61990CC0195_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. I denne sag har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at loven af 30. april 1990 om afgifter for koersel med tunge lastvogne paa forbundshovedlandeveje (Strassenbenutzungsgebuehrengesetz, herefter benaevnt "vejafgiftsloven") er i strid med EOEF-traktatens artikel 76, 95 og 5. Frankrig, Luxembourg, Belgien, Nederlandene og Danmark er indtraadt i sagen som intervenienter til stoette for Kommissionens paastand.
2. Ved vejafgiftsloven indfoeres en ny afgift (herefter benaevnt "vejafgift") for koersel med tunge lastvogne paa visse tyske veje. Herudover medfoerer loven en aendring af en tidligere lov, loven om motorkoeretoejsafgifter (Kraftfahrzeugsteuergesetz) af 1. februar 1979, hvorefter der opkraeves en afgift for alle motorkoeretoejer.
3. Den 21. marts 1989 tilsendte den tyske regering Kommissionen forslaget til vejafgiftsloven i henhold til artikel 1 i Raadets beslutning af 21. marts 1962 om indfoerelse af en fremgangsmaade til forudgaaende undersoegelse og forhandling om visse administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som medlemsstaterne paataenker at udstede paa transportomraadet (EFT 1959-1962, s. 90), som aendret ved Raadets beslutning 73/402/EOEF af 22. november 1973 (EFT L 347, s. 48). I den udtalelse, som Kommissionen afgav over for den tyske regering den 15. juni 1989 i henhold til foernaevnte beslutnings artikel 2, anfoerte Kommissionen, at de foreslaaede foranstaltninger var i strid med traktatens artikel 76, 95 og 5. Paa trods heraf vedtog Bundestag de paataenkte foranstaltninger ved lov. Kommissionen ivaerksatte som foelge heraf en procedure i henhold til traktatens artikel 169, hvorunder den tilsendte den tyske regering en aabningsskrivelse den 11. april 1990. Efter at have modtaget den tyske regerings bemaerkninger afgav Kommissionen den 1. juni 1990 en begrundet udtalelse, hvori den konkluderede, at Tyskland havde tilsidesat sine traktatmaessige forpligtelser ved at vedtage vejafgiftsloven i strid med EOEF-traktatens artikel 76, 95, 5 og 8 A. Efter at have modtaget den tyske regerings svar paa den begrundede udtalelse konkluderede Kommissionen, at der ikke var truffet nogen foranstaltninger til at bringe det formodede traktatbrud til ophoer. Kommissionen anlagde herefter sag ved Domstolen ved staevning, indleveret den 23. juni 1990, hvori den gjorde gaeldende, at der forelaa en overtraedelse af traktatens artikel 76, 95 og 5.
4. Samme dag indgav Kommissionen en begaering om anordning af foreloebige forholdsregler i henhold til traktatens artikel 186. Efter mundtlig forhandling den 12. juli 1990, hvorunder Domstolen var sat i plenum, tilpligtede Domstolen Tyskland at udsaette opkraevningen af vejafgiften i henhold til vejafgiftsloven for saa vidt angaar koeretoejer, der er registreret i de oevrige medlemsstater, indtil der var afsagt dom i hovedsagen.
Vejafgiftsloven
5. Foer jeg behandler de traktatbrud, som Kommissionen har foreholdt Tyskland, skal jeg foerst undersoege vejafgiftsloven naermere. De relevante bestemmelser heri er artikel 1, hvorved der indfoeres en ny vejafgift, og artikel 2, som aendrer loven om motorkoeretoejsafgifter.
6. Ved lovens artikel 1, § 1, stk. 1, indfoeres der en vejafgift for koersel med tunge lastvogne paa to slags veje, nemlig dels a) forbundsmotorveje ("Bundesautobahnen"), dels b) forbundsveje ("Bundesstrassen") uden for taettere bebygget omraade. Der opkraeves ikke vejafgift for koersel paa disse veje, saafremt vejene blot krydses ad den korteste straekning. De typer af koeretoejer, der opkraeves afgift for, er naermere angivet i § 1, stk. 2. Heraf fremgaar navnlig, at koeretoejernes tilladte eller faktiske totalvaegt skal overstige 18 tons, idet der ved totalvaegt forstaas koeretoejets vaegt samt benzin og last. § 2 indeholder fritagelser for visse saerlige typer af koeretoejer. Ifoelge § 5 kan afgiften indbetales for forskellige perioder, dog hoejst for et aar. Ifoelge § 6 kan afgiften indbetales for et bestemt koeretoej eller (saafremt perioden udgoer mindst tre maaneder) for en bestemt indehaver af et koeretoej.
7. De aarlige afgiftssatser er fastsat i artikel 1, § 7, stk. 1, og udgoer mellem 1 000 og 9 000 DM, afhaengig af koeretoejets tilladte totalvaegt. Der kan gives tilladelse til at indbetale den aarlige afgift pr. halve aar eller pr. kvartal, idet afgiften i saa fald forhoejes med henholdsvis 3 og 6%. Ved stk. 2, 3 og 4, er der fastsat hoejere satser for afgifter, som indbetales pr. maaned, uge eller dag. De udgoer henholdsvis 1/10, 1/35 og 1/150 af den aarlige afgift.
8. Ifoelge artikel 1, § 11, skal der foeres kontrol med indbetalingen af afgiften. I henhold til § 11, stk. 4, maa kontrollen ved medlemsstaternes graenser kun foretages som stikproevekontrol og som led i en anden form for kontrol. § 16 vedroerer fordelingen af indtaegterne fra afgiften, hvoraf en del tilfalder de tyske delstater i forhold til de beloeb, som de mister paa grund af den ved lovens artikel 2 foretagne nedsaettelse af motorkoeretoejsafgiften (jf. nedenfor). De resterende indtaegter fra afgiften skal anvendes til vedligeholdelse af de veje, som den nye afgift gaelder for.
9. Ved artikel 2 aendres loven om motorkoeretoejsafgifter af 1. februar 1979, navnlig ved indfoerelse af nye afgiftssatser for perioden mellem den 1. juli 1990 og den 31. december 1993 (dvs. den samme gyldighedsperiode, som er fastsat for vejafgiften i henhold til artikel 5). Som foelge af denne aendring udgoer den hoejeste motorkoeretoejsafgift nu 3 500 DM pr. aar, hvor den tidligere udgjorde 11 000 DM. Den hoejeste supplerende afgift for en paahaengsvogn nedsaettes fra omkring 6 000 til 300 DM.
10. Det skal naevnes, at der som foelge af de overenskomster til undgaaelse af dobbeltbeskatning af motorkoeretoejer, som er indgaaet paa forskellige tidspunkter mellem Tyskland og de andre medlemsstater, ikke skal betales motorkoeretoejsafgift af koeretoejer, som er indregistreret i en anden medlemsstat. Disse overenskomster, som jeg i det foelgende benaevner "bilaterale overenskomster", blev i nogle tilfaelde indgaaet foer traktatens ikrafttraedelse (saadan som det er tilfaeldet med overenskomsten af 1.7.1930 mellem Luxembourg og Nederlandene), men i andre tilfaelde indgaaet efter dette tidspunkt (hvilket er tilfaeldet med overenskomsten af 17.12.1964 mellem Tyskland og Belgien og mellem Tyskland og Frankrig af 3.11.1969). Indgaaelsen af saadanne bilaterale overenskomster ° eller efter omstaendighederne forlaengelsen ° var i overensstemmelse med det formaal, som var fastsat ved Raadets beslutning 65/271/EOEF af 13. maj 1965 om harmonisering af visse bestemmelser, der har indvirkning paa konkurrencen inden for transporten med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (EFT 1965-1966, s. 60), og navnlig med beslutningens artikel 1, litra a).
11. Ifoelge motiverne til det for Bundestag fremsatte lovforslag (Drucksache 11/6336) har vejafgiftsloven to formaal, nemlig for det foerste at udjaevne konkurrencevilkaarene for de tyske og de oevrige landes transportvirksomheder ved en nedsaettelse af motorkoeretoejsafgiften for tunge lastvogne til et niveau, som ligger taettere op ad det europaeiske gennemsnit, og for det andet ved indfoerelsen af en ny vejafgift at sikre, at det bidrag, som betales for tunge lastvogne i Tyskland til daekning af vejudgifterne, ikke nedsaettes, og at det bidrag, som hidtil er betalt for udenlandske koeretoejer, og som skoennedes at vaere utilstraekkeligt, forhoejes. Det fremgaar af motiverne, at der er en naer forbindelse mellem indfoerelsen af vejafgiften og nedsaettelsen af motorkoeretoejsafgiften. Denne forbindelse fremgaar ligeledes af vejafgiftslovens artikel 1, § 16, hvorved en del af indtaegterne fra vejafgiften som tidligere naevnt fordeles i forhold til den indtaegt fra motorkoeretoejsafgiften, som delstaterne har mistet paa grund af afgiftens nedsaettelse.
12. Jeg skal herefter behandle de tre traktatbrud, som Kommissionen har paatalt, og som gaar ud paa, at Tyskland har tilsidesat saavel traktatens transportbestemmelser (artikel 76), som dens fiskale bestemmelser (artikel 95) og tillige har tilsidesat samarbejdsforpligtelsen (artikel 5).
Artikel 76
13. Ifoelge traktatens artikel 75, stk. 1, skal Raadet fastsaette faelles transportregler. Herom bestemmer artikel 76 saaledes:
"Indtil de i artikel 75, stk. 1, omhandlede bestemmelser er fastsat, kan ingen medlemsstat uden Raadets enstemmige samtykke aendre de bestemmelser, der gaelder paa transportomraadet ved denne traktats ikrafttraeden, paa en saadan maade, at de direkte eller indirekte bliver mindre gunstige for transportvirksomheder fra andre medlemsstater end for indenlandske transportvirksomheder."
Det er ubestridt, at der paa tidspunktet for vedtagelsen af den tyske vejafgiftslov ikke var fastsat nogen bestemmelser i henhold til artikel 75, stk. 1, af betydning for den foreliggende sag.
14. Selv om artikel 76 kan betegnes som en "standstill-klausul", er det klart, at den ikke afskaerer medlemsstaterne fra overhovedet at vedtage bestemmelser paa det omraade, der omfattes af de faelles transportregler. Nye bestemmelser paa transportomraadet er kun forbudt, saafremt de direkte eller indirekte stiller transportvirksomhederne fra de andre medlemsstater ringere end medlemsstatens egne erhvervsdrivende. Dette krav kan imidlertid forstaas paa to maader. Det kan dels fortolkes paa den maade, at det kun er forbudt at foretage aendringer i de nationale forskrifter, som stiller de andre medlemsstaters transportvirksomheder ringere end medlemsstatens egne transportvirksomheder. Efter denne opfattelse vil det, saafremt de andre medlemsstaters transportvirksomheder oprindeligt var stillet gunstigere end medlemsstatens egne, vaere tilladt at indfoere bestemmelser, hvorved den gunstigere behandling af dem bringes til ophoer (se herom Erdmenger i von der Groeben m.fl.: Kommentar zum EWG-Vertrag, 4. udgave, Baden-Baden 1991, s. 1235, og Frohnmeyer i Grabitz: Kommentar zum EWG-Vertrag, Muenchen 1983, 1990, artikel 76, s. 24).
15. Saadanne bestemmelser vil derimod vaere forbudt, saafremt man anlaegger en mere strikt fortolkning af kravet i artikel 76. Efter denne fortolkning er det forbudt at indfoere nye bestemmelser, som forringer den relative stilling for de andre medlemsstaters transportvirksomheder, ogsaa selv om disse oprindeligt havde en gunstigere stilling end medlemsstatens egne transportvirksomheder. Efter denne fortolkning er det endvidere udelukket at indfoere en bestemmelse, som ophaever den fordel, der i forvejen tilkommer den foerstnaevnte gruppe af transportvirksomheder (se herom Dousset i Mégret: Le Droit de la CEE, bind 3, Bruxelles 1971, s. 266, og, tilsyneladende i samme retning, Smit og Herzog: The Law of the EEC, New York 1976, 1991, s. 2-801). Endelig er det efter denne fortolkning tilladt at indfoere foranstaltninger, som paavirker de to grupper paa samme maade, og navnlig indfoere foranstaltninger, som har ugunstige virkninger for begge grupper, men ikke tilladt at indfoere foranstaltninger, som rammer de andre medlemsstaters transportvirksomheder haardere, saafremt de paa tidspunktet for traktatens ikrafttraeden havde en relativt gunstigere stilling.
16. Efter min opfattelse er det mest naturligt at anlaegge en strikt fortolkning af forbuddet i artikel 76. Hvis formaalet med artikel 76 blot havde vaeret at fastsaette en regel om, at transportbestemmelser ikke maa forskelsbehandle transportvirksomheder fra andre medlemsstater, var dette formentlig kommet mere direkte til udtryk. Jeg kan her til sammenligning f.eks. henvise til standstill-klausulen i artikel 37, stk. 1, og stk. 2. Det maa dog fastslaas, at traktaten ikke indeholder noget generelt forbud mod forskelsbehandling inden for transportomraadet. Ifoelge traktatens artikel 61, stk. 1, gaelder traktatens almindelige regler om den frie udveksling af tjenesteydelser ikke for transportomraadet (se herom dom af 22.5.1985, sag 13/83, Parlamentet mod Raadet, Sml. s. 1513, praemis 62), om end der findes saerlige bestemmelser for afskaffelse af forskelsbehandling i bestemte tilfaelde (se artikel 79, stk. 1). Saaledes kan en medlemsstat eksempelvis principielt, hvad angaar udfoerelsen af transporttjenesteydelser paa medlemsstatens omraade (cabotagekoersel), fortsaette med at anvende saerlige betingelser for transportvirksomheder, som ikke har hjemsted paa dens omraade, indtil Raadet har vedtaget foranstaltninger i henhold til artikel 75, stk. 1, litra b) (se dom af 7.11.1991, sag C-17/90, Pinaud Wieger, Sml. I, s. 5253). Foelgelig kan formaalet med reglen i artikel 76 ikke vaere, at de gaeldende bestemmelser i en medlemsstat ikke maa indebaere nogen forskelsbehandling af transportvirksomheder fra de andre medlemsstater, men maa efter min opfattelse vaere at opretholde den relative stilling, som bestod mellem medlemsstatens egne og de oevrige medlemsstaters transportvirksomheder paa tidspunktet for traktatens ikrafttraeden, hvilket maa forstaas saadan, at traktatbestemmelsen tilsigtede at bevare status quo med de alle hermed forbundne fordele og ulemper. Endvidere synes det usandsynligt, at traktatens koncipister skulle have oensket at goere det muligt for en medlemsstat at ophaeve de eksisterende fordele for transportvirksomhederne fra de andre medlemsstater uden at forpligte medlemsstaten til at afskaffe enhver form for forskelsbehandling til fordel for sine egne transportvirksomheder.
17. Den mere strikte fortolkning stemmer altsaa overens med den opfattelse, som Domstolen generelt har anlagt vedroerende traktatens overgangsbestemmelser. Det kan dog ogsaa taenkes, at det for afgoerelsen af den foreliggende sag ikke er noedvendigt at naa til en definitiv konklusion vedroerende fortolkningen af artikel 76. Selv om det nemlig maatte vaere lovligt efter denne traktatbestemmelse at ophaeve en relativ fordel, som tilkommer transportvirksomheder fra de andre medlemsstater i medfoer af nationale retsforskrifter, mener jeg ikke, det kan vaere lovligt at paalaegge den en ny ulempe for at udligne uligheder i konkurrencevilkaarene.
18. Saadanne uligheder kan navnlig skyldes forskelle i de satser for motorkoeretoejsafgifter, som transportvirksomheder betaler i deres hjemstat, naar dette sker i kombination med anvendelsen af et net af bilaterale overenskomster til undgaaelse af dobbeltbeskatning. Som anfoert af den tyske regering udelukker traktaten principielt ikke en medlemsstat fra at nedsaette satserne for motorkoeretoejsafgiften for at forbedre konkurrencevilkaarene for sine egne transportvirksomheder. En saadan foranstaltning ville ganske vist have en indirekte virkning for transportvirksomhederne fra de andre medlemsstater, da den i sagens natur ville paavirke deres konkurrencestilling, men virkningerne heraf ville dog efter min opfattelse vaere for fjerntliggende til at vaere omfattet af artikel 76, da de ville bero paa forskellene i de nationale retssystemer og ikke paa selve retsforskrifterne i et af disse retssystemer. Af samme grund kan det imidlertid ikke vaere lovligt, at en medlemsstat foretager en relativt stoerre foroegelse af afgiftsbyrden for transportvirksomheder fra andre medlemsstater med det formaal at begraense disses konkurrencefordel. Hermed ville medlemsstaten nemlig med sine egne lovbestemmelser give de oevrige medlemsstaters transportvirksomheder en ringere stilling for at afskaffe en fordel, som ikke beror paa selve disse lovbestemmelser, men paa forskelle mellem to nationale afgiftssystemer.
19. Selv om det antages, at en medlemsstat efter artikel 76 er berettiget til at fjerne en anomali i sin egen lovgivning, som giver transportvirksomheder fra andre medlemsstater en bedre stilling, er den altsaa ikke berettiget til at udligne en lavere afgiftsbyrde i en anden medlemsstat ved at forhoeje sine egne afgifter for disse transportvirksomheder. Uanset hvordan man fortolker artikel 76, vil Tyskland derfor ikke vaere berettiget til at foroege afgiftsbyrden for transportvirksomheder fra andre medlemsstater for at fjerne den paastaaede konkurrencefordel. Som direkte anfoert af den tyske regering i svarskriftet har den tyske vejafgiftslov faktisk til formaal at begraense konkurrencefordelene for transportvirksomheder fra andre medlemsstater ved en nedsaettelse af den nationale afgiftsbyrde.
20. Jeg vil gerne tilfoeje, at saadanne bestraebelser paa at udligne konkurrencevilkaarene netop er den slags maal, som mest effektivt kan forfoelges paa faellesskabsplan, og som en standstill-klausul af den art, der er indeholdt i artikel 76, sikkert har til formaal at forhindre medlemsstaterne i at forfoelge paa egen haand. Saadanne ensidige foranstaltninger kan navnlig udloese gengaeldelsesforanstaltninger fra de andre medlemsstaters side, hvormed de vil genoprette den tidligere tilstand og dermed goere det endnu mere vanskeligt at opnaa enighed i Faellesskabet om harmoniseringsforanstaltninger. Saa laenge bestemmelsen derfor ikke har nogen klar ordlyd, som stoetter den modsatte konklusion, er det min opfattelse, at artikel 76 under alle forhold maa fortolkes saaledes, at den er til hinder for saadanne ensidige bestraebelser paa en udligning.
21. Ved afgoerelsen af, om de anfaegtede foranstaltninger er forenelige med artikel 76, er det altsaa uden betydning, om nogle transportvirksomheder er paalagt en lavere motorkoeretoejsafgift i deres hjemstat. Det eneste afgoerende er, om den tyske vejafgiftslov behandler transportvirksomheder fra andre medlemsstater ringere end de tilsvarende tyske transportvirksomheder.
22. Paa dette punkt synes situationen umiddelbart at vaere klar. Som kompensation for indfoerelsen af vejafgiften faar de tyske transportvirksomheder nemlig nedsat motorkoeretoejsafgiften. Transportvirksomhederne fra de andre medlemsstater opnaar ikke en saadan kompensation, da ingen af dem i forvejen skal betale den tyske motorkoeretoejsafgift. Hertil kommer, at transportvirksomheder fra to medlemsstater, nemlig Danmark og Det Forenede Kongerige, ifoelge de tal, som er fremlagt af den tyske regering i svarskriftet, anfoeres at vaere blevet stillet ringere end de tyske transportvirksomheder paa grund af vejafgiftsloven, selv om der tages hensyn til forskellene i motorkoeretoejsafgiften. For Det Forenede Kongeriges vedkommende anfoeres afgifterne for en lastvogn paa 38 tons som foelge af loven saaledes at ville beloebe sig til 7 865 ECU, men 5 143 ECU for en tysk transportvirksomhed. For Danmarks vedkommende er der opgivet et tal paa 5 343 ECU. Selv hvis det altsaa kunne bevises, at indfoerelsen af vejafgiften isoleret set rammer alle transportvirksomheder ens, ville indfoerelsen af den nye afgift derfor, naar den kombineres med en nedsaettelse af motorkoeretoejsafgiften, behandle transportvirksomheder fra de andre medlemsstater ringere end de tyske transportvirksomheder i strid med traktatens artikel 76.
23. Jeg bliver imidlertid her noedt til at gennemgaa en raekke argumenter, som den tyske regering har fremfoert, og som vil medfoere et andet resultat, saafremt der maa gives regeringen medhold deri.
24. For det foerste har den tyske regering gjort gaeldende, at nedsaettelsen af motorkoeretoejsafgiften og indfoerelsen af vejafgiften hver for sig begge er forenelige med traktaten, hvorfor de ogsaa i forening maa vaere forenelige med traktaten. Dette argument kan ikke godtages. Det kan nemlig godt taenkes, at Tyskland efter artikel 76 lovligt vil kunne nedsaette satserne paa motorkoeretoejsafgiften, saafremt andre former for afgifter paa motorkoeretoejer ikke forhoejes tilsvarende, da en saadan nedsaettelse som tidligere naevnt ikke i sig selv kan betragtes som en foranstaltning, der "aendre[r]" situationen for de oevrige medlemsstaters transportvirksomheder i artikel 76' s forstand. Jeg kan derfor ikke godtage det argument, som Kommissionen har gjort gaeldende i staevningen paa side 18-19, hvorefter en nedsaettelse af motorkoeretoejsafgiften ogsaa i sig selv, betragtet uden sammenhaeng med andre foranstaltninger, vil vaere i strid med artikel 76. Under alle omstaendigheder synes Kommissionen at have frafaldet dette argument under den mundtlige forhandling.
25. Artikel 76 er principielt heller ikke til hinder for indfoerelsen af en vejafgift, som rammer tyske og ikke-tyske transportvirksomheder ligeligt, da disses indbyrdes stilling efter den tyske lovgivning i saa fald forbliver uaendret. Selv om to foranstaltninger imidlertid hver for sig er lovlige, naar de betragtes uden sammenhaeng med andre, kan de dog alligevel taenkes at stride mod traktaten, saafremt de kombineres, da deres virkning i kombination med hinanden kan vaere forskellig fra den virkning, hver af dem har for sig alene. Under den mundtlige forhandling gav den franske regering et eksempel herpaa, nemlig dommen af 25. juni 1970 (sag 47/69, Frankrig mod Kommissionen, Sml. 1970, s. 73, org. ref.: Rec. s. 487). Denne sag vedroerte en statsstoette til den franske tekstilindustri, som var finansieret ved hjaelp af parafiskale afgifter, der blev opkraevet saavel for indenlandske som for importerede produkter. Domstolen fastslog heri, at selv om afgiften i sig selv blev antaget at vaere forenelig med traktatens artikel 95, og selv om stoetten, naar man saa bort fra dens finansieringsmetode, kunne betragtes som vaerende forenelig med artikel 92, var Kommissionen ikke desto mindre berettiget til at antage, at stoetten var i strid med traktaten, saafremt den blev vurderet i sammenhaeng med dens finansieringsmetode (se herom dommens praemis 13-16).
26. Det er endvidere gjort gaeldende af den tyske regering, at nogle af de bilaterale overenskomster blev indgaaet efter traktatens ikrafttraeden, hvorfor transportvirksomhederne fra visse af de oevrige medlemsstater snarere har faaet forbedret og ikke forringet deres stilling i forhold til situationen foer traktatens ikrafttraeden. Som tidligere naevnt er nogle af de bilaterale overenskomster med andre medlemsstater dog blevet indgaaet foer traktatens ikrafttraeden. Foelgelig var nogle transportvirksomheder allerede fritaget for den tyske motorkoeretoejsafgift paa det tidspunkt, da traktaten traadte i kraft. Her kan artikel 76 klart ikke fortolkes saaledes, at den giver mulighed for en forskelsbehandling mellem disse to grupper af transportvirksomheder, og den tyske vejafgiftslov indeholder da under alle omstaendigheder heller ingen differentiering paa dette punkt.
27. I denne forbindelse maa jeg ogsaa tage afstand fra den tyske regerings argument om, at det er de bilaterale overenskomster, som er "aarsagen" til, at de udenlandske virksomheder har en ringere stilling som foelge af vejafgiftsloven, og ikke loven selv. Selv om virkningerne af vejafgiftsloven maa vurderes paa baggrund af de bilaterale overenskomster, er det klart, at det ikke er overenskomsterne i sig selv, som er grunden til forringelsen af de ikke-tyske transportvirksomheders stilling. De udgoer hoejst en belejlig foranstaltning til at yde de tyske transportvirksomheder kompensation for indfoerelsen af vejafgiften ved en nedsaettelse af motorkoeretoejsafgiften, som ikke rammer de oevrige medlemsstaters transportvirksomheder.
28. Den tyske regering har desuden gjort gaeldende, at Kommissionen hellere skulle udoeve sine befoejelser i henhold til traktatens artikel 101 og 102 ° hvorefter den kan foreslaa foranstaltninger til at fjerne konkurrencefordrejninger, som skyldes forskelle i de nationale lovgivninger ° end at anlaegge sag paa grund af en paastaaet tilsidesaettelse af artikel 76. Herom boer dog bemaerkes, at Kommissionens indsigelse mod den tyske vejafgiftslov ikke ° eller i hvert fald ikke i foerste raekke ° gaar ud paa, at denne fordrejer konkurrencen, men at den udgoer et forsoeg paa at udbedre paastaaede konkurrencefordrejninger ved ivaerksaettelse af ensidige foranstaltninger. Selv om den tyske vejafgiftslov i oevrigt medfoerer nye fordrejninger, kan Kommissionen efter min opfattelse godt anlaegge sag under henvisning til artikel 76 frem for at anvende sine befoejelser efter artikel 101 eller 102, da det er klart, at faellesskabsinstitutionernes undladelse af at traeffe harmoniseringsforanstaltninger efter traktatens artikel 100-102 ikke kan retfaerdiggoere, at en medlemsstat overtraeder andre traktatbestemmelser. Desuden kan artikel 76 ikke efter min opfattelse, som det er blevet gjort gaeldende af den tyske regering i svarskriftet, betragtes som en saerregel, der udgoer en saerlig udformning af de mere generelle bestemmelser i artikel 101 og 102, og skal derfor ikke fortolkes snaevert. Tvaertimod er artikel 76 en standstill-klausul med et generelt anvendelsesomraade, som derfor kun kan fortolkes udvidende.
29. Der kan nemlig godt argumenteres for, at den tyske vejafgiftslov indebaerer nye fordrejninger af konkurrencevilkaarene. For nogle medlemsstaters vedkommende, nemlig Danmarks og Det Forenede Kongeriges, er byrden som foelge af motorkoeretoejsafgiften stoerre eller i hvert fald lige saa stor som de tyske transportvirksomheders byrde, foer afgiften blev nedsat ved den tyske vejafgiftslov. Transportvirksomhederne fra disse medlemsstater fritages imidlertid ikke for vejafgiften. Som tidligere anfoert skoenner den tyske regering selv, at det samlede resultat af de aendringer, som blev indfoert ved den tyske vejafgiftslov, er, at transportvirksomhederne fra saavel Danmark som Det Forenede Kongerige alt i alt paalaegges en stoerre afgiftsbyrde end de tilsvarende tyske virksomheder. For Det Forenede Kongeriges vedkommende skoennes afgiftsbyrden, naar den britiske motorkoeretoejsafgift laegges oven i den tyske vejafgift, at udgoere mere end 150% af afgiftsbyrden for de tyske transportvirksomheder. Det ses derfor vanskeligt, hvorledes den tyske vejafgiftslov skulle kunne vaere forenelig med traktaten, selv om man skulle laegge den opfattelse til grund, som den tyske regering har anlagt med hensyn til, hvilke foranstaltninger der er forenelige med artikel 76. Navnlig kan en saadan forhoejelse af byrden for de britiske transportvirksomheder ikke, som det er blevet gjort gaeldende af den tyske regering, begrundes med, at det kun er et ret ubetydeligt antal britiske transportvirksomheder, som benytter de tyske veje.
30. Endelig har den tyske regering gjort gaeldende, at de anfaegtede foranstaltninger er berettigede af hensyn til miljoebeskyttelsen. Den anfoerer herved, at det var noedvendigt at sikre, at miljoeudgifterne som foelge af koerslen med tunge lastvogne paalaegges de erhvervsdrivende, som benytter lastvognene ° herunder de paagaeldende erhvervsdrivende fra de oevrige medlemsstater ° navnlig med det formaal at omlaegge godstransporten fra vej til jernbane.
31. Det maa naturligvis erkendes og er uomtvistet, at hensynet til beskyttelsen af miljoeet har stor betydning paa transportomraadet. Man maa i den forbindelse vaere opmaerksom paa, at artikel 76 ikke forbyder alle foranstaltninger til foroegelse af det bidrag, som transportvirksomheder maa betale til daekning af de udgifter, som de ved deres virksomhed forvolder miljoeet, og at der ikke er rejst nogen indvendinger mod de foranstaltninger i den tyske vejafgiftslov, hvorved bidraget for de tyske og ikke-tyske transportvirksomheder foroeges i samme omfang. Efter min opfattelse kan en relativt stoerre foroegelse af bidraget for transportvirksomheder fra andre medlemsstater ikke begrundes med hensynet til beskyttelse af miljoeet, da det ikke er paavist, at disse transportvirksomheder belaster miljoeet staerkere end de tyske transportvirksomheder.
32. Under den mundtlige forhandling gjorde den tyske regering gaeldende, at den andel af den internationale godstransport, som passerer over den tyske graense med jernbane, og som den skoensmaessigt anslog til 10%, var usaedvanligt lav i forhold til den anslaaede andel paa 21%, som den interne tyske godstransport udgoer. Den anfoerte endvidere, at begrundelsen for denne forskel maatte soeges i den ringere afgiftsbyrde, som paahviler udenlandske transportvirksomheder. Den tyske regering forklarede dog ikke, hvordan en nedsaettelse af motorkoeretoejsafgiften for tyske transportvirksomheder skulle kunne medvirke til en omlaegning af trafikken til jernbane. Efter min opfattelse er den omstaendighed, at 21% af hele den tyske godstransport sker med jernbane, ikke i sig selv tilstraekkeligt til at godtgoere, at den samme andel af den internationale godstransport, som kommer ind i Tyskland, ligeledes ville blive transporteret med jernbane, saafremt de udgifter, der nu betales af de udenlandske transportvirksomheder, blev foroeget. Som Kommissionen fremhaevede, er der en vis sandsynlighed for, at befordringen snarere vil blive forlagt til de tyske transportvirksomheder, som foretager transporten ad landevej, end til jernbanerne. Det fremgaar af motiverne til det forslag til vejafgiftsloven, som blev fremsat for Bundestag, at begrundelsen for kravet om en relativt stoerre forhoejelse af de beloeb, som skulle betales af de udenlandske transportvirksomheder, reelt ikke var hensynet til beskyttelsen af miljoeet, men en udjaevning af konkurrencevilkaarene for tyske og udenlandske transportvirksomheder. Dette er klart et oekonomisk og ikke noget oekologisk formaal.
33. Det er utvivlsomt rigtigt, at den tyske regering stod over for noget af et dilemma, da den i 1990 tog fat paa at aendre ordningen for vej- og motorkoeretoejsafgifter. Paa den ene side oenskede den af fuldt ud anerkendelsesvaerdige grunde at udvikle et system, som er baseret paa princippet om, at forureneren betaler, hvilket princip desuden udgoer en del af Faellesskabets miljoepolitik (jf. traktatens artikel 130 R, stk. 2). I overensstemmelse med dette princip skulle de udenlandske transportvirksomheder altsaa baere en del af udgifterne som foelge af deres virksomhed. Paa den anden side ville det have forhoejet de tyske transportvirksomheders generelle omkostninger i uacceptabel grad, saafremt der var blevet paalagt dem og de udenlandske transportvirksomheder den samme supplerende byrde. Den tyske regering fandt tilsyneladende, at dette dilemma kun kunne loeses ved at udvikle en ordning, hvorefter de tyske transportvirksomheder fik kompensation for den foroegede afgiftsbyrde, som de ellers ville blive paalagt ved indfoerelsen af vejafgiften.
34. Dette dilemma ° som det maa erkendes, at den tyske regering befandt sig i ° kunne imidlertid kun loeses lovligt ved foranstaltninger truffet af Faellesskabet eller ved, at der blev skabt enighed paa faellesskabsplan. Den omstaendighed, at Faellesskabet endnu ikke i 1990 havde udoevet sine befoejelser efter traktatens artikel 75, stk. 1, kunne saaledes ikke retfaerdiggoere ivaerksaettelse af ensidige foranstaltninger i strid med standstill-klausulen i artikel 76. Jeg skal endvidere bemaerke, at artikel 76 ikke indeholder noget absolut forbud mod ensidige foranstaltninger, da den indeholder mulighed for, at Raadet kan give sit enstemmige samtykke til foranstaltninger, som traeffes af en enkelt medlemsstat. Den tyske regering var derfor forpligtet til at forsoege at opnaa godkendelse fra Raadet til de foranstaltninger, som den ansaa for noedvendige.
35. Jeg maa foelgelig konkludere, at det var i strid med traktatens artikel 76 at indfoere en vejafgift ved Strassenbenutzungsgebuehrengesetz i kombination med en nedsaettelse af motorkoeretoejsafgiften i medfoer af samme lov.
36. Under sagen har Kommissionen endvidere gjort gaeldende, at indfoerelsen af vejafgiften i den form, den har faaet ved den tyske vejafgiftslov, strider mod artikel 76, helt uanset om den kombineres med en nedsaettelse af motorkoeretoejsafgiften eller ej. Efter Kommissionens opfattelse udgoer vejafgiften derfor ogsaa i sig selv en foranstaltning, som rammer transportvirksomheder fra andre medlemsstater haardere paa grund af den udformning, den har faaet. Jeg finder, at Kommissionens argument herom er ret overbevisende.
37. Som Kommissionen har anfoert, er det betydelig mere fordelagtigt at betale vejafgiften pr. aar end pr. maaned, uge eller dag. Ifoelge Kommissionen vil de tyske transportvirksomheder formentlig overvejende betale afgiften for laengere perioder, mens de udenlandske transportvirksomheder, som for det meste foretager enkelte transporter til og fra Tyskland, vil vaere mest tilboejelig til at betale afgiften pr. dag eller pr. uge. Endvidere vil de internationale transporter efter Kommissionens opfattelse overvejende vaere koncentreret paa veje, som er afgiftspligtige, mens en stoerre del af den indenlandske trafik vil foregaa paa mindre veje, som ikke er afgiftspligtige.
38. Efter min opfattelse maa det laegges til grund, at en transportvirksomhed fra en anden medlemsstat vil have faerre muligheder for at drage fuldt udbytte af den mere fordelagtige afgiftssats pr. aar end en tysk transportvirksomhed, og formentlig overvejende vil foretraekke at betale afgiften til en passende sats pr. dag. Ganske vist deltager tyske transportvirksomheder til dels i den internationale trafik, som anfoert af den tyske regering, hvorved de benytter koeretoejer, som ikke er konstant paa farten i Tyskland. For saadanne koeretoejer vil afgiftssatsen pr. aar selv ikke for tyske virksomheder vaere fordelagtigere, om end man her maa vaere opmaerksom paa, at afgiften ogsaa kan betales som en personbundet og ikke som nogen koeretoejsbundet afgift. Nogle tyske transportvirksomheder vil dog ogsaa anvende koeretoejer, som konstant er paa farten inden for Tyskland. Selv om disse koeretoejer forbliver uudnyttede en del af aaret, det vaere sig paa grund af ferie eller af andre aarsager, forekommer det mig usandsynligt, at disse transportvirksomheder ikke skulle kunne opnaa vaesentlige besparelser ved at betale afgiftssatsen pr. aar. Jeg synes derfor vanskeligt man kan konkludere andet end, at vejafgiften rammer transportvirksomhederne fra de andre medlemsstater haardere.
39. Denne konklusion beroeres ikke af, at mange udenlandske erhvervsdrivende, saadan som vejafgiften paa nuvaerende tidspunkt er udformet, kan taenkes at ville foretraekke at betale afgiftssatsen pr. aar, hvilket den tyske regering har anfoert i sit svarskrift med stoette i en af den fremlagt oversigt. Hvis afgiften pr. dag udgoer 1/150 af afgiftssatsen pr. aar, kan det naturligvis betale sig at erlaegge afgiften pr. aar, ogsaa selv om koeretoejet befinder sig uden for tysk omraade en stor del af aaret. Som Kommissionen har anfoert i sin replik, kan det under disse forhold taenkes at vaere en fordel at betale afgiftssatsen pr. aar, netop fordi afgiften pr. dag er saa ufordelagtig. Konklusionen af det anfoerte er, at selv udenlandske transportvirksomheder, som vaelger at betale afgiftssatsen pr. aar, risikerer at blive haardere ramt af afgiften end tyske transportvirksomheder, som betaler afgiften efter samme sats, men som bedre kan udnytte deres ret.
40. Efter min opfattelse har Kommissionen derfor i tilstraekkelig grad godtgjort, at den nye afgift, som blev indfoert ved artikel 1 i Strassenbenutzungsgebuehrengesetz, selv naar den vurderes uden sammenhaeng med den ved samme lovs artikel 2 nedsatte motorkoeretoejsafgift, rammer transportvirksomheder fra andre medlemsstater haardere end tyske transportvirksomheder, hvorfor vejafgiften i sig selv strider mod traktatens artikel 76. Som naevnt i det foregaaende er vejafgiften under alle omstaendigheder uforenelig med artikel 76, naar man ogsaa tager virkningerne af den nedsatte motorkoeretoejsafgift i betragtning.
Artikel 95
41. Kommissionen har desuden gjort gaeldende, at indfoerelsen af den tyske vejafgiftslov strider mod traktatens artikel 95, hvorefter ingen medlemsstat direkte eller indirekte maa paalaegge varer fra andre medlemsstater interne afgifter af nogen art, som er hoejere end de afgifter, der direkte eller indirekte paalaegges lignende indenlandske varer. Dette er efter Kommissionens opfattelse sket i den foreliggende sag, uanset om vejafgiften og den nedsatte motorkoeretoejsafgift vurderes for sig eller i kombination med hinanden.
42. Ud fra en umiddelbar betragtning kan det synes en anomali, at den samme foranstaltning paa en gang skulle kunne stride mod to indbyrdes uafhaengige traktatbestemmelser. I den foreliggende sag bedoemmes den anfaegtede foranstaltning imidlertid fra to forskellige synspunkter, nemlig dels som en foranstaltning, der beroerer transportvirksomhederne, dels som en foranstaltning, der beroerer de transporterede varer. Artikel 76 vedroerer det foerste spoergsmaal, mens artikel 95 er den relevante bestemmelse vedroerende det andet spoergsmaal. Saaledes kan ingen af disse to traktatbestemmelser anses for en lex specialis i forhold til den anden bestemmelse.
43. Jeg tror ikke, at den nedsatte motorkoeretoejsafgift, som de tyske transportvirksomheder skal betale, naar denne betragtes for sig, kan anses for en afgift ° selv ikke indirekte ° paa de varer, som befordres af andre medlemsstaters transportvirksomheder. Ganske vist kan en medlemsstats ordning for motorkoeretoejsafgifter under visse omstaendigheder anses for diskriminerende over for importerede koeretoejer, som er omfattet af afgiften (jf. herom dommen af 9.5.1985, sag 112/84, Humblot, Sml. s. 1367, praemis 14). Kommissionens klagepunkt vedroerer imidlertid ikke motorkoeretoejsafgiftens virkning paa de importerede motorkoeretoejer, hvorfor dens anbringende paa dette punkt kun kan stoettes paa den kombinerede virkning af den ved vejafgiftslovens artikel 2 nedsatte motorkoeretoejsafgift og den ved artikel 1 indfoerte vejafgift.
44. Som anfoert af Kommissionen fremgaar det klart af Domstolens dom af 16. februar 1977 (sag 20/76, Schoettle & Soehne, Sml. s. 247), at artikel 95 principielt omfatter en afgift paa den internationale vejgodstransport. I dommens praemis 12-15 og 22 fastslog Domstolen, at artikel 95 har til formaal at fjerne saadanne skjulte hindringer for de frie varebevaegelser, som kan opstaa som foelge af en medlemsstats afgiftsbestemmelser, og at der navnlig kan opstaa saadanne hindringer paa grund af en afgift, der paalaegges en bestemt aktivitet, som virksomheden udoever, og ikke varerne som saadan, nemlig saafremt afgiften umiddelbart paavirker prisen paa de indenlandske og importerede varer. En saadan afgift er alene forenelig med artikel 95, saafremt den anvendes paa en saadan maade, at den ikke indebaerer nogen diskrimination af importerede varer, den vaere sig nok saa ubetydelig og underordnet.
45. Det maa derfor undersoeges, om den vejafgift, som blev indfoert ved vejafgiftsloven, opfylder de betingelser, som er fastsat i dommen i sag 20/76, Schoettle & Soehne, for at anse afgiften for at vaere i strid med artikel 95. Efter min opfattelse er det for det foerste klart, at afgiften udgoer en byrde for transportvirksomheder, som direkte paavirker prisen paa de varer, som transporteres af disse virksomheder. Ganske vist adskiller vejafgiften sig i forskellige henseender fra den afgift, som var omhandlet i Schoettle & Soehne-sagen, hvilken afgift navnlig blev opkraevet paa grundlag af den straekning, som tilbagelaegges paa nationalt omraade, og paa grundlag af varernes vaegt, hvorimod vejafgiften i denne sag opkraeves paa grundlag af perioderne for benyttelsen af forbundsvejnettet og lastvognenes vaegt (herunder deres tilladte last). I den foreliggende sag skal der derfor betales afgift af lastvognene, selv om de koerer uden gods. Efter min opfattelse har en afgift, som opkraeves paa det sidstnaevnte grundlag, lige saa direkte en virkning paa varernes transportomkostninger som en afgift, der opkraeves paa grundlag af den tilbagelagte straekning og de transporterede varers faktiske vaegt. Navnlig vil en afgift for en tom lastvogn, som koerer tilbage fra leveringsstedet, direkte paavirke prisen paa de varer, som transporteres paa udvejen.
46. Som tidligere naevnt er det kun i strid med artikel 95 at indfoere en vejafgift, saafremt den rammer varer fra andre medlemsstater haardere end indenlandske varer. Det maa her bemaerkes, som anfoert af den tyske regering i svarskriftet, at mens baade tyske og udenlandske transportvirksomheder kan taenkes at importere varer til Tyskland, vil den interne distribution af varer, som fremstilles inden for Tyskland, normalt blive udfoert af tyske transportvirksomheder og ikke af transportvirksomheder fra de andre medlemsstater. Da transportomkostningerne udgoer en del af varernes samlede omkostninger, vil en afgift, som laegger en stoerre byrde paa den sidstnaevnte gruppe af transportvirksomheder, ramme importerede varer haardere end indenlandske varer.
47. Som jeg har fastslaaet i det foregaaende i forbindelse med min gennemgang af spoergsmaalet om den tyske vejafgiftslovs forenelighed med traktatens artikel 76, rammes transportvirksomheder fra andre medlemsstater haardere end de tyske transportvirksomheder ved indfoerelsen af vejafgiften og nedsaettelsen af motorkoeretoejsafgiften (jf. ovenfor under punkt 22 og 40). For det foerste er det nemlig kun de tyske transportvirksomheder, som drager fordel af den nedsatte motorkoeretoejsafgift ° som skal give dem hel eller delvis kompensation for den indfoerte vejafgift ° og for det andet har de tyske transportvirksomheder, og navnlig dem, der distribuerer indenlandsk fremstillede varer inden for Tyskland, formentlig bedre mulighed for at drage fordel af den gunstigere afgiftssats pr. aar. Det boer i den forbindelse bemaerkes, at det i motiverne til det forslag om den tyske vejafgiftslov, som blev fremsat for Bundestag synes accepteret, at loven med stoerst sandsynlighed vil have en mere negativ virkning paa priserne paa de importerede end paa de indenlandske varer (se punkt I.4 i motiverne under overskriften "Auswirkungen auf die Preise").
48. Min konklusion er derfor, at den tyske vejafgiftslov er en foranstaltning, der har virkning som en diskriminerende intern afgift i strid med traktatens artikel 95, og som desuden er i strid med standstill-klausulen i artikel 76.
Artikel 5
49. Kommissionen har endelig gjort gaeldende, at der ud over at foreligge en tilsidesaettelse af traktatens artikel 76 og 95 tillige foreligger en selvstaendig overtraedelse af samarbejdsforpligtelsen i artikel 5. I sin aabningsskrivelse anfoerte Kommissionen fire punkter, hvorpaa vedtagelsen af den tyske vejafgiftslov kunne vaere i strid med samarbejdsforpligtelsen: 1) ensidige foranstaltninger fra Tysklands side kunne fremkalde ensidige modforanstaltninger fra de andre medlemsstaters side, der ville goere det vanskeligere at gennemfoere en faelles transportpolitik, 2) loven ville medfoere yderligere forsinkelser med Faellesskabets vedtagelse af Kommissionens forslag til harmonisering af afgifterne for vejtransport, 3) det ville blive noedvendigt at indfoere nye graensekontrolforanstaltninger, saafremt den tyske vejafgift skulle opkraeves ved de tyske graenser, og 4) vejafgiften ville paavirke Faellesskabets forhandlinger med OEstrig, Schweiz og Jugoslavien om transit og vejafgifter. Kommissionen var tilsyneladende ogsaa af den opfattelse, at der efter artikel 5 paahvilede Tyskland en generel forpligtelse til at afholde sig fra at traeffe foranstaltninger inden for et omraade, hvor der var forelagt Raadet et forslag til faellesskabsforanstaltninger. Disse anbringender har Kommissionen tilsyneladende opretholdt i sin begrundede udtalelse og i staevningen, i hvert fald hvad angaar de vaesentligste punkter.
50. Paa tidspunktet for vedtagelsen af den tyske vejafgiftslov havde Kommissionen som anfoert fremsat et forslag for Raadet om gennemfoerelse af beslutning 65/271/EOEF, nemlig dets forslag til Raadets direktiv om opkraevning af afgifter paa tunge lastvogne med henblik paa daekning af transportinfrastrukturomkostningerne (KOM(87) 716 endelig udg.), som blev forelagt Raadet den 15. januar 1988 (EFT C 79, s. 8), og som efter yderligere aendringer (KOM(90) 540 endelig udg.) blev forelagt Raadet den 27. november 1990 (EFT 1991 C 75, s. 1). Efter min opfattelse er fremlaeggelsen af et saadant forslag paa et omraade, hvor Faellesskabet endnu ikke har nogen enekompetence, dog ikke i sig selv tilstraekkeligt til at udelukke vedtagelsen af nationale regler inden for dette omraade.
51. Derimod kan der naturligvis ikke vaere nogen tvivl om, at medlemsstaternes befoejelser er staerkt begraensede paa et omraade, hvor Faellesskabet har enekompetence, selv om Faellesskabet endnu ikke har udoevet sin kompetence. Saaledes antog Domstolen i en sag om bevarelse af fiskeressourcer, at selv om medlemsstaterne var berettiget til at aendre de allerede gaeldende foranstaltninger af hensyn til de aendrede forhold paa omraadet, udstrakte deres kompetence sig dog ikke saa vidt, at de kunne traeffe foranstaltninger, som var at sidestille med ivaerksaettelsen af en ny bevaringspolitik (se dom af 5.5.1981, sag 804/79, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. s. 1045, praemis 19-22).
52. Det boer dog fremhaeves, at Faellesskabets enekompetence i naevnte sag beroede paa, at overgangsperioden i tiltraedelsesaktens artikel 102 var udloebet (se dommens praemis 17 og 18). I den foreliggende sag er Raadet derimod ifoelge traktatens artikel 75, stk. 2, alene forpligtet til at traeffe foranstaltninger inden overgangsperiodens udloeb i henhold til traktatens artikel 8, stk. 1, saafremt der er tale om bestemmelser, som er omhandlet i artikel 75, stk. 1, litra a) og b), dvs. de faelles regler for international transport og betingelserne for saakaldt cabotagekoersel. Hvad angaar harmoniseringen af transportafgifter bevarer medlemsstaterne saaledes tilsyneladende deres foreloebige kompetence, indtil Raadet rent faktisk har udnyttet sin befoejelse, selv om denne kompetence naturligvis skal udoeves inden for de fastsatte graenser, navnlig de i artikel 76 indeholdte.
53. Ganske vist skal medlemsstaterne, selv naar de har bevaret en foreloebig kompetence, udoeve denne under skyldig hensyntagen til deres generelle forpligtelse efter traktatens artikel 5 til ikke at bringe opfyldelsen af Faellesskabets maal i fare (se dom af 16.2.1978, sag 61/77, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 417, praemis 65). Der kan saaledes vaere omstaendigheder, hvor en medlemsstats vedtagelse af ensidige foranstaltninger paaviseligt vil kunne skabe fare for vedtagelsen af faellesskabsforanstaltninger eller fremskridt i forhandlinger med tredjelande. I den foreliggende sag har Kommissionen dog ikke fremlagt nogen konkret dokumentation for, at vedtagelsen af den tyske vejafgiftslov har skabt fare for gennemfoerelsen af de foranstaltninger, som er til behandling ved Raadet, eller for forhandlingerne med OEstrig, Schweiz og Jugoslavien. Hvad angaar faren for gengaeldelsesforanstaltninger fra de andre medlemsstaters side, maa det endvidere antages, at de paagaeldende medlemsstater vil iagttage deres forpligtelser efter traktatens artikel 76.
54. Hvad endelig angaar den opfattelse, som Kommissionen har gjort gaeldende, og hvorefter indfoerelsen af vejafgiften vil foere til nye kontrolforanstaltninger ved den tyske graense, foeler jeg mig heller ikke overbevist om rigtigheden af denne opfattelse. Som tidligere anfoert fremgaar det af § 11, stk. 4, i Strassenbenutzungsgebuehrengesetz, at kontrollen ved graenserne med, om afgiften betales, kun maa foretages som stikproevekontrol og som led i anden form for kontrol. Jeg maa derfor konkludere, at Kommissionen ikke har fremlagt dokumentation for, at Tyskland, som det haevdes, har tilsidesat sin samarbejdsforpligtelse efter artikel 5.
55. Det kan vaere hensigtsmaessigt at naevne to andre spoergsmaal, som den tyske regering har rejst i forbindelse med artikel 5, selv om ingen af dem har direkte relevans for nogen af de traktatbrud, som Kommissionen haevder, der er begaaet.
56. For det foerste anfoerer den tyske regering, at den i givet fald er berettiget til at opsige de bilaterale overenskomster med andre medlemsstater om fritagelse for motorkoeretoejsafgiften. Heraf har regeringen sluttet, at selv om det laegges til grund, at indfoerelsen af vejafgiften i kombination med nedsaettelsen af motorkoeretoejsafgiften har tilsvarende virkning som en opsigelse, vil det ikke udgoere noget grundlag for den antagelse, at den tyske vejafgiftslov er traktatstridig.
57. Jeg skal paa dette sted minde om, at Raadets beslutning 65/271/EOEF af 13. maj 1965 om harmonisering af visse bestemmelser, der har indvirkning paa konkurrencen inden for transporten med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje, som jeg tidligere har naevnt under forslagets punkt 10, fastsaetter en raekke maal for Faellesskabets faelles transportpolitik. Navnlig bestemmer beslutningens artikel 1, litra a), saaledes:
"a) Med virkning fra den 1. januar 1967 afskaffes den dobbeltbeskatning af motorkoeretoejer, som foelger af disses anvendelse til transport i en anden medlemsstat end den, i hvilken de er indregistreret ..."
Beslutningens artikel 14 bestemmer saaledes:
"De til gennemfoerelse af denne beslutning ... noedvendige bestemmelser vedtages af Raadet senest seks maaneder inden deres ikrafttraeden."
Beslutningen fastsatte altsaa det formaal at undgaa dobbeltbeskatning, men dette formaal var endnu ikke gennemfoert ved beslutningen. Der er dog ikke tvivl om, at et saadant formaal, som er fastsat ved en beslutning, der er vedtaget i henhold til traktaten, er omfattet af de maal, som er beskyttet ved traktatens artikel 5. Jeg skal herom henvise til dom af 28. april 1977 (sag 71/76, Thieffry, Sml. s. 765, praemis 13, 14 og 15).
58. Selv om Raadet saaledes ikke har truffet nogen foranstaltninger til gennemfoerelse af beslutningens artikel 1, litra a), maa medlemsstaterne efter min opfattelse vaere forpligtet efter traktatens artikel 5 til at afholde sig fra at vedtage foranstaltninger, som kan udgoere en fare for opfyldelsen af det ved beslutningen fastsatte formaal om ophaevelse af dobbeltbeskatningen af motorkoeretoejer. Som tidligere naevnt udgoer ordningen med indgaaelse af bilaterale overenskomster mellem samtlige medlemsstater en sikkerhed for at undgaa dobbeltopkraevning af motorkoeretoejsafgift. Selv om den tyske regering maaske har ret i sin opfattelse af, at en opsigelse af overenskomsterne med en medlemsstat ikke i sig selv er uforenelig med traktatens artikel 76, vil en saadan opsigelse dog efter det anfoerte stride mod Faellesskabets erklaerede maal og dermed vaere uforenelig med artikel 5.
59. Saa laenge satserne for motorkoeretoejsafgiften ikke er harmoniseret, er en af foelgerne af, at dobbeltbeskatningen ophaeves, at afgiftsbyrden paa motorkoeretoejer kan vaere forskellig for koeretoejer fra to forskellige medlemsstater, som benyttes til koersel paa begge staters veje. Det udtrykkelige formaal med den vejafgift, som blev indfoert ved den tyske vejafgiftslov, var, i kombination med den samtidige nedsaettelse af den tyske motorkoeretoejsafgift, at afboede virkningerne af disse forskelle i transportvirksomhedernes konkurrencevilkaar. Saaledes skulle disse forskelle begraenses og i visse tilfaelde fjernes ved at fremskaffe nogle af de indtaegter, som tidligere indkom ved opkraevningen af motorkoeretoejsafgiften, ved opkraevning af en ny vejafgift, som skulle betales af alle de transportvirksomheder, der benytter de tyske veje.
60. Jeg for mit vedkommende finder det vanskeligt at forlige de tilstraebte virkninger af en saadan foranstaltning med det formaal at ophaeve dobbeltbeskatningen af motorkoeretoejer, idet det sidstnaevnte formaal efter min opfattelse ogsaa maa indebaere, at man skal undgaa foranstaltninger, som helt eller delvis har samme virkning som en dobbeltbeskatning. Den tyske vejafgiftslov maa nemlig antages at have en saadan tilsvarende virkning, fordi den indfoerer en afgift, som skal betales af transportvirksomheder fra andre medlemsstater med det saerlige formaal at muliggoere en formindskelse af den byrde, som paahviler de tyske transportvirksomheder i form af motorkoeretoejsafgifter. Af denne grund kan noget tale for at betragte den tyske vejafgiftslov som en foranstaltning i strid med Tysklands forpligtelser efter traktatens artikel 5. Da Kommissionen imidlertid ikke har gjort gaeldende, at der foreligger en saadan tilsidesaettelse af artikel 5, finder jeg ikke, at det vil vaere rigtigt at fastslaa dette i den foreliggende sag.
61. Tilbage bliver at behandle det argument, som er gjort gaeldende af den tyske regering under den mundtlige forhandling, og hvorefter den nedsaettelse af motorkoeretoejsafgiften, som skete ved vejafgiftsloven, og hvis formaal var at sikre en udligning, absolut ikke var uforenelig med Kommissionens forslag, men tvaertimod fandt stoette heri. Saaledes indeholder navnlig artikel 11 i Kommissionens aendrede forslag foelgende bestemmelse:
"Fra den 1. januar 1992 kan de nationale myndigheder tilbagebetale erlagte koeretoejsafgifter paa grundlag af antallet af koeretoejskilometer koert paa motorveje med motorvejsafgifter i Faellesskabet. Tilbagebetalingen finder sted paa aarsbasis ved anvendelse af foelgende formel ..."
Efter min opfattelse kan en saadan bestemmelse, naar den vurderes i sammenhaeng med det harmoniseringsdirektiv, som den indgaar i, imidlertid ikke paaberaabes til stoette for indfoerelse af de ensidige foranstaltninger, som er omhandlet i den foreliggende sag. Jeg skal i denne forbindelse navnlig bemaerke, at det foreslaaede direktivs artikel 8 opretholder det generelle princip om, at tunge lastvogne i en medlemsstat skal fritages fra motorkoeretoejsafgifter i andre medlemsstater. Der kan efter direktivets artikel 5 opkraeves vejafgifter for saadanne koeretoejer, men de skal staa i forhold til omkostningerne i forbindelse med den saerlige infrastruktur, som de vedroerer. Ifoelge det oprindelige forslag kan der kun opkraeves vejafgifter for infrastrukturer, som er faerdiggjort efter direktivets ikrafttraeden, men denne betingelse er i den aendrede version af artikel 5, stk. 2, erstattet af en ny bestemmelse, hvorefter vejafgiften kun maa opkraeves "paa saerlige motorveje eller motorvejsnet eller dele deraf". Det aendrede direktivs artikel 5, stk. 2, indeholder endvidere en praecis og indskraenkende definition af begrebet "motorvej". Ifoelge artikel 11 kan motorkoeretoejsafgifter kun tilbagebetales for beloeb, som er betalt i afgifter for koersel paa motorveje, som er omfattet af foernaevnte definition, og beregnet ved anvendelse af en naermere bestemt formel, som er baseret paa det tilbagelagte antal kilometer.
62. Det er derfor efter min opfattelse tvivlsomt, om de foranstaltninger, som blev indfoert ved den tyske vejafgiftslov, ville have vaeret tilladt efter det foreslaaede direktiv, saafremt dette havde vaeret i kraft paa tidspunktet for lovens vedtagelse den 30. april 1990. Den omstaendighed, at et forslag herom var til behandling ved Raadet, kunne dog ikke under nogen omstaendigheder retfaerdiggoere, at Tyskland vedtog foranstaltninger, som strider mod traktatens artikel 76 og 95.
63. Da Kommissionen ikke har godtgjort, at der foreligger en saerskilt overtraedelse af artikel 5, maa sagsoegte frifindes for Kommissionens paastand herom. Da Kommissionen imidlertid har godtgjort de vaesentligste af sine paastande, er den berettiget til at faa godtgjort omkostningerne af modparten. I medfoer af procesreglementets artikel 69, stk. 4, maa de medlemsstater, som er indtraadt i sagen, betale deres egne omkostninger.
Forslag til afgoerelse
64. Sammenfattende er jeg foelgelig af den opfattelse, at Domstolen boer
1) fastslaa, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser efter EOEF-traktatens artikel 76 og 95 ved at have vedtaget artikel 1 og 2 i Strassenbenutzungsgebuehrengesetz af 30. april 1990
2) at sagsoegte i oevrigt boer frifindes
3) at Forbundsrepublikken Tyskland boer tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med begaeringen om de foreloebige forholdsregler, bortset fra intervenienternes omkostninger, som baeres af dem selv.
(*) Originalsprog: engelsk.