ORDONNANCE DE LA COUR (sixième chambre)
10 juillet 2007 (*)
«Pourvoi – Recours en annulation – Refus de la Commission d’engager une procédure en manquement – Irrecevabilité»
Dans l’affaire C‑461/06 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice, introduit le 10 novembre 2006,
AEPI Elliniki Etaireia pros Prostasian tis Pnevmatikis Idioktisias AE, établie à Maroussi (Grèce), représentée par Me. T. Asprogerakas-Grivas, dikigoros,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant:
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. T. Christoforou et F. Castillo de la Torre, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. P. Kūris, président de chambre, M. J.‑C. Bonichot (rapporteur) et Mme C. Toader, juges,
avocat général: M. D. Ruiz-Jarabo Colomer,
greffier: M. R. Grass,
l’avocat général entendu,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son pourvoi, AEPI Elliniki Etaireia pros Prostasian tis Pnevmatikis Idioktisias AE (ci-après «AEPI») demande l’annulation de l’ordonnance du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 5 septembre 2006, AEPI/Commission (T‑242/05, non publiée au Recueil, ci-après l’«ordonnance attaquée»), par laquelle celui-ci a rejeté comme irrecevable son recours tendant à l’annulation d’une décision de la Commission des Communautés européennes, du 20 avril 2005, portant refus d’engager une procédure en manquement à l’encontre de la République hellénique.
Les faits à l’origine du litige
2        Les faits à l’origine du litige ont été exposés aux points 1 à 8 de l’ordonnance attaquée dans les termes suivants:
«1      La requérante est une société anonyme de droit grec, créée en 1930, qui a pour objet de protéger les droits de propriété intellectuelle en Grèce.
2      Le 3 mars 1993, la République hellénique a adopté la loi n° 2121/1993, relative au droit d’auteur, droits voisins et questions culturelles (FEK A’ 25/4.3.1993), visant à transposer plusieurs directives communautaires. En vertu de l’article 54 de ladite loi, les auteurs peuvent confier la gestion ou la défense de leurs droits intellectuels à des organismes de gestion collective, dont l’activité est subordonnée à un agrément délivré par le ministère de la Culture. L’article 58 de la même loi énonce que les dispositions de cet article sont applicables par analogie à la gestion et à la défense des droits voisins. De son côté, l’article 49 vise à garantir le droit à une rémunération équitable.
3      La requérante a sollicité un agrément pour les droits d’auteur et les droits voisins en matière musicale ainsi que pour toute œuvre intellectuelle et artistique.
4      Par décision du 16 octobre 1997, le ministère de la Culture grec lui a accordé ledit agrément, cependant limité à la seule gestion collective des droits d’auteur sur les œuvres musicales. D’autres organismes de gestion collective ont également obtenu, en 1997, un agrément en ce qui concerne les droits d’auteur ou les droits voisins.
5      Le 22 mars 2001, la requérante a adressé une plainte à la Commission, sur le fondement de l’article 226 CE, visant la République hellénique ainsi que trois organismes de gestion des droits voisins, à savoir Erato, Apollon et Grammo. Elle a demandé le renvoi de la République hellénique devant la Cour de justice au motif que l’article 49, premier alinéa, de la loi n° 2121/1993 était contraire aux articles 81 CE et 82 CE, en ce qu’il permettait aux organismes de gestion collective des droits voisins concernés de créer des ententes interdites et de pratiquer un abus de position dominante en imposant les tarifs les plus élevés en Europe pour les droits voisins. Par lettre du 1er mars 2002, la requérante a complété sa plainte en indiquant que, selon elle, la décision du ministère de la Culture du 16 octobre 1997 violait l’article 43 CE et les articles suivants, ainsi que l’article 47, paragraphe 2, CE, en ce que les sociétés d’auteurs des pays étrangers n’avaient pas la possibilité de protéger leurs intérêts commerciaux et, en particulier, d’installer en Grèce un représentant de leur choix.
6      Par lettre du 7 décembre 2004, la Commission a répondu à la plainte, concernant la loi n° 2121/1993 et l’autorisation des organismes de gestion des droits voisins par le ministère de la Culture grec. Elle a considéré, premièrement, que l’article 49 de la loi n° 2121/1993, relatif à la rémunération que les utilisateurs de musique doivent verser aux titulaires de droits voisins, n’était pas contraire au droit communautaire; deuxièmement, que la loi n° 2121/1993 n’imposait pas qu’il y ait un seul organisme de gestion collective par catégorie de droits voisins gérés; troisièmement, que la pratique alléguée du ministère de la Culture d’accorder une seule autorisation par catégorie de droits n’était pas établie et, quatrièmement, que le refus d’accorder à la requérante une autorisation de gérer les droits voisins constituait une décision individuelle n’entrant pas dans le champ d’application du droit de la concurrence. En conséquence, la Commission a informé la requérante qu’elle avait l’intention de clore l’affaire et elle l’a invitée à présenter ses observations dans le délai d’un mois.
7      Par lettre du 20 décembre 2004, la requérante a sollicité le réexamen de sa plainte au motif que des faits importants et significatifs n’avaient pas été pris en compte, en particulier en raison d’informations inexactes communiquées par le ministère de la Culture grec. À cet égard, la requérante a fait valoir qu’elle détenait une part supérieure à 95 % du marché des droits de propriété intellectuelle en Grèce.
8      Par lettre du 20 avril 2005, la Commission a notifié à la requérante la décision de classer sa plainte contre la République hellénique, en considérant que les arguments additionnels qu’elle avait présentés n’étaient pas de nature à modifier l’évaluation effectuée.»
Le recours devant le Tribunal et l’ordonnance attaquée
3        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 27 juin 2005, la requérante a demandé au Tribunal:
–        d’annuler la décision de rejet de sa plainte, en date du 20 avril 2005, qui a rendu définitive la décision de la Commission du 7 décembre 2004, ainsi que tout acte ou toute omission connexe;
–        de statuer au fond et de faire droit à l’intégralité de sa plainte initiale;
–        de condamner la Commission aux dépens.
4        Par acte déposé au greffe du Tribunal le 24 octobre 2005, la Commission a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, par laquelle elle a demandé à ce dernier:
–        de rejeter le recours en annulation comme manifestement irrecevable;
–        de condamner la requérante aux dépens.
5        Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité présentées le 30 novembre 2005, la requérante a conclu à ce qu’il plaise au Tribunal:
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité et ordonner la poursuite de la procédure;
–        faire droit à l’ensemble du recours;
–        condamner la Commission aux dépens.
6        Le Tribunal a jugé que le recours était irrecevable en tant qu’il attaquait un refus de la Commission d’engager une procédure en manquement à l’encontre d’un État membre (ordonnance du 12 juin 1992, Asia Motor France/Commission, C‑29/92, Rec. p. I‑3935, point 21). Il a considéré que la Commission n’est pas tenue d’engager une procédure en manquement, car elle dispose dans ce domaine d’un pouvoir d’appréciation discrétionnaire excluant le droit pour les particuliers d’exiger de cette institution qu’elle prenne position dans un sens déterminé et celui d’introduire un recours contre son refus d’agir (arrêt du 14 février 1989, Star Fruit/Commission, 247/87, Rec. p. 291).
7        Le Tribunal a estimé, en outre, que l’acte sollicité dans la plainte d’un particulier ne pourrait être qu’un avis motivé de la Commission, dans la mesure où celle-ci n’a pas la compétence, qui n’appartient qu’à la Cour, de constater qu’un État membre a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire. Or, le Tribunal a jugé qu’un avis motivé ne constitue qu’une phase précontentieuse de la procédure en manquement devant la Cour et ne saurait donc être considéré comme un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation, de sorte que le refus d’engager une procédure en manquement constitue un acte inattaquable (arrêt du 1er mars 1966, Lütticke/Commission, 48/65, Rec. p. 27).
8        Le Tribunal a jugé qu’aucun des arguments présentés par la requérante n’était opérant. Premièrement, il a considéré que le principe de protection juridictionnelle effective ne permet pas au juge d’écarter la condition relative à la qualité pour agir ni celle relative à l’existence d’un acte attaquable (arrêts du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677, point 44, et du 30 mars 2004, Rothley e.a./Parlement, C‑167/02 P, Rec. p. I‑3149, point 25).
9        Deuxièmement, le Tribunal a estimé que, dans le cadre d’une procédure au titre de l’article 226 CE, les personnes ayant déposé une plainte ne bénéficient pas de droits procéduraux leur permettant d’exiger que la Commission les informe et les entende. En outre, il a précisé que l’avis motivé prévu à l’article 226 CE a pour destinataire l’État membre concerné et non le particulier qui demande l’annulation d’un refus de la Commission d’engager une procédure en manquement.
10      Troisièmement, le Tribunal a souligné qu’aucune disposition de son règlement de procédure ne prévoit une interdiction de soulever des exceptions d’irrecevabilité dans le domaine du droit de la concurrence.
11      Enfin, quatrièmement, le Tribunal a considéré que la décision de classement d’une plainte fondée sur l’article 226 CE ne constitue pas un acte produisant des effets juridiques obligatoires à l’égard de la requérante.
12      Sur la demande tendant à ce qu’il soit statué au fond, le Tribunal a estimé qu’elle revenait à demander de statuer sur la conformité au droit communautaire de la loi n° 2121/1993 et de la décision du ministre de la Culture du 16 octobre 1997. Or, le Tribunal a considéré que, en vertu des articles 226 CE et 227 CE, le pouvoir de saisir le juge communautaire afin de faire constater un manquement à ses obligations de la part d’un État membre ne s’étendait pas aux personnes physiques ou morales, mais appartenait uniquement à la Commission et aux autres États membres. Le Tribunal a, par suite, jugé cette demande irrecevable.
Les conclusions des parties
13      La requérante conclut à ce que la Cour:
–        annule l’ordonnance attaquée;
–        statue au fond conformément aux conclusions formulées par la requérante dans le litige de première instance ou renvoie l’affaire devant le Tribunal afin qu’il statue à nouveau en accueillant lesdites conclusions;
–        condamne la Commission à l’ensemble des dépens.
14      La Commission conclut à ce que la Cour:
–        rejette le pourvoi;
–        condamne la requérante aux dépens.
Sur le pourvoi
15      En vertu de l’article 119 du règlement de procédure, lorsque le pourvoi est, en tout ou en partie, manifestement irrecevable ou manifestement non fondé, la Cour peut, à tout moment, sur rapport du juge rapporteur, l’avocat général entendu, rejeter le pourvoi par voie d’ordonnance motivée.
16      La requérante soulève trois moyens au soutien de son pourvoi. Le premier est tiré de ce que l’ordonnance attaquée aurait enfreint les règles de concurrence. Par son deuxième moyen, elle soutient qu’il aurait été porté atteinte à son droit à une protection juridictionnelle effective. Le troisième est tiré de ce que l’ordonnance attaquée ne serait pas suffisamment motivée.
17      Il y a lieu de se prononcer d’abord sur les deuxième et troisième moyens.
Sur le deuxième moyen
Argumentation des parties
18      Le deuxième moyen soulevé par la requérante consiste à soutenir que le rejet de son recours comme irrecevable porte atteinte à son droit à une protection juridictionnelle effective prévu aux articles 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, proclamée le 7 décembre 2000 à Nice (JO C 364, p. 1), et II-107 du traité établissant une Constitution pour l’Europe (JO 2004, C 310, p. 1). Ce droit serait reconnu par la jurisprudence de la Cour et celle du Tribunal. Ce moyen se subdivise en deux branches.
19      Par la première branche de son deuxième moyen, la requérante considère qu’aucune disposition n’interdit aux particuliers d’attaquer le refus de la Commission d’engager une procédure en manquement à l’égard d’un État membre. Elle soutient que la jurisprudence invoquée par le Tribunal au point 27 de l’ordonnance attaquée est celle du Tribunal lui-même et non celle de la Cour. Selon AEPI, la jurisprudence invoquée par le Tribunal est contraire à l’arrêt du 3 décembre 1992, Oleificio Borelli/Commission (C‑97/91, Rec. p. I‑6313, point 14), qui énonce que l’exigence d’un contrôle juridictionnel de toute décision d’une autorité nationale constitue un principe général de droit communautaire.
20      Par la seconde branche du même moyen, la requérante soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en donnant une interprétation stricte des dispositions procédurales applicables, ce qui est contraire à l’arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission (25/62, Rec. p. 197, 222), selon lequel les dispositions du traité CE concernant le droit d’agir des justiciables ne sauraient être interprétées restrictivement. Selon AEPI, il existe un principe général de droit communautaire selon lequel aucun acte et aucune omission d’un service administratif ne doivent être laissés sans contrôle du juge. Elle soutient que l’ordonnance attaquée a été adoptée en violation de ce principe et de l’article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, en jugeant que l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Commission pouvait conduire au refus d’engager une procédure en manquement, insusceptible de contrôle juridictionnel.
21      La Commission soutient qu’aucun de ces arguments n’est fondé. Elle fait valoir, en premier lieu, que la Cour et le Tribunal jugent de manière constante que sa décision de ne pas engager une procédure en manquement à l’encontre d’un État membre est un acte insusceptible d’être attaqué par les particuliers et elle considère que la jurisprudence invoquée par la requérante n’est pas pertinente.
22      La Commission fait valoir, en second lieu, que l’ordonnance attaquée ne viole nullement l’article 6, paragraphe 1, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et qu’il n’existe aucun principe de droit communautaire selon lequel aucun acte et aucune omission d’un service administratif ne doivent être laissés sans contrôle juridictionnel.
Appréciation de la Cour
23      S’agissant de la première branche du deuxième moyen, il est constant que les particuliers ne sont pas recevables à attaquer un refus de la Commission d’engager une procédure en manquement à l’encontre d’un État membre (arrêts Lütticke/Commission, précité, point 39; du 17 mai 1990 Sonito e.a./Commission, C‑87/89, Rec. p. I‑1981, point 6, ainsi que ordonnances Asia Motor France/Commission, précitée, point 21, et du 6 avril 2006, GISTI/Commission, C‑408/05 P, non publiée au Recueil, point 13).
24      Il résulte en effet de l’économie de l’article 226 CE que la Commission n’est pas tenue d’engager un recours en manquement, car elle dispose pour mettre en œuvre cette procédure d’un pouvoir discrétionnaire excluant le droit pour les particuliers d’exiger de cette institution qu’elle prenne une position dans un sens déterminé et celui d’introduire un recours en annulation contre son refus d’agir (arrêt Sonito e.a./Commission, précité, point 6, ainsi que ordonnances du 17 juillet 1998, Sateba/Commission, C‑422/97 P, Rec. p. I‑4913, point 42, et GISTI/Commission, précitée, point 14).
25      Contrairement, d’ailleurs, à ce que soutient la requérante, l’ordonnance attaquée se fonde, au point 27 de celle-ci, sur une ordonnance de la Cour (Asia Motor France/Commission, précitée, point 21), et non pas seulement sur une ordonnance du Tribunal.
26      De plus, la Cour, lorsqu’elle juge que les particuliers ne sont pas recevables à attaquer un refus de la Commission d’engager une procédure en manquement à l’encontre d’un État membre, n’est en aucun cas en contradiction avec sa position dans l’arrêt Oleificio Borelli/Commission, précité, invoqué par la requérante, selon laquelle toute décision d’une autorité nationale, notamment celle prise dans le cadre d’une procédure conduisant à l’adoption d’une décision communautaire et qui est susceptible de faire grief à des tiers, doit pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel (arrêt Oleificio Borelli/Commission, précité, points 13 à 15). En effet, le refus de la Commission d’engager une procédure en manquement à l’encontre d’un État membre ne constitue pas une telle décision.
27      Il s’ensuit que la première branche du deuxième moyen est manifestement non fondée.
28      Par la seconde branche dudit moyen, la requérante fait valoir que le Tribunal a méconnu un principe général de droit communautaire en jugeant que l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Commission, qui a refusé d’engager une procédure en manquement à l’encontre de la République hellénique, pouvait échapper au contrôle juridictionnel.
29      Il y a lieu, toutefois, de relever que, si les dispositions du traité concernant le droit d’agir des justiciables ne sauraient être interprétées restrictivement, le refus de la Commission de poursuivre pour manquement un État membre constitue un acte inattaquable ainsi qu’il a été rappelé au point 23 de la présente ordonnance. Le Tribunal ne pouvait écarter la condition relative à l’existence d’un acte attaquable, expressément prévue par le traité, sans excéder les compétences attribuées par celui-ci aux juridictions communautaires (voir, en ce sens, arrêt Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, précité, point 44).
30      La seconde branche du deuxième moyen est par suite également manifestement non fondée et, partant, celui-ci doit être rejeté.
Sur le troisième moyen
Argumentation des parties
31      Le troisième moyen soulevé par la requérante est tiré de l’insuffisance de motivation de l’ordonnance attaquée.
32      La requérante soutient que la seule mention d’une jurisprudence constante de la Cour ne constitue pas une motivation suffisante. Elle fait valoir que la motivation détaillée était d’autant plus indispensable que, en l’espèce, est en cause le droit à une protection juridictionnelle effective.
33      La Commission considère que le Tribunal a indiqué avec clarté et de manière suffisante toutes les raisons qui l’ont amené à rejeter le recours comme irrecevable et qu’il a examiné toutes les conclusions de la requérante, y compris sa demande tendant à ce que le Tribunal statue au fond.
Appréciation de la Cour
34      La requérante reprend, dans ce troisième moyen, des arguments concernant la violation du droit à une protection juridictionnelle effective qui ont été développés dans le cadre de l’argumentation relative au deuxième moyen et qui ont été jugés manifestement non fondés.
35      L’obligation pour le Tribunal de motiver ses décisions ne saurait être interprétée comme impliquant qu’il soit tenu de suivre dans le détail l’argumentation de la requérante (voir, en ce sens, arrêts du 6 mars 2001, Connolly/Commission, C‑274/99 P, Rec. p. I‑1611, point 121, et du 11 septembre 2003, Belgique/Commission, C‑197/99 P, Rec. p. I‑8461, point 81).
36      En considérant que, contrairement à ce que soutenait la requérante, le recours de cette dernière était irrecevable en application de la jurisprudence rappelée aux points 25 à 35 de l’ordonnance attaquée et en répondant, aux points 38 et 39 de celle-ci, à la demande tendant à ce qu’il soit statué au fond, le Tribunal a satisfait à son obligation de motivation.
37      Le troisième moyen est, dès lors, manifestement non fondé et, en conséquence, il convient de le rejeter.
Sur le premier moyen
38      Dès lors que, ainsi qu’il vient d’être dit, la Commission n’a aucune obligation d’engager une procédure en manquement lorsqu’un particulier le lui demande, le premier moyen, tiré d’une atteinte portée par la République hellénique aux règles de concurrence et de l’erreur de droit qu’aurait commise le Tribunal à cet égard, est inopérant.
39      Aucun des moyens soulevés par la requérante au soutien de ses conclusions à fin d’annulation de l’ordonnance attaquée n’étant susceptible de prospérer, celles-ci ne peuvent qu’être rejetées.
Sur la demande tendant à ce que la Cour statue au fond
40      Par son deuxième chef de conclusions, reprenant celles qu’elle avait formulées en première instance, la requérante demande que, après avoir annulé dans son intégralité l’ordonnance attaquée, la Cour statue au fond ou renvoie l’affaire devant le Tribunal afin qu’il statue à nouveau en accueillant lesdites conclusions.
41      Il résulte du rejet, par la présente ordonnance, des conclusions de la requérante tendant à l’annulation de l’ordonnance attaquée qu’il n’y a pas lieu de se prononcer sur le bien-fondé de sa plainte adressée à la Commission.
42      Eu égard à l’ensemble de ce qui précède, il convient de rejeter le pourvoi dans son intégralité.
Sur les dépens
43      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 118 du même règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la requérante et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) ordonne:
1)      Le pourvoi est rejeté.
2)      AEPI Elliniki Etaireia pros Prostasian tis Pnevmatikis Idioktisias AE est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: le grec.