FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NILS WAHL
föredraget den 28 februari 2018(1)
Mål C‑15/17
Bosphorus Queen Shipping Ltd Corp.
mot
Rajavartiolaitos
(begäran om förhandsavgörande från Högsta domstolen (Finland))
”Förenta nationernas havsrättskonvention – Artikel 220.6 – Kuststaters verkställande behörighet – Domstolens behörighet att tolka bestämmelser i internationell rätt – Direktiv 2005/35/EG – Föroreningar förorsakade av fartyg – Artikel 7.2 – Marpol 73/78 – Utsläpp av olja från utländskt fartyg som framförs i ett lands ekonomiska zon – Förhållanden som ger en kuststat rätt att inleda ett rättsligt förfarande mot ett utländskt fartyg – Frihet till sjöfart – Skyddet av den marina miljön – Närhet – Omfattande skada eller hot om omfattande skada på kusten eller kuststatens därmed sammanhängande intressen eller på tillgångarna i dess territorialhav eller exklusiva ekonomiska zon – Klara objektiva bevis”
2.        Den avgörande frågan i förevarande begäran om förhandsavgörande avser särskilt tolkningen av artikel 220.6 i Förenta nationernas havsrättskonvention (nedan kallad havsrättskonventionen)(2) och artikel 7.2 i direktiv 2005/35/EG(3) om föroreningar förorsakade av fartyg, vilken bestämmelse återger innehållet i artikel 220.6 i havsrättskonventionen. Närmare bestämt söker den hänskjutande domstolen klarhet i under vilka förhållanden en kuststat har rätt att inleda ett rättsligt förfarande mot ett utländskt fartyg som förorsakat oljeutsläpp i den berörda kuststatens exklusiva ekonomiska zon (nedan kallad EEZ).
3.        I målet uppkommer en viktig principfråga som rör själva kärnan i tolkningen av allmänt vedertagna principer i havsrätten. Närmare bestämt kommer domstolen, vid prövningen av dessa frågor, att ha möjlighet att, för första gången,(4) klargöra kriterierna för att en kuststat enligt unionsrätten ska ha rätt att vidta åtgärder i sin EEZ mot ett utländskt fartyg i syfte att skydda den marina miljön, utan att oskäligt inskränka friheten till sjöfart.
I.      Tillämpliga bestämmelser
A.      Internationell rätt
1.      Ingreppskonventionen
4.        Den internationella konventionen om ingripande på det fria havet vid olyckor som är ägnade att leda till förorening genom olja undertecknades i Bryssel den 29 november 1969 (nedan kallad ingreppskonventionen). Panama och Finland har tillträtt konventionen, men Europeiska unionen och vissa av unionens medlemsstater har inte tillträtt den.
5.        I artikel I.1 i ingreppskonventionen anges att de fördragsslutande parterna ”får på det fria havet vidtaga nödvändiga åtgärder för att förebygga, minska eller avvärja allvarlig och överhängande fara som förorening av havsvattnet genom olja eller hot om sådan förorening innebär för deras kuster eller därtill knutna intressen, om föroreningen eller hotet därom är en följd av en sjöolycka eller åtgöranden i samband med en sådan olycka och om det är rimligt att antaga att mycket allvarlig skada uppkommer därav”.
6.        Artikel II.4 i konventionen definierar ”därtill knutna intressen” som ”sådana kuststatens intressen som omedelbart påverkas eller hotas av sjöolyckan, såsom a) sådan verksamhet till sjöss vid kust, i hamn eller i flodmynning, däri inbegripet fiske, vilken utgör väsentlig utkomstkälla för berörda personer, b) turistattraktioner i det berörda området, c) kustbefolkningens hälsa och det berörda områdets välbefinnande, däri inbegripet bevarandet av havets biologiska tillgångar, både djur och växter”.
2.      Marpol 73/78
7.        Den internationella konventionen till förhindrande av förorening från fartyg undertecknades i London den 2 november 1973 och kompletterades genom protokollet av den 17 februari 1978 (nedan kallad Marpol 73/78). Denna konvention fastställer regler som är avsedda att begränsa föroreningar av den marina miljön. Samtliga unionsmedlemsstater, men inte Europeiska unionen, är parter i Marpol 73/78.
8.        Enligt artikel 4.2 i Marpol 73/78 är varje överträdelse av bestämmelserna i konventionen förbjuden och ska beivras. I samma bestämmelse anges också att vid sådan överträdelse ska en fördragsslutande part antingen föranstalta om att ett rättsligt förfarande inleds i enlighet med dess lagstiftning, eller tillhandahålla fartygets administration sådana upplysningar och bevis i dess besittning som visar att en överträdelse har skett.
9.        Bilaga I till konventionen innehåller bestämmelser om förebyggande av föroreningar genom olja. I bilaga I kapitel I regel 1 (”Regler om förhindrande av förorening genom olja”) definieras Östersjön som ett specialområde vid tillämpningen av denna bilaga. I sådana områden ska av tekniska skäl med avseende på områdets oceanografiska och ekologiska förhållanden och där förekommande trafik, tvingande metoder för förebyggande av havsförorening antas. Skyddet i Marpol 73/78 är starkare för specialområden än för andra havsområden.
10.      Bilaga 1 kapitel 3 del C punkt 15 A i Marpol 73/78 gäller kontroll av oljeutsläpp. I denna bestämmelse anges att i princip varje utsläpp med ett oljeinnehåll som överstiger 15 ppm är förbjudet för fartyg med en bruttodräktighet av minst 400 ton. I bilaga I kapitel 3 del C punkt 15 B upprepas, i huvudsak, samma regel i fråga om specialområden.
3.      Havsrättskonventionen
11.      Unionen och samtliga medlemsstater är parter i havsrättskonventionen.
12.      Artikel 1 i havsrättskonventionen innehåller följande definitioner:
”1. område: havsbottnen och dennas underlag utanför gränserna för nationell jurisdiktion,
…
4. förorening av den marina miljön: människans direkta eller indirekta tillförsel av ämnen eller energi i den marina miljön, inbegripet flodmynningar, som får eller kan tänkas få sådana fördärvliga följder som skador på levande tillgångar och på det marina livet, risker för människans hälsa, hinder för marin verksamhet, inbegripet fiske och annan tillåten användning av havet, försämring av havsvattnets användningsmöjligheter samt begränsning av skönhets- och rekreationsvärden,
…”
13.      Artikel 56 i konventionen reglerar kuststatens behörighet i sin EEZ. Denna artikel har följande lydelse:
”1. I [EEZ] har kuststaten
a)      suveräna rättigheter i syfte att utforska och utnyttja, bevara och förvalta naturtillgångarna, vare sig dessa är levande eller icke levande, på havsbottnen och i dess underlag samt i överliggande vattenområden och vad avser andra verksamheter för ekonomisk exploatering och utforskning av zonen, såsom framställning av energi från vatten, strömmar och vindar,
b)      jurisdiktion enligt tillämpliga bestämmelser i denna konvention med avseende på
…
iii)      skydd och bevarande av den marina miljön,
…”
14.      Övriga staters rättigheter och skyldigheter i kuststatens EEZ regleras i artikel 58 i konventionen. Av denna artikel följer att de måste säkerställa att de åtgärder de vidtar i EEZ är förenliga med övriga bestämmelser i konventionen, visa skälig hänsyn till kuststatens rättigheter och skyldigheter och iaktta de bestämmelser som kuststaten antagit i enlighet med havsrättskonventionen och andra folkrättsliga regler.
15.      Del XII i havsrättskonventionen ägnas åt skydd och bevarande av den marina miljön.
16.      Enligt artikel 192 i havsrättskonventionen har staterna en skyldighet att skydda och bevara den marina miljön.
17.      Av artikel 217 i havsrättskonventionen framgår att flaggstaten har en skyldighet att tillse att fartyg som för dess flagg eller står upptaget i dess register rättar sig efter tillämpliga internationella regelverk avseende förebyggande, minskning och kontroll av fartygsföroreningar, oberoende av var en överträdelse äger rum.
18.      Artikel 220, som handlar om kuststaternas behörighet att vidta verkställande åtgärder, ingår i denna del av konventionen.
19.      I artikel 220.3–6 anges grunderna för en kuststats behörighet att vidta verkställande åtgärder mot ett fartyg som har överträtt internationella regler och normer för fartygsförorening i dess EEZ. Dessa stycken har följande lydelse:
”3. När det föreligger klara skäl att anta att ett fartyg, som navigerar i en stats [EEZ] eller territorialhav, i [EEZ] har överträtt tillämpliga internationella regler och normer för förhindrande, begränsning och kontroll av förorening från fartyg eller lagar och andra författningar i den staten, som överensstämmer med och genomför sådana regler och normer, får staten begära att fartyget lämnar information beträffande sin identitet och registreringshamn, sin senaste och nästa anlöpningshamn och annan relevant information, som krävs för att fastställa, huruvida en överträdelse har ägt rum.
4. Staterna skall anta lagar och andra författningar och vidta andra åtgärder, så att fartyg som för deras flagg uppfyller de i punkt 3 ställda kraven på information.
5. När det föreligger klara skäl att anta att en i punkt 3 avsedd överträdelse har ägt rum ombord på ett fartyg, som navigerar i en stats [EEZ] eller territorialhav, och att detta lett till ett omfattande utsläpp, som medfört eller hotat medföra betydande förorening av den marina miljön, får staten företa fysisk inspektion av fartyget, vad beträffar förhållandena i samband med överträdelsen, om information har vägrats av fartyget eller om den information som lämnats av fartyget flagrant avviker från uppenbara fakta och om omständigheterna i fallet berättigar till sådan inspektion.
6. När det föreligger klara objektiva bevis för att man ombord på ett fartyg, som framförs i en stats [EEZ] eller territorialhav, i [EEZ] har gjort sig skyldig till en i punkt 3 avsedd överträdelse, vilken lett till ett utsläpp som medfört omfattande skada eller hot om omfattande skada på kusten eller kuststatens därmed sammanhängande intressen eller på tillgångarna i dess territorialhav eller [EEZ], får staten, med förbehåll för kapitel 7, förutsatt att bevismaterialet berättigar härtill, inleda rättsligt förfarande, däri inbegripet kvarhållande av fartyget, i enlighet med statens lagar.”
B.      Unionsrätt
20.      Direktiv 2005/35 handlar om föroreningar förorsakade av fartyg och lämpliga insatser av medlemsstaterna för att bekämpa sådana föroreningar.
21.      Bland annat framgår av skälen 2 och 3 att direktivet är avsett att stärka genomförandet av Marpol 73/78 genom att harmonisera dess genomförande på unionsnivå. Behovet av harmonisering ansågs särskilt trängande dels då bestämmelserna i Marpol 73/78 dagligen förbisågs av ett mycket stort antal fartyg som trafikerade gemenskapsvatten, utan att korrigerande åtgärder vidtogs, dels då medlemsstaternas praxis beträffande införande av sanktioner för utsläpp av förorenande ämnen från fartyg skiljde sig åt i betydande utsträckning.
22.      Artikel 1 i direktivet beskriver direktivets syfte. Denna artikel har följande lydelse:
”1.      Syftet med detta direktiv är att i gemenskapslagstiftningen införliva internationella normer för föroreningar förorsakade av fartyg och säkerställa att de personer som är ansvariga för utsläpp av förorenande ämnen blir föremål för lämpliga sanktioner, inbegripet straffrättsliga sanktioner, för att förbättra sjösäkerheten och stärka skyddet av den marina miljön mot föroreningar från fartyg.”
2.      Detta direktiv hindrar inte att medlemsstaterna vidtar strängare åtgärder mot föroreningar orsakade av fartyg i överensstämmelse med internationell rätt.”
23.      I artikel 3.1 i direktivet föreskrivs följande:
”Detta direktiv skall gälla i enlighet med internationell rätt för utsläpp av förorenande ämnen i
…
b) en medlemsstats territorialhav,
c) sund som används för internationell sjöfart och som omfattas av reglerna för genomfartstrafik, i enlighet med [havsrättskonventionen] del III kapitel 2, i den mån en medlemsstat har jurisdiktion över sådana sund,
d) en medlemsstats [EEZ] eller likvärdig zon, som inrättats i enlighet med internationell rätt, och
e) det fria havet.”
24.      Artikel 7 i direktiv 2005/35 reglerar verkställande åtgärder avseende fartyg i genomfartstrafik. Artikeln har följande lydelse:
”1.      Om det misstänkta utsläppet av förorenande ämnen äger rum i områden som avses i artikel 3.1 b–3.1 e och det fartyg som misstänks för utsläppet inte anlöper en hamn i den medlemsstat som förfogar över de uppgifter som rör det misstänkta utsläppet, skall följande gälla:
a) Om fartygets nästa anlöpshamn ligger i en annan medlemsstat, skall de berörda medlemsstaterna vid den inspektion som avses i artikel 6.1 och vid besluten om vilka åtgärder som är lämpliga med hänsyn till sådana utsläpp ha ett nära samarbete.
b) Om fartygets nästa anlöpshamn ligger i ett tredje land, skall medlemsstaten vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att den berörda hamnen informeras om det misstänkta utsläppet och begära att det berörda landet vidtar de åtgärder som är lämpliga med hänsyn till sådana utsläpp.
2.      När det föreligger klara objektiva bevis för att ett fartyg som färdas i de områden som anges i artikel 3.1 b eller 3.1 d har begått en överträdelse inom det område som avses i artikel 3.1 d som lett till ett utsläpp som medfört omfattande skada eller hot om omfattande skada på kusten eller därmed sammanhängande intressen i den berörda medlemsstaten eller på tillgångarna i de områden som avses i artikel 3.1 b eller 3.1 d, skall den staten, med förbehåll för kapitel 7 del XII i [havsrättskonventionen] förutsatt att det förefaller berättigat, överlämna ärendet till sina behöriga myndigheter så att förfaranden kan inledas, däri inbegripet kvarhållande av fartyget, i enlighet med medlemsstatens nationella lagstiftning.
3.      I alla händelser skall myndigheterna i flaggstaten informeras.”
C.      Finländsk rätt
25.      I 3 kap 1 § miljöskyddslag för sjöfarten (1672/2009) anges följande:
”För brott mot förbudet i 2 kap. 1 § mot utsläpp av olja eller oljehaltig blandning i territorialvattnen eller i Finlands [EEZ] påförs en påföljdsavgift (oljeutsläppsavgift), om inte omfattningen och verkningarna av utsläppet ska betraktas som ringa. För brott mot utsläppsförbudet som begås av utländska fartyg i genomfart i Finlands [EEZ] påförs dock oljeutsläppsavgift endast om utsläppet medför omfattande skada eller risk för omfattande skada på den finska kusten eller därmed sammanhängande intressen eller på naturtillgångar i Finlands territorialhav eller [EEZ].”
II.    Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
26.      Bosphorus Queen är ett Panamaregistrerat torrlastfartyg. Enligt Gränsbevakningsväsendet släppte fartyget ut olja i havet den 11 juli 2011 under genomfart i Finlands EEZ.
27.      Utsläppet ägde rum vid utkanten av Finlands EEZ, cirka 25–30 km från den finländska kusten. Oljeutsläppet omfattade ett område som var cirka 37 km långt och 10 m brett. Till ytan beräknades utsläppet vara cirka 0,222 kvadratkilometer och till volymen mellan 0,898 och 9,050 kubikmeter.
28.      Några bekämpningsåtgärder vidtogs inte mot oljeutsläppet. Det hade inte gjorts några iakttagelser om att olja hade nått kusten och det hade inte konstaterats att oljeutsläppet orsakat några konkreta skador
29.      När Bosphorus Queen återvände från Sankt Petersburg genom Finlands EEZ fastställde Gränsbevakningsväsendet, genom beslut av den 23 juli 2011, att fartygsägaren, Bosphorus Queen Shipping Ltd Corp. (nedan kallad Bosphorus), skulle ställa ekonomisk säkerhet uppgående till 17 112 euro för att kunna uppfylla en eventuell skyldighet att betala en oljeutsläppsavgift. Denna säkerhet ställdes den 25 juli 2011 varpå fartyget fortsatte sin färd.
30.      Den 26 juli 2011 utfärdade Finlands miljöcentral (nedan kallad miljöcentralen) ett expertutlåtande till Gränsbevakningsväsendet om riskerna med oljeutsläppet. Miljökonsekvenserna av oljeutsläppet bedömdes på grundval av den beräknade minimimängd olja som släppts ut. Av detta utlåtande framgick följande:
–        Åtminstone en del av oljan kunde nå det finländska kustområdet. Detta skulle i sådana fall inverka negativt på utnyttjandet för rekreationsändamål.
–        En del av oljan hade också en inverkan på det öppna havet i närheten av utsläppsstället.
–        Oljeutsläppet innebar skada för en positiv utveckling av miljöns tillstånd i Östersjön.
–        Utsläppet hade haft en negativ inverkan på födosökande och rastande fåglar på det öppna havet.
–        Oljan hade medfört skada på vegetabiliskt och animaliskt plankton. Oljeföreningarna spred sig genom näringskedjan.
–        Oljeutsläppet hade sannolikt orsakat direkta skador på storspiggen i ytvattnet ute till havs, och akuta negativa konsekvenser på fiskbeståndet kunde därför inte uteslutas.
–        Sedimenteringen var stark i området och det var sannolikt att en del av oljeföreningarna skulle hamna i bottenområdet och skada de marklevande organismsamhällena.
–        Det fanns många värdefulla naturområden som ingår i Natura 2000-nätet i närheten av utsläppsplatsen.
–        Oljeutsläppet hade ägt rum vid en tidpunkt som var särskilt negativ för sjöfågelbeståndet, eftersom fåglarna då hade ett stort antal ungar i området som sträckte sig från Hangö udds ytterskär till Skärgårdshavet och ejderns ungfåglar rörde sig på stora avstånd från kusten.
–        Vid tidpunkten för oljeutsläppet hade det funnits tiotusentals ejdrar utanför Hangö udd. Utsläppet hade medfört en omfattande risk för sjöfågelbeståndet på den finländska kusten.
31.      Den 16 september 2011 påförde Gränsbevakningsväsendet Bosphorus en oljeutsläppsavgift på 17 112 euro. På grundval av expertutlåtandet drog Gränsbevakningsväsendet slutsatsen att utsläppet hade medfört omfattande skada eller risk för omfattande skada på den finländska kusten eller därmed sammanhängande intressen eller på naturtillgångar i Finlands territorialhav eller EEZ.
32.      Bosphorus väckte talan vid Helsingfors tingsrätt som sjödomstol och yrkade att Gränsbevakningsväsendets beslut om ställande av säkerhet respektive påförande av oljeutsläppsavgift skulle ogiltigförklaras.
33.      I dom av den 30 januari 2012 fann sjödomstolen det utrett att Bosphorus Queen åtminstone hade släppt ut cirka 900 liter olja i havet. Mot bakgrund av miljökonsekvensbedömningen fann sjödomstolen att utsläppet av olja hade medfört risk för omfattande skada i den mening som avsågs i 3 kap 1 § miljöskyddslag för sjöfarten. Av dessa skäl ogillade sjödomstolen Bosphorus talan.
34.      Bosphorus överklagade sjödomstolens dom till Helsingfors hovrätt som ogillade överklagandet genom beslut av den 18 november 2014.
35.      Bosphorus överklagade därefter till den hänskjutande domstolen och yrkade att denna skulle upphäva såväl hovrättens beslut som sjörättens dom och ogiltigförklara Gränsbevakningsväsendets beslut om uppställande av säkerhet respektive påförande av oljeutsläppsavgift.
36.      Då den hänskjutande domstolen fann tolkningen av de relevanta bestämmelserna i havsrättskonventionen och direktiv 2005/35 oklar, beslutade den att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor till domstolen för förhandsavgörande:
”1)      Ska uttrycket ”kusten eller … därmed sammanhängande intressen” i artikel 220.6 i [havsrättskonventionen] respektive ”kusten eller därmed sammanhängande intressen” i artikel 7.2 i direktiv [2005/35] tolkas i enlighet med definitionen av ”kuster eller därtill knutna intressen” i artikel II punkt 4 i [ingreppskonventionen]?
2)      Enligt definitionen i artikel II punkt 4 led c i [ingreppskonventionen], som omnämns i tolkningsfråga 1, innebär ”därtill knutna intressen” bland annat det berörda områdets välbefinnande, däri inbegripet bevarandet av havets biologiska tillgångar, både djur och växter. Gäller denna bestämmelse även för bevarandet av levande naturtillgångar, både djur och växter i [EEZ], eller avser denna bestämmelse endast bevarandet av kustområdets intressen?
3)      Om frågan under punkt 1 ska besvaras nekande: Vad avses med uttrycket ”kusten eller … därmed sammanhängande intressen” i artikel 220.6 i [havsrättskonventionen] respektive ”kusten eller därmed sammanhängande intressen” i artikel 7.2 i direktiv [2005/35]?
4)      Vad betyder ”tillgångarna i dess territorialhav eller [EEZ]” enligt artikel 220.6 i [havsrättskonventionen] och artikel 7.2 i direktiv [2005/35]? Ska levande naturtillgångar endast anses omfatta fångade arter eller avser detta även arter som är närbesläktade med eller beroende av fångade arter i den mening som avses i artikel 61.4 i [havsrättskonventionen], som växter och djur som fångade arter använder som föda?
5)      Hur ska uttrycket ”medfört … hot” i artikel 220.6 i [havsrättskonventionen] och artikel 7.2 i direktiv [2005/35] definieras? Ska hotet fastställas utifrån begreppet abstrakt eller konkret fara eller på annat sätt?
6)      Ska förutsättningarna för kuststatens behörighet enligt artikel 220.6 i [havsrättskonventionen] och artikel 7.2 i direktiv [2005/35] bedömas med utgångspunkt i att den orsakade eller hotande omfattande skadan utgör en allvarligare konsekvens än en betydande förorening av den marina miljön eller ett hot om sådan förorening i den mening som avses i artikel 220.5? Hur ska begreppet ”betydande förorening av den marina miljön” definieras och hur ska en sådan förorening vägas in vid bedömningen av den orsakade omfattande skadan eller hotet om omfattande skada?
7)      Vilka omständigheter ska vägas in vid bedömningen av den orsakade respektive hotande skadans omfattning? Ska denna bedömning till exempel inbegripa varaktighet och geografisk utbredning för de negativa konsekvenser som yttrar sig som skador? Om denna fråga besvaras jakande: Hur ska skadornas varaktighet och utbredning bedömas?
8)      Direktiv [2005/35] är ett minimidirektiv och hindrar inte att medlemsstaterna vidtar strängare åtgärder mot föroreningar orsakade av fartyg i överensstämmelse med internationell rätt (artikel [1.2]). Finns det möjlighet att tillämpa strängare regler i fråga om artikel 7.2 i direktivet, som reglerar kuststatens behörighet att ingripa mot ett fartyg i genomfartstrafik?
9)      Kan de särskilda geografiska och ekologiska förutsättningarna, liksom Östersjöområdets känslighet, tillmätas betydelse vid en tolkning av förutsättningarna för kuststatens behörighet enligt artikel 220.6 i [havsrättskonventionen] och artikel 7.2 i direktivet?
10)      Ska ”klara objektiva bevis” i den mening som avses i artikel 220.6 i [havsrättskonventionen] och artikel 7.2 i direktiv [2005/35] inte enbart avse bevis för att ett fartyg har begått de överträdelser som anges i dessa bestämmelser utan även bevis för de konsekvenser som utsläppet har fått? Vilket bevis ska krävas för att det ska anses visat att utsläppet har medfört hot om omfattande skada på kusten eller därmed sammanhängande intressen eller på tillgångarna i territorialhavet eller i den ekonomiska zonen – till exempel för områdets fågel- eller fiskbestånd eller för den marina miljön? Innebär kravet på klara objektiva bevis att till exempel bedömningen av den utsläppta oljans negativa konsekvenser på den marina miljön alltid måste baseras på konkreta undersökningar och studier av det faktiska oljeutsläppets konsekvenser?”
37.      Den belgiska, den grekiska, den franska, den nederländska och den finländska regeringen samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Nästan på dagen 100 år efter det att Finland blev en sjöfartsnation i sin egen rätt, framställde vidare Bosphorus, den franska, den nederländska regeringen och den finländska regeringen, samt kommissionen muntliga yttranden vid förhandlingen den 6 december 2017.
III. Bedömning
38.      Den hänskjutande domstolen har ställt flera frågor till domstolen vilka framför allt rör tolkningen av artikel 220.6 i havsrättskonventionen (och därmed i förlängningen artikel 7.2 i direktiv 2005/35). Även om tolkningsfrågorna närmar sig saken på olika sätt, rör de i huvudsak två närliggande frågor angående kriterierna för en kuststats behörighet att vidta åtgärder i sin EEZ, nämligen vilka intressen som omfattas av kuststatens behörighet och vilka bevis som krävs för att kuststaten ska kunna vidta verkställande åtgärder mot ett fartyg på genomfart.
39.      Efter några inledande anmärkningar kommer jag att behandla tolkningsfrågorna gruppvis efter deras respektive föremål. 1) Vilka intressen som omfattas av kuststatens jurisdiktion i EEZ enligt artikel 220.6 i havsrättskonventionen och artikel 7.2 i direktiv 2005/35 (frågorna 1–4), 2) vilken bevisning som måste läggas fram enligt artikel 220.6 i havsrättskonventionen och artikel 7.2 i direktiv 2005/35 för att kuststaten ska ha rätt att inleda ett rättsligt förfarande mot ett utländskt fartyg (frågorna 5–7, 9 och 10), och 3) medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 7.2 i direktiv 2005/35 (fråga 8).
A.      Inledande anmärkningar
40.      För att få en bättre förståelse för problematiken bakom förevarande begäran kan det vara till hjälp att börja bedömningen med några inledande anmärkningar. Med hänsyn till att begäran om förhandsavgörande rör ett antal olika internationella överenskommelser på havsrättsområdet ska jag först erinra om de principer som gäller för domstolens behörighet att tolka folkrättsliga bestämmelser inom ramen för ett förfarande om förhandsavgörande. Därefter ska jag beskriva den rättsliga strukturen avseende fördelningen av behörigheter mellan flaggstater och kuststater enligt havsrätten. I detta sammanhang ska jag särskilt förklara hur man i havsrättskonventionen har hanterat behovet av att skapa jämvikt mellan friheten till sjöfart och skyddet för den marina miljön.
1.      Domstolens behörighet att tolka folkrättsliga bestämmelser
41.      Den hänskjutande domstolen har hänvisat till tre regelverk i folkrätten som är relevanta i förevarande mål. Dessa är havsrättskonventionen, Marpol 73/78 och ingreppskonventionen. Var och en av dessa har olika ställning enligt unionsrätten.
42.      För det första har domstolen, vilket är ostridigt mellan parterna, behörighet att tolka bestämmelserna i havsrättskonventionen. Det följer av fast rättspraxis att domstolen har behörighet att tolka folkrättsliga bestämmelser som utgör en del av unionens rättsordning.(5) Då unionen har tillträtt havsrättskonventionen utgör den en integrerad del av unionens rättsordning. Domstolen är således behörig att tolka bestämmelserna i den konventionen.
43.      Vad därefter gäller Marpol 73/78 är samtliga medlemsstater bundna av denna konvention, vilket unionen emellertid inte är. Det är just på grund av att medlemsstaterna är bundna av denna konvention som domstolen har godtagit att Marpol 73/78 ska beaktas vid tolkningen av såväl havsrättskonventionen som de bestämmelser i sekundärrätten som ingår i tillämpningsområdet för Marpol 73/78. Detta är i synnerhet fallet avseende direktiv 2005/35.(6)
44.      Slutligen är varken unionen eller samtliga unionsmedlemsstater bundna av ingreppskonventionen. Parterna har i sina skriftliga yttranden anfört olika uppfattningar om omfattningen av domstolens behörighet att tolka bestämmelserna i ingreppskonventionen. Den belgiska och den franska regeringen förefaller vara av uppfattningen att domstolen är behörig att tolka bestämmelserna i nämnda konvention, medan kommissionen samt den nederländska och den finländska regeringen anser att detta skulle falla utanför domstolens behörighet. Vid en fråga på denna punkt under förhandlingen preciserade kommissionen sin inställning. Kommissionen höll med om att ingreppskonventionen kan utgöra en inspirationskälla för domstolen vid tolkningen av artikel 220 i havsrättskonventionen.
45.      Enligt min uppfattning har alla de parter som har tagit upp frågan rätt.
46.      Principiellt är domstolen, inom ramen för ett förhandsavgörande, inte behörig att göra bindande tolkningar av internationella överenskommelser mellan medlemsstater och tredjeländer. Denna uppfattning har fastställts i domstolens praxis på området.(7) Utan att det påverkar det särskilda fallet i fråga om konventioner som Marpol 73/78 som angavs ovan, och situationen där unionen har tagit över befogenheter som tidigare utövats av medlemsstaterna inom tillämpningsområdet för den relevanta internationella överenskommelsen,(8) omfattar domstolens tolkningsbehörighet nämligen endast bestämmelser som hör till unionens rättsordning.
47.      Denna princip fastställdes i domstolens dom i målet Manzi,(9) som avsåg ett senare protokoll till Marpol 73/78, vilket vissa medlemsstater inte hade anslutit sig till. I det målet fann domstolen att det inte var möjligt att lägga en skyldighet som följer av ett internationellt avtal som inte är bindande för alla medlemsstater till grund för tolkningen av sekundärrättsliga bestämmelser. I annat fall skulle räckvidden av denna skyldighet utsträckas till att även avse de medlemsstater som inte är parter i avtalet.(10)
48.      Även om detta faktiskt var resultatet under de omständigheter som var aktuella i målet Manzi kan domstolens uttalande inte tolkas så, att den inte kan ta hänsyn till folkrättsliga bestämmelser som inte är bindande för unionen eller samtliga unionsmedlemsstater när den tolkar bestämmelser i unionsrätten.
49.      Såsom är allmänt vedertaget sker rättslig tolkning inte i ett vakuum. Även om det är uppenbart att domstolen inte har behörighet att göra en bindande tolkning av bestämmelser som inte hör till unionens rättsordning, har jag svårt att godta att det inte skulle vara möjligt – i relevanta fall – att söka vägledning i dessa bestämmelser vid tolkningen av unionsrätten. Detta är i synnerhet fallet när förarbetena till en internationell överenskommelse som binder unionen, eller dess medlemsstater, antyder att det finns ett nära samband med en överenskommelse som de inte är bundna av.
50.      Det faktum att domstolen saknar behörighet att tolka ingreppskonventionen innebär således inte att den inte kan hämta inspiration från denna konvention när den tolkar liknande begrepp i havsrättskonventionen. Det kan alltså inte uteslutas att domstolen kan tolka havsrättskonventionen på ett sätt som överensstämmer med den terminologi som används i ingreppskonventionen. Som jag ska belysa i samband med min bedömning av tolkningsfrågorna 1, 2, 3 och 4, kan de relevanta bestämmelserna i ingreppskonventionen ge användbart stöd vid en unionsrättslig tolkning av artikel 220.6 i havsrättskonventionen.(11)
51.      Innan jag övergår till denna fråga, ska jag dock beskriva de grundläggande principerna i det regelverk som styr fördelningen av flaggstaternas och kuststaternas behörigheter inom ramen för havsrättskonventionen.
2.      Principer som reglerar kuststaternas verkställande behörighet: frihet till sjöfart och skydd för den marina miljön
52.      Såsom domstolen har slagit fast är havsrättskonventionens syfte att upprätta en rättvis jämvikt mellan intressena för kuststater respektive flaggstater, vilka kan vara motstridiga.(12) Dessa intressen omfattar, bland annat, ett berättigat intresse till sjöfart, oberoende av statens geografiska belägenhet, exploatering av naturresurser och behovet av att bevara den marina miljön.
53.      I detta regelverk är friheten till sjöfart särskilt viktig. Förvisso, som ett uttryck för den historiska principen om det fria havet,(13) utgör friheten till sjöfart själva grunden för den internationella havsrätten. För att undvika att havet delas upp i protektionistiskt syfte, tillförsäkrar friheten till sjöfart att allt vatten utanför territorialvattnet är öppet för användning i allmänhetens bästa.(14)
54.      Denna princip återspeglas i havsrättskonventionen. Som ett nödvändigt resultat av friheten till sjöfart har endast kuststaterna som huvudregel jurisdiktion över fartyg som framförs i deras territorialvatten, vars maximala bredd uppgår till tolv nautiska mil från baslinjen.(15) Även på dessa vatten begränsas jurisdiktionen av en ovillkorlig rätt till fri passage för fartyg på genomfart.(16) Utanför detta område är utgångspunkten att flaggstaten har jurisdiktion över fartyg som för dess flagg. Närmare bestämt ankommer det på flaggstaten att fastställa normer för säkerhet, sociala angelägenheter och miljöskydd som i enlighet med internationella regler och normer ska tillämpas och verkställas i förhållande till de fartyg som för dess flagg.(17) Inte nog med det; enligt artikel 217 i havsrättskonventionen har flaggstaten en skyldighet att effektivt upprätthålla tillämpliga internationella regelverk och normer avseende fartygsförorening, oavsett var en överträdelse äger rum.
55.      Enligt det jurisdiktionssystem som inrättas enligt havsrättskonventionen finns det dock viktiga undantag i flaggstatens jurisdiktion utanför kuststatens territorialvatten. Ett av dessa undantag är kuststatens jurisdiktion i EEZ.
56.      I artikel 57 i havsrättskonventionen fastställs att EEZ inte får överskrida 200 nautiska mil från de baslinjer varifrån territorialhavets bredd beräknas. Den ekonomiska zonen regleras av särskilda bestämmelser som återfinns i del V i havsrättskonventionen (artiklarna 55–75 i denna). Av artikel 56 följer bland annat att kuststaten har (begränsad) verkställande jurisdiktion i denna zon för att på lämpligt sätt skydda den marina miljön. Av artikel 58 i havsrättskonventionen följer emellertid att andra stater måste säkerställa att de åtgärder de vidtar i EEZ är förenliga med övriga bestämmelser i konventionen, visa skälig hänsyn till kuststatens rättigheter och skyldigheter och iaktta de bestämmelser som kuststaten antagit i enlighet med havsrättskonventionen och andra folkrättsliga regler.
57.      Dessa principer kan anses återspegla den breda internationella samstämmighet som råder kring behovet av att skydda den marina miljön från förorening (från fartyg). I synnerhet kan den verkställande jurisdiktion som kuststaterna har i sina ekonomiska zoner enligt artikel 220.3–6 i havsrättskonventionen ses som ett konkret uttryck för denna uppfattning.
58.      Närmare bestämt antogs ett antal fördrag under senare delen av 1900-talet som svar på den ökande oron över föroreningen av den marina miljön.(18) Ingreppskonventionen, till exempel, antogs år 1969 i efterdyningarna av den förödande olyckan med Torrey Canyon. Enligt denna konvention gavs samtliga parter rätt att ingripa på det fria havet vid risk för förorening av havet eller kustlinjen till följd av en sjöolycka. Denna princip om rätt att ingripa har fastställts i artikel 221 i havsrättskonventionen.(19)
59.      Således förfaller det allmänt vedertaget att flaggstatsjurisdiktion i sig inte är tillräckligt för att förebygga föroreningar förorsakade av fartyg.(20) Mot denna bakgrund kan kuststaternas behörighet enligt artikel 220 i havsrättskonventionen – vilken onekligen utvidgar deras behörighet enligt ingreppskonventionen och artikel 221 i havsrättskonventionen, såtillvida att dessa stater ges rätt att inleda rättsliga förfaranden även i situationer där det inte förekommit någon sjöolycka – anses återspegla det internationella samhällets önskan att mer effektivt bekämpa fartygsförorening och skydda den marina miljön som ett gemensamt intresse. I detta avseende ska anmärkas att ingreppskonventionen inte bara har haft en inverkan på utformningen av artikel 221 i havsrättskonventionen, utan också på utformningen av artikel 220 i denna.(21)
60.      I detta läge kan det vara värdefullt att betona att artikel 220.3–6 i havsrättskonventionen endast beviljar kuststaten verkställande behörighet i ett antal tydligt angivna situationer, som går utöver flaggstatens behörighet. Enligt denna bestämmelse ges kuststaterna (begränsad) behörighet i syfte att skydda den marina miljön i händelse av en överträdelse av tillämpliga internationella regler och normer för förorening från fartyg. De materiella bestämmelserna i Marpol 73/78 angående förebyggande av oljeutsläpp utgör bestämmelser av sådant slag. Således är det viktigt att komma ihåg att havsrättskonventionen utgör en ramkonvention som kompletteras genom andra internationella överenskommelser, såsom Marpol 73/78.(22)
61.      I motsats till detta ålägger artikel 220.3–6 i havsrättskonventionen, exempelvis, inte strängare normer avseende föroreningar än de som annars skulle vara tillämpliga. Inte heller ger den kuststaterna en längre gående behörighet att ingripa mot utländska fartyg än den som tillkommer flaggstaten. Såsom framgår av artikel 228.1 i havsrättskonventionen kan flaggstaten ta över rättsliga förfaranden inom sex månader från den dag då kuststaten informerade den om att en åtgärd vidtagits mot ett fartyg som för dess flagg.(23)
62.      På samma sätt som andra stater har även flaggstaten, till följd av artikel 192 i havsrättskonventionen, en skyldighet att skydda och bevara den marina miljön. De ska även svara för ett effektivt säkerställande av internationella regler och normer med stöd artikel 217 i havsrättskonventionen. I enlighet med närhetsprincipen, tilldelar emellertid artikel 220.3–6 i havsrättskonventionen ändå jurisdiktion även till den stat som har det mest uppenbara intresset av att göra detta, nämligen kuststaten. I praktiken kan det hävdas att kuststaten är bäst skickad att identifiera överträdelser av de relevanta internationella reglerna angående fartygsföroreningar och, i förekommande fall, vidta verkställande åtgärder mot fartyget i fråga.
63.      Mot denna bakgrund är grunderna för jurisdiktion i artikel 220.3–6 i havsrättskonventionen rörande kuststaternas behörighet i EEZ avsedda att säkerställa att havsrättskonventionens bestämmelser om skydd och bevarande av den marina miljön kan verkställas effektivt.
64.      Sammanfattningsvis är huvudregeln enligt havsrättskonventionen fortfarande att flaggstaten har jurisdiktion på det fria havet. Trots detta återspeglar havsrättskonventionen, genom att samtidigt tilldela kuststaten jurisdiktion i EEZ i händelse av en överträdelse av de relevanta internationella reglerna, behovet av ett effektivt skydd av kuststatens intressen och – i en tid då haven exploateras i allt större utsträckning – att skydda och bevara den marina miljön som ett gemensamt mänskligt intresse.(24)
65.      Dessa överväganden bör man ha i åtanke vid bedömningen av tolkningsfrågorna i förevarande mål.
B.      Frågorna 1–4: intressen som omfattas av artikel 220.6 i havsrättskonventionen
66.      Inledningsvis ska det påpekas att domstolen inte har behörighet att besvara tolkningsfråga 2, eftersom den särskilt avser tolkningen av ingreppskonventionen. Såsom förklarades ovan har domstolen inte behörighet att besvara denna fråga.(25)
67.      Sedd i sitt sammanhang anser jag dock att den hänskjutande domstolen har ställt fråga 2, jämförd med fråga 1, 3 och 4, främst för att få klarhet i hur man bör tolka de intressen som omfattas av artikel 220.6 i havsrättskonventionen – och som upprepas i artikel 7.2 i direktiv 2005/35. Det är viktigt att komma ihåg att kuststaten, förutom de övriga faktorer som anges i artikel 220.6 i havsrättskonventionen, endast har behörighet att inleda ett rättsligt förfarande i den utsträckning de intressen den avser att skydda genom att utöva sin behörighet överensstämmer med de som anges i nämnda bestämmelse.
68.      För att få klarhet i om detta är fallet, har den hänskjutande domstolen bett domstolen klargöra innebörden av begreppen ”kusten eller … därmed sammanhängande intressen” respektive ”tillgångarna i dess territorialhav eller [EEZ]”. Det framgår av beslutet om hänskjutande att den hänskjutande domstolen söker klarhet i huruvida begreppet omfattar de intressen som har angetts i miljöcentralens expertutlåtande.(26)
69.      Som jag förklarat ovan är syftet med artikel 220.6 i havsrättskonventionen att garantera ett effektivt skydd för och bevarande av den marina miljön. Det är mot bakgrund av detta syfte som de intressen som bestämmelsen hänvisar till ska tolkas.
1.      Begreppet ”kusten eller … därmed sammanhängande intressen”
70.      Med avseende på, till att börja med, begreppet ”kusten eller kuststatens därmed sammanhängande intressen” kan det faktum att domstolen inte är behörig att tolka ingreppskonventionens bestämmelser inte innebära att man helt och hållet kan bortse från dem vid en tolkning av artikel 220.6 i havsrättskonventionen – eller att det inte är möjligt, vid en tolkning av artikel 220.6 i havsrättskonventionen, att nå samma slutsats som i ingreppskonventionen. Det är samtidigt uppenbart att det inte föreligger någon skyldighet att direkt tillämpa definitionen av ”därtill knutna intressen” i artikel II.4 i ingreppskonventionen på artikel 220.6 i havsrättskonventionen.
71.      Närmare bestämt följer det av förarbetena till artikel 220.6 i havsrättskonventionen att de fördragsslutande parterna hämtade inspiration från ingreppskonventionen när de fastställde att kuststaterna också skulle ha behörighet att vidta åtgärder gentemot utländska fartyg som gjorde sig skyldiga till överträdelser i kuststatens EEZ.(27) Det är visserligen riktigt att det inte finns något som tyder på att definitionerna i ingreppskonventionen var avsedda att införlivas med havsrättskonventionen, som inte innehåller någon definition av ” kusten eller … därmed sammanhängande intressen” och för övrigt inte heller av ”tillgångarna i dess territorialhav eller [EEZ]”.
72.      Icke desto mindre är det, såsom belystes ovan, uppenbart att ingreppskonventionen utgör en del av det vidare lagstiftningssammanhanget för artikel 220.6 i havsrättskonventionen. Om vi erinrar oss att bestämmelserna i havsrättskonventionen förefaller vara avsedda att komplettera och vidga bestämmelserna i ingreppskonventionen rörande kuststaternas behörighet att ingripa vid sjöolyckor, är det tydligt att den innebörd som man ger uttrycket ”därtill knutna intressen” i ingreppskonventionen utgör en användbar måttstock för att definiera vilka intressen som omfattas av artikel 220.6 i havsrättskonventionen.
73.      I detta avseende ska det påpekas att begreppet ”därtill knutna intressen” har definierats extensivt i ingreppskonventionen. Enligt artikel 11.4 i ingreppskonventionen omfattar ”därtill knutna intressen” sådana intressen för en kuststat som omedelbart påverkas eller hotas av sjöolyckan, såsom sådan verksamhet till sjöss vid kust, i hamn eller i flodmynning, däri inbegripet fiske, vilken utgör en väsentlig utkomstkälla för berörda personer, turistattraktioner i det berörda området, kustbefolkningens hälsa och det berörda områdets välbefinnande, däri inbegripet bevarandet av havets biologiska tillgångar, både djur och växter.
74.      Jag kan inte se något stöd för att anta en annan tolkning i fråga om havsrättskonventionen. Det är viktigt att komma ihåg att avsikten med artikel 220.6 i havsrättskonventionen är att säkerställa ett lämpligt skydd för den marina miljön. I detta syfte ger bestämmelsen kuststaterna behörighet att ingripa i EEZ. Det är uppenbart att möjligheten att ingripa i stor utsträckning skulle begränsas om de intressen som anges i bestämmelsen skulle ges en restriktiv tolkning.
75.      Det finns helt enkelt inte något som tyder på att endast vissa aspekter av miljön skulle vara berörda eller att bara kuststatens intressen i territorialhavet skulle omfattas. Av denna anledning är det min uppfattning att begreppet ” kusten eller … därmed sammanhängande intressen” ska tolkas så, att det omfattar alla kuststatens intressen som har ett direkt samband med havets exploatering i territorialhavet eller i EEZ och en god miljö.
2.      Begreppet ”tillgångarna i dess territorialhav eller [EEZ]”
76.      Vad sedan gäller begreppet ”tillgångarna i dess territorialhav eller [EEZ]” ska bara anmärkas att det faktum att artikel 220.6 i havsrättskonventionen också särskilt nämner ”tillgångarna i dess territorialhav eller ekonomiska zon” verkar ge uttryck för en önskan att alla aspekter av den marina miljön som skulle kunna påverkas av föroreningar förorsakade av fartyg ska omfattas av tillämpningsområdet för artikel 220.6 i havsrättskonventionen.
77.      Med avseende på den särskilda fråga som den hänskjutande domstolen har ställt, har jag av följande skäl uppfattningen att de intressen som omfattas av begreppet ”tillgångarna i dess territorialhav eller [EEZ]” måste omfatta arter av flora och fauna som fångade arter använder som föda.
78.      För det första pekar det faktum att man i den engelska språkversionen har använt ordet ”any” för att beskriva tillgångarna i fråga på att man bör tillämpa en extensiv tolkning, i enlighet med ordets betydelse i sin vanliga bemärkelse, det vill säga, det måste anses avse levande och icke-levande tillgångar, oavsett om dessa direkt kan exploateras eller inte.
79.      Vidare är en tolkning av ”tillgångarna” som innebär att arter av flora och fauna som fångade arter använder som föda omfattas av begreppet ”tillgångarna i dess territorialhav eller [EEZ]” förenlig med en ekosystembaserad strategi på havmiljöpolitikens område och den gemensamma fiskeripolitiken som erkänns av unionen.(28) En sådan inställning tar också hänsyn till den samverkan som sker inom ekosystem, även mellan arter, i stället för att betrakta arterna isolerat från det vidare ekosystemet.(29) Denna samverkan erkänns också uppenbart i havsrättskonventionen, särskilt i artikel 61.4 i denna,(30) vilken den hänskjutande domstolen har hänvisat till.
80.      För det tredje, vilket är mest grundläggande, ska det erinras om att syftet med artikel 220 i havsrättskonventionen är att garantera ett effektivt skydd för och bevarande av den marina miljön som helhet. Det skulle helt enkelt strida mot detta syfte om bestämmelsens tillämpningsområde begränsades till tillgångar som inte direkt exploateras av kuststaten.
81.      Följaktligen föreslår jag att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna 1, 2, 3 och 4 på så sätt, att artikel 220.6 i havsrättskonventionen och artikel 7.2 i direktiv 2005/35 ska tolkas så, att begreppet ”kusten eller … därmed sammanhängande intressen” avser kuststatens intressen som har direkt samband med havets exploatering i territorialhavet eller EEZ och en god miljö och att begreppet ”tillgångarna i dess territorialhav eller [EEZ]” bland annat omfattar arter av flora och fauna som fångade arter använder som föda.
C.      Frågorna 5–7, 9 och 10: bevisning som måste läggas fram enligt artikel 220.6 i havsrättskonventionen för att kuststaten ska ha rätt att vidta verkställande åtgärder
82.      Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna 5, 6, 7, 9 och 10 huvudsakligen för att få klarhet i vilken bevisning som krävs enligt artikel 220.6 i havsrättskonventionen och artikel 7.2 i direktiv 2005/35 för att kuststaten ska kunna inleda ett rättsligt förfarande mot ett utländskt fartyg som framförs i dess EEZ.
83.      För att klargöra denna fråga ska jag gå vidare i två steg. Först ska jag undersöka sambandet mellan artikel 220.3, 220.5 och 220.6 i havsrättskonventionen. Därefter ska jag behandla kriteriet ”hot om omfattande skada” som används i artikel 220.6 i havsrättskonventionen.
1.      Sambandet mellan artikel 220.3, 220.5 och 220.6 i havsrättskonventionen: tre olika grunder för jurisdiktion
84.      För att få en bättre förståelse för den inre logiken i artikel 220 i havsrättskonventionen och hur artikel 220.6 i nämnda konvention fungerar, är det till nytta att börja med att titta närmare på sambandet mellan leden 3, 5 och 6 i artikel 220 i havsrättskonventionen (av vilka de två senare diskuterades ingående vid förhandlingen).
85.      Inledningsvis ska först anmärkas att det är allmänt vedertaget att artikel 220 i havsrättskonventionen bygger på ett graderat angreppssätt.
86.      Särskilt viktiga i förevarande sammanhang är de grunder för jurisdiktion i artikel 220.3, 220.5 och 220.6 i havsrättskonventionen som beviljar kuststaten jurisdiktion över utländska fartyg som framförs i dess EEZ. Faktum är att var och en av dessa bestämmelser, vilket kommer att framgå närmare nedan, innehåller en särskilt avgränsad grund för kuststaten. Dessa grunder ska tillämpas i olika situationer och skiljer sig avsevärt från varandra när det gäller de åtgärder som kuststaten får vidta på grundval av dem. Således bör de relevanta kriterierna för varje grund bedömas för sig mot bakgrund av de aktuella omständigheterna i det aktuella målet.
87.      Detta graderade angreppssätt framgår tydligt av nivån på de ingrepp som var och en av bestämmelserna möjliggör. För det första ger artikel 220.3 i havsrättskonventionen kuststaten rätt att begära information från ett utländskt fartyg i syfte att fastställa huruvida en överträdelse av internationella regler och normer rörande förorening från fartyg har ägt rum. För det andra ger artikel 220.5 i havsrättskonventionen kuststaten rätt att gå vidare till en inspektion av ett utländskt fartyg. För det tredje ger artikel 220.6 i havsrättskonventionen kuststaten rätt att inleda ett rättsligt förfarande mot ett utländskt fartyg.
88.      Det är uppenbart att det finns ett samband mellan grunderna för jurisdiktion i leden 3 och 5 i artikel 220. Å ena sidan handlar båda leden om omständigheter där kuststaten misstänker (det vill säga när kuststaten har klara skäl att anta) att ett utländskt fartyg har överträtt internationella regler och normer rörande marin förorening. Åtgärderna i dessa led är utformade i syfte att fastställa huruvida fartyget har förorsakat överträdelsen i fråga. Å andra sidan kan kuststaten, enligt led 5 i artikel 220 i havsrättskonventionen, endast gå vidare till en inspektion av ett utländskt fartyg – som har vägrat att samarbeta med kuststatens myndigheter angående en begäran om information enligt artikel 220.3 – när den utredda överträdelsen har lett till ett omfattande utsläpp som har medfört eller hotat att medföra betydande förorening av den marina miljön.
89.      Med andra ord innebär en vägran att samarbeta inte utan vidare att kuststaten kan vidta en inspektion enligt artikel 220.5 i havsrättskonventionen. Tvärtom är en inspektion endast möjligt på stränga villkor när utsläppets volym och den efterföljande föroreningen är av en viss omfattning.
90.      Till skillnad mot leden 3 och 5 i artikel 220 i havsrättskonventionen, behandlas i led 6 en situation där kuststaten har klara objektiva bevis på en överträdelse.(31) Dessutom måste överträdelsen, för att kuststaten ska ha rätt att inleda ett rättsligt förfarande, ha lett till ett utsläpp som har medfört omfattande skada eller hot om omfattande skada på de intressen som bestämmelsen är avsedd att skydda.
91.      Det är viktigt att betona att det, till skillnad från leden 3 och 5 i artikel 220 i havsrättskonventionen, inte finns något som tyder på att led 6 endast kan tillämpas om led 5 först har tillämpats. Bestämmelserna reglerar helt enkelt olika situationer.
92.      Visst är det tänkbart att det vid en inspektion av det slag som avses i artikel 220.5 i havsrättskonventionen skulle kunna framkomma sådana klara objektiva bevis på överträdelsen som krävs för att kunna tillämpa artikel 220.6 i havsrättskonventionen. Detta är dock inte nödvändigtvis fallet. Tvärtom är det möjligt att kuststaten har tillgång, exempelvis, till (flyg-) foton som visar att det berörda utländska fartyget har gjort sig skyldigt till en överträdelse av tillämpliga internationella regler och normer för förorening från fartyg. Förevarande mål belyser denna synpunkt: såsom förklarades vid förhandlingen hade myndigheten tillgång till flygfoton som bekräftade att Bosphorus Queen hade förorsakat det aktuella oljeutsläppet.
93.      Som antyddes ovan räcker det emellertid inte med klara objektiva bevis på att ett utländskt företag har gjort sig skyldigt till en överträdelse för att kunna inleda ett rättsligt förfarande mot fartyget i enlighet med artikel 220.6 i havsrättskonventionen. Överträdelsen måste också ha lett till ett utsläpp som medfört omfattande skada eller hot om omfattande skada.
94.      Såsom jag förstår saken söker den hänskjutande domstolen klarhet i om det, under de aktuella omständigheterna i förevarande mål, föreligger ett ”hot om omfattande skada” i den mening som avses i artikel 220.6 i havsrättskonventionen. Den hänskjutande domstolen anser det i synnerhet oklart vilka bevis på ett sådant hot som kuststaten ska lägga fram för att utöva sin jurisdiktion enligt artikel 220.6 i havsrättskonventionen (och artikel 7.2 i direktiv 2005/35).
95.      Utan ytterligare väsen ska jag därför övergå till att diskutera hur detta kriterium ska tolkas under de speciella omständigheter som är aktuella i förevarande mål.
2.      Hotet om omfattande skada i artikel 220.6 i havsrättskonventionen: en konkret bedömning på grundval av Marpol 73/78
96.      Till att börja med är det till hjälp att erinra sig att artikel 220.6 i havsrättskonventionen fastställer grunderna för kuststatens behörighet att inleda ett rättsligt förfarande mot ett fartyg som framförs i dess EEZ. Inom ramen för det graderade angreppssätt som föreskrivs i artikel 220 led 6 är det kuststaten som har den mest långtgående rätten att ingripa mot utländska fartyg.
97.      Samtidigt är det dock viktigt att betona att de bevis som krävs för att utfärda sanktioner mot det utländska fartyget i ett sådant förfarande som avses i artikel 220.6 i havsrättskonventionen – såsom oljeutsläppsavgiften – inte regleras i den bestämmelsen. De bevis som krävs för att utfärda sanktioner i sådana förfaranden, eller fastställa storleken på dessa, regleras fortfarande av den nationella lagstiftningen i den berörda kuststaten.(32)
98.      Mot denna bakgrund uppkommer frågan hur den hänskjutande domstolen bör gå tillväga för att fastställa om det föreligger ett hot om omfattande skada i syfte att inleda ett rättsligt förfarande i enlighet med artikel 220.6 i havsrättskonventionen.
99.      Till att börja med är det bäst att undvika varje jämförelse mellan ”hot om omfattande skada” i artikel 220.6 i havsrättskonventionen och begreppet ”hot om en betydande förorening” i artikel 220.5 i havsrättskonventionen. Som jag redan har sagt, skiljer sig de omständigheter som gör att en stat kan ha jurisdiktion enligt dessa bestämmelser från varandra, och de kriterier som fastställs i dem ska bedömas för sig. Framför allt är det viktigt att komma ihåg att ”förorening” och ”skada” är två olika begrepp. Beroende på omständigheterna kan – eller kan inte – en betydande förorening förorsaka (ett hot om) omfattande skada på särskilda intressen. Med andra ord finns det inte en automatisk koppling mellan dessa begrepp.
100. För det andra krävs enligt artikel 220.6 i havsrättskonventionen klara objektiva bevis på en överträdelse av internationella regler och normer rörande marin förorening. Såsom förklarades kortfattat ovan innehåller Marpol 73/78 de materiella bestämmelser som reglerar oljeutsläpp. Såväl artikel 220.3 i havsrättskonventionen som direktiv 2005/35 hänvisar särskilt till Marpol 73/78.
101. I enlighet med bilaga 1 kapitel 3 del C regel 15 i Marpol 73/78, avseende fartyg med en bruttodräktighet av minst 400 ton, förbjuds varje utsläpp av olja utan utspädning med ett oljeinnehåll som överstiger 15 ppm. Med andra ord utgör varje utsläpp som överskrider denna koncentration en överträdelse av Marpol 73/78 för vilken en sanktion ska påföras i enlighet med artikel 4.2 i samma konvention.
102. I en situation som den i förevarande mål, där oljeutsläppet faktiskt är synligt för blotta ögat, har denna gräns överskridits betydligt.(33) Trots detta beror frågan huruvida detta är tillräckligt för att det ska föreligga ett hot om omfattande skada, såsom krävs enligt artikel 220.6 i havsrättskonventionen, emellertid som jag ser det på de särskilda omständigheter som var för handen när utsläppet ägde rum.
103. Med andra ord kan hotets allvar inte bedömas teoretiskt. I annat fall skulle kuststaten, såsom den franska regeringen har gjort gällande, kunna inleda ett rättsligt förfarande mot ett utländskt fartyg som framförs i dess EEZ utan vidare, varje gång staten har bevis för att fartyget att släppt ut olja i EEZ i strid med de relevanta bestämmelserna i Marpol 73/78. Tvärtom menar nämnda regering att det kan presumeras att ett hot om omfattande skada föreligger om det finns bevis på att fartyget i fråga har förorsakat ett utsläpp som (i betydande grad) överskrider gränsen i bilaga 1 kapitel 3 del C regel 15 i Marpol 73/78.
104. Ett sådant angreppssätt skulle utan tvekan vara förenligt med syftet med artikel 220 i havsrättskonventionen, som är att garantera ett effektivt skydd för och bevarande av den marina miljön. Trots detta är huvudregeln i denna konvention, såsom förklarades ovan, att flaggstaten har jurisdiktion. Det är viktigt att erinra sig att flaggstaterna är skyldiga att säkerställa att relevanta tillämpliga internationella regler och normer iakttas av fartyg som för dess flagg och att vidta lämpliga verkställighetsåtgärder mot fartyg som överträder sådana regler. Det är bara vid extraordinära, klart definierade omständigheter, som kuststaten, enligt närhetsprincipen, har behörighet att vidta åtgärder mot ett utländskt fartyg i dess EEZ. För att undvika att kuststatsbehörighet – som är undantagen – i stället blir huvudregel, ska hot om omfattande skada aldrig presumeras.
105. Av detta skäl anser jag att villkoret ”hot om omfattande skada” måste grunda sig på en konkret bedömning av omständigheterna som kan ligga till grund för ett skäligt antagande att utsläppet leder till ett hot om omfattande skada för sådana kuststatens intressen som anges i artikel 220.6 i havsrättskonventionen. De kriterier som har betydelse för att avgöra om det föreligger ett hot om omfattande skada kan, exempelvis, hur känsligt det område som påverkats av utsläppet är, utsläppets volym, geografiska läge och omfattning, samt utsläppets varaktighet och väderförhållandena i området kring tidpunkten för utsläppet.
106. I förevarande mål ägde utsläppet rum i Östersjön, närmare bestämt i Finska viken. Det är internationellt erkänt att Östersjön är ett speciellt område som karakteriseras av sin geografiska särart och ett särskilt sårbart ekosystem i behov av särskilt skydd.(34) Denna omständighet måste uppenbarligen beaktas vid tolkningen av artikel 220.6 i havsrättskonventionen. Omständigheten är av vikt för att avgöra huruvida oljeutsläppet förorsakar ett hot om omfattande skada i de omständigheter som är aktuella i förevarande mål.
107. Såsom kommissionen påpekade vid förhandlingen övergår ett teoretiskt hot om (omfattande) skada (det vill säga förekomsten av ett synligt utsläpp), något paradoxalt, i ett konkret hot om omfattande skada när det rör sig om ett utsläpp i ett särskilt sårbart område. Detta är fallet, eftersom redan förekomsten i sig av ett utsläpp av det slag som är aktuellt i målet vid den nationella domstolen, under sådana förhållanden, skäligen kan antas förorsaka ett hot om omfattande skada.
108. Med andra ord påverkar Östersjöns särskilda geografiska och ekologiska egenskaper och känslighet inte omfattningen av kuststatens jurisdiktion enligt artikel 220.6 i havsrättskonventionen, på så sätt att den utsträcks till situationer där en överträdelse av de tillämpliga reglerna i Marpol 73/78 inte förorsakar ett hot om omfattande skada. Dessa egenskaper är av betydelse för att fastställa huruvida det föreligger ett hot om omfattande skada.
109. Mot denna bakgrund anser jag att tolkningsfrågorna 5, 6, 7, 9 och 10 ska besvaras så, att kuststaten har rätt att utöva den verkställande behörighet som föreskrivs i artikel 220.6 i havsrättskonventionen och artikel 7.2 i direktiv 2005/35 dels i situationer där den staten har klara objektiva bevis för att ett utländskt fartyg har förorsakat ett utsläpp som strider mot tillämpliga internationella regler och normer för förorening från fartyg, dels där detta utsläpp, under de aktuella omständigheterna, kan antas förorsaka ett hot om omfattande skada på den marina miljön. Vid avgörandet av om det föreligger ett hot om omfattande skada bör särskild betydelse tillmätas det berörda områdets känslighet, samt volymen, det geografiska läget och omfattningen av utsläppet liksom dess varaktighet och de aktuella väderförhållandena i området.
D.      Fråga 8: medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 7.2 i direktiv 2005/35
110. Till sist ska jag kort behandla tolkningsfråga 8. Den hänskjutande domstolen har ställt denna fråga för att få klarhet i hur artikel 1.2 i direktiv 2005/35 bör inverka på tolkningen av artikel 7.2 i samma direktiv, som reglerar kuststatens behörighet att inleda ett förfarande mot ett utländskt fartyg som framförs i dess ekonomiska zon. Skälet till detta är att artikel 1.2 i direktivet anger att detta direktiv inte utgör hinder för medlemsstaterna att vidta strängare åtgärder mot föroreningar orsakade av fartyg, förutsatt att dessa åtgärder överensstämmer med internationell rätt.
111. Å ena sidan finns det inget i direktiv 2005/35 som antyder att möjligheten att tillämpa strängare bestämmelser för att motverka förorening inte skulle gälla alla bestämmelser i direktivet. Möjligheten att tillämpa strängare regler gäller därför även i princip artikel 7.2 i direktivet.
112. Å andra sidan kan emellertid inte medlemsstaterna, eftersom dessa regler ska överensstämma med internationell rätt, vidta en åtgärd mot ett utländskt fartyg i enlighet artikel 7.2 i direktiv 2005/35, om inte denna åtgärd också är tillåten enligt artikel 220.6 i havsrättskonventionen. I den bestämmelsen anges den folkrättsliga grunden för jurisdiktion som gör att kuststaten kan inleda ett rättsligt förfarande mot ett utländskt fartyg. I praktiken innebär detta att artikel 220.6 i havsrättskonventionen, jämförd med de relevanta bestämmelserna i Marpol 73/78, fastställer gränserna för en medlemsstats behörighet att vidta åtgärder mot ett fartyg i genomfartstrafik i enlighet med artikel 7.2 i direktiv 2005/35.(35) Detta innebär helt enkelt att det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har enligt direktiv 2005/35 att vidta strängare åtgärder för att motverka föroreningar från fartyg begränsas av de tillämpliga folkrättsliga reglerna, vilka enligt unionsrätten inte kan överskridas.
113. I detta avseende är det dock ändå av vikt att betona att medlemsstaterna, utan att överskrida dessa gränser, när de utövar sin jurisdiktion enligt artikel 220.6 i havsrättskonventionen och artikel 7.2 i direktiv 2005/35, kan ta hänsyn till de särskilda egenskaperna, och i förekommande fall, den särskilda sårbarhet som gäller för det område där utsläppet har ägt rum. Såsom förklarats ovan har dessa egenskaper betydelse för att fastställa huruvida en överträdelse av de relevanta bestämmelserna i Marpol 73/78 ger upphov till (ett hot om) omfattande skada på den berörda kuststatens intressen i den mening som avses i artikel 220.6 i havsrättskonventionen.(36) Med andra ord har medlemsstaterna, även inom de gränser som utgörs av tillämpliga internationella regler, ett betydligt utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra i vilken utsträckning det är lämpligt att inleda ett rättsligt förfarande mot ett utländskt fartyg i genomfartstrafik i syfte att tillräckligt skydda och bevara den marina i miljön under de aktuella omständigheterna.
114. Tolkningsfråga 8 ska därför besvaras så, att oavsett vad som anges i artikel 1.2 i direktiv 2005/35, kan medlemsstaterna inte utvidga sin behörighet att vidta åtgärder enligt artikel 7.2 i detta direktiv utöver den behörighet som ges enligt artikel 220.6 i havsrättskonventionen.
IV.    Förslag till avgörande
115. Med hänsyn till vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Högsta domstolen i Finland på följande sätt:
Artikel 220.6 i Förenta nationernas havsrättskonvention, som undertecknades i Montego Bay den 10 december 1982 (havsrättskonventionen) och artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/35/EG av den 7 september 2005 om föroreningar förorsakade av fartyg och om införande av sanktioner, inbegripet straffrättsliga sanktioner, för föroreningsbrott, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/123/EG av den 21 oktober 2009 ska tolkas så, att begreppet ”kusten eller … därmed sammanhängande intressen” avser kuststatens intressen såväl i territorialhavet som i den exklusiva ekonomiska zonen och att begreppet ”tillgångarna i dess territorialhav eller ekonomiska zon” omfattar arter av flora och fauna som fångade arter använder som föda.
Kuststaten har rätt att utöva den behörighet att vidta åtgärder som föreskrivs i artikel 220.6 i havsrättskonventionen och artikel 7.2 i direktiv 2005/35 dels i situationer där den staten har klara objektiva bevis för att ett utländskt fartyg har förorsakat ett utsläpp som strider mot tillämpliga internationella regler och normer för förorening från fartyg, dels där detta utsläpp, under de omständigheter som är aktuella i det fallet, kan antas förorsaka ett hot om omfattande skada på den marina miljön. Vid avgörandet om det föreligger ett hot om omfattande skada bör särskild betydelse tillmätas det berörda områdets känslighet, samt volymen, det geografiska läget och omfattningen av utsläppet liksom dess varaktighet och de aktuella väderförhållandena i området.
Oavsett vad som anges i artikel 1.2 i direktiv 2005/35, kan medlemsstaterna inte utvidga sin behörighet att vidta åtgärder enligt artikel 7.2 i direktiv 7.2 i detta direktiv utöver vad som medges enligt artikel 220.6 i havsrättskonventionen.
1      Originalspråk: engelska.
2      Havsrättskonventionen undertecknades den 10 december 1982 i Montego Bay, Jamaica, och trädde i kraft den 16 november 1994. Konventionen godkändes på (nu) Europeiska unionens vägnar genom rådets beslut av den 23 mars 1998 om Europeiska gemenskapens ingående av Förenta nationernas havsrättskonvention av den 10 december 1982 och avtalet av den 28 juli 1994 om genomförande av del XI i denna konvention (EGT L 179, 1998, s. 1).
3      Europaparlamentets och rådets direktiv EG av den 7 september 2005 om föroreningar förorsakade av fartyg och om införande av sanktioner, inbegripet straffrättsliga sanktioner, för föroreningsbrott (EUT L 255, 2005, s. 11), i ändrad lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/123/EG av den 21 oktober 2009 (EUT L 280, 2009, s. 52).
4      Det faktum att dessa frågor inte tidigare prövats understryks av att den internationella domstolen, åtminstone mig veterligen, inte har tolkat artikel 220 i havsrättskonventionen i sin praxis.
5      Se dom av den 30 april 1974, Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, punkterna 4–6, dom av den 3 juni 2008, The International Association of Independent Tanker Owners m.fl., C‑308/06, EU:C:2008:312, punkterna 42 och 43, dom av den 4 maj 2010, TNT Express Nederland, C‑533/08, EU:C:2010:243, punkt 60 och där angiven rättspraxis, samt dom av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, punkt 30 och där angiven rättspraxis.
6      Dom av den 3 juni 2008, The International Association of Independent Tanker Owners m.fl., C‑308/06, EU:C:2008:312, punkt 52.
7      Dom av den 4 maj 2010, TNT Express Nederland, C‑533/08, EU:C:2010:243, punkt 61 och där angiven rättspraxis, och dom av den 17 juli 2014, Qurbani, C‑481/13, EU:C:2014:2101, punkt 22.
8      Se, särskilt, dom av den 12 december 1972, International Fruit Company m.fl., 21/72–24/72, EU:C:1972:115, punkt 18, dom av den 14 juli 1994, Peralta, C‑379/92, EU:C:1994:296, punkt 16, dom av den 3 juni 2008, The International Association of Independent Tanker Owners m.fl., C‑308/06, EU:C:2008:312, punkt 48, och yttrande 2/15 (EU-Singapore Free Trade Agreement) av den 16 maj 2017, EU:C:2017:376, punkt 248.
9      Dom av den 23 januari 2014, Manzi och Compagnia Naviera Orchestra, C‑537/11, EU:C:2014:19.
10      Dom av den 23 januari 2014, Manzi och Compagnia Naviera Orchestra, C‑537/11, EU:C:2014:19, punkterna 47 och 48.
11      Se punkt 69 och följande punkter nedan.
12      Dom av den 3 juni 2008, The International Association of Independent Tanker Owners m.fl., C‑308/06, EU:C:2008:312, punkt 58.
13      Principen om det fria havet och alla länders rätt att använda detta för sjöfart sträcker sig tillbaka till den nederländska teoretikern Hugo Grotius arbete Mare Liberum som först gavs ut år 1609.
14      Guilfoyle, D., ”Del VII. High Seas” i Proels, A., (red.), The United Nations Convention on the Law of the Sea, A commentary, Verlag C., Beck H., München, 2017, s. 679.
15      I normalfallet är baslinjen identisk med lågvattenlinjen utmed kusten.
16      Detta framgår av en samlad tolkning av artiklarna 2, 3 och 17 i havsrättskonventionen.
17      Se, särskilt, artikel 94 i havsrättskonventionen.
18      Av särskild betydelse i detta sammanhang är Marpol 73/78 och ingreppskonventionen. Dessutom ingicks under denna tid flera regionala överenskommelser. Ett exempel på en sådan överenskommelse är konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö, som ingicks i Helsingfors år 1992 (nedan kallad Helsingforskonventionen) vilken trädde i kraft den 17 januari 2000.
19      Se Division for Ocean Affaires and the Law of the Sea and Office of Legal Affairs of the United Nations, The Law of the Sea, Enforcement by Coastal States, Legislative History of Article 220 of the United Nations Convention on the Law of the Sea, United Nations Publication, New York, 2005, s. 4, punkt 17.
20      Se, för ett liknande resonemang, skäl 2 i direktiv 2005/35, som särskilt anger att de internationella bestämmelser om fartygsföroreningar som fastställts i Marpol 73/78 förbigås dagligen av ett mycket stort antal fartyg som trafikerar gemenskapsvatten.
21      Se Division for Ocean Affaires and the Law of the Sea and Office of Legal Affairs of the United Nations, The Law of the Sea, Enforcement by Coastal States, Legislative History of Article 220 of the United Nations Convention on the Law of the Sea, United Nations Publication, New York, 2005, s. 4, punkt 17. Se även, för ett liknande resonemang, Churchill, R.R., och Lowe, A.V., The law of the sea, 3rd edition, Juris Publishing, Manchester University Press, Manchester, 1999, s. 354.
22      Churchill, R.R., och Lowe, A.V., ovan anfört arbete, s. 369.
23      Det klargjordes vid förhandlingen att myndigheterna i flaggstaten (Panama) i förevarande mål har informerats i enlighet med de relevanta bestämmelserna i havsrättskonventionen om de åtgärder som de finländska myndigheterna har vidtagit mot Bosphorus Queen. Förutom artikel 228 i havsrättskonventionen ska noteras att reglerna i kapitel 7 del XII i havsrättskonventionen angående garantier säkerställer att flaggstatens rättigheter på lämpligt sätt beaktas när kuststaten utövar sin jurisdiktion.
24      Jag noterar att artikel 136 i havsrättskonventionen särskilt definierar havsbotten som ”mänsklighetens gemensamma arvedel”.
25      Se punkt 45 ovan.
26      Se punkt 29 ovan.
27      Se punkt 58 ovan.
28      Se skäl 44 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi) (EUT L 164, 2008, s. 19) och skälen 13 och 22 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1380/2013 av den 11 december 2013 om den gemensamma fiskeripolitiken, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1954/2003 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 2371/2002 och (EG) nr 639/2004 och rådets beslut 2004/585/EG (EUT L 354, 2013, s. 22).
29      Se även mitt förslag till avgörande i mål Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Um weltschutzverbände e V, C‑683/16, EU:C:2018:38, punkterna 18–31.
30      Enligt artikel 61.4 i havsrättskonventionen ska kuststaten, vid vidtagande av åtgärder för bevarande och förvaltning avseende levande tillgångar, beakta verkningarna på arter som är närbesläktade med eller beroende av fångade arter i syfte att bibehålla bestånd av sådana närbesläktade eller beroende arter på, eller återställa dem till, nivåer som ligger över de nivåer där deras reproduktion allvarligt kan hotas.
31      De engelska och franska versionerna av artikel 220.6 i havsrättskonventionen skiljer sig åt härvidlag. I den engelska versionen anges ”clear objective evidence” medan den franska versionen enbart anger ”klara bevis” (preuve manifeste).
32      Enligt artikel 4.2 i Marpol 73/78 är de fördragsslutande parterna skyldiga att utfärda sanktioner i enlighet med sin nationella lagstiftning. I ett unionsrättsligt sammanhang anges i artikel 8 i direktiv 2005/35 att medlemsstaterna ska utdöma effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner för utsläpp av förorenande ämnen.
33      Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om föroreningar orsakade av fartyg och införandet av påföljder, inbegripet brottspåföljder, för föroreningsbrott, KOM (2003) 0092 slutlig, motiveringen, punkt 4.2. Se även IMO:s dokument MEPC, ”Visibility Limits of Oil Discharges of Annex I of Marpol 73/78” som antogs den 9 juli 1993. Enligt detta dokument är ett utsläpp med ett oljeinnehåll som understiger 15 ppm inte synligt under några som helst förhållanden, varken med blotta ögat, eller med fjärrsensorer. Det lägsta oljeinnehållet i ett oljehaltigt utsläpp som kunde observeras från ett luftfartyg var 50 ppm, oberoende av därmed sammanhängande omständigheter som apparatens inställningar, det förorenande fartygets hastighet, vind och våghöjd.
34      Detta belyses bland annat av den regionala Helsingforskonventionen som fastställer särskilda bestämmelser i syfte att bekämpa föroreningar i Östersjön. Östersjön har också i bilaga I, kapitel 1 regel 1 i Marpol 73/78, erkänts vara ett särskilt område i behov av särskilda obligatoriska åtgärder för att förebygga oljeföroreningar i havet. Vidare utsåg IMO (International Maritime Organisation) år 2005 Östersjön till ett ”Särskilt känsligt havsområde” vilket innebär att det har ”behov av särskilt skydd genom åtgärder från IMO:s sida, på grund av sina erkända ekologiska och socioekonomiska eller vetenskapliga egenskaper där sådana egenskaper kan vara sårbara för att skadas genom internationell sjöfart”. Se IMO:s resolution A. 982 (24), Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Areas, som antogs den 1 december 2005.
35      Faktum är att det för mig verkar vara så att möjligheten att tillämpa strängare regler som anges i artikel 1.2 i direktiv 2005/35 främst rör de sanktioner som ska åläggas vid överträdelse av de relevanta normerna om förorening som föreskrivs i Marpol 73/78. I detta avseende hänvisar skäl 5 i direktiv 2005/35 särskilt till behovet av att harmonisera, bland annat, den exakta definitionen av överträdelsen i fråga, undantagen och minimibestämmelser för sanktioner samt ansvar och domsrätt.
36      Det ska också nämnas att artikel 237.1 i havsrättskonventionen särskilt anger att bestämmelserna i denna konvention angående skydd och bevarande av den marina miljön inte inverkar på de särskilda förpliktelser som stater har iklätt sig i tidigare ingångna särskilda konventioner och överenskommelser som berör skyddet och bevarandet av den marina miljön samt överenskommelser som kan ingås till befrämjande av de allmänna principer som föreskrivs i havsrättskonventionen.