62011TJ0481_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa T‑481/11,
Espanjan kuningaskunta, edustajanaan abogado del Estado A. Rubio González,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään I. Galindo Martin, B. Schima ja K. Skelly,
vastaajana,
jossa on kyse neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä hedelmä- ja vihannesalan sekä hedelmä- ja vihannesjalostealan osalta 7.6.2011 annetun neuvoston täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 543/2011 (EUVL L 157, s. 1) liitteessä I olevan B 2 osan VI D kohdan viidennessä luetelmakappaleessa olevan säännöksen kumoamisesta,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja D. Gratsias (esittelevä tuomari) sekä tuomarit M. Kancheva ja C. Wetter,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies J. Palacio González,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 18.6.2014 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
Tuomion perustelut
tuomion
Asian tausta
1. Maatalouden yhteisestä markkinajärjestelystä ja tiettyjä maataloustuotteita koskevista erityissäännöksistä (yhteisiä markkinajärjestelyjä koskeva asetus) 22.10.2007 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 (EUVL L 299, s. 1) 113 artiklassa, joka kuuluu II osastoon, jonka otsikko on ”Kaupan pitämistä ja tuotantoa koskevat säännöt”, sellaisena kuin mainittu artikla on muutettuna 14.4.2008 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 361/2008 (EUVL L 121, s. 1), säädetään seuraavaa:
”1. Komissio voi säätää seuraavien alojen yhden tai useamman tuotteen kaupan pitämistä koskevista vaatimuksista:
– –
b) hedelmät ja vihannekset,
c) hedelmä- ja vihannesjalosteet – –.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitetut vaatimukset:
a) vahvistetaan ottaen huomioon erityisesti:
i) kyseisten tuotteiden erityispiirteet;
ii) tarve varmistaa edellytykset näiden tuotteiden sujuvalle myynnille markkinoilla;
iii) kuluttajien tarve saada riittäviä ja avoimia tuotetietoja, sisältäen erityisesti hedelmä- ja vihannesalan sekä hedelmä- ja vihannesjalostealan tuotteiden osalta tuotteen alkuperämaan, luokan ja tarpeen mukaan lajikkeen (tai kaupallisen tyypin); – –
v) hedelmä- ja vihannesalan sekä hedelmä- ja vihannesjalostejalan osalta YK:n Euroopan talouskomission (YK-ECE) hyväksymät standardisuositukset.
b) voivat koskea erityisesti – – pakkausmerkintöjä.”
2. Yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 113 a artiklan 2 kohdassa, joka on lisätty siihen asetuksella N:o 361/2008, säädetään lisäksi, että ”[hedelmä- ja vihannesalaa ja hedelmä- ja vihannesjalostealaa koskevia] kaupan pitämistä koskevia vaatimuksia sovelletaan kaikissa kaupan pitämisen vaiheissa, myös tuonnissa ja viennissä, ellei komissio säädä toisin”.
3. Yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 121 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 361/2008, säädetään lisäksi seuraavaa:
”Komissio vahvistaa tämän luvun soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt, jotka voivat koskea seuraavia:
a) edellä 113 ja 113 a artiklassa tarkoitetut kaupan pitämistä koskevat vaatimukset, mukaan luettuina säännöt, jotka koskevat:
i) vaatimusten soveltamisesta tehtäviä poikkeuksia tai vapautuksia;
ii) vaatimuksiin liittyviä merkintöjä sekä kaupan pitämistä ja pakkausmerkintöjä;
iii) vaatimusten soveltamista yhteisöön tuotuihin tai yhteisöstä vietyihin tuotteisiin; – –”
4. Tässä suhteessa on huomattava, että yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Kun toimivaltaa on siirretty komissiolle, se toimii 195 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen, jollei tässä asetuksessa toisin säädetä.”
5. Yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 195 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna 25.5.2009 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 491/2009 (EUVL L 154, s. 1), säädetään puolestaan seuraavaa:
”Komitea
1. Komissiota avustaa maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn hallintokomitea – –.
2. Jos tähän kohtaan viitataan, sovelletaan 28.6.1999 tehdyn neuvoston päätöksen 1999/468/EY 4 ja 7 artiklaa.
Päätöksen 1999/468/EY 4 artiklan 3 kohdassa säädetty määräaika vahvistetaan yhdeksi kuukaudeksi. – –”
6. Menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28.6.1999 tehty neuvoston päätös 1999/468 (EYVL L 184, s. 23) on kumottu yleisistä säännöistä ja periaatteista, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä, 16.2.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 182/2011 (EUVL L 55, s. 13) 12 artiklalla. Kyseinen asetus tuli 16 artiklansa nojalla voimaan 1.3.2011. Saman asetuksen 13 artiklan 1 kohdan b ja c kohdan mukaan sen 5 artiklaa sovelletaan sen 4 kohdan toista ja kolmatta kohtaa lukuun ottamatta päätöksen 1999/468 4 artiklan, johon yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 195 artiklassa viitataan, sijasta, ja asetuksen N:o 182/2011 10 artiklaa sovelletaan päätöksen 1999/468 7 artiklan sijasta.
7. Asetuksen N:o 182/2011 5 artiklassa säädetään muun muassa, että sen soveltamisalaan kuuluva komitea antaa lausuntonsa EU 16 artiklan 4 ja 5 kohdassa ja, soveltuvissa tapauksissa, SEUT 238 artiklan 3 kohdassa määrätyllä enemmistöllä, kun on kyse säädöksistä, jotka hyväksytään Euroopan komission ehdotuksesta ja että komiteaan kuuluvien jäsenvaltioiden edustajien äänet painotetaan mainituissa artikloissa määrätyin tavoin. Jos komitea antaa puoltavan lausunnon, komissio hyväksyy ehdotuksen täytäntöönpanosäädökseksi. Jos komitea antaa kielteisen lausunnon, komissio ei lähtökohtaisesti hyväksy kyseessä olevaa ehdotusta täytäntöönpanosäädökseksi. Jos täytäntöönpanosäädös katsotaan tarpeelliseksi, puheenjohtaja voi joko toimittaa muutetun ehdotuksen täytäntöönpanosäädökseksi samalle komitealle kahden kuukauden kuluessa kielteisen lausunnon antamisesta tai toimittaa ehdotuksen täytäntöönpanosäädökseksi muutoksenhakukomitean käsiteltäväksi kuukauden kuluessa tällaisen lausunnon antamisesta. Jos lausuntoa ei anneta, komissio voi, asetuksen N:o 182/2011 5 artiklan toisessa kohdassa säädettyjä tapauksia lukuun ottamatta, hyväksyä ehdotuksen täytäntöönpanosäädökseksi.
8. Asetuksen N:o 182/2011 10 artikla koskee puolestaan komission velvollisuutta pitää yllä komiteoiden työskentelyä koskevaa rekisteriä ja julkaista vuosikertomus tästä työskentelystä sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston oikeutta saada käyttöönsä komission pitämässä rekisterissä olevat tiedot ja asiakirjat.
9. Komissio antoi neuvoston asetuksen N:o 1234/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä hedelmä- ja vihannesalan sekä hedelmä- ja vihannesjalostealan osalta 7.6.2011 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 543/2011 yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 121 artiklan a alakohdan nojalla. Kyseisen asetuksen 56 perustelukappaleessa todetaan, ettei maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn hallintokomitea (jäljempänä hallintokomitea) ollut antanut lausuntoa puheenjohtajansa asettamassa määräajassa.
10. Asetuksen N:o 543/2011 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. [Yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan a]setuksen (EY) N:o 1234/2007 113 a artiklan 1 kohdan vaatimuksia pidetään kaupan pitämisen yleisvaatimuksina. Kaupan pitämisen yleisvaatimuksia koskevat yksityiskohtaiset tiedot esitetään tämän asetuksen liitteessä I olevassa A osassa.
Hedelmien ja vihannesten, joihin ei sovelleta kaupan pitämisen erityisvaatimuksia, on oltava kaupan pitämisen yleisvaatimusten mukaisia. Jos tuotteiden haltija voi osoittaa tuotteidensa olevan jonkin Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomission (UN/ECE) hyväksymän sovellettavan standardin mukaisia, niitä pidetään kaupan pitämisen yleisvaatimusten mukaisina.
2. [Yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan a]setuksen (EY) N:o 1234/2007 113 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetut kaupan pitämisen erityisvaatimukset esitetään tämän asetuksen liitteessä I olevassa B osassa seuraavien tuotteiden osalta:
– –
b) sitrushedelmät; – –”
11. Asetuksen N:o 543/2011 liitteessä I oleva B 2 kohta sisältää otsikkonsa mukaan ”sitrushedelmien kaupan pitämisen vaatimukset”. Sen VI kohdassa, jonka otsikko on ”merkitsemistä koskevat säännökset”, säädetään seuraavaa:
”Kussakin pakkauksessa on oltava merkittynä sen yhdelle puolelle selvin, pysyvin ja pakkauksen ulkopuolelle näkyvin kirjaimin seuraavat merkinnät:
– –
D. Kaupalliset tiedot
– –
– Tarvittaessa merkintä korjuun jälkeisissä käsittelyissä käytetyistä säilöntäaineista tai muista kemiallisista aineista.”
12. Tämä on se säännös, jonka kumoamista nyt käsiteltävässä asiassa vaaditaan (jäljempänä riidanalainen säännös).
13. Yhdistyneiden kansakuntien yhteydessä toimiva Euroopan talouskomissio (YK-ECE) perustettiin vuonna 1947 YK:n talous- ja sosiaalineuvoston (ECOSOC) 28.3.1947 antamalla julkilausumalla 36 (IV). Siihen kuuluu nykyisin 56 Euroopan maata (Euroopan unionin jäsenvaltiot mukaan lukien), itsenäisten valtioiden yhteisö ja Yhdysvallat. Koska unioni ei ole YK:n jäsen, se ei myöskään ole YK-ECE:n jäsen. Se osallistuu YK-ECE:hen sitä vastoin tarkkailijana.
14. YK-ECE:ssä on maataloustuotteiden laatunormeja käsittelevä työryhmä (jäljempänä työryhmä), jonka tehtäviin kuuluu muun muassa helposti pilaantuvia elintarvikkeita koskevien yhteisten normien määrittäminen.
15. Työryhmä antoi vuonna 1958 tuoreiden hedelmien ja vihannesten sekä kuivien ja kuivattujen hedelmien standardointia koskevan Geneven pöytäkirjan (pöytäkirjaa tarkistettiin vuosina 1964 ja 1985; jäljempänä Geneven pöytäkirja). Sen I kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jokainen kaupallisen laadullisen standardoinnin piiriin kuuluva tuote on määritettävä sitä koskevalla erityisellä normilla, jossa ilmoitetaan se suku ja laji, johon se kuuluu (latinalainen kasvitieteellinen nimi ja tarvittaessa tekijä). – –
Tietystä tuoteryhmästä voidaan kuitenkin antaa yleisempi normi, jota sovelletaan kyseiseen ryhmään, jos tuotteiden ominaisuudet sen sallivat.”
16. Geneven pöytäkirjan IX kohdan mukaan työryhmän tehtäviin kuuluu muun muassa uusien erityisstandardien laatiminen ja olemassa olevien standardien mahdollinen mukauttaminen. Geneven pöytäkirjan X kohdan mukaan työryhmän tehtäviin kuuluu myös kansainvälisen sopimuksen sellaisten sopimusehtojen valmistelu, joilla YK-ECE:n hedelmiä ja vihanneksia koskevan järjestelmän puitteissa laadituista standardeista tehdään pysyviä.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
17. Espanjan kuningaskunta nosti nyt esillä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 6.9.2011 toimittamallaan kannekirjelmällä.
18. Komissio esitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 28.11.2011 jättämällään erillisellä asiakirjalla unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohtaan perustuvan oikeudenkäyntiväitteen. Kyseinen väite päätettiin unionin yleisen tuomioistuimen 13.7.2012 antamalla määräyksellä käsitellä pääasian yhteydessä.
19. Koska unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, esittelevä tuomari määrättiin kahdeksanteen jaostoon, jonka ratkaistavaksi nyt käsiteltävä asia näin ollen siirrettiin.
20. Unionin yleinen tuomioistuin (kahdeksas jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn ja kehotti työjärjestyksen 64 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimena komissiota vastaamaan kirjallisesti useisiin eri kysymyksiin ja toimittamaan tiettyjä asiakirjoja. Asianosaiset vastasivat pyyntöön asetetussa määräajassa.
21. Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 18.1.2014 pidetyssä istunnossa. Unionin yleinen tuomioistuin asetti istunnossa asianosaisille määräajan, jossa niiden oli jätettävä asiakirja-aineistoon Geneven pöytäkirjan teksti, ja se päätti, ettei suullista käsittelyä ennen sitä lopetettaisi. Asianosaiset noudattivat asetetussa määräajassa unionin yleisen tuomioistuimen pyyntöä, ja suullinen käsittely päätettiin 26.6.2014 kahdeksannen jaoston puheenjohtajan antamalla määräyksellä sen jälkeen, kun kyseisen pöytäkirjan teksti oli jätetty.
22. Espanjan kuningaskunta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen säännöksen
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
23. Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– jättää kanteen tutkimatta tai ainakin toissijaisesti hylkää sen perusteettomana
– velvoittaa Espanjan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Tutkittavaksi ottaminen
24. Komissio väittää, ettei kannetta voida ottaa tutkittavaksi, koska riidanalainen säännös on puhtaasti vahvistava toimi eikä siitä näin ollen voida nostaa SEUT 263 artiklaan perustuvaa kumoamiskannetta.
25. Komission mukaan sitrushedelmille korjuun jälkeen tehtyjen käsittelyjen mainitsemisvelvollisuus ei ole uusi, vaan siitä on säädetty unionin lainsäädännössä jo vuodesta 1971 lähtien. Riidanalaisen säännöksen kanssa olennaisin osin samansisältöisiä säännöksiä on sen mukaan jo sisältynyt useisiin ennen vuotta 2002 annettuihin asetuksiin. Sovellettavan merkityksellisen säännöksen sanamuoto on vuodesta 2002 lähtien ollut sama kuin riidanalaisen säännöksen.
26. Näin on sitrushedelmien kaupan pitämiseen sovellettavista vaatimuksista 12.9.2001 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1799/2001 (EYVL L 244, s. 12), sellaisena kuin se on muutettuna 12.11.2002 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 2010/2002 (EYVL L 310, s. 3), liitteessä olevan VI D kohdan neljännen luetelmakohdan ja neuvoston asetusten (EY) N:o 2200/96, (EY) N:o 2201/96 ja (EY) N:o 1182/2007 soveltamissäännöistä hedelmä- ja vihannesalalla 21.12.2007 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1580/2007, sellaisena kuin se on muutettuna 5.12.2008 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1221/2008 (EUVL L 336, s. 1), liitteessä I olevan B 2 kohdan VI D alakohdan neljännen luetelmakohdan laita. Asiayhteys, jossa riidanalainen säännös annettiin, ei myöskään eronnut asetuksen N:o 2010/2002 voimaantuloajankohtana olemassa olleista olosuhteista.
27. Tästä on aluksi todettava, että jo SEUT 263 artiklan sanamuodosta, kuten sen tavoitteestakin, jona on oikeusvarmuuden takaaminen, seuraa, että toimenpiteestä, jota ei ole riitautettu kanteen nostamiselle asetetussa määräajassa, tulee lainvoimainen. Tämä lainvoimaisuus ei koske yksinomaan itse toimenpidettä, vaan myös jokaista myöhempää, pelkästään vahvistavanluonteista toimenpidettä. Tämä ratkaisu, joka on perusteltu välttämättömän oikeusvarmuuden vuoksi, pätee niin yksittäistapausta koskeviin kuin asetuksen kaltaisiin normatiivisiinkin toimenpiteisiin. Asetusten kaltaisten normatiivisten toimenpiteiden osalta on kuitenkin täsmennettävä, että kun tällaisen toimenpiteen jotain säännöstä muutetaan, kanteen nostaminen on uudelleen mahdollista ja se voidaan nostaa paitsi tuota säännöstä myös kaikkia niitä säännöksiä vastaan, jotka, vaikka niitä ei olisikaan muutettu, muodostavat sen kanssa kokonaisuuden (asia C-299/05, komissio v. parlamentti ja neuvosto, tuomio 18.10.2007, Kok., s. I‑8695, 29 ja 30 kohta; asia T-257/04, Puola v. komissio, tuomio 10.6.2009, Kok., s. II‑1545, 70 kohta ja yhdistetyt asiat T-300/05 ja T-316/05, Kypros v. komissio, tuomio 2.10.2009, 258 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
28. Siitä kysymyksestä, milloin toimenpidettä pidetään sellaisena, että sillä vain vahvistetaan aikaisempi toimenpide, vakiintuneessa oikeuskäytännössä on todettu, että näin on silloin, kun toimenpide ei sisällä aiempaan toimenpiteeseen verrattuna mitään uutta eikä sen, jolle aiempi toimenpide oli osoitettu, tilannetta ollut tarkasteltu uudelleen ennen myöhemmän toimenpiteen toteuttamista (asia T-186/98, Inpesca v. komissio, tuomio 7.2.2001, Kok., s. II‑557, 44 kohta; asia T-12/08, M v. EMEA, tuomio 6.5.2009, Kok. H., s. I‑B‑1‑31 ja II‑B‑1‑159, 47 kohta ja asia T-407/07, CMB ja Christof v. komissio, 89 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
29. Tätä yksittäistoimenpiteitä koskevaa oikeuskäytäntöä on sovellettava myös normatiivisiin toimenpiteisiin, sillä mikään ei oikeuta viimeksi mainittujen eriytettyä kohtelua. Lisäksi on syytä huomata, että unionin yleinen tuomioistuin on edellä mainitussa asiassa Kypros v. komissio antamansa tuomion 276 kohdassa todennut, että tuossa asiassa kyseessä olleella säännöksellä vahvistettiin samansisältöinen aikaisempi säännös, katsottuaan ensin, ettei tilannetta ollut tarkasteltu uudelleen ennen sen toteuttamista.
30. Jos myöhempi toimenpide poikkeaa sisällöltään aikaisemmasta toimenpiteestä, kysymystä vahvistavan toimenpiteen olemassaolosta ei tietenkään tarvitse edes esittää. On kuitenkin syytä täsmentää, että puhtaasti laadintaan liittyvät muutokset, jotka eivät koske kyseisen toimenpiteen aineellista sisältöä, eivät estä pitämästä kyseistä toimenpidettä vahvistavana. Unionin yleinen tuomioistuin on edellä 27 kohdassa mainitussa tuomiossa Kypros v. komissio (270 kohta) katsonut, että ”kanteen nostamiselle varatun määräajan päättymiseen [oli] voitava vedota silloin, kun muutetusta säännöksestä on nostettu kumoamiskanne, ja että näin ei [ollut] ainoastaan silloin kun kyseisessä säännöksessä [toistettiin] siihen toimenpiteeseen sisältyvä säännös, jota koskevan kanteen nostamiselle asetettu määräaika [oli] päättynyt, vaan myös silloin, kun kyseistä säännöstä ei [ollut] muutettu aineellisesti – – vaikka se uudelleen laaditussa muodossaan olisikin [ollut] erilainen”.
31. Edellä 28 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä on siis kyse tilanteesta, jossa riidanalaisen toimenpiteen aineellinen sisältö (toisin sanoen kyseisen säännöksen sanamuoto, kun kyse on normatiivisesta toimenpiteestä) on sama kuin aikaisemman toimenpiteen.
32. Tällöin herää kysymys siitä, milloin kyse voi olla sellaisesta ”uudelleen tarkastelusta”, josta aiheutuu, ettei myöhemmällä toimenpiteellä, jonka aineellinen sisältö on sama kuin aikaisemman toimenpiteen, voida katsoa vahvistettavan kyseistä aikaisempaa toimenpidettä.
33. Tässä suhteessa ei voida katsoa sen, että kyseisen toimenpiteen toteuttaja – ennen kuin se uudelleen vahvistaa sen sisällön – pelkästään tarkistaa toimenpiteen toteuttamisen oikeuttavat tosiseikat ja oikeudelliset seikat, olevan edellä 28 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua uudelleen tarkastelua. Julkisasiamies Slynn on asiassa 294/84, Adams ym. v. komissio (tuomio 11.3.1986, Kok., s. 977, 978 ja 981), antamassaan ratkaisuehdotuksessa katsonut myös, että toimenpiteen toteuttamisen oikeuttaneiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen pelkkä ”toiseen kertaan tapahtuva tarkastelu” ei ollut sellaista uudelleen tarkastelua, joka olisi estänyt vahvistavan toimenpiteen olemassaolon.
34. Myöskin on syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan uudet ja olennaiset seikat voivat olla perusteena sellaisen vaatimuksen esittämiselle, joka koskee lopulliseksi tulleen aiemman päätöksen uudelleentarkastelua (ks. edellä 28 kohdassa mainittu asia Inpesca v. komissio, tuomion 47 kohta ja edellä 28 kohdassa mainittu asia M v. EMEA, tuomion 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Jos toimi on katsottava vastaukseksi sellaiseen vaatimukseen, jossa vedotaan uusiin ja olennaisiin seikkoihin ja jolla viranomaisia pyydetään tarkastelemaan uudelleen aiempaa päätöstä, tätä toimea ei voida pitää pelkästään vahvistavana siltä osin kuin siinä annetaan ratkaisu näiden väitettyjen uusien ja olennaisten seikkojen osalta ja kuin siihen sisältyy aiempaan päätökseen verrattuna jotain uutta (ks. edellä 28 kohdassa mainittu asia Inpesca v. komissio, tuomion 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
35. Sen jälkeen kun toimielin on uusien ja olennaisten seikkojen nojalla tarkastellut uudelleen lopulliseksi tullutta päätöstä, sen on tehtävä uusi päätös, jonka pätevyys voidaan tarvittaessa riitauttaa unionin tuomioistuimissa. Sitä vastoin jos uusia ja olennaisia seikkoja ei ole, toimielin ei ole velvollinen tarkastelemaan uudelleen aikaisempaa päätöstään (edellä 28 kohdassa mainittu asia Inpesca v. komissio, tuomion 48 kohta ja edellä 28 kohdassa mainittu asia M v. EMEA, tuomion 51 kohta).
36. Mainitusta oikeuskäytännöstä seuraa, että toimi on katsottava toteutetuksi tilanteen uudelleentarkastelun jälkeen silloin, kun kyseinen toimi on toteutettu joko asianomaisen pyynnöstä tai sen toteuttajan omasta aloitteesta sellaisten olennaisten seikkojen perusteella, joita ei ollut otettu huomioon aikaisempaa tointa toteutettaessa, ja että tämä sulkee pois kyseisen toimen vahvistavan luonteen. Nämä seikat ovat uusia juuri sen vuoksi, ettei niitä ollut otettu huomioon aikaisempaa tointa toteuttaessa.
37. Jos sitä vastoin uuden toimen perustana olevat tosiseikat ja oikeudelliset seikat eivät eroa aikaisemman toimen oikeuttaneista tosiseikoista ja oikeudellisista seikoista, kyseisellä uudella toimella vain vahvistetaan aikaisempi toimi.
38. Niistä olosuhteista, joissa seikkoja voidaan pitää uusina ja olennaisina, on todettava, että seikkaa voidaan pitää uutena sekä silloin, kun se ei ollut olemassa aikaisemman toimen toteuttamishetkellä (ks. edellä 28 kohdassa mainittu asia M v. EMEA, tuomion 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. myös vastaavasti asia T-308/02, SGL Carbon v. komissio, määräys 29.4.2004, Kok., s. II‑1363, 57 kohta), että silloin, kun se jo oli olemassa aikaisemman toimen toteuttamishetkellä mutta kun sitä mistä tahansa syystä – myös viimeksi mainitun toimen toteuttajan huolimattomuuden vuoksi – ei ollut otettu huomioon kyseistä tointa toteutettaessa (ks. vastaavasti edellä 33 kohdassa mainittu asia Adams ym. v. komissio, tuomion 15 kohta ja asia T-82/92, Cortes Jimenez ym. v. komissio, tuomio 3.3.1994, Kok. H., s. I‑A‑69 ja II‑237, 16 kohta).
39. Edellä mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetusta olennaisuudesta on todettava, että jotta jotakin seikkaa voitaisiin pitää olennaisena, on tarpeen, että se on omiaan muuttamaan olennaisesti sitä oikeudellista tilannetta, jonka aikaisemman toimen toteuttajat ottivat huomioon toimea toteuttaessaan (ks. vastaavasti edellä 38 kohdassa mainittu asia SGL Carbon v. komissio, tuomion 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Toisin sanoen on tarpeen, että kyseinen seikka saattaa olennaisesti muuttaa aikaisempaa tointa säänteleviä edellytyksiä, kuten muun muassa seikka, joka herättää epäilyjä kyseisellä toimella tehdyn ratkaisun perusteltavuudesta (ks. edellä 28 kohdassa mainittu asia M v. EMEA, tuomion 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40. Vielä on syytä todeta, että toimenpiteen, jonka edellytyksenä on sen toteuttamista edeltäneiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen jatkuminen, on voitava olla uudelleentarkastelua koskevan vaatimuksen kohteena milloin tahansa, jotta varmistetaan, onko sen pysyttäminen oikeutettua (ks. edellä 28 kohdassa mainittu asia M v. EMEA, tuomion 64–66 kohta ja asia T-306/10, Yusef v. komissio, tuomio 21.3.2014, 62 ja 63 kohta). Uudelleentarkastelun, jossa pyritään tarkistamaan, onko jokin aikaisemmin toteutettu toimenpide edelleen perusteltavissa tällä välin tapahtuneen oikeudellisen ja tosiseikkoihin liittyvän tilanteen muuttumisen vuoksi, päätteeksi toteutetaan toimenpide, jolla ei pelkästään vahvisteta aikaisempaa toimenpidettä, vaan se muodostaa kannekelpoisen toimen, joka voi olla SEUT 263 artiklaan perustuvan kumoamiskanteen kohteena (ks. vastaavasti asia C‑362/08 P, Internationaler Hilfsfonds v. komissio, tuomio 26.1.2010, Kok., s. I‑669, 56–62 kohta).
41. Nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaisen säännöksen sanamuoto on – kuten komissio väittää – sama kuin aikaisemman säännöksen, jonka se on korvannut ja joka on asetuksen N:o 1580/2007, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 1221/2008, liitteessä I olevan B 2 osan VI D kohdan neljäs luetelmakohta. Viimeksi mainittu säännös oli puolestaan sama kuin asetuksen N:o 1799/2001, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 2010/2002, liitteessä olevan VI D kohdan neljäs luetelmakohta. Riidanalaisen säännöksen sanamuoto ei toisin sanoen ole millään tavoin muuttunut vuodesta 2002 lähtien.
42. Näin ollen on tämän tuomion 28–40 kohdassa esitettyjen seikkojen valossa syytä tarkistaa, onko riidanalainen säännös tästä huolimatta annettu sen jälkeen, kun tilannetta oli ensin tarkasteltu uudelleen, missä tapauksessa sitä ei voitaisi pitää pelkästään vahvistavana ja se voisi olla kumoamiskanteen kohteena.
43. Unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että näin on seuraavista syistä.
44. Ensinnäkin riidanalaisen säännöksen edellytyksenä on tietyssä määrin ollut sen antamista edeltäneiden olosuhteiden jatkuminen. Aikana, jona tiede jatkuvasti kehittyy, on perusteltua katsoa, että sitrushedelmien korjuun jälkeisissä käsittelyissä käytetyt säilöntäaineet tai muut kemialliset aineet saattavat tavan takaa muuttua merkittävästi. Tällaisessa tilanteessa olisi loogista varautua siihen, että sovellettavia säännöksiä aika ajoin tarkastellaan uudelleen sen tarkistamiseksi, ovatko ne edelleen perusteltavissa tällä välin tapahtuneen oikeudellisen ja tosiseikkoihin liittyvän tilanteen muuttumisen vuoksi. Riidanalaisen säännöksen antajien tarkoituksena näyttää nimenomaan olleen tällaisen tarkistuksen suorittaminen eikä yksinomaan olemassa olevien säännösten yhdistäminen.
45. Tässä suhteessa on syytä huomata, että asetuksen N:o 543/2011 toisessa perustelukappaleessa todetaan muun muassa, että ”kaikki [hedelmä- ja vihannesalaa sekä hedelmä- ja vihannesjalostealaa koskevat] soveltamissäännöt ja kokemuksen perusteella tarpeellisiksi osoittautuneet muutokset olisi selkeyden vuoksi koottava uuteen asetukseen”.
46. Tästä seuraa, että kun komissio antoi asetuksen N:o 543/2011, sen aikomuksena ei ollut ainoastaan koota yhteen ainoaan tekstiin kaikkia jo voimassa olevia soveltamissääntöjä, vaan sen tarkoituksena oli käyttää hyväkseen tilaisuutta tehdä ”kokemuksen perusteella tarpeellisiksi osoittautuneet muutokset”. Viimeksi mainittu aikomus on osoitus siitä, että riidanalaisen säännöksen kuten muidenkin asetuksen N:o 543/2011 säännösten antamista on voinut edeltää edellä 28 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu tilanteen uudelleentarkastelu.
47. Toiseksi on syytä todeta, että asetuksen N:o 1221/2008, joka on viimeinen ennen asetuksen N:o 543/2011 antamista annettu, riidanalaisen säännöksen kanssa samanlaisen säännöksen sisältävä säädös, antamisen jälkeen asian kannalta merkityksellinen oikeudellinen ja tosiasiallinen tilanne muuttui, mikä olisi mahdollisesti voinut johtaa riidanalaisen säännöksen muuttamiseen ja mikä tästä syystä edellytti tilanteen uudelleentarkastelua.
48. Tässä suhteessa on syytä muistuttaa, että yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 113 artiklan 2 kohdan a alakohdan v alakohdan (ks. edellä 1 kohta) mukaan komissio vahvistaa tuotteen kaupan pitämistä koskevat vaatimukset ottaen huomioon erityisesti ”YK:n Euroopan talouskomission (YK-ECE) hyväksymät standardisuositukset” (ks. edellä 13–16 kohta).
49. Asianosaiset ovat yksimielisiä siitä, että nyt käsiteltävässä asiassa merkityksellinen standardi on YK-ECE FFV‑14 ‑standardi, joka koskee sitrushedelmien kaupan pitämistä ja kaupallisen laadun tarkistamista. Se on työryhmän antama ja sitä on muutettu useaan otteeseen.
50. YK-ECE:n jäsenvaltioiden väliseen kansainväliseen liikkeeseen laskettujen ja näihin maihin kuljetettavien sitrushedelmien kaupan pitämistä ja kaupallisen laadun tarkistamista koskevan YK-ECE FFV‑14 ‑standardin vuoden 2000 laitoksen VI kohta sisälsi pakkausten merkitsemistä koskevat säännökset: pakkauksissa oli sen mukaan oltava yhdellä puolella ”selvin, pysyvin ja pakkauksen ulkopuolelle näkyvin kirjaimin” tietyt merkinnät. Kyseisen standardin VI D kohdan, joka otsikko oli ”Kaupalliset tiedot”, neljännessä luetelmakohdassa määrättiin, että pakkauksissa oli oltava ”tarvittaessa merkintä korjuun jälkeisissä käsittelyissä käytetyistä säilöntäaineista tai muista kemiallisista aineista, jos niiden käyttö [oli] tuojamaan lainsäädännön mukaista”. Edellä mainittuja määräyksiä ei ole millään tavoin muutettu YK-ECE FFV‑14 ‑standardin vuoden 2004 laitoksessa.
51. YK-ECE FFV‑14 ‑standardin vuoden 2009 laitoksessa kyseisiä määräyksiä sitä vastoin muutettiin. YK-ECE FFV‑14 ‑standardin vuoden 2009 laitoksen VI kohdassa, jonka otsikko on ”YK-ECE FFV‑14 ‑standardi, joka koskee sitrushedelmien kaupan pitämistä ja kaupallisen laadun tarkistamista”, määrättiin, että pakkauksissa oli oltava yhdellä puolella ”selvin, pysyvin ja pakkauksen ulkopuolelle näkyvin kirjaimin” tietyt merkinnät. Kyseisen standardin VI D kohdan, joka otsikko oli ”Kaupalliset tiedot”, kuudennessa luetelmakohdassa määrättiin, että pakkauksissa oli oltava merkintä ”korjuun jälkeisistä käsittelyistä (sen mukaisesti, mitä tuojamaan kansallisessa lainsäädännössä mahdollisesti säädetään).”
52. YK-ECE FFV‑14 ‑standardin vuoden 2010 laitoksen (tämän standardin siinä versiossa, joka oli sovellettavissa asetuksen N:o 543/2011 antamisajankohtana) VI kohdassa toistetaan merkintöjen osalta vuoden 2009 YK-ECE FFV‑14 ‑standardi, ja ainoana erona on se, että siinä viitataan kääreen pakkausmerkintöihin kun taas vuoden 2009 standardissa viitattiin pakkauksen merkintöihin. Siinä määrätään siis, että ”kääreessä” on oltava yhdellä puolella ”selvin, pysyvin ja pakkauksen ulkopuolelle näkyvin kirjaimin” tietyt merkinnät. Kyseisen standardin VI D kohdan, joka otsikko oli ”Kaupalliset tiedot”, kuudennessa luetelmakohdassa määrätään, että kääreissä on oltava merkintä ”korjuun jälkeisistä käsittelyistä (sen mukaisesti, mitä tuojamaan kansallisessa lainsäädännössä mahdollisesti säädetään) ”.
53. Niistä ilmenee näin ollen, että YK-ECE FFV‑14 ‑standardin vuosien 2000 ja 2004 laitoksissa määrättiin, että jos sitrushedelmiin oli käytetty säilöntäainetta tai yleisemmin kemiallista ainetta (ja jos tällainen käyttö oli ollut tuojamaan lainsäädännön mukaista), kyseiset sitrushedelmät sisältäviin pakkauksiin oli pakko merkitä tiedot kyseisestä käytöstä. Saman standardin vuosien 2009 ja 2010 laitoksissa sitä vastoin vaaditaan kyseistä käyttöä koskevien tietojen merkitsemistä vain siinä tapauksessa, että tuojamaan lainsäädännössä näin edellytetään. Toisin sanoen jos asianomaisen tuojamaan lainsäädännössä sallitaan kyseisen säilöntäaineen tai kemiallisen aineen käyttö vaatimatta, että sitrushedelmien pakkauksessa tai kääreessä olisi tiedot niiden käytöstä, YK-ECE FFV‑14 ‑standardin vuosien 2009 ja 2010 laitoksissa ei niissäkään vaadita tällaisen tietojen ilmoittamista.
54. Asianosaiset ovat eri mieltä siitä, miten YK-ECE FFV‑14 ‑standardin vuosien 2009 ja 2010 laitoksissa oleva uusi muotoilu olisi ymmärrettävä. Komissio tulkitsee sen tarkoittavan, ”ettei kysymykseen siitä, onko sitrushedelmille korjuun jälkeen tehdyt käsittelyt pakko mainita, ole otettu kantaa, ja ettei YK-ECE näin ollen ole halunnut suositella tällaisen maininnan käyttöä”. Komission mukaan ”’valinta’, johon suosituksessa viitataan, on osoitettu yksinomaan tuojavaltioille eikä toimijoille”. Komissio katsoo, että YK-ECE FFV‑14 ‑standardin muutos on ”puhtaasti muodollinen eikä se koske aineellista perustaa”. Näin se katsoo, ettei ”kyseisellä muutoksella vääristellä niitä olosuhteita”, joissa riidanalainen päätös on annettu.
55. Espanjan kuningaskunta puolestaan väittää, että YK-ECE:n antamat standardit on tarkoitettu sekä työryhmään osallistuville valtioille että kaikille niitä oma-aloitteisesti noudattaville. Se katsoo näin ollen, että ”kaikkien niiden, joille kyseinen standardi on osoitettu, on kaikissa niissä maissa, jotka ovat sen hyväksyneet, noudatettava korjuun jälkeisen käsittelyn valinnaisen merkitsemisen vaatimusta”. Espanjan kuningaskunta menee vastauksessaan pidemmälle ja moittii komissiota siitä, että se oli omaksunut väärän tulkinnan YK-ECE FFV-14 ‑standardista katsoessaan, että sillä jätetään YK-ECE:hen osallistuville valtioille valintamahdollisuus joko säätää tai olla säätämättä sitrushedelmien korjuun jälkeisen käsittelyn pakkausmerkinnöistä, vaikka – sen mukaan – ”kyseinen mahdollisuus – – on osoitettu toimijoille”.
56. Sen ratkaisemiseksi, voidaanko kanne ottaa tutkittavaksi, ei ole tarpeen tässä vaiheessa lausua viimeksi mainitun standardin vuosien 2009 ja 2010 laitosten tarkasta tulkinnasta eikä siitä, onko se osoitettu yksinomaan YK-ECE:hen osallistuville valtioille vai myös toimijoille. Näillä kysymyksillä on tiettyä merkitystä, kun asiaa tarkastellaan aineellisesti, ja niitä on syytä tarvittaessa analysoida siinä yhteydessä.
57. Kanteen tutkittavaksi ottamista analysoitaessa on riittävää todeta, että YK-ECE FFV-14 ‑standardin sanamuotoa on vuodesta 2009 lähtien, eli asetuksen N:o 1221/2008 (joka sisälsi riidanalaisen säännöksen kanssa samansisältöisen säännöksen) antamisen jälkeen, muutettu tavalla, joka ei ole pelkästään laadinnallinen. Kun aikaisemmissa laitoksissa näet selvästi määrättiin, että sitrushedelmiä sisältävissä pakkauksissa ja kääreissä oli oltava merkinnät korjuun jälkeisestä käsittelystä, kyseisessä standardissa määrätään vuoden 2009 laitoksesta lähtien pelkästä merkintämahdollisuudesta ”sen mukaisesti, mitä tuojamaan kansallisessa lainsäädännössä säädetään”. Toisin kuin komissio väittää, tämä ei selvästikään ole pelkästään muodollinen muutos.
58. Vaikka onkin myönnetty, ettei komissiolla ollut velvollisuutta muuttaa tämän asian kannalta merkityksellistä unionin lainsäädäntöä YK-ECE FFV-14 ‑standardin mukaiseksi, sillä oli varmastikin velvollisuus ottaa kyseinen muutos huomioon, kuten yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 113 artiklan 2 kohdan a alakohdan v alakohdassa vaaditaan, ja sen piti näin ollen ainakin tarkastella uudelleen tällaisen muutoksen asianmukaisuutta. Tällaisesta uudelleentarkastelusta seuraa, ettei riidanalaisella säännöksellä – vaikka se on sisällöltään samanlainen kuin asian kannalta merkityksellinen, aikaisemmin voimassa ollut säännös – vahvisteta viimeksi mainittua.
59. Kolmanneksi ja lopuksi on todettava, että riidanalaisen säännöksen antamiseen päättyneen menettelyn kulku, sellaisena kuin se ilmenee asianosaisten asiakirja-aineistoon jättämistä asiakirjoista, niiden kirjallisista vastauksista unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimena esittämiin kysymyksiin ja niiden istunnossa antamista selityksistä, vahvistaa sen, että oikeudellista ja tosiasiallista tilannetta on todellisuudessa tarkasteltu uudelleen.
60. Kuten asianosaiset ovat vahvistaneet, hedelmien ja vihannesten standardointia käsittelevä komission asiantuntijaryhmä (jäljempänä asiantuntijaryhmä) tutki yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen täytäntöönpanoasetusta koskevan ehdotuksen, jonka komissio sittemmin muutettuna hyväksyi asetuksena N:o 543/2011. Kyseiselle ryhmälle annettu ja sen tutkima ehdotus, jonka Espanjan kuningaskunta on jättänyt asiakirja-aineistoon, sisälsi säännöksen, jonka mukaan sitrushedelmien korjuun jälkeisen käsittelyn merkitseminen oli vapaaehtoista (”post-harvest treatment (optional)” kyseisen asiakirjan alkuperäisessä englanninkielisessä versiossa). Tässä samassa ehdotuksessa oli yliviivattu riidanalaisen säännöksen kanssa samansisältöinen säännös epäilemättä sen osoittamiseksi, että sitä ei ollut otettava mukaan, ja se korvattiin edellä mainitulla uudella säännöksellä. Komissio on istunnossa unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen vastatessaan vahvistanut, että Espanjan kuningaskunnan esittämä ehdotus oli se, joka oli annettu asiantuntijaryhmälle. Se on kuitenkin väittänyt, että kyseisen ehdotuksen tämän asian kannalta merkityksellisen säännöksen riidanalaisesta säännöksestä eroava sanamuoto oli seurausta sen tekemästä ”virheestä”.
61. Asianosaisten asiakirja-aineistoon jättämistä asiakirjoista ja niiden sekä kirjelmissään että istunnossa antamista selityksistä ilmenee myös, että hallintokomitealle oli 6.4.2011 annettu asetusehdotus, joka sisälsi edellä 60 kohdassa mainitun säännöksen kanssa samansisältöisen säännöksen, jotta tämä olisi tutkinut sen 13.4.2011 pidettävässä kokouksessaan. Espanjan kuningaskunta on kannekirjelmänsä liitteenä esittänyt jäljennöksen tästä ehdotuksesta. Komissio antoi joka tapauksessa 11.4.2011 hallintokomitealle ehdotuksestaan muutetun version, joka tällä kertaa sisälsi riidanalaisen säännöksen kanssa samansisältöisen säännöksen. Komissio on kirjelmissään vahvistanut näiden tietojen paikkansapitävyyden, mutta se väittää tämänkin ehdotuksen osalta, että asian kannalta merkityksellisen säännöksen laadinnassa oli tapahtunut ”virhe”, jonka se oli korjannut heti sen havaittuaan.
62. Espanjan kuningaskunta on kannekirjelmän liitteenä jättänyt myös jäljennökset kahden Espanjan ministerin komissiolle hallintokomitean 13.4.2011 pidetyn kokouksen jälkeen osoittamista kirjeistä, joissa ne ilmaisivat olevansa eri mieltä asetusehdotuksesta, ja komission vastaukset näihin kirjeisiin. Espanjan teollisuus-, matkailu- ja kauppaministeriön kaupan ja investointien pääjohtaja osoitti komission terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston pääjohtajalle 4.5.2011 päivätyn kirjeen, jossa hän totesi, että asiantuntijaryhmässä oli sovittu, että komission annettava asetus noudattaisi YK-ECE FFV-14 ‑standardin uutta laitosta, jonka mukaan sitrushedelmien korjuun jälkeisissä käsittelyissä käytettyjen säilöntäaineiden tai muiden kemiallisten aineiden merkitseminen oli vapaaehtoista.
63. Sama espanjalainen virkamies lähetti komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston pääjohtajalle toisen kirjeen, joka sekin oli päivätty 4.5.2011. Espanjan ympäristö-, maaseutu- ja meriasioiden ministeriön maatalouden voimavarojen ja karjankasvatuksen pääjohtaja lähetti lisäksi hänkin 3.5.2011 päivätyn kirjeen komission saman pääosaston pääjohtajalle.
64. Komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston pääjohtaja vastasi kahteen edellä mainittuun kirjeeseen 14.6. ja 30.6.2011 päivätyillä kahdella kirjeellä. Nämä kaksi kirjettä, joista toinen oli laadittu englanniksi ja toinen espanjaksi, olivat sisällöltään samanlaisia. Niissä todettiin, että komission asetusehdotuksessa oli erityisesti kymmenen kaupan pitämistä koskevaa standardia, jotka olivat ajankohtaisia viimeisten YK-ECE-standardien valossa. Sitrushedelmien kaupan pitämistä koskevasta standardista todettiin, että velvollisuus ilmoittaa pakkausmerkinnöissä korjuun jälkeinen käsittely oli otettu käyttöön asetuksella N:o 1799/2001 ja että ”sitä on tähän asti sovellettu suuremmitta ongelmitta elintarviketeollisuuden toimijoihin”. Tähän lisättiin, että ”komission yksiköt katsovat, ettei pakkausmerkintöjen tekovelvollisuuden poistaminen ole perusteltua ja että poistaminen herättäisi vastustusta elintarvikelisäaineisiin liittyvän lainsäädännön asianmukaisen soveltamisen osalta”.
65. Komission terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston pääjohtaja puolestaan vastasi Espanjan teollisuus-, matkailu- ja kauppaministeriön kaupan ja investointien pääjohtajan (ks. edellä 62 kohta) lähettämään kirjeeseen 29.6.2011 päivätyllä kirjeellä, jossa hän totesi, että hänen vastaanottamansa kirje oli samansisältöinen saman espanjalaisen virkamiehen maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston pääjohtajalle lähettämän kirjeen kanssa, ja hän tyytyi viittaamaan viimeksi mainitun 14.6.2011 päivättyyn vastaukseen.
66. Kaikista näistä seikoista seuraa, että komission yksiköt olivat asetusehdotusta, joka johti tämän jälkeen ja muutettuna asetuksen N:o 543/2011 antamiseen, laatiessaan alun perin noudattaneet YK-ECE FFV-14 ‑standardin voimassa ollutta versiota ja että niiden aikomuksena oli lisätä kyseistä standardia vastaava säännös komission annettavaan asetukseen.
67. Myöhemmin kuitenkin katsottiin, että asian kannalta merkityksellisen säännöksen laatiminen tällä tavoin oli ristiriidassa myös ”elintarvikelisäaineisiin liittyvän lainsäädännön asianmukaiseen soveltamiseen” liittyvien muiden näkökohtien kanssa, mihin terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosaston pääjohtaja edellä 64 kohdassa mainitussa kirjeessään oli viitannut. Unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että komission väite, jonka mukaan sen ehdotuksen asian kannalta merkityksellinen säännös oli alun perin laadittu ”väärin”, on ymmärrettävä tällä tavoin. Uudesta hankkeesta, jossa asian kannalta merkityksellinen säännös vastasi jo voimassa olevaa laitosta, ilmoitettiin näin ollen jäsenvaltioille 11.4.2011 hallintokomitean kokousta varten.
68. Tämä osoittaa, että riidanalainen säännös annettiin tilanteen uudelleentarkastelun jälkeen edellä 28 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetuin tavoin, mistä saman oikeuskäytännön mukaan seuraa, ettei kyseisellä säännöksellä voida katsoa pelkästään vahvistettavan aikaisempia samansisältöisiä säännöksiä.
69. Aikaisemmilla säännöksillä, vaikka ne olivatkin samansisältöisiä kuin riidanalainen säännös, näet ainoastaan saatettiin voimaan unionin oikeudessa YK-ECE FFV-14 ‑standardin voimassa ollut versio. Komissio, joka ensin aikoi muuttaa asian kannalta merkityksellistä unionin oikeuden säännöstä pitääkseen sen kyseisen standardin mukaisena, analysoi vasta riidanalaista säännöstä antaessaan kysymystä siitä, voiko se tai jopa pitikö sen poiketa kyseisestä standardista muun muassa ”elintarvikelisäaineisiin liittyvän [unionin] lainsäädännön asianmukaisen soveltamisen” varmistaakseen. Tähän kysymykseen myöntävästi vastattuaan se pysytti kyseisen säännöksen sellaisena kuin se oli ja poikkesi ensimmäistä kertaa ainakin vuodesta 2002 lähtien YK-ECE FFV-14 ‑standardin sanamuodosta.
70. Riidanalainen säännös annettiin toisin sanoen sellaisen kysymyksen tutkimisen jälkeen, jota ei aiemmin ollut tutkittu. Tämä tutkiminen on sellainen uusi ja olennainen seikka, joka otettiin huomioon riidanalaista säännöstä annettaessa, vaikka näin ei ollut tapahtunut aikaisempia samansisältöisiä säännöksiä annettaessa, mistä seuraa, että riidanalaisella säännöksellä ei pelkästään vahvisteta aikaisempia säännöksiä vaan se on kannekelpoinen toimi.
71. Nyt esillä oleva kanne voidaan näin ollen ottaa tutkittavaksi, ja sen asiakysymys on tutkittava.
Asiakysymys
72. Espanjan kuningaskunta esittää kanteensa tueksi viisi kanneperustetta, joista ensimmäinen perustuu normihierarkian noudattamista koskevan periaatteen loukkaamiseen, toinen harkintavallan väärinkäyttöön, kolmas perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin, neljäs yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamiseen ja viides suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen.
Ensimmäinen kanneperuste, joka perustuu normihierarkian noudattamista koskevan periaatteen loukkaamiseen
73. Espanjan kuningaskunta väittää, että komissio on rikkonut yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 113 artiklan 2 kohdan a alakohtaa ja näin ollen loukannut oikeusnormien hierarkian noudattamista koskevaa periaatetta, koska se on riidanalaisen säännöksen muodossa antanut YK-ECE FFV-14 ‑standardista poikkeavan kaupan pitämistä koskevan vaatimuksen. Tässä yhteydessä se tukeutuu myös asetuksen N:o 543/2011 kuudenteen perustelukappaleeseen, jonka mukaan ”jotta vältettäisiin tarpeettomat kaupan esteet, silloin kun jollekin tuotteelle vahvistetaan kaupan pitämisen erityisvaatimukset, kyseisten vaatimusten olisi oltava Yhdistyneiden kansakuntien Euroopan talouskomission (UN/ECE) hyväksymissä standardeissa esitettyjen kaltaisia”.
74. On syytä muistuttaa, että normihierarkian noudattamisen periaatteen mukaan täytäntöönpanoasetus ei voi poiketa siihen toimeen sisältyvistä säännöistä, joka sillä pannaan täytäntöön (ks. asia T-576/08, Saksa v. komissio, tuomio 13.4.2011, Kok., s. II‑1578, 100 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
75. Tältä osin on muistutettava, että yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 113 artiklan 2 kohdan a alakohdan v alakohdan mukaan ”[YK-ECE:n] hyväksymät standardisuositukset” ovat vain yksi niistä seikoista, jotka komission on otettava huomioon, kun se säätää yhden tai useamman tuotteen kaupan pitämistä koskevista vaatimuksista. Kyseisen säännöksen pelkästä sanamuodosta ei näin mitenkään ilmene, että komission antamien standardien olisi oltava samansisältöisiä kuin YK-ECE:n antamat standardit.
76. Espanjan kuningaskunnan lausumissa ja asiakirja-aineistossa ei ole sellaisia seikkoja, joilla voitaisiin perustella toisenlaista päätelmää, jonka mukaan edellä mainittua säännöstä olisi sen selvästä ja yksiselitteisestä sanamuodosta huolimatta tulkittava siten, että komissiolla olisi yhden tai useamman tuotteen kaupan pitämistä koskevista vaatimuksista säätäessään velvollisuus saattaa YK-ECE:n antama vastaava standardi sellaisenaan voimaan.
77. Työryhmän Genevessä 4.–8.5.2009 pidetyn kokouksen pöytäkirjasta, jonka jäljennöksen komissio on jättänyt asiakirja-aineistoon vastineensa liitteenä, ilmenee lähemmin ottaen, että YK-ECE:n antamat standardit eivät velvoita edes YK-ECE:hen osallistuvia valtioita. Kyseisen pöytäkirjan 78 kohdasta näet ilmenee, että työryhmän sihteeristö oli selittänyt kokoukseen osallistuneille, että ”YK-ECE:n antamat standardit – – [olivat] vain suosituksia eikä valtioilla [ollut] velvollisuutta noudattaa niitä. Valtiot päättävät itse, mitä standardeja ne soveltavat kansallisella ja alueellisella tasolla”.
78. Sekä Espanjan kuningaskunta että komissio ovat lisäksi unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen vastatessaan vahvistaneet, että YK-ECE:n antamat standardit eivät velvoittaneet edes YK-ECE:hen osallistuneita valtioita.
79. Tästä seuraa, että YK-ECE:n antama standardi ei millään tavoin velvoita unionin jäsenvaltioita, jotka kaikki osallistuvat YK-ECE:hen.
80. Edellä lausuttu huomioon ottaen yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 113 artiklan 2 kohtaa on sen selvän ja yksiselitteisen sanamuodon mukaisesti tulkittava niin, että komissiolla on harkintavaltaa, kun se unionin tasolla säätää yhden tai useamman tuotteen kaupan pitämistä koskevista vaatimuksista. Koska oikeuskäytännössä on myönnetty, että toimielimillä on maatalouspolitiikan alalla niille siellä asetettu vastuu huomioon ottaen laaja harkintavalta (ks. asia T-219/04, Espanja v. komissio, tuomio 3.5.2007, Kok., s. II‑1323, 105 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), on pääteltävä, että komissiolla edellä mainitun säännöksen nojalla oleva harkintamarginaali on sekin laaja. Tämän saman säännöksen mukaisesti sen on kyseistä laajaa harkintavaltaa käyttäessään otettava muiden seikkojen muassa huomioon YK-ECE:n puitteissa annetut standardit. Kyseisten standardien velvoittavuuden puuttuminen selittää sen, että mainitussa säännöksessä käytetään sanaa ”standardisuositukset”.
81. Koska komissiolla ei ollut perusasetuksen edellä mainitun säännöksen perusteella velvollisuutta unionin tasolla säätää YK-ECE FFV-14 ‑standardin kanssa samansisältöisestä sitrushedelmien kaupan pitämistä koskevasta vaatimuksesta, sitä ei näin ollen voida moittia siitä, että se olisi rikkonut perusasetusta ja siis normihierarkian noudattamisen periaatetta.
82. Siitä Espanjan kuningaskunnan perustelusta, joka nojautuu asetuksen N:o 543/2011 kuudennen perustelukappaleen sanamuotoon (palautettu mieleen edellä 73 kohdassa), on syytä aluksi todeta, että kyse on itse asetuksen N:o 543/2011 perustelukappaleesta eikä ylemmänasteisesta normista, kuten markkinajärjestelyjä koskevasta asetuksesta. Näin ollen kyseessä ei missään tapauksessa voi olla normihierarkian noudattamisen periaatteen loukkaaminen.
83. Olipa miten tahansa, on syytä todeta, että kyseisessä kuudennessa perustelukappaleessa käytettyä sanaa ”kaltaisia” ei voida tulkita siten, että komission säätämien vaatimusten olisi oltava täsmälleen samansisältöisiä kuin YK-ECE:n antamat standardit.
84. Lisäksi on syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan täytäntöönpanoasetukselle on annettava perusasetuksen kanssa yhteensoveltuva tulkinta (asia C-90/92, Dr Tretter, tuomio 24.6.1993, Kok., s. I‑3569, 11 kohta ja asia C-61/94, komissio v. Saksa, tuomio 10.9.1996, Kok., s. I‑3989, 52 kohta).
85. Kuten nyt käsiteltävässä asiassa on jo todettu, yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen, joka on perusasetus, 113 artiklan 2 kohdassa vaaditaan, että komission on tiettyjen tuotteiden kaupan pitämisen vaatimuksista säätäessään otettava huomioon useita seikkoja, joista YK-ECE:n antamat standardit ovat vain yksi. Jos komission aikomuksena asetusta N:o 543/2011 annettaessa olisi ollut toistaa sellaisinaan kaikki YK-ECE:n antamat, asian kannalta merkitykselliset standardit ottamatta huomioon mitään muita seikkoja, jotka olisivat puoltaneet sitä, että jokin säädettävistä vaatimuksista olisi sisällöltään erilainen, se olisi rikkonut perusasetusta. Näin ollen ei voida katsoa, että sillä oli tällainen aikomus asetusta N:o 543/2011 antaessaan. Kyseisen asetuksen kuudes perustelukappale on ymmärrettävä pikemminkin siten, että kun on säädettävä yksittäisiä tuotteita koskevista kaupan pitämisen erityisvaatimuksista, näiden vaatimusten on perustuttava YK-ECE:n antamiin standardeihin siten, että niihin tehdään yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 113 artiklan 2 kohdassa mainittujen muiden seikkojen huomioon ottamiseksi vaadittavat mahdolliset muutokset.
86. Espanjan kuningaskunta toteaa vastauskirjelmässään, että koska komissio väittää kirjelmissään (ks. tästä edellä 54 kohta), ettei YK-ECE FFV-14 ‑standardia ole aineellisesti muutettu, on selvää, ettei se ole noudattanut yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 113 artiklan 2 kohdan a alakohdan v alakohtaan perustuvaa velvollisuuttaan ottaa tämä muutos huomioon. Espanjan kuningaskunta viittaa samassa yhteydessä myös komission väitteeseen, jonka mukaan kyseisessä standardissa jätetty valintamahdollisuus on osoitettu vain tuojavaltioille ja jota Espanjan kuningaskunta pitää virheellisenä, kuten edellä 55 kohdassa on esitetty.
87. Nämä väitteet eivät voi menestyä ainakaan normihierarkian noudattamisen periaatteen loukkaamista koskevan ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä.
88. Siitä, että komissio yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 113 artiklan 1 kohdan a alakohdan v alakohdassa vaadituin tavoin otti YK-ECE FFV-14 ‑standardin huomioon riidanalaista säännöstä laatiessaan, ei ole mitään epäilystä. Sen todistaa se Espanjan kuningaskunnan vetoama seikka, että komission laatima riidanalaisen säännöksen ensimmäinen versio sisälsi YK-ECE FFV-14 ‑standardin asian kannalta merkityksellinen säännöksen kanssa samansisältöisen säännöksen (ks. edellä 60 ja 61 kohta). Näin ollen ei voida väittää, että komissio olisi jättänyt noudattamatta velvollisuuttaan ottaa kyseinen standardi huomioon.
89. Komission väitetysti virheellisestä näkemyksestä, jonka mukaan kyseinen standardi on osoitettu vain valtioille eikä – kuten Espanjan kuningaskunta näyttää väittävän – myös toimijoille, on riittävää nyt käsiteltävän kanneperusteen yhteydessä todeta, että vaikka komissio mahdollisesti olisikin ymmärtänyt väärin kyseisen standardin sisällön, tämän vuoksi ei voitaisi katsoa, että se olisi loukannut normihierarkian noudattamista koskevaa periaatetta. Tällainen virhe saattaisi sitä vastoin oikeuttaa sen, että riidanalainen säännös kumottaisiin sen vuoksi, että komissio on tehnyt ilmeisen arviointivirheen sille yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 113 artiklan 2 kohdan a alakohdan v alakohdassa annettua harkintavaltaa käyttäessään. Kysymys siitä, onko komission arvioinnissa ilmeinen virhe, tutkitaan viidennen kanneperusteen yhteydessä. Espanjan kuningaskunnan viimeksi mainitun perusteen tueksi esittämät lausumat edellyttävät, että unionin yleinen tuomioistuin tutkii kyseisen seikan, ja samassa yhteydessä on myöskin tutkittava, ymmärsikö komissio YK-ECE FFV-14 ‑standardin asian kannalta merkityksellisen säännöksen sisällön oikein.
90. Kun kaikki edellä esitetty otetaan huomioon, ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.
Toinen peruste, joka perustuu harkintavallan väärinkäyttöön
91. Toisessa kanneperusteessaan, joka on esitetty toissijaisesti siltä varalta, ettei unionin yleinen tuomioistuin hyväksyisi ensimmäistä, Espanjan kuningaskunta väittää komission käyttäneen väärin harkintavaltaa, koska tämä sen mukaan antoi riidanalaisen säännöksen muiden kuin esitettyjen päämäärien saavuttamiseksi. Espanjan kuningaskunta vetoaa tässä suhteessa neljään seikkaan eli ensinnäkin asetuksen N:o 543/2011 kuudennen perustelukappaleen sanamuotoon, toiseksi komission asetusehdotuksen muuttamiseen sen antamista edeltäneiden valmistelutöiden aikana ja komission tämän perustelemiseksi esittämiin selityksiin, kolmanneksi edellä 64 ja 65 kohdassa mainittujen kirjeiden sisältöön ja neljänneksi riidanalaisessa säännöksessä säädetyn pakkausmerkintöjä koskevan velvollisuuden sisältöön, joka Espanjan kuningaskunnan mukaan on ”valikoiva”.
92. Espanjan kuningaskunnan mukaan perustelu, jonka komissio esitti riidanalaisessa säännöksessä säädetyn, pakkausmerkintöjä koskevan velvollisuuden voimassapitämisestä, koski erityistä ortofenylifenoli-nimistä ainetta ja sen natriumsuolaa, jota kutsutaan ”natriumortofenylifenaatiksi” (jäljempänä NOF). Koska NOF Espanjan kuningaskunnan mukaan kuuluu elintarvikelisäaineita koskevaan lainsäädäntöön, se pitäisi mainita kyseisessä lainsäädännössä. Espanjan kuningaskunta katsoo myös, että riidanalaisella säännöksellä käyttöön otettu velvollisuus on valikoiva, koska sitä ei sovelleta kaikkiin hedelmiin ja vihanneksiin.
93. Espanjan kuningaskunta väittää tältä osin, että elintarvikelisäaineita koskevan lainsäädännön toimeenpano ei kuulu komissiolle yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 113 artiklassa annettuihin täytäntöönpanovaltuuksiin. Se päättelee tästä, että komissio on toiminut saavuttaakseen muita kuin riidanalaisessa toimenpiteessä esitettyjä päämääriä. Lisäksi se oli toiminut saavuttaakseen muita kuin asetuksessa N:o 543/2011 ja yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 113 artiklan 2 kohdassa, joihin se oli perustanut toimivaltansa riidanalaisen säännöksen antamiseen, määriteltyjä päämääriä.
94. Espanjan kuningaskunta väittää vielä, että kaupan pitämistä koskevista vaatimuksista säätäminen on SEUT 40 artiklassa määrättyyn maatalousmarkkinoiden yhteiseen markkinajärjestelyyn kuuluva väline, jolla pyritään saavuttamaan SEUT 39 artiklassa mainitut yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteet. Koska oikeuskäytännössä on kuitenkin myönnetty, ettei yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteita toteutettaessa saada jättää ottamatta huomioon kuluttajansuojan tai henkilöiden ja eläinten terveyden ja elämän suojelun kaltaisia yleisen edun mukaisia vaatimuksia, tällainen näkökohta ei mahdollista sitä, että komissio ottaa käyttöön yleisen ja ehdottoman velvollisuuden ilman mitään konkreettista oikeudellista perustaa. Tällaisen velvollisuuden käyttöönotto olisi mahdollista vain SEUT 169 artiklan perusteella, jonka 1 kohdassa määrätään, että ”kuluttajien etujen suojaamiseksi ja kuluttajansuojan korkean tason varmistamiseksi unioni myötävaikuttaa kuluttajien terveyden, turvallisuuden ja taloudel listen etujen suojaamiseen sekä edistää kuluttajien oikeutta tiedonsaantiin ja koulutukseen sekä oikeutta järjestäytyä etujensa valvomiseksi”. Komissiolle ei anneta minkäänlaista suoraa toimivaltaa kyseisellä artiklalla. Espanjan kuningaskunnan mukaan tämä on lisätodiste sen moitteelle siitä, että komissio on käyttänyt väärin harkintavaltaa.
95. Tältä osin on aluksi palautettava mieleen vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan toimenpidettä tehtäessä harkintavaltaa on käytetty väärin ainoastaan silloin, jos objektiivisten, asiaankuuluvien ja yhtäpitävien seikkojen perusteella on selvää, että toimenpide on tehty yksinomaan tai ainakin olennaisilta osin muiden kuin esitettyjen päämäärien saavuttamiseksi tai perussopimuksessa asian käsittelyjärjestykseksi erityisesti määrätyn menettelyn välttämiseksi (ks. asia C‑442/04, Espanja v. neuvosto, tuomio 15.5.2008, Kok., s. I‑3517, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
96. Nyt käsiteltävässä asiassa yhdelläkään Espanjan kuningaskunnan lausumissaan esittämistä seikoista ei ole näytetty toteen, että riidanalainen säännös olisi annettu muiden kuin esitettyjen päämäärien saavuttamiseksi tai perussopimuksessa asian käsittelyjärjestykseksi erityisesti määrätyn menettelyn välttämiseksi.
97. Espanjan kuningaskunnan asetuksen N:o 543/2011 kuudennen perustelukappaleen sanamuodosta esittämästä perustelusta on jo edellä 85 kohdassa todettu, ettei sanaa ”kaltaisia” voida ymmärtää siten, että komissio aikoi hyväksyä kaikki YK-ECE:n antamat, asian kannalta merkitykselliset standardit sellaisinaan ja ilman mahdollisuutta niiden muuttamiseen. Joka tapauksessa on niin, että olivatpa komission aikomukset asetusta N:o 543/2011 annettaessa millaiset tahansa, kyseinen perustelukappale ei osoita, että se olisi pyrkinyt muuhun kuin esitettyyn päämäärään, jona oli kaupan pitämistä koskevista erityisvaatimuksista säätäminen muun muassa sitrushedelmille.
98. Espanjan kuningaskunnan esittämistä toisesta ja kolmannesta seikasta on todettava, että ne tosin osoittavat, että komissio otti riidanalaista säännöstä antaessaan huomioon muun muassa NOF:n, joka pitkän aikaa kuului elintarvikelisäaineita koskevaan lainsäädäntöön. Mikään ei kuitenkaan vahvista Espanjan kuningaskunnan väitettä (ks. edellä 93 kohta), jonka mukaan riidanalaisella säännöksellä pyrittäisiin panemaan toimeen viimeksi mainittu lainsäädäntö.
99. Tässä yhteydessä on syytä todeta yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 113 artiklan 2 kohdan a alakohdan iii alakohdasta selvästi ilmenevän, että ne kaupan pitämistä koskevat vaatimukset, joista komissio voi säätää, on annettava ottaen huomioon muun muassa ”kuluttajien tarve saada riittäviä ja avoimia tuotetietoja”. Espanjan kuningaskunta myöntää lisäksi itsekin, että oikeuskäytännön mukaan yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteisiin pyrittäessä ei voida jättää ottamatta huomioon sellaisia yleisen edun, kuten kuluttajansuojan tai ihmisten ja eläinten terveyden ja elämän suojelemisen, mukaisia vaatimuksia, jotka unionin toimielinten on otettava huomioon toimivaltaansa käyttäessään (asia 68/86, Yhdistynyt kuningaskunta v. neuvosto, tuomio 23.2.1988, Kok., s. 855, 12 kohta ja asia C-180/96, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, tuomio 5.5.1998, Kok., s. I‑2265, 120 kohta).
100. Toisin siis kuin Espanjan kuningaskunta näyttää väittävän, ei voida myöntää, että komissio olisi käyttänyt väärin menettelyä, jossa se yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 113 artiklan mukaisesti sääti kaupan pitämistä koskevista vaatimuksista, antaakseen kuluttajansuojaa koskevan säännöksen, jonka antaminen ei Espanjan kuningaskunnan mukaan kuulu sen toimivaltaan. Perustelu, jonka mukaan komissiolla ei ole konkreettista oikeudellista perustaa riidanalaisen säännöksen kaltaisen säännöksen antamiselle, koska se voidaan antaa vain SEUT 169 artiklan, jolla komissiolle ei anneta minkäänlaista suoraa toimivaltaa, perusteella (ks. edellä 94 kohta), on samasta syystä hylättävä.
101. Tästä seuraa, että joka tapauksessa edellä tutkituilla perusteluilla ei voida näyttää toteen, että harkintavaltaa olisi käytetty väärin riidanalaista säännöstä annettaessa, mikä yksin on tämän kanneperusteen kohteena.
102. On tosin totta, että komissio itsekin korostaa kirjelmissään, että sen ”virallinen kanta” niihin syihin, joihin riidanalaisen säännöksen, joka oli samansisältöinen aikaisemman samanlaisen säännöksen kanssa tällä välin tapahtuneen YK-ECE FFV-14 ‑standardin muuttamisesta huolimatta, antaminen perustui, on kanta, joka esitettiin edellä 64 kohdassa mainitussa kirjeessä. Jos näin ollen – kuten Espanjan kuningaskunta näyttää väittävän – kyseinen kanta perustuu ”elintarvikelisäaineisiin liittyvässä lainsäädännössä” asetettuja edellytyksiä koskevaan oikeudelliseen virheeseen, tällainen virhe saattaisi oikeuttaa riidanalaisen säännöksen kumoamisen. Komissio näet itsekin myöntää, että tällainen virhe, jos sen olemassaolo vahvistuisi, saattaisi aiheuttaa riidanalaisen säännöksen kumoamisen. Se väittää kuitenkin, että tällainen oletettu kumoaminen perustuisi ilmeiseen arviointivirheeseen tai suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen.
103. Edellä 89 kohdassa mainitun kysymyksen tavoin ja kyseisessä kohdassa mainittujen syiden vuoksi edellä 102 kohdasta ilmenevää kysymystä tarkastellaan näin ollen viidettä kanneperustetta tutkittaessa.
104. Myöskään Espanjan kuningaskunnan vetoamalla neljännellä seikalla, joka koskee riidanalaisen säännöksen sisältöä, ei voida näyttää toteen, että komissio olisi käyttänyt väärin harkintavaltaansa. Se seikka, että komissio on säätänyt velvollisuudesta mainita kaikki sitrushedelmien korjuun jälkeisessä käsittelyssä käytetyt aineet pakkausmerkinnöissä syistä, jotka liittyvät olennaisesti yhteen ainoaan näistä aineista eli NOF:ään, ja rajoittanut tämän velvollisuuden pelkkiin sitrushedelmiin mutta ei muihin hedelmiin, voisi mahdollisesti oikeuttaa riidanalaisen säännöksen kumoamisen ilmeisen arviointivirheen tai yhdenvertaista kohtelua koskevan periaatteen taikka suhteellisuusperiaatteen loukkaamisen nojalla, mutta tällainen menettely ei ole edes aihetodiste harkintavallan väärinkäytöstä. Tässäkin tapauksessa kyse on perusteluista, jotka on tutkittava neljännen ja viidennen kanneperusteen yhteydessä.
105. Kaikki edellä lausuttu huomioon ottaen toinen kanneperuste on hylättävä.
Kolmas kanneperuste, joka koskee perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämistä
106. Espanjan kuningaskunta moittii komissiota siitä, ettei tämä ole noudattanut perusteluvelvollisuutta sen vuoksi, että sen mukaan asetuksen N:o 543/2011 kuudes perustelukappale eroaa riidanalaisesta säännöksestä (ks. myös edellä 73 kohta). Espanjan kuningaskunta katsoo, että riidanalaisen säännöksen perustelut ovat tosin selviä mutta että ne eivät ole yksiselitteisiä sen vuoksi, että vaikka YK-ECE FFV-14 ‑standardin mukaan velvollisuus mainita sitrushedelmien korjuun jälkeinen käsittely pakkausmerkinnöissä ei ole ehdoton, asetuksessa N:o 543/2011 ei esitetä niitä syitä, jotka johtivat komission poikkeamaan kyseisestä standardista ja säätämään riidanalaisella säännöksellä yleisestä ja ehdottomasta pakkausmerkintöjä koskevasta velvollisuudesta. Kyseinen velvollisuus otettiin käyttöön sitä perustelematta, millä jätetään noudattamatta perusteluvelvollisuutta sellaisena kuin siitä määrätään SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa ja alaa koskevassa oikeuskäytännössä.
107. Tämän osalta on palautettava mieleen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 296 artiklan mukainen perusteluvelvollisuus määräytyy kyseessä olevan toimenpiteen luonteen mukaan. Perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimenpiteen tehneen yhteisön toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että yhteisön tuomioistuimet voivat tutkia toimenpiteen laillisuuden. Perusteluissa ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimenpiteen perustelut SEUT 296 artiklan mukaiset vaatimukset, on otettava huomioon toimenpiteen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. asia C-310/04, Espanja v. neuvosto, tuomio 7.9.2006, Kok., s. I‑7285, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin on varsinkin silloin, kun jäsenvaltiot ovat osallistuneet tiiviisti riidanalaisen toimenpiteen valmisteluun ja tuntevat tämän vuoksi sen taustalla olevat syyt (ks. asia C-301/97, Alankomaat v. neuvosto, tuomio 22.11.2001, Kok., s. I‑8853, 188 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
108. Kun kyseessä on – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – soveltamisalaltaan yleinen toimenpide, riittää, kun perusteluissa osoitetaan yhtäältä kokonaistilanne, joka johti toimen antamiseen, ja toisaalta ne yleiset tavoitteet, joihin toimella pyritään (edellä 107 kohdassa mainittu asia Alankomaat v. neuvosto, tuomion 189 kohta ja edellä 107 kohdassa mainittu asia Espanja v. neuvosto, tuomio 7.9.2006, 59 kohta).
109. Unionin tuomioistuin on lisäksi toistuvasti todennut, että jos kanteen kohteena olevasta toimenpiteestä käy ilmi toimielimen tavoitteleman päämäärän ydin, olisi kohtuutonta vaatia, että erilaiset tekniset valinnat perustellaan erikseen (ks. edellä 107 kohdassa mainittu asia Alankomaat v. neuvosto, tuomion 190 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Asia on näin sitäkin suuremmalla syyllä silloin, kun unionin toimielimillä on laaja harkintavalta nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan yhteisen maatalouspolitiikan kaltaisen monitahoisen politiikan toteuttamiseksi tarpeellisten keinojen valinnassa (ks. edellä 107 kohdassa mainittu asia Alankomaat v. neuvosto, tuomion 191 ja 192 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
110. Nyt käsiteltävässä asiassa on syytä aluksi todeta, että kaikki Espanjan kuningaskunnan lausumat perustuvat asetuksen N:o 543/2011 kuudennen perustelukappaleen sellaiseen tulkintaan, joka – kuten edellä 83–85 kohdassa jo on todettu – on virheellinen.
111. Edellä 83–85 kohdassa esitetyistä syistä kyseistä perustelukappaletta ei näet ole ymmärrettävä niin, että olisi toimittava siten, että komission säätämät unionin kaupan pitämistä koskevat vaatimukset olisivat täsmälleen samansisältöisiä kuin YK-ECE:n antamat standardit. Jos komissio toimisi näin, se jättäisi noudattamatta yhteisiä markkinajärjestelyjä koskevan asetuksen 113 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädettyä velvollisuuttaan ottaa tällaisista vaatimuksista säätäessään huomioon muitakin tekijöitä kuin YK-ECE:n antamat standardit, jotka nekin mainitaan kyseisessä säännöksessä. Näin ollen – ja kuten edellä on todettu – mainittu perustelukappale on ymmärrettävä siten, että komissio yritti kaupan pitämistä koskevista vaatimuksista unionin tasolla säätäessään varmistaa, että nämä suurin piirtein vastaisivat YK-ECE:n antamia standardeja, eli toisin sanoen varmistua siitä, että – jollei muista vaatimuksista muuta johtunut – unionin kaupan pitämistä koskevilla vaatimuksilla olisi sama soveltamisala ja sama sisältö kuin YK-ECE:n antamilla standardeilla ja että ne olisivat näiden mukaisia.
112. YK-ECE FFV-14 ‑standardin vuoden 2010 laitoksen ja asetuksella N:o 543/2011 käyttöön otettujen, unionin sitrushedelmille asetettujen kaupan pitämistä koskevien vaatimusten vertailu vahvistaa kyseisen asetuksen kuudennen perustelukappaleen tällaisen tulkinnan. Tämä vertailu paljastaa, että vaikka unionin kaupan pitämistä koskevat vaatimukset seuraavatkin yleensä YK-ECE FFV-14 ‑standardin (vuoden 2010 laitos) rakennetta ja esitystapaa, nämä kaksi normia poikkeavat toisistaan useissa yksityiskohdissa siten, että nämä eroavuudet ovat joko pelkkiä vähäpätöisiä laadinnallisia tai jopa aineellisia eroavuuksia, joista riidanalaisen säännöksen ja YK-ECE FFV-14 ‑standardia vastaavan säännöksen eroavuus on vain yksi esimerkki. Kuten Espanjan kuningaskunta itsekin toteaa, on todettava, että pomelot, greipit ja lime-hedelmät eivät kuulu unionin kaupan pitämistä koskevien vaatimusten soveltamisalaan, sellaisena kuin siitä säädetään asetuksessa N:o 543/2011, vaikka niihin kaikkiin sovelletaan YK-ECE FFV-14 ‑standardia.
113. Tästä seuraa, ettei asetuksen N:o 543/2011 kuudennen perustelukappaleen sisältö ja se seikka, että komissio – siitä huolimatta että YK-ECE FFV-14 ‑standardia vastaavaa säännöstä oli tällä välin muutettu – päätti sisällyttää unionin tasolla uuteen normiin aikaisempien vastaavien säännösten kanssa samansisältöisen säännöksen, ole keskenään ristiriidassa. Espanjan kuningaskunnan väitettä, jonka mukaan riidanalaisen säännöksen perustelut ”eivät ole yksiselitteisiä”, ei näin ollen voida hyväksyä.
114. Komissiota ei edellä 108 ja 109 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö huomioiden myöskään voida moittia siitä, että se olisi jättänyt noudattamatta perusteluvelvollisuuttaan sen vuoksi, ettei se asetuksen N:o 543/2011 eri perustelukappaleissa esittänyt niitä täsmällisiä syitä, joiden vuoksi se oli päättänyt sisällyttää sitrushedelmien kaupan pitämistä koskevaan vaatimukseen riidanalaisen säännöksen, joka erosi YK-ECE FFV-14 ‑standardin vastaavasta säännöksestä. Kun nimittäin otetaan huomioon, että kyseisellä asetuksella käyttöön otetut unionin sitrushedelmien kaupan pitämistä koskevat vaatimukset eroavat monin kohdin YK-ECE FFV-14 ‑standardista (ks. edellä 112 kohta), olisi epäilemättä liioiteltua vaatia komissiota esittämään erityinen perustelu jokaisesta eroavuudesta.
115. Edellä 114 kohdassa mainittu päätelmä on sitäkin tärkeämpi, koska Espanjan kuningaskunnalle annettiin mahdollisuus, kuten sen itsensäkin esittämät seikat vahvistavat (ks. edellä 64 ja 65 kohta), saada tieto niistä syistä, jotka olivat oikeuttaneet komission päätöksen olla unionin tasolla tekemättä muutoksia YK-ECE FFV-14 ‑standardin pakkausmerkintöjä koskevaan säännökseen.
116. Yleisemmin – ja ottaen huomioon, että riidanalainen säännös kuuluu niihin sitrushedelmien kaupan pitämistä unionissa koskeviin vaatimuksiin, jotka on tarkoitettu yleisesti sovellettaviksi toimenpiteiksi – on todettava, että se kokonaistilanne, joka johti kaupan pitämistä koskevien erityisten vaatimusten hyväksymiseen myös sitrushedelmien osalta, ja ne yleiset tavoitteet, joita kyseisellä toimenpiteellä oli tarkoitus saavuttaa, käyvät edellä 108 kohdassa mainitussa oikeuskäytännöstä vaadituin tavoin ilmi riittävän selvästi asetuksen N:o 543/2011 viidennestä ja kuudennesta perustelukappaleesta. Tässä suhteessa on syytä huomauttaa, ettei Espanjan tasavalta ole esittänyt muuta väitettä kyseisestä perustelusta, lukuun ottamatta väitettä kyseisen asetuksen kuudennen perustelukappaleen sanamuodon ja riidanalaisen säännöksen sisällön välisestä epäjohdonmukaisuudesta.
117. Espanjan kuningaskunta tukeutuu myös yhdistetyissä asioissa C-260/91 ja C-261/91, Diversinte ja Iberlacta, 1.4.1993 annettuun tuomioon (Kok., s. I‑1885, 11 ja 12 kohta) ja asiassa T-310/06, Unkari vastaan komissio, 15.11.2007 annettuun tuomioon (Kok., s. II‑4619, 83 ja 84 kohta), joissa molemmissa todetaan, että niissä kyseessä olleet asetukset oli puutteellisesti perusteltu.
118. Kuten komissio perustellusti toteaa, noissa kahdessa asiassa kyseessä olleet olosuhteet olivat täysin erilaisia kuin nyt esillä olevassa asiassa, joten niistä ei voida johtaa nyt käsiteltävään asiaan minkäänlaista hyödyllistä opastusta.
119. Edellä 117 kohdassa mainitussa asiassa Diversinte ja Iberlacta (11 ja 12 kohta) oli kyse säännöksestä, jolla oli taannehtiva vaikutus ja joka näin ollen oikeuskäytännön mukaan on erityisesti perusteltava riidanalaisen toimen perusteluissa, kuten tuon tuomion 10 kohdasta ilmenee. Nyt käsiteltävässä asiassa ei ole väitetty, että riidanalaisella säännöksellä olisi taannehtiva vaikutus.
120. Edellä 117 kohdassa mainitussa asiassa Unkari vastaan komissio annetussa tuomiossa (82–88 kohta) taas katsottiin, että tietyt tuossa asiassa kyseessä olleen asetuksen säännökset oli perustelujen puuttumisen vuoksi kumottava, koska kyseisessä asetuksessa ei millään tavoin esitetty niitä syitä, joiden vuoksi mainituilla säännöksillä käyttöön otettuja uusia toimenpiteitä oli sovellettava välittömästi. Tämä toteamus on kuitenkin asetettava omaan asiayhteyteensä, joka palautetaan mieleen saman tuomion 66–72 kohdassa, joista ilmenee, että kanteen kohteena olleiden toimenpiteiden käyttöönottamisella oli loukattu niiden adressaatteina olleiden tuottajien perusteltua luottamusta. Vaikuttaa siltä, että kyseisen tuomion 82–88 kohdassa esitetään ylimääräinen perustelu, koska saman tuomion 72 kohdassa jo todetaan, että asianomaisen asetuksen riitautetut säännökset oli tuottajien perustellun luottamuksen loukkaamisen vuoksi kumottava.
121. Espanjan kuningaskunta ei ole nyt käsiteltävässä asiassa edes väittänyt, että riidanalaisilla säännöksellä loukattiin sitrushedelmien tuottajien, alan toimijoiden tai muiden sellaisten henkilöiden luokkaa, joita asia koskee, perusteltua luottamusta.
122. Edellä esitetyt seikat huomioiden kolmas kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Neljäs kanneperuste, jonka mukaan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta on loukattu
123. Espanjan kuningaskunta moittii neljännessä kanneperusteessaan komissiota siitä, että tämä on loukannut yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ja SEUT 40 artiklan 2 kohdassa määrättyä, tuottajiin sovellettavaa syrjintäkiellon periaatetta. Espanjan kuningaskunta väittää pääasiallisesti, että kaikki erilaisten hedelmien ja vihannesten tuottajat ovat toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa sen mahdollisuuden suhteen, että niiden tuotteisiin sovelletaan korjuun jälkeisiä käsittelyjä. Se mainitsee tältä osin useita esimerkkejä aineista, joita käytetään korjuun jälkeen muun muassa siemenhedelmiin (omenat ja päärynät), kivihedelmiin, banaaneihin ja perunoihin.
124. Asetuksella N:o 543/2011 annetusta kymmenestä kaupan pitämistä koskevasta erityisestä vaatimuksesta ainoastaan sitrushedelmiä koskevalla, riidanalaisessa säännöksessä olevalla vaatimuksella asetetaan velvollisuus mainita korjuun jälkeisissä käsittelyissä käytetyt säilöntäaineet tai muut kemialliset aineet pakkausmerkinnöissä. Tästä seuraa Espanjan tasavallan mukaan, että riidanalainen säännös on toimenpide, jolla syrjitään sitrushedelmien tuottajia ja jolla ei ole minkäänlaista objektiivista perustetta. Kyseisellä säännöksellä pakolliseksi tehty merkintä lähettää kuluttajalle viestin, jonka mukaan sitrushedelmät ovat ainoita hedelmiä, jotka käsitellään kemiallisilla aineilla niiden korjuun jälkeen. Tämä virheellinen käsitys haittaa näiden hedelmien kaupan pitämistä ja kulutusta ja asettaa ne epäedulliseen kilpailuasemaan.
125. SEUT 40 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa, johon Espanjan kuningaskunta vetoaa, määrätään, että unionin yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä käyttöön otetulla yhteisellä markkinajärjestelyllä ei saada syrjiä tuottajia tai kuluttajia unionissa.
126. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan syrjintäkielto yhteistä maatalouspolitiikkaa toteutettaessa on vain erityinen ilmaus yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta, joka edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla ja että erilaisia tapauksia ei kohdella samalla tavalla, ellei tällaista eroa voida objektiivisesti perustella (ks. asia C-365/08, Agrana Zucker, tuomio 20.5.2010, Kok., s. I‑4341,42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Oikeuskäytännössä siis todetaan, että jos toimenpiteen säännösten tutkiminen paljastaa mielivaltaisen erilaisen kohtelun eli eron, jota ei voida riittävästi perustella ja joka ei perustu objektiivisiin kriteereihin (ks. asia 106/81, Kind v. ETY, tuomio 15.9.1982, Kok., s. 2885, 22 kohta; asia C‑370/88, Marshall, tuomio 13.11.1990, Kok., s. I‑4071, 24 kohta ja asia T‑52/99, T. Port v. komissio, tuomio 20.3.2001, Kok., s. II‑981, 82 kohta), toimenpide on kumottava, koska sillä rikotaan SEUT 40 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa vahvistettua syrjintäkieltoa, ellei tällaista eroa voida objektiivisesti perustella (asia C-280/93, Saksa v. neuvosto, tuomio 5.10.1994, Kok., s. I‑4973, 67 kohta ja edellä 80 kohdassa mainittu asia Espanja v. komissio, tuomion 106 kohta).
127. Yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaaminen erilaisen kohtelun vuoksi edellyttää, että kyseessä olevat tapaukset ovat toisiinsa rinnastettavissa, kun tarkastellaan näille tapauksille ominaisia seikkoja. Eri tapauksille ominaiset seikat ja siis tapausten rinnastettavuus on määritettävä ja niitä on arvioitava muun muassa unionin sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön. On myös otettava huomioon sen alan periaatteet ja tavoitteet, johon kyseinen toimi kuuluu (asia C-127/07, Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., tuomio 16.12.2008, Kok., s. I‑9895, 25 ja 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Jotta unionin lainsäätäjää voitaisiin moittia yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamisesta, tämän on pitänyt kohdella toisiinsa rinnastettavia tapauksia eri tavalla siten, että tietyille henkilöille aiheutuu haittaa muihin verrattuna (ks. em. asia Arcelor Atlantique ja Lorraine ym., 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
128. Asetusta N:o 543/2011 luettaessa ilmenee, että – kuten Espanjan kuningaskunta väittää – mihinkään muuhun tällä asetuksella käyttöön otetuista standardeista ei sisälly riidanalaisen säännöksen kaltaista säännöstä, eikä komissio muuten ole tätä kiistänyt. Ei voida kieltää, että pakkausmerkintöjä koskevalla velvollisuudella, joka riidanalaisella säännöksellä asetetaan vain siinä tarkoitettujen sitrushedelmien osalta, aiheuttaa haittaa näiden hedelmien tuottaj ille muiden hedelmien tai vihannesten tuottajiin verrattuina.
129. Jotta voitaisiin päättää, loukataanko tällä seikalla yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteita, edellä 126 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö huomioon ottaen on selvitettävä, mitkä ovat riidanalaisen säännöksen kohde ja tarkoitus, ja tutkittava, ovatko riidanalaisessa säännöksessä tarkoitettujen sitrushedelmien tuottajien tilanteet kyseisen seikan osalta rinnastettavissa muiden hedelmien ja vihannesten tuottajien tilanteisiin.
130.
On selvää, että riidanalaisella säännöksellä pyritään varmistamaan siinä tarkoitettujen sitrushedelmien kuluttajien parempi tiedonsaanti kiinnittämällä tarvittaessa näiden huomio siihen, että näiden syötäväkseen hankkimat hedelmät on käsitelty korjuun jälkeen säilöntäaineilla tai muilla kemiallisilla aineilla.
131. Tässä suhteessa on yleisen kokemuksen perusteella tunnettua, että hedelmät ja vihannekset voidaan jakaa kahteen laajaan luokkaan sen mukaan, onko ne mahdollisesti käsitelty säilöntäaineella tai muulla kemiallisella aineella. Ensimmäiseen luokkaan kuuluvat ne hedelmät ja vihannekset, joiden kuori ei ole kovin paksu, joten se ei riittävästi estä ainetta pääsemästä kyseisen hedelmän tai vihanneksen sisälle; nämä hedelmät ja vihannekset syödään lisäksi usein – jopa yksinomaan – kuorineen. Toiseen luokkaan kuuluvat puolestaan ne, joiden kuori on riittävän paksu estämään pinnallaan olevien aineiden pääsyn niiden sisälle ja jotka syödään kuorittuina, mikä tarkoittaa, että niiden kuorta ei syödä vaan se heitetään pois.
132. Koska näin ollen toiseen luokkaan kuuluvien hedelmien ja vihannesten kuori estää pintakäsittelyyn käytettyjen aineiden pääsyn niiden sisälle eikä kuorta itseään syödä, voidaan loogisesti komission esittämin tavoin päätellä, että erityisesti näiden hedelmien ja vihannesten korjuun jälkeisessä pintakäsittelyssä voidaan sallia käytettävän aineita, joiden käyttäminen ei ole sallittua ensimmäiseen luokkaan kuuluviin hedelmiin ja vihanneksiin, tai toiseen luokkaan kuuluvien hedelmien ja vihannesten osalta sallia käytettävän suurempia määriä aineita, jotka ovat sallittuja kaikille hedelmille ja vihanneksille, lähtemällä oletuksesta, että toiseen luokkaan kuuluviin hedelmiin ja vihanneksiin käytettyjen aineiden jäämät jäävät kuoreen, joka heitetään pois, eikä kuluttaja syö niitä.
133. Tämän päätelmän vahvistaa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 396/2005 liitteen II muuttamisesta siltä osin kuin on kyse 2-fenyylifenolin jäämien enimmäismääristä tietyissä tuotteissa tai niiden pinnalla 9.4.2010 annettu komission asetus (EU) N:o 304/2010 (EUVL L 94, s. 1), joka koskee NOF-jäämien enimmäismääriä. Kyseisessä asetuksessa asetetaan sitrushedelmien osalta jäämien enimmäismäärä, joka ”on voimassa 30 päivään syyskuuta 2012, kunnes on toimitettu ja arvioitu kaksi muuta sitrushedelmien jäämätestiä” ja joka on vähintään 50 kertaa suurempi kuin muiden hedelmien ja vihannesten osalta asetettu enimmäismäärä.
134. Myöskin on syytä todeta, että edellä 131 kohdassa mainitun toisen luokan sisällä sitrushedelmät muodostavat erityisen niille ominaisen alaluokan. Vaikka sitrushedelmien kuorta ei yleensä syödä hedelmämallon kanssa, vaan se, kuten monien muidenkin hedelmien (banaani, vesimeloni, meloni) kuori, heitetään pois, on yleisesti tunnettua, kuten komissio perustellusti esittää, että niiden kuorilla on erityistä käyttöä ruuanlaitossa valmistettaessa hilloja, liköörejä (kuten limoncello) tai aromiaineina pikkuleipien tai keittojen valmistuksessa.
135. Vaikka onkin mahdollista lähteä liikkeelle olettamasta, ettei sitrushedelmän kuorta heti syödä maltoineen, ja sallia siis se, että sitrushedelmät käsitellään tavoin, jotka ovat sallittuja ainoastaan edellä 131 kohdassa mainittuun toiseen luokkaan kuuluville hedelmille ja vihanneksille, on myös todettava, että kuluttaja saattaa käyttää niiden – päinvastoin kuin muiden samaan luokkaan kuuluvien tuotteiden – kuorta edellä 134 kohdassa mainitulla tavalla ja siis syödä sen. Tämän vuoksi sitrushedelmistä kyseen ollen kuluttajalle on ilmoitettava, että hänen hankkimaansa sitrushedelmää, joka muutoin voidaan syödä täysin normaalisti, on käsitelty korjuun jälkeen, koska tämä saattaa vaikuttaa siihen, käytetäänkö sen kuorta ruuanlaitossa. Asiassa ei ole käynyt ilmi eikä Espanjan tasavalta ole väittänyt, että samankaltainen tarve olisi olemassa muiden sellaisten hedelmien ja vihannesten osalta, joiden kuorta ei syödä.
136. Tästä seuraa, että sitrushedelmien tuottajat ovat edellä mainittujen ominaispiirteiden vuoksi erilaisessa tilanteessa kuin muiden hedelmien ja vihannesten tuottajat sen tavoitteen osalta, jona on kuluttajien tietojen saanti korjuun jälkeen käytetyistä aineista. Komission ei näin ollen voida väittää loukanneen yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteita siitä syystä, että riidanalainen säännös koskee pelkästään sitrushedelmiä eikä muita hedelmiä ja vihanneksia.
137. Espanjan tasavalta muistuttaa tältä osin, ettei riidanalaista säännöstä sovelleta kaikkiin sitrushedelmiin, koska pomelot, greipit ja lime-hedelmät on suljettu sen soveltamisalan ulkopuolelle (ks. edellä 112 kohta).
138. Tämä seikka ei kuitenkaan voi johtaa toisenlaiseen päätelmään, koska asiakirja-aineistosta ei ilmene eikä Espanjan tasavalta sekään ole väittänyt, että kyseisen kolmen sitrushedelmän kuoria saatetaan niitäkin käyttää edellä 134 kohdassa mainittuihin tarkoituksiin. Kun asianosaisilta kysyttiin, mitkä syyt olivat oikeuttaneet näiden kolmen sitrushedelmän sulkemisen asetuksella N:o 543/2011 sitrushedelmien osalta käyttöön otetun erityisvaatimuksen ulkopuolelle, nämä totesivat, että kyseinen poissulkeminen oli perusteltua muun muassa sen vuoksi, että niitä myytiin Euroopassa vain vähän.
139. Espanjan kuningaskunta väittää myös, että muitakin hedelmiä saatetaan käyttää sitrushedelmien tavoin ruuan- tai hillojen taikka liköörien valmistuksessa. Tällä perustelulla ei kuitenkaan ole merkitystä. Riidanalaisessa säännöksessä tarkoitettujen sitrushedelmien osalta tärkeää on näet se, että tällainen käyttö poikkeaa perin pohjin näiden hedelmien tavanomaisesta syöntitavasta: kun näiden hedelmien kuori normaalisti heitetään pois eikä sitä syödä, näin ei ole silloin kun ne käytetään yllä mainittuihin tarkoituksiin. Espanjan kuningaskunta ei ole maininnut esimerkkiä toisesta hedelmästä, jonka kuori normaalisti heitettäisiin pois sitä syömättä ja jota käytettäisiin ruuanlaitossa.
140. Espanjan kuningaskunnan perustelu, jonka mukaan riidanalaisella säännöksellä pakolliseksi tehty pakkausmerkintä saattaa antaa virheellisen vaikutelman, jonka mukaan ainoastaan sitrushedelmät on korjuun jälkeen käsitelty kemiallisilla aineilla, ja se saattaa näin aiheuttaa kilpailuhaittaa näiden hedelmien tuottajille suhteessa muiden hedelmien tuottajiin (ks. edellä 124 kohta), ei silläkään ole merkitystä yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaatteiden väitetyn loukkaamisen yhteydessä.
141. Kyseisellä perustelulla ei kyseenalaisteta päätelmää, jonka mukaan riidanalaisessa säännöksessä tarkoitetut sitrushedelmien tuottajat eivät ole muiden hedelmien ja vihannesten tuottajien tilanteeseen rinnastettavassa tilanteessa. Sillä pyritään kiistämään asianomaisen toimenpiteen asianmukaisuus ja tarpeellisuus, ja sillä pyritään näin todellisuudessa vetoamaan suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen (joka on viidennen kanneperusteen kohteena) ja yleisemmin väittämään komission tehneen ilmeisen arviointivirheen. Kyseinen perustelu on siis käsiteltävä viidettä kanneperustetta tutkittaessa, sillä se on tehoton nyt esillä olevan kanneperusteen yhteydessä.
142. Näin on myös niiden perustelujen laita, jotka Espanjan kuningaskunta esittää vastauskirjelmässään neljännen kanneperusteen osalta. Niilläkin pyritään näyttämään toteen, että riidanalaisesta säännöksestä aiheutuu perusteetonta kilpailuhaittaa sitrushedelmien tuottajille, ja yleisemmin kyseenalaistamaan kyseisellä säännöksellä käyttöön otetun toimenpiteen asianmukaisuus ja tarpeellisuus.
143. Näin ollen neljäs kanneperuste on edellä esitetyistä syistä perusteettomana hylättävä.
Viides kanneperuste, jonka mukaan suhteellisuusperiaatetta on loukattu
144. Espanjan kuningaskunta väittää viidennessä kanneperusteessaan, ettei riidanalaisessa säännöksessä säädetty pakkausmerkintöjä koskeva velvollisuus ole suhteellisuusperiaatteen asettamien vaatimusten mukainen. Lisäksi se väittää, että se analyysi, joka johti komission antamaan kyseisen säännöksen, perustuu paikkansa pitämättömiin perustietoihin, jotka eivät ole yhtäpitäviä, eikä niillä kyetä perustelemaan kyseisessä säännöksessä säädetyn pakkausmerkintöjä koskevan velvollisuuden voimassapysyttämistä.
145. Espanjan kuningaskunta toteaa tästä, että komissio on asetuksen N:o 543/2011 valmistelutöiden aikana esittänyt peräkkäin seuraavat kaksi perustelua riidanalaisen säännöksen antamiselle: yhtäältä se oli viitannut NOF:ää koskevaan ”erityisjärjestelmään” ja toisaalta vedonnut yleisemmin elintarvikelisäaineita koskevassa unionin lainsäädännössä annettujen määräysten noudattamiseen.
146. Espanjan kuningaskunnan mukaan kumpikaan näistä kahdesta perustelusta ei ole pätevä. Unionin oikeudessa ei ole yleensäkään tuoreita hedelmiä ja vihanneksia eikä erityisesti sitrushedelmiä koskevaa säännöstä, jolla kyseisten aineiden käyttö määrättäisiin mainittavaksi pakkausmerkinnöissä.
147. Espanjan kuningaskunta väittää tältä osin, että hedelmien korjuun jälkeistä käsittelyä aivan kuten muitakin käsittelyjä kasvinsuojeluaineilla säännellään tiukasti kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta 15.7.1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/414/ETY (EYVL L 230, s. 1) (joka on 13.6.2011 lähtien korvattu kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta sekä neuvoston direktiivien 79/117/ETY ja 91/414/ETY kumoamisesta 21.10.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1107/2009 (EUVL L 309, s. 1)) ja asetuksella N:o 396/2005. Kyseessä on erityinen lainsäädännöllinen kehys, joka perustuu tyhjentäviin toksikologisiin tutkimuksiin, joilla on varmistettu näiden aineiden vaarattomuus kuluttajille ja taattu tiukat turvallisuusnormit muun muassa vahvistamalla jäämiin sovellettavat enimmäismäärät.
148. Asetuksessa N:o 396/2005 ei tosin aseteta velvollisuutta mainita torjunta-aineiden käyttöä pakkausmerkinnöissä, mutta siinä asetetaan muita velvollisuuksia kuluttajan asianmukaisen tiedonsaannin takaamiseksi. Espanjan kuningaskunta katsoo näin, että jos unionin lainsäätäjä olisi katsonut, että kasvinsuojeluaineiden käyttöön huomion kiinnittävä erityinen pakkausmerkintä olisi ollut tarpeen, se olisi säätänyt vastaavasta velvollisuudesta.
149. Olemassa on muitakin kemiallisia aineita, joita käytetään korjuun jälkeen erilaisiin hedelmiin. Ne ovat lisäaineita ja niitä koskee vastaava lainsäädäntö eli elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20.3.2000 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/13/EY (EYVL L 109, s. 29). Kyseisen direktiivin 6 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan tuoreet hedelmät ja vihannekset, joita ei ole kuorittu, paloiteltu tai käsitelty muulla vastaavalla tavalla, on vapautettu niihin kohdistuvasta velvollisuudesta mainita ainesosat pakkausmerkinnöissä.
150. Erityisesti Espanjan kuningaskunta korostaa sitä, ettei NOF enää kuulu elintarvikelisäaineisiin sen jälkeen, kun se sisällytettiin direktiivin 91/414 soveltamisalaan. Sille oli vahvistettu jäämien enimmäismäärä (ks. edellä 133 kohta). Näin ollen enää ei ole mahdollista määrätä velvollisuudesta mainita juuri tämä aine pakkausmerkinnöissä. Sitä koskevan jäämien enimmäismäärän väliaikaisuus ei ole kyseisen velvollisuuden määräämisen puolesta puhuva pätevä perustelu, koska asetuksessa N:o 396/2005 viitataan erittäin moniin tehoaineisiin edellyttämättä niistä yhdenkään osalta erityistä pakkausmerkintää.
151. Aluksi on syytä todeta, että vaikka nyt käsiteltävänä oleva kanneperuste kannekirjelmään merkityn otsikon mukaan koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista, Espanjan kuningaskunnan kyseisen otsikon alla esittämillä perusteluilla pyritään kyseisen periaatteen loukkaamisen lisäksi näyttämään toteen yleisemmin komission tekemä ilmeinen arviointivirhe.
152. Sitten on syytä huomauttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen mukaan unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saada ylittää sitä, mikä on tarkoituksenmukaista ja tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi, koska on selvää, että kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava ja että toimenpiteistä aiheutuvat haitat eivät saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden. Kun otetaan huomioon unionin lainsäätäjällä, tässä tapauksessa komissiolla, kyseisellä alalla oleva laaja harkintavalta (ks. edellä 81 kohta), mainitun periaatteen täytäntöönpanon edellytysten laillisuusvalvonnassa ainoastaan kyseisellä alalla toteutetun toimenpiteen ilmeinen soveltumattomuus toimivaltaisen toimielimen tavoitteleman päämäärän saavuttamiseksi voi vaikuttaa tällaisen toimenpiteen laillisuuteen (ks. edellä 107 kohdassa mainittu asia Espanja v. komissio, tuomion 97 ja 98 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Espanjan kuningaskunta myöntää lisäksi tämän kannekirjelmässään.
153. Silloinkin kun komissiolla on oikeuskäytännössä myönnetty olevan laaja harkintavalta, kyseisen vallan käyttö ei kuitenkaan jää tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että unionin tuomioistuinten tehtävänä on valvoa, että menettelysäännöksiä on noudatettu, että komission huomioon ottamat tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, ettei näitä tosiseikkoja ole arvioitu ilmeisen virheellisesti tai ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin. Sen tarkastamiseksi, onko toimivaltainen toimielin tehnyt ilmeisen arviointivirheen, unionin tuomioistuinten on erityisesti tutkittava, onko kyseinen toimielin tutkinut huolellisesti ja puolueettomasti kaikki kyseiseen asiaan liittyvät merkitykselliset seikat eli seikat, joihin asiassa tehdyt päätelmät perustuvat (ks. asia C-77/09, Gowan Comércio Internacional e Serviços, tuomio 22.12.2010, s. I‑13533, 56 ja 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
154. Espanjan kuningaskunta väittää kannekirjelmässään nimenomaisesti, että komission nyt käsiteltävässä asiassa tekemä analyysi perustuu ”paikkaansa pitämättömiin tietoihin”. Tämän vuoksi nyt esillä olevaa kanneperustetta tutkittaessa on aluksi tarkistettava, olivatko komission analyysin perustana olleet perusseikat virheellisiä. Tässä yhteydessä on erityisesti tarkistettava, onko komission käsitys YK-ECE FFV-14 ‑standardin sisällöstä oikea (ks. edellä 89 kohta). Samoin on tutkittava ne asianosaisten perustelut, jotka liittyvät NOF:n osalta annetuista eri säännöksistä mahdollisesti seuraaviin erityisiin vaatimuksiin, koska Espanjan kuningaskunta moittii komissiota tältä osin siitä, että se on käsittänyt väärin asian kannalta merkityksellisen lainsäädännöllisen kehyksen (ks. edellä 150 kohta).
155. Tämän jälkeen on toiseksi tarvittaessa tutkittava, onko riidanalainen säännös ilmeisen soveltumaton sen päämäärän saavuttamiseksi, jota komissio tavoitteli, missä tapauksessa suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen olisi näytetty toteen.
YK-ECE FFV-14 ‑standardin sisältö (vuosien 2009 ja 2010 laitokset)
156. Kuten edellä 51 ja 52 kohdassa on todettu, YK-ECE FFV-14 ‑standardin vuosien 2009 ja 2010 laitoksissa todetaan, että ”kääreissä” tai ”pakkauksissa” on oltava merkintä ”korjuun jälkeisistä käsittelyistä (sen mukaisesti, mitä tuojamaan kansallisessa lainsäädännössä säädetään)”. Kuten edellä myös on todettu (ks. 54 ja 55 kohta), asianosaiset ovat eri mieltä kyseisen maininnan tulkinnasta.
157. Espanjan kuningaskunta moittii komissiota erityisesti siitä, että se on tulkinnut kyseistä standardia virheellisesti katsoessaan, että sillä jätetään jäsenvaltioille mahdollisuus säätää tai olla säätämättä sitrushedelmien korjuun jälkeisen käsittelyn mainitsemisesta pakkausmerkinnöissä, vaikka tämä mahdollisuus oli sen mukaan osoitettu toimijoille.
158. Tätä väitettä ei voida hyväksyä. On tosin totta, että YK-ECE:n antamat standardit ovat yleisölle avoimia, mikä tarkoittaa sitä, että kuka tahansa joka niin haluaa, myös sitrusalan toimija, voi ottaa huomioon niiden määräykset ja noudattaa niitä vapaaehtoisesti. On kuitenkin niin, että Geneven pöytäkirjan VII kohdan mukaan kunkin ”tämän pöytäkirjan hyväksyneen” hallituksen tehtäviin kuuluu toteuttaa ne ”toimenpiteet, joita sen kansallinen oikeus edellyttää sen tuotestandardien mukauttamiseksi”, turvautumalla tältä osin ”valmisteltaviin erityisiin standardeihin” kuten tässä tapauksessa YK-ECE FFV-14 ‑standardiin, ja siinä muistutetaan, ettei kyse ole oikeudellisesti velvoittavasta velvollisuudesta (ks. edellä 77 kohta).
159. Tästä seuraa, että kun toimenpide tällaisen standardin mukaan on vapaaehtoinen, kyse on välttämättä niiden jäsenvaltioiden harkintaan jätetystä mahdollisuudesta, joiden hallitukset ovat hyväksyneet Geneven pöytäkirjan. Tällainen mahdollisuus vastaa todellisuudessa YK-ECE:n kannalta sitä, ettei erityistoimenpidettä koskevaa suositusta ole olemassa, koska päätös siitä, toteutetaanko kyseinen toimenpide, on jätetty kunkin jäsenvaltion asian kannalta merkityksellisten seikkojen nojalla suorittamaan vapaaseen harkintaan.
160. Espanjan kuningaskunta muistuttaa myös, että riidanalainen säännös menee YK-ECE FFV-14 ‑standardilla annettua mahdollisuutta pidemmälle, koska sitä yhteistä markkinajärjestelyä koskevan asetuksen 113 a artiklan 2 kohdan mukaan (ks. edellä 2 kohta) sovelletaan kaikissa kaupan pitämisen vaiheissa, myös viennissä, eikä se koske yksinomaan tuontia.
161. Jos tämä toteamus on ymmärrettävä siten, että Espanjan kuningaskunta väittää, että YK-ECE FFV-14 ‑standardin teksti, jossa viitataan ”tuojamaan kansalliseen lainsäädäntöön”, estää määräämästä tällaista velvollisuutta viejämaan lainsäädännössä, tällaista väitettä ei voida hyväksyä.
162. Kuten edellä 13 ja 14 kohdassa on esitetty, yksi YK-ECE:n pääasiallisista päämääristä on edistää sen jäsenten taloudellista integraatiota muun muassa laatimalla YK-ECE FFV-14 ‑standardin kaltaisia standardeja. Kaupan pitämistä koskevien standardien yhdenmukaistamisella pyritään selvästikin välttämään sellaisten tarpeettomien kaupan esteiden syntyminen, jotka ovat seurausta eri jäsenvaltioiden laatimien kaupan pitämisen vaatimusten välisistä eroavuuksista.
163. Säännös, jolla asetetaan velvollisuus tehdä erityinen merkintä tiettyihin tuotteisiin, voi muodostaa tällaisen esteen yksinomaan silloin, kun sen antaa tuojamaa. Jos tuojamaa ei vaadi, että asianomaisiin tuotteisiin on tehtävä erityinen merkintä, se ei selvästikään estä niiden tuontia toisesta maasta, vaikka niissä olisikin viimeksi mainitun maan (viejämaan) lainsäädännössä edellytetty merkintä.
164. Tästä seuraa, ettei YK-ECE:n antaman kaupan pitämistä koskevan vaatimuksen kohteena nyt esillä olevan kaltaisessa tapauksessa ole eikä pidäkään olla viejämaan lainsäädäntö. Kun YK-ECE FFV-14 ‑standardista ilmenee, että sitrushedelmien korjuun jälkeisen käsittelyn merkitseminen on vapaaehtoista sen mukaisesti, mitä tuojamaan kansallisessa lainsäädännössä säädetään, tällaista säännöstä ei voida ymmärtää viejämaille osoitettuna suosituksena olla antamatta tällaista määräystä kansallisessa lainsäädännössään. Se tarkoittaa yksinkertaisesti vain sitä, että tuojamaalla on mahdollisuus vaatia tällaista merkintää, vaikkei sitä vaadittaisikaan tuotteiden viejämaan lainsäädännössä.
165. Komissiota ei toisin sanoen voida moittia siitä, etteikö se olisi riidanalaista säännöstä antaessaan noudattanut YK-ECE FFV-14 ‑standardissa olevaa suositusta, ja näin on tällaisten standardien velvoittamattomuudesta riippumatta. Sen ei myöskään voida väittää ymmärtäneen väärin kyseisen standardin sisältöä eikä tällä perusteella tehneen ilmeistä arviointivirhettä.
NOF:ää koskevat säännökset
166. Sitten on syytä tutkia niitä säännöksiä koskeva kysymys, joilla NOF:ää sallitaan käytettävän sitrushedelmien ja tarvittaessa muidenkin hedelmien ja vihannesten käsittelyssä, koska asianosaiset ovat esittäneet tästä toisistaan eroavia lausumia. Jos komissio mahdollisesti olisi ymmärtänyt väärin asian kannalta merkityksellisten säännösten soveltamisalan ja sisällön sekä niistä seuraavat velvollisuudet, tämä olisi vaikuttanut sen riidanalaisen säännöksen antamisen asianmukaisuudesta tekemään arviointiin ja voisi oikeuttaa viimeksi mainitun kumoamisen.
167. NOF:n käyttö sallittiin ensimmäistä kertaa tiettyjen sitrushedelmien pintakäsittelyaineiden käyttämisestä sekä toimenpiteistä sitrushedelmien käsittelyaineiden määrän ja laadun tarkastamiseksi 27.6.1967 annetulla neuvoston direktiivillä 67/427/ETY (EYVL 148, s. 1). Kyseisen direktiivin 1 artiklan 2 kohdalla muutettiin elintarvikkeissa sallittuja säilöntäaineita koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 5.11.1963 annetun direktiivin 64/54/ETY liitteessä olevaa I osaa lisäämällä siihen muun muassa NOF:ää koskeva maininta. Kuten viimeksi mainitun direktiivin 1 artiklasta ilmenee, sen liitteessä mainittiin ne säilöntäaineet, jotka jäsenvaltiot voivat sallia elintarvikkeiden suojaamiseksi. Direktiivillä 67/427 lisätyssä NOF:ään liittyvässä maininnassa säädettiin, että sitä voitiin käyttää yksinomaan sitrushedelmien pintakäsittelyyn, ja lisäksi siinä todettiin, että käsittely oli merkittävä päivittäiskaupassa näkyvällä merkinnällä, jolla selvästi varmistetaan kuluttajan tiedonsaanti.
168. Direktiivi 91/414 koski 1 artiklan 1 kohdan mukaan myytävässä muodossa olevien kasvinsuojeluaineiden hyväksymistä, markkinoille saattamista, käyttöä ja valvontaa sekä 2 artiklan 1 kohdassa määriteltyyn käyttöön tarkoitettujen tehoaineiden markkinoille saattamista ja valvontaa. Kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan ”kasvinsuojeluaineilla” tarkoitettiin tehoaineita, jotka oli tarkoitettu vaikuttamaan kasvituotteiden säilyvyyteen, jolleivät nämä aineet tai tuotteet olleet säilöntäaineita koskevien erityissäännöksien alaisia. NOF ei kuulunut direktiivin 91/414 soveltamisalaan nimenomaan siitä syystä, että siihen sovellettiin tuohon aikaan tällaisia erityissäännöksiä (toisin sanoen direktiivin 64/54, sellaisena kuin se oli muutettuna direktiivillä 67/427, säännöksiä).
169. Direktiivi 64/54 kumottiin 25.3.1995 lähtien elintarvikkeiden muista lisäaineista kuin väri- ja makeutusaineista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/2/EY (EYVL L 61, s. 1) 8 artiklan 1 kohdalla ja korvattiin viimeksi mainitulla direktiivillä. Myös direktiivin 95/2 liitteessä oli NOF:ää koskeva maininta. Siinä täsmennettiin, että sen käyttö oli sallittua yksinomaan sitrushedelmien pintakäsittelyyn, ja siinä vahvistettiin sallittu enimmäismäärä. Sitä vastoin siihen ei sisältynyt direktiivin 64/54, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 67/427, sen säännöksen, jonka mukaan kyseinen käsittely oli mainittava pakkausmerkinnöissä, kanssa samankaltaista säännöstä. On kuitenkin syytä todeta, että – kuten komissio toteaa – tällaisesta velvollisuudesta säädettiin tuohon aikaan sitrushedelmiä koskevassa unionin erityissäännöksessä, joka oli annettu porkkanoiden, sitrushedelmien ja syötäviksi tarkoitettujen omenoiden ja päärynöiden laatuvaatimuksista sekä asetuksen N:o 58 muuttamisesta 10.4.1989 annetulla komission asetuksella (ETY) N:o 920/89 (EYVL L 97, s. 19).
170. Komissio on kirjelmissään selittänyt, ettei NOF:ää käytetä pelkästään hedelmien säilöntäaineena vaan myös varastojen desinfiointiin, ja että alan toimijat olivat pyytäneet sen direktiiviin 91/414 perustuvaa arviointia. Se oli siis päättänyt ehdottaa sen poistamista direktiivin 95/2 liitteestä, jotta NOF olisi voitu merkitä direktiivin 91/414 liitteessä I olleeseen sallittujen aineiden luetteloon.
171. Komission ehdotus johti siihen, että direktiivin 95/2 muuttamisesta annettiin 22.12.2003 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/114/EY (EUVL L 24, s. 58). Direktiivin 95/2 liitteessä ollut NOF:ää koskeva maininta poistettiin kyseisen direktiivin 1 artiklan 3 kohdalla ja sen liitteessä olevan 3 kohdan B kohdalla. Direktiivin 2003/114 liitteen tässä osassa olevassa alaviitteessä täsmennettiin kuitenkin seuraavaa: ”[NOF:n] poistaminen tulee voimaan heti, kun näillä aineilla käsiteltyjen elintarvikkeiden merkintää koskevia vaatimuksia aletaan soveltaa torjunta-ainejäämien enimmäismääriä koskevan yhteisön lainsäädännön nojalla.”
172. Lisäksi on syytä todeta, että direktiivi 67/427 kumottiin nimenomaisesti direktiivin 2003/114 3 artiklalla. Kyseinen kumoaminen ei tietystikään koskenut mainitun direktiivin 1 artiklan 2 kohtaa, jolla muutettiin direktiiviä 64/54 (ks. edellä 168 kohta). Kyseinen säännös oli jo direktiivin 64/54 muiden säännösten kanssa kumottu direktiivillä 95/2. Direktiivin 2003/114 3 artiklalla tehty kumoaminen koski direktiivin 2003/114 niitä muita säännöksiä, jotka liittyivät tapoihin, joilla sitrushedelmistä otettiin näytteet säilöntäaineiden tarkistamiseksi (ks. mm. direktiivin 67/427 2 artikla).
173. Komissio toteaa myös, että alaviitettä, josta on kyse edellä 171 kohdassa, ei ollut sen direktiiviehdotuksessa, vaan se lisättiin parlamentin tekemän ja neuvoston hyväksymän muutoksen perusteella. Komission mukaan sen lisäämisellä ”luotiin hankala tilanne, sillä yhtäältä [kyseisessä alaviitteessä asetettu edellytys] ei voinut kirjaimellisesti täyttyä siitä syystä, ettei torjunta-ainejäämien enimmäismääriä koskevassa lainsäädännössä ollut oikeudellista perustaa, ja toisaalta oli tarpeen sallia NOF:n merkitseminen direktiivin [91/414] nojalla sallittujen tehoaineiden luetteloon, koska alan toimijoille oli jo aiheutunut huomattavia kuluja arviointimenettelystä”. Komissio selittää, että ”näissä olosuhteissa [se] päätti vuonna 2009 omaksua käytännöllisen asenteen ja katsoa, että lainsäätäjän tahto pysyttää NOF:n mainitsemisvelvollisuus voimassa – – oli edelleen tyydytetty sillä, että olemassa oli sitrushedelmien kaupan pitämistä koskeva standardi, jonka mukaan kyseinen velvollisuus koski kaikkea korjuun jälkeistä käsittelyä”.
174. NOF merkittiin nimittäin neuvoston direktiivin 91/414/ETY muuttamisesta 2-fenyylifenolin sisällyttämiseksi siihen tehoaineena 17.12.2009 annetulla komission direktiivillä 2009/160/EU (EUVL L 338, s. 83) direktiivissä 91/414 tarkoitettuja kasvinsuojeluaineita koskevaan luetteloon.
175. Espanjan kuningaskunta väittää, että pakkausmerkintää koskevat vaatimukset olisi NOF:n osalta voitu määrittää torjunta-aineita koskevassa lainsäädännössä. Kyseistä mahdollisuutta ei ollut käytetty, eikä riidanalaisen säännöksen antamista enää voida perustella vetoamalla direktiivin 2003/114 liitteessä olevaan alaviitteeseen.
176. On syytä todeta, ettei unionin yleistä tuomioistuinta ole nyt käsiteltävässä asiassa pyydetty päättämään, onko edellytystä, joka direktiivissä 2003/114 asetetaan NOF:n poistamiselle elintarvikelisäaineiden luettelosta, noudatettu, ja onko direktiivi 2009/160, jolla se merkittiin kasvinsuojeluaineita koskevaan luetteloon, lainvastainen.
177. Nyt käsiteltävän asian kannalta tärkeää on se, että komissio katsoi, että direktiivin 2003/114 liitteessä oleva alaviite osoitti unionin lainsäätäjän tahtoneen säätää velvollisuudesta mainita NOF-käsittely elintarvikkeiden pakkausmerkinnöissä ja että se otti huomioon kyseisen seikan huomioon riidanalaista säännöstä antaessaan. Kun maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston pääjohtaja edellä 64 kohdassa mainitussa kirjeessään totesi, että riidanalaisessa säännöksessä säädetyn pakkausmerkintöjä koskevan velvollisuuden poistaminen ”herättäisi vastustusta elintarvikelisäaineisiin liittyvän lainsäädännön asianmukaisen soveltamisen osalta”, oli selvää, että hän viittasi juuri unionin lainsäätäjän edellä mainitussa alaviitteessä, joka oli eräässä unionin lainsäädäntöön kuuluvassa, elintarvikelisäaineita koskevassa tekstissä, ilmaisemaan tahtoon.
178. Näin täsmennysten jälkeen on tullut selväksi, ettei komissiota voida moittia siitä, että se olisi ymmärtänyt väärin lainsäätäjän tahdon kyseiseillä alalla. Kyseinen tahto ilmenee selvästi kyseisestä alaviitteestä, jonka teksti on yksiselitteinen. Näin ollen tämänkään kysymyksen osalta ei olemassa seikkoja, joiden nojalla olisi mahdollista todeta komission tehneen ilmeisen arviointivirheen.
179. Ei ole tarpeen päättää, olisiko komissio voinut – kuten Espanjan kuningaskunta näyttää väittävän – poistaa riidanalaisessa säännöksessä säädetyn pakkausmerkintöjen tekovelvollisuuden rikkomatta direktiiviä 2003/114 tai jotain muuta unionin oikeuden säädöstä. On riittävää todeta, että komissio, jolla on kyseisellä alalla laaja harkintavalta, päätti olla sitä poistamatta.
Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen
180. Näin ollen on vielä tutkittava kysymys siitä, onko riidanalainen säännös suhteellisuusperiaatteen mukainen, eli on tutkittava, onko se edellä 152 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö huomioon ottaen ilmeisen soveltumaton tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi.
181. Riidanalaisella säännöksellä tavoiteltu päämäärä mainitaan edellä 130 kohdassa; sillä pyritään varmistamaan se, että siinä tarkoitettujen sitrushedelmien kuluttajat saavat enemmän tietoja kiinnittämällä tarvittaessa näiden huomio siihen, että näiden syötäväkseen hankkimat hedelmät on käsitelty korjuun jälkeen säilöntäaineilla tai muilla kemiallisilla aineilla.
182. Edellä 124 kohdassa esitelty perustelu, jonka mukaan sitrushedelmien pakkausmerkintöjen pakollisuudesta aiheutuu niiden tuottajille kilpailuhaitta suhteessa muiden hedelmien tai vihannesten tuottajiin, näyttää tosin puhuvan sen puolesta, että riidanalaisella säännöksellä käyttöön otettu toimenpide on soveltumaton kyseisen päämäärän saavuttamiseksi.
183. Kyseinen perustelu lähtee kuitenkin liikkeelle oletuksesta, jonka mukaan kuluttajat eivät tiedä, että hedelmiä ja vihanneksia käsitellään erilaisilla aineilla, olivatpa nämä säilöntäaineita, elintarvikelisäaineita tai kasvinsuojeluaineita. On todettava, että kyseinen oletus on virheellinen.
184. Espanjan kuningaskunta itse nimittäin vetoaa kirjelmissään erääseen vuonna 2010 julkaistuun kyselyyn, josta ilmenee, että kun kuluttajille esitettiin elintarvikkeisiin liittyviä mahdollisia ongelmia koskeva luettelo, 31 prosenttia vastanneista henkilöistä mainitsi torjunta-aineet suurimmaksi riskiksi.
185. Lisäksi on yleisesti tunnettua, että lähes kaikille hedelmille ja vihanneksille on olemassa erityisiä merkintöjä, joilla ilmoitetaan, että ne ovat peräisin bio-viljelmiltä ja ettei niitä ole käsitelty kemiallisilla aineilla. Näin ollen kuluttajat yleensä tietävät, että ne hedelmät ja vihannekset, joissa ei ole tällaista merkintää, on saatettu käsitellä tällä tavoin. Ei siis voida myöntää, että kun kuluttajat huomaavat sitrushedelmien erityiset merkinnät, he tekisivät a contrario virheellisen päätelmän, jonka mukaan muita hedelmiä ja vihanneksia, joissa tällaista merkintää ei ole, ei ole käsitelty kemiallisilla aineilla.
186. Espanjan kuningaskunta väittää myös, että riidanalaisesta säännöksestä, sen vuoksi että se koskee myös vientiin tarkoitettuja sitrushedelmiä, aiheutuu kilpailuhaittaa unionista peräisin oleville sitrushedelmille sellaisten kolmansien maiden markkinoilla, joiden lainsäädännössä ei vaadita riidanalaisessa säännöksessä säädetyn kaltaisia pakkausmerkintöjä. Unionista peräisin olevat sitrushedelmät kilpailevat näillä markkinoilla muista sellaisista maista peräisin olevien sitrushedelmien kanssa, joiden niidenkään lainsäädännössä ei vaadita tällaisia pakkausmerkintöjä. Asianomaisen tuojamaan kuluttajat voisi siis saada virheellisen käsityksen, jonka mukaan heidän on hankittava mieluummin kolmansista maista kuin unionista peräisin olevia tuotteita, sillä niitä ei – toisin kuin viimeksi mainittuja – ole käsitelty korjuun jälkeen kemiallisilla aineilla.
187. Tältä osin on syytä muistuttaa, että Euroopan unionin perusoikeuskirjan (EUVL 2007, C 303, s. 1) 38 artiklassa määrätään, että unionin politiikoissa varmistetaan korkeatasoinen kuluttajansuoja. Kyseisessä määräyksessä ja SEUT 169 artiklassa (ks. edellä 94 kohta) ei erotella unionin sisällä olevia kuluttajia unionin ulkopuolella olevista kuluttajista. Kun komissio katsoo, että nyt kyseessä olevan kaltainen toimenpide eli sitrushedelmiin tehtävä pakkausmerkintä niiden mahdollisesta korjuun jälkeisestä käsittelystä on tarpeen asianmukaisen kuluttajansuojan varmistamiseksi, ei voida hyväksyä, että se erottelisi unionissa olevat kuluttajat unionin ulkopuolella olevista kuluttajista määräämällä tällaisesta velvollisuudesta ensin mainituille tarkoitettujen mutta ei toiseksi mainitulle tarkoitettujen tuotteiden osalta.
188. Unionista peräisin olevien tuotteiden laadulliseen kuvaan ja luotettavuuteen kuuluu sekä unionissa että sen ulkopuolella tasoltaan yhtenäinen ja korkea kuluttajansuoja, ja se myötävaikuttaa siihen, että niiden asema kansainvälisillä markkinoilla säilyy ja jopa vahvistuu. Näin on muuten todennut myös komissio, kun siltä istunnossa kysyttiin, mitkä olivat olleet ne syyt, joiden vuoksi se ei ollut sulkenut riidanalaisen säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle sitrushedelmiä, jotka oli tarkoitettu vietäviksi sellaiseen maahan, jonka lainsäädännössä ei edellytetä kyseisessä säännöksessä säädetyn kaltaisia merkintöjä. Myöskin on korostettava, ettei Espanjan kuningaskunta ole esittänyt yhtäkään perustelua, jotka saattaisivat edellä esitetyt seikat kyseenalaisiksi.
189. Siinä tilanteessa, että unionista peräisin olevien sitrushedelmien korjuun jälkeisiä käsittelyjä koskevien pakkausmerkintöjen puuttumisella vaarannettaisiin unionin ulkopuolella olevien kuluttajien terveys, unionista peräisin olevien hedelmien ja vihannesten laadulliselle kuvalle ja luotettavuudelle saattaisi aiheutua haittaa. Tästä seuraa, että edellä 186 kohdassa esitetty Espanjan kuningaskunnan perustelu ei voi menestyä.
190. Kaiken edellä lausutun nojalla on päätettävä, ettei komissiota voida moittia siitä, että se olisi riidanalaista säännöstä antaessaan tehnyt ilmeisen arviointivirheen ja loukannut suhteellisuusperiaatetta. Viides kanneperuste ja koko kanne on näin ollen siis hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
191. Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Espanjan kuningaskunta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Espanjan kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.