62002CJ0247_SK
Účastníci konania
Odôvodnenie
Výrok
Účastníci konania
Vo veci C-247/02,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 234 ES,
podaný rozhodnutím Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Taliansko) z 26. júna 2002 a doručený Súdnemu dvoru 8. júla 2002, ktorý súvisí s konaním:
Sintesi SpA
proti
Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici,
za účasti:
Ingg. Provera e Carrassi SpA
SÚDNY DVOR (druhá komora),
v zložení: predseda druhej komory C. W. A. Timmermans, sudcovia J.‑P. Puissochet, R. Schintgen (spravodajca), F. Macken a N. Colneric,
generálna advokátka: C. Stix-Hackl,
tajomník: M. Múgica Arzamendi, hlavná referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní zo 14. mája 2004,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– Sintesi SpA, v zastúpení: G. Gaia, V. Salvadori a N. Aicardi, avvocati,
– Ingg. Provera e Carrassi SpA, v zastúpení: M. Wongher, avvocatessa,
– talianska vláda, v zastúpení: I. M. Braguglia, splnomocnený zástupca, za právnej pomoci M. Fiorilli, avvocato dello Stato,
– grécka vláda, v zastúpení: S. Spyropoulos a D. Kalogiros a D. Tsangaraki, splnomocnení zástupcovia,
– rakúska vláda, v zastúpení: M. Fruhmann, splnomocnený zástupca,
– Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: K. Wiedner, R. Amorosi a A. Aresu, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálnej advokátky na pojednávaní 1. júla 2004,
vyhlásil tento
Rozsudok
Odôvodnenie
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 30 ods. 1 smernice Rady 93/37/EHS zo 14. júna 1993 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác (Ú. v. ES L 199, s. 54, ďalej len „smernica“).
2. Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou Sintesi SpA (ďalej len „Sintesi“) a Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici (Dozorný orgán pre verejné práce, ďalej len „orgán“) týkajúceho sa verejného obstarávania prác metódou užšej súťaže s výzvou na predloženie ponúk..
Právny rámec
Právna úprava Spoločenstva
3. V zmysle druhého odôvodnenia smernice, „… keďže súčasné dosiahnutie slobody zriaďovania a slobody poskytovania služieb v oblasti verejných zmlúv na zhotovenie prác uzatvárané v členských štátoch v mene štátu, regionálnych alebo miestnych úradov, alebo iných verejnoprávnych orgánov neznamená len zrušenie obmedzení ale aj koordináciu národných postupov pri verejnom obstarávaní prác“.
4. Článok 30 ods. 1 smernice uvádza:
„Kritériá, podľa ktorých obstarávateľ uzatvorí zmluvu, sú:
a) buď len najnižšia cena;
b) alebo, ak sa zmluva uzatvorí na základe ekonomicky najvýhodnejšej ponuky, rôzne kritériá podľa príslušnej zmluvy, napr.: cena, termín ukončenia, prevádzkové náklady, ziskovosť, technické vlastnosti.“
Vnútroštátna právna úprava
5. Článok 30 ods. 1 smernice bol prebratý do talianskeho právneho poriadku článkom 21 zákona č. 109 z 11. februára 1994 (GURI č. 41, z 19. februára 1994, s. 5, ďalej len „zákon č. 109/1994“), ktorý predstavuje rámcovú právnu úpravu v oblasti verejných prác v Taliansku.
6. Článok 21 ods. 1 a 2 zákona č. 109/1994, v znení účinnom v čase, keď nastali skutočnosti relevantné pre konanie vo veci samej, znie:
„Kritériá vyhodnotenia ponúk – Obstarávatelia
1. Verejné obstarávanie metódou otvorenej alebo užšej súťaže je založené na kritériu najnižšej ceny, ktorá je nižšia ako základná cena uvedená v oznámení o vyhlásení metódy verejného obstarávania a určuje sa nasledovne:
…
2. Uzavretie zmluvy metódou súťaže návrhov, ako aj uzavretie koncesnej zmluvy metódou užšej súťaže s výzvou na predloženie ponúk sa realizujú na základe kritéria ekonomicky najvýhodnejšej ponuky s prihliadnutím na nasledujúce skutočnosti, ktoré sa menia v závislosti od prác, ktoré sa majú uskutočniť:
…“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
7. Vo februári 1991 mesto Brescia (Taliansko) zverilo formou koncesnej zmluvy výstavbu a správu podzemného parkoviska spoločnosti Sintesi.
8. Koncesná zmluva uzavretá v decembri 1999 medzi mestom Brescia a Sintesi stanovovala povinnosť koncesionára vyhlásiť užšiu súťaž s výzvou na predloženie ponúk na zhotovenie prác na európskej úrovni v súlade s právnou úpravou Spoločenstva v oblasti verejných prác.
9. Oznámením zverejneným v Úradnom vestníku Európskych spoločenstiev
22. apríla 1999 Sintesi vyhlásila užšiu súťaž s výzvou na predloženie ponúk na základe kritéria ekonomicky najvýhodnejšej ponuky. Táto ponuka sa mala posudzovať na základe ceny, technickej hodnoty a času nevyhnutného na zhotovenie diela.
10. Po fáze predbežného výberu poslala Sintesi vybraným podnikom výzvu na predloženie ponuky a dokumentáciu týkajúcu sa vyhlásenej súťaže. Ingg. Provera e Carrassi SpA (ďalej len „Provera“), ktorá bola jednou zo spoločností vyzvaných na predloženie ponuky, požiadala o predĺženie lehoty na predloženie ponuky. Jej žiadosti sa vyhovelo. Táto spoločnosť však neskôr oznámila, že sa súťaže nezúčastní, pretože ju považuje za nezákonnú.
11. Dňa 29. mája 2000 Sintesi uzavrela zmluvu s uchádzačom, ktorý predložil ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku.
12. V nadväznosti na ďalšiu sťažnosť spoločnosti Provera, orgán oznámil listom z 26. júla 2000 spoločnosti Sintesi, že považuje predmetnú súťaž za odporujúcu zákonu č. 109/1994 a 7. decembra 2000 vydal rozhodnutie č. 53/2000, ktoré znie:
„1. v systéme rámcového zákona č. 109/1994 o verejných prácach, zadanie prác zhotoviteľovi je možné len na základe uplatnenia kritéria najnižšej ceny, pričom uplatnenie kritéria ekonomicky najvýhodnejšej ponuky je možné len za predpokladu existencie súťaže návrhov a koncesie na výstavbu a prevádzkovanie verejných prác;
2. uvedené pravidlá sa použijú na všetky verejné zmluvy na zhotovenie prác bez ohľadu na výšku sumy a aj vtedy, keď je suma vyššia ako stanovený prah Spoločenstva a daný systém nemožno považovať za odporujúci článku 30 ods. 1 smernice 93/37/EHS...;
3. pokiaľ v prípadoch, kde to zákon dovoľuje, a teda nie v danom prípade, sa posudzovanie technickej hodnoty uskutočňuje v rámci konkrétneho uplatnenia kritéria ekonomicky najvýhodnejšej ponuky, je dôvodné, aby, za účelom takéhoto posúdenia, uchádzači menili svoje ponuky.“
13. Sintesi napadla toto rozhodnutie na vnútroštátnom súde poukazujúc v žalobnom dôvode na porušenie článku 30 ods. 1 smernice.
14. Sintesi tvrdila, že z tohto ustanovenia vyplýva, že dve kritériá na uzatvorenie verejných zmlúv na zhotovenie prác, tzn. kritérium najnižšej ceny a kritérium ekonomicky najvýhodnejšej ponuky, sú rovnocenné. Podľa nej orgán tým, že vylúčil na základe zákona č. 109/1994 uplatnenie kritéria ekonomicky najvýhodnejšej ponuky pri posudzovaní ponúk v užšej súťaži s výzvou na predloženie ponúk, porušil článok 30 ods. 1 smernice.
15. Vnútroštátny súd poznamenáva, že článok 21 ods. 1 zákona č. 109/1994 zodpovedá požiadavke transparentnosti konaní vo verejnom obstarávaní, ale je otázne, do akej miery toto ustanovenie zaručuje voľnú hospodársku súťaž vzhľadom na to, že cena ako samotný faktor nie je zárukou, že bude vybraná najlepšia ponuka.
16. Vnútroštátny súd tiež zdôrazňuje, že predmetné parkovisko sa bude nachádzať v historickom centre mesta Brescia. Toto dielo je preto podľa súdu veľmi zložité a vyžaduje si posúdenie technických prvkov, ktoré musia predložiť záujemcovia, aby bolo možné vybrať najspôsobilejší podnik, ktorému sa zverí vykonanie prác.
17. Za týchto podmienok Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce otázky:
„1. Predstavuje článok 30 ods. 1 smernice… do tej miery, v akej ponecháva obstarávateľom voľnosť pri výbere kritéria vyhodnotenia ponúk medzi najnižšou cenou a najvýhodnejšou ponukou, uplatnenie zásady voľnej hospodárskej súťaže podľa článku 85 Zmluvy ES (po zmene článok 81 ES), ktorý vyžaduje, aby každá ponuka predložená v rámci verejného obstarávania vyhláseného vo vnútri spoločného trhu bola posudzovaná spôsobom, ktorý nebráni, neobmedzuje a neskresľuje voľnú hospodársku súťaž?
2. V nadväznosti na to, bráni článok 30 ods. 1 smernice… tomu, aby článok 21 ods. 1 zákona č. 109 z 11. februára 1994 vylúčil pri otvorenej alebo užšej súťaži v oblasti verejných prác výber kritéria ekonomicky najvýhodnejšej ponuky obstarávateľmi a všeobecne stanovil výber kritéria najnižšej ceny?“
O prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania
18. Talianska vláda vyjadrila svoje pochybnosti o prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania z dôvodu, že položené otázky sú čisto teoretické.
19. Komisia vyslovila úvahy o tom, či sa článok 30 smernice vôbec vzťahuje na konanie vo veci samej, keďže obstarávateľom bol koncesionár na vykonávanie prác.
20. Komisia zdôrazňuje, že v zmysle článku 3 ods. 3 a 4 smernice jedine koncesionár na vykonávanie verejných prác, ktorý je obstarávateľom v zmysle článku 1 písm. b), má dodržiavať ustanovenia tejto smernice v prípade prác, ktoré má vykonať tretia osoba. Naopak, koncesionári na vykonávanie verejných prác, ktorí nie sú obstarávateľmi, sú povinní dodržiavať pravidlá oznamovania stanovené v článku 11 ods. 4, 6, 7 a 9 až 13, ako aj v článku 16 smernice.
21. Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že konanie podľa článku 234 ES je nástrojom spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi (pozri najmä rozsudky zo 16. júla 1992, Lourenço Dias, C-343/90, Zb. s. I-4673, bod 14, a z 18. marca 2004, Siemens a ARGE Telekom, C-314/01, zatiaľ neuverejnený v Zbierke, bod 33 a citovanú judikatúru).
22. V rámci tejto spolupráce jedine vnútroštátny sudca, konajúci vo veci samej, ktorý pozná priamo skutkový stav veci, a ktorý nesie zodpovednosť za súdne rozhodnutie, vie najlepšie posúdiť vo vzťahu k osobitostiam prejednávanej veci nevyhnutnosť rozhodnutia v prejudiciálnom konaní pre vydanie rozsudku vo veci samej, ako aj relevantnosť otázok, ktoré Súdnemu dvoru položil (pozri najmä rozsudky Lourenço Dias, už citovaný, bod 15, z 22. januára 2002, Canal Satélite Digital, C-390/99, Zb. s. I-607, bod 18, ako aj Siemens a ARGE Telekom, už citovaný, bod 34).
23. V danom prípade však vôbec nie je zrejmé, že výklad článku 30 smernice je bezvýznamný pre riešenie sporu pred vnútroštátnym súdom, keďže ako to vyplýva aj z uznesenia vnútroštátneho súdu, zmluva medzi mestom Brescia a Sintesi uložila tejto spoločnosti ako koncesionárovi povinnosť vyhlásiť na zhotovenie prác, ktoré sú predmetom konania vo veci samej, užšiu súťaž s výzvou na predloženie ponúk na európskej úrovni v súlade s právnou úpravou Spoločenstva v oblasti verejných prác.
24. Vzhľadom na to je potrebné považovať návrh na začatie prejudiciálneho konania za prípustný.
O prejudiciálnych otázkach
25. Svojimi otázkami, ktoré je potrebné skúmať spolu, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 30 ods. 1 smernice má vykladať v tom zmysle, že mu odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá na účel uzavretia verejnej zmluvy na zhotovenie prác v nadväznosti na výsledky otvorenej alebo užšej súťaže ukladá obstarávateľom povinnosť uplatňovať iba kritérium najnižšej ceny. Osobitne sa pýta, či účel sledovaný týmto ustanovením, ktoré sa snaží zaviesť efektívnu hospodársku súťaž v oblasti verejného obstarávania, nevyhnutne zahŕňa kladnú odpoveď na túto otázku.
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
26. Podľa Sintesi článok 30 ods. 1 smernice tým, že obstarávateľovi ponecháva voľný výber medzi najnižšou cenou a najvýhodnejšou ponukou, pokiaľ ide o uzavretie verejnej zmluvy na zhotovenie prác, uskutočňuje zásadu voľnej hospodárskej súťaže. Obmedzenie obstarávateľovej možnosti posúdenia na jednoduchú analýzu cien ponúkaných uchádzačmi tak, ako to stanovuje článok 21 ods. 1 zákona č. 109/1994, by znamenalo vytvorenie prekážky výberu najlepšej ponuky a bolo by teda v rozpore s článkom 81 ES.
27. Provera a talianska vláda tvrdia, že prijatím zákona č. 109/1994 vnútroštátny zákonodarca sledoval zámer bojovať proti korupcii v odvetví verejného obstarávania prác tým, že zrušil možnosť voľnej úvahy úradu pri uzatváraní verejných zmlúv, a tým, že zaviedol transparentné konania, ktoré boli schopné zabezpečiť voľnú hospodársku súťaž.
28. Podľa spoločnosti Provera a talianskej vlády z ustanovení článku 30 ods. 1 smernice vyplýva, že táto smernica vôbec nezaručuje obstarávateľovi voľný výber kritérií a neukladá ani používanie jedného alebo druhého kritéria za určitých osobitných okolností. Toto ustanovenie sa podľa nich obmedzuje na vymenovanie dvoch kritérií, ktoré sa uplatnia pri uzatvorení verejnej zmluvy, pričom neupresňuje prípady, kedy sa majú uplatniť.
29. Okrem iného, výber kritéria najnižšej ceny vnútroštátnym zákonodarcom v užšej súťaži s výzvou na predloženie ponúk podľa nich nepoškodzuje práva záujemcov, keďže to isté vopred stanovené kritérium by sa uplatnilo na každého z nich.
30. Grécka a rakúska vláda sa prikláňajú k tomu istému výkladu.
31. Osobitne, podľa rakúskej vlády článok 30 smernice neobsahuje nič, čo by obstarávateľovi naznačovalo, ktoré z dvoch rovnocenných kritérií má vybrať. Smernica tak podľa rakúskej vlády ponecháva na obstarávateľovi, aby presne rozhodol, na základe ktorého z dvoch rovnocenných kritérií sa posúdi vzťah kvality a ceny vo vzťahu k jeho potrebám. Toto ustanovenie však podľa rakúskej vlády nebráni tomu, aby vnútroštátny zákonodarca uskutočnil sám výber v závislosti od povahy verejnej zmluvy tým, že pripustí uplatnenie obidvoch kritérií alebo len jedného z nich, keďže smernica nezveruje obstarávateľovi žiadne subjektívne právo uskutočniť takýto výber.
32. Komisia sa takisto domnieva, že smernica neuprednostňuje žiadne z dvoch kritérií uvedených v článku 30 ods. 1 smernice. Toto ustanovenie má podľa Komisie za cieľ predísť tomu, aby obstarávateľ prijal také kritériá, na základe ktorých uzavrie verejnú zmluvu na zhotovenie prác, ktoré sú odlišné od dvoch kritérií, ktoré smernica stanovuje bez toho, aby určila spôsob výberu medzi nimi. Na zamedzenie svojvoľného správania obstarávateľov a zaručenie zdravej hospodárskej súťaže medzi podnikmi nie je v zásade dôležité, aby verejná zmluva bola uzavretá na základe najnižšej ceny alebo ekonomicky najvýhodnejšej ponuky. Je však veľmi dôležité, aby uvedené kritériá boli jasne stanovené v oznámení o vyhlásení metódy verejného obstarávania a uplatňované objektívnym a nediskriminačným spôsobom.
33. Výber vhodného kritéria je v kompetencii obstarávateľa, ktorý jednotlivo hodnotí ponuky v rámci konkrétnej súťaže, alebo vnútroštátneho zákonodarcu, ktorý môže prijať zákonnú úpravu, ktorá sa vzťahuje na všetky verejné zmluvy na zhotovenie prác alebo len na niektoré typy zmlúv.
34. Komisia pripomína, že v danom prípade článok 21 ods. 1 zákona č. 109/1994 stanovuje uplatnenie kritéria najnižšej ceny s cieľom zaručiť väčšiu transparentnosť krokov týkajúcich sa verejných zmlúv na zhotovenie prác, čo je v súlade s cieľom smernice, ktorým je zaručiť rozvinutie efektívnej súťaže. Takéto ustanovenie nie je teda podľa Komisie v rozpore s článkom 30 ods. 1 smernice.
Odpoveď Súdneho dvora
35. Je potrebné zdôrazniť, že smernica má podľa jej desiateho odôvodnenia za cieľ rozvoj efektívnej súťaže v oblasti verejných zmlúv (pozri rozsudky zo 16. septembra 1999, Fracasso a Leitschutz, C-27/98, Zb. s. I-5697, bod 26, z 27. novembra 2001, Lombardini a Mantovani, C-285/99 a C-286/99, Zb. s. I‑9233, bod 34, a z 12. decembra 2002, Universale-Bau a i., C-470/99, Zb. s. I‑11617, bod 89).
36. Napokon, tento cieľ je výslovne uvedený v článku 22 ods. 2 druhom pododseku smernice, ktorý uvádza, že ak obstarávatelia uzatvárajú zmluvu na základe užšej súťaže, musí počet záujemcov, ktorý budú ako uchádzači vyzvaní na predloženie ponuky, v každom prípade zaručovať reálne súťažné prostredie.
37. Na účel rozvoja efektívnej hospodárskej súťaže smernica organizuje uzatváranie verejných zmlúv tak, aby obstarávateľ bol schopný porovnať rôzne ponuky a vybrať z nich najvýhodnejšiu na základe objektívnych kritérií (rozsudok Fracasso a Leitschutz, už citovaný, bod 31).
38. V súlade s vyššie uvedeným odsek 1 článku 30 smernice uvádza kritériá, o ktoré sa opiera obstarávateľ pri uzatváraní verejných zmlúv, tzn. výlučne kritérium najnižšej ceny, alebo ak sa výber zhotoviteľa uskutočňuje na základe kritéria ekonomicky najvýhodnejšej ponuky, rôzne kritériá podľa príslušnej verejnej zmluvy ako cena, dodacia lehota, cena za užívanie, ziskovosť, technická hodnota.
39. Vnútroštátne ustanovenie, akým je to v danom prípade, ktoré obmedzuje slobodný výber obstarávateľov v otvorenej alebo užšej súťaže tým, že stanovuje ako jediné kritérium výberu najnižšiu cenu, nebráni obstarávateľom porovnať rôzne ponuky a vybrať z nich najlepšiu na základe vopred stanoveného objektívneho kritéria, ktoré je presne uvedené v článku 30 ods. 1 smernice.
40. Abstraktné a všeobecné stanovenie jediného výberového kritéria zo strany vnútroštátneho zákonodarcu zbavuje obstarávateľov možnosti vziať do úvahy povahu a osobitosti týchto verejných zmlúv posudzovaných jednotlivo tým, že sa pre každú z nich vyberie kritérium, ktoré najviac zaručuje voľnú hospodársku súťaž a výber najlepšej ponuky.
41. V konaní vo veci samej vnútroštátny súd vyzdvihol technickú zložitosť objektu, ktorý sa má stavať, a teda obstarávateľ mohol vziať do úvahy túto zložitosť výberom objektívnych kritérií na uzavretie verejnej zmluvy, akými sú kritériá uvedené demonštratívne v článku 30 ods. 1 písm. b) smernice.
42. Z uvedených úvah vyplýva, že je potrebné odpovedať na položené otázky tak, že článok 30 ods. 1 smernice sa má vykladať v tom zmysle, že mu odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá na účel uzavretia verejných zmlúv na zhotovenie prác v nadväznosti na výsledky otvorenej alebo užšej súťaže abstraktne a všeobecne ukladá obstarávateľom povinnosť uplatňovať iba kritérium najnižšej ceny.
O trovách
43. Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Výrok
Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto:
Článok 30 ods. 1 smernice Rady 93/37/EHS zo 14. júna 1993 o koordinácii postupov verejného obstarávania prác sa má vykladať v tom zmysle, že mu odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá na účel uzavretia verejných zmlúv na zhotovenie prác v nadväznosti na výsledky otvorenej alebo užšej súťaže abstraktne a všeobecne ukladá obstarávateľom povinnosť uplatňovať iba kritérium najnižšej ceny.