61997CC0241_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 To Regeringsrδtt της Σουηδίας υπέβαλε στο Δικαστήριο δύο προδικαστικά ερωτήματα σχετικά με την ερμηνεία ενός άρθρου που είναι κοινό στις οδηγίες 73/239/ΕΟΚ και 79/267/ΕΟΚ (1), σύμφωνα με το οποίο τα κράτη μέλη δεν μπορούν να καθορίζουν κανόνες όσον αφορά την εκ μέρους των ασφαλιστικών εταιριών επιλογή των στοιχείων ενεργητικού που αντιστοιχούν στην ελεύθερη βάρους περιουσία τους.
2 Η ερμηνεία των κοινοτικών κανόνων είναι αναγκαία για να μπορέσει το αιτούν δικαστήριο να κρίνει αν πρέπει να εφαρμοστεί στην υπό κρίση περίπτωση ένας εθνικός νόμος ο οποίος απαγορεύει στις ασφαλιστικές επιχειρήσεις να κατέχουν, χωρίς άδεια της διοικητικής αρχής, συμμετοχές ή μετοχές άλλων ανωνύμων εταιριών που αντιπροσωπεύουν δικαιώματα ψήφου περισσότερα από το 5 % των δικαιωμάτων ψήφου επί του συνόλου των μετοχών (στο εξής: κανόνας του 5 %).
Τα πραγματικά περιστατικά και η διαδικασία της κύριας δίκης (σύμφωνα με τη διάταξη περί παραπομπής)
3 Η Fφrsδkringsaktiebolaget Skandia (στο εξής: Skandia) είναι μια εταιρία ασφαλίσεων εκτός της ασφαλίσεως ζωής. Η Livfφrsδkringsaktiebolaget Skandia είναι μια εταιρία ασφαλίσεως ζωής, η οποία ανήκει κατά 100 % στη Skandia. Οι δύο αυτές εταιρίες είναι από κοινού κύριοι της Skandia Investment AB, η οποία είναι μια εταιρία που επενδύει σε μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις.
4 Με έγγραφο της 29ης Δεκεμβρίου 1995, η Skandia πληροφόρησε την Finansinspektion ότι η Skandia Investment προετίθετο να αυξήσει τη συμμετοχή της στην
Kungsdialysen AB, επιχείρηση που ασκεί δραστηριότητες στον τομέα των διυλίσεων, πράγμα το οποίο και έπραξε.
5 Με την αγορά αυτή, ο αριθμός των μετοχών της Kungsdialysen που κατείχε η Skandia Investment ανήλθε σε επίπεδο που αντιστοιχούσε στο 9,2 % των δικαιωμάτων ψήφου και στο 33,9 % του κεφαλαίου (έναντι 5,0 % και 30,8 % αντιστοίχως πριν από την αγορά αυτή). Μετά την πρόσθετη αγορά, το πακέτο μετοχών αποτελούσε τμήμα της ελεύθερης βάρους περιουσίας, δηλαδή των κεφαλαίων που δεν συνιστούν τεχνικά αποθεματικά.
6 Με απόφαση της 21ης Μαρτίου 1996, η Finansinspektion έκρινε ότι η Skandia όφειλε να τηρήσει τον κανόνα του 5 % και της ζήτησε να μειώσει, το αργότερο μέχρι την 1η Σεπτεμβρίου 1996, τη συμμετοχή της Skandia Investment στην Kungsdialysen στο ανώτατο όριο του 5 % των δικαιωμάτων ψήφου επί του συνόλου των μετοχών της επιχειρήσεως.
7 Η Skandia άσκησε προσφυγή κατά την αποφάσεως αυτής ενώπιον της κυβερνήσεως, η οποία την απέρριψε με απόφαση της 15ης Αυγούστου 1996. Κατά της αποφάσεως αυτής, η Skandia άσκησε προσφυγή ενώπιον του Regeringsrδtt, προκειμένου το δικαστήριο αυτό να κρίνει τη νομιμότητα της οριστικής αποφάσεως της κυβερνήσεως. Στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, το αιτούν δικαστήριο έκρινε αναγκαίο να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Είναι συμβατό προς το άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 73/239/ΕΟΚ, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 26 της οδηγίας 92/49/ΕΟΚ (2), και προς το άρθρο 21, παράγραφος 1, της οδηγίας 79/267/ΕΟΚ, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 27 της οδηγίας 92/96/ΕΟΚ (3), το να επιτάσσει ένας εθνικός νόμος ότι μια ασφαλιστική επιχείρηση, όσον αφορά την ελεύθερη βάρους περιουσία της (δηλαδή όσον αφορά τα στοιχεία ενεργητικού της εταιρίας που δεν αντιστοιχούν στα τεχνικά αποθεματικά), δεν μπορεί, χωρίς διοικητική άδεια, να κατέχει αριθμό μετοχών σε ημεδαπή ή αλλοδαπή ανώνυμη εταιρία μεγαλύτερο από εκείνον που αντιστοιχεί στο 5 % των δικαιωμάτων ψήφου επί του συνόλου των μετοχών;
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως:
2) Είναι ο χαρακτήρας των προαναφερθέντων άρθρων των οδηγιών τέτοιος - όσον αφορά τη σαφήνεια κ.λπ. - ώστε ένα εθνικό δικαστήριο να οφείλει κατά συνέπεια να μην εφαρμόζει την εθνική διάταξη με το ως άνω περιεχόμενο, κατά τον έλεγχο της νομιμότητας της επενδύσεως της ελεύθερης βάρους περιουσίας μιας ασφαλιστικής επιχειρήσεως;»
Η εθνική νομοθεσία
8 Ο σουηδικός νόμος του 1982 περί της ασκήσεως των ασφαλιστικών δραστηριοτήτων περιέχει διατάξεις που ρυθμίζουν τη δραστηριότητα των επιχειρήσεων στον τομέα της ασφαλίσεως ζωής και της ασφαλίσεως εκτός της ασφαλίσεως ζωής.
9 Σύμφωνα με το κεφάλαιο 1, άρθρο 3, πρώτο εδάφιο, του νόμου αυτού, μια ασφαλιστική επιχείρηση δεν μπορεί, εκτός αν συντρέχουν ειδικοί λόγοι, να ασκεί άλλη δραστηριότητα πέραν της ασφαλιστικής.
10 Το άρθρο 17, πρώτη παράγραφος, του ως άνω νόμου, στο οποίο προβλέπεται ο κανόνας του 5 %, έχει ως εξής:
«Μια ασφαλιστική επιχείρηση δεν μπορεί, χωρίς την άδεια της Finansinspektion (οικονομικής επιθεωρήσεως), να κατέχει αριθμό μετοχών σουηδικής ή αλλοδαπής ανώνυμης εταιρίας που να αντιστοιχεί σε δικαιώματα ψήφου πλέον του 5 % επί του συνόλου των μετοχών. Αν η ασφαλιστική επιχείρηση ανήκει σε όμιλο, η διάταξη αυτή ισχύει και για τον όμιλο. Κατά τον υπολογισμό των κατεχομένων από τον όμιλο μετοχών, για να προσδιοριστεί το ανώτατο όριο του 5 % των δικαιωμάτων ψήφου στην ανώνυμη εταιρία, πρέπει ωστόσο να μη λαμβάνονται υπόψη οι μετοχές που κατέχει τραπεζική εταιρία του ομίλου ή θυγατρική εταιρία τραπεζικής εταιρίας.
Το πρώτο εδάφιο δεν εφαρμόζεται στις μετοχές ή στα μερίδια επί ασφαλιστικών επιχειρήσεων ή νομικών προσώπων των οποίων η δραστηριότητα συνίσταται αποκλειστικά στην κατοχή μετοχών ασφαλιστικών επιχειρήσεων υπό μορφή ανωνύμων εταιριών, στην εισφορά κεφαλαίου εγγυήσεως σε αλληλασφαλιστικές εταιρίες, στη διαχείριση των ακινήτων ασφαλιστικών επιχειρήσεων ή στην παροχή συνδρομής σε ασφαλιστικές επιχειρήσεις κατά την άσκηση των δραστηριοτήτων τους. Ωστόσο, το πρώτο εδάφιο έχει εφαρμογή στις κατεχόμενες μετοχές ή στα κατεχόμενα μερίδια νομικών προσώπων που έχουν ως αντικείμενο την άμεση ή έμμεση κατοχή των στοιχείων ενεργητικού που διαλαμβάνονται στο άρθρο 10, πρώτο εδάφιο, εφόσον τα εν λόγω στοιχεία ενεργητικού δεν συνίστανται σε μετοχές ή μερίδια ασφαλιστικής ανώνυμης εταιρίας ή αντίστοιχης αλλοδαπής εταιρίας.
Το άρθρο 17a εφαρμόζεται επί του δικαιώματος της ασφαλιστικής εταιρίας να κατέχει μετοχές ή μερίδια σε επιχειρήσεις που ασκούν κάποια μορφή χρηματοοικονομικής δραστηριότητας.»
11 Ο αντίστοιχος νόμος του 1948 προέβλεπε ήδη ένα σύστημα παρόμοιο με εκείνο που απορρέει από την πρώτη και τη δεύτερη περίοδο του άρθρου 17, παράγραφος 1, του κεφαλαίου 7 του νόμου του 1982. Σκοπός του συστήματος αυτού, που προβλήθηκε κατά την ψήφιση του νόμου του 1948, ήταν να εμποδίσει τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις να αποκτήσουν υπερβολικά μεγάλη επιρροή σε επιχειρήσεις εκτός του τομέα των ασφαλειών.
Η κοινοτική ρύθμιση
12 Στον τομέα των ασφαλειών, η εξέλιξη του κοινοτικού δικαίου ακολούθησε τρία στάδια:
- μια πρώτη «γενιά» οδηγιών (η οδηγία 79/267 όσον αφορά τις ασφαλίσεις ζωής και η οδηγία 73/239 όσον αφορά τις λοιπές ασφαλίσεις, αμφότερες προπαρατεθείσες) αποσκοπούσε στη διασφάλιση της αποτελεσματικής ασκήσεως του δικαιώματος εγκαταστάσεως των ασφαλιστικών επιχειρήσεων·
- μια δεύτερη «γενιά» οδηγιών (η οδηγία 90/619/ΕΟΚ όσον αφορά τις ασφαλίσεις ζωής (4) και η οδηγία 88/357/ΕΟΚ για τις λοιπές πλην ζωής ασφαλίσεις (5)) διευκόλυνε την πραγματική άσκηση της εν λόγω ασφαλιστικής δραστηριότητας, υπό καθεστώς ελεύθερης παροχής υπηρεσιών·
- τέλος, μια τρίτη «γενιά» οδηγιών (η οδηγία 92/96 όσον αφορά τις ασφαλίσεις ζωής και η οδηγία 92/49 όσον αφορά τις λοιπές πλην της ζωής ασφαλίσεις, αμφότερες προπαρατεθείσες) επιδίωξε να πραγματοποιήσει πλήρως την εσωτερική αγορά στον τομέα των ασφαλίσεων, με βάση την αρχή της ενιαίας διοικητικής αδείας και με βάση το ότι η χρηματοοικονομική εποπτεία υπάγεται στην αρμοδιότητα των αρχών του κράτους στο οποίο η ασφαλιστική εταιρία έχει την έδρα της.
13 Με την κοινοτική νομοθεσία επιδιώχθηκε συνεπώς, αφενός, να μπορούν οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις να ασκούν ελεύθερα τη δραστηριότητά τους και, αφετέρου, να μπορούν οι πολίτες της Κοινότητας να έχουν ελεύθερη πρόσβαση σε όσο το δυνατόν ευρύτερο φάσμα προσφερομένων ασφαλειών εντός της Κοινότητας, με διασφάλιση της αναγκαίας οικονομικής και νομικής προστασίας.
14 Ο πρώτος σκοπός επέβαλε το να μπορούν οι εγκεκριμένες εντός εκάστου κράτους μέλους ασφαλιστικές επιχειρήσεις να ασκούν τη δραστηριότητά τους εντός ολόκληρης της Κοινότητας, τόσον όσον αφορά την εγκατάσταση όσο και την παροχή υπηρεσιών. Προς τούτο, οι οδηγίες της τρίτης γενιάς επέλεξαν την «(...) επίτευξη βασικής, αναγκαίας και επαρκούς εναρμόνισης για την αμοιβαία αναγνώριση των αδειών και των συστημάτων προληπτικού ελέγχου, επιτρέπουσας τη χορήγηση ενιαίας άδειας με ισχύ σε όλη την Κοινότητα και την εφαρμογή της αρχής του ελέγχου από το κράτος μέλος καταγωγής» (6).
15 Η τελευταία αυτή αρχή συνεπαγόταν ότι έκαστο κράτος μέλος όφειλε να μεριμνά για τη χρηματοοικονομική σταθερότητα των υποκειμένων στον έλεγχό του ασφαλιστικών επιχειρήσεων και, ειδικότερα, να εποπτεύει τη φερεγγυότητά τους και τη σύσταση επαρκών τεχνικών αποθεματικών, καθώς και την κάλυψη των αποθεματικών αυτών από διεπόμενα από τους κανόνες της νομισματικής αντιστοιχίας στοιχεία ενεργητικού. Ο συντονισμός των σχετικών εθνικών κανόνων ήταν συνεπώς ιδιαίτερα αναγκαίος στο πλαίσιο ενός συστήματος αμοιβαίας αναγνωρίσεως των αδειών και των συστημάτων προληπτικού ελέγχου.
16 Η εναρμόνιση είχε ήδη εφαρμοστεί στις διατάξεις των κρατών μελών σχετικά με την υποχρεωτική σύσταση τεχνικών αποθεματικών, ως εγγύηση για τις υποχρεώσεις που αναλαμβάνουν οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις. Η τρίτη γενιά των σχετικών με τις ασφαλίσεις οδηγιών συνιστούσε εξέλιξη βάσει των ίδιων αρχών, καθόσον επρόκειτο για τον «συντονισμό των κανόνων σχετικά με τη διαφοροποίηση, τη γεωγραφική κατανομή και τη νομισματική αντιστοιχία των στοιχείων ενεργητικού που συνιστούν τα τεχνικά αποθεματικά προκειμένου να διευκολυνθεί η αμοιβαία αναγνώριση των διατάξεων των κρατών μελών» (7).
17 Προς τούτο, αναδιατυπώθηκαν τα σχετικά με τα τεχνικά αποθεματικά άρθρα των οδηγιών της πρώτης γενιάς (άρθρο 15 της οδηγίας 73/239 και άρθρο 17 της οδηγίας 79/267). Σύμφωνα με τη νέα διατύπωση, το κράτος μέλος καταγωγής οφείλει να επιβάλλει σε κάθε ασφαλιστική επιχείρηση την υποχρέωση συστάσεως επαρκών τεχνικών αποθεματικών για το σύνολο των δραστηριοτήτων της. Το ύψος των αποθεματικών αυτών πρέπει να καθορίζεται με βάση τους κανόνες της οδηγίας 91/674/ΕΟΚ (8) ή της οδηγίας 92/96. Τα τεχνικά αποθεματικά που σχετίζονται με το σύνολο των δραστηριοτήτων της επιχειρήσεως πρέπει να καλύπτονται από τα διεπόμενα από τους κανόνες της νομισματικής αντιστοιχίας στοιχεία του ενεργητικού.
18 Οι οδηγίες ρυθμίζουν το νομικό καθεστώς της διαφοροποιήσεως, της γεωγραφικής κατανομής και της νομισματικής αντιστοιχίας των εν λόγω στοιχείων ενεργητικού. Συγκεκριμένα, μόνον καθορισμένες κατηγορίες στοιχείων του ενεργητικού (δηλαδή ορισμένες επενδύσεις, πιστώσεις κ.λπ.) μπορούν να συνιστούν τεχνικά αποθεματικά. Τα κράτη οφείλουν επιπλέον να απαιτούν από κάθε ασφαλιστική επιχείρηση να μην επενδύει πέραν ορισμένου ποσοστού των ακαθάριστων τεχνικών αποθεματικών της σε ορισμένες κατηγορίες δραστηριοτήτων.
19 Τα στοιχεία ενεργητικού που δεν συνιστούν τα τεχνικά αποθεματικά αποτελούν αυτό που μπορεί να αποκληθεί «ελεύθερη βάρους περιουσία» ή «διαθέσιμη ή μη δεσμευμένη περιουσία» της ασφαλιστικής επιχειρήσεως. Με τα υπό κρίση προδικαστικά ερωτήματα ζητείται από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει τον κανόνα ο οποίος αφορά τα εν λόγω στοιχεία ενεργητικού και περιλαμβάνεται στις δύο οδηγίες.
20 Όπως ισχύει σήμερα, ο κανόνας αυτός έχει την ακόλουθη διατύπωση:
α) όσον αφορά τις ασφαλίσεις εκτός από την ασφάλιση ζωής, το άρθρο 18 της οδηγίας 73/239 αναφέρει ότι «τα κράτη μέλη δεν θεσπίζουν κανένα κανόνα σχετικά με την επιλογή των στοιχείων ενεργητικού που υπερβαίνουν τα στοιχεία που καλύπτουν τα τεχνικά αποθεματικά που αναφέρονται στο άρθρο 15»·
β) όσον αφορά την ασφάλιση ζωής, το άρθρο 21, παράγραφος 1, της οδηγίας 79/267 ορίζει ότι «τα κράτη μέλη δεν θεσπίζουν κανένα κανόνα σχετικά με την επιλογή των στοιχείων ενεργητικού που υπερβαίνουν τα αντιπροσωπευτικά στοιχεία των τεχνικών αποθεματικών που αναφέρονται στο άρθρο 17».
21 Τέλος, οι κοινοτικοί κανόνες απαγορεύουν στις επιχειρήσεις να διευρύνουν το επιχειρηματικό αντικείμενό τους σε άλλα είδη εμπορικών δραστηριοτήτων. Υπό την έννοια αυτή, το άρθρο 8, παράγραφος 1, στοιχείο ββ, όπως έχει τροποποιηθεί, τόσο στην οδηγία 73/239 όσο και στην οδηγία 79/267/ΕΟΚ, έχει πανομοιότυπη διατύπωση και ορίζει ότι το κράτος μέλος καταγωγής απαιτεί από τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις «να περιορίζουν τον εταιρικό σκοπό τους στις δραστηριότητες τις προβλεπόμενες από την παρούσα οδηγία και στις εργασίες που προκύπτουν άμεσα απ' αυτές, εξαιρουμένης κάθε άλλης εμπορικής δραστηριότητας».
Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα
22 Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα ερωτάται αν ο κοινοτικός κανόνας μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η ελευθερία «επιλογής των στοιχείων ενεργητικού» που αναγνωρίζεται από τις δύο οδηγίες υπέρ των ασφαλιστικών επιχειρήσεων μπορεί να περιοριστεί από εθνικό κανόνα επιβάλλοντα περιορισμούς στην επιλογή αυτή, όπως είναι ο προαναφερθείς σουηδικός κανόνας του 5 % (9).
23 Η Σουηδική Κυβέρνηση (υποστηριζόμενη από τη Νορβηγική Κυβέρνηση και, εν μέρει, από τη Φινλανδική Κυβέρνηση) υποστηρίζει ότι οι οδηγίες απαγορεύουν μόνον τον καθορισμό «ποιοτικών» ορίων στην εκ μέρους των ασφαλιστών επιλογή των στοιχείων του ενεργητικού: δηλαδή τα κράτη μέλη δεν μπορούν να υποχρεώνουν τις επιχειρήσεις αυτές να επενδύουν σε ορισμένες «κατηγορίες» στοιχείων του ενεργητικού. Αντιθέτως, εάν η τελευταία αυτή προϋπόθεση τηρείται, τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν «ποσοτικούς» περιορισμούς (όπως ο κανόνας του 5 %), οι οποίοι δεν επιβάλλουν καθορισμένες επενδύσεις σε κάποια κατηγορία στοιχείων του ενεργητικού.
24 Τόσο η Επιτροπή όσο και οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης υποστηρίζουν αντιθέτως ότι οι κανόνες των δύο προπαρατεθεισών οδηγιών απαγορεύουν στα κράτη μέλη να επιβάλλουν περιορισμούς, οποιασδήποτε φύσεως, είτε ποιοτικής είτε ποσοτικής, στην εκ μέρους των ασφαλιστικών επιχειρήσεων επιλογή των στοιχείων ενεργητικού που συνιστούν την ελεύθερη βάρους περιουσία τους.
25 Προσωπικώς, κλίνω προς την τελευταία αυτή άποψη. Στη σχετική επιχειρηματολογία μου θα αρχίσω αμφισβητώντας το επιχείρημα ότι ο κανόνας του 5 % συνδέεται αναγκαστικά με τον περιορισμό των εξωτερικών δραστηριοτήτων των ασφαλιστικών εταιριών· εν συνεχεία θα προσπαθήσω να εξηγήσω γιατί ο κανόνας αυτός συνιστά παράβαση των διατάξεων των δύο οδηγιών που αφορούν την επιλογή των μη δεσμευμένων στοιχείων του ενεργητικού.
i) Ο ισχυρισμός ότι ο κανόνας του 5 % δικαιολογείται από την επιβαλλόμενη στις ασφαλιστικές επιχειρήσεις απαγόρευση να ασκούν ξένες προς τον τομέα αυτό δραστηριότητες
26 Η Σουηδική και η Νορβηγική Κυβέρνηση υποστηρίζουν ότι «ο σκοπός και ο ρόλος» του κανόνα του 5 % πρέπει να συσχετιστούν με την απαγόρευση που επιβάλλεται στις επιχειρήσεις να ασκούν οποιαδήποτε άλλη δραστηριότητα ξένη προς τον τομέα των ασφαλειών. Η απαγόρευση αυτή περιλαμβάνεται όχι μόνο στην εθνική νομοθεσία, αλλά και στην κοινοτική ρύθμιση (10).
27 Κατά την άποψή τους, ένα νόμιμο μέσο για να επιβληθεί η τήρηση της απαγορεύσεως αυτής είναι να εμποδίζονται οι επιχειρήσεις αυτές να κατέχουν σημαντικά πακέτα μετοχών σε εταιρίες άσχετες προς τον τομέα των ασφαλειών. Ένα επίπεδο συμμετοχής υπερβαίνον το 5 % των δικαιωμάτων ψήφου των μετοχών αυτών θα επέτρεπε στους ασφαλιστές να ασκούν «αποφασιστική επιρροή» στις εταιρίες στις οποίες κατέχουν πακέτα μετοχών. Κατά τη Σουηδική και τη Νορβηγική Κυβέρνηση, οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις θα μπορούσαν έτσι εύκολα να καταστρατηγήσουν την απαγόρευση ασκήσεως ασχέτων δραστηριοτήτων.
28 Η Σουηδική Κυβέρνηση τονίζει ότι το όριο του 5 % του κεφαλαίου με δικαίωμα ψήφου κρίθηκε προσήκον για να καθοριστεί το σημείο στο οποίο η κατοχή πακέτου μετοχών με δικαίωμα ψήφου επιτρέπει την άσκηση «σημαντικής επιρροής» στη διαχείριση μιας εταιρίας. Προς τούτο, η εν λόγω κυβέρνηση αναφέρεται στις γνώμες που ορισμένα κράτη μέλη εξέφρασαν στο πλαίσιο των προπαρασκευαστικών εργασιών της οδηγίας 85/611/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 1985, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων σχετικά με ορισμένους οργανισμούς συλλογικών επενδύσεων σε κινητές αξίες (ΟΣΕΚΑ) (11). Τελικώς η οδηγία δεν προσδιόρισε κανένα σχετικό αριθμητικό στοιχείο.
29 Δεν συμμερίζομαι τη συλλογιστική αυτή, τούτο δε για διάφορους λόγους. Προτού εκθέσω τους λόγους αυτούς, οφείλω να παραδεχθώ ότι η εξήγηση της Σουηδικής Κυβερνήσεως μου φαίνεται ως οψίμως προβαλλόμενη για να δικαιολογηθεί ένας περιορισμός ο οποίος επιδιώκει στην πραγματικότητα διαφορετικούς σκοπούς. Συγκεκριμένα, όπως απέδειξε η προσφεύγουσα στη διαφορά της κύριας δίκης, ο αρχικός σκοπός του κανόνα του 5 %, το 1988, δεν ήταν να διασφαλίσει την εκ μέρους των ασφαλιστών τήρηση της απαγορεύσεως ασκήσεως ασχέτων δραστηριοτήτων, αλλ' απλούστατα να περιορίσει την επιρροή τους στην οικονομική ζωή της χώρας, ως εναλλακτική λύση σε σχέση με την εθνικοποίηση του ασφαλιστικού τομέα την οποία επιθυμούσαν ορισμένα πολιτικά ρεύματα την εποχή εκείνη.
30 Επιπλέον, όπως ορθώς ισχυρίζεται η προσφεύγουσα επιχείρηση, αν ο πραγματικός σκοπός του κανόνα του 5 % ήταν να εμποδίσει την εκ μέρους των ασφαλιστών άσκηση ασχέτων δραστηριοτήτων, δεν είναι κατανοητό γιατί ο κανόνας αφορά μόνον τη συμμετοχή σε ανώνυμες εταιρίες και όχι σε άλλες μορφές εμπορικών εταιριών ή νομικών προσώπων.
31 Ακόμη και αν γινόταν δεκτό ότι ο σκοπός του κανόνα του 5 % είναι αυτός που προβάλλει σήμερα η Σουηδική Κυβέρνηση, θεωρώ ότι η απαγόρευση της εκ μέρους των ασφαλιστικών επιχειρήσεων ασκήσεως ασχέτων δραστηριοτήτων ουδόλως επιβάλλει τον περιορισμό της κατοχής μετοχών άλλων επιχειρήσεων σε τέτοιο βαθμό. Δεν υφίσταται ευθεία και αναγκαία σχέση μεταξύ της αγοράς ενός πακέτου μετοχών στο επίπεδο του 5 % και της ασκήσεως δραστηριοτήτων σχετικών με την επιχείρηση την οποία αφορούν οι κατεχόμενες μετοχές.
32 Συγκεκριμένα, δεν μπορώ να κατανοήσω γιατί μια μειοψηφική συμμετοχή, ανώτερη όμως του 5 % των μετοχών με δικαίωμα ψήφου, θα ισοδυναμούσε για τους κατόχους της συμμετοχής αυτής με το «να επιδοθούν στην άσκηση» της δραστηριότητας που ασκεί η επιχείρηση στην οποία μετέχουν. Σύμφωνα με την ίδια αυτή λογική, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι ένας μεμονωμένος κύριος του 6 % των μετοχών με δικαίωμα ψήφου διαφόρων ανωνύμων εταιριών επιδίδεται ταυτοχρόνως στην άσκηση της δραστηριότητας που ασκούν οι εταιρίες αυτές.
33 Το συμπέρασμα αυτό δεν μπορεί να υποστηριχθεί νομικώς. Η κυριότητα ενός πακέτου μετοχών με δικαίωμα ψήφου συνιστά τμήμα της περιουσίας ενός φυσικού ή νομικού προσώπου, αλλά δεν προϋποθέτει ούτε συνεπάγεται αναγκαστικά ότι το πρόσωπο αυτό ασκεί την εμπορική δραστηριότητα την οποία ασκεί σε κάθε επί μέρους περίπτωση η μετοχική εταιρία. Με άλλα λόγια, το γεγονός ότι ένας μέτοχος κατέχει ορισμένες μετοχές δεν πρέπει να συγχέεται νομικώς με τη δραστηριότητα της εταιρίας στο κεφάλαιο της οποίας ο εν λόγω μέτοχος συμμετέχει.
34 Η διάκριση μεταξύ των δύο περιπτώσεων είναι σαφής: στη μια περίπτωση πρόκειται για την κινητή περιουσία ορισμένου προσώπου (φυσικού ή νομικού, τούτο δεν έχει σημασία εδώ), ενώ στην άλλη περίπτωση πρόκειται εντελώς χωριστά για την εκ μέρους του προσώπου αυτού άσκηση εμπορικών δραστηριοτήτων. Η κατοχή μετοχών επιχειρήσεως που να αντιπροσωπεύουν το 6 % των μετοχών με δικαίωμα ψήφου δεν μεταβάλλει τον μέτοχο σε επιχειρηματία, δηλαδή σε πρόσωπο που επιδίδεται στην άσκηση συγκεκριμένης οικονομικής δραστηριότητας.
35 Στα ανωτέρω θα μπορούσε να αντιπαρατεθεί ότι η άποψη αυτή είναι λίγο τυπολατρική και ότι, στην οικονομική ζωή των επιχειρήσεων, οι σχετικά μειοψηφούντες κύριοι μετοχών ή συμμετοχών μπορούν ενίοτε να επηρεάσουν καθοριστικά τις διαχειριστικές αποφάσεις μιας εταιρίας. Κατά τη γνώμη μου, αυτό δεν αρκεί για να εξαλειφθεί η διαφορά που υφίσταται μεταξύ της κατοχής πακέτου μετοχών, αφενός, και της ασκήσεως της εμπορικής δραστηριότητας, αφετέρου.
36 Συγκεκριμένα, η εξουσία επηρεασμού, μέσω μετοχών με δικαίωμα ψήφου, των αποφάσεων των οργάνων (της συνελεύσεως των μετόχων, του διοικητικού συμβουλίου κ.λπ.) που καθορίζουν την οικονομική πολιτική μιας ανώνυμης εταιρίας δεν ισοδυναμεί με την άσκηση της δραστηριότητας της εταιρίας αυτής. Δεν είναι συνεπώς δυνατό να θεωρηθεί ότι ο κάτοχος των μετοχών επιδίδεται στην άσκηση των εμπορικών δραστηριοτήτων της ανώνυμης εταιρίας στην οποία μετέχει, λόγω του γεγονότος και μόνον ότι ασκεί το δικαίωμα ψήφου που αντιστοιχεί στις μετοχές του.
37 Επιμένω στο γεγονός ότι πρόκειται για διαφορετικά νομικώς πράγματα. Επιπλέον, οι μέτοχοι που κατέχουν το 6 % των μετοχών με δικαίωμα ψήφου σε μια εταιρία συμβάλλουν συνήθως ελάχιστα στη λήψη των αποφάσεων των οργάνων διοικήσεως της εταιρίας: ως εκ τούτου δεν μπορούν να επηρεάσουν καθοριστικά τη συμπεριφορά της. Ακόμη λιγότερο μπορεί να υποστηριχθεί ότι «ασκούν» ή «επιδίδονται» στη δραστηριότητα της εταιρίας αυτής, της οποίας η τρέχουσα διαχείριση ασκείται από όργανα στα οποία οι μέτοχοι αυτοί μπορεί ενίοτε να μην εκπροσωπούνται καν.
38 Ο περιορισμός των δραστηριοτήτων της ασφαλιστικής επιχειρήσεως στις δραστηριότητες του τομέα αυτού διατυπώνεται σαφέστατα στην οδηγία με αναφορά στον «εταιρικό σκοπό» της. Ο εταιρικός σκοπός πρέπει να περιορίζεται στην ασφαλιστική δραστηριότητα (και σε κάθε δραστηριότητα που απορρέει ευθέως απ' αυτήν). Εάν τηρείται ο κανόνας αυτός, τίποτε δεν εμποδίζει το να επενδύει μια ασφαλιστική επιχείρηση σε μετοχές εταιριών εκτός του τομέα της που να υπερβαίνουν το 5 % του κεφαλαίου των επιχειρήσεων στις οποίες συμμετέχει, ακόμη δε και υψηλότερο ποσοστό.
39 Το πρόβλημα που μπορεί να τεθεί συναφώς έχει πολύ ευρύτερη σημασία και δεν περιορίζεται στην απλή κατοχή πακέτου μετοχών: πρόκειται για την αποφυγή μιας συγκεκαλυμμένης αλλά ουσιώδους μεταβολής του εταιρικού σκοπού με τη δημιουργία, την αγορά ή τον έλεγχο «εταιριών-οργάνων», είτε είναι είτε όχι θυγατρικές υπό στενή έννοια, μέσω των οποίων η ασφαλιστική επιχείρηση «επιδίδεται» στην πραγματικότητα σε δραστηριότητες άσχετες προς τον τομέα αυτόν (12).
40 Θα ήταν πράγματι δυνατό να επιδιώκει μια ασφαλιστική εταιρία να διευρύνει το πεδίο των οικονομικών δραστηριοτήτων της, με την κατοχή πακέτων μετοχών ή με άλλα ανάλογα μέσα αποσκοπούντα στον έλεγχο της εταιρίας στην οποία συμμετέχει (13). Δεν πρόκειται συνεπώς για απλές οικονομικές επενδύσεις, αλλά για συμμετοχές ελέγχου που θα εξασφάλιζαν την πραγματική διαχείριση των εταιριών στις οποίες συμμετέχει η ασφαλιστική εταιρία.
41 Τέτοιες συμπεριφορές υπερβαίνουν ωστόσο την απλή οικονομική επένδυση: η τοποθέτηση χρημάτων σε μετοχές της ελεύθερης βάρους περιουσίας, ακόμη και όταν αυτό συνεπάγεται δικαιώματα ψήφου, εφόσον δεν μεταβάλλει τον εταιρικό σκοπό του ασφαλιστή που επενδύει έτσι τα διαθέσιμα κεφάλαιά του, δεν πρέπει να θεωρείται «άλλη πλην της ασφαλιστικής δραστηριότητα», απαγορευόμενη στο είδος αυτό των εταιριών. Στην πραγματικότητα, τέτοιες οικονομικές επενδύσεις δεν αποτελούν καν «επιχειρηματική δραστηριότητα» κατά κυριολεξία (14): πρόκειται αποκλειστικά για την επένδυση σε κινητές αξίες ενός τμήματος της περιουσίας της εταιρίας.
42 Μόνον οσάκις η εκ μέρους ασφαλιστικής εταιρίας κατοχή πακέτου μετοχών αποσκοπεί στην καταστρατήγηση του περιορισμού του εταιρικού σκοπού με τη δημιουργία «εταιριών-οργάνων», οι οποίες υπόκεινται στον έλεγχό της και χρησιμοποιούνται για να επιδοθεί η ασφαλιστική εταιρία στην άσκηση άλλων δραστηριοτήτων, τότε μόνον, υποστηρίζω, οι εθνικές ελεγκτικές αρχές θα μπορούσαν να παρέμβουν, κατά περίπτωση, για να αποφευχθεί αυτό που θα μπορούσε να συνεπάγεται ουσιώδη τροποποίηση του εταιρικού σκοπού της ασφαλιστικής επιχειρήσεως.
43 Είναι σαφές κατά τη γνώμη μου ότι ο κανόνας του 5 % της σουηδικής νομοθεσίας, λόγω του ότι έχει αφηρημένο και άκαμπτο χαρακτήρα, αφενός μεν, δεν έχει καμία σχέση με τα περιστατικά κάθε περιπτώσεως και εφαρμόζεται σε όλα τα είδη κατοχής πακέτου μετοχών, αφετέρου δε, υπερβαίνει κατά πολύ το αποδεκτό μέτρο όσον αφορά τον περιορισμό του εταιρικού σκοπού των ασφαλιστών, όπως είναι ο περιορισμός που περιλαμβάνεται στις προπαρατεθείσες οδηγίες.
ii) Η ερμηνεία των κοινοτικών κανόνων σχετικά με την επιλογή των ελεύθερων στοιχείων του ενεργητικού
44 Η ελευθερία επιλογής των στοιχείων του ενεργητικού που δεν είναι δεσμευμένα, η οποία διασφαλίζεται με τους δύο προαναφερθέντες κανόνες των οδηγιών, έχει τη μορφή απαγορεύσεως απευθυνομένης στα κράτη μέλη ώστε να μη θεσπίζουν «κανένα κανόνα» σχετικά. Κατά τη γνώμη μου, από την αρνητική αυτή διατύπωση προκύπτει με επαρκή σαφήνεια ότι τα κράτη μέλη δεν έχουν την ευχέρεια να παρεμβαίνουν στον τομέα αυτό, τον οποίο αφορά μια σαφής και εξαντλητική κοινοτική ρύθμιση: πιο συγκεκριμένα, τα κράτη μέλη πρέπει να απέχουν από την επιβολή ορίων στην επιλογή των εν λόγω στοιχείων ενεργητικού, ανεξάρτητα από το αν οι περιορισμοί αυτοί είναι ποιοτικοί ή ποσοτικοί.
45 Το πρώτο επιχείρημα υπέρ της ερμηνείας αυτής είναι το αμιγώς γραμματικό επιχείρημα, μολονότι τούτο δεν αποτελεί ερμηνευτικό κριτήριο μεγάλης αξίας στο κοινοτικό δίκαιο: η διατύπωση του κανόνα είναι προστακτική και δεν αφήνει καθόλου περιθώριο για κρατικές παρεμβάσεις περιορίζουσες την ελευθερία επιλογής. Η γραμματική διατύπωση της απαγορεύσεως δεν επιδέχεται καμία εξαίρεση, ούτε ποσοτική ούτε ποιοτική. Δεν πρόκειται επιπλέον για τη διασφάλιση και μόνον της ελευθερίας επιλογής «ορισμένων κατηγοριών στοιχείων ενεργητικού», αλλά για απευθυνόμενη προς τα κράτη μέλη απαγόρευση να επιβάλλουν οποιονδήποτε κανόνα περιορίζοντα τις ασφαλιστικές εταιρίες όσον αφορά την επένδυση της διαθέσιμης περιουσίας τους σε στοιχεία του ενεργητικού τα οποία κρίνουν κατάλληλα.
46 Δεύτερον, και σημαντικότερο, αυτή καθαυτή η έννοια του κανόνα, στο πλαίσιο των δύο οδηγιών, καταλήγει στην ίδια αυτή λύση. Η οργάνωση ενός εναρμονισμένου τομέα ανταγωνισμού μεταξύ των ασφαλιστικών επιχειρήσεων, που ευνοεί τον ασφαλισμένο χωρίς να θέτει σε κίνδυνο τη χρηματοοικονομική σταθερότητα των επιχειρήσεων, οδήγησε στον καθορισμό, με αρκετή ακρίβεια, των κανόνων που αφορούν την περιουσία των επιχειρήσεων αυτών. Μολονότι οι οδηγίες προέβλεψαν και ρύθμισαν την υποχρέωση συστάσεως τεχνικών αποθεματικών, τα οποία τα κράτη μέλη πρέπει να απαιτούν, θέλησαν συγχρόνως να αφήσουν σε κάθε επιχείρηση τις αποφάσεις για την επένδυση ενός τμήματος της περιουσίας τους, αποφάσεις οι οποίες δεν ρυθμίζονται και δεν μπορούν να ρυθμιστούν από διατάξεις ή από τις εθνικές αρχές.
47 Η διάκριση μεταξύ ενός τμήματος της περιουσίας της επιχειρήσεως (τα στοιχεία του ενεργητικού που αποτελούνται από τα τεχνικά αποθεματικά) η οποία υπόκειται σε διάφορους περιορισμούς, αφενός, και του ετέρου τμήματος της «ελεύθερης βάρους» περιουσίας, που δεν υπόκειται σε κανένα περιορισμό, αφετέρου, δεν θα είχε νόημα, αν στο δεύτερο αυτό τμήμα μπορούσαν επίσης να επιβληθούν περιορισμοί όπως είναι ο κανόνας του 5 %, ο οποίος θυμίζει μάλλον ένα σύστημα εποπτείας και ελέγχου σαν εκείνο που εφαρμόζεται στα τεχνικά αποθεματικά κάθε επιχειρήσεως.
48 Τρίτον, η εκ μέρους κράτους μέλους εφαρμογή του κανόνα του 5 % στις επιχειρήσεις που υπάγονται στον έλεγχό του εισάγει σημαντική στρέβλωση στο καθεστώς του ανταγωνισμού αυτού του είδους των επιχειρήσεων. Οι ασφαλιστές που είναι εγκατεστημένοι στη Σουηδία και υπάγονται στον έλεγχο άλλου κράτους μέλους, του οποίου η νομοθεσία δεν περιέχει τον κανόνα αυτό, θα μπορούσαν να αποκτήσουν πακέτα μετοχών, τόσο σε σουηδικές όσο και σε μη σουηδικές επιχειρήσεις, υπερβαίνοντα το 5 % των μετοχών με δικαίωμα ψήφου. Θα μπορούσαν συνεπώς να προσανατολίσουν τις επενδυτικές αποφάσεις τους στην κατεύθυνση που κρίνουν πλέον ευνοϋκή, σύμφωνα με τις τάσεις της αγοράς, και να βελτιώσουν έτσι τη χρηματοοικονομική κατάστασή τους χάρη σε μια επιδέξια επενδυτική πολιτική. Η δυνατότητα αυτή περιορίζεται για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις που υπόκεινται στον έλεγχο των σουηδικών αρχών, οι οποίες βρίσκονται ως εκ τούτου σε μειονεκτική κατάσταση σε σχέση με τους ανταγωνιστές τους στον ίδιο τομέα.
49 Επιπλέον, η ως άνω στρέβλωση του ανταγωνισμού δεν μπορεί να θεωρείται ότι στηρίζεται σε λόγους προστασίας της χρηματοοικονομικής φερεγγυότητας των ασφαλιστικών επιχειρήσεων, χάρη σε μια διαφοροποίηση των κινδύνων της επενδύσεως. Όπως υποστήριξε η προσφεύγουσα εταιρία, ο κανόνας του 5 % δεν θα τις εμποδίσει να συγκεντρώσουν την επένδυση όλης της διαθέσιμης περιουσίας τους σε μία και μόνον από τις μεγάλες εισηγμένες στο χρηματιστήριο της Σουηδίας εταιρίες, αν ληφθεί υπόψη η σχέση μεταξύ του ύψους της ελεύθερης βάρους περιουσίας της Skandia και της χρηματιστηριακής αξίας μιας των εν λόγω μεγάλων εταιριών.
50 Όλα τα ανωτέρω δεν συνάδουν με την κοινοτική ρύθμιση που επιδιώκει, ακριβώς, την εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών στον τομέα των ασφαλειών και, συγκεκριμένα, την εναρμόνιση των κανόνων σχετικά με τα στοιχεία του ενεργητικού των επιχειρήσεων, τόσον όσον αφορά εκείνα που αντιπροσωπεύουν τα τεχνικά αποθεματικά όσο και εκείνα που αντιπροσωπεύουν τη μη δεσμευμένη περιουσία.
51 Τέλος, ο κανόνας του 5 % συνιστά παράβαση της κοινοτικής νομοθεσίας στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, που διασφαλίζεται από το άρθρο 73 Β της Συνθήκης ΕΚ (15), διότι ο περιορισμός της συμμετοχής των ασφαλιστικών εταιριών σε σουηδικές ή αλλοδαπές κεφαλαιουχικές εταιρίες συνιστά περιορισμό μιας από τις πιο χαρακτηριστικές κινήσεις κεφαλαίων, ήτοι της επενδύσεως σε μετοχές.
52 Η «συμμετοχή σε νέες ή υφιστάμενες επιχειρήσεις με σκοπό τη δημιουργία ή τη διατήρηση σταθερών οικονομικών δεσμών» περιλαμβάνεται πράγματι στις κινήσεις που κεφαλαίων που πρέπει να ελευθερωθούν, σύμφωνα με τον πίνακα Α του παραρτήματος Ι της πρώτη οδηγίας του Συμβουλίου, της 11ης Μαου 1960, περί εφαρμογής του άρθρου 67 της Συνθήκης (16), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 88/361/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 24ης Ιουνίου 1988, για τη θέση σε εφαρμογή του άρθρου 67 της Συνθήκης (17) και το παράρτημα Ι της τελευταίας αυτής οδηγίας.
53 Δεν χωρεί συνεπώς καμία αμφιβολία ότι η συμμετοχή στο κεφάλαιο μιας επιχειρήσεως εμπίπτει στις κινήσεις κεφαλαίων που έχουν ελευθερωθεί ούτε ότι ο σουηδικός κανόνας του 5 % περιορίζει την ελευθερία αυτή. Θα ήταν δυνατόν ωστόσο να θεωρηθεί ότι ο κανόνας αυτός δικαιολογείται από το άρθρο 73 Δ της Συνθήκης ΕΚ, σύμφωνα με το οποίο τα κράτη μέλη μπορούν να λαμβάνουν «(...) τα απαραίτητα μέτρα για την αποφυγή παραβάσεων των εθνικών νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων, ιδίως στον τομέα της φορολογίας ή της προληπτικής εποπτείας των πιστωτικών ιδρυμάτων»;
54 Κατά τη γνώμη μου, πρέπει να δοθεί αρνητική απάντηση. Τόνισα ήδη ότι ο σκοπός του κανόνα του 5 % δεν συνίσταται στην προστασία της φερεγγυότητας των ασφαλιστικών επιχειρήσεων, αλλά στη διατήρηση περιορισμένης επιρροής των επιχειρήσεων αυτών σε άλλους τομείς της οικονομίας (18). Ένας τόσο ευρύς και αδιαφοροποίητος σκοπός (καθόσον δεν γίνεται διάκριση ούτε καν μεταξύ των οικονομικών τομέων που ενδεχομένως μπορούν να προστατευθούν (19)) δεν μπορεί να δικαιολογήσει κατά τη γνώμη μου ένα σαφή περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων που δεν έχει καμία σχέση με τον προληπτικό έλεγχο των πιστωτικών ιδρυμάτων.
55 Το συμπέρασμα αυτό επιβάλλεται ειδικότερα σ' έναν τομέα δραστηριότητας των επιχειρήσεων που είναι ανοικτός στη λειτουργία του ανταγωνισμού, όπου οι εθνικοί κανόνες πρέπει να προσαρμόζονται στα κριτήρια συντονισμού που θεσπίζουν οι κοινοτικές οδηγίες για τον αντίστοιχο τομέα. Όχι μόνον αυτοί οι εναρμονισμένοι κανόνες δεν προβλέπουν τη δυνατότητα επιβολής ενός κανόνα όπως ο κανόνας του 5 % στις επενδύσεις της διαθέσιμης περιουσίας των ασφαλιστικών εταιριών σε άλλες ημεδαπές ή αλλοδαπές επιχειρήσεις, αλλ' αποκλείουν μάλιστα κάθε εθνική παρέμβαση προς ρύθμιση της επιλογής των στοιχείων του ενεργητικού που συνιστούν την περιουσία των εταιριών αυτών.
56 Ο προληπτικός έλεγχος των ασφαλιστικών ιδρυμάτων θα μπορούσε βεβαίως να νομιμοποιήσει αποφάσεις των εθνικών αρχών οι οποίες, κατά περίπτωση, και ανάλογα με τις περιστάσεις που συντρέχουν όσον αφορά συγκεκριμένη επένδυση της ελεύθερης βάρους περιουσίας, απαγορεύουν κάποιες επενδύσεις οι οποίες θέτουν σε κίνδυνο το περιθώριο φερεγγυότητας της επιχειρήσεως, προϋποθέτουν ότι αναλαμβάνει υπερβολικούς κινδύνους ή ακόμη αποκαλύπτουν μια ουσιώδη αλλαγή του εταιρικού σκοπού του ασφαλιστή, με τη δημιουργία, την απόκτηση ή τον έλεγχο «επιχειρήσεων-οργάνων» σ' έναν τομέα άλλο από εκείνο των ασφαλειών. Επιμένω όμως ότι τούτο δεν νομιμοποιεί μια γενική απαγόρευση, απόλυτη και a priori, όπως εκείνη του κανόνα του 5 % την οποία αφορά η υπό κρίση προδικαστική παραπομπή.
Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα
57 Με το δεύτερο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά συνοπτικώς αν, στην περίπτωση κατά την οποία ο εθνικός κανόνας δεν συνάδει με τις διατάξεις των προπαρατεθεισών οδηγιών, οι διατάξεις αυτές μπορούν να έχουν ως συνέπεια τη μη εφαρμογή του αντιθέτου εθνικού κανόνα.
58 Είναι προφανές ότι το ερώτημα προϋποθέτει ότι κατά τον κρίσιμο για τη διαφορά της κύριας δίκης χρόνο η προθεσμία ενσωματώσεως των περί ασφαλίσεως οδηγιών στο εθνικό σουηδικό δίκαιο είχε λήξει, ζήτημα το οποίο δεν αποτελεί αντικείμενο της συζητήσεως και δεν χρήζει πρόσθετων διευκρινίσεων.
59 Η απάντηση στο εν λόγω προδικαστικό ερώτημα πρέπει αναγκαστικά να είναι καταφατική, πράγμα το οποίο έχει επιβεβαιώσει επανειλημμένως το Δικαστήριο. Ο μη συμβατός προς το κοινοτικό δίκαιο εθνικός κανόνας δεν μπορεί να εφαρμόζεται και, κατά συνέπεια, τα εθνικά δικαιοδοτικά όργανα οφείλουν να αποκλείουν την εφαρμογή του στην ενώπιόν τους εκκρεμή διαφορά. Η ομοιόμορφη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου δεν θα διασφαλιζόταν αν τα κράτη μέλη προέβαλλαν την υπεροχή των δικών τους εσωτερικών κανόνων επί του κοινοτικού δικαίου, αν δηλαδή μπορούσαν να αντιτάξουν στο κοινοτικό δίκαιο την εφαρμογή του εθνικού δικαίου σε περίπτωση που το ένα δίκαιο δεν συμβιβαζόταν με το έτερο.
60 Από την απόφαση Simmenthal, της 9ης Μαρτίου 1978 (20), που κατέστη κλασσική νομολογία, μέχρι την πρόσφατη απόφαση Incoge κ.λπ., της 22ας Οκτωβρίου 1998 (21), η θέση αυτή έχει διατυπωθεί κατά τρόπο επαρκώς κατηγορηματικό: τα εθνικά δικαστήρια, στην κρίση των οποίων υποβάλλεται μια υπόθεση στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, οφείλουν να εφαρμόζουν στο ακέραιο το κοινοτικό δίκαιο και να προστατεύουν τα δικαιώματα που απονέμει το δίκαιο αυτό στους ιδιώτες, αφήνοντας ανεφάρμοστη κάθε ενδεχομένως αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο διάταξη του εθνικού δικαίου, ανεξάρτητα από το αν η διάταξη αυτή είναι προγενέστερη ή μεταγενέστερη του κοινοτικού κανόνα.
61 Οσάκις πρόκειται, όπως εδώ, για κανόνα περιεχόμενο σε οδηγία, η ερμηνεία που δίδει το Δικαστήριο επιβάλλεται σε άπαντες. Οπότε, το αν ο κανόνας της οδηγίας είναι περισσότερο ή λιγότερο σαφής δεν ασκεί καμία επιρροή: εφόσον το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει το νόημά του, καθιστώντας σαφές ότι ο εν λόγω κανόνας δεν συνάδει με εθνικό κανόνα αντιθέτου περιεχομένου, ο τελευταίος αυτός κανόνας δεν μπορεί να εφαρμοστεί. Ο μεγαλύτερος ή μικρότερος βαθμός σαφήνειας του κοινοτικού κανόνα, στον οποίο αναφέρεται το αιτούν δικαστήριο, μπορεί να ασκεί επιρροή από διαφορετικές απόψεις (όπως, για παράδειγμα, οσάκις προβάλλεται η περιουσιακή ευθύνη του κράτους λόγω μη ορθής μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας), αλλ' όχι οσάκις πρόκειται για την υπεροχή του κοινοτικού δικαίου επί του αντιθέτου προς αυτό εθνικού κανόνα.
62 Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, την οποία απηχεί η προπαρατεθείσα απόφαση Incoge κ.λπ., «η ερμηνεία των διατάξεων του κοινοτικού δικαίου στην οποία προβαίνει το Δικαστήριο κατά την άσκηση της αρμοδιότητας που του έχει αναθέσει το άρθρο 177 της Συνθήκης διαφωτίζει και αποσαφηνίζει, οσάκις παρίσταται ανάγκη, την έννοια και το περιεχόμενο της σχετικής διατάξεως, όπως πρέπει ή θα έπρεπε να νοηθεί και να εφαρμοστεί από τη χρονική στιγμή της θέσεώς της σε ισχύ. Επομένως, η διάταξη που ερμηνεύθηκε κατ' αυτόν τον τρόπο μπορεί και πρέπει να εφαρμοστεί από τον δικαστή ακόμη και σε έννομες σχέσεις που γεννήθηκαν και διαμορφώθηκαν πριν από την απόφαση που έκρινε επί της αιτήσεως ερμηνείας, εφόσον συντρέχουν, κατά τα λοιπά, οι προϋποθέσεις που επιτρέπουν να αχθεί ενώπιον των αρμοδίων δικαστηρίων μια διαφορά σχετικά με την εφαρμογή της εν λόγω διατάξεως (βλ. αποφάσεις της 27ης Μαρτίου 1980, 61/79, Denkavit italiana, Συλλογή τόμος 1980/Ι, σ. 605, σκέψη 16, και της 2ας Δεκεμβρίου 1997, C-188/95, Fantask κ.λπ., Συλλογή 1997, σ. Ι-6783, σκέψη 37)» (22).
Πρόταση
63 Προτείνω συνεπώς στο Δικαστήριο να δώσει την ακόλουθη απάντηση στα προδικαστικά ερωτήματα που διατύπωσε το Regerinsrδtt:
1) Το άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 73/239/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 24ης Ιουλίου 1973, περί συντονισμού των νομοθετικών κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη δραστηριότητος πρωτασφαλίσεως, εκτός της ασφαλίσεως ζωής, και την άσκηση αυτής, και το άρθρο 21, παράγραφος 1, της οδηγίας 79/267/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 5ης Μαρτίου 1979, περί συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη της δραστηριότητος της πρωτασφαλίσεως ζωής και την άσκηση αυτής, εμποδίζουν την εφαρμογή εθνικού κανόνα δικαίου που απαγορεύει στις ασφαλιστικές επιχειρήσεις, όσον αφορά την ελεύθερη βάρους περιουσία τους, να κατέχουν σε ημεδαπή ή αλλοδαπή ανώνυμη εταιρία, χωρίς άδεια της διοικητικής αρχής, μετοχές αντιπροσωπεύουσες πλέον του 5 % των δικαιωμάτων ψήφου επί του συνόλου των μετοχών.
2) Το εθνικό δικαιοδοτικό όργανο, που είναι αρμόδιο προς εκδίκαση προσφυγής κατά διοικητικής αποφάσεως στηριζομένης στον εν λόγω εθνικό κανόνα, οφείλει να διασφαλίζει το αποτέλεσμα των προπαρατεθεισών οδηγιών αφήνοντας, αναλόγως της περιπτώσεως, ανεφάρμοστο τον κανόνα αυτό.
(1) - Οδηγία 73/239/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 24ης Ιουλίου 1973, περί συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη δραστηριότητος πρωτασφαλίσεως, εκτός της ασφαλίσεως ζωής, και την άσκηση αυτής (ΕΕ ειδ. έκδ. 06/001, σ. 157), και οδηγία 79/267/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 5ης Μαρτίου 1979, περί συντονισμού των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την ανάληψη της δραστηριότητος της πρωτασφαλίσεως ζωής και την άσκηση αυτής (ΕΕ ειδ. έκδ. 06/002, σ. 57).
(2) - Οδηγία 92/49/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 1992, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την πρωτασφάλιση, εκτός της ασφάλειας ζωής και για την τροποποίηση των οδηγιών 73/239/ΕΟΚ και 88/357/ΕΟΚ (τρίτη οδηγία για την πρωτασφάλιση εκτός της ασφάλειας ζωής) (ΕΕ L 228, σ. 1).
(3) - Οδηγία 92/96/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 10ης Νοεμβρίου 1992, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων που αφορούν την πρωτασφάλιση ζωής, και για την τροποποίηση των οδηγιών 79/267/ΕΟΚ και 90/619/ΕΟΚ (τρίτη οδηγία σχετικά με την ασφάλεια ζωής) (ΕΕ L 360, σ. 1).
(4) - Οδηγία 90/619/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 8ης Νοεμβρίου 1990, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων σχετικά με την πρωτασφάλιση ζωής και τη θέσπιση διατάξεων που σκοπό έχουν να διευκολύνουν την πραγματική άσκηση της ελεύθερης παροχής των υπηρεσιών, καθώς και για την τροποποίηση της οδηγίας 79/267/ΕΟΚ (ΕΕ L 330, σ. 50).
(5) - Οδηγία 88/357/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Ιουνίου 1988, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων σχετικά με την πρωτασφάλιση, εκτός της ασφάλειας ζωής, και τη θέσπιση των διατάξεων που σκοπό έχουν να διευκολύνουν την πραγματική άσκηση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, καθώς και για την τροποποίηση της οδηγίας 73/239/ΕΟΚ (ΕΕ L 172, σ. 1).
(6) - Πέμπτη αιτιολογική σκέψη των οδηγιών 92/49/ΕΟΚ και 92/96/ΕΟΚ.
(7) - Δέκατη τρίτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 92/49 και δέκατη πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 92/96.
(8) - Οδηγία 91/674/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1991, για τους ετήσιους και τους ενοποιημένους λογαριασμούς των ασφαλιστικών επιχειρήσεων (ΕΕ L 374, σ. 32).
(9) - Το γεγονός ότι ο νόμος επιτρέπει στις εθνικές αρχές να εγκρίνουν σε ορισμένες περιπτώσεις αυτό το είδος επενδύσεως ουδόλως επηρεάζει τον χαρακτήρα του κανόνα αυτού ως απαγορευτικού. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, όταν ένας απαγορευτικός εθνικός κανόνας είναι αντίθετος προς το κοινοτικό δίκαιο, το γεγονός και μόνον ότι οι εθνικές αρχές μπορούν να χορηγούν κατά διακριτική ευχέρεια άδειες αντίθετες προς τον γενικό κανόνα δεν αρκεί για να μην κριθεί ο κανόνας αυτός ασύμβατος προς το κοινοτικό δίκαιο.
(10) - Βλ. το σημείο 21 ανωτέρω.
(11) - ΕΕ L 375, σ. 3.
(12) - Η απαγόρευση αλλαγής του εταιρικού σκοπού μέσω συμμετοχής σε άλλες επιχειρήσεις έχει, σε ορισμένες εθνικές έννομες τάξεις, γενικό χαρακτήρα: έτσι, το άρθρο 2361 του ιταλικού αστικού κώδικα απαγορεύει στις ανώνυμες εταιρίες να κατέχουν συμμετοχές σε άλλες επιχειρήσεις, έστω κι αν αυτό προβλέπεται στο καταστατικό της εταιρίας, αν, λόγω του μεγέθους και του αντικειμένου της συμμετοχής, ο εταιρικός σκοπός που ορίζεται στο καταστατικό μεταβάλλεται λόγω της συμμετοχής αυτής ουσιωδώς. Όσον αφορά το περιεχόμενο της αρχής αυτής, σε σχέση με τα προβλήματα που απορρέουν από τον έλεγχο που μια επιχείρηση ασκεί σε άλλες, βλ. Schiuma, L.: Controllo, governo e partecipazione al capitale, Padoue, 1997. Οι Ιταλοί συγγραφείς έχουν αναλύσει λεπτομερώς τα προβλήματα που γεννώνται από τη συμμετοχή των ασφαλιστικών επιχειρήσεων σε εταιρίες άσχετες προς τον τομέα τους: βλ., ιδίως, Fanelli, G.: «Sulla legittimitΰ dell'acquisto da parte di imprese di assicurazione della partecipazione in imprese con diverso oggetto sociale», Giur. Comm. 1987, I., σ. 817 έως 826.
(13) - Σύμφωνα με τον δανικό νόμο περί των ασφαλιστικών δραστηριοτήτων, μια ασφαλιστική εταιρία ασκεί άλλη δραστηριότητα αν επηρεάζει καθοριστικά μια εμπορική εταιρία που ασκεί δραστηριότητες που είναι άσχετες προς τις ασφαλιστικές δραστηριότητες ή που εξαρτώνται από αυτές. Ο φινλανδικός νόμος περί των ασφαλιστικών επιχειρήσεων έχει παρόμοια διατύπωση και απαγορεύει στις επιχειρήσεις αυτές να κατέχουν πλέον του 50 % των μετοχών εταιριών που είναι άσχετες προς τον τομέα των ασφαλειών. Ο ιταλικός νόμος απαγορεύει στις ασφαλιστικές εταιρίες να κατέχουν συμμετοχές σε επιχειρήσεις άσχετες προς τον τομέα των ασφαλειών, οσάκις τούτο τους παρέχει τη δυνατότητα να ελέγχουν τις επιχειρήσεις αυτές.
(14) - Από φορολογικής απόψεως, ειδικότερα από την άποψη του φόρου προστιθεμένης αξίας, η δραστηριότητα αυτή δεν θεωρείται καν «οικονομική δραστηριότητα». Πράγματι, το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι η απόκτηση απλώς ή η κατοχή και μόνον εταιρικών μεριδίων δεν πρέπει να θεωρείται οικονομική δραστηριότητα, κατά την έννοια της έκτης οδηγίας, παρέχουσα σ' αυτόν που την ασκεί την ιδιότητα του υποκειμένου στον φόρο (απόφαση της 20ής Ιουνίου 1991, C-60/90, Polysar Investments Netherlands, Συλλογή 1991, σ. Ι-3111, σκέψη 13). Η απλή οικονομική συμμετοχή σε άλλες επιχειρήσεις δεν συνιστά εκμετάλλευση αγαθού προς τον σκοπό αντλήσεως εσόδων διαρκούς χαρακτήρα, επειδή το ενδεχόμενο μέρισμα, καρπός αυτής της συμμετοχής, απορρέει απλώς από την κυριότητα του αγαθού (βλ., επίσης, υπό την έννοια αυτή, την απόφαση της 22ας Ιουνίου 1993, C-333/91, Sofitam, Συλλογή 1993, σ. Ι-3513, σκέψη 12). Βλ., στο ίδιο πνεύμα, την απόφαση της 6ης Φεβρουαρίου 1997, C-80/95, Harnas & Helm, Συλλογή 1997, σ. Ι-745, σκέψεις 14 έως 18.
(15) - Όπως προστέθηκε από το άρθρο Ζ, σημείο 15, της Συνθήκης για την Ευρωπαϋκή Ένωση.
(16) - ΕΕ ειδ. έκδ. 10/001, σ. 4.
(17) - ΕΕ L 178, σ. 5.
(18) - Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ο εκπρόσωπος της Σουηδικής Κυβερνήσεως υποστήριξε ότι ο κανόνας του 5 % δεν επηρέαζε την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, στον βαθμό που δεν εφαρμοζόταν παρά στις σουηδικές ασφαλιστικές εταιρίες, άποψη την οποία προφανώς δεν μπορώ να συμμεριστώ καθόσον και οι εταιρίες αυτές αποτελούν ενεργά υποκείμενα της ελευθερίας αυτής. Στην ίδια ως άνω παρέμβαση, ο εν λόγω εκπρόσωπος δέχθηκε ότι ο σκοπός του προαναφερθέντος κανόνα ήταν «να αποφευχθεί η συγκέντρωση υπερβολικού αριθμού ψήφων στα χέρια ενός και μόνον κυρίου μετοχών».
(19) - Με την απόφασή του της 3ης Φεβρουαρίου 1993, C-148/91, Vereniging Veronica Omroep Organisatie (Συλλογή 1993, σ. Ι-487), το Δικαστήριο έκρινε ότι οι διατάξεις της Συνθήκης σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών έχουν την έννοια ότι δεν αντιτάσσονται στις απαγορεύσεις που επιβάλλονται από τη νομοθεσία κράτους μέλους σε οργανισμό ραδιοτηλεοπτικών εκπομπών, εγκατεστημένο στο κράτος αυτό, όσον αφορά τη συμμετοχή στο κεφάλαιο εταιρίας ραδιοτηλεοπτικών εκπομπών που είναι εγκατεστημένη ή πρόκειται να εγκατασταθεί σε άλλο κράτος μέλος, όταν οι δραστηριότητες αυτές αποσκοπούν στην ίδρυση ενός εμπορικού τηλεοπτικού σταθμού που προορίζεται να εκπέμπει ιδίως στο έδαφος του πρώτου κράτους μέλους, οι δε απαγορεύσεις αυτές είναι αναγκαίες για τη διασφάλιση του πολυφωνικού και μη εμπορικού χαρακτήρα του ραδιοτηλεοπτικού συστήματος που έχει εγκαθιδρυθεί με τη νομοθεσία αυτή.
(20) - Υπόθεση 106/77, Συλλογή τόμος 1978, σ. 239.
(21) - Υπόθεση C-10/97 έως C-22/97, η οποία δεν έχει δημοσιευθεί ακόμη στη Συλλογή.
(22) - Σκέψη 23 της αποφάσεως Incoge.