
9.
Zoals bekend, omvat het juridisch begrip „schade” zowel vermogensverlies in engere zin, achteruitgang van betrokkenes vermogenspositie, als belemmering van vermogenstoename die zonder het schadeveroorzakend feit niet zou zijn uitgebleven („damnum emergens” en „lucrum cessans”). Vloeit de schade voort uit een niet-contractuele onrechtmatige daad, dan wordt door de schending van de rechtsregel het door die regel beschermde belang — in gevallen als het onderhavige: een subjectief recht van de enkeling — gelaedeerd en zijn vermogensrechtelijke positie aangetast. Schadeherstel strekt ertoe het vermogen van de benadeelde te brengen in de staat waarin het zich anders zou hebben bevonden dan wel in een toestand welke die staat het meest benadert: de hypothetische aard van zodanig herstel brengt dikwijls mede dat het slechts benaderenderwijs kan worden gerealiseerd. Ik moge erop wijzen dat deze algemene overwegingen niet tot het domein van het burgerlijk recht beperkt blijven, doch ook voor de overheidsaansprakelijkheid gelden, en wel met name voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap. Met lucrum cessans kreeg het Hof bij voorbeeld te maken in de zaak die leidde tot het arrest Kampffmeyer van 14 juli 1967, terwijl er in het arrest van 9 december 1965, gewezen in de gevoegde zaken 29, 31, 36, 39-47 en 50-51/63, SA des Laminoirs, Hauts Fourneaux, Forges, Fonderies et Usines de la Providence e.a. (Jurispr. 1965, blz. 1198) interessante overwegingen aan de waardering der te vergoeden schade werden gewijd. Er staat onder meer in te lezen dat verzoekers de ten deze enig mogelijke methode hebben gevolgd door uit te gaan van de toestand die (op de schrootmarkt) zou hebben bestaan indien de Hoge Autoriteit niet — ten onrechte — de toezeggingen (nopens de vrachtpariteit) zou hebben gedaan die tot de schade hadden geleid.
Wat nu de onderhavige zaken betreft, dient te worden bedacht dat de Raad, het gelijkheidsbeginsel schendend, het belang, ja het recht, van verzoekers op eenzelfde behandeling als, wat de produktierestituties betreft, voor de zetmeelfabrikanten was weggelegd, heeft gelaedeerd — en daarmede het belang bij de vermogensvermeerderingen die zonder de intrekking van de restituties in de sectoren quellmehl en gritz zouden zijn ingetreden —. Het is duidelijk dat dit tweede aspect, juridisch bezien, niet los staat van het eerste, met andere woorden: het vermogensnadeel moet worden vergoed omdat het door de schending van een absoluut recht werd veroorzaakt. En ook als het hierbedoelde nadeel in gederfde winst blijkt te bestaan, is het rechtens relevant omdat het tegelijkertijd een ongerechtvaardigd economisch nadeel opleverde, een handicap bij de mededinging met de zetmeelproducenten, die voor en na gemeenschapssteun genoten. Kortom: aan de ongelijke behandeling waren voor de economische en vermogenspositie der betrokkenen consequenties verbonden; men heeft hier te maken met een wederrechtelijk feit, welker vermogensrechtelijke gevolgen door de vergoeding ongedaan worden gemaakt — met herstel van het economisch evenwicht ex post —.
Willen verzoekers — in de lijn van het hiervoor ontwikkeld vergoedingsbegrip — worden schadeloos gesteld, dan zal er in deze zaken moeten worden gestreefd naar een herstel van de vermogenssituatie waarin zij zich tussen 1 augustus 1974 (voor quellmehl) onderscheidenlijk 1 augustus 1975 (voor gritz) en 19 oktober 1977 zouden hebben bevonden, als de Raad de door hen getoucheerde restituties niet wederrechtelijk had ingetrokken. Aan zulke pogingen tot herstel van een hypothetische stand van zaken zijn natuurlijk grenzen gesteld: terecht is in het hiervoor genoemde arrest, op 9 december 1965 gewezen in de gevoegde zaken 29, 31, 36, 39-47 en 50-51/63 overwogen dat „nu moet worden uitgegaan van de situatie zoals die zonder de fout zou hebben bestaan, de rechter, hoeveel bewijsmateriaal hij uiteraard behoort te verlangen, zich met een zo getrouw mogelijke benadering van de situatie … tevreden moet stellen …” In de onderhavige gevallen kan niet meer worden vastgesteld hoe verzoeksters de hun toekomende restitutiebedragen zouden hebben aangewend; mogelijkerwijze zouden zij ze hebben gebruikt voor de vernieuwing van hun machinepark, voor de verbetering van de produktiviteit hunner ondernemingen, voor scherpere verkoopprijzen of voor de aankoop van grotere hoeveelheden grondstoffen. Door successen of tegenvallers hadden er in de vermogenspositie der betrokkenen onvoorzienbare en thans niet meer te berekenen wijzigingen kunnen intreden. Maar een ding is zeker: de producenten van gritz en quellmehl hadden minder achter de hand dan de producenten van zetmeel, in wier kassen over voormelde periode produktierestituties vloeiden.
Als dus, naar ik meen, bij de waardering van het door verzoekers geleden nadeel verband mag worden gelegd met het — geschonden — belang dat verzoeksters erbij hadden op voet van gelijkheid met de zetmeelproducenten te worden behandeld, dan acht ik het een juiste oplossing de schade aan de betrachte onevenredigheid af te meten. Financieel gesproken, kan die evenredigheid worden vertaald in het bedrag van de restituties die niet aan de producenten van gritz en quellmehl, doch wel aan die van zetmeel werden uitgekeerd. Ik ben dan ook van mening dat verzoekers in hun primaire vordering, daartoe strekkende dat hun voormeld bedrag bij wege van schadevergoeding zal worden betaald, kunnen worden ontvangen.
Die oplossing lijkt mij in overeenstemming met de algemene beginselen, in de rechtsorden der Lid-Staten gehanteerd ter vaststelling van de gevolgen van een niet-contractueel onrechtmatig handelen. Houdt schadevergoeding de uitkering in van een geldbedrag dat met de lesie is gelijk te stellen — waarmede de door het onrechtmatig handelen ingetreden stoornis zo goed mogelijk wordt opgeheven —, dan lijkt mij betaling van een schadevergoeding, overeenkomende met de ingetrokken restituties, de enige manier om dit uitgangspunt in de praktijk recht te doen wedervaren. Ik wijs er voorts op, dat de Raad, toen hij de verordeningen nrs. 1125 en 1127/78 tot 19 oktober 1977 deed terugwerken, hetzelfde criterium heeft gehanteerd; ik wees er reeds op dat het betalen van restituties over de tijd die aan de inwerkingtreding der verordeningen was voorafgegaan, alleen als middel tot schadeherstel gerechtvaardigd was, en ik behoef daaraan slechts toe te voegen dat de Raad, in die zin beslissende, langs de weg van schadekwantificatie uitkwam op een bedrag, overeenkomende met de restituties over de maanden verlopen tussen 19 oktober 1977 en 1 juni 1978.
Gaat het om de kenmerken waaraan een schade moet voldoen om voor vergoeding in aanmerking te komen, dan kan in casu gemakkelijk worden vastgesteld dat wij te maken hebben met: a) directe, id est onmiddellijk door het onrechtmatig handelen veroorzaakte schade — het causaal verband spreekt voor zichzelf: de intrekking van de restituties voor quellmehl en gritz leidde onmiddellijk tot verstoring van het evenwicht tussen betrokkenen en de zetmeelfabrikanten en tot het derven der restituties —; b) met zekerheid geleden schade: als onweersproken staat vast dat de restituties voor quellmehl en gritz, onderscheidenlijk sedert 1 augustus 1974 en sedert 1 augustus 1975 tot 19 oktober 1977 niet werden betaald en nu partijen het hierover eens zijn, kunnen er ook geen bewijslastproblemen rijzen; c) specifieke schade: de benadeelden zijn producenten van quellmehl en gritz die recht op gemeenschapssteun hadden en beide produkten in voormelde periode of een gedeelte daarvan zijn blijven fabriceren; d) ernstige schade: het blijkt uit hetgeen hiervoor met betrekking tot de doorwerking van de intrekking der restituties in de produktiekosten werd overwogen, ja ook uit het verweer, door de Raad gevoerd met betrekking tot de betalingen, nodig om nadelen met het uitblijven der restituties overeenkomende, op te heffen. Het onder d) genoemde aspect wettigt de conclusie dat in casu voldaan is aan de algemene voorwaarden waaronder, zij het met inachtneming van de restrictieve criteria, recentelijk door uw Hof ontwikkeld, de Gemeenschap wegens normatieve handelingen aansprakelijk kan worden gesteld.
10.
Laat ons thans een antwoord beproeven op de argumenten, waarmede de verwerende instellingen de vorderingen hebben bestreden.
Het wil mij voorkomen dat er soms is uitgegaan van een ander schadebegrip dan ik hiervoor heb ontwikkeld en dat wij in zoverre met een der centrale punten van dit twistgeding te maken hebben. Uitvoerig is door Raad en Commissie stilgestaan bij de — huns inziens — rooskleurige omstandigheden, waarin de meeste producenten van gritz (vooral in Duitsland, België en Nederland) alsook de meeste (Duitse) quellmehlfabrikanten zich zouden hebben bevonden in het tijdvak waarin hun de gemeenschapssteun werd onthouden: produktie en verkoop zouden niet zijn achteruit gegaan, doch juist zijn gestegen en de winstmarge zou bevredigend zijn gebleven; vermogensnadelen zouden dus niet zijn geleden. Wij weten evenwel dat alleen de Franse gritz-producenten, althans sommigen hunner, behalve voor lucrum cessans ook wegens damnum emergens wensen te worden schadeloos gesteld; bovendien komt de schade welke alle verzoekers zich wensen te zien vergoed, overeen met de derving der restituties, en de derving is, naar ik hiervoor trachtte aan te tonen, op zichzelf een nadeel, waarnevens niet ook vermogensnadeel van andere aard behoeft te zijn geleden. En mochten de gritz- en quellmehlproducenten anderzijds, zoals gesteld, in staat zijn geweest ook zonder gemeenschapssteun te concurreren, dan had die omstandigheid een intrekking (of beperking) van de steun voor de toekomst kunnen rechtvaardigen, en wellicht ook een andere behandeling dan voor de zetmeelfabrikanten was weggelegd, namelijk indien de instellingen over voldoende bewijsmateriaal beschikten dat het non-discriminatiebeginsel door zulk een verschil in behandeling niet werd geschonden; dat bedoelde produkten echter in het verleden niet op dezelfde wijze zijn behandeld als zetmeel, is een — voldongen — feit, en de grotere of kleinere bloei van de gritz- en quellmehlindustrie vermag aan die — onrechtmatige — ongelijkheid, die de Gemeenschap tot schadevergoeding verplicht doet zijn, niet af te doen.
Het schadebegrip waarvan door Raad en Commissie wordt uitgegaan, komt duidelijk tot uitdrukking waar zij de vraag of het derven van de gemeenschapssteun als zodanig een voor vergoeding in aanmerking komend nadeel oplevert, ontkennend beantwoorden: zulk een schade zou zich slechts voor privaatrechtelijke vergoeding lenen. Ik ben van de tegenovergestelde opvatting uitgegaan, omdat ik meen dat het publiekrecht hier het privaatrechtelijk schadebegrip — onbeperkt — heeft overgenomen. Voorts wees ik op het precedent dat in 's Hofs rechtspraak te vinden is, namelijk in het arrest, door het Hof op 14 juli 1967 gewezen in de gevoegde zaken 5, 7 en 13-24/66 (Kampffmeyer e.a.), waarin het ging om schaden, aan importeurs opgekomen door een onrechtmatige beschikking (waarbij de Commissie een Duitse vrijwaringsmaatregel, bestaande in de opschorting van invoercertificaten, had „gefiatteerd”); sommige verzoekers hadden ook de winst, gederfd over aangekochte en niet ingevoerde partijen, als schadefactor opgevoerd. Het Hof heeft niet met zoveel woorden uitgesproken dat zulke schaden niet voor vergoeding in aanmerking komen, doch geoordeeld dat „de winstderving waarvoor de Gemeenschap aansprakelijk ware te achten … niet mag worden gesteld op een hoger bedrag dan 10 % van hetgeen verzoeksters aan heffing zouden hebben betaald”, en wel zulks omdat „de gestelde schade … op factoren van wezenlijk speculatieve aard berust[te]”. Andere, soortgelijke vorderingen werden afgewezen omdat er aan de ingeroepen importen nog geen begin van uitvoering was gegeven: „een louter beoogde invoer [levert] … niet voldoende grond voor schadevergoeding wegens winstderving op …” Zoals men ziet, had het Hof zich zeer wel in die zin kunnen uitspreken, dat lucrum cessans in beginsel niet voor vergoeding in aanmerking komt; het Hof heeft het evenwel niet gedaan maar door zich ook met de beantwoording van de vraag naar de omvang der schade in te laten, expliciet erkend dat zulke schade wèl voor vergoeding in aanmerking komt.
Anderzijds hebben de verwerende instellingen herhaaldelijk verwezen naar het arrest, door het Hof op 15 juni 1976 gewezen in de zaak 74/74, CNTA (Jurispr. 1976, blz. 797). Het ging in dat arrest om een situatie waarin de Commissie de monetaire compenserende bedragen voor koolzaad en raapzaad opeens — zonder overgangsmaatregelen — had ingetrokken; het Hof verklaarde in zijn interlocutoir arrest van 14 mei 1975 (Jurispr. 1975, blz. 534) de Commissie aansprakelijk wegens schending van het vertrouwensbeginsel; verzoeksters maakten aanspraak op een schadevergoeding ten bedrage van de compenserende bedragen waarop zij anders recht zouden hebben gehad; welke vordering werd afgewezen, evenwel om een zeer bepaalde reden: het koersrisico waartegen verzoekster zich door het stelsel der compenserende bedragen gedekt kon achten, was wederom op haar komen te rusten (vgl. r.o. 45 en 46 van het interlocutoire arrest en r.o. 6 en 7 van het eindarrest); het Hof overwoog evenwel dat de handhaving van de compenserende bedragen aan verzoekster op generlei wijze was gewaarborgd en dat de bescherming waarop zij op grond van haar gerechtvaardigd vertrouwen aanspraak kon maken, slechts medebracht dat zij was gevrijwaard tegen verliezen, door rauwelijkse intrekking dier bedragen geleden. Bij de bepaling van de omvang der vergoeding was juist terdege met de aard van de onrechtmatige daad en de mate van onrechtmatigheid rekening gehouden: het vertrouwensbeginsel was niet geschonden omdat de compenserende bedragen waren ingetrokken, maar omdat die — op zichzelf geoorloofde — intrekking was geschied op zodanige wijze dat verzoekster bij de — verplichte — afwikkeling van haar handelstransacties aan koersrisico kwam bloot te staan. In casu hebben wij op een punt van beslissend belang ten duidelijkste met een andere situatie te maken: de intrekking van de produktierestituties voor quellmehl en gritz is op zichzelf in strijd met het non-discriminatiebeginsel en mitsdien onrechtmatig; in de gedachtengang van de beide CNTA-arresten dient de schadevergoeding te worden bepaald naar gelang van de aard van het onrechtmatig handelen en de mate van onrechtmatigheid; die onrechtmatigheid is in casu gelegen in de verschillende positie waarin de producenten van gritz en quellmehl enerzijds, de zetmeelproducenten anderzijds zijn komen te verkeren doordat aan beide eerstgenoemde groepen de restituties worden onthouden die aan de laatstgenoemde groep worden uitgekeerd.
Het komt mij derhalve voor, dat er aan de CNTA-arresten geen argumenten tegen de vergoeding van lucrum cessans kunnen worden ontleend. De verwerende instellingen hebben betoogd dat men bij de intrekking van een uit openbare middelen gefinancierde steunmaatregel niet langer met lucrum cessans te maken zou hebben; er zou verband moeten blijven bestaan met winst of handelsvoordeel dat men als vrucht van de ondernemingsactiviteiten mocht verwachten. Letterlijk opgevat, kan zulk een restrictieve kwalificatie van lucrum cessans juist voorkomen; het neemt niet weg dat alle vermogensaanwas, met name in de vorm van inkomsten welke de belanghebbende zou hebben genoten, indien het onrechtmatig optreden achterwege zou zijn gebleven, eronder valt. Billijkheidsoverwegingen pleiten nog meer voor een schadeloosstelling van wie inkomsten derft die hem anders (i.e. in casu: als de instellingen het gelijkheidsbeginsel hadden geëerbiedigd) zouden zijn toegekomen, hetgeen met name geldt voor wie zich de revenuen of de winst die normaliter aan zijn bedrijfsvoering zijn verbonden, ziet ontgaan. Men zou er, theoretisch gesproken, zelfs over kunnen strijden of het niet ontvangen van een bedrag door iemand die er in beginsel recht op had, als damnum emergens dan wel als lucrum cessans dient te worden gekwalificeerd dan wel of men in zoverre met een „gemengde rechtsfiguur” van doen heeft. Anderzijds is het misleidend de nadruk te leggen op het feit dat het bij de ingetrokken betalingen in casu om een overheidssubsidie gaat: ongetwijfeld is de intrekking van overheidssubsidies, zonder bepaalde garantie ten aanzien van de duur dier steunverlening toegekend door hetzelfde gezagsorgaan dat — binnen de grenzen aan zijn bevoegdheid gesteld — de steunmaatregel heeft genomen, normaliter een geoorloofd feit, dat niet tot schadeloosstelling kan leiden; men dient evenwel niet te vergeten dat die intrekking in de onderhavige gevallen een discriminerend en ongeoorloofd karakter droeg omdat de verhoudingen erdoor werden scheefgetrokken, en dat het recht op vergoeding uit het recht op een gelijke behandeling voortvloeit.
De verwerende instellingen zijn meermalen met nog twee andere bezwaren tegen toewijzing van de primaire vorderingen der verzoekers komen aandragen: in de eerste plaats zou de last tot vergoeding van een bedrag gelijk aan de niet betaalde restituties in feite een terugwerkende maatregel zijn, krachtens welke de restituties waartoe de arresten van 19 oktober 1977 de communautaire instellingen in feite niet verplichtten, alsnog moesten worden uitgekeerd; in de tweede plaats zou men door betaling ex post te gelasten de eigenlijke functie der restituties, die niet als een commercieel voordeel zijn bedoeld, maar moeten dienen om de afzet van bepaalde produkten aan te moedigen en te steunen, uit het oog hebben verloren.
Bij de behandeling van deze twee argumenten zal ik in herhalingen moeten vervallen; ik zal proberen het kort te houden. Het is waar dat de communautaire instellingen in de arresten van 19 oktober 1977 niet werden verplicht aan de fabrikanten van quellmehl en gritz alsnog restituties uit te keren; daarentegen werd die instellingen wel opgedragen de onverenigbaarheid met het gelijkheidsbeginsel met ingang van de intrekking der restituties op te heffen en daarmede aan de onrechtmatige situatie een einde te maken. Waar de zetmeelproducenten voor en na gemeenschapssteun hadden genoten, kon het evenwicht voor het verleden slechts op twee wijzen worden hersteld: door de restituties ex tunc weder in te voeren of door de schade te vergoeden. Ik wees er reeds op dat de Raad aan de wederinvoering der restituties een beperkt retroactief effect toekende: alleen de schade, aan verzoeksters in de periode vóór 19 oktober 1977 opgekomen, zou moeten worden vergoed. Overeenstemming tussen de minimaal uit te keren schadevergoeding en het bedrag der niet uitgekeerde restituties neemt niet weg dat men met verschillende titels en betalingen van verschillende aard te maken heeft; in de praktijk bleek deze verscheidenheid vooral uit het feit dat er voor wederinvoering der restituties ex tune een verordening nodig is gebleken, terwijl het thans om specifieke maatregelen tot schadeloosstelling gaat, alsook uit de mogelijkheid dat bepaalde bedrijven wegens later geleden schaden aanspraak op hogere bedragen mogen maken. In ieder geval is het, wanneer de non-contractuele onrechtmatigheid in een niet-uitkering van verschuldigde geldbedragen is gelegen, volkomen normaal dat de schadevergoeding met de betaling dier bedragen samenvalt.
Deze overwegingen vergemakkelijken de beantwoording van de tweede tegenwerping der verweerders. Als het waar is dat de oplossing thans niet in een betaling van restituties met terugwerkende kracht wordt gezocht, dan heeft het geen zin te stellen dat zulk een betaling met de eigenlijke functie der restituties in strijd komt. Anderzijds bood dit criterium mij juist gelegenheid erop te wijzen dat het alsnog uitkeren van restituties over het tijdvak 19 oktober 1977 - 1 juni 1978, waartoe de Raad in zijn verordeningen nrs. 1125 en 1127/78 besloot, naar zijn aard als schadevergoeding is te beschouwen.
11.
Er is nog een — in de redenering der verwerende instellingen belangrijke — kwestie waarbij wij zullen moeten stilstaan; gesteld werd dat moet worden nagegaan of de producenten van gritz en quellmehl door een verhoging van hun verkoopprijzen de verliezen, geleden doordat hun de restituties ontgingen, op hun afnemers hebben afgewenteld casu quo kunnen afwentelen; zo ja, dan zou de vergoeding achterwege moeten blijven (voor het geheel dan wel voor zover het verlies door de aldus verkregen meerdere inkomsten werd gecompenseerd).
Ik merk in de eerste plaats op dat men hier moet onderscheiden tussen een daadwerkelijke doorberekening van de gederfde bedragen in de prijzen, zoals die volgens de Raad zou hebben plaatsgevonden in de zaken die door de Franse gritzproducenten aanhangig zijn gemaakt, en de mogelijkheid van zulk een doorberekening (die volgens de Raad in de zaken der Duitse, Belgische en Nederlandse producenten in den regel zou hebben bestaan). Wij hebben hier te maken met een verschil in uitgangspunt, dat medebrengt dat er in elk van beide gevallen zelfstandig zal moeten worden gezocht naar beginselen die de gevolgde redenering — in het bestek van de regeling der niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap — kunnen dragen. Heeft een afwenteling als voormeld werkelijk plaatsgevonden, dan kan men door toepassing van het beginsel van compensatie tussen schade en mogelijk voordeel, betrokkenen door een en hetzelfde ongeoorloofde feit opgekomen of toegevloeid (compensatio lucri cum damno) bij opheffing of beperking der voor vergoeding in aanmerking komende schade uitkomen. In casu kan evenwel in geen geval worden gezegd dat de schade, beweerdelijk met een verhoging der prijzen verbonden, door de intrekking van de produktierestituties is veroorzaakt: het is de vrucht van een zelfstandige beslissing der producenten. Anders gezegd: van compensatie van nadeel en voordeel is slechts sprake, wanneer beide rechtstreeks en zonder meer uit het ongeoorloofde feit zijn voortgevloeid, terwijl de intrekking van de communautaire steunmaatregel de benadeelden rechtstreeks geen enkel voordeel heeft bezorgd.
De Raad heeft, zonder op deze principiële kwestie in te gaan, verwezen naar de gevoegde zaken Bayerische HNL e.a., waarin het ook om op de afnemers afgewentelde schade ging. Toen ik in die zaken op 1 maart 1978 concludeerde, heb ik het — met het oog op de vaststelling van de voor vergoeding in aanmerking komende schade — van belang geacht of de gestegen voederkosten in de verkoopprijzen der fokkers (bij voorbeeld in de prijzen van kuikens en eieren) waren doorberekend. Er deed zich evenwel een geheel andere situatie voor: het ging om schade, ontstaan doordat de Gemeenschap de importeurs en producenten van veevoeders tot de aankoop van melkpoeder had verplicht en het middellijk nadeel dat de fokkers wegens de — duurder geworden — aankoop van veevoeder — stelden te hebben geleden, zou in werkelijkheid door hun afnemers zijn gedragen, indien de verkoopprijzen van de produkten der fokkers gelijk op met de voederprijzen zouden zijn gestegen. In ieder geval werd op deze kwestie niet verder ingegaan, terwijl 's Hofs beslissing er niet door werd beïnvloed.
Voor zover gesteld wordt dat er van vergoeding reeds geen sprake kan zijn wanneer zich slechts de mogelijkheid voordoet de schade op de afnemers af te wentelen, ligt het voor de hand te denken aan een ander beginsel, volgens hetwelk schade die de benadeelde met de nodige diligentie zou hebben kunnen vermijden, niet voor vergoeding in aanmerking komt. Men bedenke evenwel dat de schade in casu in inkomensderving heeft bestaan, en ofschoon de benadeelden door inkomsten uit andere bron tot op zekere hoogte compensatie voor het geleden vermogensnadeel konden vinden, ook diligent optreden stelde hen stellig niet in staat de derving te voorkomen. Voorts mag worden betwijfeld of het afwentelen van schade, in derving van overheidssteun bestaande, wel als een zaak van „normale diligentie” van de producent is te beschouwen.
Men houde voor ogen dat ondernemingen op hun profijt bedacht zijn en hun gedrag op de marktcondities afstemmen. Dat wil zeggen dat zij, als de markt het toelaat, geneigd zijn tot een prijscalculatie welke hen van hogere winsten verzekert, terwijl zij zich daarvan in het omgekeerde geval dienen te onthouden, zelfs wanneer een geleden inkomensderving hen tot het opvoeren van hun prijzen geneigd zou doen zijn. Men kan dus niet zonder meer stellen dat een diligent producent zijn verkoopprijzen zal opvoeren wanneer de tot dan toe genoten overheidssteun hem komt te ontvallen; een dergelijk besluit zou er veelal, commercieel gezien, geheel naast zijn.
De factoren die tot prijsschommelingen leiden zijn zo complex, dat prijsverhogingen die aan de „afwenteling” van vermogensnadeel mogen worden toegeschreven, bezwaarlijk van de andere prijsverhogingen kunnen worden onderscheiden. Wie een prijsstijging in verband wil brengen met nadeel dat, naar men aanneemt, door die hogere prijzen zou moeten worden ingeperkt, behoort zich er terdege van te hebben vergewist dat de prijzen niet ook — eventueel — voor puur speculatieve doeleinden zouden zijn opgetrokken, als aan betrokkenen niet onrechtmatiglijk nadeel zou zijn berokkend. Bovendien mag de verhoging geen gevolg zijn geweest van gestegen produktiekosten (kosten van arbeidsloon of grondstoffen); immers van betere ondernemingsresultaten — en compensatie van nadeel — is dan geen sprake.
Deze moeilijkheden treden op het terrein van de bewijslevering duidelijk aan de dag. En passant wijs ik erop dat de hiervoor besproken uitgangspunten wel van de eerder behandelde tegenwerpingen dienen te worden onderscheiden: het recht op een vergoeding overeenkomende met het gederfde restitutiebedrag wordt niet zonder meer ontkend, doch van een aan verzoekers in beginsel toekomend recht op schadevergoeding uitgaande, beroept men zich op een omstandigheid (reële of mogelijke stijging der verkoopprijzen) welke de voor vergoeding in aanmerking komende schade kan beperken of zelfs opheffen. Procesrechtelijk komt een bestrijding van de schadeclaim met de stelling dat zich een dezer beide gevallen zou voordoen, op het opwerpen van een exceptie neer; de bewijslast berust dan ook op degene die zich ervan bedient. Nu heeft de Raad in de zaken die door de Franse gritzproducenten aanhangig werden gemaakt, een reeks cijfers betreffende de prijsstijgingen overgelegd, doch niet bewezen dat tot die prijsstijgingen vanwege de intrekking der restituties zou zijn overgegaan of dat zij aan verzoekers een voordeel zouden hebben verschaft (verzoekers hebben hunnerzijds, ter betwisting dat een van beide mogelijkheden zich ten deze zou hebben voorgedaan, gegevens overgelegd). Men dient ook te bedenken dat de Raad in die zaken het door verzoekers gestelde nadeel goeddeels heeft betwist, terwijl niet duidelijk wordt in hoeverre de Raad met zijn betoog die tegenspraak wil adstrueren of zich op een doorberekening der schade in de verkoopprijzen wenst te beroepen. Nog moeilijker te bewijzen is dat zich in de andere zaken de mogelijkheid zou hebben voorgedaan het nadeel, aan het uitblijven der restituties verbonden op de afnemers af te wentelen: aan het te dezen door partijen gevoerde debat kan mijns inziens geen enkele deugdelijke conclusie worden verbonden.
Mijn slotsom luidt dat een (mogelijke) doorberekening van het nadeel, in het uitblijven der produktierestituties gelegen, in de verkoopprijzen, geen principiële reden oplevert om de vergoeding geheel of ten dele uitgesloten te achten; in ieder geval is de partij die daarvan in casu bewijs had moeten bijbrengen, met een overtuigende bewijslevering in gebreke gebleven.
Vorenstaande overwegingen — en de conclusies die ik eraan verbond — leveren ook een nader argument op ten betoge dat een eventuele inkomensstijging van de ondernemingen die door de intrekking der restituties werden benadeeld, rechtens niet is te beschouwen als een factor welke bedoeld nadeel inperkt of teniet doet. Betere resultaten kunnen intreden wanneer betrokkenen erin slagen hun produktie en afzet rationeler te organiseren en bij voorbeeld de produktiekosten zodanig te verlagen dat het rendement op peil blijft en mogelijk wordt opgevoerd, ondanks de verliezen die uit de wederrechtelijke intrekking der communautaire steunmaatregelen zijn voortgevloeid. Wie (buiten iedere rechtsregel om) een dergelijke compensatie van verliezen en winststijgingen der ondernemingen mocht bepleiten, zou de auteur van het onrechtmatige feit laten profiteren van de initiatieven of bekwaamheid, door de benadeelde aan de dag gelegd. Nogmaals: dat het ondanks de tijdelijke afschaffing van de communautaire steun in de bedrijven van sommige producenten van gritz en quellmehl goed is verlopen, bewijst misschien zelfs wel dat de steunverlening overbodig was, maar daar gaat het nu niet om: het Hof heeft geoordeeld dat er aan de ongelijke behandeling van de hierbedoelde producenten, met die van zetmeel vergeleken, een einde moest komen en de Raad heeft de restitutieregeling voor gritz en quellmehl voor de toekomst opnieuw ingevoerd. Bij het zoeken van een oplossing voor de onderhavige schadevergoedingsproblematiek zullen de wellicht positieve bedrijfsresultaten, door verzoekers behaald in het tijdvak waarin hun de financiële steun der Gemeenschap kwam te ontvallen, derhalve buiten beschouwing moeten worden gelaten.
12.
Ik heb er in het begin van deze conclusie aan herinnerd dat enkele Franse gritzfabrieken, behalve een vergoeding van de schade, hun opgekomen door de verstoring van het evenwicht ten opzichte van de zetmeelfabrikanten, die van het vervallen der produktierestituties een gevolg is geweest, ook voor de andere „elementen van de schade welke hun door het intrekken der restituties is opgekomen”, vergoeding claimen. Het gaat hier om de vennootschappen Dumortier en Maïseries du Nord (zaken 64 en 113/76), die hun produktie zouden hebben moeten inkrimpen en beneden de kostprijs zouden hebben moeten verkopen en nochtans een deel van hun afnemers zouden hebben verloren, om de vennootschap Moulins & Huileries de Pont-à-Mousson (zaak 167/78), die haar personeel goeddeels zou hebben moeten ontslaan, voor de desbetreffende uitkeringen zou hebben moeten opkomen en de fabricage van gritz zou hebben moeten staken, om de vennootschap Costimex (zaak 27/79), die haar fabriek te Valenciennes zou hebben moeten sluiten en om de Maïseries Alsaciennes (zaak 45/79), die in zodanige financiële moeilijkheden zou zijn geraakt dat zij — met inlevering van de jaarstukken — haar personeel naar huis moest sturen en haar bedrijf moest sluiten. De Raad heeft deze extra-schadeclaims bestreden en, na een algemeen overzicht van de economische situatie der Franse gritzproducenten te hebben gegeven, de verschillende hiervoor omschreven moeilijkheden der Franse producenten aan andere oorzaken dan het vervallen der restituties in de hier bedoelde periode (zoals: slecht beheer, verouderde installaties, concurrentie van buitenlandse fabrikanten die in geografisch opzicht een gunstiger positie innamen), toegeschreven.
Waar deze schadeacties komen bij de vorderingen tot vergoeding van het gederfde restitutiebedrag, rijst de vraag of deze twee soorten acties zich wel met elkander verdragen. Ik heb er hiervoor op gewezen, dat een vergoeding van het niet-ontvangen restitutiebedrag bedoeld is om de wederrechtelijk scheefgetrokken verhouding tussen de zetmeelfrabrikanten enerzijds en de producenten van gritz en quellmehl anderzijds weer recht te trekken en aldus het aan die beide groepen producenten berokkende nadeel ongedaan te maken. Ook een vergoeding van andere schade „elementen” als door genoemde vennootschappen verlangd zou dienen om dit verstoorde evenwicht in bepaalde opzichten te herstellen (het „weglopen” van afnemers naar de producenten van zetmeel, waarover de firma's Dumortier en Maïserie du Nord zich beklagen, vond ten duidelijkste zijn oorzaak in de grotere aantrekkelijkheid van het concurrerend produkt) of om bepaalde gevolgen van de verstoring ongedaan te maken (minder liquide middelen, personeelsinkrimping, stillegging van bedrijven enz.). Het moet er daarom voor worden gehouden dat een actie tot vergoeding van zulke schade„elementen” niet cumulatief naast een actie tot vergoeding wegens niet-uitgekeerde restituties kan worden ingesteld, omdat dan een en dezelfde schade tweemaal zou worden vergoed, Door een vergoeding van het ten onrechte niet uitgekeerde restitutiebedrag worden in werkelijkheid alle verliezen gedekt, door de verschillende ondernemingen geleden in verband met een zwakkere liquiditeitspositie of hoe dan ook met een verstoring van het evenwicht tussen deze producenten en de zetmeelfabrikanten samenhangende, maar tezamen het niveau der niet uitgekeerde restituties niet te boven gaande. Alleen wanneer aan een onderneming schaden mochten zijn opgekomen die bedoeld niveau overschrijden, zou er mijns inziens een aanvullende schadeactie kunnen worden ingesteld tot het verschil tussen het geldelijk nadeel, door de intrekking der restituties geleden en de vergoeding van het niet uitgekeerde restitutiebedrag.
Het gaat niet aan hiertegenover te stellen dat cumulatie van damnum emergens en lucrum cessans normaliter mogelijk is. Onder lucrum cessans wordt in den regel verstaan de derving van inkomsten uit de uitoefening van handel (of beroep), terwijl er, naar wij weten, in casu de ruimere betekenis van derving van welke„inkomsten” dan ook onder wordt gebracht; de gederfde inkomsten waren in casu de communautaire steungelden, bedoeld om de concurrentiepositie van de gritz- en quellmehlfabrikanten te versterken. Door gedurende een bepaalde tijd een met de ingetrokken steun overeenkomend bedrag uit te keren, betalen de communautaire instellingen een vergoeding waardoor in dezelfde mate ook de schaden, met een verzwakking van de concurrentieposities der betrokken ondernemingen verband houdende, worden goedgemaakt. Het is best mogelijk dat er meer schade moet worden vergoed, maar het gaat mijns inziens niet aan eenvoudig een bedrag voor restituties en een bedrag ter vergoeding van alle schade„elementen” door de Franse gritzproducenten bedoeld, bij elkander op te tellen.
Het lijdt vervolgens geen twijfel dat de bewijslast van „grotere” schaden op de vijf betrokken ondernemingen rustte, en dat zij eveneens de samenhang tussen de intrekking der restituties en zulke grotere schaden hadden aan te tonen. Verzoeksters hebben een aantal gegevens overgelegd, die door de Raad, met overlegging van andere gegevens, zijn betwist. Het ten deze gevoerde debat is mijns inziens te algemeen gebleven: ter sprake kwam waarom met name de gritzproducenten in Noord-Frankrijk — waar zich belangrijke zetmeelfabrieken bevinden — en in de Elzas — waar de Duitse concurrentie zich van nabij doet gevoelen — in moeilijkheden zijn geraakt; gesproken is over de traditionele — en volgens de Raad nog steeds bestaande voorkeur van de Franse bierfabrikanten voor gritz (waartegenover van de andere zijde gesteld werd dat er in bedoelde periode meer zetmeel zou zijn gebruikt), over de betekenis die moet worden gehecht aan de sedert 1975 door verzoekers toegepaste verhogingen van de gritzprijzen (het gaat erom of en in hoeverre die verhoging alleen aan een gestegen kostprijs der grondstoffen moet worden toegeschreven) en over de globale ontwikkeling van de gritzverkopen in Frankrijk. Op die manier haalt men drie onderwerpen dooreen: de algemene omstandigheden waarin de gritzproducenten na de intrekking der restituties kwamen te verkeren, het doorberekenen van de niet-ontvangen restituties in de verkoopprijzen en de specifieke problematiek van de verliezen, geleden door de vijf ondernemingen die ook op vergoeding van andere schaden aanspraak maken. In plaats hadden de ondernemingen mijns inziens precies het verband tussen de verstrekte gegevens en de cijfers, in hun conclusies met betrekking tot de andere schade„elementen” opgevoerd, dienen aan te geven — om daarmede de argumenten van de Raad, de oorsprong hunner moeilijkheden betreffende, te ontzenuwen — en ik meen dat de ondernemingen daarin niet geslaagd zijn. Kortom: de causale samenhang is onvoldoende boven water gekomen en de becijfering der schade acht ik niet overtuigend.
Het moge waar zijn dat sommige feiten onweersproken zijn gebleven en op zichzelf van voldoende belang zijn om eventueel aan een verdergaande schadevordering ten grondslag te worden gelegd, met betrekking tot de fundamentele kwestie der causaliteit is geen klaarheid geschapen. Ik denk hier met name aan de stillegging van het bedrijf van de vennootschap Moulins & Huileries de Pont-à-Mousson (zaak 167/78) in de maand mei 1978, aan de sluiting van de fabriek der vennootschap Costimex te Valenciennes (zaak 27/79), aan de overlegging der jaarstukken — in september 1976 — door de vennootschap Maïseries Alsaciennes (zaak 45/79): in hoeverre is een en ander het gevolg geweest van de intrekking der restituties? De posita van verzoekers zijn niet door technische rapporten gestaafd en het ligt voor de hand dat de Raad op de verouderde, niet tijdig vernieuwde installaties van genoemde vennootschappen heeft gewezen, dat hij de sluiting van de fabriek te Valenciennes als een normale herstructureringsmaatregel aanmerkte (een andere fabriek van dezelfde firma zou in hetzelfde tijdvak haar produktie meer dan hebben verdubbeld) en dat hij de overlegging der jaarstukken door de Maïseries Alsaciennes heeft toegeschreven aan een door die vennootschap gevoerd onjuist investeringsbeleid, dat tot financiële moeilijkheden zou hebben geleid. Uiteraard hebben de betrokken vennootschappen hierop van repliek gediend, maar ik zeg niet te veel wanneer ik beweer dat zij op beide voormelde punten geen duidelijkheid en geen houvast hebben verschaft.
Het Hof zou nu zonder meer kunnen uitspreken dat de betrokken ondernemingen niet het bewijs van verdere, door de intrekking der restituties veroorzaakte schaden hebben geleverd. Billijkheidshalve zou ik evenwel de objectieve moeilijkheid ener bewijslevering in aanmerking willen nemen en rekening willen houden met het feit dat verzoekers (althans verzoekers in de zaken 64 en 113/76, 27 en 45/79) het Hof hebben verzocht om, ter waardering van de schade, een deskundigenbericht in te winnen. Zou het Hof belanghebbenden vóór de inwinning van zulk een bericht in de gelegenheid stellen de overgelegde gegevens aan te vullen en hun vorderingen te preciseren, dan zouden zij tevens weten binnen welke grenzen het Hof de op derving van restituties gebaseerde schadeacties en de tot vergoeding van verdere schaden strekkende vorderingen met elkander verenigbaar acht. Het Hof zal hier mijns inziens de knoop moeten doorhakken, om vervolgens, tenzij partijen het binnen een daartoe te stellen termijn met de Raad eens mochten worden over hetgeen er al met al aan vergoeding moet worden betaald, aan verzoekers voormelde mogelijkheden te bieden, waarna dan een deskundigenrapport ware in te winnen, dat klaarheid dient te scheppen over de oorsprong van de gestelde schade„elementen” (voor zover die boven water komen), terwijl er ook een nauwkeurige becijfering dier schade-„elementen” in behoort te worden gegeven.
13.
In de zaken welke door de quellmehlproducenten aanhangig zijn gemaakt, rijst een bijzonder probleem: de grenzen gesteld aan de restituties waarop verzoekers aanspraak hadden kunnen maken, indien de Raad het beginsel ener gelijke behandeling — in hun verhouding jegens de zetmeelproducenten — had geëerbiedigd; en wij weten dat die restituties ons uitgangspunt zijn ter berekening van het bedrag der onderhavige schadevergoeding. De firma's Ireks-Arkady, Interquell Stärke-Chemie en Diamalt (zaken 238/78, 261/78 en 262/78) hebben de hoeveelheid voor menselijke voeding bestemd quellmehl tot uitgangspunt genomen, terwijl de firma Interquell bovendien voor quellmehl dat voor voederdoeleinden werd gebruikt, wenst te worden schadeloos gesteld. Om u een indruk te geven van de problematiek die hier rijst, herinner ik u eraan dat enerzijds in het dictum van het arrest, op 19 oktober 1977 gewezen in de gevoegde zaken. 117/76 en 16/77, een ongelijke behandeling van quellmehl en quellstärke, ongeacht het feit dat quellmehl op verschillende wijzen wordt gebruikt, met het gelijkheidsbeginsel in strijd werd geacht, terwijl anderzijds 's Raads verordeningen nrs. 1125 en 1127/78 van 22 mei 1978 een wederinvoering brachten van de produktierestituties voor maïs en zachte tarwe, gebruikt ter vervaardiging van zetmeel en quellmehl voor bakdoeleinden.
Ik wil er, wat dat betreft, vooral de aandacht op vestigen dat aan 's Raads beleidskeuze — wederinvoering der restituties voor de toekomst — voor de vraag naar de begrenzing der schadeloosstelling wegens inkomstenderving, door intrekking der restituties geleden, geen rechtstreekse gevolgen verbonden zijn: waar de schadevergoeding dient om de gevolgen van de schending van het gelijkheidsbeginsel ongedaan te maken — en dus aan de omvang dier schending geëvenredigd moet zijn —, zal men voor de oplossing van dat probleem moeten werken met de criteria welke in het arrest van 19 oktober 1977 besloten liggen. Het belang der genoemde verordeningen is vooral gelegen in de omstandigheid dat men er de uitlegging, door de Raad aan 's Hofs arrest gegeven, aan kan aflezen: ik mocht er reeds op wijzen dat in de tweede en derde overweging van de considerans van verordening nr. 1125/78 — met verwijzing naar 's Hofs uitspraak — wordt gezegd dat de instelling van produktierestituties voor de betrokken produkten een middel is om aan de conclusies van het Hof gevolg te geven. Met zoveel woorden wordt ook in de considerans van de beide verordeningen van 22 mai 1978 gewezen op de „mogelijkheid om voor bakdoeleinden zetmeel te vervangen door quellmehl” (eerste overweging van de considerans van verordening nr. 1127/78), alsook op het feit dat „zetmeel rechtstreeks in concurrentie kan treden met quellmehl voor bakdoeleinden” (eerste overweging van de considerans van verordening nr. 1125/78).
Een belangrijk gegeven ter oplossing van dit probleems is 's Hofs recente uitspraak in de zaak Granaria (90/78, arrest van 28 mei 1979). U zult zich herinneren dat de vennootschap Granaria, die quellmehl fabriceert, na zich voor een produktierestitutie over de tijd na 1 augustus 1974 vruchteloos tot Raad en Commissie te hebben gewend, in beroep voor het Hof beide instellingen èn wegens „stilzitten” èn tot schadevergoeding had aangesproken. Het Hof verklaarde de firma Granaria in de wegens stilzitten ingestelde vordering niet ontvankelijk en verwierp de andere vordering omdat een gebruik voor de door het stelsel der produktierestituties „beoogde doeleinden” niet was bewezen. Voorts trachtte het Hof de draagwijdte van het arrest van 19 oktober 1977, gewezen in de gevoegde zaken 117/76 en 16/77, vast te stellen; het werd in die zin uitgelegd dat „enkel voor zover quellmehl werd aangewend voor de doeleinden die het van oudsher op het gebied van de menselijke voeding heeft, het gelijkheidsbeginsel ten nadele van de quellmehlproducenten was geschonden”. Het Hof voegde eraan toe, dat partijen ten processe „geen enkel nieuw gegeven naar voren gebracht [hebben] dat deze beoordeling kan wijzigen”.
Nu heeft de firma Interquell Stärke-Chemie (verzoekster in de zaak 261/78), documenten overgelegd ten bewijze dat quellstarke en quellmehl elkander, als het om de vervaardiging van sommige veevoeders gaat, kunnen vervangen; dit zou met name blijken uit een rapport de dato 29 maart 1979 van professor Hermann Zucker, volgens wie beide produkten elkander kunnen vervangen en in het tijdvak 1974-1977 in de veevoedersector door elkaar zijn gebruikt. Volgens de Commissie was daarmede evenwel niet het bewijs geleverd dat zetmeel in bedoelde sector werkelijk op grote schaal gebruikt was. En met betrekking tot een mede door verzoekster overgelegde brief van de Duitse organisatie van veevoederfabrikanten heeft de Commissie opgemerkt dat maïszetmeel daarin alleen maar ter sprake wordt gebracht als een van de produkten die in veevoeders mogen voorkomen. Ten slotte hebben Raad en Commissie betoogd dat ook andere soorten zetmeel dan maïszetmeel voor veevoederdoeleinden worden gebruikt, en omdat de restitutieregeling voor dergelijke produkten niet geldt, zou door mogelijke concurrentie met quellmehl nog niet worden bewezen dat dit laatste produkt, ook indien voor veevoeder bestemd, voor communautaire steun in aanmerking komt.
Wil het Hof ten deze tot een gefundeerde mening komen, dan zal het een deskundigenbericht moeten inwinnen, niet slechts ter vaststelling of en in hoeverre maïszetmeel tussen 1974 en 1977 voor veevoederdoeleinden werd gebruikt, doch ook ter bepaling van de mate waarin zetmeel en quellmehl zich er, economisch en technisch gezien, voor lenen elkander te vervangen (de Raad meende onder meer dat zetmeel, anders dan quellmehl, niet zonder toevoeging van andere voedingsstoffen voor veevoederdoeleinden kan worden gebruikt). Ik meen echter dat een toewijzing van het verzoek van de firma Interquell Stärke-Chemie op overwegingen van andere aard moet afstuiten. Ik wees er reeds op, dat de schadevergoeding op de omvang van het onrechtmatig handelen, zoals in het arrest van 19 oktober 1977 vastgesteld, moet zijn afgestemd; hiervoor bleek ons dat de vaststelling van het onrechtmatig feit in de onderhavige gedingen niet wederom aan de orde mag komen; in zoverre zal moeten worden uitgegaan van hetgeen het Hof in voormeld arrest feitelijk heeft vastgesteld. Anderzijds heeft het Hof, in het arrest 90/78 (Granaria) voormelde uitspraak interpreterende, onder meer aangenomen dat de restitutieregeling voor quellmehl bedoeld was als een steunmaatregel ten behoeve van bedoeld produkt, voor zover voor menselijke voeding gebruikt (dit blijkt ten duidelijkste uit de reeds genoemde tiende rechtsoverweging). Terloops zij erop gewezen dat deze uitlegging samenvalt met de interpretatie die besloten ligt in de derde overweging van de considerans van verordening nr. 1125/74, waar men leest dat „de restitutie bij de produktie voor quellmehl oorspronkelijk is toegekend omdat dit produkt bestemd is voor bepaalde specifieke aanwendingen op het gebied van de menselijke voeding, met inachtneming van de eventuele mogelijkheden tot concurrentie met bepaalde andere produkten”. Als er nu voor quellmehl, voor zover voor die aanwendingen bestemd, gemeenschapssteun werd toegekend, dan is het misplaatst met betrekking tot quellmehl bestemd voor veevoederdoeleinden een gelijke behandeling van quellmehl en zetmeel — en de vraag naar discriminatie — aan de orde te stellen: voor zulke aanwendingen bestemd quellmehl valt logischerwijze buiten de restitutieregeling, zodat in zoverre een behandeling op voet van gelijkheid met zetmeel, hoe ook gebruikt, in het geheel niet aan de orde is. Hiertegen kan niet worden ingebracht dat er tot 1 augustus 1974 in feite voor de gehele quellmehlproduktie restituties werden toegekend; men bedenke dat de Raad met ingang van die datum de restituties heeft ingetrokken (en vervolgens trachtte die maatregel ook met een verwijzing naar het gestegen gebruik van quellmehl voor veevoederdoeleinden te rechtvaardigen), dat het thans gaat om vergoeding van schade, door schending van het gelijkheidsbeginsel teweeg gebracht en dat het Hof, gezien zijn limitatieve opvatting van de functie die aan het stelsel van communautaire steunmaatregelen moet worden toegekend, in een intrekking der restituties voor quellmehl bestemd voor veevoeder, geen onrechtmatige ongelijkheid van behandeling gelegen heeft geacht.
Ten slotte zal nog een in de zaken 238, 261 en 262/78 gerezen vraag moeten worden beantwoord, namelijk of de schadevergoeding geëvenredigd moet zijn aan de hoeveelheden voor menselijke voeding gebruikt quellmehl of (in de lijn van de verordeningen nrs. 1125 en 1127/78) aan de hoeveelheid uitsluitend voor bakdoeleinden gebruikt quellmehl. Is te dezen de in de arresten van 19 oktober 1977 besloten liggende afbakening van het onrechtmatige handelen — in verband met de uitlegging, door het Hof in zijn arrest van 28 maart 1979 in de zaak Granaria gegeven — doorslaggevend, dan is de meest ruime opvatting de juiste. In beide arresten is sprake van quellmehl, voor menselijke voeding gebruikt (men zie r.o. 9 van bedoelde arresten). Ook derving van restituties voor de produktie van quellmehl, niet voor bakdoeleinden, maar niettemin voor menselijke voeding bestemd, zou dus voor vergoeding in aanmerking komen.
14.
Ik concludeer dat het Hof naar aanleiding van de beroepschriften, krachtens de artikelen 178 en 215 van het EEG-Verdrag door quellmehl en gritz producerende ondernemingen ingediend (gevoegde zaken 64 en 113/76, 167 en 239/78, 27, 28 en 45/79; zaak 238/78; gevoegde zaken 241, 242, 245-250/78 en gevoegde zaken 261 en 262/78):
a)
de primair ingestelde schadevorderingen zal toewijzen in een mate, geëvenredigd aan het bedrag van de restituties gederfd in het tijdvak waarin zij ingetrokken waren, hetgeen ook geldt voor de schadeactie, door de firma Ireks-Arkady als cessionaris van de firma Albert Ruckdeschel & Co ingesteld (zaak 238/78);
b)
de in zaak 238/78 en in de gevoegde zaken 241, 242, 245-250/78 subsidiair gedane verzoeken, daartoe strekkende dat de Europese Gemeenschap zal worden veroordeeld de Bondsrepubliek Duitsland, het Koninkrijk België en het Koninkrijk der Nederlanden te machtigen — en te verplichten — aan verzoekers bedragen te betalen, overeenkomende met de gedurende het intrekkingstijdvak niet betaalde restituties, niet ontvankelijk zal verklaren;
c)
het door de firma Ireks-Arkady incidenteel gedane verzoek om een verklaring voor recht, de uitlegging van de artikelen 2 en 4 van verordening nr. 1570/78 van de Commissie betreffende (zaak 238/78) niet ontvankelijk zal verklaren;
d)
zal verklaren voor recht dat de Europese Economische Gemeenschap in de zin van de artikelen 178 en 215 van het Verdrag aansprakelijk is voor de schaden, aan de verzoekende ondernemingen opgekomen door de schending van het gelijkheidsbeginsel — en wel met name door de ongelijke behandeling van verzoekers, vergeleken met de producenten van maïszetmeel, besloten liggende in de intrekking van de produktierestituties voor quellmehl ('s Raads verordening nr. 1125/74 van 29 april 1974) en gritz ('s Raads verordening nr. 665/75 van 4 maart 1975), intrekking welke in 's Hofs arresten van 19 oktober 1977, gewezen in de gevoegde zaken 117/76-16/77 en 124/76-20/77, onrechtmatig werd verklaard;
e)
mitsdien zal verstaan dat de Europese Economische Gemeenschap gehouden is aan verzoekers bedragen te vergoeden, overeenkomende met de restituties welke in de tijdvakken 1 augustus 1974-19 oktober 1977 (voor quellmehl) en 1 augustus 1975-19 oktober 1977 (voor gritz) niet werden uitgekeerd, welke vergoeding evenredig zou moeten zijn aan de hoeveelheid maïs en zachte tarwe, voor de vervaardiging van quellmehl voor menselijke voeding gebruikt, en aan de hoeveelheid maïs, gebruikt voor de vervaardiging van gritz voor bierbrouwerijen, des dat bij de berekening dient te worden uitgegaan van de rekeneenheid per ton, in die periode geldende voor de restituties wegens de produktie van maïs, gebruikt voor de vervaardiging van zetmeel — met moratoire interesten —;
f)
zal verstaan dat er naast de bedragen sub e) bedoeld, van de door verzoekers in de zaken 64 en 113/76, 167/78, 27 en 45/79 verlangde vergoeding van verdere schaden, door hetzelfde onrechtmatige feit teweeg gebracht — en van toekenning van zodanige schadevergoeding — slechts sprake kan zijn, indien — en voor zover mocht blijken dat de totale schade voormelde bedragen te boven gaat;
g)
aan verzoekers in de zaken 64 en 113/76, 167/78, 27 en 45/79 een termijn van drie maanden zal stellen om hun verdere schadeaanspraken te preciseren, de reeds overgelegde produkties in zoverre aan te vullen en/of het Hof in kennis te stellen van de bedragen waarover een overeenkomst met de Raad kon worden bereikt;
h)
voor het geval dat zulk een overeenkomst betreffende verdere schaden niet mocht worden bereikt, zal verstaan dat een college van deskundigen de door voormelde verzoekers overgelegde documenten in onderzoek zal nemen met het oog op een vaststelling van het bestaan en de oorsprong — alsook een geldelijke waardering — der door verzoekers bedoelde schade-elementen, des dat het Hof de samenstelling van het college, de omschrijving van zijn taak en de aanwijzing zijner leden nader bij beschikking zal regelen —;
i)
de Europese Economische Gemeenschap in de zaken 239/78, 28/79, 238/78, 241, 242, 245-250/78, 261 en 262/78 zal veroordelen aan verzoekers de op het geding gevallen kosten, salariskosten daaronder begrepen, te vergoeden, terwijl in de zaken 64 en 113/76, 167/78, 27 en 45/79 de uitspraak inzake de kosten ware aan te houden totdat er, in voege als door verzoekers verlangd, uitspraak over de door hen gestelde verdere schaden zal zijn gedaan.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.