61985CC0133_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
A. Hechos
1. La adopción de la Decisión de la Comisión, de 25 de febrero de 1985 ((C(85) 276 final)), sobre determinadas medidas de promoción de la venta de mantequilla en el mercado de Berlín (Oeste) no sólo ha ocasionado un recurso de nulidad en el asunto 97/85, sino también dos peticiones de decisión prejudicial del Verwaltungsgericht de Frankfurt y del Landgericht de Frankfurt.
2. Como ya expuse en mis conclusiones en el asunto 97/85, las cuatro demandantes, fabricantes de margarina, que se consideran afectadas por la aplicación de las medidas ordenadas por la Comisión sobre promoción de la venta de mantequilla, también intentaron impedir, ante los órganos jurisdiccionales nacionales, la aplicación de la acción impugnada. Dichos procedimientos principales nacionales han conducido a las peticiones de decisión prejudicial en los asuntos acumulados 133 a 136/85 (Firma Rau y otros contra Bundesanstalt fuer Landwirtschaftliche Marktordnung).
3. La demandante en el asunto principal del asunto 249/85 (Albako contra Bundesanstalt fuer Landwirtschaftliche Marktordnung) -una filial de la demandante en el asunto principal del asunto 136/85- acudió por su parte a la vía civil para conseguir que se prohibiera al organismo de intervención alemán aplicar en el futuro acciones del tipo de las medidas de la promoción de la venta de mantequilla en el mercado de Berlín.
4. Dado que ya describí el mercado común en el sector de la leche y de los productos lácteos, así como la organización común de mercados en la que se basa, (1) en mis conclusiones en los recursos de indemnización interpuestos por los fabricantes de mantequilla contra la "acción mantequilla de Navidad 1984-1985", (2) no es necesario que vuelva ahora sobre ello. Baste con decir que el mercado de la leche y de los productos lácteos se caracteriza desde hace años por un exceso de producción y que los almacenamientos públicos de mantequilla alcanzaron en 1984 cerca del millón de toneladas.
5. En esta situación, la Comisión de las Comunidades Europeas, parte demandada, dirigió el 25 de febrero de 1985 la Decisión impugnada a la República Federal de Alemania. Dicha Decisión tenía esencialmente el siguiente contenido.
6. Debía emprenderse una acción de promoción de la venta de mantequilla en el mercado de Berlín (Oeste) durante el período comprendido entre el 15 de abril y finales de junio de 1985. A tal efecto, el organismo de intervención de la República Federal de Alemania debía poner gratuitamente a disposición 900 toneladas de mantequilla procedentes de los almacenamientos públicos. Esta mantequilla estaría exclusivamente destinada al consumo directo e iría acondicionada en paquetes de un peso neto de 250 gramos con la indicación "mantequilla CEE gratuita".
7. La mantequilla de almacenamiento debía comercializarse en un embalaje único que contuviera además un paquete de mantequilla de mercado de idéntico peso neto. El precio de ambos paquetes, conjuntamente vendidos, no podía sobrepasar el precio normal de 250 gramos de mantequilla de mercado que prevaleciera durante el período de comercialización.
8. La medida debía ir acompañada de una campaña publicitaria, así como de un estudio de mercado que midiese el coste marginal y la eficacia de la medida.
9. El coste de la medida se elevó a alrededor de 4 millones de ecus.
10. La parte demandada había basado su Decisión en el Reglamento nº 1079/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, relativo a una tasa de corresponsabilidad y a determinadas medidas destinadas a ampliar los mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos. (3) Conforme al artículo 4 de dicho Reglamento, se adoptarán medidas que favorezcan la ampliación de los mercados de productos lácteos referidas a:
- la ampliación de los mercados en el interior de la Comunidad;
- la ampliación de los mercados en el exterior de la Comunidad;
- la búsqueda de nuevas salidas y de productos mejorados.
11. Dichas medidas fueron adoptadas en el marco del procedimiento del Comité de gestión previsto en el artículo 30 del Reglamento nº 804/68; por otra parte, la Comisión estaba obligada a comunicar al Consejo, antes de cada uno de los períodos en los que se percibiera la tasa de corresponsabilidad, el programa de las medidas que tenía la intención de tomar en el curso de la siguiente campaña.
12. La acción mantequilla de Berlín se adaptaba al dictamen emitido por el Comité de gestión.
13. Las cuatro demandantes en el asunto principal correspondiente a los asuntos acumulados 133 a 136/85 (Rau y otros), que llevan a cabo alrededor de los dos tercios de las ventas de margarina en Berlín (Oeste), intentaron en primer lugar que los órganos jurisdiccionales alemanes prohibieran la ejecución de la medida decidida por la demandada. En marzo de 1985, interpusieron ante el Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main una demanda de medidas provisionales. Mediante resolución dictada el 20 de marzo de 1985, dicho órgano jurisdiccional prohibió a título provisional al Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung (en lo sucesivo, el "BALM") que procediera a la ejecución de la medida controvertida.
14. El Verwaltungsgerichtshof de Hesse, ante el que el BALM había recurrido en apelación, revocó dicha Decisión mediante una resolución de 11 de abril de 1985. En los motivos de su resolución, el Verwaltungsgerichtshof puso de manifiesto que la Comisión había establecido en la Decisión impugnada todas las modalidades de la operación, que dichas modalidades le eran impuestas al organismo de intervención y que, por consiguiente, este último no utilizaba más que medios de Derecho privado para la ejecución de las medidas que debía aplicar. En consecuencia, al no tener que adoptar el BALM disposiciones de Derecho público, no estaba abierta la vía de recurso ante los órganos jurisdiccionales administrativos. Además de las vías de recurso ante los órganos jurisdiccionales civiles, las demandantes tenían también, llegado el caso, la posibilidad de interponer un recurso contra la Decisión de 25 de febrero de 1985 ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Dado que dicha Decisión constituía una norma directamente aplicable que vinculaba al BALM, era concebible que el Tribunal de Justicia pudiera igualmente considerar directa e individualmente afectadas a la categoría de personas que hubiesen sido jurídicamente perjudicadas por dicha Decisión, y que, por consiguiente, les reconociera un derecho a recurrir ante el Tribunal de Justicia en virtud del párrafo 2 del artículo 173 del Tratado CEE.
15. Tras el pronunciamiento de la resolución sobre medidas provisionales dictada por el Verwaltungsgericht de Frankfurt am Main, las demandantes en el asunto principal ejercitaron también, ante este mismo órgano jurisdiccional, una acción sobre el fondo. Las peticiones de decisión prejudicial en los asuntos 133 a 136/85 fueron presentadas en el marco de dicho procedimiento.
16. Las demandantes en el asunto principal de los asuntos acumulados 133 a 136/85 interpusieron el 16 de abril de 1985, en el marco del asunto 97/85, un recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia, y le pidieron al propio tiempo que suspendiera la ejecución de la Decisión impugnada (asunto 97/85 R). Mediante auto de 3 de mayo de 1985, el Presidente del Tribunal de Justicia desestimó dicha demanda sobre la base de que no había inminencia de un grave perjuicio y de que una suspensión de la operación ocasionaría a la demandada un perjuicio comparable al pretendidamente experimentado por las demandantes. Por otra parte, el Presidente del Tribunal de Justicia expresaba serias dudas en su resolución acerca de la admisibilidad del recurso principal.
17. La demandante en el asunto principal del asunto 249/85 (Albako), fabricante de margarina establecida en Berlín (Oeste), intentó impedir la ejecución de la medida en cuestión invocando la legislación alemana en materia de competencia desleal.
18. En marzo de 1985, interpuso una demanda de medidas provisionales ante el Landgericht de Frankfurt. En su resolución de 11 de marzo de 1985, el Landgericht se estimó competente por razón de que el BALM habría utilizado medios de Derecho privado para ejecutar las obligaciones impuestas por la Decisión de la Comisión. De todos modos, desestimó la demanda de medidas provisionales por falta de fundamento, ya que el BALM, al no actuar con fines competitivos, no había infringido la legislación alemana en materia de competencia desleal.
19. El Oberlandesgericht de Frankfurt, ante el que Albako había recurrido en apelación, declaró que la demanda carecía de fundamento por otros motivos. Ciertamente que la operación controvertida se oponía en ciertos puntos a la legislación alemana en materia de competencia, pero ésta no era aplicable dada la primacía del Derecho comunitario.
20. Una vez ejecutada la medida, la demandante en el asunto principal del asunto 249/85 interpuso seguidamente un recurso sobre el fondo ante el Landgericht de Frankfurt para que se prohibiera al BALM que en lo sucesivo ofertase gratuitamente mantequilla de acuerdo con las modalidades impugnadas.
21. En el marco de mi toma de postura, examinaré las consideraciones que han llevado a los dos órganos jurisdiccionales de Frankfurt a presentar las peticiones de decisión prejudicial anteriormente citadas, así como las alegaciones de las partes en el procedimiento.
B. Toma de postura
22. En el marco de mi toma de postura, trataré en primer lugar de las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht de Frankfurt, para ocuparme seguidamente de la cuestión remitida por el Landgericht de Frankfurt.
I. Sobre la petición de decisión prejudicial presentada por el Verwaltungsgericht de Frankfurt
1) Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
23.a) Hay que examinar con carácter previo las dudas expresadas por la Comisión en lo referente a la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial. Habida cuenta del punto de vista del Verwaltungsgerichtshof de Hesse, que consideró que las vías de recurso ante los órganos jurisdiccionales administrativos estaban cerradas, debe suponerse que este órgano jurisdiccional mantendrá su punto de vista en el caso de que el BALM apele eventualmente al Verwaltungsgericht de Frankfurt. Lo que priva a la presente petición de decisión prejudicial de toda incidencia práctica.
24. Ciertamente que la Comisión no ignoraba que, de acuerdo con su jurisprudencia, el Tribunal de Justicia no se considera competente para examinar si el hecho de someterse a él en virtud del procedimiento del artículo 177 del Tratado está de acuerdo con las normas del Derecho procesal nacional o si a dicho sometimiento se oponen consideraciones generales de economía procesal. Conviene, sin embargo, examinar si debe mantenerse dicha práctica.
25.b) Como con razón ha expuesto la Comisión, es práctica constante del Tribunal de Justicia la de no comprobar el carácter determinante de una petición de decisión prejudicial para la solución de un litigio. En la sentencia de 13 de julio de 1966 en el asunto 6/64, (4) el Tribunal de Justicia afirmó que el artículo 177 se basa en una neta división de funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia. Dicha disposición no permite que el Tribunal de Justicia decida sobre el asunto en cuestión, ni que censure los motivos u objetivos de la petición de interpretación.
26. Esta práctica, de acuerdo con la que ha de considerarse existente una petición de decisión prejudicial en tanto que no haya sido explícitamente retirada, debe mantenerse, en la medida en que en el caso de autos aún no se ha declarado definitivamente que no están abiertas las vías de recurso ante los órganos jurisdiccionales administrativos alemanes. El Verwaltungsgerichtshof se había pronunciado efectivamente en el marco del procedimiento sobre medidas provisionales. Ahora bien, semejante resolución, adoptada en el marco del procedimiento sobre medidas provisionales, no tiene que ser necesariamente mantenida. En consecuencia, no debe excluirse que las vías de recurso ante los órganos jurisdiccionales administrativos puedan, ello no obstante, estar abiertas.
27.2) Sobre las dos primeras cuestiones del Verwaltungsgericht de Frankfurt:
"1) ¿Debe interpretarse el artículo 183 del Tratado CEE en el sentido de que queda excluida la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales de los Estados miembros siempre que el demandante pueda hacer valer sus derechos igualmente por medio de un recurso basado en los artículos 169 y siguientes, y, más en concreto, en el párrafo 2 del artículo 173 del Tratado CEE?
"2).En virtud del párrafo 2 del artículo 173 del Tratado CEE, ¿puede una empresa impugnar una decisión cuyo destinatario es un Estado miembro, y que tiene por objeto una medida del tipo de la producida en los términos de la Decisión de la Comisión de 25 de febrero de 1985, cuando se encuentra en una posición de competencia directa con las empresas mercantiles por intermedio de las que debe ejecutarse la decisión?"
28.a) A juicio del Verwaltungsgericht de Frankfurt, las demandantes disponen de dos posibilidades para conseguir que se impida la operación mantequilla de Berlín. Por una parte, pueden interponer un recurso de anulación contra la Comisión en virtud del párrafo 2 del artículo 173 del Tratado CEE; la otra vía de recurso puede consistir en acudir a los órganos jurisdiccionales nacionales para que prohíban a las autoridades nacionales que ejecuten la Decisión.
29. Ello no obstante, el Verwaltungsgericht tiene dudas sobre si, a la vista de las disposiciones del artículo 183 del Tratado CEE, ambas vías pueden coexistir.
30. En el caso de que el Tribunal de Justicia confirme la opinión de que ambas vías de recurso pueden coexistir, la segunda cuestión carece de sentido. En el caso contrario, es decir, si se tuviese que excluir la competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales, se plantearía sin embargo la cuestión de si las demandantes podrían entonces interponer un recurso contra la Comisión ante el Tribunal de Justicia.
31.b) En opinión del conjunto de las partes, la primera cuestión merece una respuesta negativa. El artículo 183 del Tratado CEE no se opone a que pueda acudirse ante los órganos jurisdiccionales nacionales en el caso de que sea posible un recurso directo ante el Tribunal de Justicia, cuando la Comunidad no es parte en el litigio ante los órganos jurisdiccionales nacionales. El riesgo de decisiones contradictorias queda descartado por la posibilidad que tiene el órgano jurisdiccional nacional de plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia al amparo del artículo 177 del Tratado CEE. Por lo demás, de los artículos 183 y 177 del Tratado CEE se desprende que el ordenamiento jurídico comunitario admite la existencia paralela de vías de recurso nacionales y comunitarias.
32.c) A la vista de su tenor literal, el artículo 183 del Tratado CEE no resulta pertinente. En la medida en que dicha disposición prevé que, sin perjuicio de las competencias que el Tratado atribuye al Tribunal de Justicia, los litigios en los que la Comunidad sea parte no podrán ser, por tal motivo, sustraídos a la competencia de las jurisdicciones nacionales, parece que únicamente puede referirse a los litigios en los que la propia Comunidad sea parte. Ahora bien, en los presentes procedimientos, no es la Comunidad sino el organismo de intervención de un Estado miembro el que es parte ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
33. Por lo demás, es muy dudoso que las posibilidades de vías de recurso de las que parte el Verwaltungsgericht existan en general. El Presidente del Tribunal de Justicia ya había expresado reservas a este respecto en su resolución de 3 de mayo de 1985 en el asunto 97/85 R. En mis conclusiones en el asunto 97/85 ya expuse que no estaba abierto a las demandantes el recurso directo contra la Comisión, ya que no estaban directa e individualmente afectadas por la Decisión de la Comisión de 25 de febrero de 1985.
34. Si el Tribunal de Justicia acoge mi punto de vista en el sentido de que no es admisible un recurso directo de las demandantes contra la Comisión, carecerá de utilidad responder explícitamente a las dos primeras cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht de Frankfurt. Bastaría con indicar que, sin embargo, en el presente caso de autos habría una vía de recurso a nivel nacional.
35. Si, por el contrario, el Tribunal de Justicia considerase admisible el recurso de anulación, de ello se derivaría un contexto análogo a aquel en el que se inscribe la sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de septiembre de 1983 en el asunto 216/82. (5) Dicho procedimiento tenía por objeto una decisión de la Comisión dirigida a los Estados miembros y relativa a una petición de admisión en franquicia de derechos del Arancel Aduanero Común, referida a objetos de carácter educativo, científico o cultural. El órgano jurisdiccional remitente había planteado igualmente la cuestión de si la validez de una decisión de la Comisión aún puede ser examinada por el Tribunal de Justicia, en el marco del procedimiento prejudicial, después de que la persona afectada no hubiera impugnado dicha decisión en el plazo previsto en el apartado 3 del artículo 173 del Tratado CEE.
36. En la citada sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que, de acuerdo con un principio general del Derecho que ha encontrado su expresión en el artículo 184 del Tratado CEE, el demandante debe tener la posibilidad de alegar la ilegalidad de la decisión de la Comisión que sirve de fundamento a la decisión nacional que le afecta, en el marco de un recurso formulado contra la desestimación de su demanda conforme al Derecho nacional. Con ello bastaría para dar una respuesta que pueda disipar las dudas expresadas por el órgano jurisdiccional nacional, sin que sea necesaria una toma de postura sobre el más amplio problema de las relaciones generales entre los artículos 173 y 177 del Tratado.
37. Propongo al Tribunal de Justicia que siga esta jurisprudencia y que, en consecuencia, dé a la primera cuestión una respuesta negativa. No es preciso responder a la segunda cuestión. Por lo demás, la respuesta a ella se desprenderá de la sentencia que el Tribunal de Justicia dicte en el asunto 97/85.
3) Sobre la competencia de la Comisión para adoptar su Decisión de 25 de febrero de 1985.
38. Conviene separarse, con carácter previo, del tenor literal de las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht para profundizar en un problema que ha sido rozado en varias de las cuestiones anteriormente citadas sin haber sido explícitamente enunciado, a saber, el de la competencia de la Comisión para adoptar su Decisión de 25 de febrero de 1985 relativa a medidas de promoción de la venta de mantequilla en el mercado de Berlín (Oeste).
39. A los fines de dicho examen, me referiré en primer lugar a la orden en virtud de la cual el organismo de intervención de la República Federal de Alemania debía poner gratuitamente a la venta 900 toneladas de mantequilla procedentes de los almacenamientos públicos.
40. Dado que esta medida se basaba en el artículo 4 del Reglamento nº 1079/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, relativo a una tasa de corresponsabilidad y a determinadas medidas destinadas a ampliar los mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, de acuerdo con el artículo 5 del citado Reglamento debía imputarse al Presupuesto de las Comunidades. Por consiguiente, la venta gratuita de mantequilla de almacenamiento debe considerarse como una ayuda por una cantidad igual al completo valor de dicha mantequilla que, para un precio de intervención de 319,70 ecus por cada 100 kg, (6) se había situado alrededor de dicha cuantía.
41. Habida cuenta de que el Reglamento nº 1079/77 estaba dirigido a regularizar y estabilizar el mercado de los productos lácteos y a completar, de esta manera, el sistema de intervención existente, y dado que la Decisión de la Comisión de 25 de febrero de 1985 se basaba exclusivamente en dicho Reglamento, la competencia de la Comisión para conceder una ayuda hasta la concurrencia del valor completo del producto que ha de venderse únicamente puede derivarse de dicho Reglamento. Su competencia no puede deducirse del sistema de intervención general establecido por el Reglamento nº 804/68; por lo demás, ya expuse en mis conclusiones sobre la acción mantequilla de Navidad 1984-1985 que el régimen general de intervención no autoriza a la Comisión a conceder ayudas por propia iniciativa, sino que debe ser claramente autorizada a ello por el Consejo.
42. El artículo 4 del Reglamento nº 1079/77 dispone que la Comisión adoptará medidas que favorezcan la ampliación de los mercados de productos lácteos en el marco de lo que se ha convenido en denominar procedimiento del Comité de gestión, previsto en el artículo 30 del Reglamento (CEE) nº 804/68. Conviene, pues, verificar si unas ayudas comunitarias del tipo de las que están en cuestión son también medidas en el sentido del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 1079/77.
43. Hay que hacer constar, en primer lugar, que los artículos 92 y siguientes del Tratado, relativos a las ayudas concedidas por los Estados, no son directamente aplicables al ámbito agrícola. La prohibición de ayudas contenida en dichos artículos, y el procedimiento para la autorización de las ayudas, se refiere, según sus términos, únicamente a las ayudas concedidas por los Estados. Sin embargo, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia reconoce que las instituciones comunitarias también están obligadas a respetar las disposiciones del Tratado, aun cuando éstas se dirijan en primer lugar, según sus términos, a los Estados miembros. (7) En este sentido, el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 29 de febrero de 1984 en el asunto 37/83, ha afirmado en concreto lo suigiente por lo que se refiere al principio de libre circulación de mercancías:
"Si bien es cierto ((...)) que los artículos 30 a 36 del Tratado se refieren en primer lugar a las medidas unilaterales de los Estados miembros, no es menos cierto que también las instituciones comunitarias tienen la obligación de respetar la libertad de los intercambios intracomunitarios, principio fundamental del mercado común" (8) (traducción provisional).
44. Por consiguiente, las instituciones comunitarias están también obligadas a respetar, en el ámbito de la agricultura, el principio según el cual están prohibidas las ayudas concedidas a través de los fondos estatales en la medida en que el Tratado no diga otra cosa o las autorice.
45. El Tratado CEE ha previsto efectivamente algunas normas especiales para la agricultura. En este sentido, el artículo 42 del Tratado precisa que las disposiciones del capítulo relativo a las normas sobre la competencia serán aplicables a la producción y al comercio de los productos agrícolas sólo en la medida determinada por el Consejo, teniendo en cuenta los objetivos enunciados en el artículo 39. El Consejo podrá autorizar, en especial, la concesión de ayudas para la protección de las explotaciones desfavorecidas por condiciones estructurales o naturales, o en el marco de programas de desarrollo económico.
46. La sujeción de las instituciones comunitarias a los principios que regulan el mercado común se aplica igualmente en una amplia medida al ámbito de la agricultura ya que, según la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de octubre de 1969 en el asunto 16/69, (9) incluso las excepciones, explícitamente admitidas, a ciertas normas generales del Tratado CEE requieren, como medidas excepcionales que son, una interpretación restrictiva.
47. El párrafo 1 del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE prevé, por otra parte, que la organización común de mercados agrícolas podrá comprender todas las medidas necesarias para alcanzar los objetivos de la política agrícola común, en particular, subvenciones a la producción y a la comercialización de los diversos productos.
48. Dado que el Consejo deberá establecer, de acuerdo con el reparto fundamental de competencias que se desprende del apartado 2 del artículo 43 del Tratado CEE, las organizaciones comunes de mercados que, entre otras cosas, pueden prever ayudas, y como, además, el Consejo podrá autorizar, de acuerdo con el artículo 42 del Tratado CEE, la concesión de ayudas, de ello se deduce que únicamente el Consejo deberá decidir sobre la concesión de ayudas en el ámbito agrícola. La Comisión no podrá pronunciarse a este respecto más que cuando haya sido debidamente autorizada por el Consejo.
49. Ello se adapta al espíritu del Reglamento nº 804/68, a la práctica de las instituciones comunitarias en la aplicación de dicho Reglamento, y al trato reservado por el Tratado CEE a la problemática de las ayudas.
50. La similar normativa contenida en el artículo 12 del Reglamento nº 804/68 prescribe, en primer lugar, una decisión del Consejo sobre las medidas que prevé para luchar contra los excedentes de materias grasas butílicas, y únicamente confía a la Comisión la adopción de las modalidades de aplicación.
51. Así, en el Reglamento nº 2597/84, anteriormente citado, el propio Consejo decidió conceder, en Grecia y en Italia, una ayuda al consumo directo para la venta a precio reducido de la mantequilla destinada en Grecia y en Italia al consumo directo que acompañaba a la acción mantequilla de Navidad, y al mismo tiempo estableció el importe de dicha ayuda en una cuantía de 160 ecus por cada 100 kg. Sólo posteriormente adoptó la Comisión las correspondientes modalidades de aplicación por medio del Reglamento nº 3029/84.
52. En el Reglamento nº 1269/79, (10) el Consejo autorizó de idéntica forma a los Estados miembros para que concediesen una ayuda para la mantequilla destinada al consumo directo; en este caso, estableció también personalmente el importe de la ayuda, dejando únicamente al cuidado de la Comisión la adopción de las modalidades de aplicación.
53. El Consejo adoptó también por sí mismo las normas relativas a la concesión de ayudas destinadas a mantener el nivel de utilización de mantequilla por determinadas categorías de consumidores y de industrias. (11) El propio Consejo decidió, en el artículo 1 del Reglamento nº 1723/81, en la versión aplicable en el período en cuestión, (12) quiénes podían ser los destinatarios de las ayudas (instituciones sin fin lucrativo, ejércitos, fabricantes de productos de pastelería y de helados, así como fabricantes de otros productos alimenticios por determinar). Sin embargo, en el artículo 3 dejó al cuidado de la Comisión la determinación del importe de la ayuda, en el marco de las modalidades de aplicación.
54. En resumen, debe dejarse aquí constancia de que, en los casos anteriormente citados, en los que no se trataba de acciones aisladas sino de reducciones del precio de la mantequilla a lo largo de períodos prolongados, el Consejo decidió en cada caso sobre el establecimiento de la ayuda y, en ocasiones, también sobre su importe.
55. Tampoco se opone a la conclusión de que, en cualquier caso, las ayudas no pueden considerarse "medidas que favorezcan la ampliación de los mercados de productos lácteos" en el sentido del Reglamento nº 1079/77, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia elaborada en relación con el artículo 155 del Tratado, es decir, en relación con las competencias ejecutivas de la Comisión.
56. Es cierto que el Tribunal de Justicia había declarado, en su sentencia de 30 de octubre de 1975 en el asunto 23/75, (13) que de la interpretación sistemática del Tratado en la que debe integrarse el artículo 155, así como de las exigencias de la práctica, se desprende que la noción de "ejecución" debe ser interpretada extensivamente. Al ser la Comisión la única que puede hacer un seguimiento constante y cuidadoso de la evolución de los mercados agrícolas y que puede actuar con la urgencia requerida por la situación, el Consejo puede verse llevado a conferir a la Comisión, en el ámbito de la política agrícola común, amplias facultades de apreciación y de acción. Pero, mediante dichas consideraciones, el Tribunal de Justicia lo único que hizo fue refutar las afirmaciones de una de las partes en el procedimiento que había defendido el punto de vista según el cual una competencia conferida por el Consejo a la Comisión para la adopción de disposiciones de ejecución debía ser interpretada restrictivamente.
57. Por consiguiente, si bien la competencia de la Comisión para adoptar medidas de ejecución no puede ser interpretada restrictivamente, no por ello podrá conceder por iniciativa propia ayudas que no estén previstas por el Tratado o por un acto del Consejo. Lo que ya se desprende del espíritu del Reglamento nº 804/68, de las disposiciones especiales de su artículo 23 en el que se declara que los artículos 92 a 94 del Tratado CEE son aplicables salvo disposición contraria del citado Reglamento, y, sobre todo, de la reserva de principio con que el Tratado CEE se refiere en general a las ayudas.
58. Dicha reserva se desprende ya de las disposiciones relativas a las ayudas concedidas por los Estados, es decir, de los artículos 92 y siguientes del Tratado CEE, que ciertamente, como ya se ha dicho, no vinculan directamente a las instituciones comunitarias en relación con la apreciación de ayudas comunitarias, pero cuyos principios son igualmente aplicables a dichas ayudas.
59. Estas disposiciones prohíben las ayudas, salvo excepciones previstas por el Tratado CEE. Semejantes excepciones están contenidas en los apartados 2 y 3 del artículo 92, en los que se enumera, por una parte, una serie de ayudas que son compatibles de manera general con el mercado común y, por otra parte, las que pueden considerarse compatibles con el mercado común. En virtud de la letra d del apartado 3 del artículo 92, el Consejo podrá también declarar compatibles con el mercado común otras categorías de ayudas, y según el párrafo 3 del apartado 2 del artículo 93, podrá autorizar, en circunstancias excepcionales, una ayuda en sí misma incompatible con el mercado común.
60. Ciertamente que la Comisión dispone de un cierto margen de apreciación a efectos del control de las ayudas y, especialmente, en relación con el examen de las ayudas potencialmente compatibles con el mercado común, de acuerdo con el apartado 3 del artículo 92 del Tratado CEE. Sin embargo, la Comisión no puede salirse, en principio, del marco que ha sido establecido por el Tratado CEE o por un acto del Consejo. Por consiguiente, compete exclusivamente al Consejo decidir sobre la compatibilidad de ayudas más importantes.
61. El hecho de que la reserva manifestada por el Tratado CEE en relación con las ayudas debía también ser determinante en el ámbito de la política agrícola se confirma, además, por la resolución adoptada a raíz de la conferencia de Estados miembros convocada en Stresa, de acuerdo con el apartado 1 del artículo 43 del Tratado, para extraer las líneas directrices de una política agrícola común, conferencia de la que se desprendió un consenso general sobre, entre otras cosas, la siguiente idea:
"La eliminación de las subvenciones contrarias al espíritu del Tratado debe considerarse esencial" (14) (traducción provisional).
62. Conviene examinar si este principio, según el cual en todo caso compete al Consejo pronunciarse sobre la concesión de ayudas que no estén explícitamente previstas, es también aplicable en el ámbito de la agricultura. Como ya ha quedado dicho, el párrafo 1 del apartado 3 del artículo 40 y el artículo 42 del Tratado contienen indicaciones en este sentido.
63. El principio según el cual las ayudas sólo son admisibles cuando están previstas por el Tratado o por un acto del Consejo no puede, pues, eludirse mediante una interpretación extensiva de la noción de "competencias ejecutivas" de la Comisión.
64. El apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 1079/77 del Consejo no puede, por consiguiente, considerarse como una autorización suficiente para que la Comisión conceda ayudas con vistas a una ampliación de los mercados de productos lácteos.
En consecuencia, debe llegarse al siguiente resultado intermedio.
65. El apartado 1 del artículo 2 de la Decisión de la Comisión de 25 de febrero de 1985, por la que se prevén medidas de promoción de la venta de mantequilla en el mercado de Berlín (Oeste), no es válido.
66.4) Sobre la tercera cuestión del Verwaltungsgericht de Frankfurt:
"3) Conforme a los principios generales del Derecho comunitario, en particular los de libertad profesional, libertad general de actuar y libre competencia, ¿debe protegerse a una empresa contra las desventajas en materia de competencia que para ella se derivan del hecho de que la posición de un competidor se vea mejorada por medidas comunitarias?"
67.a) El Verwaltungsgericht de Frankfurt señala en primer lugar que el Tribunal de Justicia ha reconocido en su jurisprudencia el derecho fundamental a la libertad profesional. Sin embargo, el Tribunal de Justicia no ha definido aún de manera detallada el ámbito de protección cubierto por este derecho fundamental. Pero al menos ha indicado que el interés económico de las empresas en que sus competidores no reciban subvenciones de los Estados está jurídicamente protegido por el Derecho comunitario.
68. De acuerdo con la letra f del artículo 3 del Tratado CEE, la Comunidad deberá velar por que la competencia no se vea falseada: Los artículos 85 y 86 del Tratado enuncian las normas correspondientes en cuanto se refiere a los agentes del mercado. Las prohibiciones de discriminación del artículo 7 y del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE muestran, por otra parte, que la propia Comunidad y los Estados miembros no deben obstaculizar la competencia.
69. Ello no significa, sin embargo, que la competencia no pueda ser restringida por el poder público, sino que toda restricción debe estar justificada. El derecho fundamental a la libre competencia debe estar también garantizado en el Derecho comunitario en cuanto emanación de la libertad profesional y de la libertad de actuar en general. Todos aquellos que estén en una relación de competencia con empresas o con el Estado deben beneficiarse del ámbito de protección de este derecho fundamental. En el caso de autos, son competidores en dicho sentido, las demandantes y las empresas mercantiles que, en ejecución de la operación, tenían que distribuir en Berlín la mantequilla de intervención al mercado detallista. Si dichas empresas mercantiles no se beneficiasen en modo alguno de esta operación, habría entonces que considerar que hay una relación de competencia directa con el BALM, que lucharía directamente para obtener partes del mercado y no utilizaría las empresas mercantiles más que a título de agentes. En cada uno de ambos casos, se vería alterada la posición competitiva de las demandantes y el ámbito de protección del derecho fundamental a la libre competencia se vería afectado por una medida del poder público.
70.b) En opinión de las demandantes en el asunto principal, los principios generales del Derecho a que se alude en la tercera cuestión protegen a las empresas de los ataques que podrían experimentar en su posición competitiva por el hecho de ciertas medidas comunitarias.
71. El derecho fundamental al ejercicio de una actividad profesional ya ha sido reconocido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia; el principio de la libre competencia, consagrado en varias disposiciones del Tratado, se opone a la concesión de ayudas comunitarias cuando éstas, como en el caso de autos, suponen un ataque a la posición de las empresas en el plano de la competencia.
72. Las demandantes estiman, por otra parte, que se ha infringido la prohibición de discriminación: la mantequilla y la margarina están en una relación de sustitución. Sin embargo, la Comunidad reduce el precio de la mantequilla mediante subvenciones masivas, distribuyéndola así gratuitamente, en tanto que la margarina no se beneficia de tales ayudas.
73. Por otra parte, las demandantes ven en la medida de la Comisión no sólo una venta por debajo del precio de coste, sino también una distribución de las mercancías a título gratuito. Lo que es ilícito según los principios del Derecho en materia de competencia desleal que se encuentran en los ordenamientos jurídicos de todos los Estados miembros, al menos en la medida en que ello implica un riesgo de saturación del mercado o una puesta en peligro de la competencia. Al propio tiempo, dicha medida no se adapta a la normativa en materia de primas.
74. La Comisión comparte el punto de vista del Verwaltungsgericht en la medida en que considera que toda restricción a la libertad individual de los agentes económicos exige una justificación. No obstante lo cual, no advierte restricción alguna al libre ejercicio de una actividad profesional en el caso de autos. No se ha impedido a nadie que acceda a la actividad profesional como fabricante de margarina. La intervención en el mercado de la margarina ha sido insignificante, ya que ha representado menos del 0,4 % del consumo total por año de margarina en la República Federal de Alemania. Debido a las diferencias existentes entre la organización de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, por una parte, y la organización de mercados de materias grasas, por otra, la industria de la margarina goza desde hace años de ventaja sobre los fabricantes de mantequilla.
75. Los principios del Derecho que informan la legislación que reprime la competencia desleal no son aplicables al caso de autos. Los principios relativos a la saturación del mercado y los de la normativa de primas, invocados por las demandantes, son específicos del Derecho alemán. En cualquier caso, en los ordenamientos jurídicos de todos los Estados miembros no aparecen bajo esta forma principios generales comparables.
76. La Comisión se remite, por lo demás, a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual ningún sector industrial puede pretender el mantenimiento de las ventajas de una organización común de mercados existente.
77.c) El Verwaltungsgericht de Frankfurt ha planteado, mediante esta cuestión, una serie de problemas abstractos, tales como los principios de la libertad profesional, de la libre competencia y, en la motivación de la cuestión, de la prohibición de discriminación.
78. El Verwaltungsgericht de Frankfurt ha expuesto, con razón, que el principio del libre ejercicio de una actividad profesional ha sido reconocido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia; lo que está en cuestión no es la existencia de este principio general del Derecho, sino el alcance de su ámbito de protección.
79. En las sentencias dictadas el 13 de diciembre de 1979 en el asunto 44/79, (15) y el 14 de mayo de 1974 en el asunto 4/73, (16) el Tribunal de Justicia ha afirmado que el ordenamiento constitucional de los diferentes Estados miembros garantiza el libre ejercicio de la actividad profesional; pero que el derecho así garantizado, lejos de aparecer como una prerrogativa absoluta, debe considerarse igualmente desde la perspectiva de la función social de las actividades protegidas. Por esta razón, los derechos de este orden no se garantizan por lo general más que a reserva de las limitaciones previstas en función del interés público. En el ordenamiento jurídico comunitario, también parece legítimo reservar, en relación con estos derechos, la aplicación de ciertos límites, justificados por los objetivos de interés general que persigue la Comunidad, en la medida en que no se atente contra la substancia de dichos derechos. Por lo que se refiere en concreto a las garantías otorgadas a la empresa, en ningún caso pueden extenderse a la protección de meros intereses o de oportunidades de índole comercial, cuyo carácter aleatorio es inherente a la esencia misma de la actividad económica.
80. En este contexto, conviene llamar la atención sobre otro principio elaborado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Una empresa no puede, en efecto, invocar un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja, que para ella se deriva de la existencia de una organización común de mercados, y de la que ha gozado en un momento dado. (17)
81. Este principio debe ser igualmente válido en relación con el equilibrio establecido por el Consejo entre dos organizaciones de mercados diferentes, de manera que las demandantes en el asunto principal no pueden invocar un derecho adquirido a que la relación entre la organización de mercados de la leche y de los productos lácteos y la organización de mercados de materias grasas no pueda modificarse.
82. Ahora bien, de acuerdo con el reparto fundamental de competencias en el ámbito agrícola que se deduce del apartado 2 del artículo 43 del Tratado CEE, incumbe al Consejo el establecimiento de organizaciones comunes de mercados; por consiguiente, también incumbirá al Consejo la modificación de la organización común de mercados. En tanto que el Consejo no lo haga, la Comisión está vinculada al marco fundamental que el Consejo ha fijado en relación con las organizaciones comunes de mercados o, en este caso, en relación con los productos agrícolas que forman parte de ellas.
83. En el caso de la mantequilla y de la margarina, se trata de productos agrícolas en el sentido del anexo II (capítulo 4 y capítulo 15.13) del Tratado CEE, cuyos precios están el uno en función del otro. (18)
84. El Consejo ha establecido la relación fundamental que existe entre el mercado de la mantequilla y el mercado de la margarina al adoptar el Reglamento nº 804/68, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, y el Reglamento nº 136/66, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de las materias grasas, y al completar posteriormente dicha relación mediante decisiones en materia de precios y con una protección aduanera externa por medio del Arancel Aduanero Común.
85. Gracias a estas medidas, el Consejo ha establecido lo que consideraba que era el equilibrio justo entre los mercados de la mantequilla y de la margarina, equilibrio que determina las condiciones básicas de la actividad de los fabricantes de mantequilla o de margarina.
86. La Comisión critica estas condiciones básicas y, por consiguiente, la relación fundamental que existe entre el mercado de la mantequilla y el mercado de la margarina; la Comisión ve en el elevado precio de la mantequilla, derivado de las decisiones del Consejo, así como en los precios de las materias primas utilizadas en la fabricación de la margarina, que se aproximan a los reducidos precios del mercado mundial, una ventaja injustificada para los fabricantes de margarina o una desventaja para los fabricantes de mantequilla. Para compensar esta situación que consideraba dispar, la Comisión había sometido en varias ocasiones al Consejo proposiciones tendentes al establecimiento de una tasa sobre las materias grasas que, sin embargo, nunca fueron acogidas por el Consejo.
87. Para crear durante un corto período, y en relación con cantidades de mantequilla limitadas, la situación de competencia entre la mantequilla y la margarina que califica de normal, la Comisión llevó a cabo tanto la acción mantequilla de Navidad 1984-1985 como la medida contenida en su Decisión de 25 de febrero de 1985. De esta manera fue más allá de la relación fundamental entre el mercado de la mantequilla y el mercado de la margarina que el Consejo había establecido.
88. Según el párrafo 2 del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE, la organización común de mercados deberá excluir toda discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad. La prohibición de discriminación enunciada en esta disposición es una modalidad específica del principio general de igualdad que forma parte de los principios fundamentales del Derecho comunitario. Dicho principio exige que no se dé un trato diferente a situaciones comparables, a menos que esté objetivamente justificada una diferenciación. Dicho principio limita pues la libertad de acción de las instituciones de la Comunidad en cuanto a la realización de los objetivos de la política agrícola enumerados en el artículo 39 del Tratado CEE. (19)
89. Dado que, como ya ha sido indicado, la mantequilla y la margarina se encuentran, al menos en parte, en una relación de sustitución, debe examinarse si la diferente conformación de las organizaciones de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, por una parte, y en el sector de las materias grasas, por otra, justifica la adopción de medidas de promoción de la venta de mantequilla que puedan perjudicar a los fabricantes de margarina.
90. En este contexto, hay que hacer constar que las dos organizaciones de mercados prevén sistemas de precios muy diferentes. Mientras que las materias primas utilizadas para la fabricación de margarina pueden esencialmente comprarse en la Comunidad a un precio que se corresponde con el del mercado mundial, para la fabricación de mantequilla ha de aplicarse un precio sensiblemente más alto en relación con su producto de origen, la leche, superior en alrededor de 200 ecus por cada 100 kilos al precio del mercado mundial. Conviene señalar además que, en relación con la mantequilla, hay una garantía ilimitada de compra a precios que tienen en cuenta el precio considerablemente más elevado de la leche en comparación con el del mercado mundial.
91. La Comisión intervino en esta estructura de precios mediante la venta gratuita de mantequilla de intervención, es decir, subvencionándola en todo su precio, cuando al mismo tiempo se mantenía el régimen de intervención en relación con la mantequilla fresca, sin modificación del precio de intervención. Por consiguiente, si bien la distribución de la mantequilla de intervención gratuita ha permitido eliminar en cierta medida del mercado la mantequilla fresca que debía venderse al precio normal, ciertamente se ha privado a la mantequilla fresca de la posibilidad de ser vendida directamente a los consumidores; pero todavía existía la posibilidad de vender la mantequilla a los organismos de intervención al precio de intervención, de manera que los fabricantes de mantequilla no se vieran privados de sus mercados.
92. Distinta se presentaba, en cambio, la situación de los fabricantes de margarina. Dado que sus productos no se beneficiaban de ningún mercado garantizado por medidas de intervención, tenían que aceptar, en una situación en la que un producto competitivo era masivamente subvencionado, pérdidas de mercados para las que no se había previsto compensación alguna.
93. En consecuencia, debe declararse que la concesión de subvenciones a la mantequilla de almacenamiento afectó directamente a los fabricantes de mantequilla y de margarina: los fabricantes de la mantequilla fresca eliminada del mercado pudieron ofrecer libremente sus mercancías al organismo de intervención, que estaba obligado a comprarlas, en tanto que no se ofrecía ninguna solución de este género a los fabricantes de margarina. La intervención de la Comisión en los dos mercados de materias grasas produjo, pues, efectos diferentes: en el caso de los fabricantes de mantequilla, condujo como máximo a que un precio realizable en el mercado se situase por encima del precio de intervención, lo que nadie ha pretendido, mientras que los fabricantes de margarina han tenido que soportar una pérdida en su volumen de negocios sin compensación alguna.
94. Dado que las medidas de promoción de la venta de mantequilla en el mercado de Berlín impusieron, por consiguiente, considerables cargas a los fabricantes de margarina, y cargas en cualquier caso reducidas a los fabricantes de mantequilla, esta carga inicua en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (20) debe considerarse como una discriminación en detrimento de los fabricantes de margarina, los cuales, precisamente, no pueden beneficiarse de las ventajas ofrecidas por la organización de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos.
95. Si para la existencia de una discriminación se exigiese que de una desventaja impuesta a una categoría de productores se dedujera una ventaja para otra categoría de productores, también se daría esta situación de hecho.
96. En el hecho de que una medida de promoción de la venta de mantequilla de almacenamiento tenga por efecto concomitante la eliminación de la margarina y de la mantequilla fresca del mercado, no puede verse ya inmediatamente una ventaja directa para los fabricantes de mantequilla. Pero dicha medida se traduce indirectamente en una ventaja muy considerable para los fabricantes de mantequilla. Habida cuenta de la existencia de una organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, que se aplica de tal manera que inevitablemente se produce un excedente constante de leche gracias a una garantía casi absoluta de compra a precios sensiblemente acrecentados en comparación con los del mercado mundial, acciones de liquidación de existencias como la operación mantequilla de Berlín constituyen prácticamente una necesidad para poder mantener en definitiva, al menos todavía por algún tiempo, el sistema vigente de elevados precios de la leche, con una garantía de compra casi ilimitada. En la práctica, la intervención en el mercado de la leche ha evolucionado hacia un sistema que está obligado a encontrar mercados excepcionales. De manera que la acción mantequilla de Berlín, si bien en una medida limitada, ha servido para mantener al menos todavía durante un cierto tiempo el precio elevado de la leche y la garantía de compra; dicha acción ha beneficiado pues, indirectamente, a los productores de leche.
En consecuencia, propongo responder a la cuestión como sigue.
97. Las instituciones competentes de la Comunidad pueden modificar las condiciones de competencia creadas por las organizaciones de mercados. A este respecto deben, sin embargo, respetar los intereses de los competidores que están protegidos por los principios generales del Derecho comunitario y, en particular, la prohibición de discriminación.
98.5) Sobre la quinta cuestión del Verwaltungsgericht de Frankfurt:
"5) ¿Están sujetos los principios generales del Derecho (Derechos fundamentales) evocados en la tercera cuestión a la "reserva de ley", de manera que no puedan ser objeto de restricciones más que mediante un reglamento del Consejo o sobre la base de un reglamento del Consejo?"
99.a) En opinión del Verwaltungsgericht, los derechos fundamentales de los agentes económicos no pueden restringirse discrecionalmente, por más que ello sirva para la realización de los objetivos del Tratado CEE. Por otra parte, no toda medida del poder público que afecte a los derechos fundamentales constituye igualmente una violación de dichas posiciones jurídicas. Al menos el derecho fundamental a la libre competencia no puede aplicarse sin restricciones. El Verwaltungsgericht plantea la cuestión de la naturaleza que habrían de tener estas restricciones para ser jurídicamente admitidas, ya que el Tribunal de Justicia no ha tomado hasta el momento posición de manera suficientemente precisa sobre esta cuestión. Por más que el Tribunal de Justicia haya mencionado el hecho de que el derecho fundamental a la libertad profesional existe "a reserva de las limitaciones previstas en función del interés público" (traducción provisional), consideraciones vinculadas al Estado de Derecho hacen ineluctable una calificación más precisa de dicha reserva.
100. Dado que no existen en Derecho comunitario leyes en el sentido formal del término, en el marco de la constitución comunitaria es el Consejo el órgano constitucional que promulga los actos jurídicos cuya adopción incumbe a la representación popular en una democracia. Por consiguiente, los reglamentos del Consejo deben ser reconocidos, pero también exigidos, como actos legislativos emanados del legislador, es decir, como ley en el sentido de la reserva de ley del Derecho comunitario.
101.b) Las demandantes en el asunto principal estiman que, para que sea válida, una decisión de la Comisión debe basarse directamente en una disposición del Tratado o en una autorización conferida por el Consejo en un reglamento. Lo que se deriva tanto de los principios generales del Estado de Derecho y de la división de poderes como del reparto limitativo de las competencias de las instituciones previsto en el párrafo 1 del artículo 4 del Tratado. Por estas razones, los derechos fundamentales mencionados en la tercera cuestión no pueden ser limitados más que por un acto del Consejo, o de la Comisión actuando sobre la base de una autorización del Consejo.
102. El Consejo se refiere a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a cuyo tenor los elementos esenciales de una materia por regular deben adoptarse de acuerdo con el procedimiento previsto en el Tratado, mientras que las disposiciones de ejecución de los reglamentos de base pueden adoptarse conforme a un procedimiento diferente, ya sea por el propio Consejo, ya sea por la Comisión en virtud de una autorización de acuerdo con el artículo 155 del Tratado. Dicha exigencia se satisface cuando, en virtud de este procedimiento, se hayan establecido criterios lo suficientemente precisos como para definir claramente las competencias conferidas a la Comisión y para garantizar que se atendrá a dichos criterios en el ámbito de la ejecución. En opinión del Consejo, toda limitación eventual de los derechos individuales por actos de ejecución adoptados por la Comisión deberá, por consiguiente, poderse justificar mediante los criterios que el Consejo ha fijado en el acto básico. Por ello, los principios generales del Derecho no pueden ser objeto de restricciones más que sobre la base de un reglamento del Consejo, y ello con los límites que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
103. La Comisión expone que la validez de las autorizaciones que le son conferidas por el Consejo no debe ser apreciada en virtud de los datos del Derecho constitucional alemán, sino de acuerdo con las estructuras específicas del Tratado. Éste no define en qué consisten los poderes que, en virtud del cuarto guión del artículo 155, el Consejo puede atribuir a la Comisión. Esta disposición únicamente prohíbe las autorizaciones mediante las que el Consejo delega globalmente en la Comisión el ejercicio de competencias en ámbitos que le están reservados, sin promulgar él mismo disposición alguna. Al contrario de lo que sucede en el artículo 80 de la Grundgesetz, no se exige que "el contenido, el fin y el alcance" de la autorización sean precisados.
104.c) Según el apartado 1 del artículo 4 del Tratado CEE, cada institución actuará dentro de los límites de las competencias atribuidas por el presente Tratado.
105. Los artículos 145 y 155 concretan el principio anteriormente citado: en virtud del artículo 145 del Tratado CEE, el Consejo dispondrá de un poder de decisión para garantizar la consecución de los fines establecidos en el presente Tratado y de acuerdo con las disposiciones del mismo; según el artículo 155, con objeto de garantizar el funcionamiento y desarrollo del mercado común, la Comisión dispondrá de un poder de decisión propio y participará en la formación de los actos del Consejo y de la Asamblea en las condiciones previstas en el presente Tratado y ejercerá las competencias que el Consejo le atribuya para la ejecución de las normas por él establecidas.
106. De acuerdo con estos principios, frecuentemente calificados de "principios de la autorización particular limitada", cada institución de la Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le son atribuidas por los Tratados. Ninguna institución goza de una competencia legislativa o de una competencia de acción generales.
107. Por otra parte, del tercer guión del artículo 155 del Tratado CEE se desprende que, en principio, no hay relación jerárquica entre el Consejo y la Comisión, ya que la Comisión tiene también atribuidas competencias propias en el Tratado CEE.
108. De manera que la Comisión podrá, por ejemplo, en virtud de la segunda frase del párrafo 1 del artículo 155 del Tratado CEE, autorizar a los Estados miembros la adopción, en materia de política comercial, de medidas de protección que pueden ser completamente adecuadas, en un caso concreto, para afectar a la libertad de acción económica de agentes del mercado.
109. Existe, no obstante, una relación jerárquica entre la Comisión y el Consejo en el ámbito de aplicación del cuarto guión del artículo 155 del Tratado CEE, ya que la Comisión deberá respetar en la adopción de las medidas de ejecución las competencias que el Consejo le haya atribuido.
110. En el ámbito de las medidas que la Comisión adopta de esta manera conforme al cuarto guión del artículo 155 del Tratado CEE, no puede restringir los principios generales del Derecho más que cuando haya sido autorizada para ello mediante un reglamento del Consejo. En el caso del tercer guión del artículo 155 del Tratado CEE, la Comisión podrá, sin embargo, proceder a dichas restricciones sobre la base de una competencia propia, es decir, habiendo sido directamente autorizada para ello por el Tratado CEE.
111. Sin embargo, en ambos casos la Comisión está obligada a respetar, cuando se trate de restringir derechos fundamentales, los principios que el Tribunal de Justicia ha establecido especialmente en la sentencia de 14 de mayo de 1974 en el asunto 4/73, anteriormente citada.
112. De las anteriores consideraciones se deduce la respuesta siguiente.
Las instituciones competentes de la Comunidad pueden intervenir en el ámbito de protección cubierto por los principios generales del Derecho en la medida en que actúen sobre la base de su propia competencia.
En cambio, cuando la Comisión actúa de acuerdo con el cuarto guión del artículo 155 del Tratado CEE, en el marco de las competencias ejecutivas que le han sido atribuidas, su acción debe poderse imputar a un acto del Consejo.
113.6) Sobre la cuarta cuestión del Verwaltungsgericht de Frankfurt:
"4) ¿Puede decirse que la medida prevista en la Decisión de la Comisión de 25 de febrero de 1985 ((COM(85) 276 final)) persigue la realización de los objetivos establecidos por el Tratado y que constituye una medida adoptada en las condiciones previstas por éste en el sentido del artículo 145 del Tratado CEE?"
114.a) El Verwaltungsgericht de Frankfurt expresa dudas sobre la cuestión de si la medida de promoción de la venta de mantequilla sigue persiguiendo la realización de los objetivos fijados por el Tratado. La acción no tiende al aumento de la productividad en la agricultura ni tampoco a garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, cuyo nivel de vida no se garantiza efectivamente sino mediante los precios de intervención garantizados. La distribución en el mercado de las existencias de intervención nunca podrá ser útil a este fin.
115. La medida tampoco tiende a la estabilización de los mercados ya que no supone sino una reducción artificial del precio de la mantequilla en beneficio de los consumidores, pero no un equilibrio del mercado.
116. La medida tampoco es útil de cara al abastecimiento de los consumidores a precios razonables, ya que el nivel de precio razonable sería en sí mismo el resultado de las fijaciones de precios de la organización común de mercados.
117. El Verwaltungsgericht estima que el único fin que razonablemente puede reconstituirse es el de que dicha medida permite una venta de la mantequilla vieja depositada en los almacenamientos públicos. En este sentido, se trataría de lo que se ha convenido en denominar una operación accesoria de carácter fiscal, que es comparable a la construcción o al alquiler de nuevos almacenes. Ciertamente que tales operaciones accesorias de carácter fiscal pertenecen también al ámbito de competencias de la Comunidad, pero el Verwaltungsgericht considera excluido que la Comunidad pueda restringir los derechos fundamentales de los agentes del mercado en interés de dichas operaciones.
118.b) Las demandantes en el asunto principal también estiman que la medida impugnada no es útil para ninguno de los objetivos de la política agrícola que están enunciados en el artículo 39 del Tratado CEE.
119. En particular, no puede invocarse el principio según el cual debe garantizarse un nivel de vida equitativo a la población agrícola. Del Informe especial del Tribunal de Cuentas se deduce que la venta de mantequilla a precio reducido dentro de la Comunidad (21) en absoluto permite aumentar la venta de mantequilla.
120. La Comisión comparte el punto de vista según el cual la acción mantequilla de Berlín no está dirigida a aumentar la productividad de la agricultura, ni a garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, ni a garantizar precios razonables en los suministros al consumidor. Estima, en cambio, que la acción persigue otro objetivo, a saber, el de la estabilización de los mercados.
121. Para restablecer, al menos a medio plazo, un equilibrio entre la oferta y la demanda, habida cuenta del aumento considerable de la producción de leche y de la sólo moderada progresión del consumo, la Comunidad no podía concentrar su acción únicamente en el sector de la producción sino que, yendo más allá de las acciones tradicionales de venta a precio reducido practicadas desde hacía varios años, se vio obligada a buscar posibilidades de ampliación de los mercados de la mantequilla. El Consejo había confiado a la Comisión, por medio del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 1079/77, la tarea de investigar permanentemente este tipo de medidas. Con ocasión del establecimiento de la tasa de corresponsabilidad, la Comisión estaba autorizada más en concreto por la citada disposición, para adoptar, en el marco del procedimiento del Comité de gestión, toda medida dirigida a la ampliación de los mercados de la leche y de los productos lácteos en el interior y en el exterior de la Comunidad y a la búsqueda de nuevas salidas y de productos mejorados.
122. No cabe duda de que la distribución gratuita de 900 toneladas de mantequilla procedente de las existencias de intervención y la correlativa venta de 900 toneladas suplementarias de mantequilla fresca no han constituido más que una contribución muy modesta al restablecimiento del equilibrio perturbado. Pero la Comisión no tuvo como principal objetivo la venta de 900 toneladas de mantequilla excedentaria, sino la realización de un estudio dirigido a determinar el comportamiento de los consumidores en la hipótesis de una reducción sensible de los precios durante un período prolongado.
123.c) Entre los objetivos enunciados en el artículo 39 del Tratado CEE únicamente queda por examinar el de la estabilización de los mercados, ya que pueden acogerse las observaciones emitidas por el órgano jurisdiccional remitente y por todas las partes en el sentido de que la medida de venta de la mantequilla no fue útil de cara a los demás objetivos enumerados en el artículo 39 del Tratado CEE.
124. Ahora bien, como ya expuse en mis conclusiones a la acción mantequilla de Navidad, la noción de estabilización de los mercados tiene dos aspectos: la estabilización del mercado de un producto determinado, en este caso la mantequilla, y la estabilización de mercados de productos diferentes cuando éstos se encuentran, como en el caso de autos, en una relación de sustitución.
125. La estabilización del mercado de la mantequilla conduce a las siguientes observaciones: como ya he indicado, la aplicación de la organización de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos ha desembocado, desde hace años, en la existencia de excedentes de producción que no pueden venderse en el mercado. El objetivo de la estabilización de los mercados ha sido constantemente descuidado en beneficio de otros objetivos, y, en particular, del de garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola. Ello se ha traducido en la acumulación de un excedente estructural de producción, lo que quiere decir que el mercado de la mantequilla se encuentra totalmente desequilibrado.
126. Si, ante dicha situación, el Consejo confía a la Comisión la tarea de buscar medidas que puedan restablecer el equilibrio del mercado, ello es útil de cara al objetivo de estabilizar los mercados enunciado en el artículo 39 del Tratado CEE. Las correspondientes medidas adoptadas por la Comisión deben estar dirigidas, por consiguiente, al restablecimiento del equilibrio del mercado. Poco importa a efectos de la apreciación jurídica la cuestión de si lo consiguen o no, ya que el éxito de una medida dirigida a la búsqueda de nuevas salidas, y por lo tanto su carácter de apropiada, no pueden medirse sino después de que haya sido ejecutada.
127. A este respecto, la Comisión ha expuesto plausiblemente que lo que intentaba era estudiar el comportamiento de los consumidores de cara a una amplia acción de reducción del precio de la mantequilla, y determinar, en particular, el coste exacto y los límites de una eventual venta suplementaria de mantequilla.
128. Por consiguiente, la medida de promoción de la venta de mantequilla podía ser útil de cara al objetivo de la estabilización del mercado de la mantequilla.
129. Pero como la noción de estabilización de los mercados encierra aún un segundo aspecto, a saber, la relación existente entre los mercados de productos que pueden sustituirse mutuamente, conviene examinar si la Comisión podía intervenir con su medida en la relación fundamental que existe entre el mercado de la leche y de los productos lácteos, por una parte, y el mercado de las materias grasas, por otra. En principio, la Comisión debe en efecto respetar la relación fundamental establecida por el Consejo entre las dos organizaciones de mercados anteriormente citadas. Los agentes del mercado que ejercen sus actividades en ambos sectores de las materias grasas alimentarias podían partir además de la idea de que la relación fundamental entre las dos organizaciones de mercados no sería en cualquier caso modificada de manera brusca, es decir, sin medidas transitorias.
130. Según el Verwaltungsgericht de Frankfurt, en el año 1984 se consumieron en Berlín 13.297 toneladas de margarina. Lo que representa un consumo medio mensual de 1.108 toneladas, o sea, en relación con el período de dos meses y medio a que debía extenderse la acción de reducción del precio de la mantequilla, un consumo de 2.770 toneladas.
131. Suponiendo que la venta suplementaria de 900 toneladas de mantequilla de intervención se hiciese por completo a expensas de la venta de margarina, esta última se reduciría en un 22,5 % durante dos meses y medio. Pero calculada en relación con la venta de margarina en Berlín a lo largo de todo el año 1984, la reducción no se elevaría más que a un 6,8 % aproximadamente.
132. Por otra parte, hay que tener en cuenta el hecho de que, al menos las demandantes en el asunto principal en los asuntos acumulados 133/85 a 136/85, no operan únicamente en el mercado de Berlín sino también en el mercado de la República Federal de Alemania en su conjunto. En el curso de la vista oral en el asunto 97/85, las demandantes expusieron que la cantidad de mantequilla gratuita utilizada en la ejecución de la medida correspondía a un 0,4 % de las ventas anuales de margarina en la República Federal de Alemania.
133. Dada la existencia de una reducción tan insignificante del volumen de negocios, no cabe por ahora apreciar ninguna intervención notable en la relación fundamental establecida por el Consejo entre el mercado de la leche y de los productos lácteos y el mercado de las materias grasas. Conviene además observar que, en el artículo 4 del Reglamento nº 1079/77, el Consejo ha permitido a la Comisión la adopción de medidas dirigidas a la ampliación del mercado de los productos lácteos también en el interior de la Comunidad, de manera que el Consejo no excluía que la relación fundamental entre las dos organizaciones de mercados fuese cuando menos objeto de intervenciones menores. Semejante indicación estaba ausente del fundamento jurídico en la acción mantequilla de Navidad.
134. En resumidas cuentas, debe por consiguiente declararse que la Decisión de la Comisión de 25 de febrero de 1985 no ha atentado contra el objetivo de la estabilización de mercados, tal y como viene enunciado en el artículo 39 del Tratado CEE.
135. De lo que se desprende la siguiente respuesta:
La medida prevista en la Decisión de la Comisión de 25 de febrero de 1985 no es contraria a un objetivo de la política agrícola en el sentido del artículo 39 del Tratado CEE.
136.7) Sobre la sexta cuestión del Verwaltungsgericht de Frankfurt:
"6) ¿Constituye la medida prevista en la Decisión de la Comisión de 25 de febrero de 1985 una medida relativa a la búsqueda de nuevos mercados o a la ampliación de los mercados en el sentido del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 1079/77 del Consejo de 17 de mayo de 1977, relativo a una tasa de corresponsabilidad y a determinadas medidas destinadas a ampliar los mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 131, p. 6; EE 03/12, p. 148)?"
137.a) El Verwaltungsgericht de Frankfurt tiene dudas sobre si la medida de promoción de la venta de mantequilla puede basarse en el artículo 4 del Reglamento nº 1079/77. Plantea la cuestión de si los términos "mercados" y "ampliación de mercados" pueden referirse también a la venta de mercancías de intervención procedentes de los almacenamientos públicos. Las medidas contempladas en el artículo 4 están financiadas por fondos extraídos de la tasa de corresponsabilidad. El sentido de esta tasa, y de las medidas que gracias a ella habrían de financiarse, debería ser el de establecer una relación más adecuada entre la producción y las necesidades del mercado. Las medidas a financiar no formarían parte del sistema de intervención sino que estarían destinadas a completar el sistema de intervención vigente de forma que se equilibrara la relación entre la oferta y la demanda.
138. Dicha finalidad hace pensar que el término de mercados, en el sentido del artículo 4 del Reglamento nº 1079/77, no puede referirse más que a la venta de productos libres de mercado, es decir, de productos lácteos que nunca han sido objeto de una intervención pública. La relación entre la oferta y la demanda únicamente puede reequilibrarse mediante la ampliación del mercado de dichos productos. Si, por el contrario, se ampliaran los mercados en relación con las mercancías de intervención, la distribución gratuita de mantequilla de intervención eliminaría del mercado una parte de la mantequilla de libre mercado, dirigiéndola hacia la intervención pública. Si esta medida fuese financiada con fondos procedentes de la tasa de corresponsabilidad, esta última se desviaría de su objeto.
139.b) En opinión de las partes demandantes, la medida impugnada no queda cubierta por el artículo 4 del Reglamento nº 1079/77. La búsqueda de nuevos mercados no precisa de la distribución gratuita de 900 toneladas de mantequilla, dado que un Instituto de estudios de mercado podría suministrar las informaciones que se pretende obtener. Por las razones expuestas por el órgano jurisdiccional remitente, la ampliación de mercados únicamente puede afectar a la mantequilla fresca de mercado. La decisión de distribuir gratuitamente mantequilla procedente de las existencias de intervención de la Comunidad viola la organización de mercados en el sector de la leche. La actividad de los organismos de intervención en lo que se refiere al almacenamiento y a la venta de mantequilla está regulada por el Reglamento (CEE) nº 804/68, y especialmente por el apartado 3 de su artículo 6. Si de lo que se trata en el artículo 4 del Reglamento nº 1079/77 es de medidas relativas a la ampliación de mercados en el interior de la Comunidad, únicamente podría tratarse de medidas distintas de la de venta de mantequilla comprada por los organismos de intervención.
140. La Comisión se opone al razonamiento del órgano jurisdiccional remitente sobre el alcance del artículo 4 del Reglamento nº 1079/77. Se trata de una disposición que autoriza a la Comisión, de manera muy general, a adoptar medidas dirigidas a ampliar los mercados de la leche y de los productos lácteos. No hay nada en el Reglamento que permita desarrollar la tesis según la cual, sobre la base del artículo 4, una ampliación de mercados únicamente podría afectar a los productos frescos de mercado. Cuando en el último considerando del Reglamento se dice que las medidas previstas están encaminadas a completar el sistema de intervención vigente, ello no significa que los productos de intervención no puedan utilizarse nunca para la ampliación de los mercados en el sentido del artículo 4, sino sólo que las acciones previstas por dicho artículo vienen a añadirse al sistema de intervención vigente. La medida impugnada ha contribuido efectivamente a ampliar también el mercado de la mantequilla fresca, ya que la mantequilla fresca contenida en el embalaje único ha podido venderse mucho más fácilmente que en las condiciones normales del mercado. No puede, pues, hablarse de una perversión del sentido del Reglamento nº 1079/77.
141.c) La argumentación de las demandantes en el asunto principal, según la cual la medida adoptada por la Comisión no puede constituir una medida relativa a la búsqueda de nuevos mercados, se refiere fundamentalmente a la oportunidad y a la utilidad de la acción mantequilla de Berlín. Ahora bien, el Tribunal de Justicia sólo puede ejercer un limitado control sobre la oportunidad y la eficacia de una medida. Únicamente cuando una medida sea manifiestamente inapropiada para el objetivo perseguido por la institución competente, podrá verse afectada la legalidad de la medida; a este respecto, el Tribunal de Justicia debe tener en cuenta el hecho de que se han reconocido amplias posibilidades de organización a la institución comunitaria de que aquí se trata. (22)
142. Ciertamente debe concederse a las demandantes que cabe plantear objeciones relativas a la necesidad y a la oportunidad cuando se distribuyen gratuitamente 900 toneladas de mantequilla en virtud de una medida tendente a la búsqueda de nuevos mercados. Un estudio realizado por un Instituto de sondeo de opinión habría llegado probablemente a los mismos resultados. Por otra parte, los dos estudios de mercado que se efectuaron en aplicación del artículo 7 de la Decisión de 25 de febrero de 1985 sólo permitían obtener conclusiones limitadas que no podían responder por completo a un análisis riguroso desde el punto de vista del método. Habida cuenta, en particular, del hecho de que se encargó la realización del estudio sólo un mes antes, aproximadamente, del inicio de la operación, y de que, por consiguiente, no pudieron recogerse datos comparativos correspondientes a un período anterior más que en cantidad insuficiente, y visto que el mercado test de Berlín (Oeste) presenta particularidades que no pueden generalizarse al resto de la República Federal de Alemania o a la Comunidad, el resultado del estudio no puede considerarse del todo significativo.
143. A pesar de esta preparación insuficiente de la operación que, después de todo, ha supuesto para el presupuesto comunitario un gasto de cerca de cuatro millones de ecus, y a pesar de la desacertada elección del mercado test, no creo que pueda hablarse de una medida "manifiestamente inadecuada". En definitiva, la Comisión pudo extraer de la realización de la acción y de los estudios de mercado que la acompañaron ciertas informaciones acerca del coste de la venta suplementaria de mantequilla y del nivel de la necesaria reducción de los precios, aun cuando dichas informaciones no tuvieran sino una significación limitada.
144. A pesar de los defectos que se han hecho constar, la medida de la Comisión debe ser considerada, por consiguiente, como una medida relativa a la búsqueda de nuevos mercados.
145. Tampoco comparto el punto de vista según el cual las existencias de intervención en ningún caso pueden ser utilizadas por una medida relativa a la ampliación de los mercados de productos lácteos.
146. Admitiendo que pueda aún hablarse en general de mecanismos de mercado en relación con los precios de intervención establecidos por la Comunidad y con la garantía de compra de la que al propio tiempo se beneficia la mantequilla, la posibilidad de vender mantequilla al precio de intervención a los organismos de intervención formará entonces también parte de dichos mecanismos de mercado. De acuerdo con su naturaleza, la intervención no puede sin embargo significar que ciertas cantidades de productos agrícolas sean retiradas del mercado de manera duradera. Por el contrario, éstas deben volver al mercado en el momento apropiado, si es que se quiere garantizar el funcionamiento del sistema de intervención. En definitiva, la intervención lo que pretende es mantener los precios y no la retirada prolongada de productos agrícolas del mercado.
147. Por consiguiente, no puede establecerse entre la mantequilla de mercado y la mantequilla de intervención una distinción tan estricta como la que pretenden el Verwaltungsgericht de Frankfurt y las demandantes en el asunto principal. Finalmente, tampoco de los términos del Reglamento nº 1079/77 del Consejo de 17 de mayo de 1977 se desprende semejante distinción entre dos categorías diferentes de mantequilla.
148. Tampoco puede hablarse de una perversión del sentido del Reglamento nº 1079/77 si el producto de la tasa de corresponsabilidad se utiliza también para la venta de mantequilla de intervención. De las disposiciones del Reglamento nº 1079/77 no se deduce que el producto de la tasa de corresponsabilidad haya de utilizarse exclusivamente para medidas tendentes a la ampliación de los mercados de productos lácteos que aún no hayan sido objeto de intervención. Como apunta el segundo considerando del Reglamento, la percepción de la tasa de corresponsabilidad tiene como objetivo el de hacer que los productores de leche compartan las elevadas cargas que para la Comunidad suponen los excedentes. Por otra parte, de acuerdo con el artículo 5 de dicho Reglamento, por lo que se refiere a la política agrícola común, la tasa de corresponsabilidad y las medidas relativas a la ampliación de los mercados se considerarán como integrantes de las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas. De esta manera se encuentra establecida la conexión entre el régimen general de intervención, por una parte, y la tasa de corresponsabilidad y las medidas relativas a la ampliación de los mercados, por otra. Ello se corresponde con lo expuesto en el último considerando del Reglamento en el que se dice que el conjunto de medidas previstas en dicho Reglamento se encamina a la regularización y a la estabilización del mercado de productos lácteos, y a complementar así el sistema de intervención existente.
149. La medida adoptada por la Comisión en su Decisión de 25 de febrero de 1985 de cara a la promoción de la venta de mantequilla estaría, en suma, cubierta por el Reglamento nº 1079/77 si no fuera ilegal por otras razones.
150. En consecuencia, propongo contestar a la sexta cuestión como sigue:
La medida prevista en la Decisión de la Comisión de 25 de febrero de 1985 es una medida relativa a la búsqueda de nuevos mercados en el sentido del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 1079/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, relativo a una tasa de corresponsabilidad y a determinadas medidas destinadas a ampliar los mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos.
151.8) Sobre la séptima cuestión del Verwaltungsgericht de Frankfurt:
"7) ¿Satisfacen los apartados 1 y 2 del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 1079/77 las exigencias del Estado de Derecho desde el punto de vista del principio de determinación suficiente?"
152.a) El órgano jurisdiccional remitente únicamente plantea esta cuestión en el caso de que el Tribunal de Justicia estimase que la medida impugnada queda cubierta por el artículo 4 del Reglamento nº 1079/77. En tal hipótesis, el órgano jurisdiccional plantea la cuestión de si dicha normativa no resultaría entonces demasiado amplia y si no entra en contradicción con las exigencias del Estado de Derecho que se derivan del principio de determinación suficiente. El principio de legalidad no sólo exige una autorización cualquiera, sino una autorización limitada, circunscrita con precisión, para adoptar medidas de intervención administrativas. La autorización no debe ser de tal vaguedad que en definitiva no sea ya el legislador quien fije detalladamente los límites de la libertad sino el órgano ejecutivo. El artículo 4 del Reglamento nº 1079/77, al dejar a la Comisión una libertad de acción tan grande que ya no puede imaginarse en qué sentido, es decir, mediante qué contenido concreto, a qué fin concreto y en qué medida va a hacer uso de ella, no es suficientemente preciso. No parece que la Comisión pueda conseguir la ampliación del mercado regalando al consumidor final la mitad de la mantequilla que adquiera. De manera general, es dudoso que una acción-regalo pueda ampliar un mercado, ya que la noción de mercado es una noción que se refiere a una actividad lucrativa, en tanto que la entrega de productos a título de regalo no puede considerarse una actividad lucrativa.
153.b) En opinión de las demandantes en el asunto principal, el principio de determinación suficiente de un fundamento de autorización para normas jurídicas de rango superior es la expresión del principio del Estado de Derecho y del principio de la división de poderes. De disponer una autoridad administrativa de un poder ilimitado para actuar y legislar, se daría una flagrante contradicción con el principio del Estado de Derecho según el cual toda acción del Estado debe inspirarse en el Derecho. Si la autorización conferida por el Consejo en un Reglamento englobase medidas de cualquier tipo, se violaría tanto el principio que exige que toda acción de las instituciones comunitarias se base en el Tratado, como los principios del Estado de Derecho y de la división de poderes. Si la noción de medida efectivamente requiriese una interpretación tan extensiva, la Comisión podría estar autorizada no sólo a distribuir gratuitamente leche y productos lácteos sino también, por ejemplo, a imponer una obligación de consumo en relación con dichos productos. La prohibición de consumir productos competitivos, como lo es la margarina en relación con la mantequilla, también podría ser en tal caso una medida capaz de ampliar los mercados. Estos ejemplos muestran cómo las nociones citadas en el artículo 4 del Reglamento nº 1079/77 únicamente pueden suministrar un fundamento de autorización suficientemente determinado si son interpretadas de manera estricta y restrictiva, en función de su sentido y de su finalidad.
154. El Consejo de las Comunidades Europeas estima que el artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 1079/77 es compatible con el Tratado CEE. Dicha disposición tiene como objetivo el de atribuir a la Comisión, en las condiciones que en ella se definen, la facultad de adoptar medidas que favorezcan la ampliación de los mercados de la leche y de los productos lácteos. Por otra parte, en el Reglamento del Consejo se determinan los mercados en los que debe intervenir la Comisión, así como las medidas a adoptar, a saber, la búsqueda de nuevos mercados y de productos mejorados. Estos criterios se complementan con los considerandos del Reglamento según los que, en conexión con la tasa, conviene prever medidas específicas que favorezcan la ampliación de los mercados y la venta de los excedentes en el mercado comunitario y en el mercado mundial. La Comisión dispondría así de un conjunto de criterios que delimitan las competencias que le son atribuidas.
155. La Comisión subraya el hecho de que, de acuerdo con el cuarto guión del artículo 155 del Tratado CEE, debe ejercer las competencias que le confiere el Consejo para la ejecución de las normas que establece. Sin embargo, el artículo 155 no precisa hasta qué punto deberá el Consejo adoptar por sí mismo las disposiciones necesarias. El texto del artículo 155 únicamente prohíbe la autorización mediante la que el Consejo delega en la Comisión sectores que le están reservados, sin adoptar por sí mismo disposición alguna.
156. En el caso concreto, el Consejo no se contentó con precisar, en el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 1079/77, el marco de la autorización otorgada a la Comisión, sino que definió igualmente en el apartado 2 los objetivos para los que podía utilizarse la autorización. Por lo demás, sería erróneo pensar que, en virtud del principio de legalidad administrativa, la Comisión necesita no una autorización cualquiera, sino una autorización limitada, circunscrita con precisión.
157.c) En relación con lo ya expuesto a propósito de la quinta cuestión del Verwaltungsgericht de Frankfurt, conviene en primer lugar volver a recordar que si bien no hay, en principio, relación jerárquica entre el Consejo y la Comisión, la Comisión debe sin embargo atenerse al marco que le ha trazado el Consejo cuando éste le otorga competencias ejecutivas en aplicación del cuarto guión del artículo 155 del Tratado CEE.
158. Por otra parte, conviene ahora examinar cuál ha de ser el grado de precisión de la tarea que el Consejo encarga a la Comisión.
159. De la jurisprudencia que el Tribunal de Justicia ha elaborado a propósito de esta problemática se desprende que la transferencia de competencias prevista en el artículo 155 del Tratado no debe ser interpretada restrictivamente. Así, el Tribunal de Justicia ha afirmado que dicha autorización no se limita a las competencias no reglamentarias; (23) en su sentencia de 30 de octubre de 1975 en el asunto 23/75 incluso expuso que de la interpretación sistemática del Tratado en la que debe volverse a situar el artículo 155, así como de las exigencias de la práctica, se deduce que la noción de ejecución debe interpretarse ampliamente. En la misma sentencia, el Tribunal de Justicia señalaba que cuando el Consejo ha atribuido de esta suerte una amplia competencia a la Comisión, los límites de dicha competencia deben apreciarse atendiendo a los objetivos generales esenciales de la organización del mercado y menos en función del sentido literal de la autorización.
160. A la vista de los principales objetivos perseguidos por la organización de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos -el equilibrio entre la oferta y la demanda, así como la garantía de un adecuado nivel de los precios- y de la explícita referencia que en los considerandos del Reglamento nº 1079/77 se hace a la necesidad de restablecer una relación más adecuada entre la producción y las necesidades del mercado, y de atenuar las elevadas cargas que para la Comunidad se derivan de la actual situación, y en particuar de la existencia de importantes excedentes, la autorización del artículo 4 del Reglamento nº 1079/77 me parece que es suficientemente precisa. Se refiere a la ampliación de los mercados como el objetivo de las medidas que deberán adoptarse, e indica claramente que ello se refiere tanto a los mercados del interior de la Comunidad como a los mercados de países terceros; designa como segundo objetivo la búsqueda de nuevos mercados y de productos mejorados. Esta autorización está también limitada, por otra parte, por el hecho de que el apartado 2 del artículo 4 del Reglamento nº 1079/77 impone a la Comisión la obligación de comunicar al Consejo, con anterioridad a cada período de aplicación de la tasa, el programa de medidas que se propone adoptar en el curso de la siguiente campaña lechera. Por consiguiente, el Consejo está en condiciones de ejercer una especie de control previo sobre la forma en que la Comisión hace uso de la autorización que el Consejo le ha otorgado. Llegado el caso, está por consiguiente en condiciones de intervenir si estima que la Comisión corre el riesgo de sobrepasar la autorización que le ha conferido.
161. Por lo demás, el Consejo, en tanto que autoridad presupuestaria, dispone de otro medio de control, ya que la autoridad presupuestaria determina anualmente el destino de la tasa de corresponsabilidad. (24)
162. Habida cuenta de las indicadas limitaciones, la autorización contenida en el artículo 4 del Reglamento nº 1079/77 me parece suficientemente precisa. Por otra parte, hay que tener en cuenta a este respecto que deben buscarse en primer lugar las medidas favorecedoras de la ampliación de los mercados; un instrumento cuya aplicación significa que la institución actuante debe, en primera instancia, hacer uso de su imaginación no puede, por su propia naturaleza, venir definido ya con todo detalle en la autorización de base.
163. Finalmente, conviene aún añadir que una autorización así otorgada no es en modo alguno ilimitada. Por una parte, se acompaña de la reserva de que se respeten los principios generales del Derecho comunitario, con inclusión de los derechos fundamentales; por otra parte, la Comisión no puede recurrir a su antojo a cualquier medio al utilizar la autorización, como ya se ha comprobado en el caso de autos en relación con la concesión de ayudas. Por estas razones, la autorización no puede utilizarse como lo es en los ejemplos evocados por las demandantes en el asunto principal, ya que entonces serían ciertamente violados derechos fundamentales.
164. Por consiguiente, estimo que se impone la siguiente respuesta:
Los apartados 1 y 2 del artículo 4 del Reglamento nº 1079/77 satisfacen las exigencias del Estado de Derecho desde el punto de vista del principio de determinación suficiente.
165.9) Sobre la octava cuestión del Verwaltungsgericht de Frankfurt:
"8) ¿Es incompatible la medida prevista en la Decisión de la Comisión con el principio de proporcionalidad, cuando la ampliación de los mercados o la búsqueda de nuevos mercados pueda lograrse mediante intervenciones que perturben en menor grado el funcionamiento del mercado?"
166.a) En opinión del Verwaltungsgericht de Frankfurt, una normativa que afecte al derecho fundamental al libre ejercicio de una actividad profesional no se justifica por el mero hecho de una razonable consideración de interés general cualquiera. Restringir dicho derecho sólo será lícito cuando obedezca a motivos de interés general hasta tal punto imperiosos que merezcan prioridad en relación con los inconvenientes que experimenten los empresarios en el plano profesional. En la medida en que se vea en la ampliación del mercado mediante una disminución del almacenamiento público el objetivo de la acción, se plantea la cuestión de si dicho objetivo no puede alcanzarse con medidas que afecten de manera mucho menos sensible a los mecanismos del mercado. Pero de considerarse que la acción se dirigía a la búsqueda de nuevos mercados, se plantea la cuestión de si dicha acción era, después de todo, capaz de lograr resultados útiles. Existirían, al menos, serias dudas sobre si el mercado test de Berlín permite en resumidas cuentas su extrapolación al conjunto del territorio federal, o a otros países de la Comunidad. Una medida que, por una parte, menoscaba derechos fundamentales pero que, por otra, no es capaz de cumplir su objetivo, no podrá nunca considerarse amparada por imperiosos motivos de interés general.
167.b) Las demandantes en el asunto principal se adhieren al punto de vista del Verwaltungsgericht de Frankfurt. Consideran también que los inconvenientes derivados de esta medida son desproporcionados.
168. Si la acción tenía por objetivo la disminución de las existencias de mantequilla, dicho objetivo podía haberse alcanzado con otras medidas mucho más eficaces. Así, el escalonamiento de la distribución de las 900 toneladas de mantequilla en un período más largo o en un territorio más amplio claramente habría perturbado menos el mercado. Por otra parte, la exportación comercial y la exportación en el marco de la ayuda alimentaria constituían posibilidades menos onerosas para la Comunidad y habrían afectado menos a las demandantes.
169. Si la medida tenía por objetivo la realización de un ensayo, la acción elegida fue también inapropiada a este efecto. Por una parte, debido a su superficie y a sus características desde el punto de vista sociodemográfico, Berlín presenta particularidades que hacen de ella un mercado atípico no sólo en relación con el resto del territorio de la República Federal de Alemania, sino también en relación con el conjunto de la Comunidad. No era necesario distribuir gratuitamente 900 toneladas de mantequilla para realizar un ensayo que también podría haberse llevado a cabo bajo la forma de un sondeo de opinión.
170. La Comisión expone en cambio que los argumentos del Verwaltungsgericht relativos al principio de proporcionalidad se basan en la idea de que la acción únicamente tuvo como objetivo la reducción de las existencias alemanas de intervención. Lo que, según ella, es inexacto. Se trataba, en efecto, de la búsqueda de nuevos mercados.
171. Para mantener a un nivel lo más bajo posible el coste del ensayo, obteniendo sin embargo al propio tiempo resultados que fuesen algo representativos, la Comisión tuvo que buscar un mercado lo más aislado posible. La elección recayó sobre el mercado parcial de Berlín (Oeste), fundamentalmente porque éste presentaba una situación de aislamiento única en el interior de la Comunidad y, por consiguiente, permitía llevar a cabo un análisis suficientemente fiable a un coste relativamente reducido.
172.c) Ya he expuesto anteriormente (apartado 142) mis dudas sobre si la medida de promoción de la venta de mantequilla que se llevó a cabo en Berlín era apropiada para la búsqueda de nuevos mercados para la mantequilla. No obstante, he reconocido que la Comisión pudo al menos extraer de la operación ciertas informaciones, de manera que dicha medida no podía considerarse como un medio totalmente inapropiado.
173. Lo que me parece decisivo al efecto de saber si la Comisión ha violado el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios del Derecho comunitario, es el hecho de que, en cualquier caso, las demandantes en el asunto principal no han invocado ni probado ningún perjuicio duradero de su actividad económica.
174. Ciertamente que ello habrá de ser examinado en detalle por el órgano jurisdiccional remitente, pero está establecido que las demandantes no habían podido constatar aún, en sus observaciones escritas del 22 de agosto de 1985, es decir, en una fecha en la que la medida ya había sido ejecutada, una reducción duradera del volumen de negocios de la industria de la margarina en Berlín. En el curso de la vista oral correspondiente al asunto 97/85 R, las demandantes admitieron igualmente que la cantidad de mantequilla utilizada para llevar a cabo la operación sólo representaba un 0,4 % del total de las ventas de margarina en la República Federal de Alemania. Habida cuenta de este inconveniente (a lo sumo, de índole menor) para las posibilidades comerciales de las demandantes en el asunto principal, no me encuentro en condiciones de declarar la existencia de una carga desproporcionada impuesta a los fabricantes de margarina.
175. En consecuencia, propongo que el Tribunal de Justicia responda como sigue a la última cuestión del Verwaltungsgericht de Frankfurt:
La medida prevista en la Decisión de la Comisión de 25 de febrero de 1985 es compatible con el principio de proporcionalidad.
176.II. Sobre la petición de decisión prejudicial presentada por el Landgericht de Frankfurt
"¿Debe interpretarse el párrafo 4 del artículo 189 del Tratado CEE en el sentido de que una decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas que tiene por objeto medidas como las impuestas por la Decisión de 25 de febrero de 1985, relativa a medidas de promoción de la venta de mantequilla en el mercado de Berlín (Oeste), puede ser un obstáculo para que un órgano jurisdiccional de la República Federal de Alemania prohíba que una persona (que -sin ser destinataria directa de la decisión- actúa en ejecución de la misma) se comporte de manera contraria a las leyes alemanas contra la competencia desleal?"
177.a) En opinión del Landgericht de Frankfurt, de acuerdo con el Derecho interno habría de estimarse el recurso interpuesto en el asunto principal. La legislación nacional sobre competencia desleal es aplicable dado que el BALM ha utilizado medios de Derecho privado para el cumplimiento de su misión y, por consiguiente, está igualmente sometido a las disposiciones del Derecho privado aplicable a este respecto. Dado que las medidas adoptadas por el BALM en aplicación de la Decisión de la Comisión estaban dirigidas a promover el consumo de mantequilla y, por consiguiente, a hacer que la venta de margarina fuera más difícil, el BALM habría actuado con fines competitivos.
178. El Landgericht de Frankfurt ve en la distribución gratuita de 900 toneladas de mantequilla una violación de los usos en materia de competencia, ya que dio lugar, de manera desleal, a la saturación del mercado. En todo caso, la mantequilla gratuitamente distribuida cubrió una parte considerable de la demanda global de materias grasas de emulsión de la población berlinesa. La distribución a título de regalo de mercancías en tamañas cantidades crea un serio riesgo de hacer desaparecer, en una medida no despreciable, la competencia basada en la competitividad de los productos en cuestión.
179. La medida se acompañaba al propio tiempo de una incitación exagerada al consumo de mantequilla, incompatible con los usos en materia de competencia. Además, la mantequilla de almacenamiento explícitamente designada como "mantequilla CEE gratuita", constituía una prima que se ofrecía junto a la mantequilla de mercado en el sentido de la normativa alemana relativa a las ventas con prima. Dicha prima no era admisible dado que la mantequilla de mercado, por un lado, y la mantequilla de intervención, por otro, no pueden considerarse productos idénticos, debido a sus diferentes posibilidades de almacenamiento.
180. Una condena del BALM a lo sumo tropezaría con el hecho de que la medida por él adoptada se basaba en una decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas. Esta circunstancia no tendría, sin embargo, importancia más que si dicha decisión primase sobre la normativa en materia de competencia de la República Federal de Alemania.
181. Según el artículo 189 del Tratado CEE, una decisión de la Comisión no tiene, sin más, alcance general, a diferencia de un reglamento. Por el contrario, no es obligatoria en todos sus elementos más que para los destinatarios que designa. Por sí mismo el carácter obligatorio para el Estado miembro afectado no permite, sin embargo, concluir que por ello la normativa interna sobre competencia deba ceder el paso, también en lo que se refiere a la relación entre las partes del presente asunto, a la normativa adoptada en el marco de la decisión.
182. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, conviene distinguir entre el carácter obligatorio de un acto y su efecto directo. Únicamente cuando puede establecerse el efecto directo, todos los órganos encargados de aplicar el Derecho en los Estados interesados y, por lo tanto, también los órganos jurisdiccionales, tienen que tener en cuenta la normativa comunitaria de la misma manera que están obligados a respetar el Derecho interno, en el entendimiento de que, en caso de conflicto entre una norma nacional y una norma de Derecho comunitario directamente aplicable, esta última tiene primacía.
183. Las circunstancias en las que una decisión de la Comisión en el sentido del artículo 189 del Tratado CEE es directamente aplicable no han sido aún determinadas de manera definitiva por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. El Tribunal de Justicia, ciertamente, no ha excluido en casos especiales una aplicabilidad directa de las decisiones en el sentido de que eventualmente puedan invocarlas terceros que tengan un interés en la aplicación de la decisión. Pero de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no se deducen en detalle los requisitos que debe reunir una decisión para que su efecto directo sea reconocido de manera general. A los fines de dicha apreciación, podría a lo sumo recurrirse al punto de vista que el Tribunal de Justicia ha desarrollado sobre el efecto directo de las disposiciones del Tratado. En este sentido, la obligación impuesta al Estado habría de ser suficientemente clara y determinada, y revestir, por naturaleza, un carácter obligatorio. La disposición habría de estar concebida, por otra parte, de manera tal que su aplicación o su efecto no precisaran de ninguna intervención suplementaria por parte del Estado.
184. Sin embargo, puede dudarse de que estos principios puedan ser aplicados sin más a la cuestión del efecto directo de decisiones en el sentido del artículo 189 del Tratado CEE. Por otra parte, también es dudoso que una decisión que tenga el contenido de la decisión en cuestión, reúna los requisitos anteriormente citados. Por una parte, la distribución gratuita de mantequilla precisa ser acompañada de otras medidas por parte de los organismos estatales, que tienen que celebrar los correspondientes contratos de suministro con empresas mercantiles. Pero, por otra parte, el Estado destinatario ya no dispone en la práctica de un margen de apreciación en lo que se refiere a la naturaleza y al alcance de las medidas a adoptar, ya que la propia decisión prevé todas las modalidades esenciales. De lo que se deriva la cuestión de si las decisiones que presentan un contenido de esta naturaleza no pueden ser asimiladas, desde el punto de vista de su efecto directo, a las decisiones que tienen un carácter "self executing".
185.b) La demandante en el asunto principal consagra sus observaciones, en primer lugar, a la cuestión de la validez de la Decisión de la Comisión de 25 de febrero de 1985, y seguidamente, a su apreciación en relación con la normativa alemana sobre competencia desleal. A continuación examina la cuestión planteada en la petición de decisión prejudicial.
186. La demandante niega el efecto directo de la Decisión de 25 de febrero de 1985 por varios motivos: la Comisión no quiso obligar con su decisión a la República Federal de Alemania a prescindir de las disposiciones de su normativa sobre competencia desleal durante el desarrollo de la operación. La Decisión no contenía disposiciones en dicho sentido y es presumible que, al adoptar la Decisión, la Comisión ni siquiera fuera consciente del hecho de que su aplicación violaba los principios de la normativa sobre competencia desleal. Finalmente, la Comisión no publicó la Decisión a pesar de que el principio de seguridad jurídica imponía dicha publicación si la Decisión hubiese estado dirigida a excluir la normativa alemana sobre competencia desleal durante el desarrollo de la operación.
187. Un acto que está dirigido a producir un efecto general y normativo, y que está llamado a afectar a un número indeterminado de destinatarios, debe ser adoptado bajo la forma de un reglamento para que sea válido.
188. La cuestión del efecto directo de la Decisión se plantea en circunstancias totalmente diferentes de las que dieron lugar a lo que ha venido en denominarse sentencias "Leberpfennig", dictadas el 6 y el 21 de octubre de 1970, (25) y en las que se reconoció efecto directo a una decisión. Esta jurisprudencia se refiere al caso en que una directiva, completada por una decisión, impone a un Estado miembro la obligación de modificar en un cierto sentido su Derecho nacional, y el Estado miembro no cumple dicha obligación. En el caso anteriormente citado, las disposiciones nacionales afectadas deberían haber sido derogadas y sustituidas en todos los Estados miembros por una normativa armonizada, mientras que en el caso de autos, únicamente se había suspendido la normativa alemana sobre competencia desleal, y ello tan sólo por un período limitado, en una parte de su ámbito de aplicación y en relación con productos determinados.
189. Por una parte, en los asuntos "Leberpfennig" existía un conflicto entre una disposición comunitaria y una disposición nacional relativa a un mismo ámbito jurídico, mientras que en el presente caso se da un conflicto entre una decisión y la normativa de un Estado miembro en un ámbito jurídico no armonizado que, por consiguiente, sigue siendo de la competencia del Estado miembro.
190. Si, en el momento de adoptar la medida, la Comisión no tuvo la intención de influir en el Derecho nacional alemán, su decisión no habría sido sino una medida material. Sin embargo, el artículo 189 del Tratado CEE no cubre efectos puramente materiales. Una decisión no puede beneficiarse de la primacía más que cuando su aplicación requiere actos jurídicos de ejecución. Si una decisión únicamente pretende producir efectos materiales, no puede reivindicar primacía alguna sobre el Derecho nacional.
191. Por último, hay que tener también en cuenta las exigencias de la lealtad comunitaria impuestas por el artículo 5 del Tratado CEE. No estaría de acuerdo con dicho principio el que la Comisión suspendiera disposiciones internas tan fundamentales como la legislación alemana que reprime la competencia desleal, a efectos de la aplicación de una medida de política agrícola a corto plazo.
192. La Comisión expresa, en primer lugar, dudas acerca de la correcta aplicación del Derecho alemán por parte del órgano jurisdiccional remitente. Seguidamente, critica la idea de dicho órgano jurisdiccional según la cual la Decisión de 25 de febrero de 1985 no tiene primacía sobre la normativa alemana en materia de competencia desleal más que en la medida en que produzca efectos directos en favor de los particulares.
193. Ciertamente, es exacto decir que la cuestión de la primacía no puede plantearse más que si la disposición comunitaria es directamente aplicable en el ordenamiento jurídico interno. Sería sin embargo erróneo deducir de ello que la primacía de una disposición de Derecho comunitario está siempre subordinada a su aplicabilidad directa. La verdadera justificación de la primacía del Derecho comunitario no reside en el efecto directo de la disposición, sino en el carácter obligatorio del Derecho comunitario en el plano material y en la necesidad de su efectiva aplicación.
194. Poco importa que la decisión no haya sido dirigida más que a un sólo Estado miembro, puesto que la justificación de la aplicabilidad directa no reside en la necesidad de una aplicación uniforme del Derecho comunitario en todos los Estados sino en la de garantizar el funcionamiento de la Comunidad.
195. Para que la decisión tenga primacía sobre la normativa alemana en materia de competencia desleal, bastaría con que se hubieran impuesto a la República Federal de Alemania obligaciones claras e incondicionales, de manera que ésta estuviese constreñida a no aplicar su normativa sobre competencia desleal si la ejecución de la decisión así lo exigiere. El artículo 5 del Tratado obligaría, pues, a la República Federal de Alemania a aplicar la decisión, a pesar de las eventuales dudas respecto a la compatibilidad de la operación con el Derecho interno. La misma conclusión valdría en relación con la acción del BALM, que no hizo sino ejecutar las obligaciones impuestas a la República Federal de Alemania.
196.En otros términos, la primacía del Derecho comunitario juega en ambos sentidos. Puede tener un efecto tanto favorable como desfavorable para el particular.
197.c) Delimitemos primero la problemática que debe examinarse en el marco de la petición de decisión prejudicial presentada por el Landgericht de Frankfurt.
198. Debe hacerse abstracción, por una parte, de la crítica emitida por la Comisión sobre la declaración del Landgericht de Frankfurt, a tenor de la cual la medida de promoción de la venta de mantequilla se opone a la normativa alemana en materia de competencia desleal. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional examinar dicho aspecto.
199. Tampoco ha de examinarse la cuestión de si el BALM ha actuado efectivamente con fines competitivos, o si ello debe más bien predicarse de las empresas mercantiles que se encargaron de la venta de la mantequilla en el mercado de Berlín. El Tribunal de Justicia ha de basarse a este respecto en las declaraciones del órgano jurisdiccional remitente, cuya exactitud no le corresponde verificar.
200. En su petición de decisión prejudicial, el Landgericht de Frankfurt ciertamente no ha planteado ninguna cuestión explícita sobre la validez de la Decisión de la Comisión de 25 de febrero de 1985, pero, ello no obstante, conviene referirse aquí también a la cuestión de la validez. Ello se deriva de la idea de que el órgano jurisdiccional, de hecho, no ha planteado la cuestión de la primacía de decisiones de una manera general, sino que ha limitado su cuestión a una decisión que tiene por objeto medidas "tales como las impuestas por la Decisión de 25 de febrero de 1985". Por consiguiente, la cuestión de la primacía no puede ser separada de la relativa a la validez de la Decisión.
201. En el marco de mi examen de las cuestiones prejudiciales planteadas por el Verwaltungsgericht de Frankfurt, llegaba anteriormente a la conclusión (apartados 37 a 64) de que la Decisión de la Comisión de 25 de febrero de 1985 no era válida. De ello se deduce ya la respuesta que ha de darse al Landgericht de Frankfurt en el sentido de que una decisión no válida de la Comisión no puede impedir que un órgano jurisdiccional nacional aplique su Derecho nacional.
202. Sin embargo, el órgano jurisdiccional nacional no puede por sí mismo pronunciarse sobre la validez de la Decisión de la Comisión, sino que debe someter la cuestión al Tribunal de Justicia, como por lo demás así lo ha hecho en este caso. Ello se deriva de los apartados 1 y 2 del artículo 173, así como de la letra b del apartado 1 del artículo 177 del Tratado CEE.
203.d) Por consiguiente, sólo a título subsidiario, en el caso de que en contra de mi punto de vista el Tribunal de Justicia parta de la validez de la Decisión de la Comisión, quedaría por examinar si dicha Decisión tiene primacía sobre el Derecho nacional.
204. De acuerdo con la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia, debe reconocerse la primacía del Derecho comunitario sobre el Derecho nacional que le resulte contrario. Ya en la sentencia de 15 de julio de 1964 en el asunto 6/64, anteriormente citada, el Tribunal de Justicia declaró que, emanado de una fuente autónoma, no pueden oponerse al Derecho nacido del Tratado, por razón de su originaria naturaleza específica, disposiciones internas cualesquiera que éstas sean, sin que aquél pierda su carácter comunitario y sin que se ponga en cuestión el propio fundamento jurídico de la Comunidad.
205. El Tribunal de Justicia confirmaría posteriormente esta postura en una reiterada jurisprudencia. (26) Ciertamente ha de reconocerse que la citada jurisprudencia no se ha referido hasta el momento más que a la primacía de los reglamentos, es decir, a la primacía del Derecho comunitario directamente aplicable sobre el Derecho nacional de signo opuesto. Ello no obstante, las ideas fundamentales de dicha jurisprudencia deben también ser aplicadas a las decisiones que las instituciones comunitarias dirigen a los Estados miembros en el marco de su competencia. A tenor del apartado 4 del artículo 189, la decisión es "obligatoria en todos su elementos". A través de esta característica, la decisión se asemeja al reglamento o a la decisión prevista en el Tratado CECA, y se distingue de la directiva, que únicamente obliga en cuanto al resultado que deba conseguirse.
206. Por consiguiente, una decisión dirigida a un Estado miembro reviste la cualidad de una norma jurídica.
207. Las decisiones son obligatorias para su destinatario y éste debe cumplirlas en tanto que su validez no haya sido impugnada. De acuerdo con el artículo 185, ni siquiera un recurso formulado ante el Tribunal de Justicia tendría efecto suspensivo; el Tribunal de Justicia podría a lo sumo ordenar la suspensión de la ejecución del acto impugnado si estimase que las circunstancias así lo exigen.
208. Sin embargo, esto es precisamente lo que el Presidente del Tribunal rehusó hacer mediante auto de 3 de mayo de 1985 en el asunto 97/85 R.
209. En consecuencia, la Decisión seguía siendo obligatoria en todos sus elementos para la República Federal de Alemania, es decir, para el conjunto de los órganos del Estado. La Decisión había pues de ejecutarse, aun cuando se le opusieran ciertas disposiciones de la normativa alemana sobre competencia desleal, en relación con un sector del mercado, una región y un período limitados. El Landgericht no podía, por consiguiente, prohibir la ejecución de la acción de mantequilla de Berlín mediante invocación del Derecho interno, antes de que recayese una decisión del Tribunal de Justicia. Tal es precisamente la consecuencia de la primacía del Derecho comunitario.
e) Propongo al Tribunal de Justicia que conteste como sigue a la cuestión que le ha sometido el Landgericht de Frankfurt.
210. El apartado 4 del artículo 189 del Tratado CEE debe interpretarse en el sentido de que una decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas que tenga por objeto medidas como las impuestas por la Decisión de 25 de febrero de 1985, relativa a medidas de promoción de la venta de mantequilla en el mercado de Berlín (Oeste), impide que un órgano jurisdiccional prohíba a una persona (que -sin ser ella misma el destinatario directo de la decisión- actúa en ejecución de ésta) se comporte de manera contraria a la legislación de la República Federal de Alemania en materia de competencia desleal, en tanto que la decisión no haya sido declarada inválida por el Tribunal de Justicia o no haya dejado de ser aplicable por otras causas.
C. Conclusiones
211.I. Propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones que le han sido sometidas por el Verwaltungsgericht de Frankfurt de la manera siguiente:
1) El sistema de recursos en que se basa el Tratado CEE no excluye el recurso con arreglo al Derecho nacional aunque la parte demandante disponga, en razón del acto que le resulte lesivo, de la posibilidad de interponer un recurso de anulación en virtud del apartado 2 del artículo 173 del Tratado CEE.
2) El apartado 1 del artículo 2 de la Decisión de la Comisión de 25 de febrero de 1985, relativa a medidas de promoción de la venta de mantequilla en el mercado de Berlín (Oeste), no es válido.
3) Las instituciones competentes de la Comunidad pueden modificar las condiciones de la competencia creadas por las organizaciones de mercados. A este respecto, deberán sin embargo tener en cuenta los intereses de los competidores que están protegidos por los principios generales del Derecho comunitario, y especialmente la prohibición de discriminación.
4) Las instituciones competentes de la Comunidad pueden intervenir en el ámbito protegido por los principios generales del Derecho en la medida en que actúen sobre la base de su propia competencia.
Sin embargo, cuando la Comisión actúa en virtud del cuarto guión del artículo 155 del Tratado CEE, en el marco de las competencias ejecutivas que le han sido atribuidas, su acción debe poderse imputar a un acto del Consejo.
5) La medida prevista en la Decisión de la Comisión de 25 de febrero de 1985 no es contraria a un objetivo de la política agrícola en el sentido del artículo 39 del Tratado CEE.
6) La medida prevista en la Decisión de la Comisión de 25 de febrero de 1985 constituye una medida relativa a la búsqueda de nuevos mercados en el sentido del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 1079/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, relativo a una tasa de corresponsabilidad y a determinadas medidas destinadas a ampliar los mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos.
7) Los apartados 1 y 2 del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 1079/77 satisfacen las exigencias del Estado de Derecho desde el punto de vista del principio de determinación suficiente.
8) La medida prevista en la Decisión de la Comisión de 25 de febrero de 1985 es compatible con el principio de proporcionalidad.
II. Propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión que le ha sido sometida por el Landgericht de Frankfurt de la manera siguiente:
El apartado 4 del artículo 189 del Tratado CEE debe interpretarse en el sentido de que una decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas que tenga por objeto medidas como las impuestas por la Decisión de 25 de febrero de 1985 relativa a medidas de promoción de la venta de mantequilla en el mercado de Berlín (Oeste), impide que un órgano jurisdiccional prohíba que una persona (que -sin ser ella misma el destinatario directo de la decisión- actúa en ejecución de ésta) se comporte de manera contraria a la legislación de la República Federal de Alemania en materia de competencia desleal, en tanto que la decisión no haya sido declarada inválida por el Tribunal de Justicia o no haya dejado de ser aplicable por otras causas.
(*) Traducido del alemán.
(1) Reglamento nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO 1968 L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146).
(2) Asuntos acumulados 279, 280, 285 y 286/84 (Rec. 1987, p. 1069), asuntos 27 y 265/85 (Rec. 1987, pp. 1129, 1155).
(3) DO 1977, L 131, p. 6; EE 03/12, p. 148.
(4) Sentencia de 15 de julio de 1964 en el asunto 6/64, Flaminio Costa/ENEL (Rec. 1964, p. 1141).
(5) Sentencia de 27 de septiembre de 1983 en el asunto 216/82, Universit*t Hamburg/Hauptzollamt Hamburg-Kehrwieder (Rec. 1983, p. 2771).
(6) Véase el Reglamento (CEE) nº 858/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se establece, para la campaña lechera 1984/85, el precio indicativo de la leche y el precio de intervención de la mantequilla, de la leche en polvo descremada y de los quesos Grana Padano y Parmigiano Reggiano (DO 1984, L 90, p. 17).
(7) Véanse las sentencias de 13 de diciembre de 1983 en el asunto 218/82, Comisión/Consejo, Rec. 1983, p. 4063, y de 29 de febrero de 1984 en el asunto 37/83, Rewe-Zentrale AG/Direktor der Landwirtschaftskammer Rheinland (Rec. 1984, p. 1229).
(8) Loc. cit.
(9) Sentencia de 15 de octubre de 1969 en el asunto 16/69, Comisión/Gobierno de la República Italiana (Rec. 1969, p. 377).
(10) Reglamento nº 1269/79 del Consejo, de 25 de junio de 1979, relativo a la venta a precio reducido de mantequilla destinada al consumo directo (DO 1979, L 161, p. 8).
(11) Reglamento (CEE) nº 1723/81 del Consejo, de 24 de junio de 1981, por el que se establecen las normas generales relativas a las medidas destinadas a mantener el nivel de utilización de mantequilla por determinadas categorías de consumidores e industrias (DO L 172, p. 14; EE 03/22, p. 73).
(12) En la versión del Reglamento (CEE) nº 863/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1723/81 en lo referente a la posibilidad de concesión de ayudas a la utilización de mantequilla para la fabricación de determinados productos alimenticios (DO 1984, L 90, p. 23).
(13) Sentencia de 30 de octubre de 1975 en el asunto 23/75, Rey Soda/Casa Conguaglio Zucchero, Rec. 1975, p. 1279.
(14) DO 1958, p. 281.
(15) Sentencia de 13 de diciembre de 1979 en el asunto 44/79, Liselotte Hauer/Land Rheinland-Pfalz (Rec. 1979, p. 3727).
(16) Sentencia de 14 de mayo de 1974 en el asunto 4/73, J. Nold, Kohlen- und Baustoffgrosshandlung/Comisión de las Comunidades Europeas, Rec. 1974, p. 491.
(17) Véanse las sentencias de 27 de septiembre de 1979 en el asunto 230/78, SpA Eridania-Zuccherifici Nationali y otros/Minister fuer Landwirtschaft und Forsten y otros (Rec. 1979, p. 2749), y de 6 de diciembre de 1984 en el asunto 59/83, SA Biovilac/Comunidad Económica Europea (Rec. 1984, p. 4057).
(18) Sentencia de 23 de febrero de 1983 en el asunto 66/82, Fromançais, SA/Fonds d' orientation et de regularisation des marchés agricoles (FORMA) (Rec. 1983, p. 395).
(19) Véase la sentencia de 5 de julio de 1977 en el asunto 116/76, Granaria BV/Hoofprudktschap voor Akkerbouwprodukten (Rec. 1977, p. 1247).
(20) Véanse las sentencias de 25 de octubre de 1978 en los asuntos acumulados 103 y 145/77, Royal Scholten-Honig Ltd/Intervention Board for Agricultural Produce, Rec. 1978, p. 2037, y de 5 de julio de 1977 en el asunto 116/76, loc. cit.
(21) DO 1982, C 143, p. 1.
(22) Véase la sentencia de 21 de febrero de 1979 en el asunto 138/78, Hans-Markus Stºlting/Hauptzollamt Hamburg-Jonas (Rec. 1979, p. 713), en el que el Tribunal de Justicia confirmó la legalidad del Reglamento nº 1079/77.
(23) Véase la sentencia de 15 de julio de 1970 en el asunto 41/69, ACF Chemiefarma NV/Comisión (Rec. 1970, p. 661).
(24) Véase el artículo 207 del Presupuesto de la Comisión en el Presupuesto General para el ejercicio 1984 (DO 1984, 12, pp 438 y 439, y el Presupuesto General para el ejercicico 1985 (DO 1985, L 206, pp 454 y ss.).
(25) Véanse la sentencia de 6 de octubre de 1970 en el asunto 9/70, Franz Grad/Finanzamt Traunstein (Rec. 1970, p. 825); la sentencia de 21 de octubre de 1970 en el asunto 20/70, Transports Lesage y Cie/Hauptzollamt Freiburg (Rec. 1970, p. 861), y la sentencia de 21 de octubre de 1970 en el asunto 23/70, Erich Haselhorst/Finanzamt Duesseldorf-Altstadt (Rec. 1970, p. 881).
(26) Véanse las sentencias de 13 de febrero de 1969 en el asunto 14/68, Walt Wilhem y otros/Bundeskartellamt (Rec. 1969, p. 1), y de 17 de diciembre de 1970 en el asunto 11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbH/Einfuhr-und Voratstelle fuer Getreide und Futtermittel (Rec. 1970, p. 1125), así como la sentencia de 9 de marzo de 1978 en el asunto 106/77, Administration des finances de l' Etat/S.p.A. Simmenthal, Rec. 1978, p. 629.