62018CC0002
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
М. BOBEK
представено на 7 март 2019 година (
1
)
Дeло C‑2/18
Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė
встъпила страна:
Lietuvos Respublikos Seimas
(Преюдициално запитване, отправено от Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Конституционен съд на Република Литва)
„Преюдициално запитване — Селско стопанство — Oбща организация на пазара — Мляко и млечни продукти — Регламент (ЕС) № 1308/2013 — Член 148, параграф 4 — Договорни клаузи — Свободно договаряне на цени — Национално законодателство, което задължава изкупвачите на сурово мляко да предлагат едни и същи цени на групи производители и забранява необосновано намаляване на цените“
I. Въведение
1.
Пазарът на сурово мляко в Литва се отличава с атомизирано предлагане, с хиляди дребни производители на сурово мляко, и силно концентрирано търсене, само с шепа големи изкупуващи дружества. Дребните производители не са организирани. По този начин изкупуващите дружества са в състояние да им диктуват изкупните цени, което води до много ниски цени на суровото мляко.
2.
Като ответна реакция спрямо това положение Литва е приела специално законодателство за предотвратяване на нелоялните търговски практики в сектора на суровото мляко. Това законодателство установява класификацията на производителите в зависимост от количеството сурово мляко, продаванo на ден, и задължава изкупвачите на сурово мляко да предлагат една и съща цена за всички производители от една и съща група. То също така забранява на изкупвачите на сурово мляко да намаляват цените, без да посочат основания. Намаляване на цената с 3 % или повече от изкупната цена е допустимо само след разрешение от компетентния административен орган.
3.
В главното производство група oт народни представители от литовския парламент сезират Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Конституционен съд на Република Литва, наричан по-нататък „Конституционен съд на Литва“), като оспорват съответствието на тези разпоредби от националния закон с литовската Конституция. В рамките на това производство са изразени и съмнения относно съвместимостта на тези разпоредби с член 148, параграф 4 от Регламент (ЕС) № 1308/2013 (
2
), по-специално с изискването, че всички елементи на договорите трябва да се договарят свободно между страните, включително изкупната цена.
4.
В този контекст основният въпрос, поставен по настоящото дело, е как да се прецени дали е налице „изчерпателна хармонизация“ или „предимство на законодателството на Съюза“ в определена област или във връзка с определен въпрос. Какви са критериите и съображенията, които трябва да се вземат предвид? Макар, разбира се, въпросът за обхвата на компетентността на държавите членки в различните области, в които се прилага правото на Съюза, да не е нов, актуалните промени в законодателната техника и подхода в общата селскостопанска политика и организацията на общия пазар на селскостопански продукти също оказаха въздействие върху традиционната съдебна практика по въпроса в тази област, както пролича наскоро от съдебната практика, установена с решение Scotch Whisky Association (
3
).
II. Правна уредба
А.
Правото на Съюза
5.
Член 148 от Регламент № 1308/2013 гласи следното:
„1.   Когато дадена държава членка реши, че всяка доставка на сурово мляко на нейна територия от земеделски стопанин на преработвател на сурово мляко трябва да е предмет на писмен договор между страните, и/или реши, че първите изкупвачи трябва да направят писмена оферта за сключване на договор за доставката на сурово мляко от земеделските стопани, този договор и/или тази оферта за сключване на договор отговарят на предвидените в параграф 2 условия.
[…]
2.   Договорът и/или офертата за сключване на договор, посочени в параграф 1:
а)
се изготвят преди доставката,
б)
се изготвят в писмена форма; и
в)
включват по-специално следните елементи:
i)
цената на доставеното мляко, която:
–
е непроменлива и определена в договора и/или
–
се изчислява въз основа на комбинация от различни фактори, посочени в договора, които може да включват пазарни показатели, отразяващи промените в пазарните условия, доставеното количество и качеството или състава на доставеното сурово мляко,
ii)
обема сурово мляко, който може и/или трябва да бъде доставен, и графика за тези доставки,
iii)
срока на договора, което може да включва срочен или безсрочен договор с клаузи за прекратяване,
iv)
подробности относно сроковете и реда на плащане,
v)
правила за събирането или доставянето на суровото мляко, и
vi)
правилата, приложими в случай на непреодолима сила.
[…]
4.   Всички елементи на договорите за доставка на сурово мляко, сключени от земеделски стопани, изкупвачи или преработватели на сурово мляко, включително елементите, посочени в параграф 2, буква в) се договарят свободно между страните.
Независимо от разпоредбите на първата алинея поотделно или заедно се прилагат следните условия:
а)
когато дадена държава членка реши писмените договори за доставка на сурово мляко да бъдат задължителни в съответствие с параграф 1, тя може да определи минимален срок, който да е приложим единствено към писмените договори между земеделския стопанин и първия изкупвач на сурово мляко; този минимален срок е с продължителност най-малко шест месеца и не нарушава правилното функциониране на вътрешния пазар;
б)
когато държава членка реши, че първият изкупвач на сурово мляко трябва да направи писмена оферта за сключване на договор на земеделски стопанин в съответствие с параграф 1, тя може да предвиди, че офертата трябва да включва минималния срок на договора, определен от националното законодателство за тази цел; този минимален срок е с продължителност най-малко шест месеца и не нарушава правилното функциониране на вътрешния пазар.
Втората алинея не засяга правото на отказ на земеделския стопанин от прилагането на подобен минимален срок, при условие че отказът е в писмена форма. В такъв случай страните са свободни да договорят всички елементи на договора, включително елементите, посочени в параграф 2, буква в)“.
6.
Регламент (ЕС) 2017/2393 (
4
), с който е изменен Регламент № 1308/2013, изменя член 148, параграф 4, буква а), както следва:
а)
ако държава членка реши да наложи задължение за сключването на писмен договор за доставки на сурово мляко в съответствие с параграф 1, тя може да предвиди:
i)
задължение за страните за постигане на съгласие за връзката между определено доставено количество и цената за тази доставка;
ii)
минимален срок, приложим само за писмените договори между земеделски стопанин и първия изкупвач на сурово мляко; този минимален срок е с продължителност най-малко шест месеца и не нарушава правилното функциониране на вътрешния пазар;
[…]“.
Б.
Литовското право
7.
Съгласно член 46, първа алинея от Lietuvos Respublikos Konstitucija (Конституция на Република Литва): „Икономиката на Литва се основава на правото на частна собственост, на свободата на индивидуалната стопанска дейност и на стопанската инициатива“.
8.
Съгласно член 2, параграф 5 от Lietuvos Respublikos Ūkio subjektų, perkančių-parduodančių žalią pieną ir prekiaujančių pieno, gaminiais nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas (Закон на Република Литва за забрана на нелоялни практики от страна на литовски икономически оператори при покупката и продажбата на сурово мляко и търговията с млечни продукти) (
5
), изменен със закон noXII‑2230 (наричан по-нататък „Законът за забрана на нелоялните практики“) (
6
), продавачите на сурово мляко се класифицират в десет групи в зависимост от количеството (в килограми) сурово мляко с естествено съдържание на мазнини, продавано на ден. Член 2, параграф 7 от Закона за забрана на нелоялните практики установява, че изкупната цена на суровото мляко е паричната сума, договорена между изкупвача на суровото мляко и продавача, която се заплаща за сурово мляко, притежаващо базовите показатели за състав на млякото, без да се включват надбавки, премии или намаления. Тези показатели са установени в Наредба № 146 на министъра на земеделието от 9 май 2001 г., озаглавена „Одобрени правила за изкупуване на мляко“.
9.
Член 3 от Закона за забрана на нелоялните практики е озаглавен „Забрана на нелоялни практики от страна на икономическите оператори“. Съгласно член 3, параграф 3, точка 1 от посочения закон: „На изкупвачите на сурово мляко се забранява да извършват следните нелоялни практики: 1) прилагането в договорите за продажба на сурово мляко на различни изкупни цени при изкупуването на сурово мляко, което отговаря на изискванията за качество, установени с наредба на литовския министър на земеделието, спрямо една и съща група продавачи и при едни и същи условия и ред за доставка на млякото на купувача (суровото мляко се доставя в изкупния пункт за мляко, суровото мляко се събира направо в стопанството, суровото мляко се доставя направо на преработвателя) с изключение на случая, в който суровото мляко е изкупено от продавачи, които продават произведено от тях мляко и са членове на организация на млекопроизводители, която е призната по реда и условията, установени в наредба на литовския министър на земеделието, като в този случай прилаганата изкупна цена на суровото мляко не може да е по-ниска от цената, която би била определена за групата продавачи“.
10.
Член 3, параграф 3, точка 3 от Закона за забрана на нелоялните практики гласи: „На изкупвачите на сурово мляко се забранява да извършват следните нелоялни практики […] 3) необосновано намаляване на изкупната цена на суровото мляко“.
11.
Член 5 от Закона за забрана на нелоялните практики гласи:
„1.   Ако изкупвачът на сурово мляко намали с повече от 3 % изкупната цена на суровото мляко, определена в договора за покупко-продажба на сурово мляко, той трябва да посочи основанията за намаляването на цената и да представи тези основания на Агенцията за регулиране на пазара.
2.   Съгласно насоките, одобрени с наредба на литовския министър на земеделието, след като разгледа в срок от пет работни дни основанията за намаляването на изкупната цена на суровото мляко от изкупвача на сурово мляко, за които е уведомена съгласно параграф 1 от настоящия член, Агенцията за регулиране на пазара в рамките на три работни дни решава дали е обосновано намаляването на изкупната цена на суровото мляко с повече от 3 %.
3.   Ако в съответствие с насоките, посочени в параграф 2 от настоящия член, Агенцията за регулиране на пазара реши, че намаляването на изкупната цена на суровото мляко с повече от 3 % е необосновано, на изкупвача на сурово мляко се забранява да намали изкупната цена на сурово мляко, определена в договора за покупко-продажба на сурово мляко“.
III. Факти, производство и преюдициални въпроси
12.
Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė (група народни представители в Парламента на Република Литва, наричани по-нататък „вносителите“) са поискали Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Конституционен съд на Република Литва) да разгледа съвместимостта на Закона за забрана на нелоялните практики, по-специално на членове 3 и 5 от него, с Конституцията на Литва, по-специално с член 46, първа алинея. Те твърдят, че Законът за забрана на нелоялните практики е противоконституционен, тъй като ограничава правото на страните по договор да се договарят относно съществените елементи, свързани с покупко-продажбата на сурово мляко в този договор. Това е в разрез с конституционната свобода на договаряне, гарантирана в член 46, първа алинея от Конституцията на Литва.
13.
Запитващата юрисдикция пояснява, че в Литва (където секторът на млякото и млечните продукти е един от най-големите сектори на хранително-вкусовата промишленост, съставляващ приблизително 2 % от брутния вътрешен продукт на страната) пазарът на сурово мляко се характеризира с наличието на голям брой дребни производители (около 25000 производители, като 74 % от тях притежават между 1 и 5 крави) и ограничен брой преработватели (шест млекопреработвателни предприятия преработват 97 % от млякото). Редица методи, използвани за насърчаване на сътрудничеството между производителите на сурово мляко, са били неуспешни. Няма организации на производителите на сурово мляко, които да са определени и признати в съответствие с членове 152—154 от Регламент № 1308/2013. Суровото мляко се изкупува чрез пунктове за изкупуване на мляко от дребните производители на сурово мляко. Преди приемането на Закона за забрана на нелоялните практики изкупвачите просто предоставяли информация за цената, на която ще изкупят суровото мляко, без да преговарят с производителите на сурово мляко. В резултат на това, съгласно информацията, предоставена от Европейската комисия, средната изкупна цена на суровото мляко в Литва е сред най-ниските в Европейския съюз.
14.
В това отношение запитващата юрисдикция отбелязва oще, че Законът за забрана на нелоялните практики има за цел да забрани нелоялни действия от страна на продавачите и изкупвачите на сурово мляко. В мотивите към проекта за този закон се посочва по-специално че целта на Закона за забрана на нелоялните практики е да се гарантира баланс между законните интереси на изкупвачите и продавачите на сурово мляко, да се ограничи упражняването на значителна пазарна мощ от големите млекопреработвателни предприятия и да се ограничи необоснованото предимство, което икономическите оператори, продаващи млечни продукти, получават от намаляването на цените на едро на млечните продукти.
15.
Съгласно изложените становища в хода на производство пред Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Конституционен съд на Литва) член 3, параграф 3, точки 1 и 3 и член 5 от Закона за забрана на нелоялните практики поставят проблеми, що се отнася до съвместимостта с член 148, параграф 4 от Регламент № 1308/2013. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Конституционен съд на Литва) отбелязва, че тълкуването на член 148, параграф 4 от Регламент № 1308/2013 наистина е важно, за да се установи дали спорните разпоредби са в съответствие с член 46, първа алинея от Конституцията на Литва. Правото на Съюза е източник за тълкуване на литовското право, включително на Конституцията, в областите, в които Литва споделя или прехвърля на Европейския съюз компетентността на своите държавни институции, какъвто е случаят със сектора на селското стопанство и вътрешния пазар.
16.
При тези обстоятелства Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Конституционен съд на Литва) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Може ли член 148, параграф 4 от Регламент № 1308/2013 да се тълкува в смисъл, че с цел укрепване на възможността за договаряне на производителите на сурово мляко и предотвратяване на нелоялни търговски практики, както и с оглед на някои специфични структурни характеристики на сектора на млякото и млечните продукти на държавата членка и промените на пазара на млякото, този член не забранява приемането на национална правна уредба, която ограничава свободата на договарящите страни да договарят изкупната цена за суровото мляко като забранява на изкупвача на сурово мляко да плаща на продавачите на сурово мляко от една и съща група, които са групирани в зависимост от количеството на продаденото мляко и не принадлежат към признати организации на млекопроизводители, различни цени за сурово мляко с едно и също качество и състав, доставяно на изкупвача при едни и същи ред и условия, поради което страните не могат да се споразумеят за различна изкупна цена за сурово мляко, като вземат предвид някакви други фактори?
2)
Може ли член 148, параграф 4 от Регламент № 1308/2013 да се тълкува в смисъл, че с цел укрепване на възможността за договаряне на производителите на сурово мляко и предотвратяване на нелоялни търговски практики, както и с оглед на някои специфични структурни характеристики на сектора на млякото и млечните продукти на държавата членка и промените на пазара на млякото, този член не забранява приемането на национална правна уредба, която ограничава свободата на договарящите страни да договарят изкупната цена за суровото мляко като забранява на изкупвача на сурово мляко необосновано да намалява изкупната цена на суровото мляко, а намаляването на цената с повече от 3 % е възможно само ако държавна институция признае такова намаляване за обосновано?“.
17.
Писмени становища са представили германското, френското и литовското правителство, както и Комисията. Посочените заинтересовани страни, вносителите и нидерландското правителство са изслушани в съдебното заседание, проведено на 5 декември 2018 г.
IV. Анализ
18.
Структурата на настоящото заключение е следната. На първо място, ще предложа съображения, които трябва да са водещи при преценката на обстоятелството дали правото на Съюза не допуска държавите членки да приемат определени мерки (А). Второ, в светлината на тези съображения ще разгледам поставените от запитващата юрисдикция въпроси, стигайки до заключението, че национални мерки като разглежданите в главното производство в настоящия случай са действително недопустими (Б). На трето място, ще направя също и някои заключителни бележки, които са обосновани при разглеждането на по-широкия контекст по настоящото дело (В).
А.
Хармонизиране (или по-скоро предимство на наднационалната уредба) на равнището на Съюза
1. Развиващата се законодателна уредба
19.
Настоящото дело повдига един основен въпрос, който е толкова стар, колкото и самият план за европейска интеграция: до каква степен държавите членки (все още) могат да приемат национални мерки в област, която е „в обхвата“ на правото на Съюза? Непрекъснатото развитие на разпоредбите на общата селскостопанска политика води до доста неочакван обрат във връзка с този въпрос (и по-старата съдебна практика на Съда по този въпрос).
20.
В исторически план въпросът за обхвата на хармонизацията на равнището на Съюза е възниквал често в областта на общата селскостопанска политика, като се има предвид широкообхватното и обстойно действие на правото на Съюза в тази област. Без да е възможно да се проследят всички тънкости на обширната практика на Съда в тази област понастоящем (
7
), накратко може да се каже, че този въпрос е получил диференциран отговор от Съда в зависимост от: 1) мястото, което заемат в уредбата разпоредбите на Съюза; 2) конкретното взаимодействие между националната разпоредба и правната уредба на Съюза като колизия на правни норми, както и 3) целите, преследвани от различните разпоредби.
21.
Следователно в случаи, когато даден въпрос е предмет на обстойна уредба в правото на Съюза (наричана понякога „изчерпателна“ хармонизация), държавите членки не могат повече да предприемат действия чрез едностранно приети национални разпоредби, които могат да окажат въздействие върху системата, установена на равнището на Съюза. Установената от правото на Съюза нормативна уредба, която създава система или цялостна законодателна рамка, може да не води до предимство на наднационалната уредба в цяла „област“ или „отрасъл“, но последиците са сходни: всички национални разпоредби, които могат да я засегнат, са недопустими (
8
). Следователно не биха били допустими никакви национални разпоредби, които засягат тази област.
22.
В миналото такъв изглежда е бил случаят с общата система за ценообразуване, която е в основата на „старата“ законодателна уредба на общите организации на пазара в различни сектори, въпреки че е спорно дали наистина е било налице абсолютно предимство на наднационалната уредба в цялата област (
9
). Съдът постановява, че „в областите в обхвата на обща организация на пазара, особено когато тази организация се основава на общи ценови правила, държавите членки нямат право чрез едностранно приети национални разпоредби да се намесват в механизма на формиране на цените, определени на съответния етап на производство и търговия от общата организация“ (
10
).
23.
Последващите реформи на общата селскостопанска политика обаче доведоха до по-пазарно ориентиран подход, целящ да засили конкурентоспособността на сектора и неговата устойчивост в контекста на глобализираната търговия (
11
). Тази промяна на подхода доведе на свой ред до „прекалибриране“ на равнището на предимство на наднационалната уредба по отношение на сферата на националното законодателство. В действителност единната обща организация на пазара вече не се базира на обща система за ценообразуване (
12
).
24.
Ето защо може да се каже, че спрямо тези елементи отново се прилага (в пълна степен) общият режим на споделена компетентност. В съответствие с член 4, параграф 2, буква г) ДФЕС общата селскостопанска политика представлява област на споделена компетентност между Съюза и държавите членки. Ето защо съгласно член 2, параграф 2 ДФЕС държавите членки могат да упражняват своите законодателни правомощия, доколкото Съюзът не е уредил даден въпрос (
13
).
25.
При тези обстоятелства прилагането на национална разпоредба не може да се изключи автоматично, тъй като тя се отнася до мляко — продукт, който попада в обхвата на единната организация на общия пазар. Тя не е и недопустима, тъй като засяга определянето на цените. С други думи, подходът не е (или вече не е, ако въобще някоя е бил) „хармонизация в дадена област“ или „предимство на наднационалната уредба в група случаи“, където на национално равнище никога не биха могли да бъдат приети разпоредби в абстрактно определена област.
2. Фактори, които следва да се вземат предвид
26.
За да се направи правилен анализ на (не)съществуването на предимство на законодателството на Съюза в конкретния случай, е важно да се вземат предвид три съображения: правилното равнище на анализ или абстракция, при които трябва да се сравняват и противопоставят разпоредбите на Съюза и националните разпоредби (а); видът и обхватът на колизиите, които могат да възникнат (б), последвани от установяване на целите, които имат различните правила (в).
а) Равнище на анализа
27.
Разглеждането на предимството на наднационалната уредба в смисъл на „изчерпателност“ на хармонизацията извън ясно определени положения според мен не представлява подходящ контекст за анализ. Това се дължи на обстоятелството, че анализът дали законодателството на Съюза е уредило изчерпателно конкретен въпрос, ще зависи, разбира се, от това колко тясна или широка е замислената референтна рамка.
28.
Да си представим например факта, че мярка на законодателството на Съюза може да е предвидила (въображаема) разпоредба в директива, която се отнася до защитата на потребителите. Тази въображаема разпоредба гласи, че „ако, докато води преговори за сключването на договор с потребител, търговецът се намира извън своите търговски помещения и мигне подозрително поне два пъти при обсъждане на качеството на продукта, който продава, това е достатъчно основание договорът да бъде обявен за недействителен“. Това едва ли може да се тълкува в смисъл, че такова правило (или няколко правила по този въпрос във въпросната мярка) има за цел да хармонизира (изчерпателно) „всички елементи на сключването на потребителски договори“, или на по-високо равнище на абстракция — „сключването на (потребителски) договори“ или дори „договорното право“ като цяло.
29.
Ето защо е напълно логично, когато спорният въпрос се отнася до съвместимостта на национална разпоредба с разпоредба на правото на Съюза, отправна точка за преценката на съвместимостта да бъде определеното в правото на Съюза приложно поле на разпоредбата. Както бе посочено на друго място, подходящият начин за решаване на въпроса дали правото на Съюза има предимство пред конкретна национална разпоредба, е на равнището на микроанализ, като се разгледа конкретна разпоредба или конкретен и ясно определен аспект на правото на Съюза (
14
). Ето защо е необходимо въпросът за предимството на наднационалната уредба да се анализира посредством разглеждането на конкретна колизия между правни норми.
б) Видове колизии
30.
След като разпоредбата от правото на Съюза е разгледана на подходящото за нея равнище на абстракция, следващата стъпка е да се прецени дали на равнището на своето естество и обхват тя е в колизия с разпоредба на националното право. Потенциално могат да възникнат два вида колизии.
31.
На първо място, явна колизия на правни норми възниква, когато има пряко „противоречие“ в текстовете на разпоредбите от правото на Съюза и една или повече разпоредби от националното законодателство. На равнището на нормативното съдържание разпоредбата на Съюза и националната разпоредба не могат да съществуват едновременно, тъй като правилото на Съюза гласи „бъди A“, докато националното правило гласи „не бъди (изцяло или отчасти) А“.
32.
На второ място обаче, колизиите между правни норми могат да имат и функционален характер: това обхваща положения, в които националните разпоредби и нормите на правото на Съюза са несъвместими, тъй като дори и при липсата на изрична и противоречива разпоредба, някои разпоредби на държавите членки противоречат на правната уредба на Съюза на равнището на тяхното прилагане или действие (
15
). Това би било моето разбиране на становището на Съда, че дори дадена област да не е изчерпателно уредена от обща организация на пазара, правото на ЕС не допуска разпоредби, които пречат на правилното му функциониране (
16
).
33.
Очевидно е обаче, че тези две категории далеч не са ясно разграничени. Те по-скоро наподобяват две точки от спектъра. Очевидно е също така, че вероятността от преки противоречия в текстовете е рядко срещано явление (
17
). По-вероятно е колизии да възникнат в случаите, в които национална разпоредба въвежда инцидентно различно правило или въвежда изключения, дерогации или допълнителни условия, които не са изрично предвидени в разпоредбата от правото на Съюза. Ето защо това налага да се разгледа и по-широкият контекст на дадена разпоредба, включително общата правна уредба, от която тя е част, и нейните цели.
в) Цели
34.
Що се отнася до обстоятелството дали прилагането на национална правна норма е изключено поради наличието на колидираща с нея разпоредба от правото на Съюза, Съдът е признал, че преследваните цели на съответното национално равнище играят важна роля, като предоставят възможност националната мярка да се обоснове в съответствие с изискванията за пропорционалност (
18
).
35.
При все това подобна възможност за разграничаване на национално равнище е естествено свързана с обхвата и изчерпателния характер на предимството на наднационалната уредбата на равнището на Съюза (наричани и „изчерпателен характер на хармонизацията“) (
19
). Това обяснява констатацията, че всяка национална мярка, която оказва въздействие върху механизмите на ценообразуването на етапа на производство и търговия в обща организация на пазара по старата уредба, би била недопустима, „независимо какви са нейните твърдени или установени цели“ (
20
) или „дори ако е възможно тази мярка да е в подкрепа на общата политика на [ЕС]“ (
21
).
36.
Обратно, в областите на правна уредба, които не са напълно уредени от законодателството на Съюза или които са били „дерегулирани“ на равнището на Съюза, при разглеждането на съвместимостта на националните разпоредби с правото на Съюза може да се вземат предвид преследваните цели и на двете равнища. В резултат на това националните разпоредби, преследващи цели от общ интерес, които не попадат в обхвата на разглеждания правен инструмент на Съюза, като например защитата на човешкото здраве, са обявени за съвместими с правото на Съюза, при спазване на изискванията на принципа на пропорционалност, дори ако оказват въздействие върху общата организация на пазара (
22
). Съдът също така заявява, че „самото установяване на обща организация на пазара не води до освобождаване на селскостопанските производители от прилагането на национални разпоредби, предназначени да постигнат цели, различни от попадащите в обхвата на общата организация, дори ако тези разпоредби могат да окажат въздействие върху функционирането на пазара в съответния сектор“ (
23
).
37.
Въпреки това в положение, при което разглежданите норми преследват същите цели като нормите на правото на Съюза, на които противоречат, националните разпоредби по правило не се прилагат (
24
). Диференцираният подход се дължи на факта, че когато колидиращи норми преследват едни и същи цели, националните противоречащи разпоредби са в стълкновение с разпоредби от правото на Съюза, тъй като те просто целят да установят различен законодателен баланс въз основа на един и същ вид съображения. С други думи, след като е взел в предвид всички релевантни фактори, законодателят на Съюза е избрал нормативно решение, което изисква да се постигне баланс между различните интереси и съображения по разглеждания въпрос. Национална норма, която преследва същите цели, но го прави посредством различна нормативна уредба, има за последица преразглеждане на същия въпрос.
38.
Обратно, наличието на различни цели означава, че, съображенията, които са имали двамата законодатели, са различни по естество. Например те могат да се отнасят до различни области на правото, които имат само случайна връзка с даден акт от правото на Съюза, или дори, ако са в област, попадаща в обхвата на правото на Съюза, те могат да се отнасят до различен етап на веригата на производство/дистрибуция или до различни участници. На националния законодател е предоставена известна свобода да преследва други цели от обществен интерес, които европейският законодател не е (или не е могъл) да вземе предвид при съставянето на съответната разпоредба от правото на Съюза.
39.
Искам да подчертая едно важно пояснение: преследваните цели трябва да са различни по естество, а не само по степен. Така например при приемането на мярка на Съюза за защита на потребителите, в която е постигнат баланс по-специално между закрилата на потребителите, от една страна, и конкуренцията и свобода на договаряне, от друга страна, е напълно приемливо целта за закрила на общественото здраве или околната среда да не е била взета предвид. Различно обаче е положението, в което както мерките на Съюза, така и националните мерки целят да постигнат същите видове цели, но ударението върху тези цели е различно. Такъв би бил случаят, ако националното законодателство, посочено в предишния ми пример, поставя по-голямо ударение върху защитата на потребителите, отколкото правото на Съюза в този конкретен случай, като например приеме по-точни и подробни забрани. Това би довело до разлика в степента или точността, но въпросните разпоредби все пак биха били приписани към същия вид цели.
40.
Накрая дори целите действително да се различават по естеството си, вече беше изтъкнато, че не е налице неограничена свобода да се приемат национални разпоредби, преследващи различни цели, независимо какво е тяхното „въздействие“ върху общите правила. Ограниченията, които произтичат от прилагането на принципа на пропорционалност, неизбежно означават, че е налице необходимост от постигането на баланс на тези цели с целите на общата селскостопанска политика и на общата организация на пазара, както и че мярката трябва да е подходяща и да не надхвърля строго необходимото (
25
).
41.
В рамките на този анализ схващам постановеното неотдавна от Съда по дело Scotch Whisky Association (
26
). Посоченото дело се отнася до национални разпоредби, предвиждащи минимални цени на дребно за алкохолни напитки с цел закрилата на здравето на хората. Съдът приема, че националното законодателство може да наруши конкурентните отношения, като попречи на някои производители или вносители да се възползват от по-ниските цени. Той приема, че националното законодателство е в разрез със залегналия в основата на Регламент № 1308/2013 принцип на свободното формиране на цените на селскостопанските продукти от лоялната конкуренция. Въпреки това, тъй като националната разпоредба преследва цел от общ интерес, различна от преследваните с Регламент № 1308/2013, Съдът приема, че тя няма да е недопустима, ако е в съответствие с принципа на пропорционалност.
42.
Изглежда, че по-специално целта за закрила на общественото здраве не е била част от уравнението за постигането на баланс от страна на законодателя на Съюза на равнището на Съюза при установяването на правила за функционирането на общия пазар относно лозаро-винарските продукти (
27
). Тази цел е била част от различна национална правна уредба, направлявана от различни съображения, която само инцидентно се припокрива с уредбата на Съюза. Въпросната национална разпоредба е мярка, приложима само на етапа на търговията на дребно. Така, въпреки че търговията на дребно разбира се също е етап (последният етап) от търговската верига, припокриването и следователно колизията между разпоредбите на Съюза и националните разпоредби е всъщност незначителна.
Б.
Настоящото дело
43.
Като имам предвид тези общи разяснения, сега се заемам с разглеждането на настоящото дело.
44.
С въпросите си националната юрисдикция иска да установи съвместими ли са член 3, параграф 3, точки 1 и 3 и член 5 от Закона за забрана на нелоялните практики с член 148, параграф 4 от Регламент № 1308/2013. Ето защо съдържанието и обхватът на последната разпоредба съвсем логично представляват отправна референтна точка на равнището на Съюза за разглеждането на евентуална колизия, като в същото време определят подходящото равнище на абстракция, при което следва да се извърши анализът на предимството на наднационалната уредба.
45.
Ето защо не е убедителен доводът на френското правителство, което посочва общата сфера на „договорните отношения“ или търговското право като референтна рамка за преценката на изчерпателния характер на хармонизацията, като изтъква, че не може да се изключат разпоредбите, приложими към цялата област на договорните отношения, тъй като от Регламент № 1308/2013 не произтича такава хармонизация. Извън случаите на предимство на наднационалната уредба в „област“ или „отрасъл“, към която този елемент на общата организация на пазара на мляко не (или вече не) спада, е необходимо вниманието да се насочи към действителната колизия на норми. Като възприемат тази референтна рамка, германското правителство и Комисията според мен правилно са поставили фокуса върху специалното правило относно свободното договаряне на всички елементи на договорите за доставка на сурово мляко (включително цената му) в член 148, параграф 4 от Регламент № 1308/2013.
46.
За да се даде отговор на въпросите, поставени от запитващата юрисдикция, първо, следва да се установят точният обхват и тълкуването на правилото по член 148, параграф 4 от Регламент № 1308/2013 (1). На второ място, следва да се провери дали разглежданите национални разпоредби са в противоречие с тази разпоредба (2). Ако това е така, противоречащо национално правило може да е съвместимо с правото на Съюза — при условие че са спазени на изискванията на принципа на пропорционалност — само ако то преследва различни по естество цели (3).
47.
След извършването на този анализ неизбежно достигам до извода, че тъй като член 3, параграф 3, точки 1 и 3 и член 5 от Закона за забрана на нелоялните практики изглежда да преследват същия вид цели, които вече са присъщи на член 148, параграф 4 от Регламент № 1308/2013 и вече са били взети предвид от законодателя на ЕС при приемането на тази разпоредба, правото на Съюза не допуска разглежданите национални разпоредби (4).
1. Член 148, параграф 4 от Регламент № 1308/2013 и правилото на „свободното договаряне на всички елементи на договорите“
48.
Член 148 от Регламент № 1308/2013 трябва да се анализира в контекста на развитието на уредбата на общата организация на пазара в сектора на млякото и млечните продукти (
28
). Последователните реформи на общата селскостопанска политика доведоха до промяна на подхода, породена от по-силния акцент върху пазарната ориентация и конкурентоспособността (
29
).
49.
Въпреки това, с цел да се реагира на трудната пазарна ситуация в този сектор, бяха счетени за необходими допълнителни мерки в съответствие с препоръките на Експертната група на високо равнище по млякото. Тези мерки (за подпомагане) съдържат препоръка за приемането на разпоредби относно договорните отношения. В резултат на това през 2012 г. с Регламент (EО) № 1234/2007 е въведена разпоредба, съответстваща на настоящия член 148 (
30
).
50.
Приемането на разпоредба относно официалните писмени договори се счита такава мярка за подпомагане в сектора на млякото, като се има предвид фактът, че общата система за ценообразуване вече не се е прилагала, както и че срокът за прилагане на системата на квотите скоро е щял да изтече. Законодателят на Съюза е счел, че използването на официални писмени договори може да спомогне „да засил[и] отговорността на операторите по веригата на млякото и млечните продукти и осъзнаването на необходимостта от по-добро отчитане на сигналите на пазара, подобряване преноса на цените и адаптиране на предлагането спрямо търсенето, както и да спомогне за избягването на някои нелоялни търговски практики” (
31
). Разпоредбата относно договорните отношения, която първоначално е имала временен характер, по-късно става постоянна мярка (
32
) и обхватът и е разширен и спрямо други сектори освен сектора на млякото и млечните продукти (
33
).
51.
Съгласно член 148 от Регламент № 1308/2013, когато държавите членки решат, че доставките на сурово мляко от земеделски стопанин на преработвател трябва да бъдат уредени от писмен договор (какъвто е случаят в Литва според запитващата юрисдикция), съгласно параграф 1 от този член тези договори трябва да отговарят на определени условия. Както е обяснено в съображение 127, Регламентът установява някои основни условия за използването на такива договори, за да се осигурят подходящи минимални стандарти за такива договори и правилното функциониране на вътрешния пазар и на общата организация на пазара. За да изпълнява тази функция, член 148, параграф 2 от Регламент № 1308/2013 установява минималното съдържание на тези договори, в това число цената (
34
).
52.
В член 148, параграф 2 освен това се посочва, че договорът се изготвя преди доставката и се изготвя в писмена форма; той трябва да включва, наред с другото, елементи като цената, обема на доставеното мляко и графика на доставките, срока на договора, подробностите относно плащане, правила за събирането или доставката и правилата, приложими в случай на непреодолима сила. Член 148, параграф 2, буква в), подточка i) уточнява, че елементът „цена“, който е задължително да се включи в договора, може да бъде изразен по различен начин: цената е непроменлива и определена в договора и/или се изчислява въз основа на комбинация от различни фактори, посочени в договора (които може да включват пазарни показатели, отразяващи промените в пазарните условия, доставеното количество и качеството или състава на доставеното сурово мляко).
53.
Въпреки това, дори и ако държавите членки се възползват от предвидената в Регламент № 1308/2013 възможност да направят задължителни писмените договори, всички елементи на тези договори между продавачи и изкупвачи — включително цената — трябва да продължават да бъдат свободно договаряни. По този начин и както е видно от съображение 127 от посочения регламент, член 148, параграф 4 от Регламент № 1308/2013 определя границите на правомощията на държавите членки за намеса в сектора, предвиждайки задължителното сключване на договори в писмена форма. Самата разпоредба позволява само две специални дерогации от принципа на свободно договаряне. На първо място, държавите членки могат да установят задължение за страните за постигане на съгласие за връзката между определено доставено количество и цената за тази доставка. На второ място, държавите членки могат да определят минимален срок на договори между земеделски стопани и първите изкупвачи.
54.
За да се обобщи наистина сложната структура на тази разпоредба, принципното правило, за което се твърди, че е присъщо за новата обща организация на пазара, е свободното формиране на продажните цени на базата на лоялна конкуренция, което също „представлява израз на принципа на свободното движение на стоки в условия на ефективна конкуренция“ (
35
). По изключение държавите членки могат да изискват някои изброени реквизити на договор, основно като мярка за подпомагане с цел преодоляване на дисбалансите в този конкретен сектор. Въпреки това, дори държавите членки да предвидят такива дерогации, съществува външна граница на това изключение: с малки изключения по член 148, параграф 4, държавите членки не могат да стигнат дотам, че да накърнят принципа на свободно договаряне на всички елементи на договори, в това число цената.
55.
Спорните национални разпоредби трябва да се разгледат в този контекст, като се имат предвид естеството и обхватът на приложимата разпоредба от правото на Съюза.
2. Колизия между член 148, параграф 4 и разпоредбите на националното право?
а) Въпрос 1: член 3, параграф 3, точка 1 от Закона за забрана на нелоялните практики
56.
С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали съгласно член 148, параграф 4 от Регламент № 1308/2013 е недопустима национална разпоредба като член 3, параграф 3, точка 1 от Закона за забрана на нелоялните практики. Съгласно посочената разпоредба на изкупвача на сурово мляко е забранено да прилага различни цени за суровото мляко спрямо продавачи на сурово мляко от една и съща група. Групите са съставени според количеството на продаденото мляко и включват само производителите, които не членуват в призната организация на производители на мляко. Спрямо дадена група трябва да се прилага една и съща цена за сурово мляко със същото качество и състав като доставеното на купувача по същия метод.
57.
Запитващата юрисдикция отбелязва освен това, че страните по договора не могат да се споразумеят относно цена за изкупуване на сурово мляко, като вземат предвид релевантни фактори, различни от предвидените в законодателството. Съгласно информацията, предоставена от запитващата юрисдикция, в съответствие с Правилата за изкупуване на мляко, млякото се изкупува, ако първоначалните показатели за качество (цвят на млякото, мирис, консистенция, температура, вкус, киселинност, чистота, плътност, неутрализиращи и инхибиращи вещества) са в съответствие с показателите, посочени в Правилата. Ако млякото не е в съответствие с други показатели за качество на млякото (като общ брой на бактериите, брой соматични клетки, инхибиращи вещества, температура на замръзване на млякото), трябва да прилагат намаления на сумите, предвидени в Правилата. Съгласно тези правила производителите на сурово мляко могат да получават надбавки или премии съгласно условията, определени в договора, т.е. и за по-добро качество на млякото.
58.
В резултат на това на изкупвача на сурово мляко не е забранено да прилага различни изкупни цени за суровото мляко спрямо продавачи на сурово мляко от една и съща група, но той може да направи това само ако съставът и качеството на доставеното мляко е различен. При все това списъкът, установяващ факторите, които влияят върху изкупната цена на сурово мляко, е изчерпателен. Следователно страните по договора не могат да избират свободно релевантните фактори за определянето на цените.
59.
С оглед на това двойно ограничение не мога да не се съглася с Комисията и германското правителство, че националните разпоредби не са съвместими със свободата на договаряне на всички елементи на писмени договори, предвидена в член 148, параграф 4 от Регламент № 1308/2013. Освен това, както отбелязва и германското правителство, член 148, параграф 4 изрично предвижда изключения от принципа на свободно договаряне на елементите на договора. Ограниченията, предвидени в член 3, параграф 3, точка 1 от Закона за забрана на нелоялните практики, не попадат в обхвата на нито една от тези дерогации.
60.
Литовското правителство обаче твърди, че договарящите се страни свободно договарят „базовата цена“ въз основа на показатели, основаващи се на състава на млякото. Действието на член 3, параграф 3, точка 1 е да прилага тази базова цена към всички членове на група. В този случай цената може да варира в зависимост от използваните методи за доставка. Освен това върху крайната цена оказват влияние надбавки, премии или намаления, основаващи се на критерии за качество. Ето защо литовското правителство твърди, че този механизъм зачита свободата на договаряне на цените, като същевременно предотвратява нелоялни практики.
61.
Доводите на литовското правителство не са убедителни.
62.
На първо място, литовското правителство изтъква, че базовата цена се договаря свободно между страните. Дори това обаче да е вярно по отношение на някой производител — вероятно производителят, с когото изкупвачът e сключил първия договор в рамките на дадена група (
36
) — последицата от член 3, параграф 3, точка 1 от Закона за забрана на нелоялните практики е, че спрямо всички други производители в същата група задължително се прилага една и съща базова цена. Не виждам по какъв начин с налагането на една и съща базова цена за всички членове на група производители ще се спази принципът на свобода на договаряне по отношение на всички други сключени договори. За всички други производители от тази група базовата цена в действителност става фиксирана.
63.
На второ място, твърденията на литовското правителство, че цената може да варира и в зависимост от други фактори, които са определени в законодателството, не води до различно заключение. Този довод само подчертава факта, че след като базовата цена е фиксирана, са установени и всички фактори, които могат да бъдат взети предвид при изчисляването на точната цена за всяка отделна доставка, така че всъщност липсва свободно договаряне на цената.
64.
Член 148, параграф 2, буква в), подточка i) от Регламент № 1308/2013 се отнася до минималното съдържание на договорите по отношение на указването на цената за доставка, която трябва да бъде посочена в тях. В договора трябва или да се посочва непроменлива цена, и/или цена, която се изчислява въз основа на комбинация от различни фактори, които трябва да бъдат посочени в договора. Като пример тази разпоредба посочва, че тези фактори „може да включват пазарни показатели, отразяващи промените в пазарните условия, доставеното количество и качеството или състава на доставеното сурово мляко“.
65.
От употребата на съюзите „и/или“ в член 148, параграф 2, буква в), подточка i) e видно, че Регламент № 1308/2013 заема неутрална позиция по отношение на избрания от страните по договора механизъм за ценообразуване. Освен това изразът „които може да включват“ сочи, че факторите, посочени във второто тире на член 148, параграф 2, буква в), подточка i), са чисто индикативни и че могат да се включат други или по-малко от посочените елементи.
66.
Във всеки случай обаче основното в член 148, параграф 4 остава непроменено: страните трябва да могат да договарят свободно всички елементи на договора. Още веднъж е трудно съвместимо с подобно предложение с постановление на държава членка, което се прилага задължително спрямо всички страни, да се установи непроменлив списък oт фактори, които могат да бъдат взети предвид само при изчисляването на точната цена за всяка доставка.
67.
В резултат на това следва да се заключи, че разглежданата в настоящото дело разпоредба ограничава свободата на страните по договора да договарят изкупната цена на суровото мляко на две основания: тя обвързва базовата цена с групата и означава, че страните по договора не са в състояние да се договорят за различна изкупна цена на сурово мляко, като вземат предвид други фактори, различни от посочените в националното законодателство.
б) Въпрос 2: забраната за необосновано намаляване на цената
68.
С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали член 148, параграф 4 от Регламент № 1308/2013 не допуска национални разпоредби, съгласно които на изкупвачи на сурово мляко се забранява да намаляват необосновано изкупната цена на суровото мляко. Когато намалението на цената е над 3 %, то е възможно само ако компетентният орган (Агенция за регулиране на пазара) установи, че то е обосновано.
69.
Според литовското правителство член 3, параграф 3, точка 3 и член 5 от Закона за забрана на нелоялните практики имат за цел да се предоставят гаранции, за да се избегнат необосновани изменения на цената след сключването на договора. Тези разпоредби не създават ограничение за свободното договаряне на цените, а гаранция, че цената няма да се промени, освен ако не са били посочени обективни причини.
70.
Германското правителство твърди, че член 3, параграф 3, точка 3 от Закона за забрана на нелоялните практики не накърнява член 148, параграф 4 от Регламент № 1308/2013. То изтъква, че посоченото правило се отнася до едностранно поведение на една от страните по договора, след като този договор е бил сключен, и следователно не попада в приложното поле на член 148, параграф 4, тъй като се отнася до аспект, който не е уреден в него: предотвратяването на нелоялни практики.
71.
Комисията поддържа, че подобно на член 3, параграф 3, точка 1 от Закона за забрана на нелоялните практики, тази разпоредба представлява ограничение на свободата на договаряне на цените, установена в член 148, параграф 4 от Регламент № 1308/2013, и че поради това е недопустима съгласно последната посочена разпоредба.
72.
Споделям становището на Комисията по този въпрос.
73.
В самото начало трябва да призная, че съм малко озадачен от член 3, параграф 3, точка 3 и член 5 от Закона за забрана на нелоялните практики. Самото им съществуване изглежда означава, че макар да е задължително да има писмени договори (и дори след определянето на общи цени в рамките на групата съгласно член 3, параграф 3, точка 1 от посочения закон), все още може да има сравнително висока нестабилност на цените след сключването на такъв писмен договор, посочената цел на който е именно да въведе стабилност в договорните отношения.
74.
В съдебното заседание литовското правителство обяснява, че основание за тази разпоредба са особените обстоятелства на литовския пазар. Поради неравностойните възможности за договаряне между тях изкупвачите на сурово мляко могат да налагат по-ниска цена на производителите, като ги заплашват с оттеглянето на клиенти в бъдеще. Според това правителство договорните клаузи не действат по предвидения начин по отношение на изкупвачите на сурово мляко.
75.
С оглед на тези обстоятелства считам за донякъде формалистичен и неубедителен довода на германското правителство, основаващ се на разграничението между точния момент на сключване на договора, към който се прилага принципът на свободно договаряне, и последващото изпълнение на договора, което не е обвързано с такива правила. Разясненията, дадени от литовското правителство, по-скоро подчертават факта, че асиметрията в процеса на договаряне, която съществува на етапа на договаряне, може лесно да намери отражение в по-късния етап на изпълнение на договора. Това може да се случи формално (посредством договорни клаузи, които ще позволят такава нестабилност на цените, като е излишно да се изтъкне, че това е в ущърб само на едната страна), или във фактически план (тъй като е вероятно няколко последователни договора да бъдат сключени между едни и същи страни, в които — по начина, посочен от литовското правителство, „липсата на сътрудничество“ при „неизпълнение“ на договор може да доведе до „по-неблагоприятни условия“ в следващия договор между същите страни).
76.
Като се имат предвид и двете схващания обаче, според мен е доста очевидно също така, че съответните разпоредби действително имат за цел ограничаване на свободата на договаряне на елементи на договора, което затруднява действието на член 148, параграф 4 от Регламента. Те ограничават възможността да се договаря свободно намаляване на цени. Член 3, параграф 3, точка 3 от Закона за забрана на нелоялните практики установява абсолютна забрана за необосновано намаляване, като по този начин ясно ограничава свободата на договаряне на страните. Член 5 от този закон доразвива тази логика и създава институционална рамка за нея, като поставя намаляванията на цените с повече от 3 % в зависимост от получаването на разрешение от съответния административен орган.
77.
В заключение, макар да съм наясно с икономическата реалност, в контекста на която функционира пазарът на сурово мляко в Литва, не мога да установя начин за съгласуването на такива национални правила с ясно установеното правило, че страните по договора могат свободно да договарят всички елементи на договора.
3. Различни цели?
78.
В съдебното заседание правителството на Нидерландия, позовавайки се на решение Scotch Whisky Association и др. (
37
), посочва, че макар спорните норми да водят до ограничения на свободата на договаряне, предвидена в член 148, параграф 4 от Регламент № 1308/2013, те трябва да се разглеждат с оглед на изискванията на принципа на пропорционалност, тъй като те преследват различни цели от посочените в този регламент. Във връзка с това правителството на Нидерландия счита, че преследваната от Закона за забрана на нелоялните практики цел — предотвратяване на нелоялни търговски практики — не е заложена като самостоятелна цел на този регламент, а има ролята на едно допълнително съображение.
79.
В същия ред на мисли френското правителство твърди в съдебното заседание, че решение Scotch Whisky Association е приложимо към настоящия казус, тъй като разглежданата разпоредба няма за последица пълна хармонизация. Дали въз основа на това могат да се допуснат национални разпоредби, които оказват въздействие върху изрична разпоредба от правото на Съюза, може да се преценява само във всеки отделен случай.
80.
Германското правителство е на противното мнение. Според него настоящото дело се различава от делото Scotch Whisky Association. За разлика от посоченото дело, където спорният въпрос не е бил уреден от Регламент № 1308/2013, настоящото дело се отнася до изрична разпоредба, уреждаща ограниченията, които държава членка може да налага върху свободата на договаряне на всички елементи на договора.
81.
Прилагайки рамката за анализ, очертана по-горе в точки 26—42 от настоящото заключение, основният въпрос на този етап от анализа е: какви точно са целите, преследвани от съответно от разпоредбата на правото на Съюза и от разпоредбата на националното право, между които току-що бе потвърдено, че е налице колизия?
82.
По отношение на член 148, параграф 4 от Регламент № 1308/2013 се открояват две цели. Първо, налице е целта за подобряване на възможностите за договаряне на млекопроизводителите в специалния сектор на млякото. Както правилно отбелязва Комисията, в съответствие със съображение 128 този регламент е установил мерки за подобряване на възможностите за договаряне на млекопроизводителите с преработвателите с цел осигуряване на добър жизнен стандарт на млекопроизводителите. Член 149 от Регламент № 1308/2013 дава възможност на организациите на производители, които са съставени от млекопроизводители или техни асоциации, да договарят колективно клаузи в договорите за доставка на сурово мляко като изключение спрямо прилагането на правилата за конкуренция. Освен това Регламентът се основава като цяло (не само в сектора на млякото) върху способността на такива организации на производителите за концентриране на предлагането, допринасяйки по този начин за подобряване на възможностите за договаряне на производителите, което на свой ред стимулира създаването и признаването на такива организации (
38
).
83.
Второ, както е посочено в съображение 138 от Регламент № 1308/2013, използването на писмени договори, предвидено в член 148 и член 168 от Регламент № 1308/2013, се по правило се счита за средство, което може да спомогне за предотвратяване на нелоялните търговски практики. Аналогичната разпоредба на член 148 е включена в Регламент № 1234/2007 с Регламент № 261/2012 с изричната цел ползването на официални писмени да допринесе за предотвратяването на нелоялните търговски практики (
39
). По-специално, в съображенията на Регламент № 261/2012 се посочва ясно, че съображенията, довели до приемането на разпоредбата, съответстваща на настоящия член 148 от Регламент № 1308/2013, са, че въпреки наличието на големи разлики между държавите членки в областта на млекопроизводството и млекопреработването, в много случаи концентрацията на предлагането е ниска, което създава неравновесие във влиянието на земеделските стопани и мандрите при договаряне в рамките на веригата за доставка, като това неравновесие може да доведе до нелоялни търговски практики (
40
).
84.
Що се отнася до целите, преследвани от Закона за забрана на нелоялните практики, литовското правителство твърди, че разглежданите норми имат за цел да забранят нелоялни търговски практики, като по този начин се стимулира конкуренцията и се подобрят възможностите за договаряне на земеделските стопани. Член 3, параграф 3, точка 1 от посочения закон гарантира известна степен на сътрудничество между производителите относно определянето на цените на суровото мляко като средство за засилване на техните възможности за договаряне. По този начин Законът за забрана на нелоялните практики има за цел да подобри възможностите за договаряне на млекопроизводителите и да предотврати нелоялните търговски практики в сектора на млякото.
85.
Ето защо е очевидно, че преследваните с разглежданите норми цели са същите като целите на Регламента. В съдебното заседание самото литовско правителство призна това. Законодателят на Съюза е приел разпоредбата на член 148 от Регламент № 1308/2013 именно като е взел в предвид съображения от същото естество като мотивиралите приемането на спорните разпоредби от Закона за забрана на нелоялните практики от литовския законодател. Като резултат е постигнат може би различен баланс между едни и същи ценности: търсейки съвместяване на целите на свободната конкуренция със специфичните цели на общата селскостопанска политика, включително целта да се осигури добър жизнен стандарт за земеделските стопани в сектора на млякото и подобряване на техните възможности за договаряне и предпазването им от нелоялни търговски практики, законодателят на Съюза е избрал да предвиди само възможността да задължи държавите членки да изискват сключването на писмен договор вместо вероятно по-решителните мерки, приети от литовския законодател.
86.
Дали и в каква степен тази мярка обаче действително е подходяща и ефективна за постигането на тези цели, е доста различен въпрос, който ще разгледам по-нататък в последния раздел от настоящото заключение. Въпреки това няма съмнение, че законодателят на Съюза е направил ясен избор на ценности: имайки предвид едни и същи цели и уреждайки едно и също положение на един и същ етап от производствената верига. Поради тези причини колизията между разпоредбите на правото на Съюза и националните норми в този случай не е просто незначителен пример за два частично припокриващи се режима, при който дори би могло да се обсъди допълнително дали е налице пропорционалност. Напротив, налице е съществено функционално стълкновение между два начина на уредба на една и съща проблематика, които са отражение на различен избор на ценности измежду едни и същи цели.
87.
Фактът, както отбелязва запитващата юрисдикция, че в правото на Съюза все още няма специални допълнителни мерки относно нелоялните търговски практики между предприятията във веригата за доставка на храни, а само подготвителни мерки (
41
), не променя съществено този извод.
88.
През април 2018 г. беше публикувано предложение за директива относно нелоялните търговски практики в отношенията между стопански субекти по веригата за доставка на храни (
42
). Вярно е всъщност, че докато тази област не бъде уредена с акт от правото на Съюза, държавите членки могат да приемат национални разпоредби.
89.
Също така е вярно обаче, че мерките, които държавите членки междувременно биха могли да приемат, не могат да бъдат в противоречие с разпоредбите на правото на Съюза, които вече са в сила съгласно Регламент № 1308/2013 или други действащи актове на правото на Съюза.
90.
В съдебното заседание правителството на Нидерландия обаче посочва, че цитираното по-горе предложение означава, че правото на Съюза, и по-конкретно член 148 от Регламент № 1308/2013, не би могло понастоящем да урежда въпросите относно (защитата срещу) нелоялните търговски практики в сектора на суровото мляко. Ако това не беше така, как Комисията би могла понастоящем да предлага ново законодателство в тази област? Ето защо, като предлага ново законодателство именно в тази област, Комисията всъщност косвено признава, че съществува конкретна празнота в законодателството.
91.
Колкото и привлекателен да изглежда на пръв поглед този довод, той не издържа на по-задълбочен анализ. На първо място, същинското предимство на наднационалната уредба на равнището на ЕС, както бе описано по-горе (
43
), е възникнало на равнището на разпоредба, която посочва, че всички елементи на договора трябва да бъдат договаряни свободно между страните. Това не изключва други потенциални мерки, които имат за цел преодоляване на дисбаланса и които не препятстват действието на тази конкретна разпоредба. Очевидно това правят обаче разглежданите в главното производство мерки. На второ място, дори да се приеме, че обхватът на новите норми на Съюза, които ще бъдат предложени, би съвпаднал напълно с обхвата понастоящем на член 148 и на други разпоредби от Регламент № 1308/2013 — което не е така — то обстоятелството, че в същата област са предложени нови разпоредби, може също така просто да означава, че се изменя действащата уредба в тази област. При това положение последващите разпоредби на правото на Съюза ще представляват lex posterior със същия ранг в йерархията на законодателните актове като Регламент № 1308/2013.
4. Междинно заключение
92.
По изложените съображения считам, че член 148, параграф 4 от Регламент № 1308/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба като разглежданата в главното производство, която с цел укрепване на позицията при водене на преговори на производителите на сурово мляко и предотвратяване на нелоялни търговски практики:
–
ограничава свободата на договарящите страни да договарят изкупната цена за суровото мляко с това, че на изкупвача на сурово мляко се забранява да плаща различни цени за суровото мляко на продавачите на сурово мляко от една и съща група, групирани в зависимост от количеството на продаденото мляко, които не принадлежат към призната организация на млекопроизводители, за сурово мляко със същото качество и състав като доставеното на изкупвача по същия начин, поради което страните не са в състояние да се споразумеят за различна изкупна цена за сурово мляко, като вземат предвид някакви други фактори, и която
–
ограничава свободата на договарящите страни да договарят изкупната цена за суровото мляко с това, че на изкупвача на сурово мляко се забранява да намалява необосновано изкупната цена на суровото мляко, а намаляването на цената с повече от 3 % е възможно само с разрешение от компетентния орган.
В.
Заключителни бележки
93.
С промяната в правната уредба на общата селскостопанска политика и общата организация на пазара на селскостопански продукти, както и с решение на Съда Scotch Whisky Association, е възможно да са възникнали съмнения доколко могат да се приемат национални норми, когато се преследват легитимни цели, които не са уредени от актове на общата селскостопанска политика.
94.
С оглед на разгледаната в настоящото заключение промяна в подхода и логиката на уредбата в известна степен са допустими национални различия, по-специално в граничните области на пазара, където силите на пазара трябва да бъдат съгласувани с други цели и ценности. Не мисля обаче, че „правото на отклонение“, дори ако се преследват напълно законни цели, може да се насърчава до такава степен, че да се започне разрушаването на същината на единната обща организация на пазара.
95.
Тези съображения по никакъв начин не отричат легитимния характер и обосноваността на това, което литовският законодател е искал да постигне с оспорваните разпоредби на Закона за забрана на нелоялните практики. Всъщност аз лично в голяма степен съм привърженик на тези цели. Разглежданите национални норми имат за цел да откликнат на специфичен национален контекст, в който подходът на Регламента, основан на потенциала на организациите на производителите и техните асоциации, изглежда не е функционирал правилно. В последния доклад на Комисията относно прилагането на съответните разпоредби от Регламент № 1308/2013 се отразява тази действителност на национално равнище, като се посочва съпротивата сред някои държави членки срещу „подхода на сдружаването“, като една от причините за непълния му успех (
44
).
96.
Въпреки това, ако не искаме организацията на пазара на селскостопански продукти да заприлича на швейцарско сирене, дори по тези съображения не е допустимо държава членка да се отклонява едностранно от ясни изисквания на правото на Съюза. Първо, Регламент № 1308/2013 предвижда приемането на конкретни мерки за конкретни проблеми (
45
). Второ, той също така се стреми да гарантира възможностите за реакция на законодателя на Съюза, като добави задължения за уведомяване и докладване (
46
).
97.
Трето и най-важно, като общо правило поради задължението за лоялно сътрудничество държавите членки са длъжни да спазват правото на Съюза. В случай на трудности и проблеми при прилагането те трябва, ако счетат за необходимо да се заемат с решаването на тези проблеми, да действат по целесъобразния ред в рамките на институциите на равнището на Съюза, за да насърчат законодателни промени и постепенно адаптиране към променящите се обстоятелства (
47
).
98.
Задължението за лоялно сътрудничество обаче е нож с две остриета. То води до задължение не само за държавите членки, но и за институциите „да си сътрудничат добросъвестно, за да преодолеят тези трудности, при пълно спазване на разпоредбите на Договора и другите разпоредби на правото [на Съюза], по-специално уреждащите общата организация на пазара в съответния сектор“ (
48
).
99.
В този контекст законодателят на Съюза е длъжен да реагира своевременно на подобни тенденции (
49
). Както вече подчертах на друго място, фактът, че законодателят на Съюза разполага с широко право на преценка, по-специално в областта на общата селскостопанска политика, не може да се разбира като „карт бланш“, с чиято помощ взетите в миналото законодателни решения относно организацията на пазара трябва да се възприемат като неизменно и достатъчно основание, за да продължи тяхното прилагане в значително променен пазарен и социален контекст (
50
). Всъщност принципът на пропорционалност изисква мерките на правото на Съюза да са подходящи с оглед на преследваните с тях цели, като в противен случай валидността им може да бъде оспорена (
51
). Подобно оспорване обаче би представлявало различно дело, което налага пред Съда да се представят различни доводи и доказателства.
V. Заключение
100.
По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на въпросите, поставени от Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Конституционен съд на Република Литва), по следния начин:
„Член 148, параграф 4 от Регламент (ЕС) № 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 922/72, (ЕИО) № 234/79, (ЕО) № 1037/2001 и (ЕО) № 1234/2007 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба като разглежданата в главното производство, която с цел укрепване на позицията при водене на преговори на производителите на сурово мляко и предотвратяване на нелоялни търговски практики:
–
ограничава свободата на договарящите страни да договарят изкупната цена за суровото мляко с това, че на изкупвача на сурово мляко се забранява да плаща различни цени за суровото мляко на продавачите на сурово мляко от една и съща група, групирани в зависимост от количеството на продаденото мляко, които не принадлежат към призната организация на млекопроизводители, за сурово мляко със същото качество и състав като доставеното на изкупвача по същия начин, поради което страните не са в състояние да се споразумеят за различна изкупна цена за сурово мляко, като вземат предвид някакви други фактори, и което
–
ограничава свободата на договарящите страни да договарят изкупната цена за суровото мляко с това, че на изкупвача на сурово мляко се забранява необосновано да намалява изкупната цена на суровото мляко, а намаляването на цената с повече от 3 % е възможно само с разрешение от компетентния орган“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 922/72, (ЕИО) № 234/79, (ЕО) № 1037/2001 и (ЕО) № 1234/2007 (ОВ L 347, 2013 г., стр. 671).
(
3
)	Решение от 23 декември 2015 г., Scotch Whisky Association и др. (C‑333/14, EU:C:2015:845).
(
4
)	Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2017 г. (ОВ L 350, 2017 г., стр. 15).
(
5
)	Законодателен регистър (TAR), 2015‑07‑09, № 11209.
(
6
)	Законодателен регистър (TAR), 2015‑12‑29, № 20903.
(
7
)	Вж., що се отнася до следващите етапи от развитието на общата селскостопанска политика, например: Barents, R. The Agricultural Law of the EC. Kluwer, 1994; Usher, J. A. EC Agricultural Law. Oxford University Press, 2001; McMahon, J. A. EU Agricultural Law. Oxford University Press, 2007; и Schütze, R. Reforming the ‘CAP’: From Vertical to Horizontal Harmonisation. — Yearbook of European Law, vol. 28, Issue 1, 2009, 337—361.
(
8
)	В някои решения на Съда изглежда се изтъква предимството на наднационалната уредба, като се установява, че „след като правилата относно общата организация на пазара могат да се разглеждат като завършена система, държавите членки вече не са компетентни в тази област, освен ако в правото [на Съюза] изрично не се предвижда друго“, решение от 13 март 1984 г., Prantl (16/83, EU:C:1984:101, т. 13). По този дебат вж. Schütze, R. Reforming the ‘CAP’: From Vertical to Horizontal Harmonisation. Yearbook of European Law, vol. 28, Issue 1, 2009, 337—361.
(
9
)	Вж. например Berardis, G. The Common organisation of agricultural markets and national price regulations. — CMLRev, 1980, 539—551; Usher, J. A. The Effects of Common Organisations and Policies on the Powers of a Member State. — European Law Review, vol. 2, 1977, 428—443.
(
10
)	Вж. например решение от 26 май 2005 г., Kuipers (C‑283/03, EU:C:2005:314, т. 42 и цитираната съдебна практика).
(
11
)	Вж. съображение 1 от Регламент (ЕС) № 261/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 14 март 2012 година за изменение на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета във връзка с договорните отношения в сектора на млякото и млечните продукти (ОВ L 94, 2012 г., стр. 38).
(
12
)	Заключение на генералния адвокат Bot по дело The Scotch Whisky Association и др. (C‑333/14, EU:C:2015:527, т. 31 и сл.).
(
13
)	Вж. в този смисъл решение от 19 септември 2013 г., Panellinios Sindesmos Viomikhanion Metapoiisis Kapnou (C‑373/11, EU:C:2013:567, т. 26).
(
14
)	Вж. моето заключение по дело Дзивев и др. (C‑310/16, EU:C:2018:623, т. 72—80).
(
15
)	Вж. отново заключението ми по дело Дзивев и др. (C‑310/16, EU:C:2018:623, т. 76), в което в контекста на европейската заповед за арест се цитира като пример решение от 30 май 2013 г., F. (C‑168/13 PPU, EU:C:2013:358, т. 37, 38 и 56).
(
16
)	Вж. например решение от 19 март 1998 г., Compassion in World Farming (C‑1/96, EU:C:1998:113, т. 41 и цитираната съдебна практика).
(
17
)	Вж. във връзка с тази дискусия Arena, A. The Twin Doctrines of Primacy and Pre-emption. — In: Schütze R. et Tridimas, T., Oxford Principles of European Union Law: The European Union Legal Order, vol. 1, Oxford University Press, 2018, 300—349, p. 329.
(
18
)	Вж. решение от 23 декември 2015 г., Scotch Whisky Association и др. (C‑333/14, EU:C:2015:845, т. 26 и цитираната съдебна практика).
(
19
)	Вж. точки 21 и 22 по-горе.
(
20
)	Вж. решение от 26 май 2005 г., Kuipers (C‑283/03, EU:C:2005:314, т. 53).
(
21
)	Вж. например решение на Съда от 14 октомври 2004 г., Испания/Комисия (C‑173/02, EU:C:2004:617, т. 19 и цитираната съдебна практика).
(
22
)	Решение от 23 декември 2015 г., Scotch Whisky Association и др. (C‑333/14, EU:C:2015:845, т. 26—29).
(
23
)	Вж. например решение от 6 октомври 1987 г., Nertsvoederfabriek Nederland (118/86, EU:C:1987:424, т. 12). Вж. също решение от 1 април 1982 г., Holdijk и др. (141/81—143/81, EU:C:1982:122, т. 12 и13).
(
24
)	Вж. например решения от 16 януари 2003 г., Hammarsten (C‑462/01, EU:C:2003:33, т. 34), и от 11 юли 2008 г., Babanov (C‑207/08, непубликувано, EU:C:2008:407, т. 28 и сл.).
(
25
)	Вж. в този смисъл решение от 23 декември 2015 г., Scotch Whisky Association и др. (C‑333/14, EU:C:2015:845, т. 29).
(
26
)	Решение от 23 декември 2015 г., Scotch Whisky Association и др. (C‑333/14, EU:C:2015:845).
(
27
)	Заключение на генералния адвокат Bot по дело Тhe Scotch Whiskey и др. (C‑333/14, EU:C:2015:527, т. 41).
(
28
)	Част II, дял II, глава II („Специфични разпоредби за отделни сектори“), раздел 3, „Мляко и млечни продукти“, от Регламент № 1308/2013.
(
29
)	По-горе, точка 23.
(
30
)	Член 185e e въведен в Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета от 22 октомври 2007 година за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти (Общ регламент за ООП) (ОВ L 299, 2007 г., стр. 1) с Регламент № 261/2012.
(
31
)	Съображение 8 от Регламент (ЕО) № 261/2012.
(
32
)	Съгласно член 232, параграф 2 от Регламент № 1308/2013 член 148 е трябвало да се прилага само до 30 юни 2020 г. Тъй като обаче е било счетено за целесъобразно да се продължи подпомагането на сектора на млякото и млечните продукти поради края на квотната система и насърчаването му да реагира по-ефективно на пазарните и ценовите колебания, тази крайна дата е била заличена с Регламент 2017/2393, вж. съображение 60 и член 4, параграф 22.
(
33
)	Вж. съображение 138 и член 168 от Регламент № 1308/2013.
(
34
)	Характерът на тази норма на „минимален стандарт“ личи и от подготвителните работи, и по-специално от Предложението на Комисията за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета във връзка с договорните отношения в сектора на млякото и млечните продукти, COM(2010) 728 окончателен (предложение, довело до приемането на Регламент 261/2012, с който е въведена предхождащата член 148 разпоредба).
(
35
)	Вж. решение от 23 декември 2015 г., Scotch Whisky Association и др. (C‑333/14, EU:C:2015:845, т. 20).
(
36
)	„Вероятно“, тъй като в условията на пазар с характеристики като на литовския пазар на сурово мляко, в които изглежда има сериозен дисбаланс във възможностите за договаряне, е логично да се предположи, че той ще доведе до значителна асиметрия в информацията.
(
37
)	Решение от 23 декември 2015 г. (C‑333/14, EU:C:2015:845, т. 26—29).
(
38
)	Вж. съображения 131—134 и част II, дял II, глава III („Организации и асоциации на производители и междубраншови организации“) от Регламента.
(
39
)	Съображение 8 от Регламент № 261/2012, цитирано в точка 50 от настоящото заключение.
(
40
)	Вж. съображение 5 от Регламент № 261/2012.
(
41
)	На 7 юни 2016 г. Европейският парламент приема резолюция относно нелоялните търговски практики във веригата за доставка на храни (2015/2065 (INI). На 14 ноември 2016 г. работната група за селскостопанските пазари, създадена от г‑н Фил Хоган, член на Комисията на ЕС, публикува доклад относно укрепването на позицията на земеделските стопани в рамките на веригата на доставки, а на 12 декември 2016 г. година Съветът на Европейския съюз одобрява констатациите от доклада относно укрепването на позицията на земеделските стопани във веригата за доставка на храни и борбата с нелоялните търговски практики (Заключения № 15508/16).
(
42
)	COM(2018) 173 окончателен, 12 април 2018 г.
(
43
)	Точки 29 и 59—67 от настоящото заключение.
(
44
)	Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета, Развитие на ситуацията на пазара на мляко и млечни продукти и действието на разпоредбите на „Пакета за млякото“ (СОМ(2016) 724 окончателен). Някой скептично настроен наблюдател от по-източните части на Съюза може да приеме, че това заключение не е дотам изненадващо, отбелязвайки, че това е вероятно да се случи, когато дадено единно, явно предопределено от дадено културно разбиране „решение“ се предлага за останалата част от Съюза. В държавите членки, в които поради пресните исторически спомени е налице чувствителност по отношение на „задължителните“ кооперации и колективизацията на селскостопанското производство, този модел е много вероятно да се сблъска с „липса на успех“.
(
45
)	Вж. по-специално член 221, параграф 1 от Регламент № 1308/2013.
(
46
)	Съответно членове 223 и 225 от Регламента.
(
47
)	Вж. в този смисъл решение от 7 февруари 1973 г., Комисия/Италия (39/72, EU:C:1973:13, т. 20 и сл.).
(
48
)	Решение от 8 януари 2002 г., Van den Bor (C‑428/99, EU:C:2002:3, т. 47).
(
49
)	Вж. в този смисъл, относно „задължението да се измени действащото законодателство“, решение от 12 декември 1985 г., Vonk’s Kaas Inkoop en Produktie Holland (208/84, EU:C:1985:508, т. 22).
(
50
)	Вж. моите заключения по дело Lidl (C‑134/15, EU:C:2016:169, т. 90) и по дело Confédération paysanne и др. (C‑528/16, EU:C:2018:20, т. 139).
(
51
)	Вж. например решение от 12 юли 2012 г., Association Kokopelli (C‑59/11, EU:C:2012:447, т. 38 и цитираната съдебна практика). Вж. също решение от 6 декември 1984 г., Biovilac/ЕИО (59/83, EU:C:1984:380, т. 17), съгласно което „[…] законосъобразността на дадена мярка може да бъде накърнена единствено ако мярката е явно неподходяща за постигане на преследваната от компетентната общностна институция цел“.