62007CC0121_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einführung
1. Die vorliegende Klage ist von der Kommission nach Art. 228 EG erhoben worden. Die Kommission macht geltend, die Französische Republik habe das Urteil des Gerichtshofs vom 15. Juli 2004, Kommission/Frankreich (C‑419/03)(2), nicht durchgeführt. Ursprünglich hat die Kommission beantragt, der Französischen Republik ein Zwangsgeld in Höhe von 366 744 Euro für jeden Tag des Verzugs bei der Durchführung des Urteils in der Rechtssache C‑419/03 aufzuerlegen, und zwar von der Verkündung des Urteils in dem vorliegenden Verfahren bis zur vollständigen Durchführung des Urteils C‑419/03. Darüber hinaus beantragt die Kommission, der Französischen Republik die Zahlung eines Pauschalbetrags aufzugeben.
2. Im Urteil C‑419/03 hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 2001/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. März 2001 über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt und zur Aufhebung der Richtlinie 90/220/EWG des Rates(3) verstoßen hat, dass sie nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um die Bestimmungen der Richtlinie, die von denen der Richtlinie 90/220/EWG des Rates vom 23. April 1990 über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt(4) abweichen oder über diese hinausgehen, in ihr internes Recht umzusetzen.
3. Ziel der Richtlinie 2001/18 ist die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten und der Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt bei der absichtlichen Freisetzung genetisch veränderter Organismen (im Folgenden: GVO) in die Umwelt zu anderen Zwecken als dem Inverkehrbringen in der Gemeinschaft und beim Inverkehrbringen von GVO als Produkt oder in Produkten in der Gemeinschaft(5) .
II – Rechtlicher Rahmen
A – Richtlinie 2001/18
4. Art. 8 („Verfahren bei Änderungen und neuen Informationen“) der Richtlinie 2001/18 bestimmt:
„(1) 	Wird die absichtliche Freisetzung eines GVO oder einer Kombination von GVO nach der schriftlichen Zustimmung durch die zuständige Behörde beabsichtigt oder unbeabsichtigt in einer Weise geändert, die Auswirkungen in Bezug auf die Gefahren für die menschliche Gesundheit und die Umwelt haben könnte, oder werden entweder während der Prüfung der Anmeldung durch die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats oder nach der schriftlichen Zustimmung dieser Behörde neue Informationen über solche Gefahren verfügbar, so hat der Anmelder unverzüglich
a) die zum Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen;
b) die zuständige Behörde über jede beabsichtigte Änderung im Voraus zu benachrichtigen oder sie zu benachrichtigen, sobald die unbeabsichtigte Änderung festgestellt wird oder die neuen Informationen vorliegen;
c) die in der Anmeldung aufgeführten Maßnahmen zu überprüfen.
(2) Wenn die in Absatz 1 genannte zuständige Behörde über neue Informationen verfügt, die erhebliche Auswirkungen in Bezug auf die Gefahren für die menschliche Gesundheit und die Umwelt haben könnten, oder wenn die in Absatz 1 dargelegten Umstände vorliegen, muss die Behörde diese Informationen auswerten und der Öffentlichkeit zugänglich machen. Sie kann den Anmelder auffordern, die Bedingungen für die absichtliche Freisetzung zu ändern oder die Freisetzung vorübergehend oder endgültig einzustellen, und hat die Öffentlichkeit darüber zu unterrichten.“
5. Art. 19 („Zustimmung“) der Richtlinie 2001/18 bestimmt:
„(1) 	Unbeschadet der Bestimmungen anderer Rechtsvorschriften der Gemeinschaft darf ein Produkt nur dann ohne weitere Anmeldung in der gesamten Gemeinschaft verwendet werden, wenn für das Inverkehrbringen des betreffenden GVO als Produkt oder in Produkten eine schriftliche Zustimmung erteilt wurde …
(2) Der Anmelder darf den GVO nur dann in den Verkehr bringen, wenn ihm die schriftliche Zustimmung der zuständigen Behörde gemäß den Artikeln 15, 17 und 18 vorliegt; dabei sind alle in der Zustimmung vorgesehenen Bedingungen einzuhalten. …“
6. Art. 23 Abs. 1 („Schutzklausel“) der Richtlinie 2001/18 bestimmt:
„Hat ein Mitgliedstaat aufgrund neuer oder zusätzlicher Informationen, die er seit dem Tag der Zustimmung erhalten hat und die Auswirkungen auf die Umweltverträglichkeitsprüfung haben, oder aufgrund einer Neubewertung der vorliegenden Informationen auf der Grundlage neuer oder zusätzlicher wissenschaftlicher Erkenntnisse berechtigten Grund zu der Annahme, dass ein GVO als Produkt oder in einem Produkt, der nach dieser Richtlinie vorschriftsmäßig angemeldet wurde und für den eine schriftliche Zustimmung erteilt worden ist, eine Gefahr für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt darstellt, so kann er den Einsatz und/oder Verkauf dieses GVO als Produkt oder in einem Produkt in seinem Hoheitsgebiet vorübergehend einschränken oder verbieten.
Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass im Falle einer ernsten Gefahr Notfallmaßnahmen, beispielsweise die Aussetzung oder Beendigung des Inverkehrbringens, getroffen werden, einschließlich der Unterrichtung der Öffentlichkeit.
Der Mitgliedstaat unterrichtet unter Angabe von Gründen und Vorlage der neubewerteten Umweltverträglichkeitsprüfung sowie gegebenenfalls der neuen oder zusätzlichen Information, auf die sich sein Beschluss stützt, unverzüglich die Kommission und die übrigen Mitgliedstaaten über die gemäß diesem Artikel ergriffenen Maßnahmen, wobei er ferner angibt, ob und auf welche Weise die Bedingungen für die Zustimmung geändert werden sollten oder ob die Zustimmung aufgehoben werden sollte.“
7. Art. 34 der Richtlinie 2001/18 bestimmt:
„(1) 	Die Mitgliedstaaten setzen die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, um dieser Richtlinie bis zum 17. Oktober 2002 nachzukommen. …“
8. Art. 36 der Richtlinie 2001/18 bestimmt:
„(1) 	Die Richtlinie 90/220/EWG wird zum 17. Oktober 2002 aufgehoben.
(2) Verweisungen auf die aufgehobene Richtlinie gelten als Verweisungen auf die vorliegende Richtlinie und sind nach der Übereinstimmungstabelle in Anhang VIII zu lesen.“
B – Nationales Recht
9. Art. L533‑6 des französischen Code de l’Environnement (Umweltgesetzbuch, im Folgenden: Code) bestimmt:
„Genehmigungen, die von den anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union nach deren Rechtsvorschriften oder von anderen Unterzeichnerstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum nach Maßgabe der Richtlinie 90/220/EWG vom 23. April 1990 erteilt werden, gelten als Genehmigung im Sinne dieses Abschnitts.
Besteht jedoch berechtigter Grund zur Annahme, dass ein von einem anderen Mitgliedstaat oder einem anderen Vertragsstaat zugelassenes Produkt eine Bedrohung der öffentlichen Gesundheit oder der Umwelt darstellt, kann die Umweltbehörde die Verwendung oder das Inverkehrbringen des Produkts vorübergehend beschränken oder untersagen.“
10. Art. L535‑2 des Code, der in Titel III Kapitel V des Code enthalten ist, bestimmt:
„I. – Sobald eine neue Bewertung der durch das Vorhandensein genetisch veränderter Organismen bedingten Bedrohung der öffentlichen Gesundheit oder der Umwelt dies rechtfertigt, kann die Verwaltungsbehörde auf Kosten des Inhabers der Genehmigung oder des Besitzers der genetisch veränderten Organismen
1 die Genehmigung bis zur Vorlage ergänzender Informationen aussetzen und erforderlichenfalls die Entfernung der Produkte aus dem Handel anordnen oder deren Verwendung untersagen;
2 Änderungen der Bedingungen für die absichtliche Freisetzung anordnen;
3 die Genehmigung widerrufen;
4 die Vernichtung der gentechnisch veränderten Organismen anordnen und im Fall der Untätigkeit des Inhabers der Genehmigung oder des Besitzers von Amts wegen vornehmen.
II. – Außer in dringenden Fällen dürfen diese Maßnahmen nur getroffen werden, wenn der Inhaber der Genehmigung Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten hat.“
11. Art. L537‑1 des Code, der Titel III des Code enthalten ist, bestimmt:
„Die Durchführungsvorschriften für die Kapitel III, V und VI dieses Titels werden durch Dekret des Conseil d’État bestimmt.“
12. Art. 16 des Dekrets Nr. 2007‑358 vom 19. März 2007 über die absichtliche Freisetzung von Produkten, die ganz oder teilweise aus gentechnisch veränderten Organismen bestehen, zu anderen Zwecken als dem Inverkehrbringen bestimmt:
„Wenn die zuständige Verwaltungsbehörde über neue Informationen verfügt, die erhebliche Auswirkungen in Bezug auf die Gefahren für die menschliche Gesundheit und die Umwelt haben könnten, muss die Behörde die Risiken neu bewerten und die neuen Informationen der Öffentlichkeit zugänglich machen.
Gemäß Art. L535‑2 des [Code] kann die zuständige Verwaltungsbehörde die für die absichtliche Freisetzung verantwortliche Person auffordern, die Bedingungen für die absichtliche Freisetzung zu ändern oder die Freisetzung vorübergehend oder endgültig einzustellen und die Öffentlichkeit darüber zu unterrichten.“
13. Art. 16 des Dekrets Nr. 2007‑359 vom 19. März 2007 über das Genehmigungsverfahren für das Inverkehrbringen von nicht zum Verzehr bestimmten Produkten, die ganz oder teilweise aus gentechnisch veränderten Organismen bestehen, bestimmt:
„Die in Art. L535‑2 Abs. I des [Code] vorgesehenen Maßnahmen werden von der zuständigen Verwaltungsbehörde als vorläufige Maßnahmen erlassen. Im Fall einer ernsten Gefahr sind die Maßnahmen als Eilmaßnahmen zu erlassen, und die Öffentlichkeit ist angemessenen zu unterrichten.
Die zuständige Verwaltungsbehörde unterrichtet unter Angabe von Gründen und Vorlage der neubewerteten Umweltverträglichkeitsprüfung sowie gegebenenfalls der neuen oder zusätzlichen Information, auf die sich ihr Beschluss stützt, unverzüglich die Kommission der Europäischen Gemeinschaften und die Mitgliedstaaten über die ergriffenen Maßnahmen, wobei sie ferner angibt, ob die Bedingungen für die Zustimmung geändert werden sollten oder ob die Zustimmung aufgehoben werden sollte.“
III – Hintergrund des Rechtsstreits
A – Das Urteil in der Rechtssache C‑419/03
14. In Nr. 1 des Tenors des Urteils C‑419/03 heißt es: „Die Französische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 2001/18/EG … verstoßen, dass sie nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um die Bestimmungen der Richtlinie, die von denen der Richtlinie 90/220/EWG … abweichen oder über diese hinausgehen, in ihr internes Recht umzusetzen.“
B – Das Vorverfahren
15. Am 5. November 2004 forderte die Kommission die französische Regierung auf, sie über die Maßnahmen der Französischen Republik zur Durchführung des Urteils C‑419/03 zu unterrichten. Am 4. Februar 2005 teilte die französische Regierung der Kommission mit, dass eine parlamentarische Sondierungsmission zu Fragen der GVO eingerichtet worden sei und dass die Französische Republik die Absicht habe, die Richtlinie 2001/18 nach Abschluss dieser Sondierungsmission umzusetzen. Am 21. Februar 2005 übermittelte die französische Regierung der Kommission das Dekret Nr. 2005‑51 vom 26. Januar 2005. Die französische Regierung war der Auffassung, dass das genannte Dekret zur Umsetzung der Richtlinie 2001/18 beitrage.
16. Am 13. Juli 2005 sandte die Kommission an die Französische Republik ein förmliches Aufforderungsschreiben, mit dem sie diese davon in Kenntnis setzte, dass die getroffenen Maßnahmen zur Durchführung des Urteils des Gerichtshofs C‑419/03 nicht ausreichend seien. Die Kommission wies auf die Möglichkeit finanzieller Sanktionen wegen Nichtdurchführung eines Urteils des Gerichtshofs hin und setzte der Französischen Republik eine Frist von zwei Monaten, innerhalb deren alle zur Durchführung des Urteils C‑419/03 notwendigen Maßnahmen zu ergreifen waren. Die Kommission hielt die Antwort der Französischen Republik vom 22. September 2005 nicht für zufriedenstellend und richtete am 19. Dezember 2005 an diese eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie feststellte, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 228 Abs. 1 EG verstoßen habe, dass sie die zur Durchführung des Urteils C‑419/03 erforderlichen Maßnahmen nicht erlassen habe. Die Kommission forderte die Französische Republik auf, dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme innerhalb von zwei Monaten nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen.
17. Am 20. Februar 2006 übermittelte die französische Regierung der Kommission den Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2001/18 (im Folgenden: Gesetzentwurf 2006), das Ende des zweiten Quartals 2006 erlassen werden sollte. Am 8. Mai 2006 teilte sie der Kommission mit, dass der Gesetzentwurf 2006 vom Senat am 23. März 2006 beschlossen worden und am 24. März 2006 der Assemblée nationale zugeleitet worden sei. Da die Kommission der Auffassung war, dass die Französische Republik das Urteil C‑419/03 noch nicht durchgeführt habe, hat sie am 28. Februar 2007 die vorliegende Klage erhoben.
IV – Verfahren vor dem Gerichtshof und die im Laufe des Verfahrens eingetretenen Entwicklungen
18. Mit ihrer Klage beim Gerichtshof beantragt die Kommission,
„– festzustellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 228 Abs. 1 EG verstoßen hat, dass sie nicht alle Maßnahmen ergriffen hat, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofs … (C‑419/03) betreffend die Nichtumsetzung der Vorschriften der Richtlinie 2001/18/EG …, die von denen der Richtlinie 90/220/EWG … abweichen oder über diese hinausgehen, in ihr internes Recht ergeben;
– die Französische Republik zu verurteilen, an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, auf das Konto ‚Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften‘, ein Zwangsgeld von 366 744 Euro für jeden Tag des Verzugs bei der Durchführung des Urteils C‑419/03 ab dem Tag, an dem das Urteil in der vorliegenden Sache verkündet wird, bis zu dem Tag, an dem das Urteil C‑419/03 vollständig durchgeführt ist, zu zahlen;
– die Französische Republik zu verurteilen, an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, auf das Konto ‚Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften‘, einen Pauschalbetrag von 43 660 Euro für jeden Tag des Verzugs bei der Durchführung des Urteils C‑419/03 ab dem Tag, an dem das Urteil C‑419/03 verkündet wurde, zu zahlen:
bis zu dem Tag, an dem das Urteil C‑419/03 vollständig durchgeführt ist (falls dies vor der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache geschieht), oder
bis zu dem Tag, an dem das Urteil in der vorliegenden Rechtssache verkündet wird (wenn das Urteil C‑419/03 zu diesem Zeitpunkt nicht vollständig durchgeführt ist);
– der Französischen Republik die Kosten aufzuerlegen.“
19. Die französische Regierung beantragt,
„festzustellen, dass die Französische Republik die im Urteil vom 15. Juli 2004 festgestellte Zuwiderhandlung beendet hat, und somit die Anträge der Kommission, die Französische Republik zur Zahlung eines Zwangsgelds und eines Pauschalbetrags zu verurteilen, zurückzuweisen sowie der Kommission die Kosten aufzuerlegen. Für den Fall, dass der Gerichtshof der Auffassung sein sollte, dass die Französische Republik zur Zahlung eines Pauschalbetrags zu verurteilen ist, beantragt die Französische Republik, unter Berücksichtigung der Umstände der vorliegenden Rechtssache einen Betrag festzusetzen, der wesentlich niedriger als der von der Kommission angesetzte Betrag ist.“
20. Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 27. September 2007 ist die Tschechische Republik als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge der Französischen Republik zugelassen worden. Die tschechische Regierung hat im vorliegenden Verfahren weder schriftliche noch mündliche Erklärungen abgegeben.
21. Am 20. März 2007 teilte die französische Regierung der Kommission schriftlich mit, dass an diesem Tag drei Dekrete und drei Verordnungen zur Umsetzung der Richtlinie 2001/18 im Amtsblatt der Französischen Republik veröffentlicht worden seien. Die betreffenden Dekrete und Verordnungen waren der Klagebeantwortung der Französischen Republik im vorliegenden Verfahren beigefügt.
22. In ihrer Klagebeantwortung und in der mündlichen Verhandlung hat die französische Regierung eingeräumt, dass sie im Zeitpunkt der Klageeinreichung im vorliegenden Verfahren die erforderlichen Maßnahmen zur Durchführung des Urteils C‑419/03 nicht getroffen habe.
23. In ihrer Erwiderung vertritt die Kommission die Auffassung, dass zwar zahlreiche Bestimmungen der Richtlinie 2001/18 durch die oben in Nr. 21 angeführten Dekrete und Verordnungen umgesetzt worden seien, die Art. 8 Abs. 2, 17 Abs. 1, 17 Abs. 2, 17 Abs. 9, 19 und 23 der genannten Richtlinie jedoch weiterhin nicht umgesetzt seien. Die Kommission beantragt daher in ihrer Erwiderung,
– das von ihr gemäß oben Nr. 18 vorgeschlagene täglich anfallende Zwangsgeld in dem Maße herabzusetzen, wie das Urteil Kommission/Frankreich durchgeführt worden ist,
– den in Nr. 18 genannten Pauschalbetrag in dem Maße zu ändern, wie das genannte Urteil durchgeführt worden ist, jedoch nur in Bezug auf den Zeitraum, der seit dem 21. März 2007(6) bis zu dem Tag verstrichen ist,
– an dem das Urteil Kommission/Frankreich (C‑419/03) vollständig durchgeführt ist (falls dies vor der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache geschieht), oder
– bis zu dem Tag, an dem das Urteil im vorliegenden Verfahren verkündet wird (wenn das Urteil Kommission/Frankreich, C‑419/03, zu diesem Zeitpunkt nicht vollständig durchgeführt ist).
24. In der mündlichen Verhandlung vom 12. März 2008, in der sich die Kommission und die französische Regierung geäußert haben, hat die Kommission die Auffassung vertreten, dass die Art. 17 Abs. 1, 17 Abs. 2 und 17 Abs. 9 der Richtlinie 2001/18 von der Französischen Republik ordnungsgemäß umgesetzt worden seien.
V – Vertragsverletzung
25. Maßgebender Zeitpunkt für die Beurteilung einer Vertragsverletzung im Sinne von Art. 228 EG ist nach ständiger Rechtsprechung das Ende der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme, die nach dieser Bestimmung abgegeben wird, gesetzt wurde(7) . Im vorliegenden Fall hatte die Französische Republik am Ende der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme, die am 19. Dezember 2005 an sie gesandt worden war, gesetzt wurde, die erforderlichen Maßnahmen zur Durchführung des Urteils des Gerichtshofs C‑419/03 unstreitig noch nicht getroffen.
26. Aufgrund dessen bin ich der Ansicht, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 228 Abs. 1 EG verstoßen hat, dass sie nicht die Maßnahmen ergriffen hat, die erforderlich sind, um die Durchführung des Urteils C‑419/03 sicherzustellen.
VI – Finanzielle Sanktionen
A – Vorbemerkungen
27. Da die Kommission u. a. die Verhängung eines Zwangsgelds gegen die Französische Republik beantragt, muss geprüft werden, ob die Vertragsverletzung bis zur Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof angedauert hat(8) . Es ist somit zu prüfen, ob die Französische Republik weiterhin die Art. 8 Abs. 2, 19 und 23 der Richtlinie 2001/18 nicht umgesetzt hat.
B – Umfang der Nichtdurchführung des Urteils C‑419/03
1. Vorbringen der Beteiligten
28. Die Kommission macht geltend, die französische Regierung habe während des Vorverfahrens erklärt, dass einige Bestimmungen der Richtlinie 2001/18 durch Gesetze, nicht aber durch Verordnungen umgesetzt werden müssten. Die Kommission trägt zudem vor, dass die Art. L531‑1 bis L537‑1 des Code die für GVO geltenden Rechtsvorschriften und demgemäß im legislativen Teil des Code enthalten seien. Die französische Regierung habe in ihrer Klagebeantwortung nicht vorgetragen, weshalb es später möglich gewesen sein solle, die Richtlinie 2001/18 durch Verordnungen und nicht durch Gesetze umzusetzen. Diesen Wandel in der Beurteilung müsse die französische Regierung begründen.
29. Die französischen Stellen hätten Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2001/18 nicht ordnungsgemäß umgesetzt. Art. L535‑2 des Code, der nicht geändert worden sei und unabhängig von Durchführungsmaßnahmen, insbesondere auch von Art. 16 des Dekrets Nr. 2007-358, wirksam werde, verleihe den Verwaltungsbehörden Eingriffsbefugnisse, die viel weitgehender seien als die Befugnisse, die Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2001/18 vorsehe. Art. L535‑2 des Code räume den Verwaltungsbehörden zwar die Befugnis ein, die in Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2001/18 vorgesehenen Maßnahmen zu ergreifen, doch könnten diese Maßnahmen ergriffen werden erstens ohne Unterrichtung der Öffentlichkeit und zweitens aufgrund einer bloßen Neubewertung der Risiken und nicht, wie in Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2001/18 vorgesehen, aufgrund von Informationen, die erhebliche Auswirkungen in Bezug auf die Gefahren für die menschliche Gesundheit und die Umwelt haben könnten.
30. Die französischen Stellen hätten Art. 19 der Richtlinie 2001/18, der die Bedingungen festlege, unter denen GVO in der Gemeinschaft eingesetzt werden dürften, nicht vollständig und nicht ordnungsgemäß umgesetzt. Art. L533‑6 des Code beziehe sich speziell auf Genehmigungen, die die anderen Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Richtlinie 90/220 erteilten, und berücksichtige daher nicht Genehmigungen, die andere Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Richtlinie 2001/18 erteilten.
31. Die französischen Stellen hätten die in Art. 23 der Richtlinie 2001/18 enthaltene Schutzklausel, die einem Mitgliedstaat die Möglichkeit gebe, unter bestimmten Voraussetzungen den Einsatz und/oder den Verkauf von GVO in seinem Hoheitsgebiet vorübergehend einzuschränken oder zu verbieten, nicht ordnungsgemäß umgesetzt. Die Berufung auf die in Art. 23 der Richtlinie 2001/18 enthaltene Schutzklausel setze voraus, dass neue oder zusätzliche Informationen seit dem Tag der Zustimmung verfügbar geworden seien oder dass es neue oder zusätzliche wissenschaftliche Erkenntnisse gebe, die eine Neubewertung der vorliegenden Informationen erforderlich machten. Die entsprechenden Vorschriften des französischen Rechts seien viel weiter gefasst als Art. 23 der Richtlinie 2001/18. So könne nach Art. L533‑6 des Code, der die von anderen Mitgliedstaaten erteilten Genehmigungen betreffe, die Verwendung oder das Inverkehrbringen von Produkten bei Vorliegen eines „berechtigten Grundes“ beschränkt oder untersagt werden. Art. L535‑2 des Code, der die Genehmigungen durch die zuständigen französischen Stellen betreffe, gebe den zuständigen Behörden die Möglichkeit, eine Genehmigung auszusetzen, Änderungen der Bedingungen für die absichtliche Freisetzung anzuordnen, eine Genehmigung zu widerrufen oder u. a. die Vernichtung von GVO anzuordnen, „sobald eine neue Bewertung der durch das Vorhandensein genetisch veränderter Organismen bedingten Bedrohung der öffentlichen Gesundheit oder der Umwelt dies rechtfertigt“. Ferner gestatte Art. 16 des Dekrets Nr. 2007‑359 eine Neubewertung der Gefahren für die Umwelt, auch wenn es keine neuen oder zusätzlichen Informationen und keine neuen oder zusätzlichen wissenschaftlichen Erkenntnisse gebe.
32. Die französische Regierung macht geltend, nach Art. 34 Abs. 1 der Richtlinie 2001/18 und Art. 249 EG bleibe es dem innerstaatlichen Recht des einzelnen Mitgliedstaats überlassen, ob eine Richtlinie durch Gesetz oder durch Verordnung umgesetzt werde. Nach der Rechtsprechung des französischen Conseil constitutionnel sei ein Gesetz, das Bestimmungen mit Verordnungscharakter enthalte, nicht verfassungswidrig. Zudem seien die Dekrete Nr. 2007‑358 und Nr. 2007‑359 nach und in Übereinstimmung mit einer Stellungnahme des Conseil d’État erlassen worden.
33. Die französische Regierung ist der Auffassung, dass Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2001/18 durch Art. 16 des Dekrets Nr. 2007-358, der in Übereinstimmung mit Art. L537‑1 des Code die Bedingungen festlege, unter denen die Bestimmungen des Art. L535-2 des Code anzuwenden seien, ordnungsgemäß umgesetzt worden sei. Art. 16 des Dekrets Nr. 2007‑358 bestimme im Einklang mit den in Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2001/18 festgelegten Bedingungen, dass die Behörde die Risiken neu bewerten und die neuen Informationen der Öffentlichkeit zugänglich machen müsse, wenn die zuständige Verwaltungsbehörde über neue Informationen verfüge, die erhebliche Auswirkungen in Bezug auf die Gefahren für die menschliche Gesundheit und die Umwelt haben könnten. Unter solchen Umständen könne die betreffende Behörde gemäß Art. L535‑2 des Code die Bedingungen für die Freisetzung ändern oder die Genehmigung für diese Freisetzung aussetzen oder widerrufen und die Öffentlichkeit darüber unterrichten.
34. Art. 19 der Richtlinie 2001/18 sei ordnungsgemäß umgesetzt worden. Obwohl Art. L533‑6 des Code auf die Anerkennung von Zulassungen abstelle, die von anderen Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Richtlinie 90/220 erteilt worden seien, müsse diese Bestimmung dahin ausgelegt werden, dass sie sich auch auf die Richtlinie 2001/18 beziehe, da Art. 36 der Richtlinie 2001/18 bestimme, dass Verweisungen auf die aufgehobene Richtlinie 90/220 als Verweisungen auf die Richtlinie 2001/18 gälten. Nach der Rechtsprechung der französischen Gerichte müsse zudem das innerstaatliche Gericht, wenn eine Verordnung auf ein Gesetz verweise, das aufgehoben und durch ein Gesetz mit demselben Gegenstand ersetzt worden sei, die Verweisung auf das erste Gesetz als eine Verweisung auf das zweite Gesetz lesen. Ferner hätten die Verwaltungsbehörden nach der Rechtsprechung des Conseil d’État die innerstaatlichen Rechtsvorschriften entsprechend den Richtlinien der Gemeinschaft auszulegen. Zudem seien eine Reihe von Genehmigungen, die von anderen Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Richtlinie 2001/18 erteilt worden seien, in Frankreich anerkannt worden.
35. Auch Art. 23 der Richtlinie 2001/18 sei ordnungsgemäß umgesetzt worden. Entgegen den Ausführungen der Kommission gebe es im französischen Recht nicht zwei Schutzklauseln. Art. L533‑6 des Code verleihe der zuständigen Behörde lediglich die Befugnis, eine von einem anderen Mitgliedstaat erteilte Genehmigung auszusetzen, während Art. L535‑2 des Code die Bedingungen festlege, unter denen eine solche Aussetzung für Genehmigungen angeordnet werden könne, die von den französischen Behörden nach Art. L533‑5 des Code oder von anderen Mitgliedstaaten erteilt worden seien. Auch gehe die Kommission zu Unrecht davon aus, dass Art. L535‑2 des Code zu weit gefasst sei. Zwar verlange Art. L535‑2 nicht, dass eine Neubewertung nach Vorlage neuer oder zusätzlicher Informationen oder neuer oder zusätzlicher wissenschaftlicher Erkenntnisse erfolge, doch könne die Neubewertung ohne solche Informationen nicht anders ausfallen als die ursprüngliche Bewertung, aufgrund deren die Genehmigung erteilt worden sei. Bezüglich Art. 16 des Dekrets Nr. 2007‑359 ist die französische Regierung der Auffassung, dass dieser Artikel die Verpflichtung aus Art. 23 der Richtlinie 2001/18 enthalte, die Kommission und die Mitgliedstaaten unter Angabe von Gründen und Vorlage der neubewerteten Umweltverträglichkeitsprüfung sowie gegebenenfalls der neuen oder zusätzlichen Information, auf die sich der Beschluss stütze, von den ergriffenen Maßnahmen zu unterrichten, wobei anzugeben sei, ob die Bedingungen für die Zustimmung geändert werden sollten oder ob die Zustimmung aufgehoben werden sollte.
2. Würdigung
36. Nach ständiger Rechtsprechung kann sich ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen, um die Nichteinhaltung der aus dem Gemeinschaftsrecht folgenden Verpflichtungen zu rechtfertigen(9) . Ich bin daher der Ansicht, dass den Argumenten, die die französische Regierung in ihren schriftlichen und mündlichen Erklärungen bezüglich der internen Probleme, mit denen sie sich beim Erlass der Rechtsvorschriften über GVO konfrontiert sah, vorbringt, um den Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht und insbesondere die nicht ordnungsgemäße Durchführung des Urteils des Gerichtshofs C‑419/03 zu rechtfertigen, nicht gefolgt werden kann.
37. In ihren Schriftsätzen macht die Kommission geltend, die französische Regierung müsse darlegen, weshalb sie der Meinung sei, dass der Erlass von Verordnungen ein geeignetes Mittel für die Umsetzung der Richtlinie 2001/18 sei, während sie zuvor die Auffassung vertreten habe, dass die Richtlinie sowohl durch Gesetz als auch durch Verordnung umgesetzt werden müsse.
38. Nach ständiger Rechtsprechung sind die Bestimmungen einer Richtlinie mit unbestreitbarer Verbindlichkeit sowie mit der erforderlichen Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit umzusetzen(10) . Die Bestimmungen, mit denen eine Richtlinie umgesetzt werden soll, müssen daher eine Rechtslage schaffen, die so klar, bestimmt und transparent ist, dass der Einzelne in der Lage ist, von allen seinen Rechten und Pflichten Kenntnis zu erlangen und diese Rechte gegebenenfalls vor den nationalen Gerichten geltend zu machen(11) .
39. Nach ständiger Rechtsprechung ist es ferner Sache der Kommission, im Rahmen des Verfahrens nach Art. 228 EG dem Gerichtshof die Angaben zu liefern, die erforderlich sind, um zu bestimmen, welchen Stand der Durchführung eines Vertragsverletzungsurteils ein Mitgliedstaat erreicht hat(12) . Hat zudem die Kommission hinreichende Anhaltspunkte für den Fortbestand der Vertragsverletzung geliefert, ist es Sache des betroffenen Mitgliedstaats, die vorgelegten Angaben und deren Konsequenzen substantiiert und im Einzelnen zu bestreiten(13) .
40. Meines Erachtens belegen die allgemeinen Ausführungen der Kommission über die Wahl der Rechtsinstrumente, die die französischen Stellen zur Umsetzung der Richtlinie 2001/18 benutzten, für sich genommen nicht hinreichend, dass die Umsetzung gemessen an der oben in Nr. 38 dargestellten Rechtsprechung unzureichend ist und dass die Französische Republik somit das Urteil des Gerichtshofs C‑419/03 nicht durchgeführt hat. Auch bin ich nicht der Meinung, dass die Kommission im Rahmen des vorliegenden Verfahrens mit der Behauptung, die französische Regierung habe ihre Beurteilung bezüglich der Wahl der Rechtsinstrumente für die Umsetzung der Richtlinie 2001/18 geändert, hinreichende Anhaltspunkte geliefert hat, um von der französischen Regierung eine ausführliche Begründung für deren Auffassung verlangen zu können, dass zur Umsetzung der Richtlinie 2001/18 Verordnungen anstelle von Gesetzen genügten. Meines Erachtens sind daher die Rügen zu prüfen, mit denen die Kommission eine unzureichende Umsetzung bestimmter Vorschriften der Richtlinie 2001/18 in das französische Recht beanstandet.
41. Was den Vorwurf unzureichender Umsetzung des Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2001/18 durch die französischen Stellen anbelangt, hat die Kommission nachgewiesen, dass Art. L535‑2 des Code, der zweifellos weiter gefasst ist als Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2001/18, nicht eindeutig durch den enger gefassten Art. 16 des Dekrets Nr. 2007‑358 begrenzt ist.
42. Obwohl Art. L537‑1 des Code vorsieht, dass die Durchführungsvorschriften u. a. für das Kapitel des Code, das Art. L535‑2 enthält, durch Dekret bestimmt werden und Art. 16 des Dekrets Nr. 2007‑358 in der Tat zahlreiche Bestimmungen des Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2001/18 übernimmt und sogar speziell auf Art. L535‑2 des Code verweist, bin ich bei näherer Betrachtung des Wortlauts der betreffenden Bestimmungen und in Anbetracht des Vorbringens der Parteien nicht davon überzeugt, dass Art. L535‑2 des Code zwangsläufig durch Art. 16 des Dekrets Nr. 2007‑358 begrenzt wird und dass Art. L535‑2 des Code damit nicht in vollem Umfang und unabhängig von den Bestimmungen des Art. 16 des Dekrets Nr. 2007-358 angewandt werden kann. Trotz der engen Fassung von Art. 16 des Dekrets Nr. 2007-358 wurde Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 2001/18 meines Erachtens daher nicht mit hinreichender Klarheit, Bestimmtheit und Verbindlichkeit umgesetzt.
43. Die Französische Republik hat auch Art. 19 der Richtlinie 2001/18 nicht ordnungsgemäß umgesetzt, da das französische Recht Genehmigungen, die andere Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Richtlinie 2001/18 erteilt haben, nicht ausdrücklich anerkennt. Dadurch dass eine ausdrückliche Bestimmung, mit der diese Genehmigungen anerkannt werden, fehlt, entsteht in Bezug auf die Anerkennung eine gewisse Rechtsunsicherheit. Dass Art. L533‑6 des Code auf die Anerkennung von Genehmigungen verweist, die nach der Richtlinie 90/220 erteilt wurden, und dass Art. 36 der Richtlinie 2001/18 bestimmt, dass Verweisungen auf die Richtlinie 90/220 als Verweisungen auf die Richtlinie 90/220 gelten, genügt nicht, um das Fehlen einer ausdrücklichen Bestimmung im französischen Recht über die Anerkennung von Genehmigungen, die nach der Richtlinie 2001/18 erteilt wurden, auszugleichen. Auch hat die französische Regierung nicht nachgewiesen, dass nach der französischen Rechtsprechung an die Stelle der in einer innerstaatlichen Gesetzes- oder Verordnungsvorschrift enthaltenen Verweisung auf eine Richtlinie, die später aufgehoben und durch eine andere Richtlinie mit demselben Gegenstand ersetzt wird, die Verweisung auf die letztgenannte Richtlinie tritt. Darüber hinaus genügt der Umstand, dass nach der französischen Rechtsprechung die Verwaltungsbehörden innerstaatliche Rechtsvorschriften im Einklang mit den Richtlinien der Gemeinschaft auszulegen haben(14) und dass Genehmigungen, die andere Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Richtlinie 2001/18 erteilt haben, in Frankreich tatsächlich anerkannt worden sind, nicht, um die mangels ausdrücklicher innerstaatlicher Vorschrift bestehende Rechtsunsicherheit in Bezug auf die Anerkennung der betreffenden Genehmigungen zu beseitigen.
44. Was Art. 23 der Richtlinie 2001/18 anbelangt, hat die Französische Republik meines Erachtens Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 1 nicht ordnungsgemäß umgesetzt(15) . Nach Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2001/18 kann ein Mitgliedstaat für einen GVO als Produkt oder in einem Produkt, der nach der Richtlinie 2001/18 vorschriftsmäßig angemeldet wurde und für den eine schriftliche Zustimmung erteilt worden ist, Schutzmaßnahmen nur treffen, wenn er aufgrund neuer oder zusätzlicher Informationen, die er seit der Erteilung der Zustimmung erhalten hat, oder auf der Grundlage neuer oder zusätzlicher wissenschaftlicher Erkenntnisse berechtigten Grund zu der Annahme hat, dass der GVO als Produkt oder in einem Produkt eine Gefahr für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt darstellt. Wie von der Kommission vorgetragen, ist dem Wortlaut des Art. L535‑2 des Code zu entnehmen, dass Schutzmaßnahmen nach dieser Vorschrift von den innerstaatlichen Verwaltungsbehörden unter wesentlich weniger strengen Voraussetzungen ergriffen werden können, nämlich sobald eine neue Bewertung der durch das Vorhandensein von GVO bedingten Bedrohung der öffentlichen Gesundheit oder der Umwelt dies rechtfertigt. Nicht zu überzeugen vermag daher die Berufung der französischen Regierung darauf, dass diese neue Bewertung tatsächlich nur nach Vorlage neuer oder zusätzlicher Informationen oder nach Vorlage neuer oder zusätzlicher wissenschaftlicher Erkenntnisse erfolgen könne.
45. Ich bin daher der Ansicht, dass die Französische Republik zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung im vorliegenden Verfahren die Art. 8 Abs. 2, 19 und 23 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2001/18 nicht ordnungsgemäß umgesetzt und damit das Urteil des Gerichtshofs C‑419/03 nicht vollständig durchgeführt hat.
C – Zwangsgeld
1. Vorbringen der Beteiligten
46. Die Kommission, die sich auf die in ihrer Mitteilung über die Anwendung von Artikel 228 EG-Vertrag (SEC[2005] 1658, im Folgenden: Mitteilung von 2005) definierte Berechnungsmethode stützt, schlägt dem Gerichtshof in ihrer Klageschrift vor, gegen die Französische Republik ein Zwangsgeld in Höhe von 366 744 Euro für jeden Tag des Verzugs bei der Durchführung des Urteils C‑419/03 von der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache bis zur Durchführung des Urteils C‑419/03 zu verhängen. Die Höhe dieses Zwangsgelds berechnet sie, indem sie einen Grundbetrag von 600 Euro mit dem Koeffizienten 10 (bei einer Skala von 1 bis 20) für die Schwere des Verstoßes, dem Koeffizienten 2,8 (auf einer Skala von 1 bis 3), der den 28 Monaten entspreche, die zwischen der Verkündung des Urteils C‑419/03 und dem 12. Dezember 2006, dem Zeitpunkt der Beschlussfassung der Kommission über den Vorschlag eines Zwangsgelds, lägen, und dem Koeffizienten 21,83 für die Zahlungsfähigkeit des Mitgliedstaats multipliziert, der auf der Grundlage des Bruttoinlandsprodukts der Französischen Republik und der Stimmenzahl dieses Mitgliedstaats im Rat der Europäischen Union ermittelt wurde.
47. Die Kommission ist der Auffassung, die Richtlinie 2001/18 sei ein wesentlicher Bestandteil des für die Freisetzung und das Inverkehrbringen von GVO geltenden gemeinschaftsrechtlichen Rahmens. Sie solle die gefahrlose und kontrollierte Entwicklung von Biotechnologien in der Gemeinschaft gewährleisten, den freien Verkehr der gemäß dieser Richtlinie zugelassenen GVO garantieren und die menschliche Gesundheit und die Umwelt schützen. Dadurch, dass die Französische Republik die Richtlinie teilweise nicht umsetze, würden diese Ziele beeinträchtigt. Die Nichtumsetzung berühre private und öffentliche Interessen und wirke über die nationalen Grenzen hinaus. Die Kommission ist daher der Ansicht, dass die teilweise Nichtumsetzung der Richtlinie 2001/18 eine tief greifende Rechtsunsicherheit im Bereich der GVO hervorrufe und die Interessen der Erzeuger von GVO sowie die biotechnologische Erforschung von GVO gefährde. Diese Unsicherheit könne auch die Gemeinschaft in ihren internationalen Beziehungen behindern.
48. Die französische Regierung ist der Auffassung, dass die Richtlinie 2001/18 durch die oben in Nr. 21 genannten Maßnahmen vollständig umgesetzt worden sei und dass damit für die Verhängung eines Zwangsgelds kein Anlass bestehe.
2. Würdigung
49. Stellt der Gerichtshof fest, dass die Französische Republik seinem Urteil C‑419/03 nicht nachgekommen ist, so kann er nach Art. 228 Abs. 2 Unterabs. 3 EG und im Licht seines Urteils Kommission/Frankreich (C‑304/02) gegen diesen Mitgliedstaat die Zahlung eines Pauschalbetrags und/oder Zwangsgelds verhängen. Der Gerichtshof hat in jeder Rechtssache die zu verhängenden finanziellen Sanktionen anhand der Umstände des Einzelfalls zu bestimmen(16) . Die Vorschläge der Kommission zu den finanziellen Sanktionen binden den Gerichtshof insoweit nicht; sie stellen lediglich einen nützlichen Bezugspunkt dar. Zudem trägt die Mitteilung von 2005, die den Gerichtshof ebenfalls nicht bindet, dazu bei, die Transparenz, Vorhersehbarkeit und Rechtssicherheit des Vorgehens der Kommission zu gewährleisten(17) .
50. Das Zwangsgeld ist so festzusetzen, dass es den Umständen angepasst ist und in einem angemessenen Verhältnis zur festgestellten Vertragsverletzung und zur Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats steht. Um den Charakter des Zwangsgelds als Druckmittel im Hinblick auf die einheitliche und wirksame Anwendung des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen, sind dabei grundsätzlich die Schwere des Verstoßes, seine Dauer und die Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats als Grundkriterien heranzuziehen. Bei der Anwendung dieser Kriterien ist insbesondere zu berücksichtigen, welche Folgen die Nichterfüllung der Verpflichtungen für die privaten und die öffentlichen Interessen hat und wie dringend es ist, den betreffenden Mitgliedstaat zu veranlassen, seinen Verpflichtungen nachzukommen(18) .
51. Zur Schwere des Verstoßes im vorliegenden Verfahren hat die Kommission in ihrer Klage, ausgehend von der Annahme, dass die Französische Republik eine beträchtliche Anzahl von Bestimmungen der Richtlinie 2001/18 nicht vollständig umgesetzt hat(19), ursprünglich einen Koeffizienten 10 (auf einer Skala von 1 bis 20) vorgeschlagen. Zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung im vorliegenden Verfahren indessen hat die Kommission ihre Klage lediglich in Bezug auf drei Bestimmungen der Richtlinie 2001/18 aufrechterhalten. Der ursprüngliche Vorschlag der Kommission in Bezug auf die Schwere des Verstoßes im vorliegenden Verfahren ist somit nur begrenzt relevant und nützlich.
52. Bei der Beurteilung der Schwere eines Verstoßes, der die Nichtumsetzung einer Richtlinie betrifft, muss der Gerichtshof meines Erachtens nicht nur die allgemeine Bedeutung der betreffenden Richtlinie innerhalb des Gemeinschaftsrechts prüfen, sondern darüber hinaus seine besondere Aufmerksamkeit auf den Inhalt und die relative Bedeutung der spezifischen Bestimmungen richten, die der Mitgliedstaat nicht umgesetzt hat.
53. Nach dem vierten Erwägungsgrund der Richtlinie 2001/18 können lebende Organismen, die zu experimentellen Zwecken oder in Form von kommerziellen Produkten in die Umwelt freigesetzt werden, sich in dieser fortpflanzen und über die Landesgrenzen hinaus ausbreiten. Die Auswirkungen solcher Freisetzungen können unumkehrbar sein. Die Richtlinie 2001/18 will daher durch Errichtung eines umfassenden und transparenten Rechtsrahmens(20) die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die absichtliche Freisetzung von GVO in die Umwelt angleichen, um die gefahrlose Entwicklung von gewerblichen Produkten zu gewährleisten, in denen GVO eingesetzt werden. Mit der Richtlinie 2001/18 sollen ferner die menschliche Gesundheit und die Umwelt geschützt sowie die Anforderungen des Protokolls von Cartagena über die biologische Sicherheit zum Übereinkommen über die biologische Vielfalt beachtet werden(21) .
54. In ihrer Erwiderung macht die Kommission geltend, Art. 19 der Richtlinie 2001/18, der die gemeinschaftsweite Bedeutung einer nach der Richtlinie erteilten Zustimmung für das Inverkehrbringen eines GVO als Produkt oder in einem Produkt betreffe, sowie Art. 23 der Richtlinie 2001/18, der eine Schutzklausel vorsehe, seien die „Säulen“ der Richtlinie. Meines Erachtens werden diese Ausführungen u. a. durch den Wortlaut der Art. 19 und 23 der Richtlinie 2001/18 sowie durch den 56. Erwägungsgrund der Richtlinie bestätigt. Art. 19 der Richtlinie 2001/18 sieht vor, dass GVO als Produkt oder in einem Produkt, die nach der Richtlinie genehmigt wurden, in der Gemeinschaft gegenseitig anerkannt werden, und Art. 23 („Schutzklausel“) regelt und harmonisiert sehr genau die Voraussetzungen, unter denen ein Mitgliedstaat den Einsatz und/oder Verkauf dieser GVO als Produkt oder in einem Produkt in seinem Hoheitsgebiet vorübergehend einschränken oder verbieten kann. Der Umstand, dass die Französische Republik die Art. 19 und 23 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2001/18 nicht ordnungsgemäß umgesetzt hat, hat zur Folge, dass in der Französischen Republik erhebliche Rechtsunsicherheit in Bezug auf grundlegende Aspekte der Vorschriften über das Inverkehrbringen und auf die Beschränkung von GVO besteht, die nach Maßgabe der Richtlinie genehmigt wurden, und beeinträchtigt damit den freien Verkehr. Die Rechtsunsicherheit, die die Französische Republik durch die Nichtumsetzung dieser Kernvorschriften der Richtlinie 2001/18 geschaffen hat, ist vor allem angesichts der unstreitig bestehenden wissenschaftlichen Unsicherheit schädlich, die die GVO umgibt. Dass die Französische Republik, wie sie vorträgt, möglicherweise auch einer der führenden Hersteller von GVO in der Gemeinschaft ist und Genehmigungen, die andere Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Richtlinie 2001/18 erteilen, anerkannt hat, behebt oder beseitigt nicht die Rechtsunsicherheit, die dadurch entstanden ist, dass sie die Richtlinie 2001/18 nicht vollständig umgesetzt hat.
55. Der Koeffizient 6 (bei einer Skala von 1 bis 20) entspricht daher der Schwere der Nichtumsetzung der Art. 8 Abs. 2, 19 und 23 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2001/18 durch die Französische Republik.
56. Was den Koeffizienten bezüglich der Dauer des Verstoßes betrifft, sollte der Gerichtshof dem Vorschlag der Kommission, diesen Koeffizienten auf der Grundlage eines Verzugs von 28 Monaten auf 2,8 (auf einer Skala von 1 bis 3) festzusetzen, meines Erachtens nicht folgen. Aus den Akten geht hervor, dass der von der Kommission vorgeschlagene Koeffizient auf der Grundlage des Zeitraums zwischen der Verkündung des Urteils C‑419/03 und dem 12. Dezember 2006 berechnet wurde, dem Zeitpunkt der Beschlussfassung der Kommission über den Vorschlag eines Zwangsgelds. Nach ständiger Rechtsprechung ist jedoch die Dauer eines Verstoßes unter Berücksichtigung des Zeitpunkts, zu dem im Ausgangsfall der Verstoß gemäß Art. 226 EG festgestellt wurde, und dem Zeitpunkt zu beurteilen, zu dem der Gerichtshof den Sachverhalt im nachfolgenden Verfahren nach Art. 228 EG prüft(22) .
57. Ferner hat die Kommission ihrem Vorschlag für den Koeffizienten 2,8 offensichtlich Punkt 17 der Mitteilung von 2005 zugrunde gelegt, wonach „[j]e nach Dauer des Verstoßes … auf den einheitlichen Grundbetrag ein Multiplikatorkoeffizient von mindestens 1 und höchstens 3 angewandt [wird], der ab der Verkündung des nach Artikel 226 [EG] ergangenen Urteils mit 0_10/Monat berechnet wird“. Die in Rede stehende Bestimmung der Mitteilung von 2005 ist meines Erachtens inkohärent und somit nicht handhabbar, da sie für den Koeffizienten, der die Dauer des Verstoßes betrifft, eine Ober- oder Höchstgrenze festzusetzen scheint, obwohl ein Verstoß länger als 30 Monate dauern kann. Es sei auch darauf hingewiesen, dass der Gerichtshof im Urteil Kommission/Frankreich (C‑177/04) festgestellt hat, dass er an die von 1 bis 3 reichende Skala, die die Kommission in jener Rechtssache vorgeschlagen hatte, nicht gebunden ist(23) .
58. Im vorliegenden Fall liegen zwischen der Verkündung des Urteils C‑419/03 am 15. Juli 2004 und der mündlichen Verhandlung im vorliegenden Verfahren am 12. März 2008 fast vier Jahre(24) . Unter Berücksichtigung der bisherigen Praxis des Gerichtshofs wird meines Erachtens ein Koeffizient von 3 der Dauer des Verstoßes im vorliegenden Verfahren eher gerecht. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass bei einem gleich langen Verzug von fast vier Jahren wegen nicht ordnungsgemäßer Umsetzung von Gemeinschaftsrecht im Urteil Kommission/Frankreich (C‑177/04) für die Dauer ein Koeffizient von 3 angesetzt wurde(25) . Zudem erkannte der Gerichtshof im Urteil Kommission/Spanien (C‑278/01) an, dass technische Erwägungen, die eine kurzfristige Durchführung des zuvor nach Art. 226 EG ergangenen Urteils des Gerichtshofs erschweren, bei der Festlegung des Koeffizienten für die Dauer berücksichtigt werden dürfen(26) . Meines Erachtens waren die internen Probleme, denen sich die Französische Republik bei der Umsetzung der Richtlinie 2001/18 gegenübersah, politischer, nicht aber technischer Art und dürfen somit bei der Festsetzung des Koeffizienten für die Dauer nicht berücksichtigt werden.
59. Mit ihrem Vorschlag, einen Grundbetrag mit einem Koeffizienten zu multiplizieren, dem das Bruttoinlandsprodukt der Französischen Republik und die Gewichtung ihrer Stimmen im Rat zugrunde liegt, zeigt die Kommission grundsätzlich einen geeigneten Weg, die Zahlungsfähigkeit dieses Mitgliedstaats zu berücksichtigen und dabei zwischen den Mitgliedstaaten eine angemessene Differenzierung beizubehalten(27) . Auch ist es meines Erachtens angemessen, im vorliegenden Verfahren, wie von der Kommission vorgeschlagen, die Koeffizienten für Dauer, Schwere und Zahlungsfähigkeit des Mitgliedstaats mit dem Grundbetrag von 600 Euro zu multiplizieren(28) .
60. Nach alledem ergibt die Multiplikation des Grundbetrags von 600 Euro mit Koeffizienten, die auf 6 für die Schwere des Verstoßes, auf 3 für die Dauer des Verstoßes und auf 21,83 für die Zahlungsfähigkeit der Französischen Republik festgesetzt werden, im vorliegenden Fall einen Gesamtbetrag von 235 764 Euro pro Tag des Verzugs. Wenn es, wie im vorliegenden Fall, um die Durchführung eines Urteils des Gerichtshofs geht, die den Erlass einer Änderungsbestimmung voraussetzt, so ist meines Erachtens zugunsten eines Zwangsgelds zu entscheiden, das nach Tagen verhängt wird(29) .
D – Pauschalbetrag
1. Vorbringen der Beteiligten
61. Die Kommission schlägt vor, dass der Gerichtshof im vorliegenden Verfahren gegen die Französische Republik einen Pauschalbetrag verhängt. Wenn ein Mitgliedstaat ein nach Art. 226 EG ergangenes Urteil des Gerichtshofs nicht durchführt, beabsichtigt die Kommission in Verfahren nach Art. 228 EG, dem Gerichtshof systematisch die Verhängung eines Pauschalbetrags vorzuschlagen(30) . Sie will die Verhängung eines Pauschalbetrags auch dann vorschlagen, wenn das zuvor nach Art. 226 EG ergangene Urteil im Lauf des Verfahrens vor dem Gerichtshof nach Art. 228 EG durchgeführt wurde.
62. Die Kommission ist der Auffassung, dass nach dem Urteil des Gerichtshofs Kommission/Frankreich (C‑304/02) finanzielle Sanktionen nicht bezwecken, einen Mitgliedstaat zur Durchführung eines nach Art. 226 EG ergangenen Urteils zu veranlassen, sondern auch einen Präventions- oder Abschreckungszweck haben. Der Zweck eines Pauschalbetrags bestehe darin, das in der Vergangenheit liegende Verhalten eines Mitgliedstaats, der ein nach Art. 226 EG ergangenes Urteil nicht durchgeführt habe, mit einer Strafe zu belegen, um die Mitgliedstaaten davon abzuschrecken, sich in Zukunft ähnlich zu verhalten. Der Pauschalbetrag sei daher unabhängig davon zu zahlen, ob der Mitgliedstaat das nach Art. 226 EG ergangene Urteil im Lauf des Verfahrens nach Art. 228 EG oder unmittelbar nach dem in jenem Verfahren ergangenen Urteil durchführe.
63. Die frühere Praxis der Kommission, nur die Verhängung von Zwangsgeldern nach Art. 228 EG vorzuschlagen, habe dafür gesorgt, dass die verspätete Durchführung des zuvor nach Art. 226 EG ergangenen Urteils vor der Verkündung des Urteils im nachfolgenden Verfahren nach Art. 228 EG nicht mit Strafe belegt worden und dass es insoweit nicht zu einer wirksamen Abschreckung gekommen sei. Wenn ein Mitgliedstaat längere Zeit einem Urteil des Gerichtshofs nicht nachkomme, sei dies ein schwerer Verstoß gegen das Legalitätsprinzip und die Rechtssicherheit in einer Rechtsgemeinschaft. Die Bedeutung der nach Art. 226 EG ergangenen Urteile werde durch Verzögerungstaktiken, die bestimmte Mitgliedstaaten ganz systematisch einsetzten, ernsthaft in Frage gestellt. Was die Französische Republik angeht, weist die Kommission in ihrer Antwort auf eine schriftliche Frage des Gerichtshofs darauf hin, dass zwischen Dezember 1996 und Oktober 2005 50 (also 16,89 % der insgesamt 296) Mahnschreiben und 25 (also 20 % der insgesamt 125) mit Gründen versehenen Stellungnahmen nach Art. 228 EG an die Französische Republik gerichtet worden seien. Während desselben Zeitraums habe die Kommission vor dem Gerichtshof sechs (also 28,57 % der insgesamt 21) Klagen nach Art. 228 EG gegen die Französische Republik erhoben. Die Verhängung eines Pauschalbetrags sei daher erforderlich, um von diesen Verzögerungstaktiken abzuschrecken und um einen Rückfall der Mitgliedstaaten zu verhindern.
64. Auf der Grundlage der Mitteilung von 2005 ist die Kommission der Auffassung, dass der Pauschalbetrag im vorliegenden Verfahren zu berechnen sei, indem ein Grundbetrag von 200 Euro mit dem Koeffizienten 10 (für die Schwere des Verstoßes) und 21,83 (für die Zahlungsfähigkeit) multipliziert werde, was zu einem Betrag von 43 660 Euro für jeden Tag des Verzugs bei der Durchführung des Urteils C‑419/03 führe, und zwar von der Verkündung dieses Urteils bis zu dem Tag, an dem das Urteil C‑419/03 vollständig durchgeführt sei oder das Urteil im vorliegenden Verfahren verkündet werde. Auch habe die Französische Republik während des Vorverfahrens im vorliegenden Fall ihre Mitwirkungspflicht verletzt und nicht einmal ihren eigenen Zeitplan für die Umsetzung der Richtlinie 2001/18 eingehalten, den sie nach Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme in dieser Sache aufgestellt habe. Die Kommission hebt hervor, dass die Französische Republik die Umsetzung der Richtlinie 2001/18, die bis 17. Oktober 2002 hätte abgeschlossen sein müssen, lange Zeit unterlassen habe. Noch vier Jahre nach dem genannten Zeitpunkt nämlich habe die Französische Republik, abgesehen von dem Dekret Nr. 2005-51, das nur von untergeordneter Bedeutung sei, keine Maßnahmen zur Durchführung des Urteils des Gerichtshofs C‑419/03 erlassen. Dadurch, dass die Französische Republik das Urteil nicht durchgeführt habe, sei in diesem sensiblen Bereich erhebliche Rechtsunsicherheit entstanden. Die Kommission betont die Bedeutung der Richtlinie 2001/18, die die menschliche Gesundheit und die Umwelt schützen und die Entwicklung von Biotechnologien und den freien Verkehr von GVO fördern wolle. Darüber hinaus habe die Französische Republik gemeinschaftliche Rechtsvorschriften in Bezug auf GVO mehrfach nicht vollständig umgesetzt. Insoweit habe der Gerichtshof in den Rechtssachen C‑296/01(31) und C‑429/01(32) festgestellt, dass die Französische Republik bestimmte Vorschriften der Richtlinie 90/220 und der Richtlinie 90/219/EWG(33) nicht umgesetzt habe. Auch habe die Kommission später Klage nach Art. 228 EG gegen die Französische Republik wegen Nichtdurchführung des Urteils C‑429/01 erhoben. Diese Klage, die unter der Rechtssachennummer C‑79/06 eingetragen worden sei, sei später von der Kommission zurückgenommen worden, nachdem die Französische Republik das Urteil des Gerichtshofs C‑429/01 durchgeführt habe(34) .
65. In ihrer Erwiderung vertritt die Kommission die Auffassung, der Gerichtshof müsse, um der am 21. März 2007 erfolgten teilweisen Durchführung des Urteils des Gerichtshofs C‑419/03(35) Rechnung zu tragen, den von der Kommission vorgeschlagenen Pauschalbetrag in Bezug auf den Zeitraum herabsetzen, der zwischen dem 21. März 2007 und dem Tag liege, an dem das Urteil C‑419/03 vollständig durchgeführt sei(36) oder das Urteil im vorliegenden Verfahren verkündet werde(37) .
66. Die Französische Republik hält den Antrag der Kommission, im vorliegenden Verfahren einen Pauschalbetrag zu verhängen, für gegenstandslos, da sie das Urteil des Gerichtshofs C‑419/03 durchgeführt habe. Die Kommission habe zwar in der Mitteilung von 2005 darauf hingewiesen, dass sie beabsichtige, in den Verfahren nach Art. 228 EG erstens systematisch die Verhängung eines Pauschalbetrags zu beantragen und zweitens nicht von der Weiterführung des Verfahrens abzusehen, auch wenn ein Mitgliedstaat den Verstoß vor Verkündung des Urteils abstelle, doch verstoße diese Vorgehensweise gegen Art. 228 EG und die hierzu ergangene Rechtsprechung des Gerichtshofs. Nach dem Urteil Kommission/Frankreich (C‑304/02) solle das in Art. 228 Abs. 2 EG festgelegte Verfahren den säumigen Mitgliedstaat veranlassen, das nach Art. 226 EG ergangene Urteil unverzüglich durchzuführen, und damit die wirksame Anwendung des Gemeinschaftsrechts sicherstellen. Die in Art. 228 EG vorgesehenen Sanktionen seien nicht dazu bestimmt, andere ähnliche Verstöße zu verhindern.
67. Jedenfalls seien im vorliegenden Fall die Voraussetzungen für die Verhängung eines Pauschalbetrags nicht erfüllt. Der Sachverhalt im Urteil Kommission/Frankreich (C‑304/02), der einzige Fall, in dem der Gerichtshof bisher einen Pauschalbetrag verhängt habe, könne nicht mit dem vorliegenden Sachverhalt verglichen werden, da der Verstoß im Urteil C‑304/02 elf Jahre gedauert und die Fischbestände der Gemeinschaft bedroht habe. Zwischen dem Urteil C‑419/03 und der Klageerhebung im vorliegenden Fall lägen weniger als drei Jahre. Dies sei eine Säumnis, die gleich lang oder kürzer sei als die Säumnis in den Rechtssachen Kommission/Griechenland (C‑387/97), Kommission/Spanien (C‑278/01), Kommission/Frankreich (C‑177/04) und Kommission/Italien (C‑119/04), in denen der Gerichtshof keinen Pauschalbetrag verhängt habe. Bezüglich der Schwere des Verstoßes sei im Urteil C‑419/03 nicht festgestellt worden, dass die Französische Republik die Richtlinie 2001/18 in ihrer Gesamtheit, sondern nur, dass sie diejenigen Bestimmungen nicht umgesetzt habe, die über die der Richtlinie 90/220 hinausgingen. Außerdem habe die Französische Republik den in Rede stehenden Verstoß im März 2007 abgestellt, einen Monat nach der Klageerhebung im vorliegenden Fall.
68. Die Französische Republik macht hilfsweise geltend, dass der von der Kommission vorgeschlagene Pauschalbetrag überhöht sei. Der Koeffizient 10, den die Kommission für die Schwere des Verstoßes vorgeschlagen habe, sei überhöht, da der Verstoß im vorliegenden Fall nur sehr begrenzte Auswirkungen gehabt habe. Die meisten Genehmigungsanträge in Europa beträfen genetisch veränderte Lebensmittel. Genetisch veränderte Lebensmittel für den menschlichen Verzehr würden von der Richtlinie 2001/18 jedoch nicht erfasst; die Richtlinie betreffe nur genetisch veränderte Lebensmittel für die Ernährung von Tieren, und zwar bis zum 18. April 2004. Zwar habe die Französische Republik bestimmte Vorschriften der Richtlinie 2001/18 nicht umgesetzt, doch hätten die französischen Stellen ein Genehmigungsverfahren eingerichtet, das der Richtlinie tatsächlich entsprochen habe, indem sie 2005 zwei Leitfäden über genetisch veränderte Pflanzen verabschiedet hätten, in denen das vom Landwirtschaftsministerium angewandte Prüfverfahren, die Anforderungen eines Genehmigungsantrags und die öffentliche Anhörung dargestellt seien. Auch könne sich die Kommission nicht auf die Umstände der Rechtssache C‑79/06 berufen. Die Kommission habe in jener Rechtssache die Klage zurückgenommen, nachdem die Französische Republik das zuvor ergangene Urteil des Gerichtshofs C‑429/01 durchgeführt habe.
2. Würdigung
69. Die Argumente, die die Parteien im vorliegenden Verfahren bezüglich der Verhängung eines Pauschalbetrags durch den Gerichtshof nach Art. 228 EG vorgebracht haben, stellen die Möglichkeit für den Gerichtshof, in einem Verfahren nach Art. 228 EG sowohl ein Zwangsgeld als auch einen Pauschalbetrag zu verhängen, nicht in Frage, da diese Möglichkeit vom Gerichtshof ausdrücklich anerkannt und im Urteil Kommission/Frankreich (C‑304/02) auch wahrgenommen wurde(38) .
70. Im Urteil Kommission/Frankreich (C‑304/02) hat der Gerichtshof die Auffassung vertreten, dass die in Art. 228 EG vorgesehenen Sanktionen einen gemeinsamen Zweck hätten, der darin bestehe, einen säumigen Mitgliedstaat zu veranlassen, ein Vertragsverletzungsurteil durchzuführen und damit die wirksame Anwendung des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten. Ferner habe der Gerichtshof nach Maßgabe des erforderlichen Grades an Überzeugung und Abschreckung die angemessenen finanziellen Sanktionen zu bestimmen, um für die schnellstmögliche Durchführung des im vorangegangenen Verfahren nach Art. 226 EG ergangenen Urteils zu sorgen und die Wiederholung ähnlicher Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht zu verhindern(39) .
71. Die Sanktionen nach Art. 228 EG dienen somit nicht nur als Mittel zur Durchsetzung des Art. 226 EG, sondern auch als generalpräventive Maßnahmen(40) .
72. Ungeachtet des gemeinsamen Ziels der in Art. 228 EG vorgesehenen Sanktionen hat der Gerichtshof im Urteil Kommission/Frankreich (C‑304/02) auch festgestellt, dass das Zwangsgeld und der Pauschalbetrag jeweils ihre eigene gesonderte Funktion hätten(41) . Die Verhängung eines Zwangsgelds sei besonders geeignet, um einen Mitgliedstaat zu veranlassen, eine Vertragsverletzung, die ohne eine solche Maßnahme die Tendenz hätte, sich fortzusetzen, so schnell wie möglich abzustellen. Die Verhängung eines Pauschalbetrags dagegen beruhe mehr auf der Beurteilung der Folgen einer Nichterfüllung der Verpflichtungen des betreffenden Mitgliedstaats für die öffentlichen und privaten Interessen, insbesondere wenn die Vertragsverletzung seit dem Urteil, mit dem sie ursprünglich festgestellt wurde, lange Zeit fortbestanden habe(42) .
73. Trotz des gemeinsamen Ziels der in Art. 228 EG vorgesehenen Sanktionen hat der Gerichtshof, seit er am 4. Juli 2000 sein erstes Urteil auf der Grundlage des Art. 228 EG, das Urteil Kommission/Griechenland, verkündet hatte, nur in einem einzigen Fall, im Urteil Kommission/Frankreich (C‑304/02), einen Pauschalbetrag verhängt(43) . Die fast achtjährige Praxis des Gerichtshofs zeigt, dass es entbehrlich sein kann, in einem bestimmten Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 228 EG sowohl ein Zwangsgeld als auch einen Pauschalbetrag zu verhängen, um die Einhaltung des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten.
74. Der systematische Ansatz für die Verhängung eines Pauschalbetrags, wie er von der Kommission nicht nur in ihren Schriftsätzen im vorliegenden Verfahren, sondern auch in der Mitteilung von 2005 befürwortet wird, kann somit angesichts der im Einzelfall herrschenden Umstände unverhältnismäßig sein und ist demgemäß zurückzuweisen. Der Gerichtshof sollte somit seine bisherige Praxis, die in Art. 228 EG vorgesehenen Sanktionen maßvoll und gezielt bei Bedarf zu verhängen, beibehalten, um Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht wirksam zu bekämpfen.
75. Angesichts der Rechtsprechung bin ich insoweit der Ansicht, dass der Gerichtshof durch Verhängung eines Zwangsgelds in einem bestimmten Einzelfall einen Mitgliedstaat davon abzuschrecken sucht, anhaltend und damit auch in Zukunft ein bestimmtes nach Art. 226 EG ergangenes Urteil nach der Verkündung des im Verfahren nach Art. 228 EG ergehenden Urteils nicht durchzuführen(44) .
76. Mit der Verhängung eines Pauschalbetrags soll der Gerichtshof das vergangene Verhalten eines Mitgliedstaats ahnden, das in der Nichtdurchführung eines bestimmten nach Art. 226 EG ergangenen Urteils besteht, sofern dieses Verhalten durch zusätzliche erschwerende Umstände gekennzeichnet ist, die den Umstand, dass der Mitgliedstaat das Urteil nicht unverzüglich und vollständig durchführte, in seiner Wirkung verschärfen. Der Pauschalbetrag ist daher nur in den Fällen gerechtfertigt, in denen diese zusätzlichen erschwerenden Umstände eindeutig nachgewiesen sind. Zwar können die zusätzlichen erschwerenden Umstände nicht im Voraus abschließend aufgezählt werden, doch liegt meines Erachtens ein solcher Umstand vor, wenn ein Mitgliedstaat es unterlässt, mit der Kommission redlich zusammenzuarbeiten, um einen Verstoß rechtzeitig zu beseitigen. Auch kann ein Pauschalbetrag gerechtfertigt sein, wenn öffentliche und private Interessen in unzulässigem Ausmaß durch den Verstoß eines Mitgliedstaats beeinträchtigt werden(45) . Wirkt sich ein Verstoß auf eine Angelegenheit aus, in der ein zwingendes Gemeinschaftsinteresse besteht, oder beeinträchtigt der Verstoß ein grundlegendes Gemeinschaftsprinzip, kommt es eher in Betracht, dass der Gerichtshof solche zusätzlichen erschwerenden Umstände feststellt, und dementsprechend einen Pauschalbetrag verhängt.
77. Der Gerichtshof sollte seine Untersuchung, ob die Verhängung eines Pauschalbetrags angemessen ist, auf die im konkreten Fall maßgebenden spezifischen Umstände beschränken. Er sollte bei der Prüfung, ob er einen Pauschalbetrag gegen einen Mitgliedstaat verhängt, andere Verstöße eines Mitgliedstaats nur dann berücksichtigen, wenn die Kommission durch Vorlage zwingender Beweise belegt, dass die Nichtdurchführung der nach Art. 226 EG ergangenen Urteile durch den betreffenden Mitgliedstaat struktureller oder systemischer Natur ist. Die bloße Vorlage statistischer Angaben seitens der Kommission darüber, dass ein Mitgliedstaat Urteile, die nach Art. 226 EG ergangen sind, nicht durchgeführt hat, wird als solche nicht ausreichen.
78. Da der Pauschalbetrag darauf abzielt, einen Mitgliedstaat für die Nichtdurchführung eines nach Art. 226 EG ergangenen Urteils zu bestrafen, wenn diese Nichtdurchführung durch zusätzliche erschwerende Umstände gekennzeichnet ist, sollte die Höhe der Sanktion so festgesetzt werden, dass sie diesen spezifischen Umständen Rechnung trägt. Die Berechnungsmethode für den Pauschalbetrag, die die Kommission in den vorliegenden Schriftsätzen und auch in der Mitteilung von 2005 vorschlägt(46) und die u. a. auf demselben Schwerekoeffizienten wie das Zwangsgeld sowie auf der Anzahl der Tage beruht, an denen der Verstoß andauert, trägt solchen spezifischen Umständen nicht Rechnung.
79. Was die Angemessenheit der Verhängung eines Pauschalbetrags im vorliegenden Verfahren betrifft, weise ich vorab darauf hin, dass meinen Ausführungen in den Nrn. 36 bis 45 zufolge die Französische Republik im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung im vorliegenden Verfahren das Urteil des Gerichtshofs C‑419/03 nicht vollständig ausgeführt hat. Das Vorbringen der Parteien in diesem Verfahren zu der Frage, ob die Durchführung des Urteils C‑419/03 durch die Französische Republik im Verlauf des vorliegenden Verfahrens den Zweck der Verhängung eines Pauschalbetrags entfallen lassen kann, ist somit unerheblich.
80. Da der Pauschalbetrag eine einmalige Sanktion ist, die darauf abzielt, das Verhalten eines Mitgliedstaats zu ahnden(47), das aus meiner Sicht weitgehend vor der Einleitung des Verfahrens nach Art. 228 EG liegt, ist jedenfalls der Umstand, dass der Mitgliedstaat das nach Art. 226 EG ergangene Urteil vor der Prüfung des Sachverhalts in dem Verfahren nach Art. 228 EG durchführt, unerheblich. Der Gerichtshof kann unter solchen Umständen einen Pauschalbetrag verhängen, wenn die Kommission nachweist, dass der Mitgliedstaat das nach Art. 226 EG ergangene Urteil nicht innerhalb der Frist durchgeführt hat, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme im Verfahren nach Art. 228 EG gesetzt worden war, vorausgesetzt, wie oben in den Nrn. 76 bis 78 dargelegt, zusätzliche erschwerende Umstände, die die Sanktion rechtfertigen, sind belegt.
81. Im vorliegenden Fall hat die Kommission das Vorliegen zusätzlicher erschwerender Umstände, die die Verhängung eines Pauschalbetrags rechtfertigen könnten, nicht nachgewiesen.
82. Was die Behauptung der Kommission betrifft, die Französische Republik habe nicht mit ihr zusammengearbeitet oder während des Vorverfahrens zum vorliegenden Verfahren „Verzögerungstaktiken“ betrieben, so hat die Kommission für dieses Verhalten keinen eindeutigen Beweis vorgelegt. Es ist offensichtlich, dass die Französische Republik das Urteil des Gerichtshofs C‑419/03 innerhalb angemessener Frist nicht durchgeführt hat, ein Umstand, der zu missbilligen ist(48) . In Anbetracht des zwischen den Parteien gewechselten Schriftverkehrs jedoch, der oben in den Nrn. 15 bis 17 wiedergegeben wird, kam die Französische Republik den Auskunftsverlangen der Kommission während des Vorverfahrens zum vorliegenden Verfahren in akzeptabler Weise nach und legte dar, dass sie konkrete, wenn auch verspätete und letztlich ungeeignete Maßnahmen ergriffen habe, um das Urteil des Gerichtshofs C‑419/03 durchzuführen.
83. Was die Frage betrifft, ob dadurch, dass die Französische Republik die Richtlinie 2001/18 nicht vollständig umgesetzt hat, die öffentlichen und privaten Interessen so stark beeinträchtigt wurden, dass die Verhängung eines Pauschalbetrags gerechtfertigt ist, so hat die Kommission nachgewiesen, dass diese Nichtumsetzung eine Atmosphäre von Rechtsunsicherheit in einem Gebiet geschaffen hat, das bereits von erheblicher wissenschaftlicher Unsicherheit gezeichnet war(49) . Mit Ausnahme der Darlegungen zum Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Clermont-Ferrand(50) hat die Kommission meines Erachtens keinen ausreichenden Beweis dafür vorgelegt, dass die nicht vollständige Umsetzung der Richtlinie 2001/18 und die Nichtdurchführung des Urteils C‑419/03 öffentliche und private Interessen in so unannehmbarer Weise beeinträchtigten, dass die Verhängung eines Pauschalbetrags gerechtfertigt war. Die Französische Republik hat im vorliegenden Verfahren behauptet, ohne dass die Kommission dem widersprochen hätte, dass ihre nicht vollständige Umsetzung der Richtlinie 2001/18 die biotechnologische Erforschung von GVO nicht behindert habe. Zudem hat die Französische Republik geltend gemacht, dass sie 2003, 2005 und 2006 mehr Genehmigungsanträge für die experimentelle Freisetzung von GVO nach Teil B der Richtlinie registriert habe als irgendein anderer Mitgliedstaat mit Ausnahme von Spanien und dass Frankreich zwischen 2004 und 2006 der zweitgrößte Hersteller von GVO zu kommerziellen Zwecken in Europa gewesen sei. Außerdem hat die Französische Republik – auch insoweit unw idersprochen – geltend gemacht, dass ihre Nichtumsetzung der Richtlinie 2001/18 entgegen den Ausführungen der Kommission die internationalen Beziehungen der Gemeinschaft auf dem Gebiet der GVO nicht behindert habe, da die unvollständige Umsetzung der Richtlinie in den internationalen Verhandlungen niemals zur Sprache gekommen sei.
84. Da es außer den oben in Nr. 63 angeführten statistischen Angaben und den oben in Nr. 64 genannten Klagen, die die Kommission wegen nicht vollständiger Umsetzung der Rechtsvorschriften über GVO gegen die Französische Republik erhoben hatte, keine Beweise gibt, hat die Kommission im vorliegenden Fall nicht nachgewiesen, dass die Französische Republik einen Verstoß gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 228 Abs. 1 EG begangen hat, der durch Verhängung eines Pauschalbetrags geahndet werden müsste, oder dass die Verhängung der Sanktion für präventive Zwecke erforderlich ist.
85. Meines Erachtens ist die Französische Republik daher nicht zur Zahlung eines Pauschalbetrags zu verurteilen.
VII – Kosten
86. Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission einen entsprechenden Antrag gestellt hat und die Französische Republik mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen. Nach Art. 69 § 4 der Verfahrensordnung trägt die Tschechische Republik ihre eigenen Kosten.
VIII – Ergebnis
87. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
– festzustellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 228 Abs. 1 EG verstoßen hat, dass sie nicht alle Maßnahmen ergriffen hat, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofs vom 15. Juli 2004, Kommission/Frankreich (C‑419/03), betreffend die Nichtumsetzung der Vorschriften der Richtlinie 2001/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. März 2001 über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt und zur Aufhebung der Richtlinie 90/220/EWG des Rates, die von denen der Richtlinie 90/220/EWG des Rates vom 23. April 1990 über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt abweichen oder über diese hinausgehen, ergeben;
– die Französische Republik zu verurteilen, an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften auf das Konto „Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften“, ein Zwangsgeld in Höhe von 235 764 Euro für jeden Tag des Verzugs bei der Durchführung der Maßnahmen zu zahlen, die erforderlich sind, um dem Urteil Kommission/Frankreich (C‑419/03) vollständig nachzukommen, und zwar von der Verkündung des vorliegenden Urteils bis zur Durchführung des Urteils Kommission/Frankreich (C‑419/03);
– der Französischen Republik die Kosten aufzuerlegen;
– der Tschechischen Republik ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.
(1) .
(2)  –	Nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, ABl. 2004, C 228, S. 15.
(3)  –	ABl. L 106, S. 1.
(4)  –	ABl. L 117, S. 15.
(5)  –	Vgl. Art. 1 der Richtlinie 2001/18.
(6)  –	Die Kommission geht davon aus, dass die oben in Nr. 21 angeführten drei Dekrete und drei Verordnungen am 21. März 2007 in Kraft getreten sind.
(7)  –	Vgl. Urteile vom 12. Juli 2005, Kommission/Frankreich (C‑304/02, Slg. 2005, I‑6263, Randnr. 30), vom 18. Juli 2006, Kommission/Italien (C‑119/04, Slg. 2006, I‑6885, Randnr. 27), vom 18. Juli 2007, Kommission/Deutschland (C‑503/04, Slg. 2007, I‑6153, Randnr. 19), und vom 10. Januar 2008, Kommission/Portugal (C‑70/06, Slg. 2008, I‑0000, Randnr. 18).
(8)  –	Vgl. in diesem Sinne Urteil Kommission/Frankreich (C‑304/02, oben in Fn. 7 angeführt, Randnr. 31).
(9)  –	Urteile vom 26. Juni 2001, Kommission/Italien (C‑212/99, Slg. 2001, I‑4923, Randnr. 34), und vom 9. September 2004, Kommission/Spanien (C‑195/02, Slg. 2004, I‑7857, Randnr. 82).
(10)  –	Vgl. in diesem Sinne u. a. Urteil vom 18. Oktober 2001, Kommission/Irland (C‑354/99, Slg. 2001, I‑7657, Randnr. 27).
(11)  –	Vgl. u. a. Urteil vom 28. Februar 1991, Kommission/Deutschland (C‑131/88, Slg. 1991, I‑825, Randnr. 6).
(12)  –	Urteil vom 4. Juli 2000, Kommission/Griechenland (C‑387/97, Slg. 2000, I‑5047, Randnr. 73).
(13)  –	Kommission/Frankreich (C‑304/02, oben in Fn. 7 angeführt, Randnr. 56).
(14)  –	Es ist darauf hinzuweisen, dass die französische Regierung diese Behauptung im vorliegenden Verfahren nicht belegt hat. In ihren schriftlichen und mündlichen Erklärungen hat die Kommission nämlich, ohne dass die französische Regierung dem widersprochen hätte, ein Urteil des Verwaltungsgerichts Clermont-Ferrand vom 4. Mai 2006 herangezogen, in dem das Gericht das innerstaatliche Recht nicht gemäß der Richtlinie 2001/18 ausgelegt, sondern bestimmte nach französischem Recht erteilte Genehmigungen aufgehoben hat, weil die innerstaatlichen Vorschriften, die der Genehmigungserteilung zugrunde lagen, gegen die Bestimmungen der Richtlinie 2001/18 verstießen. Dem Gerichtshof ist mitgeteilt worden, dass gegen das Urteil derzeit ein Rechtsmittel anhängig ist. Zudem hat die französische Regierung in ihren Schriftsätzen betont, dass die genannte Entscheidung ein Einzelfall sei.
(15)  –	Art. 16 des Dekrets Nr. 2007‑359 setzt meines Erachtens die Bestimmungen des Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 und 3 der Richtlinie 2001/18 in französisches Recht um.
(16)  –	Urteile Kommission/Frankreich (C‑304/02, oben in Fn. 7 angeführt, Randnr. 86), vom 14. März 2006, Kommission/Frankreich (C‑177/04, Slg. 2006, I‑2461, Randnr. 58), und Kommission/Portugal (oben in Fn. 7 angeführt, Randnr. 31).
(17)  –	Vgl. insoweit Urteil Kommission/Portugal (oben in Fn. 7 angeführt, Randnr. 34).
(18)  –	Vgl. Urteil Kommission/Portugal (oben in Fn. 7 angeführt, Randnrn. 38 und 39).
(19)  –	Art. 3 Abs. 1, 6 Abs. 2, 6 Abs. 4, 7, 8 Abs. 2, 9, 13 Abs. 2, 13 Abs. 6, 14 Abs. 1, 15 Abs. 2, 16, 17, 18, 19, 20, 23, 26 und 35 sowie Anhänge II, III, IV, V, VI und VII.
(20)  –	In diesem Rechtsrahmen wird die Öffentlichkeit in Bezug auf die absichtliche Freisetzung von GVO in die Umwelt konsultiert. Vgl. Art. 2 sowie die Erwägungsgründe 7 und 10 der Richtlinie 2001/18.
(21)  –	Vgl. die Erwägungsgründe 5 und 13 der Richtlinie 2001/18.
(22)  –	Vgl. Urteil Kommission/Frankreich (C‑177/04, oben in Fn. 16 angeführt, Randnr. 71).
(23)  –	Vgl. Randnr. 71, in der der Gerichtshof ausführt, dass sein „Ermessen … auch nicht durch die von der Kommission vorgeschlagene, von 1 bis 3 reichende Skala beschränkt“ werde (Urteil oben in Fn. 16 angeführt).
(24)  –	Ferner liegen trotz der teilweisen Durchführung des Urteils C‑419/03 durch die Französische Republik, die mit erheblicher Verzögerung und erst nach Erhebung der vorliegenden Klage erfolgte, zwischen der Verkündung des Urteils C‑419/03 am 15. Juli 2004 und der Veröffentlichung der oben in Nr. 21 genannten Rechtsinstrumente am 20. März 2007 fast drei Jahre.
(25)  –	Vgl. Randnrn. 73 und 74 (Urteil oben in Fn. 16 angeführt).
(26)  –	Vgl. Urteil vom 25. November 2003, Kommission/Spanien (C‑278/01, Slg. 2003, I‑14141, Randnrn. 53 und 54).
(27)  –	Vgl. Urteile Kommission/Spanien (C‑278/01, oben in Fn. 26 angeführt, Randnr. 59) und Kommission/Portugal (oben in Fn. 7 angeführt, Randnr. 48).
(28)  –	Vgl. Urteil Kommission/Portugal (oben in Fn. 7 angeführt, Randnr. 50), wo der Gerichtshof die Anwendung des Grundbetrags von 600 Euro gemäß der Mitteilung von 2005 billigte.
(29)  –	Vgl. in diesem Sinne Urteile Kommission/Frankreich (C‑177/04, oben in Fn. 16 angeführt, Randnr. 77) und Kommission/Portugal (oben in Fn. 7 angeführt, Randnr. 52).
(30)  –	Vgl. auch Erläuterungen in Punkt 10 der Mitteilung von 2005.
(31)  –	Urteil vom 20. November 2003, Kommission/Frankreich (C‑296/01, Slg. 2003, I‑13909).
(32)  –	Urteil vom 27. November 2003, Kommission/Frankreich (C‑429/01, Slg. 2003, I‑14355).
(33)  –	Richtlinie 90/219/EWG des Rates vom 23. April 1990 über die Anwendung genetisch veränderter Mikroorganismen in geschlossenen Systemen (ABl. L 117, S. 1) in der Fassung der Richtlinie 94/51/EWG der Kommission vom 7. November 1994 zur ersten Anpassung der Richtlinie 90/219 (ABl. L 297, S. 29).
(34)  –	Vgl. Beschluss des Präsidenten der Vierten Kammer des Gerichtshofs vom 7. Februar 2007, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht (ABl. 2007, C 82, S. 27).
(35)  –	Durch den Erlass der oben in Nr. 21 genannten Maßnahmen, die nach Ansicht der Kommission am 21. März 2007 in Kraft traten.
(36)  –	Falls dies vor der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache geschieht.
(37)  –	Wenn das Urteil C‑419/03 zu diesem Zeitpunkt nicht vollständig durchgeführt ist.
(38)  –	Vgl. Randnr. 82, wo der Gerichtshof festgestellt hat, dass es nicht ausgeschlossen sei, auf die beiden in Art. 228 Abs. 2 EG vorgesehenen Sanktionsarten zurückzugreifen.
(39)  –	Vgl. in diesem Sinne die Randnrn. 80, 91 und 97. Der Gerichtshof hat unmissverständlich klargemacht, dass die in Art. 228 EG vorgesehenen Sanktionen nicht auf den Ausgleich irgendeines von einem Mitgliedstaat verursachten Schadens abzielten. Vgl. Randnr. 91.
(40)  –	Wie sich aus dem Urteil des Gerichtshofs Kommission/Frankreich (C‑304/02, oben in Fn. 7 angeführt) ergibt, haben die in Art. 228 EG vorgesehenen Sanktionen zwar ein gemeinsames Gesamtziel, nämlich die weitestgehende Einhaltung des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten, doch suchen die Sanktionen dieses Ziel auf zweifache Weise zu erreichen. Indem die Sanktionen nach Art. 228 EG im Einzelfall hinreichenden wirtschaftlichen Druck auf einen bestimmten Mitgliedstaat ausüben, zielen sie darauf ab, der Weigerung dieses Mitgliedstaats, ein bestimmtes nach Art. 226 EG ergangenes Urteil durchzuführen, ein Ende zu setzen, und hindern allgemein Mitgliedstaaten daran, derartige Verstöße in Zukunft zu begehen.
(41)  –	Vgl. in diesem Sinne Randnr. 84.
(42)  –	Vgl. in diesem Sinne Randnr. 81.
(43)  –	In der Tat hat der Gerichtshof in den Urteilen Kommission/Griechenland (oben in Fn. 12 angeführt), Kommission/Spanien (C‑278/01, oben in Fn. 26 angeführt), Kommission/Frankreich (C‑177/04, oben in Fn. 16 angeführt) und Kommission/Portugal (oben in Fn. 7 angeführt) gegenüber den betreffenden säumigen Mitgliedstaaten keinen Pauschalbetrag verhängt, obwohl die Mitgliedstaaten das frühere, nach Art. 226 EG ergangene Urteil im Zeitpunkt der Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof im Verfahren nach Art. 228 EG nicht durchgeführt hatten. Diese ständige Praxis des Gerichtshofs unterstreicht den eigenständigen Charakter der in Art. 228 Abs. 2 EG vorgesehenen Sanktionen. Meines Erachtens ist die Verhängung eines Pauschalbetrags gegen einen Mitgliedstaat somit nicht davon abhängig, dass gegen ihn ein Zwangsgeld verhängt wird.
(44)  –	Und damit allgemein alle Mitgliedstaaten davon abschreckt, gegen ihre Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag zu verstoßen. Die Aussicht auf ein Verfahren nach Art. 228 EG und die Möglichkeit, dass u. a. ein Zwangsgeld verhängt wird, hindert die Mitgliedstaaten an der Verletzung ihrer Pflichten.
(45)  –	Der Gerichtshof hat in dem Urteil Kommission/Frankreich (C‑304/02, oben in Fn. 7 angeführt) gegen die Französische Republik einen Pauschalbetrag verhängt, da sich der Verstoß in jener Sache über einen langen Zeitraum erstreckte und öffentliche und private Interessen an Fischbeständen während dieses Zeitraums erheblich beeinträchtigt wurden. Auch ergibt sich aus dem Sachverhalt des Urteils, dass die Französische Republik es unterlassen hatte, bei der Beseitigung des Verstoßes mit der Kommission zusammenzuarbeiten.
(46)  –	Vgl. Punkte 17 bis 24 der Mitteilung von 2005. Es ist erwähnenswert, dass die Mitteilung von 2005 auch einen Mindestpauschalbetrag vorsieht, der sich für die Französische Republik auf 10 915 000 Euro beläuft.
(47)  –	Sofern die Nichtdurchführung eines nach Art. 226 EG ergangenen Urteils durch zusätzliche erschwerende Umstände gekennzeichnet ist.
(48)  –	Dabei darf ferner nicht übersehen werden, dass es den Gemeinschaftshaushalt belastet, wenn die Kommission ein Verfahren nach Art. 228 EG und Art. 226 EG einleiten muss.
(49)  –	Vgl. oben Nr. 54.
(50)  –	Vgl. oben Fn. 14.