62022TJ0781_RES
Vec T‑781/22
Madre Querida a. i.
proti
Európskej komisii
Rozsudok Všeobecného súdu (siedma rozšírená komora) z 11. júna 2025
„Spoločná rybárska politika – Článok 9 nariadenia (EÚ) 2016/2336 – Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) 2022/1614 – Metódy a kritériá na určenie oblastí, v ktorých je známy alebo predpokladaný výskyt citlivých morských ekosystémov – Zostavenie zoznamu oblastí, v ktorých je výskyt citlivých morských ekosystémov preukázaný alebo pravdepodobný – Zriadenie chránených pásiem – Námietka nezákonnosti – Proporcionalita“
Rybolov – Zachovanie morských zdrojov – Ochrana citlivých morských ekosystémov – Zoznam oblastí, v ktorých je známy alebo predpokladaný výskyt takýchto ekosystémov – Kritériá určenia – Posúdenie závažných nepriaznivých vplyvov pasívneho výstroja v každej oblasti zahrnutej do tohto zoznamu – Vylúčenie – Porušenie zásad proporcionality a zákazu diskriminácie – Neexistencia
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1380/2013, článok 4; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2016/2336, článok 9 ods. 4 a 6; nariadenie Rady č. 734/2008, článok 2; nariadenie Komisie 2022/1614)
(pozri body 30, 31, 38, 41 – 46, 48 – 52, 54, 56, 69, 70, 103)
Rybolov – Zachovanie morských zdrojov – Ochrana citlivých morských ekosystémov – Zoznam oblastí, v ktorých je známy alebo predpokladaný výskyt takýchto ekosystémov – Metóda na určenie – Voľná úvaha Komisie – Zriadenie ochranných pásiem – Prípustnosť – Porušenie zásady proporcionality – Neexistencia
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2016/2336, článok 9; nariadenie Komisie 2022/1614)
(pozri body 80, 83, 91 – 95, 97)
Akty inštitúcií – Základná právna úprava a vykonávacia právna úprava – Vykonávacia právna úprava, ktorou sa nemôžu meniť ani dopĺňať podstatné prvky základnej právnej úpravy – Kvalifikácia podstatných prvkov – Zohľadnenie charakteristík a osobitostí dotknutej oblasti – Vykonávacie akty, ktorými sa zostavuje zoznam oblastí, v ktorých je známy alebo predpokladaný výskyt citlivých morských ekosystémov – Konkretizácia režimu ochrany týchto ekosystémov, prijatého v základnej právnej úprave – Prípustnosť
(Článok 291 ods. 2 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2016/2336, článok 9 ods. 6)
(pozri body 117– 120, 123 – 126)
Rybolov – Zachovanie morských zdrojov – Prístup predbežnej opatrnosti a ekosystémový prístup k riadeniu rybárstva – Ochrana citlivých morských ekosystémov – Zákaz rybolovu s výstrojom na lov rýb pri dne vo všetkých oblastiach, v ktorých je známy alebo predpokladaný výskyt citlivých morských ekosystémov – Porušenie povinnosti odôvodnenia a zásady proporcionality – Neexistencia
[Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1380/2013, článok 2 ods. 1 až 3, článok 2 ods. 5 písm. a), f), i) a j), a článok 4 ods. 1 body 8 a 9; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2016/2336, článok 9 ods. 9; nariadenie Rady č. 734/2008, článok 2]
(pozri body 135, 141, 143, 150 – 152, 155)
Zhrnutie
V rámci dvoch žalôb o neplatnosť týkajúcich sa vykonávacieho nariadenia 2022/1614 (
1
) Všeobecný súd, ktorý rozhodoval v zložení rozšírenom na päť sudcov, spresnil kritériá na určenie oblastí, v ktorých je známy alebo predpokladaný výskyt citlivých morských ekosystémov (ďalej len „CME“), a to s ohľadom na zásady vyplývajúce z nariadenia 2016/2336 (
2
) (ďalej len „základné nariadenie“).
V nariadení č. 1380/2013 (
3
) o spoločnej rybárskej politike (SRP) sa okrem iného stanovujú opatrenia na ochranu a udržateľné využívanie morských biologických zdrojov. V tomto kontexte sa v článku 9 ods. 6 základného nariadenia uvádza, že Komisia prijme vykonávacie akty, ktorými stanoví zoznam oblastí, v ktorých je známy alebo predpokladaný výskyt citlivých morských ekosystémov (ďalej len „oblasti CME“). Podľa článku 9 ods. 9 základného nariadenia je rybolov s výstrojom na lov rýb pri dne zakázaný vo všetkých takýchto oblastiach.
Dňa 15. septembra 2022 Európska komisia prijala tento zoznam prostredníctvom vykonávacieho nariadenia 2022/1614 na základe dvoch stanovísk Medzinárodnej rady pre výskum mora (ICES).
Španielske kráľovstvo, viaceré spoločnosti založené podľa španielskeho práva, ktoré sú vlastníkmi rybárskych lodí, ako aj jedna organizácia výrobcov produktov rybolovu, ktorá tieto spoločnosti združuje, navrhovali, aby Všeobecný súd zrušil uvedené vykonávacie nariadenie, pokiaľ ide o zostavenie tohto zoznamu. Na podporu svojich žalôb uviedli, že jednak vykonávacie nariadenie porušuje základného nariadenie a niektoré všeobecné zásady práva Únie a že jednak článok 9 ods. 6 a 9 základného nariadenia je neplatný.
Všeobecný súd svojimi rozsudkami obe žaloby zamietol v celom rozsahu.
Posúdenie Všeobecným súdom
V prvom rade Všeobecný súd v rámci výhrad súvisiacich jednak s vplyvom určitých druhov rybárskeho výstroja a jednak s použitou metodikou vymedzenia oblastí skúmal, či Komisia pri zostavovaní zoznamu oblastí CME porušila základné nariadenie, zásadu proporcionality alebo zásadu zákazu diskriminácie.
Pokiaľ ide o druhy rybárskeho výstroja, Všeobecný súd najprv pristúpil k výkladu článku 9 ods. 6 základného nariadenia s cieľom definovať kritériá na určenie oblastí CME a určiť, či toto ustanovenie vyžaduje posúdenie závažných nepriaznivých vplyvov rybolovu v týchto oblastiach pomocou pasívneho výstroja na lov rýb pri dne, teda rybárskeho výstroja upevneného na konkrétnom mieste v morskom prostredí. Podľa žalobcov totiž Komisia mala posúdiť vplyv tohto typu výstroja, keďže má v porovnaní s aktívnym výstrojom na lov pri dne menší negatívny vplyv na CME. Okrem toho sa žalobkyne vo veci T‑781/22 domnievali, že rovnaký prístup k aktívnemu a pasívnemu rybárskemu výstroju bez objektívneho dôvodu porušuje zásadu zákazu diskriminácie.
Článok 9 ods. 6 základného nariadenia však nevyžaduje ani takéto posúdenie, ani prístup k riadeniu rybolovu, či dokonca riadenie, ktoré by zahŕňalo posúdenie dôsledkov opatrení na ochranu dotknutých CME na rybolovné činnosti a na hospodársky a sociálny život.
Po prvé totiž z definícií stanovených v základnom nariadení a nariadení č. 734/2008 (
4
) vyplýva, že výskyt CME je preukázaný alebo naznačený prostredníctvom dôkazov týkajúcich sa povahy a množstva druhov, s ktorými príde do kontaktu tak aktívny, ako aj pasívny výstroj. Okrem toho preukázaná alebo pravdepodobná prítomnosť chránených druhov vedie ku kvalifikácii relevantných oblastí ako oblastí CME, aby bola zabezpečená ich ochrana pred výstrojom na lov rýb pri dne vo všeobecnosti. Oblasť teda môže byť kvalifikovaná ako oblasť CME z dôvodu závažných nepriaznivých vplyvov spôsobených samotným používaním aktívneho výstroja na lov rýb pri dne alebo používaním výstroja na lov rýb pri dne vo všeobecnosti, bez toho, aby táto kvalifikácia mohla byť spochybnená vo vzťahu k pasívnemu výstroju na lov rýb pri dne. Za takýchto okolností však zostavenie zoznamu týchto zón nemôže závisieť od porovnávacej analýzy aktívneho a pasívneho výstroja, a to ani za predpokladu, že by pasívny výstroj mohol predstavovať menšie riziko ako aktívny výstroj.
Po druhé z usmernení Organizácie Spojených národov pre výživu a poľnohospodárstvo (FAO), na ktoré odkazuje základné nariadenie na účely každoročného posúdenia oblastí CME, tiež vyplýva, že klasifikácia morského ekosystému ako zraniteľného nepredpokladá posúdenie nepriaznivých vplyvov pasívneho výstroja na lov rýb pri dne, keďže táto klasifikácia sa opiera o vlastnosti samotného ekosystému.
Po tretie podľa teleologickej a systematickej analýzy článku 9 ods. 6 základného nariadenia nie je možné z uvedeného ustanovenia vyvodiť, že pri zostavovaní zoznamu oblastí CME by sa mal uplatniť prístup k riadeniu, ktorý zahŕňa požiadavku posúdenia dôsledkov opatrení na ochranu CME na rybolovné činnosti a na hospodársky a sociálny život. Naopak, takýto prístup je nezlučiteľný s pojmom „vykonávací akt“, pretože mení alebo dopĺňa základné nariadenie, pokiaľ ide o jeho podstatné prvky týkajúce sa ochrany CME. Komisia totiž v rámci právomocí, ktoré jej boli zverené na prijatie vykonávacieho nariadenia, nemohla vykonať akékoľvek vyvažovanie medzi ochranou CME a inými cieľmi SRP.
Vzhľadom na to, že pri zostavovaní zoznamu oblastí CME bolo potrebné vychádzať z vlastností samotných ekosystémov, pričom bolo treba zohľadniť riziko škôd spojených so závažnými nepriaznivými vplyvmi, ktoré vo všeobecnosti vyplývajú z používania výstroja na lov rýb pri dne, skutočnosť, že ICES a Komisia neanalyzovali škodlivý vplyv pasívneho výstroja, nepredstavuje porušenie zásady proporcionality. Napokon, keďže otázka konkrétneho typu výstroja používaného na rybolov, či už ide o aktívny, alebo pasívny výstroj, neurčuje stanovenie týchto oblastí, tvrdenie týkajúce sa diskriminácie z dôvodu neexistencie takejto analýzy taktiež nemôže uspieť.
Pokiaľ ide o metodológiu konkrétneho určenia zón CME, Všeobecný súd nekonštatoval porušenie základného nariadenia ani zásady proporcionality. Výber metodológie totiž spadá do širokej miery voľnej úvahy Komisie, pokiaľ ide o uplatnenie kritérií na zostavenie zoznamu týchto zón. V predmetnom prípade tak žiadna skutočnosť neumožnila dospieť k záveru, že Komisia zjavne prekročila svoju mieru voľnej úvahy tým, že použila metodiku, ktorú ICES zohľadnila vo svojich odporúčaniach, alebo že nepoužila najlepšie dostupné vedecké a technické informácie.
V druhom rade Všeobecný súd zamietol námietku nezákonnosti vznesenú žalobcami. Žalobcovia na jednej strane tvrdili, že došlo k porušeniu článku 291 ZFEÚ v rozsahu, v akom článok 9 ods. 6 základného nariadenia odkazuje na účely doplnenia jeho podstatných prvkov na vykonávací akt. Na druhej strane nediferencovaný zákaz rybolovu s akýmkoľvek výstrojom na lov rýb pri dne v oblastiach CME, ako je stanovený v článku 9 ods. 9 toho istého nariadenia, podľa žalobcov porušuje pravidlá SRP, zásadu proporcionality a prípadnú osobitnú povinnosť odôvodnenia prijatých rozhodnutí.
Pokiaľ ide o otázku, či článok 9 ods. 6 základného nariadenia na účely doplnenia jeho podstatných či nepodstatných prvkov odkazuje na vykonávací akt, bolo potrebné uviesť, že vykonávacie akty uvedené v tomto ustanovení sa obmedzujú na spresnenie oblastí CME, a teda na konkretizáciu režimu ochrany CME prijatého týmto článkom z hľadiska ratione loci. V tejto súvislosti už podstatné skutočnosti týkajúce sa definície a kritérií identifikácie CME, indikátorov CME a postupu zostavovania zoznamu týchto ekosystémov vyplývajú z článku 9 základného nariadenia.
Komisia teda stanovila zoznam na základe uplatnenia kritérií CME, ktoré sú dostatočne jasné a presné a v súlade s postupom, ktorý je v základnom nariadení taktiež vymedzený, pričom zároveň disponovala určitou mierou voľnej úvahy, najmä pri určení presnej metodiky, pokiaľ ide o uplatnenie kritérií stanovených normotvorcom. Okrem toho Komisia konala v rámci svojich vykonávacích právomocí a nie v rámci riadenia SRP. V tejto súvislosti mohla na účely posúdenia pravdepodobnosti (trvajúcej) existencie CME zohľadniť skutočnosti týkajúce sa vykonávania rybolovu.
Pokiaľ ide o nediferencovaný zákaz zavedený článkom 9 ods. 9 základného nariadenia bez zohľadnenia najmä jeho hospodárskeho a sociálneho vplyvu, z nariadenia č. 1380/2013 vyplýva, že dlhodobá environmentálna udržateľnosť rybolovných činností znamená minimalizovanie vplyvu týchto činností na morský ekosystém prostredníctvom uplatnenia prístupu predbežnej opatrnosti k riadeniu rybárstva, ako aj ekosystémového prístupu.
V rámci vyváženia dotknutých záujmov, ktoré je neoddeliteľne spojené s prijatím opatrení na ochranu morských biologických zdrojov, však normotvorca disponuje širokou mierou voľnej úvahy. Jeho rozhodnutie prijať takéto opatrenie preto podlieha preskúmaniu súdom Únie, ktoré sa musí obmedziť na overenie, či predmetné opatrenie nie je zjavne nesprávne alebo prijaté v dôsledku zneužitia právomoci, alebo či normotvorca zjavne neprekročil hranice svojej voľnej úvahy. Normotvorca nebol povinný vykonať osobitné a odôvodnené vyvažovanie záujmu ochrany morského prostredia so záujmami osôb, ktoré vykonávajú rybolovné činnosti a sociálno‑ekonomickými aspektmi týchto činností. V kontexte technických opatrení totiž autor aktu nie je povinný uviesť osobitné odôvodnenie svojej voľby, ak, podobne ako v tomto prípade, z napadnutého aktu vyplýva podstata sledovaného cieľa.
Podľa Všeobecného súdu nebolo preukázané, že normotvorca zjavne prekročil hranice svojej voľnej úvahy. Žalobcovia predovšetkým nepredložili dostatočne presné a presvedčivé dôkazy, ktoré by preukázali, že pasívny výstroj nemá nepriaznivý vplyv na CME, aby bolo možné v rámci ekosystémového prístupu a prístupu predbežnej opatrnosti vylúčiť riziko podložené vedeckou doktrínou, ktoré tento rybársky výstroj predstavuje pre CME, najmä pri jeho opakovanej inštalácii a vyťahovaní.
Vzhľadom na vyššie uvedené mohol normotvorca Únie pri výkone svojej širokej miery voľnej úvahy v tejto oblasti považovať zákaz rybolovu s výstrojom na lov pri dne vo všeobecnosti v oblastiach CME za nevyhnutný na to, aby sa zabránilo riziku škodlivého vplyvu pasívneho výstroja, a to napriek pravdepodobným negatívnym sociálno‑ekonomickým dôsledkom.
(
1
)	Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) 2022/1614 z 15. septembra 2022, ktorým sa určujú existujúce hlbokomorské rybolovné oblasti a zostavuje zoznam oblastí, v ktorých je známy alebo predpokladaný výskyt citlivých morských ekosystémov (Ú. v. EÚ L 242, 2022, s. 1).
(
2
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/2336 zo 14. decembra 2016, ktorým sa stanovujú osobitné podmienky lovu hlbokomorských populácií rýb v severovýchodnom Atlantiku a ustanovenia týkajúce sa rybolovu v medzinárodných vodách severovýchodného Atlantiku a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 2347/2002 (Ú. v. EÚ L 354, 2016, s. 1).
(
3
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1380/2013 z 11. decembra 2013 o spoločnej rybárskej politike, ktorým sa menia nariadenia Rady (ES) č. 1954/2003 a (ES) č. 1224/2009 a zrušujú nariadenia Rady (ES) č. 2371/2002 a (ES) č. 639/2004 a rozhodnutie Rady 2004/585/ES (Ú. v. EÚ L 354, 2013, s. 22).
(
4
)	Nariadenie Rady (ES) č. 734/2008 z 15. júla 2008 o ochrane citlivých morských ekosystémov na otvorenom mori pred nepriaznivými vplyvmi rybárskeho výstroja na lov pri dne (Ú. v. EÚ L 201, 2008, s. 8), a predovšetkým jeho článok 2 písm. b) až d), ktoré sa týkajú pojmov „CME“, „závažné nepriaznivé vplyvy“ a „výstroj na lov rýb pri dne“.