62012CC0137
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 27. června 2013 (
1
)
Věc C‑137/12
Evropská komise
proti
Radě Evropské unie
„Žaloba na neplatnost — Rozhodnutí Rady 2011/853/EU — Evropská úmluva o právní ochraně služeb s podmíněným přístupem a služeb tvořených podmíněným přístupem — Volba správného právního základu — Společná obchodní politika (čl. 207 odst. 4 SFEU) — Vnitřní trh (článek 114 SFEU) — Výlučná vnější pravomoc Unie (čl. 2 odst. 1 SFEU, jakož i čl. 3 odst. 1 a 2 SFEU)“
I – Úvod
1.
Otázka rozsahu pravomocí unijních orgánů v oblasti vnějších vztahů má nejen značný praktický význam, ale také ústavněprávní povahu (
2
). Není tedy divu, že tato problematika je častým podnětem k právním sporům.
2.
V projednávaném případě musí Soudní dvůr rozhodnout, zda má Evropská unie uzavřít mezinárodní smlouvu o ochraně poskytovatelů určitých audiovizuálních služeb a určitých služeb informační společnosti v rámci své společné obchodní politiky nebo jako součást svých politik vnitřního trhu. K tomu je třeba správně vymezit oblasti působnosti článku 207 SFEU a článku 114 SFEU. Kromě toho je nutné rozhodnout, zda pravomoc Unie uzavřít tuto smlouvu měla výlučnou povahu ve smyslu čl. 2 odst. 1 SFEU ve spojení s článkem 3 SFEU, a zda tedy Unie byla oprávněna uzavřít tuto smlouvu sama, anebo jen jako smluvní strana vedle ostatních členských států jakožto smíšenou dohodu.
3.
Tyto otázky vyvstávají v souvislosti s Evropskou úmluvou o právní ochraně služeb s podmíněným přístupem a služeb tvořených podmíněným přístupem (
3
) (dále jen „úmluva“), která má přispět k ochraně audiovizuálních služeb a služeb informační společnosti, které jsou poskytovány za úplatu a podléhají podmíněnému přístupu (jako například zakódované televizní vysílání placené televizní služby), před neoprávněnými zásahy.
4.
Rada schválila podpis této úmluvy rozhodnutím 2011/853/EU (
4
) (dále jen „napadené rozhodnutí“). Komise je toho názoru, že úmluva měla být Unií uzavřena na základě článku 207 SFEU a ve výlučné pravomoci, zatímco Rada se opírala o článek 114 SFEU (
5
) a vycházela z toho, že se musí jednat o smíšenou dohodu Unie a jejích členských států (
6
).
5.
To, který z těchto přístupů bude upřednostněn, závisí především na tom, zda a v jakém rozsahu se sporná úmluva kryje se směrnicí 98/84/ES (
7
) (dále jen „směrnice“), jež obsahuje unijní ustanovení o právní ochraně služeb s podmíněným přístupem a služeb tvořených podmíněným přístupem.
6.
Rozsudek Soudního dvora v této věci bude vodítkem pro vymezení vnějších pravomocí Unie a jejích členských států po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost. Navíc by mohl významně přispět k dalšímu rozvoji „doktríny AETR“ (
8
) v rámci stávajícího čl. 3 odst. 2 SFEU a čl. 216 odst. 1 SFEU.
II – Právní rámec
7.
V části první Smlouvy o FEU („Zásady“), hlavě I („Druhy a oblasti pravomocí Unie“) se nachází článek 3 SFEU, který mimo jiné stanoví:
„1.   Unie má výlučnou pravomoc v těchto oblastech:
[…]
e)
společná obchodní politika.“
2.   Ve výlučné pravomoci Unie je rovněž uzavření mezinárodní smlouvy, pokud je její uzavření stanoveno legislativním aktem Unie nebo je nezbytné k tomu, aby Unie mohla vykonávat svou vnitřní pravomoc, nebo pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost.“
8.
Část třetí Smlouvy o FEU („Vnitřní politiky a činnosti Unie“), hlava I („Vnitřní trh“) obsahuje jakožto úvodní ustanovení článek 26 SFEU, jehož první odstavec zní takto:
„Unie přijímá opatření určená k vytvoření nebo zajištění fungování vnitřního trhu v souladu s příslušnými ustanoveními Smluv.“
9.
Kapitola 3 hlavy VII, která je rovněž součástí třetí části Smlouvy o FEU a která je nadepsaná „Sbližování právních předpisů, obsahuje článek 114 SFEU (bývalý článek 100a Smlouvy o ES), jehož první odstavec zní takto:
„Není-li ve Smlouvách stanoveno jinak, použijí se k dosažení cílů uvedených v článku 26 následující ustanovení. Evropský parlament a Rada řádným legislativním postupem po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem přijímají opatření ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států, jejichž účelem je vytvoření a fungování vnitřního trhu.“
10.
Konečně je třeba odkázat na čl. 216 odst. 1 SFEU, který se nachází v hlavě V („Mezinárodní smlouvy“) páté části Smlouvy o FEU (nazvané „Vnější činnost Unie“):
„Unie může uzavřít dohodu s jednou nebo více třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi, stanoví-li tak Smlouvy nebo je‑li uzavření dohody buď nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie, nebo je stanoveno právně závazným aktem Unie, nebo se může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti.“
III – Skutkový základ sporu
11.
U „služeb s podmíněným přístupem“, o jejichž ochranu se v této věci jedná, jde především o televizní a rozhlasová vysílání, jakož i služby informační společnosti, které nejsou volně dostupné nebo je nelze volně přijímat. Na ochranu těchto služeb před neoprávněným přístupem se používají technická opatření a zařízení, která umožňují „podmíněný přístup“, například šifrování vysílání a poskytování placených dekodérů nebo hesel pro účely jejich příjmu.
12.
Evropská úmluva o právní ochraně služeb s podmíněným přístupem a služeb tvořených podmíněným přístupem je mezinárodní smlouvou, která byla sjednána před více než deseti lety v rámci Rady Evropy za spoluúčasti tehdejšího Evropského společenství.
13.
Úmluvu přijal nakonec výbor ministrů Rady Evropy dne 6. října 2000. K podpisu byla úmluva otevřena dne 24. ledna 2001 a v platnost vstoupila dne 1. července 2003.
14.
V současnosti je smluvními stranami úmluvy pět členských států Evropské unie: Bulharská republika, Francouzská republika, Kyperská republika, Nizozemské království a Rumunsko. Chorvatsko, které přistoupí k Unii za několik dnů – a to k 1. červenci 2013 – již úmluvu rovněž ratifikovalo. Lucemburské velkovévodství úmluvu podepsalo, avšak zatím ji neratifikovalo.
15.
V roce 2008 Komise vyjádřila názor, že ratifikace úmluvy Evropským společenstvím je žádoucí, neboť by členům Rady Evropy „umožnila obnovit mezinárodní jednání“; úmluva podle Komise poskytuje „významné možnosti pro mezinárodní rozšíření ochrany služeb tvořených podmíněným přístupem mimo území Evropské unie“ (
9
).
16.
Dne 15. prosince 2010 navrhla Komise Radě podpis (
10
) a uzavření (
11
) úmluvy s tím, že jako právní základ obou návrhů uvedla čl. 207 odst. 4 SFEU.
17.
V návaznosti na to Rada v tomto řízení dne 29. listopadu 2011 přijala napadené rozhodnutí 2011/853 o podpisu úmluvy jménem Unie. Odchylně od návrhu Komise však Rada toto rozhodnutí nezaložila na čl. 207 odst. 4 SFEU, nýbrž na článku 114 SFEU. Kromě toho měla Rada na rozdíl od Komise za to, že úmluva musí být podepsána jak Evropskou unií, tak i členskými státy (
12
), a že tedy bude mít povahu smíšené dohody.
18.
Komise trvala na svém názoru, že Unie má podle článku 3 SFEU k uzavření úmluvy výlučnou pravomoc a že článek 207 SFEU představuje správný právní základ. S tím související právní stanovisko vyjádřila v prohlášení k protokolu Rady a vyhradila si veškeré právní kroky (
13
).
IV – Návrhová žádání účastnic řízení a řízení před Soudním dvorem
19.
Podáním ze dne 12. března 2012 došlým kanceláři Soudního dvora dne 14. března 2012 podala Komise podle čl. 263 odst. 2 SFEU projednávanou žalobu na neplatnost.
20.
Předseda Soudního dvora usnesením ze dne 6. srpna 2012 povolil vedlejší účastenství Evropského parlamentu na podporu Komise a vedlejší účastenství Francouzské republiky, Nizozemského království, Polské republiky, Švédského království a Spojeného království Velké Británie a Severního Irska na podporu Rady.
21.
Komise, podporovaná Parlamentem, navrhuje:
—
prohlásit rozhodnutí Rady 2011/853/EU ze dne 29. listopadu 2011 za neplatné a
—
uložit Radě Evropské unie náhradu nákladů řízení.
22.
Rada, podporovaná svými vedlejšími účastníky řízení, navrhuje:
—
zamítnout žalobu jako neopodstatněnou a
—
uložit Komisi náhradu nákladů řízení (
14
).
23.
Před Soudním dvorem byla žaloba Komise projednána písemně a dne 30. dubna 2013 se o ní konalo jednání (
15
).
V – Relevantní ustanovení směrnice 98/84 a úmluvy
24.
Pro pochopení tohoto sporu jsou relevantní následující ustanovení směrnice 98/84 a úmluvy.
A – Ustanovení směrnice 98/84
25.
Článek 1 směrnice 98/84 nadepsaný „Oblast působnosti“ definuje jako cíl této směrnice „sblížení předpisů členských států o opatřeních pro boj proti nedovoleným zařízením, která umožňují neoprávněný přístup ke chráněné službě“.
26.
Článek 2 směrnice 98/84 obsahuje řadu pojmových definic. Pro účely této směrnice se rozumí:
a)
‚chráněnou službou‘ jedna z následujících služeb, je‑li poskytována za úhradu a na základě podmíněného přístupu:
—
televizní vysílání, jak je vymezeno v čl. 1 písm. a) směrnice 89/552/EHS;
—
rozhlasové vysílání, tedy vysílání po drátě či bezdrátové vysílání včetně družicového, rozhlasových programů určených veřejnosti;
—
služby informační společnosti ve smyslu čl. 1 bodu 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů a o pravidlech týkajících se služeb informační společnosti […]
nebo poskytování podmíněného přístupu k výše zmíněným službám považované za zcela samostatnou službu;
b)
‚podmíněným přístupem‘ jakékoli opatření nebo technické zařízení podřizující přístup k chráněné službě ve srozumitelné formě předchozímu individuálnímu povolení;
[…]
e)
‚nedovoleným zařízením‘ jakékoli vybavení nebo programové vybavení vytvořené nebo uzpůsobené, aby umožňovalo přístup k chráněné službě ve srozumitelné formě bez povolení poskytovatele služeb;
[…]“
27.
Článek 4 směrnice 98/84 („Nedovolené činnosti“) stanoví:
„Členské státy zakáží na svém území všechny následující činnosti:
výrobu, dovoz, distribuci, prodej, pronájem nebo držení nedovolených zařízení k obchodním účelům;
instalaci, údržbu nebo výměnu nedovoleného zařízení k obchodním účelům;
použití obchodních sdělení k propagaci nedovolených zařízení.“
28.
V článku 5 směrnice 98/84 nadepsaném „Sankce a právní prostředky“ je stanoveno následující:
„1.   Sankce jsou účinné, odrazující a úměrné možným důsledkům nedovolené činnosti.
2.   Členské státy přijmou nezbytná opatření, aby zajistily přístup poskytovatelů chráněných služeb, jejichž zájmy jsou dotčeny nedovolenou činností blíže určenou v článku 4, která je vykonávána na jejich území, k vhodným právním prostředkům, a zejména aby tito poskytovatelé mohli podat žalobu o náhradu škody a dosáhnout soudního příkazu nebo jiného preventivního opatření, a popřípadě požadovat, aby nedovolená zařízení byla vyřazena z obchodních okruhů.“
B – Evropská úmluva o právní ochraně služeb s podmíněným přístupem a služeb tvořených podmíněným přístupem
29.
V článku 1 úmluvy nadepsaném „Předmět a účel“, který je součástí oddílu I nazvaného „Obecná ustanovení“, je uvedeno následující:
„Tato úmluva se týká služeb informační společnosti a rozhlasových služeb poskytovaných za úhradu a založených na podmíněném přístupu nebo jím tvořených. Účelem této úmluvy je učinit na území smluvních stran protiprávní určitý počet činností, které umožňují nedovolený přístup k chráněným službám, a sblížit právní předpisy smluvních stran v této oblasti.“
30.
Jako součást oddílu II „Nedovolené činnosti“ obsahuje úmluva v článku 4 řadu pojmových definic „Protiprávních činů“, které z velké části odpovídají definicím obsaženým ve směrnici 98/84.
31.
Dále jsou v oddíle III úmluvy, který je nadepsaný „Sankce a právní prostředky nápravy“, obsažena následující ustanovení:
„Článek 5
Sankce za protiprávní činnosti
Smluvní strany přijmou opatření, aby protiprávní činnosti uvedené v článku 4 výše podléhaly trestním, správním a jiným sankcím. Tato opatření musí být účinná, odrazující a přiměřená k možným důsledkům protiprávní činnosti.
Článek 6
Konfiskace
Smluvní strany přijmou vhodná opatření, která jsou nezbytná k zabavení a konfiskaci nedovolených zařízení nebo reklamního, marketingového či propagačního materiálu používaného k protiprávním činnostem a ke konfiskaci všech finančních příjmů a zisků vyplývajících z protiprávní činnosti.
Článek 7
Občanskoprávní řízení
Smluvní strany přijmou nezbytná opatření, aby zajistily přístup poskytovatelů chráněných služeb, jejichž zájmy jsou dotčeny některou z protiprávních činností uvedených v článku 4 výše k vhodným právním prostředkům nápravy, a aby tito poskytovatelé mohli zejména podat žalobu o náhradu škody a domoci se vydání soudního příkazu nebo jiného ochranného opatření, a popřípadě požadovat, aby nedovolená zařízení byla vyřazena z obchodování.“
32.
V oddílu IV úmluvy nadepsaném „Provádění a změny“ se nachází následující článek 8 nazvaný „Mezinárodní spolupráce“:
„Smluvní strany se zavazují poskytovat si při provádění této úmluvy vzájemnou pomoc. V souladu s ustanoveními příslušných mezinárodních nástrojů v oblasti mezinárodní spolupráce v trestních nebo správních věcech a s jejich vnitrostátními právními předpisy si smluvní strany poskytnou navzájem co nejširší spolupráci při vyšetřováních a soudních řízeních týkajících se trestních činů, přestupků nebo správních deliktů stanovených podle této úmluvy.“
33.
Konečně je třeba odkázat na čl. 11 odst. 4 úmluvy, jenž rovněž spadá do oddílu IV „Provádění a změny“ a který ke „Vztahu k jiným úmluvám nebo dohodám“ stanoví následující:
„Ve svých vzájemných vztazích strany, které jsou členy Evropského společenství, uplatňují pravidla Společenství, a tudíž uplatňují pravidla vyplývající z této úmluvy pouze tehdy, pokud pro danou záležitost neexistuje žádné pravidlo Společenství.“
VI – Právní posouzení
34.
Komise považuje napadené rozhodnutí za protiprávní ve dvou ohledech. V první řadě se domnívá, že Rada toto rozhodnutí založila na nesprávném právním základě (první žalobní důvod, k tomu viz následující bod A). Dále uvádí, že Unie má k uzavření úmluvy výlučnou pravomoc, bez ohledu na to, který z obou předmětných právních základů je správný (druhý žalobní důvod, k tomu viz níže bod B). Komise se domnívá, že Rada svým postupem chtěla uměle vytvořit smíšenou dohodu, aby tak členským státům umožnila mezinárodní vystupování na straně Unie.
A – Volba správného právního základu napadeného rozhodnutí (první žalobní důvod)
35.
V rámci prvního žalobního důvodu je Radě vytýkáno, že se při volbě právního základu napadeného rozhodnutí dopustila nesprávného právního posouzení. Podle názoru Komise a Parlamentu vyplývá pravomoc k podpisu úmluvy Evropskou unií z článku 207 SFEU, a nikoli, jak tvrdí Rada a členské státy, které ji podporují, z článku 114 SFEU.
36.
Předmětem sporu je pouze samotná volba hmotněprávního základu pro podpis úmluvy Unií. Účastnice řízení se naopak shodují v otázce, že z procesněprávního hlediska je použitelný čl. 218 odst. 5 SFEU, jak je také jasně vyjádřeno v napadeném rozhodnutí (
16
).
37.
Podle ustálené judikatury se volba právního základu unijního právního aktu musí zakládat na objektivních okolnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří cíl a obsah aktu (
17
).
38.
Napadené rozhodnutí sleduje v zásadě dva požadavky: na jedné straně mají být platná právní pravidla o právní ochraně služeb s podmíněným přístupem a služeb tvořených podmíněným přístupem, zakotvená ve směrnicí 98/84, rozšířena za hranice Unie (
18
). Na straně druhé mají smluvní strany úmluvy upravit v rámci sankcí a právních prostředků v souvislosti s nedovolenými činnostmi také konfiskaci a zabavení určitých předmětů (článek 6 úmluvy) (
19
).
39.
Je nepochybné, že k dosažení těchto cílů musí být mimo jiné harmonizovány právní předpisy smluvních stran úmluvy (článek 1 úmluvy). Sporné je však mezi účastnicemi řízení to, zda se při tomto – z unijního hlediska – jedná o harmonizaci, která má v první řadě sloužit vytvoření a fungování evropského vnitřního trhu, a proto musí být založena na článku 114 SFEU (k tomu viz následující bod 1), anebo o harmonizaci, jejímž jádrem jsou zahraničně-obchodní vztahy Unie se třetími zeměmi, která by tudíž měla být provedena na základě článku 207 SFEU (k tomu viz níže bod 2).
1. K nevhodnosti článku 114 SFEU jakožto hmotněprávního základu
40.
Zaprvé je třeba posoudit, zda lze podpis úmluvy jakožto opatření k vytvoření vnitřního trhu založit na článku 114 SFEU, jak to uvedla Rada v napadeném rozhodnutí.
– Neexistence striktního paralelismu mezi vnitřními a vnějšími pravomocemi
41.
K tomu je třeba nejprve poznamenat, že článek 114 SFEU nemůže být správnou kompetenční normou pro podpis úmluvy jen proto, že Unie již interně na tomto právním základě přijala směrnici – konkrétně směrnici 98/84. Na rozdíl od názoru, který zjevně zastává Polsko, se uzavření mezinárodní úmluvy nemusí nezbytně opírat o zcela stejný hmotněprávní základ, jaký byl zvolen pro přijetí legislativního aktu, ve kterém je obsažena interní unijní úprava týkající se v podstatě stejného předmětu. Takový striktní paralelismus právních základů pro vnitřní a vnější činnost je smlouvám zcela cizí.
42.
V systému Smluv se spíše rozlišuje mezi vnitřními a vnějšími pravomocemi Unie. Od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost jsou vnější pravomoci Unie ve Smlouvách jasněji vymezeny a systematizovány, což lze mimo jiné vyčíst z nově doplněných ustanovení čl. 216 odst. 1 SFEU a čl. 3 odst. 2 SFEU.
– Článek 114 SFEU není právním základem pro vnější činnost
43.
Zásadní pochybnosti panují zvláště ohledně vhodnosti článku 114 SFEU jakožto právního základu pro uzavření mezinárodní úmluvy Unií. Znění čl. 114 odst. 1 SFEU je pojato široce a umožňuje ve své druhé větě zcela obecně přijímat „opatření“, mezi která by teoreticky mohlo spadat také uzavírání mezinárodních smluv. Takový výklad by však neodpovídal účelu článku 114 SFEU: dané ustanovení totiž slouží k dosažení cílů uvedených v článku 26 SFEU, a je tedy zaměřeno na vytvoření vnitřního trhu a zajištění jeho fungování. Má umožňovat činnost Parlamentu a Rady uvnitř Unie (
20
). Potvrzuje to i systematické zařazení článku 114 SFEU: toto ustanovení se nachází ve třetí části Smlouvy o FEU, která se týká „vnitřních politik a činností Unie“, zatímco „vnější činnost Unie“ je předmětem zvláštních ustanovení páté části Smlouvy o FEU.
44.
Je pravda, že Unii může vzniknout vnější pravomoc také v souvislosti s jejími vnitřními politikami a to především mimo jiné tehdy, je-li to nezbytné k uskutečnění některého z cílů stanovených ve smlouvách, zde například k vytvoření a zajištění fungování vnitřního trhu ve smyslu čl. 26 odst. 1 SFEU. Taková vnější pravomoc však nevyplývá z článku 114 SFEU, jak se zjevně domnívá Rada a vedlejší účastníci řízení, kteří ji podporují, nýbrž z čl. 216 odst. 1 SFEU, který po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost kodifikuje dřívější judikaturu (
21
).
45.
Vzhledem k tomu je třeba konstatovat, že se Rada v tomto ohledu v každém případě dopustila nesprávného právního posouzení, když uvedla článek 114 SFEU jakožto hmotněprávní základ pro podpis úmluvy, namísto toho, aby se – přinejmenším podpůrně – opřela o čl. 216 odst. 1 SFEU.
46.
Toto nesprávné právní posouzení by však samo o sobě bylo možné považovat ještě za čistě formální chybu, která by jako taková neodůvodňovala prohlášení neplatnosti napadeného rozhodnutí (
22
). Musí být proto dále zkoumáno, zda lze podpis úmluvy obsahově považovat za opatření k vytvoření vnitřního trhu ve smyslu čl. 114 odst. 1 SFEU ve spojení s čl. 26 odst. 1 SFEU, tak jak to důrazně tvrdí Rada a členské státy, které ji podporují.
– Úmluva neslouží vnitřní, nýbrž vnější harmonizaci
47.
Na první pohled by skutečně mohl vzniknout dojem, že úmluva slouží v rámci Unie ke sbližování právních předpisů na vnitřním trhu. Podle článku 1 úmluvy je jejím „účelem […] sblížit právní předpisy smluvních stran“. Cílem úmluvy jsou tedy podle všeho opatření, která jsou velmi často přijímána také uvnitř Unie k uskutečnění vnitřního trhu a k zajištění jeho fungování.
48.
Při bližším pohledu lze však dospět k závěru, že Unie neuzavírá úmluvu proto, že chce uskutečnit nebo posílit vlastní vnitřní trh v oblasti právní ochrany služeb s podmíněným přístupem a služeb tvořených podmíněným přístupem, nýbrž proto, že chce rozšířit právní předpisy z této oblasti, které již existují uvnitř Unie, za hranice vnitřního trhu na třetí státy, v nichž má právní ochrana služeb s podmíněným přístupem a služeb tvořených podmíněným přístupem ještě částečně mezery (
23
). Výslovně je uvedeno, že podpis úmluvy „by přispěl k širšímu uplatňování ustanovení podobných ustanovením směrnice 98/84/ES mimo území Unie a k zavedení práva služeb s podmíněným přístupem, které by se uplatňovalo na celém evropském kontinentu“ (
24
).
49.
Prvořadé proto není ani tak vytvoření jednotných předpisů na evropském vnitřním trhu, jako spíše úsilí „exportovat“acquis platné v Unii do třetích států. Jinými slovy, podpis úmluvy nepředstavuje opatření „vnitřní harmonizace“ uvnitř Unie, nýbrž přispívá spíše k „vnější harmonizaci“ ve vztahu ke třetím státům.
– K ustanovení o neuplatňování v čl. 11 odst. 4 úmluvy
50.
Tato domněnka se potvrzuje, pokud se zaměříme na ustanovení o neuplatňování obsažené v čl. 11 odst. 4 úmluvy. Tato klauzule stanoví, že strany úmluvy, které jsou členskými státy Evropské unie, neuplatňují ve svých vzájemných vztazích úmluvu, nýbrž „pravidla Společenství“.
51.
Na rozdíl od názoru Rady může být takové ustanovení o neuplatňování významné při posouzení pravomocí k uzavření mezinárodní smlouvy (
25
).
52.
V projednávaném případě vede ustanovení o neuplatňování uvedené v čl. 11 odst. 4 úmluvy k tomu, že se většina ustanovení úmluvy uvnitř Unie nepoužije, protože již existují „pravidla Společenství“ na základě směrnice 98/84, která se obsahově shodují s ustanovením úmluvy (
26
). Toto uznává zejména Francie.
53.
Za těchto okolností nelze uzavření úmluvy Unií považovat za opatření, které v první řadě slouží ke sbližování právních předpisů jejích členských států v rámci evropského vnitřního trhu.
54.
Je pravda, že čl. 11 odst. 4 úmluvy stanoví, že členské státy Evropské unie uplatňují ve vzájemných vztazích pravidla vyplývající z této úmluvy tehdy, jestliže pro danou záležitost neexistuje „žádné pravidlo Společenství“. To však platí, jak uznala Rada, pouze u „konfiskací“ ve smyslu článku 6 úmluvy (tedy zabavení a konfiskace určitých předmětů) a u mezinárodní spolupráce podle článku 8 úmluvy, týká-li se takových konfiskačních opatření ve smyslu článku 6. Pouze v těchto oblastech neobsahuje totiž směrnice 98/84 žádnou specifickou právní úpravu.
55.
Pokud jde o konfiskační opatření a s tím související spolupráci mezi členskými státy, bude mít uzavření úmluvy Unií bezpochyby také určité zpětné účinky na evropský vnitřní trh a bude doplňovat „předpisy Společenství“, které již platí podle směrnice 98/84, nebo je každopádně upřesňovat.
56.
Lze však stěží tvrdit, že konfiskační opatření a s nimi související mezinárodní spolupráce tvoří hlavní předmět úmluvy. Okolnost, že úmluva obsahuje v článcích 6 a 8 dodatečnou úpravu, proto není vhodná pro závěr, že její podpis Unií bude považován za opatření k vytvoření vnitřního trhu založené na článku 114 SFEU ve spojení s čl. 216 odst. 1 SFEU. Volba právního základu unijního právního aktu se totiž musí řídit těžištěm obsahu jeho právní úpravy (
27
). Jak již bylo zmíněno (
28
), nespočívá toto těžiště v projednávaném případě ve vytvoření evropského vnitřního trhu nebo v zajištění jeho fungování.
– K domnělým účinkům úmluvy na vnitřní trh
57.
Nezávisle na článcích 6 a 8 úmluvy může mít vytvoření jednotného práva upravujícího služby s podmíněným přístupem platného pro celý evropský kontinent, které přinese úmluva, ve výsledku pozitivní účinky i na poskytování těchto služeb uvnitř Unie, tedy na vnitřním trhu. Pokud totiž budou v celé Evropě zakázána protiprávní jednání v souvislosti se službami s podmíněným přístupem, mohou se v rámci Unie zlepšit také právní a ekonomické rámcové podmínky pro jejich poskytování.
58.
Tyto všeobecné pozitivní účinky úmluvy na vnitřní trh však mají jen nepřímou povahu. Jedná se pouze o určitý odraz těchto účinků. Takové účinky nepostačují k tomu, aby byl podpis úmluvy Unií kvalifikován jakožto opatření k vytvoření nebo k zajištění fungování vnitřního trhu ve smyslu článku 114 SFEU (ve spojení s čl. 216 odst. 1 SFEU). Účelem takových opatření by totiž muselo být skutečně zlepšení podmínek pro vytvoření a fungování vnitřního trhu (
29
) a tato opatření by musela být způsobilá vyvolat přímý dopad na fungování vnitřního trhu (
30
). To v tomto případě není splněno.
– K tvrzenému vytvoření jednotných právních rámcových podmínek („level playing field“)
59.
Je rovněž třeba odmítnout argument Rady, že úmluva slouží k vytvoření vnitřního trhu, protože snížením rozdílů mezi vnitrostátními právními řády přispívá k vytvoření jednotných právních rámcových podmínek („level playing field“).
60.
Podle článku 114 SFEU lze přijmout harmonizační opatření s cílem odstranit právní rozdíly mezi členskými státy, pokud tyto rozdíly mohou omezit základní svobody, a tudíž mít přímý dopad na fungování vnitřního trhu (
31
). Účelem však musí být vždy odstranění právních rozdílů mezi členskými státy Evropské unie, a nikoli odstranění právních rozdílů mezi členskými státy Evropské unie a třetími státy. Jak již však bylo uvedeno, v projednávaném případě úmluva neslouží v první řadě k vnitřní harmonizaci, nýbrž primárně k harmonizaci vnější. (
32
)
– Dílčí závěr
61.
Lze shrnout, že vytvoření a fungování evropského vnitřního trhu nestojí při podpisu úmluvy Unií v popředí zájmu. Proto Rada odkazem na článek 114 SFEU nezvolila náležitý právní základ pro napadené rozhodnutí.
2. Ke vhodnosti článku 207 SFEU jakožto hmotněprávního základu
62.
Jelikož je na základě výše uvedených skutečností (
33
) nesporné, že článek 114 SFEU nebyl vhodným právním základem pro napadené rozhodnutí, je třeba zadruhé objasnit – jak uvedly Komise a Parlament – zda toto rozhodnutí mělo být jakožto součást společné obchodní politiky založeno na článku 207 SFEU.
63.
Z článku 207 odst. 1 SFEU jasně vyplývá, že společná obchodní politika není omezena na obchod se zbožím, ale že zahrnuje mimo jiné také obchod se službami. Článek 207 odst. 4 SFEU zmocňuje Radu k uzavření obchodněpolitických dohod, jejichž předmětem může být zejména obchod s audiovizuálními službami.
– Článek 207 SFEU obecně nevylučuje harmonizační opatření
64.
Proti použití článku 207 SFEU Rada a vedlejší účastníci, kteří ji podporují, namítají v první řadě to, že předmětem a cílem úmluvy není úprava vnějších obchodních vztahů Unie, nýbrž – jak vyplývá z článku 1 úmluvy – pouze harmonizace vnitrostátních právních předpisů v oblasti služeb s podmíněným přístupem a služeb tvořených podmíněným přístupem.
65.
Tato námitka není přesvědčivá.
66.
Opatření k harmonizaci vnitrostátních právních předpisů nejsou v rámci společné obchodní politiky nijak vyloučena. Článek 207 odst. 6 SFEU sice v rámci společné obchodní politiky zakazuje harmonizaci právních předpisů členských států, „jestliže Smlouvy takovou harmonizaci vylučují“. Z toho však naopak vyplývá, že ve všech ostatních případech může výkon pravomocí Unie v oblasti společné obchodní politiky vést k harmonizaci právních předpisů. Toto byla nucena uznat i Rada v řízení před Soudním dvorem.
67.
Tím spíše může článek 207 SFEU sloužit jako právní základ pro opatření, která v rámci Unie nevedou k harmonizaci právních předpisů členských států (vnitřní harmonizace), nýbrž, tak jako zde, přispívají ve vztahu navenek ke sbližování mezi právními předpisy platnými v Unii a právními předpisy platnými ve třetích zemích (vnější harmonizace). Právě taková harmonizace je předmětem řady moderních obchodních dohod: tyto dohody upravují vytvoření jednotných právních norem – případně ve formě minimálních standardů – pro určité výrobky, činnosti nebo oblasti, aby tímto způsobem usnadnily přeshraniční obchod (
34
).
– Jednotné rámcové podmínky usnadňují obchod se službami
68.
Rada a členské státy, které ji podporují, rovněž namítají, že harmonizace vnitrostátního práva upravená v jejím článku 1 má obchodněpolitickou povahu ve smyslu článku 207 SFEU.
69.
Podle ustálené judikatury totiž právní akt do působnosti společné obchodní politiky podle článku 207 SFEU spadá pouze v případě, že se specificky týká mezinárodního obchodu se zbožím a službami, „poněvadž jeho účelem je především podpora, usnadnění nebo úprava obchodu a má přímé a bezprostřední účinky na obchod s dotčenými výrobky (
35
).
70.
Je třeba souhlasit s Radou a vedlejšími účastníky vystupujícími na její podporu, že úmluva obsahuje jen na jediném místě, a to ve svém čl. 4 písm. b), právní úpravu, která se výslovně týká obchodu, v tom smyslu, že nařizuje zákaz dovozu nedovolených zařízení k obchodním účelům.
71.
Na rozdíl od názoru Rady a členských států, které ji podporují, to nicméně neznamená, že se úmluva obchodu mezi Unií a třetími státy netýká jinak. Jak totiž správně uvedla Komise, úmluva jako celek slouží účelu usnadnění poskytování služeb s podmíněným přístupem a služeb tvořených podmíněným přístupem, a to právě také ve vztahu mezi Unií a třetími státy.
72.
Úmluva je součástí společné politiky všech jejích smluvních stran k ochraně služeb s podmíněným přístupem a služeb tvořených podmíněným přístupem (
36
). Jak již bylo zmíněno, prostřednictvím úmluvy má dojít k rozšíření standardů právní ochrany uvedených služeb, které již platí v Unii, na třetí státy, tak aby mohla být vytvořena právní úprava oblasti služeb s podmíněným přístupem platná na celém evropském kontinentu (
37
).
73.
Tímto způsobem dochází v celé Evropě – jak v rámci evropského vnitřního trhu, tak i mimo něj – k vytvoření jednotnějších právních rámcových podmínek („level playing field“) pro poskytování předmětných služeb.
74.
Tím bude v první řadě podnikům se sídlem v Evropské unii usnadněno poskytovat mimo evropský vnitřní trh – tedy v ostatních smluvních státech Rady Evropy – své služby s podmíněným přístupem a služby tvořené podmíněným přístupem. Na straně druhé bude pro podniky a osoby se sídlem ve smluvních státech Rady Evropy mimo Evropskou unii učiněno těžším narušování poskytování takových služeb neoprávněnými přístupy nebo snižování jejich atraktivity. Jestliže se na celém evropském kontinentu bude proti protiprávním jednáním postupovat podle jednotných právních standardů, bude pro původce těchto jednání obtížnější než doposud nalézt v Evropě „oázy“, jaké podle všeho ještě existují v některých smluvních státech Rady Evropy mimo Evropskou unii (
38
).
75.
Úmluva tedy podnikům usazeným v rámci evropského vnitřního trhu ulehčuje nejen legální poskytování služeb ve třetích státech, nýbrž vede také k tomu, že budou moci být účinněji než doposud potlačované protiprávní praktiky (tzv. „pirátství“) namířené proti těmto službám, které mají původ ve třetích státech.
76.
Tímto způsobem budou ve vztahu mezi Unií a třetími státy odstraněny obchodní překážky, které vyplývají z rozdílných vnitrostátních právních řádů smluvních stran. Skutečnost, že se přitom jedná o obchodní překážky, které nemají nic společného s poskytováním dotyčných služeb jako takových, ale souvisejí spíše s (doposud nedostatečnou) právní ochranou těchto služeb v některých třetích státech, nebrání – i když je Švédsko opačného názoru – použití článku 207 SFEU. Také obchodní překážky, které spočívají v nedostatečné právní ochraně výrobků či služeb ve třetích státech, totiž spadají do působnosti moderní obchodní politiky, a mohou být proto předmětem opatření podle článku 207 SFEU (
39
) .
77.
Ačkoli Rada a vedlejší účastníci, kteří ji podporují, zastávají opačný názor, není zlepšení právní ochrany předmětných služeb pro mezinárodní obchod v žádném případě pouze druhořadé nebo nepřímé povahy. Co nejjednotnější a nejspolehlivější právní rámcové podmínky mají dnes naopak v mnoha oblastech rozhodující význam pro vnější obchod, především pak tehdy, jedná-li se o komplexní nebo nákladné zboží či služby, jejichž výroba nebo poskytování závisí ve značném rozsahu na duševním vlastnictví nebo tvůrčí činnosti.
78.
Právě tak je tomu u audiovizuálních služeb a služeb informační společnosti, které jsou předmětem této věci. Jak je totiž výslovně uznáno v preambuli úmluvy, neoprávněný přístup ohrožuje hospodářskou životaschopnost subjektů poskytujících rozhlasové služby a služby informační společnosti, a může tak mít dokonce vliv na rozmanitost programů a služeb nabízených veřejnosti (
40
).
79.
V této souvislosti je nesporné, že export právních norem platných v rámci evropského vnitřního trhu do evropských třetích států, který úmluva přináší, představuje z pohledu Unie ryze obchodněpolitické opatření.
– Článek 207 SFEU lze použít i tehdy, pokud by měla být okrajově dotčena justiční spolupráce v občanských a trestních věcech
80.
Rada a někteří vedlejší účastníci, kteří ji podporují – konkrétně Švédsko a Polsko – ještě uvádějí, že ustanovení článků 6 a 8 úmluvy týkající se konfiskace a s tím související mezinárodní spolupráce nemají být tematicky přiřazována ke společné obchodní politice, nýbrž pod justiční spolupráci, a tedy do prostoru svobody, bezpečnosti a práva, takže podpis úmluvy nelze zakládat na článku 207 SFEU.
81.
Toto tvrzení není přesvědčivé.
82.
Jsou‑li konfiskační opatření a s tím související mezinárodní spolupráce posuzovány samostatně, mohou být skutečně zařazeny do oblasti politiky justiční spolupráce v občanských a trestních věcech. Jak již však bylo zmíněno (
41
), konfiskační opatření a s tím související mezinárodní spolupráce nepředstavují hlavní předmět úmluvy. Jelikož těžiště dohody spadá do obchodněpolitické oblasti, je třeba podpis celé úmluvy založit výlučně na článku 207 SFEU (
42
). Použití jiných právních základů, jako je například čl. 83 odst. 2 SFEU, neobstojí.
83.
Tento závěr nemůže být zpochybněn ani protokoly č. 21 (
43
) a č. 22 (
44
) ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o FEU. V obou těchto protokolech jsou obsažena ustanovení o postavení Spojeného království, Irska a Dánska s ohledem na prostor svobody, bezpečnosti a práva, která těmto třem členským státům přiznávají určitá zvláštní práva.
84.
Věcná působnost těchto zvláštních úprav je výslovně omezena na prostor svobody, bezpečnosti a práva. Kromě toho musí být jakožto výjimky vykládány restriktivně. Smyslem a účelem protokolů č. 21 a č. 22 není to, aby byla možnost volného uvážení Spojeného království a Irska, jakož i Dánska v otázkách účasti na opatřeních, která přijaly unijní orgány, a vázanosti jimi, rozšířena i na jiné dílčí oblasti unijního práva, zejména pak v rámci společné obchodní politiky (nebo také vnitřního trhu) (
45
).
85.
Protokoly č. 21 a č. 22 nemohou vést k odchýlení od všeobecně uznávaných pravidel pro volbu správného právního základu unijního právního aktu. K těmto pravidlům, která v podstatě vycházejí ze systematiky Smluv jako celku, patří především zásada, že volba právního základu pro unijní právní akt se musí řídit těžištěm obsahu jeho úpravy, a to i tehdy, pokud navíc obsahuje okrajově i ustanovení, která se mohou týkat prostoru svobody, bezpečnosti a práva (
46
).
86.
Stejně tak nelze přenést procesněprávní zvláštnosti (
47
) upravené v protokolech č. 21 a č. 22 na jiné dílčí oblasti unijního práva, než je prostor svobody, bezpečnosti a práva. Právní základ totiž není určen postupy, ale naopak určuje postupy, jež je třeba použít pro přijetí daného aktu (
48
).
87.
Spojené království, Irsko a Dánsko se proto u právního aktu, jehož těžiště spočívá ve společné obchodní politice, nemohou dovolávat svých zvláštních práv podle protokolů č. 21 a č. 22 a Rada nemusí při přijetí takového právního aktu tato zvláštní práva zohlednit, a to ani u jednotlivých aspektů nebo dílčích částí tohoto právního aktu.
3. Dílčí závěr
88.
Shrneme‑li výše uvedené, relevantním právním základem napadeného rozhodnutí nebyl článek 114 SFEU, nýbrž článek 207 SFEU. Podpis celé úmluvy Unií lze založit na článku 207 SFEU. Prvnímu žalobnímu důvodu Komise je tedy třeba vyhovět.
B – Výlučná pravomoc Unie k uzavření úmluvy (druhý žalobní důvod)
89.
Ve svém druhém žalobním důvodu oponuje Komise právnímu názoru Rady, podle něhož „by úmluva měla být podepsána jak Evropskou unií, tak jejími členskými státy“ (
49
), tedy jako smíšená dohoda. Takovým postupem není podle názoru Komise a Parlamentu respektována výlučná pravomoc Unie k uzavření úmluvy. Rada a členské státy, které ji podporují, vyjadřují opačný názor.
1. Úvodní otázka: Je druhý žalobní důvod nerelevantní („inopérant“)?
90.
Při ústním jednání před Soudním dvorem Rada tvrdila, že druhý žalobní důvod je nerelevantní (francouzsky: „inopérant“). Podle názoru Rady upravuje napadené rozhodnutí pouze podpis úmluvy Unií a neobsahuje závaznou úpravu otázky, zda kromě Unie musí nebo smějí být smluvními stranami úmluvy též členské státy. Z toho Rada vyvozuje, že i kdyby byl druhý žalobní důvod Komise opodstatněný, nemůže vést k prohlášení neplatnosti napadeného rozhodnutí.
91.
Tato námitka není přesvědčivá.
92.
Je pravda, že výroková část napadeného rozhodnutí se skutečně omezuje na schválení podpisu úmluvy jménem Unie (viz článek 1 onoho rozhodnutí). Právní a praktický význam takového schválení však bude zcela odlišný v závislosti na tom, zda má být úmluva podepsána výlučně Unií nebo jako smíšená dohoda Unií spolu s jejími členskými státy.
93.
V projednávaném případě Rada v preambuli napadeného rozhodnutí jasně vyjádřila svůj právní názor, že se na článek 6 úmluvy a části jejího článku 8 nevztahuje vnější pravomoc Unie, takže úmluva musí být uzavřena jako smíšená dohoda (
50
). To znamená, že se unijně interní schválení podpisu úmluvy, jak je vyjádřila Rada v článku 1 napadeného rozhodnutí, nevztahuje na články 6 a 8 úmluvy, a tudíž je kromě podpisu úmluvy jménem Unie nezbytný i podpis všemi jejími členskými státy (
51
).
94.
Druhý žalobní důvod tedy v podstatě vznáší otázku, zda je napadené rozhodnutí protiprávní, protože obsahuje schválení ze strany Rady, které nemá dostatečně široký rozsah. Jedná se přitom o právní otázku, jež v rámci žaloby na neplatnost spadá do posouzení Soudního dvora. Pokud z posouzení vyplyne, že úmluva spadá do výlučné pravomoci Unie, bude muset být napadené rozhodnutí prohlášeno za neplatné, protože obsahuje schválení ze strany Rady, jehož rozsah a šíře byly omezenější, než vyžaduje právo.
2. Obsahové posouzení druhého žalobního důvodu
95.
Druhý žalobní důvod obstojí, jestliže má Unie k uzavření úmluvy výlučnou pravomoc.
96.
Taková výlučná pravomoc může vyplývat jednak z čl. 3 odst. 1 písm. e) SFEU (k tomu viz následující bod a), a dále z čl. 3 odst. 2 SFEU (k tomu viz níže bod b). Pokud je tato pravomoc dána, nemohou existovat žádné paralelní pravomoci členských států (
52
). Z výlučné pravomoci Unie naopak vyplývá úplný zákaz členských států jednat (druhá část věty čl. 2 odst. 1 SFEU). Vyloučena je proto i jakákoli dobrovolná účast členských států na straně Unie jakožto smluvních stran mezinárodní úmluvy (
53
). Na mezinárodní úrovni totiž vystupování členských států jejich jménem vedle Unie může ovlivnit výsledek vyjednávání, a zpochybňuje navíc výlučnou vnější pravomoc Unie k uzavření úmluvy.
a) Výlučná pravomoc podle čl. 3 odst. 1 písm. e) SFEU
97.
Jak bylo uvedeno výše (
54
), úmluvu jako celek je třeba založit na článku 207 SFEU, a proto spadá do působnosti společné obchodní politiky. Unie má tedy pro uzavření úmluvy výlučnou vnější pravomoc [čl. 3 odst. 1 písm. e) SFEU].
98.
Již z tohoto důvodu musí druhý žalobní důvod Komise uspět.
b) Podpůrně: Výlučná pravomoc podle čl. 3 odst. 2 SFEU
99.
Pro případ, že Soudní dvůr v rozporu s mým návrhem nerozhodne, že úmluva spadá pod společnou obchodní politiku (článek 207 SFEU) a bude ji považovat za harmonizační opatření k vytvoření evropského vnitřního trhu (článek 114 SFEU), bude třeba podpůrně posoudit, zda Unie přesto nemá výlučnou vnější pravomoc k uzavření této úmluvy. Komise a Parlament tvrdí, že taková výlučná pravomoc vyplývá z čl. 3 odst. 2 SFEU, proti čemuž Rada a členské státy, které ji podporují, důrazně namítají, že podmínky pro použití onoho předpisu nejsou splněny.
i) Úvodní poznámka
100.
V úvahu zde přichází pouze třetí varianta čl. 3 odst. 2 SFEU, podle které má Unie výlučnou pravomoc k uzavření mezinárodní smlouvy, „pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost“. Výraz „může“ v čl. 3 odst. 2 SFEU zdůrazňuje, že nemusí dojít ke skutečnému ovlivnění působnosti společných pravidel nebo jejich změně a že pouze postačí, aby určitá mezinárodní smlouva měla způsobilost takové účinky vyvolat, tedy že s úmluvou musí být spojeno konkrétní nebezpečí takového ovlivnění nebo změny působnosti společných pravidel.
101.
K tomu je třeba nejprve poznamenat, že nebezpečí ovlivnění společných pravidel nelze vyloučit jen proto, že se ustanovení mezinárodní úmluvy a úpravy existující v rámci Unie – tak jako zde (
55
) – ve velké míře obsahově shodují (
56
). I v případě, že jsou úpravy obsahově totožné, je totiž prostor unijního zákonodárce omezen, jakmile dojde ke vzniku mezinárodněprávních závazků vůči třetím státům. Na tom ostatně nic nemění ani ustanovení o neuplatňování, uvedené v čl. 11 odst. 4 úmluvy, které lze naopak považovat dokonce za indicii nebezpečí ovlivnění společných pravidel (
57
).
102.
V souladu s tím také Rada v projednávaném případě uznává, že nebezpečí ovlivnění společných pravidel ve smyslu čl. 3 odst. 2 SFEU – a tudíž i výlučná pravomoc Unie – existuje všude tam, kde se úmluva a směrnice 98/84 v podstatě překrývají. To se týká především pojmových definic, které vymezují, co se rozumí „chráněnou službou“, „podmíněným přístupem“, „zařízením podmíněného přístupu“ a „nedovoleným zařízením“ (
58
). Totéž platí pro definici jednání, která mají být zakázána jakožto „nedovolené činnosti“ (
59
).
103.
Mezi účastnicemi řízení je však vysoce sporné, zda taková výlučná pravomoc Unie k uzavření Smlouvy ve smyslu čl. 3 odst. 2 SFEU existuje také u konfiskačních opatření podle článku 6 úmluvy, jakož i u mezinárodní spolupráce podle článku 8 úmluvy, pokud se tato spolupráce týká konfiskačních opatření ve smyslu článku 6. Z pohledu Rady vedou právě tyto dva aspekty k závěru, že úmluvu je třeba považovat za smíšenou dohodu (
60
).
104.
V této souvislosti musí být objasněno, zda z článků 6 a 8 úmluvy vychází konkrétní nebezpečí ovlivnění článku 5 odst. 1 směrnice 98/84 (viz k tomu následující bod ii), a dále, zda se úmluva jako celek týká oblasti, kterou již velkou měrou pokrývají pravidla Společenství (viz k tomu níže bod iii).
ii) Absence nebezpečí ovlivnění článku 5 odst. 1 směrnice články 6 a 8 úmluvy
105.
Komise a Parlament mají za to, že konfiskační opatření uvedená v článku 6 úmluvy jsou již rovněž upravena v podobě sankcí v čl. 5 odst. 1 směrnice 98/84. Podle jejich názoru proto i ve vztahu k této části úmluvy existuje výlučná pravomoc Unie ve smyslu čl. 3 odst. 2 SFEU.
106.
Toto tvrzení je neopodstatněné.
107.
Jak uvedla Rada a členské státy, které ji podporují, čl. 5 odst. 1 směrnice 98/84 obsahuje jen zcela všeobecnou a základní povinnost členských států upravit sankce, které musejí být „účinné, odrazující a úměrné možným důsledkům nedovolené činnosti“. Členským státům bylo přitom ponecháno široké uvážení při úpravě vhodných sankcí v jejich vnitrostátních právních řádech. K tomu může patřit zabavení a konfiskace předmětů (
61
), avšak povinné toto podle směrnice není (
62
) .
108.
Členské státy přijímají koneckonců pouze společně opatření ke splnění povinnosti, kterou mají podle čl. 5 odst. 1 směrnice 98/84, stanovit účinné, odrazující a přiměřené sankce, pokud – samy nebo spolu se třetími státy – uzavírají mezinárodní smlouvu, která upravuje povinné zavedení konfiskačních opatření, tak jako je tomu v případě článku 6 úmluvy. Členské státy tak pouze vykonávají svou diskreční pravomoc, která je jim za současného stavu unijního práva ponechána, a mimoto přispívají k uskutečnění cílů směrnice 98/84.
109.
V této souvislosti není jasné, jak by mohly články 6 a 8 úmluvy konkrétně ovlivnit ustanovení čl. 5 odst. 1 směrnice 98/84 upravující sankce nebo změnit jeho působnost.
iii) Oblast, kterou již velkou měrou pokrývají pravidla Společenství
110.
Přestože s články 6 a 8 úmluvy jako takovými není spojeno nebezpečí zásahu do čl. 5 odst. 1 směrnice 98/84, může úmluva jako celek přesto spadat do výlučné pravomoci Unie. Podle ustálené judikatury (
63
) je totiž výlučnou pravomoc Unie k uzavření smlouvy třeba v případě oblasti, kterou již velkou měrou pokrývají pravidla Společenství, předpokládat.
– Relevance dosavadní judikatury v rámci čl. 3 odst. 2 SFEU
111.
Rada a někteří vedlejší účastníci řízení, kteří ji podporují, obecně namítají, že tato judikatura již není po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost relevantní, jelikož prostřednictvím čl. 3 odst. 2 SFEU došlo k užšímu vymezení výlučných pravomocí Unie v oblasti vnějších činností. Tato námitka však musí být odmítnuta. Neexistují důvody k domněnce, že autoři Lisabonské smlouvy měli takové omezení v úmyslu. Ani na jednání před Soudním dvorem Rada na mou výzvu pro své tvrzení nepředložila konkrétní důkazy, jako např. důkazy z přípravných prací Evropského konventu ke Smlouvě o Ústavě pro Evropu nebo z přípravných prací k Lisabonské smlouvě.
112.
Podle mého názoru se u třetí varianty čl. 3 odst. 2 SFEU jedná o kodifikaci dosavadní judikatury Soudního dvora k výlučným pravomocem Unie k uzavření smlouvy v rámci „doktríny AETR“ (
64
). To také výslovně uznala Francie na jednání před Soudním dvorem.
113.
V souladu s tím by se měl výklad a použití třetí varianty čl. 3 odst. 2 SFEU orientovat podle dosavadní judikatury. Pro uznání výlučné pravomoci Unie k uzavření mezinárodní smlouvy ve smyslu třetí varianty čl. 3 odst. 2 SFEU proto také nadále postačuje, že se týká oblasti, kterou již velkou měrou pokrývají pravidla Společenství.
– Protokol č. 25 nebrání použití dosavadní judikatury
114.
Nic jiného nevyplývá ani z protokolu č. 25 ke Smlouvě o EU a ke Smlouvě o FEU (
65
), který stanoví, že výkon sdílené pravomoci Unií se vztahuje „pouze na prvky, které jsou upraveny předmětným aktem Unie, a tudíž se nevztahuje na celou oblast“.
115.
Podle svého znění se totiž protokol č. 25 vztahuje pouze na výkon sdílených pravomocí Unie ve smyslu čl. 2 odst. 2 SFEU, avšak nikoli na dosah výlučných pravomocí ve smyslu čl. 2 odst. 1 SFEU. Tím spíše chybí důkazy pro tvrzení, že autoři Lisabonské smlouvy chtěli tímto protokolem přímo či nepřímo omezit právě rozsah výlučné pravomoci Unie k uzavírání smluv podle třetí varianty čl. 3 odst. 2 SFEU. Proti takovému omezení hovoří v neposlední řadě to, že protokol č. 25 neobsahuje žádný odkaz na čl. 3 odst. 2 SFEU.
116.
Mimoto je třeba zdůraznit, že výlučná pravomoc podle třetí varianty čl. 3 odst. 2 SFEU nezávisí primárně pouze na existenci či neexistenci společných pravidel v určité oblasti, nýbrž je vázána na nebezpečí ovlivnění těchto společných pravidel nebo změny jejich působnosti. Takové nebezpečí může vzniknout již tehdy, pokud mezinárodní smlouva obsahuje úpravu, která z hlediska obsahu úzce souvisí s předpisy Společenství, jejichž prostřednictvím je již dotyčná oblast velkou měrou upravena v unijním právu. Takové předpisy Společenství mohou být totiž negativně dotčeny mezinárodní smlouvou i tehdy, jestliže předpisy Společenství a mezinárodní smlouva neupravují přesně tytéž „prvky“ (ve smyslu protokolu č. 25).
117.
V této souvislosti nepozbylo kritérium týkající se oblasti, kterou již velkou měrou pokrývají pravidla Společenství, které vytvořila judikatura, ani po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost nic ze svého významu při určování výlučných pravomocí Unie k uzavření smlouvy podle třetí varianty čl. 3 odst. 2 SFEU.
– Existence oblasti, kterou již velkou měrou pokrývají pravidla Společenství
118.
Zbývá posoudit, zda se v projednávaném případě jedná konkrétně v případě oblasti, která je předmětem úmluvy, o oblast, kterou již velkou měrou pokrývají pravidla Společenství. Přitom je třeba analyzovat nejen rozsah působnosti dotčených pravidel, ale rovněž jejich povahu a obsah. Dále je nutné zohlednit nejen aktuální stav unijního práva v dotyčné oblasti, ale i perspektivy jeho vývoje, pokud jsou v okamžiku této analýzy předvídatelné (
66
).
119.
Oblastí, jež je předmětem úmluvy, je právní ochrana služeb s podmíněným přístupem a služeb tvořených podmíněným přístupem.
120.
Tuto oblast již unijní zákonodárce v rámci Unie velkou měrou harmonizoval prostřednictvím přijetí směrnice 98/84. Nepřijal přitom jen minimální standardy, nýbrž zcela harmonizoval četné části předmětné oblasti. Především zavedl pro celou Unii jednotné definice pojmů (článek 2 směrnice) a v rámci Unie jednotně upravil, jaká jednání mají být v rámci vnitřního trhu zakázána (článek 4 směrnice). Existují také – zajisté velmi obecná – pravidla Společenství upravující sankce a právní prostředky (článek 5 směrnice).
121.
Skutečnost, že unijní zákonodárce ponechal členským státům v čl. 5 odst. 1 směrnice 98/84 široké uvážení při volbě sankcí, nevyvrací závěr, že oblast právní ochrany služeb s podmíněným přístupem a služeb tvořených podmíněným přístupem, posuzována ve svém celku, je již velkou měrou upravena v unijním právu.
122.
Z tohoto pohledu jsou tedy splněny podmínky třetí varianty čl. 3 odst. 2 SFEU, tak jak jsou upřesněny judikaturou (
67
).
123.
Z toho vyplývá, že Unie má k uzavření úmluvy podle třetí varianty čl. 3 odst. 2 SFEU výlučnou pravomoc, protože se týká oblasti, kterou již velkou měrou pokrývají pravidla Společenství. Rovněž z tohoto důvodu je druhý žalobní důvod Komise opodstatněný.
C – Shrnutí
124.
Oba žalobní důvody Komise tedy obstály a každý z nich již sám o sobě odůvodňuje prohlášení napadeného rozhodnutí za neplatné (čl. 263 odst. 1 a 2 SFEU ve spojení s čl. 264 odst. 1 SFEU).
D – Zachování účinků napadeného rozhodnutí
125.
Určí-li Soudní dvůr neplatnost napadeného rozhodnutí, měl by podle čl. 264 odst. 2 SFEU zachovat jeho účinky do přijetí nového rozhodnutí, které bude založeno na náležitém právním základě. Tímto způsobem nedojde na mezinárodní úrovni k žádným pochybnostem ohledně zmocnění osob pověřených zastupováním k podpisu úmluvy jménem Unie, právní účinky již provedeného podpisu nebudou moci být zpochybněny a nedojde k průtahům v ratifikačním procesu.
126.
Kromě toho se členské státy musí na základě své povinnosti loajální spolupráce s Unií (čl. 4 odst. 3 SEU) zdržet jakéhokoli opatření, které by mohlo narušit výlučnou pravomoc Unie (
68
). K tomu patří, že ty členské státy, které úmluvu dosud nepodepsaly, se i nadále zdrží podpisu, a ty členské státy, které ji již podepsaly, ji neratifikují.
VII – Náklady řízení
127.
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu ze dne 25. září 2012 se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že v mnou navrhovaném řešení neměla se svým tvrzením Rada úspěch a Komise náhradu nákladů řízení požadovala, uloží se Radě náhrada nákladů řízení. Kromě toho ponesou Francie, Nizozemsko, Polsko, Švédsko, Spojené království a Evropský parlament jakožto vedlejší účastníci řízení podle čl. 140 odst. 1 jednacího řádu vlastní náklady řízení.
VIII – Závěry
128.
Na základě výše uvedených úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:
„1)
Rozhodnutí Rady 2011/853/EU ze dne 29. listopadu 2011 se zrušuje.
2)
Účinky rozhodnutí prohlášeného za neplatné jsou zachovány do přijetí nového rozhodnutí založeného na náležitém právním základě.
3)
Rada Evropské unie ponese vlastní náklady řízení a náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
4)
Francouzská republika, Nizozemské království, Polská republika, Švédské království, Spojené království Velké Británie a Severního Irska, jakož i Evropský parlament nesou vlastní náklady řízení.“
(
1
) – Původní jazyk: němčina.
(
2
) – Viz posudek 2/00 ze dne 6. prosince 2001 (Recueil, 2001, I‑9713, bod 5); posudek 1/08 ze dne 30. listopadu 2009 (Sb. rozh. 2009, I‑11129, bod 110), a rozsudek ze dne 1. října 2009, Komise v. Rada (C-370/07, Sb. rozh. 2009, I-8917, bod 47).
(
3
) – Úř. věst. 2011, L 336, s. 2 (Radou Evropy zveřejněna v ŘES č. 178).
(
4
) – Rozhodnutí Rady 2011/853/EU ze dne 29. listopadu 2011 o podpisu Evropské úmluvy o právní ochraně služeb s podmíněným přístupem a služeb tvořených podmíněným přístupem jménem Evropské unie (Úř. věst. L 336, s. 1).
(
5
) – Mezi účastnicemi řízení je nesporné, že procesněprávním základem měl být čl. 218 odst. 5 SFEU, na který odkazovalo napadené rozhodnutí.
(
6
) – Šestý bod odůvodnění napadeného rozhodnutí.
(
7
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/84/ES ze dne 20. listopadu 1998 o právní ochraně služeb s podmíněným přístupem a služeb tvořených podmíněným přístupem (Úř. věst. L 320, s. 54).
(
8
) – Doktrína AETR vychází z rozsudku ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada („AETR“, 22/70, Recueil, 1971, 263, body 15 až 19); shrnutí nedávného data lze nalézt v posudku 1/03 ze dne 7. února 2006 (Sb. rozh. 2006, I‑1145, body 114 až 133).
(
9
) – Zpráva Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů – Druhá zpráva o provádění směrnice 98/84/ES, COM(2008) 593 final, předložená dne 30. září 2008 (viz bod 4.2.4).
(
10
) – Návrh rozhodnutí Rady o podpisu Evropské úmluvy o právní ochraně služeb s podmíněným přístupem a služeb tvořených podmíněným přístupem, COM(2010) 753 final.
(
11
) – Návrh rozhodnutí Rady o uzavření Evropské úmluvy o právní ochraně služeb s podmíněným přístupem a služeb tvořených podmíněným přístupem, COM(2010) 755 final.
(
12
) – Šestý bod odůvodnění napadeného rozhodnutí.
(
13
) – Protokol z 3128. zasedání Rady Evropské unie, které se konalo v Bruselu ve dnech 28. a 29. listopadu 2011 (bod pořadu jednání č. 11 s přílohami).
(
14
) – Polsko a Švédsko nepodaly žádný návrh na náhradu nákladů řízení.
(
15
) – Nizozemsko a Polsko se ústního jednání nezúčastnily.
(
16
) – Viz první odkaz v preambuli napadeného rozhodnutí.
(
17
) – Rozsudky ze dne 11. června 1991, Komise v. Rada (C-300/89, Recueil, 1991, I-2867, bod 10); ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise (C-402/05 P a C-415/05 P, Sb. rozh. 2008, I-6351, bod 182), a ze dne 19. července 2012, Parlament v. Rada (C‑130/10, bod 42).
(
18
) – Pátý bod odůvodnění napadeného rozhodnutí.
(
19
) – K tomu viz také šestý bod odůvodnění napadeného rozhodnutí.
(
20
) – Ve stejném smyslu k článku 48 SFEU moje stanovisko ze dne 21. března 2013 ve věci Spojené království v. Rada (C‑431/11, zejména body 47 a 48).
(
21
) – Viz zejména posudek 1/76 ze dne 26. dubna 1977 (Recueil, 1977, 741, především body 3 až 7); posudek 1/94 ze dne 15. listopadu 1994 (Recueil, 1994, I‑5267, body 85, 88 a 89); rozsudek ze dne 5. listopadu 2002, Komise v. Dánsko (C-467/98, Recueil, 2002, I-9519, bod 57), a posudek 1/03 (citován v poznámce pod čarou 8, bod 115).
(
22
) – Rozsudky ze dne 27. září 1988, Komise v. Rada (165/87, Recueil, 1988, 5545, body 18 až 21); ze dne 9. září 2004, Španělsko a Finsko v. Parlament a Rada (C-184/02 a C-223/02, Sb. rozh. 2004, I-7789, body 42 až 44), a ze dne 14. prosince 2004, Swedish Match (C-210/03, Sb. rozh. 2004, I-11893, bod 44); viz mimo jiné mé stanovisko ze dne 26. května 2005 ve věci Komise v. Rada (C-94/03, Sb. rozh. 2006, I-1, bod 53), a ze dne 21. března 2013 ve věci Spojené království v. Rada (C‑431/11, body 79 až 81).
(
23
) – Vysvětlující zpráva k úmluvě (dostupná ve francouzské a anglické jazykové verzi na internetových stránkách Kanceláře pro smlouvy Rady Evropy http://www.conventions.coe.int, v části ŘES č. 178), body 9 až 11.
(
24
) – Pátý důvod odůvodnění napadeného rozhodnutí.
(
25
) – Posudek 1/03 (citován v poznámce pod čarou 8, bod 130); ve stejném smyslu rozsudek Komise v. Dánsko (citován v poznámce pod čarou 21, bod 101).
(
26
) – Ke shodě mezi ustanoveními úmluvy a ustanoveními směrnice viz třetí a pátý bod odůvodnění napadeného rozhodnutí.
(
27
) – Pokud přezkum opatření ukáže, že sleduje dvojí cíl nebo že má dvě složky, které spadají do působnosti rozdílných právních základů, a lze-li jeden z těchto cílů nebo jednu z těchto složek je identifikovat jako hlavní, zatímco druhá je pouze vedlejší, musí být opatření založeno na jediném právním základu, a sice na tom, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím cílem nebo složkou (rozsudky ze dne 6. listopadu 2008, Parlament v. Rada, C-155/07, Sb. rozh. 2008, I-8103, bod 35 a Parlament v. Rada, C‑130/10, citován v poznámce pod čarou 17, bod 43; ve stejném smyslu již rozsudek ze dne 17. března 1993, Komise v. Rada, C-155/91, Recueil, 1993, I-939, body 19 a 21).
(
28
) – Viz výše bod 49 tohoto stanoviska.
(
29
) – Rozsudek ze dne 8. června 2010, Vodafone a další (C-58/08, Sb. rozh. 2010, I-4999, bod 32); ve stejném smyslu viz již rozsudky ze dne 10. prosince 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco (C-491/01, Recueil, 2002, I-11453, bod 60), a ze dne 2. května 2006, Spojené království v. Parlament a Rada (C-217/04, Sb. rozh. 2006, I-3771, bod 42).
(
30
) – Rozsudek Vodafone a další (citován v poznámce pod čarou 29, bod 32 na konci); viz kromě toho rozsudky ze dne 12. července 2005, Alliance for Natural Health a další (C-154/04 a C-155/04, Sb. rozh. 2005, I-6451, bod 28), a ze dne 12. prosince 2006, Německo v. Parlament a Rada (C-380/03, Sb. rozh. 2006, I-11573, bod 37).
(
31
) – K tomu viz opět judikaturu uvedenou výše v bodě 30.
(
32
) – Viz výše bod 49 tohoto stanoviska.
(
33
) – Viz body 40 až 61 tohoto stanoviska.
(
34
) – Tak je tomu například v případě Dohody o obchodních aspektech práv k duševnímu vlastnictví platné v rámci Světové obchodní organizace (WTO) („Dohoda TRIPS“, Úř. věst. 1994, L 336, s. 214); viz především část II této dohody.
(
35
) – Rozsudky ze dne 12. prosince 2002, Komise v. Rada (C-281/01, Recueil, 2002, I-12049, bod 40 na konci a bod 41 na konci); ze dne 12. května 2005, Regione autonoma Friuli‑Venezia Giulia a ERSA (C-347/03, Sb. rozh. 2005, I-3785, bod 75), a ze dne 8. září 2009, Komise v. Parlament a Rada (C-411/06, Sb. rozh. 2009, I-7585, bod 71).
(
36
) – Sedmý bod preambule úmluvy.
(
37
) – Pátý bod odůvodnění napadeného rozhodnutí.
(
38
) – Jak uvádí Komise v bodech 9 obou svých návrhů rozhodnutí Rady (viz body 10 a 11 výše), řada evropských států, které nejsou členy Evropské unie, může totiž být oázou pro vývoj a šíření zařízení k pirátství služeb s podmíněným přístupem, jelikož jejich právní systémy neobsahují sankce za tuto velmi specifickou pirátskou činnost.
(
39
) – K tomu viz opět Dohoda TRIPS, především její část II.
(
40
) – Šestý bod odůvodnění úmluvy; viz mimo jiné body 2 a 3 vysvětlující zprávy k úmluvě.
(
41
) – Viz výše bod 56 tohoto stanoviska.
(
42
) – K tomu viz výše v poznámce pod čarou 27 uvedenou judikaturu.
(
43
) – Protokol o postavení Spojeného království a Irska s ohledem na prostor svobody, bezpečnosti a práva.
(
44
) – Protokol o postavení Dánska.
(
45
) – Viz mé stanovisko ve věci Spojené království v. Rada (C‑431/11, citováno v poznámce pod čarou 22, body 73 a 74).
(
46
) – K tomu viz výše v bodě 27 uvedenou judikaturu.
(
47
) – V protokolu č. 21 se jedná o nezbytnost výslovného „opt‑in“ Spojeného království a Irska a v protokolu č. 22 o nezbytnost prohlášení Dánska o úmyslu provést unijní opatření do vnitrostátního práva.
(
48
) – Rozsudek Parlament v. Rada (C‑130/10, citován v poznámce pod čarou 17, bod 80).
(
49
) – Šestý bod odůvodnění napadeného rozhodnutí.
(
50
) – Šestý bod odůvodnění napadeného rozhodnutí.
(
51
) – Bez ohledu na to může z hlediska mezinárodního práva vyplývat, že Unie a její členské státy jsou vždy vázány celou úmluvou, tedy i těmi jejími částmi, které nespadají do jejich příslušných vnitřních pravomocí v rámci Unie.
(
52
) – Posudek 1/75 ze dne 11. listopadu 1975 (Recueil, 1975, 1355, 1363 a násl.), a posudek 2/91 ze dne 19. března 1993 (Recueil, 1993, I‑1061, bod 8).
(
53
) – K tomu viz také moje stanovisko ze dne 26. března 2009 ve věci Komise v. Rada („Vietnam“, C‑13/07, bod 53).
(
54
) – Viz mé úvahy k prvnímu žalobnímu důvodu uvedené v bodech 35 až 88 tohoto stanoviska.
(
55
) – V preambuli napadeného rozhodnutí Rada zdůrazňuje, že ustanovení úmluvy a ustanovení směrnice jsou „téměř stejná“ (třetí bod odůvodnění) nebo každopádně „podobná“ (pátý bod odůvodnění).
(
56
) – Posudek 2/91 (citován v poznámce pod čarou 52, bod 26) a rozsudek Komise v. Dánsko (citován v poznámce pod čarou 21, bod 82).
(
57
) – Posudek 1/03 (citován v poznámce pod čarou 8, bod 130).
(
58
) – Viz na jedné straně článek 2 směrnice a na straně druhé článek 2 úmluvy.
(
59
) – Viz na jedné straně článek 4 směrnice a na straně druhé článek 4 úmluvy.
(
60
) – V tomto smyslu viz šestý bod odůvodnění napadeného rozhodnutí.
(
61
) – Rozsudek ze dne 24. listopadu 1992, Poulsen a Diva Navigation (C-286/90, Recueil, 1992, I-6019, bod 31); podobně rozsudek ze dne 27. února 1997, Ebony Maritime a Loten Navigation (C-177/95, Recueil, 1997, I-1111, body 32 a 33).
(
62
) – Viz také bod 23 odůvodnění směrnice 98/84, ve kterém je zabavení nedovolených zařízení zařazeno do kategorie „jiných sankcí“, kterých se směrnice „nedotýká“.
(
63
) – Posudek 2/91 (citován v poznámce pod čarou 52, body 25 a 26); rozsudek Komise v. Dánsko (citován v poznámce pod čarou 21, body 81 a 82), a posudek 1/03 (citován v poznámce pod čarou 8, bod 126).
(
64
) – K tomu viz výše v poznámce pod čarou 8 uvedená judikatura.
(
65
) – Protokol o výkonu sdílených pravomocí.
(
66
) – Posudek 1/03 (citován v poznámce pod čarou 8, bod 126).
(
67
) – K tomu viz důkazy uvedené výše v poznámce pod čarou 63.
(
68
) – V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 2. června 2005, Komise v. Lucembursko (C-266/03, Sb. rozh. 2005, I-4805, body 57 až 67, dále body 41 až 43), a ze dne 14. července 2005, Komise v. Německo (C-433/03, Sb. rozh. 2005, I-6985, body 60 až 73, dále body 43 až 45).