62023CJ0294
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
23 de outubro de 2025 (
*1
)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Política Agrícola Comum (PAC) — Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) — Decisão de Execução (UE) 2021/261 — Despesas excluídas do financiamento da União Europeia — Despesas efetuadas pela República da Bulgária — Regulamento (UE) n.o 1306/2013 — Artigo 52.o — Procedimento de apuramento da conformidade — Artigo 54.o — Pagamentos indevidos efetuados na sequência de irregularidades ou negligência — Ausência de recuperação pelo Estado‑Membro em causa — Relatório de inquérito do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF)»
No processo C‑294/23 P,
que tem por objeto um recurso de um acórdão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 8 de maio de 2023,
República da Bulgária, representada por T. Mitova e S. Ruseva, na qualidade de agentes,
recorrente,
sendo a outra parte no processo:
Comissão Europeia, representada por J. Aquilina, G. Koleva e I. Zaloguin, na qualidade de agentes,
recorrida em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: I. Jarukaitis (relator), presidente de secção, M. Condinanzi e N. Jääskinen, juízes,
advogado‑geral: A. Biondi,
secretário: R. Stefanova‑Kamisheva, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 4 de dezembro de 2024,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 6 de março de 2025,
profere o presente
Acórdão
1
Por meio do seu recurso, a República da Bulgária pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 8 de março de 2023, Bulgária/Comissão (T‑235/21, a seguir acórdão recorrido, EU:T:2023:105), pelo qual este negou provimento ao seu recurso da Decisão de Execução (UE) 2021/261 da Comissão, de 17 de fevereiro de 2021, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2021, L 59, p. 10; a seguir «decisão controvertida»), na parte em que exclui deste financiamento o montante de 7656848,97 euros declarado pela República da Bulgária.
Quadro jurídico
Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95
2
Nos termos do artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO 1995, L 312, p. 1):
«Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas diretamente por conta das Comunidades, quer por uma despesa indevida.»
Regulamento (UE) n.o 1306/2013
3
Os considerandos 36, 37, 39 e 94 do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da Política Agrícola Comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 352/78 (CE) n.o 165/94 (CE) n.o 2799/98 (CE) n.o 814/2000 (CE) n.o 1290/2005 e (CE) n.o 485/2008 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 549; retificação no JO 2016, L 130, p. 13), prevê:
«(36)
A Comissão [Europeia] é responsável pela execução do orçamento da União Europeia em cooperação com os Estados‑Membros, nos termos do artigo 317.o do TFUE. A Comissão fica habilitada a decidir, por meio de atos de execução, se as despesas efetuadas pelos Estados‑Membros estão conformes com o direito da União. Os Estados‑Membros deverão poder justificar as suas decisões de pagamento e recorrer à conciliação em caso de desacordo com a Comissão. […]
(37)
No que se refere ao [Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA)], os montantes recuperados deverão ser restituídos ao Fundo sempre que se trate de despesas não conformes com o direito da União e, por conseguinte, pagas indevidamente. A fim de dar tempo suficiente para a realização de todos os procedimentos administrativos necessários, incluindo os controlos internos, os Estados‑Membros deverão pedir o reembolso aos beneficiários no prazo de 18 meses após a aprovação e, se for caso disso, receção pelo organismo pagador ou pelo organismo responsável pelo reembolso, de um relatório de controlo ou documento semelhante que declare que ocorreu uma irregularidade. Deverá estabelecer‑se um sistema de responsabilidade financeira para os casos em que sejam cometidas irregularidades e o montante não seja totalmente recuperado. Para esse efeito, deverá ser estabelecido um procedimento que permita à Comissão proteger os interesses do orçamento da União através de uma decisão de imputação parcial ao Estado‑Membro em causa dos montantes perdidos devido a irregularidades e que não foram recuperados num período razoável. […]
[…]
(39)
Com vista a proteger os interesses financeiros do orçamento da União, é necessário que os Estados‑Membros tomem medidas para se assegurarem de que as operações financiadas pelos Fundos são efetivamente realizadas e corretamente executadas. É igualmente necessário que os Estados‑Membros previnam, detetem e tratem eficazmente qualquer irregularidade ou incumprimento das obrigações cometidos pelos beneficiários. Para o efeito, é aplicável o Regulamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 do Conselho. […]
[…]
(94)
Para além disso, as competências de execução da Comissão deverão abranger: os procedimentos relativos às obrigações específicas que os Estados‑Membros têm de cumprir no âmbito dos controlos; os procedimentos relativos às obrigações de cooperação que os Estados‑Membros têm de cumprir no que respeita às verificações no local efetuadas pela Comissão e ao acesso à informação; os procedimentos e outras modalidades relativas à obrigação de reportar irregularidades e fraudes; as condições em que devem ser conservados os documentos comprovativos dos pagamentos efetuados e os documentos relativos à execução dos controlos administrativos e físicos exigidos pelo direito da União; o apuramento das contas e ao apuramento da conformidade; a exclusão do financiamento pela União dos montantes imputados ao orçamento da União; os procedimentos aplicáveis à recuperação dos montantes e juros indevidamente pagos e as formas da notificação e comunicação que os Estados‑Membros têm de efetuar à Comissão no referente às irregularidades.»
4
Nos termos do artigo 1.o do Regulamento n.o 1306/2013, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação»:
«O presente regulamento estabelece as regras relativas:
a)
Ao financiamento das despesas no âmbito da Política Agrícola Comum (PAC), incluindo as do desenvolvimento rural;
b)
Ao sistema de aconselhamento agrícola;
c)
Aos sistemas de gestão e de controlo a instituir pelos Estados‑Membros;
d)
Ao sistema de condicionalidade;
e)
Ao apuramento de contas.»
5
O artigo 2.o, n.o 1, deste regulamento dispõe:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
[…]
g)
“Irregularidade”, uma irregularidade na aceção do artigo 1.o, n.o 2, do Regulamento [n.o 2988/95].»
6
O Regulamento n.o 1306/2013 contém um título IV, sob a epígrafe «Gestão financeira dos fundos», que inclui um capítulo IV, sob a epígrafe «Apuramento das contas». Na secção I deste capítulo, sob a epígrafe «Disposições gerais», figura o artigo 47.o deste regulamento, sob a epígrafe «Verificações no local efetuadas pela Comissão», que prevê:
«1.   Sem prejuízo dos controlos efetuados pelos Estados‑Membros nos termos das disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, ou do artigo 287.o do TFUE ou de qualquer controlo organizado com fundamento no artigo 322.o do TFUE ou no [Regulamento (Euratom, CE) n.o 2185/96 do Conselho, de 11 de novembro de 1996, relativo às inspeções e verificações no local efetuadas pela Comissão para proteger os interesses financeiros das Comunidades Europeias contra a fraude e outras irregularidades (JO 1996, L 292, p. 2)], a Comissão pode organizar verificações no local, nos Estados‑Membros, com o objetivo de verificar, nomeadamente:
a)
A conformidade das práticas administrativas com as normas da União;
b)
A existência dos documentos comprovativos necessários e a sua concordância com as operações financiadas pelo FEAGA ou pelo [Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER)];
c)
As condições em que foram realizadas e verificadas as operações financiadas pelo FEAGA ou pelo FEADER;
d)
Se um organismo pagador cumpre os critérios de acreditação estabelecidos no artigo 7.o, n.o 2, e se o Estado‑Membro aplica corretamente as disposições do artigo 7.o, n.o 5.
As pessoas mandatadas pela Comissão para a realização de verificações no local, ou os agentes da Comissão que atuem no âmbito das competências que lhes tenham sido conferidas, devem ter acesso aos livros e a todos os outros documentos, incluindo os documentos e metadados introduzidos ou recebidos e conservados em suporte eletrónico, relacionados com as despesas financiadas pelo FEAGA ou pelo FEADER.
Os poderes de realizar verificações no local não afetam a aplicação das disposições nacionais que reservam determinados atos a agentes especificamente designados pelo direito nacional. Sem prejuízo das disposições específicas do [Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) n.o 1074/1999 do Conselho (JO 2013, L 248, p. 1),] e do Regulamento [n.o 2185/96], as pessoas mandatadas pela Comissão não participam, nomeadamente, em buscas domiciliárias ou em interrogatórios formais de pessoas com base no direito do Estado‑Membro. Devem, contudo, ter acesso às informações assim obtidas.
2.   A Comissão avisa, com a antecedência devida, o Estado‑Membro em causa ou o Estado‑Membro no território do qual a verificação no local deva ter lugar, tendo em conta o impacto administrativo sobre os organismos pagadores quando organizam os controlos. Podem participar nessa verificação agentes do Estado‑Membro em causa.
A pedido da Comissão e com o acordo do Estado‑Membro, as instâncias competentes deste último efetuam controlos complementares ou inquéritos relativos às operações abrangidas pelo presente regulamento. Os agentes da Comissão ou as pessoas mandatadas por esta podem participar nesses controlos.
A fim de melhorar os controlos, a Comissão pode, com o acordo dos Estados‑Membros em causa, associar as administrações destes últimos a determinados controlos ou inquéritos.»
7
Nos termos do artigo 48.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1306/2013:
«Os Estados‑Membros disponibilizam à Comissão as informações sobre as irregularidades e os casos de suspeita de fraude detetados, bem como as informações sobre as medidas tomadas, de acordo com a Secção III do presente capítulo, para a recuperação dos montantes indevidamente pagos, relacionados com essas irregularidades e fraudes.»
8
O capítulo IV do título IV deste regulamento contém uma secção II, sob a epígrafe «Apuramento», que inclui o artigo 52.o do referido regulamento, consagrado ao apuramento da conformidade e que dispõe, nos seus n.os 1 a 4:
«1.   Sempre que se constatar, relativamente a determinadas despesas abrangidas pelo artigo 4.o, n.o 1, e pelo artigo 5.o, que as mesmas não foram efetuadas nos termos do direito da União e, no que diz respeito ao FEADER, as mesmas não foram efetuadas nos termos do direito da União e do direito nacional aplicável a que se refere o artigo 85.o do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 320)], a Comissão adota atos de execução que determinam os montantes a excluir do financiamento da União. Os referidos atos de execução são adotados pelo procedimento consultivo a que se refere o artigo 116.o, n.o 2.
2.   A Comissão avalia os montantes a excluir tendo em conta a importância da não conformidade constatada. A Comissão toma em devida conta a natureza da infração, bem como o prejuízo financeiro para a União. Baseia a exclusão na identificação de montantes gastos indevidamente e, caso esses montantes não possam ser identificados mediante um esforço proporcionado, pode aplicar correções extrapoladas ou fixas. Só são aplicadas correções fixas se, devido à natureza do caso, ou porque o Estado‑Membro não prestou as necessárias informações à Comissão, não for possível identificar de forma mais precisa, mediante um esforço proporcionado, o prejuízo financeiro causado à União.
3.   Previamente à adoção de qualquer decisão de recusa de financiamento, os resultados das verificações da Comissão, bem como as respostas do Estado‑Membro em causa, são objeto de comunicações escritas, na sequência das quais as duas partes tentam chegar a acordo sobre as medidas a adotar. Nesse momento do procedimento, deve ser dada aos Estados‑Membros a oportunidade de demonstrarem que o alcance real do incumprimento é menor do que a avaliação da Comissão.
Na falta de acordo, o Estado‑Membro pode solicitar o início de um procedimento para conciliação, num prazo de quatro meses, das respetivas posições. Os resultados desse procedimento devem constar de um relatório a apresentar à Comissão. A Comissão deve ter em conta as recomendações desse relatório antes de decidir sobre uma eventual recusa de financiamento e deve indicar as razões caso opte por não seguir essas recomendações.
4.   A recusa de financiamento não pode incidir:
a)
Nas despesas referidas no artigo 4.o, n.o 1, incorridas mais de 24 meses antes de a Comissão comunicar por escrito ao Estado‑Membro em causa os resultados das suas verificações;
[…]»
9
O artigo 53.o do Regulamento n.o 1306/2013, sob a epígrafe «Competências da Comissão», dispõe, no seu n.o 1:
«A Comissão adota atos de execução que estabelecem regras de execução relativas:
[…]
b)
Ao apuramento da conformidade previsto no artigo 52.o, no que diz respeito às medidas a tomar no contexto da adoção da decisão e da sua aplicação, incluindo o intercâmbio de informações entre a Comissão e os Estados‑Membros e os prazos a observar, bem como ao procedimento de conciliação previsto no mesmo artigo, incluindo a criação, as funções, a composição e o funcionamento do órgão de conciliação.»
10
O capítulo IV do título IV deste regulamento contém uma secção III, sob a epígrafe «Irregularidades», que inclui o artigo 54.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Disposições comuns», que prevê, nos seus n.os 1, 2, 4 e 5:
«1.   Relativamente aos pagamentos indevidos efetuados na sequência de irregularidade ou negligência, os Estados‑Membros pedem o seu reembolso aos beneficiários no prazo de 18 meses após a aprovação de um relatório de controlo ou documento semelhante, indicando a ocorrência da irregularidade e, se for caso disso, a sua receção pelo organismo pagador ou organismo responsável pela recuperação. Os montantes correspondentes são inscritos no registo de devedores do organismo pagador no momento do pedido de reembolso.
2.   Se a recuperação não se tiver realizado no prazo de quatro anos após o pedido de restituição ou no prazo de oito anos, caso a recuperação seja objeto de uma ação perante os tribunais nacionais, 50 % das consequências financeiras da ausência de recuperação são assumidas pelo Estado‑Membro em causa e 50 % pelo orçamento da União, sem prejuízo da obrigação de o Estado‑Membro aplicar procedimentos de recuperação nos termos do artigo 58.o
[…]
4.   As consequências financeiras a cargo do Estado‑Membro resultantes da aplicação do disposto no n.o 2 do presente artigo são inscritas pelo Estado‑Membro em causa nas contas anuais a apresentar à Comissão nos termos do artigo 102.o, n.o 1, alínea c), subalínea iv). A Comissão verifica a sua correta aplicação e procede, se for caso disso, às adaptações necessárias no ato de execução a que se refere o artigo 51.o
5.   Na condição de ter sido observado o procedimento previsto no artigo 52.o, n.o 3, a Comissão pode adotar atos de execução que excluam do financiamento da União os montantes imputados ao orçamento da União nos seguintes casos:
a)
Se o Estado‑Membro não tiver respeitado os prazos a que se refere o n.o 1;
[…]
c)
Se a Comissão considerar que as irregularidades ou a ausência de recuperação resultam de irregularidades ou negligências imputáveis à administração ou a um organismo do Estado‑Membro.
[…]»
11
O Regulamento n.o 1306/2013 contém um título V, sob a epígrafe «Sistemas de controlo e sanções», que inclui um capítulo I, sob a epígrafe «Regras gerais», no qual figura o artigo 58.o deste regulamento, sob a epígrafe «Proteção dos interesses financeiros da União», que dispõe, no seu n.o 1:
«Os Estados‑Membros adotam, no âmbito da PAC, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas, bem como quaisquer outras medidas necessárias para assegurarem uma proteção eficaz dos interesses financeiros da União, em especial a fim de:
[…]
e)
Recuperar os montantes indevidamente pagos, acrescidos de juros, e, se necessário, intentar ações judiciais para esse efeito.»
Regulamento de Execução (UE) n.o 908/2014
12
Os considerandos 25 e 27 do Regulamento de Execução (UE) n.o 908/2014 da Comissão, de 6 de agosto de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito aos organismos pagadores e outros organismos, gestão financeira, apuramento das contas, controlos, garantias e transparência (JO 2014, L 255, p. 59; retificação no JO 2015, L 114, p. 25), enunciam:
«(25)
Convém regular pormenorizadamente o procedimento […] de apuramento da conformidade, previsto no artigo 52.o [do Regulamento n.o 1306/2013] […]
[…]
(27)
Para que, em casos normais o procedimento de apuramento da conformidade seja concluído num prazo razoável, é adequado estabelecer prazos específicos para as diversas fases do procedimento, que devem ser cumpridos pela Comissão e pelos Estados‑Membros. No entanto, a Comissão deve poder prorrogar esses prazos sempre que tal seja necessário devido à complexidade do caso em apreço. O procedimento de apuramento da conformidade deve dar aos Estados‑Membros direito a processos contraditórios e a apreciar corretamente as informações necessárias à avaliação do risco para os Fundos.»
13
O artigo 34.o deste regulamento de execução, sob a epígrafe «Apuramento da conformidade», dispõe:
«1.   Na determinação dos montantes a excluir do financiamento da União, por não‑conformidade das despesas com as normas da União, a Comissão recorrerá às suas verificações e terá em consideração as informações disponibilizadas pelos Estados‑Membros nos prazos que tiver fixado no âmbito do procedimento de apuramento da conformidade, de acordo com o disposto no artigo 52.o do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 e no presente artigo.
2.   Quando, na sequência de um inquérito, a Comissão considerar que uma despesa não foi efetuada em conformidade com as normas da União, comunicará as suas verificações ao Estado‑Membro em causa, indicando as medidas corretivas necessárias para garantir o cumprimento futuro dessas normas e o nível provisório de correção financeira que, nessa fase do procedimento, entenda corresponder às suas verificações. A comunicação deve ainda indicar a data da reunião bilateral a realizar no prazo de quatro meses a contar do termo do prazo de que o Estado‑Membro dispõe para responder. A comunicação fará referência ao presente artigo.
O Estado‑Membro deve responder num prazo de dois meses a contar da receção da comunicação. Na sua resposta, o Estado‑Membro deve:
a)
Demonstrar que a importância real do incumprimento ou do risco para os Fundos é inferior ao indicado pela Comissão;
b)
Informar a Comissão das medidas corretivas que tenha adotado para assegurar o cumprimento das normas da União, assim como da data efetiva da sua aplicação.
Em casos justificados, a Comissão pode, a pedido fundamentado do Estado‑Membro, autorizar uma prorrogação do prazo de dois meses por um período máximo de dois meses. O pedido deve ser enviado à Comissão antes do termo desse prazo.
Se o Estado‑Membro entender não ser necessário realizar uma reunião bilateral, deve informar desse facto a Comissão, na sua resposta à comunicação supramencionada.
3.   Na reunião bilateral, ambas as partes devem esforçar‑se por alcançarem um acordo quanto às medidas a tomar e à avaliação da gravidade da infração e do prejuízo financeiro causado ao orçamento da União.
A Comissão elaborará as atas da reunião bilateral e enviá‑las‑á ao Estado‑Membro no prazo de trinta dias úteis. O Estado‑Membro pode enviar as suas observações à Comissão no prazo de quinze dias úteis a contar da receção das atas.
No prazo de seis meses a contar do envio das atas da reunião bilateral, a Comissão comunicará formalmente as suas conclusões ao Estado‑Membro com base nas informações recebidas no âmbito do procedimento de apuramento da conformidade. Na comunicação serão avaliadas as despesas a excluir do financiamento da União em conformidade com o artigo 52.o do Regulamento (UE) n.o 1306/2013 e o artigo 12.o do Regulamento Delegado (UE) n.o 907/2014 [da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.o 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que se refere aos organismos pagadores e outros organismos, à gestão financeira, ao apuramento das contas, às garantias e à utilização do euro (JO 2014, L 255, p. 18)]. A comunicação fará referência ao artigo 40.o, n.o 1, do presente regulamento.
[…]
5.   Para poder dar cumprimento ao estabelecido nos n.os 3 e 4 nos prazos fixados, a Comissão deve dispor de todas as informações pertinentes nessa fase do processo. Se entender que não dispõe de informações, a Comissão pode, em qualquer momento dentro dos prazos fixados nos n.os 3 e 4:
a)
Pedir informações suplementares ao Estado‑Membro, que este deve prestar no prazo de dois meses a contar da receção da comunicação;
b)
Informar o Estado‑Membro da sua intenção de realizar nova missão de auditoria para efetuar as verificações necessárias.
Nesse caso, os prazos a que se referem os n.os 3 e 4 recomeçam a correr a partir da receção das informações suplementares pedidas pela Comissão ou do último dia da nova missão de auditoria.
[…]
7.   Após ter comunicado as suas conclusões aos Estados‑Membros, em conformidade com o artigo 34.o, n.os 3 ou 4, do presente regulamento, [a] Comissão adotará, se necessário, em conformidade com o artigo 52.o do Regulamento (UE) n.o 1306/2013, uma ou mais decisões de exclusão, do financiamento da União, das despesas não conformes com as normas da União. A Comissão pode encetar procedimentos consecutivos de apuramento da conformidade até à efetiva aplicação das medidas corretivas pelo Estado‑Membro.
[…]»
14
O artigo 40.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, sob a epígrafe «Processo de conciliação», prevê, no seu n.o 1:
«Um Estado‑Membro pode recorrer ao Órgão de Conciliação no prazo de trinta dias úteis a contar da receção da comunicação formal da Comissão a que se refere o artigo 34.o, n.o 3, terceiro parágrafo, através de um pedido fundamentado de conciliação dirigido ao secretariado do órgão.
[…]»
Antecedentes do litígio e decisão controvertida
15
Os antecedentes do litígio foram expostos pelo Tribunal Geral nos n.os 2 a 12 do acórdão recorrido e podem, para efeitos do presente processo, ser resumidos da seguinte forma.
16
Através da carta de 4 de janeiro de 2017, a Comissão pediu à República da Bulgária que lhe transmitisse os seus comentários sobre informações comunicadas pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) no âmbito do inquérito INT/2016/101/BG (a seguir «comunicação das conclusões»), do qual resultava, em substância, que atividades fraudulentas estavam na origem de pagamentos indevidos de fundos da União. Além disso, a Comissão indicou à República da Bulgária que a elegibilidade para o financiamento pelo FEAGA de todas as despesas ligadas a programas executados por [confidencial] (
1
) era posta em causa e que, por conseguinte, em conformidade com o artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, examinava a possibilidade de excluir essas despesas do financiamento da União. Recomendou ainda às autoridades búlgaras que suspendessem os pagamentos a título de qualquer programa e de qualquer transação em que participava [confidencial] (
2
) quando tivessem razões suficientes para o fazer.
17
Através da carta de 2 de maio de 2017, a Comissão convidou as autoridades búlgaras a participarem numa reunião bilateral, em conformidade com o artigo 34.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, informando‑as de que mantinha a sua posição segundo a qual as conclusões do OLAF indicavam a existência de graves irregularidades a respeito das despesas mencionadas no número anterior. Precisou que forneceria, também por carta e após a comunicação do relatório final do OLAF, informações complementares relativas às diferentes etapas que seriam seguidas no âmbito do procedimento de apuramento iniciado. Concluiu sublinhando que, enquanto aguarda o referido relatório, mantinha a sua posição segundo a qual todas as despesas ligadas aos programas implementados por [confidencial] (
3
) apresentavam risco.
18
Através da carta de 11 de setembro de 2017, a Comissão transmitiu à República da Bulgária a ata da reunião bilateral realizada em 12 de julho de 2017 e colocou‑lhe questões complementares. Indicou‑lhe ainda que havia que aguardar o relatório final do OLAF para passar às etapas seguintes do procedimento de apuramento, nomeadamente no que respeitava à avaliação quantitativa do risco para o fundo em causa ligado às deficiências detetadas. Em aplicação do artigo 34.o, n.o 9, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, a Comissão decidiu prorrogar por três meses o prazo de seis meses previsto no artigo 34.o, n.o 3, deste regulamento de execução para comunicar as suas conclusões à República da Bulgária.
19
Através da carta de 19 de janeiro de 2018, a Comissão transmitiu o relatório final do OLAF com a referência OF/2012/0565/B (a seguir «primeiro relatório do OLAF») à República da Bulgária. Informou as autoridades búlgaras de que organizaria uma segunda reunião bilateral com as mesmas para discutir este relatório.
20
Por meio da carta de 7 de maio de 2018, a Comissão convidou a República da Bulgária para uma segunda reunião bilateral, que se realizou em 29 de maio de 2018, para discutir o primeiro relatório do OLAF (a seguir «segundo convite para uma reunião bilateral»). Indicou também que mantinha a sua posição segundo a qual todas as despesas ligadas aos programas de promoção em que participava [confidencial] (
4
) estavam expostas a um risco. Assim, a Comissão recomendou às autoridades búlgaras que não renovassem os pagamentos para todos os programas em que participava [confidencial] (
5
) e que procedessem à recuperação dos pagamentos irregulares junto dos seus beneficiários, em conformidade com o artigo 54.o do Regulamento n.o 1306/2013.
21
Através da carta de 29 de junho de 2018, a Comissão transmitiu à República da Bulgária a ata da segunda reunião bilateral, na qual recordou que, durante esta reunião, tinha solicitado informações complementares.
22
Por meio da carta de 3 de setembro de 2018, a Comissão transmitiu às autoridades búlgaras o relatório do OLAF com a referência OF/2016/0390/B5 (a seguir «segundo relatório do OLAF»), relativo às irregularidades cometidas por [confidencial] (
6
) no âmbito de programas de promoção financiados pelo FEAGA.
23
Através da carta de 1 de março de 2019, a Comissão, em conformidade com o artigo 34.o, n.o 5, alínea a), do Regulamento de Execução n.o 908/2014, solicitou às autoridades búlgaras que lhe fornecessem informações complementares a propósito da recuperação dos montantes relacionados com as despesas realizadas pelo FEAGA no âmbito dos nove programas de promoção identificados como apresentando riscos para o fundo em causa, bem como a inscrição dos montantes correspondentes no grande registo dos devedores, em conformidade com o artigo 54.o do Regulamento n.o 1306/2013. Indicou igualmente que, ao abrigo deste artigo, o pedido de recuperação dos montantes ligados aos programas implementados por [confidencial] (
7
) devia ser apresentado o mais tardar 18 meses depois de 19 de janeiro de 2018, ao passo que o dos montantes ligados ao programa implementado por [confidencial] (
8
) devia ser apresentado o mais tardar 18 meses após 3 de setembro de 2018, ou seja, as datas em que o primeiro e o segundo relatórios do OLAF (a seguir, em conjunto, «relatórios finais do OLAF») tinham sido respetivamente transmitidos ao organismo pagador búlgaro.
24
Por meio da carta de 19 de novembro de 2019, a Comissão transmitiu à República da Bulgária uma comunicação ao abrigo do artigo 34.o, n.o 3, terceiro parágrafo, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, na qual eram analisadas as informações fornecidas pelas autoridades búlgaras em três cartas datadas, respetivamente, de 20 de julho de 2018, de 21 de setembro de 2018 e de 24 de abril de 2019. Daí resultava, em substância, que, na sequência da discussão bilateral de 29 de maio de 2018 e com base nas informações complementares que lhe tinham sido posteriormente transmitidas pela República da Bulgária e nos relatórios finais do OLAF, a Comissão considerava que o financiamento de nove programas de promoção implementados por [confidencial] (
9
) e [confidencial] (
10
) não estava em conformidade com as regras aplicáveis. Além disso, considerava que, uma vez que nenhum procedimento de recuperação e de registo no grande livro dos devedores do organismo pagador tinha sido iniciado pela República da Bulgária, o sistema de gestão e de controlo desta última não estava em conformidade com as exigências previstas pelo direito da União e que existia, portanto, um risco para o fundo em causa. Por conseguinte, a Comissão propôs excluir do financiamento pelo FEAGA o montante de 7656848,97 euros.
25
Através da carta de 18 de dezembro de 2019, a República da Bulgária, em conformidade com o artigo 40.o, n.o 1, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, recorreu ao Órgão de Conciliação, que emitiu um parecer em 25 de fevereiro de 2020.
26
Por meio da carta de 12 de agosto de 2020, a Comissão transmitiu o seu parecer definitivo à República da Bulgária, informando‑a de que mantinha a sua posição tal como expressa na sua carta de 19 de novembro de 2019, e propôs, portanto, excluir do financiamento pelo FEAGA um montante de 7656848,97 euros.
27
Em 17 de fevereiro de 2021, a Comissão adotou a decisão controvertida, através da qual aplicou, com base no artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, uma correção pontual ao excluir do financiamento da União determinadas despesas efetuadas pela República da Bulgária a título dos programas operacionais cofinanciados pelo FEAGA e pelo FEADER. Assim, a decisão controvertida excluiu do financiamento da União um montante de 7656848,97 euros.
Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido
28
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 28 de abril de 2021, a República da Bulgária interpôs um recurso de anulação da decisão controvertida, na parte em que lhe aplicou uma correção financeira no montante de 7656848,97 euros.
29
A República da Bulgária invocou cinco fundamentos de recurso, relativos, em substância, o primeiro, à violação dos seus direitos processuais na condução do procedimento administrativo no termo do qual a decisão controvertida foi adotada; o segundo, a uma insuficiência de fundamentação; o terceiro, a uma interpretação errada do artigo 54.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 no que respeita à fixação do início do prazo de 18 meses a contar do qual a recuperação de qualquer pagamento indevido deve ser exigida ao beneficiário pelo Estado‑Membro em questão; o quarto, a um erro de apreciação cometido pela Comissão, uma vez que esta considerou que o organismo pagador não tinha agido com a diligência exigida para recuperar as quantias correspondentes às despesas expostas a um risco e que tinha dado mostras de negligência ao não dar início a um procedimento administrativo de recuperação nos prazos previstos no artigo 54.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013; e, o quinto, ao facto de que o montante das despesas excluídas do financiamento da União pela decisão controvertida não é conforme com o artigo 54.o do Regulamento n.o 1306/2013 nem com o princípio da proporcionalidade.
30
No acórdão recorrido, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso.
Pedidos das partes no Tribunal de Justiça
31
A República da Bulgária conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
anular o acórdão recorrido;
–
decidir definitivamente o litígio ou, a título subsidiário, remeter o processo ao Tribunal Geral; e
–
condenar a Comissão nas despesas.
32
A Comissão conclui pedindo que seja negado provimento ao recurso e que a República da Bulgária seja condenada nas despesas.
Quanto ao recurso
33
A República da Bulgária invoca dois fundamentos de recurso.
34
O primeiro fundamento é relativo a um erro de direito na interpretação do artigo 52.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1306/2013 e do artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, conjugados com o artigo 52.o, n.o 1, e o artigo 54.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1306/2013, bem como a violações do dever de fundamentação nos termos do artigo 296.o TFUE, do princípio da boa administração e do princípio da cooperação leal.
35
O segundo fundamento é relativo a um erro de direito cometido pelo Tribunal Geral na interpretação do artigo 54.o, n.o 5, alíneas a) e c), do Regulamento n.o 1306/2013, conjugado com o seu artigo 54.o, n.o 1.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
36
Com o seu primeiro fundamento, a República da Bulgária acusa o Tribunal Geral de ter cometido um erro de direito na interpretação do artigo 52.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1306/2013 e do artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, conjugados com o artigo 52.o, n.o 1, e o artigo 54.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1306/2013, bem como violações do dever de fundamentação nos termos do artigo 296.o TFUE, do princípio da boa administração e do princípio da cooperação leal, o que levou o Tribunal Geral a declarar, erradamente, que os direitos de defesa da República da Bulgária e as garantias processuais aplicáveis no procedimento de apuramento da conformidade, o dever de fundamentar as medidas corretivas, os princípios da boa administração e da cooperação leal tinham sido respeitados. Este Estado‑Membro acrescenta que a fundamentação do acórdão recorrido é insuficiente e desadequada, uma vez que o Tribunal Geral não apreciou todos os factos pertinentes para o litígio e as observações que o referido Estado‑Membro tinha apresentado.
37
Em primeiro lugar, o mesmo Estado‑Membro sustenta que, ao considerar, nos n.os 47 a 49 do acórdão recorrido, que, tendo em conta o envio do segundo convite para uma reunião bilateral e a realização desta reunião, tinham sido sanados os vícios processuais relativos à alteração, pela Comissão, da base jurídica da correção financeira relativa às despesas expostas a um risco, o Tribunal Geral confundiu o procedimento contraditório previsto no artigo 52.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1306/2013, conjugado com o artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, com os fundamentos materiais distintos que permitem aplicar uma correção financeira referidos, respetivamente, no artigo 52.o, n.o 1, e no artigo 54.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1306/2013.
38
A este respeito, a República da Bulgária alega que as correções financeiras aplicadas ao abrigo, por um lado, do artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 e, por outro, do artigo 54.o, n.o 5, deste regulamento assentam em fundamentos jurídicos diferentes. Por conseguinte, embora a adoção de decisões com base em cada um desses fundamentos esteja sujeita ao mesmo procedimento contraditório, regulado pelo artigo 52.o, n.o 3, do referido regulamento, conjugado com o artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, a decisão controvertida devia ter‑se baseado nos mesmos fundamentos que motivaram a abertura do procedimento que conduziu à sua adoção.
39
Assim, no presente caso, a Comissão devia ter interrompido o procedimento iniciado com base no artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 e ter aberto um novo procedimento com base no artigo 54.o, n.o 5, deste regulamento, comunicando à República da Bulgária, em conformidade com o artigo 34.o, n.o 2, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, as suas conclusões, apresentadas na sequência das verificações referidas no artigo 54.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1306/2013.
40
Por conseguinte, o Tribunal Geral considerou erradamente, no n.o 42 do acórdão recorrido, que o segundo convite para uma reunião bilateral podia adaptar a comunicação das conclusões à nova base jurídica invocada.
41
Em segundo lugar, a República da Bulgária afirma que o Tribunal Geral considerou erradamente, nos n.os 61 e 62 do acórdão recorrido, que o dever de fundamentação tinha sido respeitado pelo facto de ter participado no procedimento contraditório previsto no artigo 52.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1306/2013.
42
A este respeito, este Estado‑Membro alega que o artigo 54.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1306/2013 permite à Comissão adotar atos de execução que excluem montantes do financiamento da União, desde que tenha sido observado o procedimento previsto no artigo 52.o, n.o 3, deste regulamento, que permite à Comissão adotar esses atos mesmo na falta de prévia verificação no local, na aceção do artigo 47.o do Regulamento n.o 1306/2013, sob reserva do respeito dos direitos de defesa e do princípio do contraditório.
43
A República da Bulgária deduz daí que, no presente caso, a Comissão devia ter interrompido a verificação iniciada com a transmissão dos relatórios finais do OLAF e, após ter verificado os documentos referidos no artigo 54.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1306/2013, devia ter iniciado o procedimento previsto no n.o 5 deste artigo 54.o, enviando, em conformidade com o artigo 34.o, n.o 2, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, uma comunicação informando o Estado‑Membro das suas conclusões ao abrigo do artigo 54.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1306/2013, elaboradas na sequência das verificações referidas no n.o 4 deste artigo 54.o
44
Ora, a Comissão abriu um inquérito com base no artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 e, em seguida, chegou à conclusão de que, devido à negligência do organismo pagador no que respeita ao pedido de recuperação a efetuar junto do beneficiário e à inscrição dos montantes em causa no registo de devedores no prazo previsto no artigo 54.o, n.o 1, deste regulamento, o motivo de exclusão era o previsto no artigo 54.o, n.o 5, alíneas a) e c), do referido regulamento, muito embora a fundamentação da decisão controvertida não faça nenhuma referência a esta disposição.
45
Em terceiro lugar, a República da Bulgária considera que o Tribunal Geral não verificou se a Comissão tinha respeitado o dever de diligência, previsto no artigo 4.o, n.o 3, TUE.
46
A este respeito, a República da Bulgária alega que a Comissão agiu prematuramente uma vez que, após ter recebido os relatórios finais do OLAF, só lhos devia ter transmitido acompanhados de uma recomendação para adotar medidas corretivas e, em seguida, devia ter verificado se o artigo 54.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 tinha sido respeitado antes de adotar uma decisão de execução com base no artigo 54.o, n.o 5, alíneas a) e c), deste regulamento.
47
Em quarto lugar, a República da Bulgária sustenta que o Tribunal Geral não avaliou nem comentou os elementos de prova que tinha apresentado antes da audiência e que eram relativos ao respeito dos princípios da cooperação leal e da boa administração. Estes elementos demonstram que, noutros casos em que o organismo pagador tinha recebido certo número de relatórios finais relativos a controlos realizados pelo OLAF, também transmitidos pela Comissão às autoridades búlgaras, esta não tinha iniciado o procedimento previsto no artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013. A este respeito, o Tribunal Geral não apreciou nem comentou o facto de a Comissão ter aparentemente mudado de abordagem.
48
Segundo a República da Bulgária, a decisão controvertida só podia razoavelmente ter sido adotada se os relatórios finais do OLAF tivessem demonstrado que o organismo pagador não tinha respeitado as disposições do artigo 54.o, n.o 5, alíneas a) e c), do Regulamento n.o 1306/2013, ao passo que, no presente caso, os factos diziam respeito a irregularidades cometidas pelos beneficiários dos fundos agrícolas da União.
49
A Comissão contesta a procedência desta argumentação.
Apreciação do Tribunal de Justiça
50
Em primeiro lugar, no que respeita à alegação resumida nos n.os 37 a 40 do presente acórdão, segundo a qual a Comissão não podia, através do segundo convite para uma reunião bilateral, proceder a uma adaptação da comunicação das conclusões, na aceção do artigo 34.o, n.o 2, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, uma vez que a aplicação de uma correção financeira, quer ao abrigo do artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013, quer ao abrigo do artigo 54.o, n.o 5, deste último, assenta em fundamentos jurídicos diferentes, cumpre recordar que, nos n.os 41, 42 e 46 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou o seguinte:
«41
[…] observa‑se que […] os fundamentos da correção financeira controvertida, tal como foram expostos no relatório de síntese e na decisão [controvertida], só parcialmente correspondem aos que tinham justificado a abertura do procedimento de apuramento controvertido, tal como tinham sido explicitados pela Comissão na comunicação das conclusões.
42
Todavia, […] a Comissão convidou a República da Bulgária para uma segunda reunião bilateral. Neste segundo convite, assinalava‑se, nomeadamente, que certos pagamentos poderiam ser considerados inelegíveis para financiamento pela União e era recomendado, por um lado, que não fossem renovados os pagamentos considerados de risco para o fundo em causa e, por outro, que fossem recuperados os pagamentos irregulares junto dos beneficiários respetivos, em conformidade com o artigo 54.o do Regulamento n.o 1306/2013. Além disso, o segundo convite para uma reunião bilateral incluía, em primeiro lugar, uma referência ao artigo 34.o do Regulamento [de Execução] n.o 908/2014; em segundo lugar, uma identificação precisa das irregularidades que, nesta fase, poderiam justificar uma correção financeira, e, em terceiro lugar, uma indicação sobre as medidas corretivas a ponderar. Nesta medida, pode considerar‑se que esse convite adaptou, em substância, a comunicação das conclusões, transmitida à República da Bulgária em 4 de janeiro de 2017.
[…]
46
[…] há que observar que foi porque a Comissão foi confrontada com a recusa da República da Bulgária em dar cumprimento a uma parte das medidas corretivas previstas, a saber, a recuperação dos pagamentos controvertidos o mais rapidamente possível, que, no pedido de informações complementares transmitido em 1 de março de 2019, recordou à República da Bulgária as exigências que decorriam do artigo 54.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013. Nessa ocasião, a Comissão sublinhou, nomeadamente, que a República da Bulgária devia exigir a recuperação dos pagamentos indevidos aos seus beneficiários no prazo de 18 meses após a notificação dos relatórios finais do OLAF nos dois inquéritos por este conduzidos. Além disso, a remissão para o artigo 54.o do Regulamento n.o 1306/2013 não deixava nenhuma margem para dúvidas quanto à possibilidade de correções financeiras se o referido prazo não fosse respeitado.»
51
O artigo 54.o, n.o 5, alíneas a) e c), do Regulamento n.o 1306/2013 dispõe que, na condição de ter sido observado o procedimento previsto no artigo 52.o, n.o 3, deste regulamento, a Comissão pode adotar atos de execução que excluam do financiamento da União os montantes imputados ao orçamento da União se o Estado‑Membro em causa não tiver respeitado o prazo de 18 meses a que se refere o artigo 54.o, n.o 1, do referido regulamento, ou se considerar que a ausência de recuperação resulta de irregularidades ou negligências imputáveis a esse Estado‑Membro.
52
Nos termos do artigo 54.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013, os Estados‑Membros pedem o reembolso dos pagamentos indevidos efetuados na sequência de irregularidades ou negligências aos beneficiários no prazo de 18 meses após a aprovação de um relatório de controlo ou documento semelhante, indicando a ocorrência da irregularidade e, se for caso disso, a sua receção pelo organismo pagador ou organismo responsável pela recuperação. Os montantes correspondentes são inscritos no registo de devedores do organismo pagador no momento do pedido de reembolso.
53
Como o advogado‑geral salientou, em substância, no n.o 40 das suas conclusões, resulta da redação desta disposição que a obrigação que incumbe aos Estados‑Membros, por força da mesma, de exigir ao beneficiário o reembolso dos pagamentos indevidos efetuados na sequência de irregularidades ou negligências surge no momento da aprovação ou da receção, pelo organismo pagador ou pelo organismo responsável pela recuperação, de um «relatório de controlo ou documento semelhante, indicando a ocorrência da irregularidade».
54
Além disso, uma vez que de acordo com o artigo 54.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1306/2013, a adoção pela Comissão, de uma decisão de execução com fundamento nesta disposição está sujeita apenas ao respeito do procedimento previsto no artigo 52.o, n.o 3, deste regulamento, há que considerar, à semelhança do advogado‑geral no n.o 41 das suas conclusões, que o procedimento que conduz à adoção de um ato de execução com base no artigo 54.o, n.o 5, do referido regulamento pode ser aplicado de forma autónoma em relação ao procedimento baseado no artigo 52.o, n.o 1, do mesmo regulamento.
55
Daqui resulta que, em conformidade com o objetivo de preservar os interesses financeiros do orçamento da União, enunciado nos considerandos 37 e 39 do Regulamento n.o 1306/2013, a Comissão pode, desde que se verifique a violação da obrigação de exigir o reembolso, adotar um ato de execução ao abrigo do artigo 54.o, n.o 5, do referido regulamento, sob reserva do respeito do procedimento previsto no artigo 52.o, n.o 3, do mesmo regulamento.
56
Resulta desta última disposição, que define o procedimento a seguir previamente a qualquer decisão de recusa de financiamento, que a adoção desta decisão está subordinada à existência de uma troca, entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa, de comunicações escritas relativas ao resultado das verificações efetuadas pela Comissão com o objetivo de chegar a acordo sobre as medidas a adotar. Na falta de acordo, o Estado‑Membro em causa pode solicitar a abertura de um procedimento de conciliação, no termo do qual um relatório contendo recomendações é apresentado à Comissão, que as deve ter em conta antes de decidir sobre uma recusa de financiamento.
57
Em conformidade com o artigo 53.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1306/2013, a Comissão adotou o Regulamento de Execução n.o 908/2014, cujo artigo 34.o estabelece as regras do procedimento de apuramento da conformidade previsto no artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013.
58
Como resulta do artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, lido à luz do seu considerando 27, trata‑se de um procedimento contraditório cujas diferentes fases, que o Tribunal Geral expôs no n.o 36 do acórdão recorrido, estão sujeitas ao respeito de prazos específicos para garantir que este seja concluído num prazo razoável.
59
Na primeira fase, a Comissão comunica as suas conclusões ao Estado‑Membro em causa, especificando as medidas corretivas que considera dever adotar e indicando o nível provisório de correção financeira que considera adequado. Em conformidade com a jurisprudência recordada pelo Tribunal Geral no n.o 37 do acórdão recorrido, esta comunicação deve identificar de modo suficientemente preciso todas as irregularidades apontadas ao Estado‑Membro em causa que, em última análise, estiveram na base da correção financeira efetuada. Só essa comunicação permite garantir um perfeito conhecimento das reservas da Comissão (v., por analogia, Acórdão de 3 de maio de 2012, Espanha/Comissão, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, n.o 31). Além disso, em conformidade com o artigo 34.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, a referida comunicação deve fazer referência a este artigo 34.o e prever a realização de uma reunião bilateral no prazo de quatro meses a contar do termo do prazo de que o Estado‑Membro em causa dispõe para responder.
60
No presente caso, o Tribunal Geral salientou, no n.o 42 do acórdão recorrido, que, no segundo convite para uma reunião bilateral que tinha enviado à República da Bulgária, a Comissão tinha assinalado que certos pagamentos poderiam ser considerados inelegíveis para financiamento pela União. Nele, a Comissão recomendava, por um lado, que não fossem renovados os pagamentos considerados como apresentando riscos para o fundo em causa e, por outro, que fossem recuperados os pagamentos irregulares junto dos beneficiários respetivos, em conformidade com o artigo 54.o do Regulamento n.o 1306/2013. Além disso, o Tribunal Geral constatou que este convite incluía, primeiro, uma referência ao artigo 34.o do Regulamento n.o 908/2014; segundo, uma identificação precisa das irregularidades que, nesta fase, poderiam justificar uma correção financeira; e, terceiro, uma indicação sobre as medidas corretivas a ponderar.
61
Como tal, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao deduzir daí que o segundo convite para uma reunião bilateral respeitava os requisitos previstos no artigo 34.o, n.o 2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Execução n.o 908/2014 e, por conseguinte, ao considerar que este convite tinha, em substância, adaptado a comunicação das conclusões, transmitida à República da Bulgária em 4 de janeiro de 2017.
62
Por outro lado, uma vez que, com esta acusação, a República da Bulgária sustenta que, no presente caso, a Comissão agiu prematuramente quando deu início ao procedimento ao abrigo do artigo 54.o, n.o 5, alíneas a) e c), do Regulamento n.o 1306/2013, com o fundamento de que, num primeiro momento, devia ter‑lhe transmitido os relatórios finais do OLAF acompanhados de uma simples recomendação de tomar medidas corretivas e, em seguida, verificar se tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 54.o, n.o 1, deste regulamento antes de, num segundo momento, lhe comunicar as suas conclusões nos termos do artigo 34.o, n.o 2, do Regulamento de Execução n.o 908/2014, cumpre salientar que esta interpretação não é de modo algum corroborada pela redação destas disposições.
63
Além disso, a referida interpretação seria dificilmente conciliável com o objetivo de preservar os interesses financeiros do orçamento da União, recordado no n.o 55 do presente acórdão.
64
Com efeito, tal interpretação teria por consequência obrigar a Comissão a aguardar o termo do prazo de 18 meses previsto no artigo 54.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013 antes de poder iniciar o procedimento contraditório previsto no artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014 e, nomeadamente, comunicar ao Estado‑Membro em causa as medidas corretivas que considera deverem ser aplicadas, correndo assim o risco de reduzir a probabilidade de uma recuperação efetiva dos pagamentos indevidos efetuados na sequência de irregularidades ou negligências.
65
Importa acrescentar que a interpretação defendida pela República da Bulgária não é justificada pela exigência de proteção dos direitos de defesa, uma vez que, como, aliás, o Tribunal Geral verificou no n.o 49 do acórdão recorrido, a interpretação que adotou não priva o Estado‑Membro em causa da possibilidade de dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista quanto à recuperação das despesas expostas a um risco e à aplicação do artigo 54.o do Regulamento n.o 1306/2013.
66
Resulta das considerações que precedem que a presente acusação assenta numa interpretação errada do artigo 52.o, n.o 1, e do artigo 54.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1306/2013, pelo que deve ser julgada improcedente.
67
Em segundo lugar, no que respeita à argumentação exposta nos n.os 41 a 44 do presente acórdão, pela qual a República da Bulgária alega, em substância, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar, nos n.os 61 e 62 do acórdão recorrido, que a Comissão tinha respeitado o seu dever de fundamentação, quando a decisão controvertida não faz nenhuma referência ao artigo 54.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1306/2013, que constitui a verdadeira base jurídica desta decisão, cumpre salientar que foi com razão que o Tribunal Geral começou por recordar, no n.o 57 do acórdão recorrido, a jurisprudência constante relativa ao artigo 296.o TFUE, por força da qual a fundamentação dos atos jurídicos deve ser adaptada à natureza do ato em causa e revelar de modo claro e inequívoco o raciocínio da instituição autora do ato, para permitir aos interessados conhecerem as justificações da medida tomada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização.
68
Foi também com razão que, no n.o 60 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral recordou, em seguida, a jurisprudência segundo a qual, no contexto particular da adoção das decisões relativas ao apuramento das contas em matéria de fundos agrícolas da União, a fundamentação de uma decisão que recusa imputar a esse fundo uma parte das despesas declaradas deve ser considerada suficiente quando o Estado‑Membro destinatário tenha sido estreitamente associado ao procedimento que conduziu à adoção desta decisão e conhecia as razões pelas quais a Comissão considerou não dever imputar essas despesas ao fundo em causa.
69
Ora, no presente caso, a República da Bulgária não põe em causa as constatações efetuadas pelo Tribunal Geral no n.o 61 do acórdão recorrido, de que este Estado‑Membro foi associado ao procedimento de elaboração da decisão controvertida e de que a questão da cobrança dos créditos controvertidos, em conjugação com o artigo 54.o do Regulamento n.o 1306/2013, foi discutida várias vezes entre as partes.
70
Por conseguinte, a República da Bulgária não tem razão ao censurar o Tribunal Geral por ter daí deduzido, no n.o 62 do acórdão recorrido, que não podia alegar que não tinha sido avisada das razões pelas quais a Comissão pretendia impor‑lhe a correção financeira relativa às despesas expostas a um risco nem que não estava em condições de compreender os fundamentos da decisão controvertida quanto a este ponto.
71
Tendo em conta a jurisprudência recordada pelo Tribunal Geral, este não cometeu um erro quando considerou que a Comissão não tinha violado o seu dever de fundamentação.
72
A segunda acusação deve assim ser julgada improcedente.
73
Em terceiro lugar, uma vez que a República da Bulgária considera, com a argumentação resumida nos n.os 45 e 46 do presente acórdão, que o Tribunal Geral não examinou se a Comissão tinha respeitado o dever de diligência, previsto no artigo 4.o, n.o 3, TUE, basta salientar, à semelhança do advogado‑geral nos n.os 82 a 85 das suas conclusões, por um lado, que os argumentos invocados pela República da Bulgária perante o Tribunal Geral a este respeito não tinham caráter autónomo, parecendo decorrer da pretensa violação do procedimento que, segundo este Estado‑Membro, devia ter conduzido à adoção da decisão controvertida e, por outro, que estes argumentos eram particularmente sintéticos e que, contrariamente ao que pretende esse Estado‑Membro, resulta do n.o 49 do acórdão recorrido que o Tribunal Geral examinou e respondeu também sinteticamente a esses argumentos.
74
A terceira acusação deve assim ser julgada improcedente.
75
Em quarto lugar, quanto à acusação resumida nos n.os 47 e 48 do presente acórdão, segundo a qual o Tribunal Geral não examinou certos elementos de prova que demonstram que a Comissão não respeitou os princípios da cooperação leal e da boa administração ao dar início ao procedimento previsto no artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, ao passo que, noutros casos semelhantes ocorridos posteriormente, este procedimento não foi iniciado, importa recordar que, no âmbito do recurso de uma decisão do Tribunal Geral, a fiscalização do Tribunal de Justiça tem por objeto, nomeadamente, verificar se o Tribunal Geral respondeu de forma juridicamente suficiente a todos os argumentos invocados pelo recorrente, e que o fundamento relativo à falta de resposta do Tribunal Geral aos argumentos invocados em primeira instância equivale, em substância, a invocar uma violação do dever de fundamentação que decorre do artigo 36.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, aplicável ao Tribunal Geral por força do artigo 53.o, primeiro parágrafo, deste Estatuto, e do artigo 117.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral (v., neste sentido, Acórdão de 27 de fevereiro de 2025, OA/Parlamento, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, n.o 24 e jurisprudência referida).
76
Este dever de fundamentar os acórdãos não obriga o Tribunal Geral a apresentar uma exposição que acompanhe exaustiva e individualmente todos os passos do raciocínio articulado pelas partes no litígio. A fundamentação pode, portanto, ser implícita, na condição de permitir aos interessados conhecerem os fundamentos do acórdão recorrido e ao Tribunal de Justiça dispor de elementos suficientes para exercer a sua fiscalização no âmbito de um recurso (Acórdão de 27 de fevereiro de 2025, OA/Parlamento, C‑32/24 P, EU:C:2025:118, n.o 25 e jurisprudência referida).
77
No presente caso, no que respeita, por um lado, à carta da Comissão recebida pela República da Bulgária em 12 de maio de 2022, importa salientar que, no n.o 22 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou admissível este elemento de prova que tinha sido apresentado por este Estado‑Membro na véspera da audiência no Tribunal Geral. Em seguida, o Tribunal Geral analisou‑a no n.o 53 desse acórdão, no qual considerou que o referido Estado‑Membro não tinha explicado em que medida essa carta era suscetível de apoiar a sua argumentação, pelo que a alegação de que o Tribunal Geral ignorou o referido elemento de prova não é procedente.
78
Por outro lado, dado que, com esta acusação, a República da Bulgária considera que o Tribunal Geral não se pronunciou a respeito das suas observações baseadas no considerando 29 e no artigo 2.o do Regulamento (UE, Euratom) 2020/2223 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de dezembro de 2020, que altera o Regulamento (UE, Euratom) n.o 883/2013 no que respeita à cooperação com a Procuradoria Europeia e à eficácia dos inquéritos do Organismo Europeu de Luta Antifraude (JO 2020, L 437, p. 49), cumpre recordar a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo a qual, por força do artigo 256.o TFUE, do artigo 58.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, bem como do artigo 168.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, um recurso de uma decisão do Tribunal Geral deve indicar de modo preciso os elementos contestados do acórdão cuja anulação é pedida, bem como os argumentos jurídicos que especificamente sustentam esse pedido (Acórdão de 22 de maio de 2025, Trasta Komercbanka/BCE, C‑90/23 P, EU:C:2025:369, n.o 53 e jurisprudência referida).
79
Ora, no presente caso, há que salientar que os argumentos da República da Bulgária baseados neste considerando 29 e neste artigo 2.o, expostos no n.o 48 do recurso, caracterizam‑se por uma total falta de clareza e de ligação com a fundamentação do acórdão recorrido e são, por conseguinte, manifestamente inadmissíveis.
80
Tendo em conta as considerações que precedem, o primeiro fundamento deve ser julgado parcialmente inadmissível e parcialmente improcedente.
Quanto ao segundo fundamento
Argumentos das partes
81
O segundo fundamento de recurso é relativo a um erro de direito cometido pelo Tribunal Geral ao interpretar o artigo 54.o, n.o 5, alíneas a) e c), do Regulamento n.o 1306/2013, conjugado com o artigo 54.o, n.o 1, deste regulamento, no sentido de que, no presente caso, o prazo de 18 meses previsto neste artigo 54.o, n.o 1, tinha começado a correr a partir da receção dos relatórios finais do OLAF pelo organismo pagador.
82
Com efeito, o que o Tribunal Geral declarou nos n.os 76 a 78 do acórdão recorrido é contrário à sua jurisprudência constante segundo a qual o procedimento decisório previsto no artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013 é contraditório e os diferentes documentos trocados no âmbito do procedimento administrativo são documentos preparatórios com vista à adoção de uma decisão.
83
A República da Bulgária sustenta, nomeadamente, que o Tribunal Geral considerou, no n.o 76 do acórdão recorrido, que, se o legislador da União tivesse pretendido fixar o ponto de partida do prazo de 18 meses previsto para que os Estados‑Membros exijam dos beneficiários o reembolso dos pagamentos indevidos no momento da conclusão formal do procedimento de apuramento, conforme previsto no artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013, ter‑se‑ia expressamente referido aos «atos de execução».
84
Este Estado‑Membro alega a este respeito que, embora, no artigo 54.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013, o legislador da União tenha definido em termos gerais os documentos a partir da receção dos quais começa a correr o prazo de 18 meses, tal é devido à natureza heterogénea dos controlos, das conclusões e dos relatórios que podem ser adotados no âmbito do procedimento de apuramento e do procedimento relativo às irregularidades.
85
Por outro lado, a República da Bulgária indica que, contrariamente ao que é referido no n.o 77 do acórdão recorrido, não contesta que a Comissão tem o direito, em princípio, de decidir dar início a um procedimento de apuramento da conformidade e de excluir despesas com base nas informações contidas nos relatórios finais do OLAF.
86
Todavia, no presente caso, o procedimento já iniciado ao abrigo do artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013 exigia da Comissão que adotasse uma decisão de recusa de financiamento no termo de todas as fases previstas no artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014.
87
Com efeito, o procedimento previsto no artigo 52.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1306/2013, iniciado com base no artigo 52.o, n.o 1, deste regulamento, impõe à Comissão que lhe ponha termo através de uma decisão de execução adotada com o mesmo fundamento, para que o Estado‑Membro em causa possa saber com certeza quais as medidas que deve tomar.
88
Ao não proceder deste modo, a Comissão colocou a República da Bulgária numa situação de incerteza quanto à natureza exata do que lhe era imputado.
89
Este Estado‑Membro sustenta que, nos n.os 73 a 81 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral interpretou erradamente os factos do presente caso em relação aos artigos 52.o e 54.o do Regulamento n.o 1306/2013, que devem ser interpretados conjuntamente, uma vez que o artigo 54.o deste regulamento remete para o artigo 52.o, n.o 3, do referido regulamento no que respeita aos direitos de defesa e para a informação no âmbito de uma decisão a adotar ao abrigo do artigo 54.o, n.o 5, do mesmo regulamento.
90
O Tribunal Geral interpretou erradamente as disposições conjugadas do artigo 52.o, n.os 1 e 3, do Regulamento n.o 1306/2013 ao considerar que estas disposições permitem à Comissão adotar uma decisão ao abrigo do artigo 54.o, n.o 5, deste regulamento, quando, na realidade, esta última disposição apenas obriga a Comissão a respeitar o procedimento contraditório previsto no artigo 52.o, n.o 3, do referido regulamento para excluir despesas com base nesse artigo 54.o, n.o 5, em caso de inobservância do prazo previsto no artigo 54.o, n.o 1, do mesmo regulamento ou de negligência por parte do Estado‑Membro em causa.
91
A Comissão contesta o mérito desta argumentação.
Apreciação do Tribunal de Justiça
92
Com este segundo fundamento, a República da Bulgária considera que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao interpretar o artigo 54.o, n.o 5, alíneas a) e c), do Regulamento n.o 1306/2013, lido em conjugação com o artigo 54.o, n.o 1, deste regulamento, uma vez que, em substância, considerou que, no presente caso, o prazo de 18 meses previsto neste artigo 54.o, n.o 1, tinha começado a correr a partir da receção dos relatórios finais do OLAF pelo organismo pagador, ao passo que, segundo este Estado‑Membro, quando é dado início a um procedimento ao abrigo do artigo 52.o do referido regulamento, este procedimento deve conduzir à adoção de uma decisão de recusa de financiamento no termo das diferentes fases previstas no artigo 34.o do Regulamento de Execução n.o 908/2014, o que, no presente caso, não se verificou quando o OLAF transmitiu os seus relatórios finais.
93
Ao fazê‑lo, o Tribunal Geral ignorou o caráter contraditório do procedimento decisório previsto no artigo 52.o do Regulamento n.o 1306/2013 e o facto de os documentos comunicados no âmbito deste procedimento administrativo serem documentos preparatórios com vista à adoção de uma decisão de recusa de financiamento.
94
A este respeito, importa salientar que o segundo fundamento assenta na premissa errada de que a Comissão, tendo dado início ao procedimento de apuramento da conformidade com base no artigo 52.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1306/2013, está obrigada a adotar um ato de execução ao abrigo desta disposição antes de poder, se for caso disso, dar início a um procedimento com base no artigo 54.o, n.o 5, alíneas a) e c), deste regulamento.
95
Com efeito, como resulta da análise do primeiro fundamento e, em especial, dos n.os 53 a 55 do presente acórdão, a obrigação de exigir o reembolso dos pagamentos indevidos efetuados na sequência de irregularidades ou negligências surge, nomeadamente, no momento da receção, pelo organismo pagador ou pelo organismo responsável pela recuperação, de um «relatório de controlo ou documento semelhante, indicando a ocorrência da irregularidade», e o procedimento com vista à adoção de um ato de execução com base no artigo 54.o, n.o 5, do Regulamento n.o 1306/2013 pode ser aplicado de forma autónoma em relação ao procedimento baseado no artigo 52.o, n.o 1, deste regulamento.
96
Por conseguinte, a Comissão pode, desde que se verifique a violação da obrigação de exigir o reembolso e sem ser obrigada a pôr previamente termo ao procedimento iniciado com base nesta última disposição, adotar um ato de execução ao abrigo do artigo 54.o, n.o 5, do referido regulamento, sem prejuízo do respeito do procedimento previsto no artigo 52.o, n.o 3, do mesmo regulamento.
97
Nestas condições, o presente fundamento não pode ser acolhido.
98
Não tendo nenhum dos argumentos apresentados em apoio do presente recurso sido acolhido, há que negar provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
99
Em conformidade com o artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso da decisão do Tribunal Geral for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decidirá sobre as despesas.
100
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, deste regulamento, aplicável aos processos de recurso de decisões do Tribunal Geral por força do seu artigo 184.o, n.o 1, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
101
Tendo a Comissão pedido a condenação da República da Bulgária nas despesas e tendo esta sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
A República da Bulgária é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.
Assinaturas
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*1
)	Língua do processo: búlgaro.
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1
)	Dados confidenciais ocultados.
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2
)	Dados confidenciais ocultados.
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3
)	Dados confidenciais ocultados.
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4
)	Dados confidenciais ocultados.
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5
)	Dados confidenciais ocultados.
(
6
)	Dados confidenciais ocultados.
(
7
)	Dados confidenciais ocultados.
(
8
)	Dados confidenciais ocultados.
(
9
)	Dados confidenciais ocultados.
(
10
)	Dados confidenciais ocultados.