62012CP0370
GENERALADVOKAT J. KOKOTTS
STILLINGTAGEN
af 26. oktober 2012 (
1
)
Sag C-370/12
Thomas Pringle
mod
Government of Ireland, Ireland og Attorney General
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Supreme Court, Irland)
»Forenklet procedure i henhold til artikel 48, stk. 6, TEU med henblik på revision af TEUF’s tredje del — afgørelse 2011/199/EU om ændring af artikel 136 TEUF — økonomisk og monetær politik — traktaten om den europæiske stabilitetsmekanisme«
1.
Europa lider under en statsgældskrise. For at håndtere denne krise tager Unionen og medlemsstaterne foranstaltninger, som til dels er ukonventionelle, i anvendelse. Domstolen skal i denne præjudicielle sag afklare, om den »europæiske stabilitetsmekanisme«, som er en af disse foranstaltninger, opfylder EU-rettens krav.
I – Retlige rammer
A – EU-ret
2.
Artikel 1 i Det Europæiske Råds afgørelse af 25. marts 2011 om ændring af artikel 136 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde med hensyn til en stabilitetsmekanisme for de medlemsstater, der har euroen som valuta (herefter »afgørelse 2011/199«), har følgende ordlyd:
»I artikel 136 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde tilføjes følgende stykke:
»3.   De medlemsstater, der har euroen som valuta, kan etablere en stabilitetsmekanisme, der skal aktiveres, hvis det er strengt nødvendigt for at sikre stabiliteten i euroområdet som helhed. Ydelsen af enhver påkrævet finansiel støtte inden for rammerne af mekanismen vil være underlagt streng konditionalitet.«
3.
Vedrørende ikrafttrædelsen af afgørelse 2011/199 er følgende fastsat i artikel 2, stk. 2: »Denne afgørelse træder i kraft den 1. januar 2013, forudsat at samtlige de i stk. 1 omhandlede meddelelser er modtaget, eller, hvis dette ikke er tilfældet, den første dag i den måned, der følger efter modtagelsen af den sidste af de i stk. 1 omhandlede meddelelser.«
4.
I afgørelse 2011/199 henvises der som retsgrundlag for denne til »traktaten om Den Europæiske Union, særlig artikel 48, stk. 6«.
B – Traktaten om den europæiske stabilitetsmekanisme
5.
De medlemsstater, der har euroen som valuta (herefter »euromedlemsstaterne«), undertegnede den 2. februar 2012 en traktat om den europæiske stabilitetsmekanisme (herefter »ESM-traktaten«).
6.
Denne »europæiske stabilitetsmekanisme« (herefter »ESM«) er i henhold til ESM-traktatens artikel 1 en international finansiel institution, hvis medlemmer er euromedlemsstaterne, og som i henhold til traktatens artikel 3, første punktum, har følgende opgave:
»The purpose of the ESM shall be to mobilise funding and provide stability support under strict conditionality, appropriate to the financial assistance instrument chosen, to the benefit of ESM Members which are experiencing, or are threatened by, severe financing problems, if indispensable to safeguard the financial stability of the euro area as a whole and of its Member States.«
7.
I henhold til ESM-traktatens artikel 12, stk. 1, andet punktum, kan den i ESM-traktatens artikel 3, første punktum, nævnte konditionalitet variere fra »a macro-economic adjustment programme to continuous respect of pre-established eligibility conditions«.
8.
ESM-traktatens artikel 14-18 fastsætter følgende mulige finansielle støtteinstrumenter for ESM-medlemmer:
—
en forebyggende betinget kreditlinje (»precautionary conditioned credit line«) eller en kreditlinje med skærpede betingelser (»enhanced conditions credit line«) (artikel 14)
—
lån til et specifikt formål, som skal anvendes til rekapitalisering af ESM-medlemmets finansielle institutioner (artikel 15)
—
lån uden et specifikt formål (artikel 16)
—
opkøb af værdipapirer udstedt af et medlem af ESM på det primære marked (artikel 17) og
—
transaktioner på det sekundære marked vedrørende værdipapirer udstedt af et ESM-medlem (artikel 18).
9.
I overensstemmelse ESM-traktatens artikel 48, stk. 1, trådte denne traktat i kraft for euromedlemsstaterne, med undtagelse af Republikken Estland, ved Forbundsrepublikken Tysklands deponering af sit ratifikationsinstrument den 27. september 2012.
II – Hovedsagen og retsforhandlingerne for Domstolen
10.
Thomas Pringle, der er medlem af det irske parlaments underhus (herefter »sagsøgeren«), har anlagt sag ved High Court mod bl.a. den irske regering med påstand om, at det fastslås, at den i afgørelse 2011/199 omhandlede ændring af artikel 136 TEUF er utilladelig og ulovlig. Derudover har han nedlagt påstand om, at den irske regering skal pålægges at undlade at ratificere, godkende eller acceptere ESM-traktaten. High Court har frifundet de sagsøgte for begge disse påstande.
11.
High Courts afgørelse er blevet indbragt for den irske Supreme Court, som finder, at det er nødvendigt at opnå en besvarelse af følgende præjudicielle spørgsmål, for at den kan træffe afgørelse i sagen:
»1)
Er Det Europæiske Råds afgørelse 2011/199/EU af 25. marts 2011 gyldig:
—
henset til anvendelsen af den forenklede revisionsprocedure i henhold til artikel 48, stk. 6, TEU, og navnlig med henblik på spørgsmålet, om den foreslåede ændring af artikel 136 TEUF indebar en udvidelse af de kompetencer, der er tillagt Unionen i traktaterne?
—
henset til indholdet af den foreslåede ændring, navnlig med henblik på spørgsmålet, om den indebærer en tilsidesættelse af traktaterne eller de almindelige EU-retlige principper?
2)
Har en EU-medlemsstat, der har euroen som valuta, ret til at indgå og ratificere en international aftale som ESM-traktaten, henset til
—
artikel 2 TEU og 3 TEU og bestemmelserne i EUF-traktatens afsnit VIII, tredje del, og navnlig artikel 119 TEUF – 123 TEUF og 125 TEUF – 127 TEUF
—
Unionens enekompetence i forbindelse med den monetære politik som fastsat i artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF og i forbindelse med indgåelse af internationale aftaler, som henhører under anvendelsesområdet for artikel 3, stk. 2, TEUF
—
Unionens kompetence i forbindelse med samordning af den økonomiske politik i henhold til artikel 2, stk. 3, TEUF og EUF-traktatens afsnit VIII, tredje del
—
EU-institutionernes beføjelser og funktioner i henhold til principperne i artikel 13 TEU
—
princippet om loyalt samarbejde som fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU
—
de almindelige EU-retlige principper, herunder navnlig det almindelige princip om effektiv domstolsbeskyttelse og retten til adgang til effektive retsmidler som sikret i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og det almindelige retssikkerhedsprincip?
3)
Hvis Det Europæiske Råds afgørelse fastslås at være gyldig, er en medlemsstats ret til at indgå og ratificere en international aftale som ESM-traktaten da betinget af afgørelsens ikrafttrædelse?«
12.
Efter anmodning fra den forelæggende ret besluttede Domstolens præsident den 4. oktober 2010 at undergive sagen en fremskyndet procedure i henhold til procesreglementets artikel 104a.
13.
Der er indgivet skriftlige indlæg i sagen af sagsøgeren samt den belgiske og den tyske regering, Irland, den græske, den spanske, den franske, den italienske, den cypriotiske, den nederlandske, den østrigske, den slovakiske og Det Forenede Kongeriges regering samt Det Europæiske Råd og Kommissionen. Ved den mundtlige forhandling den 23. oktober 2012 deltog, ud over sagsøgeren, Europa-Parlamentet, Irland samt alle de nævnte regeringer og institutioner, med undtagelse af den cypriotiske og den østrigske regering.
III – Retlig bedømmelse
A – Det første spørgsmål: gyldigheden af afgørelse 2011/199
14.
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om afgørelse 2011/199 er gyldig, henset til anvendelsen af den forenklede revisionsprocedure i henhold til artikel 48, stk. 6, TEU og henset til indholdet af den foreslåede ændring.
1. Spørgsmålet, om det første spørgsmål kan antages til realitetsbehandling
15.
En række medlemsstater bestrider, helt eller delvist, at det første spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
a) Forrang for annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF
16.
Irland har gjort gældende, at sagsøgeren burde have anfægtet gyldigheden af afgørelse 2011/199 ved et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF. Fristen for at anlægge et sådant søgsmål er imidlertid allerede sprunget. Det følger dog af Domstolens faste praksis, at det ikke er muligt indirekte at anfægte gyldigheden af en retsakt, som er vedtaget af en institution, for en national ret ved indgivelse af et præjudicielt spørgsmål herom, hvis der herved sker omgåelse af betingelserne for, at et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF kan antages til realitetsbehandling.
17.
Det er ganske vist korrekt, at en person, der ville have kunnet anfægte en retsakt fra en institution i henhold til artikel 263 TEUF, men har ladet fristen herfor udløbe, ikke har mulighed for herefter at anfægte lovligheden af denne retsakt for de nationale retter (
2
). Dette forudsætter dog ligeledes ifølge fast retspraksis, at et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF til prøvelse af den anfægtede bestemmelse utvivlsomt ville have kunnet antages til realitetsbehandling (
3
). Denne forudsætning er for så vidt angår sagsøgeren åbenbart ikke opfyldt, da han ikke utvivlsomt er umiddelbart og individuelt berørt af afgørelse 2011/199 som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF og dermed ville have været søgsmålsberettiget.
b) Domstolens prøvelseskompetence
18.
Desuden er Det Europæiske Råd samt en række medlemsstater af den opfattelse, at det andet led af det første spørgsmål, der vedrører den indholdsmæssige forenelighed af afgørelse 2011/199 med primærretten, ikke kan antages til realitetsbehandling.
19.
De gør gældende, at der ikke tilkommer Domstolen nogen prøvelseskompetence med hensyn til spørgsmålet om foreneligheden af afgørelse 2011/199 med traktaterne og Unionens almindelige principper. Domstolen kan i det foreliggende tilfælde, som vedrører en traktatændrende afgørelse, i det højeste prøve, om de processuelle bestemmelser, som er foreskrevet for ændringen i artikel 48, stk. 6, TEU, er overholdt, men ikke, om afgørelsen indholdsmæssigt er forenelig med primærretten. Afgørelsen tilvejebringer nemlig en ny traktatbestemmelse, som principielt er unddraget Domstolens gyldighedsprøvelse. En efterprøvelse af den materielle forenelighed af en vedtaget traktatændring med den eksisterende primærret ville desuden i praksis svare til at udelukke enhver ændring af traktaterne.
20.
Spørgsmålet, om det første spørgsmåls andet led kan antages til realitetsbehandling, skal afgøres efter artikel 267 TEUF. Som nogle medlemsstater med rette har anført, følger det af en sammenligning af denne forskrifts litra a) og litra b), at Domstolen ikke afgør præjudicielle spørgsmål om gyldigheden af traktaterne, men kun om gyldigheden af retsakter udstedt af Unionens institutioner.
21.
Afgørelse 2011/199 kan imidlertid som sådan ikke henregnes til »traktaterne« i artikel 267, stk. 1, litra a)’s forstand, men udgør ifølge artikel 48, stk. 6, andet afsnit, første punktum, TEU blot en retsakt vedtaget inden for rammerne af en traktatændring. Det Europæiske Råd, som har vedtaget afgørelsen, er desuden i henhold til artikel 13, stk. 1, andet afsnit, TEU en af Unionens institutioner. Følgelig er Domstolen, som påpeget af en række medlemsstater og af Kommissionen, principielt beføjet til at træffe afgørelse om gyldigheden af denne afgørelse.
22.
Ikke desto mindre opstår herefter spørgsmålet, i hvilket omfang Domstolen skal bedømme gyldigheden af en afgørelse, der indholdsmæssigt indebærer en traktatændring.
23.
Det skal først fastslås, at der ikke findes nogen bestemmelse i traktaterne, hvorefter Domstolens prøvelseskompetence er begrænset til overholdelsen af processuelle bestemmelser. Dette forhold er særligt tungtvejende i lyset af den omstændighed, at artikel 269 TEUF i et andet tilfælde, nemlig med hensyn til en retsakt vedtaget i henhold til artikel 7 TEU, udtrykkeligt fastsætter en sådan begrænsning. Følgelig kan Domstolen efterprøve ikke blot proceduren i forbindelse med en afgørelse om en traktatændring, som er vedtaget i henhold til artikel 48, stk. 6, TEU, men også indholdet heraf.
24.
Dernæst skal det afklares, hvilket kriterium der skal anvendes ved bedømmelsen af den indholdsmæssige gyldighed af en traktatændrende afgørelse.
25.
Et første kriterium fremgår af artikel 48, stk. 6, tredje afsnit, TEU, hvorefter afgørelsen ikke må føre til en udvidelse af Unionens kompetencer. Dette anfægtes hverken af Det Europæiske Råd eller medlemsstaterne, skønt denne bestemmelse ikke vedrører proceduren, men opstiller et indholdsmæssigt krav til afgørelsen.
26.
Det andet kriterium for afgørelsens indholdsmæssige gyldighed udgøres af begrænsningen i henhold til artikel 48, stk. 6, andet afsnit, første punktum, TEU til ændringer af bestemmelserne i TEUF’s tredje del.
27.
Heraf følger for det første, at afgørelsen indholdsmæssigt ikke kan bedømmes efter netop disse bestemmelser i TEUF’s tredje del. En ændringsafgørelse er nærmest uundgåeligt i konflikt med de gældende bestemmelser i denne tredje del af TEUF. Dette bliver særlig tydeligt, hvor der er tale om en afgørelse, der – således som det udtrykkeligt er tilladt efter artikel 48, stk. 6, andet afsnit, første punktum, TEU – ændrer alle bestemmelserne i TEUF’s tredje del. Hvis man bedømte en traktatændrende afgørelse efter netop disse bestemmelser i TEUF’s tredje del, ville dette lige så uundgåeligt føre til afgørelsens ugyldighed. Dette ville gøre anvendelsen af den forenklede revisionsprocedure i artikel 48, stk. 6, TEU umulig. På denne baggrund kan en sådan afgørelse ikke tilsidesætte traktatbestemmelser, der findes i TEUF’s tredje del.
28.
Begrænsningen til en ændring, som udelukkende omfatter TEUF’s tredje del, indebærer imidlertid, at der skal foretages en efterprøvelse i relation til primærretlige bestemmelser, som findes andre steder. Ifølge artikel 48, stk. 6, andet afsnit, første punktum, TEU kan Det Europæiske Råd ikke ændre forskrifter uden for TEUF’s tredje del. Dette kan ikke blot gælde i formel henseende, men må, således som den italienske regering har påpeget, ligeledes gælde i materiel henseende. En formel ændring af TEUF’s tredje del må ikke føre til en materiel ændring af primærret, som slet ikke kan ændres efter den forenklede revisionsprocedure.
29.
Således er det ikke alene forment Det Europæiske Råd at vedtage en afgørelse om ændring af traktaterne uden for TEUF’s tredje del. Det kan heller ikke ændre TEUF’s tredje del på en måde, som er i modstrid med de primærretlige bestemmelser uden for denne tredje del.
30.
Hvis man i et tilfælde, hvor der blev indføjet en bestemmelse i TEUF’s tredje del, der eksempelvis midlertidigt satte en bestemmelse i TEUF’s anden del ud af kraft eller opstillede yderligere betingelser for dens anvendelse, ville anse Det Europæiske Råds ændringsafgørelse for at være gyldig, ville begrænsningen af anvendelsen af den forenklede revisionsprocedure til at gælde for ændringer af TEUF’s tredje del være sat ud af kraft. Alle bestemmelser i traktaterne ville da kunne ændres efter denne procedure, så længe den pågældende forskrift blot formelt fandtes i TEUF’s tredje del.
31.
Denne konstatering drager ikke medlemsstaternes principielle kompetence til at ændre samtlige primærretlige bestemmelser i tvivl. Vælger man imidlertid – således som det utvivlsomt er sket i det foreliggende tilfælde (
4
) – den forenklede revisionsprocedure i henhold til artikel 48, stk. 6, TEU med henblik på at vedtage en ændring, skal de grænser, der gælder for denne procedure, også overholdes. For så vidt afhænger omfanget af Domstolens prøvelse, til forskel fra, hvad den franske regering har gjort gældende, af den valgte ændringsprocedure.
32.
Heraf følger, at en afgørelse, som Det Europæiske Råd har vedtaget i henhold til artikel 48, stk. 6, andet afsnit, første punktum, TEU, også skal bedømmes efter primærretlige bestemmelser, som findes uden for TEUF’s tredje del. For så vidt påhviler det Domstolen at efterprøve, om en sådan afgørelse vedrører en traktatændring, som er begrænset til en ændring af TEUF’s tredje del, eller indebærer en ændring af den øvrige primærret.
33.
På denne baggrund forekommer det mig ubegrundet at begrænse en sådan prøvelse til den øvrige primærrets grundlæggende principper, således som Kommissionen har gjort gældende. Artikel 48, stk. 6, andet afsnit, første punktum, TEU, giver ingen holdepunkter for en sådan differentiering.
c) Fortolkning af det første præjudicielle spørgsmål
34.
Det første præjudicielle spørgsmål skal derfor prøves i det omfang, det rejser tvivl om gyldigheden af afgørelse 2011/199 med henblik på overholdelsen af alle betingelserne i artikel 48, stk. 6, TEU. Dette indbefatter, som det fremgår ovenfor, en prøvelse i relation til de krav, der følger af primærretlige bestemmelser uden for TEUF’s tredje del. I overensstemmelse hermed skal det første præjudicielle spørgsmåls andet led, der synes at henvise til den samlede primærret, fortolkes indskrænkende.
35.
Desuden skal prøvelsen af gyldigheden af afgørelse 2011/199 begrænses til de ugyldighedsgrunde, som den forelæggende ret har anført i begrundelsen for sin forelæggelsesafgørelse (
5
).
36.
Trods formuleringen af det første præjudicielle spørgsmåls andet led fremgår det af denne begrundelse, at den forelæggende ret ikke har til hensigt at rejse tvivl om afgørelse 2011/199’s indholdsmæssige overensstemmelse med samtlige bestemmelser i primærretten.
37.
For så vidt som den i forelæggelsesafgørelsen gengivne argumentation fra sagsøgerens side herudover antyder, at lovligheden af afgørelse 2011/199 også påvirkes af den omstændighed, at den reducerer Unionens kompetencer, har den forelæggende ret ikke anført en sådan ugyldighedsgrund, og sagsøgeren har heller ikke fremsat bemærkninger herom inden for rammerne af den foreliggende sag.
2. Udvidelse af Unionens kompetencer
38.
Den forelæggende ret rejser først spørgsmålet, om den ændring af artikel 136 TEUF, som er omhandlet i afgørelse 2011/199, fører til en udvidelse af de kompetencer, der er tildelt Unionen i traktaterne. Dette er forbudt i medfør af artikel 48, stk. 6, tredje afsnit, TEU.
39.
I denne henseende har sagsøgeren anført, at tilføjelsen til artikel 136 TEUF indebærer en skjult udvidelse af Unionens kompetencer. Tilføjelsen gør det muligt for euromedlemsstaterne at iværksætte et udvidet samarbejde på området for den økonomiske og monetære politik. Dette samarbejde finder imidlertid sted inden for rammerne af en supranational organisation, hvis afgørelser er bindende for disse medlemsstater. Dette indebærer, at Unionens kompetence udvides, da EU-retten nu skal regulere et område, som tidligere var forbeholdt medlemsstaterne selv.
40.
Jeg kan ikke tilslutte mig denne opfattelse.
41.
Ifølge første punktum i det nye stk. 3 i artikel 136 TEUF kan euromedlemsstaterne »etablere en stabilitetsmekanisme«. Andet punktum i det nye stykke præciserer, at denne »mekanisme« skal yde finansiel støtte.
42.
Den planlagte ændring er således kun rettet mod medlemsstaterne og regulerer ikke Unionens beføjelser. Desuden pålægger den heller ikke medlemsstaterne nogen EU-retlig handlepligt.
43.
Herudover kan den omstændighed i sig selv, at der overhovedet vedtages en EU-retlig regel, ikke indebære en udvidelse af Unionens kompetencer som omhandlet i artikel 48, stk. 6, tredje afsnit, TEU. Ellers ville denne forskrift være til hinder for enhver tilføjelse til traktaten efter den forenklede revisionsprocedure, som er fastsat i artikel 48, stk. 6, TEU.
44.
Endelig er det ganske vist korrekt, at forpligtelser for medlemsstaterne, som reguleres i EU-retten, alt efter deres genstand kan indebære en udvidelse af Unionens kompetencer. En sådan forpligtelse kan i det foreliggende tilfælde højst følge af den omstændighed, at den nye artikel 136, stk. 3, andet punktum, TEUF bestemmer, at ydelse af finansiel støtte »vil være« underlagt »streng konditionalitet«. Heraf kunne det udledes, at det fremover vil være medlemsstaterne forbudt i medfør af EU-retten at handle frit på området for finansiel støtte.
45.
Det fremgår imidlertid af den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår (
6
), og dens tilblivelseshistorie (
7
), at en sådan »streng konditionalitet« skal vedrøre den økonomiske politik. I henhold til artikel 5, stk. 1, første afsnit, andet punktum, andet led, TEUF, artikel 119, stk. 1, TEUF og artikel 120 ff. TEUF har Unionen allerede en generel kompetence på området for økonomisk politik, herunder regulering af finansiel støtte.
46.
Endelig bemærkes på baggrund af sagsøgerens argumentation i denne henseende, at en eventuel overdragelse af kompetencer til EU-institutioner i medfør af ESM-traktaten er irrelevant for bedømmelsen af lovligheden af det stk. 3, som skal indføjes i artikel 136 TEUF. Kommissionen har under den foreliggende sag givet udtryk for den samme opfattelse. Det skal nemlig udelukkende prøves, om bestemmelserne i selve det nye stk. 3 i artikel 136 TEUF er i strid med artikel 48, stk. 6, tredje afsnit, TEU. ESM-traktaten bestemmer imidlertid ikke det normative indhold af artikel 136, stk. 3, TEUF. Da artikel 136, stk. 3, TEUF, således som den er fastsat i afgørelse 2011/199, ikke selv foreskriver nogen overdragelse af kompetencer til EU-institutioner, er en tilsidesættelse af artikel 48, stk. 6, tredje afsnit, TEU følgelig udelukket.
47.
Dermed udvider afgørelse 2011/199 ikke de kompetencer, der er tildelt Unionen i traktaterne. Denne afgørelse tilsidesætter dermed ikke artikel 48, stk. 6, tredje afsnit, TEU.
3. Tilsidesættelse af artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF
48.
Inden for rammerne af det første præjudicielle spørgsmåls andet led skal det nu undersøges, om tilføjelsen af artikel 136, stk. 3, TEUF er begrænset til en ændring af TEUF’s tredje del som foreskrevet i artikel 48, stk. 6, andet afsnit, første punktum, TEU. Dette ville ikke være tilfældet, hvis denne bestemmelse materielt ændrede primærretlige forskrifter uden for TEUF’s tredje del.
49.
Ifølge forelæggelsesafgørelsen er der kun begrundet tvivl i denne henseende for så vidt angår artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF, hvorefter Unionen har enekompetence på området for euromedlemsstaternes monetære politik.
50.
Sagsøgeren har i denne forbindelse anført, at indføjelsen af artikel 136, stk. 3, TEUF ved afgørelse 2011/199 tilsidesætter artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF. Idet medlemsstaterne gennem den nye bestemmelse i TEUF får beføjelse til at etablere en stabilitetsmekanisme med henblik på stabilisering af euroområdet, opnår de nemlig i strid med denne forskrift kompetencer på området for den monetære politik.
51.
Uafhængigt af spørgsmålet, om der i medfør af afgørelse 2011/199 overhovedet overdrages en kompetence til medlemsstaterne på området for den monetære politik (
8
), skal der henvises til retsvirkningerne af en enekompetence for Unionen. Ifølge artikel 2, stk. 1, andet sætningsled, TEUF har medlemsstaterne nemlig beføjelse til at lovgive og vedtage juridisk bindende retsakter på et område, hvor Unionen har enekompetence, hvis Unionen bemyndiger dem hertil. En enekompetence for Unionen i medfør af artikel 3 TEUF betyder derfor ikke, at det udelukkende er Unionen, der kan handle på dette område.
52.
En eventuel bemyndigelse for medlemsstaterne i medfør af artikel 136, stk. 3, TEUF til at handle på et område, der er omfattet af Unionens enekompetence, vil dermed ikke betyde en materiel ændring af bestemmelserne om Unionens enekompetence i artikel 2, stk. 1, TEUF og artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF, hvis gyldighed forbliver uantastet.
53.
For så vidt angår artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF er der derfor ikke tale om, at afgørelse 2011/199 tilsidesætter de begrænsninger, der er knyttet til anvendelsen af den forenklede revisionsprocedure i henhold til artikel 48, stk. 6, TEU.
4. Tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
54.
Forelæggelsesafgørelsen rejser endelig i sammenhæng med sagsøgerens argumentation spørgsmålet, om den omhandlede tilføjelse til artikel 136 TEUF tilsidesætter det almindelige retssikkerhedsprincip.
55.
Efter sagsøgerens opfattelse er tilføjelsen til artikel 136 TEUF så vagt formuleret, at den vil kunne tillade handlinger fra medlemsstaternes side, der går ud over, hvad der er tilladt på grundlag af en traktatændring efter den forenklede revisionsprocedure i henhold til artikel 48, stk. 6, TEU. Traktatbestemmelser, der vedtages efter denne procedure, skal imidlertid selv udtrykkeligt gengive de begrænsninger, der følger af artikel 48, stk. 6, TEU, eftersom de begrænsninger, der er knyttet til den forenklede revisionsprocedure, ikke længere fremgår efter traktatbestemmelsernes ikrafttræden.
56.
Dette anbringende vedrører reelt ikke en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, eksempelvis som det kommer til udtryk i kravet om bestemthed (
9
). For sagsøgeren drejer det sig ikke om, at artikel 136, stk. 3, TEUF som sådan er så uklar, at bestemmelsens adressat ikke kan gøre sig bekendt med, hvilke forpligtelser den indebærer, og at den derfor ikke kan være gyldig. Det er snarere sagsøgerens anliggende, at eftersom bestemmelsen skal indføjes under anvendelse af den forenklede revisionsprocedure, skal denne procedures begrænsninger også komme til udtryk i denne bestemmelses ordlyd, da den ellers vil kunne fortolkes uden nogen former for begrænsning. Det, som optager sagsøgeren, er derfor rækkevidden af de krav til indholdet af en ændret traktatbestemmelse, der følger af artikel 48, stk. 6, TEU.
57.
Sagsøgeren har til en vis grad ret, for så vidt som det faktisk ikke ville være acceptabelt at anvende en bestemmelse, som er indføjet under anvendelse af den forenklede revisionsprocedure i henhold til artikel 48, stk. 6, TEU, på en måde, som eksempelvis ville medføre en udvidelse af Unionens kompetencer i strid med denne bestemmelses tredje afsnit. En sådan anvendelse af den indføjede traktatbestemmelse ville tilsidesætte artikel 48, stk. 6, tredje afsnit, TEU.
58.
Af denne grund skal en traktatbestemmelse, som er vedtaget efter den forenklede revisionsprocedure i henhold til artikel 48, stk. 6, TEU, nødvendigvis fortolkes på en måde, som tager hensyn til denne procedures begrænsninger.
59.
At forlange, således som sagsøgeren gør, at denne begrænsning nødvendigvis skal komme til udtryk i den ændrede traktatbestemmelses ordlyd, bygger på den urigtige forudsætning, at en bestemmelse, som indføjes under anvendelse af den forenklede revisionsprocedure, kan udvikle sit normative indhold uafhængigt af de begrænsninger, der følger af artikel 48, stk. 6, TEU. Det er ikke tilfældet. De grænser, som gælder for en traktatændring efter proceduren i artikel 48, stk. 6, TEU, bestemmer også grænserne for det normative indhold af den ændrede traktatbestemmelse.
60.
Dette krav medfører en vis hierarkisering af primærretten og dermed en øget juridisk-teknisk kompleksitet af EU-retten. Denne hierarkisering er imidlertid en nødvendig følge af de restriktioner, der er knyttet til den forenklede revisionsprocedure i henhold til artikel 48, stk. 6, TEU.
61.
En fremtidig artikel 136, stk. 3, TEUF skal dermed nødvendigvis fortolkes på en måde, som dels udelukker en udvidelse af Unionens kompetencer, dels sikrer overholdelsen af primærretten uden for TEUF’s tredje del. På denne baggrund tilsidesætter afgørelse 2011/199 trods sin åbne formulering hverken artikel 48, stk. 6, TEU eller retssikkerhedsprincippet.
5. Foreløbig konklusion
62.
Gennemgangen af det første præjudicielle spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af afgørelse 2011/199.
B – Det andet spørgsmål: ret til at indgå og ratificere ESM-traktaten
63.
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om en medlemsstat, henset til en lang række primærretlige bestemmelser, har beføjelse til at indgå og ratificere en international aftale som ESM-traktaten.
64.
Dette spørgsmål retter sig mod fortolkningen af gældende ret. Den i afgørelse 2011/199 omhandlede tilføjelse af et stk. 3 til artikel 136 TEUF skal derfor – da den endnu ikke er trådt i kraft – ikke tages i betragtning. Selv om Det Europæiske Råd i afgørelse 2011/199 betegnede traktatændringen som nødvendig for etableringen af ESM (
10
), er det ikke udelukket, at det er foreneligt med de gældende traktater at indgå og ratificere ESM-traktaten. I overensstemmelse hermed gør Det Europæiske Råd såvel som medlemsstaterne nu gældende, at den i afgørelse 2011/199 omhandlede traktatændring udelukkende har præciserende karakter.
1. Spørgsmålet, om det andet spørgsmål kan antages til realitetsbehandling
65.
En række medlemsstater anfægter ud fra forskellige synsvinkler, at det andet spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
a) Domstolens prøvelseskompetence
66.
Den spanske regering har gjort gældende, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare det andet spørgsmål, fordi ESM-traktaten er en international aftale og ikke er omfattet af EU-retten. Ifølge Domstolens praksis har denne kun kompetence til at fortolke sådanne aftaler, hvis Unionen er kontraherende part (
11
).
67.
Det er korrekt, at Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF kun har kompetence til at fortolke EU-retten. Genstanden for det andet spørgsmål er imidlertid udelukkende fortolkning af EU-retten og ikke fortolkning af ESM-traktaten. Den forelæggende ret ønsker afklaret, hvilke forpligtelser de i det andet spørgsmål nævnte bestemmelser indebærer for medlemsstaterne, og om disse forpligtelser er til hinder for indgåelse og ratifikation af en international aftale som ESM-traktaten. Genstanden for den foreliggende sag er derfor sammenlignelig med en anmodning om præjudiciel afgørelse, som vedrører foreneligheden af en bestemmelse i national ret med EU-retten. I et sådant tilfælde skal Domstolen heller ikke fortolke national ret (
12
). Domstolen skal i så fald imidlertid fortolke EU-retten særligt henset til indholdet af national ret, således som dette er fremstillet af den forelæggende ret.
68.
Følgelig har Domstolen kompetence til at besvare det andet præjudicielle spørgsmål.
b) Tilstrækkelige oplysninger i forelæggelsesafgørelsen
69.
Herudover har en række medlemsstater rejst tvivl om, hvorvidt det andet spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som den forelæggende ret ikke i tilstrækkelig grad har redegjort for, på hvilken måde de i det andet spørgsmål nævnte bestemmelser skulle være til hinder for indgåelse og ratifikation af ESM-traktaten. Særligt har den franske regering henvist til beskyttelsen af medlemsstaterne for så vidt angår muligheden for at fremsætte bemærkninger vedrørende en anmodning om præjudiciel afgørelse.
70.
Ifølge fast retspraksis kan Domstolen afvise en anmodning om præjudiciel afgørelse, hvis den ikke råder over de fornødne faktiske og retlige oplysninger til at besvare de forelagte spørgsmål på en hensigtsmæssig måde (
13
). Således tjener de i forelæggelsesafgørelsen indeholdte oplysninger ikke blot til at sætte Domstolen i stand til at give hensigtsmæssige svar, men også til at give medlemsstaternes regeringer samt øvrige berørte mulighed for at afgive indlæg i henhold til artikel 23 i statutten for Domstolen (
14
).
71.
På denne baggrund er medlemsstaternes indvendinger delvist berettigede. Inden for rammerne af det andet spørgsmål henviser den forelæggende ret nemlig til en lang række traktatbestemmelser og endog til hele afsnit VIII i TEUF’s tredje del. Forelæggelsesafgørelsens begrundelse indeholder imidlertid ikke bemærkninger vedrørende alle de anførte bestemmelser. For så vidt angår visse bestemmelser – såsom artikel 119 TEUF og 120 TEUF, som den slovakiske regering har fremhævet – redegør den forelæggende ret ikke for, på hvilken måde fortolkningen heraf er uklar. Derfor er det nødvendigt til en vis grad at koncentrere det andet spørgsmål med henblik på at opfylde retspraksis’ krav til de fornødne oplysninger i en anmodning om præjudiciel afgørelse.
72.
Den forelæggende ret begrunder det andet spørgsmål under henvisning til fem anbringender, som sagsøgeren har fremsat, og har tydeligvis omsat disse anbringender til de seks led i det andet spørgsmål (
15
). Indholdet af det andet spørgsmål skal derfor fastlægges ved hjælp af disse anbringender, uden at det herved er nødvendigt at undersøge samtlige bestemmelser, som den forelæggende ret har nævnt i det andet spørgsmål.
73.
Ifølge disse anbringender, som sagsøgeren har fremsat, tilsidesætter ESM-traktaten kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne (se afsnit 2 nedenfor) og det såkaldte bail-out-forbud i artikel 125 TEUF (se afsnit 3 nedenfor). Sagsøgeren er endvidere af den opfattelse, at ESM i strid med traktaterne overdrager nye kompetencer til EU-institutioner (se afsnit 4 nedenfor). Desuden er ESM-traktaten ifølge sagsøgeren uforenelig med princippet om effektiv domstolsbeskyttelse i henhold til artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder og retssikkerhedsprincippet (se afsnit 5 nedenfor). Endelig udgør etableringen af ESM som en selvstændig international organisation en omgåelse af de EU-retlige regler, som er uforenelig med princippet om loyalt samarbejde i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU (se afsnit 6 nedenfor).
2. Kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne
74.
Det skal først afklares, om indgåelse og ratifikation af ESM-traktaten er i strid med kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne. Sagsøgeren er af den opfattelse, at medlemsstaterne derved tilsidesætter Unionens kompetencer på området for den monetære politik [se under litra a) nedenfor], samordning af den økonomiske politik [se under litra b) nedenfor] samt indgåelse af internationale aftaler [se litra c) nedenfor].
a) Den monetære politik
75.
I henhold til artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF har Unionen enekompetence på området for »den monetære politik for de medlemsstater, der har euroen som valuta«. Ifølge artikel 2, stk. 1, TEUF kan medlemsstaterne kun lovgive og vedtage juridisk bindende retsakter på dette område »efter bemyndigelse fra Unionen eller med henblik på at gennemføre EU-retsakter«.
76.
Sagsøgeren har i denne forbindelse anført, at ESM-traktaten har til formål at beskytte euroen. Herudover vil ESM’s aktiviteter klart påvirke pengemængden og dermed prisstabiliteten i euroområdet. Dermed har den direkte indvirkning på den monetære politik, som henhører under Unionens og Den Europæiske Centralbanks enekompetence.
77.
De medlemsstater, som deltager i sagen, er derimod af den opfattelse, at ESM-traktaten ikke tilsidesætter Unionens enekompetence på området for den monetære politik. I overensstemmelse hermed har en række medlemsstater endvidere givet udtryk for den opfattelse, at ESM’s aktiviteter udgør økonomisk og ikke monetær politik.
78.
En udtrykkelig definition af begrebet monetær politik er hverken indeholdt i primærretten eller – hidtil – blevet fastlagt af Domstolen. Under alle omstændigheder regulerer kapitel 2 i afsnit VIII i TEUF’s tredje del, der har overskriften »Den monetære politik«, området for den monetære politik for euromedlemsstaterne. Bestemmelserne i dette kapitel skal derfor tages i betragtning med henblik på at definere området for den monetære politik.
79.
Artikel 127-133 i kapitlet om den monetære politik beskriver i det væsentlige Det Europæiske System af Centralbankers (herefter »ESCB«) opgaver, beføjelser og organisation. ESCB fører i henhold til artikel 282, stk. 1, andet punktum, TEUF alene Unionens monetære politik. Artikel 127, stk. 2, TEUF beskriver som »grundlæggende opgaver«, der skal udføres af ESCB, den monetære politik, transaktioner i udenlandsk valuta i overensstemmelse med valutakurspolitikken som omhandlet i artikel 219 TEUF, forvaltning af medlemsstaternes officielle valutareserver og fremme af betalingssystemernes funktion. Disse opgaver beskriver dermed omfanget af den monetære politik som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF.
80.
Det skal undersøges, om ESM-traktaten er i konflikt med disse opgaver, som skal udføres af ESCB.
81.
ESM skal ifølge ESM-traktatens artikel 3, første punktum, stille stabilitetsstøtte (»stability support«) til rådighed for sine medlemmer, når de øvrige finansieringsmuligheder for et ESM-medlem er begrænsede (
16
). Støtten skal være »indispensable to safeguard the financial stability of the euro area as a whole and of its Member States«. Som det fremgår af de i ESM-traktatens artikel 14-18 anførte finansielle støtteinstrumenter (»financial assistance instruments«), er der i det væsentlige tale om under visse betingelser at yde lån, hvortil der er knyttet vilkår, med henblik på finansiering af statsbudgettet.
82.
En sådan ydelse af lån falder som sådan ikke ind under nogen af ESCB’s opgaver i henhold til artikel 127, stk. 2, TEUF. Hertil kommer, at artikel 123 TEUF og 124 TEUF, som direkte vedrører vilkårene for finansiering af medlemsstaterne, findes i kapitlet om den økonomiske politik, og netop ikke i kapitlet om den monetære politik.
83.
Det samme gælder, hvis de til lånene knyttede vilkår tages i betragtning. De mulige vilkår kan i henhold til ESM-traktatens artikel 12, stk. 1, andet punktum, variere fra »a macro-economic adjustment programme to continuous respect of pre-established eligibility conditions«. Af denne formulering fremgår det ikke umiddelbart, hvilket indhold sådanne vilkår kan have, bortset fra et vilkår om et makroøkonomisk tilpasningsprogram. Som det fremgår af ESM-traktatens artikel 13, stk. 3, andet afsnit, skal de vilkår, som er aftalt med vedkommende ESM-medlem, være »fully consistent with the measures of economic policy coordination provided for in [the TFEU]«. Vilkårene vedrører følgelig den økonomiske politik og ikke den monetære politik.
84.
ESM’s aktiviteter udgør heller ikke monetær politik i henhold til artikel 127, stk. 2, TEUF, fordi de direkte vil kunne påvirke pengemængden. Dette er, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, ikke tilfældet. ESM er ikke en forretningsbank, der ved ydelse af lån kan skabe penge. De lån, som ydes af ESM, skal derimod i fuldt omfang finansieres af indbetalt kapital eller ved optagelse af lån som omhandlet i ESM-traktatens artikel 3, andet punktum.
85.
Endelig skal det påpeges – således som den tyske regering til dels med rette har anført – at ikke enhver form for økonomisk politik kan henregnes til den monetære politik, blot fordi den kan have indirekte indvirkning på euroens prisstabilitet. Ellers ville hele den økonomiske politik være forbeholdt ESCB, og traktatens regler om samordning af de økonomiske politikker ville ikke have nogen mening.
86.
Sammenfattende skal det fastslås, at en aftale som ESM-traktaten ikke berører Unionens enekompetence på området for den monetære politik for euromedlemsstaterne i henhold til artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF.
b) Samordning af de økonomiske politikker
87.
Desuden opstår imidlertid spørgsmålet, om indgåelse og ratifikation af ESM-traktaten er forenelig med Unionens kompetence på området for samordning af medlemsstaternes økonomiske politikker.
88.
I henhold til artikel 2, stk. 3, TEUF og artikel 5, stk. 1, TEUF samordner medlemsstaterne deres økonomiske politikker i Unionen. Med henblik herpå indeholder særligt artikel 120 TEUF og 121 TEUF regler om bl.a., i artikel 121, stk. 2, TEUF, henstillinger fra Rådet om overordnede retningslinjer for medlemsstaternes økonomiske politikker. Endvidere indeholder kapitlet om den økonomiske politik artikel 126 TEUF, i hvilken der med henblik på at undgå uforholdsmæssigt store offentlige underskud i medlemsstaterne er foreskrevet bestemte procedurer, som bl.a. indbefatter henstillinger fra Rådet om nedbringelse af uforholdsmæssigt store underskud, som er omhandlet i stk. 7, og mulige sanktioner, som er omhandlet i stk. 11.
89.
Sagsøgeren er af den opfattelse, at de vilkår, som aftales inden for rammerne af ESM’s stabilitetsstøtte, med hensyn til deres funktion svarer til henstillinger i henhold til artikel 121 TEUF og 126 TEUF. Da medlemsstaterne i henhold til artikel 2, stk. 2, andet punktum, TEUF på et område med delt kompetence kun kan udøve deres kompetence i det omfang, Unionen ikke har udøvet sin, gør ESM retsstridigt indgreb i Unionens kompetence.
90.
Jeg deler ikke denne opfattelse.
91.
For så vidt som de vilkår, der er knyttet til en finansiel støtte, som ESM yder i henhold til ESM-traktatens artikel 13, stk. 3, andet afsnit, er tilpasset samordningen af de økonomiske politikker inden for Unionen, bliver medlemsstaternes økonomiske politikker ikke dermed samordnet, men den samordning, der allerede har fundet sted på EU-plan, bliver derved blot gennemført.
92.
For så vidt som vilkårene derimod bevæger sig uden for den samordning af de økonomiske politikker, som allerede har fundet sted på EU-plan, er der derimod ikke tale om en samordning af medlemsstaternes økonomiske politikker fra ESM’s side, allerede fordi vilkårene er krav, som ESM stiller til en enkelt medlemsstat, og ikke en indbyrdes tilpasning af medlemsstaternes økonomiske politikker. I øvrigt ses vilkårene inden for rammerne af ESM ikke at have karakter af sanktioner.
93.
På denne baggrund er det for det første ikke nødvendigt at tage stilling til spørgsmålet, om samordningen af medlemsstaternes økonomiske politikker i henhold til artikel 2, stk. 3, TEUF og artikel 5 TEUF overhovedet udgør en delt kompetence for Unionen. Imod dette taler, at disse forskrifter indeholder en særlig formulering, som afviger fra traktatens øvrige kompetenceregler, ifølge hvilken det ikke er Unionen, der har kompetence til at samordne medlemsstaternes økonomiske politikker, men medlemsstaterne blot samordner deres økonomiske politikker inden for rammerne af Unionen. Artikel 4 TEUF, der fastlægger områderne for den delte kompetence, forudsætter ikke desto mindre i stk. 1 en kompetence for Unionen og fastsætter da heller ikke i stk. 2 en delt kompetence på området for den økonomiske politik.
94.
For det andet er det heller ikke nødvendigt at afgøre, om det er med rette, at Kommissionen i den foreliggende sag har indtaget det standpunkt, at artikel 5, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at en samordning af medlemsstaternes økonomiske politikker principielt udelukkende skal foretages inden for Unionen, men ikke på andre niveauer.
95.
Følgelig er en aftale som ESM-traktaten heller ikke i strid med artikel 2, stk. 3, TEUF og artikel 5, stk. 1, TEUF.
c) Indgåelse af internationale aftaler
96.
For så vidt angår kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne skal det endelig undersøges, om Unionens enekompetence til at indgå internationale aftaler i henhold til artikel 3, stk. 2, TEUF er til hinder for indgåelse og ratifikation af ESM-traktaten.
97.
Unionen har i henhold til denne forskrift særligt enekompetence, når indgåelsen af en international aftale »kan berøre fælles regler eller ændre deres rækkevidde«. Efter sagsøgerens opfattelse vil ESM-traktaten kunne påvirke de EU-retlige forskrifter om den økonomiske og den monetære politik.
98.
I denne henseende skal det fastslås, at artikel 3, stk. 2, TEUF, hvilket også fremgår, når denne sammenholdes med artikel 216 TEUF, udelukkende regulerer Unionens enekompetence med hensyn til aftaler med tredjestater og internationale organisationer. I denne henseende er det i henhold til denne bestemmelse, sammenholdt med artikel 2, stk. 1, TEUF, kun forbudt medlemsstaterne at indgå sådanne aftaler med tredjelande. De kontraherende parter i ESM-traktaten er imidlertid kun medlemsstater.
99.
Det kan derfor ikke a priori accepteres, at artikel 3, stk. 2, TEUF tilsidesættes af en aftale som ESM-traktaten. For så vidt som sagsøgerens argumentation vedrørende artikel 3, stk. 2, TEUF egentlig beror på, at han anser ESM-traktaten for at påvirke EU-reglerne om den økonomiske og den monetære politik, vil jeg komme ind på dette, når jeg nedenfor undersøger, om indgåelsen og ratifikationen af ESM-traktaten er i strid med de tilsvarende bestemmelser.
3. Det såkaldte bail-out-forbud i artikel 125 TEUF
100.
Artikel 125 TEUF vil således kunne være til hinder for indgåelse og ratifikation af en aftale som ESM-traktaten.
101.
Efter sagsøgerens opfattelse er ESM-traktaten uforenelig med artikel 125 TEUF. Den udgør reelt en garanti for euromedlemsstaternes eksisterende forpligtelser. Artikel 125 TEUF forbyder desuden en forpligtelse for medlemsstaterne, som efter sagsøgerens opfattelse er fastsat i ESM-traktaten, til at bevilge finansielle midler med henblik på at overtage en anden medlemsstats gæld. Det forhold, at finansiel støtte i henhold til ESM-traktaten kun ydes på nærmere fastsatte vilkår, ændrer ifølge sagsøgeren ikke herved.
102.
Efter sagsøgerens opfattelse er ikke blot ESM’s finansielle støtteinstrumenter, men også bestemmelserne vedrørende krav om indbetaling af kapital i strid med artikel 125 TEUF. Således indebærer bestemmelsen i ESM-traktatens artikel 25, stk. 2, om forhøjet indbetaling af kapital i tilfælde, hvor et ESM-medlem forsømmer at betale, at ESM-medlemmerne indestår for andre ESM-medlemmers gæld.
103.
Det skal derfor i det følgende undersøges, om artikel 125 TEUF forbyder de i ESM-traktaten omhandlede finansielle støtteinstrumenter [se litra a) nedenfor], henholdsvis reglerne om krav om indbetaling af kapital [se litra b) nedenfor].
a) Finansielle støtteinstrumenter i henhold til ESM-traktatens artikel 14-18
104.
ESM-traktatens artikel 14-18 indeholder regler om en række finansielle støtteinstrumenter (»financial assistance instruments«). Artikel 14-16 gør det muligt at yde forskellige former for lån til ESM-medlemsstaterne. I henhold til artikel 17 og 18 vil ESM desuden kunne købe værdipapirer udstedt af et ESM-medlem af dette selv eller af en tredjepart. I henhold til ESM-traktatens artikel 12, stk. 1 og 2, kan ESM kun stille disse finansielle støtteinstrumenter til rådighed »under strict conditionality, appropriate to the financial assistance instrument chosen«.
105.
Samtlige medlemsstater og institutioner, der deltager i sagen, er af den opfattelse, at artikel 125 TEUF under alle omstændigheder ikke forbyder ESM’s finansielle støtteinstrumenter, hvis betingelserne i den fremtidige artikel 136, stk. 3, TEUF er opfyldt. I henhold til denne bestemmelse skal det være strengt nødvendigt at gribe ind for at sikre stabiliteten i euroområdet, og den finansielle støtte skal være underlagt »streng« konditionalitet.
i) Medlemsstaternes handlinger
106.
Det skal først afklares, om medlemsstaternes indgåelse og ratifikation af ESM-traktaten står i tilstrækkeligt nær forbindelse med ESM’s anvendelse af finansielle støtteinstrumenter til at kunne begrunde, at medlemsstaterne tilsidesætter artikel 125 TEUF.
107.
Visse medlemsstater har i denne forbindelse anført, at artikel 125, stk. 1, andet punktum, TEUF kun indeholder et forbud over for medlemsstaterne, og ikke over for en selvstændig international organisation som ESM. Følgelig kan denne bestemmelse a priori ikke finde anvendelse på ESM’s aktiviteter.
108.
I henhold til artikel 125, stk. 1, andet punktum, TEUF hæfter »en medlemsstat« for det første ikke for forpligtelser indgået af offentlige myndigheder, andre organer inden for den offentlige sektor eller offentlige foretagender i en anden medlemsstat (første alternativ). For det andet påtager den sig ifølge denne bestemmelse heller ikke sådanne forpligtelser (andet alternativ).
109.
Selv om ESM er en uafhængig international organisation, skal medlemsstaterne tilpasse deres handlinger inden for rammerne af denne organisation til EU-rettens krav. Medlemsstaterne skal nemlig, når de opfylder de forpligtelser, de har påtaget sig i henhold til internationale aftaler, overholde de forpligtelser, som påhviler dem i medfør af EU-retten (
17
). Dermed er medlemsstaterne, særligt når de skal træffe afgørelse om de her omhandlede finansielle støtteinstrumenter, bundet af kravene i artikel 125 TEUF. Anvendelse af sådanne instrumenter kræver i henhold til ESM-traktatens artikel 14-18 i hvert enkelt tilfælde en afgørelse fra ESM’s styrelsesråd (»Board of Governors«), som i henhold til ESM-traktatens artikel 5 består af repræsentanter for ESM-medlemmernes regeringer.
110.
Det er ikke nødvendigvis en forudsætning for, at anvendelse af et sådant finansielt støtteinstrument er i strid med artikel 125 TEUF, at ESM er bundet af denne forskrift. Spørgsmålet er snarere, om medlemsstaterne ved at foranledige, at ESM anvender et sådant finansielt støtteinstrument, tilsidesætter kravene i artikel 125 TEUF. Eftersom medlemsstaterne fuldstændigt kontrollerer ESM, og ESM’s finansielle midler i henhold til ESM-traktatens artikel 9 i det mindste delvist stammer fra den af medlemsstaterne indbetalte kapital, udelukker den omstændighed, at de finansielle støtteinstrumenter finansieres gennem ESM og ikke direkte af medlemsstaternes budgetter, ikke a priori, at medlemsstaterne tilsidesætter artikel 125 TEUF på grund af anvendelsen af finansielle støtteinstrumenter gennem ESM. For hvert enkelt af ESM’s finansielle støtteinstrumenter skal det følgelig undersøges, om disses anvendelse indebærer, at medlemsstaterne hæfter for, eller at medlemsstaterne påtager sig forpligtelser, som er indgået af en anden medlemsstat.
111.
Desuden vil ikke blot selve anvendelsen af finansielle støtteinstrumenter, men allerede medlemsstaternes indgåelse og ratifikation af ESM-traktaten kunne indebære en tilsidesættelse af artikel 125 TEUF. Ganske vist anvendes ESM’s finansielle støtteinstrumenter endnu ikke ved indgåelsen og ratifikationen af ESM-traktaten, fordi anvendelse heraf i hvert enkelt tilfælde kræver en forudgående afgørelse truffet af styrelsesrådet. I øvrigt er regeringsrepræsentanterne ved udøvelsen af deres stemmeret efter ESM-traktatens ikrafttræden, som anført ovenfor, under alle omstændigheder bundet af artikel 125 TEUF. På trods af denne forpligtelse ville allerede indgåelsen og ratifikationen af ESM-traktaten imidlertid være i strid med artikel 125 TEUF, hvis der slet ikke ville kunne træffes afgørelse om at anvende ESM-traktatens finansielle støtteinstrumenter i overensstemmelse med artikel 125 TEUF, fordi anvendelsen heraf nødvendigvis ville være i strid med denne bestemmelse.
112.
Følgelig ville medlemsstaterne allerede ved at indgå og ratificere ESM-traktaten tilsidesætte artikel 125 TEUF, hvis denne bestemmelse principielt forbyder dem at anvende finansielle støtteinstrumenter gennem ESM i henhold til ESM-traktatens artikel 14-18. Dette forudsætter, at det ville være forbudt for medlemsstaterne selv at anvende sådanne finansielle støtteinstrumenter, og at anvendelse heraf gennem ESM ville udgøre handlinger fra medlemsstaternes side, hvilket skal undersøges i det følgende.
ii) ESM som garanti for en medlemsstats forpligtelser
113.
Hvad angår de finansielle støtteinstrumenter, der står til rådighed, skal det først undersøges, om ESM-traktaten i sin helhed udgør en garanti for euromedlemsstaternes eksisterende forpligtelser og dermed er i strid med artikel 125 TEUF, således som sagsøgeren har anført.
114.
Som Kommissionen med rette har påpeget, viser det forbud mod hæftelse for andre medlemsstaters forpligtelser, som fremgår af det første alternativ i artikel 125, stk. 1, andet punktum, TEUF, at der ikke af den monetære unions eksistens kan udledes nogen implicit indbyrdes indeståelse for medlemsstaternes forpligtelser. EU-retligt har ingen medlemsstat derfor pligt til at fyldestgøre en anden medlemsstats kreditorer.
115.
Artikel 125 TEUF indeholder dog også et forbud mod frivilligt at påtage sig en sådan hæftelse. Det andet led i artikel 125, stk. 1, andet punktum, TEUF undtager gensidige finansielle garantier for gennemførelsen af et bestemt projekt i fællesskab fra denne forskrift. Når en sådan undtagelse udtrykkeligt er fastsat, kan det modsætningsvis sluttes, at det principielt vil være i strid med artikel 125 TEUF frivilligt at stifte en forpligtelse til at hæfte for en anden medlemsstats forpligtelser.
116.
ESM-traktatens finansielle støtteinstrumenter indebærer imidlertid ikke en sådan garanti for en anden medlemsstats forpligtelser. Som allerede anført, kræver de finansielle støtteinstrumenter i hvert enkelt tilfælde en afgørelse fra styrelsesrådet (
18
), således at der for så vidt ikke består en forpligtelse for ESM. Desuden garanterer hverken lån eller opkøb af værdipapirer en medlemsstats kreditorer, at de får deres fordringer betalt. Selv om ESM også synes at have til opgave at styrke tilliden til ESM-medlemmernes kreditværdighed (
19
), er de finansielle støtteinstrumenter, som ESM har til rådighed med henblik herpå, ikke forbundet med nogen garanti for dens medlemsstaters forpligtelser. Det er derfor ikke nødvendigt at afgøre, om en garanti fra ESM også skal anses for en garanti fra medlemsstaternes side.
117.
Følgelig indebærer ESM-traktatens finansielle støtteinstrumenter samlet set ikke nogen garanti fra medlemsstaternes side for andre medlemsstaters forpligtelser. For så vidt er indgåelsen og ratifikationen af ESM-traktaten ikke i strid med artikel 125 TEUF.
iii) Om ydelse af lån er ensbetydende med at påtage sig en medlemsstats forpligtelser
118.
Det er dernæst spørgsmålet, om artikel 125 TEUF forbyder medlemsstaterne at yde et ESM-medlem lån gennem ESM. Dette forudsætter et forbud mod, at medlemsstaterne yder sådanne lån, og at ydelse af lån gennem ESM er en ydelse af lån fra medlemsstaternes side.
119.
Lån indebærer for det første ikke en hæftelse for en medlemsstats forpligtelser (
20
). Ud over at udelukke en hæftelsesforpligtelse forbyder det andet alternativ i det første led i artikel 125, stk. 1, andet punktum, TEUF imidlertid også medlemsstaterne at påtage sig andre medlemsstaters forpligtelser. Det skal undersøges, om dette forbud også indbefatter ydelse af lån.
—
Ordlyd og opbygning
120.
Den tyske ordlyd »Eintreten für Verbindlichkeiten« svarer ikke til noget gængs retligt begreb (
21
). Efter den sædvanlige betydning af denne formulering kan den både betyde overtagelse af forpligtelsen i skyldnerens sted, dvs. stiftelse af egen gæld, og faktisk opfyldelse af den anden persons forpligtelse. Mens den franske affattelse af bestemmelsen med udtrykket »les prend à sa charge« synes at udtrykke det samme, synes den engelske affattelse med udtrykket »assume the commitments« snarere at fokusere på overtagelse af gældsforpligtelsen end på dens opfyldelse.
121.
Selv om der tilsyneladende er visse nuanceforskelle mellem de forskellige sprogversioner, har de dog som fælles tema en medlemsstats direkte handlinger vedrørende en anden medlemsstats forpligtelser. Forbuddet mod at påtage sig forpligtelser forbyder følgelig efter ordlyden af første led i artikel 125, stk. 1, andet punktum, TEUF en medlemsstat at gøre en anden medlemsstats forpligtelser til sine egne, hvad enten den opfylder dem ved betaling eller ved at gøre sig selv til skyldner med hensyn til forpligtelsen, som den dermed på et senere tidspunkt skal opfylde.
122.
Ydelse af et lån opfylder ikke disse betingelser. Med et lån bliver en medlemsstats eksisterende forpligtelser hverken overtaget eller opfyldt, men der stiftes en ny forpligtelse for denne medlemsstat.
123.
Traktaternes øvrige bestemmelser giver heller ikke holdepunkter for at antage, at første led i artikel 125, stk. 1, andet punktum, TEUF forbyder, at medlemsstaterne yder hinanden lån. Det er ganske vist korrekt, at traktaten i bestemte tilfælde knytter visse betingelser til ydelse af lån til medlemsstater. Således omhandler artikel 143, stk. 2, andet punktum, litra c), TEUF andre medlemsstaters »ydelse af kreditter« til medlemsstater, der ikke har euroen som valuta. Dette kan ske på grundlag af en retsakt fra Rådet i tilfælde af vanskeligheder med hensyn til betalingsbalancen uden for den monetære union. Desuden regulerer artikel 122, stk. 2 TEUF en »finansiel støtte« til en medlemsstat, der også vil kunne omfatte lån.
124.
I modsætning til hvad sagsøgeren har gjort gældende, kan det af eksistensen af disse bestemmelser ikke udledes, at EU-retten herudover forbyder enhver ydelse af lån til en medlemsstat. For det første findes der ikke nogen henvisning til artikel 143 TEUF eller 122 TEUF i artikel 125 TEUF. Det fremgår dermed ikke, at disse forskrifter skulle anses for at være undtagelser til et principielt forbud i artikel 125 TEUF. For det andet vedrører disse to traktatbestemmelser, der omhandler ydelse af lån til medlemsstater, ikke det foreliggende tilfælde, hvor der er tale om lån, der ydes mellem euromedlemsstater. Mens artikel 122, stk. 2, TEUF vedrører lån fra Unionens side, omhandler artikel 143, stk. 2, andet punktum, litra c), TEUF ligeledes en foranstaltning fra Unionens side ved hjælp af medlemsstaternes finansielle midler, hvorved der udelukkende kan ydes et lån til medlemsstater, der ikke har euroen som valuta. Det forhold, at lån mellem euromedlemsstaterne ikke er underlagt nogen begrænsninger i henhold til EU-retten, gør dermed ikke betingelserne for ydelse af lån i henhold til artikel 122, stk. 2, TEUF og 143, stk. 2, TEUF overflødige.
125.
Særligt indgår Unionens foranstaltninger og medlemsstaternes foranstaltninger i forskellig kontekst. For Unionens foranstaltninger gælder ifølge artikel 4, stk. 1, TEU og artikel 5, stk. 1, første punktum, TEU princippet om begrænset kompetencetildeling, mens der gælder et princip om almen kompetence for medlemsstaternes handlinger. På denne baggrund tildeler artikel 122, stk. 2, TEUF og artikel 143, stk. 2, TEUF Unionen en kompetence til at yde kreditter; medlemsstaterne behøver derimod ikke at blive tildelt en sådan kompetence. At slutte ud fra denne tildeling af kompetence til Unionen til at yde kreditter og dertil knyttede restriktive betingelser, at der gælder et generelt forbud mod, at medlemsstaterne yder lån, ville derfor være i strid med principperne om kompetencefordelingen mellem medlemsstaterne og Unionen.
—
Målene med artikel 125 TEUF
126.
Det er imidlertid spørgsmålet, om formålet med artikel 125 ikke rejser tvivl om disse konklusioner på grundlag af forskriftens ordlyd og opbygning.
127.
Med henblik på at fastlægge det mål, der forfølges med artikel 125 TEUF, kan forarbejderne og omstændighederne i forbindelse med traktatindgåelsen tages i betragtning som supplerende fortolkningsbidrag.
128.
Artikel 125 TEUF viderefører i det væsentlige den ved Maastrichttraktaten (
22
) indføjede artikel 104 B EF. Det fremgår af begrundelsen til det forslag fra Kommissionen, der lå til grund for artikel 104 B, at denne bestemmelse blev tilvejebragt for sammen med den nuværende artikel 123 TEUF og artikel 124 TEUF at modvirke, at medlemsstaterne får uforholdsmæssigt store budgetunderskud og uforholdsmæssigt stor gæld, hvilket – bl.a. på grund af frygten for uro på de finansielle markeder – blev anset for at være en trussel mod den monetære stabilitet og den økonomiske og monetære unions fortsatte beståen (
23
). For at medlemsstaternes gæld ikke skulle blive uforholdsmæssigt stor, skulle medlemsstaternes budgetdisciplin bl.a. fremmes ved, at det blev vanskeligere at optage gæld.
129.
Dette er formålet med artikel 123 TEUF – 125 TEUF. Artikel 123 TEUF forbyder medlemsstaterne at opnå finansiering gennem centralbankerne. Artikel 124 TEUF forbyder endvidere medlemsstaterne at opnå privilegeret adgang til finansielle institutioner.
130.
Endelig skulle artikel 125 TEUF ifølge Kommissionens forslag forhindre, at en medlemsstat skulle forlade sig på en betingelsesløs garanti for sin offentlige gæld fra Unionens eller en anden medlemsstats side (
24
). Den artikel 104 A EF, som blev foreslået i udkastet, var begrænset til et forbud mod Fællesskabets eller medlemsstaternes ubetingede indeståelse for en medlemsstats gæld. Under medlemsstaternes forhandlinger vedrørende Maastrichttraktaten blev forbuddet udvidet til dets nuværende form, der optræder første gang i det nederlandske rådsformandskabs forslag (
25
). Tilføjelsen af et forbud mod at påtage sig forpligtelser tilskrives et forslag fra den tyske regering (
26
). Der eksisterer imidlertid ingen almindeligt tilgængelige kilder vedrørende dette forslag, dets begrundelse og særligt, hvordan det blev forstået på konferencen mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer.
131.
Det fremgår således klart af artikel 125 TEUF’s tilblivelseshistorie, at den i det mindste skulle udelukke, at medlemsstaterne forlader sig på, at andre medlemsstater betaler deres gæld, og dermed tilskynde dem til at føre en tilbageholdende budgetpolitik.
132.
Det er desuden efter min opfattelse med rette, at Det Europæiske Råd og nogle medlemsstater har gjort gældende, at artikel 125 TEUF også tager sigte på at sikre medlemsstaternes budgetdisciplin, ved at den disciplinerende virkning af rentespændet på kapitalmarkederne alt efter medlemsstaternes individuelle adfærd på det finansielle område bibeholdes efter oprettelsen af den økonomiske og monetære union. Ideelt fastlægges omfanget af dette rentespænd i overensstemmelse med de potentielle kreditorers forventninger med hensyn til de enkelte medlemsstaters kreditværdighed. Den faktor, som er afgørende for kreditværdigheden, er den pågældende medlemsstats finansielle kapacitet. Artikel 125 TEUF forfølger dermed også det mål at gøre denne kapacitet uafhængig af andre medlemsstaters finansielle kapacitet.
133.
Begge disse mål – at forhindre, at henholdsvis skyldnermedlemsstaterne og kapitalmarkederne forlader sig på de andre medlemsstaters finansielle kapacitet – ville blive opnået i størst muligt omfang, hvis enhver finansiel ydelse fra medlemsstaterne til andre medlemsstater var forbudt. Enhver finansiel ydelse kan således også anvendes af modtagermedlemsstaten til at opfylde dens forpligtelser. Dette gælder ikke kun for ydelser i form af långivning, men eksempelvis også for tilførsel af likviditet ved salg af en medlemsstats aktiver til en anden medlemsstat. Dette ville ganske vist indebære et forbud mod handel mellem medlemsstaterne indbyrdes, men med et sådant omfattende forbud ville det stå alle klart, at en medlemsstat, der stifter gældsforpligtelser, ikke modtager nogen som helst form for finansiel støtte fra andre medlemsstater. I så fald ville opfyldelsen af samtlige forpligtelser alene afhænge af skyldnermedlemsstatens individuelle finansielle kapacitet.
134.
Artikel 125 TEUF går imidlertid ikke i denne retning. Der fremgår ikke heraf noget forbud mod enhver form for finansiel ydelse til fordel for en medlemsstat.
135.
Henset til formålet med artikel 125 TEUF er det imidlertid tænkeligt gennem en vid fortolkning af denne forskrift også at udelukke i det mindste sådanne finansielle ydelser, som i praksis vil kunne have samme virkning som opfyldelse af en medlemsstats forpligtelser. Dermed ville anvendelsesområdet for det andet alternativ i første led i artikel 125, stk. 1, andet punktum, TEUF blive udvidet til at omfatte situationer, hvor der kun er tale om indirekte at påtage sig forpligtelser. Dette ville eksempelvis kunne anses for at være tilfældet, hvis et lån netop sætter en medlemsstat i stand til at opfylde sine forpligtelser. Dette ville være særligt klart, når lånebeløbet svarer til omfanget af de forpligtelser, som medlemsstaten skal opfylde over for sine kreditorer.
– Den Europæiske Unions strukturelle principper
136.
En sådan vid fortolkning af ordlyden på grundlag af artikel 125 TEUF’s formål vil imidlertid kunne være i strid med Unionens grundlæggende principper, der har mindst samme rang som artikel 125 TEUF.
Medlemsstaternes suverænitet
137.
Først og fremmest er beskyttelsen af medlemsstaternes suverænitet berørt. Unionen er skabt af stater, som har bevaret deres suverænitet. Det i artikel 5, stk. 1, første punktum, TEU fastsatte princip om begrænset kompetencetildeling, der gælder for afgrænsningen af Unionens beføjelser, er udtryk for denne suverænitet og beskytter den samtidig.
138.
Gennem etableringen af ESM blev der ikke overdraget kompetencer fra medlemsstaterne til Unionen, og medlemsstaternes suverænitet blev ikke begrænset. ESM-traktaten er snarere i dens egenskab af en international aftale netop udtryk for medlemsstaternes suverænitet og deres aftalefrihed.
139.
Hvis det antoges, at der også gælder et EU-retligt forbud mod indirekte at påtage sig forpligtelser, ville dette hindre medlemsstaterne i at anvende finansielle midler med henblik på at forsøge at undgå negative virkninger af en anden medlemsstats statsbankerot på deres egen økonomiske og finansielle situation. Henset til den sammenvævning af medlemsstaternes økonomiske aktiviteter, som EU-retten tilsigter og fremmer, vil en medlemsstats statsbankerot også kunne medføre betydelige skader for de andre medlemsstater. Disse vil muligvis kunne være så vidtgående, at også den monetære unions fortsatte beståen derved bringes i fare, således som det er blevet anført af nogle procesdeltagere.
140.
Det drejer sig herved i det foreliggende tilfælde ikke om at fastslå en sådan risiko for den monetære unions stabilitet eller at undersøge, hvordan en sådan risiko bedst ville kunne bekæmpes. Det skal blot påpeges, at en vid fortolkning af artikel 125 TEUF også i et sådant tilfælde ville fratage medlemsstaterne kompetencen til at afværge en anden medlemsstats statsbankerot og dermed muligheden for at forsøge at afværge, at de selv lider skade. En så vidtrækkende begrænsning af medlemsstaternes suverænitet, hvorved de fratages muligheden for at træffe foranstaltninger med henblik på at beskytte sig selv, kan efter min opfattelse ikke støttes på en vid formålsfortolkning af en bestemmelse, i hvilken dette ikke kommer entydigt til udtryk.
141.
Dette gælder særligt henset til, at der i traktaterne i andre sammenhænge udtrykkeligt er fastsat et forbud mod lån som de her omhandlede. Artikel 123, stk. 1, TEUF forbyder udtrykkeligt Den Europæiske Centralbank og de nationale centralbanker at give medlemsstaterne »mulighed for at foretage overtræk eller at yde dem andre former for kreditfaciliteter«. Det er dermed forbudt centralbankerne at yde medlemsstaterne lån (
27
). Artikel 125 TEUF indeholder derimod ikke en tilsvarende formulering vedrørende medlemsstaternes ydelse af lån.
Solidaritet mellem medlemsstaterne
142.
Herudover ville en vid fortolkning af artikel 125 TEUF være i strid med den solidaritetstanke, som er fastslået flere steder i traktaterne. Således forfølger de kontraherende parter ifølge TEU’s præambel med Unionen ønsket om at »styrke solidariteten mellem deres folk«. I henhold til artikel 3, stk. 3, tredje afsnit, TEU fremmer Unionen »økonomisk, social og territorial samhørighed og solidaritet mellem medlemsstaterne«. I kapitlet om den økonomiske politik henviser artikel 122, stk. 1, TEUF udtrykkeligt til solidariteten mellem medlemsstaterne.
143.
Der kan ganske vist ikke af solidaritetstanken udledes nogen pligt til en finansiel støtte som den, der skal ydes gennem ESM. En udvidende formålsfortolkning af artikel 125 TEUF ville herudover oven i købet forbyde medlemsstaterne at yde frivillig gensidig støtte i nødstilfælde, nemlig med henblik på at forhindre de alvorlige økonomiske og sociale virkninger, der er forbundet med en statsbankerot. Det ville være tilladt at give tredjelande nødhjælp, mens nødhjælp inden for rammerne af Unionen ville være forbudt. Et sådant forbud forekommer mig at rejse tvivl om selve Unionens formål.
144.
Grundlæggende strukturelle principper i traktaterne er derfor til hinder for en vid fortolkning af artikel 125 TEUF.
– Omgåelse og opfyldelse af de mål, som er knyttet til artikel 125 TEUF
145.
Det kan heroverfor indvendes, at forbuddet i artikel 125, stk. 1, andet punktum, TEUF ville miste enhver mening, hvis det ganske vist ikke var tilladt for medlemsstaterne direkte at påtage sig forpligtelser, men de let ville kunne omgå dette forbud ved indirekte at påtage sig forpligtelser. Jeg deler denne opfattelse, for så vidt som fortolkningen af artikel 125 TEUF ikke må føre til et resultat, der fuldstændig tømmer de forbud, som er fastsat i denne bestemmelse, for indhold.
146.
Dette er dog ikke tilfældet. Forbuddene mod at hæfte for og påtage sig forpligtelser, som er fastsat i første led i artikel 125, stk. 1, andet punktum, TEUF, har også effektiv virkning, hvis de anvendes på grundlag af det normative indhold, der kommer til udtryk i deres ordlyd.
147.
Således udelukker det første alternativ, som består i forbuddet mod at hæfte for forpligtelser, således som navnlig den græske regering med rette har anført, enhver forpligtelse for en medlemsstat til at opfylde en anden medlemsstats forpligtelser. En sådan forpligtelse kan ikke udledes af EU-retten, og en medlemsstat kan heller ikke – med undtagelse af de garantier, som er omhandlet i forskriftens andet led – selv underlægge sig en sådan forpligtelse. Enhver medlemsstat og dennes potentielle kreditorer ved dermed, at der aldrig kan eksistere en ret til at kræve, at en anden medlemsstat opfylder medlemsstatens forpligtelser.
148.
Desuden foreligger der med det andet alternativ i første led i artikel 125, stk. 1, andet punktum, TEUF, som består i forbuddet mod at påtage sig forpligtelser, et forbud mod direkte kreditorbegunstigelse. Dette indebærer, at medlemsstaterne ikke direkte må fyldestgøre en anden medlemsstats kreditorer. Det er forbudt at støtte kreditorerne direkte, men ikke at støtte dem indirekte gennem at yde støtte til skyldnermedlemsstaten. Dermed vil kreditorerne ganske vist som regel nyde godt af en støtte, der ydes til medlemsstaten. For de potentielle kreditorer består der imidlertid under alle omstændigheder en yderligere usikkerhed med hensyn til, om en mulig finansiel støtte til en medlemsstat faktisk vil føre til en opfyldelse af deres fordringer. For så vidt skal frivillig støtte, der ydes til en medlemsstat, ikke nødvendigvis medføre en hel eller delvis fyldestgørelse af medlemsstatens kreditorer. Denne usikkerhed er egnet til at fremme målet om differentierede rentesatser mellem medlemsstaterne på kapitalmarkederne (
28
).
149.
På denne baggrund ville en medlemsstat således kun påtage sig en anden medlemsstats forpligtelser ved at yde denne et lån, hvis den direkte begunstigede den modtagende medlemsstats kreditorer. Dette kunne antages at være tilfældet, hvis medlemsstaten ikke havde nogen kontrol over anvendelsen af lånemidlerne.
150.
Den fortolkning, som særligt Det Europæiske Råd har gjort sig til fortaler for, hvorefter finansielle ydelser til en medlemsstat desuden med henblik på at sikre det overordnede mål om opretholdelse af medlemsstaternes budgetdisciplin skal ydes på »strenge vilkår« for at undgå omgåelse af artikel 125 TEUF, er det ikke nødvendigt at tage stilling til i den foreliggende sag, eftersom euromedlemsstaterne under alle omstændigheder har foreskrevet sådanne vilkår i ESM-traktatens artikel 12, stk. 1.
– Foreløbig konklusion
151.
Det andet alternativ i første led i artikel 125, stk. 1, andet punktum, TEUF forbyder følgelig, henset til dets ordlyd, opbygning og formål, kun direkte at påtage sig en anden medlemsstats forpligtelser i den forstand, at disse forpligtelser overtages eller opfyldes, hvorved kreditorerne direkte begunstiges. Det er følgelig principielt ikke forbudt medlemsstaterne at yde lån til en anden medlemsstat.
152.
Ved at indgå og ratificere ESM-traktaten tilsidesætter medlemsstaterne dermed heller ikke artikel 125 TEUF for så vidt angår de lån, som ydes af ESM i henhold til ESM-traktatens artikel 14-16.
153.
Såfremt Domstolen inden for rammerne af en vid fortolkning af første led i artikel 125, stk. 1, andet punktum, TEUF ikke desto mindre skulle drage den konklusion, at det også er forbudt medlemsstaterne at yde lån til hinanden, skal det ydermere undersøges, om ydelsen af lån gennem ESM skal anses for en handling fra medlemsstaternes side. Dette forekommer mig at være indlysende, hvis artikel 125 TEUF skal være genstand for en vid fortolkning. Hvis ydelse af lån til en medlemsstat indirekte skulle anses for opfyldelse af denne medlemsstats forpligtelser, måtte også ESM’s ydelse af lån i det mindste indirekte udgøre ydelse af et lån fra medlemsstaternes side, eftersom disse har etableret ESM og kontrollerer den. Desuden er det på grundlag af reglen om dækning af tab i ESM-traktatens artikel 25, stk. 1, i sidste instans medlemsstaterne, der fuldt ud skal tilvejebringe midlerne til ydelse af dette lån.
iv) Om opkøb af værdipapirer er ensbetydende med at påtage sig en medlemsstats forpligtelser
154.
For så vidt angår de finansielle instrumenter skal det endelig undersøges, om det er foreneligt med artikel 125 TEUF at købe værdipapirer, som er udstedt af en medlemsstat, af denne selv eller af en tredjepart, som omhandlet i ESM-traktatens artikel 17 og 18. Dette ville på sin side forudsætte, at artikel 125 TEUF forbyder medlemsstaterne at foretage sådanne opkøb.
155.
Erhvervelse af værdipapirer direkte fra den udstedende medlemsstat som omhandlet i ESM-traktatens artikel 17 udgør blot en særlig form for långivning. Som der er redegjort for ovenfor, er ydelse af lån i henhold til ESM-traktaten forenelig med artikel 125 TEUF.
156.
Køb af værdipapirer, som er udstedt af en medlemsstat, af en tredjepart som omhandlet i ESM-traktatens artikel 18 er principielt heller ikke ensbetydende med at påtage sig denne medlemsstats forpligtelser, fordi ingen af dens forpligtelser opfyldes derved. Den medlemsstat, der har udstedt værdipapirerne, forbliver nemlig, som Kommissionen med rette har anført, skyldner med hensyn til forpligtelsen. Medlemsstatens forpligtelse forbliver dermed uforandret, idet der alene er tale om et kreditorskifte.
157.
Heroverfor kan det indvendes, at den situation, som følger af et opkøb af værdipapirer, i økonomisk henseende ikke kan adskilles fra en sædvanlig opfyldelse af en medlemsstats forpligtelse over for en tredjepart, som giver den medlemsstat, der opfylder forpligtelsen, et tilbagebetalingskrav mod den medlemsstat, som er blevet frigjort for forpligtelsen. Ganske vist er et sådant tilbagebetalingskrav og en fordring, som er erhvervet direkte gennem opkøb af værdipapirer, indholdsmæssigt forskellige. Ligeledes vil købsprisen på værdipapirer udstedt af en medlemsstat, der har behov for støtte, som regel være betydeligt lavere end værdien af gældsforpligtelsen. Resultatet er ikke desto mindre, at den hidtidige kreditor modtager i det mindste en del af sin fordring direkte fra den erhvervende medlemsstat.
158.
For så vidt opstår spørgsmålet, om opkøb af værdipapirer fra en tredjepart er i strid med artikel 125 TEUF, fordi dette umiddelbart begunstiger indehaveren af værdipapirerne som medlemsstatens hidtidige kreditor (
29
). Selv om ESM’s finansielle midler i tilfælde af et sådant opkøb af værdipapirer direkte tilflyder kreditor, ville forbuddet mod direkte kreditorbegunstigelse efter min opfattelse ikke desto mindre blive overholdt, hvis værdipapirerne erhvervedes på normale markedsvilkår. I så fald ville den hidtidige indehaver af værdipapirerne nemlig få sine penge på samme måde som fra enhver tredjepart og ikke specielt drage fordel af en anden medlemsstats betalingsevne. Ved en sædvanlig erhvervelse på værdipapirmarkedet ville kreditor desuden heller ikke have kendskab til, at køberen af værdipapirerne er en medlemsstat. Et sådant køb af værdipapirer er således ikke egnet til at foranledige en medlemsstats potentielle kreditorer til at forlade sig på en anden medlemsstats betalingsevne.
159.
Der er ikke grundlag for at antage, at anvendelsen af finansielle støtteinstrumenter i henhold til ESM-traktatens artikel 18 nødvendigvis ville afvige fra den beskrevne situation. ESM’s opkøb af værdipapirer i henhold til denne forskrift er derfor ikke nødvendigvis i strid med artikel 125 TEUF (
30
), men der er i alle tilfælde mulighed for at gennemføre disse opkøb på en måde, som er i overensstemmelse med de krav, som følger af denne forskrift. Spørgsmålet, om ESM’s aktiviteter overhovedet skal tilskrives medlemsstaterne inden for rammerne af artikel 125 TEUF, behøver således, henset til genstanden for den foreliggende undersøgelse, heller ikke at blive besvaret for så vidt angår opkøb af værdipapirer.
160.
Sammenfattende er indgåelse og ratifikation af ESM-traktaten derfor heller ikke i strid med artikel 125 TEUF for så vidt angår opkøb af værdipapirer som omhandlet i ESM-traktatens artikel 17 og 18.
b) Krav om indbetaling af kapital i henhold til ESM-traktatens artikel 25
161.
Det skal endelig for så vidt angår forbuddet i artikel 125 TEUF undersøges, om reglerne om forhøjet indbetaling af kapital i ESM-traktatens artikel 25, stk. 2, er forenelige hermed.
162.
Det første alternativ i første led i artikel 125, stk. 1, andet punktum, TEUF forbyder medlemsstaterne frivilligt at overtage hæftelsen for en anden medlemsstats forpligtelser (
31
).
163.
ESM’s autoriserede kapital opdeles i henhold til ESM-traktatens artikel 8, stk. 2, første punktum, i indbetalte andele og andele, der kan kræves indbetalt. I henhold til denne traktats artikel 9 kan ikke indbetalt kapital bl.a. under bestemte betingelser kræves indbetalt af direktionen (»Board of Directors«) og direktøren (»Managing Director«). ESM-traktatens artikel 25, stk. 2, bestemmer, at når et ESM-medlem ikke efterkommer et krav fra ESM om indbetaling af kapital, kræves der en forhøjet indbetaling af de andre medlemmer.
164.
Disse regler indebærer imidlertid ikke, at der er tale om en frivillig overtagelse af hæftelse som følge af indgåelsen af ESM-traktaten. Hvert enkelt ESM-medlem skal ifølge disse regler kun opfylde sin egen forpligtelse til at indskyde kapital. Såfremt et ESM-medlem ikke efterkommer et krav om indbetaling af kapital, er konsekvensen heraf ifølge ESM-traktatens artikel 25, stk. 2, første punktum, udelukkende, at de andre ESM-medlemmer for så vidt angår deres egen forpligtelse til at indskyde kapital afkræves en forhøjet indbetaling. Derimod er de ikke forpligtede til at opfylde et andet ESM-medlems forpligtelse til at indbetale kapital. Det ESM-medlem, som undlader at opfylde denne forpligtelse, er fortsat forpligtet over for ESM til at indbetale sin andel af kapitalen.
165.
Dette bekræftes endvidere af den fælles erklæring fra ESM-traktatens kontraherende parter af 27. september 2012, hvorefter traktaten ikke pålægger nogen af medlemsstaterne en betalingsforpligtelse, der går ud over den pågældende medlemsstats egen andel af den autoriserede kapital (
32
). Har en medlemsstat således fuldt ud betalt sin egen andel, kan der ikke længere stilles krav over for denne medlemsstat om en forhøjet indbetaling af kapital i henhold til ESM-traktatens artikel 25, stk. 2, første punktum.
c) Foreløbig konklusion
166.
Det skal derfor fastslås, at artikel 125 TEUF ikke forbyder medlemsstaterne at indgå og ratificere en aftale, der foreskriver forhøjet indbetaling af kapital som omhandlet i ESM-traktatens artikel 25, stk. 2, første punktum, og en international organisations anvendelse af finansielle støtteinstrumenter i form af lån og opkøb af værdipapirer som omhandlet i ESM-traktatens artikel 14-18.
4. Overdragelse af nye kompetencer til Unionens institutioner
167.
Det skal endvidere undersøges, om indgåelse og ratifikation af ESM-traktaten er i strid med EU-retten, for så vidt som den tildeler Unionens institutioner nye opgaver. Således findes der talrige bestemmelser i ESM-traktaten, der foreskriver handlinger fra Kommissionens, Domstolens og Den Europæiske Centralbanks side, selv om det alene er medlemsstaterne, og ikke Unionen, der handler inden for rammerne af ESM-traktaten.
168.
Sagsøgeren anser denne tildeling af opgaver for uforenelig med de funktioner, som institutionerne er tildelt i henhold til traktaterne. Han er særligt af den opfattelse, at en sådan anvendelse af Unionens institutioner kun er mulig inden for proceduren for forstærket samarbejde i henhold til artikel 20 TEU.
169.
I det følgende skal det derfor undersøges, om de opgaver, som ESM-traktaten tildeler Kommissionen [litra a) nedenfor], Den Europæiske Centralbank [litra b) nedenfor] og Domstolen [litra c) nedenfor], er i strid med artikel 13, stk. 2, første punktum, TEU, hvorefter hver institution handler inden for rammerne af de beføjelser, der er tildelt den ved traktaterne.
a) Kommissionen
170.
Kommissionen foretager i henhold til ESM-traktatens artikel 13, stk. 1, tredje punktum, efter anmodning fra formanden for styrelsesrådet forskellige vurderinger af en ESM-medlemsstats ansøgning om stabilitetsstøtte, som danner grundlag for ESM’s bevilling af finansiel støtte. Endvidere har Kommissionen i henhold til ESM-traktatens artikel 13, stk. 3 og 4, til opgave – sammen med Den Europæiske Centralbank og om muligt også Den Internationale Valutafond – at aftale vilkårene for det medlem, der anmoder om støtte, med dette medlem. Vilkårene skal dog i henhold til forskriftens stk. 4 godkendes af styrelsesrådet for at få retsvirkning. Endvidere skal tilsynet med overholdelsen af vilkårene i henhold til ESM-traktatens artikel 13, stk. 7, alene varetages af Kommissionen. Desuden foreskriver ESM-traktaten, at Kommissionen i en række forskellige situationer foretager vurderinger og udarbejder rapporter (
33
).
171.
Med hensyn til den tidligere artikel 155, fjerde led, i EØF-traktaten, som beskrev Kommissionens opgaver, har Domstolen fastslået, at denne bestemmelse ikke er til hinder for, at medlemsstaterne overdrager Kommissionen at varetage koordinationen af en fælles aktion, som de har iværksat på grundlag af en retsakt vedtaget af repræsentanter for medlemsstaterne forsamlet i Rådet (
34
). I en efterfølgende dom henviste Domstolen til, at ingen bestemmelse i traktaten er til hinder for, at medlemsstaterne uden for rammerne af traktaten anvender procedureregler, der tager udgangspunkt i bestemte EU-forskrifter, og herved inddrager Unionens institutioner (
35
). Af denne retspraksis kan det udledes, at Kommissionen på initiativ fra medlemsstaterne også kan handle uden for de opgaver, som den er tildelt i traktaterne.
172.
Repræsentanterne for alle medlemsstaternes regeringer vedtog den 20. juni 2011 en afgørelse, ifølge hvilken »ESM-traktaten indeholder bestemmelser om, at Europa-Kommissionen og Den Europæiske Centralbank udfører de opgaver, der er fastlagt i denne traktat« (
36
). Denne afgørelse går videre end den anførte retspraksis, eftersom ESM-traktaten ikke er resultatet af en aktion fra alle medlemsstaternes side, og det præcise indhold af ESM-traktaten, som først blev indgået den 2. februar 2012, på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen endnu ikke var kendt.
173.
På baggrund af den anførte retspraksis anser jeg ikke desto mindre Kommissionen for principielt berettiget til at udføre de opgaver, som den er tildelt i ESM-traktaten. Dels viser den omstændighed, at afgørelsen er støttet af samtlige regeringsrepræsentanter, at der i tilstrækkelig grad er tale om en fælles handling fra medlemsstaternes side. Dels var hovedindholdet af ESM-traktaten medlemsstaternes repræsentanter bekendt på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen, eftersom Det Europæiske Råd allerede den 20. april 2011 havde godkendt hovedtrækkene i EMS (
37
).
174.
Sagsøgerens opfattelse, hvorefter proceduren for forstærket samarbejde i henhold til artikel 20 TEU udgør en hindring for at tildele Unionens institutioner opgaver, forekommer mig ikke overbevisende. Ganske vist er det i denne bestemmelses stk. 1 udtrykkeligt fastsat, at medlemsstaterne inden for denne procedure kan »anvende Unionens institutioner«. Det forstærkede samarbejde går dog videre end til blot at tildele opgaver som omhandlet i den nævnte praksis fra Domstolen. Den er ikke begrænset til muligheden for at anvende Unionens institutioner, men muliggør først og fremmest udstedelse af EU-retsakter, der i henhold til artikel 20, stk. 4, TEU kun er bindende for de deltagende medlemsstater. Der er derfor ingen holdepunkter for at antage, at de kontraherende parter med indførelsen af reglerne om forstærket samarbejde havde til hensigt at begrænse den mulighed for at anvende Unionens institutioner uden for traktaternes anvendelsesområde, som Domstolen havde bekræftet i den anførte retspraksis.
175.
Herudover skal det fremhæves, at der, i modsætning til hvad der gælder i forbindelse med et forstærket samarbejde i henhold til artikel 20 TEU, ikke er nogen forpligtelse for Kommissionen til at udføre de opgaver, som den er tildelt i ESM-traktaten. Den nævnte praksis fra Domstolen skal ikke forstås således, at medlemsstaterne kan forpligte Kommissionen til at handle uden for rammerne af Unionen. En sådan pligt kan for Kommissionen som EU-institution kun følge af de i EU-retten regulerede opgaver. Hertil kommer, at Kommissionen i henhold til artikel 17, stk. 3, tredje afsnit, TEU udfører sine opgaver i fuldkommen uafhængighed, og dens medlemmer må ikke modtage instruktioner fra nogen regering, nogen institution eller noget andet organ. Euromedlemsstaterne synes også at lægge denne opfattelse til grund, når de i tiende betragtning til ESM-traktaten henviser til bemyndigelsen fra alle Unionens medlemsstater til at anmode (»require«) (
38
) Kommissionen om at udføre de opgaver, der er fastsat i denne traktat. ESM-traktaten går følgelig ikke ud fra, at Kommissionen er forpligtet hertil.
176.
På denne baggrund ville indgåelse og ratifikation af ESM-traktaten i det højeste kunne være i strid med EU-retten, hvis Kommissionen i denne traktat anmodedes om at udføre handlinger, som traktaterne forbyder den at udføre. Kommissionen forbliver nemlig, også når den handler inden for rammerne af ESM, som EU-institution fuldt ud bundet af EU-retten, herunder chartret om grundlæggende rettigheder.
177.
Der ses imidlertid ikke at være tale om nogen tilsidesættelse af EU-retten. Det tjener snarere til at værne om EU-retten, at det inden for rammerne af ESM overlades til Kommissionen at sikre, at de vilkår, der knyttes til de finansielle støtteinstrumenter i henhold til ESM-traktatens artikel 13, stk. 3, andet afsnit, er i overensstemmelse med EU-retten.
178.
Artikel 13, stk. 2, første punktum, TEU bliver derfor ikke tilsidesat ved, at Kommissionen under overholdelse af sine EU-retlige forpligtelser udfører de opgaver, den er tildelt i ESM-traktaten.
b) Den Europæiske Centralbank
179.
Også Den Europæiske Centralbank bliver i ESM-traktaten betroet en række opgaver. I sammenligning med Kommissionen er disse opgaver af et ringere omfang. Kun ESM-traktatens artikel 4, stk. 4, første afsnit, første punktum, og artikel 18, stk. 2, fastsætter selvstændige kontrolbeføjelser. I øvrigt handler Kommissionen i henhold til ESM-traktatens artikel 13, stk. 1, 3 og 7, samt artikel 14, stk. 6, sammen (»in liaison«) med Den Europæiske Centralbank. I disse tilfælde er der for Den Europæiske Centralbank snarere tale om en kvalificeret ret til at blive hørt end en tildeling af opgaver.
180.
Den ovenfor anførte praksis fra Domstolen vedrørende tildeling af opgaver til Kommissionen kan, som særligt den nederlandske regering har gjort gældende, overføres til Den Europæiske Centralbank. Dette gælder i hvert fald, når der, som det er tilfældet med ESM-traktaten, er en forbindelse til opgaverne på området for de generelle økonomiske politikker, som det i henhold til artikel 282, stk. 1, TEUF og artikel 282, stk. 2, tredje punktum, TEUF hører til Den Europæiske Centralbanks opgaver at støtte.
181.
Det skal imidlertid atter betones, at Den Europæiske Centralbank ikke har nogen pligt til at påtage sig de opgaver, som den tildeles i ESM-traktaten. Dette er af særlig betydning for Den Europæiske Centralbanks vedkommende, henset til dens uafhængighed, som er fastslået i artikel 130 TEUF.
182.
Det skal således også for så vidt angår Den Europæiske Centralbank fastslås, at indgåelse og ratifikation af ESM-traktaten ikke tilsidesætter artikel 13, stk. 2, første punktum, TEU, når Den Europæiske Centralbank udfører de opgaver, den er tildelt i ESM-traktaten, under overholdelse af sine EU-retlige forpligtelser.
c) Domstolen
183.
Det skal endelig afklares, om den rolle, som er tiltænkt Domstolen inden for rammerne af ESM, kan forenes med EU-retten.
184.
I henhold til ESM-traktatens artikel 37, stk. 2, træffer styrelsesrådet afgørelse »on any dispute arising between an ESM Member and the ESM, or between ESM Members, in connection with the interpretation and application of this Treaty, including any dispute about the compatibility of the decisions adopted by the ESM with this Treaty«. I henhold til denne bestemmelses stk. 3 indbringes tvisten for Domstolen, hvis et medlem af ESM anfægter styrelsesrådets afgørelse. Som det fremgår af 16. betragtning til ESM-traktaten, støtter de kontraherende parter Domstolens rolle på artikel 273 TEUF.
185.
I henhold til artikel 273 TEUF har »Domstolen […] kompetence til at afgøre enhver tvistighed mellem medlemsstaterne, der har forbindelse med traktaternes sagsområde, såfremt tvistigheden forelægges den i henhold til en voldgiftsaftale«. Det skal undersøges, om de anførte bestemmelser i ESM-traktatens artikel 37 opfylder disse betingelser.
186.
For at dette er tilfældet, skal tvistigheder om fortolkningen og anvendelsen af ESM-traktaten for det første have forbindelse med traktaternes sagsområde. Som det fremgår af en sammenligning med traktatbrudssøgsmål mellem medlemsstaterne, som er reguleret i artikel 259, stk. 1, TEUF, vedrører artikel 273 TEUF ikke tvistigheder vedrørende selve fortolkningen af traktaterne. Det er tilstrækkeligt, at der foreligger en forbindelse. Da opgavetildelingen i henhold til artikel 273 TEUF skal fremgå af en voldgiftsaftale, er det desuden tilstrækkeligt, hvis genstanden for en sådan aftale står i forbindelse med Unionens traktater. Det er ikke et krav, at enhver tvistighed vedrørende traktaten nødvendigvis skal udvise en forbindelse med Unionens traktater.
187.
Der er allerede tale om en sådan forbindelse for så vidt angår ESM, fordi ESM-traktatens artikel 13, stk. 3, andet afsnit, foreskriver, at de vilkår, der knyttes til de finansielle støtteinstrumenter, skal være i overensstemmelse med de i TEUF omhandlede foranstaltninger på området for samordning af medlemsstaternes økonomiske politikker. Herudover kan der eventuelt opstå tvistigheder om fortolkningen af artikel 125 TEUF (det såkaldte bail-out-forbud) i relation til konkrete tilfælde af bevilling af finansielle støtteinstrumenter. Tvistigheder om fortolkningen og anvendelsen af ESM-traktaten står dermed i forbindelse med traktaternes sagsområde som omhandlet i artikel 273 TEUF.
188.
For det andet opstår spørgsmålet, om ESM-traktatens artikel 37 vedrører tvistigheder mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 273 TEUF. ESM-traktaten bestemmer således, at en sag også kan indbringes for Domstolen, når der er opstået en tvistighed mellem et ESM-medlem og ESM som international organisation.
189.
De kontraherende parter i ESM er udelukkende euromedlemsstaterne, der i henhold til ESM-traktatens artikel 5 handler gennem deres regeringsrepræsentanter i ESM’s øverste organ, styrelsesrådet. Som navnlig Det Forenede Kongeriges regering med rette har anført, kan en tvistighed mellem et ESM-medlem og ESM på denne baggrund i det mindste sidestilles med en tvistighed mellem ESM-medlemmet og de andre ESM-medlemmer, som inden for rammerne af ESM har vedtaget en flertalsafgørelse. Endvidere er medlemsstaternes handlinger inden for rammerne af organisationen underlagt særlige EU-retlige forpligtelser. Domstolens kompetence sikrer derfor en ensartet anvendelse af EU-retten. Desuden styrker den Unionens system for domstolsbeskyttelse, hvilket er i overensstemmelse med formålet med artikel 273 TEUF. Hertil kommer, at denne forskrift er fakultativ for medlemsstaterne, Derfor kan den uden betænkeligheder gøres til genstand for en vid fortolkning. Artikel 273 TEUF kan således også anvendes på tvistigheder mellem medlemsstaterne inden for rammerne af en organisation, som udelukkende er etableret af disse medlemsstater, hvis organisationen selv er part i tvisten.
190.
Også den rolle, som Domstolen er tildelt i henhold til ESM-traktaten, er derfor forenelig med artikel 13, stk. 2, første punktum, TEU.
5. Artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder og retssikkerhedsprincippet
191.
Det skal endvidere undersøges, om ESM-traktaten er forenelig med retten til effektive retsmidler i henhold til artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder samt med det almindelige retssikkerhedsprincip.
192.
Sagsøgeren har i denne forbindelse anført, at ESM i henhold til ESM-traktatens artikel 37, stk. 2, kun er underlagt en begrænset prøvelseskompetence for Domstolen, selv om eksempelvis de vilkår, som ESM knytter til stabilitetsstøtten, navnlig kan være i strid med de sociale rettigheder i afsnit IV i chartret om grundlæggende rettigheder. Der kan imidlertid kun anlægges sag for Domstolen af euromedlemsstaterne. ESM’s aktiviteter er dermed ikke underlagt nogen effektiv domstolsbeskyttelse som krævet i artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder.
193.
I henhold til chartrets artikel 51, stk. 1, første punktum, er dets bestemmelser »kun« rettet til medlemsstaterne, »når de gennemfører EU-retten«. Derfor finder artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder efter Kommissionens opfattelse ikke anvendelse på ESM’s aktiviteter. I det foreliggende tilfælde kan det stå åbent, om dette synspunkt er korrekt. Borgernes ret til effektive retsmidler er nemlig under alle omstændigheder sikret i tilstrækkelig grad for så vidt angår ESM’s aktiviteter.
194.
Således er spørgsmålet om foreneligheden med EU-retten af medlemsstaternes handlinger inden for rammerne af ESM – hvilket også den foreliggende sag viser – efter den sædvanlige procedure i henhold til artikel 267 TEUF undergivet Domstolens og de nationale retters kontrol. Medlemsstaterne skal således i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU tilvejebringe den nødvendige adgang til retsmidler for at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse i det mindste for så vidt angår den nationale gennemførelse af vilkårene (
39
).
195.
Med hensyn til det i det præjudicielle spørgsmål ligeledes anførte retssikkerhedsprincip ses det ikke, på hvilken måde ESM skulle tilsidesætte dette.
196.
Indgåelse og ratifikation af ESM-traktaten tilsidesætter således hverken artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder eller retssikkerhedsprincippet.
6. Princippet om loyalt samarbejde i henhold til artikel 4, stk. 3 TEU
197.
Endelig rejser den forelæggende ret tvivl om foreneligheden af ESM-traktaten med artikel 4, stk. 3, TEU. I denne bestemmelse fastslås »princippet om loyalt samarbejde«, hvorefter Unionen og medlemsstaterne respekterer og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne.
198.
Sagsøgeren har i denne forbindelse anført, at medlemsstaterne tilsidesætter dette princip, fordi de med oprettelsen af en international organisation som ESM tilsigter at omgå EU-retten, og navnlig forbuddene i artikel 125 TEUF.
199.
Det kan dog, som der allerede er redegjort for (
40
), ikke fastslås, at der er tale om en omgåelse af EU-retlige forpligtelser, herunder artikel 125 TEUF. Problemet vedrørende omgåelse af EU-retlige forpligtelser ville desuden udelukkende skulle bedømmes inden for rammerne af fortolkningen af disse forpligtelser. Ud over de i denne henseende allerede inden for rammerne af det andet spørgsmål undersøgte EU-retlige bestemmelser ses det ikke, på hvilken måde ESM-traktaten skulle tilsidesætte princippet om loyalt samarbejde. De opgaver, som Kommissionen og Den Europæiske Centralbank er tildelt i ESM-traktaten, taler snarere for det modsatte.
200.
Indgåelse og ratifikation af ESM-traktaten tilsidesætter således heller ikke artikel 4, stk. 3, TEU.
7. Foreløbig konklusion
201.
På baggrund af det ovenfor anførte skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 4, stk. 3, TEU, artikel 13 TEU, artikel 2, stk. 3, TEUF, artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF, artikel 3, stk. 2, TEUF, artikel 122 TEUF, 123 TEUF og 125 TEUF samt artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder og retssikkerhedsprincippet ikke er til hinder for, at en medlemsstat indgår og ratificerer en international aftale som ESM-traktaten.
C – Det tredje spørgsmål: spørgsmålet om betydningen af afgørelsens ikrafttrædelse for svaret på det andet spørgsmål
202.
Den forelæggende ret ønsker endelig med det tredje spørgsmål at få afklaret, om en medlemsstats ret til at indgå en international aftale som ESM-traktaten er afhængig af ikrafttrædelsen af afgørelse 2011/199.
203.
Da medlemsstaterne, som der er redegjort for ovenfor i forbindelse med det andet spørgsmål, ifølge gældende ret kan indgå og ratificere en international aftale som ESM-traktaten, er deres ret hertil ikke afhængig af indføjelsen af et nyt stk. 3 i artikel 136 TEUF på grundlag af afgørelse 2011/199. Det tredje præjudicielle spørgsmål skal derfor besvares benægtende.
IV – Stillingtagen
204.
På ovenstående baggrund foreslår jeg Domstolen at besvare de af den irske Supreme Court forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»1)
Gennemgangen af sagen har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af afgørelse 2011/199.
2)
Artikel 4, stk. 3, TEU, artikel 13 TEU, artikel 2, stk. 3, TEUF, artikel 3, stk. 1, litra c), TEUF, artikel 3, stk. 2, TEUF, artikel 122 TEUF, 123 TEUF og 125 TEUF samt artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder og retssikkerhedsprincippet er ikke til hinder for, at en medlemsstat, der har euroen som valuta, indgår og ratificerer en international aftale som ESM-traktaten, inden afgørelse 2011/199 er trådt i kraft.«
(
1
) – Originalsprog: tysk.
(
2
) – Jf. bl.a. dom af 9.3.1994, sag C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, Sml. I, s. 833, præmis 17, og af 29.6.2010, sag C-550/09, E og F, Sml. I, s. 6213, præmis 46.
(
3
) – Jf. bl.a. dom af 11.11.1997, sag C-408/95, Eurotunnel m.fl., Sml. I, s. 6315, præmis 29, og af 8.7.2010, sag C-343/09, Afton Chemical, Sml. I, s. 7023, præmis 19.
(
4
) – Jf. herved også henvisningerne i afgørelse 2011/199.
(
5
) – Jf. vedrørende en sådan begrænsning dommen i sagen Eurotunnel m.fl., nævnt ovenfor i fodnote 3, præmis 34.
(
6
) – Jf. fjerde betragtning til afgørelse 2011/199.
(
7
) – Jf. Det Europæiske Råds konklusioner af 20.4.2011 fra mødet den 24. og 25.3.2011, EUCO 10/1/11 REV 1, punkt 16 f. og bilag II.
(
8
) – Jf. for så vidt angår ESM-traktatens genstand punkt 75 ff. nedenfor.
(
9
) – Jf. herved bl.a. dom af 9.7.1981, sag 169/80, Gondrand og Garancini Sml. s. 1931, præmis 17, og af 15.7.2010, sag C-582/08, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 7191, præmis 49.
(
10
) – Jf. anden betragtning til afgørelse 2011/199.
(
11
) – Jf. bl.a. dom af 30.9.2010, sag C-132/09, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 8695, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis.
(
12
) – Jf. bl.a. dom af 27.10.2011, sag C-504/10, Tanoarch, Sml. I, s. 10853, præmis 43.
(
13
) – Jf. bl.a. dom af 19.7.2012, sag C-470/11, Garkalns, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis.
(
14
) – Jf. bl.a. dom af 9.12.2010, sag C-241/09, Fluxys, Sml. I, s. 12773, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis.
(
15
) – Jf. forelæggelsesafgørelsen, s. 12 f.: Det første anbringende finder udtryk i spørgsmålets første led, det andet i det femte led, det tredje i det andet og det tredje led, det fjerde i det fjerde led og det femte anbringende i det sidste led.
(
16
) – Jf. også første og trettende betragtning til ESM-traktaten.
(
17
) – Jf. dom af 15.1.2002, sag C-55/00, Gottardo, Sml. I, s. 413, præmis 33.
(
18
) – Jf. punkt 109 ovenfor.
(
19
) – Jf. fjerde betragtning til ESM-traktaten.
(
20
) – Jf. punkt 116 ovenfor.
(
21
) – I enkelte tilfælde anvendes i tyske lovtekster udtrykket »Eintreten »in« ein Schuldverhältnis«, jf. § 563 i den tyske Bürgerliches Gesetzbuch om »Eintrittsrecht bei Tod des Mieters«.
(
22
) – Traktat om Den Europæiske Union, undertegnet i Maastricht den 7.2.1992, EFT C 191, s. 1.
(
23
) – Jf. udkast til en traktat om ændring af traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab med henblik på oprettelse af en økonomisk og monetær union, Kommissionens meddelelse af 21.8.1990, Bulletin for De Europæiske Fællesskaber, supplement nr. 2/91, s. 25.
(
24
) – Ibidem.
(
25
) – Jf. dokument SN 3738/91 (UEM 82) fra formandskabet for konferencen mellem repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer om den økonomiske og monetære union af 28.10.1991: »Proposal by the Presidency to the Intergovernmental Conference on Economic and Monetary Union«, artikel 104 A.
(
26
) – Jf. Jan Viebig, Der Vertrag von Maastricht, Die Positionen Deutschlands und Frankreichs zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, s. 314.
(
27
) – Jf. artikel 1, stk. 1, litra a), i Rådets forordning (EF) nr. 3603/93 af 13.12.1993 om fastlæggelse af definitioner med henblik på gennemførelse af forbuddene i traktatens artikel 104 og artikel 104 B, stk.1, der støttes på artikel 125, stk. 2, TEUF.
(
28
) – Jf. punkt 132 ovenfor.
(
29
) – Jf. punkt 148 ovenfor.
(
30
) – Jf. punkt 111 ovenfor.
(
31
) – Jf. punkt 115 ovenfor.
(
32
) – Jf. skrivelse fra Cyperns faste repræsentant ved Den Europæiske Union til Det Europæiske Råds generalsekretariat af 27.9.2012, dok.SGE12/010319.
(
33
) – Jf. ESM-traktatens artikel 4, stk. 4, f'ørste afsnit, første punktum, artikel 14, stk. 5 og 6, artikel 15, stk. 5, artikel 16, stk. 5, og artikel 17, stk. 5.
(
34
) – Jf. dom af 30.6.1993, forenede sager C-181/01 og C-248/91, Parlamentet mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 3685, præmis 20.
(
35
) – Jf. dom af 2.3.1994, sag C-316/91, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 625, præmis 41.
(
36
) – Jf. Rådets følgeskrivelse af 24.6.2011, dok. nr. 12114/11, samt tiende betragtning til ESM-traktaten.
(
37
) – Jf. Det Europæiske Råds konklusioner fra mødet den 24. og 25.3.2011 i henhold til Det Europæiske Råds følgeskrivelse af 20.4.2011, dok.EUCO 10/1/11 REV 1, punkt 17 og bilag II.
(
38
) – Den franske version af ESM-traktaten, der blot taler om »demander«, er endnu tydeligere i denne henseende.
(
39
) – Jf. i denne retning dom af 13.3.2007, sag C-432/05, Unibet, Sml. I, s. 2271, præmis 38 og 42 og den deri nævnte retspraksis.
(
40
) – Jf. punkt 100 ff. ovenfor.