61965C0052
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT KARL ROEMER
FREMSAT DEN 4. MAJ 1966
Indhold
Indledning (sagens omstændigheder, parternes påstande)
Retlig vurdering
I — Fortolkning af begrebet »afgifter med tilsvarende virkning«
II — Krænkelse af traktatens artikler 13 og 14, magtfordrejning
III — Konklusion
Høje Ret.
Sagen, som jeg i dag skal forelægge, drejer sig hovedsagelig om fortolkningen af artiklerne 13 og 14 i EØF-traktaten eller mere præcist om definitionen af begrebet »afgifter, der har en tilsvarende virkning som told« (afgifter med tilsvarende virkning). Domstolen har allerede i en tidligere sag (forenede 2 og 3/62) fortolket dette udtryk i forbindelse med en afgift, som Belgien og Storhertugdømmet Luxembourg opkrævede ved udstedelsen af importcertifikater for honningkager. I dag er dette begreb endnu engang sagsgenstand, nemlig i de to nedennævnte søgsmål:
Sag 52/65
Handelen med får til slagtning og fårekød (som hidtil ikke har været reguleret ved en fælles markedsordning) er i Forbundsrepublikken Tyskland ifølge lov om handel med kvæg og kød (Gesetz iiber den Verkehr mit Vieh und Fleisch) af 25. april 1971 (Bundes-gesetzblatt I, s. 272) underlagt en national markedsordning. Ifølge denne lov opstiller forbundsministeren for ernæring samt land- og skovbrug hvert år en levnedsmiddelforsyningsplan, og angiver hvilke mængder af de nævnte varer, som landet selv kan producere, og hvilke der må importeres for at tilfredsstille efterspørgslen. I henhold til denne plan indhentes der tilbud med henblik på importen. Ved gennemførelsen af denne import kommer Einfuhr- und Vorratsstelle für Schlachtvieh, Fleisch- und Fleischerzeug- nisse (herefter benævnt Einfuhrstelle) ind i billedet (en offentligretlig institution, som er underordnet forbundsministeren for ernæring samt land- og skovbrug, som kan give den direktiver). Denne institution skal af importørerne tilbydes de omtalte varer. Hvis Einfuhrstelle ikke gør brug af sin købsret, kan varerne hverken bringes i handelen eller på anden måde udnyttes på det indenlandske marked. Udøver Einfuhrstelle derimod sin købsret, kan det erhverve varerne enten ved at slutte en kontrakt om deres opbevaring eller, også i form af en kontrakt, ved at det først formelt overtager det, for derefter at give det tilbage til importøren, der så distribuerer kødet på det indenlandske marked; ved denne fremgangsmåde kan det knytte visse betingelser til kontrahenterne, for eksempel hvornår og hvor kødet må sælges. Det er vigtigt for den foreliggende sag at gøre sig klart, at Einfuhrstelle i medfør af § 21 i loven om kvæg og kød, for at det kan få dækket de administrative omkostninger ved den ovenfor beskrevne procedure, er beføjet til at opkræve afgifter på op til 0,40 DM pr. 100 kg af de varer, som skal tilbydes Einfuhrstelle. Det var med hjemmel i denne bestem melse, at der den 3. september 1951 blev udstedt en anordning om afgifter (Bundesanzeiger nr. 178 1951), ifølge hvilken de faktisk opkrævede afgifter pr. 100 kg for fårs vedkommende androg 0,15 DM og for fårekøds vedkommende 0,25 DM.
Kommissionen mener, at denne afgift i medfør af artikel 13 i EØF-traktaten er en afgift, der har en tilsvarende virkning som told, og som medlemsstaterne skal afskaffe i løbet af overgangsperioden. Derfor vedtog Kommissionen den 16. juni 1965 et direktiv, bekendtgjort i JO, 1965, s. 2074, hvorved den krævede gradvis afskaffelse af nævnte afgift, idet der skulle ske en nedsættelse på 60 % før den 1. januar 1966, mens den fuldstændige afskaffelse skulle finde sted senest samtidig med afskaffelsen af tolden i handelen mellem medlemsstaterne. — Forbundsregeringen bestrider lovligheden af dette direktiv, og forlanger derfor i det første af søgsmålene, at det annulleres.
Sag 55/65
Sagsgenstanden i sag 55/65 er af lignende art. I denne sag drejer det sig om den aktivitet, der er udøvet af Außenhandelsstelle fur Erzeugnisse der Emahrung und Landwirtschaft (siden lov af 24. august 1965 kaldes Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft, herefter »Außenhandelsstelle«), dvs. et forbundskontor oprettet ved lov af 17. december 1951, som varetager særdeles vigtige opgaver ved import og eksport af landbrugsvarer i Forbundsrepublikken Tyskland. Det er hovedkontoret for udstedelse af tilladelser til import og eksport af landbrugsprodukter, som endnu ikke er blevet liberaliseret (det drejer sig først og fremmest om forskellige former for foderstoffer, får og fårekød, fisk, vegetabilsk olie og fedtstof, sukker og såsæd, afskårne blomster, vin, forskellige slags frugter og grønsager samt frugt- og grønsagskonserves). For sa vidt som det ved den aktuelle liberaliseringsgrad stadig er nødvendigt at anmode om importlicenser, bemyndiger loven af 17. december 1951 Außenhandelsstelle til at opkræve afgifter til dækning af de administrative omkostninger som følge af de forskellige sagsbehandlinger. Med hjemmel i denne lov blev der den 22. august 1955 udstedt en afgiftsanordning (Bundesanzeiger, nr. 163, 1955 — ændret flere gange senere), som først fastsatte afgiften til 0,2 % (ved visse varer til 0,02 %) af værdien af den vare, som importlicensen lød på. Senere, helt præcist med virkning fra 1. april 1958, blev disse afgifter nedsat til henholdsvis 0,15 % og 0,015 %. — Disse afgifter betragter Kommissionen ligeledes som afgifter med tilsvarende virkning, for så vidt som de opkræves ved indførslen af landbrugs- og fødevarer fra andre medlemslande, som er underlagt kravet om tilladelse; den kræver ved et nyt direktiv af 28. juli 1965 (JO 1965, s. 2437) disse afgifter afskaffet på samme måde som ved de ovenfor nævnte af Einfuhrstelle opkrævede afgifter. I fuld overensstemmelse med sin principielle holdning betragter forbundsregeringen ligeledes dette direktiv som ulovligt og kræver i det andet søgsmål, at det annulleres.
På baggrund af parternes praktisk taget ens anbringender i de to sager har Domstolen den 7. februar 1966 bestemt, at disse to sager skal forenes med henblik på procedure og dom. Følgelig vil min undersøgelse, medmindre andet udtrykkeligt nævnes, gælde for såvel de afgifter, der opkræves af Einfuhr- und Vorratsstelle, som for dem, der opkræves af Außenhandelsstelle, og for Kommissionens herom handlende direktiver.
Retlig vurdering
Fremgangsmåden for den retlige vurdering i den foreliggende sag er forholdsvis klar, fordi den kun indeholder to søgsmålsgrunde. Som følge heraf vil jeg først beskæftige mig med spørgsmålet, om Kommissionen har fortolket begrebet »afgift med tilsvarende virkning«, således som det er nævnt i artikel 13 i EØF-traktaten, korrekt, og jeg vil derefter undersøge, om Kommissionen har krænket traktaten eller begået magtfordrejning, fordi den ikke har udstedt generelle bestemmelser for alle de tilfælde, hvor der i medlemsstaterne findes lignende afgifter med tilsvarende virkning.
I — Fortolkning af begrebet »afgifter med tilsvarende virkning«
Først og fremmest mener den sagsøgende regering, at Kommissionens fortolkning af begrebet »afgifter med tilsvarende virkning« er forkert, og at den derfor er kommet til det uholdbare resultat, at de afgifter, som hidtil er blevet opkrævet af Einfuhrstelle og Außenhandelsstelle, skal afskaffes i medfør af EØF-traktatens artikel 13. Hovedindholdet i den sagsøgende regerings synspunkt kan gengives som følger (jeg skal senere vende tilbage til detaljerne): når spørgsmålet, om der er tale om en afgift med tilsvarende virkning, skal besvares, er det forkert at lade det kriterium være eneafgørende, om de importerede varer ensidigt er blevet behæftet med skattebyrder. Man skal også se på begrundelsen og målet for en afgift. Et væsentligt kriterium for told er, at man ved opkrævningen søger at skaffe indtægter til dækning af statens almindelige udgifter. Omvendt tjener administrationsafgifterne i denne sag inden for rammerne af de specielle importordninger udelukkende som betaling for de tjenester, som administrationen yder importørerne. Desuden er afgiften ikke af en sådan størrelse, at den på nogen måde kan skade den internationale handel eller tilvejebringe offentlige indtægter af nogen betydning.
Men før jeg undersøger dette spørgsmål nærmere, vil jeg understrege, at den sagsøgende regering selv ikke betragter det anfægtede direktiv i sag 55/65 som ulovligt i dets helhed, for så vidt angår Kommissionens fortolkning af begrebet »afgift med tilsvarende virkning«. Den tyske regering indrømmer, at der i medfør af dens lovgivning endnu på det pågældende tidspunkt blev opkrævet afgifter ved udstedelse af importlicenser for visse varer, hvis import var fuldstændig liberaliseret, skønt der ikke var hjemmel for en sådan ordning i traktatens grundsætninger. Derfor må man anerkende nødvendigheden af deres afskaffelse. Den sagsøgende regering forsvarer kun de afgifter, som opkrævedes ved udstedelse af importlicenser ved varer, der ikke var liberaliseret (dvs. hvor det i det enkelte tilfælde Var nødvendigt at fjerne en hindring for importen), samt de afgifter, der opkrævedes af Einfuhr- und Vorratsstelle, da der for de varer, det drejer sig om i sag 52/65, fortsat består en national markedsordning, som ligeledes begrænser det frie handelssamkvem mellem medlemsstaterne, og som indebærer særlige undersøgelser ved tilladelse til individuel import. Det er altså kun med henblik på disse afgifter jeg i det følgende skal tage stilling til, om de opfylder de kriterier, som gælder for afgifter, der har tilsvarende virkning som told.
Det kan forekomme forbavsende, at fortolkningen af begrebet afgifter, der har en tilsvarende virkning som told, endnu en gang kan give anledning til en retssag, da Domstolen allerede tidligere i sagerne 2 og 3/62 har givet en almindelig definition heraf. Vi har imidlertid konstateret under proceduren, at parterne ikke er enige om fortolkningen af denne dom, men at de tværtimod, når de skal udlægge dommens konklusion og dens præmisser, kommer til vidt forskelligt resultat.
Kommissionen henviser således til den almindelige fortolkning, der er givet i første afsnit af præmisserne (vedrørende realiteten, hvori Domstolen udtaler: »Det følger af alle disse momenter, at en afgift med tilsvarende virkning — uanset dens betegnelse eller opkrævningsmåde — kan anses for en byrde, der pålægges ensidigt enten ved import eller senere, specielt rammer en vare fra en anden medlemsstat men ikke den tilsvarende nationale vare og, idet den medfører en prisændring, har samme virkning på varernes frie bevægelighed som told (Sml. 1954 — 64, s. 344). Den sagsøgende regering derimod henviser til nogle af de forudgående præmisser, hvori målet med begrebet »afgifter med tilsvarende virkning« defineres som det at undgå, at forbudsprincippet i artiklerne 9 og 12 i traktaten omgås, og hvori traktatparternes hensigt udtrykkes som, »at det ikke blot er hensigten at forbyde de foranstaltninger, som åbenlyst fremstår som told i traditionel forstand, men også alle dem, der fremtræder under andre betegnelser eller indføres på andre måder, men som har de samme diskriminerende eller protektionistiske virkninger som told« (Sml. 1954 — 64, s. 343). — Den sagsøgende regering ønsker tydeligt ved denne udlægning af dommen at udlede en pligt til ved enhver undersøgelse af, om der er tale om en afgift med tilsvarende virkning, også at tage en medlemsstats begrundelse og formål med afgiften i betragtning.
Denne fortolkningsstrid forekommer mig imidlertid ikke særlig givtig. For selv om Kommissionens fortolkning, hvorefter Dom stolen blot skal konstatere, om der ensidigt er blevet pålagt importvarer en byrde, skulle være korrekt, vil jeg dog ikke, selv om jeg henviser til denne dom, kunne se bort fra, at problemerne i den foreliggende sag langtfra er de samme. I den tidligere sag var der tale om afgifter af en betydelig størrelse, som udtrykkeligt blev opkrævet med et protektionistisk mål for øje, eftersom de var blevet vedtaget for at udligne et påstået konkurrencehandicap. Men problemerne vedrørende offentlige afgifter, der, som Kommissionen selv principielt indrømmer, ikke har protektionistisk sigte, blev ikke omtalt. Principielt er en dom afsagt af Domstolen, en juridisk afgørelse i en enkelt sag, og den bør betragtes som sådan, selv om der heri søges opstillet generelt udseende definitioner. Derfor bør vi heller ikke gå ud fra, at den foreliggende sag allerede definitivt er afgjort ved den afsagte dom i sag 2 og 3/62, og at det herefter kun drejer sig om at fortolke denne dom. Tværtimod er vi frit stillet med hensyn til at undersøge de særlige problemer i den foreliggende sag uafhængigt af sagerne 2 og 3/62 og under hensyntagen alene til traktatens bestemmelser og mål.
Jeg skal ikke under denne undersøgelse hænge mig for meget i spørgsmålet, om de omtalte administrative gebyrer overhovedet er afgifter, for den sagsøgende regering har selv anerkendt dette ved en udtrykkelig henvisning til den almindelige juridiske terminologi, der er fælles for medlemsstaterne.
Heraf følger, at sagens udfald fuldstændig afhænger af fortolkningen af ordene »med tilsvarende virkning«.
Nu om stunder har en told generelt den virkning, at den beskytter den indenlandske produktion (der er ingen grund til i denne sag at beskæftige sig med undtagelsestilfælde som prohibitivtold) og i anden række, for så vidt som det drejer sig om skat, at få offentlige indtægter af en vis størrelse. Som følge heraf kunne det være nærliggende at kræve, at afgifter med tilsvarende virkning har lignende virkninger, og særlig at hævde det standpunkt, at der kun kan være tale om en afgift med tilsvarende virkning, for så vidt som dens størrelse indebærer en skattebyrde, der er lig med byrden af en gennemsnitlig told.
Men det er ikke sådan, at den sagsøgende regerings anbringender skal forstås. I øvrigt har Kommissionen klart påvist, at et sådant synspunkt ikke kan forsvares objektivt. Det er indlysende, at også administrative gebyrer, selv om de overholder princippet om dækning af omkostningerne, kan antage en betydelig størrelse, enten på grund af den ringe mængde af importerede varer (som f. eks. i et lille land) og store administrative udgifter (til ansatte, til inventar og til bygning) eller på grund af ophobning af flere afgifter på samme vare. På den anden side er det en kendsgerning, at der er visse toldsatser i medlemsstaterne, der er forholdsvis lave og ikke engang når op til 1 % af varens totale værdi. Men ligegyldigt hvor lav en told er, skal den afskaffes i medfør af traktaten, fordi denne ikke opererer med nogen tilladt toldstørrelse, hvad den i øvrigt heller ikke gør m. h. t. de interne afgifter i artikel 95. Af denne grund ville en administrativ afgift af selv en ganske ringe størrelse i givet fald, og det er sagsøgerens opfattelse, kunne give et vist fingerpeg om, at der ikke er tale om tilsvarende virkning som told, dvs. være et hjælpemiddel ved afgørelsen af hvilket mål der forfølges med den pågældende afgift, forudsat at traktatens grundsætninger overhovedet knytter nogen betydning dertil.
Med henblik på besvarelsen af dette spørgsmål har parterne bl. a. påberåbt sig andre internationale aftaler for i de heri anvendte formuleringer at finde støtte for fortolkningen af EØF-traktaten. For så vidt som disse bestræbelser omfatter en toldaftale, der er afsluttet inden for rammerne af det i Bruxelles siddende toldsamarbejdsråd med henblik på lettelse af importen af udstillingsvarer til handelsmesser, kongresser og lignende arrangementer, og som udtrykkeligt bestemmer, at administrative gebyrer, som ikke overstiger omkostningerne ved en tjenesteydelse, er undtaget fra forbudet mod told og andre afgifter og skattebyrder, finder jeg dem ikke særlig nyttige. Denne aftale blev indgået efter EØF-traktatens ikrafttræden (den 8. juli 1961). Desuden må denne aftale ses i en helt anden sammenhæng, hvad der efter min mening udelukker at dens formuleringer kan betragtes som repræsentative for fællesmarkedets terminologi i toldspørgsmål. — Det er samme fortolkningsfejl, parterne gør sig skyl dige i, når de sammenligner med GATT-aftalen, som begge parter har søgt støtte i. Ifølge GATT-aftalens artikel II, 2, c, er opkrævning af offentlige gebyrer tilladt, når formålet er at få dækket de omkostninger, der er forbundet med eksporter og importer, dvs. at disse gebyrer ikke omfattes af aftalens begrænsninger i størrelsen af tolden og de andre importafgifter. Såvel af denne grund som fordi EØF-traktaten ikke hjemler en undtagelse ved offentlige gebyrer, skønt traktatens forfattere udmærket kendte systemet i GATT, konkluderer Kommissionen, at den slags afgifter ifølge EØF-traktaten falder ind under den almindelige forpligtelse til gradvis at afskaffe byrder, som ensidigt er pålagt ved import. Et andet argument, som støtter denne opfattelse, er, at EØF-traktaten går betydeligt længere end GATT, når det drejer sig om at skabe en toldunion og et stort økonomisk handelsområde. Den sagsøgende regering mener derimod, at man kan drage en analogislutning, dvs. anvende samme principper på EØF-traktaten som på GATT-aftalen, med den begrundelse, at formuleringen i GATT-aftalen ofte ganske enkelt er blevet gentaget i EØF-traktaten, således at definitionerne og præciseringerne i GATT-aftalen automatisk gælder for EØF-traktaten. Dette så meget desto mere som GATT-aftalen generelt omhandler afgifter og told, der pålægges eller opkræves i tilfælde af import, hvoraf det nødvendigvis følger, at den udtrykkeligt undtager administrative afgifter, mens EØF-traktaten kun omhandler afgifter, der har tilsvarende virkning som told, og med denne formulering har overflødiggjort en udtrykkelig udelukkelse af administrative afgifter.
Frem for denne lidet udbytterige diskussion foretrækker jeg en direkte henvisning til de principper og krav, som EØF-traktaten opstiller, for at få konstateret, hvilken fortolkning af artikel 13 der efter traktatens generelle holdning forekommer passende. Det afgørende spørgsmål, som jeg agter at behandle forholdsvis udoktrineret, er, om man virkelig kan betragte den formulering, som Kommissionen har anvendt, som et traktatprincip, hvorefter udenlandske varer ikke bør være tungere belastet med afgifter ved import end lignende varer af national oprindelse, og at disse importvarer således hverken må fordyres eller udsættes for forskelsbehandling.
Herimod fremfører den sagsøgende regering i første række, at man ved at anvende et sådant princip som rettesnor for fortolkningen af artikel 13 kommer ud i store vanskeligheder, da der i flere tilfælde er forskel på de metoder, der anvendes ved undersøgelse af udenlandske varer, og dem, der anvendes ved varer af national oprindelse. Dette argument forekommer relevant, hvis man er opmærksom på, at den indenlandske produktion kan kontrolleres ved en almindelig vare-kontrol, mens varerne udefra må undersøges i det øjeblik, de passerer grænsen. Det er sandt, at dette argument alligevel ikke kan være afgørende, fordi vanskelighederne ved at finde en definition og en fortolkning i den sag, som vi har til undersøgelse, ikke på nogen måde fuldstændig kan undgås, ikke en gang selv om man anerkender logikken i sagsøgers opfattelse. — Derimod må man lægge mere vægt på det argument, hvorefter man må forbavses over, at traktatens forfattere ikke, såfremt de anså det af Kommissionen hævdede princip for rigtigt og udgørende selve kærnen i begrebet »afgifter med tilsvarende virkning«, har nedfældet dette i traktaten i den af Kommissionen valgte formulering. Når artiklerne 12 og 13 kun indeholder et forbud mod afgifter med tilsvarende virkning og ikke et generelt forbud mod forskelsbehandling, kan dette kun betyde, at forbudsprincippet må fortolkes mere snævert, end Kommissionen har gjort.
Hvad der forekommer mig vigtigst i den forbindelse, er den kendsgerning, at fællesmarkedsinstitutionerne selv (Rådet og Kommissionen) — og hvad angår Kommissionen endog i henseende til artikel 13 — på et beslægtet område er enige om at anerkende visse begrænsninger i det ovenfor netop definerede princip, der kan sætte et spørgsmålstegn ved dettes gyldighed. Med hensyn til den frie bevægelighed for personer, sådan som denne er bestemt i traktaten, hjemler de fællesskabsretlige bestemmelser, der hidtil er truffet (Rådets direktiv af 25. februar 1964 om ophævelse af rejse- og opholdsbegrænsningerne inden for Fællesskabet for statsborgere i medlemsstaterne (EFT-specialudgave 1963 — 64, s. 107) og Rådets direktiv af 25. marts 1964 om ophævelse af rejse- og opholdsbegrænsningerne inden for Fællesskabet for arbejdstagere, der er statsborgere i medlemsstaterne, og deres familier) udtrykkeligt ret til opkrævning af administrative gebyrer ved udstedelse af opholdstilladelse, pas, identitetskort, hvis disse beløb ikke overstiger administrationsomkostningerne. Landets egne statsborgere er altså ikke pligtige at søge opholdstilladelse, hvilket vil sige, at disse ikke betaler noget administrativt gebyr. Som følge heraf er det inden for dette område stadig tilladt ensidigt at pålægge fremmede arbejdstagere byrder. Dette er åbenbart ikke blevet betragtet som en ulovlig forskelsbehandling i den i traktatens artikel 52 og følgende artikler forudsatte betydning, for fællesskabsinstitutionerne har ikke protesteret mod byrdernes opretholdelse, skønt den frist, der ifølge programerklæringen af 18. december 1961 gjaldt for afskaffelsen af begrænsninger i den frie etableringsret, er udløbet. Dette kan kun forklares, hvis man anerkender, at det beløb, der betales af den pågældende for en særlig offentlig ydelse, betragtes som et tilladt offentligt gebyr, som ikke strider mod princippet om ligebehandling. Den sagsøgende regering er således ikke ulogisk, når den hævder, at hvad der er tilladt, når det gælder personers frie bevægelighed, ikke, kan betragtes som forskelsbehandling, når det drejer sig om varers frie bevægelighed, i det øjeblik man lægger de samme kriterier til grund.
Kommissionen forsyner os med et andet argument, der er hentet fra området for de frie varebevægelser. Efter dennes mening er det tilladt at opkræve særlige gebyrer, som for eksempel for toldklarering midt om natten eller på søn- og helligdage, for brug af told-lagre og tilkadelse af særlige toldeksperter. Det er klart, at man ikke kan opgive opkrævningen af sådanne gebyrer, fordi antallet af varer, der skulle over grænsen uden for de normale toldklareringstidspunkter, i så fald ville stige, og fordi de ekstraudgifter, som dette ville medføre, måtte afholdes af statsbudgettet. — Også i dette tilfælde er det ubestrideligt, at udenlandske varer pålægges en byrde, som ikke pålægges ligmende varer af national oprindelse (og det er alene dette kriterium, som er altafgørende for Kommissionen). Dette gælder også, selv om man, som Kommissionen, anerkender, at importøren der pålægges disse byrder, til gengæld opnår en personlig fordel. — Det fremgår heraf, at Kommissionen i visse tilfælde tillader, at udenlandske varer beskattes ensidigt og således tillader anvendelsen af forskellige økonomiske byrder, hvilket er en undtagelse fra det princip, som den ellers hævder er afgørende for fortolkningen af begrebet »afgifter med tilsvarende virkning«.
Disse to eksempler er for mig at se især argumenter for den opfattelse, at man ikke kan definere »afgifter med tilsvarende virkning« alene ved at undersøge disse afgifters virkninger, men at man ligeledes må se på begrundelserne og målene for en sådan afgift (som det i øvrigt også er angivet i traktatens artikel 36 om bibeholdelse af visse kvantitative importrestriktioner). De anførte eksempler viser tydeligt, at visse (og ikke alle, som sagsøgeren selv indrømmer) offentlige afgifter selv efter EØF-traktaten stadig er tilladt og derfor ikke kan betragtes som afgifter med tilsvarende virkning. Fornuftigvis bør man derfor alene diskutere det spørgsmål, hvilken afgrænsning der skal ske inden for dette område; det er et spørgsmål, som det vil være vanskeligt at besvare, men hvis løsning alligevel nok vil vise, at Kommissionens og den sagsøgende regerings opfattelser ikke ligger så langt fra hinanden, som det kan synes.
Som Domstolen har understreget det i sagerne 2 og 3/62, må det nødvendigvis fastholdes som princip, at enhver undtagelse fra forpligtelsen til at afskaffe de afgifter, der ensidigt pålægges udenlandske varer, må være strengt afgrænset. Jeg synes dog, at dette krav opfyldes af den af sagsøgeren hævdede formel, hvorefter det kun er sådanne ydelser til det offentlige, som udgør betaling for ægte modydelser, der skal anses for forvaltningsgebyrer som ikke falder ind under begrebet »afgifter med tilsvarende virkning«. I forlængelse af Kommissionens opfattelse, vedrørende toldklarering om natten som en undtagelse fra den normale procedure må en afvigelse fra importbegrænsninger i særlige tilfælde, som ved ikke liberaliserede varer af den her omhandlede art eller ved opretholdelse af en national markedsordning med importbegrænsninger, anses for en sådan ægte modydelse. Også her må man konstatere, at der er tale om en undtagelse fra den normale tilstand, dvs. den frie import, når en bestemt importør, efter at Einfuhr- und Vorratsstelle og Außenhandelsstelle har foretaget alle de undersøgelser, som er beskrevet i stævningerne, får tilladelse til at importere. Den omstændighed, at der efter de grundlæggende bestemmelser også lægges vægt på hensynet til almenvellet, er lige så lidt afgørende her som i sagen om personers frie bevægelighed, hvor der foranstaltes en undersøgelse af hensyn til den offentlige orden og sikkerhed, førend der udstedes opholdstilladelse. — Lad mig i forbifarten, for det er uden betydning for sagens udfald, bemærke, at man som en sådan ægte modydelse fra det offentliges side, også må betragte de i traktatens artikel 36 nævnte tilfælde, dvs. ved undersøgelsen af om et importforbud er begrundet i hensynet til den offentlige sædelighed, orden, sundhed m. v., og dette skyldes ikke mindst, at vi i disse tilfælde kan drage en analogi til Rådets og Kommissionens behandling af den frie bevægelighed for personer, der må anses for en'autentisk (men også fornuftig) fortolkning af traktatbestemmelserne på dette område.
Jeg kan, modsat Kommissionen, ikke indse, hvordan dette standpunkt skulle indebære fare for en ubegrænset og ulovlig anvendelse af administrative afgifter. Alle de tilfælde, som Kommissionen har opremset, og som vedrører kontrol med import med henblik på statistiske oversigter, overholdelse af visse standardnormer, eftersyn af toldpapirer ved told-klareringen eller overholdelse af valutabestemmelser, falder strengt taget lige så lidt ind under begrebet ægte modydelse fra det offentliges side som opkrævningen af told og indirekte skatter eller overvejelserne inden for rammerne af den automatiske udstedelse af importlicenser af om minimalpriser skal overholdes, eller beskyttelsesforanstaltninger træffes, samt endelig kravet om kaution eller forudberegningen af afgifter ved import inden for rammerne af de fælles markedsordninger. I disse tilfælde er der ikke fra det offentliges side tale om ægte modydelser, fordi der ikke fjernes nogen hindringer for den frie import, eller fordi forvaltningens virksomhed består i opkrævningen af importafgifter, dvs. med det formål at kræve en ydelse af importøren. — Jeg kan heller ikke indse, hvorledes denne opfattelse skulle kunne medføre risiko for, at administrative gebyrer af en vis størrelse opretholdes efter overgangsperiodens udløb, især fordi det i første række drejer sig om gebyrer, der opkræves inden for rammerne af gældende importbestemmelser, og som efter forbundsregeringens mening må bortfalde samtidig med disse ophævelser af disse bestemmelser. — Endelig kan det ikke antages, at størrelsen af de gældende administrative gebyrer i sig selv skulle kunne skabe alvorlige hindringer for varernes frie bevægelighed. Som sagsøgeren i denne forbindelse rigtigt bemærker, yder princippet om dækning af omkostningerne, som er forankret i loven, garanti for, at opkrævningen af de administrative gebyrer ikke medfører en reel fordyrelse af de indførte varer.
Jeg kommer følgelig, hvad de i denne sag omhandlede afgifter fra Einfuhr- und Vorratsstelle og Außenhandelsstelle angår, til den konklusion, at disse afgifter er ægte forvalt-ningsgebyrer i den ovenfor definerede forstand, og at de som sådanne ikke falder ind under begrebet »afgifter med tilsvarende virkning«. Kommissionen har begået en fejl ved at kræve dem afskaffet. Heraf følger, at det anfægtede direktiv bør annulleres på grund af krænkelse af traktatens artikel 13, for så vidt, som det angår ikke-liberaliserede importvarer.
II — Krænkelse af traktatens artikler 13 og 14, magtfordrejning
For det tilfælde, at de omstridte administrative gebyrer, modsat den sagsøgende regerings og min egen opfattelse, henhører under afgifter »med tilsvarende virkning«, som ifølge traktaten kan kræves fjernet, er det blevet gjort gældende, at Kommissionen ved sine bestemmelser om afskaffelse af disse gebyrer, har krænket grundlæggende principper i traktaten, især princippet om ligebehandling. Endvidere hævdes det, at Kommissionen ved udstedelsen af de anfægtede direktiver har taget usaglige hensyn i betragtning.
Denne anklage beror hovedsagelig dels på den kendsgerning, at de to direktiver er blevet udstedt med omtrent 1 1/2 måneds mellemrum, dels at direktivet af 16. juni 1965 kun er fulgt op af to andre direktiver rettet til regeringen i Nederlandene og direktivet af 28. juli 1965 kun af ét andet direktiv rettet til regeringen i Italien, medens Kommissionen hidtil ikke har fastsat bestemmelser for andre tilfælde, som kunne behøve en lignende behandling (det drejer sig, så vidt jeg ved, om opkrævning af en afgift ved told-plombering i henhold til en italiensk lov af 1. december 1956, en tolddeklareringsafgift i henhold til en fransk anordning af 30. november 1958, og ligeledes et stempelgebyr ved toldkvitteringer i henhold til en fransk lov af 23. december 1960).
For så vidt som det i almindelig form er blevet hævdet, at også andre forvaltningsgebyrer, som opkræves i medlemsstaterne ved import, skal tages i betragtning, kan der ikke tages hensyn hertil, fordi der mangler en tilstrækkelig præcisering heraf i klagen. Jeg kan ikke se bort fra denne mangel og efterkomme den sagsøgende regerings krav om, at Kommissionen fremlægger alle akterne i de omtalte tilfælde; tværtimod må man erkende, at sagsøger og dennes forvaltningsapparat selv har været i stand til at iværksætte de nødvendige undersøgelser og forberede dette klagepunkt sådan, som det burde være sket.
Hvad angår først spørgsmålet om de to forskellige datoer for vedtagelsen af de anfægtede direktiver, må man sondre mellem to synspunkter. — Således mener sagsøger at kunne påvise en. sammenhæng mellem det første direktiv (om afskaffelse af de administrative gebyrer, der blev opkrævet af infuhr- und Vorratsstelle) og visse meningsudvekslinger mellem Kommissionen og sagsøgeren i den præjudicielle sag 10/65. Sagsøgeren finder det påfaldende, at Kommissionen efter disse meningsudvekslinger om spørgsmålet vedrørende »afgifter med tilsvarende virkning« under den munddige forhandling den 18. maj 1965 og kun kort tid efter generaladvokatens forslag til afgørelse af 3. juni 1965 vedtog det første af de to anfægtede direktiver den 16. juni 1965, dvs. før Domstolen havde afsagt dom i sagen (8. juli 1965). — I øvrigt mener jeg ikke, at man af dette tidsmæssige sammentræf kan slutte noget om sagen uvedkommende hensyn, eller at man skal bruge kræfter på at undersøge dette anbringende. I sag 10/65 drejede det sig om et administrativt gebyr, som opkrævedes ved udstedelsen af importcertifikater, og som ikke ubetinget efter det dagældende synspunkt kunne ligestilles med det gebyr, som det anfægtede direktiv er rettet imod. Desuden måtte det forelagte spørgsmål afgøres efter artikel 95 i traktaten, der var altså ikke tale om at klarlægge, hvad der skulle forstås ved udtrykket »afgifter med tilsvarende virkning« i artikel 13's forstand. Endelig, og det burde være afgørende, kan jeg ikke indse, hvorledes Kommissionen ved udstedelsen af det anfægtede direktiv kunne have haft til hensigt at påvirke Domstolens afgørelse i sag 10/65 mere vidtgående og eftertrykkeligt end ved sin stillingtagen under proceduren. Selv om man anerkender, at der objektivt set er en vis sammenhæng mellem det administrative gebyr i sagen 10/65 og den byrde, som det i den foreliggende sag anfægtede direktiv angår, kan jeg ikke som følge heraf se, at den omstændighed, at sag 10/65 var under pådømmelse, skulle udgøre en vigtig bevæggrund for den anfægtede beslutnings udstedelse. — Hvad angår det forhold, at de to direktiver blev udstedt på forskellige datoer, skønt de som bekendt begge skulle træde i kraft den 1. januar 1966, altså samtidig ville dette synspunkt kun kunne spille en rolle for direktivet af 28. juli 1965, f. eks. med den begrundelse at forbundsregeringen havde 11/2 måned kortere tid til at fuldbyrde de i dette direktiv påbudte foranstaltninger. Men det kan med det samme indvendes herimod, at det drejer sig om en tidsmæssig forskydning, som næppe har betydning for den juridiske bedømmelse. Det må i øvrigt anerkendes, at det på grund af den umiddelbart forestående dom i sag 10/65 og på grund af ligheden mellem de under sagen og de i direktivet omhandlede gebyrer var sagligt berettiget at udskyde udstedelsen af det andet direktiv. — Som følge heraf mener jeg ikke, at der af datoerne for udstedelsen af direktiverne, kan udledes noget til skade for Kommissionen.
Et andet klagepunkt, der især vedrører formaliteten, forekommer mig også uvæsentligt: den tyske regering gør gældende, at Kommissionen ikke tilstrækkeligt grundigt har drøftet det relevante materiale, som den siden 1960 har indsamlet ved hjælp af en almindelig rundskrivelse, med de andre medlemsstater, og at den derfor ikke er nået frem til en objektiv definition af »afgifter med tilsvarende virkning«. Kommissionen indskrænkede sig til at mødes med repræsentanter for Forbundsrepublikken den 27. maj 1964 angående visse tyske afgifter og gav oven i købet ved slutningen af denne samtale udtryk for, at den ikke havde nogen indvendinger mod Forbundesregeringens synspunkter. — Det er da korrekt, at det ved behandling af så vanskelige spørgsmål som definitionen af afgifter med tilsvarende virkning er både ønskeligt og gavnligt at inddrage medlemsstaterne i det forberedende arbejde i så stor en udstrækning som muligt. Men på den anden side er der ikke i traktaten pålagt Kommissionen nogen juridisk forpligtelse til at gå videre end til den høring, som den foranstaltede før den udstedte de anfægtede direktiver. Derfor bør klagepunktet om krænkelse af væsentlige formkrav afvises. — For så vidt som man bebrejder Kommissionen, at den har handlet i strid med sin holdning under samtalen den 27. maj 1964 (»venire contra factum proprium«), er det ikke blot faktisk omstridt, om der virkelig var enighed om den juridiske opfattelse af de gebyrer, der var til debat, hvilket den sagsøgende regering påstår, men først og fremmest er det vigtigt at gøre sig klart, at en sådan enighed ville være uden retlig betydning, fordi den alene på grund af kredsen af de deltagende personer, ikke kunne have virkning som en bindende aftale.
Derimod er det klagepunkt langt vigtigere, at Kommissionen ved fastsættelsen af afgifter med tilsvarende virkning er gået selektivt til værks, fordi den ikke, trods lignende forhold i Frankrig og Italien, har rettet nogen eller i hvert fald ingen udtømmende direktiver til disse medlemslande. Faktisk må der, som Forbundsregeringen antager af traktatens bestemmelser om gradvis afskaffelse af told kunne udledes et princip, om at denne afskaffelse skal ske jævnt, hvad angår tidsfølgen og det procentvise omfang, således at Toldunionen reliseres på ensartet måde i alle medlemslande. Dette fremgår af artikel 14 i traktaten, og et sådant princip må desuden betragtes som en stiltiende forudsætning for enhver toldunion. Da artikel 13 henviser til artikel 14 ved afskaffelsen af afgifter med tilsvarende virkning, må der logisk gås frem på samme måde i det foreliggende tilfælde. Når Kommissionen udøver sin ret til at fastsætte en tidsfrist for afskaffelsen af afgifter med tilsvarende virkning, er den derfor i princippet forpligtet til at tilstræbe, at denne kommer til at gælde ligeligt i alle medlemslande og for alle ensartede afgifter med tilsvarende virkning. Kommissionen synes altså faktisk at have krænket et fundamentalt princip i traktaten, derved at den foreløbig har set bort fra visse toldlignende afgifter i Frankrig og Italien, som også har karakter af administrative gebyrer. Om dette resultat kan opretholdes (i det mindste subsidiært, hvad jeg må fremhæve på grund af mit standpunkt) kan ikke bedømmes, før jeg har gennemgået Kommissionens begrundelser.
Kommissionens vægtigste argument er den sondring, den har foretaget mellem to afgifts-grupper, på den ene side de, der kun rammer visse særlige varer, og på den anden side de, der omfatter alle importvarer. Den tyske afgift hører til den første gruppe, der har været genstand for en række direktiver, mens visse franske og italienske afgifter hører under den anden gruppe. Virkningerne af afgifterne i den første gruppe kan i ringere omfang afbødes gennem en fastsættelse af vekselkursen, der tager hensyn til samtlige import- og eksportpriser, end virkningerne af dem fra den anden gruppe. Derfor har afskaffelsen af afgifterne i den første gruppe vist sig langt mere påkrævet på grund af deres påvirkning af konkurrenceforholdene. — Det er dog kun ved en overfladisk betragtning at denne begrundelse forekommer fornuftig. Forbundsregeringen gør herimod gældende, at i hvert fald det andet af de anfægtede direktiver angår gebyrer, der opkræves på alle landbrugsprodukter, altså på et meget bredt udsnit af varer, så man med rette kan spørge sig selv, om disse afgifter ikke burde have været henført til den anden af de to af Kommissionen opstillede grupper. Desuden virker det ikke overbevisende, når Kommissionen hævder, at afgifterne i den anden gruppe har en mindre indflydelse på konkurrenceforholdene og udgør en mindre hindring for samhandelen end afgifterne i den første gruppe. Tværtimod er det, som den tyske regering hævder det, mere sandsynligt, at det modsatte er tilfældet, fordi afgifterne i den anden gruppe pålægges alle importvarer, og jo mere tolden i handelen mellem medlemslandene indbyrdes nedsættes, desto føleligere bliver virkningen af disse afgifter. Da disse afgifter formelt udgør en art tillægstold, synes deres afskaffelse i første række mest påkrævet. Over for denne nærliggende betragtning mener jeg ikke at teorien om vekselkursen, som Kommissionen lancerer i én enkelt sætning uden nærmere forklaringer, udgør en overbevisende argumentation. Forbundsregeringen mener ikke, at Kommissionens teori gælder for de tyske afgifter, som denne sag drejer sig om, allerede fordi afgiftssatsen er så lav, at den ikke kan influere på vekselkurserne. Desuden mener jeg, at det er overflødigt at gå nærmere ind på dette problem (Kommissionen er med henblik herpå gået så langt som til at foreslå indhentelse af en eksperterklæring), fordi det allerede rent tidsmæssigt ikke ses at være nødvendigt at behandle spørgsmålet om sådanne afgifter med tilsvarende virkning på mere end én måde. Hvis Kommissionen, som det ubestridt er blevet hævdet, siden 1960 har været beskæftiget med at registrere, rubricere og taksere afgifter med tilsvarende virkning, må man antage, at den i 1965 var i stand til at løse dette problem på en måde, der var ens for samtlige afgifter, der skulle anses for administrative gebyrer og for samtlige medlemslande. Derfor må det i al fald i betragtning af alle de omstændigheder, som taler imod Kommissionens opfattelse, være tilladt at hævde, at det ikke er lykkedes denne på tilfredsstillende måde at retfærdiggøre den opståede forskel i behandlingen.
Navnlig ser jeg ikke i den omstændighed, at de aktuelle sager er blevet rejst, en sådan retfærdiggørelse. Jeg mindes Kommissionens udtalelse om, at den allerede har forberedt direktiver for andre tilfælde af afgifter med tilsvarende virkning, men at den af hensyn til retssikkerheden har udskudt udstedelsen af dem, indtil det af udfaldet i de foreliggende sager fremgår, hvad begrebet »afgifter med tilsvarende virkning« dækker. Med denne udtalelse kan Kommissionen ikke unddrage sig klagen over sine diskriminerende handlinger, da den ensidigt har udsat de medlemsstater, hvortil den allerede har rettet direktiver, for retsusikkerhed og har pålagt dem besværet med at indbringe prøvesag for Domstolen for at opnå en nøjagtig definition af det omtvistede begreb. Jeg kan heller ikke godtage Kommissionens indvending om, at det først senere blev bestemt at udsætte de andre direktiver, thi forvaltningsretten kender ikke begrebet magtfordrejning med tilbagevirkende kraft. Det må være tilstrækkeligt for Domstolen at konstatere, at det var med vilje, at Kommissionen ikke udstedte de direktiver, som den efter eget udsagn havde forberedt. Denne fremgangsmåde kan kun opfattes som et forsøg fra Kommissionens side på først at få nogle prøvesager pådømt og senere lade sin handlemåde afhænge af udfaldet af disse. Men dette udgør efter min mening klart en ulovlig embedsførelse på det tidspunkt, hvor de anfægtede direktiver blev udstedt.
Endelig kan man ikke give Kommissionen ret i den påstand, at den sagsøgende regering ikke reelt gør gældende, at der er tale om en krænkelse af forbudet mod forskelsbehandling, men at den ved hjælp af indsigelsen »non adimpleti contractus«, som er et ukendt begreb inden for fællesskabsretten, forsøger at unddrage sig den forpligtelse, som påhviler den i henhold til traktaten. Hvis den sagsøgende regering er af den opfattelse, at Kommissionen burde have handlet på samme måde over for de andre medlemsstater, har den ifølge traktaten adgang til at indbringe et passivitetssøgsmål i henhold til artikel 175. — Efter min mening kan der kun blive tale om indsigelsen »non adimpleti contractus« over for andre medlemsstater, for så vidt disse efter traktatens ikrafttræden har indført afgifter med tilsvarende virkning, fordi artikel 12 i den forbindelse er direkte anvendelig på sådanne afgifter. Når det derimod drejer sig om de på tidspunktet for traktatens ikrafttræden allerede eksisterende afgifter, gælder den bestemmelse, at Kommissionen skal fastsætte tempoet for deres afskaffelse. Derfor er en handling fra Kommissionens side for nærmere at konkretisere denne særlige forpligtelse i traktaten uomgængeligt nødvendig. Men henblik på Kommissionens handling må det imidlertid kunne gøres gældende, at den har tilsidesat væsentlige principper i traktaten, såsom princippet om en ensartet indførelse af toldunionen. Derfor drejer det sig ikke om at sammenligne de varer, som i de forskellige medlemslande er behæftet med afgifter med tilsvarende virkning: derimod må direktiverne om afskaffelse, som jeg har påvist, gælde for alle ensartede afgifter med toldlignende virkning. Hvis man fortolker de forpligtelser, som påhviler Kommissionen i medfør af traktaten, således, skal en vilkårlig anvendelse af kompetencen til at udstede direktiver i henhold til artikel 13 faktisk imødegås med et annullationssøgsmål og ikke med et passivitetssøgsmål. Dette er særlig klart, hvis man holder sig for øje, at der med et passivitetssøgsmål ikke under nogen omstændigheder kan opnås en absolut identisk behandling af samtlige involverede medlemsstater. Af sagsøgeren kræves det, at de første forholdsregler med henblik på afskaffelsen af »afgifter med tilsvarende virkning« træffes med virkning fra 1. januar 1966. Dette resultat kunne regeringen ikke få gennemtvunget for andre berørte medlemsstater, selv om den umiddelbart efter udstedelsen af de direktiver, som angik den, havde indledt en forhalings-procedure, hvis man tager fristerne for forhaiingsproceduren og den derpå følgende retssag såvel som nødvendigheden af at indrømme Kommissionen og de andre medlemsstater en rimelig frist til at fuldbyrde dommen, i betragtning. Men i den foreliggende sag kommer det netop an på den tidsmæssige ikke-for-skelsbehandling. Det skulle i øvrigt ikke være nødvendigt særligt at understrege, at sagsøgerens rolle i en retslig prøvesag og klagerens rolle i forhold til andre medlemsstater må betragtes som en speciel og diskriminerende byrde.
Som følge heraf måtte de anfægtede direktiver, såfremt deres lovlighed ikke allerede under hensyn til definitionen af begrebet »afgift med tilsvarende virkning« var tvivlsom, annulleres, fordi de krænker fundamentale grundsætninger i traktaten, herunder princippet om, at bestemmelserne på toldområdet skal anvendes ens over for alle medlemslande.
III — Konklusion
Forbundsregeringens søgsmål 52 og 55/65 kan antages til realitetsbehandling og har fornødent grundlag. De anfægtede direktiver af 16. juni 1965 og 28. juli 1965 bør annulleres.