61970C0031
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT KARL ROEMER
FREMSAT DEN 1. DECEMBER 1970
Høje Ret.
Sagsøger i hovedsagen, et importfirma med sæde i Hamburg, toldklarerede i januar 1963 et parti majs hidrørende fra USA. Ifølge firmaets oplysninger drejede det sig om en vare, som på grund af fugt under transporten var blevet beskadiget og derfor havde tabt 25 % i værdi. Til trods for dette har det kompetente toldsted i henhold til den dengang gældende rådsforordning nr. 19 om gradvis oprettelse af en fælles markedsordning for korn (ABl. EWG. 1962, s. 933) opkrævet afgift efter den i importlicensen angivne sats, dvs. uden nedsættelse.
Importfirmaet mener, at dette er uberettiget, og at det tværtimod er nødvendigt at nedsætte afgiften i forhold til omfanget af værdiforringelsen. Firmaet har derfor efter en forgæves klage anket sagen helt til Bundesfinanzhof. Firmaet har under retsforhandlingerne anført, at der ifølge forordning nr. 19 ganske vist ikke skal tages hensyn til kvalitetsforskelle mellem importerede varer ved beregningen af afgiften, men at det i den foreliggende sag drejer sig om emballerings mangler, som skal bedømmes anderledes. Forordning nr. 19 indeholder ingen bestemmelse i så henseende, og især foreskriver den ikke, at det er udelukket at tage hensyn til sådanne særegenheder. I virkeligheden foreligger der her en lakune i afgiftsordningen, og som følge heraf er det nødvendigt at foretage en udfyldende fortolkning, således at emballeringsmangler ved en importeret vare medfører, at der kun skal betales en nedsat afgift. Hvis man ikke anser en sådan udfyldende fortolkning for mulig, må det tværtimod udledes af forordning nr. 19, at der for varer, som er blevet beskadiget under transport, skal opkræves fuld afgift, således at der opstår spørgsmål om ordningens gyldighed på grund af krænkelse af princippet om lighed i afgiftspålæggeisen og grundsætningen om forholdsmæssighed samt ikke-overholdelse af det forbud mod opkrævning af vægttold, som kan udledes af EØF-traktatens artikel 12.
Som følge af denne problematik har Bundesfinanzhof ved kendelse af 4. juni 1970 udsat sagen og i medfør af artikel 177 forelagt Domstolen følgende spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
1.
Skal forordning nr. 19 fra Rådet for De europæiske Fællesskaber af 4. april 1962 om gradvis oprettelse af en fælles markedsordning for korn fortolkes således, at der for majs, som før indførslen er undergået en værdiforringelse under transporten på grund af fugt, skal opkræves samme afgift som for ubeskadiget majs ?
2.
I bekræftende fald, er den pågældende forordning gyldig under disse omstændighe der?
3.
Ved benægtende besvarelse af spørgsmål 1 eller 2:
a)
Kan der opkræves afgift for majs, som før indførslen er undergået en værdiforringelse på grund af fugt ?
b)
Ved bekræftende besvarelse af spørgsmål 3a): Efter hvilke kriterier skal afgiften beregnes?
På grundlag af de skriftlige indlæg, som er indgivet af det i hovedsagen sagsøgende firma, den nederlandske regering og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, samt under hensyn til de mundtlige indlæg fra det i hovedsagen sagsøgende firma og Kommissionen skal jeg herefter undersøge disse spørgsmål.
1. Vedrørende det første spørgsmål
Således som Bundesfinanzhof har formuleret spørgsmålet, må det for det første undersøges, om forordning nr. 19 skal fortolkes således, at der gælder samme afgift for majs, der er blevet beskadiget under transport, som for ubeskadiget majs. — Ifølge Kommissionen skal dette spørgsmål besvares bekræftende. Det i hovedsagen sagsøgende firma anfører, at forordning nr. 19 ikke foreskriver en sådan ensartet behandling. Endelig fremfører den nederlandske regering, at det er umuligt alene på grundlag af forordning nr. 19 og de fællesskabsretlige gennemførelsesforordninger at besvare spørgsmålet om, hvilken afgift der gælder for majs, som er blevet beskadiget under transport.
Ved undersøgelsen af det forelagte spørgsmål kan der med sikkerhed gås ud fra, at der ifølge forordning nr. 19 i princippet gælder en ordning med almindelig afgift. Kommissionen har med eftertryk understreget dette og har fremsat en detaljeret forklaring. Formålet med denne ordning var at sikre det tilstræbte prisniveau for den indenlandske produktion, medens prisen for varer, som indførtes fra tredjelande, altså verdensmarkedsprisen, gennem afgifter forhøjedes til fællesskabsniveauet. For denne operation er to referencestørrelser af betydning: dels — for så vidt angår det indenlandske marked — den såkaldte tærskelpris, som ved grænsen modsvarer grundindikativprisen, dvs. den tilstræbte salgspris for den pågældende vare på markedet i den zone, som udviser størst underskud, og dels — for indførslerne — cif-prisen.
Den importerende stat fastlagde hvert år tærskelprisen for hver af de varearter, der figure rede i forordning nr. 19, og for en bestemt standard (sunde og gode varer). Cif-prisen blev hver gang fastsat af Kommissionen. Denne skulle herved tage hensyn til de mest favorable indkøbsmuligheder på verdensmarkedet i en bestemt referenceperiode og dette for en »fair average quality«, hvorfra der derefter under anvendelse af bestemte koefficienter blev foretaget en omregning til Fællesskabets standardkvalitet. Forskellen mellem de to værdier udgjorde den afgift, som skulle erlægges, hvorimod der ikke blev taget hensyn til kostprisen for de enkelte partier, som indførtes.
Det sagsøgende firma anerkender også dette, især det forhold at kvalitetsforskelle var uden betydning. Firmaet anfører dog, at ordningen ikke udelukker, at der kan tages hensyn til forskelle i en vares beskaffenhed (som ikke kan sammenlignes med kvalitets forskelle). Firmaet støtter sig på det forhold, at de bestemmende værdier beregnes efter sunde og gode varer. Der skal således kun tages hensyn til en sådan vare (hvilket med tydelighed viser sig inden for rammerne af restitutions-ordningen). Det i hovedsagen sagsøgende firma henviser desuden til forskellige i stigende grad subtile differentieringer, som er indeholdt i den fælles markedsordning, og påberåber sig endelig den tyske retspraksis vedrørende den tidligere indenlandske markedsordning, ifølge hvilken dér ligeledes blev taget hensyn til en vares beskaffenhed.
Det lader sig dog let påvise, at alle disse argumenter ikke kan støtte det sagsøgende firmas påstand, som jeg indledningsvis har angivet. — Dette gælder med sikkerhed for henvisningen til restitutionsordningen. Denne kan uden videre lades ude af betragtning, fordi de interesser, som står på spil, åbenbart afviger fra interesserne ved indførslen. Man kan altså ikke drage den slutning, at det, som gælder for restitutionerne, også gælder for afgiften.
Hvad angår det forhold, at markedsordningerne kun går ud fra sundt og godt korn, må det ikke glemmes, at dette kun er tilfældet med henblik på beregningen af de afgørende referenceværdier. Heraf kan det imidlertid ikke udledes, at der skal overføres tilsvarende kvalitetskrav på den faktisk importerede vare, og dette ikke mindst fordi artikel 10 i forordning nr. 19 alene omtaler varer uden at tilføje et beskrivende tillægsord. Da ordningen er meget detaljeret, kan man vanskeligt forestille sig, at forordningens ophavsmænd har tilsigtet, at den kun skulle gælde for sunde varer, medens der for varer af ringere kvalitet skulle bestå en lakune i ordningen.
Når det i hovedsagen sagsøgende firma desuden henviser til den betydelige differentiering, der faktisk eksisterer inden for den fælles markedsordning for korn, kan man heroverfor anføre, at det især (hvis man ser bort fra importforsinkelse på grund af force majeure) drejer sig om en differentiering efter varer, henholdsvis efter varernes sammensætning eller efter så almindelige synspunkter som indførselstidspunktets. Også de tilpasningsforanstaltninger (vedrørende afgifterne, de for beregningen af verdensmarkedspriserne gældende udligningskoefficienter og visse denatureringspræmier), der er nævnt af det i hovedsagen sagsøgende firma, er af almindelig natur, dvs. vedrører varer. Derimod er det åbenbart, at den importerede vares beskaffenhed i almindelighed ikke spiller nogen rolle for differentieringen. Hvis dette imidlertid lader sig udlede af ordningen, er det netop som følge af dennes meget detaljerede karakter vanskeligt at antage, at en objektiv fortolkning gør det nødvendigt at foretage en differentiering, hvor forordningens ophavsmænd ikke udtrykkeligt har nævnt noget herom. — Desuden bekræftes den af Kommissionen foreslåede fortolkning ikke blot af de forberedende arbejder til forordning nr. 19 (det lader til at forordningens ophavsmænd har været opmærksomme på problemet vedrørende korn, som er blevet beskadiget under transport, men dog har givet afkald på at udarbej de en særlig bestemmelse) men også af Kommissionens forordning nr. 61 om fastsættelse af standardkvaliteter for korn såvel som udligningskoefficienter mellem disse standardkvaliteter og de for de indenlandske indikativpriser bestemmende standardkvaliteter (ABl. 1962, s. 1671). Da artikel 5 i denne forordning for så vidt angår majs fastlægger bestemte kriterier for beskaffenheden, er det vel muligt at slutte, at man ikke har glemt spørgsmålene vedrørende emballeringsmangler men blot har villet tillægge dem en bestemt afgrænset betydning. Endelig er henvisningen til den nationale retspraksis vedrørende de tidligere gældende nationale markedsordninger og det forhold, at en vares beskaffenhed ifølge denne retspraksis var af betydning for differentieringen, selvfølgelig uden værdi i den foreliggende sag. Som Kommissionen med rette fremhæver det, kunne en sådan henvisning kun være gavnlig, hvis markedsordningernes strukturer havde været sammenfaldende. Dette er dog åbenbart ikke tilfældet, for så vidt angår den funktion, som tidligere var tillagt indførsels- og oplagringsmyndigheder, nemlig at regulere priser og kontingenter.
Ligesom Kommissionen kommer jeg derfor til det resultat, at artikel 10 i forordning nr. 19, skønt den ikke nævner mangler ved varens emballering, foreskriver opkrævning efter én og samme afgiftssats for indført majs uden hensyn til kvalitet og beskaffenhed; der kan altså ikke tales om en lakune og om muligheden for gennem fortolkning at nå til en nuanceret anvendelse.
Dette viser tillige uholdbarheden af det synspunkt, som den nederlandske regering har fremført, og hvorefter medlemsstaterne råder over en lovgivningsbeføjelse vedrørende det foreliggende problem, dvs. at de er kompetente til at udstede supplerende gennemførelsesbestemmelser eller mere nøjagtigt: at de kan nedsætte afgifterne eller give afkald på at opkræve dem afhængigt af de importerede varers beskaffenhed. Som jeg allerede har anført, er det ved ordningen efter forordning nr. 19 bestemt, at medlemsstaterne kun én gang årligt fastsætter tærskelprisen (som de i øvrigt ikke kan ændre efter forgodtbefindende). Desuden overlader Kommissionens forordning nr. 67 om fastlæggelse af kriterierne for ændring af afgiftssatserne for korn, mel, grove gryn og fine gryn (ABl. 1962, s. 1860) medlemsstaterne et vist spillerum, inden for hvilket de kan bestemme, at udsving i cif-priserne ikke skal påvirke afgifternes størrelse. Videregående friheder for medlemsstaterne lader sig derimod ikke udlede, og jeg mener heller ikke, at der kan være tale om sådanne, allerede fordi de er uforenelige med den grundlæggende tanke om ensartethed i afgiftsordningen. Kommissionen har i så henseende med rette henvist til den grundsætning, som Domstolen fremhævede i dommen i sag 74/69 (Sammlung 1970, s. 451) vedrørende Fællesskabets tarifmæssige beføjelse, og ifølge hvilken statslige gennemførelsesforanstaltninger ikke medfører en ændring af rækkevidden af de fælles markedsordninger og derfor sikkert heller ikke kan påvirke den ensartede anvendelse af afgiftsordningen. Retspraksis vedrørende dette spørgsmål fastslår især, at artikel 23, stk. 1 i forordning nr. 19 ikke åbner sådanne lovgivningsmuligheder, men at dens formål udelukkende består i at pålægge medlemsstaterne at ophæve hindringer, som i medfør af den nationale lovgivning kan modvirke en anvendelse af reglerne vedrørende markedsordningerne, som er ensartet og sikrer den samme rækkevidde.
Men hvis nationale gennemførelsesbestemmelser, modsat den nederlandske regerings opfattelse, heller ikke han fastlægge afvigelser fra de fællesskabsretlige afgiftssatser som følge af beskaffenheden af indførte varer, består der faktisk kun den mulighed at besvare det første spørgsmål fra Bundesfinanzhof bekræftende.
2. Vedrørende det andet spørgsmål
Hvis man besvarer det første spørgsmål, således som jeg har foreslået det, må der også tages stilling til det andet spørgsmål, som opstår ifølge den forelæggende ret, dvs. om det forhold, at forordning nr. 19 ikke har foreskrevet en bestemmt behandling af varer, som er blevet beskadiget under transport, men derimod en opkrævning efter den samme afgiftssats som for ubeskadigede varer, retfærdiggør betænkeligheder med hensyn til dens gyldighed. — Kommissionen benægter dette med eftertryk; det i hovedsagen sagsøgende firma, som henviser til de principper, der allerede er blevet fremført for Bundesfinanzhof, nedlægger derimod påstand om, at dette spørgsmål besvares bekræftende.
Spørgsmålets formulering viser tydeligt, at det ikke drejer sig om gyldigheden af den almindelige afgiftsordning som sådan. Som Kommissionen med rette har anført det, kan der i så henseende især ikke rejses nogen indvending mod ikke-differentieringen af afgiftssatsen efter kvaliteten af de indkøbte varer og deres kostpris. Hvad Kommissionen i så henseende har fremført af argumenter kan uden videre godtages. Jeg skal således henvise til de fordele, som Kommissionens ensartede og direkte fastsættelse af de bestemmende værdier medfører, medens en differentiering efter det enkelte tilfældes omstændigheder, som kræver en skønsmargen for de nationale forvaltningsmyndigheder, kan føre til fejl, svig og afvigende administrativ praksis. Det er også af betydning, hvad Kommissionen har anført om neutraliteten i den almindelige ordning vedrørende konkurrencen, om denne ordnings virkninger på hjemmemarkedets prissituation og især om det forhold, at selv indførslen af billigere varer vil kunne forstyrre Fællesskabets prisstruktur. Desuden kan det vel anføres, at der i almindelighed ikke foreligger en påvirkning af importhandelen, thi importørerne kan på indkøbstidspunktet orientere sig efter ordningens særegenheder, som de kender, og dette især med hensyn til kvaliteten, hvilket — ved fortrinsvis indførsel af god kvalitet — meget vel kan have en hensigtsmæssig bivirkning på markedsordningen og prisdannelsen inden for denne. Dette er som sagt utvivlsomt korrekt. Men det er åbenbart, at det ikke i sig selv gør det muligt at fastslå, om fraværet af særlige bestemmelser også synes berettiget for det tilfælde, hvor der er blevet indkøbt ubeskadiget korn, som under transporten — altså uforudset — bliver beskadiget med en tildels betydelig værdiforringelse til følge.
Den nederlandske regering har i sit indlæg påvist, hvilke virkninger ordningen med den normale ensartede afgift kan have i sådanne situationer, og man kan i øvrigt let forestille sig dette. Ordningen medfører en forhøjelse af prisen for importerede varer til et niveau, som ligger over niveauet for tilsvarende (beskadigede) varer af indenlandsk herkomst, thi afgiftens størrelse er jo fastlagt på grundlag af sunde og gode varer. Salget kan derfor som følge af denne afgift efter omstændighederne forvandles til en betydlig underskudsforretning, eller indførslen kan endog være udelukket, hvis afgiften er højere end restværdien af den beskadigede vare. Afgiftsbeløbet udøver således en prohibitiv virkning. Sådanne følger kan ikke udelukkes, skønt der i almindelighed er tegnet en transportforsikring. Ifølge handelssædvane tegnes der åbenbart kun en forsikring for transportskader, dvs. for det værditab, som skal beregnes i forhold til verdensmarkedsprisen. Dette medfører imidlertid blot en kompensation, der ofte — som det fremgår af et beregningseksempel fra det sagsøgende firma — ikke garanterer et salg uden tab ved anvendelse af de normale afgiftssatser. Kun en særlig forsikring, dvs. en forsikring der dækker risikoen for at blive pålagt afgifter, der sammenlignet med værdien af den beskadigede vare må anses for overdrevne, kan garantere en større kompensation. Sådanne forsikringer er dog åbenbart ikke sædvanlige inden for handelen, og der tages derfor heller ikke hensyn til de hertil svarende højere præmier ved beregningen af cif-priserne. — Bortset herfra kan det næppe heller anføres, at de andre foranstaltninger, som Kommissionen har omtalt, såsom anerkendelsen af en betydelig skade som et tilfælde af force majeure og muligheden for annullering eller forlængelse af licensen, altid vil være tilstrækkelige. Sådanne foranstaltninger fritager ganske vist for forpligtelsen til indførsel eller øjeblikkelig indførsel, men hjælper kun importøren af beskadigede varer, hvis afgiftsbeløbene nedsættes og muliggør en senere indførsel på rimelige betingelser, eller hvis varen uden væséntlige udgifter kan anvendes til andre formål, og denne anvendelse økonomisk set kan betragtes som rimelig. Men det er evident, at dette ikke altid kan være tilfældet.
Det kan således sikkert ikke benægtes (og Kommissionen gør det heller ikke), at der i bestemte situationer kan bestå et behov for, at der ikke pålægges beskadigede varer den fulde afgift. I mangel af en hertil svarende lovgivning (som den, der tilsyneladende nu er under forberedelse) forekommer det desuden nærliggende i så henseende at tale om en betænkelig mangel ved grundforordningen, som kan rejse spørgsmål om dens gyldighed, dvs. som kan udelukke anvendelsen af den almindelige afgiftssats i sådanne situationer.
Jeg skal nu i lyset af de argumenter, som det i hovedsagen sagsøgende firma har fremført, undersøge, om denne bedømmelse er korrekt i det foreliggende tilfælde. Jeg skal begynde med at undersøge EØF-traktatens artikel 12, som firmaet henviser til, og det princip om ulovlighed af vægttold, som sagsøger i hovedsagen vil udlede deraf, fordi det er åbenbart, at dette argument frembyder de mindste vanskeligheder. Faktisk kan man ligesom Kommissionen uden videre fastslå, at henvisningen til EØF-traktatens artikel 12 (som ikke blev omtalt i det i hovedsagen sagsøgende firmas mundtlige indlæg) er uden betydning i den foreliggende sag. Denne artikel har faktisk udelukkende til formål at pålægge medlemsstaterne en standstill-forpligtelse, for så vidt angår samhandelen inden for Fællesskabet: den indeholder altså intet påbud, som er rettet til fællesskabsinstitutionerne. Desuden forbyder den ikke slet og ret opkrævningen af vægttold men blot i almindelighed genindførelsen af told og afgifter med tilsvarende virkning.
Mere tungtvejende kan derimod den omstændighed være, at det i hovedsagen sagsøgende firma har henvist til princippet om skattemæssig retfærdighed, og at opkrævningen af den almindelige afgift på varer, som er blevet beskadiget under transport, krænker princippet om forholdsmæssighed med henblik på det med afgiftsreglerne forfulgte mål. — For så vidt angår det førstnævnte princip, indrømmer Kommissionen også, at importøren af beskadigede varer skal bære, en i forhold til varernes værdi, højere afgift end importøren af ubeskadigede varer. Dette må faktisk forekomme diskriminerende, hvis man ikke begrænser sammenligningen til situationen for importører af beskadigede varer men — hvilket alene er korrekt — tager den afgift, som påhviler normale indførsler, i betragtning. I denne sammenhæng kan indsigelsen om, at der på samme måde ved afgiftens beregning ikke tages hensyn til kvalitative forskelle, bestemt heller ikke være afgørende, thi det, som er væsentligt her, er, at den handlende på indkøbstidspunktet har indstillet sig på den nævnte omstændighed, medens importøren af varer, som er blevet beskadiget under transport, er blevet offer for en uforudset begivenhed.
For så vidt angår princippet om forholdsmæssighed, påberåber det i hovedsagen sagsøgende firma sig EØF-traktatens artikel 40, som udgør retsgrundlaget for de fælles markedsordninger, og især formuleringen »alle foranstaltninger, der er nødvendige for at nå de i artikel 39 fastsatte mål«. Kun en foranstaltning, som er omfattet af dette udtryk, kan lovmæssigt gøres til genstand for en fælles markedsordning. Jeg har ganske vist i mit forslag til afgørelse i sag 73/69 (Sammlung 1970, s. 484) ladet det stå åbent, om princippet om forholdsmæssighed kan udledes af EØF-traktatens artikel 40, eller om den nævnte formulering ikke snarere er bestemt til at postulere Rådets frihed til at regulere markedsordningerne. Der kan dog naturligvis ikke bestå tvivl om, at den brede skønsbeføjelse, som Rådet besidder, faktisk ikke er uden grænser men derimod er bundet til markedsordningsrettens iboende mål, og at det følgelig må være tilladt at undersøge, om udøvelsen af denne skønsbeføjelse hviler på objektive overvejelser. Hvis man foretager denne undersøgelse med henblik på EØF-traktatens artikler 39 og 40, synes det i det foreliggende tilfælde muligt hurtigt at nå til en afgørelse. Målet for markedsordningen for korn er gennem prisreguleringer at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard og at stabilisere markederne. For at beskytte priserne inden for Fællesskabet foretages en pristilpasning, idet priserne for importerede varer hæves til det niveau, som gælder på det interne marked. Men som det i hovedsagen sagsøgende firma med rette fremhæver, dækker det nævnte mål uden tvivl ikke opkrævningen af afgifter for kom, som er blevet beskadiget under transport, da denne opkrævning kun er nødvendig for at nå det prisniveau, som gælder for ubeskadiget korn. Man kan faktisk tale om en udøvelse af skønsbeføjelsen på en måde, som ikke er i overensstemmelse med lovgivers vilje
Imidlertid er de nævnte overvejelser ikke tilstrækkelige til definitivt at bevise ulovligheden af afgiftsordningen, thi ved gennemførelsen af en regulering på grundlag af en skønsmæssig beføjelse må der tages mange forskellige hensyn (som også skal afvejes mod hinanden), og endelig kan der kun rejses tvivl am gyldigheden, hvis der ikke efter noget sagligt forsvarligt synspunkt ses nogen berettigelse. — For så vidt kan den tanke komme i betragtning, at den fællesskabsretlige prisstruktur også forstyrres ved indførsel af billigt korn (hvilket jo — som vi har set — tillader afgiftens generalisering uden hensyn til kvalitetsforskelle). I det foreliggende tilfælde må man ganske vist afvise denne tanke med det samme, og det af den enkle grund, at varer, som er blevet beskadiget under transport, ikke i forhold til det samlede marked er af en sådan betydning, at der kan tales om en trussel mod markedet. Desuden kan den omtvistede afgiftsordning retfærdiggøres af følgende grunde: eventuelle afvigelser kræver en kompliceret ordning; der må efter det enkelte tilfældes omstændigheder tages hensyn til et stort antal detailspørgsmål (for eksempel de faktiske kostpriser, skadens art, muligheden for at opnå erstatning fra tredjemænd, osv.); endelig er hensigtsmæssighedsovervejelser af betydning, og deraf følger ikke blot nødvendigheden af dyre kontrolforanstaltninger men også faren for divergerende administrativ praksis. Hvis jeg har forstået det rigtigt, tillægger Kommissionen især disse overvejelser betydning, og der er sikkert ingen, som vil nægte, at de er blevet fremført på overbevisende måde. — Jeg tvivler imidlertid på, om det faktisk er muligt at retfærdiggøre den omtvistede ordning på denne måde. For det første må man spørge sig selv, om alle de aspekter, som Kommissionen har henvist til, skal tages i betragtning, eller om det ikke også med henblik på transportskader er tilstrækkeligt at foretage en generel bedømmelse, hvorom det i hovedsagen sagsøgende firma med rette siger, at den lige så vel som den generaliserede opkrævning af afgiften kan gøre krav på formodningen om at være rimelig. — For så vidt angår de administrative vanskeligheder, som utvivlsomt består, kan der henvises til den tilsvarende problematik i lovgivningen om værditold (der, som den nederlandske regering har bemærket, i visse markedsordninger spiller en rolle ved siden af afgifterne). Selv om afgifterne ved deres funktion adskiller sig fra værditold, er denne henvisning sikkert berettiget og dette med henblik på antagelsen af, at varer, som er blevet beskadiget under transport, ikke på grund af deres relativt begrænsede betydning kan udgøre en ægte fare for markedet. Desuden må det vel også siges, at visse ulemper for den fælles markedsordning, som kan følge af en divergerende administrativ praksis, er af ringere betydning end en for høj og dermed ubillig afgift på indførslerne. Hvis man på den anden side gør importørerne opmærksomme på muligheden for at tegne en hertil svarende vidtgående forsikring, vil dette ikke blot betyde, at der anbefales et fuldstændigt usædvanligt middel til at formindske risikoen, men navnlig også, at man vil retfærdiggøre. en i sig selv ulovlig afgiftsordning gennem henvisning til den civilretlige mulighed for at vælte dens skadelige følger over på andre, hvilket, som det i hovedsagen sagsøgende firma understreger, ikke er sagligt korrekt men derimod viser, at administrationen har taget uvedkommende hensyn ved udøvelsen af sin skønsmæssige beføjelse. — Endelig må man vel også i denne forbindelse forkaste den tanke, at tilfældene af transportbeskadigelse er så sjældne og af en så ringe betydning (i omfang og værdi), at de uden videre vil kunne overkommes inden for rammerne af en handelsforretning, og at det derfor ikke kan anses for en fejlvurdering, når lovgiveren ikke fra begyndelsen har medinddraget denne eventualitet under et temmelig nyt og kompliceret område. Det i hovedsagen sagsøgende firma har med eftertryk forkastet denne opfattelse og fremført, at det på ingen måde drejer sig om sjældne bagateltilfælde af ringe betydning, samt at det forhold, at sådanne tvister er blevet mere sjældne, alene skyldes de nederlandske myndigheders praksis, hvorefter der, under fravigelse af fællesskabsretten, sker nedsættelse af afgifterne, hvor der foreligger transportskader, eller endog gives afkald på deres opkrævning. Dette anbringende kunne Kommissionen faktisk ikke, således som det — for så vidt muligt — var dens pligt, afkræfte på troværdig vis.
Til trods for den principielle lovlighed af den almindelige afgiftsordning kommer jeg følgelig til det resultat, at forordning nr. 19 fremviser en lakune, som hverken er dækket af det forfulgte mål eller af andre betragtninger, for så vidt som den ikke fastlægger en speciel ordning for de særlige tilfælde af alvorlige og uforudsete transportskader men foreskriver opkrævning af den normale afgift uden hensyn til varernes værdi. Det andet spørgsmål må besvares således, og det må statueres, at forordning nr. 19 er delvis uanvendelig.
3. Vedrørende det tredje spørgsmål
Under disse omstændigheder rejser der sig endelig det spørgsmål, om der overhovedet kunne opkræves afgift for majs, som var blevet beskadiget under transport, og i bekræftende fald efter hvilke kriterier den skulle beregnes.
I så henseende frembyder den første del af spørgsmålet ingen vanskeligheder. Alle parterne i denne sag er faktisk enige om, at der ikke kunne være tale om en fuldstændig fritagelse for afgiften. Desuden forekommer umuligheden af denne løsning evident af den grund, at det ligeledes er nødvendigt at sikre beskyttelse af beskadigede varer. Jeg skal derfor undersøge, hvorledes der da må gås frem.
Den af den nederlandske regering hævdede opfattelse, ifølge hvilken nationale lovbestemmelser er egnede til at udfylde den bestående lakune, må forkastes. Jeg har allerede tidligere anført, hvad der er nødvendigt herom, især vedrørende nødvendigheden af at anvende bestemmelserne på en ensartet måde inden for Fællesskabet. — Det kan lige så lidt overvejes at forbeholde fællesskabslovgiver løsningen (måske med henblik på nødvendige skønsovervejelser), thi tilsyneladende kan der ikke inden for en kort frist regnes med en sådan komplet løsning, som ligeledes skal tage hensyn til andre aspekter.
Den eneste mulighed, som ligeledes nævnes af den nederlandske regering, er således at anvende de regler, som gælder for værditold, dvs. at nedsætte afgiften i forhold til værditabet, når en vare undergår en alvorlig skade under transport. Faktisk er der ingen tvingende grunde, som taler mod anvendelsen af denne ordning, så længe der ikke foreligger en særlig forordningsbestemmelse. Jeg mener ikke, at der må befrygtes alvorlige forskelle i den andministrative praksis. Hvis sådanne alligevel skulle aftegne sig, vil dette sikkert foranledige Kommissionen til, når den får kundskab herom, at fremskynde udarbejdelsen af en præcis fællesskabslovgivning.
Jeg har således besvaret det tredje spørgsmål, som ikke giver anledning til en videregående undersøgelse.
4. Sammenfatning
De af Bundesfinanzhof forelagte spørgsmål bør derfor besvares således :
1.
Det fremgår af forordning nr. 19, at der kun gælder én afgiftssats for indførsler af majs hidrørende fra tredjelande, og at der altså ikke er fastlagt nogen nedsættelse for tilfælde, hvor varen på grund af fugt under transport er undergået en værdiforringelse.
2.
Det forhold, at forordning nr. 19 ikke har fastlagt en nedsat afgift for de under 1 nævnte tilfælde, må med henblik på de med forordningen forfulgte mål og princippet om skattemæssig ligebehandling ved afgiftsopkrævningen anses for en alvorlig mangel, som påvirker forordningens gyldighed. Den almindelige afgiftsordning gælder således ikke for de anførte særtilfælde.
3.
Indførsler fra tredjelande af majs, som ved fugt var blevet beskadiget under transport, var ikke afgiftsfri. Afgiften skal derimod nedsættes efter de for værditold gældende principper i forhold til værdiforringelsen, hvis denne er betydelig.