61991C0181
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
F.G. JACOBS
fremsat den 16. december 1992 (
*1
)
Hr. prasident,
De herrer dommere,
1.
I disse sager har Parlamentet i medfør af EØF-traktatens artikel 173 nedlagt påstand om annullation af en beslutning om at yde en særhjælp til Bangladesh, som blev truffet på en samling i Rådet (sag C-181/91), og af de foranstaltninger, som Kommissionen har truffet til gennemførelse heraf (sag C-248/91). Sagen rejser det principielle spørgsmål, om en beslutning, der præsenteres som en beslutning truffet af medlemsstaternes repræsentanter forsamlet i Rådet, kan anfægtes på grundlag af traktatens artikel 173.
Sagens baggrund
2.
Udgangspunktet for tvisten er en orkan, der hærgede Bangladesh natten til den 30. april 1991. Umiddelbart efter orkanen tildelte Kommissionen Bangladesh en hjælp på 10 mio. ECU og udarbejdede en plan for særhjælp på 60 mio. ECU. Planen blev først drøftet af medlemsstaternes finansministre, der mødtes uformelt i Luxembourg den 11. maj 1991. Rådet (almindelige anliggender) behandlede planen på en almindelig samling den 13. og 14. maj 1991 i Bruxelles med deltagelse af medlemsstaternes udenrigsministre. Den var dog ikke sat på den formelle dagsorden for dette møde. Den 14. maj besluttede ministrene og et medlem af Kommissionen under en arbejdsfrokost at yde en særhjælp på 60 mio. ECU til Bangladesh i overensstemmelse med Kommissionens plan. I forbindelse med denne beslutning blev der udsendt en pressemeddelelse med titlen »Hjælp til Bangladesh — Rådets konklusioner« (6004/91, Presse 60-c). Pressemeddelelsen lød således:
»Medlemsstaterne, forsamlet i Rådet, besluttede på grundlag af et forslag fra Kommissionen som fællesskabsaktion at yde særhjælp på 60 mio. ECU til Bangladesh.
Fordelingen mellem medlemsstaterne sker efter BNI-nøglen.
Hjælpen indgår i Fællesskabets generelle aktion til fordel for Bangladesh.
Hjælpen ydes enten direkte af medlemsstaterne eller via en konto, som Kommissionen forvalter.
Kommissionen varetager den samlede koordination af særhjælpen på 60 mio. ECU.«
Denne tekst findes ligeledes i udkastet til protokol for Rådets samling under overskriften »Diverse — Hjælp til Bangladesh«.
3.
I forlængelse af beslutningen om at yde hjælp oprettede Kommissionen en særlig konto i en belgisk bank og opfordrede medlemsstaterne til at indsætte deres bidrag på denne konto. Grækenland indbetalte sit bidrag 716775,45 ECU på denne særlige konto. De øvrige medlemsstater ydede imidlertid deres bidrag direkte i form af bilateral støtte. Grækenlands bidrag blev indbefattet i fællesskabsbudgettet. Dette foregik således: Direktøren for Indtægtsdirektoratet i Kommissionens Generaldirektorat for Budgetter opførte et beløb på 716775,45 ECU under artikel 900 (diverse indtægter) i De Europæiske Fællesskabers almindelige budget for 1991. I overensstemmelse med bestemmelserne i finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (ajourført tekst offentliggjort i EFT 1991 C 80, s. 1) blev der oprettet en supplerende post på det samme beløb i oversigten over udgifter (konto B7-3000: Finansielt og fagligt samarbejde med udviklingslande i Asien og Latinamerika). Af en skrivelse af 2. august 1991 fra Kommissionen til formanden for Europa-Parlamentets Budgetkontroludvalg fremgår det, at den supplerende post blev opstillet og kontrolleret separat i regnskabet. Denne skrivelse indeholdt desuden følgende afsnit:
»Den [supplerende post] er underlagt de almindelige regler, der finder anvendelse i henhold til finansforordningen (afgørelse om anvendelse træffes af den beføjede anvisningsberettigede, godkendelse foretages af finansinspektøren, betalinger foretages af regnskabsføreren og kontrollen med den korrekte anvendelse varetages af Revisionsretten og budgetmyndigheden)«.
4.
I sagen mod Rådet har Parlamentet nedlagt påstand om annullation af beslutningen om at yde særhjælp på 60 mio. ECU til Bangladesh. Parlamentet har anført, at selv om beslutningen i pressemeddelelsen beskrives som en beslutning truffet af »medlemsstaterne forsamlet i Rådet«, er der i realiteten tale om en retsakt vedtaget af Rådet. Parlamentet har gjort gældende, at beslutningen har budgetmæssige følger og burde være vedtaget i henhold til den i traktatens artikel 203 omhandlede procedure. Parlamentet ville derved have spillet en langt vigtigere rolle. Parlamentet har samtidig med, at det har fremhævet, at det er tilhænger af at yde fællesskabsbistand i sådanne tilfælde, anført, at Rådet ved at undlade at vedtage beslutningen i henhold til artikel 203 har tilsidesat Parlamentets beføjelser.
Parlamentet har henvist til Domstolens dom i sag C-70/88, Europa-Parlamentet mod Rådet (Sml. I 1990, s. 2041), hvori Domstolen i præmis 27 udtalte følgende:
»... Parlamentet [kan] ved Domstolen anlægge annullationssøgsmål mod en retsakt fra Rådet eller Kommissionen, såfremt søgsmålet alene skal sikre dets beføjelser, og det kun er baseret på anbringender om, at disse er tilsidesat. Med den begrænsning er Parlamentets annullationssøgsmål omfattet af de i traktaterne fastsatte regler vedrørende annullationssøgsmål, der rejses af de øvrige institutioner.«
5.
I sagen mod Kommissionen har Parlamentet nedlagt påstand om annullation af de retsakter, som Kommissionen har udstedt til gennemførelse af beslutningen om at yde særhjælp til Bangladesh. Parlamentet har påpeget, at der i det almindelige budget for 1991, som vedtaget af Parlamentet (EFT 1991 L 30), ikke var fastsat noget om særhjælpen til Bangladesh. Ved at opføre et beløb svarende til Grækenlands bidrag på henholdsvis oversigten over indtægter og oversigten over udgifter på budgettet uden at forelægge et tillægs- og ændringsbudget har Kommissionen tilsidesat Parlamentets beføjelser i medfør af traktatens artikel 203, stk. 5, 6 og 7, og artikel 205, samt finansforordningens artikel 22.
6.
Ved kendelse af 15. oktober 1992 har Domstolen i medfør af procesreglementets artikel 43 besluttet at forene sagerne mod henholdsvis Rådet og Kommissionen. I det følgende behandles de to sager hver for sig.
Sagen mod Rådet (sag C-181/91)
7.
Rådet har fremsat en formalitetsindsigelse under henvisning til, at den anfægtede retsakt ikke blev vedtaget af Rådet, men af medlemsstaterne, og at den derfor ikke kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål ved Domstolen. Rådet har anmodet Domstolen om at tage stilling til denne indsigelse uden at indlede behandlingen af sagens realitet. Domstolen har imidlertid besluttet at behandle formalitetsspørgsmålet sammen med realiteten.
8.
Parlamentet har til støtte for sin påstand om, at den anfægtede beslutning er en retsakt vedtaget af Rådet, fremført en lang række argumenter. Det anføres først, at retsakten har titlen »Rådets konklusioner«, og at den blev vedtaget under en almindelig samling i Rådet, som alle medlemsstaternes udenrigsministre deltog i. Dernæst har Parlamentet anført, at retsakten blev vedtaget på grundlag af et forslag fra Kommissionen. Parlamentet har anført, at i medfør af traktatens artikel 149 kan kun Rådet træffe afgørelse på forslag af Kommissionen. Endelig har Parlamentet gjort gældende, at fordelingen af særhjælpen mellem medlemsstaterne skal foretages på grundlag af deres bruttonationalindkomst (BNI). Ifølge Parlamentet er dette endnu et bevis for, at retsakten blev vedtaget inden for rammerne af budgetproceduren, idet medlemsstaternes BNI er et fællesskabsbegreb. I henhold til artikel 2, stk. 1, litra d), i Rådets afgørelse 88/376/EØF om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter (EFT 1988 L 185, s. 24) benyttes dette begreb som et af grundlagene for Fællesskabets egne indtægter, og det defineres i Rådets direktiv 89/130/EØF om harmonisering af fastlæggelsen af bruttonationalindkomsten i markedspriser (EFT 1989 L 49, s. 26).
9.
Parlamentet har understreget, at ifølge pressemeddelelsen indgår særhjælpen i Fællesskabets aktion til fordel for Bangladesh, og den skal forvaltes af Kommissionen. Parlamentet har anført, at i henhold til traktatens artikel 155, fjerde led, kan kun Rådet bemyndige Kommissionen til at varetage integreringen af særhjælpen i den generelle fællesskabshjælp til Bangladesh. Parlamentet tilføjer, at som det fremgår af en skrivelse af 22. maj 1991 fra Kommissionen til Parlamentet, foreslog Kommissionen at gennemføre den anfægtede retsakt ved at opføre de beløb, som medlemsstaterne eventuelt indbetalte, på Fællesskabets budget. Af samme skrivelse fremgår det, at de finansielle transaktioner vedrørende forvaltningen af særhjælpen skulle indgå i gennemførelsen af budgettet og underkastes Parlamentets og Revisionsrettens kontrol. Parlamentet har anført, at i medfør af traktatens artikel 206a og 206b kontrollerer Revisionsretten og Parlamentet Fællesskabets, men ikke medlemsstaternes regnskaber. Parlamentet har endelig anført, at den finansielle kontrol, som hjælpen skulle underkastes, er endnu et bevis for, at den anfægtede retsakt er en retsakt vedtaget af Rådet.
10.
Parlamentet har anført, at spørgsmålet om hjælp til Bangladesh blev genoptaget på en samling, som Rådet afholdt den 27. maj 1991. Efter denne samling blev der udsendt en pressemeddelelse, hvori det hed, at »Rådet gjorde status over gennemførelsen af nødhjælpsprogrammet« til fordel for Bangladesh. Parlamentet har anført, at når der i denne pressemeddelelse tales om »Rådet« i modsætning til »medlemsstaterne forsamlet i Rådet«, beviser det, at Rådet selv opfattede den anfægtede retsakt som en retsakt fra Rådet.
11.
Parlamentet har anført, at da der ikke var flere disponible midler på det almindelige budget for 1991, var det nødvendigt at vedtage et tillægs- og ændringsbudget for at kunne yde den planlagte hjælp. I henhold til artikel 15, stk. 2, i finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget skal tillægs- og ændringsbudgetter vedtages i overensstemmelse med den i EØF-traktatens artikel 203 fastlagte procedure og de tilsvarende bestemmelser i de andre traktater. I henhold til den interinstitutionelle aftale om budgetdisciplin og forbedring af budgetproceduren (EFT 1988 L 185, s. 33) ville vedtagelsen af et sådant budget have krævet en revision af de finansielle overslag for 1991. Parlamentet har anført, at nogle af medlemsstaterne ikke var villige til at vedtage en sådan revision. Selv om en beslutning om at revidere de finansielle overslag i overensstemmelse med artikel 12 i den interinstitutionelle aftale kan vedtages med kvalificeret flertal, ønskede medlemsstaterne ikke at gøre dette. Dette var angiveligt grunden til, at de benyttede den anfægtede fremgangsmåde. Til støtte for dette argument har Parlamentet henvist til de erklæringer, som formanden for Rådet fremsatte under en tale til Parlamentet den 14. maj 1991.
12.
Rådet har bestridt Parlamentets anbringender. Det har anført, at formuleringen af pressemeddelelsen, der ikke er officiel og ikke har retsvirkninger over for tredjemand, ikke kan være afgørende for, hvilken karakter beslutningen har. Selv om det af pressemeddelelsen fremgik, at den anfægtede retsakt var blevet vedtaget på grundlag af et forslag fra Kommissionen, har Rådet anført, at en sådan formulering ikke var helt rammende, og at det ville være mere passende at tale om, at Rådet handlede efter aftale med Kommissionen.
13.
Rådet har anført, at fordelingen af hjælpen på grundlag af medlemsstaternes BNI udgjorde en praktisk og enkel løsning. Anvendelsen af BNI som kriterium for fordelingen af hjælpen kan ikke gøre den anfægtede beslutning til en fællesskabsretsakt. Ifølge Rådet forhindrede den omstændighed, at beslutningen om at yde hjælp ikke var en fællesskabsretsakt, ikke Kommissionen i at varetage koordinationen og forvaltningen af hjælpen. Kommissionen har tidligere påtaget sig lignende opgaver og har herved opnået en vis erfaring og ekspertise. Rådet tilføjer, at Kommissionen ikke modtog instrukser fra medlemsstaterne, men frivilligt påtog sig koordinationen af hjælpen.
14.
Ifølge Rådet handlede hverken medlemsstaterne eller Kommissionen inden for rammerne af fællesskabsretsordenen, men snarere på en ad hoc-basis, for at sikre en effektiv og hurtig indsats i forbindelse med en nødsituation. Rådet har anført, at Fællesskabets kompetence med hensyn til humanitær bistand ikke er eksklusiv, idet medlemsstaterne frit kan handle, kollektivt eller individuelt, sideløbende med Fællesskabet.
15.
Med hensyn til Rådets anbringender erkender Parlamentet, at Fællesskabets kompetence til at yde humanitær bistand til tredjelande ikke er eksklusiv, men anfører samtidig, at når medlemsstaterne ønsker at yde bistand i fællesskabsregi, kan de kun handle via Rådet og kun i overensstemmelse med fællesskabsbudgetproceduren. Parlamentet tilføjer, at under de foreliggende omstændigheder kunne dette sagtens lade sig gøre. Den planlagte hjælp var for det første rettet mod langsigtede projekter, der ville tage lang tid at planlægge. For det andet var Parlamentet en stærk tilhænger af ideen om at yde hjælp til Bangladesh og havde tilkendegivet sin vilje til at sørge for, at ethvert forslag fra Kommissionen vedrørende denne sag kom hurtigere gennem den i traktaten fastlagte procedure.
16.
Jeg skal indledningsvis bemærke, at med hensyn til spørgsmålet om, hvilke foranstaltninger der kan underkastes domstolskontrol i medfør af traktatens artikel 173, har Domstolen anlagt en bred fortolkning baseret på overvejelser vedrørende indhold og ikke form. I sag 22/70, Kommissionen mod Rådet (AETR-sagen, Sml. 1971, s. 41, org. réf.: Rec. s. 263), udtalte Domstolen følgende i dommens præmis 38-42:
»... i medfør af artikel 173 har Domstolen til opgave at prøve lovligheden af ’Rådets retsakter, dog ikke af henstillinger og udtalelser’;
... da artikel 173 bestemmer, at medlemsstaterne og institutionerne med hensyn til annullationssøgsmål kun er afskåret fra at anfægte ’henstillinger og udtalelser’ — som i medfør af artikel 189, sidste stykke, overhovedet ikke er bindende — er det hensigten med artilden som retsakter, der kan gøres til genstand for søgsmål, at anse enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at afføde retsvirkninger;
... i overensstemmelse med forskrifterne i artikel 164 tilsigter dette søgsmål, at retsreglerne værnes ved fortolkningen og anvendelsen af traktaten;
... det ville stride mod dette mål at foretage en indskrænkende fortolkning af betingelserne for realitetsbehandling af søgsmålet ved at begrænse det til kun at omfatte de former for retsakter, som omtales i artikel 189;
... annullationssøgsmålet bør kunne anvendes mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at afføde retsvirkninger, uanset dens karakter eller form; ...«
På grundlag af denne argumentation anerkendte Domstolen, at Rådets beslutning af 20. maj 1972 om medlemsstaternes forhandling og indgåelse af den europæiske aftale om arbejde, der udføres af besætningerne på køretøjer, som udfører international vejtransport, var en retsakt, der kunne underkastes domstolskontrol. Denne argumentation er blevet bekræftet i senere sager (jf. f.eks. sag 114/86, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. 1988, s. 5289, og sag C-366/88, Frankrig mod Kommissionen, Sml. 1990 I, s. 3571). Domstolen har ligeledes anerkendt, at beslutninger fra Parlamentet, der har til formål at have retsvirkninger i forhold til tredjemand, kan underkastes Domstolens kontrol (jf. f.eks. sag 294/83, Les Verts mod Europa-Parlamentet, Sml. 1986, s. 1339). Domstolen har desuden fastslået, at selv afgørelser, der meddeles mundtligt, kan gøres til genstand for annullationssøgsmål (jf. forenede sager 316/82 og 40/83, Kohler mod Revisionsretten, Sml. 1984, s. 641).
17.
På grundlag af denne retspraksis afhænger spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede retsakt er en retsakt, der kan underkastes domstolskontrol, af dens indhold og virkninger og ikke af, hvorledes den omtales i pressemeddelelsen og udkastet til protokol for den samling, hvorunder den blev vedtaget.
18.
I ovennævnte sager var det i modsætning til denne sag ganske vist ikke identiteten af den udstedende institution, men virkningerne af selve retsakten, der var genstand for tvisten. I AETR-sagen fremgik det således af protokollen for Rådets møde den 20. maj 1972, at den beslutning, hvis gyldighed Kommissionen anfægtede, var vedtaget af Rådet (jf. forslag til afgørelse fra generaladvokat Dutheillet de Lamothe, Sml. 1971, s. 54, 55 og 56, org. réf.: Rec. s. 285 og 286). I denne sag kvalificeres den anfægtede retsakt derimod som en beslutning truffet af medlemsstaterne forsamlet i Rådet. Den grundlæggende sondring, der her foretages, er naturligvis mellem beslutninger fra Rådet (der i henhold til traktatens artikel 146 består af repræsentanter for medlemsstaterne) på den ene side og beslutninger truffet af medlemsstaterne forsamlet i Rådet på den anden side. Derimod tilsigtes eller kræves det tilsyneladende ikke, at der skal sondres mellem udtrykkene »medlemsstaterne forsamlet i Rådet« og »repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer forsamlet i Rådet«. Sidstnævnte udtryk findes i tiltrædelsesakterne. I akten vedrørende vilkårene for Danmarks, Irlands og Det Forenede Kongeriges tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber bestemmes følgende i artikel 3, stk. 1:
»De nye medlemsstater tiltræder ved denne akt de afgørelser og aftaler, der er truffet af repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer forsamlet i Rådet. De forpligter sig til fra tiltrædelsen at tilslutte sig enhver anden aftale, der er indgået af de oprindelige medlemsstater, og som vedrører Fællesskabernes funktion eller har tilknytning til disses virksomhed.«
Lignende bestemmelser findes i akterne vedrørende Grækenlands, Spaniens og Portugals tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber. Disse bestemmelser viser, -at beslutninger truffet af medlemsstaterne forsamlet i Rådet ikke er en del af fællesskabsretsordenen i snæver forstand, men at de ikke desto mindre indgår i l'acquis communautaire. Som selve deres benævnelse antyder, er de af en sammensat karakter.
19.
Det står under alle omstændigheder fast, at repræsentanterne for medlemsstaterne, når de vedtager sådanne retsakter, ikke handler i deres egenskab af medlemmer af Rådet, men i egenskab af repræsentanter for deres regeringer, der kollektivt udøver medlemsstaternes beføjelser. Heraf følger det, at sådanne retsakter i princippet ikke er retsakter udstedt af fællesskabsinstitutionerne.
20.
Jeg mener imidlertid ikke, at Domstolen er forhindret i at prøve lovligheden af en beslutning, alene af den grund at den beskrives som en beslutning truffet af medlemsstaterne forsamlet i Rådet. Jeg er af den opfattelse, at Domstolen med henblik på at afgøre, om en retsakt, der angiveligt er vedtaget af medlemsstaterne forsamlet i Rådet, i realiteten er en retsakt fra Rådet, har kompetence til at undersøge retsaktens indhold og virkninger såvel som spørgsmålet om, hvorvidt Fællesskabet havde enekompetence til at udstede den.
21.
Denne opfattelse er forenelig med den funktionelle metode, som Domstolen har anlagt ved fastlæggelsen af begrebet retsakt, der kan gøres til genstand for søgsmål med henblik på anvendelsen af artikel 173. Derimod ville den modsatte opfattelse hindre virkeliggørelsen af målene i traktatens artikel 164. Hvis det var almindeligt anerkendt, at det forhold at kvalificere af en beslutning som en beslutning truffet af medlemsstaterne forsamlet i Rådet i sig selv er nok til, at den falder uden for anvendelsesområdet for artikel 173, indebærer det, at Domstolen ikke kan prøve lovligheden af beslutningen, uanset den mulighed, at den i betragtning af omstændighederne burde betragtes som en beslutning fra Rådet. Under disse forhold er det efter min mening uforeneligt med formålet med artikel 164 at fastholde, at retsakten ikke kan underkastes domstolskontrol. I sag 294/83, Les Verts mod Europa-Parlamentet, udtalte Domstolen følgende i dommens præmis 23:
»Herom bemærkes, at Det Europæiske Økonomiske Fællesskab er et retsfællesskab, idet både dets medlemsstater og dets institutioner er undergivet kontrol med, at deres retsakter er forenelige med Fællesskabets forfatning, som er traktaten.«
Dette grundlæggende princip ville efter min mening blive krænket, hvis det var almindeligt anerkendt, at en retsakt ikke kan underkastes domstolskontrol, alene af den grund at den er blevet bestemt som en retsakt vedtaget af medlemsstaterne forsamlet i Rådet.
22.
Det er korrekt, at hvis medlemsstaterne vedtager en fælles beslutning, der er i strid med fællesskabslovgivningen, kan Kommissionen i medfør af traktatens artikel 169 anlægge sag mod medlemsstaterne for at sikre, at de overholder deres forpligtelser. Det er imidlertid klart, at dette ikke ville ske i en sag som den foreliggende, hvor der er enighed mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Men dette retsmiddel er under alle omstændigheder ikke en tilstrækkelig garanti i en sag, hvor den anfægtede beslutning hævdes at tilsidesætte Parlamentets beføjelser. I sag C-70/88 (Europa-Parlamentet mod Rådet, Sml. 1990 I, s. 2041) udtalte Domstolen følgende i dommens præmis 19:
»... endelig påhviler det ganske vist Kommissionen at påse, at Parlamentets beføjelser ikke tilsidesættes, men denne forpligtelse kan ikke strækkes så langt, at Kommissionen herved tvinges til at følge Parlamentets synspunkt og rejse et annullationssøgsmål, som efter Kommissionens opfattelse savner grundlag.«
I præmis 23 udtalte Domstolen desuden følgende:
»Domstolen, som i henhold til traktaterne skal værne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne, skal således kunne sikre, at den institutionelle ligevægt opretholdes, og følgelig, at der kan foretages en prøvelse af, at Parlamentets beføjelser ikke er tilsidesat, såfremt Parlamentet i det øjemed indbringer en sag for Domstolen under anvendelse af et retsmiddel, som er afpasset efter det resultat, det ønsker at opnå.«
Efter min opfattelse finder disse betragtninger også anvendelse i denne sag. Heraf følger, at den udstedende myndigheds kompetence og den anfægtede beslutnings indhold og virkninger bør undersøges med henblik på at afgøre, om den anfægtede beslutning i skjult form er en retsakt vedtaget af Rådet.
23.
Jeg mener ikke, der skal lægges for stor vægt på omtalen af et »forslag« fra Kommissionen i pressemeddelelsen. Denne formulering skal ikke forstås sådan, at der forelå et formelt forslag i den i traktatens artikel 149 forudsatte betydning. Ordet »forslag« kan unægtelig give anledning til forvirring. Det samme spørgsmål blev diskuteret helt tilbage i 1966, jf. Gerhard Bebr, »Acts of representatives of the Governments of Member States« (14 SEW, 1966, s. 529-545, på s. 539). Det er almindelig praksis, at Kommissionen er involveret i forberedelsen af beslutninger fra repræsentanter for medlemsstaterne forsamlet i Rådet, og grundlaget for sådanne beslutninger vil uden tvivl ofte være uformelle initiativer fra Kommissionen. Den nøjagtige form af Kommissionens initiativ kan under alle omstændigheder ikke opfattes som afgørende for den retlige karakter af den retsakt, der bliver resultatet. I så fald ville der fejlagtigt blive lagt større vægt på spørgsmål vedrørende formen end spørgsmål vedrørende indholdet.
24.
I denne sag er det efter min mening klart, at uanset arten af den af Kommissionen forelagte plan var det hensigten, at beslutningen skulle vedtages som en retsakt fra medlemsstaterne forsamlet i Rådet og ikke som en retsakt fra Rådet. Jeg opfatter Parlamentets argumentation således, at det ikke bestrider, at retsakten blev præsenteret som en retsakt fra medlemsstaterne forsamlet i Rådet. Parlamentet bestrider snarere, at retsakten lovligt kunne vedtages af andre end Rådet, og hævder, at det i realiteten var Rådet, der handlede.
25.
Der hersker imidlertid enighed om, at Fællesskabets kompetence inden for humanitær hjælp ikke er eksklusiv, men sammenfaldende med medlemsstaternes kompetence. Heraf følger det, at medlemsstaterne har bevaret deres ret til at handle individuelt eller kollektivt, som de finder det formålstjenligt, når de vil yde finansiel bistand til tredjelande, der er ramt af naturkatastrofer.
26.
Efter min opfattelse, der står i modsætning til Parlamentets anbringender, er Kommissionens involvering i koordinationen af særhjælpen til Bangladesh ikke et tegn på, at den anfægtede retsakt i virkeligheden er en fællesskabsretsakt. Hvis Kommissionen, som anført af Parlamentet i søgsmålet mod denne, under ingen omstændigheder kan handle uden for rammerne af fællesskabstraktaterne, er det rigtigt, at Kommissionens involvering i høj grad vil støtte påstanden om, at den anfægtede beslutning er en fællesskabsretsakt. Men selv om man antager, at Kommissionen ikke kan handle uden for fællesskabsregi, fører dette imidlertid snarere til det resultat, at Kommissionens indblanding var ulovlig, end at den anfægtede beslutning er en fællesskabsretsakt. Derfor er det måske ikke strengt nødvendigt at undersøge denne antagelse, men efter min mening kan den ikke godtages. Som allerede nævnt deltager Kommissionen i praksis jævnligt i aktiviteter, der varetages af repræsentanter for medlemsstaterne forsamlet i Rådet. Denne deltagelse afspejler, hvad jeg har beskrevet som disse aktiviteters sammensatte beskaffenhed. Rådet har i denne sag henvist til andre af Kommissionens aktiviteter, der svarer til dens rolle i denne sag. Rådet har således anført, at Den Europæiske Udviklingsfond finansieres direkte af medlemsstaterne og administreres af Kommissionen. Rådet har ligeledes anført, at Kommissionen på anmodning af Rådet, medlemsstaterne eller endda tredjemand kan påtage sig at varetage koordinationen af en fælles aktion. Af eksempler af nyere dato kan nævnes Kommissionens koordination af den aktion, som det internationale samfund vedtog til fordel for Central- og Østeuropa. I Parlamentets sag mod Kommissionen, gør Kommissionen lignende argumenter gældende. Disse argumenter er efter min mening overbevisende. I tilfælde hvor medlemsstaterne beslutter at handle individuelt eller kollektivt på et område, der hører under deres kompetence, er der i princippet intet til hinder for, at de overdrager Kommissionen koordinationen af aktionen. Det er op til Kommissionen at afgøre, om den vil påtage sig en sådan opgave. Det forudsættes naturligvis, at Kommissionen optræder på en måde, der er forenelig med dens forpligtelser i henhold til fællesskabstraktaterne. I sagen mod Kommissionen har Parlamentet bestridt, at dette var tilfældet i denne sag. Med det forbehold kan der efter min mening ikke rettes indvendinger mod, at Kommissionen, der selv er en politisk institution, påtager sig opgaver, der falder uden for rammerne af fællesskabstraktaterne, men som harmonerer med Fællesskabets politiske ansvar. Kommissionens handlinger i forbindelse med dens varetagelse af sådanne opgaver vil blive underkastet Domstolens prøvelse, hvis der rejses tvivl om deres lovlighed i henhold til fællesskabstraktaterne. Kommissionens involvering kan imidlertid ikke på anden måde bevirke, at de pågældende aktiviteter falder inden for rammerne af Domstolens kompetence eller anvendelsesområdet for fællesskabstraktaterne.
27.
Jeg mener heller ikke, at omtalen af medlemsstaternes BNI i pressemeddelelsen er tegn på, at den anfægtede retsakts rette karakter er en retsakt fra Rådet. Det er indlysende, at i tilfælde, hvor medlemsstaterne kollektivt påtager sig finansielle forpligtelser uden for fællesskabsregi, kan BNI-nøglen udgøre et praktisk redskab ved fordelingen af forpligtelserne mellem medlemsstaterne.
28.
Den omstændighed, at særhjælpen skulle indgå i Fællesskabets generelle aktion til fordel for Bangladesh, er endvidere uden betydning. Eftersom Fællesskabets og medlemsstaternes kompetence er konkurrerende, bør de have mulighed for at koordinere deres aktioner.
29.
Tilbage står spørgsmålet om anvendelsen af fællesskabsbudgettet. I forbindelse med sagen mod Kommissionen er det måske nødvendigt at undersøge, om hjælp, der ydes uden for fællesskabsregi, lovligt kan kanaliseres gennem fællesskabsbudgettet. Af pressemeddelelsen fremgår det imidlertid, at beslutningen om at yde særhjælp ikke nødvendigvis indebar anvendelse af fællesskabsrelaterede finansielle procedurer eller så meget mindre anvendelse af fællesskabsbudgettet som middel til at udbetale hjælpen. Det fremgår derimod af pressemeddelelsen, at beslutningen om at yde hjælp, sådan som den var formuleret, kunne gennemføres uden anvendelse af fællesskabsmekanismer. I den anfægtede retsakt fastsattes det, at medlemsstaterne enten kunne yde deres bidrag som bilateral støtte eller gennem Kommissionen. Alle medlemsstaterne kunne derfor have ydet deres bidrag som bilateral støtte. Desuden blev der i den anfægtede retsakt blot henvist til en konto under Kommissionens forvaltning, mens det ikke blev fastlagt nærmere, hvilken procedure Kommissionen skulle anvende ved forvaltningen af hjælpen, hvis en medlemsstat ydede sit bidrag via Kommissionen. Som det fremgår af Kommissionens skrivelse af 2. august 1991, valgte Kommissionen selv at anvende en bestemt gennemførelsesmetode. Kommissionen havde mulighed for at gennemføre beslutningen om at yde hjælp, uden at opføre medlemsstaternes bidrag på det almindelige budget. Det er klart, at den metode, Kommissionen valgte til at gennemføre hjælpeaktionen, kan have indflydelse på gyldigheden af gennemførelsesforanstaltningerne uden at påvirke gyldigheden af den i sag C-181/91 anfægtede beslutning.
30.
Jeg skal herefter konkludere, at Parlamentet ikke har påvist, at den anfægtede retsakt trods dens form og udstederens formodede hensigter er en retsakt fra Rådet. Heraf følger det, at Parlamentets søgsmål mod Rådet bør afvises.
Sagen mod Kommissionen (sag C-248/91)
31.
I denne sag har Parlamentet nedlagt påstand om annullation af de retsakter, der er udstedt af Kommissionen og dens tjenestegrene til gennemførelse af den beslutning, der anfægtes i søgsmålet mod Rådet. Parlamentet har nedlagt påstand om annullation af navnlig afgørelsen om at opføre beløbet på 716775,45 ECU under artikel 900 (diverse indtægter) i oversigten over indtægter på Fællesskabets budget for 1991 og af afgørelsen af 13. juni om at oprette en supplerende post på det samme beløb i oversigten over udgifter på budgettet (konto B7-3000: Finansielt og fagligt samarbejde med udviklingslande i Asien og Latinamerika). Parlamentet har endelig nedlagt påstand om annullation af de øvrige retsakter til gennemførelse af budgettet, der vedrører samme sag, men som Parlamentet ikke havde kendskab til, da den indgav stævningen.
32.
Parlamentet har i det væsentlige fremført tre argumenter. Disse argumenter behandles her i en anden rækkefølge end den, Parlamentet har valgt. Parlamentet har for det første bestridt beslutningens gyldighed på grundlag af traktatens artikel 184. Det har anført, at beslutningen om at yde særhjælp til Bangladesh er en beslutning fra Rådet, der tilsidesætter de finansielle bestemmelser i traktaten og Parlamentets budgetmæssige beføjelser, og som derfor er ugyldig. Heraf følger ifølge Parlamentet, at de af Kommissionen trufne foranstaltninger til gennemførelse af denne beslutning også er ugyldige. Parlamentet har for det andet gjort gældende, at Kommissionen kun kan udøve de beføjelser, den er tillagt ved traktaten. Hvis det antages, at beslutningen om at yde særhjælp til Bangladesh ikke er en retsakt fra Rådet men fra medlemsstaterne, har Kommissionen således inden for rammerne af fællesskabsbudgettet og i overensstemmelse med de i traktaten fastsatte ledelses- og kontrolformer gennemført en retsakt, der ikke er en fællesskabsretsakt. De foranstaltninger, som Kommissionen har vedtaget til gennemførelse af retsakten, bør derfor annulleres. Parlamentet har for det tredje anført, at det almindelige budget for 1991, som vedtaget af Parlamentet, ikke indeholdt nogen angivelse af særhjælpen til Bangladesh. Ved at opføre et beløb svarende til Grækenlands bidrag til hjælpen til Bangladesh på henholdsvis oversigten over indtægter og oversigten over udgifter på budgettet uden at forelægge et tillægs- og ændringsbudget har Kommissionen tilsidesat Parlamentets beføjelser i medfør af traktatens artikel 203, stk. 5, 6 og 7, og artikel 205, samt finansforordningens artikel 22.
33.
For så vidt angår Parlamentets første argument, skal jeg blot henvise til mine betragtninger vedrørende Parlamentets søgsmål mod Rådet. Det fremgår af disse betragtninger, at beslutningen om at yde særhjælp til Bangladesh blev truffet af medlemsstaterne, der handlede kollektivt uden for rammerne af fællesskabslovgivningen, og at der ikke var tale om en retsakt vedtaget af Rådet. Når der ikke foreligger en retsakt fra Rådet, kan indsigelsen om en retsakts ugyldighed ikke tages til følge. Parlamentets første argument bør derfor efter min opfattelse forkastes.
34.
Jeg skal dernæst behandle Parlamentets andet og tredje argument.
35.
Kommissionen har anført, at søgsmålet af to grunde ikke kan admitteres. For det første kan de anfægtede foranstaltninger ikke underkastes domstolskontrol. For det andet indebærer ingen af dem en tilsidesættelse af Parlamentets beføjelser.
36.
Med hensyn til den første begrundelse for, at sagen bør afvises, har Kommissionen anført, at i overensstemmelse med artikel 19 i statutten for Domstolen og artikel 38 i procesreglementet skal stævningen indeholde en nøjagtig angivelse af, hvilke retsakter der er genstand for annullationssøgsmålet. Heraf følger det ifølge Kommissionen, at søgsmålet bør afvises, for så vidt Parlamentet anfægter de »øvrige retsakter« til gennemførelse af budgettet uden at angive, hvilke retsakter der er tale om. Kommissionen tilføjer, at der i øvrigt ikke er truffet andre foranstaltninger end dem, Parlamentet har kendskab til. Kommissionen har ligeledes anført, at der for så vidt angår annullationssøgsmål ikke kan sondres mellem retsakter fra en fællesskabsinstitution og retsakter fra dens tjenestegrene. Kommissionen har endvidere anført, at opførelsen af Grækenlands bidrag under de behørige poster på budgettet udgør en regnskabsteknik, der ikke kan afføde retsvirkninger over for tredjemand. I henhold til beslutningen om at yde særhjælp til Bangladesh kunne medlemsstaterne vælge at yde deres bidrag til hjælpen enten direkte eller via Kommissionen. Afgørelsen om at opføre beløbet på fællesskabsbudgettet havde ingen retsvirkninger over for den græske regering. Kommissionen har endelig anført, at den ikke handlede inden for rammerne af fællesskabsretsordenen, men på grundlag af en beføjelse, som medlemsstaterne havde overladt den at udøve uden for rammerne af dens opgaver som fællesskabsinstitution. Det følger heraf, at de anfægtede foranstaltninger ikke var fællesskabsretsakter, der kan underkastes domstolskontrol i medfør af artikel 173.
37.
Med hensyn til den anden begrundelse for, at sagen bør afvises, har Kommissionen anført, at selv om den ved vedtagelsen af de anfægtede foranstaltninger overtrådte budgettet, fandt denne uregelmæssighed sted i forbindelse med gennemførelsen af budgettet. Ifølge Kommissionen anerkendes det i traktaten, at Parlamentet har ret til at deltage i vedtagelsen af budgettet. Derimod har alene Kommissionen i medfør af traktatens artikel 205 og finansforordningens artikel 22 ansvaret for gennemførelsen af budgettet. Der findes ingen bestemmelser i traktaten, hvorefter Parlamentet kan deltage i gennemførelsen af budgettet. Heraf følger ifølge Kommissionen, at selv om den handlede lovstridigt, tilsidesatte den ikke Parlamentets beføjelser. Kommissionen tilføjer, at hvis det var almindeligt anerkendt, at enhver ulovlig fællesskabsretsakt nødvendigvis tilsidesætter Parlamentets beføjelser, ville Parlamentets søgsmålskompetence i medfør af traktatens artikel 173 være langt mere omfattende, end Domstolen i sin praksis har anerkendt.
38.
Spørgsmålene vedrørende sagens formalitet er nært forbundet med spørgsmålene vedrørende realiteten, som jeg skal behandle først.
39.
Kommissionen har bestridt, at den som hævdet af Parlamentet har handlet ulovligt. Kommissionen har anført, at selv om den modtog Grækenlands bidrag uden for rammerne af fællesskabsretsordenen, opførte den af hensyn til principperne om forsvarlig økonomisk forvaltning og gennemskuelighed det pågældende beløb på budgettet. Kommissionen har erkendt, at den ikke har kompetence til at ændre budgettet, men har samtidig understreget, at det græske bidrag ikke blev opført på selve budgettet, men på dets budgetregnskab. En sådan opførelse er en ganske simpel regnskabstransaktion.
40.
Kommissionen har anført, at den anvendte artikel 4, stk. 2 og 3, i finansforordningen analogt og gennemførte udbetalingen af hjælpen under omtrent samme betingelser som dem, der gælder for gennemførelsen af budgettet. Som en undtagelse til reglen om, at samtlige indtægter skal anvendes til finansiering af samtlige bevillinger til betalinger, opstilles der i artikel 4, stk. 2, en liste over indtægter, der er formålsbestemte. Kommissionen har anført, at selv om en medlemsstats særlige bidrag til et bestemt formål, som f.eks. Grækenlands bidrag i denne sag, ikke udtrykkeligt er nævnt på denne liste, er opregningen i artikel 4, stk. 2, ikke udtømmende. Den kunne derfor anvende denne bestemmelse analogt. Kommissionen konkluderer, at der ikke er sket nogen overtrædelse af traktatens finansielle bestemmelser, eftersom forvaltningen af hjælpen ikke vedrørte gennemførelsen af budgettet.
41.
Disse argumenter kan efter min mening ikke godtages. I finansforordningens artikel 1, stk. 1, bestemmes det, at De Europæiske Fællesskabers budget danner grundlag for den årlige forudgående fastlæggelse og godkendelse af Fællesskabernes forventede indtægter og udgifter. Når denne artikel ses i sammenhæng med EØF-traktatens artikel 199 og 202 samt de tilsvarende bestemmelser i de andre traktater, følger det, at i princippet kan der ikke lovligt indkasseres indtægter og afholdes udgifter på Fællesskabernes vegne, medmindre det er forudset i budgettet. Det fremgår også klart af EØF-traktatens artikel 199 og 202 samt de tilsvarende bestemmelser i de andre traktater, at kun Fællesskabernes indtægter og udgifter kan opføres på budgettet. Når Kommissionen skal forvalte hjælp, som medlemsstaterne yder til tredjelande uden for fællesskabsregi, kan Kommissionen ikke anvende fællesskabsbudgettet under sin forvaltning af denne hjælp. Kommissionen har anført, at det græske bidrag ikke blev opført på selve budgettet, men i regnskabet vedrørende gennemførelsen af budgettet. Denne forskel er efter min mening uden betydning. Det fremgår klart af traktatens artikel 205 og 205a, at Kommissionen ved gennemførelsen af budgettet og opstillingen af regnskaberne skal holde sig inden for budgettets rammer. Kommissionens argument om, at den anvendte finansforordningens artikel 4, stk. 2, analogt, er ikke overbevisende. En sådan analog anvendelse berettiger ikke, at hjælp, som medlemsstaterne yder uden for fællesskabsregi, optages i budgettet.
42.
Jeg skal herefter konkludere, at Kommissionen ikke havde ret til at opføre Grækenlands bidrag til særhjælpen til Bangladesh på henholdsvis oversigten over indtægter og oversigten over udgifter i regnskabet vedrørende gennemførelsen af fællesskabsbudgettet for regnskabsåret 1991.
43.
Jeg skal herefter behandle spørgsmålet om formaliteten. Efter min mening er der ikke hold i Kommissionens argument om, at de anfægtede foranstaltninger blot var tekniske regnskabstransaktioner, der ikke har bindende virkning. Det fremgår af skrivelsen af 2. august 1991, at opførelsen af Grækenlands bidrag på budgetregnskabet afspejlede Kommissionens holdning med hensyn til den mest hensigtsmæssige fremgangsmåde ved anvendelsen af dette bidrag og kontrollen hermed, og at denne opførelse, hvis den var lovlig, faktisk havde de virkninger, som Kommissionen tillagde den. Opførelsen indebar anvendelse af fællesskabsprocedurer, herunder kontrol af Revisionsretten og budgetmyndigheden. Den var derfor ikke uden retsvirkninger og kan i princippet underkastes Domstolens prøvelse.
44.
I henhold til Domstolens praksis kan Parlamentet imidlertid kun anlægge annullationssøgsmål mod Rådet eller Kommissionen, såfremt søgsmålet alene skal sikre Parlamentets beføjelser, og det kun er baseret på anbringender om, at disse er tilsidesat, jf. dom af 22. maj 1990 (sag C-70/88, Parlamentet mod Rådet, præmis 27) og af 16. juli 1992 (sag C-65/90, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 4593, præmis 13). Spørgsmålet er herefter, om de foranstaltninger, som Kommissionen har vedtaget i denne sag, har tilsidesat Parlamentets beføjelser, således at Parlamentet kan rejse et annullationssøgsmål. Domstolens praksis har hidtil kun omfattet Parlamentets beføjelser i forbindelse med lovgivningsprocessen.
45.
For så vidt angår budgettet er der efter min mening ingen tvivl om, at Parlamentet kan anlægge sag, hvis en anden fællesskabsinstitution tilsidesætter Parlamentets ret til at deltage i vedtagelsen af budgettet i overensstemmelse med traktatens bestemmelser. Gennemførelsen af budgettet er i medfør af traktatens artikel 205 alene Kommissionens ansvar. Parlamentet har imidlertid pligt til at overvåge gennemførelsen af budgettet og meddele Kommissionen décharge i medfør af traktatens artikel 206b og finansforordningens artikel 89. Det kan hævdes, at Parlamentets beføjelser i forbindelse med meddelelse af décharge i sig selv er nok til sikre, at dets beføjelser ikke tilsidesættes af Kommissionen under dennes gennemførelse af budgettet. Heraf kan det så udledes, at Parlamentet under ingen omstændigheder kan anfægte gennemførelsesforanstaltninger ved et annullationssøgsmål. Denne opfattelse kan efter min mening meget vel være korrekt, men det er unødvendigt at afgøre dette spørgsmål i denne sag. Det kan ikke udelukkes, at Parlamentet kan komme i en situation, hvor det kan nedlægge påstand om annullation af gennemførelsesforanstaltninger, f.eks. hvis disse undergraver budgettet i en sådan grad, at det ændres fundamentalt i forhold til det budget, der er vedtaget i overensstemmelse med de i traktaten fastlagte procedurer. Dette problem er dog ikke aktuelt i nærværende sag. Parlamentet har ikke været i stand til at påvise eventuelle virkninger af den omtvistede opførelse, der på nogen måde har kunnet tilsidesætte dets beføjelser. Den eneste tænkelige virkning for Parlamentet var faktisk, at det fik mulighed for at overvåge anvendelsen af det pågældende beløb. Opførelsen var derfor efter min mening ikke korrekt, men den har på ingen måde tilsidesat Parlamentets beføjelser.
46.
Efter min opfattelse må Parlamentets søgsmål mod Kommissionen derfor afvises.
Forslag til afgørelse
47.
Jeg skal herefter foreslå Domstolen at afsige følgende dom:
1)
Parlamentets søgsmål mod Rådet og Kommissionen afvises.
2)
Parlamentet pålægges at betale sagens omkostninger.
(
*1
) – Originalsprog: engelsk.