62015CO0129
SKLEP SODIŠČA (deveti senat)
z dne 7. julija 2016 (
*1
)
„Predhodno odločanje — Javna naročila blaga — Direktiva 2004/18/ES — Člen 1(9) — Pojem ‚oseba javnega prava‘ — Bolnišnična ustanova, ki je ustanovljena v pridobitne namene in katere kapital je povsem zasebni — Dohodki, ki v višini več kot 50 % ali 30 % izhajajo iz plačil javnega sistema zdravstvenega zavarovanja kot plačilo za zdravstvene storitve — Člen 7(b) — Ocenjena vrednost javnega naročila — Nedosežen prag — Gotov čezmejni interes — Neobstoj informacij — Člen 53(2) Poslovnika Sodišča — Očitna nedopustnost“
V zadevi C‑129/15,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Administrativen sad Sofia-grad (upravno sodišče v Sofiji, Bolgarija) z odločbo z dne 4. marca 2015, ki je na Sodišče prispela 16. marca 2015, v postopku
H. M.
proti
Agentsia za darzhavna finansova inspektsia (ADFI),
SODIŠČE (deveti senat),
v sestavi C. Lycourgos, predsednik senata, E. Juhász (poročevalec) in C. Vajda, sodnika,
generalni pravobranilec: H. Saugmandsgaard Øe,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi odločeno z obrazloženim sklepom na podlagi člena 53(2) Poslovnika Sodišča,
sprejema naslednji
Sklep
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 1(9) Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (EU) št. 1251/2011 z dne 30. novembra 2011 (UL 2011, L 319, str. 43) (v nadaljevanju: Direktiva 2004/18).
2
Predlog je bil vložen v okviru spora med H. M., direktorjem zasebne bolnišnične ustanove, in Agentsia za darzhavna finansova inspektsia (javna agencija za finančni nadzor, Bolgarija) v zvezi z zakonitostjo upravne kazni, ki jo je agencija naložila H. M.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
V uvodni izjavi 2 Direktive 2004/18 je navedeno:
„Za oddajo naročil, sklenjenih v državah članicah v imenu države, regionalnih ali lokalnih in drugih oseb javnega prava, veljajo načela iz Pogodbe in zlasti načelo prostega pretoka blaga, načelo svobode ustanavljanja in načelo svobode opravljanja storitev ter načela, ki iz teh izhajajo, kot so načelo enakopravnosti, načelo nediskriminacije, načelo vzajemnega priznavanja, načelo sorazmernosti in načelo transparentnosti. Vendar je za naročila nad določeno vrednostjo priporočljivo na podlagi teh načel sprejeti določbe o usklajevanju nacionalnih postopkov za dodeljevanje teh naročil na ravni Skupnosti, da bi zagotovili njihovo uresničevanje in jamčili odpiranje javnih naročil konkurenci. Te usklajevalne določbe bi se zato morale razlagati v skladu z zgoraj navedenimi pravili in načeli kakor tudi z drugimi pravili iz Pogodbe.“
4
Člen 1 te direktive, naslovljen „Definicije“, v odstavku 9 določa:
„‚Naročniki‘ pomenijo državne, regionalne ali lokalne organe, osebe javnega prava ter združenja, ki jih ustanovijo bodisi en ali več teh organov bodisi en ali več teh oseb javnega prava.
‚Oseba javnega prava‘ pomeni vsak subjekt:
(a)
ki je ustanovljen s posebnim namenom zadovoljevanja potreb javnega interesa, in ki nima pridobitnega značaja;
(b)
ki ima pravno osebnost; in
(c)
ga pretežno financirajo država, regionalni ali lokalni organi ali druge osebe javnega prava; ali za katerega velja upravljalski nadzor s strani teh oseb; ali ki ima upravljavski ali nadzorni odbor, katerega več kakor polovico članov imenuje država, regionalni ali lokalni organi ali druge osebe javnega prava.
Informativni seznami subjektov in kategorij oseb javnega prava, ki izpolnjujejo merila iz (a), (b) in (c) drugega pododstavka, so navedeni v Prilogi III. Države članice redno obveščajo Komisijo o vseh spremembah njihovih seznamov oseb in kategorij oseb.“
5
Člen 7 navedene direktive, naslovljen „Vrednostni pragi za javna naročila“, določa prage ocenjenih vrednosti, od katerih je treba javno naročilo dodeliti v skladu s pravili iz te direktive, pri čemer je bil na datum dejanskega stanja v sporu o glavni stvari prag za javna naročila blaga, ki jih oddajo naročniki, ki niso centralni vladni organi, 200.000 EUR.
6
Člen 9 iste direktive, naslovljen „Metode za izračun ocenjene vrednosti javnih naročil, okvirnih sporazumov in dinamičnih nabavnih sistemov“, določa:
„[…]
5.   […]
(b)
Če lahko iz predloga za naročilo podobnega blaga izhajajo naročila, ki se oddajajo istočasno v ločenih sklopih, se upošteva skupna ocenjena vrednost vseh teh sklopov, kadar se uporablja člen 7(a) in (b).
Če je skupna vrednost sklopov enaka pragu iz člena 7 ali večja od njega, se mora ta direktiva uporabiti za oddajo vsakega posameznega sklopa.
Vendar lahko naročniki odstopijo od te uporabe v zvezi s sklopi, katerih ocenjena vrednost brez DDV je manjša od 80.000 [EUR], če skupna vrednost teh sklopov ni večja od 20 % skupne vrednosti vseh sklopov.
[…]
7.   V primeru javnih naročil blaga ali storitev, ki se redno ponavljajo ali so predvideni za ponovitev v določenem obdobju, se ocenjena vrednost naročila mora izračunati:
(a)
bodisi na podlagi celotne dejanske vrednosti naročil iste vrste, ki so si sledila in ki so bila oddana v zadnjih 12 mesecih ali v proračunskem letu, prilagojenem, če je to mogoče, da bi se upoštevale spremembe količine ali vrednosti, ki bi nastale v 12 mesecih po prvotnem naročilu;
(b)
ali na podlagi celotne ocenjene vrednosti naročil, ki so si sledila in ki so bila oddana v 12 mesecih po prvi dobavi ali med finančnim letom, če ni daljše od 12 mesecev.
Metoda, ki se uporablja za izračun ocenjene vrednosti javnega naročila, ne sme biti izbrana z namenom, da bi bilo naročilo izločeno iz področja uporabe te direktive.
[…]“
Bolgarsko pravo
7
Člen 7(4) zakon za obshtestvenite porachki (zakon o javnem naročanju, DV št. 28 z dne 6. aprila 2004) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v sporu o glavni stvari, določa:
„Naročniki so:
[…]
3.
osebe javnega prava.“
8
Člen 8(1) tega zakona določa:
„Naročniki morajo izvesti postopek za oddajo javnega naročila, kadar so izpolnjena merila iz zakona;
[…]
3.
Kadar je naročnik skupnost ali pravna oseba, pristojnosti iz odstavka 2 izvaja oseba, ki zastopa navedeno skupnost ali pravno osebo.“
9
Člen 1, točka 21, dodatnih določil navedenega zakona določa:
„‚Oseba javnega prava‘ je pravna oseba, ki je bila ne glede na svojo komercialno ali industrijsko naravo ustanovljena za zadovoljevanje potreb splošnega interesa in izpolnjuje enega od naslednjih pogojev:
(a)
več kot 50 % sredstev prejme iz proračuna države, proračuna za socialno varnost države ali proračuna nacionalnega sklada za zdravstveno zavarovanje, občinskih proračunov ali od naročnikov v smislu člena 7, točki 1 ali 3;
(b)
njegov upravni ali nadzorni organ sestavljajo člani, katerih več kot polovico imenuje naročnik v smislu člena 7, točki 1 ali 3;
(c)
njegovo upravljanje nadzirajo naročniki v smislu člena 7, točki 1 ali 3; ta nadzor upravljanja se izvaja, če oseba lahko na kakršen koli način odločilno vpliva na dejavnost druge osebe.
Osebe javnega prava so tudi zdravstvene ustanove, ki so gospodarske družbe in katerih več kot 30 % dohodkov v preteklem letu gre v breme državnega proračuna, občinskega proračuna ali proračuna nacionalnega sklada za zdravstveno zavarovanje.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
10
H. M. je direktor bolnišnične ustanove, ki je registrirana kot gospodarska družba z omejeno odgovornostjo in katere kapital je v celoti v lasti osebe zasebnega prava, ki ima tudi status trgovca. Ko je uslužbenec organa, pristojnega za inšpekcijske preglede, opravil nadzor dejavnosti te ustanove, je na podlagi računov, ki so jih izdali različni dobavitelji, ugotovil, da je navedena ustanova v obdobju od 10. januarja 2012 do 19. decembra 2012 prejela medicinski potrošni material v skupni vrednosti 339.052,76 bolgarskih levov (BGN) brez davka na dodano vrednost, čeprav zadevna bolnišnična ustanova, ki ni bila registrirana kot naročnik v registru javnega naročanja, v celotnem letu 2012 ni izvedla nobenega postopka za oddajo javnega naročila. Ugotovljeno je bilo tudi, da je v letu 2011 66,27 % dohodkov te ustanove izviralo iz plačil iz nacionalnega sklada za zdravstveno zavarovanje, ki je naročnik v smislu zakona o javnem naročanju.
11
Ker je uslužbenec, ki je opravil inšpekcijski pregled, menil, da je navedena bolnišnična ustanova oseba javnega prava v smislu člena 1, točka 21(c), drugi odstavek, dodatnih določil zakona o javnem naročanju, je ocenil, da direktor te ustanove ni izvedel postopka za oddajo javnega naročila, čeprav bi to moral storiti. Zato je ta uslužbenec z aktom z dne 12. julija 2013 ugotovil upravno kršitev upoštevnih določb zakona o javnem naročanju. Na podlagi tega akta je bila navedenemu direktorju v skladu z upoštevno določbo navedenega zakona naložena globa v višini 3000 BGN. Navedeni direktor je zoper to kazen vložil tožbo pri pristojnem sodišču, ki pa je tožbo zavrnilo. H. M. je nato vložil pritožbo pri predložitvenem sodišču.
12
Predložitveno sodišče ugotavlja, da se spor o glavni stvari v bistvu nanaša na vprašanje, ali je bolnišnična ustanova, katere kapital je v celoti zaseben in ki med drugimi dohodki prejema tudi plačila iz nacionalnega sklada za zdravstveno zavarovanje za storitve, ki jih opravlja, naročnik. V zvezi s tem naj bi bilo treba ugotoviti, ali se lahko z nacionalno zakonodajo, kakršna se obravnava v postopku v glavni stvari, uvedejo dodatna merila poleg tistih, ki so opredeljena v členu 1(9) Direktive 2004/18, kar naj bi, če bi bil odgovor pritrdilen, povzročilo razširitev kategorije oseb, ki morajo izvajati postopke za oddajo javnega naročila.
13
Kar zadeva vprašanje, ki je predmet spora o glavni stvari, predložitveno sodišče ugotavlja, da so dohodki zadevne bolnišnične ustanove, ki izvirajo iz nacionalnega sklada za zdravstveno zavarovanje in so tako javna sredstva, v obračunskem letu 2011 predstavljali več kot 66 % dohodkov te ustanove. Tako naj bi bilo treba na podlagi člena 1, točka 21, prvi odstavek, točka (a), dodatnih določil zakona o javnem naročanju sklepati, da je navedena ustanova ne glede na obliko lastništva naročnik. Ta sklep naj bi veljal ne le zaradi znatnega deleža javnih sredstev v njenih dohodkih, temveč tudi, ker zdravstvene storitve, ki jih opravlja, spadajo v okvir dejavnosti v splošnem interesu.
14
Poleg tega naj bi se opredelitev iz člena 1(9) Direktive 2004/18 znatno razlikovala od opredelitve v zakonu o javnem naročanju. Namreč, medtem ko naj bi šlo na podlagi meril iz člena 1(9), od (a) do (c), te direktive za osebo javnega prava, kadar so ta merila kumulativno izpolnjena, pa naj bi bila v skladu z navedenim zakonom oseba javnega prava vsaka oseba, ki izpolnjuje vsaj eno od podobnih meril. Poleg tega in v nasprotju s tem, kar je določeno v Direktivi 2004/18, naj dejstvo, da ima oseba komercialno ali industrijsko naravo, ne bi preprečevalo, da jo je mogoče obravnavati kot osebo javnega prava v smislu bolgarskega prava.
15
Zlasti člen 1, točka 21(c), drugi odstavek, dodatnih določil zakona o javnem naročanju naj bi bil očitno nezdružljiv z merili, določenimi v Direktivi 2004/18, ker naj bi bilo treba sklepati, da se z delom stavka „ga pretežno financirajo država, regionalni ali lokalni organi ali druge osebe javnega prava“ v členu 1(9), drugi odstavek, (c), te direktive zahteva več kot 50‑odstotno financiranje, kar je veliko več kot 30 %, kot je določeno v nacionalnem zakonu.
16
Glede na navedeno je Administrativen sad Sofia-grad (upravno sodišče v Sofiji, Bolgarija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba člen 1(9) Direktive 2004/18[…] razlagati tako, da je oseba/trgovinska družba ‚oseba javnega prava‘ samo zato, ker več kot 30 % njenih prihodkov izhaja iz zdravstvenih dejavnosti, izvedenih v preteklem letu, ki jih financira Nacionalna zdravnoosiguritelna kasa (nacionalno zdravstveno zavarovanje), izvedene pa so bile v pogojih učinkovite konkurence z drugimi zdravstvenimi ustanovami?
2.
Ali je treba člen 1(9) Direktive 2004/18 razlagati tako, da je zagotavljanje zdravstvenih storitev v pogojih učinkovite konkurence s strani zasebnih trgovinskih družb, ki so bile ustanovljene z namenom ustvarjanja dobička, mišljeno kot ‚zadovoljevanje potreb javnega interesa‘?
3.
Ali je treba člen 1(9) Direktive 2004/18 razlagati tako, da nasprotuje členu 1, točka 21, Dopalnitelni razporedbi (dodatna določila) Zakon za obštestvenite porački (zakon o javnih naročilih), po katerem za razvrstitev osebe kot osebe javnega prava zadostuje, da je izpolnjen eden od pogojev, ki je v skladu s kumulativnimi pogoji, določenimi v Direktivi?“
Vprašanja za predhodno odločanje
17
V skladu s členom 53(2) Poslovnika Sodišča lahko Sodišče, če očitno ni pristojno za odločanje o zadevi ali če je predlog ali pravno sredstvo očitno nedopustno, po opredelitvi generalnega pravobranilca kadar koli odloči z obrazloženim sklepom, ne da bi nadaljevalo postopek.
18
To določbo je treba uporabiti v tej zadevi.
19
V skladu z ustaljeno sodno prakso se za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih je zastavilo nacionalno sodišče v pravnem in dejanskem okviru, ki ga opredeli v okviru lastne odgovornosti in katerega pravilnosti Sodišče ne preizkuša, domneva njihova upoštevnost. Sodišče lahko zavrne odločanje na podlagi predloga, ki ga vloži nacionalno sodišče, le če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nikakršne zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če gre za hipotetičen problem ali če Sodišče nima na voljo potrebnih dejanskih in pravnih elementov, da bi lahko koristno odgovorilo na postavljena vprašanja (sodba z dne 6. novembra 2014, Cartiera dell’Adda, C‑42/13, EU:C:2014:2345, točka 29 in navedena sodna praksa).
20
Spomniti je treba, da se posebni postopki, ki jih določajo direktive Unije o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil, uporabljajo zgolj za pogodbe, katerih vrednost je večja od praga, ki je izrecno določen v vsaki od omenjenih direktiv. Tako se predpisi iz teh direktiv ne uporabljajo za naročila, katerih vrednost je manjša od praga, ki ga določajo ti predpisi (sodba z dne 15. maja 2008, SECAP in Santorso, C‑147/06 in C‑148/06, EU:C:2008:277, točka 19).
21
Kot je razvidno iz spisa, predloženega Sodišču, se zasebni bolnišnični ustanovi iz postopka v glavni stvari očita, da je v obdobju od 10. januarja 2012 do 19. decembra 2012 prejela medicinski potrošni material v skupni vrednosti 339.052,76 BGN brez davka na dodano vrednost, ne da bi bilo to blago predmet postopkov za oddajo javnega naročila.
22
Ker je bil po podatkih Evropske centralne banke devizni tečaj eura v bolgarske leve v tem celotnem obdobju 1,9558, skupna vrednost navedenega blaga znaša 173.357,58 EUR. Poleg tega spis, predložen Sodišču, ne vsebuje nobenega podatka o številu teh transakcij, znesku vsake od njih ali številu dobaviteljev, s katerimi so bile sklenjene.
23
Kot je razvidno iz točke 5 tega sklepa, je bil znesek, določen v členu 7(b) Direktive 2004/18 kot prag za uporabo te direktive za javna naročila blaga, v obdobju, obravnavanem v sporu o glavni stvari, 200.000 EUR. Iz tega sledi, da tudi če bi se lahko kumulativno upoštevali zneski vsega blaga, dobavljenega v tem obdobju, ta prag ne bi bil dosežen.
24
Vsekakor bi bilo v postopku v glavni stvari za izračun praga iz člena 7 Direktive 2004/18 mogoče kumulativno upoštevati zneske različnih opravljenih dobav le, če bi bili izpolnjeni pogoji iz člena 9 te direktive, zlasti iz njegovih odstavkov 5(b) in 7. Predložitveno sodišče pa ni navedlo nobene informacije, na podlagi katere bi bilo mogoče ugotoviti, da je bilo tako.
25
Ker navedeni pogoji niso bili izpolnjeni, bi bilo treba znesek vsake od teh dobah obravnavati ločeno in posamično, vrednosti različnih javnih naročil, obravnavanih v postopku v glavni stvari, pa bi bile tako nujno na ravneh, ki so znatno nižje od navedenega praga.
26
Zato je treba ugotoviti, da se pravila iz Direktive 2004/18 ne uporabljajo za javna naročila blaga, obravnavana v postopku v glavni stvari. Poleg tega iz predložitvene odločbe ni izrecno razvidno, da upoštevne določbe bolgarskega prava vsebujejo neposredno in brezpogojno sklicevanje na določbe te direktive.
27
Vendar je treba ugotoviti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča za oddajo naročil, ki glede na njihovo vrednost ne spadajo na področje uporabe navedene direktive, kljub temu uporabljajo temeljna pravila in splošna načela Pogodbe DEU, zlasti načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva ter obveznost preglednosti, ki izhaja iz njiju, zlasti če imajo ta naročila gotov čezmejni interes (glej v tem smislu sodbe z dne 15. maja 2008, SECAP in Santorso, C‑147/06 in C‑148/06, EU:C:2008:277, točki 20 in 21; z dne 11. decembra 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi, C‑113/13, EU:C:2014:2440, točki 45 in 46; z dne 18. decembra 2014, Generali-Providencia Biztosító, C‑470/13, EU:C:2014:2469, točka 32, in z dne 16. aprila 2015, Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, točka 16).
28
Sodišče je glede objektivnih meril, na podlagi katerih je mogoče sklepati o obstoju gotovega čezmejnega interesa, že presodilo, da so lahko taka merila med drugim tudi precejšnja vrednost zadevnega javnega naročila v povezavi s krajem izvajanja gradenj ali celo tehničnimi značilnostmi naročila in posebnimi značilnostmi zadevnih proizvodov. Predložitveno sodišče lahko pri celoviti presoji obstoja gotovega čezmejnega interesa upošteva tudi pritožbe, ki so jih vložili izvajalci storitev iz drugih držav članic, če prej preveri, da zadnjenavedeni resnično obstajajo in niso fiktivni (glej v tem smislu sodbi z dne 15. maja 2008, SECAP in Santorso, C‑147/06 in C‑148/06, EU:C:2008:277, točka 31, in z dne 16. aprila 2015, Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, točka 20 in navedena sodna praksa).
29
Ugotoviti je treba, da predložitveno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ni navedlo nobenega elementa, ki bi Sodišču zagotovil informacije o tem, ali v sporu o glavni stvari obstaja gotov čezmejni interes. Spomniti pa je treba, da – kot izhaja iz člena 94 Poslovnika – morajo biti v predlogu za sprejetje predhodne odločbe navedene dejanske okoliščine, na katerih vprašanja temeljijo, ter pojasnjena zveza med temi okoliščinami in vprašanji. Zato je treba ugotovitev dejstev, ki so potrebna za preizkus obstoja gotovega čezmejnega interesa, in – na splošno – tudi vse ugotovitve, ki jih morajo zagotoviti nacionalna sodišča in od katerih je odvisna uporaba akta sekundarne ali primarne zakonodaje Unije, opraviti pred predložitvijo zadeve Sodišču (sodbi z dne 11. decembra 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi, C‑113/13, EU:C:2014:2440, točka 47, in z dne 16. aprila 2015, Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, točka 18).
30
Seveda obstajajo primeri, v katerih lahko Sodišče brez izrecne informacije v zvezi s tem s strani predložitvenega sodišča iz elementov v predložitveni odločbi sklepa o morebitnem obstoju gotovega čezmejnega interesa (glej v tem smislu sodbi z dne 11. decembra 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino in drugi, C‑113/13, EU:C:2014:2440, točka 48, in z dne 16. aprila 2015, Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, točka 19). Ker pa v tej zadevi v predložitveni odločbi ni nobenega takega elementa, Sodišče meni, da ne more opraviti takega sklepanja.
31
V teh okoliščinah Sodišče na vprašanja, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, ne more dati odgovora, koristnega za rešitev spora, o katerem odloča predložitveno sodišče, kar je cilj sodelovanja iz člena 267 PDEU.
32
Iz tega skledi, da je treba v skladu s členom 53(2) Poslovnika predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasiti za očitno nedopusten.
Stroški
33
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških.
Iz teh razlogov je Sodišče (deveti senat) sklenilo:
Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Administrativen sad Sofia-grad (upravno sodišče v Sofiji, Bolgarija) z odločbo z dne 4. marca 2015, je očitno nedopusten.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: bolgarščina.