62008CJ0340_PL
Strony
Motywy wyroku
Sentencja
Strony
W sprawie C‑340/08
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez House of Lords (Zjednoczone Królestwo) postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2008 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 23 lipca 2008 r., w postępowaniu
The Queen, na wniosek:
M i in.,
przeciwko
Her Majesty’s Treasury,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: J.C. Bonichot, prezes izby, C. Toader, C.W.A. Timmermans (sprawozdawca), K. Schiemann i P. Kūris, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Mengozzi,
sekretarz: M.A. Gaudissart, kierownik wydziału,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 11 listopada 2009 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu M i in. przez B. Emersona, QC, S. Coxa, barrister, oraz przez H. Millera i K. Ashton, solicitors,
– w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez I. Rao, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez J. Swifta, barrister,
– w imieniu rządu estońskiego przez L. Uibo, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez S. Boelaert oraz P. Aalta, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 14 stycznia 2010 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Motywy wyroku
1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 881/2002 z dnia 27 maja 2002 r. wprowadzającego niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 467/2001 zakazujące wywozu niektórych towarów i usług do Afganistanu, wzmacniające zakaz lotów i rozszerzające zamrożenie funduszy i innych środków finansowych w odniesieniu do talibów w Afganistanie (Dz.U. L 139, s. 9), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 561/2003 z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. L 82, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 881/2002”).
2. Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy M i in. a Her Majesty’s Treasury (ministerstwem skarbu Zjednoczonego Królestwa, zwanym dalej „Treasury”) w przedmiocie decyzji, na mocy których ministerstwo to uznało, że przyznanie świadczeń wypłacanych w ramach zabezpieczenia społecznego lub opieki społecznej skarżącym w postępowaniu przed sądem krajowym, małżonkom osób oznaczonych przez Komitet powołany na mocy ust. 6 rezolucji 1267 (1999) Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych i wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 881/2002 [zwanych dalej, odpowiednio, „oznaczoną(ymi) osobą(ami)”, „Komitetem ds. Sankcji” i „Radą Bezpieczeństwa”], jest zakazane przez środek ograniczający przewidziany w art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia.
Ramy prawne
Rezolucje Rady Bezpieczeństwa
3. W dniu 16 stycznia 2002 r. Rada Bezpieczeństwa uchwaliła rezolucję 1390 (2002), ustalającą środki, jakie należy zastosować wobec Osamy bin Ladena, członków organizacji Al‑Kaida, talibów oraz innych osób, grup, przedsiębiorstw i podmiotów z nimi powiązanych, figurujących w wykazach sporządzonych na podstawie rezolucji 1267 (1999) i 1333 (2000) Rady Bezpieczeństwa.
4. Zgodnie z ust. 2 rezolucji 1390 (2002):
„[Rada Bezpieczeństwa] [p]ostanawia, że wszystkie państwa powinny podjąć niżej wymienione środki wobec Osamy bin Ladena, członków organizacji Al‑Kaida, jak również talibów oraz innych osób, grup, przedsiębiorstw i podmiotów z nimi powiązanych, figurujących w wykazach sporządzonych na podstawie rezolucji 1267 (1999) oraz 1333 (2000), które będą regularnie uaktualniane przez [Komitet ds. Sankcji]:
a) natychmiastowe zamrożenie funduszy i innych aktywów finansowych lub zasobów gospodarczych tych osób, grup, przedsiębiorstw lub podmiotów, w tym funduszy pochodzących z rzeczy posiadanych lub kontrolowanych w sposób bezpośredni lub pośredni przez nich samych lub przez osoby, które działają na ich rachunek lub na ich polecenie, oraz zagwarantowanie, aby fundusze te ani żadne inne fundusze, aktywa finansowe lub zasoby gospodarcze nie były udostępniane bezpośrednio ani pośrednio tym podmiotom [tłumaczenie dokonane na podstawie angielskiej wersji językowej; poprawne tłumaczenie francuskiej wersji językowej wymagałoby dodania fragmentu „na cele, które realizują”] przez ich obywateli ani przez żadną inną osobę przebywającą na ich terytorium;
[…]”.
5. W dniu 20 grudnia 2002 r. Rada Bezpieczeństwa przyjęła rezolucję 1452 (2002) mającą na celu ułatwienie przestrzegania obowiązków w zakresie walki z terroryzmem.
6. Ustęp 1 rezolucji 1452 (2002) stanowi:
„[Rada Bezpieczeństwa] [p]ostanawia, że przepisów […] ust. 2 lit. a) rezolucji 1390 (2002) nie stosuje się do funduszy i innych aktywów finansowych lub zasobów gospodarczych, które w zainteresowanym państwie lub zainteresowanych państwach uznane zostały za:
a) konieczne do pokrycia podstawowych wydatków, wraz z płatnościami za środki spożywcze, wynajem lub kredyt hipoteczny, lekarstwa i leczenie, podatki, składki ubezpieczeniowe i opłaty na rzecz przedsiębiorstw użyteczności publicznej […], po zawiadomieniu [Komitetu ds. Sankcji] przez zainteresowane państwo lub państwa o zamiarze zezwolenia, w razie potrzeby, na dostęp do tych funduszy, aktywów lub zasobów i pod warunkiem, że [Komitet ds. Sankcji] nie podejmie innej decyzji w ciągu 48 godzin od powiadomienia;
[…]”.
Uregulowanie Unii
7. W celu wykonania rezolucji 1390 (2002) w dniu 27 maja 2002 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła wspólne stanowisko 2002/402/WPZiB dotyczące środków ograniczających przeciwko Osamie bin Ladenowi, członkom organizacji Al-Kaida i talibom oraz innym osobom fizycznym, grupom, przedsiębiorstwom i podmiotom z nimi powiązanym oraz uchylające wspólne stanowiska 96/746/WPZiB, 1999/727/WPZiB, 2001/154/WPZiB i 2001/771/WPZiB (Dz.U. L 139, s. 4).
8. Jak wynika w szczególności z motywu czwartego wspólnego stanowiska, rozporządzenie nr 881/2002 zostało wydane w celu wykonania między innymi rezolucji 1390 (2002).
9. Artykuł 1 rozporządzenia nr 881/2002 stanowi:
„Do celów niniejszego rozporządzenia, stosuje się następujące definicje:
1) »fundusze« oznaczają aktywa finansowe i korzyści ekonomiczne każdego rodzaju […];
2) »zasoby gospodarcze« oznaczają aktywa każdego rodzaju, zarówno materialne i niematerialne, ruchome i nieruchome, które nie są funduszami, lecz mogące służyć do uzyskiwania funduszy, towarów lub usług;
[…]”.
10. Zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 881/2002:
„1. Wszystkie fundusze i zasoby gospodarcze należące do, będące własnością lub będące w posiadaniu osoby fizycznej lub prawnej, grupy lub podmiotu oznaczonego przez Komitet ds. Sankcji i wymienionego w załączniku I zostają zamrożone.
2. Żadne fundusze nie zostają udostępnione, bezpośrednio lub pośrednio, osobie fizycznej lub prawnej, grupie lub podmiotowi oznaczonemu przez Komitet ds. Sankcji i wymienionemu w załączniku I lub też na ich rzecz [tłumaczenie dokonane na podstawie angielskiej wersji językowej; poprawne tłumaczenie francuskiej wersji językowej wymagałoby tłumaczenia tego fragmentu jako „lub też użyte na ich korzyść” – przypis tłumacza; zob. też pkt 47 niniejszego wyroku].
3. Żadne zasoby gospodarcze nie zostają udostępnione, bezpośrednio lub pośrednio, osobie fizycznej lub prawnej, grupie lub podmiotowi oznaczonemu przez Komitet ds. Sankcji i wymienionemu w załączniku I lub też na ich rzecz, aby uniemożliwić tej osobie, grupie lub podmiotowi uzyskiwanie funduszy, towarów czy usług”.
11. Uznając, że w celu wykonania rezolucji 1452 (2002) niezbędne jest działanie Wspólnoty Europejskiej, Rada przyjęła w dniu 27 lutego 2003 r. wspólne stanowisko 2003/140/WPZiB dotyczące wyjątków od środków ograniczających nałożonych przez wspólne stanowisko 2002/402/WPZiB (Dz.U. L 53, s. 62).
12. Zgodnie z motywem czwartym rozporządzenia nr 516/2003 biorąc pod uwagę rezolucję 1452 (2002), niezbędne jest dostosowanie środków wprowadzonych przez Wspólnotę.
13. Artykuł 2a rozporządzenia nr 881/2002, wprowadzony do niego rozporządzeniem nr 516/2003, przewiduje:
„1. Artykułu 2 nie stosuje się w odniesieniu do funduszy i zasobów gospodarczych w przypadku, gdy:
a) każdy z właściwych organów państw członkowskich, wymienionych w załączniku II, ustalił, na wniosek złożony przez zainteresowaną osobę fizyczną lub prawną, że fundusze te lub zasoby gospodarcze są:
i) konieczne do pokrycia podstawowych wydatków, wraz z płatnościami za środki spożywcze, wynajem lub kredyt hipoteczny, lekarstwa i leczenie, podatki, składki ubezpieczeniowe i opłaty na rzecz przedsiębiorstw użyteczności publicznej;
[…] oraz
b) takie ustalenie zostało notyfikowane Komitetowi ds. Sankcji; oraz
c) i)	w przypadku ustalenia odnoszącego się do lit. a) pkt i), ii) lub iii) Komitet ds. Sankcji nie zgłasza sprzeciwu do ustalenia w ciągu 48 godzin od powiadomienia; lub
[…]
2. Każda osoba pragnąca korzystać z przepisów określonych w ust. 1 kieruje swój wniosek do właściwego kompetentnego organu państwa członkowskiego, wymienionego w załączniku II.
Właściwy organ wymieniony w załączniku II niezwłocznie powiadomi na piśmie zarówno osobę składającą wniosek, jak również każdą inną bezpośrednio zainteresowaną osobę, organ lub podmiot, czy wniosek został rozpatrzony pozytywnie.
Właściwy organ powiadamia również inne państwa członkowskie, czy wniosek o dokonanie takiego wyjątku został rozpatrzony pozytywnie.
[…]”.
14. Artykuł 10 rozporządzenia nr 881/2002 stanowi:
„1. Każde państwo członkowskie ustala sankcje nakładane w przypadku naruszenia przepisów niniejszego rozporządzenia. Takie sankcje powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
[…]
3. Każde państwo członkowskie jest odpowiedzialne za wszczęcie postępowania przeciwko każdej osobie fizycznej lub prawnej, grupie lub podmiotowi podlegającemu jego jurysdykcji, w sprawach o naruszenie któregokolwiek z zakazów ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu przez każdą taką osobę, grupę lub podmiot”.
15. Jako organ właściwy w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej w załączniku II do rozporządzenia nr 881/2002 wskazane zostało Treasury.
Uregulowania krajowe
16. Al-Qa’ida and Taliban (United Nations Measures) Order 2002 [dekret dotyczący Al-Kaidy i talibów (środki Narodów Zjednoczonych), zwany dalej „dekretem z 2002 r.”] ma na celu, jak wynika z jego preambuły, wykonanie między innymi rezolucji 1390 (2002) i 1452 (2002) Rady Bezpieczeństwa.
17. Artykuł 7 dekretu z 2002 r. zatytułowany „Fundusze udostępniane Osamie bin Ladenowi i osobom z nim powiązanym” stanowi, co następuje:
„Ktokolwiek bez zezwolenia Treasury wydanego zgodnie z niniejszym artykułem udostępnia fundusze osobie wymienionej w wykazie lub na jej rzecz bądź osobie działającej na rzecz osoby wymienionej w wykazie, popełnia przestępstwo w myśl niniejszego dekretu”.
18. Artykuł 20 dekretu z 2002 r., zatytułowany „Sankcje karne i procedury”, przewiduje w swoim ust. 1:
„Ktokolwiek popełni czyn, o którym mowa w art. […] 7 […], podlega:
(a) po skazaniu, następującym po postawieniu w stan oskarżenia, karze pozbawienia wolności do lat 7 lub karze grzywny; lub
(b) po skazaniu następującym w postępowaniu sumarycznym (summary conviction), karze pozbawienia wolności do 6 miesięcy lub karze grzywny do maksymalnej wysokości określonej w ustawie”.
19. Począwszy od dnia 16 listopada 2006 r. dekret z 2002 r. został zmieniony przez Al-Qa’ida and Taliban (United Nations Measures) Order 2006 [dekretem dotyczącym Al-Kaidy i talibów (środki Narodów Zjednoczonych), zwanym dalej „dekretem z 2006 r.”].
20. Zgodnie z art. 7 dekretu z 2006 r. zatytułowanym „Zamrożenie funduszy i innych zasobów gospodarczych oznaczonych osób”:
„(1) Ani osobie oznaczonej, ani żadnej innej osobie nie wolno operować funduszami lub zasobami gospodarczymi należącymi do osoby oznaczonej w art. 7 ust. 2 lub znajdującymi się w jej posiadaniu, bez zezwolenia wydanego zgodnie z art. 11.
(2) Zakaz, o którym mowa w ust. 1, stosuje się do:
(a) wszystkich oznaczonych osób,
(b) wszystkich osób podlegających oznaczonym osobom lub kontrolowanych przez nie w sposób bezpośredni lub pośredni i
(c) wszystkich osób działających na rachunek lub na polecenie oznaczonych osób.
(3) Ktokolwiek naruszy zakaz, o którym mowa w ust. 1, popełnia przestępstwo”.
21. Artykuł 8 dekretu z 2006 r., zatytułowany „Udostępnienie funduszy i innych zasobów gospodarczych oznaczonym osobom”, stanowi:
„(1) Żadne fundusze ani zasoby gospodarcze nie zostają udostępnione, bezpośrednio lub pośrednio, osobom oznaczonym w art. 7 ust. 2 lub też na ich rzecz, chyba że na podstawie zezwolenia wydanego zgodnie z art. 11.
(2) Ktokolwiek na ruszy zakaz, o którym mowa w ust. 1, popełnia przestępstwo.
[…]”.
22. Artykuł 11 dekretu z 2006 r. zatytułowany „Zezwolenia” stanowi:
„(1) Treasury może wydać zezwolenie wyłączające objęte nim czyny spod zakazów ustanowionych w art. 7 ust. 1 lub art. 8 ust. 1.
(2) Zezwolenie może być:
(a) ogólne lub wydane na rzecz pewnej kategorii osób bądź danej osoby;
(b) wydane pod warunkiem;
(c) wydane na czas określony lub nieokreślony.
(3) Treasury może zmienić lub cofnąć zezwolenie w każdym momencie.
[…]
(6) Ktokolwiek działa na podstawie zezwolenia bez zachowania przewidzianych w nim warunków, popełnia przestępstwo”.
Spory przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
23. Z postanowienia odsyłającego wynika, że spory przed sądem krajowym dotyczą rozlicznych świadczeń wypłacanych w ramach zabezpieczenia społecznego lub opieki społecznej, takich jak dodatek do dochodu, zasiłek dla niepełnosprawnych, zasiłek na dzieci, zasiłek mieszkaniowy, ulga w podatku lokalnym, przyznanych M i in., skarżącym w postępowaniach przed sądem krajowym, będącym małżonkami osób oznaczonych przez Komitet ds. Sankcji i wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 881/2002, które mieszkają z tymi osobami i ich dziećmi w Zjednoczonym Królestwie.
24. Decyzjami wydanymi w lipcu 2006 r., ważnymi na czas nieokreślony, Treasury uznało, że wypłaty te są objęte zakresem zakazu przewidzianego w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 881/2002.
25. Jako że sporne wypłaty mogą być przeznaczane na pokrycie podstawowych wydatków gospodarstwa domowego, w skład którego wchodzą oznaczone osoby, takich jak zakup produktów spożywczych na poczet wspólnych posiłków, są one zdaniem Treasury pośrednio udostępniane na rzecz tych osób w rozumieniu tego przepisu [w angielskiej wersji językowej – przypis tłumacza – zob. pkt 10 i 47 niniejszego wyroku].
26. Treasury postanowiło, że w związku z tym wypłaty te mogą być dokonywane jedynie wtedy, gdy zostały objęte zakresem wyjątku dokonanego na podstawie art. 2a rozporządzenia nr 881/2002 w formie zezwolenia wydanego zgodnie z art. 7 dekretu z 2002 r.
27. Treasury wydało na rzecz różnych organów publicznych obwarowane szeregiem warunków zezwolenia, zezwalając im na kontynuowanie wypłaty świadczeń socjalnych na rzecz każdej z małżonek w postępowaniu przed sądem krajowym.
28. M i in. zakwestionowały te decyzje, podnosząc, że wypłaty te nie są objęte zakresem zakazu przewidzianego w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 881/2002.
29. Po tym jak M i in. przegrały sprawę w pierwszej i drugiej instancji, wniosły one środek odwoławczy do House of Lords.
30. Sąd odsyłający podnosi, że w ramach zezwolenia wydanego na podstawie art. 7 dekretu z 2002 r. ustanowione zostały następujące obowiązki:
– sporne świadczenia muszą wpływać na konto bankowe, z którego odnośna małżonka może podjąć w gotówce maksymalnie 10 GBP na każdego członka swojego gospodarstwa domowego; wszystkie pozostałe wypłaty z konta muszą być dokonywane kartą debetową;
– odnośna małżonka musi przekazywać do Tresury miesięczne zestawienie, wyszczególniające wszystkie jej wydatki za poprzedni miesiąc, załączając pokwitowania zakupionych towarów, a także kopię miesięcznego wyciągu z konta. Pokwitowania te mogą zostać poddane kontroli w celu zweryfikowania, czy zakupy nie wykraczają poza podstawowe wydatki, i
– zezwoleniu towarzyszy ostrzeżenie dla odnośnej małżonki, że udostępnienie gotówki, aktywów finansowych lub zasobów gospodarczych mężowi, będącemu oznaczoną osobą, stanowi przestępstwo.
31. Sąd ten uznaje, że art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 881/2002 nie wymaga wprowadzenia w życie tak głęboko ingerującego mechanizmu i przedstawia na uzasadnienie swojego stanowiska następujące argumenty:
– ten mechanizm nie jest niezbędny, by zapewnić skuteczność rezolucji 1390 (2002), której celem jest zapobieżenie wykorzystywaniu funduszy na cele związane z działalnością terrorystyczną. Trudno sobie jednak wyobrazić, jak wydatkowanie pieniędzy na bieżące domowe potrzeby, takie jak zakupy spożywcze dla gospodarstwa domowego, z których oznaczona osoba czerpie korzyści w naturze, mogłoby stworzyć jakiekolwiek ryzyko przeznaczenia przez nią tych funduszy na cele związane z działalnością terrorystyczną, przy tym kwoty spornych świadczeń socjalnych są ponadto starannie wyliczane, tak aby nie wykraczały poza najbardziej podstawowe potrzeby beneficjentów;
– szeroka interpretacja występującego w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 881/2002 pojęcia „na rzecz” [w angielskiej wersji językowej – przypis tłumacza – zob. pkt 10 i 47 niniejszego wyroku] nie jest spójna z art. 2 ust. 3 tego rozporządzenia, zakazującym udostępniania zasobów gospodarczych oznaczonej osobie jedynie wówczas, gdy umożliwia to tej osobie „uzyskiwanie funduszy, towarów czy usług”;
– przyjęta przez Treasury wykładnia wyrażenia figurującego w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 881/2002 [w angielskiej wersji językowej – przypis tłumacza – zob. pkt 10 i 47 niniejszego wyroku] jest taka, że oznacza ono fundusze „używane” lub „wydawane” na czyjąś rzecz. Bardziej prawdopodobne wydaje się, sądząc po celu tej regulacji, że autor rozporządzenia chciał, aby wyrażenia te oznaczały fundusze udostępniane oznaczonej osobie lub używane na jej korzyść, które osoba ta może wykorzystać do celów związanych z terroryzmem i
– przyjęta przez Treasury wykładnia powoduje nieproporcjonalne i represyjne skutki. Oznacza ona, że jeśli ktokolwiek wypłacałby małżonce oznaczonej osoby pieniądze, na przykład jej pracodawca lub nawet bank, wymagałoby to zezwolenia tylko dlatego, że mieszka ona z oznaczoną osobą i część dokonywanych przez nią wydatków może zostać użyta na korzyść tej osoby. Ponadto warunki określone w zezwoleniu powodują, że małżonka nie jest w stanie wydawać w ogóle swoich własnych pieniędzy, bez względu na wysokość swych dochodów, nie przekazując do Treasury sprawozdania z każdej pozycji tych wydatków. Stanowi to nadzwyczajne wtargnięcie w sferę prywatności osoby, która nie jest wpisana do przedmiotowego wykazu.
32. W tych okolicznościach House of Lords postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 881/2002 ma zastosowanie do świadczeń wypłacanych w ramach zabezpieczenia społecznego lub opieki społecznej małżonce osoby oznaczonej […] jedynie ze względu na to, że małżonka ta mieszka z oznaczoną osobą i przeznacza lub może przeznaczyć część tych kwot na opłacenie towarów lub usług, które skonsumuje lub z których skorzysta również oznaczona osoba?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
33. W postępowaniach przed sądem krajowym Treasury doszło do wniosku, że art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 881/2002 ma zastosowanie do spornych wypłat świadczeń z tytułu zabezpieczenia społecznego lub opieki społecznej małżonkom oznaczonych osób, opierając się na brzmieniu tego przepisu w angielskiej wersji językowej, który to język jest również językiem postępowania w niniejszej sprawie.
34. Należy zatem zbadać, czy na pytanie prejudycjalne można odpowiedzieć na podstawie wykładni literalnej art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 881/2002, co wymaga porównania różnych wersji językowych tego przepisu.
35. Zgodnie z angielską wersją językową tego przepisu „[ż]adne fundusze nie zostają udostępnione, bezpośrednio lub pośrednio, oznaczonym osobom lub też na ich rzecz” („no funds stall be made available, directly or indirectly, to or for the benefis of […]”).
36. Treasury, podobnie jak sądy orzekające w sprawach w pierwszej i drugiej instancji oraz rząd Zjednoczonego Królestwa wywodzą z tego przepisu, że zakaz przewidziany w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 881/2002 obejmuje pośrednie udostępnienie funduszy na rzecz oznaczonej osoby.
37. Z tego wynika, że przepis ten stosuje się również wtedy, gdy fundusze są udostępniane innej osobie aniżeli oznaczona osoba, lecz gdy ta oznaczona osoba odnosi z tego pośrednio korzyść. Otóż taki przypadek ma jakoby miejsce w postępowaniach przed sądem krajowym, ponieważ sporne świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego lub opieki społecznej są kalkulowane i przyznawane na rzecz gospodarstwa domowego, włącznie z oznaczoną osobą należącą do tego gospodarstwa domowego.
38. W tym zakresie, o ile wyznaczenie zakresu zastosowania art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 881/2002 dokonane przez Treasury wydaje się móc znajdować oparcie również w niektórych innych wersjach językowych tego przepisu, takich jak węgierska, niderlandzka, fińska i szwedzka, należy stwierdzić jednak, że redakcja tego przepisu w innych wersjach językowych, w szczególności hiszpańskiej, francuskiej, portugalskiej i rumuńskiej, jest odmienna.
39. Z tych ostatnich wersji językowych wynika, że poza bezpośrednim i pośrednim udostępnianiem funduszy zabronione jest również, aby fundusze te były „używane z korzyścią dla” oznaczonych osób.
40. W tychże wersjach językowych korzyść odnoszona jakoby przez oznaczoną osobę jest związana nie z udostępnieniem, lecz z używaniem funduszy. Ponadto w tych samych wersjach językowych słowa „bezpośrednio lub pośrednio” dotyczą udostępniania, a nie używania funduszy.
41. Z uwagi na te ostatnie wersje językowe wyrwana z kontekstu ocena nie pozwala na twierdzenie, że udostępniając świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego lub opieki społecznej małżonkom oznaczonych osób, odnośne organy „użyły” tych funduszy „na korzyść” oznaczonej osoby. W istocie to nie organy te, lecz małżonki oznaczonych osób, którym odnośne fundusze zostały udostępnione, używają ich następnie, by dokonać zakupu towarów lub usług, dostarczanych, jako pomoc w naturze, oznaczonym osobom celem pokrycia podstawowych wydatków gospodarstwa domowego, w skład którego te osoby wchodzą.
42. Ponadto inne jeszcze wersje językowe, takie jak niemiecka i włoska, nie należą do żadnej z dwóch grup wersji językowych przedstawionych powyżej, lecz używają terminologii właściwej dla siebie.
43. I tak wersje te zakazują, poza bezpośrednim lub pośrednim udostępnieniem tych funduszy oznaczonym osobom, aby z funduszy osoby te mogły „odnosić korzyść” („zugute kommen”), względnie aby fundusze te były „oddawane do dyspozycji” („stanziar[e] a […] vantaggio”) takiej osoby.
44. W tym zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, różne wersje językowe tekstu Unii Europejskiej należy interpretować w sposób jednolity i że wobec tego w przypadku różnic między tymi wersjami dany przepis należy interpretować na podstawie ogólnej systematyki i celu regulacji, której część on stanowi (zob. w szczególności wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑341/01 Plato Plastik Robert Frank, Rec. s. I‑4883, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).
45. Należy dodać, że dla potrzeb wykładni rozporządzenia nr 881/2002 należy także uwzględnić brzmienie i cel rezolucji 1390 (2002), której wykonanie rozporządzenie to ma na celu (zob. podobnie wyrok z dnia 3 września 2008 r. w sprawach połączonych C‑402/05 P i C‑415/05 P Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. I‑6351, pkt 297 i przytoczone tam orzecznictwo).
46. Zgodnie z brzmieniem ust. 2 lit. a) rezolucji 1390 (2002) państwa powinny „zagwarantowa[ć], aby fundusze te ani żadne inne fundusze [osób, grup, przedsiębiorstw lub podmiotów figurujących w wykazie sporządzonym na podstawie rezolucji 1267 (1999) i 1333 (2000)], aktywa finansowe lub zasoby gospodarcze nie były udostępniane bezpośrednio ani pośrednio tym podmiotom [na cele, które realizują – przypis tłumacza – zob. pkt 4 niniejszego wyroku] przez ich obywateli ani przez żadną inną osobę przebywającą na ich terytorium”.
47. Jeżeli wyrażenie „na cele, które realizują” figurujące we francuskiej wersji językowej tego ust. 2 lit. a) wydaje się wskazywać, że udostępnienie aktywów finansowych lub zasobów gospodarczych jest zabronione tylko wtedy, gdy środki te mogą zostać użyte przez oznaczone osoby na cele związane z działalnością terrorystyczną, należy stwierdzić jednak, że inne urzędowe wersje językowe tego przepisu [w tym polska – przypis tłumacza] nie pozwalają na sformułowanie takiego jednoznacznego wniosku w przedmiocie wykładni na podstawie samego tylko tekstu przepisu.
48. I tak w hiszpańskiej wersji językowej wyrażenie to w ogóle w tekście nie występuje. Wersja ta wskazuje jedynie, że należy zabronić, aby aktywa były udostępniane „tym osobom” („de esas persona”). Angielska wersja językowa jest jeszcze inna, ponieważ stanowi ona, że zabrania się, aby aktywa były udostępniane „na rzecz tych osób” („for such persons’ benefis”).
49. Biorąc pod uwagę rozbieżności stwierdzone między różnymi wersjami językowymi dotyczące zarówno art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 881/2002, jak i ust. 2 lit. a) rezolucji 1390 (2002), należy – przy uwzględnieniu tego, co zostało powiedziane w pkt 44 i 45 niniejszego wyroku – interpretować art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 881/2002 na podstawie ogólnej systematyki i celu regulacji, której część ten przepis stanowi, uwzględniając w tych ramach cel rezolucji 1390 (2002).
50. W tym względzie, jeżeli chodzi o obowiązki ustanowione w ust. 2 lit. a) rezolucji 1390 (2002), ust. 4 rezolucji 1822 (2008), przyjętej przez Radę Bezpieczeństwa w dniu 30 czerwca 2008 r., przewiduje, że dotyczą one „wszelkich typów zasobów gospodarczych i finansowych […] używanych dla udzielenia wsparcia sieci Al-Kaida, Osamie bin Ladenowi i talibom, oraz osobom, grupom, przedsiębiorstwom i podmiotom z nimi powiązanym” [tłumaczenie nieoficjalne].
51. Ponadto w dokumencie informacyjnym z dnia 11 września 2009 r., zatytułowanym „Wyjaśnienie pojęć dotyczących zamrażania funduszy”, dostępnym na stronie internetowej Komitetu ds. Sankcji, Komitet ten wyjaśnia, że „[c]elem zamrożenia funduszy jest pozbawienie środków wspierania terroryzmu osób, grup, przedsiębiorstw i jednostek, których nazwy figurują w wykazie [sporządzonym przez Komitet ds. Sankcji]” [tłumaczenie nieoficjalne].
52. W odniesieniu do rozporządzenia nr 881/2002 Trybunał uznał, że jego celem jest uniemożliwienie oznaczonym osobom dysponowania wszelkimi zasobami finansowymi i gospodarczymi celem utrudnienia finansowania aktów terrorystycznych (wyrok z dnia 11 października 2007 r. w sprawie C‑117/06 Möllendorf i Möllendorf-Niehuus, Zb.Orz. s. I‑8361, pkt 63).
53. Ponadto Trybunał wskazał, że zasadniczym celem i przedmiotem spornego rozporządzenia jest zwalczanie międzynarodowego terroryzmu, w szczególności odcięcie go od środków finansowych poprzez zamrożenie funduszy i zasobów gospodarczych osób i podmiotów podejrzewanych o związek z tego rodzaju działaniami (ww. wyrok w sprawie Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 169).
54. Z tego wynika, że celem systemu zamrażania aktywów oznaczonych osób, którego część stanowi zakaz udostępniania funduszy ustanowiony przez art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 881/2002, jest uniemożliwienie tym osobom dostępu do zasobów gospodarczych i finansowych, każdego rodzaju, które mogłyby posłużyć im do wspierania aktów terrorystycznych.
55. Cel ten znajduje ponadto wyraz w kwalifikacji zawartej w sformułowanej w art. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 881/2002 definicji pojęcia „zasobów gospodarczych” jako „aktywów każdego rodzaju […], które nie są funduszami, lecz mogące służyć do uzyskiwania funduszy, towarów lub usług” oraz w przewidzianym w art. 2 ust. 3 tego rozporządzenia zakazie udostępniania oznaczonym osobom zasobów gospodarczych, „aby uniemożliwić tej osobie, grupie lub podmiotowi uzyskiwanie funduszy, towarów czy usług”.
56. Biorąc pod uwagę cel rozporządzenia nr 881/2002, kwalifikację tę należy rozumieć w ten sposób, że środek w postaci zamrożenia zasobów gospodarczych stosuje się jedynie do aktywów, które mogą zostać przekształcone w fundusze, towary lub usługi, które mogłyby posłużyć do wspierania aktów terrorystycznych.
57. Prawdą jest, że ani definicja zawarta w art. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 881/2002, ani środek polegający na zakazie udostępniania funduszy, przewidziany w art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia nie zawierają takiej kwalifikacji. Brak ten tłumaczy jednakże okoliczność, iż przepisy te dotyczą specjalnie funduszy, które, jeśli zostaną bezpośrednio lub pośrednio udostępnione oznaczonej osobie, zawierają same w sobie ryzyko sprzeniewierzenia celem wspierania tychże aktów terrorystycznych.
58. W postępowaniach przed sądem krajowym dokonana przez Treasury wykładnia art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 881/2002 nie była uzasadniona rzekomym ryzykiem sprzeniewierzenia przedmiotowych funduszy na cele wspierania aktów terrorystycznych.
59. Nikt nie twierdził, że odnośne małżonki przekazują te fundusze oznaczonej osobie zamiast przeznaczać je na pokrycie podstawowych wydatków gospodarstwa domowego. Takie sprzeniewierzenie funduszy byłoby poza tym objęte zakazem przewidzianym w art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia i stanowił oby zgodnie z mającym zastosowanie prawem krajowym przestępstwo podlegające karze.
60. Nikt nie kwestionuje, że w postępowaniach przed sądem krajowym przedmiotowe fundusze są rzeczywiście używane przez odnośne małżonki do zaspokojenia podstawowych potrzeb gospodarstwa domowego, w skład którego wchodzą oznaczone osoby.
61. Jak jednak podnosi sąd odsyłający, nie natrafiając na sprzeciw w postępowaniu toczącym się przed Trybunałem, możliwość przekształcenia tych funduszy w środki mogące posłużyć wspieraniu aktów terrorystycznych wydaje się mało prawdopodobna, tym bardziej że sporne świadczenia są określone na poziomie mającym na celu pokrycie jedynie najbardziej podstawowych potrzeb danych osób.
62. W związku z tym w okolicznościach takich jak w postępowaniach przed sądem krajowym korzyść w naturze, którą oznaczona osoba mogłaby odnieść pośrednio ze świadczeń wypłacanych w ramach zabezpieczenia społecznego jej małżonce, nie może stanowić zagrożenia dla celu realizowanego przez rozporządzenie nr 881/2002, który to cel – jak zostało powiedziane w pkt 54 niniejszego wyroku – polega na uniemożliwieniu tym osobom dostępu do zasobów gospodarczych i finansowych, każdego rodzaju, które mogłyby posłużyć do wspierania aktów terrorystycznych.
63. W konsekwencji, biorąc pod uwagę rozbieżności stwierdzone pomiędzy rozmaitymi wersjami językowymi art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 881/2002, przepis ten, uwzględniając jego cel, należy interpretować w ten sposób, że nie stosuje się on do świadczeń wypłacanych w ramach zabezpieczenia społecznego lub opieki społecznej w okolicznościach takich jak w postępowaniach przed sądem krajowym.
64. Należy również przypomnieć, że tekst wtórnego prawa Unii Europejskiej należy interpretować, na tyle, na ile jest to możliwe, przede wszystkim w zgodzie z ogólnymi zasadami prawa Unii i w szczególności z zasadą pewności prawa (zob. w szczególności wyrok z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑1/02 Borgmann, Rec. s. I‑3219, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
65. Zasada ta wymaga, aby uregulowanie takie jak rozporządzenie nr 881/2002, które nakłada środki ograniczające, mające znaczący wpływ na prawa i wolności oznaczonych osób (ww. wyrok w sprawie Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 375) i które, jak stanowi art. 10 tego rozporządzenia, jest obwarowane w prawie krajowym sankcjami, mającymi w niniejszej sprawie charakter karny, w przypadku naruszenia tych środków było jasne i dokładne, tak aby zainteresowane podmioty, w tym osoby trzecie i instytucje właściwe w sprawach ubezpieczeń społecznych, o których mowa w postępowaniach przed sądem krajowym, mogły poznać jednoznacznie treść swoich praw i obowiązków i aby mogły w konsekwencji podjąć odpowiednie działania.
66. W tym kontekście wykładnia przeciwna do wykładni zaprezentowanej w pkt 63 niniejszego wyroku byłaby równoznaczna z ryzykiem powstania niepewności prawa związanej w szczególności z sytuacjami, w których uczestniczą trzy podmioty, fundusze są udostępniane bezpośrednio lub pośrednio nie oznaczonej osobie, lecz innej osobie, z którą oznaczona osoba pozostaje w mniej lub bardziej bliskich stosunkach, i gdy oznaczona osoba odnosi pośrednio pewną korzyść z tych funduszy.
67. Taka niepewność wydaje się tym mniej dopuszczalna, jako że w sytuacjach tych powstaje w każdym razie kwestia, czy specjalna korzyść przysporzona oznaczonej osobie przez osobę, której fundusze zostały udostępnione, może zostać uznana za należącą do zakresu zastosowania środków ograniczających przewidzianych w art. 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 881/2002.
68. W tej kwestii można dodać, że w okolicznościach takich jak w postępowaniach przed sądem krajowym, korzyść, którą oznaczona osoba odnosi, w formie pomocy w naturze, z funduszy udostępnionych jego małżonce, nie może być również kwalifikowana jako zasoby gospodarcze w rozumieniu art. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 881/2002, ponieważ korzyść ta nie może posłużyć oznaczonej osobie „do uzyskiwania funduszy, towarów lub usług” w rozumieniu tych przepisów.
69. Jak mianowicie zostało powiedziane w pkt 61 niniejszego wyroku, w sytuacjach takich jak w postępowaniach przed sadem krajowym, nie można rozsądnie twierdzić, że korzyść ta może zostać przekształcona w zasoby gospodarcze lub finansowe, które mogą posłużyć oznaczonej osobie do wspierania aktów terrorystycznych.
70. Podobnie nie można twierdzić, że podążając za wykładnią, zgodnie z którą wypłata świadczeń w ramach zabezpieczenia społecznego nie należy do zakresu zastosowania art. 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 881/2002, wyjątek przewidziany w art. 2a tego rozporządzenia, w niniejszej sprawie wyjątek dotyczący pokrywania podstawowych wydatków, staje się zbędny.
71. Jak stwierdza rzecznik generalna w pkt 102 swojej opinii, wyjątek ten musi mieć zastosowanie do wszystkich tych przypadków, w których fundusze są bezpośrednio lub pośrednio udostępniane oznaczonej osobie, a nie osobom trzecim, ponieważ w takich sytuacjach oznaczona osoba może zdecydować o przeznaczeniu tych funduszy, co implikuje ryzyko sprzeniewierzenia ich na cele związane z terroryzmem.
72. W końcu nie można twierdzić, że podążając za wykładnią, zgodnie z którą wypłata świadczeń w ramach zabezpieczenia społecznego w postępowaniach przed sądem krajowym nie należy do zakresu zastosowania art. 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 881/2002, to oznaczona osoba zostałaby zwolniona z obowiązku pokrywania swoich podstawowych wydatków, co umożliwiłoby jej przeznaczenie na cele związane z terroryzmem aktywów uzyskiwanych przez nią za pomocą innych środków.
73. Jak mianowicie podnosi rzecznik generalna w pkt 105 swojej opinii, jeżeli bezpośrednie przejęcie ciężaru pokrycia podstawowych wydatków oznaczonej osoby przez osobę trzecią nie należy do zakresu zastosowania art. 2 rozporządzenia nr 881/2002, to niemniej jednak zamrożenie funduszy, jak również zakazy przewidziane w tym przepisie, mają w pełnym zakresie zastosowanie względem takiej osoby, i to bez uszczerbku, w danym przypadku, dla wyjątku przewidzianego w art. 2a tego rozporządzenia.
74. W świetle powyższych rozważań na przedłożone pytanie należy odpowiedzieć, że art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 881/2002 należy interpretować w ten sposób, że przepis ten nie ma zastosowania do świadczeń wypłacanych w ramach zabezpieczeń społecznych lub opieki społecznej przez państwo członkowskie małżonce oznaczonej osoby jedynie ze względu na to, że małżonka ta mieszka z oznaczoną osobą i przeznaczy lub może przeznaczyć część tych kwot na opłacenie towarów lub usług, które skonsumuje lub z których skorzysta również oznaczona osoba.
W przedmiocie kosztów
75. Dla stron postępowania przed sądami krajowymi niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tymi sądami, do nich zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądami krajowymi, nie podlegają zwrotowi.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 2 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 881/2002 z dnia 27 maja 2002 r. wprowadzającego niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 467/2001 zakazujące wywozu niektórych towarów i usług do Afganistanu, wzmacniające zakaz lotów i rozszerzające zamrożenie funduszy i innych środków finansowych w odniesieniu do talibów w Afganistanie, zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 561/2003 z dnia 27 marca 2003 r., należy interpretować w ten sposób, że przepis ten nie ma zastosowania do świadczeń wypłacanych w ramach zabezpieczeń społecznych lub opieki społecznej przez państwo członkowskie małżonce osoby oznaczonej przez Komitet powołany na mocy ust. 6 rezolucji 1267 (1999) Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych i wymienionej w załączniku I do tego rozporządzenia, ze zmianami, jedynie ze względu na to, że małżonka ta mieszka z oznaczoną osobą i przeznaczy lub może przeznaczyć część tych kwot na opłacenie towarów lub usług, które skonsumuje lub z których skorzysta również oznaczona osoba.