Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL DEAN SPIELMANN
prezentate la 26 februarie 2026(1)
Cauza C‑809/24
Trenitalia SpA
împotriva
Regione Liguria
[cerere de decizie preliminară formulată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia)]
„ Trimitere preliminară – Transporturi – Serviciu public de transport feroviar regional – Regulamentul
(CE) nr. 1370/2007 – Neacordarea unui profit rezonabil operatorului de servicii publice – Contract de servicii publice pe termen scurt – Lipsa totală a unui risc pentru acest operator – Articolul 6 – Punctul
5 din anexa la Regulamentul nr. 1370/2007 – Obligație de separare contabilă ”
Introducere
1.        Prin prezenta cauză, Curtea este sesizată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) cu o cerere de decizie preliminară referitoare la interpretarea anumitor dispoziții ale Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători(2).
2.        În special, se solicită Curții să se pronunțe pentru prima dată cu privire la aspectul, care prezintă implicații economice majore, dacă autoritățile naționale competente sunt obligate, în cadrul unui contract de servicii publice, să includă în contraprestația recunoscută operatorului însărcinat cu executarea obligațiilor de serviciu public prevăzute în acest contract o sumă cu titlu de „profit rezonabil”.
Cadrul juridic
3.        Articolul 1 din Regulamentul nr. 1370/2007, intitulat „Scopul și domeniul de aplicare”, prevede la alineatul (1):
„Scopul prezentului regulament este acela de a defini modul în care, în conformitate cu normele dreptului comunitar, autoritățile competente pot acționa în domeniul transportului public de călători pentru a garanta prestarea de servicii de interes general care sunt, printre altele, mai numeroase, mai sigure, de calitate mai bună sau au costuri mai scăzute decât cele pe care le‑ar fi permis numai acțiunea forțelor pieței.
În acest scop, prezentul regulament stabilește condițiile în care autoritățile competente, atunci când impun sau contractează obligații de serviciu public, compensează operatorii de servicii publice pentru costurile suportate și/sau acordă drepturi exclusive în schimbul îndeplinirii obligațiilor de serviciu public.”
4.        Articolul
3 din acest regulament, intitulat „Contractele de servicii publice și normele generale”, prevede la alineatul (1):
„În cazul în care o autoritate competentă decide să acorde unui operator ales un drept exclusiv și/sau o compensație de orice natură în schimbul îndeplinirii unor obligații de serviciu public, autoritatea respectivă face aceasta în cadrul unui contract de servicii publice.”
5.        Articolul
5 din regulamentul menționat, intitulat „Atribuirea de contracte de servicii publice”, precizează la alineatul (6):
„Cu excepția cazului în care acest lucru este interzis de dreptul intern, autoritățile competente pot decide să atribuie direct contracte de servicii publice privind transportul feroviar, cu excepția altor moduri de transport pe șine, precum metroul sau tramvaiul. Prin derogare de la articolul 4 alineatul (3), durata unor astfel de contracte nu depășește zece ani, cu excepția cazurilor în care se aplică articolul 4 alineatul (4).”
6.        Articolul
6 din același regulament, intitulat „Compensația de serviciu public”, prevede la alineatul (1):
„Orice compensație legată de o normă generală sau de un contract de servicii publice respectă dispozițiile prevăzute la articolul 4, indiferent de modul în care a fost atribuit contractul. Orice compensație, indiferent de natura ei, legată de un contract de servicii publice atribuit direct în conformitate cu articolul 5 alineatul (2), (4), (5) sau (6) sau legată de o normă generală trebuie, de asemenea, să respecte dispozițiile enunțate în anexă.”
7.        Anexa la Regulamentul nr. 1370/2007, intitulată „Norme aplicabile compensației în cazurile menționate la articolul 6 alineatul (1)”, are următorul cuprins:
„1.      Compensația legată de contractele de servicii publice atribuite direct în conformitate cu articolul 5 alineatul (2), (4), (5) sau (6) sau legată de o normă generală trebuie calculată în conformitate cu normele stabilite prin prezenta anexă.
2.      Compensația nu poate depăși o sumă care corespunde efectului financiar net echivalent cu totalitatea efectelor, pozitive sau negative, ale conformării cu obligația de serviciu public asupra costurilor și veniturilor operatorului de serviciu public. Efectele se evaluează comparând situația în care obligația de serviciu public este îndeplinită cu situația care ar fi existat dacă obligația nu ar fi fost îndeplinită. Pentru a calcula efectul financiar net, autoritatea competentă se orientează după următorul mecanism:
costurile suportate în legătură cu o obligație de serviciu public sau cu un set de obligații de serviciu public impuse de autoritatea competentă/autoritățile competente, obligații conținute într‑un contract de servicii publice și/sau într‑o normă generală;
minus eventualele efecte financiare pozitive generate în cadrul rețelei exploatate în temeiul obligației/obligațiilor de serviciu public în cauză;
minus sumele încasate din tarife sau orice alte venituri generate în îndeplinirea obligației/obligațiilor de serviciu public în cauză;
plus un profit rezonabil;
egal efectul financiar net.
[…]
5.      Pentru a spori transparența și a evita subvențiile încrucișate, în cazul în care un operator de serviciu public nu exploatează doar servicii compensate care fac obiectul unor obligații de serviciu public de transport, ci se implică și în alte activități, conturile aferente serviciilor publice sus‑menționate trebuie separate, astfel încât să îndeplinească cel puțin următoarele condiții:
–        conturile curente corespunzătoare fiecăreia dintre aceste activități trebuie să fie separate, iar proporția activelor corespunzătoare și a costurilor fixe aferente trebuie să fie alocată în conformitate cu normele contabile și fiscale în vigoare;
[…]
6.      «Profitul rezonabil» trebuie înțeles ca rată de rentabilitate a capitalului care este normală pentru sectorul de activitate respectiv într‑un stat membru dat și care ține seama de riscul sau de absența riscului suportat de către operatorul de serviciu public în virtutea intervenției autorității publice.
7.      Metoda de compensare trebuie să promoveze întreținerea sau dezvoltarea:
–        unei gestiuni eficace efectuate de către operatorul de serviciu public, care poate face obiectul unei evaluări obiective, și
–        prestării de servicii de transport de călători la standarde suficient de înalte.”
Litigiul principal, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
8.        La 10 martie 2010, Regione Liguria (Regiunea Liguria, Italia) și Trenitalia au încheiat în cadrul unei atribuiri directe un contract privind prestarea de servicii de transport public feroviar de călători pentru anii 2009-2014 (denumit în continuare „contractul 2009-2014”), care putea fi reînnoit pentru o perioadă de șase ani.
9.        La expirarea acestui contract, Regiunea Liguria a respins propunerea de reînnoire prezentată de Trenitalia, din cauza insuficienței investițiilor prevăzute pentru modernizarea materialului rulant. În opinia Regiunii Liguria, această modernizare constituia o condiție esențială pentru încheierea unui nou contract de șase ani și un factor determinant pentru îmbunătățirea calității și a fiabilității serviciului.
10.      La 10 decembrie 2016, pentru a asigura continuitatea serviciilor de transport public acoperite de contractul 2009-2014, Regiunea Liguria și Trenitalia au încheiat tot în cadrul unei atribuiri directe un contract‑punte de trei ani (denumit în continuare „contractul 2015-2017”), pentru perioada tranzitorie dintre expirarea contractului 2009-2014 și atribuirea unui nou contract de servicii cu o durată de 15 ani începând din anul 2018.
11.      Contractul 2015-2017 a menținut condițiile contractuale din perioada 2009-2014, cu excepția metodei de calcul al contraprestației acordate Trenitalia, care era stabilită într‑un document recapitulativ trienal anexat la acest contract. Documentul respectiv prevedea că rezultatul net global, calculat ca suma algebrică a rezultatelor din fiecare an, trebuia să fie egal cu zero, asigurând astfel echilibrul economic și financiar (venituri = costuri + cheltuieli financiare) și acoperirea integrală a costurilor suportate de Trenitalia pe întreaga perioadă de trei ani. Astfel, orice reducere a costurilor sau creștere a veniturilor trebuia să determine în mod necesar o reducere a contraprestației publice plătite de Regiunea Liguria pentru a asigura echilibrul economic și financiar (rezultat net global egal cu zero).
12.      În cursul anului 2018, a apărut o divergență de opinii între părți cu privire la elementele care trebuie incluse în calculul rezultatului net global pentru perioada 2015-2017. În special, Regiunea Liguria s‑a opus luării în considerare, în favoarea Trenitalia, a rentabilității capitalului net investit.
13.      La 25 mai 2021, a fost adoptată deliberazione della Giunta regionale no 444/2021 (decizia executivului regional nr. 444/2021) (denumită în continuare „decizia nr. 444/2021”) care a stabilit, fără a lua în considerare rentabilitatea capitalului net investit, că soldul contabil pentru perioada 2015-2017 se ridica la 10 702 543,18 euro. După deducerea unei sume de 3 955 613,73
euro rămasă datorată de Regiunea Liguria, această decizie a impus Trenitalia plata unei sume de 6 746 929,45
euro, pentru motivul că aceasta nu avea dreptul să păstreze soldul pozitiv din perioada 2015-2017 în măsura în care nu suporta riscul unui eventual sold negativ.
14.      Trenitalia a contestat legalitatea deciziei nr. 444/2021 la Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Tribunalul Administrativ Regional din Liguria, Italia). Acesta a respins acțiunea printr‑o hotărâre din 27 iunie 2022, statuând că renunțarea la un profit rezonabil din partea Trenitalia era justificată, în primul rând, de caracterul tranzitoriu al contractului 2015-2017, în al doilea rând, de faptul că aceasta nu suporta riscul unor eventuale pierderi și, în al treilea rând, de o nouă atribuire directă a serviciilor de transport în cauză pentru o perioadă de 15 ani.
15.      Această instanță a constatat de asemenea că surplusul de venituri încasate de Trenitalia rezulta din exploatarea serviciului comercial „Cinque Terre Express” și a respins interpretarea potrivit căreia Trenitalia ar avea dreptul să păstreze acest surplus, în măsura în care ar implica utilizarea unor compensații plătite în schimbul executării unei obligații de serviciu public pentru subvenționarea unor activități comerciale foarte rentabile.
16.      Trenitalia a contestat această hotărâre la Consiglio di Stato (Consiliul de Stat), instanța de trimitere.
17.      Această instanță constată că contractul 2015-2017 garantează Trenitalia acoperirea totală a costurilor, fără a‑i acorda însă dreptul la un profit rezonabil. Astfel, o reducere a costurilor sau o creștere a veniturilor în raport cu estimările inițiale ar trebui să conducă la o diminuare a contraprestației datorate de Regiunea Liguria pentru a menține un echilibru economic și financiar zero la sfârșitul perioadei de trei ani, astfel cum s‑a convenit în acest contract.
18.      Instanța menționată ridică problema compatibilității contractului 2015-2017 cu Regulamentul nr. 1370/2007, în măsura în care acest contract, pe de o parte, ar prevedea renunțarea la un profit rezonabil din partea operatorului de servicii de transport și, pe de altă parte, nu ar impune o contabilizare distinctă pentru costurile și veniturile aferente serviciului în parte comercial „Cinque Terre Express”.
19.      În aceste condiții, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)      Regulamentul [nr. 1370/2007], în special considerentul (27) a doua teză, articolul 1 alineatul (2), articolul 4 alineatul (1), articolul 6 alineatul (1) și punctele 2 și 6 din anexa la acest regulament, precum și principiile și obiectivele dreptului Uniunii Europene enunțate în dispozițiile relevante ale TFUE (în special la articolele 14, 93 și 106) se opun, lipsind de efecte prevederile respective, unui contract de servicii precum cel în discuție, care, în schimbul absenței totale a riscurilor în sarcina operatorului economic, implică renunțarea, acceptată în mod liber și în cunoștință de cauză, la profitul rezonabil, în cazul în care o astfel de renunțare se referă la o perioadă limitată (de trei ani), în vederea atribuirii directe a unui contract de servicii succesiv pe durata maximă prevăzută la articolul 5 alineatul (6) coroborat cu articolul 4 alineatul (4) din Regulamentul [nr. 1370/2007]?
2)      În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, Regulamentul [nr. 1370/2007], în special considerentul (27) prima teză, considerentul (28), articolul 4 alineatul (1), articolul 6 alineatul (1) și punctul 5 din anexa la acest regulament, precum și principiile și obiectivele dreptului Uniunii Europene enunțate în dispozițiile relevante ale tratatului FUE (în special la articolele 14, 93 și 106) se opun, lipsindu‑l de efecte și făcându‑l inopozabil sub acest aspect, unui contract de servicii precum cel în discuție, care nu prevede contabilizarea separată a costurilor și a veniturilor aferente unui serviciu care are parțial caracter comercial, întrucât se caracterizează prin tarife majorate, în scopul de a evita riscul de compensare în exces?”
20.      Trenitalia, Regiunea Liguria și Comisia Europeană au depus observații scrise. Aceleași părți și‑au prezentat observațiile orale în ședința care a avut loc la 27 noiembrie 2025.
Analiză
Cu privire la prima întrebare
21.      Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie interpretat în sensul că se opune încheierii unui contract de servicii de transport feroviar care, ținând seama de absența riscului asumat de operatorul însărcinat cu executarea obligațiilor de serviciu public, prevede că valoarea compensației datorate operatorului respectiv acoperă toate costurile suportate de acesta, fără a include însă profitul rezonabil, și aceasta pentru o perioadă tranzitorie anterioară încheierii unui nou contract pe termen lung privind aceeași obligație de serviciu public(3).
22.      Trebuie amintit mai întâi că Regulamentul nr. 1370/2007, a cărui interpretare este solicitată de instanța de trimitere, a fost adoptat atât în temeiul dispozițiilor tratatului referitoare la ajutoarele de stat, cât și al celor referitoare la politica comună în domeniul transporturilor.
23.      Considerentul (4) al Regulamentului nr. 1370/2007 precizează că acest regulament urmărește obiectivul eliminării disparităților între întreprinderile de transport din diferite state membre. Astfel cum reiese din articolul
1 alineatul
(1) primul paragraf și din considerentul (4) al regulamentului menționat, la acest obiectiv se adaugă cel de a garanta, printr‑o concurență reglementată, prestarea de servicii de transport de călători de interes general care sunt, printre altele, mai numeroase, mai sigure, de calitate mai bună sau au costuri mai scăzute decât cele pe care le‑ar fi permis numai acțiunea forțelor pieței(4).
24.      Astfel, Regulamentul nr. 1370/2007 stabilește, în conformitate cu al doilea paragraf al alineatului
(1) al articolului
1, condițiile în care autoritățile competente, atunci când impun sau contractează obligații de serviciu public, compensează operatorii de servicii publice pentru costurile suportate și/sau acordă drepturi exclusive în schimbul îndeplinirii obligațiilor de serviciu public.
25.      În ceea ce privește noțiunea de „compensație de serviciu public”, aceasta este definită la articolul
2 litera
(g) din regulamentul menționat ca fiind „orice beneficiu, în special financiar, acordat direct sau indirect de către o autoritate competentă din fonduri publice în perioada de punere în aplicare a unei obligații de serviciu public sau în legătură cu perioada respectivă”.
26.      Potrivit articolului
6 alineatul
(1) prima teză din Regulamentul nr. 1370/2007, orice compensație legată de un contract de servicii publice, indiferent de modul în care a fost atribuit contractul, trebuie să respecte cerințele prevăzute la articolul
4 din acesta. În cazul în care contractul este atribuit direct, precum în speță, această compensație, indiferent de natura ei, trebuie de asemenea să respecte dispozițiile care figurează în anexa la regulamentul menționat.
27.      Articolul
4 din Regulamentul nr. 1370/2007 prevede la alineatul (1) litera (b) punctul (i) că contractele de servicii publice trebuie, pe de o parte, să stabilească în prealabil, în mod obiectiv și transparent, parametrii pe baza cărora urmează să se calculeze plata compensației, în cazul în care este prevăzută, și, pe de altă parte, în conformitate cu litera (c) a dispoziției menționate, să stabilească modalitățile de alocare a costurilor legate de prestarea de servicii. Aceste costuri pot include, în special, cheltuielile cu personalul, consumul de energie, redevențele aferente infrastructurii, întreținerea și reparațiile autovehiculelor de transport în comun, materialul rulant și instalațiile necesare pentru exploatarea serviciilor de transport de călători, costurile fixe, precum și o rentabilitate adecvată a capitalului.
28.      Potrivit jurisprudenței recente a Curții, din modul de redactare a acestei dispoziții reiese că autoritățile competente beneficiază, în cadrul unui contract de serviciu public, de o marjă de apreciere pentru a concepe mecanismul compensației datorate operatorului de servicii publice(5). Această marjă este însă strict încadrată de cerința, prevăzută în a doua teză a literei (b) a alineatului (1) al articolului 4 din Regulamentul nr. 1370/2007 și la punctul 2 din anexa la acest regulament, de a evita orice compensare excesivă („compensarea în exces”)(6). În cazul unei atribuiri directe a unui contract de servicii publice, parametrii pe baza cărora urmează să se calculeze plata compensației trebuie să fie stabiliți astfel încât nicio plată compensatorie să nu poată depăși suma necesară pentru acoperirea efectului financiar net asupra costurilor ocazionate și asupra veniturilor generate de îndeplinirea obligațiilor de serviciu public, ținând seama de venitul legat de acestea și care este reținut de către operatorul de serviciu public, precum și de un „profit rezonabil”(7). Acesta din urmă este definit la punctul 6 din anexa la Regulamentul nr. 1370/2007 ca „rată de rentabilitate a capitalului care este normală pentru sectorul de activitate respectiv într‑un stat membru dat și care ține seama de riscul sau de absența riscului suportat de către operatorul de serviciu public în virtutea intervenției autorității publice”.
29.      Cu alte cuvinte, contractele de servicii publice trebuie să prevadă un mecanism care să garanteze că compensația rămâne mai mică sau egală cu suma maximă care corespunde efectului financiar net, pentru a evita orice denaturare nejustificată a concurenței, astfel cum reiese din considerentul (34) al Regulamentului nr. 1370/2007(8).
30.      Articolul
4 alineatul
(1) din acest regulament prevede astfel luarea în considerare a unui profit rezonabil la calcularea unui asemenea efect financiar, atunci când acesta figurează în contractul de servicii publice.
31.      O interpretare potrivit căreia un profit rezonabil face obiectul prevederilor Regulamentului nr. 1370/2007 numai în măsura în care un astfel de profit este prevăzut de contractul de servicii publice este confirmată de două elemente contextuale.
32.      În primul rând, articolul
4 alineatul
(1) litera
(c) din Regulamentul nr. 1370/2007 prevede că costurile legate de prestarea de servicii, a căror modalități de alocare trebuie să fie stabilite în contractele de servicii publice, „pot include”, printre altele, „o rentabilitate adecvată a capitalului” (sau, cu alte cuvinte, un profit rezonabil). Această formulare arată că legiuitorul Uniunii nu a dorit să identifice costurile care trebuie să figureze în mod obligatoriu în contractul de servicii publice.
33.      În al doilea rând, punctul 2 din anexa la Regulamentul nr. 1370/2007 prevede un mecanism potrivit căruia cuantumul efectului financiar net corespunde costurilor suportate, din care se scad veniturile generate de operațiunile de serviciu public și veniturile potențiale determinate de efectele de rețea, totul majorat cu un profit rezonabil. Potrivit acestui punct, autoritatea competentă „se orientează” după acest mecanism („shall be guided by the following scheme” în versiunea în limba engleză, „se guiará por el siguiente esquema” în versiunea în limba spaniolă și „deve tomar como referencial as seguintes regras” în versiunea în limba portugheză). În opinia noastră, utilizarea acestui verb se explică tocmai prin faptul că efectul financiar net, pe baza căruia se calculează cuantumul maxim al compensației, include veniturile potențiale determinate de efectele de rețea, în cazul în care acestea sunt prezente, și un profit rezonabil, în cazul în care contractul de servicii publice prevede un asemenea profit(9).
34.      Astfel, din dispozițiile Regulamentului nr. 1370/2007 examinate până acum nu poate fi dedusă o obligație a autorităților competente de a acorda operatorului de servicii publice o compensație care să includă un profit rezonabil.
35.      Nici articolul
1 alineatul
(1) și nici punctul 7 din anexa la Regulamentul nr. 1370/2007 coroborat cu considerentul (27) al acestui regulament nu pot fi interpretate în sensul că impun o astfel de obligație autorităților competente, contrar celor susținute de Trenitalia atât în observațiile sale scrise, cât și în ședință.
36.      Amintim conținutul acestor dispoziții. Articolul 1 alineatul (1) primul paragraf din regulamentul menționat stabilește obiectivul de „a garanta prestarea de servicii de interes general care sunt, printre altele, mai numeroase, mai sigure, de calitate mai bună sau au costuri mai scăzute”(10). Considerentul (27) al aceluiași regulament indică faptul că, în cazul în care o autoritate competentă intenționează să atribuie un contract de servicii publice fără ca acesta să facă obiectul unei proceduri competitive de atribuire, această autoritate trebuie de asemenea să respecte o serie de norme detaliate care să asigure o compensație cu un cuantum corespunzător și care să reflecte dorința de eficiență și calitate a serviciilor. Punctul 7 din anexă precizează că metoda de compensare trebuie să promoveze întreținerea sau dezvoltarea unei gestiuni eficace efectuate de către operatorul de serviciu public, care poate face obiectul unei evaluări obiective, și prestării de servicii de transport de călători la standarde suficient de înalte.
37.      În Orientările din 2014(11), referitoare la versiunea Regulamentului nr. 1370/2007 aplicabilă ratione temporis situației de fapt din speță, Comisia a arătat, la punctul 2.4.8, că, în conformitate cu articolul
1 și cu punctul 7 din anexă, „nu doar că dispozițiile [acestui regulament] vizează prevenirea oricărei posibile compensații excesive pentru obligații de serviciu public, dar și că ele au scopul de a garanta faptul că oferta de servicii publice definită în contractul de servicii publice este sustenabilă din punct de vedere financiar pentru a atinge și a menține un nivel ridicat de calitate a serviciilor”. Rezultă, potrivit Comisiei, că „obligația de serviciu public ar trebui compensată în mod adecvat, astfel încât fondurile proprii ale operatorului semnatar al unui contract de servicii publice să nu se erodeze pe termen lung, împiedicând astfel îndeplinirea eficientă a obligațiilor contractuale și menținerea furnizării unor servicii de transport de călători de înaltă calitate”(12). Astfel, „dacă autoritatea competentă nu plătește o compensație corespunzătoare, ea riscă […] [să creeze] operatorului dificultăți financiare grave dacă respectivul contract de servicii publice este atribuit în mod direct și/sau [să reducă] nivelul și calitatea generală a serviciilor publice furnizate pe durata contractului”(13).
38.      De aici se pot deduce următoarele.
39.      Articolul
1 din Regulamentul nr. 1370/2007 și punctul 7 din anexa la acesta nu stabilesc un prag minim de compensare(14) și nu obligă în mod expres autoritățile competente să recunoască un nivel de compensare mai mare decât efectul financiar net al obligațiilor de serviciu public, incluzând astfel un profit rezonabil. Prin urmare, acestea nu pot fi înțelese în sensul că impun autorităților competente o obligație de principiu de a acorda un asemenea profit operatorilor de servicii publice.
40.      Aceste dispoziții reflectă totuși o limitare generală a libertății contractuale a autorităților competente. Mai precis, marja de apreciere de care dispun aceste autorități pentru a stabili parametrii de calcul al compensației este de asemenea încadrată de obiectivul de a garanta prestarea unui serviciu de transport de călători în același timp eficient și rentabil din punct de vedere financiar în vederea realizării unui nivel ridicat de calitate a acestui serviciu. Astfel, așa cum a statuat Curtea în Hotărârea DOBELES, autoritățile naționale competente nu pot impune condiții prestatorilor de servicii de transport însărcinați cu executarea obligațiilor de serviciu public, precum cele referitoare la modalitățile de compensare, care ar fi excesive sau nerezonabile(15). Acesta ar fi printre altele cazul unei clauze contractuale care stabilește modalități care nu ar asigura în mod vădit acestui operator o compensație suficientă și ar risca astfel să compromită menținerea prestării de servicii publice la standarde suficient de înalte pe termen lung.
41.      Prin urmare, nu este exclusă posibilitatea ca neacordarea unui profit rezonabil și, în consecință, nerentabilitatea capitalului investit să facă astfel încât un operator de servicii publice să beneficieze de o compensație vădit insuficientă. Într‑o asemenea ipoteză, ar fi vorba despre o condiție „excesivă sau nerezonabilă”, în sensul indicat la punctul precedent, incompatibilă cu Regulamentul nr. 1370/2007(16).
42.      O astfel de apreciere, care revine instanței de trimitere, ține de principiul proporționalității(17). Pentru a verifica dacă acest principiu este respectat, este necesar să se ia în considerare toate elementele relevante legate de contractul de servicii publice în discuție în litigiul principal, și anume contractul 2015-2017. Ne gândim în special la cele două elemente evocate de această instanță, și anume caracterul tranzitoriu al acestui contract și lipsa oricărui risc economic și financiar pentru Trenitalia în prestarea serviciului public care face obiectul contractului menționat.
43.      În scopul de a da un răspuns util instanței de trimitere, considerăm că este necesar să formulăm câteva considerații în special cu privire la aceste două elemente.
44.      Având în vedere primul element, amintim, înainte de toate, că acest contract a fost încheiat într‑o situație în care Regiunea Liguria îl considera necesar pentru a asigura continuitatea prestării serviciului public de transport feroviar de călători în cauză. Astfel, durata sa limitată (trei ani) se explica prin necesitatea de a reglementa o situație tranzitorie, în vederea încheierii unui contract ulterior cu o durată considerabil mai lungă. Or, este evident că termenii unui contract pe termen scurt sunt, în general, mai puțin susceptibili să aibă un impact negativ asupra viabilității financiare pe termen lung a serviciului în raport cu un contract pe termen lung.
45.      În ceea ce privește al doilea element, apreciem că, pentru a asigura viabilitatea financiară a unui serviciu public, cuantumul compensației trebuie să varieze în funcție de riscul pe care operatorul este dispus să și‑l asume(18). Așa cum arată Comisia în observațiile sale scrise, neacordarea unui profit rezonabil ar putea constitui o încălcare a Regulamentului nr. 1370/2007 atunci când operatorul în cauză trebuie să facă față unor riscuri investiționale sau unor riscuri operaționale majore. Însă din decizia de trimitere reiese că în contractul 2015-2017 nu se prevedea nicio obligație de investiție în sarcina Trenitalia, investițiile pentru modernizarea materialului rulant fiind amânate pentru contractul ulterior. În plus, dispozițiile contractuale prevedeau acoperirea integrală a riscurilor operaționale susceptibile să amenințe prestarea serviciului public în discuție de către Trenitalia. Rezultă, așadar, că, în temeiul contractului în cauză, această societate era protejată împotriva oricărui risc legat de prestarea serviciului public furnizat.
46.      În această privință, trebuie să se observe de asemenea că un mecanism de compensare întemeiat pe acoperirea integrală a costurilor suportate de operatorul de serviciu public, precum cel din speță, nu este de natură să promoveze o gestiune eficace a serviciului public, așa cum ar impune punctul 7 prima liniuță din anexa la Regulamentul nr. 1370/2007. Astfel, după cum a precizat Comisia la punctul 2.4.3 din Orientările din 2014, „sistemele de compensare care acoperă doar costurile reale, în momentul apariției acestora, nu oferă societății de transport multe stimulente pentru a limita costurilor sau a deveni, în timp, mai eficientă” și, „[p]rin urmare, este de preferat ca utilizarea acestora să se limiteze la cazurile în care incertitudinea privind costurile este mare, iar furnizorul de servicii de transport necesită un grad ridicat de protecție împotriva incertitudinii”. Deși acest element trebuie luat în considerare în cadrul examinării proporționalității, este totuși necesar să fie plasat într‑un context în care autoritatea competentă a decis, pe de o parte, să încheie un contract de servicii publice care prevede o acoperire integrală a costurilor reale ale operatorului în cauză pentru a favoriza menținerea ofertei acestui serviciu și, pe de altă parte, să inițieze o procedură de atribuire directă către același operator a unui contract cu o durată de 15 ani.
47.      Având în vedere ceea ce precedă, propunem Curții să răspundă la prima întrebare că Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie interpretat în sensul că nu se opune încheierii unui contract de servicii de transport feroviar care, ținând seama de lipsa unui risc asumat de operatorul însărcinat cu executarea obligațiilor de serviciu public, prevede că valoarea compensației datorate operatorului respectiv acoperă toate costurile suportate de acesta, fără a include însă profitul rezonabil, pentru o perioadă tranzitorie anterioară încheierii unui nou contract pe termen lung privind aceeași obligație de serviciu public, cu condiția ca neacordarea unui profit rezonabil să nu conducă la o compensație insuficientă, care să împiedice buna executare a obligațiilor prevăzute de contract și menținerea prestării de servicii de transport de călători la standarde suficient de înalte, aspect a cărui verificare revine instanței de trimitere.
Cu privire la a doua întrebare
48.      Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul
6 alineatul
(1) din Regulamentul nr. 1370/2007 și punctul 5 din anexa la acest regulament trebuie interpretate în sensul că se opun încheierii unui contract de servicii care nu prevede o contabilitate separată pentru costurile și veniturile aferente unui serviciu de transport care intră sub incidența acestui contract și ale cărui modalități tarifare garantează rentabilitatea comercială(19).
49.      Această întrebare este adresată numai dacă răspunsul la prima întrebare este afirmativ, și anume dacă autoritatea este obligată, în temeiul Regulamentului nr. 1370/2007, să acorde un profit rezonabil operatorului de servicii publice. Așa cum am explicat anterior în prezentele concluzii, suntem convinși că nu aceasta este situația. Prin urmare, propunem Curții să nu răspundă la această a doua întrebare. Cu toate acestea, în cazul în care opinia noastră nu ar fi împărtășită de Curte, vom examina în continuare fondul întrebării.
50.      Trebuie amintit de la bun început că serviciul evocat în prezenta întrebare, denumit „Cinque Terre Express”, a permis Trenitalia să obțină venituri tarifare mai mari decât cele încasate în mod normal în cadrul serviciului public obișnuit, datorită tarifelor majorate aplicabile utilizatorilor turistici.
51.      În procedura principală, Trenitalia a afirmat că avea dreptul să păstreze, cu titlu de profit rezonabil, surplusul de venituri rezultat din prestarea acestui serviciu. Regiunea Liguria se opunea acestui lucru, apreciind că interpretarea juridică susținută de Trenitalia ar fi implicat utilizarea de către această societate a compensației primite în schimbul unei obligații de serviciu public pentru subvenționarea unei activități comerciale, și anume prestarea serviciului „Cinque Terre Express”.
52.      Potrivit celei de a doua teze a alineatului
(1) al articolului
6 din Regulamentul nr. 1370/2007, orice compensație legată de un contract de servicii publice atribuit direct, în conformitate cu articolul
5 alineatul
(6) din acest regulament, trebuie să respecte dispozițiile enunțate în anexa la regulamentul menționat. Cauza principală privește tocmai atribuirea directă a unui contract de servicii publice de transport feroviar.
53.      Amintim că, potrivit primei teze a punctului 5 din această anexă, „[p]entru a spori transparența și a evita subvențiile încrucișate, în cazul în care un operator de serviciu public nu exploatează doar servicii compensate care fac obiectul unor obligații de serviciu public de transport, ci se implică și în alte activități, conturile aferente serviciilor publice sus‑menționate trebuie separate”. În această privință, punctul 2.4.4 din Orientările din 2014 arată că obiectivul unei astfel de obligații de separare contabilă este de a evita ca o compensație primită de prestatorul unui serviciu public să fie utilizată pentru consolidarea poziției sale concurențiale în activitățile sale comerciale, ceea ce ar echivala cu subvenționarea încrucișată a acestor din urmă activități.
54.      Regulamentul nr. 1370/2007 impune, așadar, o separare contabilă între serviciile de transport care fac obiectul unor compensații pentru obligații de serviciu public și cele care nu fac obiectul unor astfel de compensații(20).
55.      Astfel cum reiese din definiția „contractului de servicii publice”, prevăzută la articolul
2 litera (i) din Regulamentul nr. 1370/2007(21), serviciile care figurează în acest contract fac obiectul obligațiilor de serviciu public prevăzute de acesta.
56.      Rezultă de aici, în opinia noastră, că serviciul de transport feroviar „Cinque Terre Express”, prevăzut în mod expres de contractul 2015-2017, face parte din „servicii compensate care fac obiectul unor obligații de serviciu public de transport” în sensul punctului 5 din anexa la Regulamentul nr. 1370/2007. În consecință, considerăm că obligația de separare contabilă nu este aplicabilă în împrejurările cauzei principale.
57.      Această concluzie nu poate fi infirmată de faptul că serviciul de transport feroviar „Cinque Terre Express” este rentabil din punct de vedere comercial ca urmare a posibilității prevăzute de contractul 2015-2017 de a aplica un tarif majorat utilizatorilor turistici. Astfel, nu reiese nicidecum din cuprinsul punctului 5 din anexa la Regulamentul nr. 1370/2007 că rentabilitatea comercială a unuia dintre „serviciile compensate care fac obiectul unor obligații de serviciu public de transport” determină obligația de a trata separat, din punct de vedere contabil, costurile și veniturile aferente serviciului de transport în cauză. În plus, este important să se sublinieze, astfel cum a procedat Trenitalia în observațiile sale scrise, că punctul 2.2.5 din Orientările din 2014 prevede că domeniul geografic de aplicare al contractelor de servicii publice ar trebui să permită autorităților competente să profite de efectele de rețea ale serviciilor publice de transport la nivel local, regional și subnațional. În acest scop, punctul menționat are în vedere în mod explicit posibilitatea de a furniza astfel de servicii într‑un mod rentabil datorită finanțării încrucișate între serviciile rentabile și alte servicii deficitare, acoperite de același contract de servicii publice.
58.      În lumina considerațiilor menționate mai sus, propunem Curții să răspundă la a doua întrebare că articolul
6 alineatul
(1) din Regulamentul nr. 1370/2007 coroborat cu punctul 5 din anexa la acest regulament trebuie interpretat în sensul că nu se opune încheierii unui contract de servicii care nu prevede o contabilitate separată pentru costurile și veniturile aferente unui serviciu de transport care intră sub incidența acestui contract și ale cărui modalități tarifare garantează rentabilitatea comercială.
Concluzie
59.      Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) după cum urmează:
1)      Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și nr. 1107/70 ale Consiliului
trebuie interpretat în sensul că:
nu se opune încheierii unui contract de servicii de transport feroviar care, ținând seama de lipsa unui risc asumat de operatorul însărcinat cu executarea obligațiilor de serviciu public, prevede că valoarea compensației datorate operatorului respectiv acoperă toate costurile suportate de acesta, fără a include însă profitul rezonabil, pentru o perioadă tranzitorie anterioară încheierii unui nou contract pe termen lung privind aceeași obligație de serviciu public, cu condiția ca neacordarea unui profit rezonabil să nu conducă la o compensație insuficientă, care să împiedice buna executare a obligațiilor prevăzute de contract și menținerea prestării de servicii de transport de călători la standarde suficient de înalte, aspect a cărui verificare revine instanței de trimitere.
2)      Articolul
6 alineatul
(1) din Regulamentul nr. 1370/2007 coroborat cu punctul 5 din anexa la acest regulament
trebuie interpretat în sensul că:
nu se opune încheierii unui contract de servicii care nu prevede o contabilitate separată pentru costurile și veniturile aferente unui serviciu de transport care intră sub incidența acestui contract și ale cărui modalități tarifare garantează rentabilitatea comercială.
1      Limba originală: franceza.
2      Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și nr. 1107/70 ale Consiliului (JO 2007, L 315, p. 1).
3      Pe lângă o serie de dispoziții ale Regulamentului nr. 1370/2007, instanța de trimitere evocă în întrebarea sa articolele 14, 93 și 106 TFUE, fără a expune însă motivele pentru care apreciază că aceste articole ar fi relevante în speță. Considerăm că Curtea ar trebui să reformuleze această întrebare omițând aceste dispoziții. În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, Curtea poate reformula întrebările care îi sunt adresate, limitând interpretarea sa, dacă este cazul, numai la dispozițiile relevante dintre cele care fac obiectul cererii de decizie preliminară [a se vedea Hotărârea din 26 ianuarie 2023, Ministerstvo na vatreshnite raboti (Înregistrarea de date biometrice și genetice de către poliție) (C‑205/21, EU:C:2023:49, punctul 77), în care Curtea reformulează a treia întrebare preliminară adresată de instanța de trimitere].
4      A se vedea de asemenea Hotărârea din 8 septembrie 2022, Lux Express Estonia (C‑614/20, EU:C:2022:641, punctele 67-69).
5      A se vedea Hotărârea din 21 decembrie 2023, DOBELES AUTOBUSU PARKS ș.a. (C‑421/22, denumită în continuare „Hotărârea
DOBELES”, EU:C:2023:1028, punctul 42).
6      A se vedea Hotărârea din 25 ianuarie 2024, Obshtina Pomorie (C‑390/22, EU:C:2024:75, punctul 39).
7      Această dispoziție codifică a treia condiție care trebuie îndeplinită pentru ca o compensație de serviciu public să poată să nu fie calificată drept „ajutor de stat” în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE [a se vedea Hotărârea din 24 iulie 2003, Altmark Trans și Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, punctul 92)]. În această privință, trebuie amintit că, în temeiul articolului 9 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1370/2007, compensația de serviciu public pentru exploatarea serviciilor publice de transport de călători, achitată în conformitate cu acest regulament, este compatibilă cu piața internă și, prin urmare, este scutită de obligația de notificare prealabilă stabilită la articolul 88 alineatul (3) CE [actualul articol 108 alineatul (3) TFUE].
8      Potrivit considerentului (34) al regulamentului menționat, „[c]ompensația pentru serviciile publice […] poate fi compatibilă cu tratatul în temeiul articolului 73 în anumite condiții. În primul rând, ea trebuie acordată pentru a asigura prestarea serviciilor care sunt servicii de interes general în sensul tratatului. În al doilea rând, pentru a evita denaturarea nejustificată a concurenței, această compensație nu poate depăși ceea ce este necesar pentru acoperirea costurilor nete ocazionate de îndeplinirea obligațiilor de serviciu public, ținând seama de venitul generat prin aceasta și de un profit rezonabil”.
9      În schimb, modul de redactare a versiunii în limba italiană („segue il seguente schema”) ar putea sugera că acest mecanism este obligatoriu pentru autoritățile competente. Această alegere lingvistică nu pare însă a fi împărtășită de celelalte versiuni lingvistice pe care le înțelegem.
10      Sublinierea noastră.
11      Comunicarea Comisiei referitoare la orientări pentru interpretarea Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 (JO 2014, C 92, p. 1) (denumite în continuare „Orientările din 2014”). La punctul 1 din acest text („Introducere”) se precizează că „[î]n prezenta comunicare, Comisia prezintă propria interpretare a anumitor dispoziții ale regulamentului, bazată pe bunele practici, pentru a ajuta statele membre să beneficieze pe deplin de avantajele oferite de piața internă”.
12      Sublinierea noastră.
13      Sublinierea noastră.
14      A se vedea Proiectul de rezoluție legislativă a Parlamentului European referitoare la propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 în ceea ce privește deschiderea pieței pentru serviciile de transport feroviar intern de călători [COM(2013)0028 – C7-0024/2013
– 2013/0028(COD)], documentul A7-0034/2014 din 16 ianuarie 2014, amendamentele 10 și 40, disponibil la următoarea adresă: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2014-0034_FR.html#_section5
15      Hotărârea DOBELES (punctul 54).
16      Amintim că, atunci când își exercită marja de apreciere care le este conferită de un regulament, statele membre trebuie să utilizeze această marjă de apreciere în limitele dispozițiilor acestui regulament pentru a nu aduce atingere conținutului și obiectivelor acestuia [a se vedea, în ceea ce privește Regulamentul nr. 1370/2007, Hotărârea din 25 ianuarie 2024, Obshtina Pomorie (C‑390/22, EU:C:2024:75, punctul 40)].
17      Desigur, acest principiu este consacrat numai în versiunea consolidată a Regulamentului nr. 1370/2007, iar nu în cea aplicabilă situației de fapt din speță. Este vorba însă despre un principiu general al dreptului Uniunii, care se aplică independent de includerea sa formală într‑un act de drept derivat.
18      A se vedea Hotărârea DOBELES (punctul 55).
19      În conformitate cu jurisprudența citată la nota de subsol 3 din prezentele concluzii, propunem Curții să reformuleze această întrebare omițând considerentele (27) și (28), precum și articolul
4 alineatul
(1) din Regulamentul nr. 1370/2007.
20      A se vedea Hotărârea din 28 iunie 2017, Comisia/Germania (C‑482/14, EU:C:2017:499, punctele 127-129), în care Curtea a considerat că din articolul
6 alineatul
(1) din Regulamentul nr. 1370/2007 coroborat cu punctul 5 din anexa la acest regulament nu rezultă că „operatorii de servicii de transport feroviar de călători care desfășoară în același timp activități compensate care fac obiectul unor obligații de serviciu public și alte activități ar fi obligați să identifice în conturile lor anuale în mod individualizat, contract cu contract, fondurile publice primite pentru activitatea lor de serviciu public”. În schimb, potrivit Curții, aceste dispoziții impun operatorilor menționați „doar o obligație de separare contabilă a diferitor blocuri de activități ale acestora”.
21      Potrivit acestei dispoziții, este vorba despre „unul sau mai multe acte obligatorii din punct de vedere juridic și care confirmă acordul încheiat între o autoritate competentă și un operator de serviciu public cu scopul de a încredința respectivului operator de serviciu public gestionarea și exploatarea serviciilor publice de transport de călători, sub rezerva unor obligații de serviciu public”.