62010CJ0364
TEISINGUMO TEISMO (didžioji kolegija) SPRENDIMAS
2012 m. spalio 16 d. (
*1
)
„Valstybės įsipareigojimų neįvykdymas — SESV 259 straipsnis — Sąjungos pilietybė — SESV 21 straipsnis — Direktyva 2004/38/EB — Teisė judėti valstybių narių teritorijoje — Vengrijos Prezidentas — Draudimas atvykti į Slovakijos Respublikos teritoriją — Valstybių narių diplomatiniai santykiai“
Byloje C-364/10
dėl pagal SESV 259 straipsnį 2010 m. liepos 8 d. pareikšto ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo
Vengrija, atstovaujama M. Z. Fehér ir E. Orgován,
ieškovė,
prieš
Slovakijos Respubliką, atstovaujamą B. Ricziová,
atsakovę,
palaikomą
Europos Komisijos, atstovaujamos A. Tokár, D. Maidani ir S. Boelaert, nurodžiusios adresą dokumentams įteikti Liuksemburge,
įstojusios į bylą šalies,
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas V. Skouris, pirmininko pavaduotojas K. Lenaerts, kolegijų pirmininkai A. Tizzano (pranešėjas), M. Ilešič, J. Malenovský, teisėjai A. Borg Barthet, U. Lõhmus, J.-C. Bonichot, C. Toader, J.-J. Kasel ir M. Safjan,
generalinis advokatas Y. Bot,
posėdžio sekretorė R. Şereş, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2012 m. vasario 1 d. posėdžiui,
susipažinęs su 2012 m. kovo 6 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1
Ieškinyje Vengrija Teisingumo Teismo prašo:
—
pripažinti, kad Slovakijos Respublika pažeidė įsipareigojimus pagal 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičiančią Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančią Direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB (OL L 158, p. 77; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 5 sk., 5 t., p 46; klaidų ištaisymas OL L 158, 2004 m. balandžio 30 d.), ir SESV 21 straipsnio 1 dalį, kai, vadovaudamasi šia direktyva, bet nesilaikydama jos nuostatų, 2009 m. rugpjūčio 21 d. uždraudė į savo teritoriją atvykti Vengrijos Prezidentui L. Sólyom,
—
pripažinti, kad Slovakijos Respublikos pozicija, jog Direktyvą 2004/38 atitinka draudimas Vengrijai atstovaujančiam asmeniui, kaip antai šios valstybės Prezidentui, atvykti į Slovakijos Respublikos teritoriją, kurios ji laikėsi iki šio ieškinio pareiškimo, taip išsaugodama galimybę kartoti šį neteisėtą elgesį, prieštarauja Sąjungos teisei, būtent ESS 3 straipsnio 2 daliai ir SESV 21 straipsnio 1 daliai,
—
pripažinti, kad Slovakijos Respublika piktnaudžiavo taikydama Sąjungos teisę, kai jos valdžios institucijos uždraudė Prezidentui L. Sólyom atvykti į šios valstybės teritoriją 2009 m. rugpjūčio 21 d., ir
—
jei būtų nuspręsta, kad konkrečia tarptautinės teisės norma gali būti ribojama Direktyvos 2004/38 taikymo ratione personae sritis, nurodyti tokių nukrypti leidžiančių nuostatų apimtį ir poveikį.
Teisinis pagrindas
2
Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 1 dalyje nurodyta:
„Nepažeidžiant nuostatų dėl kelionės dokumentų, taikomų nacionaliniam pasienio patikrinimui, valstybės narės suteikia [galiojančią] tapatybės kortelę ar [galiojantį] pasą turintiems Sąjungos piliečiams ir [galiojantį] pasą turintiems šeimos nariams, [kurie neturi valstybės narės pilietybės,] teisę įvažiuoti į jų teritoriją.
Sąjungos piliečiams netaikomas įvažiavimo vizos ar lygiaverčio formalumo reikalavimas.“
3
Šios direktyvos VI skyriaus „Teisės įvažiuoti į šalį ir teisės gyventi šalyje apribojimas dėl valstybinės politikos [viešosios tvarkos], visuomenės saugumo ir sveikatos apsaugos priežasčių“ 27 straipsnio dviejose pirmose dalyse įtvirtinta:
„1.   Laikydamosi šio skyriaus nuostatų valstybės narės gali apriboti Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių, neatsižvelgiant į pilietybę, judėjimo ir gyvenimo šalyje laisvę dėl valstybinės politikos [viešosios tvarkos], visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežasčių. Šiomis priežastimis nesinaudojama ekonominėms reikmėms patenkinti [dėl ekonominių sumetimų].
2.   Priemonės, kurių imtasi dėl valstybinės politikos [viešosios tvarkos] ar visuomenės saugumo priežasčių, turi atitikti proporcingumo principą ir turi būti grindžiamos vien tik atitinkamo asmens elgesiu. Buvę kriminaliniai nusikaltimai patys savaime [teistumas už ankstesnę nusikalstamą veiką savaime] negali būti tokių priemonių ėmimosi priežastis.
Atitinkamo asmens elgesys turi kelti tikrą ir pakankamai rimtą pavojų, kenkiantį vienam iš pagrindinių visuomenės interesų. Pateisinimai, kurie yra nesusiję su [konkretaus] atvejo aplinkybėmis arba grindžiami bendrosios prevencijos sumetimais, nėra priimtini.“
4
Galiausiai šios direktyvos 30 straipsnyje nustatyta:
„1.   Atitinkami asmenys apie pagal 27 straipsnio 1 dalį priimtus sprendimus informuojami raštu taip, kad gerai suvoktų jų turinį ir pasekmes jiems.
2.   Atitinkami asmenys tiksliai ir išsamiai informuojami apie valstybinės politikos [viešosios tvarkos], visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežastis, kuriomis buvo grindžiamas sprendimas jų atžvilgiu, nebent tai prieštarautų valstybės saugumui.
3.   Pranešime nurodomas teismas ar administracinė institucija, kurioje atitinkamas asmuo gali pateikti apeliaciją [skundą], apeliacijos [skundo] pateikimo terminas ir, jei taikytina, laikas, per kurį asmuo turi palikti valstybės narės teritoriją. Išskyrus tinkamai pagrįstus neatidėliotinus atvejus, laikas, per kurį leidžiama palikti teritoriją, turi būti ne trumpesnis kaip vienas mėnuo nuo pranešimo dienos.“
Faktinės bylos aplinkybės, ikiteisminė procedūra ir procesas Teisingumo Teisme
5
Slovakijoje buveinę turinčios asociacijos kvietimu Vengrijos Prezidentas L. Sólyom 2009 m. rugpjūčio 21 d. turėjo atvykti į Komarną (Slovakija) ir dalyvauti Šv. Stepono paminklo atidengimo ceremonijoje.
6
Iš Teisingumo Teismui pateiktos bylos medžiagos matyti, kad, viena vertus, rugpjūčio 20 d. yra Vengrijos nacionalinė šventė, skirta Vengrijos valstybės įkūrėjui ir pirmajam karaliui Šv. Steponui paminėti. Kita vertus, rugpjūčio 21 d. yra skaudi data Slovakijai, nes 1968 m. rugpjūčio 21 d. penkių Varšuvos pakto valstybių karinės pajėgos, įskaitant Vengrijos karines pajėgas, įsiveržė į Čekoslovakijos Socialistinę Respubliką.
7
Vykstant abiejų valstybių narių ambasadų diplomatiniam susirašinėjimui dėl planuojamo Vengrijos Prezidento vizito Slovakijos užsienio reikalų ministras 2009 m. rugpjūčio 21 d. perdavė Vengrijos ambasadoriui Slovakijos Respublikoje verbalinę notą, kurioje uždraudė Vengrijos Prezidentui atvykti į Slovakijos teritoriją. Šiam draudimui pagrįsti notoje nurodyta Direktyva 2004/38 ir vidaus nacionalinės teisės nuostatos dėl užsieniečių gyvenimo šalyje ir policijos pajėgų.
8
Kadangi apie šios notos turinį Prezidentui L. Sólyom buvo pranešta, kai jis buvo pakeliui į Slovakijos Respubliką, jis patvirtino gavęs šią notą pasienyje ir atsisakė įvažiuoti į šios valstybės narės teritoriją.
9
2009 m. rugpjūčio 24 d. nota Vengrijos valdžios institucijos pirmiausia užginčijo, kad Direktyva 2004/38 yra tinkamas teisinis pagrindas Slovakijos Respublikai taikyti draudimą Vengrijos Prezidentui atvykti į jos teritoriją. Jos taip pat nurodė, kad sprendimas dėl draudimo atvykti nėra pakankamai motyvuotas. Dėl šių priežasčių Slovakijos Respublika ėmėsi šios priemonės pažeisdama Sąjungos teisę.
10
Per 2009 m. rugsėjo 10 d. susitikimą Sėčėnyje (Vengrija) Vengrijos ir Slovakijos ministrai pirmininkai priėmė bendrą deklaraciją, kurioje ir toliau kiekvienas laikėsi savo pozicijos dėl ginčijamo sprendimo teisinių aspektų ir kartu apgailestavo dėl Prezidento L. Sólyom kelionės aplinkybių. Ta pačia proga, siekiant ateičiai patikslinti tam tikras oficialių ir neoficialių vizitų abiejose nagrinėjamose valstybėse praktines detales, buvo priimta atmintinė.
11
2009 m. rugsėjo 17 d. nota Slovakijos valdžios institucijos atsakė į 2009 m. rugpjūčio 24 d. notą ir nurodė, kad, atsižvelgiant į šio atvejo aplinkybes, Direktyvos 2004/38 taikymas buvo „paskutinė galimybė“ sutrukdyti Vengrijos Prezidentui atvykti į Slovakijos Respublikos teritoriją ir kad jos niekaip nepažeidė Sąjungos teisės.
12
2009 m. rugsėjo 3 d. Vengrijos užsienio reikalų ministras nusiuntė laišką Europos Bendrijų Komisijos pirmininko pavaduotojui ir paprašė Komisijos pateikti nuomonę dėl to, ar Slovakijos Respublika nepažeidė Sąjungos teisės.
13
2009 m. rugsėjo 10 d. Komisijos pirmininko pavaduotojas pripažino, kad, vadovaujantis Direktyva 2004/38, bet kuris teisės į laisvą judėjimą apribojimas turėjo atitikti proporcingumo principą, kad pagal šios direktyvos 27 straipsnio 2 dalį jis turėjo būti pagrįstas atitinkamo asmens elgesiu ir apie jį suinteresuotajam asmeniui turėjo būti pranešta 30 straipsnyje numatytais būdais, tiksliai ir išsamiai paaiškinant priežastis. Jis taip pat nurodė, kad nacionaliniai teismai turi patikrinti, ar šios direktyvos nuostatos buvo tinkamai taikomos. Jis pažymėjo, kad turi būti imtasi visų galimų priemonių siekiant išvengti tokių situacijų pasikartojimo, ir nurodė esąs įsitikinęs, kad konstruktyvus dvišalis dialogas tarp abiejų valstybių narių galėtų padėti išspręsti šį ginčą.
14
2009 m. spalio 12 d. Vengrijos užsienio reikalų ministras Vengrijos vyriausybės vardu pateikė skundą Komisijos pirmininkui ir paprašė įvertinti, ar tikslinga pagal SESV 258 straipsnį pradėti prieš Slovakijos Respubliką procedūrą dėl įsipareigojimų neįvykdymo už SESV 21 straipsnio ir Direktyvos 2004/38 pažeidimą.
15
2009 m. gruodžio 11 d. laišku Komisija nurodė, kad „pagal [SESV 21] straipsnį ir Direktyvą 2004/38 Sąjungos piliečiai turi teisę laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje“. Tačiau ji patikslino, kad „pagal tarptautinę teisę valstybės narės išsaugo teisę kontroliuoti užsienio valstybės vadovo atvykimą į savo teritoriją, nesvarbu, ar šis valstybės vadovas yra Sąjungos pilietis“.
16
Valstybės narės ir toliau organizuoja oficialius vizitus dvišaliais politiniais kanalais, taigi šiai sričiai Sąjungos teisė netaikoma. Komisijos nuomone, valstybės vadovas, žinoma, gali nuspręsti aplankyti kitą valstybę narę kaip privatus asmuo pagal SESV 21 straipsnį ir Direktyvą 2004/38, tačiau iš dokumentų, pridėtų prie Vengrijos užsienio reikalų ministro skundo, matyti, kad Vengrija ir Slovakijos Respublika nesutaria dėl numatyto vizito pobūdžio.
17
Todėl Komisija nusprendė, kad negali padaryti išvados, jog Slovakijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal Sąjungos teisės nuostatas dėl laisvo Sąjungos piliečių judėjimo, nors 2009 m. rugpjūčio 21 d. verbalinėje notoje ši valstybė narė klaidingai rėmėsi Direktyva 2004/38 ir jai įgyvendinti vidaus teisės sistemoje priimtais aktais.
18
2010 m. kovo 30 d. Vengrija, vadovaudamasi SESV 259 straipsniu, kreipėsi į Komisiją. 2010 m. balandžio 30 d. Slovakijos Respublika pateikė savo pastabas. Galiausiai 2010 m. gegužės 12 d. abiejų valstybių narių žodinės pastabos buvo išklausytos Komisijos surengtame posėdyje.
19
2010 m. birželio 24 d. pagrįstoje nuomonėje Komisija nurodė, kad SESV 21 straipsnio 1 dalies ir Direktyvos 2004/38 nuostatos netaikomos valstybės narės vadovo vizitams į kitos valstybės narės teritoriją ir šiomis aplinkybėmis nurodytas įsipareigojimų neįvykdymas nėra pagrįstas.
20
2010 m. liepos 8 d. Vengrija pareiškė šį ieškinį. Slovakijos Respublika prašo atmesti ieškinį ir priteisti iš Vengrijos bylinėjimosi išlaidas.
21
2011 m. sausio 28 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi Komisijai buvo leista įstoti į bylą palaikyti Slovakijos Respublikos reikalavimų.
Dėl ieškinio
Dėl Teisingumo Teismo kompetencijos
Šalių argumentai
22
Slovakijos Respublika remiasi tuo, jog Teisingumo Teismas neturi kompetencijos nagrinėti šią bylą, nes Sąjungos teisė netaikoma šioje byloje nagrinėjamai situacijai.
23
Atvirkščiai, Vengrija, kuriai šiuo vieninteliu klausimu pritaria Komisija, teigia, kad pagal SESV 344 straipsnį valstybės narės įsipareigojo ginčų dėl Sutarčių aiškinimo ar taikymo nespręsti kitais būdais nei nustatyti Sutartyse, todėl tik Europos Sąjungos Teisingumo Teismo kompetencijai priklauso spręsti tarp dviejų valstybių narių kilusį ginčą dėl Sąjungos teisės aiškinimo. Konkrečiai kalbant, valstybė narė, mananti, kad kita valstybė narė pažeidė Sąjungos teisę, gali prašyti Komisijos pareikšti ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo pagal SESV 258 straipsnį arba tokį ieškinį tiesiogiai pareikšti Teisingumo Teisme pagal SESV 259 straipsnį.
Teisingumo Teismo vertinimas
24
Sprendžiant dėl Slovakijos Respublikos pateikto kompetencijos nebuvimu grindžiamo prieštaravimo pakanka konstatuoti, kad nagrinėdamas šį ieškinį Teisingumo Teismas turi pareikšti nuomonę dėl Sąjungos teisės, būtent SESV 21 straipsnio ir Direktyvos 2004/38, apimties, kad galėtų įvertinti, ar remiantis Sąjungos teise Slovakijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal šią direktyvą.
25
Remiantis būtent SESV 259 straipsniu klausimas, ar Sąjungos teisė taikoma nagrinėjamu atveju, visiškai patenka į Teisingumo Teismo kompetencijos priimti sprendimą dėl galimo šios teisės pažeidimo sritį.
26
Taigi Teisingumo Teismas turi kompetenciją nagrinėti Vengrijos pareikštą ieškinį, o Slovakijos Respublikos pateiktą kompetencijos nebuvimu grindžiamą prieštaravimą reikia atmesti.
Dėl pirmojo kaltinimo
Šalių argumentai
27
Pirmuoju kaltinimu Vengrija nurodo, kad Slovakijos Respublika, uždrausdama Vengrijos Prezidentui atvykti į savo teritoriją, pažeidė SESV 21 straipsnio 1 dalį ir Direktyvą 2004/38.
28
Siekdama įrodyti, kad šioje byloje taikoma Sąjungos teisė, Vengrijos vyriausybė pirmiausia nurodo, kad Direktyva 2004/38 taikoma visiems Sąjungos piliečiams, įskaitant valstybių vadovus, ir visokio pobūdžio vizitams, t. y. oficialiems ir privatiems.
29
Be to, ji teigia, kad jei Europos Parlamentas ir Europos Sąjungos Taryba būtų norėję, jog įgyvendinant teisę į laisvą judėjimą būtų taikomos tarptautinės teisės normos, jie būtų tai numatę, kaip tai buvo padaryta, pavyzdžiui, 2003 m. lapkričio 25 d. Tarybos direktyvos 2003/109/EB dėl trečiųjų valstybių piliečių, kurie yra ilgalaikiai gyventojai, statuso (OL L 16, 2004, p. 44; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 6 t., p. 272) 3 straipsnio 2 dalies f punkte. Be kita to, tokios tarptautinės teisės normos neegzistuoja. Iš tikrųjų, remiantis Teisingumo Teismo praktika, pagal kurią Sąjungos teisės aktų leidėjas turi laikytis tarptautinės teisės, jei tokios normos egzistuoja, Direktyvoje 2004/38 į jas buvo atsižvelgta. Bet kuriuo atveju, net darant prielaidą, kad šios normos egzistuoja, Vengrija mano, kad jų taikymas neturi sudaryti kliūčių Sąjungos teisės aktų, kaip antai Direktyvos 2004/38, veiksmingumui, numatant šių teisės aktų taikymo ratione personae išimtį.
30
Toliau Vengrija nurodo, kad kiekvieno Sąjungos piliečio teisės laisvai judėti Europos Sąjungos viduje apimtis negali būti aiškinama siaurai ir šiai teisei gali būti taikomi tik Direktyvoje 2004/38 numatyti ribojimai. Tačiau šių ribojimų taikymas galimas tik kai įvykdomos šioje direktyvoje numatytos materialios ir procedūrinės sąlygos.
31
Kalbant apie materialias sąlygas, reikia nurodyti, kad Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 2 dalyje pripažįstama valstybių narių galimybė imtis ribojamųjų priemonių dėl viešosios tvarkos ar visuomenės saugumo, jei šios priemonės grindžiamos vien tik atitinkamo asmens elgesiu ir laikantis proporcingumo principo. Be to, šios ribojamosios priemonės gali būti taikomos tik jei atitinkamo asmens elgesys kelia tikrą ir pakankamai rimtą pavojų pagrindiniam visuomenės interesui. Dėl procedūrinių sąlygų pažymėtina, kad tos pačios direktyvos 30 straipsnyje įtvirtintos garantijos, kuriomis naudotis turi būti suteikta galimybė kiekvienam Sąjungos piliečiui, kurio teisė į laisvą judėjimą ribojama, ir tarp kurių, be kita ko, yra reikalavimas pranešti apie kiekvienos ribojamosios priemonės priežastis ir jo turimas apskundimo galimybes.
32
Vengrijos teigimu, drausdama Vengrijos Prezidentui atvykti į Slovakijos teritoriją, atsakovė nesilaikė nei Direktyvoje 2004/38 numatytų materialių, nei procedūrinių sąlygų. Pirma, L. Sólyom nekėlė jokio pavojaus pagrindiniam visuomenės interesui ir bet kuriuo atveju draudimas atvykti į šalį buvo neproporcinga priemonė. Antra, L. Sólyom nebuvo pateiktas joks pranešimas, kuriuo jis būtų informuotas apie nagrinėjamo sprendimo priežastis ir jo turimas apskundimo galimybes.
33
Slovakijos Respublika, šiuo klausimu palaikoma Komisijos, pirmiausia paaiškina, kad Vengrijos Prezidento vizitas buvo planuojamas kaip valstybės vadovo vizitas į kitą valstybę narę, o ne kaip privatus Sąjungos piliečio apsilankymas. Todėl kyla klausimas, ar Sąjungos teisė, būtent SESV 21 straipsnis bei Direktyva 2004/38, taikoma valstybių narių vadovams.
34
Šiuo klausimu Slovakijos Respublika nurodo, kad, atsižvelgiant į valstybių vadovų vaidmenį, jų judėjimas Sąjungoje priklauso paprotinės tarptautinės teisės ir tarptautinių konvencijų reguliuojamų diplomatinių santykių tarp valstybių narių sričiai. Pagal ESS 3 straipsnyje, 4 straipsnio 1 dalyje ir 5 straipsnyje įtvirtintą kompetencijos padalijimo principą dvišaliams tarptautiniams santykiams tarp valstybių narių netaikoma Sąjungos teisė. Tai visų pirma patvirtinta 2007 m. kovo 22 d. Sprendimu Komisija prieš Belgiją (C-437/04, Rink. p. I-2513), pagal kurį net po įstojimo į Sąjungą valstybės narės išsaugo galimybę reguliuoti savo diplomatinius santykius. Be to, jokia Sutarčių nuostata Sąjungai aiškiai nesuteikiama kompetencija reguliuoti diplomatinius santykius tarp valstybių narių.
35
Dar daugiau: kadangi valstybės vadovas yra jo vadovaujamos valstybės, kuriai atstovauja, suvereniteto simbolis, jis gali vykti į kitą suverenią valstybę tik su jos žinia ir sutikimu. Šiuo klausimu Slovakijos Respublika primena, jog ESS 4 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad „Sąjunga gerbia valstybių narių lygybę prieš Sutartis bei nacionalinį jų savitumą“ ir kad laisvo judėjimo principas jokiu atveju negali keisti ES sutarties ar antrinės teisės nuostatų taikymo srities.
36
Dėl Vengrijos pateiktų argumentų, susijusių su Sąjungos teisės taikymu šioje byloje, Slovakijos Respublika atsako, pirma, kad tai, jog Direktyvoje 2004/38 nenumatyta su valstybių vadovų judėjimu susijusi išimtis, nereiškia, kad ši direktyva jiems taikoma, nes pačiose Sutartyse įtvirtinta, jog Sąjungos teisė netaikoma valstybių vadovams. Antra, Slovakijos Respublika, kaip ir Komisija, ginčija Direktyvos 2004/38 ir Direktyvos 2003/109 palyginimą, nes šiais dviem aktais siekiama skirtingų tikslų; Direktyva 2003/109 skirta teisėtai šalyje gyvenančių imigrantų integracijai pagerinti. Trečia, 1992 m. lapkričio 24 d. Sprendimu Poulsen ir Diva Navigation (C-286/90, Rink. p. I-6019) bei 1998 m. birželio 16 d. Sprendimu Racke (C-162/96, Rink. p. -3655) nesukuriama jokios pareigos Sąjungos teisės aktų leidėjui visuose antrinės teisės aktuose nurodyti Sutarčių taikymo ratione materiae ir ratione personae sričių tarptautinės teisės atžvilgiu. Galiausiai, ketvirta, 1995 m. balandžio 6 d. Sprendimas RTE ir ITP prieš Komisiją (C-241/91 P ir C-242/91 P, Rink. p. I-743) bei 2009 m. spalio 22 d. Sprendimas Bogiatzi (C-301/08, Rink. p. I-10185) būtų svarbūs tik tuo atveju, jei Sąjungos kompetencija nebūtų ginčijama, tačiau taip nėra šioje byloje.
37
Be to, jei būtų pripažinta, kad Sąjungos teisė taikoma tokiomis kaip šios bylos aplinkybėmis, valstybės narės vadovas kitoje valstybėje narėje naudotųsi privilegijomis pagal Sąjungos teisę ir kartu būtų saugomas tarptautinėje teisėje įtvirtintų imunitetų nuo pagal Sąjungos teisę šios valstybės priimtų administracinių sprendimų taikymo. Tai reikštų, kad valstybė narė negalėtų nei uždrausti tokiam asmeniui atvykti į savo teritoriją, nei dėl jo imunitetų vėliau išsiųsti jo iš šalies.
38
Bet kuriuo atveju, net darant prielaidą, kad Sąjungos teisė taikoma šioje byloje, Slovakijos Respublika neigia tai, kad ji taikė šią teisę, ypač Direktyvą 2004/38. Šiuo klausimu ji teigia, kad 2009 m. rugpjūčio 21 d. verbalinė nota, kurioje daroma nuoroda į Direktyvą 2004/38, buvo vienas iš diplomatinio susirašinėjimo dėl planuojamo Vengrijos Prezidento vizito organizavimo dokumentų, todėl nėra „sprendimas“, kaip tai suprantama pagal šią direktyvą. Be to, šią notą parengė ne pasienio kontrolės policijos pareigūnas, o užsienio reikalų ministras, t. y. organas, kuris aiškiai neturi kompetencijos priimti sprendimo pirmąja instancija pagal Direktyvą 2004/38 ir taikytinas nacionalinės teisės nuostatas. Taip pat pažymėtina, kad ši nota buvo skirta ne L. Sólyom, bet diplomatiniais kanalais išsiųsta Vengrijai.
39
Slovakijos Respublika taip pat nurodo, kad netikusi šios notos formuluotė ir Direktyvos 2004/38 paminėjimas joje nesuponuoja šios direktyvos taikymo ratione materiae šioje byloje.
Teisingumo Teismo vertinimas
40
Priimant sprendimą dėl pirmojo ieškinyje pateikto kaltinimo pirmiausia reikia dar kartą patvirtinti, jog Sąjungos piliečio statusas yra esminis valstybių narių piliečių statusas (žr., be kita ko, 2001 m. rugsėjo 20 d. Sprendimo Grzelczyk, C-184/99, Rink. p. I-6193, 31 punktą; 2010 m. kovo 2 d. Sprendimo Rottmann, C-135/08, Rink. p. I-1449, 43 punktą bei 2011 m. lapkričio 15 d. Sprendimo Dereci ir kt., C-256/11, Rink. p. I-11315, 62 punktą).
41
Atsižvelgiant į tai, SESV 20 straipsniu kiekvienam asmeniui, turinčiam valstybės narės pilietybę, suteikiamas Sąjungos piliečio statusas (žr., be kita ko, 2002 m. liepos 11 d. Sprendimo D’Hoop, C-224/98, Rink. p. I-6191, 27 punktą; 2003 m. spalio 2 d. Sprendimo Garcia Avello, C-148/02, Rink. p. I-11613, 21 punktą ir 2011 m. kovo 8 d. Sprendimo Ruiz Zambrano, C-34/09, Rink. p. I-1177, 40 punktą).
42
Iš to darytina išvada, kad L. Sólyom neginčijamai turi šį statusą, nes yra Vengrijos pilietis.
43
Viena vertus, pagal SESV 21 straipsnį Sąjungos pilietybė kiekvienam Sąjungos piliečiui suteikia pagrindinę ir asmeninę teisę laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, taikant Sutartyse ir joms vykdyti patvirtintose priemonėse nustatytus apribojimus ir reikalavimus (2010 m. spalio 7 d. Sprendimo Lassal, C-162/09, Rink. p. I-9217, 29 punktas ir 2011 m. gegužės 5 d. Sprendimo McCarthy, C-434/09, Rink. p. I-3375, 27 punktas).
44
Kita vertus, primintina, kad Sąjungos teisė turi būti aiškinama atsižvelgiant į taikytinas tarptautinės teisės normas, nes ši teisė yra Sąjungos teisinės sistemos dalis ir saisto jos institucijas (šiuo klausimu žr. minėto Sprendimo Racke 45 ir 46 punktus bei 2008 m. rugsėjo 3 d. Sprendimo Kadi ir Al Barakaat International Foundation prieš Tarybą ir Komisiją, C-402/05 P ir C-415/05 P, Rink. p. I-6351, 291 punktą).
45
Taigi šiuo atveju reikia patikrinti, ar, kaip teigia Slovakijos Respublika, aplinkybė, kad L. Sólyom, nors ir būdamas Sąjungos pilietis, klostantis faktinėms aplinkybėms ėjo Vengrijos valstybės vadovo pareigas, gali būti tarptautine teise pagrįstas SESV 21 straipsniu jam suteiktos judėjimo laisvės taikymo ribojimas.
46
Šiuo tikslu primintina, kad, remiantis paprotinėmis viešosios tarptautinės teisės ir daugiašalių tarptautinių konvencijų normomis, valstybės vadovas tarptautiniuose santykiuose naudojasi ypatingu statusu, kuris pirmiausia apima privilegijas ir imunitetus.
47
Konkrečiai 1973 m. gruodžio 14 d. Niujorko konvencijos dėl nusikaltimų, padarytų tarptautiniu mastu saugomiems asmenims, įskaitant diplomatus, prevencijos ir baudimo už juos 1 straipsnyje, be kita ko, skelbiama, kad tokia apsauga taikoma valstybės vadovui, kai jis yra užsienio valstybės teritorijoje.
48
Taigi vienos valstybės vadovo buvimas kitos valstybės teritorijoje lemia pastarosios pareigą užtikrinti tokias pareigas einančio asmens apsaugą, kad koks būtų šio buvimo tikslas.
49
Valstybės vadovo statusas yra ypatingas, nes jis reglamentuojamas tarptautinės teisės, todėl šio vadovo veiksmams tarptautinėje arenoje, įskaitant buvimą užsienyje, taikoma ši teisė ir pirmiausia diplomatinių santykių teisė.
50
Ši ypatybė skiria tokį statusą turintį asmenį nuo visų kitų Sąjungos piliečių, todėl šio asmens atvykimui į kitos valstybės narės teritoriją taikomos kitos sąlygos nei tos, kurios taikomos kitiems piliečiams.
51
Atsižvelgiant į tai, aplinkybe, jog Sąjungos pilietis vykdo valstybės vadovo pareigas, galima pateisinti tarptautine teise grindžiamą SESV 21 straipsniu jam suteiktos judėjimo laisvės įgyvendinimo ribojimą.
52
Remiantis tuo, kas išdėstyta, darytina išvada, kad nagrinėjamos bylos aplinkybėmis nei SESV 21 straipsniu, nei a fortiori Direktyva 2004/38 Slovakijos Respublika nebuvo įpareigota leisti Vengrijos Prezidentui atvykti į savo teritoriją, taigi pirmąjį ieškinyje nurodytą kaltinimą reikia atmesti kaip nepagrįstą.
Dėl trečiojo kaltinimo
Šalių argumentai
53
Trečiuoju kaltinimu, kurį reikia toliau išnagrinėti, Vengrija nurodo, kad neleisdama Vengrijos prezidentui atvykti į savo teritoriją Slovakijos Respublika pažeidė Direktyvą 2004/38 ir kad vien tai, jog 2009 m. rugpjūčio 21 d. verbalinėje notoje remiamasi šia direktyva, patenka į piktnaudžiavimo teise sąvoką, kaip ji apibrėžta Teisingumo Teismo praktikoje (žr., be kita ko, 2000 m. gruodžio 14 d. Sprendimą Emsland-Stärke, C-110/99, Rink. p. I-11569). Iš tiesų Slovakijos Respublika rėmėsi šia direktyva siekdama politinių tikslų.
54
Vengrijos teigimu, naudojimasis Sąjungos teise siekiant išreikšti politinį priešiškumą ir imantis laisvą piliečių judėjimą ribojančių priemonių prieštarauja pagrindinėms Sąjungos vertybėms. Siekiant politinių tikslų taip pat negalima remtis Direktyvoje 2004/38 numatyta viešąja tvarka ar visuomenės saugumu. Vengrija priduria, kad jei tokie veiksmai būtų pripažinti suderinamais su Sąjungos teise, niekas nedraustų ateityje kitoms valstybėms narėms „spręsti“ savo dvišalių ginčų remiantis Sąjungos teise, o tai akivaizdžiai prieštarauja šios teisės tikslams.
55
Slovakijos Respublika atsikerta, kad nebuvo piktnaudžiauta Sąjungos teise, nes ši teisė šioje byloje netaikoma, ir kad bet kuriuo atveju šioje byloje neįvykdytos teismo praktikoje įtvirtintos tokio piktnaudžiavimo pripažinimo sąlygos.
Teisingumo Teismo vertinimas
56
Primintina, kad 2009 m. rugpjūčio 21 d. verbalinėje notoje Slovakijos Respublika klaidingai nurodė Direktyvą 2004/38, ir tai, be kita ko, ši valstybė narė pripažino.
57
Vis dėlto šios aplinkybės nepakanka tam, kad būtų nustatyta, jog Slovakijos Respublika piktnaudžiavo teise.
58
Iš tiesų Teisingumo Teismas jau buvo nusprendęs, kad siekiant įrodyti piktnaudžiavimą būtinas, pirma, objektyvių aplinkybių, iš kurių matyti, kad nors formaliai Sąjungos teisės akte numatytos sąlygos įvykdytos, šio akto tikslas nepasiektas, visetas ir, antra, subjektyvus elementas, kurį sudaro siekis gauti naudos iš Sąjungos teisės akto, dirbtinai sukuriant sąlygas, numatytas šiai naudai gauti (minėto Sprendimo Emsland-Stärke 52 ir 53 punktai bei 2005 m. liepos 21 d. Sprendimo Eichsfelder Schlachtbetrieb, C-515/03, Rink. p. I-7355, 39 punktas).
59
Šioje byloje, viena vertus, formaliai neįvykdytos Direktyvos 2004/38 taikymo sąlygos. Kadangi vienintelis aktas, kuriame į šią direktyvą daroma nuoroda, yra 2009 m. rugpjūčio 21 d. Slovakijos užsienio reikalų ministerijos verbalinė nota, adresuota Vengrijos ambasadoriui Slovakijos Respublikoje, laikytina, kad kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos nepriėmė jokio sprendimo, kaip jis suprantamas pagal šios direktyvos 27 straipsnį, ir a fortiori nepranešė apie jį L. Sólyom pagal jos 30 straipsnį.
60
Kita vertus, dėl tų pačių priežasčių iš bylos medžiagos aiškiai matyti, kad Slovakijos Respublika dirbtinai nesukūrė sąlygų, reikalingų Direktyvai 2004/38 taikyti. Vien šios direktyvos nurodymas minėtoje verbalinėje notoje akivaizdžiai nelemia jos taikymo faktinei situacijai, kurioje ji netaikoma.
61
Atsižvelgiant į šias aplinkybes, trečiąjį kaltinimą taip pat reikia atmesti kaip nepagrįstą.
Dėl antrojo ir ketvirtojo kaltinimų
62
Antrąjį ir ketvirtąjį kaltinimus reikia nagrinėti kartu.
Šalių argumentai
63
Antruoju kaltinimu Vengrija nurodo, kad egzistuoja pavojus, jog Slovakijos Respublika ateityje vėl pažeis ESS 3 straipsnį, SESV 21 straipsnį ir Direktyvą 2004/38. Tokį pavojų pirmiausia patvirtina keli Slovakijos valdžios institucijų pareiškimai, kad jų veiksmai Vengrijos Prezidento atžvilgiu nepažeidė Sąjungos teisės.
64
Kadangi Slovakijos Respublika ginčija bet kokį įsipareigojimų pagal Sąjungos teisę neįvykdymą iš esmės dėl to, kad ši teisė šioje byloje netaikoma, ji mano, jog nėra jokio pavojaus, kad tokie veiksmai pasikartos. Bet kuriuo atveju antrasis kaltinimas grindžiamas tik galimu Slovakijos valdžios institucijų elgesiu ateityje. Be to, grįsdama šį kaltinimą Vengrija nurodė informaciją, kuri susijusi su po 2009 m. rugpjūčio 21 d. notos padarytais pareiškimais, todėl atsižvelgimas į juos šioje byloje pažeistų Slovakijos Respublikos teisę į gynybą. Galiausiai, nurodydama santykių tarp dviejų valstybių narių akivaizdų pagerėjimą laikotarpiu po ginčijamų faktinių aplinkybių – tai pirmiausia liudija šio sprendimo 10 punkte nurodytas 2009 m. rugsėjo 10 d. susitikimas – Slovakijos Respublika atmeta galimybę, kad ateityje panašūs nesusipratimai pasikartos.
65
Ketvirtuoju kaltinimu Vengrija nurodo, kad jei Teisingumo Teismas nuspręstų, jog šioje byloje taikoma ne Sąjungos teisė, o tarptautinės teisės normos, jis turėtų patikslinti šių normų taikymo ratione personae sritį, kad būtų paaiškinti SESV 21 straipsnio ir Direktyvos 2004/38 taikymo ribojimai, kiek tai susiję su dvišaliais santykiais tarp valstybių narių. Teisingumo Teismas visų pirma turėtų paaiškinti, ar šie ribojimai susiję tik su valstybių vadovais, ar ir su kitomis Sąjungos piliečių grupėmis.
66
Slovakijos Respublika mano, kad klausimas, kokiems dar asmenims, be valstybių vadovų, netaikomas SESV 21 straipsnis ir Direktyva 2004/38, neturi jokios įtakos sprendimui byloje.
Teisingumo Teismo vertinimas
67
Prieš nagrinėjant šiuos du kaltinimus, reikia priminti, kad procedūra pagal SESV 259 straipsnį siekiama, kad būtų konstatuoti ir nutraukti valstybės narės veiksmai, kuriais pažeidžiama Sąjungos teisė (šiuo klausimu žr. 1979 m. vasario 7 d. Sprendimo Prancūzija prieš Komisiją, 15/76 ir 16/76, Rink. p. 321, 27 punktą; 2007 m. gruodžio 6 d. Sprendimo Komisija prieš Vokietiją, C-456/05, Rink. p. I-10517, 25 punktą bei 2010 m. rugsėjo 21 d. Sprendimo Švedija ir kt. prieš API ir Komisiją, C-514/07 P, C-528/07 P ir C-532/07 P, Rink. p. I-8533, 119 punktą).
68
Kadangi Sutartimi siekiama veiksmingai pašalinti valstybių narių įsipareigojimų neįvykdymo atvejus ir jų pasekmes (1973 m. liepos 12 d. Sprendimo Komisija prieš Vokietiją, 70/72, Rink. p. 813, 13 punktas), pagal SESV 259 straipsnį pareikštas ieškinys, susijęs su būsimu ir galimu įsipareigojimų neįvykdymu arba tik su prašymu išaiškinti Sąjungos teisę, nepriimtinas.
69
Reikia pripažinti, kad antruoju kaltinimu Vengrija, pirma, tik nurodo, jog egzistuoja pavojus, kad ESS 3 straipsnis, SESV 21 straipsnis ir Direktyva 2004/38 gali būti pažeisti ateityje, ir, antra, ji neteigia, kad šis pavojus, jei bus nustatytas, savaime reiškia Sąjungos teisės pažeidimą.
70
Kalbant apie ketvirtąjį kaltinimą, reikia nurodyti, jog Vengrija Teisingumo Teismo neprašo konstatuoti, kad Slovakijos Respublika neįvykdė įsipareigojimų, o tik siekia, kad būtų išaiškinta Sąjungos teisė. Be to, šis išaiškinimas tariamai reikalingas tam, kad ši teisė būtų taikoma kitai faktinei situacijai, nei nagrinėjama pagrindinėje byloje. Iš tiesų, 2009 m. rugpjūčio 21 d. tarp Vengrijos ir Slovakijos Respublikos įvykusio incidento aplinkybės susijusios tik su Vengrijos Prezidentu, o ne su kitomis piliečių grupėmis.
71
Tokiomis aplinkybėmis antrąjį ir ketvirtąjį kaltinimus reikia atmesti kaip nepriimtinus.
72
Kadangi nė vienam Vengrijos pateiktų kaltinimų negalima pritarti, reikia atmesti visą ieškinį.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
73
Pagal Procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jeigu laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Slovakijos Respublika prašė priteisti iš Vengrijos bylinėjimosi išlaidas, o ši bylą pralaimėjo, ji turi jas padengti.
74
Vadovaujantis to paties straipsnio 4 dalies pirma pastraipa, įstojusi į šią bylą Komisija pati padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
1.
Atmesti ieškinį.
2.
Priteisti iš Vengrijos bylinėjimosi išlaidas.
3.
Europos Komisija padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: slovakų.