62018CC0764
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
EVGENIEGO TANCHEVA
przedstawiona w dniu 16 lipca 2020 r. (
1
)
Sprawa C‑764/18
Ayuntamiento de Pamplona
przeciwko
Orange España SAU
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal Supremo (sąd najwyższy, Hiszpania)]
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2002/20/WE – Zakres stosowania – Pojęcie usługi łączności elektronicznej – Artykuły 12 i 13 – Opłata za prawo do instalowania urządzeń na mieniu stanowiącym własność publiczną lub prywatną bądź nad tym mieniem lub pod nim
1.
Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni dyrektywy 2002/20/WE (zwanej dalej „dyrektywą o zezwoleniach”) (
2
), która zgodnie z jej art. 1 ust. 1 ma na celu harmonizację i uproszczenie zasad i warunków udzielania zezwoleń celem ułatwienia udostępniania sieci łączności elektronicznej oraz świadczenia usług łączności elektronicznej w całej Unii Europejskiej. Wniosek ten koncentruje się na wykładni art. 12 i 13 tej dyrektywy, które pozwalają państwom członkowskim na nakładanie, odpowiednio, opłat pokrywających koszty poniesione przy zarządzaniu ogólnym planem zezwoleń oraz opłat za prawa użytkowania częstotliwości radiowych i numeracji lub za prawa instalowania urządzeń na mieniu stanowiącym własność publiczną bądź nad tym mieniem lub pod nim.
2.
Wniosek ten złożono w kontekście sporu między Orange España SAU, dostawcą usług telefonii stacjonarnej i dostępu do Internetu, a Ayuntamiento de Pamplona (zwaną dalej „radą gminy Pampeluna”), dotyczącego opłaty pobieranej z tytułu korzystania z gminnego mienia publicznego w celu zainstalowania infrastruktury umożliwiającej świadczenie usług łączności elektronicznej.
3.
Sąd odsyłający, Tribunal Supremo (sąd najwyższy, Hiszpania), zmierza do ustalenia, czy taka opłata jest objęta zakresem stosowania dyrektywy o zezwoleniach, a jeżeli tak, to czy sposób określenia tej opłaty wyłącznie w odniesieniu do rocznego dochodu brutto osiągniętego przez przedsiębiorstwo ze świadczenia niektórych usług łączności elektronicznej jest zgodny z art. 12 i 13 dyrektywy o zezwoleniach. Należy zauważyć, że pytania te są zadawane w świetle wyroku z dnia 12 lipca 2012 r., Vodafone España i France Telecom España (C‑55/11, C‑57/11 i C‑58/11, EU:C:2012:446) (zwanego dalej „wyrokiem w sprawie Vodafone España i France Telecom España”), w którym Trybunał stwierdził, że opłata pobierana za podobne korzystanie z mienia publicznego nie jest objęta zakresem stosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, ponieważ ma ona zastosowanie do operatorów, którzy nie będąc właścicielami urządzeń zainstalowanych na tym mieniu, użytkują je w celu świadczenia usług telefonii komórkowej, i w związku z tym Trybunał nie orzekł w przedmiocie istoty sprawy, czyli w przedmiocie zgodności sposobu określania opłaty z tym przepisem.
I. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
4.
Zgodnie z art. 12 dyrektywy o zezwoleniach, zatytułowanym „Opłaty administracyjne”:
„1.   Każda opłata administracyjna nałożona na przedsiębiorstwa świadczące usługi lub udostępniające sieć zgodnie z ogólnym zezwoleniem lub na rzecz którego zostało ustanowione prawo użytkowania winna:
a)
w całości odnosić się jedynie do kosztów administracyjnych, które byłyby poniesione przy zarządzaniu, sprawowaniu nadzoru lub wdrażaniu planu ogólnych zezwoleń, praw użytkowania i szczegółowych obowiązków, o których mowa w artykule 6 ust. 2, w tym kosztów współpracy międzynarodowej, związanych z harmonizacją i standaryzacją, analizą rynku, monitorowaniem zgodności ze stanem prawnym lub sprawowaniem kontroli rynku w inny sposób, jak również prac normatywnych związanych z przygotowaniem i wdrażaniem wtórnego prawodawstwa oraz decyzji administracyjnych, takich jak decyzje o dostępie do sieci i wzajemnych połączeniach; oraz
b)
być nakładana na poszczególne przedsiębiorstwa w sposób obiektywny, przejrzysty i proporcjonalny, zmniejszając w ten sposób dodatkowe koszty administracyjne oraz bieżące opłaty.
2.   Nakładając opłaty administracyjne, krajowy organ regulacyjny opublikuje corocznie bilans swoich administracyjnych wydatków oraz całkowitej sumy zebranych opłat. W razie wystąpienia różnicy pomiędzy całkowitą sumą zebranych opłat a wydatkami administracyjnymi należy zapewnić stosowne wyrównanie”.
5.
Artykuł 13 dyrektywy o zezwoleniach, zatytułowany „Opłaty za prawo użytkowania oraz prawo instalowania urządzeń”, stanowi:
„Państwa członkowskie mogą zezwolić właściwym organom władzy państwowej na nakładanie opłat za prawo użytkowania częstotliwości radiowych i numeracji oraz prawo instalowania urządzeń na potrzeby podmiotów państwowych lub prywatnych, co odzwierciedla potrzebę optymalnego wykorzystania powyższych zasobów. Państwa członkowskie zapewnią, by takie opłaty były obiektywnie uzasadnione, jawne, niedyskryminujące i proporcjonalne stosownie do celu, jaki ma być osiągnięty, oraz by uwzględniały cele określone w artykule 8 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywy ramowej)”.
B.
Prawo hiszpańskie
6.
Artykuł 2 akapit pierwszy uchwały podatkowej nr 22/2014 (
3
) stanowi:
„Zdarzeniem powodującym obowiązek wniesienia opłaty jest wyłączne lub szczególne użytkowanie przestrzeni na gminnym mieniu publicznym, nad lub pod tym mieniem, wraz z kablami, przewodami rurowymi i szybami na przewody […] telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej oraz innych usług łączności elektronicznej, w tym słupami przeznaczonymi na linie, kablami, uchwytami, skrzynkami mocującymi, skrzynkami rozdzielczymi lub skrzynkami przyłączeniowymi, transformatorami, szynami, wagami, antenami, urządzeniami do sprzedaży automatycznej i innymi podobnymi urządzeniami związanymi ze świadczeniem”.
7.
Zgodnie z art. 4 ust. 3 uchwały podatkowej nr 22/2014:
„Operatorzy telefonii komórkowej, którzy nie są właścicielami sieci, za pośrednictwem których świadczona jest ta usługa, nawet jeżeli posiadają prawa do użytkowania, dostępu lub wzajemnych połączeń z tymi sieciami, nie są zobowiązani do uiszczania opłat.
W innych przypadkach świadczenia usług zarówno właściciele użytkowanych sieci lub infrastruktury, jak i posiadacze praw do użytkowania, dostępu lub wzajemnych połączeń z tymi sieciami lub infrastrukturą są podatnikami”.
8.
Artykuł 5 uchwały podatkowej nr 22/2014 stanowi:
„1.   Podstawę opodatkowania, do której stosuje się stawkę w celu określenia wysokości opłaty, ustala się na podstawie dochodów brutto wynikających z rocznych obrotów osiągniętych przez podatników w obrębie gminy. Kryteriów ustalenia podstawy opodatkowania nie stosuje się do operatorów świadczących usługi telefonii komórkowej.
2.   Za dochód brutto z fakturowania uznaje się dochód, który, będąc przypisanym do każdego przedsiębiorstwa, został przez nie uzyskany jako wynagrodzenie za usługi świadczone w tej gminie w ramach jego zwykłej działalności. Wyłączeniu podlegają jedynie dochody pochodzące ze zdarzeń nadzwyczajnych lub nadzwyczajnej działalności.
3.   W przypadku gdy podatnik użytkował sieci innych osób do celów szczególnego wykorzystania, podstawę opodatkowania stanowią roczne dochody brutto uzyskane w gminie, pomniejszone o wszelkie kwoty należne właścicielowi sieci z tytułu dostępu lub połączenia z jego siecią. Te ostatnie kwoty są uwzględniane przez właścicieli takich sieci w ich rocznych dochodach brutto.
[…]”.
9.
Zgodnie z art. 6 uchwały podatkowej nr 22/2014 opłatę określa się poprzez zastosowanie stawki 1,5% do podstawy opodatkowania w rozumieniu art. 5 tej uchwały.
II. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
10.
Orange España która, jak wspomniano w pkt 2 powyżej, świadczy usługi telefonii stacjonarnej i dostępu do Internetu w gminie Pampeluna (Hiszpania), w związku ze świadczeniem tych usług złożyła do rady gminy Pampeluna samodzielne naliczenie opłaty z tytułu szczególnego użytkowania przestrzeni na mieniu stanowiącym własność publiczną bądź nad lub pod tym mieniem, przewidzianej w uchwale podatkowej nr 22/2014 (zwanej dalej „opłatą przewidzianą w uchwale podatkowej nr 22/2014”), za drugi kwartał 2014 r., (zwane dalej „samodzielnym naliczeniem”). W ramach samodzielnego naliczenia stawkę 1,5% określoną w art. 6 uchwały podatkowej nr 22/2014 zastosowano do dochodu brutto w wysokości 1188269,59 EUR, co dało kwotę 7928,71 EUR należną od Orange España na rzecz rady gminy Pampeluna.
11.
Biorąc jednak pod uwagę, po pierwsze, że nie jest ona właścicielem sieci, za pośrednictwem której świadczy usługi w gminie Pampeluna, a zatem nie jest podatnikiem w rozumieniu uchwały podatkowej nr 22/2014, i po drugie, że art. 12 i 13 dyrektywy o zezwoleniach stoją na przeszkodzie nałożeniu opłaty lub należności obliczonej wyłącznie jako stały procent dochodu brutto przedsiębiorstwa, Orange España wniosła do rady gminy Pampeluna o skorygowanie samodzielnego naliczenia i, w konsekwencji, o zwrot zapłaconej kwoty, którą określiła jako nienależną („wniosek o korektę”).
12.
W decyzji z dnia 18 września 2014 r. Directora de Hacienda del Ayuntamiento de Pamplona (dyrektor ds. finansów gminy Pampeluna) oddalił wniosek o korektę dokonanego samodzielnego naliczenia, stwierdzając, że to samodzielne naliczenie nie jest obarczone żadnym błędem co do prawa lub błędem co do ustaleń faktycznych oraz że jest ono zgodne z uchwałą podatkową nr 22/2014, w zakresie, w jakim uchwała ta „stanowi jedynie, że z zakresu podmiotowego opłaty należy wyłączyć operatorów świadczących usługi telefonii komórkowej, którzy nie są właścicielami infrastruktury, ponieważ posiadają prawa użytkowania, dostępu lub wzajemnego połączenia z sieciami należącymi do innych podmiotów”.
13.
Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r. Juez de lo Contencioso-Administrativo n.o 1 de Pamplona (sąd administracyjny nr 1 w Pampelunie, Hiszpania) oddalił odwołanie od decyzji Directora de Hacienda del Ayuntamiento de Pamplona (dyrektora ds. finansów rady gminy miejskiej Pampeluny) na tej podstawie, że: po pierwsze, Orange España była właścicielem sieci, za pośrednictwem której świadczyła usługi, a zatem nie mogła być zwolniona z opłaty przewidzianej w uchwale podatkowej nr 22/2014, a po drugie, system naliczania tej opłaty był zgodny z art. 105 ust. 1 Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra (ustawy regionalnej nr 2/1995 z dnia 10 marca 1995 r. w sprawie finansów lokalnych Nawarry).
14.
Orzekając w przedmiocie odwołania, wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. Tribunal Superior de Justicia de Navarra (wyższy trybunał sprawiedliwości Nawarry, Hiszpania) częściowo uwzględnił żądanie. W wyroku tym stwierdził, że ponieważ usługi telefonii stacjonarnej i dostępu do Internetu należy uznać za usługi łączności elektronicznej, są one objęte zakresem stosowania dyrektywy o zezwoleniach. Ponadto stwierdził on, że chociaż art. 12 i 13 tej dyrektywy nie stoją na przeszkodzie temu, by właściciele sieci użytkowanych celem świadczenia usług telefonii stacjonarnej, komórkowej i Internetu byli obciążani opłatą, to jednak stoją one na przeszkodzie temu, by wysokość takiej opłaty była ustalana na podstawie dochodu lub obrotu brutto przedsiębiorstwa, ponieważ taki sposób obliczania nie jest ani obiektywny, ani proporcjonalny. W związku z tym Tribunal Superior de Justicia de Navarra (wyższy trybunał sprawiedliwości Nawarry) stwierdził niezgodność z prawem i, w konsekwencji, nieważność określenia „komórkowa” zawartego w art. 5 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie uchwały podatkowej nr 22/2014 (w którym stwierdzono, że „kryteria ustalenia podstawy opodatkowania nie mają zastosowania do operatorów telefonii komórkowej”). W związku z tym sąd ten orzekł, że Orange España ma prawo do zwrotu samodzielnie naliczonej kwoty.
15.
Rada gminy Pampeluna wniosła skargę kasacyjną od wyroku Tribunal Superior de Justicia de Navarra (wyższego trybunału sprawiedliwości Nawarry) do Tribunal Supremo (sądu najwyższego).
16.
Tribunal Supremo (sąd najwyższy) uznał, że chociaż wyrok w sprawie Vodafone España i France Telecom España dotyczył, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, opłaty za szczególne użytkowanie mienia publicznego, to jednak opłata taka została w tamtym wyroku nałożona na dostawców usług telefonii komórkowej, podczas gdy w niniejszej sprawie jest ona pobierana od Orange España jako dostawcy usług telefonii stacjonarnej i Internetu. Tribunal Supremo (sąd najwyższy) uznał ponadto, że Trybunał Sprawiedliwości nie wypowiedział się jeszcze w kwestii zgodności z art. 12 i 13 dyrektywy o zezwoleniach sposobu naliczania opłaty lub opłaty składającej się z odsetka stosowanego do rocznego dochodu brutto uzyskanego przez operatora z tytułu świadczenia usług łączności elektronicznej na danym terytorium.
17.
W związku z tym Tribunal Supremo (sąd najwyższy) zawiesił postępowanie i skierował do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy [dyrektywa o zezwoleniach], zgodnie z jej wykładnią dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości w odniesieniu do przedsiębiorstw działających w sektorze telefonii komórkowej, a w szczególności ograniczenia, które dyrektywa ta wprowadza w art. 12 i 13, dotyczące wykonywania kompetencji podatkowej państw członkowskich, mają zastosowanie do przedsiębiorstw świadczących usługi telefonii stacjonarnej i Internetu?
2)
Na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie (i stwierdzenia, że wspomniana dyrektywa ma zastosowanie do dostawców usług telefonii stacjonarnej i Internetu) – czy art. 12 i 13 dyrektywy 2002/20/WE pozwalają państwom członkowskim na nałożenie opłaty, której wysokość ustala się wyłącznie w zależności od rocznych dochodów brutto osiągniętych przez przedsiębiorstwo – będące właścicielem zainstalowanych urządzeń – w ramach świadczenia usług telefonii stacjonarnej i Internetu na danym terytorium?”.
18.
Uwagi na piśmie zostały przedłożone przez radę gminy Pampeluna, Orange España, rząd hiszpański i Komisję Europejską. Strony te przedstawiły swoje stanowiska ustnie podczas rozprawy w dniu 18 grudnia 2019 r.
III. Analiza
A.
W przedmiocie pytania pierwszego
19.
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zasadniczo zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy usługi telefonii stacjonarnej i Internetu należy uznać za usługi łączności elektronicznej w rozumieniu dyrektywy o zezwoleniach, w tym jej art. 12 i 13.
20.
Rada gminy Pampeluny, Orange España i Komisja twierdzą, że dyrektywa o zezwoleniach obejmuje świadczenie usług telefonii stacjonarnej i Internetu. Rząd hiszpański podziela to stanowisko (
4
).
21.
Z powodów wskazanych poniżej nie mam wątpliwości, że usługi telefonii stacjonarnej i Internetu należy uznać za usługi łączności elektronicznej dla celów dyrektywy o zezwoleniach, w tym jej art. 12 i 13.
22.
Artykuł 1 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach stanowi, że dyrektywa ta ma zastosowanie „w odniesieniu do zezwoleń na dostęp do sieci i świadczenie usług w zakresie łączności elektronicznej”.
23.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy o zezwoleniach stosuje się definicje zawarte w art. 2 dyrektywy 2002/21/WE (zwanej dalej „dyrektywą ramową”) (
5
).
24.
Zgodnie z art. 2 lit. c) dyrektywy ramowej „usługa łączności elektronicznej” oznacza „usługę zazwyczaj świadczoną za wynagrodzeniem, polegającą całkowicie lub częściowo na przekazywaniu sygnałów w sieciach łączności elektronicznej, w tym usługi telekomunikacyjne i usługi transmisyjne świadczone poprzez sieci nadawcze”.
25.
Zgodnie z art. 2 lit. a) dyrektywy ramowej „sieć [sieci] łączności elektronicznej” to „systemy transmisyjne oraz, w stosownych przypadkach, urządzenia przełączające lub routingowe oraz inne zasoby, w tym nieaktywne elementy sieci, które umożliwiają przekazywanie sygnałów przewodowo, za pomocą radia, środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych, w tym sieci satelitarnych, stacjonarnych (komutowanych i pakietowych, w tym Internetu) i naziemnych sieci przenośnych, elektrycznych systemów kablowych”.
26.
Co się tyczy, po pierwsze, usług telefonii stacjonarnej, uznaję, że polegają one na przekazywaniu sygnałów za pomocą środków, o których mowa w art. 2 lit. a) dyrektywy ramowej (
6
). W tym względzie chciałbym zauważyć, że motyw 10 tej samej dyrektywy, który precyzuje, że usługi „telefonii głosowej” są objęte tą dyrektywą, nie wprowadza rozróżnienia między telefonią stacjonarną a komórkową. Należy również zauważyć, że zgodnie z motywem 5 dyrektywy ramowej i motywem 2 dyrektywy o zezwoleniach konwergencja sektorów telekomunikacji, mediów i technologii informacyjnych oznacza, iż wszelkie sieci i usługi związane z przekazywaniem informacji powinny zostać objęte jednolitymi unormowaniami prawnymi. Wynika z tego, że usługi zarówno telefonii stacjonarnej, jak i telefonii komórkowej powinny być uważane za usługi łączności elektronicznej dla celów dyrektywy ramowej, a tym samym dyrektywy o zezwoleniach.
27.
Po drugie, co się tyczy usług dostępu do Internetu, należy je również uznać za usługi łączności elektronicznej w rozumieniu art. 2 lit. c) dyrektywy ramowej. Wynika to z faktu, że art. 2 lit. a) tej dyrektywy stanowi, iż stacjonarne sieci naziemne, które umożliwiają przekazywanie sygnałów, „w tym Internet”, należy uznać za sieci łączności elektronicznej w rozumieniu tej dyrektywy. Ponadto zgodnie z motywem 10 zdanie ostatnie dyrektywy ramowej „świadczenie dostępu do Internetu” jest usługą łączności elektronicznej. W art. 2 akapit drugi pkt 2 rozporządzenia (UE) 2015/2120 (
7
) zdefiniowano pojęcie „usługi dostępu do Internetu” jako „publicznie dostępną usługę łączności elektronicznej, która zapewnia dostęp do Internetu” (
8
), w tym rozumieniu, że definicja usług łączności elektronicznej określona w art. 2 lit. c) dyrektywy ramowej ma zastosowanie dla celów rozporządzenia nr 2015/2120 (
9
). Wreszcie w dyrektywie (UE) 2018/1972 (
10
), która uchyliła i zastąpiła, między innymi, dyrektywę ramową i dyrektywę o zezwoleniach, wyjaśniono, że usługi łączności elektronicznej „obejmuj[ą]” w szczególności „usług[i] dostępu do Internetu” zdefiniowane w art. 2 akapit drugi pkt 2 [rozporządzenia 2015/2120]”.
28.
W związku z tym na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć w ten sposób, że usługi telefonii stacjonarnej i usługi dostępu do Internetu należy uznać za usługi łączności elektronicznej w rozumieniu art. 2 lit. c) dyrektywy ramowej i, jako takie, za usługi łączności elektronicznej w rozumieniu dyrektywy o zezwoleniach, w tym jej art. 12 i 13.
B.
W przedmiocie pytania drugiego
29.
Poprzez pytanie drugie, na które należy udzielić odpowiedzi jedynie w przypadku, gdyby Trybunał stwierdził, że dyrektywa o zezwoleniach ma zastosowanie do dostawców usług telefonii stacjonarnej i Internetu, sąd odsyłający zwraca się z pytaniem, czy art. 12 i 13 tej dyrektywy pozwalają państwom członkowskim na nałożenie opłaty lub należności, której wysokość ustala się wyłącznie w zależności od rocznych dochodów brutto osiągniętych przez przedsiębiorstwo w ramach świadczenia tych usług na danym terytorium.
30.
Poniżej zbadam, po pierwsze, czy opłata lub należność taka jak opłata przewidziana w uchwale podatkowej nr 22/2014 jest objęta zakresem art. 12 lub 13 dyrektywy o zezwoleniach, i po drugie, czy w przypadku zastosowania któregokolwiek z tych przepisów wykluczone jest obliczanie tej opłaty lub należności wyłącznie w odniesieniu do rocznego dochodu brutto osiągniętego przez przedsiębiorstwo z tytułu świadczenia usług telefonii stacjonarnej i Internetu na danym terytorium.
1. Możliwość stosowania art. 12 lub 13 dyrektywy o zezwoleniach
31.
Podczas rozprawy rada gminy Pampeluna podniosła, że opłata przewidziana w uchwale podatkowej nr 22/2014 nie jest objęta zakresem stosowania dyrektywy o zezwoleniach, ponieważ opłata ta jest pobierana nie tylko od operatorów łączności elektronicznej, lecz od wszystkich operatorów sieci świadczących usługi użyteczności publicznej (
11
).
32.
Rząd hiszpański podziela stanowisko wyrażone przez radę gminy Pampeluna, zgodnie z którym dyrektywa o zezwoleniach nie ma zastosowania do opłaty przewidzianej w uchwale podatkowej nr 22/2014. Rząd podkreśla, że dyrektywa ta nie ma na celu osiągnięcia harmonizacji podatkowej. Tym samym, zdaniem rządu hiszpańskiego, nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytania prejudycjalne.
33.
Orange España i Komisja stoją na stanowisku, że opłata przewidziana w uchwale podatkowej nr 22/2014 jest objęta zakresem art. 13 dyrektywy o zezwoleniach.
34.
Zanim zbadam, czy opłata taka jak przewidziana w uchwale podatkowej nr 22/2014 jest objęta zakresem stosowania art. 12 lub 13 dyrektywy o zezwoleniach, ustalę poniżej, czy dyrektywa ta stoi na przeszkodzie nakładaniu przez państwa członkowskie opłat z tytułu udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej innych niż opłaty przewidziane w jej art. 12 i 13.
a) Czy dyrektywa o zezwoleniach stoi na przeszkodzie nakładaniu przez państwa członkowskie opłat innych niż opłaty przewidziane w jej art. 12 i 13?
35.
Moim zdaniem dyrektywa o zezwoleniach nie stoi na przeszkodzie nakładaniu opłat innych niż opłaty przewidziane w jej art. 12 i 13 za udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej, o ile jednak takie opłaty nie mają wpływu na skuteczność tej dyrektywy.
36.
Jest prawdą, że w wyroku z dnia 18 września 2003 r., Albacom i Infostrada (C‑292/01 i C‑293/01, EU:C:2003:480) (zwanym dalej „wyrokiem Albacom”) Trybunał orzekł, że państwa członkowskie nie mogą nakładać na „przedsiębiorstwa, które posiadają indywidualne koncesje w sektorze telekomunikacyjnym, tylko dlatego, że posiadają one takie koncesje” opłat „innych niż i dodatkowych” (
12
) względem tych, które wchodzą w zakres jednego z przypadków wyraźnie wymienionych w art. 6 i 11 dyrektywy 97/13/WE (
13
). Według Trybunału wynikało to z faktu, że cel dyrektywy 97/13, a mianowicie liberalizacja rynku telekomunikacyjnego, byłby zagrożony, gdyby państwa członkowskie miały swobodę ustalania opłat finansowych ponoszonych przez przedsiębiorstwa w sektorze i w ten sposób tworzyły przeszkody w swobodzie świadczenia usług telekomunikacyjnych (
14
). Jak zauważył rzecznik generalny P. Léger, z wyroku w sprawie Albacom wynika, że „lista obciążeń finansowych, jakie państwa członkowskie mogą nakładać na przedsiębiorstwa telekomunikacyjne z tytułu procedur wydawania zezwoleń lub z tytułu samych zezwoleń, ma charakter wyczerpujący; jeśli przedmiotowa opłata nie odnosi się do jednej z kategorii przewidzianych w dyrektywie 97/13, jest ona zabroniona” (
15
).
37.
Podobne stanowisko Trybunał przyjął w wyroku Vodafone España i France Telecom España w odniesieniu do opłaty za użytkowanie mienia publicznego pobieranej zgodnie z prawem hiszpańskim od dostawców usług telefonii komórkowej. W wyroku tym Trybunał orzekł, po pierwsze, że art. 13 dyrektywy o zezwoleniach nie obejmuje tej opłaty swoim zakresem, ponieważ jest ona pobierana od operatorów, którzy – nie będąc właścicielami urządzeń zainstalowanych na gminnym mieniu publicznym – jedynie korzystają z tych urządzeń w celu świadczenia usług telefonii komórkowej, a po drugie, że przepis ten stoi na przeszkodzie nałożeniu tej opłaty na tych operatorów (
16
). Uzasadnienie wniosku Trybunału, zgodnie z którym art. 13 dyrektywy o zezwoleniach stoi na przeszkodzie tej opłacie, zawarto w pkt 28 wyroku, w którym Trybunał orzekł, że: „zgodnie z dyrektywą o zezwoleniach państwa członkowskie nie mogą nakładać innych opłat z tytułu udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej niż przewidziane tą dyrektywą”.
38.
Jednakże w wyrokach wydanych w następstwie przyjęcia wyroków Albacom oraz Vodafone España i France Telecom España Trybunał – pomimo stwierdzenia, że opłata będąca przedmiotem analizy nie jest objęta zakresem stosowania art. 12 lub 13 dyrektywy o zezwoleniach – orzekł, że przepisy te nie stoją na przeszkodzie jej nałożeniu (
17
). W wyrokach tych Trybunał nie uwzględnił celu ani ram dyrektywy o zezwoleniach, na których oparł się w wyrokach Albacom oraz Vodafone España i France Telecom España, stwierdzając, że dyrektywa ta stoi na przeszkodzie nakładaniu przez państwa członkowskie, w odniesieniu do udostępniania sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej, opłat nieobjętych zakresem jej art. 12 lub 13. Z wyroków tych wynika – jak zauważył rzecznik generalny N. Wahl – że „art. 13 dyrektywy o zezwoleniach nie zawiera wyczerpującego przedstawienia wszelkich podatków i opłat, które mogą być nakładane na operatorów łączności elektronicznej” (
18
).
39.
Wprawdzie można by polemizować z tym, czy wyroki Albacom oraz Vodafone España i France Telecom España da się pogodzić z wyrokami przywołanymi w przypisie 17 powyżej, gdyby uznać, że jedynie „w ramach dyrektywy o zezwoleniach” (
19
) państwa członkowskie nie mogą nakładać opłat innych niż opłaty przewidziane w jej art. 12 i 13. Gdyby przyjąć takie stanowisko, dyrektywa o zezwoleniach powinna być interpretowana w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie pobieraniu opłat innych niż opłaty przewidziane w jej art. 12 i 13, jeżeli takie opłaty lub należności są związane z udostępnianiem sieci lub usług łączności elektronicznej (
20
), i – przeciwnie – że nie stoi ona na przeszkodzie pobieraniu takich opłat, jeżeli nie wiążą się one z udostępnianiem sieci lub usług łączności elektronicznej (
21
).
40.
Wydaje mi się jednak, że stanowisko opisane w poprzednim punkcie nie byłoby zgodne z ustaleniami Trybunału zawartymi w wyrokach z dnia 6 października 2015 r., Base Company (C‑346/13, EU:C:2015:649) (zwanym dalej „wyrokiem Base Company”) oraz z dnia 17 grudnia 2015 r., Proximus (C‑517/13, EU:C:2015:820) (zwanym dalej „wyrokiem Proximus”), zgodnie z którymi dyrektywa o zezwoleniach nie stoi na przeszkodzie, odpowiednio, nałożeniu podatku na właścicieli słupów lub masztów transmisyjnych sieci telefonii komórkowej (
22
) i podatku na każdą osobę fizyczną lub prawną, która użytkuje słup lub urządzenie nadawczo-odbiorcze sieci telefonii komórkowej (
23
), mimo że żaden z tych podatków nie mieści się w zakresie stosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach. Moim zdaniem, biorąc pod uwagę, że słupy nadawczo‑odbiorcze sieci telefonii komórkowej, maszty i urządzenia umożliwiają udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej, podatki, o których mowa w tych dwóch wyrokach, można uznać za związane z udostępnianiem takich sieci i usług, a zatem za nakładane „w ramach dyrektywy o zezwoleniach”. Przyjęcie stanowiska opisanego w poprzednim punkcie prowadziłoby zatem do wniosku, że dyrektywa ta stoi na przeszkodzie wprowadzeniu tych podatków. Tymczasem Trybunał przyjął stanowisko odmienne.
41.
Moim zdaniem z powyższego wynika, że wniosek Trybunału zawarty w wyrokach przytoczonych w przypisie 17 powyżej, zgodnie z którym dyrektywa o zezwoleniach nie wyklucza nałożenia opłaty innej niż opłaty przewidziane w jej art. 12 i 13, należy uznać za obalający dotychczasowe orzecznictwo, w szczególności wyrok Vodafone España i France Telecom España (
24
). Należy zauważyć w tym względzie, że w postanowieniu z dnia 30 stycznia 2014 r., France Telecom España (C‑25/13, nieopublikowanym, EU:C:2014:58) (zwanym dalej „postanowieniem France Telecom España”), które dotyczyło podatku „o takim samym charakterze” jak podatek będący przedmiotem analizy w wyroku Vodafone España i France Telecom España (
25
), Trybunał przyjął stanowisko nieco odmienne niż to, które przyjęto w owym wyroku. Zarówno w wyroku, jak i w postanowieniu Trybunał stwierdził, że art. 13 dyrektywy o zezwoleniach stoi na przeszkodzie nałożeniu tego podatku. Jednakże w wyroku uznano, że podatek ten nie mieści się w zakresie stosowania art. 13 tej dyrektywy, podczas gdy w postanowieniu uznano, że jest on objęty zakresem stosowania tego przepisu (
26
). Należy ponadto zauważyć, że w wyrokach Base Company i Proximus wniosek, zgodnie z którym „art. 13 dyrektywy o zezwoleniach nie obejmuje wszystkich opłat, jakie są nałożone na infrastrukturę umożliwiającą udostępnianie sieci i świadczenie usług łączności elektronicznej” (
27
), skłonił Trybunał do uznania, że nie istnieje przeszkoda dla nałożenia takich opłat przez państwa członkowskie na infrastrukturę umożliwiającą udostępnianie takich sieci i usług, nawet jeżeli opłaty te nie są objęte zakresem art. 13 dyrektywy o zezwoleniach (
28
).
42.
Tym samym wydaje mi się, że dyrektywa o zezwoleniach nie stoi na przeszkodzie nakładaniu opłat innych niż opłaty przewidziane w jej art. 12 i 13 za udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej, o ile jednak takie opłaty nie mają wpływu na skuteczność tej dyrektywy, czyli nie stwarzają barier dla udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej lub wspierania konkurencji w zakresie udostępniania takich sieci i usług (
29
).
43.
Przejdę teraz do rozważenia kwestii, czy opłata taka jak ta przewidziana w uchwale podatkowej nr 22/2014 jest objęta zakresem art. 12 lub 13 dyrektywy o zezwoleniach.
b) Czy opłata taka jak przewidziana w uchwale podatkowej nr 22/2014 jest objęta zakresem stosowania art. 12 lub 13 dyrektywy o zezwoleniach?
44.
Po pierwsze, jest niewątpliwe, że taka opłata nie jest objęta zakresem stosowania art. 12 dyrektywy o zezwoleniach.
45.
Zgodnie z orzecznictwem opłaty administracyjne, jakie państwa członkowskie mogą zastosować na podstawie art. 12 dyrektywy o zezwoleniach wobec przedsiębiorstw świadczących usługi lub udostępniających sieć zgodnie z ogólnym zezwoleniem, lub na rzecz których zostało ustanowione prawo użytkowania, w celu sfinansowania działalności krajowego organu regulacyjnego, powinny być wyłącznie przeznaczone na pokrycie ogólnych kosztów administracyjnych wynikających z działalności określonej w art. 12 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy (
30
). Jednakże z żadnego z dokumentów przedłożonych Trybunałowi nie wynika, by opłata przewidziana w uchwale podatkowej nr 22/2014 miała na celu pokrycie ogólnych kosztów administracyjnych związanych z przynajmniej jedną z tych działalności. Nie twierdzi się również, że taki jest stan rzeczy, biorąc pod uwagę, że w odpowiedzi na pytanie Trybunału wszystkie strony były zgodne, że opłata ta nie jest objęta zakresem stosowania art. 12 dyrektywy o zezwoleniach.
46.
Po drugie, wydaje mi się, że opłata taka jak przewidziana w uchwale podatkowej nr 22/2014 nie jest objęta zakresem art. 13 dyrektywy o zezwoleniach.
47.
Jak wspomniano w pkt 41 powyżej, art. 13 dyrektywy o zezwoleniach nie dotyczy wszystkich opłat, którym podlega infrastruktura umożliwiająca udostępnianie sieci i świadczenie usług łączności elektronicznej. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału zdarzenie powodujące opłatę, które jest związane z przyznaniem praw do instalowania urządzeń, wchodzi w zakres art. 13 dyrektywy o zezwoleniach (
31
).
48.
Wprawdzie w postanowieniu France Telecom España uznano, że podatek, którego pobór był związany nie z przyznaniem prawa do instalowania urządzeń na własności publicznej, nad własnością publiczną lub pod nią, lecz z korzystaniem z tych urządzeń, jest objęty zakresem stosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach. Niemniej kryterium to – którego, o ile mi wiadomo, Trybunał nie zastosował w innych wyrokach czy postanowieniach – nie jest zgodne z brzmieniem art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, który expressis verbis odnosi się do opłat nakładanych w odniesieniu do prawa do „instalowania” urządzeń na własności publicznej lub prywatnej, nad lub pod nią.
49.
Co się tyczy znaczenia pojęć „urządzenia” i „instalacji” zastosowanych w art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, dotyczą one odpowiednio fizycznej infrastruktury umożliwiającej udostępnianie sieci i świadczenie usług łączności elektronicznej oraz do ich fizycznego zainstalowania na danej własności publicznej lub prywatnej (
32
).
50.
W niniejszej sprawie art. 2 akapit pierwszy uchwały podatkowej nr 22/2014 stanowi, że „[z]darzeniem powodującym obowiązek wniesienia opłaty jest wyłączne lub szczególne użytkowanie przestrzeni na gminnym mieniu publicznym, nad lub pod tym mieniem, wraz z kablami, przewodami rurowymi i szybami na przewody […] telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej oraz innych usług łączności elektronicznej […]” (
33
). Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 3 tej uchwały, w odniesieniu do usług łączności elektronicznej innych niż usługi telefonii komórkowej, zarówno właściciele użytkowanych sieci lub infrastruktury, jak i posiadacze praw do użytkowania, dostępu lub wzajemnych połączeń z tymi sieciami lub infrastrukturą są podatnikami.
51.
W związku z tym podstawa opłaty przewidzianej w uchwale podatkowej nr 22/2014 związana jest z przyznaniem prawa do korzystania z urządzeń na gminnym mieniu publicznym, nad mieniem publicznym lub pod tym mieniem, a nie z przyznaniem prawa do instalowania takich urządzeń.
52.
Tym samym przedmiotowa opłata nie jest podobna do opłaty określonej w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 69, 70), którą nałożono na dostawców sieci łączności elektronicznej w zamian za prawo do instalowania przewodów w gruncie publicznym lub na nim w związku z budową publicznych sieci łączności elektronicznej i uznano za objętą zakresem stosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach.
53.
Z powyższego wynika, że opłata przewidziana w uchwale podatkowej nr 22/2014 nie jest objęta zakresem stosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach.
54.
Jak wspomniano w pkt 42 powyżej, dyrektywa o zezwoleniach nie stoi na przeszkodzie nakładaniu opłat innych niż opłaty przewidziane w jej art. 12 i 13 za udostępnianie sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej, o ile jednak takie opłaty lub należności nie mają wpływu na skuteczność tej dyrektywy. W niniejszej sprawie wydaje mi się, że – jak zostanie to wykazane w pkt 76–79 poniżej i z zastrzeżeniem oceny sądu odsyłającego – nie ma powodu, by uznać, że opłata przewidziana w uchwale podatkowej nr 22/2014 stwarza przeszkodę dla udostępniania sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej lub dla wspierania konkurencji w zakresie udostępniania takich sieci i świadczenia takich usług.
55.
Powyższe prowadzi do wniosku, że art. 12 i 13 dyrektywy o zezwoleniach nie stoją na przeszkodzie nałożeniu opłaty takiej jak opłata przewidziana w uchwale podatkowej nr 22/2014.
56.
W związku z tym nie ma moim zdaniem potrzeby badania, czy sposób ustalania opłaty wyłącznie w odniesieniu do rocznego dochodu brutto osiągniętego przez przedsiębiorstwo z tytułu świadczenia usług telefonii stacjonarnej i Internetu jest zgodny z art. 13 dyrektywy o zezwoleniach. Na wypadek jednak gdyby Trybunał uznał, że opłata taka jak przewidziana w uchwale podatkowej nr 22/2014 jest objęta zakresem stosowania tego przepisu, kwestię tę rozważam poniżej.
2. Zastosowanie art. 13 dyrektywy o zezwoleniach
57.
Opłatę przewidzianą w uchwale podatkowej nr 22/2014 oblicza się, zgodnie z jej art. 5 i 6, poprzez zastosowanie stawki 1,5% do rocznego dochodu brutto osiągniętego przez przedsiębiorstwo z tytułu świadczenia (w tym przypadku) usług telefonii stacjonarnej i Internetu w danej gminie. W wyroku będącym przedmiotem odwołania w postępowaniu głównym Tribunal Superior de Justicia de Navarra (wyższy trybunał sprawiedliwości Navarry) orzekł, że art. 12 i 13 dyrektywy o zezwoleniach stoją na przeszkodzie takiemu sposobowi ustalania opłaty, ponieważ nie jest on ani obiektywny (ze względu na odniesienie do rocznego dochodu brutto spółki), ani proporcjonalny (ze względu na zastosowanie parametrów obliczeniowych, które prowadzą do kwoty przekraczającej to, co jest konieczne dla zapewnienia optymalnego wykorzystania ograniczonych zasobów) (
34
). Sąd odsyłający zmierza zatem zasadniczo do ustalenia, czy taka wykładnia art. 12 i 13 dyrektywy o zezwoleniach jest prawidłowa.
58.
Rada gminy Pampeluna twierdzi, że art. 13 dyrektywy o zezwoleniach nie stoi na przeszkodzie ustalaniu opłaty wyłącznie w odniesieniu do dochodu brutto przedsiębiorstwa. Rada gminy Pampeluna wywodzi w szczególności, że (i) w wyroku Vodafone España i France Telecom España Trybunał nie rozstrzygnął w przedmiocie zgodności sposobu ustalania opłaty z art. 13 dyrektywy o zezwoleniach; (ii) w przepisie tym brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat sposobu ustalania opłaty; (iii) ustalenie opłaty przez odniesienie do dochodów brutto przedsiębiorstwa jest obiektywną i niedyskryminacyjną metodą, która pozwala uniknąć konieczności szacowania wartości korzystania z dóbr publicznych; oraz (iv) część tych przychodów stanowi wartość rynkową korzystania z mienia publicznego. Rząd hiszpański podziela stanowisko rady gminy Pampeluna.
59.
Orange España podnosi, że art. 13 dyrektywy o zezwoleniach stoi na przeszkodzie ustalaniu opłaty wyłącznie w odniesieniu do dochodów brutto spółki. W tym zakresie Orange España odwołuje się w szczególności do opinii rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawach połączonych Vodafone España (C‑55/11, C‑57/11 i C‑58/11, EU:C:2012:162, pkt 77), zgodnie z którą opłatę należy ustalić na podstawie parametrów odnoszących się do potrzeby zapewnienia optymalnego wykorzystania „praw drogi”, takich jak intensywność, czas trwania i wartość korzystania z przedmiotowego mienia przez przedsiębiorcę, oraz do wyroków z dnia 10 marca 2011 r., Telefónica Móviles España (C‑85/10, EU:C:2011:141, pkt 28) i z dnia 21 marca 2013 r., Belgacom i in. (C‑375/11, EU:C:2013:185, pkt 51), zgodnie z którymi wysokość tej opłaty powinna być ustalona na właściwym poziomie odzwierciedlającym w szczególności wartość użytkowania rzadkich zasobów, do których operatorzy mają dostęp. Komisja podziela stanowisko Orange España.
60.
Z powodów wskazanych poniżej uważam, że art. 13 dyrektywy o zezwoleniach (
35
) stoi na przeszkodzie ustalaniu opłaty wyłącznie w odniesieniu do dochodu brutto osiągniętego przez przedsiębiorstwo z tytułu udostępniania sieci lub świadczenia usług łączności elektronicznej na danym terytorium.
61.
Po pierwsze, jest prawdą, że art. 13 dyrektywy o zezwoleniach nie wskazuje konkretnej metody ustalania wysokości opłaty za prawa do instalowania urządzeń na mieniu publicznym lub prywatnym, nad mieniem publicznym lub prywatnym lub pod tym mieniem (
36
).
62.
Niemniej art. 13 dyrektywy o zezwoleniach zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, po pierwsze, aby opłaty za prawa do instalowania urządzeń na mieniu publicznym lub prywatnym, nad mieniem publicznym lub prywatnym lub pod tym mieniem służyły zapewnieniu optymalnego wykorzystania tej własności; oraz po drugie, aby takie opłaty „były obiektywnie uzasadnione, jawne, niedyskryminujące i proporcjonalne, stosownie do celu, jaki ma być osiągnięty, oraz by uwzględniały cele określone w artykule 8 [dyrektywy ramowej]”. Są to warunki łączne (
37
).
63.
W związku z tym, z zastrzeżeniem warunków wskazanych w poprzednim punkcie, które przeanalizuję poniżej, państwa członkowskie dysponują swobodą przy określaniu sposobu ustalania opłaty za prawo instalowania urządzeń na mieniu publicznym lub prywatnym, nad mieniem publicznym lub prywatnym lub pod tym mieniem.
64.
Po drugie, chociaż opłatę administracyjną objętą zakresem art. 12 dyrektywy o zezwoleniach można ustalić w odniesieniu do obrotu lub dochodu brutto przedsiębiorstwa, to nie wynika z tego, że to samo dotyczy opłaty mieszczącej się w zakresie art. 13 tej dyrektywy.
65.
Wynika to z faktu, że chociaż w motywie 31 dyrektywy o zezwoleniach wyraźnie stwierdza się, że „kryterium związane z obrotem” jest „sprawiedliw[ym], prost[ym] i przejrzyst[ym]” sposobem ustalania opłaty administracyjnej (
38
), brak jest odpowiednika tego stwierdzenia w odniesieniu do opłat w rozumieniu art. 13 tej dyrektywy.
66.
Po trzecie, moim zdaniem jest wątpliwe, by sposób ustalania opłaty wyłącznie w odniesieniu do dochodu brutto osiągniętego przez przedsiębiorstwo ze świadczenia usług łączności elektronicznej zapewniał optymalne wykorzystanie urządzeń umożliwiających świadczenie tych usług, a tym samym mienia publicznego na którym, nad którym lub pod którym są one zbudowane.
67.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału aby zapewnić optymalne wykorzystanie przez operatorów rzadkich zasobów, do których mają dostęp, wysokość tej opłaty powinna być ustalona na właściwym poziomie odzwierciedlającym w szczególności wartość użytkowania tych zasobów, co wymaga uwzględnienia sytuacji ekonomicznej i technologicznej na odnośnym rynku (
39
). Jak zauważa rzecznik generalna E. Sharpston, wysokość opłaty musi być „powiązana z intensywnością korzystania z »rzadkiego« zasobu oraz bieżącą i przyszłą wartością tego korzystania” (
40
).
68.
Wydaje mi się, że opłata oparta na przychodzie brutto osiągniętym przez spółkę z tytułu świadczenia usług łączności elektronicznej jest tylko pośrednio związana z wartością korzystania z własności publicznej, na której, nad którą lub pod którą zbudowana jest infrastruktura umożliwiająca świadczenie takich usług, a zatem wątpliwe jest, aby obliczona w ten sposób opłata mogła służyć optymalnemu wykorzystaniu tej własności publicznej. Zdaniem rzecznik generalnej E. Sharpston „opłata ustalana na podstawie dochodu brutto osiągniętego przez przedsiębiorstwo prawdopodobnie nakładana jest przede wszystkim w celu generowania przychodów” (
41
), a tym samym jest ona sprzeczna z art. 13 dyrektywy o zezwoleniach.
69.
W tym względzie rząd hiszpański twierdzi, że trudno jest określić wartość wykorzystania mienia publicznego, ponieważ z definicji nie istnieje rynek dla takiego mienia lub jego wykorzystania. Zdaniem rządu hiszpańskiego sposób ustalenia opłaty przez odniesienie do dochodów brutto uzyskanych przez spółkę ze świadczenia usług łączności elektronicznej umożliwia oszacowanie wartości korzystania z mienia publicznego, ponieważ dochody te są generowane z wykorzystaniem tego mienia. Podobnie rada gminy Pampeluna podnosi, że część dochodów brutto uzyskanych przez spółkę ze świadczenia usług łączności elektronicznej stanowi wartość korzystania z mienia publicznego na którym, nad którym lub pod którym zbudowane są urządzenia umożliwiające świadczenie tych usług.
70.
Moim zdaniem argument ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ związek między dochodem brutto uzyskanym ze świadczenia takich usług a wartością korzystania z mienia publicznego jest jedynie pośredni. Wysokość dochodu brutto przedsiębiorstwa zależy nie tylko od intensywności użytkowania urządzeń zainstalowanych na mieniu publicznym, ale także od szeregu innych elementów, takich jak decyzje cenowe podejmowane przez przedsiębiorstwo. Ponadto dochód brutto przedsiębiorstwa może być jedynie wskaźnikiem wartości wykorzystania przez nią mienia publicznego. Jak twierdzi Komisja, nie świadczy to, zgodnie z wymogami art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, o wartości efektywnego lub „optymalnego” korzystania z tego mienia publicznego.
71.
Po czwarte, jeżeli sposób ustalania opłaty za korzystanie z urządzeń zainstalowanych na mieniu publicznym, nad mieniem publicznym lub pod nim różni się w przypadku operatorów telefonii stacjonarnej i komórkowej lub właścicieli i użytkowników tych urządzeń – przy założeniu, że przedsiębiorstwa te nie znajdują się w odmiennych sytuacjach – stanowiłoby to dyskryminacyjne traktowanie sprzeczne z art. 13 dyrektywy o zezwoleniach.
72.
W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 uchwały podatkowej nr 22/2014 opłata za prawo do instalowania urządzeń na mieniu publicznym, nad mieniem publicznym lub pod nim jest ustalana w odniesieniu do przychodów brutto przedsiębiorstwa w przypadku dostawców usług telefonii stacjonarnej, ale nie w przypadku operatorów telefonii komórkowej (
42
).
73.
Zdaniem rady gminy Pampeluna nie przesądza to o istnieniu dyskryminacji. Według rady gminy Pampeluna o ile świadczenie usług telefonii stacjonarnej i Internetu wymaga zainstalowania przewodów pod mieniem publicznym, o tyle świadczenie usług telefonii komórkowej (w większości przypadków) nie wymaga zainstalowania przewodów podziemnych, co powoduje, że dostawcy tych pierwszych usług mogą być traktowani inaczej niż dostawcy tych ostatnich w odniesieniu do opłaty pobieranej za korzystanie z przewodów zainstalowanych pod mieniem publicznym.
74.
Do sądu odsyłającego należy ocena, czy ze względu na fakt, że dostawcy usług telefonii stacjonarnej i Internetu częściej korzystają z urządzeń zainstalowanych pod mieniem publicznym niż dostawcy usług telefonii komórkowej, znajdują się oni w innej sytuacji. W takim przypadku może to uzasadniać odmienne traktowanie – takie jak odmienny sposób obliczania opłaty za korzystanie z tych urządzeń. Jeżeli jednak tak nie jest, taka różnica w traktowaniu nie byłaby uzasadniona, w szczególności w świetle obowiązku zapobiegania dyskryminacji danego rodzaju technologii, określonego w motywie 2 dyrektywy o zezwoleniach (
43
).
75.
W każdym wypadku należy przypomnieć, że jeżeli sąd odsyłający uzna, iż opłata przewidziana w uchwale podatkowej nr 22/2014 nie ma charakteru dyskryminującego, warunki określone w art. 13 dyrektywy o zezwoleniach zachodzą łącznie (
44
). W związku z tym aby opłata ta była niezgodna z tym ostatnim przepisem, wystarczy, że – jak wykazano w pkt 66–70 powyżej – nie będzie ona miała na celu zapewnienia optymalnego wykorzystania urządzeń zainstalowanych pod mieniem publicznym – bez konieczności ustalenia, że opłata ta ma również charakter dyskryminujący.
76.
Po piąte, jeżeli opłata za korzystanie z urządzeń zainstalowanych na mieniu publicznym, nad mieniem publicznym lub pod nim nie realizuje celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej, w szczególności celu, jakim jest wspieranie konkurencji w dziedzinie udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej oraz rozwój rynku wewnętrznego tych sieci i usług, opłata ta będzie niezgodna z art. 13 dyrektywy o zezwoleniach.
77.
Zgodnie z orzecznictwem wymóg uwzględnienia konieczności realizacji tych celów oznacza, że wysokość opłaty nie może utrudniać dostępu nowych operatorów do rynku ani ograniczać możliwości operatorów usług telekomunikacyjnych w zakresie innowacji. Oznacza ponadto, że konkurencja nie powinna zostać zakłócona, co można zagwarantować, wyłącznie jeżeli zapewniona jest równość szans różnych operatorów (
45
).
78.
W niniejszej sprawie art. 5 ust. 3 uchwały podatkowej nr 22/2014 stanowi, że w przypadku gdy operator korzysta z sieci należącej do innego przedsiębiorstwa, podstawa opodatkowania opłaty należnej od tego operatora składa się z osiągniętego dochodu brutto, pomniejszonego o wszelkie kwoty należne właścicielowi sieci z tytułu korzystania z niej (te ostatnie kwoty wlicza się do dochodu brutto właściciela sieci).
79.
Z zastrzeżeniem oceny sądu odsyłającego nie można zatem twierdzić, że równość szans nie jest zabezpieczona pomiędzy z jednej strony operatorami będącymi właścicielami urządzeń wykorzystywanych do świadczenia usług łączności elektronicznej, a z drugiej strony operatorami korzystającymi z tych urządzeń, ponieważ ci ostatni mogą odliczyć od podstawy opodatkowania opłatę przewidzianą w uchwale podatkowej nr 22/2014 za korzystanie z tych urządzeń, a zatem nie ponoszą podwójnego obciążenia finansowego (
46
).
80.
Jeżeli sąd odsyłający uzna, że równość szans jest rzeczywiście zapewniona, nie powinno to mimo wszystko prowadzić do wniosku, że opłata taka jak przewidziana w uchwale podatkowej nr 22/2014 jest zgodna z art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, biorąc pod uwagę, że – jak wspomniano w pkt 62 powyżej – warunki określone w tym przepisie mają charakter kumulatywny.
81.
Prowadzi mnie to do wniosku, że jeżeli Trybunał uzna, iż opłata taka jak przewidziana w uchwale podatkowej nr 22/2014, której podstawą jest nie instalacja, lecz korzystanie z urządzeń zainstalowanych na mieniu publicznym, nad mieniem publicznym lub pod nim, jest objęta zakresem stosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, przepis ten należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie sposobowi ustalania tej opłaty wyłącznie w odniesieniu do obrotu brutto osiągniętego przez spółkę ze świadczenia usług telefonii stacjonarnej i usług dostępu do Internetu w zainteresowanej gminie.
IV. Wnioski
82.
W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytania zadane przez Tribunal Supremo (sąd najwyższy, Hiszpania) Trybunał odpowiedział w sposób następujący:
1.
Usługi telefonii stacjonarnej i usługi dostępu do Internetu należy uznać za usługi łączności elektronicznej w rozumieniu art. 2 lit. c) dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) oraz, jako takie, za usługi łączności elektronicznej w rozumieniu dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy o zezwoleniach), w tym jej art. 12 i 13.
2.
Artykuły 12 i 13 dyrektywy 2002/20 należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie nałożeniu opłaty takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, której podstawą jest wyłączne lub szczególne użytkowanie przestrzeni na mieniu publicznym, nad mieniem publicznym lub pod nim wraz z infrastrukturą umożliwiającą świadczenie usług telefonii stacjonarnej i usług dostępu do Internetu.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach) (Dz.U. 2002, L 108, s. 21).
(
3
)	Ordenanza fiscal n.o 22/2014 del Ayuntamiento de Pamplona, reguladora de la tasa por aprovechamientos especiales del suelo, vuelo y subsuelo del dominio público local por las empresas explotadoras de servicios de suministros (uchwała podatkowa nr 22/2014 gminy Pampeluna ustanawiająca opłatę z tytułu szczególnego korzystania z gruntów, przestrzeni nadziemnej i podziemnej, stanowiących gminne mienie publiczne, przez przedsiębiorstwa świadczące usługi publiczne zaopatrzenia) (zwana dalej „uchwałą podatkową nr 22/2014”).
(
4
)	Dokładniej rzecz ujmując, rząd hiszpański twierdzi, że dyrektywa o zezwoleniach „wydaje się odnosić” do wszystkich sieci i usług łączności elektronicznej, zarówno stacjonarnych, jak i komórkowych.
(
5
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. 2002, L 108, s. 33).
(
6
)	Należy doprecyzować, że nic nie świadczy o tym, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie dwa wyjątki przewidziane w art. 2 lit. c) dyrektywy ramowej, mianowicie usługi związane z zapewnianiem kontroli treści i usługi społeczeństwa informacyjnego, które nie podlegają całkowicie lub częściowo na przekazywaniu sygnałów w sieciach łączności elektronicznej (zob. wyrok z dnia 13 czerwca 2019 r., Google, C‑193/18, EU:C:2019:498, pkt 29).
(
7
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 listopada 2015 r. ustanawiające środki dotyczące dostępu do otwartego Internetu oraz zmieniające dyrektywę 2002/22/WE w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników, a także rozporządzenie (UE) nr 531/2012 w sprawie roamingu w publicznych sieciach łączności ruchomej wewnątrz Unii (Dz.U. 2015, L 310, s. 1).
(
8
)	Podkreślenie moje.
(
9
)	Należy poczynić odniesienie do art. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 2015/2120, który stanowi, że „[n]a użytek niniejszego rozporządzenia stosuje się definicje zawarte w art. 2 [dyrektywy ramowej]”.
(
10
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiająca europejski kodeks łączności elektronicznej (wersja przekształcona) (Dz.U. 2018, L 321, s. 36). Zobacz art. 2 pkt 4 lit. a) tej dyrektywy. Dyrektywa ta uchyla i zastępuje, między innymi, dyrektywę o zezwoleniach i dyrektywę ramową. Weszła ona w życie w dniu 20 grudnia 2018 r. i wymaga transpozycji do dnia 21 grudnia 2020 r., a zatem nie ma zastosowania do postępowania głównego (zob. jej art. 124, 126).
(
11
)	Podczas rozprawy rada gminy Pampeluna podkreśliła, że opłata przewidziana w uchwale podatkowej nr 22/2014 różni się od opłaty będącej przedmiotem analizy w wyroku Vodafone España i France Telecom España, ponieważ ta ostatnia została nałożona wyłącznie na dostawców usług telefonii komórkowej. Rada gminy Pampeluna wyjaśniła, że opłata będąca przedmiotem analizy w tym wyroku została pobrana przez niektóre gminy w drodze wyjątku od opłaty nałożonej w wysokości 1,5% przychodów brutto na wszystkich dostawców usług użyteczności publicznej w zamian za użytkowanie mienia publicznego oraz że opłata ta została obliczona przy użyciu wzoru, którego czynnikami są: uśrednione korzystanie z usług telefonicznych na jednostkę miejską, udział telefonii komórkowej, liczba telefonów stacjonarnych zainstalowanych w gminie, liczba mieszkańców w gminie oraz uśrednione korzystanie z usług telefonicznych i innych usług, przypadające na jeden telefon komórkowy (zob. w tym względzie opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawach połączonych Vodafone España, C‑55/11, C‑57/11 i C‑58/11, EU:C:2012:162, pkt 29, 30).
(
12
)	Wyrok Albacom (pkt 28, 42).
(
13
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 kwietnia 1997 r. w sprawie wspólnych postanowień ramowych dotyczących ogólnych zezwoleń i indywidualnych licencji w dziedzinie usług telekomunikacyjnych (Dz.U. 1997, L 117, s. 15). Dyrektywę 97/13 uchylono dyrektywą ramową. Artykuły 6 i 11 dyrektywy 97/13 odpowiadają art. 12 i 13 dyrektywy o zezwoleniach.
(
14
)	Wyrok Albacom (pkt 37, 40, 41).
(
15
)	Opinia rzecznika generalnego P. Légera w sprawach połączonych Mobistar i Belgacom Mobile (C‑544/03 i C‑545/03, EU:C:2005:203, pkt 27).
(
16
)	Wyrok Vodafone España i France Telecom España (pkt 34, 35).
(
17
)	Wyroki: z dnia 27 czerwca 2013 r., Komisja/Francja (C‑485/11, niepublikowany, EU:C:2013:427, pkt 34, 39); z dnia 27 czerwca 2013 r., Vodafone Malta i Mobisle Communications (C‑71/12, EU:C:2013:431, pkt 28, 29); z dnia 4 września 2014 r., Belgacom i Mobistar (C‑256/13 i C‑264/13, EU:C:2014:2149, pkt 37, 38); z dnia 6 października 2015 r., Base Company (C‑346/13, EU:C:2015:649, pkt 22–24); z dnia 17 grudnia 2015 r., Proximus (C‑517/13, EU:C:2015:820, pkt 35, 36).
(
18
)	Opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie Base Company (C‑346/13, EU:C:2015:446, pkt 32). To samo można powiedzieć o art. 12 dyrektywy o zezwoleniach (jak zresztą zauważył rzecznik generalny N. Wahl w pkt 34 swojej opinii).
(
19
)	Wyroki: z dnia 18 lipca 2006 r., Nuova società di telecomunicazioni (C‑339/04, EU:C:2006:490, pkt 35); z dnia 10 marca 2011 r., Telefónica Móviles España (C‑85/10, EU:C:2011:141, pkt 21); z dnia 12 lipca 2012 r., Vodafone España i France Telecom España (C‑55/11, C‑57/11 i C‑58/11, EU:C:2012:446, pkt 28); z dnia 21 marca 2013 r., Belgacom i in. (C‑375/11, EU:C:2013:185, pkt 40); z dnia 4 września 2014 r., Belgacom i Mobistar (C‑256/13 i C‑264/13, EU:C:2014:2149, pkt 30); z dnia 6 października 2015 r., Base Company (C‑346/13, EU:C:2015:649, pkt 16); z dnia 17 grudnia 2015 r., Proximus (C‑454/13, EU:C:2015:819, pkt 20); z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 79).
(
20
)	Zakres dyrektywy o zezwoleniach określono w art. 1 ust. 2 jako odnoszący się do „zezwoleń na dostęp do sieci i świadczenie usług w zakresie łączności elektronicznej”.
(
21
)	Zobacz w tym względzie opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie Base Company (C‑346/13, EU:C:2015:446, pkt 31–37). Zobacz także opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawach połączonych Vodafone España (C‑55/11, C‑57/11 i C‑58/11, EU:C:2012:162, pkt 67), zgodnie z którą „[o]płata wchodzi […] w zakres stosowania dyrektywy o zezwoleniach, jeśli jest ona nakładana w związku z dostępem do rynku sieci i usług łączności elektronicznej lub do zasobów takich jak numeracja, częstotliwości radiowe i »prawa drogi«. Jeśli tak jest, państwa członkowskie mogą nakładać te opłaty wyłącznie w celach i na warunkach określonych w art. 12 i 13. Nie mogą one nakładać żadnych innych opłat. […] nie uważam zatem, aby państwu członkowskiemu przysługiwała dowolność w nakładaniu jakiejkolwiek opłaty, jeśli nie jest ona uregulowana w art. 12 lub 13 dyrektywy o zezwoleniach”.
(
22
)	Wyrok Base Company (pkt 5–9, 22).
(
23
)	Wyrok Proximus (pkt 11–14, 33).
(
24
)	Zobacz w tym względzie J.S. Pilczer, „Les redevances sur les opérateurs de communications électroniques: peut-on se faire une idée claire et précise de la portée de l’article 13 de la directive »autorisation«?”, w: Bulletin fiscal 2015, nr 5, s. 268–275.
(
25
)	Postanowienie France Telecom España (pkt 27).
(
26
)	Zobacz pkt 34 wyroku Vodafone España i France Telecom España, a także pkt 28 postanowienia France Telecom España.
(
27
)	Wyroki: Base Company (pkt 18); Proximus (pkt 30).
(
28
)	Wyroki: Base Company (pkt 24); Proximus (pkt 36).
(
29
)	Zobacz opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie Base Company (C‑346/13, EU:C:2015:446, pkt 37).
(
30
)	Wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 64).
(
31
)	Wyrok z dnia 4 września 2014 r., Belgacom i Mobistar (C‑256/13 i C‑264/13, EU:C:2014:2149, pkt 37); wyroki: Base Company (pkt 22); Proximus (pkt 35); z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 71). Zobacz także opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie Base Company (C‑346/13, EU:C:2015:446, pkt 54), zgodnie z którą opłaty są objęte zakresem stosowania art. 13 dyrektywy o zezwoleniach, w przypadku gdy „podstawą nałożenia jest przyznanie prawa użytkowania częstotliwości radiowych i numeracji oraz prawo instalowania urządzeń w szerokim znaczeniu”.
(
32
)	Wyrok Vodafone España i France Telecom España (pkt 32); opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawach połączonych Vodafone España (C‑55/11, C‑57/11 i C‑58/11, EU:C:2012:162, pkt 52). Zobacz także wyrok z dnia 4 września 2014 r., Belgacom i Mobistar (C‑256/13 i C‑264/13, EU:C:2014:2149, pkt 33); wyroki: Base Company (pkt 21); Proximus (pkt 34); wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 68).
(
33
)	Podkreślenie moje.
(
34
)	Zobacz pkt 14 powyżej.
(
35
)	Nie będę badał, czy art. 12 dyrektywy o zezwoleniach stoi na przeszkodzie takiemu sposobowi ustalania opłaty, ponieważ nie ma wątpliwości, że opłata ta nie jest przeznaczona na pokrycie kosztów administracyjnych związanych z zarządzaniem, kontrolą i egzekwowaniem systemu ogólnych zezwoleń (zob. pkt 44 i 45 powyżej).
(
36
)	Wyrok z dnia 21 marca 2013 r., Belgacom i in. (C‑375/11, EU:C:2013:185, pkt 49).
(
37
)	Opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie Base Company (C‑346/13, EU:C:2015:446, pkt 77).
(
38
)	Zobacz wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Telefónica de España (C‑284/10, EU:C:2011:513, pkt 32).
(
39
)	Wyroki: z dnia 10 marca 2011 r., Telefónica Móviles España (C‑85/10, EU:C:2011:141, pkt 28); z dnia 21 marca 2013 r., Belgacom i in. (C‑375/11, EU:C:2013:185, pkt 51).
(
40
)	Opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawach połączonych Vodafone España (C‑55/11, C‑57/11 i C‑58/11, EU:C:2012:162, pkt 76).
(
41
)	Opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawach połączonych (C‑55/11, C‑57/11 i C‑58/11, EU:C:2012:162, pkt 79).
(
42
)	Zobacz w tym względzie stwierdzenie nieważności przez Tribunal Superior de Navarra (wyższy trybunał sprawiedliwości, Navarra) pojęcia „komórkowy” w art. 5 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie uchwały podatkowej nr 22/2014, o którym mowa w pkt 14 powyżej.
(
43
)	Opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawach połączonych Vodafone España (C‑55/11, C‑57/11 i C‑58/11, EU:C:2012:162, pkt 88, 89).
(
44
)	Zobacz pkt 62 powyżej.
(
45
)	Wyrok z dnia 10 marca 2011 r., Telefónica Móviles España (C‑85/10, EU:C:2011:141, pkt 30). Zobacz także wyrok z dnia 20 października 2005 r., ISIS Multimedia Net i Firma O2 (C‑327/03 i C‑328/03, EU:C:2005:622, pkt 39).
(
46
)	Zobacz opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawach połączonych Vodafone España (C‑55/11, C‑57/11 i C‑58/11, EU:C:2012:162, pkt 63).