62000CJ0463_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Διατακτικό
Διάδικοι
Στην υπόθεση C-463/00,
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τη Μ. Πατακιά και τον Μ. Desantes, και στη συνέχεια από τη Μ. Πατακιά και τον G. Valero Jordana, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα,
κατά
Βασιλείου της Ισπανίας, εκπροσωπούμενη από την N. Díaz Abad, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
καθού,
υποστηριζόμενου από το
Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βορείου Ιρλανδίας, εκπροσωπούμενο από την R. Magrill, επικουρούμενη από τους D. Wyatt, QC, και J. Crow, barrister, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
παρεμβαίνον,
που έχει ως αντικείμενο να αναγνωρισθεί ότι ο συνδυασμός των διατάξεων των άρθρων 2 και 3, παράγραφοι 1 και 2, καθώς και του άρθρου 1 του Ley 5/1995 de régimen jurídico de enajenación de participaciones públicas en determinadas empresas (νόμου 5/1995 περί του νομικού καθεστώτος που διέπει την ιδιωτικοποίηση συγκεκριμένων επιχειρήσεων), της 23ης Μαρτίου 1995 (ΒΟΕ αριθ. 72, της 25ης Μαρτίου 1995, σ. 9366), καθώς και των βασιλικών διαταγμάτων περί αναπτύξεως που εκδόθηκαν σε εκτέλεση του άρθρου 4 του νόμου [βασιλικών διαταγμάτων αριθ. 3/1996, της 15ης Ιανουαρίου 1996, που αφορά την εταιρία Repsol SA (ΒΟΕ αριθ. 14, της 16ης Ιανουαρίου 1996, σ. 1133), αριθ. 8/1997, της 10ης Ιανουαρίου 1997, που αφορά την Telefónica de España SA και την Telefónica Servicios Μóviles SA (ΒΟΕ αριθ. 10, της 11ης Ιανουαρίου 1997, σ. 907), αριθ. 40/1998, της 16ης Ιανουαρίου 1998, που αφορά την Corporación Bancaria de España SA (Argentaria) (ΒΟΕ αριθ. 105, της 17ης Ιανουαρίου 1998, σ. 1851), αριθ. 562/1998, της 2ας Απριλίου 1998, που αφορά την Tabacalera SA (ΒΟΕ αριθ. 80 ‚της 3ης Aπριλίου 1998, σ. 11370), και αριθ. 929/1998, της 14ης Μαΐου 1998, που αφορά την Endesa SA (ΒΟΕ αριθ. 129, της 30ής Μαΐου 1998, σ. 17939)], στον βαθμό που καθιερώνουν την εφαρμογή ενός καθεστώτος προηγούμενης διοικητικής εγκρίσεως
- που δεν δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος,
- χωρίς να καθορίζονται αντικειμενικά, μακροπροθέσμως σταθερά και δημοσιοποιηθέντα κριτήρια,
- και χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η αρχή της αναλογικότητας,
είναι ασυμβίβαστα προς τα άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ.
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,
συγκείμενο από τους G. C. Rodríguez Iglesias, Πρόεδρο, J.-P. Puissochet, Μ. Wathelet και R. Schintgen, προέδρους τμήματος, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann (εισηγητή), Β. Σκουρή, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr και A. Rosas, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: D. Ruíz-Jarabo Colomer
γραμματέας: L. Hewlett, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έκθεση ακροατηρίου,
αφού άκουσε τις αγορεύσεις των διαδίκων κατά τη συνεδρίαση της 5ης Νοεμβρίου 2002, κατά την οποία η Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τη Μ. Πατακιά και τον G. Valero Jordana, το Βασίλειο της Ισπανίας από την N. Díaz Abad και το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βορείου Ιρλανδίας από τον J. E. Collins, επικουρούμενο από τους D. Wyatt και J. Crow,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 6ης Φεβρουαρίου 2003,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1 Με δικόγραφο που κατατέθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 21 Δεκεμβρίου 2000, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 226 ΕΚ, προσφυγή κατά του Βασιλείου της Ισπανίας, με την οποία ζητεί να αναγνωρισθεί ότι ο συνδυασμός των διατάξεων των άρθρων 2 και 3, παράγραφοι 1 και 2, καθώς και του άρθρου 1 του Ley 5/1995 de régimen jurídico de enajenación de participaciones públicas en determinadas empresas (νόμου 5/1999 περί του νομικού καθεστώτος που διέπει την ιδιωτικοποίηση συγκεκριμένων επιχειρήσεων), της 23ης Μαρτίου 1995 (ΒΟΕ αριθ. 72, της 25ης Μαρτίου 1995, σ. 9366, στο εξής: νόμος 5/1995), καθώς και των βασιλικών διαταγμάτων περί αναπτύξεως που εκδόθηκαν σε εκτέλεση του άρθρου 4 του νόμου [βασιλικών διαταγμάτων αριθ. 3/1996, της 15ης Ιανουαρίου 1996, που αφορά την εταιρία Repsol SA (ΒΟΕ αριθ. 14, της 16ης Ιανουαρίου 1996, σ. 1133, στο εξής: βασιλικό διάταγμα 3/1996), αριθ. 8/1997, της 10ης Ιανουαρίου 1997, που αφορά την Telefónica de España SA και την Telefónica Servicios Μóviles SA (ΒΟΕ αριθ. 10, της 11ης Ιανουαρίου 1997, σ. 907, στο εξής: βασιλικό διάταγμα 8/1997), αριθ. 40/1998, της 16ης Ιανουαρίου 1998, που αφορά την Corporación Bancaria de España SA (Argentaria) (ΒΟΕ αριθ. 105, της 17ης Ιανουαρίου 1998, σ. 1851, στο εξής: βασιλικό διάταγμα 40/1998), αριθ. 562/1998, της 2ας Απριλίου 1998, που αφορά την Tabacalera SA (ΒΟΕ αριθ. 80, της 3ης Aπριλίου 1998, σ. 11370, στο εξής: βασιλικό διάταγμα 552/1998), και αριθ. 929/1998, της 14ης Μαΐου 1998, που αφορά την Endesa SA (ΒΟΕ αριθ. 129, της 30ής Μαΐου 1998, σ. 17939, στο εξής: 929/1998)], στον βαθμό που καθιερώνουν την εφαρμογή ενός καθεστώτος προηγούμενης διοικητικής εγκρίσεως
- που δεν δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος,
- χωρίς να καθορίζονται αντικειμενικά, μακροπροθέσμως σταθερά και δημοσιοποιηθέντα κριτήρια,
- και χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η αρχή της αναλογικότητας,
είναι ασυμβίβαστα προς τα άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ.
2 Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 1ης Ιουνίου 2001, επετράπη στο Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βορείου Ιρλανδίας να παρέμβει υπέρ του Βασιλείου της Ισπανίας.
Νομικό πλαίσιο της διαφοράς
Κοινοτικό δίκαιο
3 Το άρθρο 56, παράγραφος 1, ΕΚ έχει ως εξής:
«Στα πλαίσια των διατάξεων του παρόντος κεφαλαίου, απαγορεύεται οποιοσδήποτε περιορισμός των κινήσεων κεφαλαίων μεταξύ κρατών μελών και μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών.»
4 Σύμφωνα με το άρθρο 58, παράγραφος 1, στοιχείο β__ ΕΚ:
«Οι διατάξεις του άρθρου 56 δεν θίγουν το δικαίωμα των κρατών μελών:
[...]
β) να λαμβάνουν όλα τα απαραίτητα μέτρα για την αποφυγή παραβάσεων των εθνικών νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων, ιδίως στον τομέα της φορολογίας ή της προληπτικής εποπτείας των πιστωτικών ιδρυμάτων, ή να προβλέπουν διαδικασίες δηλώσεως των κινήσεων κεφαλαίων για λόγους διοικητικής ή στατιστικής ενημερώσεως, ή να λαμβάνουν μέτρα υπαγορευμένα από λόγους δημόσιας τάξεως ή δημόσιας ασφαλείας.»
5 Το παράρτημα Ι της οδηγίας 88/361/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 24ης Ιουνίου 1988, για τη θέση σε εφαρμογή του άρθρου 67 της Συνθήκης (ΕΕ L 178, σ. 5), περιλαμβάνει ονοματολογία των κατά το άρθρο 1 της ως άνω οδηγίας κινήσεων κεφαλαίων. Απαριθμούνται ειδικότερα οι ακόλουθες κινήσεις:
«Ι. Άμεσες επενδύσεις [...]
1) Δημιουργία και επέκταση υποκαταστημάτων ή νέων επιχειρήσεων που ανήκουν αποκλειστικά στον παρακοινωνό και πλήρης απόκτηση υφισταμένων επιχειρήσεων
2) Συμμετοχή σε νέες ή υφιστάμενες επιχειρήσεις με σκοπό τη δημιουργία ή τη διατήρηση σταθερών οικονομικών δεσμών
[...]».
6 Δυνάμει των επεξηγηματικών σημειώσεων που παρατίθενται στο τέλος του παραρτήματος Ι της οδηγίας 88/361, νοούνται ως «άμεσες επενδύσεις»:
«Οι πάσης φύσεως επενδύσεις στις οποίες προβαίνουν τα φυσικά πρόσωπα, οι εμπορικές, βιομηχανικές ή χρηματοπιστωτικές επιχειρήσεις και οι οποίες χρησιμεύουν για τη δημιουργία ή διατήρηση σταθερών και αμέσων σχέσεων μεταξύ του παρακοινωνού και του επικεφαλής της επιχειρήσεως ή της επιχειρήσεως για την οποία προορίζονται τα κεφάλαια αυτά προς άσκηση οικονομικής δραστηριότητας. Ο όρος αυτός πρέπει, συνεπώς, να εκλαμβάνεται υπό την ευρύτερη δυνατή έννοιά του.
[...]
Όσον αφορά τις εταιρίες που αναφέρονται στο σημείο Ι 2 της ονοματολογίας και [περιβάλλονται τον τύπο] εταιριών κατά μετοχές, υφίσταται συμμετοχή με τον χαρακτήρα αμέσων επενδύσεων οσάκις η δέσμη μετοχών που κατέχει φυσικό πρόσωπο, άλλη επιχείρηση ή οποιοσδήποτε άλλος κάτοχος δίδει στους ως άνω μετόχους, είτε δυνάμει των διατάξεων της εθνικής νομοθεσίας περί των εταιριών κατά μετοχές είτε άλλως πως, τη δυνατότητα πραγματικής συμμετοχής στη διαχείριση της εν λόγω εταιρίας ή στον έλεγχό της.
[...]»
7 Η κατά το παράρτημα Ι της οδηγίας 88/361 ονοματολογία αφορά και τις ακόλουθες κινήσεις:
«ΙΙΙ. Πράξεις επί τίτλων που είναι συνήθως διαπραγματεύσιμοι στην αγορά κεφαλαίων [...]
[...]
Α. Συναλλαγές επί τίτλων στις αγορές κεφαλαίων
1) Απόκτηση από μη κατοίκους εθνικών τίτλων που αποτελούν αντικείμενο διαπραγματεύσεως στο Χρηματιστήριο [...]
[...]
3) Απόκτηση από μη κατοίκους εθνικών τίτλων που δεν είναι διαπραγματεύσιμοι στο Χρηματιστήριο [...]
[...]».
8 Το άρθρο 295 ΕΚ ορίζει:
«Η παρούσα Συνθήκη δεν προδικάζει με κανένα τρόπο το καθεστώς της ιδιοκτησίας στα κράτη μέλη.»
Εθνικό δίκαιο
9 Ο νόμος 5/1995 διέπει τις προϋποθέσεις ιδιωτικοποιήσεως επιχειρήσεων του ισπανικού Δημοσίου. Τα άρθρα 1 έως 4 του νόμου αυτού προβλέπουν τα εξής:
«Άρθρο πρώτο. Υποκειμενικό πεδίο εφαρμογής
Στο πεδίο εφαρμογής του παρόντος νόμου εμπίπτουν:
1. Οι εμπορικές επιχειρήσεις το εταιρικό κεφάλαιο των οποίων περιελάμβανε, κατά την έναρξη ισχύος του παρόντος νόμου, άμεση ή έμμεση συμμετοχή του Δημοσίου σε ποσοστό ανώτερο του 25 % και οι οποίες ελέγχονται από το κράτος με οποιοδήποτε από τα μέσα που προβλέπει το εφαρμοστέο εμπορικό δίκαιο, εφόσον η δραστηριότητα που ασκείται είτε από την εταιρία, αυτή καθαυτή, είτε μέσω της συμμετοχής της σε άλλες εταιρίες έχει ένα από τα κατωτέρω χαρακτηριστικά:
α) παροχή ουσιωδών παροχών ή δημόσιων παροχών που έχουν επισήμως χαρακτηρισθεί ως ουσιώδεις,
β) άσκηση δραστηριοτήτων που υπόκεινται, εκ του νόμου και για λόγους δημοσίου συμφέροντος, σε διοικητικό καθεστώς ειδικού ελέγχου, ιδίως εκ μέρους των φορέων που ασκούν τις εν λογω δραστηριότητες,
γ) μη υπαγωγή, εν όλω ή εν μέρει, στον ελεύθερο ανταγωνισμό κατά την έννοια του άρθρου 90 της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας.
2. Οι εμπορικές επιχειρήσεις που ανήκουν σε όμιλο που έχει ορισθεί κατά το άρθρο 4 του νόμου 24/1988, της 28ης Ιουλίου 1988, για την αγορά αξιών, και στον οποίο κάποια από τις επιχειρήσεις για τις οποίες κάνει λόγο το ανωτέρω σημείο 1 δεν κατέχει δεσπόζουσα θέση, εφόσον πληρούται μία από τις προϋποθέσεις των στοιχείων α__ β, και γ, του εν λόγω σημείου.
Άρθρο 2. Προϋποθέσεις εφαρμογής
Το καθεστώς προηγούμενης διοικητικής εγκρίσεως που ορίζεται στα άρθρα 3 επ. του παρόντος νόμου εφαρμόζεται όταν η συμμετοχή του Δημοσίου στις επιχειρήσεις τις οποίες αφορά το προηγούμενο άρθρο εμπίπτει σε μία από τις ακόλουθες περιπτώσεις:
1. έχει αποτελέσει αντικείμενο μεταβιβάσεως, διά μιας ή περισσοτέρων διαδοχικών πράξεων, μέχρι ποσοστό ίσο ή ανώτερο του 10 % του εταιρικού κεφαλαίου και εφόσον η άμεση ή έμμεση συμμετοχή του Δημοσίου στο κεφάλαιο της εταιρίας κατέστη κατώτερη του 50 %,
2. μειώθηκε, ως άμεση ή έμμεση συνέπεια οποιασδήποτε πράξεως ή εργασίας, στο 15 % του εταιρικού κεφαλαίου.
Άρθρο 3. Προηγούμενη διοικητική έγκριση
1. Όταν πληρούται μία από τις προϋποθέσεις του προηγούμενου άρθρου και εφόσον το βασιλικό διάταγμα για το οποίο κάνει λόγο το άρθρο 4 του παρόντος νόμου περιέχει σχετική διάταξη, μπορούν να υποβληθούν σε προηγούμενη διοικητική έγκριση οι εξής αποφάσεις των εταιρικών οργάνων των εμπορικών εταιριών που αφορά το άρθρο 1 του παρόντος νόμου:
α) οι αποφάσεις περί εκούσιας εκκαθαρίσεως, διασπάσεως ή συγχωνεύσεως της εταιρίας,
β) οι αποφάσεις περί μεταβιβάσεως ή συστάσεως ενεχύρου, υπό οποιαδήποτε μορφή, επί των στοιχείων του ενεργητικού ή των μετοχών της εταιρίας που απαιτούνται για την εκπλήρωση του σκοπού της εταιρίας και που ορίζονται προς τούτο,
γ) οι αποφάσεις περί μεταβολής του εταιρικού σκοπού.
2. Όταν πληρούται μία από τις προϋποθέσεις του άρθρου 2 του παρόντος νόμου, μπορούν επίσης να υποβληθούν σε προηγούμενη διοικητική έγκριση, υπό τις προϋποθέσεις που θέτει το προβλεπόμενο στο ακόλουθο άρθρο βασιλικό διάταγμα:
α) οι εργασίες που συνίστανται σε πράξεις διαθέσεως του εταιρικού κεφαλαίου και επιφέρουν, διά μιας ή περισσοτέρων διαδοχικών πράξεων, τη μείωση σε ποσοστό ίσο ή ανώτερο του 10 % της συμμετοχής του Δημοσίου στην επιχείρηση που υπόκειται στο ειδικό καθεστώς που προβλέπει ο παρών νόμος,
β) η άμεση ή έμμεση απόκτηση, ακόμη και διά της μεσολαβήσεως τρίτων εταιριών διαχειρίσεως κεφαλαίων, συμμετοχής στο εταιρικό κεφάλαιο ή άλλων τίτλων παρεχόντων, επί της εν λόγω συμμετοχής, άμεσο ή έμμεσο δικαίωμα εγγραφής ή αποκτήσεως, όταν η συμμετοχή ανέρχεται σε ποσοστό τουλάχιστον 10 % του εταιρικού κεφαλαίου.
[...]
Άρθρο 4. Καθεστώς διοικητικής εγκρίσεως
1. Το καθεστώς προηγούμενης διοικητικής εγκρίσεως καθιερώνεται με το βασιλικό διάταγμα που ψηφίζεται από το υπουργικό συμβούλιο κατόπιν προτάσεως του καθ' ύλην αρμόδιου υπουργού και γνωμοδοτήσεως του Συμβουλίου Επικρατείας.
2. Το βασιλικό διάταγμα που καθιερώνει το καθεστώς που προβλέπει το παρόν άρθρο τίθεται σε ισχύ πριν από την εφαρμογή των πράξεων διαθέσεως που αναφέρονται στο άρθρο 2 και καθορίζει:
α) το υποκειμενικό πεδίο εφαρμογής του,
β) τις συγκεκριμένες πράξεις διαθέσεως που υπόκεινται σε προηγούμενη διοικητική έγκριση, μεταξύ αυτών που αναφέρονται στο άρθρο 3,
γ) το αρμόδιο για την έγκριση όργανο,
δ) την ημερομηνία παύσεως της ισχύος του καθεστώτος διοικητικής εγκρίσεως.
3. Εξαιρουμένης της περιπτώσεως που προβλέπει το ως άνω άρθρο 2, στοιχείο δ__ η διαδικασία τροποποιήσεως ή καταργήσεως του καθεστώτος διοικητικής εγκρίσεως ταυτίζεται με τη διαδικασία που προβλέπει η παράγραφος 1 του παρόντος άρθρου».
10 Οι γενικές διατάξεις περί εφαρμογής του νόμου 5/1995 θεσπίστηκαν με το βασιλικό διάταγμα 1525/1995, της 15ης Σεπτεμβρίου 1995 (ΒΟΕ αριθ. 230, της 26ης Σεπτεμβρίου 1995, σ. 28616, στο εξής: βασιλικό διάταγμα 1525/1995).
11 Εξάλλου, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 4 του εν λόγω νόμου, τα βασιλικά διατάγματα 3/1996, 8/1997, 40/1998, 552/1998 και 929/1998 προβλέπουν το καθεστώς εγκρίσεως που εφαρμόζεται σε επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στους τομείς του πετρελαίου, των τηλεπικοινωνιών, των τραπεζών, της καπνοβιομηχανίας και της ηλεκτρικής ενέργειας, αντιστοίχως. Καθένα απ' αυτά τα βασιλικά διατάγματα καθορίζει το υποκειμενικό πεδίο εφαρμογής του, όπως ορίζει το άρθρο 4, παράγραφος 2, του νόμου 5/1995, βάσει του εν λόγω νόμου, τις πράξεις που εμπίπτουν στο καθεστώς εγκρίσεως, το διοικητικό όργανο που είναι αρμόδιο να χορηγήσει την έγκριση και την ημερομηνία παύσεως της ισχύος του καθεστώτος, η οποία καθορίζεται σύμφωνα με τα διατάγματα της περιόδου μεταξύ 5ης Οκτωβρίου 2000 και 8ης Ιουνίου 2008.
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
12 Με έγγραφο της 26ης Οκτωβρίου 1998, η Επιτροπή γνωστοποίησε στην Ισπανική Κυβέρνηση ότι, κατά την άποψή της, το καθεστώς εκ των προτέρων διοικητικής εγκρίσεως που καθιέρωσαν ο νόμος 5/1995 καθώς και τα βασιλικά διατάγματα 3/1996, 8/1997, 40/1998, 552/1998 και 929/1998 μπορούσε να παραβεί τις διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων καθώς και την ελευθερία εγκαταστάσεως. Η Επιτροπή κάλεσε, επομένως, την εν λόγω κυβέρνηση να υποβάλει τις παρατηρήσεις της εντός προθεσμίας δύο μηνών.
13 Η Ισπανική Κυβέρνηση απάντησε στο εν λόγω έγγραφο οχλήσεως με έγγραφο της 27ης Ιανουαρίου 1999, με το οποίο υποστήριξε ότι τα επίμαχα μέτρα ήταν σύμφωνα προς το κοινοτικό δίκαιο. Με έγγραφο της 18ης Μαρτίου 1999, η εν λόγω κυβέρνηση παρέσχε διευκρινίσεις σχετικά με την άποψή της.
14 Η Επιτροπή, κρίνοντας μη ικανοποιητικές τις απαντήσεις αυτές, απηύθυνε αιτιολογημένη γνώμη στο Βασίλειο της Ισπανίας στις 2 Αυγούστου 1999, με την οποία κάλεσε το εν λόγω κράτος μέλος να συμμορφωθεί προς τις κρίσιμες διατάξεις εντός προθεσμίας δύο μηνών.
15 Η Ισπανική Κυβέρνηση απάντησε στην αιτιολογημένη γνώμη με έγγραφο της 3ης Νοεμβρίου 1999. Με το έγγραφο αυτό, εξήγησε λεπτομερώς το ισπανικό σύστημα ιδιωτικοποιήσεως ορισμένων επιχειρήσεων του Δημοσίου και ενέμεινε στην άποψή του ότι τα επίμαχα μέτρα δεν ήταν σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο και ειδικότερα με τα άρθρα 43 ΕΚ, 56 ΕΚ και 295 ΕΚ.
16 Η Επιτροπή δεν ικανοποιήθηκε απ' αυτές τις απαντήσεις και, για τον λόγο αυτόν, αποφάσισε να ασκήσει ενώπιον του Δικαστηρίου την παρούσα προσφυγή.
Επί του παραδεκτού
Αιτιάσεις και επιχειρήματα των διαδίκων
17 Η Ισπανική Κυβέρνηση προβάλλει τρεις λόγους απαραδέκτου.
18 Πρώτον, ισχυρίζεται ότι τα καθεστώτα που προβλέπει το βασιλικό διάταγμα 40/1998 καθώς και το βασιλικό διάταγμα 552/1998, όπως τροποποιήθηκε με το βασιλικό διάταγμα 67/2000, της 21ης Ιανουαρίου 2000 (ΒΟΕ αριθ. 28, της 2ας Φεβρουαρίου 2000, σ. 4700), έπαυσαν να ισχύουν από τις 17 Φεβρουαρίου 2001 και τις 5 Οκτωβρίου 2000, αντιστοίχως. Συνεπώς, η προσφυγή πρέπει να κηρυχθεί απαράδεκτη όσον αφορά τα δύο αυτά καθεστώτα.
19 Δεύτερον, όσον αφορά τα καθεστώτα που προβλέπουν τα βασιλικά διατάγματα 3/1996, 8/1997 και 929/1998, τα οποία εξακολουθούν να ισχύουν, η Ισπανική Κυβέρνηση ζητεί να απορριφθεί η προσφυγή ως απαράδεκτη, στο μέτρο που δεν υφίσταται συνοχή μεταξύ των νομοθετικών διατάξεων που επικαλείται η Επιτροπή με το δικόγραφο της προσφυγής της. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή παραπέμπει μόνο στο άρθρο 1, παράγραφος 1, του νόμου 5/1995, ενώ, στην πραγματικότητα, τα εν λόγω καθεστώτα εφαρμόζονται βάσει της παραγράφου 2 του άρθρου αυτού, η οποία αφορά τους ομίλους επιχειρήσεων.
20 Τρίτον, όπως υποστηρίζει η Ισπανική Κυβέρνηση, η προσφυγή πρέπει να κηρυχθεί απαράδεκτη ως προς το άρθρο 3, παράγραφος 1, του νόμου 5/1995, το οποίο αφορά τις αποφάσεις των εταιρικών οργάνων, στο μέτρο που η Επιτροπή κάνει λόγο, στις παρατηρήσεις της, για τις «εργασίες» της παραγράφου 2 του εν λόγω άρθρου και όχι για τις αποφάσεις αυτές.
21 Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο την απόρριψη των λόγων απαραδέκτου.
22 Όσον αφορά τα καθεστώτα που προβλέπουν το βασιλικό διάταγμα 40/1998 και το τροποποιηθέν βασιλικό διάταγμα 552/1998, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι έπαυσαν να ισχύουν από την παρέλευση της προθεσμίας συμμορφώσεως που έθεσε η αιτιολογημένη γνώμη, ήτοι από τις 2 Οκτωβρίου 1999. Κατά πάγια νομολογία, η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται βάσει της καταστάσεως του κράτους μέλους κατά το πέρας της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας.
23 Όσον αφορά τη φερόμενη παράλειψη μνείας του άρθρου 1, παράγραφος 2, του νόμου 5/1995 στο δικόγραφο της προσφυγής, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι έχει επανειλημμένως αναφερθεί στο άρθρο αυτό με γενικό τρόπο και χωρίς διάκριση μεταξύ των δύο παραγράφων του. Ακόμη και αν το Δικαστήριο θεωρήσει ότι οι όμιλοι αποκλείονται από το αντικείμενο της προσφυγής, αυτό δεν σημαίνει ότι η προσφυγή είναι απαράδεκτη ως προς τις μητρικές εταιρίες. Εν πάση περιπτώσει, το βασιλικό διάταγμα 8/1997 που αφορά την Telefónica de España SA και την Telefónica Servicios Μóviles SA δεν αφορά ολόκληρο τον όμιλο, αλλά δύο συγκεκριμένες επιχειρήσεις του ομίλου.
24 Όσον αφορά τις αποφάσεις των εταιρικών οργάνων, μνεία στις παραγράφους 1 και 2 του άρθρου 3 του νόμου 5/1995 γίνεται τόσο στην πρώτη σελίδα του δικογράφου της προσφυγής όσο και στα αιτήματα που περιείχε. Εξάλλου, το κυρίως σώμα του δικογράφου της προσφυγής περιείχε ειδική μνεία στις εταιρικές αποφάσεις ή παρέπεμπε γενικότερα στο σύνολο των εργασιών που υποβάλλονται σε έγκριση. Συνεπώς, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η προσφυγή στερείται ακριβούς αντικειμένου.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
25 Όσον αφορά τον πρώτο λόγο απαραδέκτου, αρκεί η διαπίστωση ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται βάσει της καταστάσεως του κράτους μέλους κατά το πέρας της προθεσμίας που έχει ταχθεί με την αιτιολογημένη γνώμη και ότι οι επελθούσες, στη συνέχεια, αλλαγές δεν μπορούν να λαμβάνονται υπόψη από το Δικαστήριο (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 6ης Δεκεμβρίου 2001, C-174/01, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου, που δεν δημοσιεύθηκε ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 18). Λαμβανομένου υπόψη ότι η αιτιολογημένη γνώμη έχει ημερομηνία 2 Αυγούστου 1999 και ότι η προθεσμία συμμορφώσεως προς αυτή είναι δύο μηνών, η παύση ισχύος, στις 17 Φεβρουαρίου 2001 και στις 5 Οκτωβρίου 2000, αντίστοιχα, των καθεστώτων που προβλέπουν το βασιλικό διάταγμα 40/1998 και το τροποποιηθέν βασιλικό διάταγμα 552/1998 δεν μπορεί να ασκήσει επιρροή στην ύπαρξη ενδεχόμενης παραβάσεως κατά το πέρας της εν λόγω προθεσμίας.
26 Επομένως, ο πρώτος λόγος απαραδέκτου πρέπει να απορριφθεί.
27 Όσον αφορά τον δεύτερο και τον τρίτο λόγο απαραδέκτου, επιβάλλεται η επισήμανση ότι, σύμφωνα με το άρθρο 38, παράγραφος 1, στοιχείο γ__ του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, στο δικόγραφο της προσφυγής πρέπει να περιλαμβάνονται το αντικείμενο της διαφοράς και συνοπτική έκθεση των προβαλλομένων ισχυρισμών. Εν προκειμένω, από το δικόγραφο της προσφυγής προκύπτει με αρκετή σαφήνεια ότι η προσφυγή αφορά ειδικότερα τα βασιλικά εκτελεστικά διατάγματα που θεσπίστηκαν κατ' εφαρμογήν του νόμου 5/1995, ορισμένα από τα οποία αφορούν αυτόνομες επιχειρήσεις και άλλα ομίλους επιχειρήσεων, και ότι οι διατάξεις του νόμου αυτού παρατίθενται μόνο στο μέτρο που αποτελούν τη νομική βάση των επίμαχων διαταγμάτων. Επομένως, είναι άνευ σημασίας το ότι η Επιτροπή δεν παραπέμπει ρητώς, σε κάθε περίπτωση, την παράγραφο 1 ή την παράγραφο 2 του άρθρου 1 του νόμου 5/1995. Όσον αφορά τις αποφάσεις των εταιρικών οργάνων στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 3, παράγραφος 1, του εν λόγω νόμου, από το δικόγραφο της προσφυγής προκύπτει σαφώς ότι η προσφυγή αφορά τόσο τα μέτρα που ελήφθησαν κατ' εφαρμογήν του άρθρου 3, παράγραφος 1, του εν λόγω νόμου όσο και αυτά που ελήφθησαν κατ' εφαρμογήν της παραγράφου 2 του άρθρου αυτού. Κατά συνέπεια, η προσφυγή έχει σαφές περιεχόμενο και δεν χαρακτηρίζεται από αμφισημία.
28 Ο δεύτερος και ο τρίτος λόγος απαραδέκτου πρέπει, επομένως, να απορριφθούν.
29 Κατά συνέπεια, η προσφυγή είναι εξ ολοκλήρου παραδεκτή.
Επί της ουσίας
Αιτήματα και επιχειρήματα των διαδίκων
30 Με το δικόγραφο της προσφυγής, η Επιτροπή παραπέμπει, εκ προοιμίου, στην ανακοίνωση 97/C 220/06, της 19ης Ιουλίου 1997, σχετικά με ορισμένες νομικές πλευρές που αφορούν τις ενδοκοινοτικές επενδύσεις (ΕΕ 1997, C 220, σ. 15, στο εξής: ανακοίνωση του 1997). Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, με την ανακοίνωση αυτή, γνωστοποίησε την άποψή της όσον αφορά την ερμηνεία των διατάξεων της Συνθήκης σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων και την ελευθερία εγκαταστάσεως στο πλαίσιο των μέτρων που λαμβάνει ένα κράτος μέλος κατά τη διαδικασία ιδιωτικοποιήσεως δημόσιας επιχειρήσεως.
31 Βάσει του σημείου 7 της ανακοινώσεως του 1997, κάθε μέτρο που εξαρτά από προηγούμενη διοικητική έγκριση την άσκηση του δικαιώματος αποκτήσεως μετοχών ελέγχου, την άσκηση του συνόλου των δικαιωμάτων ψήφου που απορρέουν από τις μετοχές αυτές και τη διαχείριση επιχειρήσεως πρέπει να θεωρείται ως περιορισμός τόσο επί των άμεσων επενδύσεων που πραγματοποιούν επενδυτές που είναι υπήκοοι άλλου κράτους μέλους όσο και επί των επενδύσεων χαρτοφυλακίου, στο μέτρο που οι προβλεπόμενες διαδικασίες εγκρίσεως μπορούν να χρησιμοποιηθούν κατά τέτοιο τρόπο ώστε να καταστεί ανέφικτη στους επιχειρηματίες που προσβλέπουν στην πραγματοποίηση επενδύσεων χαρτοφυλακίου η αγορά μη πλειοψηφικών μετοχών που υπερβαίνουν τα προβλεπόμενα όρια.
32 Κατά την Επιτροπή, η προβλεπόμενη από την οικεία εθνική νομοθεσία δυνατότητα εξαρτήσεως ορισμένων πράξεων από προηγούμενη διοικητική έγκριση δεν πληροί τις προϋποθέσεις που θέτει η ανακοίνωση του 1997 και παραβαίνει, κατά συνέπεια, τα άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ.
33 Όσον αφορά ειδικότερα την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, η Επιτροπή παραπέμπει στην απόφαση της 14ης Μαρτίου 2000, C-54/99, Église de scientologie (Συλλογή 2000, σ. Ι-1335, σκέψη 14), από την οποία προκύπτει ότι εθνική νομοθετική διάταξη η οποία εξαρτά μια άμεση αλλοδαπή επένδυση από προηγούμενη έγκριση συνιστά περιορισμό της κινήσεως κεφαλαίων.
34 Μολονότι είναι γεγονός ότι τα κράτη μέλη δύνανται, βάσει προβλεπόμενων από τη Συνθήκη αποκλίσεων από τον κανόνα, να επιβάλλουν περιορισμούς στις εν λόγω ελευθερίες υπό ορισμένες περιστάσεις αφορώσες την άσκηση της κρατικής εξουσίας, τη δημόσια τάξη, τη δημόσια ασφάλεια και τη δημόσια υγεία, οι αποκλίσεις αυτές πρέπει να ερμηνεύονται στενώς και το περιεχόμενό τους δεν μπορεί να καθορίζεται μονομερώς από τα κράτη μέλη. Επίσης, οι εν λόγω αποκλίσεις πρέπει να πληρούν την προϋπόθεση περί αναλογικότητας, να συνάδουν προς την αρχή της ασφάλειας δικαίου και να μην επιδιώκουν αμιγώς οικονομικούς σκοπούς (βλ. αποφάσεις της 31ης Μαρτίου 1993, C-19/92, Kraus, Συλλογή 1993, σ. Ι-1663, και της 30ής Νοεμβρίου 1995, C-55/94, Gebhard, Συλλογή 1995, σ. Ι-4165).
35 Εν πάση περιπτώσει, αμιγώς οικονομικής ή διοικητικής φύσεως λόγοι είναι αδύνατο να αποτελέσουν επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος ικανό να δικαιολογήσει περιορισμούς των ελευθεριών που προστατεύει η Συνθήκη. Έτσι, η καπνοβιομηχανία Tabacalera SA και η εταιρία Corporación Bancaria de España SA (Argentaria) δεν είναι, εκ πρώτης όψεως, δυνατόν να σχετίζονται με επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος. Τα καθεστώτα εγκρίσεως που αφορούν τις άλλες επίμαχες επιχειρήσεις δεν προβλέπουν όρους και μπορούν να τύχουν εφαρμογής σε κάθε περίπτωση εκ μέρους της διοικήσεως. Εξάλλου, όσον αφορά την Telefónica de España SA και την Telefónica Servicios Μóviles SA, το βασιλικό διάταγμα 8/1997 καλύπτει και τις υπηρεσίες κινητής τηλεφωνίας εκτός της Ισπανίας. Όσον αφορά την Endesa SA, η εταιρία αυτή ιδρύθηκε συγκεκριμένα για να ενισχύσει την ανάπτυξη στις διεθνείς αγορές και ιδίως στη Νότια Αμερική του ομίλου στον οποίο ανήκει. Επομένως, είναι προφανές ότι η εν λόγω εταιρία δεν συμβάλλει στη διατήρηση μιας υπηρεσίας στρατηγικής σημασίας για την ισπανική οικονομία.
36 Κατά την Επιτροπή, το επίμαχο καθεστώς, και ειδικότερα το άρθρο 3, παράγραφος 2, του νόμου 5/1995, αλλά και η παράγραφος 1 του άρθρου αυτού, παραβιάζει, εν πάση περιπτώσει, την αρχή της αναλογικότητας. Η εφαρμογή ενός καθεστώτος προηγούμενης εγκρίσεως, που είναι αναγκαστικά δεσμευτικότερο από ένα καθεστώς εκ των υστέρων ελέγχου, πρέπει να εξαρτάται από πολύ αυστηρά κριτήρια. Ωστόσο, αυτό δεν συμβαίνει εν προκειμένω: το επίμαχο καθεστώς δεν χαρακτηρίζεται από διαφάνεια, οι προϋποθέσεις χορηγήσεως της εγκρίσεως δεν είναι ούτε καθορισμένες ούτε προβλέψιμες και το εν λόγω καθεστώς δεν παρέχει στους ιδιώτες τη δυνατότητα να γνωρίζουν επακριβώς την έκταση των δικαιωμάτων και των υποχρεώσεών τους.
37 Η Ισπανική Κυβέρνηση δεν απέδειξε ότι η προηγούμενη διοικητική έγκριση αποτελεί τη λιγότερο δεσμευτική μέθοδο που υφίσταται ούτε ότι συνιστά το μόνο αποτελεσματικό μέσο για την εποπτεία, τον έλεγχο και, ενδεχομένως, την απαγόρευση ορισμένων επενδύσεων που αντιβαίνουν στους επιδιωκόμενους σκοπούς. Εξάλλου, το καθεστώς αυτό παρέχει στη διοίκηση τη δυνατότητα να εισαγάγει αυθαίρετα δυσμενή διάκριση σε βάρος των επενδυτών που είναι υπήκοοι άλλων κρατών μελών.
38 Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή επισήμανε ότι συμμεριζόταν το σκεπτικό των αποφάσεων που εξέδωσε το Δικαστήριο, μετά την άσκηση της προσφυγής, στο πλαίσιο παρεμφερούς φύσεως υποθέσεων, δηλαδή τις αποφάσεις της 4ης Ιουνίου 2002, C-367/98, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας (Συλλογή 2002, σ. Ι-4731), C-483/99, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 2002, σ. Ι-4781), και C-503/99, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 2002, σ. Ι-4809). Το Δικαστήριο έκρινε, με τις εν λόγω αποφάσεις, ότι καθεστώτα προβλέποντα προηγούμενη έγκριση, όπως το προκείμενο, είναι ασυμβίβαστα προς την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων.
39 Η Ισπανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται, επικουρικώς δεδομένου ότι επικαλείται το απαράδεκτο της προσφυγής, ότι η εκτίμηση αυτή της Επιτροπής είναι αβάσιμη και ότι η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί επί της ουσίας. Καταρχάς, η Ισπανική Κυβέρνηση περιγράφει λεπτομερώς τη διαδικασία ιδιωτικοποιήσεως του τομέα των δημοσίων επιχειρήσεων στην Ισπανία καθώς και το συνταγματικό πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, με σκοπό να αποδείξει την πλήρη νομιμότητά τους από πλευράς εθνικού δικαίου. Το Βασίλειο της Ισπανίας επρόκειτο απλώς να θεσπίσει, κατά την έναρξη της διαδικασίας ιδιωτικοποιήσεως, τα συνοδευτικά μέτρα που εξασφαλίζουν την εκπλήρωση της ειδικής αποστολής που ανατέθηκε στις οικείες επιχειρήσεις.
40 Η κυβέρνηση αυτή παραπέμπει ακολούθως στο βασιλικό διάταγμα 1525/1995, στις αιτιολογικές σκέψεις του οποίου αναφέρεται ότι «το καθεστώς εγκρίσεως που καθιερώνει ο νόμος 5/1995 της 23ης Μαρτίου και, κατά συνέπεια, το παρόν βασιλικό διάταγμα εφαρμόζονται σύμφωνα με τις διατάξεις της Συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στον τομέα του δικαιώματος εγκαταστάσεως και της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων». Κατά συνέπεια, πρόκειται επίσης για πλήρη τήρηση του κοινοτικού δικαίου.
41 Η εν λόγω κυβέρνηση κάνει επίσης λόγο για την αρχή της ουδετερότητας της Συνθήκης όσον αφορά το καθεστώς ιδιοκτησίας που προβλέπει το άρθρο 295 ΕΚ. Η Ισπανική Κυβέρνηση συμμερίζεται την άποψη που διατυπώνει ο γενικός εισαγγελέας Ruiz-Jarabo Colomer με τις προτάσεις του στις υποθέσεις στο πλαίσιο των οποίων εκδόθηκαν οι προπαρατεθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, Επιτροπή κατά Γαλλίας και Επιτροπή κατά Βελγίου, ότι δηλαδή τα αντίστοιχα καθεστώτα που ισχύουν στην Πορτογαλία, στη Γαλλία και στο Βέλγιο θα έπρεπε να θεωρηθούν συμβατά προς το κοινοτικό δίκαιο, βάσει του άρθρου 295 ΕΚ. Όπως ισχυρίζεται, στο μέτρο που τα κράτη μέλη μπορούν νομίμως να επιλέξουν την ιδιωτικοποίηση επιχειρήσεων του δημοσίου, επιβάλλεται η εφαρμογή της αρχής του δικαίου «όταν επιτρέπεται το μείζον, επιτρέπεται επίσης και το έλασσον».
42 Εν πάση περιπτώσει, το καθεστώς περί προηγούμενης διοικητικής εγκρίσεως που απορρέει από τον νόμο 5/1995 συνάδει προς την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων και την ελευθερία εγκαταστάσεως. Όσον αφορά τις αποφάσεις των εταιρικών οργάνων που απαριθμούνται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του νόμου αυτού, σχετίζονται στο σύνολό τους με τη εκπλήρωση του σκοπού της εταιρίας ή τη διαφύλαξη του κεφαλαίου της και, συνεπώς, δικαιολογούνται από την ανάγκη διατηρήσεως της συνεχούς λειτουργίας της επιχειρήσεως. Εξάλλου, οι όροι υπό τις οποίους ένας επενδυτής που είναι υπήκοος άλλου κράτους μέλους μπορεί να αποκτήσει μετοχές ελέγχου από αυτές που αναφέρονται στην παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου συμπίπτουν με τους όρους που ισχύουν για τους Ισπανούς υπηκόους. Επομένως, το επίμαχο καθεστώς δεν εισάγει δυσμενή διάκριση λόγω ιθαγένειας.
43 Ακόμη και αν η επίμαχη ρύθμιση είναι ικανή να θίξει την ελευθερία εγκαταστάσεως, δεν είναι βέβαιο ότι περιορίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων. Συγκεκριμένα, το καθεστώς περί προηγούμενης διοικητικής εγκρίσεως δεν έχει ως σκοπό να περιορίσει την πρόσβαση των κεφαλαίων που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη στις εθνικές χρηματαγορές ή να ρυθμίσει το έννομο καθεστώς των εργασιών που πραγματοποιούνται προς τούτο. Το θετό δίκαιο που ισχύει σε κάθε κράτος μέλος αποτελεί ένα από τα δεδομένα της αγοράς, το οποίο δεν μπορεί να θεωρηθεί αντίθετο προς την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων. Εξάλλου, το επίμαχο καθεστώς αφορά μόνον τα πολιτικά δικαιώματα των μετόχων, όπως το δικαίωμα ψήφου, και όχι τα οικονομικά δικαιώματά τους.
44 Ev πάση περιπτώσει, το καθεστώς περί προηγούμενης διοικητικής εγκρίσεως δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος που συνδέονται με στρατηγικό συμφέρον καθώς και με την ανάγκη να εξασφαλισθεί η συνεχής λειτουργία των δημόσιων υπηρεσιών. Καθένα από τα επίμαχα βασιλικά διατάγματα κάνει λόγο για την ανάγκη αυτή. Στα κράτη μέλη απόκειται να εξασφαλίσουν την ασφάλεια εφοδιασμού, την οικονομική και εταιρική αλληλεγγύη καθώς και την προστασία των συμφερόντων των καταναλωτών.
45 Το επίμαχο καθεστώς συνάδει επίσης προς την αρχή της αναλογικότητας. Η εξασφάλιση της συνεχούς λειτουργίας των δημόσιων υπηρεσιών αποτελεί σαφές, αντικειμενικό και μη εισάγον δυσμενή διάκριση κριτήριο, το οποίο συνάδει και προς την αρχή της ασφάλειας δικαίου, ακόμη και αν παρέχει τη δυνατότητα ασκήσεως διακριτικής ευχέρειας. Εξάλλου, η διοίκηση υπόκειται πάντα στους κανόνες δικαίου κατά την άσκηση της διακριτικής της ευχέρειας.
46 Δεν είναι αναγκαία η εξαντλητική παράθεση των λόγων για τους οποίους δεν χορηγήθηκε η επίμαχη διοικητική έγκριση, όπως απαιτεί η Επιτροπή, διότι τούτο θα παρακώλυε τη διοικητική δράση.
47 Επιπλέον, όλες οι πράξεις περί εφαρμογής της επίμαχης ρυθμίσεως υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο σύμφωνα με τα ένδικα μέσα του εθνικού δικαιοδοτικού συστήματος, τα οποία έχουν ως νομική βάση τα άρθρα 9, παράγραφος 3, 103 και 106 του Ισπανικού Συντάγματος. Κατά συνέπεια, το καθεστώς που αποτελεί αντικείμενο της προσφυγής δεν στερείται διαφάνειας.
48 Η Ισπανική Κυβέρνηση παραπέμπει, τέλος, στο άρθρο 86, παράγραφος 2, ΕΚ, υποστηρίζοντας, χωρίς να προβεί σε λεπτομερή παράθεση της επιχειρηματολογίας της, ότι η διάταξη αυτή αποτελεί γενικό κανόνα, ο οποίος παέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να θεσπίσουν μέτρα εισάγονται αποκλίσεις όχι μόνον από τα σχετικά με τον ανταγωνισμό άρθρα της Συνθήκης, αλλά και από άλλες διατάξεις της.
49 Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου που παρενέβη υπέρ της Ισπανικής Κυβερνήσεως, ισχυρίζεται ότι επιβάλλεται διάκριση μεταξύ της έννομης εξουσίας που προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 2, του νόμου 5/1995, ήτοι της εξουσίας περί εξαρτήσεως της αποκτήσεως τίτλων εταιρίας από προηγούμενη έγκριση, και της έννομης εξουσίας που απορρέει από την παράγραφο 1 του εν λόγω άρθρου, περί προσβολής των αποφάσεων της εταιρίας σχετικά με τη διάθεση του ενεργητικού της εταιρίας ή άλλων αποφάσεων αφορωσών την καθημερινή διαχείριση. Αντιθέτως προς το πρώτο είδος εξουσίας, το δεύτερο είδος σαφώς δεν δύναται να αποτελέσει περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως ή της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων και, επομένως, δεν χρήζει αιτιολογίας.
50 Η ανάλυση της Επιτροπής είναι εσφαλμένη, διότι, κατά την άποψη της Επιτροπής, κάθε μέτρο που εμποδίζει ή καθιστά λιγότερο ελκυστική την άσκηση των ελευθεριών που προστατεύει η Συνθήκη πρέπει να μην εισάγει δυσμενή διάκριση αλλά και να δικαιολογείται από λόγους που καθιστούν την προσφυγή ανάλογη προς τις επιταγές του νόμου. Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει σαφώς ότι μέτρα που δεν περιορίζουν την πρόσβαση στην αγορά δεν χρήζουν τέτοιας αιτιολογίας (απόφαση της 24ης Νοεμβρίου 1993, C-267/91, C-268/91, Keck και Mithouard, Συλλογή 1993, σ. Ι-6097, σκέψη 17).
Eκτίμηση του Δικαστηρίου
Επί του άρθρου 56 ΕΚ
51 Εκ προοιμίου, επιβάλλεται η υπόμνηση ότι το άρθρο 56, παράγραφος 1, της Συνθήκης υλοποιεί την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων μεταξύ των κρατών μελών και μεταξύ των κρατών μελών και των τρίτων χωρών. Προς τούτο, ορίζει, στο πλαίσιο των διατάξεων του κεφαλαίου της Συνθήκης «Κεφάλαια και πληρωμές», ότι απαγορεύεται οποιοσδήποτε περιορισμός των κινήσεων κεφαλαίων μεταξύ κρατών μελών και μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών.
52 Καίτοι η Συνθήκη δεν δίδει τους ορισμούς των εννοιών των κινήσεων κεφαλαίων και πληρωμών, δεν αμφισβητείται ότι η οδηγία 88/361, από κοινού με την ονοματολογία που είναι προσαρτημένη ως παράρτημά της, έχει ενδεικτική αξία για τον ορισμό της εννοίας των κινήσεων κεφαλαίων (βλ. απόφαση της 16ης Μαρτίου 1999 στην υπόθεση C-222/97, Trummer και Mayer, Συλλογή 1999, σ. Ι-1661, σκέψεις 20 και 21).
53 Πράγματι, τα σημεία Ι και ΙΙΙ της επαναλαμβανόμενης στο παράρτημα Ι της οδηγίας 88/361 ονοματολογίας, καθώς και οι εκεί παρατιθέμενες επεξηγηματικές σημειώσεις αναφέρουν ότι η άμεση επένδυση υπό μορφή συμμετοχής σε επιχείρηση διά της κατοχής μετοχών, καθώς και η απόκτηση τίτλων στην κεφαλαιαγορά συνιστούν κινήσεις κεφαλαίων κατά την έννοια του άρθρου 56 ΕΚ. Δυνάμει των ανωτέρω επεξηγηματικών σημειώσεων, η άμεση επένδυση, ειδικότερα, χαρακτηρίζεται από τη δυνατότητα πραγματικής συμμετοχής στη διαχείριση μιας εταιρίας και στον έλεγχό της.
54 Υπό το πρίσμα των προεκτεθέντων, επιβάλλεται να εξετασθεί αν αποτελεί περιορισμό των κινήσεων κεφαλαίων μεταξύ των κρατών μελών το απορρέον από τον νόμο 5/1995 και από τα βασιλικά διατάγματα 3/1996, 8/1997, 40/1998, 552/1998 και 929/1998 καθεστώς, το οποίο εξαρτά από προηγούμενη έγκριση της εθνικής διοικήσεως τις αποφάσεις εμπορικών επιχειρήσεων που αφορούν
- τη λύση, τη διάσπαση ή τη συγχώνευση της εταιρίας,
- τη μεταβίβαση ή τη σύσταση ενεχύρου επί του ενεργητικού ή των μετοχών της εταιρίας που απαιτούνται για την πραγματοποίηση του εταιρικού σκοπού,
- τη μεταβολή του εταιρικού σκοπού,
- τις εργασίες διαθέσεως του εταιρικού κεφαλαίου που συνεπάγεται τη μείωση της συμμετοχής του Δημοσίου σε ποσοστό που ισούται ή υπερβαίνει το 10 % και
- την αγορά μετοχών που συνεπάγεται την απόκτηση τουλάχιστον του 10 % του εταιρικού κεφαλαίου,
στην περίπτωση κατά την οποία η συμμετοχή του Δημοσίου στο κεφάλαιο της εταιρίας μειώθηκε κατά 10 % και κατέστη κατώτερη του 50 % ή μειώθηκε στο 15 % του εταιρικού κεφαλαίου.
55 Η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει, εκ προοιμίου, ότι τα μέτρα που προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 2, του νόμου 5/1995 εφαρμόζονται ανεξαρτήτως ιθαγένειας. Επομένως, δεν πρόκειται περί δυσμενούς διακρίσεως όσον αφορά τους υπηκόους άλλων κρατών μελών. Κατά συνέπεια, τα επίμαχα μέτρα δεν περιορίζουν την πρόσβαση στην αγορά.
56 Το επιχείρημα αυτό είναι απορριπτέο. Πράγματι, από τα σημεία 44 και 40, αντιστοίχως, των προπαρατεθεισών αποφάσεων Επιτροπή κατά Πορτογαλίας και Επιτροπή κατά Γαλλίας προκύπτει ότι η απαγόρευση του άρθρου 56 ΕΚ βαίνει πέραν της καταργήσεως τυχόν άνισης μεταχειρίσεως, σε επίπεδο χρηματαγορών, των επιχειρηματιών λόγω της ιθαγενείας τους.
57 Διάταξη, όπως αυτή του άρθρου 3, παράγραφος 2, του νόμου 5/1995, που περιορίζει την απόκτηση μετοχών αποτελεί περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων.
58 Όσον αφορά τα μέτρα που προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 1, του νόμου 5/1995, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, στηριζόμενη, επί του σημείου αυτού, στην προπαρατεθείσα απόφαση Keck και Mithouard, υποστηρίζει ότι τα εν λογω μέτρα δεν περιορίζουν την πρόσβαση στην αγορά και, επομένως, δεν θίγουν την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων.
59 Το επιχείρημα αυτό δεν μπορεί να γίνει δεκτό. Τα επίμαχα μέτρα δεν έχουν αποτελέσματα ανάλογα προς αυτά των ρυθμίσεων που η προπαρατεθείσα απόφαση Keck και Mithouard θεώρησε ως μη εμπιπτουσών στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 30 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 28 ΕΚ).
60 Σύμφωνα με την απόφαση αυτή, δεν εμποδίζει το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών η εφαρμογή σε προϊόντα προελεύσεως άλλων κρατών μελών εθνικών διατάξεων που περιορίζουν ή απαγορεύουν, στο έδαφος του κράτους μέλους εισαγωγής, ορισμένες μεθόδους πωλήσεως, εφόσον, πρώτον, έχουν εφαρμογή σε όλους τους επιχειρηματίες οι οποίοι ασκούν τις δραστηριότητές τους στην εθνική επικράτεια και, δεύτερον, επηρεάζουν με τον ίδιο τρόπο, νομικά και πραγματικά, τη διάθεση στην αγορά των εγχώριων προϊόντων και εκείνων που προέρχονται από άλλα κράτη μέλη. Ο λόγος είναι ότι η εφαρμογή αυτή δεν είναι ικανή να εμποδίσει την πρόσβαση των τελευταίων αυτών προϊόντων στην αγορά του κράτους μέλους εισαγωγής ή να της παρεμβάλει περισσότερα προσκόμματα σε σχέση με τα εγχώρια προϊόντα (απόφαση της 10ης Μαΐου 1995, C-384/93, Alpine Investments, Συλλογή 1995, σ. Ι-1141, σκέψη 37).
61 Εν προκειμένω, μολονότι είναι γεγονός ότι οι επίμαχοι περιορισμοί όσον αφορά τις επενδυτικές εργασίες εφαρμόζονται αδιακρίτως τόσο σε ημεδαπούς όσο και σε αλλοδαπούς, επιβάλλεται εντούτοις η διαπίστωση ότι οι εν λόγω περιορισμοί επηρεάζουν την κατάσταση, αυτή καθαυτή, του αγοραστή μετοχών και, επομένως, δύνανται να αποτρέψουν τους επενδυτές άλλων κρατών μελών να πραγματοποιήσουν τις επενδύσεις αυτές και, κατά συνέπεια, να θέσουν όρους όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά (βλ. επίσης απόφαση που εκδίδεται αυθημερόν, C-98/01, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου, που δεν δημοσιεύθηκε ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 48).
62 Υπό τις συνθήκες αυτές, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η ρύθμιση που στηρίζεται, αφενός, στο άρθρο 3, παράγραφος 2, του νόμου 5/1995 καθώς και, αφετέρου, στην παράγραφο 1 του άρθρου αυτού αποτελεί περιορισμό των κινήσεων κεφαλαίων κατά την έννοια του άρθρου 56 ΕΚ.
63 Η διαπίστωση αυτή δεν αίρεται από το γεγονός που επικαλείται η Ισπανική Κυβέρνηση, ότι δηλαδή το βασιλικό διάταγμα 1525/1995 προβλέπει, στις αιτιολογικές σκέψεις του, ότι η εφαρμογή του επίμαχου καθεστώτος πρέπει να συνάδει προς το κοινοτικό δίκαιο.
64 Συγκεκριμένα, αφενός, η διαπίστωση αυτή δεν δύναται να καταστήσει συμβατή με το κοινοτικό δίκαιο, ελλείψει προσήκουσας αιτιολογίας, την απαίτηση περί προηγούμενης εγκρίσεως. Αφετέρου, ένας τέτοιος αφηρημένος κανόνας δεν μπορεί να εξασφαλίσει με βεβαιότητα ότι η συγκεκριμένη εφαρμογή του επίμαχου καθεστώτος ανταποκρίνεται πάντα στις απαιτήσεις του κοινοτικού δικαίου.
65 Επιβάλλεται, επομένως, να εξετασθεί αν, και ενδεχομένως υπό ποιες συνθήκες, μπορεί να γίνει δεκτή η αιτιολογία του εν λόγω περιορισμού προκειμένου για τις διάφορες επιχειρήσεις τις οποίες αφορούν τα επίμαχα βασιλικά διατάγματα.
66 Όπως έκρινε το Δικαστήριο (βλ. προπαρατεθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, σκέψη 47, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 43, και Επιτροπή κατά Βελγίου, σκέψη 43), δεν μπορεί να μη λαμβάνονται υπόψη οι ανησυχίες που ενδέχεται, ανάλογα με τις περιστάσεις, να δικαιολογούν το γεγονός ότι τα κράτη μέλη εξακολουθούν να ασκούν ως ένα βαθμό επίδραση επί των αρχικώς δημοσίων και ακολούθως ιδιωτικοποιημένων επιχειρήσεων οσάκις οι ως άνω επιχειρήσεις δρουν σε στρατηγικούς τομείς ή σε τομείς υπηρεσιών γενικού συμφέροντος.
67 Πάντως, οι ως άνω ανησυχίες δεν παρέχουν στα κράτη μέλη την ευχέρεια, επικαλούμενα τα καθεστώτα τους ιδιοκτησίας, όπως αυτά προβλέπονται στο άρθρο 295 ΕΚ, να δικαιολογούν την παρεμβολή εμποδίων στις προβλεπόμενες από τη Συνθήκη ελευθερίες, τα οποία προκύπτουν από πλεονεκτήματα που άπτονται της ιδιότητά τους ως μετόχων ιδιωτικοποιημένων επιχειρήσεως. Πράγματι, το άρθρο αυτό δεν έχει ως αποτέλεσμα τα ισχύοντα εντός των κρατών μελών καθεστώτα ιδιοκτησίας να εκφεύγουν των θεμελιωδών κανόνων της Συνθήκης (βλ. προπαρατεθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 44, και Επιτροπή κατά Βελγίου, σκέψη 44).
68 Ως θεμελιώδης αρχή της Συνθήκης, η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων μπορεί να περιοριστεί από εθνική κανονιστική ρύθμιση μόνον αν αυτή δικαιολογείται από τους προβλεπόμενους στο άρθρο 58, παράγραφος 1, ΕΚ, λόγους ή από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος και εφόσον εφαρμόζεται σε κάθε πρόσωπο ή επιχείρηση που ασκεί δραστηριότητες στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής. Επί πλέον, για να δικαιολογείται υπό την έννοια αυτή, η εθνική κανονιστική ρύθμιση πρέπει να είναι πρόσφορη για τη διασφάλιση της υλοποιήσεως του στόχου που επιδιώκει και να μη βαίνει πέραν του αναγκαίου για την επίτευξή του μέτρου, ώστε να ανταποκρίνεται στο κριτήριο της αναλογικότητας (βλ., υπό την έννοια αυτή, προπαρατεθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, σκέψη 49, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 45, και Επιτροπή κατά Βελγίου, σκέψη 45).
69 Όσον αφορά τα καθεστώτα περί προηγούμενης διοικητικής εγκρίσεως, όπως το προκείμενο, το Δικαστήριο έκρινε ήδη ότι οφείλουν να είναι αναλογικά σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό, ήτοι ο ίδιος στόχος να μην μπορεί να επιτευχθεί με λιγότερο περιοριστικά μέτρα ιδίως μέσω συστήματος εκ των υστέρων δηλώσεων (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις της 14ης Δεκεμβρίου 1995, C-163/94, C-165/94 και C-250/94, Sanz de Lera κ.λπ., Συλλογή 1995, σ. Ι-4821, σκέψεις 23 έως 28, απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 2001, C-205/99, Analir κ.λπ., Συλλογή 2001, σ. Ι-1271, σκέψη 35, και προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 46). Το σύστημα αυτό πρέπει να βασίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια, μη εισάγοντα διακρίσεις και εκ των προτέρων γνωστά στις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις, και οποιοσδήποτε πλήττεται από περιοριστικό μέτρο της μορφής αυτής πρέπει να μπορεί να διαθέτει μέσο ένδικης προστασίας (προπαρατεθείσες αποφάσεις Analir κ.λπ., σκέψη 38, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, σκέψη 50 και Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 46).
70 Εν προκειμένω, η Ισπανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι το επίμαχο καθεστώς δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος που συνδέονται με στρατηγικής σημασίας ανάγκες καθώς και με την αναγκαιότητα εξασφαλίσεως της συνεχούς λειτουργίας των δημοσίων υπηρεσιών. Συναφώς, επιβάλλεται, εκ προοιμίου, η διαπίστωση ότι η επιχείρηση Tabacalera SA, η οποία είναι καπνοβιομηχανία, και ο όμιλος Corporación Bancaria de España (Argentaria), ο οποίος είναι όμιλος εμπορικών τραπεζών που δραστηριοποιούνται στον παραδοσιακό τραπεζικό τομέα και οι οποίες ουδέποτε θεωρήθηκε ότι τελούν καθήκοντα κεντρικής τράπεζας ή παρεμφερούς οργάνου, δεν αποτελούν φορείς παροχής δημοσίων υπηρεσιών. Η Ισπανική Κυβέρνηση, προβαίνοντας σε απλή αναφορά σε «ορισμένους τομείς δραστηριότητας» που ενέπιπταν στο παρελθόν στην αρμοδιότητα δημόσιων ταμιευτηρίων, δεν αποδεικνύει την ύπαρξη ειδικών περιστάσεων από τις οποίες προκύπτει ότι ο εν λόγω τραπεζικός όμιλος τελεί καθήκοντα δημόσιας υπηρεσίας. Κατά συνέπεια, τα επίμαχα καθεστώτα που ισχύουν για την εταιρία Tabacalera SA και τον όμιλο Corporación Bancaria de España (Argentaria) δεν μπορούν να δικαιολογηθούν.
71 Όσον αφορά τις άλλες τρεις επίμαχες επιχειρήσεις, οι οποίες δραστηριοποιούνται στον τομέα του πετρελαίου, των τηλεπικοινωνιών και της ηλεκτρικής ενέργειας, δεν μπορεί παρά να γίνει δεκτό ότι ο επιδιωκόμενος στόχος, ήτοι η εξασφάλιση του εφοδιασμού με τέτοιου είδους προϊόντα ή η παροχή τέτοιου είδους υπηρεσιών, σε περίπτωση κρίσεως, στην επικράτεια του οικείου κράτους μέλους μπορεί να αποτελέσει λόγο δημόσιας ασφαλείας (βλ., για παρεμφερείς περιστάσεις, προπαρατεθείσες αποφάσεις Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 47, και Επιτροπή κατά Βελγίου, σκέψη 46) και, κατά συνέπεια, να δικαιολογήσει, ενδεχομένω, παρεμπόδιση της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων.
72 Πάντως, το Δικαστήριο έκρινε επίσης ότι οι απαιτήσεις της δημόσιας ασφαλείας πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικώς, ως παρέκκλιση από τη θεμελιώδη αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, ώστε το περιεχόμενό τους να μη μπορεί να καθορίζεται μονομερώς από κάθε κράτος μέλος χωρίς τον έλεγχο των οργάνων της Κοινότητας. Έτσι, η επίκληση της δημόσιας ασφαλείας επιτρέπεται μόνο σε περίπτωση πραγματικής και αρκούντως σοβαρής απειλής, θίγουσας θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσες αποφάσεις Église de scientologie, σκέψη 17, Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 48, και Επιτροπή κατά Βελγίου, σκέψη 47).
73 Επιβάλλεται, επομένως, να εξακριβωθεί αν η επίμαχη ρύθμιση που αφορά τις τρεις αυτές επιχειρήσεις παρέχει τη δυνατότητα να εξασφαλισθεί, σε περίπτωση πραγματικής και σοβαρής απειλής, ο ελάχιστος εφοδιασμός, στο οικείο κράτος μέλος, με πετρελαϊκά προϊόντα και με ηλεκτρική ενέργεια καθώς και ένα ελάχιστο επίπεδο υπηρεσιών τηλεπικοινωνιών, και αν βαίνει πέραν του αναγκαίου προς τον επιδιωκόμενο σκοπό.
74 Συναφώς, όσον αφορά την αιτίαση της Επιτροπής σχετικά με το άρθρο 3, παράγραφος 2, του νόμου 5/1995, επιβάλλεται η επισήμανση ότι το καθεστώς που εγκαθιδρύει η διάταξη αυτή προβλέπει ότι, αφενός, οι εργασίες διαθέσεως του εταιρικού κεφαλαίου που επιφέρουν μείωση σε ποσοστό ίσο ή ανώτερο του 10 % της συμμετοχής του Δημοσίου, εφόσον η συμμετοχή αυτή κατέστη κατώτερη του 50 % ή μειώθηκε στο 15 % του εταιρικού κεφαλαίου και, αφετέρου, η αγορά μετοχών που συνεπάγεται απόκτηση τουλάχιστον του 10 % του εταιρικού κεφαλαίου πρέπει να εγκρίνονται από αντιπρόσωπο του Δημοσίου. Σύμφωνα με τις εφαρμοστέες διατάξεις, η άσκηση αυτού του δικαιώματος του Δημοσίου δεν υπόκειται σε όρους. Ουδεμία ένδειξη παρέχεται στους ενδιαφερομένους επενδυτές ως προς τις ειδικές και αντικειμενικές περιστάσεις υπό τις οποίες παρέχεται ή απορρίπτεται η προηγούμενη έγκριση.
75 Η ως άνω απροσδιοριστία δεν επιτρέπει στους ιδιώτες να γνωρίζουν την έκταση των απορρεόντων από το άρθρο 56 ΕΚ δικαιωμάτων και υποχρεώσεών τους, οπότε το σύστημα αυτό πρέπει να εκληφθεί ως αντίθετο προς την αρχή της ασφαλείας δικαίου (βλ. προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γαλλίας, σκέψη 50).
76 Πράγματι, η διοίκηση απολαύει, επ' αυτού, ιδιαιτέρως ευρείας διακριτικής ευχέρειας, πράγμα που αποτελεί σοβαρή παραβίαση της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων και μπορεί να την υποσκάψει. Επομένως, το εν λόγω καθεστώς βαίνει πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του στόχου που επικαλείται η Ισπανική Κυβέρνηση, για την αποσόβηση δηλαδή του κινδύνου αδυναμίας εφοδιασμού με πετρελαϊκά προϊόντα και με ηλεκτρική ενέργεια καθώς και αδυναμίας παροχής υπηρεσιών τηλεπικοινωνιών.
77 Όσον αφορά την αιτίαση της Επιτροπής σχετικά με το άρθρο 3, παράγραφος 1, του νόμου 5/1995, που αφορά την προηγούμενη διοικητική έγκριση των αποφάσεων περί λύσεως, διασπάσεως ή συγχωνεύσεως της εταιρίας, περί μεταβιβάσεως ή συστάσεως ενεχύρου επί του ενεργητικού ή των μετοχών της εταιρίας που απαιτούνται για την πραγματοποίηση του εταιρικού σκοπού καθώς και περί μεταβολής του εταιρικού σκοπού, η Ισπανική Κυβέρνηση υποστήριξε, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ότι το θεσπισθέν καθεστώς πρέπει να εγκριθεί, διότι παρουσιάζει ομοιότητες με το καθεστώς που εξετάσθηκε στο πλαίσιο της προπαρατεθείσας αποφάσεως Επιτροπή κατά Βελγίου, το οποίο εγκρίθηκε από το Δικαστήριο στο μέτρο που αφορούσε μόνον ορισμένα στοιχεία του ενεργητικού των επίμαχων εταιριών καθώς και ορισμένες αποφάσεις περί διαχειρίσεως και όχι περιορισμούς αφορώντες αυτούς καθαυτούς τους επενδυτές ή τη συμμετοχή τους.
78 Συναφώς, επιβάλλεται η επισήμανση ότι από τις σκέψεις 49 έως 52 της προπαρατεθείσας αποφάσεως Επιτροπή κατά Βελγίου προκύπτει, καταρχάς, ότι το υπό εξέταση, στην απόφαση αυτή, καθεστώς αποτελεί καθεστώς εκ των υστέρων απορρίψεως, το οποίο είναι λιγότερο περιοριστικό από ένα καθεστώς προηγούμενης εγκρίσεως όπως το προκείμενο (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 5ης Μαρτίου 2002, C-515/99, C-519/99 έως C-524/99 και C-526/99 έως C-540/99, Reisch κ.λπ., Συλλογή 2002, σ. Ι-2157, σκέψη 37). Ακολούθως, χαρακτηριστικό του πρώτου καθεστώτος ήταν ότι απαριθμούσε ειδικώς τα οικεία στρατηγικά στοιχεία ενεργητικού καθώς και τις συγκεκριμένες αποφάσεις περί διαχειρίσεως που μπορούσαν να αποτελέσουν αντικείμενο αμφισβητήσεως. Τέλος, η παρέμβαση των διοικητικών αρχών περιοριζόταν αυστηρώς στις περιπτώσεις κατά τις οποίες διακυβεύονταν οι στόχοι της ενεργειακής πολιτικής. Κάθε απόφαση που ελήφθη στο πλαίσιο αυτό έπρεπε να τυγχάνει τυπικής μορφής αιτιολογίας και υπέκειτο σε ουσιαστικό δικαστικό έλεγχο.
79 Το καθεστώς που απορρέει από τον συνδυασμό του άρθρου 3, παράγραφος 1, του νόμου 5/1995 και των βασιλικών διαταγμάτων που αφορούν τις οικείες επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον τομέα του πετρελείου, των τηλεπικοινωνιών και της ηλεκτρικής ενέργειας δεν ανταποκρίνεται στα κριτήρια αυτά. Συγκεκριμένα, τα «στοιχεί[α] του ενεργητικού ή [οι] μετοχ[ές] της εταιρίας που απαιτούνται για την εκπλήρωση του σκοπού της εταιρίας και που ορίζονται προς τούτο», για τα οποία κάνει λόγο το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο β__ του νόμου αυτού, καθορίζονται ειδικώς μόνο σε ορισμένα από τα εν λόγω βασιλικά διατάγματα. Η εκκούσια λύση, η διάσπαση ή συγχώνευση της εταιρίας ή η μεταβολή του σκοπού της, για τις οποίες γίνεται λόγος στα σημεία α, και γ, της παραγράφου αυτής, δεν αποτελούν, σε αντιδιαστολή προς τις επίδικες στην προμνησθείσα υπόθεση Επιτροπή κατά Βελγίου αποφάσεις (βλ. σκέψη 50), ειδικές αποφάσεις περί διαχειρίσεως, αλλά αποφάσεις θεμελιώδεις για τον εταιρικό βίο των επιχειρήσεων. Ομοίως, η παρέμβαση των διοικητικών αρχών δεν υπόκειται εν προκειμένω, αντιθέτως προς τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως που αφορά το Βασίλειο του Βελγίου, σε καμία προϋπόθεση περιορίζουσα τη διακριτική ευχέρεια των εν λόγω αρχών. Το γεγονός ότι υφίσταται ενδεχομένως δυνατότητα ασκήσεως μέσου ένδικης προστασίας κατά τέτοιου είδους αποφάσεων δεν επηρεάζει τη διαπίστωση αυτή, στο μέτρο που ούτε από τον επίμαχο νόμο ούτε από τα επίμαχα διατάγματα δεν προκύπτουν επαρκώς σαφή κριτήρια βάσει των οποίων θα μπορέσει το εθνικό δικαστήριο να ασκήσει έλεγχο επί της διακριτικής ευχέρειας της διοικητικής αρχής.
80 Λαμβανομένου υπόψη ότι από το επίμαχο καθεστώς δεν απορρέουν αντικειμενικά και σαφή κριτήρια, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το εν λόγω καθεστώς βαίνει πέραν του αναγκαίου για την επίτευξη του σκοπού που επιδιώκει η Ισπανική Κυβέρνηση.
81 Η διαπίστωση αυτή δεν αίρεται από το γεγονός ότι τα τρία οικεία βασιλικά διατάγματα καθιερώνουν ένα καθεστώς η διάρκεια του οποίου περιορίζεται στα δέκα έτη. Το στοιχείο της περιορισμένης διάρκειας παραβάσεως υποχρεώσεων που απορρέουν από τη Συνθήκη ουδεμία επιρροή ασκεί επί του χαρακτηρισμού της πράξεως ως παραβάσεως.
82 Η διαπίστωση αυτή δεν αίρεται ούτε από το επιχείρημα που η Ισπανική Κυβέρνηση αντλεί από το άρθρο 86, παράγραφος 2, ΕΚ. Συναφώς, επιβάλλεται η επισήμανση ότι, μολονότι είναι γεγονός ότι η διάταξη αυτή, σε συνδυασμό με την παράγραφο 1 του εν λόγω άρθρου, αποσκοπεί στον συγκερασμό του συμφέροντος των κρατών μελών να χρησιμοποιούν ορισμένες επιχειρήσεις, ιδίως του δημόσιου τομέα, ως όργανο οικονομικής ή φορολογικής πολιτικής με το συμφέρον της Κοινότητας προς τήρηση των κανόνων ανταγωνισμού και προστασία της ενότητας της κοινής αγοράς (αποφάσεις της 19ης Μαρτίου 1991, C-202/88, Γαλλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1991, σ. Ι-1223, σκέψη 12, και της 23ης Οκτωβρίου 1997, C-157/94, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, Συλλογή 1997, σ. Ι-5699, σκέψη 39), ωστόσο το κράτος μέλος πρέπει να εκθέσει εμπεριστατωμένα τους λόγους για τους οποίους, σε περίπτωση καταργήσεως των προσαπτομένων μέτρων, η εκπλήρωση, υπό οικονομικώς αποδεκτούς όρους, της ανατεθείσας σε επιχείρηση αποστολής γενικού οικονομικού συμφέροντος θα ετίθετο, κατά τη γνώμη του, σε κίνδυνο (προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, σκέψη 58).
83 Η Ισπανική Κυβέρνηση δεν παρέσχε καμία εξήγηση ως προς τους λόγους για τους οποίους θεωρεί ότι συμβαίνει αυτό εν προκειμένω. Κατά συνέπεια, το επιχείρημα που αντλείται από το άρθρο 86, παράγραφος 2, ΕΚ είναι απορριπτέο.
84 Επιβάλλεται, συνεπώς, η διαπίστωση ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, διατηρώντας σε ισχύ τις διατάξεις των άρθρων 2 και 3, παράγραφοι 1 και 2, του νόμου 5/1995, σε συνδυασμό με τις διατάξεις των βασιλικών διαταγμάτων 3/1996, 8/1997, 40/1998, 552/1998 και 929/1998, στον βαθμό που καθιερώνουν την εφαρμογή ενός καθεστώτος προηγούμενης διοικητικής εγκρίσεως, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 56 ΕΚ.
Επί του άρθρου 43 ΕΚ
85 Η Επιτροπή ζητεί επιπλέον να διαπιστωθεί παράβαση του άρθρου 43 ΕΚ, ήτοι παραβίαση της ελευθερίας εγκαταστάσεως στο μέτρο που αφορά τις επιχειρήσεις.
86 Συναφώς, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, στο μέτρο που η επίμαχη ρύθμιση περιέχει περιορισμούς της ελευθερίας εγκαταστάσεως, οι περιορισμοί αυτοί είναι η άμεση συνέπεια της προεκτεθείσας παρακωλύσεως της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, με την οποία συνδέονται άρρηκτα. Συνεπώς, δεδομένου ότι διαπιστώθηκε η παράβαση του άρθρου 56 ΕΚ, παρέλκει η επιμέρους εξέταση των επίμαχων μέτρων υπό το πρίσμα των κανόνων της Συνθήκης σχετικά με την ελευθερία εγκαταστάσεως.
Απόφαση για τα δικαστικά έξοδα
Επί των δικαστικών εξόδων
87 Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρξε σχετικό αίτημα του αντιδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή υπέβαλε σχετικό αίτημα και το Βασίλειο της Ισπανίας κατ' ουσίαν ηττήθηκε, το Βασίλειο της Ισπανίας πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα. Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, του αυτού κανονισμού, το Ηνωμένο Βασίλειο, το οποίο παρενέβη στη δίκη, φέρει τα δικαστικά του έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
αποφασίζει:
1) To Βασίλειο της Ισπανίας, διατηρώντας σε ισχύ τις διατάξεις των άρθρων 2 και 3, παράγραφοι 1 και 2, του Ley 5/1995 de régimen jurídico de enajenación de participaciones públicas en determinadas empresas (νόμου περί του νομικού καθεστώτος που διέπει την ιδιωτικοποίηση συγκεκριμένων επιχειρήσεων), της 23ης Μαρτίου 1995, σε συνδυασμό με τις διατάξεις των βασιλικών διαταγμάτων αριθ. 3/1996, της 15ης Ιανουαρίου 1996, που αφορά την εταιρία Repsol SA, αριθ. 8/1997, της 10ης Ιανουαρίου 1997, που αφορά την Telefónica de España SA και την Telefónica Servicios Μóviles SA, αριθ. 40/1998, της 16ης Ιανουαρίου 1998, που αφορά την Corporación Bancaria de España SA (Argentaria), αριθ. 562/1998, της 2ας Απριλίου 1998, που αφορά την Tabacalera SA, και αριθ. 929/1998, της 14ης Μαΐου 1998, που αφορά την Endesa SA, στον βαθμό που καθιερώνουν την εφαρμογή ενός καθεστώτος προηγούμενης διοικητικής εγκρίσεως, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 56 ΕΚ.
2) Καταδικάζει το Βασίλειο της Ισπανίας στα δικαστικά έξοδα.
3) Το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και Βορείου Ιρλανδίας φέρει τα δικαστικά του έξοδα.