62003CJ0046_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo C‑46/03,
que tem por objecto um recurso de anulação nos termos do artigo 230.° CE, entrado em 31 de Janeiro de 2003,
Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte,
representado por P. Ormond, R. Caudwell e K. Manji, na qualidade de agentes, assistidos por D. Lloyd‑Jones, QC, e S. Lee, barrister,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias,
representada por L. Flynn, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida,
apoiada por:
Conselho da União Europeia,
representado por M. Balta, F. Florindo Gijón e J. Carbery, na qualidade de agentes,
interveniente,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: C. W. A. Timmermans (relator), presidente de secção, J. Makarczyk, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris e G. Arestis, juízes,
advogada‑geral: C. Stix‑Hackl,
secretário: M. Ferreira, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 28 de Abril de 2005,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 9 de Junho de 2005,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. Na sua petição, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte pede ao Tribunal de Justiça:
– que anule:
a) a decisão da Comissão das Comunidades Europeias, contida num ofício de 22 de Novembro de 2002, de anular o montante de 11 632 600 EUR para despesas efectuadas no programa operativo Manchester/Salford/Trafford 2 (a seguir «MST 2»);
b) a decisão posteriormente adoptada, em data que o Reino Unido desconhece, em Dezembro de 2002 ou Janeiro de 2003, através da qual esse montante é anulado;
c) todos os actos adoptados na sequência destas decisões, incluindo o acto de anulação desse montante;
d) a decisão da Comissão, contida num ofício de 22 de Novembro de 2002, que ordena o reembolso do montante de 9 272 767 EUR relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) já pago ao Reino Unido para despesas efectuadas no MST 2, e
e) todos os actos adoptados na sequência desta decisão;
– que declare nulas e sem efeito, nos termos do artigo 231.° CE, todas as decisões e medidas acima mencionadas;
– que declare, nos termos do artigo 241.° CE, que, no caso de a interpretação dada pela Comissão ao artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento (CE) n.° 1260/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os fundos estruturais (JO L 161, p. 1), e/ou do n.° 10 do anexo da Decisão C(92) 1358/8 da Comissão, de 6 de Julho de 1992, ser correcta, estas disposições não são aplicáveis contra o Reino Unido.
Quadro jurídico
2. O artigo 21.° do Regulamento (CEE) n.° 4253/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro (JO L 374, p. 1), intitulado «Pagamentos», dispõe, no n.° 4:
«Será efectuado o pagamento do saldo de cada autorização se:
− a autoridade designada referida no n.° 1 apresentar à Comissão um pedido de pagamento num prazo de seis meses após o fim do ano em causa ou a conclusão material da acção,
− os relatórios referidos no n.° 4 do artigo 25.° forem apresentados à Comissão,
− o Estado‑Membro enviar à Comissão uma declaração confirmando as informações fornecidas no pedido do pagamento e os relatórios.»
3. O artigo 52.° do Regulamento n.° 1260/1999, intitulado «Disposições transitórias», prevê:
«1. O presente regulamento não prejudica a prossecução nem a alteração, incluindo a supressão total ou parcial, de uma intervenção aprovada pelo Conselho ou pela Comissão com base nos Regulamentos (CEE) n.° 2052/88 e (CEE) n.° 4253/88 e em qualquer outra legislação aplicável a essa intervenção em 31 de Dezembro de 1999.
[…]
5. As partes dos montantes autorizados para as operações ou programas decididos pela Comissão antes de 1 de Janeiro de 1994 que não tenham sido objecto de um pedido de pagamento definitivo à Comissão até 31 de Março de 2001 serão por esta automaticamente anuladas o mais tardar em 30 de Setembro de 2001 e darão lugar ao reembolso dos montantes indevidos, sem prejuízo das operações ou programas que sejam objecto de suspensão por motivo judicial.
[…]»
Factos na origem do litígio e tramitação do processo
4. Em 6 de Julho de 1992, a Comissão adoptou a Decisão C(92) 1358/8 relativa ao auxílio comunitário do FEDER e do Fundo Social Europeu a favor de um programa operacional integrado para Manchester, Salford e Trafford com base no quadro comunitário de apoio para as intervenções estruturais comunitárias ao abrigo do objectivo n.° 2 na região do Noroeste de Inglaterra, no Reino Unido. Esta decisão abrangia o período de 1 de Janeiro de 1992 a 31 de Dezembro de 1993 e o seu artigo 3.° fixava a contribuição do FEDER em 56,51 milhões de ecus.
5. O n.° 10 do anexo da referida decisão prevê:
«O pagamento do saldo de cada autorização está dependente do cumprimento das seguintes condições cumulativas:
– apresentação à Comissão, pela autoridade designada, de um pedido de pagamento num prazo de seis meses após o fim do ano em causa ou após a conclusão material da acção; este pedido deve ser apresentado atendendo às despesas efectivamente realizadas pelos beneficiários finais e que estejam documentadas,
– apresentação à Comissão dos relatórios referidos no n.° 4 do artigo 25.° do Regulamento (CEE) n.° 4253/88 sob uma forma normal a acordar,
− envio à Comissão pelo Estado‑Membro de uma declaração confirmando as informações fornecidas no pedido do pagamento e os relatórios.»
6. Pela Decisão C(93) 3804 da Comissão, de 17 de Dezembro de 1993, que altera os programas operacionais nas regiões abrangidas pelo objectivo n.° 2 no Reino Unido, e para ter em conta as alterações pedidas por este Estado‑Membro no que respeita à repartição anual do auxílio estrutural comunitário, à atribuição de recursos anteriormente não afectados a medidas prioritárias e à transferência de recursos entre certos programas operacionais, a contribuição do FEDER a favor do MST 2 passou de 56,51 para 58,163 milhões de ecus.
7. Por ofícios de 11 de Junho de 1999 e 31 de Julho de 2000, o Government Office for the North West (a seguir «GONW») apresentou projectos de um relatório final relativo ao MST 2.
8. Em 26 de Fevereiro de 2001, o GONW enviou à Comissão um ofício em que indicava, nomeadamente:
«Estamos a preparar os quadros financeiros finais para estes dois programas. Ser‑vos‑ão enviados por correio electrónico, pelo Sr. Paul [D.], assim que estiver concluído o MST 1, em primeiro lugar, e o MST 2, em seguida. Junto à presente cópias em papel dos documentos originais para que possam ter uma série completa dos mesmos antes do termo do prazo de anulação, em 31 de Março de 2001.»
9. Em 15 de Março de 2001, o GONW enviou à Comissão um ofício em que referia:
«De acordo com a minha nota de 26 de Fevereiro de 2001, junto as cópias em papel dos documentos originais relativos ao MST 2. Os quadros financeiros definitivos para o MST 1 e 2 ser‑vos‑ão enviados por correio electrónico pelo Sr. Paul [D.] quando o Sr. Ian [J.] tiver resolvido as questões em aberto com o Manchester [City Council] antes do termo do prazo de anulação de 31 de Março de 2001. A estes quadros financeiros serão juntas listas de projectos aprovados, repartidos por requerente e por prioridade.
O quadro de utilização e o quadro financeiro das somas concedidas mostram o saldo dos montantes devidos ao Governo do Reino Unido. Daremos a aprovação ao pedido formal de reembolso financeiro quando a vossa equipa tiver tomado posição quanto aos valores apresentados.
Estes quadros reflectem a situação tal como consta no relatório revisto submetido à [Comissão] em 31 de Julho de 2000.»
10. Um relatório sobre o MST 2, intitulado «Final Report» (relatório final), foi junto ao referido ofício.
11. Em 21 de Março de 2001 o GONW enviou à Comissão um correio electrónico com a seguinte redacção:
«Junto envio quatro quadros que o Sr. Paul [I.] me pediu que vos transmitisse, para que possam concluir os dois programas.
[…]»
12. Vários anexos com diferentes quadros com informações financeiras relativas ao MST 2 acompanhavam este correio electrónico. No anexo 4, relativo aos projectos aprovados por prioridade, constava um total de despesas elegíveis de um montante de 111 735 335 GBP.
13. Depois de uma troca de correspondência entre a Comissão e o GONW, foram feitas algumas correcções, durante o Verão de 2001, a esses quadros financeiros, sem que fosse alterado o total das despesas elegíveis.
14. Em seguida, verificou‑se uma considerável troca de correspondência entre o GONW e a Comissão, que insistiu, nessa ocasião, na transmissão pelas autoridades do Reino Unidos de um certificado definitivo de despesas.
15. Por ofício de 6 de Fevereiro de 2002, o GONW apresentou à Comissão esse certificado. Nele se mencionava um montante de despesas elegíveis de 111 735 335 GBP.
16. Por ofício de 18 de Abril de 2002, assinado pelo director‑geral da Direcção‑Geral «Política Regional», a Comissão informou as autoridades do Reino Unido da sua intenção de anular o saldo da participação FEDER a favor do MST 2, que ascendia a 11 632 600 EUR. Explicou que o documento apresentado em 6 de Fevereiro de 2002 não fora aceite como pedido de pagamento, dado que não tinha sido apresentado antes da data‑limite de 31 de Março de 2001, prevista no artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999. A Comissão concedeu ao Reino Unido um prazo de dois meses para apresentar as suas observações.
17. Por ofício de 12 de Junho de 2002, as autoridades do Reino Unido contestaram a proposta de anulação do saldo concedido ao MST 2. Afirmaram nomeadamente que tinha sido apresentado um projecto de relatório definitivo em Julho de 2000, que os quadros financeiros tinham sido apresentados em 21 de Março de 2001 e que todas as informações pertinentes tinham sido fornecidas antes do termo do prazo fixado em 31 de Março de 2001.
18. Por ofício de 22 de Novembro de 2002, a Comissão contestou os referidos argumentos e afirmou ter dado instruções à secção competente para anular o saldo restante de 11 632 600 EUR.
19. O Reino Unido interpôs o presente recurso em 31 de Janeiro de 2003. A Comissão pede ao Tribunal que se digne julgá‑lo parcialmente inadmissível e não procedente quanto ao mais ou, a título subsidiário, julgá‑lo totalmente improcedente.
20. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 25 de Março de 2003, foi admitida a intervenção do Conselho da União Europeia em apoio dos pedidos da Comissão.
Quanto ao recurso
Quanto ao objecto do recurso
21. No que respeita aos pedidos de anulação formulados no primeiro travessão, alíneas d) e e), dos pedidos do Reino Unido, a Comissão, na contestação, indica ter decidido não pedir a recuperação do montante de 9 272 767 EUR, tendo esta decisão sido comunicada ao Governo do Reino Unido por ofício de 13 de Março de 2003.
22. Não contestando o referido governo ter recebido esta decisão, há que considerar que o recurso ficou sem objecto quanto aos mencionados pedidos de anulação.
Quanto à admissibilidade
23. A Comissão afirma que os pedidos deduzidos no primeiro travessão, alíneas b) e c), pelo Reino Unido são inadmissíveis uma vez que se referem a medidas que não são decisões autónomas mas sim consequências inelutáveis do ofício de 22 de Novembro de 2002, referido no primeiro travessão, alínea a), dos mesmos pedidos.
24. A este respeito, há que notar que resulta do referido ofício que a Comissão deu instruções à secção competente para anular o saldo de 11 632 600 EUR. Como indicou a advogada‑geral no n.° 46 das suas conclusões, este ofício constitui assim uma medida que produz efeitos jurídicos externos relativamente ao Reino Unido.
25. Nestas condições, as medidas referidas no primeiro travessão, alíneas b) e c), dos pedidos desse Estado‑Membro constituem, quando muito e respectivamente, um acto confirmativo e um acto de pura execução face à decisão já contida no ofício de 22 de Novembro de 2002. Não são, por isso, impugnáveis separadamente.
26. De onde resulta que os pedidos de anulação das medidas referidas no primeiro travessão, alíneas b) e c), dos pedidos do Reino Unido são inadmissíveis.
Quanto ao mérito
27. Na sua petição, o Reino Unido invoca quatro fundamentos de recurso. O primeiro desses fundamentos é relativo à violação do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999. No segundo fundamento, o Governo do Reino Unido suscita uma excepção de ilegalidade, relativa à alegada ilegalidade da referida disposição e/ou do n.° 10 do anexo da Decisão C(92) 1358/8. O terceiro fundamento é relativo à violação do princípio da protecção da confiança legítima e do artigo 10.° CE e o quarto é relativo a uma alegada falta de fundamentação. Por ofício de 23 de Março de 2005, o Governo do Reino Unido anunciou renunciar ao seu segundo fundamento.
28. No primeiro fundamento, o Governo do Reino Unido defende que os documentos que enviou à Comissão em Fevereiro e Março de 2001 constituíam, como resulta dos seus termos e do seu contexto, um pedido de pagamento definitivo na acepção da referida disposição, o que lhe permitiu concluir o MST 2. Em sua opinião, essa mesma disposição, interpretada à luz dos princípios da segurança jurídica, da proporcionalidade, da boa administração, da solidariedade comunitária e da cooperação, regional e entre as instituições comunitárias e os Estados‑Membros, na acepção do artigo 10.° CE, não exige que um pedido de pagamento definitivo seja obrigatoriamente feito através do formulário‑tipo de certificação de despesas do FEDER. A Comissão cometeu, portanto, um erro de direito ao concluir que a não apresentação, antes de 31 de Março de 2001, de um pedido de pagamento definitivo sob esta forma implica a aplicação da sanção referida no artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999.
29. A Comissão responde que o efeito útil da referida disposição pressupõe que ela disponha, antes de 31 de Março de 2001, de todos os documentos necessários para concluir a intervenção e que estes documentos revistam a forma exigida para que o possa fazer. Em sua opinião, uma declaração não certificada de despesas, enviada por correio electrónico sob a forma de um ficheiro «Excel», não se pode considerar um pedido de pagamento definitivo, não só porque não foi apresentada segundo o formulário‑tipo, mas também porque esse pedido deve ser assinado e certificado de acordo com o artigo 21.°, n.° 4, do Regulamento n.° 4253/88 e com o n.° 10 do anexo da Decisão C(92) 1358/8.
30. A este respeito, há que salientar que os pedidos de pagamento definitivo na acepção do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999, dirigidos pelos Estados‑Membros, devem, pelo menos, conter as informações que permitam à Comissão proceder ao encerramento definitivo dos projectos em causa e ao pagamento dos montantes reclamados (v., neste sentido, acórdão de 5 de Outubro de 1999, Países Baixos/Comissão, C‑84/96, Colect., p. I‑6547, n.° 57).
31. Resulta dos autos que, até 31 de Março de 2001, o Reino Unido fez chegar à Comissão várias informações relativas ao MST 2 por ofícios de 26 de Fevereiro e 15 de Março de 2001, completados por anexos e por um correio electrónico de 21 de Março de 2001.
32. Importa notar que, como precisou na audiência, a Comissão não censura o Reino Unido por lhe ter comunicado certas informações por correio electrónico.
33. A Comissão também não alega que houve incoerência nos valores comunicados que a tivesse impedido de concluir o programa em causa ou que as informações lhe foram comunicadas por uma autoridade incompetente.
34. No entanto, afirma que o relatório, que, como resulta dos documentos apresentados pelo Governo do Reino Unido, estava junto ao ofício de 15 de Março de 2001, era um relatório provisório.
35. A este propósito, há que observar que não resulta dos autos que o referido relatório, intitulado «Final Report», tivesse o estatuto de relatório provisório. Do mesmo modo, a Comissão não precisa em que pontos esse relatório era incompleto.
36. Por outro lado, quanto às correcções introduzidas nas informações durante o Verão de 2001 e qualificadas de menores pelo Reino Unido, sem verdadeira impugnação da Comissão, há que observar que, de qualquer modo, não resulta dos autos, e mais especificamente do ofício de 18 de Abril de 2002, que as referidas correcções possam ter desempenhado um papel na decisão da Comissão de proceder à anulação.
37. Com efeito, a Comissão considera que o Reino Unido não apresentou, até 31 de Março de 2001, um pedido de pagamento definitivo na acepção do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999, por não ter apresentado, até essa data, uma certificação dos dados fornecidos.
38. Segundo a Comissão, resulta do artigo 21.°, n.° 4, terceiro travessão, do Regulamento n.° 4253/88 e do n.° 10, terceiro travessão, do anexo da Decisão C(92) 1358/8, que prevêem que os Estados‑Membros devem enviar à Comissão uma declaração ou um certificado que confirme as informações fornecidas no pedido de pagamento e os relatórios, a obrigação de certificar, antes do termo do referido prazo previsto no artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999, os dados comunicados.
39. Mas esta tese da Comissão não pode ser acolhida.
40. É certo que o artigo 21.°, n.° 4, terceiro travessão, do Regulamento n.° 4253/88, que, como resulta do artigo 52.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1260/1999, continua a reger as intervenções do tipo das que estão em causa no processo em apreço, e o n.° 10, terceiro travessão, do anexo da Decisão C(92) 1358/8 impõem ao Reino Unido um conjunto de formalidades a fim de poder obter o pagamento do saldo de cada autorização, entre as quais a de enviar à Comissão uma declaração que confirme as informações fornecidas no pedido do pagamento e os relatórios.
41. Contudo, nem as referidas disposições nem o n.° 5 do referido artigo 52.° permitem concluir que a declaração em questão devia ser enviada antes de 31 de Março de 2001.
42. No que respeita, antes de mais, ao artigo 21.°, n.° 4, terceiro travessão, do Regulamento n.° 4253/88 e ao n.° 10, terceiro travessão, do anexo da Decisão C(92) 1358/8, basta notar que não prevêem o prazo de 31 de Março de 2001.
43. Em seguida, quanto ao artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999, há que observar que a referida disposição não contém qualquer indicação segundo a qual todas as formalidades previstas no artigo 21.°, n.° 4, do Regulamento n.° 4253/88 e no n.° 10, terceiro travessão, do anexo da Decisão C(92) 1358/8, formalidades essas a que está subordinado o pagamento do saldo de cada autorização, devem necessariamente estar preenchidas para evitar que, por força desta primeira disposição, a anulação dos montantes autorizados se verifique.
44. De resto, a expressão «pedido de pagamento definitivo», que consta no artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999, está mais próxima da de «pedido de pagamento», que consta respectivamente nos primeiro e terceiro travessões do artigo 21.°, n.° 4, do Regulamento n.° 4253/88 e no n.° 10 do anexo da Decisão C(92) 1358/8. Ora, resulta claramente do teor destas duas últimas disposições que a declaração ou o certificado em causa no seu terceiro travessão não fazem parte do pedido de pagamento propriamente dito.
45. Assim, não se pode considerar que o artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999 imponha a um Estado‑Membro o cumprimento, antes de certa data e sob pena de anulação automática, de uma formalidade, como a de apresentar uma certificação dos dados fornecidos, se tal obrigação não estiver claramente prevista pela referida disposição.
46. Resulta do exposto que a Comissão cometeu um erro na aplicação do artigo 52.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1260/1999, ao proceder à anulação automática, por o Reino Unido não lhe ter apresentado, até 31 de Março de 2001, a certificação dos dados fornecidos na acepção do artigo 21.°, n.° 4, terceiro travessão, do Regulamento n.° 4253/88 e do n.° 10, terceiro travessão, do anexo da Decisão C(92) 1358/8.
47. O primeiro fundamento invocado pelo Reino Unido é, portanto, procedente.
48. Por estas razões, e sem que haja que examinar os outros fundamentos suscitados por este Estado‑Membro, há que dar provimento ao recurso.
Quanto às despesas
49. Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Reino Unido pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas. Nos termos do n.° 4, primeiro parágrafo, do mesmo artigo, o Conselho, que interveio no presente processo, suporta as respectivas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1) É anulada a decisão da Comissão das Comunidades Europeias, contida num ofício de 22 de Novembro de 2002, de anular o montante de 11 632 600 EUR para despesas efectuadas no programa operativo Manchester/Salford/Trafford 2.
2) A Comissão das Comunidades Europeias é condenada nas despesas.
3) O Conselho da União Europeia suportará as suas próprias despesas.