62020CC0006
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2021. január 28. (
1
)
C‑6/20. sz. ügy
Sotsiaalministeerium
kontra
Innove SA,
a Rahandusministeerium
részvételével
(a Tallinna Ringkonnakohus [tallinni fellebbviteli bíróság, Észtország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – 2004/18/EK irányelv – Közbeszerzés – Minőségi kiválasztási szempontok – 2. cikk – Egyenlő és hátrányos megkülönböztetéstől mentes bánásmód – 26. cikk – Szerződésteljesítési feltételek – 46. cikk – Az unió más államában szerzett, szakmai tevékenység végzésére való alkalmasság – 852/2004/EK rendelet – Élelmiszer‑higiénia – 6. cikk – Azon ország nemzeti élelmiszer‑biztonsági hatósága által kiállított engedélyre vagy az általa végzett nyilvántartásba vételre vonatkozó követelmény, amelyben az a létesítmény található, amelyből az ellátás történik – Az engedélynek vagy a nyilvántartásba vételnek az ajánlatkérő szervhez történő benyújtása időpontja”
1.
Észtországban a jogi szabályozás úgy rendelkezik, hogy amennyiben valamely közbeszerzési szerződés teljesítéséhez különös követelményeket írnak elő, az ajánlattevőnek – kizárás terhe mellett – igazolnia kell, hogy megfelel azoknak, és az ajánlattétel időpontjában kell benyújtania az ezen ország hatóságai által kiadott engedélyeket vagy a megfelelő nyilvántartásba vételről szóló igazolást.
2.
2015‑ben és 2017‑ben az észt szociális minisztérium két eljárást hirdetett meg hátrányos helyzetű személyek élelmiszer‑ellátására irányuló két szerződés odaítélése tekintetében. Az ajánlattevőknek ajánlataik benyújtásakor igazolniuk kellett, hogy a hatáskörrel rendelkező észt hatóságtól megkapták a tevékenységi engedélyeket, vagy azt, hogy szerepelnek a vonatkozó nemzeti nyilvántartásokban.
3.
Az európai alapokból finanszírozott támogatások kezelésével megbízott Innove SA szervezet (
2
) és a pénzügyminisztérium nem értett egyet a szociális minisztériummal e feltételeknek az uniós joggal való összeegyeztethetőségét illetően. Mivel e nézetkülönbségeket nem rendezték közigazgatási eljárás keretében, a szociális minisztérium a 852/2004/EK rendeletre (
3
) hivatkozva saját országának bíróságához fordult az Innovénak az álláspontjával ellentétes határozata megtámadása céljából.
4.
A szerződéses feltételek kapcsán felmerülő jogvitában (
4
) az eljáró bíróság előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesztett elő, amelyet a Bíróságnak meg kell válaszolnia. Különösen azt kell megvizsgálni, hogy: a) a nemzeti engedélyeknek vagy a nyilvántartásba vételről szóló igazolásoknak az ajánlatokkal együtt történő benyújtására vonatkozó kötelezettség sérti‑e a közbeszerzési szerződések ajánlattevői közötti egyenlőséget és a szabad versenyt; és b) a 2004/18/EK irányelv (
5
) értelmezhető‑e a 852/2004 rendelet követelményeivel összhangban.
I. Jogi háttér
A.
Az uniós jog
1. A 2004/18 irányelv
5.
A 2. cikk („A szerződések odaítélésének elvei”) értelmében:
„Az ajánlatkérő szervek a gazdasági szereplőket egyenlő és megkülönböztetésmentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentes] bánásmódban részesítik, és átlátható módon járnak el.”
6.
A 26. cikk („Szerződésteljesítési feltételek”) így szól:
„Az ajánlatkérő szerv különleges feltételeket állapíthat meg valamely szerződés teljesítésére vonatkozóan, feltéve, hogy e feltételek összeegyeztethetők a közösségi joggal és szerepelnek a hirdetményben vagy az ajánlattételhez szükséges dokumentációban. A szerződés teljesítésére vonatkozó feltételek különösen szociális és környezetvédelmi tárgyúak lehetnek.”
7.
A 46. cikk („A szakmai tevékenység végzésére való alkalmasság”) kimondja:
„Bármely, a közbeszerzési eljárásban részt venni szándékozó gazdasági szereplő felhívható arra, hogy igazolja a szakmai vagy cégnyilvántartások egyikébe a letelepedése szerinti országban előírtak szerint történt bejegyzését, vagy eskü alatt nyilatkozatot tegyen, vagy hatósági bizonyítványt nyújtson be, az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések esetében a IXA. mellékletben, az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződések esetében a IXB. mellékletben, a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések esetében pedig a IXC. mellékletben meghatározottak szerint.
A szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésének eljárása során, amennyiben a részvételre jelentkezőnek vagy az ajánlattevőnek meghatározott engedéllyel kell rendelkeznie vagy meghatározott szervezet tagjának kell lennie ahhoz, hogy származási országában az adott szolgáltatást nyújthassa, az ajánlatkérő szerv megkívánhatja tőle, hogy bizonyítsa, rendelkezik ilyen engedéllyel, illetve tagsággal.”
2. A 852/2004 rendelet
8.
A 2. cikk („Fogalommeghatározások”) szerint:
„(1)   E rendelet alkalmazásában:
[…]
c) »létesítmény«: az élelmiszer‑ipari vállalkozás bármely egysége;
[…]”.
9.
A 6. cikk („Hatósági ellenőrzések, nyilvántartásba vétel és engedélyezés”) megállapítja:
„(1)   Az élelmiszer‑ipari vállalkozók az egyéb alkalmazandó közösségi jogszabályokkal, vagy ezek hiányában a nemzeti joggal összhangban együttműködnek a hatáskörrel rendelkező hatóságokkal.
(2)   Különösen minden élelmiszeripari vállalkozó [helyesen: élelmiszer‑vállalkozó] értesíti a megfelelő hatáskörrel rendelkező hatóságot, az utóbbi által előírt módon, az ellenőrzése alá tartozó, az élelmiszerek termelésének, feldolgozásának vagy forgalmazásának bármely szakaszát végző valamennyi létesítményről, e létesítmények nyilvántartásba vétele céljából.
Az élelmiszeripari vállalkozók [helyesen: élelmiszer‑vállalkozók] biztosítják továbbá, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóság mindig naprakész információval rendelkezzen a létesítményekről, beleértve azt is, hogy értesítést küldenek a tevékenységek bármely lényeges változásáról és a meglévő létesítmények esetleges bezárásáról.
(3)   Az élelmiszer‑ipari vállalkozók [helyesen: élelmiszer‑vállalkozók] azonban biztosítják, hogy a létesítményeket a hatáskörrel rendelkező hatóság legalább egy helyszíni szemlét követően engedélyezi, amennyiben engedélyezés szükséges:
a)
a létesítmény helye szerinti tagállam nemzeti joga értelmében;
b)
853/2004/EK rendelet értelmében;
vagy
c)
a Bizottság által elfogadott határozattal. Az e rendelet nem alapvető fontosságú elemeinek módosítására irányuló ezen intézkedést a 14. cikk (3) bekezdésében említett, ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárással összhangban kell elfogadni.
Valamely tagállam, amely az a) pontban előírtak szerint a nemzeti joga értelmében a területén elhelyezkedő bizonyos létesítmények engedélyezését megköveteli, tájékoztatja a Bizottságot és a többi tagállamot a vonatkozó nemzeti szabályokról.” (
6
)
B.
Az észt jog
1. A Riigihangete seadus (
7
)
10.
A 39. § (1) bekezdése előírja:
„Az ajánlatkérő szervnek meg kell vizsgálnia, hogy az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező gazdasági és pénzügyi helyzete, valamint műszaki és szakmai alkalmassága megfelel‑e ajánlati felhívásról szóló hirdetményben a képesítésre vonatkozóan meghatározott feltételeknek. A képesítésre vonatkozó feltételeknek elegendőnek kell lenniük annak bizonyítására, hogy az ajánlattevő vagy a részvételre jelentkező alkalmas a közbeszerzési szerződés teljesítésére, és e feltételeknek relevánsaknak és arányosaknak kell lenniük a közbeszerzési szerződés tárgyát képező áruk, szolgáltatások vagy építési beruházások jellegéhez, mennyiségéhez és céljához viszonyítva.”
11.
A 41. § (3) bekezdése előírja:
„Ha a jogalkotó különös követelményeket ír elő egy olyan tevékenység tekintetében, amelyet a közbeszerzési szerződés alapján kell elvégezni, az ajánlatkérő szervnek az ajánlati felhívásról szóló hirdetményben meg kell jelölnie a teljesítendő különös követelményeket, valamint az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező képesítéséhez szükséges nyilvántartásba vételeket és működési engedélyeket. Annak ellenőrzése érdekében, hogy a jogszabályi rendelkezésekben meghatározott különös követelmények teljesülnek‑e, az ajánlatkérő szerv az ajánlati felhívásról szóló hirdetményben megköveteli, hogy az ajánlattevő vagy a részvételre jelentkező bizonyítsa, hogy rendelkezik működési engedéllyel vagy nyilvántartásba vétellel, vagy bármely egyéb különös követelménynek megfelel, vagy igazolja, hogy tagja valamely, a székhelye szerinti állam joga szerint hatáskörrel rendelkező szervezetnek, kivéve ha az ajánlatkérő szerv az említett bizonyítékokat ingyenesen, valamely adatbázis nyilvános adatai útján megszerezheti. Ha az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező nem rendelkezik a működési engedéllyel vagy nyilvántartásba vétellel, vagy ha az nem tagja valamely, a székhelye szerinti állam joga szerint hatáskörrel rendelkező szervezetnek, az ajánlatkérő szervnek kizártnak nyilvánítja.”
2. A Toiduseadus (
8
)
12.
A 8. §‑a („Engedéllyel való rendelkezés kötelezettsége”) alapján:
„(1)   A gazdasági szereplőnek élelmiszeripari tevékenységek végzésére vonatkozó engedéllyel kell rendelkeznie a következő létesítményekben:
1)
a [852/2004] rendelet 6. cikke (3) bekezdésének b) és c) pontja értelmében vett valamely létesítmény;
2)
olyan létesítmény, amelyben az állati eredetű alaptermékekkel kapcsolatos műveletek nem módosítják azok eredeti formáját vagy jellemzőit, kivéve ha olyan létesítményről van szó, amely a szóban forgó termékek elsődleges termelésére szolgál, és amelyben a termelő ehhez kapcsolódó műveleteket végez a [852/2004] rendelet értelmében véve;
3)
olyan létesítmény, amelyben a nem állati eredetű alaptermékekre vonatkozó műveletek azok eredeti formájának és jellemzőinek módosítását eredményezik, kivéve ha a [852/2004] rendelet II. mellékletének III. fejezetében említett létesítményről van szó;
4)
olyan létesítmény, amelyben az élelmiszer feldolgozásra kerül, ez alatt különösen az élelmiszer előkészítését vagy csomagolását értve, kivéve a nem állati eredetű alaptermékek csomagolását, illetve ha a [852/2004] rendelet II. mellékletének III. fejezetében említett létesítményről van szó;
5)
a [852/2004] rendelet II. mellékletének III. fejezete alá tartozó olyan létesítmény, amelynek a tevékenységei állati eredetű élelmiszerekre irányulnak, és amely azokat más gazdasági szereplőnek értékesíti;
6)
olyan létesítmény, amelyben olyan élelmiszereket tárolnak, amelyeket az élelmiszer‑biztonság biztosítása érdekében a környezeti hőmérséklettől eltérő hőmérsékleten kell tartani;
7)
többek között olyan élelmiszerekkel foglalkozó kiskereskedelmi létesítmény, amelyeket az élelmiszer‑biztonság biztosítása érdekében a környezeti hőmérséklettől eltérő hőmérsékleten kell tárolni, kivéve ha a [852/2004] rendelet II. mellékletének III. fejezetében említett létesítményről van szó;
[…]
(2)   A működési engedély feljogosítja a gazdasági szereplőt arra, hogy a működési engedélyben szereplő létesítményben vagy annak egy részében gazdasági tevékenységet kezdjen és folytasson.
(3)   Az e területért felelős miniszter rendelet útján részletes listát készít azon tevékenységi területekről és élelmiszer‑kategóriákról, amelyek tekintetében a gazdasági szereplőnek működési engedéllyel kell rendelkeznie.”
13.
A 10. § értelmében:
„A gazdasági szereplőnek akkor adják meg a működési engedélyt, ha létesítménye vagy az általa az élelmiszeripari tevékenységéhez használt létesítmény megfelel a [852/2004 rendeletben és a 853/2004 rendeletben, valamint] az élelmiszerekkel kapcsolatos egyéb releváns rendelkezésekben előírt követelményeknek.”
II. A tényállás, a nemzeti eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
14.
2015‑ben és 2017‑ben az észt szociális minisztérium két nyílt közbeszerzési eljárást (157505. sz. és 189564. sz.) írt ki, amelyek tárgya „a leghátrányosabb helyzetű személyek számára nyújtandó élelmiszersegéllyel” való ellátás. Az egyes eljárások értéke meghaladta a 4000000 eurót. (
9
)
15.
A 157505. sz. hirdetmény értelmében az ajánlattevőknek rendelkezniük kellett a Veterinaar‑ja Toiduamet (állategészségügyi és élelmiszerügyi hatóság, Észtország, a továbbiakban: VTA) által kiadott engedéllyel, és be kellett nyújtaniuk az erre vonatkozó igazolást, valamint az engedélyszámot.
16.
A 157505. sz. szerződés feltételeit a közbeszerzési eljárás során abban az értelemben módosították, hogy elegendő volt a ToiduS által előírt tájékoztatási és engedélyezési kötelezettségek teljesítésére vonatkozó nyilatkozatot csatolni. A 189564. sz. szerződés esetében is ugyanerről rendelkeztek.
17.
E két eljárás eredményeképpen két keretszerződést kötöttek három ajánlattevővel. Végül, mivel a Sanitex OÜ társaság (a litván székhelyű ’UAB Sanitex anyavállalat észt leányvállalata) nyújtotta be a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatot, e társaság lett a nyertes ajánlattevő a keretszerződések keretében szervezett rövid pályázat során.
18.
A szerződések alapján történő vásárlások tárgyát az Észtországból, Lettországból, Litvániából, valamint az Európai Unió más országaiból származó élelmiszerek képezték.
19.
Az Innove feladatai ellátása során egy 2018. október 30‑i, „pénzügyi korrekcióra vonatkozó határozattal” (
10
) elutasította a szociális minisztérium által a hivatkozott szerződések nyomán benyújtott (463291,55 euró összegű) kifizetés iránti kérelmeket.
20.
A pénzügyi korrekcióra vonatkozó határozat azon alapult, hogy a szociális minisztérium nem teljesítette az RHS‑ben foglalt előírások betartására vonatkozó kötelezettségét. (
11
)
21.
Az Innove azt az álláspontot képviselte, hogy a két közbeszerzési szerződésre olyan kiválasztási szempontok voltak irányadók, amelyek aránytalanul korlátozták az ajánlattevők – különösen a külföldi ajánlattevők – körét. Az aránytalan korlátozás abban rejlett, hogy az észt hatóság engedélyét, illetve a bejelentési kötelezettség Észtországban történő teljesítésének igazolását követelték meg az ajánlattevőktől.
22.
Az Innove szerint azon lehetőséggel, hogy a külföldi ajánlattevők a hivatkozott követelményeket egy másik személy eszközeire támaszkodva, vagy az azoknak eleget tévő valamely vállalkozással közös ajánlat megtételével teljesíthessék, nem lehetett elkerülni, hogy az ajánlattevők köre túlzottan leszűküljön, visszatartva őket a közbeszerzési eljárásban való részvételtől.
23.
A szociális minisztérium (közigazgatási) panaszt nyújtott be a pénzügyi korrekcióra vonatkozó határozattal szemben, amelyet az Innove 2019. január 25‑én elutasított.
24.
A szociális minisztérium megtámadta ezt az elutasítást a Tallinna Halduskohus (tallinni közigazgatási bíróság, Észtország) előtt, annak megsemmisítését kérve. Lényegében arra hivatkozott, hogy:
–
A közbeszerzési eljárásokat szabályszerűen folytatta le, mivel nem rendelkezett mérlegelési jogkörrel annak meghatározása során, hogy az eljárás mely szakaszában kellett előírni a tevékenységi engedélyre vonatkozó követelményt.
–
A különös követelmények összhangban voltak a törvénnyel, és megegyeztek a 852/2004 rendelet 6. cikkében előírt, nyilvántartásba vételre és engedélyezésre vonatkozó követelményekkel.
–
A megtámadott határozat tévesen állítja, hogy az ajánlatkérő szerv a 2004/18 irányelv 46. cikke alapján semmilyen tevékenységi engedélyt nem kérhetett. Mivel az élelmiszerek Észtországban történő fizikai kezeléséről van szó, a szerződő félnek vagy az általa a szerződéseinek vagy alvállalkozói szerződéseinek teljesítése során használt raktárnak rendelkeznie kell a VTA által kiadott tevékenységi engedéllyel. A tagállamok nem ismerik el kölcsönösen az élelmiszerek kezelésére vonatkozó tevékenységi engedélyeket.
–
Az ajánlatkérő számára nem volt lehetséges, hogy az ajánlattevőket a letelepedés helye szerinti ország által kiadott tevékenységi engedély alapján minősítse. Továbbá elegendő idő állt az ajánlattevő rendelkezésére az észtországi engedélyezési eljárásra.
25.
Az Innove ellenkérelmet nyújtott be a szociális minisztérium keresetével szemben, arra hivatkozva, hogy:
–
Az ajánlatkérő szerv az RHS 41. §‑a (3) bekezdésének szó szerinti értelmezése esetén megkövetelheti ugyan az ajánlattevőtől, hogy a különös követelmények teljesítésének igazolása céljából benyújtsa az észt jog szerint szükséges tevékenységi engedélyt vagy a nyilvántartásba vételről szóló igazolást, ezt a követelményt azonban az uniós jogszabályok (különösen a 2004/18 irányelv) alapján és az ítélkezési gyakorlattal összhangban kell értelmezni.
–
Az a feltétel, amely szerint az ajánlatkérő szerv már az ajánlat benyújtásakor megkövetelte az ajánlattevőktől az észt jog szerinti különös követelmények teljesítését, nem áll összhangban az egyenlő bánásmódnak az RHS 3. §‑ának 3. pontjában rögzített elvével.
–
A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint ellentétes az egyenlő bánásmód elvével a közbeszerzési eljárásban való részvételre vonatkozó olyan feltételek bevezetése, amelyek az ajánlattevőktől az ajánlatkérő szerv illetősége szerinti állam gyakorlatára vonatkozó ismereteket követelnek meg. (
12
)
–
Vizsgálni kellett volna, hogy azok az ajánlattevők, akik korábban egy másik tagállamban nyújtottak szolgáltatást, és azok az ajánlattevők, akik korábban Észtországban végeztek élelmiszerekkel kapcsolatos tevékenységet, a vitatott feltétel előírásával ugyanolyan helyzetben voltak‑e.
26.
A pénzügyminisztérium az Innove álláspontját támogatva beavatkozott az elsőfokú eljárásba. Véleménye szerint az ajánlati felhívásról szóló hirdetményben szereplő kiválasztási szempontok aránytalanul korlátozóak voltak. Többek között azzal érvelt, hogy:
–
Azon külföldi ajánlattevőknek, akik tevékenységüket nem Észtországban fejtik ki, azon állam követelményeit kell teljesíteniük, amelyben azt végzik, és a székhelyük szerinti állam illetékes hatóságainak felügyelete alatt állnak.
–
A bejelentési és engedélykötelezettségre vonatkozó követelmény az Unió egész területén érvényes uniós jogi követelmény.
–
Abból a célból, hogy a külföldi ajánlattevőkkel szemben előírt korlátozás arányos legyen, és egyúttal az ajánlatkérő szerv biztos lehessen abban, hogy nem jogellenesen működő piaci szereplőről van szó, az ajánlatkérő szervnek engedélyeznie kellett volna, hogy a külföldi ajánlattevők a székhelyük szerinti állam vagy más, hatáskörrel rendelkező hatóság által kiállított egyenértékű engedélyt vagy igazolást nyújtsanak be. Csak a közbeszerzési szerződés végrehajtása során követelhette volna meg a külföldi ajánlattevőtől az észt jogból eredő, a szerződés végrehajtásához szükséges követelmények teljesítését.
27.
A Tallinna Halduskohus (tallinni közigazgatási bíróság) 2019. május 22‑i ítéletével elutasította a keresetet, és lényegében azzal érvelt, hogy:
1.
A vitatott követelmény a külföldi ajánlattevőkkel szemben alkalmazott eltérő bánásmódot von maga után, akik, ha korábban nem folytattak tevékenységet Észtországban, az ajánlat benyújtásának időpontjában nem tudják teljesíteni a szükséges bejelentési és engedélykötelezettséget.
2.
Azon észt ajánlattevők, akik korábban tapasztalatot szereztek valamely belföldön végzett tevékenységgel kapcsolatban, jobb helyzetben vannak a más tagállamokban hasonló tapasztalattal rendelkező más gazdasági szereplőkhöz képest. (
13
)
3.
Aránytalan az ajánlattevő azon kötelezettsége, hogy az ajánlat elkészítésével egyidejűleg engedélyt kérjen az élelmiszer‑vállalkozói tevékenység gyakorlására.
4.
A ToiduS által előírt engedély iránti kérelem elsősorban egy meghatározott engedélyköteles tevékenység közlését és a kapacitások megjelölését feltételezi. Márpedig – egyrészt – az ajánlat benyújtásának időpontjában ezek az információk nem állnak rendelkezésre, mivel az ajánlattevő még nem tudja, hogy elfogadják‑e az ajánlatát, és az általa figyelembe veendő mennyiségeket. Másrészt e törvény célja nem az, hogy hipotetikus tevékenységek tekintetében kérelmezzenek engedélyt, amihez az is hozzájárul, hogy határidővel kapcsolatos indokokból nem lehet engedélyt kérelmezni.
28.
A szociális minisztérium fellebbezést nyújtott be az elsőfokú ítélettel szemben a Tallinna Ringkonnakohushoz (tallinni fellebbviteli bíróság, Észtország), amely előzetes döntéshozatalra utaló végzésében többek között az alábbi megállapításokat teszi:
1.
A jogvita arra a kérdésre összpontosul, hogy a szerződések odaítélési eljárásában való részvétel feltételeként előírható‑e, hogy az ajánlattevő már rendelkezzen valamely észt hatóság által a ToiduS alapján kiadott engedéllyel, illetve eleget tegyen az észtországi nyilvántartásba vételre vonatkozó kötelezettségeinek.
2.
A 852/2004 rendeletben előírt e feltételeket az élelmiszer‑biztonság biztosítása érdekében vezették be. Mivel a hatáskörrel rendelkező hatóság által a származási államtól eltérő tagállamban folytatott tevékenység megkezdése céljából kiállított tanúsítványra vagy engedélyre vonatkozó követelmények nem teljesen harmonizálták, a gazdasági szereplő nem támaszkodhat a származási állama által kiadott engedélyre, hanem a tevékenység helye szerinti tagállam által kiállított új engedélyt vagy nyilvántartásba vételt kell szereznie.
3.
Egy ajánlattevő azon ígérete alapján történő minősítése, hogy kérelmezni fogja a működési engedélyt vagy a nyilvántartásba vételt, veszélyeztetheti a szerződés teljesítését, ha az ajánlattevő nem teljesíti e kötelezettséget, vagy ha tevékenységét nem tudja az engedély megszerzéséhez vagy nyilvántartásba vételhez szükséges feltételeknek megfelelően gyakorolni. Ebben az esetben az ajánlatkérő szervnek új odaítélési eljárást kell indítania.
4.
Alapvető annak meghatározása, hogy az élelmiszer‑biztonság garantálása és a közbeszerzési szerződések célkitűzései megvalósításának szükségessége igazolja‑e olyan korlátozás előírását a külföldi ajánlattevőkkel szemben, amely szerint az ajánlat benyújtását megelőzően kérelmezniük kell és meg kell szerezniük a szükséges engedélyt vagy nyilvántartásba vételt, vagy egy olyan társasággal kell közös ajánlatot tenniük, amely már rendelkezik ilyen működési engedéllyel, illetve amelyet Észtországban nyilvántartásba vettek.
5.
Bár az ilyen követelmény a külföldi ajánlattevők tekintetében aránytalan lehet, a 2004/18 irányelv 46. cikkének értelmezése nem egyértelmű, mivel egyébként olyan rendelkezésről van szó, amelynek értelmezésére a Bíróságnak még nem volt lehetősége.
29.
E körülmények között a Tallinna Ringkonnakohus (tallinni fellebbviteli bíróság, Észtország) előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1)
Úgy kell‑e értelmezni a 2004/18 irányelv 2. és 46. cikkét, hogy azokkal ellentétesek – az [RHS] 41. §‑ának (3) bekezdésében szereplőhöz hasonló – olyan nemzeti jogszabályok, amelyek szerint – ha törvény különös követelményeket rögzít a közbeszerzési szerződés alapján elvégzendő tevékenységek tekintetében – az ajánlatkérő szervnek az ajánlati felhívásról szóló hirdetményben meg kell jelölnie, hogy milyen nyilvántartásba vétel vagy tevékenységi engedélyek szükségesek az ajánlattevő képesítésére vonatkozóan, a különös törvényi követelmények teljesítése felülvizsgálatának céljából az ajánlati felhívásról szóló hirdetményben meg kell követelnie a tevékenységi engedélyre vagy a nyilvántartásba vételre vonatkozó igazolás benyújtását, és ha az ajánlattevő nem rendelkezik a megfelelő tevékenységi engedéllyel vagy nincs nyilvántartásba véve, akkor el kell utasítania az ajánlattevőt, mint képesítéssel nem rendelkezőt?
2)
Úgy kell‑e értelmezni a 2004/18 irányelv 2. és 46. cikkét, hogy azokkal ellentétes, hogy az ajánlatkérő szerv a nemzetközi értékhatárt meghaladó, élelmiszersegély beszerzésére irányuló szerződés esetében olyan kiválasztási szempontot határoz meg az ajánlattevők tekintetében, amely szerint valamennyi ajánlattevőnek – az addigi tevékenységi helyétől függetlenül – már az ajánlatok benyújtásakor tevékenységi engedéllyel kell rendelkeznie vagy szerepelnie kell a nyilvántartásban az élelmiszersegély nyújtásának helye szerinti országban akkor is, ha az ajánlattevő addig nem folytatott tevékenységet ebben a tagállamban?
3)
A fenti kérdésre adott igenlő válasz esetén:
3.1.
Olyan rendelkezésnek minősül‑e a 2004/18/EK irányelv 2. és 46. cikke, amely olyan egyértelmű, hogy azzal szemben nem lehet a bizalomvédelem elvére hivatkozni?
3.2.
Úgy kell‑e értelmezni a 2004/18 irányelv 2. és 46. cikkét, hogy az olyan helyzet, amelyben az ajánlatkérő szerv élelmiszersegélyre vonatkozó közbeszerzési eljárás esetében az élelmiszerekről szóló törvény alapján megköveteli az ajánlattevőktől, hogy már az ajánlat benyújtásának időpontjában tevékenységi engedéllyel rendelkezzenek, a hatályos jogszabályok nyilvánvaló megsértésének, gondatlanságnak vagy olyan szabálytalanságnak minősülhet, amely kizárja a bizalomvédelem elvére való hivatkozást?”
III. A Bíróság előtti eljárás
30.
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 2020. január 7‑én érkezett a Bírósághoz.
31.
Az észt kormány és az Európai Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket. Ez utóbbiak, valamint a Riigi Tugiteenuste keskus (állami támogatást nyújtó szolgáltató központ, Észtország), amely intézmény a feladatainak ellátása tekintetében részben az Innove jogutódja lett, a tárgyalás helyett írásban válaszoltak a Bíróság által hozzájuk intézett kérdésekre.
IV. Értékelés
A.
Előzetes megfontolások
32.
A Bíróság kérésére az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első két kérdés elemzésére szorítkozom.
33.
A kérdést előterjesztő bíróság kétségei lényegében arra vonatkoznak, hogy ellentétesek‑e a 2004/18 irányelv 2. és 46. cikkével az olyan nemzeti szabályok, amelyek szerint a leghátrányosabb helyzetű személyeknek nyújtandó élelmiszersegély beszerzésére és elosztására irányuló két közbeszerzési szerződésben az ajánlatkérő szerv az ajánlattevők képesítésének értékeléséhez a vitatott követelményeket írta elő.
34.
Az említett követelmények útján az ajánlatkérő szerv azt kérte az ajánlattevőktől, hogy ajánlatuk benyújtásával együtt igazolják, hogy rendelkeznek észtországi tevékenységi engedéllyel, vagy ebben az országban mint ilyeneket nyilvántartásba vették őket. Az észt kormány szerint az RHS 41. §‑ának (3) bekezdéséből eredő követelményekről van szó. (
14
)
35.
A 157505. sz. szerződéssel kapcsolatos ajánlattételhez szükséges dokumentációban tükröződött ez az előírás, mivel úgy rendelkezett, hogy az ajánlattevőknek rendelkezniük kell az említett észtországi engedéllyel és az ajánlataikkal együtt be kell nyújtani az engedélyre vonatkozó igazolást és az engedélyszámot. E feltételt azonban annak elfogadásával enyhítették, hogy az ajánlattevők pusztán a tájékoztatási és engedélyezési kötelezettségek teljesítésére vonatkozó nyilatkozatot nyújthattak be. A 189564. sz. szerződés tekintetében már kezdetben elegendő volt ez utóbbi feltétel teljesítése.
36.
A felek észrevételeiből és az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az ajánlatkérő ezen eljárással arra törekedett, hogy megfeleljen a 852/2004 rendelet 6. cikkének: kezdetben a (3) bekezdésben hivatkozott engedélyt kérte, később pedig megelégedett a (2) bekezdés szerinti, kevésbé szigorú követelmények teljesítésének megkövetelésével, amelyek bizonyos tájékoztatási kötelezettségekre korlátozódnak.
37.
Ahogy azt a továbbiakban részletesebben kifejtem, a 852/2004 rendelet 6. cikkének említett két bekezdése abból indul ki, hogy az élelmiszer‑vállalkozóknak valamilyen létesítménnyel kell rendelkezniük azon állam területén, ahol a hatáskörrel rendelkező hatóság közfeladatait gyakorolja.
38.
Ebben az összefüggésben arra lehet következtetni, hogy az ajánlatkérő szerv azt írta elő, hogy az ajánlattevő Észtországban rendelkezzen valamilyen létesítménnyel (a tevékenységi engedélyeken vagy ezen országban a megfelelő nyilvántartásokba való bejegyzésen kívül).
39.
Márpedig, mivel az előzetes döntéshozatalra utaló határozat nem fejti ki részletesen az ajánlati felhívásban szereplő feltételeket, a vitatott rendelkezéseket más szemszögből is lehetne vizsgálni, ha az ajánlattételhez szükséges dokumentáció valójában lehetővé tette, hogy az élelmiszer‑ellátást Észtországon kívüli létesítményekből biztosítsák. (
15
)
40.
Ebben az esetben számításba jöhet a 178/2002/EK rendelet, (
16
) amelynek fő célja a biztonságos és egészséges élelmiszerek szabad mozgásának biztosítása az Unión belül. Ez a cél megtalálható a 852/2004 rendelet által támogatott célok között is, amelyhez az kapcsolódik. (
17
)
41.
Ha az ajánlattételhez szükséges dokumentáció nem arra kötelezné az ajánlattevőket, hogy egy Észtországban megnyitott létesítménnyel rendelkezzenek, azt kellene feltételezni, hogy a hivatkozott gazdasági szereplők ajánlatai ezen országon kívülről jövő élelmiszer‑ellátáson alapulhatnak, aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata. (
18
)
42.
Ezzel szemben, ha az ajánlattételhez szükséges dokumentáció azt követelné meg, hogy minden ajánlattevő rendelkezzen olyan észtországi létesítménnyel, ahonnan az élelmiszer‑ellátását végzi, (
19
) azt kellene megvizsgálni, hogy egy ilyen követelmény kellően igazolt volt‑e, igenlő válasz esetén pedig azt, hogy az nem haladta‑e meg a kitűzött célok eléréséhez szükséges mértéket. Ez a feladat szintén a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik.
43.
A második esetben, ha a kérdést előterjesztő bíróság úgy ítélné meg, hogy az észtországi létesítmény birtoklására vonatkozó kötelezettség nem volt igazolt, vagy aránytalan volt, a szociális minisztérium megsérthette a 2004/18 irányelv 2. cikkét, mivel hátrányos megkülönböztetést alkalmaznának a más tagállamban székhellyel rendelkező azon gazdasági szereplőkkel szemben, amelyek nem rendelkeznek ilyen létesítménnyel.
44.
Azon megfontolások, amelyeket a továbbiakban fejtek ki, abból az előfeltevésből indulnak ki, hogy a szerződéses dokumentumok hallgatólagosan vagy kifejezetten előírták az ajánlattevők számára, hogy valamilyen észtországi létesítménnyel rendelkezzenek, ami a 852/2004 rendelet 6. cikke (2) és (3) bekezdése alkalmazásának a 2004/18 irányelvvel összefüggésben történő vizsgálatához vezet.
B.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első és a második kérdés
45.
Célszerűnek tűnik számomra e két kérdésre együttesen válaszolni, tekintettel azok összefüggésére. A válaszom három részre oszlik: a) az ajánlattevők képesítése; b) azon követelmény, miszerint az ajánlattevők rendelkezzenek Észtországban az élelmiszerek kezelésére szolgáló létesítménnyel, és c) a vitatott követelmények érvényessége, amennyiben azokat a szerződés teljesítése során, és nem az eljárás megindításának időpontjában követelik meg.
1. Az ajánlattevők képesítése
46.
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat emlékeztet arra, hogy azok a feltételek, amelyekkel kapcsolatban a jogvita kezdődött, az ajánlattevők „képesítésére” vonatkoznak. Az észt kormány megerősíti ezt, hangsúlyozva, hogy azok „az ajánlattevő saját személyéhez kapcsolód[nak], és valamely képesítési feltétellel tekinthetők egyenértékűnek”. (
20
)
47.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés egyértelműen ezt tükrözi: a nemzeti szabályok arra kötelezték az ajánlatkérő szervet, hogy az ajánlati felhívásról szóló hirdetményben jelölje meg az ajánlattevő képesítéséhez„szükséges nyilvántartásba vételt vagy tevékenységi engedélyt”. Ha az ajánlattevő az ajánlatának benyújtásakor nem igazolta, hogy rendelkezik az egyikkel vagy a másikkal, az ajánlatkérő szerv képesítéssel nem rendelkezőnek minősítette (és ezért elutasította).
48.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés hasonlóképpen fogalmaz: most arra kell választ adni, hogy a 2004/18 irányelv 2. és 46. cikkével ellentétes‑e az, hogy az ajánlatkérő szerv azt követeli meg az ajánlattevők képesítési feltételeként, hogy azoknak „az addigi tevékenységi hely[ük]től függetlenül”„már az ajánlatok benyújtásakor tevékenységi engedéllyel kell rendelkezni[ük] vagy szerepelni[ük] kell a nyilvántartásban az élelmiszersegély nyújtásának helye szerinti országban”.
49.
A kérdések megfogalmazásából kitűnik, hogy mind a kettő a 2004/18 irányelv 46. cikkére utal. Ezen irányelv 44. cikke értelmében a szerződések odaítélési eljárásaiban részt vevő gazdasági szereplők alkalmasságának vizsgálata során el kell utasítani azokat a gazdasági szereplőket, amelyeket az irányelv 46. cikke (és a 45. cikke) értelmében zártak ki.
50.
Márpedig a 2004/18 irányelv 46. cikke azon „szakmai tevékenység végzésére való alkalmasság” szabályozására szorítkozik, amellyel a hivatkozott gazdasági szereplőknek rendelkezniük kell. Olyan szubjektív jellegű alkalmasságról van szó, amely az odaítélési eljárásban részt venni kívánó gazdasági szereplő szakmai státuszához kapcsolódik. E gazdasági szereplőtől tehát megkövetelhető, hogy szakmai alkalmasságát a 46. cikk által felsorolt dokumentumok benyújtásával bizonyítsa.
51.
A 2004/18 irányelv 46. cikkének az irányelv (42) preambulumbekezdésével összefüggésben történő vizsgálatából (
21
) kitűnik, hogy az ajánlattevők kiválasztásának szakaszában a kölcsönös elismerés elve az irányadó a szakmai alkalmasság bizonyítására:
–
E cikk első bekezdése előírja, hogy bármely, a közbeszerzési eljárásban részt venni szándékozó gazdasági szereplő felhívható arra, hogy igazolja „a szakmai vagy cégnyilvántartások egyikébe a letelepedése szerinti országban előírtak szerint történt bejegyzését, vagy eskü alatt nyilatkozatot tegyen, vagy hatósági bizonyítványt nyújtson be”.
–
Ugyanezen cikk második bekezdése ezzel összhangban – bár kizárólag a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekkel kapcsolatban – megállapítja, hogy „amennyiben a részvételre jelentkezőnek vagy az ajánlattevőnek meghatározott engedéllyel kell rendelkeznie vagy meghatározott szervezet tagjának kell lennie ahhoz, hogy származási országában az adott szolgáltatást nyújthassa, az ajánlatkérő szerv megkívánhatja tőle, hogy bizonyítsa, rendelkezik ilyen engedéllyel, illetve tagsággal”.
52.
Az említett rendelkezésekből az következik, hogy az ajánlattevő a székhelye szerinti tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságaitól származó dokumentumokra támaszkodva bizonyíthatja a képesítését (a közbeszerzési szerződés teljesítésére vonatkozó szubjektív alkalmasságát).
53.
A 2004/18 irányelvnek ugyanebben, „A minőségi kiválasztás kritériumai” című szakaszában található más rendelkezései ugyanezt az irányt követik:
–
A 48. cikk (2) bekezdésének d) pontja lehetővé teszi, hogy a gazdasági szereplő úgy igazolhassa a műszaki és/vagy szakmai alkalmasságát, hogy a közbeszerzési szerződés teljesítése szerinti állam ajánlatkérő szerve számára átadja a székhelye szerinti tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságai által kiállított dokumentumokat.
–
A 49. cikk ugyanezt az elvet követi a „minőségbiztosítási szabványok” betartásával kapcsolatban.
–
Az 52. cikk (3) bekezdése szerint „[a]z illetékes szerv által a hivatalos jegyzékbe történő bejegyzésről kiadott igazolás, illetve a tanúsító szervezet által kibocsátott tanúsítvány a többi tagállam ajánlatkérő szervei számára nem keletkeztethet az alkalmasságra vonatkozó vélelmet”, többek között ugyanezen irányelv 46. cikke viszonylatában. E cikk (5) bekezdésének második albekezdése előírja az ajánlatkérő szervek számára, hogy el kell fogadniuk „a más tagállamokban székhellyel rendelkező szervek által kiadott egyenértékű tanúsítványokat”.
54.
A fent említett pozitív kötelezettségeket az ajánlatkérő szervekre vonatkozó bizonyos korlátozások is megerősítik. Ennek megfelelően:
–
A 2004/18 irányelv 52. cikkének (4) bekezdése megakadályozza, hogy az ugyanazon cikk (3) bekezdésében hivatkozott, „a hivatalos jegyzékben való nyilvántartásból, illetve a tanúsítványból kitűnő adatokat indokolás nélkül […] vitatni” lehessen.
–
A 2004/18 irányelv 52. cikkének (5) bekezdése „más tagállamok gazdasági szereplőinek hivatalos jegyzékbe történő bejegyzés[e], illetve […] [a hatáskörrel rendelkező] szervezetek által számukra kiadott tanúsítás” vonatkozásában különös határozottsággal írja elő, hogy „csak azok a bizonyítékok, illetve nyilatkozatok […] követelhetők meg, amelyeket a tagállamok saját gazdasági szereplőiktől is kérnek”, és hozzáteszi, hogy „más tagállamok gazdasági szereplői azonban nem kötelezhetők ilyen bejegyzés vagy tanúsítás megszerzésére ahhoz, hogy a közbeszerzési eljárásban részt vehessenek”.
55.
A 2004/18 irányelv 46. cikke tehát kötelezővé teszi, hogy egy másik tagállambeli ajánlattevőt szakmai alkalmasságának mérlegelése során az egyenértékű alkalmassággal rendelkező nemzeti ajánlattevővel egy szintre kell helyezni.
56.
Amennyiben az ajánlattevő a 2004/18 irányelvben előírt eszközök valamelyikével bizonyítja, hogy más tagállamban rendelkezik releváns képesítéssel, e körülmény igazolásának elegendőnek kell lennie ahhoz, hogy az ajánlatkérő szerv úgy ítélje meg, hogy az ajánlattevő teljesítette a szakmai alkalmasság kritériumát.
57.
A 2004/18 irányelv 46. cikkét végső soron úgy kell értelmezni, hogy az ajánlatkérő szerv nem írhatja elő képesítésre vonatkozó (azaz a minősítésre vonatkozó kiválasztási) kritériumként valamely nyilvántartásba vételnek vagy engedélynek a szerződés teljesítése szerinti tagállamban történő megszerzését, ha az ajánlattevő már rendelkezik hasonló alkalmassággal a székhelye szerinti tagállamban.
58.
Amennyiben a jelen jogvita tárgyát képező ajánlattételhez szükséges dokumentáció (vagy adott esetben azok a nemzeti szabályok, amelyekhez az igazodik) a más tagállamban alkalmassággal rendelkező ajánlattevők alkalmasságának ellenőrzése céljából hasonló, új alkalmasság Észtországban való megszerzésére irányuló kötelezettséget ír elő, nem tartja tiszteletben a 2004/18 irányelv 46. cikkét.
59.
Ezen előfeltevésből kiindulva azt kell tisztázni, hogy a 852/2004 rendelet alkalmazása hatással lehet‑e a 2004/18 irányelv 46. cikkének ezen értelmezésére. Ez akkor fordulhatna elő, ha az ajánlattevőkkel szemben megkövetelt feltételek alkalmas gazdasági szereplő minőségükben nem annyira (szubjektív) minősítésükre, mint inkább arra vonatkoznának, hogy egy meghatározott létesítménnyel jelen vannak‑e egyedileg abban az államban, amelynek ajánlatkérő szerve e feltételeket megköveteli.
60.
Az észt kormány egyébként a 852/2004 rendeletre [6. cikk (3) bekezdésének a) pontja] hivatkozik annak érdekében, hogy fenntartsa magának azt a jogot, hogy az ajánlattevőket arra kötelezze, hogy „élelmiszerek tárolására vonatkozó engedéllyel” rendelkezzenek. Konkrétan azt állítja, hogy a gazdasági szereplőnek „az élelmiszer‑ágazatban folytatott tevékenységre vonatkozó engedély jogosultjának kell lennie azon létesítmény tekintetében, ahol […] a környezeti hőmérséklettől eltérő hőmérsékleten tartandó élelmiszereket tárolják”. (
22
)
2. Azon követelmény, hogy az ajánlattevők Észtországban rendelkezzenek az élelmiszerek kezeléséhez szükséges létesítménnyel
61.
Amint azt már megjegyeztem, mivel az előzetes döntéshozatalra utaló határozat nem tartalmaz további részleteket, feltételezni kell, hogy a szerződéses dokumentumok arra kötelezték az ajánlattevőket, hogy észtországi létesítménnyel rendelkezzenek.
62.
A 852/2004 rendelet 6. cikke az élelmiszeripari tevékenység végzésére szolgáló létesítménynek azon tagállammal fennálló területi kapcsolatán alapszik, amelyben a létesítmény található.
63.
Az említett területi kapcsolat értelmében az élelmiszerek termelésének, feldolgozásának vagy forgalmazásának ellenőrzésére hatáskörrel rendelkező hatóságnak – e létesítmény tekintetében – szükségszerűen azon tagállam hatóságának kell lennie, amelyben található.
64.
E szabály azzal a következménnyel jár, hogy az a kötelezettség, miszerint Észtországban engedélyezett vagy nyilvántartásba bejegyzett létesítménnyel kell rendelkezni, kiterjed azon élelmiszer‑vállalkozásokra is, amelyek más tagállamban kiállított szakmai alkalmasságot igazoló okiratokkal rendelkeznek. Kizárólag így biztosítható, hogy az Észtországban található létesítményben végzett tevékenység feletti ellenőrzést ezen ország hatóságai gyakorolják.
65.
Azon kötelezettség, hogy azoknak a vállalkozásoknak, amelyek valamely tagállamban az élelmiszerek termelésére, feldolgozására vagy forgalmazására irányuló műveletek végzésére szolgáló létesítményekkel rendelkeznek, e tagállam nyilvántartásában kell szerepelniük, vagy e tagállam hatóságai által kiállított engedéllyel kell rendelkezniük, főszabály szerint tehát megfelel az uniós jognak.
66.
A problémák e szabálynak a közbeszerzési eljárásokra vonatkozó uniós jogszabályokkal való összehangolása kapcsán merülnek fel. Az utóbbi rendelkezések értelmében az ajánlatkérő szerv:
–
Egyrészt meg kell hogy szüntesse a versenykorlátozásokat, és „a gazdasági szereplőket egyenlő és megkülönböztetés‑mentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentes] bánásmódban” kell részesítenie (a 2004/18 irányelv 2. cikke), az EUM‑Szerződés alapvető szabadságainak tiszteletben tartása mellett.
–
Másrészt nem tekinthet el az Unió egyéb kötelező szabályaitól: a jelen ügy szempontjából a közegészségre, pontosabban az élelmiszer‑higiéniára vonatkozó szabályoktól. A 2004/18 irányelv (6) preambulumbekezdése értelmében „ezen irányelv egyetlen rendelkezése sem akadályozhatja meg olyan intézkedések bevezetését, illetve végrehajtását, amelyek […] az emberek […] egészségének és életének védelme érdekében szükségesek […], feltéve, hogy a szóban forgó intézkedések összhangban vannak a Szerződéssel”.
67.
Úgy vélem, hogy a közbeszerzésekre vonatkozó általános szabályok és az élelmiszer‑higiéniára vonatkozó különös szabályok közötti látszólagos ellentmondás feloldható. (
23
) Ez utóbbiaknak, amennyiben azokat kötelező jelleggel tiszteletben kell tartani, elsőbbséget kell élvezniük az előbbiekkel szemben, a 2004/18 irányelv (6) preambulumbekezdése értelmében. Mindazonáltal azokat oly módon kell alkalmazni, hogy a lehető legkisebb mértékben érintsék az uniós jognak a közbeszerzési eljárásokra vonatkozó általános elveit.
68.
Az arra irányuló vizsgálat e szakaszában, hogy miként illeszkednek a közbeszerzési eljárás keretébe a különös élelmiszer‑higiéniai szabályok által előírt követelmények (feltéve, hogy – hangsúlyozom – a 852/2004 rendelet értelmében kötelező erővel rendelkeznek) célszerű annak meghatározása, hogy az ajánlattevőnek mely időpontban kell benyújtania a létesítményére vonatkozó engedélyt vagy azt a nyilatkozatot, amely szerint annak jogosultjaként nyilvántartásba vették.
69.
Egyetértek tehát a kérdést előterjesztő bírósággal, amikor azt állítja, hogy „a jelen ügyben az élelmiszer‑biztonság érdekében előírt követelmények” a közbeszerzési szerződés teljesítésének feltételeiként igazolhatók, és hogy „a jogvita annak meghatározására korlátozódik, hogy az ajánlat benyújtásának vagy a szerződés teljesítésének időpontja az, amikor az ajánlattevőnek teljesítenie kell e feltételeket”. (
24
)
3. Azon időpont, amikor az ajánlattevőnek bizonyítania kell, hogy rendelkezik a létesítményére vonatkozó hatósági engedéllyel, vagy annak jogosultjaként nyilvántartásba vették
70.
Kizárólag a szerződő fél megfelelő kiválasztásának biztosítása szempontjából az említett dokumentumok benyújtására alkalmas időpont az ajánlatok benyújtásának időpontja lehet. Annak bizonyítéka, hogy az ajánlattevő olyan létesítményt használ, amely rendelkezik z engedélyekkel, vagy amely szerepel a megfelelő nyilvántartásban, arra szolgál az ajánlatkérő szerv számára, hogy haladéktalanul ellenőrizni tudja, hogy az ajánlattevő eleget tud‑e tenni (jövőbeni) szerződéses kötelezettségeinek.
71.
A CoNISMa ítéletben (
25
) a Bíróság megállapította, hogy a közbeszerzési irányelvek harmonizációja az ajánlatkérő érdekét is szolgálja. Ezzel a közbeszerző nézőpontját emelte ki, amely szerint a közérdeket kell biztosítania. (
26
)
72.
Az említett ítéletben – a korábbi és későbbi ítéletekhez hasonlóan – azt is kiemelte, hogy a „közbeszerzési eljárásokra vonatkozó közösségi szabályok egyik célja a lehető legszélesebb verseny megnyitása […], és hogy a közösségi jognak biztosítania kell a lehető legtöbb ajánlattevő részvételét a közbeszerzési eljárásokban” (
27
). Az említett cél egyébként az ajánlatkérő szerv érdekeit is szolgálja, amely így a nyertes ajánlattevő kiválasztása során több tényezőt is megvizsgálhat. (
28
)
73.
Ezzel kapcsolatban az észt kormány és a Bizottság egymással szembenálló álláspontokat képviselnek.
74.
Az észt kormány szerint, ha a nyilvántartásba vételi vagy engedélyezési kötelezettség teljesítési feltételnek, nem pedig minőségi kiválasztási szempontnak minősülne, előfordulhatna, hogy a nyertes ajánlattevő a későbbiekben nem lenne képes teljesíteni a szerződést. Ezen eshetőség megnövelné az ajánlatkérő szerv munkaterhét és a szerződés megkötéséhez szükséges eljárás időtartamát. (
29
) Bármely gazdasági szereplőnek lehetősége van egyébként arra, hogy olyan jogalannyal együtt vegyen részt a közbeszerzési eljárásban, amely az előzetes engedélyezési és nyilvántartásba vételi követelményeknek már eleget tett. (
30
)
75.
A Bizottság az egyenlőség és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvének a gazdasági szereplőkkel szembeni bánásmód tekintetében történő tiszteletben tartását hangsúlyozza. (
31
) Az észt kormány álláspontjával ellentétben azt állítja, hogy annak kötelezettsége, hogy az engedélyt vagy a nyilvántartásba vételt a közbeszerzési eljárásban való részvétel feltételeként kell megszerezni, csak akkor egyeztethető össze a hátrányos megkülönböztetés tilalma és az arányosság elvével, ha nem létezik kevésbé korlátozó intézkedés. Annak lehetősége, hogy az engedélyezési vagy nyilvántartásba vételi kötelezettséget a teljesítési feltételként írják elő, éppen e kevésbé korlátozó intézkedések egyike. (
32
)
76.
Véleményem szerint, amely lényegében megegyezik a Bizottság e kérdéssel kapcsolatos álláspontjával, az elsőfokú bíróság által kifejtett, (
33
) valamint a pénzügyminisztérium (
34
) és az Innove (
35
) fent ismertetett érvelései arra helyezik a hangsúlyt, hogy az engedélynek vagy a nyilvántartásba vételnek a minősítési szakaszban való megkövetelése a nem észtországi székhelyű élelmiszer‑vállalkozások számára olyan aránytalan akadállyal jár, amely releváns igazolás nélkül korlátozza a jelen ügyben szereplőhöz hasonló közbeszerzési eljárásokon való részvételüket. Ugyanilyen mértékben indokolatlanul szűkíti a potenciális ajánlattevők, különösen a külföldiek körét.
77.
Az ilyen jellegű korlátozás csak akkor valósítható meg, ha a kitűzött célt „nem lehet elérni a Közösségen belüli kereskedelmet kevésbé […] korlátozó, illetve azt kevésbé érintő intézkedésekkel”. (
36
)
78.
A 2004/18 irányelvben foglalt követelmények és azon kötelezettség összeegyeztetése érdekében, miszerint az élelmiszerek kezelésére szolgáló észtországi létesítményekre vonatkozó, a 852/2004 rendelet 6. cikke szerinti engedéllyel vagy nyilvántartásba vétellel kell rendelkezni, a vitatott követelmények a 2004/18 irányelv 26. cikkében említett, a „szerződés teljesítésére vonatkozó különleges feltételekként” határozhatók meg.
79.
Az ítélkezési gyakorlat akkor fordított figyelmet e különös feltételekre, ha azok „szociális […] tárgyúak” voltak, így bizonyos olyan feltételekre összpontosított, amelyek a 2004/18 irányelv 26. cikke utolsó mondata nyitott megfogalmazásában található feltételek közé tartoznak. (
37
) Semmi nem akadályozza meg, hogy e feltételek más területekre is kiterjedjenek, mivel a „szociális és környezetvédelmi tárgy[ra]” való utalás pusztán példaképpen („különösen”) történik.
80.
Nincs tehát akadálya annak, hogy egy élelmiszer‑ellátásra irányuló szerződés teljesítésének feltételei olyan követelményeket tartalmazzanak, amelyek éppen az Unió vagy az érintett tagállam élelmiszerhigiéniai szabályainak alkalmazásából erednek.
81.
Elegendő lenne azt megkövetelni, hogy az említett követelményeket későbbi szakaszban és azon ajánlattevő képesítésének értékelésétől függetlenül tartsák tiszteletben, amelynek szakmai alkalmasságát egy másik tagállamban elismerték.
82.
Ily módon az egyenlő bánásmód elvét a verseny előtti maximális megnyitás elvével összhangban lehetne alkalmazni, mivel minden ajánlattevőnek reális esélye lenne a szerződés elnyerésére, az élelmiszer‑higiéniára vonatkozó uniós jogi szabályok alkalmazásának sérelme nélkül. Minden más esetben túlzott előnyhöz jutnának a nemzeti élelmiszer‑ágazat szakemberei.
83.
E sémának megfelelően azok a személyek, akik az élelmiszerek kezelésére szolgáló észtországi létesítmények tekintetében már rendelkeznek nemzeti engedélyekkel, vagy belföldi nyilvántartásba vétellel, azokat ajánlatukkal együtt nyújthatják be, a többi ajánlattevő pedig kötelezettséget vállal arra, hogy azokat akkor szerzik be, ha a közbeszerzési eljárás nyertesei lesznek.
84.
Az észt kormány kifogásának (ha meg kellene várni a szerződés teljesítésének szakaszát, fennállna annak kockázata, hogy az eljárást sikertelenné kell minősíteni, amennyiben a nyertes ajánlattevő végül nem szerezné meg az engedélyeket vagy nem vennék nyilvántartásba) kétségtelenül van bizonyos súlya. Az eljárás sikertelenségének elkerülésére irányuló törekvés azonban nem kerekedhet felül a közbeszerzési eljárás alapelvein, különösen azon az elveken, amelyek az egyenlő feltételek melletti hozzáférést biztosítják az ajánlattevők számára anélkül, hogy igazolatlan akadályokkal találnák szembe magukat.
85.
Ezenfelül semmi nem utal arra, hogy egy másik tagállamban egy élelmiszer‑kezeléssel hivatásszerűen foglalkozó vállalkozásnak a szerződés nyertes ajánlattevőjeként nehézséget okozna megszerezni az ahhoz szükséges engedélyeket, hogy Észtországban létesítményt nyisson.
86.
Az említett engedélyek megszerzésére irányuló eljárásoknak meg kell felelniük a 2006/123/EK irányelv (
38
) általános kritériumainak, többek között az ügyintézés egyszerűsítése kritériumának. (
39
) A szociális minisztérium ugyanis azzal érvelt, hogy a nem észt ajánlattevő rövid határidőn belül megszerezheti az engedélyt vagy a nyilvántartásba vételt, (
40
) amely állítás a szerződés teljesítésének szakaszára is alkalmazható.
87.
Nem lehet helyt adni az észt kormány azon érvének sem, amely szerint egy más tagállamban székhellyel rendelkező, bármely ajánlattevő igénybe veheti egy olyan harmadik vállalkozás kapacitását, amely már rendelkezik észtországi engedélyekkel vagy nyilvántartásba vétellel.
88.
A 2004/18 irányelv 47. cikkének (2) bekezdése és 48. cikkének (3) bekezdése „elismeri[…] a valamennyi gazdasági szereplőre ruházott azon jogot, hogy valamely meghatározott szerződés tekintetében egyéb szervezetek kapacitásaira hivatkozzanak” (
41
). Éppen azért, mert jogról, és nem kötelezettségről van szó, nem logikus az ajánlattevőre hárítani annak terhét, hogy valamely más gazdasági szereplő kapacitásait vegye igénybe, ha önmagában nem képes a szerződés teljesítésére. (
42
)
89.
Összegezve, a vitatott követelményeknek az élelmiszer kezelésére szolgáló létesítményeket illetően a szerződés teljesítése feltételként való előírása kevésbé korlátozó intézkedést jelent, amely egyrészt az egyenlő bánásmód elvének tiszteletben tartását és az ajánlattevők közötti fokozottabb versenyt biztosítja, másrészt pedig lehetővé teszi az általános szabályok és a kötelező érvényű különös szabályok összehangolt alkalmazását, elkerülve az uniós jog hatékony alkalmazása terén a súrlódásokat.
V. Végkövetkeztetés
90.
A fentiek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a Tallinna Ringkonnakohus (tallinni fellebbviteli bíróság, Észtország) első két kérdésére a következő választ adja:
„Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 2. és 46. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az ajánlatkérő nem írhatja elő a képesítés követelményeként, kizárás terhe mellett, hogy az ajánlattevők vagy részvételre jelentkezők az ajánlatukkal együtt nyújtsák be a szerződés helye szerinti tagállam hatóságai által kiállított tevékenységi engedélyt vagy a nyilvántartásba történő bejegyzésről szóló igazolást, ha a hivatkozott ajánlattevők vagy részvételre jelentkezők saját tagállamukban elismert szakmai alkalmassággal rendelkeznek.
A 2004/18 irányelv 2. és 46. cikkével azonban nem ellentétes az, hogy ha az eljárását megindító hirdetmény vagy az ajánlattételhez szükséges dokumentáció igazolt módon követeli meg, hogy a nyertes ajánlattevő az ajánlatkérő tagállamában rendelkezzen létesítménnyel, az ajánlattevőknek a szerződés teljesítése során kell igazolniuk e létesítménnyel kapcsolatban, hogy rendelkeznek az élelmiszer‑higiéniáról szóló, 2004. április 29‑i 852/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 6. cikke értelmében vett, az élelmiszerek termelésével, feldolgozásával vagy forgalmazásával kapcsolatos műveletek felett ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező hatóságok által kiállított vonatkozó engedélyekkel, illetve a nyilvántartásba vételről szóló igazolásokkal.”
(
1
)	Eredeti nyelv: spanyol.
(
2
)	Az észt kormány által a Bíróság kérdésére válaszul nyújtott információk szerint az Innove 2020. március 31‑ig„A leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alap – Élelmiszervásárlás és elosztás” elnevezésű 14.1.1. sz. program nemzeti „végrehajtó egysége” volt. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat több bekezdéséből kitűnik, hogy a szerződések tárgyát képező élelmiszer‑ellátást az Európai Unió strukturális alapjaiból társfinanszírozták.
(
3
)	Az élelmiszer‑higiéniáról szóló, 2004. április 29‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2004. L 139., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 34. kötet, 319. o.).
(
4
)	A jogvitát atipikusnak lehet minősíteni, mivel egyik olyan gazdasági szereplő sem vitatta az eljárásra irányadó feltételeket vagy az odaítélési eljárás végeredményét, amely a közbeszerzési eljárásban részt vett vagy részt vehetett volna. Mind a felperes, mind pedig az alperesek az észt kormány szervei, amelyek a Bíróság elé terjesztett észrevételeikben támogatják a szociális minisztérium álláspontját, és vitatják az Innove és a pénzügyminisztérium álláspontját. A pénzügyminisztérium az elsőfokú bíróság előtt azt javasolta, hogy az e szervek közötti nézetkülönbségek eldöntéséhez a megfelelő eljárás „a Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seadus (a 2014–2020 közötti időszak strukturális támogatásairól szóló törvény) 3. és 4. §‑ában, valamint a Vabariigi Valitsuse seadus (a Köztársaság kormányáról szóló törvény) 101. §‑ában” előírt eljárás.
(
5
)	Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 134., 114. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 132. o.; helyesbítés: HL 2014. L 339., 14. o.).
(
6
)	A (3) bekezdés b) és c) pontját az élelmiszer‑higiéniáról szóló, 2004. április 29‑i 852/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelethez fűzött helyesbítéssel (HL 2004. L 226., 3. o.) és a 2009. március 11‑i 219/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2009. L 87., 109. o.; helyesbítés: HL 2014. L 367., 126. o.) összhangban szövegezték meg.
(
7
)	A közbeszerzésről szóló törvény (a továbbiakban: RHS) 2017. augusztus 31‑ig hatályos változata (RT I., 2016. október 25., 20. o.).
(
8
)	Az élelmiszerekről szóló törvény (a továbbiakban: ToiduS) (RT I 1999., 30., 415. o.).
(
9
)	Nincs arra vonatkozó adat, hogy mikor indult a 2017. évi eljárás, de a kérdést előterjesztő bíróság nem ad meg egyetlen olyan adatot sem, amely arra utalna, hogy a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvet (HL 2014. L 94., 65. o.; helyesbítések: HL 2015. L 275., 68. o.; HL 2020. L 211., 22. o.) kellene alkalmazni.
(
10
)	A továbbiakban: pénzügyi korrekcióra vonatkozó határozat.
(
11
)	E kötelezettség a Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seadusból (a 2014 és 2020 közötti időszak strukturális támogatásairól szóló törvény) eredt.
(
12
)	E tekintetben az alábbi ítéletekre hivatkozott: 2016. december 14‑iConnexxion Taxi Services ítélet (C‑171/15, EU:C:2016:948), 42. pont; 2016. június 2‑iPizzo ítélet (C‑27/15, EU:C:2016:404), 45., 46. és 51. pont.
(
13
)	A Tallinna Halduskohus (tallinni közigazgatási bíróság) a Bizottság által kidolgozott Útmutató közbeszerzési szakemberek számára elnevezésű dokumentumra utalt. (https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/public_procurement/2018/guidance_public_procurement_2018_hu.pdf). Jelenlegi változatában a hátrányosan megkülönböztető kiválasztási szempont példájaként szerepel az a kötelezettség, hogy a gazdasági szereplőnek „az ajánlatok benyújtásának időpontjában már rendelkez[zen] az ajánlatkérő szerv országában elismert képzettséggel/szakmai tanúsítvánnyal, ami külföldi ajánlattevők számára az idő rövidsége miatt nehézséget jelentene”.
(
14
)	Írásbeli észrevételeinek 10. pontja.
(
15
)	Észrevételeiben (2. pont) a Bizottság kiemeli, hogy „az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből nem tűnik ki egyértelműen, hogy miért lenne szükség az Észtország területén található létesítményre”.
(
16
)	Az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszerbiztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 2002. január 28‑i európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2002. L 31., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 463. o.; helyesbítések: HL 2014. L 327., 9. o.; HL 2016. L 11., 19. o.).
(
17
)	Lásd különösen a 852/2004 rendelet (16), (17) és (20) preambulumbekezdését.
(
18
)	Az észt kormánynak a Bíróság kérdéseire adott válasza e tekintetben még több zavart okoz. Azt állítja (10. pont), hogy „[a]z ajánlatkérő szerv az élelmiszer‑vállalkozási tevékenység gyakorlásának olyan modellje alapján képzelte el a szolgáltatásnyújtást, amely szerint valószínűleg szükséges egy belföldi létesítmény. Az ajánlatkérő szerv elismeri, hogy még ha nem is feltételezték ezt, és egyetlen ajánlatot sem tettek ilyen tartalommal, nem zárható ki teljesen, még akkor sem, ha valószínűtlen, hogy az ajánlattevő gazdasági és működési modelljében más módon, azaz anélkül tervezi a szolgáltatásnyújtást, hogy belföldön telephellyel rendelkezne”. Kiemelés tőlem.
(
19
)	Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szerint (3. pont) a szociális minisztérium arra hivatkozott az elsőfokú bíróság előtt, hogy „Észtországban található köztes raktár vagy szállítóeszköz igénybevétele nélkül nem teljesíthető a szerződés. Mivel a nyertes ajánlattevő nem tudja a szerződést az élelmiszerek raktározása nélkül teljesíteni, élelmiszer‑vállalkozásnak minősül”.
(
20
)	Írásbeli észrevételeinek 12. pontja.
(
21
)
(
22
)	Az észt kormány észrevételei, 19. pont. Az eredeti változatban kiemelés nélkül.
(
23
)	Nem ez az első alkalom, hogy a Bíróság hasonló helyzettel szembesül. A 2017. június 8‑iMedisanus ítéletben (C‑296/15, EU:C:2017:431, 79. pont) megállapította, hogy „az ajánlatkérő szervnek […] két, potenciálisan egymásnak ellentmondó követelménynek kell megfelelnie. Tiszteletben kell tartania ugyanis a gyógyszerekről szóló törvény 6. cikkét, amely kimondja az elsődleges beszerzés és a belföldi önellátás elvét […]. Ezzel egyidejűleg az említett ajánlatkérő szervnek a 2004/18 irányelv 2. cikkének megfelelően tiszteletben kell tartania a közbeszerzéshez való egyenlő hozzáférést, és ennek következtében a vérplazmából nyert gyógyszerekkel rendelkező gazdasági szereplőkkel szemben hátrányos megkülönböztetéstől mentes bánásmódot kell biztosítania”. Kiemelés tőlem.
(
24
)	Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 15. pontja.
(
25
)	2009. december 23‑i ítélet (C‑305/08, EU:C:2009:807).
(
26
)	Az ajánlatkérő érdekét és a közigazgatási eljárás hatékonyságát többek között a 2008. május 15‑iSECAP és Santorso ítélet (C‑147/06 és C‑148/06, EU:C:2008:277) vette figyelembe.
(
27
)	2009. december 23‑iCoNISMa ítélet (C‑305/08, EU:C:2009:807), 37. pont.
(
28
)	Uo. 37. pont. „A lehető legszélesebb verseny ezen megnyitása nemcsak az áruk és a szolgáltatások szabad mozgására irányuló közösségi érdeket szolgálja, hanem maga az érintett ajánlatkérő érdekét is, aki ezáltal nagyobb választási lehetőséggel rendelkezne a legelőnyösebb és a vonatkozó közszükségleteknek leginkább megfelelő ajánlat kiválasztásakor.”
(
29
)	Írásbeli észrevételeinek 14. pontja.
(
30
)	Írásbeli észrevételeinek 15. pontja.
(
31
)	Írásbeli észrevételeinek 19. pontja.
(
32
)	Írásbeli észrevételeinek 20. pontja.
(
33
)	A jelen indítvány 27. pontja.
(
34
)	A jelen indítvány 26. pontja.
(
35
)	A jelen indítvány 25. pontja.
(
36
)	2008. szeptember 11‑iBizottság kontra Németország ítélet (C‑141/07, EU:C:2008:492), 50. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(
37
)	2014. szeptember 18‑iBundesdruckerei ítélet (C‑549/13, EU:C:2014:2235); 2015. november 17‑iRegioPost ítélet (C‑115/14, EU:C:2015:760); 2019. november 27‑iTedeschi és Consorzio Stabile Istant Service ítélet (C‑402/18, EU:C:2019:1023).
(
38
)	A belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2006. L 376., 36. o.; helyesbítés: HL 2014. L 287., 33. o.). Figyelembe kell venni, hogy az ezen irányelv értelmében vett „szolgáltatás” fogalma tágabb, mint a 2004/18 irányelv szerinti „szolgáltatásra irányuló közbeszerzési szerződés” fogalma.
(
39
)	A 2006/123 irányelv 5. cikkének (1) bekezdése arra kötelezi a tagállamokat, hogy vizsgálják meg „a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságra és annak gyakorlására alkalmazandó eljárásokat és alaki követelményeket. Amennyiben a […] megvizsgált eljárások és alaki követelmények nem eléggé egyszerűek, a tagállamoknak egyszerűsíteniük kell azokat”.
(
40
)	A Tallinna Halduskohus (tallinni közigazgatási bíróság) előtt kifejtette, hogy a nemzetközi közbeszerzési eljárások keretében az ajánlatok benyújtására nyitva álló határidőre (minimális 40 nap) és a ToiduS‑ban szereplő engedélyezési eljáráshoz szükséges időtartamra (30 nap) tekintettel az ajánlattevő számára elég idő állt rendelkezésre ahhoz, hogy az engedélyezési eljárást megindítsa és lefolytassa (az előzetes döntéshozatalra utaló határozat „Tényállás és eljárás” című 3. pontjának harmadik bekezdése).
(
41
)	2016. június 2‑iPizzo ítélet (C‑27/15, EU:C:2016:404), 25. pont.
(
42
)	Ezenkívül, az Észtországon kívül székhellyel rendelkező vállalkozások a belföldi vállalkozásokhoz képest függő viszonyban lennének. Ez utóbbiak ismét kedvezőbb helyzetbe kerülnének, mint az előbbiek.