62008CC0453_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. V obravnavani zadevi je Symvoulio tis Epikrateias (Helenska republika) predložilo Sodišču v predhodno odločanje na podlagi člena 234 ES (postal člen 267 PDEU) vprašanji glede razlage Uredbe Sveta (ES) št. 1626/94 z dne 27. junija 1994 o nekaterih tehničnih ukrepih za ohranitev ribiških virov v Sredozemlju.(2) Vprašanji se nanašata na to, ali lahko država članica ohrani nacionalne ukrepe, ki so dopolnilni ukrepom iz Uredbe št. 1626/94 in ki vključujejo popolno prepoved uporabe vrste ribolovnega orodja, medtem ko je taka uporaba na podlagi določb navedene uredbe načeloma dovoljena, in če lahko, pod katerimi pogoji.
II – Pravni okvir
A – Predpisi Skupnosti
1. Uredba št. 2371/2002
2. Člen 1 Uredbe Sveta (ES) št. 2371/2002 z dne 20. decembra 2002 o ohranjevanju in trajnostnem izkoriščanju ribolovnih virov v okviru skupne ribiške politike(3) z naslovom Področje veljavnosti določa:
„1. Skupna ribiška politika zajema ohranjevanje, upravljanje in izkoriščanje živih vodnih virov, ribogojstvo in predelavo ter trženje ribiških proizvodov in proizvodov iz ribogojstva, kadar se take aktivnosti izvajajo na ozemlju držav članic ali v vodah Skupnosti ali jih izvajajo ribiška plovila Skupnosti ali državljani držav članic, če ne posegajo v primarno odgovornost države zastave.
2. Skupna ribiška politika določa jasne ukrepe glede:
(a) ohranjevanja, upravljanja in izkoriščanja živih vodnih virov,
(b) omejevanja vpliva ribolova na okolje,
(c) pogojev dostopa do voda in virov,
(d) strukturne politike in upravljanja zmogljivosti ladjevja,
(e) nadzora in izvrševanja,
(f) ribogojstva,
(g) skupne ureditve trgov in
(h) mednarodnih odnosov.“
3. Člen 2 Uredbe št. 2371/2002 z naslovom Cilji določa:
„1. Skupna ribiška politika zagotavlja izkoriščanje živih vodnih virov, ki ustvarja trajnostne gospodarske, okoljske in socialne pogoje.
V ta namen Skupnost uporabi previdnostni pristop pri sprejemanju ukrepov za varovanje in ohranjevanje živih vodnih virov, za zagotavljanje njihovega trajnostnega izkoriščanja in za zmanjšanje vpliva ribolovnih aktivnosti na morski ekosistem. Prizadeva si za postopno izvajanje na ekosistemu temelječega pristopa do upravljanja ribištva. Prizadeva si prispevati k učinkovitim ribolovnim aktivnostim znotraj rentabilne ter konkurenčne ribiške in ribogojske industrije, ki bo zagotavljala primeren standard življenja za tiste, ki so odvisni od ribolovnih aktivnosti, in upoštevala interese potrošnikov.
2. Skupna ribiška politika se vodi po naslednjih načelih dobrega upravljanja:
(a) jasna opredelitev odgovornosti na ravni Skupnosti, države in lokalne ravni;
(b) odločanje, ki temelji na zanesljivem znanstvenem mnenju, ki daje pravočasne rezultate;
(c) obsežna vključenost udeležencev v vseh fazah politike od zasnove do izvajanja;
(d) usklajenost z drugimi politikami Skupnosti, zlasti z okoljsko, socialno, regijsko, razvojno, zdravstveno politiko in politiko varstva potrošnikov.“
4. Člen 4(1) Uredbe št. 2371/2002 določa:
„Za doseganje ciljev iz člena 2(1) Svet sprejme ukrepe Skupnosti za urejanje dostopa do voda in virov in trajnostno zasledovanje ribolovnih aktivnosti.“
5. Člen 9 Uredbe št. 2371/2002 z naslovom Ukrepi držav članic znotraj cone 12 navtičnih milj določa:
„1. Država članica lahko sprejme nediskriminatorne ukrepe za ohranjevanje in upravljanje ribolovnih virov in zmanjša učinek ribolova na ohranjevanje morskega ekosistema znotraj 12 navtičnih milj od njenih osnovnih linij, pod pogojem, da Skupnost ni sprejela ukrepov za ohranjevanje in upravljanje posebej za to območje. Ukrepi države članice so v skladu s cilji iz člena 2 in nič manj strogi kakor obstoječa zakonodaja Skupnosti.
Kadar je verjetno, da bodo ukrepi, ki bi jih sprejela država članica, prizadeli plovila druge države članice, se taki ukrepi sprejmejo samo po posvetu s Komisijo, državami članicami in zadevnimi regionalnimi svetovalnimi sveti o osnutku ukrepov in priloženem memorandumu z obrazložitvijo.
[…]“
6. Člen 10 Uredbe št. 2371/2002 določa:
„Ukrepi držav članic, ki se uporabljajo samo za ribiška plovila, ki plovejo pod njihovo zastavo.
Države članice lahko sprejmejo ukrepe glede ohranjevanja in upravljanja s staleži v vodah pod njihovo suverenostjo ali jurisdikcijo pod pogojem, da:
(a) se uporabljajo samo za ribiška plovila, ki plovejo pod zastavo zadevne države članice in so registrirana v Skupnosti ali v primeru ribolovnih aktivnosti, ki jih ne opravlja ribiško plovilo, za osebe, nastanjene v zadevni državi članici in
(b) so v skladu s cilji iz člena 2(1) in nič manj strogi kakor obstoječa zakonodaja [Evropske unije].“
2. Uredba št. 1626/94
7. Druga, četrta, osma in deveta uvodna izjava Uredbe št. 1626/94 določajo:
„ker je sedaj prišel čas za odpravo težav, ki trenutno vplivajo na vire v Sredozemlju, z uvedbo usklajenega sistema upravljanja, ki ustreza tamkajšnjim okoliščinam, ob hkratnem upoštevanju oziroma spremembi obstoječih nacionalnih predpisov zaradi zaščite staležev na uravnovešen, in kjer je to primerno, progresiven način“;
„ker je treba prepovedati orodje, ki pri uporabi v Sredozemlju čezmerno prispeva k poslabšanju morskega okolja ali izčrpavanju nekaterih staležev; ker je treba del obalnega območja rezervirati za najbolj selektivno orodje, ki ga uporabljajo mali ribiči […]“;
„ker je treba ohraniti nacionalne ukrepe, ki dopolnjujejo ali presegajo najmanjše zahteve sistema, ki ga vzpostavlja ta uredba, ali ukrepe, ki urejajo odnose med tistimi, ki se ukvarjajo z ribiškimi dejavnostmi; ker se taki ukrepi lahko ohranijo ali uvedejo potem, ko Komisija pregleda njihovo združljivost s pravom Skupnosti in skladnost s skupno ribiško politiko“; in
„ker bi bilo v navedenem obdobju in v skladu s postopkom, ki zagotavlja najmanjši negativni vpliv na vire in dejavnosti ribičev Skupnosti, treba sprejeti nacionalne ukrepe, dovoljene z določbami te uredbe“.
8. Člen 1 Uredbe št. 1626/94 določa:
„1. Ta uredba velja za vse ribiške in sorodne dejavnosti, ki se izvajajo na območju morskih voda Sredozemlja vzhodno od poldnevnika 5° 36’ zahodne zemljepisne dolžine pod suverenostjo ali v jurisdikciji držav članic razen zalivov in lagun. Uporablja se tudi za take dejavnosti, ki jih v Sredozemlju zunaj teh voda opravljajo plovila Skupnosti.
2. Države članice s sredozemsko obalo lahko še naprej sprejemajo svojo zakonodajo na območjih, zajetih v odstavku 1, kar vključuje tudi nekomercialno ribištvo, tako da sprejemajo ukrepe, ki dopolnjujejo ali presegajo najmanjše zahteve sistema, ki ga vzpostavlja ta uredba, če so taki ukrepi združljivi s pravom Skupnosti in v skladu s skupno ribiško politiko.
[…]
3. Komisijo se pravočasno obvesti o kakršnih koli načrtih za uvedbo ali spremembo nacionalnih ukrepov za ohranjanje in upravljanje z naravnimi viri, tako da lahko poda svoja opažanja v skladu s postopkom, določenim v členu 14 Uredbe (EGS) št. 3094/86.“
9. Člen 2(3) Uredbe št. 1626/94 določa:
„S 1. januarjem 2002 je prepovedana uporaba obkroževalnih in vlečnih mrež, nameščenih s plovila in vodenih z obale (obalnih potegalk), razen če Svet na predlog Komisije s kvalificirano večino na podlagi znanstvenih podatkov, ki dokazujejo, da njihova uporaba nima negativnega učinka na vire, ne odloči drugače.“
10. Člen 3(1) določa:
„1. Prepovedana je uporaba vlečnih mrež, potegalk ali podobnih mrež do treh navtičnih milj od obale oziroma do 50 m izobat, kadar je ta globina dosežena na krajših razdaljah, ne glede na način vleke ali prevoza, razen tam, kjer je z nacionalno zakonodajo predvideno odstopanje glede na obalni pas treh milj, ki se razširja prek teritorialnih voda države članice.
Kljub temu se lahko vsako orodje, ki se uporablja na razdalji od obale, manjši od tiste, določene v prvem pododstavku, in ki se uporablja v skladu z nacionalnim pravom, ki velja od 1. januarja 1994, uporablja do 31. decembra 1998, razen če Svet na predlog Komisije s kvalificirano večino, na podlagi znanstvenih spoznanj, ki dokazujejo, da njihova uporaba nima negativnega učinka na vire, ne odloči drugače.“
11. Člen 3(1a) Uredbe št. 1626/94 določa:
„Uporabo ribolovne opreme pod pogoji drugega pododstavka odstavka 1 se prepove, z izjemo ‚gangui‘ ribištva, razen če je zadevna država članica sprejela ukrepe, s katerimi zagotavlja, da za to ribištvo:
– prepoved, predvidena v odstavku 3, ni ogrožena,
– ribarjenje ne moti dejavnosti ladij, ki uporabljajo orodje, razen potegalk ali podobnih vlečnih mrež,
– ribarjenje je omejeno na ciljne živalske vrste, za katere ne velja najmanjša iztovorna velikost skladno s členom 8,
– ribarjenje je omejeno na tak način, da je ulov živalskih vrst iz Priloge IV minimalen,
– za ladje veljajo posebne ribolovne dovolilnice, ki se jih izda skladno z Uredbo Sveta (ES) št. 1627/94 z dne 27. junija 1994 o splošnih določbah glede posebnih ribolovnih dovolilnic[(4) ].
Te ukrepe se pred 31. decembrom 2000 sporoči Komisiji.“
12. Člen 3(4) Uredbe št. 1626/94 določa:
„Prepovedano je postavljanje kakršnih koli obkroževalnih mrež znotraj območja 300 m od obale oziroma znotraj 30 m izobat, kadar je ta globina dosežena na krajših razdaljah.“
13. Člen 5(1) Uredbe št. 1626/94 določa:
„Države članice določijo omejitve glede tehničnih lastnosti glavnih tipov orodja v skladu z minimalnimi zahtevami, navedenimi v Prilogi II.“
14. Člen 6(1) Uredbe št. 1626/94 določa:
„Prepovedana je uporaba in posedovanje na krovu vlečnih mrež ali podobnega vlečneg a orodja, zabodnih ali obkroževalnih mrež, razen če je velikost očes mreže v delu mreže, ki ima najmanjša očesa mreže, enaka ali večja od ene od najmanjših velikosti očes iz Priloge III.
[…]“
15. V Prilogi III Uredbe št. 1626/94 je določeno, da je najmanjša velikost očes mreže za obkroževalne mreže 14 mm.
B – Nacionalna zakonodaja
16. S kraljevo uredbo z dne 15. avgusta 1958 o ribolovu z majhnimi obkroževalnimi mrežami (FEK A’ 132 z dne 29. avgusta 1958) je bil ribolov, ki se je izvajal s takimi mrežami, dovoljen pod določenimi pogoji, med katerimi sta bili skupna dolžina ribolovnega orodja in velikost mrežnih očes. Pogoji so bili določeni tudi glede ribolovnih obdobij in trajanja ribolova.
17. Po 31. decembru 1986 so na podlagi predsedniške uredbe št. 587/1984 (FEK A’ 210) vsa dovoljenja, ki so bila prej izdana ribiškim plovilom za ribolov z majhnimi obkroževalnimi mrežami, prenehala veljati. S predsedniško uredbo št. 542/1985 (FEK A’ 191) je bila prepovedana kasnejša izdaja dovoljenj za ribolov z majhnimi obkroževalnimi mrežami z ribiškimi plovili, vsebovala pa je določbe predsedniške uredbe št. 587/1984, ki je bila s to uredbo razveljavljena.
18. S predsedniško uredbo št. 526/1988 (FEK A’ 237 z dne 26. oktobra 1988) je bil ribolov z mrežami za iglice izvzet iz omenjenih določb predsedniške uredbe št. 542/1985, ribolov morske iglice ( Belone belone ) in paščuke ( Scomberesox saurus saurus ) z mrežami za iglice pa je bil dovoljen le pod določenimi pogoji, ki so se med drugim nanašali na ribolovna obdobja in trajanje ribolova ter velikost mreže in mrežnih očes.
19. S predsedniško uredbo št. 320/1997 (FEK A’ 224) je bilo določeno, da je odslej prepovedano izdajanje dovoljenj za ribolov z mrežami za iglice v ribiških plovilih in da po 31. decembru 1998 prenehajo veljati vsa dovoljenja, s katerimi je bil dovoljen ribolov s tem ribiškim orodjem. Predsedniška uredba št. 526/1988 je bila z 31. decembrom 1998 razveljavljena.
III – Postopek v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
20. Panagiotis Ioannis Karanikolas ter 19 drugih poklicnih ribičev in lastnikov ribiških plovil s prebivališčem v Kavali (v nadaljevanju: ribiči tožniki) so z vlogo z dne 12. maja 2003 zaprosili za izdajo dovoljenja za ribolov sardel z ribolovnim orodjem, imenovanim mreža za sardele, v skladu z omejitvami in tehničnimi lastnostmi, določenimi v Uredbi št. 1626/94. Nomarkhiaki Aftodiikisi Dramas – Kavalas – Xanthis (Prefekturna uprava za prefekture Drama, Kavala in Xanthi) je njihovo vlogo posredovala ministrstvu za kmetijstvo. Zaprosila je za informacijo o možnosti, da se prej omenjena dovoljenja izdajo na podlagi Uredbe št. 1626/94. Direktorat za morski ribolov pri navedenem ministrstvu je z dopisom št. 172603 sporočil svoje stališče, da prošnji ni mogoče ugoditi, ker je izdaja dovoljenja za ribolov z zgoraj navedenimi mrežami prepovedana z edinim členom predsedniške uredbe št. 542/1085 (FEK A’ 191), katerega določbe so se kot dopolnilni ribiški ukrep uporabljale tudi po uveljavitvi Uredbe št. 1626/94. Stališče ministrstva za kmetijstvo je bilo ribičem tožnikom posredovano z dopisom št. 19/760 z dne 29. avgusta 2004.
21. Ribiči tožniki so skupaj s zadrugo obalnih ribičev iz Kavale, katere člani so, pred predložitvenim sodiščem zahtevali razveljavitev dopisov št. 172603 in št. 19/760. Alieftikos Agrotikos Sinetairismos Gri-Gri, pokrajina Kavala – Makedonija (v nadaljevanju: Makedonija) in Panellinia Enosi Plioktiton Mesis Aliias sta bili intervenientki v teh postopkih.
22. Predložitveno sodišče meni, da imajo države članice pravico, da za morska območja, ki spadajo pod njihovo suverenost, sprejmejo dopolnilne ukrepe, ki so strožji od ukrepov iz Uredbe št. 1626/94, da bi zavarovale občutljive in ogrožene vrste morskega živalstva. Taki ukrepi naj ne bi bili omejeni na določitev strožjih tehničnih specifikacij za ribolovno orodje ali obdobij, v katerih je ribolov na območjih dovoljen, pač pa naj bi vsebovali tudi popolno prepoved uporabe določene vrste ribolovnega orodja. Poleg tega naj kasnejše določbe Uredbe št. 1626/94 ne bi vplivale na prepovedi uporabe ribolovnega orodja, ki so bile s predpisom nacionalnega prava določene pred začetkom veljavnosti Uredbe, tudi če bi bila v skladu z Uredbo uporaba takega orodja dovoljena. Ker je Symvoulio tis Epikrateias menilo, da je odločitev v zadevi, ki jo obravnava, odvisna od razlage členov 1(2), 2(3) ter 3(1) in (1a) Uredbe št. 1626/94, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„(a) Ali lahko država članica v okviru člena 1(2) Uredbe Sveta (ES) št. 1626/1994 sprejme dopolnilni ukrep, in sicer popolno prepoved uporabe ribolovnih orodij, katerih uporaba je načeloma dovoljena v skladu z določbami navedene uredbe?
(b) Ali je v smislu določb Uredbe (ES) št. 1626/1994 na morskem območju države članice s sredozemsko obalo dovoljeno uporabljati ribolovna orodja, ki ne spadajo med tista, ki so načeloma prepovedana na podlagi členov 2(3) ter 3(1) in (1a) te uredbe, in katerih uporaba je bila prepovedana z nacionalno določbo pred začetkom veljavnosti navedene uredbe?“
IV – Postopek pred Sodiščem
23. Ribiči tožniki, Makedonija, grška in italijanska vlada ter Komisija so predložili pisna stališča. Obravnava je bila opravljena 19. novembra 2009.
V – Presoja
24. Predložitveno sodišče s svojima vprašanjema, ki jih je smiselno preučiti skupaj, prosi za pojasnilo, ali lahko država članica ohrani nacionalne ukrepe, ki so dopolnilni ukrepom iz Uredbe št. 1626/94 in ki zajemajo popolno prepoved uporabe vrste ribolovnega orodja, medtem ko je taka uporaba na podlagi določb navedene uredbe načeloma dovoljena, in če lahko, pod katerimi pogoji.
25. Zdi se, da je ribolovno orodje (mreža za sardele), ki je predmet spora pred nacionalnim sodiščem, majhna obkroževalna mreža – kar pa mora preveriti nacionalno sodišče –, katere uporaba je urejena v pravu Skupnosti s členi 3(4), 5 in 6 Uredbe št. 1626/94, ni pa prepovedana.(5) Čeprav na obravnavi 19. novembra 2009 ni bilo soglasja o področju uporabe določb nacionalnega prava, se zdi, da je uporaba takega ribolovnega orodja na podlagi grškega prava popolnoma prepovedana – kar mora preveriti nacionalno sodišče – in v Helenski republiki trenutno ni nobenega dovoljenja za uporabo takega orodja.
26. Nacionalni ukrepi, s katerimi je bila uporaba majhnih obkroževalnih mrež popolnoma prepovedana, so bili sprejeti pred 1. januarjem 1995, ko je začela veljavnosti Uredbe št. 1626/94. Po navedbah predložitvenega sodišča je bila pred 1. januarjem 1987 na podlagi kraljeve uredbe z dne 15. avgusta 1958 za ulov vseh vrst rib, torej tudi sardel, pod določenimi pogoji dovoljena uporaba katere koli vrste majhnih obkroževalnih mrež, če je imela mreža določene tehnične lastnosti. Po 1. januarju 1987 je bila uporaba majhnih obkroževalnih mrež prepovedana, razen v obdobju od 26. oktobra 1988 do 31. decembra 1998, ko je bila dovoljena uporaba majhnih obkroževalnih mrež, imenovanih zarganodikto
(mreža za iglice). Dovoljenje je bilo pod določenimi pogoji izdano izključno za ribolov morskih iglic in paščuk. Zdi se, da je bila uporaba mrež za sardele, ki je pomembna za postopek pred predložitvenim sodiščem, prepovedana od 1. januarja 1987 – kar mora preveriti nacionalno sodišče – in da izjema za mreže za iglice za ribolov morskih iglic in paščuk ter kasnejša razveljavitev te izjeme za omenjeni postopek nista pomembni.
27. Člen 1(2) Uredbe št. 1626/94 določa, da uredba opredeljuje le najmanjše zahteve(6) in da lahko države članice po tem, ko je začela veljati, sprejmejo ukrepe, ki dopolnjujejo ali presegajo najmanjše zahteve sistema, ki ga vzpostavlja ta uredba. Taki ukrepi morajo biti združljivi s pravom Skupnosti in v skladu s skupno ribiško politiko. Poleg tega mora biti Komisija v skladu s členom 1(3) Uredbe št. 1626/94 pravočasno obveščena o kakršnih koli načrtih za uvedbo ali spremembo nacionalnih ukrepov za ohranjanje in upravljanje naravnih virov,(7) tako da lahko poda svoja opažanja v skladu s postopkom, določenim v členu 14 Uredbe Sveta (EGS) št. 3094/86 z dne 7. oktobra 1986 o nekaterih tehničnih ukrepih za ohranitev ribiških virov.(8)
28. Zato smejo države članice od začetka veljavnosti Uredbe št. 1626/94 pod določenimi materialnopravnimi in postopkovnimi pogoji uvesti dopolnilne nacionalne ukrepe ali take ukrepe spremeniti.
29. V zvezi z vprašanjem ohranitve obstoječih nacionalnih dopolnilnih ukrepov, ki je pomembno v postopku pred predložitvenim sodiščem, grška in italijanska vlada, Makedonija in Komisija v bistvu menijo, da se nacionalni dopolnilni ukrepi, ki so bili sprejeti pred začetkom veljavnosti te uredbe, lahko ohranijo. Ribiči tožniki pa menijo, da se nacionalni dopolnilni ukrepi v skladu s členom 1(2) Uredbe št. 1626/94 lahko sprejmejo le po tem, ko je začela veljati ta uredba. Nacionalni ukrepi, ki so bili sprejeti pred Uredbo št. 1626/94, naj v skladu s to uredbo ne bi imeli pravne podlage in naj ne bi bili več veljavni zaradi načela primarnosti določb Uredbe.
30. Po mojem mnenju iz besedila „[d]ržave članice […] lahko še naprej sprejemajo svojo zakonodajo“ iz člena 1(2) Uredbe št. 1626/94 in zahteve, da mora biti Komisija obveščena o kakršnih koli načrtih za „spremembo[(9) ] nacionalnih ukrepov za ohranjanje in upravljanje z naravnimi viri“, iz člena 1(3) Uredbe št. 1626/94 izhaja, da Uredba predvideva ohranitev nacionalnih dopolnilnih ukrepov, ki so bili uvedeni pred začetkom njene veljavnosti.
31. Ta razlaga je po mojem mnenju utemeljena zlasti z drugo uvodno izjavo Uredbe št. 1626/94, ki predvideva uvedbo usklajenega sistema upravljanja v Sredozemlju ob hkratnem upoštevanju oziroma spremembi obstoječih nacionalnih predpisov. Poleg tega se nacionalni ukrepi, ki dopolnjujejo ali presegajo najmanjše zahteve sistema, v skladu z osmo uvodno izjavo Uredbe št. 1626/94 lahko ohranijo. Iz besedila osme uvodne izjave Uredbe št. 1626/94 izhaja tudi, da se taki ukrepi lahko ohranijo potem, ko jih Komisija pregleda. Vendar pa se s členom 1(3) Uredbe št. 1626/94 zahteva le, da je Komisija obveščena o kakršnih koli načrtih za uvedbo ali spremembo nacionalnih ukrepov. Ker na podlagi člena 1(3) Uredbe št. 1626/94 ni izrecne zahteve, da se Komisija obvesti o nacionalnih ukrepih, ki bili uvedeni, preden je začela veljati ta uredba, menim, da za ohranitev takih ukrepov ni potrebe, da jih Komisija pregleda. V zvezi z navedenim preambula akta Skupnosti v skladu z ustaljeno sodno prakso ni pravno zavezujoča in se nanjo ni mogoče veljavno sklicevati za to, da bi se odstopilo bodisi od določb zadevnega akta bodisi zaradi razlage teh določb v smeri, ki je očitno v nasprotju z njihovim besedilom.(10)
32. Poleg tega je Komisija v svojih pisnih in ustnih stališčih navedla, da je pri pripravi predloga Uredbe št. 1626/94 preučila obstoječe nacionalne ukrepe in jih upoštevala v zakonodajnem postopku sprejemanja Uredbe št. 1626/94. V zvezi s tem bi pripomnil, da je Komisija v obrazložitvenem memorandumu k predlogu Uredbe Sveta o uskladitvi nekaterih tehničnih ukrepov za ribolovne vire v Sredozemlju(11) navedla, da je na podlagi približno 400 pravnih besedil, ki so jih posredovale štiri sredozemske države članice, opravila primerjalno študijo predpisov, ki so veljali za sredozemski ribolov, z namenom, da bi izluščila sklop bistvenih pravil, ki naj bi se sprejela na ravni Skupnosti. Iz obrazložitvenega memoranduma tako izhaja, da predlog Komisije ne navaja izčrpno najmanjših omejitev, ki naj bi se sprejele na ravni Skupnosti.
33. Zato menim, da Uredba št. 1626/94 zgolj vzpostavlja določene najmanjše tehnične standarde za ohranitev ribolovnih virov v Sredozemlju in tako načeloma ne dovoljuje le, da države članice sprejmejo ali spremenijo nacionalne dopolnilne ukrepe, temveč tudi, da take obstoječe ukrepe tudi ohranijo. Glede tega se ne strinjam s trditvami ribičev tožnikov in menim, da v Uredbi št. 1626/94(12) z opredelitvijo določenega prepovedanega ribolovnega orodja ni izčrpno določeno ribolovno orodje, ki je prepovedano v Sredozemlju,(13) in zato z Uredbo ni samo po sebi onemogočeno ali izključeno, da država članica ohrani ali sprejme ukrepe, ki prepovedujejo drugo ribolovno orodje.
34. Vendar pa se postavi vprašanje, ali je popolna prepoved, ki jo je uvedla nacionalna zakonodaja, ki je predmet obravnave pred predložitvenim sodiščem, sicer združljiva s pravom Skupnosti in zlasti v skladu s skupno ribiško politiko, kot se to zahteva s členom 1(2) Uredbe št. 1626/94. V zvezi s tem je treba opozoriti, da Sodišče glede na člen 267 PDEU ni pristojno, da uporabi predpis Skupnosti za določen spor in s tem opredeli določbo nacionalnega prava glede na ta predpis. Sodišče pa lahko v okviru sodnega sodelovanja, uvedenega s členom 267 PDEU, na podlagi dokazov v spisu nacionalnemu sodišču predloži elemente razlage prava Skupnosti, ki bi se lahko uporabili pri presoji učinkov.(14)
35. Glede na to, da zakonodajalec Skupnosti ni nameraval popolnoma uskladiti predpisov, ki med drugim prepovedujejo ribolovno orodje v Sredozemlju, menim, da je državam članicam dana določena diskrecijska pravica glede ukrepov, ki dopolnjujejo ali presegajo najmanjše zahteve sistema, ki ga vzpostavlja Uredba št. 1626/94. Države članice pa morajo svojo diskrecijsko pravico uveljavljati v skladu s skupno ribiško politiko in temeljnimi načeli prava Skupnosti, med drugim z načeloma sorazmernosti in enake obravnave.(15)
36. Predložitveno sodišče je v predložitveni odločbi navedlo, da je bila predsedniška uredba št. 542/1985 sprejeta na podlagi stališča sveta za ribištvo št. 75 z dne 12. aprila 1984. Kot izhaja iz predložitvene odločbe, naj bi bilo v tem stališču zapisano, da se je sporna popolna prepoved štela za potrebno, ker so se mreže za sardele uporabljale na območju ene ali dveh milj od obale, to je na območju, kjer se vodni organizmi razvijajo in razmnožujejo in v katerem se ribolov opravlja tudi z drugim ribolovnim orodjem, kar je povzročilo zmanjšanje staležev.
37. Iz predložitvene odločbe bi torej izhajalo, da je namen prepovedi ohranitev vodnih virov na območju ene ali dveh navtičnih milj od obale, kar je po mojem mnenju cilj, ki je združljiv s skupno ribiško politiko.(16)
38. Predložitveno sodišče ni navedlo, ali je prepoved imela kateri koli drug namen.
39. Ribiči tožniki pa trdijo med drugim, da naj bi bila sporna prepoved v nasprotju z namenom, izraženim v četrti uvodni izjavi Uredbe št. 1626/94, v skladu s katerim bi moralo biti obalno območje rezervirano za najbolj selektivno orodje, ki ga uporabljajo mali ribiči. Poleg tega naj bi bila sporna prepoved, kot navajajo ribiči tožniki, v nasprotju z deveto uvodno izjavo Uredbe št. 1626/94 časovno neomejena in naj bi negativno vplivala na ribiče v Skupnosti, ker jim je zaradi nje onemogočena uporaba določenega ribolovnega orodja. Navajajo še, da sporna prepoved ni bila sprejeta v skladu z znanstvenimi dokazi. Ti dokazujejo, prvič, da pravilna uporaba mrež za sardele v zalivu Kavala ne vpliva negativno na ribje staleže in, drugič, da je ta uporaba zlasti pozimi vir prihodka za male obalne ribiče v regiji. Poleg tega naj bi prepoved povzročila diskriminacijo med ribiči, ki lovijo sardele z velikimi obkroževalnimi mrežami z velikih ladij (gri-gri), in obalnimi ribiči, ki uporabljajo majhne obkroževalne mreže (mreže za sardele). Ribiči tožniki menijo tudi, da prepoved uporabe mrež za sardele ni sorazmerna.
40. Makedonija najprej zatrjuje, da bi se sardele lahko lovile tudi z drugimi sredstvi, ki niso mreže za sardele. Ob upoštevanju, da so 92 % ladjevja, ki ga sestavlja 17.088 ladij, majhne obalne ribiške ladje, bi za ribje staleže v zalivu Kavala in po vsej državi nastala velika škoda, če bi se dovoljenja za ribolov z mrežami za sardele dodelila vsem ladjam. Dovoljenj za ribolov naj ne bi bilo mogoče izdati ne ribičem tožnikom ne drugim več tisoč obalnim ribiškim ladjam. Če bi se poleg tega taka dovoljenja za ribolov izdala za obdobje od 1. marca do 15. decembra, bi to sovpadlo z ribolovnim obdobjem ribiških ladij (gri-gri), kar je 1,6 % grškega ladjevja in kar naj bi povzročilo padec cen sardel ter s tem resno vplivalo na dohodek teh ladij.
41. Grška vlada navaja, da ni prepovedala ribolova sardel, pač pa le določeno vrsto ribolovnega orodja. Majhne obkroževalne potegalke (mreže za sardele) naj bi se uporabljale na območju od ene do dveh navtičnih milj od obale, v katerem se razmnožujejo in razvijajo določeni vodni organizmi. V tej regiji naj bi tudi prezimovale sardele. Zmogljivost mrež za sardele naj bi bila precejšnja in naj bi povzročala uničenje sardel ter dejansko vseh ribolovnih virov v regiji. Velike obkroževalne mreže so dovoljene, ker naj ne bi povzročale enake škode kot mreže za sardele. V zvezi s tem je grška vlada na obravnavi izjavila, da se velike obkroževalne mreže ne smejo uporabljati na obalnem območju. Grška vlada meni, da je prepoved primerna in sorazmerna, ker ne preprečuje ribolovne dejavnosti. Ribiči naj bi lahko lovili ribe vse leto z uporabo veliko različnih drugih vrst ribolovnega orodja, med drugim tudi z ribolovnim orodjem za sardele.
42. Komisija meni, da bi moralo predložitveno sodišče preučiti, ali je prepoved sorazmerna in ali je v skladu z načelom enake obravnave, kar zadeva obravnavane subjekte. Komisija meni, da bi se morali pri presoji, ali je sporna prepoved primerna in sorazmerna namenu ohranitve in upravljanja vodnih virov, upoštevati ekološki, ekonomski in družbeni vidiki, pri čemer nobeden od vidikov ne bi smel imeti absolutne prevlade nad drugimi. Komisija meni, da bi bilo nujno preučiti, ali je znanstveno dokazano, da so se ribji staleži odločilno zmanjšali ob sprejemu splošne prepovedi v letih 1987 in 1999, in ali je zmanjšanje posledica uporabe drugega ribolovnega orodja, in ne mrež za sardele. Nujno naj bi bilo tudi preučiti, ali je mogoče nadzorovati nezakonit ribolov. Če je ta možnost omejena ali je ni, naj bi bila popolna prepoved ribolova z mrežami za sardele upravičena. Nacionalno sodišče naj bi tudi preučilo sorazmernost ukrepa in njegovo skladnost z načelom enake obravnave ob upoštevanju možnosti, da se v skladu z grškim pravom uporabi drugo ribolovno orodje, kot so gri-gri ali vlečne mreže, s katerimi se lovijo enake vrste rib kot z mrežami za sardele.
43. V skladu z ustaljeno sodno prakso se za spoštovanje načela enake obravnave zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno.(17)
44. Ker se zdi, da je prepoved majhnih obkroževalnih mrež, vključno z mrežami za sardele, trenutno absolutna, ker velja za vse skupine ribičev,(18) pa se zdi, da ta prepoved ne diskriminira nep osredno različnih skupin ribičev, kar pa mora preveriti nacionalno sodišče.
45. Predložitveno sodišče naj bi vendarle tudi preverilo, ali je prepoved posredno diskriminatorna. Predložitveno sodišče je v predložitveni odločbi navedlo, da se v skladu s stališčem sveta za ribištvo št. 75 z dne 12. aprila 1984 ribolov na obalnem območju izvaja z majhnimi obkroževalnimi mrežami in drugim ribolovnim orodjem, kar naj bi povzročilo zmanjšanje staležev. V zvezi s tem ni jasno, ali so v skladu z grškim pravom prepovedane le majhne obkroževalne mreže, vključno z mrežami za sardele, in če so, na kateri podlagi. Če je bil sprejet tak selektivni pristop, mora predložitveno sodišče preveriti, ali je tak pristop utemeljen na podlagi objektivnih meril.
46. Grška vlada je na obravnavi 19. novembra 2009 opozorila na to, da ima uporaba majhnih obkroževalnih mrež na obalnem območju lahko še zlasti uničevalne posledice. Vendar bi opozoril na to, da so ribiči tožniki in Komisija pred Sodiščem zagovarjali stališče, da bi prepoved dejansko lahko povzročila diskriminacijo med malimi obalnimi ribiči, ki uporabljajo majhne obkroževalne mreže, in velikimi ribiči, ki za ribolov gri-gri uporabljajo velike obkroževalne mreže. Zdi se, da je v zvezi s tem iz dokumentacije spisa Sodišča razvidno, da med velikimi in majhnimi obkroževalnimi mrežami ni druge osnovne razlike kot le njihova velikost in ribolovna zmogljivost, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče. Zdi se, da imajo velike obkroževalne mreže zaradi svoje velikosti bistveno večjo ribolovno zmogljivost kot majhne obkroževalne mreže, kakršne so mreže za sardele. Zato ni mogoče izključiti, da bi kljub domnevnemu omejenemu številu ladij (1,6 %), ki uporabljajo velike obkroževalne mreže za ribolov gri-gri, uporaba teh mrež morebiti podobno vplivala na ribje staleže kot uporaba majhnih obkroževalnih mrež, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče. Vendar je bilo med strankami pred tem sodiščem precej sporno, ali je uporaba velikih obkroževalnih mrež za gri-gri ribolov sardel dovoljena 300 metrov od obale oziroma na območju od ene do dveh navtičnih milj od obale in torej na območju, na katerem naj bi se po navedbah predložitvenega sodišča vodni organizmi razvijali in razmnoževali. Glede na domnevno ribolovno zmogljivost velikih obkroževalnih mrež in njihovo domnevno podobnost z majhnimi obkroževalnimi mrežami ter uporabo na obalnem območju se postavlja vprašanje, ki ga mora obravnavati predložitveno sodišče, ali prepoved dejansko povzroča diskriminacijo med določenimi skupinami ribičev, ki ni upravičena z objektivnimi merili.
47. V zvezi s tem menim, da sporna prepoved, tudi če v veliki meri vpliva na določeno skupino ribičev ali jo bolj obremenjuje, ni diskriminatorna, če temelji na objektivnih merilih, ki so oblikovana tako, da bi se z njimi dosegel jasen cilj ukrepa, da se zavaruje razvoj in razmnoževanje vodnih organizmov na območju ene ali dveh navtičnih milj od obale.(19)
48. Glede skladnosti prepovedi z načelom sorazmernosti to načelo zahteva, da se s sprejetimi ukrepi ne preseže to, kar je primerno in nujno, da bi se dosegli cilji, ki jim zadevna zakonodaja zakonito sledi, pri čemer se pri več primernih ukrepih izbere najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne z zastavljenimi cilji.(20) Očitno je, da presoja sorazmernosti prepovedi, ki je sporna v postopku v glavni stvari – zlasti, ali bi se zastavljeni cilj, da se zavarujejo vodni viri na obalnem območju, lahko dosegel z drugimi sredstvi kot z neposredno prepovedjo uporabe majhnih obkroževalnih mrež, med drugim mrež za sardele –, zahteva posebno analizo znanstvenih dokazov in dejanskih okoliščin postopkov v glavni stvari, pri čemer mora to analizo opraviti predložitveno sodišče.(21)
49. Menim, da bi moralo predložitveno sodišče v svoji analizi slediti načelu previdnosti. Če glede vpliva uporabe določene vrste ribolovnega orodja na vodne vire obstaja znanstvena negotovost, lahko država članica v skladu z načelom previdnosti sprejme zaščitne ukrepe, ne da bi morala pri tem čakati, da resničnost in resnost omenjenega vpliva postaneta povsem očitni.(22) Menim še, da se mora pri presoji sorazmernosti prepovedi upoštevati tudi, ali lahko ribiči za ribolov sardel učinkovito in ekonomsko uspešno uporabijo druge vrste ribolovnega orodja, ki manj vplivajo na vodne vire.
50. Da bi presodilo, ali je prepoved uporabe majhnih obkroževalnih mrež in s tem mrež za sardele primerna z vidika njenega namena, mora predložitveno sodišče po mojem mnenju na podlagi vseh razpoložljivih dokazov in ob upoštevanju načela previdnosti preveriti, ali obstaja vzročna zveza med uporabo teh mrež na obalnem območju in uničenjem vodnih virov, ki povzroča zmanjšanje staležev. Predložitveno sodišče bi moralo v zvezi s tem tudi preveriti, ali je prepoved, ki je bila uvedena leta 1987, še vedno primerna glede na sedanje okoliščine, med drugim tudi z upoštevanjem morebitnih izkušenj s škodljivimi učinki iz preteklosti, ki so bili posledica katere koli prejšnje omilitve prepovedi.(23)
51. Glede na to, da je zahteva ribičev tožnikov omejena na ribolov sardel v zalivu Kavala, in glede na domnevno obilico staležev sardel v tej regiji bi moralo predložitveno sodišče tudi preveriti, ali je prepoved uporabe majhnih obkroževalnih mrež in s tem mrež za sardele na območju celotne države primerna glede na okoliščine v tej regiji. Čeprav ribiči tožniki zahtevajo zgolj dovoljenja za ribolov sardel z uporabo mrež za sardele, pa bi moralo predložitveno sodišče preveriti vpliv uporabe teh mrež na vse vodne vire, ne le na staleže sardel.
52. Predložitveno sodišče bi moralo preveriti tudi, ali je mogoče namen spornega ukrepa doseči z manj omejujočimi sredstvi, kot sta na primer omejitev ulova(24) ter omejitev ribolova z mrežami za sardele na določeno trajanje in obdobje. Predložitveno sodišče pa mora pri presoji, ali se ukrepi, manj omejujoči od popolne prepovedi določene vrste ribolovnega orodja, lahko uvedejo, ne da bi bil s tem ogrožen namen, da se ohranijo vodni viri, upoštevati, ali je take ukrepe mogoče učinkovito nadzorovati.
VI – Predlog
53. V skladu z navedenim predlagam, da Sodišče na vprašanja, ki jih je predložilo Symvoulio tis Epikrateias, odgovori:
Člen 1(2) Uredbe Sveta (ES) št. 1626/94 z dne 27. junija 1994 o nekaterih tehničnih ukrepih za ohranitev ribiških virov v Sredozemlju je treba razlagati tako, da daje državam članicam diskrecijsko pravico, da ohranijo dopolnilne ukrepe, ki so jih sprejele, preden je začela veljati ta uredba, in ki vključujejo popolno prepoved uporabe ribolovnega orodja, ki ni našteto med orodjem, ki je v členih 2(3) ter 3(1) in (1a) Uredbe opredeljeno kot prepovedano, in katerega uporaba je na podlagi določb te uredbe načeloma dovoljena. Države članice morajo pri izvajanju te diskrecijske pravice ravnati v skladu s skupno ribiško politiko in temeljnimi načeli prava Skupnosti, vključno z načeloma enakega obravnavanja in sorazmernosti.
(1) .
(2)  –	UL L 171, str. 1.
(3)  –	UL L 358, str. 59.
(4)  –	UL L 171, str. 7.
(5)  –	Nasprotno temu glej na primer ribolovno orodje, navedeno v členu 2 Uredbe št. 1626/94.
(6)  –	Glej po analogiji člena 9 in 10 Uredbe št. 2371/2002.
(7)  –	Kodificirani v Uredbi Sveta (ES) št. 894/97 z dne 29. aprila 1997 o nekaterih tehničnih ukrepih za ohranitev ribiških virov (UL L 132, str. 1).
(8)  –	UL L 288, str. 1.
(9)  –	Beseda sprememba nakazuje na cilj, da se ohranijo obstoječi nacionalni dopolnilni ukrepi.
(10)  –	Glej med drugim sodbo z dne 24. novembra 2005 v zadevi Deutsches Milch-Kontor (C‑136/04, ZOdl., str. I‑10095, točka 32 in navedena sodna praksa).
(11)  – 	COM(92) 533 konč., UL 1993, C 306, str. 10.
(12)  –	Glej na primer člena 2 ter 3(1) in (1a) Uredbe št. 1626/94.
(13)  –	Bistveno geografsko območje uporabe Uredbe št. 1626/94 je opredeljeno v členu 1(1) te uredbe.
(14)  –	Glej sodbo z dne 20. aprila 1988 v zadevi Bekaert (204/87, Recueil, str. 2029, točka 5).
(15)  –	Glej smiselno sodbo z dne 14. septembra 2006 v zadevi Slob (C‑496/04, ZOdl., str. I‑8257, točke od 39 do 41).
(16)  –	Glej člen 2 Uredbe št. 2371/2002.
(17)  –	Glej zlasti sodbo z dne 17. oktobra 1995 v zadevi National Federation of Fishermen’s Organisations in drugi (C‑44/94, Recueil, str. I‑3115, točka 46).
(18)  –	Glej točko 25 zgoraj.
(19)  –	Glej smiselno sodbi z dne 23. marca 2006 v zadevi Unitymark in North Sea Fishermen’s Organisation See (C‑535/03, ZOdl., str. I‑2689, točka 63) in z dne 14. maja 2009 v zadevi Azienda Agricola Disarò Antonio in drugi (C‑34/08, ZOdl., str. I-4023, točki 69 in 70). Čeprav je v četrti uvodni izjavi Uredbe št. 1626/94 navedeno, da bi moralo biti obalno območje rezervirano za najbolj selektivno orodje, ki ga uporabljajo mali ribiči, to državi članici ne preprečuje nujno, da bi prepovedala določeno vrsto orodja, ki ga taki ribiči uporabljajo, če se ugotovi, da prepoved temelji na objektivnih merilih, ki so skladna s pravom Skupnosti in skupno ribiško politiko.
(20)  –	Glej sodbi z dne 4. junija 1992 v združenih zadevah Debus (C‑13/91 in C‑113/91, Recueil, str. I‑3617, točka 16) in z dne 5. maja 1998 v zadevi Združeno kraljestvo proti Komisiji (C‑180/96, Recueil, str. I‑2265, točka 96).
(21)  –	Glej smiselno sodbo z dne 23. oktobra 2001 v zadevi Tridon (C‑510/99, Recueil, str. I‑7777, točka 58).
(22)  –	Glej smiselno člen 2(1) Uredbe št. 2371/2002, ki zahteva, da Skupnost uporabi previdnostni pristop pri sprejemanju ukrepov za varovanje in ohranjevanje živih vodnih virov, in sodbo Združeno kraljestvo proti Komisiji, navedeno v opombi 20, točka 99.
(23)  –	Glej točki 18 in 19 zgoraj.
(24)  –	Omejitev ulova se lahko med drugim doseže z omejitvijo števila dovoljenj, izdanih za ribolov z mrežami za sardele, če se to dodeljevanje izvaja transparentno in nediskriminatorno.