62004CP0027_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. V obravnavani zadevi, ki je bila sprožena s tožbo, vloženo 27. januarja 2004, Komisija Sodišču predlaga, naj vrsto ukrepov, ki jih je Svet sprejel v okviru postopkov v zvezi s čezmernim primanjkljajem Francije in Nemčije, sproženih na podlagi člena 104 ES, razglasi za nične.
2. Tožeča stranka na prvem mestu predlaga, naj se za nične razglasijo, kot jih sama označuje, „odločitve“ Sveta, da ne bo sprejel formalnih instrumentov, ki jih je priporočila Komisija v skladu s členom 104(8) in (9) ES glede Francije in Nemčije, ki so bile sprejete na zasedanju Sveta za „splošne zadeve“ 25. novembra 2003 (v nadaljevanju: izpodbijane negativne odločitve).
3. Komisija dalje izpodbija „sklepe“ o presoji ukrepov Francije, sprejetih kot odgovor na priporočila Sveta, sprejeta na podlagi člena 104(7) ES, ki jih je Svet sprejel na zasedanju Sveta 25. novembra 2003, ter podobne „sklepe“, ki jih je Svet sprejel glede Nemčije.
4. Svet meni, da predlogi Komisije niso utemeljeni, ter poleg tega predhodno ugovarja, da je tožba nedopustna na podlagi dveh skupin ugovorov, ki jih je treba preučiti na začetku.
II – Dopustnost tožbe
5. Ugovori Sveta se nanašajo na dopustnost tožbe v delu, v katerem se tožba nanaša na nesprejetje formalnih instrumentov, ki jih je priporočila Komisija v skladu s členom 104(8) in (9) ES, ter v delu, v katerem izpodbija „sklepe“ z dne 25. novembra 2003.
A – Ugovor glede nesprejetja formalnih instrumentov, ki jih je priporočila Komisija
1. Stališča strank
6. Prvi ugovor temelji na trditvi, da ničnostna tožba, ki jo je vložila Komisija, pomeni zlorabo postopka, ker naj bi v resnici prikrivala poskus zaobiti postopek zaradi nedelovanja, ki ga ureja člen 232 ES.
7. Po stališču Sveta naj bi Komisija v obravnavani zadevi v bistvu očitala Svetu njegovo nedelovanje, ker naj mu ne bi uspelo doseči zahtevane večine za sprejetje določenih aktov. Take primere bi lahko Sodišče obravnavalo le v skladu s postopkom in pod pogoji iz člena 232 ES.
8. Vendar naj v tem primeru ti pogoji ne bi bili izpolnjeni, prvič zato, ker Komisija Sveta ni predhodno pozvala k ukrepanju, in drugič zlasti zato, ker Svet ni bil dolžan sprejeti odločitev v skladu s členom 104(8) in (9) ES.
9. V vsakem primeru naj ne bi bilo mogoče trditi, da Svet ni deloval, ker je ta vseeno opravil glasovanje o priporočilih Komisije.
10. Svet tudi sam navaja morebiten ugovor, ki bi bil lahko podan v zvezi z njegovim razlogovanjem na podlagi sodbe Eurocoton(2) ; v tej sodbi je nesprejetje akta, ki ga je predlagala ali priporočila Komisija, veljalo za implicitno odločitev o zavrnitvi in s tem za izpodbojni akt v skladu s členom 230 ES.
11. Vendar po mnenju Sveta ta sodba v obravnavanem primeru ni upoštevna, ker naj bi rešitev, ki jo je izbralo Sodišče v tem primeru, v resnici temeljila le na posebnostih protidampinških postopkov in naj tako ne bi spreminjala običajne sodne prakse.
12. V odgovor na ta ugovor tožeča stranka navaja, da po sistemu iz člena 104 ES, glasovanje, s katerim Svet sprejme stališče o priporočilih Komisije, ki se nanaša na sprejetje ugotovitve, predvidene v členu 104(8) ES, ali poziva državi članici, predvidenega v členu 104(9) ES, v vsakem primeru pomeni odločitev – pozitivno ali negativo, odvisno od njegovega izida – in posledično izpodbojni akt, v skladu s sodno prakso v zadevi Eurocoton.
13. Svet naj bi v odgovoru na tožbo sam implicitno sprejel to razlago s tem, ko trdi, da bi negativi izid glasovanja o priporočilu Komisije pomenil začetek mirovanja postopka; če je to res, nadaljuje Komisija, to potrjuje, da ima ta akt pravne učinke.
14. Poleg tega naj bi po mnenju Komisije Svet, s tem ko je zavrnil sprejetje ugotovitve, da Francija in Nemčija nista sprejeli učinkovitih ukrepov, v resnici ugotovil, čeprav le implicitno, da sta ti državi, po njegovem mnenju in v nasprotju s stališčem Komisije, dejansko sprejeli učinkovite ukrepe. Če bi bilo to res, bi Svet nedvomno izgubil pristojnost odločanja o ukrepih, predvidenih v členu 104(9) ES; to pomeni, da naj bi Svet o teh ukrepih odločal brez pravne podlage.
15. Končno naj bi bila negativna odločitev iz člena 104(9) ES po mnenju Komisije nezakonita še iz drugega razloga. Negativno glasovanje Sveta glede te točke naj bi pomenilo akt, ki ima pravne učinke, in gre torej za izpodbojni akt, kolikor naj bi Svet v njem zavrnil nadaljevanje postopka, določenega s Pogodbo, čeprav so bili izpolnjeni pogoji za naslednjo stopnjo v postopku.
2. Presoja
16. Zdi se mi očitno, da obravnavani ugovor sproža predvsem vprašanje presoje dejstev, ki so predložena Sodišču. To pomeni, da je treba ugotoviti, ali pomeni nesprejetje priporočil Komisije v skladu s členom 104(8) in (9) nedelovanje
Sveta, ki ga je mogoče sankcionirati po postopku iz člena 232 ES, ali ga je mogoče opredeliti za implicitni sklep o zavrnitvi
tako, vsaj načeloma, kot izpobojni akt v skladu s členom 230 ES.
17. V prvem primeru bi bila ničnostna tožba Komisije seveda brezpredmetna in bi jo bilo treba šteti za očitno nedopustno.(3) Iz drugega primera izhaja nasprotno, tudi če bi se moralo še preveriti, ali so izpolnjeni posamezni pogoji za dopustnost v skladu s členom 230 ES.
18. Ob tem moram dodati, da Pogodba ES na tej točki ni prevzela jasnih pravil iz tretjega odstavka člena 35 Pogodbe ESPJ(4) ter da sodna praksa Skupnosti ne daje jasnega odgovora glede problema opredelitve, ki sem ga izpostavil.
19. Sodišče je v preteklosti že odločilo, da Svetovo nesprejetje akta, ki ga je priporočila Komisija, pomeni nezakonito opustitev in torej nedelovanje institucije, ki se lahko sankcionira po postopku iz člena 175 Pogodbe ES (zdaj člen 232 ES)(5), vendar tak sklep ni v skladu z nedavno prej navedeno sodbo Eurocoton, v kateri je Sodišče nesprejetje akta, ki ga je priporočila Komisija, štelo za implicitni sklep o zavrnitvi predloga.
20. Kljub temu menim, da na tem mestu ni treba razlagati omenjene sodne prakse in omejitve njenega dometa ob nedvomno specifičnem značaju primera, obravnavanega v sodbi Eurocoton, ker menim, da bi v obravnavanem primeru obe opredelitvi spornega ravnanja Sveta lahko pripeljali do enakega rezultata, to je do nedopustnosti tožbe.
21. Taka nedopustnost bi bila namreč popolnoma očitna, kot sem že omenil (v točki 17), če bi sklepali, da je nesprejetje odločitev, ki jih je priporočila Komisija, treba opredeliti kot nedelovanje Sveta.
22. Vendar menim, da bi bila tožba nedopustna, tudi če bi sledili pristopu Sodišča v zadevi Eurocoton in bi šteli nesprejetje akta, ki ga je priporočila Komisija, za implicitni sklep Sveta o zavrnitvi.
23. V tem pogledu najprej opozarjam, da se Sodišče v tej sodbi ni omejilo na enostavno izenačevanje opustitve odločanja Sveta z negativno odločitvijo in s tem izpodbojnim aktom. Ob samodejnem izenačevanju, ki ga, kot sem omenil, predvideva Pogodba ESPJ (in sicer v posebnem postopku z opominom), ne pa tudi Pogodba ES, bi namreč postopek, ki ga predvideva člen 232 ES za primer nedelovanja institucij Skupnosti, nedvomno postal nepomemben.
24. Nasprotno, Sodišče je izvedlo natančnejšo analizo, ki ga je privedla do določitve nekaterih pogojev, ki so potrebni za ugotovitev, ali in pod katerimi pogoji se nesprejetje akta v določenem roku lahko šteje za izpodbojni akt in ne gre za nezakonito opustitev ravnanja.
25. Če prav razumem Sodišče, se je treba za to, da ugotovimo, ali gre za izpodbojni akt, vprašati, ali je Svet sprejel stališče
o predlogu ali priporočilu Komisije (točke od 57 do 59); ali je to negativno stališče dokončno
(točke od 63 do 65) in na koncu, ali ima pravne učinke
(točke od 66 do 67).
26. Če želimo omenjena merila uporabiti v obravnavani zadevi, je treba najprej razjasniti, ali je Svet 25. novembra 2003 z glasovanjem o priporočilih Komisije, ki se nanašajo na sprejetje ugotovitev iz člena 104(8) ES glede Francije in Nemčije in poziv v skladu s členom 104(9) ES, „sprejel stališče“.
27. Če je priporočilo Komisije uvrščeno na dnevni red zasedanja Sveta in dano na glasovanje, je po mojem mnenju mogoče trditi, da je Svet glede tega priporočila „sprejel stališče“, ne glede na to, ali glasovanje vodi do sprejetja priporočenega akta ali, tako kot v obravnavani zadevi, do zavrnitve priporočila.(6)
28. Posledično je v tej zadevi treba ugotoviti, da glasovanje z dne 25. novembra 2003 pomeni (negativno) „stališče“ Sveta glede omenjenih priporočil Komisije.
29. Težje se je izreči o „dokončnosti“ stališča Sveta, saj se preizkus tega pogoja še ne nanaša na „akt“, ampak ravno na negativno „stališče“, torej na nesprejetje akta.
30. V prvem primeru lahko rečemo, da je treba dokončnost načeloma presojati na podlagi zunanjih učinkov akta in njegovega (dokončnega) vpliva na zadevna pravna razmerja.
31. V drugem primeru, kjer se glede na naravo „akta“ očitno ni mogoče opreti na ista merila, mora biti dokončnost učinkov „stališča“ zato ugotovljena na drugačni podlagi, po mojem mnenju zlasti glede na postopek, katerega del je. Lahko šteje za dokončno, kolikor predstavlja sklepni
del postopka, v tem smislu, da je po sprejetju stališča postopek izčrpan in akta ni mogoče več sprejeti, razen če bi se postopek začel znova.
32. Sicer bi lahko bil sprožen postopek proti instituciji Skupnosti zaradi nezakonitega nedelovanja (seveda pod pogojem, da bi akt moral biti sprejet v določenem roku), vendar če še vedno ostaja pristojen veljavno in učinkovito sprejeti akt, ki ga je Komisija priporočila, dvomim, da je mogoče „stališče“ šteti za dokončno in s tem za izpodbojni akt.
33. Menim, da je treba to ugotovitev podpreti tudi z znanim primerom iz sodne prakse v zvezi s prometno politiko(7), v katerem je Svet „sprejel stališče“, s katerim je dal na glasovanje predloge Komisije glede uresničevanja prostega pretoka storitev, vendar ni dosegel zahtevane večine in tako zadevnih aktov ni sprejel(8), čeprav so člen 75 in naslednji Pogodbe ES (zdaj člen 71 ES in naslednji) glede tega določali točno določene roke.
34. V tem primeru Sodišče ni sankcioniralo Sveta zaradi sprejetja negativnega „stališča“ in s tem izpodbojnega akta v smislu člena 173 Pogodbe (zdaj člen 230 ES), temveč zaradi njegovega nezakonitega nedelovanja, ki bi ga lahko – kar je pozneje tudi storil – odpravil s sprejetjem potrebnih aktov. To pa ravno zato, ker je obdržal pristojnost odločanja o tej zadevi tudi po izteku roka, določenega v Pogodbi.(9)
35. Po drugi strani vidimo, če primer Eurocoton gledamo s tega zornega kota, da je bila presoja Sodišča o dokončnosti spornega „stališča“, čemur je Svet nasprotoval (tj. nesprejetje akta), povezana z dejstvom, da, kot je pojasilo samo Sodišče, „po poteku roka […], določenega z [zadevnimi predpisi], Svet predloga uredbe ne more več sprejeti“, predloga k sprejetju katerega je bil neuspešno pozvan (točka 64). Dejansko je v tem primeru iz zadevnih predpisov izhajalo, da je potek roka, ki ga je imel Svet na voljo za sprejem odločitve, ne da bi bila odločitev sprejeta, mogoče izenačiti z implicitno odločitvijo o zavrnitvi, kar samodejno
povzroči zaključek protidampinškega postopka in je torej treba ves postopek začeti znova.(10)
36. Opozoriti je treba, da je tudi Sodišče prve stopnje že odločilo, da „sam molk institucije ne more imeti [zavezujočih pravnih učinkov, zaradi katerih je akt izpodbojen], razen če tako posledico izrecno predvideva določba prava Skupnosti“.(11) Čeprav „pravo Skupnosti v nekaterih posebnih primerih predvideva, da molk institucije pomeni odločitev, kadar je bila institucija pozvana, naj zavzame stališče, in tega ne stori do poteka določenega roka, [pa nasprotno, glede na to], da takšna izrecna določba, ki bi določala rok, v katerem bi se štelo, da je bila zadevna odločitev sprejeta in njena vsebina opredeljena, ne obstaja, nedelovanja institucije ni mogoče enačiti z odločitvijo, ne da bi s tem postavili pod vprašaj sistem sodnega varstva, ki ga vzpostavlja Pogodba ES“.(12)
37. S tega zornega kota je treba preveriti, ali je Svet po zadevnem „sprejetju stališča“, kljub izteku rokov, določenih v Uredbi (ES) št. 1467/97, ohranil pristojnost za veljavno sprejetje aktov, ki jih je priporočila Komisija. Če bi bilo tako, dvomim, da bi lahko ta „stališča“ šteli za „dokončna“.
38. Glede tega je treba uvodoma poudariti, da je člen 104 ES Svetu podelil časovno neomejeno pristojnost za odločanje o priporočilih Komisije in da uredba, akt sekundarne zakonodaje, določa „roke za izvajanje postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, da se zagotovi njegovo hitro in učinkovito izvajanje“ (dvanajsta uvodna izjava).
39. Med drugim je bila določitev teh rokov predvidena v Resoluciji Evropskega sveta iz Amsterdama, ki skupaj z omenjeno uredbo sestavlja „Pakt za stabilnost in rast„(13) in je torej pomemben pripomoček za razlago. Že sama resolucija jasno določa, da so zadevni roki namenjeni izključno pospešitvi postopka in Svet le „poziva“ (in s tem ne zavezuje formalno), naj jih spoštuje.(14)
40. Že na tej podlagi lahko trdimo, da je namen določitev teh rokov zgolj pospešiti postopek, predviden v Pogodbi, in ni podlaga za to, da bi Svet izgubil pristojnosti za sprejetje aktov, ki jih je priporočila Komisija v okviru tega postopka.
41. Poleg tega obstajajo še jasnejši indici, ki kažejo na to, da Svet po glasovanju 25. novembra 2003 še vedno lahko obravnava vprašanje čezmernega primanjkljaja Francije in Nemčije in v učinkovitih in razumnih rokih sprejeme akte, ki jih je priporočila Komisija.
42. Najprej je to priznala tudi sama Komisija na obravnavi, poleg tega to potrjuje točka 6 izpodbijanih „sklepov“, v katerih Svet pojasnjuje, da želi zadržati postopek in si pridržuje pravico naknadno sprejeti nesprejeta priporočila.
43. To razlago podpira tudi člen 10(2) Uredbe (ES) št. 1467/97, v skladu s katerim Svet „nemudoma“ sprejme sklep o pozivu za sprejem ukrepov v skladu s členom 104(9) ES – tudi po izteku roka, določenega v členu 5 –, če se „ukrepi, ki jih je sprejela zadevna država članica kot odgovor na priporočila iz člena 104(7), ne izvajajo ali so po mnenju Sveta neprimerni.“
44. Če bi trdili nasprotno, bi bilo to v nasprotju z namenom, ki ga sama Uredba pripisuje določitvi rokov in ki je v tem, da skuša, kot smo ugotovili, zagotoviti „hitro in učinkovito izvajanje“ postopka (dvanajsta uvodna izjava). Pri vsaki drugačni rešitvi bi morali namreč celoten postopek začeti znova.
45. Na splošno v prid temu govori merilo doslednosti sistema. Dejansko ne bi bilo logično, če bi bilo Svetu zaradi zamude, tudi najmanjše, pri sprejemanju akta za to, ker zahtevana večina ni bila dosežena, odvzeta pristojnost za njegovo sprejetje, razen če to ni izrecno določeno. To bi namreč lahko resno ogrozilo delovanje Skupnosti, saj je možnost, da Svet ne more doseči zahtevane večine (ne da bi omenjal primere, kjer je zahtevano soglasje), v določenem smislu bolj del fiziologije kot patologiji samega sistema.
46. Kot sem omenil, je treba v takih položajih preveriti, ali so morda izpolnjeni pogoji za ugotovitev nezakonitega nedelovanja Sveta, vendar mu to načeloma ne preprečuje, da ne bi še naprej izvrševal svoje pristojnosti za sprejetje odločitve.
47. Na podlagi tega sklepam, da obravnavanih spornih „stališč“ ni mogoče šteti za „dokončna“ in jih je torej eventualno mogoče izpodbijati na podlagi člena 232 ES, ne pa na podlagi člena 230 ES. Tudi z vidika sodbe Eurocoton ni izpolnjena ena od zahtev, ki jih je opredelilo Sodišče, bi bilo tako „stališče“ mogoče šteti za „akt“, ki se lahko izpodbija z ničnostno tožbo.
48. Dodajam, da ta ugotovitev velja za obe tukaj upoštevani hipotezi. Z drugimi besedami, velja za ugotovitev iz člena 104(8) ES, ki seveda ostaja mogoča, dokler zadevna država članica ni sprejela nacionalnih ukrepov, ki zagotovljajo spoštovanje priporočil Sveta iz člena 104(7) ES.
49. Enako velja za poziv iz člena 104(9) ES, kot je – ponavljam – priznala Komisija na obravnavi in kot izhaja iz spornih „sklepov“ z dne 25. novembra 2003 (glej točko 42 zgoraj).
50. Bodisi da je zadevna država članica upoštevala priporočila, ki jih je sprejel Svet v skladu s členom 104(7) ES, tako da ni več razloga za poziv za sprejetje ukrepov, predviden v členu 104(9) ES, bodisi da čezmerni primanjkljaj še naprej obstaja, pri čemer ostaja interes za sprejem teh ukrepov tudi po izteku roka, v katerem bi moral Svet v skladu z odstavkom 9 odločiti na priporočilo Komisije.
51. Glede prvega ugovora torej predlagam, da se tožba Komisije razglasi za nedopustno v delu, v katerem se nanaša na nesprejetje ugotovitve iz člena 104(8) ES, in v delu, v katerem se nanaša na nesprejetje poziva iz člena 104(9) ES glede Francije in Nemčije.
B – Ugovor, ki se nanaša na „sklepe“ z dne 25. novembra 2003.
1. Trditve strank
52. Kot sem že omenil, je po mnenju Sveta tožba Komisije nedopustna tudi v delu, v katerem izpodbija zakonitost „sklepov“, ki jih je sprejel Svet 25. novembra 2003 v zvezi s postopkoma zaradi čezmernega primanjkljaja Francije in Nemčije.
53. Po mnenju Sveta je tožba nedopustna zato, ker naj bi se v resnici nanašala na izključno politične akte, ki jih Svet sprejema po prosti presoji.
54. Poleg tega „sklepi“ nimajo nobenega pravnega učinka in jih tako ni mogoče izpodbijati na podlagi člena 230 ES, saj se omejujejo le na ugotovitev o poteku postopkov zaradi čezmernega primanjkljaja Francije in Nemčije po opravljenem glasovanju v Svetu.
55. Prav tako naj bi imela navedba o mirovanju omenjenih postopkov, vsebovana v teh sklepih, predvsem politični in ne pravni značaj; Svet naj bi se namreč le seznanil z mirovanjem postopka, ki s pravnega vidika nujno izhaja iz negativnega rezultata glasovanja o priporočilih Komisije.
56. V vsakem primeru navedeno mirovanje postopkov v zvezi s čezmernim primanjkljajem ni imelo zavezujočih učinkov, saj sta postopka ostala odprta in lahko Komisija Svetu kadar koli predloži nova priporočila v smislu člena 104(7), (8) ali (9).
57. Komisija odgovarja, da če bi bilo mirovanje postopkov v zvezi s čezmernim primanjkljajem glede Francije in Nemčije, kot trdi Svet, samodejna posledica nesprejetja odločitev, ki jih je priporočila Komisija, potem ni jasno, zakaj se je Svetu zdelo potrebno formalno skleniti, da postopek miruje, kot je storil v točki 6 svojih sklepov, namesto da bi se omejil le na ugotovitev o tem, da je samodejno nastopilo mirovanje.
58. Predvsem naj bi bili sporni „sklepi“ Sveta v resnici priporočila sui generis, katerih glavni pravni učinek naj bi bil, da Svet – in zadevne države članice, v tem primeru Francija in Nemčija – ni zavezan ravnati v skladu z zavezujočim pravnim okvirom, ki ga določata člen 104 ES in Uredba (ES) št. 1467/97, ki se ga nadomesti z novimi smernicami za uporabo člena 104(9) ES in novim okvirom za spremljanje čezmernega primanjkljaja zadevnih držav članic.
59. Očitno naj bi bilo, da imajo zadevni „sklepi“ pravne učinke in torej pomenijo izpodbojne akte v smislu člena 230 ES.
2. Presoja
60. Pri presoji teh trditev je treba najprej opozoriti, da je po ustaljeni sodni praksi tožba iz člena 230 ES „v skladu s členom 164 Pogodbe ES (zdaj člen 220 ES) namenjena zagotavljanju spoštovanja prava pri razlagi in uporabi Pogodbe“(15) ter da bi bila „restriktivna razlaga pogojev za dopustnost tožbe, ki bi se omejevala na kategorije iz člena 189 Pogodbe (zdaj člena 249 ES), v nasprotju s tem ciljem.“(16) Tako „je mogoče ničnostno tožbo vložiti zoper kakršen koli akt, ki ga sprejmejo institucije, ne glede na vrsto ali obliko, ki ima namen ustvariti pravne učinke.“(17)
61. Zato lahko celo netipičen ukrep, kot so obravnavani „sklepi“, štejemo za izpodbojni akt, če ima pravne učinke.
62. In ravno to je treba presoditi v nadaljevanju.
63. V ta namen se mi zdi primerno najprej shematično spomniti, da Svet v teh „sklepih“: navaja elemente, ki jih je upošteval pri oceni proračunskega stanja, zlasti spremenjene upoštevne gospodarske razmere (točka 1); beleži ukrepe, ki jih je sprejela zadevna država članica v odgovor na nanjo naslovljeno priporočilo iz člena 104(7) ES (točka 2); odobrava javno zavezo zadevne države članice, da bo zmanjšala primanjkljaj pod mejno vrednost 3 % do leta 2005 (točka 3); oblikuje priporočila glede ukrepov, ki jih je treba sprejeti za dosego tega cilja (točka 4); razglaša, da se je v luči teh priporočil in enostranske zaveze zadevne države članice iż točke 3, odločil, da ne bo sprejel formalnih instrumentov iż člena 104(9), ki jih je predlagala Komisija (točka 5); sklene, da zadrži postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem, vendar izjavlja svojo pripravljenost sprejeti odločitev v skladu s členom 104(9) ES na podlagi priporočila Komisije, če bi se na podlagi presoje iz točke 7 izkazalo, da zadevna država članica ni izpolnila prevzetih obveznostih (točka 6); poziva zadevno državo članico, naj redno vsakega pol leta poroča o napredku pri izpolnjevanju teh obveznosti (točka 7).
64. Za namene tega primera ni treba obravnavati vseh zgoraj navedenih točk. Zadostuje, če se osredotočimo na točko 6, pri čemer ni treba obravnavati njenega prvega dela, v katerem se izrecno razglaša odločitev Sveta, da zadrži postopek („Svet sklene, da trenutno zadrži postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem“). Dejansko je, kot bomo ugotovili v nadaljevanju (točka 132), namreč sporno, ali je bil Svet pristojen sprejeti odločitev glede navedenega mirovanja ustavitve in ali je sploh dosegel nameravani rezultat. Zato na tem mestu tega vprašanja ne bomo obravnavali.
65. Odstavek, za katerega menim, da je odločilen za odgovor na zastavljeno vprašanje, je v nadaljevanju te točke 6.
66. V tem odstavku Svet pojasnjuje, da je pripravljen „sprejeti odločitev v skladu s členom 104(9), na podlagi priporočila Komisije, če (zadevna država članica) ne bi izpolnila obveznosti, navedenih v teh sklepih, kar bi se pokazalo na podlagi presoje iz točke 7 spodaj“.(18)
67. „Obveznosti“ v tem odstavku so enostranska zaveza, omenjena v točki 3 izpodbijanih „sklepov“, ki sta jo sprejeli Francija in Nemčija zunaj okvira, predvidenega v priporočilih Sveta.
68. Iz tega sledi, da presoja Sveta v zvezi s sprejetjem sklepa, ki naj bi ga sprejel v skladu s členom 104(9) ES, ne bo imela več za referenčno merilo vsebine priporočil Sveta iz člena 104(7) ES, ampak enostransko zavezo
zadevne države članice.
69. Tako je Svet, in sicer z aktom, ki ga Pogodba ne predvideva (torej z izpodbijanimi „sklepi“), bistveno spremenil vsebino priporočila, ki ga je predhodno sprejel na podlagi člena 104(7) ES, in nakazal novo in drugačno sredstvo za sanacijo javnih financ, ki ne temelji na že sprejetem priporočilu, ampak na zgoraj omenjenih enostranskih zavezah.
70. S temi „sklepi“ je Svet namreč po eni strani podaljšal končne roke za zmanjšanje proračunskega primanjkljaja pod mejno vrednostjo 3 %, določeno v členu 1 Protokola o čezmernem primanjkljaju, po drugi strani pa spremenil pomen zahtevanih sanacijskih ukrepov.
71. V primeru Francije „sklepi“ podaljšujejo iztek končnega roka za zmanjšanje primanjkljaja na proračunsko leto 2005, medtem ko je priporočilo Sveta iz člena 104(7) ES določalo proračunsko leto 2004.
72. Prav tako naj bi bili ukrepi, ki jih je treba sprejeti za sanacijo do navedenega roka, bistevno spremenjeni. „Sklepi“ priporočajo, naj se v letu 2004 doseže znižanje primanjkljaja, popravljenega za konjukturne spremembe, za 0,8 % BDP, kateremu naj bi sledilo v letu 2005 nadaljnje znižanje za 0,6 % BDP ali v višjem odstotku, tako da bi bilo navedeno razmerje na koncu pod mejno vrednostjo, ki jo določa Protokol. Zato naj bi Francija v skladu s priporočilom, sprejetim na podlagi člena 104(7) ES, zmanjšala primanjkljaj že v letu 2004 vsaj
za 1 % BDP.(19)
73. Tudi glede Nemčije „sklepi“ podaljšujejo iztek končnega roka za zmanjšanje primanjkljaja na proračunsko leto 2005, medtem ko je priporočilo Sveta iz člena 104(7) ES določalo proračunsko leto 2003 (ali najpozneje leto 2004) (20), in bistveno spreminjajo ukrepe, ki jih je treba sprejeti za pravočasno sanacijo.
74. Da bi ravnala v skladu s predhodnimi priporočili Sveta, bi morala Nemčija do konca leta 2003, to pomeni v samo enem mesecu od zasedanja Sveta 25. novembra 2003, zmanjšati primanjkljaj za 1,2 % .(21) V „sklepih“, sprejetih ta dan, se Nemčiji priporoča, da v letu 2004
doseže zmanjšanje primanjkljaja, popravljenega za konjukturne spremembe, za 0,6 % BDP, ki naj mu sledi zmanjšanje v letu 2005 za 0,5 % BDP ali v višjem odstotku, tako da bi bilo navedeno razmerje na koncu pod mejno vrednostjo, ki jo določa Protokol o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem.
75. Z gotovostjo, tako kot Svet, lahko ugotovimo, da so bile navedene spremembe neobhodna posledica nesprejetja odločitve o priporočilih Komisije in da Svet v tej fazi ni imel druge izbire. Vendar je pri tem pomembno, da je navedene spremembe težko, ne glede na njihovo meritorno presojo, šteti za zgolj politične ocene in zanikati njihove pravne učinke.
76. Zato menim, da je treba tožbo Komisije, v delu, v katerem se nanaša na „sklepe“ Sveta, razglasiti za dopustno.
III – Temelj
A – Presoja negativnih stališč
77. Zdaj bom obravnaval utemeljenost tožbe Komisije.
78. Glede tega želim takoj izraziti, da se mi zdi v primeru, da se Sodišče ne bi strinjalo z mojim mnenjem in rezultati zgornje analize ter sklepom glede nedopustnosti prvega dela tožbe, primerno preučiti vse tožbene razloge Komisije.
1. Stališča strank
79. Glede na prvi del tožbe ugotavljam, da tožeča institucija izpodbija zakonitost negativnih odločitev, ki izhajajo iz nesprejetja ukrepov, priporočenih na podlagi člena 104(8) ES, pri čemer trdi, da Svet nima nobene diskrecije glede tega, ali bo oziroma ne bo sprejel ugotovitve, predvidene v tej določbi Pogodbe.
80. Svet bi se moral omejiti na to, da z objektivnega vidika preveri, ali so bili v predhodno določenem roku dejansko sprejeti učinkoviti ukrepi, na podlagi njegovih priporočil iz člena 104(7). Če niso bili, bi moral to izrecno ugotoviti.
81. Celo ob predpostavki, da ima Svet v tem pogledu določeno diskrecijo, bi bil vseeno v skladu s členom 253 ES dolžan obrazložiti svoje odločitve, da ne bo sprejel ugotovitve na podlagi člena 104(8) ES glede Francije in Nemčije. Take obrazložitve v obravnavani zadevi očitno ni.
82. Kar zadeva negativne odločitve glede ukrepov na podlagi člena 104(9) ES, bi Svet kršil Pogodbo s tem, da bi opravil glasovanje o ukrepih, ki jih je priporočila Komisija, če ne bi prej sprejel ugotovitve, predvidene v členu 104(8) ES. Poleg tega ti negativi sklepi ne bi vsebovali zadostne obrazložitve, ki bi zagotavljala spoštovanje člena 253 ES.
83. Svet v bistvu trdi, da v skladu s Pogodbo tudi po sprejetju odločitev na podlagi člena 104(6) in (7) ES ni bil dolžan sprejeti predlogov, vsebovanih v priporočilih Komisije na podlagi člena 104(8) in (9) ES; nasprotno, iz besedila in namena teh določb naj bi izhajalo, da ima Svet glede tega široko diskrecijo.
84. Svet oporeka temu, da naj bi bilo sprejetje odločitve iz člena 104(8) ES nujen prvi pogoj za glasovanje in morebitno sprejetje odločitve v smislu člena 104(9) ES.
85. Nazadnje glede zatrjevane kršitve obveznosti obrazložitve Svet trdi, da taka obveznost ob nesprejetju odločitev, ki jih je priporočila Komisija, ne obstaja iz preprostega razloga, ker Svet ni bil dolžan ukrepati.
86. Celo če bi taka obveznost obrazložitve hipotetično obstajala, Svet odgovarja, da njegovi sklepi z dne 25. novembra 2003 vsebujejo zadostno obrazložitev za nesprejetje priporočil Komisije.
2. Presoja
87. Tožbene razloge Komisije glede nesprejetja ugotovitve na podlagi člena 104(8) ES ter glede kršitve člena 104(9) ES bom preučil ločeno.
a) Člen 104(8) ES
88. Člen 104(8) ES določa: „Kadar Svet ugotovi, da na podlagi njegovih priporočil niso bili sprejeti učinkoviti ukrepi v predpisanem roku, lahko priporočila objavi“.
89. Zdi se mi, da lahko v besedilu te določbe jasno ločimo dva različna dela.
90. Svet je namreč najprej pozvan, naj „ugotovi“, ali so imela njegova priporočila iz člena 104(7) ES učinek. Če je ugotovitev negativna, mora odločiti, ali naj kot odziv na nedelovanje zadevne države članice objavi vsebino svojih priporočil.
91. Takoj bi rad razjasnil, da v okviru tega primera ni treba preučuti, ali je Svet dolžan sprejeti odločitev glede objave priporočil, saj v tem primeru ni bila priporočena objava niti glede Francije niti glede Nemčije.
92. Nasprotno pa je pomembno, katerim pogojem je podvržena „ugotovitev“ iz začetka odstavka 8; zlasti je treba pojasniti, kaj je njen predmet, in preveriti, ali jo je Svet dolžan sprejeti, če mu je Komisija predložila priporočilo v tem smislu.
93. V zvezi s prvo točko je treba reči, da ni povsem jasno, kaj je pravzaprav predmet preučitve Sveta, ker primerjava med različnimi jezikovnimi različicami zadevne določbe dopušča različni razlagi.
94. Na podlagi francoske različice člena 104(8) ES je predmet ugotovitve Sveta odsotnost kakršnih koli
učinkovitih ukrepov.(22) Prav to je razlaga, ki jo zastopa Svet v obravnavanem postopku.
95. Nasprotno druge različice(23) govorijo v prid celovite presoje ukrepov, ki jih sprejme zadevna država članica. Tako bi bil Svet pozvan, naj ugotovi, ali je zadevna država članica sprejela ukrepe, ki se zdijo kot celota
primerni za dosego ciljev sanacije, določenih v priporočilu, sprejetem v skladu s členom 104(7) ES.
96. Tudi angleška(24) in portugalska različica (25) se zdita bolj v skladu z drugo razlago, ki jo je med drugim Komisija zagovarjala v postopku v zvezi s primanjkljaji Francije in Nemčije in v postopku pred Sodiščem.
97. Na podlagi besedil se mi zdita obe razlagi sprejemljivi; vendar se iz razlogov sistematike bolj nagibam k razlagi, ki jo predlaga Komisija.
98. Vendar se mi na tem mestu ne zdi potrebno poglabljati se v to vprašanje, ker menim, da ima Komisija prav, ko trdi, da se je Svet tako v enem kot v drugem primeru dolžan na zahtevo Komisije izreči v smislu člena 104(8) ES, ali je zadevna država članica (v celoti ali deloma) sprejela učinkovite ukrepe ali ne.
99. Vsebinsko lahko od priporočila Komisije odstopi; vendar se po mojem mnenju ne sme, kot je storil v tem primeru, vzdržati presoje ukrepov, ki jih je sprejela zadevna država članica ob izteku roka, določenega v priporočilu iz člena 104(7) ES.
100. Razlog je v tem, da taka presoja, na podlagi sistema iz člena 104 ES, pomeni pomemben korak, ki institucijam Skupnosti omogoča pravočasen odziv na morebitno neustreznost ukrepov (ali celo njihovo nesprejetje), ki so bili predpisani zadevni državi članici.
101. Glede na cilje in zahteve postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem kot tudi ględę na vlogo, ki jo ima Svet pri poteku tega postopka, je treba nesprejetje ugotovitve s strani Sveta šteti za kršitev njegovih obveznosti iz člena 104(8) ES.
102. Podredno, ob upoštevanju mojega sklepa, da tožba v tej točki ni dopustna, menim, da je tožbeni razlog Komisije v zvezi s členom 104(8) ES utemeljen.
b) Člen 104(9) ES
103. Kot sem že omenil, Komisija zatrjuje, da negativna odločitev v zvezi s tem odstavkom ni zakonita, ker naj bi jo sprejel Svet, ne da bi predhodno ugotovil, da zadevna država članica ni sprejela „učinkovitih ukrepov“ v smislu člena 104(8) ES.
104. Ta ugotovitev naj bi bila namreč nujen korak v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki naj bi varoval pravico do obrambe zadevne države članice. Sicer bi bila tej državi odvzeta možnost, da pred morebitnim sprejetjem poziva iz člena 104(9) ES izrazi stališče v zagovor učinkovitosti ukrepov, ki jih je sprejela.
105. Priznati moram, da me tako ozka razlaga zveze med odstavkoma 8 in 9 člena 104 ES ne prepriča.
106. Prvič, lahko bi prišlo do položajev, v katerih bi bil korak iz člena 104(8) ES odveč. Na primer v primeru države članice, ki po prejemu priporočila iz člena 104(7) ES, še pred potekom roka, določenega v priporočilu, sporoči, da ne more sprejeti priporočenih ukrepov, ali sporoči ukrepe, ki za zmanjšanje primanjkljaja v predpisane okvire niso primerni.
107. V teh primerih Uredba (ES) št. 1467/97 ponuja mogočo rešitev, saj lahko Svet na podlagi njenega člena 10(2) „nemudoma“, torej brez koraka iz člena 104(8) ES, sprejme ukrepe iz člena 104(9) ES. Če je neuresničevanje (priporočil Sveta) celo „namerno“, zadnji stavek odstavka 7 navedene uredbe predvideva „pospešeni postopek“, kar se nedvomno nanaša na roke in po mojem mnenju tudi na faze postopka.
108. V vseh teh primerih bi bila ugotovitev, ki se zahteva v skladu s členom 104(8) ES, glede na to, da je objava priporočil iz člena 104(7) poslej neodvisna od odločitve Sveta, le formalna obveznost brez koristi, ki bi po nepotrebnem zavlačevala postopek.
109. Dvom o nujnosti tega koraka bi lahko nastal tudi v primerih (med katere po mojem mnenju spada obravnavani), v katerih je uporaba člena 104(8) ES gotovo nujna. V takih primerih bi opustitev ukrepanja Sveta, kot sem že omenil (glej točko 99 zgoraj), nedvomno pomenila kršitev Pogodbe, kar bi se lahko sankcioniralo v sodnem postopku. Vseeno se postavlja vprašanje, ali bi to nujno pomenilo izključitev nadaljnjih faz v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem.
110. Če bi se s tem strinjali, bi se po mojem mnenju morali ustaviti ob vprašanju prekomernih in nesmiselnih posledic takega formalističnega zagovarjanja časovnega poteka, na podlagi katerega bi uporaba člena 104(9) ES izhajala le iz člena 104(8) ES. Nedvomno bi imela ta rešitev protislovni rezultat, ki bi vodil v popolno blokado postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, in to ravno v tako bistvenem trenutku, kot je poziv v skladu s členom 104(9) ES.
111. Zdi se mi težko sprejemljivo, da bi bila ta rešitev skladna s sistemom, ki ga Pogodba vzpostavlja. Kot omenjeno, ne oporekam, da je Svet dolžan ravnati v skladu s členom 104(8) ES, vendar menim, da kršitev te obveznosti ne more voditi do zaustavitve celotnega postopka, temveč do morebitne ugotovitve nezakonite opustitve ukrepanja Sveta.
112. Po drugi strani, kot sem navedel glede objave priporočil, ne vidim nobenega resnega razloga, zakaj bi opustitev koraka iz člena 104(8) ES občutno škodovala poteku postopka. Edina dobra utemeljitev, ki je bila navajana v tem smislu, se mi ne zdi nepremostljiva. Nanaša se, kot že omenjeno, na pravico do obrambe zadevne države članice in ugovor, da bi bila državi članici, brez tega koraka v postopku, odvzeta pravica biti slišana pred sprejetjem sklepa iz člena 104(9) ES.
113. Vendar se mi zdi, da za zaščito te pravice ni nujno uporabiti člen 104(8) ES. Celo če bi Svet presojal učinkovitost nacionalnih ukrepov neposredno na podlagi člena 104(9) ES, bi lahko zadevna država članica te ukrepe v vsakem primeru zagovarjala v okviru razprave pred sprejetjem poziva na podlagi tega odstavka.
114. Končno, zoper tezo, ki sem jo postavil, ni mogoče navajati, da se člen 104(9) ES nanaša na „vztrajno“ neuresničevanje (priporočil). Zatrjuje se, da uporaba te besede predpostavljala predhodno ugotovitev iz člena 104(8) ES, ker bi se le po taki ugotovitvi lahko govorilo o „vztrajnem“ neuresničevanju, če se to dejansko nadaljuje.
115. Vendar tega argumenta nimam za odločilnega. Jasno je, da je snovalec določbe pri izbiri te besede imel v mislih tako imenovan normalen položaj, pri čemer je upošteval korak iz člena 104(8) ES. Sicer je za uporabo člena 104(9) ES pomembno preveriti, ali je država članica uresničila priporočila na podlagi člena 104(7) ES, in ne, ali je neuresničevanje že ugotovljeno in torej „vztrajno“.
116. Nedvomno lahko potrdim, da pomeni ugotovitev na podlagi člena 104(8) ES pomemben korak pri spremljanju uresničevanja priporočil, podanih v skladu s členom 104(7) ES s strani institucij Skupnosti. Kljub temu ne more veljati za nujen in bistven pogoj za sprejetje poziva zadevni državi članici v skladu s členom 104(9) ES.
117. Iz tega sklepam, da bi v obravanavani zadevi Svet tudi brez predhodne ugotovitve iz člena 104(8) ES lahko glasoval o priporočilu Komisije.
118.
Podredno, ob upoštevanju mojega sklepa, da tožba v tej točki ni dopustna, Sodišču predlagam, naj razglasi tožbo Komisije proti negativni odločitvi, ki jo je sprejel Svet v skladu s členom 104(9) ES, za neutemeljeno.
B – „Sklepi“ z dne 25. novembra 2003
1. Trditve strank
119. Komisija meni, da naj bi bila odločitev o mirovanju postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je vsebovana v izpodbijanih „sklepih“, nezakonita, ker naj bi kršila člen 9 Uredbe (ES) št. 1467/97. Mirovanje naj bi bilo dopustno le v izrecno določenih primerih iz tega člena, med katere ta primer ne spada.
120. Poleg tega naj odločitev o mirovanju postopka ne bi vsebovala potrebne obrazložitve.
121. Na splošno naj bi bili zadevni „sklepi“ sprejeti v nasprotju z glasovalnimi pravili. Svet naj bi jih sprejel z večino, predvideno za sprejem odločitev iz člena 104(9) ES, medtem ko naj bi, glede na vsebino „sklepov“ in fazo postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, moral upoštevati glasovalna pravila, ki se uporabljajo pri sprejemanju odločitev iz člena 104(7) ES.
122. Na koncu naj bi Svet z izbiro netipičnega akta, kot so izpodbijani „sklepi“, kršil Pogodbo, zlasti njen člen 104.
123. Čeprav Svet v določenih okoliščinah lahko sprejema akte, ki jih Pogodba izrecno ne predvideva, to ni mogoče, kadar je Svet, kot v obravnavanem primeru, dolžan sprejeti odločitev, torej pravno zavezujoči akt.
124. Diskrecija, ki jo ima Svet pri uporabi člena 104(9) ES, naj bi bila omejena na izbiro ukrepov, k sprejemu katerih je pozvana zadevna država članica, ter na določitev časovnega okvira, v katerem morajo biti ti ukrepi sprejeti. Nasprotno naj ne bi imel nobene diskrecije glede pravnega instrumenta, s katerim intervenira.
125. Svet ugovarja, da imajo „sklepi“ z dne 25. novembra izključno politični in ne pravni značaj, zato naj bi bil pri njihovemu sprejemu svoboden.
126. V tem primeru je bilo njihovo sprejetje potrebno, ker so priporočila, ki jih je sprejel Svet v skladu s členom 104(7) ES, zaradi spremembe gospodarskih razmer, postala obsoletna. Ker Komisija ni predlagala spremembe teh priporočil, Svet v navedenih okoliščinah ni imel druge izbire, kot da je s sprejetjem nezavezujočega akta, pretežno političnega značaja, na zadevne države članice naslovil svoje ugotovitve.
127. M olk Sveta naj bi sprožil dvom o verodostojnosti Pakta za stabilnost in rast in ustvaril negotov položaj s škodljivimi posledicami.
128. Končno Svet v zvezi z domnevno kršitvijo člena 9 Uredbe (ES) št. 1467/97 zaradi „odločitve“ o mirovanju postopka, vsebovane v izpodbijanih sklepih, navaja, da naj bi ta določba predvidevala mirovanje postopka le v dveh določenih primerih, vendar nikakor ne izključuje možnosti mirovanja tudi v drugih primerih.
129. V tem primeru naj bi bilo torej mirovanje samodejna posledica nesprejetja odločitve na podlagi člena 104(9) ES, kar je v sklepih le vzeto na znanje.
2. Presoja
130. Nekatera zgoraj omenjena vprašanja sem obravnaval že pri preučevanju dopustnosti vložene tožbe (glej točko 64 zgoraj in naslednje). Zdaj se vračam k njim, da se v okviru očitkov Komisije poglobim v njihovo utemeljenost.
131. Ob tem se je treba najprej vprašati, ali je bil Svet pristojen zadržati zadevni postopek in pred tem spremeniti priporočila, sprejeta predhodno na podlagi člena 104(7) ES, čeprav mu je Komisija že priporočila, naj ukrepa v skladu s členom 104(9) ES.
132. Glede prve točke ponavljam, da ni povsem jasno, ali je Svet v obravnavanem primeru smel zadržati postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Vsekakor se nagibam k pritrdilnemu odgovoru. Sicer Uredba res predvideva mirovanje le v dveh primerih, vendar se mi zdi razumno, da to ne izključuje drugih možnosti mirovanja, ki so strogo upravičene le z nepredvidljivimi zahtevami, v skladu s cilji Pogodbe in Uredbe.
133. Z večjim prepričanjem se strinjam s tezo Sveta, da naj bi bil v navedenem položaju pristojen spremeniti priporočila, ki jih je sam sprejel v skladu s členom 104(7) ES.
134. Najprej naj opozorim na to, da v skladu s splošnim načelom pristojnost institucij za sprejetje določenega akta nujno vključuje pristojnost za spremembo tega akta, seveda ob spoštovanju določb glede izvrševanja zadevne pristojnosti.
135. Drugačen sklep bi bil po mojem mnenju potreben le, če bi se izkazalo, da je akt, za katerega spremembo gre, en element v okviru strogo urejenega postopka, ki pristojni instituciji nalaga obveznost sprejeti naslednji akt v postopkovni verigi v določenem roku, po preteku katerega institucija izgubi pristojnost odločanja.
136. Kot sem skušal razložiti zgoraj (točka 38 in naslednje ter 41 in naslednje), potek rokov, določenih v uredbi, za sprejetje ukrepov, ki so predvideni v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, nima za posledico izgube pristojnosti Sveta za sprejem odločitve.
137. Sicer po drugi strani ni mogoče trditi, da mora Svet, kakor hitro mu je predloženo priporočilo Komisije v skladu s členom 104(9) ES, o njem odločiti in da ne more več spremeniti svojih predhodnih priporočil, sprejetih na podlagi člena 104(7) ES, kadar so za to izpolnjeni pogoji.
138. Iz člena 104(9) ES namreč jasno izhaja, da se Svet ni dolžan držati priporočil, ki jih poda Komisija v skladu s tem členom, in sprejeti tako predlaganih odločitev. To velja tudi, kadar Svet – drugače kot v tem primeru – sprejme ugotovitev iz člena 104(8) ES.
139. Ker se odstavek 9 omejuje na to, da Svet pooblašča za sprejemanje odločitev(26), mu je tako dejansko dana široka diskrecija ali oziroma kako naj to pristojnost izvršuje. Lahko bi se sicer razpravljalo o tem, ali se je ta diskrecija izvrševala v okviru omejitev, ki jih je postavila sodna praksa Skupnosti v podobnih primerih, vendar v osnovi njenega obstoja ni mogoče zanikati.
140. Trditi nasprotno bi pomenilo, da bi bila zadevna pristojnost za odločanje v resnici v celoti pridržana Komisiji in bi Svetu ostala izključno vloga notarja, ker bi se moral omejiti na to, da bi priporočilom Komisije dal ustrezen pečat. To bi bilo v očitnem nasprotju z institucionalnim ravnotežjem, opredeljenim s Pogodbo, in sistemom, ki je določen s posebnimi, tu obravnavanimi predpisi.
141. Končno niti ne moremo ugovarjati temu, da Svet „nemudoma sprejme sklep“ v skladu s členom 104(9) ES, če, v skladu s prvo alineo člena 10(1) Uredbe (ES) št. 1467/97, ukrepi zadevne države članice kot odgovor na priporočila iz člena 104(7) ES niso primerni. Jasno je, da ta določba, v položaju, ki ga predvideva, zadeva izpustitev določenih postopkovnih korakov, ki predhodijo sprejetju odločitve Sveta v skladu s členom 104(9) ES. Vendar tudi takrat še naprej ostajajo – kot to potrjuje prav sklicevanje na omenjeni odstavek – pogoji, določeni za sprejem omenjenega sklepa, ki seveda vključujejo tiste, ki se nanašajo na zgoraj omenjene pristojnosti Sveta.
142. Če Svet ni dolžan slediti priporočilom, ki jih je Komisija predložila na podlagi člena 104(9) ES, lahko iz tega sklepamo, da tudi po predložitvi takih priporočil načeloma ohranja pristojnost spremeniti svoja priporočila iz odstavka 7.
143. Seveda je treba pri izvajanju teh pristojnosti Sveta spoštovati obliko in postopke, predvidene v Pogodbi, in morajo biti identični s tistimi, ki veljajo za sprejem akta, za spremembe katerega gre.
144. Zadevni akt je pravzaprav, kot smo ugotovili zgoraj (točka 69 in naslednje), v skladu s členom 104(7) ES sprejeto priporočilo; obravnavati je treba to določbo.
145. V obravnavanem primeru mora torej Komisija najprej predložiti priporočilo, v katerem predlaga sprejetje novega priporočila Sveta v skladu s členom 104(7) ES (glej člen 104(13) ES).
146. Zatem mora imeti priporočena sprememba obliko netipičnega pravnega akta, omenjenega v ustreznih predpisih, to pomeni obliko „priporočila“ Sveta.
147. Končno mora biti ta sprememba sprejeta ob upoštevanju glasovalnih pravil, ki veljajo za spremenjeni akt, to pomeni z dvotretjinsko večino glasov držav članic Skupnosti, ob izključitvi glasov predstavnika zadevne države članice (člen 104(13) ES).
148. Iz gradiv v spisu, predloženih Sodišču, izhaja, da so bili v obravnavanem primeru „sklepi“ Sveta sprejeti brez priporočila Komisije in ne v obliki „priporočila“, temveč v obliki netipičnega akta.
149. Kar zadeva glasovalna pravila, je izkazano, da „sklepi“ niso bili sprejeti z zahtevano dvotretjinsko večino držav članic Skupnosti, predvideno za sprejem priporočila Sveta v skladu s členom 104(7) ES.
150. Ni mogoče trditi – kot to trdi Svet –, da naj bi bila v doseženi fazi postopka zahtevana večina tista iz člena 104(9) ES, torej večina, pri kateri so glasovalne pravice, ki običajno pripadajo državam članicam, ki ne sodelujejo v tretji fazi ekonomske in monetarne unije, izključene.(27)
151. To bi namreč pomenilo očitno zlorabo postopka, saj Svet, kot smo videli zgoraj, z zadevnimi „sklepi“ ni pozval k ukrepom za zmanjšanje primanjkljaja v skladu s členom 104(9) ES, ampak popravil že veljavna priporočila, ki jih je sprejel v skladu s členom 104(7) ES.
152. Ob upoštevanju navedenega se mi zdi očitno, da so bili „sklepi“ Sveta z dne 25. novembra 2003 sprejeti ob nespoštovanju bistvenih določb postopka, določenih v Pogodbi.
153. Na podlagi tega sklepam, da je treba tožbi Komisije, v delu, v katerem se nanaša na omenjene „sklepe“, ugoditi.
IV – Sklepne ugotovitve
154. Na koncu menim, da je treba tožbo razglasiti za nedopustno, kolikor se nanaša na nesprejetje ugotovitve, predvidene v členu 104(8) ES, ter nesprejetje poziva Franciji oziroma Nemčiji v skladu s členom 104(9) ES.
155. Tožbo je treba razglasiti za utemeljeno, kolikor se nanaša na nesprejetje ugotovitve iz člena 104(8) ES, in neutemeljeno, kolikor se nanaša na nesprejetje poziva iz člena 104(9) ES.
156. Tožbo je treba razglasiti za dopustno in utemeljeno, kolikor se nanaša na „sklepe“ z dne 25. novembra 2003 glede Francije in Nemčije.
V – Stroški
157. V skladu s členom 69(3) Poslovnika, kadar vsaka stranka uspe samo deloma, lahko Sodišče odloči, da vsaka stranka nosi svoje stroške.
158. Ker je treba tožbo razglasiti deloma za nedopustno in deloma za dopustno in utemeljeno, menim, da bi morala Svet in Komisija nositi vsak svoje stroške.
VI – Predlog
Na podlagi navedenega predlagam, naj Sodišče odloči:
„1. Tožba Komisije ni dopustna v delu, v katerem se nanaša na nesprejetje v členu 104(8) ES predvidene ugotovitve in nesprejetje poziva Franciji in Nemčiji v skladu s členom 104(9) ES;
podredno je tožba
– utemeljena, kolikor se nanaša na nesprejetje v členu 104(8) ES predvidene ugotovitve, in
– neutemeljena, kolikor se nanaša na nesprejetje poziva iz člena 104(9) ES.
2. Tožba je dopustna in utemeljena, kolikor se nanaša na „sklepe“ z dne 25. novembra 2003 glede Francije in Nemčije.
Te „sklepe“ je treba razglasiti za nične.
3. Svet in Komisija nosita vsak svoje stroške.“
(1) .
(2)
–	Sodba z dne 30. septembra 2003 v zadevi Eurocoton (C-76/01, še neobjavljena v Recueil).
(3)  –	Glej sklep z dne 21. junija 2000 v zadevi Francija proti Komisiji (C-514/99, Recueil, str. I‑4705, točka 48 in naslednje).
(4)  –	V primeru poziva k ukrepanju ta določba predvideva: „Če v dveh mesecih visoka oblast ne sprejme odločitve ali pripravi priporočila, se v roku enega meseca lahko pred Sodiščem začne postopek zaradi implicitnega sklepa o zavrnitvi, ki ga ta molk predpostavlja. “ (moj poudarek).
(5)  –	Sodba z dne 22. maja 1985 v zadevi Parlament proti Svetu (C‑13/83, Recueil, str. 1513, zlasti točki 68 in 78).
(6)  –	Glej sodbo Eurocoton, točki 58 in 59, in sklepne predloge generalnega pravobranilca Jacobsa v tej zadevi, točka 75, ki je v celoti povzeta v nadaljevanju: „Trditev iz točke 58 izpodbijane sodbe (‚pozitivni rezultat glasovanja pomeni pravni način, s katerim se akt sprejme, nasprotno negativni izid glasovanja pomeni le, da ni bila sprejeta nobena odločitev‘) po mojem mnenju ni pravilna. Izjava, da ‚ni bila sprejeta nobena odločitev‘, predpostavlja, da Svet bodisi sploh ni obravnaval vprašanja bodisi da ga je obravnaval, vendar glede vprašanja ni oblikoval stališča. Proti obema hipotezama govori okoliščina, da se v obvestilih za medije govori o ‚negativnem rezultatu‘ [...], in ugotovitev, da zahtevana večina ni bila dosežena.“
(7)
–	Ki je pripeljal do sodbe z dne 22. maja 1985 v zadevi Parlament proti Svetu, C‑13/83.
(8)  –	Glej zgoraj navedeno sodbo z dne 22. maja 1985, zlasti točko 73.
(9)
–	Glej zgoraj navedeno sodbo z dne 22. maja 1985, zlasti točko 70 in naslednje.
(10)  –	Primerjaj člen 6(9) in petnajsto uvodno izjavo v Uredbi (ES) št. 384/96 z dne 22. decembra 1995 o zaščiti proti dampinškemu uvozu iz držav, ki niso članice Evropske skupnosti (UL L 56, str. 1).
(11)  –	Sodba z dne 13. decembra 1999 v združenih zadevah Sodima proti Komisiji (T-190/95 in T‑45/96, Recueil, str. II-3167, točka 31).
(12)  –	Supra, točka 32.
(13)  –	Točka 3 te resolucije se glasi: „Pakt za stabilnost in rast, ki predvideva tako preventivne kot odvračilne ukrepe, obsega to resolucijo in dve uredbi Sveta: uredbo o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik in uredbo o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem.“
(14)
–	Glej točko 2 političnih smernic, naslovljenih na Svet, vsebovanih v Resoluciji Evropskega sveta iz Amsterdama o Paktu za stabilnost in rast.
(15)
–	Sodba z dne 31. marca 1971 v zadevi Komisija proti Svetu (AETR) (C‑22/70, Recueil, str. 263, točka 40).
(16)
–	Zgoraj navedena sodba AETR, točka 41.
(17)
–	Zgoraj navedena sodba AETR, točka 42.
(18)
–	Moj poudarek.
(19)  –	Priporočilo Franciji na podlagi člena 104(7) se je nanašalo na zmanjšanje primanjkljaja za najmanj 0,5 % BDP oziroma po potrebi za višji odstotek . V obravnavanem primeru bi morala Francija, da bi izpolnila to priporočilo, zaradi spremenjenih gospodarskih razmer v letu 2004 primanjkljaj dejansko zmanjšati za 1,5 % BDP . Glej točko 2 odstavka 6 obrazložitve priporočila Komisije za odločitev Sveta na podlagi člena 104(9) ES SEC (2003) 1121 konč. („Potrebno je skupno zmanjšanje primanjkljaja, popravljenega za konjunkturne spremembe, za okoli 1,5 % BDP, da bi se nominalni primanjkljaj v letu 2004 zamanjšal pod 3 % BDP.“).
(20)  –	Stranke so se v obravnavani zadevi sklicevale na proračunsko leto 2004. Iz gradiva izhaja, da se sklicujejo celo na proračunsko leto 2003. Priporočilo iz člena 104(7) ES, naslovljeno na nemške organe, je: „[…] njihove proračunske načrte za leto 2003 […] prilagoditi tako, da bi skupni javni primanjkljaj znašal 2 ¾ % BDP v letu 2003, in v ta namen izvesti napovedane ukrepe v obsegu 1 % BDP ter eventualno potrebne izravnalne ukrepe za zmanjšanje javnega primanjkljaja v letu 2003, kot je načrtovano “.
(21)  –	Po razpoložljivih podatkih iz novembra 2003 je namreč primanjkljaj dosegel 4,2 % BDP (glej priporočilo Komisije za sprejem odločitve Sveta na podlagi člena 104(9), SEC (2003) 1316 konč., obrazložitev, odstavek 7, pod „Prilagoditve proračuna v letu 2003“).
(22) –										„Lorsque le Conseil constate qu'aucune action suivie d'effets n'a ete prise en reponse a ses recommandations dans le delai prescrit, il peut rendre publiques ses recommandations.“ Nemška različica te določbe se glasi podobno: „Stellt der Rat fest, daß seine Empfehlungen innerhalb der gesetzten Frist keine wirksamen Maßnahmen ausgelöst haben, so kann er seine Empfehlungen veröffentlichen.“
(23) –										Italijanska različica: „Il Consiglio, qualora determini che nel periodo prestabilito non sia stato dato seguito effettivo alle sue raccomandazioni, può rendere pubbliche dette raccomandazioni“; španska različica: „Cuando el Consejo compruebe que no se han seguido efectivamente sus recomendaciones en el plazo fijado, el Consejo podrá hacerlas públicas“; in nizozemska različica: „Wanneer de Raad vaststelt dat binnen de voorgeschreven periode geen effectief gevolg aan zijn aanbevelingen is gegeven, kan hij zijn aanbevelingen openbaar maken“.
(24)  –	„Where it establishes that there has been no effective action in response to its recommendations within the period laid down, the Council may make its recommendations public.“
(25) –										„Sempre que verificar que, na sequência das suas recomendações, não foram tomadas medidas eficazes no prazo estabelecido, o Conselho pode tornar públicas as suas recomendações.“
(26)  –	Kot je znano, se v določbi glasi: „Il Consiglio può
decidere“; „ peut
décider“; „ podrá
decidir“; „ pode
decidir“; „ may
decide“; „se lahko Svet odloči“; „ kann
der Rat beschließen“; „ kan
de Raad besluiten“ itd.
(27)
–	Glej člen 122(3) in (5) ES.