62010TJ0096_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo T-96/10,
Rütgers Germany GmbH,
com sede em Castrop-Rauxel (Alemanha),
Rütgers Belgium NV,
com sede em Zelzate (Bélgica),
Deza, a.s.,
com sede em Valašske Meziříčí (República Checa),
Koppers Denmark A/S,
com sede em Nyborg (Dinamarca),
Koppers UK Ltd,
com sede em Scunthorpe (Reino Unido),
recorrentes,
representadas inicialmente por K. Van Maldegem, R. Cana, advogados, e P. Sellar, solicitor, e em seguida por K. Van Maldegem e R. Cana,
contra
Agência Europeia dos Produtos Químicos (ECHA),
representada por M. Heikkilä e W. Broere, na qualidade de agentes, assistidos por J. Stuyck, advogado,
recorrida,
que tem por objeto um pedido de anulação parcial da decisão da ECHA, publicada em 13 de janeiro de 2010, que identifica o óleo de antraceno (pasta de antraceno) (CE n.° 292-603-2) como uma substância que preenche os critérios previstos no artigo 57.° do Regulamento (CE) n.° 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2006, relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição de substâncias químicas (REACH), que cria a Agência Europeia das Substâncias Químicas, que altera a Diretiva 1999/45/CE e revoga o Regulamento (CEE) n.° 793/93 do Conselho e o Regulamento (CE) n.° 1488/94 da Comissão, bem como a Diretiva 76/769/CEE do Conselho e as Diretivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE e 2000/21/CE da Comissão (JO L 396, p. 1), em conformidade com o artigo 59.° deste regulamento,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção alargada),
composto por: A. Dittrich (relator), presidente, F. Dehousse, I. Wiszniewska-Białecka, M. Prek e J. Schwarcz, juízes,
secretário: N. Rosner, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 13 de setembro de 2012,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
Antecedentes dos litígios
1. As recorrentes, Rütgers Germany GmbH, Rütgers Belgium NV, Deza, a.s., Koppers Denmark A/S e Koppers UK Ltd, são produtoras e fornecedoras de óleo de antraceno (pasta de antraceno) [a seguir «óleo de antraceno (pasta)»] (CE n.° 292-603-2) na União Europeia.
2. A substância em causa no presente processo, a saber, o óleo de antraceno (pasta), é, segundo a sua descrição nos quadros 3.1 e 3.2 do anexo VI do Regulamento (CE) n.° 1272/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativo à classificação, rotulagem e embalagem de substâncias e misturas, que altera e revoga as Diretivas 67/548/CEE e 1999/45/CE, e altera o Regulamento (CE) n.° 1907/2006 (JO L 353, p. 1), o sólido rico em antraceno obtido pela cristalização e centrifugação de óleo de antraceno, constituído principalmente por antraceno, carbazole e fenantreno. Esta substância faz parte das substâncias de composição desconhecida ou variável, produtos de reação complexos ou materiais biológicos (a seguir «substâncias UVCB»), porque não pode ser completamente identificada pela sua composição química. O óleo de antraceno (pasta) é nomeadamente utilizado como produto intermédio para a produção de antraceno puro e carbazole. É igualmente utilizada como produto intermédio para a produção de negro de carbono.
3. O óleo de antraceno (pasta) foi incluído no anexo I da Diretiva 67/548/CEE do Conselho, de 27 de junho de 1967, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes à classificação, embalagem e rotulagem das substâncias perigosas (JO L 196, p. 1), pela Diretiva 94/69/CE da Comissão, de 19 de dezembro de 1994, que adapta ao progresso técnico pela vigésima primeira vez a Diretiva 67/548 (JO L 381, p. 1). Com esta inclusão, o óleo de antraceno (pasta) foi classificado entre as substâncias cancerígenas de categoria 2. Esta classificação foi retomada pelo Regulamento n.° 1272/2008.
4. Com a Diretiva 2008/58/CE da Comissão, de 21 de agosto de 2008, que altera, tendo em vista a trigésima adaptação ao progresso técnico, a Diretiva 67/548 (JO L 246, p. 1), o óleo de antraceno (pasta) foi igualmente classificado entre as substâncias mutagénicas de categoria 2. Esta classificação foi inserida na parte 3 que figura no anexo VI do Regulamento n.° 1272/2008 pelo Regulamento (CE) n.° 790/2009 da Comissão, de 10 de agosto de 2009, que altera, para efeitos da sua adaptação ao progresso técnico e científico, o Regulamento (CE) n.° 1272/2008 (JO L 235, p. 1).
5. Em 28 de agosto de 2009, a República Federal da Alemanha enviou à Agência Europeia dos Produtos Químicos (ECHA) um dossiê que elaborou relativo à identificação do óleo de antraceno (pasta) como uma substância que preenche, devido às suas propriedades persistentes, bioacumuláveis e tóxicas (a seguir «propriedades PBT») bem como muito persistentes e muito bioacumuláveis (a seguir «propriedades mPmB»), os critérios previstos no artigo 57.°, alíneas d) e e), do Regulamento (CE) n.° 1907/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2006, relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição de substâncias químicas (REACH), que cria a Agência Europeia das Substâncias Químicas, que altera a Diretiva 1999/45/CE e revoga o Regulamento (CEE) n.° 793/93 do Conselho e o Regulamento (CE) n.° 1488/94 da Comissão, bem como a Diretiva 76/769/CEE do Conselho e as Diretivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE e 2000/21/CE da Comissão (JO L 396, p. 1), alterado em seguida nomeadamente pelo Regulamento n.° 1272/2008.
6. Em 31 de agosto de 2009, a ECHA publicou no seu sítio web
uma nota na qual convidou as partes interessadas a submeterem as suas observações sobre o dossiê elaborado para o óleo de antraceno (pasta) e convidou igualmente as autoridades competentes dos Estados-Membros a apresentarem observações a este respeito.
7. No âmbito deste procedimento, o grupo setorial das substâncias químicas derivadas do carvão, de que as recorrentes eram membros, e a ECHA apresentaram, nomeadamente, observações. A este respeito, a ECHA indicou que o óleo de antraceno (pasta) estava classificado entre as substâncias cancerígenas e, portanto, preenchia os critérios previstos no artigo 57.°, alínea a), do Regulamento n.° 1907/2006.
8. Após ter recebido a resposta da República Federal da Alemanha, a ECHA remeteu esse dossiê para o seu Comité dos Estados-Membros previsto no artigo 76.°, n.° 1, alínea e), do Regulamento n.° 1907/2006, em 16 de novembro de 2009. Em 4 de dezembro de 2009, este comité chegou a um acordo unânime sobre a identificação do óleo de antraceno (pasta) como uma substância que suscita uma elevada preocupação que preenche os critérios enunciados no artigo 57.°, alíneas a), b), d) e e), do Regulamento n.° 1907/2006.
9. Em 7 de dezembro de 2009, a ECHA publicou um comunicado de imprensa em que anunciou, por um lado, que o Comité dos Estados-Membros tinha chegado a um acordo unânime sobre a identificação de quinze substâncias, incluindo o óleo de antraceno (pasta), como substâncias que suscitam uma elevada preocupação na medida em que essas substâncias preenchiam os critérios previstos no artigo 57.° do Regulamento n.° 1907/2006 e, por outro, que a lista das substâncias identificadas com vista à sua inclusão a prazo no anexo XIV do Regulamento n.° 1907/2006 (a seguir «lista das substâncias candidatas») seria formalmente atualizada em janeiro de 2010. Em 22 de dezembro de 2009, o diretor executivo da ECHA adotou a decisão ED/68/2009 com vista a proceder, em 13 de janeiro de 2010, à publicação e à atualização da lista das substâncias candidatas relativa a essas quinze substâncias.
10. Em 13 de janeiro de 2010, a lista das substâncias candidatas, que nomeadamente incluía o óleo de antraceno (pasta), foi publicada no sítio web
da ECHA.
Tramitação processual e pedidos das partes
11. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 17 de fevereiro de 2010, as recorrentes interpuseram o presente recurso que tem por objeto a anulação parcial da decisão da ECHA, publicada em 13 de janeiro de 2010, que identifica o óleo de antraceno (pasta) como uma substância que preenche os critérios previstos no artigo 57.° do Regulamento n.° 1907/2006, em conformidade com o artigo 59.° do referido regulamento (a seguir «decisão recorrida»).
12. Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 8 de abril de 2010, a ECHA pediu a apensação do presente processo aos processos T-93/10, Bilbaína de Alquitranes e o./ECHA, T-94/10, Rütgers Germany e o./ECHA, e T-95/10, Cindu Chemicals e o./ECHA, ao abrigo do artigo 50.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral. Tendo as recorrentes sido ouvidas a este respeito, o presidente da Oitava Secção do Tribunal decidiu, em 10 de maio de 2010, não apensar estes processos para efeitos da fase escrita e reservar a sua decisão sobre o pedido de apensação para efeitos da fase oral e da decisão que ponha termo à instância.
13. Por requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de junho de 2010, a ECHA deduziu uma exceção de inadmissibilidade ao abrigo do artigo 114.°, n.° 1, do Regulamento de Processo.
14. Por carta registada na Secretaria do Tribunal Geral em 3 de junho de 2010, o Reino da Dinamarca apresentou um pedido de intervenção em apoio dos pedidos da ECHA. Este pedido foi deferido, após terem sido ouvidas as partes principais, por despacho do presidente da Oitava Secção do Tribunal de 6 de julho de 2010. Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de agosto de 2010, o Reino da Dinamarca retirou a sua intervenção no presente processo.
15. As recorrentes apresentaram as suas observações sobre a exceção de inadmissibilidade em 23 de agosto de 2010.
16. Uma vez que a composição das secções do Tribunal Geral foi alterada, o juiz relator foi afetado à Sétima Secção, à qual, por conseguinte, foi atribuído o presente processo.
17. Por decisão de 30 de março de 2011, o Tribunal Geral remeteu o presente processo à Sétima Secção alargada, em conformidade com o disposto no artigo 51.°, n.° 1, do Regulamento de Processo.
18. Por despacho do Tribunal Geral (Sétima Secção alargada) de 3 de maio de 2011, foi reservada para final a decisão quanto à exceção de inadmissibilidade e quanto às despesas.
19. Visto o relatório do juiz relator, o Tribunal Geral (Sétima Secção alargada), decidiu iniciar a fase oral do processo.
20. Por despacho do presidente da Sétima Secção alargada do Tribunal Geral, de 20 de junho de 2012, o presente processo e os processos T-93/10, Bilbaína de Alquitranes e o./ECHA, T-94/10, Rütgers Germany e o./ECHA, e T-95/10, Cindu Chemicals e o./ECHA, foram apensados para efeitos da fase oral, em conformidade com o disposto no artigo 50.° do Regulamento de Processo.
21. Por carta de 30 de agosto de 2012, as recorrentes apresentaram observações sobre o relatório para audiência.
22. As partes foram ouvidas nas suas alegações e nas suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 13 de setembro de 2012. As partes foram ouvidas em especial relativamente à admissibilidade do segundo fundamento, atinente a uma violação do artigo 59.°, n. os  5 e 7, do Regulamento n.° 1907/2006.
23. As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
¾ declarar o recurso admissível e procedente;
¾ anular a decisão recorrida na parte em que diz respeito ao óleo de antraceno (pasta);
¾ condenar a ECHA nas despesas.
24. A ECHA conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
¾ declarar o recurso inadmissível ou, pelo menos, improcedente;
¾ condenar as recorrentes nas despesas.
Questão de direito
25. Antes de examinar a causa quanto ao mérito, há que responder às questões suscitadas pela ECHA no âmbito da exceção de inadmissibilidade.
Quanto à exceção de inadmissibilidade do recurso
26. Os fundamentos de inadmissibilidade suscitados pela ECHA dizem respeito à natureza da decisão recorrida, à não afetação direta das recorrentes e ao facto de a decisão recorrida, que alegadamente não é um ato regulamentar na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, não dizer individualmente respeito às recorrentes.
Quanto à natureza da decisão recorrida
27. A ECHA alega, no essencial, que as recorrentes, ao fazerem referência ao acordo unânime do Comité dos Estados-Membros da mesma ECHA que teve lugar em 4 de dezembro de 2009, impugnaram um ato preparatório que não se destinava a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros na aceção do artigo 263.°, primeiro parágrafo, segunda frase, TFUE. Em sua opinião, o ato que produz um efeito jurídico potencial é a publicação da lista das substâncias candidatas atualizada no sítio web
da ECHA em conformidade com o disposto no artigo 59.°, n.° 10, do Regulamento n.° 1907/2006.
28. Nos termos do artigo 263.°, primeiro parágrafo, segunda frase, TFUE, são suscetíveis de recurso os atos adotados pelos órgãos ou organismos da União destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros.
29. Segundo jurisprudência constante, são suscetíveis de recurso de anulação quaisquer disposições adotadas pelas instituições, os órgãos ou os organismos da União, seja qual for a sua natureza ou forma, que visem produzir efeitos jurídicos (acórdão do Tribunal de Justiça de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho, 22/70, Colet., p. 69, n.° 42; v. igualmente acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de novembro de 2005, Itália/Comissão, C-138/03, C-324/03 e C-431/03, Colet., p. I-10043, n.° 32, e despacho do Tribunal Geral de 14 de julho de 2008, Espinosa Labella e o./Comissão, T-322/06, não publicado na Coletânea, n.° 25 e jurisprudência referida).
30. No que se refere aos atos ou às decisões cuja elaboração é feita em diversas fases, nomeadamente no fim de um processo interno, só constituem, em princípio, atos passíveis de se r objeto de um recurso de anulação as medidas que fixam definitivamente a posição da instituição, do órgão ou do organismo da União em causa no fim do processo. Daqui resulta que as medidas preliminares ou de natureza simplesmente preparatória não podem ser objeto de um recurso de anulação (acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81, Recueil, p. 2639, n.° 10; v. igualmente acórdão do Tribunal Geral de 19 de janeiro de 2010, Co-Frutta/Comissão, T-355/04 e T-446/04, Colet., p. II-1, n.° 33 e jurisprudência referida).
31. Importa recordar que o procedimento previsto no artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006, que consiste na identificação das substâncias a que se refere o artigo 57.° do referido regulamento, se desenvolve em várias fases.
32. Assim, após ter sido iniciado o procedimento de identificação e a ECHA ter disponibilizado o dossiê relativo a uma substância aos Estados-Membros e publicado no seu sítio web
uma nota convidando todas as partes interessadas a apresentarem-lhe as suas observações (artigo 59.°, n. os  2 a 4, do Regulamento n.° 1907/2006), os Estados-Membros, a ECHA e todas as partes interessadas podem apresentar observações relativas à identificação proposta no dossiê (artigo 59.°, n. os  4 e 5, do referido regulamento). Se, como no caso vertente, forem apresentadas tais observações, a ECHA remete o dossiê para o seu Comité dos Estados-Membros e, se este comité chegar a um acordo unânime sobre a identificação, inclui essa substância na lista das substâncias candidatas (artigo 59.°, n. os  7 e 8, deste regulamento). Por fim, logo que seja tomada uma decisão sobre a inclusão da substância, a ECHA publica e atualiza a lista das substâncias candidatas no seu sítio web
(artigo 59.°, n.° 10, do mesmo regulamento).
33. No caso vertente, importa notar que as recorrentes fizeram referência não só ao acordo do Comité dos Estados-Membros da ECHA que teve lugar em 4 de dezembro de 2009, que identifica o óleo de antraceno (pasta) como uma substância que preenche os critérios enunciados no artigo 57.° do Regulamento n.° 1907/2006, mas igualmente à publicação no sítio web
da ECHA em 13 de janeiro de 2010 e ao código ED/68/2009, que era o código da decisão do diretor executivo da ECHA de incluir a referida substância na lista das substancias candidatas publicada no sítio web
em 13 de janeiro de 2010, ainda que as recorrentes não tenham tido conhecimento deste último facto. Por conseguinte, as recorrentes impugnaram indubitavelmente a decisão da ECHA que identifica o óleo de antraceno (pasta) como uma substância que preenche os critérios enunciados no artigo 57.° do Regulamento n.° 1907/2006, cujo conteúdo tinha sido determinado pelo acordo unânime do Comité dos Estados-Membros da ECHA, que teve lugar em 4 de dezembro de 2009 e que foi executada pelo seu diretor executivo, o qual ordenou a inclusão desta substância na lista das substâncias candidatas publicada no sítio web
em 13 de janeiro de 2010, em conformidade com o disposto no artigo 59.° do referido regulamento, na íntegra. Ao fazerem referência à versão da lista publicada no sítio web
da ECHA em 13 de janeiro de 2010, ao acordo unânime do seu Comité dos Estados-Membros em 2009 e ao código ED/68/2009, as recorrentes identificaram efetivamente sem equívoco o objeto do litígio. A exceção fundada no alegado caráter preparatório exclusivo do acordo do Comité dos Estados-Membros da ECHA é, por conseguinte, inoperante.
34. O ato de identificação de uma substância resultante do procedimento previsto no artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006 destina-se a produzir efeitos jurídicos vinculativos em relação a terceiros na aceção do artigo 263.°, primeiro parágrafo, segunda frase, TFUE. Com efeito, esse ato desencadeia, nomeadamente, as obrigações de informação previstas no artigo 7.°, n.° 2, no artigo 31.°, n.° 1, alínea c), e n.° 3, alínea b), bem como no artigo 33.°, n. os  1 e 2, do referido regulamento. Estas disposições fazem referência às substâncias identificadas em conformidade com o disposto no artigo 59.°, n.° 1, deste regulamento ou às substâncias incluídas ou que figuram na lista elaborada em conformidade com o disposto no artigo 59.°, n.° 1, do mesmo regulamento. Por conseguinte, designam obrigações jurídicas decorrentes do ato resultante do procedimento previsto no artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006.
35. Atendendo ao que precede, o fundamento de inadmissibilidade relativo à natureza da decisão recorrida deve ser julgado improcedente.
Quanto à afetação direta das recorrentes
36. A ECHA alega que o recurso é inadmissível porque a decisão recorrida não diz diretamente respeito às recorrentes.
37. Nos termos do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, qualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas nos primeiro e segundo parágrafos, recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução.
38. No caso em apreço, é pacífico que a decisão recorrida não foi dirigida às recorrentes, que, portanto, não são destinatárias desse ato. Nesta situação, por força do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, as recorrentes só podem interpor um recurso de anulação do referido ato na condição, nomeadamente, de o mesmo lhes dizer diretamente respeito.
39. Quanto à afetação direta, é jurisprudência assente que esta condição exige, em primeiro lugar, que a medida em causa produza efeitos diretos na situação jurídica do particular e, em segundo lugar, que não deixe nenhum poder de apreciação aos destinatários dessa medida encarregados da sua implementação, tendo esta caráter puramente automático e decorrendo apenas da regulamentação da União, sem aplicação de outras normas intermediárias (acórdãos do Tribunal de Justiça de 5 de maio de 1998, Dreyfus/Comissão, C-386/96 P, Colet., p. I-2309, n.° 43; de 29 de junho de 2004, Front national/Parlamento, C-486/01 P, Colet., p. I-6289, n.° 34, e de 10 de setembro de 2009, Comissão/Ente per le Ville vesuviane e Ente per le Ville vesuviane/Comissão, C-445/07 P e C-455/07 P, Colet., p. I-7993, n.° 45).
40. Em primeiro lugar, no que respeita à argumentação das recorrentes segundo a qual a decisão recorrida lhes diz diretamente respeito, na medida em que a respetiva situação jurídica é afetada pelo artigo 31.°, n.° 9, alínea a), do Regulamento n.° 1907/2006, deve salientar-se que esta disposição visa a atualização de uma ficha de dados de segurança cuja elaboração é prevista no n.° 1 do referido artigo. Segundo o artigo 31.°, n.° 1, alíneas a) a c), do Regulamento n.° 1907/2006, o fornecedor de uma substância deve fornecer ao destinatário da mesma uma ficha de dados de segurança se a substância cumprir os critérios para a sua classificação como perigosa nos termos da Diretiva 67/548, se a substância possuir propriedades PBT ou mPmB, de acordo com os critérios estabelecidos no anexo XIII do referido regulamento, ou se a substância estiver incluída na lista estabelecida nos termos do artigo 59.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1907/2006, por outros motivos que não os anteriormente invocados. O artigo 31.°, n.° 9, alínea a), deste regulamento dispõe, a esse respeito, que os fornecedores devem proceder à atualização da ficha de dados de segurança, sem demora, logo que estejam disponíveis novas informações que possam afetar as medidas de gestão dos riscos ou novas informações sobre efeitos perigosos.
41. No caso vertente, não se contesta que as recorrentes, que são fornecedoras de uma substância como as definidas no artigo 3.°, n.° 32, do Regulamento n.° 1907/2006, deviam, por força do artigo 31.°, n.° 1, alínea a), do referido regulamento, fornecer ao destinatário da substância em causa uma ficha de dados de segurança já que essa substância preenchia os critérios de classificação enquanto substância perigosa em conformidade com a Diretiva 67/548. Com efeito, o óleo de antraceno (pasta) foi classificado entre as substâncias cancerígenas de categoria 2 pela Diretiva 94/69 e entre as substâncias mutagénicas de categoria 2 pela Diretiva 2008/58 (v. n. os  3 e 4 supra ).
42. Em contrapartida, contesta-se que, como alegam as recorrentes, a identificação do óleo de antraceno (pasta) como uma substância que suscita uma elevada preocupação, resultante do procedimento previsto no artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006, por esta substância ter propriedades PBT ou mPmB, represente uma nova informação na aceção do artigo 31.°, n.° 9, alínea a), do referido regulamento que desencadeia a obrigação prevista nesta disposição, a saber, a atualização da ficha de dados de segurança, pelo que a decisão recorrida produz efeitos diretos sobre a situação jurídica das recorrentes.
43. No que diz respeito à ficha de dados de segurança, o artigo 31.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1907/2006 dispõe que a mesma deve ser elaborada em conformidade com o anexo II do referido regulamento. Segundo esse anexo, que contém um guia para a elaboração das fichas de dados de segurança, essas fichas devem permitir transmitir as informações apropriadas de segurança sobre substâncias classificadas ao(s) utilizador(es) imediatamente a jusante na cadeia de abastecimento. O objetivo deste anexo é assegurar a coerência e o rigor do conteúdo de todas as rubricas obrigatórias enumeradas no artigo 31.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1907/2006, de modo a que as fichas de dados de segurança resultantes permitam aos utilizadores tomar as medidas necessárias em matéria de proteção da saúde humana, da segurança no local de trabalho e do ambiente.
44. Segundo as recorrentes, a identificação do óleo de antraceno (pasta) como uma substância que suscita uma elevada preocupação resultante do procedimento previsto no artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006, pelo facto de essa substância ter propriedades PBT ou mPmB, constitui uma nova informação relativa ao artigo 31.°, n.° 6, ponto 2 (Identificação dos perigos), ponto 3 (Composição/informação sobre os componentes) e ponto 15 (Informação sobre regulamentação) do Regulamento n.° 1907/2006.
45. No que respeita ao artigo 31.°, n.° 6, ponto 2, do Regulamento n.° 1907/2006 (Identificação dos perigos), segundo o ponto 2 do anexo II do Regulamento n.° 1907/2006, a classificação de uma substância decorrente da aplicação das regras de classificação enunciadas na Diretiva 67/548 deve aí ser indicada. Os perigos da substância para as pessoas e para o ambiente devem ser indicados clara e sucintamente.
46. É pacífico que uma substância que tem propriedades PBT ou mPmB constitui um risco para o ambiente. Todavia, segundo a ECHA, tal risco não provém da decisão recorrida, mas sim das propriedades intrínsecas dessa substância que as recorrentes deviam ter avaliado e, por conseguinte, de que deviam ter conhecimento antes da adoção da decisão recorrida.
47. A este respeito, importa notar que o ponto 2 do anexo II do Regulamento n.° 1907/2006 faz referência, no que respeita à identificação dos perigos correspondentes à classificação de uma substância de acordo com a Diretiva 67/548, à aplicação das regras de classificação enunciadas nesta diretiva, a saber, a aplicação das regras de direito da União. Desde logo, no que se refere às propriedades cancerígenas ou mutagénicas de uma substância, tais como mencionadas no artigo 57.°, alíneas a) e b), do Regulamento n.° 1907/2006, estas propriedades e os perigos resultantes destas propriedades devem ser indicados na ficha de dados de segurança desde que uma substância, em conformidade com as regras de classificação enunciadas na Diretiva 67/548, tenha sido classificada entre as substâncias cancerígenas. No caso vertente, as recorrentes não contestam o facto de as propriedades cancerígenas do óleo de antraceno (pasta) e os perigos resultantes dessas propriedades deverem ser indicados na ficha de dados de segurança e constituírem a razão pela qual as recorrentes devem fornecer tal ficha.
48. No que se refere às propriedades PBT e mPmB de uma substância, tais como mencionadas no artigo 57.°, alíneas e) e d), do Regulamento n.° 1907/2006, os respetivos critérios de identificação foram definidos no anexo XIII do Regulamento n.° 1907/2006. A fim de identificar uma substância enquanto substância que suscita uma elevada preocupação devido às suas propriedades PBT e mPmB, em conformidade com o disposto no artigo 59.° do referido regulamento, devem, portanto, ser aplicados os critérios enunciados no anexo XIII deste regulamento. Daqui resulta que, no âmbito do procedimento de identificação, as propriedades PBT e mPmB de uma substância são determinadas, o que foi igualmente explicado na ata do workshop
da ECHA, que teve lugar entre 21 e 22 de janeiro de 2009, relativo à lista das substâncias candidatas e à autorização enquanto instrumentos de gestão dos riscos, segundo o qual a inclusão na listas das substâncias candidatas é o principal mecanismo para identificar substâncias PBT e mPmB. Assim, a identificação das propriedades PBT e mPmB de uma substância assenta na aplicação das regras de direito da União, a saber, no caso vertente, na aplicação dos critérios enunciados no anexo XIII do Regulamento n.° 1907/2006. Por conseguinte, dado que, com a decisão recorrida, as propriedades PBT e mPmB do óleo de antraceno (pasta) foram determinadas em aplicação destes critérios, é devido a esta decisão que estas propriedades e os perigos delas resultantes devem ser indicados na ficha de dados de segurança. Trata-se, aqui, de um caso equivalente à classificação de uma substância em conformidade com as regras enunciadas na Diretiva 67/548, para o qual a obrigação de incluir esta classificação e os perigos resultantes das propriedades classificadas na ficha de dados de segurança decorre claramente do ponto 2 do anexo II, do Regulamento n.° 1907/2006.
49. No que se refere à argumentação da ECHA, segundo a qual a natureza perigosa da substância em causa resulta das suas propriedades intrínsecas que as recorrentes deviam ter avaliado e, por conseguinte, de que deviam ter conhecimento antes da adoção da decisão recorrida, por um lado, importa notar que a ECHA se refere às discussões que ocorreram num subgrupo do Gabinete Europeu de Produtos Químicos (ECB) relativas à questão de saber se a substância em causa preenchia os critérios PBT e mPmB. Ora, embora seja verdade que os perigos decorrentes de uma substância resultam das suas propriedades intrínsecas, estes perigos devem ser avaliados e determinados segundo regras jurídicas definidas. Nos seus desenvolvimentos relativos às discussões que ocorreram no referido subgrupo, a ECHA não indica as regras jurídicas que permitiram que esse subgrupo determinasse as propriedades PBT e mPmB. Além disso, a ECHA não afirma que as conclusões desse subgrupo tiveram caráter vinculativo para as recorrentes. Em contrapartida, as recorrentes alegam que não houve nenhum debate sobre as propriedades PBT e mPmB do óleo de antraceno (pasta). Por outro lado, a ECHA afirma que as recorrentes deviam ter avaliado as propriedades intrínsecas do óleo de antraceno (pasta) e, por essa razão, deviam ter conhecimento das propriedades PBT e mPmB desta substância. Ora, conforme decorre dos autos e conforme confirmaram na audiência, as recorrentes contestam precisamente as propriedades PBT e mPmB do óleo de antraceno (pasta). Por conseguinte, não concluíram, no âmbito da respetiva avaliação relativa ao óleo de antraceno (pasta), que esta substância possuía propriedades PBT e mPmB.
50. Assim, tendo em conta a rubrica 2 (Identificação dos perigos) da ficha de dados de segurança, a identificação do óleo de antraceno (pasta) como substância que suscita uma elevada preocupação resultante do procedimento previsto no artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006, pelo facto de essa substância ter propriedades PBT ou mPmB, constituía uma nova informação suscetível de permitir que os utilizadores tomassem medidas em matéria de proteção da saúde humana e da segurança no local de trabalho e em matéria de proteção do ambiente. Essa identificação constituía, portanto, uma nova informação suscetível de afetar as medidas de gestão dos riscos ou relativa aos efeitos perigosos, na aceção do artigo 31.°, n.° 9, alínea a), do Regulamento n.° 1907/2006, de modo que as recorrentes eram obrigadas a atualizar as fichas de dados de segurança em causa. Daí decorre que a decisão recorrida produz efeitos diretos sobre a situação jurídica das recorrentes em virtude da obrigação prevista nessa disposição, sem que seja necessário examinar as rubricas 3 (Composição/informação sobre os componentes) e 15 (Informação sobre regulamentação) da ficha de dados de segurança (v., no que se refere à rubrica 15, despachos do Tribunal Geral de 21 de setembro de 2011, Etimine e Etiproducts/ECHA, T-343/10, Colet., p. II-6611, n. os  33 a 36, e Borax Europe/ECHA, T-346/10, Colet., p. II-6629, n. os  34 a 37).
51. Em segundo lugar, no que respeita à argumentação das recorrentes segundo a qual a decisão recorrida lhes diz diretamente respeito na medida em que a respetiva situação jurídica é afetada pelo artigo 34.°, alínea a), do Regulamento n.° 1907/2006, deve salientar-se que, segundo este, todos os agentes da cadeia de abastecimento de uma substância devem comunicar as novas informações acerca de propriedades perigosas, independentemente das utilizações envolvidas, ao agente ou distribuidor situado imediatamente a montante na cadeia de abastecimento.
52. Visto que a identificação do óleo de antraceno (pasta) como substância que suscita uma elevada preocupação pela decisão recorrida, pelo facto de essa substância ter propriedades PBT ou mPmB, continha informações novas relativas às propriedades perigosas do óleo de antraceno (pasta) (v. n. os  48 a 50 supra ), tal identificação desencadeia a obrigação de informação prevista no artigo 34.°, alínea a), do Regulamento n.° 1907/2006. Daqui decorre que a decisão recorrida produz igualmente efeitos diretos sobre a situação jurídica das recorrentes em virtude da obrigação prevista nesta disposição.
53. Por conseguinte, as recorrentes são diretamente afetadas pela decisão recorrida. O presente fundamento de inadmissibilidade deve, portanto, ser julgado improcedente.
Quanto ao conceito de ato regulamentar que não necessita de medidas de execução e quanto à afetação individual das recorrentes
54. A ECHA alega que o recurso é inadmissível porque a decisão recorrida não é um ato regulamentar na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE e que, por conseguinte, deveria dizer individualmente respeito às recorrentes, requisito que não está preenchido.
55. De acordo com o artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, o presente recurso de anulação apenas é admissível se a decisão recorrida constituir um ato regulamentar que não necessite de medidas de execução ou se a decisão recorrida disser individualmente respeito às recorrentes.
56. Quanto à questão de saber se a decisão recorrida constitui um ato regulamentar na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, a ECHA afirma, no essencial, que os atos por si adotados não são atos regulamentares. O exercício do poder regulamentar no âmbito do Regulamento n.° 1907/2006 foi reservado à Comissão. Além disso, a identificação de uma substância apenas seria um ato preparatório com vista a uma potencial decisão futura da Comissão de incluir essa substância no anexo XIV deste regulamento.
57. Em primeiro lugar, no que respeita à questão de saber se a decisão recorrida constitui um ato regulamentar na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, há que lembrar que o conceito de ato regulamentar na aceção desta disposição deve ser entendido no sentido de que se refere a qualquer ato de alcance geral com exceção dos atos legislativos [acórdão do Tribunal Geral de 25 de outubro de 2011, Microban International e Microban (Europe)/Comissão, T-262/10, Colet., p. II-7697, n.° 21].
58. No caso vertente, importa salientar que a decisão recorrida tem um alcance geral na medida em que se aplica a situações determinadas objetivamente e produz efeitos jurídicos em relação a uma categoria de pessoas consideradas de forma geral e abstrata, a saber, nomeadamente em relação a qualquer pessoa singular ou coletiva abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 31.°, n.° 9, alínea a), e do artigo 34.°, alínea a), do Regulamento n.° 1907/2006.
59. Além disso, a decisão recorrida não constitui um ato legislativo, dado que não foi adotada pelo processo legislativo ordinário nem por um processo legislativo especial nos termos do artigo 289.°, n. os  1 a 3, TFUE. Com efeito, a decisão recorrida é um ato da ECHA adotado com base no artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006 (v., neste sentido, despacho do Tribunal Geral de 4 de junho de 2012, Eurofer/Comissão, T-381/11, n.° 44).
60. A decisão recorrida constitui, portanto, um ato regulamentar na aceção do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE.
61. Contrariamente ao que alega a ECHA, o artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE não indica que só a Comissão dispõe do poder regulamentar necessário para adotar tal ato. A este respeito, a argumentação da ECHA não tem qualquer apoio no Tratado FUE. Com efeito, o artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE menciona explicitamente a fiscalização da legalidade dos atos dos órgãos ou organismos da União destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros. Por conseguinte, os autores do Tratado FUE tencionavam submeter, em princípio, também os atos da ECHA, enquant o organismo da União, à fiscalização jurisdicional do juiz da União.
62. Além disso, contrariamente ao que alega, a tarefa da ECHA, de acordo com o artigo 75.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1907/2006, a saber, a gestão, e em alguns casos, a execução dos aspetos técnicos, científicos e administrativos do Regulamento n.° 1907/2006 e a garantia da harmonização na União, não exclui o poder de adotar um ato regulamentar. A este respeito, importa salientar que a ECHA admite que os atos que adotou podem desencadear obrigações jurídicas em relação a terceiros ainda que limitadamente.
63. Por outro lado, no âmbito do procedimento de identificação previsto no artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006, estão previstos dois procedimentos para o caso de serem apresentadas observações sobre a identificação proposta de uma substância como substância que suscita uma elevada preocupação. Segundo o primeiro procedimento, a ECHA remete o dossiê ao seu Comité dos Estados-Membros e este chega a um acordo unânime sobre a identificação (artigo 59.°, n. os  7 e 8, do referido regulamento). De acordo com o segundo, não havendo acordo unânime no Comité dos Estados-Membros, a decisão sobre a identificação da substância em causa é tomada pela Comissão em conformidade com o procedimento previsto no artigo 133.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1907/2006 que faz referência ao procedimento de regulamentação previsto no artigo 5.° da Decisão 1999/468/CE do Conselho, de 28 de junho de 1999, que fixa as regras de exercício das competências de execução atribuídas à Comissão (JO L 184, p. 23) (artigo 59.°, n.° 9, deste regulamento). Resulta da comparação destes dois procedimentos que, no âmbito do primeiro, o acordo do Comité dos Estados-Membros corresponde à decisão da Comissão, tomada no âmbito do segundo procedimento, relativo à identificação de uma substância. Ora, não se pode arguir que, enquanto a decisão com a participação da Comissão constitui um ato regulamentar, a decisão sem a participação desta última, que tem o mesmo conteúdo e o mesmo efeito, não constitui tal ato.
64. É verdade que uma decisão da Comissão ao abrigo do artigo 58.° do Regulamento n.° 1907/2006 de incluir uma substância no anexo XIV deste regulamento acarreta consequências jurídicas mais graves para os utilizadores de uma substância, a saber, a proibição de a introduzir no mercado salvo autorização, do que as consequências jurídicas decorrentes da decisão recorrida, a saber, nomeadamente obrigações de informação. Contudo, esta constatação não significa que as consequências jurídicas decorrentes da decisão recorrida são inexistentes. Em contrapartida, as obrigações de informação decorrentes da decisão recorrida são uma das consequências da responsabilidade da gestão dos riscos relacionados com as substâncias que deveria ser aplicada ao longo de toda a cadeia de abastecimento, conforme indica o considerando 56 do Regulamento n.° 1907/2006. Daí resulta que a argumentação da ECHA a este respeito deve ser rejeitada.
65. Em segundo lugar, no que se refere à questão de saber se a decisão recorrida necessita de medidas de execução, importa salientar que a identificação da substância em causa como de elevada preocupação resultante do procedimento previsto no artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006 desencadeia obrigações de informação das recorrentes sem que sejam necessárias mais medidas (v. n.° 34 supra ). Assim, a decisão recorrida não necessita de nenhuma medida de execução.
66. Em especial, a fase seguinte do procedimento de autorização que consiste na inclusão por ordem de prioridade das substâncias candidatas no anexo XIV do Regulamento n.° 1907/2006, ou seja, na lista das substâncias sujeitas a autorização, não constitui uma medida de execução da decisão recorrida. Com efeito, o termo do procedimento de identificação desencadeia obrigações de informação próprias que não dependem das fases seguintes do procedimento de autorização.
67. Daqui decorre que a decisão recorrida constitui um ato regulamentar que não necessita de medidas de execução pelo que o presente fundamento de inadmissibilidade deve ser julgado improcedente sem que seja necessário examinar a eventual afetação individual das recorrentes.
68. Atendendo a tudo que precede, a exceção de inadmissibilidade é improcedente. O presente recurso é, portanto, admissível.
Quanto ao mérito
69. Em apoio do presente recurso, são invocados cinco fundamentos. Os dois primeiros dizem respeito a alegadas violações dos requisitos processuais relativos ao artigo 59.°, n. os  3, 5 e 7, e ao anexo XV do Regulamento n.° 1907/2006. Os três outros fundamentos dizem respeito, respetivamente, a uma violação do princípio da igualdade de tratamento, a um alegado erro de apreciação ou a um alegado erro de direito relativo à identificação de uma substância como tendo propriedades PBT ou mPmB com base nos seus constituintes e a uma violação do princípio da proporcionalidade.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a uma violação do artigo 59.°, n.° 3, e do anexo XV do Regulamento n.° 1907/2006
70. As recorrentes alegam que, contrariamente ao que está previsto no artigo 59.°, n.° 3, e no ponto II 2 do anexo XV do Regulamento n.° 1907/2006, a República Federal da Alemanha não indicou, no seu dossiê relativo ao óleo de antraceno (pasta), informações sobre as substâncias alternativas, ainda que tenha sido informada pelas recorrentes da existência de tais substâncias, a saber, misturas à base de petróleo. A ECHA aceitou esse dossiê sem que fossem identificadas substâncias alternativas. Segundo as recorrentes, não é de excluir que, inexistindo tal irregularidade e se fosse conhecido o facto de que as substâncias alternativas também continham constituintes PBT, a decisão recorrida não tinha sido adotada e ter-se-ia iniciado um procedimento diferente.
71. A este respeito, importa notar que, por força do artigo 59.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1907/2006, o procedimento de identificação pode ser iniciado por iniciativa de um Estado-Membro que pode elaborar um dossiê de acordo com o anexo XV do referido regulamento, relativamente às substâncias que, na sua opinião, satisfazem os critérios estabelecidos no artigo 57.° deste regulamento, e enviá-lo à ECHA. Tratando-se de um dossiê relativo à identificação de uma substância com propriedades PBT ou mPmB, o ponto II 2 do anexo XV do mesmo regulamento, sob o título «Informações sobre a exposição, substâncias alternativas e riscos», prevê nomeadamente que «[s]erão disponibilizadas as informações disponíveis sobre a utilização e a exposição e informações sobre substâncias e técnicas alternativas».
72. No que se refere ao dossiê relativo ao óleo de antraceno (pasta), é pacífico que a República Federal da Alemanha apôs a menção «nenhuma informação disponível» na secção do dito dossiê relativa às substâncias alternativas.
73. É verdade que a letra do ponto II 2 do anexo XV do Regulamento n.° 1907/2006 distingue entre a obrigação de disponibilizar, por um lado, «as informações disponíveis sobre a utilização e a exposição» e, por outro, «informações sobre substâncias e técnicas alternativas». Não obstante, um Estado-Membro apenas pode indicar as informações que lhe foram disponibilizadas. A indicação pela República Federal da Alemanha de que não há nenhuma informação disponível diz respeito à existência de substâncias alternativas que permitam que este Estado-Membro cumpra o seu dever formal de se pronunciar sobre as substâncias alternativas.
74. Em todo o caso, a carta às autoridades alemãs competentes de 17 de julho de 2009, do grupo setorial das substâncias químicas derivadas do carvão, de que as recorrentes são membros, não indicava quaisquer substâncias alternativas. Ao convidar as autoridades alemãs a adotarem «uma abordagem mais equilibrada que não penaliz[asse] um só setor industrial», este grupo considerou «que [era] notório que numerosas frações petrolíferas continham igualmente antraceno». Assim, esta carta faz referência a substâncias que, segundo o dito grupo, manifestam um nível de perigo semelhante ao do óleo de antraceno (pasta) e não a substâncias que podem ser utilizadas como substâncias alternativas porque são suscetíveis de ser utilizadas em vez do óleo de antraceno (pasta) para realizar a mesma função. Por fim, importa assinalar que, por força do artigo 60.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1907/2006, o ponto II 2 do anexo XV do referido regulamento deve ser interpretado no sentido de que se refere a substâncias alternativas adequadas, um requisito que as misturas à base de petróleo não preenchem devido ao seu teor em antraceno.
75. Daqui decorre que foram preenchidos os requisitos processuais previstos no artigo 59.°, n.° 3, do referido regulamento.
76. Mesmo na hipótese de, no caso vertente, existir uma irregularidade devido à não observância do artigo 59.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1907/2006, tal irregularidade só pode acarretar a anulação da decisão recorrida se se provar que, inexistindo essa irregularidade, a referida decisão teria tido um conteúdo diferente (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de dezembro de 2005, Grécia/Comissão, C-86/03, Colet., p. I-10979, n.° 42).
77. A este respeito, as recorrentes afirmam que não é de excluir que, inexistindo essa irregularidade e tendo conhecimento do facto de que as substâncias alternativas também continham constituintes PBT, a decisão recorrida não tinha sido adotada e ter-se-ia iniciado um procedimento diferente.
78. Ora, não é o que sucede no caso vertente. Com efeito, o conteúdo da decisão recorrida é a identificação do óleo de antraceno (pasta) como uma substância que preenche os critérios previstos no artigo 57.°, alíneas a), b), d) e e), do Regulamento n.° 1907/2006. Não decorre do procedimento de identificação previsto no artigo 59.° do referido regulamento que as informações sobre as substâncias alternativas são pertinentes para o resultado deste procedimento. Os critérios previstos no artigo 57.°, alíneas a), b), d) e e), deste regulamento não fazem qualquer referência à existência ou não de substâncias alternativas. Em contrapartida, a fim de identificar uma substância como uma substância que preenche os critérios previstos no artigo 57.°, alíneas d) e e), do mesmo regulamento, é suficiente que a mesma preencha os critérios pertinentes para a identificação das substâncias detentoras de propriedades PBT e mPmB enunciadas no anexo XIII do Regulamento n.° 1907/2006. Ora, embora este anexo contenha um número considerável de critérios que importa preencher, nenhum desses critérios diz respeito a substâncias alternativas. Assim, não está provado que a existência de informações sobre as substâncias alternativas podia ter alterado o conteúdo da decisão recorrida relativo à identificação do óleo de antraceno (pasta) no sentido de que preenche os critérios previstos no artigo 57.°, alíneas d) e e), do referido regulamento. É também o que sucede relativamente à identificação desta substância no sentido de que preenche os critérios previstos no artigo 57.°, alíneas a) e b), deste regulamento. Com efeito, os critérios de classificação enquanto substância cancerígena ou mutagénica estão enunciados na Diretiva 67/548. A classificação do óleo de antraceno (pasta) entre as substâncias cancerígenas e mutagénicas já foi efetuada pelas Diretivas 94/69 e 2008/58 (v. n. os  3 e 4 supra ).
79. De resto, importa notar que as informações sobre as substâncias alternativas são relevantes nomeadamente para as fases ulteriores do procedimento de autorização de que a identificação de uma substância de acordo com o artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006 apenas constitui a primeira fase. Com efeito, por força do artigo 60.°, n.° 4, alínea c), e n.° 5, alínea b), do referido regulamento, tais informações são relevantes para adotar uma decisão sobre um pedido de autorização relativo a uma substância incluída na lista das substâncias sujeitas a autorização.
80. Por conseguinte, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma violação do artigo 59.°, n. os  5 e 7, do Regulamento n.° 1907/2006
81. As recorrentes observam que a ECHA não tinha competência para alterar a proposta feita pela República Federal da Alemanha, relativa à inclusão do óleo de antraceno (pasta) na lista das substâncias candidatas, que se baseava exclusivamente no facto de essa substância ter propriedades PBT e mPmB. Na sequência desta alteração, o óleo de antraceno (pasta) foi identificado como uma substância que suscita uma elevada preocupação com base não apenas nas suas propriedades PBT e mPmB conforme alegadas, mas igualmente nas suas propriedades cancerígenas e mutagénicas. Visto que esta substância não podia ser identificada como suscitando elevada preocupação devido às suas propriedades PBT e mPmB, a referência às propriedades cancerígenas e mutagénicas é a única razão da sua inclusão na lista das substâncias candidatas que resta.
82. No caso vertente, o dossiê elaborado pela República Federal da Alemanha de acordo com o anexo XV do Regulamento n.° 1907/2006 continha efetivamente apenas a proposta de identificar o óleo de antraceno (pasta) como uma substância que preenche os critérios previstos no artigo 57.°, alíneas d) e e), do referido regulamento, a saber, como uma substância detentora de propriedades PBT e mPmB, e não como uma substância que preenche os critérios previstos no artigo 57.°, alíneas a) e b), deste regulamento, ou seja, como sendo cancerígena e mutagénica, ainda que este dossiê indicasse que esta substância era classificada entre as substâncias cancerígenas.
83. Decorre do dossiê que, no âmbito do procedimento previsto no artigo 59.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1907/2006, a ECHA apresentou observações em que indicava que o óleo de antraceno (pasta) era classificado entre as substâncias cancerígenas e, portanto, preenchia os critérios previstos no artigo 57.°, alínea a), do referido regulamento. No que se refere à classificação do óleo de antraceno (pasta) entre as substâncias mutagénicas, o comité dos Estados-Membros, por sua própria iniciativa, observou que esta substância preenchia os requisitos previstos no artigo 57.°, alínea b), do mesmo regulamento. Assim, o óleo de antraceno (pasta) foi identificado como uma substância que suscita uma elevada preocupação e que preenche os critérios de identificação enunciados no artigo 57.°, alíneas a), b), d) e e), do referido regulamento.
84. Daqui decorre que, ao alegar que a ECHA não tinha competência para alterar a proposta da República Federal da Alemanha, relativa à inclusão do óleo de antraceno (pasta) na lista das substâncias candidatas, as recorrentes contestam, no essencial, a identificação desta substância como suscitando elevada preocupação com base nas suas propriedades cancerígenas e mutagénicas.
85. Ora, não se pode argumentar que, ao identificar uma substância com base não apenas nos motivos propostos no dossiê inicialmente elaborado para esta substância, mas também com base num motivo não mencionado nesse dossiê, a ECHA excedeu as suas competências, conforme previstas no artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006.
86. Primeiro, com efeito, importa realçar que, por força do artigo 59.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1907/2006, o procedimento previsto nos n. os  2 a 10 do referido artigo é aplicável para efeitos da identificação das substâncias que preenchem os critérios previstos no artigo 57.° do Regulamento n.° 1907/2006. A decisão recorrida, que identifica o óleo de antraceno (pasta) por preencher os critérios previstos no artigo 57.° do referido regulamento, é conforme com este objetivo. A argumentação das recorrentes relativa à identificação de uma substância com base num motivo não mencionado no dossiê inicialmente elaborado para esta substância, não diz, portanto, respeito à competência da ECHA.
87. Segundo, a letra do artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006 não prevê que os motivos previstos no artigo 57.° do referido regulamento, com base nos quais uma substância é identificada, devam corresponder aos motivos indicados no dossiê inicialmente elaborado. Além disso, conforme decorre do artigo 59.°, n. os  2 e 3, do Regulamento n.° 1907/2006, os Estados-Membros não gozam de um direito de iniciativa exclusivo para dar início ao procedimento de identificação. Com efeito, a Comissão pode igualmente pedir à ECHA que elabore um dossiê em conformidade com o anexo XV do referido regulamento.
88. Terceiro, resulta do objetivo do procedimento de autorização que figura no artigo 55.° do Regulamento n.° 1907/2006, a saber, assegurar o bom funcionamento do mercado interno, garantindo simultaneamente que os riscos associados às substâncias que suscitam uma elevada preocupação sejam adequadamente controlados e que essas substâncias sejam progressivamente substituídas por substâncias ou tecnologias alternativas sempre que estas sejam económica e tecnicamente viáveis, que a identificação de uma substância, que constitui a primeira fase do procedimento de autorização, assenta em motivos tão completos quanto possível.
89. Quatro, no que toca à identificação da substância em causa com base nas suas propriedades cancerígenas, importa recordar que, por força do artigo 59.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1907/2006, a ECHA pode apresentar observações relativas à identificação da substância no que se refere aos critérios previstos no artigo 57.° do referido regulamento no dossiê que lhe foi transmitido. Este elemento visa assegurar que a ECHA tenha condições para apresentar de forma útil o seu ponto de vista. Daqui decorre que as observações apresentadas pela ECHA devem poder ser retomadas na decisão recorrida.
90. O segundo fundamento deve, portanto, ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a uma violação do princípio da igualdade de tratamento
91. As recorrentes alegam que a identificação do óleo de antraceno (pasta) como uma substância que suscita uma elevada preocupação viola o princípio da igualdade de tratamento. Esta substância é comparável, devido ao seu teor em substâncias químicas e à concorrência no mercado, a outras substâncias UVCB que contêm antraceno. Todavia, a ECHA, sem justificação objetiva, apenas identificou o óleo de antraceno (pasta) e não essas outras substâncias como uma substância que suscita uma elevada preocupação.
92. Importa notar que, com o Regulamento n.° 1907/2006, o legislador instituiu um regime relativo ao registo, avaliação, autorização e restrição de substâncias químicas com vista, nomeadamente, segundo o considerando 1 do referido regulamento, a assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana e do ambiente e garantir a livre circulação das substâncias no mercado interno reforçando simultaneamente a competitividade e a inovação. Em concreto, o Regulamento n.° 1907/2006 prevê, no seu título VII, um procedimento de autorização. O objetivo deste procedimento é, segundo o artigo 55.° do referido regulamento, assegurar o bom funcionamento do mercado interno, garantindo simultaneamente que os riscos associados às substâncias que suscitam uma elevada preocupação sejam adequadamente controlados e que essas substâncias sejam progressivamente substituídas por substâncias ou tecnologias alternativas sempre que estas sejam económica e tecnicamente viáveis.
93. O procedimento de autorização aplica-se a todas as substâncias que preencham os critérios previstos no artigo 57.° do Regulamento n.° 1907/2006. A primeira fase do procedimento de autorização consiste na identificação das substâncias previstas no referido artigo para a qual está previsto no artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006 um procedimento com várias fases. Segundo o considerando 77 do referido regulamento, considerando os aspetos respeitantes à viabilidade e à praticabilidade, quer no que respeita às pessoas singulares ou coletivas, que têm de preparar os processos de candidatura e tomar as medidas apropriadas de gestão do risco, quer no tocante às autoridades, que têm de processar os pedidos de autorização, apenas um número limitado de substâncias deverá ser submetido, simultaneamente, ao procedimento de autorização. No que se refere à escolha dessas substâncias, o artigo 59.°, n. os  2 e 3, do Regulamento n.° 1907/2006 prevê que compete à Comissão ou ao Estado-Membro em causa considerar se satisfazem os critérios estabelecidos no artigo 57.° do referido regulamento. O legislador deixou, portanto, à Comissão e aos Estados-Membros um amplo poder de apreciação que permite uma aplicação progressiva das regras relativas às substâncias que suscitam uma elevada preocupação a que se refere o título VII do Regulamento n.° 1907/2006.
94. Atendendo ao que precede, o procedimento de identificação previsto no artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006 não confere, portanto, à ECHA nenhum poder relativo à escolh a da substância a identificar. Em contrapartida, se um dossiê para uma substância for elaborado por um Estado-Membro ou, a pedido da Comissão, pela ECHA, esta última deve proceder, observadas as condições previstas no referido artigo, à identificação dessa substância.
95. No caso vertente, o procedimento de identificação previsto no artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006 foi respeitado no que se refere à escolha da substância a identificar. Com efeito, decorre dos autos que o óleo de antraceno (pasta) foi escolhido pela República Federal da Alemanha uma vez que ela considerava que esta substância satisfazia os critérios enunciados no artigo 57.° do referido regulamento. Além disso, perante a falta de apresentação de dossiês elaborados por um Estado-Membro relativos a outras substâncias que contivessem antraceno, ou de um pedido de elaboração de tal dossiê à ECHA pela Comissão, a ECHA não podia proceder à identificação dessas outras substâncias, em conformidade com o procedimento previsto no artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006, sem exceder os seus poderes. Daí decorre que, ao identificar o óleo de antraceno (pasta) e não substâncias alegadamente comparáveis como uma substância que suscita uma elevada preocupação, a ECHA não violou o princípio da igualdade de tratamento.
96. Atendendo ao que precede, dado que a legalidade do procedimento previsto no artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006 não foi contestada pelas recorrentes e que a ECHA respeitou este procedimento, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao quarto fundamento, relativo a um erro de apreciação ou a um erro de direito respeitante à identificação de uma substância como PBT ou mPmB com base nos seus constituintes
97. Este fundamento contém três acusações. Em primeiro lugar, as recorrentes observam que o dossiê elaborado pela República Federal da Alemanha para a substância em causa não respeitava as exigências previstas no artigo 59.°, n. os  2 e 3, e nos anexos XIII e XV do Regulamento n.° 1907/2006 porque não foi baseado numa avaliação da própria substância, mas numa avaliação das propriedades dos seus constituintes. Em segundo lugar, a regra segundo a qual uma substância pode ser identificada como tendo propriedades PBT ou mPmB desde que essa substância contenha um constituinte, com propriedades PBT ou mPmB, numa concentração igual ou superior a 0,1%, não está prevista no anexo XIII do Regulamento n.° 1907/2006. Em terceiro lugar, a avaliação dos constituintes da substância em causa não forneceu uma base suficiente para identificar a mesma como tendo propriedades PBT ou mPmB uma vez que esses constituintes não foram individualmente identificados como tendo propriedades PBT ou mPmB.
98. Uma vez que a primeira e segunda acusações dizem respeito à identificação do óleo de antraceno (pasta) como tendo propriedades PBT e mPmB com base nos seus constituintes numa concentração de pelo menos 0,1%, afigura-se adequado examiná-las em conjunto.
99. A título preliminar, importa sublinhar que, em conformidade com uma jurisprudência assente, dado que as autoridades da União dispõem de um amplo poder de apreciação, nomeadamente quanto à apreciação dos elementos factuais de ordem científica e técnica altamente complexos para determinar a natureza e o alcance das medidas que adotam, o controlo do juiz da União deve limitar-se a examinar se o exercício de tal poder de apreciação não está viciado de erro manifesto ou desvio de poder, ou ainda se essas autoridades não ultrapassaram manifestamente os limites do seu poder de apreciação. Em tal contexto, o juiz da União não pode, com efeito, substituir pela sua apreciação a apreciação dos elementos factuais de ordem científica e técnica feita pelas autoridades da União, às quais o Tratado FUE exclusivamente conferiu esta missão (acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de julho de 2011, Etimine, C-15/10, Colet., p. I-6681, n.° 60).
100. Há, no entanto, que precisar que o amplo poder de apreciação das autoridades da União, que implica uma fiscalização jurisdicional limitada do seu exercício, não se aplica exclusivamente à natureza e ao alcance das disposições a adotar, aplicando-se também, em certa medida, ao apuramento dos dados de base. Embora tendo um alcance limitado, esta fiscalização jurisdicional exige que as autoridades da União, autoras do ato em causa, estejam em condições de demonstrar ao juiz da União que o ato foi adotado mediante um exercício efetivo do seu poder de apreciação, o qual pressupõe a tomada em consideração de todos os elementos e circunstâncias pertinentes da situação que esse ato pretendeu regular (acórdão do Tribunal de Justiça de 8 de julho de 2010, Afton Chemical, C-343/09, Colet., p. I-7023, n. os  33 e 34).
— Quanto à primeira e segunda acusações, relativas à identificação do óleo de antraceno (pasta) como tendo propriedades PBT e mPmB com base nos seus constituintes numa concentração de pelo menos 0,1%
101. As recorrentes sublinham que o dossiê elaborado pela República Federal da Alemanha para o óleo de antraceno (pasta) não respeitava as exigências previstas no artigo 59.°, n. os  2 e 3, e nos anexos XIII e XV do Regulamento n.° 1907/2006 porque não foi baseado numa avaliação da própria substância, mas numa avaliação das propriedades dos seus constituintes. Além disso, a regra segundo a qual uma substância pode ser identificada como tendo propriedades PBT ou mPmB desde que essa substância contenha um constituinte, com propriedades PBT ou mPmB, numa concentração igual ou superior a 0,1%, não está prevista no anexo XIII do Regulamento n.° 1907/2006 e, portanto, não tem fundamento jurídico. Esta falta de limiar de concentração foi da vontade do legislador, já que são estabelecidos noutras partes do Regulamento 1907/2006 limiares de concentração, a saber, nomeadamente, para a avaliação da segurança química nos termos do artigo 14.° do referido regulamento. Na medida em que foi baseada na avaliação das propriedades dos constituintes do óleo de antraceno (pasta) numa concentração de pelo menos 0,1%, a decisão recorrida está viciada de erro manifesto de apreciação.
102. Decorre do dossiê relativo à identificação do óleo de antraceno (pasta) como uma substância que suscita uma elevada preocupação, sobre o qual o Comité dos Estados-Membros chegou a um acordo unânime em 4 de dezembro de 2009, que esta substância foi identificada como de elevada preocupação, preenchendo os critérios necessários para ser considerada como tendo propriedades PBT e mPmB por força do artigo 57.°, alíneas d) e e), do Regulamento n.° 1907/2006, devido às propriedades PBT e mPmB dos constituintes nela presentes numa concentração de pelo menos 0,1%.
103. Com efeito, decorre da secção 6 do dossiê relativo à identificação do óleo de antraceno (pasta) que este comité concluiu que esta substância devia ser considerada como tendo propriedades PBT e mPmB já que continha dois constituintes de hidrocarbonetos aromáticos policíclicos (a seguir «HAP») numa concentração de pelo menos 0,1%, sendo que um devia ser considerado como tendo propriedades PBT, a saber, o antraceno, numa concentração entre 15 a 50%, e que o outro devia ser considerado como tendo propriedades mPmB, a saber, o fenantreno numa concentração entre 5 a 30%. Assim, concluiu que o óleo de antraceno (pasta) era uma substância que continha pelo menos 20% de constituintes HAP com propriedades PBT ou mPmB.
104. Em primeiro lugar, no que se refere a uma alegada violação do procedimento previsto no artigo 59.°, n. os  2 e 3, do Regulamento n.° 1907/2006 lido em conjugação com o anexo XV do referido regulamento, é suficiente notar que essas disposições preveem a elaboração de um dossiê para uma substância que se considera que preenche os critérios enunciados no artigo 57.° deste regulamento. Ora, o dossiê preparado pela República Federal da Alemanha bem como a decisão recorrida tinham efetivamente por objeto uma substância na aceção do artigo 3.°, ponto 1, do mesmo regulamento, que se considerou satisfazer os critérios enunciados no artigo 57.° do Regulamento n.° 1907/2006. Por conseguinte, a ECHA não violou estas disposições.
105. Em seguida, a fim de examinar se a abordagem seguida pela ECHA relativa à identificação do óleo de antraceno (pasta) como tendo propriedades PBT e mPmB está viciada de erro manifesto, importa notar que os critérios de identificação de uma substância como tendo propriedades PBT e mPmB estão definidos no anexo XIII do Regulamento n.° 1907/2006. Por conseguinte, como sublinham as recorrentes, segundo a versão aplicável deste anexo, no que se refere à identificação de uma substância como tendo propriedades PBT e mPmB, é esta substância que deve preencher os critérios necessários para ser considerada como tendo propriedades PBT e mPmB, conforme enunciados nos pontos 1 e 2 do referido anexo.
106. Todavia, fazendo os constituintes de uma substância parte integrante da mesma, não se pode simplesmente declarar que a ECHA cometeu um erro manifesto de apreciação por ter considerado que a substância em causa possuía propriedades PBT e mPmB pelo facto de constituintes seus terem essas propriedades. Com efeito, essa conclusão não tem suficientemente em conta o objetivo prosseguido pelo Regulamento n.° 1907/2006, enunciado no seu artigo 1.°, n.° 1, a saber, assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana e do ambiente, incluindo a promoção do desenvolvimento de métodos alternativos de avaliação do risco de substâncias, e garantir a livre circulação das substâncias no mercado interno, reforçando simultaneamente a competitividade e a inovação. Embora, na versão aplicável no caso vertente, não indique expressamente que a identificação das substâncias que têm propriedades PBT e mPmB deve igualmente ter em conta as propriedades PBT ou mPmB dos constituintes pertinentes de uma substância, a letra do anexo XIII do Regulamento n.° 1907/2006 não exclui tal abordagem. Contudo, não se pode considerar que, pelo mero facto de um constituinte de uma substância possuir um certo número de propriedades, a substância as possui igualmente, sendo preciso considerar a percentagem e os efeitos químicos da presença de tal constituinte (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de setembro de 1985, Caldana, 187/84, Recueil, p. 3013, n.° 17).
107. Contrariamente ao que alegam as recorrentes, o artigo 14.°, n.° 2, alínea f), do Regulamento n.° 1907/2006 não demonstra a intenção do legislador de minimizar os riscos associados aos constituintes que têm propriedades PBT ou mPmB de uma substância apenas no âmbito da avaliação da segurança química prevista neste artigo. Com efeito, por um lado, tal intenção não decorre nem da letra desta disposição nem dos considerandos do Regulamento n.° 1907/2006 relativos à referida disposição. Por outro lado, o artigo 14.°, n.° 2, alínea f), do referido regulamento faz parte do procedimento de registo de substâncias previsto no título II deste regulamento que, em princípio, é aplicável a todas as substâncias estremes ou contidas em misturas ou em artigos, previstas nos artigos 6.° e 7.° do mesmo regulamento. Como decorre do considerando 69 do Regulamento n.° 1907/2006, o legislador quis dispensar uma atenção particular às substâncias que suscitam uma elevada preocupação a que se refere o procedimento de identificação previsto no artigo 59.° do referido regulamento.
108. No caso vertente, importa recordar que o óleo de antraceno (pasta) faz parte das substâncias UVCB, cuja composição é desconhecida ou variável. As substâncias UVCB fazem parte das substâncias multiconstituintes, ou seja, substâncias que contêm vários constituintes diferentes. O anexo XIII do Regulamento n.° 1907/2006 não prevê regras específicas sobre a identificação das substâncias UVCB como tendo propriedades PBT e mPmB.
109. No entender da ECHA, a abordagem segundo a qual uma substância UVCB pode ser identificada como tendo propriedades PBT e mPmB pelo facto de os seus constituintes estarem identificados como tendo propriedades PBT e mPmB baseia-se, por um lado, numa prática bem consolidada que assenta num princípio reconhecido na legislação da União e, por outro, em razões científicas. No que se refere à aplicação do limiar de 0,1%, enquanto fator conducente à identificação da substância em causa com base nos seus constituintes, baseia-se na legislação da União.
110. Em primeiro lugar, no que se refere à argumentação relativa a uma prática assente alicerçada num princípio reconhecido na legislação da União, importa salientar que, embora seja verdade que decorre do considerando 75 e do artigo 53.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1272/2008, que este regulamento não é aplicável à classificação e à rotulagem das substâncias que têm propriedades PBT e mPmB, mas nomeadamente à classificação e à rotulagem de substâncias cancerígenas, mutagénicas e tóxicas, não deixa de ser verdade que decorre do artigo 10.°, n.° 1, do referido regulamento que o legislador reconheceu o princípio segundo o qual uma substância que tenha certas propriedades e esteja presente noutra substância pode conduzir à qualificação desta substância como tendo essas propriedades. Com efeito, o artigo 10.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1272/2008 dispõe que os limites de concentração específicos e os limites de concentração genéricos atribuídos a uma substância correspondem a um limiar a partir do qual a presença dessa substância noutra substância, ou numa mistura, enquanto impureza, aditivo ou constituinte individual identificados, implica a classificação da substância ou mistura como perigosa.
111. A aplicabilidade deste princípio ao procedimento de identificação de uma substância que suscita uma elevada preocupação é confirmada por vários elementos. Por um lado, o artigo 57.° do Regulamento n.° 1907/2006 coloca, no âmbito da análise das substâncias a incluir na lista das substâncias candidatas, as substâncias que têm propriedades PBT e mPmB ao mesmo nível das substâncias cancerígenas, mutagénicas e tóxicas. Por outro lado, a aplicabilidade do referido princípio é confirmada pelo artigo 56.°, n.° 6, alínea a), do Regulamento n.° 1907/2006. Segundo este último, no essencial, a proibição de colocar no mercado uma substância sujeita a autorização não é aplicável à utilização de substâncias referidas no artigo 57.°, alíneas d) a f), do referido regulamento, abaixo de um limite de concentração de 0,1% em massa, presentes em misturas. É verdade que esta disposição é aplicável a misturas e não a uma substância como a que está aqui em causa. Todavia, a qualificação de uma substância em virtude das propriedades dos seus constituintes afigura-se comparável à qualificação de uma mistura em virtude das propriedades das suas substâncias. A este respeito, importa realçar que as recorrentes se referem igualmente, em apoio da afirmação que fazem segundo a qual o legislador pretendia minimizar os riscos associados aos constituintes que têm propriedades PBT ou mPmB de uma substância unicamente no âmbito da avaliação da segurança química, a uma disposição que não é aplicável aos constituintes de uma substância, mas às substâncias contidas numa mistura, a saber, o artigo 14.°, n.° 2, alínea f), do Regulamento n.° 1907/2006 (v. n.° 107 supra ).
112. Em segundo lugar, a ECHA baseia a sua abordagem em razões científicas.
113. Por um lado, é importante avaliar uma substância UVCB com base nos seus constituintes porque, uma vez libertados no ambiente, os constituintes individuais dessa substância comportam-se como substâncias autónomas. As substâncias em causa libertam vários HAP diferentes com propriedades PBT ou mPmB no momento da sua utilização, por exemplo, através do aquecimento durante o tratamento ou pela lixiviação em contacto com a água.
114. Por outro lado, ainda que o estudo de uma substância UVCB na sua íntegra seja possível em certos casos específicos, tal abordagem não produz resultados significativos para a grande maioria dessas substâncias, designadamente o óleo de antraceno (pasta). Nessa maioria dos casos, uma compreensão das propriedades de uma substância só é possível com base numa avaliação das propriedades dos respetivos constituintes pertinentes. A maior parte dos métodos de ensaio disponíveis para determinar as propriedades intrínsecas dessas substâncias convém apenas ao estudo de substâncias compostas por um único constituinte principal. Com efeito, no que se refere à persistência das substâncias UVCB, a mesma não pode, em regra, ser avaliada através de métodos de ensaio de biodegradação que medem parâmetros sumários, já que esses ensaios medem as propriedades da substância no seu todo, mas não dão informações sobre os seus constituintes. Assim, mesmo na hipótese de no final desse ensaio a substância no seu todo se revelar facilmente biodegradável, não é de excluir a eventual presença na substância de constituintes não biodegradáveis. Segundo a ECHA, encontram-se dificuldades semelhantes nos ensaios de bioacumulação e de toxicidade com certas substâncias UVCB. A estrutura física dessa substância pode impedir, numa medida significativa, a libertação dos seus constituintes se o ensaio incidir sobre a substância enquanto tal. Por conseguinte, no que se refere aos ensaios de bioacumulação e de toxicidade, a acumulação nos organismos estudados e a toxicidade não podem ser descobertos no âmbito de ensaios quando, na realidade, se verifica, após um certo tempo, a libertação dos constituintes HAP no ambiente.
115. As críticas enunciadas pelas recorrentes e relativas a estas considerações científicas não são suscetíveis de demonstrar que as razões científicas apresentadas pela ECHA estão viciadas de erro manifesto.
116. Primeiro, com efeito, no que se refere à argumentação das recorrentes segundo a qual o facto de uma substância se poder decompor nos seus constituintes é examinado no momento da avaliação da segurança química que deve ser efetuada no âmbito do registo da substância, em conformidade com o disposto no artigo 14.° do Regulamento n.° 1907/2006, tal argumentação não contradiz a apreciação da ECHA, mas indica apenas que a decomposição deve igualmente, sendo caso disso, ser tida em conta por ocasião de um outro procedimento previsto no Regulamento n.° 1907/2006 (a este respeito, v. igualmente n.° 107 supra ).
117. Segundo, no que se refere à argumentação das recorrentes de acordo com a qual, contrariamente ao que alega a ECHA, a maior parte dos métodos de ensaio podem ser utilizados para os UVCB ou, quando os métodos existentes não são adequados, a abordagem baseada na força probatória pode ser utilizada, tal argumentação não assenta de modo algum em dados científicos e, portanto, não é suficiente para rejeitar a abordagem seguida pela ECHA por estar viciada de erro manifesto.
118. Em terceiro lugar, no que se refere à aplicação do limiar de 0,1% enquanto fator conducente à identificação da substância em causa com base nos seus constituintes, as recorrentes alegam que, ainda que não contestem a aplicação de tal limiar em geral, o critério relativo ao limiar de 0,1% não se encontra no anexo XIII do Regulamento n.° 1907/2006. Além disso, afirmam que, embora seja verdade que existem atos com referências à percentagem de 0,1% como constituindo em certos casos um limiar acima do qual é aplicável uma classificação de perigo, este limiar pode ir de 0,1% a 1% consoante o perigo.
119. Ora, embora seja verdade que o anexo XIII do Regulamento n.° 1907/2006 não prevê nenhum limiar de concentração, importa realçar que a aplicação desse limiar enquanto fator conducente à identificação da substância em causa com base nos seus constituintes não exige que esse limiar esteja indicado nesse anexo.
120. Além disso, decorre do Regulamento n.° 1907/2006 que o limiar de 0,1% foi aplicado pela legislação da União, algumas vezes, para a qualificação de uma mistura com base nas suas substâncias. Com efeito, o artigo 31.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento n.° 1907/2006 impõe uma obrigação de informação aos fornecedores de uma mistura caso contenha uma substância com propriedades PBT ou mPmB, de acordo com os critérios previstos no anexo XIII do referido regulamento, numa concentração igual ou superior a 0,1%. Além disso, o artigo 14.°, n.° 2, alínea f), deste regulamento impõe que as empresas apresentem uma avaliação de segurança química de uma mistura quando o limite de concentração de uma substância contida na mistura e que preencha os critérios previstos no anexo XIII do mesmo regulamento for igual ou superior a 0,1%. Ainda, o artigo 56.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1907/2006 dispõe que a obrigação de autorização não é designadamente aplicável à utilização de substâncias que preencham os critérios previstos no artigo 57.°, alíneas d) e e), do referido regulamento, presentes em misturas abaixo de um limite de concentração de 0,1%.
121. Uma vez que a qualificação de uma substância em virtude das propriedades dos seus constituintes se afigura comparável à qualificação de uma mistura em virtude das propriedades das suas substâncias (v. n.° 111 supra ) e que as recorrentes não contestam a aplicação do limiar de 0,1% em geral, não se pode concluir que a decisão recorrida está viciada de erro manifesto por o limiar de 0,1% ter sido aplicado enquanto fator conducente à identificação da substância em causa com base nos seus constituintes.
122. Atendendo a tudo quanto precede, importa concluir que o óleo de antraceno (pasta) não foi identificado como tendo propriedades PBT e mPmB pelo mero facto de um constituinte desta substância ter um certo número de propriedades PBT e mPmB, mas que a percentagem e os efeitos químicos da presença de tal constituinte foram igualmente tidos em conta (v. n.° 106 supra ). A argumentação das recorrentes relativa à identificação do óleo de antraceno (pasta) como tendo propriedades PBT e mPmB com base nos seus constituintes numa concentração de pelo menos 0,1% não demonstra que a decisão recorrida está viciada de erro manifesto.
123. A primeira e segunda acusações devem, portanto, ser afastadas.
— Quanto à terceira acusação, relativa à identificação dos constituintes da substância em causa como tendo propriedades PBT ou mPmB
124. As recorrentes observam, no essencial, que a avaliação dos constituintes da substância em causa não constituiu uma base suficiente para a identificar como tendo propriedades PBT ou mPmB dado que esses constituintes não foram individualmente identificados como tendo propriedades PBT ou mPmB por decisão separada da ECHA com base numa avaliação aprofundada para o efeito.
125. Recorda-se que o óleo de antraceno (pasta) foi identificado como tendo propriedades PBT e mPmB já que continha antraceno, que devia ser considerado como tendo propriedades PBT, e fenantreno, que devia ser considerado como tendo propriedades mPmB (v. n.° 103 supra ).
126. Em primeiro lugar, coloca-se a questão de saber se a identificação da substância em causa como sendo de elevada preocupação devido às suas propriedades PBT e mPmB, com base nas propriedades PBT e mPmB dos seus constituintes, exige que esses constituintes tenham de ter sido eles próprios previamente objeto de uma identificação como tendo propriedades PBT e mPmB por decisão separada da ECHA. A este respeito, importa realçar que o artigo 57.°, alíneas d) e e), e o artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006 preveem apenas que devem ser preenchidos os critérios previstos no anexo XIII do referido regulamento. Além disso, a aplicação do procedimento previsto no artigo 59.° de Regulamento n.° 1907/2006, a fim de identificar de forma autónoma os constituintes em causa do óleo de antraceno (pasta) como tendo propriedades PBT e mPmB, não acresce qualquer valor à identificação da substância em causa como sendo de elevada preocupação em virtude das suas propriedades PBT e mPmB com base nas propriedades PBT e mPmB dos seus constituintes. Com efeito, também no âmbito do dossiê elaborado em conformidade com o anexo XV do referido regulamento relativo à substância em causa, importava igualmente proceder a uma comparação das informações disponíveis com os critérios do anexo XIII do mesmo regulamento. A este respeito, a argumentação das recorrentes deve, portanto, ser rejeitada.
127. Em segundo lugar, as recorrentes contestam que a identificação dos constituintes em causa, diferentes do antraceno, enquanto constituinte com propriedades PBT ou mPmB, esteja baseada numa avaliação aprofundada. No que se refere ao antraceno, é pacífico que foi identificado como uma substância que suscita uma elevada preocupação na base das suas propriedades PBT. Em virtude da jurisprudência mencionada nos n. os  99 e 100 supra, há que, portanto, examinar se a decisão recorrida está viciada de erro manifesto a este respeito.
128. As recorrentes remetem, em apoio da sua argumentação, para as observações feitas pelo grupo de grandes empresas petrolíferas que realizam pesquisas sobre as questões ambientais relativas à indústria petrolífera durante o período de consulta do dossiê elaborado em conformidade com o anexo XV do Regulamento n.° 1907/2006 para a substância em causa. Juntou-se a essas observações um relatório que analisa as propriedades em matéria de bioacumulação de quinze HAP. Segundo tais observações, dado que o subgrupo competente do ECB não chegou a acordo quanto às propriedades PBT ou mPmB desses constituintes, é prematuro e inoportuno retirar conclusões definitivas em relação a estes no dossiê elaborado em conformidade com o anexo XV do referido regulamento. Segundo o referido relatório, os elementos de prova disponíveis não sustentam as conclusões gerais preliminares que figuram nesse dossiê segundo as quais esses constituintes preenchem o critério bioacumulável ou muito bioacumulável, já que os dados fiáveis de laboratório apenas demonstram um baixo potencial de bioacumulação desses constituintes.
129. A este respeito, importa assinalar que a argumentação das recorrentes se limita, no essencial, a fazer referência à apresentação das observações e de um relatório elaborados no âmbito do procedimento previsto no artigo 59.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1907/2006. O óleo de antraceno (pasta) foi identificado como uma substância que suscita uma elevada preocupação com base na análise que figura no dossiê elaborado pela República Federal da Alemanha e aprovado pelo Comité dos Estados-Membros em 4 de dezembro de 2009, em conformidade com o artigo 59.°, n.° 8, do referido regulamento, com conhecimento dessas observações e do referido relatório. A secção 6 desse dossiê avalia respetivamente, em detalhe, as propriedades PBT e mPmB dos constituintes pertinentes da substância em causa. Atendendo ao que precede, a referência genérica, por um lado, ao facto de o subgrupo competente do ECB, que de resto deixou de existir com o Regulamento n.° 1907/2006, não ter chegado a acordo quanto às propriedades PBT e mPmB dos constituintes em causa e, por outro, à alegada insuficiência dos elementos de prova, sem mostrar que elemento da análise que figura no referido dossiê é incorreto, não é suficiente para concluir que a decisão recorrida está viciada de erro manifesto.
130. Daqui resulta que a terceira acusação deve ser rejeitada.
131. Por conseguinte, o quarto fundamento deve ser afastado na íntegra.
Quanto ao quinto fundamento, relativo a uma violação do princípio da proporcionalidade
132. As recorrentes alegam que a decisão recorrida não respeita o princípio da proporcionalidade. Esta decisão é manifestamente inadequada para a realização dos objetivos do Regulamento n.° 1907/2006, a saber, assegurar um nível elevado de proteção da saúde humana e do ambiente. Segundo as recorrentes, a ECHA podia ter adotado outras medidas adequadas e menos restritivas, a saber, a aplicação de medidas de gestão dos riscos com base na avaliação da segurança química que figura no dossiê de registo preparado pelas recorrentes nos termos do artigo 14.° do Regulamento n.° 1907/2006 ou a apresentação de um dossiê para restrições relativas à substância em causa em virtude do título VIII deste regulamento.
133. Segundo jurisprudência constante, o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito da União, exige que os atos da União não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo-se que, quando se proporcione uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos restritiva, e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos (v. acórdão Etimine, n.° 99 supra, n.° 124 e jurisprudência referida).
134. No que diz respeito à fiscalização jurisdicional das condições mencionadas no número anterior, impõe-se reconhecer à ECHA um amplo poder de apreciação num domínio que implica por sua parte opções de natureza política, económica e social, no qual é chamada a fazer apreciações complexas. Só o facto de uma medida adotada neste domínio ser manifestamente inadequada ao objetivo que o legislador pretende prosseguir pode afetar a legalidade de tal medida (v., neste sentido, acórdão Etimine, n.° 99 supra, n.° 125 e jurisprudência referida).
135. No caso vertente, decorre do artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1907/2006 que este regulamento visa assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana e do ambiente, incluindo a promoção de métodos alternativos de avaliação dos riscos de substâncias, e garantir a livre circulação das substâncias no mercado interno, reforçando simultaneamente a competitividade e a inovação. Tendo em conta o considerando 16 deste regulamento, cumpre referir que o legislador fixou como objetivo principal o primeiro destes três objetivos, a saber, assegurar um elevado nível de proteção da saúde humana e do ambiente (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de julho de 2009, S.P.C.M. e o., C-558/07, Colet., p. I-5783, n.° 45). No que se refere mais especificamente ao objetivo do procedimento de autorização, o artigo 55.° do referido regulamento prevê que este procedimento visa assegurar o bom funcionamento do mercado interno, garantindo simultaneamente que os riscos associados às substâncias que suscitam uma elevada preocupação serão adequadamente controlados e que essas substâncias serão progressivamente substituídas por substâncias ou tecnologias alternativas sempre que estas sejam económica e tecnicamente viáveis.
136. Em primeiro lugar, no que se refere à argumentação das recorrentes segundo a qual a decisão recorrida não é adequada à realização dos objetivos prosseguidos pelo Regulamento n.° 1907/2006, importa recordar que a decisão recorrida consiste na identificação do óleo de antraceno (pasta) como uma substância que suscita uma elevada preocupação resultante do procedimento previsto no artigo 59.° do referido regulamento. Quando uma substância é identificada como suscitando uma elevada preocupação, os operadores económicos em causa ficam sujeitos a obrigações de informação (v. n.° 34 supra ).
137. No que respeita ao objetivo de proteção da saúde humana e do ambiente, importa desde já referir que a identificação de uma substância como suscitando uma elevada preocupação serve para melhorar a informação do público e dos profissionais sobre os riscos e perigos em que incorrem, e que, por conseguinte, essa identificação deve ser considerada um instrumento de reforço dessa proteção (v., neste sentido, acórdão S.P.C.M. e o., n.° 135 supra, n.° 49).
138. No que se refere mais especificamente à argumentação das recorrentes segundo a qual a identificação do óleo de antraceno (pasta) como uma substância que suscita uma elevada preocupação não é adequada à realização dos objetivos prosseguidos pelo Regulamento n.° 1907/2006 visto que os riscos relacionados com a exposição desta substância são reduzidos porque o óleo de antraceno (pasta) é principalmente utilizado como intermédio para a produção de negro de carbono, tal argumentação deve ser rejeitada. Com efeito, na medida em que o óleo de antraceno (pasta) constitui um intermédio, esta substância está isenta do título VII do Regulamento n.° 1907/2006, em conformidade com o disposto no artigo 2.°, n.° 8, do referido regulamento, e, portanto, as obrigações de informação resultantes de uma identificação de uma substância como suscitando uma elevada preocupação por força do artigo 59.° deste regulamento não lhe dizem respeito. Acresce que importa declarar que a argumentação das recorrentes é inoperante dado que dela resulta que a substância em causa não é exclusivamente utilizada como intermédia.
139. Por conseguinte, a argumentação das recorrentes relativa ao alegado caráter desadequado da decisão recorrida deve ser rejeitada.
140. Em segundo lugar, as recorrentes alegam que a decisão recorrida excede os limites do necessário à realização dos objetivos prosseguidos dado que a aplicação das medidas de gestão dos riscos ou a apresentação de um dossiê em conformidade com o anexo XV do Regulamento n.° 1907/2006 para restrições relativas à substância em causa assegurariam igualmente um elevado nível de proteção da saúde humana e do ambiente, mas seriam menos restritivas.
141. Primeiro, no que respeita às medidas de gestão dos riscos, as recorrentes fazem referência às obrigações que figuram no artigo 14.° do Regulamento n.° 1907/2006. Por força do n.° 1 da referida disposição, as recorrentes devem realizar uma avaliação da segurança química e completar um relatório sobre a referida segurança para a substância em causa. Segundo o n.° 3, alínea d), deste artigo, a avaliação da segurança química inclui igualmente uma avaliação das propriedades PBT e mPmB da substância em causa. Se desta avaliação se concluísse que a substância tem propriedades PBT ou mPmB, as recorrentes deveriam proceder a uma avaliação e a uma estimativa da exposição bem como à caracterização dos riscos que incidem sobre as utilizações identificadas, em conformidade com o disposto no n.° 4 do mesmo artigo. Além disso, por força do artigo 14.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1907/2006, as recorrentes têm a obrigação de identificar e aplicar as medidas apropriadas para controlar adequadamente os riscos. Uma vez que esta avaliação ainda não estava disponível no momento da identificação da substância em causa como suscitando uma elevada preocupação pela decisão recorrida, a ECHA podia ter decidido esperar pela apresentação da mesma a fim de examinar o relatório sobre a segurança química e as medidas de gestão dos riscos propostas, em vez de identificar a substância em causa como suscitando uma elevada preocupação.
142. Ora, de modo algum decorre do Regulamento n.° 1907/2006 que o legislador tencionou sujeitar o procedimento de identificação conduzido em conformidade com o disposto no artigo 59.° do referido regulamento, que faz parte do procedimento de autorização de uma substância previsto no título VII deste regulamento, ao procedimento de registo previsto no título II do mesmo regulamento, que abrange as obrigações previstas no artigo 14.° deste regulamento. É verdade que essas obrigações servem igualmente para melhorar a informação do público e dos profissionais sobre os perigos e os riscos de uma substância. Todavia, dado que as substâncias registadas devem poder circular no mercado interno, conforme decorre do considerando 19 do Regulamento n.° 1907/2006, o objetivo do procedimento de autorização, de que faz parte o procedimento de identificação previsto no artigo 59.° do referido regulamento, consiste nomeadamente em substituir progressivamente as substâncias que suscitam uma elevada preocupação pelas outras substâncias ou tecnologias adequadas, quando estas sejam económica e tecnicamente viáveis (v. n.° 134 supra ). Além disso, conforme decorre do considerando 69 do Regulamento n.° 1907/2006, o legislador quis dar uma atenção especial às substâncias que suscitam uma elevada preocupação.
143. Por conseguinte, contrariamente ao que alegam as recorrentes, as medidas de gestão dos riscos propostas por força do artigo 14.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1907/2006 não constituem medidas adequadas à realização dos objetivos prosseguidos pelo referido regulamento relativos ao tratamento das substâncias que suscitam uma elevada preocupação e, portanto, não são medidas menos restritivas no caso em apreço.
144. Por fim, no que respeita ao argumento das recorrentes segundo o qual a ECHA podia ter esperado, antes de identificar o óleo de antraceno (pasta) como uma substância que suscita uma elevada preocupação, pela apresentação do dossiê de registo da substância em causa com a avaliação da segurança química, porque tal dossiê constituiria a melhor fonte de informação, é suficiente notar que esta identificação foi efetuada com base nas informações contidas no dossiê relativo à substância em causa aprovado unanimemente pelo Comité dos Estados-Membros (v. n.° 102 supra ). Este comité não concluiu pela falta de informações relativas à validade e à pertinência dos dados. Além disso, uma vez que, por força do artigo 23.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1907/2006, o registo da substância em causa deve imperativamente ser efetuado somente a partir de 1 de dezembro de 2010, ou seja, dois anos e meio a partir da data em que o procedimento de autorização passou a ser aplicável em conformidade com o disposto no artigo 141.°, n.° 2, deste regulamento, a saber, 1 de junho de 2008, o alegado dever de esperar pela apresentação do dossiê de registo em causa teria prejudicado a eficácia do Regulamento n.° 1907/2006.
145. Segundo, no que respeita às medidas de restrição, as recorrentes alegam que um dossiê relativo à proposta de tal medida em conformidade com o anexo XV do Regulamento n.° 1907/2006 deve incluir as informações disponíveis relativas às substâncias alternativas, incluindo informações sobre os riscos para a saúde humana e o ambiente relacionados com o fabrico ou a utilização dessas substâncias alternativas, a sua disponibilidade e a sua viabilidade técnica e económica. Tal proposta, que seria portanto baseada em parâmetros idênticos aos utilizados para um dossiê com vista à identificação de uma substância como suscitando uma elevada preocupação, teria evitado as consequências negativas relacionadas com a referida identificação e conduzido ao mesmo resultado no que respeita aos objetivos do Regulamento n.° 1907/2006.
146. A este respeito, importa notar que o mero facto de uma substância figurar na lista das substâncias candidatas não impede que essa substância seja sujeita a restrições e não a uma autorização. Com efeito, conforme decorre do artigo 58.°, n.° 5, e do artigo 69.° do Regulamento n.° 1907/2006, a Comissão ou um Estado-Membro podem sempre propor que o fabrico, a colocação no mercado ou a utilização de uma substância seja controlada por restrições e não por uma autorização.
147. Além disso, conforme decorre do anexo XVII do Regulamento n.° 1907/2006, as restrições, adotadas em conformidade com o procedimento previsto no título VIII do referido regulamento, aplicáveis ao fabrico, à colocação no mercado e à utilização de certas substâncias perigosas e de certas misturas e artigos perigosos, podem ir de requisitos específicos impostos ao fabrico ou colocação no mercado de uma substância a uma proibição total da utilização de uma substância. Mesmo na hipótese de serem igualmente adequadas à realização dos objetivos prosseguidos por este regulamento, as medidas de restrição não constituem, portanto, enquanto tais, medidas menos restritivas em relação à identificação de uma substância que apenas acarreta obrigações de informação.
148. Por outro lado, visto que as recorrentes alegam que as informações incluídas no dossiê relativo a uma proposta de uma medida de restrição em conformidade com o anexo XV do Regulamento n.° 1907/2006 demonstram que a identificação da substância em causa não era necessária, é suficiente notar que esta identificação foi efetuada em conformidade com o procedimento previsto no artigo 59.° do Regulamento n.° 1907/2006, que constitui um procedimento diferente do procedimento previsto no título VIII do mesmo regulamento (v. n.° 146 supra ).
149. Atendendo ao que precede, não se pode concluir que a decisão recorrida viola o princípio da proporcionalidade.
150. Por conseguinte, o quinto fundamento e, portanto, o recurso na sua íntegra devem ser julgados improcedentes.
Quanto às despesas
151. Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
152. Tendo as recorrentes sido vencidas, há que condená-las nas despesas, em conformidade com os pedidos da ECHA.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção alargada)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A Rütgers Germany GmbH, a Rütgers Belgium NV, a Deza, a.s., a Koppers Denmark A/S e a Koppers UK Ltd são condenadas nas despesas.