ORDONNANCE DU PRÉSIDENT
DE LA QUATRIÈME CHAMBRE DU TRIBUNAL
28 juin 2023 (*)
« Intervention – Mesures restrictives prises au regard des actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine – Intérêt à la solution du litige – Association ayant pour objet la protection des intérêts de ses membres avocats »
Dans l’affaire T‑798/22,
Ordre des avocats à la cour de Paris, établi à Paris (France),
Julie Couturier,
demeurant à Paris,
représentés par Me L. Donnedieu de Vabres, avocate,
parties requérantes,
contre
Conseil de l’Union européenne,
représenté par Mme D. Laurent, M. V. Piessevaux et Mme M.-C. Cadilhac, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par
République d’Estonie, représentée par Mme M. Kriisa, en qualité d’agent,
par
Commission européenne,
représentée par M. J.-F. Brakeland, Mmes M. Carpus Carcea et C. Georgieva, en qualité d’agents,
et par
Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, représenté par MM. F. Hoffmeister, L. Havas et Mme M. Almeida Veiga, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
LE PRÉSIDENT
DE LA QUATRIÈME CHAMBRE DU TRIBUNAL
rend la présente
Ordonnance
1        Par leur recours fondé sur l’article 263 TFUE, les requérants, l’Ordre des avocats à la cour de Paris et Mme Julie Couturier, demandent l’annulation de l’article 1er, point 12, du règlement (UE) 2022/1904 du Conseil, du 6 octobre 2022, modifiant le règlement (UE) no 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2022, L 259 I, p. 3), de l’article 1er, point 13, du règlement (UE) 2022/2474 du Conseil, du 16 décembre 2022, modifiant le règlement (UE) no 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2022, L 322 I, p. 1), et de l’article 1er, point 13, du règlement (UE) 2023/427 du Conseil, du 25 février 2023, modifiant le règlement (UE) no 833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2023, L 59 I, p. 6), en ce qu’ils remplacent et modifient, respectivement, les paragraphes 2 et 4 à 12, puis les paragraphes 2 et 4 à 11 de l’article 5 quindecies du règlement (UE) no 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 1), et insèrent dans ce règlement un article 12 ter, paragraphe 2 bis, en ce qui concerne les services de conseil juridique.
Faits et procédure
2        Le 20 février 2023, conformément à l’article 79 du règlement de procédure du Tribunal, un avis informant de l’introduction d’un recours enregistré sous le numéro d’affaire T‑798/22 a été publié au Journal officiel de l’Union européenne (JO 2023, C 63, p. 62).
3        Par acte déposé au greffe du Tribunal le 31 mars 2023, l’Ordre des avocats de Genève (ci-après l’« OAG »), une association de droit suisse dont le siège est à Genève (Suisse), a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions des requérants.
4        Cette demande en intervention a été signifiée aux parties principales conformément à l’article 144, paragraphe 1, du règlement de procédure.
5        Par acte déposé au greffe du Tribunal le 17 mai 2023, le Conseil de l’Union européenne s’est opposé à la demande d’intervention et a demandé que l’OAG soit condamné à supporter ses dépens relatifs à ladite demande. Par acte déposé au greffe du Tribunal le 17 mai 2023, les requérants ont indiqué ne pas avoir d’observations sur la demande d’intervention.
En droit
6        Conformément à l’article 144, paragraphe 5, du règlement de procédure, lorsqu’une demande en intervention est présentée sur un fondement juridique autre que l’article 40, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, le président statue dans les meilleurs délais par voie d’ordonnance sur la demande en intervention et, le cas échéant, sur la communication à la partie intervenante de données dont le caractère confidentiel a été allégué.
7        Il résulte de l’article 40, deuxième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable à la procédure devant le Tribunal en vertu de l’article 53, premier alinéa, dudit statut, que toute personne justifiant d’un intérêt à la solution d’un litige soumis au Tribunal, à l’exclusion des litiges entre États membres, entre institutions de l’Union européenne ou entre États membres, d’une part, et institutions de l’Union, d’autre part, est en droit d’intervenir audit litige.
8        S’agissant d’associations représentatives, est admise l’intervention de telles associations qui ont pour objet la protection de leurs membres dans des affaires soulevant des questions de principe de nature à affecter ces derniers. Plus particulièrement, une association peut être admise à intervenir dans une affaire si elle est représentative d’un nombre important d’entreprises actives dans le secteur concerné, si son objet comprend la protection des intérêts de ses membres, si l’affaire peut soulever des questions de principe affectant le fonctionnement du secteur concerné et, donc, si les intérêts de ses membres peuvent être affectés dans une mesure importante par l’arrêt à intervenir (voir ordonnances du 28 janvier 2016, Alcogroup et Alcodis/Commission, T‑274/15, non publiée, EU:T:2016:97, point 17 et jurisprudence citée et du 8 décembre 1993, Kruidvat/Commission, T‑87/92, EU:T:1993:114, point 10).
9        Par ailleurs, c’est au demandeur en intervention d’apporter les éléments nécessaires pour prouver qu’il satisfait à ces conditions (voir ordonnance du 28 novembre 2014, SolarWorld e.a./Conseil, T‑142/14, non publiée, EU:T:2014:1112, point 21 et jurisprudence citée).
10      L’OAG fait valoir qu’il a 2 075 membres avocats       et qu’il est chargé de la protection de la profession d’avocat en vertu de l’article 2 de ses statuts. Il explique également que selon l’article 3, paragraphe 3, de ses statuts, ses membres sont des avocats, y compris les avocats membres des barreaux des États membres de l’Union ou de l’Association européenne de libre-échange (AELE) exerçant à Genève sous leur titre d’origine. Près de 50 avocats exerçant sous un titre de l’Union ou d’un État de l’AELE seraient membres de l’OAG, tandis que plus de 50 avocats habilités à exercer en Suisse, car ayant passé les examens d’avocats en Suisse, seraient directement visés par les mesures restrictives en ce qui concerne l’interdiction de fournir des services de conseil juridique (ci-après l’« interdiction litigieuse ») en raison de leur nationalité. En outre, l’affaire soulèverait des questions de principe car l’interdiction litigieuse porterait atteinte, d’une part, à la mission et à l’exercice de la profession d’avocat et, d’autre part, à l’accès au droit.
11      L’OAG ajoute que la Suisse a aligné sa législation sur les mesures restrictives adoptées par l’Union en ce qui concerne l’interdiction litigieuse qui s’applique, de ce fait, aux avocats actifs sur le territoire suisse.
12      Le Conseil conteste que l’OAG représente un nombre important d’entreprises actives dans le secteur concerné. L’interdiction litigieuse s’appliquerait, en vertu de l’article 13, sous c), du règlement no 833/2014, « à toute personne, à l’intérieur ou à l’extérieur du territoire de l’Union, qui est ressortissante d’un État membre ». Le Conseil explique que les avocats ressortissants d’un État de l’AELE ne sont pas concernés par l’interdiction litigieuse et que l’OAG, en se référant à des avocats ressortissants d’un État européen, ne précise pas le nombre d’avocats qui sont ressortissants d’un État membre. Le Conseil affirme ignorer le nombre de ces derniers qui sont membres de l’OAG et constate que l’OAG n’a produit aucun document pour étayer ses affirmations. À supposer même que les 100 avocats auxquels fait référence l’OAG pour justifier sa demande soient tous ressortissants d’un État membre, ils ne sauraient représenter un nombre important d’entreprises actives dans le secteur concerné, ainsi que l’exige la jurisprudence de la Cour et du Tribunal.
13      Le Conseil ajoute que l’adoption éventuelle par la Suisse d’une législation qui s’aligne sur la législation de l’Union en matière de mesures restrictives n’est pas un élément pertinent pour établir l’intérêt à la solution du litige de l’OAG.
14      À cet égard, en premier lieu, il convient de relever que, conformément à la jurisprudence citée au point 8 ci-dessus, l’objet de l’OAG comprend, notamment, la protection des intérêts de ses membres avocats et l’entretien des relations avec d’autres barreaux suisses et étrangers, ainsi qu’il ressort de l’article 2 de ses statuts.
15      En deuxième lieu, il importe d’examiner si, ainsi que l’exige la même jurisprudence, l’OAG est une association représentative d’un nombre important d’entreprises actives dans le secteur concerné.
16      Il convient de rappeler que le juge de l’Union a adopté une interprétation large du droit d’intervention des associations représentatives visant à lui permettre de mieux apprécier le cadre des affaires, éclairées par l’intervention de telles associations, tout en évitant une multiplicité d’interventions individuelles qui compromettrait l’efficacité et le bon déroulement de la procédure [voir ordonnances du 17 juin 1997, National Power et PowerGen/Commission, C‑151/97 P(I) et C‑157/97 P(I), EU:C:1997:307, point 66 et jurisprudence citée, et du 16 mars 2016, One of Us e.a./Commission, T‑561/14, EU:T:2016:173, point 25 et jurisprudence citée]. À la différence des personnes physiques et morales agissant pour leur propre compte, les associations professionnelles représentatives sont susceptibles de demander à intervenir à un litige soumis à la Cour non pas pour défendre des intérêts individuels mais plutôt pour défendre les intérêts collectifs de leurs membres. En effet, l’intervention d’une telle association offre une perspective d’ensemble de ces intérêts collectifs, affectés par une question de principe dont dépend la solution du litige, et est ainsi de nature à permettre de mieux apprécier le cadre dans lequel une affaire est soumise (ordonnance du 10 mars 2023, Grail/Commission et Illumina, C‑625/22 P, EU:C:2023:227, point 9).
17      La jurisprudence de la Cour et du Tribunal n’a pas établi un seuil arithmétique pour définir le « nombre important » d’entreprises. Si dans l’affaire ayant donné lieu à l’ordonnance du 28 janvier 2016, Alcogroup et Alcodis/Commission (T‑274/15, non publiée, EU:T:2016:97), invoquée par l’OAG et le Conseil, les associations demanderesses en intervention représentaient chacune de quelques centaines à quelques milliers d’avocats, le Tribunal a également accepté la demande d’intervention d’une association qui ne représentait que 39 membres (ordonnance du 23 octobre 2020, PT Ciliandra Perkasa/Commission, T‑138/20, non publiée, EU:T:2020:525, point 14), 20 membres (ordonnance du 28 novembre 2013, AbbVie/EMA, T‑44/13, non publiée, EU:T:2013:681, point 26) ou même huit membres (ordonnance du 23 septembre 2019, Google et Alphabet/Commission, T‑604/18, non publiée, EU:T:2019:743, point 88). L’importance des activités des membres représentés peut aussi être prise en considération à la place de leur nombre (ordonnance du 2 septembre 2014, Stichting Woonlinie e.a./Commission, T‑202/10 RENV, non publiée, EU:T:2014:809, point 39) ou en combinaison avec celui-ci (ordonnance du 18 mai 2022, Scandlines Danmark et Scandlines Deutschland/Commission, T‑7/19, non publiée, EU:T:2022:334, point 18). Il s’ensuit que la notion de « nombre important » d’entreprises doit être interprétée au vu de l’ensemble des circonstances de l’espèce.
18      En l’espèce, à supposer même que le nombre des avocats membres de l’OAG auxquels s’applique l’interdiction litigieuse soit tout au plus de 50 (voir point 10 ci-dessus), il s’agirait, au vu de l’ensemble des éléments du présent litige, d’un nombre important d’acteurs actifs dans le secteur concerné. En effet, tout d’abord, l’intervention de l’OAG permet d’éviter de multiplier les interventions individuelles des avocats dont l’exercice de l’activité professionnelle serait affecté, ce qui compromettrait l’efficacité et le bon déroulement de la procédure (voir jurisprudence citée au point 16 ci-dessus). Ensuite, l’intervention d’une association établie en dehors de l’Union mais qui regroupe des membres auxquels l’interdiction litigieuse s’applique de manière extraterritoriale en raison de leur nationalité offre une perspective d’ensemble des intérêts collectifs prétendument affectés par les actes litigieux visés au point 1 ci-dessus dans la mesure où, ainsi que le reconnaît le Conseil, l’article 13, sous c), du règlement no 833/2014 s’applique « à toute personne, à l’intérieur ou à l’extérieur du territoire de l’Union, qui est ressortissante d’un État membre ». Ainsi, cette intervention est particulièrement pertinente afin de permettre de mieux apprécier le cadre de la présente affaire, conformément à la jurisprudence citée au point 16 ci-dessus.
19      Enfin, en ce qui concerne la preuve du nombre des membres de l’OAG auxquels s’applique l’interdiction litigieuse, il est constant que l’OAG n’a pas produit une liste de ces membres au Tribunal. Toutefois, et nonobstant la charge de la preuve qui incombe au demandeur en intervention conformément à la jurisprudence citée au point 9 ci-dessus, la seule absence de production de la liste des membres ne suffit pas pour constater que la preuve de sa représentativité n’a pas été apportée [voir, en ce sens, ordonnance du 21 juin 2016, Bundesverband der Pharmazeutischen Industrie/Allergopharma, C‑157/16 P(I), non publiée, EU:C:2016:476, point 12]. Aux fins de cette appréciation, le Tribunal prend en considération l’ensemble des documents fournis et des circonstances de l’espèce [voir, en ce sens, ordonnance du 21 juin 2016, Bundesverband der Pharmazeutischen Industrie/Allergopharma, C‑157/16 P(I), non publiée, EU:C:2016:476, point 12].
20      En l’espèce, il ressort de l’ensemble des éléments du dossier, à savoir des statuts de l’OAG, notamment les dispositions concernant l’adhésion de ses membres et de l’article 2, paragraphe 2, de ses statuts, ainsi que de la présentation des membres de l’OAG et de la législation relative à la libre circulation des avocats figurant dans la demande d’intervention, que l’OAG a établi à suffisance de droit l’étendue de sa représentativité, compte tenu de l’interprétation large du droit d’intervention des associations représentatives résultant de la jurisprudence citée au point 16 ci-dessus.
21      En troisième lieu, il ressort de l’ensemble des écritures des parties ainsi que des questions juridiques que la présente affaire pose, et le Conseil ne le conteste pas, que le présent recours peut soulever des questions de principe relatives à la mission et aux conditions d’exercice de la profession d’avocat et, en particulier, s’agissant du secret professionnel et du principe d’indépendance des avocats, de nature à affecter l’exercice de la profession d’avocat.
22      En quatrième lieu, certains des membres de l’OAG étant des avocats qui relèvent du champ d’application de l’interdiction litigieuse, leurs intérêts peuvent être affectés dans une mesure importante par l’arrêt à intervenir.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DE LA QUATRIÈME CHAMBRE DU TRIBUNAL
ordonne :
1)      L’Ordre des avocats de Genève est admis à intervenir dans l’affaire T‑798/22 à l’appui des conclusions des requérants.
2)      Le greffier communiquera à l’Ordre des avocats de Genève une copie de tous les actes de procédure signifiés aux parties principales.
3)      Un délai sera fixé à l’Ordre des avocats de Genève pour présenter un mémoire en intervention.
4)      Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 28 juin 2023.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
R. da Silva Passos
*      Langue de procédure : le français.