62017CC0635
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NILS WAHL
29 päivänä marraskuuta 2018 (
1
)
Asia C-635/17
E.
vastaan
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
(Ennakkoratkaisupyyntö – Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Haagin alioikeus, Haarlemin istuntopaikka, Alankomaat))
Ennakkoratkaisupyyntö – Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Maahanmuuttopolitiikka – Oikeus perheenyhdistämiseen – Direktiivi 2003/86/EY – Perheenyhdistäminen kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden osalta – 11 artiklan 2 kohta – Todistustaakka ja näyttökynnys, joita vaaditaan sukulaisuussuhteiden osoittamiseksi – Virallisten asiakirjojen puuttuminen – Kansallista menettelyä koskeva sääntö, jonka perusteella perheenyhdistämistä koskeva hakemus voidaan hylätä, jos perheenkokoaja ei anna uskottavaa selitystä kyseisten asiakirjojen puuttumisesta – Hyväksyttävyys
I Johdanto
1.
Voiko kansallinen viranomainen hylätä kansainvälistä suojelua saavan henkilön esittämän perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen, jos tämä ei ole antanut uskottavaa selitystä syistä, joiden vuoksi hän ei voi esittää sukulaisuussuhteiden olemassaoloa osoittavia väestörekisteriasiakirjoja.
2.
Tällainen on keskeisesti sen ennakkoratkaisukysymyksen kohde, jonka rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Haagin alioikeus, Haarlemin istuntopaikka, Alankomaat) on esittänyt unionin tuomioistuimelle perheenyhdistämistä koskevassa menettelyssä, jonka kohteena on alaikäinen lapsi, joka on Eritrean kansalainen ja jonka lapsi-vanhempisuhdetta perheenkokoaja (
2
) ei kykene osoittamaan vaadituilla väestörekisteriasiakirjoilla.
3.
Käsiteltävä asia antaa unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden ottaa kantaa erityisiin säännöksiin, joita sovelletaan kansainvälistä suojelua saaviin henkilöihin, jotta nämä voisivat käyttää oikeuttaan perheenyhdistämiseen, sekä erityisesti direktiivin 2003/86 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin todistustaakkaan ja näyttökynnykseen, joita vaaditaan sukulaisuussuhteiden osoittamiseksi.
4.
Unionin tuomioistuimen olisi erityisesti määriteltävä perheenkokoajalle ja toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle sukulaisuussuhteiden toteen näyttämisessä kuuluvan yhteistyövelvoitteen laajuus. Sen olisi erityisesti arvioitava tasapainoisesti kaikkia asiassa vaikuttavia intressejä ottamalla huomioon yhtäältä erityiset vaikeudet, joita kansainvälistä suojelua saavat henkilöt saattavat asemansa ja tilanteensa vuoksi kohdata toimittaessaan tai kerätessään virallisia asiakirjoja kotimaastaan, ja toisaalta vaaratekijät, jotka liittyvät perheenyhdistämistä koskevan menettelyn välineellistämiseen, jolla kolmannen maan kansalaisen tulo jäsenvaltioon tai siellä oleskelu pyritään väärinkäytöksin laillistamaan.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Unionin oikeus
5.
Direktiivissä 2003/86 vahvistetaan edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltioissa laillisesti oleskelevilla kolmansien maiden kansalaisilla on oikeus perheenyhdistämiseen.
6.
Mainitun direktiivin johdanto-osan toisessa ja kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2)
Perheenyhdistämistä koskevat toimenpiteet olisi hyväksyttävä perheen suojelua ja perhe-elämän kunnioittamista koskevan velvoitteen mukaisesti, joka on kirjattu useisiin kansainvälisen oikeuden säädöksiin. Tässä direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon erityisesti [Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen] 8 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet.
– –
(8)
Pakolaisten tilanne vaatii erityistä huomiota niiden syiden vuoksi, jotka ovat pakottaneet heidät pakenemaan kotimaastaan ja jotka estävät heitä viettämästä siellä perhe-elämää. Tämän vuoksi olisi säädettävä tavanomaista suotuisammista edellytyksistä heidän oikeudelleen perheenyhdistämiseen.”
7.
Mainitun direktiivin III luvun, joka koskee perheenyhdistämistä koskevien hakemusten tekoa ja käsittelyä, 5 artiklan 2 ja 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2.   Hakemukseen on liitettävä asiakirjat, joista käy ilmi sukulaisuussuhde sekä 4 ja 6 artiklassa ja tarvittaessa 7 ja 8 artiklassa säädettyjen edellytysten täyttyminen, sekä perheenjäsenen tai -jäsenten matkustusasiakirjojen oikeaksi todistetut jäljennökset.
Sukulaisuussuhteen olemassaolon toteamiseksi jäsenvaltiot voivat tarvittaessa haastatella perheenkokoajaa ja hänen perheenjäseniään sekä suorittaa muita tarpeellisiksi katsomiaan tutkimuksia.
– –
5.   Käsitellessään hakemusta jäsenvaltiot ottavat asianmukaisesti huomioon alaikäisen lapsen edun.”
8.
Direktiivin 2003/86 V luvun, joka koskee pakolaisten perheenyhdistämistä, 10 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat antaa luvan perheenyhdistämiseen myös muille kuin 4 artiklassa tarkoitetuille perheenjäsenille, jos nämä ovat pakolaisen huollettavina.”
9.
Saman direktiivin 11 artiklassa, jonka tulkintaa tässä asiassa pyydetään, säädetään seuraavaa:
”1.   Hakemuksen esittämiseen ja käsittelyyn sovelletaan 5 artiklaa, jollei tämän artiklan 2 kohdasta muuta johdu.
2.   Jos pakolainen ei voi esittää sukulaisuussuhteen osoittavia virallisia asiakirjoja, jäsenvaltioiden on otettava huomioon muut todisteet tällaisen suhteen olemassaolosta ja arvioitava ne kansallisen lainsäädännön mukaan. Kielteinen päätös ei saa perustua pelkästään siihen, että asiakirjatodisteet puuttuvat.”
10.
Saman direktiivin VII luvun, joka koskee seuraamuksia ja muutoksenhakua, 17 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Päättäessään hakemuksen hylkäämisestä, oleskeluluvan peruuttamisesta tai uusimatta jättämisestä taikka perheenkokoajan tai hänen perheenjäsentensä maastapoistamisesta jäsenvaltioiden on otettava asianmukaisesti huomioon asianomaisen henkilön perhesiteiden luonne ja kiinteys ja jäsenvaltiossa oleskelun kesto sekä perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteet kotimaahan.”
B
Alankomaiden oikeus
11.
Direktiivi 2003/86 on saatettu osaksi Alankomaiden oikeutta ulkomaalaislain kokonaisuudistuksesta 23.11.2000 annetulla lailla (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet). (
3
)
12.
Mainitun lain 29 §:n 2 momentin mukaan alaikäisellä on oikeus perheenyhdistämiseen kansainvälistä suojelua saavan vanhemman kanssa, jos perheenyhdistämistä koskeva hakemus on esitetty kolmen kuukauden kuluessa tämän suojelun myöntämisestä. Tätä säännöstä sovelletaan, kun asianomainen alaikäinen on kasvattilapsi, johon perheenkokoajalla on tosiasialliset perhesuhteet.
13.
Perhesuhteiden todistamista koskeva lainsäädännöllinen käytäntö täsmennetään ulkomaalaisia koskevassa vuoden 2000 yleiskirjeessä (Vreemdelingencirculaire 2000) sekä Alankomaiden maahanmuutto- ja kansalaisuusviraston (Immigratie- en Naturalisatiedienst) työohjeessa 2014/9 (Werkinstructie 2014/9). (
4
)
14.
Perheenkokoajan on mainitun lainsäädännön mukaan osoitettava, että henkilö, jonka kanssa perheenyhdistämistä haetaan, on todella kuulunut tämän perheeseen ennen Alankomaihin saapumistaan, ja ettei tämä perhesuhde ole katkennut. Tätä varten perheenkokoajan on osoitettava virallisilla asiakirjoilla (passi, henkilökortti, kansallisuustodistus, sotilaspassi jne.) kyseisen henkilön henkilöllisyys sekä todistettava (esim. vihkitodistuksella, syntymätodistuksella, perhekirjalla tai kuolintodistuksella) sukulaisuussuhteen, joka yhdistää hänet kyseiseen henkilöön, todellinen ja tosiasiallinen olemassaolo ja että kyse on biologista sukua olevasta lapsesta tai lapsesta, joka on adoptoitu tai kasvattilapsi. (
5
) Perheenkokoajaa pyydetään lisäksi toimittamaan jo hakemuksensa jättövaiheessa kaikki muut sellaiset asiakirjat, joilla sukulaisuussuhde voidaan osoittaa.
15.
Perheenkokoajan hakiessa perheenyhdistämistä kasvattilapsen kanssa, tämän suhteen tosiasiallisuutta arvioidaan ottamalla huomioon etenkin ne syyt, joiden vuoksi kasvattilapsi on otettu perheeseen. Ellei perheenkokoaja pysty toimittamaan virallisia asiakirjoja, kansallinen lainsäätäjä vaatii tätä osoittamaan uskottavasti, ettei hän ole vastuussa kyseisten asiakirjojen puuttumisesta. (
6
)
16.
Jos toimivaltainen kansallinen viranomainen toteaa perheenkokoajan antamien selitysten perusteella, ettei tällä ole mahdollisuutta saada käyttöönsä sukulaisuussuhteen tosiasiallisuutta osoittavia virallisia asiakirjoja, sen on perheenkokoajan toimittamien muiden todisteiden, kuten valokuvien, todistusten, rokotuskorttien tai uskonnollisen elimen ilmoitusten valossa arvioitava, tarvitaanko perusteellisempaa tutkintaa, kuten Alankomaiden konsuliedustustoissa tehtäviä identifioivia kysymyksiä käsittäviä haastatteluja tai dna-testejä.
17.
Jos toimivaltainen kansallinen viranomainen sitä vastoin katsoo, ettei perheenkokoaja ole kyennyt antamaan uskottavaa selitystä syistä, joiden vuoksi hänellä ei ole sukulaisuussuhteita osoittavia virallisia asiakirjoja, ja pitää lisäksi perheenkokoajan toimittamia muita todisteita puutteellisina, sen ei tarvitse ryhtyä täydentäviin tutkintatoimenpiteisiin vaan se voi näin ollen hylätä perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen.
III Asian tausta, pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
18.
Perheenkokoaja on Eritrean kansalainen, joka asuu tyttärensä kanssa Alankomaissa. Alankomaiden viranomaiset myönsivät hänelle 11.3.2015 toissijaisen suojeluaseman ja tällä perusteella oleskeluluvan.
A
Perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen käsittely valtiosihteerin toimesta
19.
Perheenkokoaja teki 16.4.2015 perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen kantajan – joka on 1.7.2003 Eritreassa syntynyt alaikäinen lapsi ja Eritrean kansalainen (
7
) – hyväksi. Perheenkokoaja väittää, että tämä alaikäinen on hänen vanhimman sisarensa poika, joka on vanhempiensa kuolemasta asti – jolloin hän oli 5-vuotias – ollut hänen huollettavanaan. Perheenkokoaja pakeni väitteensä mukaan Eritreasta vuonna 2013 mennäkseen tyttärensä ja mainitun lapsen kanssa Sudaniin. Hän joutui kuitenkin rahanpuutteen vuoksi jättämään lapsen Sudaniin paetessaan Alankomaihin. Mainittu alaikäinen, joka on nyt 15-vuotias, on perheenkokoajan mukaan sijoitettuna tuttavan luona Sudanissa.
20.
Käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, ettei perheenkokoaja ole toimittanut virallisia asiakirjoja, joilla olisi voitu osoittaa kyseisen alaikäisen henkilöllisyys, tämän vanhempien kuolema sekä se, että perheenkokoajalla on lapsen huoltajuus. Eritrean vapautusrintaman tässä tarkoituksessa laatiman selvityksen todistusarvosta annettu asiantuntijalausunto on osoittanut, että kyseisen asiakirjan oli antanut viranomainen, jolla ei ollut siihen toimivaltaa, ja Alankomaiden hallitus on istunnossa täsmentänyt, että asiakirja oli väärennetty.
21.
On niin ikään kiistatonta, että Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (turvallisuus- ja oikeusasioista vastaava valtiosihteeri, Alankomaat) (
8
) ilmoitti oikeudenkäynnin kuluessa syyt, joiden vuoksi perhesuhdetta ei ollut näytetty toteen, ja oli tämän vuoksi pyytänyt perheenkokoajalta perusteellista ja seikkaperäistä selvitystä syistä, joiden vuoksi hänellä ei ollut vaadittuja virallisia asiakirjoja.
22.
Valtiosihteeri on väittänyt, ettei alaikäisen henkilöllisyyttä osoittavien asiakirjojen puuttumisesta ollut annettu uskottavaa selitystä, koska Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) (
9
) laatiman Eritrean tilannetta koskevan tietoraportin mukaan Eritrea myöntää henkilökortteja, koululaiskortteja, opiskelijakortteja sekä asuinpaikan osoittavia kortteja. Vastauksena perheenkokoajan asiasta esittämiin argumentteihin valtiosihteeri ei vedonnut enää asiakirjojen puuttumiseen perheenkokoajaa vastaan.
23.
Valtiosihteeri esitti kuitenkin perheenkokoajalle joukon täydentäviä kysymyksiä, joilla pyrittiin osoittamaan perheenkokoajan kyseiseen alaikäiseen lapseen liittävien suhteiden perusteet ja luonne ja joihin tämä vastasi intressejään edustavan järjestön välityksellä.
24.
Sitä vastoin valtiosihteeri pitäytyi kannassaan, jonka mukaan uskottavaa selitystä ei ole annettu niiden virallisten asiakirjojen puuttumisesta, joilla olisi voitu todistaa kyseisen alaikäisen biologisten vanhempien kuolema sekä se, että perheenkokoajalla on lapsen huoltajuus. Valtiosihteerin mukaan myös EASOn tietoraportista ilmenee, että Eritrea myöntää kuolintodistuksia ja huoltajuusasiakirjoja. Valtiosihteeri ei siten asiassa sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaan pitänyt tarpeellisena toteuttaa täydentäviä tutkintatoimenpiteitä, kuten identifioivia kysymyksiä käsittävää haastattelua, ja se hylkäsi perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen 12.5.2016 antamallaan päätöksellä. Se hylkäsi lisäksi 27.10.2016 antamallaan päätöksellä perusteettomana oikaisuvaatimuksen, jonka kantaja oli tehnyt 12.5.2016 annetusta päätöksestä.
25.
Perheenkokoaja nosti näin ollen kanteen ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa.
B
Ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa nostettu kanne
26.
Valtiosihteeri väitti ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että noudatettu menettely on direktiivin 2003/86 11 artiklan 2 kohdan mukainen etenkin niiden sanamuotojen valossa, joita unionin lainsäätäjä käyttää tuon säännöksen ensimmäisessä virkkeessä. Valtiosihteerin mukaan ilmaisu ”jos pakolainen ei voi esittää sukulaisuussuhteen osoittavia virallisia asiakirjoja” merkitsee, että perheenkokoajan on annettava uskottava selitys asiakirjojen puuttumisesta. Valtiosihteeri totesi siten, että ”vaikka virallisia asiakirjoja voidaan vaatia, eikä pakolaisella ei ole niitä eikä hän anna siihen uskottavaa selitystä, [toimivaltaisen kansallisen viranomaisen] velvollisuutena ei ole ottaa huomioon muita todisteita tai järjestää identifioivia kysymyksiä käsittävää haastattelua”.
27.
Kantajan mukaan taas kyseinen menettely ei ole direktiivin 2003/86 11 artiklan 2 kohdan mukainen. Jäsenvaltio ei ensinnäkään voi etenkään mainitun säännöksen toisen virkkeen valossa hylätä perheenyhdistämistä koskevaa hakemusta yksistään sillä perusteella, ettei perheenkokoaja ole toimittanut sukulaisuussuhteita osoittavia virallisia asiakirjoja. Jäsenvaltion olisi tällaisessa tilanteessa näet otettava huomioon muut todisteet näiden suhteiden olemassaolosta, mikä kantajan mukaan tarkoittaa, että jäsenvaltion olisi järjestettävä identifioivia kysymyksiä käsittävä haastattelu. Tämän jälkeen kantaja kiistää valtiosihteerin tulkinnan, jonka mukaan ilmaisu ”voi” merkitsee, että perheenkokoajan on annettava uskottava selitys siitä, ettei hänellä ole, ole ollut tai ettei hän ole voinut saada käyttöönsä mainittuja asiakirjoja. Kantaja korostaa lopuksi, että jos unionin tuomioistuin ottaa huomioon tällaisen tulkinnan, selitykset, jotka on annettu asianomaisen alaikäisen biologisten vanhempien kuolintodistusten puuttumisesta, ovat tässä tapauksessa uskottavia.
28.
Ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on epäilyksiä direktiivin 2003/86 11 artiklan 2 kohdan ja etenkin tuon kohdan ensimmäisen virkkeen – ”jos pakolainen ei voi esittää sukulaisuussuhteen osoittavia virallisia asiakirjoja” – tulkinnasta. Se huomauttaa, ettei unionin lainsäätäjä ole nimenomaisesti säätänyt uskottavuuden tutkimisesta tai jäsenvaltioiden harkintavallasta. Se pohtii kuitenkin, eikö ilmaus ”voi” edellytä sitä, että pakolainen antaa uskottavan selityksen siitä, ettei ole toimittanut näitä suhteita osoittavia virallisia asiakirjoja ja ettei hän voi edelleenkään saada niitä käyttöönsä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa tässä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyä ohjaaviin periaatteisiin, joiden mukaan käsittelyssä voidaan ottaa huomioon se, että hakija on todella yrittänyt esittää näyttöä hakemuksensa tueksi ja antanut tyydyttävän selityksen sellaisten todisteiden puuttumisesta, joilla voidaan osoittaa, että hänen kotimaassaan on olemassa vainon tai vakavien loukkausten vaara.
C
Ennakkoratkaisukysymykset
29.
Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem päätti edellä esitetyn perusteella lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko unionin tuomioistuin direktiivin 2003/86 3 artiklan 2 kohdan c alakohdan ja 18.10.2012 annetun tuomion Nola (C–583/10, EU:C:2012:638) perusteella toimivaltainen vastaamaan alankomaalaisen tuomioistuimen esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin, jotka koskevat mainitun direktiivin säännösten tulkintaa oikeudenkäynnissä, jossa on kyse henkilön, jolla on toissijainen suojeluasema, perheenjäsenen oleskeluoikeudesta, kun tätä direktiiviä on Alankomaiden lainsäädännön nojalla sovellettava suoraan ja ehdottomasti toissijaista suojelua saaviin henkilöihin?
2)
Onko direktiivin 2003/86 11 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä pakolaisen perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen hylkäämiselle pelkästään sillä perusteella, että hän ei ole hakemusta jättäessään toimittanut sukulaisuussuhdetta osoittavia virallisia asiakirjoja,
vai
onko direktiivin 2003/86 11 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä pakolaisen perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen hylkäämiselle pelkästään sillä perusteella, että hän ei ole hakemusta jättäessään toimittanut sukulaisuussuhdetta osoittavia virallisia asiakirjoja, vain jos hän on esittänyt uskottavan selityksen sille seikalle, että hän ei ole toimittanut näitä asiakirjatodisteita, ja sille lausumalleen, että hän ei voi vielä toimittaa näitä asiakirjatodisteita?”
30.
Kantaja ja perheenkokoaja sekä Alankomaiden hallitus ja Euroopan komissio ovat jättäneet kirjallisia ja suullisia huomautuksia.
31.
On kuitenkin korostettava, että unionin tuomioistuimella on käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön esittämisen jälkeen ollut mahdollisuus ottaa kantaa ensimmäisen kysymyksen kanssa identtiseen kysymykseen 7.11.2018 annetussa tuomiossa K ja B (C–380/17, EU:C:2018:877) ja että se on todennut olevansa toimivaltainen.
IV Asian arviointi
32.
Ennen kuin ryhdyn tarkastelemaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle osoittamaa toista kysymystä, on syytä täsmentää, että Alankomaiden hallitus on kiistänyt sen sanamuodot.
33.
Alankomaiden hallitus väittää huomautuksissaan, että lähtökohta, jolle ennakkoratkaisupyyntö perustuu, on virheellinen. Se katsoo erityisesti, että ennakkoratkaisupyynnön muotoilu ei vastaa pääasiassa todellisuudessa noudatettua menettelyä. Toisin kuin ennakkoratkaisukysymyksen sanamuoto antaa ymmärtää, valtiosihteeri ei ole rajoitettu hylkäämään perheenkokoajan hakemusta yksistään sillä perusteella, ettei tämä ole esittänyt virallisia asiakirjoja eikä antanut uskottavaa selitystä asiakirjojen puuttumisesta. Ennen hylkäämistä valtiosihteeri on näet toteuttanut useita eri tutkintatoimenpiteitä hakemuksen käsittelyä koskevan menettelyn kuluessa ottamalla huomioon muut todisteet, kuten Eritrean vapautusrintaman selvityksen, ja esittämällä perheenkokoajalle täydentäviä kysymyksiä perheenkokoajan kyseiseen alaikäiseen liittävien suhteiden perusteiden ja luonteen toteen näyttämiseksi.
34.
Perheenkokoaja moittii sekä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa että unionin tuomioistuimessa valtiosihteeriä itse asiassa siitä, että tämä oli asiassa sovellettavan kansallisen lainsäädännön nojalla hylännyt hänen perheenyhdistämistä koskevan hakemuksensa hylkäämällä sitä ennen hänen hakemuksensa identifioivia kysymyksiä käsittävän haastattelun järjestämiseksi. Tässä on kyse direktiivin 2003/86 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta täydentävästä tutkintatoimenpiteestä.
35.
Katson näin ollen näiden seikkojen perusteella, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle osoittamalla toisella kysymyksellä pyritään keskeisesti selvittämään, onko niin, että käsitellessään perheenyhdistämistä koskevaa hakemusta, jonka kansainvälistä suojelua saava henkilö on jättänyt esittämättä sukulaisuussuhteita osoittavia virallisia asiakirjoja, toimivaltaisella kansallisella viranomaisella on direktiivin 2003/86 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla oikeus hylätä hakemus ryhtymättä täydentäviin tutkintatoimenpiteisiin, jos perheenkokoaja ei anna uskottavaa selitystä syistä, joiden vuoksi hän ei voi toimittaa kyseisiä asiakirjoja.
A
Alustavia huomautuksia
36.
Ennen kuin ryhdyn tulkitsemaan direktiivin 2003/86 11 artiklan 2 kohtaa, haluan esittää muutamia alustavia huomautuksia käsiteltävän asian esiin tuomista erityisistä hankaluuksista.
37.
Unionin lainsäätäjä ei nimittäin määritä perheen käsitettä direktiivissä 2003/86.
38.
Tuon direktiivin johdanto-osan yhdeksännestä perustelukappaleesta sekä 4 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että perheenyhdistämisen olisi joka tapauksessa koskettava ainakin ydinperheen jäseniä eli aviopuolisoa ja alaikäisiä lapsia, mukaan luettuina lapset, jotka on adoptoitu asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen päätöksen tai sellaisen päätöksen mukaisesti, joka on kansainvälisten velvoitteiden vuoksi täytäntöönpanokelpoinen ilman eri toimenpiteitä. (
10
)
39.
Etenkin kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden perheenyhdistämisestä direktiivin 2003/86 10 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että jäsenvaltiot voivat antaa luvan perheenyhdistämiseen ”myös muille kuin 4 artiklassa tarkoitetuille perheenjäsenille, jos nämä ovat pakolaisen huollettavina”. Tässä yhteydessä Alankomaiden lainsäädännössä sallitaan sellaisten kasvattilasten perheenyhdistäminen, joihin perheenkokoajalla on tosiasialliset perhesuhteet.
40.
Siltä osin kuin perheen olemassaolo edellyttää välttämättä perhesuhteen – joka on erityinen oikeudellinen suhde – olemassaoloa perheenyhdistämisoikeuden saaminen edellyttää tämän perhesuhteen osoittamista ja kasvattilapsen osalta tämän suhteen tosiasiallisuuden osoittamista. Kyseinen suhde näytetään lähtökohtaisesti toteen alkuperämaan toimivaltaisten viranomaisten laatimilla virallisilla asiakirjoilla.
41.
Juuri tämä kohta pääasiassa on pulmallinen, sillä perheenkokoaja ei ole esittänyt minkäänlaista virallista asiakirjaa, jolla hän voisi osoittaa, että hänellä on tosiasiallinen perheside kyseiseen alaikäiseen, vaikka tämä on direktiivin 2003/86 mukaan välttämätöntä. Kyseisen lapsen ”holhous”, josta perheenkokoaja väittää huolehtivansa, näyttää todellisuudessa olevan rinnastettavissa pikemminkin tavanmukaiseen ja vapaaehtoiseen sitoumukseen laajaan perheverkostoon kuuluvan lapsen elatuksesta, koulutuksesta ja suojelusta vastaamiseen. Jotta kyseisen lapsen etu voitaisiin tällaisessa tilanteessa turvata parhaalla mahdollisella tavalla, on varmistettava, että hänen biologiset vanhempansa ovat todella kuolleet ja että hänellä on tosiasiallinen perhesuhde perheenkokoajaan, jotta estetään hänen mahdollinen altistuminen väärinkäytöksille tai hyväksikäytölle.
42.
Käsiteltävän asian erityispiirteiden esittelyn jälkeen on seuraavaksi aiheellista tarkastella direktiivin 2003/86 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja sukulaisuussuhteita koskevaa näyttöä ohjaavia sääntöjä ja periaatteita.
B
Direktiivin 2003/86 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja sukulaisuussuhteita koskevaa näyttöä ohjaavat säännöt ja periaatteet
43.
Unionin lainsäätäjä erottaa direktiivillä 2003/86 käyttöön otetun perheenyhdistämismenettelyn puitteissa kaksi erityyppistä sukulaisuussuhteiden näyttöä koskevaa järjestelmää.
44.
Ensimmäinen on kolmansien maiden kansalaisille osoitettu yleinen järjestelmä, jota koskevat aineelliset edellytykset on lueteltu mainitun direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa.
45.
Tuossa säännöksessä edellytetään, että perheenkokoaja liittää hakemukseensa sukulaisuussuhteet osoittavat asiakirjat. Toimivaltainen kansallinen viranomainen saattaa kuitenkin pitää asiakirjoja riittämättöminä sukulaisuussuhteiden toteen näyttämiseksi ja voi tämän perusteella päättää toteuttaa haastatteluja perheenkokoajan ja tämän perheenjäsenten kanssa sekä ryhtyä kaikkiin tarpeellisina pitämiinsä tutkimuksiin. (
11
) Unionin lainsäätäjän tarkoituksena on direktiivin 2003/86 16 artiklan säännösten linjausten mukaisesti (
12
) torjua perheenyhdistämistä koskevia vilpillisiä tai väärinkäytösluonteisia hakemuksia – jotka perustuvat esimerkiksi lumeavioliittoihin tai vilpillisiin tai fiktiivisiin isyyden tunnustamisiin – siten, että virallisten asiakirjojen toimittamisen lisäksi toteutetaan täydentäviä tutkimuksia, joiden perusteella perhesuhteiden todellinen ja tosiasiallinen olemassaolo voidaan osoittaa.
46.
Toinen järjestelmä on kansainvälistä suojelua saaville henkilöille suunnattu erityinen järjestelmä, jota koskevista aineellisista edellytyksistä puolestaan säädetään direktiivin 2003/86 11 artiklassa.
47.
Tällä järjestelmällä on voitava taata normaalia perhe-elämää koskevan oikeuden tehokkuus saattamalla yhteen ne perheenjäsenet, jotka kotimaansa olojen vuoksi ovat paenneet vainoja ja vakavia loukkauksia ja joutuneet siten eroon toisistaan pakkosiirron tai paon yhteydessä.
48.
Kun otetaan huomioon ne erityiset vaikeudet, joita edellä mainitut henkilöt joutuvat kohtaamaan toimittaessaan tai kerätessään virallisia asiakirjoja kotimaastaan, edellä selostetussa järjestelmässä säädetään direktiivin 2003/86 johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön linjausten mukaisesti perhesuhteiden osoittamista koskevista edellytyksistä, joiden on oltava muita edellytyksiä ”suotuisampia” tuon oikeuden käyttämiseksi. (
13
)
49.
Direktiivin 2003/86 5 artiklan yleisiä säännöksiä sovelletaan siis silloin, kun kansainvälistä suojelua saava henkilö esittää perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen, ellei direktiivin 11 artiklan 2 kohdan erityisistä säännöksistä muuta johdu.
50.
Viimeksi mainitussa artiklassa säädetään erityisistä säännöistä, ”jos pakolainen ei voi esittää sukulaisuussuhteen osoittavia virallisia asiakirjoja”.
51.
Direktiivin 2003/86 11 artiklan 2 kohdan ensimmäisestä virkkeestä ensinnäkin ilmenee, että jäsenvaltioiden on otettava huomioon ”muut todisteet” näiden suhteiden olemassaolosta. (
14
) Todisteet on arvioitava kansallisen lainsäädännön mukaan. (
15
) Jäsenvaltioiden harkintavaltaa ei kuitenkaan pidä käyttää niin, että se saattaisi haitata direktiivin 2003/86 tavoitteen saavuttamista; tavoitteena on sovittaa yhteen näyttöä koskeva järjestelmä niiden erityisten vaikeuksien kanssa, joita kansainvälistä suojelua saavat henkilöt saattavat kohdata. Todisteiden on siten oltava totuudenmukaisia ja vastattava asianomaisten henkilöiden konkreettista tilannetta. (
16
)
52.
Toiseksi saman direktiivin 11 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen sanamuodosta ilmenee selvästi, että ”kielteinen päätös ei saa perustua pelkästään siihen, että asiakirjatodisteet puuttuvat”. Mielestäni ei ole epäilystäkään siitä, että unionin lainsäätäjä viittaa tässä virallisiin asiakirjoihin. Mainittu säännös on tämän ratkaisuehdotusten edellisen kohdan logiikan mukainen siinä mielessä, että siinä säädetään selvästä ja ehdottomasta kiellosta, jonka nojalla perhesuhteet todistavien virallisten asiakirjojen puuttuminen ei sinänsä saa olla perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen hylkäämisen peruste. Tuo säännös on myös Euroopan neuvoston (
17
) ja YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun toimiston (
18
) suositusten mukainen.
53.
Käsiteltävässä asiassa nousee nyt esille kysymys siitä, että jos perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen tueksi ei ole esitetty yhtään perhesuhteiden olemassaoloa osoittavaa virallista asiakirjaa, onko jäsenvaltioilla tällöin oikeus asettaa direktiivin 2003/86 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen täydentävien tutkintatoimenpiteiden toteuttamisen edellytykseksi se, että perheenkokoaja antaa uskottavan selityksen syistä, joiden vuoksi hän ei voi toimittaa kyseisiä asiakirjoja.
C
Perheenkokoajan velvollisuus antaa uskottava selitys sukulaisuussuhteet osoittavien virallisten asiakirjojen puuttumiselle
54.
Unionin tuomioistuin on todennut, ettei perheenjäsenillä ole subjektiivista oikeutta saada lupaa saapua jäsenvaltioiden alueelle ja että jäsenvaltioilla on direktiivin 2003/86 nojalla tiettyä harkintavaltaa käsitellessään perheenyhdistämistä koskevia hakemuksia ja ne voivat asettaa edellytyksiä tämän oikeuden käytölle. (
19
)
55.
Unionin tuomioistuin on kuitenkin todennut myös, että mainittua mahdollisuutta on tulkittava suppeasti, sillä perheenyhdistämisen salliminen on sääntö, eivätkä jäsenvaltiot saa käyttää tätä mahdollisuutta tavalla, joka olisi vastoin direktiivin 2003/86 tavoitetta. (
20
)
56.
Tässä tapauksessa kyseessä olevalla lainsäädännöllä asetettu vaatimus – vaikka se ei käykään nimenomaisesti ilmi direktiivin 2003/86 sanamuodosta – niveltyy täydellisesti osaksi yhteistyötä, joka perheenkokoajan ja toimivaltaisen kansallisen viranomaisen välille on synnyttävä virallisten asiakirjojen puuttuessa esitetyn perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen käsittelemiseksi, ja vaatimus mahdollistaa tuossa direktiivissä säädettyjen menettelyllisten vaatimusten mukaisesti täytäntöön pantuna direktiivin tavoitteiden saavuttamisen siten, ettei laiminlyödä kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden erityistä järjestelmää.
1. Kyseinen velvollisuus on osa yhteistyövelvoitetta, joka perheenkokoajalla on virallisten asiakirjojen puuttuessa esitetyn perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen käsittelyn yhteydessä
57.
Kuten direktiivin 2003/86 5 artiklan 2 kohdan sekä 11 artiklan 2 kohdan sanamuodosta ilmenee, todistustaakka on ensisijaisesti hakijalla. Hakija on tosiasiallisesti se, joka panee menettelyn alulle saadakseen oikeuden, ja vain hänellä on käytössään viralliset asiakirjat, joilla hän voi tukea ilmoituksiaan ja näyttää toteen vaaditut sukulaisuussuhteet, sillä tästä hänen hakemustaan koskeva päätös viime kädessä riippuu.
58.
Unionin lainsäätäjä asettaa jäsenvaltioille myös yhteistyövelvoitteen. Näistä säännöksistä ilmeneekin, että jos kansainvälistä suojelua saava henkilö ei pysty toimittamaan sukulaisuussuhteita osoittavia virallisia asiakirjoja, jäsenvaltio on direktiivin 2003/86 11 artiklan 2 kohdan mukaan velvollinen ottamaan huomioon muut todisteet näiden suhteiden olemassaolosta ja voi lisäksi saman direktiivin 5 artiklan 2 kohdan mukaan toteuttaa täydentäviä tutkintatoimenpiteitä, kuten haastatteluja perheenkokoajan ja tämän perheenjäsenten kanssa sekä muita tarpeellisina pitämiään tutkimuksia.
59.
Toimivaltainen kansallinen viranomainen voi mielestäni juuri tuon yhteistyön puitteissa ja sen onnistumiseksi vaatia perheenkokoajaa selittämään syyt, joiden vuoksi tämä ei voi toimittaa minkäänlaista sukulaisuussuhteita osoittavaa väestörekisteriasiakirjaa, ja voi mielestäni kiinnittää erityistä huomiota selityksen uskottavuuteen.
60.
Vaikka direktiivin 2003/86 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun todistamisjärjestelmän tarkoituksena on tosiasiassa mukauttaa sukulaisuussuhteiden osoittamisessa sovellettavaa todistamisjärjestelmää nykyistä joustavammilla säännöillä kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden hyväksi, järjestelmään on sisällytettävä myös näille henkilöille kuuluvia velvollisuuksia, jotta estetään mainitun direktiivin 16 artiklan sanamuodon mukaan se, että perheenyhdistämistä koskevaa menettelyä hyödynnetään vilpillisesti tai väärinkäytösluonteisesti kolmannen maan kansalaisten tuloa jäsenvaltioon tai siellä oleskelua koskevien sääntöjen kiertämiseksi, tai että sitä hyödynnetään pahassa tarkoituksessa altistamalla lapset mahdollisille väärinkäytöksille, hyväksikäytölle tai ihmiskaupalle. (
21
)
61.
Jos näin ollen kansainvälistä suojelua saava henkilö päättää aloittaa perheenyhdistämistä koskevan menettelyn, vaikka häneltä puuttuvat kaikki sukulaisuussuhteet osoittavat viralliset asiakirjat, hänelle kuuluva todistustaakka edellyttää, että hän selostaa hakemuksensa käsittelyä varten syyt, joiden vuoksi hän ei kykene toimittamaan kyseisiä asiakirjoja.
62.
Toimivaltaista kansallista viranomaista ei näet voida vaatia käsittelemään hakemusta täydentäviä tutkintatoimenpiteitä toteuttamalla, kun perheenkokoaja ei ole toimittanut minkäänlaista sukulaisuussuhteen osoittavaa väestörekisteriasiakirjaa eikä ole tuon viranomaisen aloittamista menettelyistä eikä perheenkokoajan käyttöön antamista välineistä huolimatta antanut ainuttakaan tyydyttävää selitystä.
63.
Vaikka perheenkokoaja ei siis ole velvollinen näyttämään toteen sukulaisuussuhteen tosiasiallisuutta virallisilla asiakirjoilla, hänen on kuitenkin pyrittävä selittämään tarpeeksi perusteellisesti ja seikkaperäisesti syyt, joiden vuoksi hän ei voi saada käsiinsä niitä. Tällä tavoin hänen on voitava osoittaa, että hänen hakemuksensa on edelleen perusteltu asiakirjojen puuttumisesta huolimatta ja että hakemuksen käsittely edellyttää toimivaltaisen kansallisen viranomaisen yhteistyötä kaikkien sellaisten tietojen kokoamiseksi, joilla näiden suhteiden olemassaolo voidaan osoittaa. (
22
)
64.
Toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on siis perheenkokoajan antamien selitysten ja tarvittaessa muiden toimitettujen todisteiden perusteella mahdollista erottaa tilanne, jossa hakemus on suoralta kädeltä hylättävä sillä perusteella, että se on selvästi perusteeton tai vilpillinen taikka väärinkäytösluonteinen, sellaisesta tilanteesta, jossa perheenkokoajaa on avustettava täydentävillä tutkintatoimenpiteillä, koska on olemassa varteenotettavia syitä uskoa, ettei hän perustellusti voi saada käyttöönsä virallisia asiakirjoja.
65.
On selvää, että perheenkokoajalle asetettujen selitysten antamista koskevien vaatimusten on oltava oikeasuhteisia, jottei häneen kohdistettaisi kohtuutonta rasitetta suhteessa siihen, mitä tarvitaan osoittamaan, että hänen on mahdoton saada asiakirjoja käsiinsä.
66.
Vaatimusten tason on siten perustuttava niiden vaikeuksien luonteeseen ja tasoon, joita perheenkokoaja käytännössä kohtaa virallisten asiakirjojen toimittamisessa. Vaikka toimivaltainen kansallinen viranomainen voi siten vaatia perusteellisia ja seikkaperäisiä selityksiä, kun on selvää, että perheenkokoaja voi toimittaa asiakirjat, sen on mielestäni alennettava vaatimustensa tasoa, jos käy ilmi, että asiakirjojen saaminen on mahdotonta esimerkiksi sen vuoksi, että perheenkokoajan kotimaasta puuttuu väestörekisterijärjestelmä tai siinä on vakavia puutteita.
67.
Nyt on todettava, että kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä säädetyn kaltainen velvoite on velvoite, joka liittyy kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyyn.
2. Kyseinen velvoite kuuluu velvoitteisiin, joita hakijalla on kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyn yhteydessä
68.
Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyä koskevalla menettelyllä ja perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen käsittelyä koskevalla menettelyllä on luonnolliset eri kohteet. Ensimmäisellä menettelyllä on tarkoitus antaa pakolaisen tai kansainvälistä tilapäistä suojelua saavan henkilön asema henkilölle, joka on altistunut mahdollisille vainoille tai vakaville loukkauksille kotimaassaan. Jälkimmäisellä menettelyllä pyritään saattamaan yhteen kansainvälistä suojelua saavan henkilön perheenjäsenet, jotka ovat hajaantuneina pakkosiirron tai paon aikana.
69.
Menettelyillä on kuitenkin hakijan identiteettiin ja hänen hyvin erityiseen tilanteeseensa liittyviä yhteisiä piirteitä, mikä selittää epäilemättä sen, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin viittaa oikeuskäytäntöönsä, joka koskee näyttöä vainojen mahdollisuudesta kotimaahan paluun tapauksessa (kansainvälistä suojelua koskeva hakemus), määrittäessään todistustaakan ja näyttökynnyksen, joita vaaditaan sukulaisuussuhteiden osoittamiseksi (perheenyhdistämistä koskeva hakemus). (
23
)
70.
Molemmissa menettelyissä yhteistyö, joka hakijan ja toimivaltaisen kansallisen viranomaisen välille on synnyttävä, perustuu samaan lähtöolettamaan eli siihen, että kansainvälistä suojelua hakeva tai sitä saava henkilö, joka on joutunut pakenemaan kotimaastaan, ei tämän vuoksi voi saada käyttöönsä virallisia asiakirjoja, joilla hän voisi osoittaa etenkin identiteettinsä, kansallisuutensa tai perhesuhteet.
71.
Unionin tuomioistuin on kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen yhteydessä todennut, että kansainvälisen suojelun hakijalla on direktiivin 2013/32/EU (
24
) 13 artiklan 1 kohdan mukaan velvollisuus tehdä toimivaltaisen kansallisen viranomaisen kanssa yhteistyötä etenkin henkilöllisyytensä, kansalaisuutensa ja hakemuksensa oikeuttavien syiden toteen näyttämiseksi, mikä tämän tuomioistuimen mukaan edellyttää vaadittujen todisteiden ja tarvittaessa pyydettyjen selitysten ja tietojen toimittamista mahdollisuuksien mukaan. (
25
) Nämä ovat hakemuksen käsittelyn kannalta olennaisen tärkeitä ja tarpeellisia tietoja.
72.
Mainittu velvollisuus liittyy direktiivin 2011/95/EU (
26
) 4 artiklan 5 kohdassa vahvistettuun velvollisuuteen, joka koskee tosiseikkojen ja olosuhteiden arviointia, joka toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on tehtävä tällaisen hakemuksen käsittelemiseksi. Mainitussa säännöksessä näet säädetään, että vaikka joidenkin hakijan lausumien seikkojen tueksi ei olisi esitetty asiakirjoja tai muita todisteita, näitä seikkoja ei tarvitse todentaa etenkään, jos hakija on todella yrittänyt esittää näyttöä hakemuksensa tueksi ja hän on esittänyt kaikki olennaiset seikat sekä antanut ”tyydyttävän” selityksen muiden asiaan vaikuttavien seikkojen puuttumisesta, (
27
) jos hänen lausumiaan pidetään johdonmukaisina ja uskottavina eivätkä ne ole ristiriidassa hänen tapaukseensa liittyvien saatavilla olevien tapauskohtaisten ja yleisten tietojen kanssa.
73.
Katson täten kaiken edellä esitetyn perusteella, että direktiivin 2003/86 11 artiklan 2 kohtaa voidaan tulkita siten, että toimivaltaisella kansallisella viranomaisella on oikeus vaatia perheenkokoajalta uskottavaa selitystä, jos tämä ei pysty toimittamaan sukulaisuussuhteita osoittavia virallisia asiakirjoja.
74.
Näillä viranomaisilla tässä tarkoituksessa olevalle harkintavallalle on kuitenkin syytä asettaa rajat.
D
Toimivaltaisen kansallisen viranomaisen velvollisuudet perheenkokoajan antamien selitysten uskottavuuden tarkastelun yhteydessä
75.
Kansallisella viranomaisella on yksinomainen toimivalta arvioida kansallisen tuomioistuimen valvonnassa perheenkokoajan antamia selityksiä. Sen on kuitenkin pantava tämä velvoite täytäntöön direktiivissä 2003/86 ja etenkin sen 17 artiklassa tarkoitettujen menettelyllisten vaatimusten mukaisesti.
76.
Perheenkokoajan velvollisuutena on siis antaa uskottava selitys syistä, joiden vuoksi hän ei kykene osoittamaan sukulaisuussuhdetta virallisilla asiakirjoilla, ja toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on puolestaan tutkittava asianmukaisesti perheenkokoajan selitykset.
77.
Kansallisen viranomaisen on direktiivin 2003/86 17 artiklan mukaisesti (
28
) erityisesti tehtävä tapauskohtainen arviointi, jossa on otettava huomioon paitsi perheenkokoajan kotimaan tilannetta koskevat yleiset ja erityiset merkitykselliset tiedot myös hänen persoonansa, käytännön tilanteensa sekä ne erityiset vaikeudet, joihin hän saattaa kohdata. (
29
)
78.
Tällaisella menetelmällä arvioinnille, jolle subjektiivisuus on ominaista, voidaan asettaa rajat riippumatta tosiseikoista, joihin tuon arvioinnin on perustuttava.
79.
Selityksiä, jotka koskevat perheenkokoajan kyvyttömyyttä toimittaa sukulaisuussuhdetta todistavaa virallista asiakirjaa, on yhtäältä arvioitava objektiivisesti perheenkokoajan kotimaan tilannetta koskevien yleisten ja erityisten tietojen valossa. Tällöin edellytetään paitsi tietoja, jotka ovat merkityksellisiä, objektiivisia, luotettavia, täsmällisiä ja ajantasaisia siten, että ne voidaan luetteloida kansallisten ja kansainvälisten hallintoelinten kuten etenkin Euroopan neuvoston tai YK:n järjestelmän alaisten elinten laatimiin raportteihin, mutta myös kansainvälisiä tuomioistuinratkaisuja, kuten Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioita. (
30
) Kun on kyse perheenyhdistämistä koskevasta hakemuksesta, johon ei ole liitetty minkäänlaista sukulaisuussuhdetta osoittavaa virallista asiakirjaa, mainittujen tietojen, joihin kansallisilla viranomaisilla on oltava kattava pääsy, pohjalta on voitava arvioida alkuperämaan väestörekisteriyksikköjen toimintaa sekä erityisesti sellaisia todellisia puutteita, jotka koskevat joko tuon maan tiettyjä paikkakuntia tai tiettyjä henkilöryhmiä.
80.
Tämä menetelmä on se, jonka unionin lainsäätäjä on hyväksynyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyn yhteydessä.
81.
Direktiivin 2011/95 4 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltion on siten arvioitava hakemus tapauskohtaisesti ottamalla huomioon kaikki alkuperämaahan liittyvät asiaan vaikuttavat tosiseikat, mukaan luettuina tuon maan lait ja asetukset ja tapa, jolla niitä sovelletaan. Hakijan lausumien uskottavuutta ja johdonmukaisuutta on lisäksi direktiivin 2011/95 4 artiklan 5 kohdan c alakohdan mukaan arvioitava hänen tapaukseensa liittyvien saatavilla olevien tapauskohtaisten ja yleisten tietojen valossa. (
31
)
82.
Jotta toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voisivat jatkuvasti täyttää nämä vaatimukset ja jotta kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyä koskevia menettelyjä voitaisiin yhdenmukaistaa jäsenvaltioissa, EASOn tehtäväksi on annettu laatia tietoraportteja, joissa tutkitaan aihepiireittäin kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden alkuperämaan tai -alueen tilannetta. Raportit laaditaan alkuperämaista kerätyn ”asiaan vaikuttavan, luotettavan, täsmällisen ja ajantasaisen tiedon” pohjalta käyttämällä kaikkia asiaankuuluvia tietolähteitä, kuten muun muassa niitä, jotka ovat peräisin valtiollisilta, valtiosta riippumattomilta ja kansainvälisiltä järjestöiltä. (
32
)
83.
Valtiosihteeri on siten käsiteltävässä asiassa viitannut arvioinnissaan Eritreaa koskevan EASOn raportin siihen osaan, jonka otsikkona on ”Väestörekisteriä koskevat viralliset asiakirjat”. (
33
)
84.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on kuitenkin varmistaa, että kyseistä raporttia voidaan pitää riittävänä tietolähteenä mainitun arvioinnin tekemiseksi ja että sen pohjalta voidaan saada luotettavaa ja täsmällistä tietoa väestörekisterin todellisesta toiminnasta haja-asutusalueella ja/tai paikkakunnalla, josta perheenkokoaja on kotoisin, kuolintodistusten ja huoltajuusasiakirjojen myöntämisestä sekä siitä, missä määrin perheenkokoajalla on todellisuudessa ja asiassa sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaisesti mahdollisuus vaatia väestörekisteriasiakirjoja kotimaastaan tai kotimaan diplomaattisista edustustoista.
85.
Selityksiä, jotka koskevat perheenkokoajan kyvyttömyyttä toimittaa sukulaisuussuhdetta todistavaa virallista asiakirjaa, on toisaalta arvioitava hänen henkilökohtaisen asemansa ja henkilökohtaisten olosuhteidensa valossa direktiivin 2003/86 17 artiklan ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti. EASOn tietoraportilla ei näet korvata hakemuksen tapauskohtaista käsittelyä, jolla voidaan selvittää perheenkokoajan käytössä olevia mahdollisuuksia.
86.
Perheenkokoajan ikä ja etenkin alaikäisyys, sukupuoli, koulutustaso, alkuperä ja sosiaalinen asema mutta myös kansainvälisen suojelun myöntämisen perustana olleet syyt sekä hänen kokemansa traumat voivat siten olla tekijöitä, jotka on otettava huomioon arvioitaessa syitä, joiden vuoksi hänellä ei ole virallisia asiakirjoja, ja määritettäessä niiden vaikeuksien tasoa, joita hän on saattanut kohdata.
87.
Päättelen kaiken edellä esitetyn perusteella, että direktiivin 2003/86 11 artiklan 2 kohta ei ole esteenä edellä selostetun kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jos toimivaltainen kansallinen viranomainen tutkii asianmukaisesti perheenkokoajan antamat selitykset ottamalla huomioon paitsi hänen kotimaansa tilannetta koskevat sekä yleisluontoiset että erityiset merkitykselliset tiedot myös hänen oman erityistilanteensa.
V Ratkaisuehdotus
88.
Ehdotan kaiken edellä esitetyn perusteella, että unionin tuomioistuin vastaisi rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlemin toiseen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY 11 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla kansainvälistä suojelua saavan henkilön on perheenyhdistämistä koskevan hakemuksensa käsittelemiseksi annettava uskottava selitys syistä, joiden vuoksi hän ei kykene toimittamaan sukulaisuussuhdetta osoittavia virallisia asiakirjoja, kunhan kansallinen toimivaltainen viranomainen arvioi näitä selityksiä paitsi perheenkokoajan kotimaan tilannetta koskevien sekä yleisluontoisten että erityisten merkityksellisten tietojen myös hänen oman erityistilanteensa perusteella.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	Oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY (EUVL 2003, L 251, s. 12) 2 artiklan c alakohdassa ”perheenkokoaja” määritellään ”jäsenvaltiossa laillisesti oleskeleva[ksi] kolmannen maan kansalais[eksi], joka hakee tai jonka perheenjäsenet hakevat perheenyhdistämistä päästäkseen muuttamaan perheenkokoajan luokse”.
(
3
)	Stb. 2000, nro 495.
(
4
)	Tämä on korvattu työohjeella nro 2016/17 (Werkinstructie 2016/17).
(
5
)	Ulkomaalaisia koskevan vuoden 2000 yleiskirjeen C2/4 kohdassa täsmennetään, että alaikäinen voi olla myös kasvattilapsi, johon perheenkokoajalla on tosiasialliset perhesuhteet.
(
6
)	Ks. tästä maahanmuutto- ja kansalaisuusviraston selvitykset ”The family reunification procedure for holders of an asylum residence permit”, joka on luettavissa seuraavassa Internet-osoitteessa: https://ind.nl/Documents/GHA_Engels.pdf (s. 6, osa 1, vaihe 3).
(
7
)	Tämän ratkaisuehdotuksen yhteydessä esitetyissä tosiseikoissa otetaan huomioon myös unionin tuomioistuimen hallussa olevan kansallisen asiakirja-aineiston sisältämät tiedot.
(
8
)	Jäljempänä valtiosihteeri.
(
9
)	Alkuperämaata koskeva tietoraportti, Eritrea, maakohtainen tutkimus, toukokuu 2015, on luettavissa seuraavassa Internet-osoitteessa: https://coi.easo.europa.eu/administration/easo/PLib/EASO-Eritrea-Country-Focus-FR.pdf; valtiosihteeri on nimenomaisesti viitannut tähän tietoraporttiin perheenkokoajalle osoittamissaan viesteissä, jotka on liitetty unionin tuomioistuimessa esitettyihin huomautuksiin. Ks. EASOn perustamisesta turvapaikka-asioiden tukiviraston perustamisesta 19.5.2010 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o (EU) N:o 439/2010 (EUVL 2010, L 132, s. 11).
(
10
)	Direktiivin 2003/86 johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen sekä 4 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat sallia suoraan ylenevää polvea olevien sukulaisten, täysi-ikäisten naimattomien lasten, naimattomien tai rekisteröidyn parisuhteen osapuolten sekä moniavioisessa avioliitossa tietyin edellytyksin toisen aviopuolison ja perheenkokoajan alaikäisten lasten perheenyhdistämisen.
(
11
)	Komission tiedonannosta Euroopan parlamentille ja neuvostolle oikeudesta perheenyhdistämiseen annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY soveltamista koskevista ohjeista (COM(2014) 210 final, jäljempänä ohjeet) ilmenee, että jokainen hakemus, mukaan liitetyt asiakirjat sekä haastattelujen ja muun tutkinnan tarpeellisuus on arvioitava tapauskohtaisesti hakemuksen yksilöllisen tutkimuksen yhteydessä (3.2. kohta, s. 10).
(
12
)	Mainitun direktiivin 16 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat hylätä perheenyhdistämistä varten tehdyn maahantuloa ja maassaoleskelua koskevan hakemuksen, jos perheenkokoaja ja perheenjäsen tai perheenjäsenet eivät elä tai eivät enää elä todellisessa avioliitossa tai perhesuhteessa, tai jos todetaan, että perheenkokoaja tai hänen kanssaan avioliitonomaisissa olosuhteissa elävä henkilö on avioliitossa tai pysyvässä suhteessa toisen henkilön kanssa. Saman säännöksen 2 kohdan mukaan ne voivat hylätä tällaisen hakemuksen myös, jos käy ilmi, että on käytetty vääriä tai harhaanjohtavia tietoja, vääriä tai väärennettyjä asiakirjoja tai tehty muunlainen petos tai käytetty muita laittomia keinoja, tai että avioliitto on solmittu, avioliitonomaiset olosuhteet perustettu tai adoptio tehty yksinomaan sitä varten, että asianomainen henkilö voisi tulla jäsenvaltioon tai oleskella siellä.
(
13
)	Ks. tästä komission vihreä kirja Euroopan unionissa asuvien kolmansien maiden kansalaisten oikeudesta perheenyhdistämiseen (direktiivi 2003/86) (COM(2011) 735 final), erityisesti sen 4.2 kohta, jonka otsikko on ”Muita turvapaikkaan liittyviä kysymyksiä” (s. 7), sekä erityisesti edellä mainittujen ohjeiden 6.1.2. kohta (s. 23 ja 24). Ks. lisäksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio, 10.7.2014, Mugenzi v. Ranska (CE:ECHR:2014:0710JUD005270109, 54 kohta).
(
14
)	Tämä velvoite on myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen linjauksen mukainen; ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 10.7.2014, Tanda-Muzinga v. Ranska (CE:ECHR:2014:0710JUD000226010, 79 kohta).
(
15
)	Ks. vastaavasti tuomio 12.4.2018, A ja S (C-550/16, EU:C:2018:248, 42 ja 45 kohta).
(
16
)	Direktiivin 2003/86 5 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat tarvittaessa haastatella perheenkokoajaa ja hänen perheenjäseniään sekä suorittaa muita tarpeellisiksi katsomiaan tutkimuksia. Mainittujen ohjeiden 6.1.2. kohdassa komissio korostaa, että ”muita todisteita”, joilla perhesuhteen olemassaolo voidaan todistaa, voivat olla hakijoiden kirjalliset ja/tai suulliset lausunnot, perheenjäsenten haastattelut tai ulkomailla suoritetut tilannetta koskevat selvitykset. Lausuntojen tueksi voidaan esittää muita todisteita, esimerkiksi audiovisuaalista aineistoa ja konkreettista todistusaineistoa, kuten tutkintotodistuksia tai tositteita tilisiirroista. Komissio korostaa, että jos muuntyyppisten todisteiden tarkastelun jälkeen on vakavia epäilyjä tai jos vilpillisestä tarkoituksesta on vahvoja viitteitä, viimeisenä keinona voidaan käyttää DNA-testausta, mutta tällaisilla testeillä ei voida todistaa laajan perheverkoston jäseniä tai huollettavana olevia perheenjäseniä esimerkiksi adoptiotapauksissa (s. 23).
(
17
)	Ks. tästä jäsenvaltioita edustavan Euroopan neuvoston ministerikomitean 15.9.1999 antama suositus nro R(99)23 pakolaisten ja muiden kansainvälisen suojan tarpeessa olevien henkilöiden perheenyhdistämisestä.
(
18
)	Ks. tästä YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun toimiston toimeenpanevan komitean 32:nnessa kokouksessaan antama päätelmä nro 24, joka on luettavissa seuraavassa osoitteessa: http://www.unhcr.org/publications/legal/41b041534/compilation-conclusions-adopted-executive-committee-international-protection.html (s. 43).
(
19
)	Ks. tästä tuomio 27.6.2006, parlamentti v. neuvosto (C–540/03, EU:C:2006:429, 59 kohta) ja tuomio 6.12.2012, O ym. (C–356/11 ja C–357/11, EU:C:2012:776, 79 kohta).
(
20
)	Ks. vastaavasti tuomio 6.12.2012, O ym. (C–356/11 ja C–357/11, EU:C:2012:776, 74 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
21
)	Mainittujen ohjeiden mukaan komissio on täsmentänyt, että yhteiskunnan ja oikeutettujen hakijoiden edun vuoksi direktiivissä 2003/86 säädettyihin oikeuksiin kohdistuvaa väärinkäyttöä ja petoksia vastaan on toteutettava määrätietoisia toimia (ks. erityisesti 7.3 kohta, jonka otsikkona on ”Väärinkäyttö ja petokset”, s. 27).
(
22
)	Unionin tuomioistuin onkin todennut, että jäsenvaltiolla on hakijaa paremmat mahdollisuudet saada tieto tietyntyyppisistä asiakirjoista (ks. tästä tuomio 22.11.2012, M., C–277/11, EU:C:2012:744, 66 kohta).
(
23
)	Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 10.7.2014, Tanda-Muzinga v. Ranska (CE:ECHR:2014:0710JUD000226010, 69 kohta).
(
24
)	Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2013, L 180, s. 60).
(
25
)	Ks. tuomio 14.9.2017, K. (C–18/16, EU:C:2017:680, 38 kohta).
(
26
)	Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2011, L 337, s. 9).
(
27
)	Ks. tuomio 25.1.2018, F (C–473/16, EU:C:2018:36, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
28
)	Ks. tästä komission ohjeiden 6.1.2. ja 7.4. kohta.
(
29
)	Ks. tästä tuomio 4.3.2010, Chakroun (C–578/08, EU:C:2010:117), jossa unionin tuomioistuin on todennut, että direktiivin 2003/86 17 artikla on siten esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa kansalliselle toimivaltaiselle viranomaiselle annetaan oikeus hylätä perheenyhdistämistä koskeva hakemus tutkimatta konkreettisesti hakijan tilannetta. Unionin tuomioistuin on mainitussa tuomiossa pitänyt tämän direktiivin vastaisena kansallista lainsäädäntöä, jossa säädetään vähimmäispalkan määrästä, jonka alittuessa perheenyhdistäminen evättäisiin, jos perheenyhdistämistä koskeva hakemus hylättäisiin ”tutkimatta konkreettisesti kunkin hakijan tilannetta” (48 kohta).
(
30
)	Viittaan tässä analogisesti unionin tuomioistuimen 5.4.2016 antamassaan tuomiossa Aranyosi ja Căldăraru (C–404/15 ja C–659/15 PPU, EU:C:2016:198) esittämiin perusteisiin, jotka koskevat tietoja, joihin kansallisten viranomaisten on nojauduttava arvioidakseen jäsenvaltioiden vankilajärjestelmän todellisia puutteita. Näitä perusteita sovelletaan käsittääkseni a fortiori tilanteessa, jossa arvioidaan jäsenvaltioiden väestörekisteriyksikköjen toimintaa.
(
31
)	Direktiivin 2011/95 4 artiklan 5 kohdan c alakohdassa säädetään, että ”vaikka jäsenvaltiot soveltavat periaatetta, jonka mukaan hakijan velvollisuutena on esittää kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteluiksi tarvittavat seikat, ja vaikka joidenkin hakijan lausumien seikkojen tueksi ei olisi esitetty asiakirjoja tai muita todisteita, näitä seikkoja ei tarvitse todentaa – –, jos hakijan lausumia pidetään johdonmukaisina ja uskottavina eivätkä ne ole ristiriidassa hänen tapaukseensa liittyvien saatavilla olevien tapauskohtaisten ja yleisten tietojen kanssa” (kursivointi tässä).
(
32
)	Ks. asetuksen N:o 439/2010 4 artiklan a ja b alakohta.
(
33
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteestä 9 annetut raporttia koskevat viittaukset.