61999CC0001_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. Mediante la cuestión prejudicial que ha planteado con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), el Tribunale di Genova (Italia) pide a este Tribunal de Justicia la interpretación de los artículos 243 y 244 del Reglamento n° 913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba el Código aduanero comunitario.
II. Los hechos del litigio principal
2. Las cuestiones prejudiciales se enmarcan en un litigio que opone a Kofisa Italia S.r.l. (en lo sucesivo, «Kofisa») al Ministero delle Finanze y al concesionario del Servicio de Recaudación Tributaria de la provincia de Génova.
3. Sin haber interpuesto recurso previo en vía administrativa, Kofisa impugnó ante el Tribunale di Genova la liquidación tributaria que le había notificado la aduana de esa ciudad, mediante la que se le reclamaba el pago de la cantidad de 782.393.152 ITL, junto con los intereses, debido a irregularidades cometidas en la utilización del techo del IVA a la importación correspondiente a 1995.
4. Pendiente tal proceso, el servicio de recaudación dictó contra Kofisa una providencia de apremio destinada a la percepción de la referida cantidad junto con los gastos e intereses devengados y que se devengaran en el futuro. Kofisa impugnó dicha providencia, solicitando que se declarara su ilegalidad y que se suspendiera la ejecutoriedad de la liquidación tributaria aduanera y de la providencia de apremio, así como que se impidiera la ejecución forzosa en contra de la sociedad antes de que la autoridad judicial se hubiera pronunciado sobre la existencia de la deuda tributaria.
5. En el marco de este segundo asunto, y más concretamente en relación con la solicitud de suspensión, el Tribunale di Genova, al constatar su incompetencia a la luz de la legislación nacional en vigor y de la jurisprudencia en la materia, observó que el artículo 244 del referido Código establece que las autoridades aduaneras pueden suspender, bajo ciertas condiciones, la ejecución de una decisión impugnada ante ellas.
6. Tras advertir que parecen reunirse las condiciones que el citado artículo 244 exige para la suspensión de la ejecución de las decisiones impugnadas, el tribunal de remisión tuvo ciertas dudas en cuanto a la aplicabilidad de este precepto, debido a que Kofisa presentó la demanda sin haber interpuesto recurso administrativo previo, en el sentido del artículo 243 del Código, y a que el artículo 244 solamente confiere la facultad de suspender la ejecución de la decisión impugnada a la autoridad aduanera y no a las autoridades judiciales.
7. Por ello, decidió suspender el procedimiento y plantear dos cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia con el fin de resolver las dudas relativas a la interpretación de los artículos 243 y 244 del Código.
III. Las cuestiones prejudiciales
8. El Tribunale di Genova remite los autos al Tribunal de Justicia a fin de que se pronuncie sobre las siguientes cuestiones prejudiciales de interpretación:
«1) Si el recurso sobre el que versa el párrafo segundo del artículo 243 del Reglamento nº 2913/92 puede presentarse directamente ante la autoridad judicial sin que previamente se haya presentado un recurso análogo ante la autoridad aduanera; y
2) si se atribuye con carácter exclusivo a la autoridad aduanera la facultad de suspender la decisión impugnada que prevé el artículo 244 del Reglamento nº 2913/92, o si dicha facultad también se atribuye a la autoridad judicial ante la cual se haya interpuesto el recurso.»
IV. Las disposiciones comunitarias
9. El artículo 243 del Código aduanero comunitario reza como sigue:
«1. Toda persona que estime que una decisión de las autoridades aduaneras relativa a la aplicación de la normativa aduanera lesiona sus derechos tendrá derecho a recurrir contra la misma, siempre y cuando ésta le afecte directa e individualmente.
Tendrá asimismo derecho a recurrir la persona que haya solicitado una decisión relativa a la aplicación de la normativa aduanera a las autoridades aduaneras, pero que no haya conseguido que éstas se pronuncien sobre dicha solicitud en el plazo contemplado en el apartado 2 del artículo 6.
El recurso deberá presentarse ante las autoridades del Estado miembro en que se haya adoptado o solicitado la decisión.
2. El derecho de recurso podrá ejercerse:
a) en una primera fase, ante las autoridades aduaneras designadas al efecto por los Estados miembros;
b) en una segunda fase, ante una autoridad independiente que podrá ser una autoridad judicial o un órgano especializado equivalente, con arreglo a las disposiciones vigentes en el Estado miembro.»
10. Por su parte, el artículo 244 dispone:
«La interposición de recurso no suspenderá la ejecución de la decisión impugnada.
No obstante, las autoridades aduaneras ordenarán la suspensión total o parcial de la ejecución de dicha decisión cuando tengan razones fundadas para dudar de la conformidad de la decisión impugnada a la normativa aduanera o cuando pueda temerse un daño irreparable para el interesado.
Cuando la decisión impugnada tenga como efecto la aplicación de derechos de importación o de derechos de exportación, la suspensión de la ejecución de la decisión se supeditará a la constitución de una garantía. No obstante, podrá no exigirse dicha garantía cuando ello pudiera provocar graves dificultades de índole económica o social, debido a la situación del deudor.»
11. Por último, el artículo 245 establece:
«Las disposiciones relativas a la implantación del procedimiento de recurso serán adoptadas por los Estados miembros.»
V. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia
12. Han presentado observaciones escritas en este procedimiento, dentro del plazo establecido al efecto por el artículo 20 del Estatuto CE del Tribunal de Justicia, la demandante en el litigio principal, los Gobiernos de Italia y del Reino Unido, y la Comisión. En el acto de la vista, que tuvo lugar el 22 de junio de 2000, comparecieron, al objeto de presentar oralmente sus alegaciones, el representante de Kofisa y los agentes de la República Italiana y de la Comisión.
13. Kofisa sostiene, de entrada, la competencia del Tribunal de Justicia en este asunto, como corolario de las sentencias Dzodzi y Giloy. Dado que las autoridades aduaneras italianas son responsables de la percepción a la importación tanto de los derechos de aduana como de los impuestos sobre el volumen de negocios y que los procedimientos al efecto son idénticos, resulta, según su parecer, que las disposiciones pertinentes han de ser interpretadas de manera uniforme. Por otro lado, el artículo 70 de la Ley italiana del IVA establece que las disposiciones de la normativa aduanera relativas a los derechos percibidos en la frontera se aplicarán a los litigios en materia de IVA a la importación.
En cuanto a la primera cuestión remitida, Kofisa declara que del artículo 243 no se deduce la inadmisibilidad del recurso interpuesto directamente ante la autoridad judicial. De manera añadida, dado que, por un lado, el artículo 245 del Código aduanero comunitario establece que las disposiciones relativas a la implantación del procedimiento de recurso serán adoptadas por los Estados miembros y que, por otro, la ley aduanera italiana sólo prevé el recurso jurisdiccional contra la liquidación tributaria, concluye que el contribuyente no tiene más remedio que seguir esta prescripción de la ley, y que, en este caso, no se le podría oponer la infracción del artículo 243.
Por lo que respecta a la segunda cuestión prejudicial, Kofisa afirma que la respuesta se encuentra en parte en la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Factortame, ya que la primacía del derecho comunitario obliga a un juez nacional a soslayar la aplicación de una norma de derecho interno que impida la adopción de medidas cautelares.
En cuanto a si la autoridad judicial puede ordenar la suspensión de la ejecución, la actora en el litigio principal considera que no sería razonable admitir la facultad de suspensión únicamente en la primera fase del recurso. Además, estima incoherente que la autoridad judicial tenga el poder de anular una decisión de la autoridad aduanera, pero no el de suspender su ejecución. Según su parecer, este argumento se ve reforzado en casos como el del ordenamiento jurídico italiano, en el que el recurso no puede presentarse ante las autoridades aduaneras, con lo que desaparecería toda posibilidad de suspender la ejecución del acto impugnado. Considera, asimismo, que era innecesario reconocer de manera formal en el Código esta competencia, ya que la facultad de ordenar medidas cautelares figura entre las atribuciones normales de los órganos jurisdiccionales nacionales.
14. El Gobierno italiano aborda, en primer lugar, la cuestión de la competencia del Tribunal de Justicia. Tras señalar que el objeto del litigio, el IVA a la importación, es ajeno al ámbito de aplicación del Código, sostiene que la remisión que hace el artículo 70 de la Ley italiana del IVA a la normativa aduanera en lo que se refiere a litigios y sanciones en materia de IVA a la importación está limitada a las leyes nacionales relativas a los derechos de frontera y se remonta a una disposición de 1972, época en la que no existían disposiciones comunitarias en este ámbito. En definitiva, a diferencia del asunto Giloy, no existe en el ordenamiento jurídico italiano disposición alguna que haga aplicable el Código y, en particular, sus artículos 243 y 244, a los litigios en materia de IVA a la importación, de lo que deduce que el Tribunal de Justicia es incompetente en el presente asunto.
Con carácter subsidiario, el Gobierno italiano se pronuncia sobre las cuestiones prejudiciales. En cuanto a la primera, pone de relieve que el artículo 243 del Código no permite «saltar» la fase administrativa previa y que, por tanto, un recurso presentado directamente ante el juez ha de ser declarado inadmisible.
Por lo que respecta a la segunda cuestión prejudicial, el Gobierno italiano aduce que la «autoridad independiente» no está investida, en primera instancia, del poder de suspensión de la decisión adoptada por la autoridad aduanera. En cambio, en segunda instancia, sí es posible presentar un recurso en contra de la decisión negativa de suspensión pronunciada por la autoridad aduanera y, en este caso, la autoridad independiente podría tomar las medidas apropiadas, entre ellas la suspensión de la decisión impugnada.
15. El Gobierno del Reino Unido apunta en sus observaciones que el artículo 243 del Código aduanero comunitario establece un procedimiento de apelación estructurado de manera obligatoria en dos fases consecutivas, lo que supone que un apelante no puede dirigirse a un órgano judicial sin haber sometido previamente la cuestión a la autoridad aduanera. Este sistema bifásico beneficia tanto al apelante, al permitirle impugnar las decisiones de una autoridad aduanera mediante un procedimiento informal y poco costoso, como a la propia autoridad aduanera, al darle la oportunidad de corregir con prontitud una decisión manifiestamente errónea.
De manera subsidiaria, el Reino Unido resalta que el citado artículo deja a la discreción de los Estados miembros la posibilidad de establecer un procedimiento en dos fases consecutivas, por lo que, si en tal sentido legislara un Estado miembro, el artículo 243 no podría ser invocado con el fin de evitar la primera fase.
El Gobierno británico no presenta observaciones en relación con la segunda cuestión prejudicial.
16. Por último, la Comisión plantea, con carácter previo, la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales. Mientras que en el asunto Giloy, que asimismo versaba sobre el IVA a la importación, el Tribunal subrayó el hecho de que no cabía ninguna duda de que el litigio principal debía ser dilucidado por medio de la aplicación de normas de derecho comunitario, en el caso de autos no existe, para la Comisión, tal certeza, debido a que en realidad es la normativa aduanera la que se inspira del régimen en vigor en el ámbito de los impuestos directos e indirectos, como el IVA, y no al revés. En definitiva, según la Comisión, no se reúnen todos los elementos necesarios para poder afirmar, sin lugar a dudas, que el Tribunal ha de pronunciarse.
En cuanto a la primera cuestión prejudicial, la Comisión afirma que el artículo 243 del Código debe ser interpretado en el sentido de que no se opone a la presentación de una demanda directamente ante un órgano judicial, sin haber presentado recurso previo ante las autoridades aduaneras.
Por lo que atañe a la segunda cuestión, considera que el artículo 244 sólo atribuye la facultad de suspender la ejecución a las autoridades aduaneras. Sin embargo, no excluye que las autoridades judiciales puedan ordenar la suspensión en virtud de las normas procesales vigentes en el ordenamiento jurídico nacional. Además, la Comisión recuerda que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el derecho comunitario reconoce a los particulares una protección jurisdiccional completa y efectiva, que implica, en particular, que pueda garantizarse la tutela cautelar, en caso de que sea necesaria para la plena eficacia de la decisión definitiva.
VI. Competencia del Tribunal de Justicia
17. Examinaré, en primer lugar, si el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse sobre las cuestiones remitidas. A este respecto, hay que consignar que la materia sobre la que versa el litigio principal cae fuera del ámbito de aplicación del Código aduanero comunitario. Con arreglo a su artículo 4, apartado 10, el concepto de derechos de importación se limita a los derechos de aduana y exacciones de efecto equivalente, así como a las exacciones reguladoras agrícolas y demás gravámenes a la importación establecidos en el marco de la política agrícola común o en otros regímenes específicos del sector agrícola. No incluye el IVA a la importación que, por tanto, queda fuera del ámbito de aplicación del Código.
18. Sin embargo, el juez a quo no parece tener dudas en cuanto a la aplicabilidad de las disposiciones del Código comunitario ni, en consecuencia, respecto de la necesidad de obtener del Tribunal una interpretación de sus disposiciones. Sobre este particular, se apoya en la sentencia Giloy, cuyo objeto, el impuesto sobre el volumen de negocios recaudado a la importación, también quedaba fuera del ámbito de aplicación del derecho comunitario, y en la que el Tribunal se declaró competente debido a que las disposiciones controvertidas del derecho alemán se aplicaban de modo indistinto a situaciones sometidas, por una parte, al ordenamiento jurídico interno y, por otra, al derecho comunitario, de modo que tales disposiciones debían interpretarse de manera uniforme.
19. Es decir, se vuelve a plantear la cuestión de si el Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, es competente para responder a cuestiones planteadas por un órgano jurisdiccional nacional referentes a la interpretación del derecho comunitario, cuando dichas cuestiones se originan en el marco de un litigio en el que la legislación comunitaria no se aplica como tal, sino que ha sido trasladada por la legislación nacional a un contexto no comunitario.
20. Esta cuestión ha sido examinada por el Tribunal de Justicia en diversas ocasiones. Su primer pronunciamiento sobre el particular tuvo lugar en 1985 en el asunto Thomasdünger. Posteriormente, llegaron los asuntos Dzodzi, Gmurzynska-Bscher, Tomatis y Fulchiron, Kleinwort Benson, Leur-Bloem y Giloy. A ellos hay que añadir los asuntos Federconsorzi y Fournier, por lo que respecta a la remisión al derecho comunitario contenida en cláusulas contractuales.
21. Con arreglo a esta jurisprudencia, el Tribunal de Justicia es competente, en virtud del artículo 177 del Tratado CE, para interpretar el derecho comunitario en aquellos casos en los que el legislador nacional ha decidido remitirse a disposiciones comunitarias para regular materias comprendidas en el ámbito de aplicación de su derecho interno.
22. De manera significativa, esta jurisprudencia ha contado siempre con la oposición de los abogados generales en sus conclusiones. Así, el abogado general Sr. Mancini concluyó en el asunto Thomasdünger que el Tribunal de Justicia no debía responder a las cuestiones planteadas debido a que, bajo la apariencia de una interpretación de las disposiciones del arancel aduanero común, el Tribunal se pronunciaría, en realidad, sobre las normas de derecho interno en las que quedaron absorbidas dichas disposiciones, habiendo perdido, por ello, su eficacia vinculante como tales.
23. Por su parte, el abogado general Sr. Darmon afirmó, en sus conclusiones correspondientes a los asuntos Dzodzi y Gmurzynska-Bscher, que la finalidad del procedimiento prejudicial, a saber, garantizar la uniformidad de los efectos del derecho comunitario, atañe únicamente al ámbito de aplicación de este último tal y como lo define el propio derecho comunitario. Según el Sr. Darmon, la remisión operada por una normativa nacional no puede ampliar el ámbito de aplicación del derecho comunitario ni, por consiguiente, la competencia del Tribunal de Justicia, ya que, en definitiva, «no existe derecho comunitario fuera de su ámbito de aplicación».
24. Por último, en sus conclusiones correspondientes a los asuntos Leur-Bloem y Giloy, el abogado general Sr. Jacobs, tras repasar minuciosamente la jurisprudencia sobre el particular, llega a la conclusión de que el Tribunal de Justicia sólo debe pronunciarse en aquellos casos en que conozca el contexto fáctico y normativo del litigio, y en que dicho contexto se encuentre comprendido en el ámbito de aplicación de la norma comunitaria.
25. Sin embargo, el Tribunal de Justicia nunca siguió estas propuestas de sus abogados generales y, como ya he adelantado, ha sentado una jurisprudencia firme por la que se considera competente, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, para interpretar las normas comunitarias cuando no regulan directamente la situación controvertida, pero el legislador nacional ha decidido realizar una remisión a su contenido.
26. El Tribunal de Justicia se basa para afirmar su competencia en este tipo de asuntos en tres puntos esenciales. Considera, en primer lugar, que los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen el litigio y deben asumir la responsabilidad de la resolución judicial que ha de recaer son los únicos a quienes corresponde apreciar, en lo que respecta a las características especiales de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder pronunciarse como la procedencia de las cuestiones que plantean al Tribunal de Justicia.
En segundo lugar, el Tribunal se apoya en la ausencia de norma en sentido contrario, ya que ni del tenor del artículo 177 ni de la finalidad del procedimiento establecido por dicho artículo se desprende que los autores del Tratado hayan pretendido excluir de la competencia del Tribunal de Justicia las remisiones prejudiciales referentes a una disposición comunitaria en el caso concreto en que el derecho nacional de un Estado miembro se remita al contenido de esa disposición para determinar las normas aplicables a una situación puramente interna de ese Estado.
Por último, el Tribunal estima que existe un interés comunitario manifiesto en que, con el fin de evitar futuras divergencias de interpretación, las disposiciones y los conceptos tomados del derecho comunitario reciban una interpretación uniforme, cualesquiera que sean las condiciones en que tengan que aplicarse.
27. Según esta jurisprudencia, sólo cabe declarar la inadmisibilidad de una petición de decisión prejudicial formulada por un órgano jurisdiccional nacional en los supuestos en los que, o bien resulte que el procedimiento del artículo 177 ha sido desviado de su finalidad y se utiliza en realidad para hacer que el Tribunal de Justicia se pronuncie mediante un litigio artificial, o bien sea evidente que la disposición de derecho comunitario sometida a la interpretación del Tribunal no puede aplicarse, ni directa ni indirectamente, a los hechos del procedimiento principal.
28. Estos argumentos no terminan de convencerme.
29. El primero, basado en el reparto de funciones jurisdiccionales con los tribunales nacionales, casa mal, en mi opinión, con los principios sentados por la jurisprudencia del propio Tribunal de Justicia referida a la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales.
Así, el Tribunal estima que no le corresponde formular opiniones consultivas sobre cuestiones generales o hipotéticas y rechaza las cuestiones que no guardan de modo manifiesto ninguna relación con la realidad o el objeto del litigio principal, en particular cuando el juez nacional solicita la interpretación de normas comunitarias que no son aplicables al caso. El Tribunal ha determinado, asimismo, que no son admisibles las cuestiones prejudiciales que no responden a una necesidad objetiva inherente a la resolución del litigio principal.
30. Al aceptar su competencia en aquellos asuntos en los que un juez nacional le pide que interprete una disposición comunitaria en un contexto que queda fuera del ámbito de aplicación de ésta, apoyándose en el principio de la competencia exclusiva de los tribunales nacionales para determinar la pertinencia de las cuestiones planteadas, el Tribunal corre el riesgo de caer en una contradicción: ser más riguroso a la hora de apreciar la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales surgidas en asuntos que han de resolverse aplicando normas de derecho comunitario en un contexto comunitario, que la de las cuestiones en las que la materia sobre la que versa el litigio principal se encuentra fuera del ámbito de aplicación del derecho de la Comunidad.
31. No hay que olvidar, por otro lado, la importancia que tiene que el Tribunal de Justicia dé una interpretación en el contexto adecuado. En este sentido, desde la sentencia Telemarsicabruzzo y otros, el Tribunal ha sido más estricto a la hora de exigir que los órganos jurisdiccionales nacionales definan claramente el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantean. Esas precisiones son fundamentales no sólo para proporcionar al juez a quo una respuesta útil para la resolución del litigio principal, sino también porque, a menudo, es difícil o, incluso, imposible interpretar una norma en abstracto.
32. Ahora bien, la interpretación que el Tribunal de Justicia pudiera proporcionar cuando la situación fáctica que da origen a la remisión prejudicial no está contemplada por la norma comunitaria podría no ser la idónea, al efectuarse fuera de su contexto adecuado. Por ello, puede sostenerse, como hacía el abogado general Sr. Jacobs en sus conclusiones correspondientes a los asuntos Giloy y Leur-Bloem, que el Tribunal de Justicia ha de pronunciarse únicamente cuando el contexto fáctico y normativo del litigio esté comprendido en el ámbito de aplicación de la norma comunitaria.
33. Por lo que se refiere al segundo argumento, según el cual no se desprende del tenor del artículo 177 ni de la finalidad del procedimiento por él establecido que los autores del Tratado hayan pretendido excluir de la competencia del Tribunal de Justicia estas remisiones prejudiciales, considero que soslaya uno de los principios básicos que informan el reparto de competencias en la Comunidad: el principio de atribución específica de la competencia.
34. Según el artículo 5 CE, la Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el Tratado y de los objetivos que le asigna. Por su parte, el artículo 7 CE establece que cada Institución actuará dentro de los límites de las competencias atribuidas por el Tratado.
En consecuencia, las competencias conferidas a la Comunidad, y, por ende, a sus instituciones, son competencias de atribución, es decir, existen únicamente si resultan de los Tratados constitutivos. La competencia nacional constituye, por tanto, el principio, y la comunitaria, la excepción; o, de otro modo, la competencia nacional es virtualmente ilimitada, mientras que la comunitaria está enumerada de forma limitativa.
35. Pues bien, en mi opinión, los Tratados no encomiendan al Tribunal de Justicia que resuelva asuntos ajenos al ámbito de aplicación del derecho comunitario, y de ahí que no me resulte del todo convincente el discurso del Tribunal relativo a la ausencia de argumento textual contrario. Por tanto, la competencia del Tribunal de Justicia para pronunciarse en este tipo de asuntos sólo podría deducirse de un supuesto interés comunitario, que constituye el tercer argumento utilizado que, a mi modo de ver, carece también de fundamento.
36. De acuerdo con la jurisprudencia mencionada, dicho interés radicaría en la necesidad de asegurar una interpretación uniforme del derecho comunitario. Ahora bien, para defender esta tesis habría de determinarse, con carácter previo, cuál es el riesgo que se cierne sobre la uniforme interpretación del derecho comunitario que lleva al Tribunal a asumir la competencia. El Tribunal nunca lo ha explicado en su jurisprudencia.
37. En mi opinión, por el contrario, el pretendido interés comunitario en que, en estos casos, toda disposición de derecho comunitario reciba una interpretación uniforme no existe. Como el abogado general Sr. Jacobs apunta en sus conclusiones en los asuntos Giloy y Leur-Bloem, la amenaza que se cerniría sobre la correcta aplicación del derecho comunitario en el Estado de que se trate sería, a lo sumo, indirecta y transitoria. Estaría claro que la interpretación de una norma comunitaria realizada en tales circunstancias por un órgano jurisdiccional nacional no estaría basada en una decisión del Tribunal de Justicia y que, tan pronto como dicha interpretación se aplicara en un contexto comunitario, sería susceptible de ser impugnada.
38. Además, la asunción de esta competencia tampoco se revela como una medida idónea para el fin que persigue, debido a que pone en tela de juicio una de las características básicas de las sentencias del Tribunal de Justicia: su eficacia vinculante. Al encontrarse fuera del ámbito de aplicación del derecho comunitario, los órganos jurisdiccionales nacionales no estarían compelidos a seguir la interpretación que diera el Tribunal de Justicia.
Por un lado, esta circunstancia me parece en abierta contradicción con la jurisprudencia del Tribunal, cuando declara que es imposible admitir que las respuestas proporcionadas a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros tengan un efecto puramente consultivo y carezcan de efecto vinculante, pues desvirtuaría la función del Tribunal de Justicia, tal como la concibe el Tratado, es decir, la de un órgano jurisdiccional cuyas sentencias son de obligado cumplimiento.
Por otro lado, esta constatación enerva, de manera definitiva, y por falta de idoneidad, el argumento del Tribunal relativo al interés en salvaguardar la uniformidad de la interpretación de toda disposición de derecho comunitario. Puesto que los órganos jurisdiccionales nacionales no estarían obligados a seguir la interpretación del Tribunal de Justicia, ¿de qué manera puede la asunción de esta competencia por parte del Tribunal asegurar que las disposiciones y los conceptos tomados del derecho comunitario reciban una interpretación uniforme?
39. En otro orden de cosas, el Tribunal de Justicia, por medio de esta jurisprudencia, hace depender el ámbito de aplicación del derecho comunitario y, por ende, su propia competencia, de una decisión imputable a las autoridades de los Estados miembros. De este modo, y con el pretexto de garantizar la uniformidad hermenéutica, el Tribunal pone en tela de juicio, de manera paradójica, otro principio esencial del ordenamiento jurídico comunitario, su autonomía con respecto a los derechos de los Estados miembros. Esta dependencia de la competencia respecto de cada legislación nacional provoca, además, que la competencia del Tribunal de Justicia pueda variar ampliamente entre los distintos Estados miembros. Es difícil aceptar que el ámbito de aplicación de una norma fundamental del derecho comunitario, tal como el artículo 177 del Tratado CE, sea determinado en parte por los diversos ordenamientos nacionales.
40. No hay que soslayar otras dificultades que la extensión de la competencia del Tribunal ocasiona, como la ausencia de obligación de los órganos jurisdiccionales cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de someter la cuestión al Tribunal de Justicia. O los problemas que pueden derivarse del planteamiento de una cuestión prejudicial sobre la validez de un acto de la Comunidad en un asunto de estas características.
41. Asimismo, la expansión de la competencia podría producir un aumento importante del número de asuntos sobre los que se tuviera que pronunciar el Tribunal. Esto podría atentar, de una forma menos obvia, contra la uniforme interpretación del derecho comunitario que esta asunción de competencia pretende salvaguardar: dado que la extensión de la competencia a este tipo de asuntos es susceptible de aumentar la carga de trabajo del Tribunal y, con ello, de alargar el tiempo de resolución, esta prolongación de los plazos podría disuadir a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros de presentar cuestiones prejudiciales ante el Tribunal.
42. Por estas razones, comparto la opinión de los abogados generales que me han precedido en el examen de esta materia de que el Tribunal de Justicia no es competente para responder a las cuestiones planteadas por un órgano jurisdiccional nacional relativas a la interpretación del derecho comunitario, cuando se originan en el marco de un litigio en el que la legislación comunitaria no se aplica en un contexto comprendido en su ámbito de aplicación, sino que ha sido trasladada por la normativa nacional a un contexto no comunitario.
43. Centrándome en los últimos pronunciamientos del Tribunal de Justicia en la materia, observo que, en su sentencia Kleinwort Benson, en el que se pedía la interpretación de determinadas disposiciones del Convenio de Bruselas, el Tribunal adoptó una postura algo más estricta en torno a los límites de su competencia. A pesar de no atender la sugerencia del abogado general Sr. Tesauro en el sentido de revisar su jurisprudencia, el Tribunal declaró que carecía de competencia para pronunciarse sobre las cuestiones planteadas por el tribunal a quo.
44. En aquel caso, las disposiciones del Reino Unido no efectuaban una remisión directa e incondicional al derecho comunitario. Los tribunales británicos, además, no estaban obligados a resolver los litigios de que conocieran aplicando, de una manera absoluta e incondicional, la interpretación del Convenio que el Tribunal de Justicia les proporcionara. En consecuencia, la sentencia estimó que su interpretación no sería vinculante para el órgano jurisdiccional nacional y, remitiéndose al Dictamen 1/91, declaró que es imposible admitir que las respuestas que el Tribunal de Justicia dé a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros tengan un efecto puramente consultivo y carezcan de efecto vinculante, pues se desvirtuaría la función del Tribunal de Justicia, tal como la concibe el Protocolo de 3 de junio de 1971, es decir, la de un órgano jurisdiccional cuyas sentencias son de obligado cumplimiento.
45. En suma, se observa en Kleinwort Benson, con respecto a los asuntos anteriores, una inflexión en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En esta sentencia, el Tribunal exige que la remisión del derecho nacional al derecho comunitario sea directa e incondicional y que convierta al derecho comunitario en aplicable en cuanto tal. Por el contrario, la jurisprudencia anterior no imponía condiciones respecto a la naturaleza de la remisión y consideraba que la apreciación de su pertinencia y de sus efectos correspondía, con carácter exclusivo, al órgano jurisdiccional nacional. En segundo lugar, el Tribunal de Justicia estima que su interpretación ha de ser vinculante para el órgano jurisdiccional remitente, apreciación que no se encontraba en su jurisprudencia previa.
46. Sin embargo, en los asuntos Leur-Bloem y Giloy, el Tribunal de Justicia no aplica los requisitos de la sentencia Kleinwort Benson y vuelve a examinar su competencia a la luz de la jurisprudencia anterior. El Tribunal no comprueba si la remisión del derecho nacional es directa e incondicional ni si el juez que plantea la cuestión está vinculado por su interpretación. La competencia resulta ser la regla y la presunción, mientras que la incompetencia constituye únicamente una excepción limitada a los casos de litigios artificiales o cuando sea evidente que la disposición comunitaria no es aplicable en el litigio principal.
En concreto, mientras que en Kleinwort Benson (apartado 16) se observa que el Tribunal exige una remisión directa e incondicional al derecho comunitario, en Giloy, por el contrario, la presunción es la competencia del Tribunal, como resulta del apartado 26 de la sentencia, en el que se determina que ningún elemento de los autos permite suponer que el procedimiento principal no se dirimirá aplicando normas de derecho comunitario. El Tribunal parece dar mucha importancia al hecho de reconocer la autonomía de los órganos jurisdiccionales nacionales y, por tanto, de no censurar sus decisiones salvo en caso de anomalía manifiesta.
47. En las observaciones que ha presentado ante el Tribunal de Justicia en el presente asunto, el Gobierno italiano afirma que no existe en el ordenamiento jurídico interno disposición alguna que haga aplicable el Código aduanero comunitario. A su vez, la Comisión considera que, a diferencia del caso Giloy, no existe certeza de que el asunto principal haya de ser dilucidado por medio de la aplicación de normas de derecho comunitario.
48. Se llega, a fin de cuentas, y dado que el Tribunal de Justicia no tiene competencia para interpretar el derecho nacional, a una situación en la que no es posible asegurar que la interpretación de las disposiciones de derecho comunitario solicitada al Tribunal sea necesaria para dirimir el litigio principal.
49. En este sentido, estimo adecuado traer a colación los requisitos que el Tribunal impone a la hora de declarar la admisibilidad de una cuestión prejudicial. Como ya he apuntado con anterioridad, el Tribunal ha sido más estricto a la hora de exigir que los órganos jurisdiccionales nacionales definan claramente el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantean. Además, a pesar de la regla de base de la competencia exclusiva del órgano jurisdiccional nacional para determinar la pertinencia de las cuestiones remitidas en virtud del artículo 177 del Tratado CE, la jurisprudencia ha sentado el principio de la inadmisibilidad de las cuestiones que no guarden relación con el litigio principal y que no responden a una necesidad objetiva inherente a la resolución de dicho litigio.
50. En mi opinión, la jurisprudencia Kleinwort Benson se ajusta mucho mejor a estas exigencias de admisibilidad de una cuestión prejudicial que las sentencias posteriores Giloy y Leur-Bloem. La condición de Kleinwort Benson de que exista una remisión directa e incondicional al derecho comunitario refleja la preocupación del Tribunal de Justicia por que la interpretación que haya de pronunciar sea objetivamente necesaria para la resolución del litigio principal. En cambio, la fórmula de Leur-Bloem y Giloy no asegura que la decisión del Tribunal de Justicia sea necesaria para dilucidar el asunto principal, ni que, por ello, los órganos jurisdiccionales estén obligados a aplicarla.
51. En consecuencia, con el fin de evitar el riesgo de que el Tribunal se pronuncie sobre una disposición comunitaria que no guarde relación alguna con el objeto del litigio principal, y respetando la presunción de pertinencia que se reconoce a las cuestiones planteadas con carácter prejudicial por los órganos jurisdiccionales nacionales, a la vez que recogiendo la jurisprudencia sobre la admisibilidad de tales cuestiones, propongo recuperar el criterio utilizado en la sentencia Kleinwort Benson y declarar que el Tribunal de Justicia carece de competencia para pronunciarse sobre toda cuestión prejudicial relativa a la interpretación de una norma comunitaria que no cumpla el requisito de resultar aplicable en el ordenamiento jurídico interno en virtud de una remisión directa e incondicional al derecho comunitario.
52. En el presente asunto, a la luz del auto de remisión del Tribunale di Genova, no se reúnen todos los elementos necesarios para poder afirmar con seguridad que el Tribunal de Justicia ha de pronunciarse sobre las cuestiones prejudiciales planteadas, debido a que los hechos del asunto principal se sitúan fuera del ámbito de aplicación del derecho comunitario y a que no se ha acreditado la manera en que las disposiciones de ese ordenamiento, cuya interpretación se solicita, han sido declaradas aplicables por una remisión realizada por el derecho nacional.
53. Por todo lo anterior, sugiero al Tribunal de Justicia que se declare incompetente para pronunciarse sobre las cuestiones planteadas por el Tribunale di Genova.
54. De manera subsidiaria, por si el Tribunal no sigue la anterior sugerencia, examinaré las cuestiones prejudiciales suscitadas por el órgano jurisdiccional de remisión.
VII. Examen de las cuestiones prejudiciales
A. La primera cuestión prejudicial
55. Con su primera cuestión prejudicial, el Tribunale di Genova desea saber si, con arreglo al artículo 243 del Código aduanero comunitario, el recurso contra una decisión en ese ámbito puede interponerse directamente ante las autoridades judiciales, sin haber presentado previamente un recurso análogo ante la autoridad aduanera.
56. El artículo 243 establece que el derecho a recurrir podrá ejercerse, en una primera fase, ante la autoridad aduanera y, en una segunda fase, ante una autoridad independiente. Esta redacción parece sugerir que el legislador quiso establecer una sucesión en las vías de recurso.
57. Sin embargo, tal y como apunta la Comisión en sus observaciones, a diferencia de la generalidad de las normas del Código, que configuran un régimen preciso, remitiéndose, en su defecto, a las disposiciones de desarrollo que se adopten por el legislador comunitario, las del título octavo, relativo a los recursos, se limitan a configurar ciertos aspectos esenciales de la protección de los operadores económicos, sin regular la materia de modo exhaustivo y, en concreto, sin fijar de manera imperativa las condiciones y las modalidades de acceso a las instancias de los recursos.
58. Como indicaba el Comité Económico y Social, en su dictamen sobre la propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece el Código, «[...] la particularidad de la armonización de los derechos de recurso reside no sólo en las diferencias, en parte considerables, de los regímenes nacionales, sino también en el hecho de que esos regímenes valen de manera generalmente uniforme para el conjunto del derecho nacional administrativo o fiscal, así como en el hecho de que con la armonización del derecho de recurso, realizada únicamente en interés de la legislación aduanera, se van a dispersar unos sistemas nacionales de derecho de recurso que hasta ahora eran homogéneos [...]» De ahí que el legislador comunitario se haya limitado a regular ciertos aspectos generales.
59. Esta voluntad del legislador aparece de manera clara si se compara la propuesta inicial presentada por la Comisión con el Código finalmente adoptado.
60. En la propuesta de la Comisión, el título relativo a los recursos contenía una regulación detallada estructurada en cuatro capítulos. El primero de ellos («Derecho de recurso») incluía un artículo 241 que, en sus grandes líneas, corresponde al artículo 243 del Código.
Los dos capítulos siguientes (respectivamente, «Primera fase del ejercicio del derecho de recurso» y «Segunda fase del ejercicio del derecho de recurso»), establecían las normas aplicables a los procedimientos ante las autoridades aduaneras y ante las autoridades independientes.
Por último, el capítulo cuarto («Otras disposiciones relativas al derecho de recurso») incluía un artículo 250 que, por una parte, reconocía de manera expresa a los particulares el derecho de acudir directamente ante la autoridad independiente, en cuyo caso se consideraría que habían desistido de su derecho de recurso ante las autoridades aduaneras, y, por otra, permitía la aplicación de las disposiciones vigentes en los Estados miembros que establecieran que, en determinados casos, los recursos se deberían interponer directamente ante la autoridad independiente.
61. La mayor parte de esta regulación exhaustiva de los recursos en materia aduanera desapareció en la versión final adoptada por el Consejo. En su lugar, y aparte del mencionado artículo 243 y del artículo 244 referido a la suspensión cautelar de la decisión impugnada (al que me referiré en el examen de la segunda cuestión), se incluyó tan sólo el artículo 245, que, de manera lacónica, establece que las disposiciones relativas a la implantación del procedimiento de recurso serán adoptadas por los Estados miembros.
62. Esta parquedad normativa muestra, en suma, que el legislador comunitario ha realizado una configuración del sistema de recursos que trata sólo de fijar algunos elementos fundamentales a fin de garantizar la protección de los derechos de los operadores económicos, pero dejando a los Estados miembros, en el respeto de las disposiciones comunitarias, la regulación exhaustiva de la materia.
63. Por otro lado, la circunstancia de que el legislador haya optado por utilizar, en el artículo 243, la formulación «el derecho de recurso podrá ejercerse» y no una alternativa del estilo «el derecho de recurso deberá ejercerse» indica que no se ha pretendido articular un procedimiento en dos fases consecutivas.
64. Siguiendo a la Comisión, existe un elemento suplementario que abona esta interpretación del artículo 243 del Código: se observa que el objeto del recurso, tanto ante las autoridades aduaneras como ante las judiciales, es la decisión de las autoridades aduaneras relativa a la aplicación de la normativa aduanera. Si el objetivo hubiera sido instaurar un sistema de recursos en dos fases consecutivas, se habría debido prever que el objeto del segundo recurso, ante las autoridades judiciales, no fuera la decisión inicial de las autoridades aduaneras, sino la decisión relativa al primer recurso.
65. Por tanto, el artículo 243 no debe interpretarse en el sentido de que impone a escala comunitaria un procedimiento de recurso en dos niveles consecutivos. Dicho artículo deja a la discreción de los Estados miembros la regulación exhaustiva y, con ello, la posibilidad de aplicar un procedimiento en dos fases. Así, un Estado miembro podría exigir la interposición de un recurso previo ante las autoridades aduaneras para acudir después a las judiciales, mientras que otro Estado miembro podría prescindir de tal instancia previa.
66. No obstante, para dar una respuesta útil al tribunal de remisión, hay que determinar si, en caso de que un Estado miembro haya decidido establecer un sistema bifásico en el que la admisibilidad del recurso ante la autoridad independiente dependa de la interposición previa de un recurso ante la autoridad aduanera, un particular puede invocar el artículo 243 del Código para evitar la primera fase y acudir directamente ante la autoridad independiente.
67. Por las mismas razones ya señaladas, la respuesta debe ser negativa. Dado que, como he dicho, el Código atribuye a los Estados miembros la facultad de organizar el procedimiento de recurso, teniendo en cuenta las diferencias que caracterizan sus diferentes sistemas jurídicos, debe, del mismo modo, considerarse que, si un Estado miembro ha establecido un procedimiento basado en dos fases sucesivas, los particulares deben respetarlo e interponer recurso ante la autoridad aduanera antes de acudir a la autoridad independiente.
68. Por todas estas consideraciones, sugiero al Tribunal de Justicia que responda al órgano jurisdiccional de remisión que el artículo 243 del Código debe interpretarse en el sentido de que permite a los Estados miembros regular el procedimiento de recurso contra las decisiones en materia aduanera, bien en dos fases consecutivas -la primera ante una autoridad aduanera y la segunda ante una autoridad independiente-, bien en una única instancia ante la autoridad independiente. En caso de que un Estado miembro opte por un procedimiento en dos fases, corresponde al derecho nacional determinar si, y en qué condiciones, los particulares pueden interponer su recurso directamente ante la autoridad independiente.
B. La segunda cuestión prejudicial
69. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el Tribunale di Genova desea saber si el artículo 244 del Código atribuye con carácter exclusivo a la autoridad aduanera la facultad de suspender de manera cautelar la aplicación de la decisión impugnada, o si también se atribuye a la autoridad judicial ante la que se haya interpuesto el recurso.
70. El artículo 244 se limita a establecer, por lo que aquí interesa, que las autoridades aduaneras ordenarán la suspensión, total o parcial, de la ejecución de la decisión impugnada cuando tengan razones fundadas para dudar de la conformidad de dicha decisión con la normativa aduanera o cuando pueda temerse un daño irreparable para el interesado.
71. La propia redacción del artículo abona la interpretación de que sólo se confiere la facultad de ordenar la suspensión de la ejecución a las autoridades aduaneras. Mientras que en el caso del artículo 243 se prevé expresamente el régimen de recurso tanto ante las autoridades aduaneras como ante una autoridad independiente (judicial u órgano especializado equivalente), en el artículo 244 sólo se contempla la posibilidad de que sean las autoridades aduaneras las que ordenen la suspensión de la ejecución de la decisión impugnada.
72. Por otro lado, es oportuno advertir, como hace la Comisión en sus observaciones, que la norma en cuestión constituye una excepción a la regla general (artículo 7 del Código) que determina que, salvo en los casos contemplados en el párrafo segundo del artículo 244, las decisiones adoptadas por las autoridades aduaneras serán de ejecución inmediata.
Habida cuenta de que las excepciones al derecho comunitario han de ser interpretadas de manera restrictiva, la facultad de suspender la ejecución de las decisiones, establecida en el artículo 244, ha de ser reconocida sólo a las autoridades expresamente mencionadas en dicha disposición, por lo que, en consecuencia, no cabe interpretar esta norma de manera extensiva, en el sentido de reconocer la citada facultad, por analogía, a las autoridades judiciales.
73. Los requisitos que impone el artículo 244 del Código para que la autoridad aduanera ordene la suspensión confirman esta interpretación. El precepto sólo admite la suspensión de la ejecución en los casos en que las autoridades aduaneras tengan razones fundadas para dudar de la conformidad de la decisión impugnada con la normativa aduanera o cuando pueda temerse un daño irreparable para el interesado. Como indicó el Tribunal de Justicia en la sentencia Giloy, las autoridades aduaneras suspenderán la ejecución de la decisión arancelaria impugnada si se cumple uno solo de los dos requisitos mencionados. Por tanto, la autoridad administrativa puede ordenar la suspensión de la ejecución simplemente si puede temerse un daño irreparable para el interesado.
Por el contrario, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia referida a la posibilidad, para los órganos jurisdiccionales, de suspender un acto administrativo nacional adoptado en ejecución de un reglamento comunitario establece que las autoridades judiciales sólo declararán dicha suspensión, entre otros requisitos, cuando, de modo simultáneo, tengan serias dudas sobre la validez del acto comunitario y exista urgencia debido a que el demandante pueda sufrir un perjuicio grave e irreparable.
74. Esta interpretación del artículo 244 no excluye, sin embargo, que las autoridades judiciales encargadas de dilucidar el asunto, en virtud del artículo 243 del Código, puedan ordenar la suspensión de la ejecución de la decisión impugnada de acuerdo con las normas procesales en vigor en el ordenamiento jurídico nacional.
75. De forma paralela, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia establece que el ordenamiento comunitario confiere a los justiciables una protección jurisdiccional completa y efectiva, lo que implica, en particular, el reconocimiento del derecho a las medidas provisionales que garanticen la plena eficacia de la resolución judicial que vaya a recaer en torno a las pretensiones formuladas con base en el derecho comunitario.
76. En definitiva, el artículo 244 del Código no obsta a que las autoridades judiciales llamadas a dirimir un recurso en virtud del artículo 243 puedan pronunciar la suspensión de la ejecución de la decisión impugnada, bien sobre la base de normas procesales en vigor en su ordenamiento jurídico nacional, bien en virtud de la protección jurisdiccional completa y efectiva que el derecho comunitario confiere a los justiciables.
77. Por las razones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 244 del Código debe interpretarse en el sentido de que la facultad de ordenar la suspensión de la ejecución de la decisión impugnada se confiere sólo a las autoridades aduaneras. No obstante, dicha disposición no obsta a que las autoridades judiciales llamadas a dirimir un recurso en virtud del artículo 243 del mismo Código puedan pronunciar dicha suspensión, bien sobre la base de las normas procesales en vigor en su ordenamiento jurídico nacional, bien en virtud de la protección jurisdiccional completa y efectiva que el derecho comunitario confiere a los justiciables.
VIII. Conclusión
78. A la luz de las consideraciones que preceden, sugiero al Tribunal de Justicia que se declare incompetente para pronunciarse sobre las cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunale di Genova.
79. Con carácter subsidiario, propongo al Tribunal de Justicia responder a dichas cuestiones del siguiente modo:
«1) El artículo 243 del Código aduanero comunitario debe interpretarse en el sentido de que permite a los Estados miembros regular el procedimiento de recurso contra las decisiones en materia aduanera, bien en dos fases consecutivas -la primera ante una autoridad aduanera y la segunda ante una autoridad independiente-, bien en una única instancia ante la autoridad independiente. En caso de que un Estado miembro opte por un procedimiento en dos fases, corresponde al derecho nacional determinar si, y en qué condiciones, los particulares pueden interponer su recurso directamente ante la autoridad independiente.
2) El artículo 244 del Código aduanero comunitario debe interpretarse en el sentido de que la facultad de ordenar la suspensión de la ejecución de la decisión impugnada se confiere sólo a las autoridades aduaneras. No obstante, dicha disposición no obsta a que las autoridades judiciales llamadas a dirimir un recurso en virtud del artículo 243 del mismo Código puedan pronunciar dicha suspensión, bien sobre la base de las normas procesales en vigor en su ordenamiento jurídico nacional, bien en virtud de la protección jurisdiccional completa y efectiva que el derecho comunitario confiere a los justiciables.»