61988C0361
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
JEAN MISCHO
της 6ης Φεβρουαρίου 1991 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1.
Οι δύο προσφυγές λόγω παραβάσεως στις οποίες αναφέρονται οι παρούσες προτάσεις, μολονότι δεν ενώθηκαν και έχουν ως αντικείμενο την ατελή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο δύο διαφορετικών οδηγιών, θέτουν, κατ' ουσίαν, σε μεγάλο βαθμό όμοια προβλήματα, οπότε ας μου επιτραπεί να τα εξετάσω μαζί, σε κοινές προτάσεις. Άλλωστε, οι ίδιοι οι διάδικοι της υποθέσεως C-59/89 παραπέμπουν στα επιχειρήματα που ανέπτυξαν στην υπόθεση C-361/88.
2.
Η υπόθεση C-361/88 αφορά την οδηγία 80/779/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1980, περί των ανωτάτων και ενδεικνυομένων τιμών διοιξειδίου του θείου και αιωρουμένων σωματιδίων στην ατμόσφαιρα (ABl. L 229, σ. 30 ), ενώ η υπόθεση C-59/89 αφορά την οδηγία 82/884/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 3ης Δεκεμβρίου 1982, για την οριακή τιμή του μολύβδου που περιέχεται στην ατμόσφαιρα (ΕΕ L 378, σ. 15). Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις υποχρεώσεις της καθόσον δεν θέσπισε όλα τα αναγκαία μέτρα για την προσήκουσα μεταφορά των εν λόγω οδηγιών στο εσωτερικό δίκαιο, μολονότι οι προβλεπόμενες προς τούτο προθεσμίες, ήτοι η 18η Ιουλίου 1982 για την πρώτη και η 9η Δεκεμβρίου 1984 για τη δεύτερη, εξέπνευσαν πριν από αρκετό χρόνο. Από τις απαντήσεις της Επιτροπής στα ερωτήματα του Δικαστηρίου, τα οποία περιέχονται στο τέλος των εκθέσεων για την επ' ακροατηρίου συζήτηση προκύπτει ότι δεν αποτελούν πλέον αντικείμενο των προσφυγών διάφορες αιτιάσεις τις οποίες είχε προβάλει η Επιτροπή κατά τη διοικητική διαδικασία και οι οποίες αφορούσαν την εγκατάσταση και τη λειτουργία σταθμών μετρήσεως κατά τα προβλεπόμενα στην οδηγία καθώς και την κοινοποίηση του σχεδίου βελτιώσεως της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα στο ομόσπονδο κράτος του Βερολίνου.
3.
Επομένως, το αντικείμενο της διαφοράς περιορίζεται και στις δύο περιπτώσεις στη μη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο, με επιτακτικούς, γενικούς και σαφείς νομικούς κανόνες, των ανωτάτων τιμών που καθορίζονται από τις οδηγίες, καθώς και στη μη λήψη καταλλήλων μέτρων ικανών να εξασφαλίσουν τη μη υπέρβαση τους στην πράξη.
4.
Κατά την Επιτροπή οι δύο οδηγίες επιβάλλουν τη θέσπιση επιτακτικών κανόνων που να εξασφαλίζουν στο σύνολο του εθνικού εδάφους τη μη υπέρβαση των ανωτάτων τιμών που καθορίζονται στις εν λόγω οδηγίες. Ειδικότερα, επιβάλλουν στα κράτη μέλη την υποχρέωση, αφενός, να απαγορεύσουν ρητώς, με υποχρεωτικό κανόνα γενικής ισχύος, την υπέρβαση των εν λόγω ανωτάτων τιμών και, αφετέρου, να λάβουν τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να εξασφαλιστεί η μη υπέρβαση τους στην πράξη. Κατά την Επιτροπή, κανένα από τα μέτρα που επικαλείται σχετικώς η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν ανταποκρίνεται στις επιταγές αυτές.
5.
Κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, αντίθετα, ο επιδιωκόμενος από τις εν λόγω οδηγίες σκοπός δεν είναι η θέσπιση, από κάθε κράτος μέλος, κανόνα που να απαγορεύει ρητά την υπέρβαση των ανωτάτων τιμών, αλλά η στην πράξη μη υπέρβαση των τιμών αυτών στο έδαφος των κρατών μελών. Ο σκοπός αυτός εκπληρώνεται εφόσον η μόλυνση δεν υπερβαίνει στην πράξη τις ανώτατες τιμές, πράγμα που και συμβαίνει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, στο έδαφος της οποίας η παρατηρούμενη κατά τα τελευταία έτη παρουσία βλαπτικών ουσιών στην ατμόσφαιρα υπολείπεται κατά πολύ των οριζομένων στην οδηγία ανωτάτων τιμών. Το γεγονός αυτό αρκεί από μόνο του για να αποδείξει ότι τα ληφθέντα από τις γερμανικές αρχές μέτρα προστασίας του περιβάλλοντος εξασφαλίζουν την προσήκουσα μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των δύο οδηγιών. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προσθέτει ότι, εν πάση περιπτώσει, οι εν λόγω ανώτατες τιμές έχουν περιληφθεί σε διατάξεις του εσωτερικού δικαίου υποχρεωτικής ισχύος και εφαρμόζονται στο σύνολο του εθνικού εδάφους.
6.
Για να μπορέσει να δοθεί λύση στη διαφωνία αυτή, είναι χρήσιμο να υπομνηστούν προκαταρκτικώς ορισμένες αρχές σχετικά με το εν γένει περιεχόμενο της υποχρεώσεως μεταφοράς των οδηγιών στο εσωτερικό δίκαιο όπως αυτό προκύπτει από το άρθρο 189, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης και όπως συγκεκριμενοποιήθηκε, με την πάροδο του χρόνου, από τη νομολογία του Δικαστηρίου. Αυτό εξετάστηκε εξαντλητικώς στις αρκετά πρόσφατες προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Van Gerven, που αναπτύχθηκαν στις 25 Σεπτεμβρίου 1990, στην υπόθεση C-131/88 μεταξύ των ιδίων διαδίκων (απόφαση της 28ης Φεβρουαρίου 1991, Συλλογή 1990, σ. I-825), από τις οποίες θα αντλήσω ορισμένα στοιχεία στον βαθμό που αυτό είναι αναγκαίο για την παρούσα υπόθεση και στις οποίες θα παραπέμψω κατά τα λοιπά ( βλ. ιδίως τα σημεία 7 έως 11 των προτάσεων του Walter van Gerven ).
7.
Στο πλαίσιο της παρούσας υπόθεσης, πρέπει καταρχάς να τονιστεί ότι, για την προσήκουσα μεταφορά οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο δεν αρκεί να τηρείται η εν λόγω οδηγία στην πράξη: πρέπει σε κάθε περίπτωση να εξασφαλίζεται και νομικώς η πλήρης εφαρμογή της οδηγίας (
1
). Με την απόφαση του της 15ης Μαρτίου 1990, C-339/87, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών ( Συλλογή 1990, σ. I-851, σκέψη 25 ), το Δικαστήριο έκρινε ότι
«το γεγονός ότι ορισμένες δραστηριότητες ασυμβίβαστες με τις απαγορεύσεις που προβλέπει η οδηγία δεν απαντούν σε ορισμένο κράτος μέλος δεν μπορεί να δικαιολογήσει την έλλειψη σχετικών νομοθετικών διατάξεων »,
δεδομένου ότι,
«προκειμένου να διασφαλιστεί η πλήρης εφαρμογή των οδηγιών όχι μόνο στην πράξη αλλά και νομικώς, τα κράτη μέλη πρέπει να προβλέπουν την ύπαρξη σαφούς νομικού πλαισίου στον συγκεκριμένο τομέα ».
Στη σκέψη 22 της ιδίας αποφάσεως αναφέρεται ότι:
« Η ανυπαρξία πρακτικής ασυμβίβαστης με την οδηγία δεν μπορεί να απαλλάξει το οικείο κράτος μέλος από την υποχρέωση του να λάβει νομοθετικά και διοικητικά μέτρα προκειμένου να διασφαλιστεί η προσήκουσα μεταφορά των διατάξεων της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη. Πράγματι, η αρχή της ασφαλείας του δικαίου επιβάλλει οι απαγορεύσεις για τις οποίες πρόκειται να επαναλαμβάνονται σε δεσμευτικές νομοθετικές διατάξεις. »
8.
Πρέπει επίσης να υπομνηστεί ότι, όπως προκύπτει από το άρθρο 189, τρίτο εδάφιο, της Συνθήκης, κατά το οποίο η οδηγία δεσμεύει κάθε κράτος μέλος στο οποίο απευθύνεται όσον αφορά το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα, αλλά αφήνει την επιλογή του τύπου και των μέσων στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών,
«η μεταφορά μιας οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο δεν απαιτεί κατ' ανάγκη την πανηγυρική και κατά γράμμα επανάληψη των διατάξεων της με ρητή και συγκεκριμένη διάταξη ενδέχεται η υλοποίηση της, σε συνάρτηση με το περιεχόμενό της, να είναι δυνατή σε ένα γενικό νομικό πλαίσιο, εφόσον το πλαίσιο αυτό εξασφαλίζει πράγματι την πλήρη εφαρμογή της οδηγίας κατά τρόπο αρκετά διαυγή και σαφή έτσι ώστε, σε περίπτωση κατά την οποία η οδηγία αποσκοπεί στη δημιουργία δικαιωμάτων υπέρ των ιδιωτών, οι δικαιούχοι να έχουν τη δυνατότητα να γνωρίζουν το πλήρες περιεχόμενο των δικαιωμάτων τους και ενδεχομένως να τα προβάλλουν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων » (
2
).
9.
Τέλος, ο συνδυασμός υφισταμένων εθνικών κανόνων που στερούνται ακριβείας, αφενός, και ορισμένης διοικητικής πρακτικής, αφετέρου, δεν αρκεί κατά κανόνα για να εξασφαλίσει την πλήρη εφαρμογή μιας οδηγίας με την ακρίβεια και σαφήνεια που απαιτούνται για την εξασφάλιση της ασφαλείας του δικαίου (
3
). Αυτό ισχύει ιδίως όταν η οδηγία περιέχει απαγορευτική διάταξη (
4
).
10.
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι το συγκεκριμένο περιεχόμενο της υποχρεώσεως μεταφοράς οδηγίας εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από το περιεχόμενό της και ιδίως από το αν η οδηγία παρέχει δικαιώματα τα οποία θα μπορούσαν ενδεχομένως να επικαλεστούν οι ιδιώτες. Τι συμβαίνει στην περίπτωση των δύο οδηγιών που μας απασχολούν εν προκειμένω;
11.
Σύμφωνα με το άρθρο τους 1, και οι δύο αποσκοπούν να καθορίσουν ανώτατες τιμές ως προς τις συγκεντρώσεις στον ατμοσφαιρικό αέρα των βλαπτικών ουσιών τις οποίες αφορούν. Από το δεύτερο άρθρο τους προκύπτει ότι ο καθορισμός των εν λόγω ανωτάτων τιμών συνεπάγεται απαγορεύσεις: οι « ανώτατες τιμές» συνιστούν τιμές τις οποίες δεν πρέπει να υπερβαίνουν οι συγκεντρώσεις διοξειδίου του θείου και/ή αιωρουμένων σωματιδίων και μολύβδου αντίστοιχα κατά τη διάρκεια συγκεκριμένων περιόδων και υπό τις καθοριζόμενες στις οδηγίες συνθήκες.
12.
Βεβαίως, οι εν λόγω απαγορεύσεις απευθύνονται προεχόντως στα κράτη μέλη. Το τρίτο άρθρο των δύο οδηγιών προβλέπει ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα κατάλληλα ή αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσουν ότι, μετά τις προβλεπόμενες ημερομηνίες, οι συγκεντρώσεις των βλαβερών ουσιών για τις οποίες πρόκειται δεν θα υπερβαίνουν τις καθοριζόμενες ανώτατες τιμές. Προκειμένου να ελέγχουν την τήρηση των εν λόγω ορίων, τα κράτη οφείλουν να οργανώσουν δίκτυο σταθμών μετρήσεως και να προβαίνουν σε ελέγχους σύμφωνα με τις ενδεικνυόμενες μεθόδους δειγματοληψίας και αναλύσεως.
13.
Είναι επίσης γεγονός ότι οι καθοριζόμενες από τις οδηγίες ανώτατες τιμές αποτελούν ετησίους ή εποχιακούς μέσους όρους και ότι επομένως δεν τίθεται ζήτημα παραβάσεως της οδηγίας αν επί ορισμένες ημέρες σημειωθεί υπέρβαση των εν λόγω τιμών.
14.
Τέλος, διαπιστώνεται ότι οι σχετικές με την εφαρμογή των δύο οδηγιών διατάξεις είναι ιδιαίτερα πολύπλοκες. Από τη μία πλευρά, οι οδηγίες προβλέπουν ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να συμμορφωθούν με τις διατάξεις τους εντός προθεσμίας δύο ετών, ήτοι πριν από τις 18 Ιουλίου 1982 όσον αφορά την οδηγία 80/779 και πριν από τις 9 Δεκεμβρίου 1984 όσον αφορά την οδηγία 82/884. Από την άλλη πλευρά, το άρθρο 3 της οδηγίας 80/779 επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να μην υπερβαίνουν τις ανώτατες τιμές που καθορίζονται στο άρθρο 2 μόνο από 1ης Απριλίου 1983 (παράγραφος 1) τους επιτρέπει δε μάλιστα, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, να παρατείνουν την προθεσμία αυτή μέχρι την 1η Απριλίου 1993 για τις ζώνες εκείνες του εδάφους τους όπου εκτιμούν ότι, παρά τα ληφθέντα μέτρα, υπάρχει κίνδυνος υπερβάσεων των ανωτάτων τιμών μετά την 1η Απριλίου 1983 ( παράγραφος 2 ). Από τη δικογραφία προκύπτει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας θέλησε να κάνει χρήση της δυνατότητας αυτής ως προς το ομόσπονδο κράτος του Βερολίνου, μολονότι δεν πληροφόρησε σχετικώς την Επιτροπή παρά στις 8 Οκτωβρίου 1982, ήτοι με καθυστέρηση μιας εβδομάδας σε σχέση με την προβλεπόμενη προς τον σκοπό αυτό ημερομηνία και μολονότι παρέλειψε να της κοινοποιήσει συγχρόνως τα σχέδια βελτιώσεως της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα στο εν λόγω ομόσπονδο κράτος, τα οποία υποχρεούνταν να καταρτίσει και να θέσει σε εφαρμογή. Όσον αφορά την οδηγία 82/884, η προθεσμία την οποία τάσσει το άρθρο 3 στα κράτη μέλη, για να εξασφαλίσουν τη μη υπέρβαση της ανωτάτης τιμής του μολύβδου, ανέρχεται σε 5 έτη από της κοινοποιήσεως της οδηγίας (παράγραφος 1 ), μπορεί δε να παραταθεί μέχρι 7 έτη για ορισμένα τμήματα του εδάφους τους ( παράγραφοι 2 και 3 ). Είναι επομένως σαφές ότι η μεταφορά των ανωτάτων τιμών στο εσωτερικό δίκαιο και η υποχρέωση μη υπερβάσεως τους στην πράξη δεν συμβαδίζουν κατ' ανάγκη.
15.
Είναι, επομένως, αμφίβολο αν η Επιτροπή μπορούσε να προσάψει σ' ένα κράτος μέλος ότι δεν περιέλαβε τις ανώτατες τιμές σε υποχρεωτικό κανόνα του εσωτερικού δικαίου πριν από τη λήξη της προθεσμίας που του τάχθηκε προκειμένου να εξασφαλίσει τη μη υπέρβαση των εν λόγω τιμών. Φρονώ, εξάλλου, ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε να απαιτήσει σε καμία περίπτωση η εν λόγω μεταφορά να ισχύει για το σύνολο του εδάφους κράτους μέλους που έκανε χρήση της δυνατότητας παρατάσεως, για ορισμένα τμήματα του εδάφους του, της ανωτέρω προθεσμίας κατά πλείονα έτη και, στην περίπτωση της οδηγίας 80/779, ακόμη και μέχρι την 1η Απριλίου 1993.
16.
Ωστόσο, η Επιτροπή δεν προσάπτει στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας τη μη μεταφορά των επιδίκων οδηγιών στην εσωτερική έννομη τάξη εντός ορισμένης προθεσμίας, αλλά ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι, εν πάση περιπτώσει, κατά τον χρόνο ασκήσεως των προσφυγών της, η μεταφορά των οδηγιών ήταν ακόμα ελλιπής και μη προσήκουσα. Περαιτέρω, δεν προκύπτει από τη δικογραφία ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας έκανε χρήση της δυνατότητος που της παρέχει το άρθρο 3, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας 82/884, προκειμένου να παρατείνει μέχρι επτά έτη την προθεσμία εντός της οποίας θα έπρεπε να εξασφαλιστεί στην πράξη η μη υπέρβαση της ανωτάτης τιμής του μολύβδου, η Επιτροπή δε δεν κίνησε τη διοικητική διαδικασία παρά την 1η Απριλίου 1988, ήτοι μετά το πέρας της προβλεπομένης στο άρθρο 3, παράγραφος 1, προθεσμίας των πέντε ετών. Εξάλλου, και αν ακόμα γίνει δεκτό ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας έλαβε ως προς το ομόσπονδο κράτος του Βερολίνου παράταση της ταχθείσας προθεσμίας για την εξασφάλιση της μη υπερβάσεως των ανωτάτων τιμών που καθορίζονται στην οδηγία 80/779, το ζήτημα του προσήκοντος τρόπου μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο θα εξακολουθούσε να τίθεται για το υπόλοιπο του εδάφους της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας.
17.
Όπως επισημάνθηκε ανωτέρω, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει πως η μη παράβαση στην πράξη των διατάξεων μιας οδηγίας δεν αρκεί για να απαλλάξει ορισμένο κράτος μέλος της υποχρεώσεως δημιουργίας νομικού πλαισίου ικανού να εξασφαλίσει την τήρηση της οδηγίας και νομικά. Το γεγονός και μόνο ότι οι περιεχόμενοι σε ορισμένη οδηγία κανόνες τηρούνται σε δεδομένη χρονική στιγμή δεν συνιστά επαρκή εγγύηση ότι θα συμβεί το ίδιο σε κάποιο άλλο χρονικό σημείο.
18.
Εξάλλου, δεν είναι οι δημόσιες αρχές και οι εξαρτώμενοι απ' αυτές οργανισμοί που παράγουν (κατά κύριο λόγο) τις εν λόγω επιβλαβείς ουσίες. Μολονότι τα κράτη μέλη είναι εκείνα που οφείλουν να εξασφαλίσουν τη μη υπέρβαση των καθοριζομένων στις δύο οδηγίες ανωτάτων τιμών και, επομένως, η απαγόρευση υπερβάσεως τους απευθύνεται σ' αυτά, η απαγόρευση αυτή δεν τα αφορά ωστόσο ( κατά κύριο λόγο ) παρά μόνο υπό την ιδιότητά τους ως δημοσίων αρχών αρμοδίων να μεριμνούν ώστε η μόλυνση και οι εκπομπές βλαπτικών ουσιών στο σύνολό τους, που συνεπάγεται η άσκηση δραστηριοτήτων κάθε είδους, δημοσίων αλλά κυρίως ιδιωτικών, να παραμένουν εντός των επιτρεπομένων ορίων. Επομένως, οι εν λόγω οδηγίες επιβάλλουν στο κράτος ως δημόσια εξουσία, υπεύθυνο για τον συντονισμό των διαφόρων πρωτοβουλιών που λαμβάνονται ή πρέπει να λαμβάνονται για την καταπολέμηση της ατμοσφαιρικής μολύνσεως, να θέσει στη διάθεση των οργάνων του τα αναγκαία μέσα δράσεως που θα τους επιτρέψουν να εξασφαλίσουν ότι το σύνολο των βλαπτικών ουσιών που προέρχονται από όλες τις πηγές μολύνσεως επί των οποίων μπορεί να ασκήσει έλεγχο δεν υπερβαίνει τις καθοριζόμενες ανώτατες τιμές. Μεταξύ των μέσων αυτών θα πρέπει ασφαλώς να περιλαμβάνεται η δυνατότητα απαγορεύσεως των δραστηριοτήτων που προκαλούν τέτοιες βλαπτικές εκπομπές και που υπάρχει έτσι κίνδυνος να συμβάλουν στην υπέρβαση των ανωτέρω τιμών, καθώς και η δυνατότητα εξαρτήσεως της ασκήσεως των εν λόγω δραστηριοτήτων από τη λήψη προηγουμένης αδείας επιβάλλουσας τη μη υπέρβαση ορισμένων ορίων. Είναι σημαντικό προς τον σκοπό αυτό να μπορούν οι διοικητικές αρχές, που βαρύνονται με τη λήψη τέτοιου είδους ατομικών αποφάσεων απαγορεύσεως ή παροχής αδείας, να βασίζονται σε εθνικούς κανόνες δικαίου καθορίζοντες υποχρεωτικώς τις ανώτατες επιτρεπόμενες τιμές. Επομένως, και έμμεσα σε κάθε περίπτωση, ο καθορισμός ανωτάτων τιμών από τις οδηγίες είναι δυνατόν να επιβάλλει περιορισμούς στη δράση των ιδιωτών, φυσικών ή νομικών προσώπων. Είναι αναμφισβήτητο ότι, σε αντιστάθμισμα των περιορισμών αυτών, οι ιδιώτες αποκτούν επίσης το δικαίωμα να επικαλούνται τέτοιου είδους επιτακτικούς κανόνες προκειμένου να αμύνονται κατά τυχόν αυθαιρέτων αποφάσεων στον τομέα αυτό.
19.
Την επιβεβαίωση των ανωτέρω παρέχει κατά εναργή τρόπο ο γερμανικός νόμος περί προστασίας από βλαπτικές συνέπειες για το περιβάλλον της μολύνσεως του ατμοσφαιρικού αέρα, των θορύβων, των δονήσεων και άλλων τύπων βλαπτικών εκπομπών, της 15ης Μαρτίου 1974 (BGBl. Ι, σ. 721, στο εξής: νόμος περί καταπολεμήσεως της μολύνσεως), τον οποίο επικαλείται η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας και στον οποίο θα επανέλθω στη συνέχεια. Ο εν λόγω νόμος (
5
) διακρίνει μεταξύ των εγκαταστάσεων που υπόκεινται σε άδεια και των εγκαταστάσεων που δεν υπόκεινται σε τέτοια άδεια. Ο νόμος προβλέπει ότι και στις δύο περιπτώσεις η κατασκευή και η εκμετάλλευση των εγκαταστάσεων πρέπει να χωρεί κατά τέτοιο τρόπο ώστε να αποφεύγονται ιδίως οι βλαπτικές επιπτώσεις για το περιβάλλον (άρθρο 5, παράγραφος 1, σημείο 1 ) ή, αν οι εν λόγω επιπτώσεις είναι αναπόφευκτες, να μειώνονται στο ελάχιστο ( άρθρο 22, παράγραφος 2, σημεία 1 και 2 ). Στο άρθρο 3 του γερμανικού νόμου, ως βλαπτικές συνέπειες για το περιβάλλον ορίζονται
« οι εκπομπές οι οποίες, λόγω της φύσεως, της εκτάσεως και της διαρκείας τους είναι δυνατόν να συνεπάγονται κινδύνους, σημαντικές οχλήσεις ή επιβλαβή αποτελέσματα για το περιβάλλον ή για τη γύρω περιοχή ».
Ωστόσο, ο νόμος δεν προσδιορίζει το επίπεδο ή το ανώτατο όριο πέραν του οποίου οι εν λόγω εκπομπές πρέπει να θεωρούνται βλαπτικές για το περιβάλλον. Σύμφωνα με το άρθρο 48, εναπόκειται στην Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση να θεσπίσει, σύμφωνα με ειδική διαδικασία, τις γενικές διοικητικές διατάξεις ( « Allgemeine Verwaltungsvorschriften » ) που είναι αναγκαίες ιδίως για τον σκοπό αυτό. Εξάλλου, τα άρθρα 7 και 23 εξουσιοδοτούν την Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση να θεσπίζει, κατά την ίδια ειδική διαδικασία, κανονιστικές διατάξεις ( Rechtsverordnung ), προβλέπουσες ιδίως ότι οι προερχόμενες από υποκείμενες ή μη σε άδεια εγκαταστάσεις εκπομπές δεν μπορούν να ξεπερνούν ορισμένες ανώτατες τιμές. Επομένως, για τις υποκείμενες σε άδεια εγκαταστάσεις, η εν λόγω άδεια δεν χορηγείται παρά μόνον εάν παρέχεται εγγύηση μη υπερβάσεως των εν λόγω τιμών (άρθρο 6). Τέλος, σύμφωνα με τα άρθρα 20, 21 και 25, οι αρμόδιες αρχές μπορούν είτε να απαγορεύουν πλήρως ή μερικώς, προσωρινώς ή οριστικώς την εκμετάλλευση των υποκειμένων ή μη σε άδεια εγκαταστάσεων που δεν εξασφαλίζουν ακόμα τη μη υπέρβαση, μεταξύ άλλων, των ανωτάτων τιμών που καθορίζονται κατ' εφαρμογή των άρθρων 7 και 23, είτε να ανακαλούν, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, τη χορηγηθείσα άδεια.
20.
Ο νόμος περί καταπολεμήσεως της μολύνσεως δεν καθορίζει τις ανώτατες τιμές επιτρεπομένων εκπομπών και δεν επιβάλλει στην Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση νομική υποχρέωση να θεσπίσει γενικές κανονιστικές ή διοικητικές διατάξεις επί του θέματος ούτε, κατά μείζονα λόγο, να υιοθετήσει τις καθοριζόμενες από τις οδηγίες ανώτατες τιμές. Άλλωστε, η άποψη της Γερμανικής Κυβερνήσεως η οποία εξετάζεται εν προκειμένω συνίσταται ακριβώς στο ότι δεν έχει υποχρέωση να περιλάβει τις εν λόγω τιμές σε γενικές και υποχρεωτικές νομικές διατάξεις. Ωστόσο, ο γερμανικός νόμος περί καταπολεμήσεως της μολύνσεως που, κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, αποτελεί το βασικό νομικό κείμενο που της επιτρέπει να εξασφαλίζει όντως μη υπέρβαση των ανωτάτων τιμών που καθορίζονται από τις ίδιες οδηγίες, δείχνει ότι η εν λόγω μη υπέρβαση δεν μπορεί να επιτευχθεί χωρίς την προσφυγή σε απαγορεύσεις, άδειες και ανακλήσεις αδειών απευθυνόμενες στους ιδιώτες.
21.
Άλλωστε, η οδηγία 80/779 παρέχει ενδείξεις περί του ότι οι διατάξεις της επηρεάζουν κατ' ανάγκη τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις ιδιωτών. Συγκεκριμένα, από τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη, της προκύπτει ότι η προσέγγιση των εθνικών νομοθεσιών στην οποία αποσκοπεί επιδιώκεται λόγω του ότι
« η ύπαρξη διαφορών μεταξύ των ήδη εφαρμοστέων ή υπό μελέτη στα διάφορα κράτη μέλη διατάξεων όσον αφορά την παρουσία διοξειδίου του θείου και αιωρουμένων σωματιδίων στην ατμόσφαιρα μπορεί να δημιουργήσει άνισες συνθήκες ανταγωνισμού και, ως εκ τούτου, να έχει άμεσες επιπτώσεις στη λειτουργία της Κοινής Αγοράς ».
Επομένως, η εν λόγω οδηγία σκοπό έχει να εξασφαλίσει όμοιους όρους ανταγωνισμού στις επιχειρήσεις οι οποίες, στα διάφορα κράτη μέλη, επιδίδονται σε δραστηριότητες συνεπαγόμενες παραγωγή των δύο βλαπτικών ουσιών για τις οποίες πρόκειται.
22.
Είναι γεγονός ότι η οδηγία 82/884 δεν περιέχει ανάλογη αιτιολογική σκέψη. Εξάλλου, δεν στηρίζεται στο άρθρο 100 της Συνθήκης αλλά μόνο στο άρθρο 235. Ωστόσο, αυτό δεν εμποδίζει τις διατάξεις της από τό να μπορούν επίσης να επηρεάσουν τις επιχειρήσεις. Η Κυβέρνηση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας δέχεται σιωπηρώς την άποψη αυτή όταν αναφέρει, στο πλαίσιο της συζητήσεως σχετικά με το πεδίο εφαρμογής της πρώτης γενικής διοικητικής διατάξεως εφαρμογής του νόμου περί καταπολεμήσεως της μολύνσεως, της 27ης Φεβρουαρίου 1986 (GMB1., σ. 95, στο εξής: τεχνική εγκύκλιος « αέρας » ), στην οποία θα επανέλθω επίσης στη συνέχεια, ότι
« οι βιομηχανικές εγκαταστάσεις που εκπέμπουν σημαντικές ποσότητες μολύβδου είναι κατά κανόνα εγκαταστάσεις υποκείμενες σε άδεια» (βλ. μέσον της σελίδας 25 του πολυγραφημένου κειμένου της εκθέσεως για την επ' ακροατηρίου συζήτηση στην υπόθεση C-59/89).
Επίσης, στην απάντηση της στο τέταρτο ερώτημα του Δικαστηρίου στο πλαίσιο της εν λόγω υποθέσεως, η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι, προκειμένου να καταπολεμηθούν αποτελεσματικά οι υπερβάσεις της ανώτατης επιτρεπόμενης τιμής για τον μόλυβδο,
« ενδείκνυται η εφαρμογή των μέτρων που αφορούν τις εγκαταστάσεις »
τα οποία περιέχονται ιδίως στα άρθρα 17 και 25 του νόμου περί καταπολεμήσεως της μολύνσεως ( βλ. τελευταίο εδάφιο της σελίδας 33 του πολυγραφημένου κειμένου της εκθέσεως για την επ' ακροατηρίου συζήτηση). Περαιτέρω, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι, υποχρεώνοντας τα κράτη μέλη, δυνάμει του άρθρου της 4, να εγκαταστήσουν σταθμούς μετρήσεως
« σε θέσεις στις οποίες άτομα είναι δυνατόν να εκτίθενται κατά συνεχή τρόπο και κατά μεγάλο χρονικό διάστημα, και στις οποίες κρίνουν ότι υπάρχει κίνδυνος να μην τηρούνται οι διατάξεις των άρθρων 1 και 2 ( οι οποίες καθορίζουν την ανώτατη τιμή για τον μόλυβδο ) »,
η οδηγία δεν αναφέρεται μόνο σε τοποθεσίες όπου η κυκλοφορία των οχημάτων είναι ιδιαίτερα πυκνή και όπου, κατά συνέπεια, ο κίνδυνος συγκεντρώσεως μολύβδου στην ατμόσφαιρα οφειλομένης στην κατανάλωση βενζίνης είναι ιδιαίτερα υψηλός, αλλά και στους χώρους που γειτνιάζουν με βιομηχανικές εγκαταστάσεις εκπέμπουσες τακτικά μόλυβδο σε σημαντικές ποσότητες.
23.
Τέλος, είναι βέβαιο ότι, εκτός από τα φυσικά και νομικά πρόσωπα που, συνεπεία των δραστηριοτήτων τους, αποτελούν δυνάμει πηγές μολύνσεως και στα οποία οι δύο επίδικες οδηγίες επιβάλλουν ιδίως περιορισμούς, οι ιδιώτες, απλοί πολίτες, αντλούν επίσης από τις οδηγίες το δικαίωμα ο αέρας τον οποίο αναπνέουν να είναι σύμφωνος με τις καθοριζόμενες ποιοτικές προδιαγραφές. Όπως προκύπτει από τις αιτιολογικές σκέψεις των επιδίκων οδηγιών, πέραν της προστασίας του περιβάλλοντος, αποσκοπούν επίσης στην προστασία της ανθρώπινης υγείας και στη βελτίωση της ποιότητας ζωής. Η υποχρέωση των κρατών μελών να εξασφαλίζουν ότι οι συγκεντρώσεις των εν λόγω ουσιών στην ατμόσφαιρα δεν ξεπερνούν τα κριθέντα ως αποδεκτά επίπεδα δημιουργεί το δικαίωμα των ιδιωτών να επικαλούνται τις εν λόγω προδιαγραφές ποιότητας οσάκις αυτές παραβιάζονται, είτε στην πράξη είτε από τις θεσπιζόμενες από τις δημόσιες αρχές διατάξεις.
24.
Από τις προηγηθείσες σκέψεις συνάγεται ότι δεν αρκεί η μη υπέρβαση των καθοριζομένων από τις οδηγίες 80/779 και 82/884 ανωτάτων τιμών στην πράξη, αλλά ότι η προσήκουσα μεταφορά τους στο εσωτερικό δίκαιο προϋποθέτει τη θέσπιση γενικού και υποχρεωτικού νομικού κανόνα που να απαγορεύει και νομοθετικά την υπέρβαση τους και, έτσι, να χρησιμεύει ως σαφής και ακριβής νομική βάση, αφενός, των ενεργειών των διοικητικών αρχών που είναι επιφορτισμένες με την εφαρμογή τους και, αφετέρου, των ενεργειών των ιδιωτών που θεωρούν πως δεν τηρούνται οι επιταγές τους.
25.
Πρέπει, επομένως, να εξεταστεί αν οι διατάξεις εσωτερικού δικαίου τις οποίες επικαλείται η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας εξασφαλίζουν τη μεταφορά των δύο οδηγιών στο εσωτερικό δίκαιο κατά τρόπο που να ανταποκρίνεται στις επιταγές τους.
26.
Επ' αυτού η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προβάλλει, πρώτον, ότι οι ανώτατες τιμές ανευρίσκονται στο γερμανικό νομικό σύστημα, δεύτερον, ότι έχουν υποχρεωτικό χαρακτήρα στο γερμανικό δίκαιο και, τρίτον, ότι είναι γενικώς εφαρμοστέες, καλύπτουσες το σύνολο του εθνικού εδάφους. Ευσταθούν οι ισχυρισμοί αυτοί;
27.
Καταρχάς, πρέπει να παρατηρηθεί, και η Επιτροπή δεν το αμφισβητεί, ότι οι τιμές που καθορίζονται στο σημείο 2.5.1. της τεχνικής εγκυκλίου « αέρας » αντιστοιχούν σ' αυτές που καθορίζονται στις δύο οδηγίες. Η εν λόγω εγκύκλιος εκδόθηκε βάσει του άρθρου 48 του νόμου περί καταπολεμήσεως της μολύνσεως ο οποίος, υπενθυμίζεται, εξουσιοδοτεί την Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση να θεσπίσει τις « γενικές διοικητικές διατάξεις (...) που αφορούν ιδίως τα ανώτατα επιτρεπόμενα όρια εκπομπών των οποίων δεν πρέπει να γίνεται υπέρβαση προκειμένου να επιτευχθεί ο αναφερόμενος στο άρθρο 1 στόχος », ήτοι να καταπολεμηθούν τα κάθε είδους « βλαπτικά αποτελέσματα για το περιβάλλον ».
28.
Ωστόσο, οι δύο διάδικοι έχουν εκ διαμέτρου αντίθετες απόψεις ως προς τη νομική φύση και ιδίως τον υποχρεωτικό χαρακτήρα καθώς και ως προς το ακριβές περιεχόμενο της τεχνικής εγκυκλίου « αέρας ». Κατά την Ομοσπονδιακή Κυβέρνηση, η εν λόγω εγκύκλιος αντλεί την υποχρεωτική ισχύ της από το γεγονός ότι εκδόθηκε βάσει της ρητής εξουσιοδοτήσεως του άρθρου 48 του νόμου περί καταπολεμήσεως της μολύνσεως και, επομένως, κατά κάποιο τρόπο απλώς συγκεκριμενοποιεί τις διατάξεις του εν λόγω νόμου. Άλλωστε, δεν ήταν δυνατόν να εκδοθεί παρά μετά από ακρόαση των ενδιαφερομένων κύκλων σύμφωνα με το άρθρο 51 του νόμου και μετά σύμφωνη γνώμη του Bundesrat. Επιπλέον, ο υποχρεωτικός χαρακτήρας των γενικών διοικητικών διατάξεων επί τεχνικών θεμάτων γίνεται δεκτός από τη νομολογία, οπότε κάθε πολίτης μπορεί να επικαλεστεί τις ανώτατες τιμές που καθορίζονται από την τεχνική εγκύκλιο « αέρας » ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων και να αξιώσει την εξασφάλιση της τηρήσεώς τους στον τόπο κατοικίας του και στον χώρο εργασίας του. Τέλος, κατά την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, παρά το γεγονός ότι η τεχνική εγκύκλιος « αέρας » εφαρμόζεται, δυνάμει του σημείου 1, μόνο στις εγκαταστάσεις που υπόκεινται σε άδεια και σε σχέση με ορισμένα διοικητικά μέτρα αφο-ρώντα τις εν λόγω εγκαταστάσεις, οι ανώτατες τιμές τις οποίες καθορίζει είναι γενικής εφαρμογής, καθότι η έννοια των « βλαπτικών για το περιβάλλον συνεπειών », την οποία αποσκοπεί να συγκεκριμενοποιήσει, είναι ανάγκη να ερμηνεύεται κατά τον ίδιο τρόπο στο σύνολο του πεδίου εφαρμογής του νόμου περί καταπολεμήσεως της μολύνσεως. Κατά μείζονα λόγο, καθόσον πρόκειται για την προστασία της ανθρώπινης υγείας, το άρθρο 2, παράγραφος 2, του Θεμελιώδους Νόμου ( Συντάγματος ), που ορίζει ότι « κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στη ζωή και τη σωματική ακεραιότητα », δεν επιτρέπει στη διοίκηση να ανέχεται οποιαδήποτε υπέρβαση των καθοριζομένων με τον τρόπο αυτό ανωτάτων τιμών, ανεξαρτήτως της υπάρξεως αδείας ή άλλων μέτρων.
29.
Η Επιτροπή αμφισβητεί τη βασιμότητα των ισχυρισμών της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας. Επικαλείται ορισμένες αποφάσεις του Bundesverfassungsgericht και του Bundesverwaltungsgericht, από τις οποίες συνάγεται ότι οι γενικές διοικητικές διατάξεις δεν έχουν τον χαρακτήρα κανόνων υποχρεωτικής ισχύος όπως οι νόμοι και οι κανονισμοί. Όσον αφορά την απόφαση του Bundesverwaltungsgericht της 19ης Δεκεμβρίου 1985 που αφορά το πυρηνικό εργοστάσιο του Wyhl (
6
), όπου το εν λόγω δικαστήριο αναγνώρισε ρητά την ύπαρξη διοικητικών διατάξεων «που συγκεκριμενοποιούν νομικό κανόνα» και οι οποίες δεσμεύουν τα διοικητικά δικαστήρια εντός των ορίων που καθορίζει ο κανόνας τον οποίο συγκεκριμενοποιούν, αναφέρεται ειδικά στον τομέα της πυρηνικής ενέργειας και δεν αποφαίνεται επί του ζητήματος του « συγκεκριμένου βαθμού υποχρεωτικότητας» της εγκυκλίου την οποία αφορούσε η εν λόγω υπόθεση (και η οποία, επιπλέον, δεν εκδόθηκε βάσει του άρθρου 48 του νόμου περί καταπολεμήσεως της μολύνσεως) μολονότι το Bundesverfassungsgericht αναφέρθηκε, σε μία Διάταξη του της 31ης Μαΐου 1988 (
7
), στην εν λόγω απόφαση και στην «ειδική περίπτωση της προβλεπομένης στο δίκαιο περί της πυρηνικής ενεργείας αδείας », διευκρίνισε, ωστόσο, ρητώς ότι
« οι γενικές διοικητικές εγκύκλιοι (... ) δεν αποτελούν νόμους κατά την έννοια του άρθρου 20, παράγραφος 3, και του άρθρου 97, παράγραφος 1, του Θεμελιώδους Νόμου (υπό την έvvota ότι ο νόμος δεσμεύει το δικαστήριο ) ».
Εξάλλου, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η ερμηνεία της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, σύμφωνα με την οποία το πεδίο εφαρμογής της τεχνικής εγκυκλίου « αέρας » δεν περιορίζεται μόνο στις υποκείμενες σε άδεια εγκαταστάσεις, αλλά εκτείνεται και σε όλες τις πιθανές πηγές ατμοσφαιρικής μολύνσεως, αντίκειται στο γράμμα της εν λόγω εγκυκλίου.
30.
Ενόψει της νομολογίας του Δικαστηρίου ως προς το περιεχόμενο της υποχρεώσεως μεταφοράς των οδηγιών στο εσωτερικό δίκαιο και του περιεχομένου των δύο επιδίκων Οδηγιών, όπως περιγράφηκαν ανωτέρω, φρονώ ότι, για να μπορέσει να κριθεί η βασιμότητα της πρώτης αιτιάσεως της Επιτροπής, δεν είναι απαραίτητο να εξεταστεί ποια από τις δύο αυτές απόψεις είναι ορθή. Στην πραγματικότητα, το ελάχιστο που μπορεί να λεχθεί είναι ότι το γερμανικό δίκαιο ως προς το ζήτημα αυτό είναι κάθε άλλο παρά σαφές και ακριβές.
31.
Η Γερμανική Κυβέρνηση δεν μπόρεσε να παραθέσει νομολογία του Συνταγματικού Δικαστηρίου ή των διοικητικών δικαστηρίων που να είναι εφαρμοστέα αδιακρίτως σε όλες τις γενικές διοικητικές διατάξεις και από την οποία να συνάγεται με βεβαιότητα ότι η τεχνική εγκύκλιος « αέρας » έχει υποχρεωτικό χαρακτήρα. Εξάλλου, η Επιτροπή προέβαλε σειρά επιχειρημάτων τα οποία γεννούν αρκετά σοβαρές αμφιβολίες ως προς την εγκυρότητα της νομικής κατασκευής που προέβαλε η Γερμανική Κυβέρνηση σχετικά με τον υποχρεωτικό χαρακτήρα των ανωτάτων τιμών και με το πεδίο εφαρμογής της τεχνικής εγκυκλίου.
32.
Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν είναι δυνατόν να θεωρηθεί ότι τα ληφθέντα μέτρα συνιστούν εφαρμογή των δύο οδηγιών χαρακτηριζόμενη από την « απαιτούμενη ακρίβεια και σαφήνεια ώστε να ικανοποιηθεί πλήρως η απαίτηση της ασφαλείας του δικαίου » (
8
) ούτε ότι αρκούν για να δημιουργήσουν « μία αρκετά ευκρινή, σαφή και διαυγή κατάσταση, που να επιτρέπει στους (ιδιώτες) να γνωρίζουν τα δικαιώματά τους και να τα προβάλλουν » (
9
).
33.
Επομένως, διαπιστώνεται ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν μετέφερε προσηκόντως στο εσωτερικό της δίκαιο τις ανώτατες τιμές που καθορίζονται από τις οδηγίες 80/779 και 82/884 του Συμβουλίου.
34.
Όσον αφορά τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 3 των δύο οδηγιών, σύμφωνα με το οποίο τα κράτη μέλη υποχρεούνται να λάβουν τα κατάλληλα μέτρα προκειμένου να εξασφαλίσουν τη μη υπέρβαση των προβλεπομένων ανωτάτων τιμών, οι συζητήσεις των δύο διαδίκων στράφηκαν κυρίως γύρω από τα άρθρα 44 έως 47 του νόμου περί καταπολεμήσεως της μολύνσεως, τα οποία επιβάλλουν στις αρχές των ομοσπονδων κρατών να καθορίζουν, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, « εκτεθειμένες ζώνες » ( Belastungsgebiete) ή, μετά την τροποποίηση που ψηφίστηκε από το Bundestag στις 11 Μαΐου 1990 (BGBl, της 22.5.1990, Ι, σ. 870), «ζώνες ελέγχου » ( Untersuchungsgebiete ) και να καταρτίζουν για τις εν λόγω ζώνες σχέδια για την εξασφάλιση της καθαρότητας του ατμοσφαιρικού αέρα.
35.
Πρέπει ωστόσο να επισημανθεί επί του σημείου αυτού ότι το άρθρο 3 των δύο οδηγιών προβλέπει μόνο την κατάρτιση «σχεδίων » αποσκοπούντων στη σταδιακή βελτίωση της ποιότητας του ατμοσφαιρικού αέρα εντός ορισμένων « ζωνών » ( οδηγία περί του διοξειδίου του θείου ) ή ορισμένων « τοποθεσιών » ( οδηγία περί του μολύβδου ) στις περιπτώσεις κατά τις οποίες ένα κράτος μέλος κρίνει ότι εντός των εν λόγω « ζωνών » ή « τοποθεσιών » οι συγκεντρώσεις των ουσιών για τις οποίες πρόκειται μπορούν, παρά τα ληφθέντα μέτρα, να υπερβούν τις ανώτατες τιμές που καθορίζουν οι οδηγίες μετά την πάροδο της προβλεπομένης ημερομηνίας, υπό τον όρον ότι το οικείο κράτος μέλος ενημερώνει σχετικά την Επιτροπή πριν από την εν λόγω ημερομηνία. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προέβη σε τέτοια κοινοποίηση στο πλαίσιο της οδηγίας 80/779 σε σχέση με το Ομόσπονδο Κράτος του Βερολίνου, αλλά η Επιτροπή δεν ενέμεινε στην αιτίαση που είχε διατυπώσει αρχικά επί του εν λόγω ζητήματος.
36.
Όσον αφορά όλα τα υπόλοιπα τμήματα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, υπενθυμίζεται η διάκριση την οποία κάνει το άρθρο 189, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΟΚ μεταξύ του επιδιωκομένου αποτελέσματος βάσει ορισμένης οδηγίας και της αρμοδιότητας που αφήνεται στις εθνικές αρχές ως προς την επιλογή των εφαρμοστέων μέσων.
37.
Όπως εκτέθηκε ανωτέρω, το επιδιωκόμενο από τις δύο οδηγίες αποτέλεσμα δεν μπορεί να επιτευχθεί παρά μόνον εάν οι καθοριζόμενες από τις οδηγίες ανώτατες τιμές μεταφερθούν αυτούσιες σε υποχρεωτική διάταξη εσωτερικού δικαίου, εφαρμοστέα καταρχήν στο σύνολο του εθνικού εδάφους. Εξάλλου, τα κράτη μέλη οφείλουν να εγκαταστήσουν σταθμούς μετρήσεως, πράγμα το οποίο έπραξε η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ( άρθρο 6 της οδηγίας 80/779 και άρθρο 4 της οδηγίας 82/884).
38.
Αντίθετα, η επιλογή των μέσων για την εξασφάλιση της μη υπερβάσεως των ανωτάτων τιμών αφήνεται στη διακριτική ευχέρεια των εν λόγω κρατών.
39.
Ειδικότερα, εναπόκειται στα κράτη μέλη να εκτιμήσουν την οξύτητα με την οποία τίθεται το πρόβλημα της μολύνσεως στις διάφορες περιοχές του κράτους, καθώς και την ανάγκη επεκτάσεως ορισμένων μέτρων στο σύνολο του εδάφους τους.
40.
Τα κοινοτικά όργανα υπάρχει κίνδυνος να καταστήσουν κενή περιεχομένου την εν λόγω αρμοδιότητα των κρατών μελών με το να επικρίνουν τις μεθόδους δράσεως των τελευταίων χωρίς να είναι φανερό από τα πραγματικά δεδομένα ότι τα χρησιμοποιούμενα μέσα είναι ανεπαρκή για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού. Όμως, είναι σαφές εν προκειμένω ότι δεν σημειώθηκε υπέρβαση των ανωτάτων τιμών στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της
41.
Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί να Γερμανίας, αφότου κατέστη υποχρεωτική η μη γίνει δεκτή η αιτίαση περί παραβιάσεως του υπέρβαση τους. άρθρου 3 των δύο οδηγιών.
42.
Τελειώνοντας, προτείνω στο Δικαστήριο να δεχθεί μόνο την αιτίαση περί μη μεταφοράς των ανωτάτων τιμών στο εσωτερικό δίκαιο με υποχρεωτική εθνική διάταξη, εφαρμοστέα καταρχήν στο σύνολο του εθνικού εδάφους, και να αναγνωρίσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, μη θεσπίζοντας όλες τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις προκειμένου να εξασφαλίσει την πλήρη μεταφορά στο εσωτερικό της δίκαιο της οδηγίας 80/779/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 15ης Ιουλίου 1980, περί των ανωτάτων και των ενδεικνυομένων τιμών διοξειδίου του θείου και αιωρουμένων σωματιδίων στην ατμόσφαιρα (υπόθεση C-361/88), και της οδηγίας 82/884/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 3ης Δεκεμβρίου 1982, για την οριακή τιμή του μολύβδου που περιέχεται στην ατμόσφαιρα ( υπόθεση C-59/89 ) αντιστοίχως, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει της Συνθήκης ΕΟΚ.
43.
Δεδομένου ότι κατά τη γνώμη μου μόνον η μία από τις δύο αιτιάσεις της Επιτροπής μπορεί να γίνει δεκτή, φρονώ ότι καθένας από τους δύο διαδίκους πρέπει να φέρει τα δικαστικά του έξοδα.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(
1
)	Βλ. το σημείο 8 των προτάσεων του Walter Van Gerven καθώς και την παραπομπή στην απόφαση του Δικαστηρίου της 9ης Απριλίου 1987, 363/85, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1987, σ. 1733, σκέψη 12), απ' όπου προκύπτει ότι, « εφόσον δεν διαπιστωθεί καμία ουσιαστική επίπτωση στην πράξη (... ) πρέπει να εξεταστεί αν τουλάχιστον θεωρητικά είναι δυνατή κάποια αρνητική επίπτωση ».
(
2
)	Βλ. το σημείο 7 των προτάσεων του Walter van Gerven. Το παρατιθέμενο απόσπασμα προέρχεται από την απόφαση του Δικαστηρίου της 9ης Απριλίου 1987, 363/85, Επιτροπή κατά Ιταλίας ( Συλλογή 1987, σ. 1733, σκέψη V).
(
3
)	Βλ. επίσης το σημείο 8 των προτάσεων του Walter van Gerven καθώς και την παραπομπή στην απόφαση του Δικαστηρίου της 23ης Μαΐου 1985, 29/84, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1985, σ. 1661, σκέψεις 28 και 31 ). Βλ. επίσης την απόφαση του Δικαστηρίου της 3ης Μαρτίου 1988, 116/86, Επιτροπή κατά Ιταλίας ( Συλλογή 1988, σ. 1323, σκέψη 21 ).
(
4
)	Βλ. την παραπομπή του Walter Van Gerven στην απόφαση του Δικαστηρίου της 27ης Απριλίου 1988, 252/85, Επιτροπή κατά Γαλλίας ( Συλλογή 1988, σ. 2243, σκέψη 19), καθώς και στην προπαρατεθείσα απόφαση της 15ης Μαρτίου 1990, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, σκέψεις 35 και 36.
(
5
)	Ελλείψει ενδείξεως περί του αντιθέτου, αναφέρομαι οτο κείμενο του εν λόγω νόμου όπως ίσχυε πριν από τις τροποποιήσεις που επέφερε ο τρίτος τροποποιητικός νόμος του νόμου περί καταπολεμήσεως της μολύνσεως, που ψηφίστηκε την 11η Μαΐου 1990 και τέθηκε σε ισχύ την 1η Σεπτεμβρίου 1990 ( BGBl. Ι, σ. 870 ).
(
6
)	BVerwG 72, σ. 300,316 επ.
(
7
)	BVerfG 78, σ. 214,227.
(
8
)	Βλ. απόφαση της 17ης Σεπτεμβρίου 1987, 291/84, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών (Συλλογή 1987, σ. 3483, σκέψη 15).
(
9
)	Βλ. απόφαση της 23ης Μαίου 1985, 29/84, Επιτροπή κατά Γερμανίας ( Συλλογή 1985, σ. 1661, σκέψη 28 ).