62002CJ0282_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑282/02,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 31 juli 2002,
Europeiska gemenskapernas kommission,
företrädd av M. Shotter, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Irland,
företrätt av D. J. O’Hagan, i egenskap av ombud, biträdd av A.M. Collins, BL, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna R. Silva de Lapuerta (referent), C. Gulmann, J. Makarczyk och P. Kūris,
generaladvokat: M. Poiares Maduro,
justitiesekreterare: R. Grass,
med beaktande av det skriftliga förfarandet,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö (EGT L 129, s. 23; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 46) (nedan kallat direktivet), i synnerhet artiklarna 7 och 9, och enligt EG‑fördraget, genom att inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att direktivet införlivas och tillämpas på ett korrekt sätt.
Tillämpliga bestämmelser
2. Direktivet har till syfte att skydda gemenskapens vattenmiljö mot förorening. För detta ändamål görs i direktivet åtskillnad mellan två kategorier av farliga ämnen, vilka i direktivets bilaga inordnas i förteckning I respektive i förteckning II. I förteckning I räknas de ämnen upp som är särskilt farliga för vattenmiljön. Dessa ämnen har valts ut främst med hänsyn till giftighet, svårnedbrytbarhet och bioackumulerbarhet. Förteckning II omfattar ämnen som har en skadlig inverkan på vattenmiljön, vilken dock kan begränsas till ett givet område och som beror på recipientens särskilda egenskaper och belägenhet. I bilagan preciseras att de ämnen i förteckning I för vilka det inte har fastställts sådana gränsvärden som avses i artikel 6 i direktivet skall behandlas som om de vore ämnen i förteckning II.
3. I artikel 1.1 i direktivet föreskrivs att direktivet gäller inlandsytvatten, territorialvatten, inre kustvatten och grundvatten.
4. Artikel 1.2 i direktivet innehåller en rad definitioner, bland annat av begreppen utsläpp och förorening. Utsläpp definieras i artikel 1.2 d på följande sätt: ”tillförsel till vatten enligt punkt 1 av något av ämnena i förteckning I eller II i bilagan, dock med undantag för
– utsläpp från muddringar,
– utsläpp i territorialvatten i samband med drift av fartyg,
– dumpning i territorialvatten från fartyg”.
5. Begreppet förorening definieras i artikel 1.2 e som ”utsläpp av ämnen eller tillförsel av energi till vattenmiljön som direkt eller indirekt härrör från människan och som medför risker för människors hälsa, skadar levande resurser och marina ekosystem, begränsar rekreationsmöjligheter eller stör annat berättigat nyttjande av vattnet”.
6. Enligt artikel 2 i direktivet är medlemsstaterna skyldiga att vidta lämpliga åtgärder för att hindra att vatten förorenas av de ämnen som anges i förteckning I i bilagan och att minska föroreningen genom de ämnen som anges i förteckning II i bilagan.
7. I artikel 7 i direktivet föreskrivs följande:
”1. För att begränsa förorening av de vatten som avses i artikel 1 genom ämnena i förteckning II skall medlemsstaterna upprätta program, vid vilkas genomförande de metoder som nämns i punkt 2 och 3 skall tillämpas.
2. Förhandstillstånd skall krävas för alla utsläpp som sker till de vatten som avses i artikel 1 och som kan innehålla något av ämnena i förteckning II. Genom tillståndet, som meddelas av den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten, skall utsläppsnormer fastställas, vilka skall grundas på de kvalitetsmål som fastställs enligt punkt 3.
3. Programmen som avses i punkt 1 skall innehålla kvalitetsmål för vatten, vilka skall överensstämma med befintliga rådsdirektiv.
4. Programmen får även innehålla särskilda bestämmelser om sammansättningen och användningen av ämnen eller grupper av ämnen och varor, varvid hänsyn skall tas till de senaste tekniska framstegen i den utsträckning det framstår som ekonomiskt rimligt.
5. Programmen skall innehålla tidsfrister för genomförandet.
6. Sammanfattningar av programmen och resultaten av deras genomförande skall lämnas till kommissionen.
7. För att säkerställa att programmen genomförs på ett samordnat sätt skall kommissionen i samråd med medlemsstaterna tillse att jämförande utvärderingar regelbundet utförs. Om kommissionen anser det lämpligt, skall den tillställa rådet lämpliga förslag i detta syfte.”
8. I artikel 8 andra meningen i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna skall förbjuda varje handling som utförs i syfte att kringgå eller som leder till kringgående av bestämmelserna i direktivet.
9. I artikel 9 i direktivet preciseras att tillämpningen av de åtgärder som har beslutats i enlighet med detta direktiv inte i något fall direkt eller indirekt får leda till en ökad förorening av de vatten som avses i direktivet.
10. I artikel 10 i direktivet föreskrivs att en eller flera medlemsstater i förekommande fall enskilt eller tillsammans får vidta strängare åtgärder än dem som föreskrivs i direktivet.
11. I direktivet fastställs inte någon uttrycklig tidsfrist för genomförandet av detsamma. I artikel 12.2 föreskrivs följande: ”Kommissionen skall, om möjligt inom 27 månader efter anmälan av detta direktiv, överlämna de första förslagen som har utarbetats i enlighet med artikel 7.7. Rådet skall enhälligt fatta beslut inom nio månader.”
12. I en skrivelse till medlemsstaterna av den 3 november 1976 föreslog kommissionen följande tidsfrister för genomförande av direktivet: den 15 september 1978 för tillståndssystemet, den 15 september 1981 för antagande av programmen för att minska föroreningar genom de ämnen som anges i förteckning II och den 15 september 1986 för genomförande av dessa program.
13. Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, s. 1) innehåller ett flertal bestämmelser som hänför sig till det nu aktuella direktivet.
14. I synnerhet föreskrivs följande i artikel 22.2 i direktiv 2000/60:
”Följande rättsakter skall upphävas med verkan 13 år efter tidpunkten för detta direktivs ikraftträdande:
...
– rådets direktiv 76/464/EEG … .”
Det administrativa förfarandet
15. Efter ett klagomål skickade kommissionen den 4 februari 1991 en formell underrättelse till Irland. I denna skrivelse förklarade kommissionen att Irland inte hade inkommit med sammanfattningar av programmen för att minska föroreningar för vissa ämnen i förteckning II i bilagan till direktivet.
16. Den 23 december 1992 skickade kommissionen en ny formell underrättelse till Irland, i vilken den bland annat hävdade att den irländska lagstiftningen inte utgjorde ett korrekt införlivande av artikel 7 i direktivet. Kommissionen gjorde gällande att enligt den irländska lagstiftningen var programmen för att minska föroreningar inte obligatoriska och att det saknades bestämmelser där det i tillräcklig mån föreskrevs att kvalitetsmål skulle fastställas och att ett tillståndssystem för utsläpp skulle upprättas. Vidare ansåg kommissionen att nämnda artikel 7 inte hade genomförts på ett korrekt sätt på flera specifika områden. Irland svarade på denna underrättelse genom skrivelse av den 30 juli 1993.
17. Efter att ha handlagt ett flertal klagomål om irländska anläggningar för marin fiskodling skickade kommissionen den 14 februari 1996 en formell underrättelse till Irland, där den uppmärksammade denna stat på att den inte tillämpade artikel 7 i direktivet på dessa anläggningar.
18. Irland svarade på underrättelsen genom skrivelser av den 11 och den 14 juni 1996, där det närmare redogjorde för sin inställning i fråga om nämnda artikel 7.
19. Kommissionen skickade den 3 oktober 1996 en formell underrättelse till Irland. Denna underrättelse kompletterade underrättelsen av den 23 december 1992.
20. Den 12 juni 1997 skickade kommissionen ett motiverat yttrande till Irland, i vilket den samlade de ovan redovisade förfarandena och åberopade olika brister som denna stat var ansvarig för och som utgjorde överträdelser av artiklarna 7 och 9 i direktivet. Dess brister bestod enligt kommissionen bland annat i underlåtenhet att upprätta program för att minska föroreningar och/eller att underrätta kommissionen om dessa program och om resultaten av tillämpningen av dem i sammanfattad form, brister i fråga om de obligatoriska metoderna för genomförande (det vill säga kvalitetsmål, tillstånd och utsläppsnormer) samt underlåtenhet att förhindra uppkomst och förvärrande av en omfattande fosforförorening av sötvatten.
21. Den 12 juni 1997, det vill säga dagen innan detta motiverade yttrande avsändes, skickade Irland en skrivelse till kommissionen med en beskrivning av en strategi för att motverka eutrofiering av Irlands floder, åar och sjöar, som var inriktad på avrinningsområdena. Strategin syftade till att bekämpa den fosforförorening som kommissionen hade åberopat i det motiverade yttrandet.
22. Efter en omfattande skriftväxling mellan Irland och kommissionen skickade kommissionen den 28 juli 2000 ett kompletterande motiverat yttrande till Irland. I detta konstaterade kommissionen att Irland hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet, i synnerhet artiklarna 7 och 9, och enligt EG‑fördraget, genom att inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att direktivet införlivas och tillämpas på ett korrekt sätt, och uppmanade Irland att vidta nödvändiga åtgärder för att efterkomma yttrandet inom två månader från delgivningen.
23. I sitt svar på det motiverade yttrandet av den 2 februari 2001 underrättade Irland kommissionen om nya bestämmelser, i form av en förordning av den 30 januari 2001 med rubriken ”Förordning om vattenkvalitet – farliga ämnen” (Water Quality (Dangerous Substances) Regulations (S.I. nr 12, 2001) (nedan kallad 2001 års förordning). I denna nya förordning fastställs kvalitetsmål för atrazin, diklormetan, toluen, tributyltenn, xylen, arsenik, krom, koppar, cyanid, fluorid, bly, simazin, nickel och zink. Irland preciserade att underrättelsen om dessa nya bestämmelser skedde i enlighet med direktiv 2000/60.
24. Den 6 april 2001 tillställde Irland kommissionen en kopia av en rapport från den irländska myndigheten för miljöskydd angående förekomsten av 78 farliga ämnen i irländska ytvatten.
25. Den 30 juli 2001 underrättade Irland kommissionen om att andra åtgärder hade vidtagits, som till exempel att lokala förordningar med syftet att ge verkan åt direktiv 76/464 och direktiv 2000/60 hade antagits.
26. Den 15 februari 2002 tillställde Irland kommissionen en kopia av en rapport om de framsteg som de lokala irländska myndigheterna hade gjort i fråga om att genomföra åtgärder för att minska fosforföroreningar.
27. Eftersom kommissionen inte övertygades av Irlands förklaringar beslutade den att väcka förevarande talan.
Prövning av talan
Fristen för införlivande av direktiv 76/464
28. Domstolen konstaterar inledningsvis att det i direktivet inte uttryckligen fastställs en frist inom vilken medlemsstaterna är skyldiga att införliva det. Innan det prövas huruvida kommissionens anmärkningar är välgrundade, måste det fastställas huruvida det trots allt förelåg en frist för medlemsstaterna inom vilken de var skyldiga att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet.
29. I artikel 12.2 i direktivet föreskrivs att kommissionen, om möjligt inom 27 månader efter anmälan av detta direktiv, till rådet skall överlämna de första förslagen i syfte att jämföra de program som medlemsstaterna har utarbetat i enlighet med artikel 7.7 i direktivet.
30. I artikel 12.2 fastställs visserligen inte någon obligatorisk tidsbegränsning. Uttrycket ”om möjligt” visar att det inte rör sig om en tvingande tidsfrist. I artikel 12 föreskrivs emellertid en relativt kort tidsperiod för att utvärdera de första resultaten av genomförandet av direktivet, och denna artikel har således till syfte att motverka att dess bestämmelser börjar tillämpas för sent.
31. Ett direktiv vars införlivande skulle kunna skjutas upp på obestämd tid skulle dessutom bli innehållslöst och förlora all ändamålsenlig verkan. Syftet med direktivet, det vill säga att avskaffa eller minska förorening av vatten, kräver att det införlivas inom en rimlig tid för att garantera dess ändamålsenliga verkan. Om det inte vidtogs några införlivandeåtgärder under en längre tid, skulle det nämligen inte finnas någon kontroll över omständigheter som leder till ökad förorening, vilket skulle innebära att direktivet förlorade all ändamålsenlig verkan.
32. När det gäller begreppet rimlig tid, kan det erinras om att kommissionen i en skrivelse till medlemsstaterna av den 3 november 1976 föreslog att fristen för tillståndssystemet skulle fastställas till den 15 september 1978, att fristen för upprättande av programmen skulle fastställas till den 15 september 1981 och att fristen för genomförande av programmen skulle fastställas till den 15 september 1986. Irland ifrågasatte vid den aktuella tiden inte de föreslagna datumen. Miljöskyddskrav har dessutom en avgörande betydelse vid utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet, och det kunde därför krävas ett snabbt svar från de nationella myndigheternas sida för att avhjälpa vattenföroreningsproblemen.
33. Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att det i direktivet, tvärtemot vad som är brukligt, visserligen inte föreskrivs någon tidsfrist för dess införlivande. Detta innebär emellertid inte att medlemsstaterna är fria att vidta åtgärder för att genomföra direktivet i den takt de själva anser vara lämpligt. Med hänsyn till behovet av att garantera direktivets ändamålsenliga verkan och till att kommissionens föreslagna datum för att successivt genomföra direktivet inte ifrågasattes av Irland vid den aktuella tiden, var denna stat skyldig att införliva direktivet inom en rimlig tid.
34. När det administrativa förfarandet inleddes, hade en rimlig tidsfrist för att införliva direktivet redan löpt ut.
Den första anmärkningen: Bestämmelserna i artikel 7.1 i direktivet har inte följts
Parternas argument
35. Med den första anmärkningen har kommissionen gjort gällande att Irland, i strid med kraven i artikel 7.1 i direktivet, har underlåtit att upprätta program för att minska föroreningar för samtliga ämnen i förteckning II.
36. Irland har gjort gällande att skyldigheten enligt artikel 7.1 i direktivet endast omfattar dessa ämnen när de upptäcks eller kan upptäckas i dess territorialvatten. Irland anser således att dess skyldighet att upprätta program för samtliga ämnen i förteckning II skall förstås på så sätt att den beror av de särskilda förhållandena i denna medlemsstat.
37. Irland har dessutom hävdat att det har genomfört program för vart och ett av de ämnen i förteckning II som omfattades av denna skyldighet. Om det inte finns en betydande förorening – faktisk eller potentiell – eller utsläpp som innehåller sådana ämnen, anser Irland att det inte är skyldigt att upprätta de program som avses i artikel 7 i direktivet med avseende på dessa ämnen.
Domstolens bedömning
38. Det följer av domstolens rättspraxis att de program som skall upprättas med tillämpning av artikel 7 i direktivet skall vara specifika. Att programmen i fråga skall vara specifika innebär att de måste återspegla ett övergripande och sammanhängande angreppssätt, i form av en konkret och detaljerad plan som omfattar hela det nationella territoriet och som avser minskning av föroreningar som orsakas av samtliga ämnen i förteckning II som är relevanta för den enskilda medlemsstatens nationella förhållanden, med avseende på de kvalitetsmål som gäller för de vatten där utsläppen sker vilka fastställts i dessa program (dom av den 21 januari 1999 i mål C‑207/97, kommissionen mot Belgien, REG 1999, s. I‑275, punkterna 39 och 40). Begreppet program innebär således en rad samordnade, integrerade och övergripande åtgärder.
39. Mot denna bakgrund skall det prövas huruvida de nationella åtgärder som Irland har vidtagit uppfyller dessa kriterier. Det är fråga om följande åtgärder:
– Förordning av den 24 juli 1998 om vattenkvalitetsmål för fosforhalter (Local Government (Water Pollution) Act 1977 (Water Quality Standards for Phosphorus) Regulations 1998; S.I. nr 258, 1998) (nedan kallad 1998 års förordning), i vilken det fastställs tvingande mål för fosforhalter.
– 2001 års förordning, i vilken det fastställs tvingande mål för halter av 14 andra ämnen.
– Vissa lokala förordningar som syftar till att ge verkan åt både direktivet och 1998 års förordning.
I dessa åtgärder ingår att det, som grund för ett program, fastställs kvalitetsmål för halter av fosfor och 14 andra ämnen.
40. När det för det första gäller de 14 ämnen som omfattas av 2001 års förordning, kan det konstateras att denna förordning trädde i kraft efter utgången av den frist som angavs i det kompletterande motiverade yttrandet, vilket de irländska myndigheterna har medgett i sitt svaromål. Förekomsten av ett fördragsbrott skall emellertid bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet och domstolen skall inte beakta senare förändringar (dom av den 17 september 1996 i mål C‑289/94, kommissionen mot Italien, REG 1996, s. I‑4405, punkt 20). Vid utgången av den föreskrivna fristen hade Irland således inte upprättat föroreningsminskningsprogram för samtliga ämnen beträffande vilka det var skyldigt att göra detta.
41. När det för det andra gäller frågan huruvida 1998 års förordning kan anses utgöra en åtgärd för att fastställa föroreningsminskningsprogram för fosforhalter, bör det noteras att denna förordning inte omfattar samtliga ytvatten i landet, eftersom kanaler inte berörs av de kvalitetsmål som fastställs i den. Irland har nämligen i sitt svaromål medgett att det inte har fastställt kvalitetsmål för kanaler när det gäller fosforhalter. Irland har också medgett att den inte har uppfyllt sin skyldighet att fastställa sådana mål för samtliga ytvatten i landet.
42. När det gäller de lokala förordningar som syftar till att ge verkan åt direktivet, framgår det av handlingarna i målet att det i Irlands underrättelse av den 30 juli 2001 angavs att denna endast rörde förordningar som hade antagits av lokala myndigheter och som gällde jordbruksverksamhet. I underrättelsen angav Irland även att ett flertal andra lokala myndigheter höll på att utarbeta förslag till förordningar.
43. Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.1 i direktivet, genom att inte upprätta föroreningsminskningsprogram för samtliga ämnen beträffande vilka det var skyldigt att göra detta.
Den andra anmärkningen: Bestämmelserna i artikel 7.3 i direktivet har inte följts
Parternas argument
44. Med sin andra anmärkning har kommissionen gjort gällande att Irland har underlåtit att fastställa kvalitetsmål, tvärtemot vad som föreskrivs i artikel 7.3 i direktivet. Denna anmärkning består av två delar.
45. Med den första delen har kommissionen hävdat att Irland har underlåtit att fastställa kvalitetsmål för halter av andra ämnen än fosfor och de 14 ämnen som omfattas av 2001 års förordning.
46. Med den andra delen har kommissionen gjort gällande att 1998 års förordning, som syftar till att fastställa kvalitetsmål för halter av fosfor, inte uppfyller direktivets krav. Kommissionen har åberopat ett flertal omständigheter, nämligen att det inte har införts ett kvalitetsindex för samtliga vattenmassor i landet, att de irländska myndigheterna endast har utfört observationer, vilket inte är likvärdigt med att fastställa ett kvalitetsindex, att myndigheterna har dröjt med att utföra observationer, det vill säga nästan 20 år efter direktivets antagande, att direktivets definition av begreppet förorening inte har följts och att de analysmetoder som Irland har utvecklat för sjöar inte är tillförlitliga.
47. De irländska myndigheterna har bestritt kommissionen påståenden. De har för det första åberopat omfattningen av de antagna övervakningsåtgärderna, för det andra åberopat att 1998 års förordning skall tas i beaktande som en tillfällig åtgärd med syftet att uppnå förbättrad kvalitet för de vatten som särskilt avses i denna förordning och, för det tredje, åberopat att valet av analysmetod för sjöarnas vattenkvalitet är fritt, eftersom det i direktivet inte föreskrivs att någon särskild metod skall användas.
Domstolens bedömning
48. Även om Irland har påstått att det faktiskt har följt kraven i artikel 7 i direktivet, har denna stat i sitt svaromål medgett att den vid utgången av den frist som angavs i det kompletterande motiverade yttrandet inte hade vidtagit samtliga åtgärder som krävs enligt punkt 3 i denna artikel.
49. När det gäller den andra anmärkningens första del anser Irland i synnerhet att skyldigheten att fastställa kvalitetsmål för halter av ämnena i förteckning II beror av de särskilda förhållandena i varje medlemsstat. I sitt svaromål har Irland emellertid medgett att det endast har fastställt kvalitetsmål för halter av fosfor och 14 andra ämnen. Vad gäller de sistnämnda ämnena, skedde detta fyra månader efter utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet. Däremot har Irland inte fastställt något mål för en rad ämnen som härrör från industrin, som kommissionen har angett i ansökan.
50. Under dessa omständigheter skall talan bifallas på den andra anmärkningens första del.
51. När det gäller den andra anmärkningens andra del och Irlands argument rörande omfattningen av åtgärderna för att övervaka kvaliteten på vattenmassorna i landet, har domstolen redan, i punkt 41 i denna dom, preciserat att 1998 års förordning inte omfattar samtliga ytvatten i landet, eftersom kanaler inte ingår i dess tillämpningsområde. Vidare kan det konstateras att de observationer som rör sjöar endast täcker 65 procent av den totala sjöytan i landet och att Irland har medgett detta i sin duplik. Dessutom har Irland endast utfört rena observationer av vattenkvaliteten. Även om genomförandet av sådana observationer kan utgöra en viktig del i arbetet med att definiera kvalitetsmål, är det inte likvärdigt med att fastställa kvalitetsmål. Under dessa förhållanden skall Irlands argument lämnas utan avseende.
52. När det vidare gäller underlåtenheten att följa definitionen av begreppet förorening i direktivet, har Irland angett att 1998 års förordning utgör en tillfällig åtgärd, med syftet att uppnå förbättrad kvalitet för de vatten som särskilt avses i denna förordning, och att den därför skall betraktas som en praktisk ansträngning för att hantera problemet med fosforförorening i Irlands sötvatten, samtidigt som det härigenom fastställs strängare normer än i andra medlemsstaters bestämmelser.
53. Som domstolen redan har fastställt, kan det faktum att en medlemsstat påstår att den har uppställt mer ambitiösa målsättningar än dem som anges i ett direktiv inte frigöra denna stat från skyldigheten att inom den föreskrivna fristen uppfylla åtminstone de krav som ställs i detta direktiv (se dom av den 2 maj 2002 i mål C‑292/99, kommissionen mot Frankrike, REG 2002, s. I‑4097, punkt 48).
54. Det förhållandet att 1998 års förordning betecknas som en tillfällig åtgärd, vars resultat hänför sig till år 2007, innebär inte att förordningen kan anses vara tillräcklig för att genomföra skyldigheterna i artikel 7.3 i direktivet, även om de irländska myndigheterna skulle överväga att fastställa strängare kvalitetsmål. Under dessa förhållanden skall Irlands argument lämnas utan avseende.
55. När det slutligen gäller frågan huruvida systemet för att analysera vattenkvaliteten i sjöar är tillförlitligt, har kommissionen till sin ansökan fogat två studier från Central Fisheries Board (den centrala fiskerimyndigheten) och Environmental Protection Agency (miljöskyddsmyndigheten), i vilka tillförlitligheten i systemet med provtagning i mitten av sjöarna ifrågasätts. Eftersom Irland inte har företett någon bevisning som motsäger det som anförts mot bakgrund av dessa studier skall dess argument även på denna punkt lämnas utan avseende.
56. Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7.3 i direktivet, genom att inte fastställa kvalitetsmål i enlighet med kraven i denna bestämmelse.
Den tredje anmärkningen: Artikel 7.2 i direktivet har åsidosatts
Parternas argument
57. Kommissionen har gjort gällande att Irland har underlåtit att upprätta ett tillståndssystem i enlighet med artikel 7.2 i direktivet och har som exempel åberopat vissa förorenande utsläpp för vilka det inte krävs tillstånd.
58. Kommissionen har anfört att Irland har underlåtit att föreskriva ett system för förhandstillstånd för vissa utsläpp från kommuner.
59. Enligt kommissionen krävs det inte heller något förhandstillstånd för utsläpp av ämnen i förteckning II från irländska marina anläggningar.
60. Kommissionen har även gjort gällande att den irländska lagstiftningen inte garanterar att det krävs tillstånd för fosforutsläpp från jordbruksanläggningar, eller att, om sådant tillstånd saknas, dessa utsläpp är förbjudna, trots att det rör sig om en av de främsta föroreningskällorna.
61. Slutligen har kommissionen ifrågasatt det förhållandet att det inte krävs tillstånd för fosforutsläpp som härrör från flygbesprutning vid beskogning.
62. Irland har bestritt dessa påståenden. Särskilt i fråga om utsläpp från kommunala avlopp har Irland hävdat att dessa regleras i förordningen av den 14 juni 2001 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (Urban Waste Water Treatment Regulations 2001), varigenom rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (EGT L 135, s. 40, svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 93) har genomförts på ett korrekt sätt.
63. När det gäller kommunala dagvattenutlopp har Irland medgett att det inte har upprättat något tillståndssystem. Denna stat anser emellertid inte att den är skyldig att upprätta ett sådant system för dessa utlopp på grund av det handlingsutrymme som medlemsstaterna har enligt direktiv 91/271. Utöver direktivets eget system för förhandstillstånd, ges däri även möjlighet att genomföra allmänna regler. I Irland fylls denna funktion av på förhand fastställda allmänna regler av den ovannämnda förordningen av den 14 juni 2001. Irland har dessutom anfört att en lag håller på att utarbetas i syfte att kräva förhandstillstånd för utsläpp som härrör från kommunerna, i de fall där det ännu inte har fastställts lagstadgade normer och/eller ett system för förhandstillstånd.
64. När det gäller marina anläggningar, har Irland åberopat 1997 års lag om ändring av fiskerilagen (Fisheries (Amendment) Act 1997), även om denna stat har medgett att bestämmelserna i denna lag endast rör utsläpp från vattenbruksanläggningar. Enligt Irland skall emellertid dessa bestämmelser tolkas mot bakgrund av bestämmelserna i lagarna om lågvattenområden (1933–1998) (Foreshore Acts 1933–1998), i vilka föreskrivs att det krävs tillstånd från ministern för all utveckling av lågvattenområden.
65. När det gäller utsläpp från jordbruksanläggningar, anser Irland att vissa läckor av förorenade vätskor från jordbruksanläggningar sker oavsiktligt och i många fall genom olyckshändelser. Även om Irland har medgett att ett förhandstillstånd skulle kunna krävas enligt direktivets bestämmelser för sådana platser där utsläpp kan förutses, anser denna stat att det, i fråga om utsläpp som sker oavsiktligt eller genom olyckshändelser, är lämpligast att begära att de ansvariga personerna avhjälper situationen på bästa sätt och, i förekommande fall, påföra böter.
66. När det gäller gödselspridning från luften i skogsområden, har Irland gjort gällande att det för denna verksamhet har införts krav på förhandstillstånd från den nationella regleringsmyndigheten och att det sedan januari 2002 föreskrivs ett särskilt tillståndsförfarande för sådan spridning.
67. Slutligen har Irland bestritt ett argument som kommissionen har anfört i ansökan, nämligen att det förbudssystem som föreskrivs i artikel 3.1 i 1977 års lokala förvaltningslag om vattenföroreningar (Local Government (Water Pollution) Act 1977) (nedan kallad 1977 års lag) inte utgör en mer tvingande ordning än tillståndssystemet. I artikel 3.1 i denna lag anges att ”ingen får orsaka eller tillåta att förorenande ämnen släpps ut i vatten”. Denna bestämmelse utgör således en ”strängare åtgärd” i den mening som avses i artikel 10 i direktivet.
Domstolens bedömning
68. Som domstolen har fastställt vid upprepade tillfällen, följer det bland annat av artikel 7.2 i direktivet att förhandstillstånden skall innehålla utsläppsnormer som är tillämpliga på tillåtna individuella utsläpp som har beräknats med hänsyn till de kvalitetsmål som tidigare har fastställts i ett program i den mening som avses i punkt 1 i samma bestämmelse och som syftar till att skydda de vatten som är i fråga (dom av den 11 juni 1998 i de förenade målen C‑232/95 och C‑233/95, kommissionen mot Grekland, REG 1998, s. I‑3343, punkt 28). På grund av att det saknas ett sammanhängande och övergripande system för kvalitetsmål kan de andra delarna i ett program (tillstånd och normer som grundas på målen) inte definieras på ett sätt som motsvarar direktivets krav.
69. Som domstolen har fastställt i punkterna 43 och 56 i denna dom, har Irland, vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet, underlåtit att uppfylla direktivets krav när det gäller att fastställa kvalitetsmål.
70. När det vidare gäller underlåtenheten att föreskriva att tillstånd krävs för vissa utsläpp som kommunerna är ansvariga för, som till exempel utsläpp från avlopp och dagvattenutlopp, kan det konstateras att 2001 års förordning om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse – som Irland åberopat för att bestrida fördragsbrottet – antogs den 14 juni 2001, det vill säga nästan ett år efter att kommissionen skickade sitt motiverade yttrande. Förekomsten av ett fördragsbrott skall emellertid bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet, och domstolen skall inte beakta senare förändringar (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 20). Irland har således underlåtit att uppfylla sina skyldigheter på denna punkt.
71. När det gäller avsaknaden av ett tillståndssystem för utsläpp från marina anläggningar, anser domstolen att det finns grund för den anmärkningen. För det första har Irland i sitt svaromål medgett att det i den nationella lagstiftningen på området inte krävs tillstånd för andra marina anläggningar än vattenbruksanläggningar. För det andra har Irland inte visat att lagarna om lågvattenområden (1933–1998) innehåller bestämmelser där det uttryckligen krävs att det skall fastställas utsläppsnormer på grundval av kvalitetsmål. Dessa båda brister utgör ett åsidosättande av de skyldigheter som följer av artikel 7.2 i direktivet.
72. Det finns även grund för anmärkningen att det saknas ett tillståndssystem för utsläpp från jordbruksanläggningar. Härvid är det ostridigt mellan Irland och kommissionen att en stor del av de förorenande ämnen som släpps ut i den irländska vattenmiljön härrör från jordbruk (det vill säga minst 30 procent av alla näringsämnen och, i synnerhet, upp till 73 procent när det gäller fosfor i inlandsvatten).
73. Som svar på kommissionens argument – att kravet på ett orsaks- och förutsebarhetssamband mellan handlingar som kan tillskrivas en person och vattenförorening är uppfyllt i fråga om sådan fosforförorening, när den härrör från fasta jordbruksanläggningar – har Irland dessutom medgett att ett förhandstillstånd skulle kunna krävas enligt direktivets bestämmelser för sådana platser där dessa utsläpp kan förutses.
74. Även om tillstånd inte kan krävas för utsläpp från jordbruksanläggningar, kan det inte förnekas att tillstånd är nödvändigt åtminstone i de fall där förorenande utsläpp kan förutses. Detta har både kommissionen och Irland medgett. I den mån det inte krävs tillstånd för något utsläpp som härrör från en jordbruksanläggning, blir följden härav att fasta anläggningar, där det kan förutses att utsläpp kommer att ske, inte omfattas av ett sådant tillståndssystem.
75. Under dessa förhållanden har Irland underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, genom att inte föreskriva att der krävs tillstånd för förorenande utsläpp från fasta jordbruksanläggningar där det kan förutses att sådana utsläpp kommer att ske.
76. När det slutligen gäller det förhållandet att det inte krävs tillstånd för flygbesprutning, har Irland medgett att det var först från och med januari 2002, och således efter utgången av den frist som angavs i det motiverade yttrandet, som det infördes krav på ett särskilt tillståndsförfarande för gödselspridning från luften i skogsområden. Irland har angett att det dessförinnan krävdes förhandstillstånd från den nationella regleringsmyndigheten för denna typ av verksamhet. Irland har emellertid inte visat att ett sådant förhandstillstånd uppfyllde direktivets krav på att kvalitetsmål och utsläppsnormer skall följas. Härav följer att det även på denna punkt finns grund för kommissionens anmärkning.
77. Inom ramen för denna tredje anmärkning skall domstolen till sist pröva Irlands argument att förbudssystemet i 1977 års lag utgör en ”strängare åtgärd” i den mening som avses i artikel 10 i direktivet.
78. I princip utgör visserligen ett förbudssystem ett alternativ till ett tillståndssystem i enlighet med direktivets krav. Irland har emellertid inte visat att förbudssystemet i 1977 års lag effektivt kan ersätta ett sådant tillståndssystem som föreskrivs i direktivet.
79. Förbudssystemet i artikel 3.1 i 1977 års lag innehåller nämligen, i artikel 3.3, en klausul om ansvarsfriskrivning för envar som visar att han har vidtagit alla rimliga försiktighetsåtgärder för att förhindra att förorenande ämnen släpps ut i vatten. Förbudssystemets faktiska tillämpning garanteras av de befogenheter som tillerkänts domstolarna (artikel 11) och de lokala myndigheterna (artikel 12). Enligt den sistnämnda artikeln får de lokala myndigheterna, till personer som är ansvariga för en föroreningskälla, utfärda förelägganden om att vidta särskilda åtgärder för att bekämpa föroreningen. I lagen nämns däremot inte något om kvalitetsmål eller om program för att minska vattenförorening.
80. För det första innehåller 1977 års lag inte några precisa bestämmelser om förorenande verksamhet som gör det möjligt för enskilda att hänvisa till en klar, precis och entydig rättslig ram, vilket krävs enligt domstolens rättspraxis (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 februari 1994 i mål C‑119/92, kommissionen mot Italien, REG 1994, s. I‑393, punkt 17). Som exempel kan nämnas att 1977 års lag inte innehåller en uppräkning av förorenande ämnen i enlighet med förteckning II i bilagan till direktivet, vilket medför att enskilda inte kan få kännedom om förbudets faktiska räckvidd.
81. Vidare bygger systemets effektivitet i stor utsträckning på de förelägganden som de lokala myndigheterna utfärdar med stöd av artikel 12. Dessa förelägganden utfärdas emellertid skönsmässigt av varje lokal myndighet i varje enskilt fall, utan något som helst samband med någon parameter för vattenkvalitet, eftersom en sådan saknas i den aktuella lagen. Denna avsaknad av enhetliga lagstadgade kriterier medför att det inte finns någon garanti för att direktivet tillämpas på ett homogent, övergripande och sammanhängande sätt. Härvid har Irland självt, i punkt 8.3 i dupliken, angett att det inte anser att systemet med förelägganden enligt artikel 12 motsvarar ett tillståndssystem.
82. När det slutligen gäller ansvarsfriskrivningsklausulen i artikel 3.3 i 1977 års lag, konstaterar domstolen att omfattningen och arten av de åtgärder som skall vidtas för att ansvarsfrihet skall beviljas inte anges närmare i denna artikel, varvid det överlåts åt varje lokal myndighet att i varje enskilt fall pröva huruvida de vidtagna åtgärderna är rimliga. Mot denna bakgrund anser domstolen att ett sådant system inte motsvarar ett system där alla aspekter av föroreningsminskning är fastställda på förhand på ett klart, precist och entydigt sätt.
83. Av det ovan anförda följer att Irland har underlåtit att uppfylla skyldigheten att inrätta ett sådant tillståndssystem som krävs enligt artikel 7.2 i direktivet.
Den fjärde anmärkningen: Artikel 9 i direktivet har åsidosatts
Parternas argument
84. Med denna anmärkning har kommissionen gjort gällande att föroreningen av Irlands territorialvatten har ökat sedan direktivet antogs, vilket strider mot artikel 9 i detsamma.
85. Åsidosättandet av artikel 9 beror enligt kommissionen på att Irland har dröjt med att införliva direktivet, vilket har medfört två konsekvenser som strider mot de mål som eftersträvas med denna bestämmelse. För det första har dröjsmålet med att genomföra direktivet medfört en tolerans i lagstiftningen för en försämring av vattenkvaliteten, vilket inte förutsattes i direktivet. För det andra kan det förhållandet att index som beräknats på grundval av studier från år 1997 används som referensbas leda till en snedvridning av den verkliga föroreningsnivå som förelåg år 1976, när direktivet antogs.
86. Irland har tvärtom hävdat att det endast föreligger en skyldighet att följa artikel 9 i direktivet om en medlemsstat har vidtagit åtgärder med stöd av direktivet och tillämpningen av dessa åtgärder medför en försämring av vattenkvaliteten. Artikel 9 i direktivet är inte tillämplig när det inte har genomförts några åtgärder med tillämpning av direktivet. Irland anser följaktligen att den fråga som domstolen har att pröva är huruvida tillämpningen av 1998 års förordning direkt eller indirekt har lett till ökad vattenförorening. Irland har bestritt att så är fallet.
87. Irland har dessutom gjort gällande att den rättspraxis från domstolen som kommissionen har åberopat, enligt vilken ett direktiv inte skall tolkas till fördel för medlemsstater som inte följer direktivets bestämmelser, inte är tillämplig i fall där det i de aktuella bestämmelserna inte föreskrivs när de skall ha införlivats.
Domstolens bedömning
88. Enligt artikel 9 i direktivet får genomförandet av de åtgärder som har beslutats i enlighet med detta direktiv inte i något fall direkt eller indirekt leda till ökad förorening av de vatten som avses i artikel 1. Det framgår av bestämmelsens lydelse – där det uttryckligen hänvisas till ”åtgärder som har beslutats i enlighet med … direktiv[et]” – att den skyldighet som föreskrivs däri avser det fallet att medlemsstaterna faktiskt har vidtagit åtgärder för att införliva direktivet.
89. I motsats till vad Irland har anfört, innebär emellertid inte detta konstaterande att det – i fall där det inte har vidtagits några som helst införlivandeåtgärder, eller där direktivet delvis har införlivats – står en medlemsstat fritt att vidta åtgärder som direkt eller indirekt kan leda till ökad förorening. Även om ett sådant agerande inte direkt omfattas av tillämpningsområdet för artikel 9 i direktivet, skulle agerandet nämligen kunna vara oförenligt med direktivet, i synnerhet dess artikel 2, där det föreskrivs att medlemsstaterna skall förhindra att vatten förorenas av de ämnen som räknas upp i förteckningarna I och II i bilagan, eller minska sådan förorening.
90. I förevarande fall har kommissionen inte styrkt att vidtagandet av åtgärder för att införliva direktivet har lett till att föroreningen av irländska vatten har förvärrats. När det gäller anmärkningen om åsidosättande av artikel 9 i direktivet, föreligger det således inte något fördragsbrott.
91. Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7 i direktivet, genom att inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att direktivet införlivas och tillämpas på ett korrekt sätt.
Rättegångskostnader
92. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Irland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Irland har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar domstolen (andra avdelningen) följande dom:
1) Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 7 i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö, genom att inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att detta direktiv införlivas och tillämpas på ett korrekt sätt.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Irland skall ersätta rättegångskostnaderna.