62020CJ0429
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima)
de 7 de abril de 2022 (
*1
)
«Recurso de casación — Ayudas de Estado — Mercado de electricidad producida a partir de fuentes de energía renovable — Legislación nacional que supuestamente tiene por efecto conceder una ventaja ilegal a favor de los proveedores de electricidad — Denuncia ante la Comisión Europea — Decisión desestimatoria sin incoar el procedimiento de investigación formal — Recurso de anulación — Reglamento (UE) 2015/1589 — Artículo 1, letra h) — Concepto de “parte interesada” — Inadmisibilidad»
En el asunto C‑429/20 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 11 de septiembre de 2020,
Solar Ileias Bompaina AE, con domicilio social en Atenas (Grecia), representada por el Sr. A. Metaxas, dikigoros, y el Sr. A. Bartosch, Rechtsanwalt,
parte recurrente,
y en el que la otra parte en el procedimiento es:
Comisión Europea, representada por el Sr. B. Stromsky y la Sra. K. Herrmann, en calidad de agentes,
parte demandada en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Séptima),
integrado por el Sr. T. von Danwitz (Ponente), en funciones de Presidente de Sala, y los Sres. P. G. Xuereb y A. Kumin, Jueces;
Abogado General: Sr. H. Saugmandsgaard Øe;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso de casación, Solar Ileias Bompaina AE solicita la anulación del auto del Tribunal General de 3 de julio de 2020, Solar Ileias Bompaina/Comisión (T‑143/19, no publicado, en lo sucesivo, «auto recurrido», EU:T:2020:301), mediante el que dicho Tribunal declaró inadmisible su recurso por el que solicitaba, en esencia, la anulación parcial de la Decisión C(2018) 6777 final de la Comisión, de 10 de octubre de 2018, relativa a la ayuda de Estado SA.38967 (2014/NN-2) — Grecia — Régimen nacional de ayuda de funcionamiento a favor de las instalaciones que utilizan fuentes de energía renovables y de producción combinada de calor y de electricidad de alta eficiencia (en lo sucesivo, «Decisión controvertida»).
Marco jurídico
2
El artículo 1, letra h), del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (DO 2015, L 248, p. 9), dispone:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
h)
“parte interesada”: cualquier Estado miembro o cualquier persona, empresa o asociación de empresas cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda y, concretamente, el beneficiario de la misma, las empresas competidoras y las asociaciones socioprofesionales.»
3
A tenor del artículo 24, apartado 2, del Reglamento 2015/1589:
«Las partes interesadas podrán presentar una denuncia para informar a la Comisión [Europea] de las presuntas ayudas ilegales o abusivas. A tal efecto, la parte interesada deberá completar debidamente un formulario que haya sido establecido en una disposición de aplicación a que se refiere el artículo 33, y facilitar toda la información obligatoria que en él se solicite.
[…]»
Antecedentes del litigio y Decisión controvertida
4
Solar Ileias Bompaina, sociedad griega, es un productor de electricidad que utiliza fuentes de energía renovable y que opera en el mercado de la electricidad en Grecia.
5
El 31 de diciembre de 2014, con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 3, la República Helénica notificó a la Comisión el establecimiento de un régimen legal de ayuda al funcionamiento a favor de los productores que explotan fuentes de energía renovables (en lo sucesivo, «productores SER») y de los productores de calor y electricidad mediante cogeneración de alta eficiencia (en lo sucesivo, «productores CCE»), en virtud de la Nomos 4254/2014, Metra stirixis kai anaptyxis tis ellinikis oikonomias sto plaisio efarmogis tou n.o 4046/2012 kai alles diataxeis (Ley 4254/2014 sobre las medidas para apoyar y desarrollar la economía helénica en el marco de la ejecución de la Ley 4046/2012, así como otras disposiciones, FEK A 85/7.4.2014), (en lo sucesivo, «nuevo acuerdo SER»), que entró en vigor en abril de 2014.
6
El mercado griego de la electricidad, tal como estaba organizado antes y en el momento de la entrada en vigor del nuevo acuerdo SER, incluía las siguientes categorías de operadores del mercado:
–
los productores y los importadores que inyectan electricidad en la red;
–
los operadores del mercado y de la red, que forman el sector no competitivo del mercado, y que compran la electricidad producida por los productores y gestionan todas las transacciones financieras en el mercado, y
–
los proveedores que compran electricidad a los operadores del mercado y la revenden a los consumidores finales.
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En este contexto, los productores SER y los productores CCE eran remunerados por la electricidad producida a precios fijos, en forma de tarifas reguladas. La remuneración de los proveedores no era fija y dependía de las condiciones del mercado.
8
A efectos de financiar las tarifas reguladas a favor de los productores SER y de los productores CCE, se creó una «cuenta especial SER» en virtud de la Nomos 2773/1999, Apeleftherosi tis agoras ilektrikis energeias — Rythmisi thematon energeiakis politikis kai loipes diataxeis (Ley 2773/1999 sobre la liberalización del mercado de la electricidad, normas sobre aspectos de la política energética y otras disposiciones, FEK A 286/22.12.99). Esta última se nutre, esencialmente, mediante una contribución especial para reducir los gases de efecto invernadero, impuesta a los consumidores por cada unidad de electricidad consumida, y a través de fuentes adicionales, como los ingresos de SER y CCE, que actúan en el mercado.
9
El nuevo acuerdo SER modificó las tarifas reguladas aplicables a la electricidad producida por los productores SER y los productores CCE. Así, para determinados tipos de instalación se establecieron límites tecnológicos precisos, fijando la cantidad máxima de electricidad suministrada por los productores SER que podía beneficiarse de una ayuda durante un año determinado. La finalidad de estos límites era restringir los importes totales de ayuda concedidos a favor de determinadas tecnologías SER.
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Según el informe explicativo sobre la Ley 4254/2014, el nuevo acuerdo SER tenía por objeto eliminar el déficit de la cuenta especial SER y consolidar esta. En efecto, durante el período anterior a la entrada en vigor de dicha Ley, esa cuenta especial resultó deficitaria, lo que se explicaba por la combinación, por una parte, de un fuerte aumento de los gastos relativos al desarrollo de las centrales que utilizan fuentes de energía renovables y de las instalaciones de cogeneración y, por otra parte, de la disminución concomitante de los ingresos, resultante de la reducción de la contribución especial anteriormente impuesta a los consumidores, debido a la crisis económica, así como de una disminución de los ingresos procedentes de la venta de electricidad.
11
Para eliminar dicho déficit, el mecanismo establecido por el nuevo acuerdo SER consistía, por una parte, en una reducción de las tarifas reguladas que debían establecerse en los contratos de venta de electricidad y, por otra parte, en la introducción de descuentos sobre el valor total de la energía eléctrica inyectada en la red por los productores SER y los productores CCE durante el año 2013, para contrarrestar la sobrecompensación anteriormente concedida a esos productores.
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El 6 de mayo de 2015, Solar Ileias Bompaina y otra sociedad presentaron una denuncia ante la Comisión, con arreglo al artículo 24, apartado 2, del Reglamento 2015/1589, en relación con las medidas del nuevo acuerdo SER, alegando que dichas medidas constituían una ayuda ilegal a favor de los proveedores. Esta denuncia se registró con el número SA.41794.
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En su denuncia, Solar Ileias Bompaina sostenía que los proveedores disfrutaban de una ventaja selectiva debido a que, a tenor de la Ley 4254/2014, únicamente los productores SER soportarían los costes vinculados a la reducción del déficit de la cuenta especial SER en el marco del nuevo acuerdo SER. Sin embargo, considera que los proveedores también contribuyeron al déficit de esta cuenta especial, dado que las normas del mercado y la formación del precio de la electricidad les permitían comprar a un coste reducido en el mercado mayorista, y que tal coste reducido, al ser menos elevado, aporta menos ingresos a la citada cuenta especial. En otras palabras, los productores y los proveedores se encuentran, en realidad, en una situación comparable en relación con el objetivo de eliminación del déficit de la cuenta especial SER. De ello deduce que dicho acuerdo es selectivo, en la medida en que su alcance no incluye a los proveedores, ya que estos no tienen la obligación de participar en la compensación del déficit de la cuenta especial SER.
14
El 10 de diciembre de 2015, la Comisión recibió una segunda denuncia presentada en nombre de productores de energía solar y una tercera denuncia, el 22 de diciembre de 2017, en nombre de Pan-Hellenic Rooftop Photovoltaic Association.
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El 10 de marzo de 2016, la Comisión comunicó las dos primeras denuncias a las autoridades griegas y las instó a presentar sus observaciones al respecto. Dichas observaciones fueron presentadas el 27 de julio de 2016. La tercera denuncia no fue transmitida a las autoridades griegas, al haber comprobado la Comisión que las cuestiones suscitadas ya estaban cubiertas por las dos primeras denuncias.
16
Mediante la Decisión controvertida, la Comisión decidió no formular ninguna objeción con respecto al régimen establecido por la Ley 4254/2014 en relación con el nuevo acuerdo SER, que preveía un reajuste de las tarifas reguladas para los productores SER y los productores CCE.
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En los considerandos 111 a 121 de la Decisión controvertida, la Comisión examinó las alegaciones formuladas en las denuncias, incluida la de Solar Ileias Bompaina, y concluyó que:
–
los denunciantes no habían formulado ninguna alegación en apoyo de la tesis según la cual los proveedores habían causado parcialmente el déficit de la cuenta especial SER;
–
los productores SER y los proveedores no se encontraban en una situación jurídica y fáctica comparable;
–
el objetivo perseguido por el nuevo acuerdo SER era reducir el déficit de la cuenta especial SER, contrarrestando la sobrecompensación concedida anteriormente a los productores SER mediante un reajuste de las tarifas reguladas, y que
–
por tanto, el régimen notificado no proporcionaba ninguna ventaja selectiva mediante fondos estatales a los proveedores y no se les había concedido ninguna ayuda.
18
La comunicación sucinta de esta Decisión se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2018.
19
El 18 de diciembre de 2018, Solar Ileias Bompaina envió un escrito a la Comisión en el que preguntaba si esta consideraba que la Decisión controvertida era una desestimación oficial de la denuncia presentada en el asunto SA.41794 o si, por el contrario, dicha denuncia seguía considerándose pendiente.
20
Mediante escrito de 8 de febrero de 2019, la Comisión respondió a la interesada que la Decisión controvertida cubría su denuncia y que, sobre dicha base, ponía fin a esta.
Procedimiento ante el Tribunal General y auto recurrido
21
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 2 de marzo de 2019, Solar Ileias Bompaina interpuso un recurso con arreglo al artículo 263 TFUE, en el que solicitaba, en particular, la anulación de los considerandos 111 a 121 de la Decisión controvertida.
22
El Tribunal General consideró, por los motivos expuestos en los apartados 31 a 48 del auto recurrido, que Solar Ileias Bompaina no había acreditado su condición de «parte interesada», en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2, y del artículo 1, letra h), del Reglamento 2015/1589, condición requerida para poder invocar una vulneración de sus derechos procedimentales, en la medida en que la Comisión había considerado en la Decisión controvertida, sin incoar el procedimiento de investigación formal, que la Ley n.o 4254/2014 no había concedido ninguna ayuda a los proveedores.
23
En consecuencia, el Tribunal General declaró la inadmisibilidad del recurso.
Pretensiones de las partes
24
Mediante su recurso de casación, Solar Ileais Bompaina solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Anule el auto recurrido.
–
Declare admisible el recurso en el asunto T‑143/19 y devuelva el asunto al Tribunal General.
–
Condene a la Comisión a cargar con la totalidad de las costas.
25
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y que condene en costas a la recurrente.
Sobre el recurso de casación
Alegaciones de las partes
26
En apoyo de su recurso de casación, la recurrente invoca dos motivos que procede examinar conjuntamente y en los que alega, en esencia, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al negarse a reconocerle la condición de «parte interesada», en el sentido del artículo 1, letra h), del Reglamento 2015/1589, ya que la admisibilidad de su recurso está supeditada al reconocimiento de dicha condición.
27
Si bien la recurrente reconoce que, en el auto recurrido, el Tribunal General reflejó correctamente el contenido de la denuncia que había formulado ante la Comisión y comprendió perfectamente el contenido de sus imputaciones, en particular, en cuanto al hecho de que solo los productores SER estaban obligados a soportar la carga financiera ligada a la eliminación del déficit de la cuenta especial SER, considera, no obstante, que el Tribunal General debería haberle reconocido la condición de «parte interesada». En particular, estima que, aunque el Tribunal General resumió correctamente el objeto de sus imputaciones en el apartado 10 del auto recurrido, no extrajo de ello las conclusiones necesarias en el apartado 44 del citado auto, al no tener en cuenta el hecho de que los proveedores y los productores SER se encontraban en una situación comparable en el marco del sistema de referencia constituido por la cuenta especial SER y del objetivo perseguido por el nuevo acuerdo SER, a saber, la eliminación del déficit de esa cuenta especial. Además, la recurrente sostiene que el Tribunal General debería haber tenido en cuenta que los proveedores también podrían haber sido considerados parcialmente responsables de la existencia de dicho déficit.
28
En efecto, según la recurrente, si los proveedores también se hubieran visto obligados a contribuir a la eliminación del citado déficit, la situación patrimonial de ella habría sido mejor. Sostiene que existe una correlación entre, por una parte, la supuesta ayuda que los proveedores obtuvieron al estar exentos de contribución a la eliminación del déficit y, por otra parte, la disminución de las tarifas reguladas pagadas a los productores SER, como la recurrente, de modo que se vieron afectados los intereses de esta y su posición en el mercado.
29
A este respecto, la recurrente alega que, en su examen, el Tribunal General infringió las normas relativas a la prueba de la condición de «parte interesada», en el sentido del artículo 1, letra h), del Reglamento 2015/1589.
30
En particular, el Tribunal General consideró erróneamente, a juicio de la recurrente, que para que a ella se le reconociera dicha condición debería haber demostrado los efectos de la supuesta ayuda sobre su posición en el mercado o sobre sus intereses económicos. Así, según la recurrente, en la sentencia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341), el Tribunal de Justicia apreció la citada condición en favor de las partes recurrentes basándose únicamente en las alegaciones de estas, según las cuales no podía excluirse que la ayuda controvertida en ese asunto hubiera tenido un efecto sobre sus intereses, sin exigirles que aportaran la prueba concreta de la existencia de esa posibilidad.
31
Por consiguiente, a juicio de la recurrente, no se le puede exigir que pruebe cuáles habrían sido los efectos concretos de la revisión de las tarifas reguladas para los productores SER si la carga de eliminar el déficit de la cuenta especial SER se hubiera repartido entre dichos productores y los proveedores. Basta con señalar que no puede excluirse que esas tarifas reguladas habrían podido ser más favorables para los productores SER si los proveedores también hubieran contribuido a refinanciar la cuenta especial SER.
32
La Comisión considera que esta alegación debe desestimarse por infundada.
Apreciación del Tribunal de Justicia
33
Con carácter preliminar, cabe recordar que el artículo 1, letra h), del Reglamento 2015/1589 define el concepto de «parte interesada» como «cualquier Estado miembro o cualquier persona, empresa o asociación de empresas cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda y, concretamente, el beneficiario de la misma, las empresas competidoras y las asociaciones socioprofesionales». Hay que señalar que esta disposición sustituyó al artículo 1, letra h), del Reglamento (CE) n.o 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (DO 1999, L 83, p. 1), redactado en términos idénticos. Así pues, los principios establecidos por la jurisprudencia relativa a esta última disposición, recordados por el Tribunal General, en particular, en el apartado 31 del auto recurrido, son aplicables a efectos de la interpretación del artículo 1, letra h), del Reglamento 2015/1589.
34
A tenor de esta disposición, debe entenderse por «parte interesada», en particular, cualquier persona, empresa o asociación de empresas cuyos intereses puedan verse afectados por la concesión de una ayuda, es decir, en particular las empresas competidoras del beneficiario de la misma. Se trata, en otros términos, de un conjunto indeterminado de destinatarios (sentencia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, apartado 63 y jurisprudencia citada).
35
Por tanto, esta disposición no excluye que una empresa que no sea competidora directa del beneficiario de la ayuda pueda ser calificada de parte interesada, en la medida en que alegue que la concesión de la ayuda de que se trate podría afectar a sus intereses. Para ello, es necesario que dicha empresa demuestre de modo suficiente con arreglo a Derecho que la ayuda puede tener una incidencia concreta en su situación (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, apartados 64 y 65 y jurisprudencia citada). Así pues, si el perjuicio causado a los intereses de esa empresa solo puede ser potencial, el riesgo de incidencia concreta en esos mismos intereses debe poder demostrarse de modo suficiente en Derecho.
36
En el caso de autos, de las apreciaciones fácticas efectuadas por el Tribunal General en los apartados 6 a 8 del auto recurrido, no rebatidas por la recurrente, se desprende que el nuevo acuerdo SER, aprobado por el legislador griego, tiene por efecto reducir las tarifas reguladas abonadas a la recurrente, en su condición de productor SER. Este acuerdo tiene por objeto reabsorber el déficit de la cuenta especial SER, cuya finalidad es financiar las actividades de los productores SER.
37
Pues bien, según la recurrente, en la medida en que el legislador griego no estableció una contribución a cargo de los proveedores, pese a que estos, a su juicio, habrían podido ser considerados parcialmente responsables de dicho déficit, se encuentra injustamente desfavorecida desde el punto de vista financiero. En efecto, la recurrente sostiene que, si el legislador griego hubiera hecho contribuir a los proveedores para reabsorber dicho déficit, la situación patrimonial de ella habría podido ser más favorable, ya que no habría sido necesario disminuir las tarifas reguladas de las que disfrutaba. Así, considera, en esencia, que esta omisión del legislador griego influyó en sus intereses y que, por lo tanto, existe una relación entre la exención de la que disfrutan los proveedores y la disminución de esas tarifas reguladas.
38
Habida cuenta de estos elementos fácticos, el Tribunal General aplicó acertadamente los criterios enunciados por la jurisprudencia recordada en los apartados 34 y 35 de la presente sentencia precisando, en el apartado 37 del auto recurrido, que, para poder ser calificada de «parte interesada», la recurrente debería haber demostrado que se encontraba en una relación de competencia directa o indirecta con los beneficiarios de la supuesta ayuda, o que dicha ayuda podía tener una incidencia concreta en su situación.
39
En los apartados 39 a 41 del auto recurrido, el Tribunal General señaló, en primer lugar, que los proveedores y los productores SER no se encontraban en una relación de competencia, dado que operaban en niveles diferentes del mercado de la electricidad en Grecia.
40
Posteriormente, el Tribunal General comprobó si la supuesta ayuda había podido tener una incidencia concreta en la situación de la recurrente y si esta había demostrado, de modo suficiente en Derecho, tal incidencia potencial.
41
A este respecto, del auto recurrido se desprende que la Ley 4254/2014 se limitó a reducir el apoyo prestado anteriormente a los productores SER, siendo esta la solución elegida por el legislador griego para subsanar el hecho de que el régimen de ayudas a los productores SER se había convertido en demasiado costoso y debía ser refinanciado. En este contexto, el Tribunal General declaró, en el apartado 44 del auto recurrido, que, si bien no cabía duda de que la Ley 4254/2014, adoptada con el fin de reducir el déficit de la cuenta especial SER y que establece tarifas reducidas para la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables, había tenido un efecto sobre los productores SER, la parte recurrente no había logrado demostrar la existencia de una correlación entre las tarifas reducidas para las fuentes de energía renovables y el hecho de que los proveedores de electricidad no pagaran una contribución a la cuenta especial SER ni que la supuesta ayuda a los proveedores de electricidad podría haber afectado la posición en el mercado de la recurrente o los intereses de esta. En particular, la recurrente no había explicado de qué manera la supuesta exención de los proveedores de electricidad por la Ley 4254/2014 podría haber influido en la fijación de las nuevas tarifas reguladas y de los descuentos aplicables a los productores SER, dado que los ajustes efectuados así tenían principalmente por objeto contrarrestar la sobrecompensación concedida anteriormente a esos productores.
42
Por último, habida cuenta, en particular, de estas últimas apreciaciones fácticas, el Tribunal General declaró, en el apartado 48 del auto recurrido, que la recurrente no había demostrado tener la condición de «parte interesada», en el sentido del artículo 1, letra h), del Reglamento 2015/1589.
43
Pues bien, dado que con ello el Tribunal General aplicó correctamente los criterios establecidos por la jurisprudencia pertinente, recordada en los apartados 34 y 35 de la presente sentencia, no se le puede reprochar ningún error de Derecho. En efecto, habida cuenta de las consideraciones de orden fáctico de que se trata, que, por otra parte, son de la competencia exclusiva del Tribunal General, el criterio pertinente que debía tener en cuenta es la existencia de una relación de causalidad potencial, suficientemente probada con arreglo a Derecho, entre la supuesta ayuda y el perjuicio concreto causado a los intereses o a la posición en el mercado de la empresa de que se trate. En cambio, la cuestión de si otra categoría de operadores económicos pudo eventualmente contribuir a que se produjera el déficit en el régimen de ayudas antes mencionado carece de pertinencia. Asimismo, el hecho de que los productores SER y los proveedores hubieran podido encontrarse en una situación comparable, a la luz del objetivo de reducción del déficit de la cuenta especial SER, carece de pertinencia para apreciar la condición de «parte interesada», en el sentido del artículo 1, letra h), del Reglamento 2015/1589.
44
Por consiguiente, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al negarse a reconocer a la recurrente la condición de «parte interesada», en el sentido del artículo 1, letra h), del Reglamento 2015/1589, y al declarar, por tanto, la inadmisibilidad de su recurso.
45
Dado que los dos motivos invocados en apoyo del recurso de casación son infundados, procede desestimar este en su totalidad.
Costas
46
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de dicho Reglamento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
47
Al haber solicitado la Comisión la condena en costas de la recurrente y al haber visto esta desestimadas sus pretensiones, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con las costas en que haya incurrido la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) decide:
1)
Desestimar el recurso de casación.
2)
Condenar en costas a Solar Ileias Bompaina AE.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.