Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATA GENERALE
LAILA MEDINA
presentate il 13 maggio 2026 (1)
Causa C‑61/25 P
Commissione europea
contro
Regno di Spagna
« Impugnazione – Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) – Spese escluse dal finanziamento dell’Unione europea – Regolamento (UE) n. 1306/2013 – Articolo 93, paragrafo 2 – Condizionalità – Allegato II – Criteri di gestione obbligatori (CGO) 3 – Biodiversità – Specie della flora selvatica protette – Articolo 6, paragrafi 1 e 2, della direttiva 92/43/CEE – Assenza di specificazione degli obblighi degli agricoltori »
Introduzione
1.        Le presenti conclusioni riguardano l’impugnazione presentata dalla Commissione europea diretta all’annullamento della sentenza del 20 novembre 2024, Spagna/Commissione (T‑508/22, EU:T:2024:855; in prosieguo: la «sentenza impugnata»). Con tale sentenza, il Tribunale ha accolto il ricorso proposto dal Regno di Spagna e ha annullato, nella parte che riguardava tale Stato membro, la decisione di esecuzione (UE) 2022/908 della Commissione, dell’8 giugno 2022, che esclude dal finanziamento dell’Unione europea alcune spese sostenute dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (2).
2.        In tale decisione, la Commissione aveva escluso un importo di finanziamento pari a EUR 9 968 215,15 a causa dell’assenza, tra il 2016 e il 2017, di controlli predisposti dalle autorità spagnole
per verificare la conservazione degli habitat naturali di specie della flora selvatica protette
in Castiglia e León (Spagna). Secondo la Commissione, tali controlli erano richiesti ai sensi delle regole di condizionalità sancite dal regolamento (UE) n. 1306/2013 (3), il quale subordina il finanziamento della politica agricola comune (4) al rispetto da parte degli agricoltori di norme fondamentali segnatamente in materia ambientale. In particolare, la Commissione ha contestato al Regno di Spagna di non aver controllato in loco il rispetto, da parte degli agricoltori beneficiari dell’aiuto dell’Unione, dei criteri di gestione obbligatori (CGO) 3 (5), definiti conformemente all’allegato II del regolamento n. 1306/2013 e, tramite rinvio di quest’ultimo, alle misure di attuazione di cui all’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della direttiva 92/43/CEE (6).
3.        Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato che l’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013 stabilisce che l’obbligo di effettuare controlli della condizionalità riguarda soltanto il rispetto delle misure di applicazione di tale direttiva a livello nazionale. Orbene, poiché in Castiglia e León non era stato adottato alcun piano né alcuna altra misura di conservazione conformemente all’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della direttiva 92/43, i criteri imposti agli agricoltori a titolo dei CGO 3 non erano sufficientemente precisi per permettere alle autorità spagnole di controllarne il rispetto. Il Tribunale ha dunque concluso che la Commissione non era legittimata a considerare l’assenza di controlli come una non conformità e ad applicare di conseguenza una rettifica finanziaria.
4.        La Corte mi chiede di esaminare il secondo motivo dedotto dalla Commissione nella sua impugnazione, vertente sull’interpretazione dell’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013. Si tratta di una disposizione chiave del meccanismo della condizionalità applicabile nel contesto della PAC e che non è ancora stata oggetto di una pronuncia della Corte. Occorrerà in particolare stabilire se, tenuto conto della sua formulazione, del suo contesto normativo e della sua ratio, l’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013 osti a che la Commissione escluda
dal finanziamento dell’Unione le spese effettuate a titolo dei fondi FEAGA e FEASR (7) qualora, come considerato dal Tribunale nella sentenza impugnata, l’assenza di controlli sul rispetto dei CGO 3 derivi dall’omessa specificazione, da parte delle autorità nazionali, degli obblighi incombenti agli agricoltori.
Contesto normativo
5.        Il regolamento n. 1306/2013, recante le principali norme oggetto del presente procedimento, stabiliva le norme sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della PAC fino alla sua abrogazione, nel gennaio del 2023. Successivamente a tale abrogazione, esso è stato sostituito dal regolamento (UE) 2021/2116 (8). Il regolamento n. 1306/2013 disciplinava i Fondi, garantiva il monitoraggio delle spese e imponeva meccanismi di controllo per gli aiuti agricoli. Le modalità di applicazione
del regolamento n. 1306/2013 sono state stabilite dal
regolamento di esecuzione (UE) n. 809/2014 (9) e dal regolamento di esecuzione
(UE) n. 908/2014 (10).
6.        I considerando 54, 55, 59 e 60 del regolamento n. 1306/2013 enunciavano quanto segue:
«(54)      Il meccanismo della condizionalità incorpora nella PAC alcune norme fondamentali in materia di ambiente (…). Il meccanismo della condizionalità intende contribuire a sviluppare un’agricoltura sostenibile grazie a una migliore consapevolezza da parte dei beneficiari circa la necessità di rispettare tali norme fondamentali. Intende inoltre contribuire a rendere la PAC più rispondente alle aspettative della società [attraverso] un miglioramento della coerenza con le politiche in materia di ambiente, salute pubblica, salute degli animali e delle piante e benessere degli animali. Il meccanismo della condizionalità è parte integrante della PAC e dovrebbe pertanto essere mantenuto. Tuttavia è opportuno snellirne l’ambito di applicazione, che attualmente è costituito da elenchi distinti di criteri di gestione obbligatori e di requisiti per il mantenimento dei terreni in buone condizioni agronomiche e ambientali, in modo che la coerenza del meccanismo della condizionalità sia garantita e resa più visibile. Per questo motivo è opportuno redigere un unico elenco di requisiti e criteri raggruppandoli per settori e temi. (…)
(55)      Perché i criteri di gestione obbligatori diventino pienamente operativi a livello di azienda agricola è necessario che gli Stati membri li attuino integralmente e in modo tale da garantire la parità di trattamento tra gli agricoltori.
(…)
(59)      È opportuno che i beneficiari capiscano chiaramente i loro obblighi in materia di condizionalità. A tal fine tutti i requisiti e tutte le norme che fanno parte di tale quadro dovrebbero essere comunicati dagli Stati membri in maniera esaustiva, comprensibile e esplicativa, anche, se possibile, con mezzi elettronici.
(60)      L’efficace attuazione della condizionalità presuppone una verifica del rispetto degli obblighi a livello dei beneficiari».
7.        Il titolo V del regolamento n.
1306/2013, intitolato «Sistemi di controllo e sanzioni», conteneva un capo I, rubricato «Norme generali». Tale capo includeva l’articolo 58 del regolamento in parola, intitolato «Tutela degli interessi finanziari dell’Unione», il quale disponeva quanto segue:
«1.      Gli Stati membri adottano, nell’ambito della PAC, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative ed ogni altra misura necessaria per garantire l’efficace tutela degli interessi finanziari dell’Unione, in particolare allo scopo di:
a)      accertare la legalità e la correttezza delle operazioni finanziate dai Fondi;
(…)
c)      prevenire, rilevare e perseguire le irregolarità e le frodi;
(…)
2.      Gli Stati membri istituiscono un sistema di gestione e di controllo efficace per garantire il rispetto della legislazione che disciplina i regimi unionali di sostegno tendenti a minimizzare i rischi di causare un danno finanziario all’Unione.
(…)».
8.        Il titolo VI del regolamento n. 1306/2013, intitolato «Condizionalità», conteneva il capo I, a sua volta intitolato «Ambito di applicazione», che includeva gli articoli da 91 a 95 del regolamento in parola, nonché il capo II, intitolato «Sistema di controllo e sanzioni amministrative relative alla condizionalità», che includeva gli articoli da 96 a 101 di detto regolamento.
9.        Ai sensi dell’articolo 91 del regolamento n. 1306/2013, intitolato «Principio generale»:
«1.      Al beneficiario di cui all’articolo 92 che non rispetti le regole di condizionalità stabilite dall’articolo 93 è applicata una sanzione amministrativa.
2.      La sanzione amministrativa di cui al paragrafo 1 si applica esclusivamente qualora l’inadempienza sia imputabile a atti o omissioni direttamente attribuibili al beneficiario (…).
(…)
3.      Ai fini del presente titolo si intende per:
(…)
b)      “criterio”: ciascuno dei criteri di gestione obbligatori previsti dal diritto dell’Unione citat[i] nell’allegato II per ognuno degli atti ivi elencati, sostanzialmente distinti da qualunque altro requisito prescritto dallo stesso atto».
10.      L’articolo 93 del regolamento n. 1306/2013, intitolato «Regole di condizionalità», ai paragrafi 1 e 2 disponeva quanto segue:
«1.      Le regole di condizionalità comprendono i criteri di gestione obbligatori previsti dal diritto dell’Unione e dalle norme per il mantenimento del terreno in buone condizioni agronomiche e ambientali fissate a livello nazionale ed elencate nell’allegato II, con riferimento ai seguenti settori:
a)      ambiente, cambiamento climatico e buone condizioni agronomiche del terreno;
b)      sanità pubblica, salute delle piante e degli animali[;]
c)      benessere degli animali.
2.      Gli atti giuridici di cui all’allegato II riguardante i criteri di gestione obbligatori si applicano nella versione in vigore e, nel caso delle direttive, quali attuate dagli Stati membri».
11.      Ai sensi dell’articolo 95 del regolamento n. 1306/2013, intitolato «Informazione dei beneficiari»:
«Gli Stati membri forniscono ai beneficiari interessati, se del caso con mezzi elettronici, l’elenco dei criteri e delle norme da applicare a livello di azienda e informazioni chiare e precise al riguardo».
12.      L’articolo 96 del regolamento n. 1306/2013, intitolato «Controlli della condizionalità», disponeva quanto segue:
«(…)
3.      Gli Stati membri effettuano controlli in loco intesi a verificare se un beneficiario adempie agli obblighi stabiliti dal presente titolo.
(…)».
Fatti
13.      I fatti della controversia sono stati illustrati ai punti da 2 a 35 della sentenza impugnata e, ai fini delle presenti conclusioni, possono essere sintetizzati nel modo seguente.
14.      Al termine di un’indagine svolta nella Comunità autonoma di Castiglia e León relativa alle modalità di attuazione del meccanismo della condizionalità previsto al titolo VI del regolamento n. 1306/2013, la Commissione ha riscontrato varie carenze nell’ambito di tre controlli essenziali nel corso degli anni 2016 e 2017, relative
in particolare all’estensione e alla qualità dei controlli in loco effettuati dalle autorità spagnole. Secondo la Commissione, dette carenze erano tali da produrre un rischio per i Fondi e, pertanto, da comportare l’applicazione di una rettifica finanziaria forfettaria sull’importo totale degli aiuti versati ai beneficiari ai quali si applicava il meccanismo della condizionalità.
15.      A seguito degli scambi tra le autorità spagnole e la Commissione, in particolare riguardo alla determinazione del rischio prodotto dalle carenze constatate per i Fondi, e anche a seguito della relazione dell’organo di conciliazione, adottata ai sensi dell’articolo 40 del regolamento di esecuzione n. 908/2014, la Commissione ha comunicato la propria posizione finale alle autorità spagnole. In tale posizione, essa ha confermato le proprie constatazioni concernenti le carenze in relazione al primo e al secondo controllo essenziale, nonché riguardo al rischio prodotto da tali carenze per i Fondi.
16.      Tali constatazioni riguardavano, per quanto attiene alla seconda delle quattro violazioni nell’ambito del primo controllo essenziale, la sola interessata dal presente procedimento, i CGO
3 e vertevano sull’assenza di controlli per la conservazione degli habitat naturali delle specie della flora selvatica protette nel corso degli anni di domanda 2016 e 2017. In particolare, la Commissione ha constatato che le autorità spagnole non avevano effettuato controlli della condizionalità come richiesti dall’articolo 96, paragrafo 3, del regolamento n. 1306/2013 nonché dall’articolo 24, paragrafo 1, e dall’articolo 65, paragrafo 1, del regolamento di esecuzione n.809/2014.
17.      Alla luce dell’insieme delle carenze constatate, nella sua posizione finale la Commissione ha concluso nel senso dell’applicazione, per gli anni di domanda 2016 e 2017, di una rettifica finanziaria forfettaria del 5% sul 10% dell’importo totale dell’aiuto, e del 2% sul 10% dell’importo totale dell’aiuto, per l’anno di domanda 2018. Pertanto, nella decisione controversa, la Commissione ha escluso dal finanziamento dell’Unione l’importo totale lordo di EUR 9 973 274,36, il che, tenuto conto degli importi già recuperati a seguito di precedenti indagini, ha dato luogo a una rettifica finanziaria netta di EUR 9 968 215,15.
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
18.      Con ricorso del 19 agosto 2022, il Regno di Spagna ha chiesto al Tribunale di annullare la decisione controversa nella parte che lo riguardava. A sostegno del proprio ricorso, ha sollevato due motivi, nei quali adduceva differenti errori di fatto, di diritto e di valutazione in cui la Commissione sarebbe incorsa.
19.      In particolare, il primo motivo di ricorso si articolava in sei parti, di cui le prime quattro erano relative all’assenza di elementi di serio e ragionevole dubbio in ordine
alle differenti carenze constatate con riferimento al primo e al secondo controllo essenziale. La quinta parte di tale motivo di ricorso verteva sulla violazione del principio di buona amministrazione che avrebbe inficiato
il rigetto del calcolo dell’importo da escludere dal finanziamento dell’Unione, basato su un’estrapolazione proposta dal Regno di Spagna. La sesta parte di tale motivo di ricorso nonché il secondo motivo di ricorso riguardavano una violazione del principio di proporzionalità che avrebbe inficiato la rettifica finanziaria forfettaria imposta dalla Commissione.
20.      Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha accolto integralmente la seconda parte e, parzialmente, la quarta parte del primo motivo di ricorso, con la motivazione che la Commissione aveva indebitamente fondato la rettifica finanziaria forfettaria controversa su due carenze: da un lato, l’assenza di controlli della condizionalità dei CGO 3, in violazione dell’articolo 96, paragrafo 3, del regolamento n. 1306/2013 e, dall’altro lato, l’assenza di firma dei beneficiari nelle relazioni di controllo della condizionalità, in violazione dell’articolo 72, paragrafo 1, lettera b), ii), del regolamento di esecuzione n. 809/2014. Per il resto, il Tribunale ha respinto la prima e la terza parte del primo motivo di ricorso. Esso non ha esaminato la quinta parte e la sesta parte del primo motivo di ricorso né il secondo motivo di ricorso.
21.      Per quanto attiene alla seconda parte del primo motivo di ricorso, che è quella oggetto dell’impugnazione in esame, il Tribunale ha dichiarato, anzitutto, che, in forza dell’articolo 93, paragrafo 1, del regolamento n. 1306/2013, le regole di condizionalità dei CGO sono previste all’allegato II di tale regolamento. Per quanto concerne, più specificamente, i CGO 3, detto allegato II fa riferimento all’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della direttiva 92/43, il quale prevede che, per le zone speciali di conservazione degli habitat di specie della flora selvatica protette, gli Stati membri stabiliscono le misure di conservazione necessarie che implicano all’occorrenza appropriati piani di gestione e adottano le opportune misure per evitare il degrado di detti habitat. Il Tribunale ha altresì dichiarato che, in Castiglia e León, l’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della direttiva 92/43 era stato recepito dal decreto 63/2007 (11), che contiene l’elenco delle specie della flora selvatica protette in detta Comunità autonoma di Spagna.
22.      Il Tribunale ha poi constatato che la combinazione, da un lato, del decreto 63/2007, che riconosce la presenza di specie della flora selvatica protette in Castiglia e León, e, dall’altro lato, dell’assenza di controlli della condizionalità dei CGO 3 specificamente volti a proteggere simili specie costituiva un elemento di prova del serio e ragionevole dubbio che poteva sussistere riguardo ai controlli effettuati. Conformemente alla costante giurisprudenza applicabile in tale settore, esso ne ha dedotto che il Regno di Spagna doveva provare l’inesattezza delle constatazioni della Commissione.
23.      Infine, il Tribunale ha sottolineato che, conformemente all’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013, l’obbligo di effettuare controlli della condizionalità dei CGO 3 riguarda soltanto il rispetto delle misure di recepimento della direttiva 92/43 a livello nazionale. Infatti, secondo tale disposizione, gli atti giuridici di cui all’allegato II di detto regolamento, relativi ai CGO, si applicano soltanto nella versione in vigore e, nel caso delle direttive, quali attuate dagli Stati membri. Orbene, nel caso di specie, in assenza di qualsiasi misura di conservazione precedentemente definita dalle autorità spagnole, ai sensi dell’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della direttiva 92/43, i criteri imposti agli agricoltori a titolo di CGO
3 non erano determinati in modo sufficientemente preciso perché il rispetto di tali criteri potesse essere effettivamente controllato dalle autorità spagnole. Il Tribunale ha ritenuto che ne derivasse che il Regno di Spagna era legittimato a sostenere che l’assenza di controllo della condizionalità dei CGO 3 non poteva essere considerata dalla Commissione come una non conformità.
24.      La decisione controversa è stata integralmente annullata dalla sentenza impugnata, nella parte in cui riguardava il Regno di Spagna. Per quanto attiene alla portata di tale annullamento, il Tribunale ha dichiarato, in sostanza, che, senza tener conto delle carenze contestate con la seconda e la quarta parte del primo motivo, il calcolo dell’importo totale della rettifica finanziaria forfettaria sarebbe stato, di norma, differente e che spettava dunque alla Commissione trarre le conseguenze di tale annullamento.
Conclusioni delle parti
25.      Con la propria impugnazione, la Commissione chiede che la Corte voglia:
–        annullare il punto 1 del dispositivo della sentenza impugnata nella parte in cui accoglie la seconda parte del primo motivo di ricorso;
–        respingere la seconda parte del primo motivo di ricorso in quanto infondata;
–        rinviare la causa al Tribunale affinché statuisca sulla quinta parte e sulla sesta parte del primo motivo di ricorso nonché sul secondo motivo di ricorso; e
–        condannare il Regno di Spagna alle spese.
26.      Il Regno di Spagna chiede che la Corte voglia:
–        respingere l’impugnazione;
–        condannare la Commissione alle spese.
Analisi giuridica
27.      A sostegno della propria impugnazione, la Commissione deduce due motivi d’impugnazione, vertenti, il primo, su un errore nell’applicazione delle norme relative all’amministrazione dell’onere della prova nell’ambito del procedimento di liquidazione contabile e, il secondo, su un errore nell’interpretazione degli obblighi incombenti agli Stati membri per quanto riguarda l’applicazione dei CGO
3 e i controlli del loro rispetto da parte degli agricoltori.
28.      Conformemente alla richiesta della Corte, la mia analisi riguarderà il secondo di tali motivi, dedicato in particolare all’interpretazione dell’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013.
Argomentazione delle parti
29.      Con il secondo motivo, da essa dedotto a sostegno della propria impugnazione, la Commissione afferma che il Tribunale ha concluso erroneamente che il Regno di Spagna poteva confutare la prova dell’esistenza di un serio e ragionevole dubbio circa l’obbligo di effettuare controlli in loco per garantire il rispetto dei CGO
3 facendo valere di avere esso stesso omesso di specificare, nel diritto interno, gli obblighi derivanti dall’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della direttiva 92/43. Più concretamente, la Commissione ritiene che tale conclusione del Tribunale non possa fondarsi sull’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013. Tale disposizione non può essere interpretata nel senso che uno Stato membro non debba effettuare controlli in loco in materia di condizionalità qualora i criteri da verificare non siano stati precedentemente definiti dalle autorità nazionali. Al contrario, se uno Stato membro non adempie il proprio dovere di attuare i CGO e se, di conseguenza, non è effettuato alcun controllo in loco, tale Stato membro viene meno al proprio obbligo di disporre di un sistema di controlli che garantisca un controllo efficace del rispetto dei CGO, come richiesto in particolare dall’articolo 96, paragrafo 3, del regolamento n. 1306/2013nonché dall’articolo 24, paragrafo 1, e dall’articolo 65, paragrafo 1, del regolamento di esecuzione n. 809/2014. Una differente interpretazione potrebbe sia privare di effetto utile il regolamento n. 1306/2013 e il regolamento di esecuzione n. 809/2014, sia disattendere la finalità dei criteri previsti in materia di condizionalità.
30.      Il Regno di Spagna contesta tali argomenti, ritenendo che l’interpretazione dell’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013, quale fornita dal Tribunale nella sentenza impugnata, sia corretta. In particolare, il Regno di Spagna afferma che sono gli Stati membri a definire il contenuto dei CGO
3 in sede di recepimento della direttiva 92/43. Al momento di attuare tale direttiva in Castiglia e León, le autorità spagnole avrebbero ritenuto che non fosse necessario adottare piani di ricostituzione o di conservazione degli habitat di specie di flora selvatica protette né altre misure di conservazione, ai sensi dell’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della direttiva 92/43, che imponessero obblighi agli agricoltori nell’ambito della loro attività. In tale contesto, secondo il Regno di Spagna, l’assenza di controlli in loco era giustificata in quanto, in forza dell’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013, i CGO
3 devono essere oggetto di un controllo che tenga conto della modalità di recepimento della direttiva 92/43 da parte dello Stato membro. Contrariamente a quanto afferma la Commissione, ciò non significherebbe
che lo Stato membro non disponga di un regime di controllo affidabile e operativo nell’ambito del meccanismo della condizionalità imposto dal regolamento n. 1306/2013.
Valutazione giuridica
31.      In via preliminare, si deve ricordare che la presente causa riguarda una decisione adottata dalla Commissione nel contesto della procedura di liquidazione contabile ai sensi
dell’articolo 51
del regolamento n. 1306/2013. Tale procedura, che si svolge fra detta istituzione e ciascuno degli Stati membri che hanno beneficiato del finanziamento della PAC, ha lo scopo di verificare se, come richiesto dall’articolo 58, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013, lo Stato membro interessato disponga di un sistema di gestione e di controllo efficace che permetta di garantire il rispetto della legislazione che disciplina i regimi di sostegno dell’Unione e di minimizzare i rischi di causare un danno finanziario all’Unione. La procedura di liquidazione contabile ha altresì ad oggetto la questione se, nel contesto di tale sistema, lo Stato membro interessato abbia effettuato i controlli necessari per stabilire se le norme previste dal regolamento n. 1306/2013, incluse quelle relative alla condizionalità, siano state rispettate. Come correttamente sottolineato dal Tribunale al punto 75 della sentenza impugnata, quando tali controlli non sono stati effettuati o sono stati carenti, la Commissione ha l’obbligo di procedere a una rettifica finanziaria per evitare l’imputazione a carico dei Fondi di importi che non siano serviti al finanziamento di un obiettivo perseguito dal diritto dell’Unione (12).
32.      Peraltro, dalla costante giurisprudenza risulta che, per provare l’esistenza di una violazione delle norme dell’organizzazione comune dei mercati agricoli, spetta alla Commissione presentare un elemento di prova dei dubbi seri e ragionevoli che essa nutre circa i controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o dell’irregolarità dei dati trasmessi da queste ultime, senza tuttavia dover dimostrare in maniera esauriente l’insufficienza di tali controlli o l’irregolarità di tali dati. Tale temperamento dell’onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato membro che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione contabile dei Fondi, e che deve quindi presentare la prova più circostanziata ed esauriente dell’effettività dei suoi controlli o dei suoi dati ed eventualmente dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione (13).
33.      Nel caso di specie, ai punti 76 e 77 della sentenza impugnata, il Tribunale da un lato ha constatato che, in assenza di controlli della condizionalità dei CGO
3 da parte delle autorità spagnole in Castiglia e Léon, la Commissione, nella sua posizione finale, era pervenuta a dimostrare un elemento di prova di un dubbio serio e ragionevole, ai sensi della giurisprudenza menzionata al paragrafo precedente e che, pertanto, spettava al Regno di Spagna provare che le constatazioni della Commissione erano inesatte. Tuttavia, al punto 79 della sentenza impugnata, il Tribunale ha d’altra parte ritenuto che l’argomentazione del Regno di Spagna, fondata sull’assenza di precise specificazioni
in applicazione dell’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della direttiva n. 92/43, che consentissero agli agricoltori di proteggere le specie della flora selvatica in Castiglia e Léon, avesse permesso di confutare la conclusione della Commissione secondo cui i controlli della condizionalità dei CGO
3 non erano conformi.
34.      In primo luogo, per quanto attiene alla conclusione del Tribunale relativa alla dimostrazione da parte della Commissione di un dubbio serio e ragionevole, si deve rilevare che il meccanismo della condizionalità istituito dal regolamento n. 1306/2013 esige, infatti, che gli agricoltori che beneficiano degli aiuti menzionati all’articolo 92 di tale regolamento rispettino talune regole volte a proteggere l’ambiente, la sanità pubblica e il benessere degli animali. Secondo l’articolo 93, paragrafo 1, del regolamento n. 1306/2013, tali regole comprendono in particolare i CGO, i quali sono presentati in un unico elenco e raggruppati per settori e temi nell’allegato II di tale regolamento (14).
35.      Per quanto concerne l’obiettivo specifico della protezione della biodiversità, l’allegato II di detto regolamento, alla voce «CGO
3», indica che le regole che gli agricoltori devono rispettare sono in particolare quelle previste dalla direttiva 92/43, più precisamente dal suo articolo 6, paragrafi 1 e 2. Come rilevato dal Tribunale al punto 72 della sentenza impugnata, tale disposizione prevede, da un lato, che per le zone speciali di conservazione degli habitat delle specie della flora selvatica protette gli Stati membri stabiliscono le misure di conservazione necessarie che implicano all’occorrenza appropriati piani di gestione e, dall’altro lato, che gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare il degrado di detti habitat. In Castiglia e León, la comunità autonoma spagnola interessata nel caso di specie, l’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della direttiva 92/43 era stato recepito dal decreto 63/2007. Tale decreto conteneva un elenco delle specie della flora selvatica protette e prevedeva l’adozione di piani di ricostituzione e di conservazione degli habitat di dette specie (15).
36.      Ne consegue che il Tribunale poteva, correttamente, considerare
che la Commissione aveva
fornito un elemento di prova di un dubbio serio e ragionevole, ai sensi della giurisprudenza citata al paragrafo 32 delle presenti conclusioni, in quanto, benché la presenza di specie della flora selvatica protette in Castiglia e León fosse stata riconosciuta dalla normativa nazionale di recepimento della direttiva 92/43, non era stato effettuato alcun controllo della condizionalità dei CGO
3, volto specificamente a tutelare simili specie.
37.      In secondo luogo, riguardo alla conclusione del Tribunale secondo cui il Regno di Spagna avrebbe confutato la sussistenza di un siffatto
dubbio serio e ragionevole, si deve constatare che tale valutazione si fonda sull’interpretazione dell’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013 fornita dal Tribunale al punto 78 della sentenza impugnata e applicata nel caso di specie al punto 79 di tale sentenza. In sostanza, il Tribunale ha considerato che, conformemente alla formulazione di tale disposizione, il dovere di effettuare controlli della condizionalità riguarda unicamente il rispetto delle misure di attuazione della direttiva 92/43 a livello nazionale, cosicché, nelle ipotesi in cui non sia stato adottato alcun piano né alcuna altra misura di conservazione, gli obblighi rientranti nei CGO 3 non sarebbero sufficientemente precisi per richiedere alle autorità nazionali di controllarne il rispetto.
38.      Per stabilire se l’interpretazione effettuata dal Tribunale e la sua applicazione nel caso di specie siano inficiate da errore, come afferma la Commissione, si deve rilevare che la Corte ha ricordato più volte i criteri ermeneutici sui quali occorre basarsi per interpretare una disposizione del diritto dell’Unione. Secondo una costante giurisprudenza, a tal fine si deve tener conto non solo del suo tenore letterale, ma anche del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui fa parte
(16).
39.      Per quanto concerne l’interpretazione testuale, l’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013 prevede che gli atti giuridici di cui all’allegato II, relativi ai CGO, si applicano nella versione in vigore e, «nel caso delle direttive, quali attuate dagli Stati membri». Ne deriva che, quando i CGO sono definiti con riferimento a una direttiva, come nel caso di specie, i controlli della condizionalità svolti per verificare il rispetto di detti CGO devono essere realizzati alla luce delle norme che danno attuazione alla direttiva di cui trattasi, così come adottate dalle autorità nazionali. L’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013 mira quindi a precisare il contesto normativo sulla base del quale gli Stati membri sono tenuti a verificare se gli agricoltori che beneficiano del finanziamento della PAC rispettino le regole di condizionalità previste da tale regolamento. Orbene, contrariamente all’interpretazione fornita dal Tribunale nella sentenza impugnata, nessun elemento nella formulazione di tale disposizione lascia intendere che uno Stato membro sia dispensato dall’obbligo di effettuare controlli della condizionalità in caso di mancata specificazione dei CGO. Si tratta di un sillogismo che, a mio avviso, non trova sostegno nel testo di tale disposizione.
40.      Si deve inoltre rilevare che, per quanto attiene alle ipotesi in cui i CGO sono definiti in relazione a una direttiva, l’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013 utilizza, nella sua versione francese, l’espressione «mise en œuvre», vale a dire un verbo al participio passato, per riferirsi alla versione in forza della quale le autorità nazionali devono effettuare i propri controlli della condizionalità (17). La formulazione stessa dell’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013 presuppone dunque che le autorità nazionali abbiano precedentemente adottato misure a titolo di CGO con riferimento alla direttiva di cui trattasi. Ne deriva che il testo di tale disposizione non può essere utilizzato per trarre una qualsivoglia conseguenza giuridica qualora non sia stata effettuata la concretizzazione dei CGO.
41.      Ne consegue che, dal punto di vista testuale, l’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013 non può essere interpretato nel senso che uno Stato membro non è tenuto ad effettuare controlli della condizionalità qualora gli obblighi derivanti dalla direttiva alla quale rinvia l’allegato II di detto regolamento non siano stati specificati dalle autorità nazionali.
42.      Inoltre, anche supponendo di poter considerare che la formulazione dell’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013 è ambigua, la constatazione di cui al punto precedente mi sembra avvalorata anche dalle interpretazioni contestuale e teleologica di tale disposizione, le quali, tuttavia, non sono state esaminate dal Tribunale.
43.      Per quanto concerne l’interpretazione contestuale, si deve rilevare che l’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013 è contenuto nel titolo VI di tale regolamento, intitolato «Condizionalità». L’articolo 96 del medesimo regolamento, che rientra nello stesso titolo, prevede l’obbligo degli Stati membri di effettuare controlli al fine di verificare che i beneficiari dell’aiuto finanziario dell’Unione rispettino i CGO, in particolare sotto forma di controlli in loco. Tale obbligo è ribadito, in termini analoghi, dall’articolo 24, paragrafo 1, lettera c), nonché dall’articolo 65, paragrafo 1, del regolamento di esecuzione n. 809/2014, i quali precisano che i controlli da parte delle autorità nazionali debbano essere
effettuati in modo da consentire di verificare con efficacia i criteri e le norme applicabili in materia di condizionalità. Orbene, poiché tali disposizioni non prevedono alcuna eccezione in ordine alla realizzazione dei controlli, l’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013, per ragioni di coerenza, non può essere interpretato nel senso che permette di omettere l’obbligo principale gravante sugli Stati membri in relazione al meccanismo della condizionalità.
44.      Si deve inoltre ritenere, al pari della Commissione, che ciò implichi evidentemente che i criteri derivanti dai CGO per gli agricoltori siano stati definiti con precisione sufficiente per permettere un controllo efficace del loro rispetto e perché gli agricoltori ne siano consapevoli. Oltre al fatto che, come detto al paragrafo 40 delle presenti conclusioni, tale obbligo può essere dedotto dalla formulazione stessa dell’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013, tale aspetto risulta ancora più evidente leggendo i considerando 55, 59 e 60 di tale regolamento. Tali considerando forniscono infatti precisazioni sul meccanismo della condizionalità istituito dal regolamento n. 1306/2013, in quanto dichiarano, da un lato, che gli Stati membri hanno l’obbligo di attuare integralmente i CGO affinché diventino operativi a livello di azienda agricola e, dall’altro lato, che gli agricoltori devono capire chiaramente i loro obblighi per quanto concerne i CGO. Tali dichiarazioni sono riprese in particolare dall’articolo 95 del regolamento n. 1306/2013, secondo il quale gli Stati membri sono obbligati a fornire agli agricoltori l’elenco dei criteri e delle norme da applicare a livello di azienda e informazioni chiare e precise al riguardo.
45.      Ne consegue che, dal punto di vista contestuale, il Tribunale non poteva interpretare l’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013, in un’ipotesi in cui i CGO restano ancora da definire in relazione a una direttiva, come atto ad esentare uno Stato membro dall’obbligo di effettuare controlli della condizionalità a causa della mancata specificazione degli obblighi per gli agricoltori. Infatti, l’obbligo in capo agli Stati membri di effettuare tale genere di controlli presuppone la previa
definizione da parte delle autorità nazionali dei criteri che devono essere soddisfatti dagli agricoltori, cosicché l’assenza di una simile precisazione e, di conseguenza, dei controlli della condizionalità dovrebbe indurre la Commissione a constatare una non conformità.
46.      Infine, per quanto concerne l’interpretazione teleologica, il ragionamento del Tribunale mi sembra altresì contrario alla ratio del regolamento n. 1306/2013 e, in particolare, delle norme previste da tale regolamento in materia di condizionalità. In proposito, è sufficiente ricordare che tali norme hanno lo scopo di garantire il collegamento tra il finanziamento dell’Unione sulla base dei Fondi e la realizzazione, da parte dei beneficiari di tale finanziamento, degli obiettivi perseguiti da altre politiche dell’Unione, come la tutela dell’ambiente. Come rilevato dal Tribunale al punto 46 della sentenza impugnata, i Fondi finanziano soltanto gli interventi effettuati conformemente alle disposizioni del diritto dell’Unione. Tuttavia, la finalità perseguita dal regolamento n. 1306/2013 istituendo il meccanismo della condizionalità, nonché quella delle regole da esso previste, sarebbe posta in discussione se l’articolo 93, paragrafo 2, di tale regolamento fosse interpretato nel senso che permette agli Stati membri di sottrarsi al loro dovere di controllo adducendo la propria omissione nel fornire le precisazioni relative ai criteri che gli agricoltori devono soddisfare a titolo di CGO.
47.      Da quanto precede risulta che nessuno dei criteri stabiliti dalla Corte ai fini dell’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione permette di accogliere l’interpretazione dell’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013 effettuata dal Tribunale, quale risulta dal punto 78 della sentenza impugnata.
48.      Gli argomenti addotti dal Regno di Spagna nelle sue memorie non possono porre in discussione la conclusione di cui al punto precedente.
49.      In primo luogo, occorre respingere l’argomento secondo il quale l’applicazione di una rettifica finanziaria in un caso, come quello di specie, in cui le specificazioni relative ai CGO non sono state adottate dalle autorità nazionali equivarrebbe a sanzionare gli agricoltori per una violazione a loro non imputabile. In proposito, è sufficiente rilevare che, conformemente all’articolo 91, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013, gli agricoltori possono essere sanzionati esclusivamente per le inadempienze delle regole di condizionalità a loro imputabili, il che esclude qualsiasi ripercussione su di essi della rettifica finanziaria applicata dalla Commissione nella sua decisione impugnata, la quale è ascrivibile unicamente alle autorità spagnole. Inoltre, come correttamente sottolineato dalla Commissione, la procedura di liquidazione contabile è una procedura fra tale istituzione e lo Stato membro interessato, nell’ambito della quale lo Stato membro è l’unico responsabile in caso di non conformità sotto forma di assenza di controlli. Il danno causato da tale comportamento dello Stato membro agli agricoltori potrebbe, inoltre, dar luogo a una compensazione per la violazione del diritto dell’Unione commessa da detto Stato.
50.      In secondo luogo, anche supponendo che la Commissione abbia citato l’articolo 95 del regolamento n. 1306/2013 per la prima volta nella sua impugnazione dinanzi alla Corte, come sostiene il Regno di Spagna, una simile citazione non può costituire un nuovo argomento idoneo ad essere respinto in quanto irricevibile. Infatti, la Commissione fa riferimento a tale disposizione, contenuta nel titolo VI del regolamento n. 1306/2013, relativo alle regole di condizionalità, al fine di chiarire l’interpretazione contestuale che, a suo avviso, meriterebbe l’articolo 93, paragrafo 2, di tale regolamento. Orbene, come indicato al paragrafo 38 delle presenti conclusioni, per stabilire se l’interpretazione effettuata dal Tribunale e la sua applicazione al caso di specie nella sentenza impugnata siano
inficiate da errore, occorrerebbe individuare il significato di tale disposizione alla luce, tra l’altro, del suo contesto normativo. Si deve
dunque rilevare come
il riferimento da parte della Commissione all’articolo 95 del regolamento n. 1306/2013 sia pertinente e ricevibile nel contesto dell’analisi giuridica che dev’essere svolta nel presente procedimento.
51.      In terzo luogo, per quanto attiene all’argomento del Regno di Spagna secondo il quale le autorità spagnole avrebbero ritenuto che non fosse necessario adottare piani di ricostituzione o di conservazione degli habitat di specie della
flora selvatica protette, né altre misure di conservazione, ai sensi dell’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della direttiva 92/43, che imponessero obblighi agli agricoltori nell’ambito della loro attività, si deve constatare che tale argomento è contraddetto dal contenuto stesso del decreto 63/2007, come descritto dal Tribunale nella sentenza impugnata. Infatti, dal punto 79 di tale sentenza risulta che il decreto 63/2007 non solo conteneva un elenco delle specie della flora selvatica protette in Castiglia e Léon, ma prevedeva inoltre l’adozione di piani di ricostituzione e di conservazione degli habitat di dette specie. Ciò evidenzia il fatto che, agli occhi delle autorità spagnole, erano necessarie misure specifiche per attuare l’articolo 6, paragrafi 1 e 2, della direttiva 92/43 al momento dell’adozione dell’elenco delle specie della flora selvatica protette in Castiglia e Léon.
52.      Alla luce di tutto quanto precede, si deve constatare che il Tribunale è incorso in un errore di diritto in sede di interpretazione dell’articolo 93, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013 concludendo sulla base di tale disposizione, al punto 82 della sentenza impugnata, che il Regno di Spagna era stato in grado di confutare la conclusione espressa dalla Commissione nella sua posizione finale secondo cui i controlli della condizionalità dei CGO 3 da parte di detto Stato membro non erano conformi.
53.      A mio avviso, il secondo motivo d’impugnazione dovrebbe essere accolto, il che implica necessariamente l’annullamento della sentenza impugnata. Inoltre, giacché la Corte dispone degli elementi necessari per pronunciarsi in via definitiva sulla seconda parte del primo motivo del ricorso in primo grado, occorrerebbe, ai sensi dell'articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell'Unione europea, respingere tale parte, Infine, poiché in primo grado il Tribunale non ha statuito nel merito sulla quinta parte e sulla sesta parte del primo motivo di ricorso
nonché sul secondo motivo di ricorso sollevati dal Regno di Spagna, la causa dovrebbe essere rinviata dinanzi ad esso.
Conclusione
54.      Alla luce dell’insieme delle precedenti considerazioni, propongo alla Corte di:
–        annullare la sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 20 novembre 2024, Spagna/Commissione (T‑508/22, EU:T:2024:855);
–        rinviare la causa al Tribunale affinché statuisca
nel merito sulla quinta parte e sulla sesta parte del primo motivo di ricorso nonché sul secondo motivo di ricorso;
–        condannare il Regno di Spagna alle spese.
1      Lingua originale: il francese.
2      GU 2022, L 157, pag. 15; in prosieguo: la «decisione controversa».
3      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 352/78, (CE) n. 165/94, (CE) n. 2799/98, (CE) n. 814/2000, (CE) n. 1290/2005 e (CE) n. 485/2008 (GU 2013, L 347, pag. 549).
4      In prosieguo: la «PAC».
5      In prosieguo: i «CGO 3».
6      Direttiva del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (GU 1992, L 206, pag. 7).
7      In prosieguo, congiuntamente: i «Fondi».
8      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 2 dicembre 2021, sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune e che abroga il regolamento (UE) n. 1306/2013 (GU 2021, L 435, pag. 187).
9      Regolamento di esecuzione (UE) n. 809/2014 della Commissione, del 17 luglio 2014, recante modalità di applicazione del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda il sistema integrato di gestione e di controllo, le misure di sviluppo rurale e la condizionalità (GU 2014, L 227, pag. 69) (in prosieguo: il «regolamento di esecuzione n. 809/2014»).
10      Regolamento di esecuzione della Commissione del 6 agosto 2014, recante modalità di applicazione del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda gli organismi pagatori e altri organismi, la gestione finanziaria, la liquidazione dei conti, le norme sui controlli, le cauzioni e la trasparenza (GU 2014, L 255, pag. 59), come modificato dal regolamento di esecuzione (UE) 2018/56 della Commissione, del 12 gennaio 2018 (GU 2018, L 10, pag. 9) (in prosieguo: il «regolamento di esecuzione n. 908/2014 »).
11      Decreto 63/2007 por el que se crean el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y la figura de protección denominada Microrreserva de Flora (decreto 63/2007 recante creazione del catalogo della flora protetta di Castiglia e León e del sistema di protezione denominato «microriserva della flora»), del 14 giugno 2007 (BOCyL n. 119, del 20 giugno 2007, pag. 13197) (in prosieguo: il «decreto 63/2007»).
12      V., tra le altre, sentenza dell’11 gennaio 2001, Grecia/Commissione (C‑247/98, EU:C:2001:4, punto 14), citata nella sentenza impugnata.
13      V. sentenza del 6 novembre 2014, Paesi Bassi/Commissione (C‑610/13 P, EU:C:2014:2349, punto 58 e giurisprudenza citata).
14      V., in proposito, considerando 55 del regolamento n. 1306/2013.
15      V. altresì, in proposito, il punto 79 della sentenza impugnata.
16      V., tra le altre, sentenza del 22 febbraio 2024, Landkreis Jerichower Land (C‑85/23, EU:C:2024:161, punto 30 e giurisprudenza citata).
17      V. anche, fra le altre, le versioni di tale disposizione in inglese (« implemented »), in tedesco (« umgesetzt »), in italiano (« attuate »), in portoghese (« transpostas »), in neerlandese (« omgezet »), in lituano (« įgyvendintos »), in slovacco (« transponovanom »), in danese (« gennemført ») o in estone (« rakendatutena »).