61992CC0405_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
Mijnheer de President, mijne heren Rechters,
1 In de onderhavige zaak heeft het Tribunal de commerce de La Roche-sur-Yon in Frankrijk een vijftiental vragen aan het Hof gesteld over de geldigheid van een bepaling van verordening (EEG) nr. 345/92 van de Raad van 27 januari 1992 houdende elfde wijziging van verordening (EEG) nr. 3094/86 houdende technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden.(1)
Deze bepaling bevat een algemeen verbod op het vissen met drijfnetten waarvan de individuele of gezamenlijke lengte groter is dan 2,5 km, en voorziet in een ontheffing voor het vissen met drijfnetten waarvan de totale lengte niet meer dan 5 km bedraagt. De ontheffing geldt tot en met 31 december 1993 voor vaartuigen die gedurende tenminste twee jaren met drijfnetten op tonijn hebben gevist in het noordoostelijke gedeelte van de Atlantische Oceaan.
Er zijn vragen gerezen over de geldigheid van zowel het verbod als de ontheffing, voor zover deze aldus is beperkt.(2)
2 Het verbod op het gebruik van die drijfnetten is met name vastgesteld in verband met een resolutie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties van 22 december 1989 inzake de visserij met grote pelagische drijfnetten en de consequenties daarvan voor de biologische rijkdommen van oceanen en zeeën (resolutie nr. 44/225), waarbij de leden van de internationale gemeenschap onder meer werd verzocht om uiterlijk op 30 juni 1992 "een moratorium in te stellen op alle visserij in volle zee met grote pelagische drijfnetten"(3) en "onmiddellijk elke nieuwe uitbreiding van de visserij in volle zee met grote pelagische drijfnetten in het noordelijke gedeelte van de Stille Oceaan en alle andere oceanen te staken". Deze aanbevelingen zijn aangenomen op grond van, onder meer, de volgende overwegingen:
"Opmerkende, dat talloze landen bezorgd zijn over het toenemende gebruik van grote pelagische drijfnetten, met een mogelijke totale lengte van 50 kilometer of meer, voor het vergaren van levende rijkdommen in de volle zee,
Wetende, dat de visserij met grote pelagische drijfnetten, een methode waarbij een of meer netten min of meer verticaal door drijvers en loden gewichten in positie worden gehouden terwijl de vis wordt gevangen in de mazen van de netten wanneer die aan of onder het wateroppervlak drijven, vaak een niet-selectieve en weinig lonende methode is, die zeer algemeen wordt beschouwd als schadelijk voor de doeltreffende instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee, met name van de anadrome en de sterk migrerende vissoorten, van de zeevogels en de zeezoogdieren."
3 De resolutie, die bovendien verwees naar een verplichting voor alle leden van de internationale gemeenschap, krachtens het Zeerechtverdrag van de Verenigde Naties, om "mee te werken, op mondiaal en regionaal niveau, aan de instandhouding en het beheer van de levende rijkdommen van de oceanen en individueel of gezamenlijk de op hun onderdanen toepasselijke maatregelen te treffen om de instandhouding van deze rijkdommen zeker te stellen"(4), is gesteund door resoluties die door verscheidene internationale instellingen zijn aangenomen.
4 Het door de Raad vastgestelde verbod treft onder meer een groep Franse vissers die in 1987 was begonnen met de tonijnvisserij door middel van drijfnetten in de Atlantische Oceaan.(5) Voor deze groep geldt de tijdelijke ontheffing van het verbod.(6) Verweerster in het hoofdgeding maakt deel uit van deze groep.
5 Zij betoogt met name, dat de litigieuze bepaling onwettig is, omdat de Raad niet bevoegd is om de toepassing ervan uit te breiden tot de visserij op volle zee, aangezien de bepaling zonder behoorlijke rechtsgrondslag is vastgesteld en motiveringsgebreken en onjuistheden ten gronde vertoont.
Deze bezwaren tegen de geldigheid van de bepaling komen tot uiting in de vragen van de verwijzende rechterlijke instantie, die ik in een iets andere volgorde dan die van de verwijzingsbeschikking zal bespreken. Voor de exacte bewoordingen van de vragen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting.
6 De litigieuze bepaling is vastgesteld op de grondslag van verordening (EEG) nr. 170/83 van de Raad van 25 januari 1983 tot instelling van een communautaire regeling voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden(7) (hierna: "basisverordening"). Volgens artikel 2, lid 1, juncto artikel 1 van de basisverordening moeten de instandhoudingsmaatregelen die op de grondslag van de verordening zijn vastgesteld, het zeker stellen van de bescherming van de visgronden, de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee en de duurzame en evenwichtige exploitatie daarvan in verantwoorde economische en sociale omstandigheden, tot doel hebben. Artikel 2, lid 2, bepaalt dat de instandhoudingsmaatregelen onder meer kunnen bestaan in de vaststelling van normen inzake vistuig; artikel 11 bepaalt dienaangaande, dat de in artikel 2 bedoelde maatregelen op voorstel van de Commissie en met gekwalificeerde meerderheid van stemmen door de Raad worden vastgesteld.
Op grond van deze bevoegdverklaring heeft de Raad verordening (EEG) nr. 171/83 van 25 januari 1983 vastgesteld, houdende bepaalde technische maatregelen voor het behoud van de visbestanden(8), die is vervangen door verordening (EEG) nr. 3094/86 van 7 oktober 1986 houdende technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden.(9) De verordening stelt regels vast inzake de maaswijdte van de netten, de minimummaat van de vis en de vangstbeperkingen voor bepaalde soorten, in bepaalde gebieden en perioden, en voor bepaalde vaartuigen en soorten vistuig. Verordening nr. 345/92 bevat de elfde wijziging van de verordening. De bepaling die hier in geding is, namelijk artikel 1, sub 8, van verordening nr. 345/92, waardoor een nieuw artikel 9 bis in verordening nr. 3094/86 is ingevoegd, luidt als volgt:
"1. Geen enkel vaartuig mag een of meer drijfnetten, waarvan de individuele of gezamenlijke lengte groter is dan 2,5 km, aan boord hebben of ermee vissen.
2. Tot en met 31 december 1993 wordt een ontheffing verleend voor vaartuigen die gedurende ten minste de twee jaren voorafgaande aan de inwerkingtreding van deze verordening in het noordoostelijke gedeelte van de Atlantische Oceaan met drijfnetten op witte tonijn hebben gevist. Deze vaartuigen worden in een communautair register opgenomen en mogen drijfnetten gebruiken met een maximale lengte van 2,5 km, met dien verstande dat de gezamenlijke lengte niet meer dan 5 km bedraagt. De drijflijn bevindt zich ten minste 2 m onder water. De ontheffing verstrijkt op voornoemde datum tenzij de Raad, op voorstel van de Commissie, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen beslist tot verlenging, zulks aan de hand van wetenschappelijke gegevens waaruit blijkt dat daaraan geen enkel risico voor het milieu is verbonden.
3. (...)
4. Niettegenstaande artikel 1, lid 1, is het onderhavige artikel, met uitzondering van de Oostzee, de Kleine en de Grote Belt en de Øresund, van toepassing in alle wateren die onder de soevereiniteit of de jurisdictie van de Lid-Staten vallen en, buiten die wateren, op alle vissersvaartuigen die de vlag van een Lid-Staat voeren of in een Lid-Staat zijn geregistreerd."
Is de Gemeenschap bevoegd om regelingen vast te stellen voor de instandhouding van de biologische rijkdommen van de volle zee? (vragen 1.1 en 1.2)
7 Uit lid 4 van de litigieuze bepaling blijkt uitdrukkelijk, dat het verbod op het gebruik van grote drijfnetten niet enkel van toepassing is op de visserij in de wateren die onder soevereiniteit of de jurisdictie van de Lid-Staten vallen, maar ook op de visserij op volle zee door vissersvaartuigen die de vlag van een Lid-Staat voeren of in een Lid-Staat zijn geregistreerd. De verwijzende rechterlijke instantie wenst met de eerste twee vragen te vernemen of de Gemeenschap bevoegd is om aldus regels voor de volle zee vast te stellen.
8 In het algemene volkenrecht is er niets dat zich verzet tegen de vaststelling door de Lid-Staten van regels voor de visserij op volle zee door hun eigen vaartuigen, en er zijn evenmin speciale regels van volkenrecht die op het onderhavige gebied de algemene regelgevende bevoegdheid van de staten beperken.(10)
9 Volgens vaste rechtspraak van het Hof is de Gemeenschap bevoegd regels vast te stellen voor de volle zee, voor zover de staten krachtens het volkenrecht een overeenkomstige bevoegdheid bezitten.(11)
10 Verweerster in het hoofdgeding betoogt ten principale, dat het litigieuze verbod is vastgesteld onder de dekmantel van de basisverordening, terwijl deze verordening geen bevoegdheid aan de Raad toekent om de vrije toegang tot de visgronden van de volle zee te beperken. Anders dan artikel 43 juncto artikel 38 van het Verdrag, verklaart de basisverordening de Raad bevoegd om zonder raadpleging van het Europees Parlement regels vast te stellen.
Dit standpunt moet worden verworpen. Er is in de basisverordening niets wat de uitlegging aannemelijk maakt, dat de bevoegdheid van de Gemeenschap om op basis van deze verordening technische instandhoudingsmaatregelen te treffen, beperkt is tot de zeewateren die onder de souvereiniteit of de jurisdictie van de Lid-Staten vallen.(12) Deze beperking kan overigens evenmin worden afgeleid uit de verordeningen nrs. 101/76 en 171/83 van de Raad.(13) Dat deze verordeningen in eerste instantie regels geven die van toepassing zijn op de zeewateren die onder de soevereiniteit of de jurisdictie van de Lid-Staten vallen, sluit niet uit, dat zo nodig regels kunnen worden vastgesteld voor vaartuigen van de Lid-Staten ook wanneer zij buiten deze wateren vissen.(14) De vaststelling van regels die van toepassing zijn op de visserij op volle zee voor de eigen schepen, is een natuurlijk en in bepaalde gevallen ook noodzakelijk gevolg van de bevoegdheid van de Gemeenschap op het gebied van de visserij, en uit de bevoegdverklaring van artikel 11 van de basisverordening mag geen beperking van de bevoegdheid van de Raad om dergelijke regels vast te stellen, worden afgeleid wanneer deze beperking niet geldt in het volkenrecht.(15)
11 Daar de tweede vraag van de verwijzende rechterlijke instantie over het verbod om drijfnetten aan boord te hebben, uitgaat van een ontkennend antwoord op de eerste vraag, behoeft deze niet verder te worden besproken.
Steunt de verordening op de juiste rechtsgrondslag? (vragen 4.1 en 4.2)
12 De verwijzende rechterlijke instantie heeft de vraag gesteld of de litigieuze bepaling geldig kon steunen op de basisverordening, die de instandhouding en het beheer van de visbestanden betreft. Volgens de verwijzingsbeschikking is blijkens een aantal feiten de bepaling niet ingegeven door de instandhouding van de visbestanden, maar voornamelijk door milieu-overwegingen, zodat de litigieuze bepaling gebaseerd had moeten zijn op de regels van het Verdrag die op het milieu toepasselijk zijn.(16)
13 Verweerster in het hoofdgeding betoogt:
- de litigieuze bepaling is niet om redenen betreffende het behoud van de visbestanden vastgesteld, aangezien het tonijnbestand zich sneller vernieuwt dan door de visserij wordt geremd, maar om ecologische redenen, want de verordening wordt voornamelijk en in wezen gerechtvaardigd door de bescherming van de dolfijnen(17), en
- ingevolge het arrest van het Hof van 11 juni 1991 (zaak C-300/89, Commissie/Raad; titaandioxyde-afvalstoffen)(18) had de bepaling op grond van de artikelen 130 R en 130 S en niet op grond van de basisverordening moeten worden vastgesteld, en wel met eenparigheid van stemmen, niet met een gekwalificeerde meerderheid.
14 Dit standpunt moet worden verworpen. Men kan weliswaar alleszins aannemen, dat verhindering van bijvangsten van dolfijnen een belangrijk doel van de litigieuze bepaling is, en het lijkt mij onder deze omstandigheden redelijk, dat wordt erkend dat de litigieuze bepaling een ecologisch doel dient. Maar daaruit mag niet worden afgeleid, dat de bepaling niet had mogen worden vastgesteld op de grondslag van de bepalingen van het Verdrag en van het afgeleide recht inzake de instandhouding van de visbestanden.
15 Ten eerste beoogt de litigieuze bepaling rechtstreeks het gebruik van een bepaalde visserijmethode te regelen en een dergelijke regeling valt mijns inziens zonder meer binnen het gemeenschappelijk visserijbeleid.
Ik vat de stelling van verweerster in het hoofdgeding zo op, dat een regeling van de methoden van visserij op tonijn alleen op de basisverordening mag zijn gebaseerd indien de regeling noodzakelijk was voor de instandhouding van het tonijnbestand, en dat deze regeling buiten de bevoegdverklaring van de basisverordening valt indien men kan aantonen, dat zij allereerst en vooral om redenen van het behoud van dolfijnen is vastgesteld.
Op zichzelf kan niet doorslaggevend zijn, dat deze maatregel tot doel heeft een andere soort te beschermen dan waarop wordt gevist met de betrokken vangstmethode, aangezien technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden stellig maatregelen tegen niet-selectieve vangstmethoden moeten bevatten ter voorkoming van bijvangsten.(19)
Naar mijn mening mag de omstandigheid dat in voorkomend geval sprake kan zijn van de bescherming van dolfijnen, evenmin doorslaggevend zijn. Weliswaar is het mogelijk, dat de dolfijnen als zodanig niet tot de visbestanden behoren die de basisverordening rechtstreeks in stand wil houden(20), en dat deze problematiek impliciet ten grondslag ligt aan het betoog van verweerster in het hoofdgeding. Het probleem is evenwel niet uitdrukkelijk besproken in de schriftelijke en mondelinge opmerkingen, en het is evenmin nodig dienaangaande een standpunt te bepalen. Het is mijns inziens namelijk duidelijk, dat er binnen een communautaire regeling voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden een globaal beleid met het oog op de instandhouding van alle biologische rijkdommen van de zee kan worden gevoerd (vgl. artikel 1 van de basisverordening) voor zover dit beleid tot uitdrukking komt in maatregelen die betrekking hebben op de omstandigheden waarin de vissers hun activiteit uitoefenen. Het zou in de praktijk niet passend noch mogelijk zijn om een onderscheid vast te stellen tussen, enerzijds, maatregelen waarmee het gebruik van visserijmethoden wordt geregeld en die allereerst dienen tot het voorkómen van bijvangsten van soorten die een integraal deel vormen van de visbestanden die door de visserijsector worden geëxploiteerd, en, anderzijds, hetzelfde soort maatregelen die in het bijzonder tot doel hebben de bijvangst van andere soorten te voorkomen. De achttiende overweging van de litigieuze verordening vermeldt enkel, dat "een ongebreidelde toeneming van de visserij met drijfnetten ernstige nadelen kan hebben in de vorm van de vergroting van de visserij-inspanning en de vangst van andere soorten dan de doelsoort", en bovendien blijkt uit de in deze zaak overgelegde gegevens, dat de verordening niet enkel de bescherming van de dolfijnen tot doel heeft.
16 Ten tweede volgt zowel uit artikel 130 R EEG-Verdrag als uit de rechtspraak van het Hof, dat de vereisten van de milieubescherming een belangrijk bestanddeel van het gemeenschapsbeleid op andere gebieden vormen.(21) Bezorgdheid voor het milieu vormt mijns inziens een integrerend deel van iedere maatregel die is vastgesteld binnen een gemeenschappelijk visserijbeleid dat zich tot doel stelt de biologische rijkdommen van de zee in stand te houden.
17 Ook al is de bescherming van dolfijnen mogelijk een belangrijk onderliggend doel van de litigieuze bepaling, en ook al houdt deze grotendeels rekening met een bezorgdheid van ecologische aard, toch kan deze bepaling mijns inziens geldig op grond van de basisverordening zijn vastgesteld.
Is het verbod op basis van een voldoende wetenschappelijk draagvlak vastgesteld? (vragen 2.1, 2.2, 2.3, 7.1 en 7.2)
18 De verwijzende rechterlijke instantie heeft het Hof een reeks vragen gesteld die er in wezen op neerkomen, of de geldigheid van de litigieuze bepaling kan worden betwist op grond dat zij niet op basis van een voldoende wetenschappelijk draagvlak is vastgesteld.
19 De verwijzende rechterlijke instantie heeft allereerst gewezen op het volgende:
- artikel 2, lid 1, van de basisverordening bepaalt, dat "de instandhoudingsmaatregelen om de in artikel 1 genoemde doelstellingen te bereiken worden uitgewerkt op grond van wetenschappelijke adviezen en met name van het verslag van het in artikel 12 bedoelde Wetenschappelijk en Technisch Comité voor de visserij"(22), en
- artikel 119 van het Zeerechtverdrag van de Verenigde Naties bepaalt, dat de Lid-Staten, wanneer zij instandhoudingsmaatregelen voor de volle zee treffen, "[zich verplichten] op basis van de meest betrouwbare wetenschappelijke gegevens waarover zij beschikken, de visbestanden op die niveaus te handhaven of terug te brengen (...)".
Vervolgens heeft de verwijzende rechterlijke instantie opgemerkt, dat de litigieuze verordening in de eerste overweging van de considerans melding maakt van de verplichting voor de Gemeenschap om instandhoudingsmaatregelen uit te werken op grond van de beschikbare wetenschappelijke adviezen, maar dat de verordening nergens wetenschappelijke gegevens of wetenschappelijke rapporten vermeldt, en dat men uit de verordening kan afleiden, dat zij niet daadwerkelijk op grond van wetenschappelijke adviezen is vastgesteld, aangezien eruit blijkt, dat tot wetenschappelijke analyses moet worden overgegaan.(23)
20 De verwijzende rechterlijke instantie heeft in de tweede plaats erop gewezen, dat de litigieuze bepaling ingaat tegen de strekking van de enige beschikbare wetenschappelijke adviezen, namelijk:
- een op verzoek van de Commissie door de IFREMER en IEO, de Franse respectievelijk Spaanse instelling voor zee-onderzoek, op basis van de in 1989 ontplooide activiteiten opgesteld rapport, getiteld: "De wederzijdse beïnvloeding van de verschillende soorten vistuig voor de oppervlaktevisserij op de witte tonijn in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan", waaruit blijkt, dat er geen problemen zijn met het bestand van de witte tonijn in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan, dat drijfnetten het meest selectieve vistuig zijn voor de visserij op tonijn, omdat daarmee geen ondermaatse tonijn wordt gevangen, dat door drijfnetten de bijvangst tot een minimum wordt beperkt en dat er slechts incidenteel dolfijnen worden gevangen, en
- een rapport van het Permanent Comité voor Onderzoek en Statistiek (SCRS) van de Internationale Commissie voor de Instandhouding van Atlantische tonijnen (ICCAT), van november 1991, waaruit blijkt dat de beschikbare gegevens erop wijzen, dat het bestand van witte tonijn in het noordelijke deel van de Atlantische Oceaan slechts in geringe mate wordt geëxploiteerd, en dat er geen beheersmaatregel wordt voorgesteld.
21 De verwijzende rechterlijke instantie meent in de derde plaats, dat het wetenschappelijk draagvlak op basis waarvan de verordening is vastgesteld, niet volstaat om te kunnen stellen, dat zij door de daarin vermelde overwegingen wordt gerechtvaardigd en dat er daarentegen aanwijzingen zijn voor de conclusie, dat de verordening enkel om symbolische redenen is vastgesteld. Zij verwijst dienaangaande met name naar een interview met het bevoegde lid van de Commissie.(24)
22 Verweerster in het hoofdgeding sluit zich aan bij de overwegingen van de verwijzende rechterlijke instantie. Met name uit de mondelinge opmerkingen van de onderneming vloeit evenwel voort, dat deze een rechtstreeks verband ziet tussen de vraag over het wetenschappelijk draagvlak van de verordening en de vraag over de juiste rechtsgrondslag van een verbod op drijfnetten. Van oordeel, dat een verbod op drijfnetten op grond van de basisverordening alleen met het oog op de instandhouding van het tonijnbestand mag worden vastgesteld, en niet op grond van milieu-overwegingen die zijn gericht op de bescherming van dolfijnen, meent de onderneming, dat de verordening het noodzakelijke wetenschappelijke draagvlak mist, alleen al omdat niets erop wijst, dat het tonijnbestand wordt bedreigd.(25) In dezelfde gedachtenlijn merkt de onderneming nog op, dat indien de Raad uit een oogpunt van voorzorg instandhoudingsmaatregelen wenste te nemen, dit beter had kunnen gebeuren door de vaststelling van een "totaal toegestane vangst" (TAC) dan door een algeheel visserijverbod dat volgens haar het gevolg is van het verbod van drijfnetten, aangezien naar haar mening andere visserijmethoden op de lange duur niet lonend zijn.
23 De Raad en de Commissie stellen, dat blijkens de bewoordingen "vastgesteld op grond van beschikbare wetenschappelijke adviezen" (cursivering van mij) instandhoudingsmaatregelen niet noodzakelijkerwijs geheel overeenkomstig deze adviezen behoeven te worden vastgesteld en dat het ontbreken of de niet-definitieve aard van de adviezen de gemeenschapswetgever overigens niet kan verhinderen de maatregelen te treffen die hij noodzakelijk acht voor de verwezenlijking van de in artikel 1 van de basisverordening neergelegde doelstellingen. Beide instellingen rechtvaardigen dit standpunt door te wijzen op het feit, dat de gemeenschapswetgever geen bevoegdheid aan wetenschappelijke instellingen heeft gedelegeerd, en dat, als de gemeenschapswetgever de adviezen van wetenschappelijke instellingen zou moeten vragen en opvolgen, het institutionele evenwicht daardoor zou worden verstoord.
24 De Raad betoogt vervolgens, dat er in feite wetenschappelijke gegevens bestaan over de schadelijke gevolgen van het gebruik van grote drijfnetten voor de instandhouding van de rijkdommen van de zee. Het verbod is vastgesteld op grond van wetenschappelijke overwegingen die tal van landen en internationale organisaties ertoe hebben gebracht deze netten te verbieden of het verbod daarvan aan te bevelen. De Raad verwijst dienaangaande met name naar de reeds aangehaalde resolutie nr. 44/225 van de Verenigde Naties, die gevolgd is door resoluties van de Organisatie voor de visserij in het noordwestelijke gedeelte van de Atlantische Oceaan, de Internationale Commissie voor de walvis, de Internationale Commissie voor de instandhouding van Atlantische tonijnen (ICCAT)(26) en de Internationale Unie voor de instandhouding van de natuur.
25 Voor een uitspraak over deze vragen zij in herinnering gebracht, dat volgens de rechtspraak van het Hof het rechterlijk toezicht op maatregelen die door de Raad zijn getroffen, gelet op de aan de Raad toegekende discretionaire bevoegdheid bij de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, daaronder begrepen het gemeenschappelijk visserijbeleid - vgl. de artikelen 38 en 43 EEG-Verdrag - zich dient te beperken tot het onderzoek of bij de betrokken maatregel kennelijk is gedwaald of misbruik van bevoegdheid is gemaakt, dan wel of het betrokken orgaan de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid kennelijk heeft overschreden.(27)
Het staat vast, dat de Raad een ruime discretionaire bevoegdheid heeft bij de globale beoordeling van de noodzaak van een instandhoudingsmaatregel die is getroffen "met het oog op de bescherming van de visgronden, de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee en een duurzame en evenwichtige exploitatie daarvan onder verantwoorde economische en sociale omstandigheden" (artikel 1 van de basisverordening).(28)
26 Ten eerste moet onweerlegbaar vaststaan, dat de Raad bij de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid bepaalde adviezen van bepaalde wetenschappelijke organen niet behoeft op te volgen. De Raad en de Commissie hebben verklaard, dat er geen feiten of omstandigheden zijn die erop wijzen, dat de gemeenschapswetgever wetenschappelijke organen heeft willen bekleden met een bevoegdheid die de Raad bij de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid zou kunnen binden.(29)
27 Ten tweede zij opgemerkt, dat de genoemde wetenschappelijke rapporten mijns inziens, bij de onderhavige vraag, niet van zo wezenlijk belang zijn als de verwijzende rechterlijke instantie en verweerster in het hoofdgeding menen. Wat het rapport van het Permanent Comité voor Onderzoek en Statistiek (SCRS), een orgaan van de ICCAT, betreft, is duidelijk, dat dit rapport enkel een standpunt inneemt over de vraag of het tonijnbestand wordt bedreigd, zonder in te gaan op het probleem van de bijvangsten; wel is dit rapport gevolgd door de resolutie van de ICCAT, die de inachtneming van resolutie nr. 44/225 van de Verenigde Naties aanbeveelt. Het IFREMER/IEO-rapport heeft voornamelijk betrekking op de wederzijdse beïnvloeding van de verschillende soorten vistuig en behandelt de bijvangst van zeezoogdieren enkel als bijkomend probleem. Wat het werkdocument van het Wetenschappelijk en Technisch Comité betreft, dat door de Raad is overgelegd, meen ik dat daaraan geen argumenten zijn te ontlenen tegen een verbod op drijfnetten, daar uit dit rapport nauwelijks een andere conclusie valt af te leiden dan dat het Comité niet beschikt over de benodigde wetenschappelijke gegevens voor de beoordeling van de noodzaak van een verbod.(30)
28 Ten derde staat het mijns inziens vast, dat de Raad voldoende gegevens had om overeenkomstig artikel 2, lid 1, van de basisverordening van mening te zijn, dat de betrokken bepaling noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doelstellingen in artikel 1 van de verordening.
Gelet op de beschikbare gegevens, dient de beoordeling door de Raad niet te worden bekritiseerd wegens het ontbreken van de wetenschappelijke gegevens op basis waarvan met absolute zekerheid een uitspraak over de noodzaak van de maatregel kan worden gedaan. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, is het nemen van maatregelen uit voorzorg in bepaalde omstandigheden noodzakelijk.(31) Anders gezegd kan de opmerking in verordening nr. 345/92 over de noodzaak van nieuwe wetenschappelijke analyses ter beoordeling van de invloed van de visserij met drijfnetten op het milieu de rechtmatigheid van de litigieuze bepaling van deze verordening niet aantasten.
De bepaling van artikel 2, lid 1, van de basisverordening, dat de betrokken maatregelen worden uitgewerkt op grond van beschikbare wetenschappelijke adviezen, mag mijns inziens niet zo worden uitgelegd, dat de Raad altijd zelf in het bezit moet zijn van wetenschappelijke gegevens en daarover uitdrukkelijk een standpunt moet innemen. Wel moet de Raad mijns inziens duidelijk worden geacht te handelen binnen de grenzen van zijn discretionaire bevoegdheid wanneer hij technische instandhoudingsmaatregelen neemt onder verwijzing naar een resolutie van de Verenigde Naties die maatregelen tegen de visserij met drijfnetten in onder meer de Atlantische Oceaan aanbeveelt, en die is gevolgd door resoluties van een reeks internationale organisaties.(32)
29 Dat de Raad in overeenstemming met een internationaal wijd verbreide opinie wenst te handelen, mag niet worden opgevat als steun voor de stelling dat de Raad in wezen om symbolische redenen handelt. Ik vat de desbetreffende vraag van de verwijzende rechterlijke instantie zo op, dat eigenlijk wordt gevraagd of de Raad moet worden geacht misbruik van zijn bevoegdheid te hebben gemaakt, anders gezegd, of met de vaststelling van deze verordening andere dan de aangegeven doelstellingen werden nagestreefd. Echter, de verwijzing naar resoluties van de Verenigde Naties en van andere internationale organisaties, en ook naar het standpunt van, onder meer, milieu-organisaties en talloze vissers, heeft juist ten doel feiten aan te tonen die luidens de achttiende overweging bij de verordening het verbod rechtvaardigen, namelijk "dat een ongebreidelde toeneming van de visserij met drijfnetten ernstige nadelen kan hebben in de vorm van een vergroting van de visserij-inspanning en de vangst van andere soorten dan de doelsoort".
30 De verwijzende rechterlijke instantie heeft eveneens de vraag opgeworpen of het verbod wel kan worden vastgesteld met verwijzing naar resolutie nr. 44/225 van de Verenigde Naties, aangezien deze resolutie betrekking heeft op grote pelagische drijfnetten met een mogelijke totale lengte van meer dan 50 km, terwijl de Franse vissers daarentegen - volgens de verwijzende rechterlijke instantie - enkel drijfnetten van ten hoogste vijf zeemijlen (9,6 km) mochten gebruiken(33) en om praktische redenen alleen netten met een lengte van niet meer dan 7 km hebben gebruikt (vraag 7.1).
31 Dit kan niet afdoen aan de geldigheid van de litigieuze bepaling. De betrokken resolutie bevat geen omschrijving van het begrip grote drijfnetten en het moge duidelijk zijn dat, zo de resolutie vermeldt, dat grote pelagische drijfnetten een lengte van meer dan 50 km mogen hebben, daarmee niet gezegd is, dat drijfnetten van 2,5 km niet onder dit begrip en derhalve niet onder de resolutie vallen. Bovendien wijst het werkdocument van het Wetenschappelijk en Technisch Comité ter inleiding op het volgende: "Er bestaat geen specifieke definitie van $groot net', maar om praktische redenen was besloten om netten die, aan elkaar bevestigd, een lengte van meer dan ongeveer 1 km hebben, als zodanig te beschouwen". Hierbij zij overigens opgemerkt, dat de Gemeenschap bij een stemverklaring inzake een latere resolutie van de Verenigde Naties met betrekking tot deze vraag, de Verenigde Naties heeft medegedeeld, dat zij het litigieuze verbod had vastgesteld ter uitvoering van resolutie nr. 44/225, en dat het Verdrag inzake het verbod op de visserij met drijfnetten in het zuidelijke gedeelte van de Stille Oceaan, gesloten te Wellington op 24 november 1989, van toepassing is op drijfnetten met een lengte van meer dan 2,5 km. Op grond van een en ander is er mijns inziens geen reden voor kritiek op de mening van de Raad, dat in elk geval drijfnetten van 2,5 km als grote drijfnetten moeten worden gekwalificeerd en dat zij onder resolutie nr. 44/225 vallen.
32 Ten slotte is het wetenschappelijk draagvlak van de verordening aan de orde in de vraag van de verwijzende rechterlijke instantie, of de verordening te rechtvaardigen is in het licht van het Verdrag van Bern(34) (vraag 7.2). De verwijzende rechterlijke instantie merkt op, dat het Verdrag enkel de opzettelijke vangst of het gebruik van netten voor het massaal of niet-selectief vangen of doden van bepaalde beschermde soorten lijkt te verbieden, wat niet het geval is bij het gebruik van drijfnetten zoals (volgens de verwijzende rechterlijke instantie) blijkt uit het IFREMER/IEO-rapport.
33 Ingevolge artikel 6 van het Verdrag van Bern dienen de verdragsluitende staten "alle vormen van opzettelijke vangst, van gevangen houden en opzettelijk doden" van, onder meer, bepaalde zoogdieren te verbieden. Artikel 8 bepaalt, dat de staten die partij zijn bij het Verdrag, ingeval van ontheffing van dit verbod "het gebruik van alle middelen voor het niet-selectief vangen of doden en van middelen die plaatselijk tot het verdwijnen of het ernstig verstoren van de rust van de populaties van een soort kunnen leiden, verbieden". Gelet op mijn voorgaande opmerkingen over de mogelijkheid voor de Raad om in aanmerking te nemen, dat volgens een internationaal wijd verbreide mening het drijfnet een niet-selectief vistuig is, dat bijvangsten van, onder meer, dolfijnen met zich meebrengt, is er mijns inziens geen reden tot kritiek op het oordeel van de Raad, voor zover deze het relevant achtte om te verwijzen naar het Verdrag van Bern.
Kan de ontheffing van het verbod geldig zo worden beperkt als in de verordening is aangegeven? (vragen 2.4, 2.5, 3 en 7.3)
34 De verwijzende rechterlijke instantie heeft het Hof vragen gesteld over de in de litigieuze bepaling opgenomen ontheffing van het algemeen verbod op de visserij met grote drijfnetten, en wel over het volgende punt:
- kan de verordening aan de ontheffing van het verbod geldig een maximum verbinden van 5 km en een beperking tot en met 31 december 1993? hetgeen twee vragen oplevert:
- zijn deze beperkingen verenigbaar met het beginsel van relatieve stabiliteit en met de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid, en
- zijn deze beperkingen evenredig, gelet op het feit dat volgens de considerans van de verordening enkel "de ongebreidelde toeneming" moet worden voorkomen,
alsmede over het volgende punt:
- kan de verordening geldig bepalen dat de ontheffing enkel wordt verlengd "op grond van wetenschappelijke gegevens waaruit blijkt dat daaraan geen enkel risico voor het milieu is verbonden", hetgeen neerkomt op een omkering van de bewijslast?
35 De Raad en de Commissie hebben verklaard, dat de gemeenschapswetgever bevoegd is overgangsregels vast te stellen, indien hij dat noodzakelijk acht. Dit is het geval met de litigieuze ontheffing, aangezien de verordening volgens de twintigste overweging van de considerans aanpassingsperioden wil invoeren voor vissers die economisch gezien afhankelijk zijn van het gebruik van drijfnetten. De duur van een overgangsregel moet noodzakelijkerwijs beperkt zijn. Wat de geleidelijke aanpassing betreft, hebben de Raad en de Commissie verklaard, dat een eerste aanpassing ligt in de beperking van de lengte van de drijfnetten, van vijf zeemijlen - een grens die door de Franse vissers zelf is bepaald, tot 5 km, een grens die is toegestaan krachtens de ontheffing -; en dat een tweede aanpassing zal volgen met de inwerkingtreding van het definitieve verbod op drijfnetten van meer dan 2,5 km.
De vraag is, of uit het dossier feiten of omstandigheden blijken die erop wijzen, dat de Raad met de vaststelling van een dergelijke overgangsregel de grenzen van zijn discretionaire bevoegdheid kennelijk heeft overschreden of misbruik van zijn bevoegdheid heeft gemaakt.(35)
36 Het beginsel van relatieve stabiliteit is omschreven in artikel 4, lid 1, van de basisverordening: "Het (...) gedeelte dat voor de Gemeenschap beschikbaar is wordt zo onder de Lid-Staten verdeeld dat elke Lid-Staat een relatieve stabiliteit wordt gewaarborgd in de visserijactiviteiten met betrekking tot elk van de betrokken bestanden." Het beschikbare vangstquotum wordt tussen de Lid-Staten verdeeld door middel van nationale quota en het Hof heeft ten slotte in de arresten van 13 oktober 1992 (gevoegde zaken C-70/90, C-71/90 en C-73/90, Spanje/Raad(36)) vastgesteld, dat het beginsel van relatieve stabiliteit moet worden opgevat als "de handhaving van een vast percentage voor iedere Lid-Staat bij deze verdeling". Gezien het aldus omschreven beginsel van relatieve stabiliteit, kan een technische maatregel die voor bepaalde vissers de mogelijkheid beperkt om gebruik te maken van de visserijmethode die zij tot dusver toepasten, maar niet hun toegangsmogelijkheid tot de betrokken bestanden, niet met dit beginsel in strijd zijn.
37 Wat de andere doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid betreft, maakt de verwijzende rechterlijke instantie melding van bepaalde in artikel 39 EEG-Verdrag genoemde doeleinden die voor het landbouwbeleid gelden, en die krachtens artikel 38 EEG-Verdrag ook op de visserij van toepassing zijn. Het lijkt mij voldoende hier te verwijzen naar de rechtspraak van het Hof, dat de instellingen van de Gemeenschap, bij het toewerken naar de in artikel 39 opgesomde doelstellingen, "voortdurend ervoor moeten zorgen, mogelijke tegenstrijdigheden tussen de afzonderlijke doelstellingen te verzoenen, en, in voorkomend geval, aan deze of gene ervan tijdelijk voorrang moeten verlenen overeenkomstig de eis van de economische gegevenheden of omstandigheden in verband waarmee zij hun besluiten nemen".(37)
38 De ontheffing geldt voor vissers die gedurende tenminste twee jaren met drijfnetten hebben gevist. De verwijzende rechterlijke instantie merkt op, dat de grenzen die aan de ontheffing zijn gesteld, derhalve een vermindering van de visserij met drijfnetten inhouden, en stelt de vraag, of dat verenigbaar is met de aanduiding in de achttiende overweging van de considerans van de verordening, dat het alleen nodig is de ernstige nadelen van "de ongebreidelde toeneming van de visserij met drijfnetten" te voorkomen.
De Raad en de Commissie hebben betoogd, dat wanneer de visserij met drijfnetten alleen voor nieuwe vissers wordt verboden, zulks een permanente discriminatie in het leven roept. Mijns inziens ligt het oordeel van de Raad, dat een dergelijke rechtstoestand niet wenselijk is, duidelijk binnen de grenzen van de beoordelingsbevoegdheid die aan de Raad is toegekend.
39 Wat ten slotte de vraag betreft, of de verordening geldig kan bepalen, dat de ontheffing enkel wordt verlengd op grond van wetenschappelijke adviezen waaruit blijkt dat daaraan geen enkel risico voor het milieu is verbonden, merk ik op, dat de wetgever in ieder geval op elk moment zijn wetgeving mag wijzigen, ook zonder een uitdrukkelijke bevoegdverklaring daartoe. Dat de Raad een dergelijke uitdrukkelijke bevoegdverklaring heeft opgenomen en daarbij preciseert, dat de ontheffing alleen kan worden verlengd indien de gegevens die de beperkingen hebben gerechtvaardigd, op grond van nieuw wetenschappelijk onderzoek als niet bestaand moeten worden beschouwd, betekent derhalve niet, dat de Raad de grenzen van zijn discretionaire bevoegdheid heeft overschreden.
40 Mijns inziens moet mitsdien worden vastgesteld, dat niet is gebleken van feiten of omstandigheden die erop wijzen, dat de Raad, door de ontheffing aldus te beperken, de grenzen van zijn discretionaire bevoegdheid heeft overschreden of misbruik van zijn bevoegdheid heeft gemaakt.
De problemen van de per visserijzone naast elkaar bestaande visserijmethoden (vraag 5)
41 De verwijzende rechterlijke instantie heeft opgemerkt, dat de Spaanse vissers volgens de Spaanse wetgeving niet met drijfnetten mogen vissen en derhalve volgens de oude methoden met hengel en snoer vissen. Door dit tegelijk gebruiken van verschillende soorten vistuig in de visserijzones zijn allerlei problemen ontstaan, want "de Spaanse vissers zijn niet van zins, vissers uit andere landen van de Gemeenschap met drijfnetten te laten vissen nu zij het zelf niet mogen". De verwijzende rechterlijke instantie meent, dat de litigieuze bepaling uitgaat van deze situatie, daar de negentiende overweging van de considerans van de verordening melding maakt van "bezorgdheid bij (...) talloze vissers, met inbegrip van die van de Gemeenschap", en zij meent, dat de vraag rijst of de bepaling geldig is voor zover zij de Spaanse vissers willekeurig begunstigt, terwijl zij van meet af aan veel meer tonijn vangen dan de Franse vissers.
42 Verweerster in het hoofdgeding heeft ter terechtzitting betoogd, dat genoemde feiten wijzen op een discriminatie op grond van nationaliteit.
43 Dat de Spaanse vissers er veel belang bij zullen hebben, dat het krachtens de Spaanse wetgeving voor hen geldende verbod op het gebruik van drijfnetten, eveneens voor Franse tonijnvissers in dezelfde visserijzones geldt, en dat de Spaanse vissers de gemeenschapswetgever in kennis hebben gesteld van hun standpunt inzake de visserij met drijfnetten en dat deze wetgever dit standpunt in aanmerking neemt, kan mijns inziens geenszins leiden tot twijfel aan de geldigheid van de litigieuze bepaling.
Leidt de litigieuze bepaling tot discriminatie tussen vissers? (vraag 6)
44 Onder verwijzing naar lid 4 van de litigieuze bepaling, volgens hetwelk het verbod op drijfnetten niet van toepassing is in de Oostzee, de Kleine en de Grote Belt en de Øresund, vraagt de verwijzende rechterlijke instantie of de verordening geen discriminatie tussen vissers oplevert, aangezien het verbod van toepassing is in de Atlantische Oceaan, het bevoegdheidsgebied van de Internationale Commissie voor de Instandhouding van Atlantische tonijnen, maar niet in de Oostzee, de Kleine en de Grote Belt en de Øresund, het bevoegdheidsgebied van de Internationale Commissie voor de visserij in de Oostzee. De verwijzende rechterlijke instantie meent, dat het om vergelijkbare situaties gaat die op gelijke wijze behoren te worden behandeld.
45 Verweerster in het hoofdgeding merkt daarbij nog op, dat het hier om een bijzonder ernstige discriminatie gaat, omdat de vissers van de Oostzee, de Kleine en de Grote Belt en de Øresund krachtens verordening (EEG) nr. 1866/86 van de Raad van 12 juni 1986(38) met drijfnetten met een maximale lengte van 21 km mogen vissen.
46 De Raad en de Commissie zetten uiteen, dat de verordening niet van toepassing is op, onder meer, de Oostzee, omdat ingevolge de toetreding van de Gemeenschap tot het Oostzeeverdrag(39) de Internationale Commissie voor de visserij in de Oostzee bevoegd is om regelingen vast stellen voor alle vissoorten in die zee (vgl. de 22ste overweging van de verordening). De Raad voegt hieraan toe, dat de Gemeenschap voorstellen heeft gedaan tot vaststelling van overeenkomstige maatregelen voor deze wateren met betrekking tot drijfnetten. De Gemeenschap is daarentegen nog geen partij bij het Verdrag voor de instandhouding van de Atlantische tonijnen, maar heeft enkel de status van waarnemer.(40) De Raad en de Commissie menen derhalve dat de situaties niet vergelijkbaar zijn.
47 Gelet op de verklaringen van de Raad en de Commissie, ben ik van oordeel, dat er geen reden is te veronderstellen dat de verordening tot discriminatie tussen de vissers leidt.
Conclusie
48 Op grond van een en ander geef ik het Hof in overweging op de gestelde vragen te antwoorden, dat uit het onderzoek daarvan niet is gebleken van feiten en omstandigheden die de geldigheid kunnen aantasten van artikel 1, sub 8, van verordening (EEG) nr. 345/92 van de Raad van 27 januari 1992 houdende elfde wijziging van verordening (EEG) nr. 3094/86 houdende technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden.
(1) - PB 1992, L 42, blz. 15.
(2) - Het geschil in de zaak voor de nationale rechter tussen Établissements Armand Mondiet, een Franse fabrikant van drijfnetten, en Armement Islais, een Franse reder die met drijfnetten op tonijn vist, is ontstaan doordat na de vaststelling door de Raad van genoemd verbod Armement Islais een bestelling bij Mondiet van 200 drijfnetten heeft geannuleerd. De verwijzende rechterlijke instantie heeft - door partijen blijkbaar onweersproken - opgemerkt dat de verordening, zo niet onwettig, een eenzijdige overheidshandeling kan zijn, die in het Franse recht alle kenmerken van overmacht draagt en die Armement van haar verplichtingen kan ontslaan.
(3) - Deze maatregel kan volgens de resolutie echter worden voorkomen of ingetrokken "indien doeltreffende instandhoudings- en beheersmaatregelen worden getroffen aan de hand van een statistisch strikt uitgevoerde gezamenlijke analyse door alle leden van de internationale gemeenschap die een belang hebben bij de visbestanden in het gebied, om te verhinderen dat deze visserijmethoden voor het betrokken gebied onaanvaardbare gevolgen hebben en om er de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee zeker te stellen".
(4) - Zie de artikelen 117 en 118 van het Verdrag; dit Verdrag, dat nog niet in werking is getreden, is door de Europese Gemeenschap ondertekend, maar niet geratificeerd. Thans behoeft niet te worden onderzocht of de betrokken bepaling eventueel de huidige stand van het internationale gewoonterecht weergeeft.
(5) - De Commissie merkt op, dat het verbod eveneens een Italiaanse vissersvloot van 700 vaartuigen, die met drijfnetten visten en waarvoor de ontheffing niet geldt, heeft getroffen.
(6) - Van deze groep hebben 33 ondernemingen bij het Hof een beroep tot nietigverklaring van de litigieuze ontheffing tegen de Raad ingesteld; vgl. zaak C-131/92. Het Hof heeft bij beschikking van 24 mei 1993 dit beroep niet-ontvankelijk verklaard.
(7) - PB 1983, L 24, blz. 1.
(8) - PB 1983, L 24, blz. 14.
(9) - PB 1986, L 288, blz. 1.
(10) - Zoals hierboven opgemerkt, bevat het Zeerechtverdrag van de Verenigde Naties in artikel 117 een verplichting voor de staten om ten opzichte van hun eigen onderdanen de voor instandhouding van de visbestanden van de volle zee noodzakelijke maatregelen te treffen. Zie in dit verband eveneens het arrest van het Hof van 24 november 1992 (zaak C-286/90, Poulsen, Jurispr. 1992, blz. I-6019, r.o. 22), dat uitgaat van de bevoegdheid van de Lid-Staten om de visserijactiviteiten op volle zee van hun eigen vaartuigen te regelen.
(11) - Zie het arrest van het Hof van 14 juli 1976 (gevoegde zaken 3, 4 en 6/76, Kramer, Jurispr. 1976, blz. 1279, r.o. 31). De bevoegdheid van de Gemeenschap om maatregelen te treffen tot instandhouding van de visbestanden van de volle zee, toepasselijk op de vaartuigen van de Lid-Staten, blijkt laatstelijk uit het arrest van het Hof van 25 juli 1991 (zaak C-258/89, Commissie/Spanje, Jurispr. 1991, blz. I-3977, r.o. 9), waarin het Hof het argument van de Spaanse regering, dat buiten de wateren die onder de souvereiniteit of de jurisdictie van de Lid-Staten vallen, de Gemeenschap enkel bevoegd is internationale overeenkomsten te sluiten en uit te voeren, heeft verworpen. Het Hof merkte op, dat de Gemeenschap "bevoegd is maatregelen tot instandhouding vast te stellen, en zulks zowel autonoom als bij wege van verdragen met derde landen of in het kader van internationale organisaties".
(12) - Verweerster in het hoofdgeding stelt, dat de basisverordening de Gemeenschap geen bevoegdheid toekent om de vrije toegang tot de visgronden van de volle zee te beperken, maar integendeel aangeeft, dat zij geldt voor visserijzones van 200 zeemijlen en de territoriale wateren van 12 zeemijlen. Het is juist, dat de basisverordening is vastgesteld nadat die wateren waren uitgebreid. Dat kan echter op zichzelf niet de uitlegging aannemelijk maken, dat de verordening alleen de grondslag kan zijn voor een bevoegdverklaring wat de maatregelen in verband met die wateren betreft.
(13) - Verweerster in het hoofdgeding merkt op, dat verordening (EEG) nr. 101/76 van de Raad houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijk structuurbeleid in de visserijsector (PB 1976, L 20, blz. 19) - die door de basisverordening wordt aangevuld, zoals daarin wordt verklaard - uitdrukkelijk verwijst naar "het gedeelte van de zee dat onder de soevereiniteit of de jurisdictie van de Lid-Staten valt", en dat in verordening nr. 171/83, op dezelfde datum vastgesteld als de basisverordening en vervangen door verordening nr. 3094/86, werd verklaard, dat zij gold voor "het vangen en aanvoeren van levende rijkdommen uit alle zeewateren die onder de soevereiniteit of de jurisdictie van de Lid-Staten vallen". Opgemerkt zij, dat artikel 1, lid 1, van verordening nr. 171/83 overeenkomt met artikel 1, lid 1, van verordening nr. 3094/86, en dat deze bepaling enkel een algemene regel weergeeft (zie voetnoot 14).
(14) - Verordening nr. 3094/86 voorzag in haar eerste versie eveneens in een dergelijke regel, vgl. artikel 6, lid 1, sub b, die de visserij op zalm en zeeforel buiten de wateren die onder de soevereiniteit of de jurisdictie van de Lid-Staten vallen, verbiedt. Over deze bepaling werden prejudiciële vragen gesteld in de zaak Poulsen, vgl. voetnoot 10. Maar de vraag inzake de bevoegdheid van de Raad om het litigieuze verbod op de zalmvisserij op volle zee vast te stellen, voor zover het van toepassing was op de visserij door vaartuigen die in een van de Lid-Staten zijn ingeschreven, was in deze zaak absoluut niet gerezen.
(15) - Uit het arrest van het Hof in zaak C-258/89 (vgl. voetnoot 11) vloeit indirect voort, dat de basisverordening de Gemeenschap de reeds aangehaalde bevoegdheid verleent. In dat arrest heeft het Hof vastgesteld, dat het Koninkrijk Spanje de verplichtingen die het krachtens het gemeenschapsrecht heeft, niet was nagekomen: het had op de vangsten buiten de visserijzone van de Gemeenschap de controlemaatregelen moeten toepassen die zijn voorgeschreven bij verordening (EEG) nr. 2057/82 van de Raad (PB 1982, L 220, blz. 1) en ook bij verordening (EEG) nr. 2441/87 van de Raad (PB 1987, L 207, blz. 1), welke verordening nr. 2057/82 codificeert en vervangt. Verordening nr. 2241/87 is uitdrukkelijk vastgesteld op de grondslag van de basisverordening. Het Hof verwierp de uitlegging van de Spaanse regering, dat de verordeningen niet op de visserij op volle zee toepasselijk waren, en benadrukte, dat de verordeningen binnen de bevoegdheid van de Gemeenschap waren vastgesteld. Zie eveneens het arrest van het Hof van 14 november 1989 (gevoegde zaken 6/88 en 7/88, Spanje en Frankrijk/Commissie, Jurispr. 1989, blz. 3639).
(16) - Vraag 4.2 heeft in feite zowel betrekking op de vraag of het verbod van drijfnetten krachtens de basisverordening geldig kon worden vastgesteld uit hoofde van milieu-overwegingen, als op de vraag of er een voldoende wetenschappelijk draagvlak is om aan te nemen dat het verbod nodig is uit hoofde van de betrokken milieu-overwegingen. Ik zal mij hier enkel met de als eerste vermelde problematiek bezig houden; de vraag inzake het wetenschappelijk draagvlak zal hieronder worden behandeld.
(17) - Ten bewijze dat de verordening inderdaad uit hoofde van milieu-overwegingen in verband met de bescherming van dolfijnen is vastgesteld, heeft de onderneming het volgende opgemerkt: de considerans van de verordening maakt in de eerste gewag van het milieu, daar zij verwijst naar resolutie nr. 44/225 van de Verenigde Naties, het Verdrag van Bern en het Zeerechtverdrag van de Verenigde Naties, en spreekt pas daarna van de ongebreidelde toeneming van de visserijactiviteiten die ernstige nadelen kan hebben in de vorm van een vergroting van de visserij-inspanning, in de negentiende overweging van de considerans van de verordening wordt melding gemaakt van de bezorgdheid bij milieu-organisaties, de litigieuze ontheffingsbepaling voorziet in een verlengingsmogelijkheid indien wetenschappelijke gegevens aantonen dat daaraan geen enkel risico is verbonden "voor het milieu" - en derhalve niet "voor de biologische rijkdommen van de zee", en uit een aantal feiten in verband met de opstelling van de verordening blijkt, dat deze in werkelijkheid is gericht op bescherming van de dolfijnen. Een door de Raad overgelegd werkdocument van het Wetenschappelijk en Technisch Comité voor de visserij hecht overwegend belang aan het probleem van de dolfijnen. Bovendien heeft het bevoegde lid van de Commissie in een interview in het tijdschrift "France Ecopêche" van september 1991 verklaard, dat het probleem van de drijfnetten symbolisch was geworden en dat het niet meer van belang was gelijk of ongelijk te hebben over de gevolgen van de Franse visserij op de witte tonijn voor de sterfte onder zeezoogdieren, aangezien er dienaangaande een algemeen heersende stemming in de publieke opinie was ontstaan, waarvoor de Gemeenschap moest buigen.
(18) - Jurispr. 1991, blz. I-2867.
(19) - Zie dienaangaande de tiende overweging van de considerans van verordening nr. 345/92, waarin wordt gesteld dat "de grote hoeveelheden ongewenste bijvangst die overboord worden gezet een onaanvaardbare verspilling betekenen; (...) een verbod op de uitoefening van de visserij
met visserijmethoden die niet selectief genoeg zijn (...) een eerste stap [zijn] op de weg naar een definitieve afschaffing
van methoden die onverenigbaar zijn met de instandhouding en een goed beheer van de visbestanden; (...) een coherent systeem voor beheer en exploitatie van de visbestanden tot stand moet worden gebracht dat leidt tot zo weinig mogelijk ongewenste bijvangst".
(20) - Daarvoor kunnen twee redenen zijn: Enerzijds kan men ervan uitgaan dat het begrip visbestanden enkel geldt voor soorten die door de beroepsvisserij kunnen worden geëxploiteerd, vgl. onder meer de eerste overweging bij de basisverordening en de derde overweging bij verordening nr. 345/92, waarin melding wordt gemaakt van de noodzaak van instandhoudingsmaatregelen om de economische sector te redden die van deze visvoorraden afhangt. Volgens de in casu verstrekte gegevens is er in de jaren '50 en '60 voor de exploitatie met harpoen op de dolfijnen gejaagd en zijn er in de loop van deze periode jaarlijks naar schatting zo'n 5 tot 15 000 dolfijnen gevangen. Maar, zoals bekend, werd het nodig om het opzettelijk vangen van dolfijnen te verbieden, en het valt derhalve te betwijfelen dat de visserijsector van deze activiteit afhankelijk is. Anderzijds zijn dolfijnen zoogdieren en kan men derhalve alleen daarom al van oordeel zijn, dat zij niet onder het begrip visbestand vallen.
(21) - Zie het arrest van het Hof van 29 maart 1990 (zaak 62/88, Griekenland/Raad, Jurispr. 1990, blz. I-1527,), waarin het Hof in rechtsoverweging 19 het volgende heeft vastgesteld: "De artikelen 130 R en 130 S beogen de Gemeenschap immers bevoegdheid te verlenen voor een specifiek optreden op milieugebied. Deze artikelen laten de bevoegdheden die de Gemeenschap aan andere verdragsbepalingen ontleent evenwel onaangetast, ook indien de krachtens laatstbedoelde bepalingen te treffen maatregelen tegelijkertijd op een van de doeleinden van milieubescherming zijn gericht." Zie in dit verband eveneens het arrest van het Hof van 17 maart 1993 (zaak C-155/91, Commissie/Raad, Jurispr. 1993, blz. I-939, "richtlijn afvalstoffen").
(22) - Zie artikel 12 van de basisverordening, dat luidt: "De Commissie stelt een Wetenschappelijk en Technisch Comité voor de visserij in. Dit Comité wordt periodiek geraadpleegd en stelt elk jaar een verslag op over de situatie van de visbestanden, de voorwaarden voor de instandhouding van de visgronden en de visbestanden, alsmede over het wetenschappelijk en technisch instrumentarium dat in de Gemeenschap beschikbaar is."
(23) - De verwijzende rechterlijke instantie brengt dienaangaande naar voren, dat de verordening in de achttiende overweging van de considerans de term "kan" ("een ongebreidelde toeneming van de visserij met drijfnetten ernstige nadelen kan hebben") gebruikt, dat de verordening in de twintigste overweging van de considerans verklaart, dat de ecologische gevolgen van de visserij met drijfnetten moeten worden geanalyseerd, en dat de litigieuze bepaling voorziet in de mogelijkheid van verlenging van de ontheffing "aan de hand van wetenschappelijke gegevens waaruit blijkt dat daaraan geen enkel risico voor het milieu is verbonden".
(24) - Zie hierboven, voetnoot 17.
(25) - De onderneming heeft verklaard, dat het verslag van de vergadering van 12 november 1992, overgelegd door de Raad, en met daarin onder meer de conclusie, dat "het SCRS meent, dat het bestand van de witte tonijn in het noordelijk deel van de Atlantische Oceaan zwaar dreigt te worden geëxploiteerd", na de vaststelling van verordening nr. 345/92 is verschenen en dat die conclusie van het verslag niet betekent dat het tonijnbestand zich niet sneller blijft vernieuwen dan dat het door de visserij wordt verminderd.
(26) - De Raad benadrukt, dat de ICCAT al haar lid-staten, daaronder begrepen Frankrijk, heeft verzocht resolutie nr. 44/225 van de Verenigde Naties te steunen.
(27) - Zie onder meer arrest van 13 november 1990 (zaak C-331/88, Fedesa, Jurispr. 1990, blz. I-4023, r.o. 8), waarin het Hof dit beginsel heeft bevestigd toen tijdens het proces onder meer was betoogd, dat de litigieuze richtlijn elke wetenschappelijke grondslag ontbeerde, welke de juistheid aantoonde van de opvattingen betreffende de volksgezondheid en van de ongerustheid van de consumenten, welke aanleiding waren geweest voor de vaststelling van de richtlijn.
(28) - Zie dienaangaande de bespreking van de rechtspraak van het Hof door advocaat-generaal Mischo in zijn conclusie van 8 maart 1990 in zaak C-331/88.
(29) - Dat de Commissie zelf opdracht heeft gegeven voor het IFREMER/IEO-rapport en dat artikel 2, lid 1, van de basisverordening het Wetenschappelijk en Technisch Comité voor de visserij, ingesteld door de Commissie, op de voorgrond stelt, volstaat niet om te concluderen, dat de Raad bij de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid is gebonden door de wetenschappelijke aanbevelingen van dergelijke organen.
(30) - Dit werkdocument van 11 december 1990 bespreekt in punt 12 de meest recente gegevens over het gebruik van grote drijfnetten en de verschillende maatregelen die door bepaalde staten zijn genomen of door internationale organisaties zijn aanbevolen.
(31) - De Commissie heeft dienaangaande verklaard, dat bij de jaarlijkse vaststelling van de "totaal toegestane vangsten" (TAC's) krachtens artikel 3 van de basisverordening, onder meer een bepaald aantal TAC's wordt vastgesteld op grond van het beginsel van voorzorg. Deze TAC's gelden voor visbestanden waarvan de vangstquota moeten worden beperkt en gecontroleerd in het belang van de instandhouding, maar waarvan nog onvoldoende wetenschappelijke gegevens zijn om een zogenoemde analytische TAC te bepalen.
(32) - Dit standpunt wordt gesteund door het arrest van het Hof van 13 november 1990 (zaak C-331/88, Fedesa, Jurispr. 1990, blz. I-4023). In rechtsoverweging 9 heeft het Hof de grief, dat uit wetenschappelijke bewijzen blijkt, dat de vijf in die zaak in het geding zijnde hormonen onschadelijk zijn, verworpen, op grond dat de Raad binnen de aan de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid gestelde grenzen was gebleven, toen hij besloot de betrokken hormonen te verbieden en aldus tegemoet te komen aan de ongerustheid die door het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en verscheidene consumentenorganisaties tot uiting was gebracht. En vervolgens in rechtsoverweging 10: "Evenmin heeft deze richtlijn het gewettigd vertrouwen van de handelaren geschonden, die door het verbod op het gebruik van de betrokken hormonen werden getroffen. In richtlijn 81/602/EEG (...) wordt weliswaar opgemerkt dat het gebruik van deze stoffen nog grondig moet worden bestudeerd (vierde overweging van de considerans) en wordt de Commissie verplicht, rekening te houden met wetenschappelijke ontwikkelingen (artikel 8), doch hiermee loopt deze richtlijn niet vooruit op de conclusie die de Raad in de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid hieruit kan trekken. Bovendien mochten de handelaren in verband met de uiteenlopende beoordelingen niet verwachten, dat een verbod op de toediening van de betrokken stoffen aan dieren uitsluitend op wetenschappelijke gegevens kon worden gebaseerd."
(33) - Volgens de aan het Hof overgelegde gegevens heeft het Interprofessioneel Comité voor de Witte Tonijn, een Frans orgaan dat bevoegd is regels voor tonijnvissers vast te stellen, op 2 mei 1990 besloten de lengte van drijfnetten hiervoor te beperken tot maximaal vijf zeemijlen.
(34) - Zie het Besluit van de Raad 82/72/EEG betreffende de sluiting van het Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk milieu in Europa (PB 1982, L 38, blz. 1).
(35) - Zie het arrest van het Hof van 13 november 1990 (zaak C-331/88, Fedesa, Jurispr. 1990, blz. I-4023, r.o. 8).
(36) - Zie rechtsoverweging 15 in de zaken C-70/90 (Jurispr. 1992, blz. I-5153) en C-71/90 (Jurispr. 1990, blz. I-5175) en ook rechtsoverweging 16 in zaak C-73/90 (Jurispr. 1990, blz. I-5151).
(37) - Zie het arrest van het Hof van 20 oktober 1977 (zaak 29/77, Roquette, Jurispr. 1977, blz. 1835).
(38) - Verordening van de Raad houdende technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden in de Oostzee, de Belten en de Øresund (PB 1986, L 162, blz. 1). Deze verordening is vastgesteld overeenkomstig de aanbevelingen van de Internationale Commissie voor de visserij in de Oostzee.
(39) - Zie Mededeling betreffende de inwerkingtreding voor de Europese Economische Gemeenschap van het Verdrag inzake de visserij en de instandhouding van de levende rijkdommen in de Oostzee en de Belten (PB 1984, L 96, blz. 42).
(40) - De Raad heeft op 9 juni 1986 besloten tot toetreding van de Gemeenschap tot het Verdrag (PB 1986, L 162, blz. 33).