61991CC0201_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
A. Hechos
1. La presente petición de decisión prejudicial tiene por objeto los artículos 68 y 71 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 (1) y el artículo 107 del Reglamento (CEE) nº 574/72, (2) adoptado para aplicar el Reglamento antes citado.
2. Esta petición de decisión prejudicial se basa en un procedimiento pendiente ante el tribunal de grande instance de Metz (Francia). Los demandantes en dicho procedimiento, Sres. Grisvard y Kreitz, son nacionales franceses que ejercieron durante muchos años una actividad como trabajadores por cuenta ajena de las tropas americanas en la República Federal de Alemania (el Sr. Grisvard, de 1967 al 31 de diciembre de 1988, y el Sr. Kreitz, de 1953 al 30 de septiembre de 1987). Cuando dicha actividad llegó a su término, ambos demandantes, que habían seguido residiendo en Francia durante el período en que ejercían su actividad por cuenta ajena, quedaron en situación de desempleo. Se dirigieron, por tanto, a las instancias competentes para abonar prestaciones por desempleo en Francia.
3. La Association pour l' emploi dans l' industrie et le commerce de la Moselle (en lo sucesivo, "Assedic"), competente territorialmente, concedió prestaciones a los demandantes, basándose para calcularlas en el último salario que habían percibido en Alemania. Dichos salarios, sin embargo, sólo se tuvieron en cuenta en la medida en que no sobrepasaban el límite máximo de cotización del régimen de Seguro por Desempleo vigente en Alemania. La Assedic se basó para este cálculo en la directiva 62-87 de la asociación a la que pertenece, la Union nationale interprofessionnelle pour l' emploi dans l' industrie et le commerce (en lo sucesivo, "Unedic"), que había previsto dicho método de cálculo.
4. Al convertir las retribuciones percibidas por los demandantes en Alemania, la Assedic aplicó el tipo de conversión previsto en los apartados 1 y 2 del artículo 107 del Reglamento nº 574/72.
5. El recurso interpuesto por los demandantes cuestiona la aplicación del límite máximo alemán por parte de la Assedic, por ser, según los demandantes, contraria al inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71 del Reglamento nº 1408/71. El tenor de dicha disposición es el siguiente:
"ii) El trabajador fronterizo que se halle en paro total disfrutará de las prestaciones con arreglo a lo dispuesto en la legislación del Estado miembro en cuyo territorio resida, como si hubiera estado sometido a dicha legislación mientras ocupaba su último empleo; estas prestaciones serán abonadas y sufragadas por la institución del lugar de residencia;
[...]"
6. Los demandantes desaprueban, además, el tipo de conversión utilizado por la Assedic.
7. El órgano jurisdiccional nacional, por consiguiente, planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
"1) Cuestión de la determinación de la legislación aplicable en lo tocante al límite máximo de cotización que debe aplicarse al cálculo de las prestaciones por desempleo de los trabajadores fronterizos:
¿Es la directiva nº 62-87 de fecha 7 de agosto de 1987 de la Unedic conforme con el Derecho comunitario?
¿Está comprendida la determinación de este límite máximo dentro del ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 68 o del inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71 del Reglamento (CEE) nº 1408/71)?
2) Cuestión de la modalidad de conversión monetaria aplicable a los trabajadores fronterizos:
¿Qué modalidad de conversión debe aplicar la institución del lugar de residencia del trabajador fronterizo en situación de desempleo al importe del salario percibido por dicho trabajador por el último empleo que hubiera ocupado en el Estado miembro en el que trabajara inmediatamente antes de quedar en la situación de desempleo?
¿Debe aplicarse en este caso el tipo de conversión a que se refiere el apartado 1 del artículo 107 del Reglamento (CEE) nº 574/72?"
B. Apreciación jurídica
Primera cuestión
8. Mediante la primera cuestión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional de remisión desea saber si la mencionada directriz de la Unedic es compatible con el Derecho comunitario. A este respecto, procede observar que es jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia que no le corresponde, en el marco del artículo 177 del Tratado CEE, pronunciarse sobre la compatibilidad de una normativa nacional con el Derecho comunitario. El Tribunal de Justicia es competente, en cambio, para proporcionar al órgano jurisdiccional nacional "todos los elementos de interpretación relacionados con dicho Derecho que puedan permitirle apreciar esta compatibilidad para juzgar el asunto del que conoce". (3)
9. Sin embargo, de los hechos expuestos en la petición de decisión prejudicial y de la fundamentación que en ella consta, puede deducirse fácilmente el tipo de información que el órgano jurisdiccional nacional desea obtener al plantear la primera de las dos cuestiones. Cabe entender, por consiguiente, que dicha cuestión versa sobre si las mencionadas disposiciones del Reglamento nº 1408/71 deben interpretarse en el sentido de que se trata de determinar si la institución competente para conceder las prestaciones cuando un trabajador fronterizo se encuentra en situación de desempleo total debe aplicar las normas relativas a los límites máximos del Estado miembro de empleo o, por el contrario, las del Estado miembro de residencia.
10. La respuesta a dicha cuestión puede, en mi opinión, deducirse fácilmente del inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71 del Reglamento nº 1408/71. Según dicha disposición, los trabajadores fronterizos que se hallen en situación de desempleo total disfrutarán de las prestaciones con arreglo a lo dispuesto en la legislación del Estado miembro en cuyo territorio residan como si hubieran estado sometidos a dicha legislación mientras ocupaban su último empleo. A este respecto, procede tratar a los trabajadores fronterizos exactamente como a los trabajadores por cuenta ajena que residen y trabajan en el mismo Estado. De ello se sigue que son también las disposiciones en materia de límites máximos de la legislación del Estado miembro de residencia las que se aplican a los trabajadores fronterizos. El Estado en el que reside el trabajador fronterizo deberá, por consiguiente, aplicar el límite máximo previsto en su propia legislación y no el límite máximo aplicable en el Estado miembro de empleo cuando abone las prestaciones a un trabajador fronterizo en situación de desempleo total.
11. La disposición igualmente mencionada por el órgano jurisdiccional nacional en este contexto, el apartado 1 del artículo 68 del Reglamento nº 1408/71, se refiere a otra cuestión, a saber, la del salario sobre el que hay que basarse a efectos de calcular las prestaciones que deben abonarse:
"1. La institución competente de un Estado miembro cuya legislación prevea que las prestaciones han de ser calculadas en función del importe del salario anterior, computará exclusivamente el salario percibido por el interesado en el último empleo que haya ocupado en el territorio de dicho Estado. No obstante, en el supuesto de que el interesado no haya ocupado su último empleo en ese territorio durante cuatro semanas como mínimo, las prestaciones serán calculadas en función del salario usual que corresponda, allí donde el desempleado resida o se halle, a un empleo equivalente o análogo al que haya ocupado en último lugar en el territorio de otro Estado miembro."
12. El Tribunal de Justicia tuvo que pronunciarse, hace algunos años, en el asunto Fellinger, acerca de la interpretación de dicha disposición. En aquella ocasión declaró que cuando la institución competente del Estado miembro de residencia, cuya legislación nacional prevea que el cálculo de las prestaciones se basa en el importe del salario anterior, abona prestaciones a un trabajador fronterizo en situación de desempleo total, debe calcular dichas prestaciones teniendo en cuenta el salario "percibido por el trabajador en el último empleo que haya ocupado en el Estado miembro en el que trabajaba inmediatamente antes de quedar en situación de desempleo" (4) (traducción provisional).
13. La demandada en el litigio principal y la Unedic, parte interviniente, no cuestionan directamente dicha interpretación dada por el Tribunal de Justicia, del inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71 del Reglamento nº 1408/71, que corresponde a la concepción de los demandantes, de la Comisión y del Gobierno alemán. No obstante, llaman la atención sobre las graves consecuencias, en su opinión, de dicha interpretación en relación con el apartado 1 del artículo 68 del Reglamento nº 1408/71 tal como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia. Las críticas de la Assedic y de la Unedic, por consiguiente, se refieren en realidad a la interpretación del apartado 1 del artículo 68 recogida en la sentencia Fellinger y, en definitiva, a la propia disposición, tal y como figura en el inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71 del Reglamento nº 1408/71, que consideran como un obstáculo a la realización de la libre circulación.
14. Aunque las alegaciones formuladas por la Assedic y por la Unedic, por tanto, no se refieren directamente a la cuestión prejudicial a la que hay que responder, creo necesario examinarlas.
15. No obstante, seré breve al responder a algunas de dichas alegaciones. En primer lugar, en cuanto al temor expresado por la Assedic y la Unedic de que el método de cálculo aprobado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Fellinger dé lugar a que las prestaciones adeudadas alcancen un importe que corresponda esencialmente al salario abonado en el Estado miembro de residencia y que el trabajador afectado, por consiguiente, ya no tenga ningún interés en buscar empleo en dicho Estado miembro. Hay que poner de relieve a este respecto que tales consecuencias -en caso de que se produjeran- dependerían en definitiva de la legislación del Estado de residencia del trabajador fronterizo en situación de desempleo total. El trabajador fronterizo se encuentra a este respecto en la misma situación que un trabajador que resida y trabaje en dicho Estado miembro y tendría derecho a percibir las mismas prestaciones en caso de desempleo. Hay que señalar, además, que tal problema sólo puede plantearse, en definitiva, cuando un Estado miembro conceda prestaciones por desempleo en función del último salario percibido por el interesado.
16. Tampoco coincido con la Assedic y la Unedic cuando manifiestan que la concesión de las prestaciones en el sentido de la letra t) del artículo 1 del Reglamento nº 1408/71 presupone -como se desprende de la letra r) del artículo 1- haber cotizado anteriormente. Antes que nada es preciso manifestar que el Reglamento nº 1408/71 se aplica con independencia de la cuestión de si el régimen de Seguridad Social de que se trata es contributivo o no contributivo (apartado 2 del artículo 4). Además, rompe deliberadamente el vínculo entre cotizaciones y prestaciones remitiendo al trabajador fronterizo en situación de desempleo al Estado miembro de residencia en el que precisamente no ha cotizado. Procede, por consiguiente, llamar la atención sobre el hecho de que los demandantes en el procedimiento principal sí que han cotizado, aunque en el Estado miembro de empleo. Es cierto que esta norma no se aplica a los importes que sobrepasen el límite máximo aplicable en dicho Estado miembro y que ello significa una cierta ventaja para los demandantes. Como ya he señalado, dicha ventaja es una consecuencia de las disposiciones aplicables en el Estado miembro de residencia, que prevén un límite máximo superior (o no prevén ninguno), y que no puede, pues, atribuirse a la normativa contenida en el Reglamento nº 1408/71.
17. Ni siquiera es convincente la alegación según la cual la interpretación expuesta anteriormente da lugar a que se introduzcan en la legislación del Estado miembro de residencia elementos de un ordenamiento jurídico que le es totalmente ajeno. Cuando se exige a las instituciones competentes del Estado miembro de residencia que tomen en consideración el último salario percibido por el trabajador fronterizo en el Estado miembro de empleo a efectos de calcular las prestaciones en el sentido del artículo 68, únicamente se trata de un elemento de hecho que las autoridades deben tener en cuenta al aplicar la disposición nacional. Señalaré, de paso, que, en el presente litigio, la Assedic (con arreglo a la mencionada directiva de la Unedic) aplicó las disposiciones de la legislación alemana al límite máximo de cotización cuando calculó las prestaciones correspondientes a los demandantes, de conformidad con la legislación francesa aplicable y que, por consiguiente, hizo lo que pretendía evitar que se hiciera.
18. La objeción según la cual la remisión que figura en el inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71, de los trabajadores fronterizos en situación de desempleo a las autoridades del Estado de residencia les dificulta la búsqueda de empleo en el Estado en el que han trabajado en último lugar, me parece más importante. Es cierto que, según la disposición antes citada, únicamente las autoridades del Estado miembro de residencia están obligadas a conceder prestaciones. No obstante, ello no excluye necesariamente que las autoridades del Estado miembro de empleo ayuden también al trabajador fronterizo a buscar un nuevo empleo en dicho Estado miembro. Permítanme recordar en este contexto que la Bundesanstalt fuer Arbeit (Oficina Federal de Empleo) afirmó, en un asunto del que conocía el Tribunal de Justicia hace varios años, que sus servicios estaban a disposición de los interesados para ayudarles a conseguir un empleo, aunque no tuvieran ningún derecho a prestaciones. (5) Ante todo hay que subrayar que lo dispuesto en el inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71 únicamente da lugar a que el trabajador fronterizo en situación de desempleo total se encuentre por este motivo en el Estado miembro de residencia en la misma situación que un trabajador por cuenta ajena que hasta entonces ha residido y trabajado en dicho Estado y busca por primera vez un empleo en otro Estado miembro. Dicho trabajador por cuenta ajena también percibe prestaciones por desempleo, con arreglo a las disposiciones aplicables en el Estado miembro de residencia y no con arreglo a las disposiciones aplicables en el Estado miembro de su futuro empleo. La otra crítica, que mantiene que el inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71 impide que el interesado, a diferencia de lo dispuesto en la letra b) del apartado 1 del artículo 71, pueda optar entre dirigirse a las autoridades competentes del Estado miembro de residencia o a las del Estado miembro de empleo, tampoco consigue modificar esta apreciación. El Tribunal de Justicia ya declaró en la sentencia Miethe que tal facultad de opción estaba excluida en el marco del inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71, sin que haya nada que objetar. (6) Además, hay que tener en cuenta que, aun en el caso de que dicha facultad de opción existiera, no impediría que el trabajador por cuenta ajena en situación de desempleo total se dirigiera a las autoridades del Estado miembro de residencia.
19. La Assedic y la Unedic también expresan reservas de principio acerca de la justificación de la norma contenida en el artículo 71. Exponen que el Reglamento nº 1408/71 se propone someter a los trabajadores por cuenta ajena a los que se refiere a la legislación de un solo Estado miembro, es decir, de acuerdo con la disposición general recogida en el artículo 13, a las disposiciones del Estado miembro de empleo.
20. De hecho, los preceptos que integran el título II del Reglamento nº 1408/71 (de los que forma parte el artículo 13) se proponen, de acuerdo con una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, que "los interesados queden sujetos al régimen de Seguridad Social de un único Estado miembro, de manera que se evite la acumulación de las legislaciones nacionales aplicables y las complicaciones que de ello puedan derivarse". (7) Sin embargo, ello no impide que las disposiciones específicas del Reglamento nº 1408/71, en su título III (donde se integra el artículo 71), prevean excepciones a dicho principio. Como el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia dictada en el asunto Rebmann, la conexión prevista en el inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71 con el Estado miembro en cuyo territorio reside el trabajador fronterizo, constituye una norma adecuada y conforme al interés de los trabajadores fronterizos. (8)
21. El Tribunal de Justicia declaró, en particular, que el trabajador puede cumplir más fácilmente en el Estado de residencia su obligación de ponerse y mantenerse a disposición de los servicios de empleo. Además, según el Tribunal de Justicia, los servicios de dicho Estado son los más capacitados para abonar las prestaciones por desempleo, asegurándose de que el interesado reúne los requisitos para beneficiarse de ellas, facilitando al mismo tiempo su reinserción profesional. (9)
22. No obstante, se dan casos en los que la presunción en la que se basa la normativa antes citada, es decir, que en el Estado miembro de residencia las circunstancias para que un trabajador fronterizo busque empleo son más favorables, no es válida. Como el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Miethe, el objetivo perseguido por el inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71 del Reglamento nº 1408/71 consistente en garantizar al trabajador que se beneficie de las prestaciones por desempleo en las condiciones más favorables mientras busca un nuevo trabajo, sólo puede conseguirse cuando el trabajador fronterizo en situación de desempleo total "haya conservado excepcionalmente en el Estado en el que tuvo su último empleo, vínculos personales y profesionales de tal naturaleza que sea en dicho Estado donde dispone de las mejores oportunidades de reinserción profesional". (10) El Tribunal de Justicia estimó que es la letra b) del apartado 1 del artículo 71, (11) la que debe aplicarse a los trabajadores que se encuentran en tal situación. Los trabajadores que reúnen dichos requisitos pueden, por consiguiente, optar entre ponerse a disposición de los servicios de empleo en el Estado en el que residen o intentar encontrar un nuevo empleo en el Estado en el que han trabajado hasta entonces.
23. Como el Tribunal de Justicia declaró, únicamente el órgano jurisdiccional nacional es competente para determinar si un trabajador se encuentra en tal situación. Por lo tanto, no es mi intención examinar los detalles del litigio en el que se basa la presente petición de decisión prejudicial para no adelantarme a la decisión del órgano jurisdiccional nacional. No obstante, quisiera exponer brevemente un argumento que, si bien no es directamente relevante para resolver el litigio principal, puede tener importancia para interpretar el inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71 del Reglamento nº 1408/71, y, por lo tanto, para determinar los derechos de los trabajadores fronterizos. La disposición antes citada constituye, como sabemos, una excepción que no afecta al principio según el cual el Estado competente es el Estado del último empleo. (12) Como ya he dicho, dicha excepción debe garantizar que las prestaciones por desempleo se otorguen a los trabajadores fronterizos en las circunstancias más favorables para buscar un empleo. Para un trabajador así, por regla general, es en el Estado miembro de residencia donde las circunstancias son más favorables. Este principio se funda manifiestamente en la presunción implícita de que la reinserción profesional del trabajador en situación de desempleo es al menos posible en el Estado miembro de que se trata. Sin embargo, caben imaginar casos concretos en los que dicha presunción no se aplica. Me refiero, por ejemplo, al caso -ciertamente raro- de un trabajador fronterizo que haya ocupado, en el Estado de empleo, un empleo que sea innecesario en el Estado miembro de residencia por su naturaleza o sus características específicas (por ejemplo, una especialización extrema), y que ya haya alcanzado una edad en la que no le sea posible reconvertirse o en la que ya no se espera que lo haga. En un caso así, la aplicación del principio del Estado de residencia, con arreglo a la letra a) del apartado 1 del artículo 71, me parece difícilmente compatible con la ratio legis expuesta por el Tribunal de Justicia en la sentencia Miethe, y resulta más apropiado aplicar la letra b) del apartado 1 del artículo 71. Por consiguiente, dicho trabajador también podría optar entre ponerse a disposición de las autoridades del Estado miembro de residencia o intentar encontrar un nuevo empleo en el Estado miembro en el que ha trabajado hasta entonces.
24. En conclusión, puede afirmarse que el examen de las alegaciones de la Assedic y de la Unedic no ha puesto de relieve ningún elemento que permita cuestionar la interpretación del apartado 1 del artículo 68 del Reglamento nº 1408/71 que el Tribunal de Justicia expuso en la sentencia Fellinger, ni tampoco la norma contenida en el inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71. Antes al contrario, el presente asunto muestra muy claramente las consecuencias absurdas a que la interpretación literal del artículo 68 puede dar lugar en el caso de los trabajadores fronterizos. Si el cálculo de las prestaciones se basara, de conformidad con la primera frase del apartado 1 del artículo 68, en la retribución percibida por el demandante en el último empleo ocupado "en el territorio de dicho Estado" -es decir, el Estado de residencia-, habría que remontarse, en el caso del Sr. Grisvard, al menos a 1967 y, en el caso del Sr. Kreitz, al menos a 1953. Por otro lado, si, con arreglo a la segunda frase del apartado 1 del artículo 68, el salario pertinente fuera el salario usual pagado en el Estado de residencia por un empleo equivalente o análogo al empleo ocupado en último lugar por dichos trabajadores, el problema que se plantearía es que no existe en Francia, por razones bien conocidas, equivalente directo de un empleo al servicio de las tropas de Estados Unidos.
25. En conclusión, procede declarar que el inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71 del Reglamento nº 1408/71 debe interpretarse en el sentido de que a efectos de calcular las prestaciones adeudadas a los trabajadores fronterizos en situación de desempleo total, hay que aplicar lo dispuesto en la legislación del Estado miembro de residencia, incluidas las disposiciones relativas al límite máximo de cotización.
Segunda cuestión
26. En cuanto a la segunda cuestión, los demandantes en el litigio principal sostienen que para convertir la retribución percibida en el Estado de empleo, hay que aplicar el método de conversión previsto en el apartado 6 del artículo 107 del Reglamento nº 574/72, y no los apartados 1 y 2 de dicho artículo, mientras que la Assedic, la Unedic, la Comisión y el Gobierno alemán mantienen la opinión contraria. Según los demandantes, a efectos de calcular las prestaciones, la institución competente debería, por tanto, convertir la última retribución percibida, con arreglo en cada caso al tipo de cambio oficial, el día del pago de dichas prestaciones por desempleo. Si se parte de la base de que dichas prestaciones se abonan mensualmente, debería procederse, en consecuencia, cada mes a una nueva conversión. Según las otras partes del litigio, la retribución percibida en último lugar sólo debe ser objeto de una única conversión, al tipo determinado por la Comisión aplicable al mes durante el cual se haya percibido dicha retribución.
27. El apartado 1 del artículo 107 del Reglamento nº 574/72 dispone que, a efectos de aplicar las disposiciones que enumera, el tipo de cambio para convertir en una moneda nacional importes expresados en otra moneda nacional será el que calcule la Comisión y se publique para cada período de referencia en el Diario Oficial. Desde que el Reglamento (CEE) nº 1249/92, de 30 de abril de 1992, (13) modificó dicho apartado, el inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71 forma parte de las disposiciones que allí se enumeran y, por lo tanto, de las disposiciones a las que resulta aplicable dicho método de cálculo.
28. Si consideramos primeramente el artículo 107 del Reglamento nº 574/72 en la versión anterior a dicha modificación, llevada a cabo por el Reglamento nº 1249/92 -trataremos más tarde acerca de las consecuencias de dicha modificación-, aquél corrobora la tesis mantenida por los demandantes en el litigio principal. Ya que el apartado 2 del artículo 106 del Reglamento nº 574/72 prescribe que se aplique un tipo de cambio específico en los "casos no previstos en el apartado 1", lo mismo debería ocurrir para el inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71. Sólo podría deducirse una conclusión diferente si la interpretación del apartado 1 del artículo 107 del Reglamento nº 574/72 diera lugar a que el caso mencionado estuviera comprendido también en su ámbito de aplicación.
29. En este contexto, la Comisión pone de relieve que hay que interpretar el apartado 1 del artículo 107 en dicho sentido, basándose en la decisión nº 140 de la Comisión Administrativa de las Comunidades Europeas para la Seguridad Social de los trabajadores migrantes. Esta disposición indica que:
"1. Para la aplicación de las disposiciones del apartado 1 del artículo 68 y del inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71 del Reglamento (CEE) nº 1408/71, la institución del lugar de residencia del trabajador fronterizo en desempleo completo convertirá en su moneda la cuantía del salario recibido por el trabajador por el último empleo que éste haya ejercido en el Estado competente inmediatamente antes de pasar a la situación de desempleo, mediante la utilización del tipo de conversión previsto en el apartado 1 del artículo 107 del Reglamento (CEE) nº 574/72 aplicable en el mes en el que se haya percibido el último salario." (14)
30. Procede señalar, a este respecto, que la Comisión Administrativa está encargada, con arreglo a la letra a) del artículo 81 del Reglamento nº 1408/71, de resolver todas las cuestiones administrativas o de interpretación originadas por lo establecido en dicho Reglamento y en los Reglamentos conexos. Las decisiones de la Comisión Administrativa pueden, pues, utilizarse para interpretar dichas disposiciones. (15)
31. Un órgano como la Comisión Administrativa no está, sin embargo, facultado para adoptar disposiciones que revisten un carácter normativo. (16) Pero aquí sí que se trata de una disposición de este tipo, ya que -como he expuesto anteriormente- hasta 1992 el inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71 no formaba parte de las disposiciones mencionadas en el apartado 1 del artículo 107 del Reglamento nº 574/72. Por lo tanto, la tesis según la cual el apartado 1 del artículo 107 también es aplicable al caso del inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71 no puede estar basada en la decisión nº 140 de la Comisión Administrativa. Por consiguiente, no es necesario examinar la cuestión de si dicha decisión adolece de vicios jurídicos -como afirman los demandantes en el litigio principal- o qué consecuencias podía tener en el período anterior a su entrada en vigor. (17)
32. Cabría naturalmente reflexionar sobre la cuestión de si lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 107 podría aplicarse analógicamente al presente asunto. El Gobierno alemán ha expuesto a este respecto que el hecho de que dicho criterio sea uniformemente válido en todos los Estados miembros, que sea suficientemente conocido, debido a su publicación en el Diario Oficial, y que la duración de su validez permita calcular rápidamente las prestaciones en caso de desempleo y abonarlas al interesado, aboga por tal aplicación. Dichas consideraciones, por sí mismas, no bastan ciertamente para justificar la aplicación analógica. El requisito principal de toda aplicación analógica es que exista una laguna en la disposición de que se trate. La Comisión ha puesto de relieve acertadamente que la necesidad de determinar un tipo de cambio a efectos del inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71, en relación con el apartado 1 del artículo 68 del Reglamento nº 1401/71 sólo se reveló a resultas de la decisión del Tribunal de Justicia, de 28 de febrero de 1980, en el asunto Fellinger y, por lo tanto, el legislador no pudo tenerla en cuenta al adoptar el Reglamento nº 574/72. No obstante, procede responder a dicha alegación que el Reglamento nº 574/72 implica, con arreglo al apartado 6 de su artículo 107, una disposición general aplicable a los casos que, por la razón que sea, no dependen del apartado 1 del artículo 107. También procede indicar a este respecto que, desde que el Tribunal de Justicia dictó su sentencia en el asunto Fellinger en 1980, tanto el Reglamento nº 1408/71 como el Reglamento nº 574/72 han sido objeto de varias modificaciones sin que el legislador haya aprovechado estas oportunidades para modificar también el artículo 107.
33. Sin embargo, el hecho de que la aplicación literal del método de conversión previsto en el apartado 6 del artículo 107 no permita, en mi opinión, obtener resultados adecuados en casos como el de autos, podría abogar en favor de la aplicación analógica del apartado 1 del artículo 107. El método de cálculo previsto en el apartado 6 según el cual, al calcular las prestaciones (evidentemente no se trata aquí de reembolso, hipótesis que también se menciona en la disposición de que se trata), la conversión se efectuará con arreglo al cambio oficial del día del pago, tendría la curiosa consecuencia de que, en el caso de los trabajadores fronterizos, la institución debería volver a calcular cada mes el salario percibido en último lugar -en su caso, durante años- sin que pueda aducirse una razón para admitir dicho método de cálculo. El examen de los casos en los que es aplicable el apartado 6 del artículo 107 demuestra que dicha disposición está prevista para situaciones en las que se trata de prestaciones que son abonadas por la institución competente de un Estado miembro a un beneficiario en otro Estado miembro (véanse, por ejemplo, los apartados 2 y 3 del artículo 65 del Reglamento nº 1408/71). En tales casos, es conforme a los intereses del beneficiario convertir la prestación adeudada al tipo de cambio vigente el día en que se abone. El beneficiario se halla de este modo en la situación en la que se encontraría si hubiera percibido la prestación en el Estado de la institución competente (y si a continuación la hubiera convertido en la moneda del otro Estado miembro).
34. En el presente asunto, sin embargo, no se trata de convertir tales prestaciones, sino de determinar la base para abonar las prestaciones de que se trata. El inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71 expresa claramente que hay que tratar al trabajador fronterizo en situación de desempleo total como si hubiera estado sometido mientras ocupaba su último empleo a la legislación del Estado miembro en cuyo territorio reside. En cuanto al importe de las prestaciones que deben concederse, el apartado 1 del artículo 68 remite al último salario percibido. Exceptuando esta modificación -necesaria- el trabajador fronterizo debe ser tratado exactamente como un trabajador que viva y trabaje en el Estado de residencia. De ello se sigue, en mi opinión, que las autoridades de dicho Estado deben, a efectos de calcular las prestaciones que deben abonarse, convertir la última retribución percibida por el trabajador fronterizo en el Estado de empleo y tomar como base, sin modificación, el importe así calculado, a la hora de aplicar las disposiciones correspondientes en su propio Estado. No existe ningún motivo razonable por el que la institución competente en el Estado miembro de residencia, por ejemplo, en el caso de que las prestaciones se abonen mensualmente, debiera calcular cada mes las prestaciones adeudadas tomando como base el tipo de cambio vigente en dicha fecha. Tal método daría lugar a que los trabajadores fronterizos participaran tanto en las ventajas como en los riesgos de la evolución de los tipos de cambio.
35. La aplicación analógica del apartado 1 del artículo 107 sólo estaría justificada, sin embargo, si dicha disposición fuera más adecuada que el apartado 6 del artículo 107 para resolver litigios, como los del presente asunto, y si no pudiera deducirse ninguna conclusión adecuada de la última disposición antes mencionada, ni siquiera mediante interpretación. Hay que señalar a este respecto antes que nada que incluso el método de conversión establecido en el apartado 1 del artículo 107 se refiere -como muestra el examen de las disposiciones contempladas en dicho artículo- a los casos en los que se trata de pagar (o de reembolsar) cantidades que son exigibles en una moneda y deben abonarse en otra. Procede considerar, por lo tanto, que no cabe deducir directamente de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 107 cuál es la fecha pertinente para proceder a la conversión en litigios como éste; el período de referencia previsto en el apartado 2 del artículo 107 tampoco fija la fecha pertinente para proceder a la conversión, sino que, por el contrario, la presupone. La aplicación analógica del apartado 1 del artículo 107 a los litigios como el presente daría lugar, pues, a que hubiera que comenzar por determinar la fecha pertinente para proceder a la conversión mediante interpretación (en su caso, teniendo en cuenta la decisión nº 140 de la Comisión Administrativa).
36. Sin embargo, en mi opinión, ese esfuerzo es innecesario, ya que la interpretación del apartado 6 del artículo 107 ya produce un resultado apropiado. Como hemos visto, dicha disposición se refiere a la fecha del pago de la prestación. Como ya he dicho, en casos como el de autos no se trata del pago de la prestación en sí, sino del salario que sirve de base al cálculo de dicha prestación. Como ya he expuesto, el legislador no previó esta situación al adoptar la decisión de que se trata. En mi opinión, el hecho de tomar en consideración en un caso así el importe de que se trata en la fecha del pago es conforme a la lógica de la mencionada disposición. Ello significa que, para asuntos como el de autos, la fecha determinante es la del pago del último salario percibido por el trabajador fronterizo en el Estado de empleo.
37. La diferencia entre la solución que he apoyado (según la cual procede tomar en consideración la fecha del pago del último salario) y la concepción de la Comisión y del Gobierno alemán (según la cual lo determinante es el tipo de conversión calculado por la Comisión para el mes en que se pagó dicho salario) no debería ser particularmente relevante. Por consiguiente, cabe suponer que la interpretación que he defendido no tendrá consecuencias demasiado importantes en la práctica de las instituciones competentes de los Estados miembros -en la medida en que éstas han seguido en el pasado la concepción desarrollada por la Comisión.
38. La interpretación que yo defiendo aquí también tiene, respecto de la concepción de los demandantes, la ventaja práctica de que las administraciones de los Estados miembros no tienen que calcular constantemente el importe sobre el que basan sus prestaciones, sino que basta una sola conversión.
39. Examinemos, por último, también el apartado 1 del artículo 107 del Reglamento nº 574/72 tal y como fue modificado por el Reglamento nº 1249/92. (18) Los argumentos que he expuesto con detalle anteriormente recusan una interpretación de la nueva versión del artículo 107 como la que considera la Comisión, en el sentido de que constituye una confirmación puramente declarativa de una situación jurídica ya existente. Si se trata, por el contrario, de un acto constitutivo de Derecho -y el decimocuarto considerando de dicho Reglamento aboga, entre otras cosas, en favor (19) y de dicha hipótesis- es preciso afirmar que dicho Reglamento entró en vigor, con arreglo al apartado 1 de su artículo 3, el 1 de junio de 1992.
No hay razón para que esta nueva normativa deba aplicarse en su caso a los litigios que se suscitaron antes de dicha fecha. (20)
C. Conclusión
40. Por consiguiente, propongo que se responda a las cuestiones planteadas por el tribunal de grande instance de Metz del modo siguiente:
"1) Procede interpretar el inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 en el sentido de que a efectos de calcular las prestaciones correspondientes a los trabajadores fronterizos en situación de desempleo total, hay que aplicar las disposiciones de la legislación del Estado miembro en cuyo territorio dicho trabajador resida, incluidas las disposiciones aplicables al límite máximo de cotización.
2) A efectos de aplicar el inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71, en relación con el apartado 1 del artículo 68 del Reglamento (CEE) nº 1408/71, hay que efectuar la conversión necesaria con arreglo al apartado 6 del artículo 107 del Reglamento (CEE) nº 574/72, hasta la fecha de la entrada en vigor del Reglamento (CEE) nº 1249/92. La fecha que hay que tomar en consideración para proceder a la conversión es en este caso la del pago del salario percibido por el trabajador en su último empleo en el Estado miembro en el que trabajaba inmediatamente antes de iniciarse el período de desempleo."
(*) Lengua original: alemán.
(1) - Reglamento de 14 de junio de 1971 relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad [DO L 149 de 5.7.1971, p. 2; EE 05/01, p. 98; en la versión del Reglamento (CEE) nº 2001/83, de 2 de junio de 1983, DO L 230 de 22.8.1983, p. 6; EE 05/03, p. 53].
(2) - Reglamento de 21 de marzo de 1972 por el que se establecen las modalidades de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social de los trabajadores por cuenta ajena y a sus familiares que se desplazan dentro de la Comunidad [DO L 74 de 27.3.1972, p. 1; EE 05/01, p. 156; en la versión del Reglamento (CEE) nº 2001/83, de 2 de junio de 1983, DO L 230 de 22.8.1983, p. 6; EE 05/03, p. 53].
(3) - Véanse las sentencias de 18 de junio de 1991, Piageme (C-369/89, Rec. p. I-2971), apartado 7, y de 21 de noviembre de 1990, Integrity (C-373/89, Rec. p. I-4243), apartado 9.
(4) - Sentencia de 28 de febrero de 1980, Fellinger/Bundesanstalt fuer Arbeit (67/79, Rec. p. 535), apartado 9.
(5) - Véanse mis conclusiones en el asunto 1/85, Miethe/Bundesanstalt fuer Arbeit (Rec. 1986, pp. 1838 y ss., especialmente p. 1843).
(6) - Sentencia de 12 de junio de 1986, Miethe/Bundesanstalt fuer Arbeit (1/85, Rec. p. 1837), apartados 8 a 12.
(7) - Véase, por ejemplo, la sentencia de 12 de junio de 1986, Ten Holder/Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging (302/84, Rec. p. 1821), apartado 19.
(8) - Sentencia de 29 de junio de 1988, Rebmann/Bundesversicherungsanstalt fuer Angestellte (58/87, Rec. p. 3467), apartado 15.
(9) - Antes citada, punto 14.
(10) - Sentencia citada en la nota 6, apartados 16 y 18.
(11) - Antes citada, punto 20.
(12) - Sentencia de 7 de marzo de 1985, Cochet/Bedrijfsvereniging voor de Gezondheid, Geestelijke en Maatschappelijke Belangen (145/84, Rec. p. 801), apartado 15.
(13) - DO L 136 de 19.5.1992, p. 28.
(14) - DO C 94 de 12.4.1990, p. 4.
(15) - Véase la sentencia de 5 de mayo de 1983, Raad van Arbeid/Van der Bunt-Craig (238/81, Rec. p. 1385), apartado 24.
(16) - Sentencia de 14 de mayo de 1981, Romano/Inami (98/80, Rec. p. 1241), apartado 20.
(17) - En aras de la precisión quiero llamar la atención sobre el hecho de que el tenor de la decisión de que se trata prevé su entrada en vigor el primer día del mes siguiente al de su publicación, es decir, el 1 de mayo de 1990 (y no el 1 de abril de 1990, como la Comisión ha expuesto equivocadamente).
(18) - Antes citado, nota 13.
(19) - Que es necesario establecer un coeficiente de conversión de los importes utilizados para calcular la prestación por desempleo de los trabajadores fronterizos, con arreglo al inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del artículo 71 y el artículo 68 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 [...]
(20) - Los apartados 2 a 8 del artículo 3 del Reglamento nº 1249/92 prevén la aplicación retroactiva de algunas de las disposiciones que figuran en el Reglamento citado. La disposición relevante en este caso (apartado 3 del artículo 2 del Reglamento nº 1249/92) no se contempla.