Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ANDREI BIONDIEGO
przedstawiona w dniu 21 maja 2026 r.(1)
Sprawa C‑459/24 P
Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odwołanie – Pomoc państwa – Szwedzkie przepisy podatkowe – Podatek od ryzyka – Decyzja Komisji Europejskiej o niewnoszeniu zastrzeżeń – Selektywność – Cel środka pomocy
I.      Wprowadzenie
1.        W sprawach z zakresu pomocy państwa i podatków kwestia selektywności niechybnie „sprawia poważne trudności”, aby posłużyć się modelowym przykładem sztuki niedopowiedzenia, w której taką biegłość osiągnęła rzeczniczka generalna J. Kokott(2).
2.        Jest bowiem oczywiste, że podatki nie są wyłącznie narzędziem pozyskiwania środków na finansowanie wydatków publicznych. Służą one również szerzej zakreślonym celom, wśród których można wymienić redystrybucję dochodów, wspieranie konkurencyjności międzynarodowej, zarządzanie długiem, a niekiedy także – nad czym należy ubolewać – przyznawanie nienależnych korzyści określonym kategoriom podatników. W tym kontekście stosowanie kryterium selektywności jako środka pozwalającego na poszanowanie zasady niedyskryminacji staje się szczególnie istotne – i z natury trudne – w odniesieniu do uregulowań krajowych, które ze względu na sam swój charakter wiążą się z dokonywaniem rozróżnień i wykonywaniem uprawnień dyskrecjonalnych.
3.        Trudności te nie powinny jednak nadmiernie zakłócać funkcjonowania zasad prawa Unii w dziedzinie pomocy państwa. Już w wyroku Włochy/Komisja, który – o ile dobrze pamiętam – stanowi pierwsze orzeczenie zapadłe w sprawie środka podatkowego w kontekście pomocy państwa, Trybunał sformułował dwa podstawowe dogmaty kontroli pomocy państwa. Po pierwsze, pojęcie pomocy ma charakter obiektywny i nie zmienia się w zależności od sfery krajowych kompetencji regulacyjnych, w którą się wpisuje. Po drugie, istnienie kompetencji krajowych w danej dziedzinie, w tym w dziedzinie opodatkowania, nie sprawia, że ich wykonywanie wymyka się kontroli zgodności z prawem Unii(3).
4.        Tego rodzaju wnioski nie mają jedynie wartości historycznej czy też doktrynalnej. Zachowują one bezpośrednie i istotne znaczenie dla rozpatrywanego odwołania, zmuszając do postawienia pytania, czy podatek, który zostaje nałożony wyłącznie na dziewięć instytucji kredytowych na konkurencyjnym rynku, na którym działa ponad 100 podmiotów, jest selektywny w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
5.        Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet (zwana dalej „wnoszącą odwołanie”), jest szwedzkim stowarzyszeniem bankierów, które reprezentuje swoich 31 członków w sprawach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, zarówno na szczeblu krajowym, jak i międzynarodowym, i które wnosi o uchylenie wyroku z dnia 17 kwietnia 2024 r., Svenska Bankföreningen i Länsförsäkringar Bank/Komisja(4) (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”). Tym wyrokiem Sąd oddalił wniesioną przez wnoszącą odwołanie i jednego z jej członków, Länsförsäkringar Bank AB, skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej COM(2021) 8637 final z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie środka pomocy SA.56348 (2021/N) – Szwecja: szwedzki podatek od instytucji kredytowych (zwanej dalej „sporną decyzją”).
II.    Okoliczności powstania sporu, sporna decyzja i zaskarżony wyrok
6.        W dniu 3 września 2021 r. Królestwo Szwecji zgłosiło Komisji, zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE, projekt ustawy o podatku od ryzyka należnym od instytucji kredytowych oraz projekt nowelizacji ustawy o kredycie podatkowym od podatku od dochodów zagranicznych (zwane dalej łącznie „projektem ustawy”)(5). Królestwo Szwecji uważało jednak, że wprowadzony podatek (zwany dalej „podatkiem od ryzyka”) nie spełnia kryteriów selektywności przewidzianych w art. 107 ust. 1 TFUE, a zatem nie stanowi pomocy państwa. Projekt ustawy został przyjęty, a ustawa weszła w życie w dniu 1 stycznia 2022 r.
7.        Z pkt 5–9 zaskarżonego wyroku wynika, że – na potrzeby rozpatrywanego odwołania – treść projektu ustawy można zreferować w sposób przedstawiony poniżej.
8.        Zgodnie z pkt 2.1 sekcji 1 projektu ustawy instytucje kredytowe mają obowiązek uiszczenia podatku na rzecz państwa.
9.        Zgodnie z pkt 2.1 sekcji 4 projektu ustawy szwedzkie instytucje kredytowe podlegają opodatkowaniu podatkiem od ryzyka w momencie, gdy suma ich długów na początku roku podatkowego przekracza wartość progu przewidzianego w projekcie ustawy(6). W uzasadnieniu tej sekcji projektu ustawy odesłano do prawa szwedzkiego w celu zdefiniowania instytucji kredytowych, mianowicie szwedzkich banków i szwedzkich spółek działających na rynku kredytowym, a także banków zagranicznych i zagranicznych spółek kredytowych. W związku z tym uznano, że opodatkowaniu tym podatkiem podlega dziewięć instytucji kredytowych (pkt 5, 6 zaskarżonego wyroku).
10.      W pkt 2.1 sekcji 5 projektu ustawy wartość progu została ustalona na poziomie 150 mld koron szwedzkich (SEK) (około 13,3 mld EUR) za lata podatkowe od 2022 r. W odniesieniu do lat podatkowych rozpoczynających się w 2023 r. lub później próg wynosi 150 mld SEK pomnożone przez liczbę odpowiadającą stosunkowi między podstawową kwotą ceny w 2022 r. a podstawową kwotą ceny za rok, w którym rozpoczął się dany rok podatkowy, wyrażonym w procentach do dwóch zaokrąglonych miejsc po przecinku w dół, powiększonej o dwa punkty procentowe (pkt 7 zaskarżonego wyroku).
11.      W pkt 2.1 sekcji 6 zawarto przepisy szczególne regulujące sytuację instytucji kredytowych wchodzących w skład grupy instytucji kredytowych (pkt 8 zaskarżonego wyroku).
12.      W pkt 2.1 sekcji 9 projektu ustawy stawkę podatku ustalono na 0,05 % sumy długów instytucji kredytowej będącej podatnikiem. W pkt 2.2 projektu ustawy przewidziano podniesienie stawki podatku do 0,06 % za rok podatkowy 2023 (pkt 9 zaskarżonego wyroku).
13.      W spornej decyzji, która została przyjęta po przeprowadzeniu badania wstępnego w trybie art. 4 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2015/1589(7), Komisja doszła do wniosku, że podatek nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ nie spełnia on ustanowionego w tym postanowieniu kryterium selektywności.
14.      Wnosząca odwołanie i jeden z jej członków (zwani dalej łącznie „skarżącymi w pierwszej instancji”) wnieśli do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Podnieśli oni jeden zarzut dotyczący naruszenia ich praw proceduralnych. Argumentowali oni, że przy dokonywaniu analizy ryzyka Komisja powinna była napotkać poważne trudności oraz wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające zgodnie z art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2015/1589 i umożliwić im przedstawienie stanowiska. W tym kontekście zakwestionowali oni przeprowadzoną przez Komisję analizę selektywnego charakteru podatku. Królestwo Szwecji przystąpiło do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
15.      W zaskarżonym wyroku Sąd uznał, że skarżący w pierwszej instancji nie wykazali, iż Komisja powinna była powziąć wątpliwości co do kwalifikacji podatku od ryzyka w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, które to wątpliwości powinny były skłonić ją do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji oddalił on skargę w całości i obciążył skarżących w pierwszej instancji kosztami postępowania.
III. Analiza
A.      Uwagi wstępne
16.      Trybunał, zgodnie z zasadami określonymi w pkt 3 niniejszej opinii, konsekwentnie podkreśla, że interwencje państw członkowskich w dziedzinach, które nie były przedmiotem harmonizacji w prawie Unii, są objęte zakresem stosowania postanowień traktatu FUE dotyczących kontroli pomocy państwa. Państwa członkowskie są zatem zobowiązane powstrzymać się od przyjmowania wszelkich środków podatkowych mogących stanowić pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym(8). Nie jest to li tylko pusty slogan, lecz raczej konkretny wyraz szerszej i ugruntowanej zasady, w myśl której kompetencje krajowe podlegają ograniczeniom, jeżeli mają wpływ na wykonywanie lub stosowanie prawa Unii.
17.      Reguł pomocy państwa nie należy zatem traktować jako odrębnego „systemu”. Stanowią one natomiast kluczowy element zarządzania rynkiem wewnętrznym Unii. O ile bowiem Komisja nie musi dokonywać szczegółowej oceny każdej normy prawa Unii, na którą potencjalnie może mieć wpływ dany środek krajowy, o tyle Trybunał wielokrotnie wskazywał, że pomoc państwa sprzeczna z prawem Unii lub jego ogólnymi zasadami nie może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym(9).
18.      W niniejszej sprawie szwedzki podatek od ryzyka nie tylko może w sposób oczywisty wpływać na stosowanie prawa w dziedzinie pomocy państwa, lecz także wyraźnie ingeruje w dziedzinę prawa Unii, która była już – w znacznym stopniu – przedmiotem harmonizacji, mianowicie na ramy regulacyjne Unii w sektorze bankowym, które mają na celu ochronę stabilności systemu finansowego (zwane dalej „ramami regulacyjnymi Unii w sektorze bankowym”).
19.      Ramy regulacyjne Unii w sektorze bankowym tworzą w szczególności(10) ramy naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, mianowicie dyrektywa w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków(11) (zwana dalej „dyrektywą BRRD”), ramy wymogów ostrożnościowych, mianowicie rozporządzenie w sprawie wymogów kapitałowych(12) (zwane dalej „rozporządzeniem CRR”) i dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych(13) (zwana dalej „dyrektywą CRD”), a także ramy systemu gwarancji depozytów, na które składa się dyrektywa w sprawie systemów gwarancji depozytów(14) (zwana dalej „dyrektywą DGSD”). Elementem tych ram jest również rozporządzenie (UE) nr 806/2014, które ma zastosowanie do instytucji kredytowych utworzonych w ramach unii bankowej(15).
20.      Rozporządzenie CRR wraz z dyrektywą CRD tworzą ramy ostrożnościowych wymogów kapitałowych(16), które regulują w szczególności normy ostrożnościowe obowiązujące instytucje kredytowe. Po światowym kryzysie finansowym z 2008 r. prawodawca Unii uznał za konieczne zachowanie środowiska bankowego w Unii w drodze nałożenia na instytucje kredytowe wymogów kapitałowych, które są proporcjonalne do rodzajów ryzyka, których dotyczą(17). Jeżeli chodzi o dyrektywę DGSD, ma ona na celu wzmocnienie rynku wewnętrznego w drodze ułatwienia korzystania ze swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług finansowych, przy jednoczesnym zwiększeniu stabilności systemu bankowego oraz zapewnieniu ochrony deponentów(18). Zamiarem przyświecającym prawodawcy przy uchwalaniu dyrektywy BRRD było zapewnienie organom wiarygodnego zestawu instrumentów umożliwiającego wystarczająco wczesną i szybką interwencję w stosunku do instytucji mających problemy finansowe lub będących na progu upadłości, aby zapewnić ciągłość krytycznych funkcji finansowych i gospodarczych danej instytucji, zmniejszając jednocześnie do minimum wpływ upadłości tej instytucji na sektor gospodarczy i finansowy(19).
21.      Zapędzam się tak dalece na obszar ram regulacyjnych Unii w sektorze bankowym po to, aby stwierdzić, że moim zdaniem o ile żaden z ich przepisów nie ogranicza wyraźnie prawa państw członkowskich do przyjmowania środków o charakterze podatkowym, takich jak podatek od ryzyka, o tyle przyjęcie takich środków nie może naruszać celów przyświecających tym ramom(20). Wydaje mi się, że pomimo autonomii, z jakiej państwa członkowskie korzystają w sprawach podatkowych, kompletny charakter ram regulacyjnych Unii w sektorze bankowym powinien był skłonić Komisję do zachowania szczególnej ostrożności przy badaniu krajowego środka podatkowego mogącego kolidować z tymi przepisami, w tym na etapie oceny jego selektywności.
22.      Pragnę jednak przypomnieć, że niezależnie od szczególnych wyzwań, jakie stwarzają krajowe środki podatkowe, ocena selektywności na podstawie art. 107 ust. 1 TFUE powinna zawsze sytuować się w obrębie ugruntowanego i wypracowanego w orzecznictwie Trybunału testu trzystopniowego(21). Test ten może być stosowany w sposób jednolity w odniesieniu do różnych środków krajowych, bez względu na konkretne wchodzące w grę kompetencje krajowe, i jest na tyle elastyczny, że umożliwia uwzględnienie specyfiki środków podatkowych.
23.      Zgodnie z trzystopniowym testem selektywności w celu uznania krajowego środka podatkowego za „selektywny” Komisja powinna najpierw zidentyfikować system odniesienia, to znaczy „normalny” system podatkowy obowiązujący w danym państwie członkowskim, a następnie wykazać – w drugiej kolejności – że przedmiotowy środek podatkowy stanowi odstępstwo od tego systemu odniesienia, jako że wprowadza zróżnicowanie wśród podmiotów gospodarczych znajdujących się, w świetle celu przyświecającego temu systemowi, w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej. Pojęcie „pomocy państwa” nie obejmuje jednak środków wprowadzających zróżnicowanie wśród przedsiębiorstw, które znajdują się, w świetle celu przyświecającego danemu systemowi prawnemu, w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej, i co za tym idzie – a priori selektywnych, w wypadku gdy dane państwo członkowskie zdoła wykazać – w trzeciej kolejności – że zróżnicowanie to jest uzasadnione, gdyż wynika z charakteru lub ze struktury systemu, w który środki te się wpisują(22).
24.      Trybunał zwrócił uwagę, że wskazanie systemu odniesienia na pierwszym etapie testu selektywności nabiera szczególnej wagi w przypadku środków o charakterze podatkowym, ponieważ istnienie korzyści ekonomicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE może być stwierdzone tylko w porównaniu z opodatkowaniem zwanym „normalnym”(23). W tym względzie Trybunał wyjaśnił, że jeżeli dany środek podatkowy jest nierozerwalnie związany z ogólnym systemem podatkowym danego państwa członkowskiego, należy odwołać się do tego systemu. Jeżeli natomiast okazuje się, że taki środek daje się wyraźnie oddzielić od wspomnianego systemu ogólnego, nie można wykluczyć, iż system odniesienia, który należy wziąć pod uwagę, jest węższy niż ten ogólny system, a nawet iż jest on tożsamy z samym środkiem, gdy jawi się on jako norma z własną samodzielną logiką prawną i gdy niemożliwe jest wskazanie spójnej całości normatywnej poza tym środkiem(24).
25.      Oczywiście określenie cech konstytutywnych każdego podatku należy do państw członkowskich. Dotyczy to stawki podatku, podstawy opodatkowania, metod obliczania podatku, zdarzeń powodujących powstanie obowiązku podatkowego oraz progów podatkowych. W wydanym niedawno wyroku Trybunał doprecyzował, że takie określenie cech konstytutywnych podatku obejmuje również zwolnienia(25). Te cechy konstytutywne definiują zatem co do zasady system odniesienia lub „normalny” system podatkowy na potrzeby analizy przesłanki selektywności(26). Pozostaje to jednak bez uszczerbku dla możliwości stwierdzenia, że same ramy odniesienia wynikające z prawa krajowego są niezgodne z prawem Unii w dziedzinie pomocy państwa, ponieważ przedmiotowy system podatkowy został ukształtowany zgodnie z ewidentnie dyskryminującymi parametrami mającymi na celu obejście tego prawa(27).
B.      W przedmiocie odwołania
26.      Na poparcie odwołania wnosząca odwołanie podnosi cztery zarzuty.
27.      Zarzut pierwszy, część pierwsza zarzutu drugiego oraz zarzut czwarty są wymierzone przeciwko pkt 39–43 zaskarżonego wyroku, w których Sąd oddalił przytoczone przez skarżących w pierwszej instancji argumenty dotyczące określenia celu podatku od ryzyka. W związku z tym przeanalizuję je łącznie.
1.      W przedmiocie zarzutu pierwszego, części pierwszej zarzutu drugiego oraz zarzutu czwartego
28.      W zarzucie pierwszym wnosząca odwołanie podnosi, że Sąd błędnie określił cel podatku od ryzyka, a zatem naruszył prawo przy stosowaniu art. 107 ust. 1 TFUE w odniesieniu do kryterium selektywności. Wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd uznał, iż celem podatku od ryzyka jest opodatkowanie „instytucji kredytowych stwarzających ryzyko systemowe”, podczas gdy Szwecja, w projekcie ustawy, oraz Komisja, w spornej decyzji, wskazały, że celem tym jest opodatkowanie „dużych” instytucji kredytowych, a nie instytucji kredytowych „o znaczeniu systemowym”. Zdaniem wnoszącej odwołanie to naruszenie prawa skutkuje wypaczeniem całej analizy systemu odniesienia i samo w sobie wystarcza do uchylenia zaskarżonego wyroku.
29.      W części pierwszej zarzutu drugiego wnosząca odwołanie podnosi, że Komisja, a w konsekwencji także i Sąd, zaaprobowała niejednokrotnie nieprzejrzyste i niejasne wywody przedstawione przez Królestwo Szwecji na potrzeby wyjaśnienia celu i racji bytu podatku od ryzyka. Argumentuje ona, że ten brak precyzji powinien był skłonić Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE, tak aby lepiej zrozumieć analizowany środek. Według wnoszącej odwołanie zaskarżony wyrok jest z tej przyczyny obarczony naruszeniem prawa, niezależnie od tego, czy Trybunał uwzględni zarzut pierwszy.
30.      W zarzucie czwartym wnosząca odwołanie podnosi, że Sąd przeinaczył okoliczności faktyczne i dowody, ponieważ nieprawidłowo określił, w pkt 40 i 41 zaskarżonego wyroku, cel przedmiotowego podatku. Wnosząca odwołanie powołuje się w tym względzie na argumenty przytoczone na poparcie zarzutu pierwszego.
31.      Najpierw odniosę się zatem do kwestii odpowiedniego standardu kontroli, jaki należy zastosować w odniesieniu do sformułowanych przez Sąd wniosków dotyczących celu podatku od ryzyka, po czym zbadam zasadność argumentów wnoszącej odwołanie.
a)      W przedmiocie standardu kontroli, jaki należy zastosować w odniesieniu do sformułowanych przez Sąd wniosków dotyczących celu podatku od ryzyka
32.      Wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd nieprawidłowo zinterpretował tę sekcję projektu ustawy, w której ustawodawca szwedzki wyjaśnił powody przemawiające za wprowadzeniem podatku od ryzyka oraz jego cele. Komisja argumentuje, że aby taki zarzut był dopuszczalny w postępowaniu przed Trybunałem, wnosząca odwołanie musi wykazać przeinaczenie okoliczności faktycznych.
33.      W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 256 ust. 1 akapit drugi TFUE odwołanie od orzeczenia Sądu powinno być ograniczone do kwestii prawnych i przysługuje „na warunkach i w zakresie określonym przez statut”. Na liście zawierającej wykaz podstaw, na jakie można się powołać w tym zakresie, art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej precyzuje, że podstawę odwołania może stanowić naruszenie prawa Unii przez Sąd(28).
34.      Jeżeli chodzi o badanie w postępowaniu odwoławczym dokonanej przez Sąd oceny prawa krajowego – która w dziedzinie pomocy państwa stanowi ocenę okoliczności faktycznych – Trybunał jest co do zasady niewątpliwie uprawniony jedynie do sprawdzenia, czy nie doszło do przeinaczenia tego prawa(29).
35.      Trybunał nie może jednak zostać pozbawiony możliwości skontrolowania, czy takie oceny nie stanowią same w sobie naruszenia prawa Unii(30). W pkt 78 wyroku z dnia 5 grudnia 2023 r., Luksemburg i in./Komisja(31), Trybunał wyjaśnił, że „[a]rgumenty zmierzające do podważenia wyboru [systemu] odniesienia lub jego znaczenia na pierwszym etapie analizy istnienia selektywnej korzyści są bowiem dopuszczalne, ponieważ analiza ta wiąże się z dokonaniem kwalifikacji prawnej prawa krajowego na podstawie przepisu prawa Unii”.
36.      Komisja argumentuje, że te wyjaśnienia ograniczają się do identyfikacji systemu odniesienia na pierwszym etapie testu selektywności, natomiast nie mają zastosowania do identyfikacji celu podatku podlegającego ocenie w świetle reguł pomocy państwa. Taki argument nie może zostać przyjęty.
37.      Po pierwsze, wniosek sformułowany przez Trybunał w pkt 78 wyroku Luksemburg i in./Komisja wyraźnie odnosi się do całej analizy selektywności, a zatem do każdego z jej trzech etapów.
38.      Po drugie, ograniczenie, o którym wspomina Komisja, nie znajduje potwierdzenia w logice leżącej u podstaw toku rozumowania Trybunału, który został przedstawiony w pkt 79 wyroku Luksemburg i in./Komisja. W tym punkcie Trybunał uznał, że „[p]rzyznanie, że w [jego] gestii […] nie leży stwierdzenie, czy Sąd nie naruszył prawa, potwierdzając wyznaczenie właściwych ram odniesienia, ich wykładnię i zastosowanie jako decydującego kryterium przy badaniu istnienia selektywnej korzyści, oznaczałoby zaakceptowanie możliwości ewentualnego naruszenia przez Sąd przepisu prawa pierwotnego Unii, a mianowicie art. 107 ust. 1 TFUE, bez możliwości zastosowania wobec tego naruszenia sankcji w ramach odwołania, co byłoby sprzeczne z art. 256 ust. 1 akapit drugi TFUE”(32).
39.      Uważam zatem, zgodnie z tokiem rozumowania przyjętym w pkt 78 i 79 wyroku Luksemburg i in./Komisja, że Trybunał jest właściwy do skontrolowania sformułowanych przez Sąd wniosków w przedmiocie prawa krajowego, które dotyczą określenia celu środka podatkowego na potrzeby analizy selektywności przeprowadzanej na podstawie art. 107 ust. 1 TFUE.
40.      Wynika z tego, że badanie argumentów przytoczonych przez wnoszącą odwołanie w kontekście zarzutu pierwszego nie powinno być ograniczone do kwestii, czy zostały przedstawione dowody na przeinaczenie odpowiedniej sekcji projektu ustawy.
b)      W przedmiocie zarzutu pierwszego
41.      Aby przeanalizować argumenty wnoszącej odwołanie, zbadam kolejno cel podatku od ryzyka, tak jak został on określony w zaskarżonym wyroku, w spornej decyzji i w projekcie ustawy.
1)      Cel podatku od ryzyka w zaskarżonym wyroku
42.      W pkt 41 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że z projektu ustawy wynika, iż celem podatku od ryzyka jest „wzmocnienie finansów publicznych poprzez ich poprawę i utrzymanie długu publicznego na niskim poziomie, aby zapewnić margines na zarządzanie przyszłymi kryzysami finansowymi, nakładając obowiązek zapłaty podatku na duże instytucje kredytowe, których niewypłacalność lub poważne zakłócenia w ich funkcjonowaniu stanowiłyby, samoistnie oraz ze względu na ich rozmiar i znaczenie dla funkcjonowania systemu finansowego, ryzyko systemowe i miałyby bardzo negatywny wpływ na wspomniany system i na gospodarkę w całości, powodując w ten sposób znaczne koszty pośrednie dla społeczeństwa”. Tym samym bardzo rozbudowanym określeniem posłużono się w pkt 58, 80, 81, 93 i 120 zaskarżonego wyroku. Chociaż Sąd doprecyzował w zaskarżonym wyroku, że „podatek [od ryzyka] nie ma na celu zapobiegania ryzyku, jakie stwarzają instytucje kredytowe”(33), nacisk kładziony jest wyraźnie na „ryzyko systemowe”, które podlegające opodatkowaniu instytucje kredytowe mogą stwarzać „dla funkcjonowania systemu finansowego” ze względu na ich „rozmiar i znaczenie”.
2)      Cel podatku od ryzyka w spornej decyzji
43.      W motywach 6–8 spornej decyzji podatek od ryzyka został określony jako „roczny podatek, któremu podlegają duże instytucje kredytowe prowadzące działalność w Szwecji” i którego celem jest „wzmocnienie finansów publicznych za pomocą świadczeń ze strony dużych instytucji kredytowych, które mogą powodować znaczne koszty pośrednie dla społeczeństwa, i stworzenie w ten sposób możliwości radzenia sobie z takimi kosztami pośrednimi wynikającymi z przyszłych kryzysów finansowych”. Jako podmioty podlegające opodatkowaniu podatkiem od ryzyka wskazano „duże instytucje kredytowe”, które „ze względu na swój rozmiar i znaczenie mogą spowodować znaczne koszty pośrednie dla społeczeństwa w przypadku kryzysu finansowego”. W zawartym w tych motywach określeniu celu podatku od ryzyka brak jest odniesień do takich pojęć jak „ryzyko systemowe” lub instytucje kredytowe „o znaczeniu systemowym”.
44.      Niemniej jednak w ramach oceny, czy zakreślenie kręgu podatników oraz wybór kryterium stosowanego w celu zidentyfikowania tych podatników ujawniły oczywiście dyskryminujące elementy, Komisja wskazała, że duże instytucje kredytowe mogą mieć „znaczenie systemowe” oraz że poziom zadłużenia stanowi „kryterium odpowiednio odzwierciedlające ryzyko systemowe, jakie może stwarzać instytucja kredytowa”, a także „odpowiedni wskaźnik zarówno znaczenia danej instytucji kredytowej, jak i jej udziału w ryzyku, jakie może stwarzać jej upadłość”(34). Prawdą jest, że przy dokonywaniu tych ocen Komisja zauważyła, iż celem podatku od ryzyka jest nałożenie ciężarów podatkowych na instytucje kredytowe mogące powodować znaczne koszty pośrednie(35). Inne motywy spornej decyzji są jednak mniej jednoznaczne. O ile Komisja nigdy nie potwierdziła otwarcie, że celem ustawodawcy szwedzkiego było opodatkowanie instytucji kredytowych stwarzających ryzyko systemowe dla systemu finansowego, o tyle niektóre z jej ocen wydają się trudne do pogodzenia z odmiennym określeniem tego celu(36), co świadczy o istotnym braku jasności w tym względzie.
3)      Cel podatku od ryzyka w projekcie ustawy
45.      Wyjaśnienia przedstawione przez ustawodawcę szwedzkiego w projekcie ustawy świadczą o jeszcze większym braku jednoznaczności co do rzeczywistego celu i racji bytu podatku od ryzyka.
46.      Z włączonych do akt Sądu dokumentów sporządzonych w toku prac przygotowawczych poprzedzających wprowadzenie tego podatku(37) wynika, że plany opodatkowania sektora finansowego sięgają 2015 r.(38) Propozycja zwiększenia podatku należnego od instytucji kredytowych, które, w przypadku kryzysu finansowego, mogą spowodować znaczne koszty pośrednie dla społeczeństwa, zmaterializowała się w 2020 r., kiedy to szwedzki minister finansów przedstawił memorandum zatytułowane „Podatek od ryzyka nakładany na niektóre instytucje kredytowe”, które zostało zrewidowane w 2021 r., a następnie zgłoszone Komisji.
47.      W sekcji 5.1 projektu ustawy, w której przedstawiono szczegółowe uzasadnienie wniosku ustawodawczego w sprawie podatku od ryzyka, wyjaśniono, że duże instytucje stanowią tak istotną część systemu finansowego, iż ich upadłość lub poważne zakłócenia w ich funkcjonowaniu będą miały negatywne skutki dla systemu finansowego lub gospodarki. Zgodnie z tą sekcją instytucje te mają „znaczenie systemowe”, a ich upadłość stanowi „ryzyko systemowe”, rozumiane jako zagrożenie dla stabilności finansowej(39). Wyjaśniono, że system finansowy jest podatny na zagrożenia oraz że, pomimo obowiązywania regulacji dotyczących instytucji kredytowych – takich jak regulacje w dziedzinie adekwatności kapitałowej oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – i sprawowania nadzoru nad instytucjami kredytowymi kryzysy finansowe nadal mogą wybuchać w przyszłości. W projekcie ustawy podkreślono, że kryzysy finansowe mogą być bardzo kosztowne oraz wywoływać długofalowe negatywne konsekwencje dla gospodarstw domowych, przedsiębiorstw i sektora publicznego. Spowolnienie wzrostu gospodarczego w następstwie kryzysu finansowego prowadzi z kolei do powstania w gospodarce kosztów pośrednich(40). Z sekcji 5.1 projektu ustawy wynika, że te konsekwencje sprawiają, iż uzasadnione jest zwiększenie opodatkowania instytucji kredytowych, które, w przypadku kryzysu finansowego, mogą spowodować znaczne koszty pośrednie dla społeczeństwa. W tej sekcji projektu ustawy podkreślono ponadto, że ryzyko, iż – w scenariuszu kryzysu finansowego – instytucja może generować koszty pośrednie dla społeczeństwa, zmienia się także w zależności od rozmiaru i znaczenia instytucji. W tym sensie małe instytucje nie wpływają na rozwój sytuacji makroekonomicznej w takim samym stopniu jak duże instytucje. W związku z tym instytucje kredytowe, które, ze względu na swój rozmiar i znaczenie dla funkcjonowania rynku finansowego oraz rozwoju makroekonomicznego, „mogą spowodować znaczne koszty pośrednie dla społeczeństwa w przypadku kryzysu finansowego, powinny podlegać dodatkowemu opodatkowaniu”.
48.      W sekcji 6 projektu ustawy, która zawiera dokonaną przez organy szwedzkie ocenę zgodności proponowanego podatku od ryzyka z prawem Unii w dziedzinie pomocy państwa, wskazano, że podatek ten ma na celu zrekompensowanie ryzyka, jakie niektóre instytucje kredytowe stwarzają, ze względu na swój rozmiar i sytuację finansową, dla uwarunkowań makroekonomicznych w Szwecji. Te instytucje kredytowe są „istotne”, w związku z czym powinny podlegać opodatkowaniu. W zawartej w tej sekcji analizie wskazano ponadto, że zgodnie z ramami regulacyjnymi Unii w sektorze bankowym znaczenie wpływu wywieranego na system finansowy przez instytucję kredytową zależy od jej rozmiaru i stopnia złożoności, a także od zakresu jej działalności. W przedstawionym memorandum podano, że instytucjami kredytowymi podlegającymi opodatkowaniu są wyłącznie instytucje, które, ze względu na swój rozmiar, stwarzają potencjalne ryzyko powstania znacznych kosztów pośrednich dla społeczeństwa. Ponownie powtórzono, że celem podatku jest opodatkowanie instytucji kredytowych, które – w przypadku kryzysu finansowego – mogą spowodować znaczne koszty pośrednie dla społeczeństwa.
49.      Mimo że w projekcie ustawy rzeczywisty cel podatku od ryzyka, w szczególności w odniesieniu do zakreślenia kręgu podmiotów podlegających opodatkowaniu tym podatkiem, został wskazany w sposób niejednoznaczny, uważam za stosowne poczynienie poniższych uwag.
50.      Po pierwsze, organy szwedzkie czynią wzmiankę o instytucjach kredytowych „o znaczeniu systemowym” jedynie w sekcji 5.1 projektu ustawy(41). W pozostałej części projektu ustawy mowa jest o „istotności” instytucji kredytowych lub, bardziej ogólnie, o ich „rozmiarze i znaczeniu”.
51.      Po drugie, w przyjętym we wspomnianej sekcji projektu ustawy podejściu do pojęć „instytucji kredytowych o znaczeniu systemowym” oraz „ryzyka systemowego” pobrzmiewają echa odpowiednich definicji zawartych w ramach regulacyjnych Unii w sektorze bankowym(42). Pojęcia te zostały jednak przywołane wyłącznie w celu odróżnienia „dużych instytucji kredytowych” od „małych instytucji kredytowych” oraz zwrócenia uwagi na fakt, że ta pierwsza kategoria ma większe niż druga znaczenie dla systemu finansowego. W szczególności organy szwedzkie posługują się zamiennie przymiotnikami „o znaczeniu systemowym”, „istotna” oraz „duża”.
52.      Po trzecie, stosowane przekrojowo w całym projekcie ustawy kryterium służące ustaleniu, które instytucje kredytowe podlegają opodatkowaniu podatkiem od ryzyka, odnosi się do ich „rozmiaru i znaczenia” dla funkcjonowania systemu finansowego, a nie do tego, czy stwarzają one ryzyko systemowe.
53.      Po czwarte, w projekcie ustawy wielokrotnie podkreślono, że celem podatku od ryzyka jest opodatkowanie instytucji kredytowych, które stwarzają ryzyko powstania „kosztów pośrednich” dla społeczeństwa szwedzkiego w przypadku kryzysu finansowego.
4)      Wniosek częściowy
54.      Mimo braku jasności charakteryzującego projekt ustawy oraz pewnych niespójności w obrębie spornej decyzji można uznać, że – jeżeli chodzi o podmioty podlegające opodatkowaniu – celem podatku od ryzyka, tak jak został on wskazany w tych aktach, nie było – wbrew temu, co Sąd stwierdził w pkt 41 zaskarżonego wyroku i powtarzał w toku całej swojej analizy – opodatkowanie instytucji kredytowych stwarzających ryzyko systemowe dla systemu finansowego, lecz opodatkowanie instytucji kredytowych, których poziom zadłużenia przekracza pewien z góry ustalony próg i które są określane mianem „dużych instytucji kredytowych”.
55.      Podejmowane przez Komisję i Szwecję próby wykazania, w ich odpowiednich uwagach na piśmie, że Sąd zrekonstruował cel podatku od ryzyka w sposób spójny ze sporną decyzją i projektem ustawy, są nieprzekonujące i wyraźnie świadczą zresztą o trudnościach w wykazaniu takiej spójności(43).
56.      Sąd, w celu wyjaśnienia niejasności projektu ustawy, połączył ze sobą niektóre wymienione w nim pojęcia, aby samodzielnie określić cel podatku od ryzyka w sposób nieodpowiadający określeniu podanemu przez ustawodawcę szwedzkiego. Jak wykażę w dalszej części niniejszej opinii, doprowadziło to do sytuacji, w której Sąd, oddalając argumenty przytoczone przez skarżących w pierwszej instancji, przyjął wnioskowanie zbliżone do rozumowania na zasadzie błędnego koła i opierał się alternatywnie bądź to na tym, bądź też na innym pojęciu.
57.      Z powodów przedstawionych powyżej uważam, że Sąd, przy określaniu celu podatku od ryzyka, dokonał błędnej wykładni odpowiedniego prawa krajowego, a tym samym błędnie określił ten cel.
5)      Wnioski w przedmiocie zarzutu pierwszego
58.      W świetle powyższego uważam, że należy uwzględnić zarzut pierwszy.
c)      W przedmiocie części pierwszej zarzutu drugiego
59.      Jak już wspomniano, w części pierwszej zarzutu drugiego wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd naruszył prawo, gdy uznał, iż określenie celu podatku od ryzyka nie nastręczyło poważnych trudności uzasadniających wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE. Wnosząca odwołanie utrzymuje, że Sąd, gdy doszedł do takiego wniosku, nie porównał w sposób prawidłowy uzasadnienia spornej decyzji z informacjami dostępnymi w chwili wydania decyzji przez Komisję.
60.      Pragnę zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, które znalazło odzwierciedlenie w art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2015/1589, jeżeli Komisja stwierdzi, po przeprowadzeniu badania wstępnego, iż istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania danego środka wprowadzonego przez państwo jako „pomocy” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, albo, gdy jest on zakwalifikowany jako pomoc, co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym, Komisja ma obowiązek wszczęcia procedury przewidzianej w art. 108 ust. 2 TFUE, przy czym nie dysponuje w tym kontekście zakresem uznania(44).
61.      W związku z tym to do sądów Unii należy, przy orzekaniu w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji o niewnoszeniu zastrzeżeń, rozstrzygnięcie, czy dokonana przez Komisję ocena informacji i dowodów, którymi dysponowała ona w trakcie wstępnego postępowania wyjaśniającego w sprawie spornego środka krajowego, powinna była obiektywnie wzbudzić wątpliwości co do kwalifikacji danego środka, ponieważ to właśnie istnienie takich wątpliwości powinno przemawiać za wszczęciem formalnego postępowania wyjaśniającego(45).
62.      W niniejszej sprawie skarżący w pierwszej instancji krytycznie ocenili nieprzejrzystość celu podatku od ryzyka, tak jak został on określony przez organy szwedzkie i potwierdzony przez Komisję. Argumentowali oni, że cel ten był: po pierwsze, per se wypaczony, ponieważ został zakreślony zbyt wąsko i wyodrębniał niejednolitą kategorię przedsiębiorstw, mianowicie „duże instytucje kredytowe”, wyznaczone na podstawie wielkości ich zadłużenia; po drugie, niejasny, gdyż zasadzał się na nieprecyzyjnych pojęciach, takich jak „znaczne koszty pośrednie”; oraz, po trzecie, niespójny, albowiem projekt ustawy nie zawierał żadnych przepisów dotyczących przeznaczenia dochodów z podatku od ryzyka.
63.      W pkt 39–43 zaskarżonego wyroku Sąd nie ustosunkował się do tych argumentów w świetle celu podatku od ryzyka, tak jak został on określony w spornej decyzji, lecz przeformułował ten cel na podstawie własnej wykładni projektu ustawy, starając się wyjaśnić i pogodzić ze sobą różne zawarte w nim stwierdzenia. W ten sposób Sąd nie ocenił, do czego był zobowiązany, czy w świetle argumentów przytoczonych przez skarżących (w pierwszej instancji), Komisja powinna była powziąć wątpliwości przy potwierdzaniu celu podatku od ryzyka, tak jak został on opisany przez organy szwedzkie.
64.      W związku z tym wnosząca odwołanie słusznie podnosi, że Sąd naruszył prawo, gdy nie ocenił, czy określenie celu podatku od ryzyka nastręczyło poważnych trudności, które uzasadniałyby wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego.
65.      Ponadto Sąd w ogóle nie odniósł się do argumentu odnoszącego się do wypaczonego „zakresu” celu podatku od ryzyka, tak jak został on potwierdzony przez Komisję. Skarżący w pierwszej instancji podnieśli zasadniczo, że wszystkie instytucje kredytowe mogą generować koszty pośrednie w przypadku kryzysu finansowego, w związku z czym należy przyjąć, iż w równym stopniu dotyczy ich podatek, który ma stworzyć możliwość ponoszenia takich kosztów. Okoliczność, że na wcześniejszym etapie wyodrębniono, z grupy złożonej ze wszystkich uczestników rynku, jedynie bardzo niewielką liczbę instytucji kredytowych, która została włączona do określenia celu podatku od ryzyka, mogła więc zniekształcić całą analizę selektywności i powinna była wzbudzić wątpliwości co do prawidłowości tego określenia. Sąd oddalił ten argument i ograniczył się do stwierdzenia, że wskazanie jako podatników „dużych instytucji kredytowych” jest spójne z celem podatku od ryzyka, tak jak został on przeformułowany w zaskarżonym wyroku, a zatem nie odniósł się do sedna tego argumentu.
66.      Tymczasem poruszona przez wnoszącą odwołanie kwestia była istotna.
67.      Podatki o specjalnym przeznaczeniu, takie jak podatek analizowany w ramach rozpatrywanego odwołania, które istnieją poza szeroko rozumianym systemem podatkowym, wymagają ukierunkowanej analizy, w której kluczowym staje się etap drugi trzystopniowego testu selektywności, o którym mowa w pkt 23 niniejszej opinii. Selektywność należy oceniać na podstawie precyzyjnych kryteriów, które pozwalają zapewnić, że podatki ad hoc mogą zostać uznane za pomoc państwa nawet w braku przejrzystego ogólnego systemu odniesienia, a jednocześnie uniknąć sytuacji, w której zwykłe odstępstwa od takiego systemu są automatycznie uznawane za selektywne.
68.      W tym kontekście prawidłowe określenie celu samodzielnego podatku – przez pryzmat którego na pierwszym etapie analizy selektywności dokonywana jest ocena systemu odniesienia, a na drugim etapie przeprowadzany jest test porównywalności – ma zasadnicze znaczenie i jest tym bardziej istotne w przypadku podatków asymetrycznych(46), takich jak podatek od ryzyka, gdy zróżnicowanie obowiązku podatkowego musi być uzasadnione ogólnym celem środka.
69.      Wreszcie uważam, że wnosząca odwołanie prawidłowo krytykuje również nieprzejrzystość i niejasność celu podatku od ryzyka, tak jak został on określony przez organy szwedzkie i potwierdzony przez Komisję. W tym względzie odsyłam do analizy zarzutu pierwszego, w ramach której zwróciłem uwagę na brak jasności charakteryzujący projekt ustawy oraz niespójności w obrębie spornej decyzji w odniesieniu do określenia tego celu.
70.      Mając na uwadze powyższe, należy również uwzględnić, niezależnie od rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutu pierwszego, część pierwszą zarzutu drugiego.
d)      W przedmiocie zarzutu czwartego
71.      W zarzucie czwartym wnosząca odwołanie zarzuca Sądowi, na podstawie tych samych argumentów, które zostały przytoczone na poparcie zarzutu pierwszego, przeinaczenie okoliczności faktycznych i dowodów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału takie przeinaczenie musi w oczywisty sposób wynikać z akt sprawy, bez konieczności dokonywania nowej oceny faktów i dowodów(47).
72.      Jak wyjaśniono w pkt 32–40 niniejszej opinii, wnosząca odwołanie nie musiała wykazywać przeinaczenia odpowiednich przepisów prawa krajowego, aby móc zakwestionować określenie celu podatku zawarte w zaskarżonym wyroku. Sąd, z racji tego, że przeformułował cel podatku od ryzyka i nie wskazał, iż projekt ustawy charakteryzuje się brakiem jasności, co zostało omówione w ramach analizy zarzutu pierwszego, dopuścił się moim zdaniem takiego przeinaczenia. Dokonał on również błędnej wykładni spornej decyzji(48).
e)      Wnioski w przedmiocie zarzutu pierwszego, zarzutu czwartego i części pierwszej zarzutu drugiego
73.      Z przedstawionych powyżej powodów uważam, że zaskarżony wyrok jest obarczony naruszeniami prawa wskazanymi przez wnoszącą odwołanie w zarzucie pierwszym i czwartym oraz w części pierwszej zarzutu drugiego. Z racji faktu, że prawidłowe określenie celu środka podatkowego stanowi centralny element całościowej analizy jego selektywności na podstawie art. 107 ust. 1 TFUE, naruszenia te muszą moim zdaniem prowadzić do uchylenia tego wyroku.
74.      Na wypadek gdyby Trybunał nie przychylił się do mojej propozycji, przystąpię teraz do analizy pozostałej części odwołania.
2.      W przedmiocie zarzutu drugiego
75.      W zarzucie drugim wnosząca odwołanie podnosi, że Sąd naruszył prawo w ramach stosowania art. 107 i 108 TFUE, ponieważ uznał, iż skarżący w pierwszej instancji nie wykazali, że Komisja powinna była napotkać, przy dokonywaniu oceny podatku od ryzyka, poważne trudności, które powinny były skłonić ją do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.
76.      Zarzut drugi dzieli się na trzy części. Część pierwsza dotyczy określenia celu podatku od ryzyka. Ta część została już zbadana. Części druga i trzecia dotyczą odpowiednio oceny systemu odniesienia podatku od ryzyka oraz oceny istnienia odstępstwa od tego systemu.
77.      Zanim przejdę do analizy części drugiej i trzeciej, pragnę zauważyć, że chociaż niektóre argumenty przedstawione na poparcie zarzutu drugiego opierają się na założeniu, iż Trybunał uznaje cel podatku od ryzyka za prawidłowo zdefiniowany jako opodatkowanie ryzyka systemowego, to nie jest tak w przypadku wszystkich tych argumentów. W rzeczywistości, jak wyjaśnię poniżej, większość tych argumentów jest w ostatecznym rozrachunku wymierzona przeciwko rozumowaniu przyjętemu przez Sąd, niezależnie od sposobu określenia celu podatku od ryzyka.
a)      W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego
78.      W części drugiej zarzutu drugiego wnosząca odwołanie utrzymuje, że Sąd naruszył prawo, gdy uznał, w pkt 44–99 zaskarżonego wyroku, iż Komisja nie napotkała poważnych trudności przy ocenie systemu odniesienia podatku od ryzyka.
79.      W spornej decyzji Komisja stwierdziła, że system odniesienia na potrzeby analizy przesłanki selektywności ogranicza się do podatku od ryzyka, mianowicie podatku o specjalnym przeznaczeniu, na podstawie następujących elementów: po pierwsze, wskazania podstawy opodatkowania opartej na długach instytucji kredytowej; po drugie, ustalenia stawki podatku w wysokości 0,05 % za rok podatkowy rozpoczynający się w 2022 r.; po trzecie, wskazania jako podatników instytucji kredytowych z siedzibą w Szwecji lub instytucji kredytowych prowadzących działalność za pośrednictwem szwedzkiego oddziału; po czwarte, istnienia progu; oraz, po piąte, przyjęcia w celu obliczenia progu i podstawy opodatkowania mechanizmu konsolidacji dla sytuacji wewnątrzgrupowych (zob. motyw 38 spornej decyzji).
80.      Wnosząca odwołanie podnosi trzy zarzuty szczegółowe na poparcie części drugiej zarzutu drugiego, które dotyczą odpowiednio wyboru podstawy opodatkowania, zakreślenia kręgu podmiotów podlegających opodatkowaniu tym podatkiem oraz ustalenia progu podatkowego.
1)      Podstawa opodatkowania
81.      Wnosząca odwołanie twierdzi, że jeżeli celem podatku od ryzyka ma być, jak wskazał Sąd, opodatkowanie ryzyka systemowego, łączne zadłużenie nie może stanowić odpowiedniego wskaźnika, ponieważ identyfikacja ryzyka systemowego jest kompleksową operacją, której nie można przeprowadzić na podstawie jednego parametru. Wnosząca odwołanie utrzymuje również, że Sąd ograniczył się, bez przeprowadzenia odpowiedniej kontroli, do przyjęcia oceny dokonanej w tym względzie przez Komisję.
82.      Pragnę zauważyć, że w spornej decyzji Komisja uznała, iż suma długów jako kryterium służące określeniu, które instytucje kredytowe powinny podlegać opodatkowaniu podatkiem od ryzyka, stanowi parametr nierozerwalnie związany z systemem odniesienia i spójny z jego celem, a także nieujawniający oczywiście dyskryminującego elementu konstrukcji podatku(49).
83.      Skarżący w pierwszej instancji podnieśli, że długi, w przeciwieństwie do aktywów, nie są związane z ryzykiem oraz że to samo tyczy się rozmiaru instytucji kredytowych. Dodali oni, że koszty pośrednie – lub ryzyko takich kosztów – nie są wprost proporcjonalne do długów instytucji kredytowej, o czym Komisja została poinformowana. W związku z tym Komisja nie zbadała należycie, czy wybrana przez Królestwo Szwecji podstawa opodatkowania wprowadziła do systemu odniesienia oczywiście dyskryminujący parametr. Twierdzili oni również, że – wbrew wymogom ustanowionym w najnowszym orzecznictwie dotyczącym środków podatkowych i selektywności – zgłoszony środek powinien był nakładać znaczne obciążenie podatkowe na całą podstawę opodatkowania przedsiębiorstw, albo nie nakładać w ogóle żadnego obciążenia podatkowego(50).
84.      Sąd powołał się na wyroki z dnia 16 marca 2021 r., Komisja/Polska(51) i Komisja/Węgry(52), gdy orzekł, że prawo Unii nie stoi na przeszkodzie temu, aby podstawą opodatkowania podatkiem o charakterze nieprogresywnym była łączna kwota zadłużenia instytucji kredytowych oraz że okoliczność, iż istnieją bardziej znaczące lub bardziej precyzyjne wskaźniki, jest bez znaczenia w dziedzinie pomocy państwa, ponieważ prawo Unii w tej dziedzinie dotyczy jedynie zniesienia korzyści selektywnych, z których mogłyby korzystać niektóre przedsiębiorstwa ze szkodą dla innych, znajdujących się w porównywalnej sytuacji (pkt 57 zaskarżonego wyroku). Sąd dodał, że celem podatku nie jest zapobieganie ryzyku, jakie stwarzają instytucje kredytowe, ani też przeciwdziałanie temu ryzyku, z czego wynika, iż z tego powodu organy szwedzkie nie musiały wybrać kryteriów ukierunkowanych konkretnie na to ryzyko (pkt 58 zaskarżonego wyroku). Wreszcie Sąd przeanalizował scenariusz, w którym instytucje kredytowe mają wzajemne zobowiązania finansowe, aby dojść do wniosku, że im wyższy poziom zadłużenia, tym większe ryzyko dla systemu finansowego, ponieważ instytucja kredytowa może nie być w stanie honorować swoich zobowiązań. Na podstawie tego scenariusza Sąd stwierdził, że kryterium oparte na poziomie zadłużenia, mające na celu wprowadzenie rozróżnienia pomiędzy instytucjami kredytowymi w zależności od tego, czy wpływ, jaki wywierają one na system finansowy, jest silniejszy czy słabszy, jest spójne z realizowanym celem.
85.      Przytoczone przez wnoszącą odwołanie argumenty, które są wymierzone przeciwko pkt 57, 58 i 59 zaskarżonego wyroku, są moim zdaniem zasadne z powodów przedstawionych poniżej.
86.      Po pierwsze, trudno dopatrzyć się wielu podobieństw między niniejszą sprawą a sprawami, w których wydano wyroki Komisja/Polska i Komisja/Węgry.
87.      Primo, te orzeczenia dotyczą w sposób bardzo konkretny podatków obrotowych, w przypadku których obłożenie ciężarem podatkowym sprzedaży brutto miało charakter jednolity, ale progresywny. Podatek od ryzyka ma zupełnie inny charakter. Obowiązek podatkowy powstaje z chwilą osiągnięcia progu i brak jest mechanizmu modulacji stosowanej stawki(53). Secundo, w przypadku podatków analizowanych w wyrokach Komisja/Polska i Komisja/Węgry nie przewidziano, w przeciwieństwie do podatku od ryzyka, żadnych zwolnień z obowiązku podatkowego(54). Tertio, obrót i długi są dwoma wskaźnikami, których nie można ze sobą porównywać – pierwszy z nich stanowi wyraz zdolności płatniczej podatnika, podczas gdy drugi jest kryterium pozwalającym na obliczenie jego poziomu zadłużenia. Quarto, w sprawach, które doprowadziły do wydania tych wyroków, nie zaistniała kwestia naruszenia obowiązujących ram regulacyjnych Unii.
88.      W tych okolicznościach samo powołanie się na wyroki Komisja/Polska i Komisja/Węgry oraz na szeroki zakres swobody przysługujący państwom członkowskim nie było wystarczające do uzasadnienia sformułowanego przez Sąd wniosku, że Komisja nie napotkała poważnych trudności przy ocenie kryterium będącego podstawą opodatkowania podatkiem od ryzyka, które zostało wybrane przez ustawodawcę szwedzkiego i potwierdzone przez Komisję.
89.      Sąd, gdy w pkt 57 zaskarżonego wyroku ograniczył się do stwierdzenia, będącego parafrazą wyroków Komisja/Polska i Komisja/Węgry, że „prawo Unii nie stoi na przeszkodzie temu, aby podstawą opodatkowania podatkiem o charakterze nieprogresywnym była łączna kwota zadłużenia instytucji kredytowych”, odmówił – jak słusznie utrzymuje wnosząca odwołanie – przeprowadzenia odpowiedniej kontroli istnienia takich poważnych trudności. Tego rodzaju analiza pociągnęłaby za sobą konieczność zbadania, czy – na podstawie informacji dostępnych na etapie badania wstępnego oraz w świetle specyficznych cech podatku od ryzyka – Komisja mogła w sposób pozbawiony wątpliwości stwierdzić, że wybór łącznej kwoty zadłużenia jako podstawy opodatkowania był zgodny z celem tego podatku, niezależnie od jego określenia, oraz stanowił uzasadniony przejaw suwerenności podatkowej Szwecji.
90.      Dogłębna analiza była tym bardziej konieczna w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak już wspomniałem, gdy środek podatkowy może kolidować z obowiązującymi ramami regulacyjnymi Unii – tak jak ma to miejsce w przypadku podatku od ryzyka, niezależnie od sposobu określenia jego celu – należy dokładnie zbadać jego wpływ na ich prawidłowe funkcjonowanie. O ile podatki pomyślane na wypadek sytuacji, w której ustanowione prawem Unii środki zapobiegawcze, takie jak te istniejące na gruncie ram regulacyjnych Unii w sektorze bankowym, nie zapobiegły kryzysowi finansowemu, nie są zakazane per se, o tyle wykonywanie w tej dziedzinie kompetencji podatkowych przez państwa członkowskie należy jednak badać w świetle kontekstu regulacyjnego, w który się ono wpisuje.
91.      Po drugie, co się tyczy stwierdzenia Sądu, że podatek od ryzyka nie miał na celu zapobiegania ryzyku systemowemu ani przeciwdziałania temu ryzyku, wystarczy zauważyć, iż podatek asymetryczny w rodzaju podatku od ryzyka, który skutkuje nałożeniem ciężaru podatkowego jedynie na niewielką liczbę (mających znaczenie systemowe / dużych) instytucji kredytowych na podstawie poziomu ich zadłużenia, może zachęcać podlegające opodatkowaniu instytucje kredytowe do utrzymywania niskiego poziomu tego zadłużenia.
92.      Po trzecie, jeżeli chodzi o pkt 59 zaskarżonego wyroku, pragnę odnotować, że Sąd ograniczył się do powtórzenia treści sekcji 5.1 projektu ustawy, w której ustawodawca szwedzki przedstawił typowy scenariusz wzajemnych powiązań finansowych między instytucjami oraz omówił jego negatywny wpływ na stabilność finansową. Nie jest jednak jasne, jak Sąd, wyłącznie na podstawie tego scenariusza, doszedł do wniosku, że poziom zadłużenia stanowi wiarygodne kryterium pozwalające na „wprowadzenie rozróżnienia pomiędzy instytucjami kredytowymi w zależności od tego, czy wpływ, jaki wywierają na system finansowy, jest silniejszy czy słabszy”. Wskazana w projekcie ustawy podstawa opodatkowania podatkiem od ryzyka nie uwzględnia w sposób wyraźny stopnia powiązań wynikającego z wzajemnych zobowiązań finansowych. Ponadto z projektu ustawy nie wynika, jak słusznie zauważa wnosząca odwołanie, że ustawodawca szwedzki oparł się na założeniu, iż instytucje kredytowe podlegające opodatkowaniu podatkiem od ryzyka mają względem siebie znaczne wzajemne zobowiązania finansowe. Wreszcie sama Komisja nie oparła się na poziomie wzajemnych powiązań w celu oceny w spornej decyzji podstawy opodatkowania.
93.      W świetle powyższego uważam, że należy uwzględnić pierwszy zarzut szczegółowy podniesiony na poparcie części drugiej zarzutu drugiego.
2)      Podmioty podlegające opodatkowaniu podatkiem od ryzyka
94.      Drugi zarzut szczegółowy podniesiony na poparcie części drugiej zarzutu drugiego jest wymierzony przeciwko pkt 73–82 zaskarżonego wyroku, w których Sąd stwierdził, że wnosząca odwołanie nie wykazała, iż Komisja powinna była napotkać poważne trudności przy dokonywaniu oceny podmiotów podlegających opodatkowaniu podatkiem od ryzyka.
95.      Na poparcie tego zarzutu szczegółowego wnosząca odwołanie formułuje cztery zastrzeżenia.
96.      Po pierwsze, wnosząca odwołanie kwestionuje pkt 73 tego wyroku, w którym Sąd oddalił przytoczony przez skarżących w pierwszej instancji argument o braku pełnej korelacji między wykazem instytucji kredytowych podlegających opodatkowaniu podatkiem od ryzyka a wykazem instytucji o znaczeniu systemowym określonych przez Riksgäldskontoret (krajowy urząd długu publicznego, Szwecja). Wnosząca odwołanie zwraca uwagę, że opodatkowaniu podatkiem od ryzyka podlega dziewięć instytucji kredytowych, z których dwie nie są uważane za mające znaczenie systemowe do celów stosowania ram restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, tak jak zostały one transponowane do prawa szwedzkiego, oraz że trzy banki uznane za mające znaczenie systemowe nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od ryzyka. Zdaniem wnoszącej odwołanie te niespójności między dwoma wykazami, których Komisja była świadoma w toku badania wstępnego, wyraźnie wskazują na brak związku między podmiotami podlegającymi opodatkowaniu podatkiem od ryzyka a określonym przez Sąd celem tego podatku.
97.      Wbrew temu, co utrzymuje Komisja, to zastrzeżenie nie ma charakteru czysto faktycznego, lecz zmierza do podważenia dokonanej przez Sąd kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych, a zatem jest dopuszczalne.
98.      W pkt 73–75 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził zasadniczo, że oba wykazy, mianowicie, odpowiednio, wykaz instytucji o znaczeniu systemowym w rozumieniu dyrektywy BRRD oraz wykaz instytucji kredytowych podlegających opodatkowaniu podatkiem od ryzyka, zostały sporządzone na podstawie różnych kryteriów. Sąd uwypuklił także różnice między celami przyświecającymi podatkowi od ryzyka a celami, do których urzeczywistnienia zmierzają ramy regulacyjne Unii w sektorze bankowym. W szczególności podkreślił on, że celem dyrektywy BRRD jest zminimalizowanie istotnych kosztów bezpośrednich, a nie kosztów pośrednich, oraz że rozporządzenie CRR ma na celu zrównoważenie kosztów bezpośrednich poprzez zapobieganie upadłości instytucji kredytowych. W odniesieniu do dyrektywy DGSD Sąd uznał, że jej celem jest niedopuszczenie do utraty depozytów przez deponentów w przypadku upadłości instytucji kredytowych. Wreszcie Sąd stwierdził, że testy warunków skrajnych przeprowadzone przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB)(55) w 2021 r., na które powołali się skarżący w pierwszej instancji(56), dotyczą ryzyka upadłości instytucji kredytowej.
99.      Mając na uwadze, że podatek od ryzyka opiera się na wskaźniku finansowym (dług instytucji kredytowej) i ma na celu, w drodze opodatkowania, zapobieganie zagrożeniom związanym z kryzysami finansowymi – niezależnie od tego, czy dotyczą one ryzyka dla stabilności finansowej, czy też ryzyka powstania w wyniku takich kryzysów kosztów pośrednich – przedstawione przez Sąd uzasadnienie jest moim zdaniem niezadowalające. Rozumie się samo przez się, że oba wykazy, z których jeden stanowi wykaz instytucji kredytowych podlegających opodatkowaniu tym podatkiem, a drugi – wykaz instytucji kredytowych o znaczeniu systemowym w rozumieniu ram regulacyjnych Unii w sektorze bankowym, zostały sporządzone na podstawie różnych kryteriów, a fakt ten nie może uzasadniać rozbieżności wskazanych przez skarżących w pierwszej instancji. Jest tak tym bardziej dlatego, że rozbieżności te dotyczą obowiązku wnoszenia składek na fundusz mający konkretnie na celu zaradzenie ryzyku związanego z upadłością banku(57).
100. Podobnie decydujący nie jest argument, który Sąd przytoczył w pkt 74 zaskarżonego wyroku i zgodnie z którym podatek od ryzyka nie ma zastosowania do instytucji kredytowych odznaczających się wyższym ryzykiem upadłości, lecz do instytucji kredytowych, których upadłość może spowodować istotne koszty pośrednie. Sama okoliczność, że cele przyświecające podatkowi od ryzyka oraz dyrektywie BRRD nie są całkowicie zbieżne – choć należy przyznać, że przynajmniej wzajemnie się one uzupełniają – nie oznacza, iż bez dalszego badania można wykluczyć potencjalną kolizję w sytuacji, w której kręgi instytucji kredytowych podlegających obowiązkowi zapłaty daniny na podstawie tych dwóch instrumentów częściowo i asymetrycznie pokrywają się ze sobą.
101. Ponadto poczynione przez Sąd odniesienia do ram regulacyjnych Unii w sektorze bankowym wydają się niekompletne. Na przykład gdy w dyrektywie BRRD i rozporządzeniu CRR jest mowa o skutkach upadłości banku, nie wspomina się w nich konkretnie o kosztach bezpośrednich lub pośrednich. Jeżeli chodzi o dyrektywę DGSD, wyraźnie wskazano w niej (motyw 3) na „koszty związane z upadłością instytucji kredytowej, jakie ponosi gospodarka jako całość […]”. Nie jest oczywiste, że cele tych instrumentów prawnych ograniczają się do „zminimalizowani[a] istotnych kosztów bezpośrednich dla społeczeństwa”, jak stwierdził Sąd w pkt 74 i 75 zaskarżonego wyroku, zwłaszcza jeżeli pod uwagę wziąć niejasną definicję „kosztów pośrednich” zawartą w projekcie ustawy.
102. W tych okolicznościach twierdzeniu Królestwa Szwecji, że w projekcie ustawy jasno wskazano, iż wniosek dotyczący podatku od ryzyka nie ma doprowadzić do zastąpienia obowiązujących ram regulacyjnych Unii, należy przypisać niewielkie znaczenie. Odpowiednie ramy Unii w dziedzinie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków oraz wymogów ostrożnościowych stanowiły element krajowego systemu odniesienia, który Sąd powinien był wziąć pod uwagę w celu skontrolowania przeprowadzonej przez Komisję oceny spójności dokonanego przez ustawodawcę szwedzkiego wyboru osób podlegających opodatkowaniu podatkiem od ryzyka.
103. Uważam zatem, że pierwsze zastrzeżenie sformułowane przez wnoszącą odwołanie jest zasadne.
104. Po drugie, wnosząca odwołanie podnosi, że Sąd naruszył prawo w pkt 79 zaskarżonego wyroku, gdy oddalił przytoczony przez skarżących w pierwszej instancji argument, iż jedna z instytucji kredytowych podlegających opodatkowaniu tym podatkiem udziela kredytów wyłącznie szwedzkim gminom i w związku z tym nie jest źródłem żadnych kosztów pośrednich. Sąd zauważył, że zgodnie z orzecznictwem w przypadku systemu pomocy Komisja może poprzestać na analizie ogólnych cech rozpatrywanego systemu, natomiast nie jest zobowiązana do zbadania każdego konkretnego przypadku, w którym system ten ma zastosowanie.
105. Ten argument dotyczy zasadniczo dogłębności analizy przeprowadzonej przez Komisję. Z pewnością prawdą jest, że z orzecznictwa Trybunału(58) wynika, iż Komisja nie jest zobowiązana do badania pomocy przyznanej w każdym indywidualnym przypadku na podstawie systemu pomocy. Można się jednak zastanawiać, czy to orzecznictwo, które dotyczy systemów podatkowych mających zastosowanie do setek lub tysięcy podatników, pozostaje istotne w niniejszej sprawie. Podatkiem od ryzyka objęto dziewięć instytucji kredytowych. Na etapie wstępnego postępowania wyjaśniającego Komisja najpewniej miała (a w każdym wypadku powinna była mieć) wiedzę na temat tej bardzo ograniczonej liczby podatników, z których większość podlega również ramom regulacyjnym Unii w sektorze bankowym. Pragnę jednak zauważyć, że wydaje się, iż wnosząca odwołanie nie kwestionuje zawartego w pkt 79 in fine zaskarżonego wyroku stwierdzenia Sądu, że skarżący w pierwszej instancji nie podważyli argumentów Komisji i Królestwa Szwecji, zgodnie z którymi wspomniana instytucja kredytowa nie była całkowicie wolna od ryzyka upadłości. Drugie zastrzeżenie sformułowane przez wnoszącą odwołanie może zatem być bezskuteczne.
106. Po trzecie, wnosząca odwołanie kwestionuje pkt 80 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd oddalił przytoczony przez skarżących w pierwszej instancji argument, zgodnie z którym skoro wszystkie instytucje kredytowe generują koszty pośrednie, rozróżnienie między instytucjami kredytowymi dla celów opodatkowania podatkiem nie jest konieczne.
107. Również i w tym względzie uzasadnienie przedstawione przez Sąd jawi się jako niezadowalające(59). Podatek od ryzyka został wprowadzony w celu wzmocnienia finansów publicznych poprzez zwiększenie wpływów podatkowych, tak aby stworzyć możliwość ponoszenia kosztów pośrednich wynikających z przyszłych kryzysów finansowych. Co do zasady dotyczy on wszystkich instytucji kredytowych mogących generować takie koszty. Zwolnienie niektórych spośród nich z opodatkowania wydaje się być wewnętrznie sprzeczne i odzwierciedlać zamiar ustawodawcy szwedzkiego przerzucenia ciężaru wszystkich kosztów pośrednich, jakie mogą powstać w wyniku przyszłych kryzysów finansowych, na kilka wybranych instytucji. Takie rozróżnienie między instytucjami kredytowymi, na które zwrócili uwagę skarżący w pierwszej instancji i nad którym prześlizgnął się Sąd, który zamiast tego wskazał na brak ryzyka systemowego stwarzanego przez nieopodatkowane instytucje kredytowe lub na możliwość generowania znacznych kosztów pośrednich przez instytucje podlegające opodatkowaniu, wzbudza poważne wątpliwości co do selektywności podatku od ryzyka, w związku z czym powinno było ono moim zdaniem stanowić przedmiot uważnej analizy.
108. W pkt 80 zaskarżonego wyroku Sąd powołał się na wyrok z dnia 26 kwietnia 2018 r., ANGED(60), i dodał, że „nie można zaprzeczyć, że wpływ na system finansowy instytucji kredytowych zależy w dużym stopniu od ich rozmiaru i poziomu ich zadłużenia”. W tym względzie pragnę przede wszystkim zauważyć, że Sąd uznał „rozmiar” instytucji kredytowych oraz „poziom ich zadłużenia” za dwa odrębne kryteria, na których oparł się ustawodawca szwedzki. Niemniej jednak „rozmiar” „dużych instytucji kredytowych” podlegających opodatkowaniu jest określany wyłącznie na postawie poziomu ich zadłużenia. Ten poziom zadłużenia jest zatem jedynym branym pod uwagę wskaźnikiem. Jeżeli chodzi o poczynione przez Sąd nawiązanie do wyroku ANGED I, muszę przyznać, że moim zdaniem zbyt daleko idącą jest analogia między wpływem wywieranym przez obiekty handlowe na środowisko a ryzykiem, jakie dla systemu finansowego i gospodarki w całości stwarza poziom zadłużenia instytucji kredytowych. W sprawie, w której wydano wyrok ANGED I, Trybunał stwierdził, że istnieje bezpośredni związek między wielkością powierzchni sprzedaży a wpływem na środowisko(61). Tymczasem w niniejszej sprawie taki bezpośredni związek między poziomem zadłużenia instytucji kredytowych podlegających opodatkowaniu podatkiem od ryzyka oraz ich zdolnością do spowodowania znacznych kosztów pośrednich dla społeczeństwa nie jest jasno wykazany, zwłaszcza gdy pod uwagę nie bierze się ryzyka upadłości tych instytucji.
109. Z powyższych względów skłaniam się ku twierdzeniu, że trzecie zastrzeżenie sformułowane przez wnoszącą odwołanie jest zasadne.
110. Wreszcie wnosząca odwołanie kwestionuje pkt 81 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd stwierdził, że skarżący w pierwszej instancji nie zakwestionowali „tezy, jakoby tylko duże instytucje kredytowe mogły samoistnie wywołać, wskutek własnej niewypłacalności ryzyko systemowe, aby mogły wywierać bardzo negatywny wpływ na system finansowy i na gospodarkę w całości, oraz aby mogły generować znaczne koszty pośrednie dla społeczeństwa”. Wnosząca odwołanie utrzymuje zasadniczo, że z rozumowania przeprowadzonego przez Sąd wynika, iż ustawodawca szwedzki może nałożyć podatek od ryzyka systemowego, w ramach którego instytucje kredytowe o znaczeniu systemowym są traktowane w różny sposób.
111. Z powodów, które zostały już przedstawione powyżej, uważam, że należy uwzględnić czwarte zastrzeżenie sformułowane przez wnoszącą odwołanie, niezależnie od sposobu określenia celu podatku od ryzyka.
112. W świetle powyższego drugi zarzut szczegółowy podniesiony na poparcie części drugiej zarzutu drugiego jest zasadny.
3)      Próg
113. Poprzez trzeci zarzut szczegółowy podniesiony na poparcie części drugiej zarzutu drugiego wnosząca odwołanie utrzymuje, że Sąd naruszył prawo, gdy dokonał oceny, w pkt 89–98 zaskarżonego wyroku, progu opodatkowania podatkiem od ryzyka oraz gdy stwierdził, w pkt 99, w świetle wskazanego celu podatku od ryzyka, iż skarżący w pierwszej instancji nie wykazali, że Komisja powinna była napotkać poważne trudności w ramach oceny tego progu.
114. W pkt 89–91 zaskarżonego wyroku Sąd, oparłszy się na wydanych przez siebie wyrokach(62), które zostały utrzymane w mocy przez Trybunał wyrokami Komisja/Polska i Komisja/Węgry, orzekł, że nie można zakazać Królestwu Szwecji, po pierwsze, wprowadzenia podatku, w który wpisany jest próg podatkowy, a po drugie – ustanowienia mechanizmu modulacji mogącego prowadzić do zwolnienia instytucji kredytowych znajdujących się poniżej tego progu, pod warunkiem iż elementy te nie są sprzeczne z celem podatku. Sąd, powoławszy się na pkt 43 wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r., ANGED(63), wskazał również, że ustalenie wysokości progu podatkowego i szczegółowych zasad obliczania podstawy opodatkowania wynika z zakresu uznania ustawodawcy krajowego i opiera się zresztą na złożonej ocenie natury technicznej, podlegającej tylko ograniczonej kontroli sądów Unii. W świetle tych zasad zbadał on, czy próg określony przez ustawodawcę szwedzkiego nie stoi w sprzeczności z celem podatku od ryzyka lub nie ma charakteru oczywiście dyskryminującego, i doszedł do wniosku, że tak nie jest.
115. Wnosząca odwołanie kwestionuje, moim zdaniem słusznie, znaczenie orzecznictwa, na którym oparł się Sąd, oraz prawidłowość sformułowanych przez Sąd wniosków.
116. W pkt 87 niniejszej opinii wspomniałem już, że środki podatkowe badane w sprawach, w których wydano wyroki Komisja/Polska i Komisja/Węgry, różnią się znacząco od podatku od ryzyka. W sprawach, w których zapadły te wyroki, wątpliwości wzbudzał progresywny charakter owych środków podatkowych oraz, ujmując rzecz bardziej konkretnie, różnica w średniej stawce opodatkowania wynikająca z progresywności stawek. W ramach podatku od ryzyka nie przewidziano żadnego „mechanizmu modulacji”, który miałby zastosowanie z chwilą przekroczenia progu i powstania obowiązku podatkowego.
117. Środki podatkowe rozpatrywane w wyrokach Komisja/Polska i Komisja/Węgry przewidywały zwolnienie z tytułu części obrotu poniżej określonej kwoty(64). Z tego zwolnienia w odniesieniu do części obrotu, która nie przekraczała pułapu odpowiadającego części zwolnionej od podatku, korzystały jednak wszystkie zainteresowane przedsiębiorstwa. W związku z tym Komisja nie zakwestionowała tego elementu przedmiotowych środków podatkowych(65). W tym samym duchu w wyrokach ANGED I i ANGED II mechanizm podatków przewidywał zwolnienia ogólne, zgodnie z którymi poniżej określonego progu żadne przedsiębiorstwo nie płaciło podatku(66).
118. Z kolei w przypadku podatku od ryzyka brak jest takiego ogólnego zwolnienia. Stawka podatku obciąża sumę wszystkich długów instytucji kredytowej podlegającej opodatkowaniu, a nie tylko długi powyżej progu, którego przekroczenie powoduje nałożenie podatku. Innymi słowy, obowiązek podatkowy w zakresie podatku od ryzyka rozciąga się również na obszar poniżej granicy oddzielającej od siebie instytucje „duże” lub „o znaczeniu systemowym”, które podlegają opodatkowaniu, oraz instytucje kredytowe, których rozmiar, wyrażony poziomem ich zadłużenia, uzasadnia ich wyłączenie z tego podatku.
119. Powinno to było wzbudzić poważne wątpliwości co do selektywnego charakteru progu oraz zasad obliczania podstawy opodatkowania, a także co do ich rzeczywistej zgodności z celem podatku od ryzyka, niezależnie od sposobu jego określenia.
120. Dla pełności wywodu należy przypomnieć, że w wyroku Prezydent Miasta Mielca(67) Trybunał wyjaśnił, iż ogólne i abstrakcyjne zwolnienie z podatku bezpośredniego co do zasady nie może przysparzać selektywnej korzyści w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE w zakresie, w jakim uznaje się, że jest ono nierozerwalnie związane z „normalnym” systemem podatkowym. Niemniej jednak „w drodze odstępstwa” od tej zasady „ogólnego i abstrakcyjnego zwolnienia z podatku bezpośredniego nie można uznać za należące do »normalnego« systemu podatkowego, jeżeli określone we właściwych uregulowaniach przesłanki skorzystania z tego zwolnienia odnoszą się pod względem prawnym lub faktycznym do jednej lub kilku szczególnych cech jedynej kategorii przedsiębiorstw mogących z niego korzystać, przy czym cechy te są nierozerwalnie związane z charakterem tych przedsiębiorstw lub z charakterem ich działalności”(68). Okoliczność, że jedynie taka ustabilizowana kategoria przedsiębiorstw może korzystać ze zwolnienia podatkowego, stanowi dowód na potencjalnie dyskryminujący i antykonkurencyjny charakter tego zwolnienia, nawet jeżeli same ramy odniesienia nie zostały ukształtowane zgodnie z ewidentnie dyskryminującymi parametrami.
121. Niezależnie od tego, czy wyjaśnienia zawarte w wyroku Prezydent Miasta Mielca mają zastosowanie do podatków asymetrycznych w rodzaju podatku od ryzyka, w niniejszej sprawie instytucje kredytowe niepodlegające opodatkowaniu podatkiem od ryzyka należą do ustabilizowanej kategorii przedsiębiorstw zidentyfikowanej na podstawie szczególnych cech, które są nierozerwalnie związane z charakterem ich działalności (instytucje kredytowe, których poziom zadłużenia jest niższy od mającego zastosowanie progu), i są objęte odstępstwem od zasady ustanowionej w tym wyroku.
122. Z powodów przedstawionych powyżej sądzę, że należy uwzględnić również trzeci zarzut szczegółowy podniesiony na poparcie części drugiej zarzutu drugiego.
4)      Wnioski w przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego
123. W świetle powyższych rozważań uważam, że część druga zarzutu drugiego jest zasadna.
b)      W przedmiocie części trzeciej zarzutu drugiego
124. Wnosząca odwołanie utrzymuje, że Sąd naruszył prawo w pkt 116–127 zaskarżonego wyroku, gdy nie stwierdził, iż Komisja powinna była napotkać poważne wątpliwości przy ocenie istnienia odstępstwa od systemu odniesienia.
125. W tych punktach Sąd uznał, że skarżący w pierwszej instancji nie wykazali istnienia łańcucha zgodnych poszlak mogących udowodnić, iż instytucje kredytowe, których zadłużenie przekraczało próg, znajdowały się w świetle celu podatku, tak jak został on określony w pkt 41 zaskarżonego wyroku, w sytuacji faktycznej i prawnej porównywalnej z sytuacją instytucji kredytowych, których zadłużenie nie przekraczało tego progu.
126. Na poparcie tego wniosku Sąd podał nieomal wyłącznie te powody, dla których wcześniej oddalił przytoczone przez skarżących w pierwszej instancji argumenty odnoszące się do systemu odniesienia. Dlatego też, w kontekście części trzeciej zarzutu drugiego, wnosząca odwołanie powtarza zarzuty szczegółowe dotyczące tych powodów.
127. W tych okolicznościach odsyłam zatem do argumentów przedstawionych w pkt 78–122 niniejszej opinii na poparcie sformułowanego przeze mnie wniosku, że Sąd błędnie uznał, iż poszczególne aspekty systemu odniesienia podatku od ryzyka nie budzą wątpliwości co do ich dyskryminującego, a tym samym selektywnego charakteru. Jak już wspomniałem, ogólny cel zamierzony przez ustawodawcę szwedzkiego – mianowicie wzmocnienie finansów publicznych w celu stworzenia możliwości ponoszenia kosztów społecznych wynikających z przyszłych kryzysów finansowych – nie wydaje się uzasadniać, w sposób pozbawiony wątpliwości, nałożenia asymetrycznego obciążenia podatkowego na instytucje kredytowe, z których każda, aczkolwiek w różnym stopniu, może się przyczyniać do powstania tych kosztów.
128. Warto jednak zauważyć, że uzasadnienie przedstawione przez Sąd w pkt 119 zaskarżonego wyroku, w którym oddalił on argumenty skarżących w pierwszej instancji i powołał się na własne ustalenia, zgodnie z którymi system odniesienia podatku od ryzyka nie został skonstruowany w sposób oczywiście dyskryminujący, wzbudza wątpliwości, ponieważ może wpływać na prawidłowe przeprowadzenie drugiego etapu testu selektywności.
129. Wskazałem już, że etap drugi, na którym bada się, czy środek podatkowy stanowi odstępstwo oraz czy jest on prima facie selektywny, ma kluczowe znaczenie w przypadku podatków ad hoc. Wydaje się, że w zaskarżonym wyroku ta ocena została w znacznej mierze włączona do przeprowadzanego na etapie pierwszym badania nieodłącznie selektywnego charakteru rozpatrywanego systemu. Niemniej jednak, po pierwsze, to ostatnie badanie zasadza się na odmiennym pod względem ilościowym kryterium „oczywistej dyskryminacji”. Po drugie, Trybunał wyjaśnił, że nawet w przypadkach, w których podatek zmierza wyłącznie do uzyskania wpływów podatkowych przeznaczonych na urzeczywistnienie konkretnego celu, drugi etap testu selektywności powinien zostać przeprowadzony w całości(69).
130. W świetle powyższego należy uwzględnić część trzecią zarzutu drugiego.
c)      Wnioski w przedmiocie zarzutu drugiego
131. Z całości powyższych rozważań wynika moim zdaniem, że należy uwzględnić zarzut drugi.
3.      W przedmiocie zarzutu trzeciego
132. W zarzucie trzecim, który jest skierowany przeciwko pkt 40–43, 80–83, 93, 94 i 121 zaskarżonego wyroku, wnosząca odwołanie podnosi, że Sąd nie przeanalizował argumentów przedstawionych w postępowaniu w pierwszej instancji, a tym samym naruszył spoczywający na nim obowiązek uzasadnienia.
133. Przypominam, że w ramach odwołania kontrola Trybunału ma na celu w szczególności sprawdzenie, czy Sąd odpowiedział w sposób wystarczający pod względem prawnym na wszystkie argumenty podniesione przez wnoszącego odwołanie. Zarzut dotyczący braku ustosunkowania się przez Sąd do argumentów powołanych w pierwszej instancji jest co do zasady równoznaczny z powołaniem się na naruszenie obowiązku uzasadnienia(70).
134. Wnosząca odwołanie twierdzi, po pierwsze, że w pkt 42, 43, 81, 93 i 121 zaskarżonego wyroku Sąd błędnie orzekł, iż skarżący w pierwszej instancji nie wykazali, że upadłość instytucji kredytowych, których łączne zadłużenie nie przekracza progu, stanowi ryzyko systemowe. Ponadto wnosząca odwołanie utrzymuje, że Sąd nie wziął pod uwagę, iż skarżący w pierwszej instancji podali konkretny przykład jedynego banku w Szwecji, który został uratowany podczas kryzysu finansowego w 2008 r. i którego długi nie przekraczały progu. Wskazali oni już, że trzy banki, których długi nie przekraczały progu, zostały uznane za mające znaczenie systemowe na gruncie ram regulacyjnych Unii w sektorze bankowym.
135. W tym względzie przypominam, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązek uzasadnienia nie oznacza, iż Sąd jest zobowiązany do ustosunkowania się w sposób wyczerpujący do każdego punktu rozumowania przedstawionego przez strony sporu. Przedstawione przez Sąd uzasadnienie może zatem być dorozumiane, pod warunkiem że pozwala zainteresowanym na poznanie powodów, dla których Sąd nie przychylił się do ich argumentów, a Trybunał dysponuje wystarczającymi dowodami dla sprawowania kontroli(71). Sama okoliczność, że Sąd nie oddalił wyraźnie przytoczonych przez skarżących w pierwszej instancji argumentów, o których mowa w pkt 134 niniejszej opinii, nie oznacza, iż nie wziął on tych argumentów pod uwagę w ramach swojej oceny. Sąd, gdy stwierdził, że skarżący (w pierwszej instancji) nie wykazali, iż upadłość instytucji kredytowych, których łączne zadłużenie nie przekracza progu, stanowi ryzyko systemowe, wyjaśnił, w wykonaniu przysługującej wyłącznie jemu właściwości do ustalenia i dokonania oceny istotnych okoliczności faktycznych, jak również do dokonania oceny dowodów, że dowody przedstawione przez skarżących w pierwszej instancji były niewystarczające do wykazania tej okoliczności. Twierdzenie to należy zatem odrzucić.
136. Po drugie, wnosząca odwołanie podnosi, że, w pkt 83 zaskarżonego wyroku, Sąd błędnie zinterpretował przytoczony przez skarżących w pierwszej instancji argument, zgodnie z którym w przypadku spowolnienia gospodarki wszystkie koszty pośrednie poniosą duże instytucje kredytowe. Ponieważ Sąd nie ustosunkował się do tego argumentu, nie odniósł się on do zasadniczego twierdzenia, że koszty pośrednie generują wszystkie banki, ale ponoszą je tylko niektóre z nich.
137. Jestem skłonny zgodzić się z wnoszącą odwołanie, że ten argument miał kluczowe znaczenie w ramach toku rozumowania przyjętego przez skarżących w pierwszej instancji oraz że Sąd nie ustosunkował się do niego w sposób prawidłowy.
138. Wreszcie Sąd, z racji tego, że nieprawidłowo określił cel podatku od ryzyka, nie ustosunkował się prawidłowo do szeregu argumentów przedstawionych przez skarżących w pierwszej instancji, a tym samym naruszył spoczywający na nim obowiązek uzasadnienia. Co istotniejsze, jeżeli chodzi o podmioty podlegające opodatkowaniu oraz próg, Sąd, w pkt 80, 81, 93, 94 i 121, nie ocenił w sposób prawidłowy argumentów, że wszystkie instytucje kredytowe mogą generować koszty pośrednie dla społeczeństwa, w związku z czym rozróżnienie między dużymi a małymi instytucjami kredytowymi nie jest wymagane.
139. Również w tym względzie przyznaję słuszność wnoszącej odwołanie. Popełnione przez Sąd błędy przy określaniu celu podatku od ryzyka miały wpływ na całość przyjętego przezeń toku rozumowania, w tym na sposób oceny istotności i zasadności argumentów skarżących w pierwszej instancji oraz powodów przemawiających za ich oddaleniem.
140. W związku z powyższym zarzut trzeci jest częściowo zasadny.
4.      Wnioski w przedmiocie odwołania
141. Z przedstawionych powyżej powodów stwierdzam, że odwołanie należy uwzględnić w całości i uchylić zaskarżony wyrok.
C.      W przedmiocie skargi do Sądu
142. Zgodnie z art. 61 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Trybunał, gdy uchyla orzeczenie Sądu, może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.
143. W tym względzie uważam, że Trybunał, jeżeli uzna, iż należy uchylić zaskarżony wyrok, dysponuje wszystkimi informacjami niezbędnymi do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie jedynego podniesionego w pierwszej instancji zarzutu, który dotyczy tego, że Komisja powinna była napotkać poważne trudności podczas analizy selektywności podatku od ryzyka.
144. Z rozważań przedstawionych w ramach analizy odwołania wynika moim zdaniem, że należy uwzględnić ten zarzut i stwierdzić nieważność spornej decyzji.
D.      W przedmiocie kosztów
145. Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach.
146. Proponuję, aby Trybunał obciążył Komisję własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet w związku z rozpatrywanym odwołaniem, a także orzekł, że Królestwo Szwecji ponosi własne koszty zgodnie z art. 138 § 1 i art. 140 § 1 regulaminu postępowania, które mają zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu.
IV.    Wnioski
147. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał:
–        uchylił wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 17 kwietnia 2024 r., Svenska Bankföreningen i Länsförsäkringar Bank/Komisja (T‑112/22, EU:T:2024:250);
–        stwierdził nieważność decyzji Komisji Europejskiej COM(2021) 8637 final z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie środka pomocy SA.56348 (2021/N) – Szwecja: szwedzki podatek od instytucji kredytowych;
–        obciążył Komisję własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet w związku z rozpatrywanym odwołaniem, a także orzekł, że Królestwo Szwecji ponosi własne koszty.
1      Język oryginału: angielski.
2      Opinia rzeczniczki generalnej J. Kokott w sprawie ANGED (C‑233/16, EU:C:2017:852, pkt 76).
3      Wyrok z dnia 2 lipca 1974 r., Włochy/Komisja, 173/73, EU:C:1974:71, pkt 13 angielskiej wersji językowej.
4      T‑112/22, EU:T:2024:250.
5      Lagrådsremissen Riskskatt för kreditinstitut (wniosek do rady legislacyjnej w sprawie podatku od ryzyka należnego od instytucji kredytowych; zwany dalej „wnioskiem ustawodawczym”), który jest określany w zaskarżonym wyroku mianem projektu ustawy.
6      W odniesieniu do zagranicznej instytucji kredytowej przepis ten przewiduje powstanie obowiązku podatkowego w zakresie podatku od ryzyka w momencie, gdy na początku roku podatkowego suma jej długów, które można przypisać działalności gospodarczej prowadzonej przez jej szwedzki oddział, przekracza wartość progu przewidzianego w projekcie ustawy.
7      Rozporządzenie Rady z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (Dz.U. 2015, L 248, s. 9).
8      Wyroki: z dnia 10 września 2024 r., Komisja/Irlandia i in., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, pkt 73; z dnia 29 kwietnia 2025 r., Prezydent Miasta Mielca, C‑453/23, EU:C:2025:285, pkt 41 (zwany dalej „wyrokiem Prezydent Miasta Mielca”).
9      Wyrok z dnia 22 września 2020 r., Austria/Komisja, C‑594/18 P, EU:C:2020:742, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo.
10      To wyliczenie nie jest wyczerpujące, ponieważ obejmuje jedynie akty prawa Unii mające znaczenie w niniejszej sprawie.
11      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniająca dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz.U. 2014, L 173, s. 190), ostatnio zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1174 z dnia 11 kwietnia 2024 r. (Dz.U. L, 2024/1174).
12      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz.U. 2013, L 176, s. 1), ostatnio zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2025/1215 z dnia 17 czerwca 2025 r. (Dz.U. L, 2025/1215).
13      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniająca dyrektywę 2002/87/WE i uchylająca dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U. 2013, L 176, s. 338).
14      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/49/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów (Dz.U. 2014, L 173, s. 149).
15      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lipca 2014 r. ustanawiające jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 (Dz.U. 2014, L 225, s. 1) (zwane dalej „rozporządzeniem SRMR”). Rozporządzenie SRMR ma także zastosowanie do banków z siedzibą w państwach członkowskich, których walutą nie jest euro i które nawiązały bliską współpracę (zob. motyw 15 rozporządzenia SRMR). Szwecja nie uczestniczy w jednolitym mechanizmie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.
16      Jak wskazano w motywie 5 rozporządzenia CRR.
17      Zobacz w szczególności motywy 32, 72 rozporządzenia CRR.
18      Zobacz motyw 3 dyrektywy DGSD.
19      Zobacz motyw 5 dyrektywy BRRD.
20      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 16 kwietnia 2026 r., Nitrogénművek, C‑519/24, EU:C:2026:297, pkt 33.
21      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 8 września 2011 r., Paint Graphos i in., od C‑78/08 do C‑80/08, EU:C:2011:550, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo.
22      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 10 września 2024 r., Komisja/Irlandia i in., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, pkt 76.
23      Wyrok z dnia 5 grudnia 2023 r., Luksemburg i in./Komisja, C‑451/21 P i C‑454/21 P, EU:C:2023:948, pkt 108.
24      Wyrok z dnia 6 października 2021 r., World Duty Free Group i Hiszpania/Komisja, C‑51/19 P i C‑64/19 P, EU:C:2021:793, pkt 63.
25      Punkt 49 wyroku Prezydent Miasta Mielca.
26      Zobacz wyroki: z dnia 16 marca 2021 r., Komisja/Polska, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, pkt 38, 39; z dnia 16 marca 2021 r., Komisja/Węgry, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, pkt 44, 45.
27      Zobacz wyrok Prezydent Miasta Mielca (pkt 53), w którym odesłano do wyroku z dnia 15 listopada 2011 r., Komisja i Hiszpania/Government of Gibraltar i Zjednoczone Królestwo (C‑106/09 P i C‑107/09 P, EU:C:2011:732).
28      Zobacz wyrok z dnia 5 lipca 2011 r., Edwin/OHIM, C‑263/09 P, EU:C:2011:452, pkt 46.
29      Zobacz podobnie wyrok z dnia 8 listopada 2022 r., Fiat Chrysler Finance Europe/Komisja, C‑885/19 P i C‑898/19 P, EU:C:2022:859, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo.
30      Zobacz wyrok z dnia 5 grudnia 2023 r., C‑451/21 P i C‑454/21 P, EU:C:2023:948, pkt 77 (zwany dalej „wyrokiem Luksemburg i in./Komisja”).
31      C‑451/21 P i C‑454/21 P, EU:C:2023:948.
32      Zgodnie z art. 256 ust. 1 akapit drugi TFUE odwołanie do Trybunału od orzeczeń wydanych przez Sąd przysługuje „na warunkach i w zakresie określonym przez statut”. W myśl art. 58 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej podstawę odwołania może stanowić naruszenie prawa Unii przez Sąd; zob. pkt 76 wyroku Luksemburg i in./Komisja.
33      Zobacz pkt 58 zaskarżonego wyroku.
34      Zobacz motywy 49, 50 spornej decyzji.
35      Zobacz motyw 51 spornej decyzji.
36      Zobacz na przykład motyw 68 spornej decyzji, w którym Komisja wskazała, że instytucje finansowe inne niż instytucje kredytowe mają mniejszą zdolność do generowania ryzyka systemowego, a tym samym znacznych kosztów pośrednich, w związku z czym w odniesieniu do celu podatku od ryzyka nie znajdują się one w sytuacji faktycznej i prawnej porównywalnej z sytuacją instytucji kredytowych.
37      Chodzi tu o wniosek ustawodawczy, który w postępowaniu przed Sądem przedstawiła wnosząca odwołanie.
38      Pierwotnym zamiarem było zmniejszenie korzyści podatkowej, którą sektor finansowy mógłby czerpać wskutek zwolnienia świadczenia usług finansowych z podatku od wartości dodanej.
39      W projekcie ustawy wyjaśniono ponadto, w odniesieniu do instytucji kredytowych o znaczeniu systemowym, że „trudno jest dokładnie określić, gdzie powinna przebiegać granica między instytucjami, które mają znaczenie systemowe, a instytucjami, które nie mają takiego znaczenia. Istotnymi w tym względzie czynnikami są rozmiar instytucji, jej znaczenie dla gospodarki narodowej, stopień jej złożoności oraz powiązania z innymi instytucjami. Ponieważ podmioty systemu finansowego mają wzajemne zobowiązania finansowe, problem pojawiający się w jednej części systemu może szybko rozlać się na inne jego części, a w rezultacie zagrozić stabilności finansowej”.
40      Z projektu ustawy wynika, że te koszty pośrednie mogą ujawnić się na przykład w postaci wyższych wydatków na systemy ubezpieczeń na wypadek bezrobocia oraz inne systemy zabezpieczenia społecznego albo niższych dochodów podatkowych ze względu na gorszą koniunkturę.
41      Sformułowaniem „o znaczeniu systemowym” posługiwały się niektóre zainteresowane strony, z którymi przeprowadzono konsultacje i których opinie przedstawiono w projekcie ustawy, w celu wskazania instytucji kredytowych podlegających opodatkowaniu postulowanym podatkiem od ryzyka.
42      Na przykład w dyrektywie CRD „instytucję o znaczeniu systemowym” zdefiniowano jako „unijną instytucję dominującą, unijną dominującą finansową spółkę holdingową, unijną dominującą finansową spółkę holdingową o działalności mieszanej, albo instytucję, której upadek lub wadliwe funkcjonowanie mogłyby spowodować powstanie ryzyka systemowego” (zob. art. 3 ust. 1 pkt 30 tej dyrektywy). Z kolei „ryzyko systemowe” zdefiniowano w niej jako „ryzyko zakłócenia systemu finansowego, które może spowodować poważne negatywne konsekwencje dla systemu finansowego i realnej gospodarki” (zob. art. 3 ust. 1 pkt 10 tej dyrektywy).
43      Aby uzasadnić zawarte w zaskarżonym wyroku odniesienia do „ryzyka systemowego”, Komisja wskazuje, że duże instytucje kredytowe stwarzają „pewne ryzyko systemowe”, że „rozmiar instytucji kredytowej oraz jej ogólne znaczenie systemowe są ze sobą powiązane”, że „instytucja kredytowa z dużym portfelem zobowiązań zazwyczaj ma także znaczenie systemowe” oraz że w przypadku zakwalifikowania instytucji kredytowej jako dużej ze względu na jej łączne zadłużenie „aspekty »znaczenia systemowego« i »ryzyka systemowego« zawsze pozostają w bliskiej odległości od siebie”. Wyjaśnia ona jednak, że „duże” instytucje kredytowe niekoniecznie „mają znaczenie systemowe” na gruncie ram restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków oraz ram nadzoru ostrożnościowego. Z kolei Szwecja przyznaje, w sposób dość apodyktyczny, że określony przez Sąd cel nie różni się – niezależnie od użytych przez Sąd sformułowań – od celu wskazanego przez Komisję.
44      Zobacz podobnie w szczególności wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, pkt 113 i przytoczone tam orzecznictwo.
45      Wyroki: z dnia 5 września 2024 r., Słowenia/Komisja, C‑447/22 P, EU:C:2024:678, pkt 50, 51; z dnia 6 października 2021 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja, C‑174/19 P i C‑175/19 P, EU:C:2021:801, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo.
46      W przypadku asymetrycznego objęcia podatkiem pomoc może wynikać z faktu, że konkurenci opodatkowanych podmiotów gospodarczych nie podlegają opodatkowaniu tym podatkiem; zob. podobnie wyrok z dnia 7 września 2006 r., Laboratoires Boiron (C‑526/04, EU:C:2006:528, pkt 34).
47      Wyrok z dnia 6 listopada 2018 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja, Komisja/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisja/Ferracci, od C‑622/16 P do C‑624/16 P, EU:C:2018:873, pkt 86 i przytoczone tam orzecznictwo.
48      Zarzuty mające na celu podważenie sposobu, w jaki Sąd zinterpretował zaskarżoną decyzję Komisji, dotyczą kwestii prawnych, które mogą podlegać kontroli Trybunału w ramach odwołania; zob. wyrok z dnia 10 września 2024 r., Komisja/Irlandia i in. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, pkt 111, 112).
49      Zobacz motyw 50 spornej decyzji. Komisja powołała się na wyrok z dnia 16 marca 2021 r., Komisja/Węgry, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, pkt 48.
50      Zobacz pkt 54 zaskarżonego wyroku.
51      C‑562/19 P, EU:C:2021:201, pkt 41 (zwany dalej „wyrokiem Komisja/Polska”).
52      C‑596/19 P, EU:C:2021:202, pkt 47 (zwany dalej „wyrokiem Komisja/Węgry”).
53      W odpowiedzi na odwołanie Królestwo Szwecji wyjaśnia, że decyzja o stosowaniu metody ryczałtowej została podjęta w celu uniknięcia konieczności dokonywania przez Skatteverket (organ podatkowy, Szwecja) oceny ryzyka stwarzanego w danym momencie przez każdą instytucję kredytową.
54      Do zapłaty podatku zobowiązane są jedynie instytucje kredytowe, których łączne zadłużenie przekracza próg, podczas gdy instytucje, których łączne zadłużenie nie przekracza tego progu, są zwolnione z podatku. Zobacz także pkt 116, 117 niniejszej opinii.
55      Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego), zmiany decyzji nr 716/2009/WE oraz uchylenia decyzji Komisji 2009/78/WE (Dz.U. 2010, L 331, s. 12), ostatnio zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2025/2088 z dnia 8 października 2025 r. (Dz.U. 2025, L 2088, s. 1). To rozporządzenie zobowiązuje EUNB do monitorowania i oceniania zmian na rynku w obszarze podlegającym jego kompetencjom, co obejmuje testy warunków skrajnych, a także do opracowania kryteriów identyfikacji i mierzenia ryzyka systemowego oraz odpowiedniego systemu testowania warunków skrajnych (zob.: motyw 43; art. 23, 32 tego rozporządzenia).
56      Skarżący w pierwszej instancji podnieśli, że pięć szwedzkich banków poddanych tym testom uzyskało doskonałe wyniki.
57      Mam tu na myśli fundusz na cele restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, o którym mowa w dyrektywie BRRD.
58      Wyrok z dnia 4 marca 2021 r., Komisja/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, pkt 65.
59      Sąd, przypomniawszy cel podatku od ryzyka, tak jak został on określony w pkt 41 zaskarżonego wyroku, stwierdził, że nawet jeżeli wszystkie instytucje kredytowe mogą być źródłem pewnych kosztów pośrednich w tym sensie, iż mogą się przyczyniać do generowania tych kosztów, nie wynika z tego, że w przypadku upadłości wszystkie instytucje kredytowe mogą wywołać te same konsekwencje dla systemu finansowego i gospodarki w całości.
60      C‑233/16, EU:C:2018:280, pkt 53 (zwany dalej „wyrokiem ANGED I”).
61      Zdaniem Trybunału „[i]m większa jest bowiem powierzchnia sprzedaży, tym większy jest napływ klientów, co znajduje odbicie w zwiększonym (negatywnym) wpływie na środowisko naturalne”; zob. pkt 53 wyroku ANGED I.
62      Wyroki: z dnia 16 maja 2019 r., Polska/Komisja, T‑836/16 i T‑624/17, EU:T:2019:338, pkt 89; z dnia 27 czerwca 2019 r., Węgry/Komisja, T‑20/17, EU:T:2019:448, pkt 101.
63      C‑236/16 i C‑237/16, EU:C:2018:291 (zwany dalej „wyrokiem ANGED II”). Wyrok ten dotyczy hiszpańskiego podatku regionalnego obciążającego wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, analogicznego do tego, który był analizowany w sprawie zakończonej wydaniem wyroku ANGED I.
64      Były to „zwolnienia”, o których Sąd wspomniał w wyrokach Polska/Komisja i Węgry/Komisja (do których odesłano w przypisie 62 do niniejszej opinii) oraz na które powołał się w pkt 89 zaskarżonego wyroku.
65      Zobacz wyroki: z dnia 16 marca 2021 r., Komisja/Polska, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, pkt 35; z dnia 16 marca 2021 r., Komisja/Węgry, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, pkt 41.
66      Opodatkowaniu nie podlegało pierwsze 2000 m2 lub 2500 m2. W związku z tym żadne przedsiębiorstwo nie zapłaciło podatku od powierzchni poniżej tych progów; zob. pkt 8 obu wyroków. Zwolnione z podatku były również niektóre obiekty handlowe prowadzące określoną działalność.
67      Punkt 50.
68      Ibidem, pkt 54.
69      Zobacz wyroki: z dnia 4 czerwca 2015 r., Kernkraftwerke Lippe-Ems, C‑5/14, EU:C:2015:354, pkt 78, 79; z dnia 7 listopada 2019 r., UNESA i in., od C‑105/18 do C‑113/18, EU:C:2019:935, pkt 64–67.
70      Wyrok z dnia 28 września 2023 r., Changmao Biochemical Engineering/Komisja, C‑123/21 P, EU:C:2023:708, pkt 185.
71      Wyrok z dnia 13 lutego 2025 r., Komisja i in./Carpatair, od C‑244/23 P do C‑246/23 P, EU:C:2025:87, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo.