61986CC0077_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
National Dried Fruit Trade Association repraesenterer importoerer og forhandlere af toerret frugt i Det Forenede Kongerige . Under en retssag for High Court of England and Wales har organisationen som sagsoeger anfaegtet gyldigheden af faellesskabsforordninger, hvorefter der gaelder en minimumsimportpris samt opkraeves en udligningsafgift for toerrede druer, bortset fra korender, der indfoeres i Faellesskabet fra tredjelande til en lavere pris end minimumsimportprisen; disse bestemmelser administreres af Commissioners of Customs and Excise . Tvisten beroerer saavel medlemmerne af den sagsoegende organisation - Det Forenede Kongerige er storimportoer af toerrede druer - som erhvervsdrivende inden for samme branche i visse andre medlemsstater; sagen beroerer endvidere producenterne i Graekenland, som i den under sagen omhandlede periode var den eneste medlemsstat, der producerede toerrede druer, bortset fra korender, nemlig de saakaldte sultanarosiner .
High Court har i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177 forelagt to spoergsmaal :
" 1 ) Er Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 2742/82 ( som senere aendret ) fra ikrafttraedelsen eller fra et senere tidspunkt ( og da hvilket ) ugyldig og ulovlig, fordi den gennemfoerte foranstaltninger, der ikke har hjemmel i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 516/77 ( isaer dennes artikel 14 ) eller i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 521/77, og/eller fordi dens bestemmelser eller virkninger er uforholdsmaessige i relation til disse forordningers maalsaetning, og/eller fordi den var utilstraekkeligt begrundet?
2 ) Er Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2089/85 og Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 2237/85 og/eller Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 2238/85 ( som aendret ) ugyldige eller ulovlige, fordi deres bestemmelser eller virkninger er uforholdsmaessige i relation til nogen af de naevnte forordningers maalsaetninger, og/eller fordi de er utilstraekkeligt begrundede?"
Det foerste spoergsmaal vedroerer de forordninger, der regulerede minimumsimportprisen og udligningsafgiften i 1982-1985; det andet spoergsmaal vedroerer forordningerne om en saadan ordning efter den 1 . september 1985 . Jeg bruger i det foelgende betegnelserne "den foerste minimumsimportprisordning", henholdsvis "den anden minimumsimportprisordning ".
Den foerste minimumsimportprisordning
Grundforordningen om den faelles markedsordning for produkter forarbejdet paa basis af frugt og groensager ( herunder toerrede druer ) var paa det relevante tidspunkt Raadets forordning nr . 516/77 ( EFT 1977 L 73, s . 1 ); forordningen, der blev aendret flere gange, foreskrev blandt andet en faelles pris - og afgiftsordning .
Det anfoertes i forordningens tolvte betragtning, at "mekanismen med faelles priser og importafgifter kan vise sig utilstraekkelig under usaedvanlige forhold; for at sikre, at Faellesskabets marked ikke er uden midler til imoedegaaelse af de deraf foelgende eventuelle forstyrrelser, boer Faellesskabet gives mulighed for at traeffe egnede foranstaltninger saa hurtigt som muligt ...".
I overensstemmelse hermed foreskrev forordningens artikel 14, stk . 1 : "Saafremt markedet inden for Faellesskabet for et eller flere af de i artikel 1 omhandlede produkter paa grund af indfoersel eller udfoersel rammes af eller trues af alvorlige forstyrrelser, der kan bringe maalene i Traktatens artikel 39 i fare, kan der traeffes passende forholdsregler for samhandelen med tredjelande, indtil forstyrrelsen eller faren for forstyrrelse er forsvundet ."
De naevnte produkter omfatter toerrede druer .
Gennemfoerelsesbestemmelserne til de omtalte bestemmelser blev fastsat ved Raadets forordning nr . 521/77 ( EFT L 73, s . 28 ). Det anfoertes i betragtningerne til denne forordning, at foranstaltninger, der er truffet i henhold til artikel 14, skal afskaffes ved ophoeret af forstyrrelsen eller faren for forstyrrelse; det anfoertes endvidere, at foranstaltningerne boer afpasses efter omstaendighederne for at undgaa, at de faar uoenskede foelger . Ved afgoerelsen af, om en forstyrrelse faktisk foreligger eller truer, skal der isaer tages hensyn til omfanget af den faktiske eller forventede indfoersel, beholdningen af produkter paa Faellesskabets marked, de faktiske priser for faellesskabsvarer paa Faellesskabets marked og den forventede udvikling i disse priser, samt
"d ) de faktiske priser paa Faellesskabets marked for produkter fra tredjelande, foert tilbage til et led, hvor de kan sammenholdes, og isaer deres tendens til et voldsomt fald, hvis den i foerste afsnit naevnte situation opstaar paa grund af indfoersel ".
Artikel 2 bestemmer, at der i tilfaelde af alvorlig forstyrrelse eller fare herfor, for saa vidt angaar produkter under importlicensordningen kan anordnes stop for licensudstedelse, eventuelt med virkning for allerede indgivne ansoegninger, og at indfoerslen af produkter uden for licensordningen kan suspenderes helt eller delvis . Artikel 2 hjemler dernaest :
" 1 ) ...
c ) for alle produkter :
- en minimumsprisordning, som indfoerslen kan underlaegges paa betingelse af, at den foretages til en pris, der er mindst lig med den minimumspris, som er fastsat for det omhandlede produkt_"
og yderligere :
"2 ) De i stk . 1 omhandlede foranstaltninger kan kun traeffes i det omfang og for den varighed, som er strengt noedvendig ... De kan begraenses til visse ... kvaliteter eller praesentationer ..."
I betragtningerne til Kommissionens forordning nr . 2742/82 ( EFT 1982 L 290, s . 28 ) anfoertes, at det var noedvendigt at anvende beskyttelsesforanstaltninger for toerrede druer, bortset fra korender, eftersom priserne for importerede produkter i produktionsaaret 1981/82 havde ligget vaesentligt under de i Faellesskabet gaeldende priser med det resultat, at lagrene af sultanarosiner i oktober 1982 var steget til 60% af hoesten for det paagaeldende produktionsaar, og at Faellesskabets marked dermed var udsat for alvorlige forstyrrelser, som kunne true maalene i Traktatens artikel 39 .
Der fastsattes en minimumspris paa 106 ecu/100 kg netto ved indfoersel af toerrede druer, bortset fra korender, og artikel 2, stk . 2, indeholdt foelgende bestemmelse : "Hvis minimumsprisen ikke overholdes, anvendes en udligningsafgift paa 16,0 ecu/100 kg netto ".
Sagsoegeren har gjort gaeldende, at den forordning, hvormed Kommissionen indfoerte den foerste minimumsimportprisordning, var ugyldig, idet forordningen gik ud over Kommissionens hjemmelsgrundlag, var i strid med proportionalitetsprincippet, samt var utilstraekkeligt begrundet henset til kravet i Traktatens artikel 190 .
Med hensyn til den manglende hjemmel haevder sagsoegeren for det foerste, at hverken forordning nr . 516/77' s artikel 14 eller forordning nr . 521/77' s artikel 2, stk . 1, udtrykkeligt hjemlede nogen udligningsafgift overhovedet, samt at artikel 13, stk . 2, i forordning nr . 516/77 forboed opkraevning af enhver afgift med tilsvarende virkning som told saavel som anvendelse af enhver foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion . Dette er ubestrideligt rigtigt .
Det goeres videre gaeldende, at der heller ikke var stiltiende hjemmel til at opkraeve nogen som helst udligningsafgift; sagsoegeren har understreget, at der forud for indfoerelsen af den anden minimumsimportprisordning blev indsat en artikel 4a i forordning nr . 516/77, som udtrykkeligt hjemlede opkraevning af en udligningsafgift (( Raadets forordning nr . 988/84 ( EFT 1984 L 103, s . 11 ) )). Det fremgaar klart heraf - haevdes det - at der ikke tidligere forelaa nogen hjemmel .
Jeg kan ikke godtage dette sidste argument . Hvis der var rejst tvivl med hensyn til en eventuel stiltiende hjemmel, var der god mening i at give en udtrykkelig bestemmelse . Hermed har man ikke besvaret spoergsmaalet, om forordningen tidligere maatte antages at indeholde en stiltiende hjemmel .
Kommissionen har henvist til Domstolens domme i de forenede sager 41 til 44/70, International Fruit Co . mod Kommissionen ( Sml . 1971, s . 83 ) og i sag 345/82, Woensche mod Forbundsrepublikken Tyskland ( Sml . 1984, s . 1995 ). I sidstnaevnte sag, der drejede sig om artikel 14, stk . 1, i forordning nr . 516/77 og artikel 2, stk . 1, i forordning nr . 521/77, udtalte Domstolen, at "da Kommissionen kunne traeffe beskyttelsesforanstaltninger, som medfoerte en total udsaettelse af indfoersler fra tredjelande, var den saa meget desto mere berettiget til at anvende mindre restriktive foranstaltninger ".
Jeg kan ikke godtage den opfattelse, at der slet ikke var hjemmel til at opkraeve udligningsafgift . En udligningsafgift er et middel til at haandhaeve minimumsimportprisordningen, og jeg kan generelt baade tiltraede, at anvendelsen af dette middel i det naevnte oejemed var stiltiende hjemlet, og at en ordning med minimumsimportpriser og udligningsafgift kan betragtes som mindre restriktive foranstaltninger end total suspension af indfoerslerne eller afslag paa at udstede importlicenser .
Et vanskeligere spoergsmaal er, om den konkret omhandlede udligningsafgift savnede hjemmel .
Det goeres til stoette herfor foerst gaeldende, at en afgift med et fast beloeb ikke noedvendigvis opfylder betingelsen i forordning nr . 521/77' s artikel 2, stk . 1; en saadan afgift giver nemlig ingen sikkerhed for, at importprisen med tillaeg af udligningsafgiften er "mindst lig med den minimumspris", som er fastsat for indfoerslen .
Det angives i betragtningerne til Kommissionens forordning nr . 2742/82, at udligningsafgiften boer beregnes paa grundlag af de priser, der anvendes af de vigtigste leverende tredjelande . Der er hermed givet Kommissionen klar hjemmel til at fastsaette en udligningsafgift, der sikrer, at selv de laveste priser ved hjaelp af udligningsafgiften forhoejes til et niveau over minimumsimportprisen . Teoretisk kunne Kommissionen fastsaette en lavere afgift, saaledes at importprisen for visse varer selv efter tillaeg af udligningsafgiften fortsat ligger under minimumsimportprisen, og disse indfoersler vil i saa fald vaere i strid med artikel 2 i forordning nr . 2742/82 . Der er imidlertid intet holdepunkt for, at den udligningsafgift, som konkret blev fastsat, faktisk gjorde muliggjorde import til en lavere pris end minimumsimportprisen . Hvis det kunne paavises, at det faktisk var konsekvensen af afgiften, ville sagen stille sig anderledes, men jeg mener ikke, at dette er et tilstraekkeligt argument for, at anvendelsen af en fast afgiftssats i sig selv er uhjemlet .
Sagsoegeren haevder videre, at den her omhandlede kommissionsforordning var ugyldig, eftersom den omhandlede alle slags toerrede druer, bortset fra korender . Efter sagsoegerens opfattelse omfatter toerrede druer baade sultanarosiner og almindelige rosiner . Disse typer avles efter forskellige metoder, har forskellige egenskaber og anvendes forskelligt i madlavningen . Sultanarosiner toerres i skyggen og behandles med et middel, for at de kan bevare en bloed konsistens, hvorimod almindelige rosiner toerres i solen, er ubehandlede og ikke naer saa bloede . Den nederlandske regering har paapeget, at forskellen mellem de naevnte produkter bekraeftes af forordning nr . 426/86 ( EFT 1986 L 49, s . 1 ), som indeholder de nugaeldende bestemmelser om den faelles markedsordning paa dette omraade . Sagsoegeren har anfoert, at "rosiner" ikke avles i Faellesskabet og slet ikke anvendes i visse medlemsstater, hvorimod sultanarosiner dyrkes i store maengder i Graekenland og bruges overalt i Faellesskabet . Der mangler derfor ifoelge sagsoegeren ethvert grundlag for at opkraeve udligningsafgiften ( og dermed velsagtens ogsaa for minimumsimportprisen ) for almindelige rosiner ( til forskel fra sultanarosiner ), eftersom rosiner ikke var et faellesskabsprodukt, som maatte beskyttes .
Den graeske regering og Kommissionen har heroverfor henholdt sig til, at pos . 08.04 i Den Faelles Toldtarif kun opererer med to typer toerrede druer, nemlig "korender" og "andre varer ". Den graeske regering og Kommissionen goer gaeldende, at toerrede druer enten er korender eller rosiner . Sultanarosiner og almindelige rosiner er indbyrdes substituerbare, og der findes ligefrem et produkt i handelen, som bruger begge betegnelserne (" sultana raisins ").
Kommissionens argument om, at Den Faelles Toldtarif blot naevner "korender" og "andre toerrede druer" er ikke til megen hjaelp, for det er stadig et ubesvaret spoergsmaal, om der findes mere end én slags "andre" toerrede druer .
Selv om det principielt tilkommer den nationale ret, der anmoder om en praejudiciel afgoerelse, at tage stilling til saadanne spoergsmaal vedroerende faktum - forudsat at de overhovedet er relevante - mener jeg dog, at sagsoegerens opfattelse ( nemlig at betegnelserne "sultanarosiner" og "almindelige rosiner", uanset at de fremstilles af den samme kernefri druetype, ikke betegner ét og samme produkt ) kan laegges til grund ved behandlingen af naervaerende praejudicielle sag . I den foerste betragtning til forordning nr . 2742/82 tales der om "sultanas" hoestet i Faellesskabet, og Raadet, og tilsyneladende ogsaa Kommissionen, har, naar alt kommer til alt, i realiteten erkendt, at sultanarosiner er en saerlig rosintype og dermed paa visse punkter forskellig fra andre rosintyper . Opfattelsen harmonerer med, hvad der er oplyst om spisevaner og smagsforestillinger i hvert fald i nogle af medlemsstaterne .
Selv om det laegges til grund, at der er forskel paa sultanarosiner og almindelige ( eller andre ) rosiner, kan det vel ikke foelge heraf, at Kommissionen overskred sine befoejelser, da den fastsatte en ordning med en minimumsimportpris og udligningsafgift for alle toerrede druer, bortset fra korender . Indfoersel af et produkt, der ikke fremstilles i Faellesskabet, kan medfoere trussel om alvorlig forstyrrelse af markedet for et EF-produkt, saafremt de to produkter har samme egenskaber i tilstraekkelig mange henseender, og produkterne i fornoedent omfang faktisk bruges eller potentielt kan bruges til formaal af samme art . Artikel 14, stk . 1, i Raadets forordning nr . 516/77 bestemmer ikke, at der kun kan traeffes foranstaltninger vedroerende indfoersel af samme produkt . Efter hvad jeg umiddelbart forstaar, er der nok forskel paa "sultanarosiner" og det, man almindeligvis i hvert fald i nogle medlemsstater kalder "rosiner"; men jeg mener ikke, at det i en praejudiciel sag som denne, og uden at sagens faktum er proevet af den forelaeggende ret, er muligt at fastslaa, at de to produkter ikke paa noget punkt var indbyrdes substituerbare, og at det saa maatte ligge uden for Kommissionens befoejelser at traeffe passende foranstaltninger for alle slags toerrede druer, bortset fra korender .
Idet jeg foreloebig lader det staa aabent, om de faktiske betingelser var opfyldt dels for at opkraeve en udligningsafgift, dels for at opretholde den saa laenge som sket, bemaerkes, at de oevrige argumenter for hjemmelsmangel er de samme som de, der er anfoert til stoette for anbringendet om, at afgiften var uforholdsmaessig . Det er praktisk at behandle disse argumenter under ét . Sagsoegeren har anfoert, at Kommissionen med opkraevningen af den omhandlede afgift gik videre, end rimeligt var for at naa et lovligt maal, samt at afgiften havde poenal karakter, var vilkaarlig og uberegnelig . Kommissionen havde derfor ikke kompetence til at indfoere afgiften som et lovligt middel til at haandhaeve minimumsimportprisen; endvidere var den indfoerte ordning i strid med det grundlaeggende proportionalitetsprincip .
Sagsoegeren har gjort gaeldende, at den indfoerte ordning skabte stor usikkerhed . En importoer kunne foerst paa tidspunktet for varens anmeldelse til toldbehandling konstatere, om han havde overholdt minimumsimportprisen; hvis dette ikke viste sig at vaere tilfaeldet, og selv om det ikke skyldtes importoerens eget forhold, var sanktionen urimeligt streng .
Sagsoegeren haevder her at argumentere paa grundlag af de virkelige forhold i erhvervet . Det er noedvendigt at fastsaette kontraktsprisen i god tid foer varens anmeldelse til toldbehandling . Efter international saedvane fastsaettes prisen i amerikanske dollars, og paa importtidspunktet skal prisen noedvendigvis omveksles til national valuta . Saavel minimumsprisen som udligningsafgiften ( begge i ecu ) skal veksles til de respektive nationale valutaer og derefter justeres med en koefficient . Sammenligningen mellem importprisen og den minimumsimportpris, der finder anvendelse, skal ske ved toldbehandlingen ( artiklerne 2 og 3 i forordning nr . 2742/82 ). Under den foerste minimumsimportprisordning blev minimumsimportprisen aendret tre gange; koefficienterne blev aendret atten gange, og den kurs, som toldmyndighederne anvendte ved omvekslingen af amerikanske dollars til pund sterling, blev aendret 107 gange . I forbindelse med koefficientaendringerne fandt den tidligere gaeldende sats fortsat anvendelse paa varer, der allerede var afgaaet fra eksportlandet, forudsat at de blev importeret inden en bestemt dato . Der opnaaedes herved en vis prisstabilitet . Sagsoegeren har imidlertid uimodsagt gjort gaeldende, at det hyppigt forekom, at varer, der var solgt til en pris, som paa grundlag af vekselkursen pr . datoen for kontraktens indgaaelse var lige saa hoej eller hoejere end minimumsimportprisen, ved anmeldelsen til toldbehandling i forbindelse med indfoerslen viste sig at vaere lavere end denne . I saa fald opkraevedes fuld udligningsafgift, og den udgjorde paa et vist tidspunkt hele 25% af minimumsimportprisen . Dette kunne efter sagsoegerens opfattelse forsvares, hvis prisen efter omveksling viste sig at ligge saa meget under minimumsimportprisen, men det var uden enhver foeje - og laa uden for Kommissionens kompetence - at bestemme, at hele udligningsafgiften skulle betales, selv om importprisen efter omveksling kun laa lidt eller endog kun marginalt under minimumsimportprisen .
Kommissionen benaegter ikke, at de erhvervsdrivende under en periode med betydelige udsving i dollarkursen vil kunne komme ud for, at en pris, der paa kontraktstidspunktet laa over minimumsimportprisen, var lavere end denne paa importtidspunktet . Kommissionen har anfoert, at de erhvervsdrivende for at undgaa dette burde have kontraheret i mark . Dette er efter min mening ikke en acceptabel indvending . Hvis der findes andre midler til at naa forordningens maal, saa forekommer det mig at vaere en proportionsforvraengning - om overhovedet praktisk gennemfoerligt - at kraeve en international handelskutyme aendret for at imoedegaa en alvorlig markedsforstyrrelse ( og kun saa laenge forstyrrelsen foreligger eller truer ). Det er heller ikke tilstraekkeligt at henvise til, at de erhvervsdrivende i henhold til forordning nr . 2186/83 ( EFT 1983 L 210, s . 11 ) kunne erklaere at ville betale minimumsimportprisen som omregnet til national valuta paa datoen for importlicensens indgivelse, forhoejet med 4%, for som sagsoegeren uimodsagt af Kommissionen har anfoert, var denne loesning uinteressant, da avancerne var mindre end 4 %.
Til stoette for anbringendet om, at det var en uforholdsmaessig og uhjemlet foranstaltning at opkraeve hele udligningsafgiften, uanset hvor meget prisen laa under minimumsimportprisen, har sagsoegeren henvist til Domstolens domme i sag 240/78, Atalanta mod Produktschap voor Vee en Vlees ( Sml . 1979, s . 2137 ), og i sag 181/84, E . D . & F . Man ( Sugar ) ( Sml . 1985, s . 2889 . Det er efter disse afgoerelser gaeldende ret, at enhver sanktion skal afpasses efter omfanget af den manglende opfyldelse af vedkommende forpligtelse eller efter, om overtraedelsen af forpligtelsen er alvorlig . De naevnte sager ligger ikke helt paa linje med naervaerende sag, idet de vedroerer en boede, der blev paalagt med henblik paa haandhaevelsen af en sekundaer forpligtelse og ikke en hovedforpligtelse . Afgoerelserne giver dog en vis vejledning ved bedoemmelsen af sagen her .
Efter min opfattelse var det vaesentligste formaal med ordningen at opretholde en minimumsimportpris for et produkt, som Faellesskabet dels fremstillede selv, dels var noedt til at importere . Til forskel fra Woensche-sagen, hvor importoererne vidste, at de skulle betale en boede, hvis de overskred et vist maksimum, og kunne vaelge ikke at importere, havde de erhvervsdrivende i naervaerende sag ikke mulighed for at vide, om de havde overholdt minimumsimportprisen, foer den relevante sammenligning blev foretaget paa grundlag af de paa sammenligningstidspunktet gaeldende kurser og koefficienter . Efter min mening ville det have vaeret en rimelig og afbalanceret ordning at lade importoererne betale prisforskellen; men det gaar langt videre end noedvendigt for at opretholde en minimumsimportpris at kraeve hele udligningsafgiften betalt uden hensyn til prisforskellen . En saadan afgift faar karakter af en diskriminerende sanktion og kan ikke laengere betragtes som et noedvendigt middel til haandhaevelse af minimumsimportprisen, ligesom den ikke kan anses for stiltiende hjemlet i forbindelse med den foerste minimumsimportprisordning . Jeg kan foelgelig tilslutte mig den opfattelse, at for saa vidt som forordning nr . 2742/82 hjemlede opkraevning af en udligningsafgift, der var stoerre end forskellen mellem importprisen og minimumsimportprisen paa tidspunktet for toldklareringen, overskred Kommissionen dermed sin kompetence og kraenkede proportionalitetsprincippet .
Sagsoegeren har endvidere gjort gaeldende, at minimumsimportprisen ofte blev fastsat hoejere end priserne i Faellesskabet og af og til vaesentligt hoejere . Eftersom den foerste minimumsimportprisordning blev indfoert som vaern mod indfoersler fra tredjelande til "unormalt lave priser", var der efter sagsoegerens opfattelse ingen begrundelse for at fastsaette minimumsimportprisen vaesentligt over priserne i Faellesskabet .
For saa vidt som minimumsimportprisen blev fastsat paa et niveau, der laa ( ikke kun ubetydeligt ) over den hoejeste EF-pris for sultanarosiner, finder jeg det uholdbart at haevde, at den var noedvendig for at naa forordningens maal ( sag 66/82, Fromançais SA mod FORMA, Sml . 1983, s . 395 ). Om dette konkret var tilfaeldet, kan imidlertid kun afgoeres efter en noeje granskning af de faktiske omstaendigheder - navnlig prisniveauet i Faellesskabet paa forskellige tidspunkter . Jeg mener ikke, at Domstolen kan gaa ind i en saadan undersoegelse i forbindelse med en praejudiciel sag . Foerst naar sagens faktum foreligger oplyst ( og denne fase er endnu ikke afsluttet for den nationale domstol ), vil det fremgaa, om minimumsimportprisen blev sat urimeligt hoejt .
Sagsoegeren har videre anfoert, at der ved opkraevningen af afgiften ikke blev sondret mellem varer, der importeredes i emballage, og varer indfoert i loes vaegt . Emballageomkostningen er betydelig, og der forelaa saaledes en tilskyndelse til at importere emballerede varer; dette var til skade for pakkevirksomhederne i importlandet og for importoererne, herunder for de medlemmer af den sagsoegende organisation, som har egne pakkevirksomheder . Kommissionen har hertil anfoert, at det ikke skulle vaere vanskeligt at overholde minimumsimportprisen med emballerede varer, samt at det ville have vaeret forkert at fastsaette minimumsimportprisen med udgangspunkt i priserne for emballerede varer og anvende samme pris paa varer i loes vaegt . Selv om der er noget, der taler for sagsoegerens opfattelse, saa mener jeg ikke, at det paa grundlag af de oplysninger, der foreligger for Domstolen, kan haevdes, at dette forhold i sig selv gjorde ordningen ulovlig .
Som det sidste af denne gruppe anbringender har sagsoegeren anfoert, at saafremt varerne ved modtagelsen viste sig ikke at vaere af kontraktsmaessig kvalitet - hvis de f.eks . var fordaervede eller tilsmudsede - saa ville ethvert prisnedslag i henhold til aftale eller efter branchevoldgift bevirke en nedsaettelse af importprisen . Som foelge heraf kunne den endelige pris vise sig at ligge under minimumsimportprisen med det resultat, at der skulle betales udligningsafgift .
Kommissionen har hertil anfoert, a ) at varerne boer undersoeges, inden de indfoeres i Faellesskabet, og b ) at der burde vaere indsat en bestemmelse i kontrakten, hvorefter det, saafremt importoeren kom til at betale udligningsafgift i henhold til mindsteprisordningen som foelge af et prisnedslag for mangelfuld vare, ville paahvile saelgeren at betale afgiftsbeloebet til importoeren . Jeg finder Kommissionens foerste anbringende urealistisk, og det andet indebaerer en urimelig byrde for importoeren .
Forordningen angiver ikke selv, at den relevante pris fremkommer efter fradrag af prisnedslag, som maatte vaere aftalt eller tilkendt efter indfoerselstidspunktet, og forordningen rammes derfor ikke allerede paa dette grundlag af anbringendet om hjemmelsmangel . Jeg tror imidlertid, at man i henhold til forordningen ved importprisen ( som skal sammenlignes med minimumsimportprisen ) skal forstaa importprisen for varer, der forudsaettes at vaere af kontraktsmaessig kvalitet . Hvis det bevises, at den importpris, som konkret blev lagt til grund, var blevet nedsat paa grund af en kvalitetsmangel, er dette efter min mening en urigtig anvendelse af ordningen . Der er imidlertid her tale om spoergsmaal vedroerende faktum, som det tilkommer den nationale domstol at tage stilling til .
Som et mere vaesentligt argument goeres det gaeldende, at betingelserne for at indfoere ordningen overhovedet ikke var opfyldt, henholdsvis at der ikke var noget grundlag for at opretholde ordningen saa laenge som sket .
Henset til betragtningerne til forordning nr . 2742/82 samt til de faktiske omstaendigheder, for saa vidt som disse kan laegges til grund som uomtvistede mellem parterne, mener jeg ikke, at det kan haevdes, at da ordningen med en minimumsimportpris og udligningsafgift - som i oevrigt er fundet lovlig - blev indfoert, var betingelserne herfor ikke opfyldt . Af en eller anden grund - maaske fordi priserne forinden var blevet holdt oppe i forventning om Graekenlands tiltraedelse af Faellesskabet - var der store lagre af sultanarosiner, mens priserne paa toerrede druer fra tredjelande var faldende, og importen heraf steg . Det laa foelgelig inden for rammerne af Kommissionens befoejelser at fastsaette en minimumsimportpris og en rimelig udligningsafgift .
Sagsoegeren har imidlertid gjort gaeldende, at forordningen blev opretholdt laengere end rimeligt begrundet . Siden produktionsaaret 1981/1982 er sultanaleverancerne fra Graekenland blevet opbrugt i loebet af aarets foerste tre maaneder . Der var efterspoergsel efter sultanarosiner i tiden indtil den naeste graeske hoest . Det var noedvendigt at importere almindelige rosiner igennem hele aaret . Efter enhver maalestok var der kun smaa lagre af toerrede druer ved udgangen af det enkelte produktionsaar - uden nogen sammenligning med de 52 500 t, som var paa lager ved slutningen af produktionsaaret 1981/1982 . Ved slutningen af produktionsaaret 1982/1983 var lagrene 7 000 t, ved slutningen af produktionsaaret 1983/1984 var de faldet til 1 000 t . Sagsoegeren haevder, at de trufne foranstaltninger ikke laengere havde nogen begrundelse, ikke mindst fordi de priser, der anvendtes af tredjelande, var stigende . Selv i 1983 forelagde Kommissionen Raadet et forslag om at aendre kriseforanstaltningerne til en vedvarende markedsregulerende ordning ( EFT 1983 C 94, s . 3 ).
Kommissionen har forsvaret ordningen med henvisning til, at lagrene blev holdt paa et lavt niveau; hvis minimumsimportprisen og udligningsafgiften ikke var blevet opretholdt, ville lagrene igen vaere vokset .
Der er ikke under hovedsagen taget stilling til de faktiske spoergsmaal, som her rejses . Uden en saadan afklaring af faktum mener jeg ikke, at Domstolen kan tage stilling til, hvilke retsvirkninger forordningen konkret har, og dermed besvare det praejudicielle spoergsmaal . Domstolens afgoerelse kan derimod gaa ud paa, at der efter forordningen kun var hjemmel til at traeffe saadanne foranstaltninger, som var fornoedne for at imoedegaa alvorlige, faktiske eller truende, forstyrrelser af markedet for toerrede druer, bortset fra korender . Saa snart saadanne forstyrrelser ikke laengere forelaa eller truede, var der intet retligt grundlag for at opretholde forordningen . Dette fremgaar klart af forordning nr . 521/77' s betragtning om, at saadanne foranstaltninger skal afskaffes ved ophoeret af den faktiske eller truende forstyrrelse, saavel som af forordning nr . 2742/82 selv, der angiver, at sigtet med foranstaltningerne boer vaere at udelukke, at indfoert toerret frugt saelges til unormalt lave priser . Jeg kan tilslutte mig den nederlandske regerings synspunkt, nemlig at det ville vaere ubefoejet at anvende ordningen som et middel til markedsregulering i stedet for som en beskyttelsesforanstaltning med henblik paa en krisesituation . Hvis den nationale domstol naar til det resultat, at saadanne forstyrrelser, henholdsvis trussel herom, ikke laengere forelaa, saa kan den med fuld foeje statuere, at forordning nr . 2742/82 derefter havde mistet ethvert gyldigt grundlag og ikke lovligt kunne anvendes .
Som det tredje kritikpunkt mod den foerste minimumsimportprisordning har sagsoegeren anfoert, at forordningens begrundelse ikke opfylder kravene hertil efter EOEF-Traktatens artikel 190 . For det foerste - haevdes det - indeholder forordningen ingen begrundelse for, at beskyttelsesforanstaltningerne fandt anvendelse paa rosiner, ligesom det heller ikke fremgaar, at Kommissionen overhovedet havde undersoegt forholdene paa markedet for de forskellige typer toerrede druer . Den eneste begrundelse, der anfoertes i de forskellige forordninger, som forlaengede forordning nr . 2742/82, var, at "importpriserne fortsat vil vaere for lave", mens forordning nr . 521/77' s artikel 1 som tidligere naevnt angiver en raekke forhold, som skulle indgaa i overvejelserne . Sagsoegeren goer for det andet gaeldende, at mens det i betragtning fire til forordning nr . 2742/82 hedder, at udligningsafgiften boer beregnes "paa grundlag af de priser, der anvendes af de vigtigste leverende tredjelande", saa havde afgiften i praksis ingen formaliseret relation til priserne paa verdensmarkedet . Begrundelsen holdt saaledes ikke i praksis .
Kommissionen har hertil anfoert, at saavel forordning nr . 2742/82 som hver af de forordninger, som aendrede eller forlaengede den, indeholder en tilstraekkelig og klar begrundelse . Kommissionen tog navnlig noeje hensyn til betingelserne i forordning nr . 521/77' s artikel 1, og den har henvist til Domstolens praksis vedroerende begrundelse af forordninger - modsat individuelle beslutninger - navnlig sag 5/67, Beus mod Hauptzollamt Moenchen, Sml . 1965-1968, s . 469; org . ref . Rec . 1968, s . 125, jfr . s . 143, hvor Domstolen udtalte :
" Naervaerende sag drejer sig om en forordning, dvs . en retsakt, som skal finde generel anvendelse, og hvis begrundelse kan begraenses til en angivelse af dels den generelle situation, der har foert til forordningens vedtagelse, dels de generelle maal, som den ifoelge sit indhold skal realisere;
det kan derfor ikke kraeves, at begrundelsen specificerer de forskellige, undertiden meget talrige og sammensatte omstaendigheder, under hensyn til hvilke forordningen er vedtaget, og derfor end mindre, at den indeholder en mere eller mindre fuldstaendig vurdering heraf ."
I lyset af Domstolens udtalelse i Beus-sagen og efter en samlet bedoemmelse mener jeg, at betragtningerne til forordning nr . 2742/82 paa fyldestgoerende maade omhandler de forhold, der angives i forordning nr . 521/77' s artikel 1 . Som allerede naevnt rubricerer betragtningerne klart sultanarosiner under "toerrede druer ". Begrundelsen kan efter min mening kritiseres, fordi Kommissionens motivering for at anvende beskyttelsesforanstaltninger for andre typer toerrede druer, der ikke fremstilles i Faellesskabet, ikke kom klarere til udtryk . Jeg er dog ikke overbevist om, at denne mangel er tilstraekkelig til, at forordningens gyldighed kan drages i tvivl . Som helhed er forordningens formaal og sigte klart .
Den anden minimumsimportprisordning
Den foerste minimumsimportprisordning blev afloest af den anden ordning med virkning fra 1 . september 1985 . Hjemmelen for den anden ordning er ikke forordning nr . 516/77' s artikel 14, men forordningens artikel 4 a, som blev indsat ved Raadets forordning nr . 988/84 ( EFT 1984 L 103, s . 11 ). Ved denne forordning blev produktionsstoetteordningen aendret og harmoniseret, blandt andet hvad angaar toerrede druer . Forordningens betragtning ti lyder saaledes :
" Med hensyn til visse produkter i den paagaeldende sektor, som Faellesskabet er storimportoer af, boer der for at forbedre markedsstabiliteten og for at faa stoetteordningen til at fungere normalt, indfoeres en mekanisme med minimumspriser ved import, ledsaget af en udligningsafgiftsordning, der skal sikre, at minimumsprisen overholdes ."
Ved den nye artikel 4 a indfoeres der blandt andet for toerrede druer en minimumsimportpris, der i henhold til stk . 2 skal beregnes under hensyntagen til priserne franko graense ved indfoersel til Faellesskabet, priserne paa verdensmarkedet, situationen paa Faellesskabets interne marked og udviklingen i samhandelen med tredjelande . Stk . 3 bestemmer : "Saafremt minimumsimportprisen ikke overholdes, opkraeves foruden told en udligningsafgift, der beregnes paa grundlag af de priser, der anvendes af de vigtigste af de tredjelande, der er leverandoerer ". En udligningsafgift er saaledes udtrykkeligt hjemlet .
De almindelige regler om gennemfoerelsen af den anden minimumsimportprisordning blev udstedt ved Raadets forordning nr . 2089/85 ( EFT 1985 L 197, s . 10 ), og de naermere bestemmelser er fastsat ved Kommissionens forordning nr . 2237/85 ( EFT 1985 L 209, s . 25 ). Minimumsimportprisen og udligningsafgifterne for produktionsaaret 1985/1986 blev fastsat ved Kommissionens forordning nr . 2238/85 ( EFT 1985 L 209, s . 26 ). Disse forordninger er genstand for det andet praejudicielle spoergsmaal .
Ifoelge sagsoegeren er hovedforskellene mellem de to ordninger for det foerste, at Raadet har aabnet mulighed for at tage hensyn til prisforskellene mellem emballeret og uemballeret frugt ( artikel 1, stk . 3, i forordning nr . 2089/85 ) - en tilsvarende bestemmelse er imidlertid ikke kommet med i Kommissionens gennemfoerelsesforordning; for det andet, at raadsforordningens artikel 2 fastsaetter en skala, der varierer efter forskellen mellem minimumsimportprisen og kontraktsprisen ( denne konstateres imidlertid fortsat paa importtidspunktet ); for det tredje, at koefficienterne nu fastsaettes for to maaneder ad gangen, hvorimod de tidligere kunne aendres fra uge til uge . Efter sagsoegerens opfattelse opvejes den sidste forbedring dog af, at man for saa vidt angaar varer under transport har ophaevet den standstill-klausul, som gjaldt i henhold til den foerste minimumsimportprisordning, og som jeg tidligere har omtalt .
Sagsoegeren anfaegter ikke gyldigheden af den anden minimumsimportprisordning med henvisning til, at en ordning med mindstepriser ved import i sig selv skulle vaere ulovlig, eller at det i sig selv skulle vaere ulovligt at opkraeve en udligningsafgift - denne er jo nu udtrykkeligt hjemlet - men det goeres gaeldende, at Faellesskabets institutioner i forbindelse med ordningens gennemfoerelse paa ny har tilsidesat proportionalitetsprincippet og ikke iagttaget begrundelsespligten . Sagsoegeren har i den forbindelse henvist til en raekke af de tidligere fremfoerte argumenter .
Sagsoegeren har paa ny gjort gaeldende, at proportionalitetsprincippet er blevet tilsidesat, eftersom der ikke kan anfoeres nogen begrundelse for at traeffe foranstaltninger med henblik paa at stabilisere markedet for rosiner, som ikke avles i Faellesskabet, og at foranstaltningerne ydermere er ugyldige, fordi der ikke blev givet nogen som helst begrundelse for de trufne foranstaltninger til stabilisering af rosinmarkedet .
Sagsoegeren haevder ogsaa her, at det var i strid med proportionalitetsprincippet at opretholde ordningen i perioder ( f.eks . marts-april 1986 ), hvor Faellesskabets lagre var toemt, og der blev endnu engang ikke givet nogen begrundelse herfor . Der er stadig ikke truffet foranstaltninger til at afhjaelpe de vanskeligheder, som valutakursaendringerne paafoerer importoererne . Ganske vist maa en udligningsafgift med flere satser foretraekkes frem for én fast sats, men afgiftens maksimumbeloeb er forhoejet vaesentligt, og hele afgiftsskalaen ligger urimeligt hoejt i betragtning af, hvor vanskeligt det er at overholde minimumsimportprisen . Denne blev selv forhoejet vaesentligt og er stadig for hoej . Gennemfoerelsesforordningerne indeholder ingen sondring mellem emballeret frugt og frugt i loes vaegt og begrunder heller ikke, hvorfor der ikke sondres paa det punkt . Hvis der gives prisnedslag for varer, der er fordaervede eller ikke af god handelskvalitet, betragtes dette stadigt som en billigere pris .
Den nederlandske regering har givet en noget halvhjertet tilslutning til sagsoegerens anbringender vedroerende den anden minimumsimportprisordning . Den nederlandske regering har gjort opmaerksom paa - efter min mening med rette - at de to ordninger hviler paa bestemmelser af forskellig karakter; saaledes tilsigtedes det med den foerste ordning at afhjaelpe nogle alvorlige akutte problemer, mens den anden ordning udgoer en del af en stoetteordning . Dog giver ordningen ligefuldt anledning til visse betaenkeligheder; saaledes er minimumsimportprisen for hoej, og det fremgaar ikke, hvorfor ordningen omfatter alle slags rosiner og ikke kun sultanarosiner . Ordningen skyder hermed over maalet, dog naeppe i en saadan grad, at forordningerne er ugyldige .
Kommissionen har i det vaesentlige henholdt sig til sine anbringender vedroerende den foerste minimumsimportprisordning . Den har bestridt, at minimumsimportprisen skulle vaere vaesentligt forhoejet, og har gjort gaeldende, at standstill-bestemmelsen er blevet overfloedig, naar koefficienten fastsaettes hver anden maaned .
Selv om det med det andet spoergsmaal oenskes fastslaaet, om Raadets forordning nr . 2237/85 er gyldig, har sagsoegeren erklaeret, at forordningens gyldighed ikke drages i tvivl . Der er ikke under behandlingen af den praejudicielle sag foert noget bevis for, at forordningen var ugyldig .
For saa vidt angaar den anden minimumsimportprisordning, er jeg ikke overbevist om, at det ubetinget var en kompetenceoverskridelse at traeffe foranstaltninger for alle slags toerrede druer og ikke kun for sultanarosiner, hvis det maa antages, at import af enhver type toerrede druer kan have forstyrrende virkninger paa sultanamarkedet . Der er efter min mening her tale om et spoergsmaal, som henhoerer under den nationale domstols kompetence, og som det ikke tilkommer Domstolen at afgoere praejudicielt inden for rammerne af artikel 177 . For saa vidt som det henstaar, om minimumsimportprisen blev fastsat for hoejt i forhold til priserne i Faellesskabet, om udligningsafgiften selv med graduerede satser tog udgangspunkt i priser vaesentligt over EF-niveauet, og om den manglende udnyttelse af hjemmelen til at sondre mellem emballerede varer og varer i loes vaegt virkede diskriminerende eller var i strid med ordningens formaal, for saa vidt angaar varer i loes vaegt, bemaerkes, at der her er tale om faktiske spoergsmaal, som maa undersoeges naermere, og som jeg ikke mener, at Domstolen kan tage stilling til paa grundlag af et mellem parterne omtvistet sagsfaktum .
Jeg er foelgelig af den opfattelse, at den nationale domstols spoergsmaal boer besvares saaledes, at Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 2742/82 og aendringsforordningerne hertil er ugyldige, for saa vidt som der herved indfoeres en udligningsafgift med et fast beloeb uanset forskellen mellem importprisen og den af Kommissionen fastsatte minimumsimportpris . Det er ikke bevist, at Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2089/85 og Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 2237/85 ( som aendret ) i sig selv er ugyldige . Spoergsmaalet, om der ved anvendelsen af forordningerne er handlet uden for den herved givne kompetence eller paa en maade, der er i strid med proportionalitetsprincippet eller indebaerer forskelsbehandling mellem forskellige emballageformer, vedroerer faktiske forhold, som det tilkommer den nationale domstol at tage stilling til .
Vedroerende sagens omkostninger bemaerkes, at spoergsmaalet om sagsoegerens omkostninger skal afgoeres under behandlingen af hovedsagen; de omkostninger, der er afholdt af den nederlandske og den graeske regering samt af Kommissionen og Raadet, kan ikke godtgoeres .
(*) Oversat fra engelsk .