62006CC0117_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
I – Inledning
1. Genom beslut av den 21 och av den 23 februari 2006 har Kammergericht Berlin (appellationsdomstol i Berlin) (nedan kallad Kammergericht) enligt artikel 234 EG begärt förhandsavgörande avseende tolkningen av rådets förordning (EG) nr 881/2002 av den 27 maj 2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning (EG) nr 467/2001 om förbud mot export av vissa varor och tjänster till Afghanistan, skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan:(2)
2. Domstolen ombeds i huvudsak avgöra räckvidden av artiklarna 2.3 och 4.1 i förordning nr 881/2002 i ett mål som avser lagenligheten av en vägran att registrera en fastighetsöverlåtelse i det tyska fastighetsregistret, på grund av att en av köparna är upptagen på förteckningen över de personer, grupper och enheter som anses vara associerade med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna och som omfattas av de särskilda restriktiva åtgärder som genom denna förordning införts för att förebygga finansieringen av terroristhandlingar.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Förenta nationernas säkerhetsråds resolutioner
3. Förenta nationernas säkerhetsråd (nedan kallat säkerhetsrådet) antog den 16 januari 2002 resolution 1390(2002) om åtgärder mot Usama bin Ladin, medlemmar av al Qaida-organisationen, talibanerna och andra personer, grupper, företag och enheter associerade med dem, vilka finns upptagna på den förteckning som upprättades i enlighet med säkerhetsrådets resolutioner nr 1267(1999) och nr 1333(2000) och som regelbundet uppdateras av säkerhetsrådets sanktionskommitté (nedan kallad sanktionskommittén) som infördes med stöd av resolution nr 1267(1999).
4. Enligt punkt 2 a i resolution 1390(2002) skall alla medlemsstater
”utan dröjsmål frysa dessa personers, gruppers, företags och enheters penningmedel och andra finansiella tillgångar eller resurser, inbegripet de penningmedel som härrör från tillgångar som dessa personer eller personer som handlar på deras vägnar eller enligt deras order direkt eller indirekt äger eller kontrollerar, och säkerställa att varken sådana penningmedel eller andra penningmedel, finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser direkt eller indirekt görs tillgängliga till förmån för sådana rättssubjekt av deras medborgare eller av vilken som helst annan person som befinner sig på deras territorium”:(3)
5. Säkerhetsrådet antog den 20 december 2002 resolution 1452(2002) genom vilken det tillåts särskilda undantag från de restriktiva åtgärder som föreskrivs i resolution 1390(2002).
6. Enligt artikel 2 b i resolution 1452(2002) ges staterna möjlighet att på konton som omfattas av bestämmelserna i artikel 2 a i resolution 1390(2002) sätta in ”betalningar som skall göras enligt avtal, överenskommelser eller förpliktelse som uppstått före den dag då dessa konton kom att omfattas av bestämmelserna i resolutionerna nr 1267 (1999), 1333 (2000) och 1390(2002)”, såvida de belopp som inbetalats på så sätt ”fortfarande omfattas av dessa bestämmelser”.
7. Sanktionskommittén beslutade den 6 juli 2004 att ändra förteckningen över personer, grupper och enheter enligt resolutionerna 1267(1999) och 1333(2000) och lade till följande namn: Aqeel Abdulaziz Al-Aquil.
B – Europeiska unionens och Europeiska gemenskapens bestämmelser
8. För att genomföra säkerhetsrådets resolution 1390(2002) antog rådet den 27 maj 2002 gemensam ståndpunkt 2002/402/GUSP om restriktiva åtgärder mot Usama bin Ladin, medlemmar av al Qaida-organisationen, talibanerna och andra personer, grupper, företag och enheter associerade med dem och om upphävande av de gemensamma ståndpunkterna 96/746/GUSP, 1999/727/GUSP, 2001/154/GUSP och 2001/771/GUSP(4) .
9. I artikel 3 i gemensam ståndpunkt 2002/402, som enligt artikel 1 i denna ”gäller Usama bin Ladin, medlemmar av al Qaida-organisationen, talibanerna och andra personer, grupper, företag och enheter associerade med dem, enligt den förteckning” som angetts ovan i punkt 3, föreskrivs följande:
”Europeiska gemenskapen, som handlar inom ramen för sina befogenheter enligt Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, skall
– beordra frysning av tillgångar och andra finansiella medel eller ekonomiska resurser som tillhör de personer, grupper, företag och enheter som avses i artikel 1,
– se till att tillgångar, finansiella medel eller ekonomiska resurser varken direkt eller indirekt görs tillgängliga för eller till förmån för de personer, grupper, företag och enheter som avses i artikel 1.”
10. Förordning nr 881/2002 har, såsom framgår av skälen 1–4 i denna, antagits för att genomföra resolution 1390(2002) såvitt avser gemenskapens territorium.
11. I artikel 1 i förordning nr 881/2002 föreskrivs följande:
”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1. Penningmedel: finansiella tillgångar och ekonomiska förmåner av alla slag inbegripet men inte begränsat till kontanter, checkar, penningfordringar, växlar, postanvisningar och andra betalningsinstrument; inlåning hos finansinstitut eller andra enheter, kontotillgodohavanden, skuldebrev och skuldförbindelser; börsnoterade och onoterade värdepapper och skuldinstrument, inbegripet aktier och andelar, certifikat för värdepapper, obligationer, växlar, optioner, förlagsbevis, derivatkontrakt; räntor, utdelningar eller annan inkomst från eller värde som härrör från eller skapas genom tillgångar; krediter, kvittningsrätter, garantiförbindelser, fullgörandegarantier eller andra finansiella åtaganden; remburser, fraktsedlar, pantförskrivningar samt sådana dokument som utgör bevis på andelar i penningmedel eller finansiella medel och varje annat exportfinansieringsinstrument.
2. Ekonomiska resurser: tillgångar av alla slag, både materiella och immateriella, lösa och fasta, som inte är penningmedel men som kan användas till att erhålla penningmedel, varor eller tjänster.
3. Frysning av penningmedel: förhindrande av varje flyttning, överföring, förändring, användning eller hantering av penningmedel på ett sätt som skulle leda till en förändring av volym, belopp, belägenhet, ägandeförhållanden, innehav, art eller bestämmelse eller till annan förändring som skulle göra det möjligt att utnyttja penningmedlen, inbegripet portföljförvaltning.
4. Frysning av ekonomiska resurser: förhindrande av att de på något sätt används för att erhålla penningmedel, varor eller tjänster, inbegripet men inte begränsat till försäljning, uthyrning eller inteckning av dem.”
12. I artikel 2 i förordning nr 881/2002 föreskrivs följande:
”1. Alla de penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör eller innehas av en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga I skall frysas.
2. Inga penningmedel får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller till förmån för en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga I.
3. Inga ekonomiska resurser får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller till förmån för en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga I, så att det därigenom blir möjligt för en sådan person, grupp eller enhet att erhålla penningmedel, varor eller tjänster.”
13. I artikel 4.1 i förordning nr 881/2002 föreskrivs följande:
”Det skall vara förbjudet att medvetet och avsiktligt delta i verksamhet vars syfte eller verkan är att direkt eller indirekt kringgå artikel 2 ...”
14. Enligt artikel 7.1 i förordning nr 881/2002 skall kommissionen särskilt ha befogenhet ”att ändra eller komplettera bilaga I på grundval av avgöranden som fattas av ... säkerhetsråd[et] eller sanktionskommittén”.
15. Artikel 9 i förordning nr 81/2002 har följande lydelse:
”Denna förordning skall tillämpas utan hinder av rättigheter eller skyldigheter som följer av internationella överenskommelser som undertecknats eller avtal som ingåtts eller licenser eller tillstånd som beviljats före ikraftträdandet av denna förordning.”
16. Bilaga I till förordning nr 881/2002 innehåller ”förteckning[en] över de personer, grupper och enheter” som avses i artikel 2 i förordningen.
17. För att genomföra säkerhetsrådets resolution 1452(2002) antog rådet den 27 februari 2003 gemensam ståndpunkt 2003/140/GUSP om undantag från de restriktiva åtgärder som införts genom gemensam ståndpunkt 2002/402.(5) I artikel 1 i gemensam ståndpunkt 2003/140 fastställs att ”[v]id genomförandet av åtgärderna enligt artikel 3 i gemensam ståndpunkt 2002/402/GUSP kommer Europeiska gemenskapen att föreskriva de undantag som medges i resolution 1452(2002) från Förenta nationernas säkerhetsråd”.
18. Rådet antog därefter, den 27 mars 2003, förordning (EG) nr 561/2003 om ändring, när det gäller undantag från frysning av penningmedel och ekonomiska resurser, av förordning (EG) nr 881/2002.(6)
19. Genom artikel 1 i förordning nr 561/2003 har det i förordning nr 881/2002 införts en artikel 2a. Punkt 4 i denna artikel har följande lydelse:
”Artikel 2.2 skall inte avse kreditering av frysta konton med
a) ränta eller andra intäkter på dessa konton, eller
b) betalningar enligt avtal, överenskommelser eller förpliktelser som uppstod före den dag då dessa konton kom att omfattas av bestämmelserna i FN:s säkerhetsråds resolutioner som successivt genomfördes genom förordning (EG) nr 337/2000, förordning (EG) nr 467/2001 eller denna förordning.
I likhet med det konto som krediteras skall sådan ränta, sådana andra intäkter och sådana betalningar också frysas.”
20. Den 12 juli 2004 antog kommissionen förordning (EG) nr 1277/2004 om ändring för trettiosjunde gången av rådets förordning (EG) nr 881/2002.(7) Enligt artikel 1 i förordning nr 1277/2004 och punkt 2 i bilagan till denna skall bilaga I till förordning nr 881/2002 ändras på så sätt att under rubriken ”Fysiska personer” särskilt följande namn skall läggas till: ”Aqeel Abulaziz Al-Aqil. Född den 29 april 1949”.
21. Förordning nr 1277/2004 trädde i kraft samma dag som den offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning, eller den 13 juli 2004(8) .
C – De tillämpliga bestämmelserna i tysk rätt
22. Mot bakgrund av Kammergerichts beslut av den 21 februari 2006 (nedan kallat beslutet om hänskjutande), den tyska regeringens synpunkter och de upplysningar som lämnades vid förhandlingen kan de bestämmelser i tysk rätt som är tillämpliga i förevarande mål återges enligt följande.
23. Försäljning av lös eller fast egendom sker enligt tysk rätt genom ingående av två olika avtal, det vill säga ett köpeavtal i egentlig mening, genom vilket parterna åtar sig att överlämna tillgången och överföra äganderätten till denna på köparen (säljaren) respektive deponera ersättningen i pengar hos säljaren (köparen), och det så kallade ”avtalet för materiellt fullgörande”, genom vilket parterna enas om att överföra äganderätten till egendomen respektive pengarna. Parterna måste dock, för att rätten till den sålda tillgången faktiskt skall anses ha överförts, uppfylla de formaliteter som i detta avseende föreskrivs i lagen.
24. Enligt tysk rätt skall parterna för att överföra äganderätten till en fastighet
a) ingå ett köpeavtal i form av en officiell handling som upprättas av notarius publicus (§ 311b.1 i Bürgerliches Gesetzbuch (den tyska civillagen) (nedan kallad BGB),
b) inför en notarius publicus eller annan kvalificerad person, personligen eller genom företrädare, formalisera ingåendet av ett avtal om materiellt fullgörande (nedan kallat avtalet om överföring av äganderätten) (§§ 873.1–2 och 925.1 BGB),
c) till Grundbuchamt (registreringsmyndighet) inge ansökan om registrering i Grundbuch (fastighetsregister) av den ändrade äganderätten till fastigheten (§ 873.1 BGB).
25. Enligt tysk rätt är ingåendet av ett avtal om fastighetsköp – ett avtal med uppenbart bindande verkan – med andra ord inte tillräckligt för att köparen skall förvärva rätten till den sålda fastigheten, utan utgör i ett fall med en så kallad progressiv tillkomst den första av tre etapper – upprättande av ett köpeavtal av notarius publicus, ingående av ett avtal om överföring av äganderätten i den form som krävs och registrering av den ändrade äganderätten i fastighetsregistret – vilka alla är nödvändiga för att överföra äganderätten till fastigheten.
26. Med registreringen kan överföringen av rätten till en såld fastighet sägas ha fullbordats så att, även om det är möjligt att dessförinnan göra en preliminär registrering och materiellt göra fastigheten tillgänglig för köparen och köpeskillingen tillgänglig för säljaren, är det först genom denna registrering som köparen förvärvar rätten att förfoga över fastigheten för att kunna återförsälja den eller inteckna den. Det är alltså Grundbuchamt som har sista ordet. Denna myndighet skall enligt § 18.1 i Grundbuchordnung (förordning om förande av fastighetsregister) kontrollera att det inte föreligger något hinder för denna registrering, vare sig det är ett ursprungligt hinder eller ett hinder som tillkommit, som till exempel ett förfogandeförbud enligt lag.
III – Bakgrund, tolkningsfrågor och förfarande
27. Gerda Möllendorf och Christiane Möllendorf-Niehuus (nedan kallade säljarna), bolagsmän i ett bolag bildat enligt den tyska civillagstiftningen, ingick genom en av notarius publicus den 19 december 2000 upprättad handling med Salem-Abdul Ghani El-Rafei, Kamal Rafehi och Ageel A. Al‑Ageel (nedan kallade köparna), i egenskap av bolagsmän i ett bolag bildat enligt den tyska civillagstiftningen, ett avtal om försäljning av en bebyggd fastighet i Berlin-Neukölln.
28. Genom denna rättsakt enades parterna om att överföra äganderätten till fastigheten på köparna och gav tillstånd till dess inskrivning i fastighetsregistret. Parterna enades dessutom om att köpeskillingen, motsvarande 2 375 000 DM, eller 1 214 318, 22 euro, senast den 15 februari 2001 skulle sättas in på ett klientmedelskonto hos notarius publicus Karl Alich (nedan kallad notarius publicus), för att därefter utbetalas till säljarna vid tidpunkten för den preliminära registrering av fastighetsöverlåtelsen i fastighetsregistret som skulle göras i avvaktan på den slutgiltiga registreringen.
29. I enlighet med köpeavtalet satte köparna in köpeskillingen på ett klientmedelskonto hos notarius publicus.
30. Den 8 mars 2001 inskrevs fastighetsöverlåtelsen preliminärt i fastighetsregistret.
31. Enligt vad notarius publicus förklarade vid förhandlingen vid domstolen den 8 mars 2007 utbetalades köpeskillingen till säljarna i maj 2001 och den sålda fastigheten överfördes på köparna.
32. Den för territoriet behöriga Grundbuchamt avslog genom beslut av den 29 oktober 2003 den ansökan om slutgiltig inskrivning som notarius publicus ingett den 22 januari samma år på grund av att de begärda kompletterande handlingarna inte hade framlagts inom den frist som angivits i skrivelse av den 28 mars 2003.
33. Det visade sig att Ageel A. Al-Ageel (nedan kallad köpare nr 3) från och med den 13 juli 2004 fanns upptagen såsom fysisk person på förteckningen i bilaga I till förordning nr 881/2002.
34. Den 9 december 2004 ingav notarius publicus, på grundval av det upprättade köpeavtal som redan inlämnats där, till Grundbuchamt en ny ansökan om slutgiltig inskrivning av fastighetsöverlåtelsen till förmån för köparna. Denna myndighet konstaterade att köpare nr 3 fanns på förteckningen i bilaga I till förordning nr 881/2002 och avslog genom beslut av den 21 april 2005 registreringsansökan och åberopade för ändamålet artikel 2.3 jämförd med artikel 4.1 i samma förordning.
35. Den 3 maj 2005 begärde notarius publicus på säljarnas vägnar omprövning av detta beslut vid Grundbuchamt. Denna myndighet överlämnade ex officio ärendet till Landgericht Berlin (domstol i första instans i Berlin, nedan kallad Landgericht), vilken genom beslut av den 27 september 2005 avslog överklagandet.
36. Notarius publicus som fortfarande handlade på säljarnas vägnar överklagade den 7 oktober 2005 Landgerichts beslut till Kammergericht.
37. Till stöd för sitt överklagande gjorde notarius publicus för det första gällande att det överklagade beslutet strider mot det egendomsskydd som enligt artikel 14 i den tyska grundlagen gäller för säljarna, vilka inte finns upptagna i bilaga I till förordning nr 881/2002.
38. Notarius publicus hävdade för det andra att den ifrågavarande rättsakten, genom vilken man enats om och genom vars verkställande det redan betalats ett högt pris för fastigheten, inte omfattades av tillämpningsområdet för artikel 2.3 i förordning nr 881/2002. Notarius publicus hänvisade härvidlag till att det av uttrycken ”göras tillgängliga för” och ”till förmån för”, som förekommer i denna bestämmelse, framgår att det endast är de rättsakter i vilka prestationen och motprestationen inte befinner sig i ekonomisk balans som omfattas av tillämpningsområdet för denna.
39. Notarius publicus hävdade slutligen att en eventuell ogiltigförklaring av köpeavtalet för köparna skulle få till följd – och detta i strid med skäl 7 och med artikel 2.1 i förordning nr 881/2002 – en rätt till återbetalning av den erlagda köpeskillingen som kunde göras gällande gentemot säljarna.
40. Kammergericht ansåg att det för avgörandet av notarius publicus överklagande är nödvändigt att begära att domstolen meddelar ett förhandsavgörande.
41. Kammergericht påpekade i beslutet om hänskjutande att enligt tysk rätt måste överenskommelsen ha sitt ursprung i en förfoganderätt och befogenheten att utnyttja densamma vid tidpunkten för registreringen, även när, såsom i förevarande fall, köparen och säljaren redan i samband med att det köpeavtal som upprättats av notarius publicus har formaliserats blivit bundna av avtalet om överföring av äganderätten.
42. Den hänskjutande domstolen påpekade att om det efter ingåendet av köpeavtalet och formaliseringen av avtalet om överföring av äganderätten, men före dagen för registrering av överföringen i fastighetsregistret, sker en inskränkning i förfoganderätten, måste Grundbuchamt i princip beakta denna.
43. Den hänskjutande domstolen påpekade dessutom att eftersom det förhållandet att det i tysk rätt föreligger ett registreringshinder gör att säljarna inte kan fullgöra köpeavtalet, måste dessa enligt §§ 275 och 323 BGB återbetala köpeskillingen till köparna, om det inte vore för att artikel 2.2 i förordning (EG) nr 881/2002 utgör hinder även härför.
44. Den hänskjutande domstolen drog slutligen slutsatsen att den väsentliga frågan som skall besvaras avser räckvidden av artiklarna 2.3 och 4.1 i förordning nr 881/20 och att det därvid måste fastställas huruvida det av dessa bestämmelser framgår ett förbud avseende förfoganderätten som även gäller försäljningen av en fastighet till en person som är upptagen på förteckningen i bilaga I till denna förordning och som utan undantag även gäller i det fall i vilket handlingen som rör utövandet av denna rättighet har fullbordats med uppfyllande av ett ingånget köpeavtal och som även fullgjorts av motparten redan innan ovannämnda förordning offentliggjordes, eller om dessa bestämmelser, såsom säljarna har hävdat, endast är tillämpliga om den motprestation som lämnats inte har ett värde som motsvarar värdet av föremålet för handlingen som rör utövandet av förfoganderätten.
45. Genom ett kompletterande beslut av den 23 februari 2006 påpekade Kammergericht dessutom, vad avser återbetalningen av köpeskillingen, att det av artiklarna 2.1–2.3 och 4.1 i förordning nr 881/2002 inte kan dras slutsatsen om någon befogenhet att förplikta säljaren att nedsätta köpeskillingen, om säljaren inte när avtalet ingicks eller denne erhöll köpeskillingen hade kännedom om att köparen var föremål för sanktioner.
46. I samma beslut konstaterade Kammergericht slutligen att det även var tveksamt huruvida rätten till återbetalning av köpeskillingen skall frysas helt eller endast till den del av densamma som är hänförlig till de köpare som är föremål för sanktioner, när det är fråga om flera köpare eller som här ett bolag.
47. Kammergericht vilandeförklarade följaktligen målet för att ställa följande frågor till domstolen:
”1) Utgör bestämmelserna i artiklarna 2.3 och 4.1 i förordning nr 881/2002 hinder för ett avtal för överföring av äganderätten till en fastighet (överlåtelse av äganderätt) – med fullgörande av ett köpeavtal – till förmån för en fysisk person som anges i bilaga I till nämnda förordning?
2) Om fråga 1 besvaras jakande: Utgör förordning ... nr 881/2002 hinder för den för fastighetsöverlåtelsens giltighet nödvändiga registreringen i fastighetsregistret även då köpeavtalet inte kan fullgöras på grund av inskränkt förfoganderätt genom publiceringen i Europeiska unionens officiella tidning, trots att överlåtelsen är bindande, och den fysiska person som anges i bilaga I till förordningen enligt köpeavtalet vid denna tidpunkt som köpare har betalat den överenskomna köpeskillingen genom att köpeskillingen har
a) nedsatts på ett klientmedelskonto hos notarius publicus eller
b) betalats till säljaren?”
48. Den italienska och den tyska regeringen samt kommissionen har i enlighet med artikel 23 i domstolens stadga inkommit med skriftliga yttranden.
49. Vid förhandlingen den 8 mars 2007 har Gerda Möllendorf och Christiane Möllendorf-Niehuus, notarius publicus Karl Alich samt företrädarna för den tyska regeringen och kommissionen yttrat sig muntligen.
IV – Rättslig bedömning
A – Inledande anmärkningar
50. Den hänskjutande domstolen vill med den första frågan att domstolen skall ange huruvida artiklarna 2.3 och 4.1 i förordning nr 881/2002 utgör hinder för att ett avtal om genomförande av ett köpeavtal ingås för överföring av äganderätten till en fastighet till förmån för en person som är upptagen på förteckningen i bilaga I till denna förordning.
51. Den hänskjutande domstolen vill med den andra frågan däremot att domstolen, för det fall att den första frågan besvaras jakande, skall ange huruvida bestämmelserna i den ovannämnda förordningen utgör hinder för att en sådan överlåtelse registreras i fastighetsregistret även då – före den dag då dessa blir tillämpliga gentemot köparen – inte endast köpeavtalet har ingåtts utan även avtalet för överföring av äganderätten har formaliserats och köpeskillingen har nedsatts på klientmedelskonto hos notarius publicus eller betalats till säljaren.
52. Bortsett från att frågan avfattats i två delar, är syftet i huvudsak att få klargjort räckvidden av förbuden enligt artiklarna 2.3 och 4.1 i förordning nr 881/2002 för att det skall kunna fastställas huruvida dessa förbud, i en situation i vilken ett avtal om fastighetsförsäljning har ingåtts innan köparen upptagits på förteckningen i bilaga I till denna förordning, utgör hinder för fullbordandet av de handlingar – såsom avtalet om överföring av äganderätten och registreringen av denna överlåtelse i fastighetsregistret – som är nödvändiga för att överlåtelsen enligt det ovannämnda avtalet skall genomföras. Domstolen ombeds dessutom att ange huruvida dels den omständigheten att det för överlåtelsen av fastigheten för köparen har föreskrivits en motprestation (köpeskilling) av lämplig storlek, dels att denna motprestation (i form av insättning på ett klientmedelskonto hos notarius publicus eller betalning till säljaren) skall ha utförts innan köparen upptogs på den ovannämnda förteckningen kan ha betydelse på så sätt att dessa förbud inte skall tillämpas på sådana handlingar.
53. Den första frågan genom vilken man vill få klarhet i huruvida artiklarna 2.3 och 4.1 i förordning nr 881/2002 utgör hinder för ett avtal om överlåtelse av en fastighet förefaller vid en första undersökning innehålla en sakprövningsproblematik, såvitt avser dess betydelse för det beslut som skall fattas i det konkreta fallet. Det är nämligen ostridigt att avtalet om överföringen av äganderätten i förevarande fall har formaliserats hos notarius publicus samma dag (den 19 december 2000) som köpeavtalet upprättades av denne, det vill säga före den tidpunkt (den 13 juli 2004) då de aktuella förbuden blev tillämpliga i förhållande till köpare nr 3. Eftersom ett förbud syftar till att förbjuda ett beteende och inte att avskaffa verkningarna av detsamma (eftersom det annars inte är fråga om ett förbud utan om en föreskrift av annan karaktär), med andra ord en verksamhet för framtiden, synes denna fråga, mot bakgrund av att det beteende som beaktats i den första frågan (avtal om överföring av äganderätten) i förevarande fall ägde rum innan förbudet var tillämpligt, vara hypotetisk och därför inte kunna tas upp till sakprövning.
54. Viss osäkerhet uppstår dock med avseende på vissa av den hänskjutande domstolens synpunkter när det gäller de kännetecken som i tysk rätt anges för avtalet om överföring av äganderätten.
55. Det har i beslutet om hänskjutande angetts att enligt tysk rätt ”måste emellertid överenskommelsen [om överföring av äganderätten] ha sitt ursprung i en förfoganderätt och befogenhet att utnyttja densamma vid tidpunkten för registreringen ... även när överenskommelsen – som här – ... har blivit bindande”.
56. Det står inte klart huruvida den hänskjutande domstolen med sådana klargöranden vill påpeka att även om ett avtal om överföring av äganderätten redan formaliserats hos notarius publicus och således är bindande för parterna kan det inte anses vara fullständigt och slutgiltigt fullbordat förrän vid den tidpunkt då denna överföring registreras i fastighetsregistret. På så sätt hindrar en inskränkning i förfoganderätten över den sålda fastigheten (såsom en inskränkning som eventuellt härrör från artiklarna 2.3 och 4.1 i förordning nr 881/2002), som inträffar under dröjsmålet med denna registrering, att avtalet kan fullbordas.
57. I ett annat avseende, som vissa avsnitt i den tyska regeringens skriftliga yttrande leder tanken till, kan det anses att den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att, för det fall att denna besvaras jakande, kunna likställa inskränkningen enligt artiklarna 2.3 och 4.1 i förordning nr 881/2002 med ett förfogandeförbud enligt lag i den mening som avses i tysk rätt, vilket åtminstone under vissa omständigheter kan verka så att en handling som har upprättats innan förbudet infördes blir ogiltig, eftersom den strider mot lagen (§ 134 BGB).
58. De upplysningar som lämnats till domstolen om de tillämpliga tyska bestämmelserna räcker i själva verket inte för att det med säkerhet skall kunna prövas huruvida den första frågan är relevant för det beslut som Kammergericht skall fatta. På grund härav skall dock inte den slutsatsen dras att denna fråga inte kan tas upp till sakprövning.
59. Jag erinrar om att det enligt fast rättspraxis, inom ramen för det samarbete mellan domstolen och de nationella domstolarna som införts genom artikel 234 EG, uteslutande ankommer på de nationella domstolarna, vid vilka tvisten anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje enskilt mål bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. Följaktligen är domstolen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som har ställts avser tolkningen av gemenskapsrätten.(9) En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av gemenskapsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen eller när frågan är hypotetisk och domstolen inte förfogar över de sakförhållanden eller rättsliga förhållanden som är nödvändiga för att på ett ändamålsenligt sätt besvara de frågor som ställts till den.(10)
60. Mot bakgrund av anmärkningarna ovan i punkterna 54–57 anser jag inte att förutsättningarna föreligger för att det skall anses att dessa villkor är uppfyllda. Jag anser därför att den första frågan kan upptas till sakprövning.
61. Den första frågan är dock inte så specifik att det är nödvändigt att ge den en separat behandling i förhållande till vad som krävs för att besvara den andra frågan. Jag kommer således att behandla de två frågorna gemensamt.
B – Undersökning av frågorna från den hänskjutande domstolen
62. Jag påpekar inledningsvis, i likhet med kommissionen, att artikel 4.1 i förordning nr 881/2002 som åberopats i tolkningsfrågorna förefaller sakna relevans för lösningen av det fall som underställts den hänskjutande domstolen. Jag ser inte – och den hänskjutande domstolen har inte heller tillräckligt klargjort detta – på vilket sätt förbudet enligt denna bestämmelse, eller förbudet att ”medvetet och avsiktligt delta i verksamhet vars syfte eller verkan är att direkt eller indirekt kringgå artikel 2” kan tillämpas i förevarande fall. Förutsatt att det ifrågavarande förbudet avser en åtgärd för att kringgå förbuden enligt artikel 2 framgår det inte av handlingarna i ärendet på vilket sätt de handlingar som beaktats i frågorna, det vill säga avtalet om överföring av äganderätten och registreringen av denna överföring i fastighetsregistret (eller motsvarande ansökan som vidarebefordrats till den behöriga myndigheten) i förevarande fall kan utgöra en sådan åtgärd.
63. Undersökningen skall således koncentreras på räckvidden av artikel 2.3 i förordning nr 881/2002. Enligt denna bestämmelse får inga ”ekonomiska resurser ... direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller till förmån för [rättssubjekt] som ... förtecknas i bilaga I, så att det därigenom blir möjligt för [dessa] att erhålla penningmedel, varor eller tjänster”.
64. Det skall för det första påpekas att den fastighet som är föremål för det aktuella köpeavtalet enligt denna bestämmelse är en ekonomisk resurs. Ekonomiska resurser enligt artikel 1.2 i förordning nr 881/2002 utgörs för tillämpningen av förordningen av ”tillgångar av alla slag, både materiella och immateriella, lösa och fasta, som inte är penningmedel men som kan användas till att erhålla penningmedel, varor eller tjänster”. En bebyggd fastighet som den fastighet som sålts i förevarande fall, är en fast tillgång som utan vidare kan användas för att erhålla penningmedel, varor eller tjänster, exempelvis genom tilldelning av nyttjanderätten eller genom överföring av äganderätten till den mot vederlag.
65. Grundvalen för artikel 2.3 i förordning nr 881/2002 utgörs av begreppen ”göras tillgängliga” och ”till förmån för”. Dessa begrepp är enligt min mening tillräckligt vidsträckta för att omfattas av alla handlingar som, åtminstone potentiellt, kan göra det möjligt för mottagaren att ekonomiskt utnyttja resursen (eller också att erhålla penningmedel, varor eller tjänster), däri således inbegripet sådana handlingar, som även om de genomförts i det uttalade syftet att tillåta mottagaren att använda resursen för personligt bruk (exempelvis ett hyreskontrakt för att använda en fastighet som bostad) dock faktiskt – i en situation där det är omöjligt att i efterhand övervaka den konkreta användningen av tillgången – kan tillåta den ovannämnda personen att, utöver formen för dessa handlingar och de villkor som fastställts i dem, ekonomiskt utnyttja denna tillgång.
66. I vissa språkversioner av förordning nr 881/2002 (till exempel den franska och den engelska versionen) kan formuleringen av det sista ledet av artikel 2.3 tyda på att sådana handlingar för tilllgängliggörande för eller till förmån för en person som inte medger att penningmedel, varor eller tjänster erhålls eventuellt inte omfattas av tillämpningsområdet för förbudet. Enligt min mening är en sådan åtskillnad dock inte motiverad.
67. Det är å ena sidan svårt att föreställa sig handlingar genom vilka en ekonomisk resurs görs tillgänglig för eller till förmån för en person som dock inte, på ett eller annat sätt, medför att mottagaren försätts i en sådan faktisk, om än inte juridisk, situation att han därigenon kan erhålla penningmedel, varor eller tjänster.
68. Å andra sidan utgör säkerhetsrådets resolution 1390(2002) hinder för en sådan åtskillnad. Syftet med förordning nr 881/2002 har varit att genomföra denna resolution i gemenskapens rättsordning. Det skall erinras om att man vid tolkningen av en gemenskapsrättslig bestämmelse inte bara skall beakta dess lydelse, utan också dess sammanhang och de syften som eftersträvas med de föreskrifter i vilka den ingår.(11) För att fastställa räckvidden av en gemenskapsbestämmelse som antagits för att genomföra en resolution av säkerhetsrådet finns det anledning att även beakta lydelsen av och syftet med denna resolution.(12)
69. Lydelsen av artikel 2a i resolution 1390(2002) lämnar inte något utrymme för tvivel. Enligt denna bestämmelse kan inte penningmedel, finansiell verksamhet eller ekonomiska resurser ”direkt eller indirekt göras tillgängliga till förmån för” sådana personer som upptagits på den förteckning som anges ovan i punkt 3. Syftet med detta förbud som avfattats så att det skall förhindra att de ovannämnda personerna kan dra fördel av sådana penningmedel, verksamheter eller resurser, är således att hindra att de sistnämnda görs tillgängliga till förmån för dessa personer, utan att det ger möjlighet till en eventuell åtskillnad.
70. Jag påpekar härefter att det i artikel 2.3 i förordning nr 881/2002, genom det allmänna förbudet att i enlighet med resolution 1390(2002) göra ekonomiska resurser tillgängliga till förmån för de personer som upptagits på förteckningen i bilaga I till denna förordning, föreskrivs ett förfogandeförbud som utan vidare omfattar alla handlingar som på grundval av den nationella rätten i en medlemsstat kan sägas vara nödvändiga för överföringen av äganderätten till, eller endast för besittningen av, en fastighet.
71. Det är enligt min mening helt utan betydelse att tillgången i fråga har gjorts tillgänglig (i förevarande fall sålts) mot betalning av ett belopp som kan anses vara proportionellt i förhållande till värdet. Avsaknaden av ekonomisk obalans mellan prestation och motprestation har över huvud taget inte beaktats i artikel 2.3 i förordning nr 881/2002. Det är tillgängliggörandet av tillgången som sådant som är förbjudet, oavsett således de ekonomiska värden som står på spel.
72. Detta är för övrigt fullt förståeligt. Om å ena sidan tillämpningen av förbudet görs beroende av att det fastställs en ekonomisk obalans mellan de avtalade prestationerna (som gynnar den person som är upptagen på förteckningen i bilaga I till förordningen), är denna tillämpning inte automatisk, såsom det däremot krävs för att målen med förordning nr 881/2002 skall kunna eftersträvas på ett effektivt sätt, utan har överlåtits till en i sig problematisk värdering av det ”skäliga priset” på en tillgång. En sådan tillämpning skulle dessutom lätt kunna kringgås genom vilseledande manipulationer vid upprättandet av avtalen. Å andra sidan hindrar inte den omständigheten att transaktionen (exempelvis försäljningen) kan kännetecknas av ekonomisk balans mellan prestationerna att den person som är upptagen på den ovannämnda förteckningen och som på så sätt får rätt att förfoga över en tillgång, genom en senare handling för förfogande av tillgången, dock kan få ut även större summor än de summor som betalats för att genomföra transaktionen.
73. I anslutning till vad den italienska och den tyska regeringen samt kommissionen har hävdat anser jag dessutom att den omständigheten att köpeavtalet – då det är fråga om en fastighet – har ingåtts före den dag då förbudet enligt artikel 2.3 i förordning nr 881/2002 blev tillämpligt gentemot köparen inte innebär att detta förbud inte skall gälla i fråga om de handlingar som vid den tidpunkten fortfarande skulle fullbordas för att överföra äganderätten, såsom i förekommande fall avtalet om överföring av äganderätten och i vart fall registreringen av denna överföring i fastighetsregistret.
74. Härom vittnar, såsom kommissionen med rätta har påpekat, bestämmelsen i artikel 9 i förordning nr 881/2002, enligt vilken ”[d]enna förordning skall tillämpas utan hinder av rättigheter eller skyldigheter som följer av internationella överenskommelser som undertecknats eller avtal som ingåtts ... före [dess ikraftträdande] ...”
75. Denna bestämmelse innebär enligt min mening att förbudet enligt artikel 2.3 i förordning nr 881/2002 kan gälla även så att det utgör hinder för genomförandet av skyldigheter och uppfyllandet av motsvarande rättigheter som följer av ett avtal som ingåtts innan förordningen trädde i kraft eller i vart fall om det ingåtts efter det att köparen upptogs på förteckningen i bilaga I.
76. Denna tolkning grundar sig på ett beaktande av samtliga språkversioner av förordning nr 881/2002, vilket visar i vilken grad de versioner (den grekiska och den nederländska versionen), i vilka lydelsen av artikel 9 leder till en exakt motsatt tolkning, är isolerade fall. Enligt denna tolkning gäller förbuden i förordningen (inte utan hinder av
utan) utan att det påverkar tillämpningen av rättigheter eller skyldigheter som följer av överenskommelser som undertecknats, avtal som ingåtts, licenser eller tillstånd som beviljats före ikraftträdandet av förordningen.
77. Jag anser för övrigt att det är värt att notera att när gemenskapslagstiftaren i samband med förordningar, genom vilka han infört liknande förbud, har velat låta genomförandet av avtal som ingåtts före ett visst datum undantas från tillämpningen av förbud har han gjort det uttryckligen. Genom artikel 1.1 i förordning 3155/90 utvidgades, i enlighet med säkerhetsrådets resolution 661(1990), det embargo som föreskrevs i förordning nr 2340/90 mot Irak och Kuwait till att omfatta icke-finansiella tjänster som har till syfte eller verkan att stödja ekonomierna i Irak eller Kuwait. I artikel 1.2 i denna förordning(13) angavs till exempel att ”[f]örbudet [som fastställts i punkt 1] skall inte gälla ... icke-finansiella tjänster som härrör från avtal eller ändringar till avtal som slutits före ikraftträdandet av det förbud som föreskrivs i förordning ... nr 2340/90, där utförandet inleddes före den dagen”. Vid detta tillfälle har gemenskapslagstiftaren således uttryckligen tillåtit att prestationer enligt avtal som ingåtts före en viss dag utförs, även om han som villkor har angett att utförandet av dessa åtminstone skall ha inletts denna dag.
78. Den lösning som har godtagits för artikel 9 i förordning nr 881/2002 går däremot klart i den riktningen att de förbud som fastställts i förordningen innebär förbud även för genomförandet av avtal som ingåtts innan förordningen trädde i kraft eller, om de (såsom i förevarande fall) ingåtts efter den dag då en av parterna upptogs på förteckningen i bilaga I. Detta är dessutom i överensstämmelse med det mål som eftersträvas med förordning nr 881/2002, som är att omedelbart förbjuda att med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter får tillgång till finansiella och ekonomiska resurser och, följaktligen, att förhindra finansiering av terroristverksamhet. Detta mål skulle uppnås på ett mindre effektivt sätt, om dessa personer och enheter tilläts att fullborda transaktioner som överenskommits innan personerna och enheterna upptogs på förteckningen i bilaga I.
79. Den ovannämnda lösningen har ett enda undantag som uttryckligen föreskrivs i artikel 2a.4 b i förordning nr 881/2002. Enligt denna skall det förbud för att göra penningmedel tillgängliga som föreskrivs i artikel 2.2 inte avse ”kreditering av frysta konton” med ”betalningar enligt avtal, överenskommelser eller förpliktelser som uppstod före den dag då dessa konton kom att omfattas av bestämmelserna” om frysning, med undantag uppenbart för frysningen av de belopp som utbetalats på detta sätt.
80. I artikel 2a.4 föreskrivs däremot inte någon bestämmelse som på motsvarande sätt tillåter att en ekonomisk resurs, såsom en fastighet, görs tillgänglig, med undantag för den därpå följande frysningen av den, när den endast innebär genomförande av ett avtal som ingicks innan förbudet i artikel 2.3 i förordningen infördes. Genom artikel 2a – som genom förordning nr 561/2003 införts i förordning nr 881/2002 för att i gemenskapen genomföra säkerhetsrådets resolution 1452(2002) – återges för övrigt endast, i punkt 4 i denna, ordalydelsen av artikel 2 i denna resolution. I denna artikel föreskrivs det, såsom kommissionen har påpekat, inte något undantag av detta slag.(14)
81. Vad därefter avser den eventuella följden av att köpeskillingen betalats innan förbudet i artikel 2.3 i förordning nr 881/2002 infördes, påpekar jag att denna omständighet inte kan leda till att det skall anses att förbudet inte gäller senare åtgärder för genomförande. I artikel 9 i förordningen görs det, såsom framgått, inte undantag för genomförandet av avtal som ingåtts före förbudets införande och detta till skillnad från vad som däremot föreskrivs i artikel 1.2 i förordning nr 3155/90 (se ovan punkt 77), även om genomförandet av dessa avtal inleddes innan förbudet infördes.
82. Jag anser därför att en bokstavlig, kontextuell och teleologisk tolkning av artikel 2.3 i förordning nr 881/2002 leder till att de två frågorna skall besvaras så, att denna bestämmelse utgör hinder
– för att ett avtal ingås om överföring av äganderätten till en fastighet till en person som är upptagen på förteckningen i bilaga I till denna förordning, med genomförande av ett köpeavtal som ingåtts innan denna person upptogs på den ovannämnda förteckningen, och
– för registrering av denna överföring i fastighetsregistret, med genomförande av ett köpeavtal och ett avtal om överföring av äganderätten, som ingåtts före upptagandet på förteckningen,
och detta oavsett om det föreligger ekonomisk balans mellan värdet på den sålda fastigheten och den avtalade köpeskillingen och även om denna köpeskilling har nedsatts på ett klientmedelskonto hos den notarius publicus som har upprättat avtalet eller betalats till säljaren redan före det ovannämnda upptagandet på förteckningen.
83. Den hänskjutande domstolen har dock påpekat att det av ett sådant synsätt uppstår svårigheter i rättsligt hänseende i samband med den skyldighet som enligt tysk rätt därav följer för säljaren att återbetala köpeskillingen till köparen. Den hänskjutande domstolen har ställt sig frågan huruvida dessa svårigheter inte skall leda till slutsatsen att förbudet enligt artikel 2.3 i förordning nr 881/2002 inte kan tillämpas på en registrering i fastighetsregistret som innebär ett genomförande av ett köpeavtal som köparen redan fullbordat innan detta förbud infördes.
84. Innan jag undersöker de påstådda svårigheterna måste jag påpeka att även om den ovannämnda förordningen i förevarande fall utgör hinder för registrering av den ifrågavarande överföringen av äganderätten till förmån för köpare nr 3, innebär den inte i sig att köpeavtalet och avtalet om överföring av äganderätten, vilka ingicks mellan parterna innan denna köpare upptogs på den ovannämnda förteckningen, är ogiltiga eller att de skall upphävas och följaktligen inte heller en skyldighet för säljarna att återbetala köpeskillingen. Förbudet mot att ekonomiska resurser görs tillgängliga för köpare nr 3 är en omedelbar och tillfällig åtgärd, som endast gäller så länge som denna köpare förekommer på förteckningen, som, vilket redan har angetts, är föremål för regelbundet återkommande uppdatering. Förordningen i fråga tillåter således att nationell rätt i ett fall som det förevarande får effekt genom att det i denna fastställs andra följder än att de tidigare avtalen ogiltigförklaras eller upphävs, såsom uppskov med förfarandet för registrering och erkännandet av att dessa handlingar kan utgöra en giltig rättslig grund för att köparna senare skall kunna utnyttja de tillgångar som inte förutsätter registrering i fastighetsregistret och som redan har förvärvats genom att dessa åtgärder delvis har genomförts innan förbudet i förordningen inträdde.
85. Ett annat resonemang skall föras i ett sådant fall som det inte ankommer på domstolen att granska, i vilket enligt tysk rätt det ovannämnda förbudet, som innebär ett tillfälligt hinder för registrering, i samband med sin tillkomst får den effekten att köpeavtalet och avtalet om överföring av äganderätten ogiltigförklaras eller upphävs, med följande skyldighet till återbetalning av den redan erlagda köpeskillingen. De svårigheter som eventuellt uppstår i detta fall kan uppenbart inte påverka tolkningen av räckvidden av förordningens bestämmelser.
86. Jag skall härefter undersöka de svårigheter som den hänskjutande domstolen har åberopat, dock inte utan att påpeka att tvisten i målet vid nämnda domstol avser lagenligheten av en offentlig myndighets beslut att inte registrera överföringen av rätten till den ifrågavarande fastigheten i fastighetsregistret men inte avser återbetalningen av köpeskillingen.
87. Den hänskjutande domstolen har för det första påpekat att säljarens skyldighet att återbetala köpeskillingen (en skyldighet som jag av skäl som angetts i de föregående punkterna anser vara hypotetisk) kan strida mot förbudet mot att penningmedel görs tillgängliga enligt artikel 2.2 i förordning nr 881/2002.
88. Enligt min mening föreligger det i detta avseende inte några verkliga svårigheter. Enligt artikel 2a. 4b i förordningen tillåts, såsom har framgått, kreditering på frysta konton med betalningar enligt avtal, överenskommelser eller förpliktelser som uppstod före den dag då dessa konton kom att bli föremål för frysningen. Det förhållandet att köpeskillingen enligt artikel 2.2 inte kan göras tillgänglig för den köpare som är upptagen på förteckningen i bilaga I kan inte leda till att de två frågorna från Kammergericht hellre skall ges ett annat svar. I stället skall en praktisk lösning sökas i den tyska rätten som tillåter säljarna att fullgöra skyldigheten till återbetalning, dock utan att åsidosätta den sistnämnda bestämmelsen.
89. Den hänskjutande domstolen är för det andra tveksam till det sätt på vilket förbudet mot att penningmedel görs tillgängliga enligt artikel 2.2 verkar i förhållande till återbetalningen av köpeskillingen, när flera personer eller – såsom i förevarande fall – ett bolag har varit köpare, och endast en av dessa personer är upptagen på den ifrågavarande förteckningen.
90. Jag påpekar i likhet med den tyska regeringen att lösningen på detta slag av problem skall sökas i den nationella rätten, varvid föreskrifterna i förordningen skall följas, utan att detta problem över huvud taget kan påverka tolkningen av bestämmelserna i förordningen och således det svar som skall ges på frågorna till domstolen.
91. Det är enligt min mening vidare lämpligt att påpeka att bestämmelserna i artiklarna 5.1 a och 8 i förordning nr 881/2002 kan vara användbara för att fastställa på vilka sätt säljarna skall fullgöra den skyldighet som antagligen följer av den nationella rätten att återbetala köpeskillingen till köparna.
92. Enligt den första bestämmelsen skall bland annat fysiska personer ”[u]tan att det påverkar tillämpliga regler om rapportering, konfidentialitet och tystnadsplikt” ”omedelbart tillhandahålla alla uppgifter som skulle kunna underlätta efterlevnaden av ... förordning[en], t.ex. uppgifter om konton och belopp som frysts i enlighet med artikel 2, till de behöriga myndigheter i medlemsstaterna som förtecknas i bilaga II, där de är bosatta eller belägna, och, direkt eller via dessa behöriga myndigheter, till kommissionen”. Av detta synes i förevarande fall slutsatsen kunna dras att det föreligger en skyldighet för säljarna, i den mån som de enligt den nationella rätten är skyldiga att till köparna återbetala köpeskillingen, att meddela Deutsche Bundesbank (som anges som behörig myndighet för Tyskland i bilaga II) att de har denna skyldighet att återbetala köpeskillingen till köpare nr 3.
93. I den andra bestämmelsen har det införts en skyldighet för kommissionen och medlemsstaterna att lämna varandra ”den i samband med förordningen relevanta information som de förfogar över, särskilt uppgifter som mottagits i enlighet med artikel 5 samt uppgifter om överträdelser, problem med verkställigheten
eller domar som avkunnats av nationella domstolar”(15) .
94. Där det således uppstår faktiska svårigheter för de nationella myndigheterna att fastställa det sätt på vilket återbetalningen av köpeskillingen till köparna i förevarande fall skall ske, kan dessa myndigheter påpeka detta för kommissionen och tillsammans med denna söka nå en lämplig lösning inom ramen för det lojala samarbete som medlemsstaterna och kommissionen skall etablera enligt artikel 10 EG.
95. Det återstår slutligen att undersöka frågan, som säljarna och notarius publicus har ställt vid förhandlingen, huruvida tillämpningen i förevarande fall av förbudet enligt artikel 2.3 i förordning nr 881/2002 är förenlig med dessa säljares grundläggande rättighet att förfoga över tillgångar som de äger.
96. Säljarna har hävdat att de redan spenderat det belopp som erhållits som köpeskilling för att återbetala skulder och finansiera restaurering av andra fastigheter. Den skyldighet att till köparna återbetala köpeskillingen som följer av att överföringen av äganderätten inte kunnat fullbordas med registreringen har enligt säljarna skapat stora svårigheter. Vägran att bevilja ansökan om registrering är enligt säljarna däremot inte ändamålsenlig för att bekämpa terrorismen, eftersom den ifrågavarande fastigheten sedan flera år inrymmer en moské och inte ger några inkomster för köparna. Den inskränkning i rätten att förfoga över sin fastighet som följer av att förbuden enligt förordning nr 881/2002 tillämpas i förevarande fall är således inte proportionerlig i förhållande till de mål som eftersträvas med denna förordning.
97. Notarius publicus har påpekat att innehavet av fastigheten hade överförts till köparna redan från och med maj 2001 och att dessa från den tidpunkten hade haft nyttjanderätten och möjligheten att utnyttja den i ekonomisk mening, exempelvis genom att hyra ut den. Det som köparna inte har rätt att göra – så länge överföringen av äganderätten inte har registrerats i fastighetsregistret – är att återförsälja den eller inteckna den. Enligt notarius publicus ändrar inte genomförandet av köpeavtalet genom registrering av överföringen situationen när det gäller köparnas möjlighet att ekonomiskt utnyttja tillgången. Registreringen föregår nämligen frysningen av den tillgång som fastigheten utgör, som innebär att försäljning eller inteckning hindras, och är därmed mindre riskabel för säkerheten och den allmänna ordningen än den aktuella situationen, i vilken köparnas användning av tillgången inte kan frysas, eftersom dessa inte är besittningshavare av denna. Enligt notarius publicus innebär således förbudet mot registrering i förevarande fall i huvudsak en sådan frysning av säljarnas egendom som inte följer proportionalitetsprincipen, eftersom det mål som eftersträvas med förordning nr 881/2002 skulle uppnås på ett effektivare sätt om denna registrering tilläts.
98. Jag erinrar i detta avseende om att enligt fast rättspraxis är den grundläggande äganderätten, som i gemenskapens rättsordning garanteras i enlighet med de gemensamma principerna i medlemsstaternas grundlagar, vilken återspeglas i tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna, inte en absolut särskild rättighet, och utövandet av den kan omfattas av de begränsningar som motiveras med de mål av allmänt intresse som eftersträvas av gemenskapen, såvida dessa inskränkningar inte utgör ett oproportionerligt och oacceptabelt intrång i ägarens särskilda rättigheter, som kränker själva äganderättens väsen.(16)
99. Såsom domstolen har påpekat i domen i målet Bosphorus,(17) innefattar alla sanktionsåtgärder per definition verkningar som berör äganderätten, vilka således inverkar menligt på de parter som inte på något sätt är ansvariga för den situation som lett till att sanktionsåtgärder vidtagits.
100. Jag påpekar dessutom att vikten av de mål som eftersträvas genom förordning nr 881/2002 är av sådant slag att det är berättigat att negativa följder, även betydande sådana, drabbar vissa aktörer.(18) Kampen mot den internationella terrorismen, särskilt genom uteslutningen av alla dem som har identifierats som associerade med talibanerna och organisationen al-Qaida och som anses ha hjälpt till att finansiera, planera, förbereda eller genomföra terroristhandlingar (se tredje skälet i den ovannämnda förordningen), är uppenbart ett mål av grundläggande allmänt intresse, som eftersträvas inte endast av Europeiska gemenskapen, utan globalt, av det internationella samfundet som förenas inom ramen för Förenta nationernas organisation.
101. I förhållande till ett sådant mål anser jag, i likhet med kommissionen och den tyska regeringen, att tillämpningen av det förbud som föreskrivits i artikel 2.3 i förordning nr 881/2002 på ett sätt som i förevarande fall utgör hinder för en registrering av överföringen av äganderätten till den aktuella fastigheten till köparna – mot bakgrund av uppgifterna från den hänskjutande domstolen – inte kan anses vara en oacceptabel och oproportionerlig inskränkning i säljarnas äganderätt.
102. Säljarnas åberopade svårigheter avseende skyldigheten att återbetala köpeskillingen är, såsom jag har påpekat ovan, för övrigt inte någon direkt följd av den ovannämnda förordningen och det ovannämnda förbudet, utan i stället av tillämpningen av bestämmelser i nationell rätt. Det är i detta avseende ändamålsenligt att erinra om att eftersom kraven rörande skyddet av de grundläggande rättigheterna i gemenskapens rättsordning också är bindande för medlemsstaterna när de genomför de ifrågavarande gemenskapsbestämmelserna, är medlemsstaterna följaktligen skyldiga att i den utsträckning det är möjligt tillämpa dessa bestämmelser med iakttagande av de nämnda kraven.(19) Det ankommer således på de behöriga nationella myndigheterna att – vid fastställande av de civilrättsliga följderna i nationell rätt av att det i kraft av förordning nr 881/2002 tillfälligt inte kan göras någon registrering – tolka och tillämpa bestämmelserna i den nationella rättsordningen på ett sätt som är förenligt med kraven på skyddet för de grundläggande rättigheterna.(20)
103. En faktisk omständighet, som den hänskjutande domstolen inte har angett i sina beslut men som säljarna och notarius publicus däremot har åberopat vid förhandlingen, kan ge upphov till allvarligare tvivel i frågan om huruvida inskränkningen, innebärande att förbudet i artikel 2.3 i förordning nr 881/2002 i förevarande fall tillämpas på ett sätt som utgör hinder för registrering, är proportionerlig. Jag hänvisar till att köparna tog den ifrågavarande fastigheten i besittning redan i maj 2001, det vill säga vid en tidigare tidpunkt än den då åtgärderna enligt förordning nr 881/2002 blev tillämpliga på köpare nr 3.
104. Jag påpekar härvidlag att om denna omständighet skulle bekräftas (och det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera den) har fastigheten, i den mening som avses i artikel 2.3 i förordning nr 881/2002, gjorts tillgänglig för köparna före den ovannämnda tidpunkten. Notarius publicus har vid domstolen hävdat att det förhållandet att överföringen av äganderätten fullbordas i och med registreringen, för köparna endast innebär att de i förhållande till den aktuella situationen har möjlighet att sälja och inteckna fastigheten. Det är fråga om en möjlighet vars utövande dock blockeras av den frysning av de ekonomiska resurserna som föreskrivs i artikel 2.1 i förordning nr 881/2002, eftersom Grundbuchamt inte kan godkänna en registrering (som har konstitutiv verkan) av transaktioner av detta slag på en tillgång som omfattas av denna frysning.
105. Även om det visar sig att man inte kan instämma i notarius publicus påpekande att registrering av överföringen i fråga ger möjlighet att, jämfört med det fall då registrering vägras, på ett effektivare sätt förebygga finansieringen av terroristhandlingar – det är nämligen uppenbart att frysningen av de ekonomiska resurserna enligt artikel 2.1 i förordning nr 881/2002 för tillfället även omfattar den aktuella fastigheten om den gjorts tillgänglig för bland annat köpare nr 3, oavsett det faktum att säljarna fortfarande var ägare till den –, kan följaktligen frågan här ställas om inte det förhållandet att förbudet enligt artikel 2.3 i den ovannämnda förordningen i förevarande fall tillämpas så att det utgör hinder för registreringen till sist innebär en inskränkning i säljarnas äganderätt, vilken i själva verket inte är nödvändig för det mål av allmänintresse som eftersträvas. Enligt bestämmelsen i artikel 2.1 i förordningen ger denna registrering nämligen inte köparna någon konkret möjlighet att, jämfört med de fördelar som de hade innan en av dem upptogs på förteckningen i bilaga I, dra någon ytterligare fördel av fastigheten.
106. Även om frågan utan tvekan är känslig anser jag inte att förutsättningarna föreligger för att domstolen skall besvara den i samband med detta förhandsavgörande. Frågan omfattas nämligen inte av föremålet för Kammergerichts begäran om förhandsavgörande. Det framgår inte av handlingarna i målet att fastigheten, såsom hävdats under förhandlingen, verkligen överfördes på köparna innan köpare nr 3 upptogs på förteckningen i bilaga I. Inte heller ges det i handlingarna en tillräcklig redogörelse av relevanta bestämmelser i tysk rätt för att avgöra huruvida den begärda registreringen, med hänsyn till den aktuella situationen och frysningen av tillgångar enligt artikel 2.1 i förordningen, verkligen ökar köparnas möjlighet att i ekonomiskt hänseende använda fastigheten.
107. Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att, innan den på grundval av domstolens svar på de två frågorna avgör notarius publicus överklagande, granska de faktiska och rättsliga omständigheterna i förevarande fall och mot bakgrund av dessa undersöka huruvida tillämpningen av förbudet i artikel 2.3 i förordningen på ett sätt som utgör hinder för registreringen utgör en sådan inskränkning i utövandet av säljarnas äganderätt som är förenlig med proportionalitetsprincipen.
V – Förslag till avgörande
108. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen skall besvara de frågor som Kammergericht Berlin ställt genom beslut av den 21 och den 23 februari 2006 på följande sätt:
Artikel 2.3 i rådets förordning (EG) nr 881/2002 av den 27 maj 2002 om införande av vissa särskilda restriktiva åtgärder mot vissa med Usama bin Ladin, nätverket al-Qaida och talibanerna associerade personer och enheter och om upphävande av förordning (EG) nr 467/2001 om förbud mot export av vissa varor och tjänster till Afghanistan, skärpning av flygförbudet och förlängning av spärrandet av tillgångar och andra finansiella medel beträffande talibanerna i Afghanistan utgör hinder
– för att ett avtal ingås för överföring av äganderätten till en fastighet till en person som är upptagen på förteckningen i bilaga I till denna förordning, med genomförande av ett köpeavtal som ingåtts innan denna person upptogs på den ovannämnda förteckningen, och
– för registrering av denna överföring i fastighetsregistret, med genomförande av ett köpeavtal och ett avtal om överföring av äganderätten, som ingåtts före upptagandet på förteckningen,
och detta oavsett om det föreligger ekonomisk balans mellan värdet på den sålda fastigheten och den avtalade köpeskillingen och även om denna köpeskilling har nedsatts på ett klientmedelskonto hos den notarius publicus som har upprättat avtalet eller betalats till säljaren redan före det ovannämnda upptagandet på förteckningen.
(1) .
(2)  –	EGT L 139, s. 9.
(3)  – I likhet med alla bestämmelser som förekommer i säkerhetsrådets resolutioner och som åberopas i detta förslag till avgörande har översättningen gjorts från den engelska texten av resolutionerna och den är inofficiell.
(4)  –	EGT L 139, s. 4.
(5)  –	EUT L 53, s. 62.
(6)  –	EUT L 82, s. 1.
(7)  –	EUT L 241, s. 12.
(8)  –	Fotnoten avser endast ett redaktionellt fel i den italienska versionen av förordningen (Övers.anm.).
(9)  –	Dom av den 15 december 1995 i mål C-415/93, Bosman m.fl. (REG 1995, s. I‑4921), punkt 59, av den 26 november 1998 i mål C‑7/97, Bronner (REG 1998, s. I‑7791), punkt 16, och av den 23 november 2006 i mål C‑238/05, Asnef-Equifax (REG 2006, s. I-0000), punkt 15.
(10)  –	Domarna i de ovannämnda målen Bosman m.fl., punkt 61, Bronner, punkt 17, och Asnef-Equifax, punkt 17.
(11)  –	Dom av den 21 februari 1984 i mål 337/82, St. Nikolaus Brennerei (REG 1984, s. 1051), punkt 10, och av den 17 oktober 1995 i mål C-83/94, Leifer m.fl. (REG 1995, s.I-3231), punkt 22.
(12)  –	Dom av den 30 juli 1996 i mål C-84/95, Bosphorus (REG 1996, s. I-3953), punkterna 13–14.
(13)
–	Rådets förordning (EEG) av den 29 oktober 1990 om utvidgning och ändring av förordning (EEG) nr 2340/90 om hinder mot gemenskapens handel vad beträffar Irak och Kuwait (EGT L 304, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 16, s. 116).
(14)  –	Det förhållandet att det inte finns någon undantagsbestämmelse för det fall där en tillgång görs tillgänglig med genomförande av ett avtal som ingåtts före förbudet – med undantag för frysningen av denna tillgång enligt artikel 2.1 i förordning nr 881/2002 – kan förklaras av att denna frysning, vars begrepp anges närmare i artikel 1.4 i förordningen, inte innebär ett materiellt fråntagande av tillgången utan i huvudsak endast ett förbud att förfoga över tillgången för att erhålla penningmedel, varor eller tjänster. Följaktligen innebär frysningen av tillgången, till skillnad från frysningen av penningmedel som insatts på bankkonton, som hindrar kontoinnehavaren från att utnyttja de penningmedel som insatts där, inte en tillräcklig garanti för att den person för vilken tillgången gjorts tillgänglig dock faktiskt lyckas att utnyttja den på så sätt att han genom denna erhåller penningmedel, varor eller tjänster.
(15)  –	Min kursivering.
(16)  –	Se dom av den 13 december 1979 i mål 44/79, Hauer (REG 1979, s. 3727; svensk specialutgåva, volym 4, s. 621), punkterna 17 och 23, och domen i det ovannämnda målet Bosphorus, punkt 21.
(17)  –	Domen i det ovannämnda målet Bosphorus, punkt 22.
(18)  –	Se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Bosphorus, punkt 23.
(19)  –	Dom av den 13 juli 1989 i mål 5/88, Wachauf (REG 1989, s. 2609), punkt 19.
(20)  –	Jag vill för övrigt påpeka att även i det fall i vilket köpeavtalet enligt den nationella rätten ogiltigförklaras eller upphävs och säljarna åläggs att återbetala den redan uppburna köpeskillingen kan säljarna, samtidigt som de kvarstår som ägare till fastigheten, återigen sälja denna och därur erhålla medel för att återbetala det som skall betalas, varför deras rättsliga ställning inte skadas på ett oacceptabelt sätt.