62017TJ0119(01)
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
12 maggio 2021 (
*1
)
«Funzione pubblica – Funzionari – Agenti temporanei – Agenti contrattuali – Retribuzione – Personale del SEAE con sede di servizio in un paese terzo – Articolo 10 dell’allegato X dello Statuto – Valutazione annuale dell’indennità correlata alle condizioni di vita – Decisione recante riduzione dell’indennità correlata alle condizioni di vita per il personale con sede di servizio in Etiopia dal 30% al 25% – Coerenza regionale – Errori manifesti di valutazione»
Nella causa T‑119/17 RENV,
Ruben Alba Aguilera, residente in Addis Abeba (Etiopia), e le altre parti ricorrenti, i cui nomi sono indicati in allegato (
1
), rappresentati da S. Orlandi, avvocato,
ricorrenti,
contro
Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), rappresentato da S. Marquardt e R. Spáč, in qualità di agenti, assistiti da M. Troncoso Ferrer, C. García Fernández e F.-M. Hislaire, avvocati,
convenuto,
avente ad oggetto una domanda fondata sull’articolo 270 TFUE e diretta all’annullamento della decisione ADMIN(2016) 7 del SEAE, del 19 aprile 2016, relativa alla fissazione dell’ICV di cui all’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto – Esercizio 2016, nella parte in cui riduce, con decorrenza dal 1o gennaio 2016, l’indennità correlata alle condizioni di vita versata al personale dell’Unione europea con sede di servizio in Etiopia,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione),
composto da S. Gervasoni, presidente, P. Nihoul e J. Martín y Pérez de Nanclares (relatore), giudici,
cancelliere: M. Marescaux, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza dell’11 novembre 2020,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto giuridico
Lo Statuto
1
Lo Statuto dei funzionari dell’Unione europea, nella sua versione applicabile alla controversia (in prosieguo: lo «Statuto»), precisa, al suo articolo 1 ter, lettera a), che, salvo disposizioni contrarie dello Statuto, il servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) è equiparato, ai fini dell’applicazione dello Statuto, alle istituzioni dell’Unione europea.
2
L’articolo 101 bis dello Statuto è l’unico articolo del suo titolo VIII ter. Tale articolo prevede che, «[f]atte salve le altre disposizioni dello [S]tatuto, l’allegato X stabilisce le disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari con sede di servizio nei paesi terzi».
3
L’articolo 110, paragrafo 1, dello Statuto dispone che «[l]e disposizioni generali di applicazione del[lo] [S]tatuto sono adottate dall’autorità che ha il potere di nomina di ciascuna istituzione, previa consultazione del comitato del personale e previo parere del comitato dello [S]tatuto».
4
L’articolo 8 dell’allegato X dello Statuto, intitolato «Disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari con sede di servizio in un paese terzo», dispone che «[l]’autorità che ha il potere di nomina può eccezionalmente concedere al funzionario, con decisione speciale e motivata, un congedo di riposo in considerazione delle condizioni di vita particolarmente disagiate della sede di servizio. L’autorità che ha il potere di nomina stabilisce, per ciascuna di queste sedi, la o le località in cui si può trascorrere questo congedo».
5
L’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto enuncia quanto segue:
«1.   Un’indennità correlata alle condizioni di vita è fissata, in funzione della sede di servizio del funzionario, in percentuale dell’importo di riferimento. Tale importo di riferimento è costituito dallo stipendio base complessivo nonché dall’indennità di dislocazione, dall’assegno di famiglia e dall’assegno per figli a carico, dedotte le trattenute obbligatorie contemplate dallo Statuto o dai regolamenti adottati per la sua applicazione.
Detta indennità non è versata se il funzionario presta servizio in un paese le cui condizioni di vita possono considerarsi equivalenti alle condizioni normali di vita dell’Unione europea.
Per le altre sedi di servizio l’indennità correlata alle condizioni di vita è fissata tenendo conto fra l’altro dei seguenti elementi:
–
ambiente sanitario e ospedaliero,
–
sicurezza,
–
condizioni climatiche,
–
grado di isolamento,
–
altre condizioni locali di vita.
L’indennità correlata alle condizioni di vita fissata per ciascuna sede di servizio forma annualmente oggetto di una valutazione e, se del caso, di una revisione da parte dell’autorità che ha il potere di nomina, previo parere del Comitato del personale.
L’autorità che ha il potere di nomina può decidere di concedere un premio supplementare in aggiunta all’indennità per condizioni di vita nei casi in cui un funzionario sia stato assegnato più di una volta a una sede di servizio considerata disagiata o molto disagiata. (...)
2.   Ove le condizioni di vita nella sede di servizio siano tali da mettere in pericolo la sicurezza personale del funzionario, a quest’ultimo viene corrisposta a titolo temporaneo un’indennità complementare, con decisione speciale e motivata dell’autorità che ha il potere di nomina. (...)
3.   Disposizioni particolareggiate di attuazione del presente articolo sono adottate dall’autorità che ha il potere di nomina».
Il RAA
6
Il regime applicabile agli altri agenti dell’Unione europea, nella sua versione applicabile alla controversia (in prosieguo: il «RAA»), all’articolo 10, paragrafo 5, precisa che il titolo VIII ter dello Statuto si applica per analogia agli agenti temporanei con sede di servizio in un paese terzo.
7
L’articolo 118 del RAA prevede che l’allegato X dello Statuto si applica per analogia agli agenti contrattuali che prestano servizio nei paesi terzi, ferma restando l’applicabilità, in determinate circostanze, dell’articolo 21 di detto allegato. Tale disposizione riguarda la presa in carico da parte dell’istituzione di talune spese connesse all’alloggio dei funzionari nelle sedi di servizio.
Decisioni del SEAE
8
La decisione HR DEC(2013) 013 dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, del 17 dicembre 2013, relativa all’indennità correlata alle condizioni di vita e all’indennità complementare di cui all’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto (in prosieguo: la «decisione del 17 dicembre 2013»), riguarda lo Statuto e il RAA, in particolare il citato articolo 10, e in essa si precisa che la medesima è stata adottata previa consultazione del comitato del personale. Ai sensi del suo unico considerando, essa è intesa a fissare direttive interne relative, in particolare, all’indennità correlata alle condizioni di vita (in prosieguo: l’«ICV»).
9
L’articolo 1 della decisione del 17 dicembre 2013 dispone che «[i] parametri di cui al paragrafo 1 dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto sono valutati dall’[autorità che ha il potere di nomina], che può basarsi, tra l’altro, su informazioni fornite da fonti affidabili a carattere internazionale, pubbliche o private, dagli Stati membri, dalle delegazioni dell’Unione nonché dai servizi delle istituzioni e degli organi dell’Unione».
10
Ai sensi dell’articolo 2, primo e secondo comma, della decisione del 17 dicembre 2013:
«Previo parere dei comitati del personale del SEAE e della Commissione, l’[autorità che ha il potere di nomina] determina le percentuali dell’[ICV] relative alle varie sedi di servizio. Tali percentuali sono suddivise in otto categorie (0, 10, 15, 20, 25, 30, 35 e 40%), a seconda dei parametri (...)
Nessuna indennità di tale natura è versata nel caso in cui la sede di servizio sia in un paese le cui condizioni di vita possono essere considerate equivalenti alle condizioni abituali nell’Unione europea».
11
L’articolo 7, secondo comma, della decisione del 17 dicembre 2013 contiene un elenco esemplificativo dei parametri presi in considerazione, in particolare, per la fissazione dell’ICV, i quali corrispondono ai parametri indicati all’articolo 10, paragrafo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto. Nei suoi commi dal terzo al quinto, tale articolo enuncia quanto segue:
«Per ciascun parametro, l’[autorità che ha il potere di nomina] fissa il grado di difficoltà in numero di punti. Tali dati sono trasposti in una tabella comparativa, dalla quale risulta una classificazione finale, che rispecchierà a sua volta la percentuale attribuita per l’[ICV].
La metodologia impiegata forma oggetto di orientamenti adottati dal SEAE di concerto con i servizi responsabili della Commissione, previa consultazione del gruppo tecnico [ICV].
Il gruppo tecnico [ICV] è un gruppo ad hoc di natura consultiva che include membri dell’amministrazione e rappresentanti del personale del SEAE, da una parte, e della Commissione, dall’altra. I rappresentanti del personale sono nominati dal [c]omitato del personale della loro istituzione. Il gruppo tecnico [ICV] si pronuncia sotto forma di raccomandazioni su richiesta dell’[autorità che ha il potere di nomina]. Esso è in particolare consultato sulle decisioni di cui all’articolo 2, paragrafo 1 e paragrafo 3».
12
L’articolo 12, primo comma, della decisione del 17 dicembre 2013 precisa che le disposizioni di quest’ultima si applicano per analogia agli agenti temporanei e agli agenti contrattuali.
13
Sul fondamento della decisione del 17 dicembre 2013, in particolare dei suoi articoli 2 e 7, nonché sul fondamento dell’allegato X dello Statuto, segnatamente dei suoi articoli 8 e 10, e previa consultazione del comitato del personale del SEAE e del comitato del personale della Commissione europea, è stata adottata la decisione EEAS DEC(2014) 049 del direttore generale amministrativo ad interim del SEAE, del 3 dicembre 2014, relativa agli orientamenti che stabiliscono la metodologia per fissare, in particolare, le ICV (in prosieguo: gli «orientamenti»).
14
L’articolo 1, paragrafo 1, degli orientamenti contiene un elenco di parametri che sono presi in considerazione per la fissazione dell’ICV, i quali corrispondono ai parametri indicati all’articolo 10, paragrafo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto. L’articolo 1, paragrafi 2 e 3, degli orientamenti dispone quanto segue:
«2.   Ciascuno dei parametri dev’essere valutato e riceve il seguente punteggio:
–
1 quando le condizioni di vita sono equivalenti a quelle esistenti nell’Unione europea,
–
2 quando le condizioni di vita sono alquanto difficili rispetto a quelle esistenti nell’Unione europea,
–
3 quando le condizioni di vita sono difficili rispetto a quelle esistenti nell’Unione europea,
–
4 quando le condizioni di vita sono molto difficili rispetto a quelle esistenti nell’Unione europea,
–
5 quando le condizioni di vita sono estremamente difficili rispetto a quelle esistenti nell’Unione europea.
3.   Il punteggio totale risultante da tale valutazione può essere adeguato sulla base delle considerazioni di cui all’articolo 3, [fase] 3. Il punteggio totale massimo assegnato a un paese è pari a 25 punti. L’[ICV] sarà fissata secondo la seguente tabella:
–
(...)
–
25% per un punteggio di 12 o 13 [punti].
–
30% per un punteggio di 14 o 15 [punti].
–
(...)».
15
L’articolo 2, paragrafi 1 e 5, degli orientamenti è così formulato:
«1.   Ambiente sanitario e ospedaliero
Il punteggio per [il parametro] “Ambiente sanitario e ospedaliero” sarà determinato sulla base della “carta sanitaria” comparativa redatta da “International SOS” e, se del caso, [sulla base di] altre informazioni fornite da fonti affidabili a carattere internazionale, pubbliche o private.
La “carta sanitaria” di “International SOS” assegna una classificazione medica ai paesi valutando un insieme di fattori, ivi compreso lo standard delle cure mediche e dentistiche disponibili, l’accesso ai medicinali su prescrizione, la presenza di malattie infettive gravi e [l’esistenza] di barriere culturali, linguistiche o amministrative, in base a una scala a cinque livelli che vanno da “basso rischio” a “rischio estremo”.
(...)
5.   Altre condizioni locali [di vita]
Il punteggio per [il parametro] “Altre condizioni locali di vita” sarà determinato sulla base dei dati comunicati dalle delegazioni in risposta ad un questionario e, se del caso, [sulla scorta di] altre informazioni fornite da fonti affidabili a carattere internazionale, pubbliche o private.
I dati che le delegazioni devono comunicare riguarderanno:
–
[l]e condizioni di approvvigionamento,
–
[i] servizi pubblici,
–
[l]e infrastrutture scolastiche per i figli del personale,
–
[l]e opportunità di lavoro per i coniugi,
–
[l]e attività sportive e culturali».
16
L’articolo 3 degli orientamenti, intitolato «Il sistema a 3 fasi», così dispone:
«La valutazione dei paesi sarà organizzata in 3 fasi:
1.   Prima valutazione per paese sul piano amministrativo (...)
2.   Valutazione intermedia: [c]ontrollo della prima valutazione per verificare la coerenza regionale e condurre il confronto con paesi analoghi [(...) con i servizi del SEAE e con i servizi geografici della Commissione].
3.   Valutazione finale e confronto con i dati degli Stati membri consultando il comitato direttivo per le delegazioni “EUDEL”.
Fase 1: prima valutazione.
I servizi amministrativi preparano una valutazione iniziale per ciascun parametro, attribuendo un punteggio da 1 a 5 secondo il sistema descritto all’articolo 2. I risultati sono inseriti in una tabella comparativa e viene redatta una stima dell’impatto di bilancio.
Fase 2: verifica della valutazione per la coerenza regionale e confronto con paesi analoghi.
La valutazione regionale tiene conto delle analogie o delle disparità regionali, dei fattori di isolamento o delle condizioni locali comparabili nella regione. I servizi geografici valuteranno se i risultati della fase 1 appaiono appropriati sotto un profilo regionale. In maniera analoga, in questa fase della procedura, i risultati dei paesi comparabili (comparabili sul piano della dimensione, dello sviluppo, dei paesi emergenti, dei paesi dell’OCSE, dei piccoli territori o delle isole) saranno verificati.
A conclusione della seconda fase sarà redatta una relazione, compresa una sintesi dei pareri raccolti e una stima dell’impatto di bilancio.
Fase 3: valutazione finale.
Nell’ambito della valutazione finale, il Comitato direttivo per le delegazioni EUDEL dispone dei risultati intermedi in seguito alla fase 1 e alla fase 2. In tale fase della procedura, il Comitato direttivo per le delegazioni EUDEL procede ad un esame comparativo ed emette la valutazione finale sulla base di quanto segue:
–
del livello di coerenza tra i punteggi ottenuti con schemi di difficoltà comparabili stabiliti da ciascuno Stato membro o altri schemi di difficoltà comparabili, pubblici o privati,
–
di una verifica approfondita della sufficiente presa in considerazione degli obiettivi di politica generale, dei problemi di assunzione e di altri elementi non inclusi nei parametri classici, come situazioni di crisi atipica (epidemia, crisi, ecc.) al momento dei risultati intermedi della fase 1 e della fase 2.
La valutazione finale permette di adeguare i punteggi. Sarà redatta una relazione finale con una descrizione delle procedure e delle conclusioni, ivi compresa una giustificazione dei punteggi che sono stati adeguati e una stima dell’impatto di bilancio».
17
L’articolo 4 degli orientamenti dispone:
«Conformemente all’articolo 7 della [decisione del 17 dicembre 2013], il gruppo tecnico [ICV] dev’essere consultato.
L’[autorità che ha il potere di nomina] fissa l’[ICV] applicabile alle diverse sedi di servizio».
18
L’articolo 5 degli orientamenti così recita:
«Conformemente all’articolo 8 dell’allegato X dello Statuto, l’[a]utorità che ha il potere di nomina può concedere un congedo di riposo in considerazione delle condizioni di vita particolarmente disagiate della sede di servizio. Un congedo di riposo sarà concesso conformemente al punteggio [determinato al fine di fissare] l’[ICV] e alla seguente tabella:
–
1 [giorno di] congedo di riposo per un punteggio superiore a 13 [punti] ma inferiore o uguale a 17 [punti]
(...)».
Fatti
19
I ricorrenti, il sig. Ruben Alba Aguilera e le altre persone i cui nomi figurano in allegato, sono funzionari o agenti, temporanei o contrattuali, dell’Unione con sede di servizio in Etiopia all’epoca dell’adozione della decisione menzionata al successivo punto 20.
20
Il 19 aprile 2016 il direttore generale per il bilancio e l’amministrazione del SEAE adottava la decisione ADMIN(2016) 7, relativa alla determinazione dell’ICV di cui all’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto – Esercizio 2016 [ADMIN(2016) 7] (in prosieguo: la «decisione impugnata»), con cui veniva rivista la percentuale dell’ICV versata agli agenti con sede di servizio nei paesi terzi a decorrere dal 1o gennaio 2016. Con tale decisione, la percentuale dell’ICV versata agli agenti con sede di servizio in Etiopia veniva ridotta, passando dal 30 al 25% dell’importo di riferimento.
21
Lo stesso giorno, il direttore generale per il bilancio e l’amministrazione del SEAE adottava una decisione relativa alla concessione di un congedo di riposo ai funzionari, agli agenti temporanei e agli agenti contrattuali con sede di servizio nei paesi terzi. Conformemente all’articolo 5 degli orientamenti, la riduzione della percentuale dell’ICV applicabile al personale dell’Unione con sede di servizio in Etiopia ha comportato, per i ricorrenti, la perdita del beneficio del congedo di riposo.
22
Tra il 13 e il 18 luglio 2016 i ricorrenti presentavano individualmente, ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, all’autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: l’«APN») o all’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione (in prosieguo: l’«AACC»), un reclamo avverso la decisione impugnata, contestando la riduzione, a decorrere dal 1o gennaio 2016, della percentuale dell’ICV applicabile al personale dell’Unione con sede di servizio in Etiopia.
23
Il 9 novembre 2016 l’APN, con decisione unica, respingeva i reclami dei ricorrenti (in prosieguo: la «decisione di rigetto dei reclami»).
Procedimento dinanzi al Tribunale e alla Corte
24
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 20 febbraio 2017, i ricorrenti hanno proposto un ricorso diretto all’annullamento della decisione impugnata nella parte in cui riduce, a decorrere dal 1o gennaio 2016, la percentuale dell’ICV applicabile al personale dell’Unione con sede di servizio in Etiopia dal 30 al 25% dell’importo di riferimento, alla condanna del SEAE al versamento di una somma forfettaria, da determinarsi ex aequo et bono dal Tribunale, a titolo del danno morale subito e alla condanna del SEAE alle spese.
25
A sostegno della loro domanda di annullamento dinanzi al Tribunale, i ricorrenti avevano dedotto tre motivi. Il primo motivo verteva sulla violazione dell’obbligo di adottare disposizioni generali di esecuzione (in prosieguo: le «DGE») relativamente all’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto. Il secondo motivo verteva sulla violazione dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto in quanto il metodo utilizzato dal SEAE, negli orientamenti, per fissare l’importo dell’ICV in una sede di servizio teneva conto del principio della coerenza regionale. Infine, il terzo motivo verteva su errori manifesti di valutazione dei parametri di cui all’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto nella fissazione dell’ICV di cui trattasi.
26
Con sentenza del 13 aprile 2018, Alba Aguilera e a./SEAE (T‑119/17, EU:T:2018:183; in prosieguo: la «sentenza iniziale»), il Tribunale ha accolto il primo motivo dedotto dinanzi ad esso e ha annullato la decisione impugnata nella misura richiesta, ritenendo non necessario esaminare il secondo e il terzo motivo. Inoltre, esso ha respinto la domanda di risarcimento avanzata e ha condannato il SEAE alle spese.
27
Il 26 giugno 2018 il SEAE ha impugnato la sentenza iniziale dinanzi alla Corte. Nella sua impugnazione, il SEAE ha contestato tale sentenza nella parte in cui annullava la decisione impugnata e, di conseguenza, lo condannava alle spese. Il SEAE non ha contestato nella sua impugnazione i motivi di tale sentenza con i quali il Tribunale aveva respinto le domande di risarcimento presentate dinanzi ad esso. Pertanto, poiché i ricorrenti non hanno presentato un’impugnazione incidentale, le considerazioni relative alla domanda di risarcimento di cui alla sentenza iniziale sono passate in giudicato.
28
A sostegno di tale impugnazione, il SEAE ha sollevato due motivi, il primo dei quali vertente su un errore di diritto nell’interpretazione dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto nel senso che l’obbligo in esso previsto di adottare DGE conformemente all’articolo 110 dello Statuto comporterebbe l’obbligo di adottare DGE per tale allegato nel suo complesso; il secondo vertente su un errore di diritto nell’interpretazione dell’articolo 10 di detto allegato, per aver considerato che esso sarebbe una disposizione priva di chiarezza e precisione a un punto tale che vi sarebbe il rischio di un’applicazione arbitraria, così da rendere necessaria l’adozione di DGE.
29
Con sentenza del 26 febbraio 2020, SEAE/Alba Aguilera e a. (C‑427/18 P, in prosieguo: la sentenza sull’impugnazione, EU:C:2020:109), da un lato, la Corte ha accolto il primo motivo dedotto dal SEAE e ha pertanto statuito che, dichiarando che l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto configurasse una disposizione che sancisce un obbligo espresso di adottare DGE riguardanti tale allegato nel suo complesso, e deducendone che il SEAE fosse tenuto ad adottare DGE riguardanti l’articolo 10 di detto allegato prima di poter legittimamente adottare la decisione impugnata, il Tribunale aveva commesso un errore di diritto (sentenza sull’impugnazione, punto 83).
30
Dall’altro lato, la Corte ha considerato che il secondo motivo di impugnazione si fondava su una lettura erronea della sentenza iniziale e l’ha respinto in quanto infondato. A tal riguardo, la Corte ha ritenuto che le considerazioni del Tribunale nella sentenza iniziale non fossero relative alla natura dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto (sentenza sull’impugnazione, punti 93 e 94).
31
Risultando fondato il primo motivo di impugnazione, la Corte ha, innanzitutto, annullato parzialmente la sentenza iniziale. In secondo luogo, nella misura in cui, nella sentenza iniziale, il Tribunale aveva accolto il primo motivo dedotto dai ricorrenti senza aver esaminato il secondo e il terzo motivo, la Corte ha ritenuto che lo stato degli atti non consentisse di statuire sulla controversia e ha rinviato la causa dinanzi al Tribunale. Infine, la Corte ha riservato le spese.
Procedimento e conclusioni delle parti nel presente giudizio a seguito del rinvio
32
Con lettera del 2 marzo 2020, la cancelleria del Tribunale, conformemente all’articolo 217, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, ha informato i ricorrenti che essi disponevano di un termine di due mesi, aumentato del termine fissato in ragione della distanza di dieci giorni, dalla notifica della sentenza sull’impugnazione per depositare le loro osservazioni scritte sulle conclusioni che devono essere tratte dalla sentenza sull’impugnazione ai fini della soluzione della controversia.
33
Il SEAE e i ricorrenti hanno depositato osservazioni scritte sulle conclusioni che devono essere tratte dalla sentenza sull’impugnazione presso la cancelleria del Tribunale il 6 maggio 2020.
34
Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all’articolo 89, paragrafo 3, lettere a) e d), del regolamento di procedura, il 30 settembre 2020 il Tribunale ha chiesto alle parti di rispondere a una serie di quesiti e al SEAE di produrre taluni documenti. Le parti hanno risposto ai quesiti e hanno ottemperato alla richiesta di produzione di documenti entro il termine impartito.
35
Le parti hanno svolto le loro difese orali e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza dell’11 novembre 2020.
36
I ricorrenti concludono che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione impugnata nella parte in cui riduce, a decorrere dal 1o gennaio 2016, l’ICV versata al personale dell’Unione con sede di servizio in Etiopia;
–
condannare il SEAE alle spese.
37
Il SEAE chiede il Tribunale voglia:
–
dichiarare il ricorso infondato;
–
condannare i ricorrenti alle spese del giudizio di primo grado, dell’impugnazione e del rinvio.
In diritto
38
A sostegno del loro ricorso, i ricorrenti deducono tre motivi. Il primo motivo verte sulla violazione dell’obbligo di adottare DGE riguardanti l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto. Il secondo motivo verte sulla violazione dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto consistente nel fatto che il metodo utilizzato dal SEAE, negli orientamenti, per fissare l’ICV in una sede di servizio tiene conto del principio di coerenza regionale. Infine, il terzo motivo verte su errori manifesti di valutazione dei parametri di cui all’articolo 10, paragrafo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto nella fissazione dell’ICV di cui trattasi.
Sul primo motivo, relativo alla violazione dell’obbligo di adottare DGE riguardanti l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto
39
In primo luogo, si deve rammentare che il giudice dell’Unione può legittimamente valutare, in considerazione delle circostanze del caso di specie, se una corretta amministrazione della giustizia giustifichi il rigetto del motivo nel merito, senza statuire preliminarmente sulla sua ricevibilità (v., in tal senso, sentenze del 26 febbraio 2002, Consiglio/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, punti 51 e 52, e del 5 aprile 2017, Francia/Commissione, T‑344/15, EU:T:2017:250, punto 92).
40
Il Tribunale ritiene che, alla luce delle circostanze del caso di specie e per ragioni di economia processuale, occorra esaminare la fondatezza del presente motivo senza statuire preliminarmente sulla sua ricevibilità, contestata dal SEAE in quanto gli argomenti dedotti a suo sostegno sarebbero stati presentati solo dopo la sentenza sull’impugnazione, dato che tale motivo deve, in ogni caso e per i motivi esposti qui di seguito, essere respinto nel merito.
41
I ricorrenti sostengono che l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto si presta ad un’applicazione arbitraria a causa della sua mancanza di chiarezza e di precisione, di modo che l’adozione delle DGE sarebbe obbligatoria.
42
In primo luogo, essi ritengono, in sostanza, che, nel contesto dell’evoluzione legislativa dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, la natura esemplificativa dell’elenco di parametri di cui al paragrafo 1, terzo comma, di tale articolo nonché il fatto che l’APN o l’AACC disponga di un ampio potere discrezionale per stabilire l’ICV, siano circostanze che richiedono l’adozione di DGE. Più precisamente, tale ampio potere discrezionale comprende, secondo i ricorrenti, la fissazione del metodo utilizzato, i parametri da prendere in considerazione e i loro valori, nonché i coefficienti e le percentuali applicabili all’ICV.
43
In secondo luogo, i ricorrenti sostengono, in sostanza, che il fatto che l’articolo 10, paragrafo 3, dell’allegato X dello Statuto preveda che l’APN fissi le «disposizioni particolareggiate di attuazione» di tale articolo non osta a che, per la fissazione dell’ICV, tali disposizioni particolareggiate assumano la forma di DGE.
44
A tal riguardo, essi ritengono, in sostanza, che, poiché l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto prevede diversi tipi di indennità o di premi la cui concessione è oggetto di diversi tipi di decisioni, l’adozione di DGE non sarebbe richiesta per detta disposizione nel suo complesso. Secondo i ricorrenti, tale circostanza spiegherebbe il fatto che il legislatore preveda l’obbligo per l’APN o l’AACC di adottare le «disposizioni particolareggiate di attuazione». In particolare, i ricorrenti osservano che l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto prevede, al paragrafo 1, quinto comma, un premio supplementare nei casi in cui un funzionario sia stato assegnato più di una volta a una sede di servizio considerata disagiata o molto disagiata e, al suo paragrafo 2, un’indennità complementare ove le condizioni di vita nella sede di servizio siano tali da mettere in pericolo la sicurezza personale del funzionario. Secondo i ricorrenti, a differenza delle decisioni riguardanti l’ICV, la concessione di tali premi supplementari e di tali indennità complementari è oggetto di decisioni individuali che non richiedono l’adozione di DGE.
45
In terzo luogo, i ricorrenti ritengono che il fatto che la revisione annuale dell’ICV presupponga la consultazione del comitato del personale non impedisce all’APN o all’AACC di adottare, preliminarmente, DGE riguardanti tale disposizione previo parere dei comitati del personale e dello Statuto. Inoltre, essi ritengono che il parere del comitato dello Statuto sia necessario al fine di garantire che i criteri in base ai quali vengono determinate le condizioni di vita nei paesi terzi siano stabiliti in modo astratto e indipendente da qualsiasi procedimento avente ad oggetto la modifica dell’importo dell’ICV, per evitare che la scelta dei criteri sia influenzata da un esito eventualmente voluto dall’amministrazione.
46
Infine, in quarto luogo, i ricorrenti fanno valere che l’adozione della decisione ADMIN(2018) 35 dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, del 20 dicembre 2018, che stabilisce le decisioni generali di esecuzione relative all’indennità correlata alle condizioni di vita e all’indennità complementare di cui all’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto (in prosieguo: le «DGE del 2018»), tende a confermare la loro analisi. Infatti, essi considerano, in sostanza, che, sebbene il SEAE non abbia ritenuto di essere obbligato ad adottare DGE in applicazione dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto, esso, adottando infine le DGE del 2018, ha riconosciuto, implicitamente ma necessariamente, di essere tenuto a farlo nella misura in cui l’articolo 10 di detto allegato si prestava ad un’applicazione arbitraria.
47
Il SEAE contesta gli argomenti dei ricorrenti.
48
Dalla giurisprudenza risulta che, in assenza di pattuizione espressa, l’obbligo di emanare misure di dettaglio soggette alle condizioni formali dell’articolo 110 dello Statuto può essere ammesso solo in via eccezionale, ossia quando le disposizioni dello Statuto mancano di chiarezza e di precisione a un punto tale che vi sia il rischio di un’applicazione arbitraria delle stesse (v. sentenza del 17 marzo 2016, Vanhalewyn/SEAE, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, punto 29 e giurisprudenza ivi citata).
49
Occorre sottolineare il carattere eccezionale dell’obbligo di emanare misure di dettaglio soggette alle condizioni formali di cui all’articolo 110 dello Statuto. A tal riguardo, occorre rilevare che la giurisprudenza ha ammesso l’esistenza di lacune nello Statuto che lasciano sussistere, nelle istituzioni, una certa libertà, la quale però trova il suo limite nell’obbligo di garantire ai dipendenti adeguate possibilità di difendersi (sentenza dell’8 luglio 1965, Willame/Commissione, 110/63, EU:C:1965:71, pag. 815).
50
Pertanto, nel caso di specie, occorre esaminare se l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto manchi di chiarezza e di precisione a un punto tale che vi sia il rischio di un’applicazione arbitraria dello stesso.
51
A tal riguardo, il Tribunale ritiene che si debba intendere che gli argomenti dei ricorrenti riguardino l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto unicamente nella parte in cui disciplina l’ICV e non per quanto riguarda il premio supplementare e l’indennità complementare previsti, rispettivamente, al suo paragrafo 1, quinto comma, e al suo paragrafo 2.
52
In primo luogo, occorre rilevare che i parametri enunciati all’articolo 10, paragrafo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto, sebbene non siano esaustivi, sono chiari e precisi. Infatti, l’ambiente sanitario e ospedaliero, la sicurezza, le condizioni climatiche e il grado di isolamento costituiscono tutti elementi concreti e sufficientemente oggettivi, cosicché non vi è il rischio di una loro applicazione arbitraria.
53
Per quanto riguarda il parametro relativo alle «altre condizioni locali di vita», sebbene sia certamente vero che non è stato determinato in modo preciso all’articolo 10, paragrafo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto, resta il fatto che il suo contenuto è determinabile perché la funzione di tale parametro è quella di confrontare le condizioni di vita nelle sedi di servizio con le condizioni normali di vita dell’Unione europea.
54
Lo stesso vale per la natura esemplificativa dell’elenco dei parametri. Infatti, la stessa finalità di tali parametri, consistente nel confrontare le condizioni di vita, implica che essi siano idonei a consentire un siffatto confronto. Tale circostanza limita le possibili scelte e contribuisce ad evitare un’applicazione arbitraria dei suddetti parametri.
55
In secondo luogo, e come rilevato nelle conclusioni dell’avvocato generale nella causa SEAE/Alba Aguilera e a. (C‑427/18 P, EU:C:2019:866, paragrafo 69), l’articolo 10, paragrafo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto dev’essere letto in combinato disposto con l’articolo 10, paragrafo 3, dell’allegato X dello Statuto, secondo il quale «[d]isposizioni particolareggiate di attuazione del presente articolo sono adottate» dall’APN. Infatti, le disposizioni particolareggiate di attuazione di tale articolo, in particolare del suo paragrafo 1, terzo e quarto comma, stabilite dall’APN, possono essere considerate quali regole astratte e autonome dalla procedura finalizzata a determinare, in un caso specifico, se le condizioni di vita esistenti in un paese equivalgano a quelle abituali nell’Unione.
56
Infine, in terzo luogo, occorre ricordare che la fissazione dell’ICV è soggetta a valutazione annuale e, se del caso, a revisione, dopo che il comitato del personale ha espresso il suo parere. La periodicità regolare delle valutazioni e il coinvolgimento dei rappresentanti del personale destinatario dell’ICV e che, di conseguenza, potrebbe essere interessato da una revisione di quest’ultima, costituiscono anch’esse garanzie dirette a evitare il rischio di arbitrio nell’attuazione dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto.
57
Alla luce di quanto precede, il Tribunale conclude che, in ragione del suo tenore letterale, delle sue finalità e delle garanzie procedurali da esso previste per la revisione dell’ICV, in un quadro annuale e previo parere del comitato del personale, l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, nella parte in cui disciplina l’ICV, non impone l’adozione, in via eccezionale, di DGE ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 48.
58
Questa conclusione non può essere rimessa in discussione dagli altri argomenti dei ricorrenti.
59
A tal riguardo, occorre rilevare che, secondo la sentenza sull’impugnazione, dall’ultima evoluzione legislativa si evince chiaramente che, se il legislatore dell’Unione avesse inteso imporre l’adozione di DGE, e non di modalità di applicazione, dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto quando ha semplificato il contenuto di tale disposizione, lo avrebbe indicato espressamente (sentenza sull’impugnazione, punto 81).
60
Inoltre, sebbene, come correttamente sottolineano i ricorrenti, il fatto che l’articolo 10, paragrafo 3, dell’allegato X dello Statuto imponga l’adozione di «disposizioni particolareggiate di attuazione» di tale disposizione, non vieta che queste assumano la forma di DGE ai sensi dell’articolo 110 dello Statuto, tale forma può tuttavia essere imposta solo nell’ipotesi in cui si dovesse constatare che una delle disposizioni del suddetto allegato manchi di chiarezza e precisione a un punto tale che vi sia il rischio di un’applicazione arbitraria della stessa. Orbene, come affermato al precedente punto 57, non è questo il caso dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto nella parte in cui disciplina l’ICV.
61
Si deve inoltre respingere l’argomento dei ricorrenti secondo cui l’adozione delle DGE del 2018 confermerebbe il rischio di un’applicazione arbitraria dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto che richiede quindi l’adozione di DGE. A questo proposito, dalle risposte del SEAE ai quesiti posti dal Tribunale in udienza risulta che l’adozione delle DGE del 2018 mirava a conformarsi alla giurisprudenza del Tribunale, fino a quel momento costante, ma confutata, dopo l’adozione di dette DGE, dalla sentenza sull’impugnazione. Secondo tale giurisprudenza, le disposizioni dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto erano considerate di portata generale e le DGE di cui esso prevede l’adozione riguardavano l’intero allegato X dello Statuto (sentenza del 17 marzo 2016, Vanhalewyn/SEAE, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, punto 25). Inoltre, occorre rilevare che nessuno dei considerando delle DGE del 2018 menziona una mancanza di chiarezza o di precisione dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto cui le DGE avrebbero dovuto porre rimedio. Per contro, il riferimento operato, al considerando 4 delle DGE del 2018, alle «disposizioni particolareggiate di attuazione» di detto articolo 10 suggerisce che il SEAE avrebbe potuto decidere, in mancanza di ogni obbligo, che, in ogni caso, tali «disposizioni particolareggiate di attuazione» adottassero la forma di DGE soggette ai requisiti procedurali dell’articolo 110 dello Statuto (v., in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Szpunar nella causa SEAE/Alba Aguilera e a., C‑427/18 P, EU:C:2019:866, paragrafo 53).
62
Infine, occorre altresì respingere l’argomento dei ricorrenti secondo cui sarebbe necessario il parere del comitato dello Statuto. Infatti, da quanto precede risulta che, contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, la fissazione di norme astratte e autonome dalla procedura finalizzata a rivedere l’importo dell’ICV non richiede necessariamente il parere del comitato dello Statuto. Peraltro, è giocoforza constatare che le DGE del 2018, che sono state oggetto di una consultazione del comitato dello Statuto, presentano essenzialmente lo stesso contenuto della decisione 17 dicembre 2013 e degli orientamenti.
63
Alla luce di quanto precede, occorre respingere il primo motivo, senza che sia necessario statuire sulla sua ricevibilità.
Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, consistente nel fatto che il metodo utilizzato dal SEAE, negli orientamenti, per fissare l’ICV in una sede di servizio tiene conto del principio di coerenza regionale
64
I ricorrenti affermano che, conformemente all’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, la percentuale dell’ICV dovrebbe riflettere l’ambiente più o meno disagiato al quale sono esposti i funzionari e gli agenti con sede di servizio in un paese terzo le cui condizioni di vita non sono equivalenti alle condizioni normali di vita dell’Unione.
65
Essi ritengono che, a causa della seconda fase prevista all’articolo 3 degli orientamenti, consistente nel verificare se i punteggi ottenuti da ciascuna delegazione siano coerenti da un punto di vista regionale, la valutazione delle condizioni di vita da parte del SEAE sia operata non più unicamente in funzione della sede di servizio, ma in funzione della regione nella quale si trova la delegazione dell’Unione. Così facendo, il SEAE renderebbe relativa la valutazione dei parametri di cui all’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto e favorirebbe un’analisi comparativa, arbitraria e soggettiva delle diverse sedi di servizio situate in una stessa regione. Inoltre, essi ritengono che l’applicazione del principio di coerenza regionale successiva alla valutazione precisa delle condizioni di vita in una sede di servizio falserebbe la valutazione dei parametri di cui all’articolo 10, paragrafo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto.
66
Il SEAE contesta gli argomenti dei ricorrenti.
67
Anzitutto, occorre constatare che nel ricorso i ricorrenti non sollevano formalmente, ai sensi dell’articolo 277 TFUE, un’eccezione di illegittimità avverso l’articolo 3 degli orientamenti. Ciò non toglie che il loro motivo sia sostanzialmente diretto a ottenere l’annullamento della decisione impugnata in quanto quest’ultima si fonderebbe su detto articolo, giacché lo stesso, secondo i ricorrenti, nella misura in cui tiene conto del principio di coerenza regionale, violerebbe l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto.
68
In tali circostanze, è necessario, in primo luogo, esaminare la ricevibilità dell’eccezione di illegittimità sollevata dai ricorrenti e, nel caso in cui sia ricevibile, in secondo luogo, analizzare se tale eccezione sia fondata.
69
Occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, l’articolo 277 TFUE è espressione di un principio generale che garantisce a qualsiasi parte il diritto di contestare, al fine di ottenere l’annullamento di una decisione che la concerne direttamente e individualmente, la validità di precedenti atti delle istituzioni, che, sebbene non abbiano la forma di un regolamento, costituiscono il fondamento giuridico della decisione controversa, qualora tale parte non avesse il diritto di proporre, in forza dell’articolo 263 TFUE, un ricorso diretto contro tali atti, di cui essa subisce così le conseguenze senza averne potuto chiedere l’annullamento (v. sentenze del 25 aprile 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Commissione, T‑526/10, EU:T:2013:215, punto 24 e giurisprudenza ivi citata, e del 28 febbraio 2018, Paulini/BCE, T‑764/16, non pubblicata, EU:T:2018:101, punto 28 e giurisprudenza ivi citata).
70
Inoltre, secondo una consolidata giurisprudenza, dato che l’articolo 277 TFUE non ha lo scopo di consentire a una parte di contestare l’applicabilità di un qualsiasi atto di portata generale a sostegno di un qualsiasi ricorso, l’atto generale di cui si eccepisce l’illegittimità dev’essere applicabile, direttamente o indirettamente, alla fattispecie oggetto del ricorso e deve esistere un nesso giuridico diretto fra la decisione individuale impugnata e l’atto generale di cui trattasi (v. sentenze del 19 giugno 2015, Italia/Commissione, T‑358/11, EU:T:2015:394, punto 181 e giurisprudenza ivi citata, e del 28 febbraio 2018, Paulini/BCE, T‑764/16, non pubblicata, EU:T:2018:101, punto 29 e giurisprudenza ivi citata).
71
Più precisamente, l’eccezione di illegittimità deve essere diretta contro disposizioni dell’atto generale inerenti alla soluzione della controversia e che presentino un legame giuridico diretto con essa (sentenza del 19 giugno 2015, Italia/Commissione, T‑358/11, EU:T:2015:394, punto 181; v. altresì, in tal senso, ordinanza del 29 agosto 2013, Iran Liquefied Natural Gas/Consiglio, T‑5/13 R, non pubblicata, EU:T:2013:395, punto 32).
72
Sempre secondo costante giurisprudenza, l’esistenza di un siffatto legame può dedursi dalla constatazione che la singola decisione impugnata si basa essenzialmente su una disposizione dell’atto la cui legittimità è contestata, anche se quest’ultima non ne costituiva formalmente il fondamento giuridico (v. sentenza del 28 febbraio 2018, Paulini/BCE, T‑764/16, non pubblicata, EU:T:2018:101, punto 30 e giurisprudenza ivi citata).
73
Inoltre, il Tribunale ha dichiarato che gli orientamenti, pur non costituendo il fondamento giuridico dell’atto impugnato, possono essere contestati mediante eccezione di illegittimità se sono serviti all’adozione di tale atto (v. sentenza del 28 febbraio 2018, Paulini/BCE, T‑764/16, non pubblicata, EU:T:2018:101, punto 31 e giurisprudenza ivi citata).
74
Infine, dalla giurisprudenza risulta che un atto di portata generale ai sensi dell’articolo 277 TFUE è un atto che si applica a situazioni determinate obiettivamente e che produce i suoi effetti giuridici nei confronti di categorie di persone considerate in modo astratto (v. sentenza del 28 febbraio 2018, Paulini/BCE, T‑764/16, non pubblicata, EU:T:2018:101, punto 32 e giurisprudenza ivi citata).
75
Nel caso di specie, gli orientamenti sono un atto di portata generale, in quanto si applicano ad una categoria di persone considerate in modo astratto, vale a dire i funzionari e gli agenti dell’Unione, quando si trovano in una situazione determinata oggettivamente, vale a dire quando la loro sede di servizio si trova in paesi terzi.
76
Alla luce della giurisprudenza citata ai precedenti punti 70 e 71, occorre esaminare se esista un legame tra, da un lato, la disposizione dell’atto generale di cui trattasi, nella fattispecie l’articolo 3 degli orientamenti, nella misura in cui tiene conto del principio di coerenza regionale e, dall’altro, la decisione impugnata.
77
A tal riguardo, occorre rilevare che, in una nota dell’APN del 7 aprile 2016 indirizzata ai capi delegazione dell’Unione in Etiopia (in prosieguo: la «nota del 7 aprile 2016»), si afferma quanto segue:
«(...) sulla base [degli orientamenti], una verifica supplementare della valutazione globale dovrebbe tener conto [del principio di] coerenza regionale e dei risultati dei paesi comparabili, nonché di altri elementi pertinenti. Di conseguenza, le raccomandazioni finali hanno tenuto conto di tali considerazioni, ivi compreso il parere espresso dai servizi geografici (...) del SEAE e della Commissione».
78
Peraltro, l’APN, nella decisione di rigetto dei reclami, afferma che «la lieve diminuzione del punteggio per [il parametro delle altre condizioni locali di vita] si ricollega anche alla qualità dei servizi pubblici in Etiopia che, conformemente alle informazioni fornite dalla [d]elegazione dell’U[nione] e alla luce [del principio di] coerenza regionale, sembra essere stata [sottovalutata]».
79
Pertanto, da quanto precede risulta che sussiste un legame tra, da un lato, la disposizione dell’atto generale di cui trattasi, nella fattispecie l’articolo 3 degli orientamenti, nella misura in cui tiene conto del principio di coerenza regionale, e, dall’altro, la decisione impugnata. Tale circostanza non è del resto contestata dal SEAE.
80
Pertanto, occorre considerare ricevibile l’eccezione di illegittimità sollevata dai ricorrenti ed esaminarla nel merito.
81
Anzitutto, occorre sottolineare che, per giurisprudenza consolidata, le istituzioni dispongono di un ampio potere discrezionale quanto ai fattori e agli elementi da prendere in considerazione in sede di adeguamento delle retribuzioni dei funzionari (v. sentenza del 25 settembre 2002, Ajour e a./Commissione, T‑201/00 e T‑384/00, EU:T:2002:224, punto 47 e giurisprudenza ivi citata).
82
Nella fattispecie, occorre ritenere che l’ICV fa parte della retribuzione dei funzionari e degli agenti con sede di servizio in paesi terzi. Infatti, conformemente all’articolo 62 dello Statuto, la retribuzione dei funzionari comprende lo stipendio base, gli assegni familiari e le indennità. Ai sensi dell’articolo 1 ter, lettera a), dello Statuto, salvo disposizioni contrarie dello stesso, il SEAE è equiparato, ai fini dell’applicazione dello Statuto, alle istituzioni dell’Unione. Poiché l’allegato X dello Statuto non prevede disposizioni contrarie riguardo agli elementi ricompresi nella nozione di retribuzione, l’ICV deve essere considerata come facente parte della retribuzione dei funzionari e degli agenti con sede di servizio in paesi terzi.
83
Inoltre, è giocoforza constatare che l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, nella sua versione applicabile alla controversia, risulta dalle modifiche apportate dal regolamento (UE, Euratom) n. 1023/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2013, che modifica lo Statuto e il RAA (GU 2013, L 287, pag. 15). Quanto alle ragioni che hanno giustificato tali modifiche, il considerando 27 del regolamento n. 1023/2013 dispone che «[è] opportuno (...) modernizzare le condizioni di lavoro del personale distaccato in paesi terzi e renderle più efficienti in termini di costi, conseguendo nel contempo risparmi sui costi» e che «dovrebbe essere possibile predisporre un’ampia gamma di parametri per fissare [l’ICV] senza incidere sull’obiettivo generale di conseguire risparmi sui costi».
84
A tal fine, l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, nella versione di cui al regolamento (Euratom, CECA, CEE) n. 3019/87 del Consiglio, del 5 ottobre 1987, che stabilisce disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari delle Comunità europee con sede di servizio in un paese terzo (GU 1987, L 286, pag. 3), è stato semplificato. In sostanza, l’elenco dei parametri da prendere in considerazione per fissare l’ICV è stato reso esemplificativo, le precisazioni relative ai coefficienti, ai valori di tali parametri e alle percentuali dell’importo di riferimento sono state soppresse ed è stato aggiunto il paragrafo 3, secondo il quale l’APN fissa disposizioni particolareggiate di attuazione di detto articolo (sentenza sull’impugnazione, punto 79).
85
Ne consegue che l’intenzione del legislatore dell’Unione è stata quella di lasciare all’APN un certo margine di discrezionalità per tener conto dei fattori e degli elementi connessi a fini più generali, come, ad esempio, ma non soltanto, quello di garantire l’obiettivo generale di conseguire risparmi sui costi, purché la finalità dell’ICV sia rispettata, che è quella di compensare, con il riconoscimento di un’indennità, condizioni di vita esistenti nella sede di servizio del funzionario più disagiate rispetto alle condizioni normali di vita dell’Unione.
86
A tal riguardo, occorre rilevare che, conformemente all’articolo 3 degli orientamenti, oltre al principio di coerenza regionale, l’APN tiene conto, da un lato, di altri fattori e di altri elementi non strettamente connessi alla finalità di confrontare le condizioni di vita delle sedi di servizio in paesi terzi con quelle normali dell’Unione, vale a dire l’impatto di bilancio, il livello di coerenza con schemi di difficoltà paragonabili stabiliti da ciascuno Stato membro e con altri schemi di difficoltà paragonabili, pubblici o privati, gli obiettivi di politica generale e, infine, i problemi relativi all’assunzione nonché, d’altra parte, altri elementi non inclusi nei parametri classici, quali situazioni di crisi atipiche (epidemie, crisi, ecc.). Orbene, i ricorrenti non contestano l’applicazione di tali fattori e di tali elementi.
87
Inoltre, occorre rilevare che il principio di coerenza regionale mira, conformemente alla finalità dell’ICV, a garantire l’obiettività del confronto fra le condizioni di vita esistenti nelle sedi di servizio e quelle esistenti nell’Unione. Infatti, l’applicazione di tale principio è intesa a garantire che condizioni simili esistenti in due paesi situati nella stessa regione siano valutate in modo analogo.
88
Alla luce di quanto precede e tenuto conto dell’ampio margine di discrezionalità dell’APN quanto ai fattori e agli elementi da prendere in considerazione in sede di adeguamento delle retribuzioni dei funzionari, il Tribunale conclude che l’articolo 3 degli orientamenti, nella parte in cui tiene conto del principio di coerenza regionale, non viola l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto e non può quindi essere considerato illegittimo.
89
Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dagli altri argomenti dei ricorrenti.
90
A tale riguardo, occorre rilevare, al pari del SEAE, che l’applicazione del principio di coerenza regionale non contrasta con il fatto che l’esame delle condizioni di vita delle sedi di servizio sia effettuato mediante il confronto con quelle normali dell’Unione e non è incompatibile con tale esame. Infatti, nell’ambito dell’applicazione di tale principio, i servizi geografici del SEAE si limitano a verificare se i risultati ottenuti a seguito di tale esame siano appropriati, tenuto conto delle circostanze comparabili nelle sedi di servizio situate nella stessa regione.
91
Pertanto, l’applicazione del principio di coerenza regionale ha lo scopo di verificare e, se del caso, di rettificare, non solo in diminuzione ma anche in aumento, l’esame delle condizioni di vita nelle sedi di servizio, ma non di snaturare i risultati di detto esame. In tal senso, l’applicazione del summenzionato principio non può, in linea di principio, comportare una modifica sostanziale dei risultati ottenuti in occasione dell’esame delle condizioni di vita nelle sedi di servizio. A tal riguardo, occorre constatare che, nel caso di specie, su una scala di otto gradi in termini di difficoltà delle condizioni di vita, applicando il principio di coerenza regionale l’Etiopia è scesa di un solo grado.
92
Inoltre, l’argomento invocato dai ricorrenti secondo cui l’applicazione del principio di coerenza regionale successiva all’esame delle condizioni di vita in una sede di servizio falserebbe la valutazione dei parametri di cui all’articolo 10, paragrafo 1, dell’allegato X dello Statuto deve essere respinto. Infatti, poiché l’obiettivo è quello di confrontare i punteggi attribuiti alle sedi di servizio e, se del caso, di adeguarli nel corso della terza fase prevista dall’articolo 3 degli orientamenti, l’applicazione di detto principio deve avvenire necessariamente dopo un primo esame delle condizioni di vita.
93
Infine, occorre respingere l’argomento dei ricorrenti relativo al fatto che l’applicazione del principio di coerenza regionale condurrebbe ad un’analisi o ad una soluzione arbitraria e soggettiva. Infatti, come risulta dall’esame del primo motivo, il legislatore dell’Unione ha previsto diverse misure che consentono di escludere il rischio di arbitrii nell’attuazione dell’articolo 10, paragrafo 1, terzo e quarto comma, dell’allegato X dello Statuto (v., in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Szpunar nella causa SEAE/Alba Aguilera e a., C‑427/18 P, EU:C:2019:866, paragrafo 69).
94
Pertanto, il secondo motivo di ricorso deve essere respinto.
Sul terzo motivo, attinente ad errori manifesti di valutazione
95
I ricorrenti fanno valere che la decisione impugnata è viziata da numerosi errori manifesti di valutazione, concernenti in particolare la valutazione dei parametri dell’«ambiente sanitario e ospedaliero» e delle «altre condizioni locali di vita» di cui all’articolo 10, paragrafo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto. I ricorrenti sostengono che tali errori manifesti di valutazione derivano altresì dal fatto che solo il SEAE avrebbe ritenuto che tra il 2014 e il 2016 le condizioni di vita in Etiopia fossero migliorate, mentre diversi Stati membri avrebbero considerato che erano rimaste immutate e uno Stato membro avrebbe addirittura constatato un loro peggioramento.
96
In primo luogo, per quanto riguarda il parametro relativo all’«ambiente sanitario e ospedaliero», i ricorrenti indicano che era stato attribuito un punteggio di 4 su 5 all’Etiopia, classificato come «paese ad alto rischio sanitario» secondo la carta sanitaria comparativa redatta da International SOS. Orbene, paesi come il Madagascar, l’Uganda, lo Zambia, lo Zimbabwe o le Comore, parimenti classificati dalla medesima organizzazione come «paesi ad alto rischio sanitario», avevano ricevuto un punteggio di 5 su 5. I ricorrenti contestano al SEAE di non aver addotto alcuna motivazione a giustificazione di tale differenza di trattamento, la quale apparirebbe pertanto del tutto arbitraria.
97
In secondo luogo, per quanto riguarda il parametro relativo alle «altre condizioni locali di vita», i ricorrenti fanno valere che le loro risposte ai questionari compilati nel 2014 e nel 2015 non sono state sufficientemente prese in considerazione dal SEAE. Quest’ultimo si sarebbe limitato a constatare che le altre condizioni locali di vita in altre sedi di servizio sarebbero più disagiate che in Etiopia, constatazione che non sarebbe suffragata da alcun elemento idoneo a consentire ai ricorrenti o al Tribunale di verificarne la fondatezza.
98
I ricorrenti fanno valere che le «altre condizioni locali di vita» in Etiopia non sono migliorate nel 2015 e non sono soltanto «alquanto difficili» rispetto a quelle esistenti nell’Unione.
99
A tal riguardo, in primo luogo, per quanto riguarda le condizioni di approvvigionamento, i ricorrenti rilevano che la situazione resta critica, tenuto conto delle rigide norme in materia di importazione di prodotti, in particolare alimentari, in un paese in cui l’economia è interamente controllata dallo Stato. In secondo luogo, per quanto riguarda la qualità dei servizi pubblici, i ricorrenti indicano che la situazione resta parimenti critica. A tal riguardo, i ricorrenti sottolineano che l’accesso a Internet è incerto, spesso interrotto e molto costoso, che le interruzioni di corrente sono quotidiane, che l’accesso all’acqua potabile è complicato, che la propagazione delle malattie quali il colera è frequente, che non vi è alcun servizio pubblico di trasporto sicuro e che la raccolta dei rifiuti avviene in modo molto irregolare. In terzo luogo, sottolineano che le opportunità di lavoro per i coniugi sono inesistenti, dal momento che una normativa dell’Etiopia vieterebbe la loro assunzione. In quarto luogo, i ricorrenti fanno valere un peggioramento della qualità delle attività sportive e culturali a causa dei rischi per la sicurezza a partire dal 2014. In quinto luogo, essi affermano che la qualità degli istituti scolastici è rimasta invariata dal 2014. Infine, in sesto luogo, i ricorrenti sostengono che il fatto che l’Etiopia non abbia ratificato la convenzione di Vienna sulle relazioni consolari, del 24 aprile 1963, dovrebbe essere preso in considerazione al fine di determinare la difficoltà delle condizioni di vita alle quali sono esposti i funzionari e gli agenti dell’Unione che hanno la loro sede di servizio in tale paese.
100
In terzo luogo, per quanto riguarda i dati comunicati dagli Stati membri, i quali devono essere presi in considerazione dal SEAE nell’ambito della terza fase prevista dall’articolo 3 degli orientamenti, i ricorrenti fanno valere che solo il SEAE ha ritenuto che le condizioni di vita in Etiopia fossero migliorate tra il 2014 e il 2016. Infatti, essi affermano che tale valutazione è manifestamente contraddetta dai dati suddetti, dal momento che il Regno del Belgio, la Repubblica ceca, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania, l’Irlanda, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica italiana, la Repubblica di Polonia, la Repubblica di Finlandia, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord e gli Stati Uniti d’America avrebbero considerato che le condizioni di vita in Etiopia erano rimaste immutate. La Repubblica d’Austria, dal canto suo, avrebbe constatato un peggioramento delle condizioni di vita.
101
Il SEAE contesta gli argomenti dei ricorrenti.
Considerazioni preliminari
102
Occorre anzitutto ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, nei settori in cui il legislatore dell’Unione dispone di un ampio potere discrezionale, il controllo di legittimità esercitato dal giudice dell’Unione è limitato al controllo della regolarità procedurale, dell’esattezza materiale dei fatti, nonché dell’assenza di errore manifesto di valutazione o di sviamento di potere (sentenze del 15 maggio 1997, N/Commissione, T‑273/94, EU:T:1997:71, punto 125; del 16 luglio 1998, Y/Parlamento, T‑144/96, EU:T:1998:173, punto 34, e del 14 maggio 2002, Antas de Campos/Parlamento, T‑194/00, EU:T:2002:119, punto 37).
103
Nei casi in cui un’istituzione disponga di un ampio potere discrezionale, è di fondamentale importanza controllare che nei procedimenti amministrativi siano rispettate le garanzie offerte dall’ordinamento giuridico dell’Unione. Fra queste garanzie si annoverano in particolare l’obbligo dell’istituzione competente di esaminare in modo accurato e imparziale tutti gli elementi rilevanti della fattispecie e il diritto ad una decisione sufficientemente motivata (sentenze del 21 novembre 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, punto 14; del 7 maggio 1992, Pesquerias De Bermeo e Naviera Laida/Commissione, C‑258/90 e C‑259/90, EU:C:1992:199, punto 26, e dell’8 settembre 2009, ETF/Landgren, T‑404/06 P, EU:T:2009:313, punto 163).
104
Peraltro, dalla giurisprudenza risulta che, al fine di stabilire se tale istituzione abbia commesso un manifesto errore nella valutazione di fatti complessi tale da giustificare l’annullamento di un atto, gli elementi di prova addotti dalla parte ricorrente devono essere sufficienti a privare di plausibilità le valutazioni dei fatti considerati in tale atto. Con riserva di tale esame di attendibilità, non compete al Tribunale sostituire la propria valutazione di fatti complessi a quella dell’autore di tale atto (v., in tal senso, sentenza dell’11 febbraio 2015, Spagna/Commissione, T‑204/11, EU:T:2015:91, punto 32 e giurisprudenza ivi citata).
105
Inoltre, la giurisprudenza è consolidata nel senso che, da un lato, un atto amministrativo gode di una presunzione di legittimità (v., in tal senso, sentenza del 13 luglio 2000, Griesel/Consiglio, T‑157/99, EU:T:2000:192, punto 25 e giurisprudenza ivi citata) e, dall’altro, che l’onere della prova grava, in linea di principio, su colui che allega un fatto, di modo che spetta ai ricorrenti fornire quanto meno indizi sufficientemente precisi, obiettivi e concordanti, atti a suffragare la verità o la verosimiglianza dei fatti invocati a sostegno della loro asserzione (v., in tal senso, sentenza del 6 marzo 2001Connolly/Commissione, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, punto 113).
106
È alla luce di tali principi giurisprudenziali che occorre esaminare gli argomenti dedotti dai ricorrenti a sostegno del terzo motivo, vertente su errori manifesti di valutazione.
107
Nel caso di specie, dagli atti risulta che il punteggio totale risultante dalla valutazione dell’Etiopia per l’anno 2015 era di 15 punti. Poiché tale punteggio era superiore alla soglia di 14 punti richiesta dall’articolo 1, paragrafo 3, degli orientamenti al fine della fissazione della percentuale dell’ICV al 30% dell’importo di riferimento, il personale dell’Unione con sede di servizio in Etiopia ha potuto beneficiare del versamento dell’ICV in tale percentuale.
108
In seguito alla valutazione annuale per fissare la percentuale dell’ICV applicabile a partire dal 1o gennaio 2016, conformemente al sistema in tre fasi previsto all’articolo 3 degli orientamenti, il punteggio attribuito all’Etiopia è stato fissato in 13 punti, passando sotto la soglia di 14 punti, punteggio al quale corrisponde, conformemente all’articolo 1, paragrafo 3, di detti orientamenti, una percentuale di ICV pari al 25% dell’importo di riferimento.
109
In particolare, la riduzione di due punti del punteggio attribuito all’Etiopia per il 2016 corrisponde ad una riduzione dei punteggi attribuiti ai parametri «ambiente ospedaliero e sanitario» e «altre condizioni locali di vita», ridotti ciascuno di un punto rispetto al 2015 (passando da 5 a 4 punti per il primo e da 3 a 2 punti per il secondo). Secondo l’articolo 1, paragrafo 2, degli orientamenti, tale riduzione significa che l’«ambiente ospedaliero e sanitario», inizialmente considerato come «estremamente difficile» rispetto a quello normale nell’Unione, è adesso considerato «molto difficile». Quanto alle «altre condizioni locali di vita», inizialmente considerate «difficili», esse sono adesso ritenute «alquanto difficili».
Sul parametro «ambiente sanitario e ospedaliero»
110
Occorre ricordare che, conformemente all’articolo 2, paragrafo 1, degli orientamenti, il punteggio per il parametro «ambiente sanitario e ospedaliero» deve essere attribuito sulla base della carta sanitaria comparativa redatta da International SOS e, se del caso, sulla base di altre informazioni fornite da fonti affidabili a carattere internazionale, pubbliche o private.
111
Risulta dagli atti che l’Etiopia è stata classificata come un «paese ad alto rischio sanitario» dalla carta sanitaria comparativa redatta da International SOS nel dicembre 2015. Inoltre, secondo il SEAE, tale classificazione è stata confermata dalla Falck Global Assistance, società incaricata di effettuare le evacuazioni mediche per conto del SEAE. In udienza, il SEAE ha affermato che alle sedi di servizio situate in «paesi ad alto rischio sanitario» veniva attribuito un punteggio di 4 o 5 punti.
112
Peraltro, l’APN indica, nella nota del 7 aprile 2016, che «il punteggio di 5 [punti] ([su] una scala da 1 a 5 [punti]) per il parametro del[l’“ambiente sanitario e ospedaliero”] è riservato a paesi molto pericolosi come il Sud Sudan, la Repubblica centrafricana o la Somalia in cui la potenziale esposizione a rischi per la salute è considerata più grave».
113
Inoltre, nella decisione di rigetto dei reclami, l’APN precisa quanto segue:
«[S]i deve ammettere che nella stessa regione esistano paesi in cui la potenziale esposizione a rischi per la salute è ancora più grave. Tali paesi hanno ottenuto il punteggio più alto sul parametro [“ambiente sanitario e ospedaliero”] per l’anno 2016: Madagascar, Uganda, Zambia, Zimbabwe, Comore, Eritrea, Somalia, Sudan e Sud Sudan (...)».
114
Il Tribunale ritiene che, certamente, il fatto che l’Etiopia sia l’unico «paese ad alto rischio sanitario» figurante sulla carta sanitaria comparativa redatta da International SOS nel dicembre 2015 cui è stato attribuito un punteggio di 4 punti, e non di 5 punti, possa sollevare taluni dubbi quanto alla valutazione effettuata dall’APN. Tuttavia, essi non possono essere tali da far concludere che il SEAE abbia oltrepassato i limiti che circoscrivono il margine di discrezionalità che il legislatore ha inteso attribuirgli nella fissazione dell’ICV.
115
Infatti, l’articolo 2, paragrafo 1, degli orientamenti prevede che il punteggio per il parametro «ambiente sanitario e ospedaliero» sia determinato sulla base della carta sanitaria comparativa redatta da International SOS, ma detto articolo non impone una corrispondenza tra i livelli della scala utilizzata da tale carta e il punteggio che deve essere attribuito a tale parametro. Pertanto, la decisione del SEAE di attribuire all’Etiopia un punteggio di 4 punti non viola detta disposizione.
116
Inoltre, il SEAE si è avvalso dell’informazione fornita dalla Falck Global Assistance al fine di confermare la valutazione del parametro «ambiente sanitario e ospedaliero» in Etiopia che occorreva dedurre dalla carta sanitaria comparativa redatta da International SOS.
117
Per di più, l’esame del livello di difficoltà dell’ambiente sanitario e ospedaliero di una determinata sede di servizio si rivela essere un’operazione complessa che richiede di valutare un’ampia gamma di fattori, come, in particolare, lo standard delle cure mediche e dentistiche disponibili, l’accesso ai medicinali su prescrizione medica, la presenza di malattie infettive gravi e l’esistenza di barriere culturali, linguistiche o amministrative.
118
Infine, occorre rilevare, come sottolinea giustamente il SEAE, che né il gruppo tecnico ICV né il comitato EUDEL hanno emesso parere negativo sulla diminuzione dell’ICV per l’Etiopia a partire dal 1o gennaio 2016.
119
Peraltro, i ricorrenti hanno sostenuto in udienza che le informazioni fornite dalla Falck Global Assistance non erano attendibili, tenuto conto del fatto che dal sito Internet di detta società risultava che essa non operava in Etiopia. Occorre rilevare che, sebbene tale argomento sia stato sollevato dai ricorrenti nei loro reclami, prodotti in allegato al ricorso, esso non è stato dedotto nel corpo di quest’ultimo.
120
A tal riguardo, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, gli allegati agli atti di parte possono essere presi in considerazione solo in quanto diretti a suffragare o a completare motivi o argomenti espressamente invocati dai ricorrenti nel testo dei loro atti. Infatti, non spetta al Tribunale ricercare ed individuare, negli allegati, i motivi e gli argomenti sui quali, a suo parere, il ricorso dovrebbe essere fondato, atteso che gli allegati assolvono ad una funzione meramente probatoria e strumentale (v., in tal senso, sentenza del 10 giugno 2020, Sammut/Parlamento, T‑608/18, EU:T:2020:249, punto 25 e giurisprudenza ivi citata).
121
Inoltre, ai sensi dell’articolo 84, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, è vietata la produzione di mezzi o argomenti nuovi in corso di causa, a meno che essi si basino su elementi di diritto o di fatto emersi durante il procedimento (sentenza del 15 luglio 2015, Dennekamp/Parlamento, T‑115/13, EU:T:2015:497, punto 80) o costituiscano l’ampliamento di un motivo già enunciato, direttamente o implicitamente, nell’atto introduttivo del procedimento e strettamente connesso con questo (v., in tal senso, sentenza del 29 novembre 2012, Thesing e Bloomberg Finance/BCE, T‑590/10, non pubblicata, EU:T:2012:635, punto 24 e giurisprudenza ivi citata).
122
Orbene, nel caso di specie, si tratta di un argomento nuovo dedotto in udienza e che non è stato avanzato in sede di ricorso, pur basandosi su elementi di fatto già noti ai ricorrenti al momento del deposito di detto atto (v., in tal senso, sentenza del 22 novembre 2017, von Blumenthal e a./BEI, T‑558/16, non pubblicata, EU:T:2017:827, punto 50). Tale argomento non costituisce neppure l’ampliamento di un motivo precedentemente dedotto, direttamente o implicitamente, nel ricorso con il quale presenterebbe uno stretto collegamento. Pertanto, esso deve essere respinto in quanto irricevibile.
123
In ogni caso, le informazioni fornite dalla Falck Global Assistance non possono essere considerate prive di attendibilità per la sola ragione che detta società non opera in Etiopia.
124
In tali circostanze, si deve concludere, alla luce di quanto precede, che dal fascicolo non risulta che il SEAE abbia commesso un errore manifesto di valutazione riguardante la valutazione del parametro «ambiente sanitario e ospedaliero». Più precisamente, gli elementi del fascicolo non consentono al Tribunale di privare di plausibilità la valutazione effettuata dal SEAE secondo cui l’ambiente sanitario e ospedaliero in Etiopia è «molto difficile» mentre quello del Madagascar, dell’Uganda, dello Zambia, dello Zimbabwe e delle Comore, in particolare, è «estremamente difficile».
Sul parametro «altre condizioni locali di vita»
125
Occorre ricordare, come è stato segnalato al precedente punto 109, che il punteggio attribuito all’Etiopia per il parametro «altre condizioni locali di vita» è stato ridotto di un punto, passando da 3 punti per l’anno 2015 a 2 punti per l’anno 2016. Ciò significa che le «altre condizioni locali di vita», inizialmente considerate «difficili», sono adesso ritenute «alquanto difficili».
126
Occorre altresì ricordare che, conformemente all’articolo 2, paragrafo 5, degli orientamenti, il punteggio per il parametro «altre condizioni locali di vita» si determina sulla base dei dati comunicati dalle delegazioni in risposta a un questionario e, se del caso, sulla scorta di altre informazioni fornite da fonti affidabili a carattere internazionale, pubbliche o private. In particolare, i dati che le delegazioni devono comunicare riguardano cinque criteri, vale a dire «le condizioni di approvvigionamento», «i servizi pubblici», «le infrastrutture scolastiche per i figli del personale», «le opportunità di lavoro per i coniugi» e «le attività sportive e culturali».
127
Quanto al sistema istituito per attribuire punteggi ai cinque criteri inclusi nel parametro «altre condizioni locali di vita» e, tramite esso, a detto parametro, risulta dal foglio di valutazione elaborato dal SEAE a partire dai dati comunicati dalle delegazioni dell’Unione in Etiopia che ai cinque criteri può essere attribuito complessivamente un totale massimo di 54 punti. Una legenda che figura su tale foglio informativo stabilisce la corrispondenza tra, da un lato, i punteggi, da 0 a 54 punti, ripartiti in cinque scaglioni, che possono essere attribuiti ai cinque criteri complessivamente e, dall’altro, il punteggio, da 1 a 5 punti, corrispondente a ciascuno scaglione, che va attribuito al parametro «altre condizioni locali di vita». Da tale legenda risulta che un punteggio compreso tra 11 e 21 punti per i cinque criteri complessivamente corrisponde a un punteggio di 2 punti per il parametro «altre condizioni locali di vita», mentre un punteggio compreso tra 22 e 29 punti per i cinque criteri complessivamente corrisponde a un punteggio di 3 punti per detto parametro.
128
Nel caso di specie, sul totale massimo di 54 punti attribuibili ai cinque criteri complessivamente, il punteggio per l’anno 2015 era di 24 punti, mentre era di 20 punti per l’anno 2016. Questi quattro punti di differenza corrispondono a una riduzione dei punteggi attribuiti ai criteri «servizi pubblici» e alle «opportunità di lavoro per i coniugi», passando da 5 a 2 punti per il primo e da 3 a 2 punti per il secondo. I punteggi attribuiti agli altri tre criteri sono rimasti invariati.
129
Tuttavia, il SEAE afferma, senza essere contraddetto dai ricorrenti su tale punto, che il criterio che ha realmente portato ad una modifica del punteggio attribuito al parametro «altre condizioni locali di vita» è quello riguardante i «servizi pubblici». Infatti, dal foglio informativo fornito dal SEAE risulta che, anche se il punteggio attribuito al criterio «opportunità di lavoro per i coniugi» fosse rimasto invariato, quello attribuito al parametro «altre condizioni locali di vita» sarebbe comunque diminuito di un punto a causa della riduzione del punteggio attribuito al criterio «servizi pubblici». Risulta dagli atti di causa che il SEAE ha affermato di aver preso in considerazione il questionario compilato dalle delegazioni dell’Unione in Etiopia riguardante le «altre condizioni locali di vita» al fine di attribuire un punteggio a detto parametro, conformemente all’articolo 2, paragrafo 5, degli orientamenti. A tal riguardo, nella nota del 7 aprile 2016, l’APN ha indicato quanto segue:
«[L]e informazioni riguardanti le “altre condizioni locali di vita” sono state prese in considerazione in primo luogo durante la valutazione iniziale basata sul contributo e-ICV della [d]elegazione. I dati descritti nel questionario e relativi alle altre condizioni locali di vita hanno ricevuto un punteggio (...) Conformemente a tale valutazione, il parametro delle “altre condizioni locali di vita” per l’Etiopia ha ottenuto il punteggio di 2 (su una scala da 1 a 5)».
130
Dal fascicolo risulta altresì che le risposte fornite dalle delegazioni dell’Unione in Etiopia nel questionario riguardante il criterio «servizi pubblici», ivi compreso il parametro «altre condizioni locali di vita» del 2014, per la fissazione dell’ICV applicabile nel 2015, e quelle fornite per l’anno 2015 per la fissazione dell’ICV applicabile nel 2016, sono le stesse.
131
Per quanto riguarda il criterio «servizi pubblici», risulta dalle risposte delle delegazioni dell’Unione in Etiopia fornite nel questionario, in sostanza, che in tale paese non possono essere utilizzati né i trasporti pubblici né il servizio di taxi. Inoltre, l’assistenza della polizia locale non è garantita, cosicché, in caso di urgenza, i funzionari e gli agenti delle delegazioni dell’Unione in Etiopia devono ricorrere al servizio di sicurezza di dette delegazioni. Infine, non esiste un sistema di gestione dei rifiuti, e la raccolta dei rifiuti è organizzata localmente in taluni quartieri di Addis Abeba (Etiopia).
132
Occorre rilevare che l’esame della qualità dei servizi pubblici di una determinata sede di servizio si rivela essere un’operazione complessa che richiede di valutare un’ampia gamma di fattori, in particolare l’affidabilità dei trasporti pubblici e privati, dei vigili del fuoco, dei servizi di ambulanza, di polizia e gendarmeria e di gestione dei rifiuti.
133
A tal riguardo, conformemente alla giurisprudenza ricordata al precedente punto 104, nella valutazione di fatti complessi tali da giustificare l’annullamento di un atto, il controllo del Tribunale deve limitarsi a verificare se i ricorrenti siano riusciti a privare di plausibilità la valutazione dei fatti considerati in tale atto.
134
I ricorrenti fanno valere, in sostanza, che la qualità dei servizi pubblici non è migliorata nel 2015 e che essa resta critica. Infatti, l’accesso a Internet è incerto, spesso interrotto e molto costoso, le interruzioni di corrente sono quotidiane, l’accesso all’acqua potabile è complicato e la propagazione delle malattie come il colera è frequente, non vi è alcun servizio pubblico di trasporto sicuro e la raccolta dei rifiuti avviene in modo molto irregolare.
135
Inoltre, in udienza i ricorrenti hanno segnalato che le risposte date dalle delegazioni dell’Unione in Etiopia nei questionari riguardanti i criteri «servizi pubblici» dell’anno 2014 per la fissazione dell’ICV applicabile nel 2015 e quelle fornite per l’anno 2015 per la fissazione dell’ICV applicabile nel 2016 non sono cambiate. Il SEAE non avrebbe tuttavia spiegato il motivo della diminuzione del punteggio attribuito a tale criterio.
136
In primo luogo, occorre rilevare che il SEAE non ha fornito alcun elemento in grado di contestare gli argomenti dedotti dai ricorrenti.
137
Dall’altro lato, il SEAE non ha esposto, in modo plausibile, le ragioni per le quali ha ritenuto che la qualità dei servizi pubblici fosse migliorata tra il 2014 e il 2015, rendendo opportuna la riduzione del punteggio attribuito a tale criterio da 5 a 2 punti. Infatti, tali ragioni non risultano dal fascicolo e, interrogato al riguardo in udienza, il SEAE ha segnalato di non avere elementi da far valere diversi da quelli contenuti agli atti e, in sostanza, che non era quindi in grado di rispondere al quesito del Tribunale su tale punto.
138
È certamente vero che l’APN, nella decisione di rigetto dei reclami, afferma che «la lieve diminuzione del punteggio per [il parametro relativo alle altre condizioni locali di vita] si ricollega anche alla qualità dei servizi pubblici in Etiopia che, conformemente alle informazioni fornite dalla [d]elegazione dell’U[nione] e alla luce [del principio di] coerenza regionale, sembra essere stata [sottovalutata]».
139
Tuttavia, è giocoforza constatare che l’Etiopia non figura tra i paesi africani i cui punteggi sono stati adeguati in applicazione del principio di coerenza regionale nel rapporto redatto a seguito della seconda fase prevista all’articolo 3 degli orientamenti, in cui il SEAE procede a una verifica della valutazione dei punteggi attribuiti nella prima fase alla luce della coerenza regionale. Inoltre, sebbene il SEAE, interrogato al riguardo in udienza, non abbia contestato che il principio di coerenza regionale poteva essere stato applicato al caso di specie, esso ha affermato, in sostanza, di non essere in grado di spiegare concretamente in che modo l’applicazione di tale principio avesse avuto un’influenza sulla decisione impugnata.
140
Pertanto, tenuto conto, da un lato, degli argomenti dei ricorrenti secondo cui la qualità dei servizi pubblici in Etiopia non sarebbe migliorata tra il 2014 e il 2015 e, dall’altro, dell’assenza di spiegazioni da parte del SEAE in grado di giustificare la diminuzione del punteggio attribuito al criterio dei «servizi pubblici», si deve concludere che il SEAE ha commesso un errore manifesto di valutazione riguardo alla valutazione di detto criterio.
141
Per quanto riguarda le conseguenze di un siffatto errore manifesto di valutazione sulla decisione impugnata, occorre ricordare (v. punto 128 supra) che il criterio che ha comportato la diminuzione di un punto del punteggio attribuito al parametro «altre condizioni locali di vita» è quello riguardante i «servizi pubblici», di modo che il punteggio totale attribuito all’Etiopia è stato di 13 punti per l’anno 2016. Orbene, la riduzione della percentuale dell’ICV effettuata dalla decisione impugnata risulta dal fatto che il punteggio attribuito all’Etiopia è passato sotto la soglia di 14 punti. In tali circostanze, l’errore manifesto commesso nella valutazione del criterio «servizi pubblici» è tale da giustificare l’annullamento della decisione impugnata.
142
Alla luce di quanto precede, la decisione impugnata deve essere annullata, non essendo necessario esaminare gli altri argomenti sollevati nell’ambito del terzo motivo.
Sulle spese
143
Ai sensi dell’articolo 219 del regolamento di procedura, nell’ambito del rinvio di una causa a seguito di annullamento, il Tribunale provvede sulle spese relative, da un lato, ai procedimenti instaurati dinanzi ad esso e, dall’altro, al procedimento di impugnazione dinanzi alla Corte. Inoltre, ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
144
Con la sua impugnazione, il SEAE ha chiesto l’annullamento della sentenza iniziale, in particolare nella parte in cui lo condannava alle spese. Poiché la causa è stata rinviata, nella sua sentenza sull’impugnazione la Corte ha riservato le spese.
145
Di conseguenza, spetta al Tribunale statuire nella presente sentenza sulle spese sostenute nell’ambito del procedimento dinanzi al Tribunale che ha dato luogo alla sentenza iniziale, del procedimento di impugnazione nella causa C‑427/18 P e del presente procedimento, dopo il rinvio.
146
Poiché i ricorrenti ne hanno fatto domanda, il SEAE, rimasto soccombente, dev’essere condannato alle spese relative alla presente causa nonché a quelle relative alle cause T‑119/17 e C‑427/18 P.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
La decisione ADMIN(2016) 7 del direttore generale per il bilancio e l’amministrazione del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), del 19 aprile 2016, relativa alla fissazione dell’indennità correlata alle condizioni di vita di cui all’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto – Esercizio 2016, è annullata nella parte in cui reca riduzione, a decorrere dal 1o gennaio 2016, dell’indennità correlata alle condizioni di vita versata al personale dell’Unione europea con sede di servizio in Etiopia.
2)
Il SEAE è condannato alle spese relative alle cause T‑119/17, C‑427/18 P e T‑119/17 RENV.
Gervasoni
Nihoul
Martín y Pérez de Nanclares
Così deciso e pronunciato in udienza pubblica a Lussemburgo il 12 maggio 2021.
Firme
Indice
Contesto giuridico
Lo Statuto
Il RAA
Decisioni del SEAE
Fatti
Procedimento dinanzi al Tribunale e alla Corte
Procedimento e conclusioni delle parti nel presente giudizio a seguito del rinvio
In diritto
Sul primo motivo, relativo alla violazione dell’obbligo di adottare DGE riguardanti l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto
Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, consistente nel fatto che il metodo utilizzato dal SEAE, negli orientamenti, per fissare l’ICV in una sede di servizio tiene conto del principio di coerenza regionale
Sul terzo motivo, attinente ad errori manifesti di valutazione
Considerazioni preliminari
Sul parametro «ambiente sanitario e ospedaliero»
Sul parametro «altre condizioni locali di vita»
Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.
(
1
)	L’elenco degli altri ricorrenti è allegato unicamente alla versione notificata alle parti.