62020CJ0124_RES
Sprawa C‑124/20
Bank Melli Iran
przeciwko
Telekom Deutschland GmbH
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg)
Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 21 grudnia 2021 r.
Odesłanie prejudycjalne – Polityka handlowa – Rozporządzenie (WE) nr 2271/96 – Ochrona przed skutkami eksterytorialnego stosowania ustawodawstwa przyjętego przez państwo trzecie – Środki ograniczające podjęte przez Stany Zjednoczone Ameryki wobec Iranu – Sankcje wtórne nałożone przez to państwo trzecie, uniemożliwiające osobom utrzymywanie poza jego terytorium stosunków handlowych z niektórymi przedsiębiorstwami irańskimi – Zakaz zastosowania się do takiego ustawodawstwa – Skorzystanie z prawa do zwykłego wypowiedzenia
Wspólna polityka handlowa – Ochrona przed przeszkodami w handlu – Ochrona przed skutkami eksterytorialnego stosowania ustawodawstwa przyjętego przez państwo trzecie – System sankcji przyjęty przez Stany Zjednoczone wobec Iranu – Sankcje ograniczające swobodny przepływ kapitału, towarów i usług w Unii – Rozporządzenie nr 2271/96 przewidujące zakaz zastosowania się do wspomnianych sankcji – Pojęcie żądania lub polecenia ze strony organu sądowego lub administracyjnego państwa trzeciego – Wykładania uwzględniająca kontekst i cele rozpatrywanego uregulowania
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 16; rozporządzenie Rady nr 2271/96, art. 4, art. 5 akapit pierwszy, art. 7 lit. d), art. 11]
(zob. pkt 45–51, pkt 1 sentencji)
Wspólna polityka handlowa – Ochrona przed przeszkodami w handlu – Ochrona przed skutkami eksterytorialnego stosowania ustawodawstwa przyjętego przez państwo trzecie – System sankcji przyjęty przez Stany Zjednoczone wobec Iranu – Sankcje ograniczające swobodny przepływ kapitału, towarów i usług w Unii – Rozporządzenie nr 2271/96 przewidujące zakaz zastosowania się do wspomnianych sankcji – Możliwość powołania się w ramach procesu cywilnego przed sądami państwa członkowskiego – Dopuszczalność
(rozporządzenie Rady nr 2271/96, art. 5, 11)
(zob. pkt 54–59)
Wspólna polityka handlowa – Ochrona przed przeszkodami w handlu – Ochrona przed skutkami eksterytorialnego stosowania ustawodawstwa przyjętego przez państwo trzecie – System sankcji przyjęty przez Stany Zjednoczone wobec Iranu – Sankcje ograniczające swobodny przepływ kapitału, towarów i usług w Unii – Rozporządzenie nr 2271/96 przewidujące zakaz zastosowania się do wspomnianych sankcji – Wypowiedzenie umowy dokonane przez osobę, której dotyczy to rozporządzenie – Obowiązek uzasadnienia wypowiedzenia – Brak
(rozporządzenie Rady nr 2271/96, art. 5, 11)
(zob. pkt 62, 63)
Wspólna polityka handlowa – Ochrona przed przeszkodami w handlu – Ochrona przed skutkami eksterytorialnego stosowania ustawodawstwa przyjętego przez państwo trzecie – System sankcji przyjęty przez Stany Zjednoczone wobec Iranu – Sankcje ograniczające swobodny przepływ kapitału, towarów i usług w Unii – Rozporządzenie nr 2271/96 przewidujące zakaz zastosowania się do wspomnianych sankcji – Wypowiedzenie umowy dokonane przez osobę, której dotyczy to rozporządzenie – Spoczywający na tej osobie ciężar dowodu rzeczywistej przyczyny wypowiedzenia
(rozporządzenie Rady nr 2271/96, art. 5, 11)
(zob. pkt 65–68, pkt 2 sentencji)
Wspólna polityka handlowa – Ochrona przed przeszkodami w handlu – Ochrona przed skutkami eksterytorialnego stosowania ustawodawstwa przyjętego przez państwo trzecie – System sankcji przyjęty przez Stany Zjednoczone wobec Iranu – Sankcje ograniczające swobodny przepływ kapitału, towarów i usług w Unii – Rozporządzenie nr 2271/96 przewidujące zakaz zastosowania się do wymogów lub zakazów określonych w ustawodawstwie państwa trzeciego – Wypowiedzenie umowy dokonane przez osobę, której dotyczy to rozporządzenie – Stwierdzenie nieważności wypowiedzenia – Ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej i swobody umów – Dopuszczalność – Przesłanki – Ograniczenie przewidziane ustawą i nienaruszające ani istoty prawa do wolności prowadzenia działalności gospodarczej, ani zasady proporcjonalności
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 16, art. 52 ust. 1; rozporządzenie Rady nr 2271/96, art. 5, 7, 8, 9, 11, rozporządzenie 2018/1101, art. 1)
(zob. pkt 69, 70, 77–95, pkt 3 sentencji)
Wspólna polityka handlowa – Ochrona przed przeszkodami w handlu – Ochrona przed skutkami eksterytorialnego stosowania ustawodawstwa przyjętego przez państwo trzecie – System sankcji przyjęty przez Stany Zjednoczone wobec Iranu – Sankcje ograniczające swobodny przepływ kapitału, towarów i usług w Unii – Rozporządzenie nr 2271/96 przewidujące zakaz zastosowania się do wspomnianych sankcji – Naruszenie – Sankcje – Uprawnienia dyskrecjonalne państw członkowskich – Granice – Poszanowanie zasady proporcjonalności – Obowiązek uwzględnienia konkretnych i szczególnych okoliczności danej sprawy
(rozporządzenie Rady nr 2271/96, art. 5)
(zob. pkt 72–75)
Streszczenie
W procesie cywilnym można powoływać się na ustanowiony w prawie Unii zakaz zastosowania się do sankcji wtórnych nałożonych przez Stany Zjednoczone na Iran
O ile zakaz ten obowiązuje nawet w braku konkretnego żądania lub polecenia ze strony organu administracyjnego lub sądowego Stanów Zjednoczonych Ameryki, o tyle nie może on jednak naruszać wolności prowadzenia działalności gospodarczej osoby, której dotyczy, powodując poniesienie przez nią nieproporcjonalnych strat gospodarczych
Bank Melli Iran (zwany dalej „BMI”), będący bankiem irańskim należącym do państwa irańskiego, ma oddział w Niemczech. BMI zawarło z Telekomem – będącym spółką zależną spółki Deutsche Telekom AG z siedzibą w Niemczech, której około połowa obrotów pochodzi z działalności prowadzonej w Stanach Zjednoczonych – szereg umów dotyczących świadczenia usług telekomunikacyjnych umożliwiających mu wykonywanie działalności gospodarczej. W 2018 r. Stany Zjednoczone wycofały się z porozumienia jądrowego z Iranem, podpisanego w 2015 r., mającego za przedmiot kontrolę nad irańskim programem jądrowym i zniesienie sankcji gospodarczych względem Iranu. W rezultacie tego wycofania się Stany Zjednoczone ponownie nałożyły na mocy Iran Freedom and Counter-Proliferation Act of 2012 (ustawy z 2012 r. o wolności i zwalczaniu rozprzestrzeniania broni w Iranie) sankcje wobec Iranu oraz osób ujętych w odnośnym wykazie (
1
), w tym BMI. Od tego momentu ponowne zakazane jest utrzymywanie przez jakąkolwiek osobę stosunków handlowych poza terytorium Stanów Zjednoczonych z osobami widniejącymi w tym wykazie.
W następstwie tej decyzji Unia przyjęła rozporządzenie delegowane 2018/1100 (
2
) zmieniające załącznik do rozporządzenia nr 2271/96 (
3
) w tym celu, by objął on ustawę z 2012 r. o wolności i zwalczaniu rozprzestrzeniania broni w Iranie. Rozporządzenie to zakazuje w szczególności odnośnym osobom zastosowania się do załączonych do niego przepisów prawnych lub działań z nich wynikających (art. 5 akapit pierwszy), chyba że uzyskano upoważnienie do odstąpienia od tego zakazu, które może zostać przyznane przez Komisję Europejską, jeżeli brak zastosowania się do tych obcych przepisów poważnie naruszyłby interesy osób objętych rozporządzeniem lub interesy Unii (art. 5 akapit drugi).
Ponieważ prawo niemieckie przewiduje, że „[c]zynność prawna, która jest sprzeczna z zakazem ustawowym, jest nieważna, chyba że ustawa stanowi inaczej” (
4
), a Telekom wypowiedział od 2018 r., przed upływem terminu ich obowiązywania, wszystkie umowy wiążące go z BMI – bez wyraźnego uzasadnienia i upoważnienia ze strony Komisji – BMI zakwestionowało przed sądami niemieckimi wypowiedzenie wspomnianych umów. W pierwszej instancji Telekom został zobowiązany do realizowania spornych umów do upływu zwykłych terminów wypowiedzenia. Zwykłe wypowiedzenie wspomnianych umów uznano natomiast za zgodne z art. 5 rozporządzenia. BMI wniosło zatem apelację do Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (wyższego sądu krajowego w Hamburgu, Niemcy), który zwrócił się do Trybunału w trybie prejudycjalnym o dokonanie wykładni art. 5 akapit pierwszy rozporządzenia w szczególności w związku z art. 16 i 52 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) oraz mechanizmem udzielania upoważnienia przewidzianym w art. 5 akapit drugi tego rozporządzenia.
Ocena Trybunału
Trybunał, orzekający w składzie wielkiej izby, uznając, że art. 5 akapit pierwszy rozporządzenia jest sformułowany w sposób szeroki, stwierdził w pierwszej kolejności, że zakaz zastosowania się do wymogów lub zakazów przewidzianych w niektórych przepisach prawnych przyjętych przez państwo trzecie z naruszeniem prawa międzynarodowego stosuje się nawet w przypadku braku konkretnego żądania lub polecenia ze strony organu administracyjnego lub sądowego, mającego na celu zapewnienie ich poszanowania. Zdaniem Trybunału wykładnię tę potwierdzają cele rozporządzenia, które zmierza w szczególności do ochrony ustanowionego porządku prawnego i interesów Unii w ogólności, w zamiarze osiągnięcia w najszerszym możliwym zakresie celu polegającego na swobodnym przepływie kapitału pomiędzy państwami członkowskimi a państwami trzecimi, a także do ochrony interesów odnośnych osób. Trybunał zauważył bowiem, że biorąc pod uwagę zagrożenie konsekwencjami prawnymi, wynikającymi z takich przepisów prawnych dla osób, do których co do zasady stosują się takie wymogi lub zakazy, rozporządzenie nie byłoby w stanie przeciwdziałać ich skutkom, gdyby zakaz przewidziany w art. 5 akapit pierwszy rozporządzenia był uzależniony od wydania poleceń przez zagraniczny organ administracyjny lub sądowy.
W drugiej kolejności Trybunał stwierdził, że zakaz przewidziany w art. 5 akapit pierwszy został sformułowany w sposób jasny, precyzyjny i bezwarunkowy, wobec czego można się na niego powołać w procesie cywilnym takim jak w niniejszej sprawie. Potwierdził on następnie, że osoba, do której odnosi się rozporządzenie, a która nie dysponuje upoważnieniem udzielonym przez Komisję, może w świetle wspomnianego art. 5 akapit pierwszy wypowiedzieć umowy wiążące ją z osobą ujętą w wykazie SDN bez uzasadnienia takiego wypowiedzenia. Jednakże w ramach procesu cywilnego dotyczącego zarzucanego naruszenia zakazu przewidzianego w rozporządzeniu to do osoby, do której skierowany jest wspomniany zakaz, należy wykazanie w sposób wymagany prawem, że jej zachowanie, w tym przypadku wypowiedzenie wszystkich umów, nie miało na celu zastosowania się do amerykańskiego ustawodawstwa, o którym mowa w rozporządzeniu, jeżeli prima facie wydaje się, iż tak jednak było.
W niniejszej sprawie Trybunał zauważył, że prawo niemieckie umożliwia osobie, która twierdzi, iż czynność prawna jest nieważna z powodu naruszenia zakazu ustawowego – takiego jak zakaz przewidziany w art. 5 akapit pierwszy rozporządzenia – powołanie się na tę nieważność przed sądem. Trybunał stwierdził jednak, że w takim przypadku ciężar dowodu zgodnie z prawem niemieckim spoczywałby w całości na osobie, która powołuje się na wspomniane naruszenie art. 5 rozporządzenia, podczas gdy odnośne dowody ogólnie nie są dla niej dostępne, co utrudniłoby sądowi rozpoznającemu sprawę stwierdzenie naruszenia zakazu przewidzianego w art. 5 akapit pierwszy i zagrażałoby tym samym jego skuteczności.
Wreszcie w trzeciej i ostatniej kolejności Trybunał orzekł, że art. 5 i 9 (
5
) rozporządzenia, interpretowane w świetle art. 16 i 52 karty, nie stoją na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności wypowiedzenia umów, o ile to stwierdzenie nieważności nie wywołuje nieproporcjonalnych skutków, w szczególności gospodarczych, dla zainteresowanej osoby. W niniejszej sprawie, w braku upoważnienia w rozumieniu art. 5 akapit drugi rozporządzenia, rozpatrywane wypowiedzenie, gdyby okazało się sprzeczne z art. 5 akapit pierwszy rozporządzenia, jest nieważne w świetle prawa niemieckiego. Jednakże gdy takie stwierdzenie nieważności może prowadzić do ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej, można je brać pod uwagę jedynie przy dochowaniu warunków określonych w art. 52 ust. 1 karty.
W tym względzie, co się tyczy przesłanki dotyczącej poszanowania istoty wolności prowadzenia działalności gospodarczej zagwarantowanej w art. 16 karty, Trybunał orzekł, że stwierdzenie nieważności wypowiedzenia umów zawartych między BMI a Telekomem skutkowałoby nie pozbawieniem tej ostatniej spółki możliwości powołania się na swoje interesy ogólnie w ramach stosunku umownego, lecz raczej ograniczeniem tej możliwości. Ponadto ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej wynikające z ewentualnego stwierdzenia nieważności wypowiedzenia umów sprzecznego z zakazem przewidzianym w art. 5 akapit pierwszy rozporządzenia okazuje się co do zasady niezbędne do przeciwdziałania skutkom rozpatrywanego ustawodawstwa obcego, chroniąc w ten sposób ustanowiony porządek prawny i interesy Unii w ogólności.
Trybunał zwrócił się zatem do sądu odsyłającego o wyważenie, w ramach badania proporcjonalności ograniczenia przysługującej Telekomowi wolności prowadzenia działalności gospodarczej, dążenia do osiągnięcia celów rozporządzenia, któremu to dążeniu służy stwierdzenie nieważności wspomnianego wypowiedzenia umów naruszającego zakaz przewidziany w art. 5 akapit pierwszy tego rozporządzenia, oraz prawdopodobieństwa, że przedsiębiorstwo to byłoby narażone na straty gospodarcze, a także ich rozmiaru w przypadku, gdyby nie zakończyło ono stosunków handlowych z BMI. Podobnie okoliczność, że Telekom – z zastrzeżeniem dokonania weryfikacji – nie złożył do Komisji wniosku o przyznanie odstępstwa od zakazu ustanowionego w art. 5 akapit pierwszy rozporządzenia, jest zdaniem Trybunału również istotna w ramach wspomnianego badania proporcjonalności.
(
1
)	Specially Designated Nationals and Blocked Persons List (wykaz wyraźnie wskazanych obywateli krajowych oraz osób, których aktywa zostały zablokowane, zwany dalej „wykazem SDN”).
(
2
)	Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2018/1100 z dnia 6 czerwca 2018 r. zmieniające załącznik do rozporządzenia Rady (WE) nr 2271/96 zabezpieczającego przed skutkami eksterytorialnego stosowania ustawodawstwa przyjętego przez państwo trzecie oraz działaniami opartymi na nim lub z niego wynikającymi (Dz.U. 2018, L 199 I, s. 1).
(
3
)	Rozporządzenie Rady (WE) nr 2271/96 z dnia 22 listopada 1996 r. zabezpieczające przed skutkami eksterytorialnego stosowania ustawodawstwa przyjętego przez państwo trzecie oraz działaniami opartymi na nim lub z niego wynikającymi (Dz.U. 1996, L 309, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 37/2014 z dnia 15 stycznia 2014 r. zmieniającym niektóre rozporządzenia dotyczące wspólnej polityki handlowej w odniesieniu do procedur przyjmowania niektórych środków (Dz.U. 2014, L 18, s. 1) oraz rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) 2018/1100 z dnia 6 czerwca 2018 r. zmieniającym załącznik do rozporządzenia (WE) nr 2271/96 (Dz.U. 2018, L 199 I, s. 1) (zwane dalej „rozporządzeniem”).
(
4
)	Paragraf 134 Bürgerliches Gesetzbuch (kodeksu cywilnego).
(
5
)	Artykuł 9 stanowi, że „[k]ażde państwo członkowskie ustali sankcje, które będą nakładane w przypadku naruszenia odpowiednich przepisów niniejszego rozporządzenia. Sankcje takie muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.