62006CC0531
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
YVES BOT
της 16ης Δεκεμβρίου 2008 (
1
)
Υπόθεση C-531/06
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων
κατά
Ιταλικής Δημοκρατίας
«Παράβαση κράτους μέλους — Ελευθερία εγκαταστάσεως — Ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων — Άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ — Δημόσια υγεία — Φαρμακεία — Διατάξεις κατά τις οποίες μόνον πρόσωπα που έχουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού δύνανται να εκμεταλλεύονται φαρμακείο — Δικαιολόγηση — Ασφαλής και με ποιοτικά εχέγγυα εφοδιασμός του κοινού σε φάρμακα — Επαγγελματική ανεξαρτησία των φαρμακοποιών — Επιχειρήσεις διανομής φαρμάκων — Δημοτικά φαρμακεία»
1.
Με την υπό κρίση προσφυγή, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία,
—
διατηρώντας σε ισχύ νομοθετικές διατάξεις που επιτρέπουν την εκμετάλλευση ιδιωτικών φαρμακείων μόνο στα φυσικά πρόσωπα που έχουν πτυχίο φαρμακευτικής και στις εταιρίες των οποίων οι εταίροι είναι αποκλειστικά φαρμακοποιοί, και
—
διατηρώντας σε ισχύ νομοθετικές διατάξεις που καθιστούν αδύνατη για τις επιχειρήσεις διανομής φαρμάκων την απόκτηση μεριδίων συμμετοχής στις εταιρίες διαχειρίσεως δημοτικών φαρμακείων,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ.
2.
Καταρχάς, πρέπει να λεχθεί ότι η πρώτη αιτίαση της Επιτροπής συνδέεται στενά με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το Verwaltungsgericht des Saarlandes (Γερμανία) στο πλαίσιο των εκκρεμών ενώπιον του Δικαστηρίου συνεκδικαζομένων υποθέσεων Apothekerkammer des Saarlandes κ.λπ. (C-171/07) και Neumann-Seiwert (C-172/07), επί των οποίων αναπτύσσω, επίσης, προτάσεις. Η πρώτη αυτή αιτίαση αφορά, κατ’ ουσίαν, το ζήτημα αν το άρθρο 43 EΚ και/ή το άρθρο 56 EΚ απαγορεύουν εθνική νομοθετική ρύθμιση η οποία προβλέπει ότι μόνο φαρμακοποιοί δύνανται να διατηρούν και να εκμεταλλεύονται φαρμακείο.
3.
Για τους ίδιους λόγους που εκτίθενται στο πλαίσιο των προτάσεων που αναπτύσσω στις προπαρατεθείσες υποθέσεις Apothekerkammer des Saarlandes κ.λπ. και Neumann-Seiwert (C-171/07 και C-172/07), προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ότι η πρώτη αιτίαση της Επιτροπής δεν είναι βάσιμη. Συγκεκριμένα, θεωρώ ότι τα άρθρα 43 EΚ και 48 EΚ δεν απαγορεύουν εθνική νομοθετική ρύθμιση βάσει της οποίας μόνο φαρμακοποιοί δύνανται να διατηρούν και να εκμεταλλεύονται φαρμακείο, στο μέτρο που μια τέτοια νομοθετική ρύθμιση δικαιολογείται από τον σκοπό της εγγυήσεως του ασφαλούς εφοδιασμού του πληθυσμού με φάρμακα..
4.
Προτείνω, επίσης, στο Δικαστήριο να κρίνει τη δεύτερη αιτίαση αβάσιμη.
I — Το νομικό πλαίσιο
A — Το κοινοτικό δίκαιο
5.
Το άρθρο 43, πρώτο εδάφιο, ΕΚ απαγορεύει τους περιορισμούς στην ελευθερία εγκαταστάσεως των υπηκόων ενός κράτους μέλους εντός άλλου κράτους μέλους. Σύμφωνα με το άρθρο 43, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, η ελευθερία εγκαταστάσεως περιλαμβάνει την ανάληψη και την άσκηση μη μισθωτών δραστηριοτήτων, καθώς και τη σύσταση και τη διαχείριση επιχειρήσεων.
6.
Δυνάμει του άρθρου 48, πρώτο εδάφιο, EΚ, τα θεσπιζόμενα με το άρθρο 43 ΕΚ δικαιώματα αναγνωρίζονται επίσης στις εταιρίες που έχουν συσταθεί σύμφωνα με τη νομοθεσία ενός κράτους μέλους και οι οποίες έχουν την καταστατική τους έδρα, την κεντρική τους διοίκηση ή την κύρια εγκατάστασή τους εντός της Ευρωπαϊκής Κοινότητας.
7.
Σύμφωνα με το άρθρο 46, παράγραφος 1, ΕΚ, το άρθρο 43 ΕΚ δεν απαγορεύει τους περιορισμούς που δικαιολογούνται από λόγους δημόσιας υγείας.
8.
Κατά το άρθρο 47, παράγραφος 3, ΕΚ, η προοδευτική άρση των περιορισμών της ελευθερίας εγκαταστάσεως ως προς τα ιατρικά, παραϊατρικά και φαρμακευτικά επαγγέλματα προϋποθέτει τον συντονισμό των όρων ασκήσεώς τους στα διάφορα κράτη μέλη. Ωστόσο, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων έχουν δεχθεί ότι το άμεσο αποτέλεσμα των άρθρων 43 ΕΚ και 49 ΕΚ, που αναγνωρίσθηκε με τις αποφάσεις Reyners (
2
) και van Binsbergen (
3
), αντιστοίχως, από την 1η Ιανουαρίου 1970, ημερομηνία λήξεως της μεταβατικής περιόδου, ισχύει και για τα επαγγέλματα του τομέα της υγείας (
4
).
9.
Εξάλλου, οι ιατρικές, παραϊατρικές και φαρμακευτικές δραστηριότητες έχουν αποτελέσει το αντικείμενο οδηγιών συντονισμού. Όσον αφορά τον τομέα των φαρμακείων πρόκειται, αφενός, για την οδηγία 85/432/EΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Σεπτεμβρίου 1985, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν ορισμένες δραστηριότητες στον τομέα της φαρμακευτικής (
5
), και, αφετέρου, για την οδηγία 85/433/EΟΚ του Συμβουλίου, της, για την αμοιβαία αναγνώριση των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων τίτλων φαρμακευτικής και για τη λήψη μέτρων προς διευκόλυνση της πραγματικής άσκησης του δικαιώματος εγκατάστασης για ορισμένες δραστηριότητες του φαρμακευτικού τομέα (
6
).
10.
Οι δύο αυτές οδηγίες καταργήθηκαν και αντικαταστάθηκαν από την οδηγία 2005/36/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Σεπτεμβρίου 2005, σχετικά με την αναγνώριση των επαγγελματικών προσόντων (
7
). Σύμφωνα με την εικοστή έκτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2005/36:
«Η παρούσα οδηγία δεν διασφαλίζει τον συντονισμό όλων των όρων ανάληψης των δραστηριοτήτων του φαρμακευτικού τομέα και την άσκησή τους. Ιδίως, η γεωγραφική κατανομή των φαρμακείων και το μονοπώλιο διανομής φαρμάκων θα πρέπει να εξακολουθήσουν να εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Η παρούσα οδηγία διατηρεί αμετάβλητες τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις των κρατών μελών που απαγορεύουν στις εταιρείες την άσκηση ορισμένων φαρμακευτικών δραστηριοτήτων ή εξαρτούν την εν λόγω άσκηση από ορισμένες προϋποθέσεις.»
11.
Εξάλλου, το άρθρο 56, παράγραφος 1, ΕΚ προβλέπει ότι, στο πλαίσιο του κεφαλαίου 4 της Συνθήκης ΕΚ, που αφορά τα κεφάλαια και τις πληρωμές, απαγορεύεται οποιοσδήποτε περιορισμός των κινήσεων κεφαλαίων μεταξύ κρατών μελών και μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών.
12.
Τέλος, πρέπει να αναφερθεί το άρθρο 152, παράγραφος 5, ΕΚ, κατά το οποίο:
«Η δράση της Κοινότητας στον τομέα της δημόσιας υγείας αναπτύσσεται χωρίς να θίγονται στο παραμικρό οι αρμοδιότητες των κρατών μελών σε ό,τι αφορά την οργάνωση και την παροχή των υγειονομικών υπηρεσιών και της ιατρικής περίθαλψης. […]»
B — Το εθνικό δίκαιο
13.
Στην Ιταλία, με τον νόμο 833, της 23ης Δεκεμβρίου 1978, ιδρύθηκε η Servizio Sanitario Nazionale (εθνική υγειονομική υπηρεσία). Το άρθρο 25, παράγραφος 1, του νόμου αυτού ορίζει ότι οι παροχές υγείας περιλαμβάνουν την παροχή υπηρεσιών εκ μέρους γενικών ιατρών, ιατρών ειδικοτήτων, νοσηλευτών, νοσοκομείων και φαρμακείων.
14.
Στην Ιταλία συνυπάρχουν δύο είδη φαρμακείων, ήτοι, αφενός, τα ιδιωτικά και, αφετέρου, τα δημοτικά φαρμακεία (
8
).
1. Το καθεστώς των ιδιωτικών φαρμακείων
15.
Το άρθρο 4 του νόμου 362, της 8ης Νοεμβρίου 1991, σχετικά με την αναδιοργάνωση του φαρμακευτικού τομέα (στο εξής: νόμος 362/1991), προβλέπει, για την ιδιοκτησία φαρμακείου, διαδικασία διαγωνισμού η οποία οργανώνεται από τις περιφέρειες και τις επαρχίες και στην οποία μπορούν να συμμετάσχουν υπήκοοι των κρατών μελών οι οποίοι δεν έχουν στερηθεί των ατομικών και πολιτικών δικαιωμάτων τους και οι οποίοι είναι εγγεγραμμένοι στον φαρμακευτικό σύλλογο.
16.
Κατά το άρθρο 7 του νόμου 362/1991:
«1.   Ιδιωτικά φαρμακεία επιτρέπεται να εκμεταλλεύονται μόνο φυσικά πρόσωπα, σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις, καθώς και προσωπικές εταιρίες και συνεταιριστικές εταιρίες περιορισμένης ευθύνης.
2.   Οι κατά την παράγραφο 1 εταιρίες πρέπει να έχουν ως αποκλειστικό σκοπό την εκμετάλλευση φαρμακείου. Οι εταίροι τους είναι φαρμακοποιοί εγγεγραμμένοι στον φαρμακευτικό σύλλογο, οι οποίοι έχουν τα προσόντα που απαιτεί το άρθρο 12 του νόμου 475, της 2ας Απριλίου 1968, όπως τροποποιήθηκε μεταγενέστερα.
3.   Η διεύθυνση του φαρμακείου, το οποίο εκμεταλλεύεται η εταιρία, ανατίθεται σε έναν από τους εταίρους, ο οποίος φέρει τη σχετική ευθύνη.
[…]
5.   Εκάστη των αναφερομένων στην παράγραφο 1 εταιριών δύναται να εκμεταλλεύεται ένα μόνο φαρμακείο και να λαμβάνει την αντίστοιχη άδεια εφόσον το φαρμακείο ευρίσκεται εντός των ορίων της επαρχίας στην οποία η εταιρία έχει την καταστατική της έδρα.
6.   Κάθε φαρμακοποιός δύναται να έχει μερίδιο συμμετοχής σε μία μόνον από τις κατά την παράγραφο 1 εταιρίες.
7.   Ιδιωτικά φαρμακεία επιτρέπεται να εκμεταλλεύονται μόνον οι φαρμακοποιοί που είναι εγγεγραμμένοι στον φαρμακευτικό σύλλογο της επαρχίας εντός των ορίων της οποίας ευρίσκεται η έδρα του φαρμακείου.»
17.
Κατά το άρθρο 8 του νόμου 362/1991:
«1.   Η συμμετοχή στο κεφάλαιο των κατά το άρθρο 7 εταιριών […] δεν συμβιβάζεται:
a)
με οποιαδήποτε άλλη δραστηριότητα στον τομέα της παραγωγής και της διανομής φαρμάκων, καθώς και με τη διάδοση επιστημονικών πληροφοριακών στοιχείων σχετικών με τα φάρμακα
[…]».
2. Το καθεστώς των δημοτικών φαρμακείων
18.
Το άρθρο 12 του νόμου 498, της 23ης Δεκεμβρίου 1992, το οποίο αντικαταστάθηκε από το άρθρο 116 του νομοθετικού διατάγματος 267, της, προβλέπει τη δυνατότητα των δήμων να συνιστούν, για τη διαχείριση των δημοτικών φαρμακείων, ανώνυμες εταιρίες των οποίων οι εταίροι δεν είναι, κατ’ ανάγκη, φαρμακοποιοί. Επομένως, όσον αφορά τα δημοτικά φαρμακεία, επιτρέπεται η διάσπαση μεταξύ της ιδιοκτησίας του φαρμακείου, που εξακολουθεί να ανήκει στον οργανισμό τοπικής αυτοδιοικήσεως, και της διαχειρίσεως, που ανατίθεται σε εταιρία της οποίας το κεφάλαιο ανήκει κατά πλειοψηφία σε ιδιώτες και στην οποία δεν μετέχουν αποκλειστικώς φαρμακοποιοί.
19.
Με απόφαση της 24ης Ιουλίου 2003, το Corte costituzionale (Ιταλία) επεξέτεινε στις εταιρίες διαχειρίσεως δημοτικών φαρμακείων την προβλεπόμενη από το άρθρο 8, παράγραφος 1, στοιχείο a, του νόμου 362/1991 απαγόρευση της εκ παραλλήλου ασκήσεως της δραστηριότητας διανομής, η οποία μέχρι τότε ίσχυε μόνο για τις εταιρίες εκμεταλλεύσεως ιδιωτικών φαρμακείων.
20.
Η εκ παραλλήλου άσκηση των δραστηριοτήτων της χονδρικής διανομής φαρμάκων και της λιανικής πωλήσεως φαρμάκων στο κοινό μέσω φαρμακείων απαγορεύθηκε, επίσης, από το άρθρο 100, παράγραφος 2, του διατάγματος 219, της 24ης Απριλίου 2006.
21.
Εξάλλου, το ιταλικό δίκαιο επιβάλλει, τόσο ως προς τα ιδιωτικά όσο και ως προς τα δημόσια φαρμακεία, η πώληση των φαρμάκων να ανατίθεται αποκλειστικά σε φαρμακοποιούς. Στο πλαίσιο αυτό το άρθρο 122 του Ενιαίου Κειμένου Υγειονομικής Νομοθεσίας ορίζει ότι:
«Η πώληση στο κοινό φαρμακευτικών ουσιών οι οποίες λαμβάνονται βάσει ορισμένης ποσολογίας ή υπό μορφή φαρμάκων γίνεται μόνον από φαρμακοποιούς, εντός φαρμακείου και υπό την ευθύνη του έχοντος την εκμετάλλευση του φαρμακείου.»
3. Το νομοθετικό διάταγμα 223, της 4ης Ιουλίου 2006
22.
Η ιταλική νομοθεσία τροποποιήθηκε πολλαπλώς με το νομοθετικό διάταγμα 223, της 4ης Ιουλίου 2006, περί επειγουσών διατάξεων για την οικονομική και κοινωνική ανάκαμψη, τη συγκράτηση και τον εξορθολογισμό των δημοσίων δαπανών και παρεμβάσεων στον τομέα των φορολογικών εσόδων και της καταστολής της φοροδιαφυγής (στο εξής: διάταγμα Bersani).
23.
Ειδικότερα, το άρθρο 5 του διατάγματος Bersani κατάργησε διάφορες από τις προπαρατεθείσες διατάξεις. Πρόκειται για τα άρθρα 7, παράγραφοι 5 έως 7, του νόμου 362/1991 και 100, παράγραφος 2, του διατάγματος 219, της 24ης Απριλίου 2006. Τροποποίησε, επίσης, το άρθρο 8, παράγραφος 1, του νόμου 362/1991, απαλείφοντας από την εν λόγω διάταξη τον όρο «διανομή».
II — Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
24.
Η Επιτροπή, εκτιμώντας ότι η προπαρατεθείσα νομοθεσία δεν συνάδει με τα άρθρα 43 EΚ και 56 EΚ, απηύθυνε, στις 21 Μαρτίου 2005, έγγραφο οχλήσεως στην Ιταλική Δημοκρατία. Θεωρώντας μη πειστικές τις εξηγήσεις του οικείου κράτους μέλους, η Επιτροπή απέστειλε στο εν λόγω κράτος μέλος την από αιτιολογημένη γνώμη, στην οποία οι ιταλικές αρχές απάντησαν στις . Στις, οι ιταλικές αρχές διαβίβασαν στην Επιτροπή το κείμενο του διατάγματος Bersani, υπογραμμίζοντας ότι ορισμένες διατάξεις του νομοθετικού αυτού διατάγματος, ειδικότερα δε το άρθρο 5 αυτού, σκοπούσαν την περάτωση της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας.
25.
Η Επιτροπή, εκτιμώντας ότι οι τροποποιήσεις που επέφερε το διάταγμα Bersani στην επίμαχη νομοθεσία δεν ήταν ικανές να μεταβάλουν την άποψή της όσον αφορά την έλλειψη συμβατότητας του ιταλικού δικαίου προς το κοινοτικό δίκαιο, αποφάσισε να ασκήσει την υπό κρίση προσφυγή, δυνάμει του άρθρου 226 EΚ.
III — Η προσφυγή
26.
Με την προσφυγή της η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να αναγνωρίσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία διατηρώντας σε ισχύ,
—
νομοθετικές διατάξεις που επιτρέπουν την εκμετάλλευση ιδιωτικών φαρμακείων μόνο στα φυσικά πρόσωπα που έχουν πτυχίο φαρμακευτικής και στις εταιρίες των οποίων οι εταίροι είναι αποκλειστικά φαρμακοποιοί, και
—
νομοθετικές διατάξεις που καθιστούν αδύνατη για τις επιχειρήσεις διανομής φαρμάκων την απόκτηση μεριδίων συμμετοχής στις εταιρίες διαχειρίσεως δημοτικών φαρμακείων,
παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ.
—
να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
27.
Η Ιταλική Δημοκρατία ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να κηρύξει την προσφυγή απαράδεκτη·
—
επικουρικώς, να κηρύξει την προσφυγή αβάσιμη, με τις συνακόλουθες συνέπειες.
28.
Η Ελληνική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Ισπανίας, η Γαλλική Δημοκρατία, η Δημοκρατία της Λεττονίας και η Δημοκρατία της Αυστρίας παρενέβησαν υπέρ της Ιταλικής Δημοκρατίας.
IV — Τα επιχειρήματα των διαδίκων
A — Επί του παραδεκτού της προσφυγής
29.
Καταρχάς, η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η προσφυγή είναι απαράδεκτη. Κατά την Ιταλική Δημοκρατία, στο μέτρο που είναι γνωστό ότι τα περισσότερα κράτη μέλη επιφυλάσσουν αποκλειστικά στους φαρμακοποιούς ή σε εταιρίες που ελέγχονται από φαρμακοποιούς τη δυνατότητα να διατηρούν φαρμακεία, θα έπρεπε η στάση της Επιτροπής έναντι των νομοθεσιών αυτών να καθορίζεται κατά τρόπο ενιαίο, ώστε να αποφεύγονται οι διαφοροποιήσεις αναλόγως της χώρας ή της νομοθεσίας.
30.
Εν συνεχεία, η Ιταλική Δημοκρατία παρατηρεί ότι η Επιτροπή επικαλείται, καταρχάς, παράβαση των άρθρων 43 EΚ και 56 EΚ, αλλά δεν λαμβάνει υπόψη τις οδηγίες περί εφαρμογής της ελευθερίας εγκαταστάσεως. Οι οδηγίες αυτές περιέχουν ρητές διατάξεις που επιβεβαιώνουν ότι οι όροι ανάληψης δραστηριοτήτων του εν λόγω τομέα δεν έχουν ακόμη εναρμονισθεί και προβλέπουν ότι ο τομέας αυτός υπάγεται στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Υπό τις περιστάσεις αυτές, στην Επιτροπή απόκειται να προσδιορίσει ειδικά και συγκεκριμένα τη φερόμενη παράβαση, δεδομένου ότι η Ιταλική Δημοκρατία, θεσπίζοντας τις σχετικές με την άσκηση του επαγγέλματος των φαρμακοποιών ρυθμίσεις, εφάρμοσε ορθά τις εν λόγω οδηγίες και την επιφύλαξη υπέρ της εθνικής αρμοδιότητας που αυτές περιέχουν.
31.
Τέλος, η Ιταλική Δημοκρατία επισημαίνει ότι, παρά την επελθούσα με το διάταγμα Bersani τροποποίηση, η οποία κατάργησε την απαγόρευση που ίσχυε για τις επιχειρήσεις διανομής όσον αφορά τη συμμετοχή στις εταιρίες διαχειρίσεως φαρμακείων, η Επιτροπή επιμένει να θεωρεί ότι εξακολουθεί να είναι δυνατή η επιβολή της απαγορεύσεως αυτής εκ μέρους των ιταλικών δικαστηρίων. Στο πλαίσιο αυτό, η προσαπτόμενη παράβαση δεν είναι συγκεκριμένη και ενεστώσα, αλλά απορρέει από μελλοντικές και υποθετικές αποφάσεις των εν λόγω δικαστηρίων.
B — Επί της πρώτης αιτιάσεως
32.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, απαγορεύοντας στα φυσικά πρόσωπα που δεν έχουν πτυχίο φαρμακευτικής και στις εταιρίες των οποίων όλα τα μέλη δεν είναι φαρμακοποιοί να εκμεταλλεύονται φαρμακεία, παρέβη τις διατάξεις των άρθρων 43 ΕΚ και 56 ΕΚ. Συγκεκριμένα, η απαγόρευση αυτή όχι μόνον εμποδίζει, αλλά καθιστά εντελώς αδύνατη την εκ μέρους αυτών των κατηγοριών προσώπων άσκηση δύο θεμελιωδών ελευθεριών που κατοχυρώνει η Συνθήκη και, συγκεκριμένα, της ελευθερίας εγκαταστάσεως και της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων.
33.
Ασφαλώς, ο σκοπός της προστασίας της δημόσιας υγείας συνιστά επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος ικανό να δικαιολογήσει περιορισμούς στην ελευθερία εγκαταστάσεως και στην ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων. Πάντως, οι διατάξεις της ιταλικής νομοθεσίας που αποτελούν αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας δεν είναι ούτε κατάλληλες ούτε αναγκαίες για την επίτευξη του σκοπού αυτού.
34.
Πρώτον, η απαγόρευση εκμεταλλεύσεως φαρμακείου, η οποία επιβάλλεται στα φυσικά πρόσωπα που δεν έχουν πτυχίο φαρμακευτικής και στις εταιρίες των οποίων οι εταίροι δεν είναι αποκλειστικά φαρμακοποιοί, δεν είναι κατάλληλη προς επίτευξη του σκοπού της προστασίας της δημόσιας υγείας. Συναφώς, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ των πτυχών που αφορούν την εκμετάλλευση, τη διαχείριση ή τη διοίκηση των φαρμακείων και των πτυχών που αφορούν τις σχέσεις με τρίτους. Η υποχρέωση κατοχής της επαγγελματικής ιδιότητας του φαρμακοποιού δικαιολογείται μόνο σε σχέση με τις δεύτερες και όχι σε σχέση με τις πρώτες, διότι η απαίτηση περί προστασίας της δημόσιας υγείας αφορά μόνον την εξωτερική πτυχή της φαρμακευτικής δραστηριότητας, ήτοι αυτή που αφορά τις σχέσεις με τρίτους και, συγκεκριμένα, με τους προμηθευτές και τους πελάτες. Επιπλέον, η Επιτροπή φρονεί ότι ο διαχωρισμός μεταξύ του καθαρά επιχειρηματικού ρόλου του ιδιοκτήτη του φαρμακείου και της αποστολής του επαγγελματία φαρμακοποιού όχι μόνο δεν θίγει τον σκοπό της προστασίας της δημόσιας υγείας, αλλά δύναται, στην πραγματικότητα, να συμβάλλει στην επίτευξή του, καθόσον επιτρέπει στον φαρμακοποιό να συγκεντρώσει την προσοχή του στα καθήκοντα και στις δραστηριότητες που συνδέονται στενότερα με τη φαρμακευτική δραστηριότητα, η οποία τίθεται στην άμεση υπηρεσία των χρηστών.
35.
Επιπροσθέτως, η απαγόρευση που προβλέπει η ιταλική νομοθεσία στηρίζεται στο μη αποδειχθέν τεκμήριο ότι ο έχων την εκμετάλλευση φαρμακείου φαρμακοποιός ασκεί το επάγγελμα με μεγαλύτερη υπευθυνότητα σε σύγκριση με τον μισθωτό φαρμακοποιό και είναι λιγότερο επιρρεπής στην εξυπηρέτηση του προσωπικού του συμφέροντος σε βάρος του γενικού συμφέροντος. Συναφώς, η Επιτροπή παρατηρεί ότι ο μισθωτός φαρμακοποιός, καθόσον δεν επιδιώκει την ικανοποίηση προσωπικών συμφερόντων οικονομικής φύσεως, αλλά αναλαμβάνει συγκεκριμένα επαγγελματικά καθήκοντα, είναι περισσότερο πρόθυμος σε σύγκριση με τον ιδιοκτήτη του φαρμακείου (ανεξαρτήτως του αν αυτός έχει ή όχι την ιδιότητα του φαρμακοποιού) να εκπληρώσει τα καθήκοντά του σύμφωνα με τον νόμο και με τους κανόνες δεοντολογίας. Η Επιτροπή αναφέρει, εξάλλου, ότι το περιθώριο αυτονομίας που απολαμβάνει ο φαρμακοποιός κατά τη χορήγηση των φαρμάκων στον ασθενή είναι εξαιρετικά περιορισμένο. Συγκεκριμένα, ο φαρμακοποιός υποχρεούται να χορηγήσει το φάρμακο που συνταγογραφήθηκε, χωρίς να έχει τη δυνατότητα να το υποκαταστήσει με κάποιο άλλο παρά μόνο σε περιπτώσεις αυστηρώς καθοριζόμενες στον νόμο.
36.
Δεύτερον, οι επίμαχες διατάξεις του ιταλικού δικαίου υπερβαίνουν το αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού της προστασίας της υγείας μέτρο, δεδομένου ότι ο σκοπός αυτός μπορεί να επιτευχθεί με μέτρα λιγότερο περιοριστικά για την ελευθερία εγκαταστάσεως και την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων. Ειδικότερα, η υποχρεωτική παρουσία φαρμακοποιού στο φαρμακείο θα εγγυώνταν επαρκώς στους πελάτες την παροχή εξειδικευμένων υπηρεσιών. Επιπλέον, ένα σύστημα κατάλληλων ελέγχων και αποτελεσματικών κυρώσεων θα μπορούσε να εφαρμοσθεί όσον αφορά τους έχοντες την εκμετάλλευση φαρμακείων. Ένα τέτοιο σύστημα θα καθιστούσε δυνατό τον έλεγχο και την εγγύηση της ορθής λειτουργίας των φαρμακείων προς τον σκοπό προστασίας της υγείας των ασθενών. Επίσης, στη σύμβαση εργασίας μεταξύ του ιδιοκτήτη και του υπεύθυνου για την εκμετάλλευση του φαρμακείου φαρμακοποιού θα μπορούσε να περιληφθεί ρήτρα εις ολόκληρον ευθύνης τους. Η ύπαρξη αλληλέγγυας ευθύνης θα διασφάλιζε ότι και οι δύο εργάζονται για την επίτευξη των σκοπών και την εκπλήρωση των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας που συναρτώνται με την εκμετάλλευση του φαρμακείου.
37.
Η Επιτροπή επισημαίνει, επίσης, ότι η δυνατότητα που αναγνωρίζεται από το ιταλικό δίκαιο στις κεφαλαιουχικές εταιρίες, οι οποίες δεν ελέγχονται κατά πλειοψηφία από το Δημόσιο, να εκμεταλλεύονται δημοτικά φαρμακεία αποτελεί ένδειξη του ότι ο Ιταλός νομοθέτης δεν έκρινε απαραίτητο, για τη διασφάλιση της ποιότητας των φαρμακευτικών υπηρεσιών και της επαρκούς προστασίας της δημόσιας υγείας, οι έχοντες την εκμετάλλευση των φαρμακείων να έχουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού, υπό τον όρο, πάντως, ότι στο φαρμακείο είναι παρών φαρμακοποιός ο οποίος είναι υπεύθυνος για τις σχετικές με τα φάρμακα δραστηριότητες. Οι ίδιες σκέψεις ισχύουν για τις διατάξεις που προβλέπουν τη δυνατότητα των κληρονόμων ιδιωτικού φαρμακείου να εκμεταλλεύονται αυτό για ορισμένο διάστημα, χωρίς να διαθέτουν τα απαιτούμενα προσόντα.
38.
Εξάλλου, η Επιτροπή παρατηρεί ότι ο φαρμακοποιός υπέχει παρόμοιες υποχρεώσεις δεοντολογίας είτε ασκεί τα καθήκοντά του υπό την ιδιότητα του ιδιοκτήτη είτε του μισθωτού.
39.
Τέλος, η Επιτροπή φρονεί ότι το σκεπτικό που διατύπωσε το Δικαστήριο στην απόφαση της 21ης Απριλίου 2005, Επιτροπή κατά Ελλάδας (
9
), σχετικά με τα καταστήματα οπτικών, μπορεί να μεταφερθεί στην εμπορική δραστηριότητα της λιανικής πωλήσεως φαρμάκων.
40.
Η Ιταλική Δημοκρατία υποστηριζόμενη από την Ελληνική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Ισπανίας, τη Γαλλική Δημοκρατία, τη Δημοκρατία της Λεττονίας, και τη Δημοκρατία της Αυστρίας, αντιτάσσει στα επιχειρήματα αυτά ότι η επίμαχη νομοθεσία, καθόσον επιφυλάσσει μόνο στα φυσικά πρόσωπα που έχουν πτυχίο φαρμακευτικής και στις εταιρίες των οποίων τα μέλη είναι αποκλειστικά φαρμακοποιοί το δικαίωμα να διατηρούν φαρμακεία, δεν αντιβαίνει στα άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ. Συγκεκριμένα, η νομοθεσία αυτή εφαρμόζεται χωρίς διακρίσεις λόγω ιθαγένειας και οι περιορισμοί που απορρέουν από αυτή δύνανται να δικαιολογηθούν από τον σκοπό της προστασίας της δημόσιας υγείας, εφόσον είναι κατάλληλοι προς επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και ανάλογοι.
41.
Η Ιταλική Δημοκρατία υπογραμμίζει ότι τόσο το πρωτογενές όσο και το παράγωγο κοινοτικό δίκαιο δεν θίγουν την αρμοδιότητα των κρατών μελών όσον αφορά τον προσδιορισμό του ιδιοκτησιακού καθεστώτος των φαρμακείων που αποτελεί αντικείμενο της παρούσας διαδικασίας. Ελλείψει εναρμονίσεως σε κοινοτικό επίπεδο, απόκειται στα κράτη μέλη να καθορίσουν τον βαθμό προστασίας της υγείας ο οποίος πρέπει να διασφαλίζεται κατά τη διάθεση φαρμάκων από τα φαρμακεία.
42.
Η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η σχέση μεταξύ της ιδιοκτησίας/εκμεταλλεύσεως των ιδιωτικών φαρμακείων και της εγγραφής στον φαρμακευτικό σύλλογο των ιδιοκτητών και εχόντων την εκμετάλλευση αυτών αποτελεί θεμελιώδες στοιχείο για τη διασφάλιση της ποιότητας των φαρμακευτικών υπηρεσιών στην Ιταλία.
43.
Ο ενδεχομένως επιβλαβής χαρακτήρας των φαρμάκων επιβάλλει την ελεγχόμενη και ορθολογική χρήση τους. Στα φαρμακεία λαμβάνει χώρα μια αντικειμενική σύγκρουση μεταξύ του ιδιωτικού συμφέροντος —το οποίο συνίσταται στη διασφάλιση της οικονομικής αποδοτικότητας του φαρμακείου— και των σκοπών γενικού συμφέροντος. Προκειμένου να διασφαλισθεί ότι ο κανονικός και ασφαλής εφοδιασμός του πληθυσμού με φάρμακα προέχει έναντι των οικονομικών σκοπών, πρέπει τα φαρμακεία να ανήκουν πραγματικά σε πρόσωπα τα οποία διαθέτουν την απαιτούμενη επαγγελματική ικανότητα και ειδίκευση. Μόνο στην περίπτωση που οι ιδιοκτήτες των φαρμακείων, οι οποίοι πράγματι επηρεάζουν τη διαχείριση τους, διαθέτουν γνώσεις και την απαιτούμενη ειδική πείρα, είναι δυνατό στο πλαίσιο της διαχειρίσεως του φαρμακείου να προσδίδεται συστηματικά μεγαλύτερη σημασία στην προστασία της δημόσιας υγείας έναντι των οικονομικών σκοπών. Στην περίπτωση που πρόσωπα τα οποία δεν έχουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού εκμεταλλεύονται φαρμακεία, υπάρχει ο κίνδυνος η στάση τους να καθορίζεται από κριτήρια μη πρόσφορα από φαρμακευτικής απόψεως.
44.
Επιπλέον, με το να επιφυλάσσεται η εκμετάλλευση των φαρμακείων μόνο στους φαρμακοποιούς αποκλείεται το ενδεχόμενο οι παρασκευαστές ή χονδρέμποροι φαρμάκων να καταστούν ιδιοκτήτες φαρμακείων. Οι εν λόγω επιχειρήσεις ενδέχεται να προωθούν, κατά προτίμηση, τη διάθεση των προϊόντων τα οποία παρασκευάζουν ή διανέμουν, σε βάρος των πραγματικών θεραπευτικών αναγκών και της ελεύθερης επιλογής των ασθενών. Εξάλλου, η λογική της εμπορίας σε μεγάλη κλίμακα κατευθύνεται προς τη μείωση των δαπανών διανομής και αποθηκεύσεως και, επομένως, προς τη συγκέντρωση των σημείων πωλήσεως στις πιο πυκνοκατοικημένες περιοχές. Η λειτουργία νέων φαρμακείων χωρίς περιορισμούς δύναται, επιπροσθέτως, να επιφέρει αύξηση των φαρμακευτικών δαπανών.
45.
Οι κίνδυνοι αυτοί προκύπτουν από διάφορες μελέτες που αφορούν τις χώρες ή τις περιφέρειες που κατέστησαν πλήρως ελεύθερη την πρόσβαση στις δραστηριότητες του φαρμακευτικού τομέα —όπως η Δημοκρατία της Εσθονίας, το Βασίλειο της Νορβηγίας ή η Navarre — μελέτες οι οποίες δείχνουν σημαντική υποχώρηση της ποιότητας των φαρμακευτικών υπηρεσιών.
46.
Η αποτελεσματική εκπλήρωση της αποστολής γενικού συμφέροντος των φαρμακείων δεν είναι δυνατόν να διασφαλισθεί με λιγότερο δεσμευτικά μέτρα. Ασφαλώς, ένα κράτος μέλος δύναται να προβλέψει ότι η παρασκευή και η πώληση των φαρμάκων ανατίθεται αποκλειστικά σε μισθωτούς φαρμακοποιούς. Εντούτοις, οι μισθωτοί αυτοί φαρμακοποιοί δεν είναι σε θέση να ασκούν το επάγγελμά τους με πλήρη ανεξαρτησία, δεδομένου ότι υπόκεινται στις εντολές του μη φαρμακοποιού εργοδότη.
47.
Εξάλλου, η φύση της υγείας ως πρωταρχικής σημασίας αγαθού αποκλείει το ενδεχόμενο πλήρους επανορθώσεως της βλάβης διά της καταβολής ισοδύναμης αποζημιώσεως. Κατά συνέπεια, εγγυήσεις ως εκ της ασφαλίσεως της επαγγελματικής ευθύνης ή διαφόρων μορφών αποζημιώσεως που απορρέουν από την ευθύνη λόγω πταίσματος τρίτου δεν διασφαλίζουν κατά τρόπο εξίσου αποτελεσματικό τον σκοπό της προστασίας της δημόσιας υγείας. Επιπλέον, η επιλογή να συμπίπτουν στο πρόσωπο του επιχειρηματία, ο οποίος έχει την ιδιότητα του φαρμακοποιού, η ιδιοκτησία του φαρμακείου και η ευθύνη της εκμεταλλεύσεως, εξασφαλίζει ότι στις υποχρεώσεις που του επιβάλλει η αστική και η ποινική νομοθεσία προστίθενται οι υποχρεώσεις που απορρέουν από τον κώδικα δεοντολογίας και των οποίων η τήρηση υπόκειται στον έλεγχο του φαρμακευτικού συλλόγου.
48.
Τέλος, όσον αφορά το διαφορετικό καθεστώς των ιδιωτικών και των δημοτικών φαρμακείων, η Ιταλική Δημοκρατία διευκρινίζει ότι ως προς τα ιδιωτικά φαρμακεία ήταν απαραίτητη η πρόβλεψη μιας πρόσθετης εγγυήσεως όσον αφορά την τήρηση των υγειονομικών όρων, εγγυήσεως που διαφοροποιεί τον τρόπο διαχειρίσεως αυτών από τον τρόπο διαχειρίσεως των δημοτικών φαρμακείων, τα οποία ως εκ της φύσης τους υπόκεινται στην εποπτεία και τον έλεγχο των οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως. Συναφώς, η Ιταλική Δημοκρατία αναφέρει ότι στον τύπο της μικτής εταιρίας η οποία έχει ως αντικείμενο την παροχή τοπικών δημόσιων υπηρεσιών, ακόμη και αν το κεφάλαιο ανήκει κατά πλειοψηφία σε ιδιώτες, ο οργανισμός τοπικής αυτοδιοικήσεως διατηρεί την εξουσία χάραξης των κατευθύνσεων, ελέγχου και εποπτείας, υπό την ιδιότητα του συνδιαχειριστή και εταίρου της εταιρίας. Ομοίως, το γεγονός ότι, σε περίπτωση που η εκμετάλλευση του φαρμακείου ανατίθεται σε κάποιον τρίτο, ο οργανισμός τοπικής αυτοδιοικήσεως παραμένει ιδιοκτήτης του φαρμακείου εγγυάται την επιδίωξη του κοινού συμφέροντος.
Γ — Επί της δεύτερης αιτιάσεως
49.
Με τη δεύτερη αιτίαση, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, διατηρώντας σε ισχύ νομοθετικές διατάξεις που καθιστούν αδύνατη για τις επιχειρήσεις διανομής φαρμάκων την απόκτηση μεριδίων συμμετοχής στις εταιρίες διαχειρίσεως δημοτικών φαρμακείων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ.
50.
Κατά την Επιτροπή, ένας τέτοιος περιορισμός στην ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων και στην ελευθερία εγκαταστάσεως δεν δικαιολογείται από τον σκοπό της προστασίας της δημόσιας υγείας. Συναφώς, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η ύπαρξη απόλυτου ασυμβιβάστου μεταξύ των δραστηριοτήτων της διανομής και της λιανικής πωλήσεως φαρμάκων στερείται συνοχής, διότι επιτρέπει σημαντικές παρεκκλίσεις.
51.
Ειδικότερα, ένα πρόσωπο δύναται να εκμεταλλεύεται φαρμακείο και, συγχρόνως, να είναι μέτοχος εταιρίας διανομής, αρκεί να μην κατέχει στην εταιρία αυτή θέση διοικήσεως και ελέγχου. Ένα τέτοιο πρόσωπο θα είχε, ενδεχομένως, συμφέρον να προωθήσει τη διάθεση στην αγορά προϊόντων διανεμομένων από την εταιρία της οποίας είναι μέτοχος. Επιπροσθέτως, υπάρχουν και άλλες περιπτώσεις στις οποίες ο φαρμακοποιός που είναι μέτοχος εταιρίας διανομής θα είχε τη δυνατότητα να ασκήσει επί της εταιρίας αποτελεσματικό έλεγχο, άμεσο ή έμμεσο. Επομένως, το καθεστώς του ασυμβιβάστου είναι ιδιαίτερα ελαστικό για τα φυσικά πρόσωπα και για τις εταιρίες εκμεταλλεύσεως ιδιωτικών φαρμακείων.
52.
Αντιθέτως, το καθεστώς αυτό είναι ιδιαίτερα περιοριστικό για τις πολυεθνικές εταιρίες που επιθυμούν να αποκτήσουν μερίδια συμμετοχής στα δημοτικά φαρμακεία. Η Επιτροπή θεωρεί, ωστόσο, ότι, στη δεύτερη αυτή περίπτωση, ο κίνδυνος συγκρούσεως συμφερόντων είναι μικρότερος ή, εν πάση περιπτώσει, λιγότερος σοβαρός, διότι ο δήμος παραμένει ιδιοκτήτης του δημοτικού φαρμακείου και ασκεί, βάσει συμβάσεως παροχής υπηρεσιών που συνάπτεται με την εταιρία ιδιωτικής διαχειρίσεως, άμεσο και ειδικό έλεγχο επί του φαρμακείου.
53.
Κατά την Ιταλική Δημοκρατία, οι αναπτυχθείσες στο πλαίσιο της πρώτης αιτιάσεως αρχές ισχύουν και για τα δημοτικά φαρμακεία. Εξάλλου, το διάταγμα Bersani κατάργησε την απαγόρευση που ίσχυε για τις επιχειρήσεις διανομής φαρμάκων όσον αφορά την απόκτηση μεριδίων συμμετοχής στα δημοτικά φαρμακεία.
V — Εκτίμηση
A — Επί του παραδεκτού της προσφυγής
54.
Από πάγια νομολογία προκύπτει ότι, στο πλαίσιο προσφυγής λόγω παραβάσεως με την οποία αμφισβητείται η συμβατότητα εθνικής νομοθεσίας με το κοινοτικό δίκαιο, ενδεχόμενες τροποποιήσεις της εθνικής νομοθεσίας δεν επηρεάζουν την κρίση επί του αντικειμένου της προσφυγής, εφόσον δεν τέθηκαν σε εφαρμογή πριν από τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας (
10
).
55.
Κατά συνέπεια, η απόφαση για την ενδεχόμενη ύπαρξη της προβαλλομένης παραβάσεως πρέπει να εκδοθεί βάσει της νομοθεσίας που ίσχυε στις 19 Φεβρουαρίου 2006, ημερομηνία κατά την οποία έληξε η προθεσμία των δύο μηνών που τάχθηκε στην Ιταλική Δημοκρατία με την αιτιολογημένη γνώμη της . Επισημαίνεται ότι, κατά την ημερομηνία αυτή, το διάταγμα Bersani δεν είχε ακόμη εκδοθεί.
56.
Επομένως, οι αναλύσεις της Επιτροπής και της Ιταλικής Δημοκρατίας όσον αφορά τις συνέπειες του εν λόγω διατάγματος στην παρούσα διαδικασία δεν δύνανται να ληφθούν υπόψη. Ειδικότερα, στο πλαίσιο της δεύτερης αιτιάσεως, δεν είναι απαραίτητο να εξεταστεί αν, παρά την έκδοση του διατάγματος Bersani, η απαγόρευση που επιβάλλεται στις επιχειρήσεις διανομής φαρμάκων όσον αφορά την απόκτηση μεριδίων συμμετοχής στις εταιρίες διαχειρίσεως δημοτικών φαρμακείων εξακολουθεί να ισχύει στην ιταλική έννομη τάξη, ανεξαρτήτως του αν αυτό συμβαίνει λόγω της επιβιώσεως ορισμένων νομοθετικών διατάξεων ή λόγω της νομολογίας που διατηρεί την απαγόρευση αυτή.
57.
Στο πλαίσιο αυτό, η Ιταλική Δημοκρατία δεν δύναται να υποστηρίξει ότι η προσαπτόμενη παράβαση δεν είναι συγκεκριμένη και ενεστώσα, λόγω του ότι απορρέει από μελλοντικές και υποθετικές αποφάσεις των εθνικών δικαστηρίων.
58.
Τα λοιπά επιχειρήματα που προβάλλει το εν λόγω κράτος μέλος προς στήριξη του απαραδέκτου της υπό κρίση προσφυγής πρέπει ομοίως να απορριφθούν. Συγκεκριμένα, το γεγονός ότι η Επιτροπή επέλεξε να ασκήσει προσφυγή κατά ορισμένου κράτους μέλους και όχι κατά των λοιπών κρατών μελών στα οποία ισχύει παρόμοια νομοθετική ρύθμιση είναι αδιάφορο από την άποψη του παραδεκτού της προσφυγής λόγω παραβάσεως. Εξάλλου, η Επιτροπή ανέφερε επακριβώς τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, ήτοι τα άρθρα 43 ΕΚ και 56 EΚ, βάσει των οποίων ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει την εκ μέρους της Ιταλικής Δημοκρατίας παράβαση.
B — Επί της πρώτης αιτιάσεως
59.
Με την πρώτη αιτίαση, η Επιτροπή αμφισβητεί, υπό το πρίσμα των άρθρων 43 ΕΚ και 56 ΕΚ, μία από τις προϋποθέσεις που είναι αναγκαίες προκειμένου ένα πρόσωπο να μπορεί να διατηρεί και να εκμεταλλεύεται ιδιωτικό φαρμακείο στην Ιταλία, ήτοι το να έχει πτυχίο φαρμακευτικής. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή φρονεί ότι όσον αφορά το ιδιοκτησιακό καθεστώς και μόνο του φαρμακείου δεν είναι δυνατόν να απαιτείται η κατοχή πτυχίου φαρμακευτικής. Αντιθέτως, η Επιτροπή φρονεί ότι η προϋπόθεση αυτή είναι αναγκαία και πρέπει να πληρούται για την άσκηση των καθηκόντων του υπεύθυνου διευθυντή του φαρμακείου και, γενικότερα, για την εκτέλεση καθηκόντων που αφορούν τις σχέσεις με τους πελάτες του φαρμακείου.
60.
Στο μέτρο που η Επιτροπή προσάπτει στην Ιταλική Δημοκρατία ότι παρέβη ταυτόχρονα τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 43 ΕΚ και τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 56 ΕΚ, πρέπει, καταρχάς, να διευκρινισθεί αν η επίμαχη εθνική νομοθετική ρύθμιση πρέπει να εξετασθεί υπό το πρίσμα της ελευθερίας εγκαταστάσεως και της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων ή υπό το πρίσμα αποκλειστικά μιας από τις ελευθερίες αυτές.
61.
Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να αναφερθεί ότι, κατά το Δικαστήριο, για να διαπιστωθεί σε ποια κοινοτική ελευθερία εμπίπτει μια εθνική νομοθεσία, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το αντικείμενο της εν λόγω νομοθεσίας (
11
).
62.
Συναφώς, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το αντικείμενο των επίμαχων, στο πλαίσιο της πρώτης αιτιάσεως, διατάξεων της ιταλικής νομοθεσίας συνίσταται, κυρίως, στην επιβολή μιας προϋποθέσεως για την άσκηση μιας ανεξάρτητης επαγγελματικής δραστηριότητας, εν προκειμένω, της φαρμακευτικής δραστηριότητας υπό την ιδιότητα του ιδιοκτήτη φαρμακείου. Κατά τις διατάξεις αυτές, το δικαίωμα ιδιοκτησίας και εκμεταλλεύσεως φαρμακείου αναγνωρίζεται μόνο στα φυσικά πρόσωπα που έχουν πτυχίο φαρμακευτικής, καθώς και στις προσωπικές εταιρίες και στις συνεταιριστικές εταιρίες περιορισμένης ευθύνης των οποίων τα μέλη είναι αποκλειστικά φαρμακοποιοί. Ρυθμίζοντας κατ’ αυτό τον τρόπο τις προϋποθέσεις από τις οποίες εξαρτάται η ίδρυση ιδιωτικών φαρμακείων στην Ιταλία και, κατ’ ακολουθία, τις προϋποθέσεις εγκαταστάσεως των φυσικών και νομικών προσώπων στον τομέα των φαρμακείων, η ιταλική νομοθεσία επηρεάζει, κατά τη γνώμη μου, καθοριστικά την ελευθερία εγκαταστάσεως. Επομένως, εμπίπτει, κατά προτεραιότητα, στο πεδίο εφαρμογής των σχετικών με την ελευθερία εγκαταστάσεως διατάξεων της Συνθήκης.
63.
Συνεπώς, ακόμα και αν γίνει δεκτό ότι το συγκεκριμένο εθνικό μέτρο περιορίζει την ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων, οι περιορισμοί αυτοί αποτελούν αναπόφευκτη συνέπεια ενδεχομένου εμποδίου στην άσκηση του δικαιώματος της ελεύθερης εγκαταστάσεως και δεν δικαιολογούν αυτοτελή εξέταση της εν λόγω νομοθεσίας υπό το πρίσμα του άρθρου 56 ΕΚ (
12
).
64.
Κατά συνέπεια, θα εξετάσω την πρώτη αιτίαση υπό το πρίσμα αποκλειστικά της ελευθερίας εγκαταστάσεως και, ειδικότερα, υπό το πρίσμα των άρθρων 43 ΕΚ και 48 ΕΚ (
13
).
65.
Πριν εξετάσω κατά πόσον ο κανόνας βάσει του οποίου μόνον πρόσωπα τα οποία διαθέτουν άδεια ασκήσεως του επαγγέλματος του φαρμακοποιού δύνανται να διατηρούν και να εκμεταλλεύονται φαρμακείο συνάδει ή όχι με τα άρθρα 43 ΕΚ και 48 ΕΚ, θα διατυπώσω ορισμένες προκαταρκτικές παρατηρήσεις όσον αφορά τη φύση των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων των κρατών μελών και της Κοινότητας στον τομέα της δημόσιας υγείας.
1. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις όσον αφορά τη φύση των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων των κρατών μελών και της Κοινότητας στον τομέα της δημόσιας υγείας
66.
Το άρθρο 152 ΕΚ δεν παρέχει στην Κοινότητα την αρμοδιότητα να ρυθμίζει πλήρως τον τομέα της δημόσιας υγείας. Κατά συνέπεια, εξακολουθεί να υφίσταται συναρμοδιότητα της Κοινότητας και των κρατών μελών.
67.
Οι λεπτομέρειες αυτής της κατανομής αρμοδιοτήτων, οι οποίες συνάγονται από το γράμμα του άρθρου 152 ΕΚ, αποκαλύπτουν την ύπαρξη συντρέχουσας αρμοδιότητας με κυρίαρχη την εθνική συνιστώσα (
14
).
68.
Η διατήρηση εθνικής αρμοδιότητας στον τομέα της δημόσιας υγείας προβλέπεται ρητά από το άρθρο 152, παράγραφος 5, ΕΚ, το οποίο, υπενθυμίζω, προβλέπει ότι «[η] δράση της Κοινότητας στον τομέα της δημόσιας υγείας αναπτύσσεται χωρίς να θίγονται στο παραμικρό οι αρμοδιότητες των κρατών μελών σε ό,τι αφορά την οργάνωση και την παροχή των υγειονομικών υπηρεσιών και της ιατρικής περίθαλψης».
69.
Η διαπίστωση ότι η παροχή στην Κοινότητα αρμοδιότητας στον τομέα της υγείας δεν συνεπάγεται απέκδυση των κρατών μελών από τη σχετική αρμοδιότητα συνάγεται, επίσης, από τη φύση της κοινοτικής και των εθνικών αρμοδιοτήτων, όπως η φύση αυτή προκύπτει από το άρθρο 152 EΚ. Συγκεκριμένα, πρόκειται για αρμοδιότητες συμπληρωματικές, στο μέτρο που η δράση της Κοινότητας συμπληρώνει τις εθνικές πολιτικές στον τομέα της δημόσιας υγείας και, συγχρόνως, για αρμοδιότητες συντονισμένες, δεδομένου ότι η δράση της Κοινότητας σκοπεί τον συντονισμό των εθνικών δράσεων στον εν λόγω τομέα.
70.
Συμπερασματικά, οι διατάξεις του άρθρου 152 EΚ περιέχουν τις βάσεις μιας πολιτικής στον τομέα της δημόσιας υγείας η οποία εμφανίζει μικρό βαθμό ολοκλήρωσης και, παράλληλα, διαγράφουν μια σφαίρα προστατευμένης εθνικής αρμοδιότητας.
71.
Συνεπώς, η επιλογή των συντακτών της Συνθήκης ΕΚ πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να λαμβάνεται κατάλληλα υπόψη από το Δικαστήριο. Συγκεκριμένα, όταν το Δικαστήριο εξετάζει ένα εθνικό μέτρο σχετικό με την οργάνωση και την παροχή υγειονομικών υπηρεσιών και υπηρεσιών ιατρικής περίθαλψης, πρέπει, κατά την άποψή μου, να συνεκτιμά πάντοτε οτιδήποτε θα μπορούσε να θεωρηθεί ως συνταγματική προστασία της εθνικής αρμοδιότητας στον εν λόγω τομέα (
15
).
72.
Αυτό δεν σημαίνει προφανώς ότι τα κράτη μέλη, στο πλαίσιο της ασκήσεως της αρμοδιότητας που εξακολουθούν να έχουν, πρέπει να θεωρηθούν ότι απαλλάσσονται από την υποχρέωση τηρήσεως των κοινοτικών δεσμεύσεων. Συγκεκριμένα, είναι γνωστό ότι, στο πλαίσιο της ασκήσεως αυτής της αρμοδιότητας, τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν το κοινοτικό δίκαιο, και ειδικότερα τις διατάξεις της Συνθήκης περί ελεύθερης κυκλοφορίας. Οι διατάξεις αυτές απαγορεύουν στα κράτη μέλη να εισάγουν ή να διατηρούν σε ισχύ αδικαιολόγητους περιορισμούς στην άσκηση των ελευθεριών αυτών στον τομέα της υπηρεσιών υγείας (
16
).
73.
Επιπλέον, πρέπει να διευκρινιστεί ότι, στο παρόν στάδιο εξελίξεως του κοινοτικού δικαίου, δεν έχει διασφαλιστεί, ούτε κατά προσέγγιση, ο συντονισμός και, ακόμη λιγότερο, η εναρμόνιση σε κοινοτικό επίπεδο όλων των όρων ανάληψης και άσκησης των δραστηριοτήτων του φαρμακευτικού τομέα, όπως προκύπτει από την εικοστή έκτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2005/36. Συναφώς, υπενθυμίζω ότι στην αιτιολογική αυτή σκέψη ο κοινοτικός νομοθέτης αναφέρει ότι, για παράδειγμα, η γεωγραφική κατανομή των φαρμακείων και το μονοπώλιο διανομής φαρμάκων θα πρέπει να εξακολουθήσουν να εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Στην ίδια αιτιολογική σκέψη διευκρινίζεται επίσης ότι η οδηγία διατηρεί αμετάβλητες τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις των κρατών μελών που απαγορεύουν στις εταιρείες την άσκηση ορισμένων φαρμακευτικών δραστηριοτήτων ή εξαρτούν την εν λόγω άσκηση από ορισμένες προϋποθέσεις. Στους τομείς αυτούς, στους οποίους δεν έχει επέλθει εναρμόνιση, ο προσδιορισμός των κανόνων εξακολουθεί να εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, υπό την επιφύλαξη της τήρησης των διατάξεων της Συνθήκης και ιδίως εκείνων που αφορούν την ελευθερία εγκαταστάσεως (
17
).
74.
Επομένως, για να διατηρηθεί σε ισχύ εθνική νομοθετική ρύθμιση κατά την οποία μόνο φαρμακοποιοί δύνανται να διατηρούν και να εκμεταλλεύονται φαρμακείο πρέπει να αποδειχθεί ότι συνάδει με το άρθρο 43 ΕΚ, ακόμη και αν αποτελεί έκφραση της αρμοδιότητας που εξακολουθούν να έχουν τα κράτη μέλη στον τομέα της δημόσιας υγείας και, συγκεκριμένα, στον τομέα της οργάνωσης και της παροχής υγειονομικών υπηρεσιών και υπηρεσιών ιατρικής περίθαλψης.
75.
Πάντως, το γεγονός ότι η νομοθετική αυτή ρύθμιση εντάσσεται στο πλαίσιο ενός τομέα αρμοδιοτήτων που εξακολουθούν να έχουν τα κράτη μέλη και ρητά προστατεύονται από το άρθρο 152, παράγραφος 5, ΕΚ δεν στερείται συνεπειών. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο, εξετάζοντας κατά πόσον η εν λόγω νομοθετική ρύθμιση δικαιολογείται υπό το πρίσμα ενός επιτακτικού λόγου γενικού συμφέροντος, όπως η προστασία της δημόσιας υγείας, οφείλει να λάβει υπόψη το γεγονός ότι η προστασία αυτή της εθνικής αρμοδιότητας προβλέπεται από τη Συνθήκη. Υπό το πρίσμα αυτό, το Δικαστήριο δύναται να εφαρμόσει τη νομολογία του κατά την οποία, κατά την εκτίμηση της τηρήσεως της αρχής της αναλογικότητας στον τομέα της δημόσιας υγείας, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το γεγονός ότι το κράτος μέλος έχει τη δυνατότητα να καθορίζει το επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας που προτίθεται να παρέχει και τον τρόπο επίτευξης του επιπέδου αυτού (
18
).
76.
Κατόπιν των ως άνω διευκρινίσεων, πρέπει να εξεταστεί αν η ιταλική ρύθμιση, η οποία απαγορεύει σε πρόσωπα τα οποία δεν έχουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού να διατηρούν και να εκμεταλλεύονται φαρμακείο, συνιστά περιορισμό στην ελευθερία εγκαταστάσεως.
2. Επί της υπάρξεως περιορισμού στην ελευθερία εγκαταστάσεως
77.
H κατά τα άρθρα 43 ΕΚ και 48 ΕΚ ελευθερία εγκαταστάσεως παρέχει στις εταιρίες που έχουν συσταθεί σύμφωνα με το δίκαιο ενός κράτους μέλους το δικαίωμα προσβάσεως σε ανεξάρτητη δραστηριότητα σε άλλο κράτος μέλος και ασκήσεως εκεί της δραστηριότητας αυτής μονίμως, υπό τις ίδιες συνθήκες με τις εταιρίες που είναι εγκατεστημένες στο κράτος αυτό. Η θεμελιώδης αυτή ελευθερία εκτείνεται στη σύσταση και στη διαχείριση επιχειρήσεων καθώς και στην ίδρυση πρακτορείων, υποκαταστημάτων ή θυγατρικών εταιριών. Το άρθρο 43 EΚ επιβάλλει την κατάργηση των μέτρων που θεσπίζουν περιορισμούς.
78.
Από πάγια νομολογία προκύπτει, επίσης, ότι μέτρα τα οποία, ακόμη και αν εφαρμόζονται άνευ διακρίσεων λόγω ιθαγενείας, απαγορεύουν, παρακωλύουν ή καθιστούν λιγότερο ελκυστική την άσκηση από τους υπηκόους των κρατών μελών της Κοινότητας της ελευθερίας εγκαταστάσεως, συνιστούν περιορισμούς οι οποίοι αντιβαίνουν στη Συνθήκη (
19
).
79.
Σύμφωνα με την ιταλική νομοθεσία, η εκμετάλλευση ιδιωτικού φαρμακείου επιτρέπεται μόνο στα φυσικά πρόσωπα που έχουν πτυχίο φαρμακευτικής, καθώς και στις προσωπικές εταιρίες και στις συνεταιριστικές εταιρίες περιορισμένης ευθύνης που έχουν ως αποκλειστικό σκοπό την εκμετάλλευση φαρμακείου και των οποίων τα μέλη είναι φαρμακοποιοί εγγεγραμμένοι στον φαρμακευτικό σύλλογο.
80.
Οι προϋποθέσεις αυτές έχουν ως αποτέλεσμα να εμποδίζουν τους υπηκόους των κρατών μελών οι οποίοι δεν έχουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού να διατηρούν και να εκμεταλλεύονται ιδιωτικά φαρμακεία στην Ιταλία. Λόγω των συνεπειών τους επί της προσβάσεως στην αγορά, οι εν λόγω προϋποθέσεις δύνανται να χαρακτηρισθούν ως περιορισμοί της ελευθερίας εγκαταστάσεως των φυσικών ή νομικών προσώπων που επιθυμούν να ανοίξουν ιδιωτικό φαρμακείο στην Ιταλία. Συγκεκριμένα, εμποδίζοντας την πρόσβαση νέων επιχειρηματιών στη σχετική αγορά, οι προϋποθέσεις αυτές συνιστούν αντικειμενικώς εμπόδια στο δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας, του οποίου πρέπει, καταρχήν, να απολαύουν οι επιχειρηματίες.
81.
Αφού διαπιστώθηκε η ύπαρξη εμποδίου στην ελευθερία εγκαταστάσεως, πρέπει, εν συνεχεία, να εξεταστεί αν η απαγόρευση που επιβάλλεται σε πρόσωπα τα οποία δεν έχουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού να διατηρούν και να εκμεταλλεύονται φαρμακείο δύναται να θεωρηθεί δικαιολογημένη υπό το πρίσμα του κοινοτικού δικαίου.
3. Επί της δικαιολογήσεως του διαπιστωθέντος περιορισμού στην ελευθερία εγκαταστάσεως
82.
Ένας τέτοιος περιορισμός, όπως αυτός που προβλέπει η ιταλική νομοθεσία, δύναται να θεωρηθεί σύμφωνος με το κοινοτικό δίκαιο αν πληροί τις ακόλουθες τέσσερις προϋποθέσεις. Καταρχάς, πρέπει να εφαρμόζεται άνευ διακρίσεων. Εν συνεχεία, πρέπει να δικαιολογείται από κάποιο θεμιτό δικαιολογητικό λόγο ή από κάποιο επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος. Τέλος, πρέπει να είναι ικανός να εγγυηθεί την υλοποίηση του επιδιωκόμενου σκοπού και να μην υπερβαίνει το αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρο (
20
).
83.
Πρώτον, στην επίδικη νομοθετική ρύθμιση δεν διακρίνω κανένα στοιχείο που να εισάγει δυσμενή διάκριση, στο μέτρο που αυτή έχει εφαρμογή σε όλα τα μορφώματα που επιθυμούν να ιδρύσουν φαρμακείο στην Ιταλία, χωρίς διάκριση αναλόγως του κράτους μέλους καταγωγής.
84.
Δεύτερον, η προστασία της δημόσιας υγείας περιλαμβάνεται μεταξύ των επιτακτικών λόγων γενικού συμφέροντος, οι οποίοι μπορούν, δυνάμει του άρθρου 46, παράγραφος 1, ΕΚ, να δικαιολογήσουν περιορισμούς στην ελευθερία εγκαταστάσεως (
21
). Επομένως, η ιταλική νομοθεσία πρέπει να εξεταστεί υπό το πρίσμα του εν λόγω σκοπού, ιδίως υπό την πτυχή αυτού που συνίσταται στην εγγύηση τους ασφαλούς εφοδιασμού του πληθυσμού με φάρμακα.
85.
Τρίτον, όσον αφορά την καταλληλότητα μιας τέτοιας νομοθετικής ρυθμίσεως προς επίτευξη του σκοπού της προστασίας της δημόσιας υγείας, πρέπει να εξεταστεί αν η απαγόρευση που επιβάλλεται στα πρόσωπα τα οποία δεν έχουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού να διατηρούν και να εκμεταλλεύονται φαρμακείο ανταποκρίνεται λυσιτελώς στην επίτευξη του προαναφερθέντος σκοπού.
86.
Φρονώ ότι αυτό συμβαίνει. Συγκεκριμένα, ο κανόνας αυτός είναι, κατά τη γνώμη μου, ικανός να διασφαλίσει τον εφοδιασμό του πληθυσμού με φάρμακα ο οποίος να παρέχει επαρκή εχέγγυα ποιότητας και ποικιλίας.
87.
Συναφώς, δεν πείθομαι από το επιχείρημα της Επιτροπής ότι θα έπρεπε να γίνεται διάκριση μεταξύ των εσωτερικών (ιδιοκτησία, διεύθυνση και διαχείριση του φαρμακείου) και των εξωτερικών πτυχών (σχέσεις με τρίτους) της φαρμακευτικής δραστηριότητας. Συγκεκριμένα, το πρόσωπο που διατηρεί φαρμακείο, ως ιδιοκτήτης και εργοδότης ταυτόχρονα, επηρεάζει αναπόφευκτα, κατά τη γνώμη μου, την πολιτική που ακολουθείται ως προς τη διάθεση των φαρμάκων. Επομένως, η επιλογή του Ιταλού νομοθέτη, να συνδέσει την επαγγελματική επάρκεια με την οικονομική ιδιοκτησία του φαρμακείου, εμφανίζεται δικαιολογημένη υπό το πρίσμα του σκοπού της προστασίας της δημόσιας υγείας.
88.
Δεν πρέπει να παραβλέπεται ότι η αποστολή του φαρμακοποιού δεν περιορίζεται στην πώληση φαρμάκων. Η πράξη της διαθέσεως φαρμάκων προϋποθέτει, επίσης, και άλλες παροχές από την πλευρά του φαρμακοποιού, όπως είναι ο έλεγχος των ιατρικών συνταγών, η δημιουργία φαρμακευτικών παρασκευασμάτων ή, ακόμη, η παροχή πληροφοριών και συμβουλών σχετικά με την ορθή λήψη των φαρμάκων (
22
). Θεωρώ, επίσης, ότι η υποχρέωση του φαρμακοποιού περί παροχής συμβουλών έχει ιδιαίτερη σημασία στην περίπτωση φαρμάκων για τα οποία δεν απαιτείται ιατρική συνταγή και των οποίων ο αριθμός αυξάνει συνεχώς, ως αποτέλεσμα των αποφάσεων που λαμβάνουν τα κράτη μέλη με σκοπό τη διατήρηση της ισορροπίας των λογαριασμών της κοινωνικής ασφάλισης. Συγκεκριμένα, στην περίπτωση αυτή, ο ασθενής μπορεί να στηριχθεί μόνο στις πληροφορίες που του παρέχει ο επαγγελματίας του τομέα της υγείας, ήτοι ο φαρμακοποιός.
89.
Καθόσον η φαρμακευτική δραστηριότητα χαρακτηρίζεται, όπως πολλά επαγγέλματα του τομέα της υγείας, από ασύμμετρη κατανομή των πληροφοριών, είναι αναγκαίο ο ασθενής να μπορεί να εμπιστευθεί πλήρως τη συμβουλή του φαρμακοποιού. Επομένως, πρέπει να εξασφαλισθεί η ουδετερότητα της φαρμακευτικής συμβουλής, ήτοι μια συμβουλή υπεύθυνη και αντικειμενική.
90.
Επιπλέον, για τους προαναφερθέντες λόγους, ο φαρμακοποιός συνδέεται με τη γενική πολιτική δημόσιας υγείας, η οποία δεν συμβιβάζεται με την αμιγώς εμπορική λογική που διέπει τις κεφαλαιουχικές εταιρίες και που στοχεύει άμεσα στην αποδοτικότητα και στο κέρδος. Επομένως, η ειδική φύση της ανατιθέμενης στον φαρμακοποιό αποστολής επιβάλλει την αναγνώριση και τη διασφάλιση στον εν λόγω επαγγελματία της ανεξαρτησίας που απαιτεί η φύση της αποστολής του.
91.
Θεωρώ, έτσι, ότι η πράξη της διαθέσεως των φαρμάκων συναρτάται στενά με την ανεξαρτησία την οποία πρέπει να αποδεικνύει ο φαρμακοποιός κατά την εκτέλεση της αποστολής του.
92.
Ο Ιταλός νομοθέτης, αποφασίζοντας να παράσχει μόνο σε όσους έχουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού το δικαίωμα να διατηρούν και να εκμεταλλεύονται φαρμακεία, θέλησε ακριβώς να διασφαλίσει την ανεξαρτησία των φαρμακοποιών, καθιστώντας την οικονομική διάρθρωση των φαρμακείων αδιαπέραστη από εξωτερικές επιδράσεις, προερχόμενες, για παράδειγμα, από τους παρασκευαστές φαρμάκων ή τους χονδρεμπόρους. Ειδικότερα, ο Ιταλός νομοθέτης επιδίωξε να προλάβει τους κινδύνους συγκρούσεως συμφερόντων που, κατά την άποψή του, θα μπορούσαν να ανακύψουν από την κάθετη ολοκλήρωση του φαρμακευτικού τομέα, προκειμένου, ιδίως, να καταπολεμήσει το φαινόμενο της υπερκαταναλώσεως φαρμάκων και να διασφαλίσει την ύπαρξη εντός των φαρμακείων επαρκούς ποικιλίας φαρμάκων. Επιπλέον, ο Ιταλός νομοθέτης έκρινε αναγκαία την παρεμβολή ενός επαγγελματία που να λειτουργεί ως φίλτρο μεταξύ του παρασκευαστή φαρμάκων και των καταναλωτών, προκειμένου να ελέγχει, κατά τρόπο ανεξάρτητο, την ορθή χορήγηση των φαρμάκων.
93.
Ο φαρμακοποιός που είναι ιδιοκτήτης του φαρμακείου του είναι οικονομικά ανεξάρτητος, γεγονός το οποίο αποτελεί εγγύηση της ελεύθερης ασκήσεως του επαγγέλματός του. Επομένως, στο μέτρο που ο φαρμακοποιός αυτός έχει τον πλήρη έλεγχο της επιχειρήσεώς του, μπορεί να ασκεί το επάγγελμά του με την ανεξαρτησία που χαρακτηρίζει τα ελεύθερα επαγγέλματα. Είναι, συγχρόνως, ένας επιχειρηματίας που γνωρίζει τις διάφορες πτυχές της οικονομικής πραγματικότητας που έχουν σχέση με τη διεύθυνση του φαρμακείου του και ένας επαγγελματίας του τομέα της υγείας που μεριμνά για την εξισορρόπηση των οικονομικών συμφερόντων του και των απαιτήσεων προστασίας της δημόσιας υγείας, γεγονός το οποίο τον διαφοροποιεί από τον απλό επενδυτή.
94.
Για τους λόγους αυτούς φρονώ ότι η πολιτική πρόληψης που προκρίνει ο Ιταλός νομοθέτης είναι κατάλληλη να διασφαλίσει την προστασία της δημόσιας υγείας.
95.
Τέλος, πρέπει να εξεταστεί αν ο κανόνας, βάσει του οποίου μόνο φαρμακοποιοί δύνανται να διατηρούν και να εκμεταλλεύονται φαρμακείο, είναι αναγκαίος για την επίτευξη του σκοπού της προστασίας της δημόσιας υγείας και αν ο σκοπός αυτός δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί με την επιβολή απαγορεύσεων ή περιορισμών μικρότερης εκτάσεως ή που θα επηρέαζαν λιγότερο την ελευθερία εγκαταστάσεως.
96.
Υπό το πρίσμα αυτό πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά το Δικαστήριο, όταν πρόκειται για εξακρίβωση του αν έχει τηρηθεί η αρχή της αναλογικότητας στον τομέα της δημόσιας υγείας, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το γεγονός ότι το κράτος μέλος έχει τη δυνατότητα να καθορίζει το επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας που προτίθεται να παρέχει και τον τρόπο επίτευξης του επιπέδου αυτού. Αφού το επίπεδο αυτό ενδέχεται να ποικίλλει από το ένα κράτος μέλος στο άλλο, πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν συναφώς περιθώρια εκτίμησης και, συνεπώς, το γεγονός ότι ένα κράτος μέλος επιβάλλει λιγότερο αυστηρούς κανόνες από τους κανόνες που έχει επιβάλει ένα άλλο κράτος μέλος δεν σημαίνει ότι οι κανόνες του άλλου αυτού κράτους μέλους είναι δυσανάλογοι (
23
).
97.
Θεσπίζοντας τον κανόνα ότι μόνο φαρμακοποιοί δύνανται να διατηρούν και να εκμεταλλεύονται φαρμακείο, ο Ιταλός νομοθέτης έκανε χρήση αυτού του περιθωρίου εκτίμησης προκρίνοντας ένα σύστημα το οποίο, κατά την άποψή του, επιτρέπει τη διασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της δημόσιας υγείας και, ειδικότερα, τον ασφαλή εφοδιασμό του πληθυσμού με φάρμακα.
98.
Όπως και άλλα κράτη μέλη, ο Ιταλός νομοθέτης θα μπορούσε, επίσης, να θεσπίσει κάποιο άλλο σύστημα και να επιλέξει, με την επιφύλαξη των οικείων συνταγματικών διατάξεων, να προστατεύσει τη δημόσια υγεία με άλλα μέσα, όπως, για παράδειγμα, εξαρτώντας τη χορήγηση άδειας λειτουργίας νέων φαρμακείων από την τήρηση προϋποθέσεων που αναφέρονται στη γεωγραφική κατανομή αυτών, στην ύπαρξη ορισμένου αριθμού κατοίκων ανά φαρμακείο, ή ακόμη και σε κανόνες σχετικούς με την ύπαρξη μιας ελάχιστης αποστάσεως μεταξύ δύο φαρμακείων. Μεταξύ των λοιπών μέτρων που σκοπούν τη διασφάλιση του ότι ο σκοπός της προστασίας της δημόσιας υγείας υπερισχύει των οικονομικών συμφερόντων, ένα κράτος μέλος θα μπορούσε να επιλέξει τη διατήρηση του μονοπωλίου διαθέσεως των φαρμάκων από τα φαρμακεία και/ή τη ρύθμιση των τιμών των φαρμάκων.
99.
Εν ολίγοις, πρέπει να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι, σύμφωνα με όσα ορίζει το άρθρο 152, παράγραφος 5, ΕΚ και ελλείψει εναρμονίσεως του συνόλου των όρων ασκήσεως της φαρμακευτικής δραστηριότητας εντός της Κοινότητας, τα κράτη μέλη διαθέτουν ένα περιθώριο εκτίμησης για το σχεδιασμό του συστήματος που ανταποκρίνεται καλύτερα στις προσδοκίες τους όσον αφορά την προστασία της δημόσιας υγείας.
100.
Το Δικαστήριο, εξετάζοντας εάν ένα εθνικό μέτρο, όπως το επίμαχο στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής, τηρεί την αρχή της αναλογικότητας, οφείλει, εν τέλει, να βεβαιωθεί ότι τα κράτη μέλη δεν υπερέβησαν τα όρια του περιθωρίου εκτίμησης που διαθέτουν. Εξετάζει, επίσης, εάν άλλα μέτρα θα μπορούσαν να συμβάλλουν, κατά τρόπο εξίσου αποτελεσματικό, στη διασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της δημόσιας υγείας.
101.
Συναφώς, θεωρώ ότι η Ιταλική Δημοκρατία, προβλέποντας ότι μόνο φαρμακοποιοί δύνανται να διατηρούν και να εκμεταλλεύονται φαρμακείο, δεν υπερέβη τα όρια του περιθωρίου εκτίμησης που διαθέτει στον τομέα της προστασίας της δημόσιας υγείας και ότι, επομένως, ο κανόνας αυτός δεν υπερβαίνει το αναγκαίο μέτρο για την επίτευξη του σκοπού της διασφάλισης υψηλού επιπέδου προστασίας της δημόσιας υγείας.
102.
Στο πλαίσιο αυτό, δεν έχω πεισθεί ότι τα μέτρα που εκτέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου και τα οποία θα έπρεπε, κατά την Επιτροπή, να υποκαταστήσουν την ιταλική νομοθετική ρύθμιση θα μπορούσαν να εγγυηθούν ένα εξίσου υψηλό επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας.
103.
Γενικά, πρέπει, καταρχάς, να υπογραμμιστεί ότι ο κανόνας ο οποίος απαγορεύει σε πρόσωπα τα οποία δεν έχουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού να διατηρούν και να εκμεταλλεύονται φαρμακείο συνιστά μέτρο που σκοπεί την πρόληψη των υπερβολών που επισήμανα ανωτέρω και, ειδικότερα, των κινδύνων συγκρούσεως συμφερόντων που θα μπορούσαν να ανακύψουν λόγω της κάθετης ολοκλήρωσης του φαρμακευτικού τομέα και οι οποίοι θα μπορούσαν να επηρεάσουν αρνητικώς την ποιότητα της πράξεως διαθέσεως των φαρμάκων. Αυτή το στοιχείο περί προλήψεως έχει ιδιαίτερη σημασία όταν διακυβεύεται ο σκοπός της προστασίας της δημόσιας υγείας. Δεν νομίζω, ωστόσο, ότι η θέσπιση ενός συστήματος ευθύνης τόσο του έχοντος την εκμετάλλευση μη φαρμακοποιού όσο και των μισθωτών φαρμακοποιών και ενός συστήματος επιβολής κυρώσεων σε βάρος αυτών αρκεί προς διασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της δημόσιας υγείας, δεδομένου ότι πρόκειται, κυρίως, για μέτρα που αποβλέπουν στην εκ των υστέρων διόρθωση των υπερβολών, όταν αυτές έχουν, στην πράξη, συντελεστεί (
24
).
104.
Εξάλλου, δεν νομίζω ότι η υποχρεωτική παρουσία μισθωτού φαρμακοποιού για την εκτέλεση των καθηκόντων που αφορούν τις σχέσεις με τρίτους είναι ικανή να εγγυηθεί, με τους ίδιους όρους από απόψεως ποιότητας και ουδετερότητας της πράξεως διαθέσεως των φαρμάκων, τον ασφαλή εφοδιασμό του πληθυσμού με φάρμακα.
105.
Ασφαλώς, είναι αληθές ότι ο μισθωτός φαρμακοποιός υποχρεούται να τηρεί τους επαγγελματικούς κανόνες και τους κανόνες δεοντολογίας στους οποίους υπόκειται. Εντούτοις, στο μέτρο που ο μισθωτός φαρμακοποιός φαρμακείου το οποίο εκμεταλλεύεται πρόσωπο που δεν έχει την ιδιότητα του φαρμακοποιού δεν έχει τον έλεγχο της εμπορικής πολιτικής του φαρμακείου και, στην πράξη, υποχρεούται να ακολουθεί τις οδηγίες του εργοδότη του δεν αποκλείεται να προωθεί τα οικονομικά συμφέροντα του φαρμακείου σε βάρος των υποχρεώσεων που απορρέουν από την άσκηση της φαρμακευτικής δραστηριότητας. Επομένως, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο ο έχων την εκμετάλλευση του φαρμακείου μη φαρμακοποιός, ο οποίος δεν διαθέτει την απαιτούμενη επαγγελματική επάρκεια προκειμένου να αξιολογήσει τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την πράξη της διαθέσεως των φαρμάκων, να τείνει να περιορίσει την παροχή συμβουλών προς τους ασθενείς ή να εγκαταλείψει μη αποδοτικές δραστηριότητες, όπως η παραγωγή φαρμακευτικών παρασκευασμάτων. Το γεγονός αυτό θα συνεπαγόταν πτώση της ποιότητας της πράξεως διαθέσεως των φαρμάκων, την οποία ο μισθωτός φαρμακοποιός δύσκολα θα μπορούσε να αντιμετωπίσει, καθόσον είναι υποχρεωμένος να εφαρμόζει τις εντολές του εργοδότη του.
106.
Ακόμα βασικότερα, υπενθυμίζεται ότι, κατά τη γνώμη μου, η διάκριση μεταξύ των εσωτερικών και των εξωτερικών πτυχών της φαρμακευτικής δραστηριότητας είναι τεχνητή και ότι είναι αναπόφευκτο ο έχων την εκμετάλλευση του φαρμακείου να καθορίζει την εμπορική πολιτική αυτού, στο μέτρο που ελέγχει το φαρμακείο. Στο πλαίσιο αυτό, είναι δύσκολο να διασφαλιστεί ότι ο έχων την εκμετάλλευση του φαρμακείου μη φαρμακοποιός δεν παρεμβαίνει στη σχέση μεταξύ φαρμακοποιού και πελατών, ακόμη και εμμέσως κατά τη διαχείριση των αποθεμάτων φαρμάκων που ευρίσκονται εντός του φαρμακείου. Έτσι, κακή διαχείριση των αποθεμάτων αυτών θα είχε, κατ’ ανάγκην, αντίκτυπο στην ποιότητα της πράξεως διαθέσεως των φαρμάκων.
107.
Η ιταλική νομοθετική ρύθμιση αποδεικνύεται, έτσι, αναγκαία, διότι συνεπάγεται ότι ο ιδιοκτήτης φαρμακείου φαρμακοποιός είναι προσωπικά υπόλογος για τις αποφάσεις του έναντι των συναδέλφων του όσον αφορά την ποιότητα των παρεχομένων εντός του φαρμακείου του επαγγελματικών συμβουλών, ότι υπόκειται προσωπικά σε όλες τις νομικές, κανονιστικές και δεοντολογικές διατάξεις που αποτελούν το πλαίσιο ασκήσεως του επαγγέλματος του φαρμακοποιού και ότι ουδεμία επιρροή δέχεται από τρίτους μη φαρμακοποιούς όσον αφορά τη διεύθυνση του φαρμακείου του.
108.
Επομένως, η σύνδεση της επαγγελματικής επάρκειας στον φαρμακευτικό τομέα και της ιδιοκτησίας του φαρμακείου επιτρέπει στον έχοντα την εκμετάλλευση να αξιολογεί ορθά τις συνέπειες των εμπορικής φύσεώς αποφάσεών του επί της εκπληρώσεως της αποστολής δημοσίου συμφέροντος που του έχει ανατεθεί, ήτοι του ασφαλούς εφοδιασμού του πληθυσμού με φάρμακα.
109.
Τέλος, το γεγονός ότι η άδεια εκμεταλλεύσεως φαρμακείου χορηγείται σε πρόσωπο που έχει την ιδιότητα του φαρμακοποιού συνιστά ένα αποτελεσματικό μέσο για την εγγύηση του ασφαλούς εφοδιασμού του πληθυσμού με φάρμακα, ειδικότερα διότι ο ιδιοκτήτης φαρμακείου φαρμακοποιός εκτίθεται στον κίνδυνο, σε περίπτωση επαγγελματικού παραπτώματος, να του αφαιρεθεί όχι μόνον η άδεια ασκήσεως επαγγέλματος, αλλά και η άδεια λειτουργίας του φαρμακείου και να υποστεί τις σημαντικές οικονομικές επιπτώσεις που το γεγονός αυτό συνεπάγεται. Πλην των συνεπειών που επισύρουν κατά το πειθαρχικό δίκαιο, τα επαγγελματικά παραπτώματα του φαρμακοποιού θέτουν σε κίνδυνο την οικονομική επιβίωσή του, γεγονός που συνιστά πρόσθετο κίνητρο ώστε να διευθύνει το φαρμακείο του δίνοντας προτεραιότητα στον σκοπό της προστασίας της δημόσιας υγείας. Επομένως, ο κανόνας που επιβάλλει να συγκεντρώνονται στο ίδιο πρόσωπο η επαγγελματική επάρκεια και δεοντολογία με την ευθύνη της οικονομικής διεύθυνσης του φαρμακείου είναι αναγκαίος προς διασφάλιση της υπεροχής του γενικού συμφέροντος.
110.
Λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων αυτών, θεωρώ ότι η ιταλική ρύθμιση βάσει της οποίας μόνον πρόσωπα τα οποία έχουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού δύνανται να διατηρούν και να εκμεταλλεύονται φαρμακείο δεν υπερβαίνει το αναγκαίο μέτρο για τη διασφάλιση υψηλού επιπέδου προστασίας της δημόσιας υγείας και, ειδικότερα, για την εξασφάλιση ποιοτικού και παρέχοντος ποικιλία εφοδιασμού του πληθυσμού με φάρμακα. Συνεπώς, το γεγονός ότι απαιτείται από το πρόσωπο που έχει την οικονομική διεύθυνση του φαρμακείου και που, κατ’ ακολουθία, καθορίζει την οικονομική πολιτική αυτού να έχει και την ιδιότητα του φαρμακοποιού δεν αντιβαίνει, κατά τη γνώμη μου, στο άρθρο 43 EΚ.
111.
Η ανωτέρω ανάλυση σχετικά με το κατά πόσον ο κανόνας βάσει του οποίου μόνον πρόσωπα τα οποία έχουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού δύνανται να διατηρούν και να εκμεταλλεύονται φαρμακείο αποτελεί κατάλληλο και ανάλογο μέτρο δεν νομίζω ότι μπορεί να τεθεί εν αμφιβόλω, αντίθετα προς τους ισχυρισμούς της Επιτροπής, από το γεγονός ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, το ιταλικό δίκαιο προβλέπει τη δυνατότητα να είναι ιδιοκτήτης φαρμακείου πρόσωπο το οποίο δεν έχει την ιδιότητα του φαρμακοποιού. Οι περιπτώσεις αυτές είναι οι ακόλουθες.
112.
Καταρχάς, πρόκειται για τη δυνατότητα που αναγνωρίζεται στους κληρονόμους του ιδιοκτήτη ενός ιδιωτικού φαρμακείου να συνεχίσουν να εκμεταλλεύονται το φαρμακείο για μέγιστο διάστημα 10 ετών από του θανάτου του φαρμακοποιού, παρά το γεγονός ότι δεν διαθέτουν τα απαιτούμενα προσόντα. Ο Ιταλός νομοθέτης προσπάθησε, έτσι, να συμβιβάσει τον κανόνα βάσει του οποίου απαγορεύεται σε πρόσωπα τα οποία δεν έχουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού να διατηρούν και να εκμεταλλεύονται φαρμακείο με την ανάγκη προστασίας των συμφερόντων της οικογένειας του φαρμακοποιού. Η εξαίρεση αυτή δεν φαίνεται ικανή να θέσει εν αμφιβόλω τη συνοχή της ιταλικής νομοθετικής ρυθμίσεως, στο μέτρο που, αφενός, έχει περιορισμένη διάρκεια και, αφετέρου, δεν θίγει τον βασικό σκοπό της νομοθετικής αυτής ρυθμίσεως, που συνίσταται στην πρόληψη των κινδύνων συγκρούσεως συμφερόντων, οι οποίοι θα μπορούσαν να ανακύψουν από την κάθετη ολοκλήρωση του φαρμακευτικού τομέα.
113.
Εν συνεχεία, πρόκειται για την ειδική κατάσταση των δημοτικών φαρμακείων. Συναφώς, υπενθυμίζω ότι το άρθρο 116 του νομοθετικού διατάγματος 267 της 18ης Αυγούστου 2000 προβλέπει τη δυνατότητα των δήμων να συνιστούν, για τη διαχείριση δημοτικών φαρμακείων, ανώνυμες εταιρίες των οποίων οι εταίροι δεν είναι κατ’ ανάγκη φαρμακοποιοί. Επομένως, ως προς αυτή τη μορφή φαρμακείων, επιτρέπεται η διάσπαση μεταξύ της ιδιοκτησίας του φαρμακείου, την οποία διατηρεί ο οργανισμός τοπικής αυτοδιοικήσεως και της διαχειρίσεως, που ανατίθεται σε εταιρία της οποίας το κεφάλαιο ανήκει κατά πλειοψηφία σε ιδιώτες και η οποία δεν αποτελείται αποκλειστικά από πρόσωπα τα οποία έχουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού.
114.
Αυτή η παρέκκλιση από την αρχή του αδιαίρετου της ιδιοκτησίας και της διαχειρίσεως του φαρμακείου δεν θίγει, κατά τη γνώμη μου, τη συνοχή της ιταλικής νομοθετικής ρυθμίσεως. Συγκεκριμένα, όπως απέδειξε η Ιταλική Δημοκρατία, ο οργανισμός τοπικής αυτοδιοικήσεως που αναθέτει τη διαχείριση φαρμακείου σε ιδιωτική εταιρία διαθέτει ορισμένες εξουσίες που του επιτρέπουν να κατευθύνει και να ελέγχει τον τρόπο με τον οποίο το εν λόγω φαρμακείο εκπληρώνει την αποστολή του περί εφοδιασμού του πληθυσμού με φάρμακα.
115.
Ο έλεγχος του δήμου επί της διαχειρίσεως του φαρμακείου ασκείται, καταρχάς, κατ’ εφαρμογήν οδηγιών που περιλαμβάνονται, κατά περίπτωση, στην προκήρυξη του διαγωνισμού, στο καταστατικό της εταιρίας που αναλαμβάνει την παροχή των υπηρεσιών, καθώς και στη σύμβαση παροχής υπηρεσιών. Οι οδηγίες αυτές αφορούν τον συγκεκριμένο τρόπο διαχειρίσεως του φαρμακείου και, ειδικότερα, τα ζητήματα που σχετίζονται με την εποπτεία που ασκεί ο δήμος και με τις κυρώσεις που απειλούνται κατά του παρέχοντος υπηρεσίες σε περίπτωση διαχειρίσεως η οποία δεν είναι σύμφωνη προς τον σκοπό προστασίας της δημόσιας υγείας. Εξάλλου, πλην του γεγονότος ότι ο οργανισμός τοπικής αυτοδιοικήσεως παραμένει ιδιοκτήτης του φαρμακείου και μπορεί να καταγγείλει τη σύμβαση που τον συνδέει με την εταιρία στην οποία έχει ανατεθεί η παροχή της υπηρεσίας, πρέπει να αναφερθεί ότι ο οργανισμός αυτός έχει εξουσία διορισμού ενός ή περισσοτέρων μελών του διοικητικού συμβουλίου και ελεγκτών.
116.
Το σύνολο των στοιχείων αυτών εγγυάται, κατά τη γνώμη μου, ότι η εκμετάλλευση των δημοτικών φαρμακείων διασφαλίζει συγκεκριμένα την υπεροχή του γενικού συμφέροντος και, ειδικότερα, τον ασφαλή εφοδιασμό του πληθυσμού με φάρμακα. Κατά συνέπεια, η συνοχή της ιταλικής νομοθετικής ρυθμίσεως δεν φαίνεται να θίγεται.
117.
Τέλος, κατά τη γνώμη μου, πρέπει να απορριφθεί το επιχείρημα ότι η συλλογιστική που ακολούθησε το Δικαστήριο στην προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Ελλάδας, όσον αφορά την εκμετάλλευση καταστημάτων οπτικών, θα μπορούσε να μεταφερθεί και στην περίπτωση των φαρμακείων.
118.
Με την προσφυγή λόγω παραβάσεως που η Επιτροπή άσκησε κατά της Ελληνικής Δημοκρατίας ζητούσε από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι το εν λόγω κράτος μέλος παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 43 ΕΚ και 48 ΕΚ. Η Επιτροπή προσήψε στο κράτος μέλος αυτό, πρώτον, ότι απαγόρευε σε διπλωματούχο οπτικό φυσικό πρόσωπο να εκμεταλλεύεται περισσότερα του ενός καταστήματα οπτικών. Δεύτερον, η Επιτροπή αμφισβήτησε την εθνική νομοθετική ρύθμιση βάσει της οποίας η δυνατότητα ενός νομικού προσώπου να ιδρύσει κατάστημα οπτικών υπόκειται στους εξής όρους:
—
η άδεια ιδρύσεως και εκμεταλλεύσεως του καταστήματος οπτικών ειδών να έχει χορηγηθεί στο όνομα ενός αναγνωρισμένου οπτικού/φυσικού προσώπου, το άτομο που κατέχει την άδεια εκμεταλλεύσεως του καταστήματος να συμμετέχει με ποσοστό τουλάχιστον 50% στο εταιρικό κεφάλαιο, καθώς και στα κέρδη και τις ζημίες της εταιρίας, η εταιρία να έχει τη μορφή ομόρρυθμης ή ετερόρρυθμης εταιρίας, και
—
ο εν λόγω οπτικός να συμμετέχει το πολύ σε μία ακόμη εταιρία ιδιοκτήτρια καταστήματος οπτικών ειδών, υπό την προϋπόθεση ότι η άδεια ιδρύσεως και εκμεταλλεύσεως του καταστήματος οπτικών ειδών είναι στο όνομα άλλου αδειούχου οπτικού.
119.
Το Δικαστήριο, αφού διαπίστωσε την ύπαρξη περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως (
25
), εξέτασε συνολικώς το ζήτημα αν οι διάφορες αμφισβητούμενες πτυχές της ελληνικής νομοθεσίας δικαιολογούνταν ή όχι από τον σκοπό της προστασίας της δημόσιας υγείας. Το Δικαστήριο έκρινε ότι αυτό δεν συνέβαινε, στο μέτρο που δεν είχε τηρηθεί η αρχή της αναλογικότητας.
120.
Στο πλαίσιο αυτό έκρινε ότι «ο σκοπός της προστασίας της δημόσιας υγείας, τον οποίο επικαλείται η Ελληνική Δημοκρατία μπορεί να επιτευχθεί με μέτρα που να περιορίζουν σε μικρότερο βαθμό την ελευθερία εγκαταστάσεως τόσο των φυσικών όσο και των νομικών προσώπων, για παράδειγμα απαιτώντας την παρουσία αδειούχων οπτικών ως μισθωτών ή εταίρων σε κάθε κατάστημα οπτικών, θεσπίζοντας κανόνες για την αστική ευθύνη από πταίσμα τρίτου, καθώς και κανόνες που να επιβάλλουν την ασφάλιση της επαγγελματικής ευθύνης» (
26
).
121.
Κατά τη γνώμη μου, το Δικαστήριο πρέπει να ακολουθήσει διαφορετική κατεύθυνση όσον αφορά τη δραστηριότητα της διαθέσεως φαρμάκων, η οποία, λόγω της σημασίας των συνεπειών της επί της δημόσιας υγείας, διαφέρει από τη δραστηριότητα της πωλήσεως οπτικών ειδών.
122.
Ασφαλώς, το Δικαστήριο έχει δεχθεί ότι η πώληση οπτικών ειδών, όπως φακών επαφής, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως εμπορική δραστηριότητα όμοια με οποιαδήποτε άλλη, διότι ο πωλητής πρέπει να είναι σε θέση να παράσχει στους καταναλωτές πληροφορίες σχετικά με τη χρήση και τη συντήρηση των εν λόγω προϊόντων (
27
). Για τον λόγο αυτό, το Δικαστήριο έκρινε ότι μια εθνική νομοθετική ρύθμιση που απαγορεύει την πώληση φακών επαφής και συναφών προϊόντων σε εμπορικές εκμεταλλεύσεις, των οποίων η διεύθυνση ή η διαχείριση δεν ανήκει σε πρόσωπα που πληρούν τις απαραίτητες προϋποθέσεις για την άσκηση του επαγγέλματος του οπτικού, δικαιολογείται για λόγους προστασίας της δημοσίας υγείας (
28
).
123.
Εντούτοις, στο μέτρο που τα φάρμακα αποτελούν προϊόντα τα οποία δύνανται να έχουν πολύ σοβαρότερες συνέπειες επί της υγείας απ’ ό,τι τα οπτικά είδη και μάλιστα, σε περίπτωση κακής χρήσεως, να επιφέρουν τον θάνατο των καταναλωτών, θεωρώ ότι για τη χορήγησή τους πρέπει να παρέχονται ιδιαίτερες εγγυήσεις. Στο πλαίσιο αυτό, θεωρώ θεμιτό ένα κράτος μέλος να επιθυμεί να επιτύχει υψηλό επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας, επιχειρώντας να διαφυλάξει την ποιότητα και την ουδετερότητα της πράξεως διαθέσεως φαρμάκων.
124.
Καθόσον η διάθεση φαρμάκων δεν μπορεί να εξομοιωθεί, από την άποψη της προστασίας της δημόσιας υγείας, με την πώληση οπτικών ειδών, θεωρώ ότι ένα κράτος μέλος μπορεί να αποφασίσει, για τους λόγους που προεκτέθηκαν και χωρίς να παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας, να επιφυλάξει μόνο σε πρόσωπα τα οποία έχουν την ιδιότητα του φαρμακοποιού το δικαίωμα να διατηρούν και να εκμεταλλεύονται φαρμακεία.
125.
Για όλους αυτούς τους λόγους, προτείνω στο Δικαστήριο να απορρίψει ως αβάσιμη την πρώτη αιτίαση της Επιτροπής.
Γ — Επί της δεύτερης αιτιάσεως
126.
Με τη δεύτερη αιτίαση, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία, διατηρώντας σε ισχύ νομοθετικές διατάξεις που καθιστούν αδύνατη για τις επιχειρήσεις διανομής φαρμάκων την απόκτηση μεριδίων συμμετοχής στις εταιρίες διαχειρίσεως δημοτικών φαρμακείων, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 43 EΚ και 56 EΚ.
127.
Υπενθυμίζω, καταρχάς, ότι κατά την εκπνοή της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη που κοινοποιήθηκε στο οικείο κράτος μέλος προθεσμίας, το διάταγμα Bersani, το οποίο καταργεί την ως άνω απαγόρευση, δεν είχε ακόμη εκδοθεί. Επομένως, δεν μπορούσε να ληφθεί υπόψη από το Δικαστήριο προς έκδοση αποφάσεως για την ενδεχόμενη ύπαρξη της προβαλλομένης με την υπό κρίση αιτίαση παραβάσεως.
128.
Εν συνεχεία, όσον αφορά το περιεχόμενο της εν λόγω αιτιάσεως, πρέπει να σημειωθεί ότι, αντίθετα προς ό,τι αφήνει να εννοηθεί η Επιτροπή σε ορισμένα χωρία των εγγράφων παρατηρήσεών της (
29
), η αιτίαση αυτή δεν είναι δυνατό να καταλάβει και τα ιδιωτικά φαρμακεία, στο μέτρο που η διατύπωσή της, ήδη από το στάδιο της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας, αφορά αποκλειστικά την περίπτωση των δημοτικών φαρμακείων.
129.
Συνεπώς, το Δικαστήριο οφείλει, κατά τη γνώμη μου, να περιορίσει την κρίση του στο ζήτημα κατά πόσον τα άρθρα 43 ΕΚ και 56 ΕΚ αποκλείουν την απαγόρευση που επιβάλλεται στις επιχειρήσεις διανομής φαρμάκων όσον αφορά την απόκτηση μεριδίων συμμετοχής στο κεφάλαιο εταιρίας διαχειρίσεως δημοτικού φαρμακείου.
130.
Εν αντιθέσει προς την πρώτη αιτίαση, το ζήτημα που τίθεται εν προκειμένω δεν αφορά τη συμβατότητα με το κοινοτικό δίκαιο μιας προϋποθέσεως που πρέπει να συντρέχει για την άσκηση της φαρμακευτικής δραστηριότητας υπό την ιδιότητα του ιδιοκτήτη φαρμακείου. Συγκεκριμένα, υπενθυμίζω ότι στο πλαίσιο του συστήματος εκμεταλλεύσεως των δημοτικών φαρμακείων οι δήμοι παραμένουν ιδιοκτήτες του φαρμακείου και παραχωρούν μόνο τη διαχείριση σε εταιρία της οποίας το κεφάλαιο μπορεί να ανήκει κατά πλειοψηφία σε ιδιώτες. Επομένως, το πρόβλημα, εν προκειμένω, έγκειται στο να προσδιορισθεί αν το κοινοτικό δίκαιο επιτρέπει ή όχι απαγόρευση που επιβάλλεται σε επιχείρηση διανομής όσον αφορά τη συμμετοχή της στη διαχείριση δημοτικού φαρμακείου μέσω της απόκτησης μεριδίων συμμετοχής στο κεφάλαιο της διαχειρίστριας εταιρίας.
131.
Καθόσον η απαγόρευση αυτή δεν έχει εφαρμογή μόνο στις συμμετοχές που παρέχουν τη δυνατότητα ασκήσεως αναμφισβήτητης επιρροής στις αποφάσεις της εταιρίας και καθορισμού των δραστηριοτήτων της, μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να εμπίπτει τόσο στο άρθρο 43 ΕΚ όσο και στο άρθρο 56 ΕΚ (
30
).
1. Επί της υπάρξεως περιορισμών στην ελεύθερη κυκλοφορία
132.
Κατά το Δικαστήριο, πρέπει να χαρακτηρίζονται ως «περιορισμοί», κατά την έννοια του άρθρου 56, παράγραφος 1, ΕΚ, εθνικά μέτρα τα οποία είναι ικανά να εμποδίσουν ή να περιορίσουν την απόκτηση μετοχών στις οικείες επιχειρήσεις ή που είναι ικανά να αποτρέψουν τους επενδυτές από άλλα κράτη μέλη να επενδύσουν στο κεφάλαιο των επιχειρήσεων αυτών (
31
).
133.
Στο μέτρο που η ιταλική νομοθεσία είναι ικανή να αποτρέψει πρόσωπα εγκατεστημένα σε άλλα κράτη μέλη, τα οποία δραστηριοποιούνται στον τομέα της διανομής φαρμάκων, από το να αποκτήσουν χρηματοοικονομικές συμμετοχές σε εταιρίες που έχουν ως αντικείμενο τη διαχείριση δημοτικού φαρμακείου στην Ιταλία συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως.
134.
Όσον αφορά την ελευθερία εγκαταστάσεως, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι στο καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής των διατάξεων της Συνθήκης περί ελευθερίας εγκαταστάσεως εμπίπτουν οι διατάξεις εθνικής νομοθεσίας που έχουν εφαρμογή επί συμμετοχής υπηκόου κράτους μέλους στο κεφάλαιο εταιρείας εγκατεστημένης εντός άλλου κράτους μέλους, συμμετοχής η οποία του παρέχει τη δυνατότητα να ασκεί αναμφισβήτητη επιρροή στις αποφάσεις της εταιρίας και να καθορίζει τις δραστηριότητές της (
32
).
135.
Στο μέτρο που οι επίμαχες εν προκειμένω διατάξεις της εθνικής νομοθεσίας έχουν, τουλάχιστον εν μέρει, ως αποτέλεσμα να εμποδίζουν την εκ μέρους των επιχειρήσεων διανομής φαρμάκων απόκτηση μεριδίων συμμετοχής στο κεφάλαιο των εταιριών διαχειρίσεως δημοτικών φαρμακείων, τα οποία να τους παρέχουν τη δυνατότητα να ασκούν αναμφισβήτητη επιρροή στις αποφάσεις των εν λόγω εταιριών και να καθορίζουν τις δραστηριότητές τους, πρέπει ομοίως να γίνει δεκτό ότι οι διατάξεις αυτές συνεπάγονται περιορισμούς της ελευθερίας εγκαταστάσεως.
2. Επί της δικαιολογήσεως των διαπιστωθέντων περιορισμών
136.
Όπως και η ελευθερία εγκαταστάσεως, η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων μπορεί να περιοριστεί με εθνικά μέτρα δικαιολογούμενα από τους λόγους που αναφέρει το άρθρο 58 ΕΚ ή από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, εφόσον δεν υφίσταται κοινοτικό μέτρο εναρμονίσεως που να προβλέπει τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της προστασίας αυτών των συμφερόντων (
33
).
137.
Συναφώς, θεωρώ ότι η απαγόρευση που επιβάλλεται στις επιχειρήσεις διανομής φαρμάκων όσον αφορά τη συμμετοχή στις εταιρίες διαχειρίσεως δημοτικών φαρμακείων δικαιολογείται υπό το πρίσμα του σκοπού της επιτεύξεως υψηλού επιπέδου προστασίας της δημόσιας υγείας.
138.
Υπενθυμίζω ότι, βάσει της ιταλικής νομοθεσίας, οι δήμοι έχουν τη δυνατότητα να συνιστούν, για τη διαχείριση δημοτικών φαρμακείων, ανώνυμες εταιρίες των οποίων οι μέτοχοι δεν έχουν, κατ’ ανάγκη, την ιδιότητα του φαρμακοποιού.
139.
Διευκρίνισα ότι αυτή η παρέκκλιση από την αρχή του αδιαίρετου της ιδιοκτησίας και της διαχειρίσεως φαρμακείου δεν είναι, κατά τη γνώμη μου, ικανή να θίξει τη συνοχή της ιταλικής νομοθετικής ρυθμίσεως, λόγω ορισμένων εγγυήσεων οι οποίες συνεπάγονται ότι η εκμετάλλευση των δημοτικών φαρμακείων εξασφαλίζει κατά τρόπο συγκεκριμένο την υπεροχή του γενικού συμφέροντος και, ειδικότερα, τον ασφαλή εφοδιασμό του πληθυσμού με φάρμακα. Συγκεκριμένα, οι εξουσίες χάραξης κατευθύνσεων και εποπτείας που διαθέτει ο δήμος έναντι της εταιρίας που έχει αναλάβει τη διαχείριση του δημοτικού φαρμακείου είναι, κατά τη γνώμη μου, ικανές να αποτρέψουν τους κινδύνους συγκρούσεως συμφερόντων που απορρέουν από τη συμμετοχή μη φαρμακοποιών στη διαχείριση αυτής της μορφής φαρμακείων.
140.
Κατά τη γνώμη μου, η απαγόρευση που επιβάλλεται στις επιχειρήσεις διανομής φαρμάκων όσον αφορά την απόκτηση μεριδίων συμμετοχής στις εταιρίες διαχειρίσεως δημοτικών φαρμακείων παρέχει μια πρόσθετη εγγύηση, η οποία περιορίζει σε μεγάλο βαθμό τους κινδύνους συγκρούσεως συμφερόντων που θα μπορούσαν να ανακύψουν από τη συμμετοχή αυτής της κατηγορίας επιχειρηματιών στη διαχείριση των δημοτικών φαρμακείων.
141.
Φρονώ, επομένως, ότι η Ιταλική Δημοκρατία μπορεί, χωρίς να προσβάλλει την αρχή της αναλογικότητας, να διατηρήσει την απαγόρευση που επιβάλλεται στις επιχειρήσεις διανομής φαρμάκων όσον αφορά την απόκτηση μεριδίων συμμετοχής στις εταιρίες διαχειρίσεως δημοτικών φαρμακείων.
142.
Κατά συνέπεια, η δεύτερη αιτίαση πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να απορριφθεί ως αβάσιμη.
VI — Πρόταση
143.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να:
—
απορρίψει ως αβάσιμη την υπό κρίση προσφυγή λόγω παραβάσεως κράτους μέλους και
—
να καταδικάσει την Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων στα δικαστικά έξοδα, οι δε παρεμβαίνοντες να φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(
2
)	Απόφαση της 21ης Ιουνίου 1974, 2/74 (Συλλογή τόμος 1974, σ. 317).
(
3
)	Απόφαση της 3ης Δεκεμβρίου 1974, 33/74 (Συλλογή τόμος 1974, σ. 513).
(
4
)	Στο πλαίσιο αυτό, με την πρώτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 75/362/EΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 1975, περί αμοιβαίας αναγνωρίσεως των διπλωμάτων πιστοποιητικών και άλλων τίτλων ιατρικής και περί των μέτρων προς διευκόλυνση της πραγματικής ασκήσεως του δικαιώματος εγκαταστάσεως και του δικαιώματος της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών (ΕΕ ειδ. έκδ. 06/001, σ. 196), επισημαίνεται ότι, κατ’ εφαρμογή της Συνθήκης ΕΟΚ, απαγορεύεται από τη λήξη της μεταβατικής περιόδου, κάθε διακριτική μεταχείριση με βάση την ιθαγένεια, όσον αφορά την εγκατάσταση και την παροχή υπηρεσιών.
(
5
)	ΕΕ L 253, σ. 34.
(
6
)	ΕΕ L 253, σ. 37.
(
7
)	ΕΕ L 255, σ. 22.
(
8
)	Κατά την Ιταλική Δημοκρατία, υπάρχουν περίπου 1600 δημοτικά φαρμακεία και 16000 ιδιωτικά φαρμακεία.
(
9
)	Υπόθεση C-140/03, Συλλογή 2005, σ. I-3177.
(
10
)	Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 21ης Σεπτεμβρίου 1999, C-392/96, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας (Συλλογή 1999, σ. I-5901, σκέψη 86), της, C-177/03, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή 2004, σ. I-11671, σκέψη 19), και της, C-412/04, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 2008, σ. I-619, σκέψη 42).
(
11
)	Απόφαση της 17ης Ιουλίου 2008, C-207/07, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Συλλογή 2008, σ. I-9325, σκέψη 35).
(
12
)	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 25ης Οκτωβρίου 2007, C-464/05, Geurts και Vogten (Συλλογή 2007, σ. I-9325, σκέψη 16 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(
13
)	Επισημαίνω, εξάλλου, ότι στο πλαίσιο της προσφυγής λόγω παραβάσεως επί της οποίας εκδόθηκε η προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Ελλάδας, η Επιτροπή είχε προσεγγίσει την ίδια προβληματική, σε σχέση με τη λειτουργία καταστημάτων οπτικών, μόνον υπό το πρίσμα της ελευθερίας εγκαταστάσεως. Δεν θεωρώ, έτσι, απαραίτητο να επεκτείνω την προβληματική αυτή στην ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων.
(
14
)	Σύμφωνα με την έκφραση που χρησιμοποιεί ο Michel, V., «La compétence de la Communauté en matière de santé publique», Revue des affaires européennes, 2003-2004/2, σ. 157.
(
15
)	Βλ. Michel, V., όπ.π., σ. 177.
(
16
)	Βλ., μεταξύ άλλων, την απόφαση της 11ης Σεπτεμβρίου 2008, C-141/07, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 2008, σ. I-6935, σκέψη 23 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(
17
)	Βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, προπαρατεθείσα (σκέψη 25 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(
18
)	Βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, προπαρατεθείσα (σκέψη 51).
(
19
)	Βλ. αποφάσεις της 5ης Οκτωβρίου 2004, C-442/02, CaixaBank France (Συλλογή 2004, σ. I 8961, σκέψη 11 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία), της, C-299/02, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών (Συλλογή 2004, σ. I 9761, σκέψη 15), Επιτροπή κατά Ελλάδας, προπαρατεθείσα (σκέψη 27), καθώς και της, C-500/06, Corporación Dermoestética (Συλλογή 2008, σ. I-5785, σκέψη 32 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(
20
)	Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 5ης Ιουνίου 2007, C-170/04, Rosengren κ.λπ. (Συλλογή 2007, σ. I-4071, σκέψη 43), καθώς και Corporación Dermoestética, προαναφερθείσα (σκέψη 35 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(
21
)	Απόφαση Corporación Dermoestética, προπαρατεθείσα (σημείο 37).
(
22
)	Για μια απαρίθμηση των διαφόρων δραστηριοτήτων του φαρμακοποιού, βλ. άρθρο 45, παράγραφος 2, της οδηγίας 2005/36.
(
23
)	Απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, προπαρατεθείσα (σκέψη 51 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία.
(
24
)	Θεωρώ ότι τα επιχειρήματα που προβάλλουν συναφώς οι αντιτιθέμενοι στη γερμανική νομοθετική ρύθμιση, προς στήριξη της θέσεώς τους, είναι σε μεγάλο βαθμό θεωρητικά και ότι, εν τέλει, διαψεύδονται από την πραγματικότητα της σύγχρονης χρηματοοικονομικής κρίσης. Συγκεκριμένα, η ύπαρξη στο πλαίσιο του τραπεζικού συστήματος αρχών εποπτείας και νομικών συστημάτων αστικής, εμπορικής ή ποινικής ευθύνης αποκάλυψε κατά τρόπο τραγικό τα όριά της και την αδυναμία της να προλάβει ή να ελέγξει τις υπερβολές στις οποίες οδήγησε η λογική της κατά προτεραιότητα αμοιβής του επενδεδυμένου κεφαλαίου.
(
25
)	Απόφαση Επιτροπή κατά Ελλάδας, προπαρατεθείσα (σκέψεις 27 έως 29).
(
26
)	Ibidem (σκέψη 35).
(
27
)	Βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 25ης Μαΐου 1993, C-271/92, LPO (Συλλογή 1993, σ. I-2899, σκέψη 11).
(
28
)	Ibidem (σκέψη 13).
(
29
)	Βλ., μεταξύ άλλων, σημείο 5 του υπομνήματος απαντήσεως της Επιτροπής.
(
30
)	Βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση Επιτροπή κατά Ισπανίας, προπαρατεθείσα (σκέψεις 36 και 37).
(
31
)	Ibidem (σκέψη 34 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(
32
)	Ibidem (σκέψη 60 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
(
33
)	Ibidem (σκέψη 41).