Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ATHANASIOS RANTOS
7 päivänä toukokuuta 2026 (1)
Asia C-199/25
Fluvius Halle-Vilvoorde, aiemmin Sibelgas,
Fluvius Kempen, aiemmin Intercommunale Vereniging voor de Energiedistributie in de Kempen en het Antwerpse (IVEKA),
Fluvius IMEWO, aiemmin Intercommunale Maatschappij voor Energievoorziening in West- en Oost-Vlaanderen (IMEWO),
Fluvius West, aiemmin Fluvius West et Intercommunale Maatschappij voor Gas en Elektriciteit van het Westen (GASELWEST),
Fluvius Zenne-Dijle, aiemmin Iverlek et Provinciale Brabantse Energiemaatschappij (P.B.E.),
Fluvius Midden-Vlaanderen, aiemmin Intercommunale Vereniging voor Energieleveringen in Midden-Vlaanderen (INTERGEM),
Fluvius Antwerpen,
Fluvius West,
Fluvius Limburg ja
Provinciale Brabantse Energiemaatschappij CVBA (PBE)
vastaan
De Vlaamse Nutsregulator, aiemmin de Vlaamse Regulator van de Elektriciteits-en Gasmarkt (VREG)
(Ennakkoratkaisupyyntö – Hof van beroep te Brussel (Brysselin ylioikeus, Belgia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Sähkön sisämarkkinat – Asetus (EU) 2019/943 – 18 artiklan 1 kohta – Verkkoon pääsystä, verkon käytöstä ja verkon vahvistamisesta perittävät maksut – Käsite ”asiaan liittymättömät kustannukset, joilla tuetaan niihin liittymättömiä toimintapoliittisia tavoitteita” – Sähkönjakelua koskeva tariffimenetelmä, jossa merkittävään osaan verkonhaltijoiden kustannuksista sovelletaan aiempien kustannusten kehitykseen perustuvaa menetelmää – Mahdollisuus pysyttää tilapäisesti unionin oikeuden vastaiseksi todetun kansallisen säännöstön vaikutukset oikeudellisen epävarmuuden välttämiseksi
I       Johdanto
1.        Tämä hof van beroep te Brusselin (Brysselin ylioikeus, Belgia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö koskee asetuksen (EU) 2019/943(2) 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan tulkintaa.
2.        Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat kymmenen Flanderin hallintoalueen jakeluverkonhaltijaa (jäljempänä kantajina olevat jakeluverkonhaltijat) ja Vlaamse Nutsregulator, aiemmin Vlaamse Regulator van de Elektriciteits – en Gasmarkt (Flanderin hallintoalueen sähkö- ja kaasualan sääntelyviranomainen, jäljempänä VREG), ja joka koskee sähkön ja maakaasun jakeluun sovellettavan tariffimenetelmän vahvistamisesta sääntelykaudelle 2025–2028 annetun VREG:n päätöksen lainmukaisuutta (jäljempänä riidanalainen päätös).
3.        Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii lähinnä yhtäältä, ovatko kansallinen säännöstö, jossa säädetään jakeluverkonhaltijoiden mahdollisuudesta vyöryttää loppuasiakkailleen  asianomaisen jäsenvaltion niille asettamien julkisen palvelun velvoitteiden täyttämiseen liittyvät kustannukset, ja päätös, jossa vahvistetaan aiempien kustannusten arviointiin perustuva tariffeihin sovellettava menetelmä, yhteensopivia asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan kanssa – jota unionin tuomioistuin ei ole vielä tulkinnut – ja toisaalta, onko kyseisen kansallisen säännöstön vaikutukset mahdollista pysyttää tilapäisesti siinä tapauksessa, että se katsotaan unionin oikeuden vastaiseksi, oikeudellisen epävarmuuden välttämiseksi.
II     Asiaa koskevat oikeussäännöt
A       Unionin oikeus
1.     Asetus 2019/943
4.        Asetuksen 2019/943 1 artiklan, jonka otsikko on ”Kohde ja soveltamisala”, sanamuoto on seuraavaa:
”Tämän asetuksen tarkoituksena on
a)       luoda perusta energiaunionin tavoitteiden – – tehokkaalle saavuttamiselle mahdollistamalla markkinasignaalien vaikutus tehokkuuden ja uusiutuvien energialähteiden osuuden lisäämiseen sekä toimitusvarmuuden, joustavuuden, kestävyyden, hiilestä irtautumisen ja innovoinnin parantamiseen;
b)       vahvistaa perusperiaatteet hyvin toimiville, yhdennetyille sähkömarkkinoille, jotka mahdollistavat kaikkien resurssien tarjoajien ja sähkön asiakkaiden syrjimättömän pääsyn markkinoille, – – ja mahdollistavat uusiutuvista lähteistä tuotetun sähkön integroinnin markkinoille ja alakohtaisen integroinnin ja siitä maksettavan markkinapohjaisen korvauksen;
– –.”
5.        Tämän asetuksen 18 artiklassa, jonka otsikko on ”Verkkoon pääsystä, verkon käytöstä ja verkon vahvistamisesta perittävät maksut”, säädetään seuraavaa:
”1.       Verkonhaltijoiden verkkoon pääsystä perimien maksujen, mukaan lukien verkkoon liittämisestä perittävät maksut, verkon käyttömaksut ja soveltuvin osin verkon vahvistamiseen liittyvät maksut, on oltava kustannuksia vastaavia ja avoimia, niissä on otettava huomioon tarve turvata verkon käyttövarmuus ja joustavuus, niiden on vastattava todellisia kustannuksia, sikäli kuin nämä ovat verrattavissa tehokkaan ja rakenteeltaan vastaavan verkonhaltijan kustannuksiin, ja niitä on sovellettava syrjimättömästi. Maksut eivät saa sisältää asiaan liittymättömiä kustannuksia, joilla tuetaan niihin liittymättömiä toimintapoliittisia tavoitteita.
Verkkomaksujen määrittämiseksi käytetyllä menetelmällä on neutraalisti tuettava koko järjestelmän tehokkuutta pitkällä aikavälillä asiakkaille ja tuottajille annettavien hintasignaalien kautta, ja sitä on erityisesti sovellettava tavalla, joka ei aiheuta myönteistä tai kielteistä syrjintää jakelutasolla ja siirtotasolla verkkoon liitetyn tuotannon välillä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta direktiivin 2012/27/EU[(3)] 15 artiklan 1 ja 6 kohdan ja kyseisen direktiivin liitteessä XI säädettyjen perusteiden soveltamista. – –
2.       Tariffeihin sovellettavien menetelmien on vastattava siirtoverkonhaltijoiden ja jakeluverkonhaltijoiden kiinteitä kustannuksia ja tarjottava siirtoverkonhaltijoille ja jakeluverkonhaltijoille asianmukaisia kannustimia sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä, jotta parannetaan tehokkuutta, mukaan lukien energiatehokkuus, edistetään markkinoiden yhdentymistä ja toimitusvarmuutta, tuetaan tehokkaita investointeja, – –.
, ,
4.      Verkkoon pääsystä perittäviä maksuja asetettaessa on otettava huomioon
a)      siirtoverkonhaltijoiden välisestä korvausmekanismista johtuvat maksut ja tulot;
b)      suoritetut ja saadut maksut sekä tulevien ajanjaksojen osalta odotettavissa olevat maksut, jotka arvioidaan aikaisempien ajanjaksojen perusteella.
– –
7.       Jakelutariffien on vastattava kustannuksia, niissä on otettava huomioon verkon käyttäjien, myös aktiivisten asiakkaiden, jakeluverkon käyttö. – –
8.      Jakelutariffeihin sovellettavien menetelmien on tarjottava jakeluverkonhaltijoille kannustimia verkkojensa mahdollisimman kustannustehokasta käyttöä ja kehittämistä varten, myös palvelujen hankinnan kautta.  Tätä varten sääntelyviranomaisten on tunnustettava asiaan liittyvät kustannukset hyväksyttäviksi, sisällytettävä kyseiset kustannukset jakelutariffeihin, ja ne voivat ottaa käyttöön suorituskykytavoitteita, jotta jakeluverkonhaltijoille tarjotaan kannustimia parantaa verkkojensa tehokkuutta – –”
2.     Direktiivi 2019/944 (EU)
6.        Direktiivin (EU) 2019/944(4) 2 artiklan, jonka otsikko on ”Määritelmät”, 57 alakohdassa täsmennetään, että ”sähköalan yrityksellä” tarkoitetaan ”luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka harjoittaa ainakin yhtä seuraavista toiminnoista:
sähkön tuotanto, siirto, jakelu, – –”.
7.        Tämän direktiivin 9 artiklan, jonka otsikko on ”Julkisen palvelun velvoitteet”, 2 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2.      Jäsenvaltiot voivat SEUT-sopimuksen asiaa koskevat määräykset ja erityisesti sen 106 artiklan täysimääräisesti huomioon ottaen asettaa sähköalalla toimiville yrityksille yleisen taloudellisen edun nimissä julkisen palvelun velvoitteita, jotka voivat koskea varmuutta, mukaan lukien toimitusvarmuus, toimitusten säännöllisyyttä, laatua ja hintaa sekä ympäristönsuojelua, mukaan lukien energiatehokkuus, uusiutuvista lähteistä peräisin oleva energia ja ilmastonsuojelu. Näiden velvoitteiden on oltava selkeästi määriteltyjä, avoimia, syrjimättömiä ja todennettavia, ja niillä on turvattava se, että unionin sähköalan yritykset voivat tarjota kansallisille kuluttajille palvelujaan tasapuolisesti – –.
3.      Jos jäsenvaltio myöntää tämän artiklan 2 kohdassa esitettyjen velvoitteiden täyttämisestä tai 27 artiklassa säädetyn yleispalvelun tarjoamisesta rahallisen korvauksen, muunlaisia korvauksia ja yksinoikeuksia, tämä on toteutettava syrjimättömällä ja avoimella tavalla.”
8.        Kyseisen direktiivin 57 artiklan, jonka otsikko on ”Sääntelyviranomaisten nimeäminen ja riippumattomuus”, 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on taattava sääntelyviranomaisen riippumattomuus ja varmistettava, että se käyttää toimivaltuuksiaan puolueettomasti ja avoimesti. Tätä varten jäsenvaltioiden on varmistettava, että tässä direktiivissä ja siihen liittyvässä lainsäädännössä asetettuja viranomaistehtäviä suorittaessaan sääntelyviranomainen
a)      on oikeudellisesti erillinen ja toiminnallisesti riippumaton muista julkisista ja yksityisistä elimistä;
b)      varmistaa, että sen henkilöstö ja hallinnosta vastaavat henkilöt
i)      toimivat markkinoiden eduista riippumatta; ja
ii)      eivät viranomaistehtäviä suorittaessaan pyydä eivätkä ota suoria ohjeita miltään hallitukselta tai muulta julkiselta tai yksityiseltä elimeltä. Tämä vaatimus ei rajoita tarvittaessa tiivistä yhteistyötä muiden asiaankuuluvien kansallisten viranomaisten kanssa eikä hallituksen julkaisemien, 59 artiklan mukaisiin sääntelytehtäviin ja toimivaltuuksiin liittymättömien yleisten poliittisten suuntaviivojen noudattamista.”
9.        Saman direktiivin 59 artiklan, jonka otsikko on ”Sääntelyviranomaisten tehtävät ja toimivaltuudet”, 1 kohdan a alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Sääntelyviranomaisen tehtävänä on
a)      vahvistaa tai hyväksyä avointen kriteerien mukaisesti siirto- tai jakelutariffit tai niiden laskentamenetelmät tai molemmat[.]”
B       Belgian oikeus
10.      Energiapolitiikan yleisistä säännöksistä 8.5.2009 annetun asetuksen (energia-asetus) (decreet van 8 mei 2009 houdende algemene bepalingen betreffende het energiebeleid (Energiedecreet),(5) jäljempänä energia-asetus), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin, 4.1.30 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”[VREG] vahvistaa tariffeihin sovellettavan menetelmän ja käyttää tariffien asettamista koskevaa toimivaltaansa edistääkseen vakaata ja ennakoitavaa sääntelyä, joka edistää vapautettujen markkinoiden moitteetonta toimintaa ja antaa jakeluverkonhaltijoille mahdollisuuden tehdä tarvittavat investoinnit jakeluverkkoihinsa.”
11.      Kyseisen asetuksen 4.1.32 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”[VREG] vahvistaa tariffeihin sovellettavan menetelmän ottaen huomioon seuraavat ohjeet:
– –
5.      tariffien on vastattava todellisia kustannuksia, sikäli kuin nämä ovat verrattavissa tehokkaan ja vertailukelpoisen yksikön tai toiminnan kustannuksiin;
– –
10.      julkisten palveluvelvoitteiden talousarvion toteuttamiseen liittyvät kustannukset, joista säädetään asetuksella tai sen nojalla annetulla säädöksellä ja joita ei rahoiteta veroilla, tuilla, avustuksilla tai maksuilla, on sisällytettävä tariffeihin avoimesti ja syrjimättömästi sen jälkeen, kun [VREG] on tarkastanut ne.
– –
19.      tariffit eivät saa sisältää kannustimia, jotka heikentävät yleistä tehokkuutta, mukaan lukien sähkön tuotannon, jakelun ja toimituksen energiatehokkuus – –.”
12.      Tämän asetuksen 4.1.34 §:n 4 momentissa säädetään seuraavaa:
”Ylioikeus voi asianosaisen pyynnöstä tai omasta aloitteestaan päättää, että osittain tai kokonaisuudessaan kumotun päätöksen oikeudelliset vaikutukset pysytetään osittain tai kokonaisuudessaan taikka tilapäisesti ajanjakson ajan, jonka se määrittää. Tämä toimenpide voidaan kuitenkin määrätä vain poikkeuksellisista syistä, jotka oikeuttavat laillisuusperiaatteeseen puuttumisen, erityisin syin perustellulla päätöksellä ja kontradiktorisen menettelyn jälkeen. Tässä päätöksessä on otettava huomioon myös kolmansien edut.”
III  Pääasia, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
13.      VREG on nimennyt kantajina olevat jakeluverkonhaltijat hallinnoimaan sähkön ja maakaasun jakeluverkkoja tietyillä Flanderin hallintoalueella (Belgia) sijaitsevilla alueilla.
14.      Näiden verkkojen käytöstä aiheutuu kantajina oleville jakeluverkonhaltijoille kustannuksia, jotka voidaan periä verkkotariffeina kyseisten verkkojen käyttäjiltä tietyin rajoituksin ja edellytyksin. Koska kantajina olevat jakeluverkonhaltijat ovat kuitenkin lakisääteisiä monopoleja, VREG sääntelee niiden verkkotariffeja määrittämällä sovellettavan tariffimenetelmän. Tässä menetelmässä, joka vahvistetaan yleensä neljän vuoden ajanjaksolle, määritetään tulojen määrä, jonka kantajina olevat jakeluverkonhaltijat voivat periä jakeluverkon käyttäjien maksamina verkkotariffeina toimintakustannustensa kattamiseksi.
15.      Sallitut tulot koostuvat osasta, joka vastaa ulkoisia kustannuksia eli kustannuksia, joihin kantajina olevat jakeluverkonhaltijat eivät voi vaikuttaa, sekä osasta, joka vastaa sisäisiä kustannuksia eli verkkojen ja tietojen hallinnointiin liittyviä kohtuullisia ja välttämättömiä kustannuksista, joihin kantajina olevat jakeluverkonhaltijat voivat siis vaikuttaa.(6)
16.      VREG:n pääjohtaja ja hallituksen jäsen allekirjoittivat 21.6.2024 energia-asetuksen mukaisesti riidanalaisen päätöksen, jossa vahvistetaan sähkön ja maakaasun jakeluun ajanjaksolla 2025–2028 sovellettava tariffimenetelmä. Tämä tariffimenetelmä sisältää kaavat, joiden perustella voidaan laskea sallitut tulot, joilla on tarkoitus kattaa kantajina olevien jakeluverkonhaltijoiden kohtuulliset ja tehokkaat sisäiset kustannukset eli sisäisten kustannusten enimmäismäärä, jonka jakeluverkonhaltijat voivat vyöryttää jakeluverkkojen käyttäjille.
17.      Kyseisessä tariffimenetelmässä otetaan tätä varten huomioon kantajina oleville jakeluverkonhaltijoille aiheutuneiden kustannusten kehitys. VREG ottaa ensinnäkin huomioon erityisesti alakohtaisten sisäisten kustannusten kehityksen eli kaikkien Flanderin hallintoalueen jakeluverkonhaltijoiden yhteenlasketut sisäiset kustannukset saman säännellyn toiminnan osalta edellisellä tariffikaudella eli tässä tapauksessa ajanjaksolla 2019–2023. VREG varmistaa toiseksi koko sääntelykauden 2025–2028 ajan, että sisäisiin kustannuksiin liittyvien sallittujen tulojen perusosuutta tarkistetaan vuosittain inflaation perusteella, joten tätä perusosuutta oikaistaan jälkikäteen todellisen inflaation perusteella. VREG ottaa kolmanneksi aiempien kustannusten kehityksen lisäksi huomioon myös ”frontier shift” -nimisen tehokkuuskannustimen, joka kuvastaa tehokkaimpien yritysten parhaiden käytäntöjen (teknologinen edistys) avulla saavuttamaa tuottavuuden kohentumista ja joka on VREG:n mukaan välttämätön kantajina olevien jakeluverkonhaltijoiden välisen kilpailun vähentymisen kompensoimiseksi. Lopuksi ja neljänneksi sisäisiin kustannuksiin liittyvien sallittujen tulojen perusosaan lisätään viisi täydentävää sisäistä tekijää, jotka eivät ole merkityksellisiä käsiteltävässä asiassa.
18.      Kantajina olevat jakeluverkonhaltijat nostivat 19.7.2024 ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa hof van beroep te Brusselissa kanteen, jolla vaaditaan riidanalaisen päätöksen kumoamista. Ne väittävät muun muassa, että tariffimenetelmä, jota VREG sovelsi vahvistaessaan sähkön ja maakaasun jakelutariffit kaudelle 2025–2028, on energia-asetuksen 4.1.30 ja 4.1.32 §:n säännösten, direktiivin 2019/944, kustannuksia vastaavan hinnoittelun periaatteen, sellaisena kuin siitä säädetään asetuksen 2019/943 18 artiklassa, sekä useiden hyvään hallintoon liittyvien periaatteiden vastainen.
19.      VREG väittää puolestaan muun muassa, ettei kaudelle 2025–2028 vahvistettu tariffimenetelmä ole asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan toisen virkkeen mukainen, koska energia-asetuksen 4.1.32 §:n 1 momentin 10 kohdan mukaan tariffeihin sisältyy asiaan liittymättömiä kustannuksia, joilla tuetaan niihin liittymättömiä toimintapoliittisia tavoitteita. VREG väittää tältä osin, että pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä asetetaan kantajina oleville jakeluverkonhaltijoille erilaisia julkisen palvelun velvoitteita, joiden osalta niille myönnetään korvauksia, jotka rahoitetaan osittain Energiefondsista (energiarahasto) ja Vlaamse Gewestin (Flanderin hallintoalue) yleisten menojen talousarviosta saatavista varoista. Näiden korvausten vähentämisen jälkeen julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvät jäljelle jäävät taloudelliset kustannukset kuitenkin vyörytetään sähkön verkkotariffeihin. VREG:n mukaan suurin osa näistä julkisen palvelun velvoitteista kuitenkin koskee sosiaalisia ja ympäristönäkökohtiin liittyviä tavoitteita, joilla ei siis ole yhteyttä jakeluverkkojen hallinnointiin.
20.      Tässä tilanteessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii ensinnäkin, onko pääasiassa kyseessä oleva kansallinen säännöstö yhteensopiva asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan toisen virkkeen kanssa, jonka mukaan verkkotariffeihin ei saa sisältyä ”asiaan liittymättömiä kustannuksia, joilla tuetaan niihin liittymättömiä toimintapoliittisia tavoitteita”, joiden käsitettä ei määritellä kyseisessä asetuksessa. Sen mukaan ilmaisulla ”niihin liittymättöm[ät] toimintapoliittis[et] tavoitte[et]” tarkoitetaan päämääriä, jotka eivät liity nimenomaisesti verkkojen kehittämiseen ja käyttöön. Tämä tuomioistuin huomauttaa tältä osin, että uusiutuvien energialähteiden käytön edistämisellä – muun muassa velvollisuudella ostaa niin sanottuja vihreitä sertifikaatteja ja yhteistuotannon sertifikaatteja – ilmeisesti pyritään muihin energiapoliittisiin tavoitteisiin kuin jakeluverkkojen kehittämiseen tai tehokkaaseen käyttöön. Niinpä kyseinen tuomioistuin tiedustelee, ovatko julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvät ”asiaan liittymättöm[ät] kustannuks[et]”, joilla ei ole mitään yhteyttä verkon hallinnointiin ja jotka Belgiassa vyörytetään tariffeihin energia-asetuksen nojalla, yhteensopivia tämän säännöksen kanssa.
21.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii toiseksi, onko kantajina olevien jakeluverkonhaltijoiden aiempiin kustannuksiin perustuva tariffimenetelmä asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäisen virkkeen mukainen, koska näiden kustannusten tehokkuutta ei valvota. Tässä säännöksessä nimittäin edellytetään, että käyttäjille vyörytetyt kustannukset ovat verrattavissa tehokkaan ja rakenteeltaan vastaavan verkonhaltijan kustannuksiin, mikä merkitsee sitä, että tariffit eivät saa ylittää tasoa, joka vallitsisi kilpailuun perustuvilla markkinoilla. Se myöntää tältä osin, että aiemmat empiiriset tiedot voivat olla merkityksellisiä, mutta pohtii, sopiiko sellainen tariffisääntely, joka perustuu pelkästään aiempiin kustannuksiin – ilman niiden tehokkuuden arviointia koskevaa mekanismia – todella yhteen mainitun asetuksen tavoitteen ja laajemmin kaiken monopolimarkkinoihin sovellettavan sääntelyn tavoitteen kanssa, joka liittyy kilpailutilanteessa vallitsevia hintoja korkeampien hintojen vahvistamisen estämiseen.
22.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii kolmanneksi ja viimeiseksi sitä, voidaanko riitautetun tariffimenetelmän vaikutukset pysyttää tilapäisesti käsiteltävässä asiassa. Tämä tuomioistuin katsoo, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan(7) energia-asetuksen 4.1.32 §:n 1 momentin 10 kohdan ja/tai riidanalaisen päätöksen vaikutusten tilapäinen pysyttäminen näyttäisi olevan oikeutettavissa oikeusvarmuuteen liittyvillä pakottavilla syillä, jos unionin tuomioistuin toteaa ne unionin oikeuden vastaisiksi. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa tältä osin, että niiden kumoaminen ilman tällaista mukauttamista voisi heikentää oikeusvarmuutta.(8)
23.      Tässä tilanteessa hof van beroep te Brussel on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko [asetuksen 2019/943] 18 artiklan 1 kohdan toista virkettä tulkittava siten, että se estää antamasta [energia-asetuksen] 4.1.32 §:n 1 momentin 10 kohdan kaltaista säännöstä, jossa säädetään, että kyseisessä asetuksessa tai sen nojalla annetussa säädöksessä säädettyjen julkisten palveluvelvoitteiden kustannukset, joita ei rahoiteta veroilla, tuilla, avustuksilla tai maksuilla, on sisällytettävä tariffeihin?
2)      Onko [asetuksen 2019/943] 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäistä virkettä tulkittava siten, että se itsessään estää sääntelyviranomaista asettamasta sähkönjakelua koskevan tariffimenetelmän, jossa merkittävään osaan tulosääntelyn piiriin kuuluvien [jakeluverkonhaltijoiden] kustannuksista sovelletaan aiempien kustannusten kehityssuuntaukseen perustuvaa menetelmää (jossa tulot määritetään aiempien kustannusten perusteella), vai onko kyseisen menetelmän soveltamisen tueksi tarkastettava aiempien kustannusten tason tehokkuus?
3)      Jos hof van beroep te Brussel katsoo edellä esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin annettujen vastausten perusteella, että [VREG] rikkoo yhtä tai useampaa näissä kysymyksissä mainituista säännöksistä johtuvaa velvoitetta, voiko se pysyttää niiden vaikutukset väliaikaisesti voimassa oikeudellisen epävarmuuden välttämiseksi?”
24.      Kantajina olevat jakeluverkonhaltijat, VREG, Belgian ja Suomen hallitukset sekä Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimelle. Nämä asianosaiset ja muut osapuolet esittivät myös suullisia huomautuksia 11.2.2025 pidetyssä istunnossa.
IV     Asian tarkastelu
A       Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
1.     Tutkittavaksi ottaminen
25.      Aluksi on todettava, että vaikka menettelyn osapuolet eivät ole esittäneet oikeudenkäyntiväitettä, on mielestäni tarpeen tutkia, voidaanko ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys ottaa tutkittavaksi.
26.      Tältä osin muistutan, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklassa käyttöön otetussa menettelyssä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Kun esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimella on näin ollen periaatteessa velvollisuus antaa ennakkoratkaisu.(9) Unionin tuomioistuimen on kuitenkin oman toimivaltaisuutensa taikka sille esitetyn pyynnön tutkittavaksi ottamisen arvioimiseksi tutkittava ne olosuhteet, joiden vallitessa kansallinen tuomioistuin esitti ennakkoratkaisupyynnön. Unionin tuomioistuin voi muun muassa joutua tutkimaan, voiko ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin soveltaa niitä unionin oikeuden säännöksiä, joita ennakkoratkaisukysymykset koskevat, ratkaistakseen pääasian.  Jos näin ei ole, näillä säännöksillä ei ole merkitystä kyseisen asian ratkaisemisen kannalta eikä pyydetty ennakkoratkaisu ole tarpeen, jotta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi antaa ratkaisunsa, joten nämä kysymykset on jätettävä tutkimatta.(10)
27.      Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetussa asiassa VREG riitauttaa asetuksen 2019/943 ja sen 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan toisen virkkeen kannalta energia-asetuksen 4.1.32 §:n 1 momentin 10 kohdan, jonka mukaan asianomaisen jäsenvaltion jakeluverkonhaltijoille asettamien julkisen palvelun velvoitteiden täyttämiseen liittyvät kustannukset voidaan sisällyttää verkkotariffeihin, kun näitä kustannuksia ei rahoiteta veroilla, tuilla, avustuksilla tai maksuilla.
28.      On kuitenkin todettava, että energia-asetus on ollut perustana uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön edistämistä koskevan järjestelmän käyttöönotolle, jonka toimivaltaiset Belgian viranomaiset ovat ilmoittaneet komissiolle ja josta on tehty valtiontuesta SA.46013 (2017/N) – Belgia, Uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön sertifikaatit ja tehokkaan yhteistuotannon sertifikaatit Flanderin hallintoalueella, 16.2.2016 annettu päätös C(2018) 1003 final (jäljempänä komission hyväksymispäätös).(11) Tässä päätöksessä komissio päätti olla vastustamatta kyseistä järjestelmää ja katsoi sen näin ollen soveltuvan sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.(12)
29.       Huomautan tältä osin, että – kuten unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee – EUT-sopimuksella käyttöön otetussa valtiontukien valvontajärjestelmässä kansallisten tuomioistuinten ja komission tehtävät ovat toisiaan täydentävät mutta erilliset.(13) Kansalliset tuomioistuimet huolehtivat etenkin siihen saakka, kunnes komissio tekee lopullisen päätöksen, yksityisten oikeuksien suojaamisesta silloin, kun valtion viranomaiset ovat mahdollisesti rikkoneet SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrättyä kieltoa. Kansallisten tuomioistuinten käsiteltäväksi voidaan tässä tarkoituksessa saattaa asioita, joissa ne joutuvat tulkitsemaan ja soveltamaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen käsitettä sen määrittämiseksi, olisiko sellaisen käyttöön otetun valtion toimenpiteen, jonka osalta ei ole noudatettu SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaista ennakkovalvontamenettelyä, osalta pitänyt noudattaa mainittua menettelyä vai ei. Kansallisilla tuomioistuimilla ei sitä vastoin ole toimivaltaa ratkaista sitä, soveltuvatko tukitoimenpiteet tai valtiontukiohjelma sisämarkkinoille. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tämä arviointi kuuluu näet komission yksinomaiseen toimivaltaan, jonka käyttämistä unionin tuomioistuimet valvovat.(14)
30.      Lisäksi unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 108 artiklassa määrätty menettely ei saa koskaan johtaa EUT-sopimuksen erityismääräysten vastaiseen tulokseen. Näin ollen tukea, joka on sellaisenaan tai joiltain yksityiskohdiltaan unionin oikeuden määräysten, säännösten tai sen yleisten periaatteiden vastainen, ei voida todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi. Jos nimittäin tuen tai tukijärjestelmän tietyt yksityiskohdat liittyvät niin erottamattomasti tuen tai tukijärjestelmän kohteeseen tai niiden toimintaan, että niitä ei voida arvioida erikseen, niiden vaikutusta koko tuen tai tukijärjestelmän soveltuvuuteen tai soveltumattomuuteen on välttämättä arvioitava SEUT 108 artiklassa määrätyn menettelyn mukaisesti.(15) Tällaisten yksityiskohtaisten menetelmien arviointi ei näin ollen kuulu kansallisten tuomioistuinten toimivaltaan.(16)
31.      Pääasiassa on siis selvitettävä, voiko ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin arvioida asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan toisen virkkeen kannalta sitä, voidaanko kustannukset, jotka liittyvät valtion kantajina oleville jakeluverkonhaltijoille energia-asetuksen nojalla asettamien julkisen palvelun velvoitteiden täyttämiseen, sisällyttää verkkotariffeihin, vaikka komissio on jo antanut energia-asetuksesta hyväksymispäätöksen, jossa se todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi.
32.      Muistutan tässä yhteydessä, että unionin tuomioistuin totesi tuomiossa Tiberis Holding, että Consiglio di Staton (ylin hallintotuomioistuin, Italia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö oli jätettävä tutkimatta lähinnä sillä perusteella, että kyseisen tuomioistuimen pyytämä direktiivin 2009/28/EY(17) 3 artiklan ja direktiivin (EU) 2018/2001(18) 4 artiklan tulkinta ei ollut merkityksellinen pääasian ratkaisemisen kannalta, koska unionin oikeuden mukaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei voinut arvioida sitä, oliko asiassa kyseessä ollut negatiivinen kannustinmekanismi näiden säännösten mukainen, koska tämä mekanismi liittyi erottamattomasti sellaisen valtiontukiohjelman toimintaan, jonka komissio oli todennut sisämarkkinoille soveltuvaksi valtiontuesta SA.43756 (2015/N) – Tuki Italiassa uusiutuvista energialähteistä tuotetulle sähkölle, 28.4.2016 antamassaan päätöksessä C(2016) 2726 final.
33.      Tarkemmin sanottuna unionin tuomioistuin katsoi yhtäältä, että jos Consiglio di Staton sallittaisiin lausua kyseisen negatiivisen kannustinjärjestelmän lainmukaisuudesta direktiivin 2009/28 3 artiklan kannalta, tälle tuomioistuimelle annettaisiin valta korvata komission päätöksessään tekemä arviointi omalla arvioinnillaan ja sille annettaisiin näin ollen mahdollisuus puuttua yksinomaiseen toimivaltaan, joka on varattu komissiolle valtiontukien sisämarkkinoille soveltuvuuden arvioinnissa.(19) Se katsoi toisaalta, että kaikki kyseessä olevaan negatiiviseen kannustinmekanismiin tehtävät muutokset voivat niistä mahdollisesti seuraavan tuki-intensiteetin mahdollisen kasvun vuoksi vaikuttaa kyseessä olevan tukijärjestelmän sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevaan arviointiin ja tällainen muutos olisi näin ollen ”uusi tuki”, jota koskee ilmoitusvelvollisuus ja jonka sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointi kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan, jonka käyttämistä unionin tuomioistuimet valvovat.(20) Tämän oikeuskäytännön perusteella voidaan siis selvästi todeta, missä tilanteissa kansallinen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi on saatettu kansallisen säännöstön unionin oikeuden mukaisuutta koskeva kysymys, voi antaa ratkaisun, kun tämä säännöstö koskee valtiontukitoimenpidettä, jonka sisämarkkinoille soveltuvuuden komissio on aiemmin tutkinut.
34.      Täsmennän tältä osin, että Belgian hallituksen käyttöön ottamalla ja komission hyväksymällä uusiutuvan energian tukijärjestelmällä pyritään kannustamaan sähköntuotantoa aurinkosähkölaitoksissa ostovelvoitteella ja taatulla vähimmäishinnalla. Komission hyväksymispäätöksestä ilmenee erityisesti, että kyseinen järjestelmä perustuu sellaisten vihreiden sertifikaattien markkinoiden luomiseen, joihin energiamarkkinoiden eri toimijat osallistuvat ja joissa verkonhaltijoilla on lakisääteinen velvollisuus ostaa sertifikaatteja taattuun vähimmäishintaan, kun tuottajat eivät löydä ostajia markkinoilta.(21) Komissio on todennut tarkasteltuaan perusteellisesti energia-asetuksen merkityksellisiä säännöksiä ja uusiutuvien energialähteiden tukijärjestelmän konkreettista toimintaa, verkonhaltijoiden tehtävät vihreiden sertifikaattien takaisinostossa mukaan luettuna, että kyseinen järjestelmä on valtiontukisääntöjen mukainen.
35.      Lisäksi komission hyväksymispäätöksestä ilmenee muun muassa, että energia-asetuksessa jakeluverkonhaltijoille asetetulla ostovelvoitteella on erityinen merkitys kyseisen valtiontukijärjestelmän toiminnan kannalta, mikä on otettu huomioon arvioitaessa ilmoitetun järjestelmän soveltuvuutta sisämarkkinoille sekä sen oikeasuhteisuutta. Koska Flanderin hallintoalueen jakeluverkonhaltijoille on annettu tehtäväksi toimia ”viimeisinä ostajina” – siinä mielessä, että niiden on ostettava kaikki markkinatoimijoiden niille tarjoamat sertifikaatit kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä vahvistettuun vähimmäishintaan(22) – niiden puuttuminen markkinoihin on keskeinen osa komission hyväksymispäätöksessä tarkoitettua tukijärjestelmää.(23)
36.      Kun otetaan huomion tämän ratkaisuehdotuksen 30 kohdassa mainittu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, vaikka asianomaisen jäsenvaltion jakeluverkonhaltijoille asettama vihreiden sertifikaattien takaisinostoa koskeva julkisen palvelun velvoite voi olla kyseisen tukijärjestelmän toimintaan erottamattomasti liittyvä yksityiskohta, on kuitenkin todettava, ettei käsiteltävässä asiassa ole riitautettu asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan kannalta energia-asetuksella käyttöön otettua mekanismia, joka koskee jakeluverkonhaltijoiden velvollisuutta ostaa vihreitä sertifikaatteja,(24) vaan mahdollisuus sisällyttää jakeluverkonhaltijoille energia-asetuksessa asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvat kustannukset verkkotariffeihin sekä tähän sisällyttämiseen liittyvät yksityiskohdat.(25) Viimeksi mainittu seikka ei kuitenkaan ole unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettu kyseisen tukiohjelman toimintaan erottamattomasti liittyvä yksityiskohta, jonka perusteella komissio on arvioinut tukiohjelman valtiontukisääntöjen mukaisuutta ja yhteensopivuutta näiden sääntöjen kanssa.
37.      Komission hyväksymispäätöksessä ei nimittäin tarkasteltu sitä, miten julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvät kustannukset oli sisällytetty sähkötariffeihin. Vaikka komissiolle ilmoitettuun tukijärjestelmään olisi sisältynyt näiden kustannusten sisällyttämiseen liittyviä seikkoja – mitä kyseisestä päätöksestä ei ilmene – komissio ei olisi missään tapauksessa voinut todeta, että energia-asetus ei olisi mahdollisesti sopinut yhteen kiellon kanssa, josta nykyään säädetään asetuksen 2019/943 18 artiklassa ja jonka mukaan verkkomaksuihin ei saa sisällyttää ”asiaan liittymättömiä kustannuksia, joilla tuetaan niihin liittymättömiä toimintapoliittisia tavoitteita”.(26)
38.      Totean lisäksi, että tuomioon Tiberis Holding perustuva oikeuskäytäntö voisi olla merkityksellinen vain, jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaisi, että energia-asetuksen mahdollinen yhteensopimattomuus asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan kanssa olisi omiaan vaikuttamaan komission hyväksymän tuen intensiteettiin tai yksityiskohtiin sen vuoksi, että se muuttaa kyseisen tuen määrää tai ehtoja, joiden perusteella komissio on arvioinut sen sisämarkkinoille soveltuvuutta ja hyväksynyt sen, taikka jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaisi, että tämä mahdollinen yhteensopimattomuus olisi omiaan vaikuttamaan kyseisen tukijärjestelmän sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevaan arviointiin, jolloin voitaisiin katsoa olevan kyse ”uudesta tuesta”, millä olisi seurauksia sekä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimivallan että ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamisen osalta.(27) Unionin tuomioistuimelle toimitettuun asiakirja-aineistoon ei kuitenkaan sisälly mitään seikkoja, jotka tukisivat tällaista päätelmää.
39.      Edellä esitetyn perusteella katson siis, että perusteita, joiden nojalla tuomioon Tiberis Holding johtaneessa asiassa esitetty ennakkoratkaisupyyntö jätettiin tutkimatta, ei voida soveltaa käsiteltävässä asiassa, joten ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys voidaan ottaa tutkittavaksi.
2.     Asiakysymys
40.      Huomautan aluksi, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää ainoastaan tulkitsemaan asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa. Katson kuitenkin kaikkien menettelyn osapuolten tavoin, että hyödyllisen vastauksen antamiseksi kyseiselle tuomioistuimelle on otettava huomioon sekä direktiivin 2019/944
9 artikla, jossa vahvistetaan energia-alan julkisen palvelun velvoitteisiin sovellettava oikeudellinen kehys, että kyseisen direktiivin 57 ja 59 artikla, joissa säännellään kansallisten sääntelyviranomaisten nimeämistä ja riippumattomuutta sekä niille annettujen tehtävien laajuutta.
41.      Tämän täsmennyksen jälkeen unionin tuomioistuinta pyydetään tulkitsemaan asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa ja tarkastelemaan sen vuorovaikutusta direktiivin 2019/944 edellä mainittujen säännösten kanssa yhtäältä sen arvioimiseksi, kuuluvatko julkisen palvelun velvoitteiden täyttämiseen liittyvät kustannukset verkkomaksujen käsitteen alaan, ja toisaalta sen toteamiseksi, kuuluuko näiden maksujen vahvistaminen tosiasiallisesti kansallisille sääntelyviranomaisille annettuihin tehtäviin, ja tarvittaessa sen määrittämiseksi, missä määrin tämä voi vaarantaa kyseisten viranomaisten itsenäisen  päätöksenteon ja riippumattomuuden.
a)     Julkisen palvelun velvoitteiden sisällyttäminen verkkomaksuihin
42.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esiin tuoma ensimmäinen ongelma liittyy energia-asetuksen yhteensopivuuteen asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan kanssa siltä osin kuin tässä asetuksessa säädetään, että uusiutuvaa energiaa koskevien julkisen palvelun velvoitteiden kustannukset voidaan vyöryttää verkkotariffeihin, vaikka näillä julkisen palvelun velvoitteilla ei ole mitään yhteyttä jakeluverkon hallinnointiin ja vaikka kyseisessä säännöksessä kielletään sisällyttämästä verkkomaksuihin
”asiaan liittymättömiä kustannuksia, joilla tuetaan niihin liittymättömiä toimintapoliittisia tavoitteita”.
43.      Muistutan, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon sen sanamuoto, sen asiayhteys ja sen säännöstön tavoitteet, jonka osa säännös tai määräys on.(28)
44.      Ensinnäkin asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuodosta on todettava, että kyseisen säännöksen mukaan verkonhaltijoiden verkkoon pääsystä perimien maksujen, mukaan lukien verkkoon liittämisestä perittävät maksut, verkon käyttömaksut ja soveltuvin osin verkon vahvistamiseen liittyvät maksut, on oltava kustannuksia vastaavia ja avoimia, niissä on otettava huomioon tarve turvata verkon käyttövarmuus ja joustavuus, niiden on vastattava todellisia kustannuksia, sikäli kuin nämä ovat verrattavissa tehokkaan ja rakenteeltaan vastaavan verkonhaltijan kustannuksiin, ja niitä on sovellettava syrjimättömästi. Maksut eivät saa sisältää asiaan liittymättömiä kustannuksia, joilla tuetaan niihin liittymättömiä toimintapoliittisia tavoitteita.
45.      Kyseisen säännöksen sanamuodosta ilmenee ensi näkemältä, että vaikka unionin lainsäätäjän tarkoituksena on ollut rajata verkkomaksuja siten, että niihin liittyvien kustannusten on liityttävä verkon tosiasialliseen käyttöön, ne eivät saa sisältää etenkään asiaan liittymättömiä kustannuksia, joilla tuetaan niihin liittymättömiä toimintapoliittisia tavoitteita. Kyseisessä asetuksessa ei kuitenkaan määritellä verkkoon pääsystä perittävien maksujen, asiaan liittymättömien kustannusten ja niihin liittymättömien toimintapoliittisten tavoitteiden käsitteitä.
46.      Toiseksi asiayhteydestä, johon asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan ensimmäinen alakohta kuuluu, on todettava, että tämä säännös sisältyy kyseisen asetuksen III lukuun, joka koskee verkkoon pääsyä ja sen mahdollisia siirtorajoituksia, ja tarkemmin sanottuna kyseisen luvun 2 jaksoon, joka sisältää kaksi artiklaa ja jonka otsikko on ”Verkkomaksut ja pullonkaulatulot”.
47.      Tältä osin vaikuttaa siltä, että vaikka kyseisen säännöksen 2–8 kohdassa esitetään täsmennyksiä verkkomaksujen määrittämisessä käytettävästä menetelmästä ja yleisemmin sähkön siirto- ja jakelutariffeja koskevia ohjeita, näiden seikkojen perusteella ei voida sellaisenaan antaa selkeää vastausta ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen.
48.      Jotta asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan asiayhteys voidaan kaikilta osin tutkia, on näin ollen otettava huomioon myös tietyt direktiivin 2019/944 säännökset.
49.      Huomautan tariffimenetelmästä, että kyseisen direktiivin liitteessä I olevan 3 kohdan mukaan, jossa tarkennetaan laskutusta ja laskutustietoja koskevia vähimmäisvaatimuksia, asiakashinta koostuu kolmesta komponentista, jotka ovat ensinnäkin ”energia- ja toimituskomponentti”, toiseksi ”verkkokomponentti” (siirto ja jakelu) sekä kolmanneksi komponentti, joka käsittää ”verot, veronluonteiset maksut ja muut maksut”. Kuten tässä 3 kohdassa muistutetaan, kyseisten komponenttien merkityksellinen määritelmä esitetään asetuksen (EU) 2016/1952(29) liitteessä II, jossa säädetään nimenomaisesti, että kolmas komponentti (”verot, veronluonteiset maksut ja muut maksut”) voi sisältää muun muassa uusiutuvien energianlähteiden edistämiseen liittyviä maksuja.
50.      Direktiivin 2019/944 9 artiklan 2 kohdassa säädetään erityisesti julkisen palvelun velvoitteista, että jäsenvaltioilla on oikeus asettaa tällaisia velvoitteita sähkö- ja maakaasualan yrityksille, myös uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian alalla.(30) Tämän direktiivin 9 artiklan 3 kohdassa täsmennetään lisäksi, että jos jäsenvaltio myöntää tämän artiklan 2 kohdassa esitettyjen velvoitteiden täyttämisestä rahallisen korvauksen, muunlaisia korvauksia ja yksinoikeuksia, tämä on toteutettava syrjimättömällä ja avoimella tavalla.
51.      Asetuksen 2019/943 18 artiklasta ja direktiivin 2019/944 edellä mainituista säännöksistä seuraa näin ollen yhdessä luettuina, että vaikka asetuksessa 2019/943 ei määritellä verkkoon pääsystä perittävien maksujen, tariffien ja tariffimenetelmien käsitteitä eikä niitä aina käytetä johdonmukaisesti,(31) kyseisen asetuksen 18 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut verkkotariffit tai -maksut ovat vain yksi kokonaislaskutuksen kolmesta keskeisestä komponentista.
52.      Lisäksi direktiivin 2019/944 9 artiklassa annetaan jäsenvaltioille laaja harkintavalta sen määrittelyssä, minkälaisia julkisen palvelun velvoitteita ne haluavat asettaa jakeluverkonhaltijoille, sekä näiden julkisen palvelun velvoitteiden rahoitusjärjestelyissä.(32) Tästä seuraa, ettei tämä direktiivi ole lähtökohtaisesti esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään jakeluverkonhaltijoiden mahdollisuudesta vyöryttää loppuasiakkaille asianomaisen jäsenvaltion niille asettamien julkisen palvelun velvoitteiden täyttämiseen liittyvät kustannukset, myöskään maksujen muodossa, edellyttäen, että kyseisen rahoituksen ehdot ja sitä koskevat järjestelyt täyttävät mainitun direktiivin 9 artiklan 3 kohdassa säädetyt edellytykset.
53.      Kolmanneksi ja viimeiseksi on todettava asetuksen 2019/943 tavoitteista, että sen 1 artiklasta ilmenee, että sillä pyritään muun muassa vahvistamaan perusta energiaunionin tavoitteiden ja unionin ilmastoneutraaliustavoitteen tehokkaalle saavuttamiselle. Sillä pyritään erityisesti mahdollistamaan sellaisten markkinasignaalien tuottaminen, jotka kannustavat tehokkuuteen, uusiutuvien energialähteiden osuuden lisäämiseen sekä toimitusvarmuuden, joustavuuden, kestävyyden, hiilestä irtautumisen ja innovoinnin parantamiseen.
54.      Kun otetaan huomioon tämän ratkaisuehdotuksen edellisissä kohdissa esitetyt seikat, katson, että on tehtävät seuraavat päätelmät.
55.      Huomautan ensinnäkin, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 44 ja 45 kohdassa on todettu, että asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohtaa sovelletaan ainoastaan ”maksuihin”, jotka liittyvät verkon käyttöön, verkkoon liittämiseen ja verkon vahvistamiseen. Kyseinen säännös kattaa näin ollen ainoastaan verkonhaltijalle tosiasiallisesti aiheutuneet kustannukset, jotka liittyvät läheisesti jakeluverkon hallintaan, eikä siinä säännellä muita hintakomponentteja, joilla ei ole mitään yhteyttä verkon tosiasialliseen käyttöön. Tästä seuraa lähtökohtaisesti, että verkonhaltijan laskuttamat kustannukset, jotka liittyvät uusiutuvan energian tukemista koskeviin julkisen palvelun velvoitteisiin, eivät kuulu tässä säännöksessä tarkoitettuihin maksuihin eivätkä siis sen soveltamisalaan.(33)
56.      Asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdasta ilmenee lisäksi, että jäsenvaltiot eivät saa sisällyttää tässä säännöksessä tarkoitettuihin verkkomaksuihin kustannuksia, jotka eivät liity tiukasti verkon hallintaan ja joilla pyritään ”niihin liittymättömi[in] – – tavoittei[siin]”. Tämä rajoitus vaikuttaa ilmentävän yhtäältä unionin lainsäätäjän tahtoa välttää näiden maksujen tarkoituksen kiertäminen ja niiden käyttäminen julkisen politiikan rahoituksen jäännösmekanismina, jolla ei ole ilmeistä yhteyttä sähkön jakelu- ja siirtoverkkoon, ja toisaalta hinnoittelun avoimuuden varmistamista, joka on olennainen tekijä sähkömarkkinoiden moitteettoman toiminnan kannalta unionin tasolla.(34)
57.      Huomautan toiseksi, että unionin lainsäätäjä on vahvistanut verkonhaltijan ja loppukuluttajan osalta tiettyjä laskutusta koskevia sääntöjä, joissa edellytetään muun muassa, että verkkoon liittyvät maksut ja uusiutuvien energialähteiden tukemista koskeviin julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvät maksut esitetään avoimesti verkkotariffeista erillisinä maksuina eikä niitä sisällytetä verkkotariffeihin.
58.      Käsiteltävän asian erityispiirteenä on kuitenkin se, että julkisen palvelun velvoitteisiin liittyviä kustannuksia ei ilmeisesti ole sisällytetty ryhmään ”verot, maksut ja tariffit” (joka vastaa direktiivin 2019/944 liitteessä I olevan 3 kohdan mukaista kolmatta hintakomponenttia),(35) mikä kaikkien menettelyn osapuolten mukaan johtaisi unionin oikeuden mukaiseen ratkaisuun,(36) vaan ryhmään ”verkkomaksut” (joka vastaa tämän direktiivin liitteessä I olevan 3 kohdan mukaista toista hintakomponenttia),(37) johon on lähtökohtaisesti sisällyttävä ainoastaan verkkoon liittyviä kustannuksia.
59.      Vaikka tällainen tilanne voi ensi näkemältä herättää kysymyksiä siitä, onko pääsiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen säännöstö asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan mukainen, mielestäni on vielä selvitettävä, miten julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvät maksut on sisällytetty verkkotariffeihin, ja erityisesti, onko näillä maksuilla tosiasiallisesti vaikutusta näiden tariffien vahvistamiseen VREG:ssä.(38) Jos nämä kustannukset todetaan pelkän muodollisen luokittelun perusteella tämän säännöksen vastaisiksi sen vuoksi, että kyseiset kustannukset on sisällytetty toiseen ryhmään, vaikka ne olisikin kirjattu selvästi erillisinä, tämä nimittäin johtaisi mielestäni liialliseen muodollisuuteen, mikä on vastoin asetuksen 2019/943 ja direktiivin 2019/944 tehokasta soveltamista.(39)
60.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on näin ollen tutkia paitsi kyseisen maksun muodollinen luokittelu ja tarkoitus sekä sen yhteys verkon toimintaan myös se, miten nämä kustannukset on sisällytetty tariffirakenteeseen. Jollei näitä verkkoon liittyviä maksuja voida erottaa muista kustannuksista, joilla tuetaan verkkoon liittymättömiä tavoitteita, tämä olisi nimittäin lähtökohtaisesti ristiriidassa asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan kanssa. Samaa toteamusta ei sitä vastoin voida mielestäni tehdä silloin, kun esimerkiksi julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvien kustannusten kaltaiset verkkoon liittymättömät kustannukset on selvästi erotettu (ja voidaan selvästi erottaa) verkkomaksuista tai -tariffeista.(40) Jollei ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle tältä osin kuuluvista tarkistuksista muuta johdu, ei kuitenkaan voida sulkea pois sitä, että pääasiassa on kyse viimeksi mainitusta tilanteesta.(41)
b)     Julkisen palvelun velvoitteiden verkkotariffeihin sisällyttämisen vaikutus kansalliselle sääntelyviranomaiselle annetun toimivallan ja tehtävien kannalta
61.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esiin tuoma toinen ongelma liittyy siihen, voiko julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvien kustannusten sisällyttäminen verkkomaksuihin, sellaisena kuin siitä säädetään pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä, vaarantaa kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuuden tai päätöksenteon itsenäisyyden verkkotariffien vahvistamisessa, jota edellytetään direktiivin 2019/944 57 artiklan 4 ja 5 kohdassa sekä 59 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetyissä vaatimuksissa.(42)
62.      Muistutan aluksi, että direktiivin 2019/944 57 artiklan 4 kohdassa säädetään lähinnä, että jäsenvaltioiden on taattava sääntelyviranomaisen riippumattomuus ja tätä varten varmistettava, että kyseisessä direktiivissä ja siihen liittyvässä lainsäädännössä asetettuja viranomaistehtäviä suorittaessaan sääntelyviranomainen on oikeudellisesti erillinen ja toiminnallisesti riippumaton muista julkisista ja yksityisistä elimistä ja varmistaa, että sen henkilöstö ja sen hallinnosta vastaavat henkilöt toimivat markkinoiden eduista riippumatta eivätkä viranomaistehtäviä suorittaessaan pyydä eivätkä ota suoria ohjeita miltään hallitukselta tai muulta julkiselta tai yksityiseltä elimeltä.(43) Tämän direktiivin 57 artiklan 4 kohdan b alakohdan ii alakohdan mukaan tämä vaatimus ei kuitenkaan rajoita tarvittaessa tiivistä yhteistyötä asianomaisten kansallisten viranomaisten kanssa eikä hallituksen julkaisemien, saman direktiivin 59 artiklan mukaisiin sääntelytehtäviin – joihin kuuluu sen artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan vahvistaa tai hyväksyä siirto- tai jakelutariffit tai niiden laskentamenetelmät – ja toimivaltuuksiin liittymättömien yleisten poliittisten suuntaviivojen noudattamista.(44)
63.      Tästä seuraa, että yhtäältä sääntelyviranomaisten on voitava tehdä päätöksiä kaikista sähkön sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan kannalta merkityksellisistä sääntelykysymyksistä ja niiden tulee olla täysin riippumattomia kaikista muista julkisista tai yksityisistä eduista, ja toisaalta direktiivi 2019/944 ei estä jäsenvaltioita laatimasta ja toteuttamasta omaa kansallista energiapolitiikkaansa ja määrittelemästä näiden viranomaisten toimintapoliittista kehystä. Näin ollen jäsenvaltiot voivat edelleen antaa vapaasti kansallisia sähkömarkkinoita koskevia omia säännöksiään, kunhan ne eivät koske kyseisessä direktiivissä säädettyjä sääntelyviranomaisten tehtäviä ja toimivaltuuksia.(45)
64.      Tältä osin on todettava, että vaikkakaan ei ole kiistetty, että jakelutariffien vahvistaminen ja verkkoon liittämisestä perittäviin maksuihin sovellettavan tariffimenetelmän määrittäminen kuuluvat kyseisen direktiivin 59 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla kansallisten sääntelyviranomaisten – joilla on tässä asiassa laaja harkintavalta – yksinomaiseen toimivaltaan, tämä toimivalta ei voi kuitenkaan automaattisesti ulottua tämän säännöksen nojalla muihin energiapolitiikan näkökohtiin, jotka eivät liity kyseisille viranomaisille annettuihin tehtäviin (ja jotka eivät näin ollen kuulu sen toimivaltaan) ja joiden määrittäminen kuuluu lähtökohtaisesti lainsäädäntö- tai toimeenpanovallan käyttäjälle. Tämä koskee muun muassa uusiutuvan energian tukemista koskevien julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvien kustannusten vahvistamista ja sitä, miten nämä kustannukset katetaan. Se, miten jäsenvaltio aikoo tukea alueellaan uusiutuvan energian markkinoita, olipa kyse sitten suorista tuista, veromekanismeista tai – kuten käsiteltävässä asiassa – veronluonteisesta toimenpiteestä, jolla kustannukset vyörytetään loppukuluttajille, on näet puhtaasti energiapoliittinen valinta, joka ei kuulu kansallisten sääntelyviranomaisten toimivaltaan.(46)
65.      Toisin sanoen on niin, että vaikka asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen verkkoon liittyvien ”maksujen” vahvistaminen kuuluu selvästi kansallisten sääntelyviranomaisten toimivaltaan direktiivin 2019/944 59 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla, näin ei voi olla sellaisten ”verojen tai muiden maksujen” osalta, jotka eivät liity verkkoon pääsyyn tai verkon käyttöön ja jotka eivät siis lähtökohtaisesti kuulu asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.(47)
66.      Tämä toteamus ei kuitenkaan estä jäsenvaltioita antamasta tällaista toimivaltaa kansallisille sääntelyviranomaisille ja saattamasta – kuten käsiteltävässä asiassa(48) – tiettyjen sellaisten hinnoitteluun liittyvien näkökohtien sääntelyä, jotka eivät välttämättä kuulu direktiivin 2019/944 59 artiklassa määriteltyihin alkuperäisiin tehtäviin, toimivaltaisen kansallisen sääntelyviranomaisen ohjaukseen tai valvontaan.(49) Mikään unionin oikeuden säännös ei nimittäin näytä olevan esteenä sille, että jäsenvaltiot valtuuttavat toimivaltaisen kansallisen viranomaisen sääntelemään julkisen palvelun velvoitteisiin liittyviä tariffeja.
67.      Se, että julkisen palvelun velvoitteisiin liittyviä maksuja ei ole sisällytetty kolmanteen hintakomponenttiin vaan verkkotariffeihin – kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 58 kohdassa on todettu – ei ole omiaan kyseenalaistamaan edellä esitettyä analyysiä eikä voi sellaisenaan johtaa siihen, että pääasiassa kyseessä olevan kansallisen säännöstön katsotaan olevan ristiriidassa direktiivin 2019/944 57 artiklan 4 kohdan ja 59 artiklan 1 kohdan a alakohdan kanssa. Edellyttäen, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vahvistaa, että julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvät kustannukset on siitä huolimatta, että ne on muodollisesti sisällytetty verkkomaksuihin, tosiasiassa selvästi erotettu näistä maksuista siten, etteivät ne konkreettisesti vaikuta verkkomaksujen tai -tariffien laskenta- ja vahvistamismenetelmään, tällaista tilannetta ei nimittäin voida rinnastaa tilanteeseen, jossa lainsäädäntö- tai toimeenpanovallan käyttäjän tarkoituksena on ollut puuttua kansallisen sääntelyviranomaisen toimivaltaan tai heikentää sen tariffimenetelmien vahvistamiseen tai hyväksymiseen liittyvää määräysvaltaa.
68.      Korostan lopuksi, että vaikka julkisten palveluiden velvoitteiden täyttämiseen liittyvien kustannusten, jotka on tarkoitus vyöryttää loppuasiakkaille, katsottaisiin kuuluvan kansallisten sääntelyviranomaisten tehtäviin, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että se, että jäsenvaltio käyttää toimivaltuuksiaan laatiessaan kansallisen energiapolitiikkansa, voi tietyissä tapauksissa jopa kansallisen sääntelyviranomaisen toimivaltaan kuuluvilla aloilla vaikuttaa sähköverkon toimintakustannuksiin ilman, että tällainen toimenpide olisi sellaisenaan ristiriidassa direktiivin 2019/944 57 artiklan 4 ja 5 kohdan kanssa.(50)
69.      Huomautan tältä osin, että riita-asiassa, joka koski sellaisen kansallisen säännöstön yhteensopivuutta direktiivin 2009/73(51) kanssa, jossa on pääasiallisesti kyse valtion puuttumisesta maakaasun hintaan, unionin tuomioistuin katsoi, että kyseisen direktiivin 3 artiklan 1–3 kohtaa,(52) luettuna Euroopan unionin perusoikeuskirjan 36 ja 38 artiklan valossa, on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jossa säädetään, että maakaasualan yrityksille maakaasun toimitusvarmuuden ja toimitusten säännöllisyyden turvaamiseksi kyseisessä jäsenvaltiossa asetetuista maakaasun varastointivelvoitteista aiheutuvista kustannuksista vastaavat kokonaisuudessaan kyseisten yritysten asiakkaat, jotka voivat olla yksityishenkilöitä, kunhan kyseisellä säännöstöllä tavoitellaan yleisen taloudellisen edun mukaista tavoitetta, se on suhteellisuusperiaatteen mukainen ja siinä säädetyt julkisen palvelun velvoitteet ovat selkeästi määriteltyjä, avoimia, syrjimättömiä ja todennettavia, ja niillä turvataan se, että unionin maakaasualan yritykset ovat tasapuolisesti jäsenvaltioiden maakaasunkuluttajien käytettävissä.(53)
70.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan, että asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan toista virkettä sekä direktiivin 2019/944 57 artiklan 4 ja 5 kohtaa ja 59 artiklan 1 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sille, että jäsenvaltion direktiivin 2019/944 9 artiklan 2 kohdan nojalla verkonhaltijalle asettamat julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvat kustannukset, joita ei rahoiteta veroilla, tuilla, avustuksilla tai maksuilla, sisällytetään verkkoon pääsystä perittäviin maksuihin, kunhan näitä kustannuksia ei ole sisällytetty kyseisten maksujen vahvistamiseksi sovellettuun menetelmään ja ne on selvästi erotettu näistä maksuista.
B       Toinen ennakkoratkaisukysymys
71.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään lähinnä, onko asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäistä virkettä tulkittava siten, että se on esteenä sille, että kansallinen sääntelyviranomainen ottaa käyttöön sähkönjakelun tariffimenetelmän, jossa merkittävään osaan tulosääntelyn alaisten jakeluverkonhaltijoiden kustannuksista sovelletaan aiempien kustannusten kehitykseen perustuvaa menetelmää
(ja siten määritetään tulot aiempien kustannusten perusteella), vai onko kyseisen menetelmän soveltamisen tueksi tarkastettava aiempien kustannusten tason tehokkuus.
72.      Huomautan aluksi, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää tulkitsemaan ainoastaan asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäistä virkettä, jossa edellytetään, että verkkoon pääsystä perittävät maksut vastaavat jakeluverkonhaltijoiden kustannuksia sikäli kuin nämä ovat verrattavissa tehokkaan ja rakenteeltaan vastaavan verkonhaltijan kustannuksiin. Jotta tälle tuomioistuimelle voidaan antaa hyödyllinen vastaus, tämä kysymys on kuitenkin mielestäni muotoiltava uudelleen siten, ettei siinä viitata kyseisen 18 artiklan 1 kohtaan vaan pikemminkin sen 2 ja 8 kohtaan.
73.      Muistutan tässä yhteydessä, että asetuksen 2019/943 18 artiklassa luetellaan yleiset periaatteet, joita sovelletaan verkkoon pääsystä perittävien tariffien vahvistamisessa ja hyväksymisessä: näiden tariffien on muun muassa oltava kustannuksia vastaavia, edistettävä markkinoiden yhdentymistä ja varmistettava toimitusvarmuutta sekä kannustettava olemassa olevan verkon tehokkaaseen käyttöön käyttäjille annettavien asianmukaisten hintasignaalien kautta.
74.      Huomautan ensinnäkin, että tämän asetuksen 18 artiklassa ei edellytetä, että kansallisen sääntelyviranomaisen olisi noudatettava tiettyä sähkönjakelun tariffimenetelmää. Tämän sääntelyviranomaisen on siis laadittava menetelmä, joka vastaa kaikkia tämän asetuksen 18 artiklassa säädettyjä vaatimuksia, kustannustehokkuutta koskeva vaatimus mukaan luettuna.(54) Kun otetaan huomioon lisäksi tämän viranomaisen tehtävien monitahoinen ja tekninen luonne, sillä on oltava laaja harkintavalta tämän menetelmän määrittämisessä.(55) Tässä yhteydessä tämän viranomaisen on voitava harkintavaltansa puitteissa mukauttaa sovellettavaa menetelmää ja laskentatapaa niiden tekijöiden perusteella, joita se pitää merkityksellisinä unionin oikeuden ja sovellettavan kansallisen säännöstön tavoitteiden kannalta, myös kansallisten sähkömarkkinoiden erityiset olosuhteet huomioon ottaen.(56)
75.      Huomautan toiseksi, että kyseistä menetelmää ei voida pitää tämän asetuksen 18 artiklan vastaisena(57) pelkästään sillä perusteella, että kansallisen sääntelyviranomaisen soveltama menetelmä perustuu osittain aiempiin tietoihin, joita käytetään lähtökohtana jakeluverkonhaltijoiden tulevien kustannusten arvioinnissa.(58) Näin on etenkin silloin, kun tässä menetelmässä ei suljeta pois – kuten näyttää olevan käsiteltävässä asiassa – sellaisten aiempien kustannusten mukauttamista koskevien tekijöiden tai täydentävien kriteerien huomioon ottamista, jotka koskevat sitä, että tuleva markkinakehitys voi poiketa aiemmasta kehityksestä.
76.      Kolmanneksi on niin, kuten asetuksen 2019/943 18 artiklan 1, 2 ja 8 kohdasta ilmenee, että jotta tariffimenetelmä olisi kyseisen säännöksen mukainen, tämän menetelmän on tarjottava verkonhaltijoille kannustimia kustannusten ja investointien tehokkuuden parantamiseksi sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä. Lisäksi on täsmennettävä, että kansallinen sääntelyviranomainen voi tämän ratkaisuehdotuksen 74 kohdassa mainitun laajan harkintavaltansa puitteissa varmistaa jakeluverkonhaltijoiden taloudellisen tehokkuuden eri tavoin.
77.      Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että VREG:n soveltamaan tariffimenetelmään sisältyy mukautustekijöitä, joilla pyritään varmistamaan yleisen tehokkuuden parantaminen, järjestelmän energiatehokkuus mukaan luettuna, ja siinä myös valvotaan tietyllä tavoin kantajina oleville jakeluverkonhaltijoille aiheutuneita kustannuksia, jotka vyörytetään sähkötariffeihin.(59)
78.      Huomautan neljänneksi, että vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii VREG:n soveltaman menetelmän yhteensopivuutta asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn vaatimuksen kanssa, jonka mukaan kustannusten, jotka voidaan vyöryttää, on oltava verrattavissa ”tehokkaan ja rakenteeltaan vastaavan verkonhaltijan kustannuksiin”, tämä kysymys on lähinnä teoreettinen, koska kyseinen tuomioistuin ei ole lausunut kantajina olevien jakeluverkonhaltijoiden ja VREG:n esittämistä yksityiskohtaisista argumenteista, jotka koskevat VREG:n käyttöön ottaman tariffimenetelmän eri tekijöitä ja edellytyksiä.(60)
79.      Tässä yhteydessä on mielestäni myös tärkeää korostaa, että vaikka unionin tuomioistuimella on toimivalta tulkita unionin oikeuden säännöksiä, sen tehtävänä ei ole arvioida abstraktisti VREG:n käyttämän menetelmän eri tekijöitä eikä määrittää sellaisenaan sitä konkreettista menetelmää, jota kyseisen viranomaisen olisi sovellettava, eikä myöskään lausua niiden vaihtoehtoisten kriteerien asianmukaisuudesta, joita käsiteltävässä asiassa olisi voitu soveltaa. Asianmukaisen menetelmän laatiminen riippuu nimittäin tosiseikkojen ja teknisten seikkojen kokonaisuudesta, jota unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan, ja tällainen konkreettinen arviointi kuuluu joka tapauksessa yksinomaan ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle. Tästä seuraa, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava kaikkien käytettävissään olevien tosiseikkojen valossa, täyttääkö käsiteltävässä asiassa riitautettu tariffimenetelmä riidanalainen asetuksen 2019/943 18 artiklassa säädetyt vaatimukset.
80.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että toiseen kysymykseen vastataan, että asetuksen 2019/943 18 artiklaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä sille, että kansallinen sääntelyviranomainen ottaa käyttöön sähkönjakelun tariffimenetelmän, jossa käytetään aiempien kustannusten kehitykseen perustuvaa menetelmää, siltä osin kuin kyseiseen menetelmään sisältyy tekijöitä, joiden avulla näitä tietoja voidaan tarvittaessa mukauttaa tehokkaan ja rakenteeltaan vastaavan jakeluverkonhaltijan kustannuksiin. Kansallisen sääntelyviranomaisen on kansallisten tuomioistuinten valvonnassa määritettävä tässä laskennassa käytetyn menetelmän asianmukaisuus merkityksellisten tosiseikkojen perusteella ja noudattaen samalla kyseisessä säännöksessä vahvistettuja tariffien vahvistamista koskevia yleisiä periaatteita.
C       Kolmas ennakkoratkaisukysymys
81.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään lähinnä, voiko se pysyttää tilapäisesti energia-asetuksen 4.1.32 §:n 1 momentin 10 kohdan kaltaisen kansallisen säännöksen ja/tai riidanalaisen päätöksen – jos ne osoittautuvat unionin oikeuden vastaisiksi sen tuomion valossa, jonka unionin tuomioistuin antaa ennakkoratkaisupyynnön johdosta – vaikutukset oikeudellisen epävarmuuden välttämiseksi.
82.      Tältä osin, ja kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut, tällä kysymyksellä on merkitystä vain siinä tapauksessa, että tämä tuomioistuin päättää kahteen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen annetut vastaukset huomioon ottaen kumota energia-asetuksen ja/tai riidanalaisen päätöksen sillä perusteella, että jompikumpi tai kumpikin niistä on unionin oikeuden vastainen.
83.      Kun otetaan huomioon ensimmäiseen ja toiseen ennakkoratkaisukysymykseen ehdottamani vastaukset, kolmanteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
V       Ratkaisuehdotus
84.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa hof van beroep te Brusselin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1)      Sähkön sisämarkkinoista 5.6.2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/943 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan toista virkettä sekä sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2012/27/EU muuttamisesta 5.6.2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/944 57 artiklan 4 ja 5 kohtaa ja 59 artiklan 1 kohdan a alakohtaa
on tulkittava siten, että
ne eivät ole esteenä sille, että jäsenvaltion direktiivin 2019/944 9 artiklan 2 kohdan nojalla verkonhaltijalle asettamat julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvat kustannukset, joita ei rahoiteta veroilla, tuilla, avustuksilla tai maksuilla, sisällytetään verkkoon pääsystä perittäviin maksuihin, kunhan näitä kustannuksia ei ole sisällytetty kyseisten maksujen vahvistamiseksi sovellettuun menetelmään ja ne on selvästi erotettu näistä maksuista.
2)      Asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan toista virkettä
on tulkittava siten, että
se ei ole esteenä sille, että kansallinen sääntelyviranomainen ottaa käyttöön sähkönjakelun tariffimenetelmän, jossa käytetään aiempien kustannusten kehitykseen perustuvaa menetelmää, siltä osin kuin kyseiseen menetelmään sisältyy tekijöitä, joiden avulla näitä tietoja voidaan tarvittaessa mukauttaa tehokkaan ja rakenteeltaan vastaavan jakeluverkonhaltijan kustannuksiin. Kansallisen sääntelyviranomaisen on kansallisten tuomioistuinten valvonnassa määritettävä tässä laskennassa käytetyn menetelmän asianmukaisuus merkityksellisten tosiseikkojen perusteella ja noudattaen samalla kyseisen asetuksen 18 artiklassa vahvistettuja tariffien vahvistamista koskevia yleisiä periaatteita.
1      Alkuperäinen kieli: ranska.
2      Sähkön sisämarkkinoista 5.6.2019 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2019, L 158, s. 54). On huomattava, että tätä asetusta on muutettu myöhemmin eli 23.6.2022 ja 16.7.2024. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan käsiteltävässä asiassa on kuitenkin merkityksellinen juuri asetuksen alkuperäinen versio, joten tässä ratkaisuehdotuksessa tukeudutaan siihen, eivätkä mainitut muutokset vaikuta asian arviointiin.
3      Energiatehokkuudesta, direktiivien 2009/125/EY ja 2010/30/EU muuttamisesta sekä direktiivien 2004/8/EY ja 2006/32/EY kumoamisesta 25.10.2012 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2012/27/EU (EUVL 2012, L 315, s. 1).
4      Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2012/27/EU muuttamisesta 5.6.2019 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2019, L 158, s. 125).
5      Belgisch Staatsblad, 7.7.2009, s. 46192.
6      Tarkemmin sanottuna sisäiset kustannukset jakautuvat kolmeen keskeiseen osaan eli ensinnäkin poistokustannuksiin, toiseksi toimintamenoihin, standardoidun vähimmäistililuettelon pääluokkiin kuuluvat kulut ja tuotot mukaan luettuina, ja kolmanneksi sijoitetun pääoman kustannuksiin.
7      Kyseinen tuomioistuin viittaa tältä osin 5.10.2023 annettuun tuomioon Osteopathie Van Hauwermeiren (C-355/22, EU:C:2023:737, 30 kohta) ja 12.9.2024 annettuun tuomioon Casino de Spa ym. (C-741/22, EU:C:2024:732, 52, 53 ja 58–62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
8      VREG:n mukaan uuden tariffimenetelmän laatiminen nimittäin kestäisi vähintään kaksi vuotta, jonka aikana verkonhaltijoiden olisi rahoitettava julkisen palvelun velvoitteitaan ilman vastaavia tuloja, mikä voisi vaikuttaa niiden maksukykyyn. Jollei vaikutuksia pysytetä tilapäisesti, tämä voisi johtaa myös laskujen oikaisemiseen taannehtivasti.
9      Ks. mm. tuomio 1.8.2025, Tiberis Holding (C-514/23, EU:C:2025:597; jäljempänä tuomio Tiberis Holding, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
10      Ks. tuomio Tiberis Holding, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
11      [SEUT] 107 ja [SEUT] 108 artiklan mukaisen valtiontuen hyväksyminen – Tapaukset, joita komissio ei vastusta
(EUVL 2018, C 360, s. 1). Tämä päätös on saatavilla englanninkielisenä komission verkkosivustolla osoitteessa: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/271706/271706_1974009_131_2.pdf.
12      Lisäksi on huomattava, että komission hyväksymispäätös on edelleen sovellettavissa, koska hyväksyntä myönnettiin 10 vuodeksi kyseisen päätöksen seitsemännen perustelukappaleen mukaisesti.
13      Ks. tuomio Tiberis Holding, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
14      Ks. tuomio Tiberis Holding, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
15      Ks. tuomio Tiberis Holding, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen. Ks. myös tuomio 11.9.2025, Itävalta v. komissio (Ydinvoimala Paks II) (C‑59/23 P, EU:C:2025:686, 52-55, 70 ja 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
16      Ks. tuomio Tiberis Holding, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
17      Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 23.4.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2009, L 140, s. 16).
18      Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä 11.12.2018 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2018, L 328, s. 82).
19      Ks. tuomio Tiberis Holding, 44-50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
20      Ks. tuomio Tiberis Holding, 51-62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
21      Kyseisen uusiutuvien energialähteiden tukijärjestelmän keskeiset yksityiskohdat voidaan esittää tiivistettyinä seuraavasti. Uusiutuvista energialähteistä tai yhteistuotannosta saadun sähkön tuottajille myönnetään sertifikaatti jokaisesta tuotetusta energian yksiköstä. Sähkön toimittajilla tai jakeluverkonhaltijoilla on sakon uhalla velvollisuus pitää hallussaan ja palauttaa vuosittain tietty määrä sertifikaatteja suhteessa toimittamansa sähkön määrään. Sertifikaatteja lähtökohtaisesti vaihdetaan markkinoilla ja niiden hinta määräytyy kysynnän ja tarjonnan mukaan. Jollei tietyille sertifikaateille löydy ostajaa markkinoilta, jakeluverkonhaltijat, joilla on lakisääteinen velvollisuus hankkia niitä taattuun vähimmäishintaan, ryhtyvät toimiin kyseisten markkinoiden vakauttamiseksi.
Jakeluverkonhaltijoille tästä ostovelvollisuudesta aiheutuneet kustannukset vyörytetään kuluttajille verkkotariffeissa. Ks. jakeluverkonhaltijoille kyseisen tukijärjestelmän (toiminnan) yhteydessä annetun tehtävän osalta komission hyväksymispäätöksen 8, 9, 36 ja 75 perustelukappale.
22      Ks. komission hyväksymispäätöksen 75 perustelukappale.
23      Komission hyväksymispäätöksen 36 perustelukappaleesta ilmenee, että kyseisillä markkinoilla oli tuolloin liikaa sertifikaatteja, mikä johti jakeluverkonhaltijoille asetetun ostovelvoitteen toistuvaan käyttöön. Tämä toteamus vaikuttaisi lisäksi vahvistetun ennakkoratkaisupyynnössä, jossa todetaan, että kyseiset maksut vastaavat erityisen suuria määriä, mikä on omiaan oikeuttamaan tarvittaessa asiassa annettavan tuomion ajallisten vaikutusten rajoittamisen, jos unionin tuomioistuimen antamien vastausten perusteella pääasiassa kyseessä olevan tukijärjestelmän todetaan olevan ristiriidassa unionin oikeuden kanssa. Ks. tältä osin tämän ratkaisuehdotuksen 22 kohta.
24      Yksikään menettelyn osapuolista ei riitauta muiden unionin oikeuden säännösten kannalta Belgian kuningaskunnan mahdollisuutta asettaa kyseisiä julkisen palvelun velvoitteita. Sama koskee näissä julkisen palvelun velvoitteissa tarkoitettuja rahoitusjärjestelyjä ja jakeluverkonhaltijoiden mahdollisuutta vyöryttää niihin liittyvät kustannukset loppukuluttajille. Kuten istunnossa vahvistettiin, ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys koskee sitä, miten julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvät kustannukset on sisällytettävä sähkötariffeihin, ja seurauksia,
jotka aiheutuvat niiden huomioon ottamisesta verkkotariffeissa, asettamatta mitenkään kyseenalaiseksi näiden julkisen palvelun velvoitteiden olemassaoloa tai niiden rahoitusjärjestelyjä, kuten mahdollisuutta vyöryttää niistä aiheutuvat kustannukset loppukuluttajille.
25      Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys koskee nimittäin sitä, voidaanko näiden vihreiden sertifikaattien takaisinostoon liittyvät kustannukset vyöryttää verkkotariffeihin, kun otetaan huomioon asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohta. Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ei myöskään ilmene, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkisi kysymyksellään kyseenalaistamaan vihreiden sertifikaattien takaisinostomekanismin tai sen rahoitusjärjestelyn.
26      Kyseisenä ajankohtana eli komission hyväksymispäätöksen antamisajankohtana sovellettu säännös eli verkkoon pääsyä koskevista edellytyksistä rajat ylittävässä sähkön kaupassa ja asetuksen (EY) N:o 1228/2003 kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 714/2009 (EUVL 2009, L 211, s. 15) 14 artikla oli nimittäin muotoiltu eri tavalla eikä siihen sisältynyt tällaista kieltoa.
27      Ks. tuomio Tiberis Holding, 58, 60 ja 61 kohta sekä tuomio 12.1.2023, DOBELES HES (C-702/20 ja C-17/21, EU:C:2023:1, 60 ja 61 kohta).
28      Tuomio 1.8.2025, Alace ja Canpelli (C-758/24 ja C-759/24, EU:C:2025:591, 91 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
29      Maakaasun ja sähkön hintoja koskevista Euroopan tilastoista sekä direktiivin 2008/92/EY kumoamisesta 26.10.2016 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2016, L 311, s. 1). Kyseisen asetuksen liitteessä II täsmennetään, että ”verkkohinta” sisältää muun muassa siirto- ja jakelutariffit. Lisäksi ”verot, veronluonteiset maksut ja muut maksut” sisältävät myös verot, veronluonteiset maksut ja muut maksut, jotka liittyvät uusiutuvien energianlähteiden, energiatehokkuuden tai sähkön ja lämmön yhteistuotannon edistämiseen.
30      Täsmennän tältä osin, että direktiivin 2019/944
2 artiklan 57 alakohdassa määritellään sähköalan yrityksen käsite laajasti siten, että kyseisen direktiivin 9 artiklassa tarkoitetut sähköalan yrityksille asetetut julkisen palvelun velvoitteet voivat koskea sekä verkonhaltijoita että muita sähköalan yrityksiä.
31      Vaikka termiä ”maksu” käytetään asetuksen 2019/943
18 artiklan 1 kohdassa kuvaamaan sähkön siirto- ja jakeluverkkoon liittyviä kustannuksia, termiä ”tariffi” käytetään puolestaan kuvaamaan näitä samoja kustannuksia asetuksen 2016/1952 liitteessä II, johon direktiivin 2019/944 liitteessä I olevassa 3 kohdassa viitataan. Sama koskee kyseisen direktiivin 59 artiklan 1 kohdan a alakohtaa, jossa viitataan siirto- ja jakelutariffeihin mutta ei mainita asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja verkkoon pääsystä perittäviä maksuja. On myös todettava, että termiä ”maksu” puolestaan käytetään kuvaamaan sekä (kyseisen asetuksen 18 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja) verkkoon liittyviä kustannuksia että julkisen palvelun velvoitteisiin liittyviä kustannuksia (kolmannen hintakomponentin yhteydessä, jota tarkoitetaan direktiivin 2019/944 liitteessä I olevassa 3 kohdassa ja asetuksen 2016/1952 liitteessä II). Huomautan tältä osin, että kaikki menettelyn osapuolet vahvistivat istunnossa, että termit ”tariffi” ja ”maksu” olisi niiden mielestä ymmärrettävä toistensa synonyymeiksi.
32      Tähän sisältyy muun muassa niiden toteuttamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamiseen liittyvien järjestelyjen määrittäminen.
33      Tämä ei sulje pois sitä, että tietyt julkisen palvelun velvoitteet toteutetaan verkon hallinnointiin tai käyttöön liittyvien maksujen muodossa, jotka näin ollen kuuluvat asetuksen 2019/943 18 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, etenkin silloin, kun niillä pyritään kattamaan kustannuksia, jotka liittyvät verkon parantamisen tai suojaamisen edellyttämiin investointeihin taikka maaseudulla tai syrjäisillä alueilla sijaitsevien asiakkaiden verkkoon liittämiseen.
34      Huomautan tältä osin, että asetuksen 2019/943 18 artiklan 9 ja 10 kohdan mukaan Euroopan unionin energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto (ACER) antaa parhaita käytäntöjä koskevan kertomuksen siirto- ja jakelutariffeihin sovellettavista menetelmistä. Kertomuksen viimeisimmässä versiossa todetaan, että ”kustannukset, jotka eivät liity verkon käyttöön, voivat vääristää verkon hintasignaaleja ja/tai aiheuttaa häiriöitä sähkömarkkinoilla”. Ks. ACERin 26.3.2025 päivätty verkkotariffeihin sovellettavia menetelmiä koskeva kertomus ”Getting the signals right: Electricity network tariff methodologies in Europe” (jäljempänä ACERin kertomus), saataville ainoastaan englanninkielisenä seuraavasta osoitteesta: https://www.acer.europa.eu/sites/default/files/documents/Reports/2025-ACER-Electricity-Network-Tariff-Practices.pdf, erityisesti s. 29, 85 kohta.
35      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 49 kohta.
36      VREG ja komissio, jotka olivat alun perin väittäneet kirjallisissa huomautuksissaan, että julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvien kustannusten sisällyttäminen verkkoon pääsystä perittäviin maksuihin johtaisi VREG:n osalta ristiriitaan asetuksen 2019/943
18 artiklan 1 kohdan kanssa ja komission osalta direktiivin 2019/944
57 artiklan 4 ja 5 kohdan sekä 59 artiklan 1 kohdan a alakohdan kanssa, vahvistivat istunnossa, että julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvät kustannukset voitaisiin vyöryttää kokonaisuudessaan loppukuluttajille kolmannen hintakomponentin yhteydessä.
37      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 49 kohta.
38      Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole lausunut tästä, osapuolet ovat eri mieltä siitä, miten julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvät kustannukset tosiasiallisesti sisällytetään verkkotariffeihin, ja siitä, onko Flanderin hallintoalueella todella olemassa erillinen tariffi julkisen palvelun velvoitteille, sekä siitä, miten nämä kustannukset täsmälleen lasketaan. Kantajina olevat jakeluverkonhaltijat ja Belgian hallitus väittävät, että julkisen palvelun velvoitteille on erillinen ”erityistariffi”, ja katsovat, että näihin julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvillä kustannuksilla ei ole mitään vaikutusta verkkomaksujen laskentamenetelmään. VREG kuitenkin kiistää tämän väitteen ja katsoo, että julkisen palvelun velvoitteisiin liittyviin kustannuksiin ei sovelleta erillistä tariffia.
39      Näin on varsinkin siksi, että edellä mainitut unionin oikeuden säännökset eivät ole erityisen selkeitä, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 51 kohdassa on todettu.
40      Näin on silloin, jos julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvät kustannukset olisi sisällytetty näihin maksuihin nähden erillisinä siitä huolimatta, että ne liittyvät muodollisesti ”verkkomaksuihin”.
41      Huomautan tässä yhteydessä, että ACERin kertomuksesta, johon VREG sekä kantajina olevien jakeluverkonhaltijat ja Belgian hallitus ovat viitanneet, ilmenee, että kuten useimmissa jäsenvaltioissa, Flanderin hallintoalueella verkkoon liittymättömät kustannukset on selvästi erotettu muista verkkoon liittyvistä kustannuksista tai maksuista. Ks. tältä osin kyseisen kertomuksen 63 kohta ja siinä oleva taulukko 4 sekä liitteessä I oleva taulukko 59, erityisesti s. 111. Tämä liite on saatavilla englanniksi osoitteesta https://www.acer.europa.eu/sites/default/files/documents/Publications_annex/2025-ACER-Electricity-Network-Tariff-Annex-I.pdf. Vaikka ACER korostaa kyseisessä kertomuksessa, että tietyissä jäsenvaltioissa, kuten Belgian kuningaskunnassa, Irlannissa ja Slovakiassa, verkkoon liittymättömät kustannukset sisällytetään verkkotariffeihin eikä niitä eritellä selvästi laskussa, tämä huomautus ei vaikuta koskevan koko Belgian aluetta vaan rajoittuu koskemaan Brysselin aluetta. Ks. tältä osin ACERin kertomus, s. 29, 85 kohta ja liitteessä I oleva taulukko 59, s. 111.
42      Komissio katsoo, että ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys on ymmärrettävä siten, että sillä pyritään selvittämään, onko kansallisella lainsäätäjällä toimivalta antaa säännöksiä, joilla kansallinen sääntelyviranomainen velvoitetaan ottamaan tariffien määrittelyssä huomioon julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvät kustannukset. Komissio katsoo, että kansallisia sääntelytoimenpiteitä, jotka sisältävät erityisesti kansallisen sääntelyviranomaisen harkintavaltaan kuuluvia seikkoja, kuten sähköverkkotariffien tasoa tai niiden konkreettisia laskentamenetelmiä koskevia yksityiskohtaisia säännöksiä, ei voida hyväksyä direktiivin 2019/944 57 artiklan 4 ja 5 kohdan ja 59 artiklan 1 kohdan a alakohdan kannalta.
43      Ks. vastaavasti tuomio 2.9.2021, komissio v. Saksa (Direktiivien 2009/72 ja 2009/73 täytäntöönpano) (C-718/18, EU:C:2021:662, 108 ja 109 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
44      Ks. tuomio 6.3.2025, Alajärven Sähkö ym. (C-48/23, EU:C:2025:144; jäljempänä tuomio Alajärven Sähkö ym., 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
45      Ks. tuomio Alajärven Sähkö ym., 32 ja 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
46      Tosiasiassa julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvät maksut muistuttavat ”perinteistä” tukimekanismia, jota jäsenvaltiot käyttävät muiden välineiden ohella uusiutuvia energialähteitä koskevissa valtiontukijärjestelmissä.
47      Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 50 ja 56 kohdassa on todettu, uusiutuvien energialähteiden edistämistä tukeviin julkisen palvelun velvoitteisiin liittyvät kustannukset kuuluvat kuitenkin lähtökohtaisesti tähän viimeksi mainittuun ryhmään.
48      Muistutan tältä osin, että käsiteltävässä asiassa energia-asetuksessa säädetään, että verkonhaltijoiden on toteutettava kustannusten vyöryttäminen VREG:n valvonnassa. VREG:n sekä Belgian hallituksen kirjallisten ja suullisten huomautusten mukaan VREG:n valvonta koskee erityisesti näiden kustannusten ja julkisen palvelun velvoitteiden välisen yhteyden tarkistamista sekä niiden kohtuullisuutta.
49      Näin on erityisesti silloin, kun nämä näkökohdat koskevat teknisiä seikkoja tai edellyttävät monitahoisia arviointeja.
50      Ks. tuomio Alajärven Sähkö ym., 40 kohta. Ks. myös ratkaisuehdotukseni kyseisessä asiassa (C-48/23, EU:C:2024:695, 52 ja 53 kohta).
51      Maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/55/EY kumoamisesta 13.7.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2009, L 211, s. 94).
52      Säännökset vastaavat expressis verbis direktiivin 2019/944 9 artiklan 1-3 kohtaa.
53      Ks. tuomio 30.4.2020, Garcíavergas Mrezhi ja Balgarska gazova asotsiatsia (C-5/19, EU:C:2020:343, 88 kohta). Ks. myös tuomio 16.7.2020, komissio v. Unkari (Sähkön ja maakaasun siirtoverkkoihin pääsystä perittävät maksut) (C‑771/18, EU:C:2020:584, 47–53 kohta).
54      Koska asetuksessa 2019/943 ei ole tarkempia säännöksiä tehokkuuden arvioimiseksi ja siihen kannustamiseksi sovellettavasta menetelmästä, tällaisen menetelmän määrittäminen kuuluu direktiivin 2019/944 59 artiklan mukaisesti kansallisen sääntelyviranomaisen tehtäviin.
55      Ks. analogisesti tuomio 23.10.2025, Gaso ja Conexus Baltic Grid (C-87/24, EU:C:2025:826, 81 kohta). Ks. myös ratkaisuehdotukseni kyseisessä asiassa (C-87/24, EU:C:2025:249, 65 kohta).
56      Näin on muun muassa silloin, kun kansallisen sääntelyviranomaisen on tehtävä taloudellisia ennusteita, joissa pyritään määrittämään tietyn kehityksen todennäköisyys merkityksellisillä markkinoilla odotettavissa olevana ajanjaksona. On itsestään selvää, että tällaiset ennusteet ovat useimmiten monimutkaisia ja väistämättä epävarmempia kuin jälkikäteisanalyysit. Ks. analogisesti yrityskeskittymien osalta tuomio 13.7.2023, komissio v. CK Telecoms UK Investments (C‑376/20 P, EU:C:2023:561, 82 ja 83 kohta).
57      Tältä osin on todettava, että asetuksen 2019/943 18 artiklan 4 kohdan b alakohdassa säädetään, että verkkoon pääsystä perittäviä maksuja vahvistettaessa ”tulevien ajanjaksojen osalta odotettavissa olevat maksut, jotka arvioidaan aikaisempien ajanjaksojen perusteella”, ovat yksi niistä seikoista, jotka on otettava huomioon.
58      On täsmennettävä, että unionin alueella useimmat kansalliset sääntelyviranomaiset käyttävät jakeluverkonhaltijoiden tulojen sääntelyssä aiempiin kustannuksiin perustuvia menetelmiä verkkotariffien määrittämiseksi. Ks. tältä osin Euroopan energia-alan sääntelyviranomaisten neuvoston (CEER) Euroopan energiaverkkojen sääntelykehyksiä koskeva vuoden 2023 raportti, jonka otsikkona on ”Regulatory Frameworks for European Energy Networks”, 21.2.2024, saatavilla osoitteessa https://www.ceer.eu/wp-content/uploads/2024/04/RFR23-Main-report.pdf, erityisesti s. 166.
59      Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että VREG valvoo soveltamansa tariffimenetelmän perusteella muun muassa jakeluverkonhaltijoiden ilmoittamien kustannusten kohtuullisuutta (ja muun muassa tarkistaa, ovatko kustannukset perusteltuja jakeluverkon käyttäjien tai yleisen edun kannalta ja olisivatko ne olleet vältettävissä). Lisäksi VREG soveltaa sisäisten kustannusten tulorajaa, jolla näin ollen kannustetaan tehokkuuteen. Ks. myös tämän ratkaisuehdotuksen 17 kohta.
60      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa muun muassa, ettei VREG:n soveltama menetelmä vaikuta sisältävän mekanismia, jonka avulla voitaisiin tarkistaa jakeluverkonhaltijoille viitejakson aikana aiheutuneiden kustannusten perusteltavuus ja tarpeellisuus. Vaikka Flanderin hallintoalueen jakeluverkonhaltijoiden oletettaisiin käsiteltävässä asiassa toimineen tehottomasti – mistä tämä tuomioistuin ei tässä vaiheessa voi lausua, kuten se itsekin myöntää – kyseinen tariffimenetelmä ei tämän tuomioistuimen mukaan vaikuttaisi soveltuvan tällaisen tilanteen havaitsemiseen eikä estämään sitä, että kohtuuttomat kustannukset vyörytetään loppukäyttäjille liian korkeiden tariffien kautta. Totean kattavuuden vuoksi, että ennakkoratkaisupyynnön mukaan kantajina olevat jakeluverkonhaltijat riitauttavat VREG:n soveltaman menetelmän – vaikka ne eivät lähtökohtaisesti kiistäkään aiempien kustannusten käyttämistä lähtökohtana tariffien laskennassa – sillä perusteella, että tämä menetelmä johtaa niiden todellisten kustannusten ”aliarvioimiseen” (mikä näin ollen merkitsee sitä, että näiden jakeluverkonhaltijoiden tulot katsotaan liian alhaisiksi), sen sijaan, että kyse olisi niiden kustannusten ”yliarvioimisesta”, kuten kyseinen tuomioistuin on katsonut. Kantajina olevat jakeluverkonhaltijat korostavat myös, että aiemmat kustannukset, joihin VREG:n soveltama menetelmä perustuu, eivät kuvasta välttämättä todellisia kustannuksia, joita aiheutuu varsinkin häiriöiden tai ennalta arvaamattomien tapahtumien yhteydessä, jotka vaikuttavat merkittävästi markkinoiden vaihteluihin.