62024CJ0041
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima)
de 6 de marzo de 2025 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Directiva 2011/92/UE — Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente — Artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2 — Proyectos incluidos en el anexo II — Proyectos de urbanizaciones — Artículo 4, apartados 4 y 5 — Obligaciones del promotor y de la autoridad competente cuando el Estado miembro interesado decide exigir la determinación prevista en dichos apartados 4 y 5 para tales proyectos — Consideración de las observaciones presentadas por un tercero, que indican un posible impacto del proyecto en cuestión sobre una especie animal cubierta por la protección rigurosa prevista en el artículo 12 de la Directiva 92/43/CEE»
En el asunto C‑41/24,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la High Court (Tribunal Superior, Irlanda), mediante resolución de 1 de diciembre de 2023, recibida en el Tribunal de Justicia el 22 de enero de 2024, en el procedimiento entre
Waltham Abbey Residents Association
y
An Bord Pleanála,
Irlanda,
The Attorney General,
con intervención de:
O’Flynn Construction Co. Unlimited Company,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Décima),
integrado por el Sr. D. Gratsias, Presidente de Sala, y los Sres. J. Passer (Ponente) y B. Smulders, Jueces;
Abogada General: Sra. J. Kokott;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de Waltham Abbey Residents Association, por el Sr. J. Devlin, SC, el Sr. J. Kenny, BL, y el Sr. D. Healy, Solicitor;
–
en nombre de la An Bord Pleanála, por el Sr. B. Foley, SC, la Sra. A. Carroll, BL, y el Sr. P. Reilly, Solicitor;
–
en nombre de Irlanda, por la Sra. M. Browne, Chief State Solicitor, y las Sras. S. Finnegan y K. Hoare y el Sr. A. Joyce, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. D. McGrath, SC, el Sr. F. Valentine, SC, y la Sra. E. O’Callaghan, BL;
–
en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. M. Noll-Ehlers y N. Ruiz García, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oída la Abogada General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO 2012, L 26, p. 1), en su versión modificada por la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014 (DO 2014, L 124, p. 1) (en lo sucesivo, «Directiva 2011/92»).
2
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Waltham Abbey Residents Association, una asociación de residentes, por una parte, y la An Bord Pleanála (Agencia de Ordenación del Territorio, Irlanda) (en lo sucesivo, «Agencia»), Irlanda y el Attorney General (Fiscal General, Irlanda), por otra, en relación con una autorización, concedida por la Agencia, relativa a un proyecto de desarrollo estratégico para la construcción de viviendas residenciales.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2011/92
3
Los considerandos 7 a 9 de la Directiva 2011/92 exponen:
«(7)
La autorización de los proyectos públicos y privados que puedan tener repercusiones considerables sobre el medio ambiente solo debe concederse después de una evaluación de los efectos importantes que dichos proyectos puedan tener sobre el medio ambiente. […]
(8)
Los proyectos que pertenecen a determinadas clases tienen repercusiones notables sobre el medio ambiente y deben, en principio, someterse a una evaluación sistemática.
(9)
Los proyectos que pertenecen a otras clases no tienen necesariamente repercusiones importantes sobre el medio ambiente en todos los casos y esos proyectos deben someterse a una evaluación cuando los Estados miembros consideren que podrían tener repercusiones significativas sobre el medio ambiente.»
4
El artículo 2, apartado 1, de dicha Directiva dispone:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos en el medio ambiente. Estos proyectos se definen en el artículo 4.»
5
A tenor del artículo 3, apartado 1, de la referida Directiva:
«La evaluación de impacto ambiental identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso concreto, los efectos significativos directos e indirectos de un proyecto en los siguientes factores:
[…]
b) la biodiversidad, prestando especial atención a las especies y hábitats protegidos en virtud de la Directiva 92/43/CEE [del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7), en su versión modificada por la Directiva 2013/17/UE del Consejo, de 13 de mayo de 2013 (DO 2013, L 158, p. 193) (en lo sucesivo, “Directiva 92/43”),] y la Directiva 2009/147/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 2010, L 20, p. 7)];
[…]».
6
Según el artículo 4 de la Directiva 2011/92:
«1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 4, los proyectos enumerados en el anexo I serán objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10.
2.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 4, por lo que respecta a los proyectos enumerados en el anexo II, los Estados miembros determinarán si el proyecto será objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10. Los Estados miembros realizarán dicha determinación:
a)
mediante un estudio caso por caso,
o
b)
mediante umbrales o criterios establecidos por el Estado miembro.
Los Estados miembros podrán decidir la aplicación de ambos procedimientos contemplados en las letras a) y b).
3.   Cuando se proceda a un examen caso por caso o se establezcan umbrales o criterios a los efectos del apartado 2, se tendrán en cuenta los criterios pertinentes de selección establecidos en el anexo III. Los Estados miembros podrán fijar umbrales o criterios para determinar los casos en los que los proyectos no tienen que someterse a la determinación en virtud de los apartados 4 y 5 ni a una evaluación de impacto ambiental, y/o umbrales o criterios para determinar los casos en los que los proyectos se someterán de todos modos a una evaluación de impacto ambiental sin sufrir una determinación en virtud de los apartados 4 y 5.
4.   Cuando los Estados miembros decidan exigir una determinación respecto a los proyectos enumerados en el anexo II, el promotor proporcionará información sobre las características del proyecto y sus probables efectos significativos en el medio ambiente. En el anexo II[bis] figura la lista detallada de la información que debe facilitarse. El promotor tendrá en cuenta, en su caso, los resultados disponibles de otras evaluaciones pertinentes de los efectos en el medio ambiente que se realicen de acuerdo con la legislación de la Unión distinta de la presente Directiva. El promotor podrá proporcionar asimismo una descripción de cualquier característica del proyecto y/o medidas previstas para evitar o prevenir lo que de otro modo podrían haber sido efectos adversos significativos para el medio ambiente.
5.   La autoridad competente realizará su determinación sobre la base de la información facilitada por el promotor de conformidad con el apartado 4 teniendo en cuenta, en su caso, los resultados de verificaciones preliminares o evaluaciones de los efectos medioambientales realizadas de acuerdo con la legislación de la Unión distinta de la presente Directiva. La determinación se pondrá a disposición del público y:
a)
cuando se decida que es necesaria una evaluación de impacto ambiental, indicará los principales motivos para exigir dicha evaluación de conformidad con los criterios pertinentes recogidos en el anexo III, o
b)
cuando se decida que no es necesaria una evaluación de impacto ambiental, indicará los principales motivos para no exigir dicha evaluación teniendo en cuenta los criterios pertinentes recogidos en el anexo III y, cuando la propuesta emane del promotor, indicará las características del proyecto y/o las medidas previstas para evitar o prevenir lo que de otro modo podrían haber sido efectos adversos significativos para el medio ambiente.
6.   Los Estados miembros velarán por que la autoridad competente realice su determinación lo más rápidamente posible en un plazo que no supere los 90 días a partir de la fecha en que el promotor haya presentado toda la información exigida con arreglo al apartado 4. En casos excepcionales, por ejemplo en función de la naturaleza, complejidad, ubicación o dimensiones del proyecto, la autoridad competente podrá ampliar ese plazo para realizar su determinación; en tal caso, la autoridad competente informará al promotor por escrito de los motivos que justifican la ampliación y de la fecha prevista para su determinación.»
7
El anexo II bis de dicha Directiva contiene la lista de la «información que debe proporcionar el promotor sobre los proyectos enumerados en el anexo II», y tiene el siguiente tenor:
«1.
Una descripción del proyecto, incluidas, en particular:
a)
una descripción de las características físicas del conjunto del proyecto y, cuando proceda, de los trabajos de demolición;
b)
una descripción de la ubicación del proyecto, en particular por lo que respecta al carácter sensible medioambientalmente de las áreas geográficas que puedan verse afectadas.
2.
Una descripción de los aspectos medioambientales que puedan verse afectados de manera significativa por el proyecto.
3.
Una descripción de todos los posibles efectos significativos del proyecto en el medio ambiente, en la medida en que la información sobre esos efectos esté disponible, que sean consecuencia de:
a)
las emisiones y los desechos previstos y la generación de residuos;
b)
el uso de los recursos naturales, en particular el suelo, la tierra, el agua y la biodiversidad.
4.
Los criterios del anexo III se tendrán en cuenta, si procede, al compilar la información con arreglo a los puntos 1 a 3.»
8
El anexo III de la referida Directiva establece los «criterios para determinar si los proyectos enumerados en el anexo II han de estar sujetos a la evaluación de impacto ambiental».
Directiva 2014/52
9
A tenor de los considerandos 11 y 29 de la Directiva 2014/52:
«(11)
Las medidas adoptadas para evitar, prevenir, reducir y, si fuera posible, compensar los efectos adversos significativos sobre el medio ambiente, en particular para las especies y los hábitats protegidos en virtud de la Directiva [92/43] y de la Directiva [2009/147], deben contribuir a evitar todo deterioro de la calidad ambiental y toda pérdida neta de biodiversidad, de conformidad con los compromisos adquiridos por la Unión [Europea] en el marco del Convenio [de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica, hecho en Rio de Janeiro el 5 de junio de 1992] y con los objetivos y medidas de la Estrategia de la Unión sobre la biodiversidad hasta 2020 establecida en la Comunicación de la Comisión [al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones] de 3 de mayo de 2011 titulada “Estrategia de la UE sobre la biodiversidad hasta 2020: nuestro seguro de vida y capital natural” [[COM(2011) 244 final]].
[…]
(29)
A la hora de determinar si los proyectos pueden tener efectos significativos en el medio ambiente, conviene que las autoridades competentes indiquen los criterios más pertinentes que deban considerarse y tengan en cuenta la información que pueda estar disponible como consecuencia de otras evaluaciones exigidas por la legislación de la Unión a fin de aplicar el procedimiento de comprobación previa de una manera eficaz y transparente. A este respecto, procede especificar el contenido de la determinación de comprobación previa, en particular cuando no se requiera una evaluación de impacto ambiental. Asimismo, tener en cuenta los comentarios que, sin haberse solicitado, puedan recibirse de otras fuentes, como los ciudadanos o las autoridades, constituye una buena práctica administrativa, aun en el caso de que no estén previstas consultas formales en la fase de comprobación previa.»
Directiva 92/43
10
El artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43 dispone:
«Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.»
11
El artículo 12, apartado 1, de dicha Directiva dispone:
«Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa de las especies animales que figuran en la letra a) del Anexo IV, en sus áreas de distribución natural, prohibiendo:
a)
cualquier forma de captura o sacrificio deliberados de especímenes de dichas especies en la naturaleza;
b)
la perturbación deliberada de dichas especies, especialmente durante los períodos de reproducción, cría, hibernación y migración;
c)
la destrucción o la recogida intencionales de huevos en la naturaleza;
d)
el deterioro o destrucción de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso.»
12
El anexo IV, letra a), de dicha Directiva menciona «todas las especies» de murciélagos pertenecientes al suborden de los «microchiroptera».
Derecho irlandés
Reglamento de 2001 de Ordenación del Territorio y Desarrollo
13
El artículo 109 del Planning and Development Regulations 2001 (Reglamento de 2001 de Ordenación del Territorio y Desarrollo), en su versión aplicable al litigio principal, dispone:
«[…]
(2B)
(a)
Cuando una solicitud de ordenación del territorio que exceda del umbral fijado no vaya acompañada de un informe de evaluación del impacto medioambiental, sino que vaya acompañada de la información especificada en el anexo 7A y en el apartado (2A), o cuando un solicitante presente dicha información a la Agencia de conformidad con un requisito establecido en virtud del apartado (2)(b)(ii), la Agencia procederá a un examen, al menos, de la naturaleza, las dimensiones o la localización del proyecto a efectos de la comprobación.
(b)
La Agencia tomará una decisión en el marco de la comprobación previa y
(i)
si determina que no existe una probabilidad real de efectos significativos sobre el medio ambiente del proyecto propuesto, decidirá que no es necesaria una evaluación de impacto ambiental, o
(ii)
si determina que existe una probabilidad real de efectos significativos sobre el medio ambiente derivados del proyecto propuesto,
(I)
constatará que el proyecto puede tener tales repercusiones y
(II)
mediante un dictamen escrito notificado al solicitante, le instará a presentarle una evaluación de impacto ambiental y a cumplir con lo exigido en el artículo 112.
[…]
(4)
(a)
Al proceder a su determinación en el marco de la comprobación previa en virtud del apartado (2B) para determinar si existe o no una probabilidad real de efectos significativos sobre el medio ambiente derivados de la ordenación del territorio propuesta, la Agencia tendrá en cuenta
(i)
los criterios establecidos en el anexo 7;
(ii)
la información presentada de conformidad con el anexo 7A;
(iii)
la información adicional mencionada en el apartado (2A)(a), si procede, y, en su caso, la descripción mencionada en el apartado (2A)(b);
(iv)
los resultados disponibles, siempre que sean pertinentes, las comprobaciones previas o las evaluaciones de impacto ambiental realizadas de conformidad con actos legislativos de la Unión distintos de la [Directiva 2011/92], y
(v)
efectos significativos sobre un sitio, una zona, un espacio, un lugar o un elemento en la medida adecuada con respecto a un proyecto que se encontraría en o dentro de, o pudiera tener un posible impacto sobre
(I)
un sitio europeo,
(II)
una zona objeto de una comunicación con arreglo al artículo 16(2)(b) de la Wildlife (Amendment) Act 2000 (No. 38 of 2000) [[Ley n.o 38 de 2000 sobre la Fauna y la Flora (modificación)]],
(III)
una zona designada como zona de patrimonio natural en virtud del artículo 18 de la Ley n.o 38 de 2000 sobre la Fauna y la Flora (modificación),
(IV)
tierras establecidas o reconocidas como reserva natural, en el sentido de los artículos 15 o 16 de la Wildlife Act 1976 (No. 39 of 1976) [(Ley n.o 39 de 1976 sobre la Fauna y la Flora)],
(V)
tierras designadas refugio para la fauna o la flora en virtud del artículo 17 de la Ley n.o 39 de 1976 sobre la Fauna y la Flora,
(VI)
un espacio, un sitio o elemento de interés ecológico cuya preservación, conservación o protección es un objetivo de un plan de ordenación del territorio o de un plan local de urbanismo o de una propuesta de plan de ordenación del territorio o de una propuesta de modificación del plan de ordenación del territorio para la zona en la que se propone la ordenación del territorio, o
(VII)
un plan o sitio que ha sido incluido por el Ministro de Cultura, Patrimonio y Gaeltacht [(Asuntos Gaélicos)] en una lista propuesta de zonas de patrimonio nacional publicada en el sitio Internet del Servicio de Parques Nacionales de la Vida Silvestre.
(b)
La determinación realizada por la Agencia en el marco de la comprobación previa con arreglo al apartado (2B), en cuanto a si existe o no, según el caso, una probabilidad real de repercusiones significativas sobre el medio ambiente derivadas de la propuesta de ordenación del territorio, incluidos los principales motivos y consideraciones en relación con los criterios pertinentes enunciados en el anexo 7 en los que se basa dicha determinación, y cualquier notificación con arreglo al apartado (2C)(c), se añadirán a la documentación relativa a la solicitud de ordenación del territorio y se conservarán junto a ella.
(5)
Cuando la determinación realizada en el marco de la comprobación previa con arreglo al apartado (2B) indique que el proyecto propuesto no puede repercutir significativamente en el medio ambiente y el solicitante haya facilitado, con arreglo al apartado (2A)(b), una descripción de los elementos, si los hubiera, del proyecto propuesto y de las medidas, si existen, previstas para evitar o prevenir lo que de otro modo podría tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente, la Agencia precisará dichos elementos, si existen, y esas medidas, si las hubiere, en la referida determinación.
[…]»
14
Con arreglo al artículo 299B, apartado 2, de dicho Reglamento:
«(b)
(i)
Cuando el solicitante haya facilitado la información a que se refiere el apartado (1)(b)(ii)(II), la Agencia procederá a un examen, como mínimo, de la naturaleza, las dimensiones o la localización de la ordenación del territorio a efectos de una determinación realizada en el marco de la comprobación previa.
(ii)
La Agencia realizará una determinación en el marco de la comprobación previa, y
(I)
si determina que no existe una probabilidad real de que el proyecto propuesto tenga efectos significativos sobre el medio ambiente, decidirá que una evaluación de impacto ambiental no es necesaria, o
(II)
si determina que existe una probabilidad real de que el proyecto propuesto tenga efectos significativos,
(A)
constatará que la ordenación del territorio probablemente tendría tales efectos, y
(B)
se negará a interactuar con el solicitante de conformidad con el artículo 8(3)(a) de la Planning and Development (Housing and Residential Tenancies) Act 2016 [[Ley de Planificación y Desarrollo de 2016 (Vivienda y Arrendamientos Residenciales)] (en lo sucesivo, “Ley de 2016”)].»
Ley de 2016
15
El artículo 8, apartado 3, de la Ley de 2016 está redactado en los siguientes términos:
«(a)
La Agencia podrá denegar la tramitación de una solicitud presentada con arreglo al artículo 4(1) cuando considere que el solicitante de una autorización, o el informe de evaluación de impacto ambiental o la declaración de impacto Natura, en su caso, son inadecuados o incompletos, teniendo en cuenta, en particular, los reglamentos de autorización y toda normativa adoptada en virtud del artículo 12 o del artículo 177 de la [Planning and Development Act 2000 (Ley de Ordenación del Territorio y Desarrollo de 2000)], o cualquier consulta realizada con arreglo al artículo 6.
[…]»
16
El artículo 9 de la Ley de 2016 establece, en su apartado 5:
«Cuando la Agencia no haya ejercido sus funciones en virtud del artículo 8(3) para denegar la tramitación de una solicitud, ninguna disposición de este apartado debe interpretarse en el sentido de que impide a la Agencia denegar una autorización a un proyecto de desarrollo estratégico para la construcción de viviendas en relación con una solicitud con arreglo al artículo 4, cuando considere que la ordenación del tipo propuesto sería prematura debido al carácter inadecuado o incompleto del informe de evaluación de impacto ambiental o de la declaración de impacto Natura presentados junto a la solicitud de autorización, si fueran necesarios.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
17
El litigio principal versa sobre un proyecto de desarrollo estratégico para la construcción de 123 viviendas y las obras correspondientes, en Ballincollig (Irlanda).
18
Con vistas a la solicitud de autorización de dicho proyecto, se realizó un estudio de los árboles y se prepararon dos informes de examen previo en nombre del promotor, el primero, para evaluar las repercusiones de dicho proyecto sobre el medio ambiente en el sentido de la Directiva 2011/92 (evaluación de impacto ambiental; en lo sucesivo, «EIA»), y el segundo, para evaluar adecuadamente las repercusiones de ese mismo proyecto en los lugares designados como zonas especiales de conservación o zonas de protección especial, con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43.
19
El primer informe no incluye ningún análisis particular de la fauna y la flora, no se refiere al impacto de ese mismo proyecto sobre los murciélagos y el cuadro de evaluación que incluye no hace referencia a la biodiversidad. En el segundo informe tampoco se menciona específicamente el impacto efectivo del proyecto sobre los murciélagos, ya que ese segundo informe solo incluye una referencia general a que «las perturbaciones causadas a la fauna pueden resultar directamente de la pérdida de hábitat (por ejemplo, los refugios de murciélagos), o indirectamente del ruido, de las vibraciones y del incremento de las actividades asociadas a la construcción y a la explotación». La única referencia a la biodiversidad se encuentra en dicho segundo informe, el cual, sin embargo, se refiere únicamente a los lugares Natura 2000 y no al ecosistema del propio lugar de la edificación.
20
En cuanto a la evaluación arborícola, esta se realizó en un solo día e identificó trece árboles que debían ser talados. En el marco de esta evaluación, no se tuvo en cuenta el uso efectivo o potencial de los árboles por los murciélagos ni si estos usaban el lugar en cuestión para buscar alimento o para sus desplazamientos. Sin embargo, pese a que el informe de examen previo relativo a la EIA propone la conservación «en la medida de lo posible» de la vegetación existente en ese lugar y afirma que su mejora mediante nuevas medidas de ordenación paisajística daría lugar a un impacto positivo del proyecto controvertido en el litigio principal sobre la biodiversidad, está prevista la tala de varios árboles, entre ellos un determinado número de cipreses y dos de los seis robles presentes en dicho lugar.
21
El 7 de julio de 2020, la demandante en el litigio principal presentó a la Agencia observaciones en las que indicaba que el lugar de la edificación propuesto estaba situado en las inmediaciones de un corredor biológico en el río Lee, con avistamientos de murciélagos en el mismo lugar, y señalando, sobre la base de un estudio de la fauna de los murciélagos realizado en 2016, en particular, que «los actuales registros de murciélagos en las inmediaciones [indicaban] que existe una variedad de diferentes especies de murciélagos que utilizan el corredor ribereño y [que] las repercusiones decisivas sobre estos animales [derivaban] de la posible pérdida de los refugios, de la pérdida de zonas de alimentación y de la interrupción de las rutas de desplazamiento».
22
El 11 de septiembre de 2020, el examinador recomendó la concesión de una autorización. Estimó que, en general, el lugar de que se trata no ofrecía hábitats adecuados para los animales silvestres o las especies dignas de conservación, pero afirmó que la tala de árboles debía realizarse siguiendo el consejo de un ecólogo debidamente cualificado para evitar un posible impacto del proyecto controvertido en el litigio principal sobre los murciélagos. El examinador no llevó a cabo un examen previo relativo a la EIA, al descartar la necesidad de tal examen tras un estudio preliminar.
23
Mediante decisión de 16 de septiembre de 2020, la Agencia autorizó dicho proyecto sin haber exigido una EIA y sin haber recabado más información acerca de la presencia de murciélagos. En efecto, sobre la base de su propio examen previo relativo a la necesidad de someter el proyecto a una EIA, consideró que «el informe al respecto, presentado por el promotor, [identificaba] y [describía] adecuadamente los efectos directos, indirectos y acumulativos del proyecto propuesto sobre el medio ambiente» y concluyó que, «debido a la naturaleza, las dimensiones y la localización del lugar de que se trata, el proyecto propuesto probablemente no tendrá efectos significativos en el medio ambiente». A raíz de las observaciones de la demandante en el litigio principal, no se solicitó ninguna información adicional al promotor. Sin embargo, conforme a una recomendación formulada por el examinador, la autorización así concedida incluye el siguiente requisito:
«21.
Los árboles que deban retirarse del lugar deberán ser talados al final del verano o en otoño. Cualquier perturbación sufrida por los murciélagos en el lugar deberá producirse de manera acordada por escrito con la autoridad competente en materia de urbanismo, previo dictamen de un ecólogo cualificado.
Razones: En interés de la preservación de la naturaleza.»
24
La High Court (Tribunal Superior, Irlanda), órgano jurisdiccional remitente, que conoce de un recurso interpuesto por la demandante en el litigio principal contra dicha resolución, desea que se dilucide, en primer lugar, si la Directiva 2011/92 exige, en particular, que el promotor recabe toda la información pertinente sobre las especies o hábitats que podrían verse afectados por el proyecto de que se trate, realizando o recabando estudios científicos adecuados para descartar cualquier duda en cuanto a las repercusiones significativas de ese proyecto sobre tales especies o hábitats. Además, necesita que se aclare qué obligaciones se imponen, en su caso, al promotor y a la autoridad competente en el supuesto de que un tercero proporcione a esta última información adicional que objetivamente pueda suscitar dudas en cuanto a las repercusiones de dicho proyecto sobre el medio ambiente.
25
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide cuál es el criterio que ha de aplicarse, a saber, si la Agencia debe descartar cualquier duda razonable en cuanto a las repercusiones significativas de dicho proyecto sobre el medio ambiente o si simplemente debe adoptar una decisión «razonable» fundándose en los documentos de que dispone. Según dicho órgano jurisdiccional, si una decisión de excluir la necesidad de una EIA depende de que esté excluida toda duda razonable, la decisión de no realizar una EIA en el presente asunto es ilegal. En cambio, existen factores que indican que la decisión de la Agencia sería razonable si el examen se refiriera simplemente al carácter razonable de tal decisión y no a que esté excluida toda duda.
26
En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide la incidencia en los aspectos mencionados en los apartados 24 y 25 de la presente sentencia del hecho de que las dudas planteadas en las observaciones de 7 de julio de 2020 de la demandante en el litigio principal se refieran a especies sujetas a la protección rigurosa prevista en el artículo 12 de la Directiva 92/43.
27
En tales circunstancias, la High Court (Tribunal Superior) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
En un supuesto en el que debe facilitarse información con arreglo al anexo II bis de la Directiva [2011/92] y la autoridad competente dispone de información que indica que una especie o un hábitat pueden verse afectados por un proyecto, ¿tienen el artículo 4, apartado 4, o el punto 3 del anexo II bis de la Directiva 2011/92, interpretados a la luz del principio de cautela, el efecto de que el promotor de que se trate debe obtener toda la información pertinente sobre las especies o los hábitats que puedan verse afectados por el proyecto, para lo cual deberá realizar u obtener estudios científicos que sean adecuados para excluir toda duda en cuanto a los efectos significativos sobre dichas especies o dichos hábitats, y de que, a falta de los resultados de tales estudios, la autoridad competente debe ser informada al respecto y, dada la falta de información suficiente, debe actuar al objeto de excluir toda duda sobre si el proyecto tendrá efectos significativos en el medio ambiente?
2)
En un supuesto en el que debe facilitarse información con arreglo al anexo II bis de la Directiva [2011/92], ¿tienen el artículo 4, apartado 4, o el punto 3 del anexo II bis de la Directiva 2011/92, interpretados a la luz del principio de cautela, el efecto de que la autoridad competente debe excluir toda duda en cuanto a la posibilidad de que se produzcan efectos significativos en el medio ambiente si propone no someter el proyecto a una evaluación con arreglo a los artículos 5 a 10 de la Directiva 2011/92, y, por tanto, de que, cuando en el curso de una determinación con arreglo al artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva, la autoridad competente carece objetivamente de información suficiente para excluir toda duda sobre si el proyecto tendrá efectos significativos en el medio ambiente, debe exigirse que el proyecto se someta a una evaluación con arreglo a los artículos 5 a 10 de la citada Directiva?
3)
En caso de respuesta, en general, negativa a la primera cuestión prejudicial, ¿se producen tales consecuencias en la medida en que los potenciales efectos significativos en el medio ambiente se refieran a especies que pueden verse afectadas por el proyecto cuando disfrutan de una protección rigurosa con arreglo al artículo 12 de la Directiva [92/43], habida cuenta, en particular, de la importancia de esas especies, tal como se reconoce en el artículo 3, apartado 1, letra b), de la Directiva 2011/92 y en el considerando 11 de la Directiva 2014/52?
4)
¿Tienen el artículo 4, apartado 4, o el punto 3 del anexo II bis, de la Directiva [2011/92], interpretados a la luz del principio de cautela, el efecto de que, si, tras el suministro de información por el promotor, con arreglo al anexo II bis de la Directiva 2011/92, otra parte facilita a la autoridad competente información adicional objetivamente capaz de generar una duda en cuanto a los efectos del proyecto en el medio ambiente, bien se deba exigir al promotor que facilite a la autoridad competente información adicional que excluya tal duda o que informe a la autoridad competente acerca de la falta de tal información, bien se deba exigir a la propia autoridad competente que obtenga información adicional que permita excluir dicha duda o, alternativamente, que determine que es necesaria una evaluación con arreglo a los artículos 5 a 10 de la Directiva [2011/92], a falta de información suficiente para excluir la duda en cuanto a si el proyecto tendrá efectos significativos en el medio ambiente?
5)
En caso de respuesta, en general, negativa a la cuarta cuestión prejudicial, ¿se producen tales consecuencias en la medida en que los probables efectos significativos en el medio ambiente se refieran a especies que pueden verse afectadas por el proyecto cuando disfrutan de una protección rigurosa en virtud del artículo 12 de la Directiva 92/43, habida cuenta, en particular, de la importancia de esas especies, tal como se reconoce en el artículo 3, apartado 1, letra b), de la Directiva 2011/92 y en el considerando 11 de la Directiva 2014/52?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
28
Mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 4, apartados 4 a 6, de la Directiva 2011/92 debe interpretarse en el sentido de que, en el supuesto de que, en el marco de un procedimiento de comprobación previa seguido con arreglo a dicha disposición, un tercero haya proporcionado a la autoridad competente información que objetivamente pueda suscitar dudas en cuanto a las posibles repercusiones significativas de ese proyecto sobre el medio ambiente, en particular, sobre una especie protegida en virtud de la Directiva 92/43, el promotor o, en su caso, la propia autoridad competente debe recabar toda la información pertinente para descartar cualquier duda sobre dichas repercusiones y la referida autoridad debe decidir que es necesaria una EIA si no puede excluirse tal duda.
29
Es preciso recordar que el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2011/92 impone que los proyectos que pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, a efectos del artículo 4 de la misma, en relación con sus anexos I o II, deben someterse a una EIA antes de que se otorgue la autorización (sentencia de 28 de febrero de 2018, Comune di Castelbellino, C‑117/17, EU:C:2018:129, apartado 24 y jurisprudencia citada).
30
El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2011/92 precisa que, sin perjuicio del artículo 2, apartado 4, de la misma Directiva, los proyectos enumerados en el anexo I de esta se someterán a una evaluación, de conformidad con los artículos 5 a 10 de la referida Directiva. Así pues, se considera que estos proyectos presentan necesariamente un riesgo de repercusiones significativas sobre el medio ambiente.
31
Respecto de los proyectos enumerados en el anexo II de la Directiva 2011/92, el artículo 4, apartado 2, de la misma prevé que los Estados miembros determinarán si el proyecto será objeto de una EIA mediante un estudio caso por caso sobre la base de los umbrales o los criterios fijados por el Estado miembro de que se trate o también, en su caso, sobre la base de los dos procedimientos. Como se desprende de la lectura combinada de esta disposición y del considerando 9 de dicha Directiva, estos proyectos no tienen necesariamente repercusiones significativas sobre el medio ambiente en todos los casos, de modo que solo deben someterse a una evaluación si los Estados miembros consideran que pueden tener tales repercusiones.
32
A este respecto, el artículo 4, apartado 3, de la Directiva 2011/92 precisa que los Estados miembros podrán fijar umbrales o criterios para determinar los casos en los que los proyectos no tienen que someterse a la determinación en virtud de los apartados 4 y 5 de dicho artículo ni a una EIA, o umbrales o criterios para determinar los casos en los que los proyectos se someterán de todos modos a una EIA sin sufrir una determinación en virtud de los referidos apartados 4 y 5.
33
Por último, cuando los Estados miembros deciden exigir tal determinación, los referidos apartados 4 y 5 establecen un procedimiento de comprobación previa que se desarrolla de la siguiente manera.
34
En primer lugar, el promotor proporcionará información sobre las características del proyecto y sus probables repercusiones significativas sobre el medio ambiente. La lista detallada de la información que debe facilitarse se indica en el anexo II bis de la Directiva 2011/92. Dicha información deberá incluir una descripción de los elementos del medio ambiente que puedan verse afectados de manera considerable por el proyecto, así como una descripción de todas las repercusiones significativas, en la medida en que se disponga de información sobre ellas, que el proyecto pueda tener sobre el medio ambiente. El promotor podrá proporcionar asimismo una descripción de cualquier característica del proyecto y/o medidas previstas para evitar o prevenir lo que de otro modo podrían haber sido efectos adversos significativos para el medio ambiente.
35
En segundo lugar, la autoridad competente realizará su determinación sobre la base de la información facilitada de este modo por el promotor, teniendo en cuenta los criterios de selección pertinentes fijados en el anexo III de la Directiva 2011/92.
36
En este contexto, por un lado, el promotor tendrá en cuenta también, en su caso, los resultados disponibles de otras evaluaciones pertinentes de las repercusiones del proyecto de que se trate sobre el medio ambiente realizadas en virtud de actos legislativos de la Unión distintos de la Directiva 2011/92 y, por otro lado, la autoridad competente tendrá también en cuenta, en su caso, los resultados de las verificaciones preliminares o de las evaluaciones de impacto ambiental realizadas en virtud de tales actos legislativos.
37
En tercer lugar, la determinación se pondrá a disposición del público e indicará, en particular, los principales motivos de la decisión de exigir o no exigir una EIA a la luz de los criterios pertinentes enumerados en el anexo III de la Directiva 2011/92.
38
En cambio, la Directiva 2011/92 no establece expresamente una obligación de consulta al público durante este procedimiento de comprobación previa. En efecto, el considerando 29 de la Directiva 2014/52, que explicita el objetivo perseguido mediante el artículo 4, apartados 4 a 6, de la Directiva 2011/92, precisa que «tener en cuenta los comentarios que, sin haberse solicitado, puedan recibirse de otras fuentes, como los ciudadanos o las autoridades, constituye una buena práctica administrativa», al tiempo que indica que «no [están] previstas consultas formales en la fase de comprobación previa».
39
Asimismo, la Directiva 2011/92 no define los supuestos en los que la autoridad competente puede o debe solicitar al promotor que proporcione información adicional.
40
Por consiguiente, la Directiva 2011/92 no establece expresamente la obligación de que la autoridad competente solicite al promotor información adicional o de que recabe ella misma dicha información, a raíz de las observaciones que le haya presentado un tercero acerca de las posibles repercusiones significativas del proyecto de que se trate sobre el medio ambiente.
41
Sin embargo, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2011/92 se desprende que una EIA debe realizarse cuando exista una probabilidad o un riesgo de que el proyecto de que se trate tenga efectos significativos en el medio ambiente. Habida cuenta del principio de cautela, que es uno de los fundamentos de la política de protección de elevado nivel perseguida por la Unión en el ámbito medioambiental, a la luz del cual ha de interpretarse la Directiva 2011/92, se considera que tal riesgo existe si, sobre la base de elementos objetivos, no puede excluirse que dicho proyecto pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Polonia, C‑526/16, EU:C:2018:356, apartados 66 y 67 y jurisprudencia citada).
42
De ello se desprende que, en el marco del procedimiento de comprobación previa, que tiene por objeto determinar si es necesaria una EIA, corresponde a la autoridad competente tener en cuenta toda la información pertinente de que disponga, incluida la información que le haya sido presentada por un tercero, sin haber sido solicitada, cuando esa información contenga elementos objetivos que le permitan apreciar la existencia de un riesgo de que el proyecto tenga repercusiones significativas sobre el medio ambiente.
43
Por otra parte, en el supuesto de que, sobre la base de la información puesta a su disposición por un tercero, la autoridad competente considere que no puede excluirse que el proyecto de que se trate vaya a tener repercusiones significativas sobre el medio ambiente, dicha autoridad debe permitir al promotor proporcionarle información adicional antes de decidir si es necesaria o no una EIA para ese proyecto. En efecto, como se desprende del tenor del artículo 4, apartados 4 y 5, de la Directiva 2011/92, el promotor tiene un papel preponderante en lo que respecta al suministro de la información que permita a la autoridad competente proceder a su determinación. Pues bien, a tal fin y, en particular, para limitar la obligación de realizar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente únicamente respecto de aquellos proyectos que puedan tener repercusiones significativas sobre el medio ambiente, la referida autoridad debe disponer de la información más completa posible.
44
Además, la autoridad competente no puede concluir que existe un riesgo de que el proyecto tenga repercusiones significativas sobre el medio ambiente por el hecho de que la información facilitada por el promotor sea incompleta sin haberle pedido previamente que aporte información adicional.
45
En cambio, en el supuesto de que, a pesar de los elementos presentados por un tercero, la autoridad competente pueda excluir, sobre la base de elementos objetivos, que el proyecto en cuestión vaya a tener repercusiones significativas sobre el medio ambiente, dicha autoridad puede decidir que no es necesaria una EIA, sin que esté obligada a solicitar al promotor que le facilite información adicional.
46
Procede añadir, por una parte, que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se considera que un proyecto puede tener repercusiones significativas sobre el medio ambiente cuando, debido a su naturaleza, corra el riesgo de transformar de manera sustancial o irreversible factores medioambientales como la fauna y la flora, el suelo o el agua, con independencia de sus dimensiones (sentencia de 31 de mayo de 2018, Comisión/Polonia, C‑526/16, EU:C:2018:356, apartado 65 y jurisprudencia citada).
47
Por otra parte, como ha declarado el Tribunal de Justicia, el tenor del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2011/92 es esencialmente similar al del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43 (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de septiembre de 2004, Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, apartado 42).
48
A este respecto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la condición establecida en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 92/43 implica que, en caso de duda sobre la inexistencia de repercusiones significativas, debe efectuarse dicha evaluación (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de mayo de 2011, Comisión/Bélgica, C‑538/09, EU:C:2011:349, apartado 41 y jurisprudencia citada). No obstante, el Tribunal de Justicia también ha declarado que dicho artículo 6, apartado 3, debe interpretarse en el sentido de que, cuando una autoridad competente de un Estado miembro decide autorizar un plan o un proyecto que pueda afectar a un lugar protegido con arreglo a dicha Directiva sin exigir una evaluación adecuada, en el sentido de dicha disposición, dicha autoridad debe indicar suficientemente los motivos que le hayan permitido, antes de conceder tal autorización, tener la certeza, a pesar de los dictámenes en sentido contrario y de las dudas razonables eventualmente expresadas en ellos, de que queda excluida cualquier duda científica razonable en cuanto a la posibilidad de que el proyecto afecte de forma apreciable a dicho lugar (sentencia de 15 de junio de 2023, Eco Advocacy, C‑721/21, EU:C:2023:477, apartado 43).
49
De ello cabe deducir que, en el contexto de un procedimiento de comprobación previa efectuado con arreglo a la Directiva 2011/92, son necesarios dos requisitos para que, habida cuenta de las observaciones que le hayan sido presentadas por un tercero, la autoridad competente esté obligada a solicitar información adicional al promotor. Por una parte, dichas observaciones deben referirse a posibles repercusiones «significativas» sobre el medio ambiente del proyecto de que se trate. Por otra parte, es necesario que esas observaciones impidan efectivamente llegar a la conclusión de que queda excluida toda duda científica razonable en cuanto a la posibilidad de repercusiones significativas sobre el medio ambiente del expresado proyecto.
50
Corresponderá al órgano jurisdiccional remitente determinar si, habida cuenta de la información de que disponía la Agencia en el momento de la adopción de la decisión de 16 de septiembre de 2020, incluida la que le presentó la demandante en el litigio principal en el marco de sus observaciones de 7 de julio de 2020, dicha Agencia podía tener la certeza, a pesar de los datos contenidos en esas observaciones, de que estaba excluida cualquier duda científica razonable en cuanto a la posibilidad de que el proyecto controvertido en el litigio principal tuviera repercusiones significativas sobre el medio ambiente, en particular sobre especies protegidas en virtud de la Directiva 92/43.
51
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 4, apartados 4 a 6, de la Directiva 2011/92 debe interpretarse en el sentido de que, en el supuesto de que, en el marco de un procedimiento de comprobación previa seguido con arreglo a dicha disposición, un tercero haya proporcionado a la autoridad competente datos objetivos acerca de las posibles repercusiones significativas de ese proyecto sobre el medio ambiente, en particular sobre una especie protegida en virtud de la Directiva 92/43, la citada autoridad debe solicitar al promotor que le proporcione información adicional y tener esta en cuenta antes de decidir si es necesaria o no una EIA para el referido proyecto. En cambio, en el supuesto de que, a pesar de las observaciones presentadas a la referida autoridad por ese tercero, pueda excluirse, sobre la base de datos objetivos, que ese proyecto vaya a tener repercusiones significativas sobre el medio ambiente, la misma autoridad podrá decidir que no es necesaria una EIA, sin que esté obligada a solicitar al promotor que le proporcione información adicional.
Costas
52
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) declara:
El artículo 4, apartados 4 a 6, de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su versión modificada por la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014,
debe interpretarse en el sentido de que
en el supuesto de que, en el marco de un procedimiento de comprobación previa seguido con arreglo a dicha disposición, un tercero haya proporcionado a la autoridad competente datos objetivos acerca de las posibles repercusiones significativas de ese proyecto sobre el medio ambiente, en particular sobre una especie protegida en virtud de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, en su versión modificada por la Directiva 2013/17/UE del Consejo, de 13 de mayo de 2013, la citada autoridad debe solicitar al promotor que le proporcione información adicional y tener esta en cuenta antes de decidir si es necesaria o no una evaluación de impacto ambiental para el referido proyecto. En cambio, en el supuesto de que, a pesar de las observaciones presentadas a la referida autoridad por ese tercero, pueda excluirse, sobre la base de datos objetivos, que ese proyecto vaya a tener repercusiones significativas sobre el medio ambiente, la misma autoridad podrá decidir que no es necesaria una evaluación de impacto ambiental, sin que esté obligada a solicitar al promotor que le proporcione información adicional.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.