62002CC0361_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. V těchto dvou žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce v podstatě shodného znění Dioikitiko Efeteio Peiraios (Vrchní správní soud v Pireu) jde o otázku, zda směrnice 76/308/EHS(2) (dále jen „směrnice 76/308“) je použitelná v rámci vzájemného
uznání a vymáhání italských celních pohledávek v Řecku, které vznikly před přijetím směrnice a před jejím vstupem v platnost v Řecku. V hlavním řízení je totiž v obou případech předmětem sporu uznání a vymáhání celní pohledávky Itálie vzniklé v roce 1968 proti N. Tsapalosovi (věc C-361/02), resp. proti K. Diamantakisovi (věc C-362/02) v Řecku.
II – Právní rámec
A – Právo Společenství
2. Směrnice 76/308 upravuje uznání a vymáhání určitých veřejnoprávních pohledávek, které vznikly v jiném členském státu. Ve svém původním znění se vztahovala na pohledávky vyplývající z operací společné zemědělské politiky a na cla. V platném znění z roku 2001 se kromě pohledávek vzniklých z opatření společné zemědělské politiky vztahuje na veškerá dovozní a vývozní cla i na daňové pohledávky, zejména pohledávky týkající se daně z přidané hodnoty(3), spotřební daně(4), daně z příjmů, z majetku a z pojistného(5) .
3. Ústředním ustanovením směrnice 76/308 je čl. 8 odst. 1. Podle něho jsou členské státy povinny doklad, o jehož vymáhání žádá orgán jiného členského státu, uznat a vykonat stejně jako domácí doklad o vymahatelnosti. Podle čl. 8 odst. 2 může dožádaný orgán doklad o vymahatelnosti buď jako takový uznat a vykonat, nebo jej doplnit či nahradit dokladem o vymahatelnosti platným na jeho území. Mimoto obsahuje směrnice ustanovení o formě žádosti o vymáhání pohledávky a o způsobech vymáhání.
B – Vnitrostátní právní úprava
4. Ustanovení směrnice 76/308 byla v řeckém právní řádu provedena články 86 až 98 (kapitola XI – „Vzájemná pomoc při vymáhání pohledávek“) zákona č. 1402/1983 o přizpůsobení celních předpisů právu Evropských společenství(6) a výnosem ministra financí č. 1243/319 ze dne 26. března 1984(7) . Článek 86 zákona č. 1402/1983, který podle článku 103 zákona platí se zpětnou účinností ke dni 1. ledna 1981, stanoví, že ustanovení kapitoly XI se použijí zejména na celní pohledávky dlužné pro výrobky dovážené do Společenství ze třetích států, nestanoví-li zákon jinak.
III – Skutkové okolnosti a předběžná otázka
5. Přípisem (bez uvedení data) zaslalo italské ministerstvo financí řeckému ministerstvu financí žádost o vymáhání pohledávek podle směrnice 76/308 datovanou 23. listopadu 1992, která byla doručena dne 14. prosince 1992. Žádost se vztahovala na celní pohledávku za N. Tsapalosem a K. Diamantakisem, žalovanými v hlavním řízení (dále jen „žalovaní“), v celkové výši 1 787 485 050 ITL(8), včetně úroků a dalších nákladů. K tomuto přípisu byl přiložen rozsudek Corte d‘appello Catania ze dne 8. října 1970, jímž byli žalovaní odsouzeni k trestu odnětí svobody a k zaplacení cel a dalších poplatků za to, že do Itálie v březnu 1968 protiprávně dovezli tabákové výrobky. Odvolání proti tomuto rozsudku bylo zamítnuto rozsudkem Corte di cassazione ze dne 31. ledna 1972.
6. Rozhodnutím ze dne 6. února 1996 uznal příslušný řecký orgán uvedený doklad o vymahatelnosti za vykonatelný v Řecku. Na základě žaloby žalovaných toto rozhodnutí soud prvního stupně zrušil. Jako důvod uvedl, že vzájemná pomoc mezi Řeckem a ostatními členskými státy ES má být poskytována pouze u pohledávek, které vznikly po nabytí účinnosti zákona č. 1402/1983, tj. po zveřejnění v řeckém úředním věstníku dne 1. ledna 1983. Sporná pohledávka však vznikla v roce 1968 a byla potvrzena rozsudky z roku 1970 a 1972.
7. Dioikitiko Efeteio Peiraios, k němuž řecký stát podal odvolání, položil rozsudkem ze dne 5. června 2002 Soudnímu dvoru na základě článku 234 ES následující předběžnou otázku:
„Musí být článek 1 směrnice 76/308/EHS […] vykládán v tom smyslu, že ustanovení směrnice se vztahují též na pohledávky, které vznikly v členském státě před vstoupením této směrnice v platnost a jsou předmětem dokladu o vymahatelnosti, který, jako v daném případě doklad o vymahatelnosti italského státu, byl rovněž vydán příslušnými orgány takového státu před vstoupením této směrnice v platnost, a že tudíž takové pohledávky, které zůstaly nevyřízeny a nemohly být vymoženy v jiném členském státě, mohou nyní po vstoupení směrnice v platnost, po uplynutí lhůty pro její provedení a poté, kdy jiné členské státy vydáním předpisů nezbytných k provedení směrnice splnily své povinnosti, být vymoženy odpovídající žádostí „dožadujícího orgánu“ vůči „dožádanému orgánu“ ve smyslu článku 3 směrnice?“
IV – Tvrzení účastníků řízení
8. Žalovaní poukazují na to, že rozsudek vydaný Corte d‘appello Catania v roce 1970 je rozsudkem pro zmeškání, o němž se dozvěděli až dnem doručení žádosti o vymáhání pohledávky dne 6. září 1996 (Diamantakis) resp. dne 31. prosince 1996 (Tsapalos). Mají za to, že ze znění směrnice i ze zákona č. 1402/1983 vyplývá, že tato ustanovení se vztahují pouze na pohledávky, které vzniknou po nabytí účinnosti těchto ustanovení. Bylo by porušením zásady právní jistoty, pokud by tato ustanovení byla použita na pohledávky vzniklé dříve.
9. Řecká vláda a Komise jsou toho názoru, že směrnice 76/308 obsahuje pouze procesní předpisy. Procesní předpisy – na rozdíl od hmotněprávních ustanovení – se použijí i na skutkové okolnosti existující v minulosti. Použití směrnice na pohledávky existující již v době jejího vstupu v platnost odpovídá účelu zabezpečit úplné a stejnoměrné uplatňování právních předpisů Společenství a zamezit podvodným praktikám.
10. Komise dodává, že směrnice je v souladu s celním právem Společenství. Podle článku 2 celního kodexu(9) se používají celní předpisy Společenství jednotně na celém celním území Společenství. Celní dluhy vznikají bez ohledu na stát dovozu ve stejné výši a za stejných podmínek. Směrnice tento systém doplňuje svými ustanoveními o vzájemné pomoci při vymáhání celních pohledávek.
11. Směrnice 76/308 se podle jejího článku 1 vztahuje na všechny pohledávky uvedené v článku 2, které vznikly v jiném členském státě. S výjimkou anglického znění bylo ve všech jazykových zněních směrnice na tomto místě použito minulého času, což mluví pro použití směrnice na pohledávky vzniklé před jejím vstupem v platnost. Materiály zákonodárce neposkytují k tomuto bodu žádné objasnění. Komise však v jednom pracovním dokumentu ze dne 22. prosince 1980 uvedla, že směrnice se vztahuje na všechny žádosti o vymáhání pohledávek podané po 1. lednu 1978 bez ohledu na dobu vzniku pohledávky, která má být vymožena. Zákonodárce Společenství časovou působnost rovněž neomezil přechodnými ustanoveními, jak to učinil v jiných případech. (10)
V – Právní posouzení
A – Použitelné znění směrnice 76/308
12. Postupující soud žádá o výklad směrnice 76/308 za účelem použití vnitrostátních prováděcích předpisů v souladu se směrnicí. Aniž bychom chtěli předjímat otázku, nakolik směrnice nařizuje uznání a vymáhání pohledávek vzniklých před jejím vstupem v platnost, je namístě přezkoumat, které znění směrnice je rozhodné ve věci v hlavním řízení.
13. Předmětem této věci je rozhodnutí řeckých celních úřadů ze dne 6. února 1996 o uznání a výkonu italského dokladu o vymahatelnosti. Z toho vyplývá, že pouze znění směrnice platné v tomto okamžiku(11) může být rozhodné pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí. Není tak přihlédnuto ke změnám, jichž směrnice 76/308 doznala v důsledku přijetí směrnice 2001/44(12) .
B – Použitelnost směrnice 76/308 na pohledávky vzniklé před jejím vstupem v platnost
14. Podle článku 1 směrnice 76/308 se tato pravidla vztahují na pohledávky uvedené v článku 2, které vznikly v jiném členském státě. Ze znění těchto ustanovení nelze nikterak dovodit, že by se směrnice vztahovala jen na pohledávky vzniklé po jejím přijetí. Směrnice zejména neobsahuje žádné přechodné ustanovení, které by omezovalo její časovou působnost v tomto smyslu. Také akt o podmínkách přistoupení Helénské republiky(13) nestanoví žádné zvláštní ustanovení, pokud jde o vstup směrnice 76/308 v platnost nebo její působnost v Řecku. Naopak platí obecné pravidlo článku 2 aktu o přistoupení, podle něhož platí právní akty Společenství v Řecku od okamžiku přistoupení dne 1. ledna 1981.
15. Pouze anglické znění článku 1 směrnice 76/308 (claims … which arise in another Member State) by mohlo naznačovat jiný závěr. Vzhledem ke skutečnosti, že všechna ostatní jazyková znění na příslušném místě používají minulý čas, mohlo by se u odchylky v anglickém jazyce jednat o nepřesnost při překladu. Ostatně význam ustanovení, jehož jazykové verze se od sebe odchylují, je třeba podle ustálené judikatury zjistit s přihlédnutím ke kontextu a účelu úpravy.(14)
16. Účelem směrnice je podle jejího druhého bodu odůvodnění odstranění překážek fungování společného trhu, které vyplývají z obtíží spojených s přeshraničním vymáháním určitých veřejnoprávních pohledávek. Mimoto má směrnice zabezpečit úplné a stejnoměrné uplatňování předpisů Společenství v celém Společenství. Směrnice brání zejména tomu, aby se dlužník mohl vyhnout platbě cel a poplatků, na něž se směrnice vztahuje, přeložením svého bydliště nebo místa pobytu do jiného členského státu. Tím směrnice zajišťuje, aby uplatňování práv volného pohybu osob zakotvené ve Smlouvě nemělo negativní vliv na vymáhání pohledávek.
17. Tohoto účelu směrnice dosáhne právě tehdy, pokud v co možná největším rozsahu zabezpečí vymáhání všech dosud nepromlčených pohledávek, tedy i těch, které vznikly již před vstupem směrnice v platnost. Tím směrnice rovněž dosáhne toho, že celní právo Společenství bude stejnoměrně a účinně prováděno.
18. K tomu je třeba směrnici vykládat ve světle povinnosti členských států, zakotvené v článku 10 ES, loajálně spolupracovat se Společenstvím, ale také(15) mezi sebou navzájem(16) . Tato zásada vyžaduje extenzívní výklad směrnice, kterým bude zajištěno, aby orgány dožádaného státu nároky dožadujícího státu prosadily v co nejširším rozsahu. Jelikož se jedná o vymáhání poplatků, které tvoří vlastní zdroje Společenství, jako například cla, slouží spolupráce členských států též finančním zájmům Společenství.
19. Od svého přistoupení je Řecko rovněž zavázáno k loajální spolupráci s ostatními členskými státy. Tato spolupráce se může – je-li toho k provedení práva Společenství třeba – vztahovat i na skutkové okolnosti, k nimž došlo před přístupem Řecka ke Společenství.
20. Je však otázkou, zda použití směrnice 76/308 na pohledávky vzniklé před jejím vstupem v platnost není vyloučeno z toho důvodu, že by bylo v rozporu se zásadou zákazu retroaktivity.
21. Aby bylo zajištěno dodržování zásad právní jistoty a ochrany legitimních očekávání, mají se podle ustálené judikatury hmotněprávní předpisy Společenství vykládat tak, že se použijí na skutkové okolnosti vzniklé před jejich vstupem v platnost pouze tehdy, pokud z jejich znění, účelu a struktury jednoznačně vyplývá, že jim takový účinek má být přikládán.(17) Jak správně uvedla Komise a řecká vláda, tato zásada naproti tomu neplatí pro procesní předpisy. (18)
22. Hmotněprávní předpisy upravují vznik a obsah práv, zatímco procesní právo se v prvé řadě týká úpravy řízení k prosazení práv. Směrnice 76/308 neobsahuje úpravu vzniku pohledávek nebo jejich obsahu. Potud jsou rozhodné výlučně vnitrostátní předpisy dožadujícího státu případně příslušné bezprostředně použitelné hmotněprávní předpisy Společenství, například celní kodex. Směrnice upravuje výlučně uznání a vymáhání státních pohledávek vzniklých v jiném členském státu. Její ustanovení je tedy třeba považovat za procesněprávní předpisy, které mohou být rovněž použity i na pohledávky vzniklé před jejich vstupem v platnost, aniž by tak došlo k porušení zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání.
C – Existence pohledávky ve smyslu čl. 2 písm. c) směrnice 76/308
23. Předpokladem použití směrnice 76/308 je, aby sporné pohledávky byly pohledávkami, na které se vztahuje působnost směrnice. Avšak ze směrnice nelze vyčíst, zda dožádaný orgán je vůbec oprávněn toto zkoumat nebo zda je vázán zařazením pohledávky, které provedl dožadující orgán, jemuž jedinému jsou známy předmětné skutkové okolnosti a použitelné vnitrostátní právo.
24. Pro vázanost dožádaného orgánu by mohl mluvit čl. 6 odst. 2 směrnice 76/308, který stanoví, že za účelem vymáhání „je s každou pohledávkou, která je předmětem žádosti o vymáhání, zacházeno jako s pohledávkou členského státu, ve kterém má sídlo dožádaný orgán, s výhradou článku 12.“ Dále se zdá, že kromě případů, kdy se použije článek 12, který se týká přerušení vymáhání v případě podání žaloby, může dožádaný orgán od vymáhání upustit jen podle článku 14, který zde není relevantní.
25. Nicméně zásada právního státu vyžaduje, aby dožádaný orgán v každém případě mohl, či dokonce byl povinen, upustit od uznání a vymáhání pohledávky, pokud sporná pohledávka podle předaných informací zjevně nespadá do působnosti směrnice 76/308. V takovém případě by totiž mohl chybět jakýkoli právní základ pro činnost dožádaného orgánu, ledaže vnitrostátní prováděcí předpisy jdou nad rámec působnosti stanovené směrnicí.
26. Působnost směrnice 76/308 v rozhodném znění(19) se podle jejího čl. 2 písm. c) vztahuje na pohledávky týkající se cel ve smyslu čl. 2 písm. b) rozhodnutí Rady 70/243/ESUO, EHS, Euratom ze dne 21. dubna 1970 o nahrazení finančních příspěvků členských států vlastními zdroji Společenství (dále jen „rozhodnutí 70/243“). (20) Je třeba přezkoumat, zda se u sporného cla jedná o pohledávku ve smyslu uvedeného rozhodnutí, ačkoli pohledávka vznikla již v březnu 1968.
27. Cly, a tím i vlastními zdroji Společenství ve smyslu čl. 2 písm. b) rozhodnutí 70/243, jsou cla společného celního sazebníku a jiná cla, která byla nebo mají být zavedena orgány Společenství na obchod s nečlenskými státy. Ačkoliv celní unie byla dokončena až k 1. červenci 1968(21), společný celní sazebník byl již předtím postupně zaváděn podle článku 19 an. Smlouvy o EHS. Z toho vyplývá, že i pohledávky vzniklé před 1. červencem 1968 mohou představovat clo společného celního sazebníku, na něž se vztahuje směrnice 76/308.
28. Tomuto závěru nebrání, že systém vlastních zdrojů Společenství tehdy ještě neexistoval, avšak byl zaveden teprve rozhodnutím 70/243. Je možné, že původním záměrem zákonodárce bylo, aby přijetí směrnice umožnilo pouze vzájemné uznávání a přeshraniční vymáhání těch pohledávek, které tvoří vlastní zdroje patřící Společenství. Tomu nasvědčuje odkaz na rozhodnutí 70/243 v článku 2 směrnice 76/308. Na základě pozdějších změn byla však působnost rozšířena též na jiné poplatky, které plynou z velké části nebo výlučně do vnitrostátních rozpočtů jako například daně z přidané hodnoty a spotřební daně.
29. Tudíž i celní pohledávky vzniklé v členském státu v březnu 1968 spadají do působnosti směrnice 76/308 a mohou být vymáhány v jiném členském státu podle ustanovení vnitrostátních předpisů, jimiž byla směrnice provedena.
30. Nanejvýš by bylo třeba uvážit, zda by v projednávaném případě vymáhání sporné pohledávky bylo v rozporu s obecnými právními zásadami, které je třeba dodržovat u všech aktů v působnosti práva Společenství, zejména zásadami spravedlivého procesu, řádné správy a právního státu.
31. V této souvislosti je nejasné zaprvé, zda dlužníci byli o stanovení svého celního dluhu vyrozuměni způsobem, který by jim umožnil učinit příslušné právní kroky. Tak žalovaní v řízení před Soudním dvorem uvedli, že až z rozhodnutí řeckých úřadů o uznání a výkonu italského exekučního titulu, které jim bylo doručeno teprve dne 6. září, respektive 31. prosince 1996, se dozvěděli o existenci tohoto exekučního titulu.
32. Dále je otázkou, zda řízení od vzniku celního dluhu v roce 1968 do zahájení vymáhání v Řecku v roce 1996 netrvalo nepřiměřeně dlouho a komu je třeba takovou dlouhou dobu řízení případně klást k tíži. Přitom by ovšem samotné využití promlčecí doby nemělo být na újmu zákonnosti vymáhání pohledávky.
33. Přísluší postupujícímu soudu, aby objasnil a případně ve světle uvedených zásad posoudil bližší skutkové okolnosti.
VI – Závěry
34. S ohledem na výše uvedené navrhuji Soudnímu dvoru odpovědět na otázku položenou Dioikitiko Efeteio Peiraios následovně:
Směrnice Rady 76/308/EHS ze dne 15. března 1976 o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících z operací, které jsou součástí systému financování Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu, zemědělských dávek a cel ve znění účinném k 6. únoru 1996, se vztahuje na celní pohledávky, které vznikly v jednom členském státu Společenství před vstupem směrnice v platnost a pro které dotčený členský stát před vstupem směrnice v platnost vydal doklad o vymahatelnosti.
(1) .
(2)  –	Směrnice Rady 76/308/EHS ze dne 15. března 1976 o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících z operací, které jsou součástí systému financování Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu, zemědělských dávek a cel (Úř. věst. L 73, s. 18), naposledy pozměněná směrnicí Rady 2001/44/ES ze dne 15. června 2001 (Úř. věst. L 175, s. 17).
(3)  –	Směrnice Rady 79/1071/EHS ze dne 6. prosince 1979, kterou se mění směrnice 76/308/EHS o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících z operací, které jsou součástí systému financování Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu, zemědělských dávek a cel (Úř. věst. L 331, s. 10).
(4)  –	Směrnice Rady 92/12/EHS ze dne 25. února 1992 o obecné úpravě, držení, pohybu a sledování výrobků podléhajících spotřební dani (Úř. věst. L 76, s. 1), ve znění směrnice Rady 92/108/EHS ze dne 14. prosince 1992 (Úř. věst. L 390, s. 124).
(5)  –	Směrnice 2001/44, citovaná v poznámce 2.
(6)  –	Úř. věst. 167, část I.
(7)  –	Úř. věst. 179 část I.
(8)  –	Částka, která při použití přepočítacího kurzu eura odpovídá 923 159 EUR.
(9)  –	Nařízení Rady (EHS) č. 2913/92 ze dne 12. října 1992, kterým se vydává celní kodex Společenství (Úř. věst. L 302, s. 1).
(10)  –	Komise uvádí zvláště článek 66 nařízení Rady (ES) č. 44/2001 ze dne 22. prosince 2000 o příslušnosti a uznávání a výkonu soudních rozhodnutí v občanských a obchodních věcech (Úř. věst. 2001, L 12, s. 1).
(11)  –	Tedy znění směrnice po přijetí směrnice 92/12 (citované v poznámce 4) a aktu o podmínkách přistoupení Norského království, Rakouské republiky, Finské republiky a Švédského království a úpravy smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. 1994, C 241, s. 274).
(12)  –	Citováno v poznámce 2.
(13)  –	Akt o podmínkách přistoupení Helénské republiky a úpravě smluv (Úř. věst. 1979, L 291, s. 17).
(14)  –	Rozsudky ze dne 27. března 1990, Cricket St Thomas, C-372/88, Recueil, s. I-1345, bod 19 a ze dne 9. března 2000 EKW a Wein & Co, C-437/97, Recueil, s. I-1157, bod 42.
(15)  –	Srv. k povinnosti členských států navzájem mezi sebou spolupracovat: rozsudky ze dne 22. března 1983, Komise v. Francie, 42/82, Recueil, s. 1013, bod 36, a ze dne 11. června 1991, Athanasopoulos a další, C-251/89, Recueil, s. I-2797, bod 57.
(16)  –	V literatuře se dokonce uvažuje o tom, že povinnost uznat správní akty jiných členských států by mohla plynout přímo z článku 10 ES (viz Von Bodgandy in : Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, čl. 10, bod 52, který odkazuje na rozsudek ze dne 7. května 1991, Vlassopoulou, C-340/89, Recueil, s. I-2357).
(17)  –	Rozsudky ze dne 24. září 2002, spojené věci C-74/00 P a C-75/00 P, Falck a další v. Komise, Recueil, s. I-7869, bod 119, a ze dne 15. července 1993, GruSa Fleisch, C-34/92, Recueil, s. I-4147, bod 22.
(18)  –	Rozsudky ze dne 7. září 1999, De Haan Beheer, C-61/98, Recueil, s. I-5003, body 13 a 14 a ze dne 12. listopadu 1981, Salumi a další, 212/80 až 217/80, Recueil, s. 2735, bod 9.
(19)  –	Zde uvedená problematika by nevznikla, pokud by měla být použita směrnice 76/308 ve znění směrnice 2001/44. Nové znění se totiž použije zcela obecně na dovozní cla (čl. 2 písm. c)), která jsou vymezena v článku 3 jako „cla a poplatky s rovnocenným účinkem na dovoz a dovozní poplatky stanovené v rámci společné zemědělské politiky nebo podle zvláštních režimů, které se vztahují na některé zboží, které je výsledkem zpracování zemědělských produktů“.
(20)  –	Úř. věst. L 94, s. 19.
(21)  –	K tomu viz rozhodnutí Rady 66/532/EHS ze dne 26. července 1966 o zrušení cel a zákazu množstevních omezení mezi členskými státy a o použití celních sazeb společného celního sazebníku na výrobky neuvedené v příloze II Smlouvy (Úř. věst. 165, s. 2971) a nařízení Rady (EHS) č. 950/68 ze dne 28. června 1968 o společném celním sazebníku (Úř. věst. L 172, s. 1).