62010CJ0042_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I de förenade målen C‑42/10, C‑45/10 och C‑57/10,
angående beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Raad van State (Belgien), av den 14 januari 2010 som inkom till domstolen den 25 och den 28 januari 2010, i målen
Vlaamse Dierenartsenvereniging VZW (C‑42/10, C‑45/10 och C‑57/10),
Marc Janssens (C‑42/10 och C‑45/10)
mot
Belgische Staat,
ytterligare deltagare i rättegången:
Luk Vangheluwe (C‑42/10),
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna D. Šváby (referent), G. Arestis, J. Malenovský och T. von Danwitz,
generaladvokat: Y. Bot,
justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 3 februari 2011,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Vlaamse Dierenartsenvereniging VZW, genom R. Gielen, advocaat,
– Belgiens regering, genom J.-C. Halleux, i egenskap av ombud, biträdd av J.‑F. De Bock, avocat,
– Europeiska kommissionen, genom A. Marcoulli och B. Burggraaf, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Begärandena om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 3 b, 4.2, 5 och 17 andra stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 998/2003 av den 26 maj 2003 om djurhälsovillkor som skall tillämpas vid transporter av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte och om ändring av rådets direktiv 92/65/EEG (EUT L 146, s. 1), kommissionens beslut 2003/803/EG av den 26 november 2003 om upprättande av en förlaga till pass för transport av hundar, katter och illrar (EUT L 312, s. 1) och artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 204, s. 37), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG av den 20 juli 1998 (EGT L 217, s. 18) (nedan kallat direktiv 98/34).
2. Respektive begäran har framställts i tre mål mellan dels Vlaamse Dierenartsenvereniging VZW (nedan kallad Vlaamse Dierenartsenvereniging) och Marc Janssens (mål C‑42/10 och C‑45/10), dels Vlaamse Dierenartsenvereniging (mål C‑57/10) och Belgische Staat. Målen avser ogiltigförklaring av kunglig förordning av den 21 september 2004 om ändring av kunglig förordning av den 10 februari 1967 om veterinärkontroll av rabies ( Moniteur belge
av den 24 september 2004, s. 69208) (nedan kallad kunglig förordning av den 21 september 2004) (mål C‑42/10), ogiltigförklaring av kunglig förordning av den 28 maj 2004 om identifiering och registrering av hundar ( Moniteur belge
av den 7 juni 2004, s. 43185 (nedan kallad kunglig förordning av den 28 maj 2004) (mål C‑45/10) respektive ogiltigförklaring av kunglig förordning av den 5 maj 2004 om en förlaga till och närmare bestämmelser om utfärdande av pass för katter och illrar som transporteras inom gemenskapen ( Moniteur belge
av den 24 maj 2004, s. 40130) (nedan kallad kunglig förordning av den 5 maj 2004) (mål C‑57/10).
3. Genom beslut av domstolens ordförande av den 2 mars 2010 har målen C‑42/10, C‑45/10 och C‑57/10, med hänsyn till sambandet dem emellan och i enlighet med artikel 43 i domstolens rättegångsregler, förenats vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
Tillämpliga bestämmelser
Unionslagstiftningen
Förordning nr 998/2003
4. I artikel 3 i förordning nr 998/2003 föreskrivs följande:
”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
b) pass: varje handling genom vilken sällskapsdjuret tydligt kan identifieras och som omfattar uppgifter som gör det möjligt att kontrollera dess status med avseende på denna förordning och som skall utformas i enlighet med artikel 17 andra stycket.
…”
5. Artikel 4.2 i samma förordning har följande lydelse:
”Systemet för djuridentifiering skall oavsett utformning även åtföljas av uppgifter som möjliggör identifiering av djurägarens namn och adress.”
6. Artikel 5 i ovannämnda förordning har följande lydelse:
”1. Sällskapsdjur av de arter som anges i delarna A och B i bilaga I skall vid transporter, utan att det påverkar tillämpningen av kraven i artikel 6,
a) identifieras i enlighet med artikel 4, och
b) åtföljas av ett pass som utfärdats av en av den behöriga myndigheten förordnad veterinär och som visar att giltig vaccination, i förekommande fall förnyad vaccination, mot rabies med ett inaktiverat vaccin med minst en antigen enhet per dos (WHO-standard) utförts på djuret i överensstämmelse med rekommendationerna från det laboratorium där vaccinet framställts.
2. Medlemsstaterna får tillåta transport av ett sådant djur som avses i delarna A och B i bilaga I, som inte vaccinerats och vars ålder understiger tre månader, om det åtföljs av ett pass och sedan födelsen har vistats på den plats där det är fött utan att ha varit i kontakt med vilda djur som kan ha varit utsatta för infektion eller om det åtföljer sin moder eftersom det fortfarande är beroende av henne.”
7. I artikel 17 andra stycket i förordning nr 998/2003 föreskrivs följande:
”Förlagor till pass som skall åtfölja sådana djur av de arter som anges i delarna A och B i bilaga I som är föremål för transport, skall fastställas i enlighet med förfarandet i artikel 24.2.”
8. Delarna A och B i bilaga I till ovannämnda förordning gäller hundar, katter och illrar.
Beslut 2003/803
9. Enligt artikel 1 i beslut 2003/803 upprättas genom detta beslut en förlaga till pass för transport av hund, katt och iller mellan medlemsstaterna.
10. Genom en hänvisning i artikel 2 i ovannämnda beslut föreskrivs i bilaga I till detta beslut att omslaget och sidorna ett till tre i förlagan till pass ska ha följande utformning:
>image>1
>image>2
11. I artikel 3 i beslut 2003/803 föreskrivs att förlagan till pass ska uppfylla samtliga tilläggskrav i bilaga II till detta beslut.
12. Följande anges under A punkt 1 i bilaga II till detta beslut:
”Förlagan till pass skall ha ett enhetligt format.”
13. Följande anges under B punkt 2 c i bilaga II till detta beslut:
”Förlagans nummer, som utgörs av ISO-koden tillhörande den medlemsstat som utfärdar passet följt av ett unikt nummer, skall stå med tryckta siffror på förlagans pärm.”
14. Under C punkt 4 i bilaga II till detta beslut anges att storleken och formen på ”rutorna” i förlagan till pass, såsom de anges i bilaga I, är vägledande, inte bindande.
Direktiv 98/34
15. I artikel 1 i direktiv 98/34 föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1) produkt: alla industriellt framställda produkter och alla jordbruksprodukter, inklusive fiskprodukter.
2) tjänst: alla informationssamhällets tjänster, det vill säga tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare.
…
3) teknisk specifikation: en i ett dokument intagen specifikation som fastställer de egenskaper som krävs av en produkt, exempelvis kvalitetsnivåer, prestanda, säkerhet eller dimensioner, inbegripet sådana krav på produkten som avser varubeteckning, terminologi, symboler, provning och provningsmetoder, förpackning, märkning eller etikettering och förfaranden för bedömning av överensstämmelse.
…
4) annat krav: ett krav som inte är en teknisk specifikation och som ställs på en produkt framför allt av skyddshänsyn och i synnerhet för att skydda konsumenterna eller miljön och som påverkar dess livscykel efter det att den har släppts ut på marknaden, t.ex. villkor för användning, återvinning, återanvändning eller omhändertagande, om dessa föreskrifter på ett väsentligt sätt kan påverka produktens sammansättning, natur eller saluföringen av den.
…
11) teknisk föreskrift: tekniska specifikationer och andra krav eller föreskrifter för tjänster, inbegripet tillämpliga administrativa bestämmelser, som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring, tillhandahållande av tjänster, etablering av en aktör som tillhandahåller tjänster eller användning i en medlemsstat eller en större del därav, samt – med undantag av dem som anges i artikel 10 – medlemsstaternas lagar och andra författningar som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en produkt eller som förbjuder tillhandahållande eller utnyttjande av en tjänst eller etablering som tillhandahållare av tjänster.
…”
16. I artikel 8 i direktiv 98/34 föreskrivs följande:
”1. Om inte annat följer av artikel 10 skall medlemsstaterna omedelbart till kommissionen överlämna alla utkast till tekniska föreskrifter, såvida inte föreskriften utgör endast en överföring av den fullständiga texten till en internationell eller europeisk standard, då det är tillräckligt med information om den aktuella standarden. De skall också till kommissionen redovisa skälen till varför det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift, om dessa inte redan framgår av förslaget.
I förekommande fall skall medlemsstaterna, om detta inte redan skett vid ett tidigare tillfälle, samtidigt överlämna texterna till grundläggande lagar eller andra föreskrifter av väsentlig eller direkt betydelse, om kännedom om sådana texter är nödvändig för att bedöma verkningarna av förslaget till teknisk föreskrift.
Medlemsstaterna skall under de förutsättningar som anges ovan överlämna utkastet ännu en gång om de gör ändringar i det som i väsentlig grad förändrar dess tillämpningsområde, förkortar den tid som ursprungligen tänkts för genomförandet, lägger till specifikationer eller andra krav eller skärper dessa.
…
Kommissionen skall omedelbart underrätta de övriga medlemsstaterna om utkastet och alla dokument som lämnats in. Den kan även överlämna förslaget för yttrande till den i artikel 5 nämnda kommittén och, om så är lämpligt, till den kommitté som är ansvarig för området i fråga.
…
3. Medlemsstaterna skall utan dröjsmål till kommissionen överlämna den slutliga versionen av texten till en teknisk föreskrift.
…”
Den nationella lagstiftningen
17. I artikel 3.2 i kunglig förordning av den 5 maj 2004 föreskrivs följande:
”Varje pass ska ha ett unikt nummer. Detta består av 13 tecken, nämligen BE, som är ISO-koden för Belgien, följd av godkänd utfärdares registreringsnummer, som består av två siffror, och av en nummerrad med nio siffror.”
18. I artikel 2.2 andra stycket i kunglig förordning av den 28 maj 2004 anges följande:
”Bevis för identifiering och registrering av hundar som identifierats och registrerats efter ikraftträdandet av denna kungliga förordning utgörs av passet. Förlagan till detta fastställs i bilaga II till denna kungliga förordning. Passet ska vara försett med ett slutligt identifierings- och registreringsintyg som avses i artikel 19. Förlagan till slutligt identifierings- och registreringsintyg fastställs i bilaga III till denna kungliga förordning.”
19. Utformningen av förlagan till pass för sällskapsdjur, som omfattar 32 sidor, definieras genom en hänvisning i artikel 2 i kunglig förordning av den 28 maj 2004 till bilaga II till samma kungliga förordning. Sidorna två och tre i detta pass har följande utformning:
>image>3
>image>4
20. Artikel 20 i kunglig förordning av den 28 maj 2004 har följande lydelse:
”Det slutgiltiga identifierings- och registreringscertifikatet består av två självhäftande etiketter som ska klistras in på sidorna två och tre i passet.”
21. I artikel 21 i kunglig förordning av den 28 maj 2004 föreskrivs följande:
”Efter mottagandet av den gula kopian av det tillfälliga identitetskortet, ska handhavaren av det centrala registret registrera uppgifter om hunden och om den som ansvarar för hunden i det centrala registret samt sända den ansvarige ett slutgiltigt identifierings- och registreringscertifikat och ett formulär med rubriken ’Ändring av ansvarig/Ändring av uppgifter/Dödsfall’. Förlagan till denna fastställs i bilaga IV till förevarande kungliga förordning. Den ansvarige ska omedelbart efter det att den har erhållit det slutgiltiga identifierings- och registreringscertifikatet klistra in detta i passet.”
22. I artikel 22 i kunglig förordning av den 28 maj 2004 anges följande:
”När en hund överlåts, ska överlåtaren fylla i formuläret ’Ändring av ansvarig/Ändring av uppgifter/Dödsfall’ och sända det till handhavaren av det centrala registret inom en vecka. Passet ska omedelbart överlämnas till den nye ansvarige. Handhavaren av det centrala registret ska sända beviset för överlåtelsen till den nye ansvarige tillsammans med ett formulär med rubriken ’Ändring av ansvarig/Ändring av uppgifter/Dödsfall’. Den ansvarige ska omedelbart efter att ha erhållit det nya slutgiltiga identifierings- och registreringscertifikatet klistra in detta i passet.”
23. Artikel 23 i kunglig förordning av den 28 maj 2004 har följande lydelse:
”I de fall som anges i artiklarna 6 och 7 ska den som identifierat hunden så snart som möjligt och i vart fall inom en vecka sända formuläret ’Ändring av ansvarig/Ändring av uppgifter/Dödsfall’, med uppgift om det nya identifieringsmärket, till handhavaren av det centrala registret. Som bevis på registreringen enligt det nya märket ska denne sända den ansvarige ett nytt slutgiltigt identifierings- och registreringscertifikat och ett formulär med rubriken ’Ändring av ansvarig/Ändring av uppgifter/Dödsfall’.”
24. Artikel 1 i kunglig förordning av den 21 september 2004 innehåller en ändring av artikel 14 i kunglig förordning av den 10 februari 1967 om veterinärkontroll av rabies ( Moniteur belge
av den 25 februari 1967, s. 1966) (nedan kallad kunglig förordning av den 10 februari 1967). Denna har därefter följande lydelse:
”1. Vid all vaccinering ska den legitimerade veterinär som genomfört vaccinationen utfärda ett intyg i enlighet med den förlaga som bilagts denna kungliga förordning.
2. Beträffande hundar, katter och illrar som försetts med en läsbar tatuering eller ett microchip, eller som identifieras vid vaccinationstillfället, ska den legitimerade veterinären utfärda ett pass som, beroende på omständigheterna, lämnats ut av en godkänd juridisk person i enlighet med bestämmelserna i [kunglig förordning av den 5 maj 2004] eller av handhavaren av det centrala registret för identifiering av hundar som utsetts i enlighet med artikel 27 i [kunglig förordning av den 28 maj 2004]. Efter identifiering eller kontroll av identifieringen ska den legitimerade veterinären i det ovannämnda passet ange vilken vaccination som har genomförts.
Om hunden, katten eller illern redan försetts med ett sådant pass som avses i första stycket, ska den legitimerade veterinär som har genomfört vaccinationen kontrollera identifieringsuppgifterna och fylla i passet med nödvändiga upplysningar om den genomförda vaccinationen.
3. Ägare och innehavare av djur som måste vaccineras är skyldiga att, beroende på omständigheterna, uppvisa vaccinationsintyg eller det ovannämnda passet på begäran av någon av de myndigheter som anges i artikel 27.”
Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Mål C‑42/10
25. Vlaamse Dierenartsenvereniging och Marc Janssens väckte den 5 november 2004 talan i det nationella förfarande som är aktuellt i mål C‑42/10. Denna talan avser ogiltigförklaring av kunglig förordning av den 21 september 2004, i den del den, genom ändring av artikel 14 i kunglig förordning av den 10 februari 1967, innebär att det införs en skyldighet att ange rabiesvaccination i ett pass för sällskapsdjur som uppfyller kraven i kunglig förordning av den 5 maj 2004 eller i kunglig förordning av den 28 maj 2004.
26. Sökandena vid den nationella domstolen har härvid gjort gällande att principerna om fri rörlighet för varor, tjänster och personer samt principen om fri konkurrens åsidosätts genom den kungliga förordningen av den 21 september 2004, eftersom den innebär att Belgische Vereniging voor Identificatie en Registratie van Honden (nedan kallad BVIRH) ensam ges en monopolställning. Den kungliga förordningen av den 21 september 2004 innebär även åsidosättande av förordning nr 998/2003 och beslut 2003/803.
27. I sistnämnda avseende har nämnda sökande hävdat att den kungliga förordningen av den 21 september 2004 utgör hinder för att vaccinationer förs in i ett utländskt pass för sällskapsdjur eller i det pass för sällskapsdjur som utfärdas av Vlaamse Dierenartsenvereniging. Dessa sökande har vidare gjort gällande att det saknas skäl för hänvisningen till de kungliga förordningarna av den 5 och den 28 maj 2004, eftersom dessa innehåller ytterligare fordringar jämfört med de fordringar som föreskrivs för pass för sällskapsdjur enligt förordning nr 998/2003. I nämnda kungliga förordningar ställs bland annat krav på registrering och spårbarhet i samband med detta pass. Det pass som avses i förordning nr 998/2003 är emellertid ett renodlat hälsodokument. Unionslagstiftaren har aldrig haft för avsikt att göra ett sådant tillägg, eftersom identifiering av djuret är nödvändig endast för att utfärda ett hälsointyg. Det kan heller inte vara tillåtet att tredje man kan fästa etiketter i ett hälsodokument, såsom föreskrivs i kunglig förordning av den 28 maj 2004. Enligt kunglig förordning av den 5 maj 2004 införs ett krav som inte finns i unionslagstiftningen, genom att det fordras att pass som utfärdas i Belgien ska ha ett unikt nummer som består av 13 tecken.
28. Motparten i målet vid den nationella domstolen har genmält att det pass som är i fråga i förordning nr 998/2003 först och främst är ett identifieringsdokument och att det är helt logiskt att åtgärder har vidtagits för att säkerställa en sammanhängande och enhetlig politik, genom att det införs ett enda obligatoriskt dokument som i Belgien gäller som identifierings- och registreringsdokument samt som hälso- och identifieringsdokument vid transporter inom gemenskapen. Med avseende på att BVIRH påstås få en monopolställning har motparten hävdat att denna förening inte är den enda som erkänts av staten.
29. Mot denna bakgrund beslutade Raad van State att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1) Utgör artiklarna 3 b, 4.2, 5 och 17 andra stycket i … förordning [nr 998/2003] samt artiklarna i och bilagorna till … beslut [2003/803] hinder för att det i nationella bestämmelser om pass för katter och illrar hänvisas till den förlaga och de kompletterande krav som slås fast i … beslut [2003/803], och att det därutöver krävs att varje pass har ett unikt nummer som består av 13 tecken, nämligen BE, som är ISO-koden för Belgien, följd av godkänd utfärdares registreringsnummer, som består av två siffror, och av en nummerrad med nio siffror?
2) Utgör artiklarna 3 b, 4.2, 5 och 17 andra stycket i … förordning [nr 998/2003] samt artiklarna i och bilagorna till … beslut [2003/803] hinder för nationella bestämmelser som innebär att förlagan till europeiskt pass för sällskapsdjur även används som bevis för identifiering och registrering av hundar och att det dessutom föreskrivs att utomstående ska göra ändringar med självhäftande etiketter beträffande identifieringen av ägaren och djuret i delarna I–III i ett europeiskt pass för sällskapsdjur som en legitimerad veterinär intygat, varvid tidigare identifieringsuppgifter klistras över?”
Mål C‑45/10
30. Vlaamse Dierenartsenvereniging och Marc Janssens väckte den 30 juli 2004 talan i det nationella förfarande som är aktuellt i mål C‑45/10. Denna talan avser ogiltigförklaring av kunglig förordning av den 28 maj 2004.
31. Sökandena vid den nationella domstolen har härvid gjort gällande att denna kungliga förordning innebär att BVIRH får en monopolställning beträffande utfärdande av pass för hundar. Detta får till följd att veterinärerna hindras att låta trycka sina pass för sällskapsdjur i någon annan medlemsstat än Konungariket Belgien. Ovannämnda kungliga förordning kan dessutom leda till bedrägerier och ger upphov till diskriminering genom att identifieringen av hundar i det pass som är i fråga i målet vid den nationella domstolen har kopplats till registreringsskyldighet och spårbarhet, medan denna skyldighet inte föreligger beträffande katter och illrar. I de europeiska bestämmelserna behandlas djurarterna emellertid identiskt. Den omständigheten att dessa bestämmelser har direkt effekt medför att Vlaamse Dierenartsenvereniging är skyldig att göra allt som krävs för att dess medlemmar ska kunna iaktta dem. Detta medför vidare att kunglig förordning av den 28 maj 2004 inte kan tillämpas. Sökandena vid den nationella domstolen har dessutom gjort gällande att användning av självhäftande etiketter strider mot syftet för beslut 2003/803. Detta syftar nämligen till att underlätta de behöriga myndigheternas kontroll. Den ifrågavarande medlemsstaten kan slutligen inte åberopa subsidiaritetsprincipen.
32. Sökandena vid den nationella domstolen har vidare hävdat att de bestämmelser i kunglig förordning av den 28 maj 2004 som innebär att förlagan till pass för sällskapsdjur i beslut 2003/803 ska användas som bevis för identifiering och registrering av hundar, att självhäftande etiketter ska klistras in i passet för att göra ändringar beträffande identifieringen av ägaren och djuret och att nämnda pass ska utformas på ett sätt som avviker från den ovannämnda förlagan med avseende på den plats som är avsedd för uppgifter om en ny ägare utgör tekniska föreskrifter i den mening som avses i direktiv 98/34, vilka enligt artikel 8 i direktivet ska meddelas kommissionen innan de utfärdas. Nämnda sökande har hävdat att hundar med pass i detta avseende ska anses utgöra varor.
33. Genom beslut av den 9 januari 2006 (nr 153.336) ogillade den hänskjutande domstolen ett yrkande om att tillämpningen av den angripna kungliga förordningen skulle skjutas upp. Nämnda domstol fann att endast den omständigheten att en viss angelägenhet är reglerad på unionsnivå genom tvingande bestämmelser inte utgör hinder för att den behöriga nationella myndigheten, i syfte att tillgodose allmänna nationella intressen, fastställer ytterligare bestämmelser, med avseende på sådant som inte omfattas av unionslagstiftningen eller när denna lagstiftning inte hindrar ytterligare nationella bestämmelser. Enligt nämnda domstol kunde motparten i målet vid den nationella domstolen därför fastställa interna rättsliga bestämmelser såvitt dessa inte utgjorde hinder mot att unionslagstiftningen fick full verkan. Kunglig förordning av den 28 maj 2004 låg inom det utrymme som ställts upp genom beslut 2003/803, med hänsyn till att varken förordning nr 998/2003 eller beslut 2003/803 innehåller några bestämmelser om framställning eller utlämnande av pass för hundar till veterinärer. Beträffande den omständigheten att pass förses med självhäftande etiketter fann ovannämnda domstol att varken förordning nr 998/2003 eller beslut 2003/803 innehåller förbud mot att individuella uppgifter förs in i pass i form av självhäftande etiketter, såvitt detta inte medför att passen avviker från den förlaga till pass som föreskrivs i beslut 2003/803.
34. Eftersom sökandena i målet vid den nationella domstolen vidhöll att kunglig förordning av den 28 maj 2004 är oförenlig med unionslagstiftningen, beslutade Raad van State att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1) Utgör artiklarna 3 b, 4.2, 5 och 17 andra stycket i … förordning [nr 998/2003] samt artiklarna i och bilagorna till …. beslut [2003/803] hinder för nationella bestämmelser som innebär att förlagan till europeiskt pass för sällskapsdjur även används som bevis för identifiering och registrering av hundar och det därvid dessutom föreskrivs att utomstående kan göra ändringar med självhäftande etiketter beträffande identifieringen av ägaren och djuret i delarna I–III i ett europeiskt pass för sällskapsdjur som en legitimerad veterinär intygat, varvid tidigare identifieringsuppgifter klistras över?
2) Utgör nationella bestämmelser, enligt vilka förlagan till pass för sällskapsdjur i enlighet med … beslut [2003/803] även kan användas som bevis för identifiering och registrering av hundar och där det dessutom föreskrivs att utomstående kan göra ändringar med självhäftande etiketter beträffande identifieringen av ägaren och djuret i delarna I–III i detta pass, tekniska föreskrifter i den mening som avses i artikel 1 i … direktiv [98/34] vilka enligt artikel 8 i direktivet ska meddelas kommissionen innan de utfärdas?”
Mål C‑57/10
35. Vlaamse Dierenartsenvereniging väckte den 7 juni 2004 talan i det nationella förfarande som är aktuellt i mål C‑57/10. Denna talan avser ogiltigförklaring av kunglig förordning av den 5 maj 2004.
36. Sökanden vid den nationella domstolen har härvid gjort gällande att artiklarna 3 g EG, 30 EG, 81 EG och 82 EG, principerna om fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital samt förordning nr 998/2003, beslut 2003/803 och direktiv 98/34 åsidosätts genom ovannämnda kungliga förordning.
37. Genom att sättet att bestämma det unika numret i pass för sällskapsdjur fastställs mer detaljerat än vad som föreskrivs i unionslagstiftningen, medför kunglig förordning av den 5 maj 2004 ett åsidosättande av den direkta effekt som enligt artikel 249 EG tillerkänns unionens förordningar och beslut. Denna kungliga förordning utgör vidare en teknisk föreskrift som med åsidosättande av direktiv 98/34 inte har meddelats kommissionen.
38. Motparten i målet vid den nationella domstolen har hävdat att de nationella myndigheterna, för att i enlighet med förordning nr 998/2003 bestämma detta unika nummer, har ett utrymme för skönsmässig bedömning som ger dem möjlighet att anta ytterligare beslut för att utarbeta ett korrekt identifieringsförfarande. Denna motpart anser vidare att kunglig förordning av den 5 maj 2004 inte omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 98/34.
39. Genom beslut av den 9 januari 2006 (nr 136.163) ogillade den hänskjutande domstolen yrkandet att tillämpningen av den angripna kungliga förordningen skulle skjutas upp. Denna domstol fann att endast den omständigheten att en viss angelägenhet är reglerad på unionsnivå genom tvingande bestämmelser inte utgör hinder för att den behöriga nationella myndigheten, i syfte att tillgodose allmänna nationella intressen, fastställer ytterligare nationella bestämmelser, med avseende på sådant som inte omfattas av unionslagstiftningen eller när unionslagstiftningen inte hindrar ytterligare nationella bestämmelser. Enligt denna domstol kunde motparten i målet vid den nationella domstolen därför fastställa nationella rättsliga bestämmelser såvitt dessa inte utgjorde hinder för att unionslagstiftningen fick full verkan. Den angripna kungliga förordningen låg inom det utrymme som ställts upp genom beslut 2003/803, med hänsyn till att varken förordning nr 998/2003 eller beslut 2003/803 innehåller några bestämmelser om framställning eller utlämnande av pass för katter och illrar till veterinärer.
40. Eftersom sökanden i målet vid den nationella domstolen vidhöll att kunglig förordning av den 5 maj 2004 är oförenlig med unionslagstiftningen, beslutade Raad van State att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1) Utgör artiklarna 3 b, 4.2, 5 och 17 andra stycket i … förordning [nr 998/2003] samt artiklarna i och bilagorna till … beslut [2003/803] hinder för att det i nationella bestämmelser om pass för katter och illrar hänvisas till den förlaga och de kompletterande krav som slås fast i … beslut [2003/803], och att det därutöver krävs att varje pass har ett unikt nummer som består av 13 tecken, nämligen BE, som är ISO-koden för Belgien, följd av godkänd utfärdares registreringsnummer, som består av två siffror, och av en nummerrad med ni o siffror?
2) Utgör nationella bestämmelser om pass för katter och illrar i vilka det hänvisas till den förlaga och de kompletterande krav som slås fast i … beslut [2003/803], och enligt vilka det dessutom fordras att varje pass ska ha ett unikt nummer som består av 13 tecken, nämligen BE, som är ISO-koden för Belgien, följd av godkänd utfärdares registreringsnummer, som består av två siffror, och av en nummerrad med nio siffror, en teknisk föreskrift i den mening som avses i artikel 1 i … direktiv [98/34] som enligt artikel 8 i direktivet ska anmälas till … kommissionen innan den antas?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Inledande synpunkter
41. I sina yttranden har Vlaamse Dierenartsenvereniging, som är sökande i de tre målen vid den nationella domstolen, formulerat ytterligare två frågor som den, på grund av frågornas betydelse, anser att domstolen också bör besvara.
42. Domstolen erinrar i detta hänseende om att det – inom ramen för det samarbete mellan domstolen och de nationella domstolarna som har inrättats genom artikel 267 FEUF – uteslutande ankommer på den nationella domstol vid vilken tvisten anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i det mål som är anhängigt vid den domstolen bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 15 oktober 2009 i mål C‑138/08, Hochtief och Linde-Kca-Dresden, REG 2009, s. I‑9889, punkt 20 och där angiven rättspraxis).
43. Det är således den nationella domstolen som ensam bestämmer vilka frågor som ska hänskjutas till domstolen, och parterna har inte möjlighet att göra ändringar i dessa (domen i det ovannämnda målet Hochtief och Linde-Kca-Dresden, punkt 21 och där angiven rättspraxis).
44. Att ändra innehållet i tolkningsfrågorna eller besvara de kompletterande frågor som sökanden i målet vid den nationella domstolen ställt i sitt yttrande skulle vidare vara oförenligt med den roll som domstolen har fått genom artikel 267 FEUF, samt med domstolens skyldighet att säkerställa att medlemsstaternas regeringar och berörda parter ges möjlighet att avge yttranden i enlighet med artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol, med beaktande av att berörda parter enligt denna bestämmelse endast delges besluten att begära förhandsavgörande (se, för ett motsvarande synsätt, domen i det ovannämnda målet Hochtief och Linde-Kca-Dresden, punkt 22 och där angiven rättspraxis).
45. Härav följer att domstolen inte kan pröva de ytterligare frågor som Vlaamse Dierenartsenvereniging har väckt.
Den första frågan i mål C‑42/10 respektive C‑57/10
46. Genom den första frågan i mål C‑42/10 respektive C‑57/10 vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida artiklarna 3 b, 4.2, 5 och 17 andra stycket i förordning nr 998/2003 samt artiklarna i och bilagorna till beslut 2003/803 ska tolkas så, att de utgör hinder för att sådana nationella bestämmelser som dem som är i fråga i målet vid den nationella domstolen innehåller föreskrifter om att pass för sällskapsdjur ska ha ett unikt nummer som består av ISO-koden med två bokstäver för Konungariket Belgien, BE, följd av godkänd utfärdares registreringsnummer, som består av två siffror, och av en nummerrad med nio siffror.
47. Bestämmelserna i en förordning har i allmänhet omedelbara verkningar i de nationella rättsordningarna på grund av sin beskaffenhet och sin funktion i unionens rättskällesystem, utan att det krävs att de nationella myndigheterna antar tillämpningsföreskrifter eller att unionslagstiftaren antar ytterligare bestämmelser (dom av den 28 oktober 2010 i mål C‑367/09, SGS Belgium, m.fl., REU 2010, s. I‑0000, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
48. I fråga om vissa bestämmelser i förordningar kan det emellertid, även om dessa kompletterats med ett genomförandebeslut, erfordras att nationella tillämpningsföreskrifter antas för att genomföra dem (se, analogt, dom av den 11 januari 2001 i mål C‑403/98, Monte Arcosu, REG 2001, s. I‑103, punkt 26).
49. Detta gäller uppenbarligen i fråga om artikel 5.1 b i förordning nr 998/2003 jämförd med vad som anges under B punkt 2 c i bilaga II till beslut 2003/803.
50. Med undantag för skyldigheten att återge den utfärdande medlemsstatens ISO-kod först i den teckenrad som utgör det unika nummer som ska anges i pass för sällskapsdjur, innehåller ovannämnda bestämmelser i förordning nr 998/2003 och beslut 2003/803 nämligen inte några föreskrifter om hur detta nummer ska bestämmas. Dessa bestämmelser innebär därför att medlemsstaterna är skyldiga att fastställa hur detta nummer ska bestämmas.
51. De nationella bestämmelser som är i fråga i målet vid den nationella domstolen uppfyller således de krav avseende numrering av pass som föreskrivs i artikel 5.1 b i förordning nr 998/2003 jämförd med vad som anges under B punkt 2 c i bilaga II till beslut 2003/803. I denna nationella lagstiftning föreskrivs nämligen dels att varje pass ska ha ett unikt nummer, dels att de två första tecknen i detta nummer ska bestå av ISO-koden för Konungariket Belgien, BE. Ifrågavarande nationella lagstiftning innebär att ovannämnda unionsrättsliga bestämmelser genomförs och att det preciseras vilka tecken passnumret i övrigt ska bestå av. Härigenom säkerställs att sistnämnda bestämmelser får full verkan.
52. Av det ovan anförda följer att den första frågan i mål C‑42/10 respektive C‑57/10 ska besvaras med att artiklarna 3 b, 4.2, 5 och 17 andra stycket i förordning nr 998/2003 samt artiklarna i och bilagorna till beslut 2003/803 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationella bestämmelser som innehåller föreskrifter om att pass för sällskapsdjur ska ha ett unikt nummer som består av ISO-koden med två bokstäver för den ifrågavarande medlemsstaten, följd av godkänd utfärdares registreringsnummer, som består av två siffror, och av en nummerrad med nio siffror, då det därigenom säkerställs att identifieringsnumret är unikt.
Den andra frågan i mål C‑42/10 och den första frågan i mål C‑45/10
53. Genom den andra frågan i mål C‑42/10 och den första frågan i mål C‑45/10 vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida artiklarna 3 b, 4.2, 5 och 17 andra stycket i förordning nr 998/2003 samt artiklarna i och bilagorna till beslut 2003/803 ska tolkas så, att de utgör hinder för sådana nationella bestämmelser som dem som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, som innebär dels att pass för sällskapsdjur inte endast används som en resehandling enligt unionsbestämmelserna, utan även som bevis för identifiering och registrering av hundar i nationellt avseende, dels att uppgifterna i passet beträffande identifieringen av ägaren och djuret anges på ett annat sätt än det som föreskrivs i beslut 2003/803 samt att de ändras genom att tidigare uppgifter övertäcks med nya, med hjälp av självhäftande etiketter.
54. Vad för det första avser användning av pass för sällskapsdjur som bevis för identifiering och registrering av hundar i nationellt avseende betonar domstolen att det är samtidig användning av passet för andra syften än dem som avses i unionslagstiftningen som är i fråga. I unionslagstiftningen avses harmonisering av djurhälsovillkor som ska tillämpas vid transporter av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte.
55. Vare sig lydelsen eller andan i förordning nr 998/2003 och i beslut 2003/803 ger stöd för att den enda funktionen hos pass för sällskapsdjur är att uppfylla unionslagstiftningens mål och att detta pass därför inte skulle få användas för andra syften i nationellt avseende. Det framgår tvärtom av tredje och fjärde skälen i beslut 2003/803 och av den förlaga till pass som bilagts detta beslut att det ska innehålla sidor som gör det möjligt att föra in uppgifter som inte har samband med unionslagstiftningen. Det föreskrivs således att intyg om andra vaccinationer, som inte krävs enligt förordning nr 998/2003, ska kunna införas och att det ska finnas avsnitt om klinisk undersökning och bestyrkande, så att pass för sällskapsdjur även kan användas för transport av dessa djur utanför unionen.
56. Användning av det ovannämnda passet för andra syften än dem som avses i unionslagstiftningen kan därför i princip inte förbjudas.
57. Det är däremot väsentligt att denna användning inte medför att förordning nr 998/2003 och beslut 2003/803 inte kan tillämpas effektivt och att användningen inte äventyrar syftena med dessa. Parterna i målet vid den nationella domstolen och de berörda som avses i artikel 23 i domstolens stadga, som har inkommit med yttranden, har emellertid inte visat och inte ens påstått att en sådan verkan skulle följa av att det ovannämnda passet används för identifiering och registrering av hundar i nationellt avseende.
58. Vad för det andra avser den omständigheten att uppgifter beträffande identifieringen av djurets ägare ändras genom att tidigare uppgifter klistras över med nya, med hjälp av självhäftande etiketter, medför en sådan lagstiftning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen att ett pass för sällskapsdjur upprättas som har en annan utformning än den förlaga till pass som föreskrivs i beslut 2003/803.
59. I bilaga I till beslut 2003/803 föreskrivs att sidan ett i förlagan till pass ska innehålla tre fält som gör det möjligt att föra in namn och adress avseende tre på varandra följande ägare till djuret. I den lagstiftning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen föreskrivs däremot att sidan ett i pass för sällskapsdjur ska innehålla ett enda fält. I detta ska självhäftande etiketter klistras in successivt i överensstämmelse med de adress- och ägarbyten som sker.
60. Domstolen erinrar härvid om att kommissionens beslut som riktar sig till medlemsstaterna är till alla delar bindande, i enlighet med artikel 288 fjärde stycket FEUF.
61. Det framgår dessutom av föremålet för beslut 2003/803, av förlagan till pass i bilaga I till detta beslut och av vad som anges under A punkt 1 i bilaga II till detta beslut – nämligen att ”[f]örlagan till pass skall ha ett enhetligt format”– att detta beslut syftar till att ett dokument ska upprättas som, med förbehåll för mindre ändringar som anges uttömmande under C punkt 4 i bilaga II till nämnda beslut, till form och innehåll ska vara enhetligt oavsett i vilken medlemsstat det utfärdas.
62. Kravet på enhetligt format enligt förlagan till pass åsidosätts genom en sådan lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, eftersom sidan ett i passet för sällskapsdjur innehåller ett enda fält för att ange den förste djurägarens namn och adress, och senare ändringar ska göras genom att självhäftande etiketter klistras in. Enligt det ovannämnda kravet gäller bland annat att sidan ett i pass för sällskapsdjur ska innehålla flera fält och vara upprättad så, att det är möjligt att föra in namn och adress avseende tre på varandra följande ägare till djuret.
63. Såsom kommissionen har gjort gällande under förhandlingen, utgör den omständigheten att självhäftande etiketter fästs ovanpå varandra hinder för identifiering av på varandra följande ägare till djuret, trots att en sådan identifiering är avgörande med avseende på djurhälsovillkor och att det just är inom detta område som förordning (EG) nr 998/2003 och beslut 2003/803/EG ska verka.
64. Användning av sådana självhäftande etiketter som dem som föreskrivs i den lagstiftning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen leder till att den utformning som föreskrivs genom förlagan till pass ändras. Denna användning utgör likaså hinder för transporter av sällskapsdjur utanför ursprungsmedlemsstaten, genom att det under sådana förhållanden fordras att ett nytt pass utfärdas i destinationsmedlemsstaten.
65. Av det ovan anförda följer att den andra frågan i mål C‑42/10 och den första frågan i mål C‑45/10 ska besvaras med att artiklarna 3 b, 4.2, 5 och 17 andra stycket i förordning nr 998/2003 samt artiklarna i och bilagorna till beslut 2003/803 ska tolkas så,
– att de inte utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, som innebär att pass för sällskapsdjur inte endast används som en resehandling enligt unionsbestämmelserna, utan även som bevis för identifiering och registrering av hundar i nationellt avseende, och
– att de utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, som innebär att pass för sällskapsdjur innehåller ett enda fält för att ange djurägarens namn och adress samt att senare ändringar ska göras genom att självhäftande etiketter klistras in.
Den andra frågan i målen C‑45/10 respektive C‑57/10
66. Genom den andra frågan i målen C‑45/10 respektive C‑57/10 vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida sådana nationella bestämmelser som bestämmelserna i den belgiska lagstiftningen om pass för sällskapsdjur, som innebär dels att passet ska användas som bevis för identifiering och registrering av hundar och att självhäftande etiketter ska användas för att göra ändringar beträffande identifieringen av ägaren och djuret, dels att ett unikt nummer ska bestämmas i pass för katter och illrar, ska anses utgöra tekniska föreskrifter i den mening som avses i direktiv 98/34.
67. Såsom framgår av den rättsliga grunden för direktiv 98/34, nämligen artikel 100 A i EG‑fördraget (sedermera artikel 95 EG i ändrad lydelse), samt av skälen 2 och 4 i detta direktiv, bidrar unionens lagstiftning om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter samt bestämmelser om informationssamhällets tjänster till den inre marknadens funktion bland annat genom att den fria rörligheten för varor säkerställs.
68. Domstolen har dessutom preciserat att endast produkter som kan värderas i pengar och som därmed kan vara föremål för kommersiella transaktioner omfattas av tillämpningsområdet för den fria rörligheten för varor (se, för ett motsvarande synsätt, bland annat dom av den 10 december 1968 i mål 7/68, kommissionen mot Italien, REG 1968, s. 617, 626; svensk specialutgåva, volym 1, s. 357, och av den 26 oktober 2006 i mål C‑65/05, kommissionen mot Grekland, REG 2006, s. I‑10341, punkterna 23–25).
69. Det är emellertid fastslaget att pass för sällskapsdjur inte i sig kan vara föremål för kommersiella transaktioner när de har försetts med ett unikt nummer och avser ett särskilt djur.
70. Nämnda pass kan därför inte anses utgöra varor i den mening som avses i domstolens praxis, och direktiv 98/34 kan inte vara tillämpligt på dem. Sådana specifikationer som föreskrivs i den belgiska lagstiftning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen kan därför inte anses utgöra tekniska specifikationer som enligt artikel 8 i detta direktiv ska överlämnas till kommissionen i förväg och som den nationella domstolen inte ska tillämpa om detta inte har skett (se, för ett motsvarande synsätt, dom av den 8 november 2007 i mål C‑20/05, Schwibbert, REG 2007, s. I‑9447, punkterna 33 och 44 och där angiven rättspraxis).
71. Av det ovan anförda följer att den andra frågan i målen C‑45/10 respektive C‑57/10 ska besvaras med att sådana nationella bestämmelser som bestämmelserna i den lagstiftning om pass för sällskapsdjur som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, vilka dels innebär att passet ska användas som bevis för identifiering och registrering av hundar och att självhäftande etiketter ska användas för att göra ändringar beträffande identifieringen av ägaren och djuret, dels att ett unikt nummer ska bestämmas i pass för katter och illrar, inte ska anses utgöra tekniska föreskrifter i den mening som avses i artikel 1 i direktiv 98/34, vilka enligt artikel 8 i direktivet ska överlämnas till kommissionen i förväg.
Rättegångskostnader
72. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1) Artiklarna 3 b, 4.2, 5 och 17 andra stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 998/2003 av den 26 maj 2003 om djurhälsovillkor som skall tillämpas vid transporter av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte och om ändring av rådets direktiv 92/65/EEG samt artiklarna i och bilagorna till kommissionens beslut 2003/803/EG av den 26 november 2003 om upprättande av en förlaga till pass för transport av hundar, katter och illrar ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationella bestämmelser som innehåller föreskrifter om att pass för sällskapsdjur ska ha ett unikt nummer som består av ISO-koden med två bokstäver för den ifrågavarande medlemsstaten, följd av godkänd utfärdares registreringsnummer, som består av två siffror, och av en nummerrad med nio siffror, då det därigenom säkerställs att identifieringsnumret är unikt.
2) Artiklarna 3 b, 4.2, 5 och 17 andra stycket i förordning nr 998/2003 samt artiklarna i och bilagorna till beslut 2003/803 ska tolkas så,
– att de inte utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, som innebär att pass för sällskapsdjur inte endast används som en resehandling enligt unionsbestämmelserna, utan även som bevis för identifiering och registrering av hundar i nationellt avseende, och
– att de utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, som innebär att pass för sällskapsdjur inn ehåller ett enda fält för att ange djurägarens namn och adress samt att senare ändringar ska göras genom att självhäftande etiketter klistras in.
3) Sådana nationella bestämmelser som bestämmelserna i den lagstiftning om pass för sällskapsdjur som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, vilka dels innebär att passet ska användas som bevis för identifiering och registrering av hundar och att självhäftande etiketter ska användas för att göra ändringar beträffande identifieringen av ägaren och djuret, dels att ett unikt nummer ska bestämmas i pass för katter och illrar, ska inte anses utgöra tekniska föreskrifter i den mening som avses i artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG av den 20 juli 1998, vilka enligt artikel 8 i direktivet ska överlämnas till Europeiska kommissionen i förväg.