62002CC0037_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. La presente petición de decisión prejudicial se refiere al régimen de importación de los plátanos, y concretamente a la validez de un Reglamento de aplicación adoptado en relación con el Reglamento (CEE) nº 404/93 del Consejo, de 13 de febrero de 1993, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del plátano, en su versión modificada. (2)
II. Marco jurídico
2. El sistema comunitario de importación de plátanos se basa, desde un punto de vista jurídico, en un Reglamento del Consejo y los Reglamentos de aplicación del mismo adoptados por la Comisión. Desde el establecimiento de dicho régimen, en 1993, se han introducido varias modificaciones en ambos niveles normativos.
A. Reglamentos del Consejo
1. Reglamento nº 404/93
3. Mediante el Reglamento nº 404/93 se estableció, con efecto a 1 de julio de 1993, un régimen común de importación para los plátanos (artículos 15 a 20). Dicho régimen distingue entre los plátanos procedentes de la Comunidad, los procedentes de Estados ACP y los de países terceros. Por lo que respecta a los plátanos ACP se distingue entre plátanos tradicionales y plátanos no tradicionales. Originalmente, dicho sistema establecía un contingente arancelario anual para los plátanos procedentes de países terceros y los plátanos no tradicionales ACP. Este contingente se repartía entre los operadores del mercado que hubieran comercializado plátanos procedentes de países terceros y/o plátanos no tradicionales ACP (categoría A), operadores del mercado que hubieran comercializado plátanos comunitarios y/o plátanos tradicionales ACP (categoría B) y operadores del mercado que hubieran empezado a partir de 1992 a comercializar plátanos no incluidos en esta última categoría (categoría C).
4. Los considerandos decimotercero y decimoquinto tienen el siguiente tenor:
«Considerando que para respetar los objetivos anteriormente citados, teniendo en cuenta simultáneamente las particularidades de la comercialización del plátano, la gestión del contingente arancelario debe realizarse distinguiendo por una parte a los agentes económicos que hayan comercializado anteriormente plátanos de terceros países y plátanos no tradicionales ACP y, por otra parte, los que hayan comercializado anteriormente plátanos producidos en la Comunidad y plátanos tradicionales ACP, reservando al mismo tiempo una cantidad disponible para los nuevos agentes que hayan emprendido recientemente una actividad comercial en este sector o que vayan a emprenderla;
[...]
Considerando que, al adoptar los criterios complementarios que deberán seguir los operadores, la Comisión sigue el principio con arreglo al cual los certificados deben ser concedidos a personas físicas o jurídicas que hayan asumido el riesgo comercial de la comercialización de plátanos y de la necesidad de evitar perturbar las relaciones comerciales normales entre las personas que se sitúan en diferentes fases del circuito comercial».
2. Reglamento nº 1637/98
5. Los Acuerdos adoptados en el marco de la OMC fueron incorporados al ordenamiento jurídico comunitario mediante el Reglamento (CE) nº 1637/98 del Consejo, de 20 de julio de 1998, que modifica el Reglamento (CEE) nº 404/93 por el que se establece la organización común de mercados en el sector del plátano. (3) En él se mantuvo la distinción entre distintas categorías de operadores del mercado.
6. De conformidad con el artículo 16, párrafo segundo, en la versión modificada:
«1) las “importaciones tradicionales de los Estados ACP”, son las importaciones en la Comunidad de plátanos originarios de los Estados mencionados en el anexo, con un límite de 857.700 toneladas (peso neto) al año; los plátanos objeto de estas importaciones se denominarán “plátanos tradicionales ACP”;
2) las “importaciones no tradicionales de los Estados ACP”, son las importaciones en la Comunidad de plátanos originarios de los Estados ACP que no se incluyan en la definición del punto 1; los plátanos objeto de estas importaciones se denominarán “plátanos no tradicionales ACP”;
3) las “importaciones de Estados terceros no ACP”, son los plátanos importados en la Comunidad originarios de Estados terceros distintos a los Estados ACP; los plátanos objeto de estas importaciones se denominarán “plátanos de Estados terceros”.»
3. Reglamento nº 216/2001
7. Teniendo en cuenta los problemas planteados en relación con la OMC, el Consejo estableció, mediante el Reglamento (CE) nº 216/2001, de 29 de enero de 2001, que modifica el Reglamento (CEE) nº 404/93, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del plátano, (4) nuevas disposiciones en materia de importación aplicables a partir del 1 de julio de 2001.
8. El artículo 17 de la versión modificada tiene, en parte, el siguiente tenor:
«En la medida necesaria, la importación de plátanos en la Comunidad se supeditará a la presentación de un certificado de importación expedido por los Estados miembros a todo interesado que lo solicite cualquiera que sea su lugar de establecimiento en la Comunidad, sin perjuicio de las disposiciones particulares adoptadas para la aplicación de los artículos 18 y 19.
El certificado de importación será válido en toda la Comunidad. [...]»
9. El artículo 18 contempla la apertura de contingentes arancelarios (contingentes A, B y C) para los plátanos de cualquier país tercero.
10. El artículo 19 de la versión modificada tiene el siguiente tenor:
«1. Los contingentes arancelarios se gestionarán mediante la aplicación del método basado en la consideración de las corrientes comerciales tradicionales (método denominado “tradicionales/recién llegados”), o mediante otros métodos.
2. El método adoptado tendrá en cuenta, en su caso, las necesidades de abastecimiento del mercado comunitario y la obligación de salvaguardar su equilibrio.»
11. De conformidad con el artículo 20, letra a), la Comisión adoptará las disposiciones de aplicación con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 27, que incluirán, en particular, las normas de gestión de los contingentes arancelarios mencionados en el artículo 18.
B. Disposiciones de aplicación de la Comisión
1. Reglamento nº 1442/93
12. Para la aplicación del Reglamento nº 404/93, y con base en su artículo 20, se adoptó el Reglamento (CEE) nº 1442/93 de la Comisión, de 10 de junio de 1993, por el que se establecen disposiciones de aplicación del régimen de importación de plátanos en la Comunidad. (5) En él se definen los criterios para la determinación de los operadores de las categorías A y B remitiéndose a un período de referencia.
2. Reglamento nº 2362/98
13. Para dar aplicación al Reglamento nº 1637/98 se adoptó el Reglamento (CE) nº 2362/98 de la Comisión, de 28 de octubre de 1998, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 404/93 del Consejo en lo relativo al régimen de importación de plátanos en la Comunidad. (6) Mediante dicho Reglamento se eliminó el reparto del contingente entre las tres categorías de operadores del mercado y se estableció la distinción entre operadores tradicionales y recién llegados.
14. Se consideran operadores tradicionales a los agentes económicos que hubieran importado durante los años de 1994, 1995 y 1996 una determinada cantidad mínima de plátanos originarios de países terceros o de países ACP. En cambio, se consideran operadores recién llegados a los agentes económicos que, en uno de los tres años anteriores al año para el que se solicite su registro, hayan ejercido una actividad comercial como importador por cuenta propia y realizado importaciones por un valor declarado en aduana igual o superior a 400.000 ecus. Mientras que a los operadores tradicionales se les asignaba una cantidad de referencia con base en las importaciones de plátanos efectivamente realizadas durante el período de referencia, los operadores recién llegados únicamente obtenían una cantidad determinada sobre la base de todas las solicitudes de asignación y de la cantidad asignada a esa categoría de operadores del mercado.
3. Reglamento nº 896/2001
15. Mediante el Reglamento (CE) nº 896/2001 de la Comisión, de 7 de mayo de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 404/93 del Consejo en lo relativo al régimen de importación de plátanos en la Comunidad, (7) se adoptaron disposiciones de aplicación del Reglamento nº 216/2001. Este Reglamento fue publicado el 8 de mayo de 2001 y debía aplicarse a partir del 1 de julio de 2001.
16. De conformidad con su artículo 1, el Reglamento establece las disposiciones relativas al régimen de importación de plátanos aplicables, por un lado, en el marco de los contingentes arancelarios previstos en el artículo 18, apartado 1, del Reglamento nº 404/93 y, por otro, fuera de dicho marco.
17. Mediante este Reglamento se sustituyó la distinción entre operadores tradicionales y operadores recién llegados por la distinción entre operadores tradicionales y operadores no tradicionales, distinguiendo, dentro de los operadores tradicionales, entre las categorías A/B (plátanos de países terceros y/o plátanos no tradicionales ACP) y C (plátanos tradicionales ACP).
18. El séptimo considerando tiene el siguiente tenor:
«La experiencia de varios años de aplicación del régimen comunitario de importación de plátanos lleva a reforzar los criterios establecidos para los operadores no tradicionales y para la admisibilidad de nuevos operadores a fin de evitar el registro de simples testaferros y la concesión de asignaciones a solicitudes artificiales o especulativas; en particular, resulta justificado exigir una experiencia mínima en el comercio de importación de plátanos frescos. [...] Con esos mismos objetivos, procede supeditar la concesión de una asignación en años posteriores a una utilización mínima de la asignación anual anterior.»
19. El artículo 3 tiene, en parte, el siguiente tenor:
«A efectos del presente Reglamento, se aplicarán las siguientes definiciones:
1) “Operador tradicional”: el agente económico, persona física o jurídica, agente individual o agrupación, establecido en la Comunidad durante el período que determina su cantidad de referencia que, por cuenta propia, haya comprado a productores una cantidad mínima de plátanos originarios de terceros países o, en su caso, producido dichos plátanos, y los haya expedido y vendido en la Comunidad.
La operación definida en el párrafo anterior se denominará en adelante “importación primaria”.
[...]
2) “Operador tradicional A/B”: el operador tradicional que haya efectuado importaciones primarias, en la can tidad mínima, de “plátanos de Estados terceros” o de “plátanos no tradicionales ACP”, según las definiciones del artículo 16 del Reglamento (CEE) nº 404/93, en la versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1637/98.
3) “Operador tradicional C”: el operador tradicional que haya efectuado importaciones primarias, en la cantidad mínima de “plátanos tradicionales ACP”, según la definición del artículo 16 antes citado, en la versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1637/98.»
20. El quinto considerando tiene el siguiente tenor:
«Con miras a la definición de las categorías de operadores y a la determinación de las cantidades de referencia de los operadores tradicionales, es conveniente considerar como período de referencia el trienio 1994-1996. Este trienio es el último del que la Comisión dispone de datos fehacientes sobre las importaciones primarias. Además, es probable que este período permita resolver el conflicto que existe desde hace varios años entre la Comunidad y algunos de sus socios comerciales. A la vista de los datos disponibles, compendiados para la gestión de los contingentes abiertos en 1998, no resulta necesario disponer que los operadores tradicionales deban registrarse.»
21. El artículo 4 tiene, en parte, el siguiente tenor: (8)
«1. La cantidad de referencia de cada operador tradicional A/B se determinará, previa simple solicitud escrita del operador presentada, a más tardar, el 11 de mayo de 2001, sobre la base del promedio de las importaciones primarias de plátanos de Estados terceros o de plátanos no tradicionales ACP de los años 1994, 1995 y 1996 contabilizadas en 1998 para la gestión del contingente arancelario de importación de plátanos originarios de terceros países y de cantidades no tradicionales ACP, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 19 del Reglamento (CE) nº 404/93, aplicables en 1998 a la categoría de operadores a la que se hace referencia en la letra a) del apartado 1 del mismo artículo.
2. La cantidad de referencia de cada operador tradicional C se determinará, previa simple solicitud escrita del operador presentada, a más tardar, el 11 de mayo de 2001, sobre la base del promedio de las importaciones primarias de plátanos tradicionales ACP de los años 1994, 1995 y 1996 efectuadas en el marco de las cantidades tradicionales de plátanos de los Estados ACP, con cargo al año de 1998.»
22. El décimo considerando tiene el siguiente tenor:
«A efectos de la puesta en marcha el 1 de julio de 2001 del régimen de contingentes arancelarios, resulta indicado mantener los instrumentos de gestión periódica creados por el Reglamento (CE) nº 2362/98 de la Comisión, de 28 de octubre de 1998, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 404/93 del Consejo en lo relativo al régimen de importación de plátanos en la Comunidad, cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) nº 1632/2000, si bien adaptando sus normas de aplicación en la medida necesaria: ello afecta concretamente a la fijación de cantidades indicativas para los tres primeros trimestres, a la fijación de cantidades máximas para las solicitudes individuales, a la periodicidad de la presentación de las solicitudes de certificado y de su expedición, y a la expedición de certificados de reutilización de las cantidades que no hayan sido empleadas; no obstante, la gestión separada de los contingentes arancelarios A y B, por un lado, y C, por otro, en lo que atañe a la parte asignada a los operadores tradicionales, implica que estos operadores únicamente pueden presentar solicitudes de certificado para el contingente arancelario con cargo al cual se les haya asignado y notificado una cantidad de referencia.»
23. El artículo 5 tiene el siguiente tenor:
«1. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión, a más tardar el 15 de mayo de 2001, el total de las cantidades de referencia mencionadas en los apartados 1 y 2 del artículo 4.
2. Atendiendo a las comunicaciones efectuadas en aplicación del apartado 1, y en función de las cantidades disponibles de los contingentes arancelarios A/B y C, la Comisión fijará, si procede, un coeficiente de adaptación que se aplicará a la cantidad de referencia de cada operador.
3. En caso de aplicación del apartado 2, las autoridades competentes notificarán a cada operador, a más tardar el 7 de junio de 2001, la cantidad de referencia que le corresponde una vez aplicado el coeficiente de adaptación.
4. En el anexo figura la lista de las autoridades competentes de cada Estado miembro. Dicha lista podrá ser modificada por la Comisión, previa solicitud de los Estados miembros correspondientes.»
24. El artículo 6 tiene el siguiente tenor:
«A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por “operador no tradicional” el agente económico establecido en la Comunidad en el momento de ser registrado que:
a) haya ejercido una actividad comercial de importación en la Comunidad de plátanos frescos del código NC 0803 00 19, por cuenta propia y con carácter autónomo, durante uno de los dos años inmediatamente anteriores al año para el que solicite ser registrado;
b) haya realizado, a través de esa actividad, importaciones por un valor declarado en aduana igual o superior a 1.200.000 euros durante el período indicado en la letra a); y
c) no disponga de una cantidad de referencia como operador tradicional en el marco del contingente arancelario para el que solicite ser registrado en aplicación del artículo 7, ni sea una persona física o jurídica vinculada a un operador tradicional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 143 del Reglamento (CEE) nº 2454/93 de la Comisión.»
25. El artículo 143 del Reglamento nº 2454/93, (9) en la versión resultante del Reglamento (CE) nº 46/1999 de la Comisión, de 8 de enero de 1999, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 2454/93 por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo por el que se aprueba el Código Aduanero Comunitario, (10) tiene, en parte, el siguiente tenor:
«1. A efectos de la aplicación de las disposiciones del capítulo 3 del título II del Código y de las disposiciones del presente título, sólo se considerará que existe vinculación entre las personas en los siguientes casos:
a) si una de ellas forma parte de la dirección o del consejo de administración de la empresa de la otra o viceversa;
b) si ambas tienen jurídicamente la condición de asociadas;
[...]
d) si una persona cualquiera posee, controla o tiene directa o indirectamente el 5 % o más de las acciones o títulos con derecho a voto de una y otra;
e) si una de ellas controla, directa o indirectamente, a la otra;
f) si ambas son controladas, directa o indirectamente, por una tercera persona;
g) si juntas controlan, directa o indirectamente, a una tercera persona;
[...]
2. A efectos del presente título, las personas asociadas en negocios de manera que una de ellas sea el agente, distribuidor o concesionario exclusivo, llámese como se llame, de la otra, sólo se considerarán vinculadas cuando cumplan los criterios enunciados en el apartado 1.»
26. En el artículo 31 del Reglamento nº 896/2001 se establece la derogación del Reglamento nº 2362/98 a partir del 1 de julio de 2001, así como que dicho Reglamento seguirá aplicándose a los certificados de importación expedidos para el año 2001. En el artículo 28 se establecen, en particular, otras disposiciones transitorias:
«1. Para el segundo semestre de 2001, las cantidades disponibles serán:
— para los contingentes arancelarios A/B: 1.137.159 toneladas,
— para el contingente arancelario C: 509.359 toneladas.
2. Para el segundo semestre de 2001, a la cantidad de referencia de cada operador tradicional, fijada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 y después de la aplicación del apartado 2 del artículo 5 se le aplicará un coeficiente de 0,4454 en el caso del operador tradicional A/B, y un coeficiente de 0,5992 en el caso del operador tradicional C.
[...]»
III. Hechos, procedimiento principal y cuestiones prejudiciales
27. Las dos sociedades italianas, Di Lenardo Adriano Srl y Dilexport Srl (en lo sucesivo, «Di Lenardo y Dilexport»), operan en el sector de la importación y el comercio con plátanos frescos procedentes de países terceros. Desde 1993, están reconocidas y registradas en Italia como operadores del mercado autorizados a participar en el reparto del contingente arancelario en el sentido del Reglamento nº 404/93 y de las disposiciones de aplicación de la Comisión. Como tales operaron hasta el 30 de junio de 2001. Tal como se desprende de la resolución de remisión, Di Lenardo y Dilexport deben considerarse empresas vinculadas en el sentido del artículo 143 del Reglamento nº 2454/93, ya que están vinculadas a través de determinadas personas que actúan como socios.
28. En aplicación del artículo 4 del Reglamento nº 896/2001, el 11 de mayo de 2001 Di Lenardo y Dilexport solicitaron al Ministero del Comercio con l’estero (Ministerio de Comercio Exterior) participar en el contingente arancelario A/B para el segundo semestre de 2001 (1.137.159 toneladas) y pidieron que se les comunicaran las cantidades asignadas antes del 7 de junio de 2001.
29. Mediante resolución de 17 de mayo de 2001, el Ministerio de Comercio Exterior desestimó las solicitudes por no cumplirse los requisitos del artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 896/2001, al resultar que, en los años 1994, 1995 y 1996, no se había realizado ninguna importación primaria de plátanos.
30. Contra esa resolución, el 17 de mayo de 2001 Di Lenardo y Dilexport interpusieron un recurso ante el Tribunale amministrativo regionale per il Veneto que tenía por objeto su anulación y que se declarara que el Ministerio de Comercio Exterior tenía la obligación de admitirlas como operadores tradicionales en el reparto del contingente arancelario A/B para el segundo semestre de 2001. Como fundamentación de su recurso, alegaban que el Reglamento nº 896/2001 violaba el Reglamento nº 404/93, los artículos 5 CE y 7 CE, los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima y el artículo 6 UE, por lo que era nulo de pleno Derecho.
31. El Ministerio de Comercio Exterior considera legal la resolución desestimatoria, ya que Di Lenardo y Dilexport no operaron nunca en el mercado como importadores primarios, sino como importadores secundarios o «maduradores» de plátanos, y fue en esa condición como participaron en el reparto del contingente arancelario correspondiente a 1998.
32. Mediante dos resoluciones de remisión prejudicial, el Tribunale amministrativo regionale per il Veneto solicita al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, que responda a las siguientes cuestiones:
1) 	Los artículos 1, 3, 4, 5 y 31 del Reglamento nº 896/2001, ¿son contrarios, en primer lugar, al Tratado y, en particular, al artículo 7 CE (anteriormente artículo 4 del Tratado CE) y a las otras normas y principios del propio Tratado en relación con el principio de separación de funciones y competencias entre las instituciones comunitarias (especialmente el Consejo y la Comisión)?
2) Los artículos del Reglamento nº 896/2001 antes citados, ¿son contrarios al principio de no retroactividad de las leyes y a los principios, relacionados con el mismo, de confianza legítima y de seguridad jurídica?
3) Dichas disposiciones del Reglamento nº 896/2001, ¿son contrarias al Reglamento (CEE) nº 404/93 del Consejo, de 13 de febrero de 1993 (y sus ulteriores modificaciones y adiciones), y, en particular, al artículo 20 de dicho Reglamento?
4) En caso de respuesta negativa a las cuestiones anteriores: el artículo 6 del Reglamento de la Comisión antes citado, y especialmente la disposición contenida en su letra c), al impedir a las personas que estén vinculadas a operadores tradicionales participar en el reparto del contingente arancelario incluso «como operadores no tradicionales», ¿vulnera el derecho fundamental al libre ejercicio de una actividad profesional, en el presente caso la libertad de empresa?
IV. Sobre las cuestiones prejudiciales primera, segunda y tercera
33. Las cuestiones prejudiciales primera, segunda y tercera se refieren, en todos los casos, a la validez de las mismas disposiciones, a saber, los artículos 1, 3, 4, 5 y 31 del Reglamento nº 896/2001, por lo que procede analizarlas conjuntamente.
A. Alegaciones de las partes
1. Principales alegaciones de Di Lenardo
y Dilexport
34. En relación con la primera
cuestión prejudicial, es decir, con las competencias de las instituciones comunitarias y con el Tratado CE, se alega que, con arreglo al artículo 7 CE, cada institución únicamente puede actuar dentro de los límites de las competencias atribuidas por el Tratado, y que el artículo 20 del Reglamento nº 404/93, en la versión resultante del Reglamento nº 216/2001, faculta a la Comisión para adoptar disposiciones de aplicación. Sin embargo, según las demandantes mediante el Reglamento nº 896/2001 la Comisión suplantó al Consejo. A este respecto, cabe remitirse, según afirman, a la definición del concepto de importador primario en el sentido del artículo 3 de dicho Reglamento y al requisito en virtud del cual únicamente los importadores primarios deben considerarse operadores tradicionales. Con ello, se vulnera el objetivo del Reglamento nº 404/93 de no perturbar las relaciones comerciales entre las diferentes fases del circuito comercial.
35. Según las demandantes, el artículo 1 del Reglamento nº 896/2001 viola el principio de reparto de competencias y, por ende, el artículo 7 CE. En su opinión, la ilegalidad del artículo 3 del Reglamento nº 896/2001 conlleva también la de sus artículos 4, 5 y 31.
36. En relación con la segunda
cuestión prejudicial, es decir, con la prohibición de retroactividad, el principio de confianza legítima y el de seguridad jurídica, se alega que las innovaciones antes citadas supusieron una revolución del sistema establecido mediante el Reglamento nº 404/93, ya que quedaron excluidas empresas que tenían una experiencia de más de veinte años. Según las demandantes, mediante esta medida desproporcionada la Comisión vulneró los derechos fundamentales a la protección de la propiedad y al libre ejercicio de una actividad profesional, así como el artículo 5 CE.
37. Según las demandantes, la aplicación del nuevo concepto de operadores tradicionales a los años de referencia de 1994 a 1996 tiene efectos retroactivos y viola, por tanto, los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica.
38. En relación con la tercera
cuestión prejudicial, es decir, con la eventual contradicción entre el Reglamento nº 896/2001 y el Reglamento nº 404/93, se alega que la Comisión introdujo en el Reglamento nº 896/2001 una clasificación y definición totalmente ajenas al Reglamento nº 404/93. Con ello, no sólo infringió el artículo 7 CE, sino también el Reglamento nº 404/93, y más concretamente la base habilitadora establecida en su artículo 20.
2. Principales alegaciones de la Comisión
39. En opinión de la Comisión, las únicas disposiciones pertinentes a efectos del procedimiento principal son los artículos 3, 4, 5 y 6 del Reglamento nº 896/2001. Puesto que, a su juicio, no todas estas normas deben apreciarse a la luz de las mismas disposiciones o principios, reclama, en contraposición con la formulación de las cuestiones prejudiciales primera, segunda y tercera, un examen separado en relación con cada una de ellas.
40. Por lo que respecta a la validez del artículo 3 del Reglamento nº 896/2001, según la Comisión debe utilizarse como criterio de apreciación el artículo 7 CE, apartado 1, y el artículo 211 CE, cuarto guión, así como el artículo 20, letra a), en la versión resultante del Reglamento nº 216/2001.
41. Según la Comisión, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia el concepto de «aplicación» en el sector agrícola y la base habilitadora del artículo 20 del Reglamento nº 404/93 deben interpretarse de manera amplia. Según la Comisión, en el presente asunto se cumplen dichos criterios.
42. Según afirma, el Reglamento nº 404/93 únicamente contiene indicaciones más precisas sobre los agentes económicos en sus considerandos, pero no en la parte dispositiva; por el contrario, distingue en función del tipo de importación. De ello cabe deducir, según la Comisión, que el Consejo no pretendía establecer criterios estrictos para la expedición de certificados de importación. Por ello, era necesario definir de manera más precisa los criterios subjetivos. Además, la Comisión afirma que debía tener presentes los distintos tipos de importación y la gestión de los contingentes arancelarios en función del tipo de operador del mercado (tradicional o recién llegado) y, al mismo tiempo, garantizar el abastecimiento del mercado común.
43. Según la Comisión, la definición de «operador tradicional» se basa en el concepto de importación primaria, y es compatible con el Reglamento nº 404/93. En el marco de la definición de los «operadores tradicionales A/B» y «C» se hace incluso referencia expresa a dicho Reglamento. Según la Comisión, al tomar como base las importaciones primarias se contribuye al desarrollo de las estructuras comerciales y se pretende incrementar la transparencia de las relaciones comerciales.
44. Además, según la Comisión el concepto de «importación primaria» no es nuevo. Según explica, si se volvió a dicho régimen es debido a los efectos negativos que produjo el Reglamento nº 2362/98. Además, se concedió un período transitorio de ocho años.
45. Por lo que respecta a la validez de los artículos 4 y 5 del Reglamento nº 896/2001 a la luz de los principios de prohibición de la retroactividad, de confianza legítima y de seguridad jurídica, la Comisión subraya que la remisión a un período de referencia era ineludible para poder distinguir entre operadores tradicionales y no tradicionales.
46. Por lo que respecta a la retroactividad, procede señalar, según la Comisión, que no hubo tal, pues ya antes de que el Reglamento nº 896/2001 fuera aplicable podían presentarse solicitudes con arreglo al sistema en él establecido.
47. Por lo que respecta a la confianza legítima y a la seguridad jurídica, la Comisión señala, remitiéndose a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que los agentes económicos podían tener conocimiento de sus derechos y obligaciones con suficiente antelación y con base en normas claras. El calendario establecido pretendía tener en cuenta la situación individual de los operadores tradicionales y permitir una transición «no traumática».
B. Apreciación
48. Mediante las cuestiones prejudiciales primera, segunda y tercera, el órgano jurisdiccional remitente plantea la cuestión de la validez de los artículos 1, 3, 4, 5 y 31 del Reglamento nº 896/2001. Sin embargo, tal como con razón señala la Comisión, procede analizar, en primer lugar, si todas esas disposiciones son efectivamente pertinentes a efectos del procedimiento principal y, por tanto, si el Tribunal de Justicia debe proceder a su examen.
49. En contraposición con la formulación elegida por el órgano jurisdiccional remitente y de acuerdo con las consideraciones efectuadas por la Comisión, las disposiciones que deben examinarse en el marco de las cuestiones prejudiciales primera, segunda y tercera deben analizarse por separado con arreglo al criterio de examen aplicable en cada caso.
1. Disposiciones que deben examinarse
50. En primer lugar, debe analizarse la tesis de la Comisión según la cual no es necesario examinar las disposiciones de los artículos 1 y 31 del Reglamento nº 896/2001, expresamente citadas en la primera cuestión prejudicial y a las que se alude en las cuestiones prejudiciales segunda y tercera. La cuestión de si el Tribunal de Justicia es competente para apreciar la validez de estas dos disposiciones depende de si deben aplicarse las mismas para la resolución del litigio en el procedimiento principal.
51. En contra del carácter determinante de los artículos 1 y 31 del Reglamento nº 896/2001 está, por un lado, el hecho de que de las dos resoluciones de remisión prejudicial no se desprende la importancia de esas dos disposiciones para el procedimiento principal.
52. Sin embargo, el criterio determinante debe ser si los artículos 1 y 31 son efectivamente aplicables o no.
53. Puesto que el artículo 1 se limita a indicar que el Reglamento nº 896/2001 establece las disposiciones relativas al régimen aplicable a determinadas importaciones de plátanos, sin establecer ningún otro precepto normativo, deberá negarse, como hace la Comisión, la pertinencia de dicha disposición a efectos del procedimiento principal.
54. El artículo 31 contiene dos preceptos normativos: la derogación del antiguo Reglamento de aplicación de la Comisión y el hecho de que el mismo seguirá aplicándose a los certificados de exportación expedidos para el año 2001. De este modo, el artículo 31 se configura como una de las disposiciones centrales por lo que respecta al ámbito de aplicación temporal del Reglamento nº 896/2001. Las consideraciones efectuadas por la Comisión en relación con su no aplicabilidad se extenderían también a otra disposición, a saber, el artículo 32, que regula la entrada en vigor del Reglamento.
55. El aspecto temporal es objeto del presente procedimiento. Así, la segunda cuestión prejudicial se refiere de manera expresa al principio de no retroactividad, así como a los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica. Puesto que el procedimiento principal se refiere a la expedición de certificados a partir del segundo semestre de 2001, la parte del artículo 31 con arreglo a la cual los certificados de importación expedidos con base en el antiguo Reglamento de aplicación siguen siendo válidos podría carecer de pertinencia para el procedimiento principal.
2. Examen de los artículos 3, 4, 5 y 31 del Reglamento nº 896/2001, a la luz de la base jurídica
a) Artículo 3
56. Las objeciones relativas a la validez del artículo 3 del Reglamento nº 896/2001 se refieren a la definición legal de «operadores tradicionales», y concretamente al concepto de importación primaria introducido mediante dicha disposición. El hecho de que en adelante únicamente los importadores primarios fueran considerados como operadores tradicionales redujo la categoría de personas definidas como tales, lo que afectó y sigue afectando, por ejemplo, a Dilexport y Di Lenardo.
57. Como criterio para el examen de la validez de la disposición controvertida, debe aplicarse el Reglamento de base del Consejo, y concretamente el Reglamento nº 404/93 en la versión resultante del Reglamento nº 216/2001.
58. Esta indicación tiene su importancia debido a que, en este contexto, se expresaron dudas sobre la compatibilidad con el objetivo mencionado en el decimoquinto considerando del Reglamento nº 404/93 de «evitar perturbar las relaciones comerciales normales entre las personas que se sitúan en diferentes fases del circuito comercial» y, por ende, simultáneamente sobre la compatibilidad con el artículo 20 del Reglamento de base del Consejo.
59. Ahora bien, a este respecto procede observar que el Reglamento de base del Consejo ha sido modificado en varias ocasiones desde el Reglamento nº 404/93, y que dichas modificaciones no pueden dejar de producir efectos por lo que respecta a la pertinencia de sus considerandos. Por lo demás, los considerandos por sí mismos no pueden constituir un criterio de examen, sino que sólo pueden adquirir un valor normativo suficiente en relación con la parte dispositiva.
60. El problema objeto del presente procedimiento se refiere, básicamente, a la cuestión de si la Comisión estaba facultada para adoptar el artículo 3 del Reglamento nº 896/2001, es decir, si se trata de una disposición que puede calificarse como disposición de aplicación.
61. Con arreglo a una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre las competencias de ejecución de la Comisión en general, a tenor del artículo 211 CE, cuarto guión, con objeto de garantizar el buen funcionamiento y el desarrollo del mercado común, la Comisión ejerce las competencias que el Consejo le atribuye para la ejecución de las normas por él establecidas. (11)
62. Según jurisprudencia reiterada, de la estructura del Tratado, en la que debe colocarse el artículo 211 CE, así como de las exigencias de la práctica, resulta que el concepto de ejecución debe interpretarse en sentido amplio. Por ser la Comisión la única institución capaz de seguir de manera constante y atenta la evolución de los mercados agrarios y de actuar con la urgencia que requiera la situación, el Consejo puede verse llevado a concederle amplias facultades en este ámbito. Por consiguiente, los límites de estas facultades deben apreciarse especialmente en función de los objetivos generales esenciales de la organización del mercado. (12)
63. Además, el Tribunal de Justicia ha declarado que, en materia agrícola, la Comisión puede aprobar todas las normas de desarrollo necesarias o útiles para la ejecución de la normativa de base, siempre que no sean contrarias a ésta o a la normativa de desarrollo del Consejo. (13)
64. El Reglamento de base del Consejo pertinente, a saber, el Reglamento nº 404/93, en la versión resultante del Reglamento nº 216/2001, establece de manera expresa, en su artículo 20, la facultad de la Comisión para adoptar disposiciones de aplicación del Título IV (14) del Reglamento de base del Consejo. Esta disposición establece incluso la obligación de la Comisión de adoptar determinadas normas.
65. La normativa adoptada por la Comisión mediante la cual define diferentes tipos de operadores del mercado puede verse en relación con la normativa adoptada por el Consejo sobre los distintos tipos de importaciones, contenida en el artículo 16 en la versión resultante del Reglamento nº 1637/98. Ahora bien, eso no significa que dicha disposición constituya el criterio para apreciar la validez de la normativa de la Comisión. En efecto, el artículo 16 recibió, mediante el Reglamento nº 216/2001, un nuevo contenido.
66. Así pues, las facultades de la Comisión deben apreciarse a la luz del Reglamento de base modificado, especialmente teniendo en cuenta el hecho de que el propio Consejo no adoptó disposiciones más concretas en función de los distintos tipos de importadores o de importaciones.
67. Por el contrario, en el artículo 19 modificado mediante el Reglamento nº 216/2001 el Consejo reguló el modo en que debía procederse a la gestión de los contingentes arancelarios. Sin embargo, el hecho de que los detalles concretos de la gestión debían ser precisados por la Comisión se establece de manera expresa en el artículo 20, letra a). Por tanto, el artículo 19 determina con mayor precisión desde un punto de vista material las competencias de ejecución de la Comisión en relación con un aspecto concreto.
68. No obstante, esta determinación más concreta de la gestión de los contingentes arancelarios que se hace en el artículo 19, apartado 1, no contiene preceptos estrictos. Así, la gestión puede llevarse a cabo o bien con arreglo al método basado en las corrientes comerciales tradicionales, o bien mediante otros métodos. Con esta segunda alternativa se confiere a la Comisión una amplia potestad normativa. Claramente, esta potestad se limita una vez más en el artículo 19, apartado 2. Con arreglo al mismo, el método elegido por la Comisión debe tener en cuenta, en su caso, la necesidad de abastecimiento del mercado comunitario y la obligación de salvaguardar su equilibrio.
69. De la necesidad de garantizar el funcionamiento del régimen de importación cabe deducir que la Comisión, sobre la que recae la responsabilidad de la gestión de la organización común de mercados en el sector del plátano, está facultada para precisar el concepto de operadores del mercado de modo que tan sólo comprenda las importaciones primarias.
70. Mediante la modificación del Reglamento de base del Consejo introducida mediante el Reglamento nº 216/2001 se permitía a la Comisión asimismo introducir un sistema diferente del aplicable hasta entonces.
71. En este contexto, debe subrayarse que ninguno de los objetivos perseguidos mediante el Reglamento de base constituye un obstáculo para la introducción del concepto de importador primario.
72. Aun cuando no se incluya la normativa del artículo 3 del Reglamento nº 896/2001, es decir, la definición legal de «operadores tradicionales», entre «las normas de gestión de los contingentes arancelarios» a las que se alude en el artículo 20, letra a), del Reglamento nº 216/2001, eso no significa que la Comisión no estuviera facultada para adoptar la disposición controvertida. Así, con arreglo al tenor del artículo 20 nada le impide adoptar también las normas de desarrollo que, aunque no estén contempladas expresamente por esta disposición, requiera el funcionamiento del régimen de importación. (15)
b) Artículos 4 y 5
73. Por lo que respecta a los artículos 4 y 5 del Reglamento nº 896/2001, procede señalar, en primer lugar, que en su caso se trata de la fijación del período de referencia. Ahora bien, puesto que dicho aspecto tan sólo resulta controvertido en relación con la compatibilidad con determinados principios jurídicos, procede remitirse a la respuesta a la segunda cuestión prejudicial.
74. En relación con el artículo 5 del Reglamento nº 896/2001, procede señalar, con carácter complementario, que dicha disposición establece diversas obligaciones de comunicación, así como la obligación de la Comisión de fijar un coeficiente de adaptación y de modificar una lista. Por tanto, se trata de aspectos inherentes a la gestión de los contingentes arancelarios. Puesto que la base habilitadora de la Comisión establecida en el artículo 20 del Reglamento nº 404/93, en la versión resultante del Reglamento nº 216/2001, menciona de manera expresa, en su letra a), las normas de gestión de los contingentes arancelarios como objeto de disposiciones de aplicación de la Comisión, no existe ninguna duda de que las normas contenidas en el artículo 5 del Reglamento nº 896/2001 están amparadas por el Reglamento de base del Consejo.
c) Artículo 31
75. El artículo 31 del Reglamento nº 896/2001 regula algunos aspectos de su ámbito de validez y aplicación. Por lo que respecta a la derogación del Reglamento nº 2362/98 con efecto a 1 de julio de 2001, la Comisión tiene la facultad, a falta de disposiciones especiales en materia de procedimiento, de derogar uno de sus propios Reglamentos. Lo mismo sucede por lo que respecta al mantenimiento de la validez de los certificados expedidos con arreglo al Reglamento derogado que se establece en el artículo 31. Así, la Comisión puede adoptar disposiciones mediante las cuales limite los efectos de la derogación a los casos resueltos con arreglo a la normativa que pretende derogar, al menos cuando, como en el presente caso, ello contribuya al mantenimiento de la antigua situación jurídica en favor del titular de los «antiguos» certificados.
76. Mediante la derogación del antiguo Reglamento y la aplicación del nuevo Reglamento a partir del 1 de julio de 2001, la Comisión se atuvo asimismo a los preceptos establecidos en el artículo 2 del Reglamento nº 216/2001. Con arreglo al mismo, la entrada en vigor del Reglamento del Consejo podía aplazarse hasta el 1 de julio de 2001. La Comisión ya había hecho uso de esta posibilidad anteriormente. (16)
77. En consecuencia, el examen de las cuestiones prejudiciales primera y tercera no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de los artículos 3, 4, 5 y 31 del Reglamento nº 896/2001.
3. Examen a la luz de la prohibición de retroactividad y de los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica
78. En la segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente menciona una serie de principios que, en su opinión, deberían utilizarse como criterio de examen de la validez, concretamente la prohibición de retroactividad y los principios de (protección de la) confianza legítima y de seguridad jurídica. En primer lugar, procede analizar la cuestión de si cada uno de estos principios puede constituir un criterio autónomo de examen. Por lo que respecta a la relación de estos principios entre sí, existen diversas tesis. Así, la prohibición de retroactividad se considera, por un lado, como una expresión concreta del principio de seguridad jurídica y, por otro, como caso especial de la protección de la confianza legítima. A su vez, en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia aparecen, junto a indicios de que se trata de una derivación del principio de seguridad jurídica, (17) también indicios de que la prohibición de retroactividad debe tratarse como un principio autónomo. (18) Así pues, todas estas posturas tienen en común el hecho de que se trata de imperativos o prohibiciones autónomas. En consecuencia, a continuación examinaré por separado cada una de las disposiciones controvertidas del Reglamento nº 896/2001 a la luz de la prohibición de retroactividad, por un lado, y de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica, por otro.
a) Prohibición de retroactividad
79. Por lo que respecta a la retroactividad, debe distinguirse entre retroactividad genuina y retroactividad aparente.
80. Con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (19) un acto jurídico produce retroactividad genuina cuando el inicio de su período de validez se sitúa en un momento anterior al de su publicación. En principio, dichos efectos están prohibidos. Puesto que el Reglamento objeto del presente procedimiento fue publicado el 8 de mayo de 2001, pero sólo empezó a ser aplicable a partir del 1 de julio de 2001, en todo caso no tiene retroactividad genuina.
81. Ahora bien, cabe preguntarse si el Reglamento nº 896/2001 tiene retroactividad aparente. Se considera como tal la aplicación de una nueva normativa a los efectos futuros de situaciones nacidas al amparo de la normativa anterior. Esto es lo que sucedería si el Reglamento nº 896/2001 se aplicara a procesos iniciados con anterioridad a su entrada en vigor, pero que todavía no hubieran concluido en este momento.
82. Sin embargo, en el presente caso las disposiciones controvertidas ni siquiera tienen una retroactividad aparente como esa. Los únicos hechos pertinentes acaecidos con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento nº 896/2001 son las importaciones realizadas durante los años de referencia. Sin embargo, se trata de hechos ya concluidos. Los certificados antiguos no se ven afectados y han sido ya cancelados, en el sentido de que los contratos también han sido ya ejecutados.
83. Cabría considerar que existe retroactividad aparente, a lo sumo, si el nuevo régimen se aplicara a certificados expedidos con arreglo al antiguo régimen y que todavía no han sido utilizados. Ahora bien, con arreglo a una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia (20) ni siquiera unos efectos como esos, es decir, una retroactividad aparente, serían ilegales en todos los casos.
84. El Reglamento nº 896/2001 tan sólo se aplica, tal como se desprende claramente del artículo 31, a las situaciones futuras, es decir, afecta a la expedición de certificados para importaciones que vayan a realizarse únicamente a partir del segundo semestre de 2001. De este modo, la situación objeto del presente procedimiento se diferencia de la del asunto Biegi, (21) en el que se trataba sobre la aplicación de una nueva normativa a situaciones pasadas.
85. Tan sólo el período de referencia se sitúa en el pasado. Ahora bien, tal como con razón señaló la Comisión, esto es algo típico en el caso de los regímenes basados en cantidades y años de referencia. Por lo demás, este tipo de construcciones jurídicas constituyen incluso un elemento esencial de las organizaciones de los mercados agrícolas de la Comunidad, y han sido declaradas en principio admisibles por el Tribunal de Justicia. (22)
b) Protección de la confianza legítima y seguridad jurídica
86. Por lo que respecta a la protección de la confianza legítima y la seguridad jurídica, procede analizar, en primer lugar, la relación de estos dos principios entre sí, así como la cuestión de si se trata de dos criterios de examen autónomos que deben apreciarse por separado.
87. En la jurisprudencia, existen indicios de que el Tribunal de Justicia deriva el principio de protección de la confianza legítima del principio de seguridad jurídica. (23) Lo más frecuente es que la diferencia entre estos dos principios se atribuya al hecho de que el principio de seguridad jurídica está basado en un elemento objetivo, mientras que el principio de protección de la confianza legítima tiene un carácter subjetivo.
88. El principio de seguridad jurídica exige que las normas de Derecho sean claras y precisas, y garantiza la previsibilidad de las situaciones y de las relaciones jurídicas que entran dentro del ámbito del Derecho comunitario. (24) El primer aspecto, el de la precisión, no desempeña ningún papel en el presente procedimiento. El que sí resulta determinante es el segundo elemento, a saber, el mantenimiento de una determinada situación jurídica.
89. Sin embargo, esta protección de la situación existente no supone la imposibilidad de modificar las normas de Derecho. La mera existencia de una norma jurídica no basta, es decir, por sí sola no puede servir de base para generar una confianza legítima. En efecto, según jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la facultad de apreciación de que goza el legislador supone que los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias. (25)
90. El principio de protección de la confianza legítima está integrado por tres requisitos. En primer lugar, es necesario, desde un punto de vista objetivo, que haya una situación que pueda infundir una confianza legítima creada por la Comunidad. (26)
Puede tratarse también de esperanzas fundadas generadas por una institución comunitaria. (27)
91. En el presente caso, el Reglamento nº 896/2001 impuso a determinadas empresas una restricción con respecto a la anterior situación jurídica. Pues bien, puesto que, con arreglo a su artículo 31, el Reglamento nº 896/2001 no se aplica a los antiguos certificados de importación, en relación con dicha disposición no se plantea, en todo caso, el problema de la protección de la confianza legítima y de la seguridad jurídica.
92. Ahora bien, pese a la modificación de la situación jurídica se mantuvieron determinados elementos fundamentales del antiguo régimen. Así, se mantuvo el sistema de períodos y cantidades de referencia, y además se siguieron utilizando los mismos años de referencia.
93. Ahora bien, «en un ámbito como el de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto supone una constante adaptación en función de las variaciones de la situación económica» (28) debe contarse con la imposición de restricciones.
94. Esto se aplica, precisamente, en el ámbito de la importación de plátanos de países terceros. Habida cuenta de la evolución jurídica registrada desde la adopción del Reglamento nº 404/93 y de la evolución de la situación en el marco de la OMC, así como de las diversas modificaciones de dicho Reglamento del Consejo, los agentes económicos interesados podían contar incluso con que se produciría una modificación más amplia. Desde ese punto de vista, en ese caso no podía haber ninguna expectativa de estabilidad.
95. Por lo que respecta al requisito en virtud del cual la situación debe haber sido creada por las instituciones comunitarias, procede señalar que ni el Consejo ni la Comisión crearon una situación que infundiera confianza. Menos aun puede afirmarse que indujeran a los justiciables –tal como exige la jurisprudencia– (29) a adoptar un determinado comportamiento.
96. De todo ello se desprende que no se cumple el primer requisito del principio de confianza legítima, a saber, la existencia de una confianza legítima protegida por parte del importador afectado por la restricción.
97. Ahora bien, aun cuando se supusiera la existencia de una confianza legítima de los operadores del mercado, debe cumplirse un segundo requisito: ¿podían confiar los afectados? A este respecto, con arreglo a la jurisprudencia también deben tenerse en cuenta las expectativas que podía tener una empresa perteneciente al sector económico afectado. (30) De este modo se establece un criterio objetivo. Así pues, el elemento determinante no es si, en el presente procedimiento, Di Lenardo y Dilexport tenían determinadas expectativas, sino qué debía estar en condiciones de prever «un operador económico prudente y diligente», (31) es decir qué podía esperar un agente económico —estandarizado— como él. No podían esperar que la situación jurídica se mantuviera inalterada.
98. Puesto que no se cumplen ni el primer ni el segundo requisitos del principio de protección de la confianza legítima, ya no es necesario examinar si se cumple el tercer requisito, a saber, el de si el interés comunitario prevalece sobre el interés individual.
99. En consecuencia, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el examen de la prohibición de retroactividad y de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de los artículos 3, 4, 5 y 31 del Reglamento nº 896/2001.
V. Sobre la cuarta cuestión prejudicial: artículo 6 del Reglamento nº 896/2001
A. Principales alegaciones de las partes
100. Di Lenardo
y Dilexport
alegan que la Comisión no se limitó, con el Reglamento nº 896/2001, a modificar las características definitorias de los operadores tradicionales, sino que introdujo, en el artículo 6, una drástica restricción para los operadores no tradicionales. Según afirma, esto es lo que sucede, en particular, con la normativa contenida en el artículo 6, letra c), por lo que respecta a las personas que estén «vinculadas» con un operador tradicional en el sentido del artículo 143 del Reglamento nº 2454/93. De este modo, las empresas vinculadas con operadores tradicionales, como por ejemplo Di Lenardo y Dilexport, quedaron excluidas del mercado de plátanos sin ninguna posibilidad de demostrar su independencia. Según afirman, esto es contrario al Reglamento nº 216/2001 y vulnera el derecho de defensa y el derecho al libre ejercicio de una actividad profesional.
101. La Comisión
señala que la definición de los operadores no tradicionales que se hace en el artículo 6 del Reglamento nº 896/2001 se corresponde con la de los operadores recién llegados con arreglo al Reglamento nº 2362/98. La restricción impuesta a las empresas vinculadas obedece al objetivo, al que se alude en el séptimo considerando, de hacer más difícil la admisibilidad de nuevos operadores. Además, la nueva normativa es una consecuencia de la nueva actitud hacia los maduradores de plátanos y una reacción al comercio con los certificados de importación, al que se dedican especialmente las empresas vinculadas.
102. Por lo que respecta a la supuesta restricción del libre ejercicio de una actividad profesional, la Comisión observa que Di Lenardo y Dilexport pueden seguir ejerciendo sus actividades, ya que están vinculadas a un operador tradicional que puede obtener certificados. Según afirma, la nueva normativa tan sólo impide la especulación con certificados. En opinión de la Comisión, las restricciones de las actividades de las empresas son admisibles bajo determinadas condiciones. Por último, no puede hablarse, en relación con la expedición de certificados en el marco de contingentes arancelarios, de derechos adquiridos legítimos.
B. Apreciación
103. La cuarta cuestión prejudicial se refiere a la validez del artículo 6 del Reglamento nº 896/2001, y especialmente de su letra c), a la luz del principio fundamental al libre ejercicio de una actividad profesional.
104. Sin embargo, en el marco de un procedimiento prejudicial no compete al Tribunal de Justicia determinar unos hechos concretos o aplicar una disposición de Derecho comunitario a unos hechos concretos. La cuestión relativa a de qué modo están vinculadas entre sí Di Lenardo y Dilexport y la apreciación de si se trata de empresas vinculadas en el sentido del artículo 153 del Reglamento nº 2454/93 corresponden, por tanto, al juez nacional. Tal como se desprende de la resolución de remisión, el órgano jurisdiccional nacional ya procedió a una calificación en ese sentido. Asimismo, el Tribunal de Justicia tampoco tiene por qué examinar si Di Lenardo y Dilexport tienen autonomía o no y en qué medida. Por último, tampoco debe examinarse, en el presente procedimiento, si puede reprocharse a estas dos empresas algún abuso relacionado con certificados en el pasado.
105. Por motivos procesales, resulta dudoso que pueda examinarse la presunción irrefutable inherente al artículo 143 del Reglamento nº 2454/93. Es cierto que el Tribunal de Justicia ha examinado la admisibilidad de tales presunciones, pero siempre en relación con categorías de asuntos completamente diferentes. Una de estas categorías de asuntos tenía por objeto normativas de los Estados miembros, es decir, la conformidad de las presunciones establecidas en las mismas con Directivas a las que debía adaptarse el Derecho interno o con el Derecho primario. (32) La otra categoría se refería a procedimientos seguidos ante la Comisión en asuntos en materia de competencia o antidumping, y más concretamente a investigaciones de empresas llevadas a cabo por instituciones comunitarias. (33) Así pues, se trataba fundamentalmente sobre el derecho de defensa. Es cierto que Di Lenardo y Dilexport también alegan su vulneración en el presente procedimiento y en el procedimiento seguido ante el órgano jurisdiccional nacional.
106. Sin embargo, el objeto de la cuarta cuestión prejudicial es, en cambio, la supuesta vulneración del derecho al libre ejercicio de una actividad profesional, es decir, un derecho fundamental diferente, de contenido material.
107. Teniendo en cuenta el derecho de defensa al que aluden Di Lenardo y Dilexport, especialmente el derecho a ser oído, procede señalar que, en principio, en el marco de una petición de decisión prejudicial el Tribunal de Justicia está vinculado por las cuestiones prejudiciales que le han sido planteadas, y no puede ampliar su objeto en virtud de las alegaciones de una parte del procedimiento principal. Lo mismo se aplica también por lo que respecta a las cuestiones prejudiciales relativas a la validez de actos de las instituciones comunitarias.
108. Por consiguiente, el examen debe limitarse a la compatibilidad del artículo 143 del Reglamento nº 2454/93 con el derecho al libre ejercicio de una actividad profesional.
109. Según reiterada jurisprudencia, el derecho fundamental al libre ejercicio de una actividad profesional forma parte de los principios generales del Derecho comunitario. No obstante, el libre ejercicio de una actividad profesional no constituye una prerrogativa absoluta, sino que debe «tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad. Por consiguiente, pueden imponerse restricciones [...] al libre ejercicio de una actividad profesional, en especial en el marco de una organización común de mercados, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada o intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados». (34)
110. En la cuestión prejudicial, la libertad de empresa («libertà di impresa») se considera de manera expresa como un caso específico del libre ejercicio de una actividad profesional. Aunque el Tribunal de Justicia ha utilizado, aunque sea de manera aislada, el concepto de libertad de empresa (35) o el derecho fundamental al libre comercio, (36) no cabe ver en ello un derecho diferente del derecho al libre ejercicio de una actividad profesional o al libre ejercicio de las actividades económicas, (37) sino que debe atribuirse más bien a la falta de uniformidad terminológica.
111. En primer lugar, procede examinar si el artículo 6 del Reglamento nº 896/2001 supone efectivamente una intervención en el ámbito de protección del derecho fundamental al libre ejercicio de una actividad profesional. Dicha disposición contiene la definición legal de los «operadores no tradicionales». Puesto que dicho Reglamento establece normas especiales sobre la expedición de certificados a esta categoría de operadores del mercado, esa definición legal reviste una importancia determinante. Quienes no estén incluidos en la misma, no podrán ser tenidos en cuenta para la expedición de certificados. En consecuencia, dichas empresas tampoco podrán ejercer determinadas actividades económicas. Así pues, el artículo 6 constituye una intervención en el ámbito de protección del derecho fundamental al libre ejercicio de una actividad profesional.
112. Ahora bien, el artículo 6 del Reglamento nº 896/2001 no afecta a la propia esencia del derecho al libre ejercicio de una actividad profesional invocado por Di Lenardo y Dilexport, ya que tan sólo afecta a las modalidades del ejercicio de dicho derecho, sin poner en peligro su propia existencia. En efecto, el artículo 6 no supone la exclusión de cualquier posibilidad de importación de plátanos. Simplemente, dicha posibilidad deja de estar disponible para cualquier empresa con independencia de sus vinculaciones societarias.
113. En consecuencia, a continuación deberá examinarse si el artículo 6 del Reglamento nº 896/2001 y, en particular, su letra c), responden a objetivos de interés general, si constituyen una intervención desmesurada y, por tanto, si, en el presente caso, el Consejo se excedió de los límites de su facultad discrecional.
114. Con arreglo al sexto considerando del Reglamento nº 896/2001, el artículo 6 tiene por objeto reservar una parte de los contingentes arancelarios a los operadores no tradicionales. Esta parte debe permitir a los operadores que no efectuaron importaciones primarias durante el período de referencia ejercer una actividad comercial y adaptarse a las nuevas disposiciones y servir para que aquellos operadores puedan emprender este comercio de importación, favoreciéndose así una sana competencia.
115. La disposición de la letra c) del artículo 6 especialmente destacada en la cuestión prejudicial puede entenderse como una reacción de la Comisión a determinadas prácticas no deseadas que efectuaban las empresas. Del séptimo considerando se desprende que dicha disposición tiene por objeto reforzar los criterios establecidos para la admisión de operadores no tradicionales a fin de evitar el registro de testaferros y la concesión de asignaciones a solicitudes artificiales o especulativas. Así pues, dicha normativa no sólo tiene por objeto evitar la especulación con certificados, sino también excluir la posibilidad de que los operadores del mercado que ya han obtenido un certificado participen una vez más en la expedición de certificados por la vía indirecta de una empresa vinculada con ellos.
116. Así pues, el objetivo perseguido por el artículo 6 del Reglamento nº 896/2001 responde al interés general, ya que pretende evitar prácticas no deseadas.
117. La restricción de las posibilidades de ejercicio de una actividad económica de determinadas empresas, concretamente de las empresas vinculadas, establecida mediante el artículo 6, letra c), era además necesaria para evitar la elusión de las normas y poner fin a los privilegios de que gozaban las empresas vinculadas. Sin una normativa como ésa se correría el riesgo de que tampoco pudiera alcanzarse adecuadamente el objetivo de un abastecimiento equilibrado del mercado comunitario perseguido mediante el Reglamento nº 216/2001, en el que se basa el Reglamento nº 896/2001. El hecho de que, para ello, la Comisión se remitiera a una disposición del Derecho aduanero y, de este modo, la incorporara materialmente, no necesita ser examinado con mayor profundidad, al menos por motivos relacionados con la conformidad con el derecho fundamental al libre ejercicio de una actividad profesional que debe analizarse en el presente caso.
118. De este modo, la diferente situación en la que se encuentran los distribuidores de plátanos vinculados y los no vinculados justifica la diferencia de trato a que están sujetos. En estas circunstancias, la exclusión de determinadas empresas de la expedición de certificados derivada de la disposición controvertida no puede considerarse como una medida desproporcionada de la Comisión. En efecto, precisamente las empresas vinculadas tienen la posibilidad de ejercer actividades económicas a través de las correspondientes reestructuraciones en el seno del grupo de empresas del que forman parte.
119. En favor del carácter apropiado de la normativa del artículo 6, letra c), incluido el artículo 143 del Reglamento nº 2454/93 al que se remite dicha disposición, está el hecho de que la disposición que le precedió, a saber, el artículo 11 del Reglamento nº 2362/98, que era menos estricto, no resultó, manifiestamente, suficientemente eficaz. Además, la restricción del derecho al libre ejercicio de una actividad profesional sólo en casos muy concretos conduce a que no pueda expedirse absolutamente ningún certificado de importación.
120. De las consideraciones anteriores se desprende que la intervención en el derecho al libre ejercicio de una actividad profesional de los distribuidores no tradicionales de plátanos de países terceros derivada del artículo 6 del Reglamento nº 896/2001 responde a objetivos de interés general de la Comunidad, y no afecta a la propia esencia de dicho derecho. En estas circunstancias, procede declarar que, mediante la adopción de dicha disposición, la Comisión no excedió su facultad de apreciación.
121. En virtud de todo ello, procede responder al órgano jurisdiccional remitente que el examen de la cuarta cuestión no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 6 del Reglamento nº 896/2001.
VI. Conclusión
122. En virtud de las consideraciones anteriores, procede responder del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales:
«1) El examen de las cuestiones prejudiciales primera y tercera no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de los artículos 3, 4, 5 y 31 del Reglamento (CE) nº 896/2001 de la Comisión, de 7 de mayo de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 404/93 del Consejo en lo relativo al régimen de importación de plátanos en la Comunidad.
2) El examen de la prohibición de retroactividad y de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de los artículos 3, 4, 5 y 31 del Reglamento nº 896/2001.
3) El examen de la cuarta cuestión prejudicial no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 6 del Reglamento nº 896/2001.»
(1) .
(2)
–	DO L 47, p. 1, modificado en varias ocasiones.
(3)
–	DO L 210, p. 28.
(4)
–	DO L 31, p. 2.
(5)
–	DO L 142, p. 6, rectificado mediante DO L 153, p. 62.
(6)
–	DO L 293, p. 32.
(7)
–	DO L 126, p. 6.
(8)
–	Modificado mediante el Reglamento de la Comisión, de 30 de noviembre de 2001, que modifica el Reglamento (CE) nº 896/2001 por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 404/93 del Consejo en lo relativo al régimen de importación de plátanos en la Comunidad (DO L 315, p. 46).
(9)
–	Reglamento (CEE) nº 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo por el que se establece el Código Aduanero Comunitario (DO L 253, p. 1).
(10)
–	DO L 10, p. 1.
(11)
–	Sentencia de 17 de octubre de 1995, Países Bajos/Comisión (C‑478/93, Rec. p. I‑3081), apartado 29.
(12)
–	Sentencias de 29 de junio de 1989, Vreugdenhil y otros (22/88, Rec. p. 2049), apartado 16; Países Bajos/Comisión, citada en la nota 11 supra, apartado 30, y de 4 de febrero de 1997, Bélgica y Alemania/Comisión (asuntos acumulados C‑9/95, C‑23/95 y C‑156/95, Rec. p. I‑645), apartado 36.
(13)
–	Sentencias de 15 de mayo de 1984, Zuckerfabrik Franken (121/83, Rec. p. 2039), apartado 13; Países Bajos/Comisión, citada en la nota 11 supra,
apartado 31; Bélgica y Alemania/Comisión, citada en la nota 12 supra,
apartado 37, y de 6 de julio de 2000, Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen (C‑356/97, Rec. p. I‑561), apartado 24.
(14)
–	La versión alemana del artículo 20 del Reglamento nº 216/2001 adolece de un error en la medida en que se refiere a disposiciones de aplicación «zu diesem Artikel» (del presente artículo). El hecho de que se trata de un error rectificable lo pone de manifiesto, en primer lugar, la comparación con todas las demás versiones lingüísticas y, en segundo lugar, el hecho de que no tenga ningún sentido adoptar disposiciones de aplicación de dicho artículo, que, en sí mismo, tan sólo establece una facultad de ejecución.
(15)
–	Sentencia Países Bajos/Comisión, citada en la nota 11 supra,
apartado 32.
(16)
–	Reglamento (CE) nº 395/2001 de la Comisión, de 27 de febrero de 2001, por el que se establecen determinadas cantidades indicativas y límites máximos individuales en lo que respecta a la expedición de certificados de importación de plátanos en la Comunidad durante el segundo trimestre de 2001, dentro de los contingentes arancelarios y de la cantidad de plátanos tradicionales ACP (DO L 58, p. 11).
(17)
–	Sentencias de 25 de enero de 1979, Racke (98/78, Rec. p. 69) y Decker, (99/78, Rec. p. 101), y de 14 de julio de 1983, Meiko (224/82, Rec. p. 2539), apartado 12.
(18)
–	Sentencia de 24 de enero de 2002, Conserve Italia/Comisión (C‑500/99 P, Rec. p. I‑867), apartado 90.
(19)
–	Sentencias Racke, citada en la nota 17 supra;
Decker, citada en la nota 17 supra, y Meiko, citada en la nota 17 supra,
apartado 12.
(20)
–	Sentencia de 29 de junio de 1999, Butterfly Music (C‑60/98, Rec. p. I‑3939), apartado 25; véanse también las sentencias de 14 de enero de 1987, Alemania/Comisión (278/84, Rec. p. 1), apartado 36; de 20 de septiembre de 1988, España/Consejo (203/86, Rec. p. 4563), apartado 19, y de 22 de febrero de 1990, Busseni (C‑221/88, Rec. p. I‑495), apartado 35.
(21)
–	Sentencia de 28 de marzo de 1979 (158/78, Rec. p. 1103).
(22)
–	Véase, por ejemplo, la amplia jurisprudencia sobre las cuotas de leche.
(23)
–	Sentencia de 15 de febrero de 1996, Duff y otros (C‑63/93, Rec. p. I‑569), apartado 20.
(24)
–	Sentencia Duff y otros, citada en la nota 23 supra,
apartado 20.
(25)
–	Sentencias de 15 de julio de 1982, Edeka Zentrale (245/81, Rec. p. 2745), apartado 27; de 28 de octubre de 1982, Faust/Comisión (52/81, Rec. p. 3745), apartado 27; de 17 de junio de 1987, Frico (asuntos acumulados 424/85 y 425/85, Rec. p. 2755), apartado 33; de 14 de febrero de 1990, Delacre y otros/Comisión (C‑350/88, Rec. p. I‑395), apartado 33; de 7 de mayo de 1992, Pesquerías De Bermeo y Naviera Laida/Comisión (asuntos acumulados C‑258/90 y C‑259/90, Rec. p. I‑2901), apartado 34, y de 14 de octubre de 1999, Atlanta y otros/Comisión y Consejo (C‑104/97 P, Rec. p. I‑6983), apartado 52.
(26)
–	Sentencias de 10 de enero de 1992, Kühn (C‑177/90, Rec. p. I‑35), apartado 14; Duff y otros, citada en la nota 23 supra,
apartado 20; de 15 de abril de 1997, Irish Farmers Association y otros (C‑22/94, Rec. p. I‑1809), apartados 19 y 20, y de 29 de octubre de 1998, Zaninotto (C‑375/96, Rec. p. I‑6629), apartado 50.
(27)
–	Sentencia Irish Farmers Association y otros, citada en la nota 26 supra,
apartado 25.
(28)
–	Sentencias Delacre/Comisión, citada en la nota 25 supra,
apartado 33; Pesquerías De Bermeo y Naviera Laida/Comisión, citada en la nota 25 supra,
apartado 34; Duff y otros, citada en la nota 23 supra,
apartado 20, y Atlanta y otros/Comisión y Consejo, citada en la nota 25 supra,
apartado 52.
(29)
–	En relación con una situación como ésa, véase la sentencia de 28 de abril de 1988, Von Deetzen (170/86, Rec. p. 2355).
(30)
–	Sentencias Duff y otros/Comisión, citada en la nota 23 supra,
apartado 23, e Irish Farmers Association y otros, citada en la nota 26 supra,
apartado 22.
(31)
–	Sentencias de 11 de marzo de 1987, Van den Bergh en Jurgens/Comisión (265/85, Rec. p. 1155), apartado 44, e Irish Farmers Association y otros, citada en la nota 26 supra,
apartado 25.
(32)
–	Sentencias de 28 de octubre de 1999, Vestergaard (C‑55/98, Rec. p. I‑7641), y de 4 de diciembre de 1997, Kampelmann y otros (asuntos acumulados C‑253/96 a C‑258/96, Rec. p. I‑607).
(33)
–	Sentencias de 8 de julio de 1992, Hüls/Comisión (C‑199/92 P, Rec. p. I‑4287), y de 27 de junio de 1991, Al‑Jubail Fertilizer Company y otros/Consejo (C‑49/88, Rec. p. I‑3187).
(34)
–	Sentencias de 14 de mayo de 1974, Nold (4/73, Rec. p. 491), apartado 14; de 11 de julio de 1989, Schräder (265/87, Rec. p. 2237), apartado 15; de 13 de julio de 1989, Wachauf (5/88, Rec. p. 2609), apartado 18; Kühn, citada en la nota 26 supra,
apartado 16; de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo (C‑280/93, Rec. p. I‑4973), apartado 78; de 13 de diciembre de 1994, SMW Winzersekt (C‑306/93, Rec. p. I‑5555), apartado 22; de 17 de octubre de 1995, National Federation of Fishermen's Organizations y otros (C‑44/94, Rec. p. I‑3115), apartado 55, y de 28 de abril de 1998, Metronome Musik (C‑200/96, Rec. p. I‑1953), apartado 21.
(35)
–	Sentencia de 22 de abril de 1999, Kernkraftwerke Lippe‑Ems/Comisión (C‑61/97 P, Rec. p. I‑2057), apartado 101.
(36)
–	Sentencias Nold, citada en la nota 34 supra,
apartado 14, y de 7 de febrero de 1985, ADBHU (240/83, Rec. p. 531), apartado 9.
(37)
–	Sentencia de 21 de febrero de 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen y otros (asuntos acumulados C‑143/88 y C‑92/89, Rec. p. I‑415), apartado 77.