61997CC0424_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Για δεύτερη φορά το Δικαστήριο καλείται να αποφανθεί με την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως επί των ερωτημάτων που του υπέβαλε γερμανικό δικαστήριο το οποίο επιλήφθηκε της διαφοράς που εκκρεμεί επί δέκα έτη και πλέον μεταξύ του S. Haim και των γερμανικών αρχών.
2. Ο S. Haim είναι Ιταλός υπήκοος ο οποίος, μετά την περάτωση σπουδών οδοντιατρικής στην Τουρκία, έλαβε εντός του εν λόγω κράτους το δίπλωμα οδοντιατρικής και άσκησε το επάγγελμα του οδοντιάτρου μέχρι το 1980. Το 1981 έλαβε την άδεια ασκήσεως του επαγγέλματος του οδοντιάτρου (Approbation) που του παρείχε τη δυνατότητα να ασκεί το εν λόγω επάγγελμα στη Γερμανία. Στο Βέλγιο εντούτοις, όπου το τουρκικό δίπλωμά του αναγνωρίσθηκε από τις αρμόδιες αρχές το 1982 ως ισότιμο προς το βελγικό πτυχίο οδοντιατρικής, άσκησε μέχρι το 1991 την επαγγελματική του δραστηριότητα ως συμβεβλημένος με ασφαλιστικό ταμείο οδοντίατρος. Στο τέλος του 1991 διέκοψε τη δραστηριότητα αυτή στο Βέλγιο για να εργασθεί ως βοηθός στο οδοντιατρείο του γιού του στη Γερμανία, επέστρεψε δε το 1993 στο Βέλγιο για να εξακολουθήσει στο κράτος αυτό την προηγούμενη δραστηριότητά του.
3. Εν τω μεταξύ ο S. Haim είχε ζητήσει από την Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein (επαγγελματική ένωση των οδοντιάτρων που είναι συμβεβλημένοι με τα ασφαλιστικά ταμεία της Βόρειας Ρηνανίας, στο εξής: KVN) την έγγραφή του στο μητρώο των οδοντιάτρων, για να μπορέσει να παράσχει τις φροντίδες του, ως συμβεβλημένος με ασφαλιστικό ταμείο οδοντίατρος, στους ασφαλισμένους σε ταμείο υγείας.
4. Η αίτηση αυτή απορρίφθηκε στις 10 Αυγούστου 1988 με την αιτιολογία ότι η σχετική γερμανική νομοθεσία εξαρτά την εγγραφή αυτή από την πραγματοποίηση ασκήσεως δύο ετών την οποία δεν είχε πραγματοποιήσει ο S. Haim. Από την υποχρέωση αυτή μπορούν να απαλλαγούν μόνον οι οδοντίατροι που απέκτησαν εντός άλλου κράτους μέλους της Κοινότητας δίπλωμα αναγνωρισμένο κατά τις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου και είναι εξουσιοδοτημένοι να ασκούν το επάγγελμα αυτό. Τούτο δεν συνέβαινε με τον S. Haim, του οποίου το τουρκικό δίπλωμα είχε απλώς αναγνωριστεί ως ισότιμο με το εθνικό πτυχίο εντός ενός κράτους μέλους.
5. Επειδή αμφισβήτησε το βάσιμο της αρνήσεως αυτής, ο S. Haim άσκησε προσφυγή κατά της αποφάσεως της KVN, στο πλαίσιο δε της σχετικής διαδικασίας το Bundessozialgericht υπέβαλε στο Δικαστήριο διάφορα προδικαστικά ερωτήματα.
6. Με την απόφασή του της 9ης Φεβρουαρίου 1994, το Δικαστήριο έκρινε, αφενός, κατ' ουσίαν, ότι η απόφαση της KVN δεν αντέβαινε, λαμβανομένου υπόψη ότι το δίπλωμα του S. Haim είχε χορηγηθεί στην Τουρκία, στις διατάξεις της οδηγίας 78/686/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Ιουλίου 1978, περί της αμοιβαίας αναγνωρίσεως των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων τίτλων του οδοντιάτρου και περί των μέτρων προς διευκόλυνση της πραγματικής ασκήσεως του δικαιώματος εγκαταστάσεως και του δικαιώματος της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, και, αφετέρου, ότι «το άρθρο 52 της Συνθήκης δεν επιτρέπει στις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών να αρνούνται σε οδοντίατρο, υπήκοο άλλου κράτους μέλους, την άσκηση του επαγγέλματός του στο πλαίσιο συμβάσεως με ασφαλιστικό ταμείο όταν αυτός δεν έχει κανένα από τα αναφερόμενα στο άρθρο 3 της οδηγίας 78/686 διπλώματα, αλλά έλαβε άδεια ασκήσεως του επαγγέλματός του και άσκησε πράγματι το επάγγελμα αυτό, τόσο στο πρώτο όσο και στο δεύτερο κράτος μέλος, με την αιτιολογία ότι δεν πραγματοποίησε την απαιτούμενη από τη νομοθεσία του πρώτου κράτους προπαρασκευαστική άσκηση χωρίς να εξακριβώνουν αν και σε ποιο βαθμό η πείρα που αποδεικνύει ήδη ο ενδιαφερόμενος αντιστοιχεί προς την απαιτούμενη από τη νομοθεσία αυτή» .
7. Κατόπιν της αποφάσεως αυτής, ο S. Haimer πέτυχε, στις αρχές του 1995, την εγγραφή του στο μητρώο των οδοντιάτρων, αλλά, λόγω της ηλικίας του, δεν κίνησε την περαιτέρω διαδικασία για την άσκηση της οδοντιατρικής στο πλαίσιο συμβάσεως με ασφαλιστικό ταμείο.
8. Ο S. Haim επιθυμεί εν προκειμένω την αποκατάσταση της οικονομικής ζημίας που συνίσταται σε αποθετική ζημία την οποία ισχυρίζεται ότι υπέστη λόγω του ότι, κατά παραβίαση του κοινοτικού δικαίου, δεν μπόρεσε από το 1988 μέχρι το τέλος του 1994 να ασκήσει τη δραστηριότητα του συμβεβλημένου με ασφαλιστικό ταμείο οδοντιάτρου στη Γερμανία. ρος τούτο άσκησε αγωγή κατά της KVN ενώπιον του Landgericht Düsseldorf.
9. Κατά το δικαστήριο αυτό, το αίτημα αποζημιώσεως του S. Haim δεν μπορεί να ευδοκιμήσει βάσει του γερμανικού δικαίου. Το δικαστήριο φρονεί, πράγματι, ότι, ενόψει του δικαίου αυτού, αφενός, η KVN δεν διέπραξε πταίσμα με την άρνηση εγγραφής του S. Haim στο μητρώτο των οδοντιάτρων, καίτοι εξέδωσε παράνομη απόφαση και, αφετέρου, ο ενάγων δεν μπορεί να επικαλεσθεί τους κανόνες που αφορούν προσβολές παρεμφερείς προς απαλλοτρίωση, δεδομένου ότι στερήθηκε απλώς μιας ευκαιρίας να δημιουργήσει στη Γερμανία ενδεχομένως πλούσια πελατεία συμβεβλημένου με ασφαλιστικό ταμείο οδοντιάτρου.
10. Το Landgericht φρονεί ωστόσο ότι πρέπει να ελέγξει αν, ενόψει της νομολογίας του Δικαστηρίου και ιδίως των αποφάσεων Francovich κ.λπ., Brasserie du pêcheur και Factortame και Hedley Lomas, και λαμβανομένου υπόψη ότι η απορρίπτουσα την αίτησή του απόφαση του 1988 συνιστούσε παράβαση διατάξεως αμέσου αποτελέσματος, του άρθρου 52 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 43 ΕΚ), ο S. Haim αντλεί δικαίωμα αποζημιώσεως άμεσα από το κοινοτικό δίκαιο. Συναφώς υποβάλλει στο Δικαστήριο, με τη διάταξη της 8ης Δεκεμβρίου 1997, τα ακόλουθα ερωτήματα:
«1) Είναι δυνατόν, στην περίπτωση κατά την οποία ένας υπάλληλος νομικώς ανεξαρτήτου οργανισμού δημοσίου δικαίου κράτους μέλους παραβιάζει, κατά την εφαρμογή του εθνικού δικαίου στο πλαίσιο ατομικής αποφάσεως, το πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο, να στοιχειοθετηθεί, παράλληλα προς την ευθύνη του κράτους μέλους, και η ευθύνη του οργανισμού δημοσίου δικαίου;
2) Εάν στο πρώτο ερώτημα δοθεί καταφατική απάντηση, συντρέχει κατάφωρη παραβίαση του κοινοτικού δικαίου στην περίπτωση κατά την οποία ένας εθνικός υπάλληλος είτε έχει εφαρμόσει εθνικό δίκαιο το οποίο παραβιάζει το κοινοτικό δίκαιο είτε έχει εφαρμόσει εθνικό δίκαιο κατά τρόπο που δεν συνάδει προς το κοινοτικό δίκαιο για τον μοναδικό λόγο ότι ο υπάλληλος δεν διέθετε, κατά την έκδοση της αποφάσεώς του, διακριτική ευχέρεια;
3) Μπορούν οι αρμόδιες αρχές κράτους μέλους να εξαρτούν την παροχή σε υπήκοο άλλου κράτους μέλους, ο οποίος έχει λάβει την αναγνώριση της ιδιότητας του οδοντιάτρου στο εν λόγω κράτος μέλος και δεν είναι κάτοχος διπλώματος που καλύπτεται από το άρθρο 3 της οδηγίας 78/686, της δυνατότητας να συμβληθεί με ασφαλιστικό ταμείο από το αν ο εν λόγω υπήκοος έχει τη γλωσσομάθεια που χρειάζεται για την άσκηση της επαγγελματικής του δραστηριότητας στο κράτος μέλος υποδοχής;»
11. Θα εξετάσω τα ερωτήματα με τη σειρά αυτή.
Επί του πρώτου ερωτήματος
12. Το ερώτημα αυτό αφορά τη δυνατότητα στοιχειοθετήσεως τόσο της ευθύνης του κράτους όσο και της ευθύνης του αυτόνομου δημοσίου οργάνου στο οποίο ανήκει ο υπάλληλος ο οποίος παραβίασε το κοινοτικό δίκαιο κατά την έκδοση ατομικής πράξεως.
13. Το ερώτημα συνδέεται άμεσα με τις περιστάσεις υπό τις οποίες εκδόθηκε η απόφαση δεν λαμβάνει υπόψη τις απαιτήσεις του κοινοτικού δικαίου και η οποία προκάλεσε στον S. Haim, κατά τους ισχυρισμούς του, ζημία για την οποία μπορεί να ζητήσει αποζημίωση.
14. ράγματι, την εν λόγω απόφαση εξέδωσε, με την υπογραφή ενός από τους υπαλλήλους του, οργανισμός δημοσίου δικαίου νομικώς ανεξάρτητος όχι μόνον από την Ομοσπονδιακή Γερμανική Κυβέρνηση αλλά και από το ομόσπονδο κράτος της Βόρειας Ρηνανίας, δηλαδή η KVN, στηριζόμενη σε πράξη η οποία, κατά το αιτούν δικαστήριο, έχει νομοθετική ισχύ, δηλαδή την Zulassungsordnung für Zahnärzte (κανονιστική απόφαση περί προσβάσεως στην άσκηση της οδοντιατρικής από συμβεβλημένους με ασφαλιστικά ταμεία οδοντιάτρους, στο εξής: ZOZ).
15. Κατά το εθνικό δικαστήριο, πρόκειται για μια περίπτωση στην οποία μπορούν να εντοπισθούν δύο παράνομες πράξεις, η μία διοικητική και η άλλη νομοθετική, και στην οποία τίθεται, επομένως, το ερώτημα, το οποίο δεν έχει ακόμη εξετασθεί με το περιεχόμενο αυτό στη νομολογία του Δικαστηρίου, ποιες πρέπει να είναι, όσον αφορά την ευθύνη, οι συνέπειες της εν λόγω επικαλύψεως των δύο παρανόμων πράξεων.
16. Οφείλει ο αποδέκτης της παράνομης ατομικής πράξεως να επικαλεσθεί την ευθύνη του αυτόνομου οργανισμού δημοσίου δικαίου από τον οποίο προέρχεται η πράξη ή, δεδομένου ότι ο οργανισμός αυτός απλώς εφάρμοσε την ισχύουσα νομοθεσία, να επικαλεσθεί την ευθύνη του κράτους, που είναι υπεύθυνο για τις παραβιάσεις του κοινοτικού δικαίου που οφείλονται στον νομοθέτη, ή μπορεί να στραφεί σωρευτικά κατά των δύο;
17. Θα πω, κατ' αρχάς, ότι το εθνικό δικαστήριο ορθώς και, ταυτοχρόνως, εσφαλμένως θεωρεί ότι το ζήτημα αυτό «δεν έχει μέχρι στιγμής επιλυθεί» στη νομολογία του Δικαστηρίου.
18. Τούτο είναι αληθές υπό την έννοια ότι καμία από τις αποφάσεις που εξέδωσε στον τομέα της ευθύνης των κρατών μελών για παραβίαση του κοινοτικού δικαίου το Δικαστήριο δεν έλαβε θέση ως προς το αν η ευθύνη αυτονόμου δημοσίου οργανισμού που εξέδωσε ατομική απόφαση που συνεπάγεται παραβίαση του κοινοτικού δικαίου «μπορεί να στοιχειοθετηθεί παράλληλα με την ευθύνη του κράτους μέλους».
19. Ερμηνεύει όμως εσφαλμένως τη νομολογία του Δικαστηρίου όταν θεωρεί ότι πρόκειται για ζήτημα που εμπίπτει στο κοινοτικό δίκαιο το οποίο έχει αφήσει ανοικτό η νομολογία αυτή.
20. ράγματι, παρά το γεγονός ότι, εφόσον δεν τέθηκε, το ερώτημα που απασχολεί το εθνικό δικαστήριο δεν έχει, μέχρι σήμερα, λάβει ρητή απάντηση στη νομολογία του Δικαστηρίου, έχει πάντως, επανειλημμένως, λάβει απάντηση η οποία, έστω κι αν είναι έμμεση, είναι απολύτως σαφής. Η απάντηση αυτή, η οποία δίδεται στην προπαρατεθείσα απόφαση Francovich και δεν έχει μεταβληθεί έκτοτε, εφόσον ανευρίσκεται επίσης στην προπαρατεθείσα απόφαση Brasserie du pêcheur και Factortame καθώς και στην προπαρατεθείσα απόφαση Hedley Lomas, μπορεί να αναχθεί σε δύο λέξεις: δικονομική αυτονομία.
21. Τί δηλώνει ο όρος αυτός προκειμένου περί της ευθύνης κράτους μέλους έναντι ιδιώτη στην περίπτωση παραβιάσεως εκ μέρους του πρώτου του κοινοτικού δικαίου; Απλώς, όπως το εξαγγέλλει η προπαρατεθείσα απόφαση Francovich κ.λπ., ότι, υπό την επιφύλαξη του ότι το δικαίωμα αποζημιώσεως στηρίζεται άμεσα στο κοινοτικό δίκαιο, εφόσον συντρέχουν οι προϋποθέσεις στοιχειοθετήσεως της ευθύνης του κράτους μέλους έναντι του ιδιώτη τις οποίες έχει συναγάγει ο κοινοτικός δικαστής, «το κράτος υποχρεούται να αποκαταστήσει τις συνέπειες της προκληθείσας ζημίας στο πλαίσιο του εθνικού δικαίου της ευθύνης» .
22. Ο διαχωρισμός αυτός, ο οποίος έχει ως συνέπεια τη διάκριση μεταξύ του ουσιαστικού δικαιώματος του οποίου είναι φορέας ο ιδιώτης, διότι του το παρέχει το ίδιο το κοινοτικό δίκαιο, και των λεπτομερειών κατά τις οποίες μπορεί να το ασκήσει, οι οποίες ορίζονται από το εθνικό δίκαιο, δεν αφορά μόνον την ευθύνη του κράτους μέλους για παραβίαση του κοινοτικού δικαίου. Αντιθέτως, είναι παρών κάθε φορά που η κοινοτική έννομη τάξη δημιουργεί δικαιώματα υπέρ των ιδιωτών, χωρίς ωστόσο να ρυθμίζει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες είναι δυνατόν να ασκηθούν έναντι των κρατικών αρχών. Ο διαχωρισμός αυτός υφίσταται ήδη στην απόφαση Rewe, που εκδόθηκε σε σχέση με το δικαίωμα των επιχειρηματιών να αντιτάσσονται στην είσπραξη επιβαρύνσεων ισοδυνάμου αποτελέσματος, όπου κρίθηκε ότι «ελλείψει κοινοτικής ρυθμίσεως εν προκειμένω, εναπόκειται στην εσωτερική έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους να καθορίσει τα αρμόδια δικαστήρια και να ρυθμίσει τις διαδικαστικές προϋποθέσεις των ενδίκων μέσων που πρέπει να διασφαλίζουν την προστασία των δικαιωμάτων που έλκουν οι πολίτες από το άμεσο αποτέλεσμα του κοινοτικού δικαίου (...)».
23. Ο διαχωρισμός αυτός δεν είναι πάντως εγγενής στις σχέσεις μεταξύ της κοινοτικής έννομης τάξεως και της εσωτερικής έννομης τάξεως, διότι υπάρχουν τομείς, όπως ο τομέας της συνάψεως δημοσίων συμβάσεων, στους οποίους το κοινοτικό δίκαιο δεν περιορίζεται να δημιουργήσει δικαιώματα αφήνοντας στα κράτη μέλη τη μέριμνα να ορίσουν τους τρόπους κατά τους οποίους πρέπει να ασκηθούν, αλλά προβλέπει το ίδιο τις διαδικασίες που τα κράτη μέλη οφείλουν να θέσουν στη διάθεση των ενδιαφερομένων για να ασκήσουν τα δικαιώματα αυτά.
24. Τούτο δεν ισχύει πάντως στην περίπτωση της ευθύνης για παραβίαση του κοινοτικού δικαίου, πράγμα που δεν προκαλεί έκπληξη, στο μέτρο που η αρχή της ευθύνης αυτής, έστω και αν είναι, κατά την προπαρατεθείσα απόφαση Francovich κ.λπ., «εγγενής στο σύστημα της Συνθήκης», αποτελεί νομολογιακή δημιουργία.
25. Επομένως, το εθνικό δίκαιο πρέπει να καθορίσει το σύνολο των λεπτομερειών κατά τις οποίες θα καταστεί δυνατόν να επιτευχθεί το αποτέλεσμα που επιτάσσει το κοινοτικό δίκαιο, δηλαδή η αποκατάσταση της ζημίας που υπέστη ο ιδιώτης.
26. Η ελευθερία όμως αυτή που παρέχεται στα κράτη μέλη για να θεσπίσουν το καθεστώς της ευθύνης τους, εφόσον δεν μπορεί να θέσει εν αμφιβόλω την αρχή, οριοθετείται αυστηρά όπως σε όλες τις περιπτώσεις κατά τις οποίες τους αναγνωρίζεται δικονομική αυτονομία.
27. Αφενός, πράγματι, κάθε φορά που το Δικαστήριο αναγνωρίζει τη δικονομική αυτονομία των κρατών μελών σε συγκεκριμένο τομέα, συνοδεύει την αναγνώριση αυτή με την εξαγγελία ορισμένων κανόνων που πρέπει να τηρούνται αυστηρά επ' ευκαιρία της ασκήσεώς της. Η απόφαση Francovich κ.λπ. δεν εισάγει εξαίρεση στην πρακτική αυτή, εμπνεόμενη από τη μέριμνα αποφυγής κάθε παρεξηγήσεως, εφόσον στην απόφαση αυτή κρίνεται ότι «οι ουσιαστικές και τυπικές προϋποθέσεις που ορίζουν οι διάφορες εθνικές νομοθεσίες σχετικά με την αποκατάσταση των ζημιών δεν μπορεί να είναι λιγότερο ευνοϊκές από εκείνες που αφορούν παρόμοιες απαιτήσεις στηριζόμενες στο εσωτερικό δίκαιο ούτε μπορούν να είναι τέτοιες ώστε να καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή εξαιρετικά δυσχερή τη χορήγηση αποζημιώσεως» .
28. Άλλωστε, το Δικαστήριο, στην προπαρατεθείσα απόφαση Brasserie du pêcheur και Factortame, χρειάστηκε να διευκρινίσει ότι ορισμένες λεπτομέρειες της ρυθμίσεως του καθεστώτος αποκαταστάσεως των ζημιών που υπέστη ο ιδιώτης λόγω της παραβιάσεως του κοινοτικού δικαίου από το κράτος μέλος είναι, αφεαυτών, απαράδεκτες, ανεξαρτήτως του ζητήματος αν έχουν εφαρμογή όταν στοιχειοθετείται η ευθύνη του κράτους για παραβίαση κανόνα του εσωτερικού δικαίου. Έκρινε πράγματι ότι «το εθνικό δικαστήριο δεν δύναται, στο πλαίσιο της εθνικής νομοθεσίας την οποία εφαρμόζει, να εξαρτά την αποκατάσταση της ζημίας από την ύπαρξη πταίσματος, εκ προθέσεως ή εξ αμελείας, του πολιτειακού οργάνου στο οποίο καταλογίζεται η παράβαση, βαίνοντας πέραν της κατάφωρης παραβιάσεως του κοινοτικού δικαίου», και ότι «δεν συνάδει προς το κοινοτικό δίκαιο μια εθνική ρύθμιση που περιορίζει γενικώς την υποχρέωση αποζημιώσεως μόνο στις ζημίες που προξενούνται σε ορισμένα ειδικώς προστατευόμενα ατομικά αγαθά, ενώ αποκλείει το διαφυγόν κέρδος των ιδιωτών» .
29. Εάν εξετάσουμε τώρα το ερώτημα που υπέβαλε το εθνικό δικαστήριο, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το παραδεκτό της σωρρευτικής στοιχειοθετήσεως της ευθύνης του κράτους και του ανεξαρτήτου δημοσίου οργανισμού, στην περίπτωση κατά την οποία ο δεύτερος έχει παραβιάσει το κοινοτικό δίκαιο εφαρμόζοντας απλώς τη νομοθεσία που θέσπισε το κράτος, συνιστά προφανώς, όπως αναγνωρίζουν οι διάφορες κυβερνήσεις που υπέβαλαν παρατηρήσεις καθώς και η Επιτροπή, μία λεπτομέρεια του καθεστώτος αποκαταστάσεως που πρέπει να ρυθμίσει το κράτος στα πλαίσια της δικονομικής του αυτονομίας.
30. Έναντι της Κοινότητας είναι, βεβαίως, αναμφισβήτητο, και το υπενθυμίζει μια πλούσια νομολογία στον τομέα της προσφυγής λόγω παραβάσεως, ότι το κράτος μέλος πρέπει να ευθύνεται για κάθε παραβίαση του κοινοτικού δικαίου, ανεξαρτήτως του ζητήματος ποια είναι, βάσει της κατανομής αρμοδιοτήτων που έχει πραγματοποιηθεί στο πλαίσιό του, η δημόσια αρχή, κράτος, Οργανισμός Τοπικής Αυτοδιοικήσεως, ανεξάρτητος δημόσιος οργανισμός, που διέπραξε την πλημμέλεια. Συναφώς, το κοινοτικό δίκαιο εμπνεύσθηκε από το δημόσιο διεθνές δίκαιο το οποίο, κλασσικά, αναγνωρίζει το κράτος μόνον ως υποκείμενο δικαιωμάτων και υποχρεώσεων και ουδόλως ενδιαφέρεται για τον τρόπο με τον οποίο η εσωτερική έννομη τάξη κάθε κράτους διαμορφώνει την άσκηση των κρατικών αρμοδιοτήτων.
31. Έναντι όμως των ιδιωτών, τίποτε δεν εμποδίζει να υποχωρεί το κράτος ενώπιον των διακλαδώσεών του, όταν πρόκειται να αντιμετωπίσει τις συνέπειες παραβιάσεως του κοινοτικού δικαίου για τις οποίες οι διακλαδώσεις αυτές κατέστησαν υπεύθυνες κατά την άσκηση των δικών τους αρμοδιοτήτων. ρος στήριξη της λύσεως αυτής μπορεί να προβληθεί ότι, εφόσον η ευθύνη πρέπει να είναι, σε ένα δημοκρατικό καθεστώς, το συμπλήρωμα της εξουσίας, θα ήταν παράλογο το κράτος να ευθύνεται για τις ενέργειες των φορέων των οποίων την αυτονομία οφείλει να σέβεται βάσει του Συντάγματος. Μπορεί όμως, αντιθέτως, να υποστηριχθεί ότι δεν θα ήταν λογικό, λαμβανομένης υπόψη της αυστηρής ιεραρχίας των κανόνων που δέχεται κατ' αρχήν το εσωτερικό δίκαιο, να φέρει ένας ανεξάρτητος οργανισμός οποιαδήποτε ευθύνη για μια πράξη η οποία του καταλογίζεται, βεβαίως, από νομικής απόψεως, της οποίας όμως το περιεχόμενο ήταν προκαθορισμένο από μια νομοθεσία την οποία είναι αυστηρώς υποχρεωμένος να τηρήσει.
32. Και στην άποψη αυτή όμως μπορεί να αντιταχθεί ότι ο ανεξάρτητος οργανισμός δεν μπορεί να αποφύγει την ευθύνη του επικαλούμενος την τήρηση της εθνικής νομοθεσίας, εφόσον η νομολογία του Δικαστηρίου, όπως εγκαινιάσθηκε με την απόφαση Simmenthal και διευκρινίσθηκε, προκειμένου περί των διοικητικών αρχών, με την απόφαση Fratelli Costanzo, που επιβεβαιώθηκε η ίδια, όλως προσφάτως, με την απόφαση Ciola, υποχρεώνει όλες τις εθνικές αρχές, συμπεριλαμβανομένων των διοικητικών αρχών, να εξασφαλίζουν την αποτελεσματική υπεροχή του κοινοτικού δικαίου, αφήνοντας εν ανάγκη ανεφάρμοστο κάθε εθνικό κανόνα που θα μπορούσε να την εμποδίσει. Είναι προφανές ότι το ζήτημα είναι ιδιαζόντως περίπλοκο και δεν μπορεί να επιλυθεί εδώ. Το έθιξα απλώς για να καταστήσω εμφανές πόσο διαφορετικές μπορούν να είναι οι απαντήσεις στο ερώτημα κατά ποίου πρέπει να στραφεί ο ιδιώτης. Η επιλογή που θα πραγματοποιήσει κάθε εθνική έννομη τάξη θα είναι, κατά πάσα πιθανότητα, επηρεασμένη από τις λύσεις που ισχύουν σε παρεμφερείς περιπτώσεις, για παράδειγμα στην περίπτωση κατά την οποία αποδεικνύεται ότι μια ατομική απόφαση που εξέδωσε αποκεντρωμένος οργανισμός, καίτοι συνάδει προς τις προϋποθέσεις του νόμου, προσβάλλει ένα δικαίωμα που απονέμει στον ιδιώτη το Σύνταγμα.
33. Δεν υπάρχει καμία ένσταση από πλευράς κοινοτικού δικαίου στην εν λόγω μεταφορά των λύσεων που έχουν εφαρμογή όταν στοιχειοθετείται η ευθύνη των δημοσίων αρχών βάσει μόνον του εσωτερικού δικαίου. Ισχύει μάλιστα το αντίθετο, εφόσον θα ικανοποιηθούν έτσι οι απαιτήσεις που θέτει η προμνησθείσα απόφαση Francovich κ.λπ., κατά τις οποίες οι ουσιαστικές και τυπικές προϋποθέσεις της αγωγής αποζημιώσεως για παραβίαση του κοινοτικόυ δικαίου δεν μπορεί να είναι λιγότερο ευνοϊκές από τις προβλεπόμενες για παρεμφερείς αγωγές αυστηρώς εσωτερικής φύσεως.
34. Καίτοι καθίσταται σαφές κατά τον τρόπο αυτόν ότι δεν είναι δυνατόν να αντληθεί από το κοινοτικό δίκαιο αντίρρηση επί της αρχής κατά των επιλογών στις οποίες μπορεί να προβεί μια εθνική έννομη τάξη όσον αφορά τον δημόσιο φορέα του οποίου η ευθύνη πρέπει να στοιχειοθετηθεί σε περίπτωση παραβιάσεως του κοινοτικού δικαίου όπως η περίπτωση που αντιμετώπισε ο S. Haim, είναι αυτονόητο ότι αυτό ισχύει υπό την προϋπόθεση ότι η επιλογή αυτή δεν έχει ως συνέπεια να οδηγεί τον ενάγοντα σε αδιέξοδο. Μια τέτοια κατάσταση θα μπορούσε, για παράδειγμα, να προκύψει αν το εθνικό δίκαιο δεν παρείχε δυνατότητα αγωγής παρά μόνον έναντι του οργανισμού στον οποίο πρέπει να καταλογισθεί η ατομική απόφαση, έχοντας ταυτόχρονα προβλέψει, προκειμένου περί του οργανισμού αυτού, καθεστώς ευθύνης στηριζόμενο σε κατάφωρο πταίσμα ή το οποίο αναγνωρίζει την αυστηρή τήρηση του νόμου ως αιτία απαλλαγής από την ευθύνη. αρέλκει, εν προκειμένω, η λεπτομερής εξέταση τέτοιου ενδεχομένου, αφενός, διότι με την ευκαιρία αυτού του ενδεχομένου ορθώς κρίθηκε με την απόφαση Brasserie du pêcheur και Factortame ότι δεν μπορούσε να δικαιολογηθεί βάσει της δικονομικής αυτονομίας και, αφετέρου, διότι δεν εμφανίζεται στην υπόθεση την οποία πρέπει να επιλύσει το αιτούν δικαστήριο. Το Landgericht δεν ερωτά το Δικαστήριο, πράγματι, αν αντιβαίνει προς το κοινοτικό δίκαιο το γεγονός ότι ο S. Haim δεν έχει άλλο ένδικο βοήθημα από αυτό που άσκησε κατά οργανισμού του οποίου το καθεστώς ευθύνης ορίζεται κατά τρόπον ώστε η αγωγή του δεν έχει, εν προκειμένω, παρά ελάχιστες πιθανότητες ευδοκιμήσεως. Ερωτά απλώς αν, ενόψει του κοινοτικού δικαίου, η ευθύνη του οργανισμού που εξέδωσε την απόφαση η οποία, κατά τον S. Haim, προκάλεσε τη ζημία του, εν προκειμένω της KVN, μπορεί να στοιχειοθετηθεί παράλληλα με την ευθύνη της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, και δεν φαίνεται να υπάρχουν αμφιβολίες ως προς την απάντηση που πρέπει να δοθεί στο ερώτημα αυτό ενόψει των στοιχείων που μόλις υπενθύμισα και η οποία δεν μπορεί παρά να είναι θετική.
35. Η θετική αυτή απάντηση όμως δεν βαίνει πέραν ενός «nihil obstat», δηλαδή εκφράζει το γεγονός ότι το κοινοτικό δίκαιο ούτε επιβάλλει ούτε αποκλείει μια λύση που εντάσσεται στο πλαίσιο της δικονομικής αυτονομίας που αναγνωρίζεται στα κράτη μέλη, όταν αυτά εξασφαλίζουν την αποζημίωση για τις παραβιάσεις του κοινοτικού δικαίου που προκλήθηκαν στην εσωτερική έννομη τάξη. Επομένως, η απάντηση στο πρώτο ερώτημα του εθνικού δικαστηρίου θα μπορούσε επίσης να είναι ότι το κοινοτικό δίκαιο δεν του δίδει απάντηση, εφόσον οι σχετικοί κανόνες απορρέουν μόνον από το εθνικό δίκαιο, στο μέτρο, βεβαίως, που δεν έχουν διατυπωθεί κατά τρόπον ώστε να διακυβεύουν το τελικό αποτέλεσμα που επιβάλλει το κοινοτικό δίκαιο, δηλαδή την επιδίκαση αποζημιώσεως σύμφωνη με τις απαιτήσεις του.
Επί του δευτέρου ερωτήματος
36. Με το δεύτερο ερώτημά του, το Landgericht Düsseldorf ερωτά αν συντρέχει κατάφωρη παραβίαση του κοινοτικού δικαίου στην περίπτωση κατά την οποία ένας υπάλληλος έχει εφαρμόσει διατάξεις αντίθετες προς το κοινοτικό δίκαιο ή έχει εφαρμόσει το εθνικό δίκαιο κατά τρόπο που δεν συνάδει προς το κοινοτικό δίκαιο, για τον μοναδικό λόγο ότι ο υπάλληλος δεν διέθετε, κατά την έκδοση της αποφάσεώς του, διακριτική ευχέρεια.
37. Εύλογα μπορεί να υποτεθεί ότι το εθνικό δικαστήριο, αναφερόμενο στην περίπτωση «κατά την οποία εθνικός υπάλληλος έχει εφαρμόσει», διερωτάται ως προς την ευθύνη του οργανισμού στον οποίον απασχολείται ο υπάλληλος αυτός. ράγματι, η αγωγή στρέφεται κατά του οργανισμού αυτού και σε μεταγενέστερο μόνον στάδιο θα μπορούσε να τεθεί το ζήτημα ενδεχόμενης προσωπικής ευθύνης του υπαλλήλου έναντι του οργανισμού αυτού. Το ζήτημα αυτό εμπίπτει αποκλειστικά στο εθνικό δίκαιο.
38. ρέπει, εκ προοιμίου, να ενταχθεί το δεύτερο αυτό ερώτημα στο πλαίσιο της νομολογίας του Δικαστηρίου περί της ευθύνης του κράτους για ζημίες που προκάλεσαν στους ιδιώτες οι παραβιάσεις του κοινοτικού δικαίου που του καταλογίζονται. Η νομολογία αυτή διευκρινίσθηκε, τελευταίως, στις αποφάσεις Dillenkofer κ.λπ. και Denkavit κ.λπ., που αφορούσαν τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο οδηγιών καθώς και στην απόφαση Norbrook Laboratories, που αφορούσε διοικητική απόφαση.
39. Στην απόφαση Dillenkofer κ.λπ. το Δικαστήριο υπενθύμισε τα εξής:
«Με τις προαναφερθείσες αποφάσεις του Brasserie du pêcheur και Factortame, σκέψεις 50 και 51, British Telecommunications, και Hedley Lomas, σκέψεις 25 και 26, το Δικαστήριο, ενόψει των συνθηκών της κάθε περιπτώσεως, έκρινε ότι οι ζημιωθέντες ιδιώτες έχουν δικαίωμα αποζημιώσεως εφόσον συντρέχουν τρεις προϋποθέσεις, ότι δηλαδή ο παραβιαζόμενος κανόνας του κοινοτικού δικαίου αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες, ότι η παράβαση είναι κατάφωρη και ότι υφίσταται άμεση αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της παραβάσεως αυτής και της ζημίας που υπέστησαν οι ιδιώτες.»
40. άντως, στην απόφαση Norbrook Laboratories οι λέξεις «ενόψει των συνθηκών της κάθε περιπτώσεως» δεν επαναλαμβάνονται. ράγματι, η σκέψη 107 της αποφάσεως αυτής διαλαμβάνει ότι,
«Όσον αφορά τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες ένα κράτος μέλος οφείλει να αποκαθιστά κατ' αυτόν τον τρόπο προκληθείσες ζημίες, από την προπαρατεθείσα νομολογία προκύπτει ότι οι προϋποθέσεις αυτές είναι τρεις, ...».
41. Κατά συνέπεια, είναι αναμφισβήτητο ότι οι τρεις προϋποθέσεις έχουν εφαρμογή σε όλες τις περιπτώσεις.
42. Αυτό επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι, στη σκέψη 24 της αποφάσεως Dillenkofer κ.λπ., το Δικαστήριο έκρινε τα εξής:
«Κρίνοντας ότι οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες η ευθύνη γεννά δικαίωμα αποζημιώσεως εξαρτώνται από τη φύση της παραβιάσεως του κοινοτικού δικαίου στην οποία οφείλεται η προκληθείσα ζημία, το Δικαστήριο θεώρησε πράγματι ότι η εκτίμηση των υποθέσεων αυτών εξηρτάτο από το είδος της κάθε περιπτώσεως». Η τελευταία αυτή φράση επαναλαμβάνεται στη σκέψη 107 της αποφάσεως Norbrook Laboratories.
43. Όσον αφορά την πρώτη προϋπόθεση που έθεσε η νομολογία του Δικαστηρίου, το Landgericht Düsseldorf διαπίστωσε συναφώς, στη διάταξη περί παραπομπής, ότι πληρούται, διότι «η παραβιασθείσα εν προκειμένω διάταξη, δηλαδή το άρθρο 52 της Συνθήκης, έχει σκοπό να παράσχει δικαιώματα στον ενάγοντα». Το Landgericht παραπέμπει συναφώς στην προπαρατεθείσα απόφαση Brasserie du pêcheur και Factortame, όπου το Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι «το άρθρο 52 της Συνθήκης παρέχει, κατ' ουσίαν, δικαιώματα στους ιδιώτες».
44. Η τρίτη προϋπόθεση, δηλαδή η άμεση αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της παραβιάσεως του κοινοτικού δικαίου και της ζημίας που υπέστη ο ιδιώτης θα πρέπει να εκτιμηθεί από το εθνικό δικαστήριο καθόσον αυτό είναι ακόμη αναγκαίο μετά την απάντηση που θα του δώσει το Δικαστήριο όσον αφορά τη δεύτερη προϋπόθεση.
45. Κατά συνέπεια, πρέπει να εξετασθεί λεπτομερέστερα η δεύτερη αυτή προϋπόθεση.
46. Συναφώς, από την προπαρατεθείσα απόφαση Norbrook Laboratories προκύπτει ότι,
«αφενός, η παράβαση είναι επαρκώς κατάφωρη όταν ένα κράτος μέλος, κατά την άσκηση της κανονιστικής εξουσίας του, υπερέβη προδήλως και σοβαρώς τα όρια που επιβάλλονται στην άσκηση των εξουσιών του (βλ. προπαρατεθείσες αποφάσεις Brasserie du pêcheur και Factortame, σκέψη 55, British Telecommunications, σκέψη 42, και Dillenkofer κ.λπ., σκέψη 25), και ότι, αφετέρου, στην περίπτωση κατά την οποία το εν λόγω κράτος μέλος, κατά τον χρόνο διαπράξεως της παραβάσεως, δεν αντιμετώπιζε κανονιστικές επιλογές και διέθετε πολύ περιορισμένο, αν όχι ανύπαρκτο, περιθώριο εκτιμήσεως, η απλή παράβαση του κοινοτικού δικαίου μπορεί να αρκεί προς απόδειξη της υπάρξεως αρκούντως παράφωρης παραβιάσεως (βλ. προπαρατεθείσες αποφάσεις Hedley Lomas, σκέψη 28, και Dillenkofer κ.λπ., σκέψη 25)».
47. Κατά συνέπεια, μια απλή παραβίαση του κοινοτικού δικαίου μπορεί να είναι επαρκής δεν θα είναι όμως οπωσδήποτε επαρκής.
48. Όσον αφορά τη διαφορά της κύριας δίκης επιβάλλεται μια πρώτη διαπίστωση: από της εκδόσεως της αποφάσεως Haim Ι, είναι σαφές ότι ούτε το γερμανικό Δημόσιο ούτε ο αρμόδιος οργανισμός ούτε ο υπάλληλος που εξέδωσε την αρνητική απόφαση διέθεταν οποιοδήποτε περιθώριο εκτιμήσεως σε σχέση με το κοινοτικό δίκαιο.
49. ράγματι, υπενθυμίζω ακόμη ότι από την απόφαση αυτή προκύπτει ότι «το άρθρο 3 της Συνθήκης δεν επιτρέπει στις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών να αρνούνται σε οδοντίατρο, υπήκοο άλλου κράτους μέλους, την άσκηση του επαγγέλματός του στο πλαίσιο συμβάσεως με ασφαλιστικό ταμείο όταν αυτός δεν έχει κανένα από τα απαριθμούμενα στο άρθρο 3 της οδηγίας 78/686/ΕΟΚ διπλώματα, αλλά έλαβε άδεια ασκήσεως του επαγγέλματός του και άσκησε πράγματι το επάγγελμα αυτό, τόσο στο πρώτο όσο και στο δεύτερο κράτος μέλος, με την αιτιολογία ότι δεν πραγματοποίησε την απαιτούμενη από τη νομοθεσία του πρώτου κράτους προπαρασκευαστική άσκηση χωρίς να εξακριβώνουν αν και σε ποιο βαθμό η πείρα που αποδεικνύει ήδη ο ενδιαφερόμενος αντιστοιχεί προς την απαιτούμενη από τη νομοθεσία αυτή».
50. ροκειμένου περί της ερμηνείας μιας διατάξεως της Συνθήκης, ο κανόνας αυτός θεωρείται ότι ήταν σε ισχύ ήδη τον χρόνο κατά τον οποίο εφαρμόσθηκε πλήρως η διάταξη αυτή, δηλαδή από το τέλος της μεταβατικής περιόδου που προβλέπει η Συνθήκη ΕΟΚ.
51. Από αυστηρώς νομική άποψη το άρθρο 3, παράγραφος 2, της ZOZ, που απαιτεί την πραγματοποίηση προπαρασκευαστικής ασκήσεως δύο ετών για όλους τους αιτούντες, ανεξαρτήτως της προηγούμενης επαγγελματικής τους εμπειρίας, θα έπρεπε να προβλέψει ότι μπορούν να ληφθούν υπόψη εξαιρετικές περιπτώσεις όπως αυτή του S. Haim.
52. Ομοίως, ο οργανισμός ή ο αρμόδιος υπάλληλος θα έπρεπε να έχουν αφήσει ανεφάρμοστη την επίμαχη διάταξη της ZOZ και να προβούν στον έλεγχο που επιβάλλει η απόφαση Haim Ι .
53. ρέπει ωστόσο να συναχθεί το συμπέρασμα ότι οι παραβάσεις αυτές συνιστούν ipso facto κατάφωρες παραβιάσεις του κοινοτικού δικαίου που θεμελιώνουν δικαίωμα αποζημιώσεως;
54. Αυτό δεν συμβαίνει κατ' ανάγκην. ράγματι, το εθνικό δικαστήριο θα μπορέσει να καταλήξει στο συμπέρασμα αυτό μόνον αφού λάβει δεόντως υπόψη «το είδος της περιπτώσεως», την οποία αντιμετωπίζει .
55. Από τη σκέψη 56 όμως της αποφάσεως Brasserie du pêcheur και Factortame προκύπτει ότι «μεταξύ των στοιχείων που ίσως χρειαστεί να συνεκτιμήσει το αρμόδιο δικαστήριο πρέπει να επισημανθεί ο βαθμός σαφήνειας και ακρίβειας του παραβιαζόμενου κανόνα, το εύρος των περιθωρίων εκτιμήσεως που αφήνει ο παραβιαζόμενος κανόνας στις εθνικές ή τις κοινοτικές αρχές, ο ηθελημένος ή ακούσιος χαρακτήρας της διαπραχθείσας παραβάσεως ή της προκληθείσης ζημίας, το συγγνωστόν ή ασύγγνωστον ενδεχόμενης νομικής πλάνης, το γεγονός ότι η στάση ενός κοινοτικού οργάνου μπορεί να συνετέλεσε στην παράλειψη, τη θέσπιση ή τη διατήρηση αντιθέτων στο κοινοτικό δίκαιο εθνικών μέτρων ή πρακτικής».
56. άντως, στις προπαρατεθείσες υποθέσεις British Telecommunications και Denkavit κ.λπ. το Δικαστήριο έκρινε ότι διέθετε όλα τα αναγκαία στοιχεία για να εκτιμήσει αν τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως έπρεπε να χαρακτηρισθούν ως κατάφωρη παραβίαση του κοινοτικού δικαίου. Νομίζω ότι θα μπορούσε να υιοθετήσει την ίδια στάση στην παρούσα υπόθεση.
57. Τόσο το εθνικό δικαστήριο όσο και τα κράτη μέλη που υπέβαλαν παρατηρήσεις και η Επιτροπή εξέφρασαν την άποψη ότι, εν προκειμένω, ο εθνικός νομοθέτης καθώς και ο αρμόδιος οργανισμός σε διοικητικό επίπεδο ή ο υπάλληλός του διέπραξαν συγγνωστή πλάνη περί το δίκαιο και ότι, επομένως, η ευθύνη τους δεν μπορεί να στοιχειοθετηθεί. ροτείνω στο Δικαστήριο να δεχθεί την εκτίμηση αυτή.
58. Η Επιτροπή εξέθεσε κατά τον σαφέστερο και εξαντλητικότερο τρόπο τα στοιχεία που συνηγορούν υπέρ της απόψεως αυτής και το καλύτερο που έχω να κάνω είναι να επαναλάβω τη συλλογιστική της.
59. Όσον αφορά την ευθύνη του κράτους μέλους λόγω της ασυμβατότητας της εθνικής κανονιστικής διατάξεως για τους οδοντιάτρους προς το άρθρο 52 της Συνθήκης, η Επιτροπή διαπιστώνει, ορθώς, τα ακόλουθα.
60. ρώτον, η επίμαχη γερμανική νομοθεσία δεν ήταν προδήλως αντίθετη προς το πνεύμα και το γράμμα της οδηγίας 78/686 . Αντιθέτως, όπως το Δικαστήριο διαπίστωσε στην υπόθεση Haim Ι, το άρθρο 20 της οδηγίας 78/686 δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να επιβάλλουν σε υπηκόους άλλων κρατών μελών την υποχρέωση πραγματοποιήσεως προπαρασκευαστικής ασκήσεως για την παροχή στους οδοντιάτρους της δυνατότητας συνάψεως συμβάσεως με ασφαλιστικό ταμείο. Επί πλέον, το Δικαστήριο έκρινε, στην απόφαση εκείνη, ότι το άρθρο 20 δεν απαλλάσσει από την υποχρέωση πραγματοποιήσεως προπαρασκευαστικής ασκήσεως τους υπηκόους κράτους μέλους που κατέχουν δίπλωμα χορηγηθέν από τρίτο κράτος, όταν το δίπλωμα αυτό αναγνωρίσθηκε από άλλο κράτος μέλος ως ισότιμο προς δίπλωμα χορηγηθέν από κράτος μέλος.
61. Δεύτερον, η εθνική κανονιστική απόφαση περί των οδοντιάτρων δεν παρέβαινε προδήλως το άρθρο 52 της Συνθήκης ΕΚ. ράγματι, η περίπτωση του αιτούντος ήταν όλως εξαιρετική και ενέπιπτε στο άρθρο 52 για τον μόνο λόγο ότι συνέτρεχαν τρείς σωρευτικές προϋποθέσεις: δηλαδή η λήψη διπλώματος σε τρίτη χώρα, η άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας εντός κράτους μέλους που είχε αναγνωρίσει την ισοτιμία του διπλώματος αυτού με τα διπλώματα τα οποία χορηγεί το ίδιο και αίτηση ασκήσεως του επαγγέλματος του συμβεβλημένου με ασφαλιστικό ταμείο οδοντιάτρου εντός άλλου κράτους μέλους.
62. Για τους ίδιους λόγους, κατά την άποψη της Επιτροπής, ο Γερμανός νομοθέτης δεν όφειλε να προβλέψει την ειδική αυτή περίπτωση, δηλαδή τη δυνατότητα απαλλαγής από την υποχρέωση πραγματοποιήσεως προπαρασκευαστικής ασκήσεως των προσώπων που έλαβαν δίπλωμα εντός τρίτης χώρας και στη συνέχεια άσκησαν το επάγγελμά τους σ' ένα κράτος μέλος.
63. ρέπει επί πλέον να σημειωθεί ότι, το 1988, ημερομηνία εκδόσεως της διοικητικής αποφάσεως της καθής που στηρίζεται στην επίμαχη κανονιστική απόφαση, η νομολογία του Δικαστηρίου δεν περιελάμβανε καμία ένδειξη ως προς την ερμηνεία που έπρεπε να δοθεί στο άρθρο 52 της Συνθήκης ΕΚ σχετικά με την ελευθερία εγκαταστάσεως των οδοντιάτρων και στο πλαίσιο των ειδικών συνθηκών της διαφοράς της κύριας δίκης . Κατά μείζονα λόγο, κατά τον χρόνο εκείνο, δεν υφίστατο καμία σχετική και πάγια νομολογία του Δικαστηρίου από την οποία θα προέκυπτε ότι η εθνική κανονιστική απόφαση περί των οδοντιάτρων ήταν ασυμβίβαστη προς το άρθρο 52 της Συνθήκης ΕΚ .
64. Στο πλαίσιο αυτό σημειώνεται ότι το Δικαστήριο δεν είχε ακόμη εκδώσει την απόφασή του επί της υποθέσεως Βλασσοπούλου . Κατά την απόφαση εκείνη, το κράτος μέλος υποδοχής όχι απλώς είναι υποχρεωμένο να αναγνωρίζει τα διπλώματα που αποκτήθηκαν εντός άλλου κράτους μέλους, αλλά, στην περίπτωση κατά την οποία είναι αναγκαία η πραγματοποίηση επαγγελματικής προπαρασκευαστικής ασκήσεως ή επαγγελματικής πρακτικής εντός της χώρας υποδοχής, πρέπει να εκτιμάται αν η επαγγελματική πείρα που αποκτήθηκε είτε στο κράτος καταγωγής είτε στο κράτος υποδοχής μπορεί να θεωρηθεί ως πληρούσα, εν όλω ή εν μέρει, την απαίτηση αυτή. Επί πλέον, σε αντιδιαστολή προς τη διαφορά της κύριας δίκης, η απόφαση εκείνη αφορούσε πτυχίο νομικού αποκτηθέν εντός κράτους μέλους.
65. Τέλος, η απόφαση που εξέδωσε το Δικαστήριο στην υπόθεση Haim Ι παρακίνησε την Επιτροπή να προτείνει αντίστοιχη τροποποίηση της οδηγίας 78/686. Η ανάγκη νομοθετικής διευκρινίσεως που εκφράστηκε καταδεικνύει επίσης ότι ο Γερμανός νομοθέτης δεν μπορούσε να προβλέψει τη σημασία του άρθρου 52 της Συνθήκης ΕΚ σε μια περίπτωση όπως αυτή της διαφοράς της κύριας δίκης.
66. Για τους λόγους αυτούς, η Επιτροπή καταλήγει ότι, καθόσον δεν προέβλεψε τη δυνατότητα απαλλαγής από την προπαρασκευαστική άσκηση που πρέπει να πραγματοποιήσουν οι οδοντίατροι των προσώπων που έλαβαν το δίπλωμά τους εντός τρίτου κράτους και άσκησαν τη δραστηριότητά τους εντός κράτους μέλους διαφορετικού από το κράτος υποδοχής, ο Γερμανός νομοθέτης υπέπεσε σε συγγνωστή πλάνη περί το δίκαιο υπό την έννοια της αποφάσεως Brasserie du pêcheur και Factortame.
67. Η Επιτροπή εξετάζει, στη συνέχεια, αν η καθής της κυρίας δίκης διέπραξε κατάφωρη παραβίαση του κοινοτικού δικαίου. Φρονεί, και στην περίπτωση αυτή, ότι η καθής υπέπεσε σε συγγνωστή νομική πλάνη, καθόσον δεν έλαβε υπόψη την επαγγελματική πείρα του αιτούντος προκειμένου να τον απαλλάξει από την υποχρέωση πραγματοποιήσεως προπαρασκευαστικής ασκήσεως.
68. Η Επιτροπή εκτιμά ότι οι διευκρινίσεις που παρέσχε όσον αφορά την ευθύνη του νομοθέτη του κράτους μέλους και τις εξαιρετικές περιστάσεις της υποθέσεως της κύριας δίκης έχουν την έννοια αυτή.
69. Συμμερίζομαι απολύτως την άποψη της Επιτροπής.
70. ρέπει, πάντως, να διευκρινισθεί μια ιδιαίτερη πτυχή του δεύτερου ερωτήματος, δηλαδή αν το εθνικό δικαστήριο αναφέρθηκε στο περιθώριο εκτιμήσεως του υπαλλήλου σε σχέση με το κοινοτικό δίκαιο ή σε σχέση με το εθνικό δίκαιο.
71. Η Σουηδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή φαίνεται ότι έχουν αντιληφθεί ότι το Landgericht Düsseldorf αναφερόταν εν προκειμένω στην έλλειψη περιθωρίου εκτιμήσεως του υπαλλήλου σε σχέση με το εθνικό δίκαιο. Όμως, καίτοι είμαστε εξωτερικοί παρατηρητές σε σχέση με το γερμανικό δίκαιο, μπορούμε να θεωρήσουμε ως βέβαιο ότι δεν υφίστατο περιθώριο εκτιμήσεως του εθνικού οργανισμού και των υπαλλήλων του. Όπως παρατήρησε η Επιτροπή, η εθνική κανονιστική απόφαση για τους οδοντιάτρους δεν περιλάμβανε καμία διάταξη παρέχουσα στον αρμόδιο υπάλληλο τη δυνατότητα να απαλλάξει άλλα πρόσωπα εκτός από τα αναφερόμενα στο άρθρο 3, παράγραφος 4, της ΖΟΖ από την υποχρέωση να πραγματοποιήσουν προπαρασκευαστική άσκηση και ο οργανισμός κι ο υπάλληλός του εφήρμοσαν ορθώς την κανονιστική απόφαση σε σχέση με το γερμανικό δίκαιο.
72. Εάν σ' αυτό αναφέρεται το εθνικό δικαστήριο, πρέπει να δοθεί η απάντηση, όπως προτείνει η Σουηδική Κυβέρνηση, ότι το περιθώριο εκτιμήσεως που το εθνικό δίκαιο παρέχει στον κατ' ιδίαν υπάλληλο είναι άνευ σημασίας σε σχέση με το πρόβλημα που τέθηκε στο Δικαστήριο. Το μόνο που έχει σημασία όσον αφορά την εκτίμηση της ευθύνης του κράτους ενόψει του κοινοτικού δικαίου, είναι το περιθώριο εκτιμήσεως που το κοινοτικό δίκαιο παρέχει στον νομοθέτη του κράτους ή στη διοίκηση του κράτους, η οποία περιλαμβάνει έναν παρακρατικό οργανισμό όπως η KVN, καθής της κυρίας δίκης.
73. Στο σκεπτικό του όσον αφορά το δεύτερο ερώτημα, το εθνικό δικαστήριο αναφέρει ακόμη, εν παρόδω, μια εντελώς διαφορετική υπόθεση, δηλαδή αυτή κατά την οποία ένας υπάλληλος εφήρμοσε εσφαλμένως εθνικές διατάξεις σύμφωνες προς το κοινοτικό δίκαιο.
74. Νομίζω ότι στην περίπτωση αυτή η ευθύνη του κράτους θα πρέπει να εκτιμηθεί αποκλειστικά κατά τους κανόνες σχετικά με τη διοικητική ευθύνη που ισχύουν στο επίμαχο κράτος, συμπεριλαμβανομένων, ενδεχομένως, αυτών που εξαρτούν την αποκατάσταση της ζημίας από την ύπαρξη πταίσματος εκ προθέσεως ή εξ αμελείας.
75. Αντιθέτως, δεν νομίζω ότι πρέπει να επανεξετασθούν, όπως το ζητεί η Γερμανική Κυβέρνηση, οι διαπιστώσεις του Δικαστηρίου στην απόφαση Brasserie du pêcheur και Factortame, όσον αφορά τις έννοιες του εκ προθέσεως ή εξ αμελείας πταίσματος . Βεβαίως, στην υπόθεση εκείνη, επρόκειτο για παραβίαση του κοινοτικού δικαίου καταλογιστέα σε κράτος σε τομέα στον οποίο διέθετε ευρεία εξουσία εκτιμήσεως. Νομίζω όμως ότι η συλλογιστική του Δικαστηρίου ισχύει επίσης στον τομέα της ευθύνης του κράτους για διοικητική πράξη αντίθετη στο κοινοτικό δίκαιο, στην περίπτωση κατά την οποία οι εθνικές αρχές δεν διαθέτουν κανένα περιθώριο εκτιμήσεως.
76. Αφού παρατηρήσατε, στη σκέψη 76 της αποφάσεως εκείνης, ότι «η έννοια του πταίσματος δεν έχει το ίδιο περιεχόμενο σε όλα τα νομικά συστήματα», διαπιστώσατε, στη σκέψη 78 και 79 τα εξής:
«Ορισμένα αντικειμενικά και υποκειμενικά στοιχεία, τα οποία, στο πλαίσιο εθνικού νομικού συστήματος, μπορεί να συνδέονται με την έννοια του πταίσματος, έχουν, επομένως, σημασία για να εκτιμηθεί ο κατάφωρος ή μη χαρακτήρας μιας παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου. Κατά συνέπεια, η υποχρέωση αποκαταστάσεως των προξενουμένων σε ιδιώτες ζημιών δεν μπορεί να εξαρτάται από προϋπόθεση συναρτώμενη προς την έννοια του πταίσματος βαίνουσα όμως πέραν της κατάφωρης παραβάσεως του κοινοτικού δικαίου. Η επιβολή μιας τέτοιας πρόσθετης προϋποθέσεως θα έθετε ουσιαστικά υπό αμφισβήτηση το δικαίωμα αποζημιώσεως, το οποίο ευρίσκει έρεισμα στην κοινοτική έννομη τάξη».
77. Επιβεβαιώσατε στη συνέχεια τη θέση εκείνη στη σκέψη 28 της αποφάσεως Dillenkofer κ.λπ. και νομίζω ότι η συλλογιστική σας εξακολουθεί να ισχύει απολύτως. Οι παραπομπές που γίνονται στην προπαρατεθείσα σκέψη 56 της αποφάσεως Brasserie du pêcheur και Factortame στον «εκ προθέσεως ή εξ αμελείας χαρακτήρα της διαπραχθείσας παραβάσεως» ή στον «συγγνωστό ή ασύγγνωστο χαρακτήρα ενδεχόμενης νομικής πλάνης» παρέχουν τη δυνατότητα να ληφθούν επαρκώς υπόψη τα στοιχεία του πταίσματος και της αμελείας.
78. Επανέρχομαι όμως τώρα στο ζήτημα του περιθωρίου εκτιμήσεως. Τείνω μάλλον στην άποψη ότι το εθνικό δικαστήριο αναφέρθηκε στο περιθώριο εκτιμήσεως του υπαλλήλου σε σχέση με το κοινοτικό δίκαιο, δεδομένου ότι θίγει το ζήτημα αυτό αμέσως μετά την αναφορά του στην απόφαση Hedley Lomas.
79. Όμως, προκύπτει συναφώς από τις προηγούμενες σκέψεις ότι, ακόμη και αν ο εθνικός οργανισμός ή ο υπάλληλός του δεν διέθεταν περιθώριο εκτιμήσεως, δεν σημαίνει κατ' ανάγκην ότι υπάρχει κατάφωρη παραβίαση του κοινοτικού δικαίου.
80. Κατά συνέπεια, σας προτείνω να δώσετε αρνητική απάντηση στο δεύτερο ερώτημα.
Επί του τρίτου ερωτήματος
81. Το τρίτο ερώτημα αφορά το ζήτημα αν η άσκηση στα πλαίσια συμβάσεως με ασφαλιστικό ταμείο του επαγγέλματος του οδοντιάτρου από υπήκοο άλλου κράτους μέλους και κάτοχο διπλώματος που χορηγήθηκε από τρίτο κράτος μπορεί να εξαρτηθεί από προϋπόθεση που αφορά τις γλωσσικές γνώσεις του ενδιαφερομένου. Θα προσπαθήσω, κατ' αρχάς, να οριοθετήσω με ακρίβεια το περιεχόμενο του ερωτήματος.
82. Κατ' αρχάς, είναι απολύτως σαφές ότι το ερώτημα τίθεται διότι το εθνικό δικαστήριο θεωρεί δεδομένο ότι το γερμανικό δίκαιο θέτει πράγματι γλωσσική απαίτηση για την πρόσβαση στην άσκηση του επαγγέλματος του οδοντιάτρου στα πλαίσια συμβάσεως με ασφαλιστικό ταμείο. Το Δικαστήριο δεν χρειάζεται να εξετάσει το βάσιμο της πεποιθήσεως αυτής. Οποιαδήποτε συζήτηση ως προς το περιεχόμενο του άρθρου 21 της ZOZ πρέπει, επομένως, να αποκλεισθεί, διότι θα είχε ως συνέπεια για το Δικαστήριο να υπερβεί τα όρια της δικαιοδοσίας του.
83. Δεύτερον, υπογραμμίζεται ότι η διατύπωση του ερωτήματος αυτού θεωρεί επίσης δεδομένο ότι ο ενδιαφερόμενος έχει την άδεια ασκήσεως του επαγγέλματός του στο κράτος μέλος υποδοχής, οπότε αυτό που ζητείται από το Δικαστήριο να εκτιμήσει είναι απλώς αν μια προϋπόθεση που αφορά τις γλωσσικές γνώσεις μπορεί ακόμη να τεθεί μεταγενέστερα, κατά τον χρόνο που ο ενδιαφερόμενος ζητεί την άδεια να ασκήσει το επάγγελμά του στα πλαίσια συμβάσεως με ασφαλιστικό ταμείο. Εντούτοις, από το σχόλιο που συνοδεύει το τρίτο αυτό ερώτημα προκύπτει ότι το αιτούν δικαστήριο δεν εξετάζει ειδικά τις αναγκαίες γλωσσικές γνώσεις για την καλή εξέλιξη των σχέσεων μεταξύ του ιατρού και του ασφαλιστικού ταμείου, αλλά «μια ανεπάρκεια στο γλωσσικό επίπεδο η οποία περιορίζει αισθητά τη δυνατότητα παροχής ουσιαστικής περιθάλψεως στους ασθενείς».
84. Τρίτον, το εθνικό δικαστήριο διερωτάται, στο ίδιο σχόλιο, αν το γεγονός ότι τίθεται γλωσσική προϋπόθεση κατά τον χρόνο χορηγήσεως άδειας ασκήσεως του ιατρικού επαγγέλματος στο πλαίσιο ασφαλιστικού ταμείου «θα συνιστούσε ενδεχομένως παράβαση του άρθρου 18, παράγραφος 3, της οδηγίας 78/686/ΕΟΚ, διότι η διάταξη αυτή δεν προβλέπει ότι επιτρέπεται να εξαρτηθεί η άσκηση του ιατρικού επαγγέλματος στο πλαίσιο ασφαλιστικού ταμείου από γλωσσικές γνώσεις. Επί πλέον, πρέπει να υποβληθεί το ερώτημα αν η διάταξη αυτή έχει οπωσδήποτε εφαρμογή σε έναν υπήκοο κράτους μέλους ο οποίος δεν έχει αναγνωρισμένο δίπλωμα του εν λόγω κράτους μέλους. εραιτέρω, τίθεται θέμα αθέμιτης δυσμενούς διακρίσεως λόγω παραβάσεως του άρθρου 52 της Συνθήκης ΕΟΚ».
85. Θα εξετάσω κατ' αρχάς το ζήτημα της δυνατότητας εφαρμογής του άρθρου 18, παράγραφος 3, της οδηγίας 78/686. Η διάταξη αυτή προβλέπει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη ενεργούν έτσι ώστε, εφόσον παραστεί ανάγκη, να αποκτούν οι δικαιούχοι, προς το συμφέρον τους και προς το συμφέρον των ασθενών τους, τις γλωσσικές εκείνες γνώσεις που είναι αναγκαίες για την άσκηση της επαγγελματικής τους δραστηριότητας στο κράτος μέλος υποδοχής.»
86. Το κείμενο αυτό βρίσκεται στο κεφάλαιο 6 της οδηγίας, το οποίο περιλαμβάνει ειδικές διατάξεις που αποσκοπούν στη διευκόλυνση της αποτελεσματικής ασκήσεως του δικαιώματος εγκαταστάσεως και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών των οδοντιάτρων, και ειδικότερα στο τμήμα Γ, που συγκεντρώνει τις κοινές διατάξεις περί του δικαιώματος εγκαταστάσεως και περί της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Μπορεί να διαδραματίσει κάποιο ρόλο στην παρούσα υπόθεση;
87. Στην υπόθεση Haim Ι κρίνατε ότι η οδηγία 78/686 αφορά μόνον τους κατόχους διπλώματος χορηγηθέντος από τα κράτη μέλη.
88. Είναι επομένως βέβαιον ότι, στο μέτρο που η οδηγία 78/686 έχει ως αντικείμενο να παράσχει διευκολύνσεις στους κατόχους των διπλωμάτων αυτών, δεν μπορεί να προβληθεί από τον S. Haim.
89. Στο μέτρο όμως που παρέχει στα κράτη μέλη την εξουσία να επιβάλλουν προϋποθέσεις στους κοινοτικούς υπηκόους κατόχους διπλωμάτων χορηγηθέντων από άλλο κράτος μέλος, οι προϋποθέσεις αυτές μπορούν να εφαρμοσθούν a fortiori στους υπηκόους άλλων κρατών μελών κατόχους διπλωμάτων τρίτων χωρών.
90. Όμως, το άρθρο 18, παράγραφος 3, της οδηγίας 78/686 επιβάλλει στα κράτη μέλη υποχρέωση αποτελέσματος, εφόσον τα υποχρεώνει να «ενεργήσουν έτσι ώστε» όσοι απολαύουν της ελεύθερης κυκλοφορίας «να αποκτούν τις γλωσσικές εκείνες γνώσεις που είναι αναγκαίες για την άσκηση της επαγγελματικής τους δραστηριότητας».
91. Επομένως, είναι σαφές ότι η ελεύθερη κυκλοφορία των οδοντιάτρων προϋποθέτει όχι μόνον την κατοχή διπλώματος πιστοποιούντος τις γνώσεις που μπορούν να χαρακτηρισθούν «τεχνικές», αλλά και τη γνώση της γλώσσας ή των γλωσσών της χώρας υποδοχής.
92. Υφίσταται εν προκειμένω, και στον τομέα της ελεύθερης κυκλοφορίας και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, απαίτηση η οποία ελήφθη υπόψη, προκειμένου περί μισθωτών επαγγελμάτων, από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1612/68 της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητας, ο οποίος, στο άρθρο 3, παράγραφος 1, τελευταίο εδάφιο, δέχεται ότι μπορεί να υπάρχουν θέσεις, οι οποίες, από τη φύση τους, προϋποθέτουν ορισμένες γλωσσικές γνώσεις .
93. Είναι αληθές ότι το άρθρο 18, παράγραφος 3, της οδηγίας 78/686 δεν διευκρινίζει σε ποιο χρόνο πρέπει να αποκτηθούν οι γνώσεις αυτές. Μπορεί ευλόγως να υποτεθεί ότι δεν πρέπει να υφίστανται κατά τον χρόνο που οι δικαιούχοι αρχίζουν τη δραστηριότητά τους στο κράτος μέλος υποδοχής, διότι διαφορετικά το Συμβούλιο θα είχε χρησιμοποιήσει την έκφραση «τα κράτη μέλη εξακριβώνουν αν οι δικαιούχοι διαθέτουν τις αναγκαίες γλωσσικές γνώσεις».
94. Είναι αληθές επίσης, όπως υπογραμμίζει το Landgericht, ότι η διάταξη αυτή δεν προβλέπει ότι η άσκηση του επαγγέλματος στα πλαίσια συμβάσεως με ασφαλιστικό ταμείο μπορεί να εξαρτηθεί από την ύπαρξη των γνώσεων αυτών.
95. άντως, το άρθρο 18, παράγραφος 3, της οδηγίας 78/686, θα στερούνταν της πρακτικής του αποτελεσματικότητας αν, σε καμία χρονική στιγμή, το κράτος μέλος δεν μπορούσε να εξακριβώσει την ύπαρξη των «αναγκαίων» γλωσσικών γνώσεων.
96. Δεν υπάρχει κανένας λόγος να μην πραγματοποιείται η εξακρίβωση αυτή με την ευκαιρία της εξετάσεως αιτήσεως ασκήσεως του επαγγέλματος του οδοντιάτρου στα πλαίσια συμβάσεως με ασφαλιστικό ταμείο, αλλά μπορεί επίσης να πραγματοποιηθεί ανεξαρτήτως μιας τέτοιας αιτήσεως (υπό την προϋπόθεση ότι ο αιτών είχε εύλογο χρόνο στη διάθεσή του για να αποκτήσει τις αναγκαίες γνώσεις).
97. Όσον αφορά τον τρόπο ελέγχου των γνώσεων, συμμερίζομαι την άποψη της Επιτροπής ότι «μια γραπτή ή προφορική γλωσσική δοκιμασία συνιστά, για παράδειγμα, πρόσφορο μέσον».
98. Όσον αφορά το επίπεδο των γνώσεων που μπορούν να απαιτηθούν, στο εθνικό δικαστήριο εναπόκειται να εφαρμόσει την αρχή της αναλογικότητας.
99. Δυνάμει της αρχής αυτής, οι απαιτούμενες γλωσσικές γνώσεις δεν πρέπει να βαίνουν πέραν του επιπέδου που είναι αντικειμενικά αναγκαίο για να εξασφαλίσει την προστασία των συμφερόντων των ασθενών.
100. Ουδόλως, άλλωστε, μπορεί να αμφισβητηθεί ότι, όταν ο οδοντίατρος έχει τις αναγκαίες γνώσεις για τον σκοπό αυτό, θα διαθέτει, ipso facto, και τις γνώσεις των οποίων έχει ανάγκη για να συμπληρώσει τα έντυπα του ασφαλιστικού ταμείου, να αντιληφθεί το νόημα των εγκυκλίων του ταμείου και να λάβει μέρος στις συνεδριάσεις που διοργανώνει το ταμείο αυτό.
101. Νομίζω ότι οι προηγούμενες σκέψεις αρκούν για να δικαιολογήσουν θετική απάντηση στο τρίτο ερώτημα.
102. άντως, στην περίπτωση κατά την οποία το Δικαστήριο δεν θα συμμεριζόταν τη συλλογιστική την οποία προτείνω, όπως ακριβώς η Επιτροπή, και λόγω του γεγονότος ότι το αιτούν δικαστήριο, στα σχόλιά του, διερωτάται επίσης αν η απαίτηση γλωσσικών γνώσεων κατά τον χρόνο συνάψεως της συμβάσεως με ασφαλιστικό ταμείο μπορεί να συνιστά παράνομη δυσμενή διάκριση αντίθετη προς το άρθρο 52 της Συνθήκης ΕΚ, νομίζω ότι πρέπει να εξετάσω το ζήτημα και από την άποψη αυτή.
103. Κατά την απόφαση Gebhard, «τα εθνικά μέτρα που ενδέχεται να παρακωλύσουν ή να καταστήσουν λιγότερο ελκυστική την άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών που εξασφαλίζει η Συνθήκη πρέπει να πληρούν τέσσερις προϋποθέσεις: Να εφαρμόζονται κατά τρόπο μη δημιουργούντα διακρίσεις, να δικαιολογούνται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, να είναι κατάλληλα για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού και να μην είναι δεσμευτικά πέραν του βαθμού που είναι αναγκαίος για την επίτευξη του σκοπού αυτού» .
104. Όσον αφορά την πρώτη από τις προϋποθέσεις αυτές, φρονώ ότι πληρούται, υπό την έννοια ότι πρόκειται για μέτρο εφαρμοζόμενο σε όλους αδιακρίτως τους υποψηφίους για την άσκηση του οδοντιατρικού επαγγέλματος στα πλαίσια συμβάσεως με ασφαλιστικό ταμείο.
105. Όσον αφορά τη δεύτερη προϋπόθεση, οι απόψεις που εκφράστηκαν με τις παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο, συμπεριλαμβανομένων των παρατηρήσεων του S. Haim, συγκλίνουν σε μεγάλο βαθμό καθόσον αναγνωρίζουν ότι, στη σχέση μεταξύ του προσώπου που ασκεί ιατρικό επάγγελμα και του ασθενούς που απευθύνεται σ' αυτό η δυνατότητα επικοινωνίας είναι ουσιώδης. οιος θα μπορούσε, άλλωστε, να αρνηθεί ότι για να παράσχει ένας ιατρός ή ένας οδοντίατρος αποτελεσματική αρωγή σε ασθενή είναι αναγκαίο, αφενός, ο πρώτος να μπορεί να αντιληφθεί πλήρως την οδύνη την οποία του γνωστοποιεί ο δεύτερος για να τη θεραπεύσει και, αφετέρου, οι εξηγήσεις που παρέχονται ως προς τη φύση της ασθενείας καθώς και οι συμβουλές που συνοδεύουν την επιβολή μιας θεραπείας να είναι απολύτως κατανοητές από τον ασθενή, ούτως ώστε αυτός να μπορεί να συμβάλει στη θεραπεία του;
106. Μπορεί άλλωστε να θεωρηθεί, όπως προτείνει η Επιτροπή, που αναφέρεται στην απόφαση της 25ης Ιουλίου 1991, ότι ο κανόνας που επιβάλλει στον οδοντίατρο να γνωρίζει καλά την επίσημη ή εθνική γλώσσα του κράτους στο οποίο προτίθεται να εγκατασταθεί πρέπει να αναλυθεί σε κανόνα προστατευτικό του συμφέροντος του καταναλωτή και υπ' αυτή την έννοια συγκεκριμενοποιεί μια επιτακτική απαίτηση γενικού συμφέροντος.
107. Είναι δυνατόν επίσης, αν δεν θέλει κανείς να θεωρήσει τον ασθενή ως απλό καταναλωτή, να υποστηριχθεί απλώς ότι η ποιότητα της περιθάλψεως, κεντρικός στόχος κάθε πολιτικής δημόσιας υγείας, προϋποθέτει τη δυνατότητα πραγματικού διαλόγου μεταξύ του περιθάλποντος και του ασθενούς. Η ανάγκη αυτή εκφράστηκε άλλωστε, το υπενθυμίζω, στο άρθρο 18, παράγραφος 3, της οδηγίας 78/686, το οποίο εξέτασα ανωτέρω.
108. Όπως τόνισα ήδη ανωτέρω, ο ιατρός ο οποίος έχει τις αναγκαίες γνώσεις για να πραγματοποιήσει τον διάλογο αυτό θα είναι επίσης σε θέση να ενταχθεί στο οιονεί διοικητικό περιβάλλον που αποτελεί συνακόλουθο της ασκήσεως του επαγγέλματος του ιατρού στα πλαίσια συμβάσεως με ασφαλιστικό ταμείο.
109. Για τον λόγο αυτό, θα εξετάσω επικουρικώς μόνον τις σκέψεις που αφορούν ειδικά την άσκηση της δραστηριότητας του οδοντιάτρου στα πλαίσια συμβάσεως με ασφαλιστικό ταμείο που εκτέθηκαν ενώπιόν σας. ράγματι, ο οδοντίατρος θα πρέπει να εφαρμόσει τους πίνακες τιμών, να προβεί σε υπολογισμό των παροχών, να μετάσχει σε ειδικές δραστηριότητες καταρτίσεως και να αποδώσει στα ασφαλιστικά ταμεία λογιαριασμό της δραστηριότητάς του. Για να εκπληρώσει όλες αυτές τις υποχρεώσεις που είναι αδιάρρηκτα συνδεδεμένες με την άσκηση του επαγγέλματος στα πλαίσια συμβάσεως με ασφαλιστικό ταμείο, είναι ανάγκη ο συμβεβλημένος οδοντίατρος να γνωρίζει επαρκώς τη γλώσσα της χώρας υποδοχής.
110. Ο S. Haim, χωρίς να αρνείται την ύπαρξη των εν λόγω υποχρεώσεων, ισχυρίζεται ότι ο ιατρός μπορεί να εκπληρώσει την πλειονότητα των υποχρεώσεων αυτών επικουρούμενος από προσωπικό με τα κατάλληλα προσόντα το οποίο, για παράδειγμα, θα αναλάβει την κατάρτιση των λογαριασμών υπό την επίβλεψη του ιδίου του οδοντιάτρου.
111. Καίτοι συμφωνώ ότι δεν πρέπει να αποδοθεί υπέρμετρη σημασία στα διοικητικά βάρη του οδοντιάτρου που ασκεί το επάγγελμά του στα πλαίσια συμβάσεως με ασφαλιστικό ταμείο, του οποίου η βασική δραστηριότητα πρέπει να συνίσταται στην παροχή περιθάλψεως, και ότι πρέπει να αναγνωρισθεί ότι η εκτέλεση της διοικητικής εργασίας ενός οδοντιατρείου μπορεί, ουσιωδώς, να ανατεθεί σε γραμματεία, φρονώ πάντως, αφενός, ότι ο οδοντίατρος πρέπει να μπορεί να διατηρεί τον αποτελεσματικό έλεγχο και, αφετέρου, ότι, αν εξαιρεθούν οι αυστηρώς διοικητικές και λογιστικές εργασίες, δηλαδή όταν πρόκειται για τις άλλες υποχρεώσεις του συμβεβλημένου με ασφαλιστικό ταμείο οδοντιάτρου, οι οποίες αναφέρθηκαν ανωτέρω, δεν είναι ρεαλιστικό να υποστηρίζεται, όπως το κάνει ο S. Haim, ότι ο οδοντίατρος ο οποίος θα αντιμετώπιζε γλωσσικές δυσκολίες θα μπορούσε ευχερώς να τις υπερβεί καταφεύγοντας στις υπηρεσίες της μεταφράσεως.
112. Είναι πράγματι νοητό να ζητεί ο οδοντίατρος μετάφραση από ειδικούς όλων των εγκυκλίων των ασφαλιστικών ταμείων που θα του απευθύνονται και να συνοδεύεται από επαγγελματία διερμηνέα κάθε φορά που θα χρειάζεται να λάβει μέρος σε συνεδριάσεις που οργανώνονται για τους οδοντιάτρους που ασκούν το επάγγελμα στα πλαίσια της συμβάσεως με ασφαλιστικό ταμείο;
113. Δεν το νομίζω. Κατά συνέπεια, έχω τη γνώμη ότι ένα κράτος μέλος μπορεί νομίμως να αρνηθεί να αφήσει, όπως προτείνει ο S. Haim, κάθε οδοντίατρο να αποφασίσει ο ίδιος κατά συνείδηση αν οι γλωσσικές γνώσεις του είναι επαρκείς για να του παράσχουν τη δυνατότητα να περιθάλψει ορθώς ορισμένο ασθενή και ότι η προϋπόθεση της γνώσεως της γλώσσας του κράτους μέλους υποδοχής μπορεί να θεωρηθεί ως επιτακτικός λόγος γενικού συμφέροντος.
114. Εξετάζω τώρα την τρίτη προϋπόθεση που αφορά την καταλληλότητα του μέτρου για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού. Από το σύνολο των προηγουμένων προκύπτει ότι ο βασικός σκοπός τον οποίο συνιστούν οι επαρκείς φροντίδες στις οποίες έχουν δικαίωμα οι ασθενείς δικαιολογεί πλήρως να προσκομίζει ο ιατρός την απόδειξη επαρκών γλωσσικών γνώσεων.
115. Απομένει, επομένως, το ζήτημα αν η πρόσβαση στην άσκηση του επαγγέλματος στα πλαίσια συμβάσεως με ασφαλιστικό ταμείο είναι η κατάλληλη στιγμή για να τεθούν οι γλωσσικές απαιτήσεις.
116. Θα μπορούσε, πράγματι, να τεθεί το ερώτημα αν οι ελάχιστες γλωσσικές απαιτήσεις θα πρέπει να απαιτηθούν σε προγενέστερο στάδιο, δηλαδή κατά τον χρόνο χορηγήσεως της άδειας ασκήσεως της δραστηριότητας του οδοντιάτρου στο εθνικό έδαφος. ράγματι, η αδυναμία συνεννοήσεως μεταξύ του οδοντιάτρου και του ασθενούς του μπορεί να έχει δραματικές συνέπειες, ενώ η αδυναμία συνεννοήσεως μεταξύ του οδοντιάτρου και του ασφαλιστικού ταμείου θα οδηγήσει απλώς σε διοικητικές δυσλειτουργίες.
117. Στο θεμιτό αυτό ερώτημα νομίζω ότι μπορούν να δοθούν δύο απαντήσεις.
118. Η πρώτη είναι ότι ο ίδιος ο κοινοτικός νομοθέτης δεν θεώρησε, όπως διεπίστωσα εξετάζοντας το άρθρο 18, παράγραφος 3, της οδηγίας 78/686, ασυνεπές να απαιτήσει την προϋπόθεση γλωσσικών γνώσεων μετά τη χορήγηση της άδειας ασκήσεως του επαγγέλματος.
119. Η δεύτερη απάντηση είναι ότι θα ήταν τουλάχιστον παράδοξο αν, στην περίπτωση κατά την οποία ένα κράτος μέλος δεν πραγματοποιεί τον έλεγχο αυτό αρχικώς, όπως συνέβη όσον αφορά τον S. Haim, δεν μπορεί να επικαλεσθεί σε μεταγενέστερο στάδιο την ανάγκη γνώσεως της γλώσσας εκ μέρους του κατόχου διπλώματος τρίτης χώρας χωρίς να του αντιταχθεί η νομολογία Gebhard, ενώ, για τους κατόχους διπλώματος χορηγηθέντος από άλλο κράτος μέλος, είναι υποχρεωμένο από το άρθρο 18, παράγραφος 3, της οδηγίας 78/686 να ασχοληθεί με το επίπεδο των γνώσεών τους στον τομέα αυτόν.
120. Με άλλους λόγους, η κοινή λογική επιτάσσει να θεωρηθεί ότι όποιες και αν ήσαν οι γλωσσικές γνώσεις του S. Haim όταν του χορηγήθηκε η άδεια ασκήσεως της δραστηριότητάς του στη Γερμανία, οι γερμανικές αρχές είχαν το δικαίωμα, εφόσον είχε την πρόθεση να αποκτήσει το καθεστώς του συμβεβλημένου με ασφαλιστικό ταμείο οδοντιάτρου, να βεβαιωθούν ότι γνώριζε επαρκώς τη γερμανική γλώσσα.
121. Όσον αφορά, τέλος, την τέταρτη προϋπόθεση που θέτει η απόφαση Gebhard, δηλαδή αυτήν που αφορά την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας, δεν έχω να προσθέσω τίποτα σε ό,τι εξέθεσα ήδη ανωτέρω. Ο έλεγχος της τηρήσεως της εν λόγω προϋποθέσεως αναλογικότητας πρέπει να ασκηθεί από το εθνικό δικαστήριο.
ρόταση
122. Για τους λόγους που εξέθεσα, σας προτείνω να απαντήσετε ως εξής στα ερωτήματα που έθεσε το Landegericht Düsseldorf:
«1) Όταν, κατά την εφαρμογή του εθνικού δικαίου στο πλαίσιο ατομικής αποφάσεως, ένας υπάλληλος οργανισμού δημοσίου δικαίου νομικώς ανεξαρτήτου από το κράτος μέλος παραβιάζει διατάξεις του πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου, το κοινοτικό δίκαιο δεν αποκλείει τη δυνατότητα να στοιχειοθετηθεί η ευθύνη του οργανισμού δημοσίου δικαίου παράλληλα με την ευθύνη του κράτους μέλους.
2) Στην περίπτωση κατά την οποία ο εθνικός υπάλληλος έχει εφαρμόσει εθνικές διατάξεις αντίθετες προς το κοινοτικό δίκαιο ή έχει εφαρμόσει το εθνικό δίκαιο κατά τρόπο που δεν συνάδει προς το κοινοτικό δίκαιο, δεν υπάρχει κατάφωρη παραβίαση του κοινοτικού δικαίου για τον μοναδικό λόγο ότι ο υπάλληλος δεν διέθετε, κατά την έκδοση της αποφάσεώς του, διακριτική ευχέρεια.
3) Το άρθρο 52 της Συνθήκης ΕΚ έχει την έννοια ότι οι αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους μπορούν να εξαρτούν την άσκηση στα πλαίσια συμβάσεως με ασφαλιστικό ταμείο του επαγγέλματος του οδοντιάτρου από υπήκοο άλλου κράτους μέλους, ο οποίος έχει την άδεια να ασκεί το επάγγελμα αυτό στο εν λόγω κράτος αλλά δεν διαθέτει κανένα δίπλωμα από αυτά των οποίων γίνεται μνεία στο άρθρο 3 της οδηγίας 78/686/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 25ης Ιουλίου 1978, περί της αμοιβαίας αναγνωρίσεως των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων τίτλων του οδοντιάτρου και περί των μέτρων προς διευκόλυνση της πραγματικής ασκήσεως του δικαιώματος εγκαταστάσεως του δικαιώματος της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, από την προϋπόθεση ότι ο υπήκοος αυτός έχει τις γνώσεις της επίσημης ή εθνικής γλώσσας του κράτους υποδοχής που είναι αναγκαίες για τη διαφύλαξη του συμφέροντος των ασθενών του.»