61990J0179
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-179/90 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
1.
El puerto de Genova, como todos los puertos marítimos italianos, está gestionado por un organismo público, en este caso el Consorzio autonomo del porto (en lo sucesivo, «CAP»), que constituye, según el artículo 202 del Regolamento Navigazione Marittima (Decreto del Presidente de la República no 328, de 15 de febrero de 1952; en lo sucesivo, «Reglamento»), la autoridad encargada de regular el trabajo portuario.
2.
En virtud del artículo 110 del Codice Navigazione (Real Decreto no 327, de 30 de marzo de 1942; en lo sucesivo, «Código»), el personal empleado en las operaciones portuarias se constituye en compañías o en grupos, dotados de personalidad jurídica propia, sometidos a la vigilancia de la autoridad encargada de la regulación de los trabajos portuarios.
3.
La realización de las operaciones de embarque, desembarque, transbordo, depósito y movimiento en general de mercancías o de cualquier material en el puerto está reservada, por el mismo artículo 110, a dichas compañías o grupos.
La exclusividad para la realización de las operaciones portuarias está garantizada por el artículo 1172 del Código, que prevé sanciones penales para cualquier usuario que infrinja las normas sobre el empleo del personal.
4.
Los trabajadores portuarios están inscritos, según el artículo 150 del Reglamento, en registros. Dicha inscripción y su mantenimiento están sujetos, en virtud de los artículos 152 y 156 del Reglamento, a varios requisitos, entre ellos el de tener la nacionalidad italiana.
Los mismos requisitos son válidos, con arreglo a los artículos 194 y 194 ter, para la inscripción de los trabajadores temporales.
5.
La autoridad portuaria, en virtud del párrafo primero del artículo 111 del Código, confía la actividad operacional en el puerto a empresas que constituyen, por regla general, personas jurídicas de Derecho privado. Estas empresas deben, a tenor del último párrafo de dicho texto, en todos los casos, recurrir exclusivamente, para la realización de las operaciones portuarias, al personal dependiente de las compañías.
En el puerto de Genova, estas actividades de empresas han sido confiadas, en lo que respecta a las mercancías convencionales, a Merci convenzionali porto di Genova SpA (en lo sucesivo, «Merci») y, en lo que respecta a los contenedores, a Terminal contenitori porto di Genova Spa, siendo el CAP el único accionista de ambas sociedades.
6.
La autoridad portuaria determina, en virtud de los artículos 112 del Código y 203 del Reglamento, las tarifas de las demás normas para las prestaciones de servicios de las compañías y de los grupos portuarios, así como para las de las empresas.
7.
Siderurgica Gabrielli SpA (en lo sucesivo, «Siderurgica»), establecida en Padua (Italia), importó un lote de acero para el puerto de Genova, procedente de la República Federal de Alemania. A pesar de que el buque arrendado por Siderurgica estaba dotado del equipo necesario para desembarcar los materiales, no se autorizó el desembarque directo, tanto a causa de la prohibición de utilizar mano de obra extranjera como del derecho exclusivo a efectuar operaciones portuarias, reservado a la compañía.
8.
A efectos del desembarque, Siderurgica se dirigió entonces a Merci que, a su vez, recurrió a la compañía.
9.
Como consecuencia de un retraso en la entrega de las mercancías, debido especialmente a una serie de huelgas de los trabajadores de la compañía, Siderurgica solicitó y obtuvo del Presidente del Tribunale di Genova una medida cautelar por la que se ordenaba a Merci entregar inmediatamente la mercancía.
10.
En el marco del procedimiento contradictorio iniciado tras la oposición formulada por Merci contra dicha medida, Siderurgica solicitó que se condenase a Merci a indemnizarla por el perjuicio sufrido a causa de la demora en la entrega y a reembolsarle las sumas percibidas por prestaciones de mano de obra impuestas y no pedidas, ya que Siderurgica habría podido realizar directamente el desembarque.
11.
Estimando que el litigio planteaba un problema de compatibilidad del sistema italiano con el Derecho comunitario, el Tribunale di Genova, mediante resolución de 6 de abril de 1990, decidió suspender el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciase sobre la cuestión relativa a la interpretación de lo dispuesto en los artículos 7, 30, 37, 52, 59, 85, 86 y 90 del Tratado CEE, con el fin de aclarar el extremo siguiente:
«1)
En el actual estado del Derecho comunitario, en caso de importación por vía marítima, en el territorio de un Estado miembro de la CEE, de mercancías procedentes de otro Estado miembro de la misma Comunidad, las disposiciones del artículo 90 del Tratado constitutivo de la CEE y las prohibiciones establecidas por los artículos 7, 30, 85 y 86 del mismo Tratado, ¿atribuyen a los sujetos del ordenamiento jurídico comunitario derechos que los Estados miembros están obligados a respetar, en el supuesto de que una empresa y/o compañía portuaria, que cuenta exclusivamente con trabajadores de su propia nacionalidad, tenga reservada en exclusiva con tarifas fijadas imperativamente la realización de las operaciones de carga y descarga de mercancías en los puertos nacionales, aun en el caso de que dichas operaciones puedan efectuarse con los medios y personal de a bordo?
2)
O bien, una empresa y/o compañía portuaria, que dispone exclusivamente de trabajadores de su propia nacionalidad y tiene reservada en exclusiva con tarifas fijadas imperativamente la realización de las operaciones de carga y descarga de mercancías en los puertos nacionales, ¿constituye una empresa encargada de la gestión de servicios de interés económico general, en el sentido del apartado 2 del artículo 90 del Tratado constitutivo de la CEE, respecto a la cual la aplicación de las disposiciones del apartado 1 del mismo artículo 90 y de las prohibiciones impuestas por los artículos 7, 30, 85 y 86 del citado Tratado pueda impedir el cumplimiento por la misma de la misión específica a ella confiada?»
12.
La resolución del Tribunale di Genova se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia de la CEE, el 7 de junio de 1990.
13.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas, el 26 de septiembre de 1990, Merci, representada por los Sres. Sergio Medina y Giussepe Ferraris, Abogados de Genova; la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Enrico Traversa, miembro del Servicio Jurídico, en calidad de Agente, asistido por el Sr. Renzo Maria Morresi, Abogado de Bolonia (Italia), y Siderurgica, representada por los Sres. Giuseppe Conte y Giuseppe Michele Giacomini, Abogados de Génova.
14.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
1.
Merci, parte demandante en oposición en el asunto principal, especifica que es una empresa que realiza las operaciones portuarias en régimen de concesión, pero que no se rige por el artículo 110, el cual se aplica únicamente a las compañías. Por esta razón, sopona el monopolio que la Ley establece en favor de las compañías. Además, como resulta de la resolución de remisión, la problemática en el presente asunto se refiere al monopolio de la compañía y no a un supuesto monopolio, que además no existe, de la empresa.
En cuanto a los efectos de una decisión del Tribunal de Justicia que debiese consistir en la no aplicación del artículo 110 y siguientes del Código, en el asunto principal, Merci señala que la demanda de indemnización del daño causado por la demora en la entrega podría, en abstracto, admitirse. En cambio, por lo que respecta a la demanda de reembolso de las sumas pagadas, las cargas por operaciones inútiles no pueden imputarse a la empresa Merci, que no obtuvo ningún enriquecimiento, sino en todo caso a la compañía. Merci precisa que, aun en el caso de que por decisión del Tribunal de Justicia no pudiese obtener una ventaja inmediata en el asunto principal, compartiría las dudas del tribunal remitente en cuanto a la compatibilidad de la legislación italiana con el Derecho comunitario, y ello también en lo que respecta a un interés suyo más general.
a)
A efectos de contribuir a la solución de las cuestiones planteadas, Merci señala que el Tribunal de Justicia admite que las normas sobre la competencia son aplicables a las actividades portuarias en general, tanto si se incluyen las actividades portuarias en el concepto muy amplio de transportes marítimos, a los que el Reglamento (CEE) no 4056/86 del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, por el que se determinan las modalidades de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado a los transportes marítimos (DO L 378, p. 4), ha ampliado las normas de procedimiento para la comprobación y sanción de las infracciones de las normas sobre la competencia, como si se las considerase actividades independientes, pero complementarias de los transportes.
Según Merci las compañías portuarias entran indiscutiblemente dentro del concepto de empresa admitido en Derecho comunitario; se trata, más concretamente, de empresas a las que se conceden derechos especiales o exclusivos, en el sentido del apartado 1 del artículo 90 del Tratado. El efecto directo de los artículos 7 y 30 del Tratado es evidente; lo mismo puede decirse del apartado 1 del artículo 90, sobre todo si esta disposición se invoca en relación con las normas sustanciales de los artículos 85 y 86, cuyo efecto directo es indiscutible.
b)
En el examen de la primera cuestión, Merci considera los derechos comprometidos por la práctica de reservar el trabajo portuario a las compañías.
El requisito de nacionalidad impuesto para la inscripción en el registro de los trabajadores infringe el artículo 7, así como los artículos 48, 52 y 221 del Tratado.
El derecho exclusivo de las compañías limita también la libre competencia y es, por tanto, contrario a lo dispuesto en el artículo 85, en relación con el apartado 1 del artículo 90. Es cierto, según Merci, que el reparto del mercado nacional entre las compañías portuarias resulta, no de un acuerdo entre las empresas, sino de la Ley; no obstante, la jurisprudencia más reciente del Tribunal de Justicia admite la aplicabilidad del artículo 85, en relación con los artículos 3, letra f), y 5 del Tratado, en el caso de que los Estados miembros adopten disposiciones legales que, al excluir la competencia de un sector económico determinado, produzcan los mismos efectos que las prácticas colusorias o concertadas entre empresas.
El derecho exclusivo de las compañías, junto con la normativa en materia de determinación y de aprobación de las tarifas y con los actos por los cuales se determinan efectivamente dichas tarifas, lleva a un abuso de posición dominante en el sentido del artículo 86 del Tratado. El sistema italiano, añade Merci, da lugar especialmente a precios y a condiciones no equitativos, en el sentido de la letra a) del artículo 86, en la medida en que las autoridades públicas permiten el aumento arbitrario del número de obreros que componen los equipos, lo que origina unos costes desproporcionados con relación al rendimiento, la imposición de tarifas a tanto alzado que comprenden prestaciones no efectuadas, y la obligación, para los usuarios, de pagar a equipos inactivos o por operaciones no efectuadas. El sistema conduce, además, a aplicar condiciones desiguales para prestaciones equivalentes, en el sentido de la letra c) del artículo 86, mediante la percepción de suplementos y de incrementos de las tarifas, especialmente para determinadas operaciones efectuadas con medios mecánicos, o mediante aplicaciones diversas de las diferentes descripciones arancelarias que se prestan a discriminaciones entre usuarios; a este respecto, Merci menciona varios ejemplos de prácticas abusivas corrientes en el puerto de Genova. Dichos abusos dan lugar a modificaciones en los medios de transporte utilizados o los puertos elegidos, lo que constituye un perjuicio en los intercambios. Indudablemente, el puerto de Genova, desde el punto de vista de su importancia a nivel nacional y del volumen de tráfico, constituye un «relevant market» a los efectos del artículo 86 del Tratado.
En lo que respecta al artículo 30, Merci señala que quienes utilizan los servicios portuarios tienen que soportar una carga económica injustificada que, en el puerto de Génova, se aplica en un 75 % a mercancías procedentes del extranjero; por tanto, estas cargas pueden asimilarse perfectamente a medidas restrictivas de las importaciones.
c)
En cuanto a la segunda cuestión, relativa al apartado 2 del artículo 90 del Tratado, Merci alega que las compañías portuarias no pueden ser consideradas como «empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general». Esto se desprende del propio Codice della navigazione, que prevé de manera expresa, en función precisamente del interés económico, determinadas excepciones a ese monopolio y no impone ningún requisito específico respecto al cumplimiento del servicio.
El concepto de interés económico general caracteriza a servicios para los que conviene o es necesario que los precios sean fijados por las autoridades públicas, no según la ley de la oferta y de la demanda, sino en función de otros criterios. El interés económico al que se refiere el artículo 90 debe ser general o público y se contrapone al concepto de interés especial, ya sea de un individuo o de un grupo. Ahora bien, el monopolio de las compañías se explica por la protección del interés exclusivo de los trabajadores asociados en ellas. El análisis histórico de la legislación italiana, sigue diciendo Merci, muestra asimismo que el legislador de aquella época no tuvo presente el ejercicio de actividades de interés general, sino la defensa de un interés corporativo.
Como conclusión, Merci señala que las compañías portuarias no ejercen una actividad de interés económico general, no cumplen ninguna misión y están obligadas absolutamente a observar lo dispuesto en los artículos 85, 86 y 90 del Tratado.
2.
Siderurgica, parte demandada en oposición en el litigio principal, alega, con carácter preliminar, que corresponde al Tribunal de Justicia deducir de las cuestiones formuladas por el órgano jurisdiccional nacional los elementos que deban tenerse en cuenta para la interpretación del Tratado y que sean útiles para la solución del litigio. Examinando el asunto pendiente ante el Juez nacional, la situación de hecho en el puerto de Génova y la legislación italiana, Siderurgica señala, especialmente, que Merci, cuyo capital está totalmente controlado por el CAP, es titular del derecho exclusivo de efectuar las operaciones portuarias referentes a mercancías convencionales. Para realizar dichas operaciones, Merci debe, necesariamente, recurrir al personal de la compañía, y las tarifas relativas a esas prestaciones son impuestas y homologadas mediante actos administrativos del CAP. Por lo tanto, puede considerarse a Merci como un instrumento creado por la administración pública para salvaguardar los privilegios de la minoría corporativa.
a)
El sistema de tarifas aplicado en el puerto de Genova es muy complejo, su composición particularmente confusa y el coste final imposible de determinar previamente. La aplicación de esa tarifa da lugar a precios desproporcionados en relación con las prestaciones y discriminatorios según los usuarios. A título de prácticas abusivas, contrarias a las letras a) y c) del artículo 86 del Tratado, Siderurgica cita también los ejemplos señalados por Merci. Añade, como prácticas contrarias a la letra b) del mismo artículo, el hecho de no emplear deliberadamente medios mecánicos más perfeccionados. Todas estas prácticas causan, habida cuenta de la preponderancia del tráfico internacional e intracomunitário en el puerto de Génova, un perjuicio grave al comercio entre los Estados miembros. Ese puerto constituye, tanto en lo que respecta al volumen del tráfico como debido a sus características, una parte sustancial del mercado común. Las tarifas que se aplican, declaradas ejecutorias por el CAP, se traducen, para el puerto de Genova, en el coste más elevado con relación a los servicios ofrecidos de toda la Comunidad. Estos costes inciden negativamente en el precio y han originado importantes pérdidas de tráfico.
b)
Por lo que respecta a la primera cuestión prejudicial, Siderurgica señala que el apartado 1 del artículo 90 confiere a los particulares derechos que los Estados miembros están obligados a respetar siempre que es invocado en relación con otras normas de Derecho a las que se reconoce efecto directo.
El artículo 7 del Tratado tiene, indudablemente, ese efecto directo, y el requisito de nacionalidad para los obreros que realizan operaciones portuarias infringe dicha disposición. Siderurgica añade que se impondría la misma conclusión si se hiciese referencia al artículo 48, relativo a la libre circulación de los trabajadores, y al artículo 59, sobre la libre prestación de servicios, al Reglamento (CEE) no 4055/86 del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, relativo a la aplicación del principio de libre prestación de servicios al transporte marítimo entre los Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países (DO L 378, p. 1), a los artículos 52 y 58, relativos al derecho de establecimiento de las sociedades, y al artículo 221 sobre la prohibición de discriminación en lo que respecta a la participación financiera de los nacionales de otros Estados miembros en el capital de las sociedades.
Según Siderurgica, el sistema italiano lleva a un reparto del mercado nacional de los servicios portuarios que, aun cuando hubiera sido creado por la Ley y no por un acuerdo entre empresas, no dejaría de ser contrario al artículo 85 del Tratado.
Es jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia (véase la sentencia de 30 de abril de 1974, Sacchi, 155/73, Rec. p. 409) que, incluso en el marco del artículo 90, las prohibiciones del artículo 86 tienen efecto directo. También es doctrina jurisprudencial que un monopolio garantizado por la Ley constituye un caso de posición dominante (véase, especialmente, la sentencia de 3 de octubre de 1985, CBEM/CLT e IPB, 311/84, Rec. p. 3261). Los servicios prestados en el puerto de Genova, añade Siderurgica, son suficientemente importantes como para que este puerto pueda calificarse de parte sustancial del mercado común, en el sentido del artículo 86. Por otra parte, no sólo las mercancías forman parte de los intercambios contemplados por dicha disposición, sino también las prestaciones de servicios (véase la sentencia de 30 de abril de 1974, Sacchi, antes citada). Añade que, según el Tribunal de Justicia, la explotación abusiva de una posición dominante se concreta en todos los casos en que el abuso se manifiesta en relación con los consumidores, usuarios y competidores, reales o potenciales, y asimismo en los casos en que se realizan prácticas que, sin afectar directamente a la conducta de la empresa, sino a sus operaciones internas, causan también un perjuicio al consumidor porque modifican las estructuras de la oferta (sentencias de 30 de enero de 1974, BRT, 127/73, Rec. p. 51; de 6 de marzo de 1974, Istituto chemioterapico italiano, asuntos acumulados 6/73 y 7/73, Rec. p. 223, y de 13 de noviembre de 1975, General Motors, 26/75, Rec. p. 1367). Ahora bien, los autos del asunto principal muestran que se imponen a los usuarios condiciones injustas y exorbitantes, que el tecnicismo, el carácter discrecional y la poca transparencia de las tarifas permiten la aplicación de condiciones distintas para prestaciones equivalentes y que los precios aplicados en el puerto de Genova son injustos y, comparados con los de los otros puertos, los más exorbitantes.
La imposición de tarifas injustas y desproporcionadas, principalmente al tráfico internacional, que representa el 75 % del volumen del puerto de Genova, puede considerarse también como una medida de efecto equivalente a restricciones cuantitativas, en el sentido del artículo 30 del Tratado.
El sistema portuario italiano, añade Siderurgica, infringe también el artículo 37 del Tratado, en la medida en que puede decirse que unas pocas empresas que controlan el mercado de los servicios de que se trata y que no son competidoras entre ellas disponen de un monopolio colectivo, que implica posibilidades de discriminación de las mercancías importadas con respecto a las nacionales.
c)
En cuanto a la segunda cuestión prejudicial, Siderurgica señala que no se trata aquí de una empresa encargada de la gestión de servicios de interés económico general, en el sentido del apartado 2 del artículo 90 del Tratado. Siderurgica se refiere a este respecto a una decisión del Tribunale amministrativo regionale que excluye categóricamente la posibilidad de atribuir a las compañías portuarias la misión de llevar a cabo un servicio de interés económico. Esta postura, añade, es unánimemente compartida por la doctrina italiana y ha dado lugar a un proyecto de Ley cuyo objeto es suprimir el último párrafo del artículo 110 del Codice Navigazione.
Aun suponiendo que la empresa y/o la compañía efectúen un servicio de interés económico general, no se ha demostrado que las prácticas prohibidas por el artículo 86 sean necesarias para el ejercicio de sus misiones.
Por tanto, Siderurgica propone que se responda de la siguiente manera a las cuestiones planteadas:
«1)
Las disposiciones del artículo 90 del Tratado constitutivo de la CEE y las prohibiciones previstas por los artículos 7, 30, 85 y 86 de dicho Tratado confieren a los sujetos del ordenamiento jurídico comunitario derechos que los Estados miembros están obligados a respetar.
2)
Los artículos 48, 52 y 59 del Tratado no son compatibles con una norma nacional [...] que imponga a las empresas autorizadas a ejercer actividades en los puertos la prohibición de utilizar, para su actividad de empresa, personal que dependa directamente de la misma empresa, con la correspondiente obligación de recurrir exclusivamente al personal constituido en compañías o grupos de trabajo, de conformidad con la legislación italiana.
3)
Las disposiciones del artículo 90 del Tratado, en relación con la libertad garantizada por los artículos 48, 52 y 59 del mismo Tratado, no son compatibles con una normativa nacional que, en caso de importación por vía marítima en el territorio de un Estado miembro de mercancías procedentes de otro Estado miembro, reserva exclusivamente a determinadas empresas y/o compañías portuarias la realización de las operaciones de carga y descarga de las mercancías en los puertos nacionales, incluso cuando es posible efectuar las operaciones con los medios y el personal de a bordo.
4)
El apartado 1 del artículo 90 del Tratado se opone al mantenimiento de una normativa nacional que:
a)
Atribuya a compañías portuarias o a grupos de trabajadores el derecho exclusivo a ejercer su actividad en un puerto.
b)
Prohiba a las empresas autorizadas a trabajar en los puertos utilizar, para su actividad de empresa, personal dependiente de esa misma empresa.
c)
Imponga a dichas empresas, sancionando un comportamiento diferente, la obligación de utilizar, para su actividad y a costes impuestos, exclusivamente personal constituido en compañías o en grupos de trabajo de conformidad con la legislación interna y, además, sólo de nacionalidad italiana.
5)
El apartado 1 del artículo 90 del Tratado se opone al mantenimiento de una normativa nacional que confiere a las compañías portuarias locales (o a grupos de trabajadores residentes en el puerto) el derecho exclusivo a trabajar en dicho puerto, y que prohibe, sancionando la inobservancia de tal prohibición:
a)
El ejercicio de esas actividades en concepto de prestaciones de servicios por buques de otros Estados miembros, con los medios y el personal de a bordo.
b)
El ejercicio de esas mismas actividades, en concepto de establecimiento, a las empresas de otros Estados miembros, con una organización estable de personal y de medios en el marco de dicho puerto.
6)
El artículo 7 del Tratado no es compatible con una normativa nacional que excluya a los nacionales de los Estados miembros y a las empresas constituidas con arreglo a la legislación de esos Estados de la posibilidad de efectuar, ocasional y/o permanentemente, en el marco de los puertos nacionales, prestaciones de servicios y/o actividades de empresa relativas a operaciones de carga y descarga de las mercancías importadas de o exportadas a otros Estados miembros.
7)
Una disposición nacional que autorice la aplicación de tarifas injustas y desproporcionadas para la realización de las operaciones de desembarco de mercancías en un puerto nacional puede obstaculizar los intercambios entre Estados miembros y, como tal, está prohibida por los artículos 9 y 30 del Tratado si, a causa de la superioridad cuantitativa de las mercancías procedentes del extranjero respecto a las procedentes de otros puertos nacionales, dichas cargas inciden de un modo proporcionalmente más importante sobre las mercancías extranjeras, haciendo así más gravosas y más difíciles las importaciones.
8)
El artículo 85 del Tratado no es compatible con una normativa nacional que reparta territorialmente el mercado nacional de los servicios portuarios entre las compañías constituidas, con arreglo al Derecho interno, en el marco geográfico de los distintos puertos.
9)
El artículo 86 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que una sociedad nacional concesionaria de los servicios portuarios que ocupa una posición dominante en una parte importante del mercado común:
a)
Impone transacciones no equitativas, si las compensaciones que aplica a los usuarios son notablemente más altas que las aplicadas en los demás puertos para prestaciones equivalentes.
b)
Aplica en las relaciones comerciales con otros contratantes condiciones distintas para prestaciones equivalentes si la tarifa de las compensaciones, debido al tecnicismo que permite una aplicación discrecional de la misma, crea una discriminación entre los usuarios.
10)
El apartado 2 del artículo 90 del Tratado constitutivo de la CEE debe interpretarse en el sentido de que:
a)
El movimiento de las mercancías en tránsito en los puertos nacionales no constituye una actividad de empresa de interés económico general.
b)
Las empresas encargadas de efectuar operaciones portuarias están obligadas a observar las normas del Tratado, y en particular las normas sobre la competencia, dado que la aplicación de dichas normas no obstaculiza la realización de las operaciones de carga y descarga en puertos nacionales de mercancías destinadas a otros Estados miembros de la Comunidad o procedentes de éstos.
c)
Los intercambios intracomunitários resultarían comprometidos, en contra de los principios en que se basa la Comunidad, por un régimen de excepción a la observancia de las normas del Tratado, si dicho régimen se aplicase a las empresas encargadas de prestar servicios en el ámbito de los puertos.»
3.
La Comisión mantiene que las dos cuestiones del Tribunale di Genova deben interpretarse de la siguiente manera:
«1)
En el estado actual del Derecho comunitario, ¿es posible reservar la realización de las operaciones portuarias en los puertos italianos a personal de nacionalidad italiana [...]? ; en caso de que esa “reserva” no está autorizada por el Derecho comunitario, ¿confiere éste directamente a los sujetos de dicho ordenamiento jurídico derechos que los Estados miembros están obligados a respetar?
2)
En el estado actual del Derecho comunitario, ¿es posible que la realización de las operaciones portuarias se reserve en régimen de monopolio [...] a las compañías portuarias o a los grupos sujetos a la autoridad portuaria pública, con arreglo a normas y tarifas respectivamente fijadas y aprobadas por la autoridad pública y, por consiguiente, establecidas con carácter obligatorio, cuando se trate de operaciones de carga y descarga que pueden ser efectuadas con los medios y el personal de a bordo? ; en caso de que esa “reserva” no esté autorizada por el Derecho comunitario, ¿confiere éste directamente a los sujetos de dicho ordenamiento jurídico derechos que los Estados miembros están obligados a respetar?»
a)
Según la Comisión, los artículos 30 y 37 del Tratado no son aplicables en el presente asunto. A primera vista no es evidente que las normas nacionales de que se trata puedan obstaculizar la comercialización en el mercado italiano de los productos importados respecto a los productos nacionales. El artículo 37 del Tratado se refiere, según la sentencia de 30 de abril de 1974, Sacchi, antes citada, a los intercambios de mercancías y no a un monopolio de prestaciones de servicios. En una sentencia de 28 de junio de 1983, Amélioration de l'élevage (271/80, Rec. p. 2057), el Tribunal de Justicia precisó que el artículo 37 no puede referirse a un monopolio de prestaciones de servicios cuando ese monopolio no viola el principio de la libre circulación de mercancías, discriminando a los productos importados en beneficio de los de origen nacional.
b)
Por lo que respecta a la primera cuestión, tal como ha sido reformulada, la Comisión estima que, sin tener que decidir la cuestión de si la actividad del personal en las empresas y/o en la compañía portuaria debe considerarse como un trabajo retribuido o como una actividad autónoma y/o de empresa, se debería reconocer que la normativa italiana viola la prohibición de discriminación por razón de la nacionalidad, establecida en los artículos 7, 48 y 52 del Tratado. Según la Comisión, es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que dichas disposiciones son directamente aplicables. Sin embargo, la Comisión expresa ciertas dudas sobre la pertinencia de la primera cuestión para resolver el litigio sometido al Juez nacional; en efecto, la imposibilidad de desembarcar directamente la mercancía se debe menos a los requisitos de nacionalidad impuestos por la legislación italiana que al hecho de reservar las operaciones portuarias a las compañías. Si el Juez nacional estimase que los artículos 7 y 48 ó 7 y 52 son aplicables, debería reconocer la incompatibilidad de la normativa nacional con dichas disposiciones y sustituir el Derecho nacional por las mismas.
Independientemente de una posible aplicación del artículo 59 a la luz del artículo 90, la Comisión estima que la normativa italiana, que prohibe la realización de las operaciones portuarias a un prestatario establecido en otro Estado miembro, es contraria al artículo 59 del Tratado. Las operaciones portuarias entran en el ámbito de los servicios regulados en el artículo 60 del Tratado, respecto de los cuales el artículo 59 exige la supresión de las restricciones a la libre prestación. Esta libertad sólo puede limitarse por motivos basados en la protección del orden público, en la seguridad o en la salud pública, o por necesidades objetivas, inherentes a la naturaleza de las prestaciones, requisitos que no se cumplen en el caso de autos. De igual modo, no puede admitirse, por lo que respecta a las disposiciones del artículo 66 en relación con las del artículo 55 del Tratado, que los servicios de que se trata constituyan el ejercicio del poder público.
c)
En el marco de la segunda cuestión, la Comisión examina sucesivamente los apartados 1 y 2 del artículo 90 en el estado actual del Derecho comunitario y de la jurisprudencia, las facultades del Juez nacional en la aplicación de dichas disposiciones y la aplicabilidad de las mismas a las empresas y/o compañías que operan en el puerto de Genova.
—
El apartado 1 del artículo 90 permite a los Estados conceder a las empresas derechos especiales o exclusivos, a condición de que dichas empresas ejerzan sus actividades sin violar las prohibiciones específicamente previstas por el Tratado. El hecho de que el apartado 1 del artículo 90 se refiera a los Estados miembros no impide que todas las empresas que operan en el marco comunitario, incluidas las empresas públicas y las que operan en régimen de monopolio ex lege, estén plenamente sometidas a las normas del Tratado, independientemente de que se trate de empresas públicas o privadas. Por tanto, añade la Comisión, el artículo 86 les es aplicable, con la única reserva de que la empresa no podrá ser sancionada con arreglo a las normas de Derecho comunitario cuando sea innegable que no ha hecho sino atenerse a una medida obligatoria adoptada por el Estado miembro en infracción del apartado 1 del artículo 90.
—
Sin negar a las autoridades nacionales el derecho a imponer tarifas a la empresa titular de un derecho especial o exclusivo (véase la sentencia de 11 de abril de 1989, Ahmed Saeed, 66/86, Rec. p. 803), el Tribunal de Justicia ha considerado que el hecho de que, en el marco del artículo 90, la empresa imponga al usuario tarifas injustas constituye un abuso en el sentido del artículo 86 (sentencias de 30 de abril de 1974, Sacchi, antes citada, y de 4 de mayo de 1988, Bodson, 30/87, Rec. p. 2479).
Según la Comisión, una empresa titular de derechos exclusivos que se encuentre por ello en posición dominante y que aplique tarifas injustas infringe lo dispuesto en la letra a) del párrafo segundo del artículo 86: si las tarifas hubiesen sido impuestas por la autoridad pública y la empresa no dispusiese de ningún margen de apreciación en cuanto a su aplicación, la empresa sería responsable de la acción ilegal, conjuntamente con el Estado, de conformidad con el apartado 1 del artículo 90, aun cuando esa acción no diera lugar, para ella, a sanciones; en caso de que la empresa aplicase tarifas superiores a las fijadas por la autoridad, aún sería más responsable e incurriría en sanciones en virtud del artículo 86, y ello independientemente de la responsabilidad del Estado.
—
En lo que respecta al apartado 2 del artículo 90 del Tratado, la Comisión señala que esa disposición se refiere a empresas, tanto públicas como privadas, a las que el Estado haya conferido una misión de interés general. Dado que justifica excepciones al Tratado, este concepto siempre ha sido objeto de una interpretación restrictiva por la jurisprudencia (véanse las sentencias de 14 de julio de 1971, Hein, 10/71, Rec. p. 723; de 30 de enero de 1974, BRT, antes citada, y de 11 de abril de 1989, Ahmed Saeed, antes citada).
—
En cuanto a las facultades del Juez nacional en la aplicación del artículo 90, la Comisión recuerda que es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que los artículos 85 y 86 tienen efecto directo, incluso cuando se trata de empresas que entran en el ámbito de aplicación del artículo 90 (véanse las sentencias de 30 de abril de 1974, Sacchi, antes citada, y de 9 de junio de 1977, Van Ameyede, 90/76, Rec. p. 1091). En cambio, el Tribunal de Justicia consideró, en las sentencias de 14 de julio de 1971, Hein, antes citada, de 10 de marzo de 1983, Inter-Huiles (172/82, Rec. p. 555), y de 20 de marzo de 1985, Italia/Comisión (41/83, Rec. p. 873), que el apartado 2 del artículo 90 no podía crear derechos individuales que los Jueces nacionales debiesen proteger. No obstante, añade la Comisión, el Tribunal de Justicia ha afirmado, en las sentencias de 30 de enero de 1974, BRT, antes citada, de 30 de abril de 1974, Sacchi, antes citada, y de 11 de abril de 1989, Ahmed Saeed, antes citada, que corresponde al Juez nacional investigar si una empresa que invoca el apartado 2 del artículo 90 ha sido efectivamente encargada por el Estado miembro de la gestión de un servicio de interés económico general y si la conducta de la empresa es necesaria para el cumplimiento de su misión de interés general.
—
Aplicando a la situación existente en el puerto de Genova estos principios de jurisprudencia, la Comisión señala que la empresa y/o la compañía portuaria constituyen empresas a las que el Estado italiano ha concedido derechos especiales o exclusivos, en el sentido del apartado 1 del artículo 90.
Sólo existe infracción del artículo 85, en relación con el artículo 90 del Tratado, si la empresa y la compañía han celebrado una práctica colusoria referente, en especial, a los criterios de cálculo de los precios aplicables a los usuarios del puerto.
Hay infracción del artículo 59, en relación con el artículo 90, cuando, como sucede en el presente asunto, la empresa o empresas titulares de derechos especiales o exclusivos impiden la libre prestación de servicios, en este caso las operaciones de carga y descarga de mercancías, por prestadores de servicios establecidos en otros Estados miembros.
Existe, además, infracción del artículo 86, en relación con el artículo 90, cuando la empresa o la compañía portuaria abusan de su posición dominante con el fin de obtener ventajas que no habrían podido obtener en condiciones de competencia normales. Aplicando estos principios al caso de autos, la Comisión recalca que el producto de que se trata consiste en los servicios de operaciones portuarias, que el puerto de Genova, vista su importancia, puede considerarse como el mercado geográfico afectado y que la empresa, en este caso Merci, concesionario exclusivo de las operaciones portuarias relativas a determinada categoría de mercancías, ocupa una posición dominante. El Juez nacional puede declarar una infracción del artículo 86 en el caso de Merci, ya que se ha demostrado que dicha empresa imponía al usuario prestaciones no pedidas, ajenas a la atribución exclusiva prevista por la Ley, o prestaciones no necesarias, o que imponía tarifas que excedían de los límites legales, o incluso que imponía tarifas no equitativas con relación a los servicios efectivamente prestados. También existiría abuso si las tarifas aplicadas incluyesen gastos personales no relacionados con las necesidades reales de mano de obra o con el coste real de las operaciones.
En lo que respecta a la aplicabilidad del apartado 2 del artículo 90, la Comisión señala que la empresa o la compañía portuaria ejercen, ciertamente, un servicio de interés público, pero que éste no puede calificarse, ipso facto, de servicio de interés económico general. Además, los derechos exclusivos concedidos a las empresas se refieren al interés del personal portuario. Aun suponiendo que la empresa y la compañía gestionen un principio de interés económico general, su conducta está sujeta a la censura del artículo 86, mientras no se demuestre que las prohibiciones que figuran en dicho artículo son incompatibles con el ejercicio de su misión.
Por lo tanto, la Comisión propone que se responda de la siguiente manera a las cuestiones prejudiciales planteadas:
«1)
Una normativa de un Estado que reserva a sus nacionales la realización de las operaciones portuarias en los puertos de dicho Estado, en lo que respecta principalmente a la carga y descarga de mercancías, es contraria a los artículos 48, apartado 2, o 52 del Tratado CEE; estos artículos del Tratado confieren a los particulares derechos que los Jueces nacionales están obligados a proteger.
2)
Una normativa nacional que reserva, sin justificaciones basadas en un interés general, únicamente a las compañías portuarias constituidas según el Derecho nacional, las operaciones portuarias en los puertos nacionales, especialmente la carga y descarga de mercancías, excluyendo la posibilidad de que esas mismas operaciones sean efectuadas por los buques de otros Estados miembros con los medios y personal de a bordo, es incompatible con el artículo 59 del Tratado CEE; este artículo del Tratado confiere a los particulares derechos que los Jueces nacionales están obligados a proteger.
3)
La conducta de una empresa, único concesionario de las actividades de realización de las operaciones portuarias en un puerto que constituye un elemento esencial del mercado común, consistente en: a) imponer tarifas que no son equitativas ni transparentes, b) obligar a recurrir a personal de compañías portuarias constituidas en el puerto, incluso cuando las operaciones portuarias, especialmente las de carga y descarga de mercancías, podrían ser efectuadas directamente por los buques de otros Estados miembros, con los medios y el personal de a bordo, constituye un abuso de posición dominante, en el sentido del artículo 86 del Tratado CEE, si y en la medida en que la empresa titular del derecho especial o exclusivo no pueda satisfacer totalmente la demanda de los usuarios de los servicios de que se trata; el artículo 86 confiere a los particulares derechos que los Jueces nacionales están obligados a proteger.
4)
El apartado 1 del artículo 90 del Tratado CEE prohibe a las autoridades de un Estado miembro obligar a una empresa a la cual esas mismas autoridades han concedido ya derechos especiales o exclusivos, como son los inherentes al ejercicio de las operaciones portuarias en un puerto que constituye una parte esencial del mercado común, a) a reservar dichas actividades únicamente a los nacionales de ese Estado miembro, en contra de lo dispuesto en los artículos 48 y 52 del Tratado, b) a impedir que ejerzan esas mismas actividades, en concepto de prestaciones de servicios, los buques de otros Estados miembros, con los medios y el personal de a bordo, en contra de lo dispuesto en el artículo 59 del Tratado, c) a aplicar tarifas injustas y a imponer, en cualquier caso, a los usuarios del puerto la obligación de recurrir al personal de las compañías portuarias constituidas en dicho puerto, en contra de lo dispuesto en el artículo 86 del Tratado; el apartado 1 del artículo 90 del Tratado, en relación con los artículos 48, 52, 59 y 86, reconoce a los particulares derechos que éstos pueden invocar contra las autoridades públicas de un Estado miembro y que los Jueces nacionales están obligados a proteger.
5)
Independientemente de la calificación de una empresa concesionaria o de una compañía portuaria, a la que se haya reservado de manera exclusiva la realización de operaciones portuarias, como son, especialmente, la carga y descarga de mercancías en un puerto, en calidad de empresas encargadas de la gestión de un servicio de interés económico general, en el sentido del apartado 2 del artículo 90 del Tratado, los derechos especiales que les son conferidos y las tarifas aplicadas por ellas no parecen estar justificados por ninguna exigencia relativa al cumplimiento de la misión específica que, supuestamente, les ha sido confiada, exigencia que puede obstaculizar la aplicación de las normas del Tratado, especialmente de las normas en materia de competencia.»
F. A. Schockweiler
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.