62010CC0053_SK
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Nemecký Bundesverwaltungsgericht (Spolkový správny súd) v situácii, v rámci ktorej bolo vydané predbežné územné rozhodnutie na stavbu záhradného centra, ktoré sa malo otvoriť na pozemku, kde bolo pôvodne zariadenie na recykláciu kovov, a v oblasti, kde sa už nachádzala veľkoobchodná a maloobchodná predajňa, dielne a hotel, ale v bezprostrednej blízkosti podniku, v ktorom sú prítomné nebezpečné látky a na ktorý sa z tohto dôvodu vzťahuje smernica Seveso II(2), žiada o usmernenie, pokiaľ ide o povinnosť uloženú orgánom zodpovedným za územné plánovanie.
2. Otázky, ktoré sa vynorili, sa týkajú povinnosti zabezpečiť, aby vypracovaná politika územného plánovania a postupy vykonávania tejto politiky z dlhodobého hľadiska brali do úvahy potrebu zachovať primerané vzdialenosti medzi podnikmi, ktoré predstavujú nebezpečenstvo, a verejne využívanými budovami a oblasťami.
3. Uplatňuje sa táto povinnosť iba na úrovni územného plánovania(3) – t. j. v rámci politiky územného plánovania vo veľkých vymedzených oblastiach –, alebo aj v situácii, keď sa prijímajú individuálne rozhodnutia o územnom plánovaní? Ak má verejnosť súčasne prístup do priestorov, ktoré sa nachádzajú v „rizikovej zóne“ okolo podniku, musí byť akákoľvek zmena užívania v rámci tejto zóny v súlade s dlhodobým cieľom zachovania primeraných vzdialeností, alebo je prijateľné jednoducho zabezpečiť, aby bolo nové užívanie v súlade s existujúcou situáciou?
4. Tieto otázky vznikli v kontexte, v rámci ktorého jednak v skutočnosti nebol pre relevantné územie vypracovaný žiaden územný plán a jednak vnútroštátne právo v prípade vydania stavebného povolenia vyžaduje, aby výstavba spĺňala určité stanovené požiadavky. Konkrétne v prejednávanom prípade by stavba nevyžadovala prísnejšie požiadavky na predchádzanie haváriám v existujúcich podnikoch.
Smernica Seveso II
5. V článku 1 sa uvádza, že smernica je „zameraná na prevenciu veľkých havárií za prítomnosti nebezpečných látok a na obmedzenie ich následkov pre človeka a životné prostredie, s ohľadom na zabezpečenie vysokej úrovne ochrany v rámci spoločenstva zodpovedajúcim a účinným spôsobom“. Prevažná väčšina jej ustanovení sa týka zabezpečenia toho, aby prevádzkovatelia podnikov, v ktorých sú prítomné špecifikované nebezpečné látky v množstvách prevyšujúcich stanovené množstvá, prijali potrebné opatrenia na to, aby sa vyhli haváriám a aby mali k dispozícii núdzové plány v prípade, že by k haváriám predsa len došlo. Ďalším problémom však je, že dotknuté podniky by mali byť postavené takým spôsobom, aby sa minimalizovali dôsledky takýchto havárií.
6. V tejto súvislosti odôvodnenie č. 4 stanovuje, že „na základe havárií v Bhopále a Mexico City, ktoré ukázali nebezpečenstvo, ktoré vzniká, keď sa nachádzajú v blízkosti nebezpečné závody a obytné domy, rezolúcia Rady zo 16. októbra 1989 vyzvala Komisiu, aby začlenila do smernice 82/501/EHS [ (4) ] opatrenia týkajúce sa kontrol pri plánovaní využitia pôdy, keď sú schválené nové inštalácie a keď urbanistický rozvoj existuje v okolí existujúcich inštalácií“.
7. Podľa odôvodnenia č. 22 „na účely väčšej ochrany obytných oblastí, oblastí verejného určenia a oblastí prírodného charakteru alebo citlivých oblastí je potrebné na využitie pôdy alebo príslušné politiky uplatnené v členských štátoch brať do úvahy potrebu, aby sa dodržaná dostatočná vzdialenosť medzi takými oblasťami a podnikmi, ktoré predstavujú také nebezpečenstvá, a tam, kde sa to týka takých podnikov, tiež brať do úvahy doplnkové technické opatrenia, aby sa ohrozenie ľudí nezvýšilo“.
8. Článok 12 smernice je nazvaný „Plánovanie využitia pôdy“. Článok 12 ods. 1 znie:
„Členské štáty zabezpečia, že zámery na prevenciu veľkých havárií a obmedzenie následkov takých havárií sa zohľadnia pri ich politikách využitia pôdy a/alebo iných príslušných politikách. Sledujú tieto ciele pomocou kontroly:
a) umiestnenia nových podnikov;
b) modifikácie existujúcich podnikov, ktoré pokrýva článok 10 [ (5) ] ;
c) nové rozvoje, ako sú dopravné spojenia, lokalizácie s frekventovaným výskytom verejných alebo obytných oblastí v blízkosti existujúcich podnikov, kde umiestnenie podniku alebo nové rozvoje sú také, že by mohli zvýšiť riziko následkov veľkej havárie.
Členské štáty zabezpečia, že ich územné plánovanie a/alebo iné príslušné politiky a postupy na vykonávanie týchto politík berú z dlhodobého hľadiska do úvahy potrebu zachovať primerané vzdialenosti medzi podnikmi, ktoré spadajú pod túto smernicu, a obytnými oblasťami, verejne využívanými budovami a oblasťami, hlavnými dopravnými trasami v čo najväčšej možnej miere, rekreačnými oblasťami a oblasťami so zvláštnou prirodzenou citlivosťou alebo so zvláštnym významom, a v prípade existujúcich podnikov potrebu ďalších technických opatrení v súlade s článkom 5 [ (6) ]
tak, aby sa nezvýšili riziká pre ľudí [ (7) ] .“
Relevantná nemecká právna úprava
9. Podľa § 1 ods. 3 nemeckého stavebného zákona(8) musia obce vypracovať územné plány, len čo a pokiaľ si to vyžaduje urbanistický rozvoj. Podľa §1 ods. 7 sa pri tvorbe takýchto plánov musia navzájom spravodlivo posúdiť všetky rôzne verejné a súkromné záujmy.
10. § 34 stavebného zákona je nazvaný „Prípustnosť projektov v súvislo zastavanej oblasti“; jeho odsek 1 stanovuje:
„V súvislo zastavaných oblastiach je projekt prípustný, ak vzhľadom na povahu a veľkosť stavby, stavebný postup a výmeru pozemku, na ktorom sa má stavať, zapadá do jeho bezprostredného okolia, a ak je zabezpečená jeho opodstatnenosť. Požiadavky týkajúce sa zdravých životných a pracovných podmienok musia byť dodržané; celkový vzhľad miesta nesmie byť narušený.“
11. Je nesporné, že ak pre relevantnú oblasť nebol vypracovaný žiaden územný plán, orgány zodpovedné za územné plánovanie nemajú možnosť odmietnuť vydanie predbežného stavebného povolenia, ak projekt spĺňa požiadavky stanovené v § 34 stavebného zákona; nie je im uložené ani dovolené ďalej zvažovať verejné a súkromné záujmy, čo je povinné pri vypracovávaní územného plánu.
12. Podľa § 50 zákona o ochrane pred emisiami(9) pri plánovaní a výstavbe treba pozemky, ktoré sú určené na isté využitie, zastavať tak, aby sa v čo najväčšej možnej miere predišlo škodlivým vplyvom na životné prostredie a účinkom vyvolaným veľkými haváriami v priemyselných zónach v zmysle článku 3 ods. 5 smernice Seveso II(10) v oblastiach slúžiacich výlučne alebo prevažne na bývanie, ako aj v iných chránených oblastiach, najmä vo verejne využívaných oblastiach, na dôležitých dopravných trasách, v rekreačných oblastiach, v oblastiach so zvláštnou prirodzenou citlivosťou alebo so zvláštnym významom a vo verejne využívaných budovách.
13. Napokon § 3 dvanásteho vykonávacieho nariadenia k spolkovému zákonu o ochrane pred emisiami(11) ukladá prevádzkovateľom podnikov, ktoré predstavujú nebezpečenstvo, najmä povinnosť prijať nevyhnutné opatrenia jednak na predchádzanie veľkým haváriám a jednak na zníženie dopadov takýchto havárií v čo najväčšej možnej miere.
Skutkový stav, konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky
14. Mesto Darmstadt vydalo spoločnosti Franz Mücksch OHG (ďalej len „Mücksch“) predbežné stavebné povolenie(12) na stavbu záhradného centra s predajnou plochou 9 368 m² na pozemku, na ktorom sa dovtedy nachádzalo zariadenie na recykláciu kovov a ktorý vlastní v obchodnej zóne na severozápade mesta. V okolí pozemku sa nachádza veľkoobchodná a maloobchodná predajňa, dielne a hotel. Zo severnej strany je pozemok ohraničený železničnými traťami, za ktorými sú priemyselné budovy, ktoré vlastní Merck KGaA (ďalej len „Merck“), na ktoré sa vzťahuje smernica Seveso II a dvanáste vykonávacie nariadenie k spolkovému zákonu o ochrane pred emisiami.(13) Zdá sa, že pre dotknutú oblasť(14) nebol vypracovaný žiaden územný plán ani „z územného hľadiska významný“ projekt v zmysle § 50 zákona o ochrane pred emisiami.
15. Spoločnosť Merck podala proti predbežnému územnému rozhodnutiu námietku, o ktorej má spolková krajina Hesensko (regionálny orgán, v ktorého územnej pôsobnosti sa nachádza mesto Darmstadt) rozhodnúť. Spoločnosť Mücksch sa domáha toho, aby bola námietka zamietnutá.
16. V rámci konania bola vypracovaná správa o dopade na životné prostredie, ktorá stanovovala dodržiavanie primeraných vzdialeností, pokiaľ ide o potenciálne nebezpečenstvo zo strany objektu spoločnosti Merck, v súlade s usmerneniami spolkového ministerstva životného prostredia. Celý pozemok spoločnosti Mücksch leží v rámci tejto primeranej vzdialenosti.
17. V rámci konania na prvom stupni bolo spolkovej krajine Hesensko nariadené, aby zamietla námietku spoločnosti Merck. Odvolania podané zo strany spoločnosti Merck a spolkovej krajiny Hesensko boli zamietnuté a proti tomuto rozhodnutiu podali títo účastníci konania dovolanie na vnútroštátny súd. Odvolávajú sa na to, že odvolací súd nevyložil vnútroštátne právo v súlade so smernicou Seveso II, ktorej článok 12 ods. 1, ako tvrdia, bráni schváleniu projektu spoločnosti Mücksch.
18. Bundesverwaltungsgericht tvrdí, že z hľadiska vnútroštátneho práva je výstavba záhradného centra prípustná a že dovolanie musí byť zamietnuté. Záhradné centrum „zapadá“ do svojho okolia v zmysle § 34 ods. 1 stavebného zákona a berie ohľad na zástavbu, ktorá sa nachádza v jeho bezprostrednom okolí, ako aj na stavbu spoločnosti Merck; ak sa postaví, povinnosti už uložené spoločnosti Merck prostredníctvom pravidiel na predchádzanie veľkým haváriám sa nezmenia. Záhradné centrum okrem toho spĺňa požiadavky týkajúce sa zdravých životných a pracovných podmienok. Neexistujú ani nijaké dôvody proti vydaniu povolenia na projekt podľa spolkového zákona o ochrane pred emisiami. V dôsledku toho rozhodnutie orgánu územného plánovania, ktoré za týchto okolností spadá do presne vymedzenej právomoci, musí byť kladné.
19. Vnútroštátny súd si však nie je istý tým, či článok 12 ods. 1 smernice Seveso II ukladá povinnosť, aby pri akejkoľvek zmene využitia územia v bezprostrednej blízkosti podniku, na ktorý sa vzťahuje smernica, bola dodržaná „primeraná vzdialenosť“. Ak by to tak bolo, vnútroštátne právo by sa malo vykladať a uplatniť v súlade s touto povinnosťou. V tejto súvislosti vznikla otázka, či sa článok 12 ods. 1 uplatňuje iba na úrovni politiky územného plánovania, alebo aj v situáciách, keď sa v konkrétnych prípadoch uplatňujú konkrétne pravidlá o územnom plánovaní. V poslednom uvedenom prípade je dôležité vedieť, či za okolností zmiešaného využitia územia, ako je to v prejednávanom prípade, zakazuje smernica zmenu využitia, ktorá z dlhodobého hľadiska nesleduje záväzný cieľ dodržiavania primeraných vzdialeností, alebo či vnútroštátne pravidlá, podľa ktorých je na takúto zmenu využitia potrebné povolenie, zohľadňujú tento cieľ v dostatočnej miere.
20. Bundesverwaltungsgericht z tohto dôvodu položil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa článok 12 ods. 1 [smernice Seveso II] vykladať v tom zmysle, že povinnosti členských štátov, ktoré sú v tomto článku upravené, najmä povinnosť zabezpečiť, aby vo svojej politike územného plánovania a postupoch vykonávania tejto politiky brali z dlhodobého hľadiska do úvahy potrebu zachovať primerané vzdialenosti medzi podnikmi, na ktoré sa vzťahuje táto smernica, a verejne využívanými budovami, sú uložené orgánom zodpovedným za územné plánovanie, ktoré prijímajú rozhodnutia o využití územia na základe zváženia dotknutých verejných a súkromných záujmov, alebo sú uložené aj orgánom rozhodujúcim o stavebných povoleniach, ktoré v rámci presne vymedzenej právomoci prijímajú rozhodnutia o povolení projektov v už súvislo zastavanej oblasti?
2. Ak by sa mal článok 12 ods. 1 smernice Seveso II vzťahovať aj na orgány rozhodujúce o stavebných povoleniach, ktoré v rámci presne vymedzenej právomoci prijímajú rozhodnutia o povolení projektov v už súvislo zastavanej oblasti:
Patrí medzi uvedené povinnosti aj zákaz vydať povolenie na umiestnenie verejne využívanej budovy, ktorá nedodržuje – v zmysle zásad platných pre územné plánovanie – primeranú vzdialenosť od existujúceho podniku, ak sa už v jeho bezprostrednej blízkosti alebo len v malej vzdialenosti od neho nachádzajú viaceré porovnateľné verejne využívané budovy, pričom prevádzkovateľ závodu nemusí v dôsledku nového projektu počítať s dodatočnými požiadavkami na obmedzenie následkov havárií a požiadavky kladené na zdravé životné a pracovné podmienky sú splnené?
3. V prípade zápornej odpovede na túto otázku:
Berie právna úprava, podľa ktorej má byť umiestnenie verejne využívanej budovy jednoznačne povolené v prípade, o aký ide v predchádzajúcej otázke, v dostatočnej miere do úvahy požiadavku zachovania primeranej vzdialenosti?“
21. Písomné pripomienky predložili Súdnemu dvoru spoločnosti Mücksch, Merck, nemecká vláda a Európska komisia a všetci boli zastúpení na pojednávaní, ktoré sa konalo 27. januára 2011.
Posúdenie
22. Ako som už poznamenala, v rámci návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa vynorili dve otázky. Po prvé, ukladá článok 12 ods. 1 smernice povinnosti iba na úrovni územného plánovania, alebo aj na úrovni prijímania individuálnych rozhodnutí, na základe ktorých sú povolené alebo nie sú povolené konkrétne projekty (otázka č. 1)? Po druhé, v akom rozsahu môžu tieto povinnosti brániť povoleniu projektu, najmä ak toto povolenie spadá do presne vymedzenej právomoci, pričom tento projekt neredukuje – ba dokonca v skutočnosti zvyšuje – výskyt verejnosti v okolí podniku, ktorý predstavuje nebezpečenstvo, hoci ostatné budovy, ktoré sa nachádzajú v jeho bezprostrednej blízkosti, verejnosť využíva v každom prípade a projekt nevyžaduje nijaké dodatočné bezpečnostné opatrenia (otázky č. 2 a 3)? Ďalej sa budem zaoberať týmito dvoma otázkami.
Úroveň, na ktorej sa uplatňujú povinnosti
23. Článok 12 ods. 1 smernice Seveso II ukladá členským štátom okrem iného povinnosť „zabezpeč[iť], že zámery na prevenciu veľkých havárií a obmedzenie následkov takých havárií sa zohľadnia pri ich politikách využitia pôdy a/alebo iných príslušných politikách“ a že „ich územné plánovanie a/alebo iné príslušné politiky a postupy na vykonávanie týchto politík“ berú z dlhodobého hľadiska do úvahy potrebu zachovať primerané vzdialenosti medzi podnikmi, ktoré spadajú pod túto smernicu, a verejne využívanými budovami a oblasťami.
24. Toto znenie ozrejmuje práve to, že povinnosti sa vzťahujú nielen na politiky územného plánovania, ale aj na „iné príslušné politiky“. Takéto politiky teda musia zahŕňať aj tie politiky, ktorými sa riadi vydanie alebo nevydanie individuálnych stavebných povolení, ktoré majú najvyššiu relevantnosť, pokiaľ ide o politiky územného plánovania. Ďalej je jasné, že „postupy na vykonávanie týchto politík“ musia z dlhodobého hľadiska brať do úvahy potrebu zachovať primerané vzdialenosti. Takéto postupy opäť musia zahŕňať aj tie postupy, ktoré v konkrétnych prípadoch vedú k vydaniu alebo nevydaniu stavebného povolenia, čo par excellence
predstavuje vykonávanie politík plánovania.
25. Vzhľadom na jasnosť tejto formulácie by bolo skutočne treba pádny dôvod na vyvodenie záveru, že článok 12 ods. 1 smernice sa nevzťahuje na individuálne rozhodnutia v oblasti územného plánovania ani na celkovú politiku územného plánovania.
26. Spoločnosť Mücksch sa snaží vyvodiť takýto dôvod z opakovaného odvolávania sa na územnú „politiku“ a „plánovanie“ v smernici, v prípravných prácach a usmerneniach Komisie(15) a z výslovne stanovenej dlhodobej povahy dotknutého cieľa. Nemecká vláda predložila podobné tvrdenia, hoci priznáva, že článok 12 ods. 1 môže brániť prijatiu individuálnych rozhodnutí v oblasti územného plánovania v prípadoch, keď nebola pre konkrétne územie vypracovaná žiadna územná politika ani žiadny plán.
27. Tieto tvrdenia nie sú neopodstatnené, ale nemyslím si, že môžu viesť k záveru, že článok 12 ods. 1 neukladá povinnosti aj na úrovni individuálnych rozhodnutí v oblasti územného plánovania, či už územný plán bol, alebo nebol vypracovaný.
28. V skutočnosti je zrejmé to, že smernica predpokladá – ba dokonca vyžaduje – systém, v rámci ktorého sa sledujú ciele článku 12 ods. 1, a to predovšetkým prostredníctvom územného plánovania (úroveň politiky). Koherentný a koordinovaný prístup je potrebný, ak sa majú tieto ciele uspokojivo dosiahnuť, a požiadavka, ktorá sa týka predovšetkým individuálnych rozhodnutí, nemôže byť takýmto prístupom jednoducho zmenená. Len čo bol však zriadený koherentný a koordinovaný prístup, možno očakávať, že individuálne rozhodnutia v oblasti územného plánovania budú v súlade s týmto prístupom a ciele budú dosiahnuté v praxi, a nie iba formálne.
29. Niekto si však môže ľahko predstaviť okolnosti, v rámci ktorých tento scenár neplatí. V rámci konania vo veci samej nebol pre dotknutú oblasť v skutočnosti vypracovaný žiaden územný plán. V iných prípadoch by plán mohol byť vypracovaný, ale mohlo by sa preukázať, že dostatočne nezohľadňoval potrebu zachovať primerané vzdialenosti. Alebo, v závislosti od vnútroštátnych pravidiel, môže nastať prípad, že územný plán nemôže ukladať orgánom zodpovedným za rozhodovanie o individuálnych žiadostiach o vydanie stavebného povolenia záväzné obmedzenia.
30. Druhý pododsek článku 12 ods. 1 smernice však výslovne ukladá členským štátom najmä povinnosť zabezpečiť, aby pri postupoch na vykonávanie ich relevantných politík brali z dlhodobého hľadiska do úvahy potrebu zachovať primerané vzdialenosti. To môže znamenať iba to, že vnútroštátny systém, bez ohľadu na jeho jednotlivé postupy, musí zabezpečiť, aby bola predmetná potreba zohľadnená na niektorom stupni – najneskôr však na poslednom stupni – konania, ktoré vedie buď k vyhoveniu, alebo zamietnutiu každej individuálnej žiadosti o vydanie stavebného povolenia v okolí podniku, na ktorý sa vzťahuje smernica. Ak by to tak nebolo, hrozilo by, že smernica by bola v tejto súvislosti zbavená akéhokoľvek reálneho účinku.
31. Je však jasné, že takýto záver nijako nezasahuje do pôvodnej požiadavky zabezpečiť, aby potreba zachovať primerané vzdialenosti bola riadne zohľadnená čo najskôr v rámci fáz stavebného konania, konkrétne na stupni územného plánovania.(16)
Rozsah relevantnej povinnosti
32. Z mojej analýzy prvej otázky vyplýva, že orgány zodpovedné za posudzovanie žiadosti spoločnosti Mücksch o vydanie stavebného povolenia musia pri rozhodovaní o tom, či vyhovejú tejto žiadosti, alebo ju zamietnu, „brať z dlhodobého hľadiska do úvahy potrebu zachovať primerané vzdialenosti“ medzi stavbou spoločnosti Merck a navrhovaným záhradným centrom spoločnosti Mücksch.
33. Vnútroštátny súd však chce ešte predtým, ako rozhodne o dovolaní, presnejšie vedieť, čo je obsahom tejto povinnosti. V rámci stanovovania a vysvetľovania otázok č. 2 a 3 opisuje niekoľko faktorov, ktoré môžu byť v tejto súvislosti relevantné: i) skutočnosť, že nebol vypracovaný žiaden územný plán, a tak sa povoľovacia právomoc orgánu obmedzuje na skúmanie súladu so stavebným zákonom; ii) skutočnosť, že projekt záhradného centra je v súlade so stavebným zákonom a z tohto dôvodu musí byť podľa vnútroštátneho práva povolený; iii) skutočnosť, že bez ohľadu na to, či sa projekt zrealizuje, alebo nie, ostatné budovy a oblasti v bezprostrednej blízkosti sú a aj naďalej budú navštevované verejnosťou; iv) skutočnosť, že ak sa projekt zrealizuje, bude to viesť skôr k väčšej ako menšej návštevnosti zo strany verejnosti; a v) skutočnosť, že ak sa projekt zrealizuje, nebudú spoločnosti Merck uložené nijaké prísnejšie bezpečnostné požiadavky, ako keby sa projekt nezrealizoval.
34. Z týchto faktorov sú relevantnými faktormi i) a ii), pokiaľ ide o otázku, či vnútroštátny procesný rámec, ktorý vyžaduje kladné rozhodnutie za okolností, aké sú v prejednávanom prípade, spĺňa požiadavky smernice. Na druhej strane faktory iii), iv) a v) sa týkajú skôr vecných než procesných požiadaviek smernice; otázkou však je, či môžu, či už samostatne alebo v kombinácii, odôvodňovať kladné alebo záporné rozhodnutie za okolností, o aké ide v konaní vo veci samej.
35. Domnievam sa, že by bolo užitočné, ešte predtým, ako preskúmam tieto dva súbory faktorov, bližšie preskúmať znenie sporného ustanovenia.
Znenie článku 12 ods. 1 smernice
36. Konečná správa o štúdii o posudzovaní dopadu, ktorá bola vypracovaná ešte pred súčasným návrhom nahradiť smernicu Seveso II(17), uvádza, že smernica „zahŕňa požiadavky územného plánovania pre nové inštalácie a nejasne vyjadrenú požiadavku ‚brať z dlhodobého hľadiska do úvahy potrebu zachovať primerané vzdialenosti‘, ktoré by mohli zahŕňať existujúce inštalácie“. Pracovný dokument útvarov Komisie pripojený k návrhu(18) uvádza, že „otázka existujúcich podnikov, ktoré sa už nachádzajú v bezprostrednej blízkosti obytných oblastí a iných verejne využívaných oblastí, ktorou sa na vnútroštátnej úrovni zaoberajú niektoré členské štáty, nie je v súčasnosti vyriešená“.
37. Hoci môže byť legitímne opísať požiadavku ako „nejasne vyjadrenú“, nemôžem súhlasiť s tým, že existujú nejaké pochybnosti, pokiaľ ide o to, či sa uplatňuje na existujúce podniky. Výslovne sa odvoláva na „podniky, na ktoré sa vzťahuje táto smernica“, a v tomto smere neexistuje nijaká pochybnosť o tom, že smernica sa vzťahuje na existujúce podniky. V skutočnosti ani na žiadnom stupni konania nebol v prejednávanej veci vyjadrený žiaden iný názor.
38. Je však pravda, že určitý výklad je potrebný.
39. Po prvé, výraz „primerané vzdialenosti“ ponecháva značný priestor na výklad. Je jednak prirodzený a nevyhnutný, keďže nemôžu existovať žiadne presné, absolútne a objektívne obmedzenia „rizikovej zóny“ v okolí akéhokoľvek podniku a takéto obmedzenia sa budú v každom prípade meniť, okrem iného v závislosti od povahy nebezpečenstva a prijatých bezpečnostných opatrení. Z tohto dôvodu bude nevyhnutné, bez ohľadu na zohľadnenie potreby zachovať vzdialenosti, posúdiť relevantnú vzdialenosť. V závislosti od okolností môže byť posúdenie vykonané abstraktne, podľa štandardizovaných kritérií založených na relevantných faktoroch, alebo na konkrétnom základe v závislosti od konkrétneho prípadu, ak je potrebné na úrovni individuálneho stavebného povolenia. Môže viesť k akémukoľvek absolútnemu obmedzeniu (napríklad zákazu akéhokoľvek výskytu verejnosti na území alebo v budovách v rámci stanovenej vzdialenosti od podniku) alebo prijať flexibilnejší prístup založený na osobitných okolnostiach (ako sú napríklad geografické vlastnosti, prevažujúci smer vetra alebo výskyt a intenzita verejného využitia). Zdá sa, že ani jeden prístup nie je v rozpore so smernicou.
40. Ďalej výraz „z dlhodobého hľadiska“ sám osebe nie je iba časovo neobmedzený; môže tiež odkazovať buď na presnejšie nedefinovaný cieľový termín v budúcnosti, alebo na potrebu zachovať požadované vzdialenosti v zásade na trvalom základe. Komisia vo svojich pripomienkach zdôraznila druhý uvedený výklad, pričom naznačila, že členské štáty musia dodržiavať existujúce primerané vzdialenosti jednak teraz a jednak aj v budúcnosti. Domnievam sa, že tieto dva výklady sa v skutočnosti približujú a že znenie môže podporovať oba z nich. Ak sú teda primerané vzdialenosti už stanovené, existuje potreba zachovať ich v (dlhodobej) budúcnosti; ak nie, existuje potreba zaviesť ich ako dlhodobý cieľ. V nijakom prípade však nie je vyjadrený presný časový rámec.
41. Napokon treba poznamenať, že „potreba“ zachovať primerané vzdialenosti, ako uvádza článok 12 ods. 1, sama osebe nepredstavuje povinnosť ani požiadavku uloženú členským štátom alebo ich orgánom. Členské štáty sú však povinné zabezpečiť, aby ich politiky a postupy na vykonávanie týchto politík „zohľadňovali“ túto potrebu. Inými slovami, predmetná potreba musí byť jednou z položiek celkovej „bilancie“; pri vypracovávaní a vykonávaní dotknutých politík sa musí zohľadňovať vo vzťahu k iným relevantným potrebám a záujmom. Takýto proces sám osebe nevedie k automatickým rozhodnutiam, ktoré sú predurčené právom a ku ktorým sa dospelo jednoduchým uplatnením určitého vzorca.
Procesné požiadavky smernice
42. Základné skutočnosti v situácii, ktorú rieši vnútroštátny súd, sú takéto. Podľa nemeckého práva, ak nebol pre relevantné územie vypracovaný žiaden územný plán, orgán, ktorý rozhoduje o žiadostiach o vydanie stavebného povolenia, musí preskúmať, či každá žiadosť je v súlade so stavebným zákonom a s niektorými inými ustanoveniami. Nemá nijakú diskrečnú právomoc zohľadňovať iné faktory – akým je napríklad potreba z dlhodobého hľadiska zachovať primerané vzdialenosti –, ale musí vyhovieť žiadosti (prinajmenšom pokiaľ ide o predbežné stavebné povolenie), ak sa tento súlad preukáže. Tento súlad bol preukázaný v rámci konania vo veci samej a predbežné stavebné povolenie bolo nevyhnutne vydané.
43. Podľa mojej analýzy takáto situácia nie je v súlade s článkom 12 ods. 1 smernice. Toto ustanovenie vo všeobecnosti predpokladá, že budú vypracované územné plány. Ak sú tieto plány vypracované, musia zohľadňovať potrebu zachovať primerané vzdialenosti. Ak vypracované nie sú, táto potreba musí byť zohľadnená – spolu s niektorými inými požiadavkami, ktoré ukladá stavebný zákon alebo iná uplatniteľná právna úprava – v rámci konania, ktoré vedie k vydaniu alebo nevydaniu individuálneho stavebného povolenia. V rámci konania vo veci samej sa tak však nestalo.
44. V dôsledku toho sa domnievam, že Bundesverwaltungsgericht, ako sám tvrdí, musí vyložiť a uplatniť svoje vnútroštátne právo spôsobom, ktorý zabezpečí účinok smernice. V každom prípade automatické schválenie sa nezdá byť v súlade so smernicou.
45. To však nemôže znamenať, že stavebné povolenie sa nesmie vydať. Nevydanie, ktoré neberie odôvodnený ohľad na potrebu zachovať primerané vzdialenosti, by mohlo byť oprávnenejšie než vydanie za týchto okolností. Ak príslušný orgán prijíma nové rozhodnutie, zohľadňuje predmetnú potrebu, a bude musieť rozhodnúť o tom, akú váhu bude pripisovať trom faktorom uvedeným v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, konkrétne existencii iných verejne využívaných budov a oblastí, zvýšenému výskytu verejnosti v okolí podniku Merck a absencii akejkoľvek potreby uložiť spoločnosti Merck povinnosť, aby prijala prísnejšie bezpečnostné opatrenia, ak sa schváli projekt spoločnosti Mücksch.
Vecné požiadavky smernice
46. V rámci konania vo veci samej definovala správa o dopade v okolí podniku Merck zónu, o ktorej hraniciach by sa dalo predpokladať, že sa považujú za také, že predstavujú „primerané vzdialenosti“ na účely smernice.(19) Zóna pokrýva územie zmiešaného využitia a zahŕňa niekoľko iných verejne využívaných budov a oblastí.(20) Z tohto dôvodu sa v danom prípade zóna primeranej vzdialenosti, ktorú predpokladala smernica, nezdá byť dodržaná. Ak sa však neprijme žiadne rozhodnutie, pokiaľ ide o využitie existujúcich budov a oblastí, neexistuje žiaden priestor na zohľadňovanie potreby z dlhodobého hľadiska zachovať tieto vzdialenosti (inak ako prostredníctvom celkového vyvlastnenia alebo asanácie, čo však smernica neupravuje).
47. Táto potreba však musí byť zohľadnená pri posudzovaní projektu spoločnosti Mücksch, ktorého súčasťou je zmena využitia pozemku v rámci tejto oblasti. Možno predpokladať, že súčasné využitie pozemku podnikom na šrotovanie a recykláciu kovov zahŕňa pravidelný výskyt zamestnancov, ktorí pracujú v tomto podniku, ako aj menej pravidelný výskyt osôb, ktoré dodávajú šrot na recykláciu alebo ktoré si prišli vyzdvihnúť recyklované produkty. Zdá sa, že v navrhovanom záhradnom centre bude pravdepodobne väčší výskyt verejnosti ako (potenciálnych) zákazníkov bez toho, aby pravdepodobne poklesol počet zamestnancov alebo objem dodávok tovaru. Zvýšená prítomnosť ľudí v rámci „rizikovej zóny“ v okolí podniku Merck, hoci nemá vplyv na nebezpečenstvo havárie, ku ktorej môže dôjsť, by mohla zvýšiť dôsledky takejto havárie, ak by k nej došlo. Je však nesporné, že bezpečnostné opatrenia, ktoré v súčasnosti spoločnosť Merck prijala, sa považujú za primera né dokonca aj vtedy, keď sa v tejto zóne zvýši výskyt verejnosti v rozsahu, aký sa predpokladá v situácii, ak sa projekt spoločnosti Mücksch povolí. To môže naznačovať buď to, že zvýšený výskyt je marginálny v kontexte priemyselnej oblasti ako celku (ktorá, pripomínam, zahŕňa veľkoobchodnú a maloobchodnú predajňu, dielne a hotel), alebo že prijaté bezpečnostné opatrenia sú prísnejšie ako samotné požadované minimum.
48. Domnievam sa, že všetky tieto faktory sú relevantné na nevyhnutné skúmanie zo strany orgánu zodpovedného za plánovanie potreby z dlhodobého hľadiska zachovať primerané vzdialenosti. Žiaden z nich sa mi však nezdá byť rozhodujúci na prijatie konečného záveru v tejto úvahe.
49. Zdalo by sa, že skutočnosť, že projekt nemení celkový charakter zóny, keďže oblasť zmiešaného využitia v budúcnosti nevyhnutne ostane oblasťou zmiešaného využitia, a skutočnosť, že Merck nebude musieť prijať žiadne prísnejšie bezpečnostné opatrenia, ak sa projekt zrealizuje, naznačujú, že projekt je prinajmenšom v súlade so status quo . Možný nárast závažnosti dopadov akejkoľvek možnej havárie v okolí sa však nezdá byť zjavne v súlade s dlhodobým cieľom zachovania primeraných vzdialeností; naopak, projekty, ktoré túto závažnosť znižujú, by sa zdali vo všeobecnosti vhodnejšími.
50. V článku 12 ods. 1 smernice však nenachádzam nič, čo by mohlo ukladať povinnosť automatického nevydania stavebného povolenia pre akýkoľvek projekt, ktorého realizácia by priamo viedla k zvýšeniu výskytu verejnosti v „rizikovej zóne“ v okolí podniku, kde sú prítomné nebezpečné látky. Je možné, že takéto zvýšenie výskytu by v skutočnosti niekedy nemuselo byť v rozpore s dlhodobým cieľom: napríklad zvýšenie výskytu verejnosti v jednej časti zóny a zároveň, povedzme, zníženie výskytu v inej časti zóny alebo postupné odstránenie všetkých bytových priestorov zo zóny(21) by mohlo efektívnejšie vykonať opatrenia týkajúce sa prevencie a evakuácie, a teda prispieť k celkovým cieľom smernice. Okrem toho treba mať na pamäti, že len čo boli stanovené parametre „potreby z dlhodobého hľadiska zachovať primerané vzdialenosti“, táto potreba je iba jeden – hoci obzvlášť dôležitý – faktor, ktorý sa má zohľadniť pri prijímaní rozhodnutia. Ak by smernica ukladala absolútny zákaz, ako sa uvažovalo, bolo by v skutočnosti ťažké vyrovnať sa s tým, ako by bola druhá potreba, ktorej zohľadnenie vyžaduje ten istý pododsek – konkrétne potreba „v prípade existujúcich podnikov… ďalších technických opatrení v súlade s článkom 5, aby sa nezvýšili riziká pre ľudí“ – často relevantná.
51. Napokon je potrebné pripomenúť, že smernica Seveso II nastoľuje určitú rovnováhu medzi povinnosťami prevádzkovateľov podnikov predstavujúcich nebezpečenstvo (ktoré sa týkajú najmä bezpečnostných opatrení a núdzových plánov) a povinnosťami vnútroštátnych orgánov zodpovedných za dohľad nad týmito podnikmi, ako aj nebezpečenstvom, ktoré predstavujú (vrátane zodpovednosti orgánov, ktoré sú zodpovedné za územné plánovanie, za zohľadňovanie potreby z dlhodobého hľadiska zachovať primerané vzdialenosti). Domnievam sa, že prístup, ktorý v prejednávanom prípade zastáva spoločnosť Merck a ktorý presadzuje prvoradé zohľadnenie záujmov prevádzkovateľov podnikov, ktoré predstavujú nebezpečenstvo, by bol návrhom na naklonenie rovnováhy na stranu prevádzkovateľov.
52. Z tohto dôvodu som dospela k záveru, že faktory, na ktoré vnútroštátny súd odkazuje v kontexte otázok č. 2 a 3, hoci musia byť zohľadnené pri posudzovaní žiadosti spoločnosti Mücksch o vydanie stavebného povolenia, nemôžu byť samy osebe rozhodujúce pri stanovení výsledku tohto posudzovania, ale pri prijímaní rozhodnutia sa musia posudzovať navzájom a vo vzťahu k akýmkoľvek iným relevantným úvahám.
Návrh
53. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázky položené zo strany Bundesverwaltungsgericht takto:
Pokiaľ ide o správny výklad článku 12 ods. 1 smernice Rady 96/82/ES z 9. decembra 1996 o kontrole nebezpečenstiev veľkých havárií s prítomnosťou nebezpečných látok,
1. potreba z dlhodobého hľadiska zachovať primerané vzdialenosti medzi podnikmi, kde sú prítomné nebezpečné látky, najmä verejne využívanými budovami a oblasťami, sa musí zohľadniť nielen pri posudzovaní plánov využitia územia na úrovni politiky územného plánovania, ale aj v rámci akéhokoľvek konania, ktoré zahŕňa posudzovanie konkrétnych projektov, a takisto pri prijímaní rozhodnutia o tom, či sa individuálne stavebné rozhodnutie vydá alebo nevydá;
2. ak sa vydá stavebné povolenie pre konkrétny projekt v oblasti, pre ktorú nebola vypracovaná žiadna územná politika alebo plán, orgán, ktorý rozhoduje o žiadosti o vydanie stavebného povolenia, musí zaručiť, že túto potrebu zohľadní;
3. ak tak urobí, tento orgán musí zohľadniť faktory, akými sú napríklad existencia verejne využívaných budov a oblastí v okolí predmetného podniku, skutočnosť, že realizácia projektu bude viesť k zvýšenému výskytu verejnosti v oblasti, alebo skutočnosť, že dotknutému podniku neuloží prísnejšie bezpečnostné opatrenia; tieto jednotlivé faktory však nie sú samy osebe rozhodujúce, pokiaľ ide o výsledok rozhodnutia o žiadosti o vydanie stavebného rozhodnutia.
(1) .
(2)  –	Smernica Rady 96/82/ES z 9. decembra 1996 o kontrole nebezpečenstiev veľkých havárií s prítomnosťou nebezpečných látok (Ú. v. ES L 10, 1997, s. 13; Mim. vyd. 05/002, s. 410, ďalej len „smernica Seveso II“ alebo „smernica“). Tento všeobecne zaužívaný názov smernice je odvodený od talianskeho mesta Seveso, kde v roku 1976 došlo v dôsledku havárie k úniku priemyselných dioxínov, následkom čoho bola prijatá jej predchodkyňa, smernica Rady 82/501/EHS z 24. júna 1982 o nebezpečenstvách veľkých havárií pri určitých priemyselných činnostiach (Ú. v. ES L 230, s. 1; ďalej len „smernica Seveso I“). Smernica bola niekoľkokrát zmenená a doplnená (pozri najmä poznámku pod čiarou 7). Návrh jej nahradenia [návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady o riadení nebezpečnosti nebezpečných látok vedúcej k vzniku veľkých havárií, KOM(2010) 781 v konečnom znení] predložila Komisia Rade 21. decembra 2010.
(3)  –	Pokiaľ ide o diskusiu o tom, čo sa myslí pod pojmom „územné plánovanie“, a vzhľadom na rozdielnosť terminológie použitej v rôznych členských štátoch, pozri oddiel 2.1 Usmernení územného plánovania v kontexte článku 12 smernice Seveso II, zmenenej a doplnenej smernicou 105/2003/ES . Spoločné výskumné centrum Európskej komisie, Inštitút ochrany a bezpečnosti občanov, Odbor posudzovania nebezpečenstiev, september 2006.
(4)  – Smernica Seveso I (pozri poznámku pod čiarou 2).
(5)  – Článok 10 ukladá členským štátom povinnosť zabezpečiť, aby prevádzkovateľ v prípade úpravy podniku preskúmal, a kde je to potrebné, upravil politiku prevencie veľkých havárií, systémy riadenia, postupy a správu o bezpečnosti.
(6)  – Článok 5 ukladá členským štátom povinnosť zabezpečiť, aby prevádzkovatelia (1) prijali všetky opatrenia potrebné na prevenciu veľkých havárií a obmedzili ich následky na človeka a životné prostredie a (2) preukázali, že tieto opatrenia prijali.
(7)  – Druhý pododsek bol zmenený a doplnený smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2003/105/ES zo 16. decembra 2003, ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 96/82/ES o kontrole nebezpečenstiev veľkých havárií s prítomnosťou nebezpečných látok (Ú. v. EÚ L 345, s. 97; Mim. vyd. 05/004, s. 398). Zdá sa, že skôr ako o zmenu a doplnenie ide o „objasnenie“, ako sa uvádza v odôvodnení č. 14 smernice, ktorou sa mení a dopĺňa smernica Seveso II, pretože na zozname oblastí, vo vzťahu ku ktorým bolo potrebné zachovať primerané vzdialenosti, predtým nefigurovali „verejne využívané budovy“, „hlavné dopravné trasy v čo najväčšej možnej miere“ a „rekreačné oblasti“.
(8)  – Baugesetzbuch (ďalej len „BauGB“) z roku 2004.
(9)  – Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigung, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (ďalej len „Bundes‑Immissionsschutzgesetz“ alebo „BImSchG“) z roku 2002.
(10)  – Podľa článku 3 ods. 5 smernice pojem „veľká havária“ znamená „vznik veľkej emisie, požiaru alebo výbuchu v dôsledku nekontrolovateľných rozvojov počas prevádzky každého podniku podľa tejto smernice a ktoré vedú k vážnemu ohrozeniu ľudského zdravia alebo životného prostredia, okamžitému alebo neskoršiemu, vnútri alebo mimo podniku a obsahuje jednu alebo viac nebezpečných látok“.
(11)  – Zwölfte Verordnung zur Durchführung des Bundes Immissionsschutzgesetzes (ďalej len „12. BlmSchV“) z roku 2005.
(12)  – „Bauvorbescheid“; nemecká vláda vo svojich pripomienkach vysvetľuje, že ide o typ záväzného predbežného rozhodnutia, ktoré sa často týka iba súladu s právnymi predpismi v oblasti územného plánovania. Poskytuje istý stupeň právnej istoty, ale samo osebe neoprávňuje začať stavebné práce.
(13)  – Na pojednávaní bolo poznamenané, že v budovách sa nachádza značné množstvo toxického plynného chlóru, ktorý sa používa najmä na výrobu tekutých kryštálov.
(14)  – Nemecká vláda vo svojich pripomienkach uvádza, že je nezvyčajné, aby požiadavka spočívajúca vo vypracovaní takéhoto plánu odôvodňovala vykonateľnú povinnosť tak urobiť.
(15)  – Pozri poznámku pod čiarou 3.
(16)  –	Vo veci Komisia/Belgicko, C‑36/10 (rozsudok z 30. septembra 2010), Komisia tvrdila, bez toho, aby to členský štát popieral, že vyžadovanie, aby sa potreba zachovať primerané vzdialenosti zohľadnila iba na úrovni rozhodovania o žiadostiach v oblasti územného plánovania, nepostačuje na prebratie druhého pododseku článku 12 ods. 1 smernice Seveso II.
(17)  – Štúdia o posudzovaní dopadu na možné možnosti zmeny a doplnenia smernice Seveso, Európska komisia, Generálne riaditeľstvo pre životné prostredie, september 2010 (http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/Seveso%20IA_Final%20report.pdf), s. 94. Legislatívny návrh je citovaný v poznámke pod čiarou 2.
(18)  – SEK(2010) 1590 v konečnom znení, oddiel 2.5, s. 13.
(19)  – Pozri bod 16 vyššie. Ako som už poznamenala, nemôže existovať žiadna záväzná definícia pojmu primeraná vzdialenosť, ale musí zahŕňať nejaký priestor na voľnú úvahu pre orgán, ktorý ju stanovuje, a ak je to potrebné, súdy toto stanovenie preskúmavajú.
(20)  – Je nesporné, že podnik Merck sa pôvodne nachádzal vo väčšej vzdialenosti od mesta, ktorého jednotlivé časti sa k nemu postupom času priblížili – pripomína zástupca nemeckej vlády, ktorý na pojednávaní použil príklad Birnamského lesa blížiaceho sa k Dunsinane ( Macbeth, piate dejstvo).
(21)  – V tejto súvislosti treba pripomenúť, že kým obytný dom sa často využíva 24 hodín denne a sedem dní v týždni, priemyselné alebo obchodné budovy sú navštevované verejnosťou v oveľa menšej miere.