62013CJ0335
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
6 päivänä marraskuuta 2014 (
*1
)
”Ennakkoratkaisupyyntö — Yhteinen maatalouspolitiikka — Tilatukijärjestelmä — Komission asetus (EY) N:o 795/2004 — 18 artiklan 2 kohta — Kansallinen varanto — Poikkeukselliset olosuhteet — Yhdenvertaisen kohtelun periaate”
Asiassa C‑335/13,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Scottish Land Court (Yhdistynyt kuningaskunta) on esittänyt 14.6.2013 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 18.6.2013, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Robin John Feakins
vastaan
The Scottish Ministers,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Tizzano sekä tuomarit A. Borg Barthet, M. Berger, S. Rodin (esittelevä tuomari) ja F. Biltgen,
julkisasiamies: J. Kokott,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies L. Hewlett,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 30.4.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
—
Robin John Feakins, edustajinaan solicitor M. A. S. Devanny, C. Agnew of Lochnaw, QC, ja advocate N. MacDougall,
—
Scottish Ministers, asiamiehenään N. Wisdahl, avustajinaan J. Wolffe, QC, ja advocate D. Cameron,
—
Kreikan hallitus, asiamiehinään I. Chalkias ja E. Chroni,
—
Euroopan komissio, asiamiehinään K. Skelly ja G. von Rintelen,
kuultuaan julkisasiamiehen 19.6.2014 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä annetussa asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 säädetyn tilatukijärjestelmän täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 21.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 795/2004 (EUVL L 141, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 29.10.2004 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1974/2004 (EUVL L 345, s. 85; jäljempänä soveltamisasetus), 18 artiklan 2 kohdan tulkintaa ja pätevyyttä.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa Robin John Feakins on nostanut kanteen Scottish Ministersin tekemästä päätöksestä, joka koskee viitemäärän vahvistamista sen tilatuen määrän laskemiseksi, johon hänellä on oikeus yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999, (EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000, (ETY) N:o 2358/71 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta 29.9.2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 (EUVL L 270, s. 1; jäljempänä perusasetus) nojalla.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Perusasetus
3
Pääasian oikeudenkäynnin taustalla olevien tosiseikkojen ajankohtana voimassa olleella perusasetuksella vahvistettiin muun muassa järjestelmä, jonka mukaisesti viljelijöille maksettiin tilatukea tuotantomääristä riippumatta. Tässä järjestelmässä, joka kyseisen asetuksen 1 artiklan toisessa luetelmakohdassa nimetään ”tilatukijärjestelmäksi”, kootaan yhteen eräitä suoria tukia, joita viljelijöille maksettiin siihen asti voimassa olleiden eri tukijärjestelmien perusteella.
4
Perusasetuksen johdanto-osan 24 perustelukappaleen sanamuoto oli seuraava:
”Yhteisön maatalouden kilpailukyvyn parantaminen sekä elintarvikkeiden laadun ja ympäristövaatimusten edistäminen merkitsevät väistämättä maataloustuotteiden virallisten hintojen laskua ja tuotantokustannusten nousua yhteisön maatiloilla. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi sekä markkinasuuntautuneemman ja kestävämmän maatalouden edistämiseksi on tarpeen täydentää siirtymistä tuotantotuesta tuottajatukeen ottamalla käyttöön tuotantomääristä riippumattoman maatilakohtaisen tilatuen järjestelmä. Tuen irrottaminen tuotantomääristä ei muuta viljelijöille tosiasiallisesti maksettavia määriä mutta parantaa huomattavasti tilatuen tehokkuutta. Tämän vuoksi on aiheellista asettaa tilatuen edellytykseksi se, että noudatetaan ympäristöä, elintarviketurvallisuutta, eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevia vaatimuksia ja että maatila säilytetään viljelyn ja ympäristön kannalta hyvässä kunnossa.”
5
Kyseisen asetuksen johdanto-osan 29 perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:
”Jotta voidaan vahvistaa määrä, joka viljelijän olisi uudessa järjestelmässä saatava, on aiheellista viitata hänelle viitekaudella myönnettyihin määriin. Erityistilanteiden varalta olisi perustettava kansallinen varanto. Kyseisen varannon avulla voidaan myös helpottaa uusien viljelijöiden osallistumista järjestelmään. Tilatuki olisi vahvistettava tilakohtaisesti.”
6
Jäsenvaltioilla oli mahdollisuus valita tilatukijärjestelmän toteuttamista varten joko niin sanottu historiallinen malli tai niin sanottu alueellinen malli.
7
Niin sanotussa historiallisessa mallissa viljelijöillä, jotka olivat pääsääntöisesti kalenterivuodet 2000–2002 käsittävänä viitekautena saaneet tukea ainakin yhdestä perusasetuksen liitteessä VI tarkoitetusta tukijärjestelmästä, oli oikeus saada ”tukioikeuksia”, jotka laskettiin sen viitemäärän perusteella, joka saatiin kunkin viljelijän osalta tälle näiden tukijärjestelmien nojalla myönnettyjen tukien kokonaismäärän kyseisen kauden vuotuisen keskiarvon perusteella. Tukioikeuksien määrä vastasi niiden hehtaarien, joiden perusteella asianomaisella viljelijällä oli viitekauden aikana oikeus näihin tukiin, vuotuista keskiarvoa.
8
Kyseisen asetuksen 37 artiklan 1 kohdassa vahvistettiin näin ollen viitemäärän laskemista koskeva yleinen sääntö seuraavasti:
”Viitemäärä on liitteessä VI tarkoitettujen tukijärjestelmien mukaisesti viljelijälle 38 artiklassa tarkoitetun viitekauden kunakin kalenterivuonna myönnettyjen tukien kokonaismäärien kolmen vuoden keskiarvo, joka lasketaan ja jota mukautetaan liitteen VII mukaisesti.”
9
Perusasetuksessa säädettiin kuitenkin tietyistä erityistoimista, joita sovellettiin viljelijöihin, joiden osalta 37 artiklan 1 kohdan mukaisesti laskettu viitemäärä ei olisi vastannut tasoltaan sitä tukea, jonka he olisivat saaneet, jollei tilatukijärjestelmä olisi tullut voimaan.
10
Erityisesti yhtäältä tämän asetuksen 40 artiklan 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Poiketen siitä, mitä 37 artiklassa säädetään, viljelijä, jonka tuotantoa ovat viitekaudella vakavasti haitanneet ennen viitekautta tai sen aikana ilmenneet ylivoimaiset esteet tai poikkeukselliset olosuhteet, voi pyytää, että viitemäärä laskettaisiin viitekauteen sisältyvän sellaisen kalenterivuoden (sisältyvien kalenterivuosien) perusteella, jona (joina) ylivoimaiset esteet tai poikkeukselliset olosuhteet eivät vaikuttaneet.”
11
Toisaalta perusasetuksen 42 artiklan 1 kohdassa säädettiin, että kunkin jäsenvaltion oli perustettava kansallinen varanto, jota oli kartutettava tekemällä viitemääriin lineaarinen prosentuaalinen vähennys.
12
Tämän asetuksen 42 artiklan 3 ja 5 kohdan nojalla jäsenvaltioilla oli mahdollisuus käyttää kansallista varantoa myöntääkseen viitemääriä viljelijöille, jotka aloittivat maataloustoimintansa tai joihin sovellettiin rakenneuudistus- ja kehitysohjelmia.
13
Kyseisen asetuksen 42 artiklan 4 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on käytettävä kansallista varantoa viitemäärien vahvistamiseksi objektiivisin perustein ja tavalla, jolla taataan viljelijöiden tasapuolinen kohtelu ja ehkäistään markkinoiden ja kilpailun vääristyminen, viljelijöille, jotka ovat erityistilanteessa, jonka komissio määrittelee – –”
14
Perusasetuksen 41 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltion viitemäärien summa ei saa ylittää liitteessä VIII tarkoitettua kansallista enimmäismäärää.
2.   Jäsenvaltion on tarvittaessa tehtävä viitemäärille lineaarinen prosentuaalinen vähennys enimmäismääränsä noudattamiseksi.”
15
Kyseisen asetuksen 42 artiklan 7 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on suoritettava oikeuksien lineaarisia vähennyksiä, jos niiden kansallinen varanto ei ole riittävä 3 ja 4 kohdassa tarkoitettujen tapausten kattamiseksi.”
16
Perusasetus kumottiin ja korvattiin yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (EY) N:o 1290/2005, (EY) N:o 247/2006, (EY) N:o 378/2007 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1782/2003 kumoamisesta 19.1.2009 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 73/2009 (EUVL L 30, s. 16), joka tuli voimaan 2.2.2009 ja joka sen jälkeen kumottiin ja korvattiin yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja asetuksen N:o 73/2009 kumoamisesta 17.12.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1307/2013 (EUVL L 347, s. 608), joka tuli voimaan 20.12.2013.
Soveltamisasetus
17
Pääasian oikeudenkäynnin taustalla olevien tosiseikkojen ajankohtana voimassa olleeseen soveltamisasetukseen sisältyi säännöksiä perusasetuksessa säädetyn tilatukijärjestelmän täytäntöönpanosta.
18
Soveltamisasetuksen johdanto-osan 13 perustelukappaleen sanamuoto oli seuraava:
”Asetuksen (EY) N:o 1782/2003 42 artiklan 4 kohdassa säädetään, että komissio määrittelee erityistilanteet, jotka oikeuttavat viitemäärien vahvistamiseen tietyille viljelijöille, kun nämä ovat tilanteessa, joka on estänyt joko kokonaan tai osittain heitä saamasta suoraa tukea viitekaudella. Tämän vuoksi on aiheellista laatia luettelo näistä erityistilanteista ja vahvistaa säännöt, joiden avulla voidaan välttää, ettei samalle viljelijälle koidu päällekkäistä hyötyä eri tavalla myönnetyistä tukioikeuksista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta komission mahdollisuutta lisätä tarvittaessa muita tilanteita kyseiseen luetteloon – –”
19
Tämän asetuksen 18 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Asetuksen (EY) N:o 1782/2003 42 artiklan 4 kohdan soveltamiseksi erityistilanteessa olevilla viljelijöillä tarkoitetaan tämän asetuksen 19–23 a artiklassa tarkoitettuja viljelijöitä.
2.   Silloin kun erityistilanteessa oleva viljelijä täyttää edellytyksen kahden tai useamman artiklan tämän asetuksen 19–23 a artiklasta taikka asetuksen (EY) N:o 1782/2003 37 artiklan 2 kohdan, 40 artiklan, 42 artiklan 3 kohdan tai 42 artiklan 5 kohdan soveltamiseksi, hän on oikeutettu saamaan tukioikeuksia enintään sen määrän, joka vastaa hänen tilatukijärjestelmän ensimmäisenä soveltamisvuonna ilmoittamiensa hehtaarien määrää, ja tukioikeuksien arvo on korkein niistä arvoista, jonka kyseinen viljelijä voi saada soveltamalla erikseen kutakin niistä artikloista, joiden edellytykset hän täyttää.”
20
Kyseisen asetuksen 19–23 a artiklassa määriteltiin eräitä erityistilanteita, joiden vuoksi asianomaisella viljelijällä oli oikeus kansallisesta varannosta myönnettäviin tukiin.
21
Erityisesti soveltamisasetuksen 22 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Jos viljelijä on vuokrannut viitekauden päättymisen ja viimeistään 15 päivänä toukokuuta 2004 välisenä aikana vähintään kuudeksi vuodeksi tilan tai sen osan eikä vuokrasopimuksen ehtoja voida tarkistaa, hänelle myönnettävät tukioikeudet lasketaan jakamalla viitemäärä, jonka jäsenvaltio vahvistaa objektiivisin perustein ja tavalla, jolla voidaan varmistaa viljelijöiden tasapuolinen kohtelu ja välttää markkinoiden ja kilpailun vääristyminen, enintään kyseisen viljelijän vuokraamien hehtaarien määrää vastaavalla hehtaariluvulla.
2.   Edellä olevaa 1 kohtaa sovelletaan viljelijöihin, jotka ovat ostaneet viitekaudella tai aikaisemmin taikka viimeistään 15 päivänä toukokuuta 2004 tilan tai sen osan, jonka maa-ala oli vuokrattuna viitekauden aikana, tarkoituksenaan maataloustoiminnan aloittaminen tai laajentaminen yhden vuoden kuluessa vuokrasopimuksen päättymisestä.”
22
Tämän asetuksen 12 artiklan 1, 4 ja 8 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”1.   Tilatukijärjestelmän ensimmäistä soveltamisvuotta edeltävästä kalenterivuodesta alkaen jäsenvaltiot voivat tunnistaa asetuksen (EY) N:o 1782/2003 33 artiklassa tarkoitetut tukikelpoiset viljelijät, vahvistaa saman asetuksen 34 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitetut väliaikaiset määrät ja hehtaarimäärät sekä todentaa alustavasti tämän artiklan 5 kohdan edellytykset.
– –
4.   Tilatukijärjestelmän ensimmäisenä soveltamisvuonna myönnettävien tukioikeuksien lopullinen vahvistaminen edellyttää tilatukijärjestelmää koskevan hakemuksen jättämistä asetuksen (EY) N:o 1782/2003 34 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
Tukioikeuksia ei voida siirtää lopullisesti ennen niiden lopullista vahvistamista.
– –
Viljelijä voi jättää tilatukihakemuksia jäsenvaltion vahvistamien tai 17 tai 27 artiklassa tarkoitettujen sopimuslausekkeiden kautta saatujen väliaikaisten tukioikeuksien perusteella sen estämättä kuitenkaan tukioikeuksien lopullista vahvistamista.
– –
8.   Lohkoa ei tarvitse ilmoittaa tukioikeuksien vahvistamiseksi, lukuun ottamatta 6 ja 7 artiklassa sekä 18–23 a artiklassa tarkoitetuista kansallisista varannoista tulevien tukioikeuksien vahvistamista ja rajoittamatta tämän artiklan 5 ja 6 kohdan soveltamista. Asetuksen (EY) N:o 1782/2003 44 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua lohkoilmoitusta sovelletaan tukioikeushakemuksen soveltamiseksi tilatukijärjestelmässä.”
23
Soveltamisasetus kumottiin ja korvattiin asetuksen N:o 73/2009 III osastossa säädetyn tilatukijärjestelmän täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 29.10.2009 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1120/2009 (EUVL L 316, s. 1), joka tuli voimaan 9.12.2009.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
24
Ennen tilatukijärjestelmän voimaantuloa Feakins harjoitti maanviljelyä tilalla, joka sijaitsi Sparumissa Englannissa ja jota varten hän oli saanut eri tukia perusasetuksen liitteessä VI tarkoitetuista tuotantotukijärjestelmistä.
25
Vuonna 2001 hänen koko karjansa oli teurastettu suu- ja sorkkataudin vuoksi, ja hänen tilaansa oli tämän jälkeen käytetty ruhojen hävittämiseen. Hän ei voinut hankkia uusia eläimiä vuosina 2001 ja 2002 suu- ja sorkkataudin vuoksi. Tilatukijärjestelmän voimaantulon seurauksena Feakins sai kuitenkin perusasetuksen 40 artiklan mukaisesti viitemäärän, joka laskettiin ainoastaan viitekauteen sisältyneen sellaisen vuoden, johon suu- ja sorkkatauti ei ollut vaikuttanut, eli vuoden 2000 lukujen perusteella. Näin ollen hänelle myönnettiin viitemäärä, joka oli 232744 euroa.
26
Marraskuussa 2002 Feakins osti kaksi tilaa, jotka sijaitsivat Langburnshieldsissä ja Tythehousessa Skotlannissa ja jotka molemmat oli vuokrattu vuonna 2006 päättyvällä vuokrasopimuksella.
27
Feakins teki 14.3.2005 Scottish Ministersille hakemuksen kansallisesta varannosta myönnettävien tukioikeuksien väliaikaiseksi vahvistamiseksi hänen Skotlannissa sijaitsevan kahden tilansa osalta. Feakins vetosi siihen, että hän oli soveltamisasetuksen 22 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa erityistilanteessa, koska hän oli viitekauden aikana ostanut kolmannelle osapuolelle vuokrattua maata ryhtyäkseen harjoittamaan siellä maanviljelyä vuokrasopimuksen päätyttyä.
28
Tämän hakemuksen seurauksena Scottish Ministers vahvisti hänelle kansallisesta varannosta myönnettävien tukioikeuksien viitemääräksi väliaikaisesti 95146 euroa. Soveltamisasetuksen 12 artiklan 4 kohdan mukaisesti nämä oikeudet eivät kuitenkaan voineet tulla lopullisiksi eivätkä oikeuttaa maksuihin ennen kyseisten tilojen hallintaan ottoa ja vastaavan hehtaarimäärän ilmoittamista yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän mukaisessa tukihakemuksessa (jäljempänä valvontalomake).
29
Feakins ilmoitti Langburnshieldsissä sijaitsevan tilan toukokuulta 2005 jättämässään valvontalomakkeessa ja Tythehousessa sijaitsevan tilan toukokuulta 2007 jättämässään valvontalomakkeessa otettuaan hallintaansa ensiksi mainitun tilan 10.3.2005 eli vuokralaisen kanssa tehdyn sopimuksen perusteella ennen vuokrasopimuksen päättymistä ja jälkimmäisen tilan 28.11.2006. Hänellä oli edelleen oikeus tukiin Sparumissa Englannissa sijaitsevan tilansa perusteella, jonka hän vuokrasi kolmannelle osapuolelle.
30
Tässä tilanteessa Feakinsille hänen Englannissa sijaitsevan tilansa perusteella myönnetty viitemäärä siirrettiin Englannista Skotlantiin. Scottish Ministers epäsi tällöin Feakinsiltä oikeuden kansallisesta varannosta myönnettävään lisämäärään soveltamisasetuksen 18 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun ”korkeimman arvon” säännön perusteella. Perusasetuksen 40 artiklan soveltamisen nojalla hänellä oli nimittäin oikeus Englannissa sijaitsevan tilansa perusteella viitemäärään, joka oli suurempi kuin se, joka hänellä oli oikeus saada Skotlannissa sijaitsevien tilojensa perusteella soveltamisasetuksen 22 artiklan 2 kohdan nojalla.
31
Feakins saattoi asian Scottish Land Courtin käsiteltäväksi ja vetosi siihen, että Scottish Ministers oli tulkinnut kyseistä 18 artiklan 2 kohtaa virheellisesti. Feakins väitti myös, että jos Scottish Ministersin omaksuma tulkinta olisi oikea, tämä säännös olisi pätemätön.
32
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että soveltamisasetuksen 18 artiklan 2 kohdan tulkinnasta ja pätevyydestä on epätietoisuutta.
33
Tässä tilanteessa Scottish Land Court on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko [soveltamisasetuksen] 18 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että sitä sovelletaan,
a)
kun viljelijä täyttää edellytykset minkä tahansa kahden tai useamman seuraavan artiklan soveltamiseksi: [soveltamisasetuksen] 19[–]23 a artikla taikka [perusasetuksen] 37 artiklan 2 kohta, 40 artikla, 42 artiklan 3 kohta tai 42 artiklan 5 kohta; vai ainoastaan
b)
kun viljelijä täyttää edellytykset kahden tai useamman seuraavan artiklan soveltamiseksi: [soveltamisasetuksen] 19[–]23 a artikla; taikka erikseen kahden tai useamman seuraavan artiklan soveltamiseksi: [perusasetuksen] 37 artiklan 2 kohta, 40 artikla, 42 artiklan 3 kohta tai 42 artiklan 5 kohta?
2)
Jos [soveltamisasetuksen] 18 artiklan 2 kohtaa on tulkittava [ensimmäisen kysymyksen] a kohdassa tarkoitetulla tavalla, onko 18 artiklan 2 kohta kokonaan tai osittain pätemätön toisesta tai kummastakin kantajan esittämästä seuraavasta syystä:
a)
[soveltamisasetusta] antaessaan komissiolla ei ollut toimivaltaa antaa [kyseisen asetuksen] 18 artiklan 2 kohtaa tähän tarkoitukseen, tai
b)
[soveltamisasetusta] antaessaan komissio ei esittänyt perusteita [kyseisen asetuksen] 18 artiklan 2 kohdalle?
3)
Jos [soveltamisasetuksen] 18 artiklan 2 kohtaa on tulkittava [ensimmäisen kysymyksen] a kohdassa tarkoitetulla tavalla ja jos [toiseen] kysymykseen – – vastataan kieltävästi, sovelletaanko [soveltamisasetuksen] 18 artiklan 2 kohtaa tilanteessa, jossa viljelijän tilalle myönnettiin vuonna 2005 väliaikaisia tukioikeuksia kansallisesta varannosta [soveltamisasetuksen] 22 artiklan nojalla, mutta näistä tukioikeuksista ilmoitettiin [valvonta]lomakkeella vasta vuonna 2007, jolloin tila siirtyi viljelijälle?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
34
Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko soveltamisasetuksen 18 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä kahden tai useamman kyseisen asetuksen säännöksen ja kahden tai useamman perusasetuksen säännöksen, joihin tässä artiklassa viitataan, päällekkäiselle soveltamiselle, mukaan lukien yhden kummankin kyseessä olevan asetuksen säännöksen päällekkäinen soveltaminen, vai onko kyseinen artikla ainoastaan esteenä yhden ja saman kyseessä olevan asetuksen kahden tai useamman merkityksellisen säännöksen päällekkäiselle soveltamiselle.
35
Kyseistä säännöstä tulkittaessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on (ks. mm. tuomio Saksa v. komissio, C-156/98, EU:C:2000:467, 50 kohta ja tuomio Chatzi, C-149/10, EU:C:2010:534, 42 kohta).
36
Soveltamisasetuksen 18 artiklan 2 kohdan sanamuodon osalta on huomautettava, että sekä sen ensimmäisestä osasta että otsikosta, jonka alla se sijaitsee, ilmenee, että ”korkeimman arvon”sääntöä sovelletaan ainoastaan ”erityistilanteessa oleviin viljelijöihin”, jotka on määritelty saman artiklan 1 kohdassa kyseisen asetuksen 19–23 a artiklassa tarkoitetuiksi viljelijöiksi.
37
Koska soveltamisasetuksen 18 artiklan 2 kohdan soveltamisalaa on näin ollen rajattu siten, että edellytysten ainakin yhden tämän asetuksen 19–23 a artiklan soveltamiseksi on täytyttävä, ilmaisun ”kaksi tai useampi”käyttäminen ennen näitä artikloita koskevaa viittausta kuvastaa sitä, että ainakin toisen kyseessä olevan artiklan soveltamisedellytysten täyttyminen käynnistää ”korkeimman arvon” säännön soveltamisen.
38
Tässä tilanteessa ilmaisu ”kaksi tai useampi”voidaan loogisesti liittää ainoastaan soveltamisasetuksen 19–23 a artiklaan, ja ”korkeimman arvon” sääntöä sovelletaan lisäksi myös silloin, kun yhdessä tai useassa kyseisissä artikloissa määritellyssä ”erityistilanteessa” oleva viljelijä täyttää myös edellytykset yhden tai usean perusasetuksen merkityksellisen säännöksen soveltamiseksi.
39
Soveltamisasetuksen 18 artiklan 2 kohtaa on näin ollen luettava siten, että sitä sovelletaan silloin, kun viljelijä, joka on erityistilanteessa ja joka siis täyttää jo edellytykset ainakin yhden tämän asetuksen 19–23 a artiklan soveltamiseksi, täyttää lisäksi
—
edellytykset ainakin toisen kyseessä olevan 19–23 a artiklan soveltamiseksi tai
—
edellytykset ainakin yhden perusasetuksen 37 artiklan 2 kohdan, 40 artiklan, 42 artiklan 3 kohdan tai 42 artiklan 5 kohdan soveltamiseksi.
40
Tätä tulkintaa tukevat pääasiassa kyseessä olevan säännöksen ja lainsäädännön, jonka osa kyseinen säännös on, systematiikka ja tarkoitus.
41
Tässä yhteydessä on hylättävä Feakinsin esittämä väite, jonka mukaan perusasetuksen merkityksellisillä säännöksillä ja soveltamisasetuksen merkityksellisillä säännöksillä tavoiteltiin eri päämääriä, joten kyseinen 18 artiklan 2 kohta ei ollut esteenä ensimmäisen kyseessä olevan asetuksen yhden säännöksen ja toisen kyseessä olevan asetuksen yhden säännöksen päällekkäiselle soveltamiselle.
42
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 42 kohdassa, perusasetuksen säännöksillä ja soveltamisasetuksen säännöksillä, joihin viimeksi mainitun asetuksen 18 artiklan 2 kohdassa viitataan, pyritään nimittäin erotuksetta tasaamaan haittoja, joita viljelijälle aiheutuisi, jos viitemäärän vahvistamisessa otettaisiin lähtökohdaksi yksinomaan hänen vuodet 2000–2002 käsittävällä viitekaudella saamansa tuet.
43
Perusasetuksen merkityksellisten säännösten ja soveltamisasetuksen merkityksellisten säännösten erottelu on entistäkin vaikeampaa, koska perusasetuksen 42 artiklan 3 ja 5 kohta koskee soveltamisasetuksen säännösten tavoin tilanteita, joissa on mahdollista käyttää kansallista varantoa, ja koska soveltamisasetuksen 19 artikla koskee tiettyjen maidontuottajien, jotka kuuluvat perusasetuksen 40 artiklan soveltamisalaan, erityistilannetta.
44
Nämä kaksi luetteloa eroavat näin ollen toisistaan ainoastaan niiden lainsäädännöllisen lähteen osalta, ja soveltamisasetuksen 19–23 a artiklalla pannaan sitä paitsi vain täytäntöön perusasetuksen 42 artiklan 4 kohta.
45
Näin ollen ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että soveltamisasetuksen 18 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että sitä sovelletaan yhtäältä, kun viljelijä täyttää edellytykset kahden tai useamman soveltamisasetuksen 19–23 a artiklan soveltamiseksi, ja toisaalta, kun viljelijä, joka täyttää edellytykset ainakin yhden tämän asetuksen 19–23 a artiklan soveltamiseksi, täyttää myös edellytykset ainakin yhden perusasetuksen 37 artiklan 2 kohdan, 40 artiklan, 42 artiklan 3 kohdan tai 42 artiklan 5 kohdan soveltamiseksi.
Toinen kysymys
46
Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko soveltamisasetuksen 18 artiklan 2 kohta, sellaisena kuin sitä tulkitaan ensimmäiseen kysymykseen annettavassa vastauksessa, pätevä annetun toimivallan ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden sekä komissiolle SEUT 296 artiklan nojalla kuuluvan perusteluvelvollisuuden kannalta.
47
Pääasiassa kyseessä olevan säännöksen pätevyydestä yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kannalta on muistutettava, että kyseinen periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla ja että erilaisia tapauksia ei kohdella samalla tavalla, ellei tällaista eroa voida objektiivisesti perustella (ks. mm. tuomio Elbertsen, C-449/08, EU:C:2009:652, 41 kohta ja tuomio Franz Egenberger, C-313/04, EU:C:2006:454, 33 kohta).
48
Soveltamisasetuksen 18 artiklan 2 kohdassa kohdellaan eri tavoin yhtäältä viljelijää, joka on kärsinyt poikkeuksellisista olosuhteista, minkä perusteella hänellä on oikeus hänen viitemääränsä mukauttamiseen perusasetuksen 40 artiklan nojalla, ja toisaalta viljelijää, joka ei ole altistunut tällaisille olosuhteille ja jolle myönnetään viitemäärä, joka lasketaan kyseisen asetuksen 37 artiklan 1 kohdassa säädetyn yleisen säännön perusteella. Kuten Feakins on huomauttanut, pääasiassa kyseessä olevalla säännöksellä asetetaan nimittäin ensiksi mainittu viljelijä toiseksi mainittua viljelijää epäedullisempaan asemaan siten, että häneltä evätään oikeus saada kansallisesta varannosta myönnettävä viitemäärä kyseisen 40 artiklan nojalla mukautetun viitemääränsä lisäksi.
49
Yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaaminen erilaisen kohtelun vuoksi edellyttää kuitenkin, että kyseessä olevat tilanteet ovat toisiinsa rinnastettavissa, kun tarkastellaan kaikkia näille tilanteille ominaisia seikkoja (ks. vastaavasti tuomio IBV & Cie, C-195/12, EU:C:2013:598, 51 kohta).
50
Scottish Ministers, Kreikan hallitus ja komissio ovat väittäneet, ettei tämä edellytys täyty käsiteltävässä asiassa.
51
Tässä yhteydessä on muistutettava, että eri tilanteille ominaiset seikat ja tilanteiden rinnastettavuus on määritettävä ja niitä on arvioitava yhteisön sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön (ks. vastaavasti tuomio Szatmári Malom, C-135/13, EU:C:2014:327, 67 kohta). On myös otettava huomioon sen alan periaatteet ja tavoitteet, johon kyseinen toimi kuuluu (tuomio Arcelor Atlantique et Lorraine ym., C-127/07, EU:C:2008:728, 26 kohta).
52
Kuten perusasetuksen johdanto-osan 24 perustelukappaleesta ilmenee, käsiteltävässä asiassa viljelijöille tilatukijärjestelmän perusteella myönnettävien viitemäärien laskentatavoilla pyrittiin varmistamaan, että siirtyminen kyseiseen järjestelmään tapahtuu muuttamatta viljelijöille tosiasiallisesti maksettavia määriä niihin määriin nähden, jotka on maksettu siihen saakka voimassa olleiden erilaisten suorien tukien järjestelmien perusteella.
53
Tästä näkökulmasta katsottuna perusasetuksen 40 artiklassa on säädetty, että viljelijän, joka on altistunut poikkeuksellisille olosuhteille kyseisen asetuksen 38 artiklassa määritellyn viitekauden aikana, viitemäärää voidaan mukauttaa, jotta hänelle taataan sellainen tuen taso, joka kuvastaa aikaisempien järjestelmien perusteella saatuja määriä, ja jotta hänet näin ollen asetetaan yhdenvertaiseen asemaan sellaisiin viljelijöihin nähden, jotka eivät ole kohdanneet tällaisia olosuhteita.
54
Näin ollen viljelijä, jolle on myönnetty perusasetuksen 37 artiklan 1 kohdan perusteella laskettu viitemäärä, ja viljelijä, jonka viitemäärän laskentatapaa on mukautettu kyseisen asetuksen 40 artiklan nojalla, jotka molemmat hakevat kansallisesta varannosta myönnettäviä lisätukia, ovat toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa tilatukijärjestelmän tavoitteiden kannalta.
55
Tässä tilanteessa on tutkittava, voiko pääasiassa kyseessä olevasta säännöksestä aiheutuva erilainen kohtelu olla objektiivisesti perusteltua.
56
Aluksi on muistutettava, että vaikka yhteisön lainsäätäjällä on yhteisen maatalouspolitiikan alalla laaja harkintavalta, sen on perustettava valintansa objektiivisiin ja asianomaisen lainsäädännön päämäärän kannalta tarkoituksenmukaisiin perusteisiin (ks. vastaavasti tuomio Arcelor Atlantique et Lorraine ym., EU:C:2008:728, 58 kohta ja tuomio Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C-373/11, EU:C:2013:567, 34 kohta).
57
Komissio on väittänyt Scottish Ministersin tavoin, että pääasiassa kyseessä oleva säännös voi olla objektiivisesti perusteltu tarpeella, sellaisena kuin se on esitetty soveltamisasetuksen johdanto-osan 13 perustelukappaleessa, välttää se, ettei samalle viljelijälle koidu päällekkäistä hyötyä eri tavalla myönnetyistä tukioikeuksista. Tällaista päällekkäistä hyötyä koskevalla kiellolla pyritään suojelemaan niiden viljelijöiden taloudellisia etuja, joiden viitemäärät on laskettu perusasetuksen 37 artiklan 1 kohdassa säädetyn yleisen säännön mukaisesti. Jos kansalliset enimmäismäärät ylittyvät kansallisen varannon tukioikeuksien lisääntyneen hakemisen takia, viljelijöille myönnettäviin viitemääriin tehdään nimittäin lineaarinen vähennys kyseisen asetuksen 41 artiklan 2 kohdan ja 42 artiklan 7 kohdan perusteella.
58
Tässä yhteydessä on todettava, että näissä viimeksi mainituissa säännöksissä säädetty mekanismi on keino tilatukijärjestelmän taloudellisen tasapainon säilyttämiseksi siten, että yhdenvertaisen kohtelun periaatetta kuitenkin noudatetaan (ks. analogisesti tuomio Spagl, C-189/89, EU:C:1990:450, 28 kohta ja tuomio Pastätter, C-217/89, EU:C:1990:451, 19 kohta). Kyseisen mekanismin soveltamisen välttämistä koskevalla tavoitteella ei voida näin ollen perustella kyseisen periaatteen loukkaamista.
59
Koska tällainen tavoite merkitsee viljelijöiden, joiden viitemäärät on laskettu yleisen säännön mukaisesti, etujen edistämistä niiden viljelijöiden vahingoksi, joiden viitemääriä on mukautettu perusasetuksen 40 artiklan nojalla, se on lisäksi ristiriidassa kyseisen säännöksen tarkoituksen kanssa. Kyseisellä 40 artiklalla pyritään nimittäin – kuten 53 kohdassa on todettu – tasaamaan haittaa, joka viljelijöille, jotka ovat kohdanneet poikkeuksellisia olosuhteita, aiheutuisi ilman tällaista säännöstä niihin viljelijöihin nähden, jotka eivät ole joutuneet altistumaan tällaisille olosuhteille.
60
Näin ollen on todettava, että pääasiassa kyseessä oleva säännös on annettu yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaisesti.
61
Ilman, että on tarpeen tutkia muita soveltamisasetuksen 18 artiklan 2 kohdan pätevyyttä koskevan menettelyn aikana esitettyjä väitteitä, se on näin ollen todettava pätemättömäksi siltä osin kuin siinä estetään viljelijää, joka on kärsinyt perusasetuksen 40 artiklassa tarkoitetuista poikkeuksellisista olosuhteista, saamasta samanaikaisesti viitemääränsä mukautusta kyseisen säännöksen nojalla ja kansallisesta varannosta jonkin soveltamisasetuksen 19–23 a artiklan nojalla myönnettävää lisäviitemäärää, kun taas viljelijä, joka ei ole altistunut tällaisille olosuhteille ja jolle on myönnetty perusasetuksen 37 artiklan 1 kohdan perusteella laskettu viitemäärä, voi saada samanaikaisesti kyseisen määrän ja kansallisesta varannosta jonkin soveltamisasetuksen 19–23 a artiklan nojalla myönnettävän viitemäärän.
Kolmas kysymys
62
Kun otetaan huomioon toiseen kysymykseen annettu vastaus, kolmanteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Ennakkoratkaisupyynnön perusteella tapahtuvan pätemättömäksi toteamisen ajalliset vaikutukset
63
Komissio on pyytänyt istunnossa, että jos unionin tuomioistuin toteaa soveltamisasetuksen 18 artiklan 2 kohdan pätemättömäksi, tuomion vaikutuksia rajoitetaan siten, että ne koskevat kantajaa ja kaikkia muita samantyyppisiä hakijoita.
64
Vaatimuksensa tueksi komissio on kiinnittänyt unionin tuomioistuimen huomion niihin vakaviin taloudellisiin seurauksiin, joita tällaisen toteamuksen sisältävästä tuomiosta aiheutuisi. Jo lähes kymmenen vuoden pituiselta ajanjaksolta suoritettujen tukien kyseenalaistaminen aiheuttaisi yhtäältä vakavia vaikeuksia jäsenvaltioille ja olisi oikeusvarmuuden periaatteen vastaista. Velvollisuus laskea nämä tuet uudelleen vaikuttaisi – kun talousarvion kurinalaisuuden periaate otetaan huomioon – toisaalta yhteisen maatalouspolitiikan rahoitukseen kokonaisuudessaan.
65
Silloin, kun se oikeusvarmuuteen liittyvien pakottavien syiden nojalla on perusteltua, unionin tuomioistuimelle on annettu SEUT 264 artiklan toisessa kohdassa, jota voidaan soveltaa analogisesti myös yhteisön toimen pätevyyden arviointia koskevassa SEUT 267 artiklan mukaisessa ennakkoratkaisumenettelyssä, harkintavalta kussakin yksittäistapauksessa todeta, miltä osin kyseisen toimen vaikutuksia kuitenkin on pidettävä pysyvinä (ks. mm. tuomio Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, 121 kohta ja tuomio Volker und Markus Schecke ja Eifert, C-92/09 ja C-93/09, EU:C:2010:662, 93 kohta).
66
Koska viljelijöiden, joilla on potentiaalisesti oikeus vaatia lisätukia soveltamisasetuksen 18 artiklan 2 kohdan pätemättömäksi toteamisen seurauksena kyseisten tukien määrän osalta, lukumäärästä ei ole kuitenkaan mitään tietoa, asiakirja-aineistosta ei ilmene millään tavalla, että oikeusvarmuuteen liittyvien pakottavien syiden nojalla on perusteltua rajoittaa kyseisen säännöksen pätemättömäksi toteamisen ajallisia vaikutuksia.
67
Tässä tilanteessa tämän tuomion ajallisia vaikutuksia ei ole rajoitettava.
Oikeudenkäyntikulut
68
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä annetussa asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 säädetyn tilatukijärjestelmän täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 21.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 795/2004, sellaisena kuin se on muutettuna 29.10.2004 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1974/2004, 18 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että sitä sovelletaan yhtäältä, kun viljelijä täyttää edellytykset kahden tai useamman kyseisen asetuksen, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1974/2004, 19–23 a artiklan soveltamiseksi, ja toisaalta, kun viljelijä, joka täyttää edellytykset ainakin yhden saman asetuksen, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1974/2004, 19–23 a artiklan soveltamiseksi, täyttää myös edellytykset ainakin yhden yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä sekä asetusten (ETY) N:o 2019/93, (EY) N:o 1452/2001, (EY) N:o 1453/2001, (EY) N:o 1454/2001, (EY) N:o 1868/94, (EY) N:o 1251/1999, (EY) N:o 1254/1999, (EY) N:o 1673/2000, (ETY) N:o 2358/71 ja (EY) N:o 2529/2001 muuttamisesta 29.9.2003 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1782/2003 37 artiklan 2 kohdan, 40 artiklan, 42 artiklan 3 kohdan tai 42 artiklan 5 kohdan soveltamiseksi.
2)
Asetuksen N:o 795/2004, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1974/2004, 18 artiklan 2 kohta on pätemätön siltä osin kuin siinä estetään viljelijää, joka on kärsinyt asetuksen N:o 1782/2003 40 artiklassa tarkoitetuista poikkeuksellisista olosuhteista, saamasta samanaikaisesti viitemääränsä mukautusta kyseisen säännöksen nojalla ja kansallisesta varannosta jonkin asetuksen N:o 795/2004, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1974/2004, 19–23 a artiklan nojalla myönnettävää lisäviitemäärää, kun taas viljelijä, joka ei ole altistunut tällaisille olosuhteille ja jolle on myönnetty asetuksen N:o 1782/2003 37 artiklan 1 kohdan perusteella laskettu viitemäärä, voi saada samanaikaisesti kyseisen määrän ja kansallisesta varannosta jonkin asetuksen N:o 795/2004, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1974/2004, 19–23 a artiklan nojalla myönnettävän viitemäärän.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.