C‑282/24. sz. ügy
Polismyndigheten kontra Konkurrensverket
(a Högsta förvaltningsdomstolen [Svédország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
A Bíróság ítélete (harmadik tanács), 2025. október 16.
„ Előzetes döntéshozatal – Közbeszerzési szerződések – A 2014/24/EU irányelv – 72. cikk – A keretmegállapodás teljesítés közben történő módosítása – A módosításnak a 72. cikk (2) bekezdésében meghatározott értéket el nem érő értéke – A keretmegállapodásban foglalt díjazási modell módosítása – Keretmegállapodás lényeges módosítása – A keretmegállapodás általános jellegének megváltoztatása ”
Jogszabályok közelítése – Szolgáltatásnyújtásra, árubeszerzésre és építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásai – 2014/24 irányelv – A szerződés teljesítése – Szerződések új közbeszerzési eljárás nélküli módosítása, azok tartama alatt – A módosításnak a 72. cikk (2) bekezdésében meghatározott értéket el nem érő értéke – A keretmegállapodás általános jellegének megváltoztatása – Fogalom – A keretmegállapodás díjazási módszerének olyan módosítása, amely e keretmegállapodás teljes értékének csupán csekély módosítását eredményezi – Kizártság – Kivétel – E keretmegállapodás egyensúlyának alapvető megváltozása
(2014/24 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 72. cikk, (2) bekezdés)
(lásd: 21–23., 26–30., 34–37., 41., 46–49. pont és a rendelkező rész)
Összefoglalás
Egy olyan jogvita keretében, amely egy ajánlatkérő szervvel szemben amiatt kiszabott bírsággal kapcsolatos, hogy új közbeszerzési eljárás megindítása nélkül módosította csekély mértékben a teljesítés alatt álló keretmegállapodásokat, a Bíróság értelmezi a 2014/24 irányelv(1) 72. cikkének (2) bekezdésében szereplő „a szerződés általános jellegének megváltoztatása” fogalmát, amely új közbeszerzési eljárás megindítását vonja maga után.
A Polismyndigheten (svéd rendőrség), miután gépjárművontatási szolgáltatásra irányuló közbeszerzési eljárást indított, 2021-ben keretszerződést kötött a Lidköpings Biltjänst Hyr AB‑vel. A közbeszerzési eljárás keretében rögzített árat határoztak meg az olyan megbízások esetén, ahol a jármű átvételi helye a jármű visszaszállítási helyének 10 km‑es körzetében volt, a megtett távolság fennmaradó részére pedig kilométerenként meghatározott kiegészítő árat.
Ugyanebben az évben a rendőrség megállapodott a Lidköpings Biltjänst Hyr AB‑val a keretmegállapodásban előírt díjazási feltételek módosításáról annak érdekében, hogy kiegyenlítsék a költségeknek az eltérő rendőrségi területek közötti elosztását. A módosítás azzal a hatással járt, hogy a rögzített és változó árak közötti egyensúly megváltozott és az árszintek olyan mértékben módosultak, hogy a szerződés teljes értéke csak csekély mértékben változott.
A Konkurrensverket (versenyhatóság, Svédország) a Förvaltningsrätten i Stockholm (stockholmi közigazgatási bíróság, Svédország) előtt keresetet indított a rendőrséggel szemben bírság kiszabása iránt amiatt, hogy ez utóbbi új közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül módosította e keretmegállapodást. E bíróság helyt adott e kérelemnek, mivel úgy ítélte meg, hogy a szóban forgó módosításokat lényegesnek kell tekinteni, és azok megváltoztatják a Lidköpings Biltjänst Hyrrel kötött keretmegállapodás általános jellegét.
Mivel a rendőrség által benyújtott fellebbezést elutasították, az fellebbezést nyújtott be a Högsta förvaltningsdomstolenhez (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Svédország), amely a kérdést előterjesztő bíróság. A legfelsőbb közigazgatási bíróság megállapítja, hogy a rendőrség által végzett számítás szerint e keretmegállapodás módosításainak értéke alacsonyabb a 2014/24 irányelv 72. cikkének (2) bekezdésében előírt értékeknél. Ennélfogva meg kell határozni, hogy a módosítások úgy tekinthetők-e, mint amelyek megváltoztatták a keretmegállapodás általános jellegét.
A kérdést előterjesztő bíróság így arra keresi a választ, hogy a legalacsonyabb ár szempontja alapján odaítélt keretmegállapodásban foglalt díjazási módszer módosítását, amelynek során a rögzített és változó árak közötti egyensúly megváltozik, és az árszintek olyan mértékben módosulnak, hogy e keretmegállapodás teljes értéke csak csekély mértékben változik, úgy kell-e tekinteni, hogy a 2014/24 irányelv 72. cikkének (2) bekezdése rendelkezés értelmében véve megváltoztatja az említett keretmegállapodás általános jellegét.
A Bíróság megállapítja, hogy az ilyen módosítás nem tekinthető úgy, mint amely megváltoztatja az említett keretmegállapodás általános jellegét, kivéve ha az a keretmegállapodás egyensúlyának alapvető megváltozásához vezet.
A Bíróság álláspontja
A 2014/24 irányelv 72. cikkének (2) bekezdésében szereplő, „a keretmegállapodás általános jellegének megváltoztatása” fogalom terjedelmének meghatározása érdekében a Bíróság figyelembe veszi e rendelkezés szövegét, összefüggéseit és az ezen irányelv által követett célokat.
Először is, e fogalom a szokásos jelentésénél fogva kizárólag a keretmegállapodások olyan terjedelmű módosításaira vonatkozik, amelyek a piac vagy a keretmegállapodás egészének átalakításához vezetnek. A 2014/24 irányelv 72. cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy azt alkalmazni kell „anélkül, hogy ellenőrizni kellene, hogy a (4) bekezdés a)–d) pontjában foglalt feltételek teljesülnek‑e”. Márpedig az olyan módosítást, amely e feltételek valamelyikének megfelel, ezen irányelv 72. cikke (4) bekezdésének megfelelően lényegesnek kell tekinteni. Ennélfogva azt a kérdést, hogy valamely keretmegállapodás módosítása lényeges‑e, vagy sem, az uniós jogalkotó nem tekintette döntőnek annak meghatározása szempontjából, hogy e módosítás megváltoztatja‑e ezen keretmegállapodásnak a 2014/24 irányelv 72. cikkének (2) bekezdése értelmében vett „általános jellegét”.
Másodszor, ami ez utóbbi rendelkezés szövegkörnyezetét illeti, a Bíróság megállapítja, hogy a 2014/24 irányelv 72. cikkének (5) bekezdésére tekintettel e rendelkezés eltérést jelent azon elvtől, amely szerint a keretmegállapodást nem lehet módosítani új közbeszerzési eljárás lefolytatása nélkül, így a 72. cikk (2) bekezdésében foglalt módosítási lehetőséget szigorúan kell értelmezni. E tekintetben kétségtelen, hogy a 2014/24 irányelv (107) preambulumbekezdésének első albekezdése hallgatólagosan a Bíróságnak a 2014/24 irányelv alkalmazását megelőző helyzetekre vonatkozó ítélkezési gyakorlatára hivatkozik, amely szerint lényegében új közbeszerzési eljárást kell indítani, ha az eredeti szerződést lényegesen módosítják, például olyan módosításokkal, amelyek megkérdőjelezhetik a szerződés odaítélését.
Mindazonáltal az uniós jogalkotó azáltal, hogy e preambulumbekezdés második albekezdésében előírta, hogy „az olyan szerződésmódosításokat, amelyek a szerződés értékét csak kismértékben, egy adott értéket meg nem haladóan változtatják meg, minden esetben új közbeszerzési eljárás lebonyolítása nélkül lehetővé kell tenni”, ezen ítélkezési gyakorlatot kívánta árnyalni. Ily módon széles körű lehetőséget biztosít az olyan módosítások egyszerűsített végrehajtására, amelyek rendes körülmények között új közbeszerzési eljárás alkalmazását tennék szükségessé, mivel e módosítások bizonyos értékhatárok alatt maradnak, jóllehet ez a lehetőség nem következik a Bíróságnak a 2014/24 irányelv alkalmazását megelőző helyzetekre vonatkozó ítélkezési gyakorlatából.
Ezenkívül a 2014/24 irányelv 72. cikke (1), (2) és (4) bekezdésének összehasonlításából kitűnik, hogy az uniós jogalkotó úgy döntött, hogy eltérő kifejezéseket használ annak érdekében, hogy egyrészt a keretmegállapodás általános jellegét megváltoztató módosításokra, másrészt pedig annak lényeges módosításaira vonatkozzon.
Végezetül a 2014/24 irányelv 72. cikkének szerkezetére tekintettel e rendelkezés olyan értelmezése, amely azonosnak tekinti a lényeges módosítások és a szerződés vagy keretmegállapodás általános jellegét megváltoztató módosítások fogalmát, megfosztaná hatékony érvényesülésétől ezen irányelv 72. cikke (1) bekezdésének a) és c) pontját, valamint (2) bekezdését. Mivel ugyanis e rendelkezések nem alkalmazandók az érintett szerződés vagy keretmegállapodás általános jellegét megváltoztató módosításokra, az ilyen azonos kezelés azt jelentené, hogy e rendelkezések csak olyan nem lényeges módosítások elfogadását teszik lehetővé, amelyekre a 2014/24 irányelv 72. cikke (1) bekezdésének e) pontja alapján mindenképpen sor kerülhet anélkül, hogy új közbeszerzési eljárást kellene lefolytatni.
Végül, ami a 2014/24 irányelv célkitűzéseit illeti, a Bíróság megállapítja, hogy ezen irányelv 72. cikke az egyenlő bánásmód és az átláthatóság elve tiszteletben tartásának biztosítására irányul, miközben lehetővé teszi az ajánlatkérő szervek számára, hogy gyakorlatias megoldást alkalmazzanak azon előre nem látható körülményekkel kapcsolatban, amelyek miatt egy közbeszerzési szerződést módosítani kell annak tartama alatt.
Mindezek alapján a Bíróság úgy ítéli meg, hogy a keretmegállapodás általános jellegének megváltoztatása fogalma elkülönül annak lényegi módosításától. Az előbbi fogalom tehát csak a legjelentősebb lényegi módosításokra vonatkozik, amelyek a keretmegállapodás tárgyának vagy a keretmegállapodás típusának alapvető megváltoztatását, illetve a keretmegállapodás egyensúlyának alapvető megváltozását jelentik, és amelyek mértéke olyan jelentős, hogy a keretmegállapodás egészének átalakítását eredményezik.
Ebből következik, hogy önmagában az a körülmény, hogy valamely módosítás befolyásolhatta volna az érintett keretmegállapodás megkötésére irányuló, a 2014/24 irányelv 72. cikke (4) bekezdésének a) pontjában említett eredeti eljárás kimenetelét, önmagában nem elegendő annak megállapításához, hogy e módosítás megváltoztatja e keretmegállapodás általános jellegét.
Ebben az összefüggésben a Bíróság hangsúlyozza, hogy valamely keretmegállapodás díjazási módszerének olyan módosítása, amely e megállapodás teljes értékének csekély mértékű módosítását vonja maga után, semmiképpen nem vonhatja maga után e keretmegállapodás tárgyának vagy az érintett keretmegállapodás típusának alapvető megváltoztatását.
Ezzel szemben nem zárható ki teljes mértékben, hogy az ilyen módosítás kivételes körülmények között e keretmegállapodás egyensúlyának alapvető megváltozásához, és így általános jellegének megváltoztatásához vezethet. Ez az eset áll fenn akkor, ha az érintett keretmegállapodás díjazási módszerének felülvizsgálata a keretmegállapodás rendszerének olyan megzavarását vonja maga után, amely azt eredményezi, hogy e keretmegállapodás nyertes ajánlattevője vagy nyertes ajánlattevői lényegesen kedvezőbb helyzetbe kerülnek annál, mint amely az eredetileg megállapított díjazási módszer alkalmazásából eredt volna.
1      A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 65. o.; helyesbítések: HL 2015. L 275., 68. o.; HL 2020. L 211., 22. o.; HL L, 2023/90063). Ezen irányelv 72. cikkének (2) bekezdése lényegében előírja a közbeszerzési szerződés vagy keretmegállapodás korlátozott értékű módosításának lehetőségét anélkül, hogy új közbeszerzési eljárásra lenne szükség, feltéve azonban, hogy e módosítások nem változtatják meg a szerződés vagy keretmegállapodás általános jellegét.