62020TJ0718
RETTENS DOM (Tiende Udvidede Afdeling)
4. maj 2022 (
*1
)
»Statsstøtte – lufttransport – støtteforanstaltning truffet af Rumænien – redningsstøtte til TAROM – afgørelse om ikke at gøre indsigelse – annullationssøgsmål – status som interesseret part – beskyttelse af proceduremæssige rettigheder – formaliteten – rammebestemmelser for støtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikke-finansielle virksomheder – foranstaltning, der sigter mod at forhindre sociale problemer eller afhjælpe markedssvigt – princippet om engangsstøtte – virkning af tidligere støtte ydet inden Rumæniens tiltrædelse af Unionen – alvorlige vanskeligheder – begrundelsespligt«
I sag T-718/20,
Wizz Air Hungary Légiközlekedési Zrt. (Wizz Air Hungary Zrt.), Budapest (Ungarn), ved advokaterne E. Vahida, S. Rating og I.-G. Metaxas-Maranghidis,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved L. Flynn, V. Bottka og I. Barcew, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
RETTEN (Tiende Udvidede Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, S. Papasavvas, og dommerne A. Kornezov, E. Buttigieg, G. Hesse og D. Petrlík (refererende dommer),
justitssekretær: fuldmægtig I. Pollalis,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter retsmødet den 6. december 2021,
afsagt følgende
Dom
1
Med dette søgsmål, der er støttet på artikel 263 TEUF, har sagsøgeren, Wizz Air Hungary Légiközlekedési Zrt. (Wizz Air Hungary Zrt.), nedlagt påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2020) 1160 final af 24. februar 2020 om statsstøtte SA.56244 (2020/N) – Rumænien – Redningsstøtte til TAROM (EUT 2020, C 310, s. 3), hvorved Europa-Kommissionen dels ikke gjorde indsigelse mod en støtteforanstaltning, som Rumænien havde ydet til Compania Nationala de Transporturi Aeriene Romane »TAROM SA« (herefter »TAROM«), og som bestod i et lån på 175952000 rumænske lei (RON) (ca. 36660000 EUR), der skulle tilbagebetales efter en periode på seks måneder, dels erklærede denne støtte forenelig med det indre marked (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Tvistens baggrund og den anfægtede afgørelse
2
TAROM er et rumænsk luftfartsselskab, der opererer fra en enkelt lufthavnshub i OTP Bucharest Henri-Coandă International Airport (Rumænien). Selskabet driver primært virksomhed inden for lufttransport af passagerer, fragt og post. I begyndelsen af 2020 havde TAROM 1795 ansatte og en flåde på 25 fly. TAROM drev både indenlandske og internationale ruter.
3
Den 19. februar 2020 indgav Rumænien anmeldelse til Kommissionen af en plan for redningsstøtte til TAROM, som bestod i et lån til finansiering af selskabets likviditetsbehov på 175952000 RON (ca. 36660000 EUR), der skulle tilbagebetales efter en periode på seks måneder med mulighed for delvis førtidig tilbagebetaling (herefter »støtteforanstaltningen«).
4
Kommissionen konstaterede, at TAROM’s finansielle situation var blevet væsentligt forværret i løbet af de foregående fem år, og fremhævede, at de akkumulerede tab i perioden 2004-2019 beløb sig til 3362130000 RON (ca. 715350000 EUR) og dermed oversteg halvdelen af TAROM’s kapital.
5
Hvad angår transportnettenes tilstand i Rumænien påpegede Kommissionen, at de rumænske jernbane- og vejnets generelle tilstand og pålidelighed var ringe, og at lufttransport, herunder de indenlandske ruter, der blev drevet af TAROM, fortsat var af afgørende betydning for den regionale udvikling i dette land.
6
Kommissionen anførte, at TAROM’s udtræden af markedet ifølge Rumænien ville gøre det umuligt at gennemføre flyvninger vedrørende allerede foretagne reservationer, og TAROM’s konkurrenter ville på kort sigt ikke kunne overtage de berørte ruter, og at en sådan udtræden ville påvirke et stort antal virksomheder, herunder først og fremmest de indenlandske lufthavne.
7
Først fandt Kommissionen i sin undersøgelse af støtteforanstaltningen, at foranstaltningen udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
8
Dernæst undersøgte Kommissionen, om støtteforanstaltningen var forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF.
9
For det første fandt Kommissionen i 52.-57. betragtning til den anfægtede afgørelse, at TAROM var en kriseramt virksomhed i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte ikke-finansielle virksomheder (EUT 2014, C 249, s. 1, herefter »rammebestemmelserne«).
10
For det andet noterede Kommissionen i 58.-65. betragtning til den anfægtede afgørelse, at de oplysninger, som Rumænien havde fremlagt, viste, at støtteforanstaltningen opfyldte betingelsen i rammebestemmelsernes punkt 43-52 om, at statsstøtte skal bidrage til et mål af fælles interesse.
11
For det tredje fandt Kommissionen i 66.-77. betragtning til den anfægtede afgørelse, at støtteforanstaltningen var hensigtsmæssig med henblik på at nå det forfulgte mål, nemlig at undgå TAROM’s lukning.
12
For det fjerde fandt Kommissionen i 78.-85. betragtning til afgørelsen, at støtteforanstaltningen stod i et rimeligt forhold til TAROM’s likviditetsbehov over en periode på seks måneder.
13
For det femte konkluderede Kommissionen i 86.-89. betragtning til den anfægtede afgørelse, at betingelsen om engangsstøtte, som i henhold til rammebestemmelsernes punkt 70-74 kræves overholdt, var opfyldt.
14
Kommissionen besluttede følgelig ikke at gøre indsigelse over for støtteforanstaltningen med den begrundelse, at foranstaltningen var forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF.
Parternes påstande
15
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
16
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Om formaliteten
17
Sagsøgeren har gjort gældende at have søgsmålskompetence og søgsmålsinteresse som interesseret part som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF og i artikel 1, litra h), i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (EUT 2015, L 248, s. 9).
18
Kommissionen har ikke bestridt, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling.
19
Det skal i denne forbindelse erindres, at når Kommissionen, som i den foreliggende sag, vedtager en afgørelse om ikke at gøre indsigelse på grundlag af artikel 4, stk. 3, i forordning 2015/1589, erklærer den ikke alene de pågældende foranstaltninger for forenelige med det indre marked, men afslår ligeledes implicit at iværksætte den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 6, stk. 1, i nævnte forordning (jf. analogt dom af 27.10.2011, Østrig mod Scheucher-Fleisch m.fl., C-47/10 P, EU:C:2011:698, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis). Konstaterer Kommissionen efter den foreløbige undersøgelse, at den anmeldte foranstaltning giver anledning til tvivl om, at den er forenelig med det indre marked, har Kommissionen pligt til i medfør af artikel 4, stk. 4, i forordning 2015/1589 at træffe en afgørelse om at indlede den formelle procedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 6, stk. 1, i nævnte forordning. Ifølge sidstnævnte bestemmelse skal den pågældende medlemsstat og andre interesserede parter i afgørelsen opfordres til at fremsætte bemærkninger inden for en nærmere fastsat frist, der normalt ikke må overstige en måned (jf. analogt dom af 24.5.2011, Kommissionen mod Kronoply og Kronotex, C-83/09 P, EU:C:2011:341, præmis 46).
20
Når den formelle undersøgelsesprocedure ikke indledes, mister de interesserede parter, som kunne have fremsat bemærkninger under denne anden fase, denne mulighed. For at afhjælpe dette tillægges de retten til for Unionens retsinstanser at indbringe den afgørelse, som Kommissionen har truffet om ikke at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Et annullationssøgsmål vedrørende en afgørelse truffet efter artikel 108, stk. 3, TEUF, som er anlagt af en interesseret part som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF, skal således realitetsbehandles, når denne part med søgsmålet ønsker at beskytte de proceduremæssige rettigheder, der tilkommer den pågældende ifølge denne bestemmelse (dom af 18.11.2010, NDSHT mod Kommissionen, C-322/09 P, EU:C:2010:701, præmis 56, og af 9.6.2021, Ryanair mod Kommissionen (Condor; covid-19), T-665/20, EU:T:2021:344, præmis 26).
21
Henset til artikel 1, litra h), i forordning 2015/1589 er bl.a. konkurrerende virksomheder til en modtager af en støtteforanstaltning omfattet af sådanne interesserede parter (jf. i denne retning dom af 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland m.fl. mod Kommissionen, C-817/18 P, EU:C:2020:637, præmis 50, og af 9.6.2021, Ryanair mod Kommissionen (Condor; covid-19), T-665/20, EU:T:2021:344, præmis 28).
22
Det skal med hensyn til den foreliggende sag præciseres, at der består et konkurrenceforhold mellem sagsøgeren og TAROM, som er modtager af støtteforanstaltningen. Sagsøgeren har nemlig, uden at blive modsagt, gjort gældende, at denne var det største luftfartsselskab i Rumænien med hensyn til andel af sædekapaciteten i 2019. Dette selskab har således en andel på 40,8% af sædekapaciteten og transporterer ca. 9,3 mio. passagerer om året til og fra Rumænien samt på indenlandske ruter i dette land, mens TAROM kun har en andel på 15,3% af denne kapacitet. Sagsøgeren har ligeledes fremhævet, at dennes flyveplan for sommeren 2020, som blev udarbejdet før starten af covid-19-pandemien, omfattede 163 ruter fra 11 rumænske lufthavne.
23
Det følger heraf, at sagsøgeren er en interesseret part, der har en interesse i at sikre beskyttelsen af de proceduremæssige rettigheder, som denne har i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF.
24
Søgsmålet skal derfor antages til realitetsbehandling, for så vidt som sagsøgeren inden for rammerne heraf har gjort gældende, at der er sket en tilsidesættelse af dennes proceduremæssige rettigheder.
25
Det bemærkes således, at sagsøgeren til støtte for sit søgsmål har fremsat fire anbringender, hvoraf det første vedrører et åbenbart urigtigt skøn hvad angår støtteforanstaltningens bidrag til et veldefineret mål af fælles interesse, det andet vedrører en retlig fejl og et åbenbart urigtigt skøn hvad angår overholdelsen af betingelsen om engangsstøtte, det tredje vedrører alvorlige vanskeligheder, som burde have foranlediget Kommissionen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, og det fjerde vedrører en tilsidesættelse af begrundelsespligten som omhandlet i artikel 296 TEUF.
26
Det må indledningsvis fastslås, at sagsøgeren med det tredje anbringende udtrykkeligt tilsigter at sikre overholdelsen af selskabets proceduremæssige rettigheder. Det skal i denne forbindelse desuden anføres, at sagsøgeren for at beskytte sine proceduremæssige rettigheder kan påberåbe sig anbringender, der kan godtgøre, at vurderingen af de oplysninger, Kommissionen rådede over eller kunne råde over, under den indledende undersøgelse af den anmeldte foranstaltning burde have rejst tvivl med hensyn til sidstnævntes forenelighed med det indre marked (jf. i denne retning dom af 22.12.2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, præmis 81, af 9.7.2009, 3F mod Kommissionen, C-319/07 P, EU:C:2009:435, præmis 35, og af 9.6.2021, Ryanair mod Kommissionen (Condor; covid-19), T-665/20, EU:T:2021:344, præmis 31).
27
Det skal følgelig fastslås, at det tredje anbringende kan antages til realitetsbehandling.
28
Det skal hvad angår det første og det andet anbringende præciseres, at sagsøgeren for at godtgøre en tilsidesættelse af selskabets proceduremæssige rettigheder på grund af den tvivl, som støtteforanstaltningen burde have rejst med hensyn til dens forenelighed med det indre marked, er berettiget til at påberåbe sig argumenter med henblik på at godtgøre, at den konstatering af denne foranstaltnings forenelighed med det indre marked, som Kommissionen var nået frem til, var fejlagtig, hvorved det a fortiori kan fastslås, at Kommissionen burde have næret tvivl i forbindelse med sin vurdering af denne foranstaltnings forenelighed med det indre marked. Følgelig er Retten beføjet til at foretage en undersøgelse af de anbringender om sagens realitet, som sagsøgeren har fremsat inden for rammerne af det første og det andet anbringende, med henblik på at efterprøve, om de reelt kan støtte det af sagsøgeren udtrykkeligt fremsatte anbringende vedrørende tilstedeværelsen af tvivl, der kan begrunde, at proceduren i artikel 108, stk. 2, TEUF, skal indledes (jf. i denne retning dom af 13.6.2013, Ryanair mod Kommissionen, C-287/12 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:395, præmis 57-60, af 6.5.2019, Scor mod Kommissionen, T-135/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:287, præmis 77, og af 9.6.2021, Ryanair mod Kommissionen (Condor; covid-19), T-665/20, EU:T:2021:344, præmis 32).
29
Hvad angår det fjerde anbringende om en tilsidesættelse af begrundelsespligten skal det fremhæves, at en sådan tilsidesættelse henhører under tilsidesættelsen af væsentlige formforskrifter og er et anbringende, der angår grundlæggende retsprincipper, som Unionens retsinstanser skal rejse af egen drift, og ikke vedrører den anfægtede afgørelses materielle lovlighed (dom af 19.5.2021, Ryanair mod Kommissionen (TAP; covid-19), T-465/20, EU:T:2021:284, præmis 29; jf. ligeledes i denne retning dom af 2.4.1998, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, C-367/95 P, EU:C:1998:154, præmis 67).
Om realiteten
30
Henset til den analyse, der fremgår af præmis 25-29 ovenfor, skal det tredje anbringende undersøges først.
Det tredje anbringende om, at der forelå alvorlige vanskeligheder, som burde have foranlediget Kommissionen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure
31
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen foretog en utilstrækkelig og ufuldstændig undersøgelse af dels overholdelsen af betingelsen om, at redningen af TAROM skulle bidrage til et mål af fælles interesse, dels overholdelsen af betingelsen om, at støtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder er en engangsstøtte. I den forbindelse har sagsøgeren henvist til indholdet af de to første anbringender i søgsmålet og har heraf udledt, at disse mangler viser, at der forelå alvorlige vanskeligheder, som burde have foranlediget Kommissionen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
32
Sagsøgeren har ligeledes gjort gældende, at resultatet af proceduren for undersøgelse af støtteforanstaltningen kunne have været anderledes, hvis Kommissionen havde overholdt sagsøgerens proceduremæssige rettigheder ved at give denne mulighed for at fremsætte bemærkninger til denne foranstaltning og for at fremlægge faktuelle eller andre oplysninger for Kommissionen.
– Indledende betragtninger
33
Det skal indledningsvis bemærkes, at det under hensyntagen til sagsøgerens argumentation påhviler Retten i forbindelse med behandlingen af det foreliggende søgsmål at efterprøve, om Kommissionen overholdt to af de i rammebestemmelserne fastsatte betingelser for, at redningsstøtte til en kriseramt virksomhed kan betragtes som forenelig med det indre marked, nemlig betingelsen om, at støtteforanstaltningen skal bidrage til et mål af fælles interesse, og betingelsen om, at støtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder er en engangsstøtte.
34
Hvad angår den første af disse betingelser finder Retten det imidlertid nødvendigt under henvisning til dom af 22. september 2020, Østrig mod Kommissionen (C-594/18 P, EU:C:2020:742), at påpege, at det fremgår af rammebestemmelsernes punkt 43, at en statsstøtteforanstaltning for at kunne erklæres forenelig med det indre marked på grundlag af rammebestemmelserne skal forfølge et mål af fælles interesse. Ifølge samme punkt afspejles dette krav i betingelsen om, at en sådan foranstaltning skal »sigte[…] mod at forhindre sociale problemer eller afhjælpe markedssvigt«. Dette bekræftes af rammebestemmelsernes punkt 44, hvorefter medlemsstaterne skal godtgøre, at den støttemodtagende virksomheds lukning sandsynligvis ville medføre alvorlige sociale problemer eller alvorlige markedssvigt. Indholdet af dette krav er således knyttet til betingelsen i artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, hvorefter støtteforanstaltningen skal have til formål at fremme den økonomiske udvikling af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, således som parterne desuden har gjort gældende i retsmødet.
35
Det følger heraf, at selve hovedindholdet af det krav, der er fastsat i rammebestemmelsernes punkt 43 og 44, ikke er i strid med artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF – hvilket i øvrigt ingen af parterne har gjort gældende – og at rammebestemmelserne ved at stille dette krav ikke uretmæssigt har begrænset rækkevidden af denne bestemmelse med hensyn til undersøgelsen af en statsstøtteforanstaltnings forenelighed med det indre marked i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i dom af 22. september 2020, Østrig mod Kommissionen (C-594/18 P, EU:C:2020:742, præmis 24). Det følger endvidere af den nævnte doms præmis 66 og 67, at den omstændighed, at den påtænkte støtte giver mulighed for at afhjælpe et markedssvigt, kan være en relevant faktor med henblik på vurderingen af støttens forenelighed med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF.
– Om de regler om bevisbyrde, som finder anvendelse ved undersøgelsen af kravene i rammebestemmelsernes punkt 43 og 44
36
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen ikke overholdt kravene i rammebestemmelsernes punkt 8 og 43. Sagsøgeren er nærmere bestemt navnlig af den opfattelse, at den rumænske stat skulle fremlægge dokumentation for, at de negative virkninger, som støtteforanstaltningen søger at afhjælpe, var reelle. Eksempelvis skulle den nævnte stat således påvise, at det ikke ville være lykkedes andre luftfartsselskaber at overtage visse ruter, som på daværende tidspunkt blev opereret af TAROM. Kommissionen godtog imidlertid med urette, at den rumænske stat alene skulle fremlægge dokumentation for, at det var sandsynligt, at støtteforanstaltningen opfyldte kravene i rammebestemmelsernes punkt 43 og 44.
37
Kommissionen er af den opfattelse, at sagsøgerens argumentation bør forkastes.
38
I denne forbindelse fremgår det for det første af ordlyden af rammebestemmelsernes punkt 43, at den pågældende medlemsstat skal fremlægge dokumentation for, at støtten »sigter mod« at forhindre sociale problemer eller afhjælpe markedssvigt.
39
Dette punkt skal imidlertid sammenholdes med rammebestemmelsernes punkt 44, litra b), hvori det præciseres, at medlemsstaterne skal godtgøre, at den støttemodtagende virksomheds lukning »sandsynligvis« ville medføre alvorlige sociale problemer eller alvorlige markedssvigt, herunder navnlig ved at påvise, at der er »risiko« for afbrydelse af en vigtig tjeneste, der er vanskelig at genetablere, og som vanskeligt ville kunne overtages af en eventuel konkurrent.
40
Det følger heraf, at den pågældende medlemsstat ikke skal fremlægge dokumentation for, at der uden støtteforanstaltningen nødvendigvis ville opstå visse negative virkninger som følge af den støttemodtagende virksomheds lukning, men alene for, at der er risiko for, at sådanne virkninger vil opstå.
41
For det andet kan de oplysninger, som medlemsstaten måtte have fremlagt i denne henseende, efter deres karakter alene vedrøre fremtidige begivenheder, hvis faktiske indtræden ikke er sikker på det tidspunkt, hvor støtten anmeldes til Kommissionen. Disse oplysninger skal således sætte Kommissionen i stand til at foretage en fremadrettet analyse af de negative virkninger af at undlade at vedtage en støtteforanstaltning.
42
Endelig følger det af retspraksis, at lovligheden af en afgørelse om ikke at gøre indsigelse – såsom den anfægtede afgørelse – jf. artikel 4, stk. 3, i forordning 2015/1589, afhænger af, om vurderingen af de oplysninger, Kommissionen rådede over, under den foreløbige undersøgelse af den anmeldte foranstaltning objektivt set burde have rejst tvivl med hensyn til denne foranstaltnings forenelighed med det indre marked, eftersom en sådan tvivl skal føre til, at der indledes en formel undersøgelsesprocedure, hvori de interesserede parter som omhandlet i forordningens artikel 1, litra h), kan deltage (dom af 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland m.fl. mod Kommissionen, C-817/18 P, EU:C:2020:637, præmis 80, og af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 38).
43
Beviset for, at der foreligger tvivl med hensyn til den omhandlede støttes forenelighed med det indre marked, som skal søges i både omstændighederne for vedtagelsen af afgørelsen om ikke at gøre indsigelse og i dens indhold, skal føres af den sagsøger, som har nedlagt påstand om annullation af denne afgørelse, på grundlag af en række samstemmende indicier (dom af 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland m.fl. mod Kommissionen, C-817/18 P, EU:C:2020:637, præmis 82, og af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 40).
44
Under disse omstændigheder er det for at vurdere lovligheden af den anfægtede afgørelse ikke nødvendigt at undersøge, om Kommissionen fremlagde dokumentation for, at der uden støtteforanstaltningen nødvendigvis ville være opstået sociale problemer eller markedssvigt, og for, at foranstaltningen med sikkerhed ville gøre det muligt at forhindre eller afhjælpe sådanne problemer eller svigt. Det skal derimod efterprøves, om sagsøgeren i lyset af de oplysninger, Kommissionen rådede over eller kunne råde over, har godtgjort, at der forelå alvorlige vanskeligheder, som burde have foranlediget Kommissionen til at nære tvivl om, hvorvidt der bestod en risiko for, at der uden støtteforanstaltningen ville være opstået sådanne sociale problemer eller markedssvigt, eller om, hvorvidt støtteforanstaltningen sigtede mod at forhindre, at de opstod, eller at afhjælpe dem.
45
Sagsøgerens argumentation skal følgelig forkastes.
– Om indicierne for, at der forelå alvorlige vanskeligheder med hensyn til kravene i rammebestemmelsernes punkt 43 og 44
46
Med det tredje anbringendes første led, inden for rammerne af hvilket sagsøgeren ligeledes har henvist til det første anbringende, har denne gjort gældende, at Kommissionen begik fejl i forbindelse med undersøgelsen af kravene i rammebestemmelsernes punkt 43 og 44. For det første har sagsøgeren anført, at Kommissionen burde have næret tvivl med hensyn til TAROM’s betydning på det indenlandske marked. For det andet er sagsøgeren af den opfattelse, at Kommissionen undlod at foretage en bedømmelse af sandsynligheden for substitution af TAROM på de nævnte indenlandske ruter. For det tredje har sagsøgeren påpeget, at Kommissionen i forbindelse med sin undersøgelse af støtteforanstaltningens forenelighed undlod at vurdere TAROM’s beskedne andel af de internationale ruter.
47
Kommissionen er af den opfattelse, at sagsøgerens argumentation bør forkastes.
48
Det skal i denne henseende fremhæves, at Kommissionen i 58.-65. betragtning til den anfægtede afgørelse undersøgte, om støtteforanstaltningen opfyldte kravene i rammebestemmelsernes punkt 43 og 44, idet den fandt, at det i overensstemmelse med nævnte bestemmelser skulle godtgøres, at foranstaltningen havde til formål at forebygge sociale problemer eller afhjælpe markedssvigt.
49
I 59. og 60. betragtning til den anfægtede afgørelse fandt Kommissionen, at det var godtgjort, at TAROM spillede en afgørende rolle med henblik på at sikre de regionale, indenlandske forbindelser i Rumænien, eftersom dette selskab var alene om at operere flere indenlandske flyruter. Desuden ville et ophør af TAROM’s aktiviteter have påvirket 460000 passagerer, der allerede havde bestilt flyvninger, herunder 63000 passagerer på ruter, der udelukkende blev opereret af TAROM. Med hensyn til sidstnævnte ruter fandt Kommissionen i 61. og 62. betragtning til nævnte afgørelse, at det forekom usandsynligt, at konkurrerende luftfartsselskaber ville kunne drive disse ruter i deres fulde udstrækning, hvilket ville påvirke forbindelsesmulighederne mellem de rumænske regioner i betragtning af den ringe tilstand af vej- og jernbaneinfrastrukturen, som ikke tilbyder nogen reelle holdbare alternativer for passagererne på disse ruter. I 63. betragtning til den anfægtede afgørelse påpegede Kommissionen, at et ophør af TAROM’s aktiviteter kunne være skadeligt for den økonomiske situation i de rumænske regioner, i særdeleshed for de regionale lufthavne, i en sådan grad, at det ville kunne føre til en nedgang i den økonomiske aktivitet, hvilket igen ville kunne føre til et fald i efterspørgslen efter rejsetjenester. I 64. betragtning til nævnte afgørelse fastslog Kommissionen på grundlag af de fremlagte oplysninger, at der var en konkret risiko for afbrydelse af passagerlufttransporttjenesterne i Rumænien, og den konkluderede, i 65. betragtning til afgørelsen, i alt væsentligt, at støtteforanstaltningen ved at undgå en nært forestående og potentielt forstyrrende likvidationsproces ville forhindre alvorlige sociale problemer og alvorlige markedssvigt.
50
For det første skal det i denne henseende bemærkes, at Kommissionens analyse ikke kan drages i tvivl af sagsøgerens argument om, at Kommissionen undlod at foretage en bedømmelse af markedets størrelse og af TAROM’s betydning i forhold til de indenlandske og de internationale ruter.
51
Det skal nemlig noteres, at det i rammebestemmelsernes punkt 43 og punkt 44, litra b), ikke kræves, at Kommissionen skal tage hensyn til størrelsen af det relevante marked, når den undersøger, om den pågældende tjeneste er »betydelig«. Selv om det omhandlede marked er relativt begrænset, forhindrer dette således ikke, at en tjeneste, der leveres på dette marked, kan være betydelig i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i rammebestemmelserne.
52
I det foreliggende tilfælde er Kommissionens analyse nærmere bestemt støttet på den konstatering, at et ophør af TAROM’s aktiviteter ville være skadeligt for forbindelsesmulighederne mellem de rumænske regioner, som udelukkende betjenes af dette selskab, såvel som for den økonomiske situation i disse regioner, samt at der i et sådant tilfælde vil være en konkret risiko for afbrydelse af visse passagerlufttransporttjenester i Rumænien.
53
Det skal i denne forbindelse påpeges, at Kommissionen i mangel af holdbare alternativer som følge af den ringe tilstand af den rumænske vej- og jernbaneinfrastruktur – hvilket sagsøgeren ikke har bestridt – med rette kunne anse de regionale forbindelsesmuligheder via de indenlandske flyruter og de internationale forbindelsesmuligheder i Rumænien som en vigtig tjeneste, hvis afbrydelse risikerer at medføre alvorlige sociale problemer eller udgøre markedssvigt som omhandlet i rammebestemmelsernes punkt 44, litra b).
54
Hertil kommer, at for så vidt som sagsøgeren har anført, at støttebeløbet pr. passager forekommer uforholdsmæssigt i betragtning af TAROM’s begrænsede tilstedeværelse på det indenlandske lufttransportmarked, har denne part i det væsentlige rejst tvivl om, hvorvidt støtteforanstaltningen er forholdsmæssig.
55
Sagsøgeren har i denne henseende ikke godtgjort, at indførelsen af offentlige serviceforpligtelser, som TAROM ville have været ansvarlig for, således som sagsøgeren har gjort gældende, kunne have været gennemført inden for en tilstrækkelig kort frist til at undgå TAROM’s udtræden af markedet, som – et punkt, der er ubestridt – var nært forestående. Sagsøgeren har ligeledes ikke godtgjort, at sådanne offentlige serviceforpligtelser ville have været af en sådan karakter, at et ophør af TAROM’s aktiviteter og de virkninger, som dette ville have haft for forbindelsesmulighederne og den økonomiske aktivitet i de berørte rumænske regioner, ville have kunnet undgås.
56
For det andet skal det for så vidt angår sagsøgerens argumenter vedrørende substitution af TAROM på de indenlandske ruter erindres, at Unionens retsinstanser skal vurdere lovligheden af en afgørelse om ikke at gøre indsigelser, der er truffet ved afslutningen af den foreløbige undersøgelsesprocedure, ikke blot på grundlag af de oplysninger, som Kommissionen rådede over på det tidspunkt, da den vedtog den, men ligeledes i forhold til de oplysninger, som den kunne råde over (dom af 29.4.2021, Achemos Grupė og Achema mod Kommissionen, C-847/19 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2021:343, præmis 41, og af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 42).
57
Selv om det i forbindelse med undersøgelsen af, om der foreligger statsstøtte og af lovligheden af en statsstøtte, kan være nødvendigt, at Kommissionen i givet fald går ud over en undersøgelse af de faktiske og retlige omstændigheder, som den er blevet gjort bekendt med, kan det i denne henseende imidlertid ikke heraf udledes, at det påhviler den på eget initiativ og i mangel af indicier herfor at fremskaffe alle de oplysninger, som vil kunne have forbindelse til den sag, der er indbragt for den, selv om sådanne oplysninger er offentligt tilgængelige (jf. dom af 2.9.2021, Kommissionen mod Tempus Energy og Tempus Energy Technology, C-57/19 P, EU:C:2021:663, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
58
Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at Kommissionen, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, i 61. betragtning til den anfægtede afgørelse foretog en bedømmelse af sandsynligheden for, at TAROM kunne substitueres af sine konkurrenter på de indenlandske ruter, der udelukkende blev drevet af dette selskab. Det fremgår nemlig af indholdet af nævnte betragtning, som på dette punkt henviser til 17. betragtning til afgørelsen, at Kommissionen anså det for usandsynligt, at de konkurrerende luftfartsselskaber, der var til stede på det rumænske marked, og som hovedsageligt var lavprisselskaber, ville indtræde på dette marked for at beflyve samtlige disse ruter, da disse selskabers kommercielle interesse heri antageligvis var begrænset. Kommissionen påpegede i denne henseende, at der var begrænset efterspørgsel på disse ruter for så vidt angår antallet af passagerer pr. flyvning, og at det ikke var rentabelt at beflyve disse ruter med fly med en større sædekapacitet end de fly, som TAROM bruger, såsom de fly, lavprisselskaberne normalt gør brug af. Kommissionen henledte opmærksomheden på, at lavprisselskabernes forretningsmodel var baseret på en høj volumen og en homogen flåde med henblik på at minimere omkostningerne.
59
Selv om sagsøgeren har gjort gældende, at luftfartsselskaber, der konkurrerede med TAROM, befløj tre af de syv indenlandske ruter, der i den anfægtede afgørelse var anført som værende udelukkende drevet af TAROM, har sagsøgeren for det andet ikke bestridt, at de fire øvrige indenlandske ruter under alle omstændigheder faktisk blev drevet udelukkende af TAROM.
60
Endvidere har sagsøgeren ikke fremlagt tilstrækkelige beviser for, at de konkurrerende luftfartsselskaber på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse drev disse tre indenlandske ruter.
61
Dels gør det uddrag fra et luftfartsselskabs websted, som sagsøgeren har fremlagt, det alene muligt at fastslå, at det pågældende luftfartsselskab drev de tre omhandlede indenlandske ruter pr. 3. november 2020, dvs. efter tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. Det kan derfor ikke bestrides, at Kommissionen i nævnte afgørelse ikke kunne tage højde for de oplysninger, der fremgår af dette dokument.
62
Dels har sagsøgeren hvad angår et andet dokument, som denne har forelagt Retten, og hvorefter visse indenlandske og internationale ruter, der i den anfægtede afgørelse blev anset for udelukkende at være drevet af TAROM, også blev drevet af konkurrenter til dette selskab, i retsmødet præciseret, at der var tale om en oversigt, som sagsøgeren selv havde udarbejdet, og som gengav oplysninger om flyruter for en bestemt periode fra et selskab, der er specialiseret i indsamling og behandling af data om de forskellige eksisterende flyruter.
63
Hvis det imidlertid forudsættes, at oplysningerne i denne oversigt er pålidelige, står det alligevel fast, at disse oplysninger, således som sagsøgeren har erkendt, bekræfter, at TAROM på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse var alene om at drive flere af de omhandlede flyruter. Hvad angår de øvrige omhandlede flyruter fremgår det desuden ikke af disse oplysninger, at andre luftfartsselskaber også drev disse ruter regelmæssigt til bestemte tidspunkter – årligt eller sæsonbestemt – og med en vis hyppighed – f.eks. dagligt eller ugentligt – hvilket ville have bragt disse selskaber i en konkurrenceposition i forhold til TAROM. Hverken oversigten eller sagsøgerens skriftlige indlæg gør det således muligt at identificere sådanne oplysninger.
64
Den omstændighed, at andre luftfartsselskaber på et hvilket som helst tidspunkt i 2019 drev bestemte indenlandske og internationale ruter – selv forudsat, at dette kunne fastslås – kan ikke godtgøre, at disse selskaber i tilfælde af TAROM’s lukning ville have været i stand til uden vanskeligheder at levere den tjeneste, som TAROM havde leveret, på samtlige ruter, der udelukkende blev drevet af dette selskab.
65
For så vidt som sagsøgeren i stævningen har angivet, at oplysningerne i den nævnte oversigt stammer fra offentligt tilgængelige kilder, såsom luftfartsselskabernes websteder, skal det endvidere erindres, at det, således som det fremgår af den i præmis 57 ovenfor nævnte retspraksis, ikke påhviler Kommissionen på eget initiativ og i mangel af indicier herfor at fremskaffe alle de oplysninger, som vil kunne have forbindelse til den sag, der er indbragt for den, selv om sådanne oplysninger er offentligt tilgængelige.
66
Desuden har sagsøgeren – således som denne i øvrigt hvad angår dennes egen situation har medgivet i retsmødet – ikke fremlagt oplysninger, som godtgør, at luftfartsselskaber, der konkurrerede med TAROM, i tilfælde af sidstnævnte selskabs udtræden af markedet, ville have været parate til at overtage samtlige ruter, der udelukkende blev drevet af dette selskab.
67
Endelig har sagsøgeren, selv hvis det forudsættes, at det ville have været muligt at substituere TAROM på nogle af de omhandlede indenlandske og internationale ruter, heller ikke påvist, at substitution, i betragtning af et sandsynligt og nært forestående ophør af TAROM’s aktiviteter, kunne være kommet i stand kortfristet med henblik på så vidt muligt at undgå enhver afbrydelse af tjenesten og på vilkår, der lå tæt op ad de vilkår, hvorunder disse ruter blev drevet.
68
Dette gør sig så meget desto mere gældende, som det er ubestridt, at TAROM har et hub-and-spoke-netværk, og at selskabet derfor kan tilbyde forbindelse med lufthavnen i Bukarest for passagerer, der flyver fra regionale lufthavne, hvorimod dets konkurrenter på andre indenlandske ruter end dem, som TAROM er alene om at drive, har netværk med punkt-til-punkt-flyvninger. Sagsøgeren har imidlertid ikke bestridt, at forbindelsen til indenlandske eller internationale destinationer fra lufthavnen i Bukarest, således som Kommissionen har anført, kan sikre de regionale forbindelsesmuligheder på en særligt tilfredsstillende måde.
69
Hvad angår den angivelige overkapacitet i Rumænien på tidspunktet for den anfægtede afgørelse har sagsøgeren desuden hverken bestridt, at mere end halvdelen af de fly, der blev holdt på jorden på dette tidspunkt, således som Kommissionen har oplyst, tilhørte TAROM, eller at de luftfartsselskaber, der konkurrerede med TAROM, og som alle er lavprisselskaber, i reglen gør brug af fly med en større passagerkapacitet end de fly, som TAROM bruger til at beflyve de ruter, der udelukkende drives af dette selskab. Sagsøgeren har imidlertid ikke redegjort for, i hvilket omfang det ville være rentabelt at beflyve de omhandlede indenlandske ruter, som kun vedrører et begrænset antal passagerer, med sådanne fly.
70
I lyset af den i præmis 57 ovenfor nævnte retspraksis påhvilede det under alle omstændigheder ikke Kommissionen ud over de oplysninger, som medlemsstaten havde forelagt den, på eget initiativ og i mangel af indicier herfor at fremskaffe oplysninger, som kunne have indikeret, at luftfartsselskaber, der konkurrerede med TAROM, på trods af disse selskabers særlige karakteristika som anført i præmis 69 ovenfor, var parate til at drive de berørte indenlandske ruter.
71
I særdeleshed fremgår det ikke af de beviser, som Retten råder over, at antallet af fly, der blev holdt på jorden på tidspunktet for den anfægtede afgørelse – som indicium for, at der på dette tidspunkt var en overkapacitet i Rumænien – var en oplysning, som det påhvilede Kommissionen at fremskaffe på eget initiativ.
72
Hvad endelig angår argumentet om, at et luftfartsselskabs konkurs ikke påvirker en medlemsstats forbindelsesmuligheder, er dette spekulativt og kan ikke godtgøre, at virkningerne af et ophør af TAROM’s aktiviteter for passagererne på de indenlandske og internationale ruter, som udelukkende blev drevet af TAROM, kunne have være undgået, eftersom sagsøgeren ikke har godtgjort, at de luftfartsselskaber, der konkurrerede med TAROM, i tilfælde af TAROM’s lukning kunne have overtaget disse ruter.
73
Hvad for det tredje angår sagsøgerens argument, hvormed denne har foreholdt Kommissionen at have undladt at foretage en bedømmelse af TAROM’s begrænsede markedsandel på de internationale ruter, skal det anføres, at denne begrænsede markedsandel – forudsat at den ville kunne fastslås – ikke ville kunne påvirke konstateringen af, at TAROM’s situation og risikoen for, at dette selskab kortfristet måtte indstille sine aktiviteter, kunne forringe forbindelsesmulighederne i Rumænien som helhed, navnlig forbindelsesmulighederne i bestemte rumænske regioner, og være til skade for de passagerer, der benytter selskabets lufttransporttjenester, og, mere generelt, for de pågældende regioners økonomiske situation eller for visse dele af infrastrukturen, såsom regionale lufthavne, således som det fremgår af 63. betragtning til den anfægtede afgørelse.
74
Under hensyntagen til TAROM’s betydning for forbindelsesmulighederne mellem de rumænske regioner og de virkninger, som dette selskabs lukning ville have for disse regioner, kunne Kommissionen uden at nære tvivl, alene på dette grundlag, konkludere, at støtteforanstaltningen opfyldte kravene i rammebestemmelsernes punkt 43 og 44.
75
Det følger af det ovenstående, at sagsøgeren ikke i forhold til undersøgelsen af kravene i rammebestemmelsernes punkt 43 og 44 er fremkommet med indicier, der ville kunne godtgøre, at der forelå alvorlige vanskeligheder, som burde have foranlediget Kommissionen til at nære tvivl med hensyn til støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked, særligt med hensyn til risikoen for, at der uden støtteforanstaltningen ville være opstået sociale problemer eller markedssvigt, eller med hensyn til den omstændighed, at støtteforanstaltningen sigter mod at forhindre eller afhjælpe, at sådanne problemer eller svigt opstår.
76
Følgelig skal det første anbringende og det tredje anbringendes første led forkastes.
– Om indicierne for, at der forelå alvorlige vanskeligheder med hensyn til, hvorvidt støtteforanstaltningen overholdt betingelsen om engangsstøtte
77
Med det tredje anbringendes andet led, inden for rammerne af hvilket der henvises til det andet anbringende, har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen ved at tillade støtteforanstaltningen tilsidesatte betingelsen om engangsstøtte, som er fastsat i rammebestemmelsernes punkt 70. Kommissionen tog ikke hensyn til det forhold dels, at TAROM havde draget fordel af en række kapitalforhøjelser, der fandt sted indtil 2019, og som gennemførte en støtte til omstrukturering, som selskabet havde opnået før Rumæniens tiltrædelse af Unionen (herefter »omstruktureringsstøtte til TAROM«), dels, at den dertil knyttede omstruktureringsplan var blevet gennemført indtil 2019, idet denne støtte selv var blevet gennemført indtil det pågældende år. Desuden er det forhold, at en sådan støtte kan betragtes som eksisterende støtte, uden relevans for anvendelsen af betingelsen om engangsstøtte.
78
Kommissionen er af den opfattelse, at sagsøgerens argumentation bør forkastes.
79
Der mindes i denne henseende om, at støtte til kriseramte virksomheder i henhold til rammebestemmelsernes punkt 70 for at mindske problemer med moral hazard, incitamenter til overdreven risikovillighed og potentielle konkurrencefordrejninger kun bør ydes i forbindelse med én omstrukturering.
80
Det fremgår i denne forbindelse af rammebestemmelsernes punkt 71, at når planlagt rednings- eller omstruktureringsstøtte anmeldes til Kommissionen, skal medlemsstaten præcisere, om den pågældende virksomhed allerede tidligere har modtaget redningsstøtte eller midlertidig omstruktureringsstøtte, herunder støtte af denne art ydet inden datoen for disse rammebestemmelsers ikrafttræden samt eventuel ikke-anmeldt støtte. Hvis det er tilfældet, og hvis der er gået mindre end ti år, siden støtten blev tildelt, omstruktureringsperioden sluttede eller gennemførelsen af omstruktureringsplanen blev indstillet (idet der tages udgangspunkt i det sidste af disse tidspunkter), vil Kommissionen ikke tillade, at der tildeles yderligere støtte efter disse rammebestemmelser.
81
I 87.-89. betragtning til den anfægtede afgørelse konkluderede Kommissionen, at betingelsen om engangsstøtte i henhold til rammebestemmelsernes punkt 70-75 var overholdt. Kommissionen undersøgte med henblik her på virkningen af en række kapitalforhøjelser i TAROM, der fandt sted indtil 2019. Kommissionen fandt, at disse kapitalforhøjelser gennemførte omstruktureringsstøtten til TAROM, og det inden Rumæniens tiltrædelse af Unionen. Kommissionen bemærkede i denne forbindelse, at støtten, som bestod af et lån og en garanti fra Rumænien vedrørende lån, som TAROM havde optaget, var blevet gennemført indtil 2019, idet nævnte stat var indtrådt i TAROM’s sted med henblik på tilbagebetalingen af lånene, og at TAROM’s gæld som følge af de betalinger, der blev foretaget i denne forbindelse, var blevet konverteret til kapitalforhøjelser, som denne stat havde foretaget.
82
I den foreliggende sag har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at betingelserne for gennemførelsen af omstruktureringsstøtten til TAROM ikke gør det muligt at anse betingelsen om engangsstøtte for at være opfyldt. Den anfægtede afgørelse overholder nemlig ikke tidshorisonten på mindst ti år, uanset hvilken af de i rammebestemmelsernes punkt 71 omhandlede tilfælde der tages i betragtning.
83
Hvad for det første angår det første tilfælde i rammebestemmelsernes punkt 71, dvs. at der er forløbet mindst ti år, siden omstruktureringsstøtten blev tildelt, fremgår det af retspraksis, at støtte, der ydes ved hjælp af statsmidler, skal anses for at være ydet på det tidspunkt, hvor støttemodtageren har opnået ret til at modtage støtten i henhold til den gældende nationale lovgivning, hvorfor den faktiske overførsel af de pågældende midler ikke er afgørende (jf. i denne retning dom af 21.3.2013, Magdeburger Mühlenwerke, C-129/12, EU:C:2013:200, præmis 40, af 19.12.2019, Arriva Italia m.fl., C-385/18, EU:C:2019:1121, præmis 36, og af 20.5.2021, Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, C-128/19, EU:C:2021:401, præmis 45).
84
Som det fremgår af den anfægtede afgørelse og af Kommissionens besvarelse af foranstaltningen med henblik på sagens tilrettelæggelse, består omstruktureringsstøtten til TAROM imidlertid af et lån og flere garantier for andre lån, som den rumænske stat havde ydet TAROM gennem fem beslutninger og dekreter, som den rumænske regering havde udstedt i perioden fra 1997 til 2003. Omstruktureringsstøtten til TAROM blev efterfølgende godkendt af Consiliul Concurenţei (konkurrencerådet, Rumænien) i 2004.
85
Det følger heraf, at tildelingen af de forskellige bestanddele af omstruktureringsstøtten til TAROM fandt sted i perioden fra 1997 til 2003, idet det skal præciseres, at de derved ydede lånegarantier, således som det fremgår af Kommissionens forklaringer i retsmødet, alle blev udnyttet umiddelbart efter, at de var blevet ydet.
86
Desuden indebærer karakteren af en statsstøtteforanstaltning, der består i en garanti for lån ydet til støttemodtageren, nødvendigvis, at når garantien udnyttes, kan de betalinger, der foretages i forbindelse hermed, strække sig over hele lånets løbetid. Dette har imidlertid ingen indvirkning på tidspunktet for, hvornår støtten er tildelt, således at alle argumenter vedrørende betalinger, der efterfølgende foretages i henhold til garantien, er uvirksomme.
87
Kommissionen redegjorde desuden i 88. betragtning til den anfægtede afgørelse i det væsentlige for, at de betalinger, som den rumænske stat foretog i henhold til de garantier, der var genstand for omstruktureringsstøtten til TAROM, og de deraf følgende konverteringer af TAROM’s gæld til kapitalforhøjelser til fordel for nævnte stat indtil 2019, blot udgjorde en gennemførelse af denne støtte.
88
Sagsøgeren har i denne henseende ikke bestridt Kommissionens udsagn, hvorefter betingelserne for udnyttelse af lånegarantierne og konverteringerne af den gæld, der opstod som følge af den rumænske stats betalinger i henhold til disse garantier, til kapitalforhøjelser i TAROM til fordel for nævnte stat, var fastsat i de forskellige beslutninger og dekreter, som er nævnt i præmis 84 ovenfor, og således allerede inden Rumæniens tiltrædelse af Unionen.
89
Sagsøgeren har nemlig alene gjort gældende, at Kommissionen burde have sikret sig, at de garantier, som den rumænske stat ydede, blev udnyttet på de betingelser, der oprindeligt var aftalt ved tildelingen. Kommissionen har imidlertid i strid med de regler om bevisbyrde, som der erindres om i præmis 43 ovenfor, ikke forelagt noget bevis eller indicium for, at disse betingelser blev ændret i løbet af den periode, hvori de forskellige omhandlede garantier blev gennemført.
90
I denne forbindelse har sagsøgeren i retsmødet gjort gældende, at Kommissionen burde have foretaget en nærmere undersøgelse af de betingelser, under hvilke omstruktureringsstøtten til TAROM blev gennemført, ved at gennemgå de årlige rapporter, som medlemsstaterne skal udarbejde i henhold til artikel 21 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelse af [artikel 108 TEUF] (EFT 1999, L 83, s. 1) og artikel 26 i forordning 2015/1589, for at fjerne enhver tvivl om, hvorvidt støtteforanstaltningen overholdt betingelsen om engangsstøtte.
91
I strid med de regler om bevisbyrde, som der erindres om i præmis 43 ovenfor, har sagsøgeren imidlertid hverken fremlagt bevis for, at Rumænien ikke overholdt sin forpligtelse til at udarbejde den årlige rapport i henhold til artikel 21 i forordning nr. 659/1999 og artikel 26 i forordning 2015/1589 i den periode, hvori omstruktureringsstøtten til TAROM blev gennemført, eller for, at det fremgår af disse årlige rapporter, at støtten blev gennemført på andre betingelser end dem, der var godkendt af konkurrencerådet.
92
Det kan derfor ikke gøres gældende, at Kommissionen burde have næret tvivl om, hvorvidt tidshorisonten på mindst ti år i henhold til rammebestemmelsernes punkt 71, beregnet fra tidspunktet for tildelingen af omstruktureringsstøtten til TAROM, var overholdt.
93
Hvad for det andet angår det andet og det tredje tilfælde i rammebestemmelsernes punkt 71, dvs. at der er forløbet mindst ti år, siden omstruktureringsperioden sluttede, eller gennemførelsen af omstruktureringsplanen blev indstillet, har sagsøgeren gjort gældende, at de betalinger, der blev foretaget efter udnyttelsen af de garantier, der var blevet ydet i forbindelse med omstruktureringsstøtten til TAROM, og konverteringen af den deraf følgende gæld til kapitalforhøjelser i dette selskab indtil 2019, godtgør dels, at omstruktureringsperioden varede indtil det pågældende år, dels, at gennemførelsen af omstruktureringsplanen blev indstillet i løbet af samme år.
94
Sagsøgeren er mere konkret i det væsentlige af den opfattelse, at gennemførelsen af omstruktureringsstøtten til TAROM var en del af omstruktureringsplanen, hvis ophør er sammenfaldende med omstruktureringsperiodens afslutning.
95
For det første skal det for så vidt angår begrebet »omstruktureringsperiode« bemærkes, at en nødlidende virksomhed ifølge rammebestemmelsernes punkt 7 eventuelt kan gennemføre en omstrukturering, der fører til, at den opgiver visse strukturelt tabsgivende aktiviteter, og som gør det muligt at reorganisere de resterende aktiviteter på et grundlag, der giver rimelige udsigter til langsigtet rentabilitet.
96
Ifølge rammebestemmelsernes punkt 45 kan omstrukturering omfatte et eller flere af følgende elementer: en reorganisering og rationalisering af støttemodtagerens aktiviteter med det formål at gøre dem mere effektive, hvilket typisk indebærer, at virksomheden opgiver tabsgivende aktiviteter, omstrukturerer de aktiviteter, der igen kan gøres konkurrencedygtige, og eventuelt foretager en diversifikation i retning af nye og rentable aktiviteter. Omstrukturering indebærer typisk også en finansiel omstrukturering i form af kapitaltilførsler fra nye eller eksisterende aktionærer og en gældsreduktion, som ydes af eksisterende kreditorer.
97
I denne forbindelse præciseres det i rammebestemmelsernes punkt 47, at »omstruktureringsperioden skal være så kort som muligt«, hvilket betyder, at rammebestemmelserne – herunder punkt 71 heri – er baseret på en forestilling om en omstrukturering af kortere varighed.
98
Det følger af det ovenstående, at begrebet »omstruktureringsperiode« henviser til den periode, hvori de i præmis 96 ovenfor omhandlede foranstaltninger træffes. Denne periode er derfor principielt adskilt fra den periode, hvori en statsstøtteforanstaltning gennemføres.
99
Imidlertid har sagsøgeren – i strid med de regler om bevisbyrde, som der erindres om i præmis 43 ovenfor – ikke fremlagt noget bevis eller indicium for, at omstruktureringsperioden, som defineret i præmis 98 ovenfor, blev afsluttet efter 2005, i modsætning til, hvad der fremgår af 24. betragtning til den anfægtede afgørelse, og under alle omstændigheder mindst ti år før tildelingen af støtteforanstaltningen.
100
For det andet skal det for så vidt angår begrebet »omstruktureringsplan« erindres, at betingelsen for, at et støtteprojekt til omstrukturering af en kriseramt virksomhed kan erklæres foreneligt med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, er, at projektet er knyttet til en omstruktureringsplan, der skal begrænse eller omlægge virksomhedens aktivitetsområder (dom af 14.9.1994, Spanien mod Kommissionen, C-278/92 – C-280/92, EU:C:1994:325, præmis 67, og af 6.4.2006, Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke mod Kommissionen, T-17/03, EU:T:2006:109, præmis 43; jf. ligeledes i denne retning dom af 12.9.2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies mod Kommissionen, T-68/03, EU:T:2007:253, præmis 88).
101
Den omstændighed, at omstruktureringsstøtte er knyttet til en omstruktureringsplan, betyder således ikke, at støtten i sig selv er en del af omstruktureringsplanen, idet denne derimod er en væsentlig forudsætning for, at en sådan støtte kan anses for at være forenelig med det indre marked (jf. i denne retning dom af 17.7.2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband mod Kommissionen, T-457/09, EU:T:2014:683, præmis 283).
102
En sådan fortolkning understøttes af begrebet »omstruktureringsplan«, således som dette optræder i rammebestemmelserne, hvis punkt 45-52 fastlægger formålene med og indholdet i en omstruktureringsplan, herunder forholdet mellem dette begreb og omstruktureringsstøtte.
103
I rammebestemmelsernes punkt 45 og 46 kræves det således, at den pågældende medlemsstat, hvis der ydes omstruktureringsstøtte, skal indsende en omstruktureringsplan til Kommissionen, og at tildelingen af støtten skal være betinget af gennemførelsen af denne plan. I rammebestemmelsernes punkt 45 er det angivet, hvilke elementer en omstruktureringsplan kan omfatte, således at forstå, at ingen af disse elementer vedrører omstruktureringsstøtten. Med hensyn til rammebestemmelsernes punkt 47 fremgår det heraf, at formålet med en sådan plan er at genoprette virksomhedens langsigtede rentabilitet inden for en rimelig tidshorisont og på grundlag af realistiske forventninger.
104
Det følger heraf, at der i rammebestemmelserne sondres mellem begrebet »gennemførelse af en støtteforanstaltning« og begrebet »gennemførelse af en omstruktureringsplan«.
105
For så vidt som sagsøgeren har gjort gældende, at den omstændighed, at omstruktureringsstøtten til TAROM blev gennemført indtil 2019, betyder, at omstruktureringsplanen også varede indtil 2019, har denne imidlertid set bort fra både rækkevidden af den retspraksis, der er nævnt i præmis 100 og 101 ovenfor, og sondringen mellem begrebet gennemførelse af en statsstøtteforanstaltning og begrebet gennemførelse af en omstruktureringsplan.
106
Sagsøgerens argumentation, hvormed det tilsigtes at godtgøre, at Kommissionen burde have næret tvivl med hensyn til tidspunktet for, hvornår omstruktureringsperioden sluttede, eller med hensyn til tidspunktet for, hvornår omstruktureringsplanen blev indstillet, må følgelig forkastes.
107
For det tredje har sagsøgeren kritiseret Kommissionens konklusioner i 88. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorefter omstruktureringsstøtten til TAROM, i lyset af den omstændighed, at den var blevet godkendt af konkurrencerådet forud for Rumæniens tiltrædelse af Unionen, udgjorde eksisterende støtte. Navnlig undersøgte Kommissionen ikke, om omstruktureringsstøtten udgjorde en støtteordning, som findes, som omhandlet i punkt 4 i afsnit 2 i bilag V til akten om Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelsesvilkår samt om tilpasning af de traktater, som Den Europæiske Union bygger på (EUT 2005, L 157, s. 203), hvori det kræves, at Kommissionen skal være underrettet om karakteren af en sådan støtte senest fire måneder efter tiltrædelsesdatoen, og hvori virkningerne af en kvalificering som en støtteordning, som findes, begrænses til udgangen af tredje år efter denne dato.
108
Uden at det er nødvendigt at undersøge, om kvalificeringen af omstruktureringsstøtten til TAROM som eksisterende støtte er relevant for gennemførelsen af betingelsen om engangsstøtte, må det imidlertid fastslås, at Kommissionen ikke støttede sig på en sådan kvalificering, da den undersøgte, om støtteforanstaltningen i den foreliggende sag overholdt denne betingelse. Sagsøgerens argumentation er følgelig ikke af en sådan karakter, at den kan påvirke den anfægtede afgørelses lovlighed.
109
Det følger af det ovenstående, at sagsøgeren hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt betingelsen om engangsstøtte var overholdt, ikke har fremlagt indicier, som ville kunne godtgøre, at der forelå alvorlige vanskeligheder, som burde have foranlediget Kommissionen til at nære tvivl med hensyn til støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked.
110
Det andet klagepunkt i det tredje anbringende skal følgelig forkastes.
– Om indicierne for, at der forelå alvorlige vanskeligheder med hensyn til tilsidesættelsen af sagsøgerens proceduremæssige rettigheder
111
Med det tredje anbringendes tredje led har sagsøgeren gjort gældende, at resultatet af proceduren for undersøgelse af støtteforanstaltningen kunne have været anderledes, hvis Kommissionen havde overholdt sagsøgerens proceduremæssige rettigheder ved at give denne mulighed for at fremsætte bemærkninger til denne foranstaltning og for at fremlægge faktuelle eller andre oplysninger for Kommissionen.
112
Det må konstateres, at en sådan argumentation, således som Kommissionen har påpeget, er uvirksom med henblik på at bestride en afgørelse, hvorved Kommissionen har erklæret en statsstøtte forenelig med det indre marked uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
113
Lovligheden af en afgørelse om ikke at indlede den formelle undersøgelsesprocedure afhænger nemlig af, om Kommissionen er stødt på alvorlige vanskeligheder i forbindelse med undersøgelsen af den statsstøtteforanstaltning, som den har fået anmeldt.
114
Sagsøgerens mulighed for at fremsætte bemærkninger vedrørende støtteforanstaltningen og for at fremlægge faktuelle eller andre oplysninger for Kommissionen vil imidlertid ikke kunne godtgøre, at der forelå alvorlige vanskeligheder, som burde have foranlediget Kommissionen til at nære tvivl om støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked.
115
Det tredje anbringendes tredje led, og dermed dette anbringende i sin helhed, skal følgelig forkastes.
Det fjerde anbringende om en tilsidesættelse af begrundelsespligten som omhandlet i artikel 296 TEUF
116
Sagsøgeren er af den opfattelse, at Kommissionen tilsidesatte sin begrundelsespligt, for så vidt som den hverken angav grunden til, at TAROM’s aktivitet burde betragtes som værende af særlig betydning for Rumænien, eller TAROM’s markedsandele på de indenlandske og internationale markedssegmenter. Endvidere indeholder den anfægtede afgørelse ifølge sagsøgeren ufuldstændige redegørelser vedrørende muligheden for at genetablere de tjenester, som TAROM leverede, ligesom den er modsætningsfyldt og mangelfuld med hensyn til anvendelsen af betingelsen om engangsstøtte.
117
Kommissionen er af den opfattelse, at sagsøgerens argumentation bør forkastes.
118
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at den begrundelse, der kræves i henhold til artikel 296 TEUF, udgør et væsentligt formkrav (dom af 18.6.2015, Ipatau mod Rådet, C-535/14 P, EU:C:2015:407, præmis 37), og at den skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal således fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for berørt af den nævnte retsakt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en afgørelses begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (dom af 2.4.1998, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, C-367/95 P, EU:C:1998:154, præmis 63, og af 15.4.2008, Nuova Agricast, C-390/06, EU:C:2008:224, præmis 79).
119
Endvidere skal en afgørelse, der vedtages ved afslutningen af den indledende undersøgelse, og hvorved en statsstøtteforanstaltning erklæres forenelig med det indre marked, og som træffes med kort varsel, kun indeholde en angivelse af grundene til, at Kommissionen finder, at bedømmelsen af, om den pågældende støtte er forenelig med det indre marked, ikke giver anledning til alvorlige vanskeligheder (dom af 22.12.2008, Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, præmis 65, og af 27.10.2011, Østrig mod Scheucher-Fleisch m.fl., C-47/10 P, EU:C:2011:698, præmis 111).
120
Indledningsvis for så vidt angår kritikken af begrundelsen vedrørende den særlige betydning for Rumænien af de tjenester, som TAROM leverede, redegjorde Kommissionen i den foreliggende sag, i 60.-64. betragtning til den anfægtede afgørelse, for grundene til, at den fandt, at støtteforanstaltningen opfyldte kravene i rammebestemmelsernes punkt 43 og 44, idet den anførte, at TAROM’s aktivitet, dvs. de passagerlufttransporttjenester, som selskabet ydede, var af særlig betydning for Rumænien af de grunde, der er gengivet i præmis 49 ovenfor.
121
Hvad dernæst angår den manglende angivelse i den anfægtede afgørelse af TAROM’s markedsandele på det rumænske markeds indenlandske og internationale segmenter fremgår det af præmis 50-53 og 73 ovenfor, at en sådan angivelse ikke var nødvendig for, at Kommissionen kunne foretage en analyse af de skadelige virkninger af et eventuelt ophør af TAROM’s aktivitet for hele lufttransportsektoren i Rumænien og, mere generelt, for den rumænske økonomi, og for, at Kommissionen kunne konkludere, at støtteforanstaltningen opfyldte kravene i rammebestemmelsernes punkt 43 og 44.
122
Hvad endvidere angår kritikken vedrørende begrundelsen i forhold til muligheden for at genetablere TAROM’s tjenester bemærkes, at Kommissionen i 61. betragtning til den anfægtede afgørelse, idet den støttede sig på 17.-19. betragtning til afgørelsen, vurderede, at det var usandsynligt, at luftfartsselskaber, der konkurrerede med TAROM, fuldt ud ville overtage de indenlandske ruter, der udelukkende blev drevet af TAROM, da disse selskabers ønske om at indtræde på dette marked sandsynligvis ville være begrænset. I denne henseende redegøres der i 17. betragtning til afgørelsen for, at disse indenlandske ruter ikke ville være attraktive for de nævnte konkurrenter, som er lavprisflyselskaber, da der er begrænset efterspørgsel på disse ruter for så vidt angår antallet af passagerer pr. flyvning, og da det ikke ville være profitabelt at beflyve dem med større fly end dem, som TAROM bruger, såsom de fly, som sådanne selskaber gør brug af. I 18. betragtning til afgørelsen er det fremhævet, at der ikke var gyldige alternativer til de ruter, som TAROM drev, i forhold til nærhed til lufthavne, minimal rejsetid og antal mellemlandinger for at nå destinationen, idet de flyvninger, som TAROM’s konkurrenter tilbød på internationale ruter, kun var mulige med en eller to mellemlandinger. Endelig er det i 19. betragtning til den anfægtede afgørelse anført, at TAROM’s konkurrenter ikke ville kunne tilbyde yderligere kapacitet inden for få måneder med henblik på overtagelse af de ruter, der ville blive opgivet, og at de udbudte tjenester, selv hvis der blev tilbudt yderligere kapacitet, ikke ville være på samme niveau som TAROM’s tjenester i forhold til flyvefrekvens og servicekvalitet.
123
For så vidt endelig angår argumenterne vedrørende begrundelsen i forhold til gennemførelsen af omstruktureringsstøtten til TAROM indtil 2019 er det tilstrækkeligt at anføre, at en sådan gennemførelse, således som det fremgår af præmis 100-106 ovenfor, ikke har indvirkning på princippet om engangsstøtte, som i henhold til rammebestemmelsernes punkt 70-75 kræves overholdt, og dermed heller ikke på støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked i denne henseende. Kommissionen var følgelig ikke forpligtet til i den anfægtede afgørelse at gøre opmærksom på, at omstruktureringsstøtten til TAROM var blevet gennemført indtil 2019.
124
Det fjerde anbringende skal følgelig forkastes.
125
Det følger af alt det ovenstående, at Kommissionen skal frifindes.
Sagsomkostninger
126
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, pålægges denne at bære sine egne omkostninger og at betale de af Kommissionen afholdte omkostninger i sagen i overensstemmelse med sidstnævntes påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tiende Udvidede Afdeling):
1)
Europa-Kommissionen frifindes.
2)
Wizz Air Hungary Légiközlekedési Zrt. (Wizz Air Hungary Zrt.) bærer sine egne omkostninger og betaler de af Kommissionen afholdte omkostninger i sagen.
Papasavvas
Kornezov
Buttigieg
Hesse
Petrlík
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 4. maj 2022.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.