62003CC0386_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Il presente ricorso fornisce alla Corte una nuova occasione per esaminare una misura nazionale di attuazione della direttiva del Consiglio 15 ottobre 1996, 96/67/CE, relativa all’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità (2) .
2. In questo caso, la Commissione delle Comunità europee mira a far dichiarare che, avendo adottato misure incompatibili con gli artt. 16 e 18 della direttiva 96/67, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza della medesima direttiva.
3. Di recente, in una sentenza del 9 dicembre 2004 (3), la Corte ha avuto modo di pronunciarsi sulla compatibilità della normativa italiana con la direttiva 96/67. Segnatamente, essa ha affermato che è contrario alla direttiva 96/67 l’obbligo di riassunzione del personale imposto dalla legge nazionale ai prestatori di servizi che accedono al mercato dei servizi di assistenza a terra in un aeroporto.
4. Peraltro, la Corte era già stata chiamata a interpretare l’art. 16, n. 3, della direttiva in parola in una sentenza del 16 ottobre 2003 (4) . In particolare, vi si legge che detto articolo «osta a che l’ente gestore di un aeroporto subordini l’accesso al mercato dell’assistenza a terra nell’aeroporto al versamento, da parte del prestatore di servizi di assistenza a terra o dell’utente che pratica l’autoassistenza, di un canone di ammissione che costituisca la contropartita economica della concessione di un’opportunità di guadagno e che vada ad aggiungersi al canone che il detto prestatore o utente versa per la messa a disposizione degli impianti aeroportuali».
5. Nella presente causa, la Corte dovrà integrare le due ricordate sentenze, chiarendo se uno Stato membro possa consentire all’ente gestore di un aeroporto di esigere, dai nuovi prestatori di servizi che accedono al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti, non soltanto che essi riassumano il personale già impiegato dall’impresa in precedenza operante sul medesimo mercato, ma altresì che essi contribuiscano al finanziamento dei costi dovuti alla mancata riassunzione di tali lavoratori, principalmente gli oneri di licenziamento.
I – Quadro normativo
A – Il diritto comunitario
6. La direttiva 96/67 prevede un sistema di progressiva liberalizzazione del mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità.
7. Ai termini del quinto ‘considerando’ di tale direttiva, «l’apertura dell’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra è un provvedimento che deve contribuire alla riduzione dei costi di gestione delle compagnie aeree e al miglioramento della qualità offerta agli utenti».
8. Inoltre, secondo il nono ‘considerando’ della direttiva 96/67, «il libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra è compatibile con il buon funzionamento degli aeroporti comunitari».
9. Nell’ambito di siffatta apertura del mercato, il legislatore comunitario ha previsto, da un lato, che l’accesso agli impianti aeroportuali – il quale deve essere garantito ai prestatori autorizzati a fornire servizi di assistenza a terra e agli utenti autorizzati a praticare l’autoassistenza – «deve poter comportare la riscossione di un corrispettivo economico» (5) .
10. D’altro canto, esso ha considerato che «gli Stati membri devono conservare il potere di garantire un adeguato livello di protezione sociale al personale delle imprese che forniscono servizi di assistenza a terra» (6) .
11. Gli artt. 16 e 18 della direttiva 96/67 sviluppano questi due aspetti della disciplina comunitaria.
12. L’art. 16 della direttiva, rubricato «Accesso agli impianti», è formulato nei seguenti termini:
«1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire ai prestatori di servizi e agli utenti che intendono praticare l’autoassistenza l’accesso agli impianti aeroportuali, nella misura in cui detto accesso è una condizione necessaria per l’esercizio delle loro attività. Qualora l’ente di gestione o, all’occorrenza, l’autorità pubblica o un altro ente che lo controlla imponga condizioni all’accesso, queste devono essere pertinenti, obiettive, trasparenti e non discriminatorie.
(…)
3. Qualora l’accesso agli impianti aeroportuali comporti la riscossione di un corrispettivo economico, questo sarà determinato in base a criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori».
13. All’art. 18 della direttiva 96/67, rubricato «Protezione sociale e dell’ambiente», si legge che:
«Fatta salva l’applicazione delle disposizioni della presente direttiva e nel rispetto delle altre disposizioni del diritto comunitario, gli Stati membri possono adottare le misure necessarie per garantire la tutela dei diritti dei lavoratori e il rispetto dell’ambiente».
14. Da ultimo, poiché tale disposizione comunitaria è stata oggetto delle osservazioni delle due parti, si rammenta che, ai sensi dell’art. 1, n. 1, della direttiva del Consiglio 12 marzo 2001, 2001/23/CE, concernente il riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di imprese o di stabilimenti (7) :
«a) La presente direttiva si applica ai trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di imprese o di stabilimenti ad un nuovo imprenditore in seguito a cessione contrattuale o a fusione.
b) Fatta salva la lettera a) e le disposizioni seguenti del presente articolo, è considerato come trasferimento ai sensi della presente direttiva quello di un’entità economica che conserva la propria identità, intesa come insieme di mezzi organizzati al fine di svolgere un’attività economica, sia essa essenziale o accessoria».
15. Dal canto suo, l’art. 3, n. 1, primo comma, della direttiva 2001/23 prescrive che «i diritti e gli obblighi che risultano per il cedente da un contratto di lavoro o da un rapporto di lavoro esistente alla data del trasferimento sono, in conseguenza di tale trasferimento, trasferiti al cessionario».
B – Il diritto nazionale
16. In Germania, la direttiva 96/67 è stata attuata principalmente attraverso la legge dell’11 novembre 1997 sui servizi di assistenza a terra negli aeroporti
(Gesetz über Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen) (8), e il regolamento del 10 dicembre 1997, relativo ai servizi di assistenza a terra negli aeroporti (Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen, in prosieguo: la «BADV») (9) .
17. L’art. 8, n. 2, della BADV, rubricato «Condizioni», prevede che:
«(2) Il gestore dell’aeroporto può esigere da un prestatore di servizi, ovvero da un utente che pratica l’autoassistenza, la riassunzione di lavoratori, in funzione della quota di servizi di assistenza a terra cedutagli. I lavoratori sono scelti in base a criteri pertinenti, avuto particolare riguardo all’attività esercitata. Fatto salvo l’articolo 613 bis del codice civile, trova applicazione l’articolo 9, paragrafo 3, terzo comma» (10) .
18. L’art. 9 della BADV, rubricato «Accesso», è formulato nei seguenti termini:
«(1) Il gestore dell’aeroporto e il prestatore di servizi d’assistenza a terra o l’utente che pratica l’autoassistenza sono tenuti a stipulare un contratto sull’utilizzazione della parte necessaria e disponibile dell’aeroporto e delle sue infrastrutture nonché sui corrispettivi da versare al gestore ai sensi del presente regolamento, e sulle condizioni che devono essere soddisfatte dal prestatore di servizi o dall’utente che pratica l’autoassistenza ai sensi dell’articolo 8.
(2) Il gestore dell’aeroporto vigila affinché l’accesso agli impianti aeroportuali da parte dei prestatori di servizi e degli utenti di cui al presente regolamento non venga ingiustamente ostacolato, nella misura in cui esso è necessario per l’esercizio della loro attività. Se il gestore dell’aeroporto subordina l’accesso a talune condizioni, queste devono essere pertinenti, obiettive, trasparenti e non discriminatorie.
(3) Il gestore dell’aeroporto è legittimato a percepire dai prestatori di servizi e utenti che praticano l’autoassistenza un corrispettivo per l’accesso ai suoi impianti nonché per la loro messa a disposizione e utilizzo. Tale corrispettivo è fissato, previa consultazione del comitato degli utenti, secondo criteri pertinenti, oggettivi, trasparenti e non discriminatori e può, alla stregua di un canone commerciale, essere in particolare destinato ad assicurare l’autofinanziamento dell’aeroporto. Ai fini della determinazione dell’ammontare di tale corrispettivo, l’ente gestore dell’aeroporto può tenere conto, fino al concorrere di un ammontare adeguato, delle spese necessarie per la riattivazione dei servizi di assistenza a terra da parte dei prestatori di servizi e degli utenti che praticano l’autoassistenza, e, in particolare, dei costi connessi alla mancata riassunzione dei lavoratori».
II – Il procedimento precontenzioso
19. Sulla scorta di un’analisi della normativa tedesca, la Commissione ha ritenuto che gli artt. 8, n. 2 e 9, n. 3, della BADV comportassero un’erronea trasposizione nel diritto interno degli artt. 16 e 18 della direttiva 96/67. Pertanto, essa ha indirizzato al governo tedesco una lettera di diffida in data 28 febbraio 2000.
20. Nella sua risposta del 16 maggio 2000, il governo tedesco ha contestato le censure di inadempimento mossegli.
21. Non essendo persuasa da tale risposta, la Commissione ha inviato al governo tedesco un parere motivato in data 21 marzo 2002, nel quale essa ha ribadito le proprie censure.
22. Poiché anche la risposta data a tale parere motivato è stata ritenuta insoddisfacente, la Commissione, ai sensi dell’art. 226 CE, ha proposto il presente ricorso, iscritto al ruolo della Corte il 12 settembre 2003.
III – Il ricorso
23. Nell’ambito del ricorso in esame, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza della direttiva 96/67, avendo adottato gli artt. 8, n. 2 e 9, n. 3, della BADV, che costituiscono misure incompatibili con gli artt. 16 e 18 della medesima direttiva. Essa domanda altresì che lo Stato membro sia condannato alle spese.
24. La Commissione contesta quindi alla Repubblica federale di Germania la violazione di due norme della direttiva 96/67, segnatamente gli artt. 16 e 18. Esaminerò dapprima la censura mossa in relazione alla violazione dell’art. 18 della direttiva 96/67, e, di seguito, quella riguardante la violazione dell’art. 16.
A – Sulla censura relativa alla violazione dell’art. 18 della direttiva 96/67
1. Argomenti delle parti
25. Innanzitutto, la Commissione rileva che le misure di protezione generale adottate dagli Stati membri in attuazione della direttiva 2001/23 si applicano anche al settore dei servizi di assistenza a terra. In tal senso, essa osserva che, allorché l’apertura del mercato contemplata dalla direttiva 96/67 comporti un trasferimento di impresa o di stabilimento ai sensi dell’art. 1, n. 1, lett. b), della direttiva 2001/23, i diritti e gli obblighi risultanti per il cedente da un contratto di lavoro o da un rapporto di lavoro esistente alla data del trasferimento sono, in conseguenza di tale trasferimento, trasferiti al cessionario.
26. Ciò premesso, la Commissione puntualizza che il proprio ricorso mira a far dichiarare che, nei casi non rientranti nell’ambito applicativo della direttiva 2001/23, le misure di cui agli artt. 8, n. 2 e 9, n. 3, della BADV hanno un effetto discriminatorio tra l’ente gestore dell’aeroporto, da una parte, e gli altri prestatori di servizi ed utenti che praticano l’autoassistenza, dall’altra, ostacolando così l’accesso al mercato da parte di questi ultimi e falsando altresì la concorrenza tra queste due categorie.
27. Le disposizioni nazionali in questione, invero, consentirebbero all’ente gestore dell’aeroporto di esonerarsi dai costi concernenti i lavoratori che esso non può più assumere a causa della perdita di quote di mercato, connessa all’apertura del medesimo, facendoli ricadere totalmente, o quantomeno in parte, in capo ai nuovi arrivati sul mercato, così aumentando il costo di ingresso nel mercato per questi ultimi. Dalla formulazione delle suddette norme nazionali si evincerebbe chiaramente che questa possibilità di ripercuotere all'esterno i costi è prevista solamente a vantaggio dell’ente gestore dell’aeroporto, mentre gli altri prestatori di servizi e gli utenti che praticano l’autoassistenza, che pure perdono quote di mercato in seguito all’apertura del mercato, non potrebbero avvalersi di analoghe facoltà, e dovrebbero sopportare essi stessi l’integralità dei «costi sociali» derivanti da un’eventuale perdita delle loro attività.
28. La Commissione ritiene inoltre che l’art. 8, n. 2, della BADV abbia l’effetto di porre un obbligo dissimulato di riassunzione del personale in capo agli operatori che accedono al mercato dei servizi di assistenza a terra in un aeroporto, il che sarebbe vietato ai sensi dell’art. 18 della direttiva 96/67.
29. Da ultimo, essa evidenzia che il meccanismo previsto dalla normativa tedesca privilegia gli interessi economici dell’ente gestore dell’aeroporto e non, invece, la tutela dei lavoratori.
30. Il governo tedesco replica a questi argomenti osservando che la disciplina nazionale rispetta l’obiettivo della direttiva, in quanto consente la liberalizzazione graduale dell’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra in condizioni concorrenziali e paritarie, pur tenendo conto della peculiare posizione degli enti gestori degli aeroporti, che in passato erano imprese statali.
31. Il governo tedesco rileva inoltre che l’art. 8, n. 2, della BADV istituisce un sistema basato sulla negoziazione tra il vecchio ente gestore dell’aeroporto e il nuovo operatore, così creando un meccanismo teso, per quanto possibile, alla salvaguardia dei contratti di lavoro nel contesto del trasferimento dell’attività.
32. Secondo il governo tedesco, il combinato disposto degli artt. 8, n. 2, e 9, n. 3, della BADV mira a fondare un giusto equilibrio tra la tutela dei lavoratori e l’obiettivo della liberalizzazione, in altre parole, tra gli interessi dell’ente gestore dell’aeroporto, quelli dei lavoratori e quelli dei nuovi operatori di mercato. A suo avviso, se l’ente gestore dell’aeroporto dovesse sopportare da solo i costi dovuti alla mancata riassunzione dei lavoratori da parte dei nuovi prestatori di servizi, esso sarebbe svantaggiato rispetto alla concorrenza da parte di questi ultimi.
33. Del resto, l’art. 8, n. 2, della BADV comporterebbe per il nuovo concorrente e per l’ente gestore dell’aeroporto soltanto un obbligo di negoziare un accordo sulla riassunzione dei lavoratori, e non già un obbligo di riassunzione dei medesimi, come nella summenzionata causa Commissione/Italia. Pertanto la sentenza con cui quest’ultima è stata decisa, e a cui fa riferimento la Commissione, non potrebbe essere estesa al contesto in esame.
34. Per il governo tedesco, inoltre, è unicamente a titolo residuale che la normativa nazionale prevede che l’ente gestore dell’aeroporto possa ripartire tra gli operatori di mercato i «costi sociali» prodotti dalla liberalizzazione e dal rifiuto di riassumere i lavoratori, in modo equo e proporzionale, secondo criteri pertinenti, obiettivi,
trasparenti e non discriminatori.
35. Peraltro, le disposizioni controverse della BADV non costituirebbero ostacoli discriminatori all’accesso al mercato, in quanto la partecipazione ai costi dovuti alla mancata riassunzione dei lavoratori spetterebbe in modo proporzionale a tutti i prestatori di servizi.
36. Infine, il governo tedesco ammette che la normativa regolamentare controversa va oltre le fattispecie disciplinate dalla direttiva 2001/23. Difatti, la circostanza che l’ente gestore dell’aeroporto trasferisca soltanto una certa percentuale dell’attività di assistenza a terra potrebbe consentire di escludere che vi sia un trasferimento d’impresa ai sensi di tale direttiva, in mancanza di un insieme organizzato di persone e di elementi che permetta di esercitare un’attività economica nel perseguimento di un obiettivo proprio.
2. Valutazione
37. In primo luogo, rilevo che le parti convengono sul fatto che la disposizione tedesca di cui al combinato degli artt. 8, n. 2, e 9, n. 3 della BADV eccede l'ambito di applicazione della direttiva 2001/23, e per questa ragione l’analisi può essere condotta con riferimento unicamente alle norme pertinenti della direttiva 96/67 (11) .
38. Ciò premesso, ritengo che la prima censura mossa dalla Commissione, relativa alla violazione dell’art. 18 della direttiva 96/67 da parte della Repubblica federale di Germania, sia fondata. Per convincersene occorre a mio parere esaminare per sommi capi, innanzitutto, la decisione della Corte nella precitata sentenza Commissione/Italia.
39. Nell’ambito di quel procedimento per inadempimento, la Commissione rimproverava alla Repubblica italiana di imporre, in ogni ipotesi di trasferimento di attività concernente categorie di servizi di assistenza a terra, il passaggio del personale dal precedente prestatore del servizio al soggetto subentrante, in misura proporzionale alla quota di traffico o di attività rilevata da quest’ultimo.
40. Al fine di valutare la fondatezza di tale censura, la Corte ha rilevato (12) che il potere degli Stati membri di garantire un adeguato livello di protezione sociale al personale delle imprese che forniscono servizi di assistenza a terra «non comporta una competenza normativa illimitata e deve essere esercitato in modo tale da non pregiudicare l’effetto utile della direttiva 96/67 e gli obiettivi da essa perseguiti». Ebbene, essa ha rilevato che «la detta direttiva mira ad assicurare l’apertura del mercato dell’assistenza a terra, apertura che, secondo il quinto ‘considerando’ della medesima direttiva, deve tra l’altro contribuire a ridurre i costi di gestione delle compagnie aeree» (13) .
41. In tale contesto, la Corte ha ritenuto che l’interpretazione secondo cui l’art. 18 della direttiva 96/67 non osta alla previsione di un obbligo di riassunzione del personale impiegato dal precedente prestatore di servizi in capo alle imprese che accedono al mercato dell’assistenza a terra «renderebbe oltremodo difficile l’accesso (...) di nuovi prestatori di servizi» a tali mercati.
Con ciò si metterebbe in discussione l’uso razionale delle infrastrutture aeroportuali e la riduzione dei costi dei servizi implicati per gli utenti (14) .
42. Analogamente, la Corte ha affermato che «l’obbligo imposto alle imprese interessate (...) di riassumere il personale del precedente prestatore di servizi svantaggia i nuovi concorrenti potenziali rispetto alle imprese già operanti e compromette l’apertura dei mercati dell’assistenza a terra, con la conseguenza di nuocere all’effetto utile della direttiva 96/67» (15) . Ne risulta, secondo la Corte, che «la normativa controversa pregiudica la finalità perseguita da tale direttiva, vale a dire l’apertura dei mercati interessati e la creazione delle condizioni adeguate in vista di una concorrenza intracomunitaria in questo settore» (16) . Una siffatta disciplina è stata quindi ritenuta incompatibile con la direttiva 96/67.
43. Può un siffatto ragionamento, svolto dalla Corte con riguardo ad una misura nazionale che impone ai soggetti che intendono accedere al mercato dei servizi di assistenza a terra la riassunzione dei lavoratori, estendersi alla valutazione della compatibilità della disposizione tedesca contenuta nella BADV con la direttiva 96/67? Per quanto riguarda, in primo luogo, l’art. 8, n. 2, di tale disciplina nazionale, ritengo che si debba dare una risposta affermativa.
44. In realtà, anche se nell’ordinamento tedesco l’obbligo di riassunzione dei lavoratori appare meno evidente rispetto a quanto lo fosse nel caso italiano, esso si rivela ad un più attento esame delle norme tedesche.
45. In tal senso, alla luce della lettura delle disposizioni in parola, non sembra convincente l’argomento difensivo del governo tedesco, secondo cui i soggetti che accedono al mercato dei servizi di assistenza a terra sarebbero obbligati unicamente
ad accordarsi con l’ente gestore dell’aeroporto circa la questione della riassunzione dei lavoratori. A tale riguardo, è opportuno rammentare che l’art. 8, n. 2, della BADV prevede espressamente che «il gestore dell’aeroporto può esigere
da un prestatore di servizi, ovvero da un utente che pratica l’autoassistenza, la riassunzione di lavoratori, in funzione della quota di servizi di assistenza a terra cedutagli» (17) .
46. Quindi, a mio avviso, indubbiamente la disposizione tedesca consente espressamente all’ente gestore di un aeroporto di imporre, a un prestatore di servizi o a un utente che pratica l’autoassistenza, la riassunzione dei lavoratori in funzione della quota di servizi di assistenza a terra che gli è stata ceduta, e ciò in linea generale, al di là dell’ipotesi particolare di un trasferimento d’impresa ai sensi dell’art. 1 della direttiva 2001/23.
47. Di conseguenza, in linea con quanto la Corte ha statuito nella sentenza Commissione/Italia, cit., una siffatta disposizione nazionale dovrebbe essere considerata incompatibile con l’art. 18 della direttiva 96/67. In effetti, tale norma nazionale, allorché viene applicata dall’ente gestore di un aeroporto, appare idonea a rendere eccessivamente difficoltoso l’accesso dei nuovi prestatori di servizi al mercato dei servizi di assistenza a terra in questione, a penalizzare i nuovi concorrenti potenziali rispetto alle imprese già operanti sul mercato, e, da ultimo, a compromettere l’apertura dei mercati dei servizi di assistenza a terra, così nuocendo all’effetto utile della direttiva 96/67.
48. Se passiamo ora ad esaminare il meccanismo istituito dalla
normativa tedesca nel suo insieme, alla luce dell’art. 18 della direttiva, come ha fatto la Commissione, deve rilevarsi che esso implica due aspetti: da un lato, come si è appena detto, la facoltà per l’ente gestore dell’aeroporto di esigere da un prestatore di servizi o da un utente che pratica l’autoassistenza che esso riassuma i lavoratori in proporzione ai servizi di assistenza a terra che gli sono stati ceduti, e, dall’altro, la facoltà dell’ente di «tenere conto, fino al concorrere di un ammontare adeguato, delle spese necessarie per la riattivazione dei servizi di assistenza a terra da parte dei prestatori di servizi e degli utenti che praticano l’autoassistenza, e, in particolare, dei costi connessi alla mancata riassunzione dei lavoratori», ai sensi dell’art. 9, n. 3, della BADV.
49. Questi due aspetti del meccanismo tedesco sono collegate; invero, dalla lettura combinata degli artt. 8, n. 2, e 9, n. 3, ultimo comma, della BADV, si può evincere che, in caso di rifiuto – da parte di uno o più prestatori di servizi o di utenti che praticano l’autoassistenza – di riassumere dei lavoratori in funzione della quota di servizi di assistenza a terra loro ceduta, l’ente gestore avrà sempre la possibilità di ripartire tra gli operatori del mercato in questione l'onere finanziario risultante da questa mancata riassunzione dei lavoratori. In tal modo, l’ente gestore dell’aeroporto non dovrà sopportare da solo il «costo sociale» dovuto alla liberalizzazione del mercato dei servizi di assistenza a terra.
50. Per questa ragione ritengo che la facoltà attribuita all’ente gestore dell’aeroporto dall’art. 9, n. 3, della BADV, sia tale da favorire gli interessi economici dell’ente gestore dell’aeroporto più che non la tutela dei lavoratori. Ne consegue, a mio avviso, che la norma in parola è incompatibile con l’art. 18 della direttiva 96/67.
51. E’ pur vero che, secondo il governo tedesco, l’art. 9, n. 3, della BADV dovrebbe essere interpretato come avente l’effetto di stimolare i nuovi operatori di mercato a negoziare con l’ente gestore dell’aeroporto le condizioni per la ripresa dell’attività nell’interesse dei lavoratori (18) . Tuttavia, non credo che una simile interpretazione sia in grado di smentire quella secondo cui tale disposizione ha principalmente per oggetto la salvaguardia degli interessi economici dell’ente gestore dell’aeroporto. Del resto, l’impatto di tale disposizione sulla tutela dei lavoratori appare troppo aleatorio e troppo indiretto per poterla considerare una corretta trasposizione dell’art. 18 della direttiva 96/67, che, si rammenta, fa riferimento alle «misure necessarie per garantire la tutela dei diritti dei lavoratori».
52. Detto in altri termini, ritengo che l’art. 9, n. 3, della BADV non rispetti il criterio della necessità di cui alla citata disposizione della direttiva 96/67. In effetti, la facoltà – che il diritto tedesco attribuisce all’ente gestore dell’aeroporto – di ripartire tra gli operatori del mercato in questione l'onere finanziario risultante dalla mancata riassunzione dei lavoratori, non può essere considerata alla stregua di una misura atta a tutelare i diritti dei lavoratori. A mio parere, dunque, la norma tedesca censurata non è, in ogni caso, necessaria al fine di assicurare la tutela dei diritti dei lavoratori in questione.
53. In definitiva, ritengo che anche questo secondo aspetto della normativa tedesca sia incompatibile con l’art. 18 della direttiva 96/67.
54. La prima censura della Commissione deve quindi, a mio parere, ritenersi fondata.
B – Sulla censura relativa alla violazione dell’art. 16 della direttiva 96/67
1. Argomenti delle parti
55. La Commissione afferma che l’art. 9, n. 3, ultimo comma, della BADV viola, altresì, l’art. 16, n. 3, della direttiva 96/67. Infatti, ai sensi di quest’ultima disposizione, il corrispettivo economico, che può essere posto a carico dei prestatori di servizi di assistenza a terra e degli utenti che praticano l’autoassistenza, dovrebbe essere determinato sulla base di criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori.
56. La Commissione richiama la sentenza Flughafen Hannover-Langenhagen, cit., a sostegno della propria tesi, secondo cui l’ammontare di un corrispettivo economico, riscosso in forza dell’art. 16, n. 3, della direttiva 96/67, può essere pertinente e obiettivo soltanto se si fonda sui costi sopportati dall’ente gestore dell’aeroporto per garantire l’accesso alle proprie infrastrutture agli altri prestatori di servizi ed utenti che praticano l’autoassistenza (con l’aggiunta di un profitto adeguato). Di conseguenza, gli oneri che l’ente gestore dell’aeroporto deve sostenere in ragione della mancata riassunzione dei lavoratori non potrebbero essere computati ai fini della determinazione del corrispettivo economico di cui all’art. 16, n. 3, della direttiva 96/67.
57. Per contro, secondo il governo tedesco, questa disposizione della direttiva 96/67 non osta al diritto nazionale censurato dalla Commissione, poiché essa disciplina, in realtà, il diritto dell’ente gestore dell’aeroporto di esigere un corrispettivo economico come contropartita dell’accesso agli impianti dell’aeroporto. Orbene, non sarebbe possibile ritenere che l’art. 9, n. 3, della BADV regoli l’accesso agli impianti dell’aeroporto, giacché esso costituisce invece un incentivo, per i nuovi operatori del mercato, a negoziare con l’ente gestore dell’aeroporto le condizioni della ripresa dell’attività nell’interesse dei lavoratori.
58. Peraltro, il governo tedesco sostiene che il corrispettivo economico di cui all’art. 16, n. 3, della direttiva 96/67 non debba essere inteso come limitato alla sola copertura dei costi degli impianti aeroportuali. Infatti, se è consentito includere nel corrispettivo economico un margine di guadagno, a fortiori deve ritenersi lecito includervi la ripartizione dei costi dovuti alla mancata riassunzione dei lavoratori.
2. Valutazione
59. A mio parere, la censura della Commissione concernente la violazione, da parte della Repubblica federale di Germania, dell’art. 16, n. 3, della direttiva 96/67 è fondata.
60. Occorre innanzitutto rammentare che, nella sentenza Flughafen Hannover-Langenhagen, cit., la Corte ha dichiarato che la direttiva 96/67, ed in particolare l’art. 16, n. 3, «osta a che l’ente gestore di un aeroporto subordini l’accesso al mercato dell’assistenza a terra nell’aeroporto al versamento, da parte del prestatore di servizi di assistenza a terra o dell’utente che pratica l’autoassistenza, di un canone di ammissione che costituisca la contropartita economica della concessione di un’opportunità di guadagno e che vada ad aggiungersi al canone che il detto prestatore o utente versa per la messa a disposizione di impianti aeroportuali». Inoltre, la Corte ha precisato che, «per contro, il detto ente è legittimato a percepire un canone di utilizzo degli impianti aeroportuali, il cui importo, da fissarsi conformemente ai criteri enunciati all’art. 16, n. 3, della direttiva, tenga conto dell’interesse del detto ente dell’aeroporto a realizzare utili».
61. La Corte è pervenuta a siffatta conclusione dopo aver posto in rilievo i seguenti argomenti. In primo luogo, essa ha dedotto, dalla formulazione dell’art. 16, n. 1 e n. 3, della direttiva 96/67, che l’ente gestore dell’aeroporto è autorizzato a percepire un corrispettivo economico come contropartita dell’accesso agli «impianti» aeroportuali. Ebbene, secondo la Corte «il riferimento a impianti concerne manifestamente le infrastrutture e le attrezzature messe a disposizione dall’aeroporto» (19) .
62. In secondo luogo, la Corte ha considerato che «la facoltà, per l’ente gestore di un aeroporto, di percepire un canone di accesso in aggiunta a un canone di utilizzo degli impianti aeroportuali non solo non sarebbe idonea a facilitare l’accesso al mercato di cui trattasi, ma si porrebbe inoltre direttamente in contrasto con l’obiettivo della riduzione dei costi di gestione delle compagnie aeree e in taluni casi sfocerebbe persino in un aumento di tali costi» (20) .
63. In terzo luogo, la Corte ha sottolineato che «l’analisi del sistema della direttiva contraddice (...) la tesi (...) secondo la quale il legislatore comunitario avrebbe inteso consentire la riscossione di un canone di accesso quale contropartita degli oneri supplementari che l’apertura del mercato dell’assistenza a terra implicherebbe per i gestori di aeroporti al fine di assicurarne l’autofinanziamento» (21) .
64. Infine, con riguardo alla possibilità per l’ente gestore di un aeroporto di realizzare un profitto, la Corte ha affermato che l’art. 16, n. 3, della direttiva 96/67 «non osta a che il detto corrispettivo sia fissato in modo tale che l’ente gestore dell’aeroporto possa non solo coprire i costi connessi con la messa a disposizione degli impianti aeroportuali e alla loro manutenzione, ma anche realizzare margini di utili» (22) .
65. Ritengo che questi vari argomenti, utilizzati dalla Corte nell’interpretazione dell’art. 16, n. 3, della direttiva 96/67, possano valere in larga misura anche nell’ambito della presente causa.
66. In questa prospettiva, si deve innanzitutto osservare che la norma tedesca censurata dalla Commissione, segnatamente l’art. 9, n. 3, della BADV, è volta a stabilire le regole concernenti il corrispettivo che l’ente gestore ha il diritto di esigere dai prestatori di servizi e dagli utenti che praticano l’autoassistenza «per l’accesso ai suoi impianti nonché per la loro messa a disposizione e utilizzo».
67. Tale norma prevede quindi, al secondo comma, che il corrispettivo deve determinarsi «secondo criteri pertinenti, oggettivi, trasparenti e non discriminatori». Ciò è pienamente in linea col disposto dell’art. 16, n. 3, della direttiva 96/67, secondo cui, si rammenta, «qualora l’accesso agli impianti aeroportuali comporti la riscossione di un corrispettivo economico, questo sarà determinato in base a criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori».
68. Di contro, mi appare criticabile – rispetto a quanto consentito dall’art. 16, n. 3, della direttiva 96/67, siccome interpretato dalla Corte – la previsione secondo cui l’ammontare di un corrispettivo, avente natura di contropartita dell’accesso agli impianti, nonché della loro messa a disposizione e utilizzo (art. 9, n. 3, della BADV), possa comprendere una quota a compensazione degli oneri derivanti dalla mancata riassunzione dei lavoratori.
69. La presenza di un simile elemento dimostra, infatti, che il corrispettivo ammesso dall’ordinamento tedesco oltrepassa i limiti entro cui esso è stato concepito dal legislatore comunitario, ovverosia esclusivamente
quale contropartita per l’accesso dei prestatori di servizi, o degli utenti che praticano l’autoassistenza, agli impianti aeroportuali.
70. Nondimeno, il governo tedesco cerca sostegno nel ragionamento della Corte secondo cui l’ente gestore dell’aeroporto, allorché fissa il corrispettivo dell’accesso agli impianti, è autorizzato a realizzare un utile, e da ciò il medesimo governo deduce che l’ente dovrebbe, a maggior ragione, poter includere nell’importo i costi dovuti alla mancata riassunzione dei lavoratori.
71. Non mi pare corretto attribuire una tale ampiezza alla pronuncia della Corte. A mio parere, infatti, quest’ultima ha inteso unicamente rilevare che la circostanza per cui gli aeroporti non hanno il diritto di riscuotere un corrispettivo per l’accesso al mercato non implica affatto che essi siano obbligati a rinunciare all’utile per le prestazioni economiche che forniscono. La Corte, peraltro, ha ritenuto che l’inclusione di un utile ragionevole nel corrispettivo per l’accesso agli impianti fosse conforme al requisito secondo cui l’ammontare di quest’ultimo dev'essere «determinato in base a criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori» ai sensi dell’art. 16, n. 3, della direttiva 96/67.
72. A questo proposito, condivido l’opinione espressa dall’avvocato generale Mischo nelle conclusioni relative alla causa Flughafen Hannover-Langenhagen, cit., allorché si dichiara convinto dall’argomento secondo cui, affinché l’importo della remunerazione risponda a «criteri pertinenti», è necessario che esso «sia legato ai costi sostenuti dall’aeroporto nella messa a disposizione dei suoi impianti, messa a disposizione che esso deve garantire ai prestatori di servizi a terra ed agli utenti che effettuano l’autoassistenza» (23) .
73. Orbene, si deve necessariamente osservare che le spese dovute alla mancata riassunzione dei lavoratori non sono in alcun modo collegate ai costi generati dalla messa a disposizione, da parte dell’aeroporto, dei suoi impianti. L’inclusione delle prime nel corrispettivo per l’accesso agli impianti aeroportuali ex art. 16, n. 3, della direttiva 96/67, non appare dunque conforme al criterio di pertinenza ivi previsto.
74. Il rispetto di quest’ultimo criterio nella determinazione dell’ammontare del corrispettivo è indispensabile al fine di garantire che esso costituisca proprio la contropartita dell’accesso agli impianti aeroportuali, come esige l’art. 16, n. 3, della suddetta direttiva. Per contro, se dovesse ammettersi la possibilità di includere in tale importo anche le spese non collegate al costo sostenuto dall’aeroporto per l’accesso alle sue infrastrutture (24), si perverrebbe al risultato di trasformare il corrispettivo in esame in un canone dissimulato per l’accesso al mercato, in violazione del predetto articolo della direttiva, siccome interpretato dalla Corte nella ricordata sentenza Flughafen Hannover-Langenhagen.
75. Più in generale, come rilevato dall’avvocato generale Mischo nelle conclusioni sopra menzionate, il testo stesso della direttiva 96/67 dimostra che il legislatore comunitario non ha considerato «l’apertura dell’accesso al mercato come un aggravio imposto agli aeroporti, a corrispettivo del quale essi avrebbero dunque diritto ad un compenso da parte dei prestatori di servizi di assistenza a terra» (25) . A conforto di tale assunto, si può rammentare, ad esempio, che il legislatore comunitario si è mosso dalla premessa secondo cui «il libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra è compatibile con il buon funzionamento degli aeroporti comunitari» (v. nono ‘considerando’ della direttiva in esame).
76. Da ultimo, ritengo che sia contraria all’obiettivo della riduzione dei costi di gestione delle compagnie aeree, dichiarato al quinto ‘considerando’ della direttiva
96/67, la facoltà dell’ente gestore di un aeroporto di esigere che, nel calcolo del corrispettivo di cui all’art. 16, n. 3, della direttiva, siano messi in conto, oltre ai costi connessi all’utilizzo degli impianti aeroportuali, altri costi necessari per la riattivazione dei servizi di assistenza a terra da parte dei prestatori di servizi o degli utenti che praticano l’autoassistenza, quali, ad esempio, gli oneri dovuti alla mancata riassunzione dei lavoratori.
IV – Conclusione
77. Alla luce delle osservazioni sin qui esposte, propongo alla Corte di:
1) dichiarare che la Repubblica federale di Germania,
– permettendo, ai sensi dell'art. 8, n. 2, del regolamento del 10 dicembre 1997, relativo ai servizi di assistenza a terra negli aeroporti (Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen), agli enti gestori di aeroporti di esigere dai prestatori di servizi, o dagli utenti che praticano l’autoassistenza, la riassunzione di lavoratori in funzione della quota di servizi di assistenza a terra loro ceduta,
– avendo previsto, all’art. 9, n. 3, di tale regolamento nazionale, che, ai fini della determinazione dell’ammontare del corrispettivo per l’accesso, per la messa a disposizione e per l’utilizzo dei loro impianti, gli enti gestori degli aeroporti possono tenere conto dei costi necessari per la riattivazione dei servizi di assistenza a terra da parte dei prestatori di servizi o degli utenti che praticano l’autoassistenza, e, in particolare, dei costi connessi alla mancata riassunzione dei lavoratori,
è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza della direttiva del Consiglio 15 ottobre 1996, 96/67/CE, relativa all’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità, e, segnatamente, in forza dei suoi artt. 18 e 16, n. 3;
2) condannare la Repubblica federale di Germania alle spese.
(1) .
(2)
–	GU L 272, pag. 36.
(3)
–	Causa C-460/02, Commissione/Italia (non ancora pubblicata sulla Raccolta). V. anche le mie conclusioni relative a tale causa.
(4)
–	Causa C-363/01, Flughafen Hannover-Langenhagen (Racc. pag. I-11893).
(5)
–	Venticinquesimo ‘considerando’.
(6)
–	Ventiquattresimo ‘considerando’.
(7)
–	GU L 82, pag. 16.
(8)
–	BGBl. 1997 I, pag. 2694.
(9)
–	BGBl. 1997 I, pag. 2885.
(10)
– A titolo indicativo, si rileva che l’art. 613 bis del codice civile tedesco (Bürgerliches Gesetzbuch) ha per oggetto, in particolare, la trasposizione della direttiva 2001/23.
(11)
–	Tuttavia, è importante tenere presente che, come osserva la Commissione, allorché l’apertura del mercato contemplata dalla direttiva 96/67 comporti un trasferimento d’impresa o di stabilimento ai sensi dell’art. 1, n. 1, lett. b), della direttiva 2001/23, i diritti e gli obblighi che risultano per il cedente da un contratto di lavoro o da un rapporto di lavoro esistente alla data del trasferimento sono, in conseguenza di tale trasferimento, trasferiti al cessionario, in forza dell’art. 3, n. 1, primo comma, di quest’ultima direttiva. Così, nel settore dei servizi d’assistenza a terra, nel caso in cui un’operazione di trasferimento rientri nel suo campo d’applicazione, la tutela dei diritti dei lavoratori è garantita, principalmente, dalle corrispondenti norme della direttiva 2001/23.
(12)
–	In linea con quanto avevo proposto al paragrafo 33 delle conclusioni relative a tale causa.
(13)
–	Sentenza Commissione/Italia (punto 32).
(14)
–	Ibidem, punto 33.
(15)
–	Ibidem, punto 34.
(16)
–	Ibidem, punto 35.
(17)
–	Il corsivo è mio.
(18)
–	Controreplica, punto 15.
(19)
–	V. punti 39 e 40.
(20)  –	Punto 44.
(21)
–	Punto 47.
(22)
–	Punto 56.
(23)
–	Paragrafo 24.
(24)
–	Tale costo può coincidere, segnatamente, con le spese di manutenzione delle infrastrutture.
(25)
–	Paragrafo 49.