61997CJ0232_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-232/97,
que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), por el Nederlandse Raad van State (Países Bajos), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante dicho órgano jurisdiccional entre
L. Nederhoff & Zn.
y
Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de las Directivas 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165); 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos (DO L 262, p. 201; EE 13/05, p. 208), en su versión modificada por la Directiva 94/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994 (DO L 365, p. 1), y 86/280/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa a los valores límite y los objetivos de calidad para los residuos (léase, vertidos) de determinadas sustancias peligrosas comprendidas en la lista I del Anexo de la Directiva 76/464 (DO L 181, p. 16),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
integrado por los Sres.: P.J.G. Kapteyn, Presidente de Sala, G. Hirsch (Ponente) y R. Schintgen, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Saggio;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora;
consideradas las observaciones escritas presentadas:
- En nombre de L. Nederhoff & Zn., por el Sr. J.A. Suyver, Abogado de Utrecht;
- en nombre del Gobierno neerlandés, por el Sr. A. Bos, juridisch adviseur del ministerie van Buitenlandse zaken, en calidad de Agente;
- en nombre del Gobierno finlandés, por el Sr. H. Rotkirch, ulkoasiainministeriön oikeudellisen osaston osastopäällikkö, suurlähettiläs, en calidad de Agente;
- en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. G. zur Hausen, Consejero Jurídico, en calidad de Agente, asistido por Me J.-J. Evrard, Abogado de Bruselas;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales de L. Nederhoff & Zn., representada por el Sr. J.A. Suyver; del Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland, representado por el Sr. R. Lever, Abogado de Leiden; del Gobierno neerlandés, representado por el Sr. M.J.S. van den Oosterkamp, adjunct juridisch adviseur del ministerie van Buitenlandse zaken, en calidad de Agente; del Gobierno finlandés, representado por la Sra. T. Pynnä, lainsäädäntöneuvos del ulkoasiainministeriön, en calidad de Agente, y de la Comisión, representada por el Sr. G. zur Hausen, asistido por el Sr. M. van Der Woude, Abogado de Bruselas, expuestas en la vista de 25 de noviembre de 1998;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 25 de febrero de 1999;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 17 de junio de 1997, recibida en el Tribunal de Justicia el 25 de junio siguiente, el Nederlandse Raad van State planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), seis cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de las Directivas 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165); 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos (DO L 262, p. 201; EE 13/05, p. 208), en su versión modificada por la Directiva 94/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994 (DO L 365, p. 1), y 86/280/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa a los valores límite y los objetivos de calidad para los residuos (léase, vertidos) de determinadas sustancias peligrosas comprendidas en la lista I del Anexo de la Directiva 76/464 (DO L 181, p. 16).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un recurso interpuesto por L. Nederhoff & Zn. (en lo sucesivo, «Nederhoff») contra la decisión por la cual el Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland (en lo sucesivo, «autoridad competente») le denegó la autorización para colocar en las aguas superficiales postes tratados con creosota.
Marco jurídico
El Derecho comunitario
La Directiva 76/464
3 El objeto de la Directiva 76/464 es la lucha contra la contaminación de las aguas. Fue adoptada sobre la base de los artículos 100 y 235 del Tratado CE (actualmente artículos 94 CE y 308 CE).
4 El artículo 1, apartado 2, letras d) y e), de la misma Directiva contiene las siguientes definiciones de los conceptos de «vertido» y de «contaminación»:
«"vertido": la introducción en las aguas previstas en el apartado 1 de las sustancias enumeradas en la lista I y en la lista II del Anexo, con excepción de:
- vertidos de lodos de dragado,
- vertidos operativos efectuados desde buques en las aguas de mar territoriales,
- inmersión de residuos efectuada desde buques en las aguas de mar territoriales;
"contaminación": vertido de sustancias o de energía efectuado por el hombre en el medio acuático, directa o indirectamente, que tenga consecuencias que puedan poner en peligro la salud humana, perjudicar los recursos vivos y el sistema ecológico acuático, causar daños a los lugares de recreo u ocasionar molestias para otras utilizaciones legítimas de las aguas».
5 El artículo 2 de la Directiva 76/464 obliga a los Estados miembros a adoptar «las medidas apropiadas para eliminar la contaminación de las aguas indicadas en el artículo 1 causada por las sustancias peligrosas incluidas en las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista I del Anexo, así como para reducir la contaminación de dichas aguas ocasionada por las sustancias peligrosas incluidas en las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista II del Anexo, de conformidad con la presente Directiva cuyas disposiciones no constituyen sino un primer paso hacia ese objetivo».
6 Los artículos 3 a 6 de dicha Directiva contienen normas relativas a las sustancias enumeradas en la lista I. Dichas normas supeditan cualquier vertido de tales sustancias a la obligación de poseer una autorización previa que fije las normas de emisión que no podrán superar determinados valores límite, establecidos por el Consejo a propuesta de la Comisión. Según la lista II, primer guión, del Anexo de la Directiva, las sustancias que forman parte de las categorías y grupos de sustancias enumeradas en la lista I para las que no se hayan determinado los valores límite previstos en el artículo 6 de la Directiva estarán comprendidas en la lista II.
7 El artículo 7, apartados 1 y 2, de la Directiva establece:
«1. Para reducir la contaminación de las aguas indicadas en el artículo 1 por las sustancias de la lista II, los Estados miembros establecerán unos programas para cuya ejecución aplicarán en particular los medios especificados en los apartados 2 y 3.
2. Todo vertido efectuado en las aguas indicadas en el artículo 1 que pueda contener una de las sustancias de la lista II requerirá una autorización previa, expedida por la autoridad competente del Estado miembro de que se trate, en la que se señale la norma de emisión. Estas normas se calcularán en función de los objetivos de calidad establecidos de conformidad con el apartado 3.»
8 En cuanto al artículo 10 de la Directiva, dispone:
«Uno o varios Estados miembros, individual o conjuntamente, podrán adoptar medidas más severas que las previstas por la presente Directiva».
La Directiva 86/280
9 La Directiva 86/280, que ejecuta lo dispuesto en el artículo 6 de la Directiva 76/464 al fijar valores límite y objetivos de calidad para los vertidos de determinadas sustancias peligrosas comprendidas en la lista I del Anexo de la Directiva 76/464, contiene asimismo las normas no prescritas por esta última.
10 Así, a tenor del décimo considerando de la Directiva 86/280, «para determinadas fuentes significativas de contaminación [...] distintas de las fuentes de vertidos sometidos al régimen de los valores límite comunitarios o de normas de emisión nacionales, resulta necesario establecer unos programas específicos para eliminar la contaminación; [...] los poderes de acción necesarios para estos efectos no están previstos en la Directiva 76/464/CEE [...]».
11 El artículo 5, apartado 1, de la Directiva 86/280 dispone sobre el particular:
«Para las sustancias a las que se dedica una referencia específica en el Anexo II, los Estados miembros establecerán programas específicos a fin de evitar o eliminar la contaminación procedente de fuentes importantes de dichas sustancias (inclusive las fuentes múltiples y difusas) que no sean las fuentes de vertidos sometidas al régimen de los valores límite comunitarios o de las normas de emisión nacionales.»
La Directiva 76/769
12 La Directiva 76/769 contiene normas relativas a las condiciones de utilización de algunas sustancias enumeradas en un Anexo. La creosota figura en el punto 32 del Anexo I, en su versión modificada por la Directiva 94/60. Dicho punto 32 precisa las condiciones en las que se permite la utilización de la creosota y del aceite de creosota.
13 A tenor del artículo 1, apartado 1, de la Directiva 76/769: «Sin perjuicio de la aplicación de otras disposiciones comunitarias sobre la materia, la presente Directiva afectará a las restricciones a la comercialización y empleo, en los Estados miembros de la Comunidad, de las sustancias y preparados peligrosos enumeradas en el Anexo.»
La legislación neerlandesa
14 La Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Ley relativa a la contaminación de las aguas superficiales; en lo sucesivo, «WVO») entró en vigor el 1 de diciembre de 1970. La Ley de 24 de junio de 1981 (Stbl. 1981, p. 414) introdujo en la WVO algunas modificaciones, necesarias a causa de la adopción de la Directiva 76/464. De los autos se desprende que la WVO se considera el instrumento por el que se adapta el Derecho neerlandés a dicha Directiva.
15 Para luchar contra la contaminación de las aguas superficiales, el artículo 1 de la WVO prohíbe introducir en ellas sin autorización residuos o sustancias contaminantes o peligrosas. El sistema de autorización establecido hace al respecto una distinción entre:
- los vertidos originados por medios técnicos (artículo 1, apartado 1, de la WVO) y
- los vertidos originados por medios que no sean técnicos (artículo 1, apartado 3, de la WVO).
16 El Decreto de ejecución de la WVO, de 28 de noviembre de 1974 (Stbl. 1974, p. 709), contiene disposiciones más precisas sobre los vertidos originados por medios que no sean técnicos.
17 Según el artículo 3, apartado 1, de dicho Decreto de ejecución, está prohibido introducir, cualquiera que sea la forma y en cualesquiera aguas superficiales, los residuos o las sustancias contaminantes o peligrosas mencionados en el Anexo de dicho Decreto.
El litigio principal
18 De los autos se desprende que Nederhoff utilizó postes de madera tratados con creosota para proteger las orillas.
19 Dicha sustancia contiene hidrocarburos aromáticos policíclicos (en lo sucesivo, «HAP») y por ello pertenece a las categorías y grupos de sustancias que figuran en la lista I del Anexo de la Directiva 76/464. No obstante, habida cuenta de que todavía no se ha fijado ningún valor límite con arreglo al artículo 6 de ésta para dichos hidrocarburos, la creosota está sujeta al régimen aplicable a las sustancias que figuran en la lista II de dicho Anexo.
20 Nederhoff no había solicitado la autorización para colocar dichos postes en las aguas superficiales. Sin embargo, para regularizar esta situación, mediante escrito de 5 de enero de 1995, formuló una solicitud al respecto ante la autoridad competente.
21 Esta última denegó la autorización debido a que, dada la imposibilidad de evitar el desprendimiento de HAP de los postes en los que se hubiera inyectado creosota y, por lo tanto, la contaminación del agua, es preferible utilizar soluciones alternativas menos perjudiciales para el medio ambiente, cuyos excesos de coste se compensen con el interés que ofrecen en materia de protección del medio ambiente.
22 Así pues, la denegación de la autorización solicitada resulta de la política seguida por la autoridad competente, según la cual, debe combatirse la emisión de HAP ante todo en la fuente («solución en la fuente»), recurriendo a materiales alternativos más ecológicos. Sólo en el caso de que los efectos de la solución en la fuente fueran insuficientes la autoridad competente procedería a un examen según las normas de calidad de las aguas que figuran en el Plan de Gestión de Aguas (Waterbeheersplan) de 1992.
23 Nederhoff interpuso un recurso contra la decisión denegatoria ante el Raad van State alegando, con carácter principal, que el artículo 1, apartado 3, de la WVO es aplicable a los vertidos y no a las fuentes de contaminación difusas. A su juicio, las autoridades nacionales están facultadas para adoptar normas sobre los vertidos más severas que las de la Directiva, pero no pueden obligar a poseer una autorización respecto a otras fuentes de contaminación de las aguas distintas de las contempladas en dicha Directiva, a saber, los vertidos.
24 Con carácter subsidiario, Nederhoff también sostuvo que la política seguida por la autoridad competente equivale a hacer prácticamente imposible la concesión de una autorización. Por lo tanto, considera que dicha política conduce al establecimiento de una prohibición general, incompatible con el artículo 3 de la Directiva 76/464.
25 Además, Nederhoff alegó que, en lo que atañe a la utilización de pesticidas como la creosota, se habían adoptado disposiciones por o en virtud de la Bestrijdingsmiddelenwet (Ley relativa a los pesticidas), por lo que no puede existir una obligación de autorización para utilizar postes en los que se haya inyectado creosota.
26 En su resolución de remisión el Raad van State señala que, hasta el presente, ha interpretado en un sentido relativamente amplio el concepto de vertido, sin distinguir entre las demás «fuentes importantes de dichas sustancias (inclusive las fuentes múltiples y difusas)», mencionadas en el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 86/280, y las «fuentes de vertidos». Según el órgano jurisdiccional remitente, la consecuencia de esta interpretación es que se exige una autorización respecto a una gran cantidad de fuentes difusas de contaminación de las aguas superficiales, siendo así que, a diferencia de las «fuentes de vertidos», dichas fuentes no están sujetas al régimen de los valores límite comunitarios o de las normas de emisión nacionales.
27 Dicho órgano jurisdiccional considera, además, que al obligar al solicitante de una autorización a examinar si existe una solución alternativa menos contaminante y, en caso afirmativo, a aplicarla cuando sea razonable, la autoridad competente establece, al apreciar las solicitudes de autorización, una exigencia complementaria que no figura en la Directiva 76/464.
28 Habida cuenta de las consideraciones que preceden, el Nederlandse Raad van State decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Debe interpretarse el concepto de "vertido", contenido en el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (DO 1976, L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165), en el sentido de que también comprende el concepto de "fuentes importantes [...] (inclusive las fuentes múltiples y difusas)" del artículo 5 de la Directiva 86/280/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa a los valores límite y los objetivos de calidad para los residuos (léase, vertidos) de determinadas sustancias peligrosas comprendidas en la lista I del Anexo de la Directiva 76/464/CEE (DO 1986, L 181, p. 16)?
2) En caso de respuesta negativa a la cuestión 1, ¿debe interpretarse el concepto de "fuentes importantes [...] (inclusive las fuentes múltiples y difusas)", que figura en el artículo 5 de la Directiva 86/280/CEE, en el sentido de que comprende el desprendimiento de creosota de la madera puesta en las aguas superficiales?
3) En caso de respuesta afirmativa a la cuestión 1 o de respuesta negativa a las cuestiones 1 y 2, ¿debe interpretarse el concepto de "vertido", contenido en el artículo 1, apartado 1, letra d), de la Directiva 76/464/CEE, en el sentido de que comprende:
a) la colocación en las aguas superficiales de madera impregnada con creosota, cuando conste de antemano que dicha creosota se desprenderá y pasará a las aguas superficiales;
o
b) el desprendimiento de la creosota de la madera puesta en las aguas superficiales?
4) En caso de respuesta negativa a las cuestiones 3 a) y/o 3 b), habida cuenta especialmente del artículo 5, apartado 2, y del artículo 10 de la Directiva 76/464/CEE, ¿está permitido que la legislación nacional o las autoridades competentes de un Estado miembro atribuyan al concepto de "vertido" un significado más amplio que el de la Directiva?
5) a) En caso de respuesta afirmativa a las cuestiones 3 a) y/o 3 b) o la cuestión 4, ¿permite el artículo 3 de la Directiva 76/464/CEE, en relación o no con el artículo 10 de la misma Directiva, que al apreciar las solicitudes de autorización se impongan exigencias que no figuran en la Directiva, como la obligación de realizar estudios para hallar alternativas menos contaminantes o de optar por tales alternativas?
b) En caso afirmativo, ¿pueden las exigencias complementarias hacer que la concesión de la autorización sea imposible o totalmente excepcional?
6) En caso de respuesta afirmativa a las cuestiones 3 a) y/o 3 b) o la cuestión 4, ¿se oponen las restricciones de la categoría 32 del Anexo I de la Directiva 76/769/CEE, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos (DO 1976, L 262, p. 201; EE 13/05, p. 208), a que una autoridad competente de un Estado miembro, al examinar las solicitudes de autorización para la colocación por parte de usuarios profesionales, en las aguas superficiales, de madera tratada con creosota, establezca tales criterios de apreciación que la utilización de ésta sea imposible o totalmente excepcional?»
Sobre la primera cuestión
29 Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pide, esencialmente, que se dilucide, si el concepto de «vertido», que figura en el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva 76/464, debe interpretarse en el sentido de que comprende también la contaminación procedente de fuentes importantes, inclusive las fuentes múltiples y difusas, a que se refiere el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 86/280.
30 El Gobierno neerlandés, aludiendo al texto de ambas Directivas, sostiene que el Derecho comunitario ha establecido dos sistemas complementarios. El sistema implantado por la Directiva 76/464 impone, a su juicio, la obligación de poseer una autorización para cada vertido imputable a un acto, mientras que, en su opinión, el sistema establecido por la Directiva 86/280 prescribe la eliminación de la contaminación mediante programas en los casos en que, debido a su carácter difuso, ésta no pueda imputarse claramente a un acto. Dado que ambos sistemas son complementarios, el concepto de «vertido» no comprende el de «fuentes múltiples y difusas».
31 Según el Gobierno finlandés, el concepto de vertido a que se refiere la Directiva 76/464 comprende asimismo un vertido indirecto causante de la contaminación de las aguas.
32 La Comisión sostiene que el concepto de «vertido» en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva 76/464, engloba todas las fuentes de vertido, incluidas las «fuentes múltiples y difusas» que no constituyen sino una modalidad de vertido de sustancias. No obstante, la obligación de poseer una autorización, prevista en los artículos 3 y 7 de la Directiva 76/464, sólo puede imponerse, a su juicio, cuando existe una relación de causalidad entre la operación de vertido y la contaminación cuya eliminación o reducción constituye el objetivo de dicha Directiva.
33 Para responder a la cuestión planteada, procede considerar sucesivamente el concepto de «vertido» a que se refiere la Directiva 76/464 y el de «contaminación» procedente de fuentes importantes, inclusive las fuentes múltiples y difusas, que figura en el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 86/280.
34 En relación, en primer lugar, con el concepto de «vertido», debe recordarse que, a tenor del artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva 76/464, se define como «la introducción en las aguas previstas en el apartado 1 de las sustancias enumeradas en la lista I y en la lista II del Anexo [...]».
35 Con el fin de precisar si dicha definición comprende todas las fuentes de contaminación, como sostiene la Comisión, o solamente la contaminación causada por un acto, como sostiene el Gobierno neerlandés, debe tomarse en consideración el concepto de «contaminación» a que se refiere la Directiva 76/464. En efecto, el concepto de «vertido» en el sentido de esta Directiva no puede tener, en cuanto a las fuentes de contaminación que comprende, un alcance distinto del concepto de «contaminación» en el sentido de la misma Directiva.
36 El artículo 1, apartado 2, letra e), de dicha Directiva dispone al respecto que se entiende por «contaminación» el vertido de sustancias o de energía efectuado por el hombre en el medio acuático, directa o indirectamente, que tenga consecuencias que puedan poner en peligro la salud humana, perjudicar los recursos vivos y el sistema ecológico acuático, causar daños a los lugares de recreo u ocasionar molestias para otras utilizaciones legítimas de las aguas.
37 De ello se desprende que el concepto de «vertido» que figura en el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva 76/464 debe interpretarse en el sentido de que se refiere a todo acto imputable a una persona por el cual, directa o indirectamente, se introduce en las aguas a las que se aplica dicha Directiva alguna de las sustancias peligrosas enumeradas en la lista I o en la lista II de su Anexo.
38 Corrobora esta interpretación el sistema establecido por la Directiva 76/464, cuyos artículos 3 y 7, apartado 2, supeditan a la expedición de una autorización, que garantice el respeto de los valores límite comunitarios y que fije las normas de emisión nacionales, todo vertido, efectuado en las aguas a que se refiere el artículo 1 de dicha Directiva, de sustancias comprendidas en la lista I o en la lista II de su Anexo. Ahora bien, tanto la solicitud como, en su caso, la expedición de la autorización sólo tienen sentido si el vertido puede imputarse a una persona.
39 En relación, en segundo lugar, con el concepto de «contaminación» procedente de fuentes importantes, inclusive las fuentes múltiples y difusas, que figura en el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 86/280, del propio tenor de esta disposición se desprende que la obligación impuesta a los Estados miembros de evitar o eliminar, mediante programas específicos, la contaminación procedente de tales fuentes no se refiere a las fuentes de vertido sujetas al régimen de los valores límite comunitarios o de las normas de emisión nacionales, es decir, los supuestos en que la contaminación sea provocada como consecuencia de un acto imputable a una persona, los cuales están sujetos al régimen establecido por la Directiva 76/464.
40 De ello se desprende que las fuentes importantes de sustancias, incluidas las fuentes múltiples y difusas, contempladas en el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 86/280, se refieren a los supuestos en los que, precisamente debido a su carácter difuso, la contaminación no puede imputarse a una persona y, en esas circunstancias, no puede ser objeto de autorización previa.
41 Por esta razón, dado que no cabe pensar en ninguna obligación de autorización, el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 86/280 obliga a los Estados miembros a evitar o a eliminar dicho tipo de contaminación mediante programas específicos y, como se deduce del décimo considerando de ésta, los poderes de acción necesarios para estos efectos no resultan de la Directiva 76/464, sino del artículo 235 del Tratado.
42 De lo que precede se desprende que el Derecho comunitario ha establecido dos regímenes distintos para luchar contra la contaminación de las aguas superficiales causada por sustancias peligrosas: por una parte, un régimen de autorización, previsto en los artículos 3 y 7 de la Directiva 76/464, aplicable cuando la contaminación proviene de un acto que constituye un vertido imputable a una persona y, por otra, un régimen de programas específicos, previsto en el artículo 5 de la Directiva 86/280, aplicable cuando la contaminación no pueda imputarse a una persona dado que proviene de fuentes múltiples y difusas.
43 Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión que el concepto de «vertido», que figura en el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva 76/464, debe interpretarse en el sentido de que no comprende la contaminación procedente de fuentes importantes, inclusive las fuentes múltiples y difusas, a que se refiere el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 86/280.
Sobre la segunda cuestión
44 Para responder a esta cuestión, planteada para el caso de respuesta negativa a la cuestión anterior, debe señalarse que, como se deduce de los hechos del asunto principal, el desprendimiento de creosota y, por lo tanto, la contaminación de las aguas superficiales son consecuencia del hecho de que Nederhoff introduce en éstas postes de madera tratados con creosota.
45 En consecuencia, habida cuenta de lo declarado en el apartado 40 de la presente sentencia, procede responder a esta cuestión que el concepto de «fuentes importantes [...] inclusive las fuentes múltiples y difusas», que figura en el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 86/280, debe interpretarse en el sentido de que no comprende el desprendimiento de creosota de postes de madera plantados en las aguas superficiales, porque la contaminación causada por esta sustancia es imputable a una persona.
Sobre la tercera cuestión
46 Esta cuestión, planteada en particular para el caso de respuesta negativa a las dos cuestiones anteriores, distingue dos supuestos que, como señala el Abogado General en el apartado 27 de sus conclusiones, en realidad, pueden reducirse a un fenómeno único, a saber, el desprendimiento en las aguas superficiales de partículas contaminantes a causa de la colocación por Nederhoff en dichas aguas de postes de madera tratados con creosota.
47 Teniendo en cuenta lo declarado en el apartado 37 de la presente sentencia, tal fenómeno constituye un «vertido» en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva 76/464, en la medida en que la contaminación de las aguas superficiales se debe a un acto imputable a una persona, a saber, la colocación en dichas aguas de postes de madera tratados con creosota, la cual, en contacto con el agua, se desprende de la madera en forma de partículas contaminantes.
48 En consecuencia, procede responder a la tercera cuestión que el concepto de «vertido», que figura en el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva 76/464, debe interpretarse en el sentido de que comprende la colocación por una persona, en las aguas superficiales, de postes de madera tratados con creosota.
Sobre la cuarta cuestión
49 Como se desprende de su texto, esta cuestión se plantea para el caso de respuesta negativa a la tercera cuestión.
50 Habida cuenta de la respuesta dada a la tercera cuestión, no procede responder a la cuarta cuestión.
Sobre la quinta cuestión
51 Mediante esta cuestión, planteada en particular para el caso de respuesta afirmativa a la tercera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pide que se dilucide si el artículo 3 de la Directiva 76/464, en relación, en su caso, con el artículo 10 de ésta, permite que los Estados miembros supediten la expedición de una autorización de vertido a exigencias adicionales no previstas en dicha Directiva, como la obligación de buscar o de adoptar soluciones alternativas que tengan un impacto menos importante en el medio ambiente, y, en caso de respuesta afirmativa, si tal exigencia puede tener por efecto hacer imposible o totalmente excepcional la expedición de la autorización.
52 Debe señalarse al respecto que el artículo 3 de la Directiva 76/464 somete a autorización previa, expedida por la autoridad competente del Estado miembro de que se trate y que fije las normas de emisión, todo vertido de sustancias comprendidas en la lista I del Anexo de dicha Directiva en las aguas a que se refiere el artículo 1 de la misma.
53 En relación con los vertidos de tales sustancias, el artículo 5, apartado 2, de la misma Directiva prevé que «para cada autorización la autoridad competente del Estado miembro de que se trate podrá fijar, en caso necesario, unas normas de emisión más severas que resulten de la aplicación de los valores límite establecidos por el Consejo en virtud del artículo 6, teniendo en cuenta, en particular, la toxicidad, la persistencia y la bioacumulación de la sustancia de que se trate en el medio en que se efectúe el vertido».
54 Por último, de un modo más general, procede recordar que el artículo 10 de la Directiva 76/464 autoriza a los Estados miembros a adoptar medidas más severas que las previstas en ella.
55 De estas disposiciones se desprende que la Directiva 76/464 permite que los Estados miembros supediten la expedición de una autorización de vertido a exigencias adicionales no previstas en dicha Directiva, con el fin de proteger el medio acuático de la Comunidad contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas.
56 La obligación de buscar o de optar por soluciones alternativas que tengan un impacto menos importante en el medio ambiente constituye una exigencia de tal naturaleza y, por lo tanto, los Estados miembros pueden válidamente supeditar la expedición de la autorización de vertido al cumplimiento de dicha obligación.
57 En cuanto a la cuestión de si tal exigencia adicional puede tener por efecto hacer totalmente excepcional o incluso imposible la expedición de la autorización, debe señalarse que la sustancia de que se trata en el asunto principal, a saber, la creosota, pertenece a las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista I del Anexo de la Directiva 76/464 para los cuales, con arreglo al artículo 2 de ésta, los Estados miembros tienen la obligación de adoptar las medidas apropiadas para eliminar la contaminación.
58 Por consiguiente, aunque debido a la exigencia adicional de que se trata la expedición de la autorización sea totalmente excepcional, incluso imposible, semejante consecuencia es acorde con el objetivo que la Directiva pretende alcanzar para dicho tipo de sustancias.
59 La circunstancia de que la creosota, habida cuenta de que el Consejo no ha fijado sus valores límite, esté sujeta provisionalmente al régimen aplicable a las sustancias enumeradas en la lista II del Anexo de la Directiva 76/464, para las cuales los Estados miembros sólo tienen la obligación de reducir la contaminación, y no de eliminarla, no puede modificar la anterior afirmación.
60 En efecto, si bien, en cualquier caso, respecto a las sustancias de la lista II, los Estados miembros tienen la obligación de reducir la contaminación, con arreglo al artículo 10 de dicha Directiva, pueden asimismo adoptar medidas más severas para eliminar la contaminación causada por tales sustancias, máxime si la sustancia de que se trata sólo está sujeta provisionalmente al régimen de las sustancias de la lista II.
61 Habida cuenta de las consideraciones que preceden, procede responder a la quinta cuestión que la Directiva 76/464 permite a los Estados miembros supeditar la expedición de una autorización de vertido a exigencias adicionales no previstas en dicha Directiva, con el fin de proteger el medio acuático de la Comunidad contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas. La obligación de buscar o de optar por soluciones alternativas que tengan un impacto menos importante en el medio ambiente constituye una exigencia de tal naturaleza, aunque pueda tener por efecto que la expedición de la autorización sea imposible o totalmente excepcional.
Sobre la sexta cuestión
62 Mediante esta cuestión, planteada en particular para el caso de respuesta afirmativa a la tercera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pide que se dilucide si las restricciones previstas para la utilización de la creosota en el punto 32 del Anexo I de la Directiva 76/769, en su versión modificada por la Directiva 94/60, se oponen a que una autoridad de un Estado miembro, al apreciar las solicitudes de autorización referentes a la introducción por usuarios profesionales, en las aguas superficiales, de madera tratada con dicha sustancia, establezca criterios de apreciación tales que la utilización de ésta sea imposible o totalmente excepcional.
63 De este modo se plantea la cuestión de si la Directiva 76/769, en su versión modificada, que se limita a imponer restricciones a la comercialización y a la utilización de madera tratada con creosota, se opone a una medida nacional en materia de protección de las aguas, cuyo efecto sea prohibir o permitir sólo excepcionalmente la utilización de dicha sustancia para el tratamiento de madera que deba ser introducida en las aguas superficiales.
64 Suponiendo incluso que se pueda considerar que los efectos de una medida nacional, como la controvertida en el asunto principal, obstaculizan la libre circulación de los productos que contengan creosota, tal como la regula la Directiva 76/769, basta señalar que, según su artículo 1, la Directiva 76/769 se aplica «sin perjuicio de la aplicación de otras disposiciones comunitarias sobre la materia».
65 Entre éstas se cuentan las disposiciones de la Directiva 76/464, cuyo artículo 10, como se ha afirmado en el apartado 61 de la presente sentencia, permite que, en materia de vertidos, los Estados miembros adopten medidas que puedan incluso hacer que la expedición de la autorización de vertido sea imposible o totalmente excepcional y, en consecuencia, también imposible o totalmente excepcional la concreta utilización de la sustancia peligrosa relacionada con el vertido.
66 Por consiguiente, procede responder a la sexta cuestión que las restricciones previstas para la utilización de la creosota en el punto 32 del Anexo I de la Directiva 76/769, en su versión modificada por la Directiva 94/60, no se oponen a que una autoridad de un Estado miembro, al apreciar las solicitudes de autorización relativas a la introducción por usuarios profesionales, en las aguas superficiales, de madera tratada con dicha sustancia, establezca criterios de apreciación tales que la utilización de ésta sea imposible o totalmente excepcional.
Decisión sobre las costas
Costas
67 Los gastos efectuados por los Gobiernos neerlandés y finlandés, así como por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Nederlandse Raad van State mediante resolución de 17 de junio de 1997, declara:
1) El concepto de «vertido», que figura en el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad, debe interpretarse en el sentido de que no comprende la contaminación procedente de fuentes importantes, inclusive las fuentes múltiples y difusas, a que se refiere el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 86/280/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1986, relativa a los valores límite y los objetivos de calidad para los residuos (léase vertidos) de determinadas sustancias peligrosas comprendidas en la lista I del Anexo de la Directiva 76/464.
2) El concepto de «fuentes importantes [...] inclusive las fuentes múltiples y difusas», que figura en el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 86/280, debe interpretarse en el sentido de que no comprende el desprendimiento de creosota de postes de madera plantados en las aguas superficiales, porque la contaminación causada por dicha sustancia es imputable a una persona.
3) El concepto de «vertido», que figura en el artículo 1, apartado 2, letra d), de la Directiva 76/464, debe interpretarse en el sentido de que comprende la colocación por una persona, en las aguas superficiales, de postes de madera tratados con creosota.
4) La Directiva 76/464 permite a los Estados miembros supeditar la expedición de una autorización de vertido a exigencias adicionales no previstas en dicha Directiva, con el fin de proteger el medio acuático de la Comunidad contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas. La obligación de buscar o de optar por soluciones alternativas que tengan un impacto menos importante en el medio ambiente constituye una exigencia de tal naturaleza, aunque pueda tener por efecto que la expedición de la autorización sea imposible o totalmente excepcional.
5) Las restricciones previstas para la utilización de la creosota en el punto 32 del Anexo I de la Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos, en su versión modificada por la Directiva 94/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, no se oponen a que una autoridad de un Estado miembro, al apreciar las solicitudes de autorización relativas a la introducción por usuarios profesionales, en las aguas superficiales, de madera tratada con creosota, establezca criterios de apreciación tales que la utilización de ésta sea imposible o totalmente excepcional.