62012CC0377
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. MENGOZZI
fremsat den 23. januar 2014 (
1
)
Sag C-377/12
Europa-Kommissionen
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Annullationssøgsmål — Rådets afgørelse 2012/272/EU — udviklingssamarbejde — transport — miljø — tilbagetagelse af tredjelandsstatsborgere — retsgrundlag i henhold til afsnit V i EUF-traktaten«
Indhold
I – Indledning
II – Retsforskrifter
III – Sagens baggrund
IV – Parternes påstande og retsforhandlingerne for Domstolen
V – Analyse
A – Parternes argumenter
B – Gældende retspraksis og fastlæggelse af den vurdering, der skal foretages
C – Rammeaftalens tilblivelse, indhold og almindelige opbygning
D – Udviklingssamarbejde inden for EU-retten og kvalifikation af rammeaftalen
E – Indsættelsen af retsgrundlaget vedrørende transport
F – Indsættelsen af retsgrundlaget vedrørende miljø
G – Indsættelse af retsgrundlaget om tilbagetagelse af tredjelandsstatsborgere
1. Rammeaftalens indhold
2. Migration og politikken for udviklingssamarbejde
3. Rammeaftalens artikel 26 set i lyset af tidligere praksis
4. Den nuværende praksis vedrørende tilbagetagelsesaftaler
H – Opretholdelsen af de tidsmæssige virkninger af den annullerede afgørelse
VI – Sagens omkostninger
VII – Forslag til afgørelse
I – Indledning
1.
Med det foreliggende søgsmål har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om annullation af Rådets afgørelse 2012/272/EU af 14. maj 2012 om undertegnelse på Unionens vegne af rammeaftalen om partnerskab og samarbejde mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater på den ene side og Republikken Filippinerne på den anden side (
2
) (herefter »den anfægtede afgørelse«), for så vidt som Rådet for Den Europæiske Union har henvist til de retsgrundlag, som vedrører transport, tilbagetagelse af tredjelandsstatsborgere og miljø.
II – Retsforskrifter
2.
Artikel 26 i rammeaftalen om partnerskab og samarbejde mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater på den ene side og Republikken Filippinerne på den anden side (herefter »rammeaftalen«) (
3
), der har overskriften »Samarbejde om migration og udvikling« og indgår i afsnit V, som vedrører samarbejde om migration og arbejde på søen, bestemmer:
»1.   Parterne bekræfter betydningen af en fælles forvaltning af migrationsstrømmene mellem deres territorier. Med henblik på at styrke samarbejdet etablerer parterne en mekanisme til en alsidig dialog og høring om migrationsrelaterede emner. Migrationsanliggender indarbejdes i de nationale strategier/de nationale udviklingsrammer for økonomisk og social udvikling i migranternes oprindelses-, transit- og bestemmelseslande.
2.   Samarbejdet mellem parterne baseres på en specifik behovsanalyse, som parterne foretager i fællesskab og efter aftale, og som gennemføres i overensstemmelse med gældende relevant EU-lovgivning og national ret. Der fokuseres særlig på:
a)
migrationens træk og skub-faktorer
b)
udvikling og gennemførelse af national lovgivning og praksis hvad angår beskyttelse af migranter og deres rettigheder med henblik på at opfylde bestemmelserne i gældende internationale instrumenter, som garanterer respekt for migranters rettigheder
c)
udvikling og gennemførelse af national lovgivning og praksis hvad angår international beskyttelse, for at opfylde bestemmelserne i konventionen om flygtninges status […] og for at sikre respekt for princippet om »non-refoulement«
d)
indrejseregler, de indrejste personers rettigheder og status, redelig behandling og integration af udlændinge med lovligt ophold, uddannelse og foranstaltninger til bekæmpelse af racisme, diskrimination og fremmedhad
e)
fastlæggelse af en effektiv og præventiv politik til behandling af tilstedeværelse på deres område af en statsborger fra den anden part, som ikke opfylder, eller ikke længere opfylder betingelserne for at komme ind i, forblive eller bo i den berørte parts område, menneskesmugling og ‑handel, også spørgsmålet om, hvordan smuglerringe kan bekæmpes og ofrene for sådan praksis kan beskyttes
f)
tilbagevenden under humane og værdige omstændigheder for personer, som defineret i denne artikels stk. 2, litra e), herunder tilskyndelse til frivillig og holdbar tilbagevenden til hjemlandet samt indrejse/tilbagetagelse af sådanne personer i overensstemmelse med denne artikels stk. 3. Tilbagevenden for sådanne personer skal ske under behørigt hensyn til parternes ret til at give opholdstilladelse eller tilladelse til at blive af humanitære eller andre tilsvarende grunde og til princippet om non-refoulement
g)
anliggender, der anses for at være af gensidig interesse på visumområdet og sikkerhed ved rejsedokumenter og grænseforvaltning
h)
anliggender vedrørende migration og udvikling, herunder udvikling af menneskelige ressourcer, social beskyttelse, bedst mulig udnyttelse af fordelene ved migration, kønsaspekt og udvikling, etisk ansættelse og cirkulær migration samt integration af migranter.
3.   Som led i samarbejdet på dette område, og uden at dette berører behovet for beskyttelse af ofre for menneskehandel, er parterne desuden enige om, at:
a)
Filippinerne tager alle de af sine statsborgere tilbage, der befinder sig i en medlemsstats område, som fastlagt i denne artikels stk. 2, litra e), efter anmodning fra sidstnævnte og uden unødigt ophør, når først statsborgerskabet er fastslået, og de fornødne procedurer i medlemsstaten er gennemført.
b)
Hver enkelt medlemsstat tager alle de af sine statsborgere tilbage, der befinder sig i Filippinernes område, som fastlagt i denne artikels stk. 2, litra e), efter anmodning fra sidstnævnte og uden unødigt ophør, når først statsborgerskabet er fastslået, og de fornødne procedurer i Filippinerne er gennemført.
c)
Medlemsstaterne og Filippinerne udstyrer til dette formål deres statsborgere med passende identitetspapirer. Enhver anmodning om indrejse eller tilbagetagelse sendes af den anmodende stat til den kompetente myndighed i den anmodede stat.
Hvis den pågældende person ikke er i besiddelse af passende identitetspapirer eller andet bevis for statsborgerskab, anmodes den pågældende kompetente diplomatiske eller konsulære repræsentation øjeblikkeligt af Filippinerne eller medlemsstaten om at give forsikring om vedkommendes statsborgerskab om nødvendigt gennem et interview, og når det først er konstateret, at vedkommende er statsborger i Filippinerne eller i en medlemsstat, udstedes der de fornødne dokumenter af de kompetente myndigheder i Filippinerne eller i medlemsstaten.
4.   Parterne er enige om hurtigst muligt at ville indgå en aftale om indrejse/tilbagetagelse af deres statsborgere, herunder en bestemmelse om tilbagetagelse af statsborgere fra andre lande eller statsløse personer.«
3.
Rammeaftalens artikel 34, der omhandler miljø og naturressourcer, bestemmer:
»1.   Parterne er enige om, at samarbejdet på dette område skal fremme bevarelse og forbedring af miljøet og sigte mod bæredygtig udvikling. Omsætningen af resultatet af verdenstopmødet om bæredygtig udvikling og gennemførelsen af de relevante multilaterale miljøaftaler, som de har tilsluttet sig, skal der tages hensyn til i alle aktiviteter, som parterne påtager sig i forbindelse med denne aftale.
2.   Parterne er enige om, at det er nødvendigt at bevare og forvalte naturressourcerne og den biologiske mangfoldighed på en bæredygtig måde af hensyn til alle generationer og under hensyntagen til deres udviklingsbehov.
3.   Parterne er enige om at ville samarbejde, for at fremme den gensidige støtte til handels- og miljøpolitikker, og for i højere grad at integrere miljøovervejelser i alle samarbejdssektorer.
4.   Parterne bestræber sig for at fortsætte og styrke deres samarbejde om de regionale programmer til beskyttelse af miljøet, hvad angår:
a)
øget bevidsthed om miljø og mere lokal deltagelse i miljøbeskyttelse og bæredygtige udviklingsbestræbelser, herunder oprindelige, kultursamfund/oprindelige folk og lokalsamfund
b)
kapacitetsopbygning med henblik på tilpasning til og afdæmpning af klimaforandring samt energieffektivitet
c)
kapacitetsopbygning med henblik på deltagelse i og gennemførelse af multilaterale miljøaftaler, herunder, men ikke begrænset til biodiversitet og biosikkerhed
d)
fremme af miljøvenlige teknologier, produkter og tjenesteydelser, bl.a. gennem brug af regulering og markedsbaserede instrumenter
e)
forbedring af naturressourcer, herunder skovforvaltning og bekæmpelse af ulovlig skovning og hertil knyttet handel, og fremme af forvaltning af bæredygtige naturressourcer, herunder skove
f)
effektiv forvaltning af naturparker og beskyttede områder og udpegning og beskyttelse af områder med biodiversitet og skrøbelige økosystemer, under behørigt hensyn til lokale og oprindelige samfund, der lever i eller nær disse områder
g)
forhindring af grænseoverskridende overførsel af fast og farligt affald og andre former for affald
h)
beskyttelse af kyst- og havmiljøet og effektiv forvaltning af vandressourcer
i)
beskyttelse og bevaring af dyrkningsjord og bæredygtig arealforvaltning, herunder rehabilitering af nedlagte/forladte miner
j)
mere kapacitetsopbygning inden for katastrofe- og risikostyring
k)
fremme af bæredygtige forbrugs- og produktionsmønstre i samfundet.
5.   Parterne søger at give hinanden adgang til deres programmer på dette felt ud fra de specifikke bestemmelser, der gælder for de enkelte programmer.«
4.
Rammeaftalens artikel 38, der omhandler transport, bestemmer:
»1.   Parterne er enige om at ville samarbejde på alle relevante områder inden for transportpolitik med sigte på at forbedre investeringsmuligheder samt personbefordring og godstransport, at fremme sikkerhed og sikring inden for sø- og luftfart, at afhjælpe transportens indvirkning på miljøet og at gøre deres transportsystemer mere effektive.
2.   Samarbejdet mellem parterne på dette område sigter mod at fremme:
a)
udveksling af information om deres respektive transportpolitikker, ‑bestemmelser og ‑praksis, særlig hvad angår bytransport, transport i landdistrikter, søtransport, lufttransport, transportlogistik, sammenkobling af og interoperabilitet i multimodale transportnet samt forvaltning af veje, jernbaner, havne og lufthavne
b)
udveksling af synspunkter om det europæiske satellitnavigationssystem (især Galileo) med fokus på spørgsmål vedrørende regulering, industrielle aspekter og markedsudvikling, der kommer begge parter til gode
c)
fortsat dialog inden for luftfartsydelser med henblik på at sikre retssikkerhed uden unødig forsinkelse for de eksisterende bilaterale aftaler om luftfartsydelser mellem enkelte medlemsstater og Filippinerne
d)
fortsat dialog om udbygning af infrastrukturnet for lufttransport til hurtig, effektiv, bæredygtig, tryg og sikker bevægelighed for folk og varer, samt bedre håndhævelse af konkurrencelovgivning og økonomisk regulering af luftfartsindustrien for at opnå større konvergens på reguleringsområdet og bedre erhvervsforbindelser, og undersøgelse af mulighederne for yderligere udvikling af forbindelserne inden for luftfart. Samarbejdsprojekter på luftfartsområdet, som er af interesse for begge parter, bør fremmes yderligere
e)
dialog inden for maritim transportpolitik og ‑ydelser, der især sigter mod at fremme udviklingen af søfartsindustrien omfattende, men ikke begrænset til:
i)
udveksling af information om lovgivning og forskrifter vedrørende søfart og havne
ii)
fremme af ubegrænset adgang til det internationale søfartsmarked og søfartshandel på et kommercielt grundlag, forpligtelse til ikke at indføre lastfordelingsklausuler, indførelse af bestemmelser om national behandling og MFN-behandling af fartøjer, som drives af statsborgere eller virksomheder fra den anden part, og ret til at arrangere dør-til-dør-transportydelser, herunder også deltransport, under hensyntagen til parternes egne love
iii)
effektiv administration af havne og effektive søfartsydelser, og
iv)
fremme af samarbejde af gensidig interesse på søfartsområdet og angående arbejde på søen, uddannelse og videreuddannelse i henhold til artikel 27
f)
en dialog om effektiv gennemførelse af standarder vedrørende sikring, sikkerhed og forureningsforebyggelse ved transport, især hvad angår søfart, navnlig bekæmpelse af pirateri, og luftfart, i overensstemmelse med de for begge parter gældende relevante internationale konventioner, som de har tilsluttet sig, og standarder, bl.a. samarbejde inden for relevante internationale fora, som kan sikre bedre håndhævelse af internationale forskrifter. Med henblik herpå vil parterne fremme teknisk samarbejde og bistand inden for transportsikkerhed og -sikring samt miljøaspekter, herunder, men ikke begrænset til uddannelse, eftersøgning og redningsaktioner samt undersøgelse af ulykker og skader inden for sø- og luftfart. Parterne vil også fokusere på fremme af miljøvenlige transportformer.«
III – Sagens baggrund
5.
Den 25. november 2004 bemyndigede Rådet på Kommissionens anbefaling Kommissionen til at forhandle en rammeaftale om partnerskab mellem Den Europæiske Union, dens medlemsstater og Republikken Filippinerne. Disse forhandlinger blev indledt i Manilla (Filippinerne) i februar 2009 og afsluttet i starten af juni 2010. Aftalen blev paraferet af Kommissionen og Republikken Filippinerne den 25. juni 2010.
6.
Kommissionen vedtog følgelig den 6. september 2010 et forslag til Rådets afgørelse om undertegnelse af rammeaftalen om partnerskab og samarbejde mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater på den ene side og Republikken Filippinerne på den anden side (
4
), der var baseret på artikel 207 TEUF og 209 TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 5, TEUF.
7.
Efter en udtalelse fra Rådets Juridiske Tjeneste vedtog Rådet, efter at der var opnået enighed i De Faste Repræsentanters Komité (Coreper) den 28. januar 2011 (
5
), med enstemmighed den anfægtede afgørelse og baserede den ikke kun på artikel 207 TEUF og 209 TEUF, men også på artikel 91 TEUF og 100 TEUF, der vedrører transport, artikel 79, stk. 3, TEUF, der vedrører tilbagetagelse af tredjelandsstatsborgere, og artikel 191, stk. 4, TEUF, der vedrører miljø, alle sammenholdt med artikel 218, stk. 5, TEUF (
6
).
8.
Da Kommissionen var af den opfattelse, at rammeaftalen ikke indeholdt forpligtelser, der gik ud over de målsætninger, der vedrører handels- og udviklingssamarbejde, fandt den det ikke nødvendigt at henvise til artikel 79, stk. 1, TEUF, artikel 91 TEUF og 100 TEUF og artikel 191, stk. 4, TEUF, som retsgrundlag for den anfægtede afgørelse, og den anlagde derfor den 6. august 2012 nærværende søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF.
IV – Parternes påstande og retsforhandlingerne for Domstolen
9.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede afgørelse annulleres.
—
Den anfægtede afgørelses retsvirkninger opretholdes.
—
Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
10.
Rådet har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
11.
Ved kendelser af 29. november, 18. og 20. december 2012 og 25. januar 2013 gav Domstolens præsident henholdsvis Irland, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Tjekkiske Republik, Den Hellenske Republik og Republikken Østrig tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Rådets påstande.
12.
Europa-Kommissionen, Rådet, Forbundsrepublikken Tyskland, Irland, Den Hellenske Republik og Det Forenede Kongerige afgav mundtlige indlæg under retsmødet, der blev afholdt den 22. oktober 2013.
V – Analyse
A – Parternes argumenter
13.
Kommissionen har til støtte for søgsmålet fremsat et enkelt anbringende, hvorefter Rådet har tilsidesat traktaternes bestemmelser og Domstolens praksis vedrørende valg af retsgrundlag ved i den anfægtede afgørelse at indsætte de omtvistede retsgrundlag vedrørende transport, miljø og tilbagetagelse af tredjelandsstatsborgere.
14.
Kommissionen har anført, at selv om rammeaftalen omhandler en lang række områder, forfølger den et enkelt mål, nemlig gennemførelsen af politikken for udviklingssamarbejde i henhold til artikel 209 TEUF. Rammeaftalen må derfor betegnes som en aftale om udviklingssamarbejde i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i dommen i sagen Portugal mod Rådet (
7
).
15.
Kommissionen har til støtte for sin påstand for det første anført, at de tre omtvistede politikområder henhører under de områder, der er omfattet af både den europæiske konsensus om udvikling (
8
) og instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde (
9
). For det andet ønsker Kommission at godtgøre, at rammeaftalen inden for hvert enkelt område ikke indebærer forpligtelser, der har en sådan rækkevidde, at de reelt udgør mål, der adskiller sig fra de mål, der forfølges med udviklingssamarbejdet. Hvad angår transportområdet har sagsøgeren anført, at rammeaftalens artikel 38 kun indebærer en generel forpligtelse til at samarbejde. Det samme anføres vedrørende rammeaftalens artikel 34 og de bestemmelser vedrørende miljøområdet, der fremgår af denne artikel, idet der kun er tale om generelle principper, retningslinjer og andre hensigtserklæringer. Sammenhængen mellem udviklingssamarbejdet og den bæredygtige udvikling blev i øvrigt fremhævet i slutakten fra Rio+20-konferencen. Kommissionen har endvidere anført, at rammeaftalens artikel 26, stk. 3 og 4, ikke indebærer, at rammeaftalen får karakter af en tilbagetagelsesaftale. Tilbagetagelse anses tværtimod i rammeaftalen for at udgøre et led i udviklingssamarbejdet, idet bekæmpelse af ulovlig indvandring udgør et mål, der henhører det nævnte samarbejde. Under alle omstændigheder udgør rammeaftalens artikel 26, stk. 3 og 4, kun en hensigtserklæring om at indgå en tilbagetagelsesaftale på et fremtidigt tidspunkt, og den indeholder kun en henvisning til den almindelige folkerets grundlæggende principper, mens de tilbagetagelsesaftaler (
10
), som Unionen indgår, går langt videre, idet de indeholder en konkretisering af de nævnte principper samt en detaljeret angivelse af bestemmelser vedrørende tilbagetagelsesproceduren, anvendelsesområdet, bevismidler mv. Endelig udgør den nævnte artikel 26 en bestemmelse, der gør det muligt at udvide samarbejdet, og den kan derfor sammenlignes med indholdet af rammeaftalens artikel 49, uden at dette ændrer den omhandlede aftales art (
11
).
16.
Kommissionen har endelig givet udtryk for sine betænkeligheder vedrørende de uønskede retsvirkninger, der følger af, at artikel 79, stk. 3, TEUF ulovligt er blevet indsat som retsgrundlag i den anfægtede afgørelse. Henvisning til denne artikel vil indebære, at protokol nr. 21 og 22 finder anvendelse, og følgelig at de procedurer, der gælder for vedtagelsen af afgørelsen, ikke er forenelige. Den nævnte henvisning udgør således en kilde til retsusikkerhed både internt – for så vidt angår omfanget af Unionens udøvelse af sine beføjelser i henhold til artikel 3, stk. 2, TEUF og artikel 4, stk. 2, TEUF, omfanget af EU-institutionernes respektive prærogativer eller de proceduremæssige konsekvenser for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse – og eksternt, når der henses til, at rammeaftalen anvendes forskelligt inden for medlemsstaterne, hvilket er vanskeligt at gennemskue for et medkontraherende tredjeland.
17.
Selv om Kommissionen ønsker at opnå en præcisering fra Domstolen vedrørende disse forhold for at drage de konsekvenser, som en sådan præcisering måtte medføre for dens nuværende praksis på området, har Kommissionen imidlertid anmodet Domstolen om at opretholde de tidsmæssige virkninger af den anfægtede afgørelse, såfremt Domstolen måtte give Kommissionen medhold.
18.
Rådet har i det væsentlige i lighed med samtlige de parter, der er interveneret til støtte for Rådet, og selv om Rådet deler Kommissionens opfattelse af gældende retspraksis vedrørende valget af retsgrundlag, bestridt, at rammeaftalen kan kvalificeres som en aftale om udviklingssamarbejde som omhandlet i dommen i sagen Portugal mod Rådet. De eksterne forbindelser mellem Unionen, dens medlemsstater og tredjelande har antaget karakter af et globalt samarbejde og partnerskab, der ikke kan reduceres til kun at angå komponenten »udviklingssamarbejde«. Dette samarbejde og partnerskab har en sådan global karakter, at det ikke er muligt blandt de aftaler, som gennemfører dette samarbejde og partnerskab, at udpege et hovedområde, der er mere væsentligt blandt et eller flere sekundære områder. Under disse omstændigheder er det ikke den praksis, der følger af dommen i sagen Portugal mod Rådet, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, men snarere Domstolens klassiske praksis (
12
). Det er derfor nødvendigt at undersøge de påtagne forpligtelsers art. Kun en konkret eller væsentlig forpligtelse indebærer, at det er nødvendigt at indsætte et relevant retsgrundlag.
19.
Rammeaftalens præambel og artikel 2 viser, at udviklingssamarbejde kun er et aspekt blandt flere i det globale samarbejde, der etableres ved aftalen. Rammeaftalen fremhæver nemlig ikke et særligt politikområde. Rammeaftalens artikel 38 indeholder endvidere særlige forpligtelser på transportområdet, som går videre end en simpel samarbejdsforpligtelse, som ikke kan sammenlignes med de transportbestemmelser, der fremgår af samarbejdsaftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Republikken Indien om partnerskab og udvikling (
13
), og som er genstand for dommen i sagen Portugal mod Rådet, og som ikke udelukkende vedrører Republikken Filippinernes udviklingsmålsætninger. Det var således nødvendigt at indsætte et egentligt retsgrundlag i overensstemmelse med Domstolens retningslinjer (
14
).
20.
Hvad angår spørgsmålet om tilbagetagelse har Rådet anført, at det var nødvendigt at henvise til artikel 79, stk. 3, TEUF, idet rammeaftalens artikel 26, stk. 3 og 4, indeholder klare retlige forpligtelser, og at selv om det blot måtte dreje sig om en henvisning til almindelige principper, der allerede er fastsat i folkeretten, indebærer en sådan henvisning direkte retlige konsekvenser, der nødvendigvis er langt mere væsentlige. Dertil kommer, at den forpligtelse, der fremgår af rammeaftalens artikel 26, stk. 4, kan kvalificeres som en forpligtelse til at handle, der reelt udgør et væsentligt instrument for Unionen til inden for det pågældende område at opnå resultater fra det medkontraherende tredjeland. Den omstændighed, at rammeaftalens artikel 34, stk. 5, bestemmer, at de kontraherende parter skal give hinanden adgang til deres programmer på miljøområdet, begrunder på samme måde indsættelsen af artikel 191, stk. 4, TEUF som retsgrundlag i den anfægtede afgørelse, idet denne bestemmelse netop giver mulighed for at samarbejde med tredjelande på dette område. Rammeaftalens artikel 34, stk. 2, indeholder endvidere en klar forpligtelse, hvis overholdelse kan sikres gennem lovgivning. I modsætning til aftalen med Republikken Indien, som var genstand for dommen i sagen Portugal mod Rådet, indeholder rammeaftalen således konkrete forpligtelser vedrørende de handlinger, der skal gennemføres for at beskytte miljøet.
21.
Rådet har anført, at det ikke fandt det nødvendigt at angive andre bestemmelser som retsgrundlag, da det ikke i rammeaftalens andre bestemmelser havde identificeret konkrete og væsentlige forpligtelser inden for andre områder. Hvad angår de uønskede retsvirkninger har Rådet anført, at det følger af det i retspraksis fastlagte princip, at det ikke er procedurerne, der definerer retsgrundlaget for en retsakt, men retsgrundlaget for en retsakt, som afgør, hvilke procedurer der skal anvendes ved vedtagelsen af denne (
15
). Under alle omstændigheder indeholder rammeaftalens præambel en henvisning til den særlige situation, der gør sig gældende for de medlemsstater, som protokol nr. 21 og 22 finder anvendelse på, således at det klart fremgår, at selv om disse medlemsstater ikke ønsker at deltage i denne egenskab i de internationale forpligtelser, der er omfattet af artikel 79, stk. 3, TEUF, kan de deltage som særskilte kontraherende parter i den blandede aftale. Rammeaftalens artikel 26, stk. 3, finder med andre ord ikke anvendelse på de medlemsstater, der er omfattet af protokol nr. 21 og 22, men kan finde anvendelse i forhold til de nævnte medlemsstater som følge af, at disse medlemsstater ratificerer aftalen som kontraherende parter. Af samme grund er det ikke nødvendigt at vedtage særskilte afgørelser. Den seneste praksis fra Domstolen vedrørende valget af det korrekte retsgrundlag synes i øvrigt at være forholdsvis fleksibel (
16
). Endelig har Rådet tilsluttet sig Kommissionens synspunkt om, at det er nødvendigt at opretholde de tidsmæssige virkninger af den anfægtede afgørelse, såfremt denne afgørelse annulleres.
22.
Kommissionen har i svarskriftet anført, at den praksis, der følger af dommen i sagen Portugal mod Rådet, tillige finder anvendelse på partnerskabs- og samarbejdsaftaler, og at rammeaftalens bestemmelser og målsætninger kan sidestilles med bestemmelserne og målsætningerne i aftalen med Republikken Indien. Selv om aftaler om udviklingssamarbejde i overensstemmelse med artikel 21 TEU skal forfølge de mål, der er fastsat i denne bestemmelse, forholder det sig ikke desto mindre således, at hovedformålet med sådanne aftaler er udviklingssamarbejdet, som ikke kan reduceres til blot at udgøre økonomisk bistand til udviklingslande. Rammeaftalen er netop en aftale, hvis hovedformål er udviklingssamarbejdet, hvilket bl.a. fremgår af rammeaftalens afsnit VI. Samarbejdsformålet fremgår endvidere af artikel 26. De flerårige vejledende programmer for Filippinerne (
17
), som blev vedtaget på grundlag af forordning nr. 1905/2006, bekræfter, at der har været ført et flerårigt udviklingssamarbejde med Filippinerne. Kommissionen har anført, at Rådets argumentation om, at det ikke var nødvendigt at angive andre bestemmelser i retsgrundlaget, ikke er logisk. Kommissionen har endvidere anfægtet argumentet om, at medlemsstaterne i kraft af, at de tillige er parter i rammeaftalen, skulle vedtage den anfægtede afgørelse ved fælles overenskomst, idet den nævnte afgørelse blev vedtaget med kvalificeret flertal, og idet traktaterne ikke indeholder bestemmelser om proceduren for vedtagelse efter fælles overenskomst. Endelig har Kommissionen bestridt, at dommen af 3. september 2009 i sagen Portugal mod Rådet er relevant, idet denne dom ifølge Kommissionen ikke vedrørte uforenelige procedurer.
23.
Rådet har i duplikken anført, at de aftaler, som Unionen i dag forhandler med tredjelande, har antaget en helt anden karakter, idet de indebærer et endnu bredere samarbejde og en effektiv indsats inden for de berørte områder. Da Rådet er af den opfattelse, at disse aftaler er af en anden art end de aftaler, der var genstand for dommen i sagen Portugal mod Rådet, har det anmodet Domstolen om at fastlægge en differentieret tilgang og anført, at hvert område skal betragtes enkeltvis i forhold til eksistensen af et program for udviklingsbistand. Rådet har anført, at de forpligtelser, der fremgår af rammeaftalen, fortsat vil bestå, når udviklingsmålsætningerne er opfyldt. Det fremgår ikke af aftalen, at den ophører, når Republikken Filippinerne handler i overensstemmelse med de regler og standarder, der fremgår af rammeaftalen. Tilsvarende har Rådet anført, at de betragtninger og bestemmelser, der vedrører respekt for menneskerettighederne, de demokratiske principper og retsstatsprincippet samt muligheden for at suspendere aftalen, såfremt de nævnte rettigheder og principper ikke overholdes, er endnu et bevis for, at rammeaftalen ikke er en retsakt, der kun angår politikken for udviklingssamarbejde. Hvad angår de tre omtvistede områder har Rådet anført, at karakteren af de retlige forpligtelser, der følger af rammeaftalen, gør det nødvendigt at indsætte det tilsvarende retsgrundlag, hvilket ikke er tilfældet for så vidt angår de områder, der kun perifert berøres i aftalen. Under alle omstændigheder er det ikke muligt at anvende retspraksis vedrørende primære og sekundære mål på bestemmelserne i afsnit V TEUF uden at tilsidesætte protokol nr. 21 og 22.
B – Gældende retspraksis og fastlæggelse af den vurdering, der skal foretages
24.
Parterne har indgående drøftet spørgsmålet om, hvorvidt det princip, som Domstolen opstillede i dommen i sagen Portugal mod Rådet, finder anvendelse i det foreliggende tilfælde på en aftale som rammeaftalen. Rådet har bl.a. fremført det synspunkt, at eftersom rammeaftalen ikke er en aftale om udviklingssamarbejde, finder denne praksis ikke anvendelse.
25.
Jeg vil indledningsvis relativisere den modstand, som Rådet har tilkendegivet vedrørende anvendelsen af dommen i sagen Portugal mod Rådet med henblik på at fastlægge retsgrundlaget for den anfægtede afgørelse (
18
). Efter min opfattelse udgør det princip, som Domstolen har opstillet i denne dom, kun et særligt udtryk – den anden side af medaljen så at sige – idet selve medaljen vedrører de regler, der skal følges ved fastlæggelse af, hvilket retsgrundlag der er nødvendigt for at vedtage en unionsretsakt.
26.
De andre domme, som Rådet har henvist til, er de domme, hvori Domstolen har fastslået, at a) valget af retsgrundlag for en retsakt ikke er et resultat af ophavsmandens overbevisning alene, men skal begrundes i objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol, og at b) hvis en gennemgang af en retsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse kan bestemmes som det vigtigste eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten have en enkelt hjemmel, nemlig den, der kræves af det vigtigste eller fremherskende formål eller led, medmindre det undtagelsesvis godtgøres, at der med den pågældende retsakt samtidig forfølges flere formål, der på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne, uden at et af disse formål eller led er sekundært og indirekte i forhold til det andet (
19
).
27.
Jeg tror ikke, at Domstolen ønskede at fastslå andet, da den i forbindelse med en aftale om udviklingssamarbejde fastslog, at uanset om der i en aftale om udviklingssamarbejde optages bestemmelser, der angår forskellige særlige forhold, kan denne omstændighed ikke ændre den måde, hvorpå en aftale skal kvalificeres, idet kvalifikationen bør ske ud fra aftalens hovedindhold – det vigtigste eller det fremherskende formål for nu at anvende det udtryk, der er anvendt i den retspraksis, som Rådet har henvist til – og ikke ud fra særlige bestemmelser, når disse ikke indeholder forpligtelser af en sådan betydning for de særlige områder, at de i realiteten må anses for særskilte målsætninger, dvs. hverken sekundære eller indirekte, i forhold til formålet med udviklingssamarbejdet (
20
).
28.
I modsætning til, hvad Rådet har anført, mener jeg således ikke, at den vurdering, der skal foretages på det tidspunkt, hvor retsgrundlaget for en retsakt skal fastlægges, er afhængig af, om man befinder sig inden for rammerne af politikken for udviklingssamarbejde eller inden for et andet politikområde.
29.
Den eneste forskel – som jeg vil vende tilbage til nedenfor – består i, at udviklingssamarbejdet gives en så bred definition på EU-niveau, at det kan være vanskeligt at godtgøre, at der ved siden af den flerhed af områder, som udviklingssamarbejdet anses for at omfatte, findes et eller flere mål, der både adskiller sig fra de mål, der forfølges med udviklingssamarbejdet, og som er uløseligt forbundet med den pågældende retsakt.
30.
Når dette er sagt, og da den anfægtede afgørelse har til formål at give bemyndigelse til at undertegne rammeaftalen, er det klart, at denne afgørelse skal undersøges i sammenhæng med den nævnte rammeaftale. Det skal således undersøges, om rammeaftalen under hensyn til den sammenhæng, som den indgår i, dens formål og indhold, udgør en aftale, der har udviklingssamarbejdet som sit vigtigste formål, og som kun indirekte – sekundært – har indvirkning på områderne for transport, miljø eller tilbagetagelse af tredjelandsstatsborgere, eller om rammeaftalen udgør en aftale, der uløseligt er forbundet med både udviklingssamarbejdet og områderne for transport, miljø og tilbagetagelse.
C – Rammeaftalens tilblivelse, indhold og almindelige opbygning
31.
Det bemærkes umiddelbart, at selv om det ikke er afgørende (
21
), anvender rammeaftalen i modsætning til den internationale aftale, der var genstand for dommen i sagen Portugal mod Rådet (
22
), ikke ordet udvikling i sin titel. Den umiddelbare forståelse er derfor, at der er tale om et reelt globalt samarbejde, som hævdet af Rådet, dvs. et ikke-begrænset samarbejde, idet der er tale om en rammeaftale om samarbejde og partnerskab (
23
).
32.
Rammeaftalen består af 58 artikler og er opdelt i otte afsnit, der vedrører henholdsvis rammeaftalens art og anvendelsesområde, politisk dialog og samarbejde, handel og investering, samarbejde om retlige anliggender og sikkerhed, samarbejde om migration og arbejde på søen, økonomisk samarbejde, udviklingssamarbejde og andre sektorer, institutionelle rammer og endelig afsluttende bestemmelser.
33.
En gennemgang af præamblen gør det muligt at udlede to hovedtemaer, der begge bygger på et ønske om at lægge vægt på, at de kontraherende parters indbyrdes forhold er af alsidig karakter (
24
), og at de respekterer demokratiske principper og menneskerettighederne (
25
). Dels tilkendegiver parterne deres ønske om at drage fælles fordele af rammeaftalen (
26
), idet de fremhæver områder af gensidig interesse og deres fælles værdier (
27
). Dette afspejles bl.a. i de prioriteter, der vedrører fremme af økonomiske og sociale fremskridt til deres folk og bæredygtig økonomisk og social udvikling, udryddelse af fattigdom og opfyldelse af millenniumudviklingsmålene (
28
), fremme af bæredygtig udvikling og bekæmpelse af klimaforandring, øget samarbejde inden for retlige anliggender og sikkerhed, samarbejde for at fremme migration og udvikling samt gennemførelse af sociale minimumsstandarder og handel (
29
). Dels fremgår det af præamblen, at de kontraherende parter endvidere har ønsket at fokusere på områder, som har en mindre klar socioøkonomisk rækkevidde, men som henviser til en række forpligtelser for at sikre fred og international sikkerhed. Bekæmpelse af terrorisme, handel med narkotika, alvorlige overtrædelser af den humanitære folkeret, spredning af masseødelæggelsesvåben og ulovlig handel med håndskydevåben og lette våben (
30
) fremstår således som forhold, som parterne løbende er opmærksomme på.
34.
Denne flerhed af prioriteter understreges med ordlyden af rammeaftalens artikel 1 og 2, der vedrører henholdsvis generelle principper og samarbejdsmål. Hvad angår de generelle principper nævnes forpligtelsen til at fremme bæredygtig udvikling, til at løse problemer i forbindelse med klimaforandring og til at bidrage til millenniumudviklingsmålene umiddelbart efter henvisningen til de demokratiske principper og menneskerettigheder som et væsentligt element i rammeaftalen (
31
). Hvad angår rammeaftalens artikel 2 indeholder denne bestemmelse en opregning af ikke mindre end 11 kategorier af mål, der skal forfølges med det samarbejde og partnerskab, som etableres med rammeaftalen, og som omfatter »alle områder af gensidig interesse« (
32
), i hvilken forbindelse parterne forpligter sig til at føre en alsidig dialog og fremme yderligere samarbejde. Udtrykket »udvikling« anvendes først i litra h), der udgør en form for »opsamlingsbestemmelse«, der vedrører »alle andre områder af gensidig interesse«, som ikke tidligere er nævnt i aftalen. Litra h) nævner ikke mindre en 21 forskellige områder fra udviklingssamarbejde til statistikker, informations- og kommunikationsteknologi, kulturel og tværreligiøs dialog samt fiskeri.
35.
Rammeaftalens artikel 29, der henhører under afsnit VI, som vedrører økonomisk samarbejde, udviklingssamarbejde og andre sektorer, omhandler udelukkende udviklingssamarbejdet. Det fremgår af denne artikel, at det primære formål med det nævnte samarbejde er »at tilskynde til bæredygtig udvikling, som kan være med til at reducere fattigdom og nå internationalt vedtagne udviklingsmål« (
33
). Parterne forpligter sig til at indlede en regelmæssig dialog om dette emne, som bl.a. skal være rettet mod fremme af menneskelig og social udvikling, fortsat bæredygtig, inklusiv økonomisk vækst, fremme af miljømæssig bæredygtighed, udbygning af kapaciteten til at opnå en bedre integration i verdensøkonomien og det internationale handelssystem, fremme af reformen af den offentlige sektor og sikring af overensstemmelse med de internationale principper for leveringen og effektiviteten af støtte (
34
).
36.
Ud over denne bestemmelse, der specifikt vedrører udviklingssamarbejde, indeholder visse artikler hver især en henvisning til begrebet udvikling, således at rammeaftalen for så vidt angår visse af de områder, der omhandles i aftalen, indirekte skaber en sammenhæng mellem de ønskede fremskridt og de mål, der skal nås gennem partnerskabet og udviklingen (
35
).
37.
Målet om at skabe udvikling for det medkontraherende tredjeland kommer således ikke fuldt ud til udtryk i rammeaftalen. Dette kan bekræftes ved at foretage en hurtig sammenligning med aftalen med Republikken Indien (
36
). Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt blot at foretage denne konstatering for at fastslå, at udviklingssamarbejdet kun udgør en sekundær prioritet i rammeaftalen. Det bør derimod undersøges, om rammeaftalen afspejler de nye vilkår, gennem hvilke Unionen fremover tilkendegiver sin politik for udviklingssamarbejde.
D – Udviklingssamarbejde inden for EU-retten og kvalifikation af rammeaftalen
38.
Da Domstolen har ikke har haft lejlighed til at tage stilling til udviklingssamarbejdet efter vedtagelsen af Lissabontraktaten, vedrører dens praksis på området artikel 177 EF – 181 EF og den tidligere affattelse af disse bestemmelser. Ifølge disse artikler blev udviklingssamarbejde anset for »ikke blot [at] tage […] sigte på en bæredygtig økonomisk og social udvikling i disse lande, deres harmoniske og gradvise integration i verdensøkonomien samt bekæmpelse af fattigdommen, men også udvikling og befæstelse af demokratiet og retsstaten samt respekten for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder, idet der tages hensyn til de forpligtelser, de har indgået inden for rammerne af De Forenede Nationer og andre internationale organisationer« (
37
). Domstolen har endvidere bemærket den ændrede opfattelse, der blev tilkendegivet i begyndelsen af 2000’erne, og som understregede den flerdimensionelle karakter af politik for udviklingssamarbejde, som fremgik af en meddelelse fra Kommissionen (
38
), og som efterfølgende blev bekræftet af den europæiske konsensus af 2006 samt forordning nr. 1905/2006 (
39
). Domstolen har således fastslået, at »[s]elv om formålene med fællesskabspolitikken for udviklingssamarbejdet ikke skal afgrænses over for foranstaltninger, der direkte er rettet mod bekæmpelse af fattigdom, er det ikke desto mindre en betingelse for, at en foranstaltning kan henføres under denne politik, at den bidrager til at opfylde den pågældende politiks målsætninger om økonomisk og social udvikling« (
40
). Domstolen har endvidere fastslået, at »for at en konkret foranstaltning […] kan vedtages af Fællesskabet inden for rammerne af dets politik for udviklingssamarbejde, kræves det, at den såvel på grund af sit formål som på grund af sit indhold falder ind under anvendelsesområdet for de kompetencer, som EF-traktaten tildeler det på dette område. Dette er ikke tilfældet, når en sådan foranstaltning – selv om den bidrager til den økonomiske og sociale udvikling i udviklingslande – har som overordnet målsætning at gennemføre [en anden politik]« (
41
).
39.
Det fremgår af artikel 208 TEUF, at »Unionens politik med hensyn til udviklingssamarbejde føres inden for rammerne af principperne og målene for Unionens optræden udadtil«, og at hovedformålet for denne politik »er at nedbringe og på sigt udrydde fattigdommen«, idet Unionen tillige skal »tage […] hensyn til udviklingssamarbejdet i forbindelse med iværksættelse af politikker, der kan påvirke udviklingslandene«. Som følge af henvisningen til principperne og målene for Unionens optræden udadtil skal artikel 208 TEUF sammenholdes med artikel 21 TEU. Efter min opfattelse er den retspraksis, der er fastlagt vedrørende de nævnte bestemmelser, derfor fortsat relevant for fortolkningen af artikel 208 TEUF, hvilket parterne i øvrigt ikke har bestridt, selv om denne bestemmelse kun nævner nedbringelse og udryddelse af fattigdom.
40.
Jeg medgiver gerne, i lighed med hvad Kommissionen har anført, at udviklingssamarbejde, således som dette udtryk på nuværende tidspunkt defineres i EU-retten, er en flerdimensionel politik. Det fremgår af den europæiske konsensus om udvikling (
42
), at den overordnede målsætning for udviklingssamarbejdet er udryddelse af fattigdom i forbindelse med bæredygtig udvikling (
43
), idet bæredygtig udvikling omfatter »god regeringsførelse, menneskerettigheder og politiske, økonomiske, sociale og miljømæssige aspekter« (
44
). Det er således en smule overraskende, at Rådet i denne henseende har anført, at den omstændighed, at rammeaftalen indeholder betragtninger, der vedrører menneskerettigheder, demokratiske principper og retsstatsprincippet, er endnu et bevis for, at rammeaftalen ikke kan reduceres til en aftale om udviklingssamarbejde. Rådet har nemlig selv fremhævet sammenhængen mellem bæredygtig udvikling og de nævnte rettigheder og principper i den europæiske konsensus om udvikling, som Rådet i det mindste delvist er ophavsmand til (
45
), selv om målet med den nævnte konsensus var »for første gang [at opstille] en fælles vision som grundlag for EU’s indsats både på medlemsstats- og fællesskabsplan i forbindelse med udviklingssamarbejde« (
46
).
41.
Unionen har endvidere inden for rammerne af denne konsensus forpligtet sig til »at fremme større sammenhæng i udviklingspolitikken ved at sikre, at EU tager hensyn til målene for udviklingssamarbejdet […], og at disse politikker støtter udviklingsmålene« (
47
). Den grundlæggende flerdimensionelle karakter understreges, idet det ifølge den europæiske konsensus er nødvendigt for at udrydde fattigdom, at der gennemføres »mange udviklingsaktiviteter lige fra demokratisk regeringsførelse til politiske, økonomiske og sociale reformer, konfliktforebyggelse, social retfærdighed, fremme af menneskerettigheder og lige adgang til offentlige tjenester, uddannelse, kultur, sundhed, […] miljø og bæredygtig forvaltning af naturressourcerne, økonomisk vækst til fordel for de fattige, handel og udvikling, migration og udvikling, fødevaresikkerhed, børns rettigheder, ligestilling mellem kønnene og fremme af social samhørighed og anstændigt arbejde« (
48
).
42.
I lyset af den ovenfor nævnte retspraksis samt de elementer, der er indeholdt i den europæiske konsensus om udvikling, og til trods for det meget brede etablerede samarbejde og manglen på en mere detaljeret forklaring af de udviklingsmål, der gælder for det medkontraherende tredjeland, er det min opfattelse, at rammeaftalen faktisk synes at indeholde en væsentlig komponent, der vedrører den politik for udviklingssamarbejde, som Unionen fører. Den omstændighed, at rammeaftalen ikke indeholder bestemmelser om, at aftalen ophører, når Republikken Filippinerne handler i overensstemmelse med de regler og standarder, der fremgår af rammeaftalen, er ikke relevant i denne henseende (
49
).
43.
I henhold til den europæiske konsensus om udvikling defineres Unionens indsatsområder så bredt, at der i alle tilfælde, og uanset hvilket område der er tale om, kan skabes en sammenhæng med udviklingen (
50
). Som Rådet med føje har anført, har Unionens praksis vedrørende dens eksterne forbindelser til stater, der befinder sig på et lavere udviklingsniveau, faktisk ændret sig væsentligt, og man har bevæget sig fra at anvende en simpel bistandsordning til at indgå fuldstændige og omfattende aftaler, hvorved der ikke blot er tale om diplomatiske vendinger, navnlig når de nævnte fordele angives at være gensidige, og hvori forholdet forekommer mindre skævt og derfor mere balanceret. Dette er netop baggrunden for at jeg, selv om jeg anerkender, at udviklingssamarbejdet er flerdimensionelt, dog har større vanskeligheder ved at anse det for tilstrækkeligt kun at angive udviklingssamarbejdet som retsgrundlag, når der i samme aftale nævnes så mange forskellige områder. Jeg bemærker i denne henseende, at der bør udvises en vis påpasselighed, netop fordi fastlæggelsen af det korrekte retsgrundlag »har forfatningsretlig betydning« (
51
) for Unionen.
44.
En aftale som rammeaftalen kan imidlertid berøre en lang række forskellige områder og samtidig forblive inden for rammerne af de mål, der forfølges med udviklingssamarbejdet, så længe de bestemmelser, der vedrører disse særlige forskelligartede områder, begrænses til at fastsætte rammerne for samarbejdet og kun fastlægger de områder, der er genstand for samarbejdet, og præciserer visse aspekter og bestemte aktioner, uden at de nævnte bestemmelser indeholder konkrete gennemførelsesordninger for samarbejdet inden for hvert enkelt særlige område (
52
).
45.
På baggrund af disse betragtninger vil jeg undersøge, om rammeaftalens bestemmelser vedrørende transport, miljø og tilbagetagelse af tredjelandsstatsborger blandt de mange forskellige områder, der nævnes i rammeaftalen, bidrager i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i Domstolens praksis, til at opfylde de »målsætninger om økonomisk og social udvikling«, der er fastsat for politikken for udviklingssamarbejde, og om de har som overordnet målsætning at gennemføre denne politik, eller om de derimod indeholder konkrete gennemførelsesordninger for samarbejdet inden for hvert enkelt særlige område, således at de reelt udgør særskilte formål, der hverken er sekundære eller indirekte i forhold til dem, der gælder for udviklingssamarbejdet.
E – Indsættelsen af retsgrundlaget vedrørende transport
46.
Det fremgår af rammeaftalens artikel 2, litra h), at transportområdet nævnes blandt de andre områder af gensidig interesse, der er nævnt. I rammeaftalens artikel 38, stk. 1, bekræfter parterne, at de ønsker at samarbejde på alle relevante områder inden for transportpolitik »med sigte på at forbedre investeringsmuligheder samt personbefordring og godstransport, at fremme sikkerhed og sikring inden for sø- og luftfart, at afhjælpe tranportens indvirkning på miljøet og at gøre deres transportsystemer mere effektive«. De områder, der fremhæves inden for rammerne af dette samarbejde, omfatter udveksling af information om deres respektive bestemmelser om alle former for transport, udveksling af synspunkter om det europæiske satellitnavigationssystem, dialog om luftfart og fortsat dialog for at opnå større konvergens på reguleringsområdet, dialog inden for maritim transport (gennem udveksling af information om lovgivning og fremme af ubegrænset adgang til det internationale søfartsmarked, gennem effektiv administration af havne og fremme af samarbejde af gensidig interesse på området) og endelig dialog om effektiv gennemførelse af standarder vedrørende sikring, sikkerhed og forureningsforebyggelse.
47.
Det er korrekt, som Rådet har anført, at rammeaftalen på dette punkt er mere detaljeret end aftalen med Republikken Indien, som var genstand for dommen i sagen Portugal mod Rådet (
53
). Det er imidlertid ikke muligt at drage en retlig konklusion alene på baggrund af denne konstatering, uden at der foretages en undersøgelse af indholdet af rammeaftalens artikel 38.
48.
Jeg bemærker for det første, at transportområdet udgør et aspekt ved politikken for udviklingssamarbejde, således som denne er defineret i den europæiske konsensus (
54
), og at de foranstaltninger, der iværksættes inden for et sådant område, meget vel kan falde ind under den europæiske konsensus. Rammeaftalens artikel 38 er affattet således, at der meget nemt kan påvises en sammenhæng med de mål, der forfølges med udviklingssamarbejdet. Det samarbejde, som derved etableres, har således både en sikkerheds- og miljømæssig karakter. Det kan nemt anerkendes, at målet om at sikre et mere sikkert transportsystem i det medkontraherende tredjeland gennem dette lands tiltrædelse af internationale minimumsstandarder skal bidrage både til at stabilisere og øge bæredygtigheden af dette lands transportnet samt til at sikre en harmonisk og gradvis integration af den nævnte stat i verdensøkonomien inden for denne sektor.
49.
For det andet, og i modsætning til hvad Rådet har anført, mener jeg ikke, at rammeaftalens artikel 38 ud fra sin ordlyd indeholder konkrete bestemmelser om gennemførelsen af samarbejdet inden for dette område, ligesom den ikke gør det muligt at identificere de konkrete, positive forpligtelser, der påhviler parterne, og som går ud over en rent almindelig forpligtelse til at samarbejde inden for transportområdet. Jeg kan ikke se særlige forpligtelser i forhold til de andre forpligtelser, der er indeholdt i den resterende del af aftalen, idet jeg ser bort fra de forpligtelser, der vedrører miljø og tilbagetagelse af tredjelandsstatsborgere, da jeg vil undersøge disse nedenfor. Rammeaftalens artikel 38, der på ingen måde har samme detaljeringsgrad som f.eks. artikel 91 TEUF, begrænser sig således til at angå udveksling af information eller synspunkter og dialog. Jeg er endvidere af den opfattelse, at rammeaftalens artikel 38 heller ikke kan sidestilles med de bestemmelser, der er genstand for udtalelse 1/08, som Rådet har henvist til, og i hvilken forbindelse Domstolen fandt det nødvendigt at anvende retsgrundlaget vedrørende transport (
55
).
50.
De prioriteter, der er nævnt i denne artikel, og som hverken indeholder særlige retlige forpligtelser eller udgør et særskilt formål, er således i overensstemmelse med politikken for udviklingssamarbejdet og vedrører fuldt ud dette samarbejde (
56
). Det bør derfor på dette punkt, i overensstemmelse med hvad Kommissionen har hævdet, fastslås, at det var med urette, at Rådet indsatte artikel 91 TEUF og 100 TEUF, der omhandler transportområdet, som retsgrundlag i den anfægtede afgørelse.
F – Indsættelsen af retsgrundlaget vedrørende miljø
51.
Rammeaftalens artikel 34 omhandler miljø og naturressourcer. Dette samarbejdsområde er nævnt som et område af gensidig interesse i henhold til rammeaftalens artikel 2, litra h). Det bemærkes, at andre bestemmelser i aftalen omtaler emner, der har tilknytning til miljøområdet (
57
).
52.
Samarbejdet skal i henhold til rammeaftalens artikel 34, stk. 1, fremme bevarelse og forbedring af miljøet og sigte mod bæredygtig udvikling. Det fremgår af rammeaftalens artikel 34, stk. 2, at der skal tages hensyn til nødvendigheden af at bevare og forvalte naturressourcerne og den biologiske mangfoldighed på en bæredygtig måde. Det fremgå af rammeaftalens artikel 34, stk. 3, at parterne er enige om, at miljømæssige prioriteter skal integreres i alle samarbejdssektorer. Endelig indeholder rammeaftalens artikel 34, stk. 4, en opregning af de emner, inden for hvilke samarbejdet om de regionale programmer skal fortsættes og styrkes. Det gælder således hvad angår øget bevidsthed om miljø og lokal deltagelse i bæredygtige udviklingsbestræbelser, kapacitetsopbygning med henblik på tilpasning til klimaforandring, kapacitetsopbygning med henblik på deltagelse i og gennemførelse af multilaterale miljøaftaler, fremme af miljøvenlige teknologier, produkter og tjenesteydelser, forbedring af naturressourcer, forvaltning af naturparker og beskyttede områder, forhindring af grænseoverskridende overførsel af farligt affald, beskyttelse af kyst-, hav- og landmiljøet, mere kapacitetsopbygning inden for katastrofestyring og endelig fremme af bæredygtige forbrugs- og produktionsmønstre. Det fremgår endvidere, at parterne skal søge at give hinanden adgang til deres programmer (
58
).
53.
Rådet har anført, at rammeaftalens artikel 34 er en detaljeret bestemmelse, der ikke findes tilsvarende i aftalen med Republikken Indien, som var genstand for dommen i sagen Portugal mod Rådet. Denne artikel indeholder i hvert fald i stk. 2 en klar forpligtelse, hvis overholdelse kan sikres gennem lovgivning. Adgangen til Unionens programmer og aktiviteter henhører under det miljøsamarbejde, der gennemføres med tredjelande i henhold til artikel 191, stk. 4, TEUF.
54.
I lighed med Kommissionen finder jeg Rådets standpunkt lidet overbevisende. Dels er rammeaftalens artikel 34 udtrykkeligt udformet som en tværgående bestemmelse, idet der skal tages hensyn til miljøprioriteterne »i alle aktiviteter, som parterne påtager sig i forbindelse med denne aftale« (
59
). Dels er de emner, som samarbejdet skal vedrøre, ligesom på transportområdet ganske enkelt nævnt. I modsætning til Rådet mener jeg ikke, at rammeaftalens artikel 34, stk. 2, indeholder en klar forpligtelse. Rådet har anført, at det er muligt at opnå domstolsprøvelse af denne bestemmelse, og har støttet sig på denne blotte konstatering for at begrunde indsættelsen af det relevante retsgrundlag.
55.
Jeg skal blot bemærke, at de bestemmelser, der fremgår af en international aftale, utvivlsomt er retlig bindende, og at internationale forpligtelser kan opfyldes ved at anvende passende midler. Under alle omstændigheder forekommer kriteriet om muligheden for international domstolsprøvelse hverken at være relevant eller tilstrækkeligt på det tidspunkt, hvor retsgrundlaget for en EU-retsakt skal fastlægges. Dertil kommer, at rammeaftalens artikel 34, stk. 2, er affattet i meget generelle vendinger, hvilket i princippet er udtryk for, at der blot er tale om en hensigtserklæring. Det er i denne henseende min opfattelse, at indholdet af rammeaftalens artikel 34 ikke adskiller sig væsentligt fra indholdet af artikel 17 i aftalen med Republikken Indien, som var genstand for dommen i sagen Portugal mod Rådet (
60
). Jeg finder ligesom Kommissionen, at der består en naturlig forbindelse, som i øvrigt nævnes i rammeaftalens artikel 34, stk. 1, mellem fremme og bevarelse af miljøet og bæredygtig udvikling (
61
). Udryddelse af fattigdom, der er det endelige mål med udviklingssamarbejdet i henhold til artikel 208 TEUF, omfatter også »miljømæssige dimensioner« (
62
). Endelig indeholder artikel 34, stk. 5, hvoraf fremgår, at parterne »søger at give hinanden adgang til deres programmer«, ikke en retlig forpligtelse, der klart kan adskilles fra udviklingssamarbejdet.
56.
Det bør således vedrørende dette punkt konstateres, at Rådet med urette indsatte artikel 191, stk. 4, TEUF om miljø som retsgrundlag i en anfægtede afgørelse, idet rammeaftalens artikel 34 ikke indebærer, at miljøområdet udgør en anden væsentlig komponent i den omhandlede aftale.
G – Indsættelse af retsgrundlaget om tilbagetagelse af tredjelandsstatsborgere
57.
Jeg bemærker indledningsvis, at de reelle eller formodede retlige vanskeligheder – navnlig af processuel karakter – som Kommissionen har henvist til, under alle omstændigheder ikke kan påvirke Domstolens afgørelse vedrørende fastlæggelsen af retsgrundlaget for den anfægtede afgørelse. Det fremgår nemlig af fast retspraksis, at det ikke er procedurerne, der definerer retsgrundlaget, men retsgrundlaget for en retsakt, der afgør, hvilke procedurer der skal anvendes ved vedtagelsen af denne (
63
).
58.
I forbindelse med en undersøgelse af, om det var nødvendigt at indsætte en bestemmelse, der henhører under afsnit V i EUF-traktaten, hvilket indebærer, at protokol nr. 21 og 22 finder anvendelse (
64
), skal der indledningsvis foretages en gennemgang af rammeaftalens præcise indhold vedrørende emnerne migration og tilbagetagelse. Jeg vil dernæst undersøge, hvilken sammenhæng der er mellem disse emner og udviklingssamarbejdet, for at fastslå, om der består en forbindelse mellem dels de mål, der forfølges med udviklingssamarbejdet, dels rammeaftalens artikel 26. Derefter vil jeg redegøre for, at bestemmelserne om tilbagetagelse er indsat som følge af en tidligere praksis, der i det væsentlige havde til formål at varetage Unionens interesser, og jeg vil fremhæve de væsentlige forskelle mellem rammeaftalens artikel 26 og de tilbagetagelsesaftaler, som Unionen har indgået for nylig. Endelig vil jeg kort vende tilbage til spørgsmålet om den effektive virkning af protokol nr. 21 og 22.
1. Rammeaftalens indhold
59.
Det bemærkes for det første, at det anføres i rammeaftalens præambel, at de bestemmelser i aftalen, »der hører ind under anvendelsesområdet for tredje del, afsnit V, i [EUF-traktaten], er bindende for Det Forenede Kongerige og Irland som separate kontraherende parter eller alternativt som del af Den Europæiske Union i henhold til protokollen om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, som er knyttet til traktaten om Den Europæiske Union og [EUF-traktaten]. Det samme gælder for Danmark i overensstemmelse med protokollen om Danmarks stilling, som er knyttet til disse traktater«.
60.
For det andet findes rammeaftalens artikel 26 i afsnit V, der vedrører migration og udvikling og har overskriften »Samarbejde om migration og udvikling«. Det fremgår af rammeaftalens artikel 26, stk. 1, at parterne bekræfter betydningen af en forvaltning af migrationsstrømmene, og at de ønsker at etablere en mekanisme til dialog og høring om migrationsrelaterede emner, der bl.a. skal integreres i de nationale udviklingsstrategier. Samarbejdet inden for dette område skal ifølge rammeaftalens artikel 26, stk. 2, baseres på migrationens træk og skub-faktorer, udvikling og gennemførelse af national lovgivning og praksis hvad angår beskyttelse af migranter og deres rettigheder, udvikling og gennemførelse af national lovgivning og praksis hvad angår international beskyttelse, indrejseregler, de indrejste personers rettigheder og status, fastlæggelse af en politik til behandling af tilstedeværelse på deres område af en statsborger fra den anden part, som ikke opfylder, eller ikke længere opfylder betingelserne for at komme ind i, forblive eller bo i den berørte parts område, menneskesmugling og -handel, tilbagevenden under humane og værdige omstændigheder, anliggender, der anses for at være af gensidig interesse på visumområdet og sikkerhed ved rejsedokumenter samt grænseforvaltning og endelig anliggender vedrørende migration og udvikling.
61.
Rammeaftalens artikel 26, stk. 3, indebærer en forpligtelse for hver enkelt af de kontraherende parter til at tage de af sine statsborgere tilbage, der er indrejst, opholder sig eller bor ulovligt på en anden parts område. Tilbagetagelsen skal ske efter anmodning fra den berørte kontraherende part »uden unødigt ophør, når først statsborgerskabet er fastslået, og de fornødne procedurer […] er gennemført«. Det fremgår endvidere, at parterne skal udstede de nødvendige dokumenter og sikre kommunikationen mellem de kompetente myndigheder i den anmodende og den anmodede stat. Den nævnte artikel indeholder endvidere bestemmelse om det tilfælde, hvor en person ikke er i besiddelse af identitetspapirer.
62.
Endelig fremgår det af rammeaftalens artikel 26, stk. 4, at parterne er enige om hurtigst muligt at ville indgå en aftale om tilbagetagelse, der i hvert fald skal omfatte en bestemmelse om tilbagetagelse af statsborgere fra andre lande end de lande, der er omfattet af rammeaftalen, og statsløse personer.
2. Migration og politikken for udviklingssamarbejde
63.
I henhold til den europæiske konsensus om udvikling indebærer årtusinddagsordenen, at der skal gennemføres »mange udviklingsaktiviteter [herunder inden for] migration og udvikling« (
65
), og den indgående politisk dialog skal vedrøre »bekæmpelse af […] ulovlig migration« (
66
). Der er bl.a. tale om, »at gøre migration til en positiv faktor for udviklingen« (
67
), som skal udgøre »det mest effektive, langsigtede svar på tvungen og ulovlig« (
68
), og Kommissionen pålægges bl.a. at medtage migrations- og flygtningespørgsmål i landestrategier og regionale strategier og partnerskaber med interesserede lande (
69
).
64.
Det fremgår af Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1905/2006, der er vedtaget alene på grundlag af artikel 179, stk. 1, EF, at de tematiske programmer, der gennemføres, skal omfatte migrationsområdet. I 16. betragtning henvises til de mål, der er fastlagt af Det Europæiske Råd i Bruxelles, herunder målet om at øge Fællesskabets finansielle bistand på områder, der vedrører eller hænger sammen med migration, for så vidt angår dens forbindelser med tredjelande. Dette mål er formuleret i artikel 5, stk. 2, litra i), og består i at »fremme samarbejde og reform af politikkerne på migrations- og asylområdet med partnerlandene og fremme initiativer til kapacitetsopbygning for at sikre udarbejdelse og gennemførelse af udviklingsorienterede migrationspolitikker for at tage fat på de grundlæggende årsager til migration« (
70
).
65.
Det synes derfor uden videre muligt at antage, at en foranstaltning, der har til formål at bekæmpe ulovlig indvandring, også bidrager til at opfylde formålene med politikken for udviklingssamarbejdet. Det står imidlertid tilbage at undersøge, om der består en sådan forbindelse for så vidt angår de nævnte bestemmelser om tilbagetagelse.
3. Rammeaftalens artikel 26 set i lyset af tidligere praksis
66.
Den tilgang, som består i, at der i de samarbejdsaftaler, som Unionen indgår, indsættes bestemmelser om tilbagetagelse af tredjelandsstatsborgere, som indebærer, at der på et senere tidspunkt skal indgås en tilbagetagelsesaftale, er ikke ny, men er derimod udtryk for en langvarig praksis. Det fremgår af et rådsdokument fra 1999 om Amsterdamtraktatens virkninger (
71
), at Rådet siden 1995 har ønsket, at spørgsmålet om repatriering af personer, der opholder sig ulovligt på en medlemsstats område, skulle tages med i forbindelse med indgåelsen af europæiske associerings- og samarbejdsaftaler og af en aftale om de tilbagetagelsesbestemmelser, der skal indsættes i sådanne aftaler. Det foreslås i dette dokument, at »tilbagesendelsesklausulerne« tilpasses de nye dagældende retlige rammer, og at »[Fællesskabets] indvandringspolitiske mål også [omfatter] repatriering af personer med ulovligt ophold«. Det er interessant at bemærke, at tilbagetagelsesbestemmelserne på daværende tidspunkt ikke blev beskrevet som klausuler, der tjente til opfyldelsen af formålet med politikken for udviklingssamarbejdet (
72
).
67.
Det er korrekt, at rammeaftalens artikel 26, der netop udgør en sådan tilbagetagelsesbestemmelse, indebærer en væsentlig ændring af den nævnte aftales sproglige terminologi. Anvendelsen af præsens indikativ giver nemlig anledning til at antage, at rammeaftalens artikel 26 ikke kun udgør en opregning af samarbejdsområderne, men at bestemmelsen klart fastsætter forpligtelser for parterne, der indebærer konkrete retlige forpligtelser. Denne artikel har en større detaljeringsgrad end de bestemmelser, der vedrører transport- og miljøområderne for blot at nævne disse områder. I rammeaftalens artikel 26 foretages der efter min opfattelse en klar sondring mellem bestemmelsens stk. 1 og 2 – der i det væsentlige ligger i forlængelse af rammeaftalens øvrige indhold, dvs. at disse stykker indeholder hensigtserklæringer eller en forpligtelse til at samarbejde om specifikke emner, men uden at de midler til at gennemføre dette samarbejde eller de resultater, der skal opnås, er nærmere angivet – og bestemmelsens stk. 3 og 4. Disse sidstnævnte stykker adskiller sig nemlig væsentligt, idet de indeholder en klar og utvetydig forpligtelse (
73
), og idet de konkret foregriber indholdet af det resultat, der skal nås (»Filippinerne tager […] tilbage«, »hver enkelt medlemsstat tager […] tilbage«), og det instrument, der skal anvendes efterfølgende (
74
), for at nå et klart defineret retligt mål, som er at udvide tilbagetagelsesforpligtelsen til at omfatte tredjelandsstatsborgere og statsløse personer.
68.
I modsætning til hvad Kommissionen har anført, kan de forskrifter, der fremgår af rammeaftalens artikel 26, stk. 3 og 4, derfor ikke reduceres til rene hensigtserklæringer, der er fremsat inden for rammerne af udviklingssamarbejdet. Det er ikke relevant at tage stilling til, hvorvidt disse tilbagetagelsesprincipper kun er en gengivelse i gældende ret af principper i folkeretlig sædvaneret eller ej, idet tilstedeværelsen af sådanne principper i en multilateral aftale klart medfører egentlige retlige virkninger. Det bemærkes endvidere, at udvidelsen af tilbagetagelsesforpligtelsen til at omfatte tredjelandsstatsborgere og statsløse personer ikke følger af folkeretlige sædvaneret. Da artikel 26, stk. 4, angiver målet med den udvidelse, der skal opnås ved indgåelsen af en international aftale, går bestemmelsen således videre end, hvad der normalt aftales i en sådan sammenhæng.
69.
Denne asymmetri eller denne sondring i rammeaftalens artikel 26 kan forklares, når der netop tages hensyn den tidligere praksis, som jeg har nævnt ovenfor. Det er nemlig alment kendt, at de største migrationsstrømme går fra Filippinerne til Union, og at unionsborgere i et langt mindre omfang migrerer til Filippinerne. Akserne i samarbejdet på migrationsområdet er således blevet formuleret på en måde, der afspejler denne asymmetri, idet den fokuserer på beskyttelsen af migranter og de overvejelser, der bør gøres for at sikre en redelig behandling og integration af udlændinge med lovligt ophold eller med henblik på udstedelse af opholdstilladelse pr. kulance eller af humanitære grunde. Disse akser omhandles i rammeaftales artikel 26, stk. 1 og 2.
70.
Rammeaftalens artikel 26, stk. 3 og 4, genopretter derimod balancen, idet de indeholder bestemmelser, der går videre end rammeaftalens oprindelige prioriteter – den harmoniske udvikling af Filippinerne – for at opfylde Unionens egne mål og tjene dennes interesser, nemlig en forpligtelse for det medkontraherende tredjeland til at tilbagetage de af sine egne statsborgere, der opholder sig ulovligt på Unionens område. Som Rådet har erkendt, udgør de tilbagetagelsesbestemmelser, der er indsat i de forskellige former for partnerskabsaftaler, som Unionen indgår, et væsentligt instrument, dvs. et middel, for Unionen til at opnå en modydelse fra sine medkontrahenter, som den ellers kun vanskeligt ville kunne opnå på anden vis, dvs. uden for rammerne af det samarbejde – i det foreliggende tilfælde på udviklingsområdet – som Unionen har givet tilsagn om at deltage i.
71.
Rammeaftalens artikel 26, stk. 3 og 4, er således snarere udtryk for en defensiv tilgang, der i højere grad tjener Unionens interesser. Det drejer sig om at sikre Unionen og dens medlemsstater mod det medkontraherende tredjelands manglende opfyldelse af sine forpligtelser vedrørende forvaltning af migrationsstrømme.
72.
Ud fra dette synspunkt forekommer forbindelsen til de mål, der forfølges med udviklingssamarbejdet, ganske vist meget tyndere. Det bemærkes imidlertid også, at en sådan forpligtelse ikke ville bestå uden det globale samarbejde, der er etableret ved rammeaftalen, som fokuserer på udviklingen af det medkontraherende tredjeland. I henhold til de principper, der er fastlagt i den retspraksis, som er nævnt i punkt 26 i dette forslag til afgørelse, og af de ovenfor anførte grunde, bør det fastslås, at selv om tilbagetagelsesbestemmelserne i rammeaftalens artikel 26, stk. 3 og 4, indebærer retlige forpligtelser, medfører de ikke, at tilbagetagelse udgør et særskilt formål i forhold til det formål, der forfølges med rammeaftalen, men udgør derimod i den særlige sammenhæng, som forhandlingerne om aftaler om udviklingssamarbejde indgår i, et ikke-selvstændigt formål, dvs. kun et sekundært eller indirekte formål, der ikke gør det nødvendigt at indsætte et egentligt retsgrundlag.
73.
Det var således tillige med urette, at Rådet indsatte artikel 79, stk. 3, TEUF som retsgrundlag i den anfægtede afgørelse.
74.
Rådet og de regeringer, der har interveneret til støtte for Rådet, har begrundet deres standpunkt om, at det var nødvendigt at indsætte artikel 79, stk. 3, TEUF som retsgrundlag for at bevare den effektive virkning af protokol nr. 21 og 22. Jeg vil derfor i det følgende redegøre for, at den effektive virkning kan bevares, selv om artikel 79, stk. 3, TEUF ikke er anført som retsgrundlag i den anfægtede afgørelse, og at de medlemsstater, der er berørt af protokol nr. 21 og 22, i givet fald og på rette tidspunkt kan gøre deres rettigheder gældende.
4. Den nuværende praksis vedrørende tilbagetagelsesaftaler
75.
Det forekommer hensigtsmæssigt at foretage en gennemgang af den nuværende praksis vedrørende tilbagetagelsesaftaler, navnlig for at få kendskab til, hvilket indhold den kommende aftale kan få. Der er for nylig indgået to tilbagetagelsesaftaler, nemlig den aftale med Georgien (
75
), som Kommissionen har henvist til, og en aftale med Pakistan (
76
). Disse aftaler blev indgået med hjemmel i artikel 79, stk. 3, TEUF. Aftalerne har samme struktur og indhold.
76.
I disse to aftaler nævnes vigtigheden af at bekæmpe ulovlig indvandring samt behovet for på grundlag af gensidighed at indføre hurtige og effektive procedurer. Tilbagetagelsesforpligtelsen vedrører både de kontraherende staters egne statsborgere og tredjelandsstatsborgere samt statsløse personer. De to aftaler fastsætter endvidere præcise og detaljerede bestemmelser for den procedure, der skal følges, herunder om indholdet af begæringen, fremsendelsesmåden, beviser for statsborgerskab og for så vidt angår tredjelandsstatsborgere og statsløse personer de frister, der gælder for at tage stilling til begæringen, betingelserne for at tilbagesende og befordre de personer, der skal tilbagesendes, principperne og procedurerne for transitoperationer, fastlæggelse af omkostninger, principperne for databeskyttelse samt indeholder en neutralitetsbestemmelse, hvorefter aftalen ikke berører forpligtelser i henhold til folkeretten. Disse aftaler er uden tvivl langt mere fuldstændige end de bestemmelser, der fremgår af rammeaftalens artikel 26, stk. 3 og 4, der, som Kommissionen med føje har anført, ikke i sig selv kan anses for at udgøre en tilbagetagelsesaftale.
77.
Hvis artikel 79, stk. 3, TEUF, således om jeg antager, med urette er indsat som retsgrundlag i rammeaftalen, bør det klart og utvetydigt fastslås, at den kommende internationale aftale, der er nævnt i rammeaftalens artikel 26, stk. 4, ikke kan indgås som et led i udviklingssamarbejdet, men nødvendigvis skal indgås på grundlag af den nævnte artikel 79 TEUF. Det er netop i forbindelse med indgåelse af denne aftale, hvor Unionen påtænker at vedtage en retsakt på grundlag af en bestemmelse, der henhører under afsnit V i EUF-traktaten, at den effektive virkning af protokol nr. 21 og 22 fuldt ud bevares sammen med de berørte medlemsstaters rettigheder.
H – Opretholdelsen af de tidsmæssige virkninger af den annullerede afgørelse
78.
I overensstemmelse med parternes ønske og for ikke at forsinke rammeaftalens ikrafttrædelse yderligere, bør parternes påstand tages til følge, og Domstolen bør anvende den mulighed, der tilkommer den i henhold til artikel 264, stk. 2, TEUF, til at opretholde den tidsmæssige virkning af den annullerede afgørelse, indtil en ny afgørelse er vedtaget.
VI – Sagens omkostninger
79.
Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Kommissionen har nedlagt en sådan påstand, hvorfor Rådet bør dømmes til at betale sagens omkostninger. I henhold til det nævnte procesreglementets artikel 140, stk. 1, bærer de intervenerende parter desuden deres egne omkostninger.
VII – Forslag til afgørelse
80.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1)
Rådets afgørelse 2012/272/EU af 14. maj 2012 om undertegnelse på Unionens vegne af rammeaftalen om partnerskab og samarbejde mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater på den ene side og Republikken Filippinerne på den anden side annulleres.
2)
Virkningerne af afgørelse 2012/272 opretholdes, indtil en ny afgørelse er vedtaget.
3)
Rådet for Den Europæiske Union betaler sagens omkostninger.
4)
Den Tjekkiske Republik, Forbundsrepublikken Tyskland, Irland, Den Hellenske Republik, Republikken Østrig og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bærer deres egne omkostninger.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EUT L 134, s. 3.
(
3
) – Ordlyden af de bestemmelser, der er relevante for behandlingen af det foreliggende søgsmål, er gengivet i det følgende, således som de fremgår af rådsdokument nr. 15616/10 af 21.1.2011 (hvad angår den engelske udgave, jf. tillige dok. nr. 15616/10 COR 1, af 25.1.2011). Det bemærkes at Kommissionen under denne sags behandling har fremsat et forslag til Rådets afgørelse om indgåelse af en rammeaftale om partnerskab og samarbejde mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater på den ene side og Republikken Filippinerne på den anden side (KOM(2013) 925 endelig af 18.12.2013, til hvilken afgørelse rammeaftalen skal vedhæftes (jf. KOM(2013) 925 endelig, bilag I). For nøjagtighedens skyld skal det bemærkes, at rammeaftalens ordlyd, som den fremgår af sidstnævnte dokument, indeholder visse mindre formelle ændringer i forhold til den ordlyd, der fremgår af rådsdokument nr. 15616/10 af 21.1.2011, som dette forslag til afgørelse bygger på.
(
4
) – Jf. KOM(2010) 460 endelig af 6.9.2010.
(
5
) – Jf. dok. nr. 5882/11 af 28.1.2011.
(
6
) – Ifølge Rådet er denne henvisning resultatet af de overordnede overvejelser, som Rådet har foretaget vedrørende den fremgangsmåde, der skal følges inden for områder, hvor Unionen og dens medlemsstater har indgået internationale aftaler, som i det mindste delvist omhandler bestemmelserne under EUF-traktatens tredje del, afsnit V. Den 18.4.2002 opfordrede Coreper nemlig Rådet til at medtage en henvisning til retsgrundlaget vedrørende de nævnte bestemmelser og at benytte samme fremgangsmåde for så vidt angår de tre andre rammeaftaler om samarbejde, som var under forhandling. I et dokument af 8.5.2012 (dok. nr. 9196/1/12 REV 1) nævnte Rådet de proceduremæssige konsekvenser, som efter dets opfattelse ville følge af en sådan henvisning, og det vedlagde bl.a. en erklæring fra Kommissionen, hvori denne tilkendegav, at den ikke var enig i, at der skulle foretages en henvisning til de nævnte retsgrundlag.
(
7
) – Dom af 3.12.1996, sag C-268/94, Sml. I, s. 6177, præmis 39.
(
8
) – Fælleserklæring fra Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, Europa-Parlamentet og Kommissionen om »den europæiske konsensus om udvikling« (EUT 2006 C 46, s. 1).
(
9
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1905/2006 af 18.12.2006 om oprettelse af et instrument til finansiering af udviklingssamarbejde (EUT L 378, s. 41).
(
10
) – Kommissionen henviser her til aftalen mellem Den Europæiske Union og Georgien om tilbagetagelse af personer, der er bosiddende uden tilladelse, som blev godkendt ved Rådets afgørelse 2011/118/EU af 18.1.2011 (EUT L 52, s. 45).
(
11
) – Kommissionen har i denne henseende henvist til dommen i sagen Portugal mod Rådet, præmis 47.
(
12
) – Rådet har henvist til udtalelse 2/00 af 6.12.2001, Sml. I, s. 9713, punkt 22, og dom af 30.1.2001, sag C-36/98, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 770, præmis 59, af 19.9.2002, sag C-336/00, Huber, Sml. I, s. 7699, præmis 31, af 11.9.2003, sag C-211/01, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 8913, præmis 39 og 40, og af 29.4.2004, sag C-338/01, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 4829, præmis 55.
(
13
) – EFT 1994 L 223, s. 24.
(
14
) – Rådet henviser i denne forbindelse til udtalelse 1/08 af 30.11.2009, Sml. I, s. 11129.
(
15
) – Rådet har i denne henseende henvist til dom af 19.7.2012, sag C-130/10, Parlamentet mod Rådet, præmis 80.
(
16
) – Rådet har i denne sammenhæng henvist til dom af 3.9.2009, sag C-166/07, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 7135, præmis 69.
(
17
) – Kommissionen har i den forbindelse henvist til strategidokumentet EF-Filippinerne 2007-2013, (som er tilgængeligt på den elektroniske adresse http://eeas.europa.eu/philippines/csp/07_13_en.pdf) og det flerårige vejledende program for Filippinerne 2007-2010, (som er tilgængeligt på den elektroniske adresse http://eeas.europa.eu/philippines/csp/mip_07_10_en.pdf).
(
18
) – Rådet har selv under retsmødet ændret holdning i denne retning.
(
19
) – Jf. den retspraksis, der er nævnt i fodnote 12 i dette forslag til afgørelse.
(
20
) – Dommen i sagen Portugal mod Rådet, præmis 39.
(
21
) – Jf. analogt dom af 23.2.1999, sag C-42/97, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 869, præmis 37.
(
22
) – Der var tale om en samarbejdsaftale om partnerskab og udvikling, jf. fodnote 13 i dette forslag til afgørelse. Min fremhævelse.
(
23
) – Under retsmødet anførte Rådet til støtte for sit synspunkt, at det ikke havde bemyndiget Kommissionen til at forhandle en samarbejdsaftale om udvikling. Kommissionen anfægtede denne påstand. De sagsakter, der er blevet fremlagt for Domstolen, indeholder imidlertid ingen supplerende oplysninger om den nævnte bemyndigelse, som udelukkende er blevet nævnt under den mundtlige forhandling.
(
24
) – Anden betragtning til rammeaftalen.
(
25
) – Fjerde betragtning til rammeaftalen.
(
26
) – 15. og 21. betragtning til rammeaftalen.
(
27
) – Ibidem.
(
28
) – Jf. den resolution, som De Forenede Nationers generalforsamling vedtog den 8.9.2000, der har overskriften »Årtusindeerklæringen« (A/55/L.2, herefter »Årtusindeerklæringen«). Hvad angår de otte prioriteter i Årtusindeerklæringen, jf. punkt 6 i den europæiske konsensus om udvikling.
(
29
) – Henholdsvis 5., 6., 17.-19. og 21. betragtning.
(
30
) – Henholdsvis 7.-13. betragtning til rammeaftalen. Hvad angår det sidstnævnte område har Domstolen allerede fastslået, at bekæmpelse af spredningen af håndskydevåben og lette våben må anses for et middel til at opfylde formålene med politikken for udviklingssamarbejde (dom af 20.5.2008, sag C-91/05, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 3651).
(
31
) – Rammeaftalens artikel 1, stk. 1 og 3. Hvad angår begrebet »væsentlige elementer«, jf. rammeaftalens artikel 53, stk. 5, litra b).
(
32
) – Indledningen til rammeaftalens artikel 2.
(
33
) – Rammeaftalens artikel 29, stk. 1.
(
34
) – Rammeaftalens artikel 29, stk. 2.
(
35
) – Rammeaftalen nævner bl.a. fremme af vækst og udvikling (artikel 12), økonomisk og social udvikling (artikel 26, 28 og 40) og bæredygtig udvikling (artikel 33-35).
(
36
) – Jf. bl.a. syvende og tiende betragtning til og artikel 1, stk. 2, andet afsnit, fjerde led, i aftalen med Republikken Indien.
(
37
) – Dom af 23.10.2007, sag C-403/05, Parlamentet mod Kommissionen, Sml. I, s. 9045, præmis 56, og dommen af 20.5.2008 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 65.
(
38
) – Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet »Det Europæiske Fællesskabs udviklingspolitik« (KOM(2000) 212 endelig af 26.4.2000).
(
39
) – Jf. dommen af 23.10.2007 i sagen Parlamentet mod Rådet, præmis 57 og 58, og af 20.5.2008 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 66.
(
40
) – Dommen af 20.5.2008 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 67.
(
41
) – Ibidem, præmis 71 og 72.
(
42
) – Jf. punkt 15 i dette forslag til afgørelse.
(
43
) – Jf. punkt 5 og 42 i den europæiske konsensus om udvikling.
(
44
) – Punkt 7 i den europæiske konsensus om udvikling.
(
45
) – Jf. punkt 4 i den europæiske konsensus om udvikling.
(
46
) – Punkt 3 i den europæiske konsensus om udvikling.
(
47
) – Punkt 9 i den europæiske konsensus om udvikling.
(
48
) – Punkt 12 i den europæiske konsensus om udvikling.
(
49
) – Aftalen med Republikken Indien blev indgået for en periode på fem år og forlænges automatisk hvert år, medmindre den opsiges (jf. aftalens artikel 29). Denne aftale indeholdt ikke bestemmelse om, at aftalen ville ophøre, når udviklingsmålene er nået. Rammeaftalens artikel 57 kan derfor fuldstændig sidestilles med artikel 29 i aftalen med Republikken Indien, som Domstolen imidlertid netop kvalificerede som en aftale om udviklingssamarbejde.
(
50
) – Jf. punkt 70 ff. i den europæiske konsensus om udvikling.
(
51
) – Udtalelse 1/08, punkt 110.
(
52
) – Jf. dommen i sagen Portugal mod Rådet, præmis 45.
(
53
) – Jf. bl.a. artikel 4, stk. 3, i aftalen med Republikken Indien.
(
54
) – Jf. punkt 77 ff. i den europæiske konsensus om udvikling.
(
55
) – Udtalelse 1/08 vedrørte den almindelige overenskomst om handel med tjenesteydelser (herefter »GATS«), der bl.a. omfatter transporttjenesteydelser. Handel med transporttjenesteydelser henhørte ifølge Domstolen »under selve GATS-aftalens og disse aftalers formål, som i øvrigt udøver direkte og umiddelbare virkninger på handelen med hver af disse tjenesteydelsestyper« (punkt 167). Domstolen fastslog endvidere, at de omhandlede aftaler omfattede »et relativt stort antal bestemmelser, hvorved både horisontale og sektorielle forpligtelser, som Fællesskabet og dets medlemsstater har påtaget sig i henhold til GATS-aftalen, ændres« (punkt 168), og »bestemmelser om de sektorielle forpligtelser vedrørende transporttjenesteydelser, som enten [udvidede] sektorielle begrænsninger til visse nye medlemsstater eller [indførte] sådanne begrænsninger for dem« (punkt 170). Domstolen fastslog endelig, at »transport«-aspektet i GATS henhørte under området for transportpolitikken og ikke under området for den fælles handelspolitik. Det er klart, at rammeaftalens artikel 38 ikke har samme betydning, og at den retligt set er mindre forpligtende.
(
56
) – Jf. dommen af 20.3.2008 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 65.
(
57
) – Jf. bl.a. rammeaftalens artikel 27, stk. 2, artikel 29, stk. 2, litra c), og artikel 38, stk. 1.
(
58
) – Rammeaftalens artikel 34, stk. 5.
(
59
) – Rammeaftalens artikel 34, stk. 1, sidste punktum.
(
60
) – Det fremgår af artikel 17, stk. 1, første afsnit, i aftalen med Republikken Indien, at »[d]e kontraherende parter erkender behovet for, at miljøbeskyttelse indgår som en integrerende del af det økonomiske og udviklingsmæssige samarbejde. Endvidere understreger de den betydning, de tillægger miljøanliggender, samt deres vilje til at etablere et samarbejde om beskyttelse og forbedring af miljøet med særlig vægt på vand-, jord- og luftforurening, erosion, afskovning og bæredygtig forvaltning naturressourcerne under hensyn til arbejdet i internationale fora«.
(
61
) – Sikring af et bæredygtigt miljø er et af de otte årtusindudviklingsmål, jf. punkt 6 i den europæiske konsensus om udvikling.
(
62
) – Punkt 12 i den europæiske konsensus om udvikling.
(
63
) – Dommen i sagen Parlamentet mod Rådet, præmis 80. Hvad angår de nærmere omstændigheder i forbindelse med en eventuel gennemførelse af protokol nr. 21 og 22 se punkt 40 i generaladvokat Bots forslag til afgørelse, der blev fremsat i sag C-43/12, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, der verserer for Domstolen.
(
64
) – Som anført af Kommissionen, synes den gældende praksis at skabe stor usikkerhed. Rådets afgørelse af 24.7.2006 om indgåelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af protokollen om bekæmpelse af menneskesmugling til lands, ad søvejen og ad luftvejen til supplering af De Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet for så vidt angår protokollens bestemmelser, i det omfang protokollens bestemmelser falder ind under artikel 179 og 181A i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (EUT L 262, s. 24), blev f.eks. vedtaget på grundlag af EF-traktatens artikel 179 og 181A. Rådets afgørelse af 21.12.2011 om undertegnelse på Den Europæiske Unions vegne af og om midlertidig anvendelse af visse bestemmelser i partnerskabs- og samarbejdsaftalen mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater på den ene side og Republikken Irak på den anden side (EUT 2012 L 204, s. 18) blev vedtaget på grundlag af artikel 79, stk. 3, TEUF, artikel 91 TEUF og 100 TEUF, artikel 192, stk. 1 TEUF, og artikel 194 TEUF, 207 TEUF og 209 TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 5, TEUF. Rådets afgørelse af 14.5.2012 om undertegnelse på Unionens vegne af rammeaftalen mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater på den ene side og Mongoliet på den anden side om partnerskab og samarbejde (EUT L 134, s. 4) blev vedtaget alene på grundlag af artikel 79, stk. 3 TEUF og artikel 207 TEUF og 209 TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 5, TEUF. Rådets afgørelse af samme dato om undertegnelse på Unionens vegne af rammeaftalen mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater på den ene side og Den Socialistiske Republik Vietnam på den anden side om et alsidigt partnerskab og samarbejde (EUT L 137, s. 1) blev vedtaget alene på grundlag af artikel 79, stk. 3 TEUF og artikel 91 TEUF, 100 TEUF, 207 TEUF og 209 TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 5, TEUF.
(
65
) – Punkt 12 i den europæiske konsensus om udvikling.
(
66
) – Punkt 17 i den europæiske konsensus om udvikling.
(
67
) – Punkt 38 i den europæiske konsensus om udvikling.
(
68
) – Punkt 40 i den europæiske konsensus om udvikling.
(
69
) – Jf. punkt 110 i den europæiske konsensus om udvikling.
(
70
) – Jf. endvidere artikel 16 i forordning nr. 1905/2006.
(
71
) – Amsterdamtraktatens virkninger for tilbagetagelsesklausuler i fællesskabsaftaler og i aftaler mellem Det Europæiske Fællesskab, dets medlemsstater og tredjelande – Vedtagelse af Rådets afgørelse, dok. nr. 13409/99 af 25.11.1999.
(
72
) – Cotonouaftalen, der bl.a. blev vedtaget på grundlag af artikel 300 EF, synes at være den første aftale, der indeholder en tilbagetagelsesbestemmelse, der er affattet med den ordlyd, der blev anvendt efter Amsterdamtraktatens vedtagelse, jf. artikel 13 i partnerskabsaftale mellem på den ene side medlemmerne af gruppen af stater i Afrika, Vestindien og Stillehavet og på den anden side Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater undertegnet i Cotonou den 23.6.2000 (EFT L 317, s. 3). Domstolen har imidlertid hverken taget stilling til denne praksis generelt eller til Cotonouaftalens artikel 13 i særdeleshed.
(
73
) – Jf. rammeaftalens artikel 26, stk. 3.
(
74
) – Jf. rammeaftalens artikel 26, stk. 4.
(
75
) – Aftale mellem Den Europæiske Union og Georgien om tilbagetagelse af personer, der er bosiddende uden tilladelse (EUT 2011 L 52, s. 47).
(
76
) – Aftale mellem Det Europæiske Fællesskab og Den Islamiske Republik Pakistan om tilbagetagelse af personer, der er bosiddende uden tilladelse (EUT 2010 L 287, s. 52).