61991CJ0222_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nel procedimento C-222/91,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell' art. 177 del Trattato CEE, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, nella causa dinanzi ad esso pendente tra
Ministero delle Finanze,
Ministero della Sanità
e
Philip Morris Belgium SA,
BAT (Deutschland) Export GmbH & Co.,
HF e Ph. F. Reemtsma GmbH & Co.,
Philip Morris Holland BV,
Philip Morris Products Incorporated,
Arizona Tobacco Products GmbH & Co. Export KG,
Les Fabriques de Tabac Réunies SA,
R.J. Reynolds Tobacco GmbH e
Turmac Company BV,
domanda vertente sull' interpretazione dell' art. 4 della direttiva del Consiglio 13 novembre 1989, 89/622/CEE, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti l' etichettatura dei prodotti del tabacco (GU L 359, pag. 1),
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta dai signori G.C. Rodríguez Iglesias, presidente di sezione, R. Joliet, J.C. Moitinho de Almeida, F. Grévisse e D.A.O. Edward, giudici,
avvocato generale: C.O. Lenz
cancelliere: Lynn Hewlett, amministratore
viste le osservazioni scritte presentate:
° per le società Philip Morris e altre, appellate e appellanti incidentali, rispettivamente dall' avv. Massimo Colarizi, del foro di Roma, dall' avv. Paolo Ferrari, del foro di Milano, dall' avv. Massimo Severo Giannini, del foro di Roma, dall' avv. Riccardo Luzzatto, del foro di Milano, dall' avv. Mario Siragusa, del foro di Roma, dall' avv. Romano Subiotto, solicitor of the Supreme Court of England and Wales, e dall' avv. Giuseppe Scassellati Sforzolini, del foro di Bologna,
° per il governo italiano dal prof. Luigi Ferrari Bravo, capo del servizio del contenzioso diplomatico presso il ministero degli Affari esteri, in qualità di agente, assistito dal signor Oscar Fiumara, avvocato dello Stato,
° per il governo del Regno Unito, dalla signora S. Lucinda Hudson, del Tresaury Solicitor' s Department, in qualità di agente,
° per la Commissione delle Comunità europee, dal signor Antonio Aresu e dalla signora Marie Wolfcarius, membri del servizio giuridico, in qualità di agenti,
vista la relazione d' udienza,
sentite le osservazioni orali delle società Philip Morris e altre, appellate e appellanti incidentali, del governo italiano, del governo del Regno Unito, rappresentato dall' avv. Richard Plender Q.C. e dalla signora Eleanor Sharpston, barrister, in qualità di agenti del governo irlandese, rappresentato dall' avv. Richard Nesbitt, barrister at Law, in qualità di agente, e della Commissione, presentate all' udienza del 14 gennaio 1993,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale, presentate all' udienza del 2 marzo 1993,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 27 agosto 1991, pervenuta in cancelleria il 4 settembre seguente, il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell' art. 177 del Trattato CEE, tre questioni pregiudiziali relative all' interpretazione dell' art. 4 della direttiva del Consiglio 13 novembre 1989, 89/622/CEE, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti l' etichettatura dei prodotti del tabacco (GU L 359, pag. 1; in prosieguo: la "direttiva").
2 Tali questioni sono state sollevate nell' ambito di due ricorsi presentati dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio dalle società Philip Morris Belgium, BAT (Deutschland) Export, HF e Ph. F. Reemtsma, Philip Morris Holland, Philip Morris Products Incorporated, Arizona Tobacco Products, Les Fabriques de Tabac Réunies, R.J. Reynolds Tobacco e Turmac Company (in prosieguo indicate collettivamente come "le società Philip Morris e altre"). Questi ricorsi mirano all' annullamento del decreto del ministro delle Finanze, di concerto con il ministro della Sanità, 31 luglio 1990, contenente specifiche disposizioni tecniche per il condizionamento e l' etichettatura dei prodotti del tabacco conformemente alle prescrizioni della direttiva del Consiglio delle Comunità europee 89/622/CEE (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, 25 agosto 1990, n. 198, in prosieguo: il "decreto ministeriale").
3 A sostegno del loro ricorso, le società Philip Morris e altre hanno sostenuto che il decreto ministeriale è illegittimo dato che, contrariamente alla direttiva, esso prevede l' obbligo di apporre due avvertenze specifiche sui pacchetti di sigarette e l' estensione a tutte le unità di condizionamento dei prodotti del tabacco della percentuale minima del 4% della superficie fissata dalla direttiva per i pacchetti di sigarette. Inoltre esse hanno sostenuto che il decreto ministeriale era stato adottato dal ministro delle Finanze, di concerto con il ministro della Sanità, i quali non dispongono, a tal fine, di alcuna competenza.
4 Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha respinto il mezzo del ricorso basato sull' incompetenza, nonché quello relativo all' estensione a tutte le unità di condizionamento dei prodotti del tabacco della percentuale minima del 4% della superficie fissata dalla direttiva per i pacchetti di sigarette. Per contro, il mezzo relativo all' apposizione di due avvertenze specifiche sui pacchetti di sigarette è stato accolto e, di conseguenza, il Tribunale ha annullato, per la parte relativa, il decreto ministeriale.
5 Adito con un appello interposto dai ministri delle Finanze e della Sanità e con un appello incidentale interposto dalle società Philip Morris e altre, contro tale decisione, il Consiglio di Stato ha deciso di sospendere il procedimento finché la Corte non si sia pronunciata sulle seguenti questioni pregiudiziali:
"a) Se la direttiva 89/622/CEE del 13 novembre 1989, art. 4, debba essere interpretata nel senso che l' autorità nazionale abbia la facoltà di imporre che, sulle unità di condizionamento dei prodotti del tabacco diverse dai pacchetti di sigarette, l' avvertenza generale di cui al punto 1 dell' articolo stesso copra almeno il 4% della superficie della faccia su cui è apposta;
b) se la direttiva 89/622/CEE del 13 novembre 1989, art. 4, n. 2, debba essere interpretata nel senso che essa prescriva l' apposizione di una sola avvertenza specifica su ciascun pacchetto di sigarette ovvero prescriva l' apposizione di un numero superiore di avvertenze specifiche;
c) se, nell' ipotesi che il quesito sub b) debba essere risolto nel senso che la direttiva comunitaria prescrive, di per sé, non più di un' avvertenza specifica su ciascun pacchetto di sigarette, resti nondimeno in facoltà dell' autorità nazionale prescrivere l' apposizione, su ciascun pacchetto, di un maggior numero di avvertenze specifiche".
6 Per una più dettagliata esposizione degli antefatti e dell' ambito normativo della causa principale, dello svolgimento del procedimento nonché delle osservazioni scritte depositate dinanzi alla Corte, si rinvia alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo saranno ripresi qui di seguito solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
Sulla prima questione
7 Occorre ricordare che la direttiva, adottata sulla base dell' art. 100 A del Trattato, mira ad eliminare gli eventuali ostacoli agli scambi che le divergenze tra le disposizioni nazionali in materia di etichettatura dei prodotti del tabacco possono creare ostacolando così l' attuazione ed il funzionamento del mercato interno. A tal fine, la direttiva contiene norme comuni per quanto riguarda le avvertenze di carattere sanitario che devono figurare sulle unità di condizionamento dei prodotti del tabacco e le menzioni del tenore di catrame e di nicotina che devono figurare sui pacchetti di sigarette.
8 Queste norme comuni non hanno sempre la stessa natura.
9 Talune non lasciano agli Stati membri alcuna facoltà di imporre prescrizioni più restrittive di quelle previste dalla direttiva, o anche più dettagliate o comunque diverse, per quanto riguarda l' etichettatura dei prodotti del tabacco.
10 Infatti, ai sensi dell' art. 8, n. 1, della direttiva gli Stati membri non possono né vietare né limitare, per motivi di etichettatura, la commercializzazione dei prodotti conformi alla direttiva. Ai sensi del n. 2 dello stesso articolo, gli Stati membri hanno certo la facoltà di fissare, nel rispetto del Trattato, le prescrizioni che ritengono necessarie per garantire la protezione della salute delle persone all' importazione, alla vendita ed al consumo dei prodotti del tabacco, ma solo a condizione che ciò non implichi modifiche dell' etichettatura rispetto alle disposizioni della direttiva.
11 Altre disposizioni della direttiva conferiscono agli Stati membri un certo potere discrezionale che consente loro di adeguare l' etichettatura dei prodotti del tabacco alle esigenze della tutela della salute. E' il caso dell' art. 4, n. 2, secondo cui gli Stati membri hanno la facoltà di precisare le avvertenze specifiche che devono essere apposte sui pacchetti di sigarette, scegliendole tra quelle che figurano nell' allegato. E' il caso anche dell' art. 4, n. 3, che conferisce agli Stati membri la facoltà di prevedere che l' avvertenza generale "Nuoce gravemente alla salute" nonché le avvertenze specifiche siano accompagnate dalla menzione dell' autorità che ne è l' autrice.
12 L' esistenza di disposizioni che contengono prescrizioni minime trova la sua spiegazione nella risoluzione 7 luglio 1986 del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, relativa ad un programma d' azione delle Comunità europee contro il cancro (GU C 184, pag. 19), a cui fa riferimento il quinto 'considerando' della direttiva. Secondo questo programma, le misure che la Comunità deve adottare per limitare e ridurre il consumo del tabacco devono basarsi sulle esperienze pratiche fatte nei diversi Stati membri e devono contribuire a rafforzare l' efficacia dei programmi e delle azioni nazionali.
13 Gli Stati membri che hanno fatto uso dei poteri concessi dalle disposizioni che contengono prescrizioni minime non possono, ai sensi dell' art. 8 soprammenzionato, vietare o limitare la commercializzazione, sul loro territorio, dei prodotti conformi alla direttiva, importati da altri Stati membri.
14 Per quanto riguarda l' apposizione dell' avvertenza generale sulle unità di condizionamento dei prodotti del tabacco diversi dalle sigarette, l' art. 4, n. 5, della direttiva, nella sua versione originale, conteneva un regime diverso da quello vigente per i pacchetti di sigarette. Mentre le avvertenze di cui ai nn. 1 e 2 di tale articolo, da apporre sui pacchetti di sigarette, dovevano coprire almeno il 4% di ciascuna faccia più ampia dell' unità di condizionamento, l' avvertenza generale sui prodotti del tabacco diversi dalle sigarette doveva essere stampata o apposta in modo inamovibile in un punto apparente su fondo contrastante in modo da essere facilmente visibile, chiaramente leggibile e indelebile. Non deve assolutamente essere nascosta, velata o separata con altre indicazioni o immagini.
15 Ne deriva che il potere discrezionale concesso agli Stati membri dall' art. 4, n. 5, della direttiva, nella sua versione originale, riguardava solo le condizioni ivi menzionate che l' avvertenza generale doveva soddisfare. Ora, al fine di assicurare il carattere visibile e chiaramente leggibile dell' avvertenza, gli Stati membri non potevano prevedere un criterio quale quello di cui è causa, che prescinde dalla verifica concreta di queste condizioni.
16 L' art. 4, n. 5, è stato modificato dalla direttiva del Consiglio 15 maggio 1992, 92/41/CEE, che modifica la direttiva 89/622/CEE, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti l' etichettatura dei prodotti del tabacco (GU L 158, pag. 30). Vi si prevede che, sui prodotti del tabacco diversi dalle sigarette, ogni avvertenza, generale e specifica, deve coprire almeno l' 1% della superficie totale dell' unità di condizionamento e che, in ogni caso, essa deve essere facilmente visibile, chiaramente leggibile e indelebile.
17 Come risulta dalla sentenza C-11/92, Gallaher, pronunciata in data odierna (Racc. 1993, pag. I-3545), il n. 3 dell' art. 3 e il n. 4 dell' art. 4 della direttiva lasciano agli Stati membri un potere discrezionale che consente loro di richiedere che le menzioni relative al tenore di catrame e di nicotina e le avvertenze generali e specifiche coprano ciascuna una superficie superiore al 4% della superficie corrispondente. La nuova versione del n. 5 dell' art. 4 della direttiva costituisce anch' essa una disposizione minima e pertanto non vieta ad uno Stato membro di esigere dai fabbricanti di prodotti del tabacco che l' avvertenza generale copra almeno il 4% della superficie della faccia sulla quale essa è apposta. Come è stato sopra rilevato (punto 12), un tale requisito non può essere imposto nei confronti dei prodotti importati che sono conformi alla direttiva.
18 Spetta al giudice nazionale, per valutare la legittimità del decreto ministeriale di cui è causa, prendere in considerazione l' una o l' altra versione di detto paragrafo in conformità alle regole del suo diritto nazionale.
19 Occorre quindi risolvere la questione posta dal giudice nazionale nel senso che l' art. 4, n. 5, della direttiva 89/622/CEE, deve essere interpretato nel senso che gli Stati membri non hanno la facoltà di imporre che, per quanto riguarda la loro produzione nazionale, sulle unità di condizionamento dei prodotti del tabacco diversi dalle sigarette, l' avvertenza generale di cui al n. 1 di detto articolo copra almeno il 4% della superficie della faccia corrispondente. Tale facoltà è tuttavia ammessa dalla versione di detto paragrafo che risulta dalla direttiva 92/41/CEE, che modifica la direttiva 89/622/CEE.
Sulla seconda e terza questione
20 Con la seconda e la terza questione il giudice nazionale intende in sostanza accertare se l' art. 4, n. 2, della direttiva 89/622/CEE prescriva l' apposizione di una o più avvertenze specifiche su ciascun pacchetto di sigarette e, nel caso in cui è prescritta l' apposizione di una sola avvertenza specifica, se gli Stati membri abbiano nondimeno la facoltà di richiederne un maggior numero.
21 Ai sensi dell' art. 4, n. 2, della direttiva:
"Per i pacchetti di sigarette, l' altra faccia più ampia del condizionamento reca, nella(e) lingua(e) ufficiale(i) del paese di commercializzazione finale, avvertenze specifiche alternative secondo la seguente regola:
° ciascuno Stato membro elabora un elenco di avvertenze esclusivamente sulla base di quelle riportate nell' allegato,
° le avvertenze specifiche adottate sono stampate sulle unità di condizionamento in modo da garantire che ciascuna di esse compaia su un' eguale quantità di imballaggi con una tolleranza di più o meno il 5%".
22 L' interpretazione sostenuta dal governo italiano, secondo cui l' utilizzo dell' espressione "avvertenza" al plurale nel testo del n. 2 dell' art. 4 della direttiva significa che gli Stati membri sono liberi di imporre la stampa o l' apposizione di una o più avvertenze, non può essere accolta.
23 Come ha osservato la Commissione, l' utilizzo dell' espressione "avvertenza" al plurale deriva dalla struttura della frase che comincia con "per i pacchetti di sigarette (...)" e non comporta quindi la facoltà per gli Stati membri di richiedere più di un' avvertenza specifica.
24 L' esclusione di questa facoltà deriva da un insieme di elementi interpretativi relativi sia alla lettera del n. 2 dell' art. 4 della direttiva sia al contesto di questa disposizione.
25 Innanzi tutto, secondo la disposizione soprammenzionata, le avvertenze specifiche si alternano "in modo da garantire che ciascuna di esse compaia su un' eguale quantità di imballaggi (...)", il che sembra riguardare unicamente una sola avvertenza specifica.
26 Inoltre il n. 4 dello stesso articolo disciplina in maniera identica lo spazio che deve essere riservato all' avvertenza generale e alle avvertenze specifiche, cioè almeno il 4% di ciascuna faccia più ampia dell' unità di condizionamento, e questa percentuale è portata al 6% per i paesi con due lingue ufficiali e all' 8% per i paesi con tre lingue ufficiali. Ora, se gli Stati membri fossero autorizzati a richiedere l' uso di più di un' avvertenza specifica, queste avvertenze dovrebbero essere stampate sulla menzionata superficie del 4%, il che sarebbe incompatibile con l' obiettivo perseguito dalla direttiva che è quello di far risaltare, in modo da attirare l' attenzione delle persone, i rischi che il consumo di questi prodotti rappresenta per la salute.
27 Infine, il n. 2 bis dell' art. 4, introdotto dalla direttiva 92/41/CEE, soprammenzionata, prevede che le unità di condizionamento dei prodotti del tabacco diversi dalle sigarette rechino una sola avvertenza specifica. Ora, come la Commissione ha giustamente osservato, non ci si spiega perché tale norma dovrebbe applicarsi solo alle unità di condizionamento di prodotti che sono talvolta più pericolosi delle sigarette, come è il caso dei prodotti del tabacco senza combustione ai quali si riferisce detto paragrafo, sub c).
28 Dato che l' art. 4, n. 2, della direttiva prevede unicamente l' uso di una sola avvertenza specifica e tale disposizione non contiene una prescrizione minima, gli Stati membri non sono autorizzati ad imporre l' uso di un maggior numero di avvertenze.
29 Pertanto occorre risolvere la seconda e terza questione nel senso che l' art. 4, n. 2 della direttiva 89/622/CEE prescrive l' apposizione di una sola avvertenza specifica su ogni pacchetto di sigarette e gli Stati membri non hanno pertanto la facoltà di prescriverne un maggior numero.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
30 Le spese sostenute dal governo italiano, dal governo del Regno Unito, dal governo irlandese, nonché dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, con ordinanza 27 agosto 1991, dichiara:
1) L' art. 4, n. 5, della direttiva del Consiglio 13 dicembre 1989, 89/622/CEE, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti l' etichettatura dei prodotti del tabacco, nella sua versione originale, deve essere interpretato nel senso che gli Stati membri non hanno la facoltà di imporre che, per quanto riguarda la loro produzione nazionale, sulle unità di condizionamento dei prodotti del tabacco diversi dalle sigarette, l' avvertenza generale di cui al n. 1 di detto articolo copra almeno il 4% della superficie della faccia corrispondente. Tale facoltà è tuttavia ammessa dalla versione di detto paragrafo che risulta dalla direttiva del Consiglio 15 maggio 1992, 92/41/CEE, che modifica la direttiva 89/622/CEE, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti l' etichettatura dei prodotti del tabacco.
2) L' art. 4, n. 2 della direttiva 89/622/CEE prescrive l' apposizione di una sola avvertenza specifica su ogni pacchetto di sigarette e gli Stati membri non hanno la facoltà di prescriverne un maggior numero.