61989CJ0058_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-58/89,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Ingolf Pernice, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig. Roberto Hayder, rappresentante del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
ricorrente,
contro
Repubblica federale di Germania, rappresentata dall' avv. Dietmar Knopp, del foro di Colonia, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso la sede della propria ambasciata, 20-22, avenue Émile Reuter,
convenuta,
avente ad oggetto il ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica federale di Germania, non avendo adottato tutte le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie ai fini dell' integrale trasposizione nell' ordinamento interno delle direttive del Consiglio 16 giugno 1975, 75/440/CEE, concernente la qualità delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile negli Stati membri (GU L 194, pag. 34), e 9 ottobre 1979, 79/869/CEE, relativa ai metodi di misura ed alla frequenza dei campionamenti e delle analisi delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile negli Stati membri (GU L 271, pag. 44), e non avendo integralmente ottemperato agli obblighi di comunicazione impostile dal combinato disposto degli artt. 4, n. 2, e 10 della citata direttiva 75/440 nonché dell' art. 8 della citata direttiva 79/869, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE,
LA CORTE,
composta dai signori O. Due, presidente, Sir Gordon Slynn, R. Joliet, F. Grévisse e P.J.G. Kapteyn, presidenti di sezione, C.N. Kakouris, J.C. Moitinho de Almeida, M. Díez de Velasco e M. Zuleeg, giudici,
avvocato generale: F.G. Jacobs
cancelliere: sig.ra D. Louterman, amministratore principale
vista la relazione d' udienza,
sentite le difese orali delle parti all' udienza del 19 marzo 1991,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza dell' 8 maggio 1991,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 28 febbraio 1989, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell' art. 169 del Trattato CEE, un ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica federale di Germania, non avendo adottato tutte le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie ai fini dell' integrale trasposizione nell' ordinamento interno delle direttive del Consiglio 16 giugno 1975, 75/440/CEE, concernente i requisiti di qualità delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile negli Stati membri (GU L 194, pag. 34), e 9 ottobre 1979, 79/869/CEE, relativa ai metodi di misura ed alla frequenza dei campionamenti e delle analisi delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile negli Stati membri (GU L 271, pag. 44), e non avendo integralmente ottemperato agli obblighi di comunicazione impostile dal combinato disposto degli artt. 4, n. 2, e 10 della citata direttiva 75/440 nonché dell' art. 8 della citata direttiva 79/869, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE.
2 L' art. 10 della direttiva 75/440 e l' art. 13 della direttiva 79/869, entrambe citate, fanno obbligo agli Stati membri di adottare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alle loro prescrizioni entro un termine di due anni a decorrere dalla loro notificazione e di darne immediata comunicazione alla Commissione. Per quanto riguarda la convenuta, i suddetti termini sono spirati, rispettivamente, il 18 giugno 1977 e il 9 ottobre 1981.
3 Per una più ampia illustrazione degli antefatti della controversia, dello svolgimento del procedimento nonché dei mezzi e degli argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
In ordine all' obbligo di suddivisione delle acque sancito dall' art. 2 della direttiva 75/440
4 La Commissione contesta alla Repubblica federale di Germania la mancata adozione di un atto formale che indichi, per ciascun punto di prelievo, in quale categoria l' acqua è stata classificata.
5 E' opportuno ricordare, in proposito, che ai sensi dell' art. 2 della direttiva 75/440 "le acque superficiali sono suddivise nei seguenti tre gruppi di valori limite: A1, A2 e A3, che corrispondono ad adeguati processi di trattamento tipo, illustrati nell' allegato I. Tali gruppi corrispondono a tre diverse qualità di acque superficiali, le cui caratteristiche fisiche, chimiche e microbiologiche sono indicate nella tabella dell' allegato II".
6 Tale suddivisione delle acque è indispensabile per l' attuazione delle direttive in parola da parte degli Stati membri. Ciò avviene, in particolare, con riguardo alla fissazione, per tutti i punti di prelievo o per ciascun punto di prelievo, dei valori applicabili alle acque superficiali per ciò che concerne i parametri indicati nell' allegato II, di cui all' art. 3, n. 1, della direttiva 75/440, alla predisposizione di un piano d' azione organico unitamente ad un calendario per il risanamento delle acque superficiali, prevista dall' art. 4, n. 2, della stessa direttiva nonché ai campionamenti ed alle analisi, previsti dall' art. 6 e dall' allegato II della direttiva 79/869, le cui frequenze e i cui metodi variano in funzione della qualità delle acque.
7 Inoltre, è la stessa suddivisione delle acque prevista dall' art. 2 della direttiva 75/440 che determina i processi di trattamento che gli Stati membri debbono adottare, in conformità dell' allegato I della stessa direttiva, per effettuare la trasformazione delle acque superficiali delle categorie A1, A2 e A3 in acqua potabile.
8 Da ciò non consegue, tuttavia, che la suddivisione delle acque configuri un obbligo distinto, imposto agli Stati membri dal succitato art. 2, da eseguirsi attraverso un atto formale che indichi, per ciascun punto di prelievo, in quale categoria l' acqua è classificata. La Commissione, del resto, non è stata in grado di fornire chiarimenti circa l' esistenza di un simile obbligo.
9 Di conseguenza, la censura relativa alla mancata trasposizione dell' art. 2 della direttiva 75/440 non può essere accolta.
In ordine agli obblighi relativi alla fissazione dei valori applicabili alle acque superficiali, di cui all' art. 3, n. 1, della direttiva 75/440, ed all' osservazione di questi valori, di cui all' art. 4, n. 1, della stessa direttiva
10 La Commissione rimprovera alla Repubblica federale di Germania, in primo luogo, la mancata fissazione, con misure coercitive rese adeguatamente conoscibili, dei valori applicabili alle acque superficiali per tutti i punti di prelievo o per ciascun punto di prelievo, in conformità di quanto è disposto dall' art. 3, n. 1, della direttiva 75/440.
11 La Repubblica federale di Germania sostiene, su tale punto, che l' osservanza dell' obbligo in questione viene garantita dai Laender interessati, per un verso, con circolari o istruzioni ministeriali locali, le quali sono soggette a pubblicazione ufficiale e portano a conoscenza delle autorità locali le prescrizioni della direttiva sulla base delle quali tali autorità procedono, con decisioni o con regolamenti, alla suddivisione delle acque; per l' altro, con provvedimenti individuali destinati agli utenti dei punti di prelievo delle acque superficiali, nei quali sono dettate le condizioni per l' esercizio di questa attività e viene in particolare prescritta l' osservanza dei valori de quibus.
12 A parere della Repubblica federale di Germania, la natura cogente di tali atti discende dagli artt. 7 e 36 b), n. 2, punto 2, del Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (legge sulla gestione delle acque, Bundesgesetzblatt, I, 1986, pag. 1530, in prosieguo: il "WHG"), i quali assoggettano l' attività in questione ad autorizzazione e prevedono la predisposizione di piani di utilizzazione per la totalità o per parte delle acque superficiali, quando tali piani siano necessari, in particolare, per l' attuazione di decisioni obbligatorie delle Comunità europee.
13 Sul punto, è opportuno ricordare come, secondo la giurisprudenza della Corte (v., in particolare, sentenza 28 febbraio 1991, Commissione/Germania, punto 6 della motivazione, causa C-131/88, Racc. pag. I-825), il recepimento di una direttiva nel diritto interno non esiga necessariamente la riproduzione ufficiale e testuale delle sue disposizioni in una norma giuridica espressa e specifica e come possa essere sufficiente, a seconda del contenuto della direttiva stessa, un contesto giuridico generale, a condizione che quest' ultimo garantisca effettivamente la piena applicazione della direttiva in modo sufficientemente chiaro e preciso, affinché, qualora la direttiva miri ad attribuire dei diritti ai singoli, i destinatari siano posti in grado di conoscere la piena portata dei loro diritti ed eventualmente di avvalersene dinanzi ai giudici nazionali.
14 In proposito, si deve osservare che, come risulta dal secondo 'considerando' della direttiva 75/440, quest' ultima e, conseguentemente, la direttiva 79/869 che la completa sono volte alla protezione della sanità pubblica nonché all' espletamento, finalizzato a tale scopo, di un controllo sulle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile e sulla loro depurazione. Ciò implica, pertanto, che ogniqualvolta l' inosservanza delle misure prescritte dalle direttive di cui trattasi possa mettere in pericolo la salute delle persone, queste ultime possono giovarsi di tali norme imperative per tutelare i propri diritti. D' altra parte, la fissazione dei valori da rispettare in un testo del quale non possa contestarsi il carattere vincolante si impone, del pari, affinché gli utenti dei punti di prelievo di acque superficiali conoscano esattamente gli obblighi ai quali sono assoggettati.
15 Orbene, la Repubblica federale di Germania non ha dimostrato che le circolari e le istruzioni da essa richiamate spieghino diretta efficacia nei confronti dei terzi. Le disposizioni del WHG invocate dalla convenuta non possono costituire il fondamento giuridico di tale efficacia, in quanto esse si limitano a disporre, da un lato, che l' attività dei soggetti che utilizzano i punti di prelievo delle acque superficiali venga assoggettata ad autorizzazione e, dall' altro, che siano adottati piani di utilizzazione la cui natura coattiva non viene definita.
16 Né si è del resto provato il carattere cogente, nei confronti della stessa amministrazione, di comunicazioni quali quella indirizzata dal ministero dell' Interno bavarese al Landratsamt Hof il 12 luglio 1977, la quale limita a richiamare l' attenzione delle autorità locali sulle disposizioni della direttiva 75/440, a domandare loro informazioni e ad annunciare loro ulteriori istruzioni.
17 Inoltre, determinati atti che la Repubblica federale di Germania indica come elementi di prova non sono stati da essa prodotti e le istruzioni indirizzate dal ministro della Natura e dell' Ambiente del Land Schleswig-Holstein alle autorità locali delle acque di Lubecca e Kreis Stormarn, rispettivamente con lettere 14 dicembre 1988 e 5 gennaio 1989, sono successive alla scadenza del termine assegnato dal parere motivato.
18 Da quanto precede risulta che non è provato che l' attuazione dell' art. 3, n. 1, della direttiva 75/440 sia stata effettuata con un' incontestabile efficacia vincolante né con la specificità, la precisione e la chiarezza richieste dalla giurisprudenza della Corte affinché siano soddisfatte le esigenze della certezza del diritto e che, in ogni caso, talune misure invocate non sono state provate e sono state adottate solo dopo il termine fissato dal parere motivato.
19 La censura relativa alla mancata trasposizione dell' art. 3, n. 1, della direttiva 75/440 è pertanto fondata.
20 La Commissione muove alla Repubblica federale di Germania, in secondo luogo, la censura relativa all' inosservanza, in determinati casi, dei valori limite stabiliti in forza del succitato art. 3 ed alla conseguente violazione dell' art. 4, n. 1, della stessa direttiva, che impone l' osservanza di questi valori.
21 Al riguardo, è giocoforza rilevare come tale censura non risulti né nella lettera di intimazione né nel parere motivato e non possa, conseguentemente, essere sottoposta al giudizio della Corte.
In ordine agli obblighi di predisporre un piano d' azione organico, di cui all' art. 4, n. 2, e di comunicare tale piano alla Commissione, ai sensi dell' art. 10 della direttiva 75/440
22 A parere della Commissione, la Repubblica federale di Germania non ha predisposto un piano d' azione organico ed un calendario per il risanamento delle acque superficiali, ai sensi dell' art. 4, n. 2, della direttiva 75/440.
23 La Repubblica federale di Germania obietta, innanzitutto, che il superamento dei valori limite della categoria A1 non può risolversi in un obbligo di risanamento e che, in ogni caso, allorché il superamento del valore limite è dovuto alla natura del suolo, si applica il metodo di trattamento previsto per la categoria di qualità immediatamente inferiore. Orbene, ciò è quanto accadrebbe in Germania in tutti i casi in cui non esistono piani di risanamento per le acque di categoria A2.
24 Giova ricordare, in proposito, che ai sensi dell' art. 4, n. 2, della direttiva 75/440,
"Nell' ambito degli obiettivi della presente direttiva gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie per garantire un costante miglioramento dell' ambiente. A tale scopo essi definiscono un piano d' azione organico ed un calendario per il risanamento delle acque superficiali, e segnatamente di quelle della categoria A3. Nei prossimi dieci anni si dovranno realizzare al riguardo miglioramenti essenziali nell' ambito dei programmi nazionali.
Per la fissazione del calendario previsto al primo comma, si terrà conto, da un lato, della necessità di migliorare la qualità dell' ambiente, soprattutto quella delle acque e, dall' altro, dei vincoli di ordine economico e tecnico che esistono o che possono presentarsi nelle varie regioni della Comunità.
La Commissione procederà ad un esame approfondito dei piani d' azione previsti al primo comma, compresi i calendari, ed eventualmente presenterà al Consiglio proposte adeguate in merito".
25 Discende dalla formula medesima di questo articolo che ciascuno Stato membro è tenuto a predisporre un piano di azione organico per il risanamento di tutte le acque i cui parametri possono essere migliorati e che questo piano deve concretizzarsi in modo graduale, secondo determinate priorità e tenendo conto dei vincoli di natura economica e tecnica. Negli Stati membri i cui Stati federati o le cui regioni godono di una competenza in materia, questo piano presuppone, eventualmente, un opportuno coordinamento.
26 Il piano in parola deve comprendere le acque il cui inquinamento sia dovuto alla natura del suolo. Infatti, sono ammesse deroghe, ai sensi dell' art. 8, primo comma, della direttiva 75/440, solo nei casi indicati e sempreché lo Stato membro interessato, in conformità del quarto comma dello stesso articolo, ne informi immediatamente la Commissione, precisando i motivi ed i termini.
27 Non essendosi avvalsa di tali deroghe, la Repubblica federale di Germania doveva includere nel piano di risanamento le acque il cui inquinamento è dovuto alla natura del suolo.
28 La Repubblica federale di Germania segnala inoltre che piani di risanamento sono stati concretizzati per il Danubio ed il Land Renania-Vestfalia e che, per quanto concerne i due corsi d' acqua situati nel Land Baviera, essi sono stati classificati nella categoria A3 per ragioni di sicurezza, ma la loro qualità corrisponde a quella della categoria A1, che non richiede risanamento.
29 In proposito, bisogna innanzitutto rilevare come, tra le misure concernenti il Land Renania-Vestfalia, menzionate dal governo tedesco, vale a dire, da una parte, l' adozione del metodo di trattamento applicabile all' acqua di categoria A2 per le acque della categoria A1 dei laghi artificiali di Perlenbach e Dreilaegerbach, nelle quali sono stati rilevati alcuni superamenti dei valori limite e, dall' altra, per quanto riguarda il lago artificiale di Heilenbecke, il cui valore limite tollerato per i nitrati è superato a causa dell' utilizzazione intensiva del suo bacino di alimentazione per l' agricoltura, la previsione di una striscia di terreno libera da qualsiasi utilizzazione nelle dirette vicinanze del lago, solo l' ultima costituisca una misura destinata ad assicurare il miglioramento della qualità dell' acqua, ai sensi dell' art. 4, n. 2, della direttiva 75/440. Infatti, l' acqua dei laghi di Perlenbach e di Dreilaegerbach avrebbe dovuto essere classificata nella categoria corrispondente al tipo di trattamento applicato.
30 Deve poi constatarsi che nel Land Baden-Wuerttenberg è stato elaborato un piano per il Danubio. E' bensì vero che il punto di prelievo si trova in Baviera, tuttavia, come ha osservato il governo tedesco, senza essere contraddetto dalla Commissione, il risanamento in questione deve essere effettuato a monte, vale a dire nel Land Baden-Wuerttemberg, stante la direzione in cui il fiume scorre in questa regione, vale a dire da ovest verso est.
31 Occorre infine rilevare che per quanto concerne le acque prelevate in Baviera e classificate nella categoria A3 per via del rischio di inquinamento proveniente dalla Cecoslovacchia non è stata prevista alcuna misura di risanamento. Orbene, l' origine esterna dell' inquinamento non rende impossibile qualsiasi misura di risanamento, come dimostrano le misure per il lago di Costanza adottate dalla convenuta in collaborazione con gli Stati rivieraschi e dalla Commissione ritenute conformi alle prescrizioni dell' art. 4, n. 2, della direttiva 75/440.
32 Da quanto precede risulta che, sebbene per quanto riguarda determinate acque siano stati elaborati, a livello dei Laender, determinati piani di risanamento, questi piani non si estendono a tutte le acque alle quali si riferisce la direttiva in questione e che, ad ogni modo, la Repubblica federale di Germania non ha elaborato il piano organico prescritto dall' art. 4, n. 2, della detta direttiva.
33 Ne deriva che la censura relativa alla mancata trasposizione dell' art. 4, n. 2, della direttiva 75/440 è fondata e che non occorre pertanto prendere in considerazione la censura relativa all' omessa comunicazione alla Commissione del piano previsto nella norma summenzionata, in contrasto con l' art. 10 della stessa direttiva.
In ordine all' obbligo di fornire informazioni relative alle frequenze delle analisi sancito dall' art. 8, n. 1, della direttiva 79/869
34 Con questa censura, la Commissione fa carico alla Repubblica federale di Germania di aver omesso di fornirle una risposta completa alla sua richiesta di informazioni sulle frequenze delle analisi. Essa argomenta che la Repubblica federale di Germania le ha trasmesso solo una tabella in cui si precisa la frequenza delle analisi sui punti di prelievo del Land Bassa Sassonia e che, per gli altri casi, la convenuta si è limitata ad affermare che questa frequenza soddisfaceva le prescrizioni della direttiva 79/869. La Commissione aggiunge che gli elementi relativi al Land Bassa Sassonia erano incompleti poiché non includevano i dati concernenti la popolazione servita da ciascun punto di prelievo, mentre tali elementi sono per l' appunto indispensabili per valutare se la frequenza delle analisi è conforme alle prescrizioni dell' allegato II della direttiva, le quali dipendono dall' entità della popolazione.
35 Va rilevato, al riguardo, come l' art. 8, n. 1, della direttiva 79/869 imponga agli Stati membri di fornire alla Commissione, su sua richiesta, ogni informazione pertinente circa i metodi di analisi utilizzati e la frequenza delle analisi.
36 Orbene, le informazioni di carattere generale fornite dalla Repubblica federale di Germania non soddisfano né le prescrizioni che discendono dallo stesso disposto letterale del predetto articolo né l' obiettivo che quest' ultimo persegue, consistente nel permettere alla Commissione di elaborare una relazione di sintesi relativa all' applicazione della suddetta direttiva.
37 La censura relativa all' inosservanza degli obblighi di comunicazione, previsti dall' art. 8, n. 1, della direttiva 79/869, è perciò fondata.
38 Dal complesso delle considerazioni che precedono emerge che la Repubblica federale di Germania, non avendo adottato tutte le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie ai fini della trasposizione nell' ordinamento interno degli artt. 3, n. 1, e 4, n. 2, della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, 75/440/CEE, riguardante la qualità richiesta per le acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile negli Stati membri, e non avendo integralmente ottemperato agli obblighi di comunicazione impostile dall' art. 8 della direttiva del Consiglio 9 ottobre 1979, 79/869/CEE, relativa ai metodi di misura ed alla frequenza dei campionamenti e delle analisi delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile negli Stati membri, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
39 Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. La Repubblica federale di Germania, essendo risultata soccombente nei suoi principali mezzi, deve essere condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Non avendo adottato tutte le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie ai fini della trasposizione nell' ordinamento interno degli artt. 3, n. 1, e 4, n. 2, della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, 75/440/CEE, concernente la qualità delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile negli Stati membri, e non avendo integralmente ottemperato agli obblighi di comunicazione impostile dall' art. 8 della direttiva del Consiglio 9 ottobre 1979, 79/869/CEE, relativa ai metodi di misura ed alla frequenza dei campionamenti e delle analisi delle acque superficiali destinate alla produzione di acqua potabile negli Stati membri, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del Trattato CEE.
2) Per il resto il ricorso è respinto.
3) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.