61992C0431
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
MICHAEL B. ELMER
apresentadas em 21 de Fevereiro de 1995 (
*1
)
Introdução
1.
A presente acção de incumprimento diz respeito à questão de saber se a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado ao autorizar a construção de uma fase de uma central térmica, sem que tenha sido previamente efectuado o estudo do impacto ambiental previsto na directiva dita «AIA» (
1
). Em conformidade com esta directiva, determinados trabalhos de construção e outros projectos susceptíveis de terem impactos significativos no ambiente devem, antes de autorizados, ser objecto de uma avaliação dos seus efeitos sobre o ambiente.
2.
De acordo com o artigo 12.° da directiva, os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para darem cumprimento à mesma no prazo de três anos a contar da sua notificação, isto é, antes de 3 de Julho de 1988.
Todavia, a República Federal da Alemanha só promoveu aplicação da directiva através da lei de 12 de Fevereiro de 1990, que revogou, com efeitos a partir de 1 de Agosto de 1990, a lei federal de 1974 até então em vigor sobre a luta contra a poluição (Bundesimmissionsschutzgesetz, a seguir «BImSchG»).
Em 31 de Agosto de 1989 — e portanto antes da entrada em vigor da lei de aplicação da directiva, mas após a expiração do prazo indicado para a sua transposição —, o Regierungspräsidium Darmstadt autorizou a PreussenElektra Aktiengesellschaft a alterar substancialmente uma central térmica existente em Großkrotzenburg pela construção e entrada em funcionamento de uma quinta fase, precisamente descrita na autorização, com uma potência térmica de mais de 300 MW.
Decorre da autorização de 31 de Agosto de 1989 (
2
) que o Regierungspräsidium Darmstadt decidiu não proceder à avaliação do impacto em conformidade com as exigências da directiva AIA, invocando designadamente que a directiva não tinha ainda sido transposta para o direito alemão.
A directiva AIA
3.
A directiva foi adoptada com base nos artigos 100.° e 235.° do Tratado CEE. De acordo com o seu preâmbulo, visa promover uma política de ambiente que consiste mais em evitar a criação de poluições ou perturbações na origem, do que em combater posteriormente os seus efeitos. Nesta óptica, prevê a utilização de um processo de avaliação dos efeitos no ambiente no mais breve prazo possível, no quadro dos processos técnicos de planificação e decisão.
Como demonstrará o exame a seguir, a directiva apresenta-se «em determinados aspectos como uma lei-quadro. Estabelece princípios de avaliação e exigências de processos essenciais e concede aos Estados-Membros uma amplitude considerável quanto aos pormenores de transposição para o direito interno, desde que os seus elementos fundamentais sejam respeitados» (
3
).
O artigo 2.°, n.° 1, da directiva prevê que «Os Estados-Membros tomarão as disposições necessárias para que, antes de concessão da aprovação, os projectos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensões ou localização, sejam submetidos à avaliação dos seus efeitos...»
De acordo com o artigo 2.°, n.° 2, «a avaliação do impacto no ambiente pode ser integrada nos processos de aprovação dos projectos existentes nos Estados-Membros ou, na falta deles, noutros processos ou em processos a estabelecer para responder aos objectivos da presente directiva».
Nos termos do artigo 3.°, a avaliação dos efeitos no ambiente «identificará, descreverá e avaliará de modo adequado, em função de cada caso particular e nos termos dos artigos 4.° a 11.°, os efeitos directos e indirectos de um projecto sobre os seguintes factores:
—
o homem, a fauna e a flora,
—
o solo, a água, o ar, o clima e a paisagem,
—
a interacção entre os factores referidos nos primeiro e segundo travessões,
—
os bens materiais e o património cultural».
Resulta do artigo 4.° da directiva que os projectos enumerados no Anexo I estão sempre sujeitos a uma avaliação, enquanto os enumerados no Anexo II apenas são submetidos a uma avaliação quando os Estados-Membros considerarem que as suas características o exigem. O n.° 2 do Anexo I visa as «centrais térmicas com uma potência calorífica de pelo menos 300 MW...» e o n.° 12 do Anexo II refere-se à «alteração dos projectos que constam do Anexo I...».
De acordo com o artigo 5.°, n.° 1, da directiva, os Estados-Membros adoptarão as medidas necessárias para assegurar que o dono da obra forneça «de uma forma adequada» as informações especificadas no Anexo III «na medida em que:
a)
os Estados-Membros considerem que essas informações são adequadas a uma determinada fase do processo de aprovação e às características específicas de um projecto determinado ou de um tipo de projecto e dos elementos do ambiente que possam ser afectados;
b)
os Estados-Membros considerem que se pode exigir razoavelmente que um dono da obra reúna os dados, atendendo, nomeadamente, aos conhecimentos e aos métodos de avaliação existentes».
No n.° 3 do Anexo III da directiva, as informações que devem ser fornecidas com base no artigo 5.°, n.° 1, são indicadas do seguinte modo: «uma descrição dos elementos do ambiente susceptíveis de serem consideravelmente afectados pelo projecto proposto, nomeadamente, a fauna, a flora, o solo, a água, a atmosfera, os factores climáticos, os bens materiais, incluindo o património arquitectónico e arqueológico, a paisagem, bem como a inter-relação entre os factores mencionados».
O artigo 5.°, n.° 2, indica as descrições e dados que as informações fornecidas pelo dono da obra no seu resumo devem pelo menos incluir.
O artigo 6.° contém as regras relativas à consulta de outras autoridades e o artigo 7.° as regras relativas à informação dos outros Estados-Membros sobre o projecto.
O artigo 8.° dispõe que «as informações reunidas nos termos dos artigos 5.°, 6.° e 7° devem ser tomadas em consideração no âmbito do processo de aprovação».
O artigo 9.° inclui as regras segundo as quais o público interessado deve ser informado do teor da decisão adoptada e das condições que eventualmente a acompanhem e — sempre que a legislação dos Estados-Membros o preveja — dos motivos das diferentes decisões.
4.
O relatório da Comissão quanto à aplicação da directiva AIA (
4
) inclui (p. 9) um fluxograma simplificado do processo AIA e da sua relação com a avaliação, aprovação e execução do projecto. Este fluxograma ilustra de forma clara o processo AIA. Consta como anexo às conclusões do advogado-geral Gulmann no processo C-396/92, Bund Naturschutz in Bayern e o. (
5
), do qual se falará mais em detalhe a seguir.
Os pedidos das partes
5.
No caso vertente, a Comissão pede que seja declarado que, ao autorizar uma nova fase da central térmica de Großkrotzenburg sem a avaliação prévia do impacto no ambiente, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 5.° e 189.° do Tratado CEE, em conjugação com a Directiva 85/337/CEE do Conselho, e designadamente os seus artigos 2.°, 3.° e 8.°
A República Federal da Alemanha pede, a título principal, que a acção seja julgada inadmissível e, a título subsidiário, improcedente.
O Reino Unido interveio em apoio da demandada.
Admissibilidade
6.
O Governo alemão alega como primeiro fundamento de inadmissibilidade que a petição não está formulada com suficiente precisão. Esta argumentação assenta na redacção da petição, segundo a qual teriam sido violados «designadamente» («insbesondere») os artigos 2.°, 3.° e 8.° da directiva. O Governo alemão entende que a utilização da expressão «designadamente» leva a crer que outras disposições — não citadas — são objecto do litígio.
A Comissão sublinha que o termo «designadamente» apenas foi utilizado para precisar quais as disposições que são consideradas como infringidas.
Em minha opinião, a petição está formulada com suficiente precisão neste ponto para permitir ao Governo alemão saber que vem alegada a violação dos artigos 2.°, 3.° e 8.° Estas disposições são citadas expressamente na petição e a Comissão não pede que a República Federal da Alemanha seja condenada pela violação de outras disposições para além destas.
Não existe, portanto, nesta base fundamento de inadmissibilidade da acção.
7.
A República Federal da Alemanha alegou ainda, na audiência, a inadmissibilidade do pedido no que se refere à infracção ao artigo 2° da directiva pelo facto de a Comissão não ter incluído este artigo nas acusações do parecer fundamentado. Isso colidiria com um princípio importante de segurança jurídica e levaria, portanto, de acordo com jurisprudência assente, a declarar esta acusação inadmissível.
Resulta da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que o parecer fundamentado deve ser considerado «como juridicamente fundamentado quando contém uma exposição coerente das razões que levaram a Comissão à convicção de que o Estado interessado não cumpriu uma das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado» (
6
).
Um exame da notificação e do parecer fundamentado demonstram que a Comissão se referiu às «disposições directamente aplicáveis da directiva» que são indicadas com mais pormenor nos dois documentos onde é referido que abrangem igualmente o artigo 2° Além do mais, o Estado-Membro demandado teve ocasião de defender o seu ponto de vista pronunciando-se igualmente na contestação e na réplica sobre a questão da «infracção aos artigos 2.°, 3.° e 8.°».
A acção não deve, assim, ser julgada inadmissível quanto ao pedido relativo à infracção do artigo 2° da directiva.
8.
O Governo alemão alega, em seguida, como fundamento de inadmissibilidade, que o processo não incide sobre a questão geral da falta de transposição da directiva em causa pela República Federal da Alemanha, mas sobre a não aplicação das regras da directiva num caso concreto.
De acordo com este governo, o objectivo de tal processo é incitar o Estado-Membro a aplicar a directiva; ora, tendo esta sido transposta pela lei de 12 de Fevereiro de 1990, a República Federal da Alemanha entende que a Comissão não tem interesse em agir no caso vertente. Este ponto de vista é confirmado pelo facto de a Comissão ter iniciado um processo por incumprimento relativamente ao atraso na transposição da directiva. Este processo ainda não chegou ao Tribunal de Justiça. A aprovação controvertida foi além disso objecto de um processo perante o Hessischer Verwaltungsgerichtshof que confirmou a aprovação sem julgar útil submeter ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial.
9.
Nos termos do artigo 155.° do Tratado, a Comissão deve, designadamente, velar pela aplicação das disposições do Tratado bem como das medidas tomadas pelas instituições, por força deste. A Comissão não demonstrou a existência de um interesse em agir «pois incumbe-lhe oficiosamente, no interesse comunitário geral, velar pela aplicação do Tratado pelos Estados-Membros e obter a declaração da existência de eventuais incumprimentos às obrigações dele derivadas, tendo como objectivo a sua cessação» (
7
). É, portanto, apenas à Comissão que compete decidir se, e sendo caso disso quando, é conveniente propor uma acção por incumprimento (
8
).
A falta de aplicação de uma directiva no prazo fixado pode justificar uma acção geral por incumprimento, mesmo que o Estado-Membro possa ter cumprido posteriormente — e eventualmente antes do acórdão — as suas obrigações (
9
). Todavia, pode igualmente ser importante obter a declaração de que as autoridades de um Estado-Membro não respeitaram uma obrigação de direito comunitário num caso concreto. Para apreciar, num caso concreto, o comportamento ou a omissão de uma autoridade, à luz das disposições do direito comunitário, pouco importa em princípio que a autoridade em causa se tenha comportado em conformidade com as disposições nacionais ou que o seu comportamento seja igualmente incompatível com estas.
É à Comissão que cabe optar por propor quer uma acção por incumprimento visando uma alegada infracção concreta, quer uma acção por incumprimento geral visando a falta de implementação, quer ambas. Como disse o advogado-geral M. Mischo nas conclusões no processo 168/85, Comissão/Itália (
10
), o processo do artigo 169.° tem como carácter específico o objectivo de «declarar e fazer cessar todo e qualquer comportamento de um Estado-Membro contrário a qualquer das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado».
O facto de não ter sido submetida ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial relacionada com o litígio no Hessischer Verwaltungsgerichtshof — e sobre o qual aliás nenhuma informação precisa é fornecida — não pode alterar este resultado. A circunstância de um órgão jurisdicional nacional não considerar útil apresentar ao Tribunal de Justiça um pedido prejudicial não pode impedir a Comissão de desempenhar as tarefas que lhe são conferidas pelo Tratado.
Os efeitos da poluição e outros ou, como no caso vertente, a infracção às disposições da directiva AIA, afectam aliás muitas vezes um círculo de pessoas bastante indeterminado. Não se pode desde logo pressupor que as regras processuais de cada Estado-Membro conferem às associações ou agrupamentos no domínio ambiental o direito de agir em justiça permitindo-lhes intentar acções nos órgãos jurisdicionais nacionais que se referem a infracções às regras de direito comunitário do ambiente, com vista a obter que a infracção seja declarada e, eventualmente, que lhe seja posto termo. Para garantir o respeito efectivo do direito comunitário, o controlo da Comissão é, portanto, muito importante, sobretudo em matéria ambiental.
Convém assim rejeitar igualmente este fundamento da questão prévia de inadmissibilidade deduzida pela demandada.
10.
A Comissão atribui importância, enquanto fundamento do seu pedido, ao facto de as disposições em causa da directiva terem um efeito directo.
A República Federal da Alemanha alega a inadmissibilidade da acção pretendendo que as disposições da directiva, que são incondicionais e suficientemente precisas só podem ser invocadas nos tribunais nacionais por titulares de direitos individuais e não podem servir de base uma acção por incumprimento como a ora em exame. A jurisprudência do Tribunal de Justiça no que se refere ao efeito directo das disposições das directivas parte, com efeito, da premissa de que um Estado-Membro não pode prevalecer-se da sua própria omissão de transposição, ou da transposição incorrecta de uma directiva relativamente aos particulares que aí poderiam fundar direitos; assim, esta jurisprudência diz respeito unicamente a situações em que estão em jogo direitos individuais face a poderes públicos. Se as disposições em questão não são invocadas por um determinado grupo de pessoas, não se pode exigir que sejam aplicadas pela administração, independentemente do seu grau de precisão e certeza.
11.
A Comissão responde a estas observações alegando que não se pode interpretar a jurisprudência do Tribunal de Justiça no sentido de que uma directiva só pode ter efeito directo quando é efectivamente invocada pelos titulares de direitos individuais. Se assim fosse, isso diminuiria a obrigação da administração de respeitar as disposições incondicionais e suficientemente precisas das directivas e seria difícil, para a Comissão, desempenhar-se da missão que lhe é conferida pelo artigo 155.° A Comissão chama, além disso, a atenção para o acórdão de 11 de Julho de 1991 nos processos apensos C-87/90, C-88/90 e C-89/90, Verholen e o. (
11
), segundo ο qual um órgão jurisdicional nacional pode aplicar oficiosamente as disposições precisas e incondicionais de directivas não transpostas. O direito dos particulares de se prevalecerem das disposições das directivas desta natureza não é portanto, no entender da Comissão, condição do reconhecimento do efeito directo das disposições em causa, mas apenas uma consequência desse efeito.
12.
Partilho das concepções da Comissão e refiro, além disso, o acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Junho de 1989, 103/88, Costanzo (
12
).
Nas suas conclusões nesse processo, o advogado-geral Lenz abordou esta questão de modo que demonstra a ligação entre este problema e a questão prévia de inadmissibilidade em apreciação neste momento.
Naquele caso suscitava-se a questão de saber se uma administração está obrigada — tal como um órgão jurisdicional nacional — a aplicar as disposições de uma directiva que se apresentam, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicionais e suficientemente precisas, e a afastar as regras de direito nacional que com as mesmas não sejam conformes. O advogado-geral Lenz respondeu pela negativa nas suas conclusões no processo 103/88, justificando assim a sua resposta (ponto 36): «... a administração não tem possibilidade de recorrer ao Tribunal de Justiça para obter uma decisão sobre a aplicabilidade directa da directiva em questão. Ao dar prevalência a disposições de direito comunitário de aplicação directa face às correspondentes normas de direito interno, a administração age por sua conta e risco, sem a cobertura do Tribunal de Justiça. Em meu entender, tem o direito, mas não o dever de o fazer, uma vez que o Tratado não lhe proporciona, em tal caso, a necessária protecção jurídica».
No caso vertente, o Regierungspräsidium Darmstadt exprime o mesmo ponto de vista nos fundamentos, indicados na aprovação de 31 de Agosto de 1989, para omitir a avaliação ambiental e não se conformar quer com Directiva 85/337 quer com o projecto de lei que tinha sido apresentado para a transposição da directiva, alegando que a solução inversa poderia criar conflitos de princípio que a administração não podia resolver completamente sem pôr em causa os princípios da repartição de poderes, porquanto isso conduziria a invadir a esfera de competência do legislador.
O Tribunal de Justiça não seguiu todavia as conclusões do advogado-geral Lenz no processo 103/88. O Tribunal declarou assim que, em todos os casos em que, atento o seu conteúdo, as disposições de uma directiva se mostram incondicionais e suficientemente precisas, os particulares têm o direito de as invocar contra o Estado nos tribunais nacionais, quer quando este não fez a sua transposição para o direito nacional nos prazos previstos na directiva, quer quando tenha feito uma transposição incorrecta.
O Tribunal de Justiça salientou em seguida que se os particulares nessas condições têm o direito de invocar perante os tribunais nacionais as disposições de uma directiva, é porque as obrigações decorrentes destas disposições se aplicam a todas as autoridades dos Estados-Membros (
13
).
13.
Se uma administração está assim obrigada, tal como o tribunal nacional, a aplicar as disposições incondicionais e suficientemente precisas de uma directiva, e a afastar a aplicação das disposições do direito nacional que lhe não sejam conformes, a Comissão deve ter o direito de intentar uma acção ao abrigo do artigo 169.° contra uma infracção concreta a esta obrigação.
A Comissão não pode estar obrigada neste contexto, como pretende o Reino Unido, a começar por procurar determinar de modo geral se as regras alemãs em vigor, aplicadas pela administração, podem responder às exigências da directiva. No quadro de uma acção por incumprimento como a presente, relativa a uma infracção concreta às obrigações do direito comunitário, pouco importa em princípio, como salientei acima no ponto 8, que a autoridade em questão tenha agido em conformidade com as regras nacionais ou as tenha infringindo.
14.
Não há portanto que declarar a acção inadmissível com base neste fundamento.
A aplicação da directiva no tempo
15.
O processo, como dissemos na parte introdutória, tem a ver com o desrespeito pela administração alemã da obrigação da avaliação ambiental imposta pela directiva AIA no quadro de um processo de aprovação que terminou após a expiração do prazo de transposição da directiva, mas antes da entrada em vigor da lei alemã de transposição de 12 de Fevereiro de 1990.
A República Federal da Alemanha alega que a directiva AIA não era aplicável no caso vertente porque, em sua opinião, o processo de aprovação devia ser considerado como tendo tido início antes de 1 de Julho de 1988, data na qual a directiva devia ter sido transposta para o direito alemão nos termos do seu artigo 12.° O Governo alemão referiu-se quanto a este ponto ao acórdão Bund Naturschutz (
14
).
16.
Indicando que a directiva não contém regras transitórias, a Comissão respondeu que a data decisiva para a aplicação da mesma deve ser a da aprovação do projecto em causa. Se o Tribunal de Justiça entender todavia que a data decisiva é a do início do processo de aprovação, resulta da decisão de 31 de Agosto de 1989 do Regierungspräsidium Darmstadt que o processo de aprovação foi desencadeado com base num pedido escrito apresentado em 26 de Julho de 1988 pela PreussenElektra Aktiengesellschaft, data que deve ser, portanto, decisiva. Assim, o processo de aprovação foi iniciado após 3 de Julho de 1988, data em que a directiva devia ter sido transposta para o direito alemão.
17.
O Tribunal de Justiça colocou questões às partes com vista a precisar a data em que se iniciou o processo de aprovação em discussão.
O Governo alemão indicou nessa altura que o pedido formal de aprovação da fase da central nos termos da BImSchG foi apresentado em 26 de Julho de 1988 (
15
). O governo acrescentou que a autoridade competente tem um dever de orientação do dono da obra desde uma fase anterior à do pedido formal. No caso vertente, antes do pedido formal, o Regierungspräsidium Darmstadt tinha recebido informações em 18 de Maio de 1987 sobre esta fase da central projectada, tendo havido por várias vezes discussões com esta autoridade. Além disso, antes do pedido formal de aprovação nos termos da BImSchG, tinham sido adoptadas diferentes medidas para se conformar com as disposições do artigo 10.° da lei do Land de Hesse em matéria de planificação.
18.
O processo Bund Naturschutz, citado pela República Federal da Alemanha, dizia respeito à questão de saber se, por via de disposições transitórias na lei de transposição de 12 de Fevereiro de 1990, a República Federal da Alemanha podia dispensar-se das obrigações inscritas na directiva no sentido de apreciar os impactos dos projectos sobre o ambiente quando o processo de aprovação tinha começado antes da entrada em vigor da lei nacional de transposição da directiva, mas após 3 de Julho de 1988.
O Tribunal de Justiça declarou que, independentemente da questão de saber se a directiva permite a um Estado-Membro introduzir um regime transitório relativamente aos processos de aprovação iniciados e já em curso antes da data-limite de 3 de Julho de 1988, a directiva opõe-se de qualquer modo à dispensa das obrigações relativas à avaliação dos efeitos no ambiente exigida pela directiva quanto a «projectos cujo processo de aprovação tinha sido iniciado após 3 de Julho de 1988» (n. os 19 e 20).
O Tribunal de Justiça não se pronunciou assim sobre a questão em concreto no caso, em que os pedidos de aprovação tinham sido apresentados em Setembro de 1988 e posteriormente desenvolvidos em pormenor em Novembro de 1989.
19.
A questão da aplicação da directiva no tempo foi tratada aprofundadamente pelo advogado-geral Gulmann que, nas suas conclusões no caso, teve em conta o relatório sobre a aplicação da directiva AIA, que a Comissão elaborou e dirigiu ao Conselho e ao Parlamento em conformidade com o n.o 3 do artigo 11.° da directiva (
16
). O advogado-geral Gulmann contestou, designadamente em razão das dificuldades de aplicação da directiva referidas no relatório, que o prazo de três anos para a sua implementação seja suficientemente longo para resolver eventuais problemas de transição. Também o facto de a avaliação dos efeitos no ambiente ser um processo que deve correr paralelamente ao processo de aprovação do projecto enquanto parte integrante deste, e de, conforme o ponto 2.2 do relatório, a directiva deixar aos Estados-Membros a faculdade de determinarem como e em que fase do processo de aprovação convém proceder à avaliação dos efeitos no ambiente, levaram o advogado-geral Gulmann a considerar que a obrigação de proceder a uma avaliação não podia abranger todos os processos de aprovação ainda não terminados em 3 de Julho de 1988.
O advogado-geral Gulmann chegou à conclusão de que «o princípio da segurança jurídica, incluindo a protecção das legítimas expectativas e o princípio da proporcionalidade», deve conduzir a uma «interpretação da directiva no sentido de que os Estados-Membros podem dispensar da avaliação dos efeitos no ambiente os projectos cujo processo de aprovação tenha sido iniciado antes de 3 de Julho de 1988».
No quadro desta interpretação, o advogado-geral utiliza o «início do processo de aprovação» como data-limite, sublinhando que este conceito pode ser de difícil determinação. Como no processo Bund Naturschutz não havia todavia que aprofundar a solução destas questões de delimitação, a definição precisa deste conceito foi remetida para processos ulteriores.
20.
Seja-me permitido, a título preliminar, constatar que posso partilhar das considerações expostas pelo advogado-geral Gulmann quanto à aplicação da directiva no tempo.
21.
As indicações da República Federal da Alemanha quanto ao desenrolar do processo de aprovação demonstram todavia que, como salientou o advogado-geral Gulmann nas suas conclusões, pode ser difícil determinar esta data com precisão.
Uma interpretação das disposições da directiva no sentido de que a avaliação dos efeitos no ambiente deve ser efectuada para todos os projectos para os quais o pedido de aprovação foi apresentado após 3 de Julho de 1988 apresenta-se, em minha opinião, como o ponto de partida mais preciso e mais justificado atenta a segurança jurídica. Se se optar por tomar em conta as discussões informais e outras que precederam a apresentação do pedido de aprovação de um projecto como integrando o processo de aprovação corre-se o risco da incerteza e insegurança jurídica ao mesmo tempo que se pode obstar ao efeito útil da directiva.
Esta interpretação parece igualmente conforme ao acórdão do Tribunal de Justiça no processo Bund Naturschutz, que, já se disse, diz respeito a dois projectos em relação aos quais era apenas indicado que os pedidos de aprovação foram apresentados depois de 3 de Julho de 1988. Os termos do acórdão são os seguintes (n.° 16): «resulta do despacho de reenvio que o processo que conduziu às duas decisões de aprovação... foi iniciado depois de 3 de Julho de 1988» (sublinhado meu). Assim, segundo o contexto, o acórdão constatou que o processo de aprovação é considerado como tendo início no momento da apresentação dos pedidos e que seria portanto contrário à directiva omitir a avaliação dos efeitos no ambiente relativamente a projectos para os quais o pedido foi apresentado depois de 3 de Julho de 1988.
22.
No caso vertente, o despacho do Regierungspräsidium Darmstadt de 31 de Agosto de 1989 (pp. 1, 6 e 104) refere-se a urna «Antrag vom 26.7.1988» (pedido de 26 de Julho de 1988).
Quer tenham existido ou não contactos informais entre a PreussenElecktra AG e o Regierungspräsidium Darmstadt antes da apresentação do pedido, e qualquer que tenha sido o conteúdo dos conselhos eventualmente dados sobre o processo relacionados com o pedido posterior, entendo que a data que importa considerar como início do processo de aprovação neste caso é a de 26 de Julho de 1988.
23.
Não vejo, assim, razão para acolher o fundamento da República Federal da Alemanha quanto à aplicação da directiva no tempo.
O projecto é abrangido pelo artigo 4.°, n.° 1, em conjugação com o Anexo I da directiva?
24.
O Governo alemão e o Reino Unido alegaram que o projecto de realização da quinta fase, estreitamente ligado, numa perspectiva funcional, à central de Großkrotzenburg existente, deve, em conformidade com o Anexo II, n.° 12, da directiva, ser considerado como uma «alteração» da central existente e deve portanto ser dispensado da obrigação de avaliação do impacto ambiental, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 2, da directiva. Com efeito, para tais alterações, a avaliação do impacto ambiental só deve ter lugar quando os Estados-Membros considerem que as suas características o exigem e os limites desta apreciação não estão indicados na directiva.
25.
A Comissão responde alegando que o projecto está abrangido pelo artigo 4.°, n.° 1, e o Anexo I, n.° 2, da directiva, segundo os quais as «centrais térmicas e outras instalações de combustão com uma potência calorífica de pelo menos 300 MW» estão sujeitas à obrigação de avaliação do impacto ambiental. A Comissão salienta a esse propósito que não oferece contestação que a quinta fase tem uma potência calorífica de pelo menos 300 MW e que a expressão «alteração dos projectos que constam do Anexo I», enquanto excepção à regra geral da directiva, deve, em qualquer hipótese, ser interpretada restritivamente.
26.
Entendo que deveria ser possível decidir a questão jurídica de saber se a nova fase está abrangida pelo Anexo I da directiva, sem necessidade de responder à questão puramente técnica da estreiteza de ligação entre esta fase e a parte restante da central de Großkrotzenburg.
Resulta dos considerandos da directiva que os projectos que tenham incidências consideráveis sobre o ambiente devem, em princípio, ser sujeitos a uma avaliação sistemática, enquanto que os projectos pertencentes a outras categorias não têm necessariamente um impacto significativo no ambiente e portanto só devem ser sujeitos a uma avaliação quando os Estados-Membros considerarem que as suas características o exigem (oitavo e nono considerandos).
0 elemento decisivo deve ser, em minha opinião, que os projectos que apresentam características ambientais mencionadas no Anexo I — no caso as «centrais térmicas e outras instalações de combustão com uma potência calorífica de pelo menos 300 MW» — não perdem essas características pelo simples facto de serem realizados mediante um acrescentamento a uma instalação existente. A importância da ligação funcional que possa existir entre a central existente, ou a questão de saber se a quinta fase pode funcionar autonomamente, são irrelevantes. O Anexo II relativo às alterações tem assim, em minha opinião, apenas por objectivo garantir que a questão da avaliação do impacto ambiental é examinada pelos Estados-Membros nos casos em que a alteração em si não está abrangida pelo Anexo I. Isso permite, designadamente, evitar que a obrigação seja contornada.
Assim, a Comissão tem razão quando afirma que o projecto de acrescentamento de uma quinta fase à central térmica de Großkrotzenburg estava abrangido pelo artigo 4.°, n.° 1, em conjugação com o Anexo I, da directiva, relativo à avaliação do impacto ambiental obrigatória.
Os artigos 2.°, 3.° e 8.°, da directiva AIA revelam-se, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicionais e suficientemente precisos para que as autoridades nacionais estejam obrigadas a aplicá-los?
27.
Remeto, a título preliminar, para a exposição feita acima, no ponto 12, relativa ao acórdão Costanzo.
28.
A Comissão alega que os artigos 2.°, 3.° e 8.°, da directiva AIA se revelam, pelo seu conteúdo, incondicionais e suficientemente precisos para que as autoridades alemãs em causa estejam obrigadas, no termo do prazo de transposição, a aplicá-los e a proceder à avaliação do impacto ambiental em conformidade com essas disposições, independentemente de estas autoridades deverem ou não deixar de aplicar as disposições nacionais em matéria de avaliação do impacto ambiental. O artigo 2.° obriga assim os Estados-Membros a proceder à avaliação do impacto ambiental sem estabelecer condições particulares a este respeito. O artigo 3.° indica com precisão e clareza bastante, sem impor condições, o objecto da avaliação e não é necessária qualquer disposição de transposição específica para o poder aplicar. Do mesmo modo, o artigo 8.° dispõe claramente que devem ser tomadas em consideração no âmbito do processo de aprovação determinadas informações.
29.
O Governo alemão responde alegando que o artigo 3.° da directiva não permite saber claramente quem deve efectuar a avaliação do impacto ambiental e que as expressões «efeitos directos e indirectos», «interacção entre os factores» do mesmo artigo, bem como a expressão «tomadas em consideração» do artigo 8.°, são demasiado imprecisas para poderem ser aplicadas pela administração sem disposições nacionais de execução. Além do mais, alega que a complexidade do problema torna necessária uma delimitação precisa do conceito de «avaliação» na lei de transposição, o que não foi feito no quadro da lei alemã de transposição da directiva.
O Governo alemão refere-se, além disso, aos termos do artigo 2.°, n.° 2, da directiva: «a avaliação do impacto no ambiente pode ser integrada nos processos de aprovação dos projectos existentes nos Estados-Membros, ou na falta deles, noutros processos ou em processos a estabelecer para responder aos objectivos da presente directiva».
30.
Em minha opinião, o facto de o artigo 2.°, n.° 2, deixar aos Estados-Membros o cuidado de decidir se a avaliação do impacto no ambiente pode ser integrada nos processos de aprovação dos projectos existentes nos Estados-Membros, ou na falta deles, noutros processos, ou em processos a estabelecer para responder aos objectivos da directiva, não constitui propriamente um obstáculo ao reconhecimento do efeito alegado pela Comissão relativamente ao artigo 2.°, n.° 1, da directiva AIA.
O artigo 2.°, n.° 1, ao dispor que os Estados-Membros tomarão as disposições necessárias para que, antes da concessão da aprovação, os projectos definidos no artigo 4.° que possam ter um impacto no ambiente sejam submetidos à avaliação dos seus efeitos, revela-se, em minha opinião, pelo seu conteúdo, incondicional e suficientemente preciso para que as autoridades alemãs estejam obrigadas a respeitá-lo. Não parece haver dúvida que estas autoridades ou outras instâncias competentes, no caso concreto o Regierungspräsidium Darmstadt, deviam proceder à avaliação (v. artigo 1.°, n.° 2).
Como salienta o Governo alemão, determinados pontos do artigo 3.° apresentam-se com uma formulação vaga. As expressões «em função de cada caso particular» e «de modo adequado» deixa aos Estados-Membros uma margem de apreciação quanto ao modo como a avaliação «identificará, descreverá e avaliará» os «efeitos directos e indirectos», parecendo esta última formulação suficientemente precisa. A margem de apreciação assim permitida pode todavia ser concretamente exercida pela autoridade em questão. A «interacção» entre os factores referidos nos primeiro e segundo travessões desse artigo parece igualmente ser uma expressão suficientemente precisa. Assim, pelo seu conteúdo, este artigo revela-se incondicional e suficientemente preciso para que as autoridades alemãs estejam obrigadas a aplicá-lo, apreciando como proceder à identificação, descrição e avaliação em cada caso concreto, para o fazer «de modo adequado».
O artigo 8.° revela-se igualmente incondicional e suficientemente preciso para lhe ser reconhecido este efeito, mesmo que se deva admitir que a expressão «devem ser tomadas em consideração» é vaga e não parece impor por si outra obrigação senão a de referir as informações nos fundamentos da decisão e portanto a tomada em consideração, pela administração, dos interesses que o projecto visa satisfazer e das considerações ambientais, e o facto de essas informações poderem reflectir-se nas condições de concessão da aprovação (
17
).
Foram infringidas estas disposições?
31.
A Comissão pretende, quer na notificação de incumprimento, quer no parecer fundamentado, que o incumprimento da Alemanha consiste no desrespeito das «disposições directamente aplicáveis da Directiva 85/337/CEE do Conselho», a saber — segundo a Comissão — os artigos 2.°, 3.° e 4.°, n.° 1, artigo 5.°, n.° 2, artigo 6.°, n.° 2, e os artigos 8.° e 9.°
Na petição, o pedido limita-se todavia à declaração de incumprimento das obrigações «designadamente» dos «artigos 2.°, 3.° e 8.°» da directiva. A Comissão renunciou expressamente à alegação do incumprimento do artigo 5.°, n.° 2, pelo facto de, segundo as indicações disponíveis, o dono da obra ter fornecido, no essencial, as informações previstas nesta disposição.
A Comissão renunciou simultaneamente ao pedido conexo de declaração de incumprimento do dever, estabelecido no artigo 6.°, de comunicação das informações obtidas com base no artigo 5.°
32.
Em apoio do seu pedido de declaração de infracção aos artigos 2.°, 3.°, e 8.° da directiva, a Comissão sublinhou que o Regierungspräsidium Darmstadt tinha seguido um processo que não respondia à exigência, colocada pela directiva, de uma avaliação AIA. Não tinha, em especial, havido apreciação da interacção referida no artigo 3.°, terceiro travessão, entre os factores referidos nos primeiro e segundo travessões do mesmo artigo. Com a expressão «interacção», o legislador comunitário pretendeu substituir a avaliação tradicional, dividida por sectores, por uma obrigação de «avaliação global» da interacção dos diferentes factores ambientais.
33.
Em apoio da sua conclusão no sentido da improcedência da acção, o Governo alemão alega que, ao renunciar ao pedido de declaração de infracção ao artigo 5.°, n.° 2, da directiva, a Comissão privou-se, em razão do vínculo estreito entre esta disposição e os artigos 2.°, 3.° e 8.°, da possibilidade de obter que o pedido de declaração da infracção a estes últimos artigos fosse julgado procedente.
O Governo alemão salienta a este propósito que, se a Comissão renunciou ao pedido de declaração da infracção ao artigo 5.°, n.° 2, é porque admitiu que as informações enumeradas neste artigo tinham sido fornecidas. E certo que, em conformidade com o artigo 5.°, n.° 2 (e n.° 1), o dono da obra forneceu «de forma adequada» as informações especificadas no Anexo III da directiva. Este anexo, que, em sete pontos, descreve de modo detalhado as informações em questão, indica no n.° 3 uma «descrição dos elementos do ambiente susceptíveis de serem consideravelmente afectados pelo projecto proposto, nomeadamente a fauna, a flora, o solo, a água, a atmosfera, os factores climáticos, os bens materiais incluindo o património arquitectónico e arqueológico, a paisagem, bem como a inter-relação entre os factores mencionados». Assim, deve considerar-se que a Comissão admitiu, desse modo, que essas informações foram integradas no processo de aprovação e tomadas em consideração para a concessão da mesma.
Além do mais, o processo seguido no caso concreto responde a todas as exigências da directiva. O Governo alemão refere-se ao estudo detalhado do impacto sobre o ambiente na decisão de 31 de Agosto de 1989 e a um relatório minucioso de 11 de Novembro de 1991 sobre o processo que levou a essa decisão, elaborado pelo Regierungspräsidium Darmstadt no decurso da fase administrativa deste processo. No entender do Governo alemão, este relatório demonstra que houve, no caso concreto, uma avaliação precisa da interacção dos diferentes factores ambientais e que a administração antecipou a aplicação das regras de avaliação que só mais tarde entraram em vigor através da lei nacional, tomando totalmente em consideração, justamente, a interacção entre os diferentes factores ambientais.
34.
Saliento em primeiro lugar que a acção da Comissão tem como ponto de partida o facto de um Estado poder ser condenado por incumprimento, independentemente do órgão estatal, regional ou local que infringiu as obrigações do direito comunitário (
18
). De acordo com jurisprudência constante, todavia, é à Comissão que cabe provar que essas disposições foram infringidas (
19
).
35.
Decorre do artigo 2.°, n.° 2, da directiva AIA que a avaliação do impacto no ambiente pode ser integrada nos processos de aprovação dos projectos existentes nos Estados-Membros. No caso em análise, o Regierungspräsidium Darmstadt seguiu o processo de aprovação dos projectos fixado na BImSchG. Na opinião da Comissão, que se baseia na doutrina (
20
), as exigências estabelecidas pela BImSchG em matéria de avaliação ambiental não seriam tão rigorosas como as exigências da directiva AIA. Mesmo se assim fosse, isso não quer todavia dizer que se possa considerar como provado que, no caso concreto, o Regierungspräsidium Darmstadt violou a directiva. A Comissão não demonstrou, com efeito, que era impossível respeitar ao mesmo tempo uma e outra regulamentação. E portanto necessário, para se poder dizer se existe uma infracção, comparar o desenrolar concreto dos factos com as regras da directiva.
Importa, em minha opinião, atribuir importância decisiva ao facto que não é contestado de as informações enumeradas no artigo 5.°, n.° 2, terem sido prestadas pelo dono da obra e desta forma integradas no processo de aprovação. Estas informações devem relacionar-se, designadamente, com a interacção entre os factores referidos no primeiro e segundo travessões do artigo 3.° (v., a este propósito, a referência feita no artigo 5.°, n.° 2, ao artigo 5.°, n.° 1, que se refere por seu turno ao Anexo III da directiva). E referido no n.° 3, último travessão, deste anexo que as informações devem conter uma descrição da inter-relação — interacção — entre os mesmos factores que os mencionados no artigo 3.°, primeiro e segundo travessões.
Importa frisar que as disposições da directiva têm no essencial um carácter processual. Integrando as informações ambientais no processo de aprovação, assegura-se que o impacto do projecto sobre o ambiente entra na discussão pública e que a decisão de conceder ou não a aprovação é tomada numa base adequada. É ao invés difícil utilizar a directiva enquanto instrumento de um controlo, à luz de critérios ambientais, sobre o conteúdo de determinadas aprovações (
21
). Mesmo que a expressão «devem ser tomadas em consideração» do artigo 8.° da directiva signifique que se devem submeter todas as informações a um exame autónomo e crítico (
22
), a directiva não impede que a autoridade competente aprove um projecto, mesmo que a avaliação AIA demonstre que o projecto terá efeitos negativos sobre o ambiente (
23
).
Resulta da decisão de 31 de Agosto de 1989 que o Regierungspräsidium Darmstadt procedeu a um estudo particularmente completo do projecto e das objecções apresentadas contra o mesmo (v., igualmente, a exposição do Governo alemão sobre o processo que levou à decisão). Em minha opinião, a Comissão não forneceu ao Tribunal provas precisas em apoio do fundamento segundo o qual as informações relativas à interacção entre o homem, a fauna e a flora, o solo, a água, o ar, o clima e a paisagem, que foram incontestavelmente incluídas no processo de aprovação, não teriam sido igualmente tomadas em consideração quando da decisão de aprovação do projecto e não teriam assim sido consideradas na ponderação dos diferentes interesses efectuada pelo Regierungspräsidium Darmstadt como elemento da aprovação e, além disso, reflectidas nas condições ligadas à aprovação.
A esse propósito, lembro que o artigo 9.° da directiva deixa aos Estados-Membros o cuidado de fixar em que medida decisões de aprovação dos projectos devem ser fundamentadas. Assim, é unicamente no quadro resultante do direito nacional que existe uma obrigação de tornar claro na decisão o modo como os factores ambientais e a sua interacção foram identificados, descritos e avaliados no caso concreto e o peso exacto dessas informações e dos resultados da audição no contexto da decisão. O facto de o Regierungspräsidium Darmstadt ter (unicamente) tido em linha de conta os fundamentos exigidos pelo BlmSchG em vigor na altura não pode, pois, ser considerado como significando que as informações ambientais referidas não foram tomadas em consideração na decisão de 31 de Agosto de 1989. Saliento a este propósito que a Comissão não alegou uma eventual infracção ao artigo 9.° Deve nestas circunstâncias, na falta de prova em sentido contrário, considerar-se que o Regierungspräsidium Darmstadt integrou as informações ambientais respectivas nos fundamentos da sua decisão e tomou-as em consideração no contexto do processo de aprovação.
36.
Em resumo, entendo que, como resulta dos autos, a Comissão não conseguiu provar que a República Federal da Alemanha infringiu os artigos 2.°, 3.° e 8.° da directiva AIA, ao autorizar a nova fase da centrai tèrmica de Großkrotzenburg.
Assim deve a acção intentada contra a República Federal da Alemanha ser julgada improcedente.
Quanto às despesas
37.
A República Federal da Alemanha não pediu a condenação da Comissão nas despesas. Nos termos do artigo 69.°, n. os 2 e 4, do Regulamento de Processo, cabe portanto proceder à repartição das despesas como indicado a seguir.
Conclusão
38.
Nestas circunstâncias, proponho ao Tribunal de Justiça que profira a seguinte decisão:
«—
é julgada improcedente a acção da Comissão contra a República Federal da Alemanha;
—
cada uma das partes, bem como a parte interveniente, o Reino Unido, suportará as suas próprias despesas».
(
*1
)	Língua original: dinamarquês.
(
1
)	Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F6 P-9).
(
2
)	Pp. 146 a 150.
(
3
)	Relatório da Comissão, de 2 de Abril de 1993, quanto à aplicação da Directiva 85/337/CEE [COM(93) 28, ponto 2.1].
(
4
)	V, a referência na nota 3.
(
5
)	Acórdão de 9 de Agosto de 1991 (Colcct., ρ. I-3717).
(
6
)	V. acórdão de 14 de Fevereiro de 1984, Comissão/Alemanha (325/82, Recueil, p. 777, n.° 8).
(
7
)	Acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de Abril de 1974, Comissão/França (167/93, Recueil, p. 359, n.° 15).
(
8
)	V. acórdão do Tribuna! de Justiça de 27 de Novembro de 1990, Comissão/Grécia (C-200/88, Colcct., p. I-4299, n.° 9).
(
9
)	V., por exemplo, acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de Fevereiro de 1973, Comissão/Itália (39/72, Recueil, p. 101).
(
10
)	Acórdão de 15 de Outubro de 1986 (Colcct., p.2945).
(
11
)	Colcct., p. I-3757, n.° 15.
(
12
)	Colcct., p. 1839.
(
13
)	V. os n. os 31 e 32 do acórdão.
(
14
)	V. nota 5.
(
15
)	V. sobre este ponto o artigo 10.°, n.° 1, da BImSchG, segundo o qual «o processo de autorização pressupõe um pedido escrito».
(
16
)	V. nota 3.
(
17
)	V. o relatório da Comissão sobre a aplicação da directiva AIA, referida na nota 3, pp. 28 e 29.
(
18
)	V. designadamente o acórdão de 5 de Maio de 1970, Comissão/Bélgica (77/69, Recueil, p. 237).
(
19
)	V., por exemplo, acórdão de 25 de Maio de 1982, Comissão/Países Baixos (96/81, Recueil, p. 1791).
(
20
)	A. Weber: Die Umweltverträglkhkeitsrichtlinie im deutschen Recht, Colónia, 1989. Winter: «Die Vereinbarkeit des Gesetzentwurfs der Bundesregierung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 29.6.1988 mit der EG-Richtlinie 85/337 und die Direktwirkung dieser Richtlinie», Natur und Recht, 1989, n.° 5. Jurass: «Folgen der innerstaatlichen Wirkung von EG-Richtlinien», 1991, NJW 42, p. 2665.
(
21
)	V. Philippe Rcnaudicre: «La directivo 85/337/CEE du 27.6.1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projects publics et privés sur l'environnement» in «L'évaluation des incidences sur l'environnement: un progrès juridique?» Facultés universitaires Saint-Louis, Bruxelles, 1991.
(
22
)	V. Weber, p. 252, op. cit.
(
23
)	V. Weber, p. 254, op. cit.