61989CC0385_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. I denne sag har Den Hellenske Republik nedlagt paastand om delvis annullation af Kommissionens beslutning om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsaaret 1987, der er finansieret gennem Den Europaeiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen (1) (herefter benaevnt "EUGFL").
2. Efter at Domstolen i andre sager havde taget stilling til en raekke af de soegsmaalsgrunde, der ogsaa var gjort gaeldende i denne sag (2), har Den Hellenske Republik begraenset sin paastand til at omfatte annullation af Kommissionens beslutning, for saa vidt som Kommissionen i sin beslutning har foretaget foelgende finansielle korrektioner:
° 213 801 319 DR vedroerende restitutioner ved udfoersel af 6 400 tons gryn af haard hvede
° 258 108 000 DR vedroerende medansvarsafgiften for korn fra hoestaaret 1986/1987
° 1 391 025 367 DR vedroerende udgifter til oplagring af tobak.
3. Der er redegjort for sagens faktiske omstaendigheder og de fremfoerte retlige synspunkter i retsmoederapporten. Jeg skal i det foelgende alene omtale parternes indlaeg i det omfang, det er noedvendigt for at begrunde min stillingtagen til Den Hellenske Republiks paastand.
Udgifter til restitutioner ved udfoersel af 6 400 tons gryn af haard hvede (3)
4. Ved regnskabsafslutningen for 1986 afviste Kommissionen at lade EUGFL finansiere udgifter, som Den Hellenske Republik havde anmeldt vedroerende restitutioner ved udfoersel af 40 000 tons gryn. Af tekniske grunde blev der i 1986 -regnskaberne kun foretaget korrektion for 33 600 tons. Korrektion for den resterende maengde paa 6 400 tons blev foerst foretaget i 1987-regnskaberne. Det er denne sidste korrektion, der er genstand for den foreliggende sag.
5. Kommissionen begrundede sin afvisning med, at den graeske regering i strid med den faelles markedsordning for korn havde indgaaet en saakaldt programkontrakt med KYDEP ("Centralkontoret for Forvaltningen af Hjemmemarkedet") vedroerende eksport af 40 000 tons gryn. Den graeske regering har erkendt eksistensen af denne programkontrakt, men har bestridt, at kontrakten nogensinde er blevet gennemfoert, forstaaet paa den maade, at der paa grundlag af kontrakten skulle have vaeret foretaget eksportforretninger.
6. I sin dom af 19. marts 1991 i sag C-32/89 (4) tog Domstolen stilling til, om Kommissionen i forbindelse med regnskabsafslutningen for 1986 havde vaeret berettiget til at naegte faellesskabsfinansiering under henvisning til programkontrakten. Domstolen fastslog, at
"... Kommissionen ikke har handlet forkert ved at laegge til grund, at der eksisterer en fjerde programkontrakt, der vedroerer gryn af haard hvede" (praemis 12).
"Det maa herefter antages, at i den periode, naervaerende soegsmaal omfatter, har de hellenske myndigheder kontrolleret de af KYDEP gennemfoerte transaktioner og daekket KYDEP' s underskud.
Kommissionen har saaledes med rette afvist at lade EUGFL afholde de paagaeldende udgifter med den begrundelse, at de graeske myndigheder har truffet foranstaltninger, som har forstyrret EF' s politik inden for kornsektoren ..." (praemis 17 og 18).
7. Den graeske regering er ikke i den foreliggende sag fremkommet med oplysninger eller argumenter, der kan aendre ved grundlaget for det af Domstolen fastslaaede resultat. Jeg skal derfor foreslaa Domstolen at frifinde Kommissionen paa dette punkt (5).
Opkraevning af medansvarsafgift for korn fra hoestaaret 1986/1987 (6)
8. I sin regnskabsafslutning for 1987 foretog Kommissionen en finansiel korrektion, hvorved Den Hellenske Republik blev paalagt at betale et beloeb paa 258 108 000 DR (7), som den ifoelge Kommissionen havde forsoemt at opkraeve som medansvarsafgift for 411 000 tons korn fra hoestaaret 1986/1987.
9. Den Hellenske Republik har begrundet sin paastand om annullation af Kommissionens beslutning paa dette punkt med, at Kommissionens beregning af den medansvarsafgift, som Den Hellenske Republik burde have opkraevet, er baseret paa forkerte statistiske oplysninger.
Lad mig kort skitsere den faktiske og retlige baggrund for denne paastand.
10. Medansvarsafgiften for korn blev indfoert ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1579/86 af 23. maj 1986 om aendring af forordning (EOEF) nr. 2727/75 om den faelles markedsordning for korn (8). Afgiften opkraeves for korn, der produceres i Faellesskabet, og som enten undergaar en foerste forarbejdning eller er genstand for interventionsopkoeb eller eksporteres i form af kerner (9). Formaalet med medansvarsafgiften er at goere producenterne mere bevidste om markedsrealiteterne for herigennem at forhindre overproduktion. Medansvarsafgiften er en indtaegt for EUGFL. Den opkraeves af nationale organer udpeget af medlemsstaterne og indbetales herefter til EUGFL.
11. Kommissionen har under sagen forklaret, at den ved kontrollen af, om medlemsstaterne har opkraevet medansvarsafgiften korrekt, ikke kan noejes med at tage udgangspunkt i medlemsstaternes regnskaber over den afgift, som er betalt. Kommissionen maa noedvendigvis finde frem til en beregningsmetode, hvorved det kan kontrolleres, om medlemsstaterne opkraever medansvarsafgiften under korrekt anvendelse af de faellesskabsretlige regler. Dette er ikke en let opgave, bl.a. fordi der som naevnt kun skal opkraeves afgifter ved visse anvendelser af det producerede korn. En kontrolberegning forudsaetter derfor ikke alene viden om den totale kornproduktion, men navnlig om de maengder, der er anvendt til forskellige anvendelsesformaal (afgiftspligtige og afgiftsfrie maengder).
12. Kommissionen har udarbejdet en beregningsmetode og har redegjort for denne i sin sammenfattende rapport (10).
Det fremgaar af denne, at beregningsmetoden bl.a. tager udgangspunkt i de statistiske oplysninger, som fremsendes paa medlemsstaternes ansvar og offentliggoeres af De Europaeiske Faellesskabers Statistiske Kontor (Eurostat). Meget groft kan det saaledes siges, at beregningens grundlag er tallet for det samlede indenlandske forbrug, hvorfra traekkes tallene for korn anvendt til forskellige afgiftsfrie anvendelser, f.eks. salg mellem producenter, og hvortil laegges tallene for korn solgt til intervention og eksport.
13. Den Hellenske Republik fik meddelelse om resultatet af Kommissionens beregninger vedroerende medansvarsafgiften ved skrivelse af 10. februar 1989 (11). Disse beregninger var foretaget paa grundlag af de oplysninger, den graeske regering havde sendt til Eurostat, og som var offentliggjort af Eurostat den 12. juli 1988. Ved telex af 17. april 1989 til Kommissionen meddelte de graeske myndigheder, at der var fremkommet en raekke nye statistiske oplysninger, som indebar, at den af Kommissionen foretagne beregning af medansvarsafgiften maatte aendres. De graeske myndigheder opregner i deres telex samtlige nye tal og foretager en beregning af medansvarsafgiften paa grundlag heraf. Endvidere oplyser de graeske myndigheder, at de nye tal vil blive tilsendt Eurostat (12). Paa trods heraf valgte Kommissionen i sin beslutning af 15. november 1989 at laegge de statistiske oplysninger til grund, som den graeske regering oprindeligt havde meddelt Eurostat. Den 6. december 1989 offentliggjorde Eurostat de aendrede statistiske oplysninger, som det havde modtaget fra den graeske regering.
14. Den Hellenske Republik goer gaeldende, at Kommissionen uberettiget har lagt til grund, at det samlede indenlandske forbrug af korn var paa 5 141 000 tons, hvilket var den maengde, som den graeske regering foerst havde meddelt Eurostat. Efter den graeske regerings opfattelse burde Kommissionen have lagt det senere meddelte tal, nemlig 4 489 000 tons, til grund for sin beslutning.
15. Sagens reelle problem er efter min mening da ogsaa det relativt enkle, om Kommissionen under de konkrete forhold var berettiget til at fastholde det oprindeligt meddelte tal ved beregningen af medansvarsafgiften, eller om den skulle have lagt det senest meddelte tal til grund.
16. Kommissionen har som led i sin argumentation for at fastholde det oprindeligt meddelte tal fremhaevet, at en aendring af beregningen paa grundlag af det senere meddelte tal for det samlede indenlandske forbrug vil foere til det overraskende resultat, at der i Graekenland skulle vaere opkraevet for meget i medansvarsafgift. Dette argument er tilsyneladende rigtigt. Efter den beregning, Kommissionen har lagt til grund for sin beslutning, er der i Graekenland "kun" opkraevet for lidt medansvarsafgift for 411 000 tons korn, mens der, hvis man laegger de af Den Hellenske Republik i dens staevning opgivne tal til grund, skal foretages en aendring paa 652 000 tons korn (13). Denne aendring vil isoleret set foere til, at der i Graekenland skulle vaere opkraevet medansvarsafgift for 241 000 tons korn for meget. Kommissionen har forklaret, at det ikke ud fra en praktisk synsvinkel giver mening at tale om for meget opkraevet medansvarsafgift, og mener derfor, at det skitserede resultat kan tages til indtaegt for, at det senest meddelte tal for det samlede indenlandske forbrug er forkert.
17. Efter min mening skal dette argument imidlertid ikke tillaegges vaegt. Det tager nemlig ikke hensyn til, at Den Hellenske Republik allerede i de korrigerede tal, den meddelte Kommissionen i den ovenfor naevnte telex af 17. april 1989, og senere i sin besvarelse af Domstolens spoergsmaal i den foreliggende sag ikke alene havde aendret tallene for det samlede indenlandske forbrug, men ogsaa en raekke af de andre tal, der indgaar i Kommissionens beregninger, og at den herved var naaet frem til, at der lige praecis var opkraevet det rigtige beloeb i medansvarsafgift i Graekenland. Baggrunden for Kommissionens argument synes derfor alene at vaere den mindre omhyggelige udformning af Den Hellenske Republiks processkrifter, hvori Den Hellenske Republik ikke anfaegter Kommissionens oevrige tal.
18. Kommissionen har som en af sine indsigelser mod Den Hellenske Republiks paastand gjort gaeldende, at den ikke var forpligtet til at laegge det nye tal for det samlede indenlandske forbrug til grund, allerede fordi Eurostat foerst offentliggjorde dette en maaned efter, at Kommissionen havde truffet sin beslutning.
19. Denne indsigelse boer efter min opfattelse afvises. Det fremgaar af den ovenfor naevnte telex af 17. april 1989 og af Kommissionens sammenfattende rapport, at Kommissionen var blevet gjort bekendt med de nye tal, inden beslutningen blev truffet, og var blevet orienteret om, at disse tal ville blive tilsendt Eurostat. Kommissionen har selv oplyst, at Eurostat offentliggoer modtagne tal paa medlemsstaternes eget ansvar, dvs. uden at foretage en proevelse heraf, og det forhold, at selve offentliggoerelsen foerst sker senere, kan derfor efter min opfattelse ikke tillaegges betydning.
Omvendt kan den efterfoelgende offentliggoerelse heller ikke tillaegges afgoerende vaegt som bevis for tallenes rigtighed, hvilket Den Hellenske Republik synes at goere gaeldende.
20. I oevrigt fremgaar det udtrykkeligt af Kommissionens sammenfattende rapport samt af dennes processkrifter, at Kommissionens virkelige begrundelse for ikke at laegge det nye tal til grund for beslutningen var, at man ikke troede paa rigtigheden af dette. Selv om Kommissionen ved sine kontrolundersoegelser har valgt at tage udgangspunkt i oplysninger, meddelt paa medlemsstaternes eget ansvar, ser jeg intet grundlag for at kraeve, at Kommissionen ukritisk skal laegge saadanne oplysninger til grund, ogsaa hvor konkrete omstaendigheder giver anledning til at betvivle rigtigheden heraf.
Sagens afgoerende spoergsmaal er saaledes efter min mening, om Kommissionen var berettiget til at betvivle Den Hellenske Republiks nye tal.
21. Til stoette for at Kommissionen burde have lagt det senest meddelte tal for det samlede indenlandske forbrug til grund, goer den graeske regering isaer gaeldende, at
de oplysninger, som blev meddelt Eurostat i 1988, var foreloebige og baseret paa et skoen (14), hvilket den graeske regering udtrykkeligt havde understreget, og
de aendrede oplysninger, som blev meddelt Kommissionen og Eurostat i 1989, var udarbejdet paa grundlag af en indgaaende kontrol og derfor et noejagtigt udtryk for det samlede indenlandske forbrug.
22. Kommissionen goer gaeldende, at det tal, som den graeske regering meddelte Eurostat i 1988 ° ét aar efter hoestaarets afslutning ° maa anses for endeligt og anfoerer som begrundelse herfor,
at det er vanskeligt at forestille sig, at det oprindelige tal for det samlede indenlandske forbrug kan have aendret sig saa meget som 13% to aar efter udloebet af hoestaaret,
at lignende aendringer ikke er set foer fra de graeske myndigheder, f.eks. ikke for aarene 1984/1985 og 1985/1986,
at tallet, som blev anmeldt til Eurostat i 1988, er naesten identisk med det tal, som de graeske myndigheder anmeldte til Kommissionens Direktorat for Korn som led i den foreloebige aarsopgoerelse,
at de graeske myndigheder foerst fremkom med de paagaeldende aendringer efter, at Kommissionen ved skrivelse af 10. februar 1989 havde meddelt, hvorledes medansvarsafgiften ville blive beregnet, og
at de graeske myndigheder ikke er fremkommet med konkrete omstaendigheder til stoette for, at de oprindeligt meddelte oplysninger var fejlagtige.
23. Lad mig straks sige, at de af Kommissionen fremfoerte synspunkter forekommer mig rigtige. Efter min opfattelse er det ikke urimeligt at haevde, at de af den graeske regering senest udarbejdede beregninger baerer praeg af, at tallene i lyset af Kommissionens kontrolundersoegelse er forsoegt reguleret saaledes, at "regnskabet kom til at stemme".
24. Jeg laegger i denne forbindelse mest vaegt paa, at den graeske regering paa trods af Domstolens opfordringer hertil ikke er fremkommet med konkrete forklaringer paa, hvorledes tallet for det indenlandske forbrug kan have aendret sig saa betydeligt to aar efter udloebet af hoestaaret i forhold til det tal, som blev lagt til grund ét aar efter hoestaarets udloeb (15). Hertil kommer, at der ikke foreligger mere detaljerede oplysninger om resultaterne af den indgaaende kontrol, som de graeske myndigheder efter det oplyste skal have foretaget.
25. Det maa i hvert fald kunne kraeves af de nationale myndigheder, at de, naar de efterfoelgende aendrer talmaessige oplysninger af afgoerende betydning for beregningen af medansvarsafgiften, giver tilstraekkeligt konkrete oplysninger, der kan forklare, hvorfor de oprindeligt meddelte oplysninger var forkerte. Den graeske regering har efter min mening ikke opfyldt dette krav, og jeg skal derfor foreslaa Domstolen at frifinde Kommissionen vedroerende denne del af Den Hellenske Republiks paastand.
Udgifter til oplagring af raatobak (16)
26. Kommissionen afviste ved sin beslutning at godkende et samlet beloeb paa 1 391 025 367 DR, afholdt som udgifter til oplagring af 6 736 096 tons tobak, hvoraf 6 295 290 tons var tobak af Burley-typen, og 440 806 tons tobak af orientalsk type. Den Hellenske Republik har i forbindelse med sin besvarelse af Domstolens spoergsmaal praeciseret, at den ikke anerkender nogen form for finansiel korrektion paa dette punkt og maa saaledes antages at goere krav paa daekning af udgifterne ved oplagring af tobak af saavel Burley som orientalsk type.
27. Kommissionens begrundelse for at afvise at lade EUGFL finansiere udgifterne vedroerende oplagring af raatobak var, at raatobakken ikke opfyldte de minimumskvalitetskendetegn, der kraeves ved salg til intervention.
28. Artikel 5 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1467/70 af 20. juli 1970 om fastsaettelse af visse almindelige regler for intervention inden for raatobaksektoren (17) bestemmer, at interventionsorganerne kun opkoeber tobak, der frembyder de minimumskvalitetskendetegn, der vil vaere at fastlaegge paa grundlag af inddelingen i sorter og kvaliteter. Artikel 6 i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1727/70 af 25. august 1970 om gennemfoerelsesbestemmelserne for intervention inden for raatobaksektoren (18) bestemmer i forlaengelse heraf, at tobakken opfylder de naevnte kendetegn for minimumskvaliteterne, saafremt den ikke har et eller flere af de i bilag III til forordningen omhandlede kendetegn. Disse er f.eks. staerkt beskadigede blade, blade med toerringsfejl eller blade med et uforholdsmaessigt stort fugtindhold.
29. Artikel 8 i Raadets forordning (EOEF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik (19) paalaegger medlemsstaterne en generel forpligtelse til at traeffe de noedvendige foranstaltninger for bl.a. at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemfoert, og det paa behoerig maade. Forordningens artikel 9 bestemmer, at medlemsstaterne skal stille alle oplysninger, der er noedvendige for EUGFL' s funktion, til raadighed for Kommissionen og traeffe alle foranstaltninger, der er egnede til at lette de kontrolforanstaltninger, som Kommissionen finder formaalstjenlige.
30. Kommissionen baserede sin vurdering af kvaliteten af raatobakken paa resultaterne af en kontrolundersoegelse, som blev foretaget i december 1987. Kontrolundersoegelsen blev ivaerksat, fordi EUGFL' s tjenestegrene havde modtaget forskellige oplysninger, som gav anledning til at naere tvivl om kvaliteten af den tobak, der var oplagret i de graeske interventionslagre. Kommissionen har henvist til, at der var sket en betydelig foroegelse af interventionslagrene af tobak, og at de priser, der opnaaedes paa auktionerne for den interventionsoplagrede tobak, var usaedvanligt lave.
31. Kontrolundersoegelsen blev foretaget af Kommissionens tjenestegrene med bistand af en tysk sagkyndig. Den bestod dels af en fysisk undersoegelse af tilfaeldigt udvalgte tobaksballer, dels af en udtagelse af et antal stikproever, der blev sendt til undersoegelse paa det franske laboratorium SEITA i Bergerac.
Kontrolundersoegelsen viste, at en mindre del af den kontrollerede tobak af orientalsk type ikke opfyldte minimumskravene, mens gennemsnitligt 47% af den kontrollerede Burley-tobak ikke var i overensstemmelse hermed. Paa dette grundlag besluttede Kommissionen at udelukke hele produktionen af Burley-tobak fra faellesskabsfinansiering, mens der for saa vidt angik tobakken af orientalsk type alene blev foretaget finansielle korrektioner for de partier, som var blevet kontrolleret.
32. Den Hellenske Republik har gjort en raekke indsigelser gaeldende mod lovligheden af Kommissionens beslutning, nemlig at stikproevekontrollen ikke opfyldte de krav, der maa stilles til saadanne undersoegelser, at Kommissionen ikke har hjemmel til selv at foretage en stikproevekontrol, og at det under alle omstaendigheder er ulovligt, at Kommissionen har draget saa vidtgaaende konsekvenser af kontrolundersoegelsen.
33. Indsigelsen vedroerende selve stikproevekontrollen retter sig dels mod selve proeveudtagningsmetoden, dels mod antallet af udtagne proever, som Den Hellenske Republik goer gaeldende er utilstraekkeligt, idet stikproeverne kun udgjorde mellem 0,013% og 0,033% af de enkelte partier.
34. Det er ikke helt let at tage stilling til denne indsigelse. Der findes ikke i faellesskabsretten regler for, hvordan en saadan kontrolundersoegelse skal gennemfoeres.
35. Det kan formentlig af Domstolens faste praksis udledes, at Kommissionen i mangel af konkrete regler har mulighed for at anvende de efter dens opfattelse mest hensigtsmaessige kontrolmetoder, men at der til gengaeld gaelder et almindeligt krav om, at de valgte metoder er paalidelige (20).
36. Ifoelge Domstolens praksis (21) paahviler det i sager som den foreliggende den sagsoegende medlemsstat at godtgoere, at betingelserne for at opnaa faellesskabsfinansiering er opfyldt. Det maa derfor undersoeges, om Den Hellenske Republik har godtgjort, at den af Kommissionen foretagne stikproevekontrol ikke blev gennemfoert paa tilstraekkelig paalidelig maade.
37. Den Hellenske Republik goer gaeldende, at Kommissionen ikke fulgte international praksis paa omraadet, og opregner en raekke konkrete omstaendigheder ved stikproevekontrollen, som efter dens opfattelse viser dette. Den Hellenske Republik har imidlertid ikke dokumenteret, endsige angivet kilden til sine udsagn om, hvad der er international praksis paa omraadet.
38. Kommissionen har anfoert, at det er vanskeligt at give en noejagtig beskrivelse af en kontrolmetode, som skulle vaere fast anvendt paa internationalt plan, men mener i oevrigt, at stikproevekontrollen er blevet udfoert i overensstemmelse med videnskabelige metoder og international praksis. Kommissionen har beskrevet den anvendte metode i sin sammenfattende rapport og er under sagen fremkommet med en raekke supplerende oplysninger herom. Saaledes har Kommissionen bl.a. fremlagt uddrag af den rapport, der blev udarbejdet af den sagkyndige, som forestod stikproevekontrollen bistaaet af tjenestemaend fra Kommissionen.
39. Saafremt der eksisterede en fast international praksis paa omraadet, ville det vaere naerliggende at tage udgangspunkt heri ved vurderingen af, hvad der maa anses for en forsvarlig og rimelig metode for udoevelse af stikproevekontrol. Ingen af parterne har imidlertid vaeret i stand til at fastlaegge indholdet af en saadan international praksis.
40. Da der saaledes ikke foreligger en standard, i forhold til hvilken Kommissionens stikproevekontrol kan bedoemmes, maa det undersoeges, om Den Hellenske Republik paa anden maade har sandsynliggjort, at kontrolundersoegelsen ikke blev udfoert paa paalidelig maade, f.eks. ved konkret at sandsynliggoere, at resultaterne af stikproevekontrollen var forkerte.
41. Dette er ikke sket. Den Hellenske Republik har f.eks. ikke fremlagt resultater af den kontrol, som faellesskabsreglerne forudsaetter udoevet af interventionsorganerne i forbindelse med opkoeb af tobak til intervention (22), og har heller ikke fremfoert andre forhold, der indicerer, at tobakken rent faktisk opfyldte de stillede minimumskvalitetskrav.
42. Kommissionen har i sin besvarelse af Domstolens spoergsmaal anfoert, at man eventuelt kunne have ladet et stoerre antal stikproever af Burley-tobak kontrollere, inden man anvendte resultaterne paa alle de kontrollerede maengder. Kommissionen fastholder dog, at der ikke kan saettes spoergsmaalstegn ved, at resultaterne er korrekte.
43. Hertil kan fremfoeres to bemaerkninger. For det foerste, at Kommissionen under den mundtlige forhandling har forklaret, at stikproevekontrollen maatte udfoeres under et vist tidspres, idet der var tale om, at det graeske interventionsorgan allerede var begyndt at saelge ud af tobakken. For det andet ° og dette er efter min opfattelse et centralt element i denne sag ° at Kommissionen har oplyst, at raatobak blev solgt til 3% af markedsprisen, hvilken oplysning ikke ses bestridt af Den Hellenske Republik. Dette sidste forhold maa alt andet lige vidne om, at den graeske tobak var af daarlig kvalitet.
44. Det er saaledes min opfattelse, at Den Hellenske Republik ikke har fremfoert forhold, der er egnede til at rejse tilstraekkelig tvivl om paalideligheden af den af Kommissionen udfoerte stikproevekontrol.
45. Den Hellenske Republik har som naevnt endvidere anfaegtet den procedure, som blev fulgt ved Kommissionens kontrolundersoegelse. Det goeres for det foerste gaeldende, at stikproeverne burde vaere udtaget af Den Hellenske Republiks sagkyndige og efterfoelgende stillet til raadighed for Kommissionen, og for det andet, at en repraesentant for de graeske myndigheder forsoegte at faa indflydelse paa stikproevekontrollen, men blev forhindret heri af Kommissionens sagkyndige, hvorfor kontrollen blev gennemfoert uden deltagelse fra Den Hellenske Republiks side.
46. Begge disse anbringender er foerst fremkommet paa et sent tidspunkt af sagens behandling, nemlig henholdsvis i forbindelse med besvarelse af Domstolens spoergsmaal og under sagens mundtlige forhandling. Anbringenderne maa efter min mening afvises allerede af denne grund, men lad mig alligevel knytte nogle bemaerkninger til dem.
47. Den Hellenske Republik paaberaaber sig i denne forbindelse Domstolens dom af 9. oktober 1990 (23), hvoraf den udleder, at stikproevekontrol foretaget inden for rammerne af forordning nr. 729/70 skal foretages af medlemsstaternes egne myndigheder. Sagen angik som bekendt gyldigheden af en intern tjenesteinstruks, udstedt af Kommissionen, hvorved denne fastsatte visse retningslinjer for "de personer, der af Kommissionen bemyndiges til at foretage proeveudtagning og analyse af de udtagne produkter som led i forvaltningen af og kontrollen med EUGFL". Domstolen begrundede bl.a. sin annullation af instruksen med, at det ved forordning nr. 729/70 etablerede kontrolsystem forudsaetter, at stikproever, saafremt saadanne viser sig noedvendige, skal udfoeres af den paagaeldende medlemsstat, og at Kommissionen derfor ikke ved tjenesteinstruksen kunne tillaegge sig selv en kompetence til uafhaengigt af medlemsstaterne at udtage stikproever.
48. Der er ikke grund til at gaa ind i en vurdering af denne ° efter min mening paa dette punkt noget overraskende ° doms betydning for den foreliggende sag. Dette skyldes, at det kan laegges til grund, at stikproevekontrollen blev foretaget, uden at de kompetente graeske myndigheder protesterede mod den, og at stikproevekontrollen blev foretaget i snaevert samarbejde med disse myndigheder.
Kommissionen har anfoert, at kontrollen, der blev udfoert i bygninger tilhoerende det nationale tobakskontor (EOK), som er det ansvarlige organ paa omraadet, blev foretaget efter aftale med tobakskontorets tjenestemaend, at disse var til stede ved alle Kommissionens inspektioner, og at de ikke paa noget tidspunkt fremkom med indsigelser, men tvaertimod underskrev den i forbindelse med stikproevekontrollen udarbejdede rapport. Dette stoettes af oplysninger i Kommissionens sammenfattende rapport, af oplysninger i en skrivelse af 22. februar 1989 fra Kommissionen til den graeske repraesentation, der er fremlagt i sagen, og hvori der redegoeres for resultaterne af den foretagne kontrolundersoegelse, samt af oplysninger i det fremlagte uddrag af den rapport, som blev udarbejdet af den sagkyndige, der forestod stikproevekontrollen. Sidstnaevnte rapport fremhaever EOK' s tjenestemaends saerlige samarbejdsvilje og hjaelpsomhed. Den graeske regerings modsatrettede oplysninger om dette spoergsmaal er foerst fremkommet under den mundtlige forhandling og er i oevrigt paa ingen maade dokumenteret.
49. Jeg mener paa grundlag af ovenstaaende at kunne konkludere, at Kommissionen var berettiget til at laegge resultaterne af den udfoerte stikproevekontrol til grund for sin beslutning vedroerende regnskabsafslutningen.
50. Spoergsmaalet er herefter, hvilke finansielle konsekvenser Kommissionen kan drage af disse resultater. Der foreligger to problemer i denne forbindelse.
51. For det foerste har Den Hellenske Republik anfoert, at de partier, som stikproeverne blev udtaget fra, ikke var repraesentative. Den Hellenske Republiks argumentation i denne forbindelse viser, at Den Hellenske Republik reelt goer gaeldende, at Kommissionen for saa vidt angaar Burley-tobakken var uberettiget til at lade resultaterne af stikproever, taget i kun tre byer, faa virkning for hele den graeske produktion.
52. For det andet rejser sagen indirekte spoergsmaalet, hvorvidt Kommissionen var berettiget til at foretage finansielle korrektioner ikke blot for de gennemsnitlige 47% af tobak af Burley-typen, som ikke opfyldte minimumskvalitetskravene, men for den totale maengde af den opkoebte Burley-tobak.
53. Begge disse problemer kan anskues som et spoergsmaal om, i hvilket omfang Kommissionen kan knytte videregaaende retsvirkninger til en konstatering af, at betingelserne for opnaaelse af faellesskabsfinansiering i hvert fald i et vist omfang ikke er opfyldt.
54. Domstolen har i sin retspraksis, saa vidt jeg kan se, accepteret, at Kommissionen kan begrunde et afslag paa finansiering for en raekke ikke-kontrollerede partier med, at visse andre partier ikke opfyldte de stillede kvalitetskrav. Det synes efter denne praksis at vaere tilladeligt i saadanne tilfaelde, at Kommissionen laegger til grund, at betingelserne for faellesskabsfinansiering ikke er opfyldt for nogen af de relevante partier, medmindre den paagaeldende medlemsstat godtgoer, at de ikke-kontrollerede partier rent faktisk opfyldte de paagaeldende betingelser (24).
55. Naar henses til denne praksis kan det uden vanskelighed afvises, at Kommissionens beslutning skulle vaere ulovlig, fordi de foretagne stikproever ikke skulle vaere repraesentative. Kommissionen har henvist til ° uden at dette er blevet bestridt af den graeske regering ° at stikproeverne blev foretaget i de tre centre, der er de vigtigste for den graeske tobaksproduktion, og den graeske regering har intet fremfoert, der viser, at resultaterne af stikproeveundersoegelser af tobak, oplagret uden for disse centre, ville have vaeret anderledes.
56. Det er et noget vanskeligere spoergsmaal, om det var berettiget, at Kommissionen fuldstaendigt afviste faellesskabsfinansiering paa grundlag af undersoegelser, der viste, at gennemsnitligt 47% af den oplagrede tobak ikke opfyldte kvalitetskravene. Kommissionens beslutning er her udtryk for, at resultaterne af stikproeverne udgoer det bevismaessige grundlag for, at medlemsstaterne ikke har overholdt deres forpligtelse til at kontrollere, at de af EUGFL finansierede udgifter er blevet afholdt i overensstemmelse med reglerne herfor. Dette "sanktioneres" med et afslag paa finansiering, der for saa vidt er uafhaengigt af de faktiske konsekvenser af denne manglende kontrol. Kan et afslag gives med denne begrundelse, vil det ikke vaere noedvendigt at skelne mellem kontrollerede og ikke-kontrollerede partier.
Det er min opfattelse, at der kan findes stoette for lovligheden af en saadan fremgangsmaade i Domstolens praksis.
57. Naevnes kan Domstolens dom af 12. juni 1990 i sag C-8/88 (25), der vedroerte gyldigheden af Kommissionens beslutning om at naegte faellesskabsfinansiering af beloeb, som Forbundsrepublikken Tyskland havde betalt som praemier til faarekoedsproducenter og til opretholdelse af besaetninger af ammekoeer. Kommissionen havde begrundet sin beslutning med, at der ikke eksisterede noget acceptabelt kontrolsystem, og at det ikke var godtgjort, at der rent faktisk var blevet gennemfoert en tilfredsstillende kontrol. Domstolen udtalte bl.a. foelgende:
"Kommissionen har til stoette for sine konstateringer af, at der ikke eksisterede et egentligt kontrolsystem i de paagaeldende delstater, anfoert en raekke enkelttilfaelde, hvor praemierne er blevet ydet med urette. Ifoelge sagsoegeren kan disse enkelttilfaelde, ogsaa selv om de anses for godtgjort, ikke begrunde den af Kommissionen trufne beslutning om at afslaa enhver finansiering gennem EUGFL, men kan alene begrunde afslag paa at anerkende udgifterne i disse enkelttilfaelde.
Dette anbringende kan ikke laegges til grund. De naevnte enkelttilfaelde, hvor der uberettiget var ydet praemier, udgoer nemlig kun et supplerende led i Kommissionens kritik, hvorefter der i de to naevnte delstater faktisk ikke fandtes et effektivt system til overvaagning af og kontrol med overholdelsen af betingelserne for ydelse af praemierne" (praemis 41 og 42).
Generaladvokat Van Gerven udtrykker det i sit forslag til afgoerelse i sagen saaledes:
"... Kommissionen kan og skal afslaa faellesskabsfinansiering, ikke kun, naar der med henblik paa et omraade ikke findes nogen holdepunkter for, om der overhovedet eksisterer et minimum af kontrol med anvendelsen af midler, der ydes i Faellesskabets navn ... men ogsaa, naar flere vigtige kontrolkrav ikke er opfyldt i et omraade, hvilket bl.a. kan fremgaa af et betydeligt antal forkert afgjorte sager. Det tilkommer medlemsstaten at rejse tvivl om gyldigheden af Kommissionens raesonnement ° der uundgaaelig stoettes paa antagelser og ekstrapolationer ° ved at goere gaeldende, at det ikke er stoettet paa faktiske omstaendigheder, der er forbundet med en paagaeldende kontrolsituation" (punkt 30).
58. Der kan ogsaa vaere grund til at naevne to domme, hvor Domstolen tog stilling til gyldigheden af Kommissionens beslutninger om afslag paa faellesskabsfinansiering i forbindelse med visse stoetteordninger ved forarbejdning af skummetmaelk. Domstolen udtalte i sin dom af 25. februar 1988 (26), at:
"... i de tilfaelde, hvor faellesskabsreglerne kun tillader udbetaling af stoette paa betingelse af, at visse bevis- eller kontrolforskrifter er overholdt, er en stoette, der er udbetalt, uden at denne betingelse er opfyldt, ikke i overensstemmelse med faellesskabsretten, og den hermed forbundne udgift kan derfor ikke paalaegges EUGFL, heller ikke selv om det maatte blive fastslaaet, at der ikke er forekommet uregelmaessigheder" (praemis 25).
59. I sin dom af 8. januar 1992 i ovennaevnte sag C-197/90 (27) gentog Domstolen den netop citerede praemis og tilfoejede:
"Da det herefter maa antages, at den af de italienske myndigheder foretagne kontrol ikke er en grundig kontrol i henhold til artikel 10, stk. 2, litra d), i forordning nr. 1725/79, kunne Kommissionen have udelukket alle de paagaeldende beloeb fra EUGFL-finansiering. Den italienske regering kan derfor ikke kritisere Kommissionen for kun at have foretaget en skoensmaessigt fastsat nedsaettelse paa 10%" (praemis 39).
60. Medlemsstaterne har utvivlsomt en forpligtelse til at foere kontrol med overholdelsen af kvalitetskravene ved opkoeb af tobak til intervention, jf. bl.a. forordning nr. 729/70, der paalaegger medlemsstaterne en almindelig forpligtelse til at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger gennemfoeres i overensstemmelse med faellesskabsreglerne, og jeg ser ingen grund til, at Domstolens netop omtalte praksis ikke ligeledes maa finde anvendelse paa de kontrolforanstaltninger, der skal udfoeres i forbindelse med opkoeb til intervention.
61. Den af Kommissionen foretagne stikproevekontrol har efter min mening tilstraekkeligt sandsynliggjort, at den foretagne kontrol ved opkoeb til intervention har vaeret mangelfuld, og at det foelgelig har vaeret berettiget, at Kommissionen har besluttet at naegte faellesskabsfinansiering i forbindelse med interventionsoplagringen af raatobak.
62. For god ordens skyld maa jeg tilsidst naevne, at Den Hellenske Republik har gjort gaeldende, at Kommissionens beslutning er ugyldig, fordi den bygger paa en fejlagtig anvendelse af artikel 4 i Raadets forordning (EOEF) nr. 1883/78 af 2. august 1978 om de almindelige regler for finansiering af interventioner gennem EUGFL (28). Jeg skal vedroerende dette anbringende indskraenke mig til at fastslaa, at det ikke er lykkedes Den Hellenske Republik at fremfoere noget, der faar mig til at tro, at Kommissionen ikke skulle have foretaget den konkrete beregning af de finansielle korrektioner korrekt. Jeg kan i denne forbindelse henvise til en intern note af 17. juli 1990, der er fremlagt af Kommissionen, og hvori der redegoeres for de anvendte beregningsprincipper.
63. Af de ovenfor anfoerte grunde finder jeg heller ikke, at der kan gives Den Hellenske Republik medhold i dens annullationspaastand vedroerende denne del af Kommissionens beslutning.
Forslag til afgoerelse
Jeg skal herefter foreslaa Domstolen at frifinde Kommissionen og at doemme Den Hellenske Republik til at betale sagens omkostninger.
(*) Originalsprog: dansk.
(1) - Beslutning 89/627/EOEF af 15.11.1989 (EFT L 359, s. 23).
(2) - Domme af 10.7.1990, sag C-259/87, Graekenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2845, sag C-334/87, Graekenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2849, og sag C-335/87, Graekenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2875, dom af 12.7.1990, sag C-35/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 3125, og af 19.3.1991, sag C-32/89, Graekenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 1321.
(3) - Se punkt 4.1.4.1 i den af Kommissionen udarbejdede sammenfattende rapport om resultaterne af kontrolundersoegelserne i forbindelse med afslutningen af EUGFL-regnskaberne for regnskabsaaret 1987 (herefter benaevnt den sammenfattende rapport ), der er fremlagt som bilag III til svarskriftet.
(4) - Se note 2.
(5) - Denne programkontrakt er ligeledes genstand for en verserende sag ved Domstolen, nemlig sag C-61/90, anlagt af Kommissionen mod Graekenland i medfoer af EOEF-traktatens artikel 169, hvori jeg fremsatte forslag til afgoerelse den 12.2.1992 (dom af 7.4.1992, Sml. I, s. 2426.
(6) - Se punkt 4.2.2.2.3 (1) i den sammenfattende rapport, der er fremlagt som bilag X til svarskriftet, og punkt 4.2.2.2.3 (1) og 4.2.2.2.5 i addendum 2 rev. 1 til den sammenfattende rapport, der er fremlagt som bilag I til Kommissionens besvarelse af Domstolens spoergsmaal.
(7) - Den Hellenske Republik har i sin staevning gjort gaeldende, at Kommissionen har opkraevet 409 456 000 DR for meget, uanset det ikke af de i sagen fremlagte bilag fremgaar, at Kommissionen nogensinde skulle have korrigeret for et saadant beloeb. Dette anbringende synes ogsaa frafaldet i forbindelse med Den Hellenske Republiks besvarelse af Domstolens spoergsmaal, hvori Den Hellenske Republik praeciserer, at saafremt Kommissionens beregninger laegges til grund, skal der korrigeres for et beloeb paa 256 464 000 DR, svarende til medansvarsafgiften for 411 000 tons og ikke 409 456 000 DR. At Den Hellenske Republik mener, at den finansielle korrektion for 411 000 tons korn beloeber sig til 256 464 000 DR og ikke 258 108 000 DR, som er det beloeb, Kommissionen faktisk har korrigeret for, skyldes, at Den Hellenske Republik beregner kursvaerdien for 5,38 ECU/ton til 624 DR/ton, mens Kommissionen beregner denne til 628 DR/ton. Den Hellenske Republik har imidlertid ikke anfaegtet den af Kommissionen anvendte kurs.
(8) - EFT L 139, s. 29.
(9) - Ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2040/86 af 30.6.1986 (EFT L 173, s. 65), som aendret ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2572/86 af 12.8.1986 (EFT L 229, s. 25), er der fastsat naermere gennemfoerelsesbestemmelser for medansvarsafgiften for korn. Ved Raadets forordning (EOEF) nr. 1584/86 af 23.5.1986 (EFT L 139, s. 41) blev medansvarsafgiften fastsat til 5,38 ECU/ton for hoestaaret 1986/1987.
(10) - Se punkt 4.2.2.2.1 og 4.2.2.2.2 i den sammenfattende rapport, jf. bilag X til svarskriftet.
(11) - Skrivelsen er fremlagt som bilag XIV til svarskriftet.
(12) - Skrivelsen er fremlagt som bilag XII til svarskriftet.
(13) - Denne maengde fremkommer ved, at Den Hellenske Republik i sin staevning haevder, at Kommissionen kraever 409 456 000 DR for meget i medansvarsafgift. Dette beloeb maa vaere beregnet saaledes: 5 141 000 tons ° 4 489 000 tons = 652 000 tons x 628 DR/ton = 409 456 000 DR.
(14) - Den graeske regering haevder, at den udtrykkeligt meddelte, at der var tale om et foreloebigt tal, idet visse oplysninger skulle bekraeftes, foer tallet kunne anses for endeligt, men fremlaegger ikke nogen form for dokumentation herfor. I sin besvarelse af Domstolens spoergsmaal anfoerte Den Hellenske Republik, at der var tale om et skoen vedroerende den kommende hoest, hvilket ikke giver meget mening, da tallene maa vaere udarbejdet et aar efter det paagaeldende hoestaars udloeb. Under den mundtlige forhandling i sagen oplyste Den Hellenske Republik, at der var tale om en daarlig formulering.
(15) - Den Hellenske Republik har i sit svar paa et af Domstolens spoergsmaal anfoert, at det skoen, som det foerst meddelte tal var udtryk for, havde vaeret saerligt vanskeligt at udoeve paa grund af atomuheldet i Tjernobyl. Ulykken indebar, at Kommissionen forboed markedsfoeringen af korn, der var radioaktivt, hvorfor dette forblev oplagret i over to aar hos producenter og grossister. Den Hellenske Republik har ikke paa overbevisende maade forklaret den naermere sammenhaeng mellem stoerrelsen af disse lagre og formindskelsen af det samlede indenlandske forbrug.
(16) - Se punkt 4.9.1 i den sammenfattende rapport, der er fremlagt som bilag XVI til svarskriftet.
(17) - EFT 1970 II, s. 432.
(18) - EFT 1970 II, s. 521.
(19) - EFT 1970 I, s. 196.
(20) - I sin dom af 10.10.1991 (forenede sager C-161/90 og C-162/90, Petruzzi, Sml. I, s. 4845), der vedroerte kontrolundersoegelser af de organoleptiske karakteristika for olivenolie, udtalte Domstolen foelgende:
... en efterfoelgende kontrol af den oprindelige klassificering af olien kan kun vaere effektiv, saafremt Kommissionen har mulighed for at anvende en hvilken som helst analysemetode, hvorved det med bestemthed kan afgoeres, om den klassificering af olien, der fandt sted, da den blev tilbudt til intervention, er sket paa grundlag af de i de paagaeldende faellesskabsbestemmelser fastsatte kriterier.
... Kommissionen [kan] paa grundlag af strengt paalidelige metoder efterproeve, at interventionsopkoebene er foretaget forskriftsmaessigt og i den forbindelse foretage en kontrol, som ikke blot er en gentagelse af de analyser, der er foretaget, da olien blev tilbudt til intervention (min fremhaevelse, praemis 17 og 18).
(21) - Se bl.a. dom af 12.7.1984, sag 49/83, Luxembourg mod Kommissionen, Sml. s. 2931, praemis 29 og 30, af 24.3.1988, sag 347/85, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. s. 1749, praemis 14, af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, praemis 27 og 28, og af 8.1.1992, sag C-197/90, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1, praemis 15.
(22) - Den Hellenske Republik har i saa henseende begraenset sig til i forbindelse med besvarelsen af Domstolens spoergsmaal at anfoere, at: De graeske myndigheder kan ikke acceptere, at der i forhold til de graeske undersoegelser er afvigelser, der overstiger 1,3%.
(23) - Sag C-366/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3571.
(24) - Domstolens dom af 21.2.1989 (sag 214/86, Graekenland mod Kommissionen, Sml. s. 367, summarisk offentliggoerelse) vedroerte bl.a. gyldigheden af en beslutning, hvorved Kommissionen efter en naermere analyse af de af Den Hellenske Republik udtagne stikproever kun accepterede, at 10% af de partier haard hvede, fra hvilken stikproeverne var udtaget, var lovligt solgt til EF-intervention. For saa vidt angik de resterende partier haard hvede blev faellesskabsfinansiering helt afvist. Domstolen henviste for disse resterende partiers vedkommende blot til, at saafremt Kommissionen afslaar at lade EUGFL afholde en raekke udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror paa, at medlemsstaten har tilsidesat Faellesskabets retsforskrifter, maa medlemsstaten selv godtgoere, at de noedvendige betingelser for at opnaa faellesskabsfinansiering er opfyldt. Som fremhaevet af generaladvokat Van Gerven i hans forslag til afgoerelse i sag C-8/88, jf. note 21, synes Domstolen ved denne dom at have accepteret et ekstrapoleringsprincip.
(25) - Se note 21.
(26) - Sag 327/85, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. s. 1065.
(27) - Se note 21.
(28) - EFT L 216, s. 1. Artikel 4 i forordning nr. 1883/78 bestemmer foelgende: 1. Naar en i artikel 3 omhandlet interventionsforanstaltning medfoerer opkoeb og oplagring af produkter, bestemmes det beloeb, der skal finansieres, ved de aarsregnskaber, der opstilles af de udbetalende kontorer eller organer, og i hvilke forskellige udgifts- og indtaegtsfaktorer opfoeres henholdsvis paa debit- og kreditsiden ...