61989J0044
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-44/89 (
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)
I — Matéria de facto e tramitação processual
1. A regulamentação comunitária aplicável
a)
O Regulamento (CEE) n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, que institui um regime de prémios de não comercialização do leite e dos produtos lácteos e de reconversão dos efectivos bovinos de orientação leiteira (JO L 131, p. 1; EE 03 F12 p. 143), tinha instituído, designadamente, um regime de prémios de não comercialização, que deviam ser concedidos, a pedido, a qualquer produtor de leite que se comprometesse a não ceder a título oneroso ou gratuito leite ou produtos lácteos provenientes da sua exploração durante um período de cinco anos (artigos 1.° e 2.°).
b)
O Regulamento (CEE) n.° 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento (CEE) n.° 804/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61), instituiu uma imposição suplementar cobrada sobre as quantidades de leite entregues que excedam uma quantidade de referência a determinar. Esse regime é posto em prática em cada região do território dos Estados-membros de acordo com uma das fórmulas seguintes (artigo 1.°):
—
segundo a fórmula A, a imposição é devida pelos produtores de leite sobre as quantidades de leite que entreguem a um comprador e que excedam uma quantidade de referência a determinar (fórmula do produtor);
—
segundo a fórmula B, a imposição é devida pelos compradores de leite ou de outros produtos lácteos (centrais leiteiras) sobre as quantidades de leite entregues por produtores- e que excedam uma quantidade de referência a determinar. O comprador que deve a imposição deverá repercuti-la apenas nos produtores que tenham aumentado as suas entregas, proporcionalmente ao seu contributo para o excedente da quantidade de referência do comprador (fórmula do comprador).
c)
As regras gerais para a aplicação da imposição suplementar constam do Regulamento (CEE) n.°857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição referida no artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68, no sector do leite e produtos lácteos (TO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64). Esse regulamento fixa, designadamente, a quantidade de referência prevista no Regulamento de base n.° 856/84, isto é, a quantidade isenta da imposição suplementar. Esta é, em princípio, igual à quantidade de leite ou de equivalente-leite entregue por um produtor (fórmula A) ou adquirida por um comprador (fórmula B) durante o ano civil de 1981, aumentada de 1 % (n.° 1 do artigo 2.°). Contudo, os Estados-membros podem prever que, no seu território, a quantidade de referência seja igual à quantidade de leite ou de equivalente-leite entregue ou adquirida durante o ano civil de 1982 ou de 1983, afectada de uma percentagem estabelecida de modo a não ultrapassar a quantidade garantida (n.° 2 do artigo 12.°).
Os artigos 3.°, 3.°-A, 4.° e 4.°-A do Regulamento n.° 857/84, com as alterações que lhes foram introduzidas, permitem aos Estados-membros ter em conta certas situações específicas na fixação das quantidades de referência ou atribuir quantidades de referência específicas ou suplementares. Nos presentes autos, convém referir designadamente o artigo 3.°A, aditado pelo Regulamento modificativo (CEE) n.° 764/89 do Conselho, de 20 de Março de 1989 (TO L 84, p. 2):
«Artigo 3. °-A
1.   O produtor referido na alínea c), terceiro parágrafo, do artigo 12.°:
—
cujo período de não comercialização ou de reconversão, em execução dó compromisso assumido nos termos do Regulamento (CEE) n.° 1078/77, termine após 31 de Dezembro de 1983, ou após 30 de Setembro de 1983, nos Estados-membros em que a recolha de leite nos meses de Abril a Setembro seja pelo menos o dobro da dos meses de Outubro a Março do ano seguinte;
—
que não tenha recebido uma quantidade de referência nas condições fixadas ao abrigo do n.° 4, alínea b), do artigo 5.° e/ou do n.° 2 do artigo 9.° do Regulamento (CEE) n.° 1546/88, e/ou, tratando-se do cessionário do prêmio, ao abrigo do artigo 2.° do presente regulamento:
receberá provisoriamente, mediante pedido formulado num prazo de três meses a contar de 29 de Março de 1989, uma quantidade de referência específica, na condição de que:
a)
não tenha cessado a sua actividade no âmbito dos n. os 3 e 4 do artigo 2.° do Regulamento (CEE) n.° 1078/77, ou cedido na totalidade a sua exploração leiteira antes do termo do período de não comercialização ou de reconversão;
b)
prove, em abono do seu pedido, a contento da autoridade competente, que está em condições de produzir na sua exploração até à quantidade de referência solicitada;
c)
se comprometa a vender leite ou outros produtos directamente ao consumidor e/ou a entregar leite a um comprador;
d)
se comprometa, no que se refere à quantidade de referência específica, a não pedir para beneficiar de qualquer programa de abandono de quantidades de referência até ao fim do regime de imposição (
1
) suplementar.
2.   A quantidade de referência específica será igual a 60 % da quantidade de leite entregue ou da quantidade de equivalenteleite vendida pelo produtor durante o período de doze meses anterior ao mês de apresentação do pedido de prémio de não comercialização ou de reconversão, nos termos determinados pela autoridade competente em causa por força do n.° 1, alínea e), do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 1391/78, com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 84/83, e em relação à qual o produtor não tenha perdido o direito ao prêmio.
No caso do produtor ter obtido uma quantidade de referência por força dos n. os 1 e 2 do artigo 3.° e/ou do n.° 1, alíneas b) e c), do artigo 4.°, a quantidade de referência específica referida no primeiro parágrafo do presente número será diminuída dessa quantidade.
No caso de o produtor ter cedido em parte a sua exploração no decurso do período de comercialização ou de reconversão :
—
a quantidade de referência específica do cedente, estabelecida nos termos acima referidos, será igual a 60 % da quantidade em relação à qual tenha sido mantido o direito ao prêmio;
—
a quantidade de referência específica do cessionário, estabelecida nos termos acima referidos, será igual a 60 % da quantidade em relação à qual tenha sido adquirido o direito ao prêmio.
3.   Se, num prazo de dois anos a contar de 29 de Março de 1989, o produtor puder provar a contento da autoridade competente que retomou efectivamente as vendas directas e/ou as entregas e que essas vendas directas e/ou essas entregas atingiram ao longo dos doze últimos meses um nível igual ou superior a 80 % da quantidade de referência provisória, a quantidade de referência específica ser--lhe-á atribuída definitivamente. Caso contrário, a quantidade de referência provisória regressará na totalidade à reserva comunitária. O nível das vendas directas e/ou das entregas efectivas será determinado tendo em conta a evolução do ritmo de produção na exploração do produtor, condições sazonais e qualquer outra circunstância excepcional.
4.   A parte da quantidade da referência específica não destinada a ser utilizada no decurso de um período de doze meses não pode ser alvo da cessão temporária a que se refere o n.° l-A do artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68.
Em caso de venda ou arrendamento da exploração antes do final do oitavo período de aplicação do regime de imposição suplementar, a quantidade de referência específica regressará à reserva comunitária. Em caso de venda ou arrendamento apenas de uma parte da exploração, regressará à reserva comunitária uma parte da quantidade de referência específica. Essa parte será calculada em função da superfície forrageira vendida ou arrendada nos termos das regras a definir de acordo com o processo previsto no artigo 30.° do Regulamento (CEE) n.° 804/68.
5.   ...
6.   ...»
d)
As modalidades de aplicação da imposição suplementar foram fixadas pelo Regulamento (CEE) n.°1546/88 da Comissão, de 3 de Junho de 1988, que fixa as regras de execução da imposição suplementar referida no artigo 5.°-C do Regulamento (CEE) n.° 804/68 (JO L 139, p. 12). O artigo 7.°-A desse regulamento, inserido pelo Regulamento modificativo (CEE) n.°1033/89 da Comissão, de 20 de Abril de 1989 (JO L 110, p. 27), prevê:
«Artigo 7°-A
Em caso de sucessão na exploração por morte ou negócio gratuito, a quantidade de referência específica atribuída nos termos do artigo 3.°-A do Regulamento (CEE) n.° 857/84 é transferida nos termos do disposto no primeiro e terceiro parágrafos do artigo 7.°, na condição de o produtor que retoma a exploração, no total ou em parte, se obrigar, por escrito, a respeitar os compromissos do seu predecessor. O disposto no n.° 4 do artigo 3.°-A do Regulamento (CEE) n.° 857/84 permanece aplicável à quantidade de referência específica assim transferida.
Em caso de aplicação do n.° 4, segundo parágrafo, do artigo 3.°-A do Regulamento (CEE) n.° 857/84, o produtor comunicará antecipadamente as suas intenções à autoridade competente, que passará recibo. No prazo de um mês a contar da data do recibo, a autoridade competente determinará a quantidade que regressa à reserva comunitária e, se for caso disso, comunicará ao produtor a quantidade de referência específica que lhe fica atribuída.
Neste último caso, a parte que regressa à reserva comunitária será calculada em função da superfície forrageira, vendida ou arrendada, nos termos do n.° 1, alínea d), do artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 1391/78.»
2. O litígio na causa principal
a)
Georg von Deetzen, agricultor, obteve em 1980 um prêmio de não comercialização em conformidade com o disposto no Regulamento n.° 1078/77. A concessão do prêmio estava subordinada à condição de, durante um período de cinco anos, a terminar em 7 de Setembro de 1985, não serem cedidos pelo recorrente, a título oneroso ou gratuito, leite ou produtos lácteos provenientes da sua exploração.
Depois de expirado o prazo em questão, G. von Deetzen solicitou ao Hauptzollamt Oldenburg a atribuição de uma quantidade de referência de 190655 kg de leite, correspondente à quantidade de leite que tinha servido de base para o cálculo do prêmio de não comercialização. Tendo esse pedido sido indeferido, interpôs em 5 de Março de 1986 recurso para o Finanzgericht Hamburg para obter a declaração de que, em caso de reinício da produção leiteira, não ficaria obrigado a pagar qualquer imposição suplementar por força da regulamentação comunitária anteriormente referida.
b)
Esse recurso levou o Finanzgericht Hamburg a submeter ao Tribunal de Justiça, por acórdão de 26 de Junho de 1986, uma questão a título prejudicial que foi objecto do acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de Abril de 1988, von Deetzen (170/86, Colect., p. 2355). No referido acórdão, o Tribunal de Justiça declarou:
«O Regulamento n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, completado pelo Regulamento n.° 1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984, é inválido na medida em que não prevê a atribuição de uma quantidade de referência aos produtores que, respeitando um compromisso assumido nos termos do Regulamento n.° 1078/77 do Conselho, de 17 de Maio de 1977, não entregaram leite no ano de referência escolhido pelo Estado-membro em causa.»
c)
Considerando que a sua decisão depende dos efeitos produzidos pelo acórdão referido, o Finanzgericht Hamburg, por acórdão de 19 de Dezembro de 1988, suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, as seguintes questões a título prejudicial:
«1)
O artigo 177.° do Tratado CEE deve ser interpretado no sentido de que é possível um novo pedido de decisão prejudicial quando o órgão jurisdicional nacional não puder decidir pelo facto de as instituições competentes da Comunidade não terem adoptado nenhuma disposição, após o Tribunal ter declarado inválida uma norma e sendo a adopção de disposições necessária para obviar a essa situação jurídica?
2)
Em caso de resposta afirmativa questão 1):
quais os efeitos do acórdão do Tribunal de 28 de Abril de 1988, 170/86, uma vez que houve omissão por parte do Conselho, depois de proferido o acórdão?»
d)
Todavia, o órgão jurisdicional nacional considerou, na sequência da adopção dos regulamentos n. os 764/89 e 1033/89 (com base nos quais a central leiteira tinha entretanto fixado a quantidade de referência de G. von Deetzen em 114399 kg de leite), que as questões submetidas pelo acórdão de reenvio de 19 de Dezembro de 1988 tinham ficado sem objecto. Por conseguinte, por decisão de 8 de Agosto de 1989, retirou essas questões e formulou em sua substituição as seguintes questões a título prejudicial:
«1)
O Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 764/89 do Conselho, de 20 de Março de 1989 e o Regulamento (CEE) n.° 1033/89 da Comissão, de 20 de Abril de 1989, nele baseado, são válidos na medida em que a quantidade de referência específica, prevista no artigo 3.°-A, n.° 2, apenas corresponde a 60 % da quantidade de leite ou de equivalente-leite que serviu de base para o prémio de não comercialização ou de reconversão?
2)
É válido o artigo 3.°-A, n.° 4, segundo parágrafo, do supracitado regulamento, nos termos do qual a quantidade de referência específica regressa à reserva comunitária no caso de a exploração ser vendida ou arrendada antes do final do oitavo período de aplicação do regime da imposição suplementar?
3)
Em caso de resposta afirmativa à questão 2) :
a)
O conceito de venda, na acepção do artigo 3.°-A, n.° 4, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 857/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 764/89, deve ser interpretado no sentido de que abrange também ą integração da exploração numa sociedade de direito civil, da qual é sócio o produtor a quem cabe a quantidade de referência específica?
Verificar-se-á uma venda no caso de um particular que a tal procedeu com a sua exploração abandonar a sociedade por morte ou por outras razões e a sua parte social reverter para os restantes sócios?
b)
Como deve ser interpretado o conceito de negócio gratuito na acepção do artigo 7.°-A, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 1546/88, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CEE) n.° 1033/89? Em especial, é abrangido por este conceito o arrendamento da exploração a um particular que, em caso de sucessão legal, seja herdeiro do produtor a quem cabe a quantidade de referência específica?»
Nos fundamentos do acórdão de reenvio de 8 de Agosto de 1989, o órgão jurisdicional nacional exprime o entendimento de que a limitação da quantidade de referência específica a 60 % da quantidade de leite entregue pelo produtor durante o período de doze meses anterior ao mês de apresentação do pedido de prémio de não comercialização ou de reconversão ofende a confiança legítima do produtor pelo facto de as disposições referentes à não comercialização de leite terem apenas um alcance limitado. Segundo o Finanzgericht, encontramo-nos perante uma violação da confiança legítima quando os produtores fiquem sujeitos, no momento do reinício da comercialização do leite, a restrições substanciais de que não foram objecto os outros produtores. De resto, tais restrições não se justificam com base no interesse público da Comunidade em aliviar de excedentes o mercado leiteiro, pois apenas um tratamento idêntico das respectivas categorias de produtores será conforme aos princípios gerais do direito comunitário.
O Finanzgericht exprime igualmente dúvidas quanto à validade da disposição nos termos da qual a quantidade de referência específica regressa à reserva comunitária se a exploração for vendida ou arrendada antes do termo do oitavo período de aplicação do regime da imposição suplementar. Com efeito, para os restantes produtores, a venda ou o arrendamento de uma exploração não implica a supressão da quantidade de referência; pelo contrário, esta é transferida para o comprador ou para o arrendatário. Ora, a impossibilidade de transferir uma quantidade de referência pode implicar, eventualmente, um prejuízo financeiro substancial. A validade da disposição em causa é, segundo o Finanzgericht, igualmente duvidosa, na medida em que não está fundamentada no preâmbulo do Regulamento n.° 764/89.
Finalmente, o Finanzgericht interroga-se sobre se o conceito de venda na acepção do Regulamento n.° 857/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 764/89, apenas visa a venda na acepção do direito civil ou visa igualmente a integração de uma exploração numa sociedade de direito civil. Interroga-se igualmente sobre a questão de saber se o arrendamento da exploração a um presumível herdeiro constitui um negócio gratuito, na acepção do Regulamento n.° 1546/88, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1033/89.
3. Tramitação processual no Tribunal de Justiça
O acórdão de reenvio de 19 de Dezembro de 1988 foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 20 de Fevereiro de 1989; o acórdão modificativo de 8 de Agosto de 1989 foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça no dia 20 de Outubro do mesmo ano.
Em conformidade com o disposto no artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, foram apresentadas observações escritas pelo Conselho das Comunidades Europeias, representado por Arthur Bräutigam, consultor no Serviço Jurídico do Conselho, na qualidade de agente, e pela Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico Dierk Booß, na qualidade de agente. Estas instituições pronunciaram-se quer sobre as questões submetidas pelo acórdão de 19 de Dezembro de 1988 quer sobre as do acórdão de 8 de Agosto de 1989.
O Tribunal de Justiça, com base no relatório preliminar do juiz-relator, ouvido o ad-vogado-geral, decidiu, em 6 de Fevereiro de 1991, atribuir o processo à Quinta Secção, em conformidade com o disposto no artigo 95.° do Regulamento de Processo, e iniciar a fase oral sem instrução.
II — Observações escritas
Dado que as questões prejudiciais submetidas pelo acórdão de reenvio de 19 de Dezembro de 1988 foram substituídas pelas submetidas pelo acórdão de reenvio de 8 de Agosto de 1989, o presente relatório para audiência limita-se a resumir seguidamente as observações referentes a estas últimas questões.
1) Quanto à primeira questão (acórdão de reenvio de 8 de Agosto de 1989)
O Conselho e a Comissão defendem ambos a validade do artigo 3.°-A, n.° 2, do Regulamento n.° 857/84, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 764/89.
a)
O Conselho expõe que era impossível aplicar aos produtores em questão, para os quais o período de não comercialização ou de reconversão tenha expirado após 31 de Dezembro de 1983 (ou, eventualmente, após 30 de Setembro de 1983), a referência de produção que serviu para a fixação das quantidades de referência dos outros produtores, dado que os produtores em questão não tinham produzido durante o período de 1981 a 1983. Era, pois, necessário recorrer, para determinar a referência de produção, aos últimos dados de produção conhecidos, ou seja, aqueles com base nos quais tinha sido concedido o prémio de não comercialização ou de reconversão. Assim, os produtores em causa encontram-se objectivamente numa situação diferente da dos restantes produtores quanto à sua produção de referência.
Segundo o Conselho, como a quantidade global garantida por Estado-membro é a soma das entregas de leite realizadas pelos diferentes produtores durante o ano de 1981, não parecia justificar-se diminuir as quantidades individuais dos produtores em actividade para poder atribuir quantidades de referência aos produtores em questão. Por conseguinte, o Conselho aumentou a reserva comunitária em 600000 toneladas. Tendo em conta todas estas circunstâncias, a solução mais equilibrada era, por um lado, reconhecer o direito dos interessados à atribuição de uma quantidade de referência e, por outro, limitar essa quantidade a 60 % da sua produção de referência.
O Conselho analisa seguidamente a validade da limitação a 60 %, controvertida, face ao princípio da confiança legítima, ao direito fundamental de propriedade e ao princípio da igualdade de tratamento.
Em seu entender, não há violação do princípio da confiança legítima, dado que a limitação a 60 % não constitui uma restrição específica imposta aos produtores em causa que signifique a sua exclusão total e permanente da comercialização de leite durante todo o período de aplicação da regulamentação em matéria de imposição suplementar. Além disso, o artigo 3.°-A não exclui intrinsecamente a aplicação de outras disposições do Regulamento n.° 857/84 que permitem ajustar as quantidades de referência dos produtores que se encontrem em situação difícil. A isto acresce, segundo o Conselho, que os Estados-membros estão obrigados, na aplicação que fazem das disposições facultativas do direito comunitário, a respeitar eles também os princípios gerais do direito comunitário, como o princípio da confiança legítima.
O Conselho considera ainda que o respeito do direito de propriedade está garantido, dado que o dispositivo do artigo 3.°-A não comporta uma limitação absoluta e definitiva à produção futura dos interessados. Pelo contrário, estes poderão aumentar a sua produção na sequência da atribuirão por parte do Estado-membro em questão de uma quantidade de referência superior a 60 % com base nos artigos 3.°, 3.°-B, 4.° ou 4.°-A, ou ainda após aquisição de uma quantidade de referência que acresça à quantidade de referência atribuída com base no artigo 3.°-A por meio de uma compra ou de um arrendamento.
Neste contexto, o Conselho invoca igualmente a jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual, perante uma situação que implica a necessidade de avaliar uma realidade económica complexa, como ocorre em matéria de política agrícola comum, o legislador comunitário goza de um amplo poder de apreciação quanto à natureza e ao alcance das medidas a tomar.
Além disso, segundo o Conselho, trata-se, no presente caso, de uma simples limitação ao uso de um bem imóvel, ou seja, a impossibilidade de produzir numa exploração leiteira a totalidade da produção de referência dessa exploração. Semelhante limitação justifica-se pelo interesse público comunitário, dado que há que evitar que os excedentes do mercado venham a ser aumentados com a exploração efectiva de novas capacidades de produção.
Segundo o Conselho, a limitação impugnada não constitui uma discriminação: por um lado, os produtores em questão encontram-se objectivamente numa situação diferente, quanto à sua referência de produção, da dos produtores que entregaram leite durante os anos de referência (1981 a 1983) e, por outro, a limitação imposta é indispensável, dado o frágil equilíbrio do mercado leiteiro.
Os produtores em causa ocupam, assim, uma posição intermediária entre os produtores que entregaram leite durante o ano de referência e os que podem beneficiar, eventualmente, das disposições facultativas dos artigos 3.° e 4.° Com efeito, os primeiros têm direito à atribuição de uma quantidade de referência com base na produção realizada durante o ano de referência, menos as reduções que resultam da aplicação de outro ano de referência ou da alimentação da reserva nacional e menos as reduções que resultam quer da redução das quantidades globais, quer da suspensão das quantidades individuais. A segunda categoria, pelo contrário, não tem um verdadeiro direito à atribuição de uma quantidade de referência; todavia, os produtores dessa categoria podem beneficiar da atribuição facultativa de uma quantidade de referência específica ou suplementar. Isto permite, numa aplicação criteriosa das diversas disposições, evitar qualquer tratamento diferente dos produtores que não se justifique por critérios objectivos.
b)
A Comissão observa que os produtores que tinham assumido um compromisso de não comercialização ao abrigo do Regulamento n.° 1078/77 não contribuíram, contrariamente aos produtores referidos no artigo 2.° do Regulamento n.° 857/84, para a determinação da quantidade total garantida pelo Estado-membro. Diferentemente dos produtores visados no artigo 3.° desse mesmo regulamento, podem invocar um direito à atribuição de uma certa quantidade de referência e, por conseguinte, não dependem de uma decisão correspondente dos Es-tados-membros.
Nesta perspectiva, tratava-se de adoptar uma regulamentação que devia ter em conta, sobretudo, as seguintes circunstâncias :
—
á atribuição da quantidade de referência não devia comprometer a finalidade fixada, em matéria de política de mercados e de estruturas, ao regime das quotas leiteiras, ou seja, o restabelecimento do equilíbrio do mercado no sector do leite e dos produtos lácteos;
—
dado o caracter obrigatório da atribuição da quantidade de (referencia, convinha simultaneamente evitar favorecer no plano económico os produtores que tinham direito a essa quantidade em relação aqueles a quem. uma quantidade de referência específica apenas podia ser atribuída com base numa correspondente decisão discricionária dos Estados-membros;
—
finalmente, era necessário ter em conta as reservas comunitárias e nacionais ainda disponíveis. Com efeito, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os Estados-membros apenas devem ter em consideração a situação dos produtores em questão na fixação das quantidades de referência se tiverem quantidades disponíveis para esse efeito.
A Comissão expõe que, tendo em conta todos estes elementos, pareceu ser indicado começar por fixar uma quantidade de referência (de 6,62 milhões de toneladas no conjunto da Comunidade) para esse grupo de produtores, com base nos últimos dados conhecidos de que dispunha a autoridade competente antes da execução do programa de não comercialização ou de reconversão. Segundo as estimativas da Comissão, era de prever que o volume correspondente aos pedidos de atribuição de uma quantidade de referência apresentados pelo grupo de produtores em questão atingiria cerca de 1 milhão de toneladas. Esta quantidade estimada não podia, contudo, ser integralmente satisfeita, mas devia ser reduzida, para salvaguardar a estabilidade do mercado, a 600000 toneladas. A reserva comunitária foi, portanto, aumentada nessa quantidade. Dado que a reserva afectada à atribuição das quantidades de referência era, assim, inferior em 400000 toneladas à quantidade que se previa vir a ser solicitada, foi necessário reduzir esta última de modo uniforme para todos os produtores em questão, na forma de uma limitação das suas quantidades de referência a 60 % da sua produção anterior.
Segundo a Comissão, a decisão impugnada não constitui uma violação do princípio da confiança legítima. Como afirmou o Tribunal de Justiça no seu acórdão de 28 de Abril de 1988, 170/86, já referido, um operador económico que tenha livremente cessado a sua produção durante um certo período de tempo não pode legitimamente esperar poder retomar a produção em condições idênticas às que existiam anteriormente e não ser sujeito a eventuais regras, entretanto adoptadas, relativas à política de mercados e à política de estruturas. A confiança na atribuição anterior ou na manutenção dessa produção é, assim, desprovida de fundamento. A confiança legítima, que as explorações em questão podem invocar, limita-se, pelo contrário, exclusivamente à possibilidade de pedir sempre a readmissão no mercado leiteiro.
Segundo a Comissão, também não estamos perante uma violação do direito de propriedade; com efeito, no âmbito de uma organização comum de mercado, o exercício do direito de propriedade pode ser restringido por razões de política estrutural e de mercado, na medida em que essas restrições correspondam efectivamente a objectivos comunitários de interesse geral e não constituam, em relação à finalidade prosseguida, uma intervenção desproporcionada e intolerável que ponha em causa a própria substância dos direitos de propriedade.
A situação jurídica contestada não priva o recorrente na causa principal do seu direito de propriedade nem lhe limita o gozo que dela tem de um modo tal que afecte a própria substância do direito de propriedade. Com efeito, o recorrente conserva fundamentalmente a sua propriedade e o direito de gozo que tem sobre ela; pode continuar a dispor da sua herdade, pode transmiti-la por herança, vendê-la ou arrendá-la, com a quantidade de referência, devendo, contudo, respeitar o prazo previsto no artigo 3.°-A, n.° 4. Acresce que, em caso de atribuição de uma quantidade de referência igual a 60 % da produção anterior, o recorrente tem a possibilidade de criar ele próprio as capacidades necessárias para uma produção rentável, eventualmente por meio da compra ou do arrendamento de uma exploração dotada de uma quantidade de referência.
A restrição em causa, que é feita à utilização do direito de propriedade, justifica-se, segundo a Comissão, pelo interesse geral da Comunidade; era indispensável para garantir que o equilíbrio atingido no mercado leiteiro graças à aplicação das regras fundamentais respeitantes à cobrança da imposição suplementar não fosse posto em perigo. A regra dos 60 % criou, pois, um justo equilíbrio entre os interesses contraditórios da Comunidade e dos produtores, ou seja, a estabilidade do mercado leiteiro, por um lado, e a atribuição da quantidade de referência mais elevada possível, por outro.
A regulamentação adoptada também não pode ser considerada uma distinção entre operadores económicos objectivamente não fundada, de modo que também não se pode afirmar ter ocorrido uma violação do princípio da igualdade de tratamento.
A Comissão admite que o recorrente na causa principal não é tratado, através da limitação da quantidade de referência a 60 % da sua produção anterior, do mesmo modo que todos os produtores que, antes da adopção do Regulamento n.° 764/89 e ao abrigo do Regulamento n.° 857/84 na redacção então em vigor, tenham beneficiado de uma quantidade de referência em relação à qual não estava prevista tal limitação. A Comissão considera, todavia, que essa diferença de tratamento se justifica, dado que se trata de situações não comparáveis. Com efeito, contrariamente aos produtores citados no artigo 2.° do Regulamento n.° 857/84, os produtores visados pelo Regulamento n.° 764/89 não entregaram leite durante o ano de referência em questão; a quantidade de referência reivindicada por estes produtores não foi, pois, incluída na quantidade total garantida que serviu de base ao regime das quotas leiteiras.
Independentemente desta situação inicial, juridicamente diferente, dos dois tipos de produtores, era improvável, por razões agrícolas e económicas, que os produtores visados no Regulamento n.° 764/89 pudessem, logo após o termo do período de quatro ou cinco anos de reconversão ou de não comercialização, retomar a sua produção exactamente ao nível anterior. Pelo contrário, o reinício da criação de gado leiteiro necessita de um certo período de transição durante o qual nãoé possível regressar imediatamente ao nível de produção anterior. Esses produtores encontram-se, pois, numa simação que é mais comparável à dos produtores que iniciam a produção leiteira.
0 tratamento diferente reservado aos produtores visados pelo Regulamento n.° 764/89 em relação aos que, sendo embora certo que também não entregaram leite no decurso do ano de referência, mas a quem uma quantidade de referência, sem aplicação da regra dos 60 %, pode, contudo, ser concedida ao abrigo dos artigos 3.° ou 4.° do Regulamento n.° 857/84, assenta igualmente no facto de se tratar de dois tipos de produtores não comparáveis. Com efeito, enquanto os produtores a quem se aplica o Regulamento n.° 764/89 têm o direito à atribuição de determinada quantidade de referência, o segundo grupo de produtores depende de uma decisão correspondente das autoridades competentes dos Estados-membros. Estes últimos podem, a esse respeito, ter em conta critérios de política estrutural. Pelo contrário, um produtor que não tenha comercializado leite durante quatro ou cinco anos como contrapartida do pagamento de um prémio não pode invocar argumentos de política estrutural que sejam susceptíveis de justificar o reinício da produção de leite.
2) Quanto à segunda questão (acórdão de reenvio de 8 de Agosto de 1989)
Quer o Conselho quer a Comissão defendem a validade do artigo 3.°-A, n.° 4, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 857/84, ná redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 764/89.
a)
O Conselho considera que a ratio legis da disposição em causa, segundo a qual em caso de venda ou de arrendamento antes de 1 de Abril de 1992 a quantidade de referência regressa à reserva comunitária, é a de evitar que alguns dos produtores a quem pode ser atribuída uma quantidade de referência específica com base no artigo 3.°-A peçam essa atribuição unicamente para obter, a breve prazo, o contravalor da quantidade de referência e não para retomar duradouramente a sua actividade económica enquanto produtores de leite.
Admitir que beneficiem da aplicação do disposto no artigo 3.°-A igualmente pessoas que não têm nem a possibilidade nem a intenção de retomar a sua actividade económica anterior, é não apenas pôr em causa, sem razão válida, o equilíbrio do mercado através da criação de novas capacidades de produção que seriam imediatamente cedidas, mas também dar às pessoas em questão uma vantagem indevida, que não tem qualquer justificação.
Segundo o Conselho, a restrição em litígio não é discriminatória. Por um lado, a situação inicial dos produtores que podem beneficiar do artigo 3.°-A não é comparável à dos produtores que desde 1984 beneficiaram de uma quantidade de referência, dado que foi apenas à medida que foi prolongado no tempo o regime da imposição que as quantidades de referência adquiriram um valor económico apreciável e durável. Por outro lado, a restrição em litígio justifica-se objectivamente, dado que é necessário fazer a selecção entre os potenciais beneficiários, a fim de limitar o benefício do artigo 3.°-A apenas aos produtores que tenham a vontade e a capacidade real de retomar duradouramente a sua actividade económica enquanto produtores de leite.
b)
No entendimento da Comissão, o disposto no artigo 3.°-A, n.° 4, segundo parágrafo, parte da ideia de que era impossível atribuir para todos os efeitos aos produtores em questão a mesma posição jurídica que aos produtores que tinham contribuído para as quotas disponíveis por meio das entregas de leite no decurso do ano de 1981. É necessário apreciar a validade dessa disposição com base nos mesmos critérios que serviram para a limitação a 60 % da quantidade de referência específica.
A confiança legítima dos agricultores em questão não se estende à transferência de uma quantidade de referência específica, eventualmente após o reinício da produção de leite, mas ao próprio reinício dessa produção.
De igual modo, o facto de o recorrente na causa principal apenas poder vender a sua herdade sem a quantidade de referência específica até que expire o oitavo período de aplicação (em 31 de Março de 1992) não constitui uma limitação ilegítima do direito de propriedade e da possibilidade de dele fazer uso. Não é posta em causa a própria substância do direito de propriedade quando o poder de dispor da exploração, enquanto tal, se mantém. Pede-se simplesmente ao agricultor em questão que renuncie, durante um lapso de tempo relativamente curto, a um benefício; a perda da possibilidade de um benefício não pode ser considerada uma violação desmedida e insuportável dos direitos do proprietário, tendo em conta a finalidade prosseguida por essa disposição, ou seja, conceder a quantidade de referência específica apenas aos agricultores abrangidos que a utilizem pessoalmente durante um período determinado.
Segundo a Comissão, também não se violou o princípio da igualdade de tratamento, dado que aos produtores abrangidos pela regulamentação — diferentemente do que ocorre com os restantes produtores — não é concedida uma quantidade de referência com base num fornecimento contínuo de leite no decurso dos anos anteriores, e sim em aplicação do princípio da confiança legítima. Não tendo essas quantidades de referência sido incorporadas na quantidade global garantida, mas devendo ser previstas à custa dos restantes produtores, a comparação das duas situações é impossível.
Finalmente, a Comissão considera que o disposto no artigo 3.°-A, n.° 4, está suficientemente fundamentado. Os considerandos do Regulamento n.° 764/89 expõem de modo excepcionalmente circunstanciado a situação global que conduziu à adopção das medidas em causa, daí extraindo, claramente e sem ambiguidades, as respectivas consequências. Assim, nos quarto e quinto considerandos fundamenta-se a limitação da quantidade de referência a 60 % da referência de produção; no sexto considerando fundamenta-se a disposição aqui impugnada indicando-se que as quantidades garantidas não podem «proporcionar um benefício indevido» mas devem «ser efectivamente produzidas pelos seus atribútanos».
3) Quanto à terceira questão (acórdão de reenvio de 8 de Agosto de 1989)
Apenas a Comissão tomou posição quanto a esta questão.
a)
Quanto à primeira parte da questão, a Comissão expõe que o artigo 3.°-A, n.° 4, do Regulamento n.° 857/84 deve ser considerado no contexto das outras disposições do referido regulamento ou do Regulamento de base n.° 804/68 e, especificamente, do artigo 5.°-C, n.° l-A, do Regulamento n.° 804/68 e do artigo 7.° do Regulamento n.° 857/84.
A conjugação dessas disposições permite tirar as duas conclusões seguintes:
—
o artigo 3.°-A não prevê nenhuma disposição específica para a transmissão de uma exploração por herança; por outras palavras, a transmissão das quantidades de referência aos herdeiros continua a ser possível (artigo 7°«A do Regulamento n.° 1546/88, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1033/89);
—
a venda ou arrendamento da exploração visados no artigo 3.°-A? n.° 4, segundo parágrafo, devem ser entendidos na acepção do artigo 7.° do Regulamento n.° 857/84.
Com base no que acaba de ser referido, a Comissão expõe que a questão que importa é, pois, a de saber se a projectada integração da exploração numa sociedade de direito civil de que o produtor é sócio se inscreve no conceito de «venda e arrendamento», na acepção do artigo 7° do Regulamento n.° 857/84. A continuação»da exploração, que pretende o recorrente na causa principal, por intermédio de uma sociedade, de que ele próprio e um ou mais dos seus filhos são sócios, não é uma venda em direito civil alemão, uma vez que, por força dos §§ 706.°, 718.° e 719.° do BGB (Código Civil alemão), uma exploração integrada na sociedade continua a fazer parte do patrimônio do sócio que realiza a entrada. De resto, o facto de, em caso de integração de uma exploração numa sociedade, a quantidade de referência ser transferida e passar a beneficiar todos os sócios corresponde ao princípio da «ligação ao solo» da quantidade de referência. Esta noção está também subjacente à alínea c) do artigo 12.° do Regulamento n.° 857/84, que considera que «o produtor» pode igualmente ser um grupo de pessoas singulares.
Por conseguinte, certos elementos tendem a demonstrar que a entrega de uma exploração a uma sociedade, de que o proprietário é sócio, deve ser considerada um tipo de transmissão que não está abrangido pelo disposto no artigo 7° do Regulamento n.° 857/84.
Finalmente, para evitar que não seja torneada a obrigação de produção de uma quantidade definida dentro de um prazo definido, como previsto no artigo 3.°-A, n.° 3, há que, segundo a Comissão, considerar que a integração numa sociedade apenas afecta as quotas caso se prolongue sensivelmente para além da expiração do prazo previsto (30 de Março de 1991).
A saída da sociedade do sócio que nela integrou a sua exploração origina para os sócios restantes uma situação de sucessão global em relação à exploração, que é similar à de uma venda. Tratar-se-á, neste caso, de uma venda na acepção do artigo 7°, n. os 1 e 3, do Regulamento n.° 1546/88 e, portanto, do artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 857/84, de modo que se aplicará o n.° 4 do artigo 3.°-A. Em caso de falecimento do sócio que trouxe para a sociedade a sua exploração, essa consequência jurídica só não se verificará se os sócios restantes retomarem conjuntamente a exploração na qualidade de herdeiros.
Em conclusão, a Comissão propõe que se responda da seguinte forma à primeira parte da terceira questão:
«A integração de uma exploração numa sociedade de direito civil, na qual o produtor que tem direito a uma quantidade de referência específica em conformidade com o disposto no artigo 3.°-A, n.° 1, do Regulamento n.° 857/84 possui uma participação, não está sujeita às limitações do n.° 4, segundo parágrafo, desse artigo, caso essa integração não vise tornear o seu objectivo, ou seja, garantir que a quantidade de referência específica não proporcionará um benefício indevido ao produtor e que é efectivamente produzida por este.
Essa disposição não è torneada:
—
quando a duração prevista para a sociedade vá claramente além de 30 de Março de 1991;
—
quando o produtor continue a ser agricultor; e
—
quando a quantidade de referência possa ser produzida nas terras e com os efectivos bovinos que o produtor trouxe para a sociedade.
Aquela disposição é aplicável quando o produtor deixe a sociedade no prazo previsto no artigo 3.°-A, n.° 4, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 857/84, excepto se todos os sócios restantes retomarem a exploração na qualidade de herdeiros após o falecimento do produtor.»
b)
Quanto à segunda parte dessa questão, a Comissão expõe que o conceito de negócio gratuito, na acepção do artigo 7.°A do Regulamento n.° 1546/88 deve, à luz dos n. os 1 e 3 do artigo 7° do referido regulamento, ser interpretado como constituindo uma transmissão da totalidade da exploração que, segundo as diferentes regulamentações nacionais, comporta efeitos jurídicos comparáveis a uma sucessão, isto é, uma operação pela qual o sucessor retoma irrevogavelmente todos os direitos e obrigações do seu predecessor. Para esse efeito, não basta que a exploração seja efectivamente gerida por sua conta própria por um herdeiro presumível, mas é necessário ainda que o contrato de arrendamento não possa ser denunciado e que o arrendatário retome efectivamente a exploração na qualidade de sucessor. Em tal caso, as limitações do artigo 3.°-A, n.° 4, segundo parágrafo, não são aplicáveis.
Em conclusão, a Comissão propõe que se responda da seguinte forma à segunda parte da terceira questão:
«Constitui negócio gratuito, na acepção do artigo 7.°A, n.° 1, do Regulamento n.° 1546/88, a transmissão da totalidade da exploração que dê origem à aceitação irrevogável pelo sucessor de todos os direitos e de todas as obrigações do produtor. Um contrato de arrendamento pode constituir tal negócio gratuito quando não possa ser denunciado e o arrendatário retome efectivamente a exploração na qualidade de herdeiro.»
M. Zuleeg
Juiz-relator
(
*1
)	Lingua do processo: alemão.
(
1
)	NT: E nSo «direito nivelador» como consta da versão portuguesa do regulamento.