61985C0349
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JOSÉ LUÍS DA CRUZ VILAÇA
presentadas el 12 de noviembre de 1987 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
I — Objeto del recurso
1.
En el presente asunto, el Reino de Dinamarca solicita la anulación parcial, en lo que respecta a las restituciones a la exportación en el sector de la carne de bovino, de las Decisiones 85/450/CEE y 85/451/CEE de la Comisión, de 28 de agosto de 1985, relativas a la liquidación de cuentas presentadas por este Estado miembro en concepto de gastos financiados por el FEOGA, sección «Garantía», para los ejercicios financieros 1980 y 1981. (
1
)
2.
¿Cuál es la esencia del litigio?
3.
Según los términos del Reglamento no 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, (
2
) por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino, dicha organización establece un régimen de restituciones a la exportación, para compensar la diferencia entre los precios de los productos en el mercado mundial y los precios dentro de la Comunidad (artículo 18).
4.
Las normas generales relativas a la concesión de restituciones a la exportación y los criterios para la fijación de su importe fueron establecidos mediante el Reglamento no 885/68 del Consejo, de 28 de junio de 1968. (
3
)
5.
Por aplicación del apartado 5 del artículo 18 del Reglamento no 805/68, la Comisión fijó las restituciones a la exportación que se debían conceder en el sector citado en 1980 y 1981, mediante el Reglamento no 187/80, de 29 de enero de 1980. (
4
) La lista de los productos de que se trata y los importes de las restituciones se fijan en el Anexo a dicho Reglamento. Este Anexo cita especialmente los preparados y conservas de carne de la especie bovina, clasificados en la subpartida 16.02 B III b) 1 del arancel aduanero común y para los cuales los importes de las restituciones que deban abonarse dependen del porcentaje de carne de bovino contenida en dichos preparados y conservas. Dicho Anexo precisa que se trata de porcentajes «de carne de bovino (con exclusión de los despojos y de la grasa)».
6.
Precisamente es la interpretación de la expresión «carne de bovino (con exclusión... de la grasa)» lo que se cuestiona en el presente asunto y a lo que se refiere el problema controvertido.
7.
En el fondo, se trata de saber si esta expresión supone que se excluye la totalidad de la grasa en cualquiera de sus formas o, cuando se calcula el contenido de carne en el producto final, si una parte de la grasa puede considerarse parte integrante de la carne a los efectos de concesión de las restituciones a la exportación.
8.
Dinamarca sostiene que la noción de «grasa» de que aquí se trata, sólo se refiere a la grasa añadida, que no es parte integrante de la carne y que, en consecuencia, ésta última puede contar con un contenido intrínseco de grasa hasta un porcentaje máximo que el demandante fija en 30 %.
9.
Por el contrario, la Comisión rechaza dicha interpretación, y estima que, a los efectos de cálculo de las restituciones a la exportación, deben excluirse todas las formas de grasa, natural o añadida, aparente o no, considerándose exclusivamente el contenido de grasa de la carne determinado mediante análisis.
10.
De conformidad con ello, la Comisión rechazó, mediante las Decisiones objeto de litigio, la financiación de las restituciones a la exportación para los años 1980 y 1981 de preparados de «carne de bovino»en la cuantía, respectivamente, de 18175950,25 y de 31664013,16 coronas danesas.
11.
En apoyo de su recurso, el Gobierno danés invoca dos motivos:
a)
Las Decisiones objeto de litigio se basaban en una interpretación inexacta del Reglamento no 187/80 de la Comisión y de otros Reglamentos que fijan las restituciones a la exportación en el sector de la carne de bovino para 1980 y 1981, de forma que la Comisión ha infringido el artículo 2 del Reglamento no 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común, (
5
) por el cual se financian las restituciones a la exportación hacia terceros países concedidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.
b)
Al no haber respetado la propia Comisión el plazo señalado para la liquidación definitiva de las cuentas del FEOGA, establecido en el artículo 5 del Reglamento no 729/70, la Comisión no tiene derecho a basarse en un argumento jurídico que no presentó a su debido tiempo.
12.
Analicemos cada uno de estos motivos de recurso.
II — Primer motivo de recurso: interpretación inexacta de los Reglamentos que fijan las restituciones a la exportación
13.
A — Según el Gobierno danés, ante la inexistencia de criterios específicos del Derecho comunitario, el concepto de «carne de bovino» debe definirse por su acepción corriente, o sea, como la musculatura ligada al esqueleto con su contenido natural de grasa, tanto visible como intramuscular.
14.
Según los criterios adoptados por las autoridades danesas, se puede considerar como normal un contenido de grasa natural de la carne hasta un 30 %. Por lo tanto, siendo la grasa una parte natural de la carne, inherente a este producto, sólo puede ser considerada la grasa añadida a la carne en la preparación final para fijar la restitución a la exportación.
15.
También el Reino Unido, autorizado a intervenir en este asunto, propone una interpretación del Reglamento cercana (pero no idéntica) a la que propone Dinamarca. Para este Estado miembro, ante la inexistencia de criterios específicos del Derecho comunitario, la expresión «carne de bovino» debe interpretarse de forma razonable y de acuerdo con el buen sentido. Eso es lo que le ha llevado a considerar, según una práctica derivada de la «Meat Products and Spreadable Fish Products Regulation 1984», que por esta expresión debe entenderse la carne de bovino magra («lean meat»), es decir, el tejido muscular magro después de la eliminación de los tejidos grasos aparentes, pero que pueden contener hasta 10 % de grasa no aparente. Por consiguiente, el Reino Unido interpreta la expresión «carne de bovino (con exclusión de los despojos y de la grasa)» en el sentido de «carne de bovino magra, con exclusión de los despojos y de la grasa aparente».
16.
¿Hay que adoptar la interpretación recomendada por estos dos Estados miembros?
17.
B — En primer lugar, examinemos la interpretación literal de los preceptos aplicables.
18.
A este respecto, desde ahora cabe reconocer que el texto del Reglamento de que se trata puede proporcionar indicaciones contradictorias en cuanto a su sentido.
19.
Por una parte, al utilizar la expresión «carne de bovino (con exclusión... de la grasa)», el Anexo del Reglamento no 187/80 omite cualquier distinción en cuanto a la naturaleza de la grasa que se debe excluir. «Ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus»: en efecto, aparece a primera vista que, ante la ausencia de otros elementos que impongan la conclusión contraria, a estos efectos deberá excluirse del concepto de carne de bovino cualquier tipo de grasa, añadida o natural, aparente o intramuscular. El legislador no individualizó ninguna de estas categorías de grasa y dado que la carne de bovino contiene naturalmente grasa, la exclusión de la misma entre paréntesis parece significar que en el caso especial del producto de la subpartida 16.02 B III b) 1 del arancel aduanero común, la grasa, aunque sea natural, no forma parte de la carne de bovino.
20.
Esto no quiere decir —al contrario de lo que afirma el Gobierno demandante— que la interpretación de la Comisión, al fundarse en un «concepto ficticio» de la carne, equivalga a rechazar el «sentido natural», o el concepto tradicional y, quizás, internacionalmente corriente de «carne» o de «carne de bovino», que incluye la grasa natural, visible o intramuscular.
21.
La Comisión sólo pretende decir que, para determinar el porcentaje de carne contenida en un preparado, con el objeto de fijar el importe de la restitución, la expresión «carne de bovino» no puede, en este caso particular, ser considerada aisladamente, sino vinculada con la expresión siguiente, que figura entre paréntesis.
22.
Esta interpretación parece ser la que mejor confiere el sentido útil al precepto controvertido.
23.
En realidad, según la propia lógica de la tesis del demandante, en el caso en que se admita que la «carne de bovino»es en principio «la carne de bovino con su grasa natural», si el legislador sólo hubiese querido excluir la «grasa añadida» para el cálculo del contenido de carne en el producto, no sería realmente necesario indicarlo, habida cuenta de que la «carne de bovino» no incluye naturalmente la grasa añadida. Como lo ha observado el propio Gobierno danés, ésta substituye a la carne, disminuyendo el contenido del producto de que se trata y aumentando la parte constituida por otros ingredientes que no son carne.
24.
Siendo así, el hecho de que el legislador haya querido precisar que la carne de bovino a tener en cuenta excluye la grasa, parece dar a entender que ha querido excluir toda grasa natural del cálculo del contenido de carne, y no solamente la grasa añadida (o la grasa añadida y la grasa natural aparente, como lo sustenta el Reino Unido).
25.
Es cierto que el Reglamento no 187/80 también se refiere, aparte de la «grasa», a los «despojos», que corrientemente no se consideran como parte de la carne. Según el Gobierno británico, esto «parece indicar que el tipo de grasa de que se trata pertenece a la misma categoría que la de los despojos, en otras palabras, a materias animales en general, fácilmente separables, de la carne magra y que no forman parte integrante de la misma».
26.
Esta misma tesis se ve sustentada por el hecho de que en el arancel aduanero común, la grasa y los despojos de animales son objeto de una definición separada, en cuanto son productos distintos de la carne y de los preparados a base de carne: (
6
) ahora bien, según el Gobierno británico, es evidente que sólo la grasa animal separable de la carne puede ser comercializada como un producto distinto.
27.
Sin embargo, ello no impide que hasta en las obras de referencia como la que menciona la Comisión en su informe de síntesis relativo a la liquidación de cuentas del FEOGA y que Dinamarca citó en apoyo de su alegación (Source Book for Food Scientists), se considera como incluidas en la carne (entendida como «todas las partes comestibles del músculo ligadas al esqueleto») «la lengua, el diafragma, el corazón, el esófago», además de «los huesos, la piel, los tendones, los nervios y los vasos sanguíneos normalmente presentes en el tejido muscular». Otros documentos, también citados por la demandante, mencionan, a su vez, un conjunto de componentes del concepto de carne diferentes de aquéllos que acaban de citarse.
28.
Pero la terminología no parece tener un carácter universal y nada impide que la misma expresión tenga sentidos diferentes según los fines perseguidos —científicos, comerciales, técnicos o de cálculo de las restituciones a la exportación— lo que provoca, en nuestra opinión, que no se pueda deducir un argumento decisivo por el hecho de que, aparte de la «grasa», el Reglamento controvertido mencione los «despojos».
29.
Por otra parte, se puede comprobar que el título general del Anexo del Reglamento no 187/80, correspondiente a la subpartida aduanera 16.02 B III b) 1, sólo se refiere a «otros preparados y conservas que contengan carne o despojos de la especie bovina» un poco más adelante, en las subdivisiones ex aa) y ex bb), y que, a este respecto, no solamente se excluyen los despojos de la carne, sino también la grasa.
30.
En lo que respecta al contenido del título —que distingue entre carne y despojos—, la exclusión expresa de los despojos entre paréntesis deberá considerarse, o bien como un error de redacción, o como el resultado de una preocupación por la claridad del texto, dadas las dudas conceptuales cuya existencia ya hemos comprobado.
31.
En lo que se refiere a la grasa, su inclusión entre paréntesis y no en el título, da a entender que el legislador ha querido excluir, por lo menos parcialmente, algo que en principio formaría parte del concepto de carne.
32.
Esta convicción parece reforzarse por el hecho de que el texto de la subpartida correspondiente del arancel aduanero común no menciona la exclusión de la grasa de la carne que compone los preparados (según la interpretación del Reino Unido, sólo puede tratarse de la grasa intramuscular), mientras que el Reglamento no 187/80 lo excluye expresamente.
33.
La lectura del precepto da la impresión de que al utilizarse un paréntesis, el legislador ha querido indicar que algunos ingredientes de origen animal que, por sus características, se aproximan a la carne de bovino hasta el punto de que pueden confundirse con el producto final, no deben ser tomados en consideración para el cálculo del respectivo contenido de carne del mencionado producto. Esta es la razón por la que menciona los despojos, que son normalmente distintos de la carne, pero que a veces aparecen incluidos en ese concepto; también por eso menciona la grasa que puede, por lo menos cuando es intramuscular, considerarse parte integrante de la carne, pero que en el producto final no es posible distinguirla de la grasa añadida.
34.
En suma, da la impresión de que el legislador ha querido precisar que los porcentajes a los que se refiere a efectos de la fijación de las restituciones son los porcentajes de carne y sólo de carne.
35.
No obstante, cabe reconocer que la Comisión tenía a su disposición otros medios para expresar su pensamiento de forma más clara. En su escrito de réplica, el demandante da algunos ejemplos à la carte.
36.
Especialmente, el Reglamento podría haber precisado la naturaleza de la grasa que menciona o indicado que los porcentajes que en él se establecen se determinan mediante análisis.
37.
De lo anterior resulta que los términos utilizados en los preceptos de que se trata no apuntan en forma clara y nítida en favor de una única interpretación.
38.
Sin embargo, si el texto, tal como ha sido redactado, no permite considerar la interpretación de la Comisión como la única posible, tampoco permite considerar la interpretación danesa como la que mejor corresponde al texto literal del precepto.
39.
En cuanto a la interpretación defendida por el Reino Unido, debe comprobarse que los textos reglamentarios no proporcionan ningún apoyo claro en favor de la distinción propuesta por el Reino Unido, entre la carne («meat») y la carne magra («lean meat»), que permita atribuir a la expresión «contenido de carne» el sentido de «contenido de carne magra». Si bien es cierto que esta interpretación puede ser la que mejor corresponda con el concepto corriente de carne —el que se utiliza en el lenguaje corriente y por los propios carniceros—, no se basa en ninguna justificación coherente para el porcentaje de 10 %, que sólo parece fundada en la práctica nacional del Reino Unido.
40.
C — Por lo tanto, se debe recurrir a otros elementos de interpretación que esclarezcan las nociones que se deben interpretar.
41.
D — En primer lugar, examinemos si el punto de vista de la Comisión se confirma mediante una interpretación teleológica.
42.
Como resulta del décimo considerando del preámbulo, y del apartado 1 del artículo 18 del Reglamento no 805/68, la finalidad del sistema de restituciones a la exportación en este sector es la de promover la exportación de los productos de que se trata mediante la organización común del mercado, con el fin de «salvaguardar la participación de la Comunidad en el comercio internacional de la carne de vacuno». Al compensar la diferencia entre las cotizaciones o los precios de estos productos en el mercado mundial y dentro de la Comunidad, las restituciones posibilitan las exportaciones que, en el caso contrario, no serían posibles, permitiendo que los productores comunitarios sean competitivos en los mercados exteriores.
43.
No se trata necesariamente, como llegó a afirmarlo la Comisión, de promover la exportación de productos de la mejor calidad.
44.
En todo caso, la persecución del objetivo general debe tener en cuenta los elementos mencionados en el artículo 2 del Reglamento no 885/68 y, entre ellos [letra a) del artículo 2], la situación y las perspectivas de evolución de los precios de los productos y de las disponibilidades existentes en el mercado comunitario.
45.
Ahora bien, como nos informa la Comisión, el mercado comunitario de carne de bovino en los años 80 se caracterizó por una situación claramente excedentária; de acuerdo con ello, no es sorprendente que, para facilitar la venta de la carne de bovino, las restituciones que se deban conceder a los preparados sean tanto más elevadas cuanto más alto sea el porcentaje de carne que los mismos contengan.
46.
En la interpretación de la Comisión, el objetivo del sistema de restituciones está indiscutiblemente presente y se realiza en el más alto grado. El importe de la restitución aumenta de forma más que proporcional en relación con el porcentaje de carne sin grasa contenida en el producto. En realidad, para los años 1980 y 1981, si se compara el intervalo «80 %» con el intervalo «60 a 80 %» de carne sin grasa, el importe de las restituciones que deben concederse para la segunda categoría no es igual a las tres cuartas partes del importe concedido para la primera categoría, como resulta de la relación entre estos porcentajes, sino de un poco más de la mitad.
47.
Según la Comisión, el objetivo atribuido al sistema de restituciones a la exportación en este sector se vio reforzado recientemente, por el hecho de que el Reglamento no 2672/85 de la Comisión, de 23 de septiembre de 1985, (
7
) añadió un nuevo escalón de 90 % de peso de carne, con exclusión de los despojos y de la grasa.
48.
Hay que admitir que, aunque formulado de otra manera con el objeto de corregir la referencia al pretendido objetivo de «promoción de la exportación de productos de alta calidad», el argumento no deja de subrayar los datos proporcionados por la interpretación teleológica, a la luz del Reglamento no 187/80.
49.
Por el contrario, de la interpretación danesa resulta que, si se puede reemplazar 30 % de carne por medio de grasa de cualquier naturaleza —ya que, como lo expondremos más adelante, los métodos analíticos no permiten distinguir en el producto final entre la grasa natural y la grasa añadida— la venta de la carne de bovino disminuye en igual proporción.
50.
La primera interpretación alienta la exportación de preparados que contengan la mayor cantidad de carne posible, con el objeto de aliviar un mercado interno excedentário; la interpretación del demandante nos aleja un poco más de este objetivo.
51.
El aspecto económico de las exportaciones, que es otro de los factores a los que se dirige la letra d) del artículo 3 del Reglamento no 885/68, también nos conduce a idénticas conclusiones a las que acabamos de enunciar. No parece concillarse con este elemento —como también lo afirmó la Comisión en la vista— la posibilidad de usar una carne de menor calidad, y substituir hasta 30 % de la carne con grasa de cualquier naturaleza, y obtener, a pesar de ello, la misma restitución, no obstante el menor costo de las materias primas utilizadas.
52.
La interpretación del Reino Unido ya se ajusta mejor al objetivo señalado y representa, indudablemente, el mínimo exigible para que este objetivo puede ser considerado como respetado.
53.
E. En el escrito de réplica, el demandante también invoca en apoyo de su posición la génesis de los Reglamentos relativos a las restituciones en el sector de la carne de bovino. Según dice, el Reglamento no 678/77 de la Comisión, de 31 de marzo de 1977, que fijó por primera vez las restituciones a la exportación en el sector de la carne de bovino, (
8
) previó un idéntico importe de restituciones para los preparados que contienen por lo menos 80 % de carne de bovino sin cocer y para las materias primas que entran normalmente en su composición (los cuartos delanteros). Pues bien, una restitución idéntica sólo se obtendría mediante la interpretación del demandante, mientras que, por el contrario, la interpretación de la Comisión conduce a la concesión de una restitución menos elevada para los cuartos delanteros utilizados en los preparados para los que se concede la restitución, que para los cuartos delanteros no preparados.
54.
Sin embargo, la respuesta de la Comisión a este argumento puede restarle su eficacia probatoria. En efecto, se trata de productos diferentes, con distintos valores y con precios diferentes en los mercados de exportación; según la Comisión, el hecho de que las restituciones hayan sido en esa época idénticas se debe a la casualidad, a una simple coincidencia histórica fundada en la apreciación del mercado y en sus posibilidades de venta realizada entonces.
55.
Esta explicación también se corrobora por el hecho, indicado por el propio Gobierno danés, de que posteriormente al Reglamento no 678/77 este paralelismo dejó de existir, siendo en ciertos casos los importes de restitución fijados en un nivel más elevado y, en otros casos, en un nivel más bajo, según la consideración efectuada a intervalos regulares, según la situación del mercado y las posibilidades de venta. Es lo que sucede con el Keglamento no 187/80, en virtud del cual los preparados sin cocer que contienen por lo menos 80 % de carne, reciben una restitución de 98,880 ecus o 91,880 ecus por 100 kg de peso neto, según los destinos, mientras que estos importes varían entre 72,500 ecus y 95,000 ecus para los cuartos delanteros no preparados.
56.
En consecuencia, nada permite deducir de los importes de las restituciones una eventual voluntad del legislador de establecer el paralelismo invocado por el Gobierno danés, por lo que dicho argumento no es decisivo.
57.
El Gobierno danés y el Gobierno británico también alegan que los Reglamentos aplicables en el sector de la carne de porcino (especialmente el Reglamento no 3065/86, de 7 de octubre de 1986 (
9
)) prevén que, para las restituciones a la exportación, debe tenerse en cuenta la grasa de cualquier naturaleza y origen, (
10
) lo que quiere decir que, si el legislador hubiese querido excluir toda la grasa en el caso paralelo de la carne de bovino, también lo hubiera efectuado mediante una referencia expresa.
58.
Tampoco este argumento parece decisivo y, por otra parte, puede ser reversible. Para la carne de bovino, a la que se refiere el paréntesis controvertido, el legislador ha querido establecer un sistema diferente al ya existente para la carne de porcino; por consiguiente, es posible decir que ya que este último sistema parece menos lógico, el legislador juzgó necesario precisar que a efectos de la restitución, se incluyan todas las grasas en el contenido de carne del producto, al contrario de lo que sucede con los preparados de carne de bovino, para los que, en ausencia de otra indicación, se excluyen todas las grasas.
59.
Tampoco pensamos que en el plano interpretativo pueda deducirse un argumento decisivo del hecho de que la Comisión presentò el 29 de octubre de 1985, una propuesta de Reglamento del Consejo relativa a la clasificación de las mercancías en la subpartida 16.02 B III b) 1 aa) 33) de la nomenclatura recogida en el Anexo del Reglamento no 2672/85 —propuesta que culminó con la adopción del Reglamento no 244/86, de 4 de febrero de 1986, (
11
) referida al Anexo del Reglamento no 149/86 de la Comisión. (
12
)
60.
Según el Gobierno danés, este hecho demuestra la falta de solidez de la interpretación del Reglamento no 187/80 y de otros Reglamentos similares por parte de la Comisión.
61.
Para la Comisión, la citada propuesta, que fue elaborada a partir de un caso real de clasificación incorrecta de una mercancía analizada por las autoridades danesas, no hace más que confirmar el derecho aplicable; esta propuesta se hizo necesaria para evitar interpretaciones incorrectas y para garantizar una aplicación uniforme de la nomenclatura del arancel aduanero común, como lo recomienda el preámbulo del Reglamento no 97/69 del Consejo, de 16 de enero de 1969, relativo a las medidas que deben adoptarse para la aplicación uniforme del arancel aduanero común. (
13
)
62.
Cualquier conclusión que pueda sacarse de la existencia de esta propuesta para la interpretación de textos anteriores nos parece, en consecuencia, como una navaja de doble filo y, por consiguiente, no creemos que pueda fundarse un argumento en un sentido o en otro.
63.
Lo mismo se puede decir en lo que respecta al Reglamento no 2429/86 de la Comisión, de 31 de julio de 1986, (
14
) relativo al procedimiento para la determinación del contenido de carne en los preparados y conservas de carne y que ha aclarado el concepto de grasa definiéndola como «materia grasa (incluso la materia grasa procedente de la propia carne)».
64.
Lo que, en apoyo de los puntos de vista del demandante y del Gobierno británico, se puede deducir de esto es que —-a pesar de las dificultades existentes dentro del Consejo—, desde 1986, existen textos claros que no existían anteriormente.
65.
F — Ahora analizaremos las realidades de orden técnico.
66.
Según resultó de la vista, sólo el análisis permite determinar el contenido de carne en los productos de que se trata; en dicha vista, también se confirmó que, como ya lo había admitido el demandante en su escrito de réplica, el análisis químico no permitía distinguir entre la grasa natural, visible o invisible, y la grasa añadida.
67.
Por lo tanto, la distinción propuesta por la demandante limita seriamente la eficacia del control del producto acabado mediante análisis, obligando a atribuir una mayor importancia al control visual en el lugar de producción, así como al peso de las materias primas.
68.
Pero, como lo observa la Comisión, la cuestión que se discute es la de saber cuál es la restitución a la exportación que debe pagarse para un determinado producto acabado, lo que obliga a fijar el correspondiente contenido de carne (sin grasa, agrega la Comisión). De esta manera, cualquier control efectuado en la etapa de producción reviste una importancia secundaria en relación con el control del producto acabado, tanto más cuanto, al fundarse este control en una evaluación visual del contenido de grasa del producto, siempre conlleva —por oposición al control analítico— un elemento hasta cierto punto arbitrario y subjetivo.
69.
Ello no impide que las empresas estén en condiciones de determinar con suficiente precisión, en el momento de la producción, que las restituciones a la exportación deberán serles abonadas por la producción prevista, en función de la cantidad y de la naturaleza de las materias primas utilizadas, de forma que les permita programar sus actividades productivas. Lo facilita el control empírico del «ojo experto» que, como recuerda la demandante en su escrito de réplica, también puede perfeccionarse comparando la materia prima examinada con fotografías en colores de las carnes con diferentes contenidos de grasa, determinados mediante análisis.
70.
Ahora bien, no es lo mismo controlar el producto acabado, y este último control debe efectuarse necesariamente mediante análisis.
71.
Y aunque no existan dudas en cuanto a la posibilidad de aplicar, como sucediera años atrás, los métodos de análisis químicos basados en el contenido de nitrógeno, o en cuanto a la «normalidad» del concepto de «carne magra determinada analíticamente», según el punto de vista de las prácticas comerciales o industriales, lo que es cierto es que el agente del Gobierno danés declaró en la vista que dichos métodos (que según el Gobierno británico, son internacionalmente admitidos y son los que parecen haber sido adoptados por el Reglamento no 2429/86) ya se practican en su país desde hace varios años.
72.
Por lo tanto, no es sorprendente que la Comisión se apoye en los resultados de estos análisis para controlar el contenido de carne sin grasa cuando se conceden las restituciones a la exportación para los preparados basados en carne de bovino dentro del marco de la política agraria común.
73.
Sea como fuere, se puede deducir que, desde luego, los datos técnicos del problema no se oponen a la interpretación propuesta por la Comisión y tampoco obligan a adoptar la interpretación defendida por Dinamarca y por el Reino Unido.
74.
Por el contrario, creemos que las cuestiones técnicas invocadas favorecen la interpretación de la Comisión.
75.
En efecto, como el análisis no permite distinguir en el producto acabado entre la grasa natural y la grasa añadida, la interpretación de la demandante permite que se desvíe cualquier control del producto sustituyendo la carne por la grasa de este último tipo en cantidades superiores a las admitidas por la reglamentación comunitaria.
76.
La propia circular enviada por el Ministerio danés de Agricultura, adjunta en este asunto como Anexo 5 de la demanda, parece ilustrar este problema.
77.
Entre los diversos métodos de cálculo previstos, esta circular contiene el método siguiente:
% de carne en el análisis = % de carne sin grasa en el análisis + % de grasa en el análisis.
78.
A la vista del control analítico de los preparados de carne de bovino, las autoridades danesas no parecen distinguir entre la grasa natural y la grasa añadida, añadiendo al porcentaje de carne que, según el análisis, no contiene grasa, el porcentaje de grasa de cualquier origen y naturaleza, con el objeto de determinar el porcentaje de carne que se analiza, que, según ellas, permitiría clasificar el producto en alguna de las categorías a efectos del cálculo de la restitución.
79.
El método que parece preconizarse así, no permite un control que pueda evitar las manipulaciones fraudulentas.
80.
Aun prescindiendo de la hipótesis de fraude, al aplicar un coeficiente corrector del 30 % para determinar el contenido máximo autorizado de grasa intramuscular, la interpretación de la parte demandante, rebaja los límites analíticos autorizados para la carne sin grasa, previstos en el Reglamento, del 80, 60, 40 y 20 %, respectivamente, al 56, 42, 28 y 14 %.
81.
Esto implica que, teniendo en cuenta que la carne de bovino de calidad superior contiene entre un 2 y un 5 % de grasa, el importe más elevado de la restitución se paga tanto para una mercancía cuyo contenido de carne sin grasa se sitúe entre el 95 y el 98 % como para aquélla cuyo contenido alcance sólo el 56 %, pudiendo estar constituido, en este último caso, el 44 % restante por otros ingredientes.
82.
También supone que, a efectos del cálculo de las restituciones, esta categoría de productos, en vez de repartirse armoniosamente en intervalos regulares del 20 % en peso de carne sin grasa, acabe por incluir una categoría superior con un intervalo del 44 %, seguida por las tres restantes con intervalos de 14 %.
83.
El límite del 30 % de grasa que el Gobierno danés considera admisible en la carne de bovino, por otra parte, no parece justificarse suficientemente desde el punto de vista del Derecho comunitario.
84.
Por un lado, como lo observa la Comisión, ningún texto comunitario se refiere a este contenido máximo. Entonces, se aplicarán los criterios nacionales a los que remite el silencio del legislador comunitario.
85.
Pero, si bien es cierto que para justificar la elección de este porcentaje, el Gobierno danés invoca el hecho de que el contenido natural de grasa de los cuartos delanteros oscila entre el 18 y el 36 %, no es menos cierto que ninguna justificación coherente existe para el valor preciso del 30 %, en lugar de cualquier otro, que por otra parte podría ser más lógico.
86.
Y si no es posible encontrar un fundamento sólido para justificar el porcentaje del 30 % de grasa natural (visible e invisible), admitido por el Gobierno danés, como ya lo hemos dicho, tampoco se nos da una justificación para el porcentaje del 10 % de grasa invisible mencionado por el Gobierno del Reino Unido que lo haga indiscutible.
87.
En todo caso, ninguna de las posiciones muestra su aptitud para asegurar una interpretación «comunitaria» de la expresión controvertida.
88.
G — De esto se desprende que las interpretaciones otorgadas por los Estados miembros no garantizan la deseada uniformidad en la aplicación del Derecho comunitario.
89.
Pues bien, como ya lo declaró el Tribunal de Justicia, «las organizaciones comunes de los mercados agrícolas [...] sólo pueden cumplir sus funciones si los preceptos a los que se refieren se aplican de manera uniforme en todos los Estados miembros», por lo que «las designaciones de las mercancías que son objeto de estas organizaciones [...] tienen el mismo alcance en todos los Estados miembros» (sentencia de 18 de junio de 1970 en el asunto 74/69, Hauptzollamt Bremen contra Krohn, Rec. 1970, p. 451, apartado 8) (
15
) (traducción provisional).
90.
En consecuencia, como destaca la Comisión, se produce una distorsión de la competencia en relación con los Estados miembros que adoptan la interpretación estricta del Reglamento, pudiendo los operadores económicos daneses (y, en menor medida, los británicos) obtener esta misma restitución para productos que contengan un porcentaje inferior de carne sin grasa.
91.
Ahora bien, como afirmó el Tribunal de Justicia en las sentencias de 7 de febrero de 1979 en los asuntos 11/76, Países Bajos contra Comisión, y 18/76, República Federal de Alemania contra Comisión, (
16
) en el marco del sistema previsto por los artículos 2 y 3 del Reglamento no 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970 se impone una «interpretación estricta» de las condiciones de financiación de los gastos por el FEOGA, especialmente teniendo en cuenta la finalidad de este Reglamento.
92.
En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado: «[...] La gestión de la política agraria común en condiciones de igualdad entre los operadores económicos de los Estados miembros se opone a que las autoridades nacionales de un Estado miembro, mediante la interpretación amplia de un precepto determinado, favorezcan a los operadores de este Estado, en detrimento de los de otros Estados miembros en los que se respeta una interpretación más restrictiva;»
«[...] dicha distorsión de la competencia entre los Estados miembros, se produce a pesar de los medios disponibles para asegurar la aplicación uniforme del Derecho comunitario en el conjunto de la Comunidad, no puede ser financiada por el FEOGA, sino que debe, en todo caso, quedar a cargo del Estado miembro de que se trate»(traducción provisional).
93.
Pues bien, según informó la Comisión, los otros Estados miembros, (excepto Luxemburgo, donde no se aplica el Reglamento) aplican las normas controvertidas de conformidad con la interpretación que la Comisión considera correcta.
94.
En estos términos, al resultar la práctica seguida por las autoridades danesas de una interpretación equivocada del Derecho comunitario, «la Comisión sólo está obligada a poner a cargo del FEOGA los gastos efectuados sobre esta base si la interpretación errónea puede ser imputada a una Institución de la Comunidad» (
17
)(traducción provisional).
95.
Ahora bien, en nuestra opinión aquí es donde puede comenzar a tambalearse la posición sustentada por la Comisión en lo que se refiere al recurso de Dinamarca.
96.
Por un lado, las divergencias entre las posiciones de los Estados miembros revelan las dificultades de interpretación a que da lugar el texto controvertido.
97.
Por el otro, puede preguntarse si el comportamiento de la Comisión está exento de reparos hasta el punto de que sea imposible encontrar elementos en él que puedan haber contribuido al error de Dinamarca.
98.
En todo caso, las circunstancias que condujeron a que Dinarmarca aplicara el Reglamento controvertido, ¿no podrían haber robustecido la interpretación que ésta le había dado, con el convencimiento de que esta interpretación también sería adoptada por la Comisión?
99.
H — Veamos ahora el problema de las diferentes versiones lingüísticas.
100.
En el escrito de contestación, la Comisión, al comparar la versión danesa con las otras versiones, planteó este problema. El demandante aprovechó esta circunstancia para reservarse el derecho, en su escrito de réplica, de imputar a la Institución demandada la responsabilidad de las diferencias de claridad entre las redacciones utilizadas.
101.
A este respecto, recordemos en primer lugar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia por la cual, en caso de divergencias lingüísticas, «es preferible explorar las posibilidades de resolver los puntos controvertidos sin dar preferencia a uno de los respectivos textos»; (
18
) la necesidad de una interpretación uniforme de los Reglamentos comunitarios excluye que, en caso de duda, el texto de un precepto sea considerado aisladamente, y exige, por el contrario, que se interprete y aplique a la luz de las versiones establecidas en las otras lenguas oficiales. (
19
)
102.
El Tribunal también ha declarado, en términos aún más claros, (
20
)«que las diferentes versiones lingüísticas de un texto comunitario deben interpretarse de manera uniforme y que, por consecuencia, en caso de divergencia entre estas versiones, la disposición de que se trata debe interpretarse en función de la sistemática general y de la finalidad de la normativa de la que constituye un elemento».
103.
La Comisión aclaró que, en sus argumentos, había partido de la versión danesa del Reglamento no 187/80, y que las otras versiones lingüísticas le sirvieron para corroborar, quizá de manera aún más clara, la interpretación que se desprende de la versión danesa.
104.
Ahora bien, señalemos desde ahora la diferencia existente entre las formas gramaticales utilizadas en la versión danesa y en las otras versiones: «ikke... fedt» parece corresponder más exactamente a «pero no... la grasa» («mais non... la graisse», «but not... fat»),
105.
Nos parece que la formula utilizada es indudablemente menos fuerte.
106.
Sin embargo, no es incompatible con la adoptada por la Comisión, y se le aplican las consideraciones hermenéuticas ya mencionadas más arriba.
107.
En consecuencia, concluimos que, en lo que respecta al primer motivo de recurso, los argumentos de Dinamarca y del Reino Unido no alcanzan a convencernos de que la Comisión ha efectuado una interpretación errónea de las disposiciones impugnadas.
108.
Por lo tanto, analizaremos el segundo motivo del recurso.
III — Segundo motivo de recurso: infracción del artículo 5 del Reglamento no 729/70 por parte de la Comisión
109.
A — El Gobierno danés sostiene que la Comisión ha incumplido una obligación jurídica al liquidar con un importante retraso las cuentas para 1980 y 1981 en relación con el plazo de un año previsto en el artículo 5 del Reglamento no 729/70, y que dicha infracción le impide invocar una nueva concepción jurídica.
110.
Si hemos entendido bien, este motivo de recurso puede dividirse en dos partes.
111.
B. En la primera parte, Dinamarca invoca que la Comisión no respetó el plazo reglamentario para la liquidación de cuentas. La propia Comisión reconoce este retraso y lo justifica por la sobrecarga de trabajo de sus servicios.
112.
Ahora bien, esta circunstancia no puede por sí sola allanar las eventuales irregularidades cometidas por los Estados miembros en la atribución de restituciones a la exportación ni tampoco impedir al FEOGA denegar la financiación de los gastos efectuados en violación de las normas del Derecho comunitario, contrariamente a lo que prevé el artículo 2 del Reglamento no 729/70.
113.
Según resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (
21
) dentro del ordenamiento jurídico comunitario, el Tratado no se limita a crear obligaciones recíprocas entre los diferentes sujetos a los que se aplica, y, por consiguiente, el incumplimiento de las obligaciones que incumben a las Instituciones comunitarias no puede dispensar a los Estados miembros del cumplimiento de sus obligaciones, salvo en los casos expresamente previstos.
114.
Además, como también se deduce de la citada sentencia de 13 de noviembre de 1964 (pp. 1232 y 1233), un Estado miembro no puede invocar que una Institución de la Comunidad se haya excedido del plazo para disculparse de una violación del Derecho comunitario por él cometida antes de la expiración del mismo. En estas circunstancias, es evidente que no existe un nexo de causalidad entre el incumplimiento de la Comunidad y la infracción cometida por el Estado miembro.
115.
Así acontece en el presente asunto en que, como lo hace notar la Comisión, las infracciones imputables al demandante tuvieron lugar en 1980 y 1981 mientras que la Comisión no se excedió del plazo, por primera vez, hasta el 1 de enero de 1982.
116.
C — La segunda parte del motivo del recurso nos merece otra consideración.
117.
En efecto, al invocar la imposibilidad de que la Comisión defienda una «nueva concepción jurídica» más allá del plazo reglamentario de la liquidación de cuentas, en realidad el Gobierno danés pretende que, aplicando su interpretación a la Decisión de 1985 por la que aquélla no le admitió parcialmente las cuentas presentadas para 1980 y 1981, y en las circunstancias en que lo ha efectuado, la Comisión ha lesionado la confianza legítima del Reino de Dinamarca de que sus cuentas serían aprobadas.
118.
¿En qué elementos puede fundarse el eventual reconocimiento de dicho vicio?
119.
No puede decirse que sea «nueva», en términos absolutos, la concepción jurídica aplicada en las Decisiones impugnadas.
120.
La Comisión sostiene —y lo contrario no ha sido demostrado— que nunca defendió una interpretación diferente a la que adoptó en dichas Decisiones. Simplemente, nunca ha tenido motivos para percibir el error de interpretación de la demandante; sólo se le presentó esta oportunidad cuando lo pudo comprobar en una visita de control efectuada en julio de 1984.
121.
Su interpretación de los textos controvertidos ya había sido comunicada incluso en noviembre de 1979 a la República de Irlanda, como respuesta a una pregunta formulada por las autoridades irlandesas, mientras que el Gobierno danés, por su parte, nunca efectuó una consulta a la Comisión sobre el mismo problema.
122.
Ahora bien, en nuestra opinión, aquí tocamos el primero de los puntos que nos proporciona los elementos esenciales de evaluación de la posición del demandante frente al problema de la confianza legítima.
123.
Efectivamente: alertada por las autoridades irlandesas en 1979 sobre las dudas suscitadas por la interpretación de los textos correspondientes al Reglamento no 187/80, la Comisión no tomó ninguna iniciativa para evitar una aplicación errónea de estos textos por parte de otros Estados miembros, comunicando la respuesta dada a la República de Irlanda.
124.
Es lo que debería haber hecho en cumplimiento del deber de solicitud o de buena administración, y los deberes generales que le incumben en virtud del artículo 155 del Tratado le imponen las mismas obligaciones, sin que parezca poder invocar eventuales dificultades de carácter administrativo o burocrático para justificar la omisión.
125.
De esta manera, no se utilizaron todos «los medios disponibles para asegurar la aplicación uniforme del Derecho comunitario», a los que se refirió el Tribunal de Justicia en las citadas sentencias de 7 de febrero de 1979, como condición para negar la financiación por el FEOGA.
126.
A este respecto, no parece que la omisión de la Comisión sea equivalente al hecho de que Dinamarca no consultara sobre la interpretación del pasaje controvertido.
127.
A este propósito, es dudoso que se le imponga un deber con la misma intensidad con la que se le impone a la Comisión.
128.
Por otra parte, nada permite poner en duda la buena fe del demandante en cuanto a la interpretación del Reglamento, que le ha parecido correcta y que ha adoptado, como ya lo ha explicado, a la luz de sus propias prácticas y criterios comerciales e industriales, sin cuestionarse sobre la posibilidad de interpretaciones divergentes.
129.
Además, la Comisión aprobó las cuentas presentadas por Dinamarca para 1977, 1978 y 1979, sin efectuar objeciones en cuanto a la financiación de las restituciones a la exportación para los preparados de carne de bovino.
130.
Según el argumento presentado por la Comisión contra estas alegaciones, es cierto que las indicaciones contenidas en los cuadros que le fueron enviados por las autoridades danesas, junto con los respectivos informes anuales, no contenían precisiones suficientes sobre la significación de los términos utilizados, las cuales hubieran permitido obtener conclusiones seguras en cuanto a la interpretación adoptada por Dinamarca.
131.
Lo que es cierto es que —independientemente de las eventuales críticas a las que puede dar lugar la omisión de la Comisión en cuanto al control de las declaraciones del demandante relativas a la liquidación de cuentas— el hecho de que estas cuentas hayan sido aprobadas durante muchos años contribuyó a sedimentar la convicción de Dinamarca de que su comportamiento no era incorrecto.
132.
En cuanto al resto, si concluimos en que la interpretación de la Comisión es la correcta, no era la única posible ante los textos aplicables, porque sin duda estos textos pueden tener otros sentidos compatibles con su letra, como lo demuestran las divergencias de las interpretaciones a las que ha dado lugar la ambigüedad de los mismos.
133.
Si a ello añadimos que, como ya hemos dicho más arriba, la versión danesa del Reglamento tiene una fuerza menor, la interpretación de Dinamarca durante los años 1980 y 1981 en cuanto a los preceptos que se discuten, debe apreciarse forzosamente bajo una óptica muy particular.
134.
Por fuerza, pues, debemos concluir que la conjugación de factores a los que acabamos de referirnos fue de tal índole que generó en las autoridades danesas la convicción de que su interpretación era correcta, así como una confianza legítima en que la Comisión continuaría actuando de la misma manera que en los años anteriores en lo referente a la liquidación de cuentas.
135.
Respecto a lo anterior, también se puede concluir que, por no haber actuado con la debida diligencia, la Comisión contribuyó, por este hecho, al error cometido por la demandante —o, por lo menos, nada hizo en lo que estaba a su alcance para evitarlo.
136.
Por consiguiente, nos parece que la demandante está legitimada para obtener el reconocimiento de los gastos por el FEOGA, concediéndole las restituciones a la exportación de que se trata en el presente asunto.
137.
D. En su escrito de réplica, la demandante invoca otro motivo de recurso.
138.
Dinamarca sostiene que hubiera sido preferible apreciar su pretendidamente errónea interpretación dentro del marco de un recurso por incumplimiento en virtud del artículo 169 del Tratado, dado que no se puede admitir que el procedimiento de liquidación de cuentas se utilice sin límite temporal y sin las garantías del artículo 169 del Tratado.
139.
Este motivo no debe ser considerado admisible, por haber sido invocado tardíamente.
140.
En cualquier caso, no nos parece que ponga en cuestión la regularidad del procedimiento adoptado por la Comisión.
141.
El Tribunal de Justicia ya tuvo oportunidad de precisar en la sentencia de 7 de febrero de 1979, asuntos acumulados 15 y 16/76, Francia contra Comisión, (
22
) que ambos procedimientos son independientes uno de otro, que persiguen objetivos diferentes y están regidos por normas diferentes (vigésimo sexto apartado). El recurso por incumplimiento pretende que se compruebe y que cese el comportamiento de un Estado miembro que infringe el Derecho comunitario (vigésimo séptimo apartado); por consiguiente, este procedimiento se orienta esencialmente hacia el futuro, con la finalidad de poner término a un comportamiento ilícito o de evitar su repetición. A su vez, el procedimiento de liquidación de cuentas se dirige, en el estado actual del Derecho comunitario, a comprobar no sólo la realidad y la regularidad de los gastos, sino también al reparto correcto de las cargas financieras que resultan de la política agraria común entre los Estados miembros y la Comunidad, sin que la Comisión pueda apartarse de las normas imperativas aplicables (apartado 29); por lo tanto, este procedimiento se orienta esencialmente hacia el pasado, al permitir que se deduzcan las consecuencias financieras de las infracciones del Derecho comunitario cometidas dentro del marco de la gestión de las normas de la política agraria común por parte de los Estados miembros.
142.
En consecuencia, la interposición de un recurso por incumplimiento, en virtud del artículo 169 del Tratado, no debe ser considerada como un requisito necesario o como una solución de recambio apropiada para la denegación de la financiación dentro del marco de la liquidación de cuentas del FEOGA.
143.
Y ello es así, porque, según la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia (véase, por ejemplo, el apartado 17 de la citada sentencia), la Comisión juzga en cuanto a la oportunidad de utilizar el procedimiento del artículo 169 y, muy especialmente, para renunciar a utilizarlo cuando ha cesado el incumplimiento, sin que el abandono del procedimiento equivalga a un reconocimiento de la licitud del comportamiento criticado.
IV — Conclusión
144.
Por lo expuesto, concluimos que el primer motivo de recurso carece de fundamento y que el motivo de recurso invocado en el escrito de réplica es inadmisible (y en todo caso, carente de fundamento).
145.
Por el contrario, pensamos que el hecho de que el FEOGA no haya aprobado los gastos para la concesión de restituciones a la exportación en las condiciones a las que se refiere el presente asunto, viola la confianza legítima del demandante en el reconocimiento de dichos gastos.
146.
Por esta razón, proponemos estimar el recurso, anulando las Decisiones impugnadas y condenando a la Comisión en costas, incluso las originadas por la intervención del Reino Unido de Gran Bretaña y de Irlanda del Norte.
(
*1
)	Traducido del portugués.
(
1
)	DO L 267 de 9.10.1985, pp. 7 y 10.
(
2
)	DO L 148 de 28.6.1968, p. 24; EE 03/02, p. 157.
(
3
)	DO L 156 de 4.7.1968, p. 2; EE 03/02, p. 182.
(
4
)	DO L 23 de 30.1.1980, p. 11.
(
5
)	DO L 94 de 28.4.1970, p. 13; EE 03/03 p. 220
(
6
)	Véanse capítulos 2, 15 y 16 del arancel aduanero común.
(
7
)	DO L 253 de 24.9.1985, p. 18.
(
8
)	DO I. 84 de 1.4.1977, p. 41.
(
9
)	DO L 285 de 8.10.1986, p. 17.
(
10
)	Véase lambién la partida correspondiente en cl arancel aduanero común.
(
11
)	DO L 30 de 5.2.1986, p. 8.
(
12
)	DO L 19 de 25.1.1986, p. 24.
(
13
)	DO L 14 de 21.1.1969, p. 1.
(
14
)	DO L 210 de 1.8.1986, p. 39.
(
15
)	También véanse apartados -I, 9 y 10.
(
16
)	Rec. 1979, pp. 245 y 343, respectivamente apartados 9 y 8.
(
17
)	Sentencia de 27 de enero de 1981 en el asunto 1251/79, Italia/Comisión, Rec. 1981, pp. 205 a 221, apartado 17.
(
18
)	Sentencia de 3 de marzo de 1977 en el asunto 80/76, Kerry Milk/Ministro de Agricultura y de Pesca, Rec 1977 pp. 425 a 435.
(
19
)	Sentencia de 12 de julio de 1979 en el asunto 9/79, Koschniske/Raad van Arbeid, Rec. 1979, p. 2717, Sumario 1 p. 2724.
(
20
)	Sentencia de 27 de octubre de 1977 en el asunto 30/77, Regina/Bouchereau, Rec. 1977, pp. 1999 a 2010, apartado 14; véanse también las sentencias de 7 de febrero de 1979, en los asuntos 11/76 y 18/76, ya citadas, Rec 1979 pp. 245 a 278 y 343 a 383.
(
21
)	Sentencia de 13 de noviembre de 1964 en los asuntos acumulados 90 y 91/63, Comisión/Luxemburgo y Bélgica, Rec. 1964, pp. 1217 a 1232.
(
22
)	Rec. 1979, pp. 321 a 339.