62009CC0137_BG
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Въведение
А – Общо представяне на делото
1. Приложим ли е принципът на свободно предоставяне на услуги, гарантиран с Договора за функционирането на Европейския съюз, към продажбата на упойващи вещества? С други думи, може ли съдържателят на кофишоп („coffeeshop“) да се позовава на този принцип, за да узакони своята дейност, и може ли гражданин на държава членка да се позовава на тази свобода, за да ползва наркотици в друга държава членка?
2. Под повърхността на тези несложни въпроси се очертават други по-деликатни. Искаме ли да градим Европа, в която производители, превозвачи или получатели могат свободно да се позовават на гарантираните с Договора свободи на движение, за да отглеждат, пренасят, предлагат или употребяват наркотици? Дали пространството на свобода, сигурност и правосъдие, което градим днес, е предназначено да обслужва интересите на търговията с наркотици?
3. Това са въпросите, които настоящото преюдициално запитване повдига по същество.
4. Това дело се вписва в рамките на въвеждането на по-строга от следваната досега политика на толерантност от Кралство Нидерландия по отношение на продажбата на канабис в кофишоповете. Като съзнава трансграничните последици на тази политика и на многобройните смущения на обществения ред, предизвикани от масовото и нарастващо посещаване на тези заведения, Burgemeester van Maastricht (кметът на община Маастрихт) решава достъпът до тези заведения да бъде позволен само на местни за Нидерландия лица (наричана по-нататък „оспорваната мярка“). Подобна мярка би представлявала очевидна пречка за гарантираните с Договора свободи на движение, ако засягаше заведение за обществено хранене, в което се продават само позволени от закона хранителни продукти. Случаят по настоящото дело обаче не е такъв, тъй като за разлика от снекбаровете и другите заведения за бързо хранене, където се продават безалкохолни напитки и сандвичи за вкъщи, основната дейност на кофишоповете е свързана с продажбата на упойващи вещества, чието пускане на пазара е забранено във всички държави членки.
5. Затова Raad van State (Нидерландия) иска от Съда да установи дали такава мярка попада в материалния обхват на правото на Съюза, и по-специално на основните принципи и свободи, гарантирани с Договора. Той пита Съда дали при необходимост тази мярка може да бъде обоснована с борбата с наркотуризма и с предизвиканото от него нарушаване на общественото спокойствие.
6. В настоящото заключение поддържам, на първо място, че мярка, приета от местен публичен орган в рамките на общите полицейски правила, която позволява достъпа до кофишоповете само на местни за Нидерландия лица, не попада в приложното поле на Договора, и по-специално на свободното предоставяне на услуги. В това отношение ще обясня, че посочената в член 56 ДФЕС свобода не може в никакъв случай да узакони търговията с дадено упойващо вещество, която макар и толерирана в една от държавите членки на Съюза, не може да се ползва от предимствата, предоставени от общия пазар.
7. На второ място, предлагам на Съда да провери законосъобразността на оспорваната мярка от един допълнителен ъгъл в дух на сътрудничество с националния съд. Всъщност предвид предмета на спора, както и на всички данни, предоставени от националната юрисдикция, считам, че е абсолютно необходимо тълкуването на правните разпоредби на Съюза, които целят по-специално опазването на обществения ред и борбата с незаконната употреба на упойващи вещества.
8. В края на този преглед поддържам, че мярка, която е насочена към борбата с наркотуризма и породените от него престъпни дейности, за държавата е израз не само на признатото ѝ съгласно член 4 ДЕС и член 72 ДФЕС право да поддържа вътрешния си обществен ред, а също и на задължението ѝ да допринася за опазването на обществения ред на европейско равнище съгласно член 71, параграф 5 от Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген(2) .
Б – Канабисът
9. Понастоящем около 4 милиона млади европейци ежедневно употребяват канабис и 19 държави членки са засегнати от отглеждането на това упойващо вещество. Доколкото моделът на употребата му се променя и доколкото на пазара се появяват нови форми на канабис, ми се струва важно да напомним какъв е този наркотик и какви са последиците от употребата му върху здравето на употребяващите го лица.
1. Голямо разнообразие от канабис
10. „Марихуана“ или „трева“ е името, дадено на листата и плодовете на канабиса, които, накъсани и стрити, се пушат чисти или примесени с тютюн. За сметка на това „хашиш“ е смолата, отделяна от листата и узрелите връхчета на растението. Той е от четири до осем пъти по-силно активен от марихуаната. Съдържащите се в хашиша психотропни вещества са канабиноидите, от които най-важният е делта 9-тетрахидроканабинол (наричан по-нататък „ТХК“). Действието на канабиса се проявява при поемане на доза от 0,05 mg/kg ТХК и за илюстрация една цигара с марихуана или джойнт съдържа от 2 до 5 mg ТХК.
11. Процентното съдържание на ТХК варира значително в зависимост от произхода на продуктите, сезоните и методите за производство. Така освен класическите сортове, внасяни от Северна Африка (по-специално Мароко), Азия и Средния Изток, продавачите или дилърите в днешно време предлагат нови препарати с канабис на потребителите, които все още не са достатъчно информирани за повишената им токсичност(3) . Според направените изследвания, докато средното равнище на концентрация на ТХК във вносната марихуана и хашиш е съответно 7 % и 18,2 %, това на марихуаната с произход от Нидерландия („nederwiet“ или „hennep“) е от порядъка на 20,4 %, а на хашиша, добит от холандска марихуана („nederhasj“) — от порядъка на 39,3 %(4) .
12. Също така на пазара се появяват нови продукти на основата на марихуана, към които са добавени синтетични канабиноиди или които са размесени с други вредни вещества като олово, вакса, стъклен прах, медикаменти или пясък(5) . Това позволява да се увеличи теглото при продажбата и да се засили ефектът на опиянение.
2. Употреба, която създава опасност за човешкото здраве
13. Въпреки че политиката на толерантност, следвана от нидерландското правителство, както ще видим по-нататък, почива на разграничение между употребата и съответната степен на опасност на „леките наркотици“ и на „твърдите наркотици“, според мен това разграничение е загубило своята релевантност, като се имат предвид новите форми, под които се предлага канабисът на пазара и опасностите за човешкото здраве, до които води тяхната употреба.
14. Не са необходими допълнителни доказателства за опасността и вредата от канабиса за употребяващите го лица, както и за структурата на обществото. Макар че по принцип психическите последици, свързани с употребата на канабис, са временни и обратими при епизодична употреба, те се проявяват още при употребата на първия джойнт, засилват въздействието на алкохола и тютюна и могат да доведат до наркотично опиянение, което при управление на автомобил създава опасност от драматични последици. Четиримата нидерландски министри, отговорни за политиката относно наркотичните вещества, изрично установяват този факт в писмо от 11 септември 2009 г.(6), адресирано до нидерландския парламент.
15. Както доказват многобройните научни изследвания(7), честата и продължителна употреба на канабис може да доведе до още по-вредни физически и психически посл едици. Тъй като канабисът съдържа седем пъти повече катран и въглероден монооксид от тютюна, продължителната употреба на канабис излага пушача на по-голяма опасност от белодробна токсичност и рак на горните дихателни пътища(8) . Употребата на канабис предизвиква физическа и умствена умора, което намалява способността за концентрация, за запаметяване, както и за усвояване на знания, и води до по-слабо представяне в професионалната или учебната дейност. Така редовната употреба на канабис може да доведе до нарушаване на социалните отношения, което при възрастните се изразява в по-трудно упражняване на трайна и стабилна трудова дейност, а при по-младите — в отсъствие от училище, което при някои от тях е причина за социална изолация и депресия. Освен това употребата на канабис може да породи психиатрични симптоми като например халюцинации. Той също така е смятан за причина за появата на определени видове шизофрения. В този случай връзката на шизофренията със злоупотребата с канабис се характеризира с по-ранни и по-чести проблеми, по-силно изразена социална изолация, по-изявена опасност от депресия и от склонност към самоубийство. Ясно е, че тази опасност се увеличава в зависимост от начина и продължителността на употреба, личната уязвимост на употребяващото канабис лице и количеството вдишан продукт.
16. Накрая, употребата на канабис предразполага употребяващите го лица към прибягване до по-силни наркотични вещества. Макар че някои критикуват така наречената теория за „прехода към други наркотични вещества“ или за „повишаване на нуждата“, това не променя факта, че лице, което вече е изпитало халюциногенното въздействие на канабиса, е по-предразположено да опита наркотични вещества с по-силно въздействие.
17. Именно с оглед на неговата опасност и вредност в днешно време канабисът се заклеймява в редица международни и европейски конвенции.
II – Правна уредба
А – Правната уредба на Съюза
1. Борбата с наркотиците
а)	Договорът за Европейския съюз и Договорът за функционирането на Европейския съюз
18. Съгласно член 3, параграф 1 ДЕС „Съюзът има за цел да насърчава мира, ценностите си и благоденствието на своите народи“.
19. Съгласно член 3, параграф 2 ДЕС „Съюзът предоставя на своите граждани пространство на свобода, сигурност и правосъдие без вътрешни граници, в което е гарантирано свободното движение на хора в съчетание с подходящи мерки по отношение на контрола на външните граници, убежището, имиграцията, както и предотвратяването и борбата с престъпността“.
20. Съгласно член 4, параграф 2 ДЕС Съюзът „зачита съществените функции на държавата и по-специално онези, които имат за цел […] да поддържат обществения ред“.
21. Благоденствието, социалното сближаване, здравето и сигурността на хората също така представляват цели, които ръководят действията на Съюза в борбата с наркотиците и изграждането на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, посочено в член 67 ДФЕС.
22. В това отношение действията на Съюза по същество са насочени към намаляването на предлагането и търсенето, което свързва, от една страна, мерките за предотвратяване и борба с незаконния трафик на наркотици и с организираната престъпност и от друга страна, мерките за превенция срещу наркоманията.
i)	Борбата с незаконния трафик на упойващи вещества и с организираната престъпност
23. Съгласно член 67, параграф 3 ДФЕС борбата с незаконния трафик на упойващи вещества и с организираната престъпност се извършва чрез засилено координиране и сътрудничество между полицейските и съдебните органи на държавите членки, както и чрез сближаване на техните наказателни законодателства.
24. При все това съгласно член 72 ДФЕС държавите членки остават отговорни за поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност.
25. Незаконният трафик на наркотици и организираната престъпност са изрично включени сред престъпленията на европейско равнище („eurocrimes“), посочени в член 83, параграф 1 ДФЕС. Тази разпоредба позволява на Европейския парламент и на Съвета да установят минимални правила относно определянето на престъпленията и на санкциите в областта на особено тежката престъпност с трансгранично измерение, произтичащо от естеството или последиците на тези деяния или от особена необходимост за общо противодействие.
ii)	Превенция на наркоманията
26. Превенцията на наркоманията попада в обхвата на член 168, параграф 1 ДФЕС и на член 35 от Хартата на основните права на Европейския съюз(9), които предвиждат, че при разработването и изпълнението на всички политики и дейности на Съюза се осигурява високо равнище на закрила на човешкото здраве.
27. Съгласно член 168 ДФЕС тези действия трябва по-специално да допълнят националните политики за намаляване на вредата от наркотиците за здравето, включително посредством информация и превантивни мерки.
б)	Правото на Шенген
28. Конвенцията за прилагане на Спогодбата от Шенген предвижда следното в своя член 71:
„1. Договарящите страни се задължават по отношение на пряката или непряката продажба на наркотични и психотропни вещества от всякакъв вид, включително канабис, както и притежанието на такива вещества с цел продажба или износ в съответствие със съществуващите конвенции на Организацията на обединените нации […], да предприемат всички необходими мерки за предотвратяване и наказване на незаконния трафик на наркотични и психотропни вещества.
2. Договарящите страни се задължават да предотвратяват и наказ[ват] чрез административни или наказателни [мерки] нелегалния износ на наркотични и психотропни вещества, включително канабис, [както и продажбата, доставката и предоставянето на споменатите вещества] […].
3. С цел борба срещу незаконния внос на наркотични и психотропни вещества, включително канабис, договарящите страни засилват контрола на движението на хора и стоки, както и на превозни средства по външните граници. […].
4. За да гарантират спазването на разпоредбите на настоящия член, договарящите страни осъществяват специално наблюдение на местата, за които се знае, че се използват за трафик на наркотици.
5. По отношение на борбата срещу незаконната употреба на наркотични и психотропни вещества от всякакъв вид, включително канабис, договарящите страни правят всичко възможно за предотвратяване и борба с отрицателния ефект от тази незаконна употреба. Всяка договаряща страна поема отговорност да предприеме мерки в такава насока.“
29. Към заключителния акт на Конвенцията за прилагане на Спогодбата от Шенген е приложена Съвместна декларация по член 71, параграф 2 от Конвенцията. Тази декларация гласи следното:
„Доколкото една договаряща страна дерогира принципа, който е посочен в член 71, параграф 2, в рамките на националната политика за превенция и лечение на зависимостта от наркотични и психотропни вещества, всички договарящи страни имат право да предприемат необходимите административни и наказателни мерки за предотвратяване и наказване на незаконния трафик на такива продукти и вещества, по-специално към територията на другите договарящи страни.“
в)	Вторичното право
30. Резолюцията на Съвета от 29 ноември 1996 г.(10) ясно идентифицира проблема, свързан с наркотуризма в Съюза, и предвижда първите мерки за борба с това явление.
31. По-късно, в рамките на съвместно действие от 17 декември 1996 г.(11) държавите членки потвърждават своята обща решителност да сложат край на незаконния трафик на наркотици, като се борят по-специално с незаконната употреба на наркотици, с огромните печалби от този трафик, както и с наркотуризма(12) . Държавите членки се задължават да възприемат всяко поведение по публично и преднамерено подтикване и подстрекаване на друго лице по какъвто и да било начин да извършва престъпления чрез незаконна употреба или производство на наркотични вещества като наказуемо деяние и в това отношение поемат задължението да бъдат особено бдителни по отношение на използването на интернет(13) .
32. По-нататък, съгласно член 2, параграф 1, буква а) от Рамково решение 2004/757/ПВР на Съвета от 25 октомври 2004 г.(14) всяка държава членка предприема необходимите мерки, за да гарантира, че е наказуемо производството, получаването, добиването, подготовката, предлагането, пускането на пазара, разпространението, продажбата, доставянето, независимо при какви условия, дилърството, експедицията, транзитното изпращане, транспортирането, вносът или износът на наркотици, когато тези деяния са извършени умишлено и неправомерно(15) .
33. Стокхолмската програма, приета от Съвета на 2 декември 2009 г.(16), предвижда по отношение на стратегията за вътрешна сигурност на Съюза, че засилването на действията на европейско равнище, заедно с по-доброто координиране на действията на регионално и национално равнище, е от съществено значение за защитата от транснационални заплахи. Тя също уточнява, че организираната престъпност и трафикът на наркотици продължават да застрашават вътрешната сигурност на Съюза, че разпространението на трансграничната престъпност става предизвикателство, което изисква спешни, ясни и всеобщи ответни действия(17) .
34. Накрая, рамката за действие на Съюза се състои от различни проекти, които целят прилагането на стратегията на Съюза за борба с наркотиците за периода 2005—2012 г. Настоящият план за действие(18) определя пет приоритетни цели, а именно координиране на политиките в областта на борбата с наркотиците на национално и европейско равнище(19), намаляване на употребата на наркотици и намаляване и наказване на предлагането на наркотици, международно сътрудничество и подобряване на научните изследвания в тази област.
2. Основните свободи, признати на гражданите на Съюза
35. Що се отнася до гражданството на Съюза, то предоставя на всеки гражданин на държава членка основни и индивидуални пра ва. При всички положения, които попадат в материалния обхват на правото на Съюза, всеки гражданин на Съюза може да се позове на член 18 ДФЕС, който забранява всякаква дискриминация на основание гражданство(20) .
36. Към тези положения спада и предвиденото в член 21 ДФЕС(21) .
37. Като цяло тази разпоредба предвижда правото на всеки гражданин на Съюза свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване. Става въпрос за основна свобода, потвърдена в член 45 от Хартата на основните права на Европейския съюз, която гражданите на Съюза могат да упражняват независимо от извършването на стопанска дейност. Така, ако гражданин на държава членка се движи или пребивава на територията на Съюза, той може да се позове на предвиденото в член 18 ДФЕС право да не бъде дискриминиран на основание своето гражданство.
38. Към тези положения се отнасят също и положенията, попадащи в обхвата на свободното предоставяне на услуги, предвидено в член 56 ДФЕС(22) .
39. Съгласно постоянната съдебна практика, от една страна, дадено предприятие може да се позовава на правото на свободно предоставяне на услуги(23) по отношение на държавата, в която е установено, ако то предоставя услуги на получатели, установени в друга държава членка. От друга страна, това право включва свободата на получателите на услугите, сред които са и туристите, да ползват услуга в друга държава членка, без да подлежат на ограничения(24) . Съгласно член 52, параграф 1 ДФЕС, към който препраща член 62 ДФЕС, тази свобода може все пак да бъде предмет на ограничения, основани на съображения за опазване на обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве.
40. Накрая, принципът на недопускане на дискриминация, посочен в член 18 ДФЕС, е приложен и конкретизиран в областта на свободното движение на стоки. Членове 34 ДФЕС и 35 ДФЕС забраняват между държавите членки съответно количествените ограничения върху вноса и количествените ограничения върху износа, както и всички мерки, имащи равностоен ефект. Все пак съгласно член 36 ДФЕС определени ограничения също могат да бъдат оправдани по-специално от съображения за обществен ред, обществена сигурност или закрила на живота и здравето на хората.
Б – Международните задължения
41. Конвенцията на Организацията на обединените нации за борба срещу незаконния трафик на упойващи и психотропни вещества, сключена във Виена на 20 декември 1988 г.(25), засилва и допълва мерките, предвидени с Единната конвенция на Организацията на обединените нации по упойващите вещества, сключена в Ню Йорк на 30 март 1961 г.(26), и с Конвенцията на Организацията на обединените нации за психотропните вещества, сключена във Виена на 21 февруари 1971 г.(27)
42. Всички държави членки, както и Съюзът, са страни по Конвенцията на Организацията на обединените нации от 1988 г.(28)
43. Член 3, параграф 1 от тази конвенция гласи следното:
„Всяка страна взема такива мерки, които могат да бъдат необходими, за да признае за престъпление в съответствие с националното си законодателство следните действия, когато те са извършени умишлено:
„a) i)	производството, [получаването], извличането, приготвянето, предлагането, предлагането с цел продажба, разпространението, продажбата, доставката при всякакви условия, посредничеството, изпращането, транзитното изпращане, транспортирането, вносът или износът на всяко упойващо или психотропно вещество в нарушение на разпоредбите на Конвенцията от 1961 г., на изменената Конвенция от 1961 г. или на Конвенцията от 1971 г.;
[…]
в) iii)	откритото подбудителство или склонявяне на друго лице чрез всякакви средства към извършване на някое от [тези нарушения], установени съгласно този член, или към незаконно използване на упойващи или психотропни вещества.“
44. В списъка на упойващите вещества, посочени в Конвенцията на Организацията на обединените нации от 1988 г., фигурира и канабисът.
В – Нидерландската правна уредба
45. Съгласно Закона за упойващите вещества от 1976 г. (Opiumwet 1976, наричан по-нататък „Законът за упойващите вещества“) са забранени притежаването, търговията, отглеждането, транспортирането, получаването, вносът и износът на упойващи вещества. Тези действия подлежат на наказателни санкции за всички видове наркотици, включително канабиса и неговите производни, освен ако не се използват за медицински, научни или образователни цели и при условие че за това е получено предварително разрешение.
46. Възприетата от Кралство Нидерландия политика на толерантност по отношение на продажбата и употребата на „леки наркотици“ е резултат от дълъг процес на подготовка, чиито насоки са определени по-специално през 1972 г. с доклада на комисия Baan(29) и през 1995 г. с доклада „Политика в областта на наркотичните вещества в Нидерландия: приемственост и изменения“(30) .
47. Тази политика се основава на разграничение между така наречените „твърди“ наркотици, които водят до неприемлива опасност за здравето, а именно опиум, кокаин, кодеин, хероин, екстази, масло от канабис, както и амфетамини и LSD (списък I), и така наречените „леки“ наркотици, които включват канабиса и неговите производни, които не пораждат същата загриженост, въпреки че все пак се оценяват като „рискови“ (списък II)(31) .
48. Доколкото опасността, свързана с употребата на „леки наркотици“, е „приемлива“, приетата от законодателя стратегия е по-нюансирана в сравнение с прилаганата по отношение на твърдите наркотици. Притежаването на „леки наркотици“ за лична употреба не е престъпление и тяхната продажба в строго ограничени количества и при контролирани условия се допуска. Така законодателят цели да избегне заклеймяването и изолирането на лицата, употребяващи „леки наркотици“ и също така се стреми да отдели пазара на „твърдите наркотици“ от този на „леките наркотици“, така че да създаде социална бариера за преминаването от едните към другите.
49. Политиката на толерантност се прилага по-специално в рамките на указанията, приети от колегията на главните прокурори. Тези указания, които имат силата на закон, определят приоритетите на нидерландската прокуратура по отношение на разследването и наказателното преследване на нарушенията на Закона за упойващите вещества(32) . Така съдебните органи се позовават на принципа на целесъобразност на наказателното преследване, за да следват селективна наказателна политика, която не включва системното наказателно преследване срещу дребните търговци на упойващи вещества, а има за приоритет наказването на трафика на упойващи вещества и на тежките престъпления.
50. Така нидерландските власти толерират продажбата на малки количества продукти на основата на конопа в младежките общежития от признати улични продавачи („huisdealer“). Впоследствие те разширяват тази политика и по отношение на кофишоповете, които извършват търговски продажби („op commerciële basis“) на такива продукти на възрастни.
51. Съгласно нидерландската правна уредба кофишоповете са обществено достъпни заведения от категорията на заведенията за бързо хранене (horeca), като снекбаровете или павилионите за продажба на пържени картофи, в които могат да се консумират храни, но в които е забранена продажбата на алкохолни напитки. Местните органи, а именно кметът, прокуратурата или началникът на полицията, могат да разрешат откриването на такива кофишопове при следните условия.
52. Най-напред, откриването на кофишоповете е поставено в зависимост от получаването на разрешение за експлоатация. Тези кофишопове трябва да отговарят на същите условия за управление и хигиена като приложимите по отношение на заведенията за обществено хранене. Както обаче е подчертано в съдебното заседание, това разрешение не обхваща продажбата на канабис, която, както следва да напомним, технически остава нарушение.
53. Освен това условията, при които може да се допусне продажбата на канабис в кофишоповете, са определени в указанията на нидерландската прокуратура. Тези условия, обикновено наричани „критерии AHOJ‑G“, са следните:
– A („affichering“): никаква реклама, с изключение на кратката информация, изложена в съответното заведение,
– H („harddrugs“): забрана за предлагане и/или продажба на твърди наркотици,
– O („overlast“): заведението не трябва да нарушава общественото спокойствие; под нарушаване на общественото спокойствие трябва да се разбират проблемите, причинени от движението и паркирането в района на кофишопа, предизвиканите от това шум и замърсяване, както и присъствието на клиенти, дори на наркомани в този район,
– J („jeugdigen“): забранени са достъпът до кофишопа и продажбата на наркотици на непълнолетни (ненавършили 18 години),
– G („grote hoeveelheden“): в заведението не могат да се продават повече от 5 g канабис на ден на едно лице, тъй като обикновено това е количеството, което се продава за лична употреба.
54. Накрая допустимото количество „складиран“ в кофишоповете канабис не може в никакъв случай да надвишава 500 г.
55. Изпълнението на тази политика е възложено на местните органи. В рамките на тристранни консултации кметът, прокуратурата и началникът на полицията определят приоритетите на града по отношение на продажбата на „леки наркотици“ на неговата територия. Критериите AHOJ‑G представляват минималното съдържание на посочената политика и местните органи могат да предвидят по-строга правна уредба, като добавят нови условия, какъвто е случаят по главното производство. Надзорът върху тази правна уредба се осъществява от административния съд.
56. Член 13b от Закона за упойващите вещества признава на общинските органи множество правомощия за санкционирането на нарушаването на общественото спокойствие и смущенията, причинени от неспазването на този закон(33) . Така кметът може да разпореди временното или окончателното затваряне на кофишоп, ако при неговата експлоатация не са спазени посочените по-горе критерии.
57. Така Burgemeester van Maastricht решава да допусне на територията на своята община ограничен брой кофишопове, за разлика от други общини, които не определят никакво ограничение или пък които въобще не допускат такива заведения.
58. От 2004 г., както припомнят компетентните министри през септември 2009 г., Кралство Нидерландия цели да въведе по-строга правна уредба относно откриването на кофишопове, както и да предвиди по-сериозни мерки за борба с организираната престъпност(34) . В сътрудничество със засегнатите общини Кралство Нидерландия се стреми да намери също решение на проблемите, породени от трансграничните последици от своята политика, и да намали смущаването на обществения ред и на обществената сигурност, причинено от значителния и увеличаващ се приток на наркотуристи на територията му. Като се изключат проблемите, свързани с движението и паркирането, многобройните жалби на местните жители се отнасят не само до шума и проблемите, причинявани от струпването на лица, които употребяват публично канабис, но също и до безпокойството, причинено от мрежите на организираната престъпност в районите на кофишоповете и породени от присъствието на дилъри и наркомани, които според някои твърдения оставят използвани спринцовки или влизат в антретата на сградите(35) . Тези проблеми са съсредоточени по-специално в пограничните райони с Белгия, Германия и Франция. Така съгласно информацията, предоставена в съдебното заседание от Burgemeester van Maastricht, 14-те кофишопа в тази община привличат около 10 000 посетители на ден, 74 000 всяка седмица и малко над 3,9 милиона годишно. Освен това 70 % от тези посетители не пребивават в Нидерландия.
59. Според нидерландското правителство предложените мерки трябва да позволят връщането към първоначалната цел на кофишоповете, които трябва да бъдат пунктове за продажба, където местните жители могат да купуват и евентуално да употребяват канабис в сигурна и спокойна среда. Следователно по инициатива на нидерландското правителство местните публични органи въвеждат по-строги правила като ограничават броя на кофишоповете в своите населени места или като избират политика на закриване, какъвто изглежда е случаят в община Маастрихт(36) . Други решават да ограничават работното време на заведенията (затваряне в края на седмицата или вечер) или количеството на продавания или складиран канабис. Накрая някои установяват критерий за разстояние, забраняващ откриването на кофишопове близо до определени учреждения като училища или психиатрични болници. Според Burgemeester van Maastricht изглежда, че тези мерки не водят до значително намаляване на наркотуризма.
60. Именно в този контекст се вписва оспорваната мярка. Забраната за достъп до кофишоповете, отнасяща се за чуждестранните лица, представлява пилотна мярка(37), с която общината цели да намали наркотуризма и всички вреди, които той причинява.
61. Оспорваната мярка, основана на критерия за място на пребиваване, е приета на 20 декември 2005 г. от Gemeenteraad (общинския съвет) на община Маастрихт и влиза в сила на 13 януари 2006 г. Както посочва Burgemeester van Maastricht в съдебното заседание, прилагането ѝ е спряно предвид преюдициалното запитване, отправено до Съда.
62. Съгласно член 2.3.1.3e, първа алинея от общите правила, приети от полицията на община Маастрихт (Algemene plaatslijke verordening), в редакцията им от 2006 г. (наричани по-нататък „APV“), се забранява на съдържателите на заведенията, посочени в член 2.3.1.1, първа алинея, буква a), точка 3 от APV, да допускат в тях всички, които не са местни лица или да им разрешава да остават в тях. Понятието за заведение е определено в тази разпоредба като публично достъпно пространство, в което дадено предприятие предоставя, независимо дали използва автомати за продажба, храни и/или безалкохолни напитки, които клиентите не са задължени да консумират на място(38) . Понятието „местно лице“ съгласно член 2.3.1.1, първа алинея, буква d) от APV има предвид лицата, които действително пребивават в Нидерландия.
63. Член 2.3.1.3e, втора алинея от APV предвижда, че Burgemeester може да реши, че разпоредбите на първа алинея на този член не се прилагат към един или няколко вида заведения, посочени в APV, на територията на цялата община или в един или няколко района на общината, посочени от него.
64. Със заповед от 13 юли 2006 г. Burgemeester van Maastricht изключва от приложното поле на оспорваната мярка всички заведения в общината, посочени в член 2.3.1.1, първа алинея, буква a), точка 3 от APV, с изключение на кофишопове, чаени салони и други, независимо от тяхното наименование.
65. Съгласно член 2.3.1.5a, буква f) от APV Burgemeester може да реши да затвори временно или окончателно някое от заведенията, посочени в член 2.3.1.1, първа алинея, буква a), точка 3 от APV, ако съдържателят на заведението действа в нарушение на оспорваната мярка.
III – Обстоятелствата и главното производство
66. Със заповед от 7 април 1994 г. на г‑н Josemans е предоставено разрешение за експлоатация в Маастрихт на кофишоп „Easy Going“, заведение, в което освен безалкохолни напитки и храни се продават и консумират „леки наркотици“. Това разрешение е издадено, при условие че се спазват установените в APV изисквания.
67. При две проверки, извършени на 16 февруари и на 8 май 2006 г., полицейските органи на община Маастрихт установяват, че в нарушение на критериите за място на пребиваване, установени в оспорваната мярка, в това заведение са допуснати граждани на Съюза, които не пребивават в Нидерландия.
68. Така Burgemeester van Maastricht решава в приложение на APV да затвори временно посоченото заведение със заповед от 7 септември 2006 г.
IV – Преюдициалното запитване
69. Raad van State решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Попада ли [мярка] като разглежданата в главното производство относно достъпа на чуждестранни лица до кофишоповете изцяло или отчасти в приложното поле на [ДФЕС], и по-специално на свободното движение на стоки и/или предоставяне на услуги или на принципа на недопускане на дискриминация съгласно член [18 ДФЕС] във връзка с член [21 ДФЕС]?
2) Ако следва да се прилагат разпоредбите на [ДФЕС] относно свободното движение на стоки и/или свободното предоставяне на услуги, забраната на достъпа на чуждестранни лица до кофишоповете представлява ли подходящо и пропорционално средство за намаляване на наркотуризма и свързаното с него нарушаване на общественото спокойствие?
3) В случай че не се прилагат разпоредбите на Договора ЕО относно свободното движение на стоки и свободното предоставяне на услуги, прилага ли се спрямо правната уредба относно достъпа на чуждестранни лица до кофишоповете предвидената в член 18 [ДФЕС], във връзка с член 21 [ДФЕС] забрана на дискриминация между гражданите на Съюза на основание гражданството им?
4) При утвърдителен отговор, обосновано ли е непрякото разграничаване в това отношение между местни и чуждестранни лица и представлява ли забраната в кофишоповете да бъдат допускани чуждестранни лица подходящо и пропорционално средство за намаляване на наркотуризма и свързаното с него нарушаване на общественото спокойствие?“
V – Анализ
70. Поставените от запитващата юрисдикция преюдициални въпроси съдържат две основни питания, които ще разгледам последователно.
71. Първото е дали мярка, приета от местен публичен орган в рамките на общите полицейски правила, която позволява достъпа до кофишоповете единствено на местни за Нидерландия лица, попада в материалния обхват на правото на Съюза, и по-специално на принципите на недопускане на дискриминация, на свободно движение на хора, на свободно предоставяне на услуги и на свободното движение на стоки по смисъла на член 35 ДФЕС.
72. Второто е дали такава мярка представлява ограничение на някой от тези основни принципи, която при необходимост може да бъде обоснована от съображения, свързани с борбата с наркотуризма и причиненото от него нарушаване на общественото спокойствие.
А – Предварителни бележки
73. Преди да разгледам преюдициалните въпроси, поставени от запитващата юрисдикция, следва да направя предварителна бележка относно общностните разпоредби, които според мен се нуждаят от тълкуване.
74. В решението си запитващата юрисдикция идентифицира четири разпоредби от Договора, които според нея могат да се противопоставят на оспорваната мярка. В това отношение тя има предвид по-специално принципа на недопускане на дискриминация, посочен в член 18 ДФЕС, принципа на свободно движение на хора, признат в член 21 ДФЕС, принципа на свободно движение на стоки по смисъла на член 35 ДФЕС и накрая, принципа на свободно предоставяне на услуги, посочен в член 56 ДФЕС.
75. Считам, че сред четирите принципа, посочени от запитващата юрисдикция, единствено предвиденият в член 56 ДФЕС принцип на свободно предоставяне на услуги е този, с оглед на който при необходимост следва да се разгледа законосъобразността на оспорваната мярка.
76. Всъщност тази мярка засяга основно предоставянето на услуги. Съгласно APV кофишоповете са публично достъпни заведения за обществено хранене, в които съгласно издаденото им от общинската администрация разрешение за експлоатация се продават храни и безалкохолни напитки. Тези стоки могат да бъдат консумирани на място или могат да бъдат изнесени от заведението. Дори в случай че клиентите изнесат закупената стока извън страната, тази дейност остава допълваща и неразделна от продажбата и следователно не оправдава разглеждането на оспорваната мярка с оглед на принципа на свободно движение на стоки, и по-специално на член 35 ДФЕС(39) .
77. От друга страна, доколкото принципът на свободно предоставяне на услуги е специфичен израз на принципа на недопускане на дискриминация и също така представлява особено приложение на правото на всеки гражданин на Съюза да се придвижва и пребивава на територията на държавите членки, не е необходимо Съдът да се произнася в светлината на членове 18 ДФЕС и 21 ДФЕС(40) .
78. За сметка на това предлагам на Съда да направи тълкуване на съвкупност от правила, които запитващата юрисдикция не е посочила изрично в преюдициалните си въпроси.
79. Обстоятелството, че от формална гледна точка националната юрисдикция е формулирала преюдициалния въпрос чрез поз оваване на определени разпоредби на правото на Съюза, не е пречка за Съда да предостави на тази юрисдикция всички насоки за тълкуване, които могат да бъдат полезни за решаване на делото, с което е сезирана, независимо дали тази юрисдикция ги е посочила изрично във въпросите си. В това отношение Съдът е длъжен да извлече от цялата информация, предоставена от националната юрисдикция, и по-специално от мотивите на акта за преюдициално запитване, въпросите, свързани с правото на Съюза, които изискват тълкуване, като се вземе предвид предметът на спора(41) .
80. В конкретния случай следва да посоча в самото начало, че въпросът, поставен от запитващата юрисдикция, засяга не толкова продажбата на позволени от закона хранителни продукти, колкото продажбата на упойващи вещества. Спорът по главното производство се отнася до последиците от последната дейност, и по-специално до мерките, които могат да бъдат приети за опазването на обществения ред от породеното от наркотуризма смущаване. Впрочем тези проблеми попадат изрично в обхвата на член 4 ДЕС и член 72 ДФЕС и според мен са предмет по-специално на член 71, параграф 5 от Конвенцията за прилагане на Спогодбата от Шенген. Затова предлагам на Съда да тълкува посочените разпоредби, за да даде на националния съд полезен отговор, който би му позволил да прецени законосъобразността на оспорваната мярка и да реши спора, с който е сезиран.
Б – Относно изключването на оспорваната мярка от приложното поле на член 56 ДФЕС
81. На практика, за разлика от снекбаровете и другите заведения за бързо хранене, в които клиентите могат да купят безалкохолни напитки и сандвичи за вкъщи, основната дейност на кофишоповете е посветена на продажбата и употребата на канабис. Тук става въпрос за тяхното основно предназначение и подходът, който следва да предприемем по това дело, трябва да бъде достоверен и реалистичен.
82. Приложим ли е гарантираният с Договора принцип на свободно предоставяне на услуги към продажбата на упойващи вещества? С други думи, може ли съдържателят на кофишоп да се позовава на този принцип, за да узакони дейността си, и може ли гражданин на държава членка да се позовава на тази свобода, за да отиде и ползва наркотици в друга държава членка?
83. Смятам, че на всички тези въпроси следва да се даде отрицателен отговор.
84. Очевидно изграждането на вътрешния пазар и приемането на отнасящата се до него правна уредба създават определени затруднения, що се отнася до упойващите вещества. Макар да са ясни поетите международни задължения, все пак неколкократно беше необходима намесата на Съда, за да се установи принципът, че упойващите вещества, включително канабисът, не са стока като всички останали и не попадат в обхвата на правната уредба, приложима по отношение на вътрешния пазар, когато тяхното пускане на пазара не е позволено от закона(42) .
85. С оглед на правилата относно вътрешния пазар не всички упойващи вещества попадат в една и съща категория. Става въпрос за разлика, която се отнася не до естеството на стоките, а до тяхната крайна употреба. Така според постоянната съдебна практика упойващите вещества, които имат медицинско или научно приложение, попадат в обхвата на правната уредба на вътрешния пазар(43) .
86. Не е такъв обаче случаят на упойващите вещества, които са внесени незаконно или са предназначени за непозволени от закона цели. Този принцип бе установен от Съда след като определени държави членки се опитаха да приложат митническата и данъчната правна уредба по отношение на тези продукти.
87. В Решение по дело Horvath(44) Съдът, сезиран от германски трафиканти на наркотици, на които са наложени тежки митнически санкции за трафик на упойващи вещества (хероин), установява принципа за неприложимост на общата митническа тарифа към продуктите, които попадат в общата забрана за внос и за пускане на пазара във всички държави членки. Съдът установява, че „с въвеждането на общата митническа тарифа отделните държави членки вече не са компетентни да събират мита за контрабандно внесените упойващи вещества […], като същевременно им се предоставя пълна свобода да преследват извършените нарушения със средствата на наказателното право и с всички произтичащи от него последици, включително и като налагат имуществени санкции“. Според Съда контрабандно внесените упойващи вещества не обосновават събирането на мита, а единствено приемането на чисто наказателни национални мерки.
88. Тази съдебна практика е потвърдена и уточнена. В Решение по дело Wolf(45) и Решение по дело Einberger(46) Съдът посочва, че забраната за събиране на мита за упойващите вещества произтича от факта, че те не могат да бъдат включени в икономическо обращение в Съюза. Всъщност той уточнява, че „не възниква митническо задължение при вноса на упойващи вещества, които не са част от стриктно контролирано от компетентните органи икономическото обращение, с оглед използване за медицински или научни цели“(47) . Съдът също така прави разграничение между упойващите вещества, внесени за разрешено използване за медицински и научни цели, и внесените незаконно чрез контрабанда. Освен това Съдът посочва, че вносът на упойващи вещества в рамките на Съюза е напълно чужд на целите, преследвани с митническата правна уредба. Последната допринася за постигането на целите, посочени в член 3 ДЕС, и по този начин трябва да допринася за развитието на международната търговия и за намаляването на пречките пред търговския обмен(48) . Следователно митническата правна уредба е предназначена да се прилага по отношение на упойващите вещества само доколкото те са част от икономическото обращение в Съюза, тоест когато са внесени законно. За другите упойващи вещества, тъй като става въпрос за незаконна дейност, която не се конкурира със законна дейност, не е приложима общата митническа тарифа, която е правната основа за оценката на стойността на стоките.
89. Това решение на проблема е приложено от Съда няколко години по-късно по отношение на данъка върху добавената стойност (наричан по-нататък „ДДС“). Макар че според Съда принципът на данъчния неутралитет, на който се основава директивата в областта на ДДС, не позволява общо разграничение между законните и незаконните сделки, съществува изключение от този принцип, а именно случаят, при който забраната върху дадена дейност е толкова абсолютна, че не може да бъде установена каквато и да било конкуренция със законна дейност.
90. Тъй като незаконното движение на упойващи вещества в рамките на Съюза е несъвместимо с целите на общата система на ДДС и е напълно забранено, то не може да се конкурира с каквато и да било друга законна дейност и следователно върху него не може да се събират данъци(49) . Това решение на проблема е приложено неколкократно към различни случаи като вноса на територията на Съюза на морфин, после неговата препродажба в трета държава(50) или продажбата на амфетамини на територията на Съюза(51) . Накрая, в Решение по дело Vereniging Happy Family Rustenburgerstraat(52) Съдът посочва, че тези разсъждения също така важат за незаконната доставка на упойващи вещества на основата на конопа, които, „макар да са квалифицирани в една или друга държава членка като „леки наркотици“, са предмет на пълна законова забрана за внос и пускане на пазара в [Съюза]“(53) .
91. Считам, че тази съдебна практика, която се основава на особените характеристики на упойващите вещества и на преследваните от Съюза цели, е напълно приложима в конкретния случай.
92. Всъщност подобно на европейската митническа или данъчна правна уредба принципът на свободното предоставяне на услуги е средство, което позволява на Съюза да постигне целите, които си поставя. Този принцип по-специално трябва да допринесе за изграждането на пространство на свобода, сигурност и правосъдие, основано на насърчаването на мира, ценностите му и благоденствието на неговите народи(54) . За тази цел свободното предоставяне на услуги следва да позволи подобряването на качеството на живот на гражданите на Съюза, като им предостави възможност за избор на стоки и услуги с по-добро качество и на по-добра цена. То също трябва да им позволи да живеят в общество, в което е гарантиран балансиран и устойчив икономически и социален прогрес. Освен това, както ясно следва от член 168 ДФЕС, свободното предоставяне на услуги трябва да може да осигури високо равнище на закрила на човешкото здраве и неговото упражняване трябва по-специално да позволи да се намалят вредите от наркотиците за здравето на гражданите на Съюза.
93. При тези условия не може по никакъв начин да бъде узаконена дейността по продажбата на канабис. Тази дейност, забранена във всички държави членки, води до зачестяване на употребата на все по-разнообразни продукти въпреки въвеждането на по-строго законодателството. Ако се толерира посочената дейност, тя може да „демократизира“ употребата на упойващо вещество, за което е признато, че е вредно за човешкото здраве. То засяга жизненоважните социални и познавателни способности на индивида като концентрацията и вниманието, влошава определени психически проблеми като безпокойството и депресията и поради това води до непрекъснато увеличение на случаите, при които се налага лечение вследствие на употребата му.
94. От друга страна, такава дейност, за която се счита, че се извършва в стриктно определени рамки, поражда описаните нарушения на обществения ред. Така това нарушаване на обществено спокойствие, свързано с наркотуризма, заплашва сигурността и благоденствието на гражданите на Съюза и съгласно указанията на нидерландската прокуратура направо обосновава закриването на кофишоповете.
95. Посоченото нарушаване на общественото спокойствие се дължи и на други явления, също противоречащи на тези указания.
96. Така, макар че по принцип рекламите в кофишоповете са забранени, те се ползват от нови по-динамични възможности със световен обхват благодарение на интернет. Макар че този инструмент позволява да се подобрят комуникациите и обмена на информация, той също така позволява рекламата на този вид заведения, като по този начин улеснява продажбата и употребата на непозволени от закона наркотици. Така определен брой кофишопове разполагат със собствен уебсайт, на който може да се намери предлаганото от заведението „меню“, но където също така се предлага услугата за доставка по домовете на канабис или на семена от канабис. Каталогът е точен, плащането е сигурно, а доставката — дискретна. Очевидно е, че подобна реклама подбужда не само към употреба на канабис, но също и към напълно незаконното му отглеждане, което ми се струва в пълно противоречие с поетите от държавите членки задължения в рамките на Конвенцията на Организацията на обединените нации от 1988 г. и на Съвместно действие 96/750/ПВР(55) .
97. Освен това, макар че в кофишоповете продажбата на твърди наркотици е забранена, последните все пак представляват притегателен център за дилърите, като така по-скоро насърчават, вместо да попречат на преминаването от „леки наркотици“ към „твърди наркотици“. В това отношение се питам доколко честата и продължителна употреба на силен канабис, примесен с други вредни вещества като олово, вакса или пък лекарства с изтекъл срок на годност, не представлява също толко ва сериозна заплаха за здравето и благоденствието на индивидите като употребата на LSD.
98. Накрая, въпреки че заведението по принцип не може да продава повече от 5 g канабис на ден на едно лице (според нидерландското правителство става въпрос за количеството, което обичайно е предвидено за лична употреба), смятам, че един индивид може свободно да отиде в останалите 13 кофишопа в община Маастрихт, за да купи количество, което многократно надвишава обичайно предвиденото за лична употреба.
99. Освен това контекстът на тази дейност предизвиква противоречия.
100. Всъщност, въпреки че продажбата на канабис се допуска в рамките на указанията на нидерландската прокуратура, отглеждането, транспортирането, получаването, вносът и износът на упойващи вещества са дейности, които остават забранени от Закона за упойващите вещества и които подлежат на наказателни санкции, така че лицето, което експлоатира кофишоп, се снабдява на собствен риск и отговорност, както посочва в съдебното заседание нидерландското правителство, което в отговор на въпросите на Съда накрая признава, че разглежданата система е „на практика необяснима […] от правна гледна точка“. Следователно, като не урежда никоя от тези „поредици от дейности“, тази политика улеснява отклонението към незаконни пътища и увеличава опасността продаваният в кофишоповете канабис да бъде с много ниско качество и с примеси.
101. Накрая, съгласно APV клиентите на кофишоповете не са задължени да употребяват канабиса в самото заведение(56) . Те могат да го изнасят. Ако някои купуват малко количество канабис, предназначено за тяхна лична употреба, други купуват по-големи количества и за разлика от местните за Нидерландия лица се излагат на опасност от наказателно преследване за незаконен износ или внос на упойващи вещества.
102. Съгласно изложеното в съдебното заседание границите на следваната от Кралство Нидерландия политика на толерантност са чудесно илюстрирани от делото, чието начало е поставено на 3 ноември 2009 г. с иск на нидерландските органи срещу кофишоп „CheckPoint“, намиращ се в Terneuzen, на границата с Белгия. Този кофишоп има на склад повече от 200 kg канабис, приема над 3 000 клиенти на ден, предимно белгийски и френски граждани, които се обслужват, след като получат билет с номер. Седемнайсетте обвиняеми са обвинени за участие в организирана престъпна група и за трафик на наркотици, и по-специално за износ на канабис, тъй като продават канабис на чужденци.
103. Тези данни показват, ако това въобще е необходимо, че дейността по продажба на канабис изобщо не допринася за благоденствието на гражданите на Съюза, предизвиква сериозни нарушения на обществения ред и подкопава основите на законната икономика, като позволява на престъпни организации да навлязат на пазара. Всеки, който независимо с каква цел отглежда, получава, произвежда, транспортира, внася, изнася, предлага или пък продава упойващи вещества, до такава степен се поставя извън законната икономическа сфера на вътрешния пазар, че вместо да се ползва от предимствата на този пазар, може единствено да подлежи на наказателно преследване.
104. Следователно тази дейност, макар и да е допусната в дадена държава членка, въобще не може да попадне в приложното поле на свободното предоставяне на услуги, гарантирано от член 56 ДФЕС.
105. Ако приемем обратното становище и подкрепим защитаваната от г‑н Josemans теза, това би означавало, че гарантираните с Договора свободи на движение в крайна сметка са предназначени да покрият всички стоки, които могат да бъдат оценени на пазара, и всички услуги, които могат да бъдат предложени там, независимо от тяхната законосъобразност и от поетите от държавите членки задължения. Така в полза на упражняването на основните свободи би могла да се легитимира търговията с упойващи вещества. Подобни разсъждения трябва да бъдат отхвърлени, тъй като биха могли да се приложат по същия начин и по отношение на трафика на хора, проституцията на малолетни или пък детската порнография и това би представлявало недопустимо накърняване на устоите на пространството на свобода, сигурност и правосъдие, основано на принципа на правовата държава и на зачитането на основните права.
106. Затова считам, че оспорваната мярка, която позволява достъпа до кофишоповете само на местни за Нидерландия лица, не попада в приложното поле на свободното предоставяне на услуги, предвидено в член 56 ДФЕС.
107. Според мен това заключение не може да бъде разколебано от обстоятелството, че в кофишоповете се продават също и позволени от закона продукти като храни и безалкохолни напитки.
108. Подходът, който следва да приемем по това дело, трябва да бъде достоверен и реалистичен. Поставеният от запитващата юрисдикция въпрос засяга не толкова продажбата на допълнителни продукти, а най-вече продажбата на упойващи вещества по принцип за лична употреба. Всъщност причината, поради която съществуват кофишопове, не е те да бъдат заведения за обществено хранене като останалите, в които хората пият безалкохолни напитки или купуват сандвичи, а по-скоро да представляват специално място, където може да се купува и употребява канабис. Тази особеност, с която не можем да не съобразим, се проявява ясно в две обстоятелства.
109. Първият се отнася до естеството на проблема по настоящото дело. Той действително попада в обхвата на наказателна политика, основана на принципа на целесъобразност на наказателното преследване, който при определените от съдебните органи на Кралство Нидерландия условия оправдава на национално равнище приетото толерантно отношение. Впрочем този принцип засяга единствено продажбата на канабис, тъй като продажбата на чай досега никога не е имала престъпен характер и не подлежи на наказателни санкции. Затова според мен търговията на позволени от закона продукти за консумация не е релевантна в случая и не представлява истински проблем.
110. Вторият факт се отнася до самото откриване на кофишоповете. За разлика от други малки заведения в отрасъла на ресторантьорството, за откриването на кофишоп е необходимо не само разрешение за експлоатация, но преди всичко да са изпълнени всички критерии AHOJ-G. Откриването и дейността на този вид заведения зависят единствено от спазването на тези критерии. Всъщност всеки от посочените критерии, взет сам по себе си, позволява да се разбере спецификата на тези заведения и да се заключи, че дейността на кофишоповете на практика е посветена изключително на продажбата и употребата на канабис. Финансовите резултати, представени от г‑н Josemans, доказват това. Докато реализираният от кофишоп “Easy Going“ оборот от продажбата на канабис възлиза на 10 милиона евро за първото тримесечие на 2010 г., от продажбата на други хранителни продукти този оборот е 552 400 евро(57) . Както потвърждава нидерландското правителство в съдебното заседание, последната дейност като цяло представлява между 2,5 % и 7,1 % от общия оборот на кофишоповете в община Маастрихт (в случая 5,5 % за “Easy Going“), което е сравнително незначителна част. Струва ми се очевидно, че турист, който е изминал няколко десетки, дори стотици километри, за да отиде в Маастрихт, влиза в кофишоп по-скоро за да си купи хашиш или марихуана, отколкото да пие чай, като се има предвид, че община Маастрихт разполага с над 500 заведения за бързо хранене(58) .
111. Следователно, предвид твърде незначителната и допълваща роля на търговията с позволени от закона хранителни продукти считам, че би било изкуствено да се разглежда отделно законосъобразността на оспорваната мярка с оглед на тези два вида дейности. Всъщност под претекст, че подобна мярка може да представлява ограничение на свободното предоставяне на допълващи услуги, сме изправени пред възможния риск разпоредбите на Договора в крайна сметка да обслужват интересите на търговията с наркотици.
112. Следователно с оглед на всички тези данни приканвам Съда да отговори, че мярка, приета от местен публичен орган в рамките на общите полицейски правила, която позволява достъпа до кофишоповете единствено на местни за Нидерландия лица, не попада в обхвата на свободното предоставяне на услуги, предвидено в член 56 ДФЕС.
В – Относно законосъобразността на оспорваната мярка с оглед на задълженията на държавите членки да поддържат обществения ред на национално и европейско равнище
113. Като се има предвид значимостта на това дело за функционирането на Съюза и в духа на сътрудничество със запитващата юрисдикция считам, че понастоящем е абсолютно необходимо да се тълкуват разпоредбите на правото на Съюза, които целят по-специално опазването на обществения ред и борбата срещу незаконната употреба на упойващи вещества.
114. Оспорваната мярка има за цел борбата срещу болезненото явление наркотуризъм. Този туризъм се развива благодарение на премахването на контрола на вътрешните граници в Съюза и се засилва в резултат на либералната политика на Кралство Нидерландия спрямо употребата и продажбата на канабис.
115. Това явление предизвиква значителни проблеми в Нидерландия, и по-специално в нейните погранични райони, и дори представлява „недопустимо засягане на битовата среда и условията на живот като цяло“ на местните граждани(59) . Така оспорваната мярка цели да ограничи проблемите, свързани с движението и паркирането, и да ограничи шума и нарушаването на общественото спокойствие, предизвикани от сбирките на употребяващите канабис лица и влизането им във входовете на сградите. Тя цели също така да намери решение на проблема с нарушаването на общественото спокойствие и градското насилие, които могат да бъдат породени от присъствието на дилъри, наркомани и организирани престъпни групи в града(60) .
116. В това отношение се налага приемането на оспорваната мярка въз основа на член 4 ДЕС и член 72 ДФЕС. Напомняме, че по силата на тези разпоредби държавите членки остават отговорни за поддържането на обществения ред на своята територия и че по силата на постоянната съдебна практика те са свободни да определят мерките за поддържането му в съответствие с националните си нужди(61) . Макар да е установено, че понятието за обществен ред трябва да се тълкува ограничително и че на него може да се прави позоваване само в случай на действителна и достатъчно сериозна заплаха за основен обществен интерес, няма никакво съмнение, че наркотуризмът, с оглед на породените от него смущения, попада в това определение(62) .
117. Наркотуризмът обаче също така нанася сериозни вреди на обществения ред в Съюза. Всъщност това лъжливо название в действителност прикрива международен трафик на упойващи вещества и подхранва организирани престъпни дейности, които, както приема Съветът в Стокхолмската програма, заплашват вътрешната сигурност на Съюза(63) . Тези последици са още по-тежки, поради това че засягат ефикасността на по-строгите наказателни мерки, приети от съседните държави членки. Това явление безспорно носи в себе си европейско и международно измерение и именно на това равнище държавите членки поемат задължението да се борят срещу него.
118. Макар да не съществува, както е посочено в съдебната практика, „единна ценностна система, що се отнася до преценката на поведение, което може да бъде счетено за противоречащо на обществения ред“(64), също така е вярно, че една от целите на Съюза е да изгради пространство на свобода, сигурност и правосъдие, в рамките на което съгласно член 3, параграф 2 ДЕС се гарантира високо равнище на сигурност на гражданите на Съюза. За тази цел държавите членки са решени да се борят срещу наркотуризма във всички негови измерения и с комбинирани подходи.
119. Освен сключването на двустранни и многостранни спогодби, насърчавано от Резолюцията от 1996 г.(65), и сближаването на практиките на полицейските и митническите служби, предвидено в Съвместно действие 96/750/ПВР(66), държавите членки се задължават в рамките на Конвенцията за прилагане на Спогодбата от Шенген да приемат всички необходими мерки за предотвратяването на незаконния трафик на упойващи вещества.
120. По-специално съгласно член 71, параграф 5 от тази конвенция държавите членки са задължени да направят всичко по силите си, за да предотвратят и да се борят срещу незаконната употреба на упойващи вещества и нейните отрицателни последици, като канабисът е посочен изрично. Съгласно тази разпоредба приемането на мерки за тази цел „е отговорност на всяка от договарящите страни“. Затова следва да се приеме за установено, че оспорваната мярка изцяло съответства на това задължение(67) .
121. При условие че наркотуризмът не спира да се увеличава и да осквернява основите, върху които трябва да почива пространството на свобода, сигурност и правосъдие, оспорваната мярка цели ограничаването на посочените последици. Така тя съответства на задълженията, с които държавите членки трябва да се съобразяват съгласно член 4 ДЕС и член 72 ДФЕС, както и съгласно член 71, параграф 5 от Конвенцията за прилагане на Спогодбата от Шенген. Именно тук и единствено тук се намира правното основание за нейната необходима законосъобразност.
122. Не може да се отрече, че наркотуризмът създава и при всички случаи насърчава незаконния трансграничен трафик на упойващи вещества, като същевременно води и до други престъпни дейности. Затова борбата срещу тези явления трябва да представлява едновременно основна цел, преследвана с правото на Съюза, и обща грижа на държавите членки. Законодателят на Съюза е разбрал това и влизането в сила на Договора от Амстердам(68), а впоследствие и на Договора от Лисабон най-накрая придава друго измерение на борбата с незаконния трафик на упойващи вещества и с организираната престъпност. Като съзнава, че става въпрос за особено тежки сфери на престъпна дейност с трансгранично измерение, произтичащо от тяхното естество или последици или от особена необходимост за общо противодействие, законодателят на Съюза установява нуждата да се осигури минимална хармонизация на националните законодателства по отношение на определянето на тези дейности и приложимите към тях санкции(69) . Тези разпоредби включват незаконния трафик на упойващи вещества в категорията, която в днешно време е прието да се нарича „eurocrimes“ [престъпления на европейско равнище], и припомням, че съгласно Стокхолмската програма тези престъпления, доколкото заплашват вътрешната сигурност на Съюза, са „предизвикателство, което изисква спешни, ясни и комплексни ответни действия“(70) . Ето защо според мен оспорваната мярка е валидна дори при липсата на смущаване на вътрешния обществен ред поради самото задължение да се допринася за опазването на европейския обществен ред.
123. Като се има предвид, че тази мярка представлява не само израз от страна на държавата членка на признатото ѝ право да опазва своя вътрешен обществен ред, а също и на задължението ѝ по отношение на други държави членки да допринася за опазването на европейския обществен ред в съответствие с поетите от нея задължения, в настоящото дело тя следва да се приеме за законосъобразна съгласно посочените разпоредби.
124. С оглед на всички тези данни предлагам на Съда да отговори на запитващата юрисдикция, че член 4 ДЕС, член 72 ДФЕС и член 71, параграф 5 от Конвенцията за прилагане на Спогодбата от Шенген допускат мярка, приета от местен публичен орган в рамките на общите полицейски правила, която позволява достъпа до кофишоповете единствено на местни за Нидерландия лица, когато тази мярка представлява израз на признатото на тези органи право да опазват вътрешния обществен ред от смущения, причинени от наркотуризма, и/или на изпълнението на задължението им да допринасят за опазването на европейския обществен ред.
VI – Заключение
125. С оглед на предходните съображения предлагам на Съда да отговори на поставените от Raad van State преюдициални въпроси по следния начин:
„1) Мярка, приета от местен публичен орган в рамките на общите полицейски правила, която позволява достъпа до кофишоповете единствено на местни за Нидерландия лица, не попада в обхвата на свободното предоставяне на услуги, предвидено в член 56 ДФЕС.
2) Член 4 ДЕС, член 72 ДФЕС и член 71, параграф 5 от Конвенцията за прилагане на Спогодбата от Шенген от 14 юни 1985 година между правителствата на държавите от Икономическия съюз на страните от Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на проверките по общите граници, подписана в Шенген на 19 юни 1990 г., допускат такава мярка, когато тя представлява израз на признатото на публичния орган право да опазва вътрешния обществен ред от смущения, причинени от наркотуризма, и/или на изпълнението на задължението му да допринася за опазването на европейския обществен ред.“
(1) .
(2)  –	Конвенцията за прилагане на Спогодбата от Шенген от 14 юни 1985 година между правителствата на държавите от Икономическия съюз на страните от Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на проверките по общите граници (ОВ L 239, 2000 г., стр. 19; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 183), подписана в Шенген на 19 юни 1990 г. (наричана по-нататък „Конвенцията за прилагане на Спогодбата от Шенген“).
(3)  –	През януари 2009 г. британското правителство решава да въведе по-строги наказателни мерки от прилаганите до този момент по отношение на предлагането и трафика на канабис поради появата на пазара на „скънк“, който представлява канабис с концентрация на ТХК от четири до пет пъти по-висока от тази на класическите препарати вследствие на приложените мерки при отглеждането му (вж. Циркулярно писмо 001/2009 на британския министър на вътрешните работи, озаглавено „Controlled drugs: reclassification of cannabis“, достъпно на следния уебсайт: http://www.homeoffice.gov.uk/about-us/home-office-circulars/circulars-2009/?showall=true).
(4)  –	Вж. Pijlman, F.T.A. и др. Strong increase in total delta-THC in cannabis preparations sold in Dutch coffee shops. — Addiction Biology. 6/2005, Vol. 10, р. 171. Вж. също така Доклад на анкетната комисия № 321 относно националната политика за борбата срещу забранените от закона наркотични вещества, предвидена с Резолюзия на Сената от 12 декември 2002 г., достъпна на уебсайта на френския сенат; An overview of cannabis potency in Europe. European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction,
Lisbon, 2004; и 2006 World Drug Report. United Nations Office on Drugs and Crime,
Vol. 1: Analysis, р. 27.
(5)  –	Вж. годишния доклад, представен съвместно от Европейския център за мониторинг на наркотиците (ЕЦМН) и Европол, публикуван на 23 април 2010 г., достъпен на уебсайта на посочения център за мониторинг.
(6)  –	„Letter outlining drugs policy“, което потвърждава доклада на експертната комисия за политиката относно наркотичните вещества „New emphasis in Dutch drugs policy“, достъпен на уебсайта на нидерландското министерство на здравеопазването и спорта: http://english.minvws.nl/en/kamerstukken/vgp/2009/letter-outlining-drugs-policy.asp. Вж. по-специално точка 3 от това писмо.
(7)  –	Вж. по-специално първа част, II, A., точка 2 от доклад на анкетната комисия № 321, посочен в бележка под линия 4, озаглавен „Въздействието на канабиса: краят на мита за „леките“ наркотици“; Yücel, M., N. Solowij et al. Regional brain abnormalities associated with long-term heavy cannabis use. — Arch Gen Psychiatry. 6/2008, Vol. 65, No 6, р. 694; Van Ours, J. C. et J. Williams. Cannabis use and mental health problems. — Center Discussion Paper, No 2009—60, 7/2009; Solowij, N. et al. Cognitive functioning of long-term heavy cannabis users seeking treatment. — JAMA .
3/2002, Vol. 287, No 9, р. 1123; и Karila, L. et al. Краткотрайни и дълготрайни последици от пренаталната експозиция на канабис. — Journal de gynécologie obstétrique et biologie de la reproduction .
1/2006, Vol. 35, No 1, р. 62. Вж. също така изричните констатации на Съвета на Европейския съюз в проекта му от 7 юли 2004 г. за резолюция относно канабиса с оглед на определянето на нова стратегия на Съюза по отношение на наркотичните вещества, достъпен на уебсайта на публичния регистър на документите на Съвета: http://register.consilium.europa.eu.
(8)  –	Вж. Канабис: какви са последиците му за поведението и здравето? Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (INSERM) [Национален институт за здравеопазване и научни медицински изследвания], Paris, 2001, р. 429. Вж. също така актуализациите на това изследване на уебсайта на INSERM: http://www.inserm.fr.
(9)  –	ОВ С 83, 2010 г., стр. 389.
(10)  –	Резолюция относно мерките за борба с проблема, свързан с наркотуризма в Европейския съюз (ОВ С 375, стр. 3).
(11)  –	Съвместно действие 96/750/ПВР, прието от Съвета на основание член К.3 от Договора за Европейския съюз, относно сближаване на законите и практиките на държавите членки на Европейския съюз за борба [с] наркоманиите и превенция и борба с незаконния трафик на наркотици (ОВ L 342, стр. 6; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 1, стр. 42).
(12)  –	Член 3 от това съвместно действие.
(13)  –	Член 9 от посоченото съвместно действие.
(14)  –	Рамково решение за установяване на минималните разпоредби относно съставните елементи на наказуемите деяния и прилаганите наказания в областта на трафика на наркотици (ОВ L 335, стр. 8; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 66).
(15)  –	Съгласно член 2, параграф 2 от Рамково решение 2004/757/ПВР описаните деяния не се включват в приложното му поле, когато са извършени изключително за лична облага на извършителите, така както е определена в националното законодателство.
(16)  –	Стокхолмска програма — Отворена и сигурна Европа в услуга и за защита на гражданите (ОВ С 115, 2010 г., стр. 1).
(17)  –	Вж. точка 4.1 от тази програма.
(18)  –	Проект за план за действие на ЕС по отношение на наркотиците за периода 2009—2012 г. от 20 декември 2008 г. (ОВ С 326, стр. 7).
(19)  –	В това отношение Европейската комисия поема задължението да изготви известие за сближаването на вътрешните и външните измерения на политиката за борба с наркотиците през 2010 г.
(20)  –	Вж. Решение от 20 септември 2001 г. по дело Grzelczyk (C‑184/99, Recueil, стр. I‑6193) и Решение от 1 октомври 2009 г. по дело Gottwald (C‑103/08, все още непубликувано в Сборника, точка 24 и цитираната съдебна практика).
(21)  –	Вж. Решение от 13 април 2010 г. по дело Bressol и др. и Chaverot и др. (C‑73/08, все още непубликувано в Сборника, точка 31 и цитираната съдебна практика).
(22)  –	Вж. също така Решение от 5 март 2009 г. по дело UTECA (C‑222/07, Сборник, стр. I‑1407, точки 37 и 38, както и цитираната съдебна практика) и Решение от 13 април 2010 г. по дело Wall (C‑91/08, все още непубликувано в Сборника, точка 32 и цитираната съдебна практика).
(23)  –	Съгласно член 57 ДФЕС „Услугите се считат за услуги по смисъла на Договорите, ако те обикновено се предоставят срещу възнаграждение, доколкото не са регулирани от разпоредбите, отнасящи се до свободата на движение на стоки, капитали и хора“. Тези услуги се състоят по-специално от дейности с търговски характер.
(24)  –	Вж. по-специално Решение от 19 януари 1999 г. по дело Calfa (C‑348/96, Recueil, стр. I‑11, точка 16 и цитираната съдебна практика), Решение от 29 април 1999 г. по дело Ciola (C‑224/97, Recueil, стр. I‑2517, точка 11 и цитираната съдебна практика), Решение от 3 юни 2010 г. по дело Sporting Exchange (C‑203/08, все още непубликувано в Сборника, точка 23 и цитираната съдебна практика), както и Решение по дело Ladbrokes Betting & Gaming и Ladbrokes International (C‑258/08, все още непубликувано в Сборника, точка 15 и цитираната съдебна практика). Също така е важно да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика правото на всеки гражданин на Съюза да се придвижва и да пребивава свободно на територията на държавите членки се конкретизира в разпоредбите, отнасящи се до свободното предоставяне на услуги (вж. в това отношение Решение от 20 май 2010 г. по дело Zanotti, C‑56/09, все още непубликувано в Сборника, точка 24 и цитираната съдебна практика).
(25)  –	Организация на обединените нации, Сборник договори, 1990 г., том 1582, № 1‑27627, наричана по-нататък „Конвенция на Организацията на обединените нации от 1988 г.“
(26)  –	Конвенция, изменена с протокола от 1972 г. (Организация на обединените нации, Сборник договори, том 520, № 7515). Канабисът е изброен сред веществата, за които се счита, че с тях лесно може да се злоупотреби и дори да доведе до фатални последици.
(27)  –	Организация на обединените нации, Сборник договори, том. 1019, № 14956.
(28)  –	Що се отнася до Съюза, вж. Решение 90/611/ЕИО на Съвета от 22 октомври 1990 г. относно сключването от името на Европейската икономическа общност на Конвенцията на Организацията на обединените нации за борба срещу незаконния трафик на упойващи и психотропни вещества (ОВ L 326, стр. 56; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 6, стр. 115).
(29)  –	Werkgroep Verdovende Middelen, Achtergronden en risico’s van druggeebruik (Baan rapport), Staatssecretaris van Sociale Zaken en Volksgezondheid en van de Minister van Justicie, Den Haag, 1972.
(30)  –	Този доклад е публикуван от нидерландското правителство (Министерство на външните работи и др., 1995 г.).
(31)  –	Пак там.
(32)  –	Вж. по-специално указания на нидерландската прокуратура относно политиката на разследването и наказателното преследване на нарушенията, посочени в Закона за упойващите вещества (Nederlandse Staatscourant 1980 г., бр. 137); указания от 21 октомври 1994 г. (Nederlandse Staatscourant 1994 г., бр. 203) и указания от 10 септември 1996 г. (Nederlandse Staatscourant 1996 г., бр. 187).
(33)  –	Вж. също така член 174а от Закона за общините (Gemeentewet), Закона за градските райони (специални мерки) (Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek) и член 16 от Закона за жилищата (Woningwet).
(34)  –	Вж. писмото относно канабиса (cannabisbrief), което тримата министри, отговорни за политиката в областта на наркотиците, изпращат на нидерландския парламент на 23 април 2004 г. и което последният одобрява на 30 юни 2004 г., както и писмото от 11 септември 2009 г., споменато в бележка под линия 6.
(35)  –	Както добавя Burgemeester van Maastricht в съдебното заседание, 82 % от жителите на община Маастрихт понасят сериозни вреди поради притока на наркотуристи.
(36)  –	Становището на Burgemeester van Maastricht, представено в съдебното заседание.
(37)  –	Това следва ясно от писмата на компетентните министри от 23 април 2004 г. и 11 септември 2009 г., посочени в бележка под линия 34, както и от разискванията по време на съдебното заседание.
(38)  –	Както е видно от устните становища, изложени в съдебното заседание от Burgemeester van Maastricht и от нидерландското правителство.
(39)  –	Решение от 10 март 2005 г. по дело Hermann (C‑491/03, Recueil, стр. I‑2025, точки 21 и 27).
(40)  –	Вж. цитираната съдебна практика в бележка под линия 22.
(41)  –	Решение от 11 март 2008 г. по дело Jager (C‑420/06, Сборник, стр. I‑1315, точки 46 и 47); Решение от 5 март 2009 г. по дело Kattner Stahlbau (C‑350/07, Сборник, стр. I‑1513, точки 24—26) и Решение от 27 октомври 2009 г. по дело ČEZ (C‑115/08, все още непубликувано в Сборника, точка 81 и цитираната съдебна практика).
(42)  –	Вж. в това отношение, що се отнася до съдебната практика, посочена в точки 85—90 от настоящото заключение, изследването на Havy, V. La politique de l’Union européenne en matière de stupéfiants [Политиката на Европейския съюз в областта на упойващите вещества]. Collection droit de l’Union européenne. Bruylant, Bruxelles, 2008, р. 406.
(43)  –	Вж. по-специално Решение от 28 март 1995 г. по дело Evans Medical и Macfarlan Smith (C‑324/93, Recueil, стр. I‑563).
(44)  –	Решение от 5 февруари 1981 г. (50/80, Recueil, стр. 385). Това решение се отнася до определянето на митата, приложими по отношение на определено количество хероин, закупено на черния пазар в Амстердам и открито при преминаването на нидерландско-германската граница.
(45)  –	Решение от 26 октомври 1982 г. (221/81, Recueil, стр. 3681) относно определянето на митата, приложими по отношение на определено количество хероин и кокаин, закупени от ищеца по главното производство на черния пазар в Германия и Нидерландия и препродадено от него в нарушение на германския закон за упойващите вещества.
(46)  –	Решение от 26 октомври 1982 г. (240/81, Recueil, стр. 3699) относно определянето на митата, приложими по отношение на определено количество морфин, който, след като е внесен незаконно в Германия, е продаден в Швейцария в нарушение на немския закон относно упойващите вещества.
(47)  –	Решение по дело Horvath, посочено по-горе (точка 16), и Решение по дело Einberger, посочено по-горе (точка 16).
(48)  –	Решение по дело Horvath, посочено по-горе (точка 13), и Решение по дело Einberger, посочено по-горе (точка 13).
(49)  –	Такъв е и случаят с фалшивите пари. Вж. в това отношение Решение от 6 декември 1990 г. по дело Witzemann (C‑343/89, Recueil, стр. I‑4477).
(50)  –	Решение от 28 февруари 1984 г. по дело Einberger (294/82, Recueil, стр. 1177).
(51)  –	Решение от 5 юли 1988 г. по дело Mol (269/86, Recueil, стр. 3627).
(52)  –	Решение от 5 юли 1988 г. (289/86, Recueil, стр. 3655).
(53)  –	Точка 25.
(54)  –	Член 3 ДЕС.
(55)  –	Припомням, че съгласно член 3, параграф 1, буква в), точка iii) от Конвенцията на Организацията на обединените нации от 1988 г. и член 9 от Съвместно действие 96/750/ПВР държавите членки се задължават да възприемат наред с други прояви и публичното подтикване и подстрекаване на друго лице към незаконна употреба или производство на канабис като наказуемо деяние и да бъдат особено бдителни по отношение на използването на интернет.
(56)  –	Вж. член 2.3.1.1, първа алинея, буква a), точка 3 от APV.
(57)  –	В съдебното заседание г‑н Josemans също уточнява, че средният годишен оборот на чаен салон в Маастрихт за 2007 г. е от порядъка на 200 000 EUR.
(58)  –	Именно въз основа на това община Маастрихт според мен издава забрана за достъп до тези заведения. Всъщност не би било последователно, нито ефикасно да се позволи достъпът на хиляди хора, на които да се отказва продажба, след като са влезли в заведението. Това би било дори опасно.
(59)  –	Вж. точка 5 от писмото от 2004 г. на тримата министри, отговорни за политиката в областта на наркотиците, посочено в бележка под линия 34.
(60)  –	Позоваване на същото писмо.
(61)  –	Съгласно постоянната съдебна практика правото на Съюза не налага на държавите членки „единна ценностна система“, що се отнася до преценката на поведение, което може да бъде счетено за противоречащо на обществения ред (вж. в това отношение Решение от 20 ноември 2001 г. по дело Jany и др., C‑268/99, Recueil, стр. I‑8615, точка 60 и цитираната съдебна практика). Всъщност според Съда държавите членки остават единствените, които са способни да оценят опасността от засягане на обществения ред на собствената си територия. Тези обстоятелства варират не само от една държава до друга и от един период до друг, но също така в зависимост от социалния контекст, в който се намира държавата, и от значението, което тя придава на дадена законосъобразна цел с оглед правото на Съюза (вж. в това отношение Решение от 4 декември 1974 г. по дело van Duyn (41/74, Recueil, стр. 1337, точка 18), Решение от 9 декември 1997 г. по дело Комисия/Франция (C‑265/95, Recueil, стр. I‑6959, точка 33), Решение от 15 юни 1999 г. по дело Heinonen (C‑394/97, Recueil, стр. I‑3599, точка 43) и Решение от 14 март 2000 г. по дело Сциентоложка църква (C‑54/99, Recueil, стр. I‑1335, точка 17 и цитираната съдебна практика).
(62)  –	Вж. в това отношение Решение по дело Calfa, посочено по-горе, и Решение от 29 април 2004 г. по дела Orfanopoulos и Oliveri (C‑482/01 и C‑493/01, Recueil, стр. I‑5257), в които Съдът приема, че борбата срещу трафика на упойващи вещества е част от дейността по поддържане на обществения ред. Вж. също Решение по дело Heinonen, посочено по-горе, в което Съдът установява, че борбата срещу различните форми на престъпност, свързани с употребата на алкохол, цели опазването на вътрешната сигурност на държавата. В това дело финландското правителство обосновава своята мярка, която ограничава вноса на алкохол, с факта, че значително увеличената употреба на такива продукти е довела по-специално до зачестяване на случаите на шофиране в нетрезво състояние, увеличение на насилието и по-сериозните му прояви, както и появата и увеличаването на броя на незаконните пазари.
(63)  –	Вж. точка 4.1 от Стокхолмската програма, на която е направено позоваване в бележка под линия 16.
(64)  –	Вж. Решение по дело Jany и др., посочено по-горе (точка 60 и цитираната съдебна практика).
(65)  –	Вж. бележка под линия 10. В тази резолюция Съветът приканва държавите членки да сключат двустранни или многостранни спогодби с оглед на развитието на обмена на информация и практики и на подобряването на сътрудничеството в борбата с наркотуризма. Следователно независимо дали на двустранно или многостранно равнище Кралство Нидерландия и съседните държави членки трябва да работят върху ефикасни стратегии за решаването на общите си проблеми, свързани с обществения ред и сигурност, и за структурирането на сътрудничеството си. Така в рамките на двустранната си спогодба за полицейско сътрудничество, подписана в Хага на 20 април 1998 г., Кралство Нидерландия и Френската република решават да координират действията си за борба с наркотуризма и криещите се зад него структури (Спогодба за полицейско сътрудничество и сътрудничество в областта на сигурността между правителството на Френската република и правителството на Нидерландия (Декрет № 99‑350 от 29 април 1999 г. за публикуване на тази спогодба, JORF от 6 май 1999 г., стр. 6797).
(66)  –	Вж. бележка под линия 11. Припомням, че по силата на членове 1—3 от това съвместно действие държавите членки се задължават да сближават законодателства си и практиките на своите полицейски, митнически и съдебни органи, за да се борят срещу незаконния приток на упойващи вещества в рамките на Съюза, и по-специално срещу наркотуризма.
(67)  –	Член 75 от посочената конвенция.
(68)  –	Вж. по-специално член 31 ЕС, както и Рамково решение 2004/757/ПВР.
(69)  –	Член 83, параграф 1 ДФЕС.
(70)  –	Вж. бележка под линия 63.