Predmet C-602/22 P
ABLV Bank AS, u likvidaciji
protiv
Jedinstvenog sanacijskog odbora
Presuda Suda (veliko vijeće) od 11. prosinca 2025.
„Žalba – Ekonomska i monetarna politika – Bankovna unija – Uredba (EU) br. 806/2014 – Jedinstveni mehanizam za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava – Članak 7. – Podjela zadaća unutar jedinstvenog sanacijskog mehanizma – Članak 18. – Sanacijski postupak – Uvjeti – Odluka Jedinstvenog sanacijskog odbora (SRB) o neusvajanju sanacijskog programa – Nadležnost SRB‑a”
1.        Ekonomska i monetarna politika – Ekonomska politika – Jedinstveni mehanizam za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava – Odluka o neusvajanju sanacijskog programa – Isključiva nadležnost Jedinstvenog sanacijskog odbora – Uvjet – Neispunjavanje kumulativnih uvjeta za pokretanje sanacijskog postupka
(Uredba br. 806/2014 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 18. st. 1. do 6.)
(t. 71.-84.)
2.        Institucije Europske unije – Izvršavanje nadležnosti – Delegiranja – Uvjeti – Delegiranje ovlasti odlučivanja agencijama – Vrste delegiranja i učinci – Delegiranje jasno određenih provedbenih ovlasti – Nepostojanje bitne izmjene odnosnih ovlasti – Delegiranje diskrecijske ovlasti koja uključuje široku marginu prosudbe u pogledu temeljnih pitanja u dotičnom području politike – Moguće prenošenje odgovornosti
(čl. 290. UFEU-a)
(t. 87.-90.)
3.        Institucije Europske unije – Izvršavanje nadležnosti – Delegiranja – Uvjeti – Delegiranje ovlasti odlučivanja Jedinstvenom sanacijskom odboru (SRB) – Usvajanje sanacijskog programa od strane SRB-a – Široka diskrecijska ovlast – Normativne odredbe kojima se izbjegava prenošenje Komisijine odgovornosti na SRB
(Uredba br. 806/2014 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 18. st. 1. do 7.)
(t. 91., 92., 97., 99.)
4.        Tužba za poništenje – Akti koji se mogu pobijati – Pojam – Akti koji proizvode obvezujuće pravne učinke – Pripremni akti – Odluka Jedinstvenog sanacijskog odbora (SRB) o usvajanju sanacijskog programa – Stupanje na snagu – Nepostojanje nastanka obvezujućih pravnih učinaka – Isključenost – Odluka Komisije, odnosno Vijeća Europske unije, o potvrdi kojom se konačno utvrđuje sadržaj tog programa – Uključenost
(čl. 263. UFEU-a; Uredba br. 806/2014 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 18. st. 1. do 8. i čl. 30. st. 1. i 2.)
(t. 94., 96.)
5.        Pravo Europske unije – Načela – Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu – Utvrđenje u Povelji Europske unije o temeljnim pravima – Sudski nadzor odluka Jedinstvenog sanacijskog odbora (SRB) – Nadzor ograničen na provjeru materijalne točnosti činjenica i nepostojanje očite pogreške u ocjeni – Povreda – Nepostojanje
(čl. 263. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.)
(t. 129.-132.)
6.        Ekonomska i monetarna politika – Ekonomska politika – Jedinstveni mehanizam za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava – Usvajanje sanacijskog programa – Uvjeti – Uzimanje u obzir okolnosti koje su dovele do toga da institucija propada ili je vjerojatno da će propasti – Isključenost
(Uredba br. 806/2014 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 58. i čl. 18. st. 1. i 4.)
(t. 156.)
Kratak prikaz
Odlučujući o žalbi protiv presude Općeg suda od 6. srpnja 2022., ABLV Bank/SRB (T‑280/18, EU:T:2022:429), koju je odbio, Sud, zasjedajući u velikom vijeću, prvi put odlučuje o nadležnosti Jedinstvenog sanacijskog odbora (u daljnjem tekstu: SRB) za donošenje odluke o neusvajanju sanacijskog programa.
Žalitelj, društvo ABLV Bank AS, kreditna je institucija sa sjedištem u Latviji i društvo majka grupe ABLV. Društvo ABLV Bank Luxembourg SA kreditna je institucija sa sjedištem u Luksemburgu te je jedno od društava kćeri grupe ABLV, a žalitelj je njegov jedini dioničar. Svaka od tih dviju institucija bila je kvalificirana kao „značajan subjekt” te su na temelju toga podlijegale nadzoru Europske središnje banke (ESB) u okviru jedinstvenog nadzornog mehanizma(1).
United States Department of the Treasury (Ministarstvo financija Sjedinjenih Američkih Država) objavio je 13. veljače 2018. prijedlog mjere za označavanje žalitelja kao institucije koja predstavlja veliki rizik u području pranja novca. Nakon te objave, žalitelj više nije mogao izvršavati plaćanja u američkim dolarima. ESB je pozvao Finanšu un kapitāla tirgus komisiju (Komisija za financijska tržišta i tržišta kapitala, Latvija) i Commission de surveillance du secteur financier (Komisija za nadzor financijskog sektora, Luksemburg) da obustave plaćanja financijskih obveza žalitelja i ABLV Banka Luxembourg. ESB je 23. veljače 2018. zaključio da žalitelj i ABLV Bank Luxembourg propadaju ili je vjerojatno da će propasti. Dvjema odlukama od 23. veljače 2018. koje se odnose na žalitelja odnosno na društvo ABLV Bank Luxembourg Jedinstveni sanacijski odbor (SRB), premda je prihvatio ESB-ov zaključak o postojanju situacije propasti ili vjerojatne propasti, ipak je smatrao da sanacijska mjera u odnosu na te kreditne institucije nije nužna radi javnog interesa(2).
Ocjena Suda
Kad je riječ o pogrešci koja se tiče prava koju žalitelj navodi u pogledu tumačenja Općeg suda članka 18. Uredbe br. 806/2014 – koji je odbio tužbeni razlog koji se temeljio na SRB‑ovoj nenadležnosti za donošenje formalne odluke o neusvajanju sanacijskog programa u smislu te odredbe – Sud podsjeća, kao prvo, na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom koja se odnosi na tumačenje odredbe prava Europske unije, u obzir valja uzeti ne samo njezin tekst nego i kontekst te ciljeve propisa kojeg je dio(3).
Prije svega, u tekstu članka 18. te uredbe navodi se(4) da SRB usvaja sanacijski program, među ostalim, za financijske institucije i grupe koje se smatraju značajnima samo ako smatra da su ispunjeni uvjeti iz navedene uredbe(5), odnosno, kao prvo, propast ili vjerojatna propast subjekta ili grupe o kojoj je riječ, kao drugo, nepostojanje mjera alternativnih sanaciji i, kao treće, njezina nužnost radi javnog interesa.
U tom pogledu, kad je riječ o prvom od tih uvjeta, iz Uredbe br. 806/2014(6) proizlazi da ESB provodi procjenu o propasti ili vjerojatnoj propasti predmetnog subjekta ili grupe (u daljnjem tekstu: procjena) nakon što se savjetuje s SRB‑om te da SRB može provesti takvu procjenu samo ako, nakon što je obavijestio ESB o svojoj namjeri, ta banka ne provede procjenu u roku od tri kalendarska dana od primitka te informacije. Takva ESB-ova procjena ima za posljedicu pokretanje postupka predviđenog u članku 18. te uredbe te, slijedom toga, SRB‑ovo ispitivanje navedenih uvjeta predviđenih Uredbom(7). Stoga se tom odredbom predviđa SRB-ova nadležnost za ispitivanje tih uvjeta u svim slučajevima u kojima se sanacijski postupak pokreće na temelju ESB-ove procjene ili, ovisno o slučaju, procjene koju je proveo sâm SRB, čak i ako nisu navedene nikakve izričite naznake o nastavku tog postupka, ako SRB smatra da ti uvjeti nisu ispunjeni. Usto, iako se odredbama Uredbe br. 806/2014(8) stupanje na snagu sanacijskog programa uvjetuje potvrdom Komisije, odnosno da ona ili Vijeće ne ulože prigovor, takvo sudjelovanje tih institucija nije predviđeno u slučaju neusvajanja sanacijskog programa, što u takvom slučaju čini završni korak sanacijskog postupka predviđenog tom uredbom.
Nadalje, kad je riječ o kontekstu, Sud ističe, s jedne strane, da se na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 806/2014 ne može isključiti SRB‑ova nadležnost za donošenje odluke o neusvajanju sanacijskog programa. Iako postoji neusklađenost između jezičnih verzija te odredbe, Sud podsjeća na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, puko doslovno tumačenje jedne ili više jezičnih verzija teksta prava Unije, uz isključenje drugih verzija, ne može prevladati nad ujednačenom primjenom pravila Unije, koja zahtijeva da se ona tumače osobito s obzirom na verzije na svim jezicima. S druge strane, u uvodnoj izjavi 33. Uredbe br. 806/2014 pojašnjava se da bi SRB trebao pripremiti sve „odluke koje se odnose na postupak sanacije” te, u najvećoj mogućoj mjeri, te odluke usvojiti, što upućuje na to da je zakonodavac Unije prihvatio široko shvaćanje vrsta odluka koje je SRB dužan donijeti u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma.
Naposljetku, kad je riječ o ciljevima koji se nastoje postići Uredbom br. 806/2014, iz njezinih uvodnih izjava(9) proizlazi da je njezin cilj, uspostavom ujednačenog i centraliziranog postupka odlučivanja u području sanacije, osigurati brži i učinkovitiji postupak odlučivanja u vezi sa sanacijom u bankovnoj uniji, osobito kako bi se osigurala veća predvidljivost u vezi s mogućim ishodom propasti banaka, održala financijska stabilnost, osigurao kontinuitet pružanja temeljnih financijskih usluga i zaštitili deponenti. ESB-ova procjena prema kojoj predmetni subjekt propada ili je vjerojatno da će propasti(10) ima za posljedicu pokretanje postupka predviđenog u članku 18. te uredbe i, slijedom toga, SRB-ovo ispitivanje uvjeta predviđenih tom odredbom.
Stoga Sud smatra da tumačenje navedenog članka 18. na način da SRB nije nadležan za donošenje odluke o neusvajanju sanacijskog programa, ako smatra da ti uvjeti nisu ispunjeni, ne omogućuje da se osigura dovoljna transparentnost u pogledu ishoda sanacijskog postupka koji SRB vodi nakon utvrđenja da subjekt propada ili je vjerojatno da će propasti i tako zajamči određena predvidljivost u pogledu posljedica takve propasti, osobito kad je riječ o mjerama koje će se poduzeti nakon takvog utvrđenja. Sud u tom pogledu podsjeća na to da je, u slučaju kad SRB smatra da navedeni uvjeti nisu ispunjeni, taj zaključak završni korak sanacijskog postupka(11). Međutim, radi transparentnosti, važno je da nadležna nacionalna tijela budu obaviještena o ishodu sanacijskog postupka koji vodi SRB.
Slijedom toga, Sud smatra da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da članak 18. te uredbe treba tumačiti na način da je SRB nadležan za donošenje odluke o neusvajanju sanacijskog programa, ako smatra da nisu ispunjeni uvjeti predviđeni u stavku 1. tog članka.
Kao drugo, Sud smatra da taj zaključak nije doveden u pitanje njegovom sudskom praksom koja proizlazi iz presuda od 13. lipnja 1958., Meroni/Visoko tijelo (9/56, EU:C:1958:7) i od 18. lipnja 2024., Komisija/SRB (C‑551/22 P, EU:C:2024:520).
Sud u tom pogledu podsjeća na to da se sustav uspostavljen Uredbom br. 806/2014 temelji se na utvrđenju(12) da je izvršavanje sanacijskih ovlasti obuhvaćeno politikom Unije u području sanacije, koju mogu oblikovati samo institucije Unije, i da prilikom usvajanja svakog sanacijskog programa postoji margina prosudbe, uzimajući u obzir njihov znatan utjecaj na financijsku stabilnost i fiskalni suverenitet država članica kao i na sâmo Uniju. Osim toga, zakonodavac Unije smatrao je nužnim predvidjeti odgovarajuće sudjelovanje Vijeća i Komisije, čime se osnažuje nužna operativna neovisnost SRB‑a, uz poštovanje načelâ delegiranja ovlasti agencijama, koja su utvrđena sudskom praksom Suda(13).
Konkretnije, kad je riječ o odredbama članka 18. Uredbe br. 806/2014, Sud je presudio da se njima može izbjeći prenošenje odgovornosti(14). Naime, iako se SRB-u dodjeljuje ovlast da ocijeni jesu li ispunjeni uvjeti za usvajanje sanacijskog programa i ovlast određivanja instrumenata potrebnih za taj program, tim se odredbama Komisiji ili, ovisno o slučaju, Vijeću, dodjeljuje odgovornost za konačnu procjenu diskrecijskih aspekata sanacijskog programa, koji su obuhvaćeni Unijinom politikom u području sanacije kreditnih institucija. Ti diskrecijski aspekti podrazumijevaju posebno odvagivanje različitih ciljeva i interesa koji se tiču očuvanja financijske stabilnosti Unije i cjelovitosti unutarnjeg tržišta, uzimanja u obzir proračunskog suvereniteta država članica i zaštite interesa dioničara i vjerovnika.
Osim toga, Sud ističe da, premda je SRB-u dodijeljena široka diskrecijska ovlast u pogledu svrsishodnosti provedbe sanacijskog postupka, ona je ograničena objektivnim kriterijima i uvjetima kojima se ograničava SRB‑ovo područje djelovanja, a koji se odnose kako na uvjete tako i na sanacijske instrumente. Usto, Uredbom br. 806/2014 predviđa se sudjelovanje Komisije i Vijeća u postupku koji dovodi do usvajanja sanacijskog programa, koji, kako bi stupio na snagu, mora dobiti suglasnost Komisije i, ovisno o slučaju, Vijeća(15).
Tako je Sud smatrao da, iako se Uredbom br. 806/2014(16) predviđa da je SRB zadužen za izradu i usvajanje sanacijskog programa, on ipak nema ovlast donošenja akta koji proizvodi samostalne pravne učinke te je pojasnio da je u takvom postupku Komisijina potvrda nužan element i kako bi sanacijski program stupio na snagu i za određivanje sadržaja takvog programa. Međutim, Sud ističe da se iz toga ne može zaključiti kako je on presudio da SRB ni u kojem slučaju nema ovlast donošenja akta koji proizvodi samostalne pravne učinke. Naime, razmatranjima iz presude od 18. lipnja 2024., Komisija/SRB (C-551/22 P, EU:C:2024:520) nastoji se opravdati ocjena prema kojoj sanacijski program ne može proizvoditi obvezujuće pravne učinke neovisno o Komisijinoj odluci o odobrenju. Ta razmatranja odnose se samo na slučaj sanacijskih programa.
Usto, iako je Sud utvrdio da se u okviru usvajanja sanacijskog programa zahtijeva odgovarajuće sudjelovanje Komisije i Vijeća, kako bi se izbjeglo prenošenje odgovornosti, on se temeljio na kumuliranju elemenata koji obilježavaju SRB‑ovo usvajanje takvog programa. Međutim, u slučaju odluke o neusvajanju sanacijskog programa takvi elementi nisu ispunjeni.
S jedne strane, Sud je iz članka 18. stavka 6. Uredbe br. 806/2014 zaključio da SRB, kako bi usvojio sanacijski program, mora diskrecijski ocijeniti dva različita aspekta predmetne situacije: prvi se odnosi na uvjete koji opravdavaju usvajanje takvog programa(17), a drugi na utvrđivanje sanacijskih instrumenata potrebnih(18) u tu svrhu kao i, ovisno o slučaju, korištenje SRF‑a. Međutim, da bi SRB donio odluku o neusvajanju sanacijskog programa, zahtijeva se samo da on zaključi kako nisu ispunjeni kumulativni uvjeti koji opravdavaju usvajanje takvog programa, čime ga se oslobađa obveze utvrđivanja instrumenata potrebnih za sanaciju, čije korištenje zahtijeva posebno odvagivanje prethodno navedenih različitih ciljeva i interesa.
Stoga je opseg diskrecijskih ocjena koje SRB treba provesti kako bi odlučio da neće usvojiti sanacijski program nužno ograničeniji od opsega ocjena koje treba provesti kako bi odlučio da će usvojiti takav program. Naime, SRB-ova ovlast da ocijeni jesu li ispunjeni uvjeti predviđeni člankom 18. stavkom 1. Uredbe br. 806/2014 ograničena je objektivnim kriterijima i uvjetima kojima se ograničava SRB‑ovo područje djelovanja(19).
S druge strane, za razliku od sanacijskog programa, odluka o neusvajanju sanacijskog programa ne može sama po sebi imati za učinak nalaganje konkretnih mjera ili upotrebu sredstava, s obzirom na to da je njezin jedini učinak okončanje sanacijskog postupka koji vodi SRB.
Slijedom toga, s obzirom na sva ta razmatranja, Sud odbija kao neosnovanu žaliteljevu argumentaciju prema kojoj tumačenje Općeg suda članka 18. stavka 1. Uredbe br. 806/2014 u pobijanoj presudi nema nikakva uporišta u tekstu te odredbe ni u toj uredbi te se njime ne poštuju ograničenja SRB‑ovih ovlasti određena u navedenoj odredbi, kako proizlaze iz sudske prakse Suda koja proizlazi iz presuda od 13. lipnja 1958., Meroni/Visoko tijelo (9/56, EU:C:1958:7) i od 18. lipnja 2024., Komisija/SRB (C‑551/22 P, EU:C:2024:520).
Osim toga, smatrajući da ostale argumente i žalbene razloge koje je istaknuo žalitelj treba odbiti, Sud odbija žalbu.
1      Na temelju Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (SL 2013., L 287, str. 63.)
2      U smislu članka 18. Uredbe (EU) br. 806/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2014. o utvrđivanju jedinstvenih pravila i jedinstvenog postupka za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma i jedinstvenog fonda za sanaciju te o izmjeni Uredbe (EU) br. 1093/2010 (SL 2014., L 225, str. 1. i ispravak 2015., L 101, str. 62.)
3      Vidjeti presude od 17. studenoga 1983., Merck (292/82, EU:C:1983:335, t. 12.) i od 25. veljače 2025., BSH Hausgeräte (C‑339/22, EU:C:2025:108, t. 27.).
4      Članak 18. stavci 1. i 6.
5      Članak 18. stavak 1. točke (a) do (c) Uredbe br. 806/2014
6      Članak 18. stavak 1. drugi podstavak Uredbe br. 806/2014
7      U tom smislu presuda od 6. svibnja 2021., ABVL Bank i. dr./ESB (C-551/19 P i C-552/19 P, EU:C:2021:369, t. 67.)
8      Članak 18. stavak 7. Uredbe br. 806/2014
9      Uvodne izjave 2., 10. do 12., 31., 58. i 122.
10      U smislu članka 18. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 806/2014
11      Članak 18. Uredbe 806/2014
12      U osnovi, u uvodnim izjavama 24. i 26. Uredbe br. 806/2014
13      Presuda od 13. lipnja 1958., Meroni/Visoko tijelo (9/56, EU:C:1958:7). Vidjeti u tom smislu i presude od 22. siječnja 2014., Ujedinjena Kraljevina/Parlament i Vijeće (C‑270/12, EU:C:2014:18) kao i od 18. lipnja 2024., Komisija/SRB (C‑551/22 P, EU:C:2024:520, t. 69.).
14      U smislu sudske prakse proizišle iz presude od 13. lipnja 1958., Meroni/Visoko tijelo (9/56, EU:C:1958:7)
15      Presuda od 18. lipnja 2024., Komisija/SRB (C‑551/22 P, EU:C:2024:520, t. 77.)
16      Članci 7. i 18.
17      Članak 18. stavak 1. Uredbe br. 806/2014
18      Članak 22. stavak 2. Uredbe br. 806/2014
19      Članak 18. stavci 1., 4. i 5. Uredbe br. 806/2014