Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. PIKAMÄE
fremsat den 29. februar 2024 (1)
Sag C-8/23
FH
mod
Conseil national de l’ordre des médecins,
procesdeltager
Ministre de la Santé et de la Prévention,
Ministre de l’économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig))
»Præjudiciel forelæggelse – fri bevægelighed for personer – etableringsfrihed – fri udveksling af tjenesteydelser – anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer – direktiv 2005/36/EF – ret til at udøve virksomhed som læge – ordning for automatisk anerkendelse – eksamensbevis for medicinsk grunduddannelse udstedt af et tredjeland – eksamensbevis anerkendt af hjemlandet – erhvervelse af et bevis for speciallægeuddannelsen i hjemlandet – dette uddannelsesbevis anerkendes ikke af værtsmedlemsstaten«
I.      Indledning
1.        Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse fra Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig), som er forelagt i henhold til artikel 267 TEUF, vedrører fortolkningen af artikel 21 og artikel 25, stk. 4, i samt bilag V, punkt 5.1.1 og 5.1.2, til
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/36/EF af 7. september 2005 om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer (2) (herefter »direktiv 2005/36«). Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem FH og Conseil national de l’ordre des médecins (det nationale råd for sammenslutningen af læger, Frankrig, herefter »CNOM«) vedrørende sidstnævntes afslag på at optage FH på sammenslutningens medlemsliste.
2.        Den foreliggende sag rejser et vigtigt og delvist nyt retligt spørgsmål inden for direktiv 2005/36 vedrørende automatisk anerkendelse i Den Europæiske Union af et eksamensbevis som speciallæge og om fordelingen mellem medlemsstaterne af ansvaret for at kontrollere speciallægeuddannelsen og adgangen til dette erhverv, såfremt den medicinske grunduddannelse er gennemført uden for EU. Domstolen skal navnlig tage stilling til virkningerne af en medlemsstats anerkendelse af et eksamensbevis for en medicinsk grunduddannelse, der er erhvervet i et tredjeland, og til, hvorvidt de øvrige medlemsstater har pligt til ligeledes at anerkende dette eksamensbevis.
3.        Såfremt det forholder sig således, at direktiv 2005/36 ikke indeholder bestemmelser, der vedrører de særlige omstændigheder i hovedsagen, tilkommer det Domstolen så vidt muligt at anføre praktiske løsninger med henblik på at lette anerkendelsen af erhvervsmæssige kvalifikationer, som er opnået af en person i den ovenfor beskrevne situation. Domstolen skal i sine overvejelser tage hensyn til de af lovgiver forfulgte formål, nemlig at fremme den frie udveksling af tjenesteydelser og etableringsfriheden inden for Unionen, samtidig med at der sikres fuld hensyntagen til den offentlige sundhed og sikkerhed og beskyttelse af forbrugeren.
II.    Retsforskrifter
A.      EU-retten
4.        Følgende fremgår af 6., 19. og 44. betragtning til direktiv 2005/36:
»(6)      Udveksling af tjenesteydelser må lettes under fuld hensyntagen til den offentlige sundhed og sikkerhed og beskyttelse af forbrugeren. Der bør derfor fastsættes særlige bestemmelser for regulerede erhverv, der har konsekvenser for den offentlige sundhed eller sikkerhed, og hvis udøvere midlertidigt eller lejlighedsvis udfører grænseoverskridende tjenesteydelser.
(19)      Den frie bevægelighed og den gensidige anerkendelse af uddannelsesbeviser for læger [...] bør være baseret på det grundlæggende princip om automatisk anerkendelse af uddannelsesbeviser, hvor minimumsuddannelseskravene er harmoniseret. Adgangen i medlemsstaterne til erhvervet som læge [...] bør desuden være betinget af, at den pågældende har et bestemt uddannelsesbevis, som sikrer, at den pågældende har fulgt en uddannelse, som opfylder de fastsatte minimumskrav. […]
[…]
(44)      Dette direktiv anfægter ikke de nødvendige foranstaltninger, der iværksættes for at sikre et højt niveau for sundheds- og forbrugerbeskyttelse.«
5.        Direktivets artikel 1, stk. 1, fastsætter:
»I dette direktiv fastsættes de regler, hvorefter en medlemsstat, der på sit område kræver bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer for adgang til eller udøvelse af et lovreguleret erhverv (i det følgende benævnt »værtsmedlemsstaten«), anerkender de erhvervsmæssige kvalifikationer, der er opnået i en eller flere andre medlemsstater (i det følgende benævnt »hjemlandet«), og som giver indehaveren af de pågældende kvalifikationer ret til dér at udøve det samme erhverv, med henblik på adgang til og udøvelse af det pågældende erhverv.«
6.        Direktivets artikel 2, stk. 2, bestemmer:
»Enhver medlemsstat kan i henhold til sin egen lovgivning give medlemsstaternes statsborgere, der er indehavere af erhvervsmæssige kvalifikationer, som ikke er erhvervet i en medlemsstat, tilladelse til at udøve et lovreguleret erhverv, som defineret i artikel 3, stk. 1, litra a), på sit område. For de erhverv, der er omfattet af afsnit III, kapitel III, sker denne første anerkendelse under overholdelse af de i nævnte kapitel omhandlede mindstekrav til uddannelse.«
7.        Samme direktivs artikel 3, stk. 1 og 3, har følgende ordlyd:
»1.      I dette direktiv forstås ved:
[...]
c)      »uddannelsesbevis«: eksamensbeviser, certifikater og andre beviser for en erhvervskompetencegivende uddannelse, der overvejende har fundet sted i [Den Europæiske Union], udstedt af en myndighed udpeget i overensstemmelse med love eller administrative bestemmelser i vedkommende medlemsstat. Såfremt første punktum i denne definition ikke finder anvendelse, sidestilles et uddannelsesbevis efter stk. 3 med et uddannelsesbevis
[...]
3.      Ethvert uddannelsesbevis udstedt i et tredjeland sidestilles med et uddannelsesbevis, hvis indehaveren inden for det pågældende erhverv har en erhvervserfaring af tre års varighed på den medlemsstats område, som har anerkendt det pågældende bevis i overensstemmelse med artikel 2, stk. 2, og den pågældende medlemsstat har attesteret erhvervserfaringen.«
8.        I henhold til artikel 4, stk. 1, i direktiv 2005/36 giver værtsmedlemsstatens anerkendelse af de erhvervsmæssige kvalifikationer de begunstigede adgang til i denne medlemsstat at optage det erhverv, som vedkommende er kvalificeret til i hjemlandet, og til at udøve det på samme vilkår som landets egne statsborgere.
9.        I direktivets kapitel I, der har overskriften »Generel ordning for anerkendelse af uddannelsesbeviser«, bestemmer artikel 10:
»Dette kapitel gælder for alle erhverv, som ikke er omfattet af kapitel II og III i dette afsnit, og i følgende tilfælde, hvor en ansøger af specifikke og særlige årsager ikke opfylder kravene i disse kapitler:
[...]
d)      med forbehold af artikel 21, stk. 1, samt artikel 23 og 27 for læger, sygeplejersker, tandlæger, dyrlæger, jordemødre, farmaceuter og arkitekter, der er i besiddelse af et specialuddannelsesbevis, udstedt efter gennemførelse af en uddannelse, som giver adgang til en titel anført i bilag V, punkt 5.1.1, 5.2.2, 5.3.2, 5.4.2, 5.5.2, 5.6.2 og 5.7.1, og udelukkende med henblik på anerkendelse af det relevante speciale
[...]
g)      for migranter, der opfylder kravene i artikel 3, stk. 3.«
10.      Under overskriften »Princippet om automatisk anerkendelse« bestemmer direktivets artikel 21:
»1.      Medlemsstaterne anerkender de uddannelsesbeviser for læger, der giver adgang til erhvervsmæssig virksomhed som læge på grunduddannelsesniveau eller speciallæge [...], jf. henholdsvis bilag V, punkt 5.1.1, 5.1.2 [...], som er i overensstemmelse med de mindstekrav til uddannelse, der er omhandlet i henholdsvis artikel 24 [og] 25 [...], ved at give dem samme retsvirkning på deres område som de uddannelsesbeviser, de selv udsteder, for så vidt angår adgang til og udøvelse af disse former for erhvervsmæssig virksomhed.
Uddannelsesbeviserne skal være udstedt af medlemsstaternes kompetente myndigheder og i givet fald være ledsaget af det tilhørende certifikat, jf. henholdsvis bilag V, punkt 5.1.1 [og] 5.1.2 [...]
Bestemmelserne i første og andet afsnit berører ikke de i artikel 23 [og] 27 [...] omhandlede erhvervede rettigheder.
[...]
6.      Medlemsstaterne gør adgang til og udøvelse af erhvervsmæssig virksomhed som læge [...] betinget af besiddelse af et uddannelsesbevis, jf. henholdsvis bilag V, punkt 5.1.1 [og] 5.1.2 [...], der yder garanti for, at den pågældende gennem hele sin uddannelse har erhvervet de kundskaber og færdigheder, der er omhandlet i […] artikel
24, stk. 3 [...].«
11.      Samme direktivs artikel 24, der vedrører den medicinske grunduddannelse, bestemmer:
»1.      Adgang til den medicinske grunduddannelse forudsætter, at den studerende er i besiddelse af et eksamensbevis eller certifikat, som giver ham adgang til det pågældende studium ved et universitet.
2.      Den medicinske grunduddannelse omfatter mindst fem års studier, hvilket også kan være udtrykt i det tilsvarende antal ECTS-point [(det europæiske meritoverførsels- og meritakkumuleringssystem)], hvilket omfatter mindst 5 500 timers teoretisk og praktisk undervisning ved et universitet eller under tilsyn af et universitet [...].
3.      Den medicinske grunduddannelse skal yde garanti for, at den pågældende har erhvervet følgende kundskaber og færdigheder [nævnt i litra a)-d)].«
12.      Under overskriften »Speciallægeuddannelsen« bestemmer artikel
25 i direktiv 2005/36:
»1.      Adgang til speciallægeuddannelsen forudsætter gennemførelse og godkendelse af et medicinsk grunduddannelsesforløb, som omhandlet i artikel 24, stk. 2, som har ført til erhvervelse af relevante grundlæggende medicinske kundskaber.
[...]
4.      Medlemsstaterne gør udstedelsen af et uddannelsesbevis for speciallægeuddannelsen betinget af besiddelse af et af de beviser for medicinsk grunduddannelse, der er anført i bilag V, punkt 5.1.1.
[...]«
13.      Direktivets artikel 50, stk. 2, bestemmer:
»I tilfælde af begrundet tvivl kan værtsmedlemsstaten af de kompetente myndigheder i en medlemsstat kræve en bekræftelse af ægtheden af certifikater og uddannelsesbeviser, der er udstedt i den pågældende medlemsstat, samt i givet fald en bekræftelse af, at ansøgeren for så vidt angår de erhverv, der er omhandlet i kapitel III i dette afsnit, opfylder de mindstekrav til uddannelse, der er fastsat i henholdsvis artikel 24, 25, 28, 31, 34, 35, 38, 40, 44 og 46.«
14.      Bilag V til dette direktiv har overskriften »Anerkendelse på grundlag af koordinering af mindstekrav til uddannelse«. Under »V.1. Læge« opregnes i dette bilags punkt 5.1.1 »Beviser for medicinsk grunduddannelse«, dvs. for så vidt angår Forbundsrepublikken Tyskland »Zeugnis über die Ärztliche Prüfung« og »Zeugnis über die Ärztliche Staatsprüfung und Zeugnis über die Vorbereitungszeit als Medizinalassistent, soweit diese nach den deutschen Rechtsvorschriften noch für den Abschluss der ärztlichen Ausbildung vorgesehen war«.
15.      I nævnte bilags punkt 5.1.2 opregnes medlemsstaternes »Beviser for uddannelse som speciallæge«, dvs. for så vidt angår Forbundsrepublikken Tyskland »Fachärztliche Anerkennung«.
B.      Fransk ret
16.      Artikel L. 4111-1 i code de la santé publique (lov om offentlig sundhed) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemmer følgende:
»Ingen kan udøve virksomhed som læge, [...] medmindre den pågældende er:
1°      indehaver af et eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis omtalt [i artikel] L. 4131-1 [...]
[...]
3°      optaget på medlemslisten for sammenslutningen af læger [...], jf. dog bestemmelserne i artikel L. 4112-6 og L. 4112-7. [...]«
17.      Denne lovs artikel L. 4111-2 bestemmer:
»[...]
II.      Den kompetente myndighed kan ligeledes efter udtalelse fra et udvalg, der bl.a. er sammensat af fagfolk, udstede individuelle tilladelser til at udøve virksomhed som læge inden for det pågældende specialeområde [...] til statsborgere i en af Den Europæiske Unions medlemsstater eller i en anden stat, som er part i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, der er indehavere af et uddannelsesbevis udstedt af et tredjeland og anerkendt i en anden medlemsstat eller stat, som er part i aftalen, end Frankrig, således at de dér kan udøve erhvervet på lovlig vis. For læger [...] gælder anerkendelsen både for grunduddannelsesbeviset og for beviset for speciallægeuddannelsen.
[…]«
18.      Nævnte lovs artikel L. 4131-1 bestemmer:
»De uddannelsesbeviser, der i henhold til artikel L. 4111-1, nr. 1, kræves for udøvelse af virksomhed som læge, er:
1°      enten diplôme français d’État de docteur en médecine [(statens eksamensbevis for læger)]
[...]
2°      eller, såfremt den pågældende er statsborger i en af Den Europæiske Unions medlemsstater eller i en stat, som er part i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde:
a)      et uddannelsesbevis for læger, der er udstedt af en af disse stater i overensstemmelse med de fællesskabsretlige regler og optaget på en fortegnelse, der er opstillet ved en af undervisningsministeren og sundhedsministeren udstedt bekendtgørelse
b)      et uddannelsesbevis for læger, der er udstedt af en medlemsstat eller en stat, som er part i aftalen, i overensstemmelse med de fællesskabsretlige regler, som ikke er optaget på den under litra a) nævnte fortegnelse, hvis det er ledsaget af en attest fra denne stat om, at beviset er udstedt for en uddannelse, som overholder disse regler, og at beviset af den pågældende stat sidestilles med de uddannelsesbeviser, der er optaget på denne fortegnelse; [...]«
19.      Den fortegnelse, der er opstillet i punkt 2, litra a), ved bekendtgørelse af 13. juli 2009 om fortegnelser over og betingelser for anerkendelse af uddannelsesbeviser for læger og speciallæger, som er udstedt af Den Europæiske Unions medlemsstater eller stater, der er part i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, jf. artikel L. 4131-1, nr. 2, i lov om offentlig sundhed, svarer til fortegnelsen i bilag V, punkt 5.1.1 og 5.1.2, til direktiv 2005/36.
III. De faktiske omstændigheder i sagen, retsforhandlingerne i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
20.      FH er fransk-tysk statsborger og indehaver af statens eksamensbevis for læger, udstedt af universitetet i Monastir (Tunesien) den 18. september 2012.
21.      Ved afgørelse af 6. november 2015 anerkendte de kompetente tyske myndigheder dette eksamensbevis som et eksamensbevis for medicinsk grunduddannelse og gav FH tilladelse til at udøve virksomhed som læge. Ved afgørelse af 1. august 2016 optog disse myndigheder FH som medlem af sammenslutningen af læger i Niedersachsen (Tyskland). Den 28. januar 2021 erhvervede FH et eksamensbevis som speciallæge i anæstesiologi fra universitetet i Hannover (Tyskland).
22.      Den 25. marts 2021 indgav FH en ansøgning til conseil départemental de Saône-et-Loire de l’ordre des médecins (departementsrådet for sammenslutningen af læger i Saône-et-Loire, Frankrig) om at blive optaget på sammenslutningens medlemsliste på grundlag af artikel L. 4111-1 i lov om offentlig sundhed. Ved afgørelse af 20. maj 2021 gav departementsrådet afslag på hans ansøgning.
23.      FH påklagede afgørelsen fra conseil régional de Bourgogne-Franche-Comté (regionalrådet for sammenslutningen af læger i Bourgogne-Franche-Comté, Frankrig), som i begrænset sammensætning ved afgørelse af 15. juli 2021 ligeledes havde afslået hans ansøgning om optagelse på sammenslutningens medlemsliste, hvorefter CNOM i begrænset sammensætning ved afgørelse af 17. september 2021 gentog afslaget på FH’s ansøgning om optagelse på sammenslutningens medlemsliste.
24.      FH anlagde herefter sag til prøvelse af sidstnævnte afgørelse, som verserer for Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager).
25.      På denne baggrund har Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Kan en læge, der er statsborger i en af Den Europæiske Unions medlemsstater, og som er indehaver af et uddannelsesbevis for speciallægeuddannelsen udstedt i en medlemsstat, der er anført i punkt 5.1.2 i bilag V til [direktiv 2005/36], alene på grundlag af dette bevis i en anden medlemsstat påberåbe sig den ordning for automatisk anerkendelse af uddannelsesbeviser, der er fastsat i dette direktivs artikel 21, selv om den pågældende er indehaver af et bevis for medicinsk grunduddannelse udstedt af et tredjeland, som blot er anerkendt af den medlemsstat, hvor vedkommende har opnået sit eksamensbevis som speciallæge, og ikke er et af de beviser, der er anført i punkt 5.1.1 i bilag V til direktivet, og direktivets artikel 25, stk. 4, gør udstedelsen af et uddannelsesbevis for speciallægeuddannelsen betinget af besiddelse af et af disse beviser for medicinsk grunduddannelse?«
IV.    Retsforhandlingerne for Domstolen
26.      Forelæggelsesafgørelsen, der er dateret den 27. december 2022, indgik til Domstolens Justitskontor den 12. januar 2023.
27.      FH, CNOM, den franske, den italienske, den nederlandske og den polske regering samt Tilsynsmyndigheden for EFTA
(Den Europæiske Frihandelssammenslutning) og
Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg inden for den i artikel
23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol fastsatte frist.
28.      I retsmødet den 11. januar 2024 blev der afgivet indlæg af repræsentanterne for FH og CNOM, den franske regering, EFTA-Tilsynsmyndigheden og
Kommissionen.
V.      Retlig bedømmelse
A.      Indledende bemærkninger
29.      Den foreliggende sag vedrører fortolkningen og anvendelsen af bestemmelser i direktiv 2005/36, der definerer erhvervsudøveres rettigheder og pligter med henblik på anerkendelse af uddannelsesbeviser, som er erhvervet i EU, og udøvelse af et erhverv i en anden medlemsstat. Som Domstolen har fastslået i sin praksis, giver værtsmedlemsstatens anerkendelse af de erhvervsmæssige kvalifikationer i henhold til artikel 4, stk. 1, i direktiv 2005/36 den begunstigede adgang til i denne medlemsstat at optage »det erhverv, som vedkommende er kvalificeret til i hjemlandet«, og til at udøve det »på samme vilkår som landets egne statsborgere« (3).
30.      Direktiv 2005/36 ophævede og erstattede en række sektorspecifikke og generelle direktiver om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer og opstiller i det væsentlige tre alternative ordninger for anerkendelse af disse kvalifikationer. Indledningsvis er der en generel ordning (kapitel I, artikel 10-15), som finder anvendelse på alle erhverv, der ikke er omfattet af de to øvrige ordningers anvendelsesområde (artikel 10). Endvidere er der en ordning for anerkendelse baseret på erhvervserfaring (kapitel II, artikel 16-20), som finder anvendelse på visse aktiviteter, der er anført i bilag IV til dette direktiv.
31.      Endelig er der en ordning for automatisk anerkendelse (kapitel III, artikel 21-49), der er kendetegnet ved en minimumsharmonisering af uddannelsen. Lægeerhvervet er et af de syv erhverv, der er omfattet af ordningen for automatisk anerkendelse, sammen med erhvervet som sygeplejerske, jordemoder, tandlæge, farmaceut, arkitekt og dyrlæge (4). Automatisk anerkendelse kræver, at mindstekravene til uddannelse – alt efter hvilket erhverv der er tale om – i direktivets artikel 24 ff. er opfyldt. Domstolen har præciseret, at medlemsstaterne ikke må stille andre krav til anerkendelsen end fremlæggelse af bevis for den pågældende uddannelse (5).
32.      Med sin anmodning om præjudiciel afgørelse ønsker den forelæggende ret oplyst, om en læge, der er statsborger i en af Den Europæiske Unions medlemsstater, og som er indehaver af et uddannelsesbevis for speciallæger udstedt i en medlemsstat, alene på grundlag af dette uddannelsesbevis i en anden medlemsstat kan påberåbe sig ovennævnte ordning for automatisk anerkendelse af uddannelsesbeviser, selv om den pågældende er indehaver af et bevis for medicinsk grunduddannelse udstedt af et tredjeland, som blot er anerkendt af den medlemsstat, hvor vedkommende har opnået sit eksamensbevis som speciallæge.
33.      Som jeg vil redegøre for i min bedømmelse, som jeg baserer på en fortolkning af direktiv 2005/36 og de fortolkningsmetoder, der er anerkendt i retspraksis, skal dette spørgsmål besvares benægtende, da ordningen for automatisk anerkendelse ikke kan finde anvendelse i den foreliggende sag. Imidlertid vil jeg ikke begrænse mig til at besvare den forelæggende rets spørgsmål, men vil ligeledes forklare, hvilke midler en person i den ovenfor beskrevne situation råder over for på bedst mulig vis at nå sit mål. Denne tilgang anbefales med henblik på at give den forelæggende ret et brugbart svar i overensstemmelse med den samarbejdsånd, som bør ligge til grund for den præjudicielle forelæggelsesprocedure.
B.      Sagsøgeren i hovedsagens mulighed for at påberåbe sig ordningen for automatisk anerkendelse
1.      Den uløselige forbindelse mellem en speciallægeuddannelse og en grunduddannelse
34.      Det følger af fast retspraksis, at der ved fortolkningen af EU-retlige bestemmelser ikke blot skal tages hensyn til deres ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori de indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som de udgør en del af (6).
35.      Artikel 21, stk. 1, i direktiv 2005/36 bestemmer, at medlemsstaterne bl.a. skal anerkende de uddannelsesbeviser for læger, der giver adgang til erhvervsmæssig virksomhed som læge på grunduddannelsesniveau eller speciallæge, jf. henholdsvis bilag V, punkt 5.1.1 og 5.1.2, som er i overensstemmelse med de mindstekrav til uddannelse, der er omhandlet i henholdsvis artikel 24 og 25, ved at give dem samme retsvirkning på deres område som de uddannelsesbeviser, de selv udsteder for så vidt angår adgang til og udøvelse af disse former for erhvervsvirksomhed.
36.      Når en statsborger i en medlemsstat, som i det foreliggende tilfælde, er indehaver af et uddannelsesbevis som speciallæge som omhandlet i bilag V, punkt 5.1.2, bør vedkommende derfor i princippet, på grundlag af artikel 21, stk. 1, opnå automatisk anerkendelse af dette bevis i værtsmedlemsstaten med henblik på dér at udøve virksomhed som læge inden for det pågældende specialeområde. Ikke desto mindre opstår spørgsmålet om, hvorvidt den omstændighed, at den pågældende ikke også er i besiddelse af et uddannelsesbevis for den medicinske grunduddannelse udstedt i en medlemsstat, er til hinder for en sådan automatisk anerkendelse.
37.      Det skal i denne henseende nævnes, at den nævnte artikel 21, stk. 1, opstiller et krav om, at uddannelsesbeviserne for læger skal være »i overensstemmelse med de mindstekrav til uddannelse, der er omhandlet i [bl.a. dette direktivs] artikel 25«. Det fremgår af artikel 25, stk. 4, at »medlemsstaterne gør udstedelsen af et uddannelsesbevis for speciallægeuddannelsen betinget af besiddelse af et af de beviser for medicinsk grunduddannelse, der er anført i bilag V, punkt 5.1.1«. For så vidt angår Forbundsrepublikken Tyskland nævnes i punkt 5.1.1 to typer af tyske beviser for medicinsk grunduddannelse (7).
38.      Ordlydsfortolkningen af denne artikel 25, stk. 4, synes at indebære, at den automatiske anerkendelse af et uddannelsesbevis for speciallægeuddannelse som omhandlet i punkt 5.1.2 i bilag V til dette direktiv er uløseligt forbundet med anerkendelsen af et bevis for medicinsk grunduddannelse som omhandlet i dette bilags punkt 5.1.1 og kræver, at der først er opnået et sådant uddannelsesbevis.
39.      Jeg gør således opmærksom på, at bestemmelserne i artikel
21 i direktiv 2005/36 altid nævner beviserne for medicinsk grunduddannelse og beviserne for speciallægeuddannelsen sammen. Navnlig henviser disse bestemmelser aldrig isoleret til punkt 5.1.2 i bilag V til dette direktiv vedrørende beviser for speciallægeuddannelsen, men altid sammen med dette bilags punkt 5.1.1 vedrørende beviser for medicinsk grunduddannelse.
40.      Den nævnte artikel 21, stk. 1, henviser således samlet til »uddannelsesbeviser for læger«, idet det præciseres, at de giver adgang til erhvervsmæssig virksomhed som læge på grunduddannelsesniveau eller speciallæge. Selv om disse uddannelsesbeviser er genstand for to forskellige punkter i dette bilag V, er de i øvrigt samlet under den samme overskrift »V.1. Læge«, der først opregner beviserne for den medicinske grunduddannelse og derefter beviserne for speciallægeuddannelsen.
41.      Det fremgår i øvrigt af selve overskriften til artikel 24 i direktiv 2005/36 (»Den medicinske grunduddannelse«) (min fremhævelse), at den medicinske grunduddannelse er en absolut forudsætning for erhvervelsen af de minimumskundskaber og ‑færdigheder, der er nødvendige for udøvelse af virksomhed som læge. I henhold til denne artikels stk. 2 varer denne grunduddannelse mindst fem år, hvilket er længere end minimumsvarigheden af alle speciallægeuddannelser.
42.      De kundskaber og færdigheder, der er erhvervet i forbindelse med den medicinske grunduddannelse, og som er beskrevet i artikel
24, stk. 3, i direktiv 2005/36, udgør således et fundament, som der ikke undervises i inden for rammerne af speciallægeuddannelsen som beskrevet i direktivets artikel 25, og som ikke desto mindre er nødvendigt for udøvelsen af erhvervsmæssig virksomhed som speciallæge, uanset hvilket speciale der er tale om.
43.      I forbindelse med en kontekstuel fortolkning af artikel 21, stk. 1, og artikel 25, stk. 4, i direktiv 2005/36 gør jeg opmærksom på dette direktivs artikel
21, stk. 6, der bestemmer, at »[m]medlemsstaterne gør adgang til og udøvelse af erhvervsmæssig virksomhed som læge [...] betinget af besiddelse af et uddannelsesbevis, jf. henholdsvis bilag V, punkt 5.1.1 [og] 5.1.2 [...], der yder garanti for, at den pågældende gennem hele sin uddannelse har erhvervet de kundskaber og færdigheder, der er omhandlet i […] artikel 24, stk. 3«. Denne bestemmelse viser klart, at beviset for speciallægeuddannelsen ikke i sig selv attesterer, at den pågældende har erhvervet de nævnte kundskaber og færdigheder, og at den automatiske anerkendelse af dette bevis derfor skal være uløseligt forbundet med anerkendelsen af et bevis for grunduddannelse.
44.      Endelig gør jeg opmærksom på, at den automatiske anerkendelse kun finder anvendelse på de medicinske uddannelsesbeviser, der er opregnet i punkt 5.1.1 og 5.1.2 i dette bilag V, som medlemsstaterne anser for at sikre mindstekravene til uddannelse. Dette gælder også de tyske uddannelsesbeviser, der er opregnet i punkt 5.1.1, og som sagsøgeren ikke er i besiddelse af. Følgelig kan et uddannelsesbevis, der er erhvervet i et tredjeland, ikke automatisk anerkendes, uanset at en medlemsstat ensidigt har anerkendt det på grundlag af sin nationale lovgivning i overensstemmelse med artikel 2, stk. 2, i direktiv 2005/36.
45.      Det sidstnævnte aspekt giver mig anledning til at fremsætte visse yderligere bemærkninger, navnlig i betragtning af at adskillige medlemsstater, der er interveneret i den foreliggende sag, har givet udtryk for tvivl med hensyn til de eventuelle retlige konsekvenser af en medlemsstats anerkendelse af et uddannelsesbevis, der er erhvervet i et tredjeland.
2.      De retlige konsekvenser af en medlemsstats ensidige anerkendelse af et uddannelsesbevis efter artikel 2, stk. 2, i direktiv 2005/36
46.      Der gælder forskellige regler afhængigt af, hvor de erhvervsmæssige kvalifikationer er opnået. Det er lettere at få anerkendt en erhvervsmæssig kvalifikation udstedt af en EU-medlemsstat som bevis for en uddannelse, der overvejende har fundet sted i EU, end et eksamensbevis, der er udstedt af et tredjeland. Artikel 1 i direktiv 2005/36 bestemmer således, at direktivet »anerkender de erhvervsmæssige kvalifikationer, der er opnået i en eller flere andre medlemsstater« (8). Direktivets artikel 3, stk. 1, litra c), præciserer endvidere, at et uddannelsesbevis er »eksamensbeviser, certifikater og andre beviser for en erhvervskompetencegivende uddannelse, der overvejende har fundet sted i [Den Europæiske Union]« (9). For så vidt angår en erhvervsmæssig kvalifikation, der er opnået i et tredjeland, giver EU-retten kun mulighed for anerkendelse, hvis den gives i en EU-medlemsstat i henhold til dennes nationale lovgivning.
47.      I henhold til artikel 2, stk. 2, i direktiv 2005/36 kan enhver medlemsstat således »i henhold til sin egen lovgivning give medlemsstaternes statsborgere, der er indehavere af erhvervsmæssige kvalifikationer, som ikke er erhvervet i en medlemsstat, tilladelse til at udøve et lovreguleret erhverv, som defineret i artikel 3, stk. 1, litra a), på sit område« (10). Denne bestemmelse giver medlemsstaterne mulighed for at indgå bilaterale aftaler om gensidig anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer med tredjelande. Medlemsstaterne kan således frit fastsætte betingelserne for en sådan anerkendelse, så længe de mindstekrav til uddannelse, der kræves for de sektorerhverv, der er omhandlet i dette direktivs afsnit III, kapitel III, er opfyldt. Det fremgår imidlertid klart af den nævnte bestemmelses ordlyd, at de retlige virkninger af en sådan anerkendelse på grundlag af en national lovgivning er begrænset til den pågældende medlemsstats område og ikke kan skabe forpligtelser for de øvrige medlemsstater.
48.      Denne fortolkning støttes i øvrigt af Haim-dommen (11), i hvilken Domstolen fortolkede artikel 1, stk. 4, i Rådets direktiv 78/687/EØF af 25. juli 1978 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om virksomhed som tandlæge (12), der havde samme ordlyd som artikel 2, stk. 2, i direktiv 2005/36 (13), således at en medlemsstats anerkendelse af kvalifikationsbeviser, der er udstedt i et tredjeland, selv om de er blevet anerkendt som ligestillet i en eller flere medlemsstater, ikke forpligter de øvrige medlemsstater. For så vidt angår den foreliggende sag betyder dette, at denne artikel 2, stk. 2, er til hinder for, at sagsøgeren i hovedsagen kan påberåbe sig de tyske myndigheders anerkendelse af hans erhvervsmæssige kvalifikation, der er erhvervet i Tunesien, med henblik på at forpligte de franske myndigheder til også at anerkende den efter ordningen for automatisk anerkendelse.
49.      Uafhængigt af, om denne bestemmelse finder anvendelse, gør jeg opmærksom på, at artikel 21, stk. 6, i direktiv 2005/36 bestemmer, at de kundskaber og færdigheder, der kræves i en medicinsk grunduddannelse, skal være »[erhvervet] gennem hele [uddannelsen]« (14), hvilket i princippet udelukker enhver afgørelse truffet af de nationale myndigheder, hvorved en uddannelse, der er erhvervet i et tredjeland, sidestilles med en uddannelse erhvervet i en medlemsstat. Denne bestemmelse forudsætter med andre ord en læringsproces inden for rammerne af en akademisk uddannelse. Følgelig kan kun en uddannelse som læge, der er »erhvervet« i EU, give den viden og de kompetencer, der er nødvendige for, at der kan ske en automatisk anerkendelse på grundlag af dette direktivs artikel 21, stk. 1.
3.      Muligheden for anerkendelse efter artikel 3, stk. 3, i direktiv 2005/36 af et uddannelsesbevis udstedt i et tredjeland
50.      Dette betyder imidlertid ikke, at en person, der befinder sig i samme situation som sagsøgeren i hovedsagen, der har erhvervet et uddannelsesbevis som omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra c), i direktiv 2005/36 i et tredjeland, ikke har mulighed for at udøve sit erhverv i en anden medlemsstat. Derimod bestemmer direktivets artikel 3, stk. 3, at »[e]thvert uddannelsesbevis udstedt i et tredjeland sidestilles med et uddannelsesbevis, hvis indehaveren inden for det pågældende erhverv har en erhvervserfaring af tre års varighed på den medlemsstats område, som har anerkendt det pågældende bevis i overensstemmelse med artikel 2, stk. 2, og den pågældende medlemsstat har attesteret erhvervserfaringen« (15).
51.      Der gælder således temmelig strenge bestemmelser for anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer, som er opnået i tredjelande. En unionsborger med sådanne erhvervsmæssige kvalifikationer kan kun påberåbe sig artikel 3, stk. 3, i direktiv 2005/36 på to betingelser: For det første skal eksamensbeviset være blevet anerkendt af en EU-medlemsstat i henhold til dens nationale ret, og for det andet skal indehaveren af den erhvervsmæssige kvalifikation have haft tre års erhvervspraktik i den første anerkendelsesmedlemsstat. Den sidstnævnte betingelse har det klare formål at undgå, at borgere misbruger ordningen i dette direktiv eller forsøger at omgå reglerne ved brug af »anerkendelse af anerkendelsen« (16).
52.      Der gælder imidlertid særlige regler for, hvorledes denne »anerkendelse af anerkendelsen« kan finde sted. Først og fremmest hører denne anerkendelse udelukkende under den generelle ordning i afsnit III, kapitel I, i direktiv 2005/36 (17). Alle medlemsstaterne skal således anerkende en kvalifikation fra et tredjeland, som allerede er anerkendt i EU, men de er ikke forpligtet til automatisk anerkendelse. Virkningen af denne bestemmelse er først og fremmest, at den anden medlemsstat bemyndiges til ved brug af udligningsforanstaltninger at sikre, at indehaveren af eksamensbeviset fra tredjelandet ikke blot opnår det minimumsniveau for uddannelse, der er fastsat i direktivet, men også et højere uddannelsesniveau end EU’s minimumsniveau, som den pågældende stat har besluttet at kræve af sine egne statsborgere. Endvidere er den anden anerkendelsesmedlemsstat ikke forpligtet til at tilbyde et valg mellem to udligningsforanstaltninger, hvis den har konstateret, at der er væsentlige forskelle i uddannelserne. I henhold til dette direktivs artikel 14 kan den vælge, hvilken udligningsforanstaltning den vil pålægge, dvs. enten egnethedsprøve eller prøvetid.
53.      I forbindelse med undersøgelsen af den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål skal det fastslås, at de tyske myndigheder ganske vist har anerkendt det tunesiske uddannelsesbevis, som sagsøgeren i hovedsagen er indehaver af, i overensstemmelse med artikel
2, stk. 2, i direktiv 2005/36, men at parterne i hovedsagen imidlertid har forskellige opfattelser med hensyn til, hvorvidt sagsøgeren i hovedsagen reelt har tre års erhvervserfaring på tysk område. I mangel af mere præcise oplysninger vil jeg derfor tage udgangspunkt i den forudsætning, at sagsøgeren i hovedsagen ikke opfylder det ene af de to krav i dette direktivs artikel 3, stk. 3.
C.      Sagsøgeren i hovedsagens mulighed for at påberåbe sig den generelle anerkendelsesordning
54.      Spørgsmålet er herefter, om en unionsborger, der befinder sig i den situation, der er beskrevet i det præjudicielle spørgsmål, alligevel kan påberåbe sig den generelle ordning for anerkendelse af uddannelsesbeviser. Som det fremgår af artikel 10 i direktiv 2005/36, er denne ordning subsidiær, idet den gælder »for alle erhverv, som ikke er omfattet af kapitel II og III i dette afsnit, og i [...] tilfælde, hvor en ansøger af specifikke og særlige årsager ikke opfylder kravene i disse kapitler«.
55.      Den første betingelse forekommer mig umiddelbart at være opfyldt i den foreliggende sag, eftersom en lægeuddannelse, der er opnået i et tredjeland, ikke er omfattet af kapitel II og III i afsnit III i direktiv 2005/36 om etableringsfrihed. Som jeg har redegjort for i min analyse, finder ordningen for automatisk anerkendelse ikke anvendelse i den foreliggende sag, eftersom sagsøgeren i hovedsagen ikke er indehaver af nogen af de i punkt 5.1.1 i bilag V til dette direktiv omhandlede beviser for medicinsk grunduddannelse. Med andre ord bevirker de tyske myndigheders anerkendelse af det tunesiske eksamensbevis, som sagsøgeren i hovedsagen er indehaver af, i henhold til det nævnte direktivs artikel
2, stk. 2, ikke, at dette eksamensbevis ændres til et af de tyske eksamensbeviser, der er anført i dette punkt.
56.      Opmærksomheden skal imidlertid henledes på den særlige omstændighed, at artikel 10 i direktiv 2005/36 alene foreskriver anvendelse af den generelle ordning for anerkendelse af uddannelsesbeviser i »specifikke og særlige« tilfælde, som udtrykkeligt anføres i denne bestemmelse (18). Dette er den anden af de to kumulative betingelser. Den situation, der er omhandlet i artikel 10, litra d), kan være relevant i den foreliggende sag, for så vidt som den vedrører en læge, som »[har gennemført] en uddannelse, som giver adgang til en titel anført i bilag V [til dette direktiv], punkt 5.1.1 [...]«. Det er imidlertid vigtigt at anføre, at denne bestemmelse indeholder en vigtig præcisering, nemlig at den generelle ordning »udelukkende [finder anvendelse] med henblik på anerkendelse af det relevante speciale«.
57.      Jeg tvivler imidlertid på, at denne betingelse er opfyldt i den foreliggende sag, eftersom sagsøgeren ikke alene søger anerkendelse af sin speciallægeuddannelse til anæstesilæge, som han har gennemført i en medlemsstat, men også af sin medicinske grunduddannelse, som han har gennemført i et tredjeland. Derfor er denne bestemmelses ordlyd efter min opfattelse allerede til hinder for, at den kan anvendes i den foreliggende sag. Det fremgår i øvrigt ikke af sagsøgeren i hovedsagens indlæg, at denne har gjort gældende og godtgjort, at der foreligger »specifikke og ekstraordinære« årsager som omhandlet i artikel
10 i direktiv 2005/36, der begrunder en anvendelse af den generelle ordning for anerkendelse.
58.      Efter min opfattelse leder en kontekstuel fortolkning desuden til betragtninger, som taler imod anvendelsen af artikel 10, litra d), i direktiv 2005/36. Som jeg har redegjort for i ovenstående punkter, fastsætter dette direktiv i artikel 3, stk. 3, en specifik procedure, som giver mulighed for anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer fra tredjelande, hvilket kræver, at den pågældende har udøvet det berørte erhverv i mindst tre år på den medlemsstats område, hvor vedkommende har opnået den første anerkendelse efter det nævnte direktivs artikel 2, stk. 2. Hvis denne betingelse er opfyldt, sker anerkendelsen af den pågældendes kvalifikationer efter den generelle ordning. I lyset heraf er det vanskeligt at forstå, hvorfor direktiv 2005/36 skulle give mulighed for en parallel, langt mindre restriktiv metode, som ville give adgang til den samme anerkendelsesordning. Efter min opfattelse ville en alternativ anvendelse af artikel 10, litra d), med henblik på at lette anerkendelsen af erhvervsmæssige kvalifikationer, der er opnået i tredjelande, i en situation som den foreliggende fratage artikel 3, stk. 3, enhver effektiv virkning.
59.      Desuden skal der tages hensyn til, at samme artikel 10, som en undtagelse, skal fortolkes strengt (19). Det fremgår således af forarbejderne, at Kommissionens oprindelige forslag hverken nævnte begrebet »specifikke og ekstraordinære årsager« eller artikel 10, litra a)-g), i direktiv 2005/36 (20). Dette begreb og disse bestemmelser blev tilføjet på foranledning af Rådet. Det fremgår af Rådets begrundelse, at det var af den opfattelse, at Kommissionens oprindelige forslag vedrørende direktivets artikel 10 var for vidtrækkende (21).
60.      I denne sammenhæng henviser jeg til Angerer-dommen (22), hvori Domstolen fastslog, at opbygningen af, formålet med og tilblivelsen af direktiv 2005/36 er til hinder for en videre fortolkning af begrebet »specifikke og særlige årsager« (23). Ud over den omstændighed, at de øvrige betingelser for anvendelsen af direktivets artikel 10, litra d), åbenbart ikke er opfyldt i den foreliggende sag, kan jeg kun tilslutte mig Domstolens holdning. Jeg kan ikke se, hvorledes denne bestemmelse skulle kunne fortolkes på en sådan måde, at dens anvendelsesområde omfatter omstændighederne i den foreliggende sag.
61.      Af de ovenfor anførte grunde er jeg af den opfattelse, at artikel
10, litra d), i direktiv 2005/36 ikke finder anvendelse på omstændighederne i den foreliggende sag.
62.      Henset til ovenstående betragtninger må det på dette trin i bedømmelsen, som en foreløbig konklusion, fastslås, at hverken ordningen for automatisk anerkendelse eller den generelle anerkendelsesordning finder anvendelse i den foreliggende sag.
63.      Den omstændighed, at direktiv 2005/36 ikke indeholder nogen bestemmelser, der omhandler en situation som den af den forelæggende ret beskrevne, giver principielt mulighed for at ty direkte til bestemmelserne i primær ret, nærmere bestemt artikel 45 TEUF og 49
TEUF, der regulerer arbejdskraftens frie bevægelighed og etableringsretten (24), hvilket jeg vil undersøge nærmere i det følgende.
D.      Sagsøgeren i hovedsagens mulighed for at påberåbe sig grundlæggende frihedsrettigheder
64.      Det følger af ovenstående analyse, at direktiv 2005/36 ikke finder anvendelse i det tilfælde, hvor en erhvervsudøver, der er statsborger i Den Europæiske Union, ønsker at bosætte sig i en anden medlemsstat uden at kunne henvise til tre års erhvervserfaring i den medlemsstat, der har anerkendt den kvalifikation fra et tredjeland, som kræves i henhold til direktivets artikel 3, stk. 3 (25).
65.      Når det er sagt, skal jeg minde om, at direktiv 2005/36 ikke har til formål, at anerkendelsen af erhvervsmæssige kvalifikationer vanskeliggøres i situationer, der ikke er omfattet af direktivets anvendelsesområde, og ikke kan have denne følge (26). Den ordning for automatisk anerkendelse, som er fastsat i dette direktiv, supplerer således de rettigheder, som er sikret ved de grundlæggende frihedsrettigheder, men træder ikke i stedet for en bedømmelse på grundlag af disse bestemmelser. Uden for direktivets anvendelsesområde (27), herunder når betingelserne for anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer ikke er opfyldt (28), kan den erhvervsdrivende følgelig påberåbe sig de grundlæggende frihedsrettigheder (29).
66.      Som Domstolen fastslog i Vlassopoulou-dommen (30), kan nationale regler om bestemte kvalifikationer, selv om de anvendes uden forskelsbehandling med henblik på nationalitet, have til følge, at statsborgere i andre medlemsstater hindres i at udøve deres etableringsret (31), og senere retspraksis er nået frem til de samme konklusioner hvad angår arbejdskraftens frie bevægelighed (32). Det følger heraf, at når der til en medlemsstat indgives ansøgning om tilladelse til at udøve et erhverv, hvortil adgangen ifølge national ret er betinget af, at vedkommende har et eksamensbevis eller erhvervsmæssige kvalifikationer, skal medlemsstaten tage hensyn til eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser samt ansøgerens relevante erfaring, idet den skal foretage en sammenligning mellem på den ene side den kompetence, der er dokumenteret ved disse kvalifikationsbeviser og denne erfaring, og på den anden side de krav om kundskaber og kvalifikationer, der stilles i de nationale regler (33).
67.      I Hocsman-dommen (34) fastslog Domstolen, at de principper for anerkendelse, som blev opstillet i Vlassopoulou-dommen, også finder anvendelse på kvalifikationer erhvervet i et tredjeland. Hocsman-dommen drejede sig om en læge, hvis argentinske eksamensbevis for grundlæggende medicin var blevet anerkendt som ligestillet med et nationalt eksamensbevis i en medlemsstat, hvilket gav ham ret til at gennemføre en specialisering i samme medlemsstat og heri opnå et eksamensbevis som specialist, der i henhold til EU-retten ville have været anerkendt som ligestillet, såfremt eksamensbeviset fra grunduddannelsen også havde været udstedt i en medlemsstat. I denne sammenhæng skal det bemærkes, at Domstolen i Haim-dommen – nævnt ovenfor – gentog, at de principper, der er opstillet i denne retspraksis, er gyldige, selv om det er fastslået, at en medlemsstats ensidige anerkendelse af kvalifikationsbeviser udstedt af tredjelande ikke kan forpligte de øvrige EU-medlemsstater (35).
68.      Konsekvensen af denne retspraksis er, at værtsmedlemsstaten, når den vurderer en erhvervsudøvers kundskaber og kvalifikationer i situationer, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2005/36, er forpligtet til at tage hensyn til al relevant dokumentation vedrørende kundskaber og kvalifikationer, der er udstedt af de øvrige EU-medlemsstater (36), herunder dokumentation vedrørende ligestilling, uanset hvor uddannelsen er blevet udbudt, herunder i tredjelande, og uanset benævnelsen af denne uddannelse i en anden medlemsstat eller i et tredjeland, og værtsmedlemsstaten er ligeledes forpligtet til at tage hensyn til al relevant erhvervserfaring, herunder den erfaring, der er opnået i forbindelse med specialuddannelsen (37).
69.      Hvis det på grundlag af sammenligningen af eksamensbeviserne kan konstateres, at kundskaberne og kvalifikationerne svarer til de krav, der stilles i de nationale bestemmelser, er medlemsstaten forpligtet til at anerkende, at kvalifikationerne opfylder kravene i disse bestemmelser (38). Der kan i forbindelse med sammenligningen kun tages hensyn til objektive forskelle (39). Såfremt de kundskaber og kvalifikationer, der dokumenteres ved eksamensbeviset og den relevante erfaring, ikke kan ligestilles med de kundskaber og kvalifikationer, som kræves af værtsmedlemsstaten, eller kun delvist svarer til disse, skal denne stat præcisere, hvilken uddannelse der mangler, således at ansøgeren har mulighed for at færdiggøre sin uddannelse eller gennemføre en ny (40). Værtsmedlemsstatens udligningsforanstaltninger må ikke være uforholdsmæssige (41).
70.      Efter min opfattelse ville en anden fortolkning ikke kunne lette den faktiske udøvelse af de grundlæggende friheder, der er sikret ved EUF-traktaten. Hvad dette angår gør jeg opmærksom på, at der efter EU-retten består en forpligtelse til at begrunde nationale afgørelser, som berører privates udøvelse af en grundrettighed efter traktaten (42). Følgelig skal en ansøger som sagsøgeren i hovedsagen kunne få kendskab til begrundelsen for afslaget, navnlig hvilken uddannelse den pågældende mangler (43).
71.      Ifølge fast retspraksis kan manglende anerkendelse af kundskaber og kvalifikationer, der er erhvervet i en anden EU-medlemsstat, hindre erhvervsudøveres frie bevægelighed og etablering, selv om de nationale regler anvendes uden forskelsbehandling med hensyn til nationalitet (44). Værtsmedlemsstaten kan således ikke se bort fra kundskaber og kvalifikationer, der er opnået i en anden EU-medlemsstat. Efter min opfattelse må det samme gælde for manglende anerkendelse af kundskaber og kvalifikationer, der er opnået i et tredjeland og anerkendt som ligestillede af en anden medlemsstat, og værtsmedlemsstaten kan derfor ikke se bort fra disse kvalifikationer. De herom udstedte nationale retsforskrifter må navnlig ikke udgøre en uberettiget hindring for den effektive udøvelse af de ved EU-retten tilsikrede grundlæggende friheder (45).
72.      Jeg er af den opfattelse, at det råderum, der gør det muligt på begrundet vis at begrænse de grundlæggende friheder, er begrænset i en situation som den foreliggende, hvor en speciallægeuddannelse, der er gennemført af en erhvervsudøver, som er unionsborger, i sig selv opfylder betingelserne for automatisk anerkendelse i henhold til direktiv 2005/36, og hvor den grunduddannelse, der er gennemført i et tredjeland, er blevet anerkendt som ligestillet af en anden medlemsstat. Dette gælder så meget desto mere, som medlemsstaterne i henhold til dette direktivs artikel 2, stk. 2, i forbindelse med den ensidige anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer erhvervet i tredjelande skal overholde de »mindstekrav til uddannelse«, der er fastsat for lægeerhvervet, hvilket principielt udelukker, at beskyttelsen af den offentlige sundhed og sikkerhed i EU bringes i fare. Ud fra dette synspunkt bør det efter min opfattelse alvorligt overvejes, om det ikke vil være rimeligt og passende, at der i sådanne tilfælde er en formodning for ligestilling med grunduddannelsen i værtsmedlemsstaten (46). I denne forbindelse konstaterer jeg, at ingen af de berørte parter har fremsat overbevisende argumenter, som kan rejse tvivl om denne fortolkning.
73.      Under alle omstændigheder kan værtsmedlemsstaten ikke påberåbe sig praktiske eller administrative vanskeligheder som begrundelse for at undlade at foretage den vurdering, som den har pligt til i henhold til Vlassopoulou-dommen (47). Arbejdskraftens frie bevægelighed og etableringsretten er grundlæggende friheder, der skal fortolkes således, at værtsmedlemsstaten har pligt til at vurdere den viden og uddannelse, som dokumenteres ved ansøgerens erhvervsmæssige kvalifikationer. I denne forbindelse skal værtsmedlemsstaten – som jeg har redegjort for i dette forslag til afgørelse – tage hensyn til samtlige eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser samt relevant erfaring. En afvisning af at foretage denne vurdering på grund af praktiske eller administrative vanskeligheder udgør i sig selv en ubegrundet begrænsning af de ovennævnte friheder.
VI.    Forslag til afgørelse
74.      På baggrund af det ovenfor anførte foreslår jeg, at Domstolen besvarer det præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig), således:
»Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/36/EF af 7. september 2005 om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer
skal fortolkes således, at
de kompetente myndigheder i en medlemsstat i henhold til den ordning for automatisk anerkendelse, der er fastsat i dette direktivs artikel
21, kun skal anerkende et uddannelsesbevis for speciallægeuddannelsen, der er udstedt i en anden medlemsstat, og som er anført i punkt 5.1.2 i bilag V til nævnte direktiv, når den læge, som er indehaver af dette uddannelsesbevis, ligeledes kan fremvise et bevis for medicinsk grunduddannelse, der er udstedt i en medlemsstat, og som er anført i punkt 5.1.1 i bilag V til samme direktiv. Denne fortolkning berører ikke muligheden for, såfremt der ikke foreligger et sådant bevis for medicinsk grunduddannelse, at anerkende et bevis for speciallægeuddannelsen efter den generelle ordning for anerkendelse af uddannelsesbeviser, der er fastsat i afsnit III, kapitel I, i direktiv 2005/36, eller i givet fald på grundlag af artikel 45 TEUF eller 49
TEUF.«
1 –      Originalsprog: fransk.
2 –      EUT 2005, L 255, s. 22.
3 –      Jf. dom af 8.7.2021, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija (C-166/20, EU:C:2021:554, præmis 25), og af 3.3.2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Den medicinske grunduddannelse) (C-634/20, EU:C:2022:149, præmis 34).
4 –      K. Von Lewinski, Europarecht (Schulze/Janssen/Kadelbach), 4. udgave, Baden-Baden 2020, punkt 72.
5 –      Jf. dom af 30.4.2014, Ordre des architectes (C-365/13, EU:C:2014:280, præmis 21 og 22).
6 –      Jf. dom af 2.9.2021, LG og MH (Hvidvask af egne penge) (C-790/19, EU:C:2021:661, præmis 47), og af 16.3.2023, Colt Technology Services m.fl. (C-339/21, EU:C:2023:214, præmis 39).
7 –      Som anført i dette forslag til afgørelses punkt 14 drejer det sig om »Zeugnis über die Ärztliche Prüfung« og »Zeugnis über die Ärztliche Staatsprüfung und Zeugnis über die Vorbereitungszeit als Medizinalassistent, soweit diese nach den deutschen Rechtsvorschriften noch für den Abschluss der ärztlichen Ausbildung vorgesehen war«.
8 –      Min fremhævelse.
9 –      Min fremhævelse.
10 –      Min fremhævelse.
11 –      Dom af 9.2.1994 (C-319/92, EU:C:1994:47, præmis 20 og 21).
12 –      EFT 1978, L 233, s. 10.
13 –      Artikel 1, stk. 4, i direktiv 78/687 fastsatte følgende: »Dette direktiv berører ikke på nogen måde medlemsstaternes mulighed for på deres eget område og i henhold til deres lovgivning at give indehavere af eksamensbeviser, certifikater eller andre kvalifikationsbeviser, som ikke er erhvervet i en medlemsstat, adgang til at optage og udøve virksomhed som tandlæge.« (Min fremhævelse).
14 –      Min fremhævelse.
15 –      Min fremhævelse.
16 –      Jf. i denne henseende F. Berthoud, »La reconnaissance des qualifications professionnelles«, Dossiers de droit européen, nr. 30, Genève 2016, s. 104 ff.
17 –      Jf. i denne retning Guide de l’utilisateur – Directive 2005/36/CE: tout ce que vous voulez savoir sur la reconnaissance des qualifications professionnelles, s. 25.
18 –      Jf. EFTA-Domstolens dom af 25.3.2021, Lindberg (E-3/20, EFTA Court Report 2021, præmis 60).
19 –      Jf. generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (C-346/08, EU:C:2009:772, punkt 15).
20 –      Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer (KOM(2002) 119 endelig) (EFT 2002, C 181 E, s. 183).
21 –      Fælles holdning (EF) nr. 10/2005 fastlagt af Rådet den 21.12.2004 efter proceduren i artikel 251 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab med henblik på vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer (EUT 2005, C 58 E, s. 1 og 119).
22 –      Dom af 16.4.2015 (C-477/13, EU:C:2015:239).
23 –      Dom af 16.4.2015, Angerer (C-477/13, EU:C:2015:239, præmis 27 ff.).
24 –      Jf. dom af 2.3.2023, A (Børnehavepædagog) (C-270/21, EU:C:2023:147, præmis 66).
25 –      Jf. i denne retning Guide de l’utilisateur – Directive 2005/36/CE: tout ce que vous voulez savoir sur la reconnaissance des qualifications professionnelles, s. 8, 25 og 28.
26 –      Jf. dom af 22.1.2002, Dreessen (C-31/00, EU:C:2002:35, præmis 26).
27 –      Jf. dom af 6.10.2015, Brouillard (C-298/14, EU:C:2015:652, præmis 46).
28 –      Jf. dom af 22.1.2002, Dreessen (C-31/00, EU:C:2002:35, præmis 31).
29 –      Jf. i denne retning B. Zaglmayer, Anerkennung von Gesundheitsberufen in Europa, Wien 2016, s. 184 ff.; jf. ligeledes EFTA-Domstolens domme
af 25.3.2021, Lindberg (E-3/20, EFTA Court Report 2021, præmis 60 og 61), og Martinez Haugland (E-4/20, EFTA Court Report 2021, præmis 83).
30 –      Dom af 7.5.1991 (C-340/89, herefter »Vlassopoulou-dommen«, EU:C:1991:193).
31 –      Vlassopoulou-dommen (præmis 15) og dom af 8.5.2008, Kommissionen mod Spanien (C-39/07, EU:C:2008:265, præmis 37).
32 –      Jf. dom af 6.10.2015, Brouillard (C-298/14, EU:C:2015:652, præmis 52).
33 –      Jf. Vlassopoulou-dommen (præmis 16).
34 –      Dom af 14.9.2000 (C-238/98, EU:C:2000:440).
35 –      Dom af 9.2.1994, Haim (C-319/92, EU:C:1994:47, præmis 26).
36 –      Jf. dom af 6.10.2015, Brouillard (C-298/14, EU:C:2015:652, præmis 54).
37 –      Jf. i denne henseende M. Peeters, »Free Movement of Medical Doctors: The New Directive 2005/36/EC on the Recognition of Professional Qualifications«, European Journal of Health Law, bind 12, nr. 4, oktober 2005, s. 377 ff., hvori det hævdes, at en medlemsstat ganske enkelt ikke kan nægte at anerkende et eksamensbevis, som er erhvervet i et tredjeland.
38 –      Jf. dom af 6.10.2015, Brouillard (C-298/14, EU:C:2015:652, præmis 57), og af 3.3.2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Den medicinske grunduddannelse) (C-634/20, EU:C:2022:149, præmis 43).
39 –      Jf. dom af 6.10.2015, Brouillard (C-298/14, EU:C:2015:652, præmis 56).
40 –      Jf. EFTA-Domstolens dom af 25.3.2021, Lindberg (E-3/20, EFTA Court Report 2021, præmis 70).
41 –      Jf. dom af 3.3.2022, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Den medicinske grunduddannelse) (C-634/20, EU:C:2022:149, præmis 45).
42 –      Jf. dom af 15.10.1987, Heylens m.fl. (222/86, EU:C:1987:442, præmis 17), Vlassopoulou-dommen (præmis 22) og dom af 2.4.1998, Norbrook Laboratories (C-127/95, EU:C:1998:151, præmis 103).
43 –      Jf. EFTA-Domstolens dom af 25.3.2021, Lindberg (E-3/20, EFTA Court Report 2021, præmis 69).
44 –      Jf. dom af 6.10.2015, Brouillard (C-298/14, EU:C:2015:652, præmis 53).
45 –      Jf. dom af 6.10.2015, Brouillard (C-298/14, EU:C:2015:652, præmis 52).
46 –      Jf. analogt EFTA-Domstolens dom af 25.3.2021, Martinez Haugland (E-4/20, EFTA Court Report 2021, præmis 51).
47 –      Jf. navnlig dom af 16.12.1986, Kommissionen mod Grækenland (124/85, EU:C:1986:490, præmis 12), af 12.7.1990, Kommissionen mod Italien (C-128/89, EU:C:1990:311, præmis 22), af 27.11.2008, Papillon (C-418/07, EU:C:2008:659, præmis 54), og af 3.7.2019, Delfarma (C-387/18, EU:C:2019:556, præmis 30).