62009CC0505
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
VERICA TRSTENJAK
föredraget den 17 november 2011 (
1
)
Mål C-505/09 P
Europeiska kommissionen
mot
Republiken Estland
”Överklagande — Miljö — Luftföroreningar — Direktiv 2003/87/EG — System för handel med utsläppsrätter för växthusgaser — Nationell plan för fördelning av utsläppsrätter för Republiken Estland för perioden 2008–2012 — Medlemsstaternas och kommissionens befogenheter — Artiklarna 9.1, 9.3 och 11.2 i direktiv 2003/87”
I – Inledning
1.
Förevarande överklagande avser det system som infördes genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/101/EG av den 27 oktober 2004 (EUT L 338, s. 18) (nedan kallat direktivet).
2.
Europeiska kommissionen har i sitt överklagande yrkat att domstolen ska upphäva Europeiska gemenskapernas förstainstansrätts dom av den 23 september 2009 i mål T-263/07, Estland mot kommissionen (REG 2009, s. II-3463) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogiltigförklarade förstainstansrätten kommissionens beslut av den 4 maj 2007 angående den nationella plan för fördelning av utsläppsrätter för växthusgaser (nedan kallad NFP) som Republiken Estland hade anmält till kommissionen för perioden 2008–2012 i enlighet med direktiv 2003/87 (nedan kallat det omtvistade beslutet).
II – Tillämpliga bestämmelser
3.
I artikel 9 i direktiv 2003/87 föreskrivs följande:
”1.   Varje medlemsstat skall för var och en av de perioder som avses i artikel 11.1 och 11.2 upprätta en nationell plan över det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten avser att fördela för den perioden och hur den föreslår att fördela dem. Planen skall utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland dem som anges i bilaga III, med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter. Kommissionen skall senast den 31 december 2003, utan att det påverkar tillämpningen av fördraget, utveckla riktlinjer för genomförandet av de kriterier som anges i bilaga III.
För den period som avses i artikel 11.1 skall planen offentliggöras och anmälas till kommissionen och de övriga medlemsstaterna senast den 31 mars 2004. För de följande perioderna skall planen offentliggöras och anmälas till kommissionen och de övriga medlemsstaterna senast arton månader före den berörda periodens början.
2.   De nationella fördelningsplanerna skall granskas av den kommitté som avses i artikel 23.1 [i direktivet].
3.   Inom tre månader efter det att en nationell fördelningsplan anmälts av en medlemsstat i enlighet med punkt 1 får kommissionen avslå planen eller någon del av denna, på grundval av att den är oförenlig med de kriterier som anges i bilaga III eller med artikel 10. Medlemsstaten skall fatta beslut i enlighet med artikel 11.1 eller 11.2 endast om kommissionen godtagit de föreslagna ändringarna. Varje beslut om avslag från kommissionens sida skall åtföljas av en motivering.”
4.
Artikel 11.2 i direktivet har följande lydelse:
”För den femårsperiod som börjar den 1 januari 2008 och för varje påföljande femårsperiod, skall varje medlemsstat besluta om det sammanlagda antal utsläppsrätter som medlemsstaten kommer att fördela för perioden och inleda processen för fördelningen av utsläppsrätterna till verksamhetsutövare för varje anläggning. Detta beslut skall fattas minst tolv månader innan den aktuella perioden börjar och grundas på den medlemsstatens nationella fördelningsplan som utarbetats i enlighet med artikel 9 och i överensstämmelse med artikel 10, med vederbörlig hänsyn till allmänhetens synpunkter.”
5.
I bilaga III till direktivet anges tolv kriterier för NFP:er. Kriterierna 1–3 och 12 i nämnda bilaga har följande lydelse:
”1.
Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas för en period skall stämma överens med medlemsstatens skyldighet att begränsa sina utsläpp enligt beslut 2002/358/EG och Kyotoprotokollet, varvid hänsyn skall tas till dels vilken andel av de sammanlagda utsläppen dessa utsläppsrätter utgör i jämförelse med utsläpp från källor som inte omfattas av detta direktiv och dels nationell energipolitik, och bör stämma överens med den nationella klimatstrategin. Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall inte vara större än vad som kan förväntas behövas för en strikt tillämpning av kriterierna i denna bilaga. Före 2008 skall mängden stämma överens med strävandena mot att nå eller överträffa respektive medlemsstats mål enligt beslut 2002/358/EG och Kyotoprotokollet.
2.
Den sammanlagda mängden utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med bedömningen av faktiska och planerade framsteg mot uppfyllandet av medlemsstaternas bidrag till gemenskapens åtaganden enligt beslut 93/389/EEG.
3.
De mängder utsläppsrätter som fördelas skall stämma överens med möjligheterna, bland annat de tekniska möjligheterna, för de verksamheter som omfattas av detta system att minska utsläppen. Medlemsstaterna får grunda sin fördelning av utsläppsrätter på den genomsnittliga mängden utsläpp av växthusgaser per produkt inom varje verksamhet och på vilka framsteg som kan uppnås inom varje verksamhet.
...
12.
I planen skall anges den maximala mängden [certifierade utsläppsminskningar] och [utsläppsminskningsenheter] som verksamhetsutövare får använda i gemenskapssystemet, i form av en procentandel av fördelningen av utsläppsrätter till varje anläggning. Procentandelen skall vara förenlig med medlemsstatens förpliktelser rörande supplementaritet enligt Kyotoprotokollet och beslut som antas i enlighet med [ramkonventionen] eller Kyotoprotokollet.”
III – Bakgrund till tvisten och det omtvistade beslutet
6.
De faktiska omständigheter som föregick antagandet av det omtvistade beslutet och avgörandet i detta återges i punkterna 6–9 i den överklagade domen.
IV – Förfarandet vid förstainstansrätten och den överklagade domen
7.
Republiken Estland överklagade det omtvistade beslutet till förstainstansrätten. Förfarandet vid förstainstansrätten återges i punkterna 10–21 i den överklagade domen.
8.
Genom den överklagade domen ogiltigförklarade förstainstansrätten det omtvistade beslutet i sin helhet.
9.
Förstainstansrätten fann för det första, i punkterna 28–34 i den överklagade domen, att kommissionens resonemang enligt vilket vissa delar av talan om ogiltigförklaring inte kunde upptas till sakprövning inte kunde godtas.
10.
Förstainstansrätten prövade därefter, i punkterna 49–94 i den överklagade domen, Republiken Estlands grund avseende maktmissbruk till följd av att artiklarna 9.1, 9.3 och 11.2 i direktivet hade åsidosatts. Förstainstansrätten konstaterade för det första att kommissionen hade överskridit gränserna för sin kontrollbefogenhet enligt artikel 9.3 i direktivet genom att i det omtvistade beslutet dels fastställa ett specifikt antal utsläppsrätter vars överskridande ansågs oförenligt med de kriterier som fastställts i direktivet, dels avslå Republiken Estlands NFP på grund av att det sammanlagda antalet utsläppsrätter som föreslogs i denna plan överskred den angivna gränsen. Förstainstansrätten slog för det andra fast att kommissionen hade åsidosatt artikel 9.3 i direktivet genom att ersätta Republiken Estlands analys i NFP:n med sin egen analys. Förstainstansrätten konstaterade i detta sammanhang även att de uppgifter och utvärderingsmetoder som kommissionen hade använt sig av inte nödvändigtvis var de mest representativa. Förstainstansrätten ansåg att det fanns fog för den grund som avsåg ett åsidosättande av artiklarna 9.1, 9.3 och 11.2 i direktivet och beslutade att artiklarna 1.1, 2.1 och 3.1 i det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras.
11.
I punkterna 99–113 i den överklagade domen konstaterade förstainstansrätten vidare att kommissionen hade åsidosatt principen om god förvaltningssed när den prövade huruvida Republiken Estlands NFP var förenlig med kriterium 3 i bilaga III till direktivet. Förstainstansrätten ansåg att kommissionen inte hade styrkt att beräkningarna i denna NFP var felaktiga. Förstainstansrätten beslutade följaktligen att artiklarna 1.2 och 2.2 i det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras.
12.
Slutligen fann förstainstansrätten, i punkt 114 i den överklagade domen, att artiklarna 1.1, 1.2, 2.1, 2.2 och 3.1 i det omtvistade beslutet inte kunde avskiljas från beslutet i övrigt och förklarade att beslutet skulle ogiltigförklaras i sin helhet.
V – Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
13.
Kommissionen har överklagat den överklagade domen och yrkat att domstolen ska
—
upphäva den överklagade domen, och
—
förplikta Republiken Estland att ersätta rättegångskostnaderna.
14.
Republiken Estland har i sin svarsskrivelse på kommissionens överklagande yrkat att domstolen ska
—
ogilla överklagandet,
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna, och
—
för det fall domstolen bifaller överklagandet, återförvisa målet till tribunalen för beslut om Republiken Estlands yrkanden vad gäller kommissionens uppenbart oriktiga bedömning, åsidosättandet av artikel 175.2 c EG och åsidosättandet av motiveringsskyldigheten.
15.
Genom beslut av den 1 juni 2010 tilläts Konungariket Danmark att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden och Republiken Tjeckien och Republiken Lettland tilläts att intervenera till stöd för Republiken Estlands yrkanden.
16.
Vid förhandlingen den 29 september 2011 preciserade företrädare för den danska, estniska och lettiska regeringen samt kommissionen sina ståndpunkter och besvarade frågor.
VI – Huruvida kommissionen har ett berättigat intresse av att få saken prövad
17.
Den 11 december 2009, det vill säga efter det att det omtvistade beslutet hade ogiltigförklarats och efter det att kommissionen hade överklagat den överklagade domen, antog kommissionen ett nytt beslut på grundval av artikel 9.3 i direktivet. I detta nya beslut avslog kommissionen Republiken Estlands NFP och bekräftade att den var oförenlig med kriterierna i bilaga III till direktivet, utan att ange ett tak för det sammanlagda antalet utsläppsrätter som fick fördelas. Republiken Estland har inte ifrågasatt detta nya beslut. Den 4 september 2010 anmälde Republiken Estland en ny NFP.
18.
Under dessa omständigheter ska det prövas huruvida kommissionen har ett berättigat intresse av att få saken prövad. Domstolen kan på eget initiativ pröva om en part saknar berättigat intresse av att fullfölja ett överklagande på grund av att det efter förstainstansrättens dom har uppkommit en omständighet som medför att domen inte längre är till skada för klaganden. Domstolen kan i ett sådant fall avvisa överklagandet eller förklara att det av denna anledning saknar föremål. En förutsättning för att klaganden ska ha ett berättigat intresse av att överklaga är att utgången av överklagandet kan medföra en fördel för honom (
2
).
19.
I förevarande fall har antagandet av det nya beslutet inte medfört att kommissionen har förlorat allt intresse av att fullfölja överklagandet. Visserligen skulle ett eventuellt upphävande av den överklagade domen inte medföra att det omtvistade beslutet, vilket under tiden ersatts med det nya beslutet, åter blir tillämpligt. En dom från domstolen, i vilken kommissionens tolkning av artikel 9.3 i direktivet bekräftas, är emellertid ändå av intresse för kommissionen. Republiken Tjeckien, Republiken Ungern, Republiken Litauen och Rumänien har till förstainstansrätten överklagat de beslut genom vilka kommissionen avslog deras respektive NFP:er (
3
). Dessa mål har vilandeförklarats i avvaktan på domstolens dom i förevarande mål och i målet kommissionen mot Polen (C-504/09 P). Kommissionen har således fortfarande ett intresse av att få saken prövad med hänsyn till dessa mål som anhängiggjorts vid förstainstansrätten.
VII – Den första grunden
20.
Kommissionen har i sin första grund kritiserat förstainstansrätten för att ha åsidosatt artikel 21 i Europeiska unionens domstols stadga och artikel 44.1 c i rättegångsreglerna.
21.
Denna grund avser punkterna 28–34 i den överklagade domen, i vilka förstainstansrätten prövade kommissionens invändning om rättegångshinder inom ramen för förfarandet i första instans. Kommissionen hade yrkat att Republiken Estlands talan skulle avvisas, eftersom Republiken Estland inte bara hade yrkat att artiklarna 1.1, 1.2, 2.1, 2.2 och 3.1 i det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras, utan även hade yrkat att beslutet i sin helhet skulle ogiltigförklaras. Enligt kommissionen var det förhållandet att Republiken Estlands talan delvis ska avvisas en följd av att medlemsstaten endast hade anfört grunder som avsåg ogiltigförklaring av artiklarna 1.1, 1.2, 2.1, 2.2 och 3.1 i det omtvistade beslutet och av att de övriga bestämmelserna i det omtvistade beslutet kunde avskiljas från dessa bestämmelser. Förstainstansrätten avvisade detta yrkande. Förstainstansrätten ansåg att för det fall det fanns stöd för Republiken Estlands grund skulle det omtvistade beslutet ogiltigförklaras i sin helhet, eftersom de bestämmelser som avsågs av anmärkningarna inte kunde avskiljas från rättsakten i övrigt.
22.
Kommissionen har kritiserat förstainstansrätten för att den åsidosatte artikel 21 i domstolens stadga och artikel 44.1 c i rättegångsreglerna när den medgav att Republiken Estlands ansökan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet i sin helhet upptogs till sakprövning. De grunder som Republiken Estland åberopade avsåg endast artiklarna 1.1, 1.2, 2.1, 2.2 och 3.1 i det omtvistade beslutet. Övriga bestämmelser i det omtvistade beslutet kunde avskiljas från dessa bestämmelser.
23.
Kommissionens första grund kan inte godtas. Samtidigt ska emellertid en del av förstainstansrättens motivering ersättas. Tvärtemot vad förstainstansrätten bedömde ska kommissionens yrkande ogillas utan att det är nödvändigt att pröva huruvida bestämmelserna i det omtvistade beslutet är avskiljbara.
24.
Kommissionen gjorde vid förstainstansrätten gällande att Republiken Estlands ansökan inte var förenlig med artikel 21 första stycket i domstolens stadga och artikel 44.1 c och d i rättegångsreglerna. Enligt dessa artiklar kan ansökan inte upptas till sakprövning om sökanden inte tillräckligt klart anger föremålet för talan, yrkandena och de grunder som åberopas till stöd för dessa. De väsentliga faktiska och rättsliga omständigheter som talan grundas på ska, åtminstone kortfattat, men på ett konsekvent och begripligt sätt framgå av själva ansökan, så att svaranden kan förbereda sitt försvar och förstainstansrätten kan pröva talan, i förekommande fall utan att ha tillgång till andra uppgifter (
4
).
25.
I förevarande fall angav Republiken Estland föremålet för talan, sina yrkanden och de grunder som åberopades till stöd för yrkandena med tillräcklig precision. Det var klart att medlemsstaten yrkade att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras i sin helhet och att den ansåg att detta yrkande var motiverat på grundval av de grunder som den åberopade till stöd för yrkandet. Villkoren i artikel 21 första stycket i domstolens stadga och i artikel 44.1 c och d i rättegångsreglerna var således uppfyllda.
26.
Tvärtemot vad förstainstansrätten bedömde var det inte nödvändigt att vid prövningen av om talan kunde upptas till sakprövning pröva huruvida bestämmelserna i det omtvistade beslutet var avskiljbara. Även om frågan huruvida bestämmelserna i en rättsakt kan avskiljas ska bedömas vid prövningen av om talan kan upptas till sakprövning när sökanden yrkar att rättsakten delvis ska ogiltigförklaras (
5
) ska detta inte göras i detta skede, utan endast vid prövningen av om talan är välgrundad, när sökanden yrkar att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras i sin helhet. Frågan huruvida en ogiltigförklaring av rättsakten i sin helhet är motiverad mot bakgrund av de grunder som åberopats och mot bakgrund av att bestämmelserna i denna rättsakt inte är avskiljbara är en fråga som logiskt sett bara kan behandlas efter prövningen av om det finns fog för åtminstone en grund och som således omfattas av prövningen av om talan är välgrundad. Ett sådant synsätt gör sig enligt min mening även gällande av processekonomiska hänsyn. Dels är det inte nödvändigt att undersöka huruvida bestämmelserna i en rättsakt kan avskiljas, om samtliga de grunder som åberopats mot denna rättsakt ska underkännas. Dels hade förstainstansrätten, även om den hade bifallit kommissionens yrkande och konstaterat att talan såvitt avsåg vissa bestämmelser i det omtvistade beslutet ”inte kunde upptas till sakprövning”, fortfarande varit tvungen att pröva samtliga grunder som anförts av Republiken Estland.
27.
Överklagandet kan således inte vinna bifall på kommissionens första grund. Samtidigt ska förstainstansrättens motivering i punkterna 28–34 i den överklagade domen ersättas.
VIII – Den andra grunden
28.
Kommissionens andra grund avser felaktig rättstillämpning vad avser tolkningen av artiklarna 9.1, 9.3 och 11.2 i direktivet.
29.
Denna grund avser förstainstansrättens motivering i punkterna 49–94 i den överklagade domen. Förstainstansrätten framförde för det första, i punkterna 49–55 i den överklagade domen, några synpunkter på behörighetsfördelningen mellan medlemsstaterna och kommissionen. I punkterna 56–86 i den överklagade domen prövade förstainstansrätten därefter hur kommissionen hade utövat sina befogenheter i förevarande fall. Efter att i korthet, i punkterna 57 och 58 i den överklagade domen, ha sammanfattat det omtvistade beslutet, konstaterade förstainstansrätten i punkterna 60–94 i nämnda dom att kommissionen hade överskridit sina kontrollbefogenheter enligt artikel 9.3 i direktivet. Förstainstansrätten kritiserade för det första kommissionen för att ha angett ett specifikt antal utsläppsrätter, vars överskridande ansågs vara oförenligt med kriterierna i direktivet, och för att ha avslagit Republiken Estlands NFP, eftersom det sammanlagda antal utsläppsrätter som angavs i denna överskred denna gräns. Förstainstansrätten kritiserade för det andra kommissionen för att den inte bara hade kontrollerat huruvida Republiken Estlands NFP var rättsenlig, utan även faktiskt hade ersatt denna medlemsstats analys med sin egen analys. Förstainstansrätten kritiserade därefter valet av de uppgifter om utsläpp som skulle utgöra utgångspunkt för prognoserna för den aktuella perioden och valet av prognosmetoder för att utvärdera utsläppen mellan referensperioden och den aktuella perioden. Slutligen godtog förstainstansrätten inte de övriga argument som kommissionen hade anfört för att motivera sitt avslag av NFP:n.
30.
Kommissionen har i den andra grundens inledande synpunkter för det första kritiserat förstainstansrätten för att ha jämställt kommissionens kontroll enligt artikel 9.3 i direktivet med en kontroll av införlivande av direktiv (A). Kommissionens grund består vidare av två delgrunder. Den första delgrunden avser ett åsidosättande av den allmänna likabehandlingsprincipen (B) och den andra delgrunden ett åsidosättande av direktivets föremål och syfte (C).
A – Karaktären av kommissionens kontroll enligt artikel 9.3 i direktivet
31.
För det första ska kommissionens kritik avseende karaktären av kommissionens kontroll enligt artikel 9.3 i direktivet prövas.
32.
Denna kritik avser förstainstansrättens motivering i punkterna 49–56 i den överklagade domen. I punkt 50 i den överklagade domen erinrade förstainstansrätten för det första om att administrativa rättsakter ska antas med iakttagande av den behörighet som tilldelats olika administrativa instanser. Förstainstansrätten hänvisade därefter, i punkterna 51 och 52 i den överklagade domen, till artikel 249 tredje stycket EG (nu artikel 288 tredje stycket FEUF), och anförde att på miljöområdet, vilket regleras i artiklarna 174–176 EG (nu artiklarna 191–193 FEUF), har unionen och medlemsstaterna delad behörighet. Förstainstansrätten drog härav slutsatsen att i fall där det inte finns en gemenskapsregel som på ett klart och tydligt sätt anger vilken form och vilket tillvägagångssätt som medlemsstaten ska använda har medlemsstaten i princip full frihet när det gäller att välja form och tillvägagångssätt och det ankommer således på kommissionen att styrka att de lösningar som medlemsstaten har valt i detta syfte strider mot unionsrätten. Vad avser medlemsstaternas behörighet konstaterade förstainstansrätten, i punkt 53 i den överklagade domen, att medlemsstaterna ensamma är behöriga dels att upprätta NFP:er, dels att anta de slutliga besluten i vilka bland annat den sammanlagda mängden utsläppsrätter fastställs. Vid utövandet av denna behörighet har medlemsstaten ett visst manöverutrymme. I punkterna 54 och 55 i den överklagade domen konstaterade förstainstansrätten att kommissionen enligt artikel 9.3 i direktivet har rätt dels att kontrollera om NFP:erna är förenliga med kriterierna i direktivet, dels att avslå NFP:er på grund av att de är oförenliga med direktivet. Som framgår av punkt 56 i den överklagade domen bedömde förstainstansrätten att kommissionens kontroll är en legalitetskontroll.
33.
Kommissionen har i sin andra grund kritiserat förstainstansrätten för att ha kvalificerat dess kontroll enligt artikel 9.3 i direktivet som en legalitetskontroll. Innan denna anmärkning prövas (2) ska det förfarande för kontroll av NFP:er som föreskrivs i artiklarna 9 och 11 i direktivet kortfattat skisseras (1).
1. Förfarandet för kontroll av NFP:er
34.
Enligt artikel 1 i direktivet införs ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, vilket syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser.
35.
Inom ramen för detta system ankommer det på samtliga medlemsstater att upprätta en NFP. I denna ska bland annat det sammanlagda antalet utsläppsrätter preciseras som medlemsstaten avser att fördela för den berörda handelsperioden och hur den föreslår att de ska fördelas. Enligt artikel 9.1 andra meningen i direktivet ska denna NFP utgå från objektiva och öppna kriterier, däribland dem som anges i bilaga III till direktivet, med vederbörlig hänsyn tagen till allmänhetens synpunkter. Medlemsstaterna ska anmäla sina NFP:er till kommissionen och övriga medlemsstater senast arton månader före den berörda handelsperiodens början.
36.
Enligt artikel 9.3 i direktivet ska kommissionen kontrollera om de anmälda NFP:erna är förenliga med kriterierna i bilaga III till och bestämmelserna i artikel 10 i direktivet och avslå dem som inte är det. Det framgår av artikel 11.2 i direktivet att en medlemsstat får grunda sitt slutliga beslut om det sammanlagda antal utsläppsrätter som den ska fördela för den berörda perioden på en NFP som kommissionen har godkänt eller som den inte har avslagit inom tre månader räknat från det att den anmälts. En medlemsstat får däremot inte grunda sitt slutliga beslut på en NFP som kommissionen har avslagit. Kommissionen har således en vetorätt.
2. Kommissionens kritik
37.
Förstainstansrätten gjorde en riktig bedömning när den konstaterade att kommissionens kontroll av NFP:er enligt artikel 9.3 i direktivet är en kontroll av lagenligheten. Såsom förstainstansrätten anförde i punkterna 53 och 54 i den överklagade domen framgår det entydigt av denna bestämmelse att kommissionens roll är begränsad till en kontroll av om medlemsstatens NFP är förenlig med kriterierna i bilaga III till och bestämmelserna i artikel 10 i direktivet. Kommissionen ska för att kunna avslå en NFP således styrka att medlemsstaten har överskridit sitt manöverutrymme enligt direktivet.
38.
Den kritik som kommissionen har riktat mot förstainstansrättens motivering saknar grund.
39.
Av den föregående karaktären av kontrollen enligt artikel 9.3 i direktivet kan för det första inte den slutsatsen dras att denna kontroll går längre än en kontroll av förenligheten. Kommissionen ges visserligen genom direktivet en betydande roll, då den bland annat har vetorätt. Artikel 9.3 i direktivet innebär dock inte att kommissionen ges befogenhet att träda i en medlemsstats ställe vad gäller upprättandet av dess NFP eller antagandet av det slutliga beslutet avseende de utsläppsrätter som ska fördelas. Kommissionen får således endast avslå en NFP om den kan styrka att medlemsstaten har överskridit sitt manöverutrymme enligt direktivet.
40.
Förstainstansrätten har för det andra med rätta konstaterat att ett betecknande av kontrollen enligt artikel 9.3 i direktivet som en kontroll av förenligheten överensstämmer med andemeningen i artikel 249 tredje stycket EG. Enligt denna artikel ska ett direktiv med avseende på det resultat som ska uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men ska överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Tvärtemot vad kommissionen har hävdat är denna regel tillämplig i förevarande fall.
41.
För det första kan kommissionens argument att artikel 249 tredje stycket EG endast är tillämplig på en kontroll i efterhand, såsom den kontroll som sker inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande, inte godtas. Denna regel är allmänt tillämplig. Den ska således beaktas i förevarande fall, då det finns anledning att pröva huruvida kommissionen är skyldig att respektera medlemsstaternas val vad gäller de uppgifter och de utvärderingsmetoder som de använt för att utarbeta sina NFP:er.
42.
Vidare kan kommissionens resonemang att medlemsstaterna inte kan åberopa ett manöverutrymme eftersom artikel 249 tredje stycket EG inte är tillämplig på grund av att artikel 9.3 i direktivet har karaktär av ”förordning” inte godtas. Kommissionen anser att en bestämmelse i ett direktiv som enbart kan tillämpas mellan institutionerna och medlemsstaterna och vars tillämplighet således inte är beroende av att den har införlivats med den nationella rätten har karaktär av ”förordning”. Detta resonemang är inte övertygande. Artikel 249 tredje stycket EG är tillämplig på alla bestämmelser i ett direktiv och således även på bestämmelser som enbart kan tillämpas mellan institutionerna och medlemsstaterna. Kommissionen har för övrigt inte anfört något övertygande skäl för att en bestämmelse som artikel 9.3 i direktivet inte lämnar medlemsstaterna ett manöverutrymme vad gäller formen och tillvägagångssättet, om dessa faktorer inte har harmoniserats i direktivet. Förstainstansrättens synsätt är under alla förhållanden motiverat med hänsyn till att direktivet har antagits på ett område på vilket delad behörighet gäller, på vilket medlemsstaterna fortfarande är behöriga om en aspekt inte har harmoniserats.
43.
Kommissionen kan för det tredje inte med framgång göra gällande att den förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning i den mån som den ska göra egna komplicerade ekonomiska och miljömässiga bedömningar inom ramen för sin kontroll av NFP:er enligt artikel 9.3 i direktivet och att detta utrymme för skönsmässig bedömning begränsar medlemsstaternas manöverutrymme. Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning kan nämligen inte ändra karaktären av den kontroll som föreskrivs i artikel 9.3 i direktivet som är en kontroll av förenligheten. Det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen förfogar över ger den således möjlighet att fastställa en utgångspunkt för jämförelsen som grundar sig på uppgifter och metoder som den själv valt och som den kan använda för att styrka att NFP:n inte är förenlig med kriterierna i bilaga III till och bestämmelserna i artikel 10 i direktivet. Nämnda utrymme ger däremot inte kommissionen möjlighet att avslå en medlemsstats NFP endast på grund av att den inte är förenlig med den utgångspunkt för jämförelsen som kommissionen har valt.
44.
Den kritik som riktats mot förstainstansrättens inledande synpunkter i punkterna 49–56 i den överklagade domen kan således inte godtas.
B – Den första delgrunden: Åsidosättande av likabehandlingsprincipen
45.
Kommissionens andra grunds första del avser förstainstansrättens konstaterande att kommissionen har åsidosatt artikel 9.3 i direktivet genom att ersätta den bedömning som Republiken Estland hade gjort med sin egen bedömning. Denna del består av två anmärkningar avseende dels ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen (1), dels förstainstansrättens felaktiga rättstillämpning vad avser de uppgifter som kommissionen ersatt (2).
1. Anmärkningen avseende ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen
46.
Kommissionen har i förfarandet vid förstainstansrätten försvarat sin tolkning av artikel 9.3 i direktivet. Enligt denna var kommissionen inte skyldig att undersöka de uppgifter som Republiken Estland hade angett i sin NFP. Kommissionen gjorde därvid gällande att likabehandlingsprincipen innebar att den var tvungen att använda uppgifter från samma källor och identiska utvärderingsmetoder för samtliga medlemsstaters NFP:er.
47.
Förstainstansrätten godtog inte detta resonemang i punkterna 87–90 i den överklagade domen. Enligt förstainstansrätten kan likabehandlingsprincipen inte ändra den behörighetsfördelning mellan kommissionen och medlemsstaterna som föreskrivs i direktivet, enligt vilken medlemsstaterna har behörighet att upprätta sina NFP:er och att fatta det slutliga beslutet om det antal utsläppsrätter som ska fördelas. Kommissionens kontrollbefogenhet är således begränsad till en kontroll av att uppgifterna i NFP:n är förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet. Kommissionen kan följaktligen inte nöja sig med att ersätta uppgifterna i NFP:n med sina egna uppgifter. Kommissionen kan dessutom säkerställa likabehandling av medlemsstaterna genom att granska samtliga medlemsstaters NFP:er med samma omsorg.
48.
Kommissionen har kritiserat förstainstansrätten för att ha feltolkat kommissionens kontrollbefogenhet enligt artikel 9.3 i direktivet och för att ha åsidosatt likabehandlingsprincipen. Kommissionen är tvungen att använda uppdaterade uppgifter från samma källa och prognoser som härrör från samma period för samtliga medlemsstater för att säkerställa att alla NFP:er behandlas lika.
49.
Kritiken avseende en felaktig tolkning av omfattningen av kommissionens kontrollbefogenhet enligt artikel 9.3 i direktivet ska undersökas (a) innan kritiken avseende ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen granskas (b). Jag kommer slutligen att analysera övrig kritik som riktats mot förstainstansrättens motivering (c).
a) Omfattningen av kommissionens kontrollbefogenhet
50.
Kommissionen har för det första kritiserat förstainstansrätten för att ha feltolkat omfattningen av kommissionens kontrollbefogenhet enligt artikel 9.3 i direktivet. Kommissionen anser att den själv har rätt att fastställa parametrarna för bedömningen av om uppgifterna i NFP:n är förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet. Kommissionen anser följaktligen att den saknar skyldighet att kontrollera huruvida de ekonomiska uppgifter som används i NFP:n är tillförlitliga.
51.
Denna kritik från kommissionen saknar grund. Förstainstansrätten gjorde en riktig bedömning när den anförde att kommissionen skulle kontrollera om de ekonomiska uppgifter som Republiken Estland hade använt i sin NFP var förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet.
52.
Såsom anförts ovan ges kommissionen i artikel 9.3 i direktivet enbart en befogenhet att kontrollera förenligheten som gör att den kan avslå en medlemsstats NFP som inte är förenlig med kriterierna i bilaga III till eller bestämmelserna i artikel 10 i direktivet. (
6
)
53.
Vad gäller kontrollens omfattning har förstainstansrätten med rätta, i punkterna 68, 69, 75, 79 och 80 i den överklagade domen, konstaterat att de kriterier som en medlemsstat ska iaktta i sin NFP räknas upp i bilaga III till direktivet, dock utan att det i denna föreskrivs vilka former och medel som ska användas för att bedöma huruvida NFP:n är förenlig med dessa kriterier. Medlemsstaterna har således fortfarande frihet att använda uppgifter och utvärderingsmetoder som de själva har valt under förutsättning att dessa inte leder till resultat som är oförenliga med dessa kriterier. Kommissionen ska inom ramen för sin kontroll enligt artikel 9.3 i direktivet ta hänsyn till detta manöverutrymme som medlemsstaterna har. Härav följer att kommissionen inte kan avslå en medlemsstats NFP endast på grund av att uppgifterna i denna inte är förenliga med de uppgifter som kommissionen valt. Det ankommer däremot på kommissionen att visa att uppgifterna i NFP:n inte är förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet.
54.
De argument som kommissionen har anfört till stöd för sin ståndpunkt är inte övertygande.
55.
För det första kan kommissionens argument att den inte var skyldig att undersöka uppgifterna i Republiken Estlands NFP, eftersom den hade erinrat medlemsstaterna om betydelsen av kontrollerade uppgifter om verkliga utsläpp, inte godtas. Ett sådant synsätt skulle vara motiverat med ett system som ger kommissionen möjlighet att träda i medlemsstaternas ställe eller att själv bestämma vilka parametrar som ska tillämpas för att bedöma kriterierna för förenligheten. I direktivet ges kommissionen emellertid inte några sådana befogenheter. För det fall kommissionen tvivlade på att de i NFP:n införda uppgifterna var förenliga ankom det på den att styrka att dessa uppgifter inte var förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet.
56.
För det andra kan man av den omständigheten att kommissionen samtidigt kontrollerar de olika medlemsstaternas NFP:er inte dra slutsatsen att kommissionen i direktivet ges en befogenhet att ersätta de uppgifter som en medlemsstat lämnat i sin NFP med uppgifter som den själv valt.
57.
För det tredje kan en teleologisk tolkning, i vilken det hänvisas till syftet med artikel 9.3 i direktivet, inte motivera kommissionens synsätt att den inte är skyldig att undersöka uppgifterna i Republiken Estlands NFP.
58.
Ett sådant synsätt saknar stöd i skäl 30 i direktivet. I detta skäl föreskrivs endast att målet att upprätta systemet med handel med utsläppsrätter för växthusgaser inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna när de agerar individuellt och att detta mål bättre kan uppnås på gemenskapsnivå.
59.
Vidare kan argumentet att direktivets mål inte kan uppnås om ett annat förfarandesätt än det som kommissionen föreslagit används inte godtas. På ett område för delad behörighet som miljöskyddsområdet ankommer det på unionslagstiftaren att fastställa de åtgärder som nämnda lagstiftare anser vara nödvändiga för att uppnå de angivna målen, samtidigt som subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna ska iakttas. Om lagstiftarens val klart och entydigt framgår av den aktuella rättsakten ankommer det inte på unionsdomstolarna att genom en teleologisk tolkning ersätta lagstiftarens bedömning med sin egen bedömning.
60.
Unionslagstiftarens önskan att endast ge kommissionen befogenhet att kontrollera förenligheten och inte befogenhet att ersätta bedömningar eller en likriktande befogenhet framgår såväl av den klara och entydiga ordalydelsen av artikel 9.3 i direktivet som av förarbetena till detta. (
7
) Den tolkning av artikel 9.3 i direktivet som kommissionen har förordat överskrider således gränserna för en teleologisk tolkning. Det ankommer på unionslagstiftaren att ändra denna bestämmelse om nämnda lagstiftare anser att de angivna målen inte kan uppnås genom den. (
8
)
61.
Kritiken rörande en felaktig uppfattning av omfattningen av kommissionens kontrollbefogenhet enligt artikel 9.3 i direktivet kan således inte godtas.
b) Likabehandlingsprincipen
62.
Kommissionen har för det andra kritiserat förstainstansrätten för att ha åsidosatt likabehandlingsprincipen.
63.
Denna kritik saknar grund.
64.
Likabehandlingsprincipen innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. De omständigheter som kännetecknar de olika situationerna och därigenom deras jämförbarhet bör bland annat bestämmas och bedömas utifrån föremålet för och syftet med den unionsrättsakt som medför den ifrågavarande skillnaden i behandling (
9
).
65.
Det ska emellertid konstateras att kommissionens kritik grundas på en felaktig uppfattning av dess kontrollbefogenhet enligt artikel 9.3 i direktivet. Tvärtemot vad kommissionen har hävdat ger denna bestämmelse inte kommissionen behörighet att fastställa vilka ekonomiska parametrar som ska användas vid bedömningen av en NFP är förenlig med kriterierna i bilaga III till direktivet. Såsom framgår av det ovan anförda ges medlemsstaterna i direktivet ett manöverutrymme och de är fria att själva välja de uppgifter och de utvärderingsmetoder som ska tillämpas, under förutsättning att dessa val inte leder till resultat som är oförenliga med dessa kriterier. Eventuella skillnader mellan medlemsstaternas val är ett uttryck för deras manöverutrymme vilket kommissionen ska respektera inom ramen för sin kontroll av förenligheten. Kommissionen åsidosätter således inte likabehandlingsprincipen när den godtar medlemsstaternas olika val i den mån som de inte överskridit ramen för sitt manöverutrymme.
66.
Kritiken om ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen kan således inte godtas.
c) Begränsningarna för att ändra en NFP
67.
För det tredje ska kommissionens kritik, enligt vilken förstainstansrätten har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att godta en obegränsad möjlighet att ändra NFP:er, granskas. Med hänsyn till att det i direktivet inte föreskrivs en möjlighet att göra andra ändringar i NFP:er än sådana som syftar till att anpassa dem till kommissionens avslagsbeslut anser kommissionen att en möjlighet att ändra NFP:er inte föreligger. En sådan möjlighet skulle nämligen äventyra funktionen av systemet för handel med utsläppsrätter och ge medlemsstaterna ett incitament att anmäla sina NFP:er för sent eller att anmäla ofullständiga NFP:er för att eventuellt kunna göra gällande förmånligare uppgifter.
68.
Denna kritik kan inte godtas. Förstainstansrättens konstaterande att kommissionen var skyldig att kontrollera huruvida uppgifterna i Republiken Estlands NFP var förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet, med följden att institutionen inte kunde nöja sig med att ersätta uppgifterna i denna NFP med sina egna uppgifter, kan inte med framgång ifrågasättas på grundval av denna kritik. Frågan i vilken omfattning en medlemsstat kan ändra en NFP efter det att den anmälts till kommissionen har nämligen inte något direkt samband med omfattningen av kommissionens kontrollbefogenhet vid granskningen av medlemsstatens ursprungliga NFP.
d) Slutsats
69.
Överklagandet kan således inte vinna bifall på anmärkningen avseende förstainstansrättens konstaterande att kommissionen har åsidosatt artikel 9.3 i direktivet genom att ersätta Republiken Estlands bedömning med sin egen bedömning.
2. Anmärkningen avseende de uppgifter som kommissionen har ersatt
70.
Kommissionen har klandrat förstainstansrätten för att ha kritiserat den för att ha använt uppgifter om utsläpp av CO2 och prognoser om bruttonationalprodukten (BNP) som den själv valt. Förstainstansrätten konstaterade själv att kommissionen borde ha grundat sig på de senast tillgängliga uppgifterna. Kommissionen kunde således inte grunda sig på uppgifterna i Republiken Estlands NFP.
71.
Denna anmärkning saknar fog. Den grundar sig på en felaktig tolkning av den överklagade domen. Det framgår nämligen klart av denna dom att förstainstansrätten inte invände mot att kommissionen utarbetar sin egen ekonomiska och miljömässiga modell grundad på uppgifter som den själv väljer. Förstainstansrätten ansåg emellertid att kommissionen saknade rätt att avslå Republiken Estlands NFP endast mot bakgrund av att siffrorna i NFP:n, vilka grundades på uppgifter och en utvärderingsmodell som denna medlemsstat hade valt, överskred siffrorna från de uppgifter och den utvärderingsmodell som kommissionen hade valt. Enligt förstainstansrätten borde kommissionen ha förklarat varför uppgifterna i Republiken Estlands NFP inte var förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet.
C – Den andra delgrunden: Åsidosättande av direktivets mål
72.
Den andra grundens andra del avser ett åsidosättande av de mål som eftersträvas med direktivet i samband med tolkningen av räckvidden och omfattningen av kommissionens kontrollbefogenheter enligt artikel 9.3 i direktivet.
73.
Denna delgrund avser förstainstansrättens motivering i punkterna 59–66 i den överklagade domen, där förstainstansrätten konstaterade att kommissionen hade överskridit gränserna för sin kontrollbefogenhet enligt artikel 9.3 i direktivet. Kommissionen preciserade nämligen i det omtvistade beslutet ett specifikt antal utsläppsrätter, vars överskridande ansågs oförenligt med kriterierna i direktivet, och avslog Republiken Estlands NFP eftersom det sammanlagda antalet utsläppsrätter som angavs i denna överskred denna gräns.
74.
Kommissionen har hävdat att direktivets föremål och syfte inte kan uppnås om den saknar befogenhet att fastställa en sådan maximinivå och att dess synsätt är motiverat av processekonomiska hänsyn. Kommissionen har kritiserat förstainstansrätten för att inte ha gjort en korrekt åtskillnad mellan kommissionens fastställande av en maximinivå och medlemsstatens fastställande av det antal utsläppsrätter som ska fördelas.
75.
Denna delgrund saknar grund.
76.
Förstainstansrätten har med rätta slagit fast att direktivet inte ger kommissionen befogenhet att i ett avslagsbeslut fastställa en tvingande maximinivå för de utsläppsrätter som får fördelas. Såsom framgår av det ovan anförda är det medlemsstaterna som är behöriga att utarbeta NFP:er och att anta det slutliga beslutet. Kommissionens befogenheter begränsas till en kontroll av NFP:ernas förenlighet, vilken ger den möjlighet att blockera NFP:er som inte är förenliga med kriterierna i bilaga III till och bestämmelserna i artikel 10 i direktivet. Förstainstansrätten gjorde således en korrekt bedömning när den konstaterade att kommissionen faktiskt trädde i Republiken Estlands ställe när den fastställde en maximinivå för de utsläppsrätter som fick fördelas och på detta sätt inkräktade på denna medlemsstats befogenheter.
77.
Den kritik som kommissionen har riktat mot förstainstansrättens motivering är inte övertygande.
78.
För det första kan kommissionens argument, enligt vilken den inte inkräktade på Republiken Estlands befogenheter enligt artikel 11.2 i direktivet när den fastställde en maximinivå för de utsläppsrätter som fick fördelas, eftersom Republiken Estland fortfarande hade möjlighet att fastställa ett sammanlagt antal utsläppsrätter att fördela som var identiskt med eller lägre än denna maximinivå, inte godtas. Om kommissionen hade en sådan befogenhet skulle den nämligen kunna påtvinga medlemsstaterna uppgifter och utvärderingsmetoder som institutionen själv hade valt vad avser det maximiantal utsläppsrätter som får fördelas. Direktivet ger emellertid inte kommissionen någon sådan befogenhet utan lämnar medlemsstaterna ett manöverutrymme vad gäller val av uppgifter och utvärderingsmetoder.
79.
För det andra kan kommissionens kritik, enligt vilken förstainstansrätten inte i tillräcklig utsträckning beaktade att det är nödvändigt att systemet för handel med utsläppsrätter fungerar väl, inte godtas. Såsom framgår av det ovan anförda följer unionslagstiftarens önskan att endast ge kommissionen befogenhet att kontrollera förenligheten klart och entydigt av direktivet. Beaktandet av att handelssystemet ska fungera väl medger inte att kommissionen ges ytterligare befogenheter extra legem.
80.
För det tredje förefaller kommissionens invändning – enligt vilken det i efterhand kunde visas att det ovillkorliga erkännandet av uppgifterna om utsläpp av CO2 och det föreslagna sammanlagda antalet utsläppsrätter som skulle fördelas, vilket hade angetts i Republiken Estlands NFP, inte endast ledde till ett resultat som strider mot kriterierna 1–3 i bilaga III till direktivet, utan även medförde inflation av utsläppsrätterna för CO2 på marknaden – ha grundats på en felaktig tolkning av den överklagade domen. Förstainstansrätten medgav nämligen att kommissionen får avslå en NFP som är oförenlig med kriterierna i bilaga III till direktivet och fann således inte att kommissionen ovillkorligt skulle erkänna uppgifterna i den estniska NFP:n.
81.
För det fjärde har kommissionen hävdat att en tolkning av artikel 9.3 i direktivet, enligt vilken den har befogenhet att ange maximinivån för det antal utsläppsrätter som får fördelas, är motiverad av processekonomiska hänsyn. Detta skulle hindra att på varandra följande beslut fattas om avslag på NFP:er på grund av att de är oförenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet och ge medlemsstaterna möjlighet att inom föreskrivna frister anta de slutliga besluten enligt artikel 11.2 i direktivet. Kommissionen har i detta sammanhang kritiserat förstainstansrätten för att ha missförstått den rättsliga betydelsen av det maximiantal som anges i artikel 2 i det omtvistade beslutet. Denna angivelse medför endast att kommissionens beslutsbefogenhet begränsas. Genom att ange detta antal ålade kommissionen endast sig själv att inte avslå en ändrad NFP, om det antal utsläppsrätter som föreslås i den är lägre eller lika stort som det maximiantal utsläppsrätter som anges i det omtvistade beslutet.
82.
Denna kritik kan inte heller godtas.
83.
Det ska för det första erinras om att kommissionens avslag av en NFP innebär att den berörda medlemsstaten åläggs att ändra sin NFP. Kommissionen kan inte överta medlemsstatens roll i detta avseende och kan således inte ändra en medlemsstats NFP i dess ställe.
84.
Motiveringsskyldigheten enligt artikel 9.3 tredje meningen i direktivet innebär dock att kommissionen är skyldig att ange skälen till att den anser att den avslagna NFP:n inte är förenlig med kriterierna i bilaga III till och bestämmelserna i artikel 10 i direktivet.
85.
Det finns inget i direktivet som hindrar att kommissionen framlägger förslag eller rekommendationer i motiveringen till ett avslagsbeslut. Kommissionen kan således ange den nivå på utsläppsrätter att fördela som den anser är förenlig med kriterierna i bilaga III till direktivet, under förutsättning att nämnda nivå inte är tvingande för den berörda medlemsstaten. Med hänsyn till att en medlemsstat har relativt kort tid på sig att ändra sin avslagna NFP kan en sådan angivelse motiveras av principen om lojalt samarbete.
86.
Kommissionen överskrider inte heller sina befogenheter enligt artikel 9.3 i direktivet, om den i avgörandet i ett avslagsbeslut anger att den inte kommer att avslå en ändrad NFP som är förenlig med förslagen och rekommendationerna i nämnda avslagsbeslut. Ett sådant agerande kan motiveras av principen om lojalt samarbete och av processekonomiska hänsyn.
87.
Kommissionen överskrider däremot sina befogenheter enligt artikel 9.3 i direktivet om den i avslagsbeslutet anger en tvingande maximinivå för utsläppsrätter. Kommissionen överskrider härigenom gränserna för sin kontroll av förenligheten och inkräktar på medlemsstaternas befogenheter.
88.
Förstainstansrätten slog i förevarande fall med rätta fast att kommissionen hade överskridit gränserna för sina befogenheter enligt artikel 9.3 i direktivet. Republiken Estland, som det omtvistade beslutet var riktat till, borde nämligen ha utgått från att angivelsen om maximiantalet utsläppsrätter i artikel 2 i det omtvistade beslutet hade en tvingande karaktär. Kommissionen hade i artikel 3.3 i det omtvistade beslutet angett att varje annan ändring av NFP:n, med undantag för dem som krävdes enligt artikel 2 i beslutet, var otillåten. Den ändring avseende maximinivån på de utsläppsrätter som fick fördelas som föreskrivs i denna artikel byggde på uppgifter och utvärderingsmetoder som kommissionen hade valt. Eftersom kommissionen inte hade undersökt huruvida Republiken Estlands uppgifter i NFP:n var förenliga med kriterierna i bilaga III till direktivet kunde Republiken Estland inte förvänta sig att kommissionen skulle undersöka uppgifter i den ändrade NFP:n som inte överensstämde med det maximiantal som angavs i artikel 2 i kommissionens avslagsbeslut.
89.
Överklagandet kan således inte vinna bifall på den andra grundens andra del.
D – Slutsats
90.
Överklagandet kan således inte bifallas såvitt avser någon del av den andra grunden.
IX – Den tredje grunden
91.
Kommissionen har i sin tredje grund kritiserat förstainstansrätten för att ha gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av räckvidden och omfattningen av principen om god förvaltningssed.
92.
Denna grund avser punkterna 99–112 i den överklagade domen, där förstainstansrätten kritiserade kommissionen för att ha åsidosatt principen om god förvaltningssed. Förstainstansrättens kritik avser kommissionens konstaterande att Republiken Estlands NFP inte var förenlig med kriterium 3 i bilaga III till direktivet på grund av att den reserv för utsläppsrätter som hade upprättats av medlemsstaten inte hade inkluderats. I punkterna 103–108 i den överklagade domen granskade förstainstansrätten för det första de siffror som Republiken Estland hade angett i sin NFP och fann dessa siffror sammanhängande och begripliga. Förstainstansrätten prövade därefter, i punkterna 109–111 i den överklagade domen, om kommissionen med beaktande av dessa siffror med omsorg och opartiskhet hade granskat samtliga omständigheter som var relevanta i förevarande fall. Förstainstansrätten konstaterade för det första att kommissionens slutsats att utsläppsrätterna i de aktuella reserverna inte hade inkluderats i det sammanlagda antalet utsläppsrätter inte verkade vara förenlig med de omständigheter som framgick av handlingarna i målet. Förstainstansrätten kritiserade för det andra kommissionen för att inte ha förklarat på vilken grund som den hade kommit fram till att Republiken Estlands NFP inte var förenlig med kriterium 3 i bilaga III till direktivet. Förstainstansrätten drog härav slutsatsen att kommissionen inte hade styrkt på vilket sätt som beräkningarna i den estniska NFP:n var felaktiga.
93.
Tvärtemot vad kommissionen har hävdat gjorde förstainstansrätten sig inte skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av principen om god förvaltningssed.
94.
För det första grundas kommissionens anmärkning enligt vilken förstainstansrätten konstaterade att kommissionen saknade rätt att grunda sig på sina egna uppgifter på en felaktig tolkning av den överklagade domen. Förstainstansrätten har inte kritiserat kommissionen för att ha grundat sig på sina egna uppgifter. Förstainstansrätten har kritiserat kommissionen för att den inte på ett lämpligt sätt granskade de uppgifter som Republiken Estland angav i sin NFP.
95.
För det andra kan kommissionens anmärkning, enligt vilken den hade rätt att anse att det sammanlagda antal som angavs i Republiken Estlands NFP var oförenligt med kriterium 3 i bilaga III till direktivet, på grund av att NFP:n var otydlig vad avsåg inkluderandet av vissa delar av reserverna, inte godtas.
96.
Detta synsätt är varken förenligt med principen om god förvaltningssed, principen om lojalt samarbete eller med den roll som kommissionen ges i direktivet. Det framgår nämligen av dessa bestämmelser att kommissionen, inom ramen för kontrollen av förenligheten enligt artikel 9.3 i direktivet, med omsorg och opartiskhet ska granska samtliga relevanta omständigheter i NFP:n. Om en omständighet i NFP:n är oklar kan kommissionen således inte nöja sig med att avslå NFP:n. Det ankommer tvärtemot på kommissionen att vidta de nödvändiga åtgärderna för att klargöra om denna omständighet strider mot eller är förenlig med kriterierna i bilaga III i direktivet. Kommissionen ska i detta sammanhang bland annat granska samtliga uppgifter i NFP:n.
97.
Tvärtemot vad kommissionen har hävdat strider inte en sådan skyldighet mot behörighetsfördelningen mellan medlemsstaterna och kommissionen. Kommissionen är visserligen inte behörig att upprätta en NFP. I artikel 9.3 i direktivet åläggs kommissionen dock att göra en kontroll av förenligheten. Genom att vidta de nödvändiga åtgärderna för att med omsorg och opartiskhet granska samtliga omständigheter i en NFP överskrider kommissionen inte gränserna för en sådan kontroll och inkräktar således inte på medlemsstaternas befogenheter.
98.
För det tredje kan kommissionen inte med framgång göra gällande att förstainstansrätten själv konstaterade att NFP:n innehöll oklarheter. Inledningsvis ska påpekas att förstainstansrätten konstaterade att denna oklarhet kunde elimineras genom att övriga omständigheter i handlingarna i målet granskades. Under alla förhållanden borde kommissionen, även i fallet med en sådan oklarhet, ha vidtagit de nödvändiga åtgärderna för att eliminera den och kunde inte nöja sig med att avslå NFP:n på grund av att den inte var förenlig med direktivet.
99.
Överklagandet kan således inte vinna bifall på den tredje grunden.
X – Den fjärde grunden
100.
Kommissionen har i sin fjärde grund kritiserat förstainstansrätten för felaktig rättstillämpning, eftersom den ansåg att bestämmelserna i det omtvistade beslutet inte var avskiljbara och att beslutet således skulle ogiltigförklaras i sin helhet.
101.
Denna grund avser punkterna 114 och 31–34 i den överklagade domen, där förstainstansrätten konstaterade att en delvis ogiltigförklaring av artiklarna 1.1, 2.1 och 3.1 i det omtvistade beslutet skulle påverka själva kärninnehållet i beslutets övriga bestämmelser.
102.
Kommissionen anser att dessa bestämmelser var avskiljbara från de övriga bestämmelserna i det omtvistade beslutet. Kommissionen har hävdat att en delvis ogiltigförklaring av endast dessa bestämmelser inte skulle ha inneburit att det omtvistade beslutet omvandlades till ett beslut som den inte hade för avsikt att anta.
103.
Den fjärde grunden saknar stöd.
104.
Enligt domstolens rättspraxis förutsätter en delvis ogiltigförklaring av en institutions rättsakt att rättsaktens ogiltigförklarade bestämmelser kan avskiljas från de andra bestämmelserna och att den delvisa ogiltigförklaringen av rättsakten inte ändrar dess kärninnehåll (
10
). Rättsakten ändras i sitt kärninnehåll om dess upphovsman från en objektiv synpunkt inte skulle ha antagit denna akt med det ändrade avgörandet.
105.
Förstainstansrätten gjorde en riktig bedömning när den konstaterade att en ogiltigförklaring av endast artiklarna 1.1, 2.1 och 3.1 i det omtvistade beslutet skulle ha ändrat dess kärninnehåll.
106.
För det första konstaterade förstainstansrätten med rätta att de olika paragraferna i artiklarna 1 och 2 i det omtvistade beslutet inte var avskiljbara. De olika paragraferna i dessa artiklar hänvisar visserligen till olika aspekter av NFP:erna och till olika kriterier i bilaga III till direktivet. Det framgår dock av strukturen hos artiklarna 1 och 2 i det omtvistade beslutet att en delvis ogiltigförklaring av enbart paragraferna 1 häri skulle påverka artiklarnas kärninnehåll. Artikel 1 i det omtvistade beslutet innehöll en begränsad förteckning över kommissionens invändningar vad avser Republiken Estlands NFP:s förenlighet med kriterierna i bilaga III till direktivet. Såsom förstainstansrätten konstaterade skulle en delvis ogiltigförklaring av dess första paragraf reducera denna begränsade förteckning. Artikel 2 i det omtvistade beslutet innehöll ett åtagande av kommissionen att inte invända mot Republiken Estlands NFP om medlemsstaten ändrade sin NFP i enlighet med förslagen i punkterna 1–4 i denna artikel. En delvis ogiltigförklaring av endast den första paragrafen i denna skulle ha inneburit att antalet ändringar på grundval av vilka kommissionen inledningsvis gjorde detta åtagande minskade.
107.
Det framgår emellertid såväl av det omtvistade beslutet som av kommissionens ställningstaganden vid förstainstansrätten att den inte var benägen att godta det antal utsläppsrätter som Republiken Estland hade föreslagit i sin NFP och som kommissionen anser vara orimligt. Detta har bekräftats i efterhand av att kommissionen antog ett nytt beslut i vilket den avslog Republiken Estlands NFP, bland annat på grund av att maximiantalet utsläppsrätter var oförenligt med kriterierna 1–3 i bilaga III till direktivet. Förstainstansrätten gjorde följaktligen en riktig bedömning när den slog fast att en delvis ogiltigförklaring av artiklarna 1.1 och 2.1 i det omtvistade beslutet skulle ändra dess kärninnehåll.
108.
För det andra gjorde förstainstansrätten en riktig bedömning när den slog fast att artikel 3.3 i det omtvistade beslutet inte kan avskiljas från artiklarna 1 och 2 i detta. Det föreligger ett nära samband mellan denna bestämmelse och artiklarna 1 och 2 i det omtvistade beslutet. Denna bestämmelse hänvisar nämligen till de ändringar som kommissionen anser krävs för att åtgärda vad som i artikel 1 i det omtvistade beslutet konstaterats vara oförenligt men som avviker från kommissionens förslag i artikel 2 i detta.
109.
För det tredje måste det, vad avser frågan huruvida artikel 3.2 i det omtvistade beslutet – som avser ändringar i fråga om utsläppsrätter som fördelats på vissa anläggningar – är avskiljbar, konstateras att om endast denna del av det omtvistade beslutet hade behållits skulle även detta ha ändrat beslutets kärninnehåll. Som framgår av det ovan anförda (
11
) kan en medlemsstat grunda sitt slutliga beslut på en NFP som kommissionen inte har ifrågasatt vid sin kontroll enligt artikel 9.3 i direktivet. Ett beslut, i vilket endast artikel 3.2 i det omtvistade beslutet hade behållits, skulle utgöra ett beslut i vilket kommissionen inte hade gjort några invändningar mot kriterierna 1–3, 5, 6, 10 och 12 i bilaga III till direktivet. Republiken Estland hade således kunnat grunda sitt slutliga beslut enligt artikel 11.2 i direktivet på sin ursprungliga NFP. Det framgår emellertid av det omtvistade beslutet och av kommissionens ställningstaganden vid förstainstansrätten att kommissionen inte hade för avsikt att anta ett sådant beslut.
110.
Förstainstansrätten gjorde sig således inte skyldig till felaktig rättstillämpning när den slog fast att artiklarna 1.1, 2.1 och 3.1 i det omtvistade beslutet inte var avskiljbara från beslutets övriga bestämmelser. (
12
)
111.
Överklagandet kan således inte vinna bifall på kommissionens fjärde grund.
XI – Förslag till avgörande
112.
Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen
1.
ogillar Europeiska kommissionens överklagande av förstainstansrättens dom av den 23 september 2009 i mål T-263/07, Estland mot kommissionen,
2.
förpliktar kommissionen att ersätta Republiken Estlands rättegångskostnader och att bära sina rättegångskostnader, och
3.
förpliktar Konungariket Danmark, Republiken Tjeckien och Republiken Lettland att bära sina rättegångskostnader.
(
1
)	Originalspråk: slovenska. Rättegångsspråk: estniska.
(
2
)	Dom av den 19 oktober 1995 i mål C-19/93 P, Rendo m.fl. mot kommissionen (REG 1995, s. I-3319), punkt 13, och av den 3 september 2009 i mål C-535/06 P, Moser Baer India mot rådet (REG 2009, s. I-7051), punkt 24.
(
3
)	Målen T-194/07, Republiken Tjeckien mot kommissionen (EUT C 1999, 25.8.2007, s. 38), T-221/07, Ungern mot kommissionen (EUT C 1999, 25.8.2007, s. 41), T-368/07, Litauen mot kommissionen (EUT C 283, 24.11.2007, s. 35), T-483/07, Rumänien mot kommissionen (EUT C 51, 23.2.2008, s. 56), och T-484/07, Rumänien mot kommissionen (EUT C 51, 23.2.2008, s. 57).
(
4
)	Förstainstansrättens dom av den 29 januari 1998 i mål T-113/96, Dubois et Fils mot rådet och kommissionen (REG 1998, s. II-125), punkt 29, och av den 24 september 2008 i mål T-45/06, Reliance Industries mot rådet och kommissionen (REG 2008, s. II-2399), punkt 70.
(
5
)	Domstolens dom av den 24 maj 2005 i mål C-244/03, Frankrike mot parlamentet och rådet (REG 2005, s. I-4021), och av den 30 mars 2006 i mål C-36/04, Spanien mot rådet (REG 2006, s. I-2981).
(
6
)	Se punkterna 37–44 i detta förslag till avgörande.
(
7
)	Se sidan 12 i kommissionens förslag 2001/245 (COD) av den 23 oktober 2001. Härav framgår att det i huvudsak är medlemsstaterna som ska fastställa de sammanlagda mängderna utsläppsrätter som ska utfärdas. Medlemsstaterna ska dock iaktta kriterierna i bilaga III till direktivet. Det framgår vidare att unionslagstiftaren senare kan komma att ändra kriterierna i bilaga III till direktivet, mot bakgrund av erfarenheten från direktivets genomförande.
(
8
)	Det ska i detta sammanhang konstateras att unionslagstiftaren har ändrat just denna aspekt i direktivet. I artikel 9 i direktivet i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009 om ändring av direktiv 2003/87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (EUT L 140, s. 63–87), föreskrivs att den sammanlagda kvantitet utsläppsrätter för gemenskapen som utfärdas varje år med början 2013, ska minska linjärt med början i mitten av perioden 2008–2012. Kvantiteten ska minska med en linjär faktor på 1,74 procent jämfört med den genomsnittliga totala årliga kvantitet utsläppsrätter som utfärdas av medlemsstaterna i enlighet med kommissionens beslut om de nationella tilldelningsplanerna för perioden 2008–2012.
(
9
)	Dom av den 16 december 2008 i mål C-127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. (REG 2008, s. I-9895), punkterna 23 och 26.
(
10
)	Dom av den 10 december 2002 i mål C-29/99, kommissionen mot rådet (REG 2002, s. I-11221), punkt 45, av den 30 september 2003 i mål C-239/01, Tyskland mot kommissionen (REG 2003, s. I-10333), punkt 33, och domen i det ovan i fotnot 5 nämnda målet Frankrike mot parlamentet och rådet, punkt 13.
(
11
)	Se punkt 36 i förevarande förslag.
(
12
)	Det är således inte nödvändigt att pröva huruvida artiklarna 1.2 och 2.2 i det omtvistade beslutet kunde avskiljas från det omtvistade beslutets övriga bestämmelser.