61991CC0143_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A - Introduction
1. La demande de décision préjudicielle de l' Arrondissementsrechtbank te Breda dont vous êtes saisis a pour origine une procédure pénale engagée à l' encontre d' un marchand de bétail qui détenait quelques animaux traités à l' hormone éthinyloestradiol 17 alpha. L' infraction en cause est constituée par le fait d' être possesseur ou propriétaire d' animaux traités aux hormones, quelles que soient les conditions dans lesquelles les hormones ont été administrées ou les animaux acquis.
2. La directive 81/602/CEE (1) prévoit à son article 2 l' interdiction de principe de l' administration de certaines substances à effet hormonal ou thyréostatique. Cette disposition contient, en outre, l' interdiction de la mise sur le marché des animaux traités avec ces substances ainsi que de leurs viandes. L' administration des substances interdites n' est admise qu' à des fins thérapeutiques, dans le cadre de dérogations (articles 4 et 5 de la directive 81/602, article 7 de la directive 88/146/CEE (2) et la directive 88/299/CEE (3) arrêtée en application de cette disposition).
3. Les dispositions communautaires ne comportant pas d' interdiction expresse de la détention d' animaux traités, il se pose la question de savoir si des dispositions nationales édictant une pareille interdiction assortie de sanctions pénales sont compatibles avec le droit communautaire. La juridiction de renvoi a saisi la Cour afin de pouvoir répondre à cette question.
4. En ce qui concerne les détails relatifs aux faits, au contenu du dossier et à l' argumentation des parties, nous prions la Cour de bien vouloir se reporter au rapport d' audience.
B - Discussion
5. L' examen du problème soulevé par la juridiction de renvoi consiste à rechercher si l' interdiction, sanctionnée pénalement, de la détention d' animaux traités aux hormones peut être considérée comme une mesure visant, au titre de l' article 189, troisième alinéa, du traité CEE, à la mise en oeuvre de l' interdiction communautaire des hormones prévue par les directives 81/602 et 88/146 ou s' il s' agit d' une interdiction allant au-delà des dispositions communautaires et pouvant être, à ce titre, le cas échéant, irrégulière. Cette éventuelle irrégularité pourrait découler du fait que, dans les domaines faisant l' objet de dispositions communautaires arrêtées par voie de directive, il n' est normalement pas possible d' adopter des dispositions nationales allant au-delà (4) et que, en outre, dans les domaines auxquels s' applique une organisation commune de marché, les États membres se trouvent empêchés d' adopter des mesures unilatérales (5). Enfin, l' irrégularité pourrait également reposer sur une incompatibilité de l' interdiction avec les dispositions générales du traité.
6. a) Le gouvernement néerlandais a exposé que l' interdiction de la détention d' animaux traités aux hormones découlait des termes mêmes de la directive 81/602 puisque, eu égard à l' interdiction générale de l' administration de certaines substances hormonales ou thyréostatiques, combinée avec l' interdiction de la mise sur le marché des animaux traités, la possession régulière d' animaux traités n' était pas imaginable.
7. Pour sa part, la Commission a estimé que l' interdiction en cause constituait un complément judicieux des dispositions communautaires.
8. Si l' on fait abstraction, dans un premier temps, des dérogations à l' interdiction communautaire des hormones (6), il y a lieu de retenir, à première vue, que toute personne ayant en sa possession des animaux traités aux hormones a contrevenu aux interdictions communautaires, et ce soit pour avoir administré de manière active des hormones, soit pour être intervenue, en qualité d' acheteur, dans une transaction portant sur de pareils animaux. Dans la mesure où cette hypothèse est valable, la possession des animaux suppose objectivement un comportement contraire au droit communautaire. Nous ferons abstraction, dans ce contexte, d' autres modes d' acquisition. Compte tenu de la description des faits, ceux-ci sont sans intérêt pour la présente affaire.
9. Même dans les conditions ainsi définies en ce qui concerne l' acquisition, l' interdiction, assortie de sanctions pénales, de la détention d' animaux traités pourrait aller au-delà des interdictions communautaires sous un aspect, à savoir celui de la responsabilité et de l' imputabilité des éléments constitutifs incriminés. L' interdiction communautaire vise un comportement actif, revêtant soit la forme de l' administration d' hormones, soit celle du négoce d' animaux traités ou de leurs viandes. L' interdiction de la détention sanctionne pénalement la présence purement passive des animaux, quelles que soient les conditions dans lesquelles leur possesseur les a acquis. L' incrimination est donc fondée sur la simple existence des animaux au sein du cheptel, sans qu' il y ait lieu de s' attacher à un acte de leur possesseur illicite en droit communautaire. On peut, en conséquence, imaginer des poursuites pénales engagées à l' encontre de l' acquéreur de bonne foi d' animaux traités.
10. Ce n' est que dans la mesure où l' interdiction de caractère pénal va au-delà des interdictions communautaires qu' elle pose, à notre avis, un problème du point de vue communautaire. Dès lors que l' acquisition des animaux intervient objectivement par la participation à un comportement illicite en droit communautaire et que cette acquisition est un préalable logique à la détention, le lien entre l' acte contraire au droit communautaire et l' interdiction nationale objective de la détention est établi par l' élément subjectif de la connaissance des circonstances entourant l' acquisition. Ce n' est qu' en l' absence de cet élément subjectif que la mesure nationale vise une situation qui, en tant que telle, est dépourvue de lien direct avec l' interdiction communautaire.
11. Or, l' imputabilité d' un comportement constitue, de manière typique, l' une des conditions de la répression. La nécessité de l' incrimination personnelle en tant que condition de la répression trouve son expression dans le principe général du droit "nulla poena sine culpa".
12. Les dispositons proprement dites du régime de la responsabilité pénale relèvent des États membres. En effet, "la législation pénale et les règles de la procédure pénale restent de la compétence des États membres" (7).
13. Dans la mesure où on peut partir du principe que l' acquéreur agissant innocemment n' encourt en définitive aucune responsabilité pénale, l' interdiction nationale d' être possesseur ou propriétaire d' animaux traités ne va pas au-delà des interdictions communautaires générales. Elle apparaît alors, au contraire, comme l' un des moyens visant à la réalisation des buts de la directive, à l' égard desquels les États membres disposent d' une liberté de choix (article 189, troisième alinéa, du traité CEE).
14. Le prévenu dans la procédure au principal a exposé, dans le cadre de la procédure devant la Cour, que, dans certaines circonstances, les dispositions communautaires admettaient l' administration de substances hormonales ou thyréostatiques et envisageaient en tout cas l' hypothèse d' une telle administration, de sorte que la possession des animaux ne pouvait être interdite en tant que telle. Selon lui, il s' agit, au contraire, de veiller à ce que les animaux traités n' entrent pas dans le circuit commercial sans aucun contrôle, ce qui permet d' exclure un risque potentiel pour la santé des consommateurs.
15. Il convient tout d' abord de relever que la directive 81/602, qui pose l' interdiction générale de certaines substances à effet hormonal ou thyréostatique, prévoit des dérogations à ses articles 4 et 5. L' article 4 de la directive constitue la disposition de base permettant d' arrêter des dérogations fondées sur des motifs thérapeutiques. Il habilite les États membres à autoriser directement, moyennant le respect des conditions énoncées à l' article 4, l' administration de quelques substances hormonales.
16. En revanche, l' article 5 contient la disposition de base permettant au Conseil, statuant à l' unanimité sur proposition de la Commission, de prendre une décision concernant l' administration de substances hormonales aux fins d' engraissement. Une proposition de directive modifiant la directive 81/602 (8), remontant à l' année 1984, prévoyait d' autoriser aux fins d' engraissement les hormones mentionnées (9). Cette directive n' a jamais été adoptée. Au lieu de cela, la directive 85/649/CEE (10), remplacée par la directive 88/146 (11), a édicté l' interdiction de l' utilisation des substances hormonales à des fins d' engraissement (12).
17. L' administration des hormones visées par la directive 81/602 n' est donc admise que dans le cadre de la dérogation de l' article 4 et des dispositions d' application auxquelles elle a donné lieu. Constituent une disposition d' application de ce type, par exemple, les articles 5 et 7 de la directive 88/146. L' article 5 de la directive 88/146 édicte une interdiction, dont les États membres sont chargés de surveiller le respect, des échanges d' animaux traités ou de leurs viandes entre un État membre et un autre. L' article 7 de la directive 88/146 contient une norme d' habilitation permettant d' arrêter des dérogations à l' interdiction absolue des échanges. L' article 7 de la directive 88/146 se réfère expressément, à cet égard, à l' article 4 de la directive 81/602. La norme d' habilitation de l' article 7 de la directive 88/146 a été mise en oeuvre par la directive 88/299 (13), qui précise les conditions des échanges des animaux reproducteurs visés ainsi que de leurs viandes.
18. Ce corps de règles ne s' écarte donc pas de l' interdiction générale de l' administration des substances hormonales ou thyréostatiques et de l' interdiction des échanges prévues par la directive 81/602. Seules s' y trouvent définies les modalités des échanges admis dans le cadre des dérogations.
19. La référence faite par le prévenu à l' article 2, point 1, sous b), de la directive 88/299, qui prévoit la possibilité de procéder à des échanges d' animaux traités et de leurs viandes dans les limites définies, ne fait pas échec à la constatation d' une interdiction de principe des hormones, cette norme constituant, elle aussi, une disposition arrêtée en vue de l' application de la dérogation inscrite dans la directive 81/602. Elle a pour objet l' autorisation exceptionnelle des échanges d' animaux reproducteurs ainsi que de leurs viandes (14).
20. Il en est de même en ce qui concerne la référence, faite par le prévenu dans la procédure au principal, au règlement (CEE) n 2377/90 (15) établissant une procédure communautaire pour la fixation des limites maximales de résidus de médicaments vétérinaires dans les aliments d' origine animale. D' une part, ce règlement vise les résidus de médicaments vétérinaires d' une manière générale, sans aucune limitation à certaines substances à effet hormonal ou thyréostatique. D' autre part, les limites maximales ne doivent justement être établies que dans le cadre de la procédure instituée par ce règlement. Enfin - et c' est, à notre avis, le principal argument -, l' article 15, premier alinéa, du règlement n
2377/90 énonce expressément:
"Le présent règlement ne préjuge en aucune manière l' application de la réglementation communautaire interdisant l' utilisation dans les élevages de certaines substances à effet hormonal."
21. Le prévenu croit pouvoir déduire de l' existence de cette disposition que, du fait que certaines substances sont interdites, il y a lieu de considérer, par un raisonnement a contrario, que d' autres substances sont admises.
22. Il y a lieu de concéder au prévenu que toute présence de substances pharmacologiques ne fait pas l' objet d' une interdiction absolue. S' il en était ainsi, il ne serait pas nécessaire de fixer des limites maximales. La réalisation des vaccinations habituelles ou nécessaires reste totalement en dehors de ce règlement (voir article 1er, paragraphe 2, du règlement n
2377/90). Toutefois, la question de droit à trancher porte sur l' interprétation de l' interdiction générale des hormones prévue par les directives 81/602 et 88/146, que ce règlement, comme le dit son article 15, ne préjuge justement pas.
23. A l' argument du prévenu selon lequel les interdictions communautaires ne visent qu' à empêcher les échanges d' animaux traités et de leurs viandes, la possession des animaux ne présentant pas en soi un danger pour la santé des consommateurs, il y a lieu de répondre qu' il existe une interdiction communautaire de l' administration des substances en cause, interdiction dont la violation - quel qu' en soit l' auteur - est constituée en cas de présence d' animaux traités. L' utilisation future d' un animal ne peut pas faire en sorte que son traitement illégal soit rétroactivement effacé ou considéré comme permis.
24. En conclusion, il convient de retenir que toute possession d' animaux traités n' est pas interdite, mais que, selon l' économie des dispositions communautaires, les animaux ne peuvent être traités ou commercialisés que dans le cadre des dérogations.
25. Pour examiner la compatibilité de dispositions nationales avec des directives communautaires, il convient de partir du principe que les États membres ne sont pas en droit d' introduire, dans le domaine réglementé par la directive, des obligations ou des interdictions allant au-delà des termes de celle-ci (16), car, s' il en était autrement, les buts d' harmonisation, et notamment celui de faciliter les échanges, se trouveraient compromis. Cet effet de "verrou négatif" explique les clauses d' ouverture comme celle de l' article 10 de la directive 86/469/CEE (17), qui autorise expressément les États membres, en cas de suspicion sur la présence de résidus, à soumettre les animaux et leurs viandes à des examens visant à la recherche de ceux-ci, alors que la directive réglemente justement cette recherche dans les animaux et les viandes fraîches.
26. La directive 81/602 ne contient pas une pareille clause d' ouverture, de sorte que les interdictions nationales ne peuvent aller au-delà des interdictions communautaires. Il en résulte que les animaux traités dans le cadre des dérogations communautaires doivent être considérés, également dans le cadre de l' ordre juridique national, comme ayant été traités régulièrement. En effet, en présence d' un comportement licite dans le cadre des dispositions communautaires, la notion même d' interdiction disparaît.
27. Cette conséquence doit ressortir sans équivoque des ordres juridiques nationaux. Il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si tel est le cas. Si cette condition devait ne pas être remplie, la juridiction nationale devrait, le cas échéant, refuser d' appliquer les normes de l' État membre concerné. Toutes ces questions doivent être examinées d' office par la juridiction saisie du fond de l' affaire.
28. Puisque l' administration d' hormones admise en droit communautaire n' est possible que moyennant le respect de dispositions détaillées en matière de contrôles et de garanties (18), rien ne devrait s' opposer, en pratique, à les prendre en considération dans le cadre d' une procédure juridictionnelle.
29. b) L' examen de mesures nationales unilatérales dans le cadre d' une organisation commune de marché aboutit au même résultat. La Cour a jugé à plusieurs reprises (19) que
"dès lors que la Communauté a établi une organisation commune de marché dans un secteur déterminé, les États membres sont tenus de s' abstenir de toute mesure unilatérale qui rentre de ce chef dans la compétence de la Communauté" (20).
30. Les échanges de viandes bovines sont soumis depuis 1968 à une organisation commune de marché (21).
31. Le fait que les interdictions communautaires des hormones ont été introduites à une date ultérieure et par des directives autonomes (22) n' autorise guère à conclure qu' elles sont intervenues en dehors de la matière régie par l' organisation des marchés dans le secteur de la viande bovine et qu' il n' est, dès lors, pas possible de les apprécier selon les principes de l' organisation commune des marchés agricoles. L' interdiction de principe de commercialiser des viandes traitées ainsi que les dispositions prévoyant la possibilité de commercialiser ces viandes dans des conditions exceptionnelles doivent en tout cas être rattachées à la matière régie par l' organisation des marchés dans le secteur de la viande bovine.
32. Cette solution reste valable malgré le fait que l' interdiction générale d' administrer certaines substances à effet hormonal ou thyréostatique est plus étendue que la matière régie par l' organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine.
33. Les États membres se trouvent en conséquence empêchés, selon les principes des réglementations communes des marchés agricoles, d' édicter des interdictions unilatérales allant au-delà, et ce également pour des considérations tirées de l' économie du système.
34. Une interdiction absolue de détenir des animaux traités aux hormones pourrait faire échec à la possibilité relative de commercialiser des animaux traités et leurs viandes. Pour ces raisons, la détention et la commercialisation d' animaux régulières en droit communautaire dans le cadre des dérogations doivent être également autorisées par l' ordre juridique national. Dans le cadre d' une procédure juridictionnelle, la juridiction saisie est en conséquence tenue de prendre en considération d' office, le cas échéant, les éléments à décharge.
35. c) Il y a, enfin, lieu de rechercher si l' interdiction absolue de la détention d' animaux traités, dans le cadre des ordres juridiques nationaux, est contraire à des dispositions générales du traité. On peut songer à cet égard à une violation des dispositions du traité CEE sur la libre circulation des marchandises (23). Or, les dispositions communautaires pertinentes pour l' examen de la présente affaire (24) sont toutes intervenues dans le cadre de la politique agricole commune, sur le fondement de l' article 43 du traité CEE. Les politiques communes du traité ayant priorité sur les dispositions générales, il n' est pas nécessaire d' examiner les dispositions sur la libre circulation des marchandises.
Dépens
36. La procédure préjudicielle revêtant, à l' égard des parties au principal, le caractère d' un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés par le gouvernement néerlandais ainsi que par la Commission ne peuvent faire l' objet d' un remboursement.
C - Conclusion
37. En conclusion des considérations qui précèdent, nous proposons qu' il soit répondu comme suit à la demande de décision préjudicielle:
"Les directives 81/602/CEE et 88/146/CEE doivent être interprétées en ce sens qu' une interdiction nationale, pénalement sanctionnée, de la détention de bovins traités aux hormones est en principe compatible avec ces directives, dans la mesure où elle prend en considération les dérogations qu' elles prévoient, la juridiction saisie devant d' office examiner et s' assurer qu' il en est ainsi."
(*) Langue originale: l' allemand.
(1) Directive du Conseil du 31 juillet 1981 concernant l' interdiction de certaines substances à effet hormonal et des substances à effet thyréostatique (JO L 222, p. 32).
(2) Directive du Conseil du 7 mars 1988 interdisant l' utilisation de certaines substances à effet hormonal dans les spéculations animales (JO L 70, p. 16), remplaçant la directive 85/649/CEE (JO L 382, p. 228).
(3) Directive du Conseil du 17 mai 1988 (JO L 128, p. 36).
(4) Arrêt du 5 avril 1979, Ratti, point 33 (148/78, Rec. p. 1629).
(5) Arrêt du 23 février 1988, Commission/France ("Succédanés de lait"), point 18 (216/84, Rec. p. 793); arrêt du 14 juillet 1988, 3 Glocken ("Pâtes alimentaires"), point 26 (407/85, Rec. p. 4233); arrêt du 2 février 1989, Commission/Allemagne, point 21 (274/87, Rec. p. 229).
(6) Voir articles 4 et 5 de la directive 81/602.
(7) Arrêt du 11 novembre 1981, Casati, point 27 (203/80, Rec. p. 2595).
(8) Document 84/C170/03 (JO C 170, p. 4).
(9) Loc. cit., septième considérant et article 1er.
(10) Directive du Conseil du 31 décembre 1985 (JO L 382, p. 228).
(11) Directive du Conseil du 7 mars 1988, précitée.
(12) Voir directive 88/146, troisième considérant.
(13) Directive du Conseil du 17 mai 1988, précitée.
(14) Article 2, première phrase, de la directive 88/299.
(15) Règlement du Conseil du 26 juin 1990 (JO L 224, p. 1).
(16) Arrêt du 5 avril 1979, 148/78, point 33, précité.
(17) Directive du Conseil du 16 septembre 1986 concernant la recherche de résidus dans les animaux et dans les viandes fraîches (JO L 275, p. 36). La même économie se retrouve dans les dispositions du traité sur la politique communautaire de l' environnement (article 130 T du traité CEE).
(18) Directive 88/146, précitée.
(19) Voir arrêt du 23 février 1988, 216/84, point 18, précité; arrêt du 14 juillet 1988, 407/85, point 26, précité; arrêt du 2 février 1989, 247/87, point 21, précité.
(20) Arrêt du 23 février 1988, 216/84, loc. cit.
(21) Règlement (CEE) n
805/68 du Conseil, du 27 juin 1968 (JO L 148, p. 24).
(22) Directives 81/602 et 88/146.
(23) Voir articles 30 et suiv. du traité CEE.
(24) Directive 81/602; directive 85/358; directive 86/469, sur laquelle est fondée la directive 88/299; règlement n 805/68; règlement n
2377/80.