62020CJ0180
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
2 de setembro de 2021 (
*1
)
Recurso de anulação — Decisões (UE) 2020/245 e 2020/246 — Posição a tomar, em nome da União Europeia, no âmbito do Conselho de Parceria criado pelo Acordo de Parceria Abrangente e Reforçado entre a União Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a República da Arménia, por outro — Acordo que inclui certas disposições que podem estar ligadas à política externa e de segurança comum (PESC) — Adoção dos Regulamentos Internos do Conselho de Parceria, do Comité de Parceria, dos subcomités e dos outros órgãos — Adoção de duas decisões distintas — Escolha da base jurídica — Artigo 37.o TUE — Artigo 218.o, n.o 9, TFUE — Regra de votação»
No processo C‑180/20,
que tem por objeto um recurso de anulação nos termos do artigo 263.o TFUE, que deu entrada em 24 de abril de 2020,
Comissão Europeia, representada por M. Kellerbauer e T. Ramopoulos, na qualidade de agentes,
recorrente,
apoiada por:
República Checa, representada por K. Najmanová, M. Švarc, J. Vláčil e M. Smolek, na qualidade de agentes,
interveniente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por P. Mahnič, M. Balta e M. Bishop, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por:
República Francesa, representada por T. Stehelin, J.‑L. Carré e A.‑L. Desjonquères, na qualidade de agentes,
interveniente,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, R. Silva de Lapuerta, vice‑presidente, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, A. Prechal, N. Piçarra e A. Kumin, presidentes de secção, C. Toader (relatora), M. Safjan, D. Šváby, S. Rodin, F. Biltgen, P. G. Xuereb, L. S. Rossi e I. Jarukaitis, juízes,
advogado‑geral: G. Pitruzzella,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 17 de junho de 2021,
profere o presente
Acórdão
1
Com a sua petição, a Comissão Europeia pede a anulação da Decisão (UE) 2020/245 do Conselho, de 17 de fevereiro de 2020, relativa à posição a tomar, em nome da União Europeia, no âmbito do Conselho de Parceria criado pelo Acordo de Parceria Abrangente e Reforçado entre a União Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a República da Arménia, por outro, no que respeita à adoção dos Regulamentos Internos do Conselho de Parceria, do Comité de Parceria, dos subcomités e dos outros órgãos criados pelo Conselho de Parceria, e ao estabelecimento da lista de subcomités, para a aplicação do referido acordo, com exceção do seu título II (JO 2020, L 52, p. 3), bem como da Decisão (UE) 2020/246 do Conselho, de 17 de fevereiro de 2020, relativa à posição a tomar, em nome da União Europeia, no âmbito do Conselho de Parceria criado pelo Acordo de Parceria Abrangente e Reforçado entre a União Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a República da Arménia, por outro, no que respeita à adoção dos Regulamentos Internos do Conselho de Parceria, do Comité de Parceria, dos subcomités e dos outros órgãos criados pelo Conselho de Parceria, e ao estabelecimento da lista de subcomités, para a aplicação do título II do referido acordo (JO 2020, L 52, p. 5) (a seguir, conjuntamente, «decisões impugnadas»).
Acordo de parceria abrangente e reforçado e decisões impugnadas
2
Em 20 de novembro de 2017, o Conselho adotou a Decisão (UE) 2018/104 relativa à assinatura, em nome da União, e à aplicação provisória do Acordo de Parceria Abrangente e Reforçado entre a União Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a República da Arménia, por outro (JO 2018, L 23, p. 1). Esta decisão baseava‑se no artigo 37.o TUE, bem como no artigo 91.o, no artigo 100.o, n.o 2, e nos artigos 207.o e 209.o TFUE, em conjugação com o artigo 218.o, n.os 5, 7 e 8, segundo parágrafo, TFUE.
3
Este acordo de parceria (a seguir «Acordo de Parceria com a Arménia») foi assinado em 24 de novembro de 2017 e aplicado a título provisório a partir de 1 de junho de 2018, tendo entrado em vigor em 1 de março de 2021.
4
Os artigos 362.o e 363.o do Acordo de Parceria com a Arménia criam, respetivamente, um Conselho de Parceria e um Comité de Parceria, ao passo que o artigo 364.o deste acordo prevê a possibilidade de criar, se for caso disso, subcomités e outros órgãos. Por outro lado, por força das disposições conjugadas do artigo 362.o, n.o 4, e do artigo 363.o, n.o 4, do referido acordo, compete ao Conselho de Parceria adotar o seu regulamento interno e definir no mesmo as funções e o modo de funcionamento do Comité de Parceria, o qual é responsável, nomeadamente, pela preparação das reuniões do Conselho de Parceria.
5
Para efeitos da aplicação dos artigos 362.o a 364.o do Acordo de Parceria com a Arménia, a Comissão e a Alta Representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança adotaram conjuntamente, em 29 de novembro de 2018, uma proposta de decisão do Conselho relativa à posição a tomar em nome da União no Conselho de Parceria criado pelo Acordo de Parceria com a Arménia no que respeita à adoção de decisões sobre o regulamento interno do Conselho de Parceria, do Comité de Parceria e dos subcomités especializados ou de outros órgãos. Esta proposta baseava‑se no artigo 37.o TUE, bem como no artigo 91.o, no artigo 100.o, n.o 2, e nos artigos 207.o e 209.o TFUE, em conjugação com o artigo 218.o, n.o 9, TFUE.
6
Todavia, na sua proposta alterada de 19 de julho de 2019, a Comissão suprimiu a referência ao artigo 37.o TUE como base jurídica material. Esta proposta alterada dava seguimento às precisões do Tribunal de Justiça no Acórdão de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão) (C‑244/17, EU:C:2018:662), que anulou a Decisão (UE) 2017/477 do Conselho, de 3 de março de 2017, relativa à posição a adotar, em nome da União Europeia, no Conselho de Cooperação criado no âmbito do Acordo de Parceria e Cooperação Reforçado entre a União Europeia e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a República do Cazaquistão, por outro, em relação às modalidades de trabalho do Conselho de Cooperação, do Comité de Cooperação, dos subcomités especializados ou de outros organismos (JO 2017, L 73, p. 15), com o fundamento de que o Conselho se tinha baseado erradamente no artigo 31.o, n.o 1, TUE para adotar essa decisão.
7
Na reunião de 4 de dezembro de 2019, o Comité dos Representantes Permanentes (Coreper) decidiu dividir o ato relativo à posição a adotar em nome da União em duas decisões do Conselho, ou seja, por um lado, a Decisão 2020/245, destinada a assegurar a aplicação do Acordo de Parceria com a Arménia, com exceção do seu título II, sendo a sua base jurídica material constituída pelo artigo 91.o e pelos artigos 207.o e 209.o TFUE, e, por outro, a Decisão 2020/246, destinada a assegurar a aplicação do título II desse acordo, sendo a sua base jurídica material constituída apenas pelo artigo 37.o TUE. Em 17 de fevereiro de 2020, o Conselho adotou as decisões impugnadas, com as mesmas bases jurídicas materiais. Enquanto a Decisão 2020/245 foi adotada por maioria qualificada, sendo a sua base jurídica processual constituída, em especial, pelo artigo 218.o, n.o 8, primeiro parágrafo, TFUE e pelo artigo 218.o, n.o 9, TFUE, a Decisão 2020/246 foi adotada por unanimidade. Com efeito, a base jurídica processual desta decisão inclui, além do artigo 218.o, n.o 9, TFUE, o artigo 218.o, n.o 8, segundo parágrafo, TFUE, segundo o qual o Conselho delibera nomeadamente por unanimidade quando o acordo incida num domínio em que esta seja exigida para a adoção de um ato da União.
8
Assim, o artigo 1.o, n.o 1, da Decisão 2020/245 dispõe que a posição a tomar, em nome da União, no âmbito do Conselho de Parceria criado pelo Acordo de Parceria com a Arménia, no que diz respeito à adoção dos Regulamentos Internos do Conselho de Parceria, do Comité de Parceria, dos subcomités e dos outros órgãos criados pelo Conselho de Parceria, e ao estabelecimento das listas de subcomités, para a aplicação do referido acordo, com exceção do seu título II, se baseia no projeto de decisão do Conselho de Parceria. Do mesmo modo, o artigo 1.o, n.o 1, da Decisão 2020/246 tem um conteúdo idêntico no que respeita à aplicação do título II deste acordo.
9
A Comissão manifestou objeções numa declaração inscrita na ata da reunião do Conselho, alegando que a inclusão do artigo 37.o TUE como base jurídica da Decisão 2020/246 e a divisão do ato do Conselho em duas decisões eram ilegais. A República Checa também fez inscrever uma declaração na ata das reuniões do Coreper e do Conselho, segundo a qual a referida inclusão estava errada à luz do Acórdão de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão) (C‑244/17, EU:C:2018:662). Do mesmo modo, a Hungria manifestou reservas quanto à adoção de duas decisões distintas. Estes dois Estados‑Membros abstiveram‑se de votar por ocasião da adoção das decisões impugnadas.
Pedidos das partes
10
A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que anule as decisões impugnadas, mantenha os seus efeitos e condene o Conselho nas despesas.
11
O Conselho conclui pedindo que seja negado provimento ao recurso e que a Comissão seja condenada nas despesas. A título subsidiário, em caso de anulação das decisões impugnadas, pede ao Tribunal de Justiça que mantenha os efeitos destas.
12
Por Decisões do presidente do Tribunal de Justiça de 25 de agosto de 2020 e de 25 de setembro de 2020, a República Checa e a República Francesa foram admitidas a intervir em apoio, respetivamente, dos pedidos da Comissão e do Conselho.
Quanto ao recurso
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A Comissão invoca dois fundamentos relativos, o primeiro, ao recurso errado ao artigo 37.o TUE como base jurídica material da Decisão 2020/246 e, o segundo, à divisão ilegal em duas decisões separadas, através da adoção das decisões impugnadas, do ato relativo à posição a tomar, em nome da União, no Conselho de Parceria criado pelo Acordo de Parceria com a Arménia.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
14
Com o seu primeiro fundamento, a Comissão, apoiada pela República Checa, acusa o Conselho de ter incluído o artigo 37.o TUE e o artigo 218.o, n.o 8, segundo parágrafo, TFUE na base jurídica da Decisão 2020/246, conduzindo assim à aplicação da regra de votação por unanimidade pelo Conselho. Segundo a Comissão, as ligações com a política externa e de segurança comum (PESC) que apresenta o título II do Acordo de Parceria com a Arménia não são suficientes para justificar essa inclusão.
15
Em apoio deste fundamento, a Comissão alega que uma decisão do Conselho nos termos do artigo 218.o, n.o 9, TFUE, relativa à aplicação de um acordo internacional no seu todo, deve ser adotada por maioria qualificada quando o centro de gravidade do referido acordo se encontra num domínio para o qual as bases jurídicas materiais requerem essa maioria. Assim, a escolha da base jurídica deveria fundar‑se em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, nomeadamente no conteúdo e na finalidade do ato em causa.
16
Neste âmbito, embora possam ser enunciados objetivos gerais no preâmbulo ou nos artigos iniciais do ato em causa, o alcance das obrigações efetivamente previstas para prosseguir os objetivos em questão e a predominância de certos temas abrangidos é que são determinantes para definir o domínio a que o mesmo pertence. Quando o ato cuja adoção se preconiza diz respeito, de modo geral, ao funcionamento de instâncias criadas com base num acordo internacional, o domínio a que pertence o referido ato deveria ser apreciado à luz do acordo no seu todo. A prática contrária a essas regras por parte de uma instituição não pode modificá‑las ou justificar derrogações.
17
Ora, no caso em apreço, segundo a Comissão, o Acordo de Parceria com a Arménia diz principalmente respeito ao comércio e à cooperação para o desenvolvimento, bem como ao comércio dos serviços de transporte, aos quais está consagrada a grande maioria das disposições deste acordo. As ligações com a PESC que apresentam os nove artigos que compõem o título II do referido acordo são puramente acessórias dessas componentes e não são suficientemente importantes para justificar o recurso a uma base jurídica material distinta.
18
De resto, estes nove artigos são, em conteúdo e em número, comparáveis às disposições do Acordo de Parceria com a República do Cazaquistão examinadas no processo que deu origem ao Acórdão de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão) (C‑244/17, EU:C:2018:662), que o Tribunal de Justiça não considerou suficientes para justificar a inclusão de uma base jurídica material específica relativa à PESC e os títulos dos dois acordos que podem ser associados à PESC estabelecem, em todo o caso, o mesmo nível limitado de compromisso.
19
Além disso, o simples facto de o Acordo de Parceria com a Arménia ter sido celebrado num contexto geopolítico complexo, marcado pelo conflito do Alto Carabaque, não justifica que se atribua a este acordo uma dimensão relativa à PESC que não resulta do seu conteúdo.
20
A República Checa subscreve os pedidos da Comissão. Segundo este Estado‑Membro, os objetivos relacionados com a PESC no âmbito do Acordo de Parceria com a Arménia podem ser igualmente integrados no âmbito da política de cooperação para o desenvolvimento e do comércio. Além disso, o cúmulo de várias disposições numa base jurídica material deve continuar a ser a exceção. Tendo em conta a pouca importância qualitativa e quantitativa dos elementos do título II deste acordo que podem ser associados à PESC, tal exceção não se justifica no caso em apreço.
21
Em sua defesa, o Conselho alega que as finalidades de um acordo internacional são essenciais para estabelecer a relação entre as disposições relativas a diferentes políticas, uma vez que o conteúdo do referido acordo só deve ser examinado em momento posterior. Ora, no caso em apreço, os argumentos da Comissão não têm suficientemente em conta as finalidades do Acordo de Parceria com a Arménia. Com efeito, a análise dos objetivos deste acordo e o conteúdo do seu título II demonstram que as disposições ligadas à PESC não são acessórias em relação aos domínios do comércio e da cooperação para o desenvolvimento, constituindo antes uma componente independente deste acordo.
22
A este respeito, o Conselho sustenta que, ao contrário do Acordo de Parceria em causa no Acórdão de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão) (C‑244/17, EU:C:2018:662), o Acordo de Parceria com a Arménia inclui, pelo menos, um objetivo essencial suplementar, ou seja, o de reforçar a parceria abrangente no domínio político [artigo 1.o, alínea a)] e de promover o desenvolvimento de relações políticas estreitas entre as Partes [artigo 1.o, alínea b)].
23
O Conselho deduz daí que o Acordo de Parceria com a Arménia não é um simples instrumento em matéria de cooperação para o desenvolvimento e de comércio. Com efeito, o seu artigo 3.o traduz alguns dos objetivos gerais enunciados no artigo 1.o do mesmo num conjunto de objetivos mais precisos prosseguidos especificamente pelas disposições do título II sobre o diálogo político, a reforma interna e a cooperação no domínio da PESC. Ora, não resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que as disposições que preveem uma cooperação sob a forma de um diálogo político não possam constituir tal execução dos objetivos da PESC.
24
Além disso, quanto ao argumento da Comissão segundo o qual a quase totalidade das disposições do Acordo de Parceria com a Arménia diz respeito a domínios não ligados à PESC, o Conselho observa que o critério relativo à dimensão do título II não tem qualquer relação com a finalidade ou o conteúdo das medidas adotadas, de modo que não pode ser determinante para a escolha da base jurídica da ação da União. Em especial, este critério não é pertinente para efeitos da apreciação da relação entre as disposições em causa e as outras partes do acordo.
25
A República Francesa, que intervém em apoio dos argumentos do Conselho, observa que a determinação dos objetivos prosseguidos por um ato deve ser efetuada analisando o seu conteúdo e que, ao mesmo tempo, o exame desse conteúdo deve ser feito à luz da finalidade do referido ato. Esta abordagem é ainda mais importante quando o ato diz parcialmente respeito à PESC, uma vez que esta está sujeita a regras e a procedimentos específicos por força do artigo 24.o, n.o 1, TUE. Assim, a inferioridade quantitativa das disposições relativas à PESC não pode, perante finalidades claramente abrangidas por esta, permitir concluir que esta última é apenas acessória relativamente às outras políticas envolvidas. Com efeito, uma cooperação económica exige, pela sua própria natureza, um maior número de precisões para a sua implementação do que a criação de um diálogo político.
26
O contexto do Acordo de Parceria com a Arménia deve igualmente ser tido em conta e demonstra, também ele, que esse acordo diz respeito à PESC, dado que foi celebrado num contexto político e de segurança específico marcado por crises regionais, como o conflito no Alto Carabaque.
Apreciação do Tribunal de Justiça
27
A título preliminar, importa recordar que o artigo 218.o TFUE, a fim de satisfazer exigências de clareza, de coerência e de racionalização, prevê um processo unificado e de alcance geral no que respeita, nomeadamente, à negociação e à celebração de acordos internacionais que a União é competente para celebrar nos seus domínios de ação, incluindo a PESC, exceto quando os Tratados prevejam processos especiais [Acórdão de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão), C‑244/17, EU:C:2018:662, n.o 21 e jurisprudência referida].
28
Relativamente ao artigo 218.o, n.o 9, TFUE, este prevê um processo simplificado para efeitos, designadamente, da definição das posições a tomar em nome da União no contexto da sua participação na adoção, no âmbito da instância decisória criada pelo acordo internacional em causa, de atos relativos à aplicação ou execução desse acordo. No entanto, resulta de uma leitura conjunta dos n.os 6, 9 e 10 do artigo 218.o TFUE que esta simplificação, que só se aplica relativamente a atos que não completam nem alteram o quadro institucional do acordo, reside exclusivamente numa limitação da participação do Parlamento Europeu [v., neste sentido, Acórdão de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão), C‑244/17, EU:C:2018:662, n.os 25 e 26].
29
Uma vez que o artigo 218.o, n.o 9, TFUE não prevê, contudo, nenhuma regra de votação para a adoção, pelo Conselho, das categorias de decisões que abrange, é por referência ao artigo 218.o, n.o 8, TFUE que a regra de votação aplicável deve, em cada caso, ser determinada. Tendo em conta a utilização, por um lado, da expressão «[a]o longo de todo o processo», no primeiro parágrafo desta disposição, e, por outro, do termo «[t]odavia», no início do segundo parágrafo da referida disposição, há que considerar que, regra geral, o Conselho delibera por maioria qualificada e que só nos casos expostos neste segundo parágrafo delibera por unanimidade. Nestas condições, a regra de votação aplicável deve, em cada caso concreto, ser determinada consoante esteja ou não abrangida por estes últimos casos.
30
Assim, tratando‑se de uma decisão pela qual o Conselho define a posição a tomar em nome da União numa instância criada por um acordo internacional, o Tribunal de Justiça já teve ocasião de declarar que, na hipótese de tal decisão não corresponder a nenhum dos casos em que o artigo 218.o, n.o 8, segundo parágrafo, TFUE exige a votação por unanimidade, é, em princípio, nos termos das disposições conjugadas do artigo 218.o, n.o 8, primeiro parágrafo, e do artigo 218.o, n.o 9, TFUE que o Conselho deve adotar a referida decisão, deliberando por maioria qualificada [Acórdão de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão), C‑244/17, EU:C:2018:662, n.o 27 e jurisprudência referida].
31
No primeiro destes casos, o artigo 218.o, n.o 8, segundo parágrafo, TFUE exige que uma decisão ao abrigo do n.o 9 deste artigo seja adotada por unanimidade quando esta incida num domínio em que seja exigida a unanimidade para a adoção de um ato da União. Para determinar, neste contexto, se uma decisão adotada no quadro definido neste último número incide sobre um domínio para o qual é exigida a unanimidade, é necessário atender à sua base jurídica material [Acórdão de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão), C‑244/17, EU:C:2018:662, n.o 35].
32
Ora, segundo jurisprudência constante, a escolha da base jurídica de um ato da União deve assentar em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram a finalidade e o conteúdo desse ato [Acórdão de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão), C‑244/17, EU:C:2018:662, n.o 36 e jurisprudência referida].
33
A este respeito, contrariamente ao que sustenta, em substância, o Conselho e como o advogado‑geral salientou nos n.os 28 e 29 das suas conclusões, não resulta de forma alguma da jurisprudência do Tribunal de Justiça que um desses critérios prevaleça sobre o outro. Com efeito, é com base em todos os elementos objetivos identificáveis relativos a ambos os critérios que deve ser determinado, em cada caso específico, o domínio a que pertence um ato.
34
Se o exame de um ato da União demonstrar que este último prossegue uma dupla finalidade ou tem duas componentes e uma delas for identificável como principal ou preponderante, ao passo que a outra é apenas acessória, o ato deve assentar numa única base jurídica, ou seja, a exigida pela finalidade ou pela componente principal ou preponderante. Só a título excecional, se se provar que o ato prossegue vários objetivos ou tem várias componentes que estão indissociavelmente ligadas, sem que uma seja acessória da outra, esse ato deverá assentar nas diferentes bases jurídicas correspondentes [v., neste sentido, Acórdão de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão), C‑244/17, EU:C:2018:662, n.o 37 e jurisprudência referida]. O cúmulo de duas bases jurídicas está, todavia, excluído quando os procedimentos previstos para ambas essas bases sejam incompatíveis (v., neste sentido, Acórdão de 6 de novembro de 2008, Parlamento/Conselho, C‑155/07, EU:C:2008:605, n.o 37).
35
Assim, à semelhança das decisões relativas à celebração de um acordo internacional pela União, uma decisão pela qual o Conselho define a posição a tomar em nome da União numa instância criada por um acordo, nos termos do artigo 218.o, n.o 9, TFUE, e que incide exclusivamente sobre um domínio para o qual é exigida a unanimidade, deve, em derrogação da regra geral da maioria qualificada, prevista no artigo 218.o, n.o 8, primeiro parágrafo TFUE, ser adotada, em princípio, por unanimidade, em conformidade com o segundo parágrafo desta disposição. Esse é o caso no que respeita à PESC, dado que o artigo 31.o, n.o 1, primeiro parágrafo, TUE prevê, nomeadamente, que as decisões ao abrigo do capítulo 2 do título V do Tratado UE são tomadas por unanimidade, salvo disposição em contrário do referido capítulo. Ao invés, se essa decisão inclui diversas componentes ou prossegue várias finalidades, algumas das quais se inscrevem no âmbito da PESC, a regra de votação aplicável para a sua adoção deve ser determinada à luz da sua finalidade ou componente principal ou preponderante. Se a finalidade ou a componente principal ou preponderante da decisão diz respeito a um domínio em que a unanimidade não é exigida para adotar um ato da União, essa decisão deve, em conformidade com o artigo 218.o, n.o 8, primeiro parágrafo, TFUE, ser adotada por maioria qualificada [v., neste sentido, Acórdão de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão), C‑244/17, EU:C:2018:662, n.o 38].
36
É à luz das considerações expostas nos n.os 27 a 35 do presente acórdão que cumpre examinar se as decisões impugnadas são abrangidas por um domínio, como a PESC, para o qual é exigida a unanimidade ou se inscrevem no quadro das políticas da União para as quais se deve, em princípio, deliberar por maioria qualificada, nomeadamente nos domínios do transporte, da política comercial comum e da cooperação para o desenvolvimento, na aceção dos artigos 91.o, 207.o e 209.o TFUE.
37
A este respeito, as decisões impugnadas foram adotadas com o objetivo de definir a posição a tomar, em nome da União, no âmbito do Conselho de Parceria criado pelo Acordo de Parceria com a Arménia no que diz respeito à adoção dos Regulamentos Internos do Conselho de Parceria, do Comité de Parceria, dos subcomités e dos outros órgãos criados pelo Conselho de Parceria, e ao estabelecimento das listas de subcomités para a aplicação do referido acordo. Em especial, a Decisão 2020/245 diz respeito a todo o Acordo de Parceria com a Arménia, com exceção do seu título II, ao passo que a Decisão 2020/246 diz apenas respeito a esse título II.
38
No entanto, importa precisar que, embora essas decisões digam formalmente respeito a títulos diferentes do Acordo de Parceria com a Arménia, o domínio a que pertencem e, por conseguinte, a base jurídica material da ação externa da União em causa devem ser apreciados à luz deste acordo no seu todo.
39
Com efeito, as decisões impugnadas dizem respeito, de modo geral, ao funcionamento das instâncias internacionais criadas com base no Acordo de Parceria com a Arménia.
40
Ora, como observou, em substância, o advogado‑geral no n.o 43 das suas conclusões, a adoção de duas decisões distintas do Conselho, assentes em bases jurídicas diferentes, mas que visam definir a posição única a tomar em nome da União sobre o funcionamento dos órgãos estabelecidos por esse acordo, só se pode justificar se o acordo, considerado no seu todo, contiver componentes distintas que correspondam às diferentes bases jurídicas utilizadas para a adoção das referidas decisões.
41
No que respeita, em primeiro lugar, ao conteúdo do Acordo de Parceria com a Arménia, é verdade que o título II deste, intitulado «Diálogo político e reforma; Cooperação no domínio da política externa e de segurança», e do qual constam os artigos 3.o a 11.o do referido acordo, contém disposições relativas à promoção do diálogo político no domínio da segurança e, por conseguinte, trata de assuntos que podem estar ligados à PESC.
42
Assim, o artigo 3.o do Acordo de Parceria com a Arménia recorda os objetivos do diálogo político e, no n.o 2, enumera os onze objetivos prosseguidos no âmbito desse diálogo, entre os quais figuram o reforço da parceria política, a promoção da paz, da estabilidade e da segurança internacional, o reforço da cooperação em matéria de gestão de crises, o reforço da cooperação na luta contra a proliferação de armas, o reforço do respeito pelos princípios democráticos, pelo Estado de direito, pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais, o desenvolvimento do diálogo e o aprofundamento da cooperação no domínio da segurança e da defesa, bem como o desenvolvimento de relações de boa vizinhança.
43
Por outro lado, o artigo 4.o deste acordo, sob a epígrafe «Reforma interna», enumera uma série de objetivos gerais prosseguidos pela cooperação das partes no mesmo acordo, entre os quais figuram o desenvolvimento, consolidação e reforço da estabilidade e da eficácia das instituições democráticas e do Estado de direito, bem como a garantia do respeito pelos direitos humanos e liberdades fundamentais.
44
Por seu turno, o artigo 5.o do referido acordo, sob a epígrafe «Política externa e de segurança», prevê, no n.o 1, que «[a]s Partes devem intensificar o diálogo e a cooperação no domínio da [PESC], reconhecendo a importância que a República da Arménia atribui à sua participação em organizações internacionais e acordos de cooperação e as suas obrigações atuais deles decorrentes, e, em especial, abordar questões nos domínios da prevenção de conflitos e gestão de crises, da redução dos riscos, da cibersegurança, da reforma do setor da segurança, da estabilidade regional, do desarmamento, da não proliferação, do controlo do armamento e do controlo de exportação de armas». Este mesmo artigo 5.o precisa, no n.o 2, que «[a]s Partes reafirmam o seu empenho a favor dos princípios e normas do direito internacional, nomeadamente os consagrados na Carta da ONU e na Ata Final de Helsínquia da [Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa (OSCE)], bem como o seu compromisso de promover esses princípios nas suas relações bilaterais e multilaterais». Quanto aos artigos 6.o a 11.o do referido acordo, reafirmam o empenho das partes na prevenção dos crimes graves de dimensão internacional, na prevenção de conflitos e gestão de crises, na estabilidade regional e na resolução pacífica de conflitos, no desarmamento, na luta contra o tráfico de armas ligeiras e de pequeno calibre e na luta contra o terrorismo, bem como o seu empenho na cooperação e no diálogo nestes domínios.
45
Todavia, a qualificação de um acordo como acordo de cooperação para o desenvolvimento deve ser feita em consideração do objeto essencial do mesmo e não em função das suas cláusulas especiais, desde que essas cláusulas não comportem obrigações de tal alcance, nas matérias específicas que visam, que essas obrigações constituam, na realidade, objetivos distintos dos da cooperação para o desenvolvimento (v., neste sentido, Acórdãos de 11 de junho de 2014, Comissão/Conselho, C‑377/12, EU:C:2014:1903, n.o 39, e de 14 de junho de 2016, Parlamento/Conselho, C‑263/14, EU:C:2016:435, n.o 47).
46
Ora, embora seja verdade que as disposições do título II do Acordo de Parceria com a Arménia dizem respeito a temas suscetíveis de serem abrangidos pela PESC e reafirmam a vontade das partes de colaborar entre si na matéria, há que observar, como salientou o advogado‑geral nos n.os 65 e 70 das suas conclusões, que essas mesmas disposições, pouco numerosas em relação ao total dos 386 artigos deste acordo, a maior parte das quais diz respeito aos domínios do comércio e da cooperação para o desenvolvimento, se limitam, no essencial, a declarações das partes contratantes de natureza programática, descrevendo unicamente as relações existentes entre elas e as suas intenções comuns para o futuro, sem estabelecer um programa de ação ou determinar as modalidades concretas da sua cooperação.
47
No que respeita, em segundo lugar, às finalidades do referido acordo, resulta de uma análise global do seu preâmbulo, dos objetivos enumerados no seu artigo 1.o e da grande maioria das suas disposições que o mesmo visa principalmente estabelecer o quadro da cooperação em matéria de transportes, de comércio e de desenvolvimento entre a União e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a República da Arménia, por outro.
48
Em particular, o artigo 1.o do referido acordo declina essas finalidades em vários objetivos, entre os quais figuram o reforço da parceria abrangente nos domínios político e económico e a cooperação entre as Partes, a melhoria do enquadramento para um diálogo político em todos os domínios de interesse mútuo, promovendo o desenvolvimento de relações políticas estreitas entre as Partes, a contribuição para o reforço da democracia e para a estabilidade política, económica e institucional da Arménia, a promoção, preservação e reforço da paz e da estabilidade regional e internacional, o reforço da cooperação no domínio da liberdade, da segurança e da justiça, o aumento da mobilidade e dos contactos entre as pessoas, o apoio aos esforços da República da Arménia para desenvolver o seu potencial económico mediante a cooperação internacional, o estabelecimento de uma cooperação comercial reforçada e a criação de condições para uma cooperação cada vez mais estreita noutros domínios de interesse comum.
49
A este respeito, importa recordar que a política da União no domínio da cooperação para o desenvolvimento na aceção do artigo 208.o TFUE, que constitui uma das principais componentes do Acordo de Parceria com a Arménia, não se limita às medidas que visam diretamente a erradicação da pobreza, prosseguindo também os objetivos gerais da ação externa da União previstos no artigo 21.o TUE, tais como o objetivo, enunciado no seu n.o 2, alínea c), de preservar a paz, prevenir conflitos e reforçar a segurança internacional, assim como o enunciado no seu n.o 2, alínea d), que consiste em apoiar o desenvolvimento sustentável nos planos económico, social e ambiental dos países em desenvolvimento (v., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2014, Comissão/Conselho, C‑377/12, EU:C:2014:1903, n.o 37). Aliás, o Tribunal de Justiça teve oportunidade de salientar, já antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, que a luta contra a proliferação de armas ligeiras e de pequeno calibre pode ser considerada como servindo os objetivos da política de cooperação para o desenvolvimento, na medida em que pode contribuir para eliminar ou reduzir entraves ao desenvolvimento económico e social do país em causa (v., neste sentido, Acórdão de 20 de maio de 2008, Comissão/Conselho, C‑91/05, EU:C:2008:288, n.o 68).
50
Além disso, os objetivos prosseguidos pela cooperação para o desenvolvimento são amplos, no sentido de que as medidas necessárias à sua prossecução devem poder dizer respeito a diferentes matérias específicas. É o que acontece nomeadamente no caso de um acordo que fixa o quadro desta cooperação (Acórdão de 3 de dezembro de 1996, Portugal/Conselho, C‑268/94, EU:C:1996:461, n.o 37).
51
Neste contexto, exigir que um acordo de cooperação para o desenvolvimento se funde igualmente numa disposição diferente da relativa a essa política cada vez que respeite a uma matéria específica seria, na prática, suscetível de esvaziar de conteúdo a competência e o processo previstos nesta última disposição (v., neste sentido, Acórdãos de 3 de dezembro de 1996, Portugal/Conselho, C‑268/94, EU:C:1996:461, n.o 38, e de 11 de junho de 2014, Comissão/Conselho, C‑377/12, EU:C:2014:1903, n.o 38).
52
No caso em apreço, o artigo 1.o do Acordo de Parceria com a Arménia exprime a vontade das partes de «[m]elhorar o enquadramento para um diálogo político» que pretendem manter, ao passo que o artigo 3.o, n.o 2, deste acordo precisa os objetivos deste diálogo, enumerando uma série de objetivos mais específicos. Como sustenta o Conselho, alguns desses objetivos específicos, em especial o objetivo enunciado no artigo 3.o, n.o 2, alínea b), do referido acordo, que consistem em aumentar a eficácia da cooperação no domínio da política externa e de segurança, são suscetíveis de estar associados à PESC. Todavia, a enumeração desses objetivos específicos não é, como foi salientado em substância no n.o 46 do presente acórdão, acompanhada de nenhum programa de ação ou de modalidades concretas de cooperação neste domínio, que possam demonstrar que a PESC constitui uma das componentes distintas desse mesmo acordo, à margem dos aspetos ligados ao comércio e à cooperação para o desenvolvimento.
53
Tendo em conta a conceção ampla dos objetivos da cooperação para o desenvolvimento no âmbito das políticas da União, tal como recordada nos n.os 49 e 50 do presente acórdão, e o facto de o Acordo de Parceria com a Arménia no seu todo prosseguir principalmente objetivos ligados ao comércio e à cooperação para o desenvolvimento na relação com este Estado, há que considerar que as componentes principais deste acordo, que são a política comercial comum, o comércio dos serviços de transporte e a cooperação para o desenvolvimento, englobam os elementos de diálogo político associados à PESC nele contidos, de modo que esta última não pode ser considerada como constituindo uma componente distinta deste acordo, mas é, ao invés, acessória das referidas componentes principais [v., por analogia, Acórdão de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão, C‑244/17, EU:C:2018:662, n.o 46].
54
Além disso, o contexto em que se insere um ato pode, por certo, ser igualmente tomado em conta para efeitos da determinação da sua base jurídica (v., neste sentido, Acórdão de 18 de dezembro de 2014, Reino Unido/Conselho, C‑81/13, EU:C:2014:2449, n.o 38 e jurisprudência referida). A este respeito, a República Francesa salienta, em especial, o elemento contextual que representa o conflito do Alto Carabaque. Todavia, não pode deixar de se observar que o Acordo de Parceria com a Arménia não prevê nenhuma medida concreta ou específica destinada a fazer face a esta situação que põe em causa a segurança internacional.
55
Esta conclusão é corroborada pelo facto de, como resulta dos n.os 38 a 40 do presente acórdão, as decisões impugnadas terem por objeto o funcionamento das instâncias internacionais criadas com base naquele acordo, de modo que essas decisões não podem ser vistas como dizendo respeito às medidas concretas que podem eventualmente ser adotadas com base no referido acordo.
56
Resulta do que precede que os elementos ou as declarações de intenção do Acordo de Parceria com a Arménia associados à PESC não bastam para constituir uma componente autónoma desse acordo. Por conseguinte, o Conselho errou ao escolher o artigo 37.o TUE como base jurídica material e o artigo 218.o, n.o 8, segundo parágrafo, TFUE como base jurídica processual da Decisão 2020/246.
57
Consequentemente, há que julgar procedente o primeiro fundamento da Comissão e anular a Decisão 2020/246.
58
Relativamente à Decisão 2020/245, há que observar que, como resulta do seu considerando 10 e do seu artigo 1.o, esta não diz respeito à posição a tomar, em nome da União, no âmbito do Conselho de Parceria criado pelo Acordo de Parceria com a Arménia, visto que essa posição se prende com a aplicação do título II deste acordo. Ora, resulta do exame do primeiro fundamento que as disposições que este título inclui não constituem uma componente distinta do referido acordo, que obrigasse o Conselho a basear‑se, designadamente, no artigo 37.o TUE e no artigo 218.o, n.o 8, segundo parágrafo, TFUE para tomar essa mesma posição. Em conformidade com o exposto no n.o 40 do presente acórdão, há que constatar que nada justificava que o Conselho excluísse do objeto da Decisão 2020/245 a posição em questão, na medida em que esta diz respeito à aplicação do título II do mesmo acordo, e adotasse uma decisão distinta ao abrigo do artigo 218.o, n.o 9, TFUE, que tem por objeto adotar a referida posição na medida em que diz respeito a essa mesma aplicação. Daqui resulta que a Decisão 2020/245 deve igualmente ser anulada.
Quanto ao segundo fundamento
59
Uma vez que o primeiro fundamento foi julgado procedente e as decisões impugnadas anuladas, não é, portanto, necessário examinar o segundo fundamento.
Quanto à manutenção dos efeitos das decisões impugnadas
60
O Conselho, a Comissão e a República Checa estão de acordo em pedir, em caso de anulação das decisões impugnadas, a manutenção dos seus efeitos, a fim de evitar qualquer consequência negativa para a execução do Acordo de Parceria com a Arménia.
61
Nos termos do artigo 264.o, segundo parágrafo, TFUE, o Tribunal de Justiça pode indicar, quando o considerar necessário, quais os efeitos do ato anulado que se devem considerar subsistentes.
62
A este respeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, atendendo a motivos relacionados com a segurança jurídica, os efeitos desse ato podem ser mantidos, nomeadamente, quando os efeitos imediatos da sua anulação originarem consequências negativas graves para as partes em causa (v., neste sentido, Acórdão de 28 de julho de 2016, Conselho/Comissão, C‑660/13, EU:C:2016:616, n.o 51).
63
No caso em apreço, a anulação das decisões impugnadas sem que os seus efeitos sejam mantidos pode perturbar o funcionamento das instâncias criadas pelo Acordo de Parceria com a Arménia, pôr em dúvida o empenho da União relativamente aos atos jurídicos adotados por essas instâncias e, desta maneira, dificultar a boa execução do referido acordo [v., por analogia, Acórdão de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão), C‑244/17, EU:C:2018:662, n.o 51 e jurisprudência referida].
64
Assim, por motivos de segurança jurídica, devem ser mantidos os efeitos das decisões impugnadas, que são anuladas pelo presente acórdão, enquanto se aguarda uma nova decisão do Conselho em conformidade com o mesmo acórdão.
Quanto às despesas
65
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Conselho e tendo este sido vencido, há que condená‑lo nas despesas.
66
Em conformidade com o disposto no artigo 140.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros que intervieram no processo devem suportar as suas próprias despesas. Por conseguinte, há que decidir que a República Francesa e a República Checa suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1)
A Decisão (UE) 2020/245 do Conselho, de 17 de fevereiro de 2020, relativa à posição a tomar, em nome da União Europeia, no âmbito do Conselho de Parceria criado pelo Acordo de Parceria Abrangente e Reforçado entre a União Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a República da Arménia, por outro, no que respeita à adoção dos Regulamentos Internos do Conselho de Parceria, do Comité de Parceria, dos subcomités e dos outros órgãos criados pelo Conselho de Parceria, e ao estabelecimento da lista de subcomités, para a aplicação do referido acordo, com exceção do seu título II, e a Decisão (UE) 2020/246 do Conselho, de 17 de fevereiro de 2020, relativa à posição a tomar, em nome da União Europeia, no âmbito do Conselho de Parceria criado pelo Acordo de Parceria Abrangente e Reforçado entre a União Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a República da Arménia, por outro, no que respeita à adoção dos Regulamentos Internos do Conselho de Parceria, do Comité de Parceria, dos subcomités e dos outros órgãos criados pelo Conselho de Parceria, e ao estabelecimento da lista de subcomités, para a aplicação do título II do referido acordo, são anuladas.
2)
Os efeitos das Decisões 2020/245 e 2020/246 são mantidos.
3)
O Conselho da União Europeia é condenado nas despesas.
4)
A República Francesa e a República Checa suportam as suas próprias despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.