Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
T. ĆAPETA
fremsat den 16. april 2026 (1)
Sag C-555/24 P
Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (Medel),
International Association of Judges,
Association of European Administrative Judges,
Stichting Rechters voor Rechters
mod
Rådet for Den Europæiske Union
» Appel – genopretnings- og resiliensfaciliteten – forordning (EU) 2021/241 – Rådets gennemførelsesafgørelse om godkendelse af vurderingen af Polens genopretnings- og resiliensplan – milepæle – retsstatsprincippet – retsvæsenets uafhængighed – annullationssøgsmål – sammenslutning, der repræsenterer dommere – søgsmålskompetence – artikel 263, stk. 4, TEUF – umiddelbart berørt – individuelt berørt – sammenslutning, der handler på vegne af sine medlemmer – sammenslutning, der handler på egne vegne – effektiv domstolsbeskyttelse «
Indhold
I.
Indledning
II.
Baggrund
A.
Genopretnings- og resiliensfaciliteten
B.
Begivenheder, der har ført til sagen for Retten
1.
Den omtvistede afgørelse
2.
Eftervirkninger
III.
Retsforhandlingerne ved Retten og den appellerede kendelse
IV.
Retsforhandlingerne ved Domstolen
V.
Bedømmelse
A.
Formaliteten med hensyn til argumenterne vedrørende milepæl F2G og F3G
1.
Det første appelanbringende (hvorvidt de polske dommere, der er berørt af disciplinærafdelingens afgørelser, er umiddelbart berørt)
a)
Sammendrag af parternes væsentligste argumenter
b)
Vurdering
1)
Den første betingelse for at være umiddelbart berørt
2)
Den anden betingelse for at være umiddelbart berørt
2.
Det andet appelanbringendes første led (hvorvidt polske dommere, som ikke var genstand for disciplinærafdelingens afgørelser, er umiddelbart berørt)
a)
Sammendrag af parternes væsentligste argumenter
b)
Vurdering
B.
Formaliteten med hensyn til argumenterne vedrørende milepæl F1G
1.
Det andet appelanbringendes andet led (hvorvidt alle polske dommere og dommere i de øvrige medlemsstater og EØS er umiddelbart berørt)
a)
Alle polske dommere
b)
Dommere fra de øvrige medlemsstater og EØS
2.
Det tredje appelanbringende (sammenslutningers søgsmålskompetence, når de handler på egne vegne under omstændighederne i den foreliggende sag)
a)
Sammendrag af parternes væsentligste argumenter
b)
Vurdering
C.
Sammenslutningers søgsmålskompetence, når de handler på egne vegne
1.
Argumenter baseret på det polske retssystems funktionssvigt
2.
Sammenslutningers betydning for deltagelsesdemokratiet
3.
Argumenter baseret på privilegerede sagsøgeres søgsmålskompetence
4.
Relevansen af KlimaSeniorinnen-dommen
5.
Hvad er sammenslutningers egne interesser?
6.
Hvornår er en sammenslutning umiddelbart berørt og individuelt berørt?
VI.
Konsekvenser
A.
Søgsmålskompetence for sammenslutninger, der handler på vegne af deres medlemmer
B.
Søgsmålskompetence for sammenslutninger, der handler på egne vegne
VII.
Sagsomkostninger
VIII.
Forslag til afgørelse
I.      Indledning
1.        Hvornår kan en sammenslutning, der repræsenterer kollektive interesser, anlægge en sag direkte ved Unionens retsinstanser?
2.        Dette spørgsmål er kernen i den foreliggende appel.
3.        Fire sammenslutninger, der repræsenterer dommere, anlagde annullationssøgsmål ved Retten, hvor de anfægtede Rådet for Den Europæiske Unions afgørelse om godkendelse af Republikken Polens genopretnings- og resiliensplan, som indeholder milepæle, der kræver visse ændringer i den pågældende medlemsstats retssystem.
4.        Disse søgsmål blev afvist af Retten,
på grundlag af at disse sammenslutninger ikke havde søgsmålskompetence til at anlægge dem i henhold til EU-retten.
II.    Baggrund
A.      Genopretnings- og resiliensfaciliteten
5.        Mens den foreliggende appel alene vedrører spørgsmålet om søgsmålskompetencen til at anlægge et annullationssøgsmål og dermed spørgsmålet om, hvorvidt et sådant søgsmål kan antages til realitetsbehandling, vedrører sagens realitet Unionens finansiering i henhold til et af dens finansielle instrumenter, nemlig genopretnings- og resiliensfaciliteten. En kort redegørelse af dette instrument er nødvendig for at forstå og behandle den foreliggende sag.
6.        Genopretnings- og resiliensfaciliteten, som blev oprettet ved forordning (EU) 2021/241 (herefter »forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten«) (2), er det primære finansieringsinstrument for Next Generation EU-programmet (3), der blev aftalt i kølvandet af covid-19-pandemien (4). Genopretnings- og resiliensfaciliteten er et midlertidigt finansieringsinstrument, som alene anvendes i forbindelse med den flerårige finansielle ramme for 2021-2027 (5). Genopretnings- og resiliensfaciliteten finansierer reformer og investeringer i medlemsstaterne frem til den 31. december 2026 (6). En af facilitetens nye tiltag er, at den finansieres af penge, der er lånt af Europa-Kommissionen på vegne af Unionen på kapitalmarkederne. Den EU-gæld, der opstår som følge heraf, skal tilbagebetales inden 2058 af Unionens egne ressourcer.
7.        Udgifter under genopretnings- og resiliensfaciliteten består af tilskud og lån (7) ydet til medlemsstater på grundlag af deres genopretnings- og resiliensplaner (8). Det betyder, at de reformer og investeringer, der skal finansieres, udvælges og foreslås af medlemsstaterne, afhængigt af deres særlige behov. Disse reformer og investeringer skal dog forfølge et af de seks mål, der er omfattet af forordningen om genopretnings- og resiliensfacilitetens anvendelsesområde. I henhold til forordningens artikel 3 er der tale om: 1) grøn omstilling, 2) digital omstilling, 3) intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst, 4) social og territorial samhørighed, 5) sundhed og økonomisk, social og institutionel resiliens og 6) politikker for den kommende generation, børn og unge, såsom uddannelse og færdigheder. Det ses tydeligt af denne liste, at genopretnings- og resiliensfacilitetens finansiering sigter mod mere end blot genopretning efter covid-19-pandemien.
8.        Forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten er endvidere et resultatbaseret instrument (9), hvorved betalinger til medlemsstaterne alene finder sted på grundlag af fremskridtene for gennemførelsen af de reformer og investeringer, der er fastsat i deres genopretnings- og resiliensplaner (10). Medlemsstaterne foreslår med henblik herpå milepæle og mål (11), hvis opnåelse udløser udbetalingen af midler (12).
9.        Visse milepæle, som skal overholdes, da der ellers ikke kan foretages udbetalinger fra genopretnings- og resiliensfaciliteten, betegnes almindeligvis som supermilepæle. Tre af disse supermilepæle, der vedrører retssystemet i Polen, er omhandlet i den foreliggende sag.
10.      Udgifterne under genopretnings- og resiliensfaciliteten er således underlagt konditionalitet, herunder konditionalitet vedrørende retsstatsprincippet, som det er tilfældet med andre af Unionens finansielle rammer (13). Dette betyder generelt, at der knyttes betingelser til betalinger fra EU-budgettet, som forfølger EU’s politikmål, ud over det primære formål med udgiften (14).
11.      Proceduren for at yde finansiel støtte i henhold til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten kan sammenfattes som følger.
12.      For det første indgiver en medlemsstat, som ønsker at modtage finansiel støtte i henhold til genopretnings- og resiliensfaciliteten, en genopretnings- og resiliensplan til Kommissionen (15). Denne plan fastsætter en række elementer, herunder bl.a. en redegørelse for, hvordan den bidrager til at håndtere udfordringerne i de landespecifikke henstillinger inden for rammerne af det europæiske semester (16), samt de påtænkte milepæle og mål og en vejledende tidsplan for gennemførelse af reformerne og investeringerne og den effektive overvågning heraf (17).
13.      For det andet vurderer Kommissionen – i tæt samarbejde med medlemsstaten – genopretnings- og resiliensplanen (inden for to måneder) i overensstemmelse med de kriterier, der er fastsat i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten (18), og fremsætter forslag til Rådets gennemførelsesafgørelse (19).
14.      I denne henseende fastsætter artikel 20, stk. 2, i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten følgende: »Giver Kommissionen en positiv vurdering af en genopretnings- og resiliensplan, fastsættes det i Kommissionens forslag til Rådets gennemførelsesafgørelse, hvilke reformer og investeringsprojekter medlemsstaten skal gennemføre, herunder milepæle og mål, og de finansielle bidrag beregnet i henhold til artikel 11« (20).
15.      Det fremgår af artikel 20, stk. 5, litra e), i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten, at Kommissionens forslag til Rådet også fastsætter foranstaltninger, der er nødvendige for at beskytte Unionens finansielle interesser.
16.      Denne bestemmelse henviser til artikel 22 i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten, hvorefter medlemsstaterne som modtagere eller låntagere af midler i forbindelse med gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten træffer alle passende foranstaltninger for at beskytte Unionens finansielle interesser og for at sikre, at anvendelsen af midler i forbindelse med foranstaltninger, som støttes af faciliteten, overholder gældende EU-ret og national ret. Med henblik herpå sørger medlemsstaterne for et effektivt og virkningsfuldt system til intern kontrol (21).
17.      For det tredje godkender Rådet på forslag af Kommissionen (inden for fire uger) ved hjælp af en gennemførelsesafgørelse vurderingen af den genopretnings- og resiliensplan, som medlemsstaten har indgivet (22).
18.      For det fjerde forelægger den berørte medlemsstat, efter at den har opfyldt de relevante aftalte milepæle og mål, Kommissionen en behørigt begrundet anmodning om betaling (23).
19.      Hvor Kommissionens vurdering, efter at have indhentet Det Økonomiske og Finansielle Udvalgs udtalelse (24), er positiv, vedtager den en afgørelse, der tillader udbetaling (25). Hvis Kommissionen derimod konstaterer, at milepælene og målene ikke er blevet opfyldt på tilfredsstillende vis, suspenderes betalingen af hele eller dele af det finansielle bidrag (26).
20.      Annullationssøgsmålet i den foreliggende appel vedrører Rådets gennemførelsesafgørelse og går således forud for de skridt, der skal tages, for at godkende den egentlige udbetaling af midler.
B.      Begivenheder, der har ført til sagen for Retten
21.      Den 3. maj 2021 indgav Polen sin genopretnings- og resiliensplan til Kommissionen (27).
22.      Den 1. juni 2022 afgav Kommissionen en positiv vurdering af Polens genopretnings- og resiliensplan.
23.      Den 17. juni 2022 vedtog Rådet på grundlag af Kommissionens forslag (28) en gennemførelsesafgørelse om godkendelse af vurderingen af Polens genopretnings- og resiliensplan (herefter »den omtvistede afgørelse«) (29).
1.      Den omtvistede afgørelse
24.      Ved sin afgørelse rettet til Polen (30) godkendte Rådet den genopretnings- og resiliensplan, som denne medlemsstat havde foreslået, herunder de relevante milepæle og mål (31). Afgørelsen fastsætter beløbene for ikketilbagebetalingspligtige tilskud, der er til rådighed for Polen (32), samt beløb, der er til rådighed som lån (33).
25.      Præamblen til denne afgørelse anfører, at Polens genopretnings- og resiliensplan bl.a. sigter mod at tackle udfordringerne i de landespecifikke henstillinger inden for rammerne af det europæiske semester med hensyn til investeringsklimaet og navnlig det polske retssystem (34).
26.      Det fremgår af 45. betragtning til denne afgørelse, at der med henblik på at beskytte Unionens finansielle interesser fastsættes »milepæle for en reform til styrkelse af domstolenes uafhængighed og upartiskhed, en reform for at afhjælpe situationen for dommere, der er berørt af afgørelser i disciplinærsager og sager om retlig immunitet, som er truffet af den øverste domstols disciplinærafdeling, med henblik på disses genindsættelse efter et positivt udfald af en fornyet sagsvurdering ved den nye afdeling, der skal foretages hurtigst muligt, og en reform, der sikrer en effektiv revision og kontrol af Polens [genopretnings- og resiliensplan], herunder beskyttelse af Unionens finansielle interesser«. Polen bør opfylde disse milepæle inden indgivelsen af den første betalingsanmodning, og der må ikke foretages nogen betaling, før de er opfyldt.
27.      45. betragtning til afgørelsen fastsætter endvidere, at kravet om at opfylde disse milepæle »berører ikke Polens forpligtelse til enhver tid at opfylde sine forpligtelser i henhold til EU-retten, navnlig artikel 19, stk. 1, [TEU] som fortolket af Den Europæiske Unions Domstol, som udgør en vigtig del heraf«.
28.      50. betragtning til denne afgørelse præciserer endvidere følgende: »Denne afgørelse om godkendelse af Kommissionens positive vurdering af Polens [genopretnings- og resiliensplan], navnlig med hensyn til de tilknyttede milepæle for reformen af retsvæsenet, berører ikke igangværende og fremtidige traktatbrudssager og mere generelt Polens forpligtelse til at overholde EU-retten, navnlig Den Europæiske Unions Domstols afgørelser.«
29.      Milepælene for retssystemet er fastsat i bilaget som milepæl F1G, F2G og F3G. Bilaget forklarer, at »[h]ovedformålet med reformerne er at højne standarden for domstolsbeskyttelse og forbedre investeringsklimaet i Polen samt at støtte det interne kontrolsystem, der er omhandlet i artikel 22 i [forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten], ved at styrke garantierne for domstolenes uafhængighed og upartiskhed. Reformen skal føre til en styrkelse af domstolenes og dommernes uafhængighed og upartiskhed, der er fastsat ved lov i overensstemmelse med artikel 19 [TEU] og den relevante gældende EU-ret. I overensstemmelse med artikel 24, stk. 3, i [forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten] skal enhver anden reform gennemføres uden at svække dette resultat og have en negativ indvirkning på nedenstående elementer« (35).
30.      Milepæl F1G omhandler »F1.1 Reform til styrkelse af domstolenes uafhængighed og upartiskhed«. Den beskrives som følger:
»Reformen skal:
a)      i alle sager vedrørende dommere, herunder disciplinærsager og ophævelse af retslig immunitet, fastlægge anvendelsesområdet for afdelingen for den øverste domstols kompetence, bortset fra den eksisterende disciplinærafdeling, som opfylder de krav, der følger af artikel 19, stk. 1, i TEU[;
d]ette skal sikre, at ovennævnte sager behandles af en ved lov oprettet uafhængig og upartisk domstol, samtidig med at skønsbeføjelsen til at udpege en disciplinærdomstol med kompetence i første instans i sager vedrørende dommere ved de almindelige domstole begrænses
b)      præcisere omfanget af dommeres disciplinære ansvar ved at sikre, at polske domstoles ret til at indgive anmodninger om præjudicielle afgørelser til [Domstolen] ikke begrænses[;
e]n sådan anmodning må ikke give anledning til at indlede en disciplinærsag mod en dommer
c)      [fastslå – ]selv om dommerne stadig kan holdes ansvarlige for forsømmelser i forbindelse med udøvelsen af deres erhverv, herunder åbenlyse og grove overtrædelser af loven [–] at indholdet af retsafgørelser ikke klassificeres som en disciplinær forseelse
d)      sikre, at det inden for rammerne af retssagen er muligt at indlede en efterprøvelse af, om en dommer opfylder kravene om at være uafhængig, upartisk og »oprettet ved lov« i henhold til artikel 19 TEU, for en kompetent domstol, når der opstår alvorlig tvivl herom, og at en sådan efterprøvelse ikke kvalificeres som en disciplinær forseelse
e)      styrke parternes proceduremæssige garantier og beføjelser i disciplinærsager vedrørende dommere ved
i)      at sikre, at disciplinærsager mod dommere ved de almindelige domstole behandles inden for en rimelig frist
ii)      at fastsætte mere præcise bestemmelser om den stedlige kompetence for de domstole, der behandler disciplinærsager, for at sikre, at den relevante domstol kan afgøres direkte i overensstemmelse med den lovgivningsmæssige retsakt og
iii)      at sikre, at udnævnelsen af en forsvarer i disciplinærsager vedrørende en dommer sker inden for en rimelig frist, og at der gives tid til en omfattende forberedelse af forsvarsadvokaten til at udføre sine opgaver i den pågældende sag[;
s]amtidig suspenderer retten sagens forløb, i tilfælde af at den anklagede dommer eller dennes forsvarer ikke er til stede.
Reformen træder i kraft ved udgangen af andet kvartal af 2022.«
31.      Milepæl F2G omhandler »F1.2 Reform for at afhjælpe situationen for dommere, der er berørt af afgørelser truffet af disciplinærafdelingen ved den øverste domstol i disciplinærsager og sager om retslig immunitet«. Den beskrives som følger:
»Reformen skal sikre, at dommere, der er berørt af afgørelser truffet af disciplinærafdelingen ved den øverste domstol, har adgang til at få prøvet deres sager. Sådanne sager, der allerede er afgjort af disciplinærafdelingen, prøves af en domstol, der opfylder kravene i artikel 19, stk. 1, i TEU, i overensstemmelse med de regler, der skal vedtages på grundlag af ovennævnte reform. Det fastsættes i retsakten, at det første retsmøde i den ret, der skal træffe afgørelse i disse sager, skal finde sted senest tre måneder efter modtagelsen af anmodningen fra den dommer, der anmoder om fornyet prøvelse, og at sagerne skal afgøres inden for en frist på [tolv] måneder fra modtagelsen af en sådan begæring. De sager, der i øjeblikket verserer for disciplinærafdelingen, henvises til videre behandling ved domstolen i overensstemmelse med de regler, der er fastlagt i ovennævnte sag.
Reformen træder i kraft ved udgangen af andet kvartal af 2022.
Begge de reformer, der er anført ovenfor med en afslutningsdato i andet kvartal [af] 2022, skal være gennemført, inden den første betalingsanmodning indgives til Kommissionen, og skal være en forudsætning for enhver betaling i henhold til artikel 24 i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.«
32.      Milepæl F3G omhandler »F1.2 Reform for at afhjælpe situationen for dommere, der er berørt af afgørelser truffet af disciplinærafdelingen ved den øverste domstol i disciplinærsager og sager om retslig immunitet«. Den beskrives som følger:
»Alle sager om fornyet prøvelse, der er indledt i overensstemmelse med milepæl F2G, afgøres, medmindre der foreligger behørigt begrundede ekstraordinære omstændigheder.«
33.      Denne milepæl skal være gennemført inden fjerde kvartal af 2023.
2.      Eftervirkninger
34.      Den 15. december 2023 indsendte Polen en anmodning om udbetaling af den første tranche af støtte i form af tilskud og lån under genopretnings- og resiliensfaciliteten.
35.      Den 29. februar 2024 afgav Kommissionen en positiv foreløbig vurdering, hvori den konkluderede, at Polen på tilfredsstillende vis havde opnået milepæl F1G og F2G (36). Denne vurdering var navnlig baseret på bestemmelserne i polsk lovgivning, som blev vedtaget den 9. juni 2022 (herefter »lov af 9. juni 2022«) (37), kort tid inden Rådet vedtog den omtvistede afgørelse den 17. juni 2022.
36.      Den 5. april 2024 vedtog Kommissionen en gennemførelsesafgørelse om godkendelse af udbetalingen, hvori den bekræftede, at milepæl F1G og F2G var opfyldt på tilfredsstillende vis (38).
37.      Efterfølgende anmodede Polen den 27. december 2024 om betaling af nye trancher. Efter en positiv foreløbig vurdering, hvori det blev konkluderet, at Polen havde opfyldt milepæl F3G på tilfredsstillende vis (39), vedtog Kommissionen den 19. november 2025 en gennemførelsesafgørelse, der godkendte udbetalingen af disse trancher (40).
III. Retsforhandlingerne ved Retten og den appellerede kendelse
38.      I mellemtiden anlagde fire sammenslutninger, der repræsenterer dommere, den 28. august 2022 hver især et søgsmål med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse i sin helhed og fremsatte fem anbringender til støtte for søgsmålet (41).
39.      Det fremgår af de sagsakter, som Retten har til rådighed, at den første sammenslutning, Magistrats européen pour la Demokrati et les libertés (herefter »Medel«), er en sammenslutning, der er stiftet i Frankrig, og hvis medlemmer er sammenslutninger af dommere og anklagere. Selv om medlemskabet er begrænset til sådanne sammenslutninger, betragtes ethvert individuelt medlem af en medlemssammenslutning ipso facto som medlem af Medel. Blandt sammenslutningens medlemmer er den polske retlige sammenslutning Iustitia, der omfatter en række polske dommere, som er genstand for disciplinærsager (42). Medels mål omfatter bl.a. forsvar af retsvæsenets uafhængighed og respekt for retsstatsprincippet.
40.      Den anden sammenslutning, International Association of Judges (herefter »IAJ«), er en international organisation, der er stiftet i Østrig, hvis medlemmer er nationale sammenslutninger eller repræsentative grupper af dommere fra fem kontinenter. Selv om medlemskab heraf er begrænset til én repræsentativ sammenslutning pr. land, betragtes ethvert individuelt medlem af en medlemssammenslutning ipso facto som medlem af IAJ. Blandt medlemmerne af denne sammenslutning findes ligesom i Medel den polske retlige sammenslutning Iustitia, der omfatter en række polske dommere, som er genstand for disciplinærsager. IAJ’s hovedformål er at beskytte retsvæsenets uafhængighed.
41.       Den tredje sammenslutning, Association of European Administrative Judges (herefter »AEAJ«), er en sammenslutning, der er stiftet i Tyskland, hvis medlemmer omfatter nationale sammenslutninger for administrative dommere, som repræsenterer administrative dommere i hele Europa, herunder Polen, samt enkeltpersoner, der er administrative dommere, fra lande, hvorfra ingen national sammenslutning er medlem. Dens mål omfatter bl.a. fremme af retsmidler for enkeltpersoner over for offentlige myndigheder i Europa og fremme af frihed og retfærdighed.
42.      Den fjerde sammenslutning, Rechters voor Rechters (dommere for dommere), er en fond, der er stiftet i Nederlandene. Den blev stiftet af dommere for at støtte andre dommere, navnlig dem, der har oplevet indblanding i deres uafhængighed. Den forsvarer polske dommeres interesser, herunder interesserne blandt de dommere, der er genstand for disciplinærsager.
43.      Den centrale kerne i deres søgsmål var, at Rådet havde begået en fejl ved at godkende vurderingen af Polens genopretnings- og resiliensplan, fordi milepæl F1G, F2G og F3G på flere måder var i strid med EU-retten. De gjorde i denne henseende gældende, at milepæl F2G og F3G var uforenelige med Domstolens praksis (43) vedrørende disciplinærafdelingen ved den øverste domstol i Polen (herefter »disciplinærafdelingen«) og således forværrede situationen for de polske dommere, der var genstand for ulovlige sanktioner, og yderligere undergravede retsvæsenets uafhængighed, mens milepæl F1G ikke var tilstrækkelig til at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse i Polen og derfor ikke opfyldte de relevante standarder, der kræves i henhold til EU-retten.
44.      Polen, Ungarn og Kommissionen fik tilladelse til at intervenere til støtte for Rådet.
45.      Ved kendelse af 4. juni 2024, Medel m.fl. mod Rådet (herefter »den appellerede kendelse«) (44), afviste Retten, der traf afgørelse i Store Afdeling inden for rammerne af en fremskyndet procedure (45), søgsmålene, idet den fastslog, at disse fire sammenslutninger ikke havde søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF (46).
46.      Retten bemærkede indledningsvist i den appellerede kendelses præmis 40, at »ifølge fast retspraksis kan annullationssøgsmål, der anlægges af foreninger, antages til realitetsbehandling i tre typer af situationer, nemlig for det første, når en retsforskrift udtrykkeligt indrømmer faglige sammenslutninger en række processuelle rettigheder, for det andet, når en sammenslutning repræsenterer interesser hos dens medlemmer, som selv har søgsmålskompetence, og for det tredje, når en sammenslutning er individualiseret, fordi dens egne interesser som sammenslutning er berørt, navnlig fordi dens forhandlerposition er blevet berørt ved den retsakt, som påstås annulleret« (47).
47.      Retten vurderede herefter formaliteten med hensyn til søgsmålene anlagt af disse fire sammenslutninger, der handlede på egne vegne og på vegne af deres medlemmer. Retten syntes at konkludere, at den første og den tredje situation, der er beskrevet i det foregående punkt, vedrørte sammenslutninger, der handlede på egne vegne, og den anden situation vedrørte sammenslutninger, der handlede på vegne af deres medlemmer.
48.      For det første fandt Retten, at søgsmålene var uantagelige til realitetsbehandling, for så vidt som sagsøgerne handlede på egne vegne. Hvad angår den første situation fandt Retten, at der ikke var nogen lovbestemmelser, som indrømmede sagsøgerne processuelle rettigheder inden for rammerne af genopretnings- og resiliensfaciliteten (den appellerede kendelses præmis 42-45). For så vidt angår den tredje situation fandt Retten, at sagsøgerne ikke havde godtgjort, at deres egne interesser som en sammenslutning var berørt, eftersom den omstændighed, at de bl.a. var samarbejdspartnere med EU-institutionerne i spørgsmål vedrørende retsstatsprincippet, eller at de havde observatørstatus i Europarådets organer, ikke var tilstrækkelig (den appellerede kendelses præmis 46-51).
49.      For det andet fastslog Retten, at søgsmålene skulle afvises i overensstemmelse med den anden situation, for så vidt som sagsøgerne handlede på vegne af deres medlemmer (48). Den indledte med betingelsen om at være umiddelbart berørt og opdelte sin bedømmelse i tre grupper af dommere (den appellerede kendelses præmis 59 og 60).
50.      Efter Rettens opfattelse havde milepæl F1G, F2G og F3G karakter af budgetkonditionalitet, idet deres gennemførelse var en betingelse for finansiering under genopretnings- og resiliensfaciliteten. Ved at fastsætte disse milepæle søgte Rådet ikke at erstatte reglerne om retsstatsprincippet eller en effektiv domstolsbeskyttelse eller at give Polen tilladelse til at undlade at efterkomme afgørelser fra Domstolen (den appellerede kendelses præmis 65-80).
51.      I lyset heraf fandt Retten, at milepæl F2G og F3G ikke umiddelbart berørte retsstillingen for de polske dommere, der var berørt af disciplinærafdelingens afgørelser (den appellerede kendelses præmis 81-93). Retten fandt ligeledes, at for så vidt som milepæl F2G og F3G ikke umiddelbart berørte retsstillingen for polske dommere, der var berørt af disciplinærafdelingens afgørelser, gjaldt det samme for polske dommere, der ikke var berørt af sådanne afgørelser (den appellerede kendelses præmis 96).
52.      Med hensyn til milepæl F1G fandt Retten, at ikke alle polske dommere og dommere i de øvrige medlemsstater og Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) var umiddelbart berørt. I den henseende fremsatte sagsøgerne blot generelle indsigelser om, hvad denne milepæl efter deres opfattelse burde indeholde, uden at angive de konkrete forhold, der umiddelbart berørte de polske dommere. Under alle omstændigheder udgjorde den omstændighed, at den omtvistede afgørelse ikke indeholdt regler, som af sagsøgerne blev anset for nødvendige, ikke et direkte indgreb i de polske dommeres rettigheder, der umiddelbart berørte deres retsstilling (den appellerede kendelses præmis 97-101).
53.      Retten fandt ligeledes, at selv om mangler i en medlemsstats retsorden i denne henseende kan have indvirkning på udøvelsen af den dømmende magt i andre stater, indebar det ikke, at den omtvistede afgørelse umiddelbart kunne have indvirkning på situationen for dommere i andre medlemsstater og i EØS. Risikoen for afsmittende virkninger mellem medlemsstaterne, for så vidt som en medlemsstats lovgiver lader sig inspirere af reformer i andre medlemsstater, påviste heller ikke, at den omtvistede afgørelse havde umiddelbar indvirkning på situationen for disse dommere (den appellerede kendelses præmis 102-107).
54.      For det tredje afviste Retten sagsøgernes argumenter, som den beskrev som en opfordring til at lempe betingelserne for antagelse til realitetsbehandling i den foreliggende sag. Da sagsøgerne ikke kunne gøre gældende, at de var umiddelbart berørt af den omtvistede afgørelse, ville en sådan lempelse indebære, at Retten skulle se bort fra betingelsen om at være umiddelbart berørt i artikel 263 TEUF, hvilket er i strid med Domstolens praksis. Systemiske mangler ved retssystemet i Polen kan ikke begrunde en fravigelse af denne betingelse. Retten fremhævede ikke desto mindre, at dens konklusioner ikke berørte Polens forpligtelser til at afhjælpe de tilsidesættelser af EU-retten, som Domstolen havde konstateret med hensyn til retsstatsprincippet, at artikel 263 TEUF giver medlemsstaterne og EU-institutionerne mulighed for at anlægge sag til prøvelse af EU-foranstaltninger, og at det tilkommer Kommissionen som traktatens vogter at handle for at sikre Polens overholdelse af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (den appellerede kendelses præmis 113-118).
IV.    Retsforhandlingerne ved Domstolen
55.      De fire sammenslutninger har som appellanter ved appel iværksat den 14. august 2024 nedlagt påstand om, at den appellerede kendelse ophæves, at søgsmålene antages til realitetsbehandling, og at sagen hjemvises til Retten, med henblik på at denne træffer afgørelse om realiteten. De har ligeledes nedlagt påstand om, at Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
56.      Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den af 4. februar 2025 (49) blev anmodninger om intervention indgivet af sammenslutningerne RECLAIM og The Good Lobby samt fonden Fundación Hay Derecho til støtte for appellanternes påstande ikke taget til følge.
57.      Rådet har i sit svarskrift, der blev indleveret den 14. november 2025, nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
58.      Polen har i sit svarskrift, der blev indleveret den 12. november 2025, nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
59.      Ungarn har i sit svarskrift, der blev indleveret den 14. november 2025, nedlagt påstand om, at appellen forkastes.
60.      Kommissionen har i sit svarskrift, der blev indleveret den 7. november 2025, nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
61.      Appellanterne har ligeledes indgivet en replik den 25. februar 2025, mens Rådet og Kommissionen hver har indgivet en duplik den 4. april 2025, og Polen og Ungarn hver har indgivet en duplik den 7. april 2025.
62.      Der blev afholdt retsmøde den 2. december 2025, hvor appellanterne, Rådet, Polen, Ungarn og Kommissionen afgav mundtlige indlæg.
V.      Bedømmelse
63.      Det centrale spørgsmål i denne appel er, om Retten begik en fejl, da den afviste de fire appellanters annullationssøgsmål på grundlag af manglende søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF.
64.      Det kan udledes af Domstolens praksis, at sammenslutninger kan anlægge annullationssøgsmål enten på vegne af deres medlemmer eller på egne vegne (50).
65.      Den foreliggende sag giver Domstolen muligheden for at præcisere forskelle i kravene til søgsmålskompetence for så vidt angår disse to forskellige processuelle muligheder for sammenslutninger. Af større betydning er det, at Domstolen opfordres til at fortolke betingelserne for at være umiddelbart og individuelt berørt i situationer, hvor sammenslutninger handler på egne vegne, hvilket er et spørgsmål, som endnu ikke er blevet tilstrækkeligt belyst i retspraksis.
66.      De appellerende sammenslutningers tre appelanbringender følger disse to processuelle muligheder. Med de to første anbringender har de gjort gældende, at Retten begik en fejl ved at konstatere, at forskellige kategorier af dommere, der er medlemmer af disse sammenslutninger, ikke havde søgsmålskompetence. Det tredje anbringende vedrører de appellerende sammenslutningers søgsmålskompetence, når de handler på egne vegne.
67.      Samtidig er det vigtigt indledningsvist at påpege, at argumenterne, som det fremgår af punkt 43 i dette forslag til afgørelse, vedrørende milepæl F1G og milepæl F2G og F3G er af forskellig karakter.
68.      Hvad angår de to sidstnævnte milepæle gjorde appellanterne i første instans i det væsentlige gældende, at kravet om at indlede procedurer med henblik på fornyet prøvelse af disciplinære afgørelser afsagt af disciplinærafdelingen strider mod EU-retten som fortolket af Domstolen, eftersom sådanne afgørelser i sig selv skal anses for at være ikkeeksisterende, uden at en sådan procedure er nødvendig.
69.      Med hensyn til milepæl F1G hævdede appellanterne, at den ikke var tilstrækkelig til at sikre retsvæsenets uafhængighed i Polen (51). Det er således de gældende kravs utilstrækkelighed snarere end uoverensstemmelsen mellem disse, hvorfor den omtvistede afgørelse ifølge appellanterne ikke sikrede et internt kontrolsystem, der er nødvendigt for at beskytte Unionens finansielle interesser, hvilket er i strid med artikel 20, stk. 5, litra e), og artikel 22 i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.
70.      Forskellen i karakteren af de argumenter er relevant for vurderingen af, om kravet om at være umiddelbart berørt er opfyldt, som er en af betingelserne for søgsmålskompetence, eftersom denne vurdering er baseret på de virkninger, som den omtvistede retsakt har på en sagsøgers situation.
71.      Min bedømmelse er derfor struktureret som følger. Under A vil jeg behandle formaliteten med hensyn til argumenterne vedrørende milepæl F2G og F3G. I denne henseende er de relevante appelanbringender det første anbringende og det andet anbringendes første led. De omhandler Rettens afvisning af de appellerende sammenslutningers argumenter, på grundlag af at to forskellige grupper af polske dommere, der er medlemmer af disse sammenslutninger, ikke er umiddelbart berørt. De vedrører således de appellerende sammenslutningers søgsmålskompetence, når de handler på vegne af deres medlemmer.
72.      Under B vil jeg behandle formaliteten af argumenterne vedrørende milepæl F1G. I denne henseende er de relevante appelanbringender det andet anbringendes andet led og det tredje anbringende. På den ene side omhandler de Rettens afvisning af de appellerende sammenslutningers argumenter, på grundlag af at ikke alle polske dommere og dommere i de øvrige medlemsstater og i EØS er umiddelbart berørt, og vedrører således de appellerende sammenslutningers søgsmålskompetence, når de handler på vegne af deres medlemmer På den anden side omhandler de også Rettens afvisning af de appellerende sammenslutningers argumenter på grundlag af manglende søgsmålskompetence, når de handler på egne vegne.
73.      Under C vil jeg behandle de spørgsmål, som Retten ikke besvarede vedrørende sammenslutningers søgsmålskompetence, når de handler på egne vegne, med henblik på at besvare spørgsmålet om søgsmålskompetence i den foreliggende sag.
A.      Formaliteten med hensyn til argumenterne vedrørende milepæl F2G og F3G
1.      Det første appelanbringende (hvorvidt de polske dommere, der er berørt af disciplinærafdelingens afgørelser, er umiddelbart berørt)
a)      Sammendrag af parternes væsentligste argumenter
74.      Med det første appelanbringende har appellanterne gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl i den appellerede kendelses præmis 65-93 ved at fastslå, at milepæl F2G og F3G ikke umiddelbart berører retsstillingen for de dommere, der er berørt af disciplinærafdelingens afgørelser.
75.      Dette anbringende er opdelt i tre led, som jeg vil behandle samlet. For det første har appellanterne gjort gældende, at Retten begik en fejl ved ikke at fokusere på, hvilke følger disse milepæle har for deres medlemmer og i stedet koncentrerede sig om deres formål. For det andet har appellanterne foreholdt Retten, at den med urette identificerede formålet med disse milepæle som blot at vedrøre budgetkonditionalitet. For det tredje har appellanterne gjort gældende, at Retten begik en fejl i forbindelse med dens fortolkning og anvendelse af kravet om en direkte forbindelse for at være umiddelbart berørt.
76.      Rådet, der støttes af Polen, Ungarn og Kommissionen, har gjort gældende, at Retten med rette fastslog, at milepæl F2G og F3G blot er budgetmæssige betingelser, som en medlemsstat skal opfylde, og ikke skaber nogen direkte forbindelse mellem kravet om procedurer med henblik på fornyet prøvelse og de polske dommere, der er berørt af disciplinærafdelingens afgørelser. Retten fastslog derfor med rette, at disse milepæle ikke berører appellanterne umiddelbart i deres egenskab af repræsentanter for disse dommere.
b)      Vurdering
77.      Med det første appelanbringende anmodes Domstolen om at fastslå, hvorvidt de polske dommere, der er berørt af disciplinærafdelingens afgørelser, er umiddelbart berørt af milepæl F2G og F3G.
78.      Som Retten med rette bemærkede (52), følger det af fast retspraksis, at betingelsen om, at en fysisk person skal være umiddelbart berørt af en EU-foranstaltning, kræver, at to kumulative betingelser er opfyldt: »For det første, at denne foranstaltning umiddelbart skal have indvirkning på den pågældendes retsstilling, og for det andet, at foranstaltningen ikke må overlade et skøn til de adressater, der skal gennemføre den, men at gennemførelsen skal ske helt automatisk og udelukkende i medfør af EU-reglerne uden anvendelse af andre mellemkommende regler« (53).
1)      Den første betingelse for at være umiddelbart berørt
79.      Hvad angår den første betingelse for at være umiddelbart berørt kræver den, at sagsøgerens retsstilling ændres som følge af den anfægtede foranstaltning. Der skal med andre ord være en direkte forbindelse mellem foranstaltningen og sagsøgerens retsstilling (54).
80.      Appellanterne har gjort gældende, at Retten ved vurderingen af, om der forelå en sådan forbindelse, med urette så bort fra virkningerne af milepæl F2G og F3G for de polske dommere, der var genstand for disciplinære sanktioner, og med urette alene tog hensyn til formålet med disse milepæle.
81.      Som Retten bemærkede i den appellerede kendelses præmis 64 (55), forklarer Domstolens praksis, hvad der skal tages i betragtning med henblik på at fastslå, om der foreligger en direkte forbindelse mellem den anfægtede foranstaltning og sagsøgerens retsstilling. I denne henseende »skal det vurderes, om den anfægtede retsakt har givet anledning til en væsentlig ændring af den pågældende fysiske eller juridiske persons retsstilling, idet der skal lægges vægt på denne retsakts materielle indhold, og idet retsaktens virkninger skal vurderes ud fra objektive kriterier såsom retsaktens indhold, eventuelt under hensyn til baggrunden for dens vedtagelse samt til den udstedende institutions, det udstedende organs, kontors eller agenturs beføjelser« (56).
82.      Indholdet og sammenhængen af samt formålet med milepælene er derfor relevant ved fastlæggelsen af, hvilke virkninger de har for situationen for de polske dommere, der er berørt af disciplinærafdelingens afgørelser.
83.      Selv om appellanterne har ret i deres opfattelse af, at virkningerne af retsakten er det, som Domstolen skal fokusere på, begik Retten således ikke en fejl ved at tage hensyn til retsaktens indhold, sammenhæng og formål, eftersom disse er faktorer, der skal tages i betragtning ved fastlæggelsen af dens virkninger for appellanterne.
84.      Under hensyntagen til retsaktens formål fandt Retten imidlertid ikke, at der var en direkte forbindelse mellem indholdet af milepæl F2G og de berørte dommeres retsstilling. I denne henseende drog den en parallel til dommen i sagen Nord Stream 2 og anførte, at i den sag »fastslog Domstolen f.eks., at der var en direkte forbindelse mellem den anfægtede retsakt, der var et direktiv, og dens virkninger, eftersom de omhandlede bestemmelser havde haft den virkning, at appellanterne var blevet omfattet af specifikke forpligtelser« (57).
85.      Retten forklarede dernæst, at Polen i den foreliggende sag ikke var blevet pålagt nogen specifik forpligtelse (58), og at selv »[e]fter vedtagelsen af den [omtvistede afgørelse] er situationen for de dommere, der er berørt af disciplinærafdelingens afgørelser, fortsat reguleret af de relevante bestemmelser i polsk ret« (59).
86.      Efter min opfattelse fortolkede Retten Domstolens praksis forkert. Milepæl F2G pålagde Polen en specifik forpligtelse til at indlede procedurer med henblik på fornyet prøvelse på samme måde, som et direktiv indfører en resultatforpligtelse for medlemsstaterne. Disse procedurer med henblik på fornyet prøvelse berører de pågældende dommeres retsstilling umiddelbart.
87.      Appellanterne har gjort gældende, at behovet for at indlede sådanne procedurer med henblik på fornyet prøvelse er det, der ændrer disse dommeres retsstilling, eftersom de relevante domme fra Domstolen (60) fører til, at disse disciplinære sanktioner ikke eksisterer. Hvis deres argument er korrekt, hvilket er en afgørelse af sagens realitet, vil det at insistere på enhver form for procedurer med henblik på fornyet prøvelse for at udelukke disciplinære sanktioner unægtelig forværre retsstillingen for de polske dommere, der er genstand for sådanne sanktioner.
88.      Rettens konstatering i den appellerede kendelses præmis 89, hvorefter disse dommeres situation fortsat vil være reguleret af polsk ret, er uden betydning, eftersom det er selve milepæl F2G, der kræver, at der indledes procedurer med henblik på fornyet prøvelse, som umiddelbart berører deres retsstilling.
89.      Domstolens konstateringer i dommen i sagen Nord Stream 2 fører netop til den konklusion, at selv om milepæl F2G forpligter Polen til at indlede procedurer med henblik på fornyet prøvelse, og de sanktionerede dommere ville skulle påberåbe sig sådanne procedurer på grundlag af polsk ret, er selve milepælen ikke desto mindre årsagen til dommernes ændrede retsstilling, da den kræver, at der fastsættes procedurer med henblik på fornyet prøvelse på samme måde, som når direktiver pålægger en resultatforpligtelse.
90.      Jeg er derfor enig med appellanterne i, at Retten drog forkerte konklusioner på grundlag af Domstolens praksis.
91.      Ligeledes er de argumenter, som Rådet, der støttes af Polen, Ungarn og Kommissionen, har fremført, hvorefter valget af formen og de konkrete regler for den fornyede prøvelse overlades til Polen, også uden betydning. Det er kravet om at have procedurer med henblik på fornyet prøvelse i en hvilken som helst form, der er relevant. Det er dette krav, der har en direkte forbindelse med de berørte dommeres retsstilling.
92.      Jeg er derfor af den opfattelse, at Retten begik en fejl i den appellerede kendelses præmis 88 ved at fastslå, at den første betingelse for at være umiddelbart berørt ikke var opfyldt.
2)      Den anden betingelse for at være umiddelbart berørt
93.      Det mest komplekse spørgsmål, som Retten lod stå ubesvaret (61), vedrører den anden betingelse for at være umiddelbart berørt, der i det væsentlige kræver, at der ikke må overlades nogen skønsbeføjelse ved gennemførelsen af den anfægtede foranstaltning, hvis en sådan gennemførelse er nødvendig (jf. punkt 78 i dette forslag til afgørelse).
94.      Som med den første betingelse har Domstolen også fastslået, at vurderingen af »spørgsmålet om, hvorvidt en retsakt overlader de adressater, der skal gennemføre den, en skønsbeføjelse, skal undersøges ved at lægge vægt på selve indholdet af en sådan retsakt« (62).
95.      Karakteren af milepælene er derfor også relevant, for så vidt som den bestemmer den skønsmargen, som Polen har med hensyn til indledningen af procedurer med henblik på fornyet prøvelse.
96.      Generelt gælder det, at hvis en EU-foranstaltning kræver gennemførelsesforanstaltninger, er der ikke en direkte forbindelse mellem den omhandlede foranstaltning og retsstillingen for den person, der anfægter den, hvis den gennemførende myndighed overlades valget om ikke at gennemføre foranstaltningen eller at ændre dens virkninger for den person, der anfægter den.
97.      Hvis det vurderes ud fra synspunktet for den person, hvis retsstilling kan blive ændret ved den anfægtede retsakt, er det afgørende, at den instans, der er ansvarlig for gennemførelse af foranstaltningen (i dette tilfælde Polen), ikke kan ændre dens følger for den person, der anfægter den (63).
98.      I den foreliggende sag kræver milepæl F2G gennemførelsesforanstaltninger. Disse foranstaltninger skal vedtages af Polen. Det relevante spørgsmål er derfor, om Polen kan beslutte ikke at indlede procedurer med henblik på fornyet prøvelse.
99.      I denne forbindelse bliver karakteren af milepælene relevant. Rådet, der støttes af Polen, Ungarn og Kommissionen, har gjort gældende, at Retten med rette fastslog, at milepæl F2G ikke skabte en retlig forpligtelse for Polen til at indlede procedurer med henblik på fornyet prøvelse. Indledningen af sådanne procedurer er snarere blot en budgetmæssig betingelse for, at Polen kan modtage betaling under genopretnings- og resiliensfaciliteten. Disse parter har tilføjet, at kvalifikationen af milepæle som supermilepæle ikke ændrer deres retlige karakter, idet manglende overholdelse blot betyder, at der ikke kan opnås finansiering.
100. Appellanterne har derimod fremhævet, at Polens mulighed for ikke at gennemføre milepælene er rent teoretisk.
101. Efter min opfattelse er det på den ene side korrekt, at Polen ikke er forpligtet til at anmode om udbetaling af midler fra genopretnings- og resiliensfaciliteten (64). I den forbindelse kan milepælene forstås som værende blot en udgiftskonditionalitet, og Polen kan beslutte ikke at anvende de midler, der er til rådighed under genopretnings- og resiliensfaciliteten (65). I det tilfælde vil Polen nemlig ikke være »bundet« af kravet om at indlede procedurer med henblik på fornyet prøvelse.
102. På den anden side har Domstolen dog med henblik på at fastslå, om en person er umiddelbart berørt, accepteret, at den anfægtede retsakt kan karakteriseres som ikke at overlade nogen skønsbeføjelse, »når adressaterne kun har en rent teoretisk mulighed for at undlade at efterkomme en EU-retsakt, og der ikke er nogen tvivl om, at de vil give retsakten virkninger efter dens indhold« (66).
103. Sagen Bock mod Kommissionen (67) vedrørte f.eks. et annullationssøgsmål anlagt af et tysk selskab til prøvelse af en afgørelse fra Kommissionen, der gav Tyskland tilladelse til at udelukke visse produkter med oprindelse i tredjelande, som allerede var i omsætning i medlemsstaterne (her champignoner fra Kina), fra EU-behandling. Kommissionen havde gjort gældende, at en bemyndigelse, der var tildelt Tyskland, ikke direkte berørte sagsøgeren, da det stod denne medlemsstat frit, om den ville gøre brug heraf. Domstolen fandt, at de tyske myndigheder imidlertid allerede havde meddelt sagsøgeren, at de ville afslå hans ansøgning, så snart Kommissionen havde givet dem bemyndigelse, og at de havde anmodet om bemyndigelse netop med henblik på de ansøgninger, som allerede var forelagt dem på daværende tidspunkt. Domstolen fastslog, at sagsøgeren var umiddelbart berørt af afgørelsen.
104. Et andet velkendt eksempel er dommen i sagen Piraiki-Piraiki m.fl. mod Kommissionen (68), der vedrørte et annullationssøgsmål anlagt af visse græske selskaber til prøvelse af en af Kommissionen truffet afgørelse, som bemyndigede Frankrig til at træffe beskyttelsesforanstaltninger over for import af bomuldsgarn fra Grækenland. Kommissionen og Frankrig gjorde gældende, at sagsøgerne ikke var umiddelbart berørt af denne afgørelse, fordi den alene bemyndigede Frankrig til at gennemføre en kvotaordning for indførsel, således at denne medlemsstat selv kunne afgøre, om den ville udnytte bemyndigelsen. Afgørelsen indførte således ikke i sig selv en ordning med importbegrænsninger, men kunne kun få praktisk virkning ved gennemførelsesforanstaltninger truffet af de franske myndigheder. Retten fandt ikke desto mindre, at denne omstændighed ikke i sig selv kunne udelukke, at sagsøgerne var umiddelbart berørt af den omhandlede afgørelse, idet Frankrig, også før den opnåede den pågældende bemyndigelse fra Kommissionen, opretholdt en overordentlig restriktiv ordning med importlicenser for bomuldsgarn af græsk oprindelse, og at det var Frankrig selv, der havde anmodet om bemyndigelse til strengere foranstaltninger. Under disse omstændigheder var muligheden for, at Frankrig ikke ville udnytte den beføjelse, som Kommissionens afgørelse havde givet den, rent teoretisk, eftersom der ikke bestod nogen tvivl om, at de franske myndigheder ville gennemføre afgørelsen (69).
105. Disse eksempler vedrører ganske vist handelssager, men viser, at selv om adressaten formelt set selv vælger, om den vil gennemføre den anfægtede foranstaltning, eksisterer dens skønsbeføjelse muligvis ikke, da den er rent teoretisk under omstændighederne i en given sag. En sådan konklusion kræver naturligvis en undersøgelse af hver enkelt sag (70).
106. For at afgøre, om Polens skønsbeføjelse kan forstås som værende rent teoretisk, er det i den foreliggende sag nødvendigt at tage hensyn til karakteren af proceduren for godkendelse af milepæle og mål i henhold til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.
107. Som jeg har forklaret i punkt 5-20 i dette forslag til afgørelse, antyder proceduren i henhold til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten, at det var Polen, der foreslog Kommissionen milepælene, som Kommissionen fandt acceptable og derefter forelagde dem for Rådet, som i sidste ende også accepterede dem (71). Som appellanterne med rette har fremhævet, synes der derfor ikke at være nogen grund til, at Polen ikke skulle gennemføre milepælene, henset til at det er staten selv, der har foreslået dem.
108. Det er vigtigt at påpege, at den reform, der kræves i henhold til milepæl F2G, allerede var blevet vedtaget af Polen på grundlag af lov af 9. juni 2022, da den omtvistede afgørelse blev vedtaget (jf. punkt 35 i dette forslag til afgørelse). Rådets gennemførelsesafgørelse bekræftede derfor reelt det valg, som Polen allerede havde truffet. Hvis et sådant valg er retligt mangelfuldt, som appellanterne har gjort gældende, synes det nødvendigt at give mulighed for at anfægte EU-institutionernes godkendelse heraf ved Unionens retsinstanser (72).
109. Under omstændighederne i den foreliggende sag vil det derfor efter min opfattelse, for at omformulere generaladvokat Dutheillet de Lamothe, være udtryk for overdreven formalitet at anse milepæl F2G for at overlade Polen skønsbeføjelse til ikke at anvende den (73).
110. Endelig fandt Retten, at alene milepæl F2G er relevant for vurderingen af, om de dommere, der er berørt af disciplinærafdelingens afgørelser, er umiddelbart berørt, idet milepæl F3G kun fastsætter en frist, inden for hvilken procedurerne med henblik på fornyet prøvelse skal gennemføres (74).
111. Jeg kan heller ikke tilslutte mig denne konklusion, da det at give mulighed for at afhjælpe disse dommeres retsstilling indtil udgangen af 2023 på grundlag af milepæl F3G også umiddelbart berører disse dommeres retlige forhold. Som appellanterne har gjort gældende, konkretiserer milepæl F3G milepæl F2G og forstærker dens virkninger for de dommere, der er genstand for disciplinære sanktioner, og berører dem derfor umiddelbart.
112. Sammenfattende er jeg enig med appellanterne i, at Retten anvendte retspraksis forkert og ikke foretog en korrekt vurdering af virkningerne af milepæl F2G og F3G i den omtvistede afgørelse for retsstillingen for polske dommere, der er berørt af disciplinærafdelingens afgørelser. Milepæl F2G og F3G har en direkte forbindelse til disse dommeres specifikke retsstilling og kan ændre denne, og Polens skønsbeføjelse til ikke at gennemføre disse milepæle er rent teoretisk. Retten begik derfor en fejl ved at fastslå, at milepæl F2G og F3G ikke umiddelbart berører disse dommere og ved at afvise de annullationssøgsmål, som var anlagt af de sammenslutninger, der repræsenterede dem.
2.      Det andet appelanbringendes første led (hvorvidt polske dommere, som ikke var genstand for disciplinærafdelingens afgørelser, er umiddelbart berørt)
a)      Sammendrag af parternes væsentligste argumenter
113. Med det andet appelanbringendes første led har appellanterne gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl i den appellerede kendelses præmis 95 og 96 ved at fastslå, at milepæl F2G og F3G ikke ændrede retsstillingen for de polske dommere, der ikke var genstand for disciplinærafdelingens afgørelser.
114. For så vidt angår milepæl F2G og F3G har appellanterne gjort gældende, at der er en grundlæggende forskel i virkningerne for de polske dommere, der er berørt af disciplinærafdelingens afgørelser, og de polske dommere, der forbliver i embedet og er forpligtet til at fortsætte med at varetage deres hverv i deres kollegaers fravær. Retten undlod således at behandle deres argumenter vedrørende de afskrækkende virkninger og den øgede arbejdsbyrde for disse dommere.
115. Rådet, som støttes af Polen, Ungarn og Kommissionen, har gjort gældende, at der ikke er nogen forpligtelse for medlemsstaterne til at gennemføre milepæle, som ikke ændrer sig afhængigt af kategorierne af dommere, hvorfor den omtvistede afgørelse ikke kan have retsvirkninger for disse dommere.
b)      Vurdering
116. Hvad indledningsvis angår spørgsmålet om, hvorvidt andre polske dommere end dem, der er berørt af disciplinærafdelingens afgørelser med milepæl F2G og F3G, er umiddelbart berørt, er jeg enig med appellanterne i, at Retten ikke tog hensyn til deres argumenter om, at disse dommere er berørt på en anden måde end de dommere, der er omfattet af det første appelanbringende. Af denne grund undlod Retten at vurdere, om der er en direkte forbindelse mellem milepæl F2G og F3G og disse andre polske dommere.
117. Selv om Retten begik en fejl ved ikke at besvare appellanternes argumenter i første instans, er jeg ikke desto mindre af den opfattelse, at der ikke er nogen direkte forbindelse mellem milepæl F2G og F3G og disse andre polske dommeres retsstilling. Efter min opfattelse har appellanterne ikke godtgjort, at der ville være afskrækkende virkninger, som ville berøre disse dommeres retsstilling umiddelbart. For så vidt angår den mulige øgede arbejdsbyrde for nogle polske dommere, som jeg forstår som en konsekvens af, at de sanktionerede dommere er blevet suspenderet fra deres arbejde, indtil procedurerne med henblik på fornyet prøvelse er afsluttet, har appellanterne hverken dokumenteret en sådan øget arbejdsbyrde, og den kan ej heller ikke karakteriseres som værende af betydning for disse dommeres retsstilling (75).
118. Jeg mener derfor, at Retten korrekt konkluderede, at milepæl F2G og F3G ikke umiddelbart berører polske dommere, som ikke var genstand for disciplinære sanktioner pålagt af disciplinærafdelingen.
B.      Formaliteten med hensyn til argumenterne vedrørende milepæl F1G
119. De indtil nu behandlede appelanbringender har vedrørt milepæl F2G og F3G. De resterende appelanbringender vedrører milepæl F1G.
120. Der mindes om, at milepæl F1G krævede, at Polen indfører reformer med henblik på at styrke domstolenes uafhængighed og upartiskhed. Appellanterne gjorde i første instans materielt gældende, at de konkrete reformer, der var krævet i henhold til milepæl F1G, ikke var tilstrækkelige til at nå dette mål, som var nødvendigt for at beskytte Unionens finansielle interesser.
121. Retten afviste disse argumenter med den begrundelse, at de appellerende sammenslutninger, der handlede på vegne af deres medlemmer, ikke var umiddelbart berørt, og det andet anbringendes andet led er rettet mod denne afvisning. Jeg vil behandle dette under 1. Retten afviste også argumenter vedrørende utilstrækkeligheden af milepæl F1G, som de appellerende sammenslutninger havde fremsat på egne vegne, og appellanterne har anfægtet denne afvisning i det tredje appelanbringende, som jeg vil behandle under 2.
1.      Det andet appelanbringendes andet led (hvorvidt alle polske dommere og dommere i de øvrige medlemsstater og EØS er umiddelbart berørt)
122. Med det andet appelanbringendes andet led har appellanterne gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl i den appellerede kendelses præmis 97-107 ved ikke at anerkende, at de havde søgsmålskompetence til at anfægte utilstrækkeligheden af milepæl F1G på vegne af deres medlemmer.
123. Dette led af det pågældende appelanbringende omhandler særskilt de appellerende sammenslutninger, der handler på vegne af alle polske dommere, på den ene side, og dommere i de øvrige medlemsstater og EØS på den anden side. Jeg vil begynde med argumentet vedrørende alle polske dommere.
a)      Alle polske dommere
124. Appellanterne har gjort gældende, at alle polske dommere er umiddelbart berørt af utilstrækkeligheden af milepæl F1G. Retten fastslog med urette, at deres argumenter blot var generelle indsigelser om utilstrækkelighed, på grundlag af hvilke det ikke kan fastslås, om alle polske dommere er umiddelbart berørt. De har tværtimod detaljeret redegjort for de krav, der følger af Domstolens praksis, og manglerne i domstolsbeskyttelsen.
125. I den appellerede kendelses præmis 100 fastslog Retten, at appellanterne alene havde fremsat generelle indsigelser, og at de ikke havde præciseret konkrete forhold i selve ordlyden af denne milepæl, der direkte skadede de polske dommere.
126. I første instans gjorde appellanterne gældende, at milepæl F1G har umiddelbar indvirkning på polske dommeres retsstilling, idet milepæl F1G ikke er tilstrækkelig til at genskabe en effektiv domstolsbeskyttelse i Polen, hvorfor disse dommere vil være tvunget til at træffe afgørelse i sager under uacceptable arbejdsmæssige vilkår, da de fortsat er udsat for ulovligt pres og indgreb i deres uafhængighed og upartiskhed. Polske dommere ville være tvunget til at udøve deres hverv under forhold, hvor der ville være tvivl om deres mulighed for at foretage præjudicielle forelæggelser, anvende EU-retten fuldt ud og træffe afgørelser, der strider mod interesserne hos regeringen eller det politiske parti, der er ved magten (76).
127. Selv om dette måtte være sandt, giver det ikke Domstolen mulighed for at konkludere, hvorvidt og hvordan disse mangler kan være årsagen til ændringer i retsstillingen for alle eller nogle af de polske dommere, der er medlemmer af de appellerende sammenslutninger, hvilket er det kriterium, der er udviklet i retspraksis for fastlæggelse af, om fysiske og juridiske personer er umiddelbart berørt (jf. punkt 81 i dette forslag til afgørelse). Det er med andre ord ikke klart, hvordan de ville påvirke særlige rettigheder og forpligtelser for nogle eller alle polske dommere.
128. Jeg er derfor af den opfattelse, at Retten ikke begik en fejl, da den afviste appellanternes argumenter, på grundlag af at polske dommere ikke var umiddelbart berørt af utilstrækkeligheden af milepæl F1G.
b)      Dommere fra de øvrige medlemsstater og EØS
129. Appellanterne har gjort gældende, at Retten ikke begrundede sin afvisning af deres argumenter om, at utilstrækkeligheden af milepæl F1G umiddelbart berører retsstillingen for alle dommere i medlemsstaterne og EØS, fordi den griber ind i deres daglige arbejde såsom anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser afsagt af polske domstole samt på grund af de afsmittende virkninger, som en retsorden har på andre.
130. Selv om forværringen af respekten for retsstatsprincippet i en medlemsstat kan have en vis indvirkning på grænseoverskridende retligt samarbejde, kan jeg ikke se, hvordan der kan skabes en direkte forbindelse mellem utilstrækkelige foranstaltninger og deres indvirkning på de rettigheder og forpligtelser, som dommere i de øvrige medlemsstater og EØS har.
131. Retten begik derfor ikke en fejl i denne henseende heller.
2.      Det tredje appelanbringende (sammenslutningers søgsmålskompetence, når de handler på egne vegne under omstændighederne i den foreliggende sag)
a)      Sammendrag af parternes væsentligste argumenter
132. Med det tredje appelanbringende har appellanterne gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl i den appellerede kendelses præmis 41-51 og 110-119 ved ikke at anerkende deres søgsmålskompetence, når de handler på egne vegne.
133. Appellanterne har i denne henseende opdelt deres argumenter i tre dele. For det første har appellanterne gjort gældende, at Retten har fortolket artikel 263, stk. 4, TEUF forkert, fordi denne fortolkning burde have taget hensyn til det polske retssystems funktionssvigt. For det andet har appellanterne gjort gældende, at Retten burde have fortolket artikel 263, stk. 4, TEUF i relation til bestemmelsens anvendelse på sammenslutninger, der handler på egne vegne, set i lyset af KlimaSeniorinnen-dommen fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) (77). For det tredje har appellanterne gjort gældende, at Retten med urette fandt, at medlemsstaternes og EU-institutionernes privilegerede søgsmålskompetence begrundede, at appellanterne blev nægtet søgsmålskompetence.
134. Rådet, som støttes af Polen, Ungarn og Kommissionen, har gjort gældende, at Retten med rette fandt, at appellanterne ikke havde søgsmålskompetence, og at manglerne ved det polske retssystem ikke kan begrunde en tilsidesættelse af de betingelser om at være umiddelbart og individuelt berørt, der er fastsat i traktaterne. Ungarn og Kommissionen har tilføjet, at appellanternes argumenter om, at der ikke findes effektive retsmidler ved de polske domstole, ikke er dokumenteret. Med hensyn til KlimaSeniorinnen-dommen har disse parter gjort gældende, at den er baseret på specifikke overvejelser vedrørende klimaændringer og ikke kan overføres på den foreliggende sag.
135. I
retsmødet har Rådet navnlig understreget, at betingelserne i artikel 263, stk. 4, TEUF i sig selv er et væsentligt element i retsstatsprincippet og en del af det fuldstændige system af retsmidler i henhold til traktaterne, som er hjørnestenen i EU’s system for domstolsbeskyttelse. Anvendelse af en lempelig tilgang til søgsmålskompetence risikerer at skabe usikkerhed, og anerkendelse af appellanternes søgsmålskompetence i den foreliggende sag ville de facto føre til indførelse af en actio popularis.
136. Appellanterne har anført, at de ikke anmoder Domstolen om at indføre en actio popularis, men om at fortolke artikel 263, stk. 4, TEUF således, at bestemmelsen finder anvendelse på sammenslutninger, der handler på egne vegne, i lyset af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse som fastsat i artikel 19, stk. 1, TEU og chartrets artikel 47.
b)      Vurdering
137. Appellanterne har med det tredje appelanbringende gjort gældende, at deres søgsmål burde have været antaget til realitetsbehandling på grundlag af den »tredje type situation«, hvorefter sammenslutninger kan have individuel søgsmålskompetence. Subsidiært har de gjort gældende, at de »tre typer af situationer«, som Retten henviste til i den appellerede kendelses præmis 40, ikke er udtømmende, og at Retten burde have tilladt deres søgsmål uden for disse situationer.
138. Som anført i punkt 46 i dette forslag til afgørelse indledte Retten sin vurdering med at fastslå, at der findes fast retspraksis, hvorefter sammenslutninger kan anlægge direkte søgsmål i tre typer af situationer.
139. Som nævnt i punkt 64 i dette forslag til afgørelse, kan sammenslutninger efter min opfattelse have søgsmålskompetence, enten når de handler på vegne af deres medlemmer eller på egne vegne. De pågældende tre situationer er blot en beskrivelse af de situationer, der hidtil er anerkendt i retspraksis, hvor sammenslutningerne er blevet anset for at have søgsmålskompetence (78). De udgør ikke en udtømmende liste (79).
140. I modsætning til Retten har Domstolen ikke henvist til tre typer af situationer som en accepteret fortolkning af artikel 263, stk. 4, TEUF for så vidt angår sammenslutninger. Den har blot henvist til disse situationer i forbindelse med vurderingen af Rettens konklusioner i appelsager (80).
141.  I relation til den »tredje type situation« undersøgte Retten i den appellerede kendelses præmis 46-50, om appellanterne i deres egenskab af forhandlere var involveret i den foreliggende sag, og konkluderede, at dette ikke var tilfældet (81). Det er korrekt, at Unionens retsinstanser i sin hidtidige retspraksis har fortolket den situation, hvor en sammenslutning har søgsmålskompetence til at handle på egne vegne på grundlag af dens forhandlingsposition, snævert. Der er faktisk kun to sager i Domstolens praksis, hvor søgsmålskompetence er blevet anerkendt på grundlag af forhandlingsposition (82), og fortolkningen af disse to sager er blevet indskrænket i efterfølgende domme, hvor søgsmålskompetence som forhandler ikke blev anerkendt (83). I denne henseende begik Retten ikke en fejl ved at anvende gældende retspraksis.
142. Retten fortolkede imidlertid ikke resten af den »tredje type situation«, hvorefter sammenslutninger kan indrømmes søgsmålskompetence i andre situationer, hvor de forsvarer deres egne interesser, og ikke kun i de situationer, hvor de er forhandlingspartnere (84). Den behandlede heller ikke argumentet om, at appellanterne kunne have søgsmålskompetence ud over »de tre typer af situationer«.
143. I den appellerede kendelses præmis 116 konkluderede Retten, at appellanterne ikke kunne gøre gældende, at de er umiddelbart berørt, idet den henviste til sine konklusioner vedrørende disse sammenslutningers søgsmålskompetence, når de handler på vegne af deres medlemmer. Retten undersøgte derfor slet ikke, hvordan betingelsen om at være umiddelbart berørt skal fortolkes for så vidt angår sammenslutningers søgsmålskompetence, når de handler på egne vegne.
144. Jeg er derfor af den opfattelse, at Retten ikke vurderede appellanternes argument om, at betingelserne om, at sammenslutninger skal være umiddelbart og individuel berørt, når de anlægger sag på egne vegne, bør fortolkes i lyset af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse.
145. Efter min opfattelse er denne manglende begrundelse i relation til appellanternes argumenter tilstrækkelig til at tage det tredje appelanbringende til følge og ophæve den appellerede kendelse som utilstrækkeligt begrundet for så vidt angår sammenslutningers søgsmålskompetence, når de handler på egne vegne.
146. Når det er sagt, mener jeg, at det med henblik på at løse spørgsmålet om søgsmålskompetence i den foreliggende sag er nødvendigt at forelægge Domstolen en bedømmelse af de spørgsmål, som den appellerede kendelse ikke har besvaret.
C.      Sammenslutningers søgsmålskompetence, når de handler på egne vegne
147. Appellanterne har i den foreliggende sag fremsat adskillige argumenter til støtte for at fortolke artikel 263, stk. 4, TEUF således, at bestemmelsen indrømmer dem søgsmålskompetence, når de handler på egne vegne. Jeg vil først behandle argumenterne vedrørende det polske retssystems funktionssvigt, inden jeg behandler andre argumenter af mere generel karakter.
1.      Argumenter baseret på det polske retssystems funktionssvigt
148. Appellanterne har gjort gældende, at Rettens fortolkning af artikel 263, stk. 4, TEUF hviler på den forudsætning, at retsstatsprincippet respekteres og opretholdes i hele Unionen, og at der findes effektive retsmidler i de nationale retssystemer. Dette er ifølge appellanterne ikke længere tilfældet i Polen, hvilket berettiger, at betingelserne for, hvornår sammenslutninger har søgsmålskompetence til at anlægge direkte søgsmål på egne vegne, udvides.
149. I denne henseende er det korrekt, at den fortolkning, hvorefter Unionen er baseret på et fuldstændigt system af retsmidler, indebærer, at personer, der mener, at deres rettigheder på grundlag af EU-retten er blevet krænket, i princippet kan henvende sig til en domstol for at anmode om beskyttelse (85). Hvis direkte adgang til Unionens retsinstanser er lukket, skal der være andre muligheder for at anlægge søgsmål ved en national domstol, som derefter kan eller skal forelægge Domstolen EU-retlige spørgsmål (86). I denne henseende er medlemsstaternes funktionelle retssystemer, som sikrer retsvæsenets uafhængighed, et uundværligt element i et sådant system.
150. Appellanternes argumentation er derfor, at hvis den nationale mulighed er lukket på grund af systemiske udfordringer, skal EU-muligheden være åben, da der ellers vil ske en krænkelse af retten til effektiv domstolsbeskyttelse.
151.  Der er to grunde til at afvise denne argumentation, en retlig og en faktuel.
152. Det retlige argument, som Rådet også har fremført i
retsmødet, og som er blevet understreget af Domstolen ved flere lejligheder, er, at betingelserne om at være umiddelbart og individuelt berørt, der er fastsat i artikel 263, stk. 4, TEUF, ikke kan ændres af Domstolen, selv ikke af hensyn til en effektiv domstolsbeskyttelse. Alene medlemsstaterne kan beslutte at ændre det domstolsbeskyttelsessystem, der er fastsat i traktaterne (87).
153. Det faktuelle argument vedrører det polske retssystem. Selv om der er alvorlige problemer med det polske retsvæsens funktionsmåde, synes dette system ikke at være så ramt af funktionssvigt, at sagerne om anvendelsen af midler fra genopretnings- og resiliensfaciliteten i Polen ikke kan nå frem til de kompetente domstole og, hvor det er relevant, til Domstolen (88). Det er derfor overdrevent at antage, at »et fuldstændigt system af retsmidler« ikke kan regne med det polske retssystem (89). Dette betyder imidlertid ikke, at der ikke er behov for forbedringer. Reformer, herunder reformer under genopretnings- og resiliensfaciliteten, bidrager til at forbedre retsvæsenets uafhængighed, selv om det ifølge appellanterne ikke er tilstrækkeligt. Som alle parter i den foreliggende sag er enige om, er Polen endvidere forpligtet til at gennemføre alle de domme, hvori Domstolen har konstateret særlige problemer vedrørende retsstatsprincippet i denne medlemsstat, og milepælene kan ikke påvirke denne forpligtelse.
154. Jeg finder derfor ikke, at den svækkede uafhængighed af det polske retsvæsen er en tilstrækkelig grund til at berettige ændringer i systemet for domstolsbeskyttelse i henhold til traktaterne i den foreliggende sag. Appellanternes argument bør afvises.
155. Dette betyder dog ikke, at søgsmålskompetencen for sammenslutninger, der handler på egne vegne, herunder dommersammenslutninger, inden for rammerne af det eksisterende system for domstolsbeskyttelse i Unionen ikke kan fortolkes på en måde, der giver dem adgang til Unionens retsinstanser for at forsvare deres egne interesser.
156. Domstolens bekræftelse af, at traktaterne ikke kan ændres af retspraksis, betyder ikke, at betingelserne for søgsmålskompetence ikke, som de netop skal (90), kan fortolkes i lyset af de grundlæggende principper, herunder princippet om effektiv domstolsbeskyttelse (91). Jeg vil i det følgende derfor undersøge, hvordan begreberne at være umiddelbart og individuelt berørt kan fortolkes i relation til sammenslutninger, som handler på egne vegne, under hensyntagen til de af parterne fremsatte argumenter.
2.      Sammenslutningers betydning for deltagelsesdemokratiet
157. Appellanterne har fremhævet den betydning, som sammenslutninger, navnlig sammenslutninger af dommere, har for forsvaret af retsvæsenets uafhængighed og således for beskyttelsen eller genopretningen af retsstatsprincippet i medlemsstaterne.
158. Betydningen af sådanne sammenslutninger, som eksisterer med henblik på at forsvare retsvæsenets uafhængighed, anerkendes i forskellige europæiske dokumenter (92) og den europæiske retslitteratur, som navnlig fremhæver sammenslutningers rolle i begivenhederne vedrørende omstruktureringen af retssystemet i Polen (93).
159. Anerkendelsen af sammenslutningers, og navnlig dommersammenslutningers, betydning for forsvaret af retsvæsenets uafhængighed og retsstatsprincippet er imidlertid ikke i sig selv en tilstrækkelig grund til at give sådanne sammenslutninger mulighed for at anlægge direkte søgsmål ved Unionens retsinstanser.
160. I relation til domstolssammenslutningers adgang til nationale domstole har Domstolen efter at have anerkendt betydningen af sådanne sammenslutninger fastslået, at EU-retten, herunder artikel 19, stk. 1, TEU og chartrets artikel 47, ikke kræver, at medlemsstaterne fastsætter processuelle retsmidler, der gør det muligt for sammenslutninger af dommere at anlægge sag ved de nationale domstole (94). Det samme kan gøre sig gældende med hensyn til at åbne nye muligheder for sammenslutninger af dommere ved Unionens retsinstanser (95).
161. Sammenslutningers værdifulde rolle på EU-niveau anerkendes af traktaterne i afsnit II i TEU, som indeholder bestemmelser om demokratiske principper. Mens artikel 10, stk. 1, TEU fastslår, at Unionen bygger på det repræsentative demokrati, anerkender artikel 11, stk. 1, TEU også betydningen af deltagelsesdemokrati. Bestemmelsen fastsætter, at »[i]nstitutionerne giver på passende måder borgere og repræsentative sammenslutninger mulighed for at give udtryk for deres opfattelser angående alle Unionens arbejdsområder og for at diskutere dem offentlig« (96).
162. Deltagelsesdemokrati omfatter i princippet sammenslutninger som samtalepartnere i politiske debatter om korrekt tilrettelæggelse eller regulering af samfundet. Det fremhæver derfor deres rolle i en demokratisk og politisk proces. Deltagerne i den politiske proces kæmper for accepten af en løsning, som de anser for at være den foretrukne løsning. Domstolene er imidlertid ikke institutioner, hvor sådanne politiske spørgsmål skal løses.
163. Betyder det, at sammenslutninger alene bør have adgang til politiske processer?
164. Hvis en retsakt, der er vedtaget som resultat af Unionens politiske proces, ifølge en sammenslutning er retlig ugyldig, er der efter min opfattelse ingen grund til, at en sådan sammenslutning ikke skal have adgang til Unionens retsinstanser med henblik på at forsvare sine egne interesser ved at gøre retlige krav gældende vedrørende ugyldigheden af en sådan retsakt, som berører den umiddelbart og individuelt. Dette kan også være en af de måder, hvorpå deltagelsesdemokratiet kan realiseres på EU-niveau. Det er dog vigtigt, at de argumenter, der fremføres for disse domstole, ikke er politiske i den forstand, at en bestemt løsning er »forkert«, men snarere retlige i den forstand, at en bestemt løsning er »i strid med loven«.
165. At anlægge en sag ved Unionens retsinstanser, der omfatter beskyttelse af kollektive interesser, bør med andre ord ikke være en fortsættelse af en politisk kamp ved hjælp af retsmidler, idet retsinstanser ikke har beføjelse til at træffe politiske beslutninger.
166. Et argument som det, der vedrører milepæl F1G i den foreliggende sag, hvorefter en institution ikke regulerede visse spørgsmål på tilstrækkelig vis, vil alene være et retligt argument, hvis loven pålægger den pågældende institution en tilstrækkelig tydelig forpligtelse. Hvorvidt dette er tilfældet, er et spørgsmål om sagens realitet og ikke om adgang til Unionens retsinstanser.
167. De appellerende sammenslutninger synes i den foreliggende sag at fremsætte juridiske argumenter for Unionens retsinstanser om, at Rådet ikke har opfyldt sine retlige forpligtelser i henhold til artikel 20, stk. 5, litra e), og artikel 22 i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten. Hvis Domstolen konstaterer, at en sådan retlig forpligtelse ikke eksisterer, vil den frifinde sagsøgte. Det er ikke nødvendigt at »beskytte« Unionens retsinstanser mod eventuelle politiske spørgsmål på niveauet for adgang til domstole.
168. Hvis en retsakt, der potentielt er retlig ugyldig, umiddelbart berører de kollektive interesse, som repræsenteres af en sammenslutning, der kan være individualiseret, fordi en sådan kollektiv interesse er sammenslutningens egen interesse, er der med andre ord ingen grund til, at den pågældende sammenslutning bør nægtes adgang til Unionens retsinstanser.
169. Hvis sammenslutninger endvidere tillades adgang til Unionens retsinstanser med henblik på at beskytte kollektive interesser, vil det ikke betyde, at der indføres en actio popularis i EU-retten, eftersom en sådan adgang stadig er betinget af, at den sammenslutning, der har anlagt sagen, er umiddelbart og individuelt berørt.
3.      Argumenter baseret på privilegerede sagsøgeres søgsmålskompetence
170. Appellanterne har kritiseret den appellerede kendelses præmis 118 og gjort gældende, at muligheden for at indrømme sammenslutninger søgsmålskompetence, når de handler på egne vegne med henblik på at beskytte kollektive interesser, ikke er udelukket, som følge af at artikel 263, stk. 2, TEUF indrømmer privilegerede sagsøgere muligheden for at anlægge sag ved Domstolen i almenhedens interesse.
171. I denne præmis i den appellerede kendelse syntes Retten at antyde, at det ikke er nødvendigt at lempe betingelserne for søgsmålskompetence, eftersom privilegerede sagsøgere, dvs. medlemsstaterne og EU-institutionerne, har muligheden for at anlægge direkte søgsmål til prøvelse af EU-foranstaltninger, når de finder det nødvendigt.
172. Efter min opfattelse er en sådan mulighed uden betydning for spørgsmålet om fortolkning af betingelserne for sammenslutningers søgsmålskompetence.
173. For det første har privilegerede sagsøgeres søgsmålskompetence intet at gøre med det særskilte spørgsmål om de betingelser, hvorunder ikkeprivilegerede sagsøgere har søgsmålskompetence i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF. Denne bestemmelse knytter ikke ikkeprivilegerede sagsøgeres søgsmålskompetence sammen med andre kategorier af sagsøgere.
174. For det andet viser omstændighederne i den foreliggende sag, at den processuelle mulighed, der er til rådighed for privilegerede sagsøgere, ofte ikke kan erstatte den, der tilbydes ikkeprivilegerede sagsøgere. Der er ingen grund til, at Rådet eller Kommissionen skulle anfægte deres egen afgørelse for Domstolen. Det er også ret usandsynligt, at Polen anfægter milepæle, som landet selv har fastsat. Selv om det kan være muligt for Europa-Parlamentet (97) eller andre medlemsstater at anfægte milepæle (98), mindsker dette ikke i sig selv den rolle, som sammenslutninger i tillæg til privilegerede sagsøgere kan spille med hensyn til at indlede en domstolsprøvelse af EU-retsakters forenelighed med retsstatsprincippet, således som appellanterne har gjort gældende.
175. Selv om Rettens ræsonnement i den appellerede kendelses præmis 118 alene synes at være medtaget for fuldstændighedens skyld, er jeg derfor enig med appellanterne i, at dette ræsonnement bygger på en misforståelse.
4.      Relevansen af KlimaSeniorinnen-dommen
176. Efter appellanternes opfattelse har KlimaSeniorinnen-dommen indført en ny standard for beskyttelse af sammenslutningers processuelle rettigheder i retssager, hvis formål er at beskytte rettigheder mod trusler, der opstår som følge af udviklinger af skelsættende samfundsmæssig betydning, som i denne sag vedrørte klimaændringer, men som også kan finde anvendelse på retsstatsprincippet og sammenslutninger som appellanterne, der repræsenterer retsvæsenets samlede interesser, med det formål at fremme retsstatsprincippet. De har gjort gældende, at der i henhold til chartrets artikel 52, stk. 3, bør anlægges en lignende tilgang for så vidt angår fortolkningen af artikel 263, stk. 4, TEUF.
177. I modsætning til hvad appellanterne har gjort gældende, er det min opfattelse, at det er vanskeligt at drage paralleller mellem Menneskerettighedsdomstolens dom i KlimaSeniorinnen-sagen og betingelserne for søgsmålskompetence i artikel 263, stk. 4, TEUF.
178. For det første synes denne dom, som det fremgår af Menneskerettighedsdomstolens senere praksis (99), i princippet at være begrænset til klimaændringer.
179. For det andet omhandlede denne dom status som at være blevet krænket i henhold til artikel 34 i konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (herefter »den europæiske menneskerettighedskonvention«), hvilket ikke er det samme som de betingelser for søgsmålskompetence, der er fastsat i artikel 263, stk. 4, TEUF (100).
180. I den henseende er det nødvendigt at huske på, at Menneskerettighedsdomstolens opgave og den funktion, som Unionens retsinstanser udfører ved at foretage domstolsprøvelse af EU-retsakter på grundlag af artikel 263 TEUF, ikke er den samme. Selv om Menneskerettighedsdomstolens rolle er at beskytte individuelle rettigheder, er domstolsprøvelsens rolle i henhold til artikel 263 TEUF objektiv. Den har til formål at sikre, at EU’s institutioner og organer overholder den lovgivning, der er bindende for dem, og dermed beskytte Unionens retsorden (101). De regler, der regulerer adgangen til Menneskerettighedsdomstolen og Unionens retsinstanser, kan derfor reelt være forskellige.
181. Jeg finder derfor ikke appellanternes argumenter om, at Domstolen på grundlag af chartrets artikel 52, stk. 3, er forpligtet til at følge Menneskerettighedsdomstolens praksis vedrørende sammenslutningers søgsmålskompetence, overbevisende. De to procedurer er forskellige, og chartrets artikel 52, stk. 3, vedrører under alle omstændigheder ikke en accept af procedurer under den europæiske menneskerettighedskonvention, men snarere overholdelsen af som minimum betydningen af og anvendelsesområdet for de materielle rettigheder, der er sikret ved denne konvention. KlimaSeniorinnen-dommen er i denne henseende, således som Rådet har gjort gældende med støttet fra Polen, Ungarn og Kommissionen, uden relevans for vurderingen af, om de appellerende sammenslutninger bør indrømmes søgsmålskompetence.
182. Ikke desto mindre kan den underliggende logik, der motiverede Menneskerettighedsdomstolen til at åbne op for sammenslutningers søgsmålskompetence i klimasager, tages i betragtning ved fortolkningen af betingelserne i artikel 263, stk. 4, TEUF med henblik på at besvare spørgsmålet om, hvornår en sammenslutning har søgsmålskompetence, når den handler på egne vegne.
183. Selv om denne dom forstås således, at den giver sammenslutninger adgang til Menneskerettighedsdomstolen, har den samtidig, som det fremgår af bemærkningerne (102), gjort en sådan adgang mere vanskelig for enkeltpersoner. Som jeg ser KlimaSeniorinnen-dommen, har Menneskerettighedsdomstolen netop fastsat meget høje standarder for enkeltpersoners søgsmålskompetence i relation til at anfægte generel klimalovgivning, hvilket er begrundet af den omstændighed, at hver enkelt person er et potentielt offer for klimaændringer, hvilket i øvrigt er tilstrækkeligt til at fastslå, at en person er blevet krænket og dermed har søgsmålskompetence ved Menneskerettighedsdomstolen. Sidstnævnte ville reelt give enhver enkeltperson mulighed for at indbringe en sag for Menneskerettighedsdomstolen. Dette ville imidlertid ikke i sig selv være i strid med logikken bag actio popularis, eftersom sådanne enkeltpersoner ville forsvare deres egne rettigheder og samtidig forsvare almene interesser. Af denne grund synes Menneskerettighedsdomstolen at have tilføjet betingelser for at kunne påberåbe sig potentielt at være blevet krænket ved at kræve, at det godtgøres, at risikoen for negative konsekvenser er af en sådan særlig grad og alvor, at det adskiller en enkeltperson fra alle andre (103). Menneskerettighedsdomstolen har således på en måde indført en betingelse, der svarer til betingelsen om at være individuelt berørt i artikel 263, stk. 4, TEUF som fortolket af Domstolen. Menneskerettighedsdomstolen tog det et skridt videre, ligeledes for ikke helt at udelukke adgangen til denne domstol, og udvidede adgangen for sammenslutninger, der repræsenterer de samme kollektive interesser, og adskilte deres ret til at anlægge sag fra søgsmålskompetencen for de enkeltpersoner, hvis rettigheder de forsvarer (104).
184. I den forstand kan begrundelsen for at åbne op for sammenslutningers adgang til Menneskerettighedsdomstolen være relevant for at behandle grundene til at give sammenslutninger, der beskytter kollektive interesser, adgang til Unionens retsinstanser i en situation, hvor en enkeltperson på grund af den høje tærskel, der er fastsat med betingelsen om at være individuelt berørt, ikke kan få adgang til Unionens retsinstanser for at forsvare kollektive interesser, selv om den pågældende samtidig er umiddelbart berørt heraf.
185. I denne henseende er den kritik, som generaladvokat Jacobs gav udtryk for i sit forslag til afgørelse i UPA-sagen (105), af, at betingelsen om at være umiddelbart berørt som fortolket af Domstolen fører til situationer, hvor jo vigtigere det er at afhjælpe en EU-foranstaltnings potentielle ulovlighed (eftersom skaden kan være større), desto mindre er muligheden for, at de personer, der berøres af en sådan foranstaltning, vil have søgsmålskompetence til at anfægte den, efter min opfattelse fortsat relevant. Selv om Domstolen ikke accepterede hans forslag om at ændre sin fortolkning af betingelsen om at være individuelt berørt (106), kan den omstændighed, at sammenslutninger tillades adgang til Unionens retsinstanser, når de handler på egne vegne, kompensere for denne ulogiske konsekvens af den gældende fortolkning af betingelserne for søgsmålskompetence, uden at det er nødvendigt at ændre denne fortolkning.
5.      Hvad er sammenslutningers egne interesser?
186. Ovenstående drøftelse har vist, at der kan være grunde til at fortolke betingelserne for sammenslutningers adgang til Unionens retsinstanser med henblik på at beskytte deres egne interesser på en sådan måde, at den adskiller sig fra fortolkningen af de sammen betingelser, når de finder anvendelse på sammenslutningernes medlemmer.
187. Det er derfor nødvendigt at skelne mellem, hvad en sammenslutnings egne interesser er, og hvordan spørgsmålet om betingelsen om at være umiddelbart og individuelt berørt i denne henseende skal fortolkes.
188. I Carvalho-dommen (107) fremsatte sammenslutningen Sáminuorra et argument for Domstolen om, at den skulle indrømmes søgsmålskompetence, fordi den anlagde et »søgsmål om et kollektivt forsvar af et kollektivt gode«. Da dette argument imidlertid blev fremført for første gang under appelsagen, kunne Domstolen ikke tage det i betragtning. Domstolen har således ikke besvaret spørgsmålet om, hvorvidt et »kollektivt gode« er det, der forstås som en sammenslutnings »egen interesse«.
189. Sammenslutninger findes i princippet med henblik på at forsvare nogle kollektive interesser, dvs. en interesse, der er fælles for en bredere gruppe af individuelle personer (108). Denne interesse kan være af forskellige typer: f.eks. handelsmæssige eller kommercielle interesser (som oftest behandles i sager for Unionens retsinstanser), interesser hos forskellige markedsdeltagere (såsom arbejdsgivere og arbejdstagere) eller interesser hos en bestemt faggruppe (læger, bygningsarbejdere, erhvervschauffører osv.). Disse sammenslutningers egne interesser svarer til deres medlemmers interesser. Sammenslutningerne, der forsvarer sådanne kollektive interesser, ville end ikke være stiftet uden deres medlemmer.
190.  Sammenslutninger kan også eksistere for at forsvare interesser, som de anser for at være generelle samfundsmæssige interesser. F.eks. organisationer, der beskæftiger sig med demokratiske valg, forsvaret af visse menneskerettigheder såsom ligestilling eller ytringsfrihed, eller organisationer, der beskytter miljøet eller visse aspekter heraf såsom biodiversitet eller klimaændringer. Sådanne sammenslutninger har en grund til at eksistere, selv om de ikke har medlemmer. De fire sammenslutninger i den foreliggende sag kan placeres i denne gruppe, eftersom de beskytter samfundets interesse i at have uafhængige retssystemer.
191. Selv om de interesser, der beskyttes af sammenslutninger, som tilhører denne gruppe, også vedrører deres medlemmer, er de ikke blot summen af disse individuelle interesser. De repræsenterer også disse sammenslutningers egne interesser, som de kan beslutte sig for at forfølge på en anden måde end deres medlemmer. Samtidig er disse interesser årsagen til deres eksistens og udgør i den forstand deres identitet, hvilket ikke kun gør det muligt at skelne mellem de forskellige sammenslutninger, men også gør det muligt at sondre mellem sammenslutningen og dens medlemmer.
192. En sammenslutnings egne interesser kan i princippet fastlægges på grundlag af sammenslutningens vedtægter eller et andet stiftelsesdokument og dens tidligere aktiviteter, hvilket kan tjene som bevis for, at den reelt eksisterer med henblik på at forfølge en bestemt form for interesse (109).
193. Der findes retspraksis, som har afvist, at en sammenslutning har mulighed for at forsvare sine medlemmers kollektive interesser ved Unionens retsinstanser, hvis disse ikke selv ville have en sådan adgang (110). Domstolen har således konstateret, at en sammenslutning, der repræsenterer en kategori af fysiske eller juridiske personer, ikke kan anses for at »være individuelt berørt af en retsakt, som påvirker denne gruppes generelle interesser« (111). Domstolen synes at frygte, at indrømmelse af søgsmålskompetence til en sammenslutning, selv om dens medlemmer ikke kan have det, »ville krænke traktatens system« og »ville bevirke, at de særegne interesser hos medlemmerne af en gruppe«, som ikke hver især har kompetence til at anlægge direkte søgsmål ved Domstolen på egne vegne, bliver forenet i et enkelt retssubjekt (112). Denne retspraksis kan finde anvendelse på den kategori af sammenslutninger, hvis interesser svarer til summen af deres medlemmers interesser, og som af den grund ikke har deres »egne interesser«, som de kan forsvare.
194.  Hvis en sammenslutning har en interesse, der vejer tungere end summen af sine medlemmers interesser, således at denne interesse kan anerkendes som sammenslutningens egen interesse, vil det system, der er indført ved traktaterne, imidlertid ikke blive omgået, hvis sammenslutningen kan tilgå Unionens retsinstanser på egne vegne for at beskytte sine egne interesser, selv om dens medlemmer ikke kan gøre det.
195. Sammenslutningerne i den foreliggende sag beskytter ikke dommernes interesser som et erhverv, men som en nødvendig del af et liberalt demokratisk samfund, der kræver uafhængige dommere for at sikre retsstatsprincippet. Sådanne interesser er eller bør være alle dommeres interesser, men er også interesserne for borgere, der er parter i retssager, eller for virksomheder eller andre markedsaktører, som ønsker at forsvare deres rettigheder ved domstolene. I denne henseende overgår de fire appellerende sammenslutningers egne interesser deres medlemmers interesser. De er disse sammenslutningers særskilte, individuelle interesser. De er årsagen til deres eksistens, dvs. de er deres identitet.
196. Jeg forstår den retspraksis, der anerkender, at sammenslutninger kan have søgsmålskompetence til at handle på egne vegne for Unionens retsinstanser, som vedrørende den type af interesser, der udgør disse sammenslutningers »identitet«. Tilsvarende har generaladvokat Emiliou for nylig argumenteret for, at en sammenslutning bør have ret til at indbringe en sag, hvis »den anfægtede foranstaltning kan have en væsentlig indvirkning på [dens] hovedaktivitet som defineret i dens vedtægter« (113).
197. Betingelserne for at være umiddelbart og individuelt berørt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF kan således efter min opfattelse vurderes i relation til en sammenslutnings identitet. En sådan vurdering kræver, at sammenslutningen betragtes som værende adskilt fra de personer, hvis kollektive interesser den repræsenterer.
6.      Hvornår er en sammenslutning umiddelbart berørt og individuelt berørt?
198. Med hensyn til søgsmålskompetencen for de appellerende sammenslutninger, der handler på egne vegne, er det ikke helt klart, om Retten har afvist, at de er umiddelbart berørt, individuelt berørt eller begge dele (114).
199. Denne sammenblanding af de to betingelser bør ikke accepteres. Fortolkningen af artikel 263, stk. 4, TEUF kræver, at betingelserne tillægges forskellig betydning (115).
200. Domstolen bør med andre ord tilvejebringe en særskilt fortolkning af spørgsmålet om, hvorvidt sammenslutninger, der handler på egne vegne, er umiddelbart og individuelt berørt.
201. Ved fortolkning af disse to betingelser i relation til sammenslutninger skal Domstolen desuden tage hensyn til formålet med TEUF, som giver enkeltpersoner direkte adgang til at anfægte EU-foranstaltninger ved Unionens retsinstanser, hvilket ikke kun er beskyttelsen af deres rettigheder baseret på EU-retten, men også den generelle interesse i at opretholde lovlighed i Unionens retsorden gennem domstolsprøvelse af EU-retsakter. Sidstnævnte formål synes at være selve årsagen til, at sammenslutninger som dem i den foreliggende sag søger at anlægge annullationssøgsmål ved Unionens retsinstanser.
202. Ikke desto mindre må jeg påpege, at artikel 263 TEUF opdeler sagsøgere i to hovedkategorier, nemlig privilegerede sagsøgere (i henhold til stk. 2) og ikkeprivilegerede sagsøgere (i henhold til stk. 4). Sammenslutninger er tydeligvis ikke privilegerede sagsøgere og kan kun anlægge sag på de betingelser, der er fastsat i stk. 4. Som generaladvokat Cosmas har anført, kan Domstolen ikke skabe en tredje kategori extra legem (116).
203. Betyder dette, at Domstolen ikke kan anerkende, at der er forskel på karakteren af enkeltpersoner eller virksomheder på den ene side og sammenslutninger, der handler på egne vegne, på den anden side, hvilket kan begrunde en anden fortolkning af begreberne om at være umiddelbart og individuelt berørt i artikel 263, stk. 4, TEUF, uden at disse betingelser fraviges?
204. Fortolkningen af disse begreber i retspraksis er knyttet til sagsøgere, der beskytter deres individuelle interesser, hvilket som udgangspunkt er enkeltpersoner eller virksomheder. Som allerede nævnt er en sammenslutnings »individuelle« interesser imidlertid i sagens natur kollektive. Hvordan kan disse begreber så forstås, når de anvendes på »et kollektiv, der forsvarer et kollektivt gode«?
205. Spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede retsakt umiddelbart påvirker en sammenslutnings interesser (umiddelbart berørt) og en sammenslutnings særpræg i forhold til andre subjekter i relation til genstanden for søgsmålet (individuelt berørt), kan kun besvares under hensyntagen til dens egen interesse, som er kollektiv.
206. I lyset heraf foreslår jeg, at Domstolen også fortolker at være umiddelbart berørt på grundlag af to betingelser.
207. Indledningsvis er der et krav om en direkte forbindelse. Når den anvendes på enkeltpersoner, kræver en direkte forbindelse, således som den er udviklet i retspraksis, at det godtgøres, at den anfægtede retsakt er en direkte kilde til ændring af den pågældendes retsstilling. Hvis denne sædvanlige formel for at være umiddelbart berørt imidlertid blev anvendt på sammenslutninger på samme måde, som den anvendes på individuelle sagsøgere, ville sammenslutninger i praksis aldrig kunne fastslå deres søgsmålskompetence, undtagen i forbindelse med anfægtelse af foranstaltninger, der berører sammenslutningers retsstilling som sådan. De retsakter, der berører de kollektive interesser, som de forsvarer, påvirker ikke deres retsstilling. For at muliggøre sammenslutningers effektive domstolsbeskyttelse med henblik på at beskytte deres egne interesser skal begrebet at være umiddelbart berørt derfor tilpasses deres særlige karakter af beskyttelse af kollektive interesser. For at opfylde kravet om en direkte forbindelse i relation til en sammenslutning kan kriteriet således være, om den anfægtede retsakt er en direkte kilde til de virkninger for de kollektive interesser, som sammenslutningen forsvarer.
208. Hvad angår den anden betingelse må den anfægtede retsakt, ligesom det er tilfældet for enkeltpersoner, ikke overlade nogen skønsbeføjelse til en adressat, der er blevet opfordret til at gennemføre den, hvis der findes en sådan mellemmand.
209. For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt en sammenslutning er individuelt berørt, kan kriteriet være, om sammenslutningens væsentlige interesser og aktiviteter adskiller den fra andre sammenslutninger og fra dens medlemmer i relation til den anfægtede retsakt. I denne henseende er det uden betydning, om den pågældende sammenslutning ikke er den eneste, der beskytter de pågældende kollektive interesser; den skal blot kunne identificeres igennem de kollektive interesser, der er omfattet af en sag.
210. Plaumann-formlen (117) kræver, at sagsøgerne individualiseres på samme måde som adressaten for retsakten. Med hensyn til den kollektive interesse, der er kernen i deres identitet, vil sammenslutningerne ikke selv være et direkte eller indirekte »mål« for en lovgiver eller en regulerende myndighed. Den foranstaltning, som de anfægter, vil altid være » baseret på objektive retlige eller faktiske kriterier, som er opstillet i den pågældende retsakt«, og en sammenslutning kan sandsynligvis aldrig, som f.eks. en individuel aktionær, være individuelt berørt »på grundlag af kriterier, som var specifikke for medlemmerne af denne gruppe« (118).
211. For at sammenslutninger skal have individuel søgsmålskompetence, skal det derfor være muligt at individualisere dem på grundlag af deres individuelle interesser, som reelt er kollektive interesser, og som berøres af objektivt bestemte situationer. En sammenslutning kan f.eks. være individuelt berørt af milepæle vedrørende retsvæsenets uafhængighed i Polen, hvis den eksisterer med henblik på at forsvare retsvæsenets uafhængighed i Polen, men ikke hvis dens væsentlige aktiviteter er miljøbeskyttelse eller dyrevelfærd.
212. Efter min opfattelse ville en sådan fortolkning af spørgsmålet om at være umiddelbart og individuelt berørt ikke ændre traktaterne, eftersom Domstolen endnu ikke har præciseret disse begreber for så vidt angår sammenslutninger, der handler på egne vegne. Traktaternes ordlyd giver tilstrækkeligt rum til en sådan fortolkning.
213. Det er på dette grundlag, at jeg i det følgende afsnit vil undersøge, hvorvidt de appellerende sammenslutninger skal anses for at være umiddelbart og individuelt berørt under omstændighederne i den foreliggende sag.
VI.    Konsekvenser
214. Det første og det tredje appelanbringende er velbegrundet. Det fremgår heraf, at punkt 1 i den appellerede kendelses konklusion bør ophæves.
215. I henhold til artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, hvis den ophæver den af Retten trufne afgørelse, hjemvise sagen til Retten til afgørelse, eller selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse.
216. I den foreliggende sag er det min opfattelse, at Domstolen på dette stadium af sagen ikke er i stand til at træffe afgørelse om den for Retten anlagte sags realitet, men den har de nødvendige oplysninger til at træffe en endelig afgørelse om, hvorvidt disse søgsmål kan antages til realitetsbehandling (119).
A.      Søgsmålskompetence for sammenslutninger, der handler på vegne af deres medlemmer
217. Spørgsmålet om, hvorvidt en sammenslutning har søgsmålskompetence til at anlægge et annullationssøgsmål ved Unionens retsinstanser på vegne af sine medlemmer, afhænger af, om alle eller en del af dens medlemmer er umiddelbart og individuelt berørt og derfor selv kan anlægge søgsmålet.
218. I den foreliggende sag kan de appellerende sammenslutningers argumenter i det væsentlige opdeles i to forskellige grupper, hvor den ene hævder, at milepæl F2G og F3G er ulovlige, idet de er i strid med virkningerne af Domstolens domme vedrørende disciplinærafdelingen, og den anden er rettet mod milepæl F1G, i forbindelse med hvilken det hævdes, at denne milepæl ikke er tilstrækkelig til at genoprette retsvæsenets uafhængighed i Polen. Disse sammenslutningers søgsmålskompetence med henblik på at anlægge hver af disse typer søgsmål skal derfor vurderes enkeltvis.
219. Hvad angår argumentet om annullation af milepæl F2G og F3G har jeg som svar på det første appelanbringende konkluderet, at de polske dommere, der er berørt af disciplinærafdelingens afgørelser, er umiddelbart berørt af disse milepæle. Det står tilbage at vurdere, hvorvidt disse dommere er individuelt berørt.
220. Polske dommere, der var genstand for disciplinære sanktioner, opfylder klart Plaumann-formlen (120). De tilhører den lukkede gruppe, der kunne identificeres på det tidspunkt, hvor milepæl F2G og F3G blev vedtaget, og disse milepæle var reelt rettet mod disse dommere (121).
221. Eftersom denne gruppe af medlemmer er umiddelbart og individuelt berørt af milepæl F2G og F3G, har de sammenslutninger, der repræsenterer dem, også ret til at anlægge søgsmål til prøvelse af disse milepæle på deres vegne.
222. Det fremgår af indlæggene i første instans, at tre af de fire sammenslutninger (alle, undtagen AEAJ (122)) har polske dommere, der er berørt af disciplinærafdelingens afgørelser, som deres medlemmer. Selv om AEAJ ikke synes at have sådanne medlemmer, er det ifølge retspraksis ikke nødvendigt at tage stilling til, om de øvrige sagsøgere har ret til at anlægge sag, da der er tale om én og samme sag (123).
223. Med hensyn til det andet appelanbringende har jeg konkluderet, at de polske dommere, der ikke var berørt af disciplinærafdelingens afgørelser, ikke er umiddelbart berørt af milepæl F2G og F3G. De appellerende sammenslutninger kan derfor ikke opnå søgsmålskompetence som deres repræsentanter, og det er ikke nødvendigt at vurdere, om de er individuelt berørt, eller hvorvidt den omtvistede afgørelse udgør en regelfastsættende retsakt, som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.
224. Med hensyn til det anførte om, at milepæl F1G er utilstrækkelig, har jeg konkluderet, at ikke alle polske dommere og dommere i de øvrige medlemsstater og EØS er umiddelbart berørt af denne milepæl. De appellerende sammenslutninger kan derfor ikke opnå søgsmålskompetence som deres repræsentanter, og det er ikke nødvendigt at vurdere, om de er individuelt berørt, eller hvorvidt den omtvistede afgørelse udgør en regelfastsættende retsakt, som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.
225. Jeg konkluderer, at de appellerende sammenslutninger har søgsmålskompetence på vegne af deres medlemmer for så vidt angår milepæl F2G og F3G, men ikke for så vidt angår milepæl F1G.
B.      Søgsmålskompetence for sammenslutninger, der handler på egne vegne
226. Det skal stadig fastslås, om de appellerende sammenslutninger har søgsmålskompetence, når de handler på egne vegne, til at anlægge et søgsmål på grundlag af utilstrækkeligheden af milepæl F1G.
227. Som jeg har foreslået i punkt 205-212 i dette forslag til afgørelse, bør undersøgelsen af, om sammenslutninger, der handler på egne vegne, er umiddelbart og individuelt berørt, tage hensyn til, om den anfægtede retsakt er knyttet til denne sammenslutnings identitet, forstået som dens kollektive interesse.
228. De appellerende sammenslutningers væsentlige aktivitet er at forsvare den kollektive interesse med hensyn til retsvæsenets uafhængighed og retsstatsprincippet, herunder i Polen (124).
229. For at det kan konstateres, at en sammenslutning er umiddelbart berørt, skal den anfægtede retsakt være en direkte kilde til virkningerne på de kollektive interesser, som sammenslutningen forsvarer, og den må ikke overlade nogen skønsbeføjelse til den adressat, der opfordres til at gennemføre den.
230. Med hensyn til den første betingelse vedrører milepæl F1G styrkelsen af de polske domstoles uafhængighed og upartiskhed. Det er netop den kollektive interesse, der udgør den væsentlige aktivitet for de appellerende sammenslutninger. Denne milepæl er således en direkte kilde til virkningerne på de appellerende sammenslutningers kollektive interesse.
231. Med hensyn til den anden betingelse for at være umiddelbart berørt har jeg for så vidt angår milepæl F2G og F3G konkluderet, at Polens skønsbeføjelse til ikke at anvende disse milepæle er rent teoretisk. Jeg kan ikke se nogen grund til, at disse konklusioner ikke skulle finde anvendelse på milepæl F1G.
232. Jeg må desuden spørge mig selv, om det er relevant for afgørelsen om at være umiddelbart berørt, at hovedformålet med milepælene for retsvæsenet er at beskytte Unionens finansielle interesser ved at kræve et tilstrækkeligt funktionsniveau for et uafhængigt retsvæsen for at sikre en korrekt anvendelse af de midler, der tildeles gennem genopretnings- og resiliensfaciliteten. Er det med andre ord relevant, at deres formål generelt ikke er at genoprette retsvæsenets uafhængighed i Polen med henblik på at sikre respekten for retsstatsprincippet og artikel 19, stk. 1, TEU i Polen?
233. Efter min opfattelse kan den omstændighed, at der vedtages milepæle med henblik på at beskytte Unionens finansielle interesser, være relevant for den afgørelse, der skal træffes vedrørende sagens realitet (125), men det er ikke relevant for at fastslå, at de appellerende sammenslutninger er umiddelbart berørt, for hvilken det er tilstrækkeligt at finde en direkte forbindelse mellem indholdet af milepælene og deres kollektive interesser.
234. For så vidt angår spørgsmålet om at være individuelt berørt opfylder de appellerende sammenslutninger ligeledes denne betingelse. Deres væsentlige interesser adskiller disse sammenslutninger fra andre sammenslutninger i relation til milepæl F1G, herunder dem, der har som deres kerneinteresse at forsvare retsstatsprincippet generelt, men som ikke specifikt vedrører Polen.
235. Jeg er derfor af den opfattelse, at de appellerende sammenslutninger er umiddelbart og individuelt berørt med henblik på at anlægge søgsmål til prøvelse af milepæl F1G, på grundlag af at denne milepæl ikke er tilstrækkelig til at genoprette retsvæsenets uafhængighed i Polen.
236. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen finder, at de appellerende sammenslutningers søgsmål kan antages til realitetsbehandling, og hjemviser sagen til Retten, med henblik på at denne træffer afgørelse om realiteten.
VII. Sagsomkostninger
237. Eftersom sagen ifølge min bedømmelse bør hjemvises til Retten til afgørelse med hensyn til realiteten, skal afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes i overensstemmelse med artikel 137 i Domstolens procesreglement, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager.
VIII. Forslag til afgørelse
238. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»–      Det første og det tredje appelanbringende tages til følge.
–      Kendelse af 4. juni 2024, Medel m.fl. mod Rådet (T-530/22 – T-533/22, EU:T:2024:363), ophæves.
–      Det fastslås, at de foreliggende annullationssøgsmål kan antages til realitetsbehandling.
–      Sagen hjemvises til Retten, med henblik på at denne træffer afgørelse om realiteten.
–      Afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/241 af 12.2.2021 om oprettelse af genopretnings- og resiliensfaciliteten (EUT 2021, L 57, s. 17).
3 –      For yderligere oplysninger jf. Kommissionens websted, som er tilgængeligt på https://reforms-investments.ec.europa.eu/recovery-and-resilience-facility-1_en
4–      For en oversigt over facilitetens institutionelle og retlige rammer jf. B. de Witte, »The European Union’s COVID-19 recovery plan: The legal engineering of an economic policy shift«, Common Market Law Review, bind 58, 2021, s. 635.
5 –      Det er værd at bemærke, at nye finansieringsinstrumenter som følge af den aktuelle geopolitiske situation også kan anvendes i den kommende flerårige ramme for 2028-2034. Der blev i denne henseende indgået en aftale i Rådet om at skaffe op til 150 mia. EUR på kapitalmarkederne i henhold til instrumentet for sikkerhedstiltag for Europa (SAFE) til finansiering af medlemsstaternes øgede forsvarsinvesteringer. Jf. i denne henseende https://defence-industry-space.ec.europa.eu/eu-defence-industry/safe-security-action-europe_en
6–      Jf. artikel 24, stk. 1, i og 53. betragtning til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.
7 –      Det påtænkes, at op til 338 mia. EUR skal udbetales som tilskud, og op til 385,8 mia. EUR skal udbetales som lån.
8 –      Jf. artikel 4, stk. 2, i og 30. betragtning til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.
9 –      Jf. f.eks. E. Rubio et al., »The tools for protecting the EU budget from breaches of the rule of law: the Conditionality Regulation in context«, Europa-Parlamentets Temaafdeling for Budgetanliggender, Generaldirektoratet for Interne Politikker, april 2023, s. 50, og J. Zeitlin, D. Bokhorst og E. Eihmanis, »National recovery and resilience plans«, i F. Fabbrini og C.A. Petit (red.), Research Handbook on Post-Pandemic EU Economic Governance and NGEU Law, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2024, s. 144.
10 –      Jf. i denne henseende 51. og 52. betragtning til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.
11 –      Som defineret i artikel 2, nr. 4), i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten er milepæle og mål »målene for fremskridt hen imod gennemførelsen af en reform eller en investering, hvor milepæle er kvalitative resultater og mål er kvantitative resultater«.
12 –      Jf. f.eks. Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet: To år med genopretnings- og resiliensfaciliteten – Et unikt instrument i centrum af EU’s grønne og digitale omstilling, COM(2023) 99 final af 21.2.2023.
13 –      Jf. generaladvokat Campos Sánchez-Bordonas forslag til afgørelse Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-156/21, EU:C:2021:974, punkt 96-115), hvori ordninger med finansiel konditionalitet i EU-retten drøftes. Jf. ligeledes mit forslag til afgørelse Parlamentet mod Kommissionen (C-225/24, EU:C:2026:88, navnlig punkt 5-29).
14 –      Jf. f.eks. V. Viţă, »Revisiting the Dominant Discourse on Conditionality in the EU: The Case of EU Spending Conditionality«, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, bind 19, 2017, s. 116.
15 –      Jf. artikel 18 i og 39. betragtning til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.
16 –      Jf. artikel 18, stk. 4, litra b), i og 32. betragtning til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten. Det europæiske semester er en del af Unionens ramme for økonomisk styring. Det er en årlig øvelse, der koordinerer Unionens økonomiske og sociale politikker, hvorved medlemsstaterne tilpasser deres budgetpolitikker og økonomiske politikker til de mål og regler, der er aftalt på EU-niveau.
17 –      Jf. artikel 18, stk. 4, litra i) og p), i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.
18 –      Jf. artikel 19, stk. 3, i og 41. betragtning samt bilag V til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.
19 –      Jf. artikel 19, stk. 1, i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.
20 –      Min fremhævelse.
21 –      Jf. artikel 22, stk. 1, i og 54. betragtning til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.
22 –      Jf. artikel 20, stk. 1 og 7, i og 45. betragtning til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.
23 –      Jf. artikel 24, stk. 2, i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.
24 –      Jf. artikel 24, stk. 4, i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.
25 –      Jf. artikel 24, stk. 5, i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.
26 –      En sådan suspension kan kun ophæves, hvor den pågældende medlemsstat har truffet de nødvendige foranstaltninger til at sikre en tilfredsstillende opfyldelse af de milepæle og mål, der er fastsat i Rådets gennemførelsesafgørelse. Jf. artikel 24, stk. 6, i og 52. og 53. betragtning til forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten.
27 –      På landesiden for Polen på Kommissionens websted, der er tilgængeligt på: https://reforms-investments.ec.europa.eu/polands-recovery-and-resilience-plan_en, findes et link til Polens genopretnings- og resiliensplan fra juni 2022. Ifølge et dokument fra Kommissionen indeholdt Polens genopretnings- og resiliensplan i alt 49 reformer og 53 investeringsprojekter med 283 milepæle og mål. Jf. Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, analyse af genopretnings- og resiliensplanen for Polen, som ledsager forslag til Rådets gennemførelsesafgørelse om godkendelse af vurderingen af Polens genopretnings- og resiliensplan, SWD(2022) 161 final, 1.6.2022, s. 61.
28 –      Jf. COM(2022) 268 final, 1.6.2022.
29 –      Jf. Rådets dokument 9728/22 af 14.6.2022. Denne afgørelse blev efterfølgende ændret ved Rådets gennemførelsesafgørelse af 8.12.2023, som ikke ændrede milepæl F1G, F2G og F3G. Jf. Rådets dokument 15835/1/23 REV 1 af 7.12.2023 og, for så vidt angår bilaget, Rådets dokument 15835/23 ADD 1 af 24.11.2023. Der findes tilsyneladende ikke endelige versioner vedtaget den 17.6.2022 og 8.12.2023, som er offentligt tilgængelige.
30 –      Jf. den omtvistede afgørelses artikel 4.
31 –      Jf. den omtvistede afgørelses artikel 1.
32 –      Jf. den omtvistede afgørelses artikel 2. Det fremgår klart af afgørelsens stk. 3, at frigivelsen af trancherne er betinget af, at Kommissionen har truffet en afgørelse om, at Polen på tilfredsstillende vis har opfyldt de relevante milepæle og mål, som er udpeget i relation til gennemførelsen af genopretnings- og resiliensplanen.
33 –      Jf. den omtvistede afgørelses artikel 3.
34 –      Jf. 2., 9. og 19. betragtning til den omtvistede afgørelse. I den forbindelse udstedte Rådet i 2020 inden for rammerne af det europæiske semester en landespecifik henstilling til Polen med henblik på bl.a. at forbedre investeringsklimaet, navnlig ved at sikre retsvæsenets uafhængighed. Jf. Rådets henstilling af 20.7.2020 om Polens nationale reformprogram for 2020 og med Rådets udtalelse om Polens konvergensprogram for 2020 (EUT 2020, C 282, s. 135), punkt 4. Dette punkt blev gentaget i Rådets efterfølgende henstillinger såsom Rådets henstilling af 12.7.2022 (EUT 2022, C 334, s. 171), punkt 5.
35 –      Jf. Rådets dokument 9728/22 ADD 1 af 13.6.2022, afsnit 1, komponent F, s. 195. Der synes ikke at være nogen endelig udgave vedtaget den 17.6.2022, som er offentlig tilgængelig.
36 –      Jf. Kommissionen, Positiv foreløbig vurdering af den tilfredsstillende opnåelse af milepæle og mål relateret til Polens første betalingsanmodning af 15.12.2023 fremsendt til Det Økonomiske og Finansielle Udvalg af Kommissionen, 29.2.2024, s. 79-96.
37 –      Denne lov trådte i kraft den 15.7.2022.
38 –      Jf. Kommissionens gennemførelsesafgørelse af 5.4.2024 om godkendelse af udbetalingen af den første tranche af den ikketilbagebetalingspligtige støtte og den første tranche af lånestøtten til Polen, C(2024) 2369 af 5.4.2024, 27. og 28. betragtning.
39 –      Jf. Kommissionen, Positiv foreløbig vurdering af den tilfredsstillende opnåelse af milepæle og mål relateret til Polens tredje betalingsanmodning af 27.12.2024 fremsendt til Det Økonomiske og Finansielle Udvalg af Kommissionen, 29.10.2025, s. 66-68. Kommissionen anførte, at der på grundlag af de oplysninger, som Polen havde indgivet, var blevet indledt syv sager om fornyet prøvelse, hvoraf fem var blevet afgjort, én var afsluttet, og én endnu ikke var blevet afgjort på grund af behørigt begrundede ekstraordinære omstændigheder.
40 –      Jf. Kommissionens gennemførelsesafgørelse af 19.11.2025 om godkendelse af udbetalingen af den fjerde og femte tranche af den ikketilbagebetalingspligtige støtte og den fjerde og femte tranche af lånestøtten til Polen, C(2025) 7998 final, 19.11.2025, 33. betragtning.
41 –      Disse søgsmål blev anlagt med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse i sin helhed på baggrund af, at milepælene for retssystemet ikke kunne udskilles fra denne afgørelse, og der blev fremsat fem anbringender om: 1) manglende hensyntagen til Domstolens domme og tilsidesættelse af artikel 2 og artikel 13, stk. 2, TEU og/eller manglende kompetence, 2) tilsidesættelse af artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, TEU, fortolket i overensstemmelse med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), 3) ineffektive kontroller ved manglende effektiv domstolsbeskyttelse, 4) retlig fejl/åbenbart urigtige skøn ved anvendelsen af artikel 19, stk. 3, i forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten og 5) utilstrækkelig begrundelse.
42 –      Et af Medels bestyrelsesmedlemmer er også en polsk dommer, der er genstand for en disciplinærsag.
43 –      De henviste i den forbindelse navnlig til dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed) (C-585/18, C-624/18 og C-625/18, EU:C:2019:982), af 15.7.2021, Kommissionen mod Polen (Disciplinærordning for dommere) (C-791/19, EU:C:2021:596), af 6.10.2021, W.Ż.  (Afdelingen for ekstraordinær prøvelse og offentlige sager ved den øverste domstol – udnævnelse) (C-487/19, EU:C:2021:798), og af 5.6.2023, Kommissionen mod Polen (Dommeres uafhængighed og privatliv) (C-204/21, EU:C:2023:442).
44 –      T-530/22 – T-533/22, EU:T:2024:363.
45 –      Retten besluttede ved afgørelse af 19.12.2022 at træffe afgørelse efter en fremskyndet procedure.
46 –      Rådet havde fremsat en formalitetsindsigelse, men Retten besluttede ved kendelse af 31.3.2023 at henskyde denne indsigelse til afgørelse i forbindelse med sagens realitet. Jf. den appellerede kendelses præmis 35.
47 –      Med henvisning til sin kendelse af 8.5.2019, Carvalho m.fl. mod Parlamentet og Rådet (T-330/18, EU:T:2019:324, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
48 –      I denne henseende fastslog Retten i den appellerede kendelses præmis 54-57, at sagsøgerne kunne påberåbe sig deres søgsmålskompetence i den anden situation, selv om tre af sagsøgerne var sammenslutninger af dommere på internationalt plan, hvis medlemmer generelt udgøres af nationale faglige sammenslutninger, herunder polske sammenslutninger af dommere, og at den fjerde sagsøger var en fond og ikke havde medlemmer, men handlede på vegne af dommere, hvis interesser den forsvarede. På dette grundlag fandt Retten det nødvendigt at undersøge søgsmålskompetencen for de dommere, der var medlemmer af sammenslutningerne, som for deres vedkommende var medlemmer af sagsøgerne. Da disse præmisser i den appellerede kendelse ikke er blevet anfægtet i sagen for Domstolen, vil jeg ikke behandle dem yderligere.
49 –      Jf. kendelse afsagt af Domstolens præsident den 4.2.2025, Medel m.fl. mod Rådet (C-555/24 P, EU:C:2025:73).
50 –      Jf. f.eks. dom af 22.6.2006, Belgien og Forum 187 mod Kommissionen (C-182/03 og C-217/03, EU:C:2006:416, præmis 56), af 13.3.2018, European Union Copper Task Force mod Kommissionen (C-384/16 P, EU:C:2018:176, præmis 87 og 88), og af 20.6.2024, Euranimi mod Kommissionen (C-252/23 P, EU:C:2024:538, præmis 31), samt generaladvokat Légers forslag til afgørelse Belgien og Forum 187 mod Kommissionen (C-182/03 og C-217/03, EU:C:2006:89, punkt 153).
51 –      Appellanterne har nogle gange alene henvist til milepæl F1G og andre gange henvist til alle tre milepæle samlet som værende utilstrækkelige. Dette argument vedrører i det væsentlige utilstrækkeligheden af de milepæle for retssystemet, der gør det muligt for Polen på tilstrækkelig vis at genoprette retsvæsenets uafhængighed i denne medlemsstat. For at forenkle det henviser jeg til dette argument som vedrørende milepæl F1G.
52 –      Jf. den appellerede kendelses præmis 62.
53 –      Jf. f.eks. den nyere dom af 10.2.2026, WhatsApp Ireland mod Det Europæiske Databeskyttelsesråd (C-97/23 P, EU:C:2026:81, præmis 94 og den deri nævnte retspraksis).
54 –      Jf. f.eks. dom af 12.7.2022, Nord Stream 2 mod Parlamentet og Rådet (C-348/20 P, EU:C:2:548, herefter »dommen i sagen Nord Stream 2«, EU:C:2022:548, præmis 105), og af 10.2.2026, WhatsApp Ireland mod Det Europæiske Databeskyttelsesråd (C-97/23 P, EU:C:2026:81, præmis 98).
55 –      Retten henviste i denne henseende til præmis 63 og 75 i dommen i sagen Nord Stream 2.
56 –      Dom af 10.2.2026, WhatsApp Ireland mod Det Europæiske Databeskyttelsesråd (C-97/23 P, EU:C:2026:81, præmis 97).
57 –      Den appellerede kendelses præmis 86.
58 –      Jf. den appellerede kendelses præmis 87.
59 –      Den appellerede kendelses præmis 89.
60 –      Jf. fodnote 43 i dette forslag til afgørelse.
61 –      Det er sandsynligt, at Retten ikke fandt det nødvendigt at vurdere den anden betingelse for at være umiddelbart berørt, eftersom den fastslog, at den første betingelse ikke var opfyldt. Adskillige udtalelser om karakteren af finansiering under genopretnings- og resiliensfaciliteten tyder ikke desto mindre på, at Retten var af den opfattelse, at Polen ikke var forpligtet til at indlede procedurer med henblik på fornyet prøvelse. Jf. i den forbindelse den appellerede kendelses præmis 72, hvor Retten forklarede, at milepæle er begrænset til processen for frigivelse af midler, og præmis 74, hvori den fastslog, at milepæle har karakter af budgetkonditionalitet, hvorved den antydede, at Polen kun er bundet af dem, hvis medlemsstaten ønsker at opnå finansiering fra genopretnings- og resiliensfaciliteten.
62 –      Dommen i sagen Nord Stream 2 (præmis 95).
63 –      Jf. f.eks. dom af 10.2.2026, WhatsApp Ireland mod Det Europæiske Databeskyttelsesråd (C-97/23 P, EU:C:2026:81, præmis 101).
64 –      I den henseende har Rådet og Kommissionen gjort gældende, at praksissen for gennemførelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten er således, at ikke alle medlemsstater har indgivet betalingsanmodninger under denne facilitet. Dette kan dog skyldes forskellige årsager. Det kan f.eks. være, at de ikke har opfyldt nogen af milepælene, eller at disse stater, især når det drejer sig om lån frem for tilskud under genopretnings- og resiliensfaciliteten, har fået tilbudt bedre betingelser på markedet.
65 –      For så vidt angår mulige sammenligninger af budgetkonditionalitet i Unionen med instrumenter, der anvendes i andre føderale systemer, navnlig Amerikas Forenede Stater og Canada, jf. f.eks. V. Viţă, »The Rise of Sinning Conditionality in the EU: What Can EU Learn from the U.S. Conditional Spending Doctrine and Policies?«, EUI Department of Law forskningsdokument nr. 2017/16, A. Baraggia, La Condizionalità come Strumento di Governo negli Stati Compositi:
Una Comparazione tra Stati Uniti, Canada e Unione Europea, G. Giappichelli Editore, Turin, 2023.
66 –      Jf. f.eks. dom af 5.5.1998, Compagnie Continentale mod Kommissionen (C-391/96 P, EU:C:1998:194, præmis 42), og af 10.9.2009, Kommissionen mod Ente per le Ville vesuviane og Ente per le Ville vesuviane mod Kommissionen (C-445/07 P og C-455/07 P, EU:C:2009:529, præmis 46),
samt
dommen i sagen Nord Stream 2, præmis 44 (min fremhævelse).
67 –      Jf. dom af 23.11.1971 (62/70, EU:C:1971:108, præmis 6-8).
68 –      Jf. dom af 17.1.1985 (11/82, EU:C:1985:18, præmis 7-10).
69 –      For endnu et eksempel jf. dom af 5.5.1998, Dreyfus mod Kommissionen (C-386/96 P, EU:C:1998:193, præmis 44-54).
70 –      Jf. f.eks. dom af 10.9.2009, Kommissionen mod Ente per le Ville vesuviane og Ente per le Ville vesuviane mod Kommissionen (C-445/07 P og C-455/07 P, EU:C:2009:529, præmis 58-60), og af 4.12.2019, PGNiG Supply & Trading mod Kommissionen (C-117/18 P, EU:C:2019:1042, præmis 50).
71 –      Som anført i litteraturen er det ikke helt klart, hvem der er ophavsmand til genopretnings- og resiliensplanerne. Jf. f.eks. M. Dawson, »Europe’s extension coordination space«, European Law Open, bind 3, 2024, s. 746, navnlig s. 759, og P. Dermine, »The planning method: An inquiry into the constitutional ramifications of a new EU governance technique«, Common Market Law Review, bind 61, 2024, s. 959, navnlig s. 978-982.
72 –      Der kan i den henseende også drages en analogi til retspraksis inden for rammerne af sammensatte procedurer, navnlig dom af 18.6.2024, Kommissionen mod Afviklingsinstansen (C-551/22 P, EU:C:2024:520, navnlig præmis 83-88), og mit forslag til afgørelse i samme sag (C-551/22 P, EU:C:2023:846, navnlig punkt 33-71), selv om den pågældende sag omhandlede begrebet anfægtelig retsakt og ikke at være umiddelbart berørt. Domstolen fastslog i denne dom, at Kommissionens godkendelse af Den Fælles Afviklingsinstans’ (Afviklingsinstansen) afviklingsafgørelse inden for rammerne af den fælles afviklingsmekanisme i forbindelse med bankunionen afspejler dens tilslutning til afgørelsens indhold og form, og at det derfor var Kommissionens godkendelsesafgørelse og ikke Afviklingsinstansens afgørelse, der fastslog, at afviklingsforanstaltningen var blevet definitivt fastsat og således havde bindende retsvirkninger.
73 –      Jf. generaladvokat Dutheillet de Lamothes forslag til afgørelse Bock mod Kommissionen (62/70, EU:C:1971:95, Sml. 1971, s. 911, navnlig s. 915).
74 –      Jf. den appellerede kendelses præmis 82.
75 –      Jf. f.eks. dom af 21.10.2021, Lípidos Santiga mod Kommissionen (C-402/20 P, EU:C:2021:872, præmis 45).
76 –      Jf. i denne henseende punkt 63 og 64 i Medels stævning i første instans. I den del af stævningen, der indeholder anbringenderne, og navnlig i stævningens punkt 169 og 190, har appellanterne påpeget en række mangler uden dog at præcisere, hvilke konkrete krav milepæl F1G burde pålægge Polen.
77 –      Menneskerettighedsdomstolens dom af 9.4.2024, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz m.fl. mod Schweiz (CE:ECHR:2024:0409JUD005360020, herefter »KlimaSeniorinnen-dommen«).
78 –      For så vidt angår den første situation fastslog Retten for første gang i dom af 4.10.1983, Fediol mod Kommissionen (191/82, EU:C:1983:259, præmis 28 og 29), at en sammenslutning, i dette tilfælde en brancheorganisation, har søgsmålskompetence på grundlag af processuelle rettigheder i henhold til afledt EU-ret, jf. også f.eks. kendelse af 8.12.2006, Polyelectrolyte Producers Group mod Kommissionen og Rådet (C-368/05 P, EU:C:2006:771, præmis 58). For så vidt angår den anden situation har Domstolen i en række sager anerkendt, at en sammenslutning har søgsmålskompetence, hvis de medlemmer, den repræsenterer, har søgsmålskompetence. Jf. f.eks. dom af 22.12.2008, British Aggregates mod Kommissionen (C-487/06 P, EU:C:2008:757, præmis 39), og af 21.9.2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products m.fl. mod Kommissionen (C-478/21 P, EU:C:2023:685, præmis 80-86). Hvad angår den tredje situation var den første sag, hvor Domstolen anerkendte en sammenslutnings søgsmålskompetence, på grund af at dens forhandlingsposition var berørt, dom af 2.2.1988, Kwekerij van der Kooy m.fl. mod Kommissionen (67/85, 68/85 og 70/85, EU:C:1988:38, præmis 21-24), jf. også dom af 24.3.1993, CIRFS mod Kommissionen (C-313/90, EU:C:1993:111, præmis 29 og 30).
79 –      Rettens konstateringer vedrørende disse tre typer af situationer varierer, som f.eks. udtalelser om, at annullationssøgsmål anlagt af sammenslutninger kan antages til realitetsbehandling i »mindst tre typer af situationer« (jf. f.eks. kendelse af 30.9.1997, Federolio mod Kommissionen, T-122/96, EU:T:1997:142, præmis 61) eller i »tre klart definerede situationer« (jf. f.eks. dom af 15.9.2016, Molinos Río de la Plata m.fl. mod Rådet, T-112/14- T-116/14 og T-119/14, EU:T:2016:509, præmis 33). Jf. i den forbindelse W. Bruno, Strategic Litigation before the CJEU:  A Procedural Law Approach, doktorafhandling, universitetet i Luxembourg, 2026, s. 334.
80 –      Jf. f.eks. dom af 25.7.2002, Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet (C-50/00 P, herefter »UPA-dommen«, EU:C:2002:462, præmis 8), og af 25.3.2021, Carvalho m.fl. mod Parlamentet og Rådet (C-565/19 P, herefter »Carvalho-dommen«, EU:C:2021:252, præmis 85).
81 –      I den appellerede kendelses præmis 42-45 konkluderede Retten, at den første situation ikke var relevant i den foreliggende sag.
82 –      Jf. dom af 2.2.1988, Kwekerij van der Kooy m.fl. mod Kommissionen (67/85, 68/85 og 70/85, EU:C:1988:38, præmis 21-24), og af 24.3.1993, CIRFS mod Kommissionen (C-313/90, EU:C:1993:111, præmis 29 og 30).
83 –      Jf. f.eks. dom af 23.5.2000, Comité d’entreprise de la Société française de production m.fl. mod Kommissionen (C-106/98 P, EU:C:2000:277, præmis 45), dom af 9.7.2009, 3F mod Kommissionen (C-319/07 P, EU:C:2009:435, præmis 87 og 92), og dom af 26.9.2024, ATPN mod Kommissionen (C-340/23 P, EU:C:2024:806, præmis 40), hvor Domstolen fastslog, at de to sager, hvori den anerkendte en sammenslutnings forhandlingsposition, vedrørte særlige situationer, hvor sagsøgeren havde en stilling som forhandlingspartner, der var klart afgrænset og tæt forbundet med selve genstanden for afgørelsen, hvorved sagsøgeren blev stillet i en faktisk situation, der adskilte den fra alle andre.
84 –      I retsmødet har Kommissionen ligeledes givet udtryk for den holdning, at den berørte forhandlingsposition blot er et eksempel på den tredje situation, hvilket betyder, at den tredje situation kan udvikle sig, og at der kan være andre eksempler.
85 –      Dette har været klart siden dom af 23.4.1986, Les Verts mod Parlamentet (C-294/83, EU:C:1986:166, præmis 23), jf. f.eks. den nyere dom af 14.7.2022, Italien og Comune di Milano mod Rådet (Hjemstedet for Det Europæiske Lægemiddelagentur) (C-59/18 og C-182/18, EU:C:2022:567, præmis 59).
86 –      Jf. UPA-dommen (præmis 40-42) og dom af 1.4.2004, Kommissionen mod Jégo-Quéré (C-263/02 P, EU:C:2004:210, præmis 30-32).
87 –      Jf. i denne retning UPA-dommen (præmis 44). Jf. ligeledes f.eks. dom af 1.4.2004, Kommissionen mod Jégo-Quéré (C-263/02 P, EU:C:2004:210, præmis 36) og Carvalho-dommen (præmis 69 og 78).
88 –      Ifølge Domstolens statistikker indgav de polske domstole i 2022, da den foreliggende sag blev anlagt ved Retten, 39 anmodninger om præjudiciel forelæggelse til Domstolen. I 2023 steg dette antal til 48 og 47 i 2024. Jf. Statistik over retssagerne ved Domstolen
2022, s. 5, statistik over retssagerne ved Domstolen
2023, s. 11, og statistik over retssagerne ved Domstolen
2024, s. 10, som er tilgængelige på https://curia.europa.eu/site/jcms/d2_5146/da/domstolen
89 –      Hvis der forelå alvorlige og vedvarende mangler i sikringen af retsvæsenets uafhængighed, ville dette berettige til at indlede proceduren i artikel 7, stk. 1, TEU, som blev afbrudt med hensyn til Polen den 29.5.2024, da Kommissionen trak sit begrundede forslag tilbage.
90 –      Jf. f.eks. dom af 17.7.2008, Athinaïki Techniki mod Kommissionen (C-521/06 P, EU:C:2008:422, præmis 45), af 22.6.2021, Venezuela mod Rådet (Berørt tredjeland) (C-872/19 P, EU:C:2021:507, præmis 48-50), og af 4.10.2024, Kommissionen og Rådet mod Front Polisario (C-778/21 P og C-798/21 P, EU:C:2024:833, præmis 117).
91 –      Generaladvokat Bobek gav udtryk for en sådan holdning i sit forslag til afgørelse SatCen mod KF (C-14/19 P, EU:C:2020:220, punkt 69), hvori han udtalte: »Chartrets artikel 47 giver kort sagt ikke Domstolen mulighed for at omskrive traktaterne, men den pålægger Domstolen at fortolke de eksisterende bestemmelser på en måde, så de kan indfri deres fulde potentiale med henblik på at yde enhver, der berøres af EU-institutioners, ‑organers, ‑kontorers eller ‑agenturers retsakter, domstolsbeskyttelse.« Jf. også mit forslag til afgørelse KS og KD mod Rådet m.fl. og Kommissionen mod KS og KD (C-29/22 P og C-44/22 P, EU:C:2023:901, punkt 100).
92 –      Jf. i denne henseende udtalelse nr. 23 af 6.11.2020 fra Europarådets rådgivende dommerkomité (CCJE) om dommersammenslutningers rolle med hensyn til at støtte retsvæsenets uafhængighed.
93 –      Jf. f.eks. L. Bojarski, »Civil Society Organisations for and with the Courts and Judges – Struggle for the Rule of Law and Judicial Independence: The Case of Poland 1976-2020«, German Law Journal, bind 22, 2021, s. 1344, B. Grabowska-Moroz og O. Śniadach, »The Role of Civil Society in Protecting Judicial Independence in Times of Rule of Law Backsliding in Poland«, Utrecht Law Review, bind 17, 2021, s. 56.
94 –      Jf. i denne forbindelse dom af 8.5.2024, Asociaţia »Forumul Judecătorilor din România« (Sammenslutninger af dommere og anklagere) (C-53/23, EU:C:2024:388, navnlig præmis 43, 44, 60 og 64).
95 –      Jeg skal imidlertid påpege, at hvis sådanne sammenslutninger forhindres i at indbringe visse typer sager for både de nationale domstole og Unionens retsinstanser, kan det medføre en krænkelse af deres ret til effektiv domstolsbeskyttelse.
96 –      Min fremhævelse.
97 –      Parlamentet anlagde netop et annullationssøgsmål mod Kommissionen inden for rammerne af en anden finansiel ramme, om end til prøvelse af en afgørelse, hvori det blev fastslået, at betingelserne for udbetaling af midler var opfyldt. Jf. mit forslag til afgørelse Parlamentet mod Kommissionen (C-225/24, EU:C:2026:88), som i øjeblikket verserer for Domstolen.
98 –      Jeg påpeger, at ingen medlemsstat har interveneret i den foreliggende sag til støtte for appellanterne.
99 –      Jf. i denne henseende Menneskerettighedsdomstolens dom af 30.1.2025, Cannavacciuolo m.fl. mod Italien (CE:ECHR:2025:0130JUD005156714, §§ 220-222) (hvori det fastslås, at sammenslutningerne ikke havde søgsmålskompetence i en sag om forurening forårsaget af ulovlig udledning af spildevand, idet KlimaSeniorinnen-dommen var begrænset til klimaændringer, og der ikke var særlige hensyn, som gjorde sig gældende i denne sag).
100 –      Jf. i denne henseende dom af 15.7.2025, ECB og Kommissionen mod Corneli (C-777/22 P og C-789/22 P, EU:C:2025:580, præmis 73) (som fastslog, at en del af Menneskerettighedsdomstolens praksis, som vedrørte kriterierne for at kunne påberåbe sig at være blevet krænket i henhold til den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 34, var »uden betydning« for vurderingen af, om sagsøgeren i denne sag var umiddelbart berørt af de anfægtede afgørelser).
101 –      Om forskellen mellem begreberne beskyttelse af subjektive rettigheder og den objektive retsorden, navnlig i tysk forvaltningsret, jf. J. Hohnerlein, »Who is afraid of actio popularis? On Separating Rights and Remedies in the ECtHR’s Climate Judgment«, Verfassungsblog, 26.4.2024.
102 –      Jf. f.eks. G. Letsas, »The European Court’s Legitimacy After KlimaSeniorinnen«, European Convention on Human Rights Law Review, bind 5, 2024, s. 444, navnlig s. 448-453, A. Rocha og P. Fragoso Martins, »Standing for the environment? Locus standi of associations before the ECtHR and the CJEU«, European Human Rights Law Review, bind 5, 2025, s. 591, navnlig s. 593 og 594. Jf. også C. Eckes, »Strategic Climate Litigation before National Courts: Can European Union Law Be Used As A Shield?«, German Law Journal, bind 25, 2024, s. 1022.
103 –      Jf. KlimaSeniorinnen-dommen (§§ 486-488).
104 –      På denne måde har Menneskerettighedsdomstolen også sendt et signal om, at den ikke mener, at det bør være op til domstolene at afgøre, om klimalovgivningen er (u)tilstrækkelig. Den omorganiserede blot, hvordan sådanne spørgsmål kan forelægges den. Spørgsmålet om, i hvilket omfang dommere lovligt kan fastsætte klimalovgivning, blev imidlertid ikke afgjort af denne dom, men snarere det modsatte, idet den gav anledning til flere spørgsmål i denne henseende. Jf. f.eks. S. Kingston, »A Story Part Told: The Role of Courts in Climate Governance«, Yearbook of International Environmental Law, bind 35, 2025, s. 1.
105 –      Jf. generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet (C-50/00 P, EU:C:2002:197, punkt 59).
106 –      Jf. UPA-dommen (navnlig præmis 45 og 46).
107 –      Jf. Carvalho-dommen (præmis 91).
108 –      Det kan hævdes, at nogle sammenslutninger forsvarer almene interesser, dvs. interesser, der er fælles for hele befolkningen. Jeg er imidlertid tilbageholdende med at kalde interesser for almene interesser, eftersom selv nogle interesser, der normalt opfattes som almene såsom et rent miljø eller omvending af klimaforandringer, ikke altid deles af alle, navnlig ikke af virksomheder, hvis forretningsmuligheder kan blive begrænset af sådanne mål. Jeg foretrækker derfor at tale om kollektive interesser, uanset antallet af individuelle personer, der deler dem.
109 –      I KlimaSeniorinnen-dommen præciserede Menneskerettighedsdomstolen visse faktorer, der vil være afgørende for sammenslutningers søgsmålskompetence i den sammenhæng, nemlig at sammenslutningen skal: 1) være lovligt stiftet i den pågældende jurisdiktion eller have søgsmålskompetence til at handle der, 2) kunne påvise, at den forfølger et specifikt formål i sit forsvar af sine medlemmers eller andre berørte enkeltpersoners menneskerettigheder i den pågældende jurisdiktion, uanset om dette er begrænset til eller omfatter gruppesøgsmål til beskyttelse af disse rettigheder mod trusler som følge af klimaændringer, og 3) være reelt kvalificeret og repræsentativ til at kunne handle på vegne af medlemmer eller andre berørte enkeltpersoner i jurisdiktionen, der er genstand for specifikke trusler eller negative virkninger af klimaændringer, som er beskyttet i henhold til den europæiske menneskerettighedskonvention. Jf. KlimaSeniorinnen-dommen (§ 502). For så vidt angår anvendelse af disse kriterier jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 28.10.2025, Greenpeace Nordic m.fl. mod Norge (CE:ECHR:2025:1028JUD003406821, §§ 308-312).
110 –      Jf. f.eks. dom af 14.12.1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes m.fl. mod Rådet for EØF (16/62 og 17/62, EU:C:1962:47, Sml. 1962, s. 471, navnlig s. 479), af 14.12.1962, Fédération nationale de la boucherie en gros m.fl. mod Rådet for EØF (19/62-22/62, EU:C:1962:48, Sml. 1962, s. 491, navnlig s. 499), af 18.3.1975, Union syndicale m.fl. mod Rådet (72/74, EU:C:1975:43, præmis 17), og af 2.4.1998, Greenpeace m.fl. mod Kommissionen (C-321/95 P, EU:C:1998:153, præmis 14).
111 –      Dom af 14.12.1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes m.fl. mod Rådet for EØF (16/62 og 17/62, EU:C:1962:47, Sml. 1962, s. 471, navnlig s. 479), af 14.12.1962, Fédération nationale de la boucherie en gros m.fl. mod Rådet for EØF (19/62-22/62, EU:C:1962:48, Sml. 1962, s. 491, navnlig s. 499).
112 –      Dom af 14.12.1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes m.fl. mod Rådet for EØF (16/62 og 17/62, EU:C:1962:47, Sml. 1962, s. 471, navnlig s. 479), af 14.12.1962, Fédération nationale de la boucherie en gros m.fl. mod Rådet for EØF (19/62-22/62, EU:C:1962:48, Sml. 1962, s. 491, navnlig s. 499).
113 –      Generaladvokat Emilious forslag til afgørelse Nicoventures Trading m.fl. mod Kommissionen (C-731/23 P, EU:C:2025:435, punkt 120).
114 –      Jf. den appellerede kendelses præmis 51.
115 –      I Jégo-Quéré-dommen fandt Domstolen således, at Rettens fortolkning af spørgsmålet om at være individuelt berørt ville fjerne enhver betydning af denne betingelse i artikel 263, stk. 4, TEUF (dengang artikel 230 EF). Jf. dom af 1.4.2004, Kommissionen mod Jégo-Quéré (C-263/02 P, EU:C:2004:210, præmis 38).
116 –      Generaladvokat Cosmas’ forslag til afgørelse Greenpeace m.fl. mod Kommissionen (C-321/95 P, EU:C:1997:421, punkt 118).
117 –      Som Domstolen konsekvent har fastslået, er det fast retspraksis, at andre personer end en afgørelses adressater kun vil kunne påstå, at de berøres individuelt i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF, hvis den foranstaltning, der begæres annulleret, rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten. Jf. dom af 15.7.1963, Plaumann mod Kommissionen (25/62, EU:C:1963:17, Sml. 1963, s. 95, navnlig s. 107), som er blevet bekræftet ved flere lejligheder, senest i dom af 18.12.2025, Nicoventures Trading m.fl. mod Kommissionen (C-731/23 P, EU:C:2025:982, præmis 57).
118 –      Jf. i denne henseende dom af 15.7.2025, ECB og Kommissionen mod Corneli (C-777/22 P og C-789/22 P, EU:C:2025:580, præmis 75 og 76).
119 –      I forbindelse med sagen for Retten har spørgsmålet, om søgsmålene kan antages til realitetsbehandling, været genstand for en skriftlig udveksling mellem parterne, herunder Rådets formalitetsindsigelse, sagsøgernes svar på denne indsigelse, de skriftlige spørgsmål, som Retten stillede sagsøgerne den 16.6.2023, interventionsindlæggene indgivet af Polen, Ungarn og Kommissionen samt sagsøgernes svar på disse indlæg.
120 –      Jf. fodnote 117 i dette forslag til afgørelse.
121 –      Jf. i denne forbindelse f.eks. dom af 18.12.2025, Nicoventures Trading m.fl. mod Kommissionen (C-731/23 P, EU:C:2025:982, præmis 59 og 60).
122 –      Jf. navnlig punkt 44-48 og 53 i AEAJ’s stævning i første instans samt sagsøgernes svar på spørgsmål 3 og 4 fra Retten, der blev indgivet den 16.1.2023.
123 –      Jf. f.eks. dom af 24.3.1993, CIRFS mod Kommissionen (C-313/90, EU:C:1993:111, præmis 31), af 9.6.2011, Comitato »Venezia vuole vivere« m.fl. mod Kommissionen (C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P, EU:C:2011:368, præmis 36 og 37), og
af 7.5.2009, NVV m.fl. mod Kommissionen (T-151/05, EU:T:2009:144, præmis 45-48).
124 –      Jf. punkt 39-42, 190 og 195 i dette forslag til afgørelse.
125 –      Domstolen har bekræftet, at for at overholde princippet om kompetencetildeling kan konditionaliteten vedrørende retsstatsprincippet alene pålægges, hvis den er tilstrækkelig direkte forbundet med beskyttelsen af Unionens finansielle interesser. Jf. dom af 16.2.2022, Ungarn mod Parlamentet og Rådet (C-156/21, EU:C:2022:97, præmis 144 og 145), og af 16.2.2022, Polen mod Parlamentet og Rådet (C-157/21, EU:C:2022:98, præmis 162 og 163).