61995CC0345_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
A. Introducción
1 El presente asunto sometido al Tribunal de Justicia mediante recurso interpuesto por la República Francesa (en lo sucesivo, «demandante») se inscribe, por la cuestión abordada, en la línea directa de una serie de litigios relativos a la sede del Parlamento Europeo (1) (en lo sucesivo, «demandado»). El recurso se dirige directamente contra la deliberación del demandado por la que se fija su calendario de los períodos parciales de sesiones para 1996. (2) A diferencia de lo que había sucedido durante algunos años y debido a una enmienda incorporada a la propuesta inicial de la Conferencia de Presidentes, (3) sólo se fijó un período de sesión plenaria de cinco días para el mes de octubre. Puesto que, según una práctica reiterada, el Parlamento no se reúne el mes de agosto, el número de períodos de sesiones plenarias de cinco días que se celebran normalmente en Estrasburgo quedó, pues, reducido a once para el año 1996.
2 En opinión de la demandante, esta fijación cuantitativa constituye una infracción de la Decisión de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros relativa a la fijación de las sedes de las Instituciones y de determinados organismos y servicios de las Comunidades, (4) adoptada el 12 de diciembre de 1992 en Edimburgo (en lo sucesivo, «Decisión de Edimburgo»). En efecto, el artículo 1 de la Decisión de Edimburgo dispone:
«El Parlamento Europeo tendrá su sede en Estrasburgo, donde se celebrarán los doce períodos parciales de sesiones plenarias mensuales, incluida la sesión presupuestaria.» (5)
3 Además, la demandante considera criticable el incremento relativo del número de «períodos parciales de sesiones plenarias» en Bruselas a ocho sesiones de dos medios días cada una. Aunque la Decisión de Edimburgo dispone también que «los períodos parciales de sesiones plenarias adicionales se celebrarán en Bruselas», la demandante considera, no obstante, que la fijación formal de la sede del Parlamento en Estrasburgo (6) se pone de nuevo en tela de juicio habida cuenta de la reducción de los períodos de sesiones plenarias de cinco días en Estrasburgo y el incremento concomitante de los períodos de sesiones plenarias adicionales en Bruselas. La demandante alega la ilegalidad de la deliberación del Parlamento impugnada en el marco del motivo de recurso general basado en la incompetencia. Además, la deliberación controvertida es ilegal por adolecer de vicios sustanciales de forma. El Presidente del Parlamento debería haber declarado la ilegalidad de la enmienda nº 9 cuya aprobación tuvo el efecto de reducir de doce a once el número de períodos de sesiones plenarias de cinco días propuesto por la Conferencia de Presidentes y, por lo tanto, rechazar dicha enmienda con arreglo al artículo 125 del Reglamento interno del Parlamento Europeo. Por último, la demandante sostiene que la deliberación impugnada adolece de una falta de motivación que, por sí misma, ya implica la ilegalidad del acto de que se trata.
4 Por el contrario, el demandado opina que la deliberación impugnada es plenamente válida. Además, sostiene que, si examina su tenor literal, la Decisión de Edimburgo, por su parte, carece de validez. No obstante, le parece que el tenor de dicha Decisión se presta a una interpretación acorde con el Tratado. No obstante, la deliberación impugnada del Parlamento no puede ser inválida en ningún caso debido a una eventual incompatibilidad con la Decisión de Edimburgo.
5 El Gran Ducado de Luxemburgo ha intervenido en el presente asunto en apoyo de las pretensiones de la parte demandante.
6 La parte demandante solicita al Tribunal de Justicia que:
- Declare nula y sin efecto la deliberación del Parlamento Europeo de fecha 20 de septiembre de 1995 por la que se fija el calendario de trabajo para 1996.
- Condene en costas a la parte demandada.
7 La parte demandada solicita al Tribunal de Justicia que:
- Desestime el recurso por infundado.
- Condene en costas a la parte demandante.
8 Procede examinar con mayor detalle, en el marco del análisis jurídico, los motivos y alegaciones de las partes.
B. Análisis
I. Sobre la admisibilidad
9 El demandado no ha propuesto expresamente una excepción de inadmisibilidad. No obstante, incumbe al Tribunal de Justicia examinar de oficio la admisibilidad del recurso. (7)
10 A tenor del artículo 173 del Tratado CE, el Tribunal de Justicia controla «los actos del Parlamento Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros». Por consiguiente, puede existir un obstáculo a la admisibilidad del recurso si la deliberación impugnada no produce «efectos jurídicos frente a terceros». Esta formulación de la excepción de inadmisibilidad ha sido aplicada hasta ahora de forma reiterada en la jurisprudencia (8) relativa al carácter impugnable de los actos del Parlamento Europeo. No obstante, este criterio no ha sido incorporado de manera explícita al artículo 173 el Tratado hasta que se produjo la adaptación y la modificación del Tratado como consecuencia del Tratado de Maastricht.
11 Por ello, podría suscitarse la cuestión de si el contenido del criterio de admisibilidad requiere una definición diferente de la que se aplicaba antes de que se modificase el Tratado. El hecho de que se haya deseado reforzar la autonomía interna de la Institución podría eventualmente abogar en favor de un concepto más estricto del criterio de admisibilidad. Por otra parte, es posible que la modificación incorporada al Tratado tuviese sólo por objeto simplemente codificar la jurisprudencia anterior (9) relativa a la determinación y a la aplicación del criterio de admisibilidad.
12 En mi opinión, la similitud de las formulaciones incide en favor de esta interpretación. En efecto, me parece que, en aras de una amplia protección jurídica, no interesa que las barreras en materia de admisibilidad estén situadas demasiado alto. Ello no resultará perjudicial para la autonomía interna de la Institución, puesto que, según reiterada jurisprudencia, (10) en cualquier caso, hasta la fase del examen sobre el fondo no se vislumbran los límites dentro de los cuales un acto de la Institución debe calificarse de medida de organización interna y no puede, por esta razón, ser anulado por el Tribunal de Justicia por la vía de un recurso de anulación. Por lo tanto, una aplicación flexible de los requisitos de admisibilidad no prejuzga en modo alguno el fundamento de la deliberación impugnada.
13 Esta apreciación puede basarse en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la admisibilidad de los recursos de anulación dirigidos contra los actos del Parlamento Europeo. En la sentencia de 23 de marzo de 1993 en el asunto Weber/Parlamento, (11) el Tribunal de Justicia, remitiéndose a la jurisprudencia anterior, afirmó:
«En cuanto a la admisibilidad de la petición de anulación, procede recordar que la Comunidad Económica Europea es una comunidad de Derecho, en la medida en que ni sus Estados miembros ni sus Instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con la carta constitucional fundamental que constituye el Tratado y que este último ha establecido un sistema completo de vías de recurso y de procedimientos destinado a confiar al Tribunal de Justicia el control de la legalidad de los actos de las Instituciones [...]» (12)
14 En lo referente a los limites del control de legalidad tal como se ha definido, el Tribunal de Justicia añadió que no pueden ser objeto de recurso de anulación los actos «que afecten únicamente a la organización interna del Parlamento». (13)
El Tribunal de Justicia define estos actos del siguiente modo:
«Pertenecen a esta categoría los actos del Parlamento que o bien no producen efectos jurídicos, o bien sólo producen efectos jurídicos en el interior del Parlamento en lo que se refiere a la organización de sus trabajos y están sujetos a procedimientos de verificación fijados por su Reglamento» (14)
15 Durante la vista, el Agente de la demandante, al que se solicitó expresamente que precisara los efectos jurídicos concretos de la deliberación objeto de litigio, se refirió, por una parte, al efecto jurídico vinculante relativo a la celebración de un período de sesión plenaria concreto en un lugar determinado y, por otra, a las consecuencias materiales considerables que implica la presencia de miembros de la Institución en un mismo lugar.
16 A primera vista, procede calificar el calendario de trabajos de una Institución como una medida que corresponde a su organización interna. No obstante, en mi opinión, la obligación jurídica de celebrar sesiones plenarias en un momento determinado en un lugar concreto o, contra toda expectativa, de abstenerse de ello, puede producir efectos externos. Si dejamos de lado el derecho y la obligación de los miembros de la Institución de reunirse en el lugar fijado, al mismo tiempo que la indispensable infraestructura administrativa, para poder realizar sus tareas parlamentarias, y los derechos que de ello se derivan directamente para los miembros respecto de la Institución, la aportación indispensable de la infraestructura crea también indirectamente obligaciones jurídicas respecto de terceros.
17 Ahora bien, si nos apartamos de esta visión concreta de la situación para pasar a un plano abstracto, parece que la demandante asimila la deliberación impugnada a un replanteamiento de la decisión sobre su sede, es decir, al menoscabo de una competencia que, en virtud del Tratado, está reservada a «los Gobiernos de los Estados miembros». (15)
18 Por consiguiente, en mi opinión, la deliberación impugnada puede producir también efectos jurídicos respecto de terceros. No obstante, muy distinta es la cuestión de si el demandado ha actuado dentro de los límites de su competencia, cuestión cuya respuesta debe necesariamente reservarse al examen sobre el fondo.
19 Antes de pasar al análisis de la fundamentación del recurso, quisiera examinar otro aspecto de la admisibilidad. Me refiero a una problemática que puede definirse como la del «interés para ejercitar la acción».
20 El recurso de la demandante está dirigido, desde el punto de vista de su efecto práctico, contra el hecho de que el Parlamento se abstuvo de celebrar en Estrasburgo un período de sesión plenaria de cinco días del 7 al 11 de octubre de 1996, contrariamente a lo que se había propuesto inicialmente. En caso de que la deliberación impugnada resultase ilegal, dicho período de sesiones ya no podría celebrarse. Pero esta circunstancia no puede oponerse a la admisibilidad del recurso. Desde un punto de vista formal, los Estados miembros disfrutan del privilegio de poder ejercitar una acción sin tener que justificar un interés o una condición para hacerlo. (16) Por otra parte, es preciso reconocer que el alcance jurídico de la demanda excede con mucho de una simple apreciación relativa a la celebración del período de sesiones controvertido. En principio, la solución del litigio implica que se clarifiquen los límites de la autonomía de que dispone el demandado para la organización de sus trabajos. Este alcance amplio del litigio, que excede del calendario de trabajo para 1996, resulta evidente si se considera que la demandante ha sometido al Tribunal de Justicia otro recurso contra el demandado, que tiene por objeto la anulación de la deliberación del Parlamento por la que se fija el calendario de trabajo para 1997. (17)
21 Por lo tanto, procede confirmar la plena admisibilidad del recurso.
II. Sobre la fundamentación
1. En cuanto a la incompetencia
22 Para probar la ilegalidad de la deliberación impugnada, la demandante invoca varios motivos. La primera y principal imputación se basa en la presunta incompetencia del demandado. En opinión de la demandante, la deliberación del Parlamento constituye una infracción de la Decisión de Edimburgo por cuanto que fija, en lo sucesivo, en once el número de períodos de sesiones plenarias de cinco días en Estrasburgo, aun cuando la Decisión de Estrasburgo menciona expresamente doce períodos de sesiones plenarias. Al incumplir, de este modo, los elementos obligatorios de la Decisión de Edimburgo, el demandado sobrepasó sus competencias. Los Estados miembros, al adoptar la Decisión de Edimburgo, cumplieron la obligación que les imponían los Tratados de fijar la sede de las Instituciones. (18) No se puede cuestionar de nuevo esta Decisión. En efecto, dicha posibilidad queda excluida, aunque sólo fuese por razones relativas a las normas procesales. Las decisiones adoptadas con arreglo al artículo 216 del Tratado por los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros constituyen actos sui generis que no pueden ser impugnados ni mediante un recurso de anulación al amparo del artículo 173 del Tratado ni a través de una excepción de inaplicabilidad en el sentido del artículo 184 del Tratado. Esta apreciación se atiene a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. No obstante, la demandante reconoce que la Decisión de Edimburgo puede ser objeto de interpretación por parte del Tribunal de Justicia.
23 El demandado sostiene que la deliberación impugnada fue adoptada en el marco de sus competencias. En el presente asunto, no se trata, en definitiva, de la fijación de la sede, sino del derecho del Parlamento a organizarse a sí mismo. Por consiguiente, no cabe asimilar la deliberación impugnada a un incumplimiento de la Decisión de Edimburgo. En la medida en que se supone que la Decisión de Edimburgo, interpretada literalmente, sirve de criterio de apreciación de la deliberación de que se trata, el demandado sostiene que dicha Decisión, por su parte, no es válida. Además, mediante una resolución de 16 de diciembre de 1992, (19) el demandado expreso este punto de vista inmediatamente después de tener conocimiento de la Decisión adoptada en Edimburgo.
24 En cuanto a las consecuencias de la ilegalidad alegada, el demandado sostiene que la Decisión de Edimburgo debería ser objeto de control, por vía incidental, en el marco del presente procedimiento. Dicho control podría llevar a la conclusión de que la Decisión de que se trata es, cuando menos, parcialmente inválida en la medida en que interfiere de manera ilegal en el derecho del demandado a regular su organización interna, tal y como se reconoce en el Tratado. (20) No obstante, el demandado considera posible efectuar una interpretación de la Decisión de Edimburgo acorde con el Tratado.
25 A efectos de apreciar la legalidad de la deliberación impugnada, la Decisión de Edimburgo es determinante, cualquiera que sea el sentido en el que proceda, en definitiva, entenderla. Pues bien, puesto que los puntos de vista de las partes van desde el carácter no impugnable de la Decisión hasta la invalidez parcial de la misma, es necesario en primer lugar clarificar la naturaleza jurídica y el contenido de la Decisión.
26 Las partes afirman unánimemente que una decisión de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros adoptada en aplicación del artículo 216 del Tratado CE no está comprendida, en principio, en la categoría de los actos que pueden ser objeto de un recurso con arreglo al artículo 173 del Tratado. El Tribunal de Justicia se pronunció en este sentido en la sentencia de 30 de junio de 1993, Parlamento/Consejo y Comisión, (21) según la cual:
«Del tenor literal de dicha disposición [artículo 173] se desprende claramente que los actos adoptados por los representantes de los Estados miembros, cuando no actúan en calidad de miembros del Consejo, sino en calidad de representantes de su Gobierno, ejerciendo así conjuntamente las competencias de los Estados miembros, no están sometidos al control de legalidad ejercido por el Tribunal de Justicia». (22)
27 El tenor literal del artículo 184 del Tratado, que permite un control por vía incidental de un Reglamento, que puede conducir, en su caso, a la inaplicabilidad de dicho Reglamento, es igualmente claro.
28 En mi opinión, ello no significa, sin embargo, que los actos de los Representantes, adoptados sobre la base del Tratado, eludan cualquier control de legalidad. La Comunidad Europea es una Comunidad de Derecho, (23) en cuyo seno el Tribunal de Justicia tiene la misión, conforme al artículo 164 del Tratado, de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación del Tratado. El artículo 216 del Tratado -que incluye el «poder constituyente de la Comunidad», es decir, los Estados miembros- otorga a los Gobiernos de los Estados miembros un mandato claramente definido. Pues bien, me parece que conforme a un principio elemental del Estado de Derecho, el respeto de los límites de este mandato, en principio, no está exento de un control jurisdiccional.
29 A este respecto, no comparto el punto de vista defendido por las partes según el cual las decisiones de nombramiento de los Comisarios o de los Miembros del Tribunal de Justicia (24) no pueden en ningún caso ser objeto de un control jurisdiccional. Imaginemos sólo un instante que, en el marco del nombramiento de los Comisarios, la persona designada no sea un nacional de uno u otro Estado miembro, sino de un tercer Estado, o que se fije el mandato por un período inferior a cinco años. Es posible concebir supuestos análogos en lo referente a la designación de los Miembros del Tribunal de Justicia. Si tales decisiones contrarias al tenor del Tratado fuesen irreversibles, supondría dar rienda suelta a la manipulación. (25)
30 No cabe duda de que una decisión de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros adoptada con arreglo al artículo 216 del Tratado no está comprendida en las formas de los actos de las Instituciones de la Comunidad, tal y como se definen, por ejemplo, en el artículo 189 del Tratado. Admitiré también que las citadas decisiones son de rango superior a dichos actos. Este hecho se tiene debidamente en cuenta en la medida en que están exentas del control ejercido al amparo de los artículos 173 y 184 del Tratado y que, por lo tanto, están dotadas de una fuerza claramente superior a la del Derecho comunitario derivado. No obstante, deben respetar los límites trazados por el Tratado, para no incurrir en ilegalidad. En mi opinión, la única cuestión que cabe plantear es la de cuáles son los efectos que conlleva, en el ámbito procesal, la ilegalidad potencial de dicha decisión.
31 Sin embargo, es preferible una interpretación conforme al Tratado a cualquier otra solución. Me parece que este enfoque no plantea ningún problema y que, además, ambas partes lo consideran posible en el caso de autos. Por lo tanto, procede examinar si la Decisión de Edimburgo se presta a una interpretación conforme al Tratado. Según parece, en el presente asunto se trata principalmente de fijar en doce el número de períodos de sesiones plenarias que deben celebrarse en Estrasburgo. Pero esta manera puramente aritmética de ver las cosas sólo revela de modo sesgado la verdadera problemática. Es necesario partir de la decisión de principio adoptada en favor de Estrasburgo como sede del Parlamento Europeo. A continuación, se plantea la cuestión de en qué medida la decisión sobre la sede implica la celebración de un número determinado de períodos de sesiones plenarias en este lugar. Por último, procede apreciar la importancia que reviste, en este contexto, la sesión presupuestaria a la que se refería expresamente la Decisión. Después del análisis del vínculo entre la sede, los períodos de sesiones plenarias y la sesión presupuestaria, será necesario profundizar en el carácter distintivo de los «períodos de sesiones plenarias adicionales».
32 La base jurídica para la Decisión de Estrasburgo figura en los artículos 216 del Tratado CE, 77 del Tratado CECA y 189 del Tratado Euratom. (26) No obstante, la competencia que en ellos se menciona no es ilimitada. Tiene sus límites tanto en los artículos 142 del Tratado CE, 25 del Tratado CECA y 112 del Tratado Euratom, (27) que codifican la facultad de organización interna del Parlamento, como en el artículo 5 del Tratado CE, que impone a los Estados miembros un deber de cooperación leal.
33 La situación de tensión natural que existe entre estas disposiciones ya ha sido objeto de litigios anteriores relativos a la sede del Parlamento (28) y ha sido escudriñada de manera exhaustiva, mediante comparaciones, en las correspondientes sentencias. Aunque cada una de las sentencias anteriores se pronunció únicamente sobre la fijación provisional de la sede de las Instituciones, las apreciaciones de principio que contienen pueden servir también de fundamentación para la solución del presente asunto, puesto que la fijación provisional de la sede también se insertaba en el marco del ejercicio de la competencia prevista en el artículo 216 del Tratado. Por lo demás, el Tribunal de Justicia no ha apreciado en el carácter provisional de las Decisiones ningún elemento que pueda afectar a su carácter obligatorio. (29) Conforme a dicha jurisprudencia, procede partir del principio de que, cuando adoptan decisiones, los Gobiernos de los Estados miembros deben respetar la competencia del Parlamento de regular su organización interna. «Deben hacer todo lo posible para que dichas Decisiones no entorpezcan el buen funcionamiento del Parlamento». (30)
34 Desde un punto de vista puramente formal, la fijación del futuro calendario de trabajo de una Institución forma parte de la organización interna de esta Institución. Pero esto no sucede en el contexto de la Decisión de Edimburgo, en la que el objeto del acuerdo son el lugar y el número de determinados períodos de sesiones. La decisión de principio por la que se fija en Estrasburgo la sede del Parlamento no me parece censurable en Derecho. Pero al mantenerse varios lugares de trabajo, la Decisión sobre la sede requiere una calificación más precisa. Inspirándose en la práctica anterior desarrollada por el Parlamento, basándose en la Decisión de los Representantes de los Estados miembros de 8 de abril de 1965, (31) en lo referente a la organización de sus trabajos, los Gobiernos de los Estados miembros definieron la sede del Parlamento Europeo como el lugar en que «se celebran los doce períodos de sesiones plenarias mensuales, incluida la sesión presupuestaria».
35 Por lo tanto, se plantea la cuestión de si se consignó esta expresión con la finalidad de fijar el número de períodos de sesiones y el objeto de una de ellas o si dichos términos deben entenderse, en el fondo, en el sentido de que la sede del Parlamento se distingue por la celebración regular en dicho lugar de los períodos de sesiones plenarias.
36 Para poder apreciar correctamente esta cuestión, procede recordar que con el transcurso de los años, se ha convertido en norma un modo de funcionamiento cíclico del Parlamento para la realización de las tareas que le incumben. El demandado ha expuesto de manera muy clara y detallada la evolución de su modo de funcionamiento hasta el statu quo. De ello resulta que los períodos de sesiones del Parlamento se celebran con arreglo a una secuencia que alterna las semanas reservadas a las reuniones de los grupos políticos, las semanas de períodos de sesiones plenarias de una duración, en principio, de cinco días, (32) las semanas de reunión de las comisiones parlamentarias y una semana de carácter mixto.
37 Tradicionalmente, el Parlamento no se reúne durante el mes de agosto. Además, los años de elecciones, no se celebra ninguna sesión plenaria durante el mes de junio. Si, no obstante, en el pasado el Parlamento ha totalizado doce semanas de plenos al año, ello se debe al hecho de que, durante estos años, se fijaron dos semanas de plenos en el mes de octubre.
38 Si sólo se tiene en cuenta el número de semanas de plenos que se celebran al año, la práctica durante el último decenio ha sido la siguiente:
En los años electorales 1984 y 1989, tuvieron lugar once semanas de plenos; durante el año electoral de 1994, su número se limitó incluso a diez. Durante los años 1985 a 1988, 1990 y 1991 se celebraron en cada ocasión doce semanas de plenos, de las cuales dos se desarrollaban en el mes de octubre. Durante los años 1992 y 1993, el Parlamento sólo celebró once semanas de plenos, puesto que durante los respectivos meses de octubre sólo tuvo lugar una semana de plenos, algo que, por otra parte, sucedió también durante el año electoral 1994. Por último, en el calendario de trabajo para el año 1995, el número de semanas de plenos se fijó de nuevo en doce.
39 Para interpretar la Decisión de Edimburgo que es el fruto de un compromiso político, procede, en primer lugar, partir del tenor literal del acuerdo. Este contiene la expresión «donde se celebrarán los doce períodos parciales de sesiones plenarias» (33) y no, por ejemplo, «el número de períodos de sesiones plenarias que deberán celebrarse en dicho lugar se fija en doce». La primera formulación que acabo de citar indica que los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros se referían a una práctica seguida por el Parlamento en lo referente a su funcionamiento. El resto del acuerdo confirma este análisis. Tanto la celebración de los períodos de sesiones plenarias adicionales como la reunión de las Comisiones en Bruselas, corresponden a la práctica anterior, que, por lo demás, ya fue ratificada por el Tribunal de Justicia en sus sentencias anteriores relativas a la sede del Parlamento. (34)
40 Habida cuenta de la práctica que ya he esbozado anteriormente, el número de doce aplicado a los períodos de sesiones plenarias que se celebran durante un año no debe considerarse en modo alguno como una cifra absoluta. Aun cuando se tomase al pie de la letra la formulación de que se trata, esta concepción tropezaría con el siguiente obstáculo originado por la utilización de la palabra «mensuales». Debe determinarse entonces si los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros han pretendido efectivamente obligar al Parlamento a reunirse también en agosto y, los años electorales, en junio. Ello me parece, en cualquier caso, muy improbable.
41 Aun suponiendo que se acepte el punto de vista que ha defendido la demandante durante la vista, según el cual la cifra de doce podía alcanzarse también celebrando un segundo período de sesiones plenarias en octubre, esta concepción no encuentra apoyo alguno en el tenor de la Decisión, que hace una referencia expresa a los períodos de sesiones plenarias «mensuales». La situación extraordinaria y periódica de los años electorales tampoco se refleja en el texto. Por estas razones, considero que la formulación de la Decisión de que se trata no debe entenderse literalmente, sino que requiere una interpretación flexible, que tenga en cuenta la práctica anterior seguida en lo referente a la organización de los trabajos del Parlamento y las necesidades que genera. Por consiguiente, no cabe entender la cifra de doce ni como un umbral mínimo ni como un límite máximo.
42 Desde esta óptica, la mención expresa de la sesión presupuestaria aparece también bajo una luz particular. Como expuso el Agente del demandado convincentemente durante la vista, la fijación de una fecha de sesión presupuestaria tiene, como mucho, una importancia secundaria. Aunque en el pasado el presupuesto se debatía tradicionalmente en el marco de uno de los períodos de sesiones del mes de octubre, la duración y la entidad del debate no justifican en modo alguno que se califique un período de sesión plenaria como «sesión presupuestaria». Con la fijación de las perspectivas financieras válidas hasta 1999, como decidió el Consejo Europeo de Edimburgo, la discusión presupuestaria ha perdido aún más intensidad. Desde entonces, durante un período de sesión plenaria de cinco días, sólo se le ha dedicado medio día de sesión.
43 Si se considera la práctica, desglosada estadísticamente por materias, (35) de los trabajos parlamentarios durante estos últimos años, está claro que -ya antes de 1992- no puede considerarse que exista una clara preponderancia de las decisiones de orden presupuestario durante uno de los períodos de sesiones del mes de octubre.
44 Es posible que la mención expresa de la sesión presupuestaria en la Decisión de Edimburgo se justifique en cierta medida por el carácter naturalmente repetitivo y la fecha de la sesión durante un año civil, (36) pero, no obstante, no corresponden en modo alguno al peso real de dicha sesión. Por lo tanto, interpretada correctamente, la Decisión de Edimburgo deja un margen para un régimen flexible de fijación del programa de los trabajos parlamentarios. Por consiguiente, la Decisión concreta la definición de la sede en el sentido de que es en dicho lugar donde deben celebrarse los períodos de sesiones plenarias normales, sin que se fije por ello de modo obligatorio el número, el calendario o el objeto de estos períodos de sesiones.
45 Este amplio margen encuentra sus límites al llegar al punto en que se pone en tela de juicio la decisión formal sobre la sede, incluida la definición de la sede como lugar en el que se celebran las semanas de plenos normales. Hay que partir de la idea de que lo esencial de los trabajos en pleno está vinculado a Estrasburgo. El funcionamiento de la Institución debe organizarse de tal manera que Estrasburgo sea el centro de los trabajos en sesión plenaria.
46 Por consiguiente, procede adoptar el punto de vista de la demandante según el cual la Decisión de Edimburgo impuso al demandado determinadas limitaciones en lo referente a la organización de sus trabajos. Este marco puede interpretarse también como una exigencia mínima, que se justifica precisamente por el hecho de que la sede de la Institución necesita una calificación particular habida cuenta del mantenimiento de varios lugares de trabajo.
47 Además, la demandante considera que la Decisión formal sobre la sede es puesta también en tela de juicio por la fijación del calendario de trabajo del demandado para 1996 porque además de la reducción de doce a once de las semanas de plenos, el número de períodos de sesiones plenarias adicionales en Bruselas ha sido aumentado paralelamente.
48 Una examen de la práctica que existía anteriormente en lo relativo a la fijación de los períodos de sesiones plenarias adicionales en Bruselas revela que, debido a la fijación de ocho series de dos medias jornadas de sesiones, se excedió el número de períodos de sesiones plenarias adicionales que se habían celebrado hasta entonces durante un año. Por otra parte, es necesario tener en cuenta que el tiempo de reunión absoluto, expresado en medias jornadas, corresponde al de los períodos de sesiones plenarias adicionales durante el año 1995 (37) y es relativamente insignificante en comparación con las semanas de plenos que se celebran en Estrasburgo. (38)
49 Para poder pronunciarse sobre la validez de la fijación de los períodos de sesiones plenarias adicionales, procede referirse en este contexto, en primer lugar, al tenor literal de la Decisión de Edimburgo. Esta dispone simplemente: «Los períodos parciales de sesiones plenarias adicionales se celebrarán en Bruselas.» Esta formulación no permite llegar a la conclusión de que existe una limitación hipotética del numero de eventuales períodos de sesiones plenarias adicionales.
50 Procede señalar que, desde un punto de vista puramente terminológico, no se mencionan, a diferencia del párrafo segundo del artículo 139 del Tratado, los «períodos extraordinarios de sesiones». El Parlamento Europeo puede reunirse en «período extraordinario de sesiones» como el que figura en dicho artículo, a petición de la mayoría de sus miembros, del Consejo o de la Comisión. Como confirmó durante la vista el Agente de la parte demandada, esta forma de sesión no se utiliza prácticamente nunca.
51 El tenor de la Decisión de Edimburgo tampoco proporciona ninguna indicación sobre la cuestión de si, como exigió por otra parte el Tribunal de Justicia en la sentencia Francia/Parlamento, los períodos de sesiones plenarias adicionales deberían tener carácter excepcional (39) o ser consideradas como sesiones plenarias especiales. (40)
52 Por consiguiente, me parece que la expresión «períodos parciales de sesiones plenarias adicionales» implica que debe tratarse de períodos de sesiones plenarias fuera de las semanas de plenos que se celebran normalmente. Confirma esta apreciación la práctica ya existente al amparo de la Decisión de 8 de abril de 1965 relativa a la instalación provisional de determinadas Instituciones. (41) Pues bien, como ya he tenido ocasión de afirmar, los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros se inspiraron, para la redacción de la Decisión de Edimburgo, en la práctica anterior.
53 Existen razones objetivas relativas al buen funcionamiento del Parlamento que también conducen a considerar los períodos de sesiones plenarias adicionales como períodos de sesiones plenarias organizados fuera de las semanas de plenos que se organizan normalmente. El mantenimiento de tres lugares de trabajo del Parlamento tal como resulta de la Decisión de Edimburgo, y la designación expresa de Bruselas como lugar de reunión de las Comisiones, conducen a la celebración de períodos de sesiones plenarias de corta duración en Bruselas en tanto que lugar en el que tienen su sede las Comisiones y en el que están implantados los grupos políticos (42) como una solución razonable, incluso la única practicable.
54 Una simple mirada al calendario objeto de litigio de los períodos de sesiones para 1996 permite comprobar que la totalidad de los ocho períodos de sesiones plenarias de corta duración en Bruselas se han fijado en el marco de semanas en las que antes se habían previsto reuniones de las Comisiones y de los grupos políticos.
55 La totalidad de las consideraciones que anteceden permiten, en mi opinión, llegar a la conclusión de que no cabe deducir del tenor literal y del significado de la Decisión de Edimburgo limitación alguna del número de «períodos parciales de sesiones plenarias adicionales» en Bruselas. Lo importante es el cumplimiento del principio según el cual las semanas de plenos normales deben celebrarse en Estrasburgo. Basándose en esta interpretación, procede considerar pues que, por una parte, la Decisión de Edimburgo es conforme al Tratado y que, por otra, la deliberación impugnada es compatible con la Decisión de Edimburgo.
2. En cuanto a los vicios sustanciales de forma
a) Las obligaciones que incumben al Presidente del Parlamento con arreglo al artículo 125 del Reglamento interno del Parlamento Europeo
56 La demandante alega que el Presidente del Parlamento Europeo debería haber declarado la inadmisibilidad de la enmienda nº 9 en la deliberación de que se trata y rechazarla como tal con arreglo al apartado 3 del artículo 125 del Reglamento interno del Parlamento Europeo. (43) Las causas de inadmisibilidad enunciadas en el apartado 1 del artículo 125 relativas a las enmiendas no son exhaustivas. La infracción de una disposición del Tratado constituye en cualquier caso un motivo objetivo de inadmisibilidad.
57 Por su parte, el demandado sostiene que sólo las enmiendas cuya inadmisibilidad es manifiesta pueden ser rechazadas por el Presidente del Parlamento Europeo conforme al apartado 3 del artículo 125 del Reglamento interno. Pues bien, habida cuenta de que el demandado considera que la deliberación impugnada es válida en cualquier caso y de que, por lo tanto, la enmienda nº 9 no era en modo alguno manifiestamente inadmisible, el Presidente del Parlamento no tenía, pues, ningún motivo para rechazarla.
58 En la medida en que, a la luz de las argumentaciones que anteceden, procede partir del principio de que la deliberación impugnada es válida en cuanto al fondo, las siguientes consideraciones son de naturaleza puramente hipotética.
59 La enmienda nº 9 objeto de litigio tiene el siguiente tenor: «octubre, 41° semana. Suprimir el período de sesiones del 7 al 11». La adopción de esta enmienda dio lugar, fundamentalmente, al contenido impugnado por la demandante. Suponiendo que la fijación de sólo once períodos de sesiones plenarias en el calendario de sesiones para 1996 fuese ilegal, debe aún dilucidarse si el Presidente del Parlamento Europeo estaba obligado a declarar la inadmisibilidad de la enmienda.
60 El apartado 3 del artículo 125 del Reglamento interno dispone: «El Presidente decidirá la admisibilidad de las enmiendas.» Las causas de inadmisibilidad de una enmienda se enuncian en el apartado 1 del mismo artículo, a cuyo tenor:
«No se admitirá enmienda alguna:
a) cuyo contenido carezca de relación directa con el texto que proponga modificar;
b) que tenga por objeto la supresión o sustitución de la totalidad de un texto;
c) que tenga por objeto la supresión de parte de un texto y tal propósito pueda lograrse mediante una votación por partes, de acuerdo con el artículo 116 [...];
d) que se proponga modificar más de uno de los artículos o apartados del texto a que se refiera; no se aplicará esta disposición a las enmiendas de transacción;
e) cuando se dé el caso de que, al menos en una de las lenguas oficiales, la redacción del texto a que la enmienda se refiere no requiera modificación; [...]».
61 Conforme al apartado 2 de dicha disposición, decaerá toda enmienda «incompatible con decisiones precedentes adoptadas respecto al mismo texto durante la misma votación».
62 Las interpretaciones dadas al artículo 125, conforme al artículo 162 del Reglamento interno señalan lo siguiente: «La decisión del Presidente sobre la admisibilidad de las enmiendas, adoptada en virtud del apartado 3, no se fundará únicamente en los apartados 1 y 2, sino en las disposiciones del Reglamento en general.» (44)
63 De la lectura de las causas de inadmisibilidad se deduce que se trata fundamentalmente de criterios de apreciación puramente formales. Incluso aplicando las interpretaciones dadas al artículo 125, que se remiten al conjunto de las disposiciones del Reglamento, no se halla ningún elemento que permita llegar a la conclusión de que incumbe al Presidente del Parlamento Europeo ejercer un control general de legalidad. Al cuestionarme sobre el objeto y la finalidad de las facultades de control del Presidente conforme al apartado 3 del artículo 125 del Reglamento interno, considero que éstos tampoco se corresponden con los de un control jurídico definitivo.
64 El examen de las funciones del Presidente, tal y como se definen en el artículo 19 del Reglamento interno, revela que se le han atribuido principalmente funciones de orden y de organización. Los apartados 1 y 2 del artículo 19, por ejemplo, disponen lo siguiente:
«1. El Presidente dirigirá, de acuerdo con el Reglamento, todas las actividades del Parlamento y de sus órganos. Dispondrá de todos los poderes para presidir las deliberaciones del Parlamento y garantizar su desarrollo normal.
2. El Presidente abrirá, suspenderá y levantará las sesiones. Velará por la observancia del Reglamento, mantendrá el orden, concederá la palabra, declarará el cierre de los debates, someterá a votación los asuntos y proclamará el resultado de las votaciones. Remitirá asimismo a las comisiones las comunicaciones que sean de la competencia de éstas.»
65 En mi opinión, el apartado 3 de dicho artículo aboga incluso en contra de una facultad de control sobre el fondo del Presidente. Establece:
«3. El Presidente sólo podrá hacer uso de la palabra en un debate para presentar el tema y hacer que se vuelva a él. Si deseare intervenir en el debate, abandonará la Presidencia y no volverá a ocuparla hasta que hubiere finalizado el debate sobre el tema.»
66 Conforme al apartado 4 del artículo 19, el Presidente asume funciones de representación que no tienen importancia en el presente contexto.
67 El apartado 1 del artículo 125 del Reglamento interno define claramente los criterios con arreglo a los cuales puede controlarse una enmienda en cuanto a su admisibilidad. Incluso la remisión en términos generales a las disposiciones del Reglamento interno no permite inferir que el Presidente del Parlamento esté facultado para ejercer un control jurídico general. El Reglamento interno es una serie de normas de organización de la Institución del Parlamento que no están destinadas a servir de criterio para un control jurídico relativo al fondo de los actos de esta Institución. Desde mi punto de vista, tal facultad de control sería difícilmente conciliable con la soberanía del Parlamento.
68 Eventualmente, sólo sería necesaria una apreciación diferente si partiésemos de un acto manifiestamente ilegal. En semejante caso, habría que dilucidar si el Presidente de la Institución está obligado a cerrar los ojos ante la ilegalidad material del acto para limitarse a un control formal. Ahora bien, puesto que no se puede considerar que la enmienda de que se trata adolezca de tal vicio manifiesto, no es necesario profundizar en esta cuestión a efectos del presente procedimiento. Por lo tanto, resulta forzoso señalar que el Presidente del Parlamento está facultado para ejercer un control formal destinado a garantizar el cumplimiento del Reglamento interno. Habida cuenta de que no ha sido probado ni se presume que se haya producido una infracción de las disposiciones del Reglamento interno, procede considerar que, por consiguiente, el Presidente no tenía ningún motivo, conforme al apartado 3 del artículo 125 del Reglamento interno, para rechazar la enmienda nº 9 objeto de litigio por razones de inadmisibilidad.
b) Falta de motivación
69 El tercer y último motivo invocado por la demandante se basa en un vicio sustancial de forma derivado de la falta de motivación. Consta que la deliberación que fija el calendario de los períodos de sesiones para 1996 no incluye motivación alguna.
70 No obstante, el demandado considera que no es necesario motivar la deliberación. Por una parte, se trata de un acto de organización interna de la Institución que sólo puede afectar a los derechos de terceros en circunstancias excepcionales. Por otra parte, el calendario de trabajo de una Institución es claro en sí mismo. La motivación de una medida como la decisión por la que se fija el calendario de los períodos de sesiones es tan evidente que hace redundante una motivación escrita.
71 El artículo 190 del Tratado prevé expresamente una obligación de motivación en lo referente a los Reglamentos, Directivas y Decisiones. Estos son tipos de actos a los que recurre corrientemente el legislador comunitario en el ejercicio de su actividad legislativa. Se caracterizan por estar destinados a producir efectos obligatorios. Ahora bien, la deliberación de que se trata del Parlamento Europeo no sólo no está comprendida, desde un punto de vista formal, en una de las categorías de actos mencionados en el artículo 190 del Tratado, sino que tampoco está destinada per se a producir efectos jurídicos respecto de terceros. En mi opinión, procede acoger el punto de vista del demandado en el sentido de que la fijación del calendario de sesiones para, en cada ocasión, el año siguiente es racional por sí misma y la deliberación impugnada no necesitaba, pues, una motivación.
72 Por consiguiente, deben desestimarse, en definitiva, la totalidad de los motivos que ha invocado la demandante y por ello no cabe acoger el recurso.
Costas
73 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la parte demandante, procede condenarla en costas. Con arreglo al apartado 4 del artículo 69, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas.
C. Conclusión
74 Habida cuenta de las consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que se pronuncie del siguiente modo:
«1) Se desestima el recurso.
2) Se condena en costas a la parte demandante.
3) La parte coadyuvante cargará con sus propias costas.»
(1) - Sentencias de 10 de febrero de 1983, Luxemburgo/Parlamento (230/81, Rec. p. 255); de 10 de abril de 1984, Luxemburgo/Parlamento (108/83, Rec. p. 1945); de 22 de septiembre de 1988, Francia/Parlamento (asuntos acumulados 358/85 y 51/86, Rec. p. 4821) y de 28 de noviembre de 1991, Luxemburgo/Parlamento (asuntos acumulados C-213/88 y C-39/89, Rec. p. I-5643).
(2) - Deliberación de 20 de septiembre de 1995 (DO C 269, p. 55).
(3) - Propuesta de la Conferencia de Presidentes de 14 de septiembre de 1995 (DO C 269, p. 19).
(4) - DO C 341, p. 1.
(5) - El subrayado es mío.
(6) - Véase la primera frase de la letra a) del artículo 1 de la Decisión de Edimburgo, a cuyo tenor «el Parlamento Europeo tendrá su sede en Estrasburgo».
(7) - Véase la sentencia de 23 de abril de 1986, Los Verdes/Parlamento (294/83, Rec. p. 1339), apartado 19.
(8) - Véanse las sentencias Los Verdes/Parlamento (antes citada en la nota 7, apartado 25); Francia/Parlamento (antes citada en la nota 1, apartado 13), y de 28 de noviembre de 1991, Luxemburgo/Parlamento (antes citada en la nota 1, apartado 16).
(9) - Véase la nota 8.
(10) - Véanse las sentencias de 10 de febrero de 1983, Luxemburgo/Parlamento (antes citada en la nota 1, apartado 30); Francia/Parlamento (antes citada en la nota 1, apartado 15), y de 28 de noviembre de 1991, Luxemburgo/Parlamento (antes citada en la nota 1, apartados 16 y 24).
(11) - Asunto C-314/91, Rec. p. I-1093.
(12) - Ibidem (apartado 8).
(13) - Ibidem (apartado 9).
(14) - Ibidem (apartado 10); el subrayado es mío.
(15) - Véanse el artículo 216 del Tratado CE, el artículo 77 del Tratado CECA y el artículo 189 del Tratado Euratom.
(16) - Véase también, en este sentido, la sentencia de 10 de febrero de 1983, Luxemburgo/Parlamento (antes citada en la nota 1, apartado 24).
(17) - Véase el asunto C-267/96 (DO 1996, C 269, p. 21).
(18) - Véanse el artículo 216 del Tratado CE, el artículo 77 del Tratado CECA y el artículo 189 del Tratado Euratom. Para mayor comodidad, me referiré principalmente, en lo sucesivo, a las disposiciones del Tratado CE.
(19) - Véase DO C 21, p. 105; véase también el acta de la sesión de 20 de abril de 1993 (DO C 150, pp. 26 y ss.).
(20) - Véanse el artículo 142 del Tratado CE, el artículo 25 del Tratado CECA y el artículo 112 del Tratado Euratom. Para mayor comodidad, me referiré, en lo sucesivo, principalmente a las disposiciones del Tratado CE.
(21) - Asuntos acumulados C-181/91 y C-248/91, Rec. p. I-3685.
(22) - Ibidem, apartado 12 de la sentencia; el subrayado es mío.
(23) - Véase la sentencia Los Verdes/Parlamento (antes citada en la nota 8, apartado 23).
(24) - Véanse los artículos 157, 158 y 167 del Tratado.
(25) - Es cierto que, en lo relativo al nombramiento de los Comisarios, la participación del Parlamento de conformidad con el artículo 58 del Tratado constituye un cierto correctivo. No obstante, este correctivo no fue incluido hasta el Tratado de Maastricht y no resta toda su agudeza al problema.
(26) - Para mayor comodidad, en lo sucesivo, sólo me referiré al artículo 216 del Tratado CE.
(27) - Siempre por afán de comodidad, me referiré, en lo sucesivo, sólo al artículo 142 del Tratado CE.
(28) - Véase la nota 1.
(29) - En la sentencia de 10 de febrero de 1983, Luxemburgo/Parlamento (antes citada en la nota 1), puede leerse, por ejemplo, en el apartado 38: «No obstante, en virtud de los deberes recíprocos de leal cooperación, mencionados anteriormente, las decisiones del Parlamento deben respetar, por su parte, la competencia de los Gobiernos de los Estados miembros para fijar la sede de las Instituciones y las Decisiones que adopten con carácter provisional hasta la fijación definitiva» (el subrayado es mío). Véase también, en este sentido, la sentencia de 28 de noviembre de 1991, Luxemburgo/Parlamento (antes citada en la nota 1, apartado 52).
(30) - Véase la sentencia de 10 de febrero de 1983, Luxemburgo/Parlamento (antes citada en la nota 1, apartado 37); véase también la sentencia Francia/Parlamento (antes citada en la nota 1, apartado 35).
(31) - Decisión de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros relativa a la instalación provisional de determinadas Instituciones y servicios de las Comunidades (DO 1967, 152, p. 18).
(32) - Denominadas, en lo sucesivo, «semanas de plenos» para mayor comodidad.
(33) - El subrayado es mío.
(34) - Sentencias de 10 de febrero de 1983, Luxemburgo/Parlamento (antes citada en la nota 1), y Francia/Parlamento (antes citada en la nota 1).
(35) - Véanse XXV Informe General sobre la actividad de las Comunidades Europeas 1991, p. 425; XXVI Informe General sobre la actividad de las Comunidades Europeas 1992, p. 406; XXVII Informe General sobre la actividad de las Comunidades Europeas 1993, p. 395; Informe General sobre la actividad de la Unión Europea 1994, p. 453; Informe General sobre la actividad de la Unión Europea 1995, p. 461.
(36) - Las lecturas primera y segunda del presupuesto tienen lugar normalmente el último trimestre de un año civil.
(37) - Cuatro series de cuatro medias jornadas, es decir, dieciseis medias jornadas al año.
(38) - Diez medias jornadas por semana; para el año 1995, ello supone doce series de diez medias jornadas, es decir, ciento veinte medias jornadas al año, y para el calendario de que se trata de los períodos de sesiones de 1996, once series de diez medias jornadas, es decir, ciento diez medias jornadas al año.
(39) - Sentencia antes citada en la nota 1, apartados 36 y 40.
(40) - Ibidem, apartados 40 y 41.
(41) - Decisión antes citada en la nota 31.
(42) - Véase la alegación del Agente de la parte demandada que afirmó, durante la vista, que los grupos políticos tienen su sede en Bruselas.
(43) - DO 1995, L 293, p. 1 (en lo sucesivo, «Reglamento interno»).
(44) - El subrayado es mío.