61988J0070
ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στην υπόθεση C-70/88 (
*1
)
Ι — Τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς
1.
Με την υπό κρίση προσφυγή, που ασκήθηκε βάσει του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΟΚ και 146 της Συνθήκης ΕΚΑΕ, ζητείται η ακύρωση του κανονιομού (Ευρανόμ) 3954/87 του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1987, για τον καθορισμό των μεγίστων επιτρεπτών επιπέδων ραδιενέργειας στα τρόφιμα και τις ζωοτροφές λόγω πυρηνικού ατυχήματος ή σε περίπτωση εκτάκτου κινδύνου από ακτινοβολίες (EEL 371, σ. 11).
2.
Ο κανονισμός αυτός θεσπίζει τη διαδικασία που πρέπει φα ακολουθείται για τον καθορισμό των μεγίστων επιτρεπτών επιπέδων ραδιενεργού μολύνσεως των τροφίμων και των ζωοτροφών που επιτρέπεται να διατίθενται στην αγορά ύστερα από πυρηνικό ατύχημα ή σε οποιαδήποτε περίπτωση εκτάκτου κινδύνου από ακτινοβολίες που υπάρχει κίνδυνος να προκαλεί ή να έχει προκαλέσει σημαντική ραδιενεργό μόλυνση στα τρόφιμα και τις ζωοτροφές (άρθρο 1, παράγραφος 1 ). Μόλις πληροφορηθεί επίσημα για ατύχημα ή οποιαδήποτε άλλη κατάσταση εκτάκτου κινδύνου από ακτινοβολίες, όπου υπάρχουν ενδείξεις ότι η ραδιενέργεια ενδέχεται να φθάσει ή έχει φθάσει τα μέγιστα επιτρεπτά επίπεδα που αναφέρονται στο παράρτημα, η Επιτροπή θεσπίζει αμέσως, εφόσον αυτό επιβάλλεται από τις περιστάσεις, κανονισμό για την εφαρμογή αυτών των μέγιστων επιτρεπτών επιπέδων. Η διάρκεια ισχύος του κανονισμού αυτού δεν πρέπει να υπερβαίνει τους τρεις μήνες ( άρθρο 2). Κατόπιν διαβουλεύσεως με εμπειρογνώμονες, η Επιτροπή υποβάλλει στο Συμβούλιο πρόταση κανονισμού για την προσαρμογή ή την επιβεβαίωση των διατάξεων του κανονισμού που αναφέρεται στο άρθρο 2 εντός προθεσμίας ενός μηνός από την έκδοση του. Το Συμβούλιο, με ειδική πλειοψηφία, υιοθετεί την εν λόγω πρόταση κανονισμού εντός προθεσμίας τριών μηνών ( άρθρο 3 ). Δεν πρέπει να διατίθενται στην αγορά τρόφιμα ή ζωοτροφές των οποίων η μόλυνση υπερβαίνει τα μέγιστα επιτρεπτά επίπεδα που καθορίζονται από τον κανονισμό που έχει εκδοθεί βάσει των άρθρων 2 ή 3 ( άρθρο 6 ). Οι κανόνες για την εφαρμογή του κανονισμού 2954/87 θεσπίζονται σύμφωνα με την αποκαλούμενη διαδικασία της επιτροπής διαχειρίσεως ( άρθρο 7 ).
3.
Ο προσβαλλόμενος κανονισμός εκδόθηκε βάσει του άρθρου 31 της Συνθήκης ΕΚΑΕ. Η διάταξη αυτή προβλέπει τη θέσπιση βασικών κανόνων σχετικά με την προστασία της υγείας του πληθυσμού και των εργαζομένων κατά των κινδύνων που προκύπτουν από ιοντίζουσες ακτινοβολίες σύμφωνα με την ακόλουθη διαδικασία: η Επιτροπή επεξεργάζεται τους βασικούς κανόνες κατόπιν γνώμης ομάδας εμπειρογνωμόνων στη συνέχεια το Συμβούλιο θεσπίζει, με ειδική πλειοψηφία και προτάσει της Επιτροπής, τους βασικούς κανόνες ύστερα από γνώμη της Κοινωνικής και Οικονομικής Επιτροπής και κατόπιν διαβουλεύσεως με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.
4.
Όσον αφορά το ιστορικό γενέσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού, πρέπει να σημειωθεί ότι, μετά το ατύχημα του πυρηνικού σταθμού στο Τσερνομπίλ στις 26 Απριλίου 1986, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο με ψηφίσματα της 15ης Μαΐου και 11ης Σεπτεμβρίου 1986 κάλεσε τις αρμόδιες κοινοτικές αρχές να διασφαλίσουν την προστασία της υγείας του πληθυσμού καθορίζοντας μέγιστες τιμές, οι οποίες να ορίζονται κατά τρόπο ομοιόμορφο, όσον αφορά τις δόσεις ραδιενεργού ακτινοβολίας που επιτρέπεται να υπάρχουν στα τρόφιμα.
Στις 16 Ιουνίου 1987 η Επιτροπή υπέβαλε την πρόταση της σχετικά με τον επίδικο κανονισμό του Συμβουλίου (ΕΕ C 174, σ. 6). Η πρόταση αυτή ερείδεται στο άρθρο 31 της Συνθήκης ΕΚΑΕ.
Επί της προαναφερθείσας προτάσεως της Επιτροπής, ο πρόεδρος του Συμβουλίου ζήτησε με έγγραφο της 3ης Ιουλίου 1987 τη γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σύμφωνα με το άρθρο 31 της Συνθήκης ΕΚΑΕ.
Στις 7 Ιουλίου 1987 ο πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου παρέπεμψε το θέμα για εξέταση ως προς την ουσία στην επιτροπή περιβάλλοντος, δημόσιας υγείας και προστασίας των καταναλωτών, και για εξέταση προς διατύπωση γνώμης στην επιτροπή γεωργίας, αλιείας και τροφίμων, καθώς και στην επιτροπή ενεργείας, έρευνας και τεχνολογίας.
Ήδη κατά τη συνεδρίαση της της 24ης Ιουνίου 1987, η αρμόδια επί της ουσίας επιτροπή είχε εξετάσει, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 36, παράγραφος 3, του κανονισμού του Κοινοβουλίου, την ορθότητα της προταθείσας από την Επιτροπή νομικής βάσεως και είχε αποφασίσει με έγγραφο της 26ης Ιουνίου 1987 να ζητήσει τη γνώμη της επιτροπής νομικών θεμάτων και δικαιωμάτων των πολιτών.
Την 1η Οκτωβρίου 1987 η επιτροπή νομικών θεμάτων και δικαιωμάτων των πολιτών διατύπωσε παμψηφεί γνώμη η οποία κατέληγε στο ακόλουθο συμπέρασμα:
« Η επιτροπή νομικών θεμάτων και δικαιωμάτων των πολιτών συνιστά στην επιτροπή περιβάλλοντος, δημόσιας υγείας και προστασίας των καταναλωτών να ζητήσει από την Επιτροπή να τροποποιήσει τη νομική βάση της εν λόγω προτάσεως, λαμβάνοντας υπόψη το άρθρο 100 Α της Συνθήκης ΕΟΚ, και, ενδεχομένως, να παραπέμψει το θέμα αυτό στο Κοινοβούλιο σύμφωνα με το άρθρο 36, παράγραφος 3, του κανονισμού του. »
Η επιτροπή περιβάλλοντος, δημόσιας υγείας και προστασίας των καταναλωτών υιοθέτησε τη νομική αυτή άποψη στην έκθεση που συνέταξε η Bloch von Blottnitz και, σύμφωνα με το άρθρο 36, παράγραφος 3, του κανονισμού του Κοινοβουλίου, παρέπεμψε το θέμα στο τελευταίο. Κατά τη συνεδρίαση της 13ης Οκτωβρίου 1987 το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ενέκρινε με 232 ψήφους υπέρ, 2 κατά και 9 αποχές το ακόλουθο ψήφισμα ( ΕΕ C 305, σ. 33 ):
« Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο,
...
1.
αμφισβητεί σύμφωνα με το άρθρο 36, παράγραφος 3, του κανονισμού, την καταλληλότητα της νομικής βάσεως που επέλεξε η Επιτροπή για την πρόταση κανονισμού.
2.
κρίνει ότι το άρθρο 31 της Συνθήκης ΕΚΑΕ σχετικά με την εκπόνηση εκ μέρους της Επιτροπής και τη θέσπιση εκ μέρους του Συμβουλίου των βασικών κανόνων προστασίας της υγείας του πληθυσμού και των εργαζομένων κατά των κινδύνων που προκύπτουν από τις ιοντίζουσες ακτινοβολίες δεν μπορεί να εφαρμοστεί στην προκειμένη περίπτωση
3.
κρίνει ότι η πρόταση κανονισμού πρέπει να βασισθεί στο άρθρο 100 Α της Συνθήκης ΕΟΚ σχετικά με την υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς.
4.
ζητεί επίμονα από την Επιτροπή να τροποποιήσει, σύμφωνα με το άρθρο 149, παράγραφος 3, της Συνθήκης, την πρόταση κανονισμού και να θεωρήσει ως μόνη νομική βάση το άρθρο 100 Α·
5.
αναθέτει στον πρόεδρο του να διαβιβάσει το παρόν ψήφισμα στο Συμβούλιο και την Επιτροπή. »
Κατά τη συνεδρίαση του της 28ης Οκτωβρίου 1987 το Κοινοβούλιο, βάσει εκθέσεως της επιτροπής περιβάλλοντος, δημόσιας υγείας και προστασίας των καταναλωτών, ψήφισε επί των τροποποιήσεων της προτάσεως της Επιτροπής. Ενέκρινε με απόλυτη πλειοψηφία των μελών του τις διάφορες τροποποιήσεις, συμπεριλαμβανομένης της τροποποιήσεως σχετικά με την αντικατάσταση, όσον αφορά τη νομική βάση, του άρθρου 31 της Συνθήκης ΕΚΑΕ με το άρθρο 100 Α της Συνθήκης ΕΟΚ. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζήτησε από την Επιτροπή, σύμφωνα με το άρθρο 40 του κανονισμού του, να καταστήσει γνωστή τη θέση της επί των τροποποιήσεων που είχε ψηφίσει.
Κατά τη σύνοδο του Δεκεμβρίου 1987η Επιτροπή γνωστοποίησε στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ότι ερέμενε οτο άρθρο 31 της Συνθήκης ΕΚΑΕ ως νομική βάση της προτάσεως της.
Στις 16 Δεκεμβρίου 1987 το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ενέκρινε με 348 ψήφους υπέρ, 26 κατά και 9 αποχές το εξής ψήφισμα νομοθετικού περιεχομένου ( ΕΕ C 13, σ. 61 ):
« Ψήφισμα νομοθετικού περιεχομένου
( Διαδικασία συνεργασίας )
που αποτελεί γνωμοδότηση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου για την πρόταση της Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων προς το Συμβούλιο σχετικά με κανονισμό που καθορίζει τα μέγιστα επιτρεπτά επίπεδα ραδιενέργειας για τα τρόφιμα, τις ζωοτροφές και το πόσιμο ύδωρ. (σε περίπτωση αφύσικων επιπέδων ραδιενέργειας ή πυρηνικού ατυχήματος )
Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο,
—
έχοντας υπόψη την πρόταση της Επιτροπής προς το Συμβούλιο,
—
αφού κλήθηκε από το Συμβούλιο να γνωμοδοτήσει σύμφωνα με το άρθρο 31 της Συνθήκης Ευρατόμ...,
—
έχοντας υπόψη το ψήφισμα της 13ης Οκτωβρίου 1987 που αμφισβητεί έντονα την προτεινόμενη νομική βάση,
—
έχοντας υπόψη την έκθεση της επιτροπής περιβάλλοντος, δημόσιας υγείας και προστασίας των καταναλωτών και τη γνωμοδότηση της επιτροπής ενεργείας, έρευνας και τεχνολογίας...,
—
έχοντας υπόψη το αποτέλεσμα των ψηφοφοριών για την πρόταση της Επιτροπής,
1.
απορρίπτει την πρόταση της Επιτροπής και καλεί την Επιτροπή να υποβάλει τροποποιημένη πρόταση βάσει του άρθρου 11)1) Α της Συνθήκης ΕΟΚ
2.
αναθέτει στον πρόεδρο να διαβιβάσει την παρούσα γνωμοδότηση στο Συμβούλιο και την Επιτροπή. »
Στις 14 Δεκεμβρίου 1987, δηλαδή δυο ημέρες πριν από την έγκριση του ψηφίσματος νομοθετικού περιεχομένου του Κοινοβουλίου, το Συμβούλιο κατέληξε σε συμφωνία σχετικά με τα μέτρα που έπρεπε να ληφθούν ύστερα από το πυρηνικό ατύχημα του Τσερνομπίλ. Στις 22 Δεκεμβρίου 1987 το Συμβούλιο, αφού έλαβε γνώση της γνώμης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, εξέδωσε τον κανονισμό 3954/87.
5.
Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο βάλλει κατά του κανονισμού 3954/87 κυρίως διότι ο εν λόγω κανονισμός έπρεπε να ερείδεται όχι στο άρθρο 31 της Συνθήκης ΕΚΑΕ αλλά στο άρθρο 100 Α της Συνθήκης ΕΟΚ. Η τελευταία αυτή διάταξη προβλέπει κατ' ουσίαν ότι το Συμβούλιο, αποφασίζοντας με ειδική πλειοψηφία κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής σε συνεργασία με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και μετά από διαβούλευση με την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, εκδίδει τα μέτρα σχετικά με την προσέγγιση των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών που έχουν ως αντικείμενο την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς.
II — Έγγραφη διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
1.
Το δικόγραφο της προσφυγής του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου πρωτοκολλήθηκε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 4 Μαρτίου 1988.
2.
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 11 Απριλίου 1988 το Συμβούλιο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, καθού, προέτεινε ένσταση απαραδέκτου σύμφωνα με το άρθρο 91 του κανονισμού διαδικασίας.
3.
Με Διάταξη της 13ης Ιουλίου 1988 το Δικαστήριο επέτρεψε στην Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων να παρέμβει υπέρ του καθού. Με Διάταξη της 18ης Ιανουαρίου 1989 επιτράπηκε στο Ηνωμένο Βασίλειο να παρέμβει υπέρ του καθού.
4.
Το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να αποφανθεί σύμφωνα με το άρθρο 91 του κανονισμού διαδικασίας,
—
να απορρίψει την προσφυγή ως απαράδεκτη,
—
να καταδικάσει το προσφεύγον στα δικαστικά έξοδα.
Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να ζητήσει από την Επιτροπή να λάβει θέση όσον αφορά το παραδεκτό της προσφυγής,
—
να απορρίψει την ένσταση του καθού και να κηρύξει ήδη από τη στιγμή αυτή την προσφυγή παραδεκτή,
—
άλλως, να κρίνει το ζήτημα του παραδεκτού της προσφυγής κατά την εξέταση της ουσίας,
—
να καταδικάσει το καθού στα δικαστικά έξοδα.
Το Ηνωμένο Βασίλειο και η Επιτροπή δεν υπέβαλαν αιτήματα σχετικά με το παραδεκτό της προσφυγής.
5.
Το Δικαστήριο κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετ' ακρόαση του γενικού εισαγγελέα αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία σχετικά με το ζήτημα της ενστάσεως απαραδέκτου χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων.
III — Λόγοι και επιχειρήματα των διαδίκων
1.
Το Συμβούλιο ισχυρίζεται προς στήριξη της προταθείσας ενστάσεως απαραδέκτου ότι, δυνάμει των άρθρων 146 της Συνθήκης ΕΚΑΕ και 173 της Συνθήκης ΕΟΚ, μόνο ορισμένα υποκείμενα δικαίου έχουν ικανότητα προς άσκηση προσφυγής ακυρώσεως. Το πρώτο εδάφιο των άρθρων αυτών παρέχει στο Δικαστήριο την αρμοδιότητα να αποφαίνεται επί «προσφυγών που ασκούνται από κράτος μέλος, το Συμβούλιο ή την Επιτροπή ». Οι ανωτέρω αποτελούν μια προνομιούχο κατηγορία υποκειμένων δικαίου που έχουν πάντοτε ικανότητα προς άσκηση προσφυγής ακυρώσεως, ανεξαρτήτως του χαρακτήρα της βαλλόμενης πράξεως και ασχέτως του αν η πράξη τα αφορά άμεσα ή ατομικά. Σε αντίθεση προς το πρώτο εδάφιο, το δεύτερο επιτρέπει την άσκηση ένδικης προσφυγής αποσκοπούσας στην προστασία των ιδιωτών, δεδομένου ότι τους επιτρέπει να προσβάλλουν τις πράξεις των κοινοτικών οργάνων των οποίων είναι αποδέκτες ή ως προς τις οποίες βρίσκονται σε κατάσταση ανάλογη προς αυτήν του αποδέκτη.
Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν μπορεί να θεωρηθεί ως νομικό πρόσωπο κατά την έννοια του δευτέρου εδαφίου. Σύμφωνα με όλες τις Συνθήκες μόνο η Κοινότητα διαθέτει νομική προσωπικότητα. Επομένως, μόνο βάσει του πρώτου εδαφίου θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει ικανότητα προς άσκηση προσφυγής ακυρώσεως. Κατά συνέπεια, τίθεται το ζήτημα αν το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο μπορεί να θεωρηθεί ότι περιλαμβάνεται στην κατηγορία των προνομιούχων υποκειμένων δικαίου, τα οποία μπορούν πάντοτε να ασκούν προσφυγή ακυρώσεως. Ωστόσο, μια τέτοια λύση δεν προκύπτει ούτε από ερμηνεία που συνάγεται από τη νομολογία του Δικαστηρίου ούτε από το πνεύμα και την οικονομία των Συνθηκών.
Από την πρόσφατη νομολογία του Δικαστηρίου καταφαίνεται α) ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δικαιούται να παρεμβαίνει σε διαφορές που εκκρεμούν ενώπιον του Δικαστηρίου. β) ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δικαιούται να ασκεί προσφυγή κατά παραλείψεως σύμφωνα με το άρθρο 175 της Συνθήκης ΕΟΚ' γ) ότι είναι δυνατή η άσκηση προσφυγής ακυρώσεως, σύμφωνα με το άρθρο 173 της Συνθήκης ΕΟΚ, κατά των πράξεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου που παράγουν έννομα αποτελέσματα. Ωστόσο, θα ήταν εσφαλμένο να συναχθεί από τη νομολογία αυτή το συμπέρασμα ότι και το Κοινοβούλιο έχει ικανότητα προς άσκηση προσφυγής ακυρώσεως σύμφωνα με το άρθρο 173.
Πράγματι, προκειμένου περί του δικαιώματος παρεμβάσεως σε δίκες, το Δικαστήριο έχει υιοθετήσει τη γραμματική ερμηνεία μιας διατάξεως (άρθρο 37 του οργανισμού του), όπου κατ' αντίθεση προς το άρθρο 173 χρησιμοποιείται μία διατύπωση στην οποία δεν γίνεται διάκριση μεταξύ Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και των άλλων οργάνων της Κοινότητας. Το ίδιο ισχύει και όσον αφορά το δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής κατά παραλείψεως, δεδομένου ότι η μνεία στο άρθρο 175, πρώτο εδάφιο των «άλλων οργάνων της Κοινότητος » παρέχει τη δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής κατά παραλείψεως σε όλα τα όργανα, συμπεριλαμβανομένου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
Όσον αφορά τον έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων του Κοινοβουλίου, το Συμβούλιο επικαλείται, ιδίως, την απόφαση της 23ης Απριλίου 1986, Les Verts κατά Κοινοβουλίου ( 294/83, Συλλογή 1986, σ. 1339 ), με την οποία το Δικαστήριο διηύρυνε τον δικαστικό έλεγχο στις πράξεις του Κοινοβουλίου με τις οποίες αποσκοπείται η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων έναντι τρίτων, αυτό δε διότι η Κοινότητα αποτελεί « κοινότητα δικαίου υπό την έννοια ότι ούτε τα κράτη μέλη της ούτε τα θεσμικά της όργανα διαφεύγουν τον έλεγχο της συμφωνίας των πράξεων τους προς το βασικό καταστατικό χάρτη που αποτελεί η Συνθήκη ». Εντούτοις, το επιχείρημα αυτό δεν μπορεί να προβληθεί για τη θεμελίωση δικαιώματος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου προς άσκηση προσφυγής κατά πράξεων του Συμβουλίου.
Πράγματι, οι αποφασιστικής σημασίας λόγοι ασφάλειας του δικαίου για την καθιέρωση της παθητικής νομιμοποιήσεως του Κοινοβουλίου δεν μπορούν να προβληθούν για να υποστηριχθεί η ενεργητική του νομιμοποίηση βάσει του άρθρου 173. Κανένας επιτακτικός λόγος δεν υφίσταται για να συμπληρωθεί το σύστημα ελέγχου που έχει θεσπισθεί από τη Συνθήκη, ώστε να αναγνωριστεί στο Κοινοβούλιο δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής προβλεπόμενο από τη Συνθήκη. Εξάλλου, αντίθετα από ό,τι έχει γίνει δεκτό σχετικά με την παθητική νομιμοποίηση του Κοινοβουλίου, οι διαδοχικές αναθεωρήσεις της Συνθήκης, οι οποίες βεβαίως αύξησαν τις εξουσίες του Κοινοβουλίου, δεν είχαν παρόμοιες συνέπειες, όσον αφορά τον έλεγχο της νομιμότητας των πράξεων του Συμβουλίου ή της Επιτροπής.
Καταρχάς, δεν είναι δυνατό να γίνει δεκτό το ενδεχόμενο υπάρξεως απόλυτου παραλληλισμού μεταξύ ενεργητικής και παθητικής νομιμοποιήσεως στο πλαίσιο του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΟΚ. Αντιθέτως, παθητική και ενεργητική νομιμοποίηση του Συμβουλίου έχουν διαφορετική σημασία εντός του συστήματος ελέγχου της νομιμότητας που έχει θεσπιστεί από τη Συνθήκη.
Περαιτέρω, το γεγονός ότι το Κοινοβούλιο έχει δικαίωμα προσφυγής κατά παραλείψεως σύμφωνα με το άρθρο 175 της Συνθήκης ΕΟΚ δεν συνεπάγεται ότι έχει και δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής ακυρώσεως σύμφωνα με το άρθρο 173 της Συνθήκης ΕΟΚ, διότι η προσφυγή κατά παραλείψεως αφορά μάλλον εξαιρετικές καταστάσεις παρακωλυτικής συμπεριφοράς και αδρανείας ενός οργάνου το οποίο έχει παραβεί υποχρέωση οριζόμενη από τη Συνθήκη κατά τρόπο τόσο σαφή και απαλλαγμένο αιρέσεων ώστε το παραλείψαν όργανο να μη διαθέτει κανένα περιθώριο εκτιμήσεως. Καίτοι σε μια τέτοια περίπτωση φαίνεται δικαιολογημένο, όσον αφορά τον έλεγχο των εκδιδόμενων από τα όργανα πράξεων, να αναγνωριστεί κατ' εξαίρεση στο Κοινοβούλιο το δικαίωμα να ζητεί τη διαπίστωση της παραβάσεως της Συνθήκης που διαπράχθηκε από το παραλείψαν όργανο, αντιθέτως, το ανεπτυγμένο σύστημα των θεσπισμένων από τη Συνθήκη ένδικων μέσων δεν καθιστά αναγκαία την ενεργητική νομιμοποίηση του Κοινοβουλίου. Επιπλέον, σε περίπτωση που το Συμβούλιο παραλείπει να λάβει απόφαση, το Κοινοβούλιο στερείται οποιασδήποτε συμμετοχής. Αντιθέτως, αν το Συμβούλιο εκδώσει μια πράξη, το Κοινοβούλιο έχει τη δυνατότητα να προβάλει την άποψη του, σύμφωνα με τους κανόνες και τις διαδικαστικές λεπτομέρειες που έχουν θεσπιστεί από τη Συνθήκη, ασκώντας τις εξουσίες που διαθέτει επί πολιτικού επιπέδου (διαβούλευση, συνεργασία, σύμφωνη γνώμη κλπ ).
Εξάλλου, δικαίωμα προσφυγής ακυρώσεως δεν μπορεί να συναχθεί από το δικαίωμα παρεμβάσεως στις δίκες που εκκρεμούν ενώπιον του Δικαστηρίου, εφόσον πρόκειται για δυο διαφορετικής φύσεως διαδικασίες. Το δικαίωμα παρεμβάσεως επιτρέπει στο Κοινοβούλιο, όπως άλλωστε και σε όλα τα κοινοτικά όργανα, τα κράτη μέλη και οποιοδήποτε πρόσωπο να προβάλλουν τις απόψεις στο πλαίσιο των υποβαλλόμενων στη κρίση του Δικαστηρίου υποθέσεων. Το δικαίωμα αυτό καθιστά δυνατό στο Δικαστήριο να έχει πλήρη γνώση όλων των ασκούντων επιρροή επιχειρημάτων χάριν της ορθής απονομής της δικαιοσύνης. Αυτό δεν συνεπάγεται ωστόσο ότι το Κοινοβούλιο πρέπει επίσης να διαδραματίζει ενεργό ρόλο στο πλαίσιο του συστήματος ελέγχου της νομιμότητας των εκδιδόμενων από το Συμβούλιο πράξεων.
Τέλος, δεν μπορεί να γίνει δεκτό το επιχείρημα ότι πρέπει να παρασχεθεί στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο — το οποίο δεν έχει πραγματικό δικαίωμα πολιτικού ελέγχου επί του Συμβουλίου — εξουσία ελέγχου επί δικαιοδοτικού επιπέδου. Πράγματι, με τις Συνθήκες έχει θεσμοθετηθεί μεταξύ των θεσμικών οργάνων μία ισορροπία η οποία ανταποκρίνεται στον θεμελιώδη χαρακτήρα μιας εννόμου τάξεως της οποίας η δημιουργία και η ανάπτυξη καθορίζονται με νομικούς κανόνες. Στο πλαίσιο της τηρήσεως της ισορροπίας αυτής, τα όργανα υποχρεούνται να ασκούν τις εξουσίες που τους έχουν παρασχεθεί από τις Συνθήκες σε συμφωνία με τη γενική διάταξη του άρθρου 4 της Συνθήκης ΕΟΚ.
Ειδικότερα, το άρθρο 155, πρώτη περίπτωση, της Συνθήκης ΕΟΚ αναθέτει στην Επιτροπή τον ρόλο του «φύλακα της Συνθήκης». Σε περίπτωση που θα αναγνωριζόταν στο Κοινοβούλιο εξουσία γενικού ελέγχου της νομιμότητας των πράξεων των οργάνων βάσει του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΟΚ, η λειτουργία και οι εξουσίες των οργάνων θα συγχέονταν. Θα προέκυπτε τότε μια κατάσταση όπου το Κοινοβούλιο θα βρισκόταν σε άμεσο ανταγωνισμό με την Επιτροπή, πράγμα που θα συνεπήγετο διχοτόμηση του πολιτικού ελέγχου.
Η πραγματική λειτουργία του Κοινοβουλίου στο πλαίσιο του θεσμικού συστήματος έχει τρεις όψεις, δηλαδή τον πολιτικό έλεγχο, τη συμμετοχή υπό μορφή συμβουλευτική, συνεργασίας ή σύμφωνης γνώμης στη διαδικασία λήψεως των αποφάσεων του Συμβουλίου και τη σύμπραξη στην απόφαση επί του προϋπολογισμού. Δεν πρέπει όμως να παροράται ότι, αντίθετα με την κατάσταση που επικρατεί στα κράτη μέλη, στο πλαίσιο του συστήματος της Συνθήκης το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν νομοθετεί. Ωστόσο, η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη παρέχει στο Κοινοβούλιο τη δυνατότητα να συμμετέχει στο εξής κατά τρόπο περισσότερο αποτελεσματικό στην κοινοτική νομοθετική διαδικασία.
2.
Το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται ότι η υπό κρίση υπόθεση χαρακτηρίζεται από στοιχεία νέα σε σχέση με την υπόθεση 302/87 (απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 1988, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1988, σ. 5615).
Πρώτον, με την απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 1988 το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αποτελεί πολιτικό όργανο στο οποίο έχουν παρασχεθεί εξουσίες πολιτικού ελέγχου, δηλαδή η πρόταση δυσπιστίας και το δικαίωμα συμμετοχής στη νομοθετική διαδικασία, και ότι το σύστημα ενδίκων μέσων που προβλέπεται από τις Συνθήκες είναι ικανό να διασφαλίζει την έννομη προστασία του Κοινοβουλίου, έστω και αν δεν έχει παρασχεθεί στο τελευταίο, σύμφωνα με το άρθρο 173 της Συνθήκης ΕΟΚ, δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής. Με την ίδια απόφαση έγινε επίσης δεκτό ότι στην Επιτροπή έχει ανατεθεί η ευθύνη της μέριμνας του σεβασμού των προνομιών του Κοινοβουλίου.
Αντιθέτως, στην υπό κρίση υπόθεση το αντικείμενο της διαφοράς διαφέρει απ' αυτό της προαναφερθείσας υποθέσεως « περί επιτροπών ». Στην υπό κρίση υπόθεση πρόκειται για αίτημα ακυρώσεως λόγω παραβάσεως ουσιώδους τύπου, διότι το Συμβούλιο στήριξε την επίδικη πράξη του επί μη προσήκουσας νομικής βάσεως. Η παράβαση αυτή ουσιώδους τύπου αλλοίωσε τον χαρακτήρα της συμμετοχής του Κοινοβουλίου στη νομοθετική διαδικασία.
Δεύτερον, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο βρίσκεται, εν προκειμένω, αντιμέτωπο με τα δυο άλλα κοινοτικά όργανα, δηλαδή το Συμβούλιο ως καθού, και την Επιτροπή ως παρεμβαίνουσα υπέρ του Συμβουλίου. Επομένως, η Επιτροπή, η οποία κατά το Δικαστήριο οφείλει να είναι ο φύλακας των προνομιών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, δεν μπορεί να επιτελέσει αυτή την λειτουργία.
Στη συνέχεια το Κοινοβούλιο προβαίνει στην εξέταση των μέσων πολιτικού ελέγχου που διαθέτει. Είναι αληθές ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αποτελεί ένα κατ' εξοχήν πολιτικό όργανο και, επομένως, οφείλει να προασπίζει τις προνομίες του με τα πολιτικά μέσα που του παρέχει η Συνθήκη. Είναι, επίσης, αληθές ότι στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν έχουν παραχωρηθεί οι ίδιες με τα εθνικά κοινοβούλια αρμοδιότητες. Πράγματι, το σύστημα κατανομής των εξουσιών εντός της Κοινότητας διαφέρει αισθητά από τα εθνικά θεσμικά συστήματα. Επί εθνικού επιπέδου ορισμένα κοινοβούλια δεν έχουν, λόγω της θεσμικής τους θέσεως, καμία ανάγκη προστασίας από ορισμένο δικαιοδοτικό όργανο. αντιθέτως, σε άλλα κράτη μέλη τα κοινοβούλια, παρά την εξέχουσα θέση τους στο πλαίσιο του θεσμικού συστήματος, μπορούν να προσφεύγουν στα συνταγματικά δικαστήρια προς άρση των συγκρούσεων τους αρμοδιότητας με άλλα όργανα. Αυτό συμβαίνει, π.χ., με το γερμανικό, ιταλικό, ισπανικό και πορτογαλικό συνταγματικό σύστημα.
Στο πλαίσιο του κοινοτικού θεσμικού συστήματος, στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχουν κυρίως παρασχεθεί αρμοδιότητες ελέγχου και διατύπωσης γνώμης. Εξάλλου, οι ελεγκτικές αρμοδιότητες περιορίζονται μόνο στα μέσα πολιτικού ελέγχου που υλοποιούνται με την ετήσια γενική έκθεση, τις κοινοβουλευτικές ερωτήσεις και την πρόταση δυσπιστίας. Επιπλέον, το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει ότι το Κοινοβούλιο διαθέτει επίσης μέσα νομικού ελέγχου τα οποία μπορεί να χρησιμοποιεί αυτοτελώς ή συμπληρωματικώς προς τις πολιτικές του εξουσίες (βλέπε την απόφαση της 22ας Μαΐου 1985, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, «πολιτική των μεταφορών», 13/83, Συλλογή 1985, σ. 1513).
Εν προκειμένω, το Κοινοβούλιο ευρισκόμενο αντιμέτωπο με μία συμφωνία των δύο άλλων οργάνων ως προς την προσήκουσα νομική βάση ενός κανονισμού του Συμβουλίου, πράγμα καθοριστικό για την επιλογή της νομοθετικής διαδικασίας, εξάντλησε τα απορρέοντα από τις Συνθήκες πολιτικά μέσα προκειμένου να πείσει τα άλλα όργανα ότι η θέση τους, όσον αφορά τη νομική βάση, ήταν εσφαλμένη. Υπό τις συνθήκες αυτές, στο Δικαστήριο εναπόκειται η οριστική επίλυση του προβλήματος της ερμηνείας που πρέπει να δοθεί στους κανόνες των Συνθηκών.
Στην αλληλουχία αυτή, το Κοινοβούλιο παραδέχεται ότι μπορεί να ενεργήσει κατά της Επιτροπής μέσω προτάσεως δυσπιστίας σε περίπτωση που αυτή δεν θα εκτελούσε δεόντως το έργο της της μέριμνας για την εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης και, ως εκ τούτου, του σεβασμού των προνομιών του Κοινοβουλίου. Ωστόσο, όσον αφορά την υπό κρίση υπόθεση, το μέσον αυτό είναι απρόσφορο. Πρώτα απ' όλα, η πρόταση δυσπιστίας δεν μπορεί να αποκαταστήσει την κοινοτική νομιμότητα και να ακυρώσει μία νομική πράξη που ερείδεται επί εσφαλμένης νομικής βάσεως. Επιπλέον, η πρόταση δυσπιστίας δεν αφορά το Συμβούλιο που είναι ο κύριος υπεύθυνος της παραβάσεως ουσιώδους τύπου. Τέλος, η πρόταση δυσπιστίας προκαλεί σοβαρή θεσμική κρίση και, επομένως, δεν έχει προβλεφθεί για τη ρύθμιση των νομικής φύσεως συγκρούσεων μεταξύ των οργάνων.
Όσον αφορά την θεσπισμένη από τις Συνθήκες έννομη προστασία, το Κοινοβούλιο επισημαίνει ότι το ζήτημα της νομικής βάσεως αποτελεί τον πυρήνα της υπό κρίση διαφοράς. Εφόσον η νομική βάση καθορίζει τον βαθμό συμμετοχής του Κοινοβουλίου στη νομοθετική διαδικασία, πρόκειται εδώ για ζήτημα ερμηνείας των Συνθηκών από το οποίο μπορεί να καθοριστούν οι προνομίες του Κοινοβουλίου.
Αν η υπό κρίση προσφυγή κηρυχθεί απαράδεκτη, θα υπάρξει νομικό κενό από δυό απόψεις: αφενός, η επιλογή της νομικής βάσεως δεν θα μπορεί να υποβληθεί στην κρίση του Δικαστηρίου, αφετέρου, το Κοινοβούλιο δεν θα μπορεί να διασφαλίσει τον σεβασμό των δικών του θεσμικών προνομιών. Πράγματι, η Επιτροπή, ως συντάκτης της προτάσεως, επέλεξε το άρθρο 31 της Συνθήκης ΕΚΑΕ ως νομική βάση του προσβαλλόμενου κανονισμού. Αντιθέτως, το Κοινοβούλιο τάχθηκε ομόφωνα υπέρ του άρθρου 100 Α της Συνθήκης ΕΟΚ ως νομικής βάσεως. Υπό τις συνθήκες αυτές, η εκπροσώπηση του Κοινοβουλίου από την Επιτροπή δεν είναι νοητή εφόσον η Επιτροπή δεν συμμερίζεται τη θέση του Κοινοβουλίου επί του επίμαχου ζητήματος.
Η προσφυγή κατά παραλείψεως δεν αποτελεί, εν προκειμένω, το κατάλληλο μέσο για την προστασία των προνομιών του Κοινοβουλίου. Πράγματι, η έκδοση από το Συμβούλιο του προσβαλλόμενου κανονισμού δεν μπορεί να ερμηνευθεί ως σιωπηρή άρνηση προς ενέργεια, πράγμα που θα επέτρεπε στο Κοινοβούλιο την άσκηση προσφυγής κατά παραλείψεως. Επιπλέον, έστω και αν η έκδοση του κανονισμού αυτού βάσει του άρθρου 31 της Συνθήκης ΕΚΑΕ δεν ανταποκρίνεται στα αιτήματα του Κοινοβουλίου, δεν μπορεί να γίνει λόγος για αποχή του Συμβουλίου από ενέργεια. Εξάλλου, μετά την έκδοση της πράξεως το Συμβούλιο δεν μπορεί πλέον να λάβει τα ζητούμενα μέτρα, δηλαδή τη διαβίβαση της κοινής θέσεως στο Κοινοβούλιο για δεύτερη ανάγνωση, διότι κατά το χρονικό σημείο της εκδόσεως της πράξεως από το Συμβούλιο η αντίστοιχη πρόταση της Επιτροπής παύει να υφίσταται. Επομένως, η προσφυγή κατά παραλείψεως θα ήταν άνευ αντικειμένου: το Κοινοβούλιο ζητεί από το Συμβούλιο ένα μέτρο που το τελευταίο δεν είναι σε θέση να λάβει.
Τέλος η προστασία των προνομιών του Κοινοβουλίου δεν μπορεί να διασφαλίζεται από ιδιώτες. Καταρχάς, η προστασία των δικαιωμάτων του Κοινοβουλίου κατόπιν πρωτοβουλίας ιδιωτών εξαρτάται από το τυχαίο γεγονός ότι τα συμφέροντα ενός ιδιώτη συμπίπτουν στη συγκεκριμένη περίπτωση με αυτά του κοινοβουλευτικού οργάνου. Όμως, δυσχερώς θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι η προστασία των θεσμικών δικαιωμάτων του Κοινοβουλίου μπορεί να εξαρτάται από τα οικονομικά και προσωπικά κίνητρα που ωθούν ένα φυσικό ή νομικό πρόσωπο στην άσκηση προσφυγής. Επιπλέον, οι ασκούμενες από ιδιώτες προσφυγές αφορούν, στο σύνολο σχεδόν των περιπτώσεων, το περιεχόμενο και το αντικείμενο της προσβαλλόμενης πράξεως, ενώ η προσβολή των προνομιών του Κοινοβουλίου συνίσταται ιδίως στη μη τήρηση διαδικαστικών κανόνων. Τέλος, όσον αφορά την υπό κρίση υπόθεση, η συγκεκριμένη θέση σε ισχύ του κανονισμού 3954/87 εξαρτάται από μελλοντικό γεγονός, δηλαδή πυρηνικό ατύχημα ή άλλη περίπτωση εκτάκτου κινδύνου από ακτινοβολία. Επομένως, ο κανονισμός αυτός δεν μπορεί να προσβληθεί από ιδιώτη, εφόσον δεν επέρχεται ένα τέτοιο γεγονός.
Από τα ανωτέρω απορρέει ότι, στην υπό κρίση υπόθεση, η προστασία των προνομιών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου δεν μπορεί να αφεθεί σε ιδιώτες οι οποίοι επιδιώκουν την ικανοποίηση ατομικών συμφερόντων και, εν πάση περιπτώσει, δεν είναι σε θέση να προσβάλουν την επίδικη πράξη. Κατά συνέπεια, είναι ανάγκη, για να εξακολουθήσει να υφίσταται η έννοια του πλήρους συστήματος έννομης προστασίας, να διαθέτει το Κοινοβούλιο δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής, ώστε να μπορεί το ίδιο να προασπίζεται τα συμφέροντα του.
3.
Η Επιτροπή, χωρίς να ζητεί ρητώς να γίνει τύποις δεκτή η προσφυγή, υπενθυμίζει τη θέση που έλαβε ενώπιον του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στις 26 Οκτωβρίου 1988, όταν ο πρόεδρος της έκανε την ακόλουθη δήλωση:
« Η Επιτροπή ανέκαθεν θεωρεί ότι το Κοινοβούλιο έχει το δικαίωμα, όπως και τα άλλα όργανα, να ασκεί προσφυγή ακυρώσεως κατά των αποφάσεων του Συμβουλίου ή της Επιτροπής. Κατά τη διακυβερνητική διάσκεψη η Επιτροπή είχε κάνει προς την κατεύθυνση αυτή πρόταση η οποία δεν έγινε αποδεκτή. Αν η Επιτροπή μπορούσε βάσει των κειμένων διατάξεων να παρέμβει, όσον αφορά το ζήτημα του παραδεκτού της προσφυγής του Κοινοβουλίου στην υπόθεση μετά το Τσερνομπίλ (ανεξαρτήτως της ουσίας της υποθέσεως ), δεν θα παρέλειπε να υποστηρίξει, στην περίπτωση αυτή, το δικαίωμα του Κοινοβουλίου προς άσκηση προσφυγής. »
Η Επιτροπή προσθέτει ότι στην υπό κρίση υπόθεση το Κοινοβούλιο έχει ιδιαίτερο συμφέρον, όσον αφορά το ζήτημα της νομικής βάσεως, κατά το μέτρο που από αυτή εξαρτάται η επιλογή της διαδικασίας συμμετοχής του Κοινοβουλίου κατά την επεξεργασία του κειμένου της κανονιστικής πράξεως (διαδικασία διαβουλεύσεως ή διαδικασία συνεργασίας ).
Μ. Zuleeg
εισηγητής δικαστής
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.