62000CC0246_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Con il presente ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che il Regno dei Paesi Bassi, avendo istituito un procedimento di registrazione delle patenti di guida rilasciate dagli altri Stati membri e calcolando la loro durata di validità a partire dalla data del loro rilascio, è venuto meno all'obbligo di riconoscimento reciproco ad esso incombente in forza dell'art. 1, n. 2, della direttiva del Consiglio 29 luglio 1991, 91/439/CEE, concernente la patente di guida . Inoltre, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che tale Stato membro è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti avendo adottato disposizioni che non corrispondono a quelle previste dalla suddetta direttiva, da un lato, in materia di età richiesta per la guida e, dall'altro, in materia di esame medico.
I - Contesto normativo
A - Normativa comunitaria
2. Le patenti hanno costituito oggetto di una prima armonizzazione con l'adozione della prima direttiva 80/1263/CEE . Quest'ultima doveva contribuire al miglioramento della sicurezza stradale e a facilitare la circolazione delle persone che si stabilivano in uno Stato membro diverso da quello nel quale avevano sostenuto il loro esame di guida, o che si spostavano all'interno della Comunità economica europea.
A tal fine, la direttiva 80/1263 ha ravvicinato determinate norme nazionali, in particolare per quanto riguarda la classificazione dei veicoli in categorie, i sistemi nazionali di rilascio delle patenti e le condizioni della loro validità. Essa ha definito un modello comunitario di patente, ha istituito un sistema di riconoscimento reciproco delle suddette patenti e ha previsto la sostituzione di queste ultime qualora i titolari trasferiscano la loro residenza o il loro luogo di lavoro da uno Stato membro ad un altro Stato membro.
3. La direttiva 80/1263 è stata abrogata dalla direttiva 91/439, che segna una nuova tappa nell'armonizzazione delle disposizioni nazionali, in particolare per quanto riguarda le condizioni di rilascio delle patenti e la classificazione dei veicoli. Così, l'art. 6 della direttiva 91/439 introduce requisiti di età minima per il rilascio della patente in funzione delle categorie di veicoli interessati. L'art. 7 di tale direttiva aggiunge che il rilascio della patente è subordinato al superamento di determinate prove, alla conformità con determinate norme mediche nonché alla residenza normale o alla prova della qualifica di studente per un periodo di almeno 6 mesi nel territorio dello Stato membro che rilascia la patente.
4. Peraltro, la direttiva 91/439 sopprime l'obbligo di sostituzione della patente previsto dalla direttiva 80/1263 in caso di trasferimento della residenza normale in un altro Stato membro, in quanto tale obbligo è divenuto un ostacolo alla libera circolazione delle persone a causa dei progressi realizzati nell'ambito dell'integrazione europea . Tuttavia, essa ammette la sostituzione della patente in taluni casi determinati .
5. L'art. 1, n. 2, della direttiva 91/439 sancisce il principio secondo cui «[l]e patenti di guida rilasciate dagli Stati membri sono riconosciute reciprocamente dai medesimi». Tuttavia, il n. 3 prevede che, allorché il titolare di una patente acquisisce la sua residenza normale in uno Stato membro diverso da quello che ha rilasciato la patente, lo Stato membro ospitante può applicargli le proprie disposizioni nazionali in materia fiscale, di controllo medico nonché di durata di validità della patente e può iscrivere nella patente le menzioni indispensabili alla gestione della medesima.
Nello stesso senso, l'art. 8, n. 2, della direttiva 91/439 prevede che, fatto salvo il rispetto del principio di territorialità delle leggi penali e dei regolamenti di polizia, lo Stato membro ospitante può applicare al titolare di una patente rilasciata da un altro Stato membro le proprie disposizioni nazionali concernenti la restrizione, la sospensione, la revoca o l'annullamento del diritto di guidare e, se necessario, può procedere a tal fine alla sostituzione della patente.
6. La direttiva è stata modificata più volte, in particolare dalla direttiva 96/47/CE . Quest'ultima dà agli Stati membri la possibilità di rilasciare patenti secondo un modello, definito all'allegato I bis, diverso da quello previsto all'allegato I della direttiva 91/439. Gli Stati membri possono quindi scegliere di conformarsi ad un modello tradizionale su supporto cartaceo o ad un modello più avanzato su supporto in policarbonato, come quello utilizzato per le carte bancarie e di credito.
B - Normativa nazionale
7. Nei Paesi Bassi, l'essenziale della normativa in materia di patenti è contenuta nella Wegenverkeerswet (legge sulla circolazione stradale) e nel Reglement Rijbewijs (regolamento di attuazione della WVW) .
8. L'art. 107, n. 1, della WVW prescrive che il conducente di un veicolo sia in possesso di una patente rilasciata dalle autorità olandesi.
9. Tuttavia, l'art. 108, n. 1, lett. h), della suddetta legge istituisce un regime particolare a favore dei conducenti titolari di una patente rilasciata da un altro Stato membro qualora questi ultimi risiedano nei Paesi Bassi. Infatti, l'obbligo di possedere di una patente olandese per guidare nel territorio nazionale non è a loro applicabile per un determinato periodo, che varia a seconda che il titolare abbia proceduto o no alla registrazione della sua patente nei Paesi Bassi. In caso di registrazione, tale periodo corrisponde alla durata di validità della patente nei Paesi Bassi. In mancanza di registrazione, esso è pari ad un anno successivo allo stabilimento dell'interessato nei Paesi Bassi.
10. Ai sensi dell'art. 109, n. 1, della WVW, le patenti nei Paesi Bassi sono valide per:
- 10 anni dalla data del rilascio, se a tale data il titolare aveva meno di 60 anni;
- il periodo che va sino al compimento del 70° anno del titolare, se quest'ultimo aveva più di 60 anni e meno di 65 anni alla data di rilascio della patente, e
- 5 anni dalla data di rilascio della patente, se a tale data il titolare aveva 65 anni.
11. Il procedimento olandese di registrazione delle patenti si svolge nella maniera seguente . Il titolare della patente deve anzi tutto compilare un formulario allegandovi una serie di documenti e inviarlo al sindaco del comune nel quale è iscritto. A sua volta, quest'ultimo lo invia ad un ente pubblico incaricato di procedere alla registrazione centrale delle patenti su un registro concepito a tal fine. Tale ente verifica poi l'identità del richiedente, di solito convocandolo in loco, e si sincera della validità della patente nonché della sussistenza delle condizioni richieste per la registrazione. In tale occasione, esso determina la durata del riconoscimento nei Paesi Bassi della patente registrata.
12. L'art. 177, n. 1, della WVW prevede che la guida senza patente, con patente scaduta o che non soddisfa i requisiti legali è passibile di sanzioni penali, vale a dire una pena detentiva di 2 mesi o un'ammenda.
II - Procedimento precontenzioso
13. Con lettere 22 marzo 1994 e 25 ottobre 1995, il Regno dei Paesi Bassi inviava alla Commissione una serie di progetti legislativi e regolamentari diretti a trasporre la direttiva 91/439. Sebbene la Commissione avesse formulato determinate critiche nei confronti di tali progetti, questi ultimi sfociavano nell'adozione della WVW e in quella del regolamento di attuazione della WVW.
14. In seguito ad uno scambio di lettere tra le autorità olandesi e la Commissione, quest'ultima, con lettera di diffida del 17 giugno 1997, intimava loro di presentare osservazioni in merito ai testi summenzionati.
15. La Commissione, non essendo convinta delle osservazioni presentate dal Regno dei Paesi Bassi in risposta alla lettera di diffida, gli inviava il 7 dicembre 1998 un parere motivato.
III - Ricorso
16. La Commissione ha presentato il ricorso in esame, con atto introduttivo iscritto a ruolo presso la cancelleria della Corte il 20 giugno 2000. La Commissione formula quattro censure a carico del Regno dei Paesi Bassi.
17. In primo luogo, essa ritiene che il procedimento di registrazione delle patenti esistente nei Paesi Bassi, applicabile ai titolari di patenti rilasciate da altri Stati membri, sia contrario al principio di riconoscimento reciproco sancito dall'art. 1, n. 2, della direttiva 91/439.
18. In secondo luogo, tale principio, secondo la Commissione, si oppone anche alla scelta della data di rilascio delle patenti emesse da altri Stati membri come punto di partenza della loro durata di validità nei Paesi Bassi.
19. In terzo luogo, la Commissione sottolinea che l'età minima prevista dalla normativa olandese per la guida degli autoveicoli di categoria D non corrisponde a quella prescritta dall'art. 6, n. 1, lett. c), della direttiva 91/439.
20. Da ultimo, essa osserva che la normativa olandese non prevede un esame medico periodico per i conducenti del gruppo 2, contrariamente a quanto prescritto all'allegato III, punto 4, della direttiva 91/439.
21. Queste ultime due censure non sono contestate dal Regno dei Paesi Bassi. Limiterò quindi l'oggetto delle mie conclusioni all'esame delle prime due censure, proponendo alla Corte, per il resto, di accogliere il ricorso.
A - Sulla prima censura, vertente sul procedimento di registrazione delle patenti
1. Argomenti delle parti
22. La Commissione osserva che le patenti rilasciate da uno Stato membro a persone che risiedono nei Paesi Bassi da oltre un anno non sono più riconosciute in tale paese, se non sono state registrate durante tale periodo. Tali persone sarebbero quindi sistematicamente obbligate a procedere alla registrazione della loro patente entro il termine dettato per continuare a beneficiare del diritto di guidare nel territorio di tale Stato membro. Peraltro, la Commissione osserva che le formalità di registrazione richieste nei Paesi Bassi sono quasi tanto gravose quanto quelle previste per la sostituzione della patente, mentre la direttiva 91/439 ha espressamente vietato agli Stati membri di istituire un tale procedimento nelle loro relazioni reciproche.
23. Tale situazione sarebbe incompatibile con il principio di riconoscimento reciproco delle patenti, risultante dall'art. 1, n. 2, della direttiva 91/439. Infatti, dopo un anno di residenza nei Paesi Bassi, il riconoscimento delle patenti rilasciate da un altro Stato membro non sarebbe più automatico, ma sarebbe subordinato all'adempimento di diverse formalità di registrazione.
24. Inoltre, il procedimento controverso non può essere giustificato dalle disposizioni dell'art. 1, n. 3, della direttiva 91/439 le quali prevedono che, allorché il titolare di una patente acquisisce la sua residenza normale in uno Stato membro diverso da quello che ha rilasciato la patente, lo Stato membro ospitante può applicargli le proprie disposizioni nazionali in materia fiscale, di controllo medico nonché di durata di validità della patente e può iscrivere nella patente le menzioni indispensabili alla gestione della medesima. Secondo la Commissione, tali disposizioni dovrebbero essere interpretate in modo restrittivo, in quanto prevedono una deroga al principio di riconoscimento reciproco delle patenti. Essa ricorda che, già prima dell'entrata in vigore della direttiva 80/1263, la Corte ha dichiarato, nella sentenza 28 novembre 1978, Choquet, che i limiti al diritto di guidare un autoveicolo nella Comunità con una patente originaria di un altro Stato membro sono accettabili, tenuto conto delle norme del Trattato in materia di libertà di circolazione delle persone, soltanto se essi possono trovare una ragionevole giustificazione nelle esigenze di sicurezza della circolazione stradale. Ora, così non sarebbe nel caso di specie.
25. La Commissione aggiunge che le sanzioni penali previste nei Paesi Bassi in caso di infrazione al procedimento controverso non soddisfano la condizione di proporzionalità sancita dalla Corte nella sentenza 29 febbraio 1996, Skanavi e Chryssanthakopoulos .
26. Da parte sua, il governo olandese sottolinea che non esiste un sistema di registrazione comune nella Comunità o coordinato tra gli Stati membri. L'istituzione di un sistema di registrazione nazionale sarebbe quindi indispensabile per assicurarsi della validità delle patenti esibite in occasione dei controlli stradali, conformemente agli obiettivi di sicurezza stradale e di lotta contro la frode perseguiti dalla direttiva 91/439.
27. Infatti, soltanto un tale sistema consentirebbe alle forze dell'ordine di verificare sul campo la conformità delle patenti esibite con i dati registrati, in particolare per quanto riguarda la loro durata di validità e l'esistenza di sanzioni tali da pregiudicare i loro effetti. Inoltre, la consultazione immediata dei dati registrati sarebbe indispensabile per controllare la validità delle patenti rilasciate prima dell'entrata in vigore della direttiva 91/439, in quanto queste ultime non sarebbero conformi ad un modello uniforme facilmente identificabile. Per di più, l'istituzione di un sistema di registrazione consentirebbe di iscrivere determinati dati indispensabili alla gestione delle patenti senza trovarsi nell'impossibilità materiale di annotare menzioni su quelle che hanno la forma di una carta in policarbonato.
28. In altri termini, il sistema di registrazione di cui trattasi sarebbe il solo mezzo per lo Stato membro ospitante di applicare effettivamente ai titolari di patenti rilasciate da un altro Stato membro le disposizioni nazionali in materia di durata di validità delle patenti e di sanzioni, conformemente agli artt. 1, n. 3, e 8, n. 2, della direttiva 91/439.
29. Peraltro, il governo olandese sostiene che il principio di riconoscimento reciproco si limiterebbe a vietare un procedimento di sostituzione di patenti, ma non di registrazione. Tale interpretazione sarebbe confermata dalla dichiarazione formulata dal Consiglio dell'Unione europea e dalla Commissione al momento dell'adozione della direttiva 91/439 e iscritta a verbale . Del resto, una patente rilasciata da uno Stato membro resterebbe valida e riconosciuta nei Paesi Bassi, quand'anche non registrata. La mancata registrazione avrebbe, per solo effetto, di non consentire più al suo titolare di guidare con tale patente nel territorio olandese.
30. Infine, il governo olandese osserva che le sanzioni penali non sono più applicate, sin dal 1990 circa, ai conducenti di patenti non registrate. Inoltre, la normativa nazionale di cui trattasi è stata modificata per sostituire a tali sanzioni penali sanzioni amministrative. Tale nuova normativa dovrebbe entrare in vigore all'inizio del 2003.
31. Il governo spagnolo, che interviene a sostegno del Regno dei Paesi Bassi, ritiene anch'esso che l'obbligo di registrazione sia compatibile con il principio di riconoscimento reciproco e giustificato dalle disposizioni dell'art. 1, n. 3, della direttiva 91/439.
32. A sostegno di tale affermazione, il governo spagnolo fa presente che l'applicazione di disposizioni nazionali in materia di rinnovo di patenti presuppone necessariamente che lo Stato membro ospitante sia a conoscenza dell'esistenza delle patenti rilasciate da un altro Stato membro e utilizzate nel suo territorio. Esso aggiunge che la registrazione degli antefatti del conducente è indispensabile per applicare a questi una sanzione adeguata in quanto la sua determinazione dipende spesso dall'esistenza o no di uno stato di recidiva. Infine, tale governo ritiene che semplici controlli stradali siano insufficienti a garantire l'applicazione delle disposizioni nazionali in materia dello Stato membro ospitante, in quanto i titolari di patenti rilasciate da un altro Stato membro non ottemperano necessariamente alle intimazioni delle forze dell'ordine e possono così sfuggire a qualsiasi controllo di validità delle patenti.
2. Valutazione
33. La Commissione non rimette in discussione, in maniera generale, il principio stesso della registrazione delle patenti rilasciate da un altro Stato membro. Tale punto è stato sottolineato con chiarezza nelle sue osservazioni scritte relative alla memoria d'intervento del Regno di Spagna, poi all'udienza.
34. Nella presente causa è in discussione la natura specifica del procedimento di registrazione esistente nei Paesi Bassi . Tale particolare procedimento è criticato da diversi punti visti per il suo carattere obbligatorio e sistematico, per la complessità delle formalità amministrative da esso prescritto e per la gravità delle sanzioni ivi collegate.
35. Il presente ricorso solleva due questioni una dopo l'altra. Anzi tutto, si tratta di determinare se il procedimento di registrazione esistente nei Paesi Bassi sia compatibile con il principio di riconoscimento reciproco delle patenti sancito dall'art. 1, n. 2, della direttiva 91/439. In caso di soluzione negativa, occorrerà poi esaminare se tale procedimento possa essere giustificato dalle disposizioni dell'art. 1, n. 3, della suddetta direttiva.
a) Sulla compatibilità del procedimento di registrazione con il principio di riconoscimento reciproco sancito dall'art. 1, n. 2, della direttiva 91/439
36. Il governo olandese sostiene che una patente rilasciata da un altro Stato membro resterebbe valida e riconosciuta nei Paesi Bassi, sebbene non sia stata registrata. Il solo effetto della mancata registrazione sarebbe di non consentire più al suo titolare di guidare nel territorio olandese. Alla stregua della Commissione, ho qualche difficoltà a seguire il ragionamento del governo olandese. Infatti, mi sembra proprio che, in forza della normativa nazionale di cui trattasi, una patente rilasciata da uno Stato membro non sia più valida e riconosciuta nei Paesi Bassi qualora non sia stata registrata entro il termine dettato.
37. Come sottolinea la Commissione, sembra che la normativa olandese equivalga a subordinare il mantenimento del riconoscimento, nel territorio dei Paesi Bassi, delle patenti rilasciate da un altro Stato membro oltre il termine di un anno di residenza all'adempimento delle formalità di registrazione.
38. Una siffatta normativa nazionale sembra più restrittiva di quanto inviato dal testo delle disposizioni dell'art. 1, n. 2, della direttiva 91/439, ai sensi delle quali «[l]e patenti di guida rilasciate dagli Stati membri sono riconosciute reciprocamente dai medesimi». Infatti, tali disposizioni derivano da una formula generale a favore del riconoscimento reciproco delle patenti, senza subordinarlo all'esigenza di una condizione particolare. E' ciò che la Corte ha sottolineato nella sentenza Skanavi e Chryssanthakopoulos, citata, facendo presente che l'art. 1, n. 2, della direttiva 91/439 prevede il riconoscimento reciproco, senza formalità alcuna, delle patenti rilasciate dagli Stati membri . Nella sentenza 29 ottobre 1998, Awoyemi, la Corte ha aggiunto che tali disposizioni impongono agli Stati membri un obbligo chiaro e incondizionato di riconoscimento delle patenti di modello comunitario e che gli Stati destinatari della direttiva 91/439 non dispongono di alcun margine discrezionale quanto alle modalità da adottare per conformarsi a tale esigenza. La Corte ne ha dedotto che l'art. 1, n. 2, della direttiva 91/439 ha effetto diretto.
39. A tal riguardo, la direttiva 91/439 si distingue nettamente dalla direttiva 80/1263, che ha abrogato. Infatti, quest'ultima prevedeva, all'art. 8, n. 1, che al termine di un anno di residenza normale in un Stato membro diverso da quello di rilascio, il mantenimento del riconoscimento della patente era subordinato all'ottenimento della sostituzione della patente. Nessuna condizione di tal genere viene prevista dalla direttiva 91/439. Il legislatore comunitario si è peraltro preoccupato di escludere espressamente, nei considerando di questa direttiva, tale condizione di sostituzione della patente.
40. A mio parere, sebbene - contrariamente a quanto avviene per la sostituzione della patente - la direttiva non escluda esplicitamente il procedimento di registrazione, come quello esistente nei Paesi Bassi, essa lo esclude implicitamente e necessariamente. Diversi elementi depongono in tal senso.
41. In primo luogo, le formalità prescritte per la registrazione sono quasi tanto gravose quanto quelle previste per la sostituzione della patente. Vero è che, come ha sottolineato il governo olandese, il procedimento di cui trattasi sarebbe realizzabile senza spese e rapidamente, contrariamente a quanto avverrebbe per la sostituzione della patente. Tuttavia, occorre tener presente che al momento della registrazione sono richiesti numerosi documenti, il che necessita previamente l'adempimento di diverse pratiche amministrative che si aggiungono a quella della registrazione propriamente detta, la quale presuppone generalmente lo spostamento presso i servizi competenti in seguito a convocazione.
42. In secondo luogo, è importante sottolineare che, al momento della domanda di registrazione, la normativa olandese prescrive la presentazione di documenti giustificativi attestanti che il titolare della patente ha risieduto almeno 185 giorni nel paese di rilascio o è stato iscritto per almeno sei mesi in una scuola o in un'università di tale paese. Tale esigenza non può essere ammessa in quanto si colloca nell'ambito di un controllo che costituisce un doppione di quello che è stato necessariamente effettuato su tale punto dalle autorità di rilascio della patente, permesso, conformemente alle disposizioni dell'art. 7, n. 2, della direttiva 91/439. Tale particolare formalità è contraria alla filosofia stessa del sistema adottato da tale direttiva, che consiste nel definire norme comuni di rilascio delle patenti e nel conferire allo Stato membro di rilascio una competenza esclusiva per assicurare il rispetto di tali norme. Tale analisi può essere ricollegata a quella adottata dalla Corte a proposito di talune restrizioni alle libertà garantite dal Trattato .
43. In terzo luogo, la normativa olandese prevede che la guida con una patente non registrata è passibile di sanzioni penali, vale a dire una pena detentiva di due mesi o un'ammenda. Poco importa è rilevante che la normativa che prevede sanzioni così gravi sia stata abrogata da una nuova normativa, priva ad oggi di misure di esecuzione, o che la normativa di cui trattasi non sia effettivamente attuata in forza di una semplice prassi amministrativa. Infatti è giurisprudenza costante che la sussistenza dell'inadempimento dev'essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e che la Corte non può tener conto dei mutamenti successivi . La mancata adozione, durante tale periodo, di misure che consentono di attuare la nuova normativa nazionale fatta valere, si presta a ingenerare incertezze incompatibili con il principio della certezza del diritto, in quanto una situazione di tal genere non consente ai beneficiari del principio di riconoscimento reciproco delle patenti, enunciato dalle disposizioni ad effetto diretto dell'art. 1, n. 2, della direttiva 91/439, di conoscere facilmente la portata dei loro diritti . Inoltre, per giurisprudenza costante, l'incompatibilità della legislazione nazionale con le disposizioni del Trattato, anche direttamente applicabili, può essere definitivamente soppressa solo tramite disposizioni interne vincolanti che abbiano lo stesso valore giuridico di quelle da modificare. Ne deriva che semplici prassi amministrative, per natura modificabili a piacimento dell'amministrazione e prive di adeguata pubblicità, non possono essere considerate valido adempimento degli obblighi del Trattato .
44. Risulta da tali elementi che la direttiva 91/439 ha necessariamente inteso escludere l'istituzione di un sistema di registrazione delle patenti come quello esistente nei Paesi Bassi.
45. Contrariamente a quanto sostiene il governo olandese, tale conclusione non è invalidata dalla dichiarazione controversa. Infatti, in una giurisprudenza costante, la Corte ha dichiarato che una dichiarazione iscritta nel verbale della riunione del Consiglio nel corso della quale è stata adottata una disposizione di diritto derivato non può essere presa in considerazione per interpretare quest'ultima quando il contenuto di tale dichiarazione non trova alcun riscontro nel testo della disposizione di cui trattasi, e che la suddetta dichiarazione non ha pertanto portata giuridica . Ora, tale è l'ipotesi che ricorre nella fattispecie. Infatti, l'art. 1, n. 3, della direttiva 91/439, al quale si riferisce la dichiarazione controversa, non contiene alcuna disposizione sulla «registrazione dei dati delle patenti di guida». Il solo procedimento previsto è l'iscrizione di menzioni nella patente. Il ricorso a tale procedimento è limitato alle menzioni indispensabili alla gestione della patente. L'oggetto e le modalità dello stesso vengono precisate agli allegati I, punto 4, della direttiva 91/439 e I bis, punto 4, della direttiva 96/47. Tali disposizioni sono volte a circoscrivere i casi nei quali lo Stato membro ospitante può procedere all'iscrizione di menzioni nella patente. Tale logica non trova riscontro nella dichiarazione controversa poiché quest'ultima evoca, in maniera generale, la registrazione dei dati delle patenti, senza nessuna restrizione sulla natura e sull'utilità dei dati da registrare.
46. Del resto, nell'ipotesi che la Corte ritenesse che il contenuto della dichiarazione controversa trovi riscontro nell'art. 1, n. 2, della direttiva 91/439, occorre sottolineare che una tale dichiarazione non autorizza necessariamente gli Stati membri ad adottare qualsiasi sistema di registrazione delle patenti, in particolare quello esistente nei Paesi Bassi. Infatti, sebbene si possa eventualmente ammettere che uno Stato membro istituisca un sistema di registrazione, con formalità ridotte e senza sanzioni, ad esempio a fini statistici, non si capisce invece come sarebbe possibile ammettere il sistema esistente nei Paesi Bassi tenuto conto della sua incompatibilità con il principio di riconoscimento reciproco.
47. Poiché il procedimento di registrazione esistente nei Paesi Bassi è, a mio parere, contrario al principio di riconoscimento reciproco sancito dall'art. 1, n. 2, della direttiva 91/439, si pone la questione di esaminare se tale procedimento possa essere giustificato dalle disposizioni dell'art. 1, n. 3, della suddetta direttiva.
b) Sulla possibilità di giustificare il procedimento di registrazione alla luce dell'art. 1, n. 3, della direttiva 91/439
i) Sull'applicazione delle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante in materia di durata di validità delle patenti
48. Nella sentenza Canal Satélite Digital, citata, la Corte ha dichiarato che, quando una direttiva non contiene alcuna disposizione relativa alle modalità amministrative destinate all'esecuzione degli obblighi incombenti agli Stati membri in forza della direttiva medesima, questi ultimi hanno il diritto di istituire una procedura amministrativa a tal fine, ma devono assicurare in ogni momento il rispetto delle libertà fondamentali garantite dal Trattato .
49. A mio parere, tale giurisprudenza si può trasporre nella presente causa per l'attuazione dei diritti conferiti allo Stato membro ospitante dall'art. 1, n. 3, della direttiva 91/439. Infatti, la suddetta direttiva non prevede una procedura amministrativa che consenta a tale Stato di applicare le proprie disposizioni nazionali in materia di durata di validità delle patenti ai titolari di patenti rilasciate da un altro Stato membro. Né l'art. 1, n. 3, né l'allegato I, punto 4, della direttiva 91/439 prevedono che la durata di validità delle patenti possa essere iscritta nella patente come menzione indispensabile alla gestione della medesima. Il Regno dei Paesi Bassi ha quindi il diritto di istituire una procedura amministrativa per esercitare la facoltà riconosciutagli dall'art. 1, n. 3, della direttiva 91/439, vale a dire applicare le proprie disposizioni nazionali in materia di durata di validità delle patenti. Tuttavia, ciò facendo, esso deve rispettare le libertà fondamentali garantite dal Trattato. Occorre quindi esaminare la conformità del procedimento olandese di registrazione su tale punto.
50. Nella sentenza 31 marzo 1993, Kraus, la Corte ha dichiarato che «gli artt. 48 e 52 [del Trattato] ostano a qualsiasi provvedimento [...] il quale, anche se si applica senza discriminazioni in base alla cittadinanza, può ostacolare o scoraggiare, l'esercizio, da parte dei cittadini comunitari, [...] delle libertà fondamentali garantire dal Trattato». La Corte ha fatto presente che «[c]osì non sarebbe solo nel caso in cui tale provvedimento perseguisse uno scopo legittimo, compatibile con il Trattato, e fosse giustificato da motivi imperiosi di interesse generale [...], occorrerebbe che l'applicazione del provvedimento nazionale fosse atta a garantire il raggiungimento dello scopo che esso persegue e non andasse oltre quanto necessario al raggiungimento di tale scopo» .
51. A mio parere, il procedimento di registrazione esistente nei Paesi Bassi rientra in tale categoria di provvedimenti nazionali restrittivi. Infatti, nella sentenza Skanavi e Chryssanthakopoulous, citata, la Corte ha sottolineato che «le normative in materia di rilascio e riconoscimento reciproco delle patenti di guida da parte degli Stati membri hanno incidenza tanto diretta quanto indiretta sull'esercizio dei diritti garantiti dalle norme del Trattato sulla libera circolazione dei lavoratori, sulla libertà di stabilimento e sulla libera prestazione di servizi». A tal riguardo, la Corte ha indicato che, «data l'importanza dei mezzi di trasporto individuale, il possesso di una patente di guida riconosciuta valida dallo Stato membro ospitante può infatti incidere sull'esercizio effettivo di un gran numero di attività professionali, subordinate o autonome e, più in generale, del diritto alla libera circolazione da parte dei soggetti del diritto comunitario» . Tenuto conto di tali considerazioni generali, della complessità del procedimento olandese di registrazione e delle sanzioni ad esso connesse, il procedimento nazionale può ostacolare o scoraggiare l'esercizio, da parte dei cittadini comunitari, della libertà di stabilimento o della libera circolazione delle persone.
52. Vero è che tale provvedimento nazionale restrittivo, che si applica senza distinzione ai cittadini olandesi e a quelli degli altri Stati membri, è giustificato da ragioni imperative di interesse generale riguardanti la sicurezza stradale . Tuttavia, a mio parere, esso è sproporzionato, perché va oltre quanto necessario al raggiungimento di tale obiettivo. Diversi elementi depongono in tal senso.
53. In primo luogo, lo Stato membro ospitante può correttamente applicare, al momento dei controlli stradali, le proprie disposizioni nazionali in materia di durata di validità delle patenti, senza che sia indispensabile istituire un sistema di registrazione come quello esistente nei Paesi Bassi. Infatti, in occasione di tali controlli, le forze dell'ordine sono verosimilmente in grado di calcolare essere stesse la durata di validità delle patenti ad esse sottoposte. E' sufficiente per le forze dell'ordine, allo stato attuale della normativa olandese, aggiungere 10 anni alla data di rilascio, la quale è necessariamente menzionata nelle patenti rilasciate conformemente al modello comunitario.
54. Contrariamente a quanto sostiene il governo olandese, tale situazione vale sia per le patenti realizzate su supporto cartaceo, sia per quelle realizzate su supporto in policarbonato. Infatti, la data di rilascio delle patenti viene citata come menzione obbligatoria agli allegati I, punto 2, della direttiva 91/439 (per le patenti su supporto cartaceo) e I bis, punto 2, della direttiva 96/47 (per le patenti su supporto in policarbonato). Quindi, non è indispensabile, al momento dei controlli stradali, consultare un registro per conoscere la durata di validità delle patenti e assicurarsi del rispetto della normativa nazionale in materia.
55. Vero è che lo stesso non vale necessariamente per tutte le patenti, più precisamente per quelle rilasciate prima del 1° gennaio 1986, vale a dire prima della scadenza del termine di trasposizione della direttiva 80/1263, con la quale è stato istituito un modello comunitario di patente che prescrive la menzione della data di rilascio . Tuttavia, l'eventuale mancanza di una tale menzione nelle patenti rilasciate prima del 1° gennaio 1986 non può giustificare un obbligo di registrazione di tutte le patenti, senza distinzione tra quelle rilasciate prima o dopo il 1° gennaio 1986.
56. In secondo luogo, non sono convinto che, per applicare le proprie disposizioni in materia di durata di validità delle patenti, lo Stato membro ospitante sarebbe costretto ad imporre un procedimento di registrazione per annotare sistematicamente tale dato e per assicurarsi che i titolari procedano ad un rinnovo della loro patente entro i termini richiesti.
ii) Sull'iscrizione nella patente delle menzioni indispensabili alla gestione della medesima
57. Secondo il governo olandese, l'istituzione di un sistema di registrazione sarebbe tecnicamente necessaria per l'impossibilità di annotare menzioni sulle patenti su supporto in policarbonato. Ora, così non è. Infatti, l'allegato I bis, punto 3, della direttiva 96/47 prevede la possibilità di iscrivere menzioni nelle patenti su supporto in policarbonato, come l'allegato I, punto 4, della direttiva 91/439 lo prevede per le patenti su supporto cartaceo. Di conseguenza, menzioni, quali infrazioni gravi commesse nel territorio dello Stato membro ospitante, possono essere iscritte in ogni tipo di patente. Alla stregua della Commissione, ritengo che tali menzioni possano utilmente essere iscritte al momento dell'accertamento o della sanzione di un'infrazione, senza che sia assolutamente necessario istituire un sistema di registrazione come quello esistente nei Paesi Bassi.
58. Risulta dall'insieme delle osservazioni sin qui esposte che il procedimento di registrazione delle patenti esistente nei Paesi Bassi è contrario al principio di riconoscimento reciproco sancito dall'art. 1, n. 2, della direttiva 91/439 e non può essere giustificato dalle disposizioni del n. 3 di tale stesso articolo. Pertanto, propongo alla Corte di accogliere la censura in esame.
B - Sulla seconda censura, vertente sul calcolo del termine di validità delle patenti
1. Argomenti delle parti
59. La Commissione osserva che le autorità olandesi applicano le loro disposizioni nazionali in materia di durata di validità delle patenti prendendo in considerazione come dies a quo la data di rilascio e non lo data di stabilimento del titolare nel territorio nazionale. Di conseguenza, il principio di riconoscimento reciproco resterebbe lettera morta per numerosi titolari di patenti rilasciate da Stati membri diversi dal Regno dei Paesi Bassi. Ciò avverrebbe, in particolare, per i titolari di patenti rilasciate più di nove anni prima che i suddetti titolari si siano stabiliti nei Paesi Bassi e abbiano compiuto i 60 anni. Infatti, essi non potrebbero più registrarle entro il termine impartito di un anno, in quanto il termine di validità della loro patente, che è di dieci anni nei Paesi Bassi, sarebbe scaduto. Essi sarebbero quindi costretti a sostituire la loro patente .
60. Il governo olandese sottolinea che la direttiva 91/439 consente allo Stato membro ospitante di applicare le proprie disposizioni nazionali in materia di durata di validità delle patenti senza precisare quale sia il dies a quo da prendere in considerazione. Esso aggiunge che il dies a quo accolto nei Paesi Bassi si applica senza distinzione alle patenti olandesi e a quelle rilasciate da un altro Stato membro, il che consente di garantire una parità di trattamento tra i loro titolari. A tal proposito, tale governo afferma, in sostanza, che l'instaurazione di un diverso dies a quo per calcolare il termine di validità di una patente nel suo territorio, a seconda che la patente sia stata rilasciata dalle proprie autorità nazionali (a partire dalla data di rilascio) o da un altro Stato membro (a partire dalla data di stabilimento del titolare nei Paesi Bassi), comporterebbe una «discriminazione alla rovescia», in quanto i titolari di patenti rilasciate nei Paesi Bassi sarebbero in una situazione sfavorevole rispetto a quella dei titolari di patenti rilasciate da un altro Stato membro. Inoltre, una normativa che fa decorrere il termine di validità delle patenti rilasciate da un altro Stato membro a partire dalla data di rilascio, e non dallo stabilimento del titolare nel territorio olandese, sarebbe dettata da esigenze di controllo efficace, di sicurezza stradale e di lotta ottimale contro la frode.
2. Valutazione
61. Alla stregua della Commissione, ritengo che l'effetto utile del principio di riconoscimento reciproco sancito dall'art. 1, n. 2, della direttiva 91/439 osti ad una normativa nazionale, come quella esistente nei Paesi Bassi, che faccia decorrere il termine di validità delle patenti rilasciate da un altro Stato membro dalla data di rilascio, e non dallo stabilimento del titolare nei Paesi Bassi, Infatti, risulta da diversi elementi, in particolare statistici, forniti dalla Commissione, che la normativa di cui trattasi ha l'effetto di limitare in maniera significativa l'attuazione del principio di riconoscimento reciproco delle patenti.
62. Non condivido, sulla base del fascicolo, l'obiezione sollevata dal governo olandese per opporsi agli argomenti della Commissione su tale punto. Infatti, la Corte ha dichiarato che situazioni di «discriminazione alla rovescia» non sono prese in conto dal diritto comunitario. Esse devono esse risolte nell'ambito del sistema giuridico nazionale dello Stato interessato .
63. Inoltre, contrariamente a quanto sostiene il governo olandese, la normativa di cui trattasi risulta sproporzionata rispetto agli obiettivi di lotta ottimale contro la frode e di sicurezza stradale cui esso si richiama per restringere la libera circolazione delle persone.
64. Di conseguenza, propongo alla Corte di accogliere tale censura.
IV - Conclusione
65. Pertanto, propongo alla Corte di:
1) dichiarare che il Regno dei Paesi Bassi, avendo adottato una normativa che impone al titolare di una patente di guida rilasciata da un altro Stato membro di registrare la sua patente, entro un anno dall'acquisizione della residenza nei Paesi Bassi, per continuare a beneficiare del diritto di guidare in tale Stato, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell'art. 1, n. 2, della direttiva del Consiglio 29 luglio 1991, 91/439/CEE, concernente la patente di guida;
2) dichiarare che il Regno dei Paesi Bassi, avendo adottato una normativa la quale prevede che il termine di validità della suddetta patente decorre dalla data del suo rilascio, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell'art. 1, n. 2, della direttiva 91/439;
3) dichiarare che il Regno dei Paesi Bassi, non avendo adottato le disposizioni legislative e regolamentari previste dall'art. 6, n. 1, lett. c), e dall'allegato III, punto 4, della direttiva 91/439, da un lato, in materia di età richiesta per la guida e, dall'altro, in materia di esame medico, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della suddetta direttiva, e
4) condannare il Regno dei Paesi Bassi alle spese del presente grado del giudizio.