62019CC0584
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
vom 16. Juli 2020 (
1
)
Rechtssache C‑584/19
Staatsanwaltschaft Wien
gegen
A u. a.,
Beteiligte:
Staatsanwaltschaft Hamburg
(Vorabentscheidungsersuchen des Landesgerichts für Strafsachen Wien [Österreich])
„Vorabentscheidungsverfahren – Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen – Europäische Ermittlungsanordnung – Staatsanwalt, der die Aufgaben einer Anordnungsbehörde wahrnimmt – Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft von der Exekutive – Richtlinie 2014/41/EU – Zum Erlass befugte Justizbehörde – Autonomer Begriff – Unterschiede zwischen der Regelung der Richtlinie 2014/41/EU und der des Rahmenbeschlusses 2002/584/JI – Grundrechtsschutz – Notwendigkeit gerichtlicher Mitwirkung“
1.
Die Staatsanwaltschaften Deutschlands und Österreichs sind jeweils Anordnungs- und Vollstreckungsbehörden für Europäische Ermittlungsanordnungen (im Folgenden: EEA), die nach der Richtlinie 2014/41/EU (
2
) durchgeführt werden.
2.
In der vorliegenden Rechtssache erließ die Staatsanwaltschaft Hamburg (Deutschland) eine EEA, mit der sie die Staatsanwaltschaft Wien (Österreich) um Übermittlung bestimmter Daten eines in Österreich geführten Kontos ersuchte. Da die Einholung solcher Auskünfte nach österreichischem Recht einer gerichtlichen Bewilligung bedarf, stellte die Staatsanwaltschaft Wien beim Landesgericht für Strafsachen Wien (Österreich) einen entsprechenden Antrag.
3.
Dieses Gericht fragt den Gerichtshof zusammengefasst, ob die Rechtsprechung zur Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft im Kontext der auf den Rahmenbeschluss 2002/584/JI (
3
) gestützten Europäischen Haftbefehle (im Folgenden: EHB) auf die EEA übertragen werden kann.
I. Rechtlicher Rahmen
A.
Unionsrecht. Richtlinie 2014/41
4.
Art. 1 („Die Europäische Ermittlungsanordnung und die Verpflichtung zu ihrer Vollstreckung“) lautet:
„(1)   Eine Europäische Ermittlungsanordnung (im Folgenden ‚EEA‘) ist eine gerichtliche Entscheidung, die von einer Justizbehörde eines Mitgliedstaats (‚Anordnungsstaat‘) zur Durchführung einer oder mehrerer spezifischer Ermittlungsmaßnahme(n) in einem anderen Mitgliedstaat (‚Vollstreckungsstaat‘) zur Erlangung von Beweisen gemäß dieser Richtlinie erlassen oder validiert wird.
Die Europäische Ermittlungsanordnung kann auch in Bezug auf die Erlangung von Beweismitteln, die sich bereits im Besitz der zuständigen Behörden des Vollstreckungsstaats befinden, erlassen werden.
(2)   Die Mitgliedstaaten vollstrecken jede EEA nach dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung und gemäß dieser Richtlinie.
(3)   Der Erlass einer EEA kann von einer verdächtigen oder beschuldigten Person oder in deren Namen von einem Rechtsanwalt im Rahmen der geltenden Verteidigungsrechte im Einklang mit dem nationalen Strafverfahrensrecht beantragt werden.
(4)   Diese Richtlinie berührt nicht die Verpflichtung zur Achtung der Grundrechte und der Rechtsgrundsätze, die in Artikel 6 EUV verankert sind, einschließlich der Verteidigungsrechte von Personen, gegen die ein Strafverfahren geführt wird; die Verpflichtungen der Justizbehörden in dieser Hinsicht bleiben unberührt.“
5.
Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) lautet:
„Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck:
a)
‚Anordnungsstaat‘ den Mitgliedstaat, in dem die EEA erlassen wird;
b)
‚Vollstreckungsstaat‘ den die EEA vollstreckenden Mitgliedstaat, in dem die Ermittlungsmaßnahme durchzuführen ist[;]
c)
‚Anordnungsbehörde‘
i)
einen Richter, ein Gericht, einen Ermittlungsrichter oder einen Staatsanwalt, der/das in dem betreffenden Fall zuständig ist, oder
ii)
jede andere vom Anordnungsstaat bezeichnete zuständige Behörde, die in dem betreffenden Fall in ihrer Eigenschaft als Ermittlungsbehörde in einem Strafverfahren nach nationalem Recht für die Anordnung der Erhebung von Beweismitteln zuständig ist. Zudem wird die EEA vor ihrer Übermittlung an die Vollstreckungsbehörde von einem Richter, einem Gericht, einem Ermittlungsrichter oder einem Staatsanwalt im Anordnungsstaat validiert, nachdem dieser bzw. dieses überprüft hat, ob die Voraussetzungen für den Erlass einer EEA nach dieser Richtlinie, insbesondere die Voraussetzungen des Artikels 6 Absatz 1, eingehalten sind. Ist die EEA von einer Justizbehörde validiert worden, so kann auch diese Behörde als Anordnungsbehörde für die Zwecke der Übermittlung einer EEA betrachtet werden;
d)
‚Vollstreckungsbehörde‘ eine Behörde, die für die Anerkennung einer EEA und für die Sicherstellung ihrer Vollstreckung gemäß dieser Richtlinie und den in vergleichbaren innerstaatlichen Fällen anzuwendenden Verfahren zuständig ist. Gegebenenfalls erfordern derartige Verfahren eine richterliche Genehmigung im Vollstreckungsstaat, sofern das nationale Recht dieses Staates dies vorsieht.“
6.
Art. 6 („Bedingungen für den Erlass und die Übermittlung einer EEA“) lautet:
„(1)   Die Anordnungsbehörde darf nur dann eine EEA erlassen, wenn die … folgenden Bedingungen erfüllt sind:
a)
Der Erlass der EEA ist für die Zwecke der Verfahren nach Artikel 4 unter Berücksichtigung der Rechte der verdächtigen oder beschuldigten Person notwendig und verhältnismäßig[,] und
b)
die in der EEA angegebene(n) Ermittlungsmaßnahme(n) hätte(n) in einem vergleichbaren innerstaatlichen Fall unter denselben Bedingungen angeordnet werden können.
(2)   Die in Absatz 1 genannten Bedingungen werden von der Anordnungsbehörde in jedem einzelnen Fall geprüft.
(3)   Hat eine Vollstreckungsbehörde Grund zu der Annahme, dass die in Absatz 1 genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind, so kann sie die Anordnungsbehörde zu der Frage konsultieren, wie wichtig die Durchführung der EEA ist. Nach dieser Konsultation kann die Anordnungsbehörde entscheiden, die EEA zurückzuziehen.“
B.
Nationales Recht
1. Deutsches Recht. Gerichtsverfassungsgesetz (
4
)
7.
§ 146 bestimmt:
„Die Beamten der Staatsanwaltschaft haben den dienstlichen Anweisungen ihres Vorgesetzten nachzukommen.“
8.
§ 147 lautet:
„Das Recht der Aufsicht und Leitung steht zu:
1.
dem Bundesminister der Justiz und für Verbraucherschutz hinsichtlich des Generalbundesanwalts und der Bundesanwälte;
2.
der Landesjustizverwaltung hinsichtlich aller staatsanwaltschaftlichen Beamten des betreffenden Landes;
3.
dem ersten Beamten der Staatsanwaltschaft bei den Oberlandesgerichten und den Landgerichten hinsichtlich aller Beamten der Staatsanwaltschaft ihres Bezirks.“
2. Österreichisches Recht
a) Strafprozessordnung (
5
)
9.
Gemäß § 4 Abs. 1 hat die Staatsanwaltschaft für die Ermittlungen zu sorgen.
10.
Bei der Wahrnehmung dieser Aufgabe muss die Staatsanwaltschaft, wenn sie bestimmte besonders invasive Ermittlungsmaßnahmen durchführen will, eine gerichtliche Bewilligung einholen (§§ 101 und 105).
11.
Zu diesen Maßnahmen gehört das Einholen von Auskunft über Bankkonten und Bankgeschäfte (§ 109 Z 4 in Verbindung mit § 116 Abs. 4).
b) Bundesgesetz über die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen mit den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (
6
)
12.
Nach § 55c ist für das Verfahren zur Vollstreckung einer EEA jene Staatsanwaltschaft zuständig, in deren Sprengel die begehrte Maßnahme durchzuführen ist.
13.
Nach § 55e muss die Anordnung der Staatsanwaltschaft Folgendes enthalten: i) die Bezeichnung der Staatsanwaltschaft, den Namen des Beschuldigten, soweit er bekannt ist, die Tat, deren der Beschuldigte verdächtig ist und ihre gesetzliche Bezeichnung, eine Information über die Rechte des von der Anordnung oder Genehmigung Betroffenen, ii) eine Beschreibung der durchzuführenden Maßnahme, iii) eine Begründung, aus der sich ihre Zulässigkeit ergibt, und iv) eine Ablichtung der EEA.
II. Sachverhalt und Vorlagefrage
14.
Die Staatsanwaltschaft Hamburg führt ein Ermittlungsverfahren gegen A und weitere unbekannte Täter (
7
), in dessen Rahmen sie zur weiteren Aufklärung des Sachverhalts, insbesondere zur Ermittlung der Täter, eine EEA an die Staatsanwaltschaft Wien übermittelte. Sie ersuchte um Übermittlung diverser Kontounterlagen betreffend ein österreichisches Konto in Form von Kopien für den Zeitraum 1. Juni 2018 bis 30. September 2018.
15.
Die Staatsanwaltschaft Wien beantragte gemäß §§ 109 Z 4 und 116 StPO beim Landesgericht für Strafsachen Wien die Bewilligung der Auskunft über Bankkonten und Bankgeschäfte mit dem Ziel, die Bank zur Herausgabe der in der EEA angeführten Kontounterlagen zu verpflichten.
16.
Im Rahmen der Prüfung der Frage, ob diese Bewilligung zu erteilen ist, weist dieses Gericht darauf hin, dass die deutsche Staatsanwaltschaft, weil sie der Gefahr ausgesetzt sei, unmittelbar oder mittelbar Anordnungen oder Einzelweisungen seitens der Exekutive unterworfen zu werden, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs (
8
) nicht als Anordnungsbehörde für einen EHB angesehen werden könne. Dieses Ergebnis lasse sich auf die von der Staatsanwaltschaft Hamburg erlassene EEA übertragen, die deshalb abgelehnt werden könnte.
17.
Zwar nenne die Richtlinie 2014/41 den Staatsanwalt als Anordnungsbehörde, aber nicht alle Staatsanwaltschaften der Mitgliedstaaten erfüllten das für Gerichte geltende Erfordernis der Unabhängigkeit. Gälte die Rechtsprechung des Gerichtshofs zum EHB auch für die EEA, wäre der Begriff „Staatsanwalt“ im Sinne von Art. 2 Buchst. c Ziff. i der Richtlinie 2014/41 dahin auszulegen, dass Staatsanwaltschaften, die – wie die Staatsanwaltschaft Hamburg – der Gefahr ausgesetzt seien, Einzelweisungen seitens der Exekutive unterworfen zu werden, nicht darunter fielen (
9
).
18.
Vor diesem Hintergrund hat das vorlegende Gericht dem Gerichtshof die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Sind die Begriffe „Justizbehörde“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2014/41/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 über die Europäische Ermittlungsanordnung in Strafsachen und „Staatsanwalt“ im Sinne von Art. 2 lit. c sublit. (i) der genannten Richtlinie dahin auszulegen, dass darunter auch die Staatsanwaltschaften eines Mitgliedstaats fallen, die der Gefahr ausgesetzt sind, im Rahmen des Erlasses einer Entscheidung über die Ausstellung einer Europäischen Ermittlungsanordnung unmittelbar oder mittelbar Anordnungen oder Einzelweisungen seitens der Exekutive, etwa des Justizsenators in Hamburg, unterworfen zu werden?
III. Verfahren vor dem Gerichtshof
19.
Das Vorabentscheidungsersuchen ist zusammen mit einem Antrag auf Anwendung des Eilvorabentscheidungsverfahrens, dem stattgegeben worden ist, am 2. August 2019 beim Gerichtshof eingegangen.
20.
Die deutsche, die österreichische, die spanische, die niederländische und die polnische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.
IV. Würdigung
A.
Vorbemerkung
21.
Das vorlegende Gericht muss entscheiden, ob es die Durchführung einer Ermittlungsmaßnahme bewilligt, um die es die Staatsanwaltschaft Wien ersucht. Wäre nicht die deutsche Staatsanwaltschaft am Zustandekommen dieses Ersuchens beteiligt gewesen, hätte es nach nationalem Recht wohl keine Schwierigkeiten aufgeworfen, das Ersuchen zuzulassen und ihm stattzugeben.
22.
Vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht insoweit vertretenen Ansicht muss ich annehmen, dass, wenn dieser Antrag der Staatsanwaltschaft Wien auf Betreiben der österreichischen Polizei (also einer von der Exekutive abhängigen Behörde) gestellt worden wäre, dieser Umstand für sich allein einer Bearbeitung des Ersuchens durch dieses Gericht nicht entgegenstehen würde.
23.
Sollte dies der Fall sein, ist, selbst wenn die deutsche Staatsanwaltschaft (wegen ihrer fehlenden Unabhängigkeit von der Exekutive) nicht als „Justizbehörde“ eingestuft werden könnte, nicht nachvollziehbar, worin das Problem für die Entscheidung des vorlegenden Gerichts über den ihm vorliegenden Antrag liegen soll, der seinen Ursprung in der Staatsanwaltschaft Hamburg hat und unmittelbar von der Staatsanwaltschaft Wien stammt (die nach nationalem Recht als „Vollstreckungsbehörde“ handelt).
24.
Hinzu kommt, dass auch die österreichische Staatsanwaltschaft nicht von der Exekutive unabhängig ist, wie der Gerichtshof bereits Gelegenheit hatte, festzustellen (
10
). Dies hindert sie, wie mir scheint, jedoch nicht daran, beim vorlegenden Gericht die Ermittlungsmaßnahmen, die sie für erforderlich hält, zu beantragen, wenn die Voraussetzungen der §§ 109 Z 4 und 116 StPO vorliegen.
25.
Dasselbe gilt für die Polizei oder andere Verwaltungsbehörden (
11
). Fraglich ist dann, ob das Gericht einen von der Staatsanwaltschaft Wien auf Initiative der Polizei oder dieser anderen Verwaltungsbehörden gestellten Antrag auf Herausgabe von Kontounterlagen wegen fehlender Unabhängigkeit der österreichischen Staatsanwaltschaft ablehnen würde.
26.
Tatsächlich ist für die Entscheidung des vorlegenden Gerichts (die Ermittlungsmaßnahme zu bewilligen oder nicht) weniger der Ursprung des Antrags als seine eigene Rechtsprechungsfunktion von grundlegender Bedeutung. Wenn sogar ein von einer österreichischen Staatsanwaltschaft (die nicht von der Exekutive unabhängig ist) erlassener EHB wirksam sein kann, nachdem ihn das zuständige nationale Gericht, das seine Verhältnismäßigkeit prüft, bewilligt hat (
12
), muss derselbe Grundsatz erst recht für Ermittlungsmaßnahmen gelten, die erheblich geringere Auswirkungen auf das Leben der betroffenen Person haben als ein EHB.
27.
Schließlich weise ich darauf hin, dass das Unionsrecht Vorschriften enthält, nach denen die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten bei der Einholung von bestimmten Auskünften bei Finanzinstituten über dort geführte Bankkonten zur Zusammenarbeit verpflichtet sind (
13
). Diese Pflicht zur Zusammenarbeit setzt nicht voraus, dass die ersuchende Behörde von der Exekutive unabhängig ist.
28.
Das Unionsrecht lässt es also zu, dass (definitionsgemäß nicht unabhängige) Verwaltungsbehörden eines Mitgliedstaats ihre Kollegen in einem anderen Mitgliedstaat um konkrete Informationen zu Bankkonten ersuchen, zu deren Mitteilung Letztere grundsätzlich verpflichtet sind. Vor diesem Hintergrund spricht daher grundsätzlich nichts dagegen, dieses Kriterium hier auf die Beziehungen zwischen den Staatsanwaltschaften anzuwenden, wenn sie als Behörden handeln, die eine EEA anordnen oder vollstrecken.
B.
EEA anordnende Behörden
29.
Die Richtlinie 2014/41 wurde auf der Grundlage von Art. 82 Abs. 1 AEUV erlassen, nach dem die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen auf dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung beruht.
30.
Die EEA ist definiert als eine gerichtliche Entscheidung, die von einer Justizbehörde eines Mitgliedstaats („Anordnungsstaat“) zur Durchführung einer oder mehrerer spezifischer Ermittlungsmaßnahme(n) in einem anderen Mitgliedstaat („Vollstreckungsstaat“) zur Erlangung von Beweisen erlassen oder validiert wird (
14
).
31.
Mit der Richtlinie 2014/41, durch die verschiedene Übereinkommen über die Rechtshilfe ersetzt wurden (
15
), soll ein einheitliches Rechtsinstrument zur Durchführung von Ermittlungsmaßnahmen und Beweiserhebungen im europäischen Raum geschaffen werden. Sie hat die Vereinfachung und Erleichterung der Erhebung und Übermittlung von Beweismitteln im Rahmen der Union sowie die Verbesserung der Effizienz in Ermittlungsverfahren zum Ziel.
32.
Die wichtigste Besonderheit der EEA besteht, soweit es für das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen von Bedeutung ist, darin, dass die Richtlinie 2014/41 zwei Kategorien von „Anordnungsbehörden“ vorsieht:
–
Justizbehörden (
16
), bei denen es sich nur um „einen Richter, ein Gericht, einen Ermittlungsrichter oder einen Staatsanwalt, der/das in dem betreffenden Fall zuständig ist“, handeln kann (Art. 2 Buchst. c Ziff. i), die alle auf gleicher Stufe stehen.
–
Nichtjustizbehörden, die aber nach nationalem Recht für Ermittlungen in Strafverfahren und die Anordnung der Erhebung von Beweismitteln zuständig sind (Art. 2 Buchst. c Ziff. ii) (
17
). Von ihnen erlassene EEA bedürfen der Validierung durch eine Justizbehörde (
18
).
33.
Zu den (justiziellen) Anordnungsbehörden, die EEA anordnen können, gehört gemäß Art. 2 Buchst. c Ziff. i der Richtlinie 2014/41 ausdrücklich der Staatsanwalt. Bislang bestand kein Zweifel, dass es aufgrund dieser unzweideutigen Nennung den (nach nationalem Recht) zuständigen Staatsanwälten erlaubt war, unmittelbar solche Anordnungen zu erlassen.
34.
Wie ich bereits ausgeführt habe, gehen die Zweifel des vorlegenden Gerichts auf das Urteil OG und PI (Staatsanwaltschaften Lübeck und Zwickau) zum Begriff „Justizbehörde“ im Zusammenhang mit dem Rahmenbeschluss 2002/584 zurück. Da in diesem Urteil festgestellt wurde, dass die deutsche Staatsanwaltschaft nicht die Mindestanforderungen an die Unabhängigkeit erfüllt, die für die Ausstellung eines EHB erforderlich sind, fragt sich das vorlegende Gericht, ob sie auch die für den Erlass einer EEA erforderlichen Voraussetzungen nicht erfüllt, da sie nicht die Eigenschaft einer unabhängigen Justizbehörde (
19
) hat.
35.
Folgte man dieser Ansicht, würde dies bedeuten, dass die Staatsanwälte in Deutschland nicht als Anordnungsbehörde im Sinne von Art. 2 Buchst. c Ziff. i der Richtlinie 2014/41 eingestuft werden könnten und von ihnen erlassene EEA validiert werden müssten. Mit anderen Worten, es würde bedeuten, dass sie unter Ziff. ii fielen. Als Nebeneffekt und im Widerspruch zum Wortlaut dieser Ziff. ii könnten sie auch nicht als Behörde tätig werden, die von anderen (Verwaltungs‑)Behörden erlassene EEA validiert.
36.
In den folgenden Nummern werde ich mich dafür aussprechen, dass das Syntagma „Justizbehörde“ nicht zwingend in sämtlichen Rechtsinstrumenten über die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen in derselben Weise ausgelegt werden muss.
37.
Meines Erachtens ergibt sich aus dem Primärrecht der Union kein Erfordernis, wonach diese Auslegung einheitlich sein muss. Man könnte annehmen, dass eine einheitliche Definition dieses Begriffs, die für sämtliche Bereiche der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen gilt, die Auslegung vereinfachen würde. Ich glaube jedoch, dass das Gegenteil eintreten würde: Dieser hermeneutischen Versuchung nachzugeben, würde mehr Probleme hervorrufen, als scheinbar gelöst würden.
38.
Dem Unionsgesetzgeber steht es frei, unter diesen Begriff – sofern sein wesentlicher Inhalt gewahrt wird, er also nicht auf Stellen erstreckt wird, die mit der Justizverwaltung nichts zu tun haben – die einen oder anderen daran beteiligten Organe zu fassen. Alles hängt vom normativen Kontext ab, in dem die jeweilige Modalität der justiziellen Zusammenarbeit steht.
C.
Das Urteil OG und PI (Staatsanwaltschaften Lübeck und Zwickau)
39.
In diesem Urteil grenzte der Gerichtshof den Begriff „Justizbehörde“ nur in Bezug auf den Rahmenbeschluss 2002/584 ab. Hierzu
–
führte er aus, dass dieser Begriff autonomer Natur ist und in der gesamten Union einer einheitlichen Auslegung bedarf, die unter Berücksichtigung sowohl des Wortlauts der auszulegenden Norm als auch des Kontexts, in den er sich einfügt, und des mit ihm verfolgten Ziels zu ermitteln ist (
20
);
–
nahm er ausdrücklich auf den „in dieser Bestimmung [im Rahmenbeschluss] verwendete[n] Begriff ‚Justizbehörde‘“ Bezug (
21
);
–
sprach er vom „Begriff ‚Justizbehörde‘ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses 2002/584“ (
22
);
–
prüfte er den „Kontext von Art. 6 Abs. 1“ (
23
);
–
ging er auf das Ziel des Rahmenbeschlusses ein (
24
).
40.
In meinen Schlussanträgen in jener Rechtssache habe ich bereits ausgeführt, dass „[d]ie Modalitäten [der] Mitwirkung der Staatsanwaltschaft an der Rechtspflege … unterschiedlicher Art [sind], und Lösungen, die für einige Bereiche gefunden wurden, … nicht mechanisch oder automatisch auf andere, andersartige Bereiche übertragen werden [dürfen]“ (
25
).
41.
Ich habe als Beispiel gerade Art. 2 der Richtlinie 2014/41 angeführt, wonach die Staatsanwaltschaften zu den Behörden zählen, die eine EEA erlassen können. Außerdem habe ich auf die Schlussanträge in der Rechtssache Özçelik Bezug genommen, um hervorzuheben, dass „die Tätigkeit der Staatsanwaltschaft in dem einen Bereich (hier dem der Freiheit der Person, die durch eine Festnahme beeinträchtigt wird) nicht ohne Weiteres mit derjenigen in einem anderen Bereich (dem der Erlangung von Beweisen) gleichgesetzt werden [darf] … [I]hre Anerkennung als Justizbehörde in der Richtlinie 2014/41/EU für Europäische Ermittlungsanordnungen [führt] nicht zwingend zu dem Schluss …, dass diese Einstufung auch auf den Rahmenbeschluss, d. h. auf EHB, zu erstrecken ist.“ (
26
)
42.
Im Urteil OG und PI (Staatsanwaltschaften Lübeck und Zwickau) wird bestätigt, dass die deutsche Staatsanwaltschaft eine „Justizbehörde“ ist (
27
). Die Gründe, aus denen ihr die Funktion als Behörde, die einen EHB ausstellen kann, nicht zuerkannt wird, betreffen ihre fehlende Unabhängigkeit im Hinblick auf mögliche Einzelweisungen der Exekutive. Im Grunde stützen sie sich aber darauf, dass der natürliche Kontext der EHB in einem schwerwiegenden Eingriff der öffentlichen Gewalt in das Leben einer Person besteht: der Entzug (vorläufig oder aufgrund rechtskräftiger Verurteilung) der durch Art. 6 der Charta geschützten Freiheit, der in der einen oder anderen Weise unabhängigen Richtern im engen Sinn vorbehalten sein muss (
28
).
43.
Ich folge dieser Prämisse (die ich teile und bereits in meinen Schlussanträgen in jener Rechtssache vorgeschlagen habe) und möchte betonen, dass die im Zusammenhang mit Art. 6 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses 2002/584 gewählte Formel nicht automatisch auf die Richtlinie 2014/41 anzuwenden ist.
44.
Eine Zusammenschau von Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Buchst. c der Richtlinie 2014/41 unter Berücksichtigung weiterer Gesichtspunkte, die ein besseres Verständnis ihres Inhalts ermöglichen, spricht vielmehr dafür, der Staatsanwaltschaft (jeder Staatsanwaltschaft eines Mitgliedstaats) den Charakter einer „Justizbehörde“ im Sinne eines „Organs, das an der Strafrechtspflege mitwirkt“, zuzuerkennen.
45.
Im Folgenden werde ich versuchen, einige der Gründe darzulegen, aus denen eine Gleichstellung der rechtlichen Regelungen der EEA und des EHB nicht in Betracht kommt.
D.
Vergleich des Rahmenbeschlusses 2002/584 mit der Richtlinie 2014/41
46.
Die Unterschiede zwischen den rechtlichen Regelungen sind zahlreich, weil der EHB und die EEA unterschiedlicher Natur sind und im Bereich der Zusammenarbeit in Strafsachen unterschiedliche Funktionen haben. Ich beschränke mich aber darauf, diejenigen Unterschiede aufzuzeigen, die die für ihre jeweilige Anerkennung und Vollstreckung zuständigen Behörden betreffen.
1. Die Benennung der Anordnungsbehörden
47.
Art. 6 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses 2002/584 verweist im Zusammenhang mit dem EHB nur auf die „Justizbehörde des Ausstellungsmitgliedstaats“. Die Richtlinie 2014/41 behandelt die Anordnungsbehörden für EEA jedoch ganz anders, denn sie enthält einen Katalog von Justizbehörden (im soeben dargestellten Sinne), die EEA erlassen können und zu denen namentlich der Staatsanwalt gehört (
29
).
48.
Da im Verfahren zur Ausarbeitung des Rahmenbeschlusses 2002/584 bezüglich der Aufnahme bzw. des Ausschlusses der Staatsanwaltschaft letztendlich keine Entscheidung getroffen wurde (
30
), kann nicht davon ausgegangen werden, dass es sich bei der ausdrücklichen (und positiven) Entscheidung des Unionsgesetzgebers im Jahr 2014, sie als Anordnungsbehörde für EEA zuzulassen, um einen Zufall oder eine Unachtsamkeit handelte.
49.
Diese Entscheidung war beabsichtigt, und mit ihr sollten unmissverständlich – damit keine Zweifel aufkommen – sämtliche Justizbehörden (insbesondere der Staatsanwalt) einbezogen werden, denen im verfahrensrechtlichen Panorama der Mitgliedstaaten die Hauptrolle bzw. eine leitende oder eine herausragende Rolle bei den strafrechtlichen Ermittlungen zukommt.
50.
In der Begründung zur Initiative des Königreichs Belgien, der Republik Bulgarien, der Republik Estland, des Königreichs Spanien, der Republik Österreich, der Republik Slowenien und des Königreichs Schweden für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Europäische Ermittlungsanordnung in Strafsachen (
31
) wird unter ihren spezifischen Zielen die Bewahrung der Besonderheiten der nationalen Systeme und der jeweiligen Rechtskultur der Mitgliedstaaten hervorgehoben.
51.
In dieser Begründung wird unterstrichen, dass die Beweiserhebung zu den Bereichen gehöre, in denen die größten Unterschiede zwischen den nationalen Systemen bestünden, die häufig tief in der Rechtskultur sowie in der Geschichte der Mitgliedstaaten verwurzelt seien. Es sei daher von wesentlicher Bedeutung, dass die Zusammenarbeit in diesem Bereich verbessert werde, ohne dass die grundlegenden Aspekte und Unterschiede der nationalen Systeme angetastet würden.
52.
Daher ist es kein Zufall, dass in Art. 2 Buchst. c Ziff. i der Richtlinie 2014/41 nach der Aufzählung der Justizbehörden, die EEA erlassen können, der Satzteil „der/das in dem betreffenden Fall zuständig ist“ verwendet wird. Ebenso wenig ist es Zufall, dass in den nachfolgenden Bestimmungen dieser Richtlinie bei der Bezugnahme auf bestimmte organisatorische oder verfahrensrechtliche Aspekte wiederholt die Formel „nach nationalem Recht“ oder ähnliche Formulierungen verwendet wird bzw. werden.
53.
Mit diesen Formulierungen wollte der Unionsgesetzgeber jeglichen Versuch einer Vereinheitlichung des Strafverfahrensrechts der Mitgliedstaaten ausschließen und deren Freiheit, ihre jeweiligen institutionellen Systeme nach ihren nationalen Regeln zu organisieren, achten.
54.
Die Aufzählung von Behörden in Art. 2 Buchst. c Ziff. i der Richtlinie 2014/41 hält sich daran, wenn sie auf gleicher Stufe „einen Richter, ein Gericht, einen Ermittlungsrichter oder einen Staatsanwalt“ erfasst. Sie alle sind nämlich die Träger der Leitungsfunktionen in strafrechtlichen Ermittlungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten.
55.
Da mithin dem Unionsgesetzgeber die Pluralität der Staatsanwaltschaften in den verschiedenen Mitgliedstaaten bekannt war, kann die Aufnahme des Staatsanwalts in die qualifizierten Anordnungsbehörden nur als Ergebnis eines bewussten Willens aufgefasst werden, sämtliche Arten von Staatsanwälten, die in diesen Staaten für strafrechtliche Ermittlungen verantwortlich sind, unabhängig von dem Grad ihrer Bindung an die Exekutive zu erfassen.
56.
Dieser (variable) Grad der Bindung konnte dem Unionsgesetzgeber, dem bekannt war, dass die Mehrzahl der Mitgliedstaaten, die der Staatsanwaltschaft Ermittlungsaufgaben in Strafverfahren übertrugen, eine Verbindung zwischen ihr und der Exekutive aufrechterhielten, offenkundig nicht entgangen sein.
57.
Die Richtlinie 2014/41 wurde angenommen, um die Erhebung und Übermittlung von Beweismitteln mit grenzüberschreitender Dimension durch Vereinfachung des bis dahin geltenden bruchstückhaften und komplexen rechtlichen Rahmens zu beschleunigen (
32
). Nach den ihr vorangegangenen Instrumenten über internationale Zusammenarbeit war es nicht erforderlich, dass die Staatsanwaltschaft hinsichtlich ihrer Ermittlungsaufgaben von der Exekutive unabhängig war, und es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor – ganz im Gegenteil –, dass der europäische Gesetzgeber diese (neue) Voraussetzung einführen wollte. Wie bei anderen früheren Instrumenten der internationalen Zusammenarbeit in Strafsachen zog er es vor, die Strukturen der strafrechtlichen Ermittlungsverfahren der verschiedenen Mitgliedstaaten zu achten.
2. Die gestärkte Stellung der vollstreckenden Justizbehörde
58.
Sowohl die Richtlinie 2014/41 als auch der Rahmenbeschluss 2002/584 sehen die Möglichkeit vor, dass die Vollstreckungsbehörde die Durchführung dessen, was bei ihr beantragt wird, ablehnen kann, wenn auch aus unterschiedlichen Gründen. Die Besonderheit der Richtlinie 2014/41 besteht darin, dass sie der Vollstreckungsbehörde darüber hinaus eine breite Palette an Konsultationsmechanismen (
33
) und Mechanismen zur Modulierung der Reichweite der Ermittlungsmaßnahme zur Verfügung stellt.
59.
Anders als nach dem Rahmenbeschluss 2002/584 kann die Vollstreckungsbehörde nach Art. 10 der Richtlinie 2014/41 auf andere als die in der EEA vorgesehenen Ermittlungsmaßnahmen zurückgreifen. Sie kann dies tun, wenn diese Ermittlungsmaßnahmen „nach dem Recht des Vollstreckungsstaats nicht besteh[en] oder … in einem vergleichbaren innerstaatlichen Fall nicht zur Verfügung stehen würde[n]“ (
34
) (Abs. 1) oder wenn die Vollstreckungsbehörde eine Maßnahme wählen kann, die „mit weniger einschneidenden Mitteln das gleiche Ergebnis … erreichen würde“ (Abs. 3).
60.
Der Rahmenbeschluss 2002/584 bietet einen solchen Gestaltungsspielraum nicht. Vielmehr stellt er an das Handeln der Behörde, die einen EHB vollstreckt, strenge Anforderungen. Der Schwerpunkt des EHB – wenn man diesen Ausdruck verwenden kann – liegt bei der Ausstellungsbehörde, deren institutionell unabhängige Stellung (
35
) als solche der Vollstreckungsbehörde die Gewähr (
36
) bietet, dass die Beschränkung der persönlichen Freiheit aus dieser Perspektive einwandfrei ist.
61.
Bei der EEA muss die Anordnungsbehörde hingegen nicht denselben Grad an Unabhängigkeit aufweisen, um mit der Vollstreckungsbehörde in Verbindung treten zu können. Abgesehen von der Vermutung, die sich aus dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung ergibt, verfügt die Vollstreckungsbehörde, wie ich bereits dargestellt habe, über eine Palette von Möglichkeiten, um feststellen zu können, dass keine Funktionsstörungen vorliegen.
62.
Bestätigt wird die Unterschiedlichkeit der rechtlichen Regelungen des EHB und der EEA dadurch, dass Letztere nicht nur der Richtlinie 2014/41 als Leitschnur für das Verhalten der Vollstreckungsbehörden unterliegen, sondern auch den „in vergleichbaren innerstaatlichen Fällen anzuwendenden Verfahren“ (Art. 2 Buchst. d).
63.
Daraus ergibt sich eine – meines Erachtens für die vorliegende Rechtssache bedeutsame – Konsequenz, auf die Art. 2 Buchst. d a. E. der Richtlinie 2014/41 Bezug nimmt und auf die ich weiter unten zurückkomme: „Gegebenenfalls erfordern derartige Verfahren eine richterliche Genehmigung im Vollstreckungsstaat, sofern das nationale Recht dieses Staates dies vorsieht.“ (
37
)
64.
Ist für die Ermittlungsmaßnahme nach dem innerstaatlichen Recht des Vollstreckungsstaats (wie hier in Österreich) eine richterliche Genehmigung erforderlich, wird diese zu einem zusätzlichen Faktor der eigentlichen richterlichen Garantie. Es obliegt dann dem nach dem Recht des Vollstreckungsstaats zuständigen Richter oder Gericht, diese Genehmigung zu erteilen.
65.
Die tatsächliche Durchführung der EEA hängt unter diesen Umständen mithin unabhängig von der Anordnungsbehörde und der Vollstreckungsbehörde von einem Richter des Vollstreckungsstaats ab. Logischerweise wird in der Richtlinie 2014/41 nicht spezifiziert, in welchen Mitgliedstaaten die nationalen Verfahrensvorschriften eine solche richterliche Genehmigung für die Durchführung der Ermittlungsmaßnahme vorsehen.
E.
Der Schutz der Rechte der verdächtigen oder beschuldigten Person
66.
Das vorlegende Gericht nimmt Bezug auf den Schutz der Grundrechte und anderer Verfahrensrechte der betroffenen Personen und verweist als zusätzliches Argument für seinen Vorlagebeschluss auf die Rn. 67 ff. des Urteils OG und PI (Staatsanwaltschaften Lübeck und Zwickau).
67.
Die Verteidigung der Grundrechte sowie der übrigen Verfahrensrechte von Personen, gegen die strafrechtliche Ermittlungen geführt werden, ist ein Anliegen, das im Zuge der Vorarbeiten zur Richtlinie 2014/41 erörtert wurde und in ihr Niederschlag gefunden hat (
38
).
68.
In der Begründung wurde als spezifisches Ziel ein hohes Niveau des Schutzes der Grundrechte und anderer Verfahrensrechte der verfolgten Personen genannt. Dieses Ziel (und der Ausdruck, den es im positiven Recht gefunden hat) beruht darauf, dass die Beweiserhebung in einem anderen Mitgliedstaat die Garantien für die betroffene Person, insbesondere ihr Recht auf ein faires Verfahren, nicht berühren sollte. Deshalb knüpft die Richtlinie 2014/41 an andere Richtlinien an, die Verfahrensrechte in Strafverfahren betreffen (
39
).
69.
Auch in diesem Bereich gehorchen der Rahmenbeschluss 2002/584 und die Richtlinie 2014/41 keiner gleichlaufenden Logik:
–
Der Rahmenbeschluss 2002/584 hat, wie ich bereits ausgeführt habe, Auswirkungen auf das Recht, das durch das auf die Bekämpfung von Straftaten gerichtete öffentliche Handeln am nachhaltigsten beeinträchtigt werden kann. Sofortiges und unmittelbares Ziel eines EHB ist es, einer Person ihre Freiheit zu entziehen, um sie an einen anderen Mitgliedstaat auszuliefern, in dem sie eine Strafe verbüßen muss oder ein Strafverfahren gegen sie eingeleitet wurde (
40
). Diese Freiheit ist eine der in der Charta anerkannten Freiheiten (Art. 6) und muss daher angemessen gerichtlich geschützt werden (Art. 47).
–
In der Richtlinie 2014/41 wird selbstverständlich der Schutz der Grundrechte und der Verfahrensrechte der von der Ermittlungsmaßnahme betroffenen (verdächtigen oder beschuldigten) Person bekräftigt. Doch selbst wenn eine dieser Maßnahmen zu einer Einschränkung eines Grundrechts führen könnte, ist keine von ihnen so intensiv wie ein EHB. Bei der Vollziehung eines EHB sind offenkundig die Grundrechte zu beachten (
41
), aber dies bedeutet für sich genommen nicht, dass die Grundrechte immer und unabhängig von der angeordneten Maßnahme eingeschränkt werden.
70.
Die Ermittlungsmaßnahmen, deren Durchführung die Richtlinie 2014/41 erlaubt, umfassen in der Tat eine ausgesprochen bunte Palette: Sie reichen von nicht „invasiven“ Maßnahmen (
42
) (16. Erwägungsgrund und Art. 10 Abs. 2) bis zu solchen, die invasiv sind und demzufolge mehr oder weniger stark in bestimmte Grundrechte „eingreifen“ können (zehnter Erwägungsgrund).
71.
Es besteht sogar die Möglichkeit, dass die Maßnahmen auf Antrag der verdächtigen oder beschuldigten Person angeordnet werden (Art. 1 Abs. 3) und damit zu ihren Gunsten, was jegliche negative Auswirkung auf ihre Rechts- und Interessensphäre ausschließt.
72.
Vor diesem Hintergrund halte ich es für hilfreich, getrennt darauf einzugehen, wie die Rechte der verfolgten Person im Stadium der Anordnung bzw. der Vollstreckung einer EEA geschützt werden, und dabei ein besonderes Augenmerk auf die Rolle zu richten, die der Staatsanwaltschaft in beiden Stadien zukommt.
1. Der Schutz der Rechte der verdächtigen oder beschuldigten Person im Stadium der Anordnung
73.
Die Anordnungsbehörde muss garantieren, dass die Grundrechte der verdächtigen oder beschuldigten Person gewahrt werden: Dies ergibt sich aus dem zwölften Erwägungsgrund der Richtlinie 2014/41 (
43
) und ist in ihrem Art. 6 Abs. 1 und 2 niedergelegt.
74.
Die Richtlinie 2014/41 geht von der Vermutung aus, dass die übrigen Mitgliedstaaten das Unionsrecht und insbesondere die Grundrechte achten (
44
). Infolgedessen enthält das Formblatt für die EEA in Anhang A der Richtlinie (im Folgenden: Formblatt) einen einleitenden Absatz, mit dem die Anordnungsbehörde selbst bescheinigen muss, dass der Erlass der EEA unter Berücksichtigung der Rechte der verdächtigen oder beschuldigten Person notwendig und angemessen ist.
75.
In ihrer Rolle als Garant der Gesetzmäßigkeit und damit im weiteren Sinne der Rechte des Einzelnen muss die Staatsanwaltschaft, wenn sie als Anordnungsbehörde handelt, diese Vorschriften beachten. Daher muss das Formblatt in der am besten geeigneten Art und Weise ausgefüllt werden, damit die Vollstreckungsbehörde, die es entgegennimmt, keine Zweifel daran hegen kann, dass die Voraussetzungen des Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2014/41 erfüllt sind.
76.
Das nationale Recht kann gleichzeitig mit der Bezeichnung der Staatsanwaltschaft als Anordnungsbehörde einem Richter die Zuständigkeit für die Genehmigung der Anordnung bestimmter Maßnahmen (insbesondere wenn sie invasiv sind) zuweisen. Die Richtlinie 2014/41 schreibt nicht vor, dass vor der Anordnung einer EEA eine solche Genehmigung erforderlich ist, aber nichts hindert den Mitgliedstaat daran, dies in seinem Recht vorzusehen. In diesem Fall wäre der Schutz der Rechte der verdächtigen oder beschuldigten Person bereits mit dem Ursprung der EEA im Anordnungsstaat zweifach gewährleistet (
45
).
2. Der Schutz der Rechte der verdächtigen oder beschuldigten Person im Stadium der Vollstreckung
77.
Der Schutz der Grundrechte im Vollstreckungsstaat wird im 19. Erwägungsgrund (
46
) der Richtlinie 2014/41 angesprochen und in ihrem Art. 11 Abs. 1 Buchst. f konkretisiert, wonach „[u]nbeschadet des Artikels 1 Absatz 4 … die Anerkennung oder Vollstreckung einer EEA im Vollstreckungsstaat versagt werden [kann], wenn … berechtigte Gründe für die Annahme bestehen, dass die Vollstreckung einer … Ermittlungsmaßnahme mit den Verpflichtungen des Vollstreckungsstaats nach Artikel 6 EUV und der Charta unvereinbar wäre“.
78.
An der Wendung „[u]nbeschadet des Artikels 1 Absatz 4“ (
47
) wird die Bedeutung dieser Bestimmung der Richtlinie 2014/41 deutlich, die zu einer der Generalklauseln wird, die die Tätigkeit der Behörden regeln, die EEA anordnen oder vollstrecken.
79.
Es liegt daher an der Staatsanwaltschaft – in den Mitgliedstaaten, in denen sie als Vollstreckungsbehörde benannt ist –, diese Vorgaben zu beachten, die sie sogar dazu veranlassen können, die Anerkennung oder Vollstreckung einer EEA abzulehnen.
80.
Ohne zu einer derart drastischen Lösung zu gelangen, räumt die Richtlinie 2014/41 der Staatsanwaltschaft, die als Vollstreckungsbehörde benannt ist, Befugnisse zur Modulierung der Vollstreckung der EEA ein: durch Rückgriff auf Art. 10 (Ermittlungsmaßnahmen anderer Art) oder auf den Konsultationsmechanismus mit der Anordnungsbehörde (Art. 6 Abs. 3 und Art. 9 Abs. 6).
81.
Zusammenfassend hat der Schutz der Grundrechte und der sonstigen Verfahrensrechte der verdächtigen oder beschuldigten Person zum Zeitpunkt der Vollstreckung der EEA bereits eine Reihe von Filtern und „Schutzgarantien“ (
48
) durchlaufen, die dazu beitragen, jeden insoweit bestehenden Zweifel auszuräumen.
82.
Der Schutzwall um diese Rechte schließt sich im System der Richtlinie 2014/41 mit der Verpflichtung, „Rechtsbehelfe“ zu schaffen, die im 22. Erwägungsgrund angesprochen (
49
) und in Art. 14 konkretisiert werden.
83.
Diese Rechtsbehelfe füllen sowohl im Anordnungsstaat als auch im Vollstreckungsstaat (
50
) gewissermaßen die Lücke, die beim Rahmenbeschluss 2002/584 feststellbar war und Vorlagefragen anderer Gerichte zur Folge hatte, die der Gerichtshof beantworten musste. Die Befürchtungen, die insoweit im Vorlagebeschluss zum Ausdruck gebracht werden, lassen sich daher nicht am Wortlaut der Richtlinie 2014/41 festmachen.
3. Das eventuelle (ergänzende) Handeln eines Gerichts des Vollstreckungsstaats, wenn in diesem Staat die Staatsanwaltschaft Vollstreckungsbehörde ist
84.
Gemäß Art. 2 Buchst. d der Richtlinie 2014/41 erfolgt die Vollstreckung einer EEA „gemäß dieser Richtlinie und den in vergleichbaren innerstaatlichen Fällen anzuwendenden Verfahren … Gegebenenfalls erfordern derartige Verfahren eine richterliche Genehmigung im Vollstreckungsstaat, sofern das nationale Recht dieses Staates dies vorsieht.“
85.
Im vorliegenden Fall ist es Sache des vorlegenden Gerichts, die von der Staatsanwaltschaft Wien beantragte Maßnahme zu bewilligen, da dies in der StPO so vorgesehen ist. Seine Mitwirkung ist nach der Richtlinie 2014/41 zwar nicht erforderlich, die Richtlinie steht ihr aus Rücksicht auf die nationalen Verfahren allerdings auch nicht entgegen. Durch diese Mitwirkung wird dieses Gericht aber nicht zur Vollstreckungsbehörde (
51
).
86.
Aus der Logik der Richtlinie 2014/41 folgt, dass der zuständige Richter bei der Prüfung des Antrags auf Genehmigung die Vollstreckungsbehörde dieses Mitgliedstaats nicht ersetzt. Nur dieser Behörde (im vorliegenden Fall der Staatsanwaltschaft Wien) obliegt es, die beantragte Maßnahme zu vollstrecken.
87.
Das vorlegende Gericht, das die richterliche Genehmigung für das Einholen der Auskunft über das Bankkonto erteilen muss, muss daher nicht prüfen, welches Verhältnis zwischen der Staatsanwaltschaft Hamburg (die als Anordnungsbehörde gehandelt hat) und der Exekutive des Ausstellungsstaats besteht. Anderenfalls würde es eine zusätzliche, in der Richtlinie 2014/41 nicht vorgesehene Voraussetzung schaffen, die nicht einmal die nationalen Ermittlungsbehörden erfüllen müssen.
88.
Mit anderen Worten und um wieder zum Anfang der Prüfung zurückzukehren: Die Logik der Richtlinie 2014/41 kommt darin zum Ausdruck, dass das vorlegende Gericht die mittelbar von der Staatsanwaltschaft Hamburg und unmittelbar von der Staatsanwaltschaft Wien stammende EEA für die Zwecke ihrer Zulassung so behandeln muss wie einen Antrag auf Bewilligung von Maßnahmen, den die österreichische Staatsanwaltschaft im Rahmen eines österreichischen Ermittlungsverfahrens stellt.
F.
Schlussfolgerung
89.
Die Richtlinie 2014/41 enthält eine umfassende Regelung der Beziehungen zwischen den Behörden, die eine EEA anordnen, und den Behörden, die sie vollstrecken. Diese Regelung achtet jederzeit die Grundrechte und die übrigen Verfahrensrechte der verdächtigen oder beschuldigten Person. Neben der dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung zugrunde liegenden Vermutung bietet das System der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen in diesem Bereich ausreichende Garantien für den Schutz der Rechte dieser Personen.
90.
Dieser Regelungsrahmen ist weit genug, um die Staatsanwaltschaften sämtlicher Mitgliedstaaten unabhängig von ihrer institutionellen Stellung gegenüber der Exekutive als Anordnungsbehörde zu erfassen. Die Vollstreckungsbehörde muss im Einzelfall prüfen, ob bei der beantragten EEA die Voraussetzungen für ihre Vollstreckung vorliegen. Die Richtlinie 2014/41 sieht geeignete Rechtsbehelfe gegen ihre Entscheidung vor.
91.
Dass die Staatsanwaltschaft eines Mitgliedstaats Einzelweisungen der Exekutive unterworfen werden kann, reicht somit nicht aus, um die Vollstreckung von ihr angeordneter EEA systematisch ablehnen zu können. Im Gegenteil:
–
Jede Vollstreckungsbehörde müsste sich vergewissern, dass die anordnende Staatsanwaltschaft an solche Weisungen nicht gebunden ist. Dies würde voraussichtlich zu erheblicher Rechtsunsicherheit und zu Verzögerungen (
52
) in Ermittlungsverfahren mit grenzüberschreitender Dimension und damit zu einer Erschwerung „einer raschen, effektiven und kohärenten Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten in Strafsachen“ (
53
) führen.
–
Es käme zu einer verdeckten Änderung der Richtlinie 2014/41, indem die Staatsanwaltschaften bestimmter Länder von Art. 2 Buchst. c Ziff. i ausgenommen und unter Buchst. c Ziff. ii gefasst würden. Dies würde bedeuten, dass sie auch nicht die Entscheidungen anderer Verwaltungsbehörden, die EEA ausstellen, validieren könnten.
–
Die Verteilung der Zuständigkeiten der Anordnungsbehörden in den Mitgliedstaaten müsste neu definiert werden (
54
), was auf eine Verzerrung des Willens des Unionsgesetzgebers hinauslaufen würde, der die beim Erlass der Richtlinie 2014/41 geltenden institutionellen und verfahrensrechtlichen Systeme der Mitgliedstaaten nicht ändern, sondern achten wollte.
V. Ergebnis
92.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Landesgericht für Strafsachen Wien (Österreich) wie folgt zu antworten:
Die Staatsanwaltschaften derjenigen Mitgliedstaaten, die dies so vorgesehen haben, können als justizielle Anordnungsbehörden im Sinne von Art. 2 Buchst. c Ziff. i der Richtlinie 2014/41/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 über die Europäische Ermittlungsanordnung in Strafsachen angesehen werden.
(
1
)	Originalsprache: Spanisch.
(
2
)	Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 über die Europäische Ermittlungsanordnung in Strafsachen (ABl. 2014, L 130, S. 1).
(
3
)	Rahmenbeschluss des Rates vom 13. Juni 2002 über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten (ABl. 2002, L 190, S. 1).
(
4
)	[Betrifft die spanische Fassung.]
(
5
)	Im Folgenden: StPO.
(
6
)	[Betrifft die spanische Fassung].
(
7
)	Den Ermittlungen liegt der Verdacht zugrunde, die Beschuldigten hätten im Juli 2018 unter Verwendung widerrechtlich erlangter Daten 13 Überweisungsaufträge gefälscht, aufgrund derer 9775,04 Euro auf ein (von A bei einer österreichischen Bank eingerichtetes) Bankkonto überwiesen worden seien.
(
8
)	Urteil vom 27. Mai 2019, OG und PI (Staatsanwaltschaften Lübeck und Zwickau) (C‑508/18 und C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456, im Folgenden: Urteil OG und PI [Staatsanwaltschaften Lübeck und Zwickau]).
(
9
)	Die Staatsanwaltschaft Hamburg untersteht organisatorisch dem Hamburger Justizsenator, der der Exekutive angehört und ihr Einzelweisungen erteilen kann.
(
10
)	Urteil vom 9. Oktober 2019, NJ (Staatsanwaltschaft Wien) (C‑489/19 PPU, EU:C:2019:849, Rn. 40): „[D]ie österreichischen Staatsanwaltschaften, wie aus § 2 Abs. 1 des Staatsanwaltschaftsgesetzes hervorgeht, [sind] den Oberstaatsanwaltschaften und diese sowie die Generalprokuratur dem Bundesminister für Justiz unmittelbar untergeordnet und weisungsgebunden. Da die erforderliche Unabhängigkeit verlangt, dass es Rechts- und Organisationsvorschriften gibt, die zu gewährleisten vermögen, dass die ausstellende Justizbehörde im Rahmen des Erlasses eines Europäischen Haftbefehls nicht der Gefahr ausgesetzt ist, etwa einer Einzelweisung seitens der Exekutive unterworfen zu werden, kann nicht davon ausgegangen werden, dass die österreichischen Staatsanwaltschaften diesem Erfordernis genügen (vgl. entsprechend Urteil vom 27. Mai 2019, OG und PI [Staatsanwaltschaften Lübeck und Zwickau], C‑508/18 und C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456, Rn. 74 und 84).“ Hervorhebung nur hier.
(
11
)	Die der Gerichtshof ausdrücklich von den Behörden ausnimmt, die an der Strafrechtspflege mitwirken (Rn. 50 des Urteils OG und PI [Staatsanwaltschaften Lübeck und Zwickau]).
(
12
)	Urteil vom 9. Oktober 2019, NJ (Staatsanwaltschaft Wien) (C‑489/19 PPU, EU:C:2019:849), Tenor: „… auch wenn die Staatsanwaltschaften im Rahmen der Ausstellung dieser Haftbefehle unmittelbar oder mittelbar Anordnungen oder Einzelweisungen der Exekutive, etwa eines Justizministers, unterworfen werden können, sofern zwingend vorgeschrieben ist, dass die Haftbefehle … von einem Gericht bewilligt werden, das … in unabhängiger und objektiver Weise prüft, ob die Voraussetzungen für die Ausstellung der Haftbefehle vorliegen und ob sie verhältnismäßig sind, und das damit eine eigenständige Entscheidung trifft, die den Haftbefehlen ihre endgültige Form gibt.“
(
13
)	Art. 8 Abs. 3a der Richtlinie 2011/16/EU des Rates vom 15. Februar 2011 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung und zur Aufhebung der Richtlinie 77/799/EWG (ABl. 2011, L 64, S. 1) in der durch die Richtlinie 2014/107/EU des Rates vom 9. Dezember 2014 (ABl. 2014, L 359, S. 1) geänderten Fassung. Vgl. Urteil vom 14. April 2016, Sparkasse Allgäu (C‑522/14, EU:C:2016:253).
(
14
)	Die EEA können fast alle Beweismittel erfassen: Es reicht aus, dass die beantragte Maßnahme im Recht des Vollstreckungsstaats besteht (Art. 10 der Richtlinie 2014/41).
(
15
)	Art. 34 der Richtlinie 2014/41. Gegenüber diesen früheren Instrumenten wird der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gelockert, und es werden nunmehr bestimmte Grenzen akzeptiert.
(
16
)	Die Merkmale „Justiz-/justiziell“ und „Nichtjustiz-/nicht justiziell“ sind als solche nicht im Definitionskatalog des Art. 2 der Richtlinie 2014/41 enthalten. Ich verwende sie aus Vereinfachungsgründen, denn im Grunde entsprechen sie der Natur der unter die jeweilige Kategorie fallenden Stellen.
(
17
)	Das Sekretariat des Europäischen Justiziellen Netzes hat eine Liste der zuständigen Behörden ausgearbeitet, die am 30. September 2019 aktualisiert wurde und zeigt, wie unterschiedlich die Kriterien in 24 Mitgliedstaaten sind. Die Mehrzahl (16) sieht die Beteiligung nicht justizieller Anordnungsbehörden, deren Mitwirkung validiert werden muss, nicht vor. In den Staaten, in denen sie vorgesehen ist, fallen Verwaltungsbehörden, die für Steuer‑, Zoll- und Verwaltungsangelegenheiten zuständig sind, allgemein unter diese Kategorie. (https://www.ejn-crimjust.europa.eu/ejn/EJN_RegistryDoc/EN/3115/0/0).
(
18
)	In Deutschland können Verwaltungsbehörden, die für die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten zuständig sind, EEA anordnen. Für ihre Validierung ist die Staatsanwaltschaft ihres Zuständigkeitsbereichs zuständig. Was die Finanzbehörden anbelangt, gehen die Finanzämter hingegen davon aus, dass sie gemäß § 399 Abs. 1 der deutschen Abgabenordnung in Strafverfahren wegen Steuervergehen die Aufgaben der Staatsanwaltschaft wahrnehmen und ihnen daher die Eigenschaft von EEA ausstellenden Behörden im Sinne von Art. 2 Buchst. c Ziff. i der Richtlinie 2014/41 zuerkannt werden müsse. Um die dadurch aufgeworfenen Probleme geht es im Vorabentscheidungsersuchen C‑66/20, Finanzamt für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung Münster.
(
19
)	Zu den Schwierigkeiten bei der Präzisierung der Umrisse der „Justizbehörde“ kommt hinzu, dass die deutsche Fassung der Richtlinie 2014/41 in Art. 1 Abs. 1 den Begriff gerichtliche Entscheidung verwendet, was auf das Handeln eines Gerichts hindeutet. Die Kommission (Nr. 28 ihrer Erklärungen) und die deutsche Regierung (Nr. 42 ihrer Erklärungen) schlagen daher die Verwendung des Begriffs justizielle Entscheidung vor.
(
20
)	Urteil OG und PI (Staatsanwaltschaften Lübeck und Zwickau), Rn. 49.
(
21
)	Ebd. (Rn. 50).
(
22
)	Ebd. (Rn. 51).
(
23
)	Ebd. (Rn. 52).
(
24
)	Ebd. (Rn. 49 und 56).
(
25
)	Schlussanträge in den Rechtssachen OG und PI (Staatsanwaltschaften Lübeck und Zwickau) (EU:C:2019:337, Nrn. 37 bis 40).
(
26
)	Schlussanträge in der Rechtssache Özçelik (C‑453/16 PPU, EU:C:2016:783, Nr. 51). Konkret wurde die Staatsanwaltschaft im Kontext des EHB gemäß Art. 8 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses 2002/584 als Justizbehörde im Sinne einer Behörde eingeordnet, die die in Buchst. c vorgesehene „justizielle Entscheidung“ (nationaler Haftbefehl), die der Ausstellung eines EHB vorausgeht, erlassen kann. Auch in den Schlussanträgen in der Rechtssache OG und PI (Staatsanwaltschaften Lübeck und Zwickau) habe ich herausgearbeitet, wie die Staatsanwaltschaft in anderen Bereichen der Zusammenarbeit in Strafsachen als „Justizbehörde“ angesehen wird (Nr. 38).
(
27
)	Urteil OG und PI (Staatsanwaltschaften Lübeck und Zwickau) (Rn. 50 bis 63): „[D]er in [Art. 6 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses 2002/584] verwendete Begriff ‚Justizbehörde‘ [beschränkt sich] nicht allein auf die Richter oder Gerichte eines Mitgliedstaats …, sondern [ist] so zu verstehen…, dass er darüber hinaus die Behörden erfasst, die in diesem Mitgliedstaat an der Strafrechtspflege mitwirken“ (Rn. 50). Unter den von ihm geprüften Umständen stellte er fest, dass die „Staatsanwaltschaften [in Deutschland] an der Strafrechtspflege mitwirken“ (Rn. 63), und folgerte daraus, dass sie Justizbehörden sind.
(
28
)	Urteil vom 9. Oktober 2019, NJ (Staatsanwaltschaft Wien) (C‑489/19 PPU, EU:C:2019:849, Rn. 35): „… da die Ausstellung eines Europäischen Haftbefehls das in Art. 6 der Charta verankerte Recht auf Freiheit des Betroffenen beeinträchtigen kann, impliziert [dieser Schutz], dass zumindest auf einer seiner beiden Stufen eine Entscheidung erlassen wird, die den einem wirksamen gerichtlichen Rechtsschutz innewohnenden Anforderungen genügt“.
(
29
)	Wie ich bereits ausgeführt habe, ist zudem die Möglichkeit vorgesehen, Behörden, die administrative, zollrechtliche oder steuerliche Aufgaben wahrnehmen, nach Validierung durch die Justizbehörden den Charakter einer Anordnungsbehörde zuzuerkennen.
(
30
)	Ich verweise auf meine Schlussanträge in den Rechtssachen Özçelik (C‑453/16 PPU, EU:C:2016:783, Nrn. 39 bis 41) und PF (Generalstaatsanwalt von Litauen) (C‑509/18, EU:C:2019:338, Nrn. 36 bis 46).
(
31
)	Dokument 9288/10 ADD 2 des Rates vom 23. Juni 2010 (im Folgenden: Begründung), S. 22.
(
32
)	Erwägungsgründe 5 und 6 der Richtlinie 2014/41.
(
33
)	Nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2014/41 hat die Anordnungsbehörde die Aufgabe, zu prüfen, ob die Anordnung der EEA unter Berücksichtigung der Rechte der verdächtigen oder beschuldigten Person notwendig und verhältnismäßig ist und ob die Maßnahmen in einem vergleichbaren innerstaatlichen Fall unter denselben Bedingungen hätten angeordnet werden können. Hat die Vollstreckungsbehörde Zweifel, ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, kann sie gemäß Art. 6 Abs. 3 die Anordnungsbehörde konsultieren. Die Anordnungsbehörde und die Vollstreckungsbehörde können einander bei der Durchführung der EEA konsultieren (Art. 9 Abs. 6 der Richtlinie 2014/41).
(
34
)	Auch dieser Vorbehalt beruht darauf, dass die innerstaatlichen Regeln der einzelnen Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Strafverfahrensrechts nicht geändert werden sollen. In den in Art. 10 Abs. 2 genannten Fällen kann die Vollstreckungsbehörde von der ihr durch Art. 10 Abs. 1 eingeräumten Befugnis allerdings keinen Gebrauch machen.
(
35
)	Urteil OG und PI (Staatsanwaltschaften Lübeck und Zwickau) (Rn. 73): „… [muss] daher in der Lage sein …, [einen EHB] in objektiver Weise [auszustellen], unter Berücksichtigung aller be- und entlastenden Gesichtspunkte und ohne Gefahr zu laufen, dass ihre Entscheidungsbefugnis Gegenstand externer Anordnungen oder Weisungen, insbesondere seitens der Exekutive, ist, so dass kein Zweifel daran besteht, dass die Entscheidung, den Europäischen Haftbefehl auszustellen, von dieser Behörde getroffen wurde und nicht letzten Endes von der Exekutive“.
(
36
)	Ebd. (Rn. 74): „[D]ie ausstellende Justizbehörde [muss] der vollstreckenden Justizbehörde die Gewähr bieten können, dass sie angesichts der nach der Rechtsordnung des Ausstellungsmitgliedstaats bestehenden Garantien bei der Ausübung ihrer der Ausstellung eines Europäischen Haftbefehls innewohnenden Aufgaben unabhängig handelt.“
(
37
)	Ich schließe aber nicht aus, dass in bestimmten Fällen eine vorherige richterliche Genehmigung nach einer anderen Regelung des Unionsrechts erforderlich ist. In der Rechtssache C‑746/18 wird der Gerichtshof entscheiden müssen, ob dies beim Zugang zu Daten einer elektronischen Kommunikation der Fall ist. Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts Pitruzzella vom 21. Januar 2020in dieser Rechtssache (EU:C:2020:18).
(
38
)	Auf die Grundrechte beziehen sich aus unterschiedlicher Perspektive die Erwägungsgründe 10, 12, 18, 19 und 39. In den Richtlinienbestimmungen wird auf die Grundrechte ausdrücklich in Art. 1 Abs. 4 – „[d]iese Richtlinie berührt nicht die Verpflichtung zur Achtung der Grundrechte und der Rechtsgrundsätze, die in Artikel 6 EUV verankert sind, einschließlich der Verteidigungsrechte von Personen, gegen die ein Strafverfahren geführt wird“ – und in Art. 14 Abs. 2 Bezug genommen. Vgl. unten, Nrn. 83 und 84.
(
39
)	Richtlinie 2010/64/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Oktober 2010 über das Recht auf Dolmetschleistungen und Übersetzungen in Strafverfahren (ABl. 2010, L 280, S. 1), Richtlinie 2012/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2012 über das Recht auf Belehrung und Unterrichtung in Strafverfahren (ABl. 2012, L 142, S. 1) und Richtlinie 2013/48/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2013 über das Recht auf Zugang zu einem Rechtsbeistand in Strafverfahren und in Verfahren zur Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls sowie über das Recht auf Benachrichtigung eines Dritten bei Freiheitsentzug und das Recht auf Kommunikation mit Dritten und mit Konsularbehörden während des Freiheitsentzugs (ABl. 2013, L 294, S. 1).
(
40
)	Es handelt sich darüber hinaus um eine besonders qualifizierte Einschränkung, denn zu der Belastung durch den Verlust der Freiheit kommt die Überstellung in einen anderen Staat hinzu, durch die die betroffene Person aus ihrem persönlichen und sozialen Lebensumfeld gerissen wird und die eine Verteidigung in einem Hoheitsgebiet mit einem anderen Rechtssystem notwendig macht.
(
41
)	Zwölfter Erwägungsgrund: Die Anordnungsbehörde soll darauf achten, dass „die in Artikel 48 der Charta … verankerten Rechte uneingeschränkt gewahrt werden. Die Unschuldsvermutung und die Verteidigungsrechte in Strafsachen sind Eckpfeiler der Grundrechte, die in der Charta im Bereich der Strafgerichtsbarkeit anerkannt werden. Jede Einschränkung derartiger Rechte durch eine nach dieser Richtlinie angeordnete Ermittlungsmaßnahme sollte in jeder Hinsicht den Anforderungen des Artikels 52 der Charta hinsichtlich ihrer Erforderlichkeit, Verhältnismäßigkeit und ihrer Zielsetzungen, insbesondere dem Schutz der Rechte und Freiheiten anderer, entsprechen.“
(
42
)	16. Erwägungsgrund: „Nicht invasive Ermittlungsmaßnahmen könnten beispielsweise Maßnahmen sein, die das Recht auf den Schutz der Privatsphäre oder das Recht auf Eigentum gemäß dem nationalen Recht nicht verletzen.“ Im Gemeinsamen Vermerk von Eurojust und dem Europäischen Justiziellen Netz über die praktische Anwendung der Europäischen Ermittlungsanordnung heißt es unter Nr. 5.3. a. E., dass die „Rechtsvorschriften der meisten Mitgliedstaaten … keine Begriffsbestimmung für ‚nicht invasive Ermittlungsmaßnahmen‘ [enthalten]; nach Auffassung dieser Mitgliedstaaten handelt es sich dabei eher um ein allgemein gebräuchliches Konzept, das in der gewöhnlichen Rechtssprache definiert ist und Maßnahmen umfasst, die die Grundrechte nicht beeinträchtigen und oftmals keine gerichtliche Entscheidung erfordern“ (11168/19, http://eurojust.europa.eu/doclibrary/Eurojust-framework/Casework/Joint%20note%20of%20Eurojust%20and%20the%20EJN%20on%20the%20practical%20application%20of%20the%20European%20Investigation%20Order%20(June%202019)/2019-06-Joint_Note_EJ-EJN_practical_application_EIO_DE.pdf).
(
43
)	Wiedergegeben in Nr. 41.
(
44
)	19. Erwägungsgrund: „Die Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts innerhalb der Union beruht auf dem gegenseitigen Vertrauen sowie auf der Vermutung, dass andere Mitgliedstaaten das Unionsrecht und insbesondere die Grundrechte einhalten.“
(
45
)	Die deutsche Regierung führt (in den Nrn. 61 und 62 ihrer Erklärungen) aus, dass dies im deutschen Recht so geregelt ist. In Beantwortung einer Frage des Gerichtshofs hat sie erläutert, dass der Maßnahme der Staatsanwaltschaft Hamburg in der vorliegenden Rechtssache aufgrund der Art der beantragten Maßnahme keine richterliche Entscheidung voranging.
(
46
)
(
47
)	Wiedergegeben in Fn. 38.
(
48
)	Dieser Begriff ist in der Überschrift zu Kapitel III („Verfahren und Schutzgarantien für den Vollstreckungsstaat“) der Richtlinie 2014/41 enthalten.
(
49
)
(
50
)	Um die Rechtsbehelfe ging es im Vorabentscheidungsersuchen, das dem Urteil vom 24. Oktober 2019, Gavanozov (C‑324/17, EU:C:2019:892), zugrunde lag. In Rn. 37 des Urteils hat sich der Gerichtshof auf die Feststellung beschränkt, dass es nicht erforderlich ist, dass „die Rechtsbehelfe, die gegebenenfalls im Anordnungsmitgliedstaat gegen den Erlass einer Europäischen Ermittlungsanordnung gegeben sind, … [im übermittelten Formblatt] beschrieben werden“. Folglich musste er nicht prüfen, ob „Art. 14 der Richtlinie … einer nationalen Regelung entgegensteht, die keinen Rechtsbehelf vorsieht, mit dem die sachlichen Gründe, die zum Erlass einer [EEA] geführt haben, … beanstandet werden können“. In seinen Schlussanträgen in dieser Rechtssache (EU:C:2019:312) vertrat Generalanwalt Bot die Ansicht, dass dieser Artikel „einer Regelung eines Mitgliedstaats und dem Erlass einer Europäischen Ermittlungsanordnung durch eine Behörde dieses Mitgliedstaats entgegensteht, wenn diese Regelung so wie die bulgarische keine Möglichkeit vorsieht, die sachlichen Gründe für eine in der Europäischen Ermittlungsanordnung angegebene Ermittlungsmaßnahme anzufechten“.
(
51
)	Die Funktion des Richters, der die Ermittlungsmaßnahme genehmigt, entspricht nicht einer Validierung in dem Sinne, wie sie für die Anordnungsbehörden des Art. 2 Buchst. c Ziff. ii der Richtlinie 2014/41 vorgesehen ist.
(
52
)	In Nr. 4 der Begründung wird ausgeführt, dass die rasche Aufklärung von Straftaten ein zentraler Aspekt sowohl hinsichtlich der Effizienz als auch der Qualität des Systems sei. Unnötige Verzögerungen müssten vermieden werden, da sie sich negativ auf die Qualität des Beweismittels auswirkten. Außerdem habe jeder Beschuldigte Anspruch auf ein Urteil innerhalb angemessener Frist.
(
53
)	21. Erwägungsgrund der Richtlinie 2014/41.
(
54
)	Der Gemeinsame Vermerk von Eurojust und dem Europäischen Justiziellen Netz über die praktische Anwendung der Europäischen Ermittlungsanordnung zeigt, dass im Vergleichspanorama die Mitgliedstaaten mehrheitlich die Staatsanwaltschaft als Anordnungsbehörde benennen.