62002CC0153_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Förevarande mål gäller en privat utbildningsorganisation, registrerad som bolag i Förenade kungariket, som erbjuder undervisning vid olika enheter, varav vissa är belägna i Italien. Utbildningen i fråga är godkänd av ett engelskt universitet, står under tillsyn av detta och leder till en examen från det universitetet i enlighet med tillämplig brittisk lagstiftning. Enligt de italienska regler som var tillämpliga vid den berörda tiden erkänns emellertid inte denna examen i Italien om den erhålls av en italiensk medborgare som har fullföljt studiekursen i Italien.
2. I en tvist mellan en italiensk student och en utbildningsorganisation vill Giudice di Pace (fredsdomaren) i Genua få klarhet i om en sådan tillämpning av de italienska reglerna strider mot gemenskapsrätten, särskilt mot fördragets bestämmelser om den fria rörligheten för arbetstagare, etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, mot rådets direktiv 89/48(2) och rådets beslut 63/266.(3)
Bakgrund och tillämpliga bestämmelser
Hur den kurs som leder fram till examen är organiserad
3. Nottingham Trent University (nedan kallat Nottingham Trent) är ett universitet i Nottingham i England. Universitetet är ett ”erkänt organ” i den mening som avses i artikel 216.1 i Education Reform Act av år 1988, med tillstånd att utfärda examensbevis. Det erbjuder Bachelor of Arts (Honours) examen i bland annat statskunskap och ekonomi.
4. European School of Economics (nedan kallad ESE) är ett bolag med begränsat ansvar som bildats och har sitt säte i Förenade kungariket. Det är även etablerat i ett antal andra länder, främst i Italien, där det uppenbarligen erbjuder studiekurser på tolv orter. ESE är upptaget i en förteckning som upprättats av Secretary of State, enligt artikel 216.2 i Education Reform Act, och är således behörigt att erbjuda studiekurser som leder till en examen som skall utfärdas av ett erkänt organ och som är godkända av det organet eller på dess vägnar.
5. År 1998 ingick Nottingham Trent och ESE ett avtal om godkännande av vissa kurser som erbjöds av ESE. Nottingham Trent godkänner och kontrollerar de berörda kurserna, sörjer för kvalitetskontroller och utfärdar examensbevis. En av dessa kurser är Bachelor of Arts (Honours)-examen i internationell statskunskap, som avläggs efter fyra års studier vid ESE, och då särskilt vid dess enheter i Italien. Studenterna vid dessa kurser skrivs inte endast in vid ESE utan även vid Nottingham Trent. Examinationer anordnas i enlighet med de bestämmelser och rutiner som Nottingham Trent tillämpar i Förenade kungariket, och de utomstående examinatorerna, som utses av ESE, skall godkännas av Nottingham Trent.
6. Vid förhandlingen förklarade den italienska regeringens företrädare att ESE:s samarbete med Nottingham Trent hade avslutats i december 2002.
Tillämpliga gemenskapsbestämmelser
7. Artiklarna 39 och 40 EG behandlar den fria rörligheten för arbetstagare. I artikel 39 förbjuds all diskriminering på grund av nationalitet i fråga om arbete och anställning, och i artikel 40 föreskrivs att gemenskapen skall vidta särskilda åtgärder för att genomföra den fria rörligheten.
8. I artikel 43 EG förbjuds inskränkningar i etableringsfriheten för medborgare från en medlemsstat i en annan medlemsstat. I synnerhet föreskrivs följande: ”Etableringsfriheten skall innefatta rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag, särskilt bolag ..., på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare ...” Enligt artikel 48 EG skall bolag som bildats i överensstämmelse med en medlemsstats lagstiftning och som har sitt säte, sitt huvudkontor eller sin huvudsakliga verksamhet inom gemenskapen i det avseendet likställas med fysiska personer som är medborgare i medlemsstaterna.
9. För att underlätta för personer att starta och bedriva förvärvsverksamhet som egenföretagare föreskrivs i artikel 47.1 EG att rådet skall utfärda direktiv som syftar till ömsesidigt erkännande av behörighetsbevis mellan medlemsstaterna.
10. Genom artikel 49 EG förbjuds inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster i fall där tjänsteleverantören etablerat sig i en annan stat inom gemenskapen än tjänstens mottagare.
11. I rådets beslut 63/266, som antogs med stöd av nuvarande artikel 151 EG, om främjandet av kulturen inom gemenskapen, fastställs tio allmänna principer för genomförande av en gemensam yrkesutbildningspolitik, som syftar till att göra det möjligt för gemenskapsmedborgare att erhålla adekvat yrkesutbildning och bidra till att genomföra den fria rörligheten för arbetstagare. Medlemsstaterna och gemenskapsinstitutionerna ansvarar för att inom fördragets ram tillämpa dessa principer. Ett av huvudmålen med den andra principen är att ”undvika skadliga avbrott ... mellan genomförd allmän skolutbildning och påbörjad yrkesutbildning”.
12. Genom rådets direktiv 89/48, som särskilt antogs med stöd av de nuvarande artiklarna 40 och 47.1 EG, inrättas en generell ordning för erkännande av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier, för att göra det möjligt för gemenskapsmedborgare som har kvalifikationer utfärdade i en medlemsstat att utöva ett reglerat yrke i en annan medlemsstat. Däri definieras de typer av examensbevis som omfattas(4) och anges mekanismer för ömsesidigt erkännande.
Tillämpliga italienska bestämmelser
13. Enligt beslutet om hänskjutande följer av dekret nr 1592 av den 31 augusti 1933,(5) genom vilket myndigheterna och universiteten ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, att erkännande av examensbevis som utfärdats av utländska institutioner kan ske med stöd av speciallagstiftning genom vilken vissa bilaterala avtal som ingåtts med andra länder ges verkan. Rådets direktiv 89/48 genomförs genom lagstiftningsdekret nr 115 av den 27 januari 1992.(6)
14. De italienska myndigheterna har i samband med detta lagdekret antagit vissa administrativa regler och viss administrativ praxis.
15. I en skrivelse från ministeriet för universitet och vetenskaplig forskning av den 3 oktober 2000 fastslås att ”erkännande som erhållits i enlighet med lagstiftningsdekret 115/92 innebär endast tillstånd att bedriva sådan yrkesverksamhet som redan bedrivits i ursprungsmedlemsstaten”.
16. I en annan skrivelse från samma ministerium av den 8 januari 2001 anges att ”de examensbevis som utfärdats av universitet som är godkända i Storbritannien kan endast erkännas i Italien om de har erhållits efter det att studenten har genomgått hela utbildningen vid ett sådant universitet eller vid andra utländska institutioner som erbjuder samma utbildningsnivå, således med undantag för examensbevis som utfärdas till italienska medborgare på grundval av studieperioder som har fullgjorts vid filialer eller privata institutioner som är verksamma i Italien och med vilka studenten har slutit civilrättsligt avtal”.
17. Båda dessa skrivelser, som har ingivits till domstolen, hänvisar uttryckligen till kvalifikationer som erhållits efter studier vid ESE.
18. Ett cirkulär som utfärdats av utrikesministeriet och som även det ingivits till domstolen bekräftar dessa uppgifter genom att det anges att italienska medborgare som ansöker om erkännande av examensbevis som erhållits utomlands måste ha ett ”intyg från den italienska ambassaden eller det italienska konsulatet i det utländska land i vilket examensbeviset har utfärdats, i vilket det bekräftas att den berörde faktiskt har vistats där under hela sin universitetsutbildningstid”. Det anges uttryckligen att det villkoret endast är tillämpligt på italienska medborgare.
19. Av beslutet om hänskjutande framgår att det enligt italiensk lagstiftning inte krävs något särskilt tillstånd eller godkännande för att bedriva utbildningsverksamhet. Beträffande de i förevarande mål ifrågavarande arrangemangen, tycks någon särskild bestämmelse som reglerar situationer där ett universitet ligger utanför Italien inte föreligga. Universitet i Italien har emellertid rätt att, för att genomföra undervisning enligt närmare bestämmelser som fastställs av de enskilda universiteten, samarbeta med privaträttsliga subjekt.(7)
20. Vid förhandlingen förklarade företrädaren för den italienska regeringen att rättsläget hade förändrats, särskilt genom lag nr 148/2002 från juli 2002 – således efter tidpunkten för beslutet om hänskjutande. Förändringen innebar i huvudsak att erkännandet av utländska examensbevis inte längre var underställt ministeriella anvisningar eller rutiner, utan helt ankom på de enskilda universiteten. Det är dock inte klarlagt vilken inverkan denna ändring kan ha på problem av den typ som uppkommit i förevarande mål.
Tvisten vid den nationella domstolen
21. Sommaren 2001 skrev Valentina Neri, efter att ha avlagt studentexamen i Italien, in sig vid Nottingham Trent på ett fyraårigt utbildningsprogram i statskunskap med internationell inriktning (BA Honours International Political Studies). Hon fick då veta att hon kunde studera för denna examen vid ett utbildningsinstitut utanför Förenade kungariket som erbjöd kurser som var godkända av Nottingham Trent. ESE var en sådan institution, som erbjöd Nottingham Trent-kursen vid olika filialer i Italien.
22. För att undvika merkostnaderna för att studera i Förenade kungariket registrerade sig Valentina Neri således på den Nottingham Trent-kurs som ESE erbjöd vid sitt campus i Genua. Hon gjorde en delbetalning av avgiften med 4 000 000 ITL (2 065,83 euro) för läsåret 2001/02.
23. En tid senare fick hon kännedom om de ovan beskrivna italienska reglerna. Hon begärde därför återbetalning av den redan erlagda avgiften, vilket ESE bestred med hänvisning bland annat till att institutionen var godkänd för att erbjuda universitetskurser som leder till en examen från Nottingham Trent och att den erhållna examen har fullvärdig rättslig status i Förenade kungariket. Valentina Neri väckte då talan vid den nationella domstolen.
Beslutet om hänskjutande
24. Den nationella domstolen finner att den italienska administrativa praxisen till sin natur är att jämställa med en författning, eftersom den tillämpas av alla delar av den offentliga förvaltningen. Den kan ha effekten att avhålla studenter från att registrera sig på ESE:s kurser eller, som i Valentina Neris fall, föranleda dem att återkalla sin registrering.(8) Den kan således utgöra ett hinder för den fria rörligheten för personer, för etableringsfriheten och för friheten att tillhandahålla tjänster.
25. Den nationella domstolen anser vidare att även domstolens dom i målet Kraus(9), angående vilken slags kontroll som är tillåten när en medlemsstat får en förfrågan från en av sina egna medborgare om ett administrativt tillstånd att använda en akademisk titel som erhållits i en annan medlemsstat, är relevant. Dessutom kan direktiv 89/48 ha åsidosatts om de rättigheter som följer av det direktivet kan åberopas under studietiden innan en kvalifikation erhållits. Slutligen kan den italienska praxisen strida mot de principer som fastställs i beslut 63/266.
26. Giudice di Pace har därför vilandeförklarat förfarandet och begärt att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande avseende följande tolkningsfrågor:
”1. Är sådana bestämmelser eller sådan administrativ praxis i den nationella rättsordningen som de som har beskrivits ... förenliga med principerna i EG-fördraget om fri rörlighet för personer (artikel 39 EG och följande artiklar), etableringsrätt (artikel 43 EG och följande artiklar) och friheten att tillhandahålla tjänster (artikel 49 EG och följande artiklar), såsom de tolkats i EG-domstolens rättspraxis, och då i synnerhet nationella bestämmelser och/eller nationell administrativ praxis som
– hindrar den italienska filialen av en kapitalassociation, vars huvudsakliga verksamhet bedrivs i Förenade kungariket, från att i värdlandet bedriva verksamhet som består i att organisera och administrera undervisning som förbereder studenterna för examina vid universitet och som kapitalassociationen av statliga brittiska organ i vederbörlig ordning har givits befogenhet och tillstånd att bedriva,
– har diskriminerande verkan i förhållande till inhemska rättssubjekt som bedriver liknande verksamhet,
– innebär förbud mot och/eller ett allvarligt hinder för kapitalassociationens italienska filial att i en annan medlemsstat mot ersättning förvärva tjänster som ligger till grund för dess ovannämnda verksamhet,
– avhåller studenter från att anmäla sig till denna utbildning, och
– hindrar de anmälda studenternas yrkesutbildning och hindrar studenterna från att få ett examensbevis som kan hjälpa innehavaren såväl att få tillträde till en yrkesverksamhet som att utöva denna verksamhet på mer förmånliga villkor även i andra medlemsstater?
2. Ger rådets direktiv 89/48/EG, i den tolkning av artikel 2 i direktivet som EG-domstolen anmodas göra, rättigheter som kan åberopas även innan sådana examensbevis som avses i artikel 1 i direktivet har erhållits? Om svaret på denna fråga är jakande, är sådana bestämmelser eller sådan administrativ praxis i den nationella rättsordningen förenliga med direktivet, även mot bakgrund av domstolens dom av den 7 mars 2001 i mål C-145/99, kommissionen mot Republiken Italien, enligt vilka bestämmelser
– myndigheterna får göra en skönsmässig bedömning av huruvida examensbevis för högre utbildning avseende minst treårig yrkesutbildning skall erkännas,
– examensbevis som utfärdats av godkända universitet i Storbritannien endast erkänns om de har erhållits efter det att studenten har genomgått hela utbildningen utomlands, vilket således innebär att examensbevis som utfärdas på grundval av studieperioder som fullgjorts vid utländska institut som är verksamma i Italien inte erkänns, även om institutionen är godkänd och bemyndigad av behörig myndighet i ursprungsmedlemsstaten,
– ett intyg från den italienska ambassaden eller konsulatet i det främmande land där examensbeviset har utfärdats skall uppvisas som styrker att den berörde faktiskt har vistats där under hela sin universitetstid, och
– examensbevis ’endast’ kan erkännas för bedrivande av sådan yrkesverksamhet som redan har bedrivits i ursprungsstaten, vilket således innebär att erkännande överhuvudtaget inte kan ske i syfte att ge en person tillträde till ett reglerat yrke som denne inte tidigare har utövat?
3. Vilken är innebörden och räckvidden av begreppet ’skadliga avbrott i yrkesutbildningen’ i rådets beslut nr 63/266/EEG, och kan begreppet omfatta den situationen att offentliga myndigheter på det nationella planet inför ett permanent system för information genom vilket det anges att examensbevis som ett universitet har utfärdat inte kan erkännas enligt den nationella rättsordningen om det har utfärdats på grundval av studieperioder som har fullgjorts på det nationella territoriet, även om universitetet i fråga är lagligen godkänt i Storbritannien?”
27. ESE, den italienska regeringen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden och företräddes vid förhandlingen. Valentina Neri har inkommit med skriftliga yttranden.
Bedömning
Den första tolkningsfrågan
28. Genom den första frågan har den nationella domstolen i huvudsak frågat huruvida den beskrivna nationella administrativa praxisen innebär en förbjuden begränsning av en eller flera fördragsstadgade friheter enligt artiklarna 39, 43 och 49 EG, nämligen den fria rörligheten för arbetstagare, etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster.
29. Vid bedömningen av dessa frågor skall de faktiska effekterna av den italienska praxisen, såsom den beskrivits för domstolen, beaktas. I det avseendet måste den relevanta situationen vara den som gällde vid den tidpunkt då de händelser som ligger till grund för beslutet om hänskjutande ägde rum, med bortseende från den faktiska och rättsliga utveckling som tycks ha skett sedan dess.
30. Det finns ingenting som tyder på att de italienska myndigheterna systematiskt vägrar att erkänna alla examensbevis som utfärdats av Nottingham Trent eller något annat universitet i Förenade kungariket eller någon annan medlemsstat. Den beskrivna praxisen tycks dock innebära att erkännande automatiskt vägras – det vill säga utan någon prövning av arten av eller innehållet i den studiekurs som examensbeviset styrker – om tre omständigheter är för handen, nämligen i) det universitet som utfärdat examensbeviset ligger utanför Italien, ii) studiekursen följdes i Italien, eller åtminstone inte i det land där det universitet som utfärdat examensbeviset är beläget, och iii) studenten är italiensk medborgare.
31. Effekten är under de omständigheter som föreligger i förevarande mål sådan att italienska studenter avskräcks från att studera vid ESE i Italien i syfte att erhålla en examen från Nottingham Trent. Efterfrågan på denna typ av kurser vid ESE kommer sannolikt att hämmas, och deras fortsatta existens kan komma att äventyras, eftersom det kan antas att dessa främst riktar sig till italienska studenter, varav många kommer att vilja använda sin examen för åtminstone vissa ändamål i Italien.
Artikel 39 EG – Den fria rörligheten för arbetstagare
32. ESE har gjort gällande att de lärare som anställs är arbetstagare som omfattas av artikeln och att deras fria rörlighet troligen kommer att inskränkas. Kommissionen har uppfattningen att tvisten vid den nationella domstolen endast gäller förhållandet mellan Valentina Neri och ESE.
33. De italienska åtgärderna kan visserligen ha en inverkan på gemenskapsarbetstagares anställning, vilka utövar sin fria rörlighet. Om efterfrågan på ESE:s kurser minskar, kan delar av lärarkåren komma att avskedas. Vissa medlemmar i denna kan mycket väl vara medborgare i en annan medlemsstat som har tagit anställning i Italien. Sambandet mellan den potentiella effekten och, å ena sidan, tillämpningen av den italienska praxisen avseende erkännande av de berörda examensbevisen eller, å andra sidan, de ESE-anställdas nationalitet och deras utövning av den fria rörligheten ter sig emellertid alltför avlägset för att på allvar ge utrymme för någon bedömning av denna praxis mot bakgrund av artikel 39 EG.
34. Beträffande Valentina Neri själv framgår inte på något sätt av de omständigheter som har redovisats i förevarande mål hur hennes frihet att flytta till en annan medlemsstat i egenskap av arbetstagare kan påverkas.
35. Följaktligen anser jag inte att artikel 39 EG är relevant i förevarande mål.
Artikel 43 EG – Etableringsfriheten
36. Enligt fast rättspraxis ger artikel 43 EG uttryck för en av gemenskapens grundläggande principer. Den syftar till att säkerställa att medborgare i en medlemsstat som önskar etablera sig i en annan medlemsstat för att bedriva affärsverksamhet där behandlas likadant som medborgare i värdlandet.(10) Enligt den principen krävs att inskränkningar av den fria etableringsrätten undanröjs och varje åtgärd som innebär att utövandet av dessa friheter förbjuds, hindras eller blir mindre attraktivt skall anses som en sådan inskränkning.(11) I det sammanhanget förbjuds ”inte endast öppen diskriminering på grund av nationalitet, eller säte när det gäller bolag, utan även varje form av dold diskriminering som genom tillämpning av andra särskiljande kriterier faktiskt leder till samma resultat”.(12)
37. Det har inte ifrågasatts att ESE är ett i Förenade kungariket registrerat bolag som har utövat sin fria etableringsrätt i Italien.
38. ESE bedriver ekonomisk verksamhet vid sina inrättningar där på villkor som, såsom beskrivits ovan, ter sig ogynnsamma. Dessa villkor tillämpas utan hänsyn till bolagets nationalitet eller till den medlemsstat i vilken det är baserat.
39. Det som medför att villkoren blir tillämpliga är dock en kombination av tre faktorer som alla är beroende av antingen nationaliteten (italiensk, i fråga om studenterna) eller etableringsorten (utanför Italien i fråga om Nottingham Trent, i Italien i fråga om ESE). Varje förändring av en av dessa faktorer kommer, som kommissionens företrädare så målande beskrev vid förhandlingen, att innebära en drastisk förändring av de villkor på vilka utbildningen erbjuds, trots att någon förändring inte har ägt rum avseende något kriterium som är relevant för hur utbildningen bedrivs.
40. Domstolen har slagit fast att särbehandling på grundval av var en tjänst tillhandahålls är förbjuden enligt artikel 49 EG,(13) och denna rättspraxis kan med lätthet överföras på en situation där tjänsten tillhandahålls vid en fast enhet.
41. Eftersom den omtvistade administrativa praxisen får till följd att ESE:s kurser i Italien som leder till en examen från Nottingham Trent blir mindre attraktiva för italienska studenter, blir det oundvikligen mindre attraktivt för ESE att etablera sig i Italien för att erbjuda dessa kurser.
42. Jag kan därför utan svårighet komma fram till att den beskrivna italienska administrativa praxisen innebär en inskränkning av friheten för ett bolag som ESE att etablera sig i Italien och där bedriva ekonomisk verksamhet genom att erbjuda studiekurser som leder till en examen från ett universitet som Nottingham Trent.
Artikel 49 EG – Friheten att tillhandahålla tjänster
43. ESE har förklarat att bolaget är både mottagare och leverantör av tjänster. Det är mottagare av tjänster från Nottingham Trent, men förhindras av de italienska myndigheterna från att ta emot dessa tjänster. Det tillhandahåller även tjänster i Italien, inte endast till italienska studenter, utan även till studenter från andra medlemsstater. Kommissionen har gjort gällande att ett gränsöverskridande inslag saknas i de tjänster som ESE tillhandahåller.
44. Beträffande de tjänster som ESE tillhandahåller, förefaller ESE:s verksamhet i Italien bedrivas på kontinuerlig och stabil basis vid flera utbildningsinrättningar i landet, och inte innefatta något gränsöverskridande inslag. Ingenting tyder på att studenter från andra medlemsstater som önskar följa ESE:s kurser i Italien kan göra det annat än genom att delta i dem i det landet. Eventuella begränsningar av ESE:s möjlighet att bedriva verksamhet skall således inte bedömas mot bakgrund av friheten att tillhandahålla tjänster till mottagare i andra medlemsstater.
45. Situationen är en annan i fråga om ESE:s mottagande av tjänster, även om den frågan faktiskt inte behandlas i tvisten vid den nationella domstolen. Nottingham Trent, ett universitet som är etablerat i en medlemsstat, erbjuder tillsyns- och godkännandetjänster till ESE i en annan medlemsstat. I den mån ESE:s erbjudande av kurser som leder till en examen från Nottingham Trent påverkas av den omtvistade administrativa praxisen, kommer även Nottingham Trents tillhandahållande av tjänster att påverkas.
Inskränkningarnas eventuella berättigande
46. Jag har kommit till ståndpunkten att tillämpningen av den omtvistade italienska administrativa praxisen är sådan att den, i strid med artiklarna 43 och 49 EG, inskränker etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster. Dessa begränsningar kan dock vara berättigade såvida de antingen omfattas av de undantag som särskilt föreskrivs i fördraget eller, i den mån de tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt svarar mot tvingande hänsyn av allmänintresse, är ägnade att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.(14)
47. Den italienska regeringen har åberopat motiveringar som i huvudsak grundas på behovet av att säkerställa en hög kvalitet på universitetsutbildningen och att garantera äktheten hos kvalifikationer som utfärdas av utländska universitet. I italiensk lagstiftning betraktas universitetsutbildning som en fråga av allmänintresse, eftersom den utgör ett uttryck för statens kulturella och historiska värderingar, och staten ansvarar för kontrollen av kurser och kvalifikationer och för att säkerställa att inrättningar som utfärdar sådana kvalifikationer iakttar lagstiftningen. I artikel 149.1 EG betonas medlemsstaternas ansvar för undervisningens innehåll och utbildningssystemens organisation. De italienska myndigheterna är särskilt oroade över förekomsten av vissa examensbevis som utfärdas enligt lättvindiga förfaranden inom ramen för privata, affärsmässiga arrangemang som är ställda utanför all statlig eller offentlig kontroll. Den typ av ”hybridexamen” som erbjuds inom ramen för ”franchisingarrangemanget” mellan Nottingham Trent och ESE innebär inte en tillräcklig kvalitetsgaranti. Vid förhandlingen hänvisade den italienska regeringens företrädare till särskilda tvivel angående standarden på delar av ESE:s lärarkår, som hade framkommit i pressen.
48. Den italienska regeringens farhågor kan utan tvekan utgöra grund för ett tvingande hänsyn av allmänintresse, med tanke på betydelsen av att underställa universitetsutbildningens kvalitet och universitetskvalifikationer offentlig översyn och kontroll.
49. Även om man antar att inskränkningen är motiverad av detta skäl skall emellertid denna översyn och kontroll ske i det enskilda fallet. Den administrativa praxis som beskrivs i beslutet om hänskjutande förefaller däremot generellt utesluta varje erkännande av examensbevis som utfärdats under de förhållanden som jag redovisade i punkt 30 ovan. Den lämnar uppenbarligen inget utrymme för en kontroll av innehållet i eller kvaliteten på den utbildning som leder till att dessa examensbevis utfärdas.
50. I domen i målet kommissionen mot Grekland(15) konstaterade domstolen att privat undervisningsverksamhet kan ”stå ... under de statliga myndigheternas kontroll, vilka har möjlighet att under alla omständigheter säkerställa skyddet för de intressen som de ansvarar för, utan att det är nödvändigt att inskränka etableringsfriheten för detta ändamål”. Samma överväganden gäller den kvalitetskontroll som krävs i samband med erkännandet av en universitetsexamen.
51. Ingenting i avtalet mellan Nottingham Trent och ESE tycks hindra de italienska myndigheterna från att utöva en sådan kvalitetskontroll för att stilla sina farhågor angående arten av och standarden på de examensbevis som erhålls genom ESE, eller allmänt angående kommersialiseringen av utbildning. Med tanke på att den italienska regeringen har förklarat att privata universitet i Italien är föremål för kvalitetskontroll är det svårt att förstå varför en organisation som ESE skulle undantas från den kontrollen.
52. Det verkar som om examensbevis som italienska medborgare erhåller från utländska universitet efter att ha genomgått en studiekurs i Italien inte på grundval av någon faktisk kontroll av standarden på den utbildning som styrks genom examensbeviset kan erkännas i Italien. Däremot tycks examensbevis som utfärdats under omständigheter som endast i ringa mån skiljer sig från de ovan redovisade kvalificera sig för förfarandet för erkännande. Därför kommer jag till ståndpunkten att den ifrågavarande italienska administrativa praxisen varken är lämplig eller står i proportion till de syften som har åberopats av den italienska regeringen, och att den inskränkning som den innebär för etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster därför inte är motiverad.
Den andra tolkningsfrågan
53. Den andra frågan gäller huruvida direktiv 89/48 ger rättigheter som kan åberopas även innan ett examensbevis eller motsvarande kvalifikation har erhållits och, om så är fallet, om de italienska myndigheterna har rätt att införa begränsningar av erkännandet av utländska examensbevis.
54. Enligt artikel 2 kan direktivet åberopas av medborgare i en medlemsstat, som vill utöva ett reglerat yrke i en värdmedlemsstat i form av verksamhet som egenföretagare eller som anställd. Enligt artikel 1 d(16) är direktivet tillämpligt på reglerad yrkesverksamhet som innehav av ett examensbevis är ett villkor för att utöva. I artikel 1 a definieras ett sådant examensbevis som ett som utvisar att innehavaren med godkänt resultat har avslutat en ”postgymnasial utbildning om minst tre år eller på deltid under motsvarande längre tid vid ett universitet eller en högre läroanstalt ...”. Enligt artikel 3 a får tillstånd att utöva ett reglerat yrke inte under hänvisning till otillräckliga kvalifikationer vägras ”om den sökande innehar det examensbevis som krävs i en annan medlemsstat för att påbörja eller utöva yrket i fråga i landet, och detta examensbevis erhållits i en medlemsstat”.
55. Av dessa bestämmelser framgår tydligt att direktivet endast är tillämpligt på examensbevis som redan har erhållits av en gemenskapsmedborgare som vill utöva ett reglerat yrke i en annan medlemsstat. Direktivet föreskriver således inga rättigheter som kan åberopas innan ett examensbevis har erhållits.
56. Jag delar den italienska regeringens och kommissionens uppfattning att detta direktiv inte är tillämpligt på förevarande mål, eftersom Valentina Neri ännu inte är innehavare av ett examensbevis på relevant nivå – hon har faktisk uttryckligen avstått från att försöka erhålla ett sådant examensbevis på det sätt som behandlas i förevarande mål. Direktivet skulle aktualiseras endast om hon redan hade avlagt examen vid Nottingham Trent efter att ha studerat vid ESE och önskade använda sin examen för att få tillträde till ett reglerat yrke i Italien. Av liknande skäl är inte domstolens dom i målet Kraus(17) relevant i detta avseende.
57. Om en student som redan hade avlagt examen under dessa omständigheter skulle ansöka om erkännande av sitt examensbevis för att börja utöva ett reglerat yrke i Italien skulle direktivet emellertid utan tvekan vara tillämpligt.
Den tredje tolkningsfrågan
58. Genom den tredje frågan begärs en tolkning av uttrycket skadliga avbrott i punkt e i den andra principen i beslut 63/266, och särskilt frågas det huruvida det är troligt att det faktum att de italienska myndigheterna informerar studenterna om att examensbevis som utfärdats av Nottingham Trent på grundval av studieperioder som har fullgjorts vid ESE inte kommer att erkännas, kommer att leda till ett sådant avbrott.
59. Jag delar dock kommissionens uppfattning att det beslut, genom vilket principerna för en gemensam yrkesutbildningspolitik för medborgare i en medlemsstat som önskar genomgå en utbildning i en annan medlemsstat fastställs är av allmän och programartad karaktär. I domen i målet kommissionen mot rådet(18) beskrevs beslutet av domstolen som utgångspunkten för ett gradvist genomförande av en g emensam politik i fråga om yrkesutbildning. Således skall beslutet ses så att det därigenom upprättades riktlinjer eller allmänna principer för ytterligare, mer specifika, åtgärder för att utforma denna politik.
60. Följaktligen är beslut 63/266, i brist på bindande verkan och eftersom Valentina Neri inte har för avsikt att studera i en annan medlemsstat,(19) inte relevant för förevarande mål.
Avslutande anmärkningar
61. Jag är medveten om att om ESE i målet vid den nationella domstolen kan åberopa den tolkning av gemenskapsrätten som jag har förespråkat ovan, kommer Valentina Neris talan troligen att ogillas även om det är uppenbart att också hon har lidit av den rättsstridiga inskränkning som ingen av parterna är ansvarig för och som ingen av parterna önskar skall kvarstå.
62. Det ankommer på de italienska myndigheterna att snarast möjligt bringa sina bestämmelser i överensstämmelse med gemenskapsrätten – i den mån detta inte redan har åstadkommits(20) – för att undvika ytterligare skada för skolor som ESE eller studenter som vill studera vid dessa. Om skada redan vållats eller fortsättningsvis vållas är det möjligt att detta kan grunda ett skadeståndsanspråk mot den italienska staten.
Förslag till avgörande
63. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall besvara de frågor som har ställts av Giudice di Pace i Genua på följande sätt:
1) En nationell regel eller administrativ praxis som innebär att examensbevis, som erhållits av en av medlemsstatens egna medborgare från ett universitet i en annan medlemsstat, inte kan erkännas när den berörda studiekursen inte genomgicks i den medlemsstat där universitetet är beläget, och som därigenom gör de arrangemang mindre attraktiva genom vilka detta universitet, i syfte att utfärda ett examensbevis, kan godkänna studiekurser som erbjuds av en annan utbildningsorganisation och som följs i den medlemsstat som tillämpar den regeln eller praxisen, är sådan att den utgör en inskränkning av den etableringsfrihet som stadgas i artikel 43 EG och/eller, beroende på omständigheterna, den frihet att tillhandahålla tjänster som stadgas i artikel 49 EG. En sådan praxis är inte motiverad om den utesluter varje kontroll, som syftar till att medge ett erkännande, av standarden på den utbildning som examensbeviset styrker.
2) Rådets direktiv 89/48/EEG av den 21 december 1988 om en generell ordning för erkännande av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier är inte tillämpligt på situationen där en person ännu inte innehar ett examensbevis från en högre utbildning.
3) Rådets beslut 63/266/EEG av den 2 april 1963 om allmänna principer för genomförande av en gemensam yrkesutbildningspolitik innehåller inte regler som är bindande för medlemsstaterna och är inte tillämpligt på situationer i vilka en person inte har för avsikt att studera utanför sin ursprungsstat.
(1) .
(2)
–	Rådets direktiv 89/48/EEG av den 21 december 1988 om en generell ordning för erkännande av examensbevis över behörighetsgivande högre utbildning som omfattar minst tre års studier (EGT L 19, s. 16; svensk specialutgåva, område 6, volym 2, s. 192).
(3)
–	Rådets beslut 63/266/EEG av den 2 april 1963 om allmänna principer för genomförande av en gemensam yrkesutbildningspolitik (EGT 63, s. 1338; svensk specialutgåva, område 16, volym 1, s. 3).
(4)
–	Det är begränsat till examensbevis från högre utbildning, det vill säga på universitetsnivå. Angående annan postgymnasial utbildning som krävs för att utöva reglerade yrken har ett kompletterande system inrättats genom rådets direktiv 92/51/EEG av den 18 juni 1992 om en andra generell ordning för erkännande av behörighetsgivande högre utbildning, en ordning som kompletterar den som föreskrivs i direktiv 89/48/EEG (EGT L 209, s. 25).
(5)
–	GURI nr 283 av den 7 december 1933.
(6)
–	GURI nr 40 av den 18 februari 1992.
(7)
–	Artikel 8 i lag nr 341 av den 19 november 1990, GURI nr 274 av den 23 november 1990.
(8)
–	Ett beaktansvärt antal mål rörande studenter som även de kräver återbetalning av avgifter som erlagts till ESE tycks vara anhängiga runt om i Italien. En annan begäran om förhandsavgörande har ingivits till domstolen i mål C-432/02, Trombin, i vilket förfarandet har vilandeförklarats i väntan på utgången i förevarande mål.
(9)
–	Dom av den 31 mars 1993 i mål C-19/92 (REG 1993 s. I-1663; svensk specialutgåva, volym 14, s. I-167).
(10)
–	Se, exempelvis, dom av den 6 juni 1996 i mål C-101/94, kommissionen mot Italien (REG 1996, s. I-2691), punkt 12.
(11)
–	Dom av den 15 januari 2002 i mål C-439/99, kommissionen mot Italien (REG 2002, s. I-305), punkt 22.
(12)
–	Se, exempelvis, dom av den 13 juli 1993 i mål C-330/91, Commerzbank (REG 1993, s. I-4017; svensk specialutgåva, volym 14, s. I-275), punkt 14, och, av senare datum, dom av den 19 september 2000 i mål C-156/98, Tyskland mot kommissionen (REG 2000, s. I-6857), punkt 83.
(13)
–	Se dom av den 28 oktober 1999 i mål C-55/98, Vestergaard (REG 1999, s. I-7641), punkt 22, och förslaget till avgörande av generaladvokaten Saggio, punkt 21.
(14)
–	Se exempelvis domen i målet kommissionen mot Italien, ovan fotnot 11, punkt 23.
(15)
–	Dom av den 15 mars 1988 i mål C-147/86 (REG 1988, s. I-1637; svensk specialutgåva, volym 9, s. 439), punkt 10.
(16)
–	Jag syftar här på den ursprungliga punkten d, som fortfarande tycks vara gällande trots att en annan punkt d, förmodligen på grund av ett redaktionellt förbiseende, med en definition av reglerad utbildning infördes genom artikel 1.1 b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/19/EG av den 14 maj 2001 om ändring av rådets direktiv 89/48/EEG och 92/51/EEG om den generella ordningen för erkännande av yrkeskvalifikationer och av rådets direktiv 77/452/EEG, 77/453/EEG, 78/686/EEG, 78/687/EEG, 78/1026/EEG, 78/1027/EEG, 80/154/EEG, 80/155/EEG, 85/384/EEG, 85/432/EEG, 85/433/EEG och 93/16/EEG om yrkena sjuksköterska med ansvar för allmän hälso- och sjukvård, tandläkare, veterinär, barnmorska, arkitekt, farmaceut och läkare (EGT L 206, s. 1).
(17)
–	Se ovan fotnot 9.
(18)
–	Dom av den 30 maj 1989 i mål C-242/87 (REG 1989, s. 1425; svensk specialutgåva, volym 10, s. 41), punkt 10.
(19)
–	Se däremot, exempelvis, situationen i mål C-293/83, Gravier (REG 1985, s. 593; svensk specialutgåva, volym 8, s. 71).
(20)
–	Se punkt 20 ovan.