62017CJ0239
PRESUDA SUDA (treće vijeće)
25. srpnja 2018. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zajednička poljoprivredna politika – Programi potpore za poljoprivrednike – Uredba (EZ) br. 1782/2003 – Članak 6. stavak 1. – Uredba (EZ) br. 73/2009 – Članak 23. stavak 1. – Uredba (EZ) br. 796/2004 – Članak 66. stavak 1. – Uredba (EZ) br. 1122/2009 – Članak 70. stavak 8. točka (a) – Višestruka sukladnost – Smanjenje izravnih plaćanja zbog neispunjavanja regulatornih zahtjeva u pogledu upravljanja ili dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta – Određivanje godine koju treba uzeti u obzir pri utvrđivanju postotnog smanjenja – Godina u kojoj je došlo do nepridržavanja”
U predmetu C‑239/17,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Østre Landsret (Žalbeni sud regije Istok, Danska), odlukom od 28. travnja 2017., koju je Sud zaprimio 10. svibnja 2017., u postupku
Gert Teglgaard,
Fløjstrupgård I/S
protiv
Fødevareministeriets Klagecenter,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: L. Bay Larsen, predsjednik vijeća, K. Lenaerts, predsjednik Suda, u svojstvu suca trećeg vijeća, D. Šváby, M. Vilaras (izvjestitelj) i E. Regan, suci,
nezavisna odvjetnica: E. Sharpston,
tajnik: C. Strömholm, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 15. ožujka 2018.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za G. Teglgaarda i Fløjstrupgård I/S, U. Baller, advokat,
–
za dansku vladu, J. Nymann‑Lindegren, C. Thorning i M. Wolff, u svojstvu agenata, uz asistenciju P. Bieringa i J. Pinborga, advokater,
–
za austrijsku vladu, G. Eberhard, u svojstvu agenta,
–
za Europsku komisiju, A. Sauka, D. Triantafyllou i U. Nielsen, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 17. svibnja 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje odredbi nekoliko uredbi koje su bile na snazi u trenutku kad su se dogodile činjenice iz glavnog postupka, odnosno članka 6. stavka 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1782/2003 od 29. rujna 2003. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike i o izmjeni uredaba (EEZ) br. 2019/93, (EZ) br. 1452/2001, (EZ) br. 1453/2001, (EZ) br. 1454/2001, (EZ) br. 1868/94, (EZ) br. 1251/1999, (EZ) br. 1254/1999, (EZ) br. 1673/2000, (EEZ) br. 2358/71 i (EZ) br. 2529/2001 (SL 2003., L 270, str. 1.), članka 66. stavka 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 796/2004 od 21. travnja 2004. o detaljnim pravilima za provedbu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava predviđenih Uredbom br. 1782/2003 (SL 2004., L 141, str. 18.), članka 23. stavka 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe br. 1782/2003 (SL 2009., L 30, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 199.), te članka 70. stavka 4. i članka 70. stavka 8. točke (a) Uredbe Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj Uredbi, kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenog za sektor vina (SL 2009., L 316, str. 65.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 231.).
2
Zahtjev je upućen u okviru spora između, s jedne strane, Gerta Teglgaarda i Fløjstrupgårda I/S i, s druge strane, Fødevareministeriets Klagecentera (Ured za prigovore Ministarstva prehrane, Danska) glede određivanja godine za koju se izravna plaćanja poljoprivrednicima mogu smanjiti zbog neispunjavanja regulatornih zahtjeva u pogledu upravljanja ili dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta, koji spadaju u višestruku sukladnost poljoprivrednih potpora.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
U uvodnoj izjavi 2. Uredbe br. 1782/2003 navodilo se:
„Cjelokupnu isplatu izravne potpore treba uvjetovati pridržavanjem pravila o poljoprivrednim zemljištima, poljoprivrednoj proizvodnji i poljoprivrednoj djelatnosti. Ta pravila moraju težiti tome da se u zajedničku organizaciju tržišta uključe temeljni standardi u pogledu zaštite okoliša, sigurnosti hrane, zdravlja i dobrobiti životinja te dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta. Ako se ti temeljni standardi ne poštuju, države članice moraju djelom ili u cijelosti obustaviti izravnu potporu sukladno proporcionalnim, objektivnim i postupnim kriterijima. To ukidanje ne smije utjecati na sankcije koje su trenutno ili naknadno predviđene bilo kojom drugom odredbom nacionalnog zakonodavstva ili Zakonodavstva Zajednice.” [neslužbeni prijevod]
4
Članak 6. te uredbe, naslovljen „Smanjenje ili ukidanje plaćanja, u stavku 1. određivao je:
„Ako regulatorni zahtjevi u pogledu upravljanja ili dobri poljoprivredni i okolišni uvjeti nisu ispunjeni zbog radnje ili propusta za koji je izravno odgovoran odnosni poljoprivrednik, ukupan iznos izravnih plaćanja koja treba dodijeliti za kalendarsku godinu u kojoj je utvrđeno to neispunjavanje smanjuje se ili poništava nakon primjene članaka 10. i 11., sukladno detaljnim pravilima predviđenima u članku 7.” [neslužbeni prijevod]
5
Članak 7. Uredbe br. 1782/2003, naslovljen „Pravila o smanjenjima i isključenjima”, u stavku 1. određivao je:
„Detaljna pravila o smanjenjima i isključenjima iz članka 6. utvrđuju se u skladu s postupkom iz članka 144. stavka 2. […]” [neslužbeni prijevod]
6
U skladu s uvodnim izjavama 55. do 57. Uredbe br. 796/2004:
„(55)
Radi učinkovite zaštite financijskih interesa Zajednice potrebno je donijeti odgovarajuće mjere za suzbijanje nepravilnosti i prijevara. Potrebno je predvidjeti zasebne odredbe za nepravilnosti u pogledu kriterija prihvatljivosti potpore koje će se primjenjivati na različite predmetne programe potpore.
(56)
Sustav smanjenja i isključenja predviđen Uredbom (EZ) br. 1782/2003, kada je riječ o obvezama u pogledu višestruke sukladnosti, ima međutim drukčiji cilj, a sastoji se u poticanju poljoprivrednika na poštovanje već postojećeg zakonodavstva u različitim aspektima višestruke sukladnosti.
(57)
Smanjenja i isključenja potrebno je uvesti vodeći računa o načelu proporcionalnosti, a u slučaju kriterija prihvatljivosti potpore i o specifičnim problemima vezanima uz slučajeve više sile te uz izvanredne okolnosti i prirodne uvjete. U slučaju obveza višestruke sukladnosti, smanjenja i isključenja moguće je primijeniti samo ako je poljoprivrednik postupao nemarno ili s namjerom. Smanjenja i isključenja treba stupnjevati ovisno o ozbiljnosti počinjene nepravilnosti, tako da mogu dovesti i do potpunog isključenja iz jednog ili više programa potpore tijekom određenog razdoblja. Kada je riječ o kriterijima prihvatljivosti potpore, ona moraju uzimati u obzir specifičnosti različitih programa potpore.” [neslužbeni prijevod]
7
Glava IV. iz dijela II. Uredbe br. 796/2004, naslovljena „Osnova za izračun potpora, smanjenja i isključenja”, sadržavala je poglavlje I., naslovljeno „Nalazi u vezi s kriterijima prihvatljivosti”, i poglavlje II., naslovljeno „Nalazi u vezi s višestrukom sukladnosti”, čiji su dio bili, među ostalim, članci 65. i 66.
8
Članak 65. stavak 4. navedene uredbe bio je formuliran ovako:
„Smatra se da su slučajevi neusklađenosti ‚utvrđeni’ ako su ustanovljeni prilikom bilo koje kontrole obavljene u skladu s ovom uredbom ili je s njima na neki drugi način upoznato nadležno kontrolno tijelo.” [neslužbeni prijevod]
9
Članak 66. stavak 1. prvi podstavak Uredbe br. 796/2004 određivao je:
„Ne dovodeći u pitanje članak 71., ako je slučaj utvrđene neusklađenosti posljedica nemara poljoprivrednika, mora se primijeniti smanjenje na ukupan iznos izravnih plaćanja, kako su definirana u članku 2. [točki] (d) Uredbe [br. 1782/2003], koja je poljoprivrednik primio ili treba primiti po osnovi zahtjeva koje je podnio ili će ih podnijeti u kalendarskoj godini utvrđenja. To smanjenje u pravilu iznosi 3 % ukupnog iznosa.” [neslužbeni prijevod]
10
Člankom 1. stavkom 1. točkom (a) Uredbe Vijeća (EZ) br. 146/2008 od 14. veljače 2008. o izmjeni Uredbe br. 1782/2003 i Uredbe (EZ) br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju iz Europskoga poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2008., L 46, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 2., str. 196.), izmijenjen je članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003 sljedećom formulacijom:
„Ako u bilo kojem trenu u određenoj kalendarskoj godini (dalje u tekstu ‚dotična kalendarska godina’) nisu ispunjeni propisani zahtjevi upravljanja ili dobri poljoprivredni i ekološki uvjeti, te je takvo neispunjenje uvjeta posljedica djelovanja ili propusta za koje je izravno odgovoran poljoprivrednik koji je u dotičnoj kalendarskoj godini podnio zahtjev za potporu, ukupni iznos izravnih plaćanja koji bi se nakon primjene članaka 10. i 11. trebao dodijeliti tom poljoprivredniku umanjuje se ili ukida u skladu s detaljnim pravilima predviđenim člankom 7.
Prvi se stavak primjenjuje i u slučaju kad je dotično neispunjenje zahtjeva posljedica djelovanja ili propusta za koje je izravno odgovorna osoba na koju je preneseno ili koja je prenijela poljoprivredno zemljište.
Za potrebe primjene prvog i drugog podstavka za 2008. godinu, kalendarska godina odgovara razdoblju od 1. travnja do 31. prosinca 2008.”
11
U članku 3. drugom podstavku točki (a) Uredbe br. 146/2008 određivalo se:
„[Č]lanak 1. stavak 1. točka (a) primjenjuje se od 1. travnja 2008.”
12
Uredbu br. 1782/2003 stavila je izvan snage i zamijenila Uredba br. 73/2009 u čijem se članku 23. stavku 1. prvom podstavku predviđalo:
„Ako zakonom propisani zahtjevi o upravljanju ili dobri poljoprivredni i okolišni uvjeti nisu ispunjeni u bilo kojem trenutku u određenoj kalendarskoj godini (dalje u tekstu: ‚odnosna kalendarska godina’), te je predmetno neispunjenje uvjeta posljedica djelovanja ili propusta za koje je izravno odgovoran poljoprivrednik koji je u odnosnoj kalendarskoj godini podnio zahtjev za potporu, ukupni se iznos izravnih plaćanja, koja su dodijeljena ili koja se trebaju dodijeliti tom poljoprivredniku na temelju članaka 7., 10. i 11., smanjuje ili isključuje u skladu s podrobnim pravilima iz članka 24.”
13
Člankom 24. Uredbe br. 73/2009, naslovljenim „Podrobna pravila o sniženjima i isključenjima u slučaju nesukladnosti s pravilima o višestrukoj sukladnosti”, u stavku 1. određivalo se:
„Podrobna pravila o sniženjima i isključenjima iz članka 23. utvrđuju se u skladu s postupkom iz članka 141. stavka 2. […]”
14
U članku 146. stavku 1. prvom podstavku Uredbe br. 73/2009 određivalo se:
„Uredba [br. 1782/2003] ovim se stavlja izvan snage.”
15
U članku 149. Uredbe br. 73/2009 predviđalo se:
„Ova Uredba stupa na snagu sljedećeg dana od dana objave u Službenom listu Europske unije.
Primjenjuje se od 1. siječnja 2009.
[…]”
16
Uredba br. 796/2004 stavljena je izvan snage i zamijenjena Uredbom br. 1122/2009.
17
Glava IV. iz dijela II. Uredbe br. 1122/2009, naslovljena „Osnova za izračun potpore, umanjenja i isključenja”, sadržavala je poglavlje II., naslovljeno „Nalazi u vezi s kriterijima prihvatljivosti”, i poglavlje III., naslovljeno „Nalazi u vezi s višestrukom sukladnosti”, čiji je dio bio članak 70. stavci 4. i 8., koji je određivao:
„4.   Smatra se da su neusklađenosti ‚određene’ ako su utvrđene prilikom bilo koje kontrole izvedene u skladu s ovom Uredbom ili je s njima na bilo koji način upoznato nadležno kontrolno tijelo ili, prema potrebi, agencija za plaćanja.
[…]
8.   Prilikom primjene umanjenja, postotak umanjenja se primjenjuje:
(a)
na ukupni iznos izravnih plaćanja, koji je odobren ili se treba odobriti dotičnom poljoprivredniku, a prema zahtjevima za potpore koje je podnio ili ih treba podnijeti u kalendarskoj godini utvrđivanja prekršaja […]
[…]”
Dansko pravo
18
U članku 3. Bekendtgørelse nr. 1697 om krydsoverensstemmelse (Odluka br. 1697 o višestrukoj sukladnosti) od 15. prosinca 2010. (u daljnjem tekstu: Odluka br. 1697) određivalo se:
„1.   Poljoprivrednici koji primaju potpore moraju osigurati da se zahtjevi nabrojani u Prilogu 1. ovoj odluci ispunjavaju na poljoprivrednom zemljištu tijekom cijele kalendarske godine.
[…]”
19
Sukladno članku 4. Odluke br. 1697:
„1.   Kontrolna tijela iz članka 3. stavka 2. obavijestit će FødevareErhverv [Agencija za prehrambeni sektor] o svim slučajevima neispunjavanja zahtjeva nabrojanih u Prilogu 1. ovoj odluci […]
2.   Neispunjavanje zahtjeva nabrojanih u Prilogu 1. ovoj odluci može dovesti do postotnog smanjivanja potpora za kalendarsku godinu u kojoj je primljen zahtjev za potporu ili zahtjev za isplatu i u kojoj je utvrđena povreda. Agencija za prehrambeni sektor odlučuje o iznosu smanjenja u skladu s mjerodavnim propisima Zajednice.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
20
Policijskim izvidima otkriveno je da je velik broj danskih poljoprivrednika u razdoblju 2006. – 2009. kupovao kemijska gnojiva od uvoznika koji te prodaje nije prijavio u upisnik dobavljača, a dušik sadržan u tim gnojivima nije bio evidentiran u upisnicima o gnojidbi poljoprivrednika.
21
Temeljeći se na dokumentima zaplijenjenima kod tog uvoznika, Plantedirektoratet (Agencija za kontrolu bilja, Danska) proveo je upravni nadzor nad upisnicima o gnojidbi poljoprivrednika te je 4. siječnja 2011. poslao zahtjeve za dostavu informacija za 125 od njih, s obrazloženjem da su prekoračili kvote dušika dopuštene prema nacionalnim pravilima o gnojidbi i da stoga nisu poštovali pravila o višestrukoj sukladnosti koja se primjenjuju na izravna plaćanja.
22
Rezultati nadzora dostavljeni su NaturErhvervstyrelsenu (Agencija za poljoprivredu i ribarstvo, Danska; u daljnjem tekstu: agencija za plaćanja), koji je protiv tih poljoprivrednika pokrenuo postupke zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj suglasnosti.
23
Nakon što je donijela odluke o smanjenju potpora isplaćenih dotičnim poljoprivrednicima za godinu odnosno godine u kojima nisu bila poštovana pravila o višestrukoj sukladnosti, agencija za plaćanja se 26. studenoga 2012. obratila Europskoj komisiji s pitanjem treba li smanjenja potpora izračunavati za kalendarsku godinu u kojoj je došlo do nepridržavanja pravila o višestrukoj suglasnosti ili za kalendarsku godinu u kojoj je ono otkriveno.
24
Naime, prema mišljenju agencije za plaćanja, čini se da je Komisija u Godišnjem izvješću Revizorskog suda o izvršenju proračuna za 2011. uz koje su bili priloženi i odgovori i institucija (SL 2012., C 344, str. 1.) smatrala da su se smanjenja plaćanja poljoprivrednicima zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti morala primjenjivati na plaćanja izvršena u kalendarskoj godini u kojoj je to nepridržavanje utvrđeno.
25
U odgovoru od 7. veljače 2013. Komisija je u bitnome potvrdila da se godina u kojoj je nadležno kontrolno tijelo saznalo za slučaj neusklađenosti mora smatrati godinom utvrđenja nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti na koje treba primijeniti sankciju koja iz njega proizlazi.
26
Pozivajući se na Odluku br. 1697, agencija za plaćanja stoga je smanjila izravna plaćanja tužiteljima iz glavnog postupka primljena za godinu u kojoj je Agencija za kontrolu bilja utvrdila nepridržavanje pravila o višestrukoj suglasnosti, dakle za 2011.
27
Prigovori koje su tužitelji podnijeli Uredu za prigovore Ministarstva prehrane odbijeni su.
28
Navedeni tužitelji zatim su podnijeli tužbe pred Østre Landsret (Žalbeni sud regije Istok) tvrdeći da su te odluke o odbijanju nevaljane.
29
G. Teglgaard poziva se na tekst članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003 u prilog tvrdnji da godina smanjenja izravnih plaćanja jest ona u kojoj je došlo do nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti. Tvrdi da se Uredbom br. 796/2004 samo precizira da se nepridržavanje pravila o višestrukoj sukladnosti ne može sankcionirati prije nego što je utvrđeno te da ona ne može izmijeniti Uredbu br. 1782/2003. Navodi da u skladu s općim pravnim načelima sankciju za to nepridržavanje treba izreći imajući u vidu okolnosti koje su postojale u trenutku kad su se dogodile činjenice. Smatra da Uredba br. 73/2009 ne može služiti kao osnova zahtjeva za smanjenje potpora koji se temelji na činjenicama koje su se dogodile prije njezina stupanja na snagu. Osim toga ističe da bi navodno nepridržavanje pravila o višestrukoj suglasnosti u njegovu slučaju imalo nesagledive posljedice jer bi sankcija mogla biti povećana za iznos od 1908483,08 danskih kruna (DKK) (otprilike 256157 eura) zbog povećanja površina koje ispunjavaju uvjete za izravna plaćanja između godine nepridržavanja i godine njegova utvrđenja.
30
Fløjstrupgård tvrdi da članak 23. Uredbe br. 73/2009 ne navodi jasno treba li se smanjenje izravnih plaćanja odnositi na plaćanja koja su primljena za godinu u kojoj je došlo do nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti ili na plaćanja koja su primljena za godinu u kojoj je to nepridržavanje utvrđeno. Ističe da je u njegovu slučaju smanjenje izravnih plaćanja veće ako se odnosi na godinu utvrđenja tog nepridržavanja zbog povećanja površina koje ispunjavaju uvjete za ta plaćanja između godine kad se to nepridržavanje dogodilo i godine kada je utvrđeno. Smatra da je takva situacija u suprotnosti s načelima pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja te da s gledišta ugovornog prava predstavlja nepredvidivu posljedicu.
31
Ured za prigovore Ministarstva prehrane smatra da uredbe Unije o programu jedinstvenih plaćanja imaju specifičan cilj, a to je poticanje poljoprivrednika na pridržavanje postojećih propisa u različitim aspektima višestruke suglasnosti, pa odredbe o tom programu treba tumačiti u kontekstu navedenog cilja. Stoga tvrdi da je agencija za plaćanja pravilno zaključila da treba primijeniti smanjenje izravnih plaćanja koja su tužitelji iz glavnog postupka primili za godinu u kojoj je utvrđeno nepridržavanje pravila o višestrukoj sukladnosti.
32
Sud koji je uputio zahtjev ističe da Sud još nije odlučivao o pitanju na koju godinu treba primijeniti smanjenje izravnih plaćanja zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti, u slučaju kad se kalendarska godina u kojoj je došlo do tog nepridržavanje ne poklapa s kalendarskom godinom u kojoj je ono utvrđeno. Također navodi da formulacija članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003 varira ovisno o različitim jezičnim verzijama.
33
U tim je okolnostima Østre Landsret (Žalbeni sud regije Istok, Danska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li u slučaju kad poljoprivrednik ne ispunjava regulatorne zahtjeve u pogledu upravljanja ili dobre poljoprivredne i okolišne uvjete u kalendarskoj godini i kad slijedom toga treba smanjiti izravna plaćanja za tog poljoprivrednika sukladno članku 6. stavku 1. Uredbe br. 1782/2003 […] u vezi s člankom 66. stavkom 1. Uredbe br. 796/2004 […], iznos smanjenja potpore računati na temelju izravnih plaćanja za poljoprivrednika:
(a)
u kalendarskoj godini u kojoj je došlo do neispunjavanja ili
(b)
u (kasnijoj) kalendarskoj godini u kojoj je utvrđeno neispunjavanje?
2.
Je li odgovor isti u kontekstu kasnije donesenih odredbi članka 23. stavka 1. Uredbe br. 73/2009 […] u vezi s člankom 70. stavkom 4. i člankom 70. stavkom 8. točkom (a) Uredbe br. 1122/2009 […]?
3.
U slučaju kad poljoprivrednik nije ispunjavao regulatorne zahtjeve u pogledu upravljanja ili dobre poljoprivredne i okolišne uvjete u razdoblju 2007. – 2008., ali je neispunjavanje utvrđeno tek 2011., primjenjuju li se na izračun smanjenja potpore odredbe Uredbe br. 1782/2003 […] u vezi s Uredbom br. 796/2004 […] ili odredbe Uredbe br. 73/2009 […] u vezi s Uredbom br. 1122/2009 […]?”
O prethodnim pitanjima
Prvo i drugo pitanje
34
Prvim i drugim pitanjem, na koja valja odgovoriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003, članak 6. stavak 1. te uredbe, kako je izmijenjena Uredbom br. 146/2008, i članak 66. stavak 1. Uredbe br. 796/2004, s jedne strane, i članak 23. stavak 1. Uredbe br. 73/2009, članak 70. stavak 4. i članak 70. stavak 8. točku (a) Uredbe br. 1122/2009, s druge strane, tumačiti na način da smanjenja izravnih plaćanja zbog neispunjavanja pravila o višestrukoj sukladnosti treba izračunati na temelju plaćanja koja su odobrena ili trebaju biti odobrena u kalendarskoj godini u kojoj je došlo do tog neispunjavanja ili na temelju plaćanja u godini u kojoj je to neispunjavanje utvrđeno.
35
Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, prilikom tumačenja odredbe prava Unije treba voditi računa ne samo o njezinu tekstu nego i o njezinu kontekstu i ciljevima koji se žele postići propisom u kojem se nalazi (presude od 6. studenoga 2014., Feakins, C‑335/13, EU:C:2014:2343, t. 35., i od 12. studenoga 2015., Jakutis i Kretingalės kooperatinė ŽŪB, C‑103/14, EU:C:2015:752, t. 93.).
36
Iako se u verziji na francuskom jeziku članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003 navodi da se „ukupan iznos izravnih plaćanja koja treba dodijeliti u kalendarskoj godini u kojoj je utvrđeno neispunjavanje smanjuje ili poništava”, u gotovo svim drugim jezičnim verzijama tog članka, dostupnima u trenutku donošenja te uredbe, u bitnome se određuje da se ukupan iznos izravnih plaćanja koja treba dodijeliti u kalendarskoj godini u kojoj je došlo do neispunjavanja smanjuje ili poništava.
37
U tom pogledu treba reći da formulacija koja se koristi u jednoj od jezičnih verzija odredbe prava Unije ne može biti jedini temelj za tumačenje te odredbe niti je se može smatrati prioritetnom u odnosu na druge jezične verzije (presuda od 17. ožujka 2016., Kødbranchens Fællesråd, C‑112/15, EU:C:2016:185, t. 36.).
38
Odredbe prava Unije treba naime tumačiti i primjenjivati na ujednačen način, uzimajući u obzir verzije na svim jezicima Unije, a u slučaju neslaganja između tih verzija, dotičnu odredbu treba tumačiti u odnosu na opću strukturu i cilj propisa kojeg je ona dio (presude od 5. svibnja 2011., Kurt und Thomas Etling i dr., C‑230/09 i C‑231/09, EU:C:2011:271, t. 60., i od 17. ožujka 2016., Kødbranchens Fællesråd, C‑112/15, EU:C:2016:185, t. 36.).
39
Shodno tome, imajući u vidu odstupanja između različitih jezičnih verzija članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003 utvrđena u točki 36. ove presude, tu je odredbu potrebno tumačiti prije svega ovisno o općoj strukturi i cilju propisa kojeg je dio.
40
Opća struktura i cilj Uredbe br. 1782/2003 u pogledu pridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti proizlaze iz uvodne izjave 2. te uredbe koja cjelovitu isplatu izravnih potpora uvjetuje pridržavanjem pravila o poljoprivrednim zemljištima, poljoprivrednoj proizvodnji i poljoprivrednoj djelatnosti, pri čemu ta pravila imaju za cilj da se u zajedničku organizaciju tržišta uključe temeljni standardi u pogledu zaštite okoliša, sigurnosti hrane, zdravlja i dobrobiti životinja te dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta. U slučaju nepridržavanja tih standarda, države članice moraju djelom ili u cijelosti obustaviti navedene potpore prema proporcionalnim, objektivnim i postupnim kriterijima.
41
S druge strane, u članku 6. stavku 1. navedene uredbe precizira se da do smanjenja ili ukidanja takvih potpora dolazi ako je nepridržavanje pravila o višestrukoj suglasnosti posljedica radnji ili propusta za koje je izravno odgovoran dotični poljoprivrednik.
42
Dakle, Uredba br. 1782/2003 poljoprivrednicima nalaže da se u svakoj godini poslovanja pridržavaju regulatornih zahtjeva u pogledu upravljanja i dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta, koji čine pravila o višestrukoj sukladnosti.
43
Međutim, pridržavanje pravila ima svoj puni smisao samo ako sankcija za njihovo nepridržavanje – bez obzira na to je li to pridržavanje rezultat nepažnje ili radnje počinjene s namjerom – podrazumijeva smanjenje ili ukidanje izravnih plaćanja koja su odobrena ili trebaju biti odobrena u kalendarskoj godini u kojoj je došlo do tog nepridržavanja. Naime, samo takav međuodnos može zadržati vezu između djelovanja poljoprivrednika koje je razlog sankcije i same te sankcije.
44
Točno je da članak 66. Uredbe br. 796/2004 u svim jezičnim verzijama dostupnima u trenutku donošenja te uredbe određuje da se smanjenje primjenjuje na iznos izravnih plaćanja koja je poljoprivrednik primio ili treba primiti po osnovi zahtjeva koje je podnio ili će ih podnijeti u kalendarskoj godini u kojoj je utvrđeno nepridržavanje pravila o višestrukoj usklađenosti.
45
Ipak, iz teksta navedenog članka 66. ne može se zaključiti da bi, kako to tvrdi Komisija, smanjenje trebalo izračunati prema iznosu izravnih plaćanja koja su primljena ili koja trebaju biti primljena za kalendarsku godinu navedenog utvrđenja. U tom smislu valja podsjetiti da provedbena uredba donesena na osnovi ovlasti sadržane u temeljnoj uredbi ne smije odstupati od odredaba te temeljne uredbe kojoj je podređena (presuda od 2. ožujka 1999., Španjolska/Komisija, C‑179/97, EU:C:1999:109, t. 20.). Dakle, tekst navedenog članka 66. stavka 1. ne može se tumačiti na način koji bi dovodio u pitanje vezu između djelovanja poljoprivrednika koje je razlog sankcije i same te sankcije, odstupajući od temeljnog pravila iz članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003, prema kojem nepridržavanje pravila o višestrukoj sukladnosti mora imati za posljedicu smanjivanje ili ukidanje izravnih plaćanja koja su dodijeljena ili koja treba dodijeliti za kalendarsku godinu u kojoj je došlo do tog nepridržavanja.
46
Naime, tumačena u kontekstu Uredbe br. 1782/2003, Uredba br. 796/2004 u članku 66. određuje detaljna pravila za smanjivanje izravnih plaćanja zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti, kako se definira u članku 7. stavku 1. Uredbe br. 1782/2003. Navedeni članak 66. ustvari se odnosi na načine pripisivanja smanjenja izravnih plaćanja zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti, a ne pravila o izračunu takvog smanjenja. Pripisujući smanjenje na iznose izravnih plaćanja koja je poljoprivrednik primio ili koja treba primiti za kalendarsku godinu utvrđenja tog nepridržavanja, članak 66. Uredbe br. 796/2004 jamči da će do naplate iznosa koji odgovara tom smanjenju stvarno doći, i to putem umanjenja plaćanja koja se duguju poljoprivredniku. Na taj način navedeni članak može osigurati djelotvornost smanjenja izvršenih zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti kao i pravilno korištenje plaćanja izvršenih po osnovi poljoprivrednih fondova Unije.
47
Nadalje, u prilog takvom tumačenju govore i načela jednakosti postupanja, proporcionalnosti i pravne sigurnosti.
48
Prije svega, osnova za izračun smanjenja je ista, kako u slučaju kad je nepridržavanje pravila o višestrukoj sukladnosti utvrđeno iste godine kada se i dogodilo tako i u slučaju kad je to nepridržavanje utvrđeno u kasnijoj godini u odnosu na godinu u kojoj se dogodilo. U oba slučaja naime ona se sastoji od izravnih plaćanja za godinu u kojoj je došlo do nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti. To rješenje dakle omogućuje da se isključi mogućnost da iznos plaćanja na koji se primjenjuje smanjenje bude puno viši od onoga za godinu u kojoj je došlo do nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti ili, naprotiv, da primijenjeno smanjenje bude puno niže u slučaju smanjivanja iznosa izravnih plaćanja između godine kad je došlo do nepridržavanja i godine kada je ono utvrđeno. Njime se stoga može osigurati jednakost postupanja među poljoprivrednicima.
49
Nadalje valja podsjetiti da načelo proporcionalnosti zahtijeva da su akti institucija Unije sposobni ostvariti zadane legitimne ciljeve predmetnog propisa i da ne prekoračuju granice onoga što je nužno za ostvarenje tih ciljeva, pri čemu, u slučaju kada je moguće odabrati između više prikladnih mjera, valja primijeniti onu koja je najmanje ograničavajuća, a prouzročeni nepovoljni učinci ne smiju biti nerazmjerni zadanim ciljevima (presuda od 14. lipnja 2017., TofuTown.com, C‑422/16, EU:C:2017:458, t. 45.).
50
Treba međutim napomenuti da je i sama Komisija u svojim pisanim očitovanjima priznala da, u okolnostima koje je nezavisna odvjetnica opisala u točki 96. svojeg mišljenja, uzimanje u obzir godine utvrđenja nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti prilikom izračuna smanjenja ili ukidanja izravnih plaćanja ne može osigurati vezu između djelovanja poljoprivrednika koje je razlog takvog smanjenja ili ukidanja i samog tog smanjenja ili ukidanja.
51
Naprotiv, pridržavanje načela proporcionalnosti uvijek je osigurano kad se smanjenje ili ukidanje izravnih plaćanja izračunava prema iznosu izravnih plaćanja koja su odobrena ili trebaju biti odobrena za kalendarsku godinu u kojoj je došlo do nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti zato što je takva veza sačuvana. Naime, tako izračunato smanjenje ili ukidanje sposobno je za postizanje cilja iz članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003, a to je sankcioniranje slučajeva nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti, te ne prelazi ono što je nužno za postizanje tog cilja.
52
Konačno, načelo pravne sigurnosti zahtijeva da propis Unije zainteresiranim osobama omogućuje da točno znaju doseg obveza koje im on nameće te da mogu jasno znati svoja prava i obveze i na temelju toga poduzimati svoje radnje (presude od 9. ožujka 2017., Doux, C‑141/15, EU:C:2017:188, t. 22., i od 20. prosinca 2017., Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, t. 98.).
53
Kao što ističu tužitelji u glavnom postupku, uzimanje u obzir godine utvrđenja nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti prilikom izračunavanja smanjenja izravnih plaćanja može za konkretnog poljoprivrednika učiniti teško predvidivim financijske posljedice koje će morati snositi, zato što materijalne okolnosti na osnovu kojih se odobravaju ta plaćanja, primjerice broj obrađenih hektara, mogu značajno varirati ovisno o godini, dok je trenutak provođenja kontrole pravila o višestrukoj sukladnosti nasumičan. No takav rizik ne postoji u slučaju kad se smanjenje ili ukidanje izravnih plaćanja izračunava na temelju iznosa izravnih plaćanja koja su odobrena ili trebaju biti odobrena za kalendarsku godinu u kojoj je došlo do nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti zato što eventualno variranje takvih materijalnih okolnosti nakon što je došlo do tog nepridržavanja neće imati utjecaja na financijske posljedice koje on mora snositi.
54
Prema tome, sukladno članku 6. stavku 1. Uredbe br. 1782/2003, smanjenja izravnih plaćanja zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti moraju se računati na temelju plaćanja koja su odobrena ili trebaju biti odobrena za kalendarsku godinu u kojoj je došlo do tog nepridržavanja. Primjenom članka 66. stavka 1. Uredbe br. 796/2004, tako izračunata smanjenja pripisuju se plaćanjima koja su primljena ili trebaju biti primljena za godinu u kojoj je to nepridržavanje utvrđeno.
55
Članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003, kako je izmijenjen Uredbom br. 146/2008, treba tumačiti na isti način. Jednak u svim jezičnim verzijama, navedeni članak 6. stavak 1., kako je izmijenjen, više se ne referira na godinu utvrđenja nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti. Upravo suprotno, spominjući „određen[u] kalendarsk[u] godin[u]” odnosno „dotičn[u] kalendarsk[u] godin[u]”, kako u pogledu činjenice da je došlo do nepridržavanja pravila o višestrukoj suglasnosti tako i u pogledu zahtjeva za potporu podnesenog od strane poljoprivrednika koji je izravno odgovoran za djelovanje ili propust, navedeni članak 6. stavak 1., kako je izmijenjen, posebno inzistira na godini u kojoj se dogodilo to nepridržavanje radi određivanja smanjenja ili ukidanja izravnih plaćanja. Neizravno pozivanje na Uredbu br. 796/2004 u dijelu rečenice u kojem se navodi da se „ukupni iznos izravnih plaćanja koji bi se […] trebao dodijeliti tom poljoprivredniku umanjuje […] ili ukida u skladu s detaljnim pravilima predviđenim člankom 7.” samo upućuje, kao što je utvrđeno u točki 46. ove presude, na načine pripisivanja smanjenja ili ukidanja na iznose izravnih plaćanja koja su primljena ili trebaju biti primljena za godinu utvrđenja navedenog nepridržavanja.
56
Navedena utvrđenja vrijede i za tumačenje članka 23. stavka 1. Uredbe br. 73/2009 kojim je u bitnome preuzet članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003, kako je izmijenjen Uredbom br. 146/2008.
57
Kada je riječ o članku 70. stavku 4. i članku 70. stavku 8. točki (a) Uredbe br. 1122/2009, treba s jedne strane reći da je samo stavak 8. točka (a) tog članka neposredno relevantan jer određuje da se „[p]rilikom primjene umanjenja, postotak umanjenja […] primjenjuje […] na ukupni iznos izravnih plaćanja, koji je odobren ili se treba odobriti dotičnom poljoprivredniku, a prema zahtjevima za potpore koje je podnio ili ih treba podnijeti u kalendarskoj godini utvrđivanja prekršaja”.
58
S druge strane, zaključci izneseni u točki 46. ove presude u pogledu tumačenja članka 66. stavka 1. Uredbe br. 796/2004 primjenjuju se i na članak 70. stavak 8. točku (a) Uredbe br. 1122/2009 koji se odnosi na načine pripisivanja smanjenja izravnih plaćanja zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj sukladnosti, a ne pravila o izračunu takvog smanjenja.
59
Imajući u vidu sva navedena razmatranja, na prvo i drugo pitanje valja odgovoriti:
–
Članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003, članak 6. stavak 1. te uredbe, kako je izmijenjen Uredbom br. 146/2008, i članak 23. stavak 1. Uredbe br. 73/2009 treba tumačiti na način da smanjenja izravnih plaćanja zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj suglasnosti treba računati na temelju plaćanja koja su odobrena ili trebaju biti odobrena za godinu u kojoj je došlo do tog nepridržavanja.
–
Članak 66. stavak 1. Uredbe br. 796/2004 i članak 70. stavak 8. točku (a) Uredbe br. 1122/2009 treba tumačiti na način da tako izračunata smanjenja izravnih plaćanja treba pripisati plaćanjima koja su primljena ili trebaju biti primljena za kalendarsku godinu u kojoj je nepridržavanje pravila o višestrukoj suglasnosti utvrđeno.
Treće pitanje
60
Trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita koji se propis Unije primjenjuje za izračun smanjenja izravnih plaćanja u slučaju kad se poljoprivrednik nije pridržavao pravila o višestrukoj sukladnosti u razdoblju 2007. – 2008., ali je to nepridržavanje utvrđeno tek u 2011.
61
S jedne strane, treba podsjetiti da načelo pravne sigurnosti zahtijeva da se svaka činjenična situacija, osim ako nije izričito protivno određeno, u pravilu ocjenjuje s obzirom na pravna pravila koja su u to vrijeme bila na snazi (presuda od 14. veljače 2012., Toshiba Corporation i dr., C‑17/10, EU:C:2012:72, t. 50. i navedena sudska praksa). Ni tekst, ni cilj, ni struktura članka 23. stavka 1. Uredbe br. 73/2009 ne sadržavaju jasne naznake koje bi išle u smjeru retroaktivne primjene te odredbe.
62
Stoga, kada je riječ o smanjenju izravnih plaćanja zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj suglasnosti, za utvrđivanje smanjenja koja treba primijeniti mjerodavan je propis Unije koji se primjenjivao u trenutku kad su se dogodili predmetni slučajevi nepridržavanja.
63
S druge strane, iz povezanog tumačenja članaka 146. i 149. Uredbe br. 73/2009 proizlazi da je Uredba br. 1782/2003 stavljena izvan snage počevši od 1. siječnja 2009. Nadalje, iz članka 3. drugog stavka točke (a) Uredbe br. 146/2008 proizlazi da se izmjena članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1782/2003 predviđena u članku 1. Uredbe br. 146/2008 primjenjuje od 1. travnja 2008. Članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003 primjenjivao se dakle u 2007., sve do 31. ožujka 2008., a članak 6. stavak 1. te uredbe, kako je izmijenjen Uredbom br. 146/2008, primjenjivao se od 1. travnja do 31. prosinca 2008.
64
U tom smislu, članak 2. točka (e) Uredbe br. 1782/2003 definira plaćanja za određenu kalendarsku godinu odnosno plaćanja tijekom referentnog razdoblja kao plaćanja koja su odobrena ili trebaju biti odobrena za odnosnu(-e) godinu(-e), uključujući sva plaćanja za ostala razdoblja koja započinju u toj/tim kalendarskoj(-im) godini(-ama).
65
Nadalje, članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003 primjenjivao se na izravna plaćanja odobrena za 2007. i za prva tri mjeseca 2008. godine kao i na plaćanja koja je trebalo odobriti za razdoblja koja započinju u 2007. i tijekom prva tri mjeseca 2008., a članak 6. stavak 1. te uredbe, kako je izmijenjen Uredbom br. 146/2008, primjenjivao se na izravna plaćanja dodijeljena za razdoblje travanj‑prosinac 2008. kao i plaćanja koja je trebalo odobriti za razdoblja koja počinju tijekom tih devet mjeseci.
66
Imajući u vidu navedena razmatranja, na treće pitanje valja odgovoriti da propis Unije koji se primjenjuje za izračun smanjenja izravnih plaćanja u slučaju kad se poljoprivrednik nije pridržavao pravila o višestrukoj sukladnosti u razdoblju 2007. – 2008., ali je to nepridržavanje utvrđeno tek u 2011., jest članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003 za 2007. i prva tri mjeseca 2008. godine, i članak 6. stavak 1. te uredbe, kako je izmijenjen Uredbom br. 146/2008, za razdoblje od travnja do prosinca 2008.
Troškovi
67
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (treće vijeće) odlučuje:
1.
Članak 6. stavak 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1782/2003 od 29. rujna 2003. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike i o izmjeni uredaba (EEZ) br. 2019/93, (EZ) br. 1452/2001, (EZ) br. 1453/2001, (EZ) br. 1454/2001, (EZ) br. 1868/94, (EZ) br. 1251/1999, (EZ) br. 1254/1999, (EZ) br. 1673/2000, (EEZ) br. 2358/71 i (EZ) br. 2529/2001, članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003, kako je izmijenjen Uredbom Vijeća (EZ) br. 146/2008 od 14. veljače 2008., i članak 23. stavak 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe br. 1782/2003, treba tumačiti na način da smanjenja izravnih plaćanja zbog nepridržavanja pravila o višestrukoj suglasnosti treba računati na temelju plaćanja koja su odobrena ili trebaju biti odobrena za godinu u kojoj je došlo do tog nepridržavanja.
Članak 66. stavak 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 796/2004 od 21. travnja 2004. o detaljnim pravilima za provedbu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava predviđenih Uredbom br. 1782/2003, i članak 70. stavak 8. točku (a) Uredbe Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj Uredbi, kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenog za sektor vina, treba tumačiti na način da tako izračunata smanjenja izravnih plaćanja treba pripisati plaćanjima koja su primljena ili trebaju biti primljena za kalendarsku godinu u kojoj je nepridržavanje pravila o višestrukoj suglasnosti utvrđeno.
2.
Propis Unije koji se primjenjuje za izračun smanjenja izravnih plaćanja u slučaju kad se poljoprivrednik nije pridržavao pravila o višestrukoj sukladnosti u razdoblju 2007. – 2008., ali je to nepridržavanje utvrđeno tek u 2011., jest članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1782/2003 za 2007. i prva tri mjeseca 2008. godine, i članak 6. stavak 1. te uredbe, kako je izmijenjen Uredbom br. 146/2008, za razdoblje od travnja do prosinca 2008.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: danski