61985C0059
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. CARL OTTO LENZ
présentées le 19 février 1986 (
*1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A —
1.
La procédure qui nous occupe aujourd'hui concerne la question de savoir si la compagne britannique d'un ressortissant britannique travaillant aux Pays-Bas peut se prévaloir d'un droit de séjour aux Pays-Bas au titre de l'effet combiné du droit communautaire et de la politique menée par les Pays-Bas à l'égard des étrangers, telle qu'elle découle de la Vreemdelingencirculaire (circulaire portant régime applicable aux étrangers) de 1982.
Le texte de ladite circulaire prévoit que l'étranger qui entretient une relation stable avec un ressortissant néerlandais et cohabite avec lui est assimilé, sous certaines conditions, à un conjoint en ce qui concerne le droit de séjour, notamment lorsque les partenaires sont célibataires et lorsqu'il existe des moyens de subsistance suffisants ainsi qu'un logement adéquat pour le partenaire étranger. Des dispositions analogues sont applicables aux étrangers qui entretiennent aux Pays-Bas des relations avec des personnes y bénéficiant d'un droit de séjour (comme les réfugiés et les bénéficiaires du droit d'asile).
2.
En novembre 1981, M. W., ressortissant britannique célibataire, est venu aux Pays-Bas pour y travailler en tant que salarié provisoirement détaché auprès de la filiale d'une entreprise britannique. En cette qualité, il a obtenu, en février 1982, une carte de séjour valable jusqu'au 5 novembre 1986, telle qu'elle est prévue pour les ressortissants d'autres États membres de la Communauté économique européenne (dits ci-après « ressortissants CEE »). M. W. était accompagné de sa compagne, Mlle Reed, également ressortissante britannique célibataire (la défenderesse dans la procédure au principal) avec laquelle il entretenait, en 1982, une relation stable depuis cinq ans. Le 22 janvier 1982, celle-ci s'est fait inscrire comme demanderesse d'emploi auprès du service des étrangers néerlandais compétent, en déclarant être domiciliée dans l'appartement de M. W.
3.
Comme Mlle Reed n'est pas parvenue à trouver un emploi, elle a sollicité, le 24 mars 1982, une carte de séjour en tant que compagne de M. W. Sans nier la stabilité de la relation, les autorités compétentes ont rejeté la demande introduite en octobre 1982 en invoquant la politique menée par les Pays-Bas à l'égard des étrangers. Mlle Reed a demandé une révision de cette décision et, après que cette demande a également été rejetée en janvier 1983, elle a formé une action devant le Hoge Raad des Pays-Bas (manifestement encore pendante).
4.
Comme la demande en vue de la révision de la décision administrative n'a pas d'effet suspensif, la défenderesse en cassation a saisi le président du Rechtbank de La Haye en référé afin que celui-ci ordonne la suspension de toute mesure d'expulsion jusqu'à ce qu'il ait été statué sur l'octroi de la carte de séjour. Le président du Rechtbank a fait droit à la demande en référé en décembre 1982. A cet égard, il s'est fondé sur l'article 10, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 1612/68, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté (JO 1968, L 257, p. 2), en vertu duquel, entre autres, le conjoint d'un travailleur ressortissant d'un État membre et employé sur le territoire d'un autre État membre peut s'installer avec lui. Le juge a considéré que cette disposition était applicable parce que, selon lui, l'évolution des moeurs entraîne que, dans les circonstances telles que celles décrites précédemment, le compagnon ou la compagne sont assimilés au conjoint.
5.
L'État néerlandais a fait appel de cette décision devant le Gerechtshof de La Haye. Alors que le litige était pendant (à savoir en été 1983), M. W. et la défenderesse en cassation sont apparemment retournés en Grande-Bretagne sans intention de revenir aux Pays-Bas. Toutefois, en novembre 1983, le Gerechtshof a rendu un arrêt confirmant, quant au résultat, la décision du Rechtbank. Le Gerechtshof s'est fondé sur la politique menée par les Pays-Bas à l'égard des étrangers telle qu'elle a été exposée ci-dessus et sur le principe découlant de l'article 7 ainsi que de l'article 48, paragraphe 2, du traité CEE, à savoir que les travailleurs des États membres ne sauraient faire l'objet d'une différence de traitement en raison de leur nationalité. Selon le juge d'appel, il convient, en conséquence, de considérer que le compagnon ou la compagne d'un travailleur ressortissant d'un autre État membre a le droit de séjourner aux Pays-Bas de la même façon que le compagnon ou la compagne d'un travailleur néerlandais.
6.
L'État néerlandais défendeur à ces deux instances s'est finalement pourvu en cassation devant le Hoge Raad contre cet arrêt. Selon lui, le Gerechtshof a fait une application erronée du droit communautaire: en effet, il n'aurait pas tenu compte du fait que ce ne sont pas seulement les partenaires des Néerlandais, mais également les partenaires d'autres personnes bénéficiant d'un droit de séjour illimité aux Pays-Bas qui bénéficient d'un droit de séjour. Le clivage ne s'opère donc pas entre partenaires de ressortissants néerlandais et partenaires de travailleurs ressortissants d'autres États membres, mais entre partenaires de personnes bénéficiant d'un droit de séjour illimité aux Pays-Bas et de personnes ne bénéficiant que d'un droit de séjour limité dans le temps. En conséquence, on ne saurait dire en vérité qu'en matière de politique menée à l'égard des étrangers, il existe en droit néerlandais une discrimination fondée sur la nationalité.
7.
Dans cette affaire, la juridiction saisie est confrontée à des problèmes de droit communautaire, qu'elle se fonde sur le point de vue du Gerechtshof ou, si celui-ci se révélait insoutenable, sur l'opinion juridique développée par le Rechtbank. C'est pourquoi, par arrêt du 22 février 1985, elle a sursis à statuer et saisi la Cour à titre préjudiciel conformément à l'article 177 du traité CEE des questions suivantes:
« 1)
S'agit-il, compte tenu également des dispositions de l'article 10 du règlement (CEE) no 1612/68, d'une discrimination prohibée au sens des articles 7 et 48 du traité CEE lorsqu'un État membre, dans le cadre de sa politique des étrangers, assimile à un partenaire conjugal le partenaire d'un travailleur ressortissant de ce même État membre qui a avec ce travailleur une relation stable, mais refuse pareille assimilation dans le cas d'un partenaire d'un travailleur ressortissant d'un autre État membre qui a avec lui une relation stable, mais est employé et séjourne dans le premier État membre?
2)
Le fait que l'État membre assimile à un partenaire conjugal non seulement le partenaire qui a une relation stable avec un de ses propres ressortissants, mais encore le partenaire ayant une relation stable avec une personne qui jouit, en principe, d'un droit de séjour illimité dans cet État membre influence-t-il la réponse à la première question?
3)
L'article 10, paragraphe 1, initio et sous a), du règlement (CEE) no 1612/68 doit-il être interprété en ce sens que le partenaire ayant une relation stable avec le travailleur visé dans cette disposition est assimilé sous certaines conditions au ‘conjoint’? »
B —
A cet égard, notre position est la suivante.
I — Tout d'abord, nous désirons faire deux remarques préliminaires.
1.
La première concerne la question de savoir si, pour statuer au principal, il est somme toute nécessaire de résoudre les problèmes de droit communautaire soulevés.
Les conclusions de l'avocat général près le Hoge Raad nous apprennent que M. W. et la défenderesse en cassation ont quitté les Pays-Bas depuis longtemps et n'ont pas l'intention d'y revenir. En conséquence, abstraction faite des dépens, la défenderesse n'a plus d'intérêt. Il convient en outre de se demander s'il existe encore une marge dans laquelle une ordonnance de référé revêtirait une certaine signification puisque la demande en révision de la décision administrative formée par la défenderesse en cassation a été rejetée sans consultation de la commission compétente en matière de politique des étrangers et parce que le recours devant le Hoge Raad néerlandais a un effet suspensif; en effet, en droit néerlandais, une expulsion de la défenderesse en cassation ne serait même pas possible.
Partant, l'avocat général près le Hoge Raad a estimé que la procédure d'appel n'avait déjà plus d'importance quant au fond pour la défenderesse en cassation; l'État néerlandais n'a pas non plus d'intérêt à la cassation de l'arrêt qui lui est défavorable; il s'agit en vérité, aux yeux de l'avocat général près le Hoge Raad, d'une procédure fictive.
Toutefois, nous ne croyons pas que la Cour puisse refuser de reconnaître l'importance des questions soulevées au regard de la décision au principal pour les motifs évoqués et ne pas y apporter de solution.
En principe — et il n'est pas nécessaire que nous apportions de preuves à l'appui de nos considérations —, la Cour fait preuve d'une extrême réserve dans ce domaine. En l'espèce, on ne saurait méconnaître que, dans ses conclusions, l'avocat général près le Hoge Raad a également admis que l'État a pour le moins un intérêt à la procédure en raison de la décision sur les dépens et que, pour lui, l'affaire est devenue un test destiné à clarifier des problèmes essentiels de droit communautaire, susceptibles de se reposer dans d'autres cas. En outre, il convient de relever que la demande de décision à titre préjudiciel a été formulée à la suite des conclusions. Le Hoge Raad ne partage donc manifestement pas l'appréciation de l'avocat général selon laquelle il s'agit d'une procédure fictive et considère avoir foncièrement besoin d'une décision à titre préjudiciel, ce qu'il lui appartient certainement d'apprécier. En vertu de l'article 177, alinéa 2, du traité CEE, la Cour est tenue par cette appréciation.
Dans ces circonstances, il ne semble pas défendable de considérer que la décision préjudicielle n'est manifestement pas nécessaire eu égard à la décision quant au fond ou de dire que, comme il ne s'agit que d'une procédure « montée », la demande à titre préjudiciel est abusive. La recevabilité ne devrait donc pas poser de problèmes sérieux.
2.
On peut également estimer qu'une clarification du droit communautaire sur un point qui ne fait pas l'objet des questions déférées pourrait rendre leur examen superflu.
A cet égard, la Cour se souvient de la circonstance évoquée lors de l'exposé des faits, à savoir que, selon la Vreemdelingencirculaire néerlandaise de 1982, le droit d'accueillir chez soi un partenaire étranger et de lui permettre ainsi d'obtenir un titre de séjour n'appartient pas seulement aux ressortissants néerlandais, mais également aux titulaires d'une carte de séjour permanente. C'est pourquoi d'ailleurs, pour justifier sa politique, le gouvernement néerlandais argue de ce que la réglementation nationale n'opère pas de différenciation en raison de la nationalité mais en raison du droit de séjour permanent et irrévocable qui constitue un critère indépendant. Néanmoins, les ressortissants de la CEE ne satisfont fréquemment pas à ce critère (ce qui n'était en particulier pas non plus le cas en l'espèce), parce que, en vertu du droit communautaire, la carte de séjour est limitée à cinq ans durant une première phase et ne devient inattaquable que par la suite.
A cet égard, la Commission a observé que, du point de vue du droit communautaire, l'opinion défendue par l'État néerlandais n'est pas tout à fait correcte. Selon la Commission, le droit de séjour de travailleurs d'autres États membres de la Communauté découle directement du traité et des dispositions adoptées pour sa mise en oeuvre. Il convient d'en distinguer la carte de séjour prévue par la directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968. La carte ne sert qu'à prouver le droit de séjour, c'est-à-dire qu'elle n'a pas d'effet constitutif et, quant à sa durée de validité, la directive ne prévoit en outre qu'un minimum en son article 6, paragraphe 1, sous b). Comme on peut le remarquer sans difficulté, la jurisprudence pertinente va également en ce sens. C'est ainsi que dans l'arrêt rendu dans l'affaire 48/75 (
1
), la Cour souligne que les travailleurs tirent un droit de séjour directement de l'article 48 du traité et que ce principe sert également de base à l'article 1er du règlement (CEE) no
1612/68 et à l'article 4 de la directive 68/360/CEE (Rec. 1976, p. 511 et suiv., points 19 à 27 des motifs de l'arrêt). L'arrêt cité met en outre en évidence que la carte de séjour n'est délivrée qu'à titre de preuve du droit, mais que le droit de séjour s'acquiert indépendamment de la délivrance d'une carte de séjour: la délivrance de la carte n'est donc pas constitutive d'un droit et n'a qu'un seul effet déclaratoire (attendus 24 à 33).
Analysée sous cet angle, il n'est pas exclu que l'application du régime des étrangers néerlandais soit effectivement fondée sur une conception inexacte en ce qui concerne les ressortissants d'États membres de la Communauté et qu'à la suite d'une clarification en ce sens, les autorités néerlandaises aboutiraient à la conclusion que les ressortissants d'autres États membres bénéficiant d'un droit de séjour au titre du traité ont déjà, selon la version actuellement applicable de la Vreemdelingencirculaire pertinente en l'espèce, le droit de se faire accompagner d'un partenaire avec lequel ils entretiennent des relations stables au sens du point 3 de ladite circulaire. La Cour pourrait donc envisager d'intégrer une clarification en ce sens dans sa décision à titre préjudiciel.
Néanmoins, comme il n'est pas sûr que les problèmes de la procédure au principal doivent effectivement être résolus en ce sens (le représentant du demandeur a, malgré tout, fait observer avec insistance, encore à l'audience, qu'en cas de bénéfice d'une autorisation de séjour au titre du droit communautaire, la carte délivrée est limitée dans le temps et que le droit néerlandais est précisément fondé sur cet élément), la Cour peut difficilement se borner à donner la clarification évoquée ci-dessus. Il importe, en conséquence, de traiter la demande d'interprétation telle qu'elle a été formulée dans le détail de façon que le Hoge Raad sache quels éléments il convient de déduire du droit communautaire pour apprécier la Vreemdelingencirculaire néerlandaise.
II — Les questions déférées à la Cour
1. Les première et deuxième questions (qu'il est possible de traiter conjointement)
A cet égard, il s'agit essentiellement de savoir — à supposer que les travailleurs ressortissants d'autres États membres de la Communauté économique européenne ne relèvent effectivement pas du point 3, Io, deuxième tiret, de la Vreemdelingencirculaire — si, dans le domaine en question, les travailleurs d'autres États membres doivent être assimilés aux travailleurs néerlandais en vertu du principe d'égalité de traitement avec les nationaux.
C'est ce qu'il convient d'admettre de l'avis de la Commission. Celle-ci estime que la différence de traitement qu'on peut constater aux Pays-Bas est incompatible avec les articles 7 et 48 du traité CEE, le principe de libre circulation exigeant bien plus que le travailleur ressortissant d'un autre État membre puisse se faire accompagner par son compagnon ou sa compagne. C'est également ce qu'a défendu le représentant de la défenderesse en cassation à l'audience. En revanche, le gouvernement néerlandais fait valoir essentiellement que la libre circulation n'est pas seulement une conséquence de l'application du principe d'égalité de traitement, mais qu'elle présuppose également l'existence de droits autonomes. Selon le gouvernement néerlandais, le principe d'égalité de traitement ne s'applique pas aux travailleurs à tous égards (par exemple en ce qui concerne — bien qu'il puisse en découler un obstacle à la libre circulation — le droit de vote ou l'éducation des enfants de travailleurs dits migrants dans leur langue maternelle). Le principe d'égalité de traitement ne s'applique notamment pas en matière de droit de séjour de travailleurs étrangers et de leurs proches. Le gouvernement néerlandais estime qu'à cet égard le traité et le droit dérivé de la Communauté prévoient des droits autonomes et que si le règlement (CEE) no 1612/68 évoque le droit de membres de la famille de l'intéressé de venir s'installer avec lui, il convient cependant de considérer que la réglementation ainsi établie est constitutive et exhaustive et qu'en conséquence elle ne s'applique pas au partenaire qui n'y est pas mentionné.
a)
Sur ce point du litige, il convient d'admettre à titre liminaire que si, en vertu de la Vreemdelingencirculaire néerlandaise, les ressortissants d'États membres de la Communauté n'ont effectivement pas le droit de faire venir leur compagnon ou leur compagne, on est tenté de croire que, puisque les ressortissants néerlandais ont la possibilité de le faire, il existe ici une discrimination en raison de la nationalité qui n'est pas conforme à l'article 7 du traité CEE. L'argumentation du gouvernement néerlandais, selon laquelle il ne saurait exister de discrimination puisqu'en vérité le critère de la distinction n'est pas la nationalité, mais le droit de séjour permanent, ne semble en tout cas pas très convaincante. En effet, à cet égard, la Commission a rappelé la jurisprudence en vertu de laquelle le droit communautaire interdit non seulement les discriminations manifestes en raison de la nationalité, mais également les formes déguisées qui aboutissent au même résultat grâce à l'application d'autres critères (voir l'arrêt de la Cour dans l'affaire 152/73 (
2
)). C'est de ce type de discrimination qu'il s'agit éventuellement en l'espèce s'il convient de considérer que, malgré l'application d'un critère apparemment neutre, les ressortissants d'autres États membres de la Communauté sont principalement ou dans une large mesure défavorisés par rapport aux personnes domiciliées aux Pays-Bas.
Néanmoins, comme nous allons le voir, il n'importe pas en définitive en l'espèce de clarifier ce point.
b)
Il ne serait pas pertinent d'examiner les problèmes de la procédure au principal sous le seul angle du principe de non-discrimination de l'article 7 du traité CEE. L'arrêt de renvoi ne saurait d'ailleurs être entendu en ce sens et il y est à juste titre question de Xarticle 7 combiné à l'article 48 du traité CEE. La jurisprudence de la Cour souligne effectivement à plusieurs reprises que, dans le domaine de la libre circulation (en cause en l'espèce), le principe de l'article 7 a été concrétisé par les dispositions de l'article 48 du traité CEE (voir, par exemple, les arrêts rendus dans les affaires 8/77 (
3
), 1/78 (
4
), 35 et 36/82 (
5
) et 180/83 (
6
)). C'est, partant, l'article 48 du traité CEE ainsi que le droit dérivé auquel il a donné lieu qui doivent figurer au premier plan de notre recherche d'interprétation.
c)
Si l'on examine l'article 48 du traité CEE de plus près, on peut difficilement nier que l'interprétation proposée par le gouvernement néerlandais présente de nombreux éléments en sa faveur.
Tout d'abord, la libre circulation fait l'objet d'une description au paragraphe 2 dudit article. Il y est question de l'abolition de toute discrimination, fondée sur la nationalité, entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail. Cela signifie que, dans les domaines mentionnés, le traitement prévu pour les nationaux doit être applicable et que les discriminations fondées sur la nationalité doivent être abolies. L'article présentement analysé donne un exemple classique du principe de non-discrimination qui prohibe (article 7 du traité CEE) tout traitement moins favorable, quelle que soit la situation juridique des ressortissants de l'État d'accueil. La situation juridique d'un ressortissant d'un État membre de la Communauté fondée sur le principe de non-discrimination peut donc varier d'un État membre à l'autre, d'un secteur à l'autre et, le cas échéant, en fonction du champ d'application d'une convention collective. Sa situation juridique dépend de celle des nationaux de l'État d'accueil.
Par ailleurs, il convient d'attacher une certaine importance à la réglementation du paragraphe 3, en vertu de laquelle le travailleur a certains droits (à savoir, entre autres, le droit de se déplacer librement sur le territoire des États membres en vue de répondre à un emploi, le droit de séjourner dans un des États membres afin d'y exercer un emploi et le droit de demeurer, dans des conditions « qui feront l'objet de règlements d'application établis par la Commission », sur le territoire d'un État membre, après y avoir occupé un emploi). L'examen de ces dispositions [il convient, à cet égard, d'attirer l'attention en particulier sur la réserve figurant au paragraphe 3 et à la formulation du point d)] conduit effectivement à conclure que ces droits ont été prévus au bénéfice des ressortissants d'États membres de la Communauté en vue de donner effet au principe de libre circulation, mais non pas pour les voir assimiler aux ressortissants de l'État d'accueil, qui n'ont pas un droit de séjour lié à un certain motif, mais un droit très large de se mouvoir librement dans leur État d'origine.
Les droits prévus au paragraphe 3 de l'article 48 ne renvoient pas aux droits des ressortissants de l'État d'accueil. Ce sont desprescriptions qui s'appliquent en principe uniformément et régulièrement dans l'ensemble du territoire de la Communauté. Le ressortissant d'un autre État membre n'a donc pas un droit à être traité comme les nationaux à tous égards, mais uniquement dans les domaines énumérés au paragraphe 2. Ce point était significatif dans l'affaire 15/69 (
7
) (prise en considération du temps de service militaire dans le calcul de la durée d'activité dans une entreprise), dans l'affaire 44/72 (
8
) (protection spéciale contre le congédiement au titre de la loi allemande relative aux handicapés graves) et dans l'affaire 152/73 (
9
) (indemnités de séparation octroyées par la Deutsche Bundespost). On ne saurait cependant parler d'un droit à être traité comme les nationaux dans le domaine du droit de séjour; à cet égard, il semble plus logique de reconnaître aux intéressés des droits autonomes.
d)
Il est possible de tirer des conclusions allant dans le même sens — et éventuellement même plus précises — du droit dérivé pertinent, adopté au titre de l'article 49 du traité CEE en vue de réaliser le principe de la libre circulation des travailleurs.
En ce qui concerne le droit de séjour de travailleurs ressortissants d'autres États membres, il est déjà symptomatique que, dans la directive du Conseil du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leurs familles à l'intérieur de la Communauté (JO 1968, L 257, p. 13), il soit dit, au deuxième considérant, que « la réglementation applicable en matière de séjour doit, dans toute la mesure du possible, rapprocher la situation des travailleurs des autres États membres et des membres de leur famille de celle des nationaux ». La directive contient effectivement des dispositions qui montrent que non seulement des procédures particulières mais également des conditions spécifiques sont applicables aux travailleurs étrangers et qu'en conséquence il ne saurait être question d'une égalité de traitement totale avec les nationaux. A titre d'exemple, nous renvoyons à l'article 4 de la directive, qui prévoit que la carte de séjour n'est délivrée que sur présentation, entre autres, d'une déclaration d'engagement de l'employeur, ou à l'article 7, alinéa 2, en vertu duquel, lors du premier renouvellement, la durée de validité de la carte de séjour peut être limitée lorsque le travailleur se trouve dans une situation de chômage involontaire dans l'État d'accueil depuis plus de douze mois consécutifs. L'analyse de la jurisprudence montre aussi clairement que de telles différenciations dans le traitement, qui prennent la forme d'obligations particulières imposées aux ressortissants d'autres États membres, ne soulèvent pas d'objections (voir arrêt dans l'affaire 118/75 (
10
)). A cet égard, il convient en outre de mentionner le règlement (CEE) no 1251/70, relatif au droit des travailleurs de demeurer sur le territoire d'un État membre après y avoir occupé un emploi (JO 1970, L 142, p. 24). L'article 2 dudit règlement en particulier montre clairement que le droit ainsi conféré aux travailleurs ne découle certainement pas sans plus du principe d'égalité de traitement.
En ce qui concerne le règlement (CEE) no 1612/68, relatif à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté (JO 1968, L 257, p. 2), pertinent au premier chef, la lecture des seuls considérants — ce que le gouvernement néerlandais a relevé à bon droit — montre clairement qu'il convient d'opérer une distinction entre l'interdiction de différences de traitement, applicable sous divers aspects (à savoir, selon le premier considérant, « en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail » et, selon le cinquième considérant, à « tout ce qui se rapporte à l'exercice même d'une activité salariée et à l'accès au logement »), et d'autres droits (à savoir le droit de circuler librement à l'intérieur de la Communauté pour exercer une activité salariée et le droit de se faire rejoindre par sa famille). En conséquence, la première partie dudit règlement est intitulée « De l'emploi et de la famille du travailleur » [on peut faire abstraction présentement des deuxième et troisième parties comprenant des dispositions mettant en oeuvre l'article 49, sous d) et a)]. Le titre I (« De l'accès à l'emploi ») est manifestement fondé, comme ses articles 1er à 3 le montrent clairement, sur le principe de l'égalité de traitement. Il en va de même du titre II (dont le titre « De l'exercice de l'emploi et de Y égalité de traitement» ne laisse aucun doute à cet égard) et, pour ce faire, on peut citer l'ensemble des trois dispositions de ce titre (l'article 8 avec des réserves). En revanche, le titre III (« De la famille des travailleurs ») (
11
) est caractérisé par le fait que l'article 10, paragraphe 1, ne mentionne que certaines personnes ayant le droit de s'installer avec le travailleur et que, au paragraphe 2, il est uniquement prévu que les États membres favorisent l'admission de tout membre de la famille qui ne bénéficie pas des dispositions du paragraphe 1, s'il se trouve à la charge ou vit, dans le pays de provenance, sous le toit du travailleur. Si cette disposition avait été conçue comme une exigence minimale n'affectant pas les possibilités plus larges en vertu du principe de l'égalité de traitement, il aurait été simple de la préciser en ce sens. Néanmoins, en vérité, il n'existe pas de principe général d'égalité de traitement dans le titre III, mais uniquement une égalité de traitement sous certains aspects comme l'article 10, paragraphe 3, la prévoit eu égard aux problèmes de logement ou l'article 12 eu égard à l'admission à l'enseignement.
Il convient, en outre, de faire observer qu'aux articles 48, 49, 50 et 51 du traité CEE qui réglementent la libre circulation des travailleurs, il n'est pas question d'un droit des membres de la famille de venir s'installer avec eux. A cet égard, le règlement (CEE) no 1612/68 du Conseil va donc au-delà de l'exigence minimale posée par le traité.
Cela justifie sans doute la conclusion qu'en tire le gouvernement néerlandais, à savoir que l'article 10 du règlement (CEE) no 1612/68 contient une réglementation exhaustive eu égard aux droits des membres de la famille du travailleur migrant et d'autres personnes qui lui sont proches de venir s'installer avec lui. On ne peut pas exclure que les limitations du droit certainement posées ainsi de faire venir dans un autre État son partenaire sont susceptibles d'affecter la libre circulation des travailleurs. Toutefois, cela vaut également pour les autres points évoqués par le gouvernement néerlandais: limitation du droit de vote et absence d'un droit des travailleurs migrants à voir leurs enfants suivre un enseignement dans la langue maternelle.
On ne saurait pas non plus justifier un résultat différent en invoquant la jurisprudence existant à ce jour, même s'il convient d'admettre, comme la Commission l'a souligné avec insistance, que sa conception est très large dans l'intérêt d'une réalisation efficace du principe de libre circulation. Si nous l'entendons bien, cette dernière observation s'applique en particulier à la notion d'«avantages sociaux» figurant à l'article 7 du règlement (CEE) no 1612/68 qui a donné lieu à une définition très large. A cet égard, nous rappelons les arrêts rendus par la Cour dans l'affaire 152/73 (
12
) (indemnité de séparation octroyée par la Deutsche Bundespost), l'affaire 32/75 (
13
) (réduction sur les prix de transport en chemin de fer), l'affaire 261/83 (
14
) (garantie d'un revenu minimal pour les membres de la famille ascendants), l'affaire 122/84 (
15
) (aide sociale) et l'affaire 137/84 (
16
) (langue à utiliser dans une procédure judiciaire). L'affaire 152/82 (
17
), qui concernait un supplément de frais de scolarité imposé aux étudiants étrangers et dans laquelle, eu égard au principe d'égalité de traitement, il a été souligné que le droit à la libre circulation ne doit pas être entendu au sens étroit (Rec. 1983, p. 2323, spécialement p. 2335 attendu 11), se situe pour le moins très près des cas d'espèce précédemment cités.
Toutefois, compte tenu de la structure du règlement (CEE) no 1612/68, le type de problèmes soulevés en l'espèce ne saurait être résolu à la lumière de l'article 7. Alors que dans les arrêts cités il s'agissait de délimiter les droits du travailleur admis à venir s'installer avec un autre travailleur, il s'agit en l'espèce de la définition des personnes admises à suivre le travailleur. A cet égard, on ne saurait admettre que les Etats membres ont limité leur marge d'action au-delà de ce que le règlement (CEE) no 1612/68 leur impose. Dans ce contexte, il convient cependant de rappeler une nouvelle fois que pour déterminer les personnes admises à venir s'installer avec un travailleur, les États membres sont allés au-delà de la prescription minimale du traité. On ne saurait donc s'étonner de ne pas trouver en la matière de jurisprudence manifestant la même générosité. Partant, le fait de se prévaloir du seul principe de l'égalité de traitement ainsi que de la considération figurant dans l'arrêt dans l'affaire 267/83 (
18
), eu égard à l'article 10 du règlement (CEE) no 1612/68, à savoir que l'expression « s'installer » ne doit pas être interprétée strictement (attendu 17), peut difficilement suffire à justifier l'opinion plus large de la Commission.
Enfin, il convient de faire encore les remarques suivantes.
Si l'on appréciait le droit du partenaire de venir s'installer avec le travailleur à la lumière du principe de non-discrimination de l'article 7, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1612/68, le résultat pourrait varier d'un État membre à l'autre. Toutefois, la réglementation applicable aux personnes ayant le droit de venir s'installer avec le travailleur et figurant à l'article 10 du même règlement s'applique régulièrement et uniformément dans tous les États membres. Il est donc difficile de se fonder sur l'économie du règlement (CEE) no 1612/68 pour justifier un droit du partenaire de venir s'installer avec le travailleur au titre de l'article 7 du règlement. Il est bien plus exact de considérer que la reconnaissance d'un droit du partenaire à venir s'installer avec le travailleur constitue un élargissement du groupe de personnes privilégiées au titre de l'article 10 du règlement, qu'il appartient au Conseil et non pas à la Cour d'opérer.
e)
En conséquence, nous estimons que les deux premières questions doivent être résolues dans le sens préconisé par le gouvernement néerlandais; partant, si la Vreemdelingencirculaire en question doit être interprétée en ce sens que les travailleurs ressortissants d'autres États membres ne relèvent pas dans tous les cas de son point 3, Io, deuxième tiret, il n'est pas possible de formuler des objections sur le fondement du principe de non-discrimination découlant des dispositions combinées de l'article 7 et de l'article 48 du traité CEE.
2. La troisième question
La troisième question concerne l'interprétation de l'article 10 du règlement (CEE) no 1612/68, dont les termes sont les suivants :
« 1.
Ont le droit de s'installer avec le travailleur ressortissant d'un État membre employé sur le territoire d'un autre État membre, quelle que que soit leur nationalité:
a)
son conjoint et leurs descendants de moins de vingt et un ans ou à charge;
b)
les ascendants de ce travailleur et de son conjoint qui sont à sa charge.
2.
Les États membres favorisent l'admission de tout membre de la famille qui ne bénéficie pas des dispositions du paragraphe 1 s'il se trouve à la charge ou vit, dans le pays de provenance, sous le toit du travailleur visé ci-dessus.
3.
...»
A cet égard, le gouvernement néerlandais et la Commission défendent en substance le même point de vue puisque l'un et l'autre estiment que la disposition citée ne doit pas être entendue en ce sens que la notion de « conjoint » inclut également un partenaire au sens de la procédure au principal. En revanche, à l'audience, le mandataire de la défenderesse en cassation s'est prononcé en faveur d'une interprétation largo sensu. Pour justifier son point de vue, il a notamment considéré que des personnes qui, à l'heure actuelle, cohabitent en fait auraient, du temps de l'adoption du règlement (CEE) no 1612/68, choisi l'institution juridique du mariage. Selon lui, si lors de l'interprétation du droit de venir s'installer avec le travailleur, il n'était pas tenu compte de cette évolution des mœurs, cela entraînerait un obstacle à la libre circulation et ce principe aurait dès lors, à l'heure actuelle, une signification plus étroite que celle qu'il avait voilà plusieurs années.
a)
Quant à ce problème, il convient tout d'abord de dire — et à cet égard l'ensemble des parties à la procédure sont unanimes — que la notion de « conjoint » en cause a un contenu communautaire. Cela signifie que l'article 10 ne renvoie pas au droit national, c'est-à-dire au droit de l'État d'accueil ou, en vertu de principes de droit international privé, au droit de l'État d'origine de ou des intéressés. On ne peut trouver aucun indice d'un tel renvoi que dans d'autres circonstances le droit communautaire fait clairement. S'il en allait autrement, il existerait aussi des divergences dans l'application du droit sur un point important en matière de libre circulation, ce qui serait aussi insupportable que la Cour a pu le constater lors de l'éclaircissement de la notion de « travailleur » dans les arrêts dans les affaires 75/63 (
19
) et 53/81 (
20
).
b)
En outre, de nombreux éléments corroborent le point de vue selon lequel la notion en cause a été considérée à l'origine, lors de l'adoption du règlement (CEE) no 1612/68, comme notion juridique, c'est-à-dire que le terme « conjoint » ne désigne que le partenaire dans un mariage valide. Il en va ainsi non seulement parce qu'à l'époque la cohabitation de fait avait une importance sensiblement plus réduite; à cet égard, on peut également renvoyer à d'autres notions utilisées dans ce contexte (ascendants et descendants) et notamment au fait que, en ce qui concerne les autres membres de la famille, il est seulement dit à l'article 10, paragraphe 2, que les États membres favorisent leur admission, ce qui permet difficilement de conclure que les partenaires sans rapport matrimonial ou familial avec le travailleur doivent bénéficier d'une situation plus avantageuse.
c)
Néanmoins, lorsqu'on se demande si, sous l'influence de l'évolution intervenue entre-temps (la Commission déclare aussi que, dans de nombreux États membres, il existe à l'heure actuelle des tendances à assimiler la cohabitation de fait au rapport matrimonial sous certains aspects, par exemple du point de vue social et en droit fiscal), une autre interprétation de la volonté du législateur s'impose — en application de la méthode d'interprétation dynamique —, il est difficile d'acquiescer après avoir apprécié l'ensemble des éléments.
La constatation figurant dans l'arrêt rendu dans l'affaire 267/83 (
21
), à savoir que l'article 10 du règlement (CEE) no 1612/68 ne saurait être interprété stricto sensu dans l'intérêt de la libre circulation, ne suffit certainement pas à justifier une interprétation en ce sens. En effet, ladite constatation n'a été faite qu'en liaison avec la question de savoir quelle forme la cohabitation avec un travailleur doit revêtir au titre de l'article 10, et cela dans un cas dans lequel il s'agissait d'un couple marié légalement.
Par ailleurs, une interprétation aussi large de l'article 10 soulève également des objections du fait qu'on ne saurait certainement pas admettre une assimilation de partenaires à des époux dans l'ensemble des États membres qui, pour partie, présentent des traditions sensiblement divergentes du point de vue culturel, social et éthique. Si la notion de droit communautaire était cependant interprétée aussi largement que la défenderesse en cassation le préconise, il pourrait en découler des discriminations indirectes entre ressortissants d'États dont la législation ne permet pas de faire venir un partenaire étranger.
En outre, des objections sérieuses proviennent, si l'on veut, du principe de sécurité juridique. En effet — ce que la situation en droit aux Pays-Bas montre précisément —, il est indispensable, en cas d'assimilation de partenaires à des époux, de déterminer des limites, des critères et des conditions (notamment en ce qui concerne la durée et le type de relations). C'est certainement au législateur qu'il appartient de déterminer ces éléments et cette définition peut difficilement être le fait de la Cour dans le cadre de l'interprétation d'une réglementation conçue pour d'autres cas.
d)
L'article 10 du règlement (CEE) no 1612/68 ne peut donc être interprété que dans le sens préconisé par la Commission et le gouvernement néerlandais, c'est-à-dire qu'il convient de retenir qu'une personne entretenant une relation stable avec un travailleur ne saurait être assimilée au « conjoint ».
C — A la suite de ces considérations, nous proposons de résoudre les questions déférées à titre préjudiciel par le Hoge Raad comme suit:
a)
le principe de non-discrimination posé par les dispositions combinées de l'article 7 et de l'article 48 du traité CEE ne signifie pas qu'un État membre qui, dans le cadre de sa politique des étrangers, assimile une personne entretenant une relation stable avec un travailleur ayant sa nationalité ou bénéficiant d'un droit de séjour en principe illimité au conjoint d'un travailleur dans la même situation doit également admettre cette assimilation dans le cas d'une personne qui entretient une relation stable avec un ressortissant d'un autre Etat membre, qui travaille sur le territoire du premier État et y séjourne;
b)
l'article 10, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1612/68 ne doit pas être interprété en ce sens qu'une personne qui entretient une relation stable avec un travailleur au sens de cette disposition soit assimilée au conjoint sous certaines conditions.
(
*1
)	Traduit de l'allemand.
(
1
)	Arrêt du 8 avril 1976 dans l'affaire 48/75, Jean Noël Royer, Rec. 1976, p. 497.
(
2
)	Arrêt du 12 février 1974 dans l'affaire 152/73, Giovanni Maria Sotgiu/Deutsche Bundespost, Rec. 1974, p. 153.
(
3
)	Arrêt du 14 juillet 1977 dans l'affaire 8/77, Concetta Sagulo, Gennaro Brenca et Addelmadjid Bakhouche, Rec. 1977, p. 1495.
(
4
)	Arrêt du 28 juin 1978 dans l'affaire 1/78, Patrick Christopher Kenny/Insurance Officer, Rec. 1978, p. 1489.
(
5
)	Arrêt du 27 octobre 1982 dans les affaires jointes 35 et 36/82, Elestina Esselina Christina Morson/Staat der Nederlanden et Hoofd van de Plaatselijke Politie in de zin van de Vreemdelingenwet, Sewradjie Jhanjan/Staat der Nederlanden, Rec. 1982, p. 3723.
(
6
)	Arrêt du 28 juin 1984 dans l'affaire 180/83, Hans Moser/ Land Baden-Württemberg, Rec. 1984, p. 2539.
(
7
)	Arrêt du 15 octobre 1969 dans l'affaire 15/69, Württembergische Milchverwertung Südmilch AG/Salvatore Ugliola, Rec. 1969, p. 363.
(
8
)	Arrêt du 13 décembre 1972 dans l'affaire 44/72, Pieter Marsman/M. Rosskamp, Rec. 1972, p. 1243.
(
9
)	Arrêt du 12 février 1974 dans l'affaire 152/73, Giovanni Maria Sotgiu/Deutsche Bundespost, Rec. 1974, p. 153.
(
10
)	Arrêt du 7 juillet 1976 dans l'affaire 118/75, Lynne Watson et Alessandro Beimann, Rec. 1976, p. 1185.
(
11
)	Ce titre ne figure pas dans la version originaire du règlement (CEE) no 1612/68 (JO L 257 du 19.10.1968, p. 5). Il n'a été ajouté que par publication d'un rectificatif au JO L 295 du 7.12.1968, p. 12.
(
12
)	Arrêt du 12 février 1974 dans l'affaire 152/73, Giovanni Maria Sotgiu/Deutsche Bundespost, Rec. 1974, p. 153.
(
13
)	Arrêt du 30 septembre 1975 dans l'affaire 32/75, Anita Cristini/Société nationale des chemins de fer français, Rec. 1975, p. 1085.
(
14
)	Arrêt du 12 juillet 1984 dans l'affaire 261/83, Carmela Castelli/Office national des pensions pour travailleurs salariés, Rec. 1984, p. 3199.
(
15
)	Arrêt du 27 mars 1985 dans l'affaire 122/84, Kenneth Scrivner et Carol Cole/Centre public d'aide sociale de Chastre, Rec. 1985, p. 1027.
(
16
)	Arrêt du 11 juillet 1985 dans l'affaire 137/84, Ministère public/Mutsch, Rec. 1985, p. 2681.
(
17
)	Arrêt du 13 juillet 1983 dans l'affaire 152/82, Sandro Forcheri et Marisa Marino, épouse Forcheri/État belge et ASBL Institut supérieur de sciences humaines appliquées — École ouvrière supérieure, Rec. 1983, p. 2323.
(
18
)	Arrêt du 13 février 1985 dans l'affaire 267/83, Aissatou Diatta/Land Berlin, Rec. 1985, p. 567.
(
19
)	Arrêt du 19 mars 1964 dans l'affaire 75/63, M. K. H. Unger, épouse R. Hoekstra/Bedrijfsvereniging voor Detailhandel en Ambachten, Rec. 1964, p. 347.
(
20
)	Arrêt du 23 mars 1982 dans l'affaire 53/81, D. M. Levin/ Secrétaire d'État à la Justice, Rec. 1982, p. 1035.
(
21
)	Arrêt du 13 février 1985 dans l'affaire 267/83, Aissatou Diatta/Land Berlin, Rec. 1985, p. 567.