61996CC0001_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 De praejudicielle spoergsmaal, som High Court of Justice, Queen's Bench Division, har forelagt i denne sag, angaar den form for opdraet, som kaldes »tremmekalveopdraet«, og som paastaas at vaere i strid med hensynet til dyrenes sundhed og liv samt med hensynet til den offentlige saedelighed og den offentlige orden, som omhandlet i EF-traktatens artikel 36.
2 High Court of Justice oensker naermere oplyst, i hvilket omfang medlemsstaterne har ret til paa grundlag af disse hensyn at begraense eksporten af dyr til andre medlemsstater, og til hermed at fravige princippet om frie varebevaegelser.
3 High Court of Justice har anfoert, at der i internationale aftaler og i et faellesskabsdirektiv er fastlagt normer, som beskytter kalve paa forskellige niveauer. High Court of Justice rejser derfor samtidig spoergsmaal om, hvorvidt Raadets direktiv 91/629/EOEF af 19. november 1991 om fastsaettelse af mindstekrav med hensyn til beskyttelse af kalve (1) er gyldigt paa baggrund af bestemmelserne i den europaeiske konvention om beskyttelse af dyr under opdraet og anbefalingen af 1988 vedroerende kvaeg.
I - Sagens retlige baggrund
A - De relevante internationale retsregler
Den europaeiske konvention om beskyttelse af dyr under opdraet
4 Den europaeiske konvention om beskyttelse af dyr under opdraet (herefter »konventionen«) »er udarbejdet i Europaraadet med det formaal at beskytte dyr under opdraet, saerlig i moderne intensive produktionssystemer« (2). Konventionen, som blev vedtaget af Europaraadet den 17. marts 1976, blev godkendt paa Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskabs vegne ved Raadets afgoerelse 78/923/EOEF af 19. juni 1978 (3).
5 Ifoelge konventionens artikel 1 finder den anvendelse »paa dyrehold samt paa pasning og husning af dyr, isaer i moderne intensivt husdyrbrug«.
6 De almindelige principper for konventionens beskyttelse af dyr under opdraet er fastlagt i kapitel I. I henhold til kapitel II nedsaettes et staaende udvalg, og der fastsaettes regler for dette udvalgs sammensaetning, funktion og kompetence. Kapitel III indeholder bestemmelser om konventionens ikrafttraedelse.
7 De naermere regler om opdraetsformer, hvor meget plads dyrene skal have samt om deres foder findes i konventionens artikel 3, 3a, 4 og 6.
8 Det foelger af konventionens artikel 9, stk. 1, at Det Staaende Udvalg skal udarbejde og vedtage anbefalinger til de kontraherende parter om gennemfoerelsen af principperne i konventionen.
9 En aendringsprotokol til konventionen blev godkendt ved artikel 1 i Raadets afgoerelse 92/583/EOEF af 14. december 1992 om tiltraedelse af aendringsprotokollen til den europaeiske konvention om beskyttelse af dyr i landbruget (4).
Anbefalingen vedroerende kvaeg
10 I anbefalingen af 21. oktober 1988 vedroerende kvaeg (herefter »anbefalingen«) er der fastsat almindelige betingelser for opdraet af kvaeg (5).
11 Ifoelge anbefalingens artikel 20 gaelder denne ikke umiddelbart i de kontraherende parters nationale retsordener, men den skal gennemfoeres paa de vilkaar, hver part finder hensigtsmaessige, naermere bestemt som led i partens lovgivning eller administrative praksis.
Bilag C: Saerlige bestemmelser vedroerende kalve
12 Bilag C til anbefalingen (herefter »bilaget«), som fastlaegger saerlige bestemmelser vedroerende kalve, blev vedtaget den 8. juni 1993.
B -
De relevante faellesskabsretlige bestemmelser
Forordning (EOEF) nr. 805/68
13 I henhold til artikel 1 i Raadets forordning (EOEF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den faelles markedsordning for oksekoed (6) omfatter den faelles markedsordning regler for priser og samhandel og gaelder bl.a. for levende tamkvaeg.
14 I forordningens artikel 22, stk. 1, andet led, opstilles der et forbud mod kvantitative restriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning i samhandelen inden for Faellesskabet.
Direktiv 91/629
15 Direktiv 91/629 har til formaal at fastlaegge mindstekrav med hensyn til beskyttelse af kalve baade for at afskaffe de forskelle, som kan fordreje konkurrencevilkaarene inden for den faelles markedsordning for kalve (7), og for at sikre deres velfaerd (8).
16 Det fremgaar af foerste betragtning til direktivet, at alle medlemsstaterne har ratificeret konventionen, og at denne ogsaa er blevet godkendt ved afgoerelse 78/923.
17 I henhold til syvende betragtning til direktivet boer Kommissionen paa grundlag af en rapport fra Den Videnskabelige Veterinaerkomité aktivt fortsaette den videnskabelige forskning for at finde frem til det eller de opdraetssystemer, som bedst kan sikre kalvenes velfaerd, og der boer derfor fastlaegges en foreloebig periode, inden for hvilken Kommissionen kan udfoere denne opgave.
18 I artikel 3, stk. 1, fastsaettes en overgangsperiode paa fire aar, i loebet af hvilken alle nye bedrifter skal opfylde visse mindstekrav, naar kalve er anbragt i enkeltbokse eller bundet i baase.
19 I henhold til artikel 4, stk. 1, skal medlemsstaterne soerge for, at kalveopdraet sker i overensstemmelse med de almindelige bestemmelser, der er fastsat i bilaget til direktivet. Dette indeholder bl.a. bestemmelser, der stiller krav til de stalde, som kalvene holdes i, og deres foder.
20 Artikel 11, stk. 2, giver medlemsstaterne mulighed for under overholdelse af traktatens almindelige bestemmelser paa deres omraader at opretholde eller indfoere strengere bestemmelser end direktivets.
II - Faktiske omstaendigheder og sagen for den nationale domstol
21 De faktiske omstaendigheder er beskrevet som foelger i forelaeggelseskendelsen.
22 I de seneste aar er der aarligt blevet eksporteret mellem 500 000 og 600 000 slagtekalve fra Det Forenede Kongerige til andre medlemsstater i Faellesskabet. Nogle af disse medlemsstater tillader, at en betydelig del af disse dyr bliver opdraettet i form af saakaldt »tremmekalveopdraet«.
23 Udtrykket »tremmekalveopdraet« angiver, at der anvendes en bokslignende indretning, som er beregnet til en enkelt slagtekalv. Ifoelge forelaeggelseskendelsen er »tremmekalveopdraet« »en kalveproduktionsmetode, hvorved kalvene opdraettes under forhold, der ikke opfylder de krav vedroerende minimumsbreddemaal for tremmekasser og vedroerende sammensaetningen af kalvenes foder, som er fastsat i konventionen og anbefalingen ...« (9).
24 Denne form for opdraet af slagtekalve har vaeret forbudt i Det Forenede Kongerige siden den 1. januar 1990, hvor Welfare of Calves Regulations 1987 traadte i kraft.
25 Sagsoegerne i hovedsagen, Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals (herefter »RSPCA«) og Compassion in World Farming Ltd (herefter »CIWF«), er dyrevaernsorganisationer, som »finder [at tremmekalveopdraet] er uforeneligt med kalvenes sundhed og velfaerd og paafoerer dyrene unoedige lidelser« (10).
26 RSPCA og CIWF har derfor opfordret Minister of Agriculture, Fisheries and Food (ministeren for landbrug, fiskeri og foedevarer, herefter »ministeren«) til paa grundlag af traktatens artikel 36 at vedtage restriktioner for eksporten af slagtekalve til medlemsstater, hvor der vil kunne blive tale om »tremmekalveopdraet« »i strid med de i Det Forenede Kongerige gaeldende krav og de internationale normer i henhold til konventionen - som samtlige medlemsstater og Faellesskabet har indvilget i at tiltraede« (11).
27 Ministeren anfoerte som svar, at Det Forenede Kongerige ikke var befoejet til at begraense eksporten af slagtekalve, og at han ud fra politiske overvejelser ikke var indstillet paa at indfoere et forbud, selv om han maatte have kompetence hertil.
28 RSPCA og CIWF anlagde herefter sag ved High Court of Justice (12), som har forelagt Domstolen foelgende spoergsmaal.
III - De praejudicielle spoergsmaal
29 »a) Samtlige medlemsstater er blevet parter i den europaeiske konvention af 1976 om beskyttelse af dyr under opdraet ... og konventionen er blevet godkendt ved Raadets afgoerelse 78/923/EOEF af 19. juni 1978 (EFT 1978 L 323, s. 12).
b) Anbefalingen af 1988 vedroerende kvaeg ... er blevet vedtaget af det i medfoer af konventionen nedsatte staaende udvalg og er traadt i kraft efter konventionens regler.
c) De normer, der er fastsat ved - og udarbejdet i medfoer af - konventionen, omfatter regler om minimumsbreddemaal for tremmebokse til kalve og om sammensaetningen af slagtekalves foder.
d) Raadets direktiv 91/629/EOEF fastsaetter bindende mindstekrav med hensyn til beskyttelse af kalve, der paa visse punkter er mindre strenge end de normer, der er fastsat ved - og udarbejdet i medfoer af - konventionen, herunder for saa vidt angaar bredden af tremmebokse til kalve og sammensaetningen af kalves foder.
e) Direktivet indeholder bemyndigelse for medlemsstaterne til paa deres omraader at opretholde eller indfoere strengere bestemmelser om beskyttelse af kalve end direktivets.
f) Slagtekalve eksporteres fra en medlemsstat A til visse andre medlemsstater (medlemsstaterne B), der har gennemfoert og/eller overholder direktivet, men som ikke har gennemfoert og/eller ikke overholder de ovenfor i punkt c) angivne normer, hvorimod medlemsstat A har gennemfoert og overholder disse normer.
g) Eksporten af kalve, der vil blive opdraettet i strid med konventionen, anses for grusom og uetisk af dyrevaernsorganisationer og en stor del af den offentlige opinion, der stoettes af anerkendte veterinaereksperter, i den medlemsstat, som eksporten sker fra.
1) Kan medlemsstat A under omstaendigheder som de ovenfor angivne paa grundlag af EF-traktatens artikel 36, herunder navnlig under henvisning til de deri naevnte hensyn til den offentlige saedelighed, den offentlige orden og/eller beskyttelse af dyrs liv eller sundhed, indfoere restriktioner for eksporten af levende kalve fra medlemsstat A med det formaal at forhindre, at disse opdraettes som tremmekalve i medlemsstaterne B?
2) Saafremt det foelger af direktivets bestemmelser, forudsat at disse er gyldige, at spoergsmaal 1) maa besvares benaegtende, oenskes det oplyst, hvorvidt disse bestemmelser er gyldige.«
30 Inden spoergsmaalene behandles, skal det undersoeges, om der - som det er blevet anfoert under sagen - foreligger omstaendigheder, som bevirker, at Domstolen ikke boer besvare de forelagte spoergsmaal.
IV - Om de praejudicielle spoergsmaals antagelse til realitetsbehandling
31 Den franske regering har under retsmoedet, uden dog at fremsaette en egentlig formalitetsindsigelse, anfoert, at det foerste spoergsmaal er af teoretisk eller hypotetisk karakter, eftersom der ikke foreligger en hindring for samhandelen mellem medlemsstaterne. Efter den franske regerings opfattelse kan en national ret ikke tage stilling til, om en beslutning, som endnu ikke er truffet, er noedvendig og proportional.
32 I henhold til Domstolens faste praksis »tilkommer det udelukkende de nationale retsinstanser, for hvem en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retslige afgoerelse, som skal traeffes, paa grundlag af omstaendighederne i den konkrete sag at vurdere, saavel om en praejudiciel afgoerelse er noedvendig for, at de kan afsige dom, som relevansen af de spoergsmaal, de forelaegger Domstolen« (13). Det foelger heraf, at »naar de af den nationale retsinstans stillede spoergsmaal vedroerer fortolkningen af en bestemmelse i faellesskabsretten, er Domstolen ... principielt forpligtet til at traeffe afgoerelse herom« (14).
33 Det er klart, at de forelagte spoergsmaal direkte vedroerer faellesskabsretten, eftersom de angaar fortolkningen af traktatens artikel 36 og gyldigheden af direktiv 91/629.
34 Domstolen har imidlertid ogsaa udtalt, at den med henblik paa at efterproeve sin kompetence, kan undersoege de omstaendigheder, som har foranlediget den nationale ret til at forelaegge de praejudicielle spoergsmaal. I denne forbindelse har Domstolen fastslaaet, at den ikke kan traeffe afgoerelse vedroerende et praejudicielt spoergsmaal fra en national ret, »naar det klart fremgaar, at den af den nationale retsinstans oenskede fortolkning eller vurdering af en faellesskabsbestemmelses gyldighed savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller naar problemet er af hypotetisk karakter, og Domstolen ikke raader over de faktiske og retlige oplysninger, som er noedvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spoergsmaal ...« (15).
35 Det maa for det foerste konstateres, at det ikke reelt kan bestrides, at der er sammenhaeng mellem de stillede spoergsmaal og hovedsagen. Hovedsagen angaar indfoerelse af udfoerselsrestriktioner begrundet i dyrebeskyttelseshensyn, og den haenger uloeseligt sammen med fortolkningen af traktatens artikel 36, som er genstanden for det foerste spoergsmaal. Spoergsmaalet om, hvorvidt en medlemsstat kan benytte traktatens artikel 36, beror ligeledes - som det senere vil fremgaa (16) - i det mindste delvist paa, om det paagaeldende omraade er blevet harmoniseret ved et direktiv, og det er derfor af afgoerende betydning, om direktiv 91/629, som fastlaegger mindstekrav med hensyn til beskyttelse af kalve, er gyldigt.
36 Problemstillingen er heller ikke hypotetisk. Det fremgaar klart af den fremstilling af sagens faktiske og retlige omstaendigheder, som den forelaeggende ret har givet i forelaeggelseskendelsen, at hovedsagen drejer sig om, hvorvidt ministeren har en skoensbefoejelse til at afslaa at vedtage foranstaltninger med hjemmel i artikel 36 (17). Det fremgaar af hovedsagens akter, at denne, som i oevrigt er anlagt af dyrevaernsorganisationer, netop har til formaal at opnaa, at ministerens beslutning ophaeves (18).
37 Det er rigtigt, at hovedsagen har det saerpraeg, at den ikke angaar en positiv retsakt udstedt af Det Forenede Kongeriges regering, men et afslag paa at udstede en saadan retsakt. Det er ministerens afslag paa at traeffe beslutning om at forbyde eller begraense eksporten af kalve til de andre medlemsstater, som bestrides for High Court of Justice, og som har givet anledning til de praejudicielle spoergsmaal.
38 Den nationale ret vil saaledes ikke noedvendigvis paa grundlag af den fortolkning, som Domstolen anmodes om at foretage af artikel 36, kunne bedoemme, om regeringsbeslutningen er lovlig eller ikke.
39 Hvis Domstolens fortolkning skulle gaa ud paa, at det er tilladt at vedtage kvantitative udfoerselsrestriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning begrundet i de af den nationale ret naevnte hensyn, vil Domstolens afgoerelse eventuelt ikke faa betydning for loesningen af hovedsagen, eftersom artikel 36 blot giver medlemsstaterne mulighed for at traeffe saadanne foranstaltninger, og ministeren i denne sag har anfoert, at han ikke finder det hensigtsmaessigt (19).
40 Dette indebaerer dog ikke, at Domstolen ikke skulle have kompetence til at besvare de praejudicielle spoergsmaal. Hvis Domstolen derimod skulle fortolke artikel 36 saaledes, at denne artikel i den foreliggende sammenhaeng ikke giver adgang til at indfoere udfoerselsrestriktioner, vil dette betyde, at den omtvistede beslutning er lovlig.
41 Herudover fremgaar det af de forelagte spoergsmaal, at High Court of Justice ikke forventer, at Domstolen tager stilling til, om en konkret retsakt udstedt af den britiske minister er proportional. Der er kun tale om, hvorvidt artikel 36 kan finde anvendelse under omstaendigheder som de foreliggende.
42 Herefter boer de forelagte spoergsmaal i hvert fald antages til behandling.
V - Adgangen til at anvende traktatens artikel 36
43 Med det foerste spoergsmaal oensker den nationale ret naermere bestemt at faa oplyst, om en medlemsstat paa grundlag af traktatens artikel 36 kan begraense eller forbyde eksport af levende dyr til en anden medlemsstat med den begrundelse, at de former for opdraet, som anvendes i importmedlemsstaten, er i strid med hensynet til den offentlig saedelighed, den offentlige orden og dyrenes sundhed og liv.
44 Det maa indledningsvis konstateres, som sagsoegeren i hovedsagen da ogsaa har erkendt, at »et forbud eller en begraensning af eksporten af levende kalve fra Det Forenede Kongerige vil udgoere en kvantitativ udfoerselsrestriktion eller en foranstaltning med tilsvarende virkning i traktatens artikel 34's forstand« (20).
45 Domstolen har imidlertid i Hedley Lomas-dommen udtalt, at »det med hjemmel i traktatens artikel 36 er muligt at opretholde begraensninger af de frie varebevaegelser, som er begrundet i hensynet til beskyttelsen af dyrs sundhed og liv ...« (21). Der er intet til hinder for at overfoere dette raesonnement paa en situation, hvor det ikke drejer sig om at opretholde, men om at indfoere begraensninger, der er begrundet i de naevnte hensyn.
46 Eftersom princippet om frie varebevaegelser ubestrideligt udgoer et af grundlagene for Faellesskabet, er det betegnende, at Domstolen for nylig har beskrevet beskyttelsen af dyrs sundhed og liv som »et grundlaeggende krav i faellesskabsretten« (22).
47 Den offentlige saedelighed og den offentlige orden, som den nationale ret henviser til, er ogsaa hensyn, som i medfoer af artikel 36 kan begrunde, at der goeres undtagelse fra princippet om de frie varebevaegelser.
48 Artikel 36 kan dog ikke laengere paaberaabes, naar man ved udstedelse af faellesskabsbestemmelser har truffet de noedvendige forholdsregler for at beskytte de interesser, der er opregnet i denne artikel (23). Medlemsstaterne er navnlig, naar der er udstedt en forordning om oprettelse af en faelles markedsordning for en bestemt sektor, forpligtet til ikke at goere undtagelser fra ordningen eller i oevrigt tilsidesaette den (24).
49 I den foreliggende sag foreligger der en faelles markedsordning for oksekoed, men som Domstolen har udtalt, bevirker »... en saadan ordning i henhold til traktatens artikel 40 ikke ... at landbrugsproducenterne unddrages enhver national ordning, som forfoelger andre formaal end den faelles ordning, men som ved at paavirke produktionsbetingelserne kan have indflydelse paa den nationale produktions omfang eller omkostninger og saaledes paa faellesmarkedets funktion i den paagaeldende sektor« (25).
50 Den naevnte forordning nr. 805/68 har imidlertid ikke til formaal at beskytte dyr.
51 Dette hensyn er derimod det centrale punkt i direktiv 91/629, som er et harmoniseringsdirektiv udstedt som led i den faelles landbrugspolitik. Domstolen har udtalt herom, at artikel 36 ikke laengere kan paaberaabes, »saafremt der ... i faellesskabsdirektiver foreskrives harmonisering af de foranstaltninger, der er noedvendige for at virkeliggoere det saerlige maal, som ellers kunne forfoelges med hjemmel i artikel 36« (26).
52 Bestemmelserne i direktiv 91/629 maa saaledes undersoeges med henblik paa at fastslaa, i hvilket omfang en medlemsstat, som oensker at sikre, at de i artikel 36 opregnede hensyn beskyttes, har mulighed herfor.
A - Omfanget af harmoniseringen ved direktiv 91/629
53 Harmonisering ved et direktiv afskaerer en medlemsstat fra at paaberaabe sig artikel 36, naar de ved direktivet trufne beskyttelsesforanstaltninger netop vedroerer det omraade, som de nationale myndigheder oensker at beskytte under henvisning til artikel 36.
54 I det foreliggende tilfaelde har direktivet som allerede naevnt udelukkende til formaal at beskytte kalve, hvilket ogsaa fremgaar af dets titel. Der er endog visse af direktivets regler, der specielt vedroerer »tremmekalveopdraet«. Der er i artikel 3 fastsat praecise maal for, hvor megen plads hver enkelt kalv mindst skal have til raadighed. Ligeledes fastsaettes der i punkt 11 til 14 i direktivets bilag regler om minimumskravene til kalvenes foder (27).
55 Uanset hvad man vil mene om niveauet for denne beskyttelse, bl.a. sammenholdt med de krav, som opstilles i konventionen og i anbefalingen - dette er et problem, som henhoerer under det andet spoergsmaal - fremgaar det, at direktivet rent faktisk omhandler de omraader, hvor sagsoegerne i hovedsagen oensker, at man anvender artikel 36 paa.
56 Det kan ikke tages som udtryk for manglende harmonisering, at beskyttelsesniveauet ifoelge sagsoegeren i hovedsagen ikke er tilstraekkelig hoejt. Naar det skal afgoeres, i hvilket omfang medlemsstaterne har bevaret deres befoejelser, fordi et omraade er harmoniseret, maa der laegges vaegt paa, hvor stor en del af det paagaeldende omraade der er omfattet af faellesskabsreglerne, eftersom formaalet med en harmonisering foerst og fremmest er at tilnaerme de nationale lovgivninger inden for et bestemt omraade, uanset om dette sker paa et niveau, som anses at vaere lavt.
57 Set under denne synsvinkel er der ved direktivet foretaget en fuldstaendig harmonisering af medlemsstaternes befoejelser paa omraadet.
58 Medlemsstaterne kan naturligvis udstede regler, som i hoejere grad beskytter dyrs liv og sundhed. Dette raaderum kunne maaske tages om udtryk for, at direktivet giver mulighed for at anvende artikel 36, idet medlemsstaterne i henhold til artikel 11, stk. 2, foerste punktum, »for saa vidt angaar beskyttelse af kalve fra den i stk. 1 naevnte dato (28) og under overholdelse af traktatens almindelige bestemmelser paa deres omraade [kan] opretholde eller indfoere strengere bestemmelser end dette direktivs bestemmelser«.
59 Selv om direktivet giver medlemsstaterne en vis befoejelse til at fastsaette strengere regler om beskyttelse af dyr inden for det harmoniserede omraade, fremgaar det imidlertid af de anvendte udtryk, at en medlemsstat kun kan traeffe foranstaltninger svarende til direktivets inden for medlemsstatens eget omraade og i overensstemmelse med principperne i traktaten.
60 Muligheden for at traeffe foranstaltninger i medfoer af artikel 11 begraenses saaledes af princippet om de frie varebevaegelser og kan kun gaelde paa det nationale omraade, saaledes at samhandelen inden for Faellesskabet ikke beroeres. Det Forenede Kongeriges regering har i oevrigt gjort brug af denne mulighed paa det tidspunkt, da den udstedte forbuddet mod det omtvistede »tremmekalveopdraet«.
61 Det kan saaledes konkluderes, som Det Forenede Kongeriges regering goer gaeldende (29), at artikel 36 ikke kan finde anvendelse, eftersom der ved direktiv 91/629 er foretaget en udtoemmende harmonisering.
62 Det skal imidlertid bemaerkes, som ogsaa anfoert af Kommissionen (30), at nogle af kravene med hensyn til, under hvilke forhold kalvene skal holdes (31), i medfoer af direktivets artikel 3, stk. 1, skal finde anvendelse »... fra og med den 1. januar 1994 og i en overgangsperiode paa fire aar ... [paa] alle nyopfoerte eller ombyggede bedrifter og/eller bedrifter, der tages i brug for foerste gang efter denne dato ...«.
63 Desuden bestemmes det i artikel 3, stk. 4, at
»Anvendelsesperioden for anlaeg, der er opfoert
- inden den 1. januar 1994, og som ikke opfylder kravene i stk. 1 ... under alle omstaendigheder [skal] udloebe senest den 31. december 2003
- [og at] ... den i stk. 1 naevnte overgangsperiode ... under alle omstaendigheder [skal] udloebe senest den 31. december 2007, medmindre anlaeggene paa denne dato er bragt i overensstemmelse med dette direktivs krav«.
64 For at sikre en gradvis tilpasning af bedrifterne til de nye normer har faellesskabslovgiver saaledes bestemt, at disse ikke finder anvendelse umiddelbart paa alle anlaeg. Bedrifter, som er opfoert foer den 1. januar 1994, skal foerst ved udloebet af aar 2003 overholde de normer, som gaelder for bedrifter, som er opfoert senere og i en overgangsperiode paa fire aar. Ligeledes skal de bedrifter, som er opfoert i loebet af overgangsperioden, foerst bringes i overensstemmelse med samtlige direktivets bestemmelser inden den 31. december 2007 (32).
65 Der kan saaledes samtidig findes flere kategorier af bedrifter, som har forskellige niveauer for beskyttelsen af kalve, og harmoniseringen af kravene til, under hvilke forhold kalve skal holdes, vil saaledes ikke vaere fuldstaendig gennemfoert foer paa denne sidstnaevnte dato. Det er foerst paa dette tidspunkt, at alle de bedrifter, som omfattes af direktivet, rent faktisk skal overholde samme regler.
66 Det foelger heraf, at medlemsstaterne i endnu nogle aar kan udstede regler om opdraet, eksport og import af kalve, som opdraettes under forhold, som ikke er omfattet af direktivets beskyttelsesregler, selv ifoelge aendringsdirektivet.
67 Under disse omstaendigheder forekommer det mig i den foreliggende sag logisk at anvende Domstolens praksis for, at et direktiv ikke fratager medlemsstaterne befoejelser i henhold til artikel 36, naar den frist, som direktivet fastsaetter for udstedelse af de nationale regler, der er noedvendige til overholdelse af direktiverne, endnu ikke er udloebet (33).
68 Hvad angaar den foreliggende sag fastsaettes der ikke i direktivets artikel 3 en frist for, hvornaar faellesskabsbestemmelserne skal vaere gennemfoert i national ret. Faellesskabsbestemmelserne skal finde anvendelse umiddelbart eller senere, alt efter hvornaar den paagaeldende bedrift er opfoert eller taget i brug.
69 De to situationer er dog sammenlignelige, for saa vidt som den faktiske ivaerksaettelse af direktivets beskyttelsesregler kan udskydes.
70 Medlemsstaterne kan saaledes, ligesom ved udloebet af en frist for gennemfoerelsen, indtil udloebet af de i direktivet fastsatte frister for, hvornaar reglerne om, under hvilke forhold kalve skal holdes, skal finde anvendelse, fortsat anvende artikel 36 som hjemmel for foranstaltninger, der er begrundet i hensynet til beskyttelse af dyrs liv og sundhed.
71 Det skal tilfoejes, at direktivet ikke har til formaal eller tilsigter at tage hverken den offentlige saedelighed eller den offentlige orden, som naevnt i det foerste praejudicielle spoergsmaal, i betragtning som mulig begrundelse for at anvende artikel 36.
72 Der kan endog ved et direktiv taenkes at vaere foretaget en fuldstaendig harmonisering af et dyrebeskyttelsesomraade, uden at det tilfredsstiller de kredse eller pressionsgrupper, som kan give anledning til problemer med den offentlige orden, naar de finder, at et vedtaget beskyttelsesniveau er for lavt.
73 Det kan saaledes, af disse forskellige grunde, ikke kun paa grundlag af direktiv 91/629 vaere udelukket at anvende artikel 36 i den foreliggende sag, og Domstolen maa derfor tage stilling til anvendelsesomraadet for denne artikel.
B - Anvendelsesomraadet for artikel 36
1. Hedley Lomas-dommen
74 Den foreliggende sag har mange lighedspunkter med den sag, som gav anledning til Hedley Lomas-dommen.
75 Begge sager angaar specielt artikel 34 og 36, for saa vidt som den sidstnaevnte artikel paaberaabes til stoette for kvantitative restriktioner, der er begrundet i hensynet til beskyttelse af dyrs liv og sundhed.
76 Det mest karakteristiske lighedspunkt er, at aarsagen til den trufne eller oenskede foranstaltning skal soeges i forhold inden for Faellesskabets omraade, men uden for den medlemsstat, som har truffet, eller som anmodes om at traeffe foranstaltningen.
77 Som foelge heraf befinder den paagaeldende medlemsstat sig i en i forhold til de faellesskabsretlige principper og isaer princippet om frie varebevaegelser vanskelig situation, som indebaerer, at den foretager en vurdering af, om det er noedvendigt eller hensigtsmaessigt at begraense eksporten af sine varer til en anden medlemsstat paa grund af forhold, som stoettes paa en praksis, som medlemsstaten i vidt omfang ikke har egentligt kendskab til.
78 I Hedley Lomas-dommen var spoergsmaalet imidlertid, om en medlemsstat kunne paaberaabe sig artikel 36 som hjemmel til at begraense eksporten af dyr til en anden medlemsstat med den begrundelse, at denne sidste ikke overholdt bestemmelserne i et faellesskabsdirektiv om harmonisering af de foranstaltninger, som var noedvendige for at naa det tilstraebte maal. I den foreliggende sag er det saakaldte »tremmekalveopdraet« derimod tilladt i visse medlemsstater, uden at disse derved tilsidesaetter bestemmelserne i direktivet om harmonisering af beskyttelsesnormerne.
79 Trods disse forskelle, maa omstaendighederne i de to sager kunne foere til anvendelse af samme loesningsmodel.
80 Ved det direktiv, Hedley Lomas-dommen drejede sig om, var der blevet foretaget en fuldstaendig harmonisering af de foranstaltninger, som var noedvendige for at virkeliggoere det saerlige maal, som ellers kunne forfoelges med hjemmel i artikel 36, men ministeren gjorde gaeldende, at direktivets bestemmelser ikke altid blev overholdt i importmedlemsstaten.
81 I den foreliggende sag er bestemmelserne i direktivet overholdt, men der er ikke tale om en fuldstaendig harmonisering.
82 I begge tilfaelde boer en medlemsstat kunne anvende artikel 36, naar der ikke er truffet foranstaltninger, som goer det muligt at naa det maal, som forfoelges med denne artikel.
83 Paa grund af de faktiske omstaendigheder i Hedley Lomas-dommen, hvor det ikke var godtgjort, i hvilket omfang importmedlemsstaten rent faktisk havde tilsidesat faellesskabsbestemmelserne, tog Domstolen imidlertid hverken stilling til dette punkt eller til det forhold, at de faktiske omstaendigheder fandt sted uden for eksportmedlemsstatens omraade (34).
84 Domstolen fremhaevede flere gange, at afgoerelsen blev truffet i netop denne sammenhaeng (35). Dommens praejudikatvaerdi er derfor relativ (36). Dommen har kun betydning i sager, hvor det ikke er godtgjort, at bestemmelserne i et harmoniseringsdirektiv rent faktisk er tilsidesat (37). Det er ikke svaert at forstaa, at en medlemsstat i en saadan situation ikke har ret til ensidigt at indfoere udfoerselsrestriktioner.$
85 Disse omstaendigheder taget i betragtning er jeg af den opfattelse, at den foreliggende sag giver et bedre grundlag for at tage stilling til, om artikel 36 kan paaberaabes i forbindelse med forhold uden for den paagaeldende medlemsstat.
2. Anvendelse af artikel 36 med henblik paa at varetage bestemte hensyn i forbindelse med forhold uden for medlemsstaten
86 Den forelaeggende ret oensker oplyst, i hvilket omfang en medlemsstat paa grundlag af hensynet til den offentlige saedelighed, den offentlige orden og beskyttelsen af dyrs sundhed og liv kan indfoere restriktioner for eksport af kalve til medlemsstater, som tillader det saakaldte »tremmekalveopdraet«.
87 Som jeg har givet udtryk for i mit forslag til afgoerelse til Hedley Lomas-sagen (38), er jeg af den opfattelse, at en medlemsstat kun kan paaberaabe sig traktatens artikel 36 for at beskytte en deri sikret interesse paa sit eget territorium.
88 I forslaget citerede jeg generaladvokat Trabucchi, som i sit forslag til afgoerelse i Dassonville-sagen havde udtalt foelgende: »Staterne kan ... kun goere brug af disse undtagelser (undtagelserne i artikel 36) med henblik paa at beskytte deres egne interesser og ikke for at beskytte andre staters interesser ... Artikel 36 tillader udelukkende hver stat at beskytte sine egne nationale interesser. Enhver stat kan foelgelig, for at beskytte den industrielle og kommercielle ejendomsret, udelukkende vedtage begraensninger i de frie varebevaegelser med henblik paa beskyttelse af de subjektive rettigheder og oekonomiske interesser, som falder inden for deres kompetenceomraade« (39).
89 Jeg tillader mig simpelt hen her blot at henvise til den del af mit forslag til afgoerelse, hvori der redegoeres for, hvorfor anvendelsesomraadet for artikel 36 efter min opfattelse skal afgraenses snaevert (40).
90 Det foelger heraf, at eksportrestriktioner ikke kan vaere begrundede, medmindre der er hensyn at tage til den offentlige saedelighed eller den offentlige orden i eksportmedlemsstaten.
91 Paa det europaeiske samarbejdes nuvaerende udviklingstrin ville det ikke vaere rimeligt, hvis en medlemsstat kunne paaberaabe sig artikel 36 for at hindre eksport af varer med den begrundelse, at eksporten - efter medlemsstatens egen opfattelse - ville vaere i strid med hensynet til den offentlige orden eller den offentlige saedelighed i importmedlemsstaten.
92 I den foreliggende sag er det ubestridt, at den form for dyreopdraet, som angribes af CIWF, har virkninger paa Det Forenede Kongeriges omraade, selv om opdraettet udelukkende finder sted uden for dette, eftersom saavel den offentlige opinion som veterinaersagkyndige i Det Forenede Kongerige er imod, at denne form for opdraet er tilladt i visse medlemsstater.
93 Situationen er ikke den samme, som naar der er tale om varetagelse af dyrebeskyttelseshensyn. I dette tilfaelde opstaar skadevirkningerne for kalvenes sundhed og liv som foelge af den anvendte opdraetsform uden for det britiske omraade og falder derfor ikke inden for Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands kompetenceomraade.
94 Jeg skal i det foelgende behandle de i artikel 36 opregnede hensyn, som den nationale ret henviser til.
Den offentlige saedelighed
95 Selv om Domstolen i sin praksis har fundet, at den har kompetence til at fortolke indholdet af saadanne begreber som den offentlige orden (41) eller den offentlige sikkerhed (42), der - ligesom den offentlige saedelighed - er af rent national karakter, har den dog udtalt, at »det ... principielt [tilkommer] hver medlemsstat at fastlaegge kravene til den offentlige saedelighed inden for sit omraade i overensstemmelse med sine egne vaerdinormer og i den af staten valgte form« (43).
96 I de faa sager, hvori Domstolen har haft lejlighed til at udtale sig om beskyttelsen af den offentlige saedelighed i traktatens artikel 36's forstand, har der dog vaeret tale om nationale regler paa omraader, som traditionelt og almindeligvis staar i centrum for debatten om dette emne i de fleste europaeiske lande (44).
97 Selv i disse tilfaelde har Domstolen ikke undladt at fremhaeve, at medlemsstaternes kompetence er »principiel«, og at det saaledes er muligt at afvige fra dette udgangspunkt, hvis det er berettiget paa grund af omstaendighederne i sagen.
98 De formuleringer, som Domstolen har anvendt, naar den har foretaget materielle vurderinger af de forskellige nationale regler, er i oevrigt udtryk for, at Domstolen vil laegge vaegt paa at sikre, at begrebet ikke udvandes. I Henn og Darby-dommen udtalte Domstolen, at det ikke kunne bestrides, at de omhandlede lovbestemmelser var omfattet af medlemsstaternes befoejelser i henhold til artikel 36 (45). I Conegate-dommen, hvor nationale lovbestemmelser om forbud mod import af visse usoemmelige eller utugtige varer ikke kunne begrundes i hensynet til den offentlige saedelighed, udtalte Domstolen, at en vares anstoedelige karakter ikke kunne anses som tilstraekkelig alvorlig, naar den nationale lovgivning ikke indeholdt et forbud mod, at samme varer blev fremstillet eller forhandlet i medlemsstaten (46).
99 Ifoelge Domstolens faste praksis »... [er] formaalet med artikel 36 ikke at forbeholde visse omraader for medlemsstaternes enekompetence, men ... artiklen tillader, at der ved national lovgivning goeres undtagelse fra princippet om fri bevaegelighed i det omfang, dette er og forbliver begrundet for at naa de i artiklen naevnte maal« (47). Som en undtagelse fra dette princip skal artikel 36 fortolkes restriktivt (48).
100 Den offentlige saedelighed kan, uanset begrebets specielle karakter, ikke fuldstaendigt falde uden for denne regel. Hensynet hertil kan ikke paaberaabes under alle omstaendigheder paa grund af risikoen for, at hindringerne for samhandelen i Faellesskabet foroeges.
101 Det forekommer mig saaledes noedvendigt, at Domstolen forbeholder sig at foretage en mindstekontrol af begrebet den offentlige saedelighed, isaer naar der er tale om omraader, hvor fordoemmelsen i almindelighed er mindre udtalt end paa dem, som Domstolen tidligere har faaet forelagt sager om. Fordelen ved denne loesning skulle vaere at undgaa misbrug af en vid forstaaelse af begrebet (49).
102 Hertil kommer dog, at begrebet den offentlige saedelighed, alt efter hvilke medlemsstater, der er tale om, varierer i tidens loeb og afhaenger af forskellige sociale og kulturelle saerpraeg. Desuden har Domstolen ikke til opgave at udtale sig om de vaerdier, som er bestemmende for den offentlige saedelighed i en medlemsstat, og som netop af denne grund er saeregne for denne medlemsstat. Det foelger heraf, at de nationale myndigheder inden for de graenser, som foreskrives i traktaten, maa have et tilstraekkeligt skoen til at afgoere, hvilke hensyn den offentlige saedelighed indebaerer (50).
103 I denne sammenhaeng maa det efter min opfattelse vaere Domstolens opgave at fortolke artikel 36 saaledes, at man holder national praksis og nationale lovbestemmelser, som forfoelger formaal, der klart ikke kan henfoeres under den offentlige saedelighed, ude fra anvendelsesomraadet for artikel 36.
104 I den foreliggende sag forekommer det ikke at vaere klart i strid med artikel 36, at en medlemsstat finder, at hensynet til den offentlige saedelighed i denne stat omfatter den skade, som en bestemt opdraetsform, som i oevrigt udoeves med fortjeneste for oeje, uberettiget tilfoejer husdyrs liv og sundhed.
105 Ifoelge forelaeggelseskendelsen anses »eksporten af kalve, der vil blive opdraettet i strid med konventionen ... for grusom og uetisk af dyrevaernsorganisationer og en stor del af den offentlige opinion, der stoettes af anerkendte veterinaereksperter, i den medlemsstat, som eksporten sker fra« (51).
106 Det maa dog tilfoejes, at det skal godtgoeres gennem uafhaengige videnskabelige undersoegelser, at opdraetsformen virkelig er skadelig for dyrenes sundhed og liv, at de foranstaltninger, som traeffes, ikke maa vaere uforholdsmaessige i forhold til det maal, som forfoelges (52), og at det er den nationale ret, som skal traeffe den endelige afgoerelse herom.
107 Den nationale ret henviser for det andet til den offentlige orden.
Den offentlige orden
108 Domstolen anfoerte i Bouchereau-dommen med en argumentation, som kan overfoeres paa omraadet for de frie varebevaegelser, at »som begrundelse for visse indskraenkninger i de af faellesskabsretten omfattede personers ret til fri bevaegelighed forudsaetter en national myndigheds henvisning til begrebet den offentlige orden under alle omstaendigheder, at der ... foreligger en virkelig og tilstraekkelig alvorlig trussel mod et grundlaeggende samfundshensyn« (53).
109 I den foreliggende sag har sagsoegeren i hovedsagen ikke gjort gaeldende, at hensynet til den offentlige orden skulle vaere tilsidesat. Det fremgaar hoejst af sagsoegerens skriftlige indlaeg, og i mindre omfang af forelaeggelseskendelsen, at »tremmekalveopdraet anses for grusomt og har givet anledning til en voldsom reaktion i den offentlige opinion i Det Forenede Kongerige« (54).
110 Det fremgaar ikke af denne beskrivelse, at den protestbevaegelse, som er opstaaet i Det Forenede Kongerige mod tremmekalveopdraet, skulle udgoere en reel trussel mod den offentlige orden. Under disse omstaendigheder kan dette i artikel 36 angivne hensyn ikke begrunde, at man indfoerer en eksportrestriktion.
111 Hertil kommer, at det forekommer mig betaenkeligt, hvis et faellesskabsretligt princip - her princippet om de frie varebevaegelser - skulle kunne tilsidesaettes, alene som foelge af, at dets gennemfoerelse fremkalder en saadan reaktion i befolkningen, uden at der er anden grund til at begraense anvendelsen af princippet (55).
112 Det maa derfor konkluderes, at hensynet til den offentlige orden i artikel 36's forstand ikke kan begrunde, at eksporten af dyr begraenses, fordi der er risiko for en reaktion i den nationale offentlige opinion som foelge af, at en bestemt opdraetsform, som anses for grusom mod dyrene, fortsat er tilladt.
Beskyttelse af dyrs sundhed og liv
113 En medlemsstat kan ikke med hjemmel i artikel 36 begraense sin eksport paa grund af omstaendigheder, som finder sted uden for statens omraade, og som, selv om de har visse virkninger i befolkningen, dog ikke beroerer det i artikel 36 beskyttede hensyn paa statens eget geografiske omraade.
114 Dette princip maa ogsaa finde anvendelse, naar der er tale om hensynet til beskyttelse af dyrs sundhed og liv.
115 Hvis en medlemsstat kunne forbyde eller begraense eksporten af dyr, der befinder sig paa dens omraade, for at beskytte dem mod at lide overlast uden for landets graenser, ville medlemsstaterne hermed faa rettigheder over og kunne udoeve pression med hensyn til praksis og lovbestemmelser i de andre medlemsstater.
116 Faellesskabslovgiver har bestemt ikke tilsigtet, at artikel 36 skulle have et saa vidt anvendelsesomraade. Dette ville vaere i strid med artiklens formaal, som er at give medlemsstaterne mulighed for at hindre, at nationale grundlaeggende interesser rammes uforholdsmaessigt haardt som foelge af de frie varebevaegelser.
117 Denne restriktive fortolkning af artikel 36 er endnu en gang blevet bekraeftet af Domstolen i praemis 20 i den ovenfor anfoerte dom i sagen Richardt m.fl.:
»Som Domstolen flere gange har fastslaaet (jf. Campus Oil-dommen, a.st., praemis 37, vedroerende indfoerselsrestriktioner), skal artikel 36 som undtagelse til et af traktatens grundlaeggende principper fortolkes saaledes, at dens virkninger ikke udstraekkes ud over, hvad der er noedvendigt for at beskytte de interesser, som den skal sikre. Foranstaltninger, der er truffet paa grundlag af artikel 36, kan saaledes kun vaere retmaessige, saafremt de er egnede til at sikre de interesser, som beskyttes ved artiklen, og ikke begraenser samhandelen inden for Faellesskabet mere end noedvendigt« (56).
118 Jeg vil ikke haevde, at beskyttelsen af dyrs liv og sundhed ikke har betydning i forhold til de oekonomiske interesser, som ligger til grund for de frie varebevaegelser, men blot konstatere, at artikel 36 som foelge af dens plads i traktaten - der i hoej grad er afgoerende for afgraensningen af artiklens territoriale anvendelsesomraade - ikke er et egnet middel til afgoerelse af en sag som den, der verserer for den nationale ret.
119 Der er i traktatens afsnit XVI om miljoe fastsat bestemmelser om formaal og fremgangsmaader for Faellesskabets vedtagelse af foranstaltninger, som gaar ud over medlemsstaternes strengt nationale omraader.
120 Anvendeligheden af artikel 36 paa omraadet for beskyttelsen af dyrs sundhed og liv drages paa ingen maade i tvivl ved denne territoriale afgraensning af artiklens anvendelsesomraade. Artiklen giver saaledes en medlemsstat mulighed for, ud over bestemmelser, der skal beskytte en dyreart, som er truet paa det nationale omraade, at traeffe foranstaltninger, der begraenser eller forbyder eksport af dyr af den paagaeldende art.
121 Hvis Domstolen skulle tilslutte sig den her foreslaaede loesning, at artikel 36 ikke kan anvendes paa grund af andre omstaendigheder end det forhold, at direktivet ikke foreskriver en fuldstaendig harmonisering, er det ikke noedvendigt at besvare det andet praejudicielle spoergsmaal om gyldigheden af direktiv 91/629.
122 For det tilfaelde, at Domstolen derimod skulle finde, at der ved direktivet er foretaget en udtoemmende harmonisering, og at artikel 36 derfor ikke kan finde anvendelse, maa det yderligere undersoeges, om direktivet er gyldigt.
VI - Om direktivets gyldighed
123 Sagsoegeren i hovedsagen har - ligeledes subsidiaert - foreslaaet, at det andet praejudicielle spoergsmaal besvares med, at direktivet er i strid med konventionen og anbefalingen, og at Faellesskabet har pligt til at overholde de heri indeholdte praecise og ubetingede bestemmelser (57).
124 Det Forenede Kongeriges regering, den franske regering samt Raadet og Kommissionen har derimod anfoert, at der ikke er grundlag for at anfaegte direktivets gyldighed.
125 Spoergsmaalet, om en bestemmelse i den afledte faellesskabsret er i overensstemmelse med en international retsakt indgaaet af Faellesskabet, skal bedoemmes efter de kriterier, som Domstolen har fastlagt i forbindelse med sagerne om anvendelsen af den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel (GATT). I dommen af 5. oktober 1994 i sagen Tyskland mod Raadet konstaterede Domstolen, at »ved afgoerelsen af, om sagsoegeren kan bestride forordningens lovlighed under henvisning til en raekke bestemmelser i GATT, bemaerkes, at Domstolen har fastslaaet, at den almindelige overenskomsts bestemmelser er bindende for Faellesskabet. Domstolen har dog ogsaa fastslaaet, at der ved vurderingen af GATT's raekkevidde i faellesskabsretsordenen baade skal tages hensyn til den almindelige overenskomsts aand, system og ordlyd« (58).
A -
Konventionens og anbefalingens integration i Faellesskabets retsorden
126 Der er ingen, som goer gaeldende, at Faellesskabet ikke skulle have haft kompetence til at indgaa konventionen, eller at afgoerelse 78/923, som godkendte konventionen, ikke skulle vaere gyldig (59).
127 Faellesskabet er saaledes bundet af konventionen, som fra tidspunktet for dens ikrafttraedelse udgoer en integrerende del af Faellesskabets retsorden.
128 Efter Domstolens faste praksis udgoer retsakter udstedt af et organ, der er etableret i henhold til en konvention, som foelge af den direkte tilknytning til konventionen ogsaa en del af Faellesskabets retsorden (60). I den foreliggende sag er anbefalingen og bilag C til anbefalingen vedtaget af Det Staaende Udvalg, som er nedsat i henhold til konventionens artikel 8. Dette udvalg er »ansvarligt for udarbejdelse og vedtagelse af anbefalinger til de kontraherende parter om de naermere bestemmelser om gennemfoerelsen af principperne i denne konventions kapitel I« (61).
B - Raekkevidden af de i konventionen og anbefalingen foreskrevne normer
129 Uanset at konventionens bestemmelser er formuleret i imperativ (bydemaade), idet verbet »skal« eller »maa« systematisk er anvendt til at beskrive principperne i konventionens kapitel I (62), er de fleste af konventionens bestemmelser praeget af en betydelig mangel paa praecision.
130 Dyr skal saaledes bl.a. huses, fodres, vandes og passes paa en maade, som ifoelge konventionens ordlyd er »passende for deres fysiologiske og etologiske behov i overensstemmelse med anerkendte praktiske og videnskabelige erfaringer« (63). Hvad der i denne forstand er passende, bestemmes »under hensyntagen til [dyrenes] art og til graden af deres udvikling, tilpasning og tamhed« (64). Dyrets bevaegelsesfrihed samt dets foder og drikke beskrives saaledes, at det ikke maa paafoere dyret »unoedig lidelse eller skade« (65). Dette anfoeres ogsaa som grunden til, at dyrets tilstand og sundhed skal undersoeges »omhyggeligt med ... mellemrum« (66). Slagtning paa bedriften skal udfoeres professionelt og ... uden at dyret paafoeres unoedig lidelse eller pinsler (67). Endelig er naturlig eller kunstigt opdraet samt former for opdraet, som medfoerer eller kan medfoere »lidelser eller skader«, forbudt (68).$
131 De eneste egentligt praecise regler gaar ud paa, med hvilke mellemrum dyrenes »tilstand og sundhed« samt det tekniske udstyr skal efterses, hvilket er mindst én gang om dagen, naar der er tale om dyr, der holdes i moderne intensivt husdyrbrug (69).
132 Der findes saaledes ingen praecis bestemmelse i konventionen, som kan give anledning til tvivl om tilladeligheden af det saakaldte »tremmekalveopdraet«, hvis saerlige saerpraeg er boksenes stoerrelse og sammensaetningen af kalvenes foder. Konventionens oenske om, at de kontraherende parter skal laegge vaegt paa, at der ved opdraet tages hensyn til dyrenes velfaerd paa afgoerende omraader, har saaledes ikke fundet udtryk i krav, hvis manglende opfyldelse ved direktivet kan beroere dettes gyldighed.
133 I henhold til anbefalingens artikel 20 er denne »ikke umiddelbart gaeldende i parternes nationale retsordener, og den skal gennemfoeres paa de vilkaar, som hver part finder hensigtsmaessige, naermere bestemt som led i partens lovgivning eller administrative praksis«.
134 Samme ikrafttraedelsesbestemmelse gaelder for bilag C, som i henhold til anbefalingens artikel 1, stk. 3, udgoer en integrerende del af anbefalingen.
135 Bestemmelserne i anbefalingen kan saaledes ikke traede i kraft, hvis ikke hver enkelt kontraherende part traeffer saerlige gennemfoerelsesbestemmelser. Anbefalingens eventuelle bindende virkning er suspenderet, indtil saadanne bestemmelser vedtages, og direktivet kan saaledes ikke anses for at vaere underordnet i forhold til anbefalingen. Der er i konventionens artikel 9, stk. 3 og 4, fastsat bestemmelser om den situation, at en medlemsstat undlader at gennemfoere en anbefaling. Det er i oevrigt betegnende, at artikel 9, stk. 4, giver Faellesskabet mulighed for at ophaeve den bindende virkning af en anbefaling ved blot at give meddelelse herom.
136 Uafhaengigt af betingelserne for, at anbefalingen traeder i kraft, kan heller ikke selve indholdet af anbefalingen rejse tvivl om direktivets gyldighed, eftersom direktivet heller ikke paa dette punkt skulle vaere i overensstemmelse med anbefalingens bestemmelser. Selv om anbefalingens bestemmelser er mere praecise end bestemmelserne i konventionen, er anbefalingen, i det mindste paa de omraader, som angaar den her omhandlede opdraetsform, praeget af anvendelse af konditionalis (betingemaade).
137 Saaledes bestemmes det i anbefalingens artikel 6, stk. 3, foerste og tredje afsnit, som omhandler, hvor meget plads, dyrene skal have, samt deres foder, at »naar der anvendes bindsler, eller dyrene er anbragt i bokse, boer kvaegstalde vaere indrettet saaledes, at dyrene altid har en bevaegelsesfrihed, der er tilstraekkelig stor til, at de kan holde sig selv rene uden besvaer, ligesom de boer have tilstraekkelig megen plads til, at de kan laegge sig, hvile, sove og straekke sig, naar de vil og rejse sig.
...
Dyrene ... boer kunne se og beroere andre dyr« (70).
138 Det hedder i artikel 8, at »naar kvaeg opdraettes flokvis, boer det areal, som flokken holdes paa, beregnes under hensyntagen til de samlede omgivelser, dyrenes alder, koen, levende vaegt samt flokkens naturlige adfaerdsmoenstre, idet flokkens stoerrelse og om dyrene har horn ogsaa tages i betragtning. Det skal undgaas, at flokken holdes paa et utilstraekkeligt areal, eller at et areal overbefolkes, idet dette leder til trampen, adfaerdsforstyrrelser og andre forstyrrelser« (71).
139 Det er karakteristisk, at anvendelsen af konditionalis i disse bestemmelser er til hinder for at tillaegge disse nogen form for bindende virkning, og at der paa den anden side, naar normerne er bindende fastlagt, er tale om bestemmelser, som er yderst upraecist formuleret.
140 Artikel 10, som omhandler foder, tilhoerer delvist denne sidste gruppe. Det hedder, at »alle dyr boer have passende adgang til tilstraekkeligt, naerende, rent og afbalanceret foder hver dag og til en tilstraekkelig stor maengde vand af tilstraekkelig god kvalitet, saaledes at deres sundhed og livskraft bevares, og deres adfaerdsmaessige og fysiologiske behov tilgodeses. Dyrene skal hver dag gives en tilstraekkelig stor maengde grovfoder« (72).
141 En gennemgang af bilag C foerer til samme resultat.
142 Det hedder f.eks. i punkt 4 angaaende den plads, kalve skal have, at »boksen eller baasen skal have en stoerrelse, som er passende i forhold til dyrets stoerrelse« og det anfoeres, at »boksens hoejde [ikke] boer ... vaere mindre end kalvens hoejde over skulderkammen« (73).
143 Ligeledes fremgaar det af punkt 5, at »kalve ... i videst muligt omfang [skal] opdraettes flokvis ...«.
144 I henhold til punkt 8, stk. 2, boer »kalve, der er mere end to uger gamle ... have adgang til appetitvaekkende, let fordoejeligt og naerende foder, som indeholder tilstraekkeligt meget jern og grovfoder henset til kalvenes alder, vaegt og biologiske behov ... « (74).
145 Det bestemmes i punkt 14, at »eftersom visse af de for tiden anvendte opdraetssystemer ikke er udviklet, konstrueret eller anvendt, saaledes at de opfylder kalvenes biologiske behov, skal der arbejdes paa at udvikle og anvende et opdraetssystem, som i saa vidt omfang som muligt begraenser risikoen for skader og sygdomme, og som tilfredsstiller alle biologiske behov hos kalvene, bl.a. med hensyn til passende foder og med hensyn til at undgaa ensformige omgivelser, for lidt plads og manglen paa kontakter.«
146 Det foelger heraf, at der ikke i konventionen eller i anbefalingen er fastlagt forpligtelser, som skal overholdes i direktivet.
147 Naar det goeres gaeldende, at en faellesskabsretsakt er i strid med en international aftale, noejes Domstolen imidlertid ikke blot med at tage hensyn til den internationale aftales aand, struktur og ordlyd. I sin praksis vedroerende GATT har Domstolen udtalt, at det ogsaa tilkommer den at proeve lovligheden af den paagaeldende faellesskabsretsakt »for det tilfaelde, at Faellesskabet har villet opfylde en saerlig forpligtelse, som er paataget inden for rammerne af GATT, eller at faellesskabsretsakten udtrykkeligt henviser til praecise bestemmelser i den almindelige overenskomst ...« (75).
148 Det fremgaar af foerste betragtning til direktivet, at alle medlemsstaterne har ratificeret konventionen, og at Faellesskabet ogsaa har godkendt den.
149 Selv om henvisningen til konventionen viser, at Faellesskabet har oensket at forbedre forholdene for kalve under opdraet, hvilket allerede fremgaar af direktivets titel og indhold, er betragtningen blot udtryk for en konstatering af, hvor langt medlemsstaterne og Faellesskabet er naaet med gennemfoerelsen af konventionen, og det er ikke paa grundlag af denne almindelige henvisning muligt at antage, at Faellesskabet har villet give en saerlig bestemmelse i konventionen eller anbefalingen bindende virkning, eller at Faellesskabet har haft til hensigt, at bestemmelserne i konventionen eller anbefalingen skulle gennemfoeres ved direktivet.
150 Det er derfor min opfattelse, at der ikke paa grundlag af bestemmelserne i konventionen eller anbefalingen kan rejses tvivl om direktivets gyldighed.
VII - Forslag til afgoerelse
151 Sammenfattende skal jeg foreslaa Domstolen at besvare de forelagte spoergsmaal saaledes:
1) EF-traktatens artikel 36 skal fortolkes saaledes, at en medlemsstat ikke - selv ikke naar omraadet ikke er blevet fuldstaendig harmoniseret ved et direktiv, som foreskriver de foranstaltninger, som er noedvendige for at virkeliggoere det saerlige maal, som ellers kunne forfoelges med hjemmel i artikel 36 - har adgang til at paaberaabe sig hensynet til beskyttelsen af den offentlige orden og/eller beskyttelsen af dyrs sundhed og liv som begrundelse for at begraense eksporten af levende kalve med det formaal at forhindre, at disse opdraettes som tremmekalve i en anden medlemsstat.
Artikel 36 skal fortolkes saaledes, at en medlemsstat i den ovenfor beskrevne situation har adgang til at paaberaabe sig hensynet til beskyttelsen af den offentlige saedelighed som begrundelse for at traeffe saadanne foranstaltninger, naar beskyttelse af dyrs sundhed og liv i den paagaeldende medlemsstat anses for omfattet af dette begreb, og saafremt det godtgoeres ved uafhaengige videnskabelige undersoegelser, at den paagaeldende opdraetsform er i strid med hensynet til dyrenes sundhed og liv, og de trufne foranstaltninger staar i rimeligt forhold til det maal, som forfoelges.
2) Gennemgangen af Raadets direktiv 91/629/EOEF af 19. november 1991 om fastsaettelse af mindstekrav med hensyn til beskyttelse af kalve har intet frembragt, der kan rejse tvivl om direktivets gyldighed.
(1) - EFT L 340, s. 28 (herefter »direktivet« eller »direktiv 91/629«).
(2) - Foerste betragtning til Raadets afgoerelse 78/923/EOEF.
(3) - EFT L 323, s. 12. (O.a.: Jf. nu den danske udgave i Lovtidende C, 1980, s. 234 (den europaeiske konvention om beskyttelse af dyr, der holdes til landbrugsformaal)).
(4) - EFT L 395, s. 21.
(5) - Anbefaling vedtaget i overensstemmelse med konventionens bestemmelser paa det 17. moede i Europaraadets Staaende Udvalg.
(6) - EFT 1968 I, s. 179.
(7) - Femte og sjette betragtning.
(8) - Syvende betragtning.
(9) - Punkt 3 b) i forelaeggelseskendelsen.
(10) - Jf. ovenfor.
(11) - Jf. ovenfor, punkt 3 l).
(12) - Det bemaerkes, at det fremgaar af en kendelse afsagt af High Court of Justice den 8.5.1997, dvs. efter sagens forelaeggelse for Domstolen, at RSPCA er udtraadt af sagen for High Court of Justice.
(13) - Jf. f.eks. dom af 12.12.1996, sag C-104/95, Kontogeorgas, Sml. I, s. 6643, praemis 11.
(14) - Dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, praemis 59.
(15) - Jf. Bosman-dommen, praemis 60 og 61, samt en senere afsagt dom af 16.1.1997, sag C-134/95, USSL n, 47 di Biella, Sml. I, s. 195, praemis 12.
(16) - Punkt 51 ff. i dette forslag til afgoerelse.
(17) - Punkt 3 n) i forelaeggelseskendelsen.
(18) - OEverst paa den beedigede skriftlige erklaering af 5.7.1995, som repraesentanten for RSPCA og CIWF har fremsat, er der anfoert »in the matter of an application for leave to apply for judicial review against the Minister of Agriculture, Fisheries and Food by the Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals and Compassion in World Farming Limited«.
(19) - Punkt 3 m) i forelaeggelseskendelsen.
(20) - Punkt 3 i det skriftlige indlaeg.
(21) - Dom af 23.5.1996, sag C-5/94, Sml. I, s. 2553, praemis 18.
(22) - Hedley-Lomas-dommen, praemis 18. Domstolen omtalte allerede i sin dom af 1.4.1982, forenede sager 141/81, 142/81 og 143/81, Holdijk m.fl., Sml. s. 1299, praemis 13, »Faellesskabets interesse i dyrs sundhed og beskyttelse, som bl.a. bevidnes af traktatens artikel 36 og af Raadets beslutning 78/923 ...«.
(23) - Jf. f.eks. dom af 10.7.1984, sag 72/83, Campus Oil m.fl., Sml. s. 2727, praemis 27.
(24) - Jf. dom af 29.11.1978, sag 83/78, Pigs Marketing Board, Sml. s. 2347, praemis 56, 57 og 58, og en nyere dom af 25.11.1986, sag 148/85, Forest, Sml. s. 3449, praemis 14.
(25) - Holdijk-dommen, jf. ovenfor, praemis 12.
(26) - Hedley Lomas-dommen, jf. ovenfor, praemis 18. Jf. ogsaa dom af 5.10.1977, sag 5/77, Tedeschi, Sml. s. 1555, praemis 35, og af 23.5.1990, sag C-169/89, Van den Burg, Sml. I, s. 2143, praemis 8.
(27) - Der henvises i direktivets artikel 4 til bilaget, hvilket indebaerer, at bestemmelserne i bilaget faar samme bindende virkning som selve direktivet.
(28) - Det hedder i artikel 11, stk. 1, at »medlemsstaterne saetter de noedvendige love og administrative bestemmelser, herunder eventuelle sanktioner, i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 1.1.1994. De underretter straks Kommissionen herom«.
(29) - Punkt 1.7 i det skriftlige indlaeg.
(30) - Punkt 9 i det skriftlige indlaeg.
(31) - Kravene, som opregnes i stk. 1 lyder som foelger: »naar kalvene anbringes flokvis, skal der vaere et frit gulvareal, der er tilstraekkeligt til, at de kan vende sig og laegge sig uden hindring, og som skal vaere paa mindst 1,5 m2 pr. kalv paa 150 kg levende vaegt naar kalvene er anbragt i enkeltbokse eller bundet i baase, skal boksene eller baasene vaere forsynet med skillevaegge, og deres bredde skal vaere mindst 90 cm +/- 10% eller 0,80 gange dyrenes hoejde over skulderkammen«.
(32) - De aendringer i direktivets artikel 3, stk. 3 og 4, som er foretaget ved Raadets direktiv 97/2/EF af 20.1.1997 om aendring af direktiv 91/629 (EFT L 25, s. 24), foerer hverken til aendringer i indholdet af den anfoerte argumentation eller i de konklusioner, som kan drages heraf. Reglerne om, hvordan kalve skal holdes og om, hvor megen plads de skal have, bliver dog skaerpet og praeciseret i forhold til den oprindelige udgave af direktiv 91/629 for saa vidt angaar nye og ombyggede bedrifter samt bedrifter, som tages i brug efter udloebet af overgangsperioden. Mens tidspunktet for, hvornaar bedrifter opfoert foer den 1.1.1994 skal opfylde de i overgangsperioden gaeldende normer, forbliver den 31.12.2003, aendres tidspunktet for, hvornaar bedrifter opfoert i overgangsperioden skal opfylde de nye normer, til den 31.12.2006. Det er saaledes alene det af lovgiver valgte harmoniseringsniveau og tidsplanen for at naa op paa dette niveau, som aendres, men ikke princippet om, at gennemfoerelsen sker i etaper. Harmoniseringen kan saaledes ikke anses for fuldstaendig og faktisk gennemfoert foer ved udloebet af den sidste etape i aar 2006.
(33) - Dom af 15.12.1976, sag 35/76, Simmenthal, Sml. s. 1871, praemis 36, og af 8.11.1979, sag 251/78, Denkavit Futtermittel, Sml. s. 3369, praemis 18, 19 og 20.
(34) - Jeg anfoerte i punkt 24 og 25 i mit forslag til afgoerelse i Hedley Lomas-sagen, at overtraedelsen af forpligtelserne i henhold til direktivet ikke var fastslaaet med sikkerhed, eller i hvert fald ikke bevist, og at dette var tilstraekkeligt til, at Domstolen kunne fastslaa, at eksportmedlemsstaten ikke under disse omstaendigheder kunne anvende artikel 36.
(35) - Hedley Lomas-dommen, praemis 16, 20 og 21.
(36) - Dommens praemis 16 er formuleret saaledes: »Det er paa baggrund af disse faktiske omstaendigheder, at den forelaeggende rets foerste spoergsmaal skal besvares.«
(37) - En medlemsstat er ikke berettiget til at anvende artikel 36 »for at imoedegaa en anden medlemsstats eventuelle overtraedelse af bestemmelserne i faellesskabsretten« (Hedley Lomas-dommen, jf. ovenfor, praemis 20, min fremhaevelse).
(38) - Punkt 31.
(39) - Dom af 11.7.1974, sag 8/74, Sml. s. 837, paa s. 859-860. Citeret i mit forslag til afgoerelse i Hedley Lomas-sagen, punkt 32.
(40) - Punkt 33-39.
(41) - Jf. bl.a. dom af 29.1.1985, sag 231/83, Cullet, Sml. s. 305, praemis 32 og 33, og af 25.9.1985, sag 34/84, Leclerc, Sml. s. 2915, praemis 9.
(42) - Jf. navnlig den ovenfor anfoerte Campus Oil-dom, hvori Domstolen tog stilling til, om »... begrebet den offentlige sikkerhed ... [kunne] antages at daekke begrundelser som [dem], der er omfattet af det forelagte spoergsmaal« (praemis 33).
(43) - Dom af 14.12.1979, sag 34/79, Henn og Darby, Sml. s. 3795, praemis 15. Jf. ogsaa dom af 11.3.1986, sag 121/85, Conegate, Sml. s. 1007, praemis 14.
(44) - De ovenfor anfoerte domme i Henn og Darby-sagen og i Conegate-sagen angik pornografi, og dommen af 24.3.1994, sag C-275/92, Schindler, Sml. I, s. 1039 angik »tjenesteydelsen« lotterispil.
(45) - Praemis 15.
(46) - Praemis 15.
(47) - Dom af 13.7.1995, sag C-350/92, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1985, praemis 21. Jf. ogsaa Simmenthal-dommen, praemis 24, Tedeschi-dommen, praemis 34, dom af 12.7.1979, sag 153/78, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 2555, praemis 5, Denkavit Futtermittel-dommen, praemis 14, og Campus Oil-dommen, praemis 32.
(48) - Dom af 4.10.1991, sag C-367/89, Richardt m.fl., Sml. I, s. 4621, praemis 20.
(49) - Jf. ogsaa punkt 29 i generaladvokat Van Gerven's forslag til afgoerelse i sag C-145/88, Torfaen Borough Council, dom af 23.11.1989, Sml. s. 3851. En udvidende fortolkning stoettes i oevrigt af selve udtrykket. »Saedelighed« (fransk: moralité) defineres i le Petit Larousse som »holdning, moralsk opfoersel, principper«, og moral (fransk: morale) som »de samlede regler og vaerdier, der gaelder som normer i et samfund«.
(50) - Jf. det tilsvarende raesonnement, som Domstolen anvendte paa »tjenesteydelses«-omraadet i den ovenfor anfoerte Schindler-dom, praemis 60-63.
(51) - Punkt 4 g) i forelaeggelseskendelsen.
(52) - Jf. f.eks. Campus Oil-dommen, praemis 37, og dom af 4.6.1992, forenede sager C-13/91 og C-113/91, Debus, Sml. I, s. 3617, praemis 16.
(53) - Dom af 27.10.1977, sag 30/77, Sml. s. 1999, praemis 35.
(54) - Punkt 11 i sagsoegerens skriftlige indlaeg. Jf. ogsaa punkt 13 i samme indlaeg samt punkt 3 b) og j), nr. i), samt 4 g) i forelaeggelseskendelsen.
(55) - Jf. herom punkt 5.3 i generaladvokat VerLoren van Themaat's forslag til afgoerelse i Cullet-sagen.
(56) - Min fremhaevelse.
(57) - Punkt 65-68 i det skriftlige indlaeg.
(58) - Sag C-280/93, Sml. I, s. 4973, praemis 105.
(59) - Det tilfoejes for fuldstaendighedens skyld, at denne kompetence foelger af Faellesskabets interne kompetence paa omraadet for den faelles landbrugspolitik og tilnaermelsen af lovgivningerne. Domstolen udtalte i dom af 14.7.1976, forenede sager 3/76, 4/76 og 6/76, Kramer m.fl., Sml. s. 1279, praemis 15-20, at i mangel af saerlige traktatbestemmelser, der bemyndiger Faellesskabet til at paatage sig internationale forpligtelser paa bestemte omraader, skal der »henvises til faellesskabsrettens almindelige regler om Faellesskabets forbindelser udadtil«. Domstolen fastslog, at bestemmelsen i traktatens artikel 210, hvorefter Faellesskabet har status som juridisk person, »viser, at Faellesskabet i sine forbindelser udadtil kan paatage sig internationale forpligtelser vedroerende samtlige de maal, som er angivet i traktatens foerste del ...«. Herefter konkluderede Domstolen, at »en saadan kompetence ... ikke alene [kan] foelge af en udtrykkelig hjemmel i traktaten, men ... ogsaa implicit [kan] udledes af andre traktatbestemmelser ...«. Selv om traktaten saaledes ikke indeholder saerlige regler, der giver Faellesskabet kompetence til at indgaa internationale forpligtelser paa omraadet for beskyttelse af dyr under opdraet, er afgoerelse 78/923 udstedt med hjemmel i artikel 43 og 100 i traktaten om de naevnte omraader inden for landbrugspolitikken og tilnaermelsen af lovgivningerne. Desuden henvises der i fjerde og femte betragtning til afgoerelsen henholdsvis til »de forskelle, som kan forvride konkurrencen og saaledes have ... direkte betydning for det faelles markeds funktion«, og til den faelles landbrugspolitik. Det fremgaar saaledes, at Faellesskabet har indgaaet konventionen i medfoer af den kompetence, som disse bestemmelser giver det paa de paagaeldende omraader, og med henblik paa at forfoelge de af Faellesskabets maal, som opregnes i traktatens artikel 3, litra d), f) og h), saaledes som disse var affattet paa det tidspunkt, hvor afgoerelse 78/923 traadte i kraft. Jf. ogsaa dom af 31.3.1971, sag 22/70, Kommissionen mod Raadet, Sml. 1971, s. 41, praemis 12-19, org. ref.: Rec. s. 263, og udtalelse 1/76 af 26.4.1977, Sml. s. 741, praemis 3 og 4.
(60) - Dom af 14.11.1989, sag 30/88, Graekenland mod Kommissionen, Sml. s. 3711, praemis 13, af 20.9.1990, sag C-192/89, Sevince, Sml. I, s. 3461, praemis 9, og af 21.1.1993, sag C-188/91, Deutsche Shell, Sml. I, s. 363, praemis 17.
(61) - Konventionens artikel 9, stk. 1, som findes i kapitel II: »Naermere bestemmelser vedroerende konventionens gennemfoerelse«.
(62) - Kun konventionens kapitel I indeholder materielle regler paa omraadet.
(63) - Artikel 3a, artikel 4, stk. 2, og artikel 5.
(64) - Artikel 3a, artikel 4, stk. 1, og artikel 5.
(65) - Artikel 4, stk. 1, og artikel 6, stk. 1.
(66) - Artikel 4, stk. 1, artikel 6, stk. 1, og artikel 7, stk. 1.
(67) - Artikel 7, stk. 2, som aendret.
(68) - Konventionens artikel 3 som aendret ved den ovenfor anfoerte aendringsprotokol.
(69) - Artikel 7, stk. 1, og artikel 3 som aendret.
(70) - Min fremhaevelse.
(71)Min fremhaevelse.
(72) - Min fremhaevelse.
(73) - Min fremhaevelse.
(74) - Min fremhaevelse.
(75) - Den ovenfor anfoerte dom i sagen Tyskland mod Raadet, praemis 111.