61984C0165
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
CARL OTTO LENZ
vom 10. Oktober 1985
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
A. 1.
Im Mittelpunkt des Vorabentscheidungsverfahrens, zu dem ich heute Stellung nehme, stehen die Änderung der Einfuhrregelung für Manihot sowie die Frage, ob es geboten war, anläßlich dieser Änderung Übergangsmaßnahmen zugunsten der betroffenen Marktteilnehmer vorzusehen.
Bis zum Sommer des Jahres 1982 konnte Manihot aus Mitgliedstaaten des GATT sowie aus anderen Drittländern, mit denen die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft die sogenannte „Meistbegünstigungsklausel“ vereinbart hatte — und zu denen Thailand gehört (
1
) —, zu einem Zollsatz von 6 % eingeführt werden. Der Gemeinsame Zolltarif in der Fassung der Verordnung Nr. 3300/81 vom 16. November 1981 (
2
) sah nämlich für Waren der Tarifstelle 07.06 A den genannten vertragsmäßigen Zollsatz von 6 % vor; auch der autonome Zollsatz belief sich auf 6 %, allerdings enthielt der Zolltarif den Hinweis, daß diese Erzeugnisse auch einer Abschöpfungsregelung unterliegen. Der vertragsmäßige Zollsatz beruhte auf einem Zollzugeständnis, das die Gemeinschaft im Rahmen des GATT eingeräumt hatte.
Angesichts der Probleme auf dem Getreidemarktsektor, der durch einen stationären bzw. leicht zurückgehenden Inlandsverbrauch sowie durch eine tendenziell steigende Einfuhr von Getreideaustauschern gekennzeichnet war, sah sich die Gemeinschaft veranlaßt, mit den wichtigsten Lieferländern von Getreideaustauschern Verhandlungen mit dem Ziel der Begrenzung der Einfuhren aufzunehmen. In dem von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Februar 1982 veröffentlichten 15. Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Gemeinschaften im Jahr 1981 wird erwähnt, daß Abkommen mit Thailand und Indonesien paraphiert worden und Verhandlungen mit Brasilien im Gange seien (
3
).
Die Einfuhr von Manihot unterliegt gemäß Artikel 1 der Verordnung Nr. 2727/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (
4
) dieser Marktorganisation in Verbindung mit deren Anhang A. Gemäß Artikel 12 der genannten Verordnung ist für alle Einfuhren dieser Waren die Vorlage einer Einfuhrlizenz erforderlich. Die Erteilung einer Einfuhrlizenz hängt von der Stellung einer Kaution ab, die die Erfüllung der Verpflichtung sichern soll, die Einfuhr während der Gültigkeitsdauer der Lizenz durchzuführen; die Kaution verfällt ganz oder teilweise, wenn die Einfuhr innerhalb dieser Frist nicht oder nur teilweise erfolgt (Artikel 12 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 2727/75). Lizenzen können in der Regel in zwei verschiedenen Arten beantragt werden, bei denen die Einfuhrabschöpfungen unterschiedlich berechnet werden:
—
Bei einfachen Einfuhrlizenzen wird gemäß Artikel 15 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2727/75 die Abschöpfung erhoben, die am Tag der Einfuhr gilt.
—
Bei Lizenzen mit Vorausfestsetzung der Abschöpfung wird gemäß Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2727/75 der Abschöpfungsbetrag erhoben, der am Tage der Vorlage des Antrags auf Erteilung einer Einfuhrlizenz gilt und nach Maßgabe des im Monat der Einfuhr gültigen Schwellenpreises zu berichtigen ist.
Gemäß Artikel 15 Absatz 7 der genannten Verordnung kann, wenn bei der Prüfung der Marktlage Schwierigkeiten infolge der Anwendung der Bestimmungen über die Vorausfestsetzung der Abschöpfung festgestellt werden oder wenn derartige Schwierigkeiten aufzutreten drohen, die Anwendung dieser Bestimmungen für den unbedingt notwendigen Zeitraum ausgesetzt werden.
Gestützt auf Artikel 15 Absatz 7 der Verordnung Nr. 2727/75 hat die Kommission durch die Verordnung Nr. 1147/82 vom 13. Mai 1982 über die Aussetzung der Vorausfestsetzung der Abschöpfung bei der Einfuhr von Wurzeln oder Knollen von Manihot die Vorausfestsetzung der Abschöpfung für die genannten Erzeugnisse der Tarifnummer 07.06 A GZT vom 14. bis 28. Mai 1982 (
5
) ausgesetzt. Zur Begründung dieser Maßnahme wurde folgendes angeführt:
„Die Beibehaltung der derzeitigen Regelung kann kurzfristig zu der Vorausfestsetzung von Abschöpfungen für wesentlich größere Mengen führen als normalerweise in Betracht kommen.“
Mit der Verordnung Nr. 1230/82 (
6
) vom 19. Mai 1982 hat die Kommission besondere Durchführungsvorschriften über die Regelung der Einfuhrlizenzen für Erzeugnisse der Tarifstelle 07.06 A GZT erlassen. Artikel 1 dieser Verordnung erwähnt zunächst, daß Lizenzanträge sowie die Einfuhrlizenzen für Erzeugnisse der Tarifstelle 07.06 A GZT in Feld 14 die Angabe des Ursprungslandes enthalten, und ordnet sodann in Satz 2 an:
„Die Lizenz verpflichtet zur Einfuhr von Erzeugnissen, die ihren Ursprung im genannten Land haben.“
Zur Begründung für diese Regelung hat die Kommission folgendes angeführt:
„Für die Einfuhr dieser Erzeugnisse wird der Abschluß von Abkommen zwischen der Gemeinschaft und den wichtigsten Ausfuhrländern erwogen. Um die Anwendung dieser Abkommen nicht bereits bei ihrem Abschluß in Frage zu stellen, sind die in der Verordnung (EWG) Nr. 2042/75 vorgesehenen Bestimmungen durch die Einführung von Maßnahmen zu ergänzen, die es der Kommission ermöglichen, den Ursprung der Einfuhrwaren in Erfahrung zu bringen.“
2.
Die Firma Krohn GmbH'& Co. KG, die Klägerin des Ausgangsverfahrens, ist ein auf dem Gebiet des Groß- und Importhandels mit Getreide und Futtermitteln tätiges Unternehmen. Am 21. Mai 1982 erhielt sie antragsgemäß von der Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, der Beklagten des Ausgangsverfahrens, 20 Einfuhrlizenzen über je 10000 t Manihot der Tarifstelle 07.06 A aus Thailand. Für diese „einfachen“ Einfuhrlizenzen waren gemäß Artikel 12 Absatz 1 Unterabsatz 3 der Verordnung Nr. 2727/75 Kautionen zu stellen. Die Lizenzen galten für die Zeit vom 21. Mai bis 30. September 1982.
3.
Am 19. Juli 1982 erließ der Rat die folgenden drei Beschlüsse:
—
den Beschluß 82/495/EWG über den Abschluß des Kooperationsabkommens zwischen der Europäischen Wirtschafts-. gemeinschaft und dem Königreich Thailand über die Produktion und die Vermarktung von Manihot sowie den Handel mit Manihot (
7
);
—
den Beschluß 82/496/EWG über den Abschluß des Abkommens in Form eines Briefwechsels zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Republik Indonesien betreffend Manihot-Einfuhren aus Indonesien und anderen Lieferländern, die GATT-Mitglieder sind (
8
);
—
den Beschluß 82/497/EWG über den Abschluß'des Abkommens in Form eines Briefwechsels zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Föderativen Republik Brasilien betreffend Manihot-Einfuhren aus Brasilien und anderen Lieferländern, die GATT-Mitglieder sind (
9
).
Gemeinsam ist diesen drei Abkommen, daß mit ihnen die Manihot-Einfuhren in die Gemeinschaft beschränkt werden sollen. Zu diesem Zweck wurden Höchstmengen vorgesehen, die weiterhin zu einem Zollsatz von höchstens 6 % des Zollwerts in die Gemeinschaft eingeführt werden können. Die Abkommen unterscheiden sich jedoch in der Regelung des Kontingentierungsverfahrens. Während die Abkommen mit Indonesien und Brasilien keine Durchführungsregelungen enthalten, hat sich das Königreich Thailand verpflichtet, selbst die Einhaltung der festgelegten Höchstmengen sicherzustellen.
Zu den neugeschaffenen Einfuhrregelungen hat die Kommission die folgenden Durchführungsbestimmungen erlassen:
—
die Verordnung Nr. 2029/82 vom 22. Juli 1982 mit Durchführungsbestimmungen zur Einfuhrregelung für Erzeugnisse der Tarifstelle 07.06 A des Gemeinsamen Zolltarifs mit Ursprung in Thailand, die 1982 aus diesem Land ausgeführt werden (
10
);
—
die Verordnung Nr. 2655/82 vom 1. Oktober 1982 mit Durchführungsbestimmungen zu der 1982 geltenden Einfuhrregelung für Erzeugnisse der Tarifstelle 07.06 A des Gemeinsamen Zolltarifs mit Ursprung in anderen Drittländern als Thailand und zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 950/68 über den Gemeinsamen Zolltarif (
11
).
Gemäß Artikel 1 der Verordnung Nr. 2029/82 unterliegen die Erzeugnisse der Tarifstelle 07.06 A GZT mit Ursprung in Thailand der im Kooperationsabkommen vorgesehenen Regelung, soweit sie aufgrund von Einfuhrlizenzen eingeführt werden, die aufgrund einer vom Department of Foreign Trade — Ministry of Commerce, Government of Thailand — ausgestellten „Bescheinigung für die Ausfuhr“ in die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft erteilt werden. Gemäß Artikel 10 der Verordnung gilt der Artikel 1 nur für Bescheinigungen für die Ausfuhr, die die thailändischen Behörden vom 28. Juli bis zum 31. Dezember 1982 ausgestellt haben.
Nach Artikel 11 der Verordnung konnten Erzeugnisse, die vor dem 28. Juli 1982 aus Thailand ausgeführt wurden, die auf 6 % des Zollwerts begrenzte Abschöpfung in Anspruch nehmen, wenn der Importeur über eine Einfuhrlizenz ohne Vorausfestsetzung der Abschöpfung verfügte und wenn u. a. die Erzeugnisse bis spätestens 30 Tage nach dem 28. Juli 1982 zum freien Verkehr abgefertigt wurden. Die letztgenannte Frist wurde später durch die Verordnung Nr. 2427/82 der Kommission vom 7. September 1982 (
12
) für bestimmte Warensendungen auf 55 Tage ausgedehnt.
Artikel 3 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2655/82 vom 1. Oktober 1982 enthält eine Übergangsregelung für die Inhaber von Lizenzen für Einfuhren aus anderen Drittländern als Thailand. Diese können innerhalb einer Frist von 30 Tagen nach Anwendung der Verordnung beantragen, die vor dem Anwendungsdatum dieser Verordnung erteilten Lizenzen zu annullieren und die Kaution freizugeben. Falls die annullierten Lizenzen Mengen betrafen, die sich nachgewiesenermaßen bereits am 1. Oktober 1982 auf See befanden, können die Betroffenen auf einen vor dem 9. Oktober 1982 eingereichten Antrag in den Genuß einer bestimmten Vorrangstellung kommen.
Eine Gesamtregelung für die Manihot-Einfuhren haue der Rat bereits am 30. September 1982 mit der Verordnung Nr. 2646/82 über die 1982 auf die Erzeugnisse der Tarifstellen 07.06 A des Gemeinsamen Zolltarifs anwendbare Einfuhrregelung erlassen (
13
). Mit dieser Verordnung hatte der Rat die Mengen festgesetzt, die in den Genuß der Einfuhrabschöpfung von höchstens 6 % des Zollwerts gelangen konnten. Gemäß Artikel 3 dieser Verordnung trat sie am Tag ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften — dem 1. Oktober 1982 — in Kraft; sie galt jedoch vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 1982.
Nach dem Inkrafttreten der neuen Einfuhrregelungen wurden somit die Importe von Manihot unterschiedlich behandelt: Fielen sie unter die Kontingentsmengen, wurde — wie zuvor — eine Abgabe in Höhe von 6 % des Zollwertes erhoben. Wurden sie von den Abkommen nicht erfaßt, wurde die Abschöpfungsregelung angewandt. Dann beliefen sich die — variablen — Abschöpfungssätze auf durchschnittlich etwa 60 % des Warenwertes.
4.
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hatte bis zum 30. September 1982 die ihr erteilten Lizenzen nur zum Teil ausgenutzt. Mit Schreiben vom 4. Oktober 1982 reichte sie der Beklagten des Ausgangsverfahrens die Lizenzen zurück und bat um die Freigabe der Kautionen. Mit Bescheid vom 8. Oktober 1982 erklärte die Beklagte die gestellten Kautionen anteilig — nämlich in Höhe von 173190 DM — für verfallen. Mit Schreiben vom 13. Dezember 1982 legte die Klägerin hiergegen Widerspruch ein und beantragte unter Hinweis auf die Regelung der Verordnung Nr. 2655/82 ausdrücklich die Annullierung der Einfuhrlizenzen hinsichtlich der nicht ausgenutzten Teilmengen. Mit Bescheid vom 28. Dezember 1982 lehnte die Beklagte die Annullierung ab, da die Vorschrift des Artikels 3 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2655/82 entsprechend ihrem Wortlaut streng zu handhaben sei und sich somit eine analoge Anwendung ausschließe. Auch auf einen Fall höherer Gewalt könne sich die Klägerin nicht berufen. Sie habe keinen Anspruch darauf, daß die Möglichkeit der bisherigen unbegrenzten Einfuhr zum Abschöpfungssatz von 6 % des Zollsatzes beibehalten würde. Darüber hinaus sei durch die Änderungsregelung die Einfuhr von Manihot aus Thailand nicht gänzlich unterbunden worden; die Einfuhr sei nicht völlig unmöglich geworden, es sei der Klägerin lediglich die Möglichkeit genommen worden, zum niedrigen Abschöpfungssatz von 6 % einzuführen.
5.
Das gegen diesen Widerspruch angerufene Verwaltungsgericht Frankfurt hat sein Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die folgenden drei Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
„1)
Gebietet der höherrangige Rechtsgrundsatz des Willkürverbotes bzw. des Gleichbehandlungsgebotes eine analoge Anwendung des Artikels 3 Absatz 6 der Verordnung (EWG) Nr. 2655/82 der Kommission vom 1. Oktober 1982 (ABl. L 280 vom 2.10.1982, S. 14 ff.), der Einfuhrregelungen für die Erzeugnisse der Tarifstelle 07.06 A des Gemeinsamen Zolltarifs mit Ursprung in anderen Drittländern als Thailand zum Gegenstand hat, auf die Einfuhr von Erzeugnissen der identischen Tarifstelle mit Ursprung in Thailand?
2)
Falls diese Frage bejaht wird: Welche Fristen und sonstigen Verfahrensvorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 2655/82 sind bei der vorzunehmenden Analogie beachtlich?
3)
Falls die Frage 1 verneint wird: Ist die für 1982 geschaffene Einfuhrregelung für die Einfuhr von Erzeugnissen der Tarifstelle 07.06 A des Gemeinsamen Zolltarifs, soweit durch sie für nicht unter ein gewisses Kontingent fallende Erzeugnisse die Abschöpfung von 6 % des Zollwertes auf ein Mehrfaches erhöht wurde, ein Fall der höheren Gewalt?“
Das vorlegende Gericht räumt zwar ein, daß die Kommission im Hinblick auf Übergangs- bzw. Härteregelungen für Inhaber von Einfuhrlizenzen über einen gewissen Regelungs- bzw. Ermessensspielraum verfüge. Wenn sie aber von diesem Spielraum für eine konkrete Regelung Gebrauch gemacht habe, trete insoweit eine Art Selbstbindung des Verordnungsgebers ein, als der höherrangige Rechtsgrundsatz des Gleichbehandlungsgebots bewirke, diese konkrete Regelung auf andere vergleichbare Sachverhalte ebenfalls anzuwenden.
Für den Fall, daß der Gerichtshof eine analoge Anwendung der Regelung für Erzeugnisse aus anderen Ländern als Thailand für die thailändischen Erzeugnisse nicht für zulässig erachte, hegt das vorlegende Gericht Zweifel daran, ob die neu geregelten, erschwerenden Einfuhrbedingungen für Lizenzinhaber nicht doch ungewöhnliche und unvorhersehbare Umstände im Sinne eines Falles höherer Gewalt seien, die es geböten, den Lizenzinhaber aus einer Einfuhrverpflichtung zu befreien.
6.
Zu diesem Vorabentscheidungsersuchen haben die Klägerin des Ausgangsverfahrens sowie die Kommission der Europäischen Gemeinschaften Erklärungen abgegeben.
a)
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens weist zunächst darauf hin, durch das Kooperationsabkommen und die dazu erlassenen Durchführungsbestimmungen sei eine wirtschaftlich sinnvolle Ausnutzung ihrer alten Lizenzen nicht mehr möglich gewesen. Da diese Lizenzen ohne Vorausfestsetzung der Abschöpfung erteilt worden seien, habe sie nach Inkrafttreten der neuen Regelung auf ihre alten Einfuhrlizenzen Manihot nur zu den höheren, prohibitiv wirkenden Abschöpfungssätzen einführen können. In ihren rechtlichen Ausführungen faßt sie die Bemerkungen zur ersten und dritten Frage des vorlegenden Gerichts zusammen. Das Fehlen einer Übergangsregelung für die Inhaber von Einfuhrlizenzen für Manihot mit Ursprung in Thailand sei nur auf eine Normlücke oder darauf zurückzuführen, daß man eine entsprechende Regelung in der Eile, mit der die Verordnung Nr. 2029/82 der Kommission vom 22. Juli 1982 mit Durchführungsbestimmungen für das mit diesem Land zwei Tage vorher abgeschlossene Abkommen erlassen worden sei, vergessen habe. Im dritten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2655/82 habe die Kommission ausgeführt:
„Die besondere Lage der Inhaber von vor dem Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 2646/82 ausgestellten Einfuhrlizenzen ist zu berücksichtigen, indem die Annullierung dieser Lizenzen und die Rückzahlung der Kaution beantragt werden kann.“
Die „besondere Lage“ der betroffenen Inhaber von Einfuhrlizenzen liege gerade darin, daß diese vernünftigerweise nicht mit einer völligen Umstellung der Regelung für Einfuhr von Manihot während der Geltungsdauer der Lizenzen hätten rechnen können. Unter Berücksichtigung dieses Falls höherer Gewalt und zum Schutze des berechtigten Vertrauens der Betroffenen habe die Kommission die vorläufige Regelung gemäß Artikel 3 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2655/82 erlassen. Es sei kein Grund dafür ersichtlich, weswegen die Inhaber von Einfuhrlizenzen für Manihot mit Ursprung in Thailand sich beim Inkrafttreten des Kooperationsabkommens mit diesem Land nicht in der gleichen „besonderen Lage“ befunden hätten. Die drei zwischen der Gemeinschaft und den Drittländern abgeschlossenen Abkommen hätten den gleichen Gegenstand, nämlich die Beschränkung der Einfuhren von Manihot in die Gemeinschaft. Deswegen sei die Interessenlage der Inhaber von Einfuhrlizenzen beim Inkrafttreten dieser verschiedenen Abkommen gleich und müsse den gleichen Schutz genießen.
Zur zweiten Frage vertritt die Klägerin die Ansicht, bei der Analogie müßten die Vorschriften der Verordnung Nr. 2655/82 entsprechend auf alle Importeure von Erzeugnissen der Tarifstelle 07.06 A GZT angewandt werden. Nach dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 2029/82 vom 22. Juli 1982 habe der Importeur, dessen Einfuhrlizenzen ohne Ausnutzung abzulaufen drohten, nämlich noch nicht die Möglichkeit gehabt, irgendwelche Anträge auf Freigabe der Kaution zu stellen. Erst von der Einführung der Übergangsregelung in der Verordnung Nr. 2655/82 an, die die Annullierung der Einfuhrlizenzen und die Freigabe der entsprechenden Kautionen innerhalb von 30 Tagen nach Anwendung der Verordnung vorgesehen habe, hätten die Importeure entsprechende Maßnahmen treffen und entsprechende Anträge stellen können. Die analoge Anwendung der Verordnung Nr. 2655/82 bedeute, daß auch die Frist von 30 Tagen ab dem 1. Oktober 1982 analog gegolten habe.
Auch die Gültigkeitsdauer der ihr erteilten Einfuhrlizenzen spreche für die Anwendung der vorgenannten Frist. Hätte sie noch während der Gültigkeitsdauer ihrer Lizenzen einen Antrag auf Annullierung und Freigabe der Kautionen gestellt, hätte ihr die Beklagte des Ausgangsverfahrens zu Recht vorhalten können, sie handle verfrüht, da sie sich nicht bemühe, doch noch von den thailändischen Behörden Bescheinigungen für die Ausfuhr zu erhalten. Gerade dies habe sie aber getan, und erst zu einem Zeitpunkt, als nach Ablauf der Gültigkeitsdauer ihrer Lizenzen ein Bemühen um diese Bescheinigung für die Ausfuhr nicht mehr sinnvoll war, habe sie die Lizenzen zurückgegeben und die Freigabe der Kautionen beantragt.
In der mündlichen Verhandlung ist die Klägerin noch auf das Vorbringen der Kommission eingegangen, die thailändischen Behörden hätten die neue Ausfuhrregelung bereits seit dem 1. Januar 1982 faktisch praktiziert. Die Klägerin bestreitet dies und weist zusätzlich darauf hin, daß zwischen der thailändischen Ausfuhr- und der gemeinschaftlichen Einfuhrregelung zu trennen sei. Maßgeblich für die Nutzung ihrer Lizenzen sei die gemeinschaftliche Einfuhrregelung gewesen, und die habe bis zum 28. Juli 1982 nicht verlangt, thailändische Bescheinigungen für die Ausfuhr vorzulegen. Deswegen habe für sie keinerlei Veranlassung bestanden, sich vor dem genannten Zeitpunkt bei den thailändischen Behörden um diese Bescheinigungen für die Ausfuhr zu bemühen.
Wenn die Kommission im übrigen die unterschiedliche Übergangsregelung für Altlizenzen damit rechtfertige, daß die Behandlung der Altlizenzen verschieden sei, so handle es sich bei dieser Argumentation um einen klassischen Zirkelschluß. Die unterschiedliche Regelung, um die es gehe, könne nicht zur Rechtfertigung dieser Regelung angeführt werden.
Abschließend schlägt die Klägerin vor, die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen wie folgt zu beantworten:
„1.
a)
Die im Juli 1982 geschaffene Einfuhrregelung für die Einfuhr von Erzeugnissen der Tarifstelle 07.06 A des Gemeinsamen Zolltarifs, durch die die Einfuhr von Manihot zu dem bisherigen Abschöpfungssatz von 6 % des Zollwerts auf eine bestimmte Menge begrenzt und für weitere Mengen die Abschöpfung auf ein Mehrfaches erhöht wurde, stellt einen Fall der höheren Gewalt dar.
b)
Deshalb muß die besondere Lage von vor dem Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 2029/82 der Kommission vom 22. Juli 1982 ausgestellten Einfuhrlizenzen derart berücksichtigt werden, daß die Übergangsregelung des Artikels 4 Absatz 6 der Verordnung (EWG) Nr. 2655/82 der Kommission vom 1. Oktober 1982 auch auf Erzeugnisse der Tarifstelle 07.06 A des Gemeinsamen Zolltarifs mit Ursprung in Thailand angewandt wird.
2.
Die 30-Tages-Frist für die Einreichung eines Antrages auf Freigabe der Kaution, wie sie in Artikel 3 Absatz 6 der Verordnung (EWG) Nr. 2655/82 der Kommission vom 1. Oktober 1982 niedergelegt ist, gilt in diesem Falle der analogen Anwendung auch für Einfuhren aus Thailand erst ab dem Anwendungsdatum der Verordnung (EWG) Nr. 2655/82 vom 1. Oktober 1982. Der Antrag auf Freigabe der Kaution kann formlos gestellt werden.“
b)
Die Kommission führt aus, eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes und infolgedessen eine analoge Anwendung von Artikel 3 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2655/82 auf Einfuhren von Erzeugnissen aus Thailand könnten nicht ernsthaft erwogen werden, da die durch das Abkommen EWG—Thailand sowie die Durchführungsverordnung Nr. 2029/82 vom 22. Juli 1982 einerseits und durch die Abkommen EWG—Indonesien, Brasilien und andere Drittländer sowie die Durchführungsverordnung Nr. 2655/82 andererseits eingeführten Regelungen voneinander verschieden seien.
Gemeinsam sei den Einfuhrregelungen zwar, daß die früher unbegrenzt möglichen Einfuhren zu dem im GATT konsolidierten Satz von 6 % des Zollwertes ab 1982 auf Höchstmengen beschränkt worden seien, bei deren Überschreitung die Einführer den vollen Abschöpfungssatz für Gerste zu bezahlen hätten. Unterschiede bestünden hingegen in bezug auf das Inkrafttreten der jeweiligen Regelungen, in der Art und Weise ihrer Verwaltung und bei den Altlizenzen.
Bei der Verwaltung der Kontingente liege im Rahmen des Abkommens mit Thailand die gesamte Verantwortung für die Vergabe von Ausfuhrlizenzen und die Kontrolle der ausgeführten Höchstmengen in den Händen der thailändischen Behörden. Die Einfuhr von Manihot zum Vorzugssatz sei nur gegen Vorlage einer von den thailändischen Behörden eingeführten durchlaufend numerierten Ausfuhrbescheinigung möglich, wobei die Behörden der Mitgliedstaaten auf die Kontrolle des Vorliegens dieser Bescheinigung beschränkt seien. Sei eine solche ausgestellt worden, besteht Identität zwischen der aus Thailand ausgeführten und der in die Gemeinschaft eingeführten Ware, so müßten die Behörden der Mitgliedstaaten grundsätzlich eine Einfuhrlizenz für die in der thailändischen Ausfuhrbescheinigung aufgeführten Mengen erteilen. Diese Regelung, die tatsächlich bereits am 1. Januar 1982, also schon vor dem Inkrafttreten des Abkommens zwischen der EWG und Thailand im Juli, eingeführt worden sei, habe die Einhaltung des für das Jahr 1982 vereinbarten Vorzugskontingents gewährleisten können. Bei Einfuhren aus Indonesien, Brasilien und anderen Drittländern liege die Verwaltung des Jahreskontingents hingegen ganz bei der Gemeinschaft.
Bei den Altlizenzen für Einfuhren aus anderen Ländern als Thailand, die beim Inkrafttreten der verschiedenen von der EWG abgeschlossenen Abkommen bereits erteilt, aber noch nicht ausgenutzt gewesen seien, habe es keine systematische Erfassung gegeben. Der Verordnungsgeber habe deshalb nicht ausschließen können, daß es am 1. Oktober 1982 noch zahlreiche nicht ausgenützte Einfuhrlizenzen gegeben habe. Angesichts der Ungewißheit über das Ausmaß dieser für die Importeure, die auf einen Abschöpfungssatz von 6 % vertraut hätten, uninteressant gewordenen Lizenzen habe die Kommission es für angebracht gehalten, die Möglichkeit der Annullierung mit anschließender Freigabe der Kaution vorzusehen.
Hingegen habe es im Rahmen der Einfuhren aus Thailand Altlizenzen nur geben können, wenn sich ein Importeur nicht an die thailändische Ausfuhrregelung gehalten habe. Bei dieser Sachlage habe kein Anlaß bestanden, andere Übergangsregelungen als für den Fall vorzusehen, in dem bestimmte Manihotmengen am 28. Juli 1982 die thailändischen Häfen bereits verlassen hätten. Zur Vermeidung von Umgehungsversuchen habe die Kommission auch nur diejenigen Altlizenzen annulliert, für die der Importeur eine entsprechende thailändische Ausfuhrbescheinigung habe vorweisen können.
Die Kommission schlägt deswegen vor, bei der ersten Vorlagefrage wie folgt zu antworten :
„Auch unter Berücksichtigung des Gleichheitssatzes erscheint es nicht zulässig, die in Artikel 3 Absatz 6 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 2655/82 vorgesehene Annullierungsmöglichkeit für nicht ausgenutzte Importlizenzen betreffend die Einfuhr von Manihot aus Indonesien, Brasilien und anderen Lieferländern außer Thailand auf die durch die Verordnung Nr. 2029/82 geschaffene Einfuhrregelung für Manihoterzeugnisse mit Ursprung in Thailand zu übertragen.“
Die zweite Frage hält die Kommission wegen ihres Vorschlages, die erste Frage zu verneinen, für gegenstandslos.
Nach Ansicht der Kommission ist auch die dritte Frage zu verneinen.
Die Änderung der Einfuhrregelung für Erzeugnisse aus Thailand könne kein ungewöhnliches und unvorhersehbares Ereignis darstellen. Angesichts der von den thailändischen Behörden seit Januar 1982 angewandten Praxis und des Urastandes, daß die Kommission im Mai 1982 in den Erwägungsgründen zur Verordnung Nr. 1230/82 über besondere Durchführungsvorschriften über die Regelung der Einfuhrlizenzen für Erzeugnisse der Tarifstelle 07.06 A des Gemeinsamen Zolltarifs auf den bevorstehenden Abschluß des betreffenden Abkommens hingewiesen habe, hätten die betroffenen Kreise mit einer Änderung der Regelung rechnen und sich darauf einstellen müssen. Auch sei die Klägerin nicht mit der den Umständen nach gebotenen Sorgfalt vorgegangen, da sie sich nach Erlaß der Verordnung Nr. 1147/82, durch die die Möglichkeit der Vorausfestsetzung des Satzes der Einfuhrabschöpfung abgeschafft worden sei, über das Risiko bei der Beantragung einer Einfuhrlizenz habe im klaren sein müssen.
Die Kommission schlägt deswegen vor, die dritte Frage wie folgt zu beantworten:
„Die Änderung einer Einfuhrregelung, mit der ein bis dahin geltender Abschöpfungssatz von 6 % des Zollwerts um ein Mehrfaches erhöht wird, ist jedenfalls dann kein Fall von ‚höherer Gewalt', wenn sich die Änderung in einer für die Betroffenen erkennbaren Weise seit langem abgezeichnet hatte und wenn diese die Möglichkeit hatten, sich auf die neue Einfuhrregelung einzustellen.“
B.
In meiner Stellungnahme zu diesem Vorabentscheidungsersuchen werde ich zunächst auf die Frage eingehen, ob die Änderung einer handelspolitischen Regelung dann einen Fall höherer Gewalt im Sinne von Artikel 36 der Verordnung Nr. 3183/80 der Kommission vom 3. Dezember 1980 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Einfuhr- und Ausfuhrlizenzen sowie Vorausfestsetzungbescheinigungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse (
14
) darstellen kann, wenn durch diese Änderung das ins Auge gefaßte Geschäft zwar nicht rechtlich unmöglich wird, jedoch wirtschaftlich nicht mehr sinnvoll ist. Ich darf in diesem Zusammenhang noch einmal daran erinnern, daß für Einfuhrmengen von Manihot, die nicht unter die Kontingentsmengen fallen, nicht mehr ein Zollsatz von 6 % des Warenwertes erhoben wird, sondern eine variable Abschöpfung, die, wie von der Kommission dargelegt, sich auf etwa 50 bis 60 % des Warenwertes beläuft. Wäre nämlich in einer solchen Änderung der Rechtslage ein Fall höherer Gewalt zu sehen, würde sich eine Antwort auf die beiden ersten vom Verwaltungsgericht Frankfurt vorgelegten Fragen erübrigen.
1.
Zum Begriff der höheren Gewalt liegt inzwischen eine umfangreiche Rechtsprechung des Gerichtshofes vor. Bereits in seinem Urteil vom 11. Juli 1968 in der Rechtssache 4/68 (
15
) hat der Gerichtshof ausgeführt, daß dieser Begriff in den verschiedenen Rechtsgebieten und Anwendungsbereichen nicht völlig den gleichen Inhalt habe, seine Bedeutung somit nach dem rechtlichen Rahmen zu bestimmen sei, in dem er jeweils seine Wirkung entfalten solle. Für den Agrarbereich hat der Gerichtshof in dieser Entscheidung festgestellt, daß ein Importeur, der alle erforderliche Sorgfalt aufgewandt habe, grundsätzlich von seiner Einfuhrverpflichtung befreit sei, wenn außerhalb seines Einflusses liegende Umstände die fristgerechte Durchführung der Einfuhr unmöglich machten. Dies sei der Fall, wenn die fristgemäße Erfüllung eines Vertrages, der dem Importeur unter normalen Umständen die Einhaltung seiner Einfuhrverpflichtung hätte ermöglichen müssen, durch ein Ereignis unmöglich gemacht werde, das so ungewöhnlich sei, daß, wer umsichtig und mit der Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmanns handle, seinen Eintritt als unwahrscheinlich ansehen mußte. Der Begriff der höheren Gewalt sei nicht im Sinne einer absoluten Unmöglichkeit, sondern im Sinne von ungewöhnlichen, vom Willen des Importeurs unabhängigen Schwierigkeiten, die während der Erfüllung des Vertrages aufgetreten seien, zu verstehen. Darüber hinaus setze die Anerkennung eines Falles höherer Gewalt zusätzlich voraus, daß die Folgen dieses Ereignisses nicht vermeidbar gewesen seien.
Generalanwalt Capotorti hat in seinen Schlußanträgen vom 5. Dezember 1979 (
16
) die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Anwendung des Begriffs der höheren Gewalt im Agrarbereich dahin gehend zusammengefaßt, daß für diesen Begriff zwei Elemente kennzeichnend seien: 1) das objektive Element, d. h. das Vorliegen eines außergewöhnlichen Ereignisses, das außerhalb des Einflußbereichs des Verpflichteten liegt, und 2) das subjektive Element, das darin besteht, daß der Verpflichtete vorsichtig, umsichtig und sorgfältig gehandelt und sein möglichstes getan hat, um den Eintritt jenes Ereignisses zu verhindern. Generalanwalt Reischl hat in seinen Schlußanträgen vom 17. November 1983 (
17
) höhere Gewalt dahin gekennzeichnet, daß es wichtig sei, ob alle erforderliche Sorgfalt aufgewandt wurde, ob Umstände außerhalb des Einflusses des Verpflichteten vorlagen und ob ein Ereignis als so ungewöhnlich anzusehen sei, daß sein Eintritt für einen umsichtig und mit der Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmanns Handelnden als unwahrscheinlich gelten mußte.
In seiner bis heute letzten veröffentlichten Entscheidung zur Problematik der höheren Gewalt hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 9. Februar 1984 (
18
) folgendes ausgeführt:
„Aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt sich, daß sich der Begriff der höheren Gewalt, abgesehen von den Besonderheiten der spezifischen Bereiche, in denen er verwendet wird, im wesentlichen auf sachfremde Umstände bezieht, die den Eintritt des fraglichen Ereignisses unmöglich machen. Auch wenn er keine absolute Unmöglichkeit voraussetzt, so verlangt er doch, daß es sich um ungewöhnliche, vom Willen des Betroffenen unabhängige Schwierigkeiten handelt, die selbst bei Beachtung aller erforderlichen Sorgfalt unvermeidbar erscheinen.“
Bei der Anwendung dieser Grundsätze auf den konkret vorliegenden Fall ist zunächst vorweg festzustellen, daß die Anwendung des Begriffs der „höheren Gewalt“ nicht bereits dadurch ausgeschlossen ist, daß die von der Klägerin beabsichtigten Einfuhrgeschäfte rechtlich noch möglich sind. Sie sind rechtlich noch möglich, aber zu wirtschaftlichen Bedingungen, die sich, wie von der Gemeinschaft beabsichtigt, als prohibitiv herausstellen. Wie wir gesehen haben, wird nicht eine absolute Unmöglichkeit vorausgesetzt, es reicht vielmehr aus, daß ein Geschäft wirtschaftlich nicht mehr sinnvoll, also wirtschaftlich unmöglich geworden ist.
Problematisch ist es allerdings, ob die Änderung der handelspolitischen Rahmenbedingungen wirklich nicht voraussehbar war. Starke Bedenken stellen sich nämlich bereits bei einem Blick in den Gemeinsamen Zolltarif in seiner für das Jahr 1982 maßgeblichen Fassung (
19
) ein. Dort werden nämlich für die Tarifstelle 07.06 A zwei verschiedene Zollsätze angeführt: vertragsmäßig ein Zollsatz von 6 %, autonom ebenfalls ein Zollsatz von 6 %, allerdings ergänzt um den Hinweis, daß in diesem Fall die betreffenden Waren einer Abschöpfungsregelung unterliegen. Die Möglichkeit, zusätzlich zum Zollsatz Abschöpfungen zu erheben, ist somit im Gemeinsamen Zolltarif für die autonomen Zollsätze bereits angelegt. Eine Änderung der vertragsmäßigen Zollsätze durch vereinbarte Änderungen von Zollzugeständnissen, die zur Folge haben, daß die vertragsmäßigen Zollsätze den autonomen angeglichen werden, ist sicherlich nicht als so ungewöhnlich anzusehen, daß dies für einen umsichtig und mit der Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmanns Handelnden als unwahrscheinlich gelten mußte.
Diese Wertung wird noch dadurch unterstrichen, daß es in der Zeit vor Inkrafttreten der neuen Handelsregelung eine Reihe von Hinweisen gab, die die betroffenen Handelskreise zu besonderer Vorsicht veranlassen mußten.
Nach der Darstellung der Kommission im 15. Gesamtbericht über die Tätigkeit der Europäischen Gemeinschaften war die Gesamterzeugung von Getreide in der Gemeinschaft bis zum Jahre 1981 durch eine leichte Steigerung gekennzeichnet, während der Verbrauch stabil war bzw. leicht zurückging. Gleichzeitig hatte die Einfuhr von Substitutionserzeugnissen für Futtergetreide beachtlich zugenommen. In demselben im Februar 1982 veröffentlichten Gesamtbericht hat die Kommission weiter mitgeteilt, daß die Verhandlungen mit den wichtigsten Manihot-Lieferländern so weit gediehen seien, daß Abkommen über eine Begrenzung der Einfuhr abgeschlossen werden könnten. Ein Abkommen mit Thailand sei im Entwurf paraphiert worden, ebenso mit Indonesien. Mit Brasilien seien Verhandlungen im Gange (
20
).
Es erfolgte sodann der Erlaß, der Verordnung Nr. 1147/82 vom 13. Mai 1982, mit der die Aussetzung der Vorausfestsetzung der Abschöpfung bei der Einfuhr von Wurzeln oder Knollen von Manihot angeordnet wurde. Diese am 14. Mai 1982 veröffentlichte Verordnung enthielt zwar noch keinen Hinweis auf den bevorstehenden Abschluß des Selbstbeschränkungsabkommens. Sie sprach jedoch von Schwierigkeiten des Marktes und deutete an, daß die Beibehaltung der derzeitigen Regelung zur Vorausfestsetzung von Abschöpfungen für wesentlich größere Mengen führen könne, als normalerweise in Betracht kämen (
21
).
Die Kommission wollte mit dieser Maßnahme den betroffenen Marktteilnehmern die Möglichkeit nehmen, sich Einfuhrlizenzen mit einer gesicherten Rechtsposition, nämlich der im voraus festgesetzten Abschöpfung, zu verschaffen.
In den Erwägungsgründen zur Verordnung Nr. 1230/82 vom 19. Mai 1982, veröffentlicht am 20. Mai 1982, hat die Kommission dann auf den bevorstehenden Abschluß der Selbstbeschränkungsabkommen hingewiesen. Einen Tag nach dieser Veröffentlichung hat sodann die Klägerin, wie sie auf eine Frage des Gerichtshofs ausgeführt hat, die hier strittigen Einfuhrlizenzen beantragt und erhalten.
Rücken wir alle diese Vorgänge in ihren Gesamtzusammenhang, nämlich die Erzeu-gungs- und Verbrauchssituation auf dem gemeinschaftlichen Getreidemarkt, die Entwicklung der Einfuhren von Getreideaustauschern und die öffentlich bekundete Absicht der Kommission, Selbstbeschränkungsabkommen auszuhandeln und entsprechende Regelungen in Kraft zu setzen, so ist festzustellen, daß eine Änderung der Handelsregelung durchaus absehbar war. Wenn auch der konkrete Inhalt und die Ausgestaltung der Selbstbeschränkungsabkommen im einzelnen den betroffenen Marktteilnehmern nicht bekannt sein konnten, so war doch mit einer Regelung zu rechnen, die eine Beschränkung der Einfuhren bewirken sollte. Zusätzlich ist festzuhalten, daß die Kontingentsmengen, die auch künftig zu dem bisherigen Abgabesatz von 6 % eingeführt werden konnten, in etwa den bisherigen Einfuhrmengen entsprochen haben. Lediglich für zusätzliche Mengen wurde die Abschöpfungsregelung eingeführt, also eine Regelung angewandt, die schon bisher für die autonomen Zollsätze galt.
Dies alles bestärkt mich in meiner Auffassung, daß in der Änderung der Handelsregelung für die Einfuhr von Manihot kein Fall der höheren Gewalt im Sinne des Artikels 36 der Verordnung Nr. 3183/80 zu sehen ist.
2.
Ich wende mich nunmehr der Frage zu, ob es der Rechtsgrundsatz des Gleichbehandlungsgebots bzw. des Willkürverbots gebietet, die in Artikel 3 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2655/82 enthaltene Übergangsregelung für Einfuhrlizenzen für Manihot aus anderen Ländern als Thailand auf Einfuhrlizenzen für Manihot aus Thailand analog anzuwenden.
Zunächst will ich auf zwei Entscheidungen verweisen, in denen der Gerichtshof lückenhafte Regelungen im Verordnungsrecht der Gemeinschaft durch entsprechende Anwendung von Rechtsvorschriften aus anderen Verordnungen ausgefüllt hat. In seinem Urteil vom 20. Februar 1975 (
22
) hat er eine Vorschrift (
23
) entsprechend angewandt, die die Befreiung von den Folgen einer Verspätung für den Fall vorsah, daß die in einer Lizenz für die Einfuhr aus Drittländern bestimmte Frist infolge höherer Gewalt nicht eingehalten wurde. Diese Bestimmung wurde entsprechend auf die Einfuhren aus anderen Mitgliedstaaten angewandt, bei denen die entsprechende Verordnung (
24
) eine Sonderregelung für die Fälle höherer Gewalt nicht enthalten hatte.
Ähnlich ist der Gerichtshof in seinem Urteil vom 11. Juli 1978 (
25
) vorgegangen. Mit dieser Entscheidung hat der Gerichtshof in einem Fall, in dem im innergemeinschaftlichen Handel zwischen einem alten und einem neuen Mitgliedstaat eine Ware aufgrund höherer Gewalt untergegangen war, die Gewährung von Beitrittsausgleichsbeträgen für rechtmäßig erklärt, obwohl diese in der entsprechenden Verordnung (
26
) nicht vorgesehen war. Zu diesem Zweck hat er die entsprechende Anwendung der Regelung für die Ausfuhrerstattungen herangezogen (
27
).
In beiden Entscheidungen hatte der Gerichtshof zunächst Lücken in den anwendbaren Rechtsvorschriften festgestellt und dann wegen der vorliegenden Parallelen, die er sowohl in dem zu regelnden Sachverhalt als auch in den Rechtsvorschriften erkannt hatte, die entsprechende Anwendung eigentlich nicht anwendbarer Rechtsnormen für unbedenklich gehalten.
Daß die Lage, in der sich die Inhaber von Altlizenzen für die Einfuhr von Manihot aus Thailand befinden, mit derjenigen der Inhaber von Altlizenzen für Einfuhren aus anderen Drittländern als Thailand vergleichbar ist, wenn ihre Lizenzen nicht in das begünstigte Kontingent fallen, läßt sich meines Erachtens nicht ernsthaft bestreiten. Beide Gruppen von Marktteilnehmern hatten ihre Lizenzen in einem Zeitpunkt erhalten, zu dem sie die Chance hatten, die von ihnen zu importierenden Waren in unbeschränkter Menge zu dem im GATT konsolidierten Zollsatz von 6 % einführen zu können. Sie verfügten zwar nicht über eine derart gefestigte Rechtsposition, wie sie die Inhaber von Einfuhrlizenzen mit Vorausfestsetzung der Abschöpfung besitzen, bei Fortbestehen des im GATT konsolidierten Zollsatzes jedoch hatten sie eine fast vergleichbare Aussicht.
Diese zunächst bestehende „Aussicht“ hat die Gemeinschaft mit dem Abschluß der Beschränkungsabkommen und dem Erlaß der entsprechenden Durchführungsmaßnahmen zunichte gemacht. Mit dem Erlaß der Einfuhrbeschränkung befinden sich die beiden Gruppen von Marktteilnehmern noch immer in einer vergleichbaren Situation: Sie verfügen über Einfuhrlizenzen, die sie zur Einfuhr verpflichten, falls die bei der Beantragung der Lizenzen gestellten Kautionen nicht verfallen sollen. Sie können jedoch die Einfuhr nicht mehr zu wirtschaftlich sinnvollen Konditionen durchführen.
Und jetzt erst setzt die unterschiedliche Behandlung der beiden Gruppen von Marktteilnehmern durch die Kommission ein:
Durch die Verordnung Nr. 2029/82 schafft die Kommission für die Einfuhren von Manihot aus Thailand eine Übergangsregelung lediglich für Waren, die vor dem 28. Juli 1982 aus Thailand ausgeführt wurden. Allein in diesem Fall kann der Importeur, wenn auch weitere Voraussetzungen vorliegen, die auf 6 % des Zollwertes begrenzte Abschöpfung in Anspruch nehmen (Artikel 11 der Verordnung). In allen anderen Fällen hat der Inhaber von Altlizenzen für die Einfuhr aus Thailand nur zwei Möglichkeiten: entweder die Einfuhr zu dem wirtschaftlich sinnlosen Abschöpfungssatz von etwa 50 bis 60 % des Warenwertes durchzuführen und gleichzeitig den Futtermittelmarkt der Gemeinschaft durch unerwünschte Einfuhren zu belasten oder aber die Lizenz nicht zu nutzen und somit den Verfall der von ihm gestellten Kaution hinzunehmen.
Anders ausgestaltet ist demgegenüber die Übergangsregelung für Inhaber von Altlizenzen für Einfuhren aus anderen Drittländern als Thailand, die die Kommission mit der Verordnung Nr. 2655/82 vom 1. Oktober 1982 getroffen hat. Artikel 3 Absatz 6 Unterabsatz 1 der genannten Verordnung bestimmt:
„Auf einen innerhalb von 30 Tagen nach Anwendung dieser Verordnung eingereichten Antrag der Beteiligten werden die vor dem Anwendungsdatum dieser Verordnung erteilten Lizenzen annulliert und wird ihre Kaution freigegeben.“
Diese Regelung wurde einen Tag nach dem Erlaß der Verordnung Nr. 2646/82 des Rates vom 30. September 1982 über die 1982 auf die Erzeugnisse der Tarif stelle 07.06 A des Gemeinsamen Zolltarifs anwendbare Einfuhrregelung erlassen, die die Erhebung der Einfuhrabschöpfung von höchstens 6 % des Zollwertes auf bestimmte Mengen begrenzt hatte. In den Erwägungsgründen zur Verordnung Nr. 2655/82 nimmt die Kommission ausdrücklich Bezug auf die genannte Ratsverordnung und die Lage der Inhaber von Altlizenzen, indem sie u. a. ausführt:
„Die besondere Lage der Inhaber von vor dem Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 2646/82 ausgestellten Einfuhrlizenzen ¡st zu berücksichtigen, indem die Annullierung dieser Lizenzen oder die Rückzahlung beantragt werden kann. Ferner ist die Lage der sich auf See befindlichen Waren zu klären.“
Der Unterschied in der Regelung des Schicksals der Altlizenzen erscheint mir so frappierend, daß es notwendig ist, diesen noch einmal ganz klar hervorzuheben:
Nachdem der Rat am 19. Juli 1982 beschlossen haue, das Abkommen mit Thailand abzuschließen, erließ die Kommission drei Tage später, also am 22. Juli 1982, die Verordnung Nr. 2029/82 mit Durchführungsbestimmungen zur Einfuhrregelung. In dieser Durchführungsverordnung spricht sie das Schicksal der Altlizenzen nicht generell an, sondern regelt lediglich bestimmte Lizenzen, aufgrund derer Waren vor dem 28. Juli 1982 aus Thailand ausgeführt worden waren.
Völlig anders ist die Regelung der Altlizenzen für Einfuhren aus anderen Ländern als Thailand ausgestaltet. Obgleich der Rat ebenfalls am 19. Juli 1982 beschlossen hatte, die Abkommen mit Indonesien und Brasilien zu schließen, und ebenfalls am 28. Juli 1982 die Mengen des auch künftig bevorzugt einführbaren Kontingents veröffentlicht hatte, dauerte es noch bis zum 30. September/1. Oktober, bis die entsprechenden gemeinschaftsinternen Umsetzungsmaßnahmen getroffen wurden und der Gemeinsame Zolltarif für vertragsmäßige Zollsätze geändert wurde. Im Gegensatz zu der Regelung betreffend Thailand enthält Artikel 3 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2655/82 die Möglichkeit, nicht genutzte Altlizenzen zurückzugeben.
Ich halte diese unterschiedliche Behandlung deswegen für um so frappierender, als die neue Handelsregelung für Einfuhren aus Thailand gleichsam unverzüglich in Kraft gesetzt wurde (Veröffentlichung des Abkommens im Amtsblatt vom 28. Juli 1982, Sonderregelung für Ausfuhren lediglich für Erzeugnisse, die vor dem 28. Juli 1982 aus anderen Ländern als Thailand ausgeführt worden waren), während Importeure aus anderen Ländern als Thailand noch über zwei Monate Zeit bis zum 30. September 1982 verfügten, sich auf die neue Regelung einzustellen, und trotzdem noch zusätzlich in den Genuß der Regelung des Artikels 3 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2655/82 kommen, also ihre Altlizenzen annullieren lassen und die Kaution zurückerhalten konnten.
Eine umgekehrte Lösung wäre mir eher plausibel erschienen, also Übergangsmaßnahmen für Einfuhren aus Thailand vorzusehen, bei denen die neue Handelsregelung sofort in Kraft getreten ist, weniger jedoch bei Einfuhren aus anderen Drittländern, bei denen die Importeure über die Möglichkeit verfügten, sich über eine längere Zeit auf die neue Regelung einzustellen.
Die Kommission rechtfertigt diese voneinander abweichenden Regelungen durch Unterschiede beim Inkrafttreten der jeweiligen Regime, in der Art und Weise ihrer Verwaltung und bei den Altlizenzen.
Daß die Unterschiede beim Inkrafttreten der jeweiligen Regime gerade eine umgekehrte Behandlung nahegelegt hätten, habe ich ausgeführt; hinsichtlich des Unterschieds bei der Regelung der Altlizenzen kann ich mich nur den Ausführungen der Klägerin anschließen, die dieses Argument als einen klassischen Zirkelschluß bezeichnet hat. In der Tat kann die Kommission die unterschiedliche Behandlung der Altlizenzen nicht gerade durch dieselbe unterschiedliche Behandlung rechtfertigen wollen.
Es bleibt somit zu prüfen, ob der Hinweis auf die unterschiedliche Verwaltung des Kontingents stichhaltig ist.
In der Tat liegt die Verwaltung des Kontingents, d. h. sowohl die Vergabe der zur Einfuhr in die Gemeinschaft zum Vorzugssatz berechtigenden „Bescheinigung für die Ausfuhr“ als auch die Kontrolle der Einhaltung der vereinbarten Höchstmengen nach dem Abkommen in Verbindung mit der Durchführungsverordnung in den Händen der thailändischen Behörden. Es mag auch richtig sein, daß die thailändischen Behörden von Beginn des Jahres 1982 an im Vorgriff auf den Abschluß des Abkommens derartige Bescheinigungen für die Ausfuhr erteilt haben — wie Sie wissen, wird dies von der Klägerin bestritten. Ob sich die Klägerin jedoch, wie dies die Kommission darstellt, eine derartige Bescheinigung hätte beschaffen können, erscheint mir im vorliegenden Fall nicht erheblich zu sein. Maßgeblich für die Klägerin war bei der Einfuhr in die Gemeinschaft die Einfuhrregelung der Gemeinschaft, und diese wurde erst mit Wirkung vom 28. Juli 1982 auf eine neue Grundlage gestellt. Im übrigen — und dies spricht eindeutig gegen die Argumentation der Kommission — bestimmt Artikel 10 der Verordnung Nr. 2029/82 ausdrücklich, daß ihr Artikel 1 (die Regelung über die thailändische Bescheinigung für die Ausfuhr) nur für Bescheinigungen für die Ausfuhr gilt, die die thailändischen Behörden vom 28. Juli bis zum 31. Dezember 1982 ausgestellt haben. Was die thailändischen Behörden somit vor dem 28. Juli getan haben, ist für das vorliegende Verfahren nicht maßgebend. Ob sich ein Importeur an das thailändische Exportregime — sollte es bestanden haben — gehalten hat oder nicht, ist somit nicht entscheidend.
Von der Argumentation der Kommission bleiben somit noch die beiden folgenden Punkte übrig: einmal die Frage, wer die mengenmäßige Einhaltung des Kontingents überwacht, und zum anderen die Vermutung der Kommission darüber, in welchem Umfang noch Lizenzen beim Inkrafttreten der Verordnung Nr. 2655/82 existierten.
Die Frage nun, wer die Einhaltung der Höchstmengen des Kontingents überwacht, oder schlichter ausgedrückt, wer die Mengen zählt, kann meines Erachtens nichts für eine unterschiedliche Behandlung der Altlizenzen hergeben. Es handelt sich hier um einen technischen Vorgang, der zwar wichtig, für die rechtliche Bewertung von Übergangsmaßnahmen — bzw. deren Fehlen — jedoch nicht maßgeblich ist.
Die Kommission hat für die unterschiedliche Behandlung der Altlizenzen für Einfuhren aus anderen Drittländern als Thailand weiterhin angeführt, daß am 1. Oktober 1982, dem Tag des Inkrafttretens der Verordnung Nr. 2655/82, noch zahlreiche gewöhnliche Lizenzen existierten, die von interessierten Importeuren im Vertrauen auf den im GATT konsolidierten Abschöpfungssatz von 6 % beantragt worden waren. Diese Lizenzen gewährten gemäß Artikel 15 Absatz 1 der Grundverordnung Getreide zwar nur ein Anrecht auf die am Tag der Einfuhr maßgebliche Abschöpfung, wie für alle Lizenzen war für sie jedoch eine Kaution hinterlegt worden, die bei Nichtausnutzung der Lizenz zu verfallen drohte. Angesichts der Ungewißheit über das Ausmaß dieser uninteressant gewordenen Lizenzen hielt es die Kommission für angebracht, in Artikel 3 Absatz 6 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 2655/82 die Möglichkeit einer Annullierung mit anschließender Freigabe der Kaution vorzusehen.
Genau derselbe Gedankengang hat meines Erachtens jedoch auch für die Einfuhren aus Thailand zu gelten. Die Kommission hat uns vorgetragen, daß sie beim Erlaß der neuen Einfuhrregelung für Manihot aus Thailand über keine Angaben darüber verfügte, wie viele Altlizenzen noch bestanden haben und noch nicht genutzt waren. Es war somit ebenfalls nicht auszuschließen, daß noch zahlreiche gewöhnliche Lizenzen existierten. Wenn die Kommission somit das Vertrauen auf den im GATT konsolidierten Abgabensatz honorieren wollte, so mußte sie dies für alle Inhaber von Altlizenzen tun. Es kann dabei keinen Unterschied machen, ob der konsolidierte Abschöpfungssatz unmittelbar auf der Absprache im GATT beruht oder auf einer bilateralen Vereinbarung, die Meistbegünstigungsklausel anzuwenden, wie dies in Artikel 1 des Kooperationsabkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und den Mitgliedsländern des Verbandes der Südostasiatischen Nationen — Indonesien, Malaysia, Philippinen, Singapur und Thailand — vereinbart wurde (
28
).
Ich komme somit zu dem Ergebnis, daß sich die Inhaber von Altlizenzen für Einfuhren von Manihot aus Thailand in einer vergleichbaren Lage befanden wie die Inhaber von Altlizenzen für Einfuhren aus anderen Drittländern als Thailand. Eine unterschiedliche Behandlung beider Gruppen von Importeuren erscheint mir nicht gerechtfertigt, so daß es der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, beide Gruppen von Einführern gleich zu behandeln und somit die Übergangsregelung des Artikels 3 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2655/82 entsprechend auf die Einführer anzuwenden, die noch über Altlizenzen für Einfuhren aus Thailand verfügen.
Daß der Gleichheitssatz zu den allgemeinen Prinzipien des Gemeinschaftsrechts gehört, brauche ich wohl nicht näher auszuführen. In diesem Zusammenhang genügt ein Hinweis auf die grundlegenden Urteile vom 21. Juni 1958 (
29
) und vom 19. Oktober 1977 (
30
).
Abschließend erlaube ich mir zu diesem Fragenkomplex noch den Hinweis, daß ich es ausdrücklich offenlasse, ob die Gemeinschaft gehalten war, für die Inhaber von Altlizenzen überhaupt eine Übergangsregelung zu treffen. Rechtlich gesehen ist nämlich das, zu dem die Lizenzen berechtigen und verpflichten, nämlich die Einfuhr zum Satz der am Tag der Einfuhr geltenden Abschöpfung, nach wie vor möglich. Zwar dürfte sich die Gemeinschaft in einem gewissen Widerspruch zu früherem eigenem Verhalten setzen, wenn sie einerseits die Einfuhr von Manihot beschränkt, andererseits aber durch die Androhung des Kautionsverfalls gerade derartige Einfuhren erzwingt. Dennoch glaube ich, daß diese Problematik hier nicht weiter vertieft werden muß, da jedenfalls dann, wenn Übergangsmaßnahmen für einen bestimmten Kreis von Marktteilnehmern vorgesehen sind, diese für alle Marktteilnehmer, die sich in einer vergleichbaren Situation befinden, gelten müssen.
3.
Hinsichtlich der Frage nach den Verfahrensvorschriften und Fristen kann ich mich kurz fassen. Dazu hat die Klägerin Überzeugendes vorgetragen, die Kommission hat sich in der mündlichen Verhandlung für den Fall, daß eine analoge Anwendung des Artikels 3 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2655/82 in Betracht käme, diesem Vortrag angeschlossen.
Da die Möglichkeit der Rückgabe von Einfuhrlizenzen und die Freistellung der Kaution erst in der Verordnung Nr. 2655/82 vom 1. Oktober 1982 vorgesehen war, halte ich es für angemessen, einen entsprechenden Antrag innerhalb der von Artikel 3 Absatz 6 der genannten Verordnung vorgesehenen Frist von 30 Tagen zuzulassen. Die analoge Anwendung der Verordnung Nr. 2655/82 der Kommission vom 1. Oktober 1982 hat somit zur Folge, daß die dort genannte Frist von 30 Tagen ebenfalls mit dem Inkrafttreten dieser Verordnung zu laufen begonnen hat.
C.
Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die ihm vom Verwaltungsgericht Frankfurt vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten :
1)
Artikel 3 Absatz 6 der Verordnung Nr. 2655/82 der Kommission vom 1. Oktober 1982 mit Durchführungsbestimmungen zu der 1982 geltenden Einfuhr regelung für Erzeugnisse der Tarifstelle 07.06 A des Gemeinsamen Zolltarifs mit Ursprung in anderen Drittländern als Thailand und zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 950/68 über den Gemeinsamen Zolltarif ist auf Lizenzen für die Einfuhr von Erzeugnissen derselben Tarifstelle mit Ursprung in Thailand entsprechend anzuwenden, wenn diese Lizenzen vor dem Inkrafttreten der Verordnung (EWG) Nr. 2029/82 der Kommission vom 22. Juli 1982 mit Durchführungsbestimmungen zur Einfuhrregelung für Erzeugnisse der Tarifstelle 07.06 A des Gemeinsamen Zolltarifs mit Ursprung in Thailand, die 1982 aus diesem Land ausgeführt werden, ausgestellt wurden.
2)
Die in Artikel 3 Absatz 6 der Verordnung (EWG) Nr. 2655/82 enthaltene 30-Tages-Frist für die Einreichung eines Antrags auf Annullierung der Lizenzen und die Freigabe der Kaution beginnt mit dem Inkrafttreten der genannten Verordnung.
(
1
)	Artikel 1 des Kooperationsabkommens zwischen der EWG und den Mitgliedstaaten des Verbandes Südostasiatischer Nationen — Indonesien, Malaysia, Philippinen, Singapur und Thailand (ABl. 1980, L 144, S. 2).
(
2
)	ABl. L 335, S. 1.
(
3
)	Randnr. 413, S. 184.
(
4
)	ABl. L 281, S. 1.
(
5
)	ABl. L 132, S. 52; dieser Zeitraum wurde später durch die Verordnungen Nr. 1390/82 und 1500/82 (ABl. L 155, S. 31, und ABl. L 181, S. 13) verlängert.
(
6
)	ABl. L 141 vom 20. 5. 1982, S. 69.
(
7
)	ABl. L 219, S. 52.
(
8
)	ABl. L 219, S. 56.
(
9
)	ABl. L 219, S. 58.
(
10
)	ABl. L 218, S. 8.
(
11
)	ABl. L 280, S. 14.
(
12
)	ABl. L 260, S. 5.
(
13
)	ABl. L 279, S. 81.
(
14
)	ABl. L 338, S. 1.
(
15
)	Urteil vom 11. 7. 1968 in der Rechtssache 4/68, Schwarzwaldmilch GmbH/Einfuhr- und Vorratsstelle für Fette, Slg. 1968, 561, 574 ff.
(
16
)	Schlußanträge vom 5. 12. 1979 ¡n den verbundenen Rechtssachen 154, 205, 206, 226 bis 228, 263 und 264/78 sowie 39, 31, 83 und 85/79, SpA Ferriera Valsabbia und andere/Kommission, Slg. 1980, 1035, 1067 ff.
(
17
)	Schlußanträge vom 17. 11. 1983 in der Rechtssache 284/82, Acciaierie e Ferriere ßusseni SpA/Kommission, Slg. 1984, 568,571.
(
18
)	Urteil vom 9. 2. 1984 in der Rechtssache 284/82, Acciaierie e Ferriere Busseni SpA/Kommission, Slg. 1984, 557, 566.
(
19
)	Verordnung Nr. 3300/81, ABl. L 335, S. 1.
(
20
)	S. 184.
(
21
)	ABl. L 132 vom 14. 5. 1982, S. 52.
(
22
)	Rechtssache 64/74, Firma Adolf Reich/Hauptzollamt Landau, Slg. 1975,261.
(
23
)	Artikel 8 der Verordnung Nr. 87 der Kommission über den Erlaß von Durchführungsbestimmungen zu den Einfuhr-und Ausfuhrlizenzen für Getreide und Getreideerzeugnisse (ABl. 1962, S. 1894).
(
24
)	Verordnung Nr. 31/63 des Rates vom 2. April 1963 über eine vom Artikel 17 der Verordnung Nr. 19 des Rates abweichende Regelung betreffend die vorherige Festsetzung der Abschöpfung für bestimmte Erzeugnisse (ABl. 1963, S. 1225).
(
25
)	Rechtssache 6/78, Union française des céréales/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Slg. 1978, 1675.
(
26
)	Verordnung Nr. 269/73 der Kommission vom 31. 1. 1973 über Durchführungsbestimmungen der Regelung für die Ausgleichsbeträge im Rahmen des Beitritts, ABl. L 30, S. 73.
(
27
)	Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 192/75 der Kommission vom 17. 1. 1975 über Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen, ABI. L 25, S. 1.
(
28
)	Anhang zur Verordnung Nr. 1440/80 des Rates vom 30. 5. 1980, ABI. L 144, S. 1, 2 ff.
(
29
)	Urteil vom 21. 6. 1958 in der Rechtssache 8/57, Groupement des Hauts fourneaux et aciéries beiges/Hohe Behörde der EGKS, Slg. 1958, S. 231, 257.
(
30
)	Urteil vom 19. 10. 1977 in den verbundenen Rechtssachen 117/76 und 16/77, A. Ruckdeschel & Co. u. a./HZA Hamburg-St. Annen; Diamalt AG/HZA Itzehoe, Slg. 1977, 1753, 1769 ff.