Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL ANDREA BIONDI
prezentate la 26 martie 2026(1)
Cauza C-505/24 P
Condor Flugdienst GmbH
împotriva
Ryanair DAC,
a Comisiei Europene
„ Recurs – Ajutoare de stat – Piața germană a transportului aerian – Ajutor pentru restructurare acordat de Republica Federală Germania în favoarea unei companii aeriene în contextul pandemiei de COVID-19 – Cadrul temporar pentru măsuri de ajutor de stat – Recapitalizarea Condor Flugdienst GmbH – Decizie a Comisiei Europene de a nu ridica obiecții – Acțiune în anulare – Articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE – Punctul 67 din Orientările privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor nefinanciare aflate în dificultate – Repartizarea sarcinilor ”
I.      Introducere
1.        Ajutoarele pentru salvare și restructurare (denumite în continuare „ajutoare S&R”) constituie unul dintre tipurile de ajutoare de stat care denaturează cel mai mult concurența, în raport cu dreptul Uniunii. Astfel cum se recunoaște la punctul 6 din Orientările privind ajutoarele de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor nefinanciare aflate în dificultate(2), ieșirea de pe piață a întreprinderilor ineficiente reprezintă o caracteristică normală și dezirabilă a unei economii de piață funcționale, ce permite concurenților mai eficienți și mai avansați din punct de vedere tehnologic să se dezvolte. Intervenind în acest proces, ajutoarele S&R riscă să întârzie ajustările necesare ale pieței și să încetinească în mod semnificativ creșterea economică în sectoarele în cauză, ceea ce generează un impact negativ asupra economiei în ansamblul său și produce efecte nedorite asupra pieței interne. Având în vedere astfel de denaturări potențial grave ale concurenței, ajutoarele S&R se justifică doar în împrejurări definite cu strictețe.
2.        Orientările S&R, care stabilesc condițiile în care ajutoarele S&R pot fi considerate compatibile cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) TFUE, fac o distincție clară între ajutorul pentru salvare, prin care se acordă o asistență temporară, și ajutorul de restructurare, care vizează restabilirea viabilității pe termen lung a întreprinderii(3) pentru a-i permite acesteia să concureze pe piață prin forțe proprii, fără menținerea sprijinului de stat(4).
3.        În ceea ce privește ajutoarele de restructurare, secțiunea 3.5.2 din Orientările S&R stabilește cerințe specifice pentru a se asigura că cuantumul și intensitatea ajutoarelor se limitează la minimul strict necesar pentru a se putea efectua restructurarea. În acest scop, trebuie asigurate un nivel semnificativ al „contribuției proprii” la costurile de restructurare(5) și o „repartizare a sarcinilor” adecvată.
4.        Repartizarea sarcinilor este o cerință relativ nouă în materia legislației privind ajutoarele de stat. Noțiunea a apărut pentru prima dată în Orientările din 2009 privind ajutoarele de stat pentru sectorul bancar(6), înainte de a trece în prim-plan în Comunicarea privind sectorul bancar din 2013(7). Ea a fost ulterior inclusă în Orientările S&R revizuite din 2014, care au fost adoptate ca parte a unui program mai amplu de modernizare a ajutoarelor de stat (MAS). Reglementată în secțiunea 3.5.2.2 din aceste din urmă orientări, aceasta impune, în primul rând, ca acționarii și, dacă este cazul, creditorii subordonați să suporte în totalitate pierderile existente înainte de injectarea de fonduri publice(8). Repartizarea sarcinilor asigură faptul că ajutorul nu este utilizat pentru a proteja investitorii de consecințele deciziilor de afaceri luate în trecut, deoarece astfel s-ar genera un hazard moral și s-ar submina disciplina pieței(9). Într-adevăr, hazardul moral, care apare atunci când întreprinderile anticipează că ar putea fi salvate atunci când se confruntă cu dificultăți și pun în aplicare strategii de afaceri excesiv de riscante și neviabile, reprezintă o preocupare centrală care stă la baza cadrului Orientărilor S&R(10).
5.        O repartizare adecvată a sarcinilor în temeiul Orientărilor S&R nu impune doar ca pierderile anterioare să fie suportate în totalitate înainte de orice intervenție a statului. Astfel cum se menționează la punctul 67 din aceste orientări, aceasta înseamnă de asemenea că ajutorul de stat care consolidează poziția beneficiarului în materie de capitaluri proprii „ar trebui acordat în condiții care să asigure statului o cotă rezonabilă din viitoarele creșteri de valoare ale beneficiarului, având în vedere cuantumul capitalurilor proprii investite de stat în comparație cu restul capitalurilor proprii ale întreprinderii după contabilizarea pierderilor”. Litigiul care stă la baza prezentului recurs se referă la aplicarea acestei cerințe specifice.
II.    Istoricul litigiului, decizia în litigiu, hotărârea atacată și concluziile
6.        În perioada cuprinsă între 2019 și 2021, recurenta, Condor Flugdienst GmbH (denumită în continuare „Condor”), a beneficiat de mai multe măsuri de ajutor de stat, care pot fi clasificate în două grupuri, și anume, pe de o parte, măsuri de ajutor prin care se urmărea rezolvarea dificultăților sale financiare provocate de insolvența fostei societăți-mamă, Thomas Cook Group plc (denumită în continuare „Thomas Cook”), și, pe de altă parte, măsuri de ajutor destinate reparării pagubelor pe care le-a suferit ca urmare a impunerii unor restricții de călătorie asociate pandemiei de COVID-19, în perioada 17 martie-31 decembrie 2020 (denumite în continuare „ajutorul COVID-19 din anul 2020”) și în perioada 1 ianuarie-31 mai 2021 (denumite în continuare „ajutorul COVID-19 din anul 2021”) (11).
7.        Printr-o decizie din 26 aprilie 2020, Comisia Europeană a aprobat ajutorul COVID-19 din anul 2020, care a luat forma a două împrumuturi în cuantum total de 550 de milioane de euro (denumite în continuare „împrumuturile COVID-19 din anul 2020”), însoțite de o garanție de stat, în temeiul articolului 107 alineatul (2) litera (b) TFUE(12).
8.        Prin Hotărârea din 9 iunie 2021, Ryanair/Comisia (Condor; COVID-19) (13), Tribunalul a anulat această decizie, pentru nemotivare.
9.        În primul rând, la 26 iulie 2021, Comisia a aprobat din nou ajutorul COVID-19 din anul 2020. Cu toate acestea, pentru a respecta hotărârea menționată mai sus, decizia Comisiei, pe de o parte, a exclus din calculul pagubelor suferite de Condor costurile pe care aceasta le-a suportat ca urmare a prelungirii procedurii de insolvență. Pe de altă parte, pe baza datelor ex post furnizate de autoritățile germane, a constatat că Condor fusese supra-compensată cu un cuantum de 91,745 milioane de euro, la care se adaugă dobânzi(14).
10.      În al doilea rând, Comisia a aprobat ajutorul COVID-19 din anul 2021, care a luat forma unei anulări parțiale, în cuantum de 60 de milioane de euro, a datoriei rezultate din împrumuturile COVID-19 din anul 2020, ca fiind compatibil cu piața internă în temeiul articolului 107 alineatul (2) litera (b) TFUE(15).
11.      În sfârșit, Comisia a aprobat, în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) TFUE și al Orientărilor S&R, o măsură de ajutor menită să susțină restructurarea și continuarea activităților Condor, care cuprindea două componente (denumită în continuare „măsura în cauză”). Prima componentă a constat, pe de o parte, în modificarea condițiilor împrumuturilor COVID-19 din anul 2020 și, pe de altă parte, în ștergerea în parte a unui cuantum de 90 milioane de euro din datoriile rezultate din aceste împrumuturi. A doua componentă a constat în ștergerea unei datorii în cuantum de 20,2 milioane de euro, corespunzătoare dobânzilor pe care Condor trebuia să le ramburseze în urma deciziei modificate privind ajutorul COVID-19 din anul 2020(16) (denumită în continuare „decizia în litigiu”). Ambele componente au făcut parte dintr-un pachet financiar negociat de Republica Federală Germania, noul acționar privat al Condor, Attestor Limited (denumită în continuare „Attestor”), și banca publică de dezvoltare germană, Kreditanstalt für Wiederaufbau (denumită în continuare „KfW”), în vederea sprijinirii restructurării și continuarea activităților Condor (denumit în continuare „acordul de achiziție”).
12.      Ryanair DAC (denumită în continuare „Ryanair”) a introdus o acțiune în anularea deciziei în litigiu, susținând în special că drepturile sale procedurale în calitate de parte interesată fuseseră încălcate ca urmare a faptului că Comisia nu a deschis procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE, în pofida unor dificultăți serioase de apreciere a compatibilității ajutorului(17). În hotărârea atacată, Tribunalul a respins majoritatea motivelor invocate de Ryanair, cu excepția a două aspecte invocate în cadrul celui de al șaselea motiv, întemeiate pe faptul că Comisia nu ar fi stabilit proporționalitatea ajutorului. Tribunalul a constatat că Ryanair demonstrase, corespunzător cerințelor legale, că Comisia ar fi trebuit să aibă îndoieli care justificau deschiderea procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE, în primul rând, cu privire la aspectul dacă măsura în cauză îndeplinea cerința unei repartizări adecvate a sarcinilor prevăzută la punctul 67 din Orientările S&R și, în al doilea rând, cu privire la aspectul dacă domeniul de aplicare al măsurilor de limitare a denaturărilor concurenței respecta cerințele prevăzute, în special, în secțiunea 3.6.2.2 din orientările menționate.
13.      Prin urmare, Tribunalul a anulat decizia în litigiu fără a examina celelalte două motive, întemeiate pe încălcarea principiilor nediscriminării, liberei prestări a serviciilor și libertății de stabilire, și, respectiv, pe încălcarea obligației de motivare(18).
14.      În urma hotărârii Tribunalului, Condor a formulat recurs în fața Curții la 18 iulie 2024. Condor, Ryanair, Republica Federală Germania și Comisia au fost ascultate în cadrul ședinței care a avut loc la 20 noiembrie 2025.
15.      Prin recursul formulat, Condor solicită Curții anularea hotărârii atacate, respingerea acțiunii formulate de Ryanair în totalitate și obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată efectuate în primă instanță și în recurs.
16.      Comisia și Republica Federală Germania solicită Curții admiterea recursului, anularea hotărârii atacate și obligarea Ryanair la plata cheltuielilor de judecată.
17.      Ryanair solicită Curții respingerea recursului și obligarea Condor la plata tuturor cheltuielilor de judecată pe care le-a efectuat în cadrul prezentei proceduri.
III. Recursul
18.      În susținerea recursului formulat, Condor invocă trei motive de recurs. Prin intermediul primului motiv de recurs, aceasta contestă interpretarea dată de Tribunal domeniului de aplicare al punctului 67 din Orientările S&R. Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs, aceasta arată că decizia în litigiu respectă în orice caz punctul 67 și că Tribunalul a omis în esență să examineze conținutul deciziei menționate. Prin intermediul celui de al treilea motiv de recurs, Condor arată că pretinsul viciu în examinarea efectuată de Comisie nu a avut vreun impact asupra rezultatului deciziei în litigiu.
19.      Astfel cum a solicitat Curtea, prezentele concluzii se vor concentra exclusiv asupra celui de al doilea motiv de recurs.
A.      Cel de al doilea motiv de recurs
20.      Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs, Condor, susținută de Comisie și de Republica Federală Germania, contestă punctele 207, 232 și 233 din hotărârea atacată.
21.      La aceste puncte, Tribunalul a constatat că Comisia omisese să examineze dacă măsura în cauză era conformă cu cerințele prevăzute la punctul 67 din Orientările S&R. Tribunalul a arătat că niciun element din decizia în cauză nu lăsa să se înțeleagă că Comisia analizase aspectul dacă măsura în cauză a fost acordată în condiții care să asigure Republicii Federale Germania o cotă rezonabilă din viitoarele creșteri de valoare ale Condor(19).  La punctul 232 din hotărârea menționată, Tribunalul a respins argumentul Condor potrivit căruia s-ar putea considera că viitoarea rambursare a părții rămase din datoriile care rezultă din împrumuturile COVID-19 din anul 2020 garantează statului o „cotă rezonabilă din viitoarele creșteri de valoare” ale Condor, în sensul punctului 67 din Orientările S&R. În primul rând, potrivit Tribunalului, acest argument a completat motivarea deciziei în litigiu. În al doilea rând, Tribunalul a statuat că admiterea argumentului formulat de Condor risca să lipsească de efect cerința prevăzută la punctul 67 din Orientările S&R. Tribunalul a explicat că, prin însăși natura sa, o ștergere parțială a datoriilor implică rambursarea părții neșterse a acestora. Argumentul Condor echivala, prin urmare, cu excluderea de facto a ștergerii în parte a datoriilor din domeniul de aplicare al punctului 67 din Orientările S&R.
22.      Condor susține că Tribunalul a săvârșit o eroare atunci când a considerat că Comisia ar fi trebuit să aibă îndoieli cu privire la aspectul dacă măsura în cauză îndeplinea cerința prevăzută la punctul 67 din Orientările S&R. Potrivit Condor, decizia în litigiu conține suficiente elemente pentru a se reține că această cerință a fost îndeplinită, chiar dacă nu conține o trimitere explicită la punctul 67.
23.      Amintim de la bun început că, potrivit unei jurisprudenței constante, în cadrul controlului de legalitate menționat la articolul 263 TFUE, instanțele Uniunii nu pot în niciun caz să substituie motivării emitentului actului atacat propria motivare(20). După ce constatase că Comisia nu a examinat dacă măsura în cauză era conformă cu punctul 67 din Orientările S&R, nu revenea Tribunalului sarcina de a efectua o astfel de examinare, prin determinarea aspectului dacă, pe baza informațiilor conținute în decizia în litigiu, măsura în cauză fusese acordată în condiții care să garanteze Republicii Federale Germania o cotă rezonabilă din viitoarele creșteri de valoare ale Condor.
24.      Desigur, astfel cum arată Condor, Curtea a statuat în Hotărârea din 28 septembrie 2023, Ryanair/Comisia(21), că Tribunalul are competența să amintească conținutul deciziei contestate în fața sa și să tragă concluzii din indicațiile care figurează în aceasta. Totuși, acest lucru nu îi dă competența Tribunalului și nici nu îl obligă să efectueze din proprie inițiativă o examinare pe care Comisia a omis să o întreprindă, în special atunci când o astfel de examinare presupune exercitarea unei puteri de apreciere. Potrivit jurisprudenței, constatarea caracterului insuficient sau incomplet al examinării constituie un indiciu al existenței unor dificultăți serioase în aprecierea măsurii în cauză care, în sine, pune sub semnul întrebării legalitatea unei decizii de a nu ridica obiecții, precum decizia în litigiu(22).
25.      Deși Condor are, prin urmare, dreptul să conteste concluzia Tribunalului potrivit căreia decizia în litigiu nu conținea o examinare a conformității cu punctul 67 din Orientările S&R, recurenta nu poate reproșa Tribunalului că nu a examinat aspectul dacă, prin raportare la elementele incluse în decizia în litigiu, măsura în cauză era conformă cu punctul menționat.
26.      Odată ce această chestiunea a fost clarificată, vom trece la analiza celor două aspecte distincte invocate de Condor. Vom examina apoi argumentele specifice formulate de Comisie și de Republica Federală Germania în susținerea celui de al doilea motiv de recurs.
1.      Primul aspect al celui de al doilea motiv de recurs
27.      Prin intermediul primului aspect al celui de al doilea motiv de recurs, Condor susține că, prin faptul că a respins argumentul potrivit căruia se putea considera că viitoarea rambursare a părții rămase din datoriile care rezultă din împrumuturile COVID-19 din anul 2020 ar garanta statului o „cotă rezonabilă din viitoarele creșteri de valoare” ale Condor, în sensul punctului 67 din Orientările S&R, Tribunalul a denaturat în mod vădit atât observațiile formulate de Condor, cât și de Comisie. Tribunalul ar fi considerat în mod eronat că Condor a „completat
[...] pe parcursul procesului” motivarea deciziei în litigiu(23). Atât Comisia, cât și Condor au susținut, de fapt, în observațiile formulate, că considerentul (126) al deciziei menționate arăta în mod clar că oferta Attestor propunea cele mai bune condiții pentru rambursarea împrumuturilor publice și că pachetul financiar oferit de Attestor reflecta de asemenea potențialele profituri viitoare pe care Condor le putea genera(24).
28.      La considerentul (126) mai sus menționat al acelei decizii, după ce a reamintit pe scurt diferitele componente ale măsurii în cauză, Comisia a arătat că condițiile contractului de achiziție și de restructurare a împrumuturilor COVID-19 din anul 2020 constituiau un pachet menit să maximizeze beneficiile pentru Attestor, precum și să optimizeze rambursarea împrumutului, iar acestea depindeau una de cealaltă. Deși valoarea totală a dobânzii datorate pentru împrumutul restructurat era mai mică decât cea a împrumutului inițial, „aceasta [făcea] parte dintr-un pachet negociat care vizează maximizarea rentabilității atât pentru Attestor, cât și pentru guvernul german și, prin urmare, poate fi considerată ca reprezentând o remunerație adecvată a ajutorului”.
29.      Nu vedem cum se poate considera că acest considerent abordează problema dacă acea componentă a măsurii în cauză identificată de Tribunal ca intrând în domeniul de aplicare al punctului 67 din Orientările S&R, și anume ștergerea parțială a datoriilor, respecta cerința prevăzută la punctul menționat. Aprecierea care se regăsește în cuprinsul considerentului (126) se referă la condițiile în care partea din datorie care nu fusese ștearsă ar urma să fie remunerată. Aceasta se referă mai degrabă la cerința prevăzută la punctul 54 din orientări, potrivit căreia ajutorul acordat întreprinderilor aflate în dificultate trebuie să fie remunerat în mod corespunzător. Niciun element din cuprinsul acestui considerent nu indică faptul că Comisia a examinat dacă ștergerea în parte a datoriilor prevăzută de măsura în cauză asigura Republicii Federale Germania o cotă rezonabilă din viitoarele creșteri de valoare ale beneficiarului.
30.      Tribunalul nu a denaturat argumentul Condor întemeiat pe considerentul (126) al deciziei în litigiu. Tribunalul a respins pur și simplu acest argument după ce a constatat că nu exista niciun element în decizia în litigiu, inclusiv, prin urmare, considerentul (126), care să sugereze că Comisia ar fi examinat aspectul dacă măsura în cauză – care fusese considerată de natură a îmbunătăți poziția Condor în materie de capitaluri proprii – asigura statului o cotă rezonabilă din viitoarele creșteri de valoare ale Condor, astfel cum prevede cerința de la punctul 67 din Orientările S&R. Prin urmare, primul aspect al celui de al doilea motiv de recurs trebuie, în opinia noastră, să fie respins.
2.      Al doilea aspect al celui de al doilea motiv de recurs
31.      Prin intermediul celui de al doilea aspect al celui de al doilea motiv de recurs, Condor susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a constatat că nu se poate considera că prin garantarea celor mai bune condiții pentru rambursarea împrumuturilor publice prin intermediul pachetului propus de Attestor se acordă statului o cotă rezonabilă din viitoarele creșteri de valoare în sensul punctului 67 din Orientările S&R. Pachetul respectiv includea o ștergere în parte a datoriei, precum și un mecanism de beneficii viitoare pentru o parte din împrumuturile restructurate, prin care, în cazul în care societatea ar fi înregistrat rezultate bune, ar fi fost rambursată o parte mai mare din valoarea împrumutului. Argumentul Tribunalului potrivit căruia, „prin însăși natura sa, o ștergere în parte a datoriilor implică rambursarea părții neșterse a acestora”(25) nu a răspuns la argumentele invocate de Condor și de Comisie întemeiate pe considerentul (126) al deciziei în litigiu.
32.      Astfel cum am arătat deja la punctul 29 din prezentele concluzii, considerentul (126) al deciziei în litigiu nu abordează nicidecum problema conformității anulării datoriilor cu punctul 67 din Orientările S&R. Simpla constatare că pachetul financiar convenit cu Attestor constituie o remunerație adecvată a ajutorului nu poate determina Tribunalul să considere că Comisia a evaluat în mod corespunzător această cerință și a concluzionat în mod corect, fără a fi necesară o examinare mai aprofundată, că oferă Republicii Federale Germania o cotă rezonabilă din viitoarele creșteri de valoare ale Condor în schimbul ștergerii în parte a datoriei incluse în măsura în cauză.
33.      În ceea ce privește mecanismul de beneficii viitoare prevăzut în pachetul menționat anterior, nu se contestă faptul că acest mecanism constituie o condiție conexă rambursării părții rămase din restructurarea împrumutului și, prin urmare, nu este pertinent pentru a stabili dacă ștergerea parțială a datoriei convenită de Republica Federală Germania a respectat punctul 67 din Orientările S&R. A concluziona altfel ar echivala, astfel cum a arătat Tribunalul la punctul 232 din hotărârea atacată, cu a exclude de facto ștergerea în parte a datoriilor din domeniul de aplicare al punctului 67 din aceste orientări.
34.      Prin urmare, Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept și nici nu a omis să răspundă la argumentele Condor și ale Comisiei întemeiate pe considerentul (126) al deciziei în litigiu. Acceptarea acestui argument ar fi implicat acoperirea lacunelor din motivarea deciziei în litigiu sau din aprecierea respectării cerințelor prevăzute în Orientările S&R efectuată de Comisie. Ambele sunt interzise în contextul controlului legalității deciziilor Comisiei în temeiul articolului 263 TFUE.
35.      Prin urmare, considerăm că al doilea aspect al celui de al doilea motiv de recurs trebuie de asemenea respins.
3.      Cu privire la argumentele formulate de Comisie și de Republica Federală Germania în susținerea celui de al doilea motiv
36.      În susținerea celui de al doilea motiv de recurs invocat de Condor, Comisia arată că aprecierea care demonstrează că ajutorul respectă punctul 67 din Orientările S&R figurează în considerentele (135) și (136) ale deciziei în litigiu, în care a concluzionat că, din cauza pierderii totale a drepturilor acționarului preexistent(26) și a pierderii aproape totale a creanțelor creditorilor Condor(27), măsura în cauză implica o repartizare adecvată a sarcinilor(28). Potrivit Comisiei, Tribunalul a ignorat atât această evaluare, cât și principalele argumente invocate în acest sens în apărarea sa și în memoriul în duplică, interpretând astfel în mod eronat decizia în litigiu(29) și nefurnizând o motivare.
37.      Comisia susține de asemenea că Tribunalul a interpretat în mod eronat punctul 67 din Orientările S&R. Aceasta susține că punctele 66 și 67 din aceste orientări urmăresc să reducă riscul de hazard moral în ceea ce privește investitorii existenți, împiedicând ajutorul de restructurare să îi protejeze de consecințele alegerii lor de a investi în beneficiar. „Investitorii preexistenți” sunt acționarii actuali și, într-o anumită măsură, creditorii subordonați. Attestor, a cărui intrare în Condor a devenit posibilă ca urmare a aprobării măsurii în cauză, nu ar trebui să fie considerată acționar în sensul punctului 67 din Orientările S&R. Repartizarea sarcinilor prevăzută la punctul 67 este proporțională cu „restul capitalurilor proprii ale întreprinderii după contabilizarea pierderilor”. Prin urmare, atunci când, precum în speță, există o pierdere totală a drepturilor acționarului preexistent și o pierdere aproape totală a creanțelor creditorilor, orice participare a statului la beneficiile viitoare ale restructurării este rezonabilă, inclusiv o participare de 0 %. Republica Federală Germania prezintă un argument similar în memoriul său în răspuns.
38.      Aceste afirmații au fost susținute de Condor în memoriul său în replică și în cadrul ședinței.
39.      Comisia și Republica Federală Germania susțin de asemenea că Tribunalul nu a ținut seama de puterea de apreciere de care dispune Comisia în ceea ce privește evaluările complexe de ordin economic și social. În special, Republica Federală Germania critică Tribunalul pentru că a extins limitele controlului său jurisdicțional asupra deciziilor de a nu ridica obiecții în temeiul articolului 4 din Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului(30). Republica Federală Germania adaugă că, pentru a răspunde la întrebarea dacă Comisia ar fi trebuit să aibă îndoieli cu privire la compatibilitatea ajutorului în cauză cu punctul 67 din Orientările S&R, este irelevant dacă sau în ce măsură decizia în litigiu face referire în mod expres la punctul 67 din Orientările S&R. Acest aspect ar fi, cel mult, pertinent pentru a stabili dacă decizia în litigiu conține sau nu o motivare adecvată. Tribunalul a confundat aceste aspecte săvârșind astfel o eroare de drept. La rândul său, Comisia arată că Tribunalul nu a recunoscut puterea de apreciere de care dispune în interpretarea Orientărilor S&R.
40.      În cadrul ședinței în fața Curții, Ryanair a ridicat o excepție de inadmisibilitate, susținând că argumentul Comisiei privind considerentele (135) și (136) ar fi trebuit să fie invocat în cadrul unui recurs incident, întrucât este vorba despre un motiv care nu fusese invocat de Condor în recursul formulat.
41.      Trebuie amintit că, în temeiul articolelor 172 și 174 din Regulamentul de procedură al Curții, părțile din cauza relevantă care s-a aflat pe rolul Tribunalului care au interes în admiterea sau în respingerea recursului pot depune un memoriu în răspuns prin care se poate cere admiterea sau respingerea, în tot sau în parte, a acestui recurs. În temeiul articolului 176 și al articolului 178 alineatele (1) și (3) din Regulamentul de procedură amintit, aceste părți pot de asemenea să depună un recurs incident care trebuie formulat printr-un înscris separat, distinct de memoriul în răspuns, și pe calea căruia se poate cere anularea, în tot sau în parte, a deciziei Tribunalului, în temeiul unor motive și argumente de drept diferite de motivele și argumentele invocate în memoriul în răspuns. Potrivit jurisprudenței Curții, din aceste dispoziții reiese că memoriul în răspuns prevăzut la articolul 172 din acest regulament nu poate avea ca obiect anularea deciziei Tribunalului pentru motive distincte și autonome de cele invocate în acest recurs, asemenea motive neputând fi invocate decât în cadrul unui recurs incident(31).
42.      În speță, motivul invocat de Comisie, potrivit căruia Tribunalul nu a ținut seama de aprecierea din considerentul (135) al deciziei în litigiu, nu se raportează la niciunul dintre motivele invocate de Condor în susținerea recursului său. Deși a fost formulat formal în susținerea celui de al doilea motiv de recurs, acesta ridică o contestare cu totul nouă a raționamentului Tribunalului. Potrivit Comisiei, aprecierea respectării punctului 67 din Orientările S&R este prezentată în considerentul (135) al acestei decizii, în care Comisia a constatat că nu exista un capital propriu rămas care ar fi permis Republicii Federale Germania să beneficieze de o cotă rezonabilă din viitoarele creșteri de valoare ale Condor. În schimb, Condor a susținut în recursul formulat că punctul 67 a fost abordat de Comisie în considerentul (126) al deciziei în litigiu și că pachetul financiar convenit cu Attestor acorda Republicii Federale Germania o asemenea cotă.
43.      Argumentul Comisiei se întemeiază de asemenea pe o interpretare a punctului 67 din Orientările S&R care diferă și contrazice interpretarea susținută de Condor. În timp ce Condor, în cadrul primului motiv de recurs, respinge în mod explicit premisa potrivit căreia riscul de hazard moral constituie rațiunea de a fi a punctului 67 din Orientările S&R și afirmă că Tribunalul a transferat în mod nelegal acest raționament, care stă în realitate la baza punctelor 65 și 66, la punctul 67, Comisia susține că reducerea acestui risc este într-adevăr obiectivul principal al acestui din urmă punct. În plus, Comisia susține că punctul 67 din Orientările S&R nu se referă la noii investitori, în timp ce, în recursul formulat, Condor afirmă că pachetul financiar propus de Attestor constituie o remunerație adecvată a ajutorului și asigură statului o cotă rezonabilă din profiturile viitoare pe care le-ar putea genera Condor, recunoscând implicit că punctul 67 menționat mai sus poate avea un impact asupra noilor investitori.
44.      În sfârșit și mai ales, contestând concluzia Tribunalului, potrivit căreia decizia în litigiu nu conținea o apreciere a respectării punctului 67 din Orientările S&R, Condor, în recursul formulat, și Comisia, în memoriul în răspuns, invocă diferite erori de drept. În timp ce Comisia invocă o interpretare eronată a punctului 67 menționat anterior și a considerentului (135) al deciziei în litigiu menționate mai sus, Condor susține că argumentul său referitor la pertinența considerentului (126) a fost denaturat și că raționamentul urmat de Tribunal pentru a respinge acest argument întemeiat pe considerentul (126) al deciziei în litigiu este eronat și inadecvat sau insuficient.
45.      Prin urmare, considerăm că, în răspunsul său, Comisia a invocat un motiv distinct și autonom, care ar trebui declarat inadmisibil. Aceeași concluzie se aplică și motivului similar invocat de Republica Federală Germania, precum și motivelor Comisiei și Republicii Federale Germania menționate la punctul 39 din prezentele concluzii. În acest sens, dorim să subliniem că Condor a susținut că Tribunalul nu a respectat puterea de apreciere de care dispune Comisia în cadrul primului motiv de recurs, în ceea ce privește chestiunea aplicării punctului 67 din Orientările S&R în cazul ștergerii datoriilor, precum și în contextul celui de al treilea motiv de recurs, în legătură cu caracterul adecvat al măsurii de limitare a denaturării concurenței, dar nu și în contextul celui de al doilea motiv de recurs.
46.      În schimb, afirmația Comisiei potrivit căreia Tribunalul nu a ținut seama de argumentul său principal, invocat în memoriul în apărare și în memoriul în duplică în primă instanță, cu privire la considerentele (135) și (136) ale deciziei în litigiu, este admisibilă.
47.      Astfel, Curtea a clarificat că, în cadrul recursului, controlul Curții are ca obiect în special să verifice dacă Tribunalul a răspuns corespunzător cerințelor legale la toate argumentele invocate de recurent și că motivul întemeiat pe lipsa de răspuns a Tribunalului la argumente invocate în primă instanță înseamnă în esență să se invoce o încălcare a obligației de motivare(32). Nemotivarea sau motivarea insuficientă constituie un motiv de ordine publică care poate și chiar trebuie să fie invocat din oficiu de instanța Uniunii(33).
48.      Totuși, acest motiv este, în opinia noastră, nefondat.
49.      În susținerea acestuia, Comisia face trimitere la punctele 122 și 123 din memoriul său în apărare și la punctele 94 și 95 din memoriul său în duplică în primă instanță.
50.      În cuprinsul acestor două puncte din memoriul său în apărare, răspunzând la cel de al șaselea motiv invocat de Ryanair, Comisia a invocat un argument potrivit căruia cerința de repartizare a sarcinilor a fost respectată. Mai precis, în primul rând, aceasta observă că acțiunile Condor fuseseră plasate într-o societate fiduciară, fostul proprietar al Condor pierzând întreaga valoare a participației sale și nebeneficiind în niciun fel de eventualele avantaje ale unei restructurări reușite a beneficiarului. În al doilea rând, Comisia arată că și creditorii beneficiarului și-au eliminat din bilanț aproape toate creanțele în cadrul procedurii de insolvență. Considerentul (135) al deciziei în litigiu, la care se face referire o singură dată în memoriul în apărare al Comisiei, este menționat la nota de subsol 164 din document în sprijinul acestui argument. Nici referirea la considerentul (135) al deciziei în litigiu, nici argumentul invocat de Comisie la punctele 122 și 123 din memoriul său în apărare nu abordează în mod specific punctul 67 din Orientările S&R.
51.      La punctele 94 și 95 din memoriul în duplică, Comisia a arătat că Ryanair nu a prezentat elemente de probă în sprijinul afirmației sale potrivit căreia prețul de vânzare al Condor nu ar fi reflectat profiturile viitoare potențiale pe care beneficiarul le-ar fi putut genera beneficiarul și a reamintit că „obiectivul repartizării sarcinilor este de a se asigura că proprietarii preexistenți (și creditorii subordonați) nu beneficiază în mod nejustificat de sprijin prin capitaluri proprii ale statului, ci suportă integral pierderile în măsura posibilului”(34).
52.      Amintim că, potrivit jurisprudenței, Tribunalul nu este obligat să facă o expunere care să urmeze în mod exhaustiv și unul câte unul toate argumentele prezentate de părțile în litigiu. Motivarea Tribunalului poate fi, așadar, implicită, cu condiția de a permite persoanelor interesate să cunoască motivele pentru care Tribunalul nu a admis argumentele acestora, iar Curții să dispună de elemente suficiente pentru a-și exercita controlul(35).
53.      În speță, simpla referire la considerentul (135) al deciziei în litigiu în concluziile scrise prezentate de Comisie în primă instanță nu poate fi calificată în mod rezonabil drept „argument principal”. În aceste condiții, Tribunalul nu era obligat să facă mai mult decât să constate pur și simplu că decizia în litigiu nu cuprinde o apreciere a respectării punctului 67 din Orientările S&R.
54.      Trebuie arătat de asemenea că interpretarea punctului 67 din Orientările S&R susținută în memoriul în răspuns al Comisiei în cadrul prezentului recurs, potrivit căreia acest punct nu are vocația de a se aplica noilor investitori și permite o participație a statului de 0 % atunci când nu mai există capital propriu al societății după ce au fost contabilizate pierderile, nu figurează nici în decizia în litigiu, nici în înscrisurile Comisiei în fața Tribunalului. Se pare că aceasta a fost expusă doar în cadrul prezentei proceduri. Mai degrabă decât să conteste constatările Tribunalului sau nemotivarea acestuia, argumentul Comisiei pare să urmărească în realitate completarea motivării deciziei în litigiu, ceea ce nu este permis în stadiul unei acțiuni în anulare în fața Tribunalului și cu atât mai puțin în stadiul unui recurs în fața Curții.
55.      În aceste condiții, Tribunalul nu poate fi criticat pentru că nu a furnizat motive specifice pentru a răspunde unor aspecte care nu au fost nici clar articulate, nici dezvoltate pe fond înaintea sa. De asemenea, nu poate fi criticat pentru că s-a concentrat asupra argumentului potrivit căruia punctul 67 din Orientările S&R nu este aplicabil ștergerii datoriilor, argument dezvoltat de Comisie în cadrul procedurii în primă instanță(36).
56.      Din ansamblul celor ce precedă rezultă că motivele invocate de Comisie și de Republica Federală Germania în susținerea celui de al doilea motiv de recurs ar trebui, în opinia noastră, să fie respinse ca fiind parțial inadmisibile și parțial nefondate.
57.      Considerațiile care urmează cu privire la temeinicia motivelor care, în opinia noastră, trebuie declarate inadmisibile sunt, așadar, invocate în ipoteza în care Curtea nu ar împărtăși propunerea noastră.
58.      Pentru început, dorim să abordăm cele două pretenții invocate de Republica Federală Germania și de Comisie, astfel cum sunt menționate la punctul 39 din prezentele concluzii.
59.      Republica Federală Germania critică afirmația Tribunalului de la punctul 35 din hotărârea atacată, potrivit căreia controlul jurisdicțional al existenței unor „îndoieli”(37) cu privire la compatibilitatea cu piața internă a măsurii în cauză, în măsura în care intră în domeniul de aplicare al articolului 107 alineatul (1) TFUE, depășește, prin natura sa, identificarea erorii vădite de apreciere. Republica Federală Germania arată că o astfel de abordare are ca rezultat o examinare mai aprofundată a unei decizii a Comisiei de a nu deschide o procedură oficială de investigare în temeiul articolului 4 din Regulamentul 2015/1589, mai curând decât a unei decizii a Comisiei adoptate în urma unei astfel de proceduri.
60.      Amintim că aprecierea compatibilității unor măsuri de ajutor cu piața internă, în temeiul articolului 107 alineatul (3) TFUE, este de competența exclusivă a Comisiei(38), care dispune, inclusiv în cadrul examinării preliminare a unei anumite măsuri, de o largă putere de apreciere, a cărei exercitare implică evaluări complexe de ordin economic și social. În consecință, potrivit jurisprudenței constante a Curții, controlul acestor evaluări este limitat(39).
61.      Cu toate acestea, trebuie avut în vedere faptul că problema dacă există dificultăți serioase în etapa examinării preliminare, care să justifice decizia de a deschide procedura oficială de investigare, este distinctă de aprecierea pe fond a compatibilității măsurii. Astfel cum a subliniat Tribunalul în mod întemeiat la punctul 35 din hotărârea atacată, noțiunea de „îndoieli” care figurează la articolul 4 alineatele (3) și (4) din Regulamentul 2015/1589, care se concretizează prin existența unor dificultăți serioase întâmpinate de Comisie în cadrul examinării sale cu privire la faptul dacă măsura în cauză constituie ajutor sau dacă este compatibilă cu piața internă, are un caracter obiectiv(40). Instanțele Uniunii trebuie să fie în măsură să stabilească în mod obiectiv, comparând motivele deciziei de a nu ridica obiecții cu elementele de care dispunea Comisia la momentul adoptării acesteia, dacă instituția respectivă era în măsură să soluționeze toate aspectele relevante fără a deschide procedura oficială de investigare. Evaluările de ordin economic sau social de fond care susțin concluzia potrivit căreia deschiderea procedurii oficiale de investigare nu este necesară fac obiectul unui control jurisdicțional restrâns, însă nu și aspectul dacă această concluzie îndeplinește criteriul juridic al „inexistenței unor dificultăți serioase”. Așadar, în opinia noastră, motivul invocat de Republica Federală Germania trebuie respins.
62.      În ceea ce privește afirmația Republicii Federale Germania potrivit căreia Tribunalul a confundat în mod eronat lipsa unei motivări adecvate în decizia în litigiu cu existența unor dificultăți serioase, astfel cum am menționat deja, potrivit jurisprudenței, caracterul insuficient sau incomplet al examinării repune în discuție legalitatea unei decizii de a nu ridica obiecții, întrucât constituie un indiciu al existenței unor dificultăți serioase în aprecierea măsurii în cauză(41). Prin urmare, această susține trebuie de asemenea respinsă.
63.      În ceea ce privește Comisia, aceasta arată că orientările au o natură diferită de actele obligatorii de drept al Uniunii(42) și că este eronat ca acestea să fie interpretate potrivit acelorași metode de interpretare. În cazul în care, în cadrul aplicării orientărilor sale, Comisia constată că formularea acestor orientări poate primi mai multe interpretări, aceasta ar trebui să își păstreze puterea de apreciere pentru a adopta interpretarea care reflectă cel mai bine politica sa în materie de ajutoare de stat. În consecință, controlul jurisdicțional exercitat de instanțele Uniunii ar trebui să se limiteze la a stabili dacă interpretarea Comisiei este viciată de o eroare vădită. Odată ce se constată că interpretarea Comisiei cu privire la astfel de orientări este cel puțin plauzibilă, nu se poate considera că Comisia și-a depășit puterea de apreciere.
64.      Nu suntem de acord cu acest argument. Interpretarea unui instrument juridic, indiferent de natura sa, este o sarcină diferită de aceea de a controla dacă acesta a fost aplicat în mod coerent și legal. Procesul de interpretare implică stabilirea sensului a ceea ce este interpretat, inclusiv atunci când este vorba despre o expresie a puterii discreționare de care se bucură autorul.
65.      Dacă se acceptă faptul că instanțele Uniunii au dreptul de a interpreta Orientările Comisiei privind aplicarea articolului 107 alineatul (3) TFUE, astfel cum considerăm corect, o astfel de misiune trebuie exercitată potrivit unor criterii predefinite de natură obiectivă, chiar și atunci când este vorba despre reconstituirea intenției autorului acestora. Aceste criterii se regăsesc în jurisprudență.
66.      Potrivit jurisprudenței constante a Curții, interpretarea unei dispoziții de drept al Uniunii trebuie să țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte(43). Această jurisprudență a fost invocată – în opinia noastră în mod întemeiat – pentru a interpreta atât deciziile(44), cât și orientările Comisiei, și anume în domeniul ajutoarelor de stat, inclusiv de către Curtea însăși(45). În aceeași ordine de idei, alte principii consacrate referitoare la interpretarea dispozițiilor dreptului Uniunii ar trebui considerate ca fiind aplicabile și în ceea ce privește orientările Comisiei. Este inclus aici principiul conform căruia, atunci când o astfel de dispoziție este susceptibilă de mai multe interpretări, trebuie să se acorde prioritate celei care îi asigură efectul util(46).
67.      Contrar celor afirmate de Comisie, ambiguitatea sporește, mai degrabă decât diminuează, necesitatea interpretării judiciare, chiar și în cazul unor instrumente precum Orientările S&R. Revine instanțelor Uniunii sarcina de a remedia orice lipsă de claritate sau de inconsecvență a textului prin intermediul unei interpretări sistematice și, mai presus de toate, teleologice. Acesta din urmă presupune să se țină seama nu numai de scopul și de economia generală a unor astfel de instrumente, ci și de obiectivele urmărite de articolul 107 alineatul (3) TFUE și, în general, de normele în materie de ajutoare de stat, pentru a asigura coerența cu aceste obiective și pentru a garanta eficacitatea lor. A considera că Comisia dispune de o putere de apreciere deplină ori de câte ori formularea unui set de orientări se pretează la mai multe interpretări, pentru a-și menține propria interpretare atunci când aceasta este plauzibilă, ar diminua, în opinia noastră, eficacitatea controlului jurisdicțional și ar eroda securitatea juridică, permițând potențial Comisiei să utilizeze o lipsă de precizie pentru a-și eluda propriile norme autoimpuse.
68.      Vom examina în continuare temeinicia cererilor formulate de Comisie și de Republica Federală Germania, prezentate în detaliu la punctele 36 și 37 din prezentele concluzii. Aceste afirmații se bazează pe o interpretare a punctului 67 din Orientările S&R potrivit căreia cerința prevăzută la acest punct se referă numai la acționarii preexistenți sau la creditorii subordonați, iar nu la noii investitori sau la beneficiarul însuși.
69.      Punctul 67 din Orientările S&R se aplică oricărui „ajutor de stat care consolidează poziția beneficiarului în materie de capitaluri proprii” și prevede că, în astfel de situații, „ar trebui acordat în condiții care să asigure statului o cotă rezonabilă din viitoarele creșteri de valoare ale beneficiarului”, care urmează să fie stabilite „având în vedere cuantumul capitalurilor proprii investite de stat în comparație cu restul capitalurilor proprii ale întreprinderii după contabilizarea pierderilor” (sublinierea noastră). Se poate susține că punctul 67 din Orientările S&R are vocația de a se aplica odată ce au fost aplicate cerințele privind repartizarea sarcinilor prevăzute la punctul 66 din Orientările S&R și există capitaluri proprii pozitive rămase în continuare în raport cu care poate fi efectuată o astfel de comparație. Punctul 67 ar constitui astfel o etapă suplimentară, condiționată de existența unor capitaluri proprii rămase după respectarea punctului 66. Cu toate acestea, referirea la „restul capitalurilor proprii” este departe de a fi univocă, în special având în vedere că cerința privind o „cotă rezonabilă din viitoarele creșteri” se referă la un moment diferit de cel al absorbției pierderilor și se aplică numai după restabilirea viabilității beneficiarului. În sine, această referire nu permite să se concluzioneze că punctul 67 din Orientările S&R se referă exclusiv la acționarii existenți și la creditorii subordonați, și nu la investitorii care intervin în planul de restructurare alături de stat.
70.      În ceea ce privește analiza contextuală, este necesar să se arate că punctul 67 face parte din secțiunea 3.5.2.2 din Orientările S&R, referitoare la repartizarea sarcinilor, și urmează punctelor 65 și 66, care sunt formulate în mod expres ca aplicându-se investitorilor existenți. Aceste puncte identifică, în termeni expliciți, acționarii preexistenți și creditorii subordonați ca fiind cei care poartă responsabilitatea principală pentru absorbirea eventualelor pierderi înainte de acordarea ajutorului de stat. Cu toate acestea, cerința prevăzută la punctul 67 se adaugă la cele prevăzute la punctul 66, după cum demonstrează precizarea potrivit căreia „[r]epartizarea adecvată a sarcinilor va însemna, de asemenea” (sublinierea noastră)(47). În plus, punctele 65-67 fac parte din secțiunea 3.5 din Orientările S&R, intitulată „Proporționalitatea ajutorului/ajutor limitat la minimum”. Potrivit punctului 61 din această secțiune, cuantumul și intensitatea ajutoarelor de restructurare trebuie să se limiteze la minimul strict necesar pentru a se putea efectua restructurarea și trebuie să se asigure un nivel suficient al contribuției proprii la costurile aferente restructurării, precum și al repartizării sarcinilor. Rezultă că nu se poate concluziona din contextul în care apare că punctul 67 se limitează în mod evident la acționarii preexistenți și la creditorii subordonați în același mod ca punctele 65 și 66.
71.      În ceea ce privește obiectivele urmărite de cerința prevăzută la punctul 67 din Orientările S&R, reiese în mod clar din cuprinsul punctului 65 din acestea că repartizarea sarcinilor în temeiul secțiunii 3.5.2.2 urmărește reducerea hazardului moral prin asigurarea faptului că investitorii existenți nu se sustrag consecințelor asumării riscurilor din trecut în detrimentul fondurilor publice. Cu toate acestea, considerăm că este clar – și, de altfel, este indicat în mod expres la punctul 11 din Orientările S&R(48) că punctul 67 nu se limitează în mod exclusiv (și nici măcar în principal) la a răspunde preocupărilor legate de hazardul moral. În primul rând, includerea sa în secțiunea din orientări dedicată proporționalității, alături de contribuția proprie, arată că repartizarea sarcinilor urmărește un obiectiv complementar și general, și anume asigurarea faptului că ajutorul de stat este limitat la minimul strict necesar, reducând povara asupra contribuabililor(49). În al doilea rând, logica care stă la baza punctului 67 diferă ușor de cea de la punctul 66. În loc să impună obligații anumitor categorii de acționari privați sau de creditori ai beneficiarului, punctul 67 reglementează condițiile în care trebuie acordat ajutorul de stat care consolidează capitalurile proprii. În acest sens, se pare că este vorba mai degrabă de stabilirea unei cerințe privind contribuția proprie decât de a unei cerințe privind repartizarea sarcinilor, concepută în principal ca un stimulent pentru limitarea cuantumului ajutorului de restructurare solicitat(50). Astfel, în opinia noastră, nu se poate exclude în totalitate faptul că punctul 67 din Orientările S&R, la fel ca punctul 62 privind contribuția proprie și contrar punctului 66, are vocația de a se aplica și noilor investitori care participă la restructurare și care beneficiază de creșterile viitoare de valoare ale beneficiarului, care sunt generate, cel puțin în parte, datorită ajutorului de stat. Astfel cum subliniază Republica Federală Germania, intrarea Attestor în Condor nu ar fi fost posibilă fără ajutorul acordat în temeiul măsurii în cauză. Prin urmare, este rezonabilă așteptarea ca profiturile viitoare ale Condor să fie împărțite în mod echitabil cu contribuabilii.
72.      Cu toate acestea, Comisia și Condor au susținut că extinderea aplicării punctului 67 din Orientările S&R la noii investitori ar putea descuraja investitorii privați să participe la restructurări care beneficiază de ajutor de stat. În consecință, ar fi necesar un ajutor mai intens, în locul unui nivel mai redus, pentru a înlocui aceste investiții pierdute, ceea ce nu ar fi conform cu principiul proporționalității. Pentru a evita un astfel de risc, revine Comisiei sarcina de a găsi un echilibru, atunci când aplică prevederile punctului 67 în împrejurări precum cele din cauza de față, între necesitatea de a asigura statului o cotă rezonabilă din viitoarele creșteri de valoare ale beneficiarului și necesitatea de a evita afectarea în mod disproporționat a noilor investitori.
73.      Întrucât considerentul (135) al deciziei în litigiu nu conține nicio analiză de această natură, înclinăm să concluzionăm că, în cazul în care Curtea ar considera că motivele invocate de Comisie și de Republica Federală Germania în această privință sunt admisibile, atunci ele ar trebui respinse pe fond.
B.      Concluzie cu privire la cel de al doilea motiv de recurs
74.      Din ansamblul considerațiilor care precedă rezultă că al doilea motiv de recurs trebuie,
în opinia noastră, să fie respins.
IV.    Concluzii
75.      Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să respingă cel de al doilea motiv de recurs.
1      Limba originală: engleza.
2      JO 2014, C 249, p. 1, orientări denumite în continuare „Orientările S&R”.
3      Punctele 26 și 27 din Orientările S&R.
4      A se vedea punctul 52 din Orientările S&R.
5      A se vedea punctele 62-64 din Orientările S&R. O astfel de contribuție este necesară din resursele proprii ale beneficiarului ajutorului, ale acționarilor sau creditorilor acestuia sau ale grupului de întreprinderi din care face parte acesta ori din resursele noilor investitori, iar respectiva contribuție trebuie să fie reală, efectivă, să nu implice un ajutor și să fie adecvată, adică trebuie să reprezinte cel puțin 50 % din costurile de restructurare în condiții normale.
6      Comunicarea Comisiei privind restabilirea viabilității și evaluarea măsurilor de restructurare luate în sectorul financiar, în contextul crizei actuale, în conformitate cu normele privind ajutoarele de stat (JO 2009, C 195, p. 9).
7      Comunicarea Comisiei privind aplicarea, de la 1 august 2013, a normelor privind ajutoarele de stat pentru măsurile de sprijin în favoarea băncilor în contextul crizei financiare (denumită în continuare „Comunicarea privind sectorul bancar”) (JO 2013, C 216, p. 1).
8      Potrivit punctului 66 din Orientările S&R, „[r]epartizarea adecvată a sarcinilor va însemna, în mod normal, că acționarii preexistenți și, dacă este cazul, creditorii subordonați trebuie să suporte în totalitate pierderile. Creditorii subordonați ar trebui să contribuie la absorbția pierderilor, fie prin conversia în capitaluri proprii, fie prin reducerea valorii contabile a principalului instrumentelor relevante. Prin urmare, statul nu ar trebui să intervină decât după ce pierderile au fost integral contabilizate și atribuite acționarilor existenți și titularilor de creanțe subordonate existenți. […]”
9      A se vedea punctul 65 din Orientările S&R.
10      A se vedea în special punctele 9 și 11 din Orientările S&R.
11      A se vedea Hotărârea din 8 mai 2024, Ryanair/Comisia (Condor; ajutoare de restructurare) (T-28/22, EU:T:2024:301, punctele 3-9) (denumită în continuare „hotărârea atacată”).
12      Decizia C(2021) 2795 final a Comisiei din 26 aprilie 2020 privind ajutorul de stat SA.56867 (2020/N, ex 2020/PN) – Germania – Compensarea pagubelor provocate Condor de pandemia de COVID-19.
13      T‑665/20, EU:T:2021:344.
14      Decizia C(2021) 5731 final a Comisiei din 26 iulie 2021 privind ajutorul de stat SA.63617 (2021/N) – Germania – COVID-19 – Compensarea pagubelor provocate Condor II.
15      Decizia C(2021) 5731 final a Comisiei din 26 iulie 2021 privind ajutorul de stat SA.63617 (2021/N) – Germania COVID-19 – Compensarea pagubelor provocate Condor II.
16      Decizia C(2021) 5729 final a Comisiei din 26 iulie 2021 privind ajutorul de stat SA.63203 (2021/N) – Germania – Ajutor de restructurare pentru Condor.
17      Condor și Republica Federală Germania au intervenit în fața Tribunalului în susținerea concluziilor Comisiei.
18      Ulterior pronunțării hotărârii atacate, Comisia a informat Republica Federală Germania cu privire la decizia sa de a deschide o procedură oficială de investigare la 29 iulie 2024, în vederea adoptării unei noi decizii cu privire la ajutorul de restructurare acordat Condor, a se vedea Decizia C (2024) 5322 final din 29 iulie 2024 privind ajutorul de stat SA.63203 (2024/C) (ex 2021/N) – Germania – Ajutor de restructurare pentru Condor (OJ C, C/2024/5533). Între timp, a fost adoptată o nouă decizie de aprobare, în aprilie 2025, a se vedea Decizia C (2025) 2294 final din 28 aprilie 2025 privind ajutorul de stat SA.63203 (2024/C) (ex 2021/N) acordat de Germania în favoarea [Condor]
( (JO L, 2025/2178) (denumită în continuare „noua decizie”). Noua decizie nu a fost contestată în fața Tribunalului.
19      A se vedea punctele 207 și 232 din hotărârea atacată. La punctul 212 din această hotărâre, Tribunalul a concluzionat că măsura în cauză, care se acorda în special sub forma unei ștergeri parțiale a datoriilor, trebuia calificată drept „ajutor de stat care consolidează poziția beneficiarului în materie de capitaluri proprii” în sensul punctului 67 din Orientările S&R. Condor contestă această constatare în cadrul primului său motiv de recurs.
20      A se vedea în special Hotărârea din 6 octombrie 2021, World Duty Free Group și Spania/Comisia (C-51/19 P și C-64/19 P, EU:C:2021:793), precum și Hotărârea din 28 septembrie 2023, Ryanair/Comisia (C-321/21 P, EU:C:2023:713).
21      C-321/21 P, EU:C:2023:713, punctul 104 și următoarele.
22      A se vedea în special Hotărârea din 2 septembrie 2021, Comisia/Tempus Energy și Tempus Energy Technology (C-57/19 P, denumită în continuare „Hotărârea Tempus”, EU:C:2021:663, punctul 41).
23      A se vedea punctul 232 din hotărârea atacată.
24      În memoriul în apărare, Comisia a susținut, în ceea ce privește considerentul (126), că cerința de repartizare a sarcinilor a fost respectată deoarece Attestor achiziționase Condor prin intermediul unei proceduri de licitație în care oferta sa fusese acceptată din cele trei oferte disponibile, întrucât aceasta garanta cele mai bune condiții pentru rambursarea împrumuturilor publice. În susținerea observațiilor Comisiei în fața Tribunalului, Condor a arătat în memoriul său în intervenție că, în lipsa ofertei Attestor, care reflecta potențialele viitoare beneficii în modul de stabilire a prețurilor, ar fi existat mult mai puține șanse – sau chiar niciuna – de rambursare a împrumuturilor anterioare din partea Republicii Federale Germania. În această situație, dacă se iau în considerare totalitatea pierderilor și a pierderilor potențiale, rambursarea împrumuturilor anterioare ar putea fi considerată o cotă rezonabilă din viitoarele creșteri de valoare ale Condor pentru Republica Federală Germania. Potrivit Condor, aceste considerații au fost reflectate în considerentul (126) al deciziei în litigiu. Cu toate că acest argument a fost evocat ca fiind esențial în memoriul în intervenție formulat de Condor, considerentul (126) al deciziei în litigiu nu a fost menționat decât o singură dată în memoriul în apărare al Comisiei, la nota de subsol 165.
25      A se vedea punctul 232 din hotărârea atacată.
26      Considerentul (19) și următoarele și considerentul (135) ale deciziei în litigiu.
27      Considerentele (33) și (132) și următoarele ale deciziei în litigiu.
28      Potrivit considerentului (135), „[î]n ceea ce privește repartizarea sarcinii de restructurare între stat și foștii acționari și creditori subordonați ai Condor, rezultă că fostul acționar unic al Condor, TCG, este dizolvat și lichidat, în timp ce acțiunile Condor au fost reduse la zero și au fost emise acțiuni noi unei societăți fiduciare [considerentele (12) și (19)]. TCG a pierdut întreaga valoare a participației și a instrumentelor sale de datorie și nu va beneficia în niciun caz de avantajele restructurării cu succes a Condor. În mod similar, creditorii Condor și-au eliminat din bilanț aproape toate creanțele în cadrul procedurii de insolvență, contribuind astfel în mod substanțial la finanțarea planului de restructurare. Contribuția creditorilor la eliminarea din bilanț depășește valoarea ajutorului de restructurare, în ceea ce privește atât eliminarea parțială, cât și continuarea împrumuturilor KfW restructurate puse la dispoziția Condor de către stat. Foștii acționari și creditori ai Condor contribuie efectiv la restructurare, diminuând astfel valoarea ajutorului de stat care s-ar fi putut dovedi altfel necesar și [...] riscul de hazard moral”. Prin urmare, Comisia a concluzionat în decizia privind ajutorul de restructurare din 2021 că ajutorul de restructurare implica o repartizare adecvată a sarcinilor. A se vedea considerentele (225) și (226).
29      Interpretarea eronată a unui act contestat constituie o chestiune de drept admisibilă în faza recursului, a se vedea Hotărârea din 10 martie 2022, Comisia/Freistaat Bayern și alții (C-167/19 P și C-171/19 P, EU:C:2022:176, punctul 47 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 10 septembrie 2024, Comisia/Irlanda și alții (C-465/20 P, EU:C:2024:724, punctul 112).
30      Regulamentul din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9).
31      A se vedea Hotărârea din 14 septembrie 2023, Land
Rheinland-Pfalz/Deutsche Lufthansa (C-466/21 P, EU:C:2023:666, punctele 50 și 51 și jurisprudența citată), și Hotărârea din 1 august 2025, Franța și Comisia/CWS
PowderCoatings și alții (C-71/23 P și C-82/23 P, EU:C:2025:601, punctul 57).
32      A se vedea în acest sens Hotărârea din 14 septembrie 2023, Land
Rheinland-Pfalz/Deutsche Lufthansa (C-466/21 P, EU:C:2023:666, punctul 93 și jurisprudența citată).
33      A se vedea Hotărârea din 9 martie 2023, Les
Mousquetaires și ITM Entreprises/Comisia (C-682/20 P, EU:C:2023:170, punctul 39 și jurisprudența citată).
34      Comisia s-a referit în mod explicit doar la punctele 65 și 66 din Orientările S&R. Aceasta a adăugat, făcând trimitere la punctele 122 și 123 din memoriul său în apărare, că Ryanair nu a „susținut (și cu atât mai puțin demonstrat) că proprietarii preexistenți sau creditorii subordonați ai Condor ar fi beneficiat de avantaje necuvenite”.
35      A se vedea Hotărârea din 14 septembrie 2023, Land
Rheinland-Pfalz/Deutsche Lufthansa (C‑466/21 P, EU:C:2023:666, punctul 94 și jurisprudența citată).
36      Acest argument, care nu figurează în concluziile scrise ale Comisiei în primă instanță, a fost prezentat, potrivit memoriului în răspuns al Republicii Federale Germane, în ședința în fața Tribunalului la 22 septembrie 2023.
37      Noțiunea de „îndoieli” figurează la articolul 4 alineatele (3) și (4) din Regulamentul 2015/1589 și indică existența unor dificultăți serioase întâmpinate de Comisie cu ocazia examinării măsurii în cauză.
38      A se vedea în special Hotărârea din 19 iulie 2016, Kotnik și alții (C-526/14, EU:C:2016:570, punctul 37).
39      Acest control se limitează la verificarea respectării normelor de procedură și de motivare, precum și la controlul exactității materiale a situației de fapt reținute și al absenței unei erori de drept, a unei erori vădite în aprecierea faptelor sau a unui abuz de putere. A se vedea Hotărârea din 4 octombrie 2024, E.
Breuninger/Comisia (C‑124/23 P, EU:C:2024:860, punctul 30).
40      A se vedea în special Hotărârea din 2 aprilie 2009, Bouygues și Bouygues Télécom/Comisia (C-431/07 P, EU:C:2009:223, punctul 63).
41      A se vedea printre altele Hotărârea Tempus, punctul 41.
42      Este de notorietate că, în exercitarea puterii de apreciere conferite de articolul 107 alineatul (3) TFUE, Comisia poate adopta instrumente fără caracter obligatoriu pentru a clarifica, cu respectarea dispozițiilor juridice de rang superior (fie că este vorba despre dreptul primar și/sau derivat al Uniunii), criteriile pe care intenționează să le aplice pentru a aprecia compatibilitatea măsurilor naționale cu piața internă în raport cu normele privind ajutoarele de stat. Orientările constituie o autolimitare a puterii de apreciere a Comisiei. Astfel, Comisia nu se poate abate, în principiu, de la aceste norme fără a risca să fie sancționată, dacă este cazul, în temeiul unei încălcări a principiilor generale de drept, precum egalitatea de tratament sau protecția încrederii legitime (a se vedea Hotărârea din 19 iulie 2016, Kotnik și alții, C-526/14, EU:C:2016:570, punctele 39, 40 și 43). Dacă orientările nu sunt susceptibile să creeze obligații juridice autonome în sarcina statelor membre, dispozițiile acestora pot deveni obligatorii în temeiul unei decizii a Comisiei de aplicare a acestora (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 octombrie 2023, Est
Wind Power, C-11/22, EU:C:2023:765, punctele 30-38, precum și Concluziile avocatului general Rantos prezentate în cauza Est
Wind Power, C-11/22, EU:C:2023:241, punctele 28-32).
43      A se vedea, ex multis, Hotărârea din 17 noiembrie 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, punctul 12), Hotărârea din 7 martie 2018, SNCF
Mobilités/Commission (C-127/16 P, EU:C:2018:165, punctul 29), și Hotărârea din 12 octombrie2023, Est
Wind Power (C-11/22, EU:C:2023:765, punctul 46).
44      A se vedea în acest sens Hotărârea din 7 martie 2018, SNCF
Mobilités/Comisia (C-127/16 P, EU:C:2018:165, punctul 29 și următoarele), și Hotărârea din 17 decembrie 2015, SNCF/Comisia (T-242/12, EU:T:2015:1003, punctul 88 și următoarele).
45      A se vedea în acest sens Hotărârea din 12 octombrie 2023, Est Wind Power (C‑11/22, EU:C:2023:765, punctul 46 și următoarele).
46      A se vedea în special Hotărârea din 22 septembrie 1988, Land de
Sarre și alții (187/87, EU:C:1988:439, punctul 19), Hotărârea din 10 septembrie 2014, Holger
Forstmann Transporte (C-152/13, EU:C:2014:2184, punctul 26 și jurisprudența citată), precum și Hotărârea din 15 iunie 2000, Comisia/Germania (C-348/97, EU:C:2000:317, punctul 53).
47      Astfel cum a arătat în mod întemeiat Tribunalul la punctul 223 din hotărârea atacată.
48      Potrivit punctului 11 din Orientările S&R, „[n]oțiunea de repartizare a sarcinilor a fost introdusă, inter alia, pentru a face față mai bine hazardului moral”.
49      A se vedea prin analogie Hotărârea din 19 iulie 2016, Kotnik și alții (C-526/14, EU:C:2016:570, punctele 55-58).
50      A se vedea în acest sens Soltész U. și Maier-Rigaud F., „Rescue and restructuring aid”, în Werner, P. și Verouden, V. (ed.), EU State Aid Control: Law and Economics, 2025, p. 553 și 554.