Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 26 februari 2026 (1)
Zaak C‑147/25
„Inter Rao Lietuva” AB
tegen
Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos
[verzoek van de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (hoogste bestuursrechter, Litouwen) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Verordening (EU) nr. 269/2014 – Artikel 2 – Besluit 2014/145/GBVB – Artikel 2 – Beperkende maatregelen met betrekking tot de situatie in Oekraïne – Nationale maatregel tot bevriezing van tegoeden en economische middelen van een persoon die met een door de Unie gesanctioneerde persoon is geassocieerd – Omvang van de rechterlijke toetsing – Bewijsstandaard voor de band met de gesanctioneerde personen ”
1.        In 2022 hebben de Litouwse autoriteiten een lijst opgesteld, te weten de „Lijst van natuurlijke en rechtspersonen die banden hebben met entiteiten waaraan internationale sancties zijn opgelegd”. In deze lijst was vermeld dat de tegoeden van Inter Rao Lietuva AB(2) waren bevroren vanwege de banden van deze onderneming met personen tegen wie de beperkende maatregelen van besluit 2014/145/GBVB(3) en verordening (EU) nr. 269/2014(4) zijn vastgesteld.
2.        Alvorens uitspraak te doen over het beroep dat Inter Rao heeft ingesteld tegen haar plaatsing op de lijst, heeft de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (hoogste bestuursrechter, Litouwen) een verzoek om een prejudiciële beslissing aan het Hof gericht, waarin hij twijfels uit over de uitlegging van de toepasselijke Unieregels.
3.        Het verzoek om een prejudiciële beslissing stelt het Hof in de gelegenheid om te verduidelijken of, en in hoeverre, zijn rechtspraak met betrekking tot door de Unie vastgestelde lijsten (van personen en entiteiten waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn) kan worden geëxtrapoleerd naar lijsten die de lidstaten ter uitvoering van die beperkende maatregelen kunnen opstellen.
I.      Toepasselijke bepalingen
A.      Unierecht
1.      Besluit 2014/145
4.        Artikel 2 bepaalt:
„1.      Alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van:
a)      natuurlijke personen die verantwoordelijk zijn voor, steun verlenen aan of uitvoering geven aan, acties of beleidsmaatregelen die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne, of de stabiliteit of veiligheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen, of die de werkzaamheden van internationale organisaties in Oekraïne belemmeren;
b)      rechtspersonen, entiteiten of lichamen die materiële of financiële steun verlenen aan acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen;
c)      rechtspersonen, entiteiten of lichamen op de Krim of in Sebastopol waarvan het eigendom in strijd met het Oekraïense recht is overgedragen, of rechtspersonen, entiteiten of lichamen waaraan deze overdracht voordeel heeft opgeleverd;
d)      natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die materiële of financiële steun verlenen aan of profijt trekken van Russische besluitvormers die verantwoordelijk zijn voor de annexatie van de Krim of de destabilisatie van Oekraïne;
e)      natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die transacties verrichten met de separatistische groeperingen in de regio Donbas van Oekraïne;
f)      natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen die materiële of financiële steun verlenen aan of profijt trekken van de regering van de Russische Federatie, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne, of
g)      vooraanstaande zakenlieden of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne,
en natuurlijke of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die met hen verbonden zijn, als opgesomd in de bijlage, worden bevroren.
2.      Er worden geen tegoeden of economische middelen rechtstreeks of onrechtstreeks ter beschikking gesteld aan of ten behoeve van de op de lijst in de bijlage geplaatste natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen.
[...]”
5.        In artikel 3 is vastgesteld:
„1.      De Raad besluit met eenparigheid van stemmen op voorstel van een lidstaat of van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid om de lijst in de bijlage vast te stellen en aan te passen.
2.      De Raad stelt de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon, entiteit of lichaam in kennis van het in lid 1 bedoelde besluit, met inbegrip van de redenen voor plaatsing op de lijst, hetzij rechtstreeks, indien het adres bekend is, hetzij middels de bekendmaking van een kennisgeving, zodat die persoon, entiteit of dat lichaam daarover opmerkingen kan indienen.
3.      Indien er opmerkingen worden ingediend of substantieel nieuw bewijsmateriaal wordt overgelegd, toetst de Raad het in lid 1 bedoelde besluit en brengt hij de betrokken persoon, entiteit of het lichaam daarvan op de hoogte.
6.        Artikel 4, lid 1, luidt:
„In de bijlage worden de redenen voor opneming van de in artikel 1, lid 1, en artikel 2, lid 1, bedoelde natuurlijke of rechtspersonen, entiteiten of lichamen in de lijst vermeld.”
2.      Verordening nr. 269/2014
7.        Artikel 2 bepaalt:
„1.      Alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van alle in bijlage I vermelde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, of met hen verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, worden bevroren.
2.      Er worden geen tegoeden of economische middelen, rechtstreeks of onrechtstreeks, ter beschikking gesteld aan of ten behoeve van de in de lijst in bijlage I vermelde natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, of met hen verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen.”
8.        Artikel 3, lid 1, bepaalt dat bijlage I de in dit lid bedoelde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen omvat, alsmede de met hen geassocieerde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen. Overeenkomstig lid 2 worden in bijlage I de redenen vermeld voor het op de lijst plaatsen van betrokken natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen.
9.        Artikel 14 luidt:
„1.      Wanneer de Raad besluit een natuurlijke persoon of rechtspersoon, entiteit of lichaam te onderwerpen aan de in artikel 2 bedoelde maatregelen, wijzigt hij bijlage I dienovereenkomstig.
2.      De Raad stelt de in lid 1 bedoelde natuurlijke persoon of rechtspersoon, entiteit of lichaam in kennis van zijn besluit, hetzij rechtstreeks, indien het adres bekend is, hetzij door een kennisgeving te publiceren, zodat de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon, entiteit of lichaam daarover opmerkingen kunnen indienen.
3.      Indien er opmerkingen worden ingediend of nieuw substantieel bewijsmateriaal wordt overgelegd, evalueert de Raad zijn besluit en stelt hij de natuurlijke persoon of rechtspersoon, entiteit of lichaam van het resultaat in kennis.
4.      De lijst in bijlage I wordt op gezette tijden, en ten minste om de twaalf maanden, geëvalueerd.”
10.      Artikel 17 schrijft voor:
„Deze verordening is van toepassing:
[...]
d)      op alle volgens het recht van een lidstaat erkende of opgerichte rechtspersonen, entiteiten of lichamen, binnen of buiten het grondgebied van de Unie;
e)      op alle rechtspersonen, entiteiten of lichamen ten aanzien van alle geheel of gedeeltelijk binnen de Unie verrichte zakelijke transacties.”
B.      Litouws recht
1.      Lietuvos Respublikos ekonominių ir kitų tarptautinių sankcijų įgyvendinimo įstatymas n.º IX-2160
11.      Artikel 12 van de Lietuvos Respublikos ekonominių ir kitų tarptautinių sankcijų įgyvendinimo įstatymas n.º IX-2160(5), in de versie die op 27 april 2022 in werking is getreden, bepaalde dat het toezicht op de tenuitvoerlegging van internationale financiële sancties onder de bevoegdheid viel van met name de Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos (dienst onderzoek financiële criminaliteit van het ministerie van Binnenlandse Zaken van de Republiek Litouwen).(6)
12.      In artikel 12, lid 3, van deze wet was bepaald dat de FNTT de tenuitvoerlegging van de financiële sancties (beperkingen op de beschikbaarheid van tegoeden en economische middelen) in de Republiek Litouwen moest coördineren, controleren en waarborgen.
2.      Lietuvos Respublikos tarptautinių sankcijų įstatymas
13.      Wet nr. IX-2160 werd vervangen door de Lietuvos Respublikos tarptautinių sankcijų įstatymas(7), zoals blijkt uit de Lietuvos Respublikos ekonominių ir kitų tarptautinių sankcijų įgyvendinimo įstatymo n.º IX-2160 pakeitimo įstatymas n.º XIV-1020(8).
14.      Artikel 4, lid 4, dat op 17 mei 2022 in werking is getreden, bepaalt dat de informatie over de besluiten die zijn genomen ten aanzien van entiteiten waarop sancties van toepassing zijn vanwege hun banden met entiteiten die op de lijsten van gesanctioneerde personen zijn opgenomen, door de FNTT moet worden verstrekt aan de natuurlijke personen en rechtspersonen en
de beheerders van openbare registers en staatsinformatiesystemen die dergelijke sancties ten uitvoer leggen.
15.      Artikel 11 bepaalt:
„1.      Bij de tenuitvoerlegging van internationale sancties die onder hun bevoegdheid vallen, moeten de bevoegde autoriteiten [zoals de FNTT]:
1)      de besluiten vaststellen waarin de handelingen tot instelling van internationale sancties voorzien;
[...]
4.      De FNTT coördineert, controleert en waarborgt de tenuitvoerlegging van de financiële sancties (beperkingen op de beschikbaarheid van tegoeden en economische middelen) in Litouwen.
[...]”
3.      Besluit nr. 1679
16.      De procedure voor de controle op de tenuitvoerlegging van internationale sancties is geregeld bij besluit nr. 1679 van 30 december 2004. In punt 11 ervan, in de versie die gold tussen 30 januari 2019 en 27 mei 2022, was bepaald dat de FNTT de gegevens betreffende de tenuitvoerlegging van financiële sancties controleert, regelmatig verifieert en verzamelt bij verschillende actoren, zoals financiële instellingen of beleggingsondernemingen.
4.      Besluit nr. 535
17.      Besluit nr. 1679 is vervangen bij besluit nr. 535 van 25 mei 2022. Volgens punt 13 van laatstgenoemd besluit coördineert, controleert en waarborgt de FNTT, bij de uitoefening van haar taken als bevoegde autoriteit als bedoeld in artikel 11, lid 1, van de wet inzake internationale sancties, de tenuitvoerlegging van de financiële sancties (beperkingen op de beschikbaarheid van tegoeden en economische middelen) in Litouwen.
18.      Punt 13.2 bepaalt:
„Indien de FNTT vaststelt [...] dat een rechtspersoon [...] volgens de criteria van de teksten die de internationale sancties regelen, toebehoort aan of onder zeggenschap staat van een entiteit waarop sancties van toepassing zijn, neemt de FNTT een besluit waarin wordt vastgesteld dat de financiële sancties ook op die rechtspersoon van toepassing zijn [...]. De op basis van de genomen besluiten opgestelde en bijgewerkte lijst van rechtspersonen [...] die toebehoren aan of onder zeggenschap staan van een entiteit waarop sancties van toepassing zijn, wordt gepubliceerd op de website van de FNTT en toegezonden aan de instanties die de staatsregisters en staatsinformatiesystemen beheren binnen twee werkdagen na vaststelling van de desbetreffende besluiten.
19.      Overeenkomstig punt 15 vormen de in punt 13.2 bedoelde besluiten van de FNTT bindende regelgevingshandelingen bij de tenuitvoerlegging van de internationale sancties in Litouwen.
II.    Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen
20.      De in de verwijzingsbeslissing uiteengezette feiten kunnen als volgt worden samengevat.
21.      Inter Rao is in Litouwen actief als importeur van elektriciteit en als onafhankelijke elektriciteitsleverancier.
22.      51 % van het aandelenkapitaal van Inter Rao is in handen van Rao Nordic, een Finse vennootschap die op haar beurt voor 100 % eigendom is van Inter Rao Ues, een in de Russische Federatie gevestigde vennootschap.
23.      Op 28 april 2022 heeft de FNTT Inter Rao geplaatst op de „Lijst van natuurlijke en rechtspersonen die banden hebben met entiteiten waaraan internationale sancties zijn opgelegd” (hierna: „nationale lijst” of „betrokken lijst”).(9)
24.      In de nationale lijst was vermeld dat de tegoeden van Inter Rao waren bevroren vanwege haar banden met G.H., aan wie beperkende maatregelen waren opgelegd op grond van verordening nr. 269/2014.
25.      Op 12 mei 2022 heeft Inter Rao bij de FNTT een verzoek ingediend om haar van de nationale lijst te schrappen en te bevestigen dat aan haar geen sancties zijn opgelegd.
26.      Op 25 mei 2022 heeft de FNTT de betrokken lijst gewijzigd door de informatie over de banden van Inter Rao met G.H. te schrappen en aan te geven dat deze onderneming banden had met de president van de Russische Federatie, aan wie beperkende maatregelen zijn opgelegd op grond van besluit (GBVB) 2022/331(10).
27.      Op 27 mei 2022 heeft de FNTT een besluit genomen „betreffende de toepassing van verordening [nr. 269/2014] op Inter Rao” (hierna: „besluit nr. 1”), waarin de FNTT heeft verklaard dat er geen rechtsgrondslag bestond om de op de website gepubliceerde informatie over Inter Rao te verwijderen.
28.      In besluit nr. 1 is het volgende verklaard:
–        51 % van de aandelen van Inter Rao behoren toe aan Rao Nordic, een Finse vennootschap waarvan de aandelen volledig in handen zijn van Rao Ues, een in de Russische Federatie gevestigde vennootschap. De aandeelhouders van Rao Ues zijn Rosneftgaz, die 26,37 % van de aandelen bezit; Inter Rao Capital Group, die 29,56 % bezit; PJSC FGC UES, die 8,57 % bezit; de overige 34,24 % is genoteerd aan de beurs van Moskou en is in handen van minderheidsaandeelhouders.
–        De belangrijkste aandeelhouders van de Russische vennootschap Inter Rao Ues zijn ondernemingen die indirect onder zeggenschap staan van de Russische Federatie, een presidentiële federale republiek, waarvan het staatshoofd – de president van de Russische Federatie – aan internationale sancties is onderworpen op grond van besluit 2022/331.
29.      Op 30 mei 2022 heeft Inter Rao opnieuw een verzoek ingediend om van de lijst te worden geschrapt, waarbij zij heeft aangevoerd dat geen van de aandeelhouders van Inter Rao Ues een zodanig belang heeft dat hem zeggenschap wordt verleend, en dat op deze aandeelhouders geen sancties van toepassing zijn.
30.      Op 23 juni 2022 heeft de FNTT een tweede besluit genomen „betreffende de toepassing van besluit [2022/231] op Inter Rao” (hierna: „besluit nr. 2”). Daarin heeft de FNTT verklaard dat er geen rechtsgrondslag bestond om de informatie van zijn website te verwijderen.
31.      Onder verwijzing naar de in besluit nr. 1 uiteengezette omstandigheden met betrekking tot de aandeelhoudersstructuur van Inter Rao, heeft de FNTT in besluit nr. 2 opgemerkt dat Rosneftgaz en Inter Rao Capital Group elk meer dan 25 % van de aandelen bezitten en dus samen worden geacht 50 % of meer van de aandelen in handen te hebben. Beide vennootschappen zijn indirect eigendom van de Russische Federatie, die het recht heeft om ten aanzien van de vennootschappen beslissingen te nemen en daar voordeel uit te trekken.
32.      Op 20 juli 2022 heeft de FNTT „beschikking nr. V-174” goedgekeurd, waarin de lijst is opgenomen van rechtspersonen of andere lichamen zonder rechtspersoonlijkheid die toebehoren aan een entiteit waarop sancties van toepassing zijn of die onder zeggenschap staan van een dergelijke entiteit. In punt 1 van deze lijst is Inter Rao vermeld.
33.      Inter Rao heeft bij de Vilniaus apygardos administracinis teismas (bestuursrechter in eerste aanleg Vilnius, Litouwen) beroep ingesteld tot nietigverklaring van de besluiten nr. 1 en nr. 2 van de FNTT en tot schrapping van de onderneming van de betrokken lijst.
34.      Nadat haar vorderingen in eerste aanleg werden afgewezen, heeft Inter Rao hoger beroep ingesteld bij de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, die het Hof de volgende prejudiciële vragen heeft voorgelegd:
„1)      Staan artikel 2 van besluit [2014/145] en artikel 2 van verordening [nr. 269/2014], gelezen in samenhang met het in artikel 41 van het Handvest [van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‚Handvest’)] neergelegde beginsel van behoorlijk bestuur, een nationale maatregel toe op grond waarvan een persoon die niet is opgenomen in bijlage I bij besluit [2014/145] of in bijlage I bij verordening [nr. 269/2014], wordt geplaatst op de lijst van personen wier tegoeden worden bevroren vanwege de banden van die persoon met personen aan wie sancties zijn opgelegd, en staan de genoemde bepalingen toe dat pas na de plaatsing op de lijst de mogelijkheid bestaat om bij de bevoegde autoriteit bezwaar te maken tegen een dergelijke nationale maatregel?
2)      Is overeenkomstig artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, voldaan aan het vereiste van een doeltreffende voorziening in rechte wanneer een nationale rechter de rechtmatigheid toetst van een besluit tot bevriezing van tegoeden van een persoon in het kader van de uitvoering van beperkende maatregelen van de Europese Unie, waarbij hij onderzoekt of de procedureregels in acht zijn genomen en of aan de motiveringsplicht is voldaan, of de feiten juist zijn, of er kennelijke fouten zijn gemaakt bij de beoordeling van deze feiten en of er sprake is van misbruik van bevoegdheid?
3)      Vereisen artikel 2 van besluit [2014/145] en artikel 2 van verordening [nr. 269/2014], gelezen in samenhang met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest, dat er voor het bewijs bij een nationale rechter dat een persoon banden heeft met vertegenwoordigers van de politieke autoriteiten van de Russische Federatie, een beoordeling wordt verricht van de omstandigheden betreffende het werkelijke bestaan en de doeltreffendheid van de zeggenschap die de politieke autoriteiten van de Russische Federatie uitoefenen over rechtspersonen die in dat land actief zijn, waarbij die omstandigheden mogelijk niet kunnen worden bewezen aan de hand van objectieve en voldoende ernstige aanwijzingen die in de zaak zijn verzameld en erop kunnen wijzen dat de betreffende vertegenwoordigers van de politieke autoriteiten van de Russische Federatie op basis van hun regeringsbevoegdheden zeggenschap over die persoon uitoefenen?”
III. Procedure bij het Hof
35.      Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 17 februari 2025 ingekomen ter griffie van het Hof.
36.      Inter Rao, Įmonių bankroto administravimo ir teisinių paslaugų biuras UAB, de Italiaanse, de Letse, de Litouwse en de Nederlandse regering alsmede de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
37.      Het Hof heeft het niet noodzakelijk geacht om een terechtzitting te houden.
IV.    Beoordeling
38.      De verwijzende rechter vraagt naar het tijdstip waarop een persoon bezwaar moet kunnen maken tegen zijn plaatsing op de nationale lijst (eerste prejudiciële vraag) en naar de omvang van de rechterlijke toetsing van deze maatregel tot plaatsing op de nationale lijst (tweede en derde prejudiciële vraag).
39.      Alvorens de drie prejudiciële vragen te onderzoeken dient te worden opgemerkt dat de verwijzende rechter de FNTT beschouwt als de autoriteit die de betrokken beperkende maatregelen heeft opgelegd.(11)
40.      Zoals advocaat-generaal Norkus onlangs in herinnering heeft gebracht, worden in het Unierecht „beperkende maatregelen” vastgesteld bij besluiten van de Raad „waarin de aanpak van de Unie wordt bepaald ten aanzien van een bepaalde aangelegenheid van geografische of thematische aard” in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) en krachtens artikel 29 VEU.(12)
A.      Eerste prejudiciële vraag
41.      De verwijzende rechter wenst te vernemen of het Unierecht (artikel 2 van besluit 2014/145, artikel 2 van verordening nr. 269/2014 en artikel 41 van het Handvest) toestaat dat een persoon die niet op de lijsten van de Unie maar wel op een nationale lijst is geplaatst, pas na de bekendmaking daarvan de mogelijkheid heeft om bezwaar te maken tegen zijn plaatsing op de nationale lijst.
42.      De Italiaanse en de Nederlandse regering zijn, net als de Commissie, van mening dat bij de beantwoording van de eerste vraag niet alleen rekening moet worden gehouden met het tijdstip van het bezwaar tegen de plaatsing op de nationale lijst, maar voorafgaand ook met de rechtmatigheid van deze lijst.
43.      Hoewel de verwijzende rechter niet lijkt te twijfelen aan de rechtmatigheid van de nationale lijst (die lijkt hem veeleer vanzelfsprekend en hij beperkt het debat dan ook tot de plaatsing van Inter Rao op deze lijst), ben ik van mening dat het Hof de analyse van deze premisse niet uit de weg mag gaan. Indien wordt geconcludeerd dat er geen rechtsgrondslag is voor het bestaan van de nationale lijst, hoeft er geen uitspraak te worden gedaan over het tijdstip waarop bezwaar kan worden gemaakt tegen de inhoud ervan, noch over de omvang van de rechterlijke toetsing van de maatregel tot plaatsing op de lijst.
44.      Na deze verduidelijking kunnen de twee aspecten van de eerste prejudiciële vraag worden behandeld.
1.      Rechtmatigheid van een nationale lijst van bevroren tegoeden en middelen
45.      De Raad heeft op grond van artikel 29 VEU zijn goedkeuring gehecht aan besluit 2014/145 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen.
46.      Aangezien de besluiten die in het kader van het GBVB zijn vastgesteld, geen rechtstreekse werking hebben in de interne rechtsorde van de lidstaten, kunnen zij als zodanig geen verplichtingen scheppen voor natuurlijke of rechtspersonen. Om deze besluiten uit te voeren moeten bijgevolg krachtens artikel 215 VWEU handelingen van afgeleid recht worden vastgesteld met betrekking tot de „verbreking of gehele of gedeeltelijke beperking van de economische en financiële betrekkingen met een of meer derde landen” (lid 1) of „beperkende maatregelen” „jegens natuurlijke personen, rechtspersonen dan wel niet-statelijke groepen of entiteiten” (lid 2).(13)
47.      Derhalve heeft de Raad in het onderhavige geval op dezelfde datum als die van besluit 2014/145 op grond van artikel 215 VWEU verordening nr. 269/2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot de in dat besluit bedoelde acties vastgesteld. Deze verordening is overeenkomstig artikel 288, tweede alinea, VWEU verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.
48.      In die omstandigheden moet, zoals de Nederlandse regering heeft aangevoerd, een onderscheid worden gemaakt tussen:
–        het opleggen van beperkende maatregelen, hetgeen gebeurt op Unieniveau door opneming van een persoon of entiteit in bijlage I bij verordening nr. 269/2014, en
–        het eventueel opstellen, op nationaal niveau, van een lijst die de entiteiten identificeert die onder zeggenschap staan van een in die bijlage opgenomen persoon of entiteit.(14)
49.      De verplichting om tegoeden en economische middelen te bevriezen vloeit rechtstreeks voort uit artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 en is van toepassing op de in bijlage I bij die verordening opgenomen personen of entiteiten.
50.      De plaatsing van Inter Rao op de betrokken lijst vormt geen oplegging van een aanvullende sanctie door de FNTT. Meer bepaald heeft een dergelijke plaatsing op de lijst geen gelijke werking als de plaatsing op de lijst van bijlage I bij verordening nr. 269/2014, daar de kring van personen en entiteiten waarop de door de Unie vastgestelde beperkende maatregelen van toepassing zijn, niet wordt uitgebreid.
51.      Zoals de Commissie en de Nederlandse regering hebben betoogd, is de mogelijkheid voor
de lidstaten om lijsten op te stellen waarop personen of entiteiten zijn geplaatst waarvan de tegoeden zijn bevroren vanwege de banden van deze personen of entiteiten met de in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 opgenomen personen of entiteiten, een andere kwestie.
52.      In dit opzicht, en zoals de Commissie heeft opgemerkt, zou het de doeltreffende tenuitvoerlegging van de sancties in gevaar kunnen brengen wanneer uitsluitend op particuliere actoren wordt vertrouwd om de vermogensbestanddelen te identificeren en te bevriezen die toebehoren aan of onder zeggenschap staan van een entiteit die is opgenomen in bijlage I bij verordening nr. 269/2014, met name wanneer deze vermogensbestanddelen verborgen zijn in complexe juridische structuren.(15)
53.      Mijns inziens stelt de Nederlandse regering terecht dat het opstellen van lijsten zoals de betrokken lijst op zichzelf niet in strijd is met het Unierecht, aangezien noch verordening nr. 269/2014 noch enig ander instrument het gebruik van een dergelijke lijst verbiedt.
54.      Evenmin is er een andere reden om lijsten als de betrokken lijst, die kunnen bijdragen aan de rechtszekerheid en de doeltreffendheid van de toepassing van het Unierecht, te verbieden. Dergelijke lijsten zijn instrumenten waarmee zowel voor de betrokken entiteit als voor de overige marktdeelnemers duidelijkheid wordt gecreëerd.
Indien de toezichthoudende autoriteiten hebben vastgesteld dat bepaalde tegoeden of economische middelen moeten worden bevroren, is het voor de doeltreffendheid van de beperkende maatregelen nuttig dat particulieren van dat oordeel kennis kunnen nemen.(16)
55.      Het nut van deze lijsten is bijzonder groot omdat, anders dan bij de identificatie van de personen, entiteiten en lichamen waarvan de tegoeden en middelen rechtstreeks het voorwerp vormen van de door de Unie opgelegde beperkende maatregelen, de identificatie van deze tegoeden en economische middelen niet altijd berust op precieze en sluitende identificatieparameters.
56.      De personen, entiteiten en lichamen waarop de beperkende maatregelen betrekking hebben, zijn immers in beginsel de personen, entiteiten en lichamen die in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 zijn opgenomen. Daarentegen zijn de tegoeden en middelen waarvan de Unie de bevriezing heeft opgelegd niet alleen de tegoeden en middelen die eigendom zijn van de in bijlage I opgenomen personen, entiteiten en lichamen, maar ook de tegoeden en middelen die hun toebehoren, in hun bezit zijn of onder hun zeggenschap staan in de zin van artikel 2 van besluit 2014/145.(17)
57.      Aangezien de identificatie van te bevriezen tegoeden bijzonder ingewikkeld en omslachtig kan zijn, belet niets de lidstaten om, ter bevordering van de doeltreffendheid van de beperkende maatregelen, een nationale autoriteit te belasten met de identificatie van deze tegoeden en deze openbaar te maken in een lijst zoals de betrokken lijst.
58.      De waarde van de nationale lijst ligt in het feit dat daarin de tegoeden en middelen worden geïdentificeerd die uit hoofde van de door de Unie opgelegde beperkende maatregelen moeten worden bevroren.
2.      Tijdstip waarop bezwaar kan worden gemaakt tegen de plaatsing op een nationale lijst
59.      Juist omdat de betrokken lijst het overzicht bevat van tegoeden en middelen die niet zijn bevroren maar die op grond van het Unierecht moeten worden bevroren, is het gerechtvaardigd dat de nationale autoriteiten deze lijst vaststellen zonder eerst de betrokkenen te horen.
60.      Teneinde de doeltreffendheid van de bevriezing te waarborgen moet de maatregel tot plaatsing op de nationale lijst „naar [zijn]
aard een verrassingseffect hebben”, hetgeen het Hof noodzakelijk acht als het gaat om de vaststelling van beperkende maatregelen door organen van de Unie.(18)
61.      De plaatsing op de lijst in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 kan bepaalde nuanceringen van het beginsel van behoorlijk bestuur rechtvaardigen, zoals ik hieronder zal uitleggen. Hetzelfde geldt voor de plaatsing op een nationale lijst, die het overzicht bevat van de tegoeden en middelen die moeten worden bevroren om uitvoering te geven aan de door het Unierecht opgelegde beperkende maatregel.
62.      Het door de verwijzende rechter aangevoerde artikel 41 van het Handvest is „niet [...] gericht tot de lidstaten, maar uitsluitend tot de instellingen, organen en instanties van de Unie”.(19) Het „in artikel 41 van het Handvest neergelegde recht op behoorlijk bestuur [vormt evenwel] een afspiegeling [...] van een algemeen beginsel van Unierecht, dat van toepassing is op de lidstaten wanneer zij dit recht ten uitvoer brengen”.(20)
63.      De plaatsing op een door de nationale autoriteiten opgestelde lijst om de tenuitvoerlegging van door de Unie opgelegde beperkende maatregelen te vergemakkelijken, moet derhalve worden beoordeeld in het licht van de rechtspraak tot uitlegging van artikel 41 van het Handvest.
64.      In deze rechtspraak wordt het recht op behoorlijk bestuur gekoppeld aan de verplichting voor bestuursorganen om hun besluiten te motiveren(21) en aan het recht van eenieder dat zijn zaak onpartijdig en binnen een redelijke termijn wordt behandeld(22).
65.      In het bijzonder omvat het recht op behoorlijk bestuur krachtens artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest „het recht van eenieder te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen”. De motivering van deze individuele maatregel – wil deze gefundeerd, objectief en onpartijdig zijn – kan niet voorbijgaan aan de redenen die de betrokkene ter verdediging aanvoert.(23)
66.      Met betrekking tot de procedure voor de goedkeuring van individuele maatregelen die worden vastgesteld op grond van verordeningen zoals die welke in casu is toegepast, heeft het Hof echter het volgende geoordeeld:
–        „Wat de rechten van de verdediging, in het bijzonder het recht om te worden gehoord, betreft, kan, voor zover het gaat om beperkende maatregelen zoals die welke bij de litigieuze verordening worden opgelegd, van de communautaire instanties niet worden verlangd dat zij vóór de initiële plaatsing van een persoon of een entiteit op bovengenoemde lijst deze gronden meedelen.”(24)
–        „Om redenen die eveneens verband houden met het doel van de litigieuze verordening en met de doeltreffendheid van de hierbij vastgestelde maatregelen, waren de communautaire autoriteiten evenmin gehouden om rekwiranten vóór de initiële plaatsing van hun naam op de lijst van bijlage I bij deze verordening te horen.”(25)
67.      Het Hof heeft verduidelijkt dat de verplichting om de gronden voor de plaatsing op de lijst mee te delen, moet worden nagekomen „op het ogenblik dat wordt beslist hem of haar op de lijst te plaatsen of althans zo snel mogelijk nadat deze beslissing is genomen, teneinde de betrokkenen in staat te stellen, hun recht van beroep tijdig uit te oefenen”(26).
68.      Hieruit volgt dat artikel 41 van het Handvest (en, a fortiori, artikel 2 van besluit 2014/145 en artikel 2 van verordening nr. 269/2014) zich niet verzet tegen een bepaling of een nationale praktijk uit hoofde waarvan enkel achteraf bezwaar kan worden gemaakt tegen de plaatsing op de betrokken lijst.
69.      De formulering van de eerste vraag verwijst naar de gronden die de plaatsing op de lijst rechtvaardigen. Net als de Italiaanse regering ben ik echter van mening dat deze vraag objectief verband houdt met de derde prejudiciële vraag en moet worden behandeld bij de analyse van die vraag.(27)
B.      Gronden die de plaatsing op een nationale lijst van te bevriezen tegoeden en middelen rechtvaardigen en omvang van de rechterlijke toetsing daarvan (derde en tweede prejudiciële vraag)
70.      Voor de beantwoording van beide vragen, die samen kunnen worden behandeld, zal ik ervan uitgaan dat het Unierecht zich niet verzet tegen het opstellen van een lijst als de betrokken lijst en evenmin tegen een nationale regeling of praktijk uit hoofde waarvan enkel achteraf bezwaar kan worden gemaakt tegen de plaatsing op die lijst.
71.      Nu deze uitgangspunten zijn vastgesteld, moet worden onderzocht welke gronden de plaatsing van een persoon of entiteit op een nationale lijst kunnen rechtvaardigen en hoe intensief de rechterlijke toetsing van een dergelijke plaatsing moet zijn.
72.      Volgens de verwijzende rechter is de in casu aan de orde zijnde plaatsing op de lijst gemotiveerd door het feit dat Inter Rao banden heeft met de president van de Russische Federatie, aan wie krachtens besluit 2022/331 internationale sancties zijn opgelegd.(28)
73.      De verwijzende rechter:
–        erkent dat het dossier in casu geen rechtstreeks bewijs bevat ter onderbouwing van de specifieke band van Inter Rao met de president van de Russische Federatie(29);
–        overweegt echter dat „het autocratische en oligarchische karakter van het regeringsregime” van de Russische Federatie (een algemeen bekend feit dat geen verder bewijs behoeft) leidt tot een doeltreffende en daadwerkelijke, maar informele, zeggenschap over de politieke autoriteiten en de zakelijke entiteiten van die staat, onder meer over de entiteiten die actief zijn in sectoren van economisch en politiek belang, zoals de energiesector waarover het in de onderhavige zaak gaat(30);
–        verklaart dat „zich in deze omstandigheden de slotsom opdringt dat de president van de Russische Federatie, op grond van zijn feitelijk onbeperkte bevoegdheden, ongeacht het aantal aandelen dat wordt gehouden door hem of door andere personen uit zijn omgeving die banden hebben met de regering van de Russische Federatie, [...] in staat is om daadwerkelijke en doeltreffende zeggenschap uit te oefenen over de personen en ondernemingen die in Rusland actief zijn, en daarbij politieke doelstellingen nastreeft die vijandig zijn voor de Europese Unie en haar lidstaten, terwijl hij daar tegelijkertijd economische voordelen aan ontleent”(31).
74.      Overeenkomstig artikel 2 van besluit 2014/145 houdt de relevante band voor de identificatie van de te bevriezen tegoeden en middelen in dat deze toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van „natuurlijke personen die verantwoordelijk zijn voor [...] acties of beleidsmaatregelen die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne [...] ondermijnen of bedreigen” en „van de op de lijst in de bijlage geplaatste natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen”.
75.      Voor zover – zoals de Commissie heeft aangevoerd – de directe of indirecte aandeelhouders van Inter Rao niet zijn opgenomen in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 en evenmin blijkt dat deze onderneming indirect toebehoort aan de president van de Russische Federatie(32), moet worden vastgesteld of Inter Rao onder zijn zeggenschap staat.
76.      Naar mijn mening vormt het louter „autocratische en oligarchische” karakter van het regeringsregime van de Russische Federatie (om de bewoordingen van de verwijzingsbeslissing te gebruiken) onvoldoende bewijs dat er sprake is van zeggenschap in de zin van artikel 2 van verordening nr. 269/2014 en artikel 2 van besluit 2014/145.
77.      Indien dit wel het geval zou zijn, zouden de door de Unie opgelegde beperkende maatregelen op dit ene gegeven zijn gebaseerd om de te bevriezen tegoeden en middelen te identificeren, namelijk die van alle ondernemingen die in de Russische Federatie actief zijn.
78.      De in artikel 2 van verordening nr. 269/2014 bedoelde zeggenschap over de tegoeden en middelen mag niet louter abstract zijn, maar moet daadwerkelijk en concreet zijn en worden aangetoond aan de hand van voldoende solide gronden. De rechterlijke toetsing van een beperkende maatregel die is gebaseerd op het bestaan van zeggenschap door een persoon die is opgenomen in bijlage I bij verordening nr. 269/2014, mag niet beperkt blijven tot „een beoordeling van de abstracte waarschijnlijkheid van de aangevoerde redenen”(33).
79.      In casu is het een relevant feit – waarnaar ook de verwijzende rechter verwijst – dat 51 % van het aandelenkapitaal van Inter Rao toebehoort aan een Finse onderneming die volledig in handen is van een Russische vennootschap. Volgens de Commissie heeft deze Russische vennootschap een monopolie op de export en import van elektriciteit in Rusland en is zij tevens een van de grootste Russische staatsondernemingen in de energiesector wat marktkapitalisatie betreft. Voorts heeft deze Russische vennootschap zeggenschap over verschillende energieondernemingen in het buitenland, waaronder thermische en waterkrachtcentrales, netwerkbeheerders en energiehandelaren.(34)
80.      Uit dit feit (waarvan de definitieve verificatie aan de verwijzende rechter staat) zou kunnen worden afgeleid dat, indien de Russische staatsonderneming via de Finse vennootschap meer dan 50 % van het kapitaal van Inter Rao in handen heeft, logischerwijs kan worden aangenomen dat zij een overheersende invloed op Inter Rao zelf kan uitoefenen.(35)
81.      Zelfs indien de overheersende invloed van een Russische staatsonderneming op Inter Rao wordt bevestigd, zou nog moeten
worden nagegaan of de president van de Russische Federatie in staat is zeggenschap uit te oefenen over die overheersende onderneming.
82.      Om dit vast te stellen heeft de Commissie als relevant contextueel element naar voren gebracht dat de president van de Russische Federatie gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om zeggenschap uit te oefenen over staatsondernemingen in de energiesector.(36)
83.      Zelfs bij gebreke van specifiekere bewijzen dat de president van de Russische Federatie zeggenschap heeft over de vennootschappen die een overheersende invloed uitoefenen op Inter Rao, moet de verwijzende rechter deze omstandigheid beoordelen door de bewijzen in hun context te onderzoeken, en niet afzonderlijk.
84.      Om aan de bewijslast te voldoen volstaat „een reeks aanwijzingen [...] die voldoende concreet, nauwkeurig en onderling samenhangend” zijn en waaruit kan worden afgeleid dat de president van de Russische Federatie in staat is om zeggenschap uit te oefenen over de energieondernemingen van zijn land en bijgevolg over de ondernemingen waarop deze Russische staatsondernemingen een relevante invloed uitoefenen.(37)
85.      Kortom, het Unierecht staat de nationale rechter toe om alle omstandigheden van de zaak te beoordelen, met inbegrip van omstandigheden van algemene of contextuele aard, en om daarbij gebruik te maken van gefundeerde en weerlegbare vermoedens wanneer de aard van de zeggenschap informeel of moeilijk te documenteren is. Van wezenlijk belang is dat de beoordeling van het bestaan van een beslissende invloed redelijk en samenhangend is en door de betrokkenen kan worden betwist.
86.      Wat specifiek de omvang van de rechterlijke toetsing van de rechtvaardigingsgronden voor plaatsing op een nationale lijst van te bevriezen tegoeden en middelen betreft, ben ik van mening dat de rechtspraak van het Hof inzake beperkende maatregelen die zijn vastgesteld door de instellingen van de Unie van toepassing is.
87.      Ik ben het niet eens met de opvatting van Inter Rao(38) dat het niet passend is om de rechtspraak van het Hof te extrapoleren naar de door nationale autoriteiten opgelegde bevriezing van tegoeden en middelen. Wanneer die bevriezing juist voortvloeit uit de naleving van de Unierechtelijke regels, zie ik niet in waarom de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de rechterlijke toetsing daarvan buiten beschouwing zou moeten worden gelaten.
88.      Bijgevolg kan de verwijzende rechter zich laten inspireren door de overwegingen van het Hof ter zake, waarvan die in het arrest van 1 augustus 2025(39) in de volgende bewoordingen een goed voorbeeld zijn:
–        “[B]ij de toetsing van de wettigheid van de redenen waarop het besluit tot plaatsing of handhaving van de naam van een persoon op de lijst van personen op wie beperkende maatregelen van toepassing zijn, [vereist] de doeltreffendheid van de rechterlijke toetsing zoals gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest [...] met name [...] dat de Unierechter zich ervan vergewist dat dit besluit, dat een individuele strekking heeft voor de betrokken persoon, berust op een voldoende solide feitelijke grondslag. Dat betekent dat de feiten die zijn aangevoerd in de uiteenzetting van redenen waarop dat besluit steunt, worden gecontroleerd, zodat de rechterlijke toetsing niet enkel een beoordeling van de abstracte waarschijnlijkheid van de aangevoerde redenen inhoudt, maar zich uitstrekt tot de vraag of die redenen, of ten minste één daarvan die op zich toereikend wordt geacht om als grondslag te dienen voor dat besluit, zijn gestaafd”.(40)
–        „[E]en dergelijke beoordeling [moet] worden verricht door de bewijselementen niet afzonderlijk te onderzoeken maar in de context ervan, aangezien de Raad aan de op hem rustende bewijslast voldoet indien hij de Unierechter een reeks voldoende concrete, nauwkeurige en onderling overeenstemmende aanwijzingen voorlegt op grond waarvan het bestaan van een toereikend verband tussen de persoon op wie een bevriezingsmaatregel van toepassing is en het bestreden regime kan worden vastgesteld [...]. Het staat bovendien aan de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting aan te tonen dat de tegen de betrokken persoon in aanmerking genomen redenen gegrond zijn, en niet aan laatstgenoemde om het negatieve bewijs te leveren dat die redenen ongegrond zijn. Hoewel niet is vereist dat die autoriteit voor de Unierechter alle informatie en al het bewijs overlegt dat verband houdt met de redenen die zijn aangevoerd, is het [evenwel] van belang dat de overgelegde informatie en bewijzen de tegen de betrokken persoon in aanmerking genomen redenen staven”.(41)
89.      Deze dwingende vereisten maken deel uit van de wezenlijke minimuminhoud van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte dat wordt gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest. Evenzo mogen zij niet buiten beschouwing blijven in gerechtelijke procedures waarin de rechtmatigheid wordt onderzocht van nationale handelingen ter uitvoering van beperkende maatregelen van de Unie, zoals die welke zijn vastgesteld bij verordening nr. 269/2014.(42)
90.      Ik erken dat dit antwoord mogelijk niet tegemoetkomt aan de wens van de verwijzende rechter om van het Hof preciezere aanwijzingen te krijgen met betrekking tot de criteria die hij dient te hanteren bij zijn beoordeling van de rechtmatigheid van de in casu aan de orde zijnde nationale besluiten.
91.      Het Hof legt het Unierecht uit, maar past het niet toe (hoewel dit onderscheid niet altijd duidelijk is afgebakend) in zaken waarin prejudiciële vragen worden gesteld over de invoering van nationale maatregelen tot bevriezing van tegoeden en middelen, zoals de in casu aan de orde zijnde maatregel. De toepassing van het Unierecht staat aan de nationale rechter.
92.      Vanuit dit oogpunt kan het Hof niet in de plaats treden van de verwijzende rechter bij de beoordeling van de vraag of er voldoende bewijzen of aanwijzingen zijn waaruit blijkt of er gronden zijn om de tegoeden en middelen van een bepaalde onderneming te bevriezen wegens de zeggenschap die de in bijlage I bij verordening nr. 269/2014 opgenomen personen over haar uitoefenen.
93.      Daartoe volstaat het erop te wijzen dat de toetsing van de rechtmatigheid van de bestreden besluiten zich moet uitstrekken tot de door de verwijzende rechter aangegeven parameters(43) en tot alle andere parameters die nodig zijn om een toetsing met volledige rechtsmacht van de nationale besluiten te waarborgen.
V.      Conclusie
94.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de vragen van de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas te beantwoorden als volgt:
„1)      Artikel 2 van besluit 2014/145/GBVB van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen, zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2022/660 van de Raad van 21 april 2022, en artikel 2 van verordening (EU) nr. 269/2014 van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen, zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) 2022/658 van de Raad van 21 april 2022, gelezen in samenhang met artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”),
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich niet verzetten tegen een nationale maatregel waarbij een persoon die niet is opgenomen in de bijlage bij besluit 2014/145 en evenmin in bijlage I bij verordening nr. 269/2014, wordt geplaatst op de lijst van personen van wie de tegoeden op grond van voornoemde handelingen worden bevroren, zonder dat de betrokken persoon of entiteit vóór de plaatsing op de betrokken lijst bezwaar kan maken bij de bevoegde autoriteit.
2)      Artikel 2 van besluit 2014/145 en artikel 2 van verordening nr. 269/2014, gelezen in samenhang met artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest,
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich er niet tegen verzetten dat, om bij de nationale rechter aan te tonen dat een vennootschap onder de zeggenschap van de politieke autoriteiten van de Russische Federatie staat, rekening wordt gehouden met omstandigheden die verband houden met een daadwerkelijke en doeltreffende informele zeggenschap die deze politieke autoriteiten uitoefenen over degenen die een overheersende invloed op die vennootschap uitoefenen, ook al kunnen die omstandigheden niet met rechtstreekse bewijsstukken worden gestaafd, mits de vaststelling is gebaseerd op objectieve en voldoende solide aanwijzingen en de betrokkene de mogelijkheid heeft gehad om deze vaststelling te weerleggen in een gerechtelijke procedure met alle waarborgen.”
1      Oorspronkelijke taal: Spaans.
2      Hierna: „Inter Rao”.
3      Besluit van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 16), zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2022/660 van de Raad van 21 april 2022 (PB 2022, L 120, blz. 11).
4      Verordening van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 6, met rectificatie in PB L 121, blz. 60), zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) 2022/658 van de Raad van 21 april 2022 (PB 2022, L 120, blz. 1).
5      Wet nr. IX-2160 van de Republiek Litouwen van 22 april 2004 inzake de tenuitvoerlegging van economische en andere internationale sancties (Žin., 2004, nr. 68‑2369).
6      Hierna: „FNTT”.
7      Wet van de Republiek Litouwen inzake internationale sancties.
8      Wet nr. XIV-1020 van de Republiek Litouwen van 19 april 2022 tot wijziging van wet nr. IX-2160 inzake de tenuitvoerlegging van economische en andere internationale sancties (TAR, 2022, nr. 2022‑8433).
9      De betrokken lijst en alle bijbehorende wijzigingen zijn gepubliceerd op de website van de FNTT.
10      Besluit van de Raad van 25 februari 2022 tot wijziging van besluit 2014/145/GBVB betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 52, blz. 1).
11      Bijvoorbeeld in punt 45 van de verwijzingsbeslissing.
12      Conclusie van advocaat-generaal Norkus in de zaak Čiekuri-Shishki (C‑480/24, EU:C:2025:672, punt 27).
13      Ibidem.
14      Punt 16 van de schriftelijke opmerkingen van de Nederlandse regering.
15      Punt 20 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie. Daaraan voegt de Commissie toe dat de overheidsinstanties in sommige lidstaten om deze reden een lijst hebben opgesteld van vermogensbestanddelen die onder hun bevoegdheid vallen.
16      Punt 13 van de schriftelijke opmerkingen van de Nederlandse regering.
17      Artikel 2 van verordening nr. 269/2014 spreekt van toebehoren, eigendom, bezit en zeggenschap. In mijn conclusie in de zaak T Trust (C‑483/23, EU:C:2025:559, punten 67 en 109) ben ik nader ingegaan op deze juridische categorieën en heb ik uitgelegd dat de vermelding in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 269/2014 van het begrip „zeggenschap” over tegoeden en economische middelen een aanvulling is op de criteria van eigendom en bezit van die tegoeden of middelen. De opname van dat begrip komt voort uit de bedoeling van de Uniewetgever om rekening te houden met alle mogelijke situaties en zo ontwijking van de beperkende maatregelen te voorkomen.
18      Arrest van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461; hierna: „arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie”, punt 340: „[D]ergelijke maatregelen [moeten] naar hun aard een verrassingseffect hebben en [...] onmiddellijk worden toegepast”.
19      Zie bijvoorbeeld arrest van 24 november 2020, Minister van Buitenlandse Zaken (C‑225/19 en C‑226/19, EU:C:2020:951, punt 33).
20      Arrest van 10 februari 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Verjaringstermijn) (C‑219/20, EU:C:2022:89, punt 37).
21      Arrest van 21 december 2023, Infraestruturas de Portugal en Futrifer Indústrias Ferroviárias (C‑66/22, EU:C:2023:1016, punt 87).
22      Arrest van 8 mei 2014, N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, punt 50).
23      Zoals de Commissie heeft benadrukt, houdt dit het recht op toegang tot het dossier in dat door de Unierechter in het kader van procedures betreffende beperkende maatregelen is uitgelegd op een wijze die de nationale rechters mutatis mutandis moeten toepassen wanneer zij de uitvoeringsmaatregelen van hun eigen autoriteiten toetsen (punt 33 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie).
24      Arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, punt 338.
25      Arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, punt 341.
26      Arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, punt 336.
27      Punten 24 en 25 van de schriftelijke opmerkingen van de Italiaanse regering.
28      Punten 36 en 37 van de verwijzingsbeslissing.
29      Punt 72 van de verwijzingsbeslissing.
30      Punt 73 van de verwijzingsbeslissing.
31      Ibidem.
32      Punt 57 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie.
33      Arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 119).
34      Punt 68 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie.
35      De criteria in het document van de Raad over de beste praktijken van de Unie
voor de doeltreffende uitvoering van beperkende maatregelen (bijgewerkt op 3 juli 2024, document nr. 11623/24) zijn weliswaar niet bindend, maar wel nuttig. In punt 63 is verklaard dat indien een entiteit, zelfs gezamenlijk, voor 50 % of meer in het bezit is van een rechtspersoon of entiteit die is geplaatst op de lijst van de Unie, zij kan worden geacht toe te behoren aan de persoon die in de lijst is aangewezen.
36      In punt 69 van haar schriftelijke opmerkingen verwijst de Commissie naar een presidentieel besluit van 31 maart 2022 betreffende een bijzondere procedure waarmee buitenlandse kopers hun verplichtingen ten opzichte van Russische aardgasleveranciers kunnen nakomen, op grond waarvan de president kopers uit „vijandige rechtsgebieden” (waaronder lidstaten van de Unie) heeft opgelegd om alle betalingen voor gas uit pijpleidingen in roebels te verrichten, in plaats van in de in de overeenkomst vermelde vreemde valuta.
37      Zie in die zin, naar analogie, de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 21 april 2015, Anbouba/Raad (C‑605/13 P, EU:C:2015:248, punten 50 en 51).
38      Punt 54 van de schriftelijke opmerkingen van Inter Rao. De procedure voor de tenuitvoerlegging van sancties van de Unie door de bevoegde nationale autoriteiten verschilt volgens haar aanzienlijk van de procedure voor de vaststelling van besluiten van de Raad, zodat de rechtspraak van het Hof betreffende de verplichtingen van die instelling niet zou kunnen worden geëxtrapoleerd naar de onderhavige zaak.
39      Zaak Timchenko/Raad (C‑702/23 P, EU:C:2025:605; hierna: „arrest Timchenko/Raad”).
40      Arrest Timchenko/Raad, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
41      Arrest Timchenko/Raad, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
42      In overweging 6 van de considerans van verordening nr. 269/2014 staat te lezen dat deze verordening moet worden toegepast in overeenstemming met de grondrechten en beginselen die in het Handvest zijn erkend, „in het bijzonder [met] het recht op een effectief rechtsmiddel en op een eerlijk proces”.
43      Namelijk, „of de procedureregels in acht zijn genomen en of aan de motiveringsplicht is voldaan, of de feiten juist zijn, of er kennelijke fouten zijn gemaakt bij de beoordeling van deze feiten en of er sprake is van misbruik van bevoegdheid”.