62005CC0134_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. A jelen kereset, amelyet az EK 226. cikk alapján nyújtottak be, annak megállapítására irányul, hogy a követelések peren kívüli behajtására – beleértve e tevékenység más tagállamban letelepedett vállalkozások általi folytatását – vonatkozó feltételek megállapításával az Olasz Köztársaság nem teljesítette az EK 43. és az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
I – Jogi háttér és a pert megelőző eljárás
2. Az 1931. június 18‑i 773. sz. Regio Decreto (a GURI 1931. június 26‑i 146. száma) útján elfogadott, és a belügyminisztérium 1996. július 2‑i körlevelével értelmezett és kiegészített, a közbiztonságról szóló olasz törvény lényegében az alábbiak szerint rendelkezik:
– a követelések peren kívüli behajtására irányuló tevékenység a helyi rendőrhatóság (questore) által kibocsátott engedélyhez kötött;
– az engedély kizárólag az abban megjelölt területre érvényes;
– az engedélyezett tevékenység érvényessége a kibocsátás szerinti megye területére korlátozódik;
– a törvényi előírások mellett a helyi rendőrhatóság (questore) az engedélyt további előírásokhoz kötheti a közbizalom biztosítása céljából;
– az engedély jogosultja köteles állandóan és jól látható módon közzétenni egy táblázatot a helyiségeiben az általa nyújtott szolgáltatásokról, valamint a vonatkozó díjakról, és csak a szolgáltatások jegyzékében meghatározott műveleteket végezheti;
– objektív és egységes feltételeket kell megállapítani, hogy az egyazon tartományban kiszabott díjak ne különbözzenek jelentősen egymástól;
– a követelések peren kívüli behajtásával foglalkozó vállalkozások nem folytathatják a banki és hitelintézeti tevékenységről szóló 385/93. sz. törvényrendeletben szabályozott, kizárólag a Kincstári minisztérium megfelelő nyilvántartásába felvett pénzügyi közvetítők által végezhető tevékenységeket.
3. Mivel az Európai Közösségek Bizottsága azon az állásponton volt, hogy e rendelkezések többsége ellentétes az EK 43. és az EK 49. cikkel, 2002. március 21‑én felszólító levelet intézett az Olasz Köztársasághoz. Noha az olasz hatóságok vitatták a Szerződés rendelkezéseinek megsértését, felhívták a figyelmet arra, hogy munkacsoportot hoztak létre, amelyet a kérdéses rendelkezések felülvizsgálatával bíztak meg; később levelet küldtek a Bizottságnak, amelyben megfelelő törvényjavaslat kidolgozását jelentették be. Mivel azonban a Bizottságot sem a törvényjavaslat szövegéről, sem pedig kibocsátásának menetrendjéről nem értesítették, 2004. július 7‑én indokolással ellátott véleményt bocsátott ki. Mivel ez utóbbi hatás nélkül maradt, a Bizottság 2005. március 22‑én benyújtotta a jelen keresetet a Bírósághoz.
II – A jogkérdésről
4. A követelések peren kívüli behajtása úgy határozható meg, mint „minden olyan cselekedet vagy gyakorlat, amely arra irányul, hogy hogy az adóst egy fennálló követelés kiegyenlítésére ösztönözze, kivéve a végrehajtható jogcím alapján történő behajtást”(2) . E tevékenység gyakorlásának szabályozása az olasz szabályozás különböző rendelkezéseinek tárgyát képezi. A Bizottság álláspontja szerint e szabályozás számos okból összeegyeztethetlen az EK 43. és az EK 49. cikkel. Pontosabban a Bizottság a szabályozás tekintetében nyolc kifogást emel; mindazonáltal e kifogások közül néhány annyira szoros összefüggésben van egymással, hogy az elemzés átláthatósága kedvéért a Bizottság előadásait öt pontba lehet sűríteni.
5. Keresetével a Bizottság arra kéri a Bíróságot, hogy ismételten pontosítsa azon jogkör terjedelmét, amely a tagállamok rendelkezésére áll a közösségi szabályozásnak még tárgyát nem képező gazdasági tevékenység gyakorlásának szabályozása során.
6. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy „noha a tagállamok valamely tevékenység harmonizációjának hiányában jogosultak e tevékenység folytatásának szabályozására, e területen jogosultságukat a Szerződés által biztosított alapszabadságok figyelembevételével kell gyakorolniuk”(3) . Az alapszabadságoknak, úgymint a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának nem célja a nemzeti gazdasági rendszerek liberalizálása abban az értelemben, hogy minden, a gazdasági és kereskedelmi szabadságot hátrányosan befolyásolni képes állami eredetű szabályozás tilos lenne, hiszen így az alapszabadságok a tagállamok gazdasági szabályozási jogosultságának végét jelentenék. Mindazonáltal elő kell segítenük a nemzeti piacok megnyitását, amennyiben meg kell könnyíteniük a vállalkozások számára tevékenységük határokon átnyúló folytatását. E célból minden határokon átnyúló tényállásra kiterjednek, és nemcsak a tagállamok által az állampolgárság alapján megvalósított közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetést, hanem minden olyan nemzeti intézkedést is tiltanak, amely hátrányosabban kezeli a határokon átnyúló tényállásokat azoknál, amelyek kizárólag nemzeti elemeket tartalmaznak(4) . Más szavakkal, a belső piac logikájával összhangban, az alapszabadságok gyakorlását akadályozó hátrányos megkülönböztetések üldözéséről van szó. Az alapszabadságok ezen hatása arra kötelezi a tagállamokat, hogy figyelembe vegyék nemzeti gazdasági rendszerük szabályozó intézkedéseinek hatását azon közösségi polgárok helyzetére, akik szabad mozgásra irányuló jogaikat kívánják gyakorolni.
7. Pontosabban a határokon átnyúló elemeket tartalmazó tényállásnak a szabad mozgás alapelvét sértő hátrányos megkülönböztetése különböző formákat ölthet. Alapulhat természetesen a belföldiekkel szembeni kedvezőbb elbánásban álló hátrányos megkülönböztetésben. A piacra való bejutás korlátozásából is adódhat, mivel a nemzeti szabályozás vagy a nemzeti piacon letelepedett gazdasági szereplők helyzetét védi(5), vagy megnehezíti a határokon átnyúló tevékenység folytatását(6), illetve a tagállamok közötti kereskedelmet.
8. A Bizottság által emelt kifogásokat e vizsgálati keretekre tekintettel kell értékelni.
9. Mint az alábbi vizsgálat mutatni fogja, a kifogások megalapozottak. Ez nem jelenti azt, hogy a tagállamok nem szabályozhatják a követelések peren kívüli behajtására vonatkozó tevékenységet. Ez kétségtelenül nemcsak lehetséges, hanem kívánatos is. Azok a követelmények azonban, amelyekhez az Olasz Köztársaság e tevékenység gyakorlását kötötte, túlságosan korlátozzák a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságát.
A – Az engedély követelménye és az engedély megadásához szükséges kiegészítő feltételek
10. A Bizottság mindenekelőtt az olasz szabályozás által felállított azon feltételt kérdőjelezi meg, amelynek értelmében a követelések peren kívüli behajtására irányuló tevékenység gyakorlása a helyi rendőrhatóság (questore) közigazgatási engedélyének előzetes megadásához kötött. Amennyiben ez a követelmény a más tagállamban letelepedett szolgáltatóra is vonatkozik anélkül, hogy figyelembe vennék, a szolgáltató megfelel‑e a letelepedése szerinti állam azon jogszabályainak, amelyek az olasz szabályozás által is biztosított közérdek védelmére irányulnak, az olasz szabályozás sérti a szolgáltatásnyújtás szabadságát. Ez annál is inkább igaz, mivel az olasz szabályozás a questorékat feljogosítja arra, hogy az olasz szabályozás által kifejezetten meghatározott feltételeken túlmenő követelményeket állítsanak fel a közbizalom biztosítása céljából.
11. E kifogás és a Bizottság által annak alátámasztására felhozott érvek véleményem szerint teljesen megalapozottak.
12. Védekezésként az olasz hatóságok egyrészt arra hivatkoznak, hogy az előzetes engedélyre vonatkozó szabályozás közvetlenül és közvetve sem eredményezik a határokon átnyúló szolgáltatást nyújtók hátrányos megkülönböztetését, mivel az engedély követelménye az olasz és/vagy Olaszországban letelepedett vállalkozásokra is vonatkozik. Kapcsolódva azonban az elsősorban az áruk szabad mozgása területén kifejlesztett megoldáshoz, a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó alapelvet fokozatosan nemcsak a közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetést megvalósító korlátozások tilalmaként, hanem a különbségtétel nélkül érvényesülő korlátozások tilalmaként is értelmezték. A Säger‑ügyben hozott ítélet(7) megállapította, hogy „az EGK‑Szerződés 59. cikke [jelenleg, módosítást követően, EK 49. cikk] nemcsak a más tagállamban letelepedett szolgáltatóval szemben a nemzetisége alapján alkalmazott minden megkülönböztetés eltörlését követeli meg, hanem ugyanúgy valamennyi korlátozás megszüntetését akkor is, ha azok különbségtétel nélkül vonatkoznak a nemzeti és az egyéb tagállamokból származó szolgáltatókra, amennyiben azok lehetetlenné teszik vagy akadályozzák a másik tagállamban letelepedett szolgáltató szolgáltatásait, ahol az jogszerűen nyújt hasonló szolgáltatásokat”. Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az előzetes hatósági engedély pedig alkalmas a szolgáltatások nyújtását akadályozni vagy kevésbé vonzóvá tenni, és ezért a szolgáltató szabad mozgásának korlátozását jelenti(8) . Akadályozza a határokon átnyúló szolgáltatók bejutását a fogadó állam piacára.
13. Az engedélyhez kötöttség formájában megvalósuló előzetes ellenőrzés igazolására az olasz hatóságok másodszor a közrend és a közbiztonság indokaira hivatkoznak, például a bűnözők beszivárgásának megakadályozására, az uzsorások elleni harcra és az adósvédelemre. Különösen azt kell megakadályozni, hogy a követelések peren kívüli behajtását olyan személyek végezzék, akik az adós személye vagy vagyona elleni súlyos jogsértést követhetnek el.
14. Ezen érdekek esetén nem vitatottan a nyomós közérdekről van szó, amely alapvetően alkalmas a szolgáltatásnyújtás szabadsága különbségtétel nélkül alkalmazandó korlátozásainak igazolására.
15. A kérdéses korlátozó intézkedéseknek azonban figyelembe kell venniük az arányosság elvét, azaz megfelelőnek kell lenniük az általuk követett jogos cél megvalósításának biztosítására, és nem léphetik túl azt a mértéket, amely a szabályozás céljának eléréséhez szükséges(9) .
16. Osztom a Bizottság álláspontját, amely szerint az engedélyezési követelmény olyan intézkedés, amely meghaladja a követelések peren kívüli behajtására vonatkozó tevékenység közrendi okokból való pontos ellenőrzése biztosításának célja eléréséhez szükséges mértéket. Az előzetes engedély követelménye ugyanis, függetlenül az állampolgárságtól, különbségtétel nélkül irányadó a határokon átnyúló szolgáltatókra és az Olaszországban letelepedett szolgáltatókra. Ám még abban az esetben is, ha valamely vállalkozás a más tagállamban való letelepedés során alapvetően a rendeltetési ország joga alá tartozik, és ugyanolyan feltételek és ellenőrzések alá vonható, mint amelyek a rendeltetési ország saját jogalanyaira érvényesek, ez nem várható el az olyan szolgáltatótól, aki tevékenységét csak alkalomszerűen fejti ki más tagállamban, és a származási országa szerint irányadó rendelkezések és ellenőrzések hatálya alatt marad. A szolgáltatásnyújtás szabadságát biztosító rendelkezéseket azok gyakorlati érvényesülésétől fosztanák meg ugyanis, ha minden olyan feltételt alkalmaznának rá, amelyek teljesítését letelepedés esetén megkövetelik(10) . Ezt meghaladóan ez a gyakorlat a határokon átnyúló szolgáltatást nyújtó szolgáltatókat a rendeltetési államban letelepedett szolgáltatókkal szemben hátrányban részesítené(11) . A Bíróság ebből már korábban arra a következtetésre jutott, hogy alapvetően nem egyeztethető össze a szolgáltatásnyújtás szabadságával, ha a szolgáltatót a közérdek védelme érdekében korlátozásoknak vetik alá, amennyiben ezeket az érdekeket már védik azok a rendelkezések, amelyek hatálya alá a szolgáltató a letelepedése szerinti tagállamban tartozik(12) . A rendeltetési államnak ezért figyelembe kell vennie a szolgáltatóra a letelepedés helye szerinti államban érvényes rendelkezéseket és az azok biztosítására vonatkozó ellenőrzéseket. Ennek következtében a tagállam olyan intézkedése, amely a más tagállamban már elvégzett ellenőrzést hajt újra végre, nem tekinthető szükségesnek a kitűzött cél eléréséhez(13) . Más szavakkal a rendeltetési állam az arányosság elvéhez kapcsolódó szükségesség elbírálása során köteles vizsgálni, hogy a származási tagállamban is léteznek‑e olyan előírások, amelyek ugyanazon közérdekű célokat követnek, és adott esetben értékelni azok egyenértékűségét e célok elérése szempontjából; egyenértékűség esetén a rendeltetési tagállam köteles a letelepedés helyének állama szerint már teljesített ugyanolyan követelmény elismerésére.
17. A kölcsönös elismerés e követelményének jelen ügybeli alkalmazandósága vitatására az olasz hatóságok nem hivatkozhatnak sikerrel arra, hogy a követelések peren kívüli behajtása területén nem történt közösségi harmonizáció kölcsönös elismerésre vonatkozó szabályozás bevezetése útján. Ismételten fel kell hívni a figyelmet arra, hogy noha a tagállamok valamely tevékenység harmonizációjának hiányában jogosultak e tevékenység gyakorlásának szabályozására, e területen jogosultságukat a Szerződés által biztosított alapszabadságok figyelembevételével kell gyakorolniuk(14) . Ennek megfelelően a Bíróság úgy határozott: tekintet nélkül arra a tényre, hogy az EGK‑Szerződés 57. cikkében (jelenleg, módosítást követően, EK 47. cikk) kifejezetten előírt, az ügyvédi tevékenység végzése feltételeinek harmonizálására és az ügyvédi hivatás folytatására jogosító diplomák kölcsönös elismerésére vonatkozó irányelvek még nem kerültek elfogadásra, a letelepedés szabadsága kötelezi azt a tagállamot, amelynek nemzeti szabályozása értelmében valamely hivatás gyakorlása oklevél vagy szakmai képesítés függvénye, és amelyhez e hivatás gyakorlásának engedélyezése iránt kérelmet nyújtottak be, hogy a más tagállamban ugyanazon hivatás gyakorlása céljából az érdekelt személy által szerzett okleveleket, bizonyítványokat és egyéb szakmai fokozatokat figyelembe vegye, összehasonlítva az ezen oklevelek által tanúsított szakértelmet, valamint a nemzeti szabályok által megkövetelt ismereteket és képesítést; ha ez az összehasonlító vizsgálat annak megállapítására vezet, hogy a külföldi diploma által igazolt ismeretek és képesítés megfelelnek a nemzeti rendelkezések által előírtaknak, akkor köteles a tagállam elismerni, hogy az adott diploma az ezen előírásokban előírt feltételeket teljesíti(15) .
18. Mint a Bizottság hangsúlyozza, a szükségesség e követelményének nem felel meg a vitatott olasz szabályozás által előírt engedélyezési kötelezettség. A követelmény ugyanis általánosan minden vállalkozásra vonatkozik, amely a követelések peren kívüli behajtásának tevékenységével kíván foglalkozni Olaszországban, és az engedély megadása azonos feltételektől függ, amint azt az Olasz Köztársaság ellenkérelmében elismerte.
19. Ebből következően az engedély követelménye arra a szolgáltatóra is vonatkozik, amely már a letelepedése szerinti országban is engedélyköteles, és amely engedély feltételei, ha nem is azonosak az olasz szabályozással, legalábbis ugyanazt a védelmi szintet kínálják a közrend tekintetében. Más tagállamok, például a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Finn Köztársaság, szintén engedélykötelezettséget írnak elő a követelések peren kívüli behajtására irányuló tevékenység folytatásához azért, hogy többek között biztosítva legyen a vállalkozások feddhetetlensége a jogi előélet vizsgálatával. .Ha az olasz hatóságok még ezekben az esetekben is előírják az engedélyezést, ez az ítélkezési gyakorlat által elutasított kettős intézkedést valósít meg. A Bíróság már 1979‑ben úgy határozott, hogy az állásközvetítő iroda szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében gyakorolt tevékenységéhez az engedély követelménye objektíve nem szükséges, ha e más tagállamban letelepedett szolgáltató ott már rendelkezik olyan engedéllyel, amelyet a szolgáltatásnyújtás államában előírthoz hasonló feltételek mellett szerzett(16) .
20. Az alperesnek a tárgyaláson előadott, arra vonatkozó érvei, hogy a kérelem formanyomtatványa rövid, a kérelem alátámasztására gyakorlatilag semmilyen dokumentumot nem kell bemutatni, és hogy az engedély vizsgálatára megszabott határidő 30 napra korlátozódik, nem akadályozhatják meg ezen ítélkezési gyakorlat alkalmazását. Az ítélkezési gyakorlat nem állapított meg a szabad mozgás területén de minimis szabályt. A kitöltendő nyomtatvány esetén nem egyszerű nyilatkozatról van szó, amelynek megadása már lehetővé teszi a vállalkozás számára tevékenysége folytatását. Előzetes engedély iránti kérelemről van szó, és a vállalkozó tevékenységének folytatása az e kérelem alapján mérlegelési jogkörben hozott határozat függvénye, amelyet legkésőbb 30 nappal a benyújtást követően hozhatnak meg. A második engedély követelménye, legyen az akármilyen enyhe is, a szolgáltatásnyújtás szabadsága gyakorlásának felesleges késleltetéséhez és költségnövekedéshez vezet(17), és így aránytalan korlátozásról van szó.
21. Amennyiben a letelepedési államban az engedélyeket nem olyan feltételek mellett adják meg, amelyek a közrend ugyanolyan védelmét biztosítják, abban az esetben az olasz hatóságok jogosultak az engedélykötelezettség fenntartására. Az engedély megadása tekintetében azonban a hatóságoknak figyelembe kell venniük azokat a kötelezettségeket, amelyeket a szolgáltatónak már a letelepedési államban teljesítenie kellett(18) .
22. Így a Bíróság úgy határozott, hogy a biztosítási tevékenység folytatásához szükséges hozzájárulás megadásának feltételei „nem képezhetik a letelepedés államában már teljesített ugyanolyan értékű törvényi feltételek ismétlését, és a rendeltetési állam felügyeleti hatóságainak a már a letelepedés államában végrehajtott ellenőrzéseket és vizsgálatokat figyelembe kell venniük”(19) . A Cura Anlagen ügyben hozott ítéletből(20) következik, hogy a tagállam törvényei a más tagállamban letelepedett társaságtól lízingelt jármű forgalomba helyezését nem tehetik függővé műszaki vizsgától, ha a gépjárművet a lízingtársaság letelepedési államában már alávetették műszaki vizsgának, kivéve ha a vizsga annak megállapítására hivatott, hogy a gépjármű megfelel‑e a használat tagállamában engedélyezett gépjárművekkel szemben támasztott olyan követelményeknek, amelyekre nem terjedt ki a lízingtársaság letelepedési államában végzett vizsga. Ugyanakkor Belgiumot azzal az indokolással marasztalták el a szolgáltatásnyújtás szabadságából eredő kötelezettségek megsértése miatt, hogy a belga jog – amennyiben megköveteli, hogy minden őrző‑védő vállalkozás ugyanazokat a követelményeket köteles teljesíteni az előzetes engedély vagy hozzájárulás megszerzése céljából – kizárja azoknak a követelményeknek a figyelembevételét, amelyeknek a szolgáltatónak már a letelepedése szerinti államban meg kell felelnie(21) . Hasonló határozat született a portugál jog tekintetében ugyanebben a tárgyban(22) . És még ha a Bíróság a Webb‑ügyben hozott ítéletben ki is fejtette, hogy a rendeltetési állam a jó munkaerő‑piaci kapcsolatok megőrzése és a munkavállalók érdekeinek védelme céljából engedély megszerzését írhatja elő azon vállalkozásoknak, amelyek szolgálatóként harmadik személyeknek kölcsönöznek munkaerőt, akkor is, ha ezek letelepedési állama már engedélyt adott számukra; nem tett mást, mint hangsúlyozta az egyes tagállamokban e tevékenység tekintetében alkalmazandó értékelési szempontok különbözőségét, azon kifejezett fenntartással, hogy a rendeltetési államnak kötelessége figyelembe venni azokat az igazolásokat és biztosítékokat, amelyeket a szolgáltató már a letelepedési államban bemutatott tevékenysége folytatásának céljából.
23. A jelen ügyben azonban az olasz szabályozás nem írja elő a szolgáltató által tevékenysége folytatásának céljából már a letelepedési államban bemutatott igazolások és biztosítékok figyelembevételét. Az engedély megadása minden esetben ugyanazon feltételektől függ. E tekintetben nincs jelentősége annak, hogy az olasz hatóságok megerősítették, hogy a nemzeti hatóságok az engedély megadásának vizsgálata során figyelembe veszik azokat a követelményeket, amelyek a külföldi szolgáltatót letelepedési államában terhelik. Az a döntő, hogy maga az olasz szabályozás nem tartalmaz olyan különös rendelkezést, amely kifejezetten előírja a letelepedési államban meglévő egyenértékű követelmények figyelembevételét. Következetes ítélkezési gyakorlat, hogy az egyszerű igazgatási gyakorlatokat – amelyek az adminisztráció igénye szerint módosíthatóak, és nem rendelkeznek megfelelő nyilvánossággal – nem lehet az EK‑Szerződésben foglalt kötelezettségek érvényes végrehajtásának tekinteni(23) . Az olasz szabályozás tehát ebben a tekintetben is sérti az arányosság elvét.
24. Az engedélyezési kötelezettség annál is inkább aránytalannak tűnik az elérni kívánt cél tekintetében, mivel az olasz szabályozás feljogosítja a questorékat arra, hogy az engedélyt további előírásokhoz kössék a közbizalom biztosítása céljából. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az előzetes hatósági engedélyek rendszere csak akkor egyeztethető össze a szerződés rendelkezéseivel, ha objektív, hátrányos megkülönböztetést meg nem valósító, és az érintett vállalkozás által előre ismert követelményeken alapszik, a nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörének önkényes gyakorlása megakadályozása céljából, amely lehetetlenné tenné az alapszabadságokra vonatkozó közösségi rendelkezések hatékony érvényesülését(24) . Az olasz szabályozás azonban semmilyen közelebbi adatot nem tartalmaz a kiegészítőleg felállítható követelmények tartalma tekintetében. A vállalkozások számára ebből adódó, a teljesítendő követelményekre vonatkozó jogbizonytalanság alkalmas arra, hogy elriassza a vállalkozásokat szolgáltatásaik nyújtásától(25) .
25. Tekintettel a fenti megfontolásokra, azt javasolom a Bíróságnak, hogy adjon helyt az EK 49. cikk abból eredő megsértésére vonatkozó kifogásnak, hogy a követelések peren kívüli behajtására vonatkozó tevékenység engedélyhez kötött.
B – Az engedély területi hatályának korlátozása
26. A Bizottság azon az állásponton van, hogy az engedély érvényességének az engedélyt kibocsátó questore hatásköre szerinti tartomány területére történő korlátozása és a tevékenységet végző engedélyében nem szereplő tartományban történő tevékenységgyakorlás meghatalmazott képviselő részére történő megbízás adásához történő kötése a szolgáltatásnyújtás és a letelepedés szabadságának indokolatlan korlátozását jelenti.
27. Mivel Olaszország 103 tartományra oszlik, az engedély érvényességének földrajzi korlátozása kétségtelenül e két alapszabadság gyakorlásának korlátozását képezi. Az olyan vállalkozásnak, amely tevékenységét alkalmi vagy állandó és folyamatos jelleggel ki kívánja terjeszteni az olasz felségterület jelentős részére, annyi engedélyt kell kérelmeznie, ahány tartomány az általa lefedni kívánt területen van, és 103 engedélyt, ha tevékenységét a teljes olasz felségterületen kívánja folytatni.
28. Az olasz kormány előadásaival ellentétben ebben az összefüggésben sincs jelentősége annak, hogy az Olaszországban székhellyel rendelkező vállalkozásokra ugyanez a feltétel vonatkozik, mivel tilosak a letelepedés szabadságára különbségtétel nélkül vonatkozó korlátozások, csakúgy mint a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozók(26) . Ezt meghaladóan a jelen ügyben nem szükséges a Bíróság előtt már korábban folytatott, arra vonatkozó vita újbóli megnyitása(27), hogy a letelepedés szabadságát érintő, különbségtétel nélkül alkalmazandó korlátozások csak azokra a nemzeti intézkedésekre vonatkoznak‑e, amelyek a tevékenység megkezdését közvetlenül korlátozzák, vagy azokra az intézkedésekre is, amelyek a tevékenység folytatását nehezítik meg, mivel az engedély területi hatályának korlátozása nemcsak a követelések peren kívüli behajtására irányuló tevékenység gyakorlásának feltételeit érinti, hanem a tevékenység megkezdését is, ami a szabályozás tárgyát képezi.
29. Azt kell még meghatározni, hogy a korlátozás arányos‑e a közbiztonság alperes által hivatkozott jogos céljával, azaz a szervezett bűnözés beszivárgásának megakadályozásával, illetve szükséges‑e ahhoz. Az alperes álláspontja szerint ez így van, mivel a tartomány az a földrajzi egység, amely a legalkalmasabb annak megítélésére, hogy az újabb vállalkozás részvétele a követelések peren kívül behajtásában milyen hatással van a közbiztonságra, valamint a meglévő vállalkozások feletti ellenőrzés gyakorlására.
30. Ez az érvelés nem győzött meg.
31. Véleményem szerint az engedély területi hatályának korlátozása mindenekelőtt a szolgáltatásnyújtás szabadságának indokolatlan korlátozását jelenti. Ha, mint előzőleg kifejtettem, az engedély általános és abszolút követelménye ellentétes a szolgáltatásnyújtás szabadságának elvével, ez mindenekelőtt érvényes az olyan rendszerre, amely arra kötelezi a külföldi szolgáltatót, hogy a fogadó állam általa lefedni kívánt földrajzi területétől függő számú engedélykérelmet nyújtson be. Egyebekben pedig a Bíróság már kifogásolta azt a gyakorlatot, amely szerint az építész köteles minden tartomány szakmai nyilvántartásába felvétetni magát, ahol szolgáltatást kíván nyújtani, és megállapította, hogy a bejegyzés területi hatályának ilyen korlátozása „még inkább megnehezíti” a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlását, amelyet e követelmény által már így is korlátozott(28) .
32. A területi engedélyek olasz rendszere a letelepedés szabadságának aránytalan korlátozását is képezi. Mivel az olasz piacot tartományokra felosztó intézkedésről van szó, a közösségi jog szerinti elfogadhatósága érdekében valóban az egyetlen megfelelő intézkedésnek kell lennie, amellyel a követelések peren kívüli behajtására irányuló tevékenység hatékony ellenőrzése biztosítható. Mindazonáltal nem tudom megállapítani, hogy a nemzeti szinten adott engedély miért nem megfelelő és elegendő e cél eléréséhez. Emlékeztetni kell arra, hogy azok a tagállamok, amelyek azt állítják, hogy valamely alapszabadság általuk bevezetett korlátozása jogos, kötelesek annak bizonyítására, hogy a korlátozás jogos célt követ, és e cél eléréséhez megfelelő és szükséges(29) . Az olasz hatóságok által a követelések peren kívüli behajtására irányuló tevékenység utólagos, helyi szinten történő ellenőrzése és az engedélyen keresztül megvalósuló előzetes ellenőrzés között létrehozott összefüggés ezt egyáltalán nem bizonyítja. Még ha feltételezzük is, hogy a tevékenység folytatásának ellenőrzését a tartományi rendőri hatóságoknak, és nem a nemzeti rendőri hatóságoknak kellene végrehajtaniuk, nem látom – és az alperes nem mutatott be meggyőző bizonyítékot a tekintetben –, hogy mennyiben veszélyeztetné az ellenőrzések hatékonyságát az a körülmény, hogy az engedélyt központi hatóság adja ki nemzeti hatállyal. A jobb felügyelet, úgymond jobb „követhetőség” e tekintetben nem érvényesül, mivel a nemzeti hatállyal engedélyt kapott vállalkozások tevékenysége helyi rendőri ellenőrzésének központi szintre áttett koordinálása e cél elérésére megfelelőnek és a letelepedés szabadságát kevésbé korlátozónak tűnik. Ez annál is inkább így van, mivel a rendőri hatóságok Olaszországban a belügyminiszter felügyelete alá tartoznak. Ellenkezőleg, abból lehet kiindulni, hogy a jogellenes magatartásra vonatkozó bizonyíték helyi ellenőrzés során való megállapítása és az engedély azt követő visszavonása a nemzeti hatályú engedély esetén a vállalkozó tevékenységének az állam egész területén való megtiltásához vezetne, mialatt az egyéb tartományokban, amelyek tekintetében engedélyt szerzett, tevékenységét nem akadályoznák, ha az engedélynek csak helyi hatálya lenne.
33. A korlátozás aránytalanságát nem javítja a tevékenység adott tartományon kívüli folytatása tilalmának az olasz kormány szerint abban megnyilvánuló relatív jellege, hogy képviselőt lehet igénybe venni, aki engedéllyel rendelkezik azon tartomány tekintetében, ahol a vállalkozó a tevékenységét gyakorolni kívánja. Ez a lehetőség ugyanis a vállakozót arra kényszeríti, hogy olyan képviselőhöz forduljon, amellyel éppen versenyre akar lépni, és így ez csak az olasz piac tartományokra való felosztásának megszilárdításához és a versenyhelyzet rögzítéséhez vezet.
34. Ezért azt javaslom, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy az Olasz Köztársaság – mivel az engedély érvényességét az engedélyt kibocsátó rendőrhatóság hatásköre szerinti tartomány területére korlátozza, és a tevékenység et végző engedélyében nem szereplő tartományban történő tevékenységgyakorlást meghatalmazott képviselő részére történő megbízás adásához köti – nem teljesítette a szolgáltatásnyújtás és a letelepedés szabadságára vonatkozó elvekből eredő kötelezettségeit.
C – A tevékenység gyakorlásának alárendelése annak a követelménynek, hogy helyiség álljon a vállalkozó rendelkezésére
35. A Bizottság azon az állásponton van, hogy a vitatott olasz szabályozásból következik az olyan helyiséggel való rendelkezés követelménye, amelyben a követelésbehajtás tevékenységét folytatni kell, és ez minden tartományra érvényes, ahol a vállalkozás engedéllyel rendelkezik. Ez a követelmény sérti mind a letelepedés, mind pedig a szolgáltatásnyújtás szabadságát.
36. Tény, hogy számos nemzeti rendelkezés írja elő a követelések behajtásával foglalkozó vállalkozásoknak, hogy helyiséggel rendelkezzenek minden olyan tartományban, amelyre engedélyük van. A közbiztonságról szóló törvény 115. cikke értelmében „az engedély kizárólag az abban megjelölt helyiségekre érvényes”. Ugyanezen törvény 16. cikke úgy rendelkezik, hogy a közhatalom tisztviselői „minden esetben jogosultak a vállalkozás rendőrségi engedély alapját képező tevékenységének folytatására szolgáló helyiségekbe belépni”. A 120. cikk szerint a követelésbehajtó vállalkozás üzemeltetője köteles „állandóan és jól látható módon táblázatot közzétenni a helyiségeiben az általa nyújtott szolgáltatásokról”, és a belügyminiszter 1996‑os körlevele pontosítja, hogy a követelésbehajtási tevékenység „kizárólag az engedélyben megnevezett helyiségekben gyakorolható azzal, hogy a vállalkozás minden egyéb telephelyét ugyanilyen módon engedélyezni kell”. Emellett az alperes e tekintetben előadja, hogy ebből az engedélyezett vállalkozások számára olyan, a tartományon belüli hely megjelölésének kötelezettsége következik, ahol őrzi az iratait, hogy ily módon lehetővé tegye a rendőrségi ellenőrzéseket.
37. A Bizottság e tekintetben nem a helyiség követelményét tekinti az EK 43. cikk megsértésének, amely bizonyos módon elválaszthatatatlanul kötődik a letelepedés szabadságának gyakorlásához, hanem az Olaszországban letelepedni kívánó vállalkozás arra irányuló kötelezettségét, hogy minden tartományban, amelyre engedélyt kapott, helyiséggel rendelkezzen. Ez tehát az engedély adott tartományra korlátozott érvényességével szoros összefüggésben álló kötelezettség: a telephely területi korlátozása arra vezet, hogy számos telephelyet kell alapítani. Az pedig már kifejtésre került, hogy az engedély területi hatályának ilyen korlátozása miért sérti a letelepedés szabadságát.
38. Ami az EK 49. cikk megsértésére vonatkozó kifogást illeti, a Bíróság számos esetben emlékeztetett arra, hogy az állandó telephely vagy székhely követelménye egyenesen a szolgáltatásnyújtás szabadsága tagadásának tekintendő, amennyiben a más tagállamban letelepedett vállalkozások számára lehetetlenné teszi a szolgáltatásnyújtást a rendeltetési államban(30) . A szolgáltatásnyújtás szabadságának ilyen korlátozása csak akkor engedhető meg, ha bizonyítják, hogy az elérni kívánt jogos cél elengedhetetlen feltételét képezi(31) .
39. A Bíróság ítélkezési gyakorlata azonban ezt csak kivételes esetekben ismerte el. Példaként csak a bírósági eljárásban való ügyfélképviselettel kapcsolatos ügyvédi tevékenységet lehet felhozni. Ebben az esetben – még a közösségi harmonizációt megelőzően – az illetékes bíróság területén létesített állandó telephely követelményét ugyanis a Van Binsbergen‑ügyben(32) a szolgáltatásnyújtás szabadságával kapcsolatos rendelkezésekkel összeegyeztethetőnek tartották, amennyiben ez a követelmény objektíve szükséges az igazságszolgáltatás működésével és a szakmai etikával kapcsolatos szakmai szabályok betartásának biztosításához. Ugyanebben az ítéletben a Bíróság mindazonáltal hozzátette, hogy ha a tagállamban bizonyos szolgáltatások nyújtása nem tartozik semmilyen képesítési vagy szakmai szabály hatálya alá, az annak területén való helybenlakást megkövetelni a szolgáltatásnyújtás szabadságával összeegyeztethetetlen korlátozást képez, amennyiben az igazságszolgáltatás megfelelő működése kevésbé korlátozó intézkedések útján is megvalósítható, mint amilyen a bírósági közleményeknek fenntartott kézbesítési cím kijelölése(33) .
40. Az olasz kormány meghatalmazottja a tárgyaláson védekezésül ugyanúgy erre, az ügyvédi szolgáltatások nyújtójának kézbesítési címére vonatkozó ítélkezési gyakorlatra hivatkozott. Az analógia alapján történő alkalmazás igazolására előadta, hogy a jelen esetben a helyiség követelménye nem állítható párhuzamba az állandó telephely követelményével. Az olasz szabályozást inkább úgy kell érteni, amely olyan hely megadását követeli meg, ahol a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében gyakorolt tevékenységre vonatkozó iratokat össze lehet gyűjteni, hogy így a rendőrhatóság számára egyszerű legyen a szükséges ellenőrzések végrehajtása; e célból a szolgáltató vállalkozás szorítkozhat valamely, már olasz felségterületen letelepedett képviselő címének megadására.
41. Még ha feltételezzük is, hogy az olasz szabályozást így kell érteni, az a tény, hogy nemcsak lehetővé teszik, hanem szabályszerűen előírják
az akár minimális helyi jelenlétet, a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását jelenti. A szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlását nehezebbé teszi, mint a csupán belföldi szolgáltatások nyújtását, amennyiben a belföldi szolgáltatók feltételezhetően már rendelkeznek legalább egy helyiséggel. Ezért e korlátozás elfogadhatósága az elérni kívánt jogos céllal való arányosságától függ. Az olasz hatóságok számára a válasz nem kétséges, mivel a helyiség hiánya magában hordozza azt a veszélyt, hogy az iratokhoz nem lehet hozzáférni, és így akadályozza a tevékenység gyakorlásának utólagos hatékony ellenőrzését.
42. Nem osztom ezt a felfogást. A Bíróságnak az ügyvédek kézbesítési címére vonatkozó ítélkezési gyakorlatát véleményem szerint nem lehet egyszerűen erre az esetre alkalmazni, mivel a rendeltetési államban letelepedett ügyvéddel szemben támasztott, a kézbesítési cím megadására vonatkozó követelmény szükséges a gondos igazságszolgáltatatás különös követelménye, azaz a bírósági iratok hatékony kézbesítése céljából. A hatékony utólagos ellenőrzések jelen esetben célzott biztosítása véleményem szerint kevésbé korlátozó intézkedésekkel is megfelelően elérhető. A nyújtott szolgáltatásokra vonatkozó iratoknak vagy azok másolatainak rendszeres bemutatására irányuló kötelezettség elegendőnek tűnik e cél szempontjából, különös tekintettel az elektronikus kommunikációs eszközök fejlődésére. Különösen aránytalan a helyiség követelménye az ügyfelek rendelkezésére álló szolgáltatások kifüggesztése céljából, mivel a követelések behajtásával foglalkozó vállalkozás erről ügyfeleit más eszközökkel, például internetes oldalon keresztül is képes tájékoztatni.
43. Az ítélkezési gyakorlat is ezt az álláspontot képviseli. Két ügyet is említeni lehet, ahol az ellenőrzés céljából előírt, állandó telephelyre vonatkozó követelmény volt vitatott, azonban az indokolásból nyilvánvaló, hogy még az egyszerű helyiségre vonatkozó követelmény is aránytalan. A biztosítási szolgáltatások ügyében a Bíróság megállapította, hogy „e felügyeletet el lehet látni azon mérlegek, számlák és kereskedelmi bizonylatok másolatai alapján is, beleértve a biztosítási feltételeket és tevékenységi programokat is, amelyeket a székhely szerinti állam megküldött, és azon állam hatóságai kellően hitelesítettek”(34) . A Bíróság azt is megállapította, hogy a Franciaországban szolgáltatást végezni kívánó, orvosi elemzéseket végző labor számára a szolgáltatásnyújtás szerinti telephely követelménye meghaladja a szükséges intézkedéseket, mégpedig az alábbi okokból: „még ha a francia hatóságoktól nem is várható el, hogy más tagállamokban végezzék el a labor működésére vonatkozó feltételek betartására vonatkozó helyi ellenőrzéseket, különösen a felülvizsgálatokat, meg lehet követelni a más tagállamban letelepedett labortól azt, hogy a francia hatóságoknak bizonyítsák, hogy a telephelyük szerinti állam illetékes hatóságai által végzett ellenőrzések nem kevésbé szigorúak a Franciaországban végzett ellenőrzéseknél, és olyan rendelkezések betartására vonatkoznak, amelyek legalább ugyanolyan egészségvédelmi szintet biztosítanak, mint a francia szabályozás”(35) .
44. Ezért javaslom, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy az Olasz Köztársaság – mivel minden egyes tartomány tekintetében előírja a helyiség követelményét, ahol a vállalkozás engedéllyel rendelkezik – megsértette az EK 43. és az EK 49. cikket, valamint – mivel előírja, hogy a vállalkozó függessze ki a helyiségben az ügyfelek rendelkezésére álló szolgáltatásokat – megsértette az EK 49. cikket.
D – A díjak megállapítására vonatkozó szabadság korlátozása
45. A Bizottság a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadsága indokolatlan korlátozását rója fel továbbá, amennyiben a belügyminisztérium 1996‑os körlevelében javasolja a questorék számára a díjak objektív és egységes feltételek alapján történő ellenőrzését, hogy az egyazon tartományban kiszabott díjak ne különbözzenek jelentősen egymástól.
46. Osztom a Bizottság álláspontját, amely szerint e javaslat a díjak megállapítására vonatkozó szabadság korlátozásának minősül, még ha az olasz hatóságok ezt vitatják is, mivel az ajánlás véleményük szerint egyszerűen azt javasolja a questoréknak, hogy a vállalkozásoknak objektív feltételeken alapuló (költségek, a szolgáltatások kínálatának és keresetének viszonya stb.) díjszabást írjanak elő. E jegyzékek kötelező jellege azonban következik annak az alperes általi elismeréséből, hogy a közbiztonságért felelős hatóságokat a túlzott árverseny kialakulása arra ösztönözheti, hogy az ezért felelős vállakozások engedélyét felfüggesszék, sőt vissza is vonják.
47. Ezért egyetértek a Bizottsággal abban, hogy a díjak megállapítására vonatkozó szabadság korlátozása alkalmas a letelepedés vagy a szolgáltatásnyújtás szabadságának akadályozására vagy kevésbé vonzóvá tételére; ezért mindkét alapszabadság korlátozását jelenti(36) . Még ha nem is hátrányosan megkülönböztető, alkalmas a követelések peren kívüli behajtásának tevékenységének olasz piacára való bejutást korlátozni azon vállalkozások számára, amelyek Olaszországban telephelyet kívánnak létesíteni, vagy szolgáltatásaikat ebben az államban kívánják nyújtani. Mint a Bíróság a CaixaBank France ügyben hozott ítéletben(37) megállapította, gyakran a verseny az ügyfelek szerzésének és ennek következtében a piacra való belépésnek a legjobb eszköze, különösen azon vállalkozások számára, amelyek addig nem voltak jelen a piacon, és így ismeretlenek az ügyfelek számára. Ezért minden intézkedés, amely a verseny korlátozását célozza, a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását képezi.
48. A fent előadott okokból nyilvánvalóan erről van szó, ha a nemzeti rendelkezések legkisebb árat határoznak meg. És a jelen ügyben a questorék számára adott, a díjmegállapítás tekintetében objektív és egységes feltételek megállapítására vonatkozó ajánlás nyilvánvalóan ezt a célt követi, mivel az olasz hatóságok elismerték, hogy az ajánlás célja a szolgáltatások ellenőrizetlen versenyének megakadályozása, amely a közrend megzavarásához vezethetne. Ugyanez lehetne érvényes arra az esetre, amelyben a nemzeti rendelkezés célja a legmagasabb ár meghatározása(38) . Az ilyen korlátozás ugyanis akadályozhatja a szolgáltatót, amennyiben meggátolhatja bizonyos költségeknek a szolgáltatásáért járó díjban való érvényesítését, többek között az utazási költségeket, amelyeket a helyben letelepedett vállalkozásoknak nem kell viselniük. Ezt meghaladóan akadályozhatja a letelepedést fontolgató vállalkozást, mivel nem tudja figyelembe venni az alapítás költségeit, amelyeket a már letelepedett vállalkozások régen amortizáltak.
49. E korlátozás igazolására az olasz kormány a tárgyaláson a 2000/35/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(39) 3. cikke (1) bekezdésének e) pontjára hivatkozott, amely felhatalmazza a tagállamokat az átláthatóság és az arányosság elveinek figyelembevétele mellett a behajtási költségek legmagasabb összegének meghatározására, amelyet a hitelező követelhet az adóstól ez utóbbi fizetési késedelme esetén. Noha a 2000/35 irányelv a követelések behajtását érinti, a tagállamokra ruházott jogosultság a hitelezők által az adóstól követelhető behajtási költségek legmagasabb
összegének megállapítására vonatkozik. A cél az adós mint gyengébb fél védelme, miközben meg kell akadályozni, hogy az adós az alacsonyabb kamatokat, valamint a lassú és nehézkes peres eljárást a javára fordítsa, és visszaélésszerűen késlekedjen a fizetéssel. A jelen ügyben az olasz szabályozás azonban a követelésbehajtó vállalkozások által ügyfeleikkel szemben kiszabható legalacsonyabb
díjak összegének meghatározására irányul, amellyel az árverseny kialakulását kívánják megakadályozni.
50. Az alperes ezt meghaladóan spekulatív módon arra hivatkozik, hogy a szolgáltatásokért felszámított díjak ellenőrizetlen versenye a közrend megzavarásához vezethetne. Kétségtelenül arra utal ezzel, hogy a behajtó vállalkozások, amennyiben a lehető legalacsonyabb díjakat akarják kínálni, maximális költségcsökkentésre törekednének, és megtennének minden erőfeszítést, beleértve a drasztikus eszközöket is, az adós által fizetendő összeg lehető leggyorsabb behajtására.
51. Az ilyen túlzások nem zárhatók ki, ám a vállalkozások feddhetetlenségének ellenőrzésével megelőzhetők, és büntetőjogi üldözéssel és szankciókkal szorítandók vissza. Ebből következően nem látom be, hogy a szolgáltatások díjai megállapítása szabadságának korlátozása mennyiben megfelelő és szükséges intézkedés a közrend követni kívánt céljának elérésére. Mindenesetre arra kell emlékeztetni, hogy a tagállam által érvényesített igazolásnak „az állam által elfogadott korlátozó intézkedés célszerűségének és arányosságának vizsgálatával” kell együtt járnia, amit az olasz hatóságok elmulaszottak(40) . A francia kormány az üzemanyagárak szabályozásának igazolására a közrend azon heves reakciók által kiváltott zavaraira utalt, amelyekkel a korlátlan verseny által fenyegetett kiskereskedők részéről lehetett számolni, amire a Bíróság azzal válaszolt, hogy a francia kormány nem bizonyította, hogy az árszabadság rendszere olyan következményekkel járna a közrendre és a közbiztonságra, amelyekkel e tagállam a rendelkezésére álló eszközök ellenére ne tudna szembenézni(41) .
52. Az alperes továbbá arra hivatkozott, hogy a munkavállalók jogai társadalombiztosítási járulékaik vállalkozás általi megfizetésével és a kollektív szerződések betartásával kapcsolatban veszélybe kerülnek. Noha a munkavállalók védelme nyomós közérdek, amint a Bizottság joggal megjegyezte, a munkavállalók jogait itt is büntetőjogi következményekkel járó munkajogi és társadalombiztosítási jogi rendelkezések biztosítják.
53. Ezért helyt kell adni azon kifogásnak, amely az EK 43. és az EK 49. cikknek a díjak megállapítása szabadságának korlátozásából eredő megsértésére vonatkozik.
E – A követelések behajtására irányuló tevékenység és a banki és hitelezési tevékenységek együttes folytatásának tilalma
54. A Bizottság végül az alperes államnak a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadsága azáltali megsértését rója fel, hogy a belügyminisztérium 1996‑os körlevele a 385/93. sz. törvényrendelet szerinti banki és hitelintézeti tevékenységek, és a követelések peren kívüli behajtására irányuló tevékenység összeférhetetlenségét állapította meg.
55. Amennyiben ez az összeférhetetlenség arra vezet, hogy más tagállamok bankjainak, akik adott esetben származási országukban jogosultak e két tevékenység együttes folytatására, megtiltják a követelések behajtására vonatkozó tevékenységet Olaszországban, egyértelműen a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását jelenti(42) . Az ilyen általános tilalom, ami akkor is érvényesül, ha a vállalkozás a letelepedése szerinti állam rendelkezései által előírt pénzügyi követelményeknek eleget tett, és megfelel a feddhetetlenségi követelményeknek, aligha igazolható. Egyebekben pedig az alperes nem adott elő e tekintetben igazolást.
56. Ezzel szemben az alperes vehemensen vitatja a belügyminisztérium 1996‑os körlevelének Bizottság általi értelmezését. A levél semmilyen módon nem tiltja meg a két tevékenység összekapcsolását, a levél inkább az arra való utalásra korlátozódik, hogy a követelések behajtására irányuló tevékenységre vonatkozó engedély alapján nem lehet a 385/93. sz. törvényrendelet szerinti betétgyűjtési és faktoringtevékenységet végezni, mivel e tevékenységekhez külön engedély szükséges.
57. Nem könnyű e kérdésről állást foglalni, mivel a körlevél megtámadott részlete nehezen értelmezhető. E szerint: „ami a követelések behajtásával foglalkozó vállalkozás működtetésének más tevékenységekkel való összeférhetetlenségét illeti […], e vállalkozások nem jogosultak a 385/93. sz. törvényrendeletben szabályozott, és kizárólag a kincstári minisztérium megfelelő jegyzékében kifejezetten feltüntetett pénzügyi közvetítők számára fenntartott pénzügyi műveletek folytatására”. Az itt használt „összeférhetetlenség” kifejezés első pillantásra a Bizottság által képviselt értelmezés mellett szól, mivel arra utal, hogy a követelés behajtására irányuló tevékenységnek a banki és hitelügyletekkel való összekötése(43) jogilag nem lehetséges. Még ha ez a kifejezés, mint azt az alperes állítja, pontatlan is, mindenképpen alkalmas a más tagállamban letelepedett bankok és hitelintézetek felé azt a látszatot kelteni, hogy nem folytathatnak követelés behajtására irányuló tevékenységet Olaszországban, és így elbátortalanítja őket attól, hogy az olasz rendőrségnél e célból engedélyt kérjenek. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint „a jogbiztonság és a jogvédelem elvei egyértelmű megfogalmazást követelnek, amely lehetővé teszi az érintett személyek számára jogaik és kötelezettségeik megismerését, és a bíróságok számára betartásuk biztosítását”(44) . Ezen ítélkezési gyakorlattal összhangban a Bíróság úgy határozott, hogy „a betartandó követelmények tekintetében fennálló jogbizonytalanság alkalmas a vállalkozások szolgáltatásaik nyújtásától való elriasztására”(45) .
58. Ezért az EK 43. és az EK 49. cikknek a követelések behajtására irányuló tevékenység és a banki és hitelezési tevékenységek együttes folytatásának tilalmából eredő megsértésére vonatkozó kifogásnak is helyt kell adni.
III – Végkövetkeztetések
59. Végkövetkeztetésként és a fent kifejtett okokból azt javaslom, hogy a Bíróság az alábbiak szerint határozzon:
„Mivel az Olasz Köztársaság:
– a követelések peren kívüli behajtására irányuló tevékenységet engedélyhez kötötte, és
– feljogosította a questorét, hogy az engedélyek megadását az 1931. június 18‑i 773. sz. Regio Decreto útján elfogadott, és a belügyminisztérium 1996. július 2‑i körlevelével értelmezett és kiegészített, a közbiztonságról szóló olasz törvényben megállapított feltételeken túl további kötelezettségeknek vesse alá a közbizalom megőrzésének biztosítása céljából,
nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;
mivel az Olasz Köztársaság:
– korlátozta az engedély területi hatályát, és
– a követelések behajtására irányuló tevékenységet minden egyes tartomány tekintetében, ahol a vállalkozás engedéllyel rendelkezik, a helyiség fenntartására vonatkozó követelménynek rendelte alá, és kötelezte a vállalkozást arra, hogy helyiségeiben állandó jelleggel táblázatot függesszen ki az általa nyújtott szolgáltatásokról, valamint
– korlátozta a díjak megállapítására vonatkozó szabadságot, illetve
– megtiltotta a követelések behajtására irányuló tevékenység és a banki és hitelezési tevékenységek együttes folytatását,
nem teljesítette az EK 43. és az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.”
(1) .
(2)  –	Lásd például a fogyasztók adósságainak peren kívüli behajtásáról szóló, 2002. december 20‑i belga törvény 2. cikke (1) bekezdésének 1. pontját (Moniteur belge,
2003. január 29., 3644. o.).
(3)  –	Mint azt a Bíróság ismételten hangsúlyozta. Lásd például a C‑58/98. sz. Corsten‑ügyben 2000. október 3‑án hozott ítélet (EBHT 2000., I‑7919. o.) 31. pontját, a C‑294/00. sz. Gräbner‑ügyben 2002. július 11‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑6515. o.) 26. pontját és a C‑496/01. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. március 11‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑2351. o.) 55. pontját.
(4)  –	A Bíróság véleményem szerinti ítélkezési irányvonalának a használt kifejezéseken túlmenő, pontosabb kifejtéséhez lásd a C‑446/03. sz. Marks & Spencer ügyre vonatkozó indítványom (2005. december 13‑án hozott ítélet, EBHT 2004., I‑10837. o. ) 25–40. pontját, a C‑158/04. és C‑159/04. sz., Alfa Vita Vassilopoulos egyesített ügyekre vonatkozó indítványom (2006. szeptember 14‑én hozott ítélet, EBHT 2006., I‑8135. o.) 35–51. pontját, valamint a C‑94/04 és C‑202/04. sz., Cipolla, Macrino és Capodarte egyesített ügyekre vonatkozó indítványom (2006. december 5‑én hozott ítélet, EBHT 2006., I‑11421. o.), 55–59. pontját.
(5)  –	Lásd például a C‑442/02. sz. CaixaBank‑ügyben 2004. október 5‑én hozott ítéletet (EBHT 2004., I‑8961. o.).
(6)  –	A szolgáltatásnyújtás szabdsága területén ennek bemutatására lásd a C‑70/99. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben 2001. június 26‑án hozott ítélet (EBHT 2001., I‑4845. o.) 25–27. pontját.
(7)
–	A C‑76/90. sz. ügyben 1991. július 25‑én hozott ítélet (EBHT 1991., I‑4221. o.) 12. pontja. Lásd továbbá a C‑43/93. sz. Vander Elst ügyben 1994. augusztus 9‑én hozott ítélet (EBHT 1994., I‑3803. o.) 14. pontját; a C‑205/99. sz., Analir és társai ügyben 2001. február 20‑án hozott ítélet (EBHT 2001., I‑1271. o.) 21. pontját; a C‑17/00. sz. De Coster‑ügyben 2001. november 29‑én hozott ítélet (EBHT 2001., I‑9445. o.) 29. pontját; a C‑514/03. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2006. január 26‑án hozott ítélet (EBHT 2006., I‑963. o.) 24. pontját; a C‑255/04. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2006. június 15‑én hozott ítélet (EBHT 2006., I‑5251. o.) 37. pontját; a C‑168/04. sz., Bizottság kontra Ausztria ügyben 2006. szeptember 21‑én hozott ítélet (EBHT 2006., I‑9041. o.) 36. pontját és a C‑433/04. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 2006. november 9‑én hozott ítéletének (EBHT 2006., I‑10653. o.) 28. pontját.
(8)  –	Lásd a 205/84. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 1986. december 4‑én hozott ítélet (EBHT 1986., I‑3755. o.) 28. pontját; a fent hivatkozott Säger‑ügyben hozott ítélet 14. pontját; a fent hivatkozott Vander Elst ügyben hozott ítélet 15. pontját, és a fent hivatkozott Analir és társai ügyben hozott ítélet 22. pontját; a C‑439/99. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2002. január 15‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑305. o.) 26. pontját és a fent hivatkozott Bizottság kontra Ausztria ügyben hozott ítélet 40. pontját. Lásd a magán őrző‑ és biztonsági szolgáltatásokra vonatkozó ítélkezési gyakorlatot is: a C‑355/98. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 2000. március 9‑én hozott ítélet (EBHT 2000., I‑1221. o.) 35. pontját, a C‑171/02. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑5645. o.) 60. pontját és a C‑189/03. sz., Bizottság kontra Hollandia ügyben 2004. október 7‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑9289. o.) 17. pontját.
(9)  –	E követelmény tekintetében lásd például a a fent hivatkozott Analir és társai ügyben hozott ítélet 25. pontját; a C‑390/99. sz. Canal Satélite Digital ügyben 2002. január 22‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑607. o.) 33. pontját; a C‑496/01. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. március 11‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑2351. o.) 39. pontját; a C‑255/04. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2006. június 15‑én hozott ítélet (az EBHT‑ban nem tették közzé) 44. pontját és a fent hivatkozott Bizottság kontra Ausztria ügyben hozott ítélet 37. pontját.
(10)  –	Lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Säger‑ügyben hozott ítélet 13. pontját és a Vander Elst ügyben hozott ítélet 17. pontját.
(11)  –	Lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Vander Elst ügyben hozott ítélet 15. pontját.
(12)  –	Lásd például a 279/80. sz. Webb‑ügyben 1981. december 17‑én hozott ítélet (EBHT 1981., 3305. o.) 17. pontját, a C‑369/96. és C‑376/96. sz., Arblade egyesített ügyekben 1999. november 23‑án hozott ítélet (EBHT 1999., I‑8453. o.) 34. pontját és a fent hivatkozott Canal Satélite Digital ügyben hozott ítélet 38. pontját.
(13)  –	Lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Canal Satélite Digital ügyben hozott ítélet 36. pontját.
(14)  –	Lásd a fenti 3. lábjegyzetben szereplő hivatkozásokat.
(15)  –	Lásd a C‑340/89. sz. Vlassopoulou‑ügyben 1991. május 7‑én hozott ítéletet (EBHT 1991., I‑2357. o.). A szolgáltatásnyújtás szabadsága és a közös szabályozás hiányában való kölcsönös elismerés elve tekintetében hivatkozni lehet Kokott főtanácsnok fent hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyre vonatkozó indítványának 43–45. pontjára.
(16)  –	Lásd a 110/78. és 111/78. sz., van Wesemael egyesített ügyekben 1979. január 18‑án hozott ítélet (EBHT 1979., 35. o.) 30. pontját.
(17)  –	Lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Corsten‑ügyben hozott ítélet 46–48. pontját és Kokott főtanácsnok fent hivatkozott Bizottság kontra Hollandia ügyre vonatkozó indítványának 38. pontját.
(18)  –	Lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben hozott ítélet 28. pontját.
(19)  –	A fent hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 47. pontja.
(20)  –	A Bíróság C‑451/99. sz. Cura Anlagen ügyben 2002. március 21‑én hozott ítéletének (EBHT 2002., I‑3199. o.) 57–64. pontja.
(21)  –	A fent hivatkozott Bizottság kontra Belgium ügyben 2000. március 9‑én hozott ítélet 35–38. pontja.
(22)  –	A fent hivatkozott Bizottság kontra Portugália ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet 58–61. pontja.
(23)  –	Lásd például a C‑358/98. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2000. március 9‑én hozott ítélet (EBHT 2000., I‑1255. o.) 17. pontját. A Bíróság ilyen értelmű ítéletet hozott azon holland szabályozás tekintetében is, amely a magán biztonsági szolgálatok tevékenységének a szolgáltatásnyújtás szabadsága keretében történő folytatását engedélyhez kötötte (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Hollandia ügyben hozott ítélet 16–20. pontját).
(24)  –	Lásd a fent hivatkozott Analir és társai ügyben hozott ítélet 38. pontját és a fent hivatkozott Canal Satélite Digital ügyben hozott ítélet 35. pontját.
(25)  –	Lásd a fent hivatkozott Canal Satélite Digital ügyben hozott ítélet 41. pontját.
(26)  –	Lásd nevezetesen a C‑19/92. sz. Kraus‑ügyben 1993. március 31‑én hozott ítélet (EBHT 1993., I‑1663. o.) 32. pontját; a C‑55/94. sz. Gebhard‑ügyben 1995. november 30‑án hozott ítélet (EBHT 1995., I‑4165. o.) 37. pontját; a fent hivatkozott CaixaBank‑ügyben hozott ítélet 11. pontját és a C‑65/05. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 2006. október 26‑án hozott ítélet (EBHT 2006., I‑10341. o.) 48. pontját.
(27)  –	Lásd különösen Tizziano főtanácsnok fent hivatkozott CaixaBank‑ügyre vonatkozó indítványának következtetéseit és a fent hivatkozott Marks & Spencer ügyre vonatkozó indítványom 25–40. pontját. Lásd szintén Mischo, J., „Les restrictions à la liberté d’établissement: la nécessité d’une clarification”, Mélanges en hommage à F. Schockweiler, Nomos Verlagsgesellschaft Baden‑Baden, 1999., 445. o.
(28)  –	Lásd a C‑298/99. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2002. március 21‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑3129. o.) 64. pontját.
(29)  –	A bizonyítási teher alakulásának bemutatására lásd a fent hivatkozott Analir és társai ügyben hozott ítélet 35. pontját, a C‑42/02. sz. Lindman‑ügyben 2003. november 13‑án hozott ítélet (EBHT 2003., I‑13519. o.) 25. pontját és a C‑496/01. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. március 11‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑2351. o.) 73. pontját. Az áruk szabad mozgása tekintetében lásd továbbá a Bíróság C‑270/02. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2004. február 5‑én hozott ítéletének (EBHT 2004., I‑1559. o.) 22. pontját.
(30)  –	Lásd különösen a fent hivatkozott Bizottság kontra Németország ítélet 52. pontját, a C‑222/95. sz. Parodi‑ügyben 1997. július 9‑én hozott ítélet (EBHT 1997., I‑3899. o.) 31. pontját; a fent hivatkozott Bizottság kontra Belgium ügyben 2000. március 9‑én hozott ítélet 27. pontját; a fent hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben 2002. január 15‑én hozott ítélet 30. pontját; a fent hivatkozott Bizottság kontra Portugália ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet 33. pontját és a C‑452/04. sz. Fidium Finanz ügyben 2006. október 3‑án hozott ítélet (EBHT 2006., I‑9521. o.) 46. pontját.
(31)  –	Lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Németország ítélet 52. pontját és a fent hivatkozott Fidium Finanz ügyben hozott ítélet 46. pontját.
(32)  –	A 33/74. sz. ügyben 1974. december 3‑án hozott ítélet (EBHT 1974., 1299. o.) 14. pontja. Azóta az ügyvédi szolgáltatásnyújtás szabadsága tényleges gyakorlásának elősegítéséről szóló, 1977. március 22‑i 77/249/EGK tanácsi irányelv (HL L 78., 17. o.; magyar nyelvű különkiadás, 6. fejezet, 1. kötet, 52. o.) 4. cikkének (1) bekezdése előírja: „Azok a tevékenységek, amelyek az ügyfél jogi eljárásban való vagy hatóságok előtti képviseletével kapcsolatosak, a fogadó tagállamban annak szabályai szerint gyakorolhatók, kivéve azokat a szabályokat, amelyek a letelepedés helyére vagy az említett tagállamban a szakmai szervezetnél történő bejegyzésre vonatkoznak”.
(33)  –	Uo., 15. és 16. pont. Lásd ugyanebben az értelemben a bírósági eljárásban való ügyfélképviselet a harmonizációt követően a Bíróság C‑294/89. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 1991. július 10‑én hozott ítéletét (EBHT 1991., I‑3591. o.).
(34)  –	A fent hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 55. pontja.
(35)  –	A fent hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. március 11‑én hozott ítélet 74. pontja.
(36)  –	Lásd ebben az értelemben legutóbb a Bíróság a C‑65/05. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 2006. október 26‑án hozott ítéletének (az EBHT‑ban nem tették közzé) 48. pontját.
(37)  –	Ebben az ügyben a Bíróság megállapította, hogy a francia szabályozás, amely szerint tilos a látra szóló betétszámlák után kamatot fizetni, „komoly korlátozást jelent abban, hogy tevékenységüket […] folytassák, ami befolyásolja a piacra jutást”, mivel megfosztja a külföldi társaságokat annak lehetőségétől, hogy „hatékonyabb versenyt folytassanak a letelepedés szerinti tagállamban hagyományosan tevékenységet folytató […] hitelintézetekkel szemben” (a fent hivatkozott 2004. október 5‑i ítélet 12. és 13. pontja). Lásd továbbá az ügyvédi szolgáltatások szabad mozgásának a legalacsonyabb tiszteletdíj meghatározásával megvalósuló korlátozása tekintetében a fent hivatkozott Cipolla, Macrino és Capodarte egyesített ügyekre vonatkozó indítványom 62–65. pontját.
(38)  –	Lásd ebben az értelemben az áruk szabad mozgása területén a 116/85. sz. Roelstraete‑ügyben 1985. június 5‑én hozott ítélet (EBHT 1985., 1705. o.) 21. pontját és a C‑249/88. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 1991. március 19‑én hozott ítélet (EBHT 1991., I‑1275. o.) 7. pontját. Lásd továbbá a szolgáltatásnyújtás szabadsága területén a fent hivatkozott Cipolla, Macrino és Capodarte egyesített ügyekre vonatkozó indítványom 66–70. pontját.
(39)  –	A kereskedelmi ügyletekhez kapcsolódó késedelmes fizetések elleni fellépésről szóló 2000. június 29‑i irányelv (HL L 200., 35. o.; magyar nyelvű különkiadás 17. fejezet, 1. kötet, 226. o.)
(40)  –	A fent hivatkozott Lindman‑ügyben hozott ítélet 25. pontja.
(41)  –	Lásd a 231/85. sz. Cullet‑ügyben 1985. január 29‑én hozott ítélet (EBHT 1985., 305. o.) 32. és 33. pontját.
(42)  –	A Bíróság korábbi ítélete szerint a vásárszervezésre vonatkozó tevékenység kizárólagos tevékenységként történő folytatásának követelménye sérti a szolgáltatásnyújtás szabadságát (lásd a C‑439/99. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2002. január 15‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑305. o.] 32. pontját).
(43)  –	A G. Cornu (által szerkesztett), Vocabulaire juridique
meghatározása szerint, Quadrige, 2. kiadás, PUF, 2005.
(44)  –	Lásd például a C‑187/98. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben 1999. október 28‑án hozott ítélet (EBHT 1999., I‑7713. o.) 54. pontját. Lásd továbbá kissé eltérő szöveggel a C‑284/04. sz. Koninklijke Coöperatie Cosun ügyben 2006. október 26‑án hozott ítélet (EBHT 2006., I‑10211. o.) 79. pontját.
(45)  –	Lásd a fent hivatkozott Canal Satélite Digital ügyben hozott ítélet 41. pontját.