ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
29 mars 2012 (*)
«Manquement d’État – Environnement – Directive 2008/1/CE – Prévention et réduction intégrées de la pollution – Conditions d’autorisation des installations existantes – Obligation d’assurer l’exploitation de telles installations conformément aux exigences de la directive»
Dans l’affaire C‑607/10,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 22 décembre 2010,
Commission européenne, représentée par Mme A. Alcover San Pedro et M. K. Simonsson, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Royaume de Suède, représenté par Mme A. Falk, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. U. Lõhmus (rapporteur), président de chambre, MM. A. Rosas et A. Ó Caoimh, juges,
avocat général: M. N. Jääskinen,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas pris les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent, par des autorisations délivrées conformément aux articles 6 et 8 de la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 janvier 2008, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (version codifiée) (JO L 24, p. 8, ci‑après la «directive IPPC»), ou, de manière appropriée, par le réexamen des conditions et, le cas échéant, leur actualisation, à ce que les installations existantes soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10, 13, 14, sous a) et b), et 15, paragraphe 2, de cette directive, au plus tard le 30 octobre 2007, le Royaume de Suède a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de celle-ci.
Le cadre juridique
2        Conformément à l’article 1er de la directive IPPC, celle-ci a pour objet la prévention et la réduction intégrées des pollutions en provenance des activités industrielles énumérées à son annexe I et vise à «atteindre un niveau élevé de protection de l’environnement considéré dans son ensemble».
3        Une installation existante est définie à l’article 2, point 4, de cette directive comme étant «une installation qui, au 30 octobre 1999, conformément à la législation existant avant cette date, était en service, était autorisée ou avait fait l’objet de l’avis de l’autorité compétente, d’une demande complète d’autorisation, à condition que cette installation ait été mise en service au plus tard le 30 octobre 2000».
4        Selon l’article 5, paragraphe 1, de ladite directive, les États membres sont tenus de prendre «les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent, par des autorisations délivrées conformément aux articles 6 et 8 ou, de manière appropriée, par le réexamen des conditions et, le cas échéant, leur actualisation, à ce que les installations existantes soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10 et 13, à l’article 14, points a) et b), et à l’article 15, paragraphe 2, au plus tard le 30 octobre 2007, sans préjudice d’autres dispositions communautaires spéciales».
5        Les articles 3, 6, 7, 9, 10 et 13 à 15 de la directive IPPC définissent respectivement les principes généraux des obligations fondamentales de l’exploitant, la demande d’autorisation, l’approche intégrée dans la délivrance de l’autorisation, les décisions et conditions d’autorisation, les meilleures techniques disponibles et les normes de qualité environnementale, le réexamen et l’actualisation des conditions d’autorisation par l’autorité compétente, le respect de ces dernières ainsi que l’accès à l’information et la participation du public à la procédure d’autorisation.
6        Conformément à son article 23, la directive IPPC est entrée en vigueur le 18 février 2008.
Les antécédents du litige et la procédure précontentieuse
7        Lors de plusieurs réunions du groupe d’experts et par lettre du 22 septembre 2005, les services de la Commission ont attiré l’attention des États membres sur la nécessité de respecter l’échéance du 30 octobre 2007 prévue au titre de l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC.
8        Par lettre du 13 novembre 2007, la Commission a invité tous les États membres à lui fournir des renseignements sur le nombre total d’«installations existantes», au sens de l’article 2, point 4, de cette directive, le nombre d’autorisations nouvelles pour ces installations, d’autorisations réexaminées ou, le cas échéant, actualisées.
9        Dans sa réponse du 8 février 2008, le Royaume de Suède a indiqué que, à la date du 30 octobre 2007, elle devait encore délivrer 191 autorisations au titre de l’article 5, paragraphe 1, de ladite directive sur un total estimé de 1 073 installations sujettes à autorisation.
10      La Commission a encore adressé à cet État membre, au courant des années 2008 et 2009, des lettres de rappel dans lesquelles elle a sollicité des informations sur l’avancement de ce processus d’autorisation.
11      Le Royaume de Suède a répondu auxdites lettres, en communiquant des informations mises à jour. Dans sa dernière lettre de réponse du 6 juillet 2009, il a indiqué que, à la date du 30 avril 2009, il restait encore 73 autorisations à délivrer au titre de l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC sur un total estimé, cette fois, à 1 034 installations sujettes à autorisation.
12      Considérant que cet État membre avait manqué à ses obligations résultant de l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC, la Commission a engagé la procédure en manquement prévue à l’article 226 CE et a, en vertu de celle-ci, le 3 novembre 2009, mis cet État membre en demeure de lui fournir des indications détaillées relatives au nom, au secteur d’activité et à la localisation des installations qui poursuivaient leurs activités sans y avoir été dûment autorisées.
13      Par lettre du 22 décembre 2009, le Royaume de Suède a, notamment, précisé que le nombre de ces installations s’élevait à 51. Il a également indiqué le nom, le secteur d’activité et la localisation de chacune desdites installations dont l’exploitation n’était pas couverte par une autorisation. Cet État membre a également proposé une réunion avec les services de la Commission, laquelle a eu lieu le 10 février 2010. Les autorités suédoises ont indiqué à cette occasion que 50 installations n’avaient toujours pas obtenu l’autorisation en question.
14      La Commission a ensuite adressé un avis motivé au Royaume de Suède, le 18 mars 2010, invitant cet État membre à prendre les mesures requises pour se conformer à cet avis dans un délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci.
15      Par lettre du 21 mai 2010, le Royaume de Suède a répondu que, sur les 1 034 installations existantes (1 035 en incluant l’installation d’Ytcenter), il restait 33 installations au sujet desquelles il n’était pas certain qu’elles étaient exploitées conformément aux exigences découlant de la directive IPPC. Cet État membre a également indiqué, pour la plupart de ces installations, les échéances, situées dans le courant des années 2010 et 2011, auxquelles celles-ci seraient en principe exploitées conformément auxdites exigences. Néanmoins, pour huit installations restantes, il était difficile, selon ledit État membre, de déterminer quand celles‑ci seraient en mesure d’y satisfaire effectivement.
16      Suite à la réunion organisée, le 8 septembre 2010, entre les services de la Commission et les autorités suédoises, ces dernières ont communiqué, le 25 octobre 2010, sous la forme d’une annexe jointe à une réponse complémentaire à l’avis motivé, un tableau contenant des informations actualisées sur la date à laquelle les activités menées au sein de ces installations seraient – ou devraient être – conformes aux exigences de l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC. Il ressortait dudit tableau que 23 installations ne respectaient toujours pas les exigences de ladite directive.
17      Estimant que le Royaume de Suède n’avait dès lors pas satisfait aux obligations lui incombant en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC, la Commission a décidé de former le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
18      La Commission demande à la Cour de constater que le Royaume de Suède a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC, dans la mesure où il ressortirait de la réponse de cet État membre à l’avis motivé du 21 mai 2010 que, sur les 1 035 installations existantes, 33 n’étaient pas exploitées conformément aux exigences de cette directive.
19      Dans son mémoire en défense, le Royaume de Suède fait valoir que la requête de la Commission aurait dû préciser que le recours portait uniquement sur les 33 des 1 035 installations existantes dont l’exploitation, à la date de la réponse à l’avis motivé, ne respectait pas les exigences de la directive IPPC.
20      La Commission rétorque qu’elle soutient non pas que le Royaume de Suède n’a pris les mesures visées à l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC pour aucune des 1 035 installations, mais que cet État membre n’a pas adopté, à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, les mesures nécessaires pour 33 desdites installations. En conséquence, le Royaume de Suède aurait manqué à son obligation d’assurer le respect des exigences découlant de l’application de ladite disposition, dès lors que toutes et chacune des installations existantes sur son territoire et concernées par ladite directive ne seraient toujours pas couvertes par une autorisation.
21      Dans son mémoire en duplique, le Royaume de Suède souligne cependant que, pour qu’un État membre puisse défendre utilement ses droits procéduraux, il est nécessaire que la Commission indique aussi tôt que possible et de manière précise ses demandes et les circonstances sur lesquelles le recours est fondé. Il en irait notamment ainsi lorsque, comme dans la présente affaire, la Commission dispose d’informations précises communiquées par l’État membre concerné au cours de la procédure administrative. Cette exigence de clarté et de précision s’imposerait d’autant plus depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne eu égard aux compétences étendues et accrues dont la Commission dispose en ce qui concerne les demandes de sanctions au titre de l’article 260, paragraphes 2 et 3, TFUE.
22      Par ailleurs, dans ledit mémoire, le Royaume de Suède admet que, à la date de la réponse à l’avis motivé, 29 installations n’étaient pas exploitées conformément aux exigences de l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC. Dans ses mémoires en défense et en duplique, cet État membre actualise le nombre des installations non encore conformes aux exigences de cette disposition, en indiquant que celles‑ci étaient d’abord au nombre de treize et ensuite de cinq.
Appréciation de la Cour
23      À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé. Les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 27 septembre 2007, Commission/France, C‑9/07, point 8, et du 11 juin 2009, Commission/Suède, C‑546/08, point 9).
24      En outre, la Cour a déjà jugé que, ainsi qu’il ressort de l’article 1er de la directive IPPC, le législateur de l’Union a imposé aux États membres des obligations, au rang desquelles figurent celles prévues à l’article 5, paragraphe 1, de cette directive, afin qu’un niveau élevé de protection de l’environnement considéré dans son ensemble puisse être atteint. Il en résulte que seule une exécution complète et conforme, par les États membres, des obligations mises à leur charge par ladite directive permettra d’atteindre cet objectif de protection (voir arrêt du 31 mars 2011, Commission/Italie, C‑50/10, point 33).
25      Il s’ensuit que c’est à juste titre que la Commission a considéré que, pour se conformer aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de la directive IPPC, le Royaume de Suède devait satisfaire aux exigences prévues à cet article pour toutes et chacune des installations existantes sur son territoire.
26      Or, le Royaume de Suède ne conteste pas que, à l’expiration du délai prescrit dans l’avis motivé, les mesures requises pour assurer la mise en conformité de l’ensemble des installations concernées avec les dispositions visées à l’article 5, paragraphe 1, de ladite directive, pas plus, d’ailleurs, que les mesures tendant à assurer le respect de cette dernière disposition, n’avaient été prises.
27      Par ailleurs, c’est à tort que le Royaume de Suède fait grief à la Commission de ne pas avoir indiqué suffisamment tôt et de manière précise que le manquement reproché vise uniquement certaines et non toutes les installations concernées. En effet, cette indication, ainsi qu’il résulte des points 7 à 18 du présent arrêt, ressort tant de l’échange de correspondance au cours de la procédure précontentieuse que des termes explicites de la requête introductive d’instance.
28      Dans ces conditions, il y a lieu de considérer le recours introduit par la Commission comme fondé.
29      Par conséquent, il convient de constater que, en n’ayant pas pris les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent, par des autorisations délivrées conformément aux articles 6 et 8 de la directive IPPC ou, de manière appropriée, par le réexamen des conditions et, le cas échéant, leur actualisation, à ce que toutes les installations existantes soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10, 13, 14, sous a) et b), et 15, paragraphe 2, de cette directive, le Royaume de Suède a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de celle‑ci.
Sur les dépens
30      Conformément à l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume de Suède et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête:
1)      En n’ayant pas pris les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes veillent, par des autorisations délivrées conformément aux articles 6 et 8 de la directive 2008/1/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 janvier 2008, relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (version codifiée), ou, de manière appropriée, par le réexamen des conditions et, le cas échéant, leur actualisation, à ce que toutes les installations existantes soient exploitées conformément aux exigences prévues aux articles 3, 7, 9, 10, 13, 14, sous a) et b), et 15, paragraphe 2, de cette directive, le Royaume de Suède a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de celle‑ci.
2)      Le Royaume de Suède est condamné aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: le suédois.