62011CC0254
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PEDRO CRUZ VILLALÓN
prednesené 6. decembra 2012 (
1
)
Vec C-254/11
Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége
proti
Oskarovi Shomodimu
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróság (Maďarsko)]
„Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti — Malý pohraničný styk na vonkajších pozemných hraniciach Únie — Nariadenie (ES) č. 1931/2006 — Článok 5 — Obyvatelia pohraničnej oblasti — Výpočet maximálnej dĺžky povoleného neprerušeného pobytu — Dvojstranná zmluva — Neprerušený pobyt v dĺžke najviac tri mesiace v rámci obdobia šiestich mesiacov — Rešpektovanie súkromného života — Článok 7 Charty — Článok 8 EDĽP — Voľný pohyb cez hranice — Legitímne dôvody — Prevencia a sankcionovanie zneužívania — Spravodlivá rovnováha“
1.
Súdny dvor má po prvý raz poskytnúť výklad ustanovení nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1931/2006 z 20. decembra 2006, ktorým sa ustanovujú pravidlá malého pohraničného styku na vonkajších pozemných hraniciach členských štátov a ktorým sa menia a dopĺňajú ustanovenia Schengenského dohovoru (
2
).
2.
Režim malého pohraničného styku, ktorý predstavuje výnimku zo všeobecných pravidiel kontroly osôb na vonkajších pozemných hraniciach členských štátov, je vo všeobecnosti reakciou na situáciu, v ktorej sa nachádza obyvateľstvo usadené v pohraničných oblastiach, ktoré často vníma vytýčenie štátnych hraníc ako umelú okolnosť narúšajúcu rozvoj rozličných aspektov jeho sociálneho života alebo prinajmenšom predstavuje prekážku tohto rozvoja. Toto konštatovanie platí osobitne v prípade obyvateľstva, ktorého sa v priebehu minulého storočia relatívne často dotýkali zmeny vytýčenia hraníc.
3.
Na základe ratio legis tohto osobitného právneho predpisu, v zmysle ktorého môžu členské štáty uzatvárať s tretími štátmi dvojstranné dohody o uplatňovaní režimu stanoveného týmto nariadením, Súdnemu dvoru odporučím, aby rozhodol, že režim prekračovania hranice zavedený v rámci malého pohraničného styku, ako je predmetom konania vo veci samej, so zreteľom na logiku vyplývajúcu z režimu zavedenému nariadením č. 1931/2006 a na požiadavky vyplývajúce najmä z Charty základných práv Európskej únie (
3
) a Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd podpísaného v Ríme 4. novembra 1950 (
4
), sa nemôže zakladať na článku 5 uvedeného nariadenia, aj keby sa toto ustanovenie vykladalo v spojení s článkom 20 dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda, podpísaná v Schengene 19. júna 1990. (
5
)
I – Právny rámec
4.
Právny rámec prejednávanej veci je nezvyčajný. Tento rámec je totiž tvorený najmä aktom medzinárodného práva, konkrétne dohodou o malom pohraničnom styku podpísanou 18. septembra 2007 v Užhorode (Ukrajina) medzi maďarskou vládou a ministerským kabinetom Ukrajiny, (
6
) na jednej strane a aktom sekundárneho práva Únie, nariadením č. 1931/2006, na druhej strane, pričom dvojstranná dohoda bola prijatá na základe „povolenia“ vyplývajúceho z nariadenia. Nižšie sú citované len hlavné relevantné ustanovenia uvedenej dvojstrannej dohody a uvedeného nariadenia napriek tomu, že patria do všeobecnejšieho právneho rámca tvoreného najmä schengenským acquis, (
7
) Kódexom schengenských hraníc (
8
) a vízovým kódexom. (
9
)
A – Medzinárodné právo: dvojstranná dohoda uzavretá Maďarskom
5.
Článok 1 ods. 1 a 5 dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom stanovuje:
„1.   Osoby, ktoré majú minimálne tri roky trvalý pobyt v niektorej z pohraničných oblastí vymenovaných v prílohe 1 tejto dohody a ktoré sú držiteľmi povolenia na malý pohraničný styk v zmysle článku 2, môžu vstúpiť do pohraničnej oblasti druhej zmluvnej strany a zdržiavať sa v nej bez nevyhnutnosti byť držiteľom iného povolenia.
…
5.   Držiteľ povolenia uvedeného v článku 2 má právo na opakovaný vstup do pohraničnej oblasti druhej zmluvnej strany a na neprerušený pobyt v uvedenej oblasti v dĺžke najviac tri mesiace v rámci obdobia šiestich mesiacov, a to najmä zo sociálnych, kultúrnych, rodinných alebo opodstatnených hospodárskych dôvodov, ktoré v zmysle vnútroštátnej právnej úpravy nie sú výkonom zárobkovej činnosti. Obyvateľ pohraničnej oblasti, ktorý vstúpil s týmto povolením na územie druhej zmluvnej strany, sa nesmie zdržiavať mimo pohraničnej zóny.
…“
B – Právo Únie: nariadenie č. 1931/2006
6.
Odôvodnenia 2 až 4, 9 a 13 nariadenia č. 1931/2006 stanovujú:
„(2)
Je v záujme rozšíreného Spoločenstva, aby sa zabezpečilo, že hranice s jeho susedmi nebránia obchodnej, sociálnej a kultúrnej výmene alebo regionálnej spolupráci. Z tohto dôvodu by sa mal vyvinúť účinný systém malého pohraničného styku.
(3)
Režim malého pohraničného styku predstavuje odchýlku od všeobecných pravidiel, ktorými sa riadi hraničná kontrola osôb, prekračujúcich vonkajšie hranice členských štátov Európskej únie, ktoré sú ustanovené v [Kódexe schengenských hraníc].
(4)
Spoločenstvo by malo ustanoviť kritériá a podmienky, ktoré sa majú dodržiavať pri uľahčovaní prekračovania vonkajšej pozemnej hranice obyvateľmi pohraničnej oblasti v rámci malého pohraničného styku. Takéto kritériá a podmienky by mali na jednej strane zabezpečiť rovnováhu medzi uľahčením prekračovania hraníc v dobrej viere obyvateľom pohraničnej oblasti, ktorí majú oprávnené dôvody na časté prekračovanie vonkajšej pozemnej hranice, a na strane druhej strane potrebu zabrániť nelegálnemu prisťahovalectvu a potenciálnemu ohrozeniu bezpečnosti vyvolanému trestnou činnosťou.
…
(9)
Na vykonávanie režimu malého pohraničného styku by sa členským štátom malo umožniť ponechať v platnosti alebo uzatvárať v prípade potreby dvojstranné dohody so susednými tretími krajinami za predpokladu, že tieto dohody sú v súlade s pravidlami ustanovenými v tomto nariadení.
…
(13)
Toto nariadenie rešpektuje základné práva a slobody a dodržiava zásady, uznané najmä [Chartou].“
7.
Článok 2 písm. a) a b) nariadenia č. 1931/2006 stanovuje:
„Toto nariadenie nemá vplyv na ustanovenia práva Spoločenstva ani vnútroštátneho práva, ktoré sa vzťahujú na štátnych príslušníkov tretích krajín a týkajú sa:
a)
dlhodobých pobytov;
b)
prístupu k hospodárskej činnosti a jej vykonávanie“.
8.
Článok 5 nariadenia č. 1931/2006 nazvaný „Dĺžka pobytu v pohraničnej oblasti“ stanovuje:
„Dvojstranné dohody uvedené v článku 13 určia maximálnu povolenú dĺžku každého neprerušeného pobytu v režime malého pohraničného styku, ktorá neprekročí tri mesiace.“
9.
Uzatváranie dvojstranných dohôd uvedených v článku 5 nariadenia č. 1931/2006 medzi členskými štátmi a susednými tretími krajinami je upravené v článku 13 tohto nariadenia, ktorý stanovuje:
„1.   Na účely vykonávania režimu malého pohraničného styku sú členské štáty oprávnené uzatvárať dvojstranné dohody so susednými tretími krajinami v súlade s pravidlami ustanovenými v tomto nariadení.
Členské štáty môžu taktiež ponechať v platnosti existujúce dvojstranné dohody o malom pohraničnom styku uzatvorené so susednými tretími krajinami. Pokiaľ by takéto dohody neboli zlučiteľné s týmto nariadením, dotknuté členské štáty zmenia a doplnia dohody takým spôsobom, aby sa takéto zistené rozpory odstránili.
2.   Pred uzatvorením alebo zmenou či doplnením akejkoľvek dvojstrannej dohody o malom pohraničnom styku so susednými tretími krajinami sa dotknuté členské štáty poradia s Komisiou o otázke zlučiteľnosti dohody s týmto nariadením.
Ak Komisia považuje dohodu za nezlučiteľnú s týmto nariadením, upovedomí o tom dotknutý členský štát. Tento členský štát prijme všetky potrebné kroky na zmenu a doplnenie dohody v primeranom čase a takým spôsobom, aby sa takéto zistené rozpory odstránili.
3.   Ak Spoločenstvo alebo dotknutý členský štát neuzavrel všeobecnú readmisnú dohodu s treťou krajinou, dvojstranné dohody o malom pohraničnom styku s danou treťou krajinou obsahujú ustanovenia na uľahčenie readmisie osôb, o ktorých sa zistilo, že zneužívajú režim malého pohraničného styku ustanovený týmto nariadením.“
10.
Článok 14 nariadenia č. 1931/2006 stanovuje:
„Členské štáty vo svojich dvojstranných dohodách uvedených v článku 13 zabezpečia, že tretie krajiny zaobchádzajú s osobami, ktoré požívajú právo Spoločenstva na voľný pohyb, a so štátnymi príslušníkmi tretích krajín s legálnym pobytom v príslušnej pohraničnej oblasti dotknutého členského štátu aspoň tak, ako zaobchádzajú s obyvateľmi pohraničnej oblasti dotknutej tretej krajiny.“
11.
Článkom 20 nariadenia č. 1931/2006 bol ďalej zmenený a doplnený článok 136 ods. 3 DVSD. Uvedený článok 136 v znení zmien a doplnení stanovuje:
„1.   Ak sa rozhodne zmluvná strana viesť s tretím štátom rokovania o kontrolách na hraniciach, potom o tom včas informuje ostatné zmluvné strany.
2.   S výhradou práva členských štátov Európskych spoločenstiev uzatvárať spoločne takéto dohody, nebudú zmluvné strany bez predchádzajúceho súhlasu druhej zmluvnej strany uzatvárať žiadne dvoj- alebo viacstranné dohody o zjednodušení alebo znížení hraničných kontrol s tretím štátom.
3.   Odsek 2 sa nevzťahuje na dvojstranné dohody o malom pohraničnom styku uvedené v článku 13 nariadenia [č. 1931/2006].“
C – Maďarské právo
12.
§ 40 ods. 1 zákona č. II z roku 2007 o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov tretích krajín (2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról) (
10
) stanovuje:
„Príslušný orgán, ktorý kontroluje hranice, na základe ustanovení Kódexu schengenských hraníc zamietne vstup na územie štátu štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa chcú zdržiavať na jeho území po dobu najviac tri mesiace, a po posúdení ich záujmov rozhodne o ich návrate…“
II – Skutkové okolnosti sporu vo veci samej
13.
Pán Shomodi (
11
) je ukrajinský štátny príslušník, ktorý je držiteľom platného povolenia na malý pohraničný styk vydaného v súlade s nariadením č. 1931/2006 a 2. februára 2010 chcel cez cestný hraničný priechod v meste Záhony (Maďarsko) vstúpiť do pohraničnej oblasti Maďarska vymedzenej podľa uvedeného nariadenia.
14.
Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (župné policajné riaditeľstvo Sabolčsko-satmársko-berežskej župy, komisariát pohraničnej polície v meste Záhony) (
12
) mu však na základe § 40 ods. 1 zákona č. II z roku 2007 odoprel vstup na maďarské územie v rámci malého pohraničného styku. Na základe údajov uvedených v evidencii vstupov na územie a výstupov z neho totiž konštatoval, že odporca v spore vo veci samej sa pri zohľadnení opakovaných vstupov a výstupov v období od 3. septembra 2009 do 2. februára 2010 zdržiaval na maďarskom území 105 dní, čo je viac než povolených 93 dní.
15.
Generálny konzul Ukrajiny v meste Nyíregyháza (Maďarsko) podal spolu s odporcom v spore vo veci samej proti tomuto rozhodnutiu žalobu na Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság (župný súd v Szabolcs-Szatmár-Bereg, Maďarsko) s odôvodnením, že rozhodnutie je v rozpore s článkom 1 ods. 5 dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom.
16.
Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság žalobe vyhovel s uvedením, že článok 1 ods. 5 dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom sa má z hľadiska práva Únie chápať tak, že držiteľ povolenia na malý pohraničný styk má na jednej strane právo na neobmedzený počet vstupov na maďarské územie a na druhej strane právo na neprerušený pobyt, ktorý počas obdobia šiestich mesiacov nesmie prekročiť tri mesiace. Usúdil tak, že držiteľ povolenia na malý pohraničný styk má právo na neobmedzený počet vstupov a že trojmesačné časové obmedzenie sa týka len neprerušeného pobytu. Konštatoval tiež, že Kódex schengenských hraníc ani ustanovenia zákona č. II z roku 2007 nie sú uplatniteľné v rámci malého pohraničného styku.
17.
Navrhovateľ v spore vo veci samej podal proti rozsudku Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság kasačný opravný prostriedok na Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróság (Najvyšší súd Maďarskej republiky), v ktorom sa odvoláva na to, že výklad článku 1 ods. 5 dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom zo strany tohto súdu je v rozpore s článkom 20 ods. 1 DVSD, s odôvodnením 3 Kódexu schengenských hraníc, ako aj s článkom 2 písm. a) a s článkom 5 nariadenia č. 1931/2006. Tvrdí, že neprerušený pobyt podľa tohto ustanovenia dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom sa má chápať v tom zmysle, že z povolenia na malý pohraničný styk vyplýva právo pobytu najviac tri mesiace, z ktorých každý má 31 dní, čiže spolu 93 dní v rámci šesťmesačného obdobia, ktoré sa počíta od prvého vstupu.
III – Prejudiciálne otázky a konanie pred Súdnym dvorom
18.
Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróság (Najvyšší súd Maďarskej republiky) sa za týchto okolností rozhodol prerušiť konanie vo veci samej a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Má sa ustanovenie článku 5 nariadenia [č. 1931/2006], ktoré stanovuje, že maximálna povolená dĺžka každého neprerušeného pobytu neprekročí tri mesiace – najmä vzhľadom na článok 2 písm. a) a článok 3 bod 3 uvedeného nariadenia – vykladať v tom zmysle, že toto nariadenie umožňuje opakované vstupy a výstupy a stanovuje maximálnu dĺžku neprerušeného pobytu tri mesiace, a to na základe dvojstranných dohôd medzi členskými štátmi a susednými tretími krajinami uzatvorených podľa článku 13 nariadenia, pričom pred uplynutím trojmesačného pobytu obyvateľ pohraničnej oblasti, ktorý je držiteľom povolenia na malý pohraničný styk, môže prerušiť plynutie neprerušeného pobytu, a keď znovu prekročí hranicu, môže opätovne získať právo na trojmesačný neprerušený pobyt?
2.
Možno sa v prípade kladnej odpovede na prvú otázku domnievať, že neprerušený pobyt v zmysle článku 5 nariadenia č. 1931/2006 sa preruší, keď sa vstup i výstup uskutoční v ten istý deň, resp. v dvoch po sebe idúcich dňoch?
3.
Aký časový interval je v prípade kladnej odpovede na prvú otázku a zápornej odpovede na druhú otázku potrebný alebo aké ďalšie určujúce kritérium treba vziať do úvahy, aby bolo možné konštatovať, že v zmysle článku 5 nariadenia č. 1931/2006 došlo k prerušeniu plynutia neprerušeného pobytu?
4.
Možno v prípade zápornej odpovede na prvú otázku ustanovenie uvedené v článku 5 nariadenia č. 1931/2006, ktoré povoľuje dĺžku neprerušeného pobytu najviac tri mesiace, vykladať v tom zmysle, že treba sčítať jednotlivé pobyty počas opakovaných vstupov a výstupov, a ak podľa článku 20 ods. 1 [DVSD] a podľa všetkých ostatných právnych predpisov týkajúcich sa schengenského priestoru bude súčet vyšší než 93 dní (tri mesiace), na základe povolenia na malý pohraničný styk nevzniká právo na ďalší pobyt v rámci obdobia šiestich mesiacov, ktoré začalo plynúť dňom prvého vstupu?
5.
Majú sa v prípade kladnej odpovede na štvrtú otázku v rámci celkového súčtu zohľadniť opakované vstupy a výstupy v rámci jedného dňa alebo jeden vstup a výstup v rámci toho istého dňa a akú metódu treba pri výpočte uplatniť?“
19.
Písomné pripomienky predložil odporca v spore vo veci samej, Maďarsko, Poľská republika, Rumunsko a Slovenská republika, ako aj Komisia.
20.
Navrhovateľ v spore vo veci samej, Maďarská republika, Rumunsko a Komisia predniesli aj ústne pripomienky na pojednávaní, ktoré sa konalo 14. júna 2012.
IV – Analýza
A – Úvodné pripomienky k poradiu posudzovania prejudiciálnych otázok
21.
Na úvod treba uviesť, že vzhľadom na skutkové okolnosti sporu vo veci samej, ako aj na právny rámec tohto sporu, predovšetkým na relevantné ustanovenia dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom, treba venovať pozornosť najmä problému uvedenému v štvrtej prejudiciálnej otázke položenej vnútroštátnym súdom.
22.
Zo spisu totiž predovšetkým vyplýva, že odporcovi v spore vo veci samej bol odopretý vstup na maďarské územie, lebo súčet dní, počas ktorých sa už na ňom zdržiaval, prekročil tri mesiace v rámci šesťmesačného obdobia. Sporné rozhodnutie bolo presnejšie na jednej strane odôvodnené len celkovou kumulovanou dĺžkou pobytu dotknutej osoby v Maďarsku a na druhej strane vychádzalo výhradne z ustanovení § 40 ods. 1 zákona č. II z roku 2007, ktoré odkazujú len na Kódex schengenských hraníc.
23.
Štvrtá otázka položená vnútroštátnym súdom, ktorá priamo súvisí so skutkovými okolnosťami sporu vo veci samej, sa však týka zlučiteľnosti režimu vyplývajúceho z dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom s článkom 5 nariadenia č. 1931/2006. Na základe článku 1 ods. 5 uvedenej dohody je totiž možný „opakovaný vstup… a… neprerušený pobyt… v dĺžke najviac tri mesiace“ v súlade s článkom 5 nariadenia č. 1931/2006, no s výslovným odkazom na článok 20 DVSD alebo na článok 5 Kódexu schengenských hraníc len „do pohraničnej oblasti“, na ktorú sa dohoda vzťahuje, „v rámci obdobia šiestich mesiacov“. Na základe tohto ustanovenia by sa okrem toho podľa predpokladu predloženého vnútroštátnym súdom mala spočítať dĺžka jednotlivých opakovaných pobytov určitej osoby v Maďarsku na účely výpočtu pobytu v dĺžke najviac tri mesiace počas obdobia šiestich mesiacov.
24.
Naopak, prvé tri otázky položené vnútroštátnym súdom majú hypotetický základ. Ich predmetom je totiž hypotetický prípad osoby, ktorá svoje povolenie na malý pohraničný styk využije na to, aby určitým spôsobom v súlade so zákonom optimalizovala dĺžku svojho pobytu na území členského štátu tým, že sa tam nepretržite zdržiava počas najdlhšieho možného obdobia v trvaní troch mesiacov, ktoré je stanovené v článku 5 nariadenia č. 1931/2006, a následne opätovne prekročí hranicu, prípadne aj v rámci toho istého dňa, aby jej vznikol nový nárok na trojmesačný pobyt, čím skreslí účel režimu malého pohraničného styku.
25.
Napokon piata otázka, ktorá istým spôsobom dopĺňa a rozvíja štvrtú otázku, sa zas týka spôsobu výpočtu dĺžky pobytu, ktorý je výsledkom jednorazového alebo opakovaného prekročenia hranice počas menej ako 24 hodín.
26.
Ak by bola odpoveď na štvrtú otázku záporná, na piatu otázku by nebolo potrebné odpovedať. Keďže prvé tri otázky sa okrem toho týkajú hypotetického zneužitia práva, lebo odkazujú na prekračovanie hraníc, ktorým možno zastierať utajovaný pobyt, čím sa skresľuje účel režimu malého pohraničného styku, budem sa im venovať z tohto hľadiska v rámci odpovede na štvrtú otázku.
B – Uplatňovanie nariadenia č. 1931/2006
1. Dvojstranné dohody stanovené v článku 13 nariadenia č. 1931/2006
27.
Nariadenie č. 1931/2006 je originálne v tom, že na dotknuté členské štáty prenáša určité aspekty svojho uplatňovania tým, že im dáva právomoc uzatvárať (
13
) podľa článku 13 nariadenia dvojstranné dohody v súlade s pravidlami stanovenými uvedeným nariadením, ktorými sa majú nahradiť skôr existujúce dohody. (
14
)
28.
Článok 5 nariadenia č. 1931/2006 tak stanovuje, že v týchto dvojstranných dohodách má byť uvedená maximálna povolená dĺžka každého neprerušeného pobytu v rámci uvedeného režimu s tým, že to nesmie byť viac ako tri mesiace.
29.
Členské štáty teda majú v rámci povinnosti, ktorá im je takto uložená, t. j. povinnosť stanoviť maximálnu dĺžku neprerušeného pobytu najviac tri mesiace, a v širšom zmysle povinnosť dodržiavať právo Únie (
15
), skutočný priestor na vyjednávanie s dotknutými tretími štátmi s cieľom spresniť najmä časové aspekty výkonu práv vyplývajúcich z režimu malého pohraničného styku za predpokladu.
30.
Napokon, pokiaľ je to možné posúdiť, (
16
) prax jednotlivých členských štátov a dotknutých tretích štátov je dôkazom tejto rozsiahlej právomoci. Niektoré z týchto dohôd stanovujú relatívne krátke maximálne trvanie pobytu (
17
) bez ďalších podmienok. Iné podobne ako dvojstranná dohoda uzavretá Maďarskom stanovujú maximálnu povolenú dĺžku neprerušeného pobytu, no v rámci určitého obdobia, ako je to v prípade dohôd uzatvorených Poľskou republikou s Ukrajinou (
18
) a s Bieloruskou republikou (
19
) alebo v prípade dohody uzatvorenej Slovenskou republikou s Ukrajinou. (
20
) Dohoda uzavretá medzi Rumunskom a Moldavskou republikou v ustanovení upravujúcom malý pohraničný styk stanovuje len maximálny neprerušený pobyt tri mesiace. (
21
)
31.
Treba však zdôrazniť aj to, že podľa článku 13 nariadenia č. 1931/2006 sa tieto dvojstranné dohody uzatvárajú alebo ponechávajú v platnosti na základe „povolenia“ Únie a Komisia predbežne pred ich uzavretím alebo ich zmenou kontroluje ich zlučiteľnosť s pravidlami upravenými uvedeným nariadením. Je teda síce pravda, že členské štáty majú v rámci pravidiel stanovených nariadením č. 1931/2006 skutočne rozsiahle právomoci pri určovaní presných podmienok uplatňovania uvedeného nariadenia na základe dohody s tretími štátmi, no príslušné orgány a vnútroštátne súdy členských štátov musia tiež prijaté ustanovenia vykladať a uplatňovať z hľadiska znenia a účelu nariadenia a v súlade so všetkými ustanoveniami práva Únie.
2. Dvojstranná dohoda uzavretá Maďarskom
32.
Článok 1 ods. 5 dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom spĺňa požiadavky stanovené článkom 5 nariadenia č. 1931/2006, no jeho znenie nie je jednoznačné.
33.
Toto ustanovenie totiž stanovuje, že držiteľ povolenia na malý pohraničný styk uvedeného v článku 2 dohody „má právo na opakovaný vstup do pohraničnej oblasti druhej zmluvnej strany a na neprerušený pobyt v uvedenej oblasti v dĺžke najviac tri mesiace v rámci obdobia šiestich mesiacov“. Jasne tak stanovuje, že maximálna dĺžka neprerušeného pobytu povoleného v rámci malého pohraničného styku je tri mesiace, a možnosti neprerušeného pobytu obmedzuje „v rámci obdobia šiestich mesiacov“.
34.
Ako však vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, maďarské orgány a súdy môžu toto znenie ustanovenia vykladať rôzne.
35.
Podľa prvého prístupu, ku ktorému sa priklonil Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság v prvostupňovom konaní, odporca v spore vo veci samej a generálny konzul Ukrajiny v Maďarsku, článok 1 ods. 5 dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom oprávňuje na jednej strane na opakované vstupy a na druhej strane na neprerušený pobyt v maximálnej dĺžke tri mesiace počas obdobia šiestich mesiacov.
36.
Podľa druhého prístupu, ktorý obhajujú príslušné maďarské orgány, treba toto ustanovenie vykladať a uplatňovať tak, že maximálna dĺžka tri mesiace v rámci obdobia šiestich mesiacov sa vypočíta sčítaním trvania prípadných opakovaných pobytov danej osoby bez ohľadu na dĺžku jednotlivých pobytov.
37.
Dvojstranná dohoda uzavretá Maďarskom tak podľa tohto druhého prístupu vychádza z predpokladu, že článok 5 nariadenia č. 1931/2006 v spojení s článkom 20 DVSD alebo s článkom 5 Kódexu schengenských hraníc stanovuje režim „časového kreditu“, v rámci ktorého sa každá jednotka neprerušenej prítomnosti zohľadňuje na účely výpočtu maximálnej dĺžky tri mesiace v rámci povoleného šesťmesačného obdobia. Držitelia povolenia na malý pohraničný styk tak majú v rámci obdobia šiestich mesiacov právo na celkový pobyt v dĺžke tri mesiace, ktorý môžu ľubovoľne rozdeliť, vrátane možnosti koncentrovať túto dĺžku do jediného neprerušeného pobytu, pričom v takom prípade je vylúčená možnosť prekročiť hranicu v rámci režimu malého pohraničného styku počas nasledujúcich troch mesiacov. Z toho vyplýva, že obyvateľ pohraničnej oblasti, ktorý by sa neprerušene tri mesiace zdržiaval v pohraničnej oblasti členského štátu na úplnom začiatku obdobia šiestich mesiacov a po uplynutí tohto obdobia by sa vrátil do svojho tretieho štátu, by už počas nasledujúcich troch mesiacov nemohol znova prekročiť hranicu.
C – Zlučiteľnosť dvojstrannej dohody a jej výkladu zo strany príslušných maďarských orgánov s článkom 5 nariadenia č. 1931/2006
38.
Článok 1 ods. 5 dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom „formálne“ spĺňa požiadavku článku 5 nariadenia č. 1931/2006, keď stanovuje maximálnu povolenú dĺžku neprerušeného pobytu na tri mesiace. Toto ustanovenie ako také teda nemožno považovať za nezlučiteľné s relevantnými ustanoveniami nariadenia č. 1931/2006 a dokonca ho možno považovať za ustanovenie, ktoré je s nimi v doslovnom súlade. (
22
) Problém spočíva v tom, že jazykový výklad nepostačuje.
39.
Len na základe konštatovania, že znenie nariadenia č. 1931/2006 je dodržané, totiž nemožno dospieť k záveru, že jeho článok 5 umožňuje výklad, podľa ktorého režim takto zavedený článkom 1 ods. 5 dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom, tak ako ho vykladajú a uplatňujú príslušné maďarské orgány, je dokonale zlučiteľný s právom Únie bez ohľadu na ustanovenia článku 20 DVSD a článku 5 Kódexu schengenských hraníc.
40.
Treba totiž preskúmať predovšetkým to, či dodatočná požiadavka spočívajúca v obmedzení možností neprerušeného pobytu na tri mesiace „v rámci obdobia šiestich mesiacov“ (
23
) spolu s metódou výpočtu maximálnej trojmesačnej dĺžky pobytu počas šesťmesačného obdobia založenou na sčítaní dĺžky všetkých opakovaných pobytov v pohraničnej oblasti sú dokonale zlučiteľné so znením a účelom nariadenia č. 1931/2006 a v širšom zmysle so všetkými ustanoveniami práva Únie, najmä primárneho práva.
1. O zmysle nariadenia č. 1931/2006
a) Logika režimu malého pohraničného styku
41.
Odôvodnenia nariadenia č. 1931/2006 do istej miery naznačujú, aké sú základy a účely režimu malého pohraničného styku zavedeného nariadením. (
24
) Uvádza sa v nich, že tento osobitný právny predpis bol prijatý špeciálne na to, aby sa zabezpečilo, že pozemné hranice Únie „nebránia obchodnej, sociálnej a kultúrnej výmene alebo regionálnej spolupráci“. (
25
) V článku 3 bode 3 nariadenia č. 1931/2006, ktorý vymedzuje „malý pohraničný styk“, sú spomenuté i sociálne a kultúrne dôvody, no aj „opodstatnen[é] hospodársk[e] dôvod[y]“ alebo „rodinn[é]“ dôvody. (
26
)
42.
Z tohto hľadiska je základným cieľom režimu malého pohraničného styku zavedeného nariadením č. 1931/2006 zabezpečiť rovnováhu medzi potrebou uľahčiť prekračovanie vonkajších pozemných hraníc Únie „v dobrej viere obyvateľ[mi] pohraničnej oblasti, ktorí majú oprávnené dôvody na časté prekračovanie vonkajšej pozemnej hranice,“ na jednej strane a „potrebu zabrániť nelegálnemu prisťahovalectvu a potenciálnemu ohrozeniu bezpečnosti vyvolanému trestnou činnosťou“ na druhej strane. (
27
)
43.
Veľmi všeobecne povedané, zavedenie „účinného a družného systému riadenia malého pohraničného styku“ (
28
) sa tak považuje za „základný aspekt každej politiky regionálneho rozvoja“ (
29
) a zároveň za nevyhnutnú podmienku účinnosti mechanizmu kontrol na vonkajších hraniciach, ktorý Únia zaviedla spolu so zrušením vnútorných hraníc v rámci budovania priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. (
30
)
44.
Ratio legis nariadenia č. 1931/2006 teda treba určiť, jeho ustanovenia vykladať a jeho uplatňovanie posudzovať s prihliadnutím na historické, kultúrne, hospodárske a sociálne súvislosti režimu, ktorý nariadenie zavádza.
45.
V tomto smere môže byť užitočné pripomenúť, že oblasť, v ktorom došlo k sporu vo veci samej, bola v priebehu XX. storočia dejiskom pohnutej histórie poznačenej opakovanými zmenami hraníc. (
31
)
46.
Nariadenie č. 1931/2006 v tomto kontexte zavádza „povolenie na malý pohraničný styk“, (
32
) v súvislosti s ktorým vymedzuje hlavné podmienky a spôsob jeho vydávania, (
33
) ako aj jeho podmienky platnosti, (
34
) a definuje podmienky vstupu držiteľov uvedeného povolenia na územie členských štátov a ich výstupu z neho, pričom oprávňuje členské štáty na to, aby ponechali v platnosti alebo uzatvárali so susednými tretími štátmi dvojstranné dohody potrebné na uplatňovanie takto zavedeného režimu.
47.
V tomto ohľade treba v prvom rade zdôrazniť, že článok 5 nariadenia č. 1931/2006 ani nijaké iné ustanovenie nariadenia nestanovuje, že celkové trvanie oprávneného pobytu účastníkov režimu malého pohraničného styku má byť obmedzené na stanovenú maximálnu dĺžku neprerušeného pobytu vypočítanú v rámci určeného obdobia šiestich mesiacov. (
35
)
48.
Ďalej treba poukázať na to, že pre režim malého pohraničného styku je charakteristické predovšetkým osobné (
36
) a miestne (
37
) obmedzenie pôsobnosti, ktorého nedodržanie sa postihuje, (
38
) na jednej strane a účel, ktorým je umožniť držiteľom povolenia „časté“ (
39
) a „pravidelné“ (
40
) prekračovanie vonkajšej pozemnej hranice, pokiaľ naň majú legitímne dôvody, na druhej strane.
49.
Treba však konštatovať, že nariadenie č. 1931/2006 neposkytuje dostatočné spresnenie toho, čo znamená časté a pravidelné prekračovanie hraníc. Súdnemu dvoru teda v prípade potreby prináleží vyjadriť sa k tejto otázke s prihliadnutím na legitímne dôvody využívania režimu malého pohraničného styku.
50.
V tomto ohľade však treba konštatovať, že článok 9 písm. b) nariadenia č. 1931/2006 síce podmieňuje vydanie povolenia na malý pohraničný styk tým, že žiadateľ predloží doklady preukazujúce okrem jeho statusu obyvateľa pohraničnej oblasti aj „existenciu oprávnených dôvodov na časté prekračovanie vonkajšej pozemnej hranice v rámci režimu malého pohraničného styku“, no v uvedenom nariadení sa tiež nachádza veľmi málo informácií o povahe legitímnych dôvodov, ktoré možno prijať. (
41
)
51.
Ako som už zdôraznil, v odôvodnení 2 nariadenia č. 1931/2006 je spomenutá len „obchodná, sociálna a kultúrna výmena“, a článok 3 bod 3 nariadenia vymedzuje „malý pohraničný styk“ ako „pravidelné prekračovanie vonkajšej pozemnej hranice obyvateľmi pohraničnej oblasti s cieľom pobytu v pohraničnej oblasti napríklad zo sociálnych, kultúrnych alebo… rodinných dôvodov“, ale aj z „opodstatnených hospodárskych dôvodov“, no v poslednom uvedenom prípade zároveň platí, že podľa článku 2 písm. b) nariadenia č. 1931/2006 toto nariadenie nemá vplyv na ustanovenia práva Únie ani vnútroštátneho práva, ktoré sa vzťahujú na štátnych príslušníkov tretích krajín a týkajú sa prístupu k hospodárskej činnosti a jej vykonávaniu. (
42
)
52.
Z predchádzajúcich úvah teda vyplýva, že ratio legis právnej úpravy malého pohraničného styku je umožniť obyvateľom dotknutých pohraničných oblastí jednoducho, čiže bez nadmernej administratívnej záťaže, (
43
) často, (
44
) ale aj pravidelne (
45
) prekračovať vonkajšie pozemné hranice Únie z legitímnych hospodárskych, sociálnych, kultúrnych alebo rodinných dôvodov, no túto slobodu zároveň nemožno pod hrozbou sankcií skresľovať, prekrúcať jej účel a podvodne využívať alebo zneužívať. (
46
)
53.
Príslušným vnútroštátnym orgánom prináleží posudzovať tieto legitímne dôvody pri vydávaní povolení na malý pohraničný styk (
47
) s prihliadnutím na historické, kultúrne, hospodárske a sociálne súvislosti, v ktorých boli jednotlivé dvojstranné dohody o uplatnení režimu malého pohraničného styku vyjednané a uzatvorené medzi dotknutými členskými štátmi a tretími štátmi. Tie isté legitímne dôvody musia zohľadniť aj pri výkone právomoci kontroly vstupov a výstupov, ktorú im článok 6 nariadenia č. 1931/2006 priznáva s cieľom zaručiť dodržiavanie podmienok stanovených v článku 4 uvedeného nariadenia, alebo pri výkone právomoci ukladať sankcie za zneužívanie, ktorú im udeľuje článok 17 uvedeného nariadenia.
b) Logika DVSD a Kódexu schengenských hraníc
54.
Príslušné maďarské orgány pritom v podstate tvrdili, že režim malého pohraničného styku patrí do širšieho rámca režimu, ktorý je stanovený DVSD a Kódexom schengenských hraníc, a že ustanovenia nariadenia č. 1931/2006 sa teda majú vykladať s ohľadom na tieto právne predpisy. Oba režimy však nemajú rovnaký pôvod.
55.
Z článku 1 ods. 5 dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom vyplýva, že dotknuté dva štáty implicitne, ale jasne zhmotnili požiadavku článku 5 nariadenia č. 1931/2006 odkazom na režim krátkodobého pobytu štátnych príslušníkov tretích štátov stanovený jednak v článkoch 5 a 20 DVSD a jednak v článku 5 Kódexu schengenských hraníc a článku 2 vízového kódexu.
56.
Článok 20 DVSD stanovuje voľný pohyb štátnych príslušníkov tretích štátov bez vízovej povinnosti v schengenskom priestore v dĺžke najviac tri mesiace v priebehu šesťmesačného obdobia od dátumu prvého vstupu (
48
) s výhradou dodržania podmienok upravených v článku 5 ods. 1 písm. a) a c) až e) DVSD.
57.
To isté obmedzenie povolenej dĺžky pobytu na tri mesiace v rámci obdobia šiestich mesiacov je stanovené v článku 5 Kódexu schengenských hraníc, ktorý upravuje všeobecné podmienky vstupu štátnych príslušníkov tretích štátov na územie Únie na účely krátkodobého pobytu, ako aj v článku 2 bode 2 písm. a) vízového kódexu Spoločenstva, ktorý vymedzuje pojem vízum. (
49
)
58.
Na rozdiel od nariadenia č. 1931/2006, ktorého územná a osobná pôsobnosť je prísne obmedzená, sa DVSD, ako aj Kódex schengenských hraníc a vízový kódex Spoločenstva okrem výnimočných prípadov uplatňujú na krátkodobý pobyt všetkých štátnych príslušníkov tretích štátov na celom území dotknutých členských štátov.
59.
Všeobecné obmedzenie krátkodobého pobytu na najviac tri mesiace v rámci obdobia šiestich mesiacov vzťahujúce sa na všetkých štátnych príslušníkov tretích štátov sa teda neuplatňuje v prípade výnimočného režimu malého pohraničného styku.
60.
Tvrdenie Maďarska, podľa ktorého výnimočná povaha nariadenia č. 1931/2006 nie je úplná a týka sa len formálnych náležitostí pri vstupe, takže jeho článok 5 treba vykladať z hľadiska ustanovení článku 20 DVSD alebo článku 5 Kódexu schengenských hraníc, treba z tohto hľadiska zamietnuť.
61.
V odôvodnení 3 nariadenia č. 1931/2006 je totiž výslovne uvedené, že režim malého pohraničného styku predstavuje odchýlku od všeobecných pravidiel, ktorými sa riadi hraničná kontrola osôb prekračujúcich vonkajšie hranice členských štátov Únie stanovených v Kódexe schengenských hraníc. (
50
) V článku 35 Kódexu schengenských hraníc je napokon zároveň uvedené, že nemá vplyv na pravidlá Únie týkajúce sa malého pohraničného styku a na existujúce dvojstranné dohody v tejto oblasti.
62.
Z toho vyplýva, že za odchýlku od režimu krátkodobého pobytu stanoveného v Kódexe schengenských hraníc treba považovať všetky ustanovenia nariadenia č. 1931/2006, ktorého predmetom je práve stanoviť pravidlá malého pohraničného styku.
63.
Výnimočná povaha nariadenia č. 1931/2006 však neznamená, že jeho ustanovenia treba nevyhnutne vykladať doslovne alebo reštriktívne. Ako ukážem nižšie, taká povaha znamená najmä to, že ustanovenia uvedeného nariadenia ako lex specialis nemožno využívať na účely, ktoré v nariadení nie sú stanovené, a nemožno ich uplatňovať s cieľom obísť pravidlá stanovené právom Únie a vnútroštátnym právom, ktoré sa týkajú predovšetkým dlhodobého pobytu (
51
) na jednej strane a prístupu k výkonu hospodárskej činnosti (
52
) na druhej strane.
64.
Napokon a na záver, z vyššie uvedeného vyplýva, že ustanovenia článku 20 DVSD alebo článku 5 Kódexu schengenských hraníc nemôžu zmeniť logiku, na ktorej je postavený malý pohraničný styk, vyplývajúcu z nariadenia č. 1931/2006 a umožňujúcu obyvateľom pohraničnej oblasti, ktorí majú oprávnené dôvody, prekračovať v maximálnej možnej miere a bežne miestnu hranicu, čiže tak jednoducho a často, ako je to pre nich potrebné, pokiaľ sa nepreukáže, že ide o podvodné správanie alebo zneužívanie.
2. Dodržiavanie Charty základných práv Únie a EDĽP
65.
Súdnemu dvoru je za týchto súvislostí teda na posúdenie predložená najmä otázka, či je režim stanovený dvojstrannou dohodou uzavretou Maďarskom, tak ako ho vykladajú a/alebo uplatňujú príslušné maďarské orgány, zlučiteľný po prvé s duchom režimu malého pohraničného styku, ktorý som podrobne preskúmal, vykladaného v súlade s primárnym právom Únie, (
53
) konkrétne s relevantnými ustanoveniami Charty (
54
), prípadne EDĽP, a po druhé a zo všeobecnejšieho hľadiska s celým právom Únie (
55
) v súlade s článkom 4 ods. 3 ZEÚ. (
56
)
66.
V tomto smere treba poukázať na to, že odôvodnenie 13 nariadenia č. 1931/2006 stanovuje, že nariadenie rešpektuje základné slobody a práva a dodržiava zásady uznané najmä Chartou.
67.
Uzatváranie takých dvojstranných dohôd, akou je dohoda v spore vo veci samej, je okrem toho súčasťou vykonávania (
57
) režimu malého pohraničného styku, takže uvedené dohody, ktoré musia byť v súlade s pravidlami stanovenými v nariadení č. 1931/2006, musia v širšom zmysle dodržiavať primárne právo, najmä ustanovenia Charty v súlade s jej článkom 51 ods. 1, prípadne ustanovenia EDĽP v súlade s článkom 6 ods. 3 ZEÚ.
68.
Veľmi intuitívne by bolo možné preskúmať otázku najprv z hľadiska voľného pohybu.
69.
S výhradou situácie „os[ôb], ktoré požívajú právo Spoločenstva na voľný pohyb“ alebo rovnocenné práva (
58
) v zmysle článku 3 bodu 4 nariadenia č. 1931/2006 však treba zdôrazniť, že článok 45 ods. 1 Charty, ktorý pre všetkých občanov Únie stanovuje právo voľného pohybu a pobytu na území členských štátov, nemá osobnú pôsobnosť na spor vo veci samej, a to isté platí pre článok 45 ods. 2 Charty, ktorý stanovuje možnosť priznať rovnaké práva štátnym príslušníkom tretích štátov, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na území členského štátu. (
59
)
70.
Bez potreby skúmať otázku, či spor vo veci samej akýmkoľvek spôsobom patrí do pôsobnosti článku 2 protokolu č. 4 k EDĽP, (
60
) ktorý zakotvuje právo na voľný pohyb, je však jasné, že vzhľadom na logiku režimu malého pohraničného styku sa naň v každom prípade (
61
) vzťahujú ustanovenia článku 7 Charty, ktorý zaručuje rešpektovanie súkromného a rodinného života, pričom toto ustanovenie treba v súlade s článkom 52 ods. 3 Charty vykladať z hľadiska ustanovení článku 8 EDĽP. (
62
)
71.
Štátni príslušníci tretích štátov, na ktorých sa nevzťahuje definícia rodinných príslušníkov občana Únie v zmysle smernice 2004/38/ES a ktorí tak nemajú automatické právo na vstup a na pobyt v hostiteľskom členskom štáte, ale ktorí patria do pôsobnosti nariadenia č. 1931/2006, podľa môjho názoru musia mať v rámci vykonávania nariadenia možnosť požívať záruky vyplývajúce z práva na súkromný a rodinný život v širokom zmysle slova, rovnako ako majú recipročne obyvatelia pohraničných oblastí usadení v členských štátoch. (
63
)
D – Uplatňovanie článku 7 Charty a článku 8 EDĽP
72.
V konečnom dôsledku teda treba nariadenie č. 1931/2006 vykladať a uplatňovanie predmetného ustanovenia dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom posudzovať práve z hľadiska relevantných ustanovení Charty a EDĽP, ako aj všeobecných zásad práva Únie, najmä zásady proporcionality.
73.
Čisto mechanické uplatňovanie pravidla stanoveného v článku 1 ods. 5 dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom a vykladaného v súlade s prístupom uplatňovaným príslušnými maďarskými orgánmi, ktorý vedie k tomu, že držiteľovi povolenia na malý pohraničný styk, ktorý vie preukázať osobné a rodinné väzby alebo v širšom zmysle sociálne väzby (
64
) na občanov Únie zdržiavajúcich sa v pohraničnej oblasti členského štátu, na ktorú sa vzťahuje nariadenie č. 1931/2006, je odopreté právo vstúpiť na územie uvedeného členského štátu len z toho dôvodu, že jeho kumulovaný pobyt na danom území dosiahol tri mesiace v rámci obdobia šiestich mesiacov, by však predstavovalo neprimeraný zásah do jeho práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života.
74.
Ako uviedol Európsky súd pre ľudské práva, hoci v odlišných súvislostiach, (
65
) článok 8 EDĽP chráni okrem rodinného života stricto sensu aj právo nadväzovať a udržiavať vzťahy s blížnymi a s vonkajším svetom a môže zahŕňať aspekty sociálnej identity jednotlivca. (
66
)
75.
Teda rovnako ako sa vyhostenie prisťahovalca usadeného v členskom štáte považuje za zásah do jeho práva na rešpektovanie súkromného života nezávisle od existencie alebo neexistencie „rodinného života“, zamietnutie vstupu na územie členského štátu držiteľovi povolenia na malý pohraničný styk možno tiež považovať za taký zásah, v dôsledku čoho musí byť dané zamietnutie v demokratickej spoločnosti v súlade so zákonom a nevyhnutné, čiže odôvodnené naliehavou spoločenskou potrebou, a predovšetkým primerané sledovanému legitímnemu cieľu. (
67
)
76.
Príslušným vnútroštátnym orgánom prináleží zabezpečiť správnu rovnováhu medzi existujúcimi záujmami, čo vždy môžu preskúmať vnútroštátne súdy, v prejednávanej veci medzi právom navrhovateľa v spore vo veci samej na plné využívanie povolenia na malý pohraničný styk a skutočnosťou, že príslušné štátne orgány musia predchádzať zneužívaniu v súlade s článkom 17 nariadenia č. 1931/2006 a sankcionovať ho. Z tohto hľadiska im prináleží individuálne posudzovať, či držiteľ zneužíva alebo podvodne využíva svoje povolenie na malý pohraničný styk, pri náležitom zohľadnení legitímnych dôvodov, ktoré držiteľ predložil v konaní o vydaní povolenia s cieľom získať ho.
77.
Za týchto okolností postup príslušných orgánov členského štátu spočívajúci v systematickom zamietaní práva vstúpiť na územie daného členského štátu držiteľom povolení na malý pohraničný styk, ktoré bolo právoplatne vydané v súlade s ustanoveniami nariadenia č. 1931/2006, len z toho dôvodu, že opakované pobyty týchto držiteľov v rámci obdobia šiestich mesiacov mali kumulovanú dĺžku viac než tri mesiace, bez zohľadnenia legitímnych dôvodov týchto pobytov a okolností, za ktorých sa uskutočnili, ako aj bez toho, aby bolo preukázané zneužívanie alebo podvodné využívanie uvedených povolení, v nijakom prípade nezodpovedá požiadavkám vyplývajúcim zo zásady proporcionality, hoci sa zakladá na ustanoveniach dvojstrannej dohody, ktorou sa vykonáva uvedené nariadenie.
78.
Z toho vyplýva, že nariadenie č. 1931/2006 sa má vykladať v tom zmysle, že bráni tomu, aby dvojstranná dohoda prijatá podľa článku 13 uvedeného nariadenia, akou je dvojstranná dohoda uzavretá Maďarskom, alebo jej výklad, ako ho vykladajú príslušné maďarské správne a súdne orgány, vylučovala pre osobu oprávnenú využívať tento režim možnosť prekročiť za takých okolností ako vo veci samej hranicu členského štátu, pokiaľ sa nepreukáže, že ide o podvodné správanie alebo zneužívanie.
V – Návrh
79.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróság (Maďarsko), takto:
Článok 5 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1931/2006 z 20. decembra 2006, ktorým sa ustanovujú pravidlá malého pohraničného styku na vonkajších pozemných hraniciach členských štátov a ktorým sa menia a dopĺňajú ustanovenia Schengenského dohovoru, ktorý stanovuje maximálnu dĺžku neprerušeného pobytu povoleného v rámci režimu malého pohraničného styku na tri mesiace, sa má vykladať v tom zmysle, že bráni tomu, aby dvojstranná dohoda prijatá podľa článku 13 uvedeného nariadenia alebo jej výklad vylučovali pre osobu oprávnenú využívať tento režim možnosť prekročiť hranicu členského štátu:
—
pokiaľ je táto osoba držiteľom platného povolenia na malý pohraničný styk vydaného v súlade s uvedeným nariadením,
—
pokiaľ jej toto prekročenie je odopreté len z toho dôvodu, že táto osoba sa počas určitého obdobia opakovane zdržiavala v pohraničnej oblasti daného členského štátu a kumulovaná dĺžka týchto pobytov sa rovná maximálnej dĺžke neprerušeného pobytu upravenej v uvedenej dohode bez ohľadu na to, o akú maximálnu dĺžku ide, a
—
pokiaľ sa nepreukáže, že uvedené pobyty predstavujú podvodné správanie alebo zneužívanie.
Príslušným vnútroštátnym orgánom prináleží preukázať, čo vždy môžu preskúmať vnútroštátne súdy, že povolenie na malý pohraničný styk sa zneužíva alebo podvodne využíva.
(
1
)	Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)	Ú. v. EÚ L 405, s. 1. Pokiaľ ide o toto nariadenie, pozri PEERS, S.: EU Justice and Home Affairs Law. 3. vydanie. Oxford EU Law Library, 2011, s. 210 a nasl.; BEAUDU, G.: La politique européenne des visas de court pobyt. In: Cultures & Conflits. Zverejnené na internete 29. septembra 2003, prečítané 4. novembra 2012.
(
3
)	Ďalej len „Charta“.
(
4
)	Ďalej len „EDĽP“.
(
5
)	Ú. v. ES L 239, 2000, s. 19; Mim. vyd. 19/002, s. 9; ďalej len „DVSD“.
(
6
)	Ďalej len „dvojstranná dohoda uzavretá Maďarskom“. Dohoda vyhlásená zákonom č. CLIII z roku 2007 o vyhlásení dohody uzatvorenej medzi maďarskou vládou a ministerským kabinetom Ukrajiny s cieľom upraviť malý pohraničný styk (2007. Évi CLIII. Törvény a Magyar Köztársaság Kormánya és Ukrajna Miniszteri Kabinetje között a kishatárforgalom szabályozásáról szóló Egyezmény kihirdetéséről).
(
7
)	Dohoda medzi vládami štátov Hospodárskej únie Beneluxu, Spolkovej republiky Nemecko a Francúzskej republiky o postupnom odstraňovaní kontrol na ich spoločných hraniciach, podpísaná v Schengene 14. júna 1985, ako aj „DVSD“, sú od nadobudnutia účinnosti Amsterdamskej zmluvy (pozri protokol o začlenení schengenského acquis do rámca Európskej únie, ktorý bol Amsterdamskou zmluvou pripojený k Zmluve o Európskej únii a k Zmluve o založení Európskeho spoločenstva) súčasťou schengenského acquis, ktoré sa v Maďarsku uplatňuje na základe článku 2 protokolu č. 19 o schengenskom acquis začlenenom do rámca Európskej únie (Ú. v. EÚ C 115, s. 290). Schengenské acquis sa v Maďarsku začalo uplatňovať 21. decembra 2007. Pozri článok 1 rozhodnutia Rady 2007/801/ES zo 6. decembra 2007 o úplnom uplatňovaní ustanovení schengenského acquis v Českej republike, Estónskej republike, Lotyšskej republike, Litovskej republike, Maďarskej republike, Maltskej republike, Poľskej republike, Slovinskej republike a Slovenskej republike (Ú. v. EÚ L 323, s. 34).
(
8
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc) (Ú. v. EÚ L 105, 13.4.2006, s. 1).
(
9
)	Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (vízový kódex) (Ú. v. EÚ L 243, s. 1).
(
10
)	Ďalej len „zákon č. II z roku 2007“.
(
11
)	Ďalej len „odporca v spore vo veci samej“.
(
12
)	Ďalej len „navrhovateľ v spore vo veci samej“.
(
13
)	Alebo ponechať v platnosti v prípade dohôd uzatvorených pred nadobudnutím účinnosti nariadenia č. 1931/2006, ktoré môžu byť naďalej účinné za predpokladu, že sú v súlade s právom Únie, pozri v tomto zmysle tiež správu Komisie Európskemu parlamentu a Rade o vykonávaní a fungovaní režimu malého pohraničného styku zavedeného nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1931/2006, ktorým sa ustanovujú pravidlá malého pohraničného styku na vonkajších pozemných hraniciach členských štátov, KOM(2009) 383 v konečnom znení, ďalej len „prvá správa Komisie o režime malého pohraničného styku“. Ide najmä o dohodu uzatvorenú medzi Slovinskou republikou a Chorvátskou republikou uvedenú v tejto správe, ktorá je v platnosti od roku 2001.
(
14
)	Pokiaľ ide o toto „acquis“ tvorené skôr existujúcimi dvojstrannými dohodami o malom pohraničnom styku, pozri pracovný dokument Komisie z 9. septembra 2002 nazvaný „Vývoj acquis v oblasti malého pohraničného styku“, SEK(2002) 947.
(
15
)	Ako ukážem nižšie.
(
16
)	Napriek ustanoveniam článku 19 nariadenia č. 1931/2006, podľa ktorých Komisia musí členským štátom a verejnosti sprístupniť informácie týkajúce sa dvojstranných dohôd uzatvorených a oznámených dotknutými členskými štátmi, sa s určitosťou nepodarilo zaevidovať všetky uzatvorené dohody a v dôsledku toho ani zhromaždiť všetky relevantné informácie v tomto smere. Pozri však informácie uvedené v už citovanej prvej správe Komisie o režime malého pohraničného styku, ako aj v druhej správe o vykonávaní a fungovaní režimu malého pohraničného styku zavedeného nariadením (ES) č. 1931/2006, KOM(2011) 47 v konečnom znení, ďalej len „druhá správa Komisie o režime malého pohraničného styku“, pričom obe správy boli zverejnené v súlade s článkom 18 nariadenia č. 1931/2006 a vyplýva z nich, že bolo alebo malo byť uzatvorených štrnásť dohôd. Pozri tiež ECKSTEIN, A.: Cross-border travel to become easier in Kaliningrad area. In: Europolitics. 29. júla 2011.
(
17
)	Pozri článok 3 ods. 2 a 3 dohody medzi Slovinskou republikou a Chorvátskou republikou o malom pohraničnom styku a o spolupráci, ktorý obmedzuje neprerušený pobyt na sedem dní s výhradou vyššej moci. Pozri tiež článok 2 ods. 2 dohody medzi Rakúskou republikou a Švajčiarskou konfederáciou o pohybe osôb cez hranice v rámci malého pohraničného styku, ktorá bola podpísaná vo Viedni 13. júna 1973.
(
18
)	Pozri článok 4 dohody medzi vládou Poľskej republiky a radou ministrov Ukrajiny o pravidlách malého pohraničného styku, ktorá bola podpísaná v Kyjeve 28. marca 2008, podľa ktorého je maximálna dĺžka neprerušeného pobytu 60 dní, najviac však 90 dní v rámci obdobia šiestich mesiacov od prvého prekročenia hranice. Pozri aj článok 4 ods. 5 dohody medzi Lotyšskou republikou a Bieloruskou republikou, ktorá bola podpísaná v Rige 23. augusta 2010.
(
19
)	Pozri článok 4 dohody medzi vládou Poľskej republiky a vládou Bieloruskej republiky o pravidlách malého pohraničného styku, ktorá bola podpísaná vo Varšave 12. februára 2010, podľa ktorého je maximálna dĺžka neprerušeného pobytu 30 dní v rámci obdobia šiestich mesiacov od prvého prekročenia hranice.
(
20
)	Z pripomienok predložených Slovenskou republikou vyplýva, že uvedená dohoda v pôvodnom znení obmedzuje dĺžku neprerušeného pobytu na tridsať dní a celkovú dĺžku pobytu na 90 dní v rámci obdobia 180 dní. Nová dohoda, podpísaná v Bratislave 17. júna 2011 stanovuje maximálnu dĺžku neprerušeného pobytu najviac 90 dní v rámci 180 dní.
(
21
)	Pozri článok 1 písm. c) dohody medzi vládou Moldavskej republiky a vládou Rumunskej republiky o malom pohraničnom styku, ktorá bola podpísaná v Bukurešti 13. novembra 2009.
(
22
)	Treba navyše poukázať na to, že ako vyplýva z prvej i druhej správy o režime malého pohraničného styku, Komisia v rámci kontroly zlučiteľnosti dvojstranných dohôd, ktorú jej zveruje článok 13 ods. 2 nariadenia č. 1931/2006, nekonštatovala, že tento „nesúlad“ by viedol k nezlučiteľnosti, a to bezpochyby z dôvodov uvedených nižšie v poznámke pod čiarou 23.
(
23
)	V tomto smere treba zdôrazniť, že samotná Komisia je v tomto do istej miery nejednotná. Vo svojej prvej správe o režime malého pohraničného styku tak konštatuje, že vo všetkých dvojstranných dohodách, o ktorých vie, „sú stanovené ďalšie obmedzenia týkajúce sa obdobia pobytu v pohraničnej oblasti, t. j. 90 dní za šesť mesiacov“ (s. 7, bod 4; úvodzovkami zdôraznil generálny advokát), zatiaľ čo v tej istej správe ďalej uviedla, že možnosť neprerušeného pobytu v dĺžke 90 dní predstavuje „výnimk[u] zo štandardného pravidla Kódexu schengenských hraníc, ktorou sa obmedzuje krátkodobý pobyt na maximálne 90 dní počas obdobia 180 dní“ (s. 3, bod 2). Vo svojej druhej správe o režime malého pohraničného styku tiež poukazuje na to, že v nariadení č. 1931/2006 „sa povoľuje pobyt v členskom štáte v maximálnej dĺžke tri mesiace v rámci určitého obdobia“ (s. 4, bod 3.1; úvodzovkami zdôraznil generálny advokát).
(
24
)	Komisia konkrétnejšie vysvetlila problematiku malého pohraničného styku vo svojom už citovanom pracovnom dokumente z 9. septembra 2002, ktorý stál na začiatku legislatívneho procesu vedúceho k prijatiu nariadenia č. 1931/2006.
(
25
)	Pozri odôvodnenie 2 nariadenia č. 1931/2006. Pozri tiež odôvodnenie 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1342/2011 z 13. decembra 2011, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 1931/2006, pokiaľ ide o zahrnutie Kaliningradskej oblasti a niektorých poľských správnych oblastí do oprávnenej pohraničnej oblasti (Ú. v. EÚ L 347, s. 41).
(
26
)	V odôvodnení 11 Kódexu schengenských hraníc je v podobnom duchu uvedené, že „členské štáty by mali zabezpečiť, aby kontrolné postupy na vonkajších hraniciach nepredstavovali zásadnú prekážku pre obchod a sociálnu a kultúrnu výmenu“.
(
27
)	Pozri odôvodnenie 4 nariadenia č. 1931/2006.
(
28
)	„Rozšírená Európa – susedstvo: nový rámec pre vzťahy s našimi východnými a južnými susedmi“, oznámenie Komisie Rade a Európskemu parlamentu z 11. marca 2003, KOM(2003) 104 v konečnom znení.
(
29
)	Okrem už citovaného oznámenia z 11. marca 2003 pozri „Európska susedská politika – strategický dokument“, oznámenie Komisie z 12. mája 2004, KOM(2004) 373 v konečnom znení.
(
30
)	Ako objasnila samotná Komisia, nariadenie č. 1931/2006 tvorí spolu s Kódexom schengenských hraníc a s nariadením Rady (ES) č. 2007/2004 z 26. októbra 2004 o zriadení Európskej agentúry pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie (FRONTEX) (Ú. v. EÚ L 349, s. 1) „právny a operačný rámec, prostredníctvom ktorého je možné zabezpečiť ďalší rozvoj hraničných kontrol smerom k ich vyššiemu štandardu“. Pozri v tomto smere oznámenie Komisie z 19. júla 2006 o prioritách politiky boja proti nelegálnemu prisťahovalectvu štátnych príslušníkov tretích krajín, KOM(2006) 402 v konečnom znení, bod 18. Pozri tiež „k integrovanému riadeniu vonkajších hraníc členských štátov Európskej únie“, oznámenie Komisie Rade a Európskemu parlamentu zo 7. mája 2002, KOM(2002) 233 v konečnom znení, v ktorom sa spomína spoločný súbor právnych predpisov týkajúcich sa vonkajších hraníc.
(
31
)	Obyvatelia oblasti o ktorú ide vo veci samej tak boli v priebehu storočia súčasťou piatich rôznych štátov. Región začlenený do Uhorského kráľovstva patril do Rakúsko-uhorskej monarchie. Po vzniku Československa 28. októbra 1918 je pripojený k Československu na základe Trianonskej zmluvy zo 4. júna 1920. Následne je opätovne pričlenený k Maďarsku na základe prvej Viedenskej arbitráže z 2. novembra 1938, ktorá bola neskôr Parížskou zmluvou z 10. februára 1947 vyhlásená za neplatnú. Región je teda začlenený do ZSSR až do vyhlásenia nezávislosti Ukrajiny 24. augusta 1991. Podľa údajov zverejnených v druhej správe Komisie o režime malého pohraničného styku má v Maďarsku nárok na vydanie povolenia na malý pohraničný styk 400000 až 450000 osôb (bod 3.2.1).
(
32
)	Pozri článok 1 ods. 1 a článok 7 ods. 1 nariadenia č. 1931/2006. Treba zdôrazniť, že pokiaľ ide o použitú terminológiu, pojem „povolenie“ bol uprednostnený pred pojmom „vízum“, ktorý pôvodne navrhovala Komisia. Rada Európskej únie napokon s cieľom zohľadniť ustanovenia nariadenia č. 1931/2006 v ten istý deň prijala nariadenie Rady (ES) č. 1932/2006 z 21. decembra 2006, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 539/2001 uvádzajúce zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc, a krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od tejto povinnosti (Ú. v. EÚ L 405, s. 23). V tomto prípade článok 1 ods. 2 druhý pododsek prvá zarážka takto zmeneného a doplneného nariadenia (ES) č. 539/2001 oslobodzuje od vízovej povinnosti štátnych príslušníkov tretích štátov uvedených v prílohe I nariadenia, ktorí sú držiteľmi povolenia na malý pohraničný styk, pričom uvedená príloha I obsahuje taxatívny zoznam tretích štátov, ktorých štátni príslušníci potrebujú na prekročenie vonkajších hraníc členských štátov víza, a medzi tieto krajiny patrí aj Ukrajina, ktorej sa týka spor vo veci samej.
(
33
)	Články 7 až 12 nariadenia č. 1931/2006.
(
34
)	Článok 10 nariadenia č. 1931/2006, pokiaľ ide o dĺžku platnosti, a článok 7 ods. 2 uvedeného nariadenia, pokiaľ ide o územie, na ktorom povolenie platí, konkrétne pohraničnú oblasť vymedzenú v jeho článku 3 bode 2.
(
35
)	Vo svojej druhej správe o režime malého pohraničného styku (bod 3.2.3, s. 5) Komisia poukazuje na to, že táto otázka bola počas rokovaní v roku 2006 predmetom diskusií. V tomto ohľade treba zdôrazniť, že vo svojom pôvodnom návrhu Komisia rátala s právom na pobyt v pohraničnej oblasti len najviac na sedem po sebe idúcich dní, pričom celková dĺžka po sebe nasledujúcich návštev nemala prekročiť tri mesiace v rámci polročného obdobia. Pozri článok 6 návrhu nariadenia Európskeho Parlamentu a Rady z 23. februára 2005, ktorým sa stanovujú pravidlá malého pohraničného styku na vonkajších pozemných hraniciach členských štátov a ktorým sa mení a dopĺňa Schengenská dohoda a Spoločné konzulárne pokyny, [KOM(2005) 56 v konečnom znení]. Znenie článku 5 nariadenia č. 1931/2006 vyplynulo z pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu Európskeho parlamentu. Pozri správu Mihaela Brejca z 13. decembra 2005 o návrhu nariadenia Európskeho Parlamentu a Rady, ktorým sa stanovujú pravidlá malého pohraničného styku na vonkajších pozemných hraniciach členských štátov a ktorým sa mení a dopĺňa Schengenská dohoda a Spoločné konzulárne pokyny (A6-0406/2005).
(
36
)	Pozri článok 3 bod 6 nariadenia č. 1931/2006, ktorý vymedzuje obyvateľov pohraničnej oblasti oprávnených zúčastňovať sa na režime malého pohraničného styku, ako aj článok 4 uvedeného nariadenia, ktorý upravuje podmienky vstupu týchto obyvateľov pohraničnej oblasti na územie členských štátov.
(
37
)	Pozri článok 3 bod 2 nariadenia č. 1931/2006, ktorý vymedzuje pohraničnú oblasť ako oblasť, ktorá okrem výnimočných prípadov nepresahuje tridsať kilometrov od hranice. Pozri tiež odôvodnenie 5, ako aj článok 7 uvedeného nariadenia, ktoré obmedzujú územnú platnosť povolenia na malý pohraničný styk.
(
38
)	Pozri článok 7 ods. 3 druhý pododsek nariadenia č. 1931/2006.
(
39
)	Pozri odôvodnenie 4, ako aj článok 9 písm. b) nariadenia č. 1931/2006.
(
40
)	Pozri článok 3 bod 3 a článok 15 ods. 3 nariadenia č. 1931/2006, ktoré vymedzujú malý pohraničný styk.
(
41
)	Spravodajca už citovaného návrhu nariadenia č. 1931/2006 pred Európskym parlamentom v tomto smere uviedol „akademické alebo pracovné dôvody, [ako aj] existenciu rodinných väzieb“. Zdá sa, že Komisia je, naopak, reštriktívnejšia, keďže režim malého pohraničného styku má podľa nej umožniť len „zlepšeni[e] priameho kontaktu medzi obyvateľmi v pohraničných oblastiach“. Okrem už citovaného oznámenia z 12. mája 2004, ktoré odkazuje na udržanie „tradičných kontaktov“, pozri „Intenzívna európska susedská politika“ – oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Rade z 5. decembra 2007 [KOM(2007) 774 v konečnom znení, s. 6].
(
42
)	Článok 1 ods. 5 dvojstrannej dohody uzavretej Maďarskom napokon stanovuje, že pohyb cez hranice je povolený „z… opodstatnených hospodárskych dôvodov, ktoré… nie sú výkonom zárobkovej činnosti“.
(
43
)	Ako zdôraznila Komisia, cieľom je „umožniť obyvateľom pohraničných oblastí udržanie tradičných kontaktov bez nutnosti prekonávať nadmerné administratívne prekážky“. Pozri už citované oznámenie z 12. mája 2004, s. 18. Pozri tiež stanovisko Výboru Európskeho parlamentu pre zahraničné veci z 25. novembra 2005 k návrhu nariadenia č. 1931/2006.
(
44
)	V určitých prípadoch môže ísť o každodennú frekvenciu, ako zdôrazňuje už citovaná správa Mihaela Brejca z 13. decembra 2005.
(
45
)	Zdá sa mi, že ide o hlavnú nevyjasnenú otázku v rámci prejednávanej veci.
(
46
)	Pozri odôvodnenie 4, ako aj článok 7 ods. 3 druhý pododsek a článok 17 nariadenia č. 1931/2006.
(
47
)	Podľa článku 9 písm. b) nariadenia č. 1931/2006.
(
48
)	Pokiaľ ide o pojem „prvý vstup“ a jeho dôsledky, pozri rozsudok Súdneho dvora z 3. októbra 2006, Bot (C-241/05, Zb. s. I-9627). Treba poukázať na to, že s prihliadnutím na tento rozsudok navrhla Komisia prijať „jasnú definíciu metódy výpočtu ‘pobytov neprekračujúcich tri mesiace v rámci obdobia šiestich mesiacov’“. Pozri návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 a dohovor, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda, [KOM(2011) 118 v konečnom znení].
(
49
)	Rovnaké obmedzenie sa systematicky uvádza v rozhodnutiach Rady týkajúcich sa podpisu a predbežného vykonávania dohôd uzatvorených Európskym spoločenstvom s tretími štátmi o zrušení víz pri krátkodobom pobyte. Pozri napríklad rozhodnutie Rady 2009/478/ES zo 6. apríla 2009 o podpise a predbežnom vykonávaní Dohody medzi Európskym spoločenstvom a Antiguou a Barbudou o zrušení víz pri krátkodobých pobytoch (Ú. v. EÚ L 169, s. 1), ako aj rozhodnutia z toho istého dňa a s rovnakým predmetom týkajúce sa Barbadosu 2009/479/ES (Ú. v. EÚ L 169, s. 9), Maurícijskej republiky 2009/480/ES (Ú. v. EÚ L 169, s. 16), Bahamského spoločenstva 2009/481/ES (Ú. v. EÚ L 169, s. 23), Seychelskej republiky 2009/482/ES (Ú. v. EÚ L 169, s. 30) a Federácie Svätého Krištofa a Nevisu 2009/483/ES (Ú. v. EÚ L 169, s. 37).
(
50
)	Už v článku 3 DVSD bolo stanovené, že Schengenský výkonný výbor prijme ustanovenia týkajúce sa „výnim[iek] a možnost[í] malého pohraničného styku“, tieto ustanovenia však neboli prijaté pred prijatím nariadenia č. 1931/2006.
(
51
)	Ako zdôraznila Poľská republika, ide najmä o ustanovenia smernice Rady 2003/109/ES z 25. novembra 2003 o právnom postavení štátnych príslušníkov tretích krajín, ktor[í] sú osobami s dlhodobým pobytom (Ú. v. EÚ L 16, s. 44; Mim. vyd. 19/006, s. 272).
(
52
)	Pozri článok 2 nariadenia č. 1931/2006.
(
53
)	Najmä s článkom 67 ZFEÚ a s článkom 8 ZEÚ. V tomto smere treba pripomenúť, že podľa článku 8 ZEÚ „Únia rozvíja osobitné vzťahy so susednými krajinami s cieľom vytvoriť priestor prosperity a dobrého susedstva, ktorý je založený na hodnotách Únie a charakterizovaný blízkymi a mierovými vzťahmi založenými na spolupráci“. Pokiaľ ide o túto „susedskú doložku“, pozri najmä HANF, D.: The European Neighbourhood Policy in the Light of the new ‘Neighbourhood Clause’ (Article 8 TEU). In: LANNON, E.: The European Neighbourhood Policy Challenges – Les défis de la politique européenne de voisinage. Peter Lang 2012, s. 109 až 123.
(
54
)	Rozsudky zo 6. novembra 2003, Lindqvist (C-101/01, Zb. s. I-12971, bod 87); z 26. júna 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone a i. (C-305/05, Zb. s. I-5305, bod 28); z 23. decembra 2009, Detiček (C-403/09 PPU, Zb. s. I-12193, bod 34); z 21. decembra 2011, N. S. a i. (C-411/10 a C-493/10, Zb. s. I-13905, bod 77), ako aj z 22. novembra 2012, M. (C-277/11, bod 93).
(
55
)	Treba zdôrazniť, že protokol č. 23 o vonkajších vzťahoch členských štátov s ohľadom na prekročenie vonkajších hraníc pripojený k ZEÚ a ZFEÚ stanovuje, že pokiaľ nie sú prijaté ustanovenia na základe článku 77 ods. 1 písm. b) ZFEÚ, členské štáty si síce zachovávajú právomoc vyjednávať a uzatvárať dohody s tretími krajinami, to však neznamená, že uvedené dohody sú v súlade s právom Únie a ďalšími medzinárodnými dohodami. Tým viac to platí pre dvojstranné dohody, ktorých uzatváranie je upravené, urobené na základe aktov sekundárneho práva prijatým na základe článku 77 ods. 2 písm. a) ZFEÚ, akým je nariadenie č. 1931/2006.
(
56
)	Pozri v tomto zmysle okrem rozsudkov z 15. januára 2002, Gottardo (C-55/00, Zb. s. I-413, bod 33), a zo 14. júla 2005, Komisia/Nemecko (C-433/03, Zb. s. I-6985), rozsudky týkajúce sa dvojstranných dohôd o tzv. „otvorenom nebi“, napríklad rozsudok z 5. novembra 2002, Komisia/Dánsko (C-467/98, Zb. s. I-9519, body 110 až 112). Pozri tiež rozsudok z 24. apríla 2007, Komisia/Holandsko (C-523/04, Zb. s. I-3267, body 74 až 76).
(
57
)	Taký je napokon názov kapitoly IV nariadenia č. 1931/2006, ktorej súčasťou je článok 13 upravujúci uzatváranie dvojstranných dohôd.
(
58
)	Tieto práva vyplývajú z ustanovení smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Ú. v. EÚ L 158, s. 77; Mim. vyd. 05/005, s. 46).
(
59
)	Režim malého pohraničného styku sa zo svojej podstaty nevzťahuje na štátnych príslušníkov tretích štátov, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na území členského štátu, ale na obyvateľov pohraničnej oblasti vymedzených v článku 3 bode 6 nariadenia č. 1931/2006.
(
60
)	Protokol priznávajúci určité práva a slobody odlišné od tých, ktoré už figurujú v EDĽP a v dodatkovom protokole č. 1 k EDĽP.
(
61
)	Mohlo by sa to určite viac či menej priamo týkať viacerých ustanovení Charty a/alebo EDĽP. Vzhľadom na predovšetkým sociálnu a kultúrnu funkciu nariadenia č. 1931/2006 môžem ako príklad uviesť článok 9 Charty (článok 12 EDĽP), ktorý zaručuje právo uzavrieť manželstvo a založiť rodinu, článok 14 (článok 2 dodatkového protokolu č. 1 pripojeného k EDĽP), ktorý zakotvuje právo na vzdelanie, ale aj článok 17 Charty týkajúci sa vlastníckeho práva (článok 1 protokolu č. 1 k EDĽP) alebo článok 35 Charty týkajúci sa ochrany zdravia, keďže výkon alebo požívanie týchto práv môžu závisieť od práva na voľný pohyb na oboch stranách hranice, v dôsledku čoho každé obmedzenie tohto voľného pohybu môže ovplyvniť výkon uvedených práv.
(
62
)	Pozri tiež vysvetlivky k Charte základných práv (Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 17).
(
63
)	Práve to napokon veľmi presne zdôrazňuje odôvodnenie 6 už citovanej smernice 2004/38, podľa ktorého môžu členské štáty na základe vlastných právnych predpisov upraviť možnosť rozhodnúť, či sa takýmto osobám udelí právo na vstup alebo na pobyt, „aby sa zachovala jednota rodiny v širšom zmysle“, „pri zohľadnení ich vzťahu s občanom Únie alebo akýchkoľvek iných okolností, ako napríklad ich finančná alebo fyzická odkázanosť od občana Únie“.
(
64
)	V tomto zmysle pozri rozsudok ESĽP zo 16. decembra 1992, Niemietz v. Nemecko, sťažnosť č. 13710/88, Zb. ESĽP 1992, séria A 251-B, bod 29. ESĽP v tomto rozsudku konštatuje, že síce nie je „možné ani potrebné usilovať sa o taxatívne vymedzenie pojmu ‚súkromný život‘“, bolo by však „príliš reštriktívne obmedziť ho na ‚dôvernú sféru‘, v ktorej môže každý viesť osobný život podľa vlastných predstáv, a úplne z tejto sféry vylúčiť vonkajší svet“. Ďalej uvádza, že „rešpektovanie súkromného života musí do určitej miery zahŕňať aj právo jednotlivca nadväzovať a udržiavať vzťahy s blížnymi“. Pozri tiež rozsudok ESĽP zo 7. augusta 1996, C. v. Belgicko, sťažnosť č. 21794/93, Zb. 1996-III, bod 25. Pokiaľ ide o pružnosť pojmu súkromný život, pozri najmä rozsudky ESĽP z 22. februára 1994, Burghartz v. Švajčiarsko, sťažnosť č. 16213/90, séria A 280-B, bod 24 (ponechanie si priezviska po uzatvorení manželstva); z 29. apríla 2002, Pretty v. Spojené kráľovstvo, sťažnosť č. 2346/02, Zb. 2002-III, bod 61 (právo na eutanáziu); z 28. mája 2009, Bigaeva v. Grécko, sťažnosť č. 26713/05, body 22 – 25 (zamietnutie žiadosti o členstvo v advokátskej komore); z 26. apríla 2011, M. v. Švajčiarsko, sťažnosť č. 41199/06, body 36 a 37 (neobnovenie cestovného pasu); z 15. mája 2012, Fernández Martínez v. Španielsko, sťažnosť č. 56030/07, body 56 až 60 (nepredĺženie pracovnej zmluvy učiteľovi náboženstva), a z 25. septembra 2012, Godelli v. Taliansko, sťažnosť č. 33783/09, bod 46 (pátranie po identite rodičov).
(
65
)	V predmetných prípadoch išlo o veci týkajúce sa vyhostenia cudzincov. Pozri rozsudky ESĽP z 18. októbra 2006, Üner v. Holandsko, sťažnosť č. 46410/99, Zb. 2006-XII, bod 59, ako aj z 23. júna 2008, Maslov v. Rakúsko, sťažnosť č. 1638/03, Zb. 2008, bod 63.
(
66
)	Rozsudok ESĽP zo 7. februára 2002, Mikulić v. Chorvátsko, sťažnosť č. 53176/99, Zb. 2002-I, bod 53.
(
67
)	Pokiaľ ide o vyhostenie, pozri najmä rozsudky ESĽP z 26. septembra 1997, Mehemi v. Francúzsko, sťažnosť č. 25017/94, Zb. 1997-VI, bod 34, ako aj z 19. februára 1998, Dalia v. Francúzsko, sťažnosť č. 26102/95, Zb. 1998-I, bod 52. Pokiaľ ide o vyhostenie, pozri rozsudok ESĽP z 12. októbra 2006, Mubilanzila Mayeka a Kniki Mitunga v. Belgicko, sťažnosť č. 13178/03, Zb. 2006-XI, bod 80. Pozri tiež rozsudok z 13. júla 2010, Kurić a i. v. Slovinsko, sťažnosť č. 26828/06, § 351 a nasl.