61990CC0358_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. En el presente asunto, la demandante, Compagnia Italiana Alcool SAS di Mario Mariano & Co. solicita, de acuerdo con el artículo 173 del Tratado CEE, la anulación de dos Decisiones de la Comisión por las que se deniega la tramitación de los procedimientos de licitación específica nº 5/90 y nº 6/90, abiertos con arreglo a los Reglamentos de la Comisión (CEE) nº 2575/90 (DO 1990, L 243, p. 22) y (CEE) nº 2576/90 (DO 1990, L 243, p. 24), respectivamente. Estos Reglamentos preveían la venta, mediante licitación específica para la utilización en el sector de los combustibles de la Comunidad, de alcohol de origen vínico en poder de los organismos de intervención. La demandante solicita asimismo una indemnización, con arreglo al artículo 178 del Tratado CEE y al apartado 2 del artículo 215, de los daños y perjuicios que alega haber sufrido como consecuencia de las Decisiones impugnadas.
La salida al mercado del alcohol procedente de destilaciones
2. Para mejor situar en su contexto las peticiones de la demandante, es necesario examinar los intentos realizados por la legislación comunitaria para solucionar el problema del exceso de producción de alcohol. La exposición de motivos del Reglamento nº 822/87 por el que se establece la organización común del mercado vitivinícola (DO 1987, L 84, p. 1) señala (p. 2) que "la situación fuertemente excedentaria del mercado vitivinícola se agrava de modo muy rápido". Ello requiere que se tomen medidas para reducir el potencial vinícola de la Comunidad y absorber los excedentes. La citada exposición precisa (p. 4) que la "destilación obligatoria parece ser la medida más eficaz para reabsorber los excedentes de vino de mesa del mercado". No obstante, "para evitar perturbaciones en los mercados del alcohol y de las bebidas espirituosas, es oportuno fijar las normas para la salida al mercado del alcohol procedente de destilaciones en el marco de las intervenciones en el mercado del vino".
3. Por ello, los artículos 35 y 36 regulan la destilación de los residuos de la elaboración del vino y de determinados vinos. En virtud del apartado 1 del artículo 37:
"La comercialización de los productos de las destilaciones mencionadas en los artículos 35 y 36 que estén en poder de los organismos de intervención no deberá perturbar los mercados del alcohol y de las bebidas espirituosas producidas en la Comunidad.
A tal fin, su comercialización tendrá lugar en otros sectores y, en particular, en el de los carburantes, siempre que aquélla pueda provocar tal perturbación."
El artículo 39 del Reglamento nº 822/87 establece la destilación obligatoria del vino de mesa cuando "para una campaña vitícola, el mercado de los vinos de mesa y de los vinos aptos para la obtención de vinos de mesa presente una situación de grave desequilibrio". Los organismos de intervención toman a su cargo los productos obtenidos de las operaciones de destilación. Con arreglo al apartado 3 del artículo 40 del Reglamento nº 822/87:
"La salida de los productos tomados a su cargo por el organismo de intervención o de los productos procedentes de la transformación de los mismos se efectuará mediante venta en subasta pública o mediante licitación. Tendrá lugar en condiciones tales que:
- el alcohol pueda venderse normalmente en los mercados para los diferentes destinos,
- se evite toda perturbación en los mercados del alcohol y de las bebidas espirituosas,
- se garanticen la igualdad de acceso a las mercancías y la igualdad de trato de los compradores."
4. Las normas generales para la comercialización del alcohol obtenido de las operaciones de destilación a que se refieren los artículos 35, 36 y 39 del Reglamento nº 822/87 y que estén en poder de los organismos de intervención, se establecen en el Reglamento (CEE) nº 3877/88 del Consejo (DO 1988, L 346, p. 7). Al elaborar dichas normas, el legislador comunitario había de tener en cuenta dos riesgos principales.
5. En primer lugar, que el mercado normal de bebidas alcohólicas y espirituosas es sumamente sensible y puede verse perturbado por la entrada de cantidades de alcohol que pueden parecer pequeñas en términos absolutos. Según la Comisión, los principales fabricantes normalmente comercializan tan sólo unos cuantos miles de hectolitros al año con destino al consumo humano. Comparativamente, las cantidades de alcohol almacenadas son considerables, de tal forma que una pequeña parte de éstas, si fuese puesta en el mercado, alteraría de forma importante el mercado normal. Como explicaré más adelante, las ventas mediante licitación específica objeto de este procedimiento comprenden, en su conjunto, 4,8 millones de hectolitros.
6. De ahí que el considerando quinto del Reglamento nº 3877/88 recuerde el requisito del apartado 3 del artículo 40 del Reglamento nº 822/87 de que debe evitarse la perturbación de los mercados del alcohol y de las bebidas espirituosas. De acuerdo con el siguiente considerando, "también conviene evitar que este alcohol cree problemas adicionales que podrían originarse [...] en otros sectores de utilización o al dársele otro destino." El mismo considerando añade que "tales problemas parecen existir en menor medida en el sector de los combustibles" y que "debe buscarse una salida privilegiada en este sector, sin por ello descartar otras posibles oportunidades de venta".
7. El segundo riesgo que había que tener en cuenta derivaba del hecho de que, debido a las grandes cantidades de alcohol de que se trataba, estaba previsto que el traslado desde los almacenes de los organismos de intervención se realizaría por lotes. Ello originó el peligro de que los cambios en las condiciones del mercado pudieran inducir a los compradores a no adquirir el segundo lote o lotes sucesivos.
8. Para hacer frente a estos riesgos, el legislador comunitario estableció una serie de requisitos destinados a garantizar que el alcohol obtenido mediante destilación que se comercialice, procedente de las existencias comunitarias, sea utilizado únicamente para determinados fines y que los compradores se hagan cargo de toda la cantidad que se comprometen a adquirir.
9. Las normas recogidas en el Reglamento nº 3877/88 establecen que el alcohol ha de venderse mediante el procedimiento de licitación, que según el considerando tercero de la exposición de motivos, ofrece "las mismas garantías de acceso para el conjunto de los operadores económicos de la Comunidad" que el procedimiento de venta en subasta pública. Con arreglo al apartado 2 del artículo 1 de dicho Reglamento, "las condiciones de las licitaciones deberán garantizar la igualdad de trato de todos los interesados sea cual sea el lugar de la Comunidad en el que estén establecidos". No obstante, el apartado 4 del artículo 1 establece que "únicamente podrán acceder a las licitaciones [...] los interesados que hubieran depositado previamente una fianza en garantía del cumplimiento de sus obligaciones". Además, conforme al artículo 2 del Reglamento nº 3877/88, cada una de las licitaciones podrá estar sujeta a condiciones particulares, "en particular para evitar perturbaciones de los mercados". La Comisión, según el procedimiento del Comité de Gestión previsto en el artículo 83 del Reglamento nº 822/87, podrá "o bien dar curso a las ofertas o bien no darles curso".
10. El Reglamento (CEE) nº 1780/89 de la Comisión (DO 1989, L 178, p. 1), establece las disposiciones de aplicación relativas a la salida al mercado de los alcoholes obtenidos con arreglo a las destilaciones contempladas en los artículos 35, 36 y 39 del Reglamento nº 822/87, en posesión de los organismos de intervención. Este Reglamento ha sido modificado en varias ocasiones. Cuando corresponda, me referiré a la modificación pertinente. Por ahora, me limitaré a la versión original.
11. De acuerdo con el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento nº 1780/89, la salida al mercado podrá efectuarse mediante un sistema de licitación permanente, mediante un sistema de licitación simple o mediante un sistema de licitación específica. El apartado 2 del artículo 1 dispone que se entenderá por "licitación", "la convocatoria de un concurso al que concurran los interesados y la posterior adjudicación del contrato al licitador cuya oferta sea más favorable y conforme al presente Reglamento". El considerando quinto precisa que "al ser el objetivo de la licitación obtener el precio más favorable, ésta debe concederse al licitador que ofrezca el precio más elevado, siempre que la Comisión haya decidido dar curso a las ofertas [...]". No obstante, el considerando sexto aclara que "con el fin de no afectar a la libre competencia entre los productos sustitutivos del alcohol, es necesario ofrecer a la Comisión la posibilidad de no dar curso a las ofertas".
12. Las licitaciones a que se refiere este procedimiento son licitaciones específicas, cuyas normas se establecen en el Título III del Reglamento nº 1780/89. Con arreglo a dichas normas, destinadas a ventas de grandes cantidades de alcohol, los anuncios de licitación específica pueden establecer que el alcohol de que se trate ha de venderse únicamente para una utilización o destino específicos. Pueden también prohibir determinados usos o destinos (apartado 1 del artículo 18). Cada anuncio de licitación específica se referirá a dos lotes para los que se haya determinado un orden de retirada. La licitación se referirá al precio del primer lote (apartado 2 del artículo 18). El precio del segundo lote será el precio fijado para el primer lote ajustado mediante un coeficiente que se especificará en el anuncio de licitación (apartado 2 del artículo 18 y artículo 27).
13. El anuncio de licitación específica se publicará en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. En el anuncio se especificarán las formalidades de presentación de la oferta, el uso y/o destino finales previstos para el alcohol y algunos otros extremos detallados en el artículo 20 del Reglamento nº 1780/89. Con arreglo al apartado 1 del artículo 23, la Comisión, de conformidad con el procedimiento del Comité de Gestión,
"y en el plazo de quince días laborables a contar desde la fecha límite para la presentación de las ofertas podrá decidir, a la vista de las ofertas recibidas:
- o bien dar curso a dichas ofertas,
- o bien no dar curso a tales ofertas".
Cuando decida dar curso a tales ofertas, el apartado 2 del artículo 23 exige que la Comisión escoja la oferta más elevada. Conforme al apartado 3 del artículo 23, la Comisión informará por escrito y sin demora a los licitadores de la decisión tomada sobre el particular. También informará al respecto a los organismos de intervención en posesión del alcohol.
14. El adjudicatario, dentro de los veinte días siguientes a la recepción de la notificación de la decisión tomada respecto a su licitación, retirará la declaración de adjudicación del correspondiente organismo de intervención en posesión del alcohol, en la que se certifique que su oferta ha sido aceptada y presentará la prueba de "la constitución ante cada organismo de intervención de la garantía de buena ejecución que avale la utilización del alcohol del primer lote a los fines previstos en el anuncio de licitación" (artículo 24).
15. Los artículos 25, 26 y 28 del Reglamento nº 1780/89 regulan la retirada del alcohol. Conforme al apartado 1 del artículo 26, la retirada del alcohol del segundo lote no podrá iniciarse hasta que finalice el plazo previsto en el apartado 2 del artículo 25 para la retirada del primer lote. El apartado 2 del artículo 26 dispone:
"Antes de proceder a la retirada del segundo lote, el adjudicatario presentará la prueba de la constitución ante cada organismo de intervención de la garantía de buena ejecución que avale el uso del alcohol del segundo lote a los fines previstos en el anuncio de licitación."
Las modificaciones del Reglamento nº 1780/89
16. El Reglamento nº 1780/89 fue modificado en virtud del Reglamento (CEE) nº 2568/90 de la Comisión (DO 1990, L 243, p. 11). El tercer considerando de este último señala que "procede modificar determinadas condiciones de las ventas por licitación específica con vistas a la utilización del alcohol de origen vínico en el sector de los carburantes en el interior de la Comunidad, a fin de garantizar en cierta medida el abastecimiento de los adjudicatarios y tener en cuenta los costes de las inversiones en establecimientos de transformación que deben realizarse para esta utilización, sin por ello impedir los movimientos físicos de la cantidad de alcohol puesto a la venta". Más concretamente, los considerandos quinto y sexto añaden:
"Considerando que es conveniente, respecto a las ventas por licitación específica, que la garantía de correcta ejecución, con la que se avala la utilización del alcohol adjudicado para los fines establecidos, sea menos elevada que para los demás tipos de licitación debido a las posibilidades de vigilancia y de control de la utilización en la Comunidad; que esta garantía de correcta ejecución puede sustituirse incluso por el control por parte de una empresa de vigilancia internacional hasta la utilización del alcohol.
Considerando que procede prever que el adjudicatario deba constituir una garantía denominada de retirada correcta respecto a cada lote correspondiente a una licitación específica, a fin de avalar la retirada material del alcohol en los plazos previstos y reducir el coste financiero correspondiente al almacenamiento de determinados alcoholes; que, por consiguiente, es necesario revisar el calendario de las retiradas materiales del alcohol adjudicado."
17. Con arreglo a la versión modificada del segundo guión del apartado 2 del artículo 24 del Reglamento nº 1780/89, el adjudicatario deberá presentar la prueba de la constitución, ante cada organismo de intervención afectado, de la garantía de correcta ejecución y de la garantía de correcta retirada. El objeto de la garantía de correcta ejecución es "garantizar la utilización del alcohol adjudicado a los fines previstos en el anuncio de licitación, salvo si la Comisión, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 83 del Reglamento nº 822/87, decide sustituir esta garantía por la obligación del adjudicatario de someterse, hasta la utilización final, al control de una empresa internacional de vigilancia [...]". El objetivo de la garantía de correcta retirada es "garantizar la retirada del alcohol del primer lote en los plazos previstos en el artículo 25".
18. De acuerdo con la versión modificada del artículo 26 del Reglamento nº 1780/89, la retirada del alcohol del segundo lote no podrá comenzar hasta que no se haya retirado materialmente la totalidad del alcohol del primer lote de los almacenes de cada organismo de intervención afectado (apartado 1 del artículo 26). Antes de retirar el segundo lote, el adjudicatario aportará la prueba de la constitución ante el organismo de intervención correspondiente de la garantía de correcta retirada que avale la retirada del alcohol del segundo lote en los plazos previstos en el apartado 3 del artículo 26 (véase también, apartado 2 del artículo 26).
19. La Comisión señala que las modificaciones introducidas por el Reglamento nº 2568/90 tenían el efecto de facilitar y reforzar el sistema de garantía establecido por el Reglamento nº 1780/89. Por una parte, se estableció una garantía de correcta retirada específica para cada lote, con objeto de garantizar la retirada material del alcohol dentro de los plazos previstos y se amplió la garantía de correcta ejecución para que abarcase la totalidad del período contractual y no se aplicase en lo sucesivo lote por lote. Por otra parte, se facultó a la Comisión para sustituir la garantía de correcta ejecución por la obligación del adjudicatario de someterse al control de una empresa internacional de vigilancia. He de señalar que las razones expuestas en la exposición de motivos del Reglamento nº 2568/90 para el cambio del sistema de garantía han sido respaldadas expresamente por las demandantes.
Hechos
20. En opinión de la Comisión, el alcohol destilado de origen vínico puede utilizarse para varias finalidades, incluidas la elaboración de productos farmacéuticos y bebidas para el consumo humano. Puede utilizarse, asimismo, en una serie de productos químicos e industriales, como pinturas, detergentes, pesticidas y levaduras. El alcohol de origen vínico puede utilizarse también en el sector de los combustibles, donde tiene tres usos distintos.
21. En primer lugar, puede utilizarse como sustitutivo de la gasolina. Actualmente, no existe un mercado significativo del alcohol como sustitutivo de la gasolina en la Comunidad, si bien existe en algunos países terceros, en particular Brasil. En segundo lugar, el alcohol de origen vínico puede utilizarse para mezclarlo con gasolina. Utilizado de este modo, puede constituir de un cinco a un diez por ciento del producto final. La Comisión ha comunicado que la Comunidad exporta alcohol a Brasil con este fin y que pretende incrementar dichas exportaciones a los países del Caribe, en los que el alcohol comunitario se importa para su transformación en alcohol etílico. El producto resultante se mezcla, al parecer, con gasolina y se vende en los Estados Unidos como "gasohol".
22. Una vez exportado de la Comunidad el alcohol para mezclar con gasolina, el control del empleo final del mismo se ejerce a través de garantías económicas y certificados de aduanas. Cuando el producto final se elabora en la Comunidad, sin embargo, la Comisión señala que se dificulta el control efectivo, por el hecho de que el alcohol se mezcla con gasolina antes de la comercialización del producto final. Según la Comisión, ello dificulta el control de que el alcohol se ha utilizado para el fin autorizado. Por tanto, existe el peligro de que se desvíe ilícitamente hacia el mercado del alcohol para consumo humano, que podría resultar perjudicado con ello.
23. El tercer uso del alcohol en el sector de los combustibles puede ser como aditivo de la gasolina, conocido como ETBE. Este puede ser sustituido por otros aditivos de combustibles como el MTBE, a base de metanol. Los aditivos de combustibles se comercializan como productos independientes, lo cual, a juicio de la Comisión, hace que su producción sea más fácil de controlar. La Comisión considera, por ello, más fácil garantizar que el alcohol no sea desviado hacia usos inadecuados.
24. La demandante mantiene, no obstante, que el riesgo de desvío ilícito del alcohol dentro de la Comunidad es mínimo y con toda seguridad mucho menor que fuera de ella, ya que afirma que en la Comunidad no puede venderse ningún alcohol para consumo humano si no va acompañado de una documentación que acredite su origen. La demandante discrepa asimismo de la afirmación de la Comisión de que es más difícil controlar el uso del alcohol cuando está mezclado con gasolina que cuando se utiliza para la elaboración de aditivos. La demandante refuta esta afirmación basándose en que, durante la mezcla del alcohol con la gasolina no se produce ninguna reacción química. La mezcla contiene, por tanto, exactamente la misma cantidad de alcohol que había sido añadida, lo cual puede comprobarse fácilmente. Cuando se emplea el alcohol para producir el aditivo ETBE, sin embargo, se produce una reacción química que al parecer dificulta la labor de precisar cuánto alcohol se ha utilizado para producirlo. La demandante afirma que, en la práctica, el coste de la transformación de alcohol en aditivos de la gasolina es demasiado elevado como para interesar realmente a las empresas que tienen previsto comprar alcohol a los organismos de intervención.
25. La Comisión ha venido intentando desde 1986 desprenderse de considerables existencias de alcohol destilado, cuyo almacenamiento ofrece continuos problemas económicos y logísticos, por la vía de los procedimientos de licitación específica. Una primera serie de licitaciones se organizó en 1986, con arreglo al Reglamento (CEE) nº 1915/86 de la Comisión (DO 1986, L 165, p. 14); en virtud del apartado 4 de su artículo 8, los adjudicatarios habían de prestar una fianza de 80 ECU por hectolitro de alcohol al 100 % vol. En esta serie, no se adjudicó ningún contrato. En 1989, la Comisión organizó tres series de licitaciones. En esta ocasión, sólo se exigió una fianza, que comprendía tanto la ejecución como la retirada, de 40 ECU por hectolitro y lote. Por diversos motivos, la Comisión no dio curso a ninguna de las licitaciones presentadas.
26. A mediados de 1990, se preparó una nueva serie de licitaciones. El 5 de septiembre de 1990, la Comisión adoptó dos Reglamentos por los que se abre una venta, mediante licitación específica para la utilización en el sector de los combustibles de la Comunidad, de alcohol de origen vínico en poder de los organismos de intervención. El Reglamento nº 2575/90 regula la venta mediante licitación específica nº 5/90. La cantidad total de que se trataba era 3.200.000 hectolitros de alcohol expresado en hectolitros de alcohol al 100 % vol., que constaba de cinco lotes de 640.000 hectolitros. Dicho alcohol se hallaba en poder de los organismos de intervención español, francés e italiano. El Reglamento nº 2576/90 de la Comisión regulaba la venta mediante licitación específica nº 6/90. La cantidad total era en esta ocasión de 1.600.000 hectolitros de alcohol expresado en hectolitros de alcohol al 100 % vol., que constaba de cinco lotes de 320.000 hectolitros. Dicho alcohol se hallaba en poder de los organismos de intervención francés e italiano.
27. El alcohol ofrecido en venta en ambos casos había de utilizarse en el sector de los combustibles de la Comunidad, en la que habían de efectuarse todas las transformaciones correspondientes. Las ventas habían de realizarse con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento nº 1780/89, con las modificaciones introducidas por el Reglamento nº 2568/90 y la garantía de buena ejecución establecida en el apartado 2 del artículo 24 de dicho Reglamento había de sustituirse en ambos casos por la obligación por parte del adjudicatario de someterse al control de una empresa de vigilancia internacional. La fecha límite para la presentación de ofertas era en ambos casos las 12 del mediodía (hora de Bruselas) del 25 de septiembre de 1990. Los anuncios de licitación se publicaron en el Diario Oficial el 8 de septiembre de 1990 (véase, DO C 224, pp. 10 y 15, respectivamente). Los adjudicatarios habían de prestar una fianza de correcta retirada de 40 ECU por hectolitro de alcohol al 100 % vol. para retirar el alcohol del primer lote.
28. La demandante presentó ofertas respecto a las ventas mediante licitación específica nº 5/90 y nº 6/90 antes de que expirase la fecha límite. Su licitación correspondiente a la venta nº 6/90 fue considerada inválida posteriormente, como explicaré más adelante. No obstante, se examinaron las dos ofertas. Si bien en ambos casos, la oferta de la demandante fue la más elevada de las recibidas, la Comisión decidió, de acuerdo con el parecer de una gran mayoría del Comité de Gestión del Vino, no dar curso a las ofertas recibidas. La Comisión adoptó el 18 de octubre de 1990 sendas Decisiones formales al efecto, remitidas a los Estados miembros interesados. Dichas Decisiones fueron notificadas a la demandante mediante cartas certificadas de 21 de noviembre de 1990, que al parecer fueron recibidas por la demandante el 28 de noviembre.
29. La Comisión decidió posteriormente organizar una segunda serie de licitaciones respecto a los mismos lotes de alcohol. El 26 de noviembre de 1990, adoptó los Reglamentos (CEE) nº 3389/90 y (CEE) nº 3390/90 (DO L 327, pp. 19 y 21) relativos a las ventas mediante licitación específica nº 7/90 y nº 8/90, respectivamente. Una vez más, el alcohol ofrecido en venta había de utilizarse en el sector de los combustibles de la Comunidad, en la que habían de efectuarse las transformaciones correspondientes. Los anuncios de licitación relativos a las ventas nº 7/90 y nº 8/90 se publicaron en el Diario Oficial el 27 de noviembre de 1990 (véase, DO C 296, pp. 5 y 10, respectivamente).
30. El 26 de noviembre de 1990 la Comisión adoptó asimismo el Reglamento nº 3391/90 (DO L 327, p. 23), que modifica una vez más el Reglamento nº 1780/89. Uno de los efectos del nuevo Reglamento fue el de modificar el sistema de garantías. En su primer considerando se señala:
"Considerando que, para las ventas de alcohol por licitación específica, es conveniente exigir la constitución de una sola garantía denominada de buena ejecución que avale, al mismo tiempo, la retirada y la utilización del alcohol adjudicado a los fines previstos, en particular en el sector de los carburantes en el interior de la Comunidad, que ha de liberarse a medida que el adjudicatario proporcione las pruebas de utilización a los fines previstos, con el fin de simplificar el sistema de garantías exigidas."
31. De acuerdo con estos objetivos, el Reglamento (CEE) nº 3391/90 modificó entre otros los artículos 24 y 26 del Reglamento nº 1780/89. Como se recordará, dichos artículos habían sido modificados previamente por el Reglamento nº 2568/90, si bien no se hace referencia a este último en la exposición de motivos del Reglamento nº 3391/90. Conforme a la nueva versión del apartado 2 del artículo 24, la garantía de correcta ejecución que había de prestar el adjudicatario ante el organismo de intervención correspondiente, ya no podía sustituirse por la obligación del adjudicatario de someterse al control de una sociedad de vigilancia internacional, posibilidad introducida por el Reglamento nº 2568/90. No obstante, de acuerdo con la nueva versión del artículo 26, no se exige ya al adjudicatario que preste una garantía de correcta retirada ante el organismo de intervención de que se trate. El Reglamento nº 3391/90 introdujo también modificaciones en el Reglamento nº 1780/89, para permitir que el precio pagado por el referido alcohol "reflejase más fielmente la fluctuación de los precios de los carburantes en los mercados internacionales" (considerando segundo).
32. Los anuncios de licitación correspondientes a las ventas mediante licitación específica nº 7/90 y nº 8/90 señalaban (véanse sus apartados terceros de introducción) que los licitadores habían de cumplir, entre otras cosas, lo dispuesto en el Reglamento nº 1780/89, tal como resultó modificado por última vez por el Reglamento nº 3391/90. No obstante, la demandante afirma que los Reglamentos nº 3389/90 y nº 3390/90, por los que se abren dichas ventas mediante licitación específica señalaban tanto uno como otro (en su primer considerando respectivo) que el Reglamento nº 1780/89 había sido modificado por última vez por el Reglamento nº 2568/90. La Comisión precisa que la referencia al último Reglamento era un error y que todos los licitadores actuaron sobre la base de que las ventas mediante licitación específica nº 7/90 y nº 8/90 estaban sujetas a las modificaciones del sistema de garantía introducidas por el Reglamento nº 3391/90. A mi juicio, esta discrepancia es irrelevante.
33. Los adjudicatarios de las ventas mediante licitación específica nº 7/90 y nº 8/90 habían de prestar garantías de correcta ejecución de 90 ECU por hectolitro de alcohol al 100 % vol. por el total de la cantidad adjudicada. La demandante afirma que no podía prestar una garantía de tal magnitud, por lo que no presentó ofertas respecto a estas ventas mediante licitación específica.
Las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia
34. Antes de referirme a los aspectos sustanciales de las peticiones de las partes, he de tratar dos aspectos preliminares. En primer lugar, resulta del escrito de interposición de recurso que la demandante solicita la anulación de las Decisiones de la Comisión, de 18 de octubre de 1990, por las que se deniega la tramitación de los procedimientos de licitación específica nº 5/90 y nº 6/90 y de este modo parece haberlo entendido la Comisión. Aun cuando no fueran dirigidas a la demandante, está claro que dichas Decisiones le afectaban directa e individualmente, por lo que estaba facultada para actuar, con arreglo al artículo 173 del Tratado y la Comisión no se opone a la admisibilidad del recurso.
35. No obstante, la demandante señala en su réplica que el recurso se dirige, de hecho, contra las cartas enviadas el 21 de noviembre de 1990 por la Comisión a la demandante, que según ésta incluyen Decisiones de las que era destinataria. Si las referidas cartas fuesen realmente el objeto del recurso, no procedería, a mi juicio, declarar la admisibilidad del mismo, ya que aquéllas se limitaban a informar a la demandante del contenido de las Decisiones que habían sido adoptadas. Las cartas no producían por sí mismas efectos jurídicos sobre la demandante, por lo que no pueden ser objeto de recurso con arreglo al artículo 173.
36. Sin embargo, dado que puede ciertamente interpretarse que el recurso iba dirigido contra las Decisiones de la Comisión, de 18 de octubre de 1990, y que así lo ha entendido la Comisión, creo que debe considerarse de tal modo. No existen, pues, dudas sobre la admisibilidad del recurso.
37. En segundo lugar, la Comisión alega en su escrito de contestación que la oferta presentada por la demandante respecto al procedimiento de licitación específica nº 6/90 no era válida, puesto que no se había adjuntado la prueba de la constitución de una garantía ante el organismo de intervención correspondiente, como exigía el anuncio de licitación. En su réplica, la demandante acepta la argumentación de la Comisión y retira su petición referente a la Decisión relativa al procedimiento de licitación específica nº 6/90. La única cuestión que ha de resolver el Tribunal de Justicia es, por tanto, la de la legalidad de la Decisión relativa al procedimiento de licitación específica nº 5/90 y las consecuencias de la anulación de dicha Decisión.
38. La argumentación de la demandante se basa esencialmente en que la Comisión estaba obligada a adjudicar el procedimiento de licitación específica nº 5/90 a quien hiciera la oferta más elevada. Alega que la razón de que la Comisión no lo hiciera así fue que deseaba adjudicar el contrato a otra empresa. Según la demandante, la Comisión no admitió, pues, la oferta de la demandante y estableció después unas condiciones que aquélla no podía cumplir y que la excluyeron de la posibilidad de presentarse al procedimiento de licitación específica nº 7/90. La demandante afirma que, una vez establecidas las condiciones de licitación, la Comisión está obligada a adjudicar el contrato a quien haga la oferta más elevada y cumpla dichas condiciones. Además, la demandante mantiene que la negativa ilegal de la Comisión a adjudicar el contrato al mejor ofertante con arreglo al procedimiento de licitación específica nº 5/90 significa que no podría proceder legalmente a organizar una segunda serie de licitaciones para el mismo lote de alcohol. A juicio de la demandante, el procedimiento de licitación específica nº 7/90 también adolece, por tanto, de ilegalidad.
39. La demandante formuló al Tribunal de Justicia una demanda de medidas provisionales por las que se suspendiese la aplicación de los Reglamentos por los que se abren las ventas mediante licitación específica nº 7/90 y nº 8/90 hasta que se produzca un pronunciamiento sobre el litigio principal. Dicha demanda fue desestimada mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia, de 19 de diciembre de 1990.
40. La Comisión fundamenta su argumentación esencialmente en el hecho de que tomó de buena fe las medidas que consideraba necesarias teniendo en cuenta las circunstancias reinantes en los mercados correspondientes. Afirma que, en determinadas circunstancias, está facultada para no dar curso a las ofertas recibidas, aun cuando se cumplan las condiciones establecidas en los anuncios de licitación y señala que a veces tiene que pecar de prudente. En el presente caso, considera que estaba objetivamente justificado no dar curso a la venta mediante licitación específica nº 5/90 y someter la venta mediante licitación específica nº 7/90 a condiciones más estrictas.
41. La demandante es una empresa conjunta cuyos principales accionistas son Palfin SpA, de Nápoles (Italia), sociedad matriz del grupo Palma y Distilleria del Salento SpA de Gallipoli (Italia), compañía perteneciente al grupo Marrone. Empresas de ambos grupos operan en el sector del alcohol y participan regularmente, y en ocasiones con éxito, en licitaciones para la venta de alcohol procedente de las existencias de intervención de la Comunidad. Se constituyó la sociedad demandante porque ni el grupo Palma ni el grupo Marrone tenían suficientes recursos para participar independientemente en las grandes ventas mediante licitación específica que constituyen el objeto del presente procedimiento. La demandante celebró un contrato de asistencia en la transformación y comercialización del alcohol con una empresa norteamericana denominada Tropicana Investments, con domicilio social en Irving (Texas).
42. La demandante afirma que tuvo conocimiento en 1990 de que la Comisión había llegado a un acuerdo con Union Carbide, importante compañía química, en virtud del cual, Union Carbide construiría una planta de transformación de alcohol para uso en el sector de los combustibles si la Comisión aceptaba suministrarle en régimen de exclusividad todo el alcohol vendido procedente de intervención destinado a tal uso durante un período de cinco años. Según la demandante, las ventas mediante licitación específica nº 5/90 y nº 6/90 se abrieron para dar efectividad a dicho acuerdo. De hecho, la demandante alega que, después de haber presentado sus ofertas, un funcionario competente en esta materia de la Comisión le dijo que aquellas ventas iban dirigidas especialmente a dar efectividad al acuerdo con Union Carbide.
43. La demandante afirma que la Comisión esperaba que las ofertas presentadas por Union Carbide fuesen las más elevadas y se quedó un tanto sorprendida cuando resultó que las ofertas más elevadas habían sido presentadas por la demandante. Según la demandante, la Comisión se había mostrado algo reacia a adjudicarle los contratos. De ahí que a finales de septiembre de 1990 un administrador de la demandante viajase a Bruselas para facilitar a la Comisión información complementaria sobre la sociedad y disipar cualquier duda que tuviese la Comisión acerca de su situación económica. Pese a los esfuerzos de la demandante, la Comisión decidió no dar curso a las ofertas presentadas, sino abrir una segunda serie de licitaciones, con unas condiciones de garantía más estrictas. La demandante afirma que el objetivo de las nuevas condiciones de garantía era dificultar aún más que compañías más pequeñas, como ella, presentasen ofertas, con lo que se allanaría el camino a compañías mayores, como Union Carbide.
44. La demandante afirma que la Decisión de la Comisión, de 18 de octubre de 1990, es ilegal por dos motivos. En primer lugar, alega que la Comisión actuó en contravención de lo dispuesto en los Reglamentos nº 822/87 y nº 3877/88 y, en particular, las normas de dichos Reglamentos que exigen que se garanticen la igualdad de acceso a las mercancías y la igualdad de trato a los posibles compradores (véanse el apartado 3 del artículo 40 del Reglamento nº 822/87 y el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento nº 3877/88). Según la demandante, la postura adoptada por la Comisión únicamente puede explicarse por un deseo de vedar el acceso a compañías más pequeñas, como la demandante, a las cantidades de alcohol de que se trata. En segundo lugar, señala que la motivación de la Decisión impugnada es inadecuada para cumplir los requisitos del artículo 190 del Tratado.
45. La Comisión responde al respecto que, con arreglo a la legislación relativa a la salida al mercado del alcohol procedente de destilaciones, no está obligada a adjudicar los procedimientos de licitación específica. En cualquier caso, afirma que las ventas mediante licitación específica nº 5/90 y nº 6/90 iban dirigidas en realidad a atraer nuevos licitadores que tenían previsto producir aditivos; las condiciones a las que estaban sujetas dichas licitaciones hacían que los operadores accediesen más fácilmente al mercado, pero se garantizaba en la práctica una correcta ejecución. Como ya he señalado, la Comisión opina que es más fácil controlar el uso del alcohol como aditivo de la gasolina que el uso del mismo en las mezclas. Considera, asimismo, que las empresas que han realizado considerables inversiones en nuevas plantas antes de que se les adjudicase un contrato tienen un importante incentivo económico para coger la totalidad del alcohol de que se trata, aun cuando bajen posteriormente los precios del carburante.
46. Es más, la Comisión afirma que el contexto en que hubieron de tomarse las Decisiones sobre las ventas mediante licitación específica nº 5/90 y nº 6/90 se vio modificado por la crisis del Golfo. La Comisión alega que la consiguiente incertidumbre sobre las existencias de carburantes hicieron que los precios de éstos fuesen sumamente sensibles y generaron una posibilidad real de que los precios subieran considerablemente. A consecuencia de ello, señala la parte demandada, resultaron mucho más comercializables los productos sustitutivos de los combustibles a base de alcohol. De ahí que la Comisión opinase que, al menos a corto plazo, los precios de los productos sustitutivos de los combustibles posiblemente continuasen subiendo y que una segunda serie de licitaciones podría generar mejores ofertas.
47. A largo plazo, sin embargo, la Comisión creía que existía el peligro de que descendiesen los precios de los carburantes, especialmente cuando el petróleo iraquí y kuwaití se incorporase de nuevo al mercado. Los beneficios del adjudicatario resultarían entonces aminorados, con lo que se favorecería el hecho de que no se hiciese cargo de toda la cantidad de alcohol, o de que se desviase ilegalmente éste hacia otros mercados. Es por ello por lo que afirma la Comisión que decidió no dar curso a las ventas mediante licitación específica nº 5/90 y nº 6/90 y abrir una nueva serie de licitaciones, introduciendo entretanto algunas modificaciones en el sistema de garantía, teniendo en cuenta la inestabilidad creada por la crisis del Golfo.
48. La demandante afirma que quedó demostrado que eran infundadas las previsiones de la Comisión acerca de que en una segunda serie de licitaciones se elevarían los precios. La oferta más elevada recibida para la venta mediante licitación específica nº 5/90 fue la de la demandante: 4,52 ECU por hectolitro. El adjudicatario de la venta mediante licitación específica nº 7/90 ofreció solamente 3 ECU por hectolitro. Añade la demandante que la crisis del Golfo no puede haber influido en modo alguno sobre el planteamiento de la Comisión, ya que la crisis ya había comenzado cuando se publicó el anuncio relativo a la venta mediante licitación específica nº 5/90 y ya hacía algún tiempo que se desarrollaba en el momento de adoptarse la Decisión impugnada. Es más, la demandante señala que la Comisión estaba dispuesta a aceptar ofertas de 3 ECU por hectolitro en enero de 1991 cuando acababa de comenzar la guerra del Golfo y reinaba un clima de incertidumbre mayor si cabe que en el mes de octubre anterior. En cualquier caso, según la demandante, los efectos a corto plazo que los acontecimientos del Golfo pudieran haber tenido sobre los precios del combustible no cabía razonablemente esperar que tuviesen una influencia significativa sobre el nivel de las ofertas, dado que el período de duración del contrato previsto por la venta mediante licitación específica nº 5/90, de cinco años, era relativamente largo.
49. La Comisión afirma que estaba facultada para tener en cuenta factores no mencionados específicamente en el pliego de condiciones, en particular los cambios de las condiciones del mercado. Insiste en que existían razonables expectativas de que una segunda serie de licitaciones produciría mejores ofertas y que no podía predecirse la evolución futura de los acontecimientos, en particular que los países exportadores de petróleo lograrían compensar el déficit provocado por la retirada del petróleo iraquí y kuwaití del mercado. En todo caso, señala la Comisión que, aunque la oferta aceptada finalmente fuese inferior a la de la demandante correspondiente a la venta mediante licitación específica nº 5/90, estaba dotada de unos requisitos de garantía más estrictos y un mecanismo automático de aumento de precios más detallado.
50. Añade la Comisión que no estaba convencida de que el contrato relativo a la venta mediante licitación específica nº 5/90 pudiera adjudicarse sin riesgos a la demandante, que se había constituido especialmente para presentar ofertas para las ventas mediante licitación específica nº 5/90 y nº 6/90. La Comisión afirma que, habida cuenta de las importantes cantidades en juego, la capacidad financiera de la demandante pudiera haber resultado inadecuada, dada la responsabilidad limitada de sus accionistas, en el supuesto de que no se hubiera cumplido debidamente el contrato. La nueva inversión prevista por la demandante se consideró modesta, hasta el punto de que el umbral al que le hubiera sido rentable abandonar el mercado hubiera sido inferior que en el caso de un nuevo participante que hubiera efectuado una inversión más importante. La Comisión insiste en que el producto propuesto por la demandante hubiera sido difícil de controlar y recuerda que su postura fue respaldada por una gran mayoría del Comité de Gestión del Vino.
Las responsabilidades de la Comisión
51. Antes de examinar estos argumentos, hay algunas cuestiones de hecho que me gustaría resaltar. En primer lugar, si bien afirma la demandante que las ventas mediante licitación específica nº 5/90 y nº 6/90 se abrieron para permitir que las cantidades de alcohol de que se trata fueran vendidas a Union Carbide, la demandante reconoce en su réplica que Union Carbide no presentó en realidad ninguna oferta válida para ninguna venta especial. Volveré sobre este aspecto del asunto más adelante. En segundo lugar, miembros tanto del grupo de empresas Palma como del Marrone presentaron ofertas para la venta mediante licitación específica nº 8/90 y el contrato fue adjudicado, de hecho, a un miembro del primer grupo. Ello induce a pensar que la Comisión no tenía ningún inconveniente en adjudicar contratos a cualquiera de los dos grupos, en las debidas condiciones.
52. La Comisión va más allá, al afirmar que el hecho de que ambos grupos presentasen ofertas para la venta mediante licitación específica nº 8/90 demuestra que podrían haber presentado una oferta conjunta para la venta mediante licitación específica nº 7/90, que se refería al doble de la cantidad de alcohol. No obstante, la demandante precisó que las empresas de los grupos Palma y Marrone sólo podían presentar ofertas respecto a la venta mediante licitación específica nº 8/90 previo compromiso con sus garantes a garantizar el cumplimiento de las obligaciones de la otra empresa. De este modo, el riesgo total de los garantes nunca superó los límites correspondientes a la venta mediante licitación específica nº 8/90. Acepto por ello que la afirmación de la demandante de que ninguno de los grupos podía obtener las garantías exigidas para participar en la venta mediante licitación específica nº 7/90.
53. La cuestión esencial es, por consiguiente, la de si, al haber presentado en debida forma la oferta más elevada para la venta mediante licitación específica nº 5/90, la demandante tenía derecho a que se le adjudicase el contrato, o si la Comisión tenía derecho, habida cuenta de todas las circunstancias, a no dar curso a la referida venta y a poner en marcha una nueva venta con condiciones más estrictas. La respuesta a esta pregunta hay que buscarla en primer lugar en la legislación relativa a la salida al mercado del alcohol procedente de destilaciones a que se refiere el Reglamento nº 822/87.
54. La principal obligación de la Comisión, recogida en la exposición de motivos del Reglamento nº 3877/88 es la de evitar la perturbación de los mercados de alcohol y de las bebidas espirituosas producidas en la Comunidad. La Comisión tiene la obligación subsidiaria de evitar que se originen dificultades en otros sectores en los que se utiliza el alcohol. Por estos motivos, conforme al artículo 2 del Reglamento nº 3877/88, los procedimientos de licitación pueden estar sujetos a condiciones particulares "para evitar perturbaciones de los mercados". La necesidad de evitar perturbaciones de los mercados prima sobre el objetivo de obtener el precio más elevado. Ello resulta claramente de lo dispuesto en el Reglamento nº 1780/89, en cuya exposición de motivos (véase, apartado 11 precedente) se precisa que sólo cuando la Comisión haya decidido dar curso a las ofertas habrá de adjudicar el contrato al licitador que haya presentado la oferta más elevada.
55. De ello se deduce, a mi juicio, que sólo se requiere que la Comisión efectúe una adjudicación cuando le conste que, al hacerlo, no perturbará los mercados, en particular los del alcohol y las bebidas espirituosas producidas en la Comunidad y que, en el momento de tomar su decisión, el precio ofrecido por el mejor licitador es el mejor que cabe razonablemente esperar. En el presente caso, no se cumplía ninguna de estas condiciones. La Comisión era de la opinión de que la cuantía de la inversión en la nueva planta que había de realizar la demandante ofrecía insuficientes garantías de cumplimiento en el supuesto de que fuera la adjudicataria y consideraba, asimismo, que el uso para el cual se proponía destinar la cantidad de alcohol de referencia sería difícil de controlar. Pensaba igualmente la Comisión que la situación en el Golfo en el momento en que tomó su Decisión era tal que una segunda serie de licitaciones podría originar ofertas más elevadas.
56. La demandante afirma que en todos estos puntos se equivocaba la Comisión, pero a mi juicio la divergencia entre las partes es en gran medida una cuestión de opiniones. Aun cuando la demandante estuviese en lo cierto y la Comisión estuviera equivocada, ello no bastaría para que la demandante lograra su objetivo, pues está claro que la legislación relativa a la salida al mercado del alcohol procedente de destilaciones concede a la Comisión un margen de discrecionalidad. Para probar que la Comisión hizo un uso abusivo de dicha discrecionalidad, no basta con demostrar que cometió errores de apreciación. En cualquier caso, no estoy convencido de que se cometiera tal error en el presente caso. El único factor que podría calificarse como tal es la decisión de la Comisión de no aceptar una oferta de 4,52 ECU por hectolitro, que era considerablemente más elevada que la oferta de 3 ECU por hectolitro que posteriormente aceptó. Hay que señalar, sin embargo, que se habían establecido respecto al adjudicatario unos requisitos de garantía más estrictos, que ofrecían más seguridades del debido cumplimiento del contrato. Como he señalado ya, según la legislación que nos interesa, la necesidad de garantizar el debido cumplimiento prima sobre la necesidad de conseguir el mejor precio. Es más, el precio inferior puede explicarse en parte por el coste superior de cumplir unas exigencias de garantía más estrictas. Visto desde este ángulo, no está claro ni mucho menos que una adjudicación a la demandante con arreglo a la venta mediante licitación específica nº 5/90 hubiese favorecido mejor los intereses de la Comunidad que las adjudicaciones efectuadas en virtud de las ventas mediante licitación específica nº 7/90 y nº 8/90.
57. Naturalmente, si pudiera demostrarse que la Comisión había ejercitado indebidamente su facultad discrecional, por ejemplo, tomando en consideración factores que no debió tener en cuenta o no tomando en consideración algo que debería haber tenido presente, cualquier decisión que se tomase sería ilegal. La única alegación específica efectuada por la demandante en tal sentido se refiere, sin embargo, al presunto deseo de la Comisión de adjudicar el contrato a Union Carbide y su consiguiente reticencia a realizar una adjudicación a favor de la demandante. Esta no ha presentado, sin embargo, ninguna prueba directa del presunto acuerdo de la Comisión con Union Carbide. Si bien Union Carbide presentó ofertas tanto respecto a la venta mediante licitación específica nº 5/90 como a la nº 6/90, éstas no podían ser admitidas, por haberse presentado fuera de plazo. De ahí que, aun cuando la demandante no hubiera presentado una oferta, el contrato no podía haberse adjudicado a Union Carbide. Esto no es incongruente en sí mismo con la versión de los hechos dada por la demandante. No obstante, resulta significativo que Union Carbide no participase en la segunda serie de licitaciones. Es más, la afirmación de que la Comisión no estaba dispuesta a considerar la adjudicación de un contrato a la demandante resulta debilitada por la admisión por parte de la propia demandante de que compañías asociadas de los principales accionistas de la demandante consiguen regularmente contratos para la venta de alcohol procedente de las existencias de intervención de la Comunidad. En efecto, como ya he señalado, a una de esas compañías le fue adjudicado el contrato relativo a la venta mediante licitación específica nº 8/90.
58. Considero, por ello, que no procede acoger la alegación de la demandante de que, al decidir que no daría curso a la venta mediante licitación específica nº 5/90, la Comisión infringió la legislación relativa a la salida al mercado del alcohol procedente de destilaciones e hizo un mal uso de las facultades que tenía conferidas.
La exigencia de motivación
59. He de analizar aún el tema de si la motivación de la Decisión impugnada era adecuada para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 190 del Tratado, que establece: "[...] las decisiones del Consejo y la Comisión deberán ser motivadas [...]".
60. La exposición de motivos de la Decisión impugnada, que la Comisión describe como "telegráfica", señala que: "dadas las ofertas recibidas para el primer lote y teniendo en cuenta la situación actual del mercado mundial de carburantes, procede no dar curso a las ofertas relativas a la venta mediante licitación específica nº 5/90 CE". La carta enviada a la demandante por la Comisión el 21 de noviembre de 1990 estaba redactada básicamente en los mismos términos al señalar que la Comisión había decidido no aceptar la oferta de la demandante "dadas las ofertas recibidas y teniendo en cuenta la situación del mercado mundial de carburantes".
61. El Tribunal de Justicia ha señalado en varias ocasiones que "al imponer a la Comisión la obligación de motivar sus decisiones, el artículo 190 no está tomando en cuenta meras consideraciones formales, sino que pretende dar una oportunidad a las partes de defender sus derechos, al Tribunal de Justicia de ejercer sus funciones de control y a los Estados miembros y a todos los nacionales interesados de precisar las circunstancias en que la Comisión ha aplicado el Tratado" (véanse, por ejemplo, el asunto 24/62, República Federal de Alemania/Comisión, Rec. 1963, p. 129 y, más concretamente, p. 143, y el asunto 294/81, Control Data/Comisión, Rec. 1983, p. 911, apartado 14). El Tribunal de Justicia ha precisado además que la motivación requerida por el artículo 190 del Tratado deberá reflejar de forma clara e inequívoca el razonamiento seguido por la Institución de que se trata (véanse, República Federal de Alemania/Comisión, supra; sentencia de 26 de junio de 1986, Nicolet Instrument/Hauptzollamt Frankfurt am Main-Flughafen, 203/85, Rec. p. 2049, apartado 10, y sentencia de 21 de noviembre de 1991, Hauptzollamt Muenchen-Mitte/Technische Universitaet Muenchen, C-269/90, Rec. p. I-5469, apartado 26). No obstante, el Tribunal de Justicia aceptó en el asunto C-350/88, Delacre y otros/Comisión (Rec. 1990, p. I-395), apartado 16, que:
"Sin embargo, no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de derecho pertinentes. En efecto, es reiterada jurisprudencia que la cuestión de saber si la motivación de una decisión cumple las exigencias del artículo 190 del Tratado debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también de su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate [...]. Además, el grado de precisión de la motivación de una decisión debe ser proporcionado a las posibilidades materiales y a las circunstancias técnicas o de plazo en las que debe dictarse".
62. El presente caso reúne una serie de circunstancias que justifican, a mi juicio, una motivación menos detallada que, de lo contrario, hubiera sido necesaria. En primer lugar, parece probable que la demandante era plenamente consciente de los motivos que sustentan la postura seguida por la Comisión. La demandante reconoce que contactó en varias ocasiones con los funcionarios competentes de la Comisión después de haber presentado su oferta, pero antes de que se adoptase la Decisión impugnada. En efecto, la propia demandante presentó una carta del Consejero Delegado del grupo Palma a la Comisión, de fecha 8 de octubre de 1990, en la que se refiere a una reunión mantenida en Bruselas el 28 de septiembre y pretende dar seguridades a la Comisión acerca de la solidez de las garantías ofrecidas por la demandante y de su intención de cumplir íntegramente el contrato. El Tribunal de Justicia ha reconocido que cuando una empresa toma parte en las negociaciones que conducen a la adopción de una medida y es consciente, por tanto, de los motivos principales en que se basa la misma, puede aceptarse una breve exposición de dichos motivos (véanse los asuntos acumulados 172/83 y 226/83, Hoogovens Groep/Comisión, Rec. 1985, p. 2831, apartado 27). Es más, los principales accionistas de la demandante son empresas especializadas con una experiencia considerable en el mercado de carburantes y en la retirada de alcohol destilado. Como señala la Comisión, sus conocimientos del contexto en el que se adoptó la Decisión impugnada no pueden equipararse a los de un profano en la materia.
63. En segundo lugar, la Decisión impugnada, que no fue publicada en el Diario Oficial, poco interés tenía para quienes no fueran la demandante y los Estados miembros a los que iba dirigida. Todos los Estados miembros conocían perfectamente la motivación de la Decisión de la Comisión, porque tomaron parte en las negociaciones sobre el particular en el Comité de Gestión del Vino.
64. De ahí que no pueda decirse, a mi entender, que la brevedad de la motivación recogida en la Decisión impugnada haya perjudicado al derecho de la demandante a defender su postura o a la oportunidad de los terceros interesados de precisar las circunstancias en que la Comisión había aplicado el Tratado. Nos queda, sin embargo, la cuestión de si dicha motivación es lo suficientemente detallada como para permitir que el Tribunal de Justicia compruebe si son válidos los motivos expuestos. Este es uno de los objetivos del artículo 190, que quedaría desvanecido si la motivación fuese demasiado vaga, ya que ésta podría abarcar varios motivos posibles, dejando a la Comisión la libertad de elegir aquellos que le parecen más convincentes si se impugna la medida. Por esta razón "la motivación ha de notificarse, en principio, a la persona interesada en el mismo momento que la decisión que le perjudique" (asunto 195/80, Michel/Parlamento, Rec. 1981, p. 2861, apartado 22); (traducción provisional). Sólo cuando esto no pueda hacerse, permite el Tribunal de Justicia una exposición detallada de los motivos, que se comunicará posteriormente a las partes interesadas (véase, asunto 16/65, Schwarze/Einfuhr- und Vorratsstelle fuer Getreide und Futtermittel, Rec. 1965 p. 1081).
65. Los motivos expuestos en el caso de autos -las ofertas recibidas y la situación del mercado mundial de carburantes- son lo suficientemente amplios como para justificar prácticamente cualquier decisión de no dar curso a ventas mediante licitación específica de alcohol de origen vínico para su utilización como carburante. En efecto, la Comisión ha destacado diversos motivos en varias fases del procedimiento. La propuesta formulada por la Comisión al Comité de Gestión hacía referencia a la necesidad de transparencia y a la inestabilidad de los mercados internacionales. La referencia a la transparencia parece significar la posibilidad de comprobación de que el alcohol será utilizado efectivamente para la finalidad autorizada y no desviado hacia otros usos. No obstante, una reserva formulada por un representante en el Comité de Gestión, recogida en el acta, sugiere que otra razón más para no dar curso a la oferta pudo ser la duda acerca de la fiabilidad de las garantías. En su respuesta a la demanda de medidas provisionales, la Comisión señaló (p. 3) que "el motivo por el que no aceptó ninguna de las ofertas realizadas en virtud de dichas licitaciones es el de que el precio no era suficientemente elevado" (subrayado en el original), si bien lo cierto es que se refería posteriormente a la importancia de las garantías adecuadas. En su escrito de contestación, sin embargo, la Comisión hace hincapié en la ausencia de garantías satisfactorias. Además, según la Comisión, existía un factor específico que justificaba su decisión de no dar curso a la venta mediante licitación específica nº 5/90, a saber, el efecto de la crisis del Golfo sobre el precio que pensaba que podía obtenerse y sobre la adecuación de los mecanismos de garantía. No obstante, la crisis del Golfo no se menciona en la exposición de motivos de la Decisión impugnada.
66. Aun cuando se considere que todos estos factores pueden estar comprendidos en la motivación recogida en la Decisión impugnada, resulta imposible determinar hasta qué punto influyeron, en su caso, cada uno de los motivos en el ánimo de la Comisión en el momento de adoptar dicha Decisión. Considero, por consiguiente, inadecuada la motivación para dar cumplimiento al artículo 190 del Tratado, puesto que es demasiado vaga para permitir que el Tribunal de Justicia compruebe la legalidad de los motivos que indujeron a la Comisión a actuar como lo hizo. La referencia a las ofertas recibidas no indica por qué se consideraron inaceptables. La referencia a la situación del mercado es particularmente inexpresiva, pues difícilmente cabe suponer que la Comisión hubiera tomado una decisión de esta índole sin tener en cuenta las circunstancias del mercado. He de señalar que el Abogado General Sr. Roemer, en el citado asunto República Federal de Alemania/Comisión, p. 165, consideraba inadecuada en el contexto de aquel caso una referencia "a la situación del mercado vigente". Lo mismo puede decirse en el presente caso. Corresponde a la Comisión, en mi opinión, explicar qué circunstancias específicas de la situación del mercado vigente consideraba que justificaron su decisión y por qué estimaba que una nueva serie de licitaciones podría generar ofertas más elevadas.
67. Es cierto, como he dicho anteriormente, que el Tribunal de Justicia aceptó, en el asunto Hoogovens, que se hiciera una motivación breve cuando los afectados por una medida hubieran participado en las negociaciones previas a su adopción. La motivación recogida en el acto impugnado en dicho asunto era, no obstante, mucho más detallada que la recogida en la Decisión impugnada en el presente procedimiento. A mi juicio, la exposición de motivos de dicha Decisión ni siquiera llega a cumplir los criterios más flexibles recogidos en la sentencia Hoogovens.
68. No existieron consideraciones prácticas que hubieran podido dificultar que la Comisión presentase una motivación más detallada en el momento en que se adoptó la Decisión impugnada. La fecha límite para presentar ofertas expiraba el 25 de septiembre de 1990 y la Decisión impugnada no se adoptó hasta el 18 de octubre. Además, resulta que la demandante fue la única empresa que presentó una oferta válida respecto a la venta mediante licitación específica nº 5/90. En todo caso, los motivos de la Decisión de la Comisión debieron analizarse exhaustivamente en el Comité de Gestión del Vino. No creo, por ello, que la Comisión pudiera justificar en este caso la concisión de la exposición de motivos de la Decisión impugnada haciendo alusión a la rapidez con la que hubo de ser redactada.
Conclusión
69. He de concluir que la motivación recogida en la exposición de motivos de la Decisión impugnada es inadecuada para cumplir lo dispuesto en el artículo 190 del Tratado y que la citada Decisión debería por tanto declararse nula. En las circunstancias del presente caso, sin embargo, la nulidad de la Decisión impugnada no tiene, a mi juicio, consecuencias prácticas. En particular, sería inútil exigir a la Comisión que adoptase una nueva Decisión que surtiese el mismo efecto pero recogiese más detalladamente los motivos, dado que considero que, en todo caso, éstos ya los conocía la demandante. Dado que la Comisión tenía derecho, a mi juicio, a no dar curso a la venta mediante licitación específica nº 5/90, la invalidez de la Decisión impugnada no tiene nada que ver con la legalidad de la segunda serie de licitaciones, que podía organizar libremente la Comisión con las condiciones que estimase oportuno.
70. Considero que no debe acogerse la petición de indemnización de daños y perjuicios de la demandante. Cualquier pérdida que haya podido sufrir la demandante se deriva del hecho de que la Comisión no haya dado curso a la venta mediante licitación específica nº 5/90, aunque se estime, como lo hago yo, que era una opción que podía seguir legítimamente la Comisión. No existe relación de causalidad alguna entre dichas pérdidas y la inadecuación de la motivación, ya que la demandante era plenamente consciente de los motivos en que se basaba la Decisión impugnada. En todo caso, cabe dudar si puede existir dicho vínculo entre el hecho de no dar la motivación adecuada y las pérdidas imputables a una medida que es, por lo demás, legal. Este puede haber sido uno de los motivos de la decisión del Tribunal de Justicia en el asunto 106/81, Kind/CEE (Rec. 1982, p. 2885), en el sentido de que la inadecuación de la motivación en que se basa una medida no es suficiente para que se declare la responsabilidad de la Comunidad con arreglo al apartado 2 del artículo 215.
71. Al deberse aceptar una parte importante de los motivos de recurso de la demandante, considero que procede condenar en costas a la Comisión.
72. En virtud de lo antedicho, estimo que el Tribunal de Justicia debe:
1) Declarar nula la Decisión adoptada por la Comisión el 18 de octubre de 1990, por la que se deniega la tramitación de la venta mediante licitación específica nº 5/90.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas a la Comisión, incluidas las correspondientes a la demanda de medidas provisionales.
(*) Lengua original: inglés.