61998CJ0471_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-471/98,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved F. Benyon, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Kongeriget Belgien ved A. Snoecx, som befuldmægtiget, bistået af avocat J.H.J. Bourgeois, og Rechtsanwältin N.F. Köhncke, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt,
støttet af
Kongeriget Nederlandene ved M.A. Fierstra og J. van Bakel, som befuldmægtigede,
intervenient,
"angående en påstand om, at det fastslås
- principalt, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til EF-traktaten, navnlig artikel 5 (nu artikel 10 EF) og artikel 52 (efter ændring nu artikel 43 EF), samt i henhold til den afledte ret, der er vedtaget herunder, navnlig Rådets forordning (EØF) nr. 2407/92 af 23. juli 1992 om udstedelse af licenser til luftfartsselskaber (EFT L 240, s. 1), Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (EFT L 240, s. 8), Rådets forordning (EØF) nr. 2409/92 af 23. juli 1992 om billetpriser og rater inden for luftfart (EFT L 240, s. 15), Rådets forordning (EØF) nr. 2299/89 af 24. juli 1989 om en adfærdskodeks for edb-reservationssystemer (EFT L 220, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 3089/93 af 29. oktober 1993 (EFT L 278, s. 1), og Rådets forordning (EØF) nr. 95/93 af 18. januar 1993 om fælles regler for tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter i Fællesskabets lufthavne (EFT L 14, s. 1), idet Kongeriget Belgien har forhandlet, paraferet og i 1995 indgået, samt individuelt har anvendt en såkaldt »open skies«-aftale med USA på luftfartsområdet
- subsidiært og delvis supplerende for det tilfælde, at 1995-aftalen ikke anses for radikalt at have ændret og dermed erstattet de tidligere indgåede aftaler, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i medfør af traktatens artikel 5 og den afledte ret, idet det ikke har fjernet de bestemmelser i de tidligere aftaler, der er uforenelige med traktaten, navnlig med artikel 52, og med bestemmelser i den afledte ret, og ikke har taget de nødvendige retlige skridt med henblik herpå,
har DOMSTOLEN
sammensat af formanden for Sjette Afdeling, J.-P. Puissochet, som fungerende præsident, afdelingsformand R. Schintgen samt dommerne C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, V. Skouris (refererende dommer), F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr og J.N. Cunha Rodrigues,
generaladvokat: A. Tizzano
justitssekretær: assisterende justitssekretær H. von Holstein og afdelingschef D. Louterman-Hubeau,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 8. maj 2001 er afgivet mundtlige indlæg af Kommissionen ved F. Benyon, af Kongeriget Belgien ved J.H.J. Bourgeois og N.F. Köhncke, og af Kongeriget Nederlandene ved J. van Bakel, H.G. Sevenster og J. van Haersolte, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 31. januar 2002,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 18. december 1998 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) anlagt sag med påstand om, at det fastslås
- principalt, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til EF-traktaten, navnlig artikel 5 (nu artikel 10 EF) og artikel 52 (efter ændring nu artikel 43 EF), samt i henhold til den afledte ret, der er vedtaget herunder, navnlig Rådets forordning (EØF) nr. 2407/92 af 23. juli 1992 om udstedelse af licenser til luftfartsselskaber (EFT L 240, s. 1), Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (EFT L 240, s. 8), Rådets forordning (EØF) nr. 2409/92 af 23. juli 1992 om billetpriser og rater inden for luftfart (EFT L 240, s. 15), Rådets forordning (EØF) nr. 2299/89 af 24. juli 1989 om en adfærdskodeks for edb-reservationssystemer (EFT L 220, s. 1), som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 3089/93 af 29. oktober 1993 (EFT L 278, s. 1, herefter »forordning nr. 2299/89«), og Rådets forordning (EØF) nr. 95/93 af 18. januar 1993 om fælles regler for tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter i Fællesskabets lufthavne (EFT L 14, s. 1), idet Kongeriget Belgien har forhandlet, paraferet og i 1995 indgået, samt individuelt har anvendt en såkaldt »open skies«-aftale med USA på luftfartsområdet
- subsidiært og delvis supplerende for det tilfælde, at 1995-aftalen ikke anses for radikalt at have ændret og dermed erstattet de tidligere indgåede aftaler, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i medfør af traktatens artikel 5 og den afledte ret, idet det ikke har fjernet de bestemmelser i de tidligere aftaler, der er uforenelige med traktaten, navnlig med artikel 52, og med bestemmelser i den afledte ret, og ikke har taget de nødvendige retlige skridt med henblik herpå.
2 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 8. juli 1999 har Kongeriget Nederlandene fået tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Kongeriget Belgiens påstande.
De relevante retsregler
3 Ifølge EF-traktatens artikel 84, stk. 1 (efter ændring nu artikel 80, stk. 1, EF), finder bestemmelserne i afsnit IV, som omhandler transport, i traktatens tredje del, kun anvendelse på transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje. Artiklens stk. 2 har følgende ordlyd:
»Rådet kan med kvalificeret flertal træffe beslutning om, hvorvidt, i hvilket omfang og på hvilken måde passende bestemmelser vil kunne fastsættes for sø- og luftfart.
Procedurebestemmelserne i artikel 75, stk. 1 og 3, finder anvendelse.«
4 I medfør af sidstnævnte bestemmelse og med henblik på en gradvis gennemførelse af det indre marked på luftfartsområdet vedtog Rådet i 1987, 1990 og 1992 tre såkaldte »pakker« med retsregler, der tilsigter dels at gennemføre princippet om fri udveksling af tjenesteydelser på luftfartsområdet, dels at sikre en anvendelse af de fællesskabsretlige konkurrenceregler på dette område.
5 De i 1992 vedtagne retsregler, den såkaldte »tredje pakke«, omfatter forordning nr. 2407/92, nr. 2408/92 og nr. 2409/92.
6 Artikel 1 i forordning nr. 2407/92 bestemmer, at denne forordning omhandler de krav, som medlemsstaterne stiller til luftfartsselskaber, der er etableret i Fællesskabet, med henblik på udstedelse og opretholdelse af licenser. Det fremgår i den forbindelse af forordningens artikel 3, stk. 3, at et foretagende, der er etableret i Fællesskabet, kun må udøve lufttransport med passagerer, post og/eller fragt mod vederlag og/eller lejeafgift, såfremt det har fået udstedt den dertil nødvendige licens. I henhold til forordningens artikel 4, stk. 1 og 2, må en medlemsstat kun udstede en sådan licens til foretagender, der har deres hovedvirksomhed og eventuelle hovedkontor/hjemsted i denne medlemsstat, og, med forbehold af aftaler og konventioner, som Fællesskabet er kontraherende part i, som medlemsstater og/eller statsborgere i medlemsstater besidder majoriteten i og har den effektive kontrol over.
7 Forordning nr. 2408/92 omhandler, således som det fremgår af dens titel, EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet. Ifølge definitionen i forordningens artikel 2, litra b), er et EF-luftfartsselskab et luftfartsselskab med en gyldig licens udstedt i overensstemmelse med forordning nr. 2407/92. Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2408/92 bestemmer, at den (de) berørte medlemsstat(er) tillader EF-luftfartsselskaber at udøve trafikrettigheder på ruter inden for Fællesskabet. I henhold til samme artikels stk. 2 kunne medlemsstaterne imidlertid indtil den 1. april 1997 fastsætte en undtagelse fra denne bestemmelse for så vidt angår cabotagetrafikrettigheder.
8 Artikel 4-7 i forordning nr. 2408/92 regulerer bl.a. medlemsstaternes mulighed for at indføre forpligtelse til offentlig tjeneste for så vidt angår nærmere angivne ruter. Ifølge samme forordnings artikel 8 kan medlemsstaterne fastlægge fordelingen af trafikken på de enkelte lufthavne inden for et lufthavnssystem, når det sker uden forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets nationalitet eller identitet. Endelig hjemler forordningens artikel 9 mulighed for, at den ansvarlige medlemsstat i tilfælde af alvorlige overbelastnings- og/eller miljøproblemer kan indføre betingelser for, begrænse eller nægte udøvelsen af trafikrettigheder, navnlig når et tilfredsstillende serviceniveau kan nås med andre transportformer.
9 Det fremgår af artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 2409/92, at forordningen fastlægger kriterier og procedurer for fastsættelse af billetpriser og rater for transport i trafikflyvning udelukkende inden for Fællesskabet.
10 Samme artikels stk. 2 og 3 har følgende ordlyd:
»2. Med forbehold af stk. 3 finder denne forordning ikke anvendelse på:
a) billetpriser og rater, der anvendes af andre luftfartsselskaber end EF-luftfartsselskaber
b) billetpriser og rater, der fastsættes i henhold til en forpligtelse til offentlig tjeneste i overensstemmelse med Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet.
3. Kun EF-luftfartsselskaber har ret til at indføre nye produkter eller lavere billetpriser end dem, der gælder for identiske produkter.«
11 Ud over forordning nr. 2407/92, nr. 2408/92 og nr. 2409/92, som alle blev udstedt i 1992, har fællesskabslovgiver vedtaget andre retsakter på luftfartsområdet, bl.a. forordning nr. 2299/89 og nr. 95/93.
12 Artikel 1 i forordning nr. 2299/89 bestemmer, at forordningen finder anvendelse på edb-reservationssystemer, der omfatter luftfartsprodukter (herefter »CRS«), som tilbydes til anvendelse og/eller anvendes på Fællesskabets område, uanset systemleverandørens status eller nationalitet, hvor de anvendte oplysninger kommer fra, eller hvor den pågældende centrale databehandlingsenhed er beliggende, og uanset hvor de lufthavne er beliggende, mellem hvilke flyvningen foregår.
13 I samme forordnings artikel 7, stk. 1 og 2, er det imidlertid fastsat:
»1. De i artikel 3 og 4 til 6 anførte forpligtelser for systemleverandører gælder ikke over for et moderluftfartsselskab i et tredjeland, såfremt dette selskabs CRS uden for Fællesskabets område ikke sikrer Fællesskabets luftfartsselskaber tilsvarende behandling som den, der er fastsat i denne forordning og i Kommissionens forordning (EØF) nr. 83/91.
2. De i artikel 3a, 4 og 8 anførte forpligtelser for moderluftfartsselskaber eller deltagende luftfartsselskaber gælder ikke over for et CRS, der kontrolleres af (et) luftfartsselskab(er) i et eller flere tredjelande, såfremt der ikke indrømmes moderluftfartsselskabet eller deltagende luftfartsselskaber en behandling uden for Fællesskabets område svarende til den, der er fastsat i denne forordning og i Kommissionens forordning (EØF) nr. 83/91.«
14 Endelig er det ubestridt, at forordning nr. 95/93 også finder anvendelse på luftfartsselskaber fra tredjelande. Denne forordnings artikel 12 har imidlertid følgende ordlyd:
»1. Når det viser sig, at et tredjeland i forbindelse med tildelingen af ankomst- og afgangstidspunkter i lufthavne
a) ikke indrømmer EF-luftfartsselskaberne en behandling, der svarer til den behandling, som medlemsstaterne giver luftfartsselskaber fra det pågældende land, eller
b) ikke indrømmer EF-luftfartsselskaberne en de facto national behandling, eller
c) indrømmer luftfartsselskaber fra andre tredjelande en mere fordelagtig behandling end EF-luftfartsselskaberne,
kan der træffes passende foranstaltninger for at rette op på situationen med hensyn til den eller de pågældende lufthavne, herunder helt eller delvis at suspendere forpligtelserne efter denne forordning over for et luftfartsselskab fra dette tredjeland, i overensstemmelse med fællesskabsretten.
2. Medlemsstaterne underretter Kommissionen om alle alvorlige vanskeligheder, retlige og faktiske, som EF-luftfartsselskaberne støder på, når de søger at få tildelt ankomst- og afgangstidspunkter i lufthavne i tredjelande.«
Tvistens baggrund
Kommissionens initiativer med henblik på Fællesskabets indgåelse af internationale luftfartsaftaler
15 Mod slutningen af eller efter Anden Verdenskrig havde en række stater, som senere er blevet medlemmer af Fællesskabet, herunder Kongeriget Belgien, allerede indgået bilaterale aftaler på luftfartsområdet med USA.
16 Med henblik på, at disse bilaterale aftaler blev erstattet af en enkelt aftale mellem Fællesskabet og USA, anmodede Kommissionen fra begyndelsen af 1990'erne gentagne gange Rådet om tilladelse til at indgå en sådan aftale på luftfartsområdet med de amerikanske myndigheder.
17 Kommissionen fremsatte således den 23. februar 1990 en første sådan anmodning, idet den fremsatte et forslag til Rådets beslutning om en konsultations- og bemyndigelsesprocedure for aftaler om handelsforbindelserne mellem medlemsstaterne og tredjelande vedrørende luftfart. Kommissionen fremsatte derefter den 23. oktober 1992 på ny et forslag til beslutning, der indeholdt mindre ændringer (EFT 1993 C 216, s. 15). De to forslag havde hjemmel i EF-traktatens artikel 113 (efter ændring nu artikel 133 EF), idet Kommissionen fandt, at indgåelsen af internationale aftaler på luftfartsområdet var omfattet af anvendelsesområdet for Fællesskabets handelspolitik.
18 I begge tilfælde fulgte Rådet imidlertid ikke Kommissionens initiativer op. Rådets holdning fremgik klart af de konklusioner, det vedtog den 15. marts 1993, og hvori det var præciseret:
- Efter Rådets opfattelse er traktatens artikel 84, stk. 2, det rette grundlag for den praktiske udvikling af en luftfartspolitik over for tredjelande.
- Medlemsstaterne skal fortsat være fuldt ansvarlige for deres relationer med tredjelande på luftfartsområdet, medmindre og indtil Rådet har truffet foranstaltninger herom. Det må imidlertid i den forbindelse understreges, at under bilaterale forhandlinger skal medlemsstaterne tage behørigt hensyn til forpligtelserne i henhold til fællesskabsretten og holde sig underrettet om de øvrige medlemsstaters interesser.
- Forhandlinger på fællesskabsplan med tredjelande bør kun føres, når Rådet har skønnet, at en sådan fremgangsmåde er i overensstemmelse med den fælles interesse, idet der herved kan opnås et bedre resultat for alle berørte medlemsstater sammenlignet med det resultat, der fremkommer gennem den traditionelle ordning med bilaterale aftaler.
19 I april 1995 rejste Kommissionen på ny spørgsmålet, idet den henstillede, at Rådet traf en beslutning, som bemyndigede Kommissionen til at forhandle med USA på luftfartsområdet. Som svar på denne nye anmodning tillagde Rådet i juni 1996 Kommissionen et begrænset mandat til at forhandle med USA - i samarbejde med et særligt udvalg, der var nedsat af Rådet - vedrørende følgende aspekter: Konkurrenceregler, ejendomsret til og kontrol med luftfartsselskaber, CRS, »code sharing«, løsning af konflikter, leasing, miljøklausuler og overgangsbestemmelser. I tilfælde af en eventuel anmodning fra USA's side kunne Kommissionen udvide forhandlingerne til også at omfatte statsstøtte og andre foranstaltninger med henblik på at undgå, at luftfartsselskaber går konkurs, tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter i lufthavnene, luftfartsselskabernes økonomiske og tekniske egnethed, sikkerhedsbestemmelser, beskyttelsesklausuler og et hvilket som helst andet spørgsmål, der vedrører regulering af området. Det var derimod udtrykkeligt præciseret, at mandatet ikke omfattede forhandlinger vedrørende markedsadgang (herunder »code sharing« og leasing, for så vidt som der herved var tale om trafikrettigheder), kapacitet, udpegning af luftfartsselskaber samt priser.
20 Referatet af samlingen i Rådet, hvor Kommissionen blev tillagt det nævnte forhandlingsmandat, var vedlagt forskellige erklæringer fra de to berørte institutioner. I en af de nævnte erklæringer, der var afgivet i fællesskab af de to institutioner (herefter »den fælles erklæring af 1996«), var det anført, at med henblik på at sikre kontinuiteten i forholdet mellem medlemsstaterne og USA under forhandlingerne på fællesskabsplan og med henblik på at råde over et holdbart alternativ, såfremt de nævnte forhandlinger måtte bryde sammen, skulle den nuværende ordning med bilaterale aftaler opretholdes og forblive i kraft, indtil der var indgået en ny aftale, der forpligtede Fællesskabet. I en særskilt erklæring anførte Kommissionen, at efter dens opfattelse var Fællesskabet blevet kompetent med hensyn til trafikrettigheder på luftfartsområdet.
21 Der er til dato ikke indgået nogen aftale med USA som følge af det forhandlingsmandat, Kommissionen blev tillagt i 1996.
22 Derimod fremgår det af sagen, at Fællesskabet i 1992 indgik en aftale med Kongeriget Norge og Kongeriget Sverige om civil luftfart. Denne aftale blev godkendt ved Rådets afgørelse 92/384/EØF af 22. juni 1992 (EFT L 200, s. 20). Fællesskabet har endvidere indgået en principaftale herom med Schweiz, og på det tidspunkt, hvor denne sag blev anlagt, var Fællesskabet ved at forhandle med tolv europæiske lande om en aftale om indførelse af et »fælleseuropæisk luftfartsområde«.
Den bilaterale luftfartsaftale, der er indgået mellem Kongeriget Belgien og USA
23 En bilateral aftale på luftfartsområdet, den såkaldte »Bermuda-aftale«, blev for første gang indgået mellem Kongeriget Belgien og USA i 1946. Aftalen indebar bestemmelser om generelle principper, bestemmelser om udpegelse, hvorefter luftfartsselskaber ejes og effektivt kontrolleres af den anden part eller dennes statsborgere, bestemmelser vedrørende kapacitet, som skulle være afpasset efter publikummets behov for en sådan befordring, bestemmelser om fastsættelse og godkendelse af priser, en række bestemmelser af lovmæssig og administrativt fastsat karakter (bl.a. vedrørende toldfritagelse, voldgift, samråd og opsigelse) samt bestemmelser om luftruter.
24 Aftalen blev ændret i 1972, 1977 og 1978 med henblik på at liberalisere den internationale lufttrafik. I kraft af den protokol mellem Kongeriget Belgien og USA, der blev undertegnet den 8. november 1978 (herefter »1978-protokollen«) blev der øget frihed på prisområdet, ligesom den liberalisering af charterflyvningen, der allerede var gennemført i 1972, blev gentaget, og de ensidige begrænsninger med hensyn til volumen, trafik, frekvenser og afgangspålidelighed blev ophævet. Endvidere forpligtede de to parter sig i henhold til protokollen til at træffe enhver anden foranstaltning med henblik på at ophæve enhver form for forskelsbehandling og illoyal konkurrence over for den anden parts luftfartsselskaber. Endelig liberaliserede 1978-protokollen rutetrafikken. For så vidt angår trafikrettigheder for USA fik USA i henhold til den nævnte protokols artikel 3 navnlig tildelt adgang til ruter, der udgår fra amerikansk område og som passerer mellemliggende pladser undervejs mod Belgien eller hinsidigesliggende, i retning mod alle pladser uden for Belgien, uden geografisk begrænsning med hensyn til antallet og typen af anvendte luftfartøjer. Med hensyn til trafikrettigheder for Kongeriget Belgien blev de udvidet til at omfatte to faste pladser og tre vekslende pladser i USA, og der blev tildelt »beyond«-rettigheder med hensyn til enhver plads i Canada og til Mexico (Mexico) fra en plads i USA.
25 Denne liberalisering blev videreført i kraft af luftfartsaftalen af 23. oktober 1980 mellem Kongeriget Belgien og USA (herefter »1980-aftalen«). Denne aftale indeholder følgende bestemmelser:
- Parterne må kunne gribe ind i prisdannelsen for at forhindre dumpingpraksis og eliminerende priser eller diskriminerende former for praksis og priser, for at beskytte forbrugerne mod urimeligt høje eller restriktive priser som følge af misbrug af en dominerende stilling eller for at beskytte luftfartsselskaberne mod kunstigt lave priser som følge af direkte eller indirekte statsstøtte, idet det præciseres, at hver part kan tillade et luftfartsselskab at bringe sine priser på linje med de laveste eller mest konkurrencedygtige priser for et luftfartsselskab fra den anden part. Endvidere indføres der en ordning med »double disapproval« med hensyn til de priser, en af parternes luftfartsselskaber anvender (artikel 12).
- Reglerne med hensyn til charterflyvninger liberaliseres (tillæg II).
- Bilaterale restriktioner med hensyn til kapacitet, frekvens, luftfartøjstype og trafik ophæves, og parterne forpligter sig til at give begge parters selskaber lige og loyale muligheder for at konkurrere (artikel 11).
- Brugerafgifterne skal være retfærdige, rimelige og ikke-diskriminerende (artikel 10).
- Udpegelse af mange luftfartsselskaber er tilladt.
- Trafikrettighederne er ubegrænsede for USA's luftfartsselskaber. For så vidt angår trafikrettighederne for Kongeriget Belgien forbliver adgangen til det amerikanske marked for befordring med passagerer og fragt derimod begrænset til den adgang, der er fastsat i 1978-protokollen. Disse rettigheder er ikke undergivet geografiske begrænsninger eller begrænsninger med hensyn til retning eller ændringer af type eller antal af luftfartøjer i drift (tillæg I, section 2 og 3).
26 I forbindelse med en ændring, der blev gennemført i 1986, var det kun artikel 7 i 1980-aftalen, der omhandler beskyttelse af luftfarten, der blev erstattet.
27 Som følge af tilpasninger, der blev forhandlet i 1991, opnåede Kongeriget Belgien endvidere adgang til tre faste pladser (Boston, Chicago og Detroit (USA)), to pladser efter eget valg og yderligere ti pladser på grundlag af »code sharing«. Luftfartsselskaberne opnåede adgang til at indgå fælles aftaler om markedsføring, dog bortset fra cabotageydelser og »revenue pooling«. Med hensyn til CRS aftalte parterne i et nyt tillæg III til 1980-aftalen, at de skulle være underlagt principperne om ikke-diskriminering, om gennemskuelighed og om fair konkurrence, ligesom der blev givet fri adgang (hver for sig på sit eget marked) til CRS og CRS-faciliteter på deres område. Disse ændringer trådte først i kraft i januar 1994, da et luftfartsselskab anmodede om at blive omfattet af den nye frihed til code sharing, der blev aftalt i 1991.
28 Det fremgår af sagen, at USA i 1992 tog initiativ til at tilbyde en række europæiske stater at indgå en bilateral såkaldt »open skies«-aftale med USA. En sådan aftale skulle dels gøre det lettere for amerikanske og europæiske luftfartsselskaber at indgå alliancer, dels opfylde en række kriterier, der var fastsat af den amerikanske regering, som f.eks. fri adgang til alle luftruter, ubegrænsede rute- og trafikrettigheder, fastsættelse af priser i henhold til systemet med »double disapproval« for ruter mellem parterne i aftalen, mulighed for at aftale flyvninger med fælles koder osv.
29 I 1993 og 1994 styrkede USA bestræbelserne for at indgå bilaterale luftfartsaftaler efter »open skies«-modellen med så mange europæiske lande som muligt.
30 I en skrivelse af 17. november 1994 til medlemsstaterne fremhævede Kommissionen de negative virkninger, sådanne bilaterale aftaler ville medføre for Fællesskabet, og erklærede, at denne form for aftaler ville berøre Fællesskabets interne lovgivning. Kommissionen tilføjede, at forhandlinger om sådanne aftaler retligt set kun kunne føres på fællesskabsplan og kun således blive effektive.
31 Under forhandlinger den 28. februar og den 1. marts 1995 nåede repræsentanter for den belgiske regering og den amerikanske regering til enighed om en ændring af 1980-aftalen, hvilket efterfølgende blev bekræftet ved en noteveksling. Der blev foretaget følgende ændringer (herefter »de ændringer, der blev foretaget i 1995«). I selve 1980-aftalen blev artikel 1 (Definitioner), artikel 3 (Udpegelse og bemyndigelse), artikel 6 (Flyvesikkerhed), artikel 7 (Beskyttelse af luftfarten), artikel 8 (Forretningsmæssige muligheder), artikel 9 (Told og afgifter), artikel 10 (Brugerafgifter), artikel 11 (Fair konkurrence), artikel 12 (Prisfastsættelse), artikel 13 (Overfladetransport/kombineret transport), artikel 14 (Kommissioner), artikel 15 (Anvendelse), artikel 17 (Bilæggelse af tvister) og artikel 20 (Multilaterale aftaler) ændret eller ophævet for at bringe aftalen i overensstemmelse med den amerikanske model for en såkaldt »open skies«-aftale. Desuden blev tillæg I og II til 1980-aftalen, der vedrører ruter og driftsmuligheder, ændret i overensstemmelse med den samme model (f.eks. vedrørende ruter, driftsfleksibilitet, charter-luftbefordring mv.).
32 I henhold til artikel 3 i 1980-aftalen er hver enkelt kontraherende parts meddelelse af koncessioner og tekniske tilladelser til luftfartsselskaber, som er udpeget af den anden part, betinget af, »at en væsentlig del af ejendomsretten beror hos og den effektive kontrol over det pågældende luftfartsselskab udøves af den part, der har udpeget det, denne parts statsborgere eller begge« (herefter »klausulen vedrørende ejendomsretten til og kontrollen med luftfartsselskaber«). Ifølge aftalens artikel 4 kan de pågældende koncessioner og tilladelser tilbagekaldes, suspenderes eller begrænses, såfremt ovennævnte betingelse ikke er opfyldt.
Den administrative procedure
33 Efter at være blevet bekendt med, at forhandlingerne med henblik på at ændre 1980-aftalen var blevet afsluttet, tilstillede Kommissionen den 2. juni 1995 den belgiske regering en åbningsskrivelse, hvori den i det væsentlige meddelte, at der gennem de fællesskabsretlige bestemmelser på luftfartsområdet var skabt et fuldstændigt regelsæt med henblik på at skabe et indre marked på dette område, og at medlemsstaterne som følge deraf ikke længere havde kompetence til at indgå bilaterale aftaler som den, som Kongeriget Belgien netop havde forhandlet med USA. Ifølge Kommissionen var en sådan aftale desuden i strid med den primære og afledte fællesskabsret.
34 Den belgiske regering bestred i skrivelse af 4. september 1995 Kommissionens synspunkter. Kommissionen fremsatte herefter den 16. marts 1998 en begrundet udtalelse over for Kongeriget Belgien, hvori den konkluderede, at de bilaterale forpligtelser, der var en følge af de ændringer af 1980-aftalen, der var foretaget i 1995, udgjorde en tilsidesættelse af fællesskabsretten, ligesom den anmodede Kongeriget Belgien om at efterkomme den begrundede udtalelse inden for en frist på to måneder efter dens meddelelse.
35 Kommissionen fandt ikke den belgiske regerings svarskrivelse af 26. juni 1998 tilfredsstillende og har derfor anlagt nærværende sag.
Formaliteten
36 Ifølge den belgiske regering udgør anlæggelsen af den foreliggende sag procedurefordrejning, idet Kommissionen herved forsøger at tilvejebringe en kompetence for Fællesskabet, som den ikke har kunnet få anerkendt i Rådet, og som den kun burde kunne opnå ved at anlægge sag mod Rådet. Den belgiske regering har i duplikken subsidiært anført, at Kommissionen med anlæggelsen af den foreliggende sag har skuffet den berettigede forventning, Kongeriget Belgien nærede på grundlag af den fælles erklæring af 1996, som blev afgivet efter afsendelsen af åbningsskrivelsen af 2. januar 1995, og hvoraf det fremgik, at den traktatbrudsprocedure, der var indledt mod Kongeriget Belgien, ikke ville blive fortsat.
37 Hertil bemærkes, at formålet med den foreliggende sag er at få fastslået, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til fællesskabsretten, idet det har indgået en bilateral aftale med USA på luftfartsområdet.
38 Kommissionen har ved at anlægge et traktatbrudssøgsmål i overensstemmelse med traktatens artikel 169 anvendt traktatens bestemmelser korrekt, idet den har valgt det søgsmål, der særligt er fastsat i traktaten for det tilfælde, hvor den mener, at en medlemsstat har tilsidesat en af de forpligtelser, den er pålagt i henhold til fællesskabsretten.
39 For så vidt angår den belgiske regerings argument om, hvorfor Kommissionen har valgt at anlægge den foreliggende sag frem for at anlægge sag mod Rådet, bemærkes, at på grundlag af sin forpligtelse til at overvåge, at traktaten overholdes, er Kommissionen enekompetent til at afgøre, hvorvidt det må anses for formålstjenligt at indlede en traktatbrudsprocedure, og til at fastlægge, på grundlag af hvilken handlemåde eller undladelse fra den pågældende medlemsstats side denne procedure bør iværksættes (jf. dom af 11.8.1995, sag C-431/92, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 2189, præmis 22).
40 Denne indsigelse kan derfor ikke tages til følge.
41 Med hensyn til den belgiske regerings subsidiære indsigelse bemærkes, at i henhold til artikel 42, stk. 2, i Domstolens procesreglement må nye anbringender ikke fremsættes under sagens behandling, medmindre de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne.
42 Indsigelsen vedrørende tilsidesættelsen af den berettigede forventning blev for første gang fremsat i replikken og støttes ikke på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne.
43 Denne indsigelse kan derfor ikke tages til følge.
Nødvendigheden af, at der tages stilling til, om der er tale om en ny aftale som følge af de ændringer, der blev foretaget i 1995
44 Formuleringen af Kommissionens principale og subsidiære påstand viser, at efter Kommissionens opfattelse forudsætter realitetsbehandlingen af begge disse påstande nødvendigvis, at Domstolen først tager stilling til et forudgående andet spørgsmål, nemlig om de ændringer, der blev foretaget i 1995, har bevirket, at den tidligere bestående aftale af 1980 er blevet en ny såkaldt »open skies«-aftale, som bestemmelserne i 1980-aftalen, således som de efterfølgende er blevet ændret, er en integrerende del af. Såfremt dette faktisk er tilfældet, bør Domstolen ifølge Kommissionen kun behandle den principale påstand og tage stilling til, om den nye aftale er forenelig med de relevante fællesskabsretlige bestemmelser, der var i kraft i 1995. I modsat fald vil det ikke være nødvendigt at behandle den principale påstand, og Domstolen bør i så fald behandle den subsidiære påstand og tage stilling til, om bestemmelserne i de tidligere aftaler, især 1980-aftalen, er forenelige med bl.a. traktatens artikel 5.
45 Den belgiske regering har anført, at selv inden de ændringer, der blev foretaget i 1995, var 1980-aftalen allerede en liberal luftfartsaftale. Kommissionen har i høj grad overvurderet rækkevidden af de pågældende ændringer, navnlig derved, at den har hæftet sig ved det antal bestemmelser, ændringerne vedrører. På grundlag af en gennemgang punkt for punkt af de pågældende ændringer har den belgiske regering gjort gældende, at de i det væsentlige blot består i at tildele Kongeriget Belgien de samme ubegrænsede trafikrettigheder, som USA har haft siden 1978-protokollen. Bortset fra de ændringer, der er foretaget i tillæg I til 1980-aftalen, og som har til formål at supplere udvekslingen af trafikrettigheder for så vidt angår rutetrafikken, er de øvrige ændringer, der blev foretaget i 1995, rent redaktionelle. De kan derfor ikke udgøre en ny aftale.
46 Til støtte for sit eget synspunkt har Kommissionen foretaget en detaljeret gennemgang af de ændringer, der blev foretaget i 1995. Den har først understreget, at flere bestemmelser i 1980-aftalen, bl.a. artikel 7 og 8, har undergået væsentlige ændringer. Desuden er artikel 10, 13 og 20 i 1980-aftalen blevet erstattet, mens artikel 14 og 15 er blevet ophævet. Endelig har tillæg I, som er blevet ændret med henblik på at tage højde for udviklingen af trafikrettigheder mellem de kontraherende parter, fuldstændig ændret 1980-aftalen fra en klassisk »Bermuda«-aftale til en såkaldt »open skies«-aftale, der er i overensstemmelse med den amerikanske model.
47 Hertil bemærkes først, at en realitetsbehandling af Kommissionens principale påstand ikke nødvendigvis forudsætter, at Domstolen tager stilling til, om de ændringer, der blev foretaget i 1995, har medført, at den tidligere bestående aftale af 1980 er blevet til en ny aftale.
48 Selv om 1980-aftalen i kraft af de ændringer, der blev foretaget før 1995, har udviklet sig i retning af en »open skies«-aftale, fremgår det dog af sagen og af retsforhandlingerne for Domstolen, at de ændringer af 1980-aftalen, der blev foretaget i 1995, og som er beskrevet i denne doms præmis 31, har medført en fuldstændig liberalisering af lufttrafikken mellem USA og Kongeriget Belgien derved, at der blev sikret fri adgang til alle ruter mellem alle pladser i de to stater, uden begrænsning med hensyn til kapacitet og frekvens, uden begrænsning med hensyn til førliggende, mellemliggende og hinsidesliggende pladser (»behind, between and beyond rights«), og med alle ønskede kombinationer af luftfartøjstyper (»change of gauge«). Denne fuldstændige frihed er blevet suppleret med bestemmelser, der vedrører de berørte luftfartsselskabers muligheder for at indgå aftaler om flyvninger med fælles kode (»code sharing«), og med bestemmelser, der fremmer konkurrencen eller ikke-diskriminering.
49 Heraf følger, at de ændringer af 1980-aftalen, der blev foretaget i 1995, har tilvejebragt rammen om et forstærket samarbejde mellem USA og Kongeriget Belgien, som har affødt nye og omfattende internationale forpligtelser for Kongeriget Belgien.
50 Der er endvidere grund til at understrege, at de ændringer, der blev foretaget i 1995, vidner om, at 1980-aftalen er blevet genforhandlet i sin helhed. Heraf følger, at selv om visse bestemmelser i 1980-aftalen ikke formelt er blevet ændret gennem de ændringer, der blev foretaget i 1995, eller kun har undergået marginale, redaktionelle ændringer, står det dog fast, at de forpligtelser, der følger af de pågældende bestemmelser, er blevet bekræftet i forbindelse med denne genforhandling. I en sådan situation er medlemsstaterne ikke alene afskåret fra at indgå nye internationale forpligtelser, men også fra at opretholde sådanne forpligtelser, såfremt medlemsstaterne herved tilsidesætter fællesskabsretten (jf. i denne retning domme af 4.7.2000, sag C-62/98, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 5171, og sag C-84/98, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 5215).
51 Konstateringen i den foregående præmis gælder navnlig med hensyn til den adgang til ruterne inden for Fællesskabet, der er indrømmet de luftfartsselskaber, USA har udpeget. Selv om denne adgang som hævdet af den belgiske regering følger af forpligtelser, der er indgået før 1995, fremgår det af sektion 1 i tillæg I til 1980-aftalen, der omhandler listen over ruter, som ændret i 1995, at adgangen for luftfartsselskaber, der er udpeget af USA, til ruter inden for Fællesskabet i det mindste på ny er blevet bekræftet i 1995 som led i den udveksling af trafikrettigheder, de to stater aftalte.
52 I øvrigt bemærkes, som generaladvokaten med rette har fremhævet med hensyn til klausulen vedrørende ejendomsretten til og kontrollen med luftfartsselskaber i punkt 136-138 i sit forslag til afgørelse, at det må lægges til grund, at de ændringer af aftalen, der blev foretaget i 1995, som helhed påvirker rækkevidden af bestemmelserne så som den nævnte klausul, som ikke formelt er blevet ændret i kraft af de pågældende ændringer eller kun er blevet det i begrænset omfang.
53 Heraf følger, at alle de internationale forpligtelser, der er omtvistet i forbindelse med den principale påstand, skal vurderes i relation til de fællesskabsretlige bestemmelser, Kommissionen har påberåbt sig til støtte for denne påstand, og som var i kraft på det tidspunkt, hvor de pågældende forpligtelser blev indgået eller bekræftet, dvs. i hvert fald i 1995.
54 Da Domstolen kan tage stilling til den principale påstand, er det ufornødent at behandle den subsidiære påstand. Som den subsidiære påstand er formuleret, afhænger behandlingen af den ikke af, i hvilket omfang den principale påstand ville blive taget til følge, men af, om Domstolen fandt, at den kunne tage stilling til denne påstand.
Traktatbruddet som følge af tilsidesættelsen af Fællesskabets eksterne kompetence
55 Kommissionen har gjort gældende, at Kongeriget Belgien har tilsidesat Fællesskabets eksterne kompetence ved at påtage sig de omtvistede forpligtelser. Kommissionen har nærmere anført, at denne kompetence dels følger af, at det er nødvendigt, som omhandlet i udtalelse 1/76 af 26. april 1977 (Sml. s. 741), at en aftale, der indeholder sådanne forpligtelser, indgås på fællesskabsplan, dels at de omtvistede forpligtelser påvirker, som omhandlet i dom af 31. marts 1971, sag 22/70, Kommissionen mod Rådet, den såkaldte »AETR«-dom (Sml. 1971, s. 41, org.ref.: Rec. s. 263), de regler, Fællesskabet har vedtaget på luftfartsområdet.
Argumentet om, at Fællesskabet har en ekstern kompetence, som omhandlet i udtalelse 1/76
Parternes argumenter
56 Kommissionen har gjort gældende, at i henhold til udtalelse 1/76, der er blevet nærmere uddybet i udtalelse 1/94 af 15. november 1994 (Sml. I, s. 5267) og udtalelse 2/92 af 24. marts 1995 (Sml. I, s. 521), har Fællesskabet en eksklusiv kompetence til at indgå en international aftale, selv om der ikke findes fællesskabsbestemmelser på det pågældende område, når indgåelsen af en sådan aftale er nødvendig af hensyn til virkeliggørelsen af traktatens mål inden for dette område, og disse mål ikke kan nås ved, at Fællesskabet blot selv fastsætter regler.
57 Som anført i udtalelse 2/92 ændrer det ræsonnement, der var anlagt i den tidligere afgivne udtalelse 1/94, ifølge Kommissionen ikke på nogen måde konklusionen i udtalelse 1/76. Bemærkningen i præmis 86 i udtalelse 1/94, hvorefter gennemførelsen af retten til fri udveksling af tjenesteydelser i forhold til medlemsstaternes borgere ikke er uløseligt forbundet med, hvorledes borgere fra tredjelande behandles i Fællesskabet, vedrører tjenesteydelser i almindelighed. For så vidt angår lufttransportområdet vil rent interne foranstaltninger ifølge Kommissionen være lidet formålstjenlige, når henses til, at den udøvede virksomhed er international, og til, at det er umuligt at adskille de indenlandske og de udenlandske markeder. Det er i øvrigt af denne grund, at det i en række tilfælde har vist sig nødvendigt gennem fællesskabsretlige bestemmelser om luft- og søtransport at fastsætte bestemmelser om, hvorledes tredjelandes transportvirksomheder behandles, og at indgå hertil svarende aftaler.
58 Den forskelsbehandling, de konkurrencefordrejninger og den destabilisering af det fælles marked, som er resultatet af de bilaterale »open skies«-aftaler, visse medlemsstater har indgået, udgør ifølge Kommissionen bevis for, at de formål, der søges opnået ved den fælles luftfartspolitik, ikke kan nås uden indgåelse af en aftale mellem Fællesskabet og USA.
59 Kommissionen har præciseret, at de omtvistede forpligtelser, uanset om de betragtes enkeltvis eller sammen med de tilsvarende forpligtelser, andre medlemsstater har påtaget sig, medfører ændringer af trafikstrømmen til USA og giver amerikanske luftfartsselskaber mulighed for at operere på Fællesskabets marked uden at være underkastet alle de forpligtelser, som er fastsat i den ordning, der er etableret i kraft af de fælles regler, og de vil således kunne konkurrere med EF-luftfartsselskaberne.
60 Kommissionen har afslutningsvis anført, at nødvendigheden af, at det er Fællesskabet, der handler over for tredjelande, er let at bevise, når henses til traktatens bestemmelser om transport. Selv om traktatens artikel 84, stk. 2, ikke på forhånd fastlægger det nøjagtige indhold af de foranstaltninger, der skal træffes med hensyn til lufttransport, fremgår det udtrykkeligt af bestemmelsen, at procedurebestemmelserne i EF-traktatens artikel 75, stk. 3 (efter ændring nu artikel 71, stk. 2, EF), finder anvendelse. Det forhold, at traktatens artikel 84, stk. 2, klart tillægger Fællesskabet kompetence til at indgå lufttransportaftaler med tredjelande, er i øvrigt bevist i praksis derved, at denne bestemmelse udgjorde retsgrundlaget for en sådan aftale med Kongeriget Norge og Kongeriget Sverige i 1992.
61 Den eksklusive eksterne kompetence, som Fællesskabet ifølge Kommissionen har på det område, de omtvistede forpligtelser omfatter, forhindrer Kongeriget Belgien i at indgå sådanne forpligtelser, selv om Fællesskabet ikke har udøvet denne kompetence.
62 Ifølge den belgiske regering skal to betingelser være opfyldt for at tillægge Fællesskabet en forudsætningsvis ekstern kompetence, som omhandlet i udtalelse 1/76. For det første skal der bestå en intern kompetence med henblik på at nå et bestemt mål, og for det andet skal det være nødvendigt, at Fællesskabet deltager i en international forpligtelse for at nå dette mål. Betingelserne for at tillægge Fællesskabet en ekstern kompetence, som omhandlet i udtalelse 1/76, adskiller sig fra betingelserne for den eksterne kompetence, som omhandlet i AETR-dommen, idet Fællesskabet ifølge den belgiske regering i henhold til denne udtalelse skal have udøvet denne eksterne kompetence for, at den bliver eksklusiv, således som Domstolen har påpeget i udtalelse 1/94.
63 Den belgiske regering har tilføjet, at Domstolen i udtalelse 1/94 også har fastslået, at på tjenesteydelsesområdet er gennemførelsen af etableringsfriheden og af den frie udveksling af tjenesteydelser i relation til medlemsstaternes statsborgere, ikke uløseligt forbundet med, hvorledes statsborgere fra tredjelande behandles i Fællesskabet, eller hvorledes medlemsstaternes statsborgere behandles i tredjelande.
64 Den belgiske regering har afslutningsvis anført, at selv om Domstolen måtte fastslå, at de økonomiske konsekvenser, Kommissionen har henvist til, gør det nødvendigt, at Fællesskabet udøver den eksterne kompetence, som omhandlet i udtalelse 1/76, har regeringen understreget, at Rådet ikke hidtil har taget stilling til, om en fællesskabsretlig aftale medfører betydelige fordele i forhold til den bestående ordning med bilaterale forbindelser. Rådet har således ikke fundet, at udøvelsen af en sådan ekstern kompetence er nødvendig.
Domstolens bemærkninger
65 Indledningsvis bemærkes, at for så vidt angår lufttransport hjemler traktatens artikel 84, stk. 2, blot en beføjelse for Fællesskabet til at handle, hvilket imidlertid forudsætter en forudgående beslutning fra Rådet.
66 Selv om Rådet kan anvende denne bestemmelse som hjemmel til at tillægge Fællesskabet kompetence til at indgå en international aftale på luftfartsområdet i et konkret tilfælde, kan det derimod ikke antages, at bestemmelsen i sig selv tillægger Fællesskabet en ekstern kompetence på luftfartsområdet.
67 Domstolen har ganske vist allerede fastslået, at Fællesskabets kompetence til at påtage sig internationale forpligtelser ikke blot kan fremgå udtrykkeligt af traktaten, men også kan udledes forudsætningsvis af bestemmelserne heri. En sådan forudsætningsvis ekstern kompetence består ikke alene i alle tilfælde, hvor kompetencen indadtil allerede er udnyttet til at vedtage foranstaltninger til gennemførelsen af en fælles politik, men også, såfremt de interne fællesskabsforanstaltninger først vedtages ved den internationale aftales indgåelse og ikrafttrædelse. Kompetencen til at forpligte Fællesskabet over for tredjelande kan således følge forudsætningsvist af traktatens bestemmelser om kompetencen indadtil, for så vidt Fællesskabets deltagelse i en international aftale er nødvendig for gennemførelsen af et af Fællesskabets mål (jf. udtalelse 1/76, præmis 3 og 4).
68 I sin senere praksis har Domstolen præciseret, at den situation, der var omhandlet i udtalelse 1/76, er den, hvor den interne kompetence kun kan udnyttes formålstjenligt sammen med kompetencen udadtil (udtalelse 1/94, præmis 89), og det således er nødvendigt at indgå en international aftale af hensyn til virkeliggørelsen af mål i traktaten, der ikke kan nås ved, at Fællesskabet selv fastsætter regler.
69 Dette er ikke tilfældet i den foreliggende sag.
70 Traktaten er således ikke til hinder for, at institutionerne i de fælles regler, de fastsætter, foreskriver en samordnet adfærd over for USA eller foreskriver, hvilken holdning medlemsstaterne skal indtage udadtil med henblik på at afhjælpe den forskelsbehandling og de konkurrencefordrejninger, der kunne følge af gennemførelsen af forpligtelser, som visse medlemsstater har påtaget sig over for USA i henhold til »open skies«-aftaler (jf. i denne retning udtalelse 1/94, præmis 79). Det er således ikke godtgjort, at traktatens mål på luftfartsområdet ikke på grund af en sådan forskelsbehandling eller sådanne konkurrencefordrejninger kan nås ved, at Fællesskabet selv fastsætter regler.
71 I øvrigt bemærkes, at Rådet i 1992 kunne vedtage den »tredje pakke«, hvorved det indre marked for lufttransport ifølge Kommissionen blev etableret på grundlag af retten til fri udveksling af tjenesteydelser, uden at det på det pågældende tidspunkt af den grund fandtes nødvendigt, at Fællesskabet indgik en aftale med USA på luftfartsområdet. Tværtimod fremgår det af sagen, at Rådet, som i henhold til traktaten er beføjet til at handle på luftfartsområdet og fastlægge omfanget af Fællesskabets indgriben på dette område, ikke fandt det nødvendigt at føre forhandlinger med USA på fællesskabsplan (jf. ovenfor i præmis 18). Først i juni 1996, dvs. efter udøvelsen af den interne kompetence, bemyndigede Rådet Kommissionen til at forhandle en aftale på lufttransportområdet med USA, idet Kommissionen blev tildelt et begrænset forhandlingsmandat, og Rådet i øvrigt i den fælles erklæring, det i 1996 afgav sammen med Kommissionen, omhyggeligt præciserede, at ordningen med bilaterale aftaler med USA ville blive opretholdt, indtil der var indgået en ny aftale, der forpligtede Fællesskabet (jf. ovenfor i præmis 19 og 20).
72 Det ændrer ikke noget ved konstateringen i de foregående præmisser, at der i de retsakter, Rådet har udstedt vedrørende det indre marked for lufttransport, findes visse bestemmelser, der omhandler statsborgere fra tredjelande (jf. f.eks. præmis 12-14 ovenfor). I modsætning til, hvad Kommissionen har hævdet, kan det af den omstændighed, at de nævnte bestemmelser er relativt begrænsede, ikke udledes, at gennemførelsen af retten til fri udveksling af tjenesteydelser på lufttransportområdet for statsborgere fra medlemsstaterne er uløseligt forbundet med, hvorledes borgere fra tredjelande behandles i Fællesskabet, eller hvorledes borgere fra medlemsstaterne behandles i tredjelande.
73 Heraf følger, at der for så vidt angår den foreliggende sag ikke er tale om en situation, hvor den interne kompetence kun kunne udøves formålstjenligt sammen med den eksterne kompetence.
74 Det må herefter fastslås, at på det tidspunkt, hvor Kongeriget Belgien aftalte de ændringer, der blev foretaget i 1995, med USA, kunne Fællesskabet ikke med føje hævde, at der bestod en eksklusiv ekstern kompetence, som omhandlet i udtalelse 1/76, til at indgå en luftfartsaftale med USA.
75 Påstanden om, at Kongeriget Belgien har handlet traktatstridigt ved at tilsidesætte en sådan kompetence, kan herefter ikke tages til følge.
Argumentet om, at der består en ekstern kompetence for Fællesskabet, som omhandlet i AETR-dommen
Parternes argumenter
76 Kommissionen har anført, at med den retlige ramme, der er tilvejebragt gennem den »tredje pakke«, med foranstaltninger til liberalisering af lufttransporten, har fællesskabslovgiver indført et fuldstændigt sæt fælles regler, som har gjort det muligt at etablere det indre marked for lufttransport, der bygger på princippet om retten til fri udveksling af tjenesteydelser. Som led i disse fælles regler har Fællesskabet fastlagt betingelserne for det indre markeds funktion, bl.a. hvad angår reglerne om adgang til dette marked, i form af trafikrettigheder vedrørende ruterne mellem medlemsstaterne og deres indenrigsruter. Endvidere omfatter en lang række af disse foranstaltninger bestemmelser vedrørende luftfartsselskaber fra tredjelande eller fra de lande, som de pågældende luftfartsselskaber er aktive i. Ud over dette sæt fælles regler er også forordning nr. 2299/89 og nr. 95/93 eksempler på foranstaltninger, der foreskriver, hvorledes medlemsstaterne skal forholde sig over for disse tredjelande.
77 Henset til dette fuldstændige sæt fælles regler har medlemsstaterne ikke længere kompetence til individuelt eller kollektivt at påtage sig forpligtelser, der påvirker disse regler, gennem udveksling af trafikrettigheder og tildeling af adgang til markedet i Fællesskabet for luftfartsselskaber fra tredjelande. Forhandling og indgåelse af sådanne internationale forpligtelser henhører således ifølge Kommissionen under Fællesskabets eksklusive kompetence. Til støtte for sit synspunkt har Kommissionen bl.a. påberåbt sig AETR-dommen samt Domstolens udtalelse 1/94 og 2/92.
78 Kommissionen har tilføjet, at sådanne internationale forpligtelser, såfremt de ikke påtages af Fællesskabet, er i strid med fællesskabsretten og indebærer, at denne mister sin effektive virkning, idet de pågældende forpligtelser indebærer forskelsbehandling, konkurrencefordrejning og destabilisering af det fælles marked i kraft af, at luftfartsselskaber fra tredjelande gives adgang. Amerikanske luftfartsselskaber kan således drive virksomhed i Fællesskabet uden at være underkastet alle fællesskabssystemets forpligtelser, trafikken forskydes til én medlemsstat på bekostning af de øvrige medlemsstater, og den ligevægt, der var tilsigtet med indførelsen af de fælles regler, brydes.
79 Kommissionen har endvidere henvist til, at det fremgår af præmis 25 og 26 i udtalelse 2/91 af 19. marts 1993 (Sml. I, s. 1061), at medlemsstaterne ikke, selv om det sker for at følge de gældende EF-regler, kan påtage sig internationale forpligtelser, da det kan gøre EF-reglerne alt for ufleksible ved at lægge hindringer i vejen for, at de tilpasses eller ændres, og dermed at disse regler »berøres«.
80 Kommissionen har subsidiært anført, at selv om der ikke var etableret et fuldstændigt sæt fælles regler, ville dette være uden betydning for afgørelsen af den foreliggende sag, da fællesskabskompetencen som fastslået af Domstolen i præmis 25 og 26 i udtalelse 2/91 er anerkendt som fastlagt, såfremt den berørte aftale omhandler et område, der i vid udstrækning er reguleret af fællesskabsbestemmelser, der er vedtaget gradvis. Dette er tilfældet i den foreliggende sag.
81 Såfremt Domstolen alligevel måtte fastslå, at den fællesskabsretlige regulering ikke kan antages at være fuldstændig, fordi den som hævdet af Kongeriget Belgien fortsat ikke indeholder visse væsentlige elementer, har dette heller ikke afgørende betydning for sagens udfald. Såfremt det antages, at Fællesskabet ikke er enekompetent til at indgå de omtvistede forpligtelser i deres helhed, er Kongeriget Belgien det heller ikke, og det kunne derfor under ingen omstændigheder indgå de pågældende forpligtelser individuelt, således som Kommissionen har påtalt.
82 Heroverfor har den belgiske regering anført, at Fællesskabet ikke har en eksklusiv ekstern kompetence på området, og at Kongeriget Belgien har bevaret kompetencen til at forhandle og indgå aftaler og så meget desto mere til at forhandle og indgå ændringer af aftaler på luftfartsområdet vedrørende trafikrettigheder. Sådanne rettigheder er enten ikke omfattet af de fællesskabsretlige bestemmelser (idet der er tale om trafikrettigheder vedrørende flyvninger til eller fra pladser uden for Fællesskabet), eller også vedrører de pladser, hvortil adgangen allerede er blevet liberaliseret i forbindelse med ordningen i henhold til den »tredje pakke« (idet der er tale om trafikrettigheder vedrørende flyvninger til pladser inden for Fællesskabet, der ligger før Belgien som bestemmelsessted, eftersom adgangen til sådanne pladser for Kongeriget Belgien ifølge forordning nr. 2408/92 består uanset de omtvistede forpligtelser).
83 Den belgiske regering har tilføjet, at den »tredje pakke« med foranstaltninger til liberalisering af lufttrafikken helt klart ikke regulerer lufttransportydelser fra Fællesskabet til tredjelande og omvendt. Tværtimod er forholdet ifølge regeringen det, at Rådet på det pågældende tidspunkt var klar over, hvilke problemer en udvidelse af den »tredje pakke« til også at omfatte lufttransportydelser mellem Fællesskabet og tredjelande ville have skabt med hensyn til de internationale relationer, som på dette område fortsat er opbygget på grundlag af en bilateral ordning mellem medlemsstaterne og tredjelandene.
84 Den belgiske regering har endvidere anført, at det fremgår af selve ordlyden af forordning nr. 2408/92, at den hverken finder anvendelse på luftfartsselskaber fra tredjelande og deres adgang til luftruter inden for Fællesskabet eller på EF-luftfartsselskabernes adgang til luftruter til tredjelande. Dette fremgår også af forordningens artikel 1 og artikel 3, stk. 1. Forordning nr. 2408/92 omfatter således ikke trafikrettighederne for EF-luftfartsselskaber til flyvninger til tredjelande, som f.eks. de rettigheder, Kongeriget Belgien fik tildelt i henhold til de ændringer af 1980-aftalen, der blev foretaget i 1995, ligesom forordningen ikke omfatter rettighederne vedrørende flyvninger til pladser, der ligger før, men uden for Fællesskabet, og som USA er blevet tildelt.
85 Ifølge den belgiske regering er forholdet derfor det, at de forpligtelser, regeringen har indgået i medfør af 1980-aftalen, som ændret i 1995, ikke påvirker de fælles regler, eftersom der ikke er modstrid mellem indholdet af de pågældende forpligtelser og de fælles regler. Regeringen har i den henseende navnlig afvist Kommissionens argumenter vedrørende trafikrettighederne, udpegelse af luftfartsselskaber, slots, CRS samt priser.
86 Den belgiske regering har tilføjet, at Kommissionens argumenter vedrørende de økonomiske konsekvenser, som de bilaterale forpligtelser, medlemsstaterne har indgået med USA, måtte have på det indre marked for lufttransport, ikke kan medføre, at der opstår en ekstern kompetence for Fællesskabet, som omhandlet i AETR-dommen, hvorfor Kongeriget Belgien ikke kan fratages sin kompetence til at forhandle og indgå ændringer af 1980-aftalen.
87 Såfremt Domstolen måtte fastslå, at Kongeriget Belgien ikke længere har en sådan kompetence, har den belgiske regering subsidiært gjort gældende, at Rådet har bemyndiget Kongeriget Belgien til at opretholde sine bilaterale relationer med USA, dvs. til at opretholde 1980-aftalen, som ændret i 1995. Regeringen har i den forbindelse påberåbt sig Rådets konklusioner af 15. marts 1993 (jf. ovenfor i præmis 18) og den fælles erklæring af 1996 (jf. ovenfor i præmis 20).
Domstolens bemærkninger
88 Indledningsvis bemærkes, således som det allerede er fastslået ovenfor i præmis 65 og 66, at selv om traktatens artikel 84, stk. 2, ikke tilvejebringer en ekstern kompetence for Fællesskabet på luftfartsområdet, står det dog fast, at bestemmelsen hjemler en beføjelse for Fællesskabet til at handle inden for området, der dog er betinget af en forudgående beslutning fra Rådet herom.
89 Det var i øvrigt med ovennævnte bestemmelse som hjemmel, at Rådet vedtog den »tredje luftfartspakke«.
90 Domstolen har imidlertid allerede i AETR-dommens præmis 16-18 og 22 fastslået, at Fællesskabets kompetence til at indgå internationale aftaler ikke alene kan følge af en udtrykkelig hjemmel i traktaten, men kan også implicit udledes af andre traktatbestemmelser og af retsakter, som i medfør af de nævnte bestemmelser er udstedt af Fællesskabets institutioner. Navnlig har medlemsstaterne, når Fællesskabet for at gennemføre en fælles politik, der er omhandlet i traktaten, har vedtaget bestemmelser, der under en eller anden form indfører fælles regler, ikke længere ret til individuelt eller kollektivt at indgå forpligtelser med tredjelande, der berører disse regler eller ændrer deres rækkevidde. Efterhånden som sådanne fælles regler vedtages, overtager Fællesskabet nemlig alene beføjelsen til - med virkning for hele anvendelsesområdet for Fællesskabets retsorden - at anerkende og opfylde forpligtelser over for tredjelande.
91 Da denne analyse indebærer en anerkendelse af en eksklusiv ekstern kompetence for Fællesskabet, når der er udstedt interne retsakter, opstår det spørgsmål, om dette også er tilfældet i forbindelse med en bestemmelse som f.eks. traktatens artikel 84, stk. 2, som tillægger Rådet beføjelse til at træffe beslutning om, »hvorvidt, i hvilket omfang og på hvilken måde passende bestemmelser vil kunne fastsættes« for luftfart, herunder også i relation til tredjelande.
92 I den forbindelse bemærkes, at såfremt medlemsstaterne frit kunne påtage sig internationale forpligtelser, der påvirker de fælles regler, der er udstedt med hjemmel i traktatens artikel 84, stk. 2, ville dette bringe virkeliggørelsen af det mål, der forfølges med de pågældende regler, i fare, og dermed forhindre Fællesskabet i at udføre sin opgave til varetagelse af den fælles interesse.
93 Domstolens konstateringer i AETR-dommen gælder således også, når Rådet, som det er tilfældet i den foreliggende sag, har vedtaget fælles regler med hjemmel i traktatens artikel 84, stk. 2.
94 Der skal endvidere tages stilling til, på hvilke betingelser rækkevidden af de fælles regler kan påvirkes eller ændres i kraft af de pågældende internationale forpligtelser og følgelig, på hvilke betingelser Fællesskabet erhverver en ekstern kompetence som følge af, at det udøver sin interne kompetence.
95 Ifølge Domstolens praksis er dette tilfældet, når de internationale forpligtelser omfattes af anvendelsesområdet for de fælles regler (jf. AETR-dommen, præmis 30), eller i hvert fald af et område, der allerede i vid udstrækning er reguleret af sådanne regler (jf. udtalelse 2/91, præmis 25). For så vidt angår sidstnævnte situation har Domstolen fastslået, at medlemsstaterne ikke uden om de fælles institutioner kan påtage sig internationale forpligtelser, heller ikke, selv om der ikke er nogen modsætning mellem disse forpligtelser og de fælles regler (jf. udtalelse 2/91, præmis 25 og 26).
96 Når Fællesskabet i sin interne lovgivning har indsat bestemmelser vedrørende den behandling, der tilkommer tredjelandes borgere, eller når Fællesskabet udtrykkeligt har tillagt sine institutioner kompetence til at forhandle med tredjelande, får det således en eksklusiv kompetence udadtil med hensyn til de områder, der er reguleret i lovgivningen (jf. udtalelse 1/94, præmis 95, og udtalelse 2/92, præmis 33).
97 Det samme gælder også, selv om der ikke findes udtrykkelige bestemmelser, hvori der gives institutionerne ret til at forhandle med tredjelande, når Fællesskabet har gennemført en fuldstændig harmonisering inden for et bestemt område, idet de således vedtagne fælles regler kunne blive berørt i den i AETR-dommen forudsatte betydning, hvis medlemsstaterne bevarede en ret til at forhandle med tredjelande (jf. udtalelse 1/94, præmis 96, og udtalelse 2/92, præmis 33).
98 Derimod fremgår det af ræsonnementet i præmis 78 og 79 i udtalelse 1/94, at eventuelle forstyrrelser i udvekslingen af tjenesteydelser på det indre marked, der kan følge af bilaterale »open skies«-aftaler, som medlemsstaterne har indgået med tredjelande, ikke i sig selv berører de fælles regler, der er vedtaget inden for området, og kan derfor ikke antages at skabe en ekstern kompetence for Fællesskabet.
99 Traktaten er således ikke til hinder for, at institutionerne i de fælles regler, de fastsætter, foreskriver en samordnet adfærd over for tredjelande eller foreskriver, hvilken holdning medlemsstaterne skal indtage udadtil (jf. udtalelse 1/94, præmis 79).
100 Det er i lyset af disse bemærkninger, at det skal vurderes, om de fælles regler, Kommissionen har påberåbt sig i den foreliggende sag, må antages at blive påvirket af de internationale forpligtelser, Kongeriget Belgien indgået eller bekræftet i 1995.
101 Det er ubestridt, at de omtvistede forpligtelser medfører en udveksling af femte frihedsrettigheder, hvorefter et luftfartsselskab, som USA har udpeget, har ret til at transportere passagerer mellem Kongeriget Belgien og en anden medlemsstat i Den Europæiske Union i forbindelse med en flyvning til/fra USA. Kommissionen har først anført, at en sådan forpligtelse - navnlig set i sammenhæng med de tilsvarende bilaterale forpligtelser, som medlemsstaterne har indgået med USA - derved, at den giver amerikanske luftfartsselskaber mulighed for at drive ruter inden for Fællesskabet uden at skulle acceptere de betingelser, der er fastsat i forordning nr. 2407/92, påvirker denne forordning samt forordning nr. 2408/92.
102 Dette argument kan ikke tiltrædes.
103 Som det fremgår af titlen på forordning nr. 2408/92 og dens artikel 3, stk. 1, omhandler forordningen alene EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet. Disse luftfartsselskaber er i forordningens artikel 2, litra b), defineret som et luftfartsselskab med en gyldig licens udstedt af en medlemsstat i overensstemmelse med forordning nr. 2407/92. Som det fremgår af artikel 1, stk. 1, og artikel 4 i forordning nr. 2407/92, definerer denne forordning de krav, som medlemsstaterne stiller til luftfartsselskaber, der er etableret i Fællesskabet, med henblik på udstedelse af licenser. Med forbehold af aftaler og konventioner, som Fællesskabet er kontraherende part i, skal de pågældende selskaber ejes af medlemsstater og/eller statsborgere i medlemsstaterne enten direkte eller ved besiddelse af majoriteten, og de skal være undergivet disse staters eller statsborgeres effektive kontrol. Forordningen definerer ligeledes kravene til opretholdelse af de pågældende licenser.
104 Heraf følger, at forordning nr. 2408/92 ikke omhandler tildelingen af trafikrettigheder til ruter inden for Fællesskabet til ikke-EF-luftfartsselskaber. Tilsvarende omhandler forordning nr. 2407/92 ikke licenser for ikke-EF-luftfartsselskaber, der driver virksomhed inden for Fællesskabet.
105 Da de omtvistede internationale forpligtelser ikke henhører under et område, der allerede er omfattet af forordning nr. 2407/92 og nr. 2408/92, kan de ikke af den grund, Kommissionen har påberåbt sig, antages at påvirke de pågældende forordninger.
106 Endvidere bemærkes, at den omstændighed, at de nævnte to forordninger ikke regulerer forholdet for luftfartsselskaber fra tredjelande, der driver virksomhed inden for Fællesskabet, i sig selv viser, at i modsætning til, hvad Kommissionen hævder, er den »tredje pakke« ikke fuldstændig.
107 Kommissionen har endvidere gjort gældende, at den forskelsbehandling og de konkurrencefordrejninger, der følger af de omtvistede internationale forpligtelser, set i sammenhæng med virkningen af de tilsvarende internationale forpligtelser, andre medlemsstater har indgået, påvirker den normale funktion af det indre marked for lufttransport.
108 Hertil bemærkes imidlertid, således som det er fremhævet ovenfor i præmis 98, at en sådan situation ikke påvirker de fælles regler og kan derfor ikke antages at skabe en ekstern kompetence for Fællesskabet.
109 Kommissionen har endelig anført, at de fællesskabsbestemmelser, den har påberåbt sig, indeholder en række bestemmelser vedrørende tredjelande og luftfartsselskaber fra tredjelande. Dette er navnlig tilfældet med hensyn til forordning nr. 2409/92, nr. 2299/89 og nr. 95/93.
110 Hertil bemærkes for det første, at i henhold til artikel 1, stk. 2, litra a), i forordning nr. 2409/92 finder denne forordning ikke anvendelse på billetpriser og rater, der anvendes af andre luftfartsselskaber end EF-luftfartsselskaber, idet denne begrænsning dog gælder »med forbehold af stk. 3« i samme artikel. Ifølge artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 2409/92 har kun EF-luftfartsselskaber ret til at indføre nye produkter eller lavere billetpriser end dem, der gælder for identiske produkter.
111 Det fremgår af disse bestemmelser, sammenholdt med hinanden, at forordning nr. 2409/92 indirekte, men med sikkerhed, er til hinder for, at luftfartsselskaber fra tredjelande, der driver virksomhed inden for Fællesskabet, indfører nye produkter eller lavere billetpriser end dem, der gælder for identiske produkter. Fællesskabslovgiver har herved villet begrænse disse luftfartsselskabers frihed til selv at fastsætte deres priser, når de beflyver ruter inden for Fællesskabet i medfør af de femte frihedsrettigheder, de har. Fællesskabet har følgelig i det omfang, der falder ind under artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 2409/92, erhvervet den eksklusive kompetence til at indgå de forpligtelser med tredjelande, der vedrører denne begrænsning af ikke-EF-luftfartsselskabers frihed til selv at fastsætte deres priser.
112 Heraf følger, at efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 2409/92 måtte Kongeriget Belgien uanset genforhandlingen af 1980-aftalen ikke længere selv påtage sig eller opretholde internationale forpligtelser vedrørende de priser, luftfartsselskaber fra tredjelande anvender på ruter inden for Fællesskabet.
113 En sådan forpligtelse følger imidlertid af artikel 12 i 1980-aftalen, som ændret i 1995. Kongeriget Belgien har herved tilsidesat den eksklusive eksterne kompetence for Fællesskabet, der følger af artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 2409/92.
114 Den belgiske regerings argumentation, hvorefter den pågældende forpligtelse tilvejebringer princippet om fri prisfastsættelse og begrænser de kontraherende parters mulighed for at gribe ind i prisdannelsen til kun at omfatte konkrete, usædvanlige situationer (»eliminerende« eller diskriminerende priser, urimeligt høje priser som følge af misbrug af dominerende stilling eller kunstigt lave priser som følge af statsstøtte) ikke er i strid med forordning nr. 2409/92, som også er baseret på princippet om fri prisfastsættelse, kan ikke ændre noget ved konstateringen i den foregående præmis. At Kongeriget Belgien har handlet traktatstridigt, følger af, at det ikke havde ret til selv at påtage sig en sådan forpligtelse eller til at opretholde den i forbindelse med genforhandlingen af 1980-aftalen, selv om indholdet af den pågældende forpligtelse ikke er i strid med fællesskabsretten.
115 For det andet bemærkes, at det fremgår af artikel 1 og 7 i forordning nr. 2299/89, at med forbehold af gensidighed finder forordningen ligeledes anvendelse på statsborgere fra tredjelande, når de tilbyder CRS til anvendelse eller anvender CRS på Fællesskabets område.
116 I kraft af denne forordning har Fællesskabet således erhvervet den eksklusive kompetence til at indgå forpligtelser med tredjelande vedrørende CRS, som tilbydes til anvendelse eller anvendes på dets område.
117 Det er ikke bestridt, at Kongeriget Belgien og USA i 1991 tilføjede et tillæg III - som trådte i kraft i 1994 - til 1980-aftalen, som omhandler principperne vedrørende CRS, herunder dem, der finder anvendelse på CRS, der tilbydes til anvendelse eller anvendes på Kongeriget Belgiens område. I forbindelse med den genforhandling af 1980-aftalen, der fandt sted i 1995, har Kongeriget Belgien opretholdt det pågældende tillæg. Derved har Kongeriget Belgien tilsidesat den eksklusive eksterne kompetence for Fællesskabet, der følger af forordning nr. 2299/89.
118 For så vidt angår de subsidiære argumenter, den belgiske regering har fremført, og hvorefter Rådet skulle have bemyndiget Kongeriget Belgien til at opretholde 1980-aftalen, som ændret i 1995, bemærkes blot, uden at det er fornødent at tage stilling til, om Rådets konklusioner af 15. marts 1993 og den fælles erklæring af 1996 er relevante med henblik på at fastlægge den objektive rækkevidde af reglerne i fællesskabsretten, at de pågældende dokumenter under ingen omstændigheder kan antages at have bemyndiget Kongeriget Belgien til at tilsidesætte den eksterne kompetence for Fællesskabet, der følger af forordning nr. 2409/92 og nr. 2299/89.
119 Denne argumentation må følgelig forkastes.
120 Endelig og for det tredje bemærkes, som det er understreget ovenfor i præmis 14, at forordning nr. 95/93, som omhandler tildeling af ankomst- og afgangstidspunkter i Fællesskabets lufthavne, med forbehold af gensidighed finder anvendelse på luftfartsselskaber fra tredjelande. Følgelig har Fællesskabet siden denne forordnings ikrafttræden haft en eksklusiv kompetence til at indgå aftaler herom med tredjelande.
121 Som generaladvokaten imidlertid med rette har fremhævet i punkt 107 i sit forslag til afgørelse, har Kommissionen ikke godtgjort, at klausulen vedrørende fair konkurrence i artikel 11 i 1980-aftalen, som ændret i 1995, også finder anvendelse med hensyn til tildelingen af slots, således som Kommissionen har hævdet.
122 I denne klausul er det således blot fastlagt, at »[h]ver part skal indrømme de luftfartsselskaber, som de to parter har udpeget, loyale og lige muligheder for at konkurrere med hensyn til internationale lufttransportydelser, der er omfattet af aftalen« af 1980. I mangel af relevante oplysninger, hvorved de to parters vilje klart kan fastslås, kan der imidlertid ikke af den generelle formulering af en sådan klausul udledes en forpligtelse med hensyn til tildeling af slots, som Kongeriget Belgien har påtaget sig. Til støtte for sin fortolkning har Kommissionen imidlertid ikke fremlagt andre oplysninger end en rapport fra de amerikanske myndigheder, hvorefter sådanne klausuler normalt også omfatter tildeling af slots.
123 Det traktatbrud, Kommissionen i den henseende har påtalt over for Kongeriget Belgien, er følgelig ikke begrundet.
124 Traktatens artikel 5 pålægger medlemsstaterne at lette Fællesskabet gennemførelsen af dets opgaver og at afholde sig fra at træffe foranstaltninger, der er egnede til at bringe virkeliggørelsen af traktatens målsætninger i fare.
125 For så vidt angår forholdet til tredjelande har Domstolen fastslået, at gennemførelsen af Fællesskabets opgave og virkeliggørelsen af traktatens målsætninger kan blive bragt i fare, hvis medlemsstaterne kunne påtage sig internationale forpligtelser indeholdende bestemmelser, der kan berøre forskrifter, som Fællesskabet har udstedt, eller ændre deres rækkevidde (jf. udtalelse 2/91, præmis 11, jf. også i samme retning AETR-dommen, præmis 21 og 22).
126 Det følger af ovennævnte bemærkninger, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til traktatens artikel 5 samt forordning nr. 2409/92 og nr. 2299/89, idet det har r indgået og uanset genforhandlingen af 1980-aftalen har opretholdt internationale forpligtelser vedrørende priser på ruter inden for Fællesskabet, som anvendes af luftfartsselskaber, der er udpeget af USA, samt vedrørende de CRS, der tilbydes til anvendelse eller anvendes på belgisk område.
Traktatbruddet som følge af tilsidesættelsen af traktatens artikel 52
Parternes argumenter
127 Kommissionen har anført, at klausulen vedrørende ejendomsretten til og kontrollen med luftfartsselskaber er i strid med traktatens artikel 52, idet Kongeriget Belgien ikke indrømmer statsborgere fra andre medlemsstater og navnlig ikke selskaber og virksomheder fra disse medlemsstater, der er etableret i Kongeriget Belgien, national behandling.
128 Heroverfor har den belgiske regering gjort gældende, at klausulen vedrørende ejendomsretten til og kontrollen med luftfartsselskaber ikke omfattes af anvendelsesområdet for traktatens artikel 52. Da klausulen opstiller betingelserne for udøvelsen af trafikrettigheder til pladser i tredjelande, henhører den ikke under etableringsfriheden, men har sammenhæng med luftfartsselskabernes ret til at tilbyde tjenesteydelser til tredjelande.
129 Den belgiske regering har tilføjet, at et afslag over for et luftfartsselskab, som Kongeriget Belgien har udpeget, ikke ifølge denne klausul kan tilskrives USA.
130 Såfremt Domstolen måtte fastslå, at den pågældende klausul er i strid med traktatens artikel 52, har den belgiske regering subsidiært anført, at Kongeriget Belgien i 1995 foreslog USA at ændre klausulen på en sådan måde, at USA ikke længere havde mulighed for at afvise udpegelsen af et ikke-belgisk luftfartsselskab. Selv om USA afviste forslaget, har Kongeriget Belgien således truffet de foranstaltninger, det med rimelighed kunne træffe for at bringe ovennævnte uforenelighed til ophør.
Domstolens bemærkninger
131 For så vidt angår spørgsmålet, om traktatens artikel 52 finder anvendelse i den foreliggende sag, bemærkes, at denne bestemmelse, som Kongeriget Belgien ifølge Kommissionen har tilsidesat, finder anvendelse på lufttransport.
132 Mens EF-traktatens artikel 61 (efter ændring nu artikel 51 EF) er til hinder for, at traktatens bestemmelser vedrørende den frie udveksling af tjenesteydelser finder anvendelse på transport, idet tjenesteydelser på transportområdet er omfattet af bestemmelserne i afsnittet vedrørende transport, er ingen bestemmelse i traktaten til hinder for, at traktatens bestemmelser om etableringsfrihed finder anvendelse på transport.
133 Traktatens artikel 52 må navnlig antages at finde anvendelse på luftfartsselskaber, der er etableret i en medlemsstat, og som leverer lufttransportydelser mellem en medlemsstat og et tredjeland. Alle selskaber, der er etableret i en medlemsstat i den i traktatens artikel 52 forudsatte betydning, er omfattet af denne bestemmelse, selv om deres virksomhed i den pågældende stat består i tjenesteydelser over for tredjelande.
134 For så vidt angår spørgsmålet, om Kongeriget Belgien har tilsidesat traktatens artikel 52, bemærkes, at i henhold til denne bestemmelse indebærer retten til frit at etablere sig adgang til at optage og udøve selvstændig erhvervsvirksomhed samt til at oprette og lede virksomheder, navnlig selskaber som omhandlet i EF-traktatens artikel 58, stk. 2 (nu artikel 48, stk. 2, EF), på de vilkår, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere.
135 Traktatens artikel 52 og 58 indebærer for statsborgere i Fællesskabet, der har udøvet etableringsfriheden, og for selskaber, som ligestilles med disse, at de skal sikres national behandling i værtsmedlemsstaten (jf. dom af 21.9.1999, sag C-307/97, Saint-Gobain, Sml. I, s. 6161, præmis 35), såvel med hensyn til adgang til at optage erhvervsvirksomhed i forbindelse med en første etablering som med hensyn til udøvelsen af denne virksomhed af den person, der er etableret i værtsmedlemsstaten.
136 Domstolen har således fastslået, at princippet om national behandling pålægger en medlemsstat, der er part i en international, bilateral overenskomst, der er indgået med et tredjeland med henblik på at undgå dobbeltbeskatning, at indrømme selskaber, der har fast driftssted i medlemsstaten, men som er hjemmehørende i en anden medlemsstat, de rettigheder, der er omhandlet i overenskomsten, på samme betingelser som dem, der gælder for selskaber, der er hjemmehørende i den medlemsstat, der er part i overenskomsten (jf. Saint-Gobain-dommen, præmis 59, og dom af 15.1.2002, sag C-55/00, Gottardo, Sml. I, s. 413, præmis 32).
137 For så vidt angår den foreliggende sag bemærkes, at klausulen vedrørende ejendomsretten til og kontrollen med luftfartsselskaber bl.a. giver USA mulighed for at tilbagekalde, suspendere eller begrænse koncessionerne eller de tekniske tilladelser for et luftfartsselskab, der er udpeget af Kongeriget Belgien, men hvor en væsentlig del af ejendomsretten og den effektive kontrol ikke ligger hos Kongeriget Belgien eller belgiske statsborgere.
138 Der er ingen tvivl om, at denne klausul må antages at berøre luftfartsselskaber, der er etableret i Kongeriget Belgien, men som i det væsentlige ejes og kontrolleres enten af en anden medlemsstat end Kongeriget Belgien eller af statsborgere i en sådan medlemsstat (herefter »EF-luftfartsselskaber«).
139 Derimod fremgår det af formuleringen af den pågældende klausul, at USA i princippet er forpligtet til at meddele de behørige koncessioner og nødvendige tekniske tilladelser til luftfartsselskaber, hvor en væsentlig del af ejendomsretten og den effektive kontrol ligger hos Kongeriget Belgien eller belgiske statsborgere (herefter »belgiske luftfartsselskaber«).
140 Det følger af det anførte, at EF-luftfartsselskaber altid kan udelukkes fra de rettigheder, der følger af luftfartsaftalen mellem Kongeriget Belgien og USA, hvilket derimod ikke er tilfældet for så vidt angår belgiske luftfartsselskaber. EF-luftfartsselskaber er følgelig udsat for en forskelsbehandling, som afskærer dem fra national behandling i værtsmedlemsstaten, dvs. Kongeriget Belgien.
141 I modsætning til, hvad Kongeriget Belgien har anført, skyldes denne forskelsbehandling ikke en eventuel adfærd fra USA's side, men den klausul vedrørende ejendomsretten til og kontrollen med luftfartsselskaber, som netop giver USA ret til at udvise en sådan adfærd.
142 Klausulen vedrørende ejendomsretten til og kontrollen med luftfartsselskaber findes herefter at være i strid med traktatens artikel 52.
143 Det er åbenbart, at de bestræbelser, Kongeriget Belgien udfoldede i 1995 for at bringe den pågældende klausuls uforenelighed med traktatens artikel 52 til ophør, hvor prisværdige de end er, at de ikke kan rejse tvivl med hensyn til konstateringen i den foregående præmis.
144 Det traktatbrud, Kommissionen har påtalt over for Kongeriget Belgien i medfør af traktatens artikel 52, er således begrundet.
145 Sammenfattende må det herefter fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til traktatens artikel 5 og 52 samt forordning nr. 2409/92 og nr. 2299/89, idet det har indgået eller uanset genforhandlingen af 1980-aftalen har opretholdt internationale forpligtelser med USA
- vedrørende priser på ruter inden for Fællesskabet, som anvendes af luftfartsselskaber, der er udpeget af USA
- vedrørende de CRS, der tilbydes til anvendelse eller anvendes på belgisk område
- der giver USA ret til at tilbagekalde, suspendere eller begrænse trafikrettighederne i de tilfælde, hvor de luftfartsselskaber, som Kongeriget Belgien har udpeget, ikke ejes af Kongeriget Belgien eller af belgiske statsborgere.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
146 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Belgien tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kongeriget Belgien i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
147 Kongeriget Nederlandene bærer i overensstemmelse med procesreglementets artikel 69, stk. 4, sine egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Kongeriget Belgien har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler det i henhold til EF-traktatens artikel 5 (nu artikel 10 EF) og EF-traktatens artikel 52 (efter ændring nu artikel 43 EF) samt Rådets forordning (EØF) nr. 2409/92 af 23. juli 1992 om billetpriser og rater inden for luftfart og Rådets forordning (EØF) nr. 2299/89 af 24. juli 1989 om en adfærdskodeks for edb-reservationssystemer, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 3089/93 af 29. oktober 1993, idet det har indgået eller uanset genforhandlingen af luftfartsaftalen af 23. oktober 1980 mellem Kongeriget Belgien og USA har opretholdt internationale forpligtelser med USA
- vedrørende priser på ruter inden for Fællesskabet, som anvendes af luftfartsselskaber, der er udpeget af USA
- vedrørende de edb-reservationssystemer, der tilbydes til anvendelse eller anvendes på belgisk område
- der giver USA ret til at tilbagekalde, suspendere eller begrænse trafikrettighederne i de tilfælde, hvor de luftfartsselskaber, som Kongeriget Belgien har udpeget, ikke ejes af Kongeriget Belgien eller af belgiske statsborgere.
2) I øvrigt frifindes Kongeriget Belgien.
3) Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger.
4) Kongeriget Nederlandene bærer sine egne omkostninger.