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Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1 La High Court of Justice (Queen's Bench Division) a posé à la Cour cinq questions préjudicielles relatives à l'interprétation de la directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique (1) (ci-après la «directive»).
2 La High Court estime que la réponse à ces questions lui est nécessaire pour statuer dans les recours que MM. Shingara et Radiom ont formés contre la décision des autorités britanniques leur refusant l'entrée au Royaume-Uni pour des raisons de sécurité publique.
Les faits et la procédure dans l'affaire Radiom (tels qu'ils sont exposés dans l'ordonnance de renvoi)
3 M. Radiom, qui est un citoyen iranien marié depuis 1981 avec une citoyenne britannique, a acquis la nationalité irlandaise en mai 1982. En mai 1983, il a obtenu une carte de séjour l'autorisant à résider au Royaume-Uni pour une durée illimitée en sa qualité, non pas de ressortissant de la Communauté (dont il n'est pas établi qu'elle était connue à l'époque par les autorités du Home Office), mais bien en sa qualité d'étranger ressortissant d'un État tiers. La demande de permis de séjour avait été formulée sur la base de son mariage avec une citoyenne britannique.
4 Entre 1983 et 1989, M. Radiom a travaillé pour le service consulaire iranien, d'abord à Manchester puis à Londres. En 1989, le Royaume-Uni a rompu ses relations diplomatiques avec l'Iran et, le 9 mars 1989, M. Radiom a été informé par le Foreign Office (2) qu'il serait placé en détention et expulsé s'il ne quittait pas le Royaume-Uni dans un délai de sept jours. Il est donc parti sans attendre la mise à exécution de cette menace. Il semble qu'il lui ait été dit, à cette époque, qu'il devait être expulsé pour des raisons de sécurité nationale, mais sans autres précisions.
5 Le 2 juillet 1992, les conseils de M. Radiom ont écrit au ministère de l'Intérieur pour attirer l'attention sur le fait que M. Radiom était un ressortissant de la Communauté et pour demander quelle serait sa situation s'il retournait au Royaume-Uni pour y travailler. Le 24 septembre 1992, il leur a été répondu officiellement que l'expulsion de M. Radiom avait été décidée dans l'intérêt de la sécurité nationale (et qu'il n'existait aucun recours contre cette décision). La lettre ajoutait: «Si M. Radiom tente à présent d'entrer au Royaume-Uni, l'entrée lui sera refusée pour des raisons d'ordre public et il ne disposera pas de droit de recours. Si l'on découvre qu'il y est entré, des mesures seront prises pour le reconduire hors du territoire du Royaume-Uni et M. Radiom n'aura pas davantage de droit de recours.»
6 Après avoir reçu cette réponse, les conseils de M. Radiom ont écrit au ministère de l'Intérieur, le 13 octobre 1992, pour demander officiellement qu'un permis de séjour de ressortissant communautaire lui soit délivré et, qu'en cas de refus, les «raisons précises» leur en soient indiquées. Ils ont également demandé que leur soient précisés «les droits de recours dont disposera notre client contre ce refus conformément à l'article 9 de la directive 64/221/CEE».
7 Dans sa réponse négative du 23 novembre 1992, le ministère de l'Intérieur a rappelé que «... s'il tente, à présent, d'entrer au Royaume-Uni ou si l'on découvre qu'il y est entré, l'autorisation d'entrer lui sera refusée et/ou il sera expulsé en tant qu'étranger illégalement entré. Il n'y aura pas de droit de recours contre cette décision» (3).
8 C'est contre cette décision du 23 novembre 1992 que M. Radiom s'est pourvu devant la High Court, à laquelle il a demandé de déclarer qu'il avait droit à obtenir un titre de séjour et à exercer une voie de recours ou qu'il avait droit à ce que le ministre des Affaires étrangères consulte une autorité indépendante pour avis.
9 Devant la High Court, le représentant du ministre de l'Intérieur a exposé les raisons pour lesquelles celui-ci avait personnellement ordonné l'expulsion de M. Radiom en 1989 ainsi que les raisons pour lesquelles, après avoir personnellement réexaminé l'affaire, il maintenait sa position:
«... la décision de 1989 interdisant la présence du demandeur au Royaume-Uni a été prise sur la base d'une instruction personnellement donnée par le ministre de l'Intérieur de l'époque et motivée par le fait que la présence du demandeur sur le territoire du Royaume-Uni n'était pas conforme au bien public ni à la sûreté de l'État.
... La raison pour laquelle cette décision a été adoptée en 1989 était que le demandeur était connu pour prôner la violence contre les opposants au régime de Khomeiny en Iran et que l'on savait également qu'il était impliqué dans des activités de collecte de renseignements sur des opposants iraniens au Royaume-Uni. A cette époque, le régime iranien pratiquait une politique d'assassinat des opposants. Ces assassinats continuent, dans toute l'Europe et ailleurs. La décision prise en 1989 était exclusivement fondée sur le comportement personnel du demandeur. Il serait contraire à la sûreté du Royaume de divulguer davantage d'informations concernant les motifs de cette décision.
Le ministre a personnellement réexaminé la possibilité de rapporter l'arrêté d'expulsion à la lumière de la demande de contrôle juridictionnel, mais, compte tenu du passé du demandeur et des renseignements dont il dispose actuellement, selon lesquels le demandeur continue à soutenir et à oeuvrer en faveur des objectifs des autorités iraniennes, il a estimé qu'il ne serait pas dans l'intérêt de la sûreté de l'État de révoquer cet arrêté.»
Les faits et la procédure dans l'affaire Shingara (tels qu'ils sont exposés dans l'ordonnance de renvoi)
10 M. Shingara, qui est d'origine indienne, possède la nationalité française. Le 29 mars 1991, il a essayé d'entrer au Royaume-Uni mais il s'est vu refuser l'autorisation d'entrée par décision personnelle du ministre de l'Intérieur, à l'estime duquel l'autoriser à pénétrer au Royaume-Uni «serait contraire à l'ordre public et à la sécurité publique».
11 Le texte de la communication officielle de cette interdiction d'entrée indiquait en outre que «vous ne possédez pas de droit de recours contre le refus d'autorisation d'entrée, car cette décision a été prise conformément à des instructions personnellement données par le ministre pour la raison précédemment indiquée». Ce sont les mêmes termes qui sont utilisés dans une autre communication, émanant, celle-là, du ministère de l'Intérieur et datée du 26 avril 1991, communication avisant également M. Shingara qu'il ne disposait d'aucune voie de recours à l'encontre de la décision.
12 Le 10 novembre 1992, les conseils de M. Shingara ont écrit au ministère de l'Intérieur et fait observer que «conformément à l'article 9, paragraphe 2, de la directive 64/221/CEE, M. Singh Shingara aurait dû pouvoir soumettre son cas à l'examen d'une autorité administrative et présenter en personne ses moyens de défense (à moins qu'il n'ait été démontré que des raisons de sûreté de l'État s'opposaient à sa présence).
Nous sommes donc dans l'obligation de vous demander de prendre immédiatement des mesures pour qu'un recours soit organisé; à défaut, nous nous verrons dans l'obligation de demander un contrôle juridictionnel.»
13 Dans sa réponse du 18 mai 1993, le ministère de l'Intérieur a confirmé qu'il n'existait aucune possibilité de recours.
14 M. Shingara n'a effectivement pas intenté le moindre recours. Au lieu de cela, le 15 juillet 1993, il s'est présenté au port de Douvre avec son épouse et ses enfants et il a été admis sur le territoire après avoir produit sa carte d'identité française. Il n'a pas signalé aux fonctionnaires du service de l'immigration qu'il avait antérieurement essuyé un refus d'autorisation d'entrée et n'a donc pas soufflé mot des raisons pour lesquelles il en avait été ainsi.
15 Le 22 juillet 1993, il a été arrêté à Birmingham et placé en détention en tant qu'étranger illégalement entré sur le territoire. Dans l'avis qui lui a été délivré à cette occasion, on peut lire que «... Je suis convaincu que vous avez pénétré illégalement sur le territoire, au sens de l'article 33, paragraphe 1, de l'Immigration Act de 1971 ... J'ai l'intention de donner des instructions pour votre expulsion du Royaume-Uni en temps utile; des précisions vous seront fournies par voie séparée».
16 Le 30 juillet 1993, le juge a autorisé l'introduction d'une demande de contrôle juridictionnel (judicial review) visant à contester la détention de M. Shingara. Le même jour, celui-ci a été relâché et est retourné en France.
17 Devant la High Court, M. Shingara conteste la décision du 22 juillet 1993 de le traiter comme un étranger illégalement entré sur le territoire, de le placer en détention, de l'expulser du Royaume-Uni et d'interdire son entrée et sa présence. Il souhaite voir casser cette décision et demande au juge de déclarer qu'il a droit à un recours contre son exclusion ou à un examen de son cas par une autorité indépendante en application de l'article 9, paragraphe 2, de la directive.
18 Le représentant du ministre de l'Intérieur a exposé à la High Court les raisons pour lesquelles la décision de 1991 avait été adoptée: «... Selon le ministre, le demandeur était impliqué dans des activités d'encouragement de l'extrémisme sikh au Royaume-Uni et d'encouragement du terrorisme dans d'autres pays. Le demandeur dirige, en France, l'organisation Babbar Khalsa (BK) qui est une organisation sikh appuyant des activités terroristes en Inde. Il serait contraire à la sûreté de l'État et incompatible avec la protection des sources de renseignements de préciser davantage.»
Les questions préjudicielles
19 La High Court a estimé que, pour pouvoir résoudre les deux litiges dont elle avait ainsi été saisie, il fallait que la Cour lui fournisse une réponse aux questions qu'elle se posait à propos de l'interprétation et de l'application de la directive. C'est pourquoi elle lui a adressé les questions préjudicielles suivantes:
«1) A l'article 8 de la directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, le passage `les recours ouverts aux nationaux contre les actes administratifs' vise-t-il:
a) les recours spécifiquement ouverts contre les décisions d'entrée à l'égard de nationaux de l'État concerné (en l'espèce, le recours à un immigration adjudicator)
ou
b) vise-t-il simplement les recours ouverts contre les actes administratifs en général (en l'espèce, une demande de contrôle juridictionnel)?
Si la réponse à la première question est celle indiquée sous a), le passage cité de l'article 8 de la directive 64/221 vise-t-il uniquement les recours ouverts aux nationaux dans la même situation (en l'espèce, refus d'entrée pour des motifs de sûreté de l'État) ou vise-t-il également les recours ouverts aux nationaux dans des situations analogues ou similaires et, le cas échéant, quel est le degré d'analogie ou de similitude requis?
2) Compte tenu de la réponse à la première question, l'article 8 de la directive 64/221 exige-t-il qu'un ressortissant de la Communauté, auquel l'entrée au Royaume-Uni est refusée pour des raisons de sûreté de l'État, ait le droit de se pourvoir devant un immigration adjudicator si, sur la base d'une interprétation exacte des dispositions pertinentes du droit national, un ressortissant du Royaume-Uni auquel l'entrée du territoire est refusée pour des raisons de sûreté de l'État possède un tel droit de recours, destiné à lui permettre d'établir qu'il possède la qualité de ressortissant du Royaume-Uni et qu'il a donc le droit d'entrer au Royaume-Uni même si sa présence y est indésirable pour des raisons de sûreté de l'État?
3) Le passage introductif de l'article 9, paragraphe 1, de la directive 64/221 (`en l'absence de possibilités de recours juridictionnels ou si ces recours ne portent que sur la légalité de la décision ou s'ils n'ont pas d'effet suspensif') s'applique-t-il également à l'article 9, paragraphe 2?
4) Si un ressortissant de la Communauté a fait l'objet d'une décision lui interdisant le territoire d'un État membre autre que le sien pour des raisons d'ordre public ou de sécurité publique et s'il a quitté ledit territoire sans que son départ ait été précédé de saisine ou de consultation pour avis d'une autorité compétente indépendante au titre des articles 8 ou 9 de la directive 64/221 du Conseil, ledit ressortissant de la Communauté a-t-il droit, s'il retourne ultérieurement ou souhaite ultérieurement retourner dans l'État membre en question, à ce que:
a) le rejet de la demande de titre de séjour;
ou
b) le rejet de la demande d'entrée;
ou
c) une décision d'éloignement
soient soumis à l'examen d'une autorité compétente indépendante, au sens de l'article 9, paragraphe 2?
5) Les réponses à la question 4 sont-elles différentes selon qu'il s'agit de l'une ou l'autre des hypothèses suivantes:
a) l'intéressé est entré sur le territoire de l'État membre avant de demander un titre de séjour;
b) l'intéressé a été expulsé de l'État membre avant d'avoir demandé un titre de séjour ou n'a jamais demandé de titre de séjour;
c) le départ antérieur était la conséquence d'une décision d'éloignement ou d'une menace de détention et d'expulsion et a été suivi d'une décision interdisant l'entrée et la présence de l'intéressé sur le territoire?»
Les dispositions communautaires à interpréter
20 La directive a pour objet de coordonner les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui régissent le séjour et les déplacements de ressortissants d'autres États membres sur leur territoire ainsi que les règles qui régissent les mesures d'éloignement lorsque ces règles et dispositions sont adoptées pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique. La directive vise donc en premier lieu les conditions d'entrée et de résidence de ces personnes.
21 La directive contient des règles matérielles et des règles de procédure. Les premières (à savoir l'article 2, paragraphe 2, et les articles 3 et 4) limitent les motifs que les États membres peuvent invoquer à titre de «raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique» pour restreindre la présence des ressortissants d'autres États membres. Ce n'est pas sur ces règles que portent les questions préjudicielles sur leur territoire (4).
22 En ce qui concerne les règles de procédure, la directive oblige les États membres à ouvrir aux ressortissants des autres États membres les mêmes voies de recours que celles dont leurs nationaux disposent contre les actes administratifs. C'est précisément cette obligation qui est au centre des questions préjudicielles qui ont été soumises à la Cour.
23 L'article 6 de la directive dispose que: «les raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique qui sont à la base d'une décision le concernant, sont portées à la connaissance de l'intéressé, à moins que des motifs intéressant la sûreté de l'État ne s'y opposent».
24 L'article 7 de la directive dispose que: «la décision de refus de délivrance ou de renouvellement d'un titre de séjour ou la décision d'éloignement du territoire est notifiée à l'intéressé. La notification comporte l'indication du délai imparti pour quitter le territoire. Sauf urgence, ce délai ne peut être inférieur à quinze jours lorsque l'intéressé n'a pas encore reçu de titre de séjour et à un mois dans les autres cas».
25 L'article 8 de la directive vise, quant à lui, spécifiquement le régime des recours qui peuvent être formés contre les décisions antérieures: «L'intéressé doit pouvoir introduire contre la décision d'entrée, de refus de délivrance ou de refus de renouvellement du titre de séjour, ou contre la décision d'éloignement du territoire, les recours ouverts aux nationaux contre les actes administratifs.»
26 Enfin, l'article 9 de la directive dispose que:
«1. En l'absence de possibilités de recours juridictionnels ou si ces recours ne portent que sur la légalité de la décision ou s'ils n'ont pas effet suspensif, la décision de refus de renouvellement du titre de séjour ou la décision d'éloignement du territoire d'un porteur d'un titre de séjour n'est prise par l'autorité administrative, à moins d'urgence, qu'après avis donné par une autorité compétente du pays d'accueil devant laquelle l'intéressé doit pouvoir faire valoir ses moyens de défense et se faire assister ou représenter dans les conditions de procédure prévues par la législation nationale.
Cette autorité doit être différente de celle qualifiée pour prendre la décision de refus de renouvellement du titre de séjour ou la décision d'éloignement.
2. Les décisions de refus de délivrance du premier titre de séjour ainsi que les décisions d'éloignement avant toute délivrance d'un tel titre sont soumises, à la demande de l'intéressé, à l'examen de l'autorité dont l'avis préalable est prévu au paragraphe 1. L'intéressé est alors autorisé à présenter en personne ses moyens de défense à moins que des raisons de sûreté de l'État ne s'y opposent.»
Les dispositions nationales qui régissent le droit d'entrée des étrangers
27 Il est de jurisprudence constante qu'il n'appartient pas à la Cour, statuant en application de l'article 177 du traité CE, d'interpréter le droit national ni d'apprécier ses effets. Il m'apparaît néanmoins opportun, pour une meilleure compréhension du cadre juridique dans lequel le litige s'est présenté, de rappeler les dispositions du droit national applicables.
28 Ces dispositions figurent dans l'Immigration Act de 1971 (loi sur l'immigration de 1971). Parmi celles-ci, celles qui ont un lien direct avec les deux cas d'espèce sont les suivantes:
- L'article 1er, paragraphe 1, dispose que tous ceux dont la présente loi prévoit qu'ils possèdent un droit de résidence au Royaume-Uni sont libres d'y vivre, d'y entrer ou d'en sortir, sans autres obstacles que ceux qui peuvent éventuellement être nécessaires, en application de la présente loi, pour permettre l'établissement de leurs droits ou qui peuvent, en dehors de la présente loi, être légalement imposés à toute personne.
- L'article 2, paragraphe 1, dispose que les citoyens britanniques ont le droit de résider au Royaume-Uni.
- L'article 3, paragraphe 1, prévoit que, sous réserve de certaines exceptions, un étranger ne peut entrer au Royaume-Uni sans permission.
- L'article 3, paragraphe 5, sous b), dispose que pourront être expulsés, notamment, les étrangers dont le ministre des Affaires étrangères considère l'expulsion (5) comme «conducive to the public good» (nécessaire à l'intérêt général). Un citoyen britannique ne peut pas être expulsé.
- L'article 3, paragraphe 8, dispose que toute personne qui prétend posséder la nationalité britannique ou se prévaut d'une exception prévue par la présente loi doit en rapporter la preuve.
29 En ce qui concerne les voies de recours qui peuvent être exercées à l'encontre des décisions administratives concernant l'autorisation de pénétrer sur le territoire du Royaume-Uni, l'article 13 de l'Immigration Act (appeals against exclusion from United Kingdom) dispose que: «... toute personne à laquelle l'autorisation d'entrer sur le territoire du Royaume-Uni est refusée en vertu de la présente loi peut se pourvoir devant un adjudicator contre la décision le soumettant à l'obligation d'obtenir une autorisation ou contre la décision lui refusant celle-ci» (6).
30 L'article 13, paragraphe 5, de la loi exclut toute possibilité de recours dans le cas d'une personne à laquelle le ministre de l'Intérieur a refusé l'autorisation d'entrer sur le territoire pour des motifs fondés sur l'intérêt général (exclusion conducive to the public good): «Un refus d'autorisation d'entrée ou un refus de visa d'entrée n'est pas susceptible de recours si le ministre certifie qu'il a lui-même (et non une personne agissant sous son autorité) donné des instructions afin que l'intéressé ne reçoive pas l'autorisation d'entrer au Royaume-Uni au motif que l'interdiction de ce dernier est justifiée par l'intérêt général ou si l'autorisation d'entrée ou l'entry clearance ont été refusés en application de telles instructions» (7).
La libre circulation des ressortissants des États membres à l'intérieur de la Communauté: le droit de pénétrer sur le territoire des États membres et les restrictions à ce droit pour des motifs de sécurité et d'ordre publics
31 Au risque de répéter des choses évidentes, il faut rappeler que, depuis l'origine, le traité CEE garantissait la liberté des ressortissants d'un État membre de circuler et de se déplacer dans un autre État membre afin de s'y livrer à des activités économiques, que ce soit en qualité de travailleurs salariés (article 48), de travailleurs non salariés (article 52) ou de fournisseurs de services (article 59) (8).
32 L'Acte unique a introduit la notion d'«espace sans frontières intérieures» qu'il associe à celle de «marché intérieur»: l'article 7 A du traité CE dispose en effet que: «Le marché intérieur comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée selon les dispositions du présent traité.»
33 L'article 8 A du traité CE, ajouté à celui-ci par l'article G, sous C), du traité sur l'Union européenne, dispose, dans la rubrique «citoyenneté de l'Union» que: «Tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par le présent traité et par les dispositions prises pour son application.»
34 La création d'une citoyenneté de l'Union, qui, comme je l'ai dit plus haut, a pour corollaire le droit pour ceux qui la possèdent de circuler librement sur le territoire de tous les États membres, représente un progrès qualitatif considérable dans la mesure où, comme la Commission le fait observer à bon escient, elle libère cette liberté de circuler de ses éléments fonctionnels ou instrumentaux (puisqu'elle n'est plus liée à l'exercice d'une activité économique ou à la mise en place du marché intérieur) et dans la mesure également où elle élève ce droit au rang de droit propre et indépendant, inhérent au statut politique des citoyens de l'Union.
35 Je ne crois pas qu'il soit nécessaire, dans le présent litige, d'analyser jusqu'à quel point la libre circulation des personnes, dans les étapes successives de l'évolution du traité CEE, faisait obstacle au maintien des formalités de contrôle des personnes aux frontières intérieures à l'égard des ressortissants des autres États membres (9).
36 Il suffit, selon moi, de rappeler qu'avant l'adoption de l'Acte unique déjà, le droit d'entrer sur le territoire d'un autre État membre pour les ressortissants des autres États membres qui se prévalaient des articles 48, 52 ou 59 du traité n'était soumis à aucun type d'autorisation administrative puisqu'il s'agissait d'un droit directement dérivé du traité (10).
37 Concrètement, et en me référant toujours à la situation qui prévalait avant l'Acte unique, les règles du droit dérivé interdisaient expressément que le droit d'entrée soit subordonné à l'obtention d'un permis ou d'une autorisation administrative, seule la présentation d'un document d'identité accréditant la qualité de ressortissant d'un État membre pouvant être exigée (11).
38 Ces principes, ainsi que les interdictions qui en découlent, font partie de l'acquis communautaire et les modifications ultérieures du traité CEE n'ont fait que les renforcer. Leur force obligatoire s'impose donc à tous les États membres (12).
39 La liberté de circulation des personnes ainsi définie peut néanmoins être soumise à des restrictions: tout au long des différentes modifications qu'il a subies, le traité n'a pas voulu dépouiller totalement les États membres d'une prérogative classique de leur souveraineté, en vertu de laquelle ils peuvent limiter la liberté de mouvement des ressortissants étrangers sur leur territoire en leur en interdisant l'accès ou en les en expulsant.
40 Le législateur communautaire a rappelé cette prérogative, que le droit communautaire soumet à certaines restrictions (13), dans les dispositions qui régissent chacune des libertés que je viens de citer. Il l'a fait au paragraphe 3 de l'article 48 du traité CE à l'égard des travailleurs salariés (14) et au paragraphe 1 de l'article 56 à l'égard des travailleurs non salariés (15), lequel est applicable également à la libre prestation des services.
41 Les décisions que les États membres adoptent dans l'exercice de cette prérogative ne peuvent être fondées que sur des motifs pris de l'ordre public, de la sécurité publique et de la santé publique. Comme je l'ai indiqué plus haut, la finalité de cette directive est précisément de coordonner les dispositions nationales qui régissent ce type de mesures, tant dans leurs aspects de fond que dans leurs aspects de procédure.
42 Dans sa jurisprudence, la Cour a dit concrètement que, lorsqu'elle doit servir de base à des décisions visant à restreindre la liberté de circulation, la notion d'ordre public doit être interprétée restrictivement (16).
43 En résumé, les États membres ont conservé le pouvoir d'interdire tant l'entrée que le séjour sur leur territoire aux ressortissants d'autres États membres lorsqu'une telle décision est fondée sur les motifs que je viens de rappeler. Ce pouvoir ne pourra cependant être exercé validement que dans le respect des règles du droit communautaire.
Le droit de recours prévu par l'article 8 de la directive (première et deuxième questions préjudicielles)
44 Par les deux premières questions qu'elle a posées à la Cour, et qu'il est bon d'examiner conjointement, la juridiction nationale lui demande d'interpréter l'article 8 de la directive dans la mesure où il exige que les actes adoptés par les autorités de chaque État membre dans cette matière puissent faire l'objet des mêmes recours que ceux qui sont «ouverts aux nationaux contre les actes administratifs».
45 La question porte sur le point de savoir si, par «les recours ouverts aux nationaux» (17), il faut entendre les recours spécifiques qui sont ouverts aux nationaux en matière d'entrée et de résidence sur le territoire de leur propre État ou en matière de mesures d'éloignement de celui-ci ou s'il faut, au contraire, entendre les recours qui peuvent être exercés, d'une manière générale, contre les actes de l'administration, indépendamment de la matière sur laquelle ils portent.
46 Selon moi, la réponse la plus conforme à l'article 8 est la seconde: lorqu'elles sont adressées à des étrangers, les décisions du pouvoir exécutif sujettes à contestation devront être susceptibles de faire l'objet des mêmes recours que ceux que les ressortissants de l'État membre en question peuvent exercer, d'une manière générale, contre n'importe quel type d'acte administratif.
47 Le texte même de l'article 8 confirme que le point de référence est le régime général des recours ouverts contre les actes administratifs. Comme le dit bien l'article 8 de la directive, ce régime général doit être mis à la disposition des étrangers lorsqu'ils souhaitent entreprendre les décisions que l'administration prend à leur égard pour des motifs d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique en matière d'entrée ou de résidence sur le territoire national ou en matière d'expulsion de celui-ci.
48 La ratio legis de cette disposition dicte la même conclusion: il ne serait guère sensé que l'article 8 de la directive se réfère à des recours spécifiques, ouverts aux nationaux, que ceux-ci n'ont pas la nécessité d'utiliser: les ressortissants de chacun des États membres n'ont pas besoin d'engager des recours contre les actes administratifs leur refusant l'entrée sur le territoire de leur pays d'origine ou les en expulsant puisque, par définition (18), ils ne peuvent pas faire l'objet de pareilles mesures (19).
49 Par conséquent, il serait assez illogique que la directive ait pour objet d'ouvrir aux étrangers un type de recours spécifique qui serait destiné aux ressortissants nationaux mais qui n'aurait aucune explication dans l'ordre juridique interne parce qu'il y serait précisément dénué de tout objet.
50 Les demandeurs soutiennent néanmoins que la bonne réponse est la réponse inverse puisque l'Immigration Act de 1971 ouvre des voies de recours spécifiques aux citoyens britanniques qui font l'objet de décisions de ce type de la part du pouvoir exécutif.
51 Je ne partage pas ce point de vue qui me paraît fondé sur un raisonnement incorrect, bien qu'il me paraisse inspiré par l'intention louable, à laquelle je ne peux que souscrire, d'étendre les possibilités de contrôle des décisions administratives.
52 Selon les demandeurs, il est possible que l'administration britannique refuse de facto l'entrée sur le territoire du Royaume-Uni à un citoyen britannique (ou ordonne son expulsion) soit parce que les autorités compétentes ignorent sa nationalité soit parce que celle-ci est contestée ou n'a pas été dûment démontrée. Pour permettre à l'intéressé de faire face à une telle éventualité, l'Immigration Act ouvre aux citoyens britanniques un recours spécifique devant l'Immigration adjudicator.
53 A mon avis, ces voies de recours ne peuvent être considérées comme des voies de recours spécifiques destinées à permettre que la décision en cause soit portée devant un juge ou que sa validité soit, à proprement parler, examinée en droit. Il s'agit simplement de moyens permettant à l'intéressé de démontrer qu'il possède la citoyenneté britannique. Dès l'instant où celle-ci est établie, toute autre mesure est superflue puisque les citoyens britanniques ne peuvent être expulsés du territoire du Royaume-Uni ni s'en voir refuser l'accès.
54 Les demandeurs ont invoqué un deuxième argument à l'appui de leur thèse, à savoir que l'article 8 de la directive serait superflu puisque, avec ou sans lui, aucun État ne peut refuser aux ressortissants des autres États membres les voies de recours générales qu'il offre à ses propres ressortissants, car, s'il le faisait, il se rendrait coupable d'une discrimination fondée sur la nationalité et violerait ainsi le traité.
55 Pour convaincant qu'il paraisse, cet argument doit être écarté. En effet, rien n'empêche le législateur communautaire de rappeler dans n'importe quelle directive, à propos de la matière concrète qui fait l'objet de celle-ci, les exigences qui résultent de l'interdiction générale, que comporte le traité, de toute discrimination fondée sur la nationalité.
56 C'est pourquoi je considère qu'en exigeant que chaque État accorde aux étrangers les mêmes voies de recours que celles dont disposent ses propres resssortissants à l'encontre des actes administratifs, l'article 8 de la directive vise les mécanismes généraux de recours qui peuvent être mis en oeuvre contre de tels actes.
57 C'est d'ailleurs la conclusion à laquelle la Cour a abouti dans l'arrêt qu'elle a rendu le 18 octobre 1990 dans l'affaire Dzodzi (20), où elle analysait l'article 8 de la directive. Cette conclusion, qui, à mon sens, n'a aucune raison d'être modifiée, a été formulée dans les termes suivants:
«58
Cette disposition qualifie les décisions visées par la directive d'`actes administratifs' et impose aux États membres l'obligation de permettre à toute personne touchée par une telle mesure d'introduire les mêmes recours que ceux qui sont ouverts aux nationaux contre les actes de l'administration. Un État membre ne saurait, dès lors, sans méconnaître l'obligation imposée par l'article 8, organiser, pour les personnes visées par la directive, des recours obéissant à des procédures particulières qui offriraient de moindres garanties que celles offertes dans le cadre des recours introduits par les nationaux contre les actes de l'administration (arrêt du 5 mars 1980, Josette Pecastaing, point 10, 98/79, Rec. p. 691).
59 Il en découle que si, dans un État membre, le juge administratif n'est pas investi du pouvoir de suspendre une décision administrative ou de prendre des mesures conservatoires concernant l'exécution de cette décision, mais qu'un tel pouvoir est reconnu aux juridictions judiciaires, cet État membre a l'obligation de permettre aux personnes relevant du champ d'application de la directive de se pourvoir devant ces juridictions dans les mêmes conditions que les nationaux. Il convient cependant de souligner que ces possibilités dépendent essentiellement de l'organisation judiciaire et de la répartition des compétences juridictionnelles dans les différents États membres, la seule obligation imposée aux États par l'article 8 étant d'accorder aux personnes protégées par le droit communautaire des possibilités de recours qui ne soient pas moins favorables que celles qui sont ouvertes à leurs propres nationaux en matière de recours contre les actes administratifs (arrêt du 5 mars 1980, Josette Pecastaing, précité, point 11).
60 Il y a donc lieu de répondre que l'article 8 de la directive 64/221, du 25 février 1964, impose aux États membres l'obligation d'assurer aux personnes visées par cette directive une protection juridictionnelle qui ne soit pas moins favorable, en particulier quant à l'autorité qui peut être saisie d'un recours et aux pouvoirs de cette autorité, que celle qu'ils accordent à leurs propres nationaux en cas de recours contre les actes de l'administration.»
58 L'instrument général de recours que le système juridique britannique prévoit à l'encontre des actes administratifs est la judicial review. Il est donc en principe satisfait à l'exigence posée par l'article 8 de la directive lorsque les destinataires des décisions administratives qu'il vise peuvent soumettre celles-ci à la connaissance des juridictions compétentes en matière de judicial review.
59 Tout au long de la procédure écrite, et davantage encore au cours de l'audience, les parties litigantes au principal ont débattu la question de savoir laquelle des deux voies de recours (celle que prévoit la loi britannique sur l'immigration, d'une part, et la judicial review, d'autre part) permet un contrôle plus complet des décisions administratives relatives à l'accès des étrangers au territoire ou à leur expulsion.
60 Selon moi, il n'appartient pas à la Cour de se prononcer, dans le cadre de la présente procédure préjudicielle, sur la plus grande ou la moindre efficacité du recours engagé devant un adjudicator ou l'Appeal Tribunal par rapport à celle de la judicial review demandée à des juridictions de l'ordre judiciaire proprement dit. L'interprétation qui est demandée à la Cour vise uniquement les termes de l'article 8 de la directive et la réponse que celle-ci donnera doit se concentrer sur l'analyse de ces termes.
61 Or, l'article 8 de la directive n'épuise pas toutes les exigences que le droit communautaire pose en ce qui concerne les garanties de procédure dont les ressortissants des États membres doivent bénéficier en vue de la protection et de la défense de leurs droits subjectifs lorsque ceux-ci dérivent de dispositions communautaires.
62 Concrètement, la Cour a déjà dégagé une jurisprudence abondante sur le caractère effectif que les voies de recours doivent présenter pour la défense des droits dérivés de l'ordre juridique communautaire (21). Il résulte de cette jurisprudence que les systèmes juridiques des États membres doivent impérativement garantir un niveau minimum de protection juridictionnelle aux justiciables qui contestent les décisions administratives.
63 Il peut advenir qu'un système juridique national de recours contre les actes administratifs ne satisfasse pas pleinement aux exigences de cette jurisprudence. En ce qui concerne le Royaume-Uni, la Cour a effectivement déclaré dans l'arrêt qu'elle a rendu le 19 juin 1990 dans l'affaire Factortame e.a. (22) qu'une règle de droit national qui, selon la Chambre des lords, empêchait la juridiction britannique d'accorder des mesures conservatoires visant à protéger les droits dérivés d'une disposition communautaire dotée d'effet direct ne pouvait pas être appliquée parce qu'elle était contraire au droit communautaire.
64 De la même manière, si la judicial review qui est ouverte contre les décisions administratives relatives à l'entrée ou à l'expulsion des étrangers ne permettait pas de soumettre celles-ci à un examen juridictionnel complet et efficace parce que l'activité juridictionnelle est soumise à des restrictions telles qu'elles rendent inopérant l'examen au fond de ces décisions, le droit communautaire imposerait que l'on outrepasse de telles restrictions et que l'on fournisse une protection juridictionnelle adéquate aux parties demanderesses.
65 En d'autres termes, l'interprétation de la directive ne peut pas se faire dans l'ignorance de l'évolution de la jurisprudence que la Cour a consacrée à la protection juridictionnelle des droits dérivés des dispositions communautaires. Cela implique deux choses:
a) l'article 8 de la directive oblige les États membres à garantir aux ressortissants communautaires, au minimum, le même degré de protection juridictionnelle que celui qu'ils offrent à leurs propres ressortissants à l'égard des décisions de l'administration, protection qui, dans le cas du Royaume-Uni, est assurée au moyen de la judicial review;
b) ce mécanisme de protection ne satisferait pas aux exigences générales du droit communautaire, interprété à la lumière de la jurisprudence de la Cour, s'il ne permettait pas un contrôle juridictionnel effectif et complet des actes que l'administration prend en matière d'entrée et d'expulsion des ressortissants des autres États membres, même lorsque ces actes sont pris sur la base de motifs liés à la sécurité nationale.
66 Il faut néanmoins reconnaître que la formulation de l'article 9 de la directive semble permettre certaines restrictions au contrôle juridictionnel en cette matière, restrictions que je vais m'employer à analyser.
L'exclusion ou la limitation des recours judiciaires admises par l'article 9 de la directive sont-elles licites?
67 L'article 9 de la directive exige qu'une autorité distincte de celle qui adopte la décision finale rende un avis lorsque se présente une des trois hypothèses suivantes: «en l'absence de possibilités de recours juridictionnels ou si ces recours ne portent que sur la légalité de la décision ou s'ils n'ont pas effet suspensif». Jusqu'à quel point ces hypothèses peuvent-elles être considérées comme valides en l'état actuel du droit communautaire?
68 La lecture de cet article m'inspire trois questions:
- Est-il admissible, du point de vue du droit communautaire, que des décisions administratives concernant la libre circulation des personnes puissent être exclues du contrôle juridictionnel?
- Est-il admissible, du point de vue du droit communautaire, que le juge saisi d'un recours dirigé contre de telles décisions administratives ne puisse apprécier le fond de ces mesures?
- Est-il admissible, du point de vue du droit communautaire, que les recours juridictionnels prévus pour le contrôle de ces mesures n'aient pas d'effet suspensif, soit que celui-ci n'ait pas été prévu, soit qu'il ait été exclu?
69 Je vais essayer de répondre séparément à chacune de ces trois questions. Je puis d'ores et déjà dire qu'il me paraît obligatoire de répondre négativement aux deux premières.
i) L'exclusion des recours juridictionnels
70 Si l'on pouvait comprendre que, dans la situation qui était celle de l'ordre juridique communautaire en 1964, le contrôle juridictionnel puisse être exclu à l'égard de décisions administratives telles que celles qui sont visées par la directive, une telle exclusion me paraît aujourd'hui incompatible avec le droit communautaire façonné par l'évolution jurisprudentielle qu'il a connue depuis.
71 La Cour a résumé cette évolution jurisprudentielle de manière extrêmement claire dans l'arrêt qu'elle a rendu le 3 décembre 1992 dans l'affaire Oleificio Borelli/Commission (23). Dans cet arrêt, elle cite sa jurisprudence antérieure: «... ainsi que la Cour l'a relevé notamment dans les arrêts du 15 mai 1986, Johnston, point 18 (222/84, Rec. p. 1651), et du 15 octobre 1987, Heylens, point 14 (222/86, Rec. p. 4097), l'exigence d'un contrôle juridictionnel de toute décision d'une autorité nationale constitue un principe général de droit communautaire, qui découle des traditions constitutionnelles communes aux États membres et qui a trouvé sa consécration dans les articles 6 et 13 de la convention européenne des droits de l'homme» (24).
72 Dans les conclusions qu'il a présentées le 17 mai 1990 dans l'affaire Factortame e.a., l'avocat général M. Tesauro estimait déjà à l'époque «à la lumière d'une jurisprudence constante de la Cour ... que les juges nationaux ont l'obligation d'assurer, aux particuliers titulaires de positions juridiques subjectives tirées de dispositions communautaires directement applicables, une protection juridictionnelle complète et effective ...» (25).
73 La Cour a d'ailleurs confirmé cette jurisprudence dans l'arrêt Factortame e.a. lui-même: «selon la jurisprudence de la Cour, c'est aux juridictions nationales qu'il incombe, par application du principe de coopération énoncé à l'article 5 du traité, d'assurer la protection juridique découlant pour les justiciables de l'effet direct des dispositions du droit communautaire ...» (26).
74 En ce qui concerne le terrain spécifique du droit à la libre circulation des travailleurs, la Cour l'a qualifié, dans l'arrêt Heylens e.a. que j'ai cité plus haut, de droit fondamental que le traité confère à tout travailleur de la Communauté. Elle a ensuite déclaré que «l'existence d'une voie de recours de nature juridictionnelle contre toute décision d'une autorité nationale refusant le bénéfice de ce droit est essentielle pour assurer au particulier la protection effective de son droit» (27).
75 La jurisprudence de la Cour a donc élevé ainsi le droit des citoyens à une protection juridictionnelle au rang de garantie essentielle de l'ordre juridique communautaire. A la différence de l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme, l'exigence d'une protection juridictionnelle effective dans le domaine communautaire ne se limite pas aux simples «droits civils» mais s'étend à tous les droits dérivés des dispositions du droit communautaire (28).
76 Je ne crois pas qu'il soit nécessaire de développer davantage ces considérations dont on peut légitimement admettre qu'elles font partie de l'acquis communautaire. La clarté de la jurisprudence que je viens de citer rend de plus amples commentaires superflus.
77 La directive, au contraire, rend possible d'«abaisser» la garantie de procédure minimum puisque son article 9 permet qu'il n'existe pas de recours juridictionnel contre les décisions d'expulsion adoptées par les autorités administratives nationales, à la seule condition qu'elles le fassent après avoir entendu l'avis d'une autre autorité nationale, avis par lequel elles ne sont, du reste, pas liées.
78 J'estime que si cette possibilité était admissible en 1964, à une époque où la Cour n'avait pas encore dégagé la jurisprudence à laquelle je viens de me référer, elle ne saurait plus être acceptée depuis.
79 Il résulte de cette jurisprudence que la norme minimum admissible implique nécessairement la possibilité d'exercer un contrôle juridictionnel sur les actes administratifs qui ont une incidence négative sur les droits dérivés de l'ordre juridique communautaire et, concrètement, sur le droit de tout citoyen de chaque État membre de se rendre dans un autre État membre.
80 La première des trois hypothèses autorisées par l'article 9 de la directive est donc contraire à un principe général du droit communautaire.
ii) Sur les restrictions des recours juridictionnels
81 La deuxième hypothèse envisagée par l'article 9 de la directive (à savoir un recours juridictionnel limité à l'examen de la légalité de la décision) ne semble pas davantage admissible aujourd'hui si elle signifie que le juge ne pourrait pas examiner l'affaire au fond et devrait se limiter à vérifier que les conditions formelles de légalité de la décision administrative, comme par exemple la compétence de l'organe auteur de celle-ci, la régularité du déroulement de la procédure et d'autres conditions similaires, ont été respectées.
82 Si j'ai insisté tout à l'heure sur la jurisprudence de la Cour aux termes de laquelle les ressortissants des États membres doivent impérativement disposer de voies de recours juridictionnelles pour pouvoir défendre les droits qui résultent pour eux de l'ordre juridique communautaire, il me faut à présent attirer l'attention sur le caractère «effectif» de ces voies de recours, qui résulte lui aussi de cette jurisprudence.
83 Cette exigence d'un contrôle effectif comporte deux aspects: d'une part, il ne peut y avoir de restrictions à la saisine du juge et, d'autre part, celui-ci doit se trouver dans des conditions qui lui permettent d'assurer une protection suffisante au moment adéquat. Je reviendrai ultérieurement sur ce deuxième aspect des choses lorsque je parlerai des mesures conservatoires.
84 Il n'y aurait aucun sens à exiger des États membres qu'ils organisent des voies de recours juridictionnelles contre les décisions contraires à la liberté de circulation si, dans le même temps, ceux-ci pouvaient soumettre ces recours à des restrictions telles qu'elles les rendraient pratiquement inopérants.
85 Tel serait le cas, par exemple, d'une réglementation nationale qui limiterait le contrôle juridictionnel aux aspects strictement externes des décisions relatives au droit d'accès des étrangers au territoire national ou à leur expulsion et qui empêcherait ainsi les juridictions d'examiner le fond du litige, c'est-à-dire la conformité de la décision avec le principe de proportionnalité et avec les autres règles de droit applicables.
86 Voici comment la Cour a interprété certaines de ces règles:
- La décision doit être fondée sur le comportement personnel de l'individu qui en fait l'objet (article 3 de la directive), à l'exclusion de tout motif pris de considérations de «prévention générale» (29).
- La seule existence de condamnations pénales préalables (article 3, paragraphe 2, de la directive) n'est pas suffisante pour fonder une mesure d'expulsion, à moins que le comportement personnel de l'intéressé constitue une menace actuelle pour l'ordre public (30).
- Un État membre ne saurait éloigner un ressortissant d'un autre État membre de son territoire ou lui en refuser l'accès en raison d'un comportement qui, dans le chef des propres ressortissants du premier État, ne donne pas lieu à des mesures répressives ou à d'autres mesures destinées à combattre ce comportement (31).
87 Si les juridictions étaient tout juste compétentes à examiner la validité formelle, et non pas les motifs de fond, des décisions d'expulsion, elles ne seraient pas en mesure de contrôler si celles-ci respectent ou non les règles précitées ou d'autres similaires ainsi que les principes généraux du droit communautaire (et en particulier le principe de proportionnalité que j'ai déjà mentionné plus haut) (32).
88 On ne pourra donc parler de «protection effective» que dans la mesure où le recours juridictionnel permettra un contrôle complet de l'acte administratif qui en fait l'objet.
89 Je considère par conséquent que la deuxième des hypothèses prévues par l'article 9 de la directive n'est pas davantage conforme au droit à la protection juridictionnelle, qui est un principe de droit communautaire.
iii) Sur l'absence d'effet suspensif des recours juridictionnels
90 La troisième des hypothèses visées par l'article 9 de la directive soulève davantage de difficultés. Il s'agit de l'hypothèse dans laquelle les recours juridictionnels n'ont pas d'effet suspensif.
91 Nous sommes tout d'abord confrontés à un problème de terminologie: l'expression qui figure dans la version anglaise de la directive, «where the appeal cannot have suspensory effect», diffère, sur un point essentiel, de la version française («s'ils n'ont pas d'effet suspensif»), de la version espagnole («cuando el recurso no tenga efectos suspensivos»), de la version italienne («se essi non hanno effetto sospensivo») et de la version allemande («oder keine aufschiebende Wirkung haben»).
92 La différence réside dans le fait qu'aux termes de la version anglaise, la troisième des hypothèses suppose que le recours juridictionnel «ne peut pas» avoir d'effet suspensif. Il résulte, en revanche, des autres versions linguistiques que le recours juridictionnel pourrait éventuellement avoir un effet suspensif mais pas nécessairement: la règle instituée par l'article 9 de la directive n'entrerait en jeu que lorsque les règles de procédure qui régissent le recours ne prévoient pas que celui-ci a automatiquement un effet suspensif mais n'excluent pas la possibilité que le juge suspende l'acte incriminé.
93 Si la version linguistique la plus conforme au sens de cette disposition était la version anglaise, justifier l'interdiction de mesures provisoires en cette matière soulèverait de graves problèmes de compatibilité avec le droit communautaire (33).
94 La Cour a d'ailleurs dit pour droit dans l'arrêt Factortame e.a. (34) que: «... la pleine efficacité du droit communautaire se trouverait tout aussi diminuée si une règle du droit national pouvait empêcher le juge saisi d'un litige régi par le droit communautaire d'accorder les mesures provisoires en vue de garantir la pleine efficacité de la décision juridictionnelle à intervenir sur l'existence des droits invoqués sur la base du droit communautaire».
95 La Cour a confirmé la jurisprudence Factortame e.a. relative aux mesures provisoires dans l'arrêt qu'elle a rendu le 21 février 1991 dans l'affaire Zuckerfabrik Suederdithmarschen et Zuckerfabrik Soest (35) et elle l'a élargie récemment dans l'arrêt qu'elle a rendu le 9 novembre 1995 dans l'affaire Atlanta e.a. (36). Dans ce dernier arrêt, la Cour a élargi les pouvoirs du juge national au-delà du simple pouvoir de suspendre l'exécution des actes incriminés. Elle lui a ainsi reconnu, à certaines conditions, le pouvoir d'accorder des mesures provisoires «aménageant ou régissant les situations juridiques ou les rapports de droit litigieux» (37).
96 Me fondant sur cette jurisprudence déjà bien établie et appliquant le critère général selon lequel les dispositions du droit dérivé doivent, dans la mesure du possible, être interprétées de la manière qui correspond le mieux aux dispositions du traité et aux principes généraux du droit communautaire, je considère que l'expression en cause du paragraphe 1 de l'article 9 de la directive ne peut se référer qu'aux règles de procédure qui, sans interdire que les recours juridictionnels aient des effets suspensifs, n'exigent pas davantage qu'ils en aient nécessairement.
97 Interprétée de cette manière, l'expression en question peut être considérée comme étant conforme au droit communautaire puisque celui-ci, tout en s'opposant à l'interdiction absolue de l'effet suspensif des recours juridictionnels qui portent sur des droits dérivés du traité, n'impose pas l'obligation, mais la simple possibilité, que de tels recours aient un effet suspensif.
98 Dans l'affaire Dzodzi, que j'ai déjà évoquée plus haut, une juridiction belge avait demandé à la Cour s'il fallait interpréter l'article 9 de la directive en ce sens que «... les intéressés doivent pouvoir bénéficier d'un recours leur permettant de demander d'urgence l'intervention d'une juridiction nationale, préalablement à l'exécution de la mesure incriminée, dans le but d'obtenir en temps utile des mesures de protection des droits menacés».
99 Pour répondre à cette question préjudicielle, formulée dans des termes aussi précis, la Cour a conclu dans son arrêt que «l'article 9 ne peut pas être interprété comme exigeant la mise en place, au profit des personnes visées par la directive, d'un recours juridictionnel de la nature de celui défini par le juge belge» (38).
100 Les caractéristiques du système défini par le juge belge supposaient: a) qu'il existe un recours préalable à l'exécution des décisions refusant un permis de séjour ou à l'exécution des mesures d'expulsion du territoire et b) que ce recours soit de la compétence exclusive d'une juridiction dotée du pouvoir de statuer selon une procédure d'urgence et d'adopter des mesures de protection en matière de droit de résidence.
101 La Cour a répondu négativement à cette question préjudicielle mais, comme ce n'était pas nécessaire pour son arrêt, elle ne s'est pas prononcée sur la possibilité d'interdire toute mesure de protection dans le déroulement des recours juridictionnels engagés contre les décisions administratives visées par la directive. Cette hypothèse avait déjà été exclue, selon moi, par sa jurisprudence antérieure.
102 En tout état de cause, les extraits de la jurisprudence que je viens de reproduire confirment non seulement que les étrangers doivent toujours avoir la possibilité de contester devant une juridiction les décisions qui ont trait à leur accès au territoire d'un État membre ou à leur expulsion de celui-ci mais également qu'au cours d'une telle procédure de recours, la juridiction compétente doit pouvoir, à titre conservatoire, suspendre l'exécution des décisions entreprises, voire même adopter des mesures positives pour régler provisoirement la situation de l'intéressé.
103 Pour résumer ces considérations, je dirai que la troisième hypothèse visée par l'article 9, paragraphe 1, de la directive ne serait valide que dans la mesure où elle viserait un système de procédure interne qui, tout en admettant la possibilité que les recours juridictionnels considérés aient un effet suspensif, n'impose pas automatiquement un tel effet. Une réglementation nationale qui, comme le suggère la version anglaise de cette disposition, exclurait de manière absolue que de tels recours aient un effet suspensif serait incompatible avec le droit communautaire.
Sur la troisième question préjudicielle
104 Par cette question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande si les conditions négatives qui figurent à l'article 9, paragraphe 1, initio, de la directive, et que je viens d'examiner, s'appliquent de la même manière au paragraphe 2 de cet article.
105 Dans son ordonnance de renvoi, le juge national signale que «les deux parties estiment l'une et l'autre que la première phrase ... s'applique aux deux paragraphes de l'article 9. Je partage leur opinion». Le gouvernement du Royaume-Uni et la Commission sont eux aussi favorables à une réponse positive.
106 Cette position me paraît correcte, à moi également, sous réserve des observations que je viens de faire à propos du contenu de la phrase en question.
107 En effet, les circonstances dans lesquelles l'avis d'une autorité nationale indépendante est requis sont les mêmes dans les hypothèses visées par le paragraphe 1 (non-renouvellement du permis de séjour ou expulsion du titulaire d'un permis de séjour) (39), et dans les hypothèses visées par le paragraphe 2 (refus du permis de séjour ou expulsion du demandeur d'un tel permis avant même que celui-ci soit octroyé).
108 Le fait que ces circonstances ne sont mentionnées expressément que dans le paragraphe 1 de l'article 9 de la directive est dû à une simple question d'économie de rédaction de l'article dans son ensemble mais il est clair que le sens de cette disposition conduit à appliquer au paragraphe 2 les mêmes hypothèses que celles qui s'appliquent au paragraphe 1.
109 Les différences qui existent entre les deux paragraphes n'ont donc rien à voir avec leur rôle instrumental à l'intérieur du système de contrôle des actes administratifs en cette matière mais visent uniquement le type d'actes spécifiques auxquels l'un et l'autre paragraphe se rapportent ainsi que le moment auquel l'exigence d'un avis intervient.
110 Comme la Cour l'a déclaré dans l'arrêt Gallagher, déjà cité (40), «la différence entre les paragraphes 1 et 2 de l'article 9 réside précisément dans le fait que, dans les situations visées au paragraphe 1, l'avis doit précéder l'adoption de la décision, alors que, dans les situations visées au paragraphe 2, l'avis est recueilli après l'adoption de la décision et uniquement à la demande de la personne concernée au cas où il la conteste».
111 La prémisse d'application est donc la même en ce qui concerne les deux paragraphes de l'article 9 de la directive. Toutes les parties litigantes sont d'accord sur ce point.
Sur la quatrième question préjudicielle: la portée des décisions d'expulsion des ressortissants communautaires
112 Par la quatrième question préjudicielle, le juge de renvoi demande, en résumé, si un ressortissant de la Communauté qui a été expulsé du territoire d'un État membre pour des raisons de sécurité publique et qui, après avoir quitté celui-ci, souhaite s'y rendre à nouveau, a le droit de réclamer l'avis prévu par l'article 9, paragraphe 2, de la directive bien qu'à l'époque il n'ait pas engagé de recours à l'encontre de la décision d'expulsion et que celle-ci n'ait pas fait l'objet d'un tel avis.
113 Je considère que, pour pouvoir donner une interprétation utile des dispositions dont le sens est controversé, la Cour devrait reformuler cette question. En effet, les deux questions que le juge de renvoi avait initialement suggérées à ce propos et qu'il a ensuite modifiées à la demande des avocats des deux parties portaient sur l'application des deux articles 8 et 9 de la directive aux ordres d'expulsion déjà exécutés et ne se limitaient pas au seul paragraphe 2 de l'article 9 de la directive (41).
114 Pour répondre à cette question, la Cour devrait, à mon avis, partir de la jurisprudence qu'elle a dégagée jusqu'à présent à propos des mesures d'expulsion prises à l'encontre de ressortissants communautaires (arrêt Adoui et Cornuaille, déjà cité) pour analyser ensuite l'application des articles 8 et 9 de la directive aux hypothèses évoquées par le juge national.
115 Je commencerai par dire que l'expulsion des ressortissants communautaires par l'État membre d'accueil pour des motifs de sécurité publique demeure une mesure licite du point de vue communautaire, même dans la situation légale créée par l'Acte unique qui a institué le principe de la suppression des frontières intérieures.
116 En effet, quelle que soit sa portée, ce principe, qui figure à l'article 7 A du traité, et même la liberté de circulation, qui est le corollaire de la citoyenneté de l'Union et qui est consacrée par l'article 8 A du traité sur l'Union européenne, n'empêchent pas les États membres d'exercer cette prérogative de leur souveraineté, qui leur permet de limiter, pour des motifs graves, la liberté de mouvement des ressortissants de pays tiers à l'intérieur de la Communauté et même de les expulser du territoire national.
117 Pareilles restrictions à la liberté des non-ressortissants trouvent leur pendant dans les peines d'exil ou de bannissement, qui, dans les pays où la loi les prévoit, limitent également la liberté de mouvement des nationaux à l'intérieur de leur propre État.
118 Pour légitime qu'elle soit, une telle mesure d'expulsion ne permet cependant pas de supprimer la liberté de mouvement à l'intérieur de la Communauté d'une manière absolue dans le temps. Répondant à une question préjudicielle relative à la durée des effets des mesures d'expulsion des étrangers, la Cour a dit pour droit, dans l'arrêt Adoui et Cornuaille (42), que:
«En ce qui concerne la possibilité pour une personne qui fait l'objet d'une décision d'éloignement du territoire d'un État membre d'avoir à nouveau accès au territoire de l'État concerné et d'y solliciter un nouveau permis de séjour, il est à souligner que tout ressortissant d'un État membre désireux de chercher un emploi dans un autre État membre peut demander à nouveau un permis de séjour. Une telle demande, lorsqu'elle est présentée après un délai raisonnable, doit être examinée par l'autorité administrative compétente de l'État d'accueil, qui doit tenir compte, en particulier, des moyens avancés par l'intéressé tendant à établir un changement matériel des circonstances qui avaient justifié la première décision d'éloignement.»
119 Je crois que la solution dégagée par la Cour dans l'arrêt Adoui et Cornuaille est pleinement applicable, que la décision initiale d'expulsion ait été entreprise et confirmée à l'époque ou qu'elle n'ait fait l'objet d'aucun recours et soit devenue définitive à l'expiration des délais légaux de recours (43). Cette jurisprudence entraîne deux conséquences intéressantes pour notre propos:
a) les effets coercitifs de la mesure d'expulsion ont une durée déterminée (qui doit normalement être précisée dans la décision elle-même), de sorte que l'accès au territoire national demeure interdit à l'intéressé tout au long de cette période;
b) l'intéressé a néanmoins le droit, «après un délai raisonnable», de demander aux autorités compétentes de réexaminer son cas.
120 La première de ces deux conséquences s'inscrit dans le droit fil de la raison d'être même de la mesure d'expulsion. Sa légitimité a d'ailleurs été confirmée par la Cour, qui, dans l'arrêt Adoui et Cornuaille, a déclaré que «lorsqu'il existe à son égard une décision d'éloignement, valablement prise au sens du droit communautaire, qui continue à sortir des effets juridiques de manière à exclure l'intéressé du territoire de l'État concerné, le droit communautaire ne prévoit en sa faveur aucun droit d'accès à ce territoire pendant l'examen de sa nouvelle demande» (44). A fortiori, l'accès au territoire lui demeurera interdit si, au terme de cet examen, la réponse à la nouvelle demande est elle aussi négative.
121 C'est précisément dans cette dernière hypothèse qu'entrent en jeu les exigences de contrôle juridictionnel imposées par la directive. En effet, un ressortissant communautaire peut s'opposer au rejet de sa nouvelle demande, que les autorités compétentes auraient décidé au motif que les circonstances qui avaient entraîné son expulsion sont toujours réunies. A cet effet, il utilisera les mécanismes de procédure que prévoient les articles 8 et 9 (45) de la directive.
122 Il va de soi que le demandeur ne pourra utiliser ces mécanismes de recours de manière abusive ou téméraire, ce qui serait le cas si, presqu'immédiatement après avoir épuisé un recours, il en introduisait un autre fondé sur les mêmes faits: comme la Cour l'a dit dans l'arrêt Adoui et Cornuaille, il faut en effet qu'un délai raisonnable s'écoule entre l'exercice de l'un et de l'autre recours.
123 Ces considérations permettent de fournir au juge de renvoi une réponse qui, bien qu'elle aille fort au-delà des termes qu'il a utilisés dans sa quatrième question préjudicielle, permettra de lui fournir des éléments supplémentaires pour former son jugement.
124 La réponse est la même dans chacune des trois hypothèses visées par la quatrième question préjudicielle: dans chacune d'entre elles, que l'intéressé se voie interdire l'accès au territoire, refuser un permis de séjour ou fasse l'objet d'un nouvel ordre d'expulsion, il peut exercer les droits que lui confèrent les articles 8 et 9 de la directive, même si ces décisions d'interdiction, de refus ou d'expulsion font suite à une décision d'expulsion préalable contre laquelle aucun recours n'avait été interjeté à l'époque. L'exercice de ces droits ne sera toutefois possible que si un délai raisonnable s'écoule entre le premier ordre d'expulsion et la tentative ultérieure de pénétrer sur le territoire de l'État membre dont émanait l'ordre initial.
Sur la cinquième question préjudicielle
125 Dans sa dernière question, le juge de renvoi demande si la réponse à la quatrième question est différente selon que le ressortissant communautaire expulsé pour des motifs d'ordre ou de sécurité publics se trouve dans une des trois hypothèses suivantes: a) il est entré sur le territoire de l'État membre avant de demander un titre de séjour; b) il a été expulsé de l'État membre avant d'avoir demandé un titre de séjour ou n'a jamais demandé de titre de séjour; c) le départ antérieur était la conséquence d'une décision d'éloignement ou d'une menace de détention et d'expulsion et a été suivi d'une décision interdisant l'entrée et la présence de l'intéressé sur le territoire.
126 Cette question ne faisant que compléter la quatrième, laquelle, à son tour, est fondée sur la prémisse que les autorités compétentes ont délivré un ordre d'expulsion, la réponse que je suggère de donner à la quatrième question n'est sujette à aucune variation en fonction des trois hypothèses qui ont été formulées.
127 En effet, une personne sur laquelle pèse toujours un ordre d'expulsion est interdite d'accès au territoire national et ne peut pas exercer son droit à la libre circulation. Comme je l'ai déjà dit, cela ne l'empêche cependant pas de demander aux autorités compétentes de réexaminer sa situation juridique et de former un recours contre la réponse négative qu'elles lui donneraient éventuellement.
128 Aussi longtemps que perdure cette situation, l'État membre concerné peut s'opposer à l'entrée de l'interdit de séjour sur son territoire. Il peut ainsi s'opposer au séjour sur son territoire de quiconque aurait pénétré sur celui-ci en violation de l'interdiction d'entrée qui est inhérente à l'ordre d'expulsion. Il peut enfin ordonner l'expulsion de cette personne, cet acte n'étant que la simple exécution directe de l'ordre initial d'expulsion.
129 Si, comme la Cour l'a déclaré dans l'arrêt Adoui et Cornuaille, le ressortissant communautaire contre lequel un ordre d'expulsion valide a été décerné n'a pas le droit de pénétrer sur le territoire de l'État membre concerné aussi longtemps que dure l'examen de sa nouvelle demande, ce droit - qui ne serait plus dès lors un droit d'accès mais un droit de séjour - pourrait bien moins encore lui être reconnu dès l'instant où il serait entré dans le pays au mépris de l'ordre d'expulsion qui pesait sur lui.
130 Il résulte de tout cela qu'en pareilles conditions, la décision d'expulser quelqu'un sur qui pèse déjà un ordre d'expulsion valide qui a été rendu antérieurement et qui n'a pas été révoqué peut être exécutée immédiatement.
Conclusion
131 Je propose donc à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions que la High Court of Justice lui a posées sur l'interprétation qu'il convient de donner aux articles 8 et 9 de la directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique:
«1) L'expression `les recours ouverts aux nationaux contre les actes administratifs' qui figure à l'article 8 de la directive 64/221 vise le régime général de recours contre les actes administratifs qui existe dans chaque État membre.
2) Les ressortissants communautaires à l'encontre desquels un ordre d'expulsion a été décerné ou auxquels l'accès au territoire d'un État membre a été interdit pour des raisons de santé publique, de sécurité publique ou d'ordre public ont le droit de se pourvoir contre une telle décision devant une juridiction de cet État membre au moyen d'un recours effectif lui garantissant un contrôle juridictionnel complet de la décision administrative, en ce compris les motifs sur lesquels elle est fondée.
3) Le passage introductif de l'article 9, paragraphe 1, de la directive 64/221 (`En l'absence de possibilités de recours juridictionnels ou si ces recours ne portent que sur la légalité de la décision ou s'ils n'ont pas d'effet suspensif') s'applique également au paragraphe 2 de cet article. Les deux premières hypothèses visées dans ce passage doivent être considérées comme incompatibles avec le principe général de droit communautaire qui garantit aux particuliers le contrôle juridictionnel plein et effectif des droits qui leur sont conférés par les dispositions communautaires dotées d'effet direct.
4) Un ressortissant communautaire auquel l'accès au territoire d'un État membre aurait été refusé ou qui aurait été expulsé de celui-ci pour des raisons de santé publique, de sécurité publique ou d'ordre public peut se pourvoir contre de telles décisions au moyen des recours prévus par l'article 8 de la directive 64/221. S'il n'a pas exercé de tels recours ou si l'issue de ceux-ci lui a été défavorable, il pourra également, au terme d'un délai raisonnable, inviter les autorités administratives concernées à réexaminer son cas. Dans l'hypothèse où elles rejetteraient une nouvelle demande d'entrée, il pourra se prévaloir des dispositions des articles 8 et 9 de cette directive, pourvu qu'il ne fasse pas un usage abusif ou téméraire de ces droits.»
(1) - JO L 56, p. 850.
(2) - Selon l'ordonnance de renvoi, cette communication lui aurait été faite par le Home Office, mais il ressort du document joint en annexe à la demande introductive de l'instance au principal (annexe 1) qu'en réalité, elle lui a été faite par le Foreign Office.
(3) - Le ministère de l'Intérieur a encore ajouté les précisions suivantes à propos de la directive: «Dans votre lettre, vous avez cité l'article 9 de la directive 64/221/CEE qui concerne les droits de recours des ressortissants de la Communauté (notamment les ressortissants irlandais) ... J'ai appris qu'il était possible d'interdire l'accès du territoire à des ressortissants de la Communauté (notamment à des ressortissants irlandais). J'ai également appris que, si les raisons de cette interdiction sont des raisons dont il résulte que la décision n'est normalement pas susceptible de recours (c'est-à-dire des raisons de sûreté de l'État ou des raisons liées au bien public), l'intéressé ne possède pas de droit de recours même s'il s'agit d'un ressortissant de la Communauté (notamment d'un ressortissant irlandais).»
(4) - Le juge de renvoi reconnaît que «les deux demandeurs ont des arguments à faire valoir au sujet des motifs sur la base desquels le défendeur a pris les décisions leur interdisant le territoire du Royaume-Uni ... A ce stade, les conseils n'ont pas développé leurs arguments sur le bien-fondé ou l'adéquation des motifs de l'interdiction d'entrée et de séjour et il n'existe pas d'autres points appelant des questions préjudicielles ...».
(5) - Note sans objet dans la version française.
(6) - Les décisions des adjudicator peuvent à leur tour être attaquées, à certaines conditions, devant l'Immigration Appeal Tribunal (article 20 de l'Immigration Act). Tant les adjudicators que les membres de l'Appeal Tribunal sont nommés par le Lord Chancellor, normalement parmi des juristes qui disposent d'une certaine expérience professionnelle.
(7) - L'article 33 de l'Immigration Act définit la «entry clearance» comme étant «un visa, certificat d'entrée ou autre document qui, conformément aux dispositions qui régissent l'immigration, doit être admis comme preuve ou comme preuve nécessaire du fait qu'une personne réunit les conditions d'entrée sur le territoire du Royaume-Uni, bien qu'elle ne soit pas citoyen ou citoyenne britannique (mais qui n'implique pas l'octroi d'un permis de travail)».
(8) - Conformément à la jurisprudence de la Cour, les touristes font eux aussi partie des bénéficiaires de ces libertés en leur qualité de destinataires de prestations de services (arrêt du 31 janvier 1984, Luisi et Carbone, 286/82 et 26/83, Rec. p. 377). Tel est également le cas des étudiants (arrêt du 26 février 1992, Raulin, C-357/89, Rec. p. I-1027).
(9) - Le problème se pose en particulier depuis le 31 décembre 1992, date limite à laquelle les dispositions de l'article 7 A du traité devaient être mises en vigueur. Le 18 novembre 1993, le Parlement européen a engagé devant la Cour un recours en carence fondé sur l'article 175 du traité, recours dans lequel il a conclu à ce qu'il plaise à la Cour déclarer qu'en s'abstenant de présenter les propositions nécessaires pour établir la libre circulation des personnes dans le marché intérieur conformément à l'article 7 A du traité, la Commission avait enfreint celui-ci. Le 12 juillet 1995, la Commission a adopté une proposition de directive relative à la suppression des contrôles sur les personnes aux frontières intérieures, proposition dans laquelle cette suppression est considérée comme une conséquence de «l'obligation claire et inconditionnelle qui figure à l'article 7 A du traité». Sur ces entrefaites, le Parlement européen a estimé que son recours était dépourvu d'objet et la Cour, par ordonnance du 11 juillet 1996, a décidé de radier l'affaire. D'autre part, l'application de la convention de Schengen, effective dans sept États membres depuis le 26 mars 1995, est étrangère en tant que telle au droit communautaire.
(10) - Au point 17 de l'arrêt qu'elle a rendu le 7 juillet 1992 dans l'affaire Singh (C-370/90, Rec. p. I-4265 et suiv., en particulier p. I-4293), la Cour a dit pour droit que: «... les ressortissants des États membres disposent, en particulier, du droit qu'ils tirent directement des articles 48 et 52 du traité, d'entrer et de séjourner sur le territoire des autres États membres en vue d'y exercer une activité économique au sens de ces dispositions (voir, notamment, arrêts du 8 avril 1976, Royer, point 31, 48/75, Rec. p. 497 et du 5 février 1991, Roux, point 9, C-363/89, Rec. p. I-273)».
(11) - L'article 3 de la directive 68/360/CEE du Conseil, du 15 octobre 1968, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l'intérieur de la Communauté (JO L 257, p. 13), dispose ainsi que: «1. Les États membres admettent sur leur territoire les personnes visées à l'article 1er, sur simple présentation d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité. 2.
Aucun visa d'entrée ni obligation équivalente ne peut être imposé, sauf aux membres de la famille qui ne possèdent pas la nationalité d'un des États membres ...» La directive 73/148/CEE du Conseil, du 21 mai 1973, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l'intérieur de la Communauté en matière d'établissement et de prestation de services (JO L 172, p. 14), s'exprime en termes analogues.
(12) - La législation du Royaume-Uni sur l'immigration a été expressément modifiée en ce sens: l'article 7 de l'Immigration Act de 1988 exonère de l'obligation d'obtenir l'autorisation d'entrée, qui est la condition d'accès au territoire du Royaume-Uni, les personnes auxquelles le droit communautaire confère le droit d'y pénétrer librement.
(13) - Dans l'arrêt qu'elle a rendu le 4 décembre 1974 dans l'affaire Van Duyn (41/74, Rec. p. 1337), la Cour a expressément dit pour droit que: «... la directive 64/221 ... tend à limiter le pouvoir discrétionnaire que les législations nationales attribuent en général aux autorités compétentes en matière d'entrée et d'expulsion des étrangers».
(14) - «[La libre circulation des travailleurs] comporte le droit, sous réserve des limitations justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique ...».
(15) - «Les prescriptions du présent chapitre [relatif au droit d'établissement] ... ne préjugent pas l'applicabilité des dispositions ... prévoyant un régime spécial pour les ressortissants étrangers, et justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique.»
(16) - Dans l'arrêt qu'elle a rendu le 28 octobre 1975 dans l'affaire Rutili (36/75, Rec. p. 1219), la Cour a dit pour droit que: «... les États membres restent libres de déterminer, en vertu de la réserve inscrite à l'article 48, paragraphe 3, conformément à leurs besoins nationaux, les exigences de l'ordre public; ... cependant, dans le contexte communautaire et, notamment, en tant que justification d'une dérogation aux principes fondamentaux de l'égalité de traitement et de la liberté de circulation des travailleurs, cette notion doit être entendue strictement, de sorte que sa portée ne saurait être déterminée unilatéralement par chacun des États membres sans contrôle des institutions de la Communauté».
(17) - Pour désigner ces recours, la version anglaise de la directive utilise l'expression générique «the same legal remedies». Cette catégorie générale comporterait une catégorie plus restreinte, à savoir les recours formés devant des juridictions de l'ordre judiciaire, recours auxquels l'article 9 de la directive se réfère sous la dénomination «appeals to a court of law».
(18) - Dans l'arrêt Singh, déjà cité à la note 10, la Cour a dit pour droit que, s'il est vrai que, comme le gouvernement du Royaume-Uni l'avait soutenu à l'époque, le ressortissant d'un État membre entre et séjourne sur le territoire de cet État en vertu des droits qui sont attachés à sa nationalité et non en vertu de ceux que lui confère le droit communautaire, l'article 3 du quatrième protocole additionnel à la convention européenne des droits de l'homme dispose qu'un État ne peut pas refouler ou expulser de son territoire l'un de ses ressortissants (point 22 de l'arrêt).
(19) - Dans le cas de la législation du Royaume-Uni (qui n'a pas ratifié le quatrième protocole additionnel à la convention européenne des droits de l'homme), le juge de renvoi le reconnaît lui-même: «Expulser du territoire national ou empêcher de pénétrer sur celui-ci une personne à laquelle sa citoyenneté britannique confère le droit de résider au Royaume-Uni constituerait une négation grossière et flagrante du droit de résidence institué par l'article 1er, paragraphe 1, de la loi. Il est impensable qu'un secrétaire d'État agisse d'une manière aussi erronée et adopte une telle décision.»
(20) - C-297/88 et C-197/89, Rec. p. I-3763.
(21) - Je reviendrai plus en détail sur cette jurisprudence aux points 72 et suiv. des présentes conclusions.
(22) - C-213/89, Rec. p. I-2433 et suiv., en particulier p. I-2455.
(23) - Affaire C-97/91, Rec. p. I-6313, point 14.
(24) - La référence faite par l'arrêt Oleificio Borelli/Commission à l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme doit être nuancée en ce qui concerne les décisions administratives portant sur des matières de droit public, comme l'a exposé à juste titre Eduardo García de Enterría dans son article «The Extension of the Jurisdiction of National Administrative Courts by Community Law: the Judgement of the Court of Justice in Borelli and article 5 of the EC Treaty», Yearbook of European Law 1993, Oxford, p. 19 à 37. En effet, bien que la Cour européenne des droits de l'homme fasse une interprétation chaque fois plus large de l'expression «droits civils», dont la sauvegarde fait l'objet de l'article 6 de la convention (voir, par exemple, les arrêts qu'elle a rendus dans les affaires Éditions Périscope, Ortenberg et Procola), le droit d'être entendu par un juge que confère cet article ne s'étend pas aux litiges dont le contenu est administratif à proprement parler. Dans l'arrêt Schouten and Meldrum (série A, n, 394, 1994), la Cour européenne des droits de l'homme indique que les affaires qui ont trait exclusivement au droit public, comme celles qui visent les obligations naissant de dispositions fiscales, n'avaient pas un caractère «civil» aux fins de l'article 6 précité.
(25) - Point 15 des conclusions.
(26) - Point 19 de l'arrêt.
(27) - Point 14 de l'arrêt.
(28) - La différence est particulièrement marquée en ce qui concerne précisément les questions relatives au régime d'entrée et d'expulsion des étrangers. Les litiges qui ont trait à cette matière ne bénéficient pas de la garantie prévue par l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme mais bien de celle qui est prévue par l'article 13 de celle-ci. Dans le rapport qu'elle a présenté le 27 juin 1995 dans l'affaire Famille Chahal/Royaume-Uni (recours 22414/93), la Commission européenne des droits de l'homme a conclu que l'article 13 de la convention avait été enfreint dès lors que «dans les affaires fondées sur la sécurité nationale, le pouvoir de contrôle des juridictions du Royaume-Uni est trop restreint pour pouvoir satisfaire aux exigences de l'article 13 de la convention». Ce recours portait sur l'ordre d'expulsion d'un étranger de nationalité indienne que les autorités britanniques avaient donné pour des raisons de sécurité nationale. Dans l'arrêt par lequel elle a tranché cette affaire le 15 novembre 1996 (et qui n'est donc pas encore publié), la Cour européenne des droits de l'homme a déclaré que: «Compte tenu de l'ampleur des carences de la procédure de contrôle juridictionnel et de celle devant le comité consultatif, la Cour ne saurait estimer que les recours pris dans leur ensemble satisfont aux exigences de l'article 13 combiné avec l'article 3».
(29) - Arrêt du 26 février 1975, Bonsignore (67/74, Rec. p. 297).
(30) - Arrêt du 27 octobre 1977, Bouchereau (30/77, Rec. p. 1999).
(31) - Arrêt du 18 mai 1982, Adoui et Cornuaille (115/81 et 116/81, Rec. p. 1665).
(32) - Cela n'exclut pas que les autorités administratives se voient reconnaître un certain pouvoir discrétionnaire dans l'appréciation de concepts flous tels que la «sécurité publique» ou l'«ordre public». C'est aux juridictions, et à elles seules, qu'il appartiendra d'examiner l'usage que ces autorités feront de ce pouvoir en appliquant les techniques habituelles de contrôle du pouvoir discrétionnaire de l'administration.
(33) - Le même problème s'est posé à diverses occasions dans certains États membres en matière de jurisprudence constitutionnelle. Dans l'arrêt qu'elle a rendu le 7 juillet 1987 dans l'affaire 115/1987, la Cour constitutionnelle espagnole a déclaré anticonstitutionnel l'article 34 de la Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España (loi organique sur les droits et libertés des étrangers en Espagne), du 1er juillet 1985, aux termes duquel: «en ningún caso podrá acordarse la suspensión de las resoluciones administrativas adoptadas de conformidad con lo dispuesto en la presente ley» («les décisions administratives adoptées conformément à la présente loi ne pourront en aucun cas être suspendues»). Lorsqu'il a examiné la loi du 9 septembre 1986, à propos de l'exécution des décisions administratives d'expulsion des étrangers, le conseil constitutionnel français a rappelé, dans sa décision du 5 septembre 1986, que de telles décisions sont licites et ne contreviennent pas à l'article 66 de la constitution parce qu'elles peuvent faire l'objet d'un recours juridictionnel devant le tribunal administratif et que ce recours peut être assorti d'une demande de sursis à leur exécution.
(34) - Déjà cité à la note 22; point 21 de l'arrêt.
(35) - C-143/88 et C-92/89, Rec. p. I-415.
(36) - C-465/93, Rec. p. I-3761.
(37) - Point 30 de l'exposé des motifs et point 1 du dispositif de l'arrêt. L'importance de cet arrêt a été soulignée par Eduardo Garcia de Enterría dans son article «Sobre la posibilidad de que las jurisdicciones nacionales adopten medidas cautelares positivas (y no sólo suspensiones) contra los actos de sus administraciones respectivas dictados en ejecución de reglamentos comunitarios cuya validez se cuestiona (sentencia Atlanta del Tribunal de Justicia, 9 de noviembre de 1995)», Revista Española de Derecho Administrativo n, 88 (1995), p. 565 à 579. Pour ce qui est de la jurisprudence de la Cour relative aux mesures provisoires de protection, voir du même auteur «La batalla por las medidas cautelares. Derecho Comunitario Europeo y proceso contencioso-administrativo español», 2e édition, Madrid, 1995.
(38) - Point 67.
(39) - Il faut tenir compte du fait qu'aux termes de l'arrêt que la Cour a rendu le 30 novembre 1995 dans l'affaire Gallagher (C-175/94, Rec. p. I-4253), «l'article 9, paragraphe 1, vise le cas d'un ressortissant d'un État membre qui séjourne déjà légalement sur le territoire d'un autre État membre. Tel est le cas non seulement d'un porteur d'un titre de séjour mais également d'un ressortissant d'un autre État membre qui, selon la législation de l'État d'accueil, n'est pas tenu de posséder un titre de séjour. Par conséquent, cette disposition s'applique également à une décision d'éloignement du territoire d'un État membre prise à l'encontre d'un tel ressortissant».
(40) - Voir note précédente; point 20 de l'arrêt.
(41) - Le texte des questions dans leur version initiale était le suivant: «le fait qu'il existe une décision antérieure d'expulsion ou de refus d'accès au territoire a-t-il pour effet de paralyser ou d'annuler les droits prévus par les articles 8 et 9 lorsque l'État membre auteur de la décision est invité à reconsidérer l'admission sur son territoire d'un ressortissant communautaire originaire d'un autre État membre? La réponse est-elle différente selon que la décision initiale est une décision d'expulsion ou une décision de refus d'accès au territoire, la partie étant menacée d'expulsion. Dans l'hypothèse où une décision d'expulsion ou de refus d'accès au territoire aurait été rendue antérieurement, une décision ultérieure de faire sortir du territoire national un ressortissant communautaire arrivant au Royaume-Uni donne-t-elle lieu à l'ouverture du droit, prévu au paragraphe 2 de l'article 9, à ce que son cas soit soumis à une autorité indépendante, ou bien la décision de le faire sortir du territoire a-t-elle pour seul objet d'appliquer la décision antérieure et n'entraîne-t-elle l'ouverture d'aucun droit prévu par cet article?»
(42) - Déjà cité à la note 31; point 12 de l'arrêt. Le texte de la question était le suivant: «Dans quelles conditions une personne qui s'est vu refuser ou retirer un permis de séjour parce que son comportement personnel présentait un danger pour l'ordre public de l'État d'accueil peut-elle ultérieurement avoir à nouveau accès au territoire de l'État concerné et solliciter un nouveau permis de séjour? Est-il possible de prendre à l'égard d'un ressortissant d'un État membre une décision définitive d'éloignement du territoire?»
(43) - Au cours de l'audience, les représentants de M. Radiom et du gouvernement du Royaume-Uni ont défendu des positions contraires quant à la validité de la décision initiale de 1989 en vertu de laquelle M. Radiom a été contraint de quitter le territoire du Royaume-Uni. Selon moi, ce n'est pas à la Cour qu'il appartient de se prononcer sur ce point, à propos duquel la juridiction de renvoi n'a posé aucune question concrète.
(44) - Point 12 de l'arrêt.
(45) - Pour ce qui est de l'article 9, il pourra le faire dans la mesure où il s'agit de la troisième des hypothèses prévues par celui-ci, hypothèse que, pour les raisons que j'ai exposées plus haut, je considère comme étant la seule qui soit compatible avec le droit communautaire.