61986CC0088_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. O College van Beroep voor het Bedrijfsleven apresenta ao Tribunal quatro questões que dizem respeito à interpretação do Regulamento n.° 517/72 do Conselho, de 28 de Fevereiro de 1972, relativo ao estabelecimento de regras comuns para os serviços regulares e serviços regulares especializados efectuados em autocarro entre os Estados-membros (JO L 67, p. 19; EE 07 F1 p. 187), alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 1301/78, de 12 de Junho de 1978 (JO L 158, p. 1; EE 07 F2 p. 105).
2. Antes de examinar essas questões parece-me útil comparar certas características do Regulamento n.° 517/72 com as da proposta que a Comissão tinha apresentado ao Conselho em 17 de Julho de 1969 ((doc. COM(69)485 final) )).
3. De acordo com essa proposta, as decisões respeitantes aos pedidos de concessão e de renovação de uma licença, bem como de criação, alteração e supressão de um serviço de autocarro, deviam ser tomadas de comum acordo pelos Estados-membros cujo território devia ser utilizado pelos serviços em causa (artigo 16.°). A proposta da Comissão não previa recurso essas decisões.
4. Em compensação, no caso de diversos requerentes terem apresentado pedidos de criação de um mesmo serviço regular ou regular especializado, a escolha devia incumbir ao Estado-membro no território do qual se localizaria o ponto de partida do serviço.
5. A escolha devia ser fundamentada e os Estados-membros assegurar às pessoas singulares ou colectivas interessadas, "a possibilidade de fazerem valer os seus interesses pelos meios adequados" em relação a esta decisão. Nos considerandos era esclarecido que deviam ser garantidas aos transportadores possibilidades de recurso das decisões tomadas pelos Estados-membros quanto à escolha do requerente a quem a licença era concedida.
6. Por fim, era explicado no artigo 8.° que "em conformidde com as decisões tomadas (de comum acordo entre os Estados-membros) e com as da Comissão (em caso de inexistência de acordo entre os Estados-membros) o Estado-membro... estabelece, renova, altera ou retira a licença".
7. O Regulamento n.° 517/72, tal como foi finalmente adoptado, prevê também decisões tomadas, seja de comum acordo pelos Estados-membros (n.° 1 do artigo 13.°) seja, elemento novo, pelo Conselho (n.° 2 do artigo 14.°) mas, por força do artigo 16.°, o primeiro tipo de decisão é seguido de uma decisão tomada pela "autoridade competente" do Estado-membro no território do qual se localiza a sede da empresa. O artigo 16.° utiliza, com efeito, em três ocasiões, nos seus n.os 2 e 3, a expressão "decisão".
8. Nesta decisão, a autoridade competente, actuando em conformidade com o acordo comum dos Estados-membros em causa ou as decisões tomadas pela Comissão ou pelo Conselho:
- concede a autorização para a criação de um serviço;
- autoriza ou notifica o titular de uma autorização da alteração das condições às quais a exploração de um serviço está sujeita;
- renova a autorização ou
- rejeita formalmente o pedido.
9. Nos termos do n.° 2 do artigo 16.°, as decisões da autoridade competente devem ser fundamentadas e "os Estados-membros assegurarão às empresas de transporte, nessa qualidade, a possibilidade de fazerem valer os seus interesses, por meios adequados, em relação a essas decisões". Nos considerandos do regulamento, tal como foi adoptado, essa possibilidade já não é entretanto qualificada como "recurso".
10. Por isso, é-se levado a constatar que o Conselho, decidindo por unanimidade, nos termos do artigo 149.° do Tratado, decidiu alterar a proposta da Comissão no sentido de conferir expressamente o carácter de "decisão" às intervenções da autoridade competente do Estado-membro da sede da empresa que ocorrem no termo do processo, e que alargou o direito de a empresa demandante "fazer valer os seus interesses" nos quatro tipos de decisão susceptíveis de ser adoptadas por essa autoridade.
11. O sistema assim posto em vigor pelo Conselho é mais complicado e a referência a uma "autoridade competente" pode ser compreendida de maneiras diferentes.
12. De acordo com uma primeira interpretação possível, cada Estado-membro exerce as suas competências, nos termos do Regulamento n.° 517/72, através de uma "autoridade competente" que designa para o efeito.
- esta examina, antes de mais, se o pedido apresentado por uma empresa de transportes deve ser concedido, tendo em conta os serviços de transporte já existentes no território desse Estado-membro;
- transmite em seguida o pedido, acompanhado de um parecer negativo ou positivo, aos outros Estados-membros interessados. Na segunda hipótese, pede o acordo desses Estados-membros;
- em seguida, concede a autorização, se houver acordo de todos os Estados-membros interessados, ou nega-a se ela própria ou a autoridade competente do ou dos outros Estados-membros em causa se opuserem à concessão da autorização (se tal for o caso, a decisão final deve ser adiada se um dos Estados-membros interessados pedir a intervenção da Comissão).
Esse sistema não faz qualquer distinção entre o "Estado-membro", na acepção do artigo 13.°, e a "autoridade competente", na do artigo 26.° do regulamento.
13. Segundo outra concepção, seguida pelos Países Baixos (ver a esse propósito o despacho de reenvio), o regulamento é aplicado por duas autoridades diferentes:
a) O ministro dos Transportes
14. É ele que tem o verdadeiro poder de decisão, pois ajuíza da oportunidade da criação do serviço do ponto de vista da situação existente no território nacional (ver o texto da carta do ministro neerlandês para a comissão de licenças de transporte que consta do ponto 3 do despacho de reenvio). É também ele que pede o acordo dos outros Estados-membros interessados.
b) A autoridade competente
15. Na ocorrência, trata-se da comissão de licenças de transporte. Esta comunica ao ministro a sua posição ((ponto 7, do artigo 13.°, alínea b) da Uitvoeringsbesluit Autovervoer Personen, a seguir designada por "UAP") )) Em resposta, o ministro comunica-lhe "a sua decisão relativa ao pedido logo que tenha sido adoptada" ((ponto 8, do artigo 13.°_alínea b) já citado) )) Enfim, a Comissão toma a sua própria decisão e envia cópia ao ministério.
16. Na concepção neerlandesa "a autoridade competente" e "o Estado-membro" (isto é, o ministro) são, por isso, duas entidades diferentes e, em certa medida, rivais, pois, na ocorrência, a comissão de licenças de transporte tornou expressamente conhecida opinião dissidente da do ministro, tendo sido obrigada a submeter-se perante a vontade deste (ponto 3, in fine, do despacho de reenvio).
17. Se me preocupei em chamar a atenção do Tribunal para estas duas concepções, é para sublinhar que alguns dos problemas apresentados perante o College van Beroep voor het Bedrijfsleven são devidos à forma como a execução do regulamento foi organizada nos Países Baixos.
18. Em minha opinião, não deveríamos deixar-nos influenciar por esses aspectos particulares, mas concentrar-nos no próprio texto do regulamento. Quereria agora abordar o exame da primeira questão apresentada pelo College van Beroep.
I - A primeira questão prejudicial
Encontra-se redigida da seguinte forma:
"Será correcto interpretar o n.° 2, do artigo 16.° do Regulamento (CEE) n.° 517/72, do Conselho, no sentido de que basta que um Estado-membro tenha introduzido na respectiva legislação nacional relativa à sua execução uma norma que ofereça aos interessados a possibilidade de apresentar por escrito, no prazo de 30 dias, objecções contra o pedido colocado à disposição do público para consulta, antes de sobre ele ser tomada qualquer decisão?"
19. As recorrentes no processo principal (Bovo Tours BV e Van Nood Touringcars BV) e a Comissão propõem se responda negativamente a esta questão, ao passo que os governos britânico, francês e neerlandês e o terceiro chamado à demanda no processo principal litigam a favor de resposta afirmativa.
20. No fundo, a interpretação solicitada redunda em perguntar se o segundo parágrafo, do n.° 2 do artigo 16.° do Regulamento n.° 517/72 exigirá que os Estados-membros assegurem às empresas de transporte a possibilidade de pôr em causa, a posteriori, as decisões tomadas em conformidade com o n.° 1 do artigo 16.°
21. É certo que os Estados-membros que oferecem aos interessados a possibilidade de apresentar por escrito objecções contra um pedido de criação de um serviço de autocarro antes de sobre ele ter sido tomada uma decisão, lhes conferiram, assim, meio de exercerem uma certa influência sobre essa decisão.
22. Mas, será isso suficiente, tomada em conta a redacção do n.° 2, do artigo 16.°? Em minha opinião, tal não é o caso. Nos termos da disposição em causa, "as decisões tomadas pelas autoridades dos Estados-membros nos termos do n.° 1 devem ser fundamentadas. Os Estados-membros assegurarão às empresas de transporte, nessa qualidade, a possibilidade de fazerem valer os seus interesses, por meios adequados, em relação a essas decisões ".
23. Resulta claro que as decisões visadas são aquelas pelas quais as "autoridades competentes" concedem ou rejeitam pedidos de autorização.
24. O legislador comunitário pretendeu que as empresas de transporte estejam em condições de conhecer, pela leitura da fundamentação da decisão, as suas justificações e as condições em que a concessão da autorização, a sua recusa ou a sua alteração ocorreram. É apenas a partir do momento em que puderam ter conhecimento dessa fundamentação que as empresas estarão verdadeiramente em condições de avaliar se os seus interesses são ou não lesados.
25. A obrigação de fundamentação ficaria esvaziada do seu significado se o destinatário ou qualquer outra empresa de transporte interessada fossem privadas de toda a possibilidade de pôr em causa a fundamentação avançada.
26. Pode acontecer, com efeito, que a autorização finalmente concedida, nomeadamente, na sequência de arbitragem da Comissão ou do Conselho, seja diferente da pedida pela requerente, por exemplo, quanto ao itinerário aceite.
27. Pode igualmente imaginar-se que o pedido seja rejeitado unicamente em virtude da oposição do Estado-membro da sede da empresa por entender que não existe, quanto ao itinerário proposto, necessidade de transporte não satisfeita (e que o outro Estado-membro se tenha abstido de pedir a intervenção da Comissão). Deveria supor-se que, nesses casos, o requerente teria já "feito valer os seus interesses" apresentando o seu pedido e que qualquer possibilidade de contestação do fundamento da decisão deveria ser-lhe recusada? A resposta é evidentemente não.
28. Pode também acontecer que a decisão incida apenas sobre a identidade da empresa de transporte à qual será confiado o serviço (por exemplo, em caso de renovação da autorização). Ora, também neste caso, não me parece que "apresentar acto de candidatura" e "fazer valer os seus interesses" seja a mesma coisa.
29. Por fim interessa notar que o artigo 16.° do Regulamento n.° 1191/69, do Conselho, de 26 de Junho de 1969, relativo à acção dos Estados-membros em matéria de obrigações inerentes à noção de serviço público no domínio dos transportes por caminho de ferro, rodovidários e por via fluvial ou marítima (JO L 156, p. 1) está redigido como se segue:
"Os Estados-membros assegurarão às empresas de transporte ness a qualidade, a possibilidade de fazerem valer os seus interesses, pelos meios adequados, em relação às decisões adoptadas no cumprimento das disposições do presente regulamento."
30. O artigo 12.° do Regulamento n.° 1192/69 do Conselho, de 26 de Junho de 1969, relativo às regras comuns para normalização das contas das empresas de caminho-de-ferro (JO L 156, p. 8) é idêntica, a não ser as palavras "empresas de transporte" que são substituídas por "empresas de caminho-de-ferro" (tradução provisória).
31. O Conselho inspirou-se portanto em dois regulamentos em que a disposição em causa visava incontestavelmente a impugnação a posteriori de todas as decisões tomadas com base nesses regulamentos.
32. Os governos do Reino Unido, dos Países Baixos e o terceiro chamado à demanda entendem, porém, que seria necessário interpretar o segundo parágrafo, do n.° 2 do artigo 16.° como exigindo apenas um processo do tipo do existente nos Países Baixos porque um controlo a posteriori seria ou "inútil" ou "materialmente esvaziado do seu conteúdo" ou ainda "marginal".
33. Ora, é de qualquer forma certo que, quando a rejeição é devida apenas à atitude do Estado-membro da sede da empresa, ou a decisão incide unicamente sobre a identidade da empresa autorizada a explorar uma linha cuja criação não é contestada ou que já existe, o recurso visaria na verdade o verdadeiro autor da decisão (à excepção do que direi adiante em relação à situação nos Países Baixos).
34. Qual será a situação se a autorização de estabelecer certo serviço regular foi concedido na base do acordo entre dois ou mais Estados-membros interessados e um interessado quiser obter, como no processo pendente perante o College van Beroep, a retirada ou a anulação dessa autorização?
35. Tal como o exporei adiante a propósito da resposta à segunda questão, entendo que nessa hipótese também a autorização constitui uma decisão nacional. O juiz ou qualquer outra instância nacional competente poderá examinar o acordo dado pela autoridade do país da sede da empresa no que toca ao seu próprio território, a fim de verificar nomeadamente se os critérios materiais estabelecidos pelos artigos 8.°, 9.° e 11.° do regulamento que são directamente aplicáveis, foram correctamente aplicados. Se, assim não acontecer, poderá, se for caso disso, anular a autorização quanto a esse território.
36. Com efeito, antes da adopção do Regulamento n.° 517/72, o empresário de transportes devia munir-se de várias autorizações válidas em relação ao território de cada um dos Estados-membros interessados. A inovação trazida pelo regulamento consiste no facto de o transportador já não ter necessidade de solicitar o acordo de outros Estados-membros e dispor, de agora em diante, de uma autorização válida para o conjunto do percurso. Isso não impede que, mesmo nesse novo sistema, cada Estado-membro dê o seu acordo apenas em relação ao seu território. Esse acordo parcial deve por isso poder ser posto em causa em separado.
37. Se a linha devia ser explorada por um consórcio que inclua uma empresa de outro Estado-membro interessado, a autorização concedida a esta ficará ipso facto afectada de caducidade, se for anulado o acordo da autoridade competente do primeiro Estado-membro para a exploração da linha no território deste. (Tal não será, evidentemente, o caso se a decisão não respeita ao princípio da exploração da linha mas apenas à identidade do explorador).
38. Quando, como acontece nos Países Baixos, é o ministro e não a "autoridade competente" referida no artigo 16.° quem dispõe do verdadeiro poder de decisão na matéria, parece-me necessário considerar as decisões dessas instâncias como um todo, a saber, a decisão do poder público do Estado-membro em questão. O Estado-membro age sob a assinatura da autoridade competente. Através da decisão da autoridade competente é a decisão do Estado-membro que é visada.
39. Um Estado-membro não poderá, com efeito, através das modalidades de execução de um regulamento comunitário, privar uma sua disposição de todo o efeito útil.
40. Ora, era o que aconteceria se um recurso da decisão da "autoridade competente" fosse não provido ou declarado inadmissível por causa da competência vinculada dessa autoridade e um recurso da decisão do ministro dos Transportes tivesse a mesma sorte por não se tratar de decisão da autoridade competente visada no artigo 16.°
41. Se a decisão adoptada com base no artigo 16.° é apenas a transposição de uma decisão (positiva ou negativa) do Conselho ou da Comissão, o tribunal da causa poderá apresentar uma questão ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias quanto à validade dessa decisão. Nesse caso, um controlo a posteriori também não ficaria desprovido de alcance prático.
42. Ao contrário, é forçoso reconhecer que, se uma autorização for recusada na sequência da oposição de Estado-membro diferente do da sede da empresa, um recurso do requerente para os tribunais do Estado-membro da sede da empresa ficaria desprovido de resultado prático. Pelo contrário, o requerente ou o seu associado no outro Estado-membro, cujo pedido teria sido também necessariamente rejeitado, poderão interpor recurso para as instâncias competentes deste Estado.
43. Pode acontecer, certamente, em todos esses casos que, em virtude do amplo poder de apreciação que sem dúvida pertence aos Estados-membros, ao Conselho e à Comissão nesse género de decisões, que os meios que um recorrente poderá fazer valer se limitem, por exemplo, ao erro manifesto ou ao desvio de poder. Mas é o que acontece no que toca a uma multidão de decisões de natureza económica e isso não é razão para atribuir ao n.° 2_do artigo 16.° sentido diferente do que tem.
44. Finalmente, um controlo da decisão a posteriori permitirá também verificar o respeito das formalidades, a regularidade do respectivo processo, a existência do acordo do outro Estado-membro e a conformidade da decisão em causa com a do Conselho ou da Comissão. Um tal controlo não será por isso de forma alguma esvaziado de conteúdo prático.
45. Uma objecção ao controlo a posteriori foi ainda extraída do artigo 16.° A introduzido no Regulamento n.° 517/72 pelo Regulamento n.° 1301/78, de 12 de Junho de 1978 (JO L 158, p. 1). Essa disposição permite emitir uma autorização provisória quando a decisão relativa à renovação de uma autorização não pode, nomeadamente em virtude de objecções apresentadas por outros transportadores interessados, ser tomada antes do termo do prazo de validade da autorização.
46. O Governo britânico entende que se o Conselho tivesse a intenção de impor aos Estados-membros a obrigação de organizar um sistema de recurso contra as decisões com fundamento no n.° 1, do artigo 13.°, tê-lo-ia explicitamente estipulado e o n.° 1, do artigo 16.° A mencioná-lo-ia.
47. Este argumento não é convincente. O artigo 16.° A aplica-se, certamente, na hipótese de ocorrerem contestações antes da renovação da autorização, porque um Estado-membro previu a possibilidade de os interessados fazerem valer os seus direitos já antes da nova decisão, sendo perfeitamente livre de o fazer. Isso não prejudica de forma nenhuma a questão em litígio aqui, a saber se o artigo 16.° exige ou não um controlo a posteriori. Se o exige não existe necessidade de o mencionar mais uma vez no artigo 16.° A.
48. Ora, o artigo 16.° A não fala disso. Daí uma prova suplementar de que deve ser interpretado no sentido acima indicado.
49. Aliás, o artigo 16.° A visa principalmente o caso de várias empresas do mesmo Estado-membro em concorrência com vista a uma autorização. Essa questão respeita principalmente e talvez mesmo apenas à autoridade competente do país da sede dessas empresas.
50. Antes de concluir quanto a esta questão, resta-me dizer uma palavra sobre um problema que o alto tribunal neerlandês não abordou nas suas questões, a saber, o da natureza dos "meios adequados" pelos quais as empresas devem ter a possibilidade de "fazerem valer os seus interesses".
51. Basta-me indicar que essa disposição deixa manifestamente aos Estados-membros uma ampla margem de apreciação para decidirem, nomeadamente em função das particularidades da sua ordem jurídica, sobre a natureza e modalidades desses meios adequados. Enquanto nos considerandos da proposta da Comissão era feito uso da expressão "possibilidades de recurso", esta já não figura nos considerandos do regulamento do Conselho. Não deve, por isso, tratar-se necessariamente de controlo jurisdicional. Pelo contrário, os Estados-membros em que, de qualquer modo, existe um recurso, em relação a esse tipo de decisão, para os tribunais administrativos ou comuns, não têm necessidade de adoptar novas disposições para a execução do n.° 2, do artigo 16.°, se não o desejarem.
52. Podemos, por isso, concluir que o n.° 2, do artigo 16.° deixa aos Estados-membros uma ampla autonomia quanto à forma como as empresas devem poder fazer valer os seus interesses, mas não se lhes deixa qualquer margem quanto à fase em que essa possibilidade deverá situar-se. A resposta à primeira questão deverá ser em sentido negativo.
II - A segunda questão prejudiciam
53. Recordemos antes de mais em que termos essa questão vem redigida:
"As decisões sobre os pedidos de criação de um serviço regular tomadas de comum acordo pelos Estados-membros em cujo território são tomados ou largados os passageiros, na acepção do n.° 1, do artigo 13.° do regulamento, deverão ser consideradas, de acordo com uma interpretação correcta dessas disposições,
a) como decisão do Estado-membro no território do qual se encontra a sede da empresa que apresenta o pedido, decisão a adoptar somente após acordo com outros Estados-membros interessados;
ou
b) como decisão plurilateral de vários Estados-membros adoptada por acordo nos termos de uma concertação internacional;
ou
c) como decisão sui generis que, em razão do seu carácter e tendo em conta a possibilidade de decisão posterior no caso de inexistência de uma decisão a nível nacional, pode ser equiparada a um acto ou a uma decisão de uma instituição da Comunidade?"
54. De acordo com a jurisprudência do Tribunal, "a aplicabilidade directa de um regulamento não constitui obstáculo a que o próprio texto do regulamento habilite uma instituição comunitária ou um Estado-membro a adoptar medidas de aplicação. Na última hipótese, as modalidades do exercício desse poder são regidas pelo direito público do Estado-membro em causa; todavia, a aplicabilidade directa do acto que habilita o Estado-membro a adoptar as medidas nacionais em questão terá por efeito permitir aos tribunais nacionais controlar a conformidade dessas medidas com o conteúdo do regulamento comunitário ".(1)
55. Em minha opinião, os princípios estabelecidos por esse acórdão permitem concluir que a hipótese c) deverá ser afastada.
56. A Comunidade é caracterizada por um sistema de gestão administrativo indirecto e descentralizado. O facto de uma medida nacional intervir no âmbito do cumprimento de um regulamento comunitário não transforma essa medida num acto equiparável a decisão de uma instituição.
57. Não vejo por que isso não continue a ser verdadeiro igualmente no caso de o regulamento em questão prever a cooperação de dois ou vários Estados-membros e, a título eventual, a intervenção de um acto da Comissão ou do Conselho para colmatar a falta de acordo dos Estados.
58. Por outro lado, a hipótese b) deve igualmente ser afastada.
59. Se uma decisão tomada apenas por um Estado-membro em aplicação de um regulamento comunitário está sujeita ao controlo dos tribunais nacionais quanto à sua conformidade com o direito comunitário, não será lógico que esse controlo se torne impossível quando dois Estados-membros tenham cooperado no cumprimento de tal regulamento.
60. Seria perfeitamente inconcebível que o cumprimento de um regulamento comunitário passe para o domínio do direito internacional público quando envolva a cooperação de dois Estados-membros. A própriaordem jurídica criada pelo Tratado não dá lugar ao direito internacional no que toca às questões que caem no âmbito de aplicação desse Tratado (2).
61. Em segundo lugar, se se aceita a interpretação do n.° 2, do artigo 16.° que propus no âmbito da primeira questão, isto é, que obriga os Estados-membros a assegurar às empresas de transporte os meios de fazerem valer os seus interesses após a tomada da decisão pela autoridade competente, então é-se levado necessariamente a concluir que o Conselho não era justamente de opinião de que essas decisões constituíam acordos internacionais subtraídos ao controlo das instâncias nacionais. Quis também excluir desta forma que causas de inadmissibilidade, tais como a extraída da noção de "acto de Governo" pudessem ser opostas a tais recursos.
62. Sabendo bem que as decisões da "autoridade competente" têm na base, num grande número de casos (mas não sempre), um acordo entre dois ou vários Estados-membros, ou que constituem por vezes apenas a simples transcrição de uma arbitragem efectuada pela Comissão ou pelo Conselho, não designou como acto susceptível de lesar interesses as decisões de que trata o n.° 1, do artigo 13.° ou os n.os 1 e 2, do artigo 14.°, mas as tomadas pela "autoridade competente" do Estado-membro da sede da empresa com fundamento no n.° 1, do artigo 16.°, que constituem sempre formalmente decisões de carácter nacional.
63. São aquelas decisões que devem ser fundamentadas. Essa obrigação de fundamentação não é exigida do acordo comum dos Estados-membros, na acepção do n.° 1, do artigo 13.°.Isso explica-se sem dúvida pelo facto de esse acordo não ser oponível ao requerente que será apenas afectado pela decisão da autoridade competente. O acordo comum é apenas uma etapa obrigatória no processo de adopção da decisão prevista no n.° 1, do artigo 16.°, a única que deve ser transmitida à empresa requerente. Esta não verá talvez nunca o texto do acordo comum (provavelmente uma simples carta de resposta na transmissão do pedido) nem o da decisão do Conselho ou da Comissão.
64. Outros argumentos tendem a provar que não é necessário ligar às expressões "decisões tomadas de comum acordo" (n.° 1 do artigo 13.°), "negociações" (n.° 1 do artigo 14.°) ou "acordo" (n.° 1 e n.° 3 do artigo 14.°) um alcance técnico, na acepção do direito dos tratados.
65. Assim, no âmbito do Regulamento n.° 516/72, do Conselho, relativo ao estabelecimento das regras comuns para os serviços de lançadeira efectuados em autocarro entre os Estados-membros (3), adoptado no mesmo dia que o Regulamento n.° 517/72, os termos "acordo" e "parecer" são utilizados alternativamente para designar uma só e mesma realidade (ver artigos 14.° e 15.°).
66. É também de interesse notar que a directiva do Conselho de 25 de Julho de 1983, relativa à autorização dos serviços aéreos regulares inter-regionais para o transporte de passageiros, correio e carga entre os Estados-membros (4), regula o mesmo tipo de problemas sem utilizar mesmo termos tais como "negociações" ou "acordo". Se uma companhia aérea nacional do Estado A deseja estabelecer uma linha para um aeroporto regional do Estado B, transmite o seu pedido ao Estado A. Se este der a sua aprovação, transmite-o ao Estado B. É, em seguida, esse último Estado que autoriza a companhia aérea em questão a explorar um serviço inter-regional, se estiver em conformidade com as disposições da directiva (artigo 3.°). Uma vez tal serviço autorizado, o Estado A não pode levantar objecções a um pedido de exploração de um serviço inter-regional no mesmo itinerário por companhia aérea do Estado B (n.° 2 do artigo 6.°). Mesmo se no caso das linhas aéreas o problema se apresenta em termos mais simples que no domínio dos transportes rodoviários, parece-me, no entanto, que este exemplo prova também que em relação a todas essas autorizações de transporte não estamos em presença de "decisões plurilaterais de vários Estados-membros adoptadas por acordo nos termos da concertação internacional" na acepção do ponto b) da segunda questão, mas na de decisões adoptadas por um Estado-membro depois de obtido o acordo dos outros Estados-membros, na acepção do ponto c) da mesma questão.
67. Nesta interpretação sou confortado por um acórdão recente do Tribunal no qual este se recusou, contrariamente à tese defendida pela Comissão, a considerar como acordo uma decisão do ministro das Finanças francês que "a pedido das autoridades gregas e depois de ter sido colocado por estas em condições de reunir todos os elementos de informação indispensáveis", reconheceu a equiparação, prevista na lei, em benefício dos vinhos de qualidade produzidos em determinadas regiões, originários da Grécia e beneficiando da designação "Samos vin doux naturel grand cru" (ver acórdão de 17 de Abril de 1987, processo 196/85, Comissão/República Francesa, Colect. p. 1597, ponto IV.1 do relatório para audiência e 16 e 17 do acórdão (tradução provisória).
68. Voltando ao caso em discussão, acho também muito esclarecedora a carta de 17 de Novembro de 1983 pela qual o ministro dos Transportes neerlandês deu conhecimento à Comissão de licenças de transporte da sua posição na matéria (carta qualificada, em diversas ocasiões, como "decisão do primeiro recorrido" pelo College van Beroep). Quando se lê atentamente essa carta, cujo texto consta do despacho de reenvio (ponto 3) é-se impressionado pelo facto de, nos seus pontos 1 a 3, expor os motivos pelos quais aquele ministro entende que a autorização deve ser concedida. É apenas no ponto 4 que o ministro indica que "as autoridades britânicas deram conhecimento, entretanto, há mais de um ano já, de que estavam dispostas a conceder a autorização". Isto tende a provar que se está efectivamente em presença de uma decisão de carácter nacional, tomada com parecer favorável do outro Estado-membro interessado.
69. Finalmente, as seguintes considerações, extraídas do texto do Regulamento n.° 517/72, tendem, também elas, a provar que não estamos em presença de um acordo regido pelo direito internacional clássico.
70. a) O acordo comum previsto no n.° 1, do artigo 13.° não pode ter lugar senão nos limites traçados pela regulamentação comunitária. Deve respeitar nomeadamente as condições de fundo previstas nos artigos 8.°, 9.° e 11.° do Regulamento n.° 517/72. O poder soberano de apreciação dos Estados-membros é delimitado pelos critérios aí previstos.
71. b) O pedido de criação de um serviço e a autorização serão conformes a um modelo determinado pela Comissão. Os Estados-membros podem, por acordo, determinar somente os oito elementos previstos no n.° 3 do artigo 3.° A sua competência quanto à forma de decisão é limitada pelo modelo indicado pela Comissão no Regulamento n.° 1172/72 de 26 de Maio de 1972, relativo ao estabelecimento dos documentos referidos no Regulamento (CEE) n.° 517/72 do Conselho, e no Regulamento n.° 516/72, também do Conselho (5).
72. c) A competência dos Estados-membros interessados é ainda limitada pelo facto de a exploração do serviço autorizado dever fazer-se de acordo com o regulamento de exploração modelo adoptado pelo Conselho, com fundamento no n.° 1, do artigo 5.° do Regulamento n.° 517/72.
73. d) O processo de elaboração da decisão não é bloqueado se um dos Estados-membros utilizar o direito de veto. Basta que, em tal caso, seja pedida a intervenção da Comissão quanto à questão. O poder de decisão passa quer para a Comissão quer para o Conselho. Não só a decisão da Comissão mas também a do Conselho pode ser contrária às posições de um Estado-membro no território do qual os passageiros são tomados ou largados, pois, nos termos do segundo parágrafo do n.° 2, do artigo 14.°, as decisões no seio do Conselho são tomadas por maioria qualificada. Ora, em direito internacional clássico não existe possibilidade de ultrapassar o veto de um Estado.
74. e) O titular de autorização pode renunciar a ela manifestando a sua intenção de pôr fim à exploração do serviço. Essa possibilidade é perfeitamente compreensível perante uma decisão de carácter nacional. Não o poderia ser se se estivesse em presença de um acordo de direito internacional clássico.
75. f) A supor, como sustenta o Reino Unido, que uma empresa possa fazer funcionar um serviço regular de autocarros entre Estados-membros diferentes daquele em que tem a sede, deve apesar de tudo, em conformidade com os termos do n.° 2 do artigo 12.°, apresentar o pedido junto deste. O Estado-membro interessado deve, neste caso, em virtude das obrigações que derivam do Regulamento n.° 517/72, dar sequência a um acordo comum no qual não participou. O acordo comum só pode, portanto, constituir a execução conjunta de uma tarefa administrativa confiada pela Comunidade aos seus Estados-membros e não um acordo internacional clássico, pois nenhum país poderá ser obrigado, por direito internacional, a executar o acordo celebrado entre dois outros países.
76. O sistema assim criado pelo Conselho, no âmbito do Regulamento n.° 517/72 é talvez estranho e complicado, mas parece-me que é nosso dever tê-lo em conta tal como é e garantir o seu efeito útil mesmo que isso necessite de um esforço de interpretação particularmente intenso que, na proposta de alteração e de fusão dos regulamentos n.os 117/66, 516/72 e 517/72 que a Comissão acaba de transmitir ao Conselho (JO L 120 de 6.5.1987, p. 9), as disposições em causa aí já não sejam incluídas. O artigo 20.° dessa proposta confirma, no entanto, muito claramente que as decisões em causa são decisões de carácter nacional, adoptadas após acordo das autoridades competentes dos outros Estados-membros em questão.
77. Atentas as reflexões que precedem, proponho se responda à segunda questão como se segue:
"As decisões da autoridade competente visada no n.° 1 do artigo 16.° constituem decisões do Estado-membro em cujo território se localiza a sede da empresa mesmo quando baseadas no acordo comum, na acepção do n.° 1 do artigo 13.°, dos Estados-membros no território dos quais os passageiros são tomados ou largados."
III - A terceira questão prejudicial
78. O College van Beroep voor het Bedrijfsleven apresenta, em seguida, a seguinte questão:
"Se o Tribunal responder à segunda questão adoptando a última hipótese, essa decisão, tal como foi comunicada e fundamentada na ocorrência pelo ministro dos Transportes e das Obras Públicas neerlandês, na sua carta de 17 de Novembro de 1983, será inválida por incompatibilidade com o artigo 190.° do Tratado CEE e/ou com o Regulamento (CEE) n.° 517/72, em especial com o seu artigo 8.°, e isto à luz das razões expostas acima?"
79. Esta questão é, em minha opinião, desprovida de objecto, pois entendo que não estamos em presença de uma decisão que possa ser equiparada a um acto ou a uma decisão de uma instituição da Comunidade.
IV - A quarta questão prejudicial
80. A última questão vem redigida como segue:
"Se, na resposta à segunda questão, o Tribunal não adoptar a hipótese visada em c), será correcto interpretar o n.° 1, do artigo 8.° do regulamento no sentido de que é necessário entender pela expressão 'serviços de transporte de passageiros já existentes' unicamente os serviços regulares de transporte de pessoas em autocarro que fazem uso do mesmo itinerário e utilizam o mesmo meio de travessia da Mancha que os serviços regulares de transporte sobre os quais incide o pedido, ou será necessário incluir nela outras formas de transporte de pessoas em autocarro (seguindo um itinerário parcialmente diferente, utilizando outro meio de travessia da Mancha), bem como o transporte de pessoas por via férrea?"
81. Examinemos em primeiro lugar o texto completo da disposição a interpertar.
82. O n.° 1, do artigo 8.° esclarece que "a análise de um pedido ... tem por fim determinar se o serviço de tráfego a que o pedido se refere não está já assegurado de forma satisfatória, tanto quantitativa como qualitativamente, pelos serviços de transporte de passageiros já existentes ".
83. O Conselho poderia ter facilmente acrescentado "em autocarro" ou "por estrada". Porém, não o fez.
84. No n.° 2, do artigo 8.° lemos que "aquando da análise referida no n.° 1, serão tomadas em consideração nomeadamente:
a) as necessidades actuais e previsíveis de transporte que o requerente pretende satisfazer;
b) no caso dos serviços regulares, a situação do mercado de transporte de passageiros nas zonas em questão".
85. A utilização, por duas vezes, da expressão "transporte de passageiros" e da de "mercado de transportes" indica, em minha opinião, que os caminhos-de-ferro não são de excluir da análise. Pode compreender-se no mesmo sentido o quinto considerando do regulamento onde pode ler-se que, "com vista a garantir o bom funcionamento dos serviços com custos mínimos para a colectividade, importa, por um lado, adaptar a oferta às necessidades específicas de transporte nas relações de tráfego a servir e, por outro, pôr em prática uma coordenação eficaz dos serviços de transporte de passageiros nas regiões em causa".
86. A passagem relativa a "custos mínimos para a colectividade" e a "coordenação eficaz dos serviços" não poderá ser compreendida de outra forma que não seja como uma alusão à situação deficitária das sociedades de caminho-deferro.
87. A referência às noções de "zona em causa" e de "região em causa" tendem a provar que a análise não deve limitar-se aos serviços que se desenvolvem desde já no preciso itinerário sobre que incide o pedido do requerente, mas que pode englobar outros itinerários na mesma zona ou região e outros meios de travessia da Mancha que nela têm o seu ponto de partida.
88. Cabe certamente ao juiz nacional apreciar se um meio de travessia que não permite o embarque de autocarros e necessita por isso de vários transbordos de bagagens tem, no plano qualitativo, a mesma natureza que um meio de travessia que os evita, e se um serviço nocturno pode ser colocado exactamente no mesmo plano que um serviço diurno.
89. Se não é falso dizer que a escolha entre vários serviços de transporte constitui em si uma melhoria qualitativa e que é, além disso, de natureza a estimular os transportadores a tornar a viagem tão agradável e tão acessível quanto possível, não é no entanto possível concluir, face à letra do regulamento e dos seus considerandos, que qualquer pedido de autorização de um novo serviço deva, por isso, ser necessariamente satisfeito, pois "importa adaptar a oferta às necessidades específicas de transporte nas relações de tráfego a servir".
90. Acrescentamos, para sermos completos, que a comparação deve incidir nos serviços que ligam os mesmos pontos de partida e de chegada e que não há que tomar em consideração nem os de lançadeira nem os ocasionais.
91. Por todas as razões expostas acima entendo que há que optar pelo segundo elemento de alternativa da quarta questão.
Conclusão
Em resumo proponho que o Tribunal responda às questões apresentadas pelo College van Beroep voor het Bedrijfsleven como se segue:
"1) A interpretação correcta do n.° 2, do artigo 16.° do Regulamento n.° 517/72 exige que cada Estado-membro assegure às empresas de transporte a possibilidade, por meios adequados, de fazerem valer os seus interesses, em relação às decisões visadas no n.° 1 desse artigo uma vez que foram efectivamente tomadas pela autoridade competente do Estado-membro em questão e não apenas na fase que precede a sua adopção.
2) As decisões da autoridade competente visada no n.° 1, do artigo 16.° constituem decisões do Estado-membro em cujo território se localiza a sede da empresa mesmo quando baseadas no acordo comum, na acepção do n.° 1, do artigo 13.°, dos Estado-membros sobre o território dos quais os passageiros são tomados.
3) Tendo em conta a resposta dada à segunda questão, a terceira fica sem objecto.
4) A expressão 'os serviços de transporte de passageiros já existentes' que consta do n.° 1, do artigo 8.° do Regulamento n.° 517/72 do Conselho, de interpretar no sentido de que abrange igualmente os serviços regulares de transporte de pessoas em autocarro ou por caminho-de-ferro que seguem itinerário parcialmente diferente e utilizam meio de travessia da Mancha diverso do do serviço para cuja autorização é apresentado um pedido."
(*) Tradução do francês.
(1) - Acórdão de 27 de Setembro de 1979, processo 230/78, Eridania (Recueil, p. 2749, 2771.
(2) - Sobre este problema ver ‚designadamente, Juergen Schwarze_"Das allgemeine Vºlkerrecht in den innergemeischaftlichen Rechtsbeziehungen", in Europarecht, 1983, fasc iculo1, p. 1.
(3) - JO L 67, p. 13; EE 07 F1 p. 182.
(4) - JO L 237, p. 19; EE 07 F3 p. 166.
(5) - JO L 134, de 12.6.1972, p. 1; EE 07 F1 p. 193.