62022TJ0209_RES
Causa T‑209/22
Shahla Makhlouf
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Nona Sezione ampliata) del 17 luglio 2024
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Siria – Congelamento dei fondi e delle risorse economiche – Restrizione all’ammissione nel territorio degli Stati membri – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi ai quali si applica il congelamento dei fondi e delle risorse economiche o che sono oggetto di restrizioni all’ammissione nel territorio degli Stati membri – Inserimento e mantenimento del nome del ricorrente nell’elenco – Erede di una persona già oggetto di misure restrittive – Diritti della difesa – Errore di valutazione – Responsabilità extracontrattuale»
Procedimento giurisdizionale – Decisione o regolamento che sostituisce in corso di causa l’atto impugnato – Domanda di adattamento del ricorso – Presupposti
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 86, § 1)
(v. punti 25, 29)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Siria – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/242 e (PESC) 2023/1035, allegato; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2022/237 e 2023/1027]
(v. punti 36‑42)
Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti della Siria – Portata del controllo – Iscrizione del ricorrente nell’elenco allegato alla decisione impugnata in ragione della sua appartenenza alle famiglie Assad o Makhlouf –Documenti accessibili al pubblico – Valore probatorio
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/242 e (PESC) 2023/1035, allegato; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2022/237 e 2023/1027]
(v. punti 43, 46, 47)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Decisione 2013/255/PESC e regolamento n. 36/2012 – Presunzione di sostegno al regime siriano nei confronti degli imprenditori di spicco che operano in Siria e dei membri delle famiglie Assad o Makhlouf – Ammissibilità – Presupposti
[Decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalla decisione (PESC) 2015/1836, artt. 27, §§ 1 e 2, a) e b), e 28, §§ 1 e 2; regolamenti del Consiglio n. 36/2012 e 2015/1828, art. 15, §§ 1, a), e 1 bis, b)]
(v. punti 49‑52, 54)
Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive specifiche nei confronti di talune persone ed entità alla luce della situazione in Siria – Decisione 2013/255/PESC e regolamento n. 36/2012 – Presunzione di sostegno al regime siriano nei confronti dei membri delle famiglie Assad o Makhlouf – Ammissibilità – Presupposti – Presunzione relativa – Prova contraria – Errore di valutazione
[Decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalla decisione (PESC) 2015/1836, artt. 27, §§ da 1 a 3, e 28, §§ da 1 a 3; regolamenti del Consiglio n. 36/2012 e 2015/1828, art. 15, §§ 1, a), 1 bis, b), e 1 ter]
(v. punti 53, 55‑58, 60, 63, 67, 69, 72, 73, 76, 77)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illiceità – Pregiudizio – Nesso causale – Presupposti cumulativi
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punto 87)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione – Margine di discrezionalità dell’istituzione nell’adozione dell’atto – Valutazione dell’illegittimità dell’atto o del comportamento dell’istituzione – Necessità di prendere in considerazione elementi contestuali e temporali – Esistenza di una violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione – Insussistenza
[Art. 340, comma 2, TFUE; decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/242 e (PESC) 2023/1035, allegato; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2022/237 e 2023/1027]
(v. punti 90‑93, 99‑102)
Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegittimità – Violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione – Necessità di un’inosservanza grave e manifesta da parte delle istituzioni dei limiti del loro potere discrezionale – Misure di congelamento dei capitali – Valutazione della legittimità del comportamento delle istituzioni – Prova – Fonti di informazione di carattere pubblico – Violazione sufficientemente qualificata dei requisiti sostanziali per l’inserimento negli elenchi – Insussistenza
[Art. 340, comma 2, TFUE; decisione 2013/255/PESC del Consiglio, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/242 e (PESC) 2023/1035, allegato; regolamenti del Consiglio n. 36/2012, 2022/237 e 2023/1027]
(v. punti 96, 97)
Sintesi
Con la sua sentenza, il Tribunale annulla le misure restrittive adottate dal Consiglio dell’Unione europea nei confronti della sig.ra Shahla Makhlouf precisando, in particolare, la portata del criterio dell’appartenenza familiare stabilito dalla decisione 2013/255 (
1
) relativa a misure restrittive nei confronti della Siria nonché le regole concernenti l’onere della prova e l’inversione della presunzione stabilita da tale decisione.
La sig.ra Shahla Makhlouf è una delle figlie del sig. Mohammed Makhlouf, un uomo d’affari di nazionalità siriana, deceduto il 12 settembre 2020, il cui nome era stato inserito negli elenchi delle persone ed entità oggetto delle misure restrittive adottate nei confronti della Siria dal Consiglio nel 2011 (
2
).
Il nome della ricorrente è stato inserito negli elenchi in questione il 21 febbraio 2022 (
3
), con la seguente motivazione: «[f]iglia di Mohammed Makhlouf[; m]embro della famiglia Makhlouf». Tale inserimento era fondato sul criterio dell’appartenenza alle famiglie Assad o Makhlouf, stabilito dall’articolo 27, paragrafo 2, lettera b), e dall’articolo 28. paragrafo 2, lettera b), della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836, nonché dall’articolo 15, paragrafo 1 bis, lettera b), del regolamento n. 36/2012 (
4
), come modificato dal regolamento 2015/1828. A tal fine, il Consiglio si era basato sul provvedimento di apertura della successione del sig. Mohammed Makhlouf emesso da un giudice siriano in data 27 settembre 2020, che non era contestato dalla ricorrente, erede del defunto. L’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi è stato mantenuto, in particolare, il 25 maggio 2023 (
5
).
Giudizio del Tribunale
Secondo la ricorrente, il semplice fatto di appartenere alla famiglia Makhlouf non dovrebbe giustificare l’adozione di misure restrittive nei suoi confronti. A tale proposito, il Tribunale rileva, anzitutto, che i criteri di iscrizione specifici nei confronti delle diverse categorie di persone oggetto della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836 (
6
), sono autonomi rispetto al criterio generale di associazione al regime siriano definito da tale decisione (
7
). Pertanto, il semplice fatto di appartenere a una delle categorie di persone in questione è sufficiente per consentire di adottare le misure restrittive di cui trattasi, senza che sia necessario fornire la prova del sostegno che le persone interessate fornirebbero al regime siriano in essere o del vantaggio che ne trarrebbero. Il Tribunale ne ha dedotto che il criterio dell’appartenenza familiare pone un criterio oggettivo, autonomo e sufficiente per giustificare l’adozione di misure restrittive nei confronti dei «membri dell[a] famigli[a] (...) Makhlouf». Tuttavia, le persone di cui trattasi non devono essere iscritte negli elenchi controversi qualora siano disponibili sufficienti informazioni per ritenere che esse non sono associate al regime siriano, non esercitano un’influenza su di esso ovvero non presentano un concreto rischio di elusione delle misure restrittive (
8
). Il Tribunale ricorda a tale proposito che spettava alla ricorrente, nell’ambito di una contestazione degli atti impugnati, fornire prove al fine di rovesciare la presunzione relativa di legame con il regime siriano derivante dal criterio dell’appartenenza familiare.
La ricorrente afferma, nel caso di specie, che, essendo nata da un matrimonio durato solo alcuni mesi tra sua madre e il sig. Mohammed Makhlouf, non avendo mai vissuto in Siria e avendo trascorso l’infanzia con la madre in Libano, ella ha frequentato pochissimo suo padre. Precisa inoltre di avere acquisito la cittadinanza statunitense dopo essere emigrata negli Stati Uniti nel 1990, dove ha seguito un corso di istruzione superiore e in cui ormai risiede con il coniuge e i figli. Ella produce una serie di documenti a sostegno delle sue dichiarazioni che, secondo il Tribunale, corroborano queste ultime, dato che il centro degli interessi della ricorrente si trova ormai negli Stati Uniti. Il Tribunale constata inoltre che l’avviso di decesso del sig. Mohammed Makhlouf, che menziona i nomi dei cinque figli e di due figlie del defunto, non menziona, come è consuetudine, né quello della ricorrente né quello di sua madre in quanto ex moglie del defunto. Esso ritiene pertanto che gli elementi prodotti dalla ricorrente rivestano un carattere concordante e credibile e che, globalmente considerati, essi ne suffraghino sufficientemente le affermazioni relative alla sua lontananza dalla famiglia Makhlouf. Detti elementi costituiscono quindi un complesso di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti dell’inesistenza o della cessazione del collegamento con il regime siriano, dell’assenza di influenza su detto regime o dell’assenza di associazione con un concreto rischio di elusione delle misure restrittive. Ne consegue che si deve ritenere, a tal riguardo, che la ricorrente abbia validamente confutato la presunzione di legame con il regime siriano derivante dal criterio dell’appartenenza familiare.
Il Tribunale conclude, di conseguenza, che gli atti impugnati sono viziati da un errore di valutazione e ne dispone l’annullamento nella parte in cui riguardano la ricorrente.
(
1
)	Decisione 2013/255/PESC del Consiglio, del 31 maggio 2013, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2013, L 147, pag. 14), come modificata dalla decisione (PESC) 2015/1836 del Consiglio, del 12 ottobre 2015 (GU 2015, L 266, pag. 75).
(
2
)	V. decisione di esecuzione 2011/488/PESC del Consiglio, del 1o agosto 2011, che attua la decisione 2011/273/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2011, L 199, pag. 74), e regolamento di esecuzione (UE) n. 755/2011 del Consiglio, del 1o agosto 2011, che attua il regolamento (UE) n. 442/2011 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2011, L 199, pag. 33). Il nome del sig. Mohammed Makhlouf è stato rimosso da detti elenchi mediante la decisione di esecuzione (PESC) 2022/306 del Consiglio, del 24 febbraio 2022, che attua la decisione 2013/255/PESC (GU 2022, L 46, pag. 95), e mediante il regolamento di esecuzione (UE) 2022/299 del Consiglio, del 24 febbraio 2022, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 (GU 2022, L 46, pag. 1).
(
3
)	Decisione di esecuzione (PESC) 2022/242 del Consiglio, del 21 febbraio 2022, che attua la decisione 2013/255/PESC relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (GU 2022, L 40, pag. 26), e regolamento di esecuzione (UE) 2022/237 del Consiglio, del 21 febbraio 2022, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012 concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2022, L 40, pag. 6).
(
4
)	Regolamento (UE) n. 36/2012 del Consiglio, del 18 gennaio 2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria e che abroga il regolamento (UE) n. 442/2011 (GU 2012, L 16, pag. 1), come modificato dal regolamento (UE) 2015/1828 del Consiglio, del 12 ottobre 2015 (GU 2015, L 266, pag. 1).
(
5
)	Decisione (PESC) 2023/1035 del Consiglio, del 25 maggio 2023, che modifica la decisione 2013/255 (GU 2023, L 139, pag. 49), e regolamento di esecuzione (UE) 2023/1027 del Consiglio, del 25 maggio 2023, che attua il regolamento (UE) n. 36/2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (GU 2023, L 139, pag. 1).
(
6
)	V. articolo 27, paragrafo 2, lettera b), della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836.
(
7
)	V. articolo 27, paragrafo 1, e articolo 28, paragrafo 1, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836.
(
8
)	V. articolo 27, paragrafo 3, e articolo 28, paragrafo 3, della decisione 2013/255, come modificata dalla decisione 2015/1836.