62017CC0120
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PAOLA MENGOZZIHO
přednesené dne 30. května 2018 (
1
)
Věc C‑120/17
Administratīvā rajona tiesa
proti
Ministru kabinets
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložená Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ústavní soud, Lotyšsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Nařízení (ES) č. 1257/1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) – Zemědělství – Podpora rozvoje venkova – Podpora předčasného odchodu do důchodu – Možnost členského státu přijmout ustanovení zakotvující právo dědit podporu – Schválení Evropskou komisí – Následná změna stanoviska Komise – Legitimní očekávání“
1.
Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ústavní soud, Lotyšsko) v projednávané věci předně vyzývá Soudní dvůr, aby vyjasnil dosah článků 10 až 12 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení (
2
), a zejména otázku, zda tato ustanovení umožňují členským státům přijmout, v rámci provádění tohoto nařízení, opatření zakotvující přechod podpory předčasného odchodu do důchodu děděním.
2.
V případě záporné odpovědi se má Soudní dvůr vyjádřit k mezím zásady ochrany legitimního očekávání. Zejména má Soudní dvůr objasnit význam, který má být přiznán rozhodnutí, jímž Evropská komise schvaluje plán rozvoje venkova v souladu s čl. 44 odst. 2 nařízení č. 1257/1999, v rámci posouzení vzniku takového očekávání, a taktéž význam, jež má být přiznán pozdějším závěrům Výboru pro rozvoj venkova (
3
) téhož orgánu v rámci posouzení, který se týká jeho zániku.
I. Právní rámec
A.
Unijní právo
3.
Provádění politiky rozvoje venkova Evropské unie je založeno na zásadě sdíleného řízení, na kterém se podílí Unie a členské státy, přičemž unijní právní předpisy vymezují obecný právní rámec, který vnitrostátní právní předpisy doplňují. V tomto rámci stanoví nařízení č. 1257/1999 obecná pravidla pro podporu rozvoje venkova financovanou z EZOZF.
4.
Podle bodu 23 odůvodnění nařízení č. 1257/1999 „ […] z důvodu zlepšení životaschopnosti zemědělských podniků by měl být podporován předčasný odchod do důchodu v zemědělství, s přihlédnutím ke zkušenostem získaným při provádění nařízení (EHS) č. 2079/92 (
4
)“.
5.
Hlava II („Opatření pro rozvoj venkova“) kapitola IV („Předčasný odchod do důchodu“) nařízení č. 1257/1999, obsahuje články 10 až 12. Článek 10 odst. 1 tohoto nařízení zní:
„Podpora předčasného odchodu do důchodu ze zemědělství přispívá k následujícím cílům:
–
poskytnutí příjmu starším zemědělcům, kteří se rozhodnou, že ukončí zemědělskou činnost,
–
podpora nahrazování těchto starších zemědělců zemědělci schopnými případně posílit hospodářskou životaschopnost zbývajících zemědělských podniků,
–
převedení zemědělské půdy na nezemědělské využití, pokud nelze provádět zemědělskou činnost uspokojivým způsobem za podmínek hospodářské životaschopnosti.
6.
Článek 11 odst. 1 a 5 uvedeného nařízení stanoví:
„1.   Převodce zemědělského podniku musí:
–
s konečnou platností ukončit veškerou obchodní zemědělskou činnost; může však pokračovat v neobchodním zemědělství a nadále využívat budovy,
–
být starší 55 let, ale nedosáhnout obvyklého věku pro odchod do důchodu v okamžiku převodu a
–
před převodem vykonávat po dobu deseti let zemědělskou činnost.
[…]
5.   Podmínky stanovené tímto článkem se použijí po celé období, během kterého je převodci poskytována podpora při předčasném odchodu do důchodu.“
7.
Podle čl. 12 odst. 2 téhož nařízení:
„Vyplácení podpory při předčasném odchodu do důchodu nesmí překročit celkovou dobu 15 let u převodce a 10 let u zemědělského pracovníka. Vyplácení nepokračuje po dosažení věku 75 let převodce a obvyklého věku pro odchod do důchodu zemědělského pracovníka.
Pokud je převodci vyplácen členským státem starobní důchod, poskytuje se podpora při předčasném odchodu do důchodu ve formě příplatku, který zohlední výši starobního důchodu.“
8.
Články 35 až 50 nařízení č. 1257/1999 jsou součástí hlavy III nazvané „Obecné zásady, správní a finanční ustanovení“. Podle článku 39 nařízení:
„1.   Členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění slučitelnosti a souladu opatření na podporu rozvoje venkova podle ustanovení této kapitoly.
2.   Plány rozvoje venkova předložené členskými státy musí zahrnovat zhodnocení slučitelnosti a souladu plánovaných podpůrných opatření a údaje o opatřeních přijatých za účelem zajištění slučitelnosti a souladu.
3.   Je-li to nezbytné, podpůrná opatření se za účelem zajištění slučitelnosti a souladu následně upraví.“
9.
Článek 44 odst. 2 stanoví:
„Komise posoudí, zda jsou navrhované plány v souladu s tímto nařízením. Do šesti měsíců po předložení plánů a na jejich základě schválí Komise programové dokumenty rozvoje venkova postupem podle čl. 50 odst. 2 nařízení (ES) č. 1260/1999 (
5
).“
B.
Lotyšské právo
10.
Ministru kabineta 2004. gada 30. novembra noteikumi Nr. 1002 „Kārtība, kādā ieviešams programmdokuments ‚Latvijas Lauku attīstības plāns Lauku attīstības programmas īstenošanai 2004.–2006. gadam‘ “ (vyhláška Rady ministrů č. 1002 ze dne 30. listopadu 2004 stanovící podmínky uplatňování programového dokumentu „Lotyšský plán rozvoje venkova pro provádění programu rozvoje venkova v letech 2004 až 2006“; dále jen ‚plán rozvoje venkova‘) ze dne 30. listopadu 2004 (dále jen „vyhláška č. 1002“) schválil tento programový dokument. Vyhláška č. 1002 nabyla účinnosti dne 7. prosince 2004.
11.
Bod 9.3 plánu rozvoje venkova přiznává starším vlastníkům zemědělských podniků právo převést, prodat nebo darovat jejich podnik nebo jeho část třetí osobě oproti poskytnutí podpory předčasného odchodu do důchodu (dále jen „podpora předčasného odchodu do důchodu“), přičemž podmínky, které pro to musí být splněny, se do značné míry shodují s podmínkami uvedenými v čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1257/1999.
12.
Bod a) podkapitoly nazvané „Předčasný odchod do důchodu“ v bodě 12.3.2. plánu rozvoje venkova mimo jiné stanovil, že pokud příjemce podpory zemře během období platnosti smlouvy, jejímž prostřednictvím je přiznán důchod z titulu předčasného odchodu do důchodu ze zemědělství, vyplatí se měsíční důchod za zbývající období těm osobám, jejichž dědická práva byla uznána podle vnitrostátní právní úpravy.
13.
Na základě tohoto plánu rozvoje venkova Lauku atbalsta dienests (Úřad pro podporu venkova, Lotyšsko) uzavřel tuto veřejnoprávní smlouvu se zemědělci, kteří chtěli pobírat podporu předčasného odchodu do důchodu.
14.
Bod 1 Ministru kabineta 2015. gada 14. aprīļa noteikumi Nr. 187 „Grozījmus Ministru kabineta 2004. Gada 30. Novembra noteikumos Nr. 1002 Kārtība, kādā ieviešams programmdokuments‚ ‚Latvijas Lauku attīstības plāns Lauku attīstības programmas īstenošanai 2004.–2006. gadam‘ “ (vyhláška Rady ministrů č. 187 ze dne 14. dubna 2015, kterým se mění vyhláška č. 1002; dále jen „vyhláška č.187“) zrušila v bodě a) možnost přechodu této podpory děděním. Podle bodu 2 nabyla vyhláška č. 187 účinnosti dne 30. dubna 2015.
II. Skutkové okolnosti sporu v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
15.
Evropská komise schválila dne 30. července 2004 programový dokument „Lotyšský plán rozvoje venkova pro provádění programu rozvoje venkova v letech 2004 až 2006“, který stanovil přechod podpory předčasného odchodu do důchodu děděním.
16.
Administratīvā rajona tiesa (správní soud prvního stupně, Lotyšsko) rozhoduje o žalobě soukromých osob na určení platnosti veřejnoprávní smlouvy týkající se pobírání podpory předčasného odchodu do důchodu v situaci, kdy Úřad pro podporu venkova přestal dodržovat své závazky v uvedené oblasti vůči těmto osobám, s odvoláním na vyhlášku č. 187.
17.
Vzhledem k tomu, že podle jeho názoru není bod 1 vyhlášky č. 187 v souladu s článkem 105 Latvijas Republikas Satversme (Ústava Lotyšské republiky), který zakotvuje vlastnické právo, obrátil se administratīvā rajona tiesa (správní soud prvního stupně) na Latvijas Republikas Satversme tiesa (Ústavní soud).
18.
Administratīvā rajona tiesa (správní soud prvního stupně) v tomto ohledu tvrdí, že uzavření veřejnoprávní smlouvy na vyplácení podpory předčasného odchodu do důchodu mohlo u převodce zemědělského podniku a jeho dědiců vzbudit legitimní očekávání, že tito budou moci podporu zdědit, pokud budou závazky přijaté na základě této smlouvy nadále dodržovány.
19.
Naopak Ministru kabinets (rada ministrů) má za to, že vyhláška č. 187, jejímž je autorem, je v souladu s článkem 105 Ústavy Lotyšské republiky. V tomto ohledu uvádí, že Výbor pro rozvoj venkova Evropské komise na svém zasedání dne 19. října 2011 učinil závěr, že financování z EZOZF se nevztahuje na dědění podpory předčasného odchodu do důchodu. To totiž neodpovídá cíli stanovenému nařízením č.1257/1999 a vedlo by k plýtvání s finančními prostředky Unie a Lotyšské republiky.
20.
Kromě toho si předkládající soud klade otázku, zda nařízení č. 1257/1999 brání tomu, aby bylo do lotyšského práva začleněno ustanovení týkající se dědění podpory předčasného odchodu do důchodu. Zdůrazňuje, že pokud by tomu tak bylo, právo dědiců převodce zemědělského podniku na pobírání podpory na základě vyhlášky č. 1002 by nemohlo být považováno za právo vlastnické, proto by nemohlo dojít k omezení uvedeného práva vyhláškou č. 187.
21.
S ohledem na to, že vyhláška č. 1002 provádí nařízení, závisí podle předkládajícího soudu odpověď na tom, zda toto nařízení ponechává členským státům prostor pro uvážení. V tomto směru poukazuje předkládající soud na to, že podmínky pro přiznání podpory předčasného odchodu do důchodu obsažené v článcích 10 a 12 nařízení č. 1257/1999 svědčí o osobní povaze tohoto nároku, tedy o tom, že pouze ta osoba, která sama převedla svůj podnik třetí osobě, má nárok na pobírání této podpory. Z toho důvodu členské státy nemohou doplňovat tyto podmínky tím, že zakotví právo na přechod podpory předčasného odchodu do důchodu na dědice převodce zemědělského podniku, jelikož ti nejsou stranou veřejnoprávní smlouvy týkající se pobírání předmětné podpory předčasného odchodu do důchodu.
22.
V tomto ohledu předkládající soud upozorňuje na to, že v oblasti zemědělství zakotvuje smlouva sdílenou pravomoc Unie a členských států. Zdůrazňuje skutečnost, že čl. 41 odst. 1 nařízení č. 1257/1999 ukládá členským státům předložit Komisi plány rozvoje venkova, přičemž tato je posoudí z pohledu jejich souladu s tímto nařízením. Pokud je plán schválen, připomíná předkládající soud, že musí být považován za konečný a členský stát jej může přijmout. Komise dne 30. července 2004 skutečně schválila programový dokument v oblasti rozvoje venkova pro Lotyšsko pro programové období 2004-2006, který zahrnoval mimo jiné ustanovení týkající se dědění podpory předčasného odchodu do důchodu.
23.
Předkládající soud taktéž uvádí, že pochybnosti týkající se výkladu článků 10 až 12 nařízení č. 1257/1999 vyplývají z dopisu zaslaného Komisí radě ministrů dne 11. května 2015, podle něhož má být ve vztahu ke všem členským státům postaveno najisto, že platby z titulu podpory předčasného odchodu do důchodu nepřecházejí na dědice převodce zemědělského podniku a že od 19. října 2011 již není možné dovolávat se legitimního očekávání, přičemž toto datum má být považováno za hraniční pro podpis nové smlouvy o podpoře obsahující ujednání o možnosti dědění. Předkládající soud si navíc klade otázku, zda jím projednávaná věc představuje případ, kdy praxe členského státu, rozporná s unijním právem, mohla vyvolat právní účinky, vzhledem k tomu, že při podpisu veřejnoprávní smlouvy týkající se vyplácení předčasného důchodu nemohli dotčení zemědělci vědět o případném omylu členského státu a Komise ohledně možnosti dědit předmětnou podporu.
24.
Za těchto podmínek se předkládající soud rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je nutné, s ohledem na sdílenou odpovědnost Unie a členských států v oblasti zemědělství, vykládat ustanovení nařízení č. 1257/1999 ve spojení s jedním z cílů uvedeného nařízení (zajistit účast zemědělců na opatření spočívajícím v předčasném odchodu do důchodu) v tom smyslu, že v rámci provádění tohoto nařízení nesmí členský stát přijmout právní úpravu, jež by umožnila dědění podpory předčasného odchodu do důchodu?
2)
Pokud je odpověď na první otázku kladná, tedy pokud ustanovení nařízení č. 1257/1999 brání dědění podpory předčasného odchodu do důchodu, mohla skutková situace, kdy Komise platně schválila právní předpis členského státu jako slučitelný s ustanoveními nařízení č. 1257/1999 a kdy se zemědělci účastnili opatření předčasného odchodu do důchodu v souladu v praxí uplatňovanou v členském státě, založit ve prospěch určité osoby subjektivní právo dědit podporu přiznanou v rámci tohoto opatření?
3)
Pokud je odpověď na druhou otázku kladná, tedy pokud takové subjektivní právo mohlo vzniknout ve prospěch určité osoby, může závěr zasedání Výboru pro rozvoj venkova Evropské komise ze dne 19. října 2011, podle kterého není podpora předčasného odchodu do důchodu převoditelná na dědice převodce zemědělského podniku, sloužit jako podklad pro předčasné odnětí výše uvedeného dříve nabytého subjektivního práva?“
25.
Tyto otázky byly předmětem písemných vyjádření předložených lotyšskou vládou, jakož i Evropskou komisí. Tito účastníci řízení byli rovněž vyslechnuti na jednání konaném dne 17. ledna 2018 (
6
).
III. Právní rozbor
A.
K první předběžné otázce
26.
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda články 10 až 12 nařízení č. 1257/1999 brání tomu, aby členské státy v rámci provádění těchto ustanovení přijaly opatření umožňující dědění podpory předčasného odchodu do důchodu.
27.
Považuji za nutné na úvod připomenout podmínky, které Soudní dvůr klade členským státům pro přijímání prováděcích opatření k nařízení.
28.
Podle Soudního dvora mohou členské státy přijmout tato opatření, pokud tím nenaruší jeho přímou použitelnost, nezastřou jeho povahu práva Společenství a upřesní‑li výkon diskreční pravomoci, kterou jim toto nařízení uděluje, za podmínky, že nepřekročí meze stanovené ustanoveními tohoto nařízení (
7
).
29.
S poukazem na příslušná ustanovení nařízení č. 1257/1999 vykládaná s přihlédnutím k cílům tohoto nařízení je tedy třeba nejprve určit, zda tato ustanovení zakazují, ukládají či umožňují členským státům vydat opatření zakotvující dědění podpory předčasného odchodu do důchodu a zda v posledně uvedeném případě dotčené opatření přijaté Lotyšskou republikou spadá do prostoru pro uvážení přiznaného každému členskému státu (
8
).
30.
Podotýkám, že ustanovení nařízení č. 1257/1999 se nezabývají otázkou dědění. Zejména pak ani nedovolují, ani výslovně nezakazují, aby podpora předčasného odchodu do důchodu mohla přecházet na dědice zemědělců převádějících podnik.
31.
Naproti tomu odpověď na otázku, zda tato ustanovení musí být vykládána v tom smyslu, že umožňují členským státům přijmout takové prováděcí opatření, se mně zdá být mnohem méně zřejmá.
32.
V tomto směru považuji za nutné uvést, že režim podpory předčasného odchodu do důchodu, tak jak je vymezen předmětným nařízením, na první pohled nebrání výkladu, podle něhož vnitrostátní ustanovení upravující dědění podpory spadá vzhledem ke své povaze do prostoru pro volné uvážení, kterým členské státy disponují při provádění uvedeného nařízení.
33.
Pro takový závěr svědčí několik skutečností (
9
).
34.
Tento závěr může zaprvé vyplývat z teleologického výkladu. Pokud vyjdeme z cíle mechanismu podpory předčasného odchodu do důchodu, ten představuje, jak připomíná sama Evropská komise, „ekonomickou pobídku“ pro zemědělce, jejímž konečným cílem je zlepšení životaschopnosti zemědělských podniků (
10
). Za těchto podmínek může podpora působit jako pobídka a umožnit realizaci cíle zlepšit životaschopnost pouze tehdy, pokud je dostatečně atraktivní v očích zemědělců, kteří splňují požadavky vyjmenované v článcích 11 a 12 nařízení č. 1257/1999.
35.
Nemám nejmenší pochybnosti o tom, že vnitrostátní právní úprava poskytující zemědělcům možnost využít přechodu podpory na své vlastní dědice přispívá k naplnění tohoto cíle. Mohli bychom dokonce předpokládat, že tato možnost má podstatný či přímo určující vliv v členských státech s určitou hospodářskou a sociální strukturou na rozhodnutí uvedených zemědělců ukončit svoji zemědělskou činnost před dosažením důchodového věku s cílem obdržet předmětnou podporu. Tato výkladová metoda by tudíž mohla vést členské státy k závěru, že vnitrostátní právní úprava zakotvující tuto možnost není neslučitelná s ustanoveními nařízení č. 1257/1999.
36.
Článek 12 nařízení č. 1257/1999 by taktéž mohl vést členské státy k tomuto závěru. Předně jeho první odstavec stanoví hranici pro výši podpory ze strany Společenství, prostřednictvím odkazu na stropy stanovené v příloze (
11
). V tomto ohledu se domnívám, že neexistence výslovného zákazu přechodu podpory na dědice, ve spojení s existencí stropů, by mohla být vykládána v tom smyslu, že tyto stropy představují jediný nezbytný nástroj pro zajištění ochrany obecného zájmu na efektivním využití prostředků Unie, přičemž unijní normotvůrce ponechal členským státům volnost v tom, zda zakotví přechod podpory děděním (
12
).
37.
Článek 12 odst. 2 nařízení č. 1257/1999, který stanoví limity celkové doby vyplácení podpory, by taktéž bylo možné považovat za argument pro závěr o slučitelnosti přechodu podpory děděním s nařízením č. 1257/1999. Zatímco jeden ze dvou limitů stanovených tímto nařízením je založen na věku převádějícího zemědělce („Vyplácení nepokračuje po dosažení věku 75 let převodce […]“) a nelze jej tedy užít na jeho dědice, druhý neodkazuje na žádnou osobní vlastnost převádějícího zemědělce („Vyplácení podpory […] při předčasném odchodu do důchodu nesmí překročit celkovou dobu 15 let u převodce“). Pokud je proto první limit použitelný pouze na převádějící zemědělce, druhý by mohl být členskými státy chápán tak, že jej lze uplatnit na jeho dědice (
13
).
38.
Poslední okolnost, avšak neméně důležitá, která silně svědčí pro závěr, že lotyšská právní úprava není neslučitelná s předmětným nařízením, je ta, že plán rozvoje venkova obsahující ustanovení, jímž se zavádí dědění podpory předčasného odchodu do důchodu, konkrétně vyhláška č. 1002, byla předmětem rozhodnutí Komise o schválení plánů podle čl. 44 odst. 2 nařízení č. 1257/1999, jenž se týká, jak bylo rozhodnuto (
14
), obsahu uvedeného plánu.
39.
Přes všechny dosud uvedené úvahy nejsem přesvědčen o správnosti výkladu, jakkoli podloženého konkrétními skutečnostmi, podle kterého tato ustanovení umožňují členským státům, aby při provádění nařízení č. 1257/1999 zavedly dědění podpory předčasného odchodu do důchodu.
40.
K tomu podotýkám, že jak vyjádření lotyšské vlády, tak Komise obsahují názor, že odpověď na tuto otázku musí být negativní.
41.
Ztotožňuji se s právními úvahami, které vedly Komisi k tomuto závěru. Připomínám je proto níže.
42.
Nejprve Komise poukazuje na to, že z textu čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1257/1999 i z bodu 23 jeho odůvodnění vyplývá, že cílem mechanismu podpory předčasného odchodu do důchodu v zemědělství je poskytnutí příjmu starším zemědělcům, kteří se rozhodnou, že ukončí zemědělskou činnost, a podpora nahrazování těchto zemědělců zemědělci schopnými případně posílit hospodářskou životaschopnost zbývajících zemědělských podniků. Jinými slovy, tato podpora z titulu předčasného odchodu do důchodu je ekonomickou pobídkou, jejímž účelem je přimět starší zemědělce, aby s konečnou platností ukončili svou zemědělskou činnost dříve, než by tak učinili za normálních okolností, a usnadnit tak strukturální změnu v odvětví zemědělství v zájmu lepšího zajištění životaschopnosti zemědělských podniků. Za tímto účelem se ustanovení nařízení týkající se podpory z titulu předčasného odchodu do důchodu zaměřují na nalezení, přilákání a přiznání podpory pouze těm zemědělcům, kteří se věnují zemědělství jakožto svému povolání a kteří jsou již staří. Podle Komise mají v důsledku toho podmínky stanovené uvedenými ustanoveními pro poskytnutí podpory osobní povahu a jsou neoddělitelně spojeny se staršími zemědělci, s čímž souhlasí i Lotyšská republika.
43.
V tomto ohledu Komise poukazuje na to, že čl. 11 odst. 1 nařízení č. 1257/1999 stanoví, že pro splnění nároku na podporu musí být převodce zemědělského podniku starší 55 let, vykonávat zemědělskou činnost alespoň po dobu 10 let, které předcházely převodu podniku, a po převodu ukončit tuto činnost. Článek 11 odst. 5 tohoto nařízení navíc upřesňuje, že použití těchto podmínek je vázáno na období, během kterého je podpora poskytována „převodci“, nikoli jeho dědici. Stejně tak vyplývá osobní povaha závazků uložených převodci zemědělského podniku z čl. 12 odst. 2 téhož nařízení, jelikož toto ustanovení stanoví, že nárok na podporu a povinnost tuto podporu vyplácet končí po dosažení věku 75 let převodcem a že výše podpory je snížena v závislosti na výši starobního důchodu, který je mu vyplácen státem.
44.
Na základě těchto úvah dospěla Komise k závěru, že osobní povaha podpory předčasného odchodu do důchodu, jak vyplývá z článků 11 a 12 nařízení č. 1257/1999, neumožňuje přijetí takové vnitrostátní právní úpravy, jako je vyhláška č. 1002, která stanoví přechod podpory děděním.
45.
Tento výklad, založený na výlučně osobní povaze podmínek stanovených ustanoveními nařízení č. 1257/1999, je dle mého názoru přesvědčivý.
46.
Proto mám za to, třebaže ustanovení nařízení č. 1257/1999 týkající se podpory předčasného odchodu do důchodu se mi nejeví jako jednoznačná ohledně způsobilosti členských států zakotvit při provádění těchto ustanovení přechod podpory děděním, že tento přechod je neslučitelný s uvedenými ustanoveními tohoto nařízení, a to ze stejných důvodů, jaké uvedla Komise a Lotyšská republika.
B.
Ke druhé a třetí předběžné otázce
47.
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda v případě odpovědi na první otázku v tom smyslu, že možnost přechodu podpory děděním není v souladu s nařízením č. 1257/1999, mohla skutková situace, kdy vnitrostátní právní předpis umožňující tento přechod byl platně schválen Komisí jako slučitelný s nařízením č. 1257/1999 – a na základě něhož se někteří zemědělci účastnili opatření předčasného odchodu do důchodu – vzbudit u dědiců zemědělců legitimní očekávání. V případě kladné odpovědi se předkládající soud ve třetí otázce táže v podstatě na to, zda závěr uvedený v zápisu ze zasedání Výboru pro rozvoj venkova Evropské komise ze dne 19. října 2011, podle kterého podpora předčasného odchodu do důchodu nemůže přejít na dědice, lze chápat tak, že ruší legitimní očekávání dědiců zemědělců, kteří se účastnili opatření předčasného odchodu do důchodu (
15
).
48.
Vzhledem k tomu, že tyto otázky vyžadují výklad zásady ochrany legitimního očekávání, zdá se mi vhodné uvést několik úvodních poznámek k vymezení věcné působnosti této zásady.
49.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora patří zásada ochrany legitimního očekávání mezi základní zásady Unie (
16
) a jako taková musí být dodržována jak orgány Unie, tak členskými státy při provádění právní úpravy Unie (
17
).
50.
Vzhledem k tomu, že směřuje k zachování stávajícího právního stavu, dostává se zásada ochrany legitimního očekávání nutně do rozporu s jinými základními zásadami práva Unie, zejména se zásadou zákonnosti. Její obsah je proto vymezen pomocí vyvažování příslušných soukromých zájmů na zachování stávajícího právního stavu na straně jedné a veřejného zájmu vyjádřeného zásadou zákonnosti na straně druhé (
18
)
51.
Jinými slovy, v rámci posouzení dodržování zásady ochrany legitimního očekávání je úkolem Soudního dvora určit, prostřednictvím zvláštního rozboru skutkových okolností každého případu, zda očekávání dotčených právních subjektů mají převážit nad účinným uplatňováním práva Unie.
52.
Ochrany legitimního očekávání se tedy lze dovolávat pouze tehdy, pokud právní subjekt může prokázat, že se nachází ve zvláštní situaci, jež má být v právním státě považována za hodnou ochrany.
53.
Je proto třeba položit si otázku, zda situace dědiců zemědělců (
19
), kteří uzavřeli s Úřadem pro podporu venkova veřejnoprávní smlouvu týkající se pobírání předčasného důchodu a obsahující ujednání o jeho dědění, a to na základě plánu rozvoje venkova schváleného Komisí a provedeného vyhláškou č. 1002, představuje situaci hodnou ochrany, pokud Úřad pro podporu venkova přestal uskutečňovat platby náležející z titulu uvedených smluv, protože vyhláškou č. 187 byla zrušena možnost dědění podpory.
54.
Považuji za nutné úvodem upřesnit, že předkládající soud nehledá odpověď na otázku, zda se lze dovolávat legitimního očekávání proti účinkům změny právní úpravy ohledně budoucích plateb dědicům zemědělců, kteří podepsali veřejnoprávní smlouvy, ale ohledně plateb uskutečněných před účinností této změny. V důsledku toho zde podle mého názoru nelze použít klasickou judikaturu, na kterou odkazuje Lotyšská republika ve svém vyjádření a podle které hospodářské subjekty nemají důvod k tomu, aby mohly legitimně očekávat, že bude zachován existující stav, který může být změněn v rámci posuzovací pravomoci orgánů Unie (
20
) (nebo vnitrostátních orgánů provádějících unijní právo). Z téhož důvodu není relevantní skutečnost, že možnost zrušit ustanovení o dědění podpory spadá do prostoru pro uvážení, který článek 39 nařízení č. 1257/1999 svěřuje členským státům, jehož se Lotyšská republika taktéž dovolává.
55.
Nyní se budu zabývat skutkovými okolnostmi projednávané věci s ohledem na relevantní judikaturu s cílem určit, zda je povaha situace v tomto případě taková, že odůvodňuje převahu ochrany legitimního očekávání nad efektivní aplikací unijního práva.
56.
Podle judikatury musí být splněny tři kumulativní podmínky, aby se jednalo o situaci hodnou ochrany. Zaprvé musí existovat objektivní chování správních orgánů. Zadruhé musí být právní subjekt v dobré víře. Zatřetí musí být chování orgánu v souladu s použitelnými právními předpisy (
21
).
57.
Pro dosažení soudržnosti argumentace je vhodné začít rozborem třetí podmínky. Pokud by byla chápána tak, že taková vnitrostátní praxe rozporná s unijním právem, jaká je v projednávané věci, konkrétně uzavírání veřejnoprávních smluv obsahujících ujednání o dědění Úřadem pro podporu venkova, nemůže být zdrojem legitimního očekávání, bylo by nutno konstatovat, vzhledem k nesplnění této třetí podmínky, že odpověď na druhou předběžnou otázku je negativní, aniž by bylo třeba analyzovat další podmínky.
58.
Ostatně vývoj judikatury týkající se chyb a omylů vnitrostátního úřadu nebo orgánu při aplikaci unijního práva by mohl být takto vykládán. V této judikatuře Soudní dvůr v řadě případů zamítl argumenty založené na porušení zásady ochrany legitimního očekávání s tím, že „zásady ochrany legitimního očekávání se nelze dovolávat vůči přesnému ustanovení práva Unie a že jednání vnitrostátního orgánu pověřeného použitím práva Unie, které je v rozporu s posledně uvedeným, nemůže u hospodářského subjektu zakládat legitimní očekávání v zacházení, které je v rozporu s právem Unie“ (
22
).
59.
V rozsudku, který bude vydán, musí Soudní dvůr dle mého názoru zaujmout stanovisko k výkladu této judikatury.
60.
Podle mého mínění by z ní Soudní dvůr neměl vyvodit, že očekávání hodné ochrany nemůže v žádném případě vyplývat z vnitrostátní praxe neslučitelné s právem Unie. Domnívám se totiž, že na pozadí předmětné judikatury je spíše myšlenka, že tato právní otázka musí být vždy posouzena s ohledem na text unijního práva, na němž se protiprávní praxe vnitrostátních orgánů zakládá. Přesněji řečeno, ochrana legitimního očekávání nemůže být založena na vnitrostátní praxi, která porušuje „přesné“ ustanovení textu unijního práva (
23
).
61.
Připomínám, že dotčeným textem je v projednávané věci nařízení č. 1257/1999, zejména články 10 až 12 tohoto nařízení. Jak jsem však vyložil v rozboru první předběžné otázky, tato ustanovení lze v zásadě vykládat různými způsoby, a tudíž nejsou natolik jasná, aby dědici zemědělců, kteří uzavřeli s Úřadem pro podporu venkova veřejnoprávní smlouvy zahrnující ujednání o dědění, nemohli spoléhat na zákonnost tohoto ujednání.
62.
Pro tento výklad judikatury dle mého názoru navíc svědčí německá jazyková verze („klare Bestimmung“) a ještě více pak anglická jazyková verze („unambiguous provision“) textu posuzovaných rozsudků.
63.
Je mi známo, že Komise ve svém vyjádření dospěla k závěru, že legitimní očekávání nemohlo v daném případě vzniknout na úrovni unijního práva na základě obiter dictum Tribunálu Evropské unie v rozsudku Polsko v. Komise (T‑257/13, nezveřejněný, EU:T:2015:111), podle kterého „[…] přijetí [plánu rozvoje venkova] Komisí nepropůjčuje tomuto programovému dokumentu vyšší právní sílu než má nařízení č. 1257/1999 […]“ (
24
). Mám však za to, že myšlenka implicitně obsažená v tomto tvrzení Tribunálu byla ta, že dotčená norma, zde čl. 11 odst. 1 první odrážka nařízení („ [Převodce zemědělského podniku musí] s konečnou platností ukončit veškerou obchodní zemědělskou činnost […]“) neponechávala žádný prostor pro opodstatněnou pochybnost týkající se povinnosti členských států ověřit, zda zemědělci vykonávali zemědělskou činnost k obchodním účelům během období předcházejícího ukončení uvedené činnosti, a měla proto být považována za „přesné ustanovení“, což však neplatí v projednávané věci, jak jsem již vysvětlil.
64.
V každém případě, pokud rozhodnutí Komise nemůže samo o sobě vzbudit v tomto případě legitimní očekávání u dědiců, mělo by být podle mého názoru zohledněno při posouzení „přesnosti“ dotčeného textu unijního práva. Pokud by totiž předcházející úvahy nebyly shledány jako dostačující pro prokázání, že článek 10, čl. 11 odst. 1, druhá a třetí odrážka, a článek 12 nařízení č. 1257/1999 nejsou „přesnými ustanoveními“, připomínám, že vyhláška č. 1002, tedy právní základ ujednání o dědění obsaženého ve veřejnoprávních smlouvách mezi Úřadem pro podporu venkova a zemědělci, byla přijata v návaznosti na to, že Komise schválila plán rozvoje venkova 2004-2006 Lotyšské republiky, který obsahoval ujednání o dědění v bodě a) podkapitoly nazvané „Předčasný odchod do důchodu“ v bodě 12.3.2. Tedy pokud i výklad Komise (
25
) ohledně článků 10 až 12 nařízení č. 1257/1999 připouští možnost přechodu podpory předčasného důchodu děděním, ačkoli tato možnost je s těmito články v rozporu, nevím, jak by mohly být tyto články považovány za „přesná ustanovení“ ve smyslu judikatury.
65.
V důsledku toho je praxe vnitrostátního orgánu spočívající v uzavírání veřejnoprávních smluv, které obsahují ujednání o dědění podpory předčasného odchodu do důchodu, způsobilá vzbudit legitimní očekávání, ačkoli je neslučitelná s články 10 až 12 nařízení č. 1257/1999, a to z toho důvodu, že tato ustanovení nejsou přesná ve smyslu judikatury Soudního dvora.
66.
Pro určení, zda bylo skutečně založeno legitimní očekávání na straně dědiců zemědělců, kteří podepsali veřejnoprávní smlouvy, je za těchto podmínek nutné ověřit, jestli jsou splněny též první dvě podmínky uvedené v bodě 56 tohoto stanoviska, tedy zda legitimní očekávání vychází z chování správních orgánů a zda nositel tohoto legitimního očekávání byl v dobré víře.
67.
Co se týká první podmínky, legitimní očekávání právních subjektů musí vycházet z chování správních orgánů. Konkrétně je nutné, aby toto chování bylo, s ohledem na svoji objektivní povahu, způsobilé vzbudit na straně subjektu práva rozumné očekávání.
68.
V tomto ohledu si kladu otázku, zda chování, jež mělo vzbudit legitimní očekávání dědiců ve věci v původním řízení, je chováním Komise (rozhodnutí o schválení plánu podpory venkova Lotyšské republiky) nebo chováním lotyšského vnitrostátního orgánu (uzavření veřejnoprávních smluv se zemědělci, týkajících se pobírání podpory předčasného odchodu do důchodu) (
26
). Podle mého názoru se zde nabízí odpověď, že legitimní očekávání dědiců ohledně jejich nároku obdržet příslušnou částku podpory předčasného odchodu do důchodu vyplývá ze závazků, které uzavřely vnitrostátní orgány vůči zemědělcům ve veřejnoprávních smlouvách. Je však zřejmé, že chování lotyšských vnitrostátních orgánů lze posoudit tak, že splňuje požadavky uložené judikaturou.
69.
Nelze totiž popřít, že závazky uzavřené v rámci veřejnoprávních smluv přijal příslušný orgán, nadaný rozhodovací pravomocí. Jakožto veřejnoprávní orgán pověřený lotyšským státem správou národního režimu podpory předčasného odchodu do důchodu, při výkonu povinností uložených tomuto státu článkem 38 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1260/99, je Úřad pro podporu venkova skutečně oprávněn zavázat státní správu v oblasti přiznání uvedené podpory (
27
).
70.
Stejně tak je jasné, že na základě skutečného chování této instituce, tedy uzavírání veřejnoprávních smluv se zemědělci, které obsahují ujednání o dědění, mohli dědicové těchto zemědělců legitimně očekávat, že závazky uzavřené Úřadem pro podporu venkova budou dodržovány, tedy že budou řádně uskutečněny všechny platby z titulu podpory.
71.
Co se týká druhé podmínky, existence dobré víry může být shledána pouze v případě, kdy změna v právní situaci subjektu nebyla předvídatelná (
28
) podle standardu „opatrného a obezřetného hospodářského subjektu“ (
29
). Koncept předvídatelnosti nicméně není čistě objektivní; do velké míry závisí na posouzení případ od případu, s přihlédnutím k subjektivní individuální situaci právního subjektu (
30
).
72.
V situaci, jako je ta, o kterou se jedná v projednávané věci, kdy se právní situace subjektu řídila vnitrostátním ustanovením, jež bylo nahrazeno novým z důvodu jeho neslučitelnosti s právem Unie, spočívá dle mého názoru předvídatelnost této změny v tom, že dotčené ustanovení je viditelně protiprávní. Je totiž samozřejmé, že právní subjekt nemůže spoléhat na legalitu vnitrostátního ustanovení, jehož neslučitelnost s právem Unie je zjevná.
73.
Je proto namístě ověřit, zda neslučitelnost vnitrostátní praxe s nařízením č. 1257/1999, spočívající v zahrnutí ujednání o dědění podpory předčasného odchodu do důchodu do veřejnoprávních smluv, byla viditelná z pohledu dědiců zemědělců, kteří podepsali uvedené smlouvy, což by bez dalšího vyloučilo existenci jejich dobré víry.
74.
Podle mého názoru je pravděpodobné, s ohledem na informace uvedené ve spise ve věci v původním řízení, že tato protiprávnost nebyla viditelná.
75.
Standard opatrného a obezřetného hospodářského subjektu by vzhledem ke své povaze kladl na tyto dědice přísné požadavky ohledně řádné péče, v souladu se zásadou nemo censitur ignorare legem, přičemž tyto požadavky by v zásadě mohly vést až k tomu, že by od dědiců byla vyžadována vědomost o tom, že ujednání o dědění je neslučitelné s nařízením č. 1257/1999. Avšak nelze pominout jednu ze zásadních skutečností skutkového rámce projednávané věci, a to že přechod podpory předčasného odchodu do důchodu děděním, tak jak byl zahrnut do plánu na podporu venkova, byl předmětem výslovného schvalujícího rozhodnutí Komise. S ohledem na existenci tohoto schvalujícího rozhodnutí se domnívám, že i nadmíru obezřetný hospodářský subjekt by se spoléhal na slučitelnost ujednání o dědění s právem Unie (
31
).
76.
V tomto ohledu okolnost, kterou zdůrazňuje Lotyšská republika ve svém písemném vyjádření, že schválení plánu rozvoje venkova Komisí nepropůjčuje tomuto plánu povahu aktu unijního práva, jak Soud rozhodl v rozsudku ze dne 19. září 2002, Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509, bod 40), není dle mého názoru takové povahy, že by mohla ovlivnit význam, který je třeba v tomto případě přiznat schvalujícímu rozhodnutí Komise.
77.
Je totiž nepochybné, že přijetím rozhodnutí schvalujícího plán rozvoje venkova navržený dotčeným členským státem se Komise vyjádřila také k legalitě ujednání o dědění, jak jsem připomněl v bodě 39 tohoto stanoviska.
78.
Existence dobré víry dědiců je dle mého mínění o to více zjevná, že Komise zaujala opačné stanovisko až po zasedání Výboru pro rozvoj venkova dne 19. října 2011, tedy přibližně sedm let po přijetí uvedeného schvalujícího rozhodnutí (
32
).
79.
Z žádného důkazu obsaženého ve spise proto nevyplývá, že tito dědicové nebyli oprávněni vkládat svou dobrou víru do zachování své právní situace, tedy do skutečnosti, že Úřad pro podporu venkova splní své platební povinnosti z titulu veřejnoprávních smluv.
80.
Závěrem uvádím, že všechny tři podmínky potřebné pro vznik legitimního očekávání na straně dědiců, ohledně legality dědění podpory předčasného odchodu do důchodu, jsou dle mého názoru splněny.
81.
V důsledku toho měli dotčení dědicové v zásadě nárok na všechny výplaty podpory přiznané na základě veřejnoprávních smluv uzavřených v období od nabytí účinnosti vyhlášky č. 1002 (7. prosince 2004) do nabytí účinnosti vyhlášky č. 187 (30. dubna 2015). Tím, že zrušila podklad pro dědění podpory předčasného odchodu do důchodu, zbavila tato vyhláška dědice legitimního očekávání.
82.
V tomto kontextu předkládající soud žádá ve třetí předběžné otázce Soudní dvůr, aby určil, zda by nebylo vhodnější považovat toto legitimní očekávání za ukončené spíše k dřívějšímu datu, než je přijetí vyhlášky č. 187, totiž k datu přijetí závěrů 52. zasedání Výboru Evropské komise pro podporu venkova. Tyto závěry uváděly, že přechod podpory předčasného odchodu do důchodu děděním není slučitelný s nařízením Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře rozvoje venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (
33
), které nahradilo nařízení č. 1257/1999 a upravuje opatření pro rozvoj venkova na období 2007-2013.
83.
Podle mého názoru je na tuto otázku třeba odpovědět záporně.
84.
Nezáleží zde na tom, že dotčené závěry se netýkají nařízení č. 1257/1999, ale nařízení č. 1698/2005. Znění článku 23 nařízení č. 1698/2005 je zjevně v celém rozsahu totožné, jako znění článků 10 až 12 nařízení č. 1257/1999.
85.
Důvodem této odpovědi je dle mého názoru spíše skutečnost, že podmínky existence legitimního očekávání nepřestávají být splněny v důsledku přijetí uvedených závěrů.
86.
Ačkoli bychom mohli tvrdit, že důsledky těchto závěrů vylučují splnění druhé podmínky, konkrétně té, jež se týká dobré víry dědiců, mám za to, že by se tento výklad ukázal jako nesprávný.
87.
Abych tento výklad vyvrátil, stručně jej rozeberu.
88.
Připomínám, že v bodech 75 až 77 tohoto stanoviska jsem uvedl, že rozhodnutí Komise schvalující plán rozvoje venkova předložený Lotyšskou republikou na období 2004-2006, jenž zahrnoval ustanovení umožňující dědění podpory předčasného odchodu do důchodu, je určujícím prvkem pro závěr, že dědicové zemědělců, kteří podepsali veřejnoprávní smlouvy týkající se pobírání předčasného důchodu, nebyli schopni rozpoznat protiprávnost ujednání o dědění, tudíž že byli v dobré víře. Toto rozhodnutí totiž snižuje vysoké nároky kladené na existenci dobré víry vyplývající z použití standardu opatrného a obezřetného hospodářského subjektu.
89.
Za těchto okolností bychom mohli mít za to, že závěry Výboru Evropské komise pro rozvoj venkova, podle nichž není dědění podpory předčasného odchodu do důchodu slučitelné s právem Unie, můžou zrušit účinky vyvolané schvalujícím rozhodnutím stejné instituce ve vztahu k dobré víře. Pokud by tomu tak bylo, muselo by být chování dědiců posouzeno s ohledem na čistě objektivní verzi standardu opatrného a obezřetného hospodářského subjektu a protiprávnost ujednání o dědění by tak musela být považována za viditelnou pro dědice.
90.
S podstatou této argumentace se neztotožňuji.
91.
Dle mého názoru nemohou být závěry Výboru pro rozvoj venkova v tomto případě brány v potaz v rámci posouzení existence dobré víry dědiců.
92.
Je tomu tak proto, že tito jedinci neznali obsah zápisu ze zasedání Výboru pro rozvoj venkova. Z informací, jež jsou součástí spisu, totiž vyplývá, že obsah zápisu nebyl dědicům sdělen. Mimoto povinnost řádné péče těchto dědiců nezahrnuje jejich informování o tomto obsahu. Zdá se mi být zřejmé, že na dědice nelze klást stejné požadavky, co do jejich povinnosti informovat se, jako na velké podniky v oblasti práva hospodářské soutěže (
34
).
93.
Vzhledem k tomu, že závěry Výboru pro rozvoj venkova nebyly dědicům ani známé, ani přístupné, je samozřejmé, že tyto závěry nemohly vyloučit existenci dobré víry těchto dědiců.
94.
Proto nemohou tyto závěry způsobit zánik legitimního očekávání dědiců ohledně jejich nároku na podporu předčasného odchodu do důchodu založeného ujednáním obsaženým ve veřejnoprávních smlouvách, a to ve vztahu k období let 2004-2006. Proto je třeba mít za to, že legitimní očekávání zde bylo dáno až do data nabytí účinnosti vyhlášky č. 187, konkrétně do 30. dubna 2015.
IV. Závěry
95.
S ohledem na výše uvedené navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl na předběžnou otázku předloženou Latvijas Republikas Satversmes tiesa (Ústavní soud, Lotyšsko) takto:
„1)
Články 10 až 12 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení brání tomu, aby členské státy v rámci provádění těchto nařízení přijaly opatření umožňující dědění podpory předčasného odchodu do důchodu.
2)
Skutková situace, kdy vnitrostátní předpis umožňující dědění podpory předčasného odchodu do důchodu byl schválen Evropskou komisí jako slučitelný s ustanoveními nařízení č. 1257/1999 – a na jehož základě se někteří zemědělci účastnili opatření předčasného odchodu do důchodu – mohla vzbudit u dědiců těchto zemědělců, na základě práva Unie, legitimní očekávání.
3)
Závěry zasedání Výboru pro rozvoj venkova Evropské komise ze dne 19. října 2011 nemohou vést k předčasnému zániku legitimního očekávání z toho důvodu, že nebyly dědicům ani známé, ani přístupné, tudíž nejsou způsobilé vyloučit existenci jejich dobré víry.“
(
1
) – Původní jazyk: francouzština.
(
2
) – Úř. věst. 1999, L 160, s. 80; Zvl. vyd. 03/25, s. 391.
(
3
) – Tento výbor byl zřízen článkem 84 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1305/2013 ze dne 17. prosince 2013 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) a o zrušení nařízení Rady č. 1698/2005 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 487).
(
4
) – Nařízení Rady ze dne 30. června 1992 o zavedení režimu Společenství pro podpory předčasného odchodu do důchodu v zemědělství (Úř. věst. 1992, L 215, s. 91)
(
5
) – Nařízení Rady (ES) ze dne 21. června 1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech (Úř. Věst. 1999, L 161, s. 1; Zvl. vyd. 14/01, s. 31).
(
6
) – V tomto ohledu považuji za důležité zdůraznit jeden zvláštní aspekt řízení před Satsvermes tiesa (Ústavní soud, Lotyšsko). Z textu Satsvermes tiesas likums (zákon o Ústavním soudu) totiž vyplývá, že účastníci řízení probíhajícího před administratīvā rajona tiesa (správní soud prvního stupně), s výjimkou orgánu veřejné moci, který přijal sporný akt, mají právo předložit vyjádření v řízení o ústavnosti, pouze pokud Satvermes tiesa (Ústavní soud, Lotyšsko) má za to, že by tato vyjádření mohla přispět k úplnému a objektivnímu rozhodnutí ve věci (čl. 22 odst. 3 zákona o Ústavním soudu). Vzhledem k tomu, že nejsou „nezbytnými účastníky“ tohoto řízení, není jim dána možnost předložit vyjádření v rámci řízení o předběžné otázce před Soudním dvorem (článek 96 Jednacího řádu Soudního dvora). To je důvod, pro který nemáme k dispozici vyjádření účastníků ve věci v původním řízení.
(
7
) – Viz rozsudek ze dne 15. května 2014, Szatmári Malom (C‑135/13, EU:C:2014:327, bod 55).
(
8
) – Viz rozsudek ze dne 25. října 2012, Ketelä (C‑592/11, EU:C:2012:673, bod 37).
(
9
) – Argument uvedený ve vyjádření Lotyšské republiky, podle něhož takový závěr nemůže obstát s ohledem na čl. 37 odst. 4 nařízení č. 1257/1999, který umožňuje členským státům stanovit pouze „dodatečné nebo přísnější podmínky“ v oblasti přiznání podpory rozvoje venkova ze strany Unie a nedovoluje tedy přiznat výhodnější podmínky pro zemědělce pobírající dotčenou podporu, se mi nejeví v tomto případě jako relevantní. Je totiž nepochybné, že přechod děděním nemůže být považován za „podmínku“ přiznání podpory předčasného odchodu do důchodu.
(
10
) – Soudní dvůr jasně uvedl, že zajištění příjmu zemědělcům není samo o sobě účelem, ale slouží makroekonomickému cíli zlepšit životaschopnost zemědělských podniků. K tomu viz rozsudky ze dne 11. dubna 2013, Soukupová (C‑401/11, EU:C:2013:223, body 24 až 25), a ze dne 25. února 2015, Polsko v. Evropská komise (T‑257/13, nepublikovaný, EU:T:2015:111, body 47 až 49). Viz též bod 32 stanoviska generálního advokáta N. Jääskinena ve věci Soukupová (C‑410/11, EU:C:2012:658) tohoto znění: „Podpora z titulu předčasného odchodu do důchodu není určena k tomu, aby sloužila jako sociálně motivovaný příplatek ke starobnímu důchodu. Jejím přímým cílem není ani poskytnutí dodatečného příjmu starším zemědělcům. Tyto důsledky s nařízením č. 1257/1999 úzce souvisejí a jsou prostředkem k dosažení primárního cíle režimu podpory předčasného odchodu do důchodu, kterým je zavedení ekonomické pobídky pro starší zemědělce, aby svou činnost ukončili dříve a za okolností, za nichž by tak jinak neučinili.“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
(
11
) – Z obsahu přílohy nazvané „Tabulka částek“ vyplývá, že strop na převodce a rok činí 15000 eur a celková částka na převodce činí 150000 eur. Kromě toho roční částku na převodce lze zvýšit až dvojnásobně, je-li dodržena celková částka, s ohledem na hospodářskou strukturu zemědělských podniků v oblastech a na cíl zrychlit přizpůsobování zemědělských struktur.
(
12
) – Z tohoto úhlu pohledu by tedy členské státy měly právo umožnit převodcům, aby jejich nárok na podporu přešel na jejich vlastní dědice a aby mohli upravit výši podpory náležející každému převodci v mezích stanovených pomocí stropů. V případě, kdy by vnitrostátní právo přiznalo možnost dědění, by částka podpory musela být nevyhnutelně nižší než ta, která by mohla být přiznána, pokud by taková možnost neexistovala.
(
13
) – Stejně tak čl. 12 odst. 2 druhý pododstavec nařízení č. 1257/1999 („pokud je převodci vyplácen členským státem starobní důchod, poskytuje se podpora při předčasném odchodu do důchodu ve formě příplatku, který zohlední výši starobního důchodu […]“) by mohl být jednoduše chápán tak, že se na dědice nepoužije.
(
14
) – Kurzivou zvýraznil autor stanoviska. Viz zejména rozsudek ze dne 19. září 2002, Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509, bod 39). V této věci Soudní dvůr v odpovědi na druhou předběžnou otázku upřesnil, že rozhodnutí Komise, jímž se schvaluje národní program podpor v rámci nařízení Rady (EHS) č.2078/1992 ze dne 30. června 1992 o metodách zemědělské produkce slučitelných s požadavky životního prostředí a s péčí o krajinu (Úř. věst. 1992, L 215, s. 85), se týkalo obsahu uvedených programů, protože toto rozhodnutí mohlo být přijato až poté, co se Komise ujistila o jejich slučitelnosti s nařízením a vymezila povahu akcí, jež lze spolufinancovat a celkovou výši výdajů spojených s jejich financováním. Vzhledem k tomu, že znění čl. 44 odst. 2 nařízení č. 1257/1999 ve spojení s článkem 48 nařízení Komise (ES) č. 817/2004 ze dne 29. dubna 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 (Úř. věst. 2004, L 153, s. 30; Zvl. vyd. 03/46, s. 87), upravuje posouzení, které má stejné vlastnosti, mám za to, že tento závěr je použitelný i v projednávaném případě.
(
15
) – Ve skutečnosti obě otázky položené předkládajícím soudem odkazují spíše na „subjektivní právo“ dědit podporu předčasného odchodu do důchodu. V každém případě, jak jasně vyplývá z vyjádření předkládajícího soudu, přiznání existence tohoto práva pro dědice by bylo důsledkem kladné odpovědi ohledně jejich možnosti vycházet z uvedeného legitimního očekávání.
(
16
) – Viz rozsudek ze dne 14. března 2013, Agragenossenschaft Neizelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, bod 23).
(
17
) – Viz rozsudky ze dne 11. července 2002, Marks & Spencer (C‑62/00, EU:C:2002:435, bod 44), a ze dne 12. května 2011, Enel Maritsa Iztok 3 (C‑107/10, EU:C:2011:298, bod 29).
(
18
) – Viz zejména rozsudek ze dne 24. dubna 1996, Industrias Pesqueras Campos a další v. Komise (T‑551/93 a T‑231/94 až T‑234/94, EU:T:1996:54, bod 76).
(
19
) – Co se týká vymezení subjektů, jimž svědčí legitimní očekávání, vycházím z formulace druhé předběžné otázky, která odkazuje na dědice zemědělců, nikoli na zemědělce samotné. Ostatně usnesení předkládajícího soudu jasně uvádí, že věc předložená administratīvā rajona tiesa (správní soud prvního stupně), který se sám obrátil na Latvijas Republikas Satversme tiesa (Ústavní soud) má svůj základ v neplnění závazků ze strany Úřadu pro podporu venkova vůči žalobcům, a to závazků z veřejnoprávních smluv týkajících se pobírání předčasného důchodu. Nicméně dle mého názoru z toho můžeme bez obtíží dovodit, že důvodem neplnění závazků bylo zrušení možnosti přechodu podpory děděním, a v důsledku toho jsou žalující stranou v řízení před administratīvā rajona tiesa (správní soud prvního stupně) dědicové.
(
20
) – Viz rozsudky ze dne 7. září 2006, Španělsko v. Rada (C‑310/04, EU:C:2006:521, bod 81), a ze dne 1. června 2016, Maďarsko v. Komise (T‑662/14, EU:T:2016:328, bod 55).
(
21
) – Formulace těchto podmínek se zjevně poněkud mění v závislosti na oblasti. V oblasti státních podpor viz rozsudek ze dne 16. října 2014Alcoa Transformazioni v. Komise (T‑177/10, EU:T:2014:897). V celní oblasti viz rozsudek ze dne 15. prosince 2011, Afasia Knits Deutschland (C‑409/10, EU:C:2011:843, bod 47).
(
22
) – Rozsudek ze dne 7. dubna 2011, Sony Supply Chain Solutions (Europe) (C‑153/10, EU:C:2011:224, bod 47). Viz též rozsudky ze dne 20. června 2013, Agroferm (C‑568/11, EU:C:2013:407, bod 52); ze dne 16. března 2006, Emsland-Stärke (C‑94/05, EU:C:2006:185, bod 27); ze dne 1. dubna 1993, Lageder a další (C‑31/91 až C‑44/91, EU:C:1993:132, bod 35), a ze dne 26. dubna 1988, Krücken (316/86, EU:C:1988:201, bod 23).
(
23
) – Sdílím tedy výklad generálního advokáta Ch. Stix-Hackla obsažený v jeho stanovisku ke spojeným věcem Elmeka (C‑181/04 až C‑183/04, EU:C:2005:730, body 43 až 45). Ve stejném smyslu viz též stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Agroferm (C‑568/11, EU:C:2013:35, bod 59).
(
24
) – Viz rozsudek Polsko v. Komise(T‑257/13, nezveřejněný, EU:T:2015:111, body 53 až 55).
(
25
) – Výklad Komise může být zohledněn zejména proto, že znění článků 10 až 12 nařízení č. 1257/1999, v jejich konečné verzi, je naprosto totožné se zněním norem, jež Komise zahrnula do návrhu nařízení, který předložila. Viz návrh nařízení Rady (ES) týkajícího se podpory rozvoje venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) (Úř. věst. 1998, C 170, s. 67).
(
26
) – V tomto ohledu podotýkám, že judikatura je znatelně pružnější, pokud je zdrojem legitimního očekávání akt vnitrostátního orgánu provádějící právo Unie. Ve věcech, kde má Soudní dvůr určit, zda legitimní očekávání může vyplývat z chování evropské instituce, vyžaduje, aby její chování vzbudilo u právního subjektu „podloženou naději“, s upřesněním, že ujištění způsobilá vzbudit takováto očekávání jsou tvořena, bez ohledu na formu, ve které jsou sdělena, „přesnými, nepodmíněnými a shodujícími se informacemi z oprávněných a spolehlivých zdrojů.‘ “ Viz rozsudek ze dne 14. března 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, bod 25 a citovaná judikatura). Naproti tomu ve věcech, jako je věc nyní projednávaná, kde je uplatňováno legitimní očekávání ve vztahu k aktu aplikace unijního práva přijatého vnitrostátním orgánem, Soudní dvůr uvádí pouze to, že tento akt musí vzbudit u právních subjektů „důvodné očekávání“. Viz rozsudek ze dne 14. září 2006, Elmeka (C‑181/04 až C‑183/04, EU:C:2006:563, bod 32).
(
27
) – K tomu čl. 4 odst. 1 atbalsta dienesta likums (zákon o podpoře venkova) stanoví: „Úřad pro podporu venkova spravuje podporu státu a Evropské unie ve vztahu k venkovu, zemědělství, lesnictví a rybolovu [přijímá a posuzuje žádosti (projekty) podané za účelem získání podpory, přijímá rozhodnutí o přiznání či nepřiznání financování, rozhoduje o vyplácení či nevyplácení podpory, vede seznam podpor a kontroluje jejich využití]“.
(
28
) – Viz rozsudek ze dne 17. března 2011, AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, bod 73 a citovaná judikatura). Viz též Simon, D., „Legitimní očekávání v komunitárním právu: příklon k obecné zásadě omezení vůle autora aktu?“, Role vůle v právních aktech, studie k památce profesora Alfreda Riega, Bruxelles, Bruylant, 2000, s. 740.
(
29
) – V oblasti zemědělství viz rozsudek ze dne 7. září 2006, Španělsko v. Rada (C‑310/04, EU:C:2006:521, bod 83). V jiných oblastech viz zejména rozsudky ze dne 10. září 2009, Plantanol (C‑201/08, EU:C:2009:539), a ze dne 7. června 2005, VEMW a další (C‑17/03, EU:C:2005:362, bod 74).
(
30
) – Viz zejména rozsudek ze dne 2. července 2015, Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439, bod 92).
(
31
) – Toto schvalující rozhodnutí, které bylo přijato v souladu s čl. 44 odst. 2 nařízení, se totiž vztahuje na obsah plánu rozvoje venkova. V tomto směru viz bod 38 tohoto stanoviska.
(
32
) – K zohlednění neexistence rychlé opravy ze strany veřejné správy při posouzení dobré víry viz stanovisko generálního advokáta Ch. Stix-Hackla ve spojených věcech Elmeka (C‑181/04 až C‑183/04, EU:C:2005:730, bod 54).
(
33
) – Úř. věst. 2005, L 277, s. 1
(
34
) – Viz rozsudek ze dne 19. září 2002, Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509, bod 58), a dále stanovisko generálního advokáta S. Albera ve stejné věci (C‑336/00, EU:C:2002:175, body 117 až 121).