61999CC0428_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1. Im Jahr 1996 ordnete die niederländische Regierung im Rahmen einer Serie von Maßnahmen zur Bekämpfung der bovinen spongiformen Enzephalopathie (BSE) die Tötung von Kälbern britischer Herkunft in ihrem Hoheitsgebiet an und traf Maßnahmen für den Ausgleich des Schadens der Landwirte. Die Grundlage für die Berechnung der Ausgleichsbeträge wurde nachträglich aufgrund der Rückwirkung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften geändert. Ein Landwirt, dessen Ausgleich anfänglich auf der ersten Berechnungsgrundlage festgesetzt worden war, wendet sich gegen die Neufestsetzung auf der zweiten Berechnungsgrundlage.
2. In diesem Zusammenhang möchte das College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Handelsgericht zweiter Instanz) wissen, ob die niederländischen Behörden befugt waren, die ursprüngliche nationale Regelung zu erlassen, und, nach Maßgabe der Antwort auf diese Frage, ob das Gemeinschaftsrecht eine Zahlung nach dieser Regelung ausschließt, insbesondere angesichts eines möglicherweise berechtigten Vertrauens auf die anfängliche Festsetzung.
Vorschriften des Gemeinschaftsrechts
Staatliche Beihilfen und die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch
3. Gemäß Artikel 92 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 87 EG) sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
4. Gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 Absatz 3 EG) ist die Kommission von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen zu unterrichten. Ist sie der Auffassung, dass ein derartiges Vorhaben mit dem Gemeinsamen Merkt unvereinbar ist, so entscheidet sie, nachdem sie den Beteiligten Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat, ob die Beihilfe aufzuheben oder umzugestalten ist. Der betreffende Mitgliedstaat darf die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor eine abschließende Entscheidung erlassen wurde.
5. Die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch wird durch die Verordnung des Rates Nr. 805/68 in der geltenden Fassung geregelt. In der 15. Begründungserwägung dieser Verordnung heißt es, dass die Verwirklichung eines gemeinsamen Marktes auf der Grundlage eines gemeinsamen Preissystems durch die Gewährung gewisser Beihilfen in Frage gestellt würde, so dass es sich empfehle, die Bestimmungen des Vertrages über staatliche Beihilfen auf den Rindfleischsektor anzuwenden; Artikel 24 erklärt diese Bestimmungen für anwendbar.
6. Artikel 23 der Verordnung Nr. 805/68 in der Fassung der Verordnung Nr. 1261/71 bestimmt: Um den Beschränkungen des freien Warenverkehrs Rechnung zu tragen, die sich aus der Anwendung von Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung von Tierseuchen ergeben könnten, können Sondermaßnahmen zur Stützung des von diesen Beschränkungen betroffenen Marktes nach dem Verfahren des Artikels 27 getroffen werden[]. Diese Maßnahmen dürfen nur in dem Umfang und für den Zeitraum erlassen werden, die für die Stützung dieses Marktes unbedingt erforderlich sind."
7. In den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 1261/71, mit der die jetzt anwendbare Fassung des Artikel 23 der Verordnung Nr. 805/68 eingeführt wurde, wird darauf hingewiesen, dass Sondermaßnahmen, die zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Tieren gerechtfertigt seien, häufig das Funktionieren der gemeinsamen Agrarpolitik behinderten; in den meisten Fällen bestehe das wirksamste Mittel und die geringste finanzielle Belastung in der Anwendung von Sondermaßnahmen, deren autonome Durchführung durch die Mitgliedstaaten jedoch mit den Gemeinschaftsvorschriften unvereinbar sei; um diese Nachteile zu beseitigen, müsse eine enge Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission und eine rasche Durchführung der Sondermaßnahmen für die Stützung des Marktes gewährleistet werden.
Gesundheitsschutz und Tiergesundheit
8. Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 90/425 des Rates sieht unter anderem Folgendes vor:
Stellen die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats bei einer Kontrolle am Bestimmungsort oder während der Beförderung fest,
a) dass Erreger einer Krankheit gemäß der Richtlinie 82/894/EWG[], zuletzt geändert durch die Entscheidung 90/134/EWG der Kommission[], einer Zoonose oder einer Krankheit oder eine andere Ursache, die eine schwere Gefahr für die Tiere oder die menschliche Gesundheit darstellen können, vorhanden sind oder dass die Erzeugnisse aus einem von einer Tierseuche befallenen Gebiet stammen, so ordnen sie die Verbringung des Tieres bzw. der Tierpartie in die nächstgelegene Quarantänestation bzw. deren Tötung und/oder unschädliche Beseitigung an.
Die Kosten für die Maßnahmen nach dem ersten Unterabsatz gehen zu Lasten des Versenders oder seines Bevollmächtigten bzw. der Person, die für die Erzeugnisse bzw. Tiere zu sorgen hat.
...
Die in Artikel 10 vorgesehenen Schutzmaßnahmen können angewendet werden.
..."
9. Artikel 10 der Richtlinie betrifft Maßnahmen, die im Fall des Auftretens einer Tierkrankheit ergriffen werden müssen. Gemäß Artikel 10 Absatz 1 unterrichtet jeder Mitgliedstaat die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission unverzüglich über das Auftreten in seinem Hoheitsgebiet von Krankheiten gemäß der Richtlinie 82/894/EWG sowie von allen Zoonosen, Krankheiten und anderen Ursachen, die eine Gefahr für die Tiere oder die menschliche Gesundheit darstellen können. Solange die von der Kommission zu ergreifenden Maßnahmen noch ausstehen, kann der Bestimmungsmitgliedstaat bei Vorliegen schwerwiegender Gründe betreffend den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier vorsorgliche Schutzmaßnahmen ergreifen und muss diese der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten unverzüglich mitteilen. Gemäß Artikel 10 Absatz 4 überwacht die Kommission die Lage und ergreift die notwendigen Maßnahmen.
Die BSE-Krise
10. Am 20. März 1996 informierte die Regierung des Vereinigten Königreichs die Kommission im Zusammenhang mit einer starken Verbreitung von BSE darüber, dass sie aufgrund neuer Informationen, denen zufolge bestimmte Fälle der Creutzfeldt-Jacob-Krankheit beim Menschen vermutlich in Verbindung mit BSE stuenden, bestimmte Maßnahmen ergriffen habe. Daraufhin beschlossen andere Mitgliedstaaten, die Einfuhr von lebenden Rindern und Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich zu verbieten. In der Entscheidung 96/239 wies die Kommission darauf hin, dass zwar zu der Gefahr einer Übertragbarkeit von BSE auf den Menschen derzeit nicht endgültig Stellung genommen werden könne, dass sich aber ein mögliches Übertragungsrisiko nicht ausschließen lasse. Da die daraus erwachsende Unsicherheit bei den Verbrauchern erhebliche Besorgnisse zur Folge hatte, entschied die Kommission, als Dringlichkeitsmaßnahme jeden Versand von lebenden Tieren, von Rindfleisch oder Rindfleischerzeugnissen aus dem Vereinigten Königreich in die anderen Mitgliedstaaten zu untersagen.
11. Etwa drei Wochen später erließ die Kommission die Verordnung (EG) Nr. 717/96 auf der Grundlage von Artikel 23 der Verordnung Nr. 805/68. Die Begründungserwägungen dieser Verordnung nehmen Bezug auf das Verbringungsverbot aus dem Vereinigten Königreich, weisen jedoch darauf hin, dass vor diesem Verbringungsverbot im Vereinigten Königreich geborene Kälber zu Mastzwecken in andere Mitgliedstaaten versendet worden seien. Die Möglichkeit, dass diese Kälber in die Nahrungskette gelangten, hatten das Verbrauchervertrauen in Rindfleisch auf einen Nullpunkt gebracht und in Belgien, Frankreich und den Niederlanden Marktstörungen hervorgerufen. Daher sei es erforderlich, außergewöhnliche Maßnahmen zur Stützung dieser Märkte zu treffen, indem eine von der Gemeinschaft kofinanzierte Regelung getroffen werde, mit der Belgien, Frankreich und die Niederlande ermächtigt würden, die betreffenden Tiere aufzukaufen, um sie zu töten und unschädlich zu beseitigen. Der dem Erzeuger gezahlte Preis diene als Entschädigung dafür, dass die betreffenden Kälber nicht verkauft werden könnten, und es sei daher angemessen, den Kaufpreis an dem jüngst festgestellten Gemeinschaftspreis für Kälberschlachtkörper auszurichten, mithin 2,8 ECU/kg Lebendgewicht.
12. Folglich ermächtigte Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 717/96 die zuständigen Behörden Belgiens, Frankreichs und der Niederlande, von jedem Erzeuger Rinder aufzukaufen, die am 20. März 1996 höchstens sechs Monate alt waren und die sich an diesem Tag in einem in ihrem Hoheitsgebiet gelegenen Haltungsbetrieb befanden, sofern der betreffende Erzeuger nachweisen konnte, dass die Tiere im Vereinigten Königreich geboren worden waren. Gemäß Artikel 2 wurde der zu zahlende Preis auf 2,8 ECU/kg Lebendgewicht festgesetzt, wofür die Gemeinschaft eine Finanzhilfe in Höhe von 70 % gewährte. Mit Artikel 3 wurden Belgien, Frankreich und die Niederlande verpflichtet, alle erforderlichen Maßnahmen zu erlassen, um zu gewährleisten, dass die Bestimmungen der Verordnung ordnungsgemäß und umfassend angewendet wurden, und der Kommission so schnell wie möglich alle getroffenen Maßnahmen und etwaige Änderungen der Maßnahmen mitzuteilen.
13. Nach Artikel 7 trat die Verordnung Nr. 717/96 am Tag ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, mithin am 20. April 1996 in Kraft, galt jedoch ab dem 11. April 1996.
Das niederländische Recht
14. Die niederländischen Behörden hatten jedoch bereits Maßnahmen getroffen, um den damals bestehenden ernsten Gesundheitsproblemen zu begegnen. Am 3. April 1996 erließ der Minister für Landwirtschaft, Landschaftspflege und Fischerei im Einvernehmen mit dem Staatssekretär für Volksgesundheit und Sport gemäß dem niederländischen Viehgesetz und dem Gesetz über Wohl und Gesundheit von Tieren eine Verordnung, der zufolge im Vereinigten Königreich geborene Kälber getötet werden mussten.
15. In der Begründung dieser Verordnung heißt es, dass die Anordnung, die Tiere zu töten, sich auf Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 90/425/EWG stützt, wonach die Mitgliedstaaten Tiere töten und/oder unschädlich beseitigen müssen, falls sich bei einer Kontrolle am Bestimmungsort herausstellt, dass die Tiere aus einem von einer Tierseuche befallenen Gebiet stammen".
16. Am 3. April wurde auch eine Regelung über die Ausgleichszahlungen für die Eigentümer der getöteten Kälber erlassen, die am 9. April 1996 in Kraft trat. Nach der anfänglichen Fassung dieser Vorschriften entsprach der Ausgleichsbetrag dem wirtschaftlichen Wert der Kälber, der auf der Basis eines Sachverständigengutachtens vor der Entfernung aus dem Haltungsbetrieb zu bestimmen war. Mit Wirkung vom 17. April 1996 wurde folgende Verbotsklausel hinzugefügt: Sobald durch Gemeinschaftsrecht ein Ausgleichsbetrag festgelegt wird, kommt dieser Betrag zur Anwendung." Die Vorschriften wurden am 26. April 1996 weiter geändert, so dass die Entschädigung nunmehr in Übereinstimmung mit der Verordnung Nr. 717/96 2,8 ECU/kg Lebendgewicht betrug. Diese Änderung galt rückwirkend ab dem 11. April 1996.
17. Die Ausgleichsvorschriften wurden der Kommission (offensichtlich in der anfänglichen Fassung) mit Schreiben der ständigen Vertretung der Niederlande vom 15. April 1996 bekannt gegeben. In dem Schreiben heißt es, dass die Vorschriften so weit wie möglich mit bereits bestehenden Ausgleichsregelungen für den Fall präventiver Maßnahmen beim Ausbruch einer Tierseuche übereinstimmten.
Der Ausgangsrechtsstreit
18. Am 19. April 1996 wurden Kälber, die im Eigentum der H. van den Bor BV (nachstehend: Van den Bor) standen, vor ihrem Ankauf zur Tötung durch einen Sachverständigen auf 619 001,25 NLG geschätzt. Van den Bor erhielt eine Stellungnahme des Bezirksdirektors des Nationalen Vieh- und Fleischinspektionsdiensts, in der diese Schätzung als der Betrag bestätigt wurde, der ihr als Ausgleich ausgezahlt würde. Die Kälber wurden anscheinend tatsächlich erst am 25. April 1996 von der nationalen Interventionsstelle aufgekauft.
19. Am 4. Juni 1996 schickte die Interventionsstelle Van den Bor eine Ankaufsbestätigung, wonach der Preis 5,99 NLG (entsprechend 2,8 ECU) pro Kilogramm Lebendgewicht betrage. Auf dieser Grundlage wurden offenbar 609 266,10 NLG bezahlt.
20. Van den Bor erhob erfolglos Beschwerde gegen die Neufestsetzung. In der Entscheidung, mit der die Beschwerde verworfen wurde, heißt es insbesondere, dass das Entschädigungssystem schon geändert gewesen sei, als der Bezirksdirektor seine Stellungnahme abgegeben habe und dass die Änderung durch die Veröffentlichung unter anderem im Staatscourant am 16. April 1996 auch ordnungsgemäß öffentlich bekannt gemacht worden sei.
21. In ihrer Berufung zum College van Beroep voor het Bedrijfsleven trägt Van den Bor im Wesentlichen vor, dass weder der Sachverständige noch der Beamte des Inspektionsdienstes sie in irgendeiner Form über die Änderung der Vorschriften informiert hätten und dass diese offenbar selbst noch weitere zwei Wochen, in denen weiterhin der Wert Kälber britischer Abstammung geschätzt worden sei, über die Änderungen in Unkenntnis gewesen seien. Unter diesen Umständen habe sie auf die Zahlung des geschätzten Betrages vertrauen dürfen.
22. Nach Ansicht des College hätte Van den Bor ein solches berechtigtes Vertrauen, wenn lediglich nationales Recht anwendbar wäre. Das wäre jedoch möglicherweise dann nicht der Fall, wenn die Interventionsstelle durch Gemeinschaftsrecht verpflichtet wäre, die Entschädigung so festzusetzen, wie sie es letztlich getan habe. In dieser Hinsicht stellten sich einige Fragen, insbesondere im Hinblick darauf, ob die niederländischen Behörden überhaupt eine Befugnis zum Erlass eigener Vorschriften besessen hätten, solange noch keine Gemeinschaftsregelung erlassen worden sei. Das nationale Gericht hat daher das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Hatte der Minister für Landwirtschaft, Landschaftspflege und Fischerei die Befugnis, im Vorgriff auf die Gemeinschaftsregelung in dieser Angelegenheit eine nationale Regelung zu erlassen, die es ermöglichte, Entschädigung für den einem Beteiligten infolge der Tötung britischer Kälber entstandenen Schaden zu zahlen, wie es mit den Verordnungen des genannten Ministers vom 3. April 1996 geschah?
2. Wenn Frage 1 zu verneinen ist, verbietet es dann das Gemeinschaftsrecht, das durch eine Verfügung auf der Grundlage der vorerwähnten nationalen Regelung geweckte Vertrauen darauf, daß eine festgesetzte Entschädigung ausgezahlt werde, das als berechtigt anzusehen ist, wenn ausschließlich nationales Recht anwendbar sein sollte, zu honorieren?
3. Wenn Frage 1 bejaht wird, verbietet es dann das Gemeinschaftsrecht, insbesondere die Verordnung Nr. 717/96, die Entschädigung zugunsten der Klägerin nach Maßgabe der vorerwähnten nationalen Regelung festzusetzen?
23. Die niederländische Regierung und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht und in der Sitzung mündliche Ausführungen gemacht. Van den Bor hat sich vor dem Gerichtshof nicht geäußert.
Würdigung
Zur ersten Frage: die Befugnis zum Erlass nationaler Vorschriften
24. Wie ich auch in Nummer 19 meiner Schlussanträge in der Rechtssache Denkavit ausgeführt habe, ist nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes die Befugnis der Mitgliedstaaten, selbständig Maßnahmen in den Sektoren zu treffen, in denen es eine gemeinsame Marktorganisation gibt, auf die Fälle beschränkt, für die es keine Regelung auf Gemeinschaftsebene gibt oder in denen ihnen eine besondere Zuständigkeit durch das Gemeinschaftsrecht verliehen wird. In jedem Fall sind sie verpflichtet die notwendigen Schritte zur Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften zu unternehmen. Sie dürfen keinesfalls Maßnahmen ergreifen, die die gemeinsame Organisation untergraben, Ausnahmen hierzu schaffen oder sie in ihrer Funktion beeinträchtigen.
25. Aus den Gründen, die ich in den Nummern 23 bis 32 jener Schlussanträge genannt habe, bin ich der Ansicht, dass Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 90/425 prinzipiell eine ausreichende gemeinschaftsrechtliche Grundlage zur Anordnung der Tötung und Beseitigung von Kälbern aus einer mit BSE infizierten Region für die niederländischen Behörden darstellt. Die niederländischen Vorschriften zur Tötung wurden auch ausdrücklich auf dieser Grundlage erlassen. Hinzu kommt, dass Artikel 10 Absatz 1 dieser Richtlinie es den Mitgliedstaaten gestattete, vorläufige Schutzmaßnahmen zu treffen, bevor die Kommission (mit der Verordnung Nr. 717/96) Maßnahmen traf.
26. Der vorliegende Fall betrifft jedoch nicht die Vorschriften zur Tötung der Kälber, sondern diejenigen zur Regelung des an ihre Eigentümer zu zahlenden Ausgleichs, die am selben Tag beschlossen wurden. Durften auch sie auf dieser oder auf einer anderen Grundlage erlassen werden?
- Gesundheitsschutz
27. Die niederländische Regierung hat im Wesentlichen, insbesondere in der Sitzung, vorgetragen, dass die Entschädigungsregelung von dem mit der Zwangstötung verfolgten Ziel der öffentlichen Gesundheit nicht zu trennen gewesen sei. Die Anordnung der Tötung in so großem Umfang ohne eine entsprechende Entschädigungszahlung an die Eigentümer berge die ernste Gefahr, dass die Herkunft der Kälber verschleiert und ihr Fleisch entgegen dem verfolgten Ziel dennoch auf den Markt gelangen würde.
28. Die Kommission bestreitet dieses Risiko nicht, ist jedoch auch der Ansicht, dass die Entschädigungszahlungen eine zweifache Zielsetzung hätten. Zusätzlich zum Ziel des Gesundheitsschutzes habe es auch das Ziel der Marktregulierung gegeben, da es notwendig gewesen sei, den Markt dadurch zu stabilisieren, dass den Verbrauchern die Sicherheit gegeben wurde, dass das von ihnen gekaufte Fleisch nicht infiziert sein konnte. Letzteres Ziel sei wichtiger gewesen und müsse ausschlaggebend für die Einordnung der Entschädigung sein.
29. Ich stimme nicht darin mit der Kommission überein, dass der Aspekt der Marktregulierung Vorrang vor dem Aspekt des Gesundheitsschutzes gehabt hätte, so dass aus der Richtlinie 90/425 keine Ermächtigungsgrundlage für die Regelung von Entschädigungszahlungen abgeleitet werden könne. Wenn es für den Gesundheitsschutz zulässig war, sicherzustellen, dass kein Fleisch von verdächtigen Kälbern auf den Markt gelangen konnte, und wenn das Entschädigungsversprechen notwendig war, um das Risiko einer Nichtbefolgung der Vorschriften zur Tötung zu vermeiden, dann kann die Tatsache, dass solche Maßnahmen möglicherweise auch zur Stabilisierung eines schwer gestörten Marktes beigetragen haben, nicht die durch die Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a und/oder 10 Absatz 1 der Richtlinie 90/425 verliehene Ermächtigung entfallen lassen. Dies gilt jedoch nur unter der Voraussetzung, dass das Ziel des Gesundheitsschutzes nicht nur untergeordnet oder zweitrangig gegenüber der Verfolgung eines anderen Zieles war. Die Begründung der Verordnung, die das Entschädigungsschema aufstellt, bezieht sich hier jedoch ausschließlich auf Gesundheitsbelange und die Richtlinie 90/425.
30. Meines Erachtens hat die niederländische Regierung angesichts der ganz außergewöhnlichen Umstände, die zu dieser Zeit bestanden, zu Recht versucht, aus Gründen des Gesundheitsschutzes sämtliches Fleisch von Kälbern britischer Herkunft aus der Nahrungskette zu entfernen. Ich möchte daran erinnern, dass damals über die Art der Übertragung von BSE unter Rindern und die Inkubationszeit große Unsicherheit herrschte. Hinzu kam die ernste Sorge über das neu aufgetauchte Risiko, dass BSE in Form einer tödlichen, unheilbaren und besonders besorgniserregenden Krankheit auf Menschen übertragen werden könnte.
31. Außerdem wurde die Situation auch von der Gemeinschaft in erster Linie als Angelegenheit des Gesundheitsschutzes und nicht der Marktintervention behandelt. Bei seiner außerordentlichen Tagung vom 1. bis 3. April 1996 unterstrich der Rat seine Entschlossenheit, alle erforderlichen Maßnahmen für den Schutz der öffentlichen Gesundheit zu ergreifen. Das vorrangige Ziel ist ein hohes Maß an Gesundheitsschutz auf der Grundlage der gesicherten wissenschaftlichen Erkenntnisse". Wie der Gerichtshof im Juli desselben Jahres ausführte, hatte zudem die Kommission in der Entscheidung 96/239 vor allem den Schutz der Gesundheit im Zusammenhang des Binnenmarktes im Auge, wozu sie nach den Richtlinien 90/425 und 89/662 verpflichtet ist".
32. Ich bin ferner der Ansicht, dass es in diesem Zusammenhang gerechtfertigt war, die Entschädigungszahlungen für die Erzeuger zu regeln. Wie überzeugt auch immer ein Erzeuger von der Notwendigkeit des Gesundheitsschutzes sein mag, kann er doch nicht gleichmütig der Vernichtung seines Viehbestands zusehen, die schwere finanzielle Härten, womöglich sogar seinen Ruin zur Folge haben wird, wenn er dafür keine Entschädigung erhält. Er hat jedoch möglicherweise nicht automatisch einen Anspruch auf Entschädigung. Die niederländische Regierung hat in ihren schriftlichen Erklärungen in den Rechtssachen Denkavit und Booker Aquaculture unterstrichen, dass der Einzelne einen Schaden, den er persönlich erlitten hat, grundsätzlich selbst tragen muss und dass Verluste, die auf Krankheiten oder einen Krankheitsverdacht zurückzuführen sind, im Prinzip übliche landwirtschaftliche Risiken darstellen. Unter diesen Umständen ist es leicht vorstellbar, dass einige Erzeuger versucht sein könnten, das Tötungserfordernis durch die Verschleierung der Herkunft ihrer Kälber zu umgehen, mit dem Ergebnis, dass das Fleisch dieser Kälber unbemerkt in die Nahrungskette gelangen könnte. Bis zur Regelung der Entschädigung durch die Gemeinschaft erscheint daher die Zusicherung einer nationalen Entschädigung als sehr geeignet, diese Gefahr zu vermeiden.
33. Es sei darauf hingewiesen, dass gemäß Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 90/425 Kosten" (französisch frais"), die mit der Maßnahme verbunden sind, von der für die Tiere verantwortlichen Person zu tragen sind. Meines Erachtens bezieht sich dieser Begriff jedoch nicht auf Schäden, die infolge des Verlustes der Tiere erlitten werden - Entschädigungen für einen solchen Verlust sind ein Standardmerkmal sowohl nationaler als auch gemeinschaftsrechtlicher Maßnahmen (darunter die Verordnung Nr. 717/96) in solchen Fällen. Meiner Meinung nach bezieht sich der Begriff Kosten" eher auf Posten wie die Aufwendungen für den Transport zu dem betreffenden Schlachthaus.
34. Man sollte in diesem Zusammenhang auch nicht vergessen, dass die niederländische Regierung ihre eigene Entschädigungsregelung im Verhältnis zur gemeinschaftsrechtlichen Regelung gemäß der Verordnung Nr. 717/96 nicht etwa bevorzugt anwenden wollte. Als bekannt wurde, dass eine gemeinschaftsrechtliche Verordnung erlassen würde, wurden die Vorschriften für den Fall einer zukünftigen Änderung angepasst, und als die Verordnung erlassen war, wurde sie auch uneingeschränkt befolgt. Überdies ist aus der Akte ersichtlich und kann dem Vortrag der niederländischen Regierung in der Sitzung entnommen werden, dass auf der Basis der ursprünglichen nationalen Regelung nie eine Entschädigung gezahlt wurde, sondern nur in Übereinstimmung mit der Verordnung Nr. 717/96.
35. Ich bin daher der Ansicht, dass die niederländische Regierung durch die Richtlinie 90/425 ermächtigt war, Entschädigungszahlungen für die Eigentümer von Kälbern, die aus Gründen des Gesundheitsschutzes getötet wurden, zu regeln, solange der Erlass einer gemeinschaftsrechtlichen Entschädigungsregelung noch ausstand. Diese Ansicht ist unbeeinflusst davon, dass die Entschädigung auch anderen Zielen diente, wie beispielsweise der Marktstabilisierung oder -unterstützung.
36. Für den Fall jedoch, dass der Gerichtshof nicht derselben Ansicht sein sollte, muss die Entschädigung auch unter den Gesichtspunkten der Marktintervention und staatlichen Beihilfen geprüft werden.
- Marktintervention und staatliche Beihilfen
37. Geht man davon aus, dass die Entschädigungsregelung anhand der Vorschriften des gemeinsamen Rind- und Kalbfleischmarkts und der staatlichen Beihilfen beurteilt werden muss, lässt sich meines Erachtens nicht die Ansicht vertreten, dass die niederländische Regierung ermächtigt war, ihre eigene Regelung anzuwenden.
38. Eine solche Regelung ist gemäß Artikel 23 der Verordnung Nr. 805/68 eindeutig Sache der Kommission und nicht der Mitgliedstaaten. Da sie zudem Zahlungen eines Mitgliedstaats mit sich brachte, die eine bestimmte Kategorie von am Handel mit anderen Mitgliedstaaten beteiligten Erzeugern begünstigte, fiel sie außerdem unter die Definition des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag und wurde damit auch von Artikel 24 der Verordnung Nr. 805/68 erfasst.
39. Man hätte die Regelung jedoch ebenso gut als Beihilfe zum Ersatz eines Schaden ansehen können, der durch eine Naturkatastrophe oder ein sonstiges außergewöhnliches Ereignis verursacht wurde, und die daher aufgrund von Artikel 92 Absatz 2 Buchstabe b EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar wäre. In diesem Fall müsste jedoch gemäß Artikel 93 Absatz 3 der Mitgliedstaat die Kommission von seinen Plänen, Beihilfen zu gewähren, im Voraus informieren und mit der Durchführung der Beihilfen bis zu einer Entscheidung der Kommission (oder gegebenenfalls des Rates) abwarten.
40. Die Kommission macht zwar geltend, dass die Regelung nicht ordnungsgemäß angezeigt worden sei, hat jedoch hierzu im Einzelnen nichts ausgeführt. Die niederländische Regierung hat ein Schreiben ihrer ständigen Vertretung an den Generaldirektor Landwirtschaft der Kommission vorgelegt, mit dem dieser über die Regelung informiert wurde und dem offenbar eine Kopie der Regelung beigefügt war. Dieses Schreiben war offensichtlich nicht in einer der von der Kommission genehmigten Standardformen gehalten, wie sie in Anhang II des Schreibens der Kommission an die Mitgliedstaaten vom 2. August 1995 vorgesehen sind, enthielt viele der Informationen, die gemäß diesem Anhang zu erteilen sind, nicht und wurde auch nicht, wie dort vorgesehen, an das Generalsekretariat des Kommission gesendet. Diese Anforderungen entstammen jedoch keinem rechtlich bindenden Dokument, und der Gerichtshof hat festgestellt, dass es für eine vollständige Anmeldung ausreicht, wenn diese die Informationen enthält, die es der Kommission ermöglichen, sich eine erste Meinung über die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Vertrag zu bilden. Unter diesen Umständen hat der Gerichtshof keinen ausreichenden Grund zu der Annahme, dass die betreffende niederländische Regelung nicht Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag entsprechend bei der Kommission angemeldet wurde.
41. Jedenfalls wurde aber unstreitig keine die Regelung genehmigende Entscheidung erlassen, und die niederländische Regierung wollte sie anscheinend auch nicht anwenden, bevor sie mit den Vorschriften der Verordnung Nr. 717/96 in Einklang gebracht war, so dass sie der Verordnung Nr. 805/68 entsprach und nicht mehr anmeldungs- oder genehmigungsbedürftig war.
Zur zweiten und dritten Frage: berechtigtes Vertrauen
42. Zunächst einmal ist es nicht Sache des Gerichtshofes, das niederländische Recht hinsichtlich der Frage des Vertrauensschutzes auszulegen. Ich wage dennoch zu behaupten, dass es ein großzügiger Grundsatz wäre, nach dem jemand darauf vertrauen dürfte, dass genau der Betrag, der in einem von der Verwaltung ausgestellten Dokument als an ihn zahlbar genannt ist, ihm auch tatsächlich ausgezahlt wird, wenn (i) die Vorschriften, nach denen dieser Betrag bestimmt wird, zuvor nach ordnungsgemäßer Bekanntmachung mit der Wirkung abgeändert wurden, dass der endgültige Betrag voraussichtlich auf einer anderen Grundlage festgesetzt wird, und wenn (ii) die Person im Zusammenhang mit dem fraglichen Dokument keine für sie nachteiligen Schritte oder Entscheidungen getroffen hat, sondern (iii) lediglich einer Anforderung entsprochen hat, die sie, unabhängig von dem zu zahlenden Betrag, rechtmäßig nicht hätte umgehen können.
43. Des Weiteren sollte in Bezug auf Vertrauensschutz im Gemeinschaftsrecht beachtet werden, dass die meisten, wenn nicht gar alle Urteile des Gerichtshof zu Zahlungen nationaler Behörden Fälle betreffen, in denen Beihilfen rechtswidrig ausgezahlt wurden und zurückerstattet werden sollten. Der vorliegende Fall weicht insofern davon ab, als Van den Bor sich nur auf eine behauptete Zusicherung, dass ein bestimmter Betrag bezahlt wird, stützt.
44. Im Zusammenhang mit der Erstattung von rechtswidrig gezahlten Beihilfen hat der Gerichtshof festgestellt, dass es zwar nicht der Rechtsordnung der Gemeinschaft [widerspricht], wenn das nationale Recht im Rahmen der Rückforderung das berechtigte Vertrauen und die Rechtssicherheit schützt; da die Überwachung der staatlichen Beihilfen durch die Kommission in Artikel 93 des Vertrages zwingend vorgeschrieben ist, darf ein beihilfebegünstigtes Unternehmen auf die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe jedoch grundsätzlich nur dann vertrauen, wenn diese unter Einhaltung des darin vorgesehenen Verfahrens gewährt wurde. Einem sorgfältigen Gewerbetreibenden ist es regelmäßig möglich, sich zu vergewissern, dass dieses Verfahren eingehalten wurde ...".
45. In Anbetracht dieser Rechtsprechung liegt es auf der Hand, dass Van den Bor keinerlei Vertrauen auf die Auszahlung hätte setzen dürfen, wenn die Entschädigung als staatliche Beihilfe anzusehen wäre, die nicht ordnungsgemäß bei der Kommission angemeldet wurde.
46. Wenn sie hingegen entweder als ordnungsgemäß angemeldete Beihilfe oder (wie ich vorschlage) als rechtmäßiger Teil einer nach der Richtlinie 90/425 zulässigen Gesundheitsschutzmaßnahme anzusehen ist, liegt der Schlüssel des Problems in der Rückwirkung der Verordnung Nr. 717/96.
47. Mit dem Geltungsbeginn dieser Verordnung wurde den Mitgliedstaaten grundsätzlich die Möglichkeit genommen, nationale Maßnahmen (gleich welcher Art) zu ergreifen, die davon abwichen. Ich möchte daran erinnern, dass die Verordnung Nr. 717/96 am 19. April 1996 erlassen wurde, am 20. April in Kraft trat und ab dem 11. April galt. Das Van den Bor ausgehändigte Schätzungsdokument wurde am 19. April ausgestellt, mithin nach dem Datum, ab dem die Verordnung gelten sollte, aber vor dem Datum, an dem sie veröffentlicht wurde und in Kraft trat.
48. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ist es nach dem Prinzip der Rechtssicherheit zwar grundsätzlich ausgeschlossen, dass eine Maßnahme des Gemeinschaftsrechts für einen Zeitpunkt vor ihrer Veröffentlichung Wirkung entfaltet, doch kann dies ausnahmsweise dann anders sein, wenn (i) der Zweck, der damit erreicht werden soll, dies verlangt und (ii) das berechtigte Vertrauen der davon Betroffenen in angemessener Weise berücksichtigt wird.
49. Im vorliegenden Fall scheint die erste der beiden Bedingungen erfuellt zu sein. Das vorrangige Ziel der Verordnung war, wie ihrem Titel und ihren Begründungserwägungen deutlich zu entnehmen ist, die Stützung des Marktes in drei Mitgliedstaaten, insbesondere indem sichergestellt wurde, dass diese Mitgliedstaaten nicht die volle Last der Entschädigung der durch die notwendigen Tötungsmaßnahmen betroffenen Erzeuger allein tragen mussten, sondern die Gemeinschaft sich zu 70 % an den Gesamtkosten beteiligte, so wie sie es in der Vergangenheit in vergleichbaren Fällen getan hatte. Da zumindest die niederländische Regierung bereits mit der Durchführung eines Tötungsprogramms begonnen hatte, war die Rückwirkung notwendig, um eine Ermächtigungsgrundlage für die Beteiligung der Gemeinschaft zu schaffen.
50. Ich halte die zweite Bedingung ebenfalls für erfuellt. Niederländische Erzeuger konnten am 19. April darauf vertrauen, dass sie für die geschlachteten Kälber volle Entschädigung erhalten würden, dass aber der zu zahlende Betrag vermutlich auf der Grundlage einer in Kürze zu erlassenden gemeinschaftsrechtlichen Maßnahme berechnet würde. Die ursprüngliche niederländische Regelung sah eine volle Entschädigung auf der Grundlage des wirtschaftlichen Wertes der Kälber vor, der vor ihrer Entfernung aus dem Haltungsbetrieb festzusetzen war, die Verordnung Nr. 717/96 hingegen sah eine Entschädigung auf der Grundlage des jüngst festgestellten Gemeinschaftspreises für Kälberschlachtkörper gemessen in Lebendgewicht vor. Es war offensichtlich, dass die zu bestimmenden Beträge vermutlich in beiden Fällen sehr ähnlich ausfallen würden, und es ist bemerkenswert, dass der Unterschied für Van den Bor anscheinend nur geringfügig war. In vielen Fällen mag das Ergebnis der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften schlicht eine genauere Bestimmung des gutachterlich geschätzten Betrages gewesen sein; in manchen Fällen war vielleicht ein Fixpreis pro Kilogramm Lebendgewicht vorteilhafter für den Erzeuger als eine gutachterliche Schätzung, da letztere herabgesetzt werden musste, wenn der Allgemeinzustand des Tiers Anlass dazu gab. Unter diesen Umständen bin ich der Ansicht, dass das berechtigte Vertrauen der niederländischen Kälberproduzenten hinreichend berücksichtigt wurde und somit die Rückwirkung der Verordnung Nr. 717/96 gerechtfertigt war.
51. Demnach waren die niederländischen Behörden ab dem 11. April 1996 verpflichtet, die Vorschriften dieser Verordnung bei der Anwendung ihrer Entschädigungsregelung einzuhalten.
Ergebnis
52. In Anbetracht aller vorstehenden Erwägungen bin ich der Ansicht, dass der Gerichtshof die vom College voor Beroep van het Bedrijfsleven vorgelegten Fragen wie folgt beantworten sollte:
Der niederländische Minister für Landwirtschaft, Landschaftspflege und Fischerei war gemäß Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a und/oder Artikel 10 Absatz 1 der Richtlinie 90/425/EWG des Rates dazu befugt, am 3. April 1996 nationale Vorschriften als Ermächtigungsgrundlage für Entschädigungszahlungen für den durch die Schlachtung von Kälbern britischer Herkunft aus Gründen des Gesundheitsschutzes erlittenen Verlust zu erlassen. Ab dem Geltungsbeginn der Verordnung Nr. 717/96 des Rates am 11. April 1996 durften die niederländischen Behörden diese Vorschriften jedoch nur noch in einer mit dieser Verordnung übereinstimmenden Form anwenden.