Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
L. Medina
представено на 16 април 2026 година(1)
Дело C‑879/24
Европейска комисия
срещу
Кралство Дания
„ Неизпълнение на задължения от държава членка — Установяване на обща рамка относно признаването на минимални професионални квалификации за вътрешно корабоплаване — Директива (ЕС) 2017/2397 и Директива (ЕС) 2021/1233 — Член 39, параграфи 3 и 4 — Задължение за въвеждане в сила на мерки за гарантиране на съответствие с тези директиви — Липса на транспониране и/или на съобщаване на мерките за транспониране — Член 260, параграф 3 ДФЕС — Искане за налагане на еднократно платима сума и дневна имуществена санкция)
I.      Въведение
1.        С иска си Европейската комисия моли Съда да констатира, че като не е приело законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за съобразяване с: i) член 39, параграф 3 от Директива (ЕС) 2017/2397 на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2017 година относно признаването на професионалните квалификации за вътрешното корабоплаване и за отмяна на директиви 91/672/ЕИО и 96/50/ЕО на Съвета(2) и ii) член 2, параграф 1 от Директива (ЕС) 2021/1233 на Европейския парламент и на Съвета от 14 юли 2021 година за изменение на Директива (ЕС) 2017/2397 по отношение на преходните мерки за признаването на свидетелства от трети държави(3), или, при всички положения, като не е уведомило Комисията за тези разпоредби, Кралство Дания не е изпълнило задълженията си по тези разпоредби.
2.        Освен това Комисията моли Съда да осъди Кралство Дания да заплати еднократно платима сума и дневна имуществена санкция, считано от датата на постановяване на съдебното решение.
3.        Настоящият иск за неизпълнение на задължения има два основни аспекта. Първият се отнася до тълкуването на критерия, че корабоплаването по вътрешните водни пътища не е технически възможно на територията на държава членка, съгласно член 39, параграф 4 от Директива 2017/2397, въз основа на който държавата членка е изцяло освободена от задължението за транспониране.
4.        Вторият аспект е процедурен и се отнася до тълкуването на член 260, параграф 3 ДФЕС. Тази разпоредба, въведена с Договора от Лисабон, предвижда механизъм, по който Комисията може да поиска от Съда да наложи финансова санкция на държава членка, считано от първата констатация, на основание
член 258 ДФЕС, че съответната държава членка не е изпълнила задължението си да съобщи за мерките за транспониране на директива, приета съгласно определена законодателна процедура.
5.        Настоящото дело дава на Съда възможност да разгледа приложимостта на процедурата, предвидена в член 260, параграф 3 ДФЕС, в случай, в който законодателят на Съюза е приел целенасочен подход за транспониране, а засегнатата държава членка се позовава на конкретна разпоредба от съответната директива, която освобождава държавите членки от задължението за транспониране, когато са изпълнени определени критерии. Поради причините, които ще изложа в моето заключение, считам, че член 260, параграф 3 ДФЕС не е приложим, когато самото съществуване на задължение за транспониране изисква тълкуване от Съда.
II.    Правна уредба
А.      Директива 2017/2397
6.        Член 2
от Директива 2017/2397 е озаглавен „Обхват“ и гласи следното в параграф 3:
„Без да се засяга член 39, параграф 3, настоящата директива не се прилага и по отношение на лица, които плават в държави членки без вътрешни водни пътища, свързани с плавателната мрежа на друга държава членка, и които извършват само:
а)      ограничени пътувания от местно значение, когато разстоянието от мястото на заминаване никога не е повече от десет километра; или
б)      сезонно корабоплаване“.
7.        Член 39 от Директива 2017/2397 е озаглавен „Транспониране“ и предвижда:
„1.      Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива, най-късно до 17 януари 2022 г. Те незабавно информират Комисията за това.
[…]
3.      Чрез дерогация от параграф 1 от настоящия член държава членка, в която всички лица се ползват от освобождаване съгласно член 2, параграф 3, е задължена да въведе в сила само онези мерки, които са необходими за осигуряване на съответствие с член 10 по отношение на признаването на свидетелствата за квалификация и моряшката служебна книжка, с член 38 по отношение на признаването на валидните свидетелства, както и с член 15. Държавата членка, въвежда в сила тези мерки до 17 януари 2022 г.
Тази държава членка не може да издава свидетелства за квалификация на Съюза или да одобрява програми за обучение или тренажори, докато не транспонира и изпълни останалите разпоредби на настоящата директива и не информира Комисията за това.
4.      Чрез дерогация от параграф 1 от настоящия член дадена държава членка не е задължена да транспонира настоящата директива, доколкото корабоплаването по вътрешните водни пътища не е технически възможно на нейната територия.
Тази държава членка не може да издава свидетелства за квалификация на Съюза или да одобрява програми за обучение или тренажори, докато не транспонира и въведе разпоредбите на настоящата директива и не информира Комисията за това“.
Б.      Директива 2021/1233
8.        Директива 2021/1233 изменя Директива 2017/2397 по отношение на преходните мерки за признаването на свидетелства от трети държави. Член 1 от Директива 2021/1233 изменя по-специално член 10, параграф 3 от Директива 2017/2397 и добавя седма алинея към член 38 от последната директива.
9.        Член 2, параграф 1 от Директива 2021/1233 предвижда:
„1.      Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за да се съобразят с настоящата директива, най-късно до 17 януари 2022 г. Те незабавно информират Комисията за това.
Когато държавите членки приемат тези разпоредби, в тях се съдържа позоваване на настоящата директива или то се извършва при официалното им публикуване. Условията и редът на позоваване се определят от държавите членки.
Дерогацията, предвидена в член 39, параграф 4 от Директива [ЕС) 2017/2397], се прилага mutatis mutandis спрямо настоящата директива“.
III. Досъдебната процедура и производството пред Съда
10.      На 24 март 2022 г. Комисията изпраща официално уведомително писмо до Кралство Дания, в което твърди, че то не ѝ е съобщило мерките, приети за транспониране на разпоредбите, посочени в член 39, параграф 3 от Директива 2017/2397 и член 2, параграф 1 от Директива 2021/1233, след изтичане на срока за транспониране на тези разпоредби, тоест 17 януари 2022 г.
11.      В отговора си от 25 май 2022 г.
Кралство Дания заявява, че не е длъжно да транспонира тези две директиви в националното си законодателство. Във връзка с това
то се позовава на член 39, параграф 4 от Директива 2017/2397, който според него го освобождава от задължението за транспониране на тези две директиви.
12.      Считайки отговора на Кралство Дания за незадоволителен, Комисията провежда няколко срещи с датските органи. От тези срещи обаче не последва съобщаване на каквито и да било мерки за транспониране на Комисията.
13.      На 28 септември 2023 г. Комисията изпраща на Кралство Дания мотивирано становище, в което посочва, че не са приети необходимите мерки за пълно транспониране на Директива 2017/2397 и Директива 2021/1233, и приканва Кралство Дания да изпълни задълженията си по тези директиви в срок от два месеца от нотифицирането на това мотивирано становище.
14.      Кралство Дания отговаря на мотивираното становище на Комисията на 28 ноември 2023 г. В отговора си Кралство Дания до голяма степен повтаря отговора си на официалното уведомително писмо, като настоява, че то е освободено от задължението да транспонира Директива 2017/2397 съгласно член 39, параграф 4 от нея, и че следователно не е длъжно да транспонира и Директива 2021/1233. То отново изтъква, че в Кралство Дания няма вътрешни водни пътища.
15.      Считайки, че Кралство Дания не е транспонирало Директива 2017/2397 по ограничения начин, предвиден в член 39, параграф 3 от нея, не е транспонирало Директива 2021/1233 и не е съобщило съответните национални мерки за транспониране, Комисията предявява настоящия иск.
IV.    Анализ
16.      Съгласно член 1 Директива 2017/2397 определя условията и процедурите за издаване на свидетелствата за квалификация на лицата, участващи в експлоатирането на плавателни средства, плаващи по вътрешните водни пътища на Съюза, както и за признаването на тези квалификации в държавите членки. Чрез въвеждането на свидетелствата за квалификация на Съюза и удостоверяването на професионалните квалификации тази директива, както следва от съображение 5 от нея, има за цел да се улесни мобилността, да се гарантират безопасността на корабоплаването и опазването на човешкия живот и околната среда(4).
17.      Съгласно съображение 10 от Директива 2017/2397 тя обаче признава някои изключения от задължението за пълно транспониране по отношение на държави членки, в които националните вътрешни водни пътища не са свързани с плавателни вътрешни водни пътища на друга държава членка, както и с цел намаляване на разходите. Съгласно съображение 15 от посочената директива се признават изключения за онези държави членки, в които вътрешното корабоплаване е рядко извършвана дейност, обслужваща единствено местни или сезонни интереси по водни пътища, които нямат връзки с други държави членки. Въпреки че принципът на признаване на свидетелствата за професионална квалификация съгласно посочената директива следва да бъде спазван и в тези държави членки, административната тежест следва да е пропорционална. В същото съображение се посочва, че поради това е оправдано да се позволи на съответните държави членки да транспонират само минималните разпоредби, необходими за признаване на свидетелства за професионална квалификация.
18.      Освен това от съображение 16 от посочената директива следва, че за някои държави членки, в които корабоплаването по вътрешните водни пътища технически не е възможно, налагането на задължение за транспониране на тази директива би представлявало непропорционална административна тежест за тях.
19.      Всички тези съображения са отразени в целенасочения подход за транспониране(5), предвиден в член 39 от Директива 2017/2397. Накратко, този член разделя държавите членки на три групи по отношение на транспонирането: държавите членки, които са задължени да транспонират Директивата изцяло (член 39, параграф 1), държавите членки, които са задължени да я транспонират в ограничена и минимална степен (член 39, параграфи 2 и 3), и държавите членки, които не са задължени да я транспонират (член 39, параграф 4). Дерогациите от задължението за пълно транспониране се основават по същество на липсата на вътрешни водни пътища, свързани с плавателната мрежа на друга държава членка (член 39, параграфи 2 и 3), и на техническата невъзможност за корабоплаване по вътрешните водни пътища (член 39, параграф 4).
20.      По-конкретно,
член 39, параграф 3 от Директива 2017/2397 предвижда много ограничено (или минимално) задължение за транспониране само на три разпоредби, а именно членове 10, 38 и 15. Тази дерогация от задължението за пълно транспониране се отнася за онези държави членки, в които всички лица се ползват от освобождаване съгласно член 2, параграф 3 от нея. Освобождаването обхваща лица, които плават в държави членки без вътрешни водни пътища, свързани с плавателната мрежа на друга държава членка, и които извършват само пътувания на къси разстояния от местно значение (когато разстоянието от мястото на заминаване никога не надвишава 10 километра) или сезонно корабоплаване.
21.      Член 39, параграф 4
от Директива 2017/2397 предвижда пълна дерогация от задължението за транспониране и се прилага за държава членка, доколкото корабоплаването по вътрешните водни пътища не е технически възможно на нейната територия.
22.      Директива 2021/1233 изменя Директива 2017/2397 по отношение на преходните мерки за признаването на свидетелства от трети държави. Изменението засяга по-конкретно член 10, параграф 3 и член 38 от Директива 2017/2397 (като и двете разпоредби са обхванати от задължението за минимално транспониране съгласно член 39, параграф 3 от Директива 2017/2397). Член 2, параграф 1 от Директива 2021/1233 предвижда, че дерогацията, предвидена в член 39, параграф 4 от Директива 2017/2397, се прилага mutatis mutandis  спрямо Директива 2021/1233.
23.      След тези обяснения ще разгледам първо въпроса дали Кралство Дания не е изпълнило задълженията си съгласно член 258 ДФЕС, а след това приложимостта на член 260, параграф 3 ДФЕС при настоящите обстоятелства.
А.      Нарушението съгласно член 258 ДФЕС
1.      Доводи на страните
24.      Комисията отбелязва, че Кралство Дания е една от държавите членки, които са длъжни да транспонират Директива 2017/2397 в ограничена степен на основание член 39, параграф 3 от нея. Кралство Дания било длъжно и да транспонира Директива 2021/1233 съгласно член 39, параграф 3 от Директива 2017/2397. В настоящия случай Кралство Дания не съобщило никакви мерки за транспониране по отношение на тези две директиви.
25.      Според Комисията, противно на твърдението на Кралство Дания, само Република Кипър и Република Малта, на чиито територии няма вътрешни водни пътища, по които е възможно корабоплаване, са освободени от задължението за транспониране съгласно член 39, параграф 4 от Директива 2017/2397. Макар датските вътрешни водни пътища да не са свързани с плавателната мрежа на друга държава членка, транспортът по вътрешни водни пътища бил възможен в Дания и всъщност се осъществявал например в пристанищата на Олборг, по река Гуден, по река Оденсе и в пристанището на Копенхаген. Пристанището на Олборг се самоопределяло като „вътрешно пристанище“, докато пристанището на Оденсе се описвало като „канално пристанище“. По река Гуден основният оператор организирал сезонни круизи. В пристанището на Копенхаген един оператор предлагал разходки с лодка по каналите.
26.      Комисията счита, че предвид обстоятелството, че условията, предвидени в член 2, параграф 3 от Директива 2017/2397, са изпълнени за определени датски пристанища, канали и водни пътища, тази държава членка следователно е длъжна да транспонира двете директиви в ограничена степен в съответствие с член 39, параграф 3 от Директива 2017/2397.
27.      Тази институция допълва, че позоваването на Кралство Дания на други документи или правни актове, в които се споменава липсата на вътрешни водни пътища на датска територия, като например картата на трансевропейските мрежи (наричани по-нататък „TEN-T“) от 1996 г.(6) или Директива (ЕС) 2016/1629(7), не е от значение. Картата на TEN-T само показвала, че датските пристанища не са част от трансевропейските мрежи. Директива 2016/1629 имала различно приложно поле от това на Директива 2017/2397. Докато Директива 2016/1629 се отнасяла до техническите изисквания за плавателни съдове по вътрешни водни пътища, Директива 2017/2397 се отнасяла до професионалните квалификации в областта на вътрешното корабоплаване.
28.      Във всеки случай, Комисията припомня, че съгласно установената съдебна практика липсата в дадена държава членка на определена дейност, обхваната от директива, не може да освободи тази държава от задължението ѝ да приеме мерки за осигуряване на правилното транспониране на всички разпоредби на тази директива(8).
29.      В своя защита Кралство Дания посочва, на първо място, че спорът се отнася до определянето на приложното поле на Директиви 2017/2397 и 2021/1233. Кралство Дания и Комисията имали фундаментално несъгласие относно това дали вътрешното корабоплаване е „технически възможно“ в Дания по смисъла на член 39, параграф 4 от Директива 2017/2397. Следователно въпросът не бил дали Кралство Дания е предприело навременни мерки за транспониране на тези две директиви и е съобщило тези мерки на Комисията, а по-скоро дали е било длъжно да транспонира тези две директиви в своето национално право. Това уточнение било от съществено значение с оглед на исканията, отправени от Комисията съгласно член 260, параграф 3 ДФЕС, условията за прилагането на който не били изпълнени.
30.      Тази държава членка посочва, първо, че Комисията трябва да докаже, че корабоплаването по вътрешните водни пътища е технически възможно на нейна територия, което тя не е направила.
31.      Второ, Кралство Дания твърди, че генезисът на Директива 2017/2397 показва, че Дания, Кипър и Малта са били изрично изключени от нейното приложно поле до почти три седмици преди окончателното споразумение между Европейския парламент и Съвета, което потвърждава тезата на Кралство Дания.
32.      Трето, Кралство Дания твърди, че приложното поле на Директиви 2017/2397 и 2021/1233 следва да се тълкува във връзка с приложното поле на Директива 2016/1629. Списъкът на вътрешните водни пътища на Съюза, определен в приложение I към последната директива, не посочвал датските вътрешни водни пътища. Освен това член 40 от Директива 2016/1629 изключвал Дания от приложното ѝ поле.
33.      Четвърто, Кралство Дания посочва, че други правни актове, като картата на вътрешните водни пътища и пристанищата на основната мрежа на държавите членки, съдържаща се в приложение I към Регламент (ЕС) 2024/1679(9), или картата на европейската мрежа от водни пътища и пристанища, установена от Европейското споразумение за основните вътрешни водни пътища с международно значение (AGN)(10), потвърждавали липсата на вътрешни водни пътища на датска територия.
34.      Пето, Кралство Дания твърди, че някои пристанища или канали, посочени от Комисията, са свързани с морето и следователно не могат да бъдат определени като вътрешни водни пътища с оглед на определението на понятието „вътрешен воден път“ по смисъла на член 3, точка 1 от Директива 2017/2397. Такъв е случаят с Лимфиорд (пристанище Олборг), фиорда на Оденсе (пристанище Оденсе) и каналите на Копенхаген (пристанище Копенхаген). Други езера или реки, като езерата на Силкеборг, река Гуден и река Оденсе, се използвали за развлекателно плаване и малки плавателни съдове, което се отличавало от големите речни и канални мрежи, които Директива 2017/2397 предимно се стремяла да урежда.
35.      Накрая, Кралство Дания твърди, че действащото национално законодателство осигурява признаването на професионалните квалификации на лицата, притежаващи свидетелство за корабоплаване по вътрешни водни пътища.
36.      В своята реплика Комисията поддържа, че е установила с достатъчно доказателства, че за Кралство Дания се прилага ограниченото задължение за транспониране на Директива 2017/2397 съгласно член 39, параграф 3 от нея, имайки предвид предоставените доказателства, свързани със сезонно корабоплаване или корабоплаване в ограничена географска зона, обхващаща разстояние от по-малко от 10 километра. Тъй като именно Кралство Дания желае да се позове на дерогацията, предвидена в член 39, параграф 4 от Директива 2017/2397, то носело тежестта да докаже, че отговаря на строгите условия, предвидени в тази дерогация, което то не направило.
37.      По отношение на генезиса на Директива 2017/2397 Комисията твърди, че Европейският парламент и Съветът не са стигнали до ясно заключение, че Кралство Дания, Република Кипър и Република Малта следва да се считат за държави членки, изключени от приложението на посочената директива. В приетия окончателен текст тези държави членки не били споменати в член 39, което оставяло място за тълкуване относно това какво е технически възможно във всяка държава членка. Освен това всички държави членки били адресати на посочената директива съгласно член 41 от нея.
38.      Според Комисията доводът на Кралство Дания, основан на изключването му от приложното поле на Директива 2016/1629, следва да бъде отхвърлен. Изключението, предоставено на Кралство Дания в посочената директива, не се разпростирало автоматично върху Директива 2017/2397, която имала различно приложно поле, въпреки взаимодействията между двата правни акта. Освен това съображение 27 от Директива 2016/1629, както и другите правни актове, на които се позовава Кралство Дания, не позволявали да се заключи, че в тази държава членка няма вътрешни водни пътища.
39.      Същото важало и за доводите, изтъкнати от Кралство Дания, с които се оспорва квалифицирането на примерите за пристанища, водни пътища и езера, посочени от Комисията, като вътрешни водни пътища. Фактът, че тези водни пътища са свързани с морето, влиянието на морските условия или че те не са част от голяма речна мрежа, нямал отношение към квалифицирането на всеки един от тях като „вътрешен воден път“ по смисъла на член 3, точка 1 от Директива 2017/2397. Комисията също така посочва, че съгласно член 50 от Конвенцията на Организацията на обединените нации по морско право (наричана по-нататък „UNCLOS“)(11) относно делимитацията на вътрешните води устията на реките, заливите и пристанищата се квалифицират като „вътрешни води“, което е понятие, различно от това на „териториалното море“.
40.      В своята дуплика Кралство Дания счита, първо, че изключенията, предвидени в Директива 2016/1629, следва да имат отражение върху прилагането на изключенията, предвидени в Директива 2017/2397. И двете директиви уреждали една и съща морска зона. Следователно понятието за вътрешни водни пътища трябвало да се тълкува по един и същ начин, за да се избегнат различия в тълкуването му. Второ, то отново изтъква, че примерите за вътрешни водни пътища, посочени от Комисията, не са достатъчни, за да докажат наличието на такива водни пътища в Дания. Пристанищата в Копенхаген, Олборг и Оденсе (посочени от Комисията като примери) били водни пътища, свързани с морето, и следователно били подложени на морски условия, като приливи и отливи и влиянието на морската вода. Разграничението, предвидено в член 50 от UNCLOS, не променяло това.
2.      Анализ
41.      Съгласно постоянната практика на Съда наличието на неизпълнение на задължения трябва да се преценява с оглед на положението в съответната държава членка към момента на изтичане на определения в мотивираното становище на Комисията срок и последващи промени не могат да се вземат предвид от Съда(12).
42.      Както е видно от отговора и дупликата, подадени от Кралство Дания в настоящото производство, към момента на изтичане на срока, определен в мотивираното становище от 28 септември 2023 г., Кралство Дания не е приело законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за съобразяване с ограниченото задължение за транспониране съгласно член 39, параграф 3 от Директива 2017/2397 и член 2, параграф 1 от Директива 2021/1233, и следователно тази държава членка не е съобщила тези разпоредби на Комисията при изтичането на този срок(13).
43.      Въпреки това според Кралство Дания няма пропуск при спазването на задължението за транспониране на тези разпоредби, тъй като в тази държава членка корабоплаването по вътрешни водни пътища не е технически възможно, което води до прилагането на изключението от задължението за транспониране по член 39, параграф 4 от Директива 2017/2397.
44.      За да се определи дали Кралство Дания може да се позове на изключението, предвидено в член 39, параграф 4 от Директива 2017/2397, е необходимо, на първо място, да се определи обхватът на това изключение.
45.      Понятието „вътрешен воден път“ е определено в член 3, точка 1 от Директива 2017/2397 като „воден път, различен от море, отворен за корабоплаване за плавателните средства, посочени в член 2“.
46.      Понятието „технически възможно“ корабоплаване по вътрешните водни пътища не е определено в Директива 2017/2397. Съгласно постоянната съдебна практика, при тълкуването на разпоредба на правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ и целите на правната уредба, от която тя е част(14). Генезисът на такава разпоредба също може да разкрие обстоятелства, които са релевантни за тълкуването ѝ(15).
47.      Що се отнася до текста на член 39, параграф 4, понятието „технически възможно“ корабоплаване е свързано с вътрешните водни пътища. Техническата възможност за корабоплаване се определя от географските условия и техническите изисквания (като дълбочината и газенето на водните пътища), които позволяват безопасно корабоплаване(16). Следователно може да се счита, че корабоплаването по вътрешните водни пътища не е технически възможно, когато в дадена държава членка няма вътрешни водни пътища или когато те не са подходящи за дейности по корабоплаване.
48.      По отношение на контекста на понятието „технически възможно“ корабоплаване по вътрешните водни пътища трябва да се отбележи, че то е част от дерогация от задължението за транспониране на Директива 2017/2397. Като дерогация от общото правило за транспониране, то трябва да се тълкува стриктно.
49.      Както вече бе посочено по-горе, Директива 2017/2397 установява целенасочен подход за транспониране, основан на географските характеристики на държавите членки(17), с цел да се отчетат както положението на държавите членки, в които няма трансгранични дейности или вътрешното корабоплаване е рядко извършвана дейност, обслужваща единствено местни или сезонни интереси, така и положението на онези държави членки, в които вътрешното корабоплаване не е технически възможно.
50.      Съгласно съображение 15 от Директива 2017/2397 за държавите членки, в които вътрешното корабоплаване е рядко извършвана дейност, обслужваща единствено местни или сезонни интереси по водни пътища, които нямат връзки с други държави членки, задължението за транспониране е ограничено, за да се гарантира, че административната тежест от транспонирането е пропорционална. Съгласно съображение 16 за държавите членки, в които вътрешното корабоплаване не е технически възможно, не следва да има непропорционална тежест от транспонирането.
51.      От контекста, в който се вписва член 39, параграф 4 от Директива 2017/2397, следва, че липсата на връзки по вътрешни водни пътища с други държави членки или липсата на транспорт по вътрешни водни пътища не е достатъчна, за да освободи напълно дадена държава членка от задължението за транспониране. В същото време наличието на минимална дейност по корабоплаване по вътрешни водни пътища е достатъчно, за да попадне съответната държава членка в обхвата на минималното задължение за транспониране по член 39, параграф 3 от Директива 2017/2397.
52.      По отношение на смисъла на понятието „технически възможно“ и целта на правната уредба, от която то е част, трябва да се припомни, че Директива 2017/2397 има за цел да хармонизира професионалните квалификации на членовете на екипажа във вътрешното корабоплаване, за да се улесни мобилността, да се гарантират безопасността на корабоплаването и опазването на човешкия живот и околната среда. От съображение 16 от посочената директива следва, че целта на освобождаването от задължението за транспониране за онези държави членки, в които вътрешното корабоплаване не е технически възможно, е да се избегне налагането на непропорционална административна тежест на тези държави членки. Тази цел за намаляване на административната тежест се взема предвид и за онези държави членки, в които вътрешното корабоплаване е рядко извършвана дейност, обслужваща единствено местни или сезонни интереси.
53.      От това следва, че дерогациите от задължението за транспониране на Директива 2017/2397 съществуват с цел намаляване на административната тежест. За да има предимство целта за намаляване на административната тежест пред целта за пълно транспониране, която е да се гарантират мобилността, безопасността и опазването на човешкия живот и околната среда, държавата членка трябва да може да докаже, че не е технически възможна никаква дейност по корабоплаване по вътрешните водни пътища. Ако е налице минимална такава дейност (или техническа възможност за тази дейност), възниква минималното задължение за транспониране на Директивата и пълното изключение не се прилага.
54.      Генезисът на Директива 2017/2397 показва, че задължението за транспониране е било предмет на дебати преди окончателното приемане. Предложението на Комисията за директива предвижда само общо задължение за транспониране(18). В хода на тристранния междуинституционален диалог между Парламента, Съвета и Комисията на 7 юни 2017 г.(19) Парламентът предлага изрично изключение от задължението за транспониране на Директивата за Кралство Дания, Република Кипър и Република Малта, „доколкото вътрешното корабоплаване не е технически възможно на тяхна територия“. Въпреки това тези три държави членки не са изрично посочени в приетия окончателен текст.
55.      Противно на твърдението на Кралство Дания, при липсата на конкретно посочване няма доказателство, че корабоплаването по вътрешните водни пътища не е технически възможно в тази държава членка. Това по-скоро доказва, че законодателят не е стигнал до заключение по този въпрос и както твърди Комисията, е оставил въпроса за това кое е технически възможно, да бъде предмет на тълкуване.
56.      В настоящия случай Комисията поддържа, че корабоплаването по вътрешните водни пътища е възможно и се осъществява на практика, например в пристанището на Олборг, по реките Гуден и Оденсе и в пристанището на Копенхаген. По-специално за реките Гуден и Оденсе Комисията посочва, че има сезонна услуга с круизни кораби.
57.      Кралство Дания не оспорва наличието на дейност по тези водни пътища, но оспорва квалифицирането им като вътрешни водни пътища. То посочва, че пристанището в Олборг, река Оденсе и пристанището в Копенхаген са свързани с морето и са подложени на морски условия, като приливи и отливи и влиянието на морската вода. Поради това те не можели да бъдат квалифицирани като вътрешни водни пътища, тъй като понятието „вътрешен воден път“ е определено в
член 3, точка 1 от Директива 2017/2397 като воден път, „различен от море“.
58.      Не съм съгласна с предложеното от Кралство Дания тълкуване на понятието „вътрешен воден път“ по смисъла на Директива 2017/2397. Трябва да се отбележи, че за целите на тази директива определението на понятието „вътрешен воден път“ е особено широко. Изразът „различен от море“ не изключва възможността воден път, който е свързан  с морето или се влива в него, да бъде квалифициран като „вътрешен воден път“ за целите на посочената директива, при условие че този воден път е отворен за корабоплаване за плавателните средства, посочени в член 2 от тази директива.
59.      Комисията твърди, че това тълкуване намира подкрепа в UNCLOS. Макар да съм съгласна, че това тълкуване намира подкрепа в делимитацията на вътрешните води от териториалното море съгласно UNCLOS(20), трябва да се отбележи, че за целите на Директива 2017/2397 член 3, точка 1 установява самостоятелно определение на понятието „вътрешен воден път“. Това определение е достатъчно, за да се приеме тълкуване, съгласно което понятието „вътрешен воден път“ по смисъла на посочената директива обхваща воден път, свързан с морето(21).
60.      Кралство Дания заявява, че други примери, като езерата на Силкеборг, река Гуден или река Оденсе, не са плавателни за видовете плавателни съдове, посочени в член 2 от Директива 2017/2397. Тези езера и реки се използвали за малки лодки и сезонно корабоплаване и не били свързани с плавателната мрежа на друга държава членка, което ги отличавало от големите речни и канални мрежи, които тази директива предимно се стремяла да уреди.
61.      Във връзка с това трябва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда липсата в дадена държава членка на определена дейност, посочена в директива, не може да освободи тази държава от задължението ѝ да приеме законови или подзаконови мерки, за да осигури адекватно транспониране на всички разпоредби на тази директива(22). Транспонирането на директива не е задължително единствено тогава, когато то е безпредметно по географски съображения(23). Това обаче не е така по отношение на Кралство Дания. Приложимостта на Директива 2017/2397 не е обвързана с условието държавите членки да разполагат с „големи мрежи от реки и канали“ — понятие, което всъщност не се използва в посочената директива. Липсата на трансгранични дейности и нередовният характер на вътрешното корабоплаване не означават, че корабоплаването по вътрешни водни пътища е технически невъзможно, което е единственото основание за освобождаване на държава членка от задължението за транспониране съгласно член 39, параграф 4 от посочената директива.
62.      Вместо това Директива 2017/2397 предвижда специална разпоредба за онези държави членки, които нямат вътрешни водни пътища, свързани с плавателната мрежа на друга държава членка, и където корабоплаването е само сезонно, съгласно член 39, параграф 3 от посочената директива. Примерите за водни пътища, посочени от Кралство Дания, не са достатъчни, за да докажат, че транспонирането на Директивата е безпредметно по географски съображения или че корабоплаването „не е технически възможно“. Те по-скоро показват, че вътрешното корабоплаване е рядко извършвана дейност, което обосновава минимално задължение за транспониране съгласно член 39, параграф 3 от посочената директива.
63.      Кралство Дания също така твърди, че освобождаването на тази държава членка от задължението за транспониране на Директива 2017/2397 може да се изведе от освобождаването на същата държава членка от задължението за транспониране на Директива 2016/1629.
64.      Директива 2016/1629 определя техническите изисквания за плавателните съдове по вътрешните водни пътища. В приложение I към нея е представен списък на вътрешните водни пътища на Съюза, разпределени географски на зони 1, 2 и 3. В този списък не се посочват датските вътрешни водни пътища. Освен това член 40 от Директива 2016/1629 изрично изключва редица държави членки, включително Кралство Дания, от задължението за транспониране.
65.      Обосновката на изключването от задължението за транспониране съгласно Директива 2016/1629 е изложена в съображение 27 от същата директива. В това съображение се посочва, че „[в] Дания, Естония, Ирландия, Гърция, Испания, Кипър, Латвия, Малта, Португалия, Словения и Финландия няма вътрешни водни пътища или вътрешното корабоплаване не се използва в значителна степен“. Поради тази причина транспонирането и прилагането на посочената директива от тези държави членки биха били „непропорционално и ненужно задължение“.
66.      Признавам, че съществуват сходства в приложното поле и определенията между Директива 2016/1629 и Директива 2017/2397. Освен това Директива 2016/1629 съдържа класификация на вътрешните водни пътища на Съюза, която не включва Дания. Може да се твърди, че при липса на класификация на вътрешните водни пътища съгласно Директива 2017/2397, би могло да се направи позоваване на класификацията съгласно Директива 2016/1629.
67.      Проблемът обаче при прилагането на класификацията на вътрешните водни пътища, установена в Директива 2016/1629, по отношение на Директива 2017/2397 е, че както се посочва в член 4 от Директива 2016/1629, тази класификация е направена „по смисъла на [тази] директива“ (а именно Директива 2016/1629). Дори ако географските условия на дадена държава членка останат същите, съображенията на законодателя на Съюза, на които се основава приложимостта на даден правен акт, могат да бъдат различни. За разлика от Директива 2016/1629, в Директива 2017/2397 законодателят е установил целенасочен подход за транспониране, който се основава на съображения, различни от тези, на които се основава по-ранната директива.
68.      Следователно от липсата на класификация на датските вътрешни водни пътища съгласно Директива 2016/1629 не може да се направи извод, че в Дания няма вътрешни водни пътища. Противно на твърденията на Кралство Дания, от съображение 27 от последната директива не може да се направи различно заключение. В това съображение се посочват две алтернативни обосновки за освобождаването на някои държави членки от задължението за транспониране, а именно или защото „няма вътрешни водни пътища[,] или [защото] вътрешното корабоплаване не се използва в значителна степен“. Това съображение подкрепя довода, че в някои от държавите членки вътрешното корабоплаване може да е технически възможно, но да не се използва в значителна степен.
69.      Следва също така да се отбележи, че като изключва изрично 11 държави членки, сред които и Кралство Дания, от кръга на адресатите на Директива 2016/1629, член 40 от нея освобождава тези държави членки от задължението за транспониране на тази директива. Приложението на това освобождаване обаче не може автоматично да се разшири и спрямо Директива 2017/2397, която не изключва изрично никоя държава членка от кръга на своите адресати.
70.      Всъщност съгласно член 41 от Директива 2017/2397 адресати на тази директива са държавите членки без изключение.
71.      Освен това, както посочва Комисията, приложното поле на двете директиви е различно. Директива 2016/1629 установява техническите изисквания, приложими към вътрешното корабоплаване, докато Директива 2017/2397 установява условията и процедурите за удостоверяване на квалификацията на лицата, участващи в експлоатирането на плавателни съдове, плаващи по водните пътища на Съюза, и за признаването на такава квалификация в държавите членки.
72.      Разликата в предмета на двете директиви показва, че съображенията, които са мотивирали законодателя да освободи определени държави членки от задължението за транспониране на Директива 2016/1629, която се отнася до техническите изисквания, не са надделели по отношение на задължението за транспониране на Директива 2017/2397, която се отнася до взаимното признаване. Докато законодателят на Съюза е счел, че транспонирането на техническите изисквания на Директива 2016/1629 относно плавателните съдове би било несъразмерно за държави членки, които „нямат вътрешни водни пътища“ или в които „вътрешното корабоплаване не се използва в значителна степен“, различни съображения са били от значение по отношение на взаимното признаване, уредено от Директива 2017/2397, която установява целенасочен подход за транспониране.
73.      Комисията приема, че съществува „взаимодействие“ между двете директиви по отношение на конкретната ситуация на държавите членки, в които вътрешното корабоплаване не е значително и които нямат вътрешни водни пътища, свързани с други държави членки.
74.      Особената ситуация на тези държави членки обаче вече е заложена в признаването от законодателя на Съюза на ограничено задължение за транспониране съгласно член 39, параграф 3 от Директива 2017/2397.
75.      По същите причини не може да се изведе различен довод от факта, че Дания не е посочена в картите на трансевропейските транспортни мрежи за вътрешен воден транспорт(24). Фактът, че датските водни пътища не са част от широкообхватната мрежа и основната мрежа за вътрешен воден транспорт по смисъла на Регламент 2024/1679, няма значение за приложното поле на Директива 2017/2397. Както вече бе посочено, Директива 2017/2397 съдържа специфични разпоредби за държави членки с водни пътища, несвързани с плавателната мрежа на друга държава членка и които не са част от основната мрежа.
76.      От гореизложеното следва, че Кралство Дания има ограничено задължение да транспонира Директива 2017/2397 в съответствие с член 39, параграф 3 от Директива 2017/2397 и член 2 от Директива 2021/1233.
77.      Следователно, като не е приело — към момента на изтичане на срока, предвиден в мотивираното становище от 28 септември 2023 г. — всички законови, подзаконови и административни разпоредби, необходими за съобразяване с тези разпоредби, и следователно като не ги е съобщило на Комисията, Кралство Дания не е изпълнило задълженията си по тези разпоредби.
Б.      Неизпълнение на задълженията по член 260, параграф 3 ДФЕС
1.      Прилагане на член 260, параграф 3 ДФЕС
а)      Доводи на страните
78.      Според Комисията целта на член 260, параграф 3 ДФЕС е да насърчи държавите членки да транспонират директивите, приети по законодателна процедура, в сроковете, определени от законодателя на Съюза, и по този начин да се гарантира, че законодателството на Съюза е наистина ефективно.
79.      В настоящия случай Директива 2017/2397 е приета съгласно обикновената законодателна процедура и Кралство Дания не е изпълнило задълженията си по член 39, параграф 3 от тази директива и по член 2, параграф 1 от Директива 2021/1233 да приеме и публикува най-късно до 17 януари 2022 г. законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за съобразяване с тези директиви, и да съобщи тези разпоредби на Комисията без забавяне. Следователно условията за прилагане на член 260, параграф 3 ДФЕС са изпълнени.
80.      В своя отговор Кралство Дания оспорва приложимостта на член 260, параграф 3 ДФЕС. В основата на настоящото дело бил спорът по същество относно това дали вътрешното корабоплаване е възможно, или не в Дания по смисъла на член 39, параграф 4 от Директива 2017/2397. Следователно повдигнатият въпрос не бил дали Кралство Дания е приело необходимите мерки за съобразяване с тези директиви и дали ги е съобщило на Комисията, а дали тези директиви са приложими по отношение на Кралство Дания. Предвид предмета на спора член 260, параграф 3 ДФЕС не бил приложим в настоящото производство.
81.      Кралство Дания твърди, че съгласно постоянната съдебна практика(25) член 260, параграф 3 ДФЕС не се прилага в контекста на иск, отнасящ се до това дали транспонирането е неправилно, когато засегнатата държава членка вече е уведомила Комисията за това транспониране. Следователно обхватът на приложение на член 260, параграф 3 ДФЕС изключвал иск, при който наличието на неизпълнение на задължения изисква тълкуване на обхвата на приложение на съответните разпоредби на директива.
82.      Освен това преди изтичането на срока за транспониране, а именно с писмо от 19 август 2021 г., както и чрез уведомление в системата THEMIS Кралство Дания уведомило Комисията, че е освободено от задължението за транспониране съгласно член 39, параграф 4 от Директива 2017/2397. Следователно Кралство Дания изпълнило задължението си по член 260, параграф 3 ДФЕС да „съобщи за мерките за транспониране на директива“. Всъщност това задължение трябвало да се разглежда в контекста на акта, който трябва да бъде транспониран. Член 260, параграф 3 ДФЕС не задължавал държавите членки да извършат транспониране, което надхвърля изискванията на съответния нормативен акт.
83.      В подкрепа на своята теза Кралство Дания добавя, че член 39, параграф 4 от Директива 2017/2397 не посочва точно кои държави членки са освободени. Твърдението на Комисията, че само Република Кипър и Република Малта са освободени от задължението за транспониране, се основавало на тълкуване на тази разпоредба.
84.      Накрая, Кралство Дания твърди, че ако член 260, параграф 3 ДФЕС се приложи в настоящия случай, това би го лишило от възможността да защити своето тълкуване на член 39, параграф 4 от Директива 2017/2397 пред Съда, без да рискува да му бъдат наложени финансови санкции.
85.      В репликата си Комисията изтъква, че твърдението на Кралство Дания, че в основата на настоящото дело е „спорът по същество“ относно обхвата на член 39, параграф 4, е неточно. Съдът не бил длъжен да преценява съдържанието на мерките за транспониране, тъй като тези мерки не са били съобщени.
86.      Комисията оспорва също така твърдението на Кралство Дания, че е изпълнило задължението за съобщаване. Съобщаването на мерките за транспониране на Комисията не обхваща „всяка мярка“, а трябва да бъде съдържателно(26). Представените от Кралство Дания документи не отговаряли на това изискване.
б)      Анализ
87.      Трябва да се има предвид, че първата алинея на член 260, параграф 3 ДФЕС предвижда, че когато Комисията сезира Съда с иск по силата на член 258, тъй като счита, че тази държава членка не е изпълнила задължението си да съобщи за мерките за транспониране на директива, приета съгласно определена законодателна процедура, тя може, ако счете за уместно, да определи размера на еднократно платимата сума или периодичната имуществена санкция, която тази държава трябва да заплати и която според нея е съобразена с обстоятелствата. Съгласно втора алинея на член 260, параграф 3 ДФЕС, ако Съдът установи, че има неизпълнение на горепосоченото задължение, той може да наложи на тази държава членка да заплати еднократно платимата сума или периодичната имуществена санкция, в рамките на размера, определен от Комисията. Задължението за плащане влиза в сила на датата, определена в решението на Съда.
88.      Що се отнася до обхвата на член 260, параграф 3 ДФЕС, Съдът е постановил, че тази разпоредба следва да се тълкува в смисъл, който, от една страна, позволява да бъдат гарантирани както прерогативите на Комисията за осигуряване на ефективно прилагане на правото на Съюза, така и правото на защита и процесуалните възможности на държавите членки по член 258 ДФЕС във връзка с член 260, параграф 2 ДФЕС, и от друга страна, дава възможност на Съда да упражни съдебните си функции и в рамките на едно производство да прецени дали държавата членка е изпълнила задълженията си за съобщаване на мерките за транспониране на съответната директива и каква е тежестта на евентуално установеното в това отношение неизпълнение на задължения, като наложи най-подходящата с оглед на обстоятелствата по случая имуществена санкция(27).
89.      В този контекст Съдът е тълкувал израза „задължението […] да съобщи за мерките за транспониране“, съдържащ се в член 260, параграф 3 ДФЕС, в смисъл на задължението на държавите членки да предоставят достатъчно ясна и точна информация за мерките за транспониране на директивите, като държавите членки са длъжни да посочат за всяка от разпоредбите на съответната директива с коя национална разпоредба или с кои национални разпоредби е транспонирана(28). Въпреки това в хода на производството по член 260, параграф 3 ДФЕС Съдът не следва да установява дали съобщените на Комисията национални мерки гарантират правилно транспониране на разпоредбите на разглежданата директива(29).
90.      Следователно обхватът на член 260, параграф 3
ДФЕС включва не само случаите на пълно бездействие от страна на държава членка по отношение на спазването на „процесуалното“ задължение за съобщаване, но и неизпълнението на материалноправното задължение да се предостави на Комисията ясна и точна информация относно мерките за транспониране за всяка от разпоредбите на дадена директива. Случаите на погрешно транспониране обаче са изключени и трябва да бъдат разгледани в контекста на общото производство по член 258 ДФЕС(30).
91.      В настоящия случай не се оспорва, че Кралство Дания не е съобщило на Комисията за никакви мерки за транспониране във връзка с член 39, параграф 3 от Директива 2017/2397. Според Комисията е ясно, че член 260, параграф 3 ДФЕС е приложим. От друга страна, според Кралство Дания това не е така, тъй като то не е било длъжно да транспонира Директивата съгласно член 39, параграф 4 от нея. Всъщност на 19 август 2021 г. — доста преди изтичането на срока за транспониране на тази директива —
Кралство Дания уведомява Комисията, че се счита за освободено от задължението да транспонира Директивата в съответствие с последната разпоредба(31).
92.      Възниква въпросът дали такава ситуация може да се квалифицира като неизпълнение на „задължението […] да съобщи за мерките за транспониране на директива“ по смисъла на член 260, параграф 3 ДФЕС.
93.      За да се отговори на този въпрос, трябва да се вземат предвид методът на транспониране на Директивата, която е предмет на иска на Комисията, и условията, определящи дерогациите от задължението за нейното транспониране. Директива 2017/2397 не установява задължение за транспониране, което е еднакво за всички държави членки. Както вече бе обяснено по-горе(32), налице е целенасочен подход за транспониране, съгласно който обхватът на задължението за транспониране варира от пълно транспониране, ограничено и минимално транспониране до липса на транспониране, като във всеки случай зависи от изпълнението на определени критерии.
94.      Целенасоченият подход за транспониране, установен с тази директива, не освобождава държавите членки от задължението да предоставят на Комисията ясна и точна информация(33). Съдържанието на тази информация обаче по необходимост зависи от обхвата на техните задължения за транспониране в зависимост от приложената разпоредба.
95.      Изложеният по-горе мой анализ относно наличието на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС показва, че определянето на обхвата на задължението за транспониране съгласно Директива 2017/2397 не е очевидно. То изисква тълкуване на условията, предвидени в член 39, параграфи 3 и 4 от Директива 2017/2397. Докато обхватът на член 39, параграф 3 от посочената директива може да бъде определен чрез позоваване на член 2, параграф 3
от нея, обхватът на член 39, параграф 4 от Директива 2017/2397 изисква тълкуване на абстрактния критерий, изискващ корабоплаването по вътрешните водни пътища да „не е технически възможно“.
96.      Ако Съдът се съгласи с моето предложение, че Комисията е успяла да изпълни тежестта на доказване, че в настоящия случай е приложим член 39, параграф 3 от Директива 2017/2397, а не член 39, параграф 4 от нея, това не води автоматично до приложимостта на член 260, параграф 3 ДФЕС. Това е така, тъй като настоящото производство изисква Съдът първо да определи обхвата на задълженията за транспониране, установени в посочената директива.
97.      Решението дали Кралство Дания е имало основание да се позове на член 39, параграф 4 от Директива 2017/2397, за да се счита за освободено от задължението за транспониране, засяга в крайна сметка правилността на транспонирането на тази директива, което съгласно практиката на Съда(34) може да бъде определено единствено в производството по член 258 ДФЕС, без нарушението да води до незабавно налагане на санкции съгласно член 260, параграф 3 ДФЕС.
98.      В контекста на такъв специфичен целенасочен подход към транспонирането, при който пълното освобождаване от задължението за транспониране се основава на абстрактни критерии, неспазването на задължението за транспониране на Директивата от държава членка, която счита, че отговаря на тези критерии, не е просто резултат от бездействие. То е резултат от нейното тълкуване на обхвата на освобождаването. Валидността на това тълкуване трябва да бъде разгледана от Съда в рамките на стандартно производство по член 258 ДФЕС.
99.      Положението би било различно, ако държавите членки, обхванати от член 39, параграф 4 от Директива 2017/2397, бяха посочени изрично по име. В такъв случай не би имало материалноправен спор относно това коя държава членка попада в обхвата на освобождаването. Ако в окончателния текст бяха посочени само Република Кипър и Република Малта — държавите членки, които според Комисията са единствените, на чиито територии корабоплаването по вътрешни водни пътища „не е технически възможно“ — тогава нямаше да има съмнение, че Кралство Дания не е освободено от задължението да транспонира Директивата.
100. Това обаче не е изборът, направен от законодателя. Смисълът на настоящата формулировка по член 39, параграф 4 от Директива 2017/2397, както Комисията признава в репликата си, е „предмет на тълкуване относно това, какво е технически възможно във всяка държава членка“
(курсивът е мой).
101. Трябва също така да се признае, че фактът, че Кралство Дания е било освободено от задължението на по-ранни етапи от законодателната процедура, допринася за несигурността относно обхвата на освобождаването, което по този начин изисква тълкуване.
102. В случай на спор относно тълкуването на всеки от вариантите за транспониране, предвидени в посочената директива, Съдът трябва да се произнесе относно приложимия вариант. Този въпрос далеч не е очевиден и изисква първо да има постановено съдебно решение с разяснения в рамките на производство, образувано съгласно член 258 ДФЕС(35). Само ако съответната държава членка не се съобрази с това решение, би било възможно налагането на санкции съгласно член 260, параграф 2 ДФЕС.
103. Ако се приеме, че в такава ситуация е приложим член 260, параграф 3 ДФЕС, това би било несъвместимо с целта на тази разпоредба. Съдът е постановил, че механизмът по член 260, параграф 3 ДФЕС е въведен с цел не само да стимулира държавите членки възможно най-бързо да преустановят неизпълнение, което при липсата на такава мярка биха били склонни да продължат, но и да облекчи и ускори производството по налагане на имуществени санкции за неизпълнение на задължението за съобщаване на националните мерки за транспониране на директиви, приети съгласно законодателната процедура(36).
104. В контекста на настоящото производство ускорената процедура за налагане на санкции не може да послужи за целите на насърчаване на засегнатата държава членка да транспонира Директивата, както и за опростяване и ускоряване на процедурата. Тези цели биха могли да бъдат постигнати само при наличието на ясно и безспорно задължение за транспониране. Поради изложените по-горе причини обаче това не е така в ситуация, при която законодателят е освободил изцяло държавите членки от задължението за транспониране, когато те отговарят на абстрактни критерии, изискващи тълкуване.
105. Ако Съдът констатира неизпълнение на задължение, на засегнатата държава членка трябва да бъде дадена възможност да се съобрази  с решението на Съда, след като Съдът се е произнесъл относно правилното тълкуване на обхвата на задължението за транспониране. Това важи с още по-голяма сила в контекста на настоящото производство, в което преди изтичането на срока за транспониране Кралство Дания е заявило, че няма вътрешни водни пътища на неговата територия и следователно е освободено от задължението за транспониране на Директива 2017/2397 на основание член 39, параграф 4 от нея(37).
106. Законодателният контекст на член 260, параграф 3 ДФЕС, към който контекст спада и производството по член 258 ДФЕС за установяване на неизпълнение на задължения, също подкрепя предложеното от мен тълкуване. В това отношение е важно да се отбележи, че производството по член 258 ДФЕС предоставя на държавите членки възможност да оспорят становището на Комисията относно правилното транспониране на директива с определени мерки, без при това да са незабавно изложени на риска от налагане на имуществена санкция. Такава санкция може да бъде наложена само на основание член 260, параграф 2 ДФЕС, ако въпросната държава членка не предприеме необходимите мерки за изпълнение на първото съдебно решение за установяване на неизпълнението на задължения(38).
107. С други думи, държавата членка трябва да има възможността да изложи своето становище относно обхвата на задължението за транспониране, когато това задължение зависи от критерии, определени от законодателя, и да оспори различаващото се становище на Комисията, без над тази възможност да виси заплахата  от санкции, които биха могли да бъдат наложени незабавно. В противен случай, както изтъква Кралство Дания, ефективността на досъдебната процедура би могла да бъде компрометирана.
108. Рискът от налагане на финансови санкции, както и моментът, от който санкциите могат да бъдат наложени, представляват съществена разлика между съдебно решение по член 258 ДФЕС и такова по член 260, параграф 3 ДФЕС. Както е подчертано в правната литература, докато съгласно член 258 ДФЕС еднократно платима сума може да бъде наложена едва след второто решение по член 260, параграф 2 ДФЕС, „съгласно член 260, параграф 3 ДФЕС еднократно платима сума може да бъде наложена за периода преди постановяването на (първото и единствено) решение на Съда“(39). Налагането на санкции на държава членка въз основа на това „първо и единствено“ решение за неизпълнение на задължението за транспониране на директива, съдържаща вградено в нея освобождаване от задължението за транспониране, би могло да подкопае доверието в системата на санкциите.
109. В заключение, бих искала да отбележа, че противно на твърденията на Комисията, положението по настоящото дело се различава от случаите, в които Съдът се е произнасял по дела за липса на съобщаване на мерки за транспониране, въпреки че държавите членки са оспорвали задължението си за транспониране поради твърдяна ирелевантност на някои разпоредби от съответните директиви.
110. Вярно е, че от практиката на Съда следва, че подобна преценка на държава членка явно не е достатъчна, за да освободи същата от задължението ѝ да приеме законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобрази с дадена директива, или от задължението ѝ да съобщи на Комисията транспониращите тази директива мерки(40).
111. Настоящият иск обаче не се отнася до държава членка, която оспорва релевантността на разпоредбите от директива, която по принцип е длъжна да транспонира. Той се отнася до директива, която има специфичен целенасочен подход за транспониране, при който пълното освобождаване от задължението за транспониране е заложено в разпоредба, която може да подлежи на различни тълкувания.
112. Поради всички тези причини считам, че член 260, параграф 3 ДФЕС не се прилага при обстоятелствата по настоящото дело, доколкото съществува материалноправен спор относно обхвата на задължението за транспониране на Директива 2017/2397, и по-конкретно относно тълкуването на абстрактния критерий, освобождаващ държава членка от задължението за транспониране, съгласно член 39, параграф 4 от нея. Следователно искът на Комисията по член 260, параграф 3 ДФЕС не следва да бъде уважен.
2.      Финансовите санкции
а)      Доводи на страните
113. Комисията моли Съда да наложи както еднократно платима сума, така и дневна имуществена санкция на Кралство Дания, считано от датата на постановяване на съдебното решение, на основание член 260, параграф 3 ДФЕС, след като е констатирано, че тази държава членка не е изпълнила задължението си да съобщи мерките за транспониране на Директиви 2017/2397 и 2021/1233.
114. Комисията определя размера на тези санкции въз основа на тежестта на нарушението, неговата продължителност и необходимостта да се гарантира, че санкцията има възпиращо действие по отношение на бъдещи нарушения,
в съответствие с нейното Съобщение 2023/C
2/01, озаглавено „Финансови санкции при производства за установяване на нарушение“(41).
115. Кралство Дания възразява срещу налагането на финансови санкции, като твърди, че те не
са подходящи при обстоятелствата по настоящото дело. То трябвало да има възможност да предприеме мерки за изпълнение на решението на Съда, в случай че първото основание на Комисията по член 258 ДФЕС бъде уважено. Ако обаче Съдът счете, че трябва да бъде наложена финансова санкция, само налагането на дневна имуществена санкция би било подходящо и с действие от дата, по-късна от датата на решението.
б)      Анализ
116. Не виждам необходимост да се произнасям по точното изчисление на финансовите санкции, тъй като считам, че член 260, параграф 3 ДФЕС не е приложим при обстоятелствата по настоящото дело. Въпреки това бих искала да направя някои коментари, в случай че Съдът не се съгласи с моето становище.
117. Следва да се отбележи, че за постигането на преследваната с член 260, параграф 3 ДФЕС цел, при приемането на тази разпоредба са предвидени два вида имуществени санкции, а именно еднократно платима сума и имуществена санкция.
118. В това отношение от практиката на Съда следва, че прилагането на едната или другата от тези две мерки зависи от годността на всяка от тях да осъществи преследваната цел с оглед на конкретните обстоятелства. Докато налагането на имуществена санкция изглежда особено подходящо, за да се подтикне държавата членка възможно най-бързо да преустанови неизпълнение, което при липса на такава мярка вероятно би продължило, осъждането да се заплати еднократна сума, почива по-скоро на преценката какви са последиците за частните и обществените интереси от това, че съответната държава членка не е изпълнила задълженията си, особено когато неизпълнението е продължило дълъг период от време(42).
119. Що се отнася до целесъобразността от налагане на имуществена санкция в случая, следва да се припомни, че Съдът е длъжен по всяко дело в зависимост от обстоятелствата в конкретния случай, с който е сезиран, както и в зависимост от степента на убеждаване и възпиране, която той счита за необходима, да определи подходящи имуществени санкции с цел по-специално да предотврати повторни аналогични нарушения на правото на Съюза(43).
120. В настоящия случай поради причините, които подробно обясних в анализа си по-горе, неизпълнението на задълженията на Кралство Дания се дължи на неправилното тълкуване  от негова страна на обхвата на задължението му да транспонира Директива 2017/2397. Този въпрос трябва първо да бъде решен от Съда, а на засегнатата държава членка следва да бъде дадена възможност да се съобрази с решението на Съда. Налагането на финансови санкции следователно няма да има възпиращ ефект за предотвратяване на повторно извършване на подобни нарушения на правото на Съюза в бъдеще.
121. При условията на евентуалност, ако Съдът счете за целесъобразно да наложи финансова санкция, в съответствие с тезата на Кралство Дания според мен следва да се наложи само дневна имуществена санкция.
122. По отношение на реда и условията за плащане на периодичната имуществена санкция член 260, параграф 3 ДФЕС предвижда, че задължението за плащане влиза в сила на датата, определена от Съда(44). Предвид конкретните обстоятелства по настоящото дело(45) изглежда целесъобразно дневната имуществена санкция да бъде наложена за период, считано от дата след постановяването на съдебното решение, която ще бъде определена от Съда(46), до момента, в който държавата членка прекрати констатираното нарушение(47). Определянето на тази начална дата след датата на постановяване на съдебното решение би позволило на Кралство Дания да се съобрази с тълкуването на Съда на член 39, параграфи 3 и 4 от Директива 2017/2397.
V.      Съдебни разноски
123. Съгласно член 138, параграф 3 от Процедурния правилник на Съда, когато всяка от страните спечели по някои от предявените основания и загуби по други, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Тъй като според моето предложение както Комисията, така и Кралство Дания са загубили по едно от предявените основания, те следва да бъдат осъдени да понесат собствените си съдебни разноски.
VI.    Заключение
124. С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда:
„1)      Да констатира, че като не е приело, след изтичането на срока, определен в мотивираното становище на Европейската комисия от 28 септември 2023 г., законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за съобразяване с член 39, параграф 3 от Директива (ЕС) 2017/2397 на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2017 година относно признаването на професионалните квалификации за вътрешното корабоплаване и за отмяна на директиви 91/672/ЕИО и 96/50/ЕО на Съвета, както и с
член 2, параграф 1 от Директива (ЕС) 2021/1233 на Европейския парламент и на Съвета от 14 юли 2021 година за изменение на Директива (ЕС) 2017/2397 по отношение на преходните мерки за признаването на свидетелства от трети държави, или, при всички положения, като не е съобщило на Европейската комисия
посочените разпоредби, Кралство Дания не е изпълнило задълженията си по тези разпоредби.
2)      Да отхвърли иска в останалата му част.
3)      Да осъди Комисията и Кралство Дания да понесат съответно направените от тях съдебни разноски“.
1      Език на оригиналния текст: английски.
2      ОВ L 345, 2017 г., стр. 53.
3      ОВ L 274, 2021 г., стр. 52.
4      Вж. по-общо Grimaldi, M.
Inland waterway transport: the European legal framework.
Oxon/New York:
Routledge, 2023, 132—212.
5      Вж. съображение 43 от Директива 2017/2397.
6      Решение № 1692/96/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 юли 1996 година относно общностните
насоки за развитието на трансевропейска транспортна мрежа (ОВ L 228, 1996 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 4, стр. 3) (наричана по-нататък „картата на TEN-T“).
7      Директива (EС) 2016/1629 на Европейския парламент и на Съвета от 14 септември 2016 година за установяване на техническите изисквания за плавателните съдове по вътрешните водни пътища, за изменение на Директива 2009/100/ЕО и за отмяна на Директива 2006/87/ЕО (ОВ L 252, 2016 г., стр. 118).
8      Решения от 14 юни 2007 г., Комисия/Белгия (C‑422/05, EU:C:2007:342, т. 59), и от 14 януари 2010 г., Комисия/Чешка република (C‑343/08, EU:C:2010:14, т. 39—42).
9      Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 13 юни 2024 година относно насоките на Съюза за развитието на трансевропейската транспортна мрежа, за изменение на регламенти (ЕС) 2021/1153 и (ЕС) № 913/2010 и за отмяна на Регламент (ЕС) № 1315/2013 (ОВ L, 2024/1679).
10      Сборник договори на ООН, том 2072, стр. 313.
11      Сключена в Монтего Бей на 10 декември 1982 г. (Сборник договори на ООН, том 1833, стр. 3).
12      Решения от 30 януари 2002 г., Комисия/Гърция (C‑103/00, EU:C:2002:60, т. 23), и от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения) (C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 28).
13      В последващия ми анализ за удобство на читателя, доколкото Директива 2021/1233 изменя разпоредби, за които съществува задължение за ограничено транспониране съгласно член 39, параграф 3 от Директива 2017/2397, ще се позовавам само на последната директива.
14      Вж. решения от 17 ноември 1983 г., Merck (292/82, EU:C:1983:335, т. 12), и от 12 февруари 2026 г., Stichting Koskea (C‑490/24, EU:C:2026:89, т. 23).
15      Решение от 11 ноември 2025 г., Дания/Парламент и Съвет (Адекватни минимални работни заплати) (C‑19/23, EU:C:2025:865, т. 106 и цитираната съдебна практика).
16      Вж. Jessen, H. EU Law and Inland Waterway Transportation. — In:
Jessen, H., M J. Werner (Eds.).
EU Maritime Transport Law. Beck, Hart, Nomos, 2016, p. 54; van Dorsser, C. Existing waterway infrastructures and future needs. — In: Wiegmans, B., R. Konings (Eds.). Inland waterway transport —
Challenges and prospects. London: Routledge, 2016, 99—124, на стр. 99.
17      Вж. точка 19 от настоящото заключение.
18      Вж. член 35 от предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета относно признаването на професионалните квалификации за вътрешното корабоплаване и за отмяна на директиви 96/50/ЕО и 91/672/ЕИО на Съвета (COM(2016) 82 final).
19      Работен документ на Генералния секретариат на Съвета, Брюксел, 9 юни 2017 г.
20      Член 8, параграф 1 от UNCLOS постановява, че с изключение на предвиденото в част IV от тази конвенция (относно архипелажните държави) „водите, разположени от изходната линия на териториалното море към брега, са част от вътрешните води на държавата“. От тази разпоредба следва, че вътрешните води са крайбрежни води, определени като различни от териториалното море. Вж. Bangert, K., Internal Waters. —
In: Max Planck Encyclopaedia of Public International Law. Oxford Public International Law; Churchill, R. R., A. V. Lowe. The Law of the Sea. 3. ed. Yonkers/Manchester:
Juris Publishing/Manchester University Press, 1999, p. 60, които обясняват, че вътрешните води са онези води, които „се намират откъм сушата от основната линия, от която се измерват териториалното море и другите морски зони“.
21      Това не изключва определянето на различна правна квалификация от страна на съответната държава членка за цели, различни от Директива 2017/2397. Вж. Coelho, N. F., J. Raakjaer. Governance of inland port classification: insights from the Limfjord in Denmark. — WMU Journal of Maritime Affairs, vol. 25, 2025, p. 119.
22      Решение от 14 януари 2010 г., Комисия/Чешка република (C‑343/08, EU:C:2010:14, т. 39 и цитираната съдебна практика).
23      Пак там, точка 42.
24      Вж. приложение I към Регламент 2024/1679.
25      Кралство Дания се позовава на решение от 8 юли 2019 г., Комисия/Белгия (член 260, параграф 3 ДФЕС — Високоскоростни мрежи) (C‑543/17, EU:C:2019:573, т. 55).
26      Решение от 8 юли 2019 г., Комисия/Белгия (член 260, параграф 3 ДФЕС — Високоскоростни мрежи) (C‑543/17, EU:C:2019:573, т. 51—54).
27      Решения от 8 юли 2019 г., Комисия/Белгия (член 260, параграф 3 ДФЕС — Високоскоростни мрежи) (C‑543/17, EU:C:2019:573, т. 58), и от 16 юли 2020 г., Комисия/Ирландия (Борба с изпирането на пари) (C‑550/18, EU:C:2020:564, т. 55).
28      Решения от 8 юли 2019 г., Комисия/Белгия (член 260, параграф 3 ДФЕС — Високоскоростни мрежи) (C‑543/17, EU:C:2019:573, т. 59), и от 16 юли 2020 г., Комисия/Ирландия (Борба с изпирането на пари) (C‑550/18, EU:C:2020:564, т. 56). Съдът постановява, че за да изпълнят изискването за правна сигурност и за да гарантират пълното транспониране на разпоредбите от директивите на цялата си територия, държавите членки са длъжни да посочат за всяка от разпоредбите на съответната директива с коя национална разпоредба или с кои национални разпоредби е транспонирана. Въз основа на съобщената информация и евентуално на приложената към нея таблица на съответствието Комисията следва да провери дали няма транспониращи мерки, които явно липсват или не обхващат цялата територия на съответната държава членка, за да поиска налагането на съответната държава членка на предвидената в член 260, параграф 3 ДФЕС имуществена санкция.
29      Пак там.
30      Вж. Prete, L.
Infringement proceedings in EU Law.
Alphen aan den Rijn:
Wolters Kluwer, 2017, 239—290; Prete, L.
Infringement Procedures and Sanctions under Article 260 TFEU: Evolution, Limits and Future Prospects. — In: Montaldo, S., F. Costamagna, A. Miglio (Eds.). EU Law Enforcement: The Evolution of Sanctioning Powers. London: Routledge, 2021, pp. 71, 75 sq.
31      Съответното писмо, изпратено от Кралство Дания до Комисията, е част от преписката по делото пред Съда.
32      Вж. точка 19 от настоящото заключение.
33      Това е посочено и в съображение 43 от Директива 2017/2397.
34      Вж. точка 90 от настоящото заключение.
35      Вж. във връзка с това заключението на генерален адвокат Szpunar по дело Комисия/Белгия (член 260, параграф 3 ДФЕС — Високоскоростни мрежи) (C‑543/17, EU:C:2019:322, т. 71).
36      Решения от 8 юли 2019 г., Комисия/Белгия (член 260, параграф 3 ДФЕС — Високоскоростни мрежи) (C‑543/17, EU:C:2019:573, т. 52), и от 6 март 2025 г., Комисия/Чешка република (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения) (C‑152/23, EU:C:2025:147, т. 78).
37      В писмото си от 19 август 2021 г., след като се позовава на член 39, параграф 4 от Директива 2017/2397, Кралство Дания заключава, че „вследствие на това не считаме, че е възможно да предоставим на Комисията исканата информация, тъй като уведомленията, изброени в приложението към писмото, са свързани с дейности, отнасящи се до вътрешни водни пътища и обучение на персонал за вътрешни водни пътища, които не съществуват в Дания“.
38      Решение от 8 юли 2019 г., Комисия/Белгия (член 260, параграф 3 ДФЕС — Високоскоростни мрежи) (C‑543/17, EU:C:2019:573, т. 57).
39      Prete, L., B. Smulders. The age of maturity of infringement proceedings. —
Common Market Law Review, vol. 58, No. 2, 2021, pp. 285—332, 329. Вж. също
Wendenburg, A.
The one-stage infringement procedure (Article 260(3) TFEU) and the irrelevance of political crises in Member States in the recent case law of the CJUE. — Revista General de Derecho Europeo, vol. 54, 2021, p. 3.
40      Решение от 6 март 2025 г., Комисия/Чешка република (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения) (C‑152/23, EU:C:2025:147, т. 66 и цитираната съдебна практика).
41      ОВ C 2, 2023 г., стр. 1.
42      Решение от 16 юли 2020 г., Комисия/Ирландия (Борба с изпирането на пари) (C‑550/18, EU:C:2020:564, т. 76).
43      Решение от 16 юли 2020 г., Комисия/Ирландия (Борба с изпирането на пари) (C‑550/18, EU:C:2020:564, т. 78).
44      Решение от 8 юли 2019 г., Комисия/Белгия (член 260, параграф 3 ДФЕС — Високоскоростни мрежи) (C‑543/17, EU:C:2019:573, т. 91).
45      Обстоятелства, с оглед на които поради причините, които вече обясних по-горе (т. 87 и сл. от настоящото заключение), следва да се приеме, че член 260, параграф 3 ДФЕС не се прилага.
46      Предвид ограниченото задължение за транспониране съгласно член 39, параграф 3 от Директива 2017/2397 само на минимален брой разпоредби, срок от няколко месеца след постановяването на съдебното решение би могъл да бъде достатъчен.
47      Периодична имуществена санкция може да бъде наложена само ако неизпълнението на задълженията продължава към датата, определена от Съда.