61975C0045
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL
PRÉSENTÉES LE 20 NOVEMBRE 1975 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
La procédure de renvoi qui nous occupe aujourd'hui porte sur certaines dispositions relatives au monopole des alcools qui existe en république fédérale d'Allemagne. Nous estimons dès lors opportun de formuler d'abord quelques observations au sujet des prescriptions de base de ce monopole. Celles-ci figurent dans une loi du 8 avril 1922, qui a été modifiée en dernier lieu le 2 mars 1974.
Cette loi prévoit que l'alcool fabriqué sur le territoire national doit être livré à l'administration fédérale du monopole, qui paie en contrepartie aux producteurs un prix dit de prise en charge («Ubernahmepreis»). Ce dernier est calculé à partir du prix de base de l'alcool («Branntweingrundpreis»), que l'administration fédérale du monopole fixe de façon à «couvrir le coût moyen de production d'un hectolitre d'esprit-de-vin dans des distilleries agricoles de pommes de terre bien gérées et d'importance moyenne», c'est-à-dire dans des distilleries dont la production annuelle s'élève en moyenne à 500 hl d'esprit-de-vin. La loi prévoit en outre des réductions et des majorations, qui sont essentiellement fonction des quantités produites. Le prix auquel le monopole vend l'alcool est également fixé par l'administration du monopole. Le prix de vente normal — en dehors duquel il existe des prix de vente réduits, qui varient selon l'usage auquel l'alcool est destiné, mais qui ne nous intéressent pas en l'espèce — comprend l'impôt sur l'alcool («Branntweinsteuer») et un montant appelé crête du prix («Preisspitze»), c'est-à-dire le prix payé au producteur et le montant qui sert à couvrir les frais du monopole.
Dans la mesure où la loi prévoit des exceptions à l'obligation de livrer — comme par exemple pour l'alcool fabriqué à partir de fruits —, il est perçu une surtaxe («Branntweinaufschlag»). Celle-ci correspond en principe à la différence entre le prix de vente normal et le prix de base de l'alcool, diminué du montant moyen des frais dont l'administration du monopole fait l'économie en ne prenant pas l'alcool en charge. Pour la période en cause dans le litige au principal, ces frais avaient été fixés à 21 DM. En outre, sont également prévues, d'après la nature de l'alcool fabriqué et d'après la quantité produite, des majorations et des réductions, dont le montant varie, entre autres, selon que l'alcool a été fabriqué ou non dans la limite du droit de distiller accordé par l'administration du monopole.
Les importations d'alcool et de produits alcoolisés sont frappées d'un droit compensatoire de monopole («Monopolausgleichsabgabe»). La notion de produits alcoolisés englobe aussi les vins et les boissons — y compris les boissons aromatisées — analogues au vin, dont la teneur en esprit-de-vin dépasse un certain taux. Le droit compensatoire normal applicable à l'eau-de-vie de consommation et aux spiritueux est égal à la différence entre le prix de vente normal et le prix de base de l'alcool. Il comprend par conséquent l'impôt sur l'alcool et un montant appelé crête du droit compensatoire de monopole («Monopolausgleichspitze»), qui correspond aux frais afférents à un hectolitre d'esprit-de-vin, que la prise en charge et la vente de l'alcool indigène qui doit et peut être livré entraînent pour l'administration fédérale du monopole.
La procédure nationale qui est à l'origine de la présente demande de décision à titre préjudiciel porte essentiellement sur la licéite de cette crête du droit compensatoire de monopole.
En octobre 1970, l'entreprise Rewe-Zentrale, partie demanderesse au principal, a fait placer du vermouth italien sous régime d'entrepôt ouvert de douane, et en janvier 1971, elle a mis certaines quantités de ce vin en libre pratique. Un droit compensatoire de monopole lui a alors été réclamé, en application des dispositions précitées. Dans la mesure où ce droit comprenait la crête susvisée, la firme Rewe considère sa perception comme contraire aux articles 37, paragraphe I, et 95, alinéa 1, du traité CEE. Elle fait valoir que les produits nationaux similaires ne sont pas frappés d'une pareille taxe. Elle estime en outre que du fait que les frais de l'administration du monopole ne constituent pas une imposition intérieure fixe, déterminée par la loi, mais une charge dont le montant varie en fonction de certains facteurs de prix, ils ne peuvent pas être compensés. De plus, elle voit une discrimination dans la circonstance que les produits importés sont comparés avec les produits nationaux grevés de la surtaxe sur l'alcool. Elle se réfère à cet égard au fait que la surtaxe sur l'alcool est diminuée du montant moyen des frais épargnés par l'administration du monopole et au fait que la loi prévoit en outre des majorations et des réductions. Pour être correcte, la comparaison des charges devrait se fonder, à son avis, sur l'imposition la moins élevée frappant les produits indigènes.
C'est pour ces motifs que l'entreprise Rewe a engagé une procedure devant le «Finanzgericht» de Rhénanie-Palatinat qui, par ordonnance du 10 avril 1975, a sursis à statuer et soumis à la Cour, pour qu'elle rende une décision à titre préjudiciel en application de l'article 177 du traité CEE, les questions suivantes:
1.
L'article 37, paragraphe 1, du traité CEE — de même que l'article 95. alinéa 1 — doit il être compris en ce sens que depuis la fin de la période de transition, il est susceptible d'engendrer, dans le chef des ressortissants des États membres, des droits que les juridictions internes doivent sauvegarder?
2.
La perception de la partie du «Monopolausgleich» (droit compensatoire) dite «Monopolausgleichspitze» (crête du droit compensatoire) lors de l'importation de vermouth viole-t-elle le principe de l'article 95, alinéa 1, du traité CEE — et, si la réponse à la première question est affirmative, également le principe de l'article 37, paragraphe 1, — dans la mesure où elle a pour fonction, non pas de compenser l'imposition que subissent les produits indigènes comparables au moyen d'un impôt, mais de compenser les frais propres de l'administration du monopole national?
3.
Au cas où la réponse à la deuxième question serait négative: Lorsqu'on applique les articles 37, paragraphe 1, et 95, alinéa 1, du traité CEE, faut-il uniquement comparer, d'une part, la «Monopolausgleichspitze» et, d'autre part, les frais du monopole, ou convient-il de rechercher si le produit importé n'est pas placé, quant à son prix final, dans une position plus défavorable que les produits indigènes comparables, en raison de la perception de la «Monopolausgleichspitze» ?
4.
Au cas où la réponse à la première branche de l'alternative de la troisième question serait affirmative: Un vermouth d'importation italien subit-il une discrimination au sens des articles 37, paragraphe 1, et 95, alinéa 1, du traité CEE, dans la mesure où la «Branntweinmonopolgesetz» (Loi allemande relative au monopole de l'alcool éthylique obtenu autrement que par fermentation naturelle) prévoit une «Monopolausgleichspitze» d'un montant uniforme frappant l'esprit-de-vin contenu dans les produits importés comme boissons, alors que pour les produits indigènes comparables, elle prévoit des impositions échelonnées par paliers en fonction des quantités produites en vue de financer les coûts de l'administration du monopole national?
Avant d'entamer l'examen de ces questions, deux observations préliminaires nous paraissent s'imposer. La première se rapporte à la notion d'organisation de marché et la seconde a trait au critère de comparaison qui est déterminant dans la présente espèce, du fait de la nature des produits importés.
a)
Tant le gouvernement fédéral que la Commission ont souligné que dans la mesure où la réglementation allemande relative au monopole des alcools concerne l'alcool fabriqué à partir de produits agricoles, elle doit être considérée comme une organisation nationale de marché pour les produits agricoles. Cette opinion a été étayée de manière convaincante, selon nous, et ne devrait pas être perdue de vue lors de l'examen de cette affaire.
Nous pouvons renvoyer en premier lieu à la notion d'organisation de marché et aux caractéristiques de ce concept en droit communautaire, que la Cour a définies dans l'affaire 48-74 (arrêt du 10 décembre 1974, Charmasson/ministre de l'économie et des finances, à Paris — Recueil 1974, p. 1383). Selon cet arrêt, on se trouve en présence d'une organisation de marché lorsque l'autorité publique a réglementé celui-ci dans le but de le stabiliser, de pourvoir, par des garanties d'écoulement, à un niveau de vie équitable de la population agricole intéressée et d'assurer l'approvisionnement des consommateurs.
Il est d'autre part certain que l'alcool brut obtenu à partir de produits agricoles a été inscrit par le règlement no 7 bis du Conseil du 18 décembre 1959 à l'annexe Il du traité CEE et qu'il a ainsi été reconnu comme produit agricole au sens des articles 38 à 46 du traité.
De même il est évident que les règles relatives au monopole des alcools visent à équilibrer le marché — à égaliser si possible la production et les besoins — et qu'en cherchant à assurer la valorisation des produits agricoles de base et la vente de l'alcool au moyen d'un prix garanti, elles tendent à assurer un certain revenu, le prix auquel le monopole prend l'alcool en charge ou, dans la mesure où il s'agit d'alcool qui ne doit pas être livré, la surtaxe sur ce produit étant en l'occurrence fixés en tenant compte des différences de taille entre les entreprises et des différences entre les coûts de production. Cet objectif de politique agricole apparaît d'ailleurs très clairement dans toute une série de prescriptions du monopole des alcools. Nous songeons par exemple à l'article 25 de la loi allemande concernant le monopole des alcools, qui prévoit que les distilleries agricoles doivent être rattachées à un établissement agricole, que ces distilleries ne peuvent transformer que des pommes de terre et des céréales et que les résidus de leur distillation doivent être donnés intégralement en fourrage au bétail de l'entreprise de distillation. Nous rappellerons en outre que selon l'article 32 de cette loi, la création de nouvelles distilleries agricoles est subordonnée à l'existence d un besoin économique agricole, que selon son article 33, le droit de distiller est fixé en tenant compte de la surface agricole exploitée, et qu'aux termes de l'article 33 bis, l'élément déterminant pour la fixation du droit de distiller est la question de savoir si les distilleries ont un besoin impérieux de planter des pommes de terre et de les transformer en alcool. Du reste, nous ne pouvons pas oublier non plus que selon l'article 37, l'alcool fabriqué dans les distilleries collectives de fruits provient exclusivement de fruits cultivés par les membres du groupement eux-mêmes, et que selon l'article 65 — nous en resterons là, encore que cette énumération ne soit nullement complète —, le prix de base de l'alcool est fixé en partant du coût moyen de production d'un hectolitre d'esprit-de-vin dans des distilleries agricoles de pommes de terre bien gérées et d'importance moyenne.
Ces constatations sont si importantes, à notre avis, que nous ne saurions assez clairement les mettre en évidence au début de notre examen. Les conséquences qui peuvent en être déduites dans le cas de la présente affaire seront exposées ultérieurement.
b)
Il en est de même en ce qui concerne la deuxième observation préliminaire, qui nous permettra de restreindre notre analyse.
Le problème central de l'instance est celui de savoir si l'alcool importé subit une discrimination par rapport aux produits indigènes. Pour le résoudre, il est nécessaire de déterminer d'abord quel est le produit indigène qui doit être retenu comme critère de comparaison. Le litige au principal porte sur l'importation de vermouth italien. Pour fabriquer celui-ci, on utilise apparemment de l'alcool de vin. Le produit national comparable doit donc également être de l'alcool de vin. Or, en ce qui concerne ce produit national, la procédure a montré que la loi allemande relative au monopole des alcools ne le soumet pas à l'obligation de livraison, que le monopole — cela découle de l'article 76 — ne peut même pas le prendre en charge. Si cela est exact — la décision sur ce point incombe en définitive à la juridiction de renvoi —, si ce genre d'alcool n'est donc ni acheté ni vendu par le monopole, la charge monopolistique ne peut pas consister dans la différence entre le prix que paie le monopole pour l'alcool et le prix de vente de celui-ci. L'imposition interne comparable pour ce produit est plutôt la surtaxe sur l'alcool, c'est-à-dire une taxe qui — du fait que, selon l'article 106 de la loi allemande en question, les prix de vente fixés par le monopole valent aussi pour ce genre d'alcool — correspond à la différence entre le prix de vente et le prix de base, compte tenu du montant moyen des frais évités (21 DM), ainsi que, le cas échéant, de certaines majorations ou réductions.
Nous estimons opportun d'indiquer dès à présent que cette constatation ne doit pas, elle non plus, être perdue de vue lors de l'examen subséquent du litige.
Première question
Dans le cadre de la première question, vers laquelle nous nous tournons après ces observations préliminaires indispensables, nous devons examiner d'abord si depuis la fin de la/période de transition, les articles 37, paragraphe 1, et 95, alinéa 1, du traité CEE créent directement des droits individuels que les juridictions internes doivent sauvegarder.
Si nous nous en tenons strictement à ses termes, la réponse à cette question ne présente pas de difficulté. Toutes les parties qui ont fait connaître leur point de vue à ce sujet suggèrent unanimement de lui donner une réponse affirmative, ce que de bons motifs commandent effectivement.
Nous soulignerons tout d'abord qu'il s'agit d'une obligation claire. Cela ne vaut pas seulement pour l'article 95, alinéa 1, mais aussi pour l'article 37, paragraphe 1, selon lequel, depuis la fin de la période de transition, les monopoles nationaux à caractère commercial ne peuvent comporter aucune dicrimination, dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés, entre les ressortissants des États membres. D'autre part, il est intéressant de noter que déjà dans l'affaire 6-64 (arrêt du 15 juillet 1964, Flaminio Costa/ENEL, Recueil 1964, p. 1141), la Cour a reconnu l'applicabilité directe de l'article 37, paragraphe 2, qui interdit l'introduction de toute nouvelle discrimination. On peut en déduire à juste titre que la notion même de discrimination, qui a évidemment le même contenu dans les paragraphes 1 et 2 de l'article 37, ne fait pas obstacle à l'applicabilité directe (cf. à cet égard les conclusions présentées dans l'affaire 82-71, Ministère public italien/Società agricola industria latte — SAIL, Recueil 1972, p. 153).
La question est toutefois de savoir si nous devons nous contenter de ces constatations ou si, comme dans une série d'autres procédures, les faits tels qu'ils nous ont été exposés ne doivent pas nous inciter à étendre notre examen au-delà des termes de la question qui nous est posée et à mentionner aussi certains autres aspects de droit communautaire, qui ont de l'importance pour la décision à rendre dans cette affaire. Nous songeons notamment aux considérations développées par le gouvernement fédéral qui s'est référé à l'article 37, paragraphe 4, et a soutenu que cette disposition commande de nuancer dans certains cas l'interdiction de discrimination énoncée à l'article 37, paragraphe 1. L'examen nous paraît effectivement devoir être étendu au moins a cet aspect.
L'article 37, paragraphe 4, dispose:
«Dans le cas d'un monopole à caractère commercial comportant une réglementation destinée a faciliter l'écoulement ou la valorisation des produits agricoles, il convient d'assurer, dans l'application des règles du présent article, des garanties équivalentes pour l'emploi et le niveau de vie des producteurs intéressés…».
A notre avis, les termes mêmes de cette disposition montrent que pour les produits qu'elle vise — sans doute ne s'agit-il pas seulement des produits cités à l'annexe II — elle entend associer deux considérations: l'application de l'interdiction de toute discrimination ne vaut pas pour autant que certaines mesures positives assurent des garanties équivalentes pour l'emploi et le niveau de vie des producteurs intéressés. Cette règle ne doit nullement être interprétée comme une obligation qui aurait une portée juridique atténuée. La genèse de cette prescription et le fait que les délégations de divers États membres ont tenu à ce que la formulation reproduite ci-dessus soit adoptée nous obligent à admettre qu'il s'agit d'une disposition de caractère contraignant.
Le rétablissement de garanties équivalentes pourrait certes s'effectuer au moyen de mesures nationales, comme d'aucuns l'ont déclaré à bon droit au cours de la procédure. Cependant, des mesures de droit communautaire, arrêtées notamment dans le cadre de l'instauration d'organisations communes de marché, seraient plus appropriées. Cela vaut certainement pour un secteur comme celui de l'espèce, où on s'efforce effectivement d'aboutir à l'établissement d'une organisation commune de marché (cf. la proposition de règlement portant organisation commune du marché de l'alcool éthylique d'origine agricole et dispositions complémentaires pour l'alcool éthylique d'origine non agricole, ainsi que certains produits contenant de l'alcool, présentée par la Commission le 6 mars 1972 — JO 1972, no C 43, p. 3).
L'attitude adoptée par la Commission va d'ailleurs dans le même sens, ainsi que le montre une recommandation qu'elle a adressée à la république fédérale d'Allemagne le 22 décembre 1969, au sujet de l'aménagement du monopole national à caractère commercial des alcools (JO 1970, no L 31, p. 20). Elle y expose que l'organisation nationale du marché de l'alcool éthylique d'origine agricole devrait être remplacée par une organisation de droit communautaire et, se référant à l'article 37, paragraphe 4, elle déclare que certaines mesures particulières sont nécessaires jusqu'à l'entrée en vigueur de l'organisation commune du marché. C'est ainsi que les eaux-de-vie de consommation importées peuvent en principe être traitées, en ce qui concerne les taxes perçues à l'entrée, comme étant fabriquées dans une distillerie produisant 10000 hectolitres d'alcool pur par an, et que la perception d'une taxe compensatoire à l'importation de boissons alcoolisées est déclarée licite. L'utilisation d'alcool éthylique d'origine non agricole, qui peut également être frappée d'une taxe spéciale, peut aussi être limitée.
Cela nous permet incontestablement d'affirmer qu'il existe de bons motifs pour soutenir que l'article 37, paragraphe 1, ne vaut pas sans réserve pour les produits visés à l'article 37, paragraphe 4, tant que des garanties équivalentes pour l'emploi et le niveau de vie des producteurs d'alcool d'origine agricole — telles qu'elles sont effectivement envisagées — ne sont pas assurées au niveau communautaire.
Étant donné les observations que nous avons faites au début de notre exposé au sujet de l'existence d'une organisation nationale allemande du marché de l'alcool et étant donné que dans un cas de ce genre, les règles spéciales des articles 39 a 46 du traite CEE sont déterminantes, il nous est sans doute possible de pousser plus loin l'examen et de soulever la question de savoir si les dispositions générales des articles 37, paragraphe 1, et 95, alinéa 1, qui jouent un rôle dans toutes les questions posées par la juridiction de renvoi, peuvent ne pas être encore applicables sans restriction depuis la fin de la période de transition, parce que l'organisation nationale de marché n'a pas encore été remplacée par une organisation de marché commune.
En soulevant cette question, nous ne perdons pas de vue le fait que la Cour s'est déjà prononcée sur ce point particulier dans l'affaire 48-74. Nous rappellerons qu'elle a notamment déclaré à cette occasion que les organisations nationales de marché peuvent être maintenues en vigueur jusqu'à l'établissement d'une organisation commune, mais non après la fin de la période de transition, qu'après l'expiration de la période de transition, les organisations nationales de marché existant lors de l'entrée en vigueur du traité ne justifient plus, même si une politique commune dans le secteur en question n'a pas encore été arrêtée, une violation des dispositions de l'article 33 relatives à la non-application de restrictions quantitatives. A notre avis, il importe toutefois de noter que la constatation décisive de la Cour se rapportait à des restrictions quantitatives à l'importation en France de bananes et que dans cette mesure elle a déclaré que le maintien d'un simple système de contingents ne répondait pas aux conditions auxquelles l'existence d'une organisation nationale de marché doit satisfaire. Les développements que la Cour a consacrés au maintien en vigueur d'organisations nationales de marché ne constituent dès lors qu'un simple «obiter dictum» de cette décision, avec cette conséquence qu'il doit être permis de les réexaminer dans un cas où le problème de l'organisation des marchés se pose effectivement et où les effets d'une thèse défavorable aux organisations nationales de marché se manifestent clairement.
A notre avis — si vous nous permettez d'anticiper un peu —, l'examen du problème de savoir si les organisations nationales de marché peuvent encore subsister après la fin de la période de transition montre effectivement qu'il est justifié de ne pas mettre l'accent de manière trop unilatérale sur le principe posé à l'article 8:
«l'expiration de la période de transition constitue le terme extrême pour l'entrée en vigueur de l'ensemble des règles prévues et pour la mise en place de l'ensemble des réalisations que comporte l'établissement du marché commun»,
ou sur le principe énoncé à l'article 40:
«les États membres établissent au plus tard à la fin de la période de transition la politique agricole commune».
Sinon, d'autres maximes qui sont ancrées tout aussi clairement dans le traité seraient, selon nous, insuffisamment prises en considération. C'est ainsi que nous ne pouvons pas perdre de vue le fait que la première disposition du titre consacré à l'agriculture, l'article 38, paragraphe 4, souligne que le fonctionnement et le développement du marché pour les produits agricoles doivent s'accompagner de l'établissement d'une politique agricole commune des États membres. Cette disposition déclare donc que sans politique agricole commune, le marché commun pour les produits agricoles ne saurait se développer. Nous ne pouvons pas non plus oublier qu'à l'article 43, paragraphe 2, il est question de la substitution aux organisations nationales de marché de l'une des formes d'organisation commune prévues à l'article 40, paragraphe 2, et que l'article 43, paragraphe 3, prévoit que l'organisation commune prévue à l'article 40, paragraphe 2, ne peut être substituée qu'à la condition que soient offertes des garanties équivalentes pour l'emploi et le niveau de vie des producteurs intéressés. Ces dispositions expriment l'idée qu'il faut éviter toute rupture et assurer une évolution continue qui garantit les adaptations nécessaires. Elles suffisent à rendre difficilement soutenable la thèse selon laquelle, depuis la fin de la période de transition, quel que soit le degré de réalisation d'une politique commune, il n'est plus possible de se prévaloir d'organisations nationales de marché, pour exclure ou limiter l'application des dispositions générales du traité.
Un examen rétrospectif montre en outre que la réalisation de la politique agricole commune a été compliquée et a pris beaucoup de temps du fait de l'existence de nombreux intérêts contradictoires. Une difficulté supplémentaire a résulté de la fameuse résolution de Luxembourg du mois de janvier 1966, qui a introduit le principe de l'unanimité, alors que le traité — à l'article 43 — prévoit des décisions du Conseil statuant à la majorité qualifiée. Sans doute les laborieuses négociations «par parquet» ne sont-elles pas étrangères à l'absence de décision finale, le 31 décembre 1969, sur tous les secteurs agricoles. Dans ces conditions, qui pouvaient déjà être prévues en partie lors de l'élaboration des dispositions du traité, il nous paraît tout à fait impossible de soutenir que les auteurs de celui-ci ont voulu qu'à la fin de la période de transition, quel que soit le degré de réalisation d'une politique agricole commune, les dispositions générales du traité trouvent application, même si cela affecte gravement les intérêts que les organisations nationales de marché permettent de protéger. Nous pouvons parfaitement imaginer des cas dans lesquels un seul ou quelques États membres seulement avaient un intérêt à ce qu'une organisation nationale de marché soit remplacée par une organisation commune. Si la thèse selon laquelle, depuis la fin de la période de transition, il n'est de toute manière plus possible de se prévaloir d'organisations nationales de marché, était exacte, les efforts de ces États membres pour atteindre leur but auraient été considérablement entravés, alors que d'autres États membres, intéressés uniquement par l'application des dispositions générales du traité, auraient pu atteindre leur but en se contentant de faire obstruction et de laisser passer le temps. Comme nous ne pouvons pas partir de l'idée qu'un quelconque État membre aurait accepté ce résultat, qui équivaudrait à sacrifier à la légère des intérêts propres essentiels, force nous est d'admettre que la fin de la période de transition ne constitue pas un terme rigide en ce qui concerne l'application des dispositions générales du traité, et que même après son expiration, certaines règles particulières prévues par une organisation nationale de marché doivent encore avoir de l'importance, tant qu'une organisation commune de marché n'a pas vu le jour.
Les deux considérations suivantes, que nous ne voulons pas omettre par souci d'être complet, plaident, elles aussi, en faveur de ce point de vue.
On ne pouvait exclure que certaines organisations communes de marché ne seraient établies que peu de temps avant la fin de la période de transition. Leur mise en vigueur exigeait une phase transitoire et d'adaptation, régie par des règles particulières pour les divers États membres. Cela n'aurait pas été possible si, dès la fin de la période de transition, seules les dispositions générales du traité ou les règles des organisations communes de marché avaient été applicables.
Nous rappellerons en outre les termes de l'article 44, paragraphe 6, qui prévoit qu'à l'expiration de la période de transition, il est procédé au relevé des prix minimaux existant encore, et que le Conseil «fixe le régime à appliquer dans le cadre de la politique agricole commune». C'est sur la base de cette disposition que le Conseil a arrêté sa décision du 20 décembre 1969 (JO no L 328 du 30 décembre 1969, p. 11) et qu'il a prorogé à diverses reprises la validité de celle-ci. Parce qu'il n'était pas possible de mettre en place, avant la fin de la période de transition, une organisation commune de marché pour tous les produits soumis à un régime de prix minimaux, cette décision a explicitement prévu des dérogations pour certains États membres (perception de taxes compensatoires, maintien en vigueur d'un régime de prix minimaux). Cela aussi est difficilement conciliable avec la thèse selon laquelle, à défaut d'une organisation commune de marché, les dispositions générales du traité étaient applicables des la fin de la période de transition.
Si toutefois, malgré toutes ces considérations, on ne veut pas se rallier à l'interprétation des articles 39 à 46 que nous avons indiquée, c'est-à-dire admettre que les organisations nationales de marché ont pu subsister même après la fin de la période de transition, une observation au moins ne saurait, selon nous, être éludée.
Le titre II relatif à l'agriculture érige en principe la nécessité de procéder graduellement aux adaptations nécessaires et cela, à divers endroits. Nous renvoyons par exemple à l'article 39, paragraphe 2, et à l'article 43. L'article 37, paragraphe 4, contient, lui aussi, une règle en ce sens. Pour la politique agricole commune, il s'agit véritablement d'un principe fondamental. Tout passage brutal d'une organisation à une autre doit être évité dans toute la mesure du possible. Il nous semble que nous devrions nous inspirer de cette idée aussi dans la présente affaire, en recourant le cas échéant, aux principes fondamentaux contenus dans les articles 171 et 174 du traité CEE. Le résultat serait le suivant Comme l'applicabilité des dispositions générales du traité à partir de la fin de la période de transition n'a été affirmée dans la jurisprudence que récemment, alors qu'antérieurement on estimait généralement le contraire, elle pourrait ne pas devenir effective immédiatement, mais seulement à l'expiration d'un certain délai de grâce, que la Cour fixerait dans un acte créateur de droit Seule cette attitude permettrait, selon nous, d'éviter toute rigueur injuste, d'assurer une transition sans rupture et de procéder aux adaptations nécessaires.
Quel que soit donc l'angle sous lequel nous apprécions la situation, que ce soit du point de vue du maintien en vigueur de certaines organisations nationales de marché, en nous référant à la réserve contenue à l'article 37, paragraphe 4, ou que ce soit sous l'angle de la considération développée en dernier lieu, force nous est de constater, en ce qui concerne la première question, que depuis la fin de la période de transition, l'article 37, paragraphe 1, et l'article 95, alinéa 1, ne peuvent pas être appliqués sans réserve dans un cas comme celui de l'espèce. Bien plus, leur application n'entre en ligne de compte que dans la mesure où elle ne met pas en péril l'existence du monopole national à caractère commercial ou de l'organisation nationale de marché, ni n'affecte gravement certains éléments importants du régime national.
Deuxième question
En deuxième lieu, il nous faut examiner si la crête du droit compensatoire de monopole («Monopolausgleichspitze») perçue à l'importation de vermouth italien est incompatible avec l'article 95, alinéa 1, et avec l'article 37, paragraphe 1, parce qu'elle a pour fonction de compenser l'imposition que subissent les produits indigènes comparables avec les frais de l'administration du monopole.
Cette question vous est posée parce que la demanderesse au principal soutient que la comparaison des charges exigée par le traité ne peut porter que sur des impositions intérieures fixes déterminées par la loi. Selon elle, les postes comptables pour lesquels entrent en ligne de compte des facteurs de prix et de coût (frais de production et de commercialisation) de nature forfaitaire et qui ne valent pas uniformément pour tous les produits indigènes, ne peuvent pas être pris en considération.
Tout d'abord, nous rappellerons une nouvelle fois à ce sujet que le produit indigène comparable, qui est déterminant dans la procédure au principal est de l'alcool non assujetti à l'obligation de livraison. Ce produit ne supporte pas les charges visées par la demanderesse, parce qu'il ne passe pas par le monopole et parce qu'il n'est donc pas traité, transporté ou commercialisé par le monopole. Il est au contraire frappé d'une surtaxe d'un montant variable, qui est perçue pour assurer une égalité de traitement interne avec les produits soumis au monopole, de manière à éviter que l'alcool qui ne doit pas être livré jouisse d'un avantage concurrentiel. Ce n'est que dans cette mesure qu'il peut être question pour ce produit d'une obligation de monopole.
Si nous nous tournons à présent, sans perdre cette constatation de vue, vers l'interprétation de l'article 95, il importe de relever en premier lieu que cette prescription a un champ d'application très vaste — ainsi que la Commission l'a souligné à juste titre. Elle couvre en effet les impositions «de quelque nature qu'elles soient» et ne se limite donc nullement aux impositions purement fiscales. Comme l'usage auquel leur produit est destiné n'est dès lors manifestement pas décisif et comme la surtaxe sur l'alcool, du fait de la fixation de ses éléments déterminants (prix de vente, prix de base) par voie d'autorité, doit indubitablement être considérée comme une taxe imposée par l'autorité publique — abstraction faite de sa qualification légale expresse comme taxe à la consommation —, tout porte à croire que cette surtaxe est, elle aussi, dans son intégralité et non seulement pour sa partie fiscale, couverte par l'article 95.
En tout cas, il n'est pas opportun de se référer à ce propos à l'arrêt rendu dans les affaires 2 et 3-62 (arrêt du 14 décembre 1962, Commission/grand-duché de Luxembourg et royaume de Belgique, Recueil 1962, p. 813) et d'essayer de justifier une appréciation différente à l'aide des constatations qu'il contient. Comme vous le savez, cet arrêt souligne que l'article 95 ne permet pas de procéder à une compensation quelconque entre des charges économiques, en vue d'aboutir en particulier à un ajustement des prix. Or, dans le cas du droit compensatoire de monopole, il ne s'agit pas d'une compensation de la charge supportée en amont par un produit de départ utilisé pour fabriquer de l'alcool, mais d'une compensation de la charge qui grève directement le produit f inal, du fait de la surtaxe sur l'alcool. D'autre part, l'idée d'un ajustement des prix ne peut pas non plus être retenue, parce que la perception du droit compensatoire de monopole n'empêche évidemment pas les différences existant entre les prix de revient étrangers et intérieurs de jouer pleinement.
Toutefois, au fond, nous pouvons nous dispenser d'examiner comment l'article 95 et la notion d'imposition qu'il utilise doivent être interprétés. Pour l'appréciation de charges monopolistiques et d'un droit compensatoire de monopole, l'article 37 constitue, à notre avis, le seul critère décisif, puisqu'au regard de l'article 95, l'article 37 doit être considéré comme «lex specialis». Selon nous, l'arrêt rendu dans l'affaire 13-70 (arrêt du 16 décembre 1970, Francesco Cinzano & Cia GmbH/Hauptzollamt Saarbrücken, Recueil 1970, p. 1089) confirme l'exactitude de ce point de vue. Cette affaire portait sur la taxation à l'importation de marchandises soumises sur le territoire national à un monopole et l'appréciation a été effectuée exclusivement sur la base de l'article 37 et de l'interdiction de toute discrimination qu'il contient. Dans son arrêt, la Cour a explicitement déclaré qu'il n'y avait pas de discrimination lorsque les produits importés étaient soumis aux mêmes conditions que les produits nationaux assujettis au monopole, et que les droits à l'importation liés à l'existence d'un monopole d'État ne constituaient pas une infraction à l'article 37, lorsque l'importance de la charge correspondait à celle qui pèse sur les produits nationaux.
Selon cette jurisprudence, il suffit donc qu'il n'existe pas de différence quant aux conditions d'écoulement. L'article 37 ne fait pas de distinction selon l'usage auquel la taxe est destinée, de sorte que rien ne s'oppose à ce que soient aussi pris en considération, dans le cadre de l'article 37, les frais d'administration du monopole.
A cela il n'est pas non plus possible d'objecter que le fait d'inclure dans la comparaison des charges les frais d'administration du monopole aboutit à une discrimination des produits importés, parce que ceux-ci doivent de toute manière déjà supporter des frais de transformation et de commercialisation dans le pays d'exportation. Cet argument pourrait tout au plus être retenu si la comparaison portait sur la charge supportée par les produits qui passent par le monopole, et il ne vaudrait pas dans la mesure où il s'agit effectivement de frais de fabrication et de commercialisation. Dans le cas de la surtaxe sur l'alcool par contre, qui seule nous intéresse dans la présente procédure, cet argument ne joue aucun rôle, car l'alcool indigène qui entre à cet égard en ligne de compte ne transite pas par monopole et, ne bénéficie donc pas de prestations de la part du monopole lors de sa fabrication et de sa commercialisation, mais n'en supporte pas moins, tout comme les produits importés, un droit compensatoire.
Sous ce rapport, l'argument avancé par le gouvernement fédéral ne manque d'ailleurs pas de pertinence: il a allégué que la suppression de la comparaison des charges du facteur coûts, que comprend la crête de majoration, aboutit à un résultat tout à tout fait inadmissible pour le monopole.
Le résultat serait en fait le suivant. Ou bien les produits importés, qui supportent déjà dans une large mesure des frais de fabrication moins élevés, bénéficieraient alors d'un avantage concurrentiel considérable. Les possibilités d'écoulement des produits soumis au monopole diminueraient donc fortement, ce qui conduirait à une entrave considérable, voire à une mise en péril de l'existence même du monopole, alors que l'article 37 n'exige pas la suppression des monopoles nationaux à caractère commercial.
Ou bien il faudrait exonérer aussi de cette partie de l'imposition monopolistique les produits indigènes et, partant, faire supporter les frais d'administration du monopole par le budget général. Or, cette solution, c'est-à-dire le financement du monopole par l'ensemble des citoyens, ne peut être qualifié par personne de mesure appropriée. Il est incontestablement plus opportun de faire supporter les frais du monopole par ceux qui utilisent les produits du monopole. Ainsi que le gouvernement fédéral l'a souligné à bon droit, l'autofinancement par le monopole constitue par conséquent une composante essentielle du régime de monopole, si bien que les effets liés à ce système doivent incontestablement être pris en considération dans le cadre de la compensation autorisée par l'article 37.
En fait, nous avons ainsi exposé tout ce qui doit être dit pour répondre à la deuxième question. Une dernière observation tout au plus s'impose du fait que la Commission a soulevé dans son mémoire la question de savoir si en raison de sa destination, c'est-à-dire dans la mesure où elle servirait à financer le monopole, et, partant, une activité qui ne profite qu'aux produits indigènes, la crête du droit compensatoire de monopole ne constitue pas une taxe d'effet équivalant à un droit de douane interdite par le traité. La Commission s'est référée à cet égard aux arrêts rendus dans les affaires 77-72 (arrêt du 19 juin 1973, Carmine Capolongo/Azienda Agricola Maya, Recueil 1973, p. 611) et 94-74. La Cour a alors qualifié de taxe d'effet équivalant à un droit de douane une contribution qui appréhende dans la même mesure les produits nationaux et les produits importés, mais qui est destinée à financer et à promouvoir les activités d'une corporation de droit public, activité qui profite spécifiquement aux produits nationaux, de sorte que la contribution qui grève les produits indigènes doit être considérée comme la contrepartie des avantages obtenus.
Compte tenu de ce que nous avons entendu au cours de la procédure, il devrait toutefois être clair que cette jurisprudence ne trouve pas application dans la présente espèce. Il nous suffira de constater — la Commission, elle aussi, semble partager à présent ce point de vue — que la crête du droit compensatoire de monopole ne sert pas à financer le monopole. La crête du droit compensatoire échoit au contraire, et cela sans destination précise, dans le budget fédéral. Comme le monopole ne reçoit d'autre part aucune subvention provenant du budget fédéral, il n'y a effectivement aucun motif de se référer dans la présente affaire à la jurisprudence susvisée et de faire entrer en jeu la notion de taxe d'effet équivalant à un droit de douane.
Troisième question
La troisième question porte sur le point de savoir si lors de l'application des articles 37, paragraphe 1, et 95, alinéa 1, on peut seulement comparer la crête du droit compensatoire et les frais du monopole, ou s il faut attacher une importance déterminante au fait que la perception de la crête du droit compensatoire de monopole sur les produits importés ne placent pas ceux-ci, quant à leur prix final, dans une position moins favorable que les produits indigènes comparables.
Cette question semble avoir été posée parce que les coûts de fabrication des produits étrangers sont généralement moins élevés, de sorte que malgré la perception du droit compensatoire de monopole, ils peuvent être écoulés aisément sur le territoire national et jouissent même d'un avantage de prix par rapport aux produits nationaux.
A propos de cette question, toutes les parties à l'instance ont déclaré que le montant du prix total n'a pas d'importance au regard des articles en question du traité. Cette interprétation est manifestement la seule exacte.
L'article 37 parle de l'exclusion de toute discrimination dans les conditions d'approvisionnement et de débouchés entre les ressortissants des États membres. Il faut entendre par là que seules les charges conditionnées par le monopole importent. C'est seulement à concurrence de leur montant que les importations peuvent être taxées. Par contre, l'article 37 n'a manifestement pas pour objet une comparaison des prix, c'est-à-dire un ajustement des prix, analogue à celui que prévoient de nombreuses organisations de marchés agricoles. Sur ce point, nous pouvons d'ailleurs renvoyer à l'arrêt que la Cour a rendu dans les affaires 2 et 3-62 (arrêt du 14 décembre 1962, Recueil 1962, p. 883) et à l'idée qu'elle y a développée selon laquelle, dans le secteur qui nous intéresse en l'espèce, il n'est pas possible de procéder à n'importe quelle compensation, par exemple, à la compensation des charges économiques supportées par les produits indigènes.
Quatrième question
Dans le cadre de la quatrième question, nous devons enfin examiner encore si le vermouth d'importation italien subit une discrimination du fait qu'il supporte une crête du droit compensatoire de monopole d'un montant uniforme, alors que les produits indigènes comparables sont grevés, en vue de financer les coûts de l'administration du monopole, d'impositions échelonnées par paliers en fonction des quantités produites dans l'entreprise de fabrication.
La procédure a effectivement montré que le droit compensatoire de monopole se compose du montant de l'impôt sur l'alcool et des frais d'administration du monopole. A l'époque des importations litigieuses, ce droit compensatoire s'élevait à1266 DM. Pour l'alcool indigène comparable, qui ne devait pas être livré, la surtaxe était échelonnée par paliers, du fait de la prise en considération de majorations et de réductions opérées sur le prix de base de l'alcool, lequel constitue aussi à cet égard le critère décisif. Les surtaxes sur l'alcool oscillaient par conséquent entre 929,80 DM au minimum et 1463 DM au maximum, ou plus exactement, 1266 DM, puisque, selon l'article 79 de la loi relative au monopole des alcools, le montant du droit compensatoire de monopole constitue apparemment la limite supérieure. On pourrait donc être tenté de parler d'une discrimination, notamment si on interprète l'interdiction de toute discrimination en ce sens que les produits importés ne peuvent en aucun cas être frappés de droits plus élevés que n'importe quels produits indigènes comparables.
Nous doutons cependant que cette appréciation soit satisfaisante. Nous avons également entendu au cours de la procédure qu'à partir d'un certain volume de production (332 hectolitres d'esprit-de-vin par an), la surtaxe sur l'alcool qui frappe les produits indigènes constitue une charge équivalente au droit compensatoire de monopole qui grève les produits importés. Comme il semble que les droits de distillation, qui jouent à cet égard un rôle, soient régulièrement dépasses, cela vaut pour 97 % de la production qui nous intéresse en l'espèce. Seules, de très faibles quantités d'alcool produites sur le territoire national sont donc imposées moins lourdement Cette circonstance doit, à notre avis, être prise en considération. En d'autres termes, nous estimons défendable de se référer à la charge que les produits indigènes supportent normalement et de déterminer sur cette base quelle est la taxation admissible pour les produits importes. Le fait que, sur le plan national, le montant de l'imposition est dans certains cas réduit devrait par contre être considéré comme une aide, accordée pour des raisons de politique agricole et de politique des classes moyennes. En procédant ainsi, c'est-à-dire en appréciant les rares cas d'imposition moins élevée, au regard des prescriptions relatives aux aides, on ne pourrait les incriminer, puisqu'ils existaient apparemment déjà lors de l'entrée en vigueur du traité et puisque la Commission n'a pas pris de décision au titre des articles 92 et suivants. Peut-être une mise en cause de cette situation en vertu des articles 92 et suivants se heurte-t-elle même à la circonstance que les règles relatives aux aides ne valent pas pour l'agriculture. A notre avis, il est donc absolument impossible de soutenir que toutes les importations ne peuvent être frappées que d'une imposition, elle aussi, réduite.
Pour le cas où cette appréciation ne serait pas partagée, il serait cependant indispensable de revenir aux considérations que nous avons développées au début de notre exposé, en ce qui concerne l'article 37, paragraphe 4, ainsi que l'existence d'une organisation nationale de marché et la nécessité d'autoriser encore à l'heure actuelle, dans la mesure nécessaire, certaines dérogations aux dispositions générales du traité, cela, afin que les garanties d'écoulement et de revenu, différenciées selon les quantités produites, puissent déployer leurs effets essentiels pour le fonctionnement de l'organisation nationale de marché. Dans ce cas, comme un traitement différencié des produits importés n'est pas possible à défaut de connaissance et de contrôles des conditions d'origine, il faut se demander quelles conséquences aurait le rétablissement d'une égalité de traitement absolue, c'est-à-dire la suppression des avantages évoqués précédemment.
A notre avis — l'appréciation décisive sur ce point incombe évidemment s'il échet à la juridiction de renvoi —, ces conséquences sont très claires. Si la perception de la crête du droit compensatoire de monopole à l'importation était supprimée, comme la demanderesse au principal l'exige à un moment donné, ou si, conformément à la thèse que la demanderesse soutient à un autre endroit, les produits importés étaient frappés de la taxe intérieure la moins élevée, c'est-à-dire de la surtaxe sur l'alcool la moins élevée, les marchandises d'importation bénéficieraient, en raison notamment de leurs prix moins élevés dans toute une série d'États membres, d'un avantage concurrentiel tel que l'écoulement de l'alcool indigène soumis au monopole serait gravement mis en péril. En d'autres termes, il faudrait s'attendre à une entrave considérable de l'organisation nationale de marché et du monopole national, voire, au bout du compte, à la suppression du monopole.
Si, par contre, on introduisait l'imposition normale pour les producteurs nationaux moins importants — c'est-a-dire l'autre solution concevable pour éviter toute discrimination —, ce qui équivaudrait à accepter des prix de prise en charge ou de vente inférieurs, les coûts de fabrication, qui sont plus élevés dans ce genre d'entreprises, ne seraient plus couverts. Celles-ci seraient dès lors obligées de cesser de produire, ce qui aurait une incidence sur la valorisation des produits agricoles et sur les revenus des producteurs intéressés. A cet égard, le gouvernement fédéral a cité des chiffres qui nous paraissent impressionnants. Nous en extrayons que cette mesure affecterait environ 1300 distilleries agricoles, 27000 distillateurs autonomes qui transforment des fruits de leur propre récolte, ainsi que 200000 bouilleurs de cru qui produisent 85000 hectolitres par an. Du point de vue de l'élevage de bétail — la vinasse résultant de la fabrication d'alcool est donnée en fourrage —, environ 4000 entreprises agricoles risqueraient d'être touchées, et cela, notamment dans des régions qui, comme la zone frontalière avec la RDA, comptent déjà parmi les économiquement faibles et où de nombreuses exploitations fortement endettées ont été créées au cours des dernières années. L'exactitude de ce tableau est d'ailleurs corroborée par certaines constatations exposées dans la recommandation de la Commission du 22 décembre 1969, que nous avons déjà évoquée. Nous ne citerons qu'une seule phrase: «L'ouverture inconditionnée du marché allemand aux produits des autres États membres avant la mise en vigueur de l'organisation commune des marchés (pour l'alcool éthylique d'origine agricole) pourrait… mettre en cause la vente de l'alcool éthylique allemand d'origine agricole, ainsi que la compétitivité des eaux-de-vie allemandes et, par voie de conséquence, l'emploi et le niveau de vie des producteurs de certaines matières agricoles».
Nous retenons de tout ce qui précède qu'une application stricte des principes posés aux articles 37, paragraphe 1, et 95, alinéa 1, aux faits qui sont a l'origine du litige au principal aurait des effets considérables sur l'organisation nationale de marché et sur le monopole national a caractère commercial, et que le système national en question serait ainsi privé d'une de ses caractéristiques essentielles: la protection des intérêts des petites et moyennes entreprises. Nous pouvons dès lors affirmer que la différenciation exposée ci-dessus, qui constitue une partie importante du régime national, ne peut pas encore être abandonnée et que dans l'hypothèse où elle serait considérée comme effectivement discriminatoire, elle devrait au moins ne pas être mise en cause, compte tenu des dispositions de l'article 37, paragraphe 4, et des prescriptions spéciales pour l'agriculture, qui imposent de nuancer l'interdiction de toute discrimination.
Ces considérations comportent, nous semble-t-il, tout ce qui doit être dit, dans le cadre d'une procédure de renvoi, au sujet de la quatrième question. Il est superflu d'examiner d'autres arguments tirés de l'article 90, paragraphe 2 (monopoles fiscaux.
5.
En conclusion, nous vous proposons de donner aux questions posées par le «Finanzgericht» de Rhénanie-Palatinat les réponses suivantes:
a)
Depuis la fin de la période de transition, les articles 37, paragraphe 1, et 95, alinéa 1, du traité CEE engendrent pour les particuliers des droits qui peuvent être invoqués devant les juridictions nationales. Toutefois, ces dispositions ne valent pas sans réserve, dans la mesure où l'article 37, paragraphe 4, trouve application, ou bien dans la mesure où il existe une organisation nationale de marché et où les garanties équivalentes pour l'emploi et le niveau de vie des producteurs intéressés ne sont pas assurées par une organisation commune de marché.
b)
Les articles 37, paragraphe 1, et 95, alinéa 1, n'excluent pas la possibilité de tenir compte des frais d'une administration nationale de monopole pour la comparaison des charges supportées, d'une part, par les produits importés d'autres États membres et, d'autre part, par les produits indigènes comparables.
c)
Lors de l'application des articles 37, paragraphe 1, et 95, alinéa 1, seule importe la comparaison des charges imposées directement par voie d'autorité aux produits importés et aux produits indigènes, et non la question de savoir si, compte tenu des taxes à l'importation, le prix total des produits importés n'est pas supérieur aux prix applicables aux produits indigènes comparables.
d)
Il n'y a pas discrimination au sens des articles 37, paragraphe 1, et 95, alinéa 1, lorsque le droit compensatoire de monopole dont sont frappés les produits importés est fixé d'une manière uniforme, alors que l'imposition des produits indigènes comparables est échelonnée par paliers en fonction des quantités produites dans l'entreprise en question. Cela vaut en tout cas lorsque la charge à l'importation correspond à la charge normale supportée par les produits nationaux ou lorsque les exigences d'une organisation nationale de marché ne permettent pas de renoncer à une différenciation de l'imposition des produits indigènes.
(
1
)	Traduit de l'allemand.