61978C0129
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI
PRÉSENTÉES LE 15 FÉVRIER 1979 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Les questions d'interprétation à titre préjudiciel qui sont à l'origine de la présente affaire ont trait au domaine d'application du règlement no (CEE) 1408/71 (relatif à la sécurité sociale des travailleurs migrants) en relation avec la matière des allocations familiales pour enfants à charge d'un pensionné, ancien fonctionnaire dans un État membre. Dans le procès principal, l'intéressé est un citoyen hollandais, M. Lohmann, qui a été fonctionnaire communal dans son pays et bénéficie depuis le 1er mai 1971 d'une pension d'invalidité qui lui a été attribuée en application de la loi sur les pensions des fonctionnaires. Ayant transféré son domicile en Belgique, il a demandé à l'institution hollandaise compétente de lui attribuer des allocations familiales au titre d'une fille restée aux Pays-Bas; il a reçu une réponse négative, parce que la condition suivant laquelle le titulaire de la pension doit être domicilié aux Pays-Bas, prescrite par l'article 17, paragraphe 1, de la loi sur les allocations familiales pour enfants de travailleurs salariés et assimilés, n'est pas remplie.
La décision de rejet de la demande de l'intéressé a toutefois été annulée par la suite par le «Raad van Beroep»d'Amsterdam sur le recours formé par celui-ci. Selon cette juridiction, la situation de M. Lohmann au regard des assurances sociales doit être appréciée à la lumière du règlement no 1408/71 dont l'article 77, paragraphe 2, lettre a), établit que quel que soit l'État membre sur le territoire duquel résident le titulaire de pensions ou de rentes ou les enfants, les prestations pour les enfants à charge du titulaire d'une pension ou d'une rente due au titre de la législation d'un seul État membre sont accordées conformément à la législation de l'État membre compétent pour la pension ou la rente.
L'établissement d'assurance hollandaise a interjeté appel de cette décision devant le «Centrale Raad van Beroep». Cette juridiction, par ordonnances du 13 décembre 1977 et du 6 juin 1978, a déféré à la Cour, conformément à l'article 177 du traité CEE, les questions suivantes à titre préjudiciel:
«1.
Le fait que l'article 1, lettre j), du règlement no (CEE) 1408/71 ne cite que les paragraphes 1 et 2 de l'article 4 signifie-t-il que la réserve dont il est question au paragraphe 4 de cet article n'a pas trait à la portée du terme “législation”, tel qu'il est utilisé ailleurs dans le texte du règlement?
2.
En liaison ou non avec la réponse à la question précédente, la pension ou la rente allouée au titre d'un régime spécial des fonctionnaires ou du personnel assimilé constitue-t-elle également une pension ou une rente “due au titre de la législation d'un seul État membre” au sens de l'article 77, paragraphe 2, lettre a)?»
Pour comprendre exactement la portée de la première de ces questions, nous croyons qu'il est opportun de rappeler que l'article 1 du règlement no 1408/71 définit, à la lettre j), le terme «législation» en y incluant les lois, les règlements et autres dispositions nationales qui concernent les branches et régimes de sécurité sociale visés à l'article 4, paragraphes 1 et 2; ces «branches» comprennent (selon le paragraphe 1, lettre h) les prestations familiales et, par «régimes», il faut entendre (au sens du paragraphe 2) tant les régimes généraux que les régimes spéciaux. L'article 4, paragraphe 4, exclut toutefois l'application du règlement aux régimes spéciaux des fonctionnaires ou du personnel assimilé. Le «Centrale Raad van Beroep» souhaite savoir, en substance, s'il faut tenir compte ou non de cette exclusion dans l'interprétation du terme «législation», étant donné que l'article 1, lettre j), déjà cité ne fait aucune référence explicite à l'article 4, paragraphe 4. Il est évident que, dans l'affirmative, la notion de pension ou de rente due en vertu de la législation d'un seul État membre (dont il est question à l'article 77, paragraphe 2, lettre a)) ne peut englober également la pension prévue par un régime spécial de fonctionnaires; tandis que le contraire est vrai dans l'hypothèse négative. Aussi la réponse à la première question a-t-elle nécessairement une incidence sur celle qu'il convient de donner à la seconde, même si c'est cette dernière qui reflète directement le problème concret que le juge du fond doit résoudre (soit celui de savoir si l'intéressé peut ou non prétendre aux allocations familiales sur la base de l'article 77, paragraphe 2, lettre a), du règlement no 1408/71).
2.
Un aspect singulier de la présente procédure tient dans le fait que le président du «Centrale Raad van Beroep», par lettre du 7 juin 1978 adressée à la Cour, a cru opportun d'exposer, en vue de clarifier les questions soumises à cette dernière, «les antécédents de l'affaire et le raisonnement suivi par le tribunal et qui à déterminé le renvoi». A notre avis, la connaissance de ces éléments, même si elle est utile, n'est pas indispensable pour comprendre la portée des questions et répondre à celles-ci. Nous estimons toutefois ne pas pouvoir nous abstenir de commenter une affirmation contenue dans ladite lettre, laquelle nous rend sérieusement perplexe (d'autant qu'il semble s'agir d'une étape essentielle du raisonnement suivi par la juridiction demanderesse); il s'agit de l'affirmation que M. Lohmann relève du champ d'application «ratione personae» du règlement no 1408/71 et que la réglementation hollandaise sur les allocations familiales pour les enfants dont il est question dans le cas d'espèce relève du champ d'application «ratione materiae» du même règlement.
Dans le raisonnement suivi par la juridiction hollandaise, les deux points sont liés. La lettre mentionne, en effet, l'article 1, lettre a), ii), et l'article 2, paragraphes 1 et 3, du règlement. D'après l'article 1, lettre a), ii), le terme «travailleur» désigne toute personne «qui est assurée à titre obligatoire contre une ou plusieurs éventualités correspondant aux branches auxquelles s'appliquent le présent règlement, dans le cadre d'un régime de sécurité sociale s'appliquant à tous les résidents ou à l'ensemble de la population active, lorsque les modes de gestion ou de financement de ce régime permettent de l'identifier comme travailleur salarié ou, à défaut de tels critères, lorsqu'elle est assurée au titre d'une assurance obligatoire ou facultative continuée contre une autre éventualité précisée à l'annexe V, dans le cadre d'un régime organisé au bénéfice des travailleurs salariés». Aux termes de l'article 2, paragraphe 1, le règlement s'applique «aux travailleurs qui sont ou ont été soumis à la législation de l'un ou de plusieurs des États membres et qui sont des ressortissants de l'un des États membres …». Selon l'article 2, paragraphe 3, le règlement s'applique aux fonctionnaires «dans la mesure où ils sont ou ont été soumis à la législation d'un État membre à laquelle le présent règlement est applicable». Or, le «Centrale Raad van Beroep» s'est demandé si les deux lois hollandaises sur les allocations familiales pour enfants, auxquelles l'intéressé a fait référence (la loi dite générale et la loi concernant les enfants des travailleurs salariés), sont couvertes ou non par la notion de «législation à laquelle le présent règlement s'applique» et, ayant répondu à cette question par l'affirmative sur la base de l'article 4 du règlement, il en a déduit que M. Lohmann fait partie des destinataires de ce règlement.
A cet égard, la Commission a très justement fait observer que, dans des situations comme celle de l'espèce, les droits aux prestations familiales sont non pas autonomes, mais accessoires à d'autres droits et liés au statut du titulaire. Il nous semble, par conséquent, que rapprocher les lois sur les allocations familiales du règlement no 1408/71 en vue d'établir si les premières relèvent du domaine d'application du second est une manière erronée d'aborder le problème. En réalité, lorsque l'article 2 identifie les destinataires du règlement dans les travailleurs (et ensuite, au paragraphe 3, dans les fonctionnaires) «soumis à la législation» d'un État membre, c'est la situation personnelle du travailleur — c'est-à-dire le régime d'assurance fondamental qui lui est applicable — qui représente l'élément décisif. D'autre part, si l'on passe à l'appréciation du cas d'espèce, il paraît étrange que M. Lohmann soit considéré comme étant destinataire du règlement no 1408/71 du fait que les deux lois sur les allocations familiales se situeraient dans le cadre des législations visées par ce règlement, alors que la possibilité d'appliquer ces deux lois à M. Lohmann (par l'intermédiaire de l'article 77 du règlement) est précisément ce qu'il reste à démontrer.
La position prise par le juge néerlandais nous paraît, de toute manière, insoutenable même en admettant que les deux lois néerlandaises sur les allocations familiales peuvent, en principe, être couvertes par la notion de «législation» aux fins de l'article 2, paragraphe 3, déjà cité. Nous savons, en effet, que le défendeur au principal ne remplit pas toutes les conditions requises par ces lois et que, de ce fait, il n'est effectivement assujetti ni à l'une ni à l'autre.
Nous avons déjà vu qu'en vertu de l'article 2, paragraphe 3, précité, les fonctionnaires peuvent invoquer le bénéfice du règlement no 1408/71 dans la mesure seulement où ils sont ou ont été assujettis à une législation nationale à laquelle le règlement est applicable. Nous ne pouvons donc nous limiter à la constatation que l'intéressé invoque des lois nationales auxquelles le règlement est applicable; il faut que soient remplies les conditions pour que l'intéressé soit assujetti à ces lois. En l'espèce, on voudrait s'appuyer sur le règlement no 1408/71 pour surmonter l'obstacle que représente l'absence des conditions prévues par les lois nationales, mais ce défaut empêche l'article 2, paragraphe 3, de produire effet. Et il ne faut pas oublier non plus que la règle de l'article 2, paragraphe 3, revêt un caractère exceptionnel. A vrai dire, les règles d'harmonisation établies par le règlement no 1408/71 ont essentiellement pour finalité d'écarter, sur le plan des assurances sociales, les obstacles à la liberté de circulation effective dans la Communauté que sanctionne l'article 48 en faveur des. travailleurs salariés du secteur privé.
Selon nous, la seule façon correcte d'aborder le problème consiste à déterminer la portée de l'article 4, paragraphe 4, du règlement no 1408/71; l'interprétation de cette règle influence, en effet, tant le domaine d'application personnel du règlement que le sens à attribuer à l'article 77, paragraphe 2, et qui fait l'objet de la seconde question posée par le juge néerlandais.
3.
Voyons donc si l'absence de référence à l'article 4, paragraphe 4, dans le contexte de l'article 1, lettre j), du règlement no 1408/71, peut avoir pour conséquence que le mot «législation» doit être compris de manière à inclure également les régimes spéciaux applicables aux fonctionnaires. Il nous paraît évident que la réponse doit être négative. En effet, l'article 1, lettre j), fait spécialement référence aux paragraphes 1 et 2 de l'article 4, en tant que ceux-ci servent à définir positivement les régimes et les branches de sécurité sociale compris dans le concept de «législation». Le paragraphe 4, en revanche, indique les types d'assistance et les régimes de prévoyance auxquels le règlement ne s'applique pas et, indépendamment de toute référence, cette disposition s'applique tant au regard de l'article 1, lettre j), qu'au regard de l'article 2, paragraphe 3, et de l'article 77, paragraphe 2. Cela, d'autre part, en harmonie avec l'économie du traité CEE, lequel, à l'article 48, paragraphe 4, exclut expressément de l'application des dispositions relatives à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté «les emplois dans l'administration publique».
Du fait que l'article 1, lettre j), déjà cité, ne renvoie pas à l'article 4 dans son ensemble on ne saurait donc déduire, comme le suggère la juridiction demanderesse, que la notion de «législation», au sens du règlement, englobe aussi les régimes spéciaux des fonctionnaires. Pour parvenir à ce résultat, il conviendrait de rattacher cette catégorie de régimes à la disposition du paragraphe 2 de l'article 4 déjà cité, selon lequel le règlement s'applique aux régimes de sécurité sociale généraux et spéciaux. Mais il n'est pas possible de donner un sens aussi large à cette disposition, étant donné qu'en ce qui concerne celle-ci, le paragraphe 4 a valeur de règle limitative, excluant totalement les régimes spéciaux des fonctionnaires du domaine d'application du règlement no 1408/71. De même, c'est vainement que l'on soutiendrait qu'en vertu de l'article 2, paragraphe 3, le règlement no 1408/71 s'applique aux fonctionnaires «dans la mesure où ils sont ou ont été soumis à la législation d'un État membre à laquelle le présent règlement est applicable». En fait, cette règle signifie seulement que les fonctionnaires sont destinataires du règlement si et dans la mesure où ils sont ou ont été soumis à un régime général de sécurité sociale. En l'espèce, nous avons vu que M. Lohmann est assujetti à un régime de pension réservé aux fonctionnaires; de ce fait, il ne relève pas du champ d'application personnel du règlement no 1408/71.
4.
Les considérations que nous venons de développer nous amènent à proposer, en conclusion, que la Cour résolve les questions d'interprétation qui lui ont été posées par ordonnances du 13 décembre 1977 et du 6 juin 1978 du Centrale Raad van Beroep, en déclarant ce qui suit:
a)
Le fait que l'article 1, lettre j), du règlement no (CEE) 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, fasse référence aux seuls paragraphes 1 et 2 de l'article 4 ne limite en aucun cas la portée générale de la disposition contenue au paragraphe 4 de cet article, laquelle exclut entre autres du domaine d'application du règlement, les régimes spéciaux des fonctionnaires ou du personnel assimilé.
b)
En conséquence, la pension ou la rente visée par un régime spécial de fonctionnaires n'est pas couverte par la notion de «pension ou rente due au titre de la législation d'un seul État membre», dont il est question à l'article 77, paragraphe 2, lettre a), du règlement no 1408/71.
(
1
)	Traduit de l'italien.