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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Introduzione
1 La causa in esame riguarda la normativa francese relativa ai regimi di iscrizione nei registri nazionali e all'equipaggio dei pescherecci, delle navi da diporto e delle navi mercantili. Essa solleva alcune questioni interessanti relative, tra l'altro, alla competenza della Corte in materia di ricorsi per inadempimento dopo l'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea e all'applicazione del divieto di discriminazioni fondate sulla nazionalità nell'ambito del diritto comunitario.
2 La Commissione ha chiesto alla Corte, ai sensi dell'art. 169 del Trattato che istituisce la Comunità europea (in prosieguo: il «Trattato»),
i) di dichiarare che la Repubblica francese, mantenendo in vigore disposizioni legislative o misure di altra natura che limitano il diritto di iscriversi nei registri nazionali e di inalberare la bandiera francese alle sole navi appartenenti, per una quota superiore alla metà, a cittadini francesi o a persone giuridiche in possesso di specifici legami con la Francia, e che riservano nella formazione dell'equipaggio una determinata quota ai soli cittadini francesi, ha trasgredito l'art. 6 (divieto di discriminazioni), l'art. 48 (libera circolazione dei lavoratori), gli artt. 52, 58 e 221 (libertà di stabilimento e di partecipazione finanziaria nelle società) del Trattato, nonché le altre disposizioni legislative che disciplinano più dettagliatamente la libertà di circolazione; (1)
ii) di dichiarare che la Repubblica francese ha trasgredito l'art. 171 del Trattato non avendo adottato i provvedimenti necessari per conformarsi alla sentenza pronunciata dalla Corte nella causa Commissione contro Francia (2) (nella quale la Corte ha già dichiarato che la Repubblica francese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del Trattato per quanto riguarda i criteri di assunzione dei componenti dell'equipaggio); e
iii) di condannare la Repubblica francese alle spese.
Il governo francese non contesta le allegazioni della Commissione, limitandosi a sottolineare che sono stati intrapresi i passi necessari per porre rimedio alla situazione per via legislativa. La causa non è stata trattata oralmente.
Contesto di fatto e di diritto
3 La normativa francese subordina il diritto delle navi marittime di inalberare la bandiera francese all'iscrizione nei registri nazionali (francisation) (3). Sono ammesse all'iscrizione:
a) le navi che appartengono (per una quota maggioritaria) a cittadini francesi, che, qualora risiedano in Francia per meno di sei mesi all'anno, devono eleggervi domicilio per tutte le pratiche amministrative e legali relative alla nave, oppure
b) le navi che appartengono per intero ad una società avente sede in Francia o ad una società stabilita in un altro Stato purché sia consentito alle società francesi, in base ad una convenzione stipulata con la Francia, di esercitarvi le proprie attività, e che tale società elegga domicilio in Francia per tutte le pratiche amministrative e legali relative alla nave (in entrambi i casi, e indipendentemente dalla sede della società, un certo numero di amministratori e di sindaci, o la maggioranza di essi, o la maggioranza degli azionisti, a seconda del tipo di società, devono avere la cittadinanza francese); oppure
c) le navi la cui proprietà è divisa tra persone fisiche e giuridiche che soddisfino i requisiti di cui ai punti a) e b); oppure
d) le navi destinate a diventare di proprietà di soggetti che rispondano ai requisiti di cui ai punti da a) a c), dopo l'esercizio di un'opzione per l'acquisto in virtù di un contratto di leasing; oppure
e) nel caso di navi battenti bandiera straniera, le navi che diventano interamente di proprietà francese in seguito ad un naufragio intervenuto sulle coste francesi, purché le spese di rimessa in pristino siano pari ad almeno quattro volte il prezzo di acquisto.
L'iscrizione è inoltre consentita in seguito ad approvazione dei ministeri della Marina e del Bilancio:
a) nel caso in cui le persone fisiche o giuridiche di cui ai precedenti punti da b) a d) possiedano soltanto una quota maggioritaria della nave, laddove è richiesta invece l'intera proprietà della stessa, a condizione che la gestione della nave sia affidata ad esse o ad altre persone che rispondano ai requisiti stabiliti; oppure
b) nel caso in cui la nave sia stata noleggiata da un'impresa francese in base ad un contratto di locazione a scafo nudo, a condizione che la dismissione della bandiera sia consentita, in tali circostanze, dallo Stato
della bandiera originaria (4).
4 Alcune disposizioni legislative francesi prescrivono che l'equipaggio delle navi marittime dev'essere di nazionalità francese, in una proporzione fissata con decreto ministeriale (5). L'art. 4 di un decreto emanato il 7 agosto 1967 dispone che, fatte salve le deroghe di cui all'art. 3 della legge del 1926, i componenti dell'equipaggio di una nave francese devono essere cittadini francesi (6). La Corte ha già dichiarato l'incompatibilità di tale norma nazionale con l'art. 48 del Trattato e con l'art. 4 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1612/68 (7), nella sentenza Commissione/Francia (8). Una circolare ministeriale emanata in seguito alla pronuncia della sentenza dispone che le previsioni di tale decreto non si applicano ai cittadini degli altri Stati membri della Comunità (9).
Procedimento
5 La Commissione ha avviato la fase precontenziosa del procedimento ai sensi dell'art. 169 del Trattato, inviando al governo francese quattro lettere ufficiali di diffida, datate rispettivamente 21 agosto 1989 (immatricolazione delle imbarcazioni da diporto), 16 maggio 1990 (immatricolazione da parte di persone giuridiche), 21 maggio 1990 (immatricolazione delle navi da pesca, criteri di assunzione dei componenti dell'equipaggio censurati nella sentenza Commissione/Francia) (10), e 24 aprile 1992 (immatricolazione delle navi mercantili). Le prime due lettere sono rimaste senza risposta. Il governo francese ha risposto alla lettera del 21 maggio 1990 il 30 luglio successivo, chiedendo una proroga del termine fissato per la risposta; con lettera 17 gennaio 1991 esso ha confermato la propria adesione al principio che impone l'esistenza di un nesso economico effettivo tra la nave e lo Stato della bandiera, rilevando tuttavia che era sua intenzione sostituire la normativa attuale in tema di proprietà con criteri fondati sulla cittadinanza di uno Stato membro della Comunità. Il governo francese ha risposto alla lettera di diffida del 24 aprile 1992 il 7 luglio 1992 ed ha fatto menzione di un progetto di legge che consentirebbe di adeguare la normativa francese al diritto comunitario sia in quest'ultima materia sia in quella relativa all'impiego di cittadini di altri Stati membri sulle navi battenti bandiera francese.
6 Non avendo ricevuto ulteriori comunicazioni da parte del governo francese, in particolare per quanto riguarda le modifiche alla disciplina legislativa francese, la Commissione ha emesso un unico parere motivato, relativo alle quattro lettere di diffida, in data 11 ottobre 1993, impartendo un termine di due mesi per conformarvisi. Il 24 dicembre 1993 il governo francese ha inviato una breve nota nella quale dichiarava che il Parlamento non aveva avuto modo di discutere le riforme legislative previste. Il 22 luglio 1994 il governo francese ha inviato alla Commissione una copia del progetto di legge che, a quanto sostiene la Commissione stessa, potrebbe - qualora venisse approvato - porre rimedio a tutte le violazioni del diritto comunitario da essa dedotte nel caso di specie. (Il testo del progetto riservava i posti di comandante e di primo ufficiale ai cittadini francesi, ma la Commissione riconosce che una simile deroga si giustifica alla luce dell'art. 48 del Trattato in quanto le funzioni di quegli ufficiali comportano l'esercizio effettivo di poteri autoritativi). Tuttavia, la Commissione non ha ricevuto ulteriori comunicazioni sulle riforme legislative previste ed ha quindi proposto, il 22 dicembre 1994, il presente ricorso ai sensi dell'art. 169 del Trattato. Il governo francese ha depositato il controricorso il 15 marzo 1995. Con il consenso delle parti, la Corte ha deciso, ai sensi dell'art. 44 bis del regolamento di procedura, di non passare alla fase orale.
7 Il secondo capo delle conclusioni della Commissione, riportato in sintesi nel paragrafo 2, è fondato sull'art. 171 del Trattato e riguarda specificamente la mancata esecuzione da parte della Repubblica francese di una sentenza della Corte che censurava la normativa francese in materia di requisiti di cittadinanza dell'equipaggio, come precisato sopra al paragrafo 4. Il primo capo delle conclusioni riguarda in parte la stessa normativa francese, ma viene dedotta la violazione di un'altra disposizione del diritto comunitario (l'art. 52 del Trattato). L'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea (al quale mi riferirò talvolta con la sua denominazione corrente, «Trattato di Maastricht») mi impone di esaminare l'eventuale effetto sulla presente causa della modifica apportata all'art. 171 del Trattato.
Applicazione dell'art. 171, n. 2, del Trattato
8 L'art. 169 del Trattato attribuisce alla Commissione il potere di chiedere alla Corte di dichiarare che uno Stato membro ha trasgredito una qualsiasi disposizione del diritto comunitario (ivi compreso il Trattato). L'obbligo degli Stati membri di dare esecuzione alle sentenze della Corte era, ed è tuttora, enunciato dall'art. 171 del Trattato. Precedentemente all'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea, il 1, novembre 1993, tale disposizione non si differenziava dalle altre norme del Trattato che impongono obblighi agli Stati membri. Non era previsto alcun procedimento speciale per l'esecuzione di quell'obbligo e la Commissione poteva agire, allo stesso modo in cui fa valere le violazioni del diritto comunitario, in forza dell'art. 169 (11). L'art. 171 prevede ora, al n. 2, un procedimento distinto in caso di mancata esecuzione di una sentenza pronunciata dalla Corte.
9 L'art. 171, come modificato dal Trattato di Maastricht, dispone ora quanto segue:
«1. Quando la Corte di giustizia riconosca che uno Stato membro ha mancato ad uno degli obblighi ad esso incombenti in virtù del presente Trattato, tale Stato è tenuto a prendere i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza della Corte di giustizia comporta.
2. Se ritiene che lo Stato membro in questione non abbia preso detti provvedimenti, la Commissione, dopo aver dato a tale Stato la possibilità di presentare le sue osservazioni, formula un parere motivato che precisa i punti sui quali lo Stato membro in questione non si è conformato alla sentenza della Corte di giustizia.
Qualora lo Stato membro in questione non abbia preso entro il termine fissato dalla Commissione i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza della Corte comporta, la Commissione può adire la Corte di giustizia. In questa azione essa precisa l'importo della somma forfettaria o della penalità, da versare da parte dello Stato membro in questione, che consideri adeguato alle circostanze.
La Corte di giustizia, qualora riconosca che lo Stato membro in questione non si è conformato alla sentenza da essa pronunciata, può comminargli il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità.
Questa procedura lascia impregiudicate le disposizioni dell'articolo 170».
10 Il n. 2 aggiunto all'art. 171 del Trattato ripropone, sotto diversi profili, il procedimento ex art. 169: è prevista la comunicazione di un invito a presentare osservazioni e l'invio di un parere motivato nel quale viene stabilito il termine entro il quale lo Stato membro deve conformarvisi prima che sia dato inizio, a discrezione della Commissione, al procedimento contenzioso dinanzi alla Corte. La caratteristica di maggior rilievo della nuova disposizione risiede nella facoltà attribuita alla Commissione di proporre l'imposizione di una sanzione pecuniaria ad uno Stato membro e alla Corte di irrogarla (12). L'oggetto della disposizione è chiaramente quello di favorire l'osservanza delle sentenze della Corte. Lo Stato membro inadempiente ha avuto a quel punto numerose opportunità, inizialmente attraverso il procedimento ex art. 169, prima della sentenza, e poi con il procedimento ex art. 171, n. 2, dopo la sentenza, per conformarsi alle esigenze del diritto comunitario.
11 La domanda da porsi, a mio parere, è se la Commissione avrebbe dovuto avvalersi di questo nuovo procedimento, specificamente previsto dall'art. 171 del Trattato, anziché, come ha fatto, del procedimento tradizionale ex art. 169. Da un lato la sentenza della Corte, che è stata pronunciata il 4 aprile 1974 e la cui esecuzione è oggi in argomento, è anteriore all'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea, così come la lettera di diffida della Commissione ed il parere motivato (datati rispettivamente 21 maggio 1990 e 11 ottobre 1993). Dall'altro, il termine fissato nel parere motivato è scaduto l'11 dicembre 1993 e la fase contenziosa dinanzi alla Corte ha avuto inizio il 22 dicembre 1994, vale a dire dopo l'entrata in vigore del medesimo Trattato.
12 Dal momento che non è stato ancora accertato se sia rimasto immutato il potere della Commissione di avvalersi dell'art. 169 del Trattato in una fattispecie in cui potrebbe ragionevolmente trovare applicazione l'art. 171, n. 2,
devo valutare se sia opportuno sollevare tale questione in questa sede (13). Se i poteri della Commissione sono stati modificati dalla nuova formulazione dell'art. 171, lo è stata in egual misura la competenza della Corte. La Corte non può vedersi attribuita una competenza soltanto in base al consenso delle parti (14). La Corte può rilevare d'ufficio l'irricevibilità di un ricorso per motivi di ordine pubblico, com'è chiaramente enunciato dall'art. 92, n. 2, del regolamento di procedura; risulta peraltro dalla giurisprudenza costante della Corte che le questioni attinenti alla competenza della Corte sono questioni di ordine pubblico che devono essere rilevate nei modi stabiliti (15). La Corte si sente inoltre vincolata a dichiarare d'ufficio l'irricevibilità di ricorsi proposti avvalendosi di un mezzo di ricorso improprio (spesso al fine di eludere un termine o altre restrizioni che sarebbero applicati se il ricorso venisse proposto nei modi appropriati) (16). La Corte ha pertanto l'obbligo di rilevare l'irricevibilità di un ricorso qualora un procedimento venga utilizzato diversamente da quanto prescrivono i Trattati per quella fattispecie e ciò a maggior ragione quando dall'uso di un determinato procedimento anziché dell'altro possano derivare conseguenze sensibilmente diverse per le parti (17).
13 Dobbiamo pertanto valutare se il procedimento previsto dall'art. 171, n. 2, del Trattato sia obbligatorio nei casi in cui è diretto a dare esecuzione all'art. 171, n. 1, oppure se la Commissione possa continuare, a sua discrezione o soltanto nelle controversie che rientrano in un periodo di transizione, ad avvalersi in quelle circostanze di un procedimento instaurato ex art. 169. Ritengo che l'uso del nuovo procedimento previsto dall'art. 171, n. 2, del Trattato sia obbligatorio per quelle controversie alle quali si riferisce, poiché viene ora contemplato un procedimento speciale il quale, in base ai principi comuni di interpretazione, deroga a qualsiasi provvedimento di portata più generale nei limiti in cui essi siano inconciliabili (18). Tale inconciliabilità emerge dal carattere perentorio della formulazione del primo comma dell'art. 171, n. 2. Questa formulazione (come quella del secondo comma) impone, a mio parere, che vengano compiuti alcuni passi prima che la Commissione possa agire ai sensi dell'art. 171, n. 2: essa deve dare allo Stato membro la possibilità di presentare le sue osservazioni; deve formulare un parere motivato; e, in una fase successiva, se decide esercitando la propria discrezionalità di adire la Corte, la Commissione deve precisare l'importo della somma forfettaria o della penalità che consideri adeguato alle circostanze. Sulle prime due misure può incidere, come vedremo in seguito, la possibilità di infliggere tali sanzioni.
14 Quest'orientamento non è in contrasto con la formulazione altrettanto perentoria dell'art. 169. L'art. 171, n. 2, del Trattato riguarda specificamente la mancata esecuzione da parte di uno Stato membro di una sentenza della Corte ed impone alla Commissione di seguire il procedimento contemplato per contestare un inadempimento del genere. La nuova procedura ex art. 171, n. 2 lascia (a termini del quarto comma) «impregiudicate le disposizioni dell'art. 170», norma di portata generale, ma non vi è alcuna previsione analoga per quanto riguarda l'art. 169. Così, mentre l'art. 171, n. 2, mantiene espressamente la possibilità di esperire un'azione volta ad ottenere l'esecuzione di una sentenza da parte di uno Stato membro in forza di una norma generale in materia di esecuzione, senza irrogazione di sanzioni pecuniarie, è implicito invece che la Commissione non dispone di una simile opzione nell'ambito dell'art. 169. Ne consegue che il procedimento contemplato dall'art. 171, n. 2, deve essere ora utilizzato ogniqualvolta la Commissione intenda dare attuazione alle disposizioni dell'art. 171, n. 1, del Trattato (19). Tuttavia, questa enunciazione di carattere generale è soggetta, a mio parere, ad un'eccezione per quanto riguarda le controversie appartenenti al periodo di transizione, come la fattispecie in esame, per le ragioni illustrate di seguito.
15 Ritengo si possa affermare, come corollario del carattere obbligatorio del nuovo procedimento ex art. 171, n. 2, del Trattato, che la Commissione non può promuovere un nuovo ricorso ai sensi dell'art. 169 contro lo Stato membro interessato basandosi su norme sostanziali del diritto comunitario che sono già state oggetto di una precedente pronuncia. Rimanendo immutato il contesto materiale, la sentenza della Corte già pronunciata constata l'inadempimento e sarebbe vana la domanda volta a che la Corte lo dichiari nuovamente. La Corte nega la pronuncia di una declaratoria che abbia esattamente gli stessi effetti di una sentenza precedente che ha la forza della res judicata (20). E' l'ulteriore e distinto inadempimento da parte di uno Stato membro degli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato, omettendo di adottare i provvedimenti necessari a garantire l'esecuzione della sentenza della Corte, che giustifica l'esperimento di una nuova azione fondata sull'art. 171, n. 1, del Trattato.
16 Tuttavia, l'interesse prevalente della Commissione e della Corte risiede nel garantire il rispetto degli obblighi imposti dal Trattato anziché nel contenuto in sé della norma nazionale, della prassi o dell'omissione incompatibili. A mio parere, pertanto, anche dopo che uno Stato membro risulti, a termini di una sentenza della Corte, inadempiente rispetto ad un obbligo specifico ad esso incombente in forza del Trattato, la Commissione può fondarsi su ulteriori obblighi sanciti dal Trattato e instaurare un procedimento ai sensi dell'art. 169 in relazione alla stessa norma, prassi o omissione. Di conseguenza, la Commissione ha agito nell'ambito dei suoi poteri formulando dinanzi alla Corte quella parte del primo capo della sua domanda relativa ai requisiti di assunzione degli equipaggi in Francia, censurati dalla sentenza del 1974, deducendo la loro incompatibilità con altre disposizioni del Trattato (21).
17 Dobbiamo ora valutare se sia possibile avvalersi del procedimento ex art. 171, n. 2, per contestare la mancata esecuzione di sentenze pronunciate dalla Corte anteriormente alla data di entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea. Se così non fosse, il fatto che l'applicazione di tale procedimento sia obbligatoria (per l'esecuzione delle sole sentenze pronunciate dopo il 1, novembre 1993) sarebbe irrilevante nel caso di specie. La tesi, che mi vede concorde, secondo la quale la possibilità di irrogare sanzioni pecuniarie in forza del nuovo procedimento non si applica in quelle circostanze, in base ai principi di certezza del diritto e di irretroattività delle norme, trova il sostegno perlomeno di un commentatore (22). I principi menzionati sono principi generali del diritto comunitario, che si applicano con forza particolare in caso di imposizione retroattiva di sanzioni penali (23) ma vietano altresì (salvo fondate eccezioni) l'introduzione di provvedimenti legislativi dotati di efficacia retroattiva in materia civile (24). Fatta salva tale importante considerazione, ritengo nondimeno che il procedimento sia applicabile ai ricorsi per inadempimento che riguardano le sentenze che potremmo definire «pre-Maastricht», a condizione che i requisiti prescritti per il procedimento precontenzioso siano stati osservati per ogni periodo di inadempimento «post-Maastricht» (25).
18 L'obbligo formulato nell'art. 171, n. 1 rimane immutato e non può quindi ritenersi che venga imposto agli Stati membri un nuovo obbligo fondamentale. Tuttavia, essi sono assoggettati ad un nuovo obbligo potenziale, che è quello di versare una somma forfettaria o una penalità in caso di mancato rispetto di quell'obbligo fondamentale. A mio parere, è del tutto chiaro che la Corte non può imporre una penalità con riferimento ad un periodo di mancata esecuzione di una sentenza anteriore al 1, novembre 1993. Ogni sanzione irrogata ad uno Stato membro in forza dell'art. 171, n. 2, del Trattato per una violazione ripetuta dell'art. 171, n. 1, non può che riferirsi a periodi successivi al 1, novembre 1993. Ritengo che la Commissione dovrebbe tener conto di questi principi quando specificherà l'importo della somma forfettaria o della penalità da versare da parte dello Stato membro, che consideri adeguato alle circostanze. Tuttavia, rimango fermamente dell'opinione che il potere della Commissione di chiamare in giudizio gli Stati membri dinanzi alla Corte per tutti i periodi post-Maastricht di mancata esecuzione di una sentenza della Corte, a prescindere dalla data della pronuncia, derivi, dal 1, novembre 1993, dall'art. 171, n. 2, del Trattato e non dall'art. 169, indipendentemente dal fatto che la Corte possa o meno irrogare una sanzione relativa a periodi precedenti di inadempimento.
19 Alla luce delle considerazioni che precedono, dobbiamo ora esaminare se l'applicazione altrimenti obbligatoria dell'art. 171, n. 2, del Trattato a fattispecie quale quella in esame sia da escludere in ragione delle circostanze specifiche precedentemente riassunte al paragrafo 11.
20 Va rilevato in via preliminare il fatto che il testo dell'art. 171, n. 2, del Trattato impone, su un punto specifico, un obbligo ulteriore rispetto all'art. 169, in quanto viene richiesto alla Commissione di precisare i punti sui quali lo Stato membro in questione non si è conformato alla sentenza della Corte di giustizia. Tuttavia, benché l'art. 169 non indichi con quale precisione la Commissione debba contestare l'inadempimento da parte di uno Stato membro di uno obbligo sancito dal Trattato, tale disposizione è stata interpretata nel senso che impone alla Commissione di esporre in modo coerente le ragioni che l'hanno portata al suo convincimento (26). Gli obblighi imposti dalle due disposizioni sono pertanto identici sotto questo profilo e sono stati, a mio parere, rispettati nel caso di specie.
21 La Corte ha stabilito con giurisprudenza costante che i vari parametri del ricorso ex art. 169 vengono fissati dal procedimento precontenzioso (27). Come la Corte ha dichiarato di recente nella causa C-266/94, Commissione/Spagna «la regolarità del procedimento precontenzioso costituisce una garanzia essenziale, prevista dal Trattato non soltanto a tutela dei diritti dello Stato membro di cui trattasi, ma anche per garantire che l'eventuale procedimento contenzioso verta su una controversia chiaramente definita» (28). Il principio in base al quale l'oggetto della controversia viene rigidamente fissato nella fase precontenziosa si applica, seppure con modalità diverse, sia all'ambito temporale della causa sia al suo ambito sostanziale.
22 L'adozione da parte della Commissione di un parere motivato ai sensi dell'art. 169 costituisce una linea di demarcazione nell'ambito di tale procedimento. Tra gli eventi che precedono detto parere possono esservi denunce presentate contro uno Stato membro da un singolo o da un altro Stato membro, oppure accertamenti avviati autonomamente dalla Commissione. In ciascuno di questi casi, la Commissione deve, come primo passo, invitare lo Stato membro interessato a presentare le sue osservazioni. Non vi è necessità in questa sede di esaminare i casi in cui lo Stato membro reagisce prontamente con una risposta convincente e risolutrice o con un immediato adempimento. Ipotizziamo di trovarci di fronte ad un caso di inadempimento. Il passo successivo della Commissione è una presa di posizione nella forma di un suo parere motivato. Viene precisato l'addebito, sollecitata l'adozione di provvedimenti atti a porre rimedio all'inadempimento e fissato un termine per l'adempimento. La reazione dello Stato membro assume spesso una delle possibili forme dell'inerzia. Esso può contestare apertamente l'addebito formulato dalla Commissione o ricorrere a una delle varie forme di temporeggiamento così comunemente riscontrabili nella giurisprudenza.
23 In entrambi i casi, la Commissione può - pur non essendovi obbligata - adire la Corte ai sensi dell'art. 169. In caso contrario, lo Stato membro può scegliere un comportamento che mi sembra conclusivo alla luce dell'interpretazione data all'art. 169. Esso può decidere di conformarsi al parere motivato entro il termine impartito dalla Commissione. Il potere della Commissione di «adire la Corte di giustizia» sorge soltanto quando lo Stato membro non si conformi al parere entro il termine fissato, termine che costituisce in qualche modo un periodo di grazia concesso allo Stato membro, al quale viene così data la possibilità di privare la Commissione del suo potere e la Corte della sua competenza. Il parere motivato, precisando la trasgressione del diritto comunitario cui va posto rimedio ed il termine impartito a tal fine, delimita quindi, alla data della sua adozione, l'oggetto dell'eventuale successivo procedimento ex art. 169. Qualora lo Stato membro dia attuazione ai propri obblighi dopo la scadenza di quel termine, esso può essere chiamato dalla Commissione a rispondere dinanzi alla Corte delle violazioni compiute prima della data di adozione del parere motivato. Viene in tal modo limitata la possibilità di un ravvedimento al lasso di tempo stabilito nel parere motivato, contemperando l'opportunità concessa alla difesa mediante quel termine e l'interesse alla prosecuzione del giudizio, anche dopo un adempimento tardivo, al fine di stabilire il fondamento dell'eventuale responsabilità dello Stato membro, in conseguenza del suo inadempimento, nei confronti di altri Stati membri, della Comunità o di singoli (29).
24 Riconosco che la formulazione delle sentenze e delle conclusioni può apparire talvolta ambigua in ordine al momento esatto in cui si cristallizza l'oggetto di una controversia ex art. 169. Ad esempio, la Corte ha osservato nella sua sentenza 1, giugno 1994, Commissione/Germania che «la sussistenza [dell'inadempimento] deve essere valutata con riguardo al termine indicato nel parere motivato» (30). L'avvocato generale Reischl ha osservato, utilizzando termini analoghi, nella causa Commissione/Italia, citata, che «l'oggetto della controversia non può più essere ampliato dopo la chiusura della fase precontenziosa» (31). Questa considerazione può essere contrapposta a quanto dichiarato dalla Corte, nella stessa sentenza, cioè che un progetto di legge non rientrava nell'ambito del procedimento in quanto trasmesso alla Commissione successivamente «all'emanazione del parere motivato» (32). A meno che la fine, ovvero la chiusura, del procedimento precontenzioso sia data dall'emanazione del parere motivato anziché dalla scadenza del termine indicato (il che non appare plausibile ed è in contrasto con il testo francese del passo sopra citato dalla sentenza Commissione/Germania), queste affermazioni non sembrano del tutto concordi. Tuttavia, le cause che ho appena citato riguardavano fattispecie nelle quali era irrilevante chiarire se i limiti temporali della controversia fossero stabiliti dall'emanazione del parere motivato o dalla scadenza del termine fissato. Si trattava di tentativi (respinti dalla Corte) di modificare l'ambito sostanziale del procedimento dopo la scadenza del termine concesso nel parere motivato - nel primo caso, ad opera dello Stato membro che cercava di far valere un adempimento tardivo dei suoi obblighi e nel secondo della Commissione che cercava di far rientrare nell'ambito del procedimento il progetto di legge sopra menzionato (33). Nel caso di specie, la delimitazione dell'ambito temporale del procedimento a partire dalla scadenza anziché dall'inizio del termine impartito nel parere motivato potrebbe avere conseguenze significative. Ad ogni modo, condivido quanto dichiarato dalla Corte nella causa Commissione/Italia, e cioè che l'emanazione del parere motivato è il momento al quale si deve ragionevolmente circoscrivere l'ambito temporale dell'eventuale prosecuzione dell'azione da parte della Commissione.
25 Sono numerosi i casi in cui la Corte ha attribuito un'effetto delimitante in termini temporali alla lettera di diffida anziché al parere motivato. Essi riguardavano violazioni ripetute annualmente, ad esempio in relazione al pagamento di premi nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli (34), o violazioni di un obbligo di carattere generale, che venivano contestate rispetto ad ambiti sempre più estesi man mano che si ampliava la portata dell'obbligo stesso (35). In situazioni del genere, la Corte ha stabilito che gli addebiti di carattere generale relativi alla violazione di un determinato obbligo, formulati dalla Commissione, non possono essere estesi a violazioni analoghe intervenute successivamente all'invio della lettera di diffida allo Stato membro di cui trattasi, in quanto verrebbero lesi i diritti della difesa. Tuttavia, anche se il caso in esame rientrasse in una di queste due categorie (il che non è), la sola conclusione da trarre dalle fattispecie sopra descritte è che l'oggetto della controversia si era cristallizzato prima dell'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea.
26 La Corte ha peraltro riconosciuto, in circostanze alquanto eccezionali, la possibilità di estendere l'ambito del procedimento a eventi intervenuti dopo l'emanazione del parere motivato o la scadenza del termine impartito, purché si tratti di fatti «della medesima natura di quelli considerati nei pareri motivati e che costituiscono lo stesso comportamento» (36).
Una tale possibilità di estendere l'ambito temporale del procedimento deve essere soggetta ad un'interpretazione restrittiva, ma, a mio parere, essa andrebbe applicata in linea di principio a casi di inadempimento protratto dell'obbligo di adozione dei provvedimenti necessari per l'esecuzione di una sentenza della Corte, in violazione dell'art. 171, n. 1, del Trattato. Fintantoché rimane immutato il contesto materiale, i diritti della difesa non possono essere lesi dall'inclusione di addebiti fondati su atti o omissioni, identici e ripetuti nel tempo, dopo l'emanazione del parere motivato. In casi del genere, lo Stato membro che non si avvalga del periodo di grazia che gli viene concesso dal parere motivato per rimettersi in regola può trovarsi a subire gli effetti di una sentenza della Corte che porta sull'intero periodo di tempo fino all'inizio della fase contenziosa del procedimento (o fino alla data dell'eventuale adempimento, se anteriore).
27 Questa possibilità di natura eccezionale si applica ora, allo stesso modo, alle azioni promosse in forza dell'art. 171, n. 2, per garantire l'osservanza dell'art. 171, n. 1, come si applicava, prima dell'entrata in vigore del Trattato di Maastricht, alle azioni aventi il medesimo oggetto promosse ai sensi dell'art. 169. Tuttavia, la possibilità di infliggere sanzioni per un inadempimento che si protrae oltre il 1, novembre 1993 caratterizza il nuovo procedimento. Ritengo che, nel caso di specie, il parere motivato ex art. 169 non sia un fondamento sufficiente per un'azione che riguarda, anche solo in parte, quello che ho chiamato il periodo di mancata esecuzione post-Maastricht, e che potrebbe dar luogo all'imposizione di sanzioni: nell'ambito del suo diritto alla difesa e alla certezza del diritto, lo Stato membro interessato deve essere informato (anche mediante il solo riferimento all'art. 171, n. 2, del Trattato) della possibilità che vengano applicate tali sanzioni (37). Se, nell'atto introduttivo del ricorso, la Commissione avesse cercato di far rientrare nell'oggetto della presente controversia censure relative ad una ripetuta violazione post-Maastricht dell'art. 171, n. 1, del Trattato, sarei stato costretto a suggerirvi di dichiarare quella parte della domanda irricevibile. Tuttavia, poiché la domanda è formulata in termini generali, preferisco interpretarla come riguardante soltanto il periodo che va fino all'adozione del parere motivato, intervenuta l'11 ottobre 1993, senza alcun riferimento ad una possibile estensione eccezionale dell'ambito temporale delle azioni di inadempimento a periodi successivi a quella data.
In base a quest'interpretazione, il caso di specie riguarda esclusivamente asserite violazioni dell'art. 171, n. 1 anteriori al 1, novembre 1993 e il problema delle sanzioni non si pone affatto.
28 Di conseguenza, poiché l'oggetto del presente ricorso si è cristallizzato prima dell'entrata in vigore del Trattato sull'Unione europea, ritengo che l'art. 169 del Trattato fosse il fondamento appropriato per promuovere un'azione dinanzi alla Corte anche dopo il 1, novembre 1993. L'art. 169 precisava, all'epoca dei fatti, la competenza della Commissione e la procedura da applicare per sottoporre questioni del genere all'esame della Corte. Pur ritenendo, come ho suggerito prima, che l'ambito di applicazione ratione materiae dell'art. 169 è stato implicitamente ristretto per effetto dell'inserimento nel Trattato dell'art. 171, n. 2, credo che questa modifica debba avere un'efficacia esclusivamente futura, vale a dire a dall'emanazione del parere motivato nelle controversie successive al 1, novembre 1993 (o forse sin dalla data dell'invito a presentare osservazioni in casi come quelli descritti al paragrafo 24). Qualsiasi altra conclusione potrebbe avere l'effetto di vanificare ogni azione di inadempimento ex art. 171, n. 1, del Trattato in cui il parere motivato sia stato emanato anteriormente al 1, novembre 1993 ma per la quale la Corte sia stata adita solo dopo quella data. Se l'effetto dell'introduzione del nuovo art. 171, n. 2, nel Trattato fosse, anche in un numero ristretto di casi rientranti nel periodo di transizione, quello di vanificare gli sforzi della Commissione per garantire l'esecuzione delle sentenze della Corte, esso sarebbe in contrasto con gli obiettivi che hanno ispirato l'inserimento dell'art. 171, n. 2, nel Trattato.
29 Se la Corte decidesse che l'art. 171, n. 2, del Trattato era l'unico fondamento possibile per dare inizio alla fase contenziosa nel caso di specie, essendo essa stata adita dopo il 1, novembre 1993, ritengo di dover suggerire, in via subordinata, che l'azione sia considerata come se fosse stata proposta su quella base. Escludendo il problema delle sanzioni, gli artt. 169 e 171, n. 2, costituiscono, in termini di requisiti procedurali (38) e di risultati possibili (in modo persino più evidente che non nella causa Chevalley) «uno stesso rimedio giuridico» (39). Poiché il problema dell'imposizione di sanzioni non si pone in circostanze che riguardano interamente trasgressioni dell'art. 171, n. 1, anteriori al 1, novembre 1993, che non vengono violati i diritti della difesa e, inoltre, che una dichiarazione d'irricevibilità sarebbe in contrasto con l'interesse generale dell'osservanza del diritto comunitario, il ricorso andrebbe considerato ricevibile.
30 A mio parere, pertanto, l'art. 171, n. 2, prevede un procedimento obbligatorio per dare esecuzione all'art. 171, n. 1, del Trattato nelle controversie in cui la Commissione ha emanato il suo parere motivato in una data successiva al 1, novembre 1993. Tuttavia, la Corte non può infliggere sanzioni agli Stati membri riguardanti periodi di mancata esecuzione di sentenze da essa pronunciate, precedenti il 1, novembre 1993. L'art. 169 del Trattato stabilisce quindi le modalità procedurali appropriate per dare esecuzione all'art. 171, n. 1, nei casi in cui il parere motivato è stato emesso e, conseguentemente, l'oggetto del ricorso circoscritto, anteriormente al 1, novembre 1993. Inoltre, anche nei casi in cui sia applicabile l'art. 171, n. 2, del Trattato per l'esecuzione di una sentenza della Corte, è possibile avvalersi dell'art. 169 per constatare la violazione di ulteriori disposizioni del Trattato da parte della normativa nazionale, della pratica o dell'omissione considerate nella sentenza precedente. Il ricorso della Commissione nel caso di specie è pertanto ricevibile nei limiti in cui mira a dare esecuzione all'art. 171, n. 1, del Trattato e alla sentenza pronunciata dalla Corte nella causa Commissione contro Francia (40), e chiede alla Corte di dichiarare che la normativa francese in materia di cittadinanza degli equipaggi è incompatibile con disposizioni del diritto comunitario diverse da quelle invocate nell'ambito di quella causa (vale a dire, le disposizioni sulla libertà di stabilimento). La questione dell'irricevibilità non si pone rispetto ad altri elementi del ricorso.
Gli argomenti delle parti
31 La Commissione ha operato una differenziazione tra le navi utilizzate per l'esercizio di un'attività economica e quelle destinate ad un altro uso - distinzione estranea al diritto francese - nel contestare la compatibilità con il diritto comunitario del regime di iscrizione delle navi nei registri nazionali.
(i) Navi utilizzate per l'esercizio di un'attività economica
32 La Commissione ritiene che il regime francese di iscrizione delle navi, nella parte relativa alle navi destinate all'esercizio di un'attività economica, sia in contrasto con gli artt. 6, 52, 58 e 221 del Trattato. La Commissione si fonda essenzialmente sulla sentenza pronunciata dalla Corte nella causa The Queen contro Secretary of State for Transport, ex parte Factortame e altri (Factortame II) (41). In quell'occasione, la Corte ha dichiarato che quando l'uso di una nave per un'attività economica imponeva all'esercente un insediamento in pianta stabile nello Stato membro considerato, l'immatricolazione della stessa non poteva essere scissa dai principi posti a tutela della libertà di stabilimento; erano pertanto vietate le norme in materia di iscrizione che discriminavano le persone in base alla loro cittadinanza: in particolare, erano da ritenersi contrastanti con l'art. 52 del Trattato quelle norme che subordinavano l'immatricolazione alla condizione che i proprietari o i noleggiatori delle navi fossero cittadini di un determinato Stato o, nel caso di una società, che una determinata quota di soci o di amministratori avesse quella cittadinanza. Le norme relative alle società erano inoltre in contrasto con l'art. 221 del Trattato che impone la parità di trattamento dei cittadini degli Stati membri con riferimento alla partecipazione finanziaria al capitale delle società di cui all'art. 58. Le norme che subordinavano l'immatricolazione da parte delle persone fisiche alla condizione che fossero residenti nello Stato membro in questione sono state anch'esse dichiarate incompatibili con l'art. 52, così come quelle relative al luogo di direzione e controllo della nave nello Stato membro considerato nei limiti in cui precludevano ad una sede secondaria la possibilità di operare conformandosi ad istruzioni promananti da un centro decisionale situato nello Stato membro della sede principale (42). La Commissione sostiene inoltre che il requisito secondo il quale le società devono avere la propria sede principale in Francia costituisce un ostacolo all'insediamento in quello Stato di agenzie, succursali o filiali il cui oggetto risieda nell'esercizio di una nave mercantile e trasgredisce quindi l'art. 58 del Trattato.
33 Per quanto riguarda i pescherecci, la Commissione ha ricordato la giurisprudenza della Corte sulla competenza degli Stati membri a definire le modalità di sfruttamento dei propri contingenti di pesca, quando l'esercizio di tale competenza non sia in contrasto con il diritto comunitario. Benché sia possibile imporre che le navi autorizzate a sfruttare i contingenti di pesca abbiano «un effettivo legame economico» con lo Stato membro in questione, gli obiettivi del regime comunitario di contingenti consentono tale imposizione soltanto se il legame prescritto riguardi unicamente i rapporti tra l'attività del peschereccio e le popolazioni che dipendono in modo particolare dalla pesca e dalle industrie connesse (43). Emerge chiaramente dalla giurisprudenza che le normative nazionali le quali impongano requisiti di nazionalità o di residenza in riferimento all'assetto proprietario o all'esercizio (o anche alla formazione dell'equipaggio) non presentano alcun nesso con i detti obiettivi (44). Di conseguenza, quando un cittadino dell'Unione europea intenda avvalersi del diritto di stabilimento in uno Stato membro al fine di sfruttare il contingente di pesca di quest'ultimo, queste regole non possono essere applicate.
(ii) Navi destinate ad un uso diverso dall'esercizio di un'attività economica
34 La Commissione considera che il regime francese di iscrizione delle navi, nella parte relativa alle navi che non vengono adibite all'esercizio di un'attività economica, è in contrasto con gli artt. 6, 48 e 52 del Trattato e con il diritto alla parità di trattamento sancito dall'art. 7 del regolamento n. 1251/70 (45) e dall'art. 7 della direttiva 75/34/CEE (46). Se è vero che l'immatricolazione di una nave da diporto non riguarda in alcun modo i requisiti per l'occupazione in senso stretto, la possibilità di svolgere attività ricreative in uno Stato membro è invece un corollario della libertà dei lavoratori di recarsi in quello stesso Stato per esercitarvi un'attività lavorativa. Non è ammessa la discriminazione fondata sulla nazionalità in ambiti connessi all'esercizio di un diritto sancito dall'ordinamento comunitario. La Commissione richiama al riguardo la sentenza pronunciata dalla Corte nella causa Cowan/Trésor Public (47), poi confermata dalla sentenza Commissione/Spagna (48). Nella sentenza Cowan, la Corte ha dichiarato che persino le norme nazionali in materie che sono in linea di principio riservate alla competenza degli Stati membri (tra cui la legislazione penale e le norme di procedura penale) non possono porre in essere discriminazioni nei confronti di soggetti cui il diritto comunitario garantisce il diritto alla parità di trattamento. Essa ha stabilito che le persone che si recano in un altro Stato membro per fruirvi di un servizio hanno diritto, tra l'altro, alle stesse forme di tutela garantite ai cittadini e ai soggetti che vi risiedano e ad ottenere quindi un risarcimento dei danni eventualmente subiti ai sensi del diritto nazionale, anche se la concessione di un indennizzo del genere rientra nell'ambito di competenza dello Stato membro (49). Nella sentenza Commissione contro Spagna, la Corte ha altresì condannato la discriminazione nelle condizioni di accesso ai musei in Spagna, dichiarandola incompatibile con gli artt. 59 e 6 (nella sua versione attuale) del Trattato.
35 La Commissione chiede inoltre l'esecuzione in forza dell'art. 171, n. 1, del Trattato della sentenza pronunciata dalla Corte nella causa Commissione/Francia (50), riguardante i criteri normativi francesi in materia di formazione dell'equipaggio sulle navi marittime. Essa sostiene che una circolare ministeriale non è sufficiente per modificare un testo legislativo incompatibile con il Trattato, richiamando la giurisprudenza costante della Corte sull'inadeguatezza di misure del genere per la valida attuazione delle direttive (51). Essa rileva ancora che la normativa francese è in contrasto con l'art. 52 del Trattato, così come con l'art. 48 (le cui disposizioni, combinate a quelle del regolamento n. 1612/68 (52), costituiscono il fondamento della sentenza pronunciata dalla Corte nel 1974) in quanto frappone ostacoli agli imprenditori di altri Stati membri che desiderino stabilirsi in Francia (e, in particolare, ostacola l'accesso al settore della pesca).
36 Il governo francese condivide gli argomenti esposti dalla Commissione nell'atto introduttivo del ricorso. Esso sottolinea che la prassi amministrativa che consiste nella mancata applicazione ai cittadini comunitari del requisito della cittadinanza francese per la formazione dell'equipaggio è stata consolidata dopo la sentenza Commissione/Francia (53) mediante una circolare del ministro dei Trasporti. Il governo francese ha inoltre posto l'accento, nel controricorso,
sul contenuto di un progetto di legge relativo al settore
dei trasporti in generale il quale, ad avviso della Commissione stessa, risponderebbe adeguatamente alle varie contestazioni da essa formulate in ordine ai criteri di immatricolazione e di assunzione dell'equipaggio. Tuttavia, le esigenze del calendario dei lavori parlamentari e la decisione di includervi disposizioni relative al trasporto aereo e stradale hanno impedito l'approvazione tempestiva del progetto.
Conclusioni
37 Per quanto riguarda le navi marittime destinate all'esercizio di attività economiche, ritengono vadano accolti gli argomenti della Commissione, qui sinteticamente esposti, e concludo che la normativa francese relativa all'iscrizione di tali navi è in contrasto con il Trattato.
38 Le conclusioni della Commissione mi impongono di esaminare il problema dell'iscrizione nei registri delle navi marittime destinate ad un uso diverso dall'esercizio di un'attività economica. Ritengo che la Repubblica francese sia anche in questo caso venuta meno agli obblighi ad essa imposti dal Trattato benché le parti non abbiano presentato alla Corte argomentazioni dettagliate su tal punto. Il principio enunciato dalla Corte nella sentenza Cowan (54), in un contesto riguardante la libertà di circolazione dei servizi, si applica indubbiamente allo stesso modo agli altri settori disciplinati dal Trattato: libertà di stabilimento e libera circolazione dei lavoratori e diritto di rimanere sul territorio di uno Stato membro dopo aver esercitato tali diritti (55). Com'è stato stabilito nella sentenza Cowan per quanto riguarda i servizi, da taluni diritti fondamentali di natura economica può derivare un diritto alla parità di trattamento anche in settori che rientrano sostanzialmente nell'ambito di competenza degli Stati membri, tra i quali uno dei più rilevanti è la parità di trattamento nel risarcimento dei danni. I settori riservati alla competenza degli Stati membri rientrano nella sfera di applicazione del Trattato nella misura in cui la parità di trattamento in tali settori è un corollario essenziale del diritto economico fondamentale di recarsi o di risiedere in uno Stato membro per scopi di natura economica. La parità di trattamento è quindi garantita, in mancanza di disposizioni più dettagliate, dall'art. 6 del Trattato che vieta ogni discriminazione in base alla nazionalità nell'ambito di applicazione del Trattato.
39 Questa considerazione si impone con forza anche maggiore nei riguardi dei soggetti che hanno stabilito la propria residenza in un altro Stato membro per esercitarvi un'attività economica, che non per coloro la cui presenza in uno Stato membro ha carattere transitorio, come nel caso dei turisti. I primi possono vantare quel «vincolo più stretto» con lo Stato ospitante che il governo francese ha invocato senza successo nella causa Cowan per giustificare la limitazione del diritto al risarcimento in ambito penale ai soli cittadini francesi ed agli stranieri residenti sul territorio
nazionale (56).
40 I lavoratori migranti fruiscono di una tutela già molto ampia in forza della garanzia legislativa di una parità di trattamento in materia di «vantaggi sociali e fiscali» (57). Per vantaggi sociali si intendono tutti i benefici «che, connessi o no ad un contratto di lavoro, sono generalmente attribuiti ai lavoratori nazionali, in ragione principalmente del loro status obiettivo di lavoratori o del semplice fatto della loro residenza nel territorio nazionale, e la cui estensione ai lavoratori cittadini d'altri Stati membri risulta quindi atta a facilitare la loro mobilità nell'ambito della Comunità» (58). Essi comprendono (nei casi in cui diritti del genere sono riconosciuti ai cittadini dello Stato membro considerato) le riduzioni delle tariffe dei trasporti per le famiglie numerose (59), l'uso della lingua di una minoranza nei procedimenti dinanzi ai tribunali di uno Stato membro (60), la possibilità di essere raggiunto in uno Stato membro dal proprio compagno non coniugato (61), il sussidio concesso per gli studi ai figli a carico che risiedono in un altro Stato membro (62).
41 Tuttavia, l'emanazione di una legislazione comunitaria derivata al fine di tutelare questi diritti dei lavoratori non esclude l'esistenza di una categoria residua di diritti alla parità di trattamento, corollari, nell'ambito del Trattato, della libertà di circolazione dei lavoratori nonché della libertà di stabilimento. Tali diritti «corollari» alla parità di trattamento verrebbero applicati, nel caso di lavoratori che si avvalgono dell'art. 48, a fattispecie che non configurano un vantaggio sociale ai sensi del regolamento n. 1612/68; essi assumerebbero un'importanza maggiore nel settore della libertà di stabilimento ai sensi dell'art. 52, nel quale non vi è stato alcun intervento legislativo da parte della Comunità.
42 I limiti di questi diritti «corollari» alla parità di trattamento vanno circoscritti in base alle esigenze fondamentali di carattere umano e economico delle persone che si avvalgono del diritto fondamentale sancito dal Trattato. La mancata concessione di numerosi vantaggi sociali (nel senso in cui tale espressione viene usata nel regolamento n. 1612/68) ai lavoratori autonomi e ai prestatori di servizi può essere interpretata come un ostacolo alla loro concorrenzialità, rappresentando così un ostacolo all'esercizio delle loro attività, com'è avvenuto nella causa Commissione/Italia per quanto riguarda l'accesso agli alloggi popolari (63). Benché tale decisione sia fondata su considerazioni economiche, quella causa può essere ricollegata alla causa Cowan, poiché riguardano entrambe l'ambito sociale nel quale vengono esercitate le libertà economiche (64).
43 I cittadini dell'Unione che si recano in un altro Stato membro per esercitarvi un'attività economica devono avere la possibilità di sistemarsi ed integrarsi nella società dello Stato membro considerato e non possono essere ostacolati nell'esercizio dei loro diritti economici da una discriminazione operata in altri settori che sono di importanza fondamentale per il loro benessere (65). Questa considerazione è, a mio parere, una conseguenza logica della sentenza Cowan. Essi dovrebbero quindi fruire non soltanto delle opportunità di impiego e di lavoro autonomo, o del semplice diritto alla residenza al termine di una siffatta attività economica, ma anche delle opportunità offerte in ambito sociale e ricreativo.
44 L'iscrizione di una nave da diporto non mi sembra costituire un vantaggio sociale ai sensi del regolamento n. 1612/68. Ciò nondimeno, pur riguardando inevitabilmente una minoranza esigua, essa rientra senz'altro nella categoria generale delle attività ricreative che possono essere svolte in uno Stato membro. L'accesso alle opportunità ricreative è un corollario della libertà di circolazione al fine di esercitare attività economiche e rientra pertanto nell'ambito di applicazione del Trattato. Di conseguenza, la discriminazione fondata sulla nazionalità in questo settore è, per coloro che si avvalgono della libertà di circolazione dei lavoratori o della libertà di stabilimento, o del diritto derivato di residenza dopo l'esercizio di tali diritti, incompatibile con l'art. 6 del Trattato.
45 Per quanto riguarda le norme francesi in materia di cittadinanza dei membri dell'equipaggio, condivido la tesi della Commissione in ordine all'inadeguatezza di una circolare ministeriale come valido rimedio alla violazione del diritto comunitario constatata dalla Corte nella sentenza Commissione/Francia (66). Ciò emerge dalla sentenza pronunciata dalla Corte in quella causa (67), e trova un'ulteriore conferma nella giurisprudenza costante della Corte citata dalla Commissione (68).
46 Per quanto riguarda l'argomento della Commissione secondo cui le norme francesi in materia di equipaggio sono in contrasto con l'art. 52 del Trattato, l'esistenza di norme (pur disapplicate) che limitano la categoria di persone che possono essere assunte su una nave immatricolata in Francia costituisce un ostacolo allo stabilimento di persone e società che intendano utilizzare tale nave per l'esercizio di un'attività economica. Tali norme limitano altresì il numero di navi che possono sfruttare i contingenti di pesca francesi, il che non trova giustificazione negli obiettivi del regime di contingenti (69).
Spese
47 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Poiché ritengo che vadano accolte tutte le conclusioni della Commissione sulla violazione da parte della convenuta degli obblighi ad essa incombenti in forza del diritto comunitario, suggerisco di condannare la Repubblica francese alle spese.
Alla luce delle considerazioni svolte, concludo che:
1) mantenendo in vigore disposizioni legislative che limitano il diritto di iscriversi nei registri nazionali e di battere bandiera francese alle sole navi appartenenti (a maggioranza) a cittadini francesi o a persone giuridiche in possesso di specifici legami con la Francia, e che riservano nella formazione dell'equipaggio una determinata quota ai soli cittadini francesi, la Repubblica francese ha trasgredito gli artt. 6, 48, 52, 58 e 221 del Trattato, il regolamento (CEE) della Commissione n. 1251/70 nonché la direttiva del Consiglio 75/34/CEE;
2) non avendo adottato i provvedimenti necessari per l'esecuzione della sentenza pronunciata dalla Corte nella causa Commissione contro Francia, la Repubblica francese ha trasgredito l'art. 171, n. 1, del Trattato (70);
3) la Repubblica francese deve essere condannata alle spese.LOM
(1) - La Commissione richiama segnatamente il regolamento (CEE) della Commissione 29 giugno 1970, n. 1251, relativo al diritto dei lavoratori di rimanere sul territorio di uno Stato membro dopo aver occupato un impiego (GU L 142, pag. 24), e la direttiva del Consiglio 17 dicembre 1974, 75/34/CEE, relativa al diritto di un cittadino di uno Stato membro di rimanere sul territorio di un altro Stato membro dopo avervi svolto un'attività non salariata (GU 1975, L 14, pag. 10).
(2) - Sentenza 4 aprile 1974, causa 167/73 (Racc. 1974, pag. 359).
(3) - Art. 217 del Code français des douanes (codice doganale).
(4) - Art. 219 del codice doganale francese.
(5) - Art. 3 della legge 13 dicembre 1926, relativa al Code du travail maritime (codice del lavoro marittimo); art. 221 del codice doganale francese.
(6) - Decreto 7 agosto 1967, 67-690. Tale decreto (sul quale la Commissione si fonda nel caso di specie) è un provvedimento diverso da quello in argomento nella causa 167/73, Commissione/Francia, citata supra in nota 2, che riguardava (come risulta dal punto 3 della sentenza) un decreto ministeriale emanato il 21 novembre 1960, modificato dal decreto ministeriale 12 giugno 1969, il quale riservava, salvo alcune deroghe a livello locale, i posti di ponte, di macchina e del servizio radio-elettrico sulle navi marittime francesi a cittadini francesi, riservando in generale gli impieghi ai cittadini francesi nella proporzione di 3 a 1; tuttavia, questi decreti sono stati adottati in esecuzione dell'art. 3 della legge del 1926 e, nei limiti in cui essi consentono l'assunzione di marittimi di cittadinanza diversa da quella francese, nella proporzione di 1 a 3, possono essere stati interpretati, nel diritto francese, come deroghe alla suddetta disposizione nel senso indicato nel decreto del 1967.
(7) - Regolamento relativo alla libera circolazione dei lavoratori all'interno della Comunità (GU L 257 del 19.10.1968, pag. 2).
(8) - Causa 167/73, citata supra in nota 2.
(9) - Circolare del 29 aprile 1975, Journal Officiel de la République Française, 2 maggio 1975.
(10) - Causa 167/73, citata supra in nota 2.
(11) - La prima causa di questo tipo è stata la causa 48/71, sentenza 13 luglio 1972, Commissione/Italia, Racc. 1972, pag. 529 («Tesori artistici»). Il numero di ricorsi del genere è aumentato sensibilmente dopo il 1985.
(12) - Per un approfondimento ulteriore delle altre differenze riscontrabili tra le esigenze procedurali imposte dall'art. 169 e dall'art. 171, n. 2, vedi infra paragrafo 20.
(13) - Non era presumibile che la Commissione eccepisse l'irricevibilità del proprio ricorso né che il governo francese sostenesse che andrebbe applicata nei suoi confronti una forma di ricorso con conseguenze potenzialmente più penalizzanti.
(14) - V., ad esempio, sentenze 11 marzo 1980, causa 104/79, Foglia/Novello (Racc. 1980, pag. 745) e 16 dicembre 1981, causa 244/80, Foglia/Novello (Racc. 1981, pag. 3045).
(15) - V., ad esempio, sentenza 8 ottobre 1992, causa T-84/91, Meskens/Parlamento (Racc. pag. II-2335), nella quale il Tribunale ha ritenuto di dover dichiarare d'ufficio l'irricevibilità di una domanda intesa ad ottenere che esso fissi una penalità di mora a carico di un'istituzione comunitaria per garantire l'esecuzione di una sua precedente sentenza. V. anche sentenza 17 febbraio 1970, causa 31/69, Commissione/Italia (Racc. pag. 25, punto 8), in cui la Corte ha dichiarato che un motivo formulato nel caso di specie (il fatto che il ricorso ex art. 169 non era esperibile in caso di mancata trasposizione, mediante semplici omissioni, di norme direttamente efficaci), pur essendo stato proposto tardivamente «[andava] esaminato d'ufficio» in quanto riguardava la competenza della Corte. Per ulteriori esempi di casi in cui la Corte ha interpretato l'art. 92, n. 2, del regolamento di procedura nel senso che le impone l'obbligo di rilevare d'ufficio le questioni di ricevibilità, v. sentenza 17 novembre 1965, causa 55/64, Lens/Corte di giustizia (Racc. pag. 861), a pagg. 866 e 867 sui termini di presentazione dei ricorsi di personale; sentenza 27 giugno 1989, causa 200/87, Giordani/Commissione (Racc. pag. 1877, punto 10) in un caso in cui non era chiaro se la Commissione intendeva eccepire l'irricevibilità; sentenza 11 luglio 1991, causa T-19/90, von Hoessle/Corte dei conti (Racc. pag. II-615, punto 23): i termini di presentazione del ricorso sono destinati a garantire la certezza del diritto: «Essi sono quindi di ordine pubblico e non possono essere lasciati alla discrezionalità delle parti o del giudice»; v. anche i casi in cui è stato sostenuto che l'asserita inosservanza dei requisiti prescritti per la fase precontenziosa del procedimento ex art. 169, esclusivamente destinati a tutelare i diritti degli Stati membri, non deve essere rilevata dalla Corte quando non è stata contestata dallo Stato membro interessato: conclusioni dell'avvocato generale Lenz nella causa C-249/91, Commissione/Francia (Racc. 1994, pag. I-787, paragrafo 22); conclusioni dell'avvocato generale Gulman, causa C-61/90, Commissione/Grecia (Racc. 1992, I-2407, paragrafo 16).
(16) - V., ad esempio, ordinanza 7 maggio 1980, cause riunite da 114/79 a 117/79, Fournier/Commissione (Racc. pag. 1529), in cui i familiari di un dipendente della Comunità hanno proposto un ricorso ai sensi degli artt. 175 e 178 del Trattato in ordine a questioni disciplinate dallo statuto del personale; sentenza 6 aprile 1962, cause riunite da 21/61 a 26/61, Meroni/Alta Autorità (Racc. pag. 141, a pagg. 152 e 153), in cui la Corte ha constatato d'ufficio che nel caso di specie il ricorso per carenza costituiva un «artificio procedurale» e non poteva essere esperito nei confronti dell'Alta Autorità, nel caso di rifiuto di revocare una decisione non più impugnabile per scadenza dei termini; v. in tal senso sentenza 10 dicembre 1969, cause riunite da 10/68 a 18/68, Eridania/Commissione (Racc. pag. 459, a pag. 483). Solo nel caso in cui ricorrano i presupposti dell'applicazione sia dell'art. 173 sia dell'art. 175 del Trattato, la Corte può dichiarare che le due disposizioni «sono l'espressione di uno stesso rimedio giuridico», come nella sentenza 18 novembre 1970, causa 15/70, Chevalley/Commissione (Racc. pag. 975, punto 6).
(17) - Non era questo il caso nella causa Chevalley, citata supra in nota 16.
(18) - Questa tesi è condivisa da D. Ritleng, «Article 171» in Traité sur l'Union Européenne: Commentaire Article par Article, a cura di V. Constantinesco, R. Kovar e D. Simon (Parigi 1995), pag. 577. Sul principio della lex specialis, v. ad esempio le conclusioni dell'avvocato generale Verloren van Themaat nella causa 239/84, Gerlach/Ministry for Economic Affairs, Racc. 1985, pag. 3507, a pag. 3510.
(19) - A mio parere, il fatto che il primo comma dell'art. 171, n. 2, riproduca sotto vari profili la formulazione letterale dell'art. 169, primo comma, implica che la decisione di adire la Corte per dare attuazione all'art. 171, n. 1, del Trattato rientra, allo stesso modo, nell'ambito di discrezionalità della Commissione.
(20) - V. ordinanza 28 marzo 1980, cause riunite 24/80 e 97/80 R, Commissione/Francia (Racc. pag. 1319, punti 16, 17 e 19) nella quale la Corte ha rifiutato di disporre i provvedimenti provvisori richiesti per garantire l'esecuzione della sentenza già pronunciata nella causa 232/78, Commissione/Francia (Racc. 1979, pag. 2729).
(21) - V. supra paragrafo 7.
(22) - V. J. Diez-Hochleitner, «Le Traité de Maastricht et l'inexécution des arrêts de la Cour de Justice par les Etats membres» (1994) Revue du Marché Unique Européen 111, pag. 130.
(23) - V. sentenza 10 luglio 1984, causa 63/83, Regina/Kirk (Racc. pag. 2686, punti 21-23).
(24) - V., ad esempio, sentenza 9 gennaio 1990, causa C-337/88, SAFA (Racc. pag. I-1, punto 13); sentenza 13 novembre 1990, causa 331/88, Fedesa e a. (Racc. pag. I-4023, punto 45).
(25) - Le espressioni «pre» e «post-Maastricht» si riferiscono al periodo precedente e successivo all'entrata in vigore di quel Trattato.
(26) - V. sentenza 19 dicembre 1961, causa 7/61, Commissione/Italia (Racc. pag. 619, a pag. 641).
(27) - V., ad esempio, sentenza Commissione/Italia, citata supra in nota 15, al punto 12; sentenza Commissione/Francia, citata supra in nota 20, al punto 3; sentenza 9 dicembre 1981, causa 193/80, Commissione/Italia (Racc. pag. 3019, punto 12); sentenza 15 dicembre 1982, causa 211/81, Commissione/Danimarca (Racc. pag. 4547, punto 14); sentenza 8 febbraio 1983, causa 124/81, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. 203, punti 6 e 7); sentenza 14 febbraio 1984, causa 325/82, Commissione/Germania (Racc. pag. 777, punti 8 e 9); sentenza 7 febbraio 1984, causa 166/82, Commissione/Italia (Racc. pag. 459, punti 16 e 17); sentenza 7 maggio 1987, causa 186/85, Commissione/Belgio (Racc. pag. 2029, punto 13); sentenza 13 dicembre 1990, causa C-347/88, Commissione/Grecia (Racc. pag. 4747, punti 16 e 17); sentenza 31 marzo 1992, causa C-52/90, Commissione/Danimarca (Racc. pag. 2187, punto 17).
(28) - V. ordinanza 11 luglio 1995, causa C-266/94, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-1975, punto 17).
(29) - V., ad esempio, sentenza 30 maggio 1991, causa C-361/88, Commissione/Germania (Racc. pag. I-2567, punto 31). V. anche sentenze 7 febbraio 1973, causa 39/72, Commissione/Italia (Racc. pag. 101) e 20 febbraio 1986, causa 309/84, Commissione/Italia (Racc. pag. 599).
(30) - Sentenza 1, giugno 1994, causa C-317/92 (Racc. 1994 pag. I-2039, punto 3). Si noti che la versione francese è più precisa del testo inglese in quanto fa riferimento alla data di scadenza del termine indicato nel parere motivato.
(31) - Causa 166/82, citata supra in nota 27, pag. 477.
(32) - Punto 17 della sentenza, il corsivo è mio.
(33) - V. anche quanto dichiarato dalla Corte in un contesto del tutto diverso, causa 309/84, Commissione/Italia, citata in nota 29, al punto 14 della sentenza; tuttavia, come vedremo in seguito, in quel caso la lettera di diffida ha circoscritto l'ambito temporale del giudizio.
(34) - V., ad esempio, la sentenza Commissione/Italia, citata supra in nota 29, sul pagamento annuale per l'abbandono di superfici vitate, e la sentenza 10 luglio 1990, causa C-217/88, Commissione/Germania (Racc. pag. I-2879) sulla distillazione obbligatoria dei vini in alcune campagne viticole.
(35) - V., ad esempio, sentenza Commissione/Italia, causa 31/69, citata supra in nota 15, riguardante un regime di restituzioni all'esportazione la cui applicazione era stata estesa ad altri prodotti pochi giorni prima della data della lettera di diffida.
(36) - V. sentenza 22 marzo 1983, causa 42/82, Commissione/Francia (Racc. pag. 1013); sentenza 4 febbraio 1988, causa 113/86, Commissione/Italia (Racc. pag. 607).
(37) - V. Dodicesima relazione annuale della Commissione sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario (GU 1995 C 254, pag. 1, a pag. 7) sull'informazione sistematica data agli Stati membri sia nella lettera di diffida sia nel parere motivato circa la possibilità di infliggere sanzioni in base al nuovo procedimento.
(38) - V. supra paragrafo 20.
(39) - V. sentenza Chevalley, citata supra in nota 16.
(40) - Causa 167/73, citata supra in nota 2.
(41) - Sentenza 25 luglio 1991, causa C-221/89, Racc. pag. I-3905).
(42) - V. sentenza Factortame II, citata supra in nota 41, punti 22, 29-31 e 33-35. V. anche sentenze 4 ottobre 1991, causa C-246/89, Commissione/Regno Unito (Racc. pag. I-4585) e causa C-93/89, Commissione/Irlanda (Racc. pag. I-4569). Si evince chiaramente dalla sentenza della Corte 30 maggio 1989, causa 305/87, Commissione/Grecia (Racc. pag. 1461, punto 12) che quando una normativa è incompatibile con l'art. 52 del Trattato lo è altresì con l'art. 7.
(43) - V. sentenze 14 dicembre 1989, causa C-3/87, The Queen/Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Agegate (Racc. pag. 4459, punti 17 e 27), causa C-216/87, The Queen/Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Jaderow (Racc. pag. 4509, punti 18 e 43) e sentenza 4 ottobre 1991, causa C-246/89, Commissione/Regno Unito, citata supra in nota 42, punti 12 e 35.
(44) - Sull'immatricolazione, la sede principale, il controllo e l'assetto proprietario delle società, nonché sulla cittadinanza delle persone fisiche, v. sentenza Jaderow, citata supra in nota 43, al punto 42; causa C-246/89, Commissione/Regno Unito, citata in nota 42, punti 31 e 39; causa C-93/89, Commissione/Irlanda, citata in nota 42, punti 10, 11 e 15 (solo per quanto riguarda l'immatricolazione da parte delle società); sui criteri di residenza dell'equipaggio, vedi sentenza Agegate, citata in nota 43, punti 24 a 26.
(45) - Citato supra in nota 1.
(46) - Citato supra in nota 1.
(47) - Sentenza 2 febbraio 1989, causa 186/87 (Racc. pag. 195).
(48) - Sentenza 15 marzo 1994, causa C-45/93 (Racc. pag. I-911).
(49) - V. sentenza citata in nota 47, punti 17-19; v. anche sentenza 11 novembre 1981, causa 203/80, Casati (Racc. pag. 2595).
(50) - Causa 167/73, citata in nota 2.
(51) - V. sentenza 15 ottobre 1986, causa 168/85, Commissione/Italia (Racc. pag. 2945, punto 15); sentenza Commissione/Germania, citata supra in nota 29, punto 24; sentenze 1, ottobre 1991, cause C-13/90, C-14/90 e C-64/90, Commissione/Francia, Racc. pagg. I-4327, I-4331 e I-4335, rispettivamente.
(52) - Citato supra in nota 7.
(53) - Citata supra in nota 7.
(54) - Non si evince chiaramente dal testo della sentenza Commissione/Spagna, citata in nota 48, se la Corte abbia considerato che la discriminazione nel prezzo di ingresso nei musei riguardasse le agevolazioni connesse che incidono sulle condizioni nelle quali i servizi vengono forniti ai turisti e da essi ricevuti (come risulta chiaramente nella causa Cowan), o le condizioni di prestazione o di fruizione dei servizi da parte dei turisti; v. i punti 5 e 7, rispettivamente, della sentenza, in cui vengono riassunte le osservazioni della Commissione.
(55) - La Commissione non fa riferimento, e neanch'io, ai diritti degli altri cittadini dell'Unione che possono risiedere in uno Stato membro in forza di altri diritti conferiti dall'ordinamento comunitario, ora consolidati dall'art. 8 A del Trattato: v. direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/365/CEE, relativa al diritto di soggiorno dei lavoratori salariati che hanno cessato la propria attività professionale (GU L 180, pag. 28); direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/364/CEE, relativa al diritto di soggiorno (delle persone che non beneficiano di questo diritto in virtù di altre disposizioni del diritto comunitario) (GU L 180, pag. 26); e direttiva del Consiglio 29 ottobre 1993, 93/96/CEE, relativa al diritto di soggiorno degli studenti (GU L 317, pag. 59).
(56) - V. sentenza Cowan, citata supra in nota 47, punto 16.
(57) - Art. 7, n. 2, del regolamento n. 1612/68, citato supra in nota 7.
(58) - Sentenza 31 maggio 1979, causa 207/78, Pubblico Ministero/Even (Racc. pag. 2019, punto 22).
(59) - Sentenza 30 settembre 1975, causa 32/75, Cristini/SNCF (Racc. pag. 1085).
(60) - Sentenza 11 luglio 1985, causa 137/84, Pubblico ministro/Mutsch (Racc. pag. 2681).
(61) - Sentenza 17 aprile 1986, causa 59/85, Paesi Bassi/Reed (Racc. pag. 1283).
(62) - Sentenza 26 febbraio 1992, causa C-3/90, Bernini (Racc. pag. I-1071).
(63) - Sentenza 14 gennaio 1988, causa 63/86, Commissione/Italia (Racc. pag. 29, punti 16 e 17.
(64) - Le due decisioni sono state prese «dans une même perspective de protection de l'environnement sociologique des libertés garanties»: così si è espresso J. Mertens de Wilmars nell'«L'arrêt Cowan» (1990) in Cahiers de Droit Européen 388, pag. 401.
(65) - V. ad esempio sentenza 15 marzo 1989, cause riunite 389/87 e 390/87, Echternach e a./Minister van Onderwijs en Wetenschappen (Racc. pag. 723, punto 20).
(66) - Causa 167/73, citata supra in nota 2.
(67) - V. punti 41 e 42 della sentenza.
(68) - V. sentenze citate in nota 51.
(69) - V. sentenza Agegate, citata in nota 43.
(70) - Causa 167/73, citata in nota 2.