OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 24 stycznia 2019 r.(1)
Sprawa C‑43/18
Compagnie d’entreprises CFE SA
przeciwko
Région de Bruxelles-Capitale
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Belgia)]
Sprawa C‑321/18
Terre wallonne ASBL
przeciwko
Région wallonne
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Belgia)]
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Środowisko naturalne – Dyrektywa 2001/42/WE – Ocena skutków wywieranych przez niektóre plany i programy na środowisko naturalne – Dyrektywa 92/43/EWG – Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Środki zagospodarowania obszarów ochrony – Wyznaczanie specjalnego obszaru ochrony – Pojęcie planów i programów – Obowiązek przeprowadzenia oceny skutków dla środowiska – Ustalenie celów ochrony dla regionu Walonia
I.      Wprowadzenie
1.        Jaki jest związek między dyrektywą SOOŚ (SOOŚ oznacza strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko)(2) a dyrektywą siedliskową(3)? Pytanie to wynika z obu rozpatrywanych przeze mnie wspólnie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym postawionych przez Conseil d’État (radę stanu, Belgia).
2.        Tło stanowią różne oceny oddziaływania na środowisko przewidziane w prawie unijnym, w tym przypadku w szczególności uregulowana w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej ocena skutków planów i przedsięwzięć mogących oddziaływać na obszary „Natura 2000” oraz ocena wpływu niektórych planów i programów na środowisko przewidziana w dyrektywie SOOŚ. Z drugiej strony najbardziej znana ocena oddziaływania na środowisko – ocena oddziaływania przedsięwzięć na środowisko w ramach dyrektywy OOŚ(4) – nie odgrywa szczególnej roli w tym przypadku.
3.        Sprawa CFE dotyczy transpozycji dyrektywy siedliskowej poprzez wyznaczenie w państwie członkowskim specjalnego obszaru ochrony, co pociąga za sobą wydanie różnych przepisów dotyczących ochrony środowiska, natomiast sprawa Terre wallonne dotyczy ustalenia celów ochrony dla wszystkich obszarów „Natura 2000” w regionie Walonia, co również powinno prowadzić do wdrożenia dyrektywy siedliskowej. W obu tych sprawach podniesiony został zarzut, iż wydanie danych regulacji prawnych powinno być poprzedzone oceną wpływu na środowisko zgodnie z dyrektywą SOOŚ.
4.        W tym względzie szczególnie ważne jest wyjaśnienie, czy środki, które są bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania obszarów „Natura 2000”, po wyznaczeniu obszaru ochrony i ustaleniu celów ochrony zasadniczo nie podlegają ocenie wpływu na środowisko na mocy dyrektywy SOOŚ. Głównym argumentem podnoszonym na poparcie tego wniosku jest to, że takie środki nie podlegają wyraźnie ocenie skutków na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Czy jest to jednak rozstrzygające z punktu widzenia oceny wpływu na środowisko zgodnie z dyrektywą SOOŚ?
5.        Ponadto należy rozważyć, czy powyższe środki spełniają określone wymogi oceny wpływu na środowisko. W tym względzie szczególnie ważne jest wyjaśnienie, czy ustalają one ramy dla późniejszego zezwolenia na projekty.
6.        Należy podkreślić praktyczne znaczenie przedmiotowych postępowań. Sieć Natura 2000 obejmuje około 18% powierzchni lądowej i 6% powierzchni morskiej Unii Europejskiej i jest podzielona na tysiące obszarów. Wydaje się, iż jak dotąd środki zagospodarowania były często podejmowane bez przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko. Z tego względu obowiązek jej przeprowadzenia odnośnie środków zagospodarowania obszarów „Natura 2000” mógłby postawić pod znakiem zapytania istnienie tej sieci.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
1.      Dyrektywa SOOŚ
7.        Cele dyrektywy SOOŚ wynikają przede wszystkim z jej art. 1:
„Celem niniejszej dyrektywy jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska i przyczynienie się do uwzględniania aspektów środowiskowych w przygotowaniu i przyjmowaniu planów i programów w celu wspierania stałego rozwoju poprzez zapewnienie, że [by] zgodnie z niniejszą dyrektywą dokonywana jest [była] ocena wpływu na środowisko niektórych planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko”.
8.        Plany i programy zdefiniowane zostały w art. 2 lit. a) dyrektywy SOOŚ:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
a)      »plany i programy« oznaczają plany i programy, w tym współfinansowane przez Wspólnotę Europejską, jak również wszelkie ich modyfikacje:
–        przygotowywane lub przyjmowane przez organ na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym lub przygotowywane przez organ do przyjęcia za pośrednictwem procedury ustawodawczej przez parlament lub rząd, i
–        wymagane przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne”.
9.        Przedmiotem rozważań w niniejszych postępowaniach jest w szczególności obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny wpływu na środowisko na podstawie art. 3 ust. 1–5 dyrektywy SOOŚ:
„1.      Ocenę wpływu na środowisko, zgodnie z art. 4–9, przeprowadza się w odniesieniu do określonych w ust. 2–4 [ust. 2, 3 i 4] planów i programów, które potencjalnie mogą powodować [mieć] znaczący wpływ na środowisko.
2.      Z zastrzeżeniem art. 3 ocenę wpływu na środowisko przeprowadza się w odniesieniu do wszystkich planów i programów
a)      które są przygotowane dla rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, energetyki, przemysłu, transportu, gospodarki odpadami, gospodarki wodnej, telekomunikacji, turystyki, planów zagospodarowania przestrzennego lub użytkowania gruntu i które ustalają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję, dotyczącego projektów wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy [OOŚ]; lub
b)      które ze względu na potencjalny wpływ na tereny zostały uznane za wymagające oceny na podstawie art. 6 lub 7 dyrektywy [siedliskowej].
3.      Plany i programy określone w ust. 2, określające użytkowanie małych obszarów na poziomie lokalnym oraz niewielkie modyfikacje planów i programów określonych w ust. 2, wymagają oceny wpływu na środowisko tylko w przypadku, gdy państwa członkowskie stwierdzają, że mogą one potencjalnie powodować znaczący wpływ na środowisko.
4.      Państwa członkowskie ustalają, czy plany i programy inne niż określone w ust. 2 i które określają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję dotyczącego projektów, mogą potencjalnie powodować znaczący wpływ na środowisko.
5.      Państwa członkowskie ustalają, czy plany i programy określone w ust. 3 i 4 mogą potencjalnie powodować znaczący wpływ na środowisko, poprzez rozpatrywanie każdej sprawy na zasadzie jednostkowych przypadków lub poprzez wyszczególnienie rodzajów planów i programów lub przez połączenie obu podejść. W tym celu państwa członkowskie w każdym przypadku uwzględniają odpowiednie kryteria określone w załączniku II dla zapewnienia objęcia niniejszą dyrektywą planów i programów o potencjalnym znaczącym wpływie na środowisko”.
2.      Dyrektywa siedliskowa
10.      „Natura 2000”, europejska sieć obszarów ochrony, została zdefiniowana w art. 3 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, jak następuje:
„Zostanie stworzona spójna europejska sieć ekologiczna specjalnych obszarów ochrony pod nazwą »Natura 2000«. Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych wymienione w załączniku I i siedliska gatunków wymienione w załączniku II, umożliwi zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie.
[…]”.
11.      Szczegółowe zasady wyznaczania terenów zostały określone w art. 4 dyrektywy siedliskowej:
„1.      Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 1) oraz stosownych informacji naukowych każde państwo członkowskie proponuje wykaz terenów, wskazując, które typy siedlisk przyrodniczych z załącznika I i które gatunki z załącznika II są rodzime w odniesieniu do terytorium, na którym tereny się znajdują […].
[…]
2.      Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 2) i w ramach zarówno każdego z dziewięciu regionów biogeograficznych wymienionych w art. 1 lit. c) ppkt (iii), jak i całego terytorium określonego w art. 2 ust. 1, Komisja, w porozumieniu z każdym państwem członkowskim, opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty […].
[…]
Wykaz terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, określający te spośród nich, które obejmują jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym, zostaje przyjęty przez Komisję zgodnie z procedurą określoną w art. 21.
3.      […]
4.      Po zatwierdzeniu terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty zgodnie z procedurą określoną w ust. 2 zainteresowane państwa członkowskie możliwie najszybciej, nie później niż w ciągu sześciu lat, wyznaczają ten teren jako specjalny obszar ochrony, ustalając priorytetowe działania w świetle znaczenia tych terenów dla zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, typu siedliska przyrodniczego wymienionego w załączniku I lub gatunku wymienionego w załączniku II, a także do celów spójności »Natury 2000« oraz w świetle zagrożenia degradacją lub zniszczeniem, na które narażone są te tereny.
5.      Wraz z umieszczeniem terenu w wykazie określonym w ust. 2 akapit trzeci podlega on przepisom art. 6 ust. 2, 3 i 4”.
12.      Ochrona obszarów jest uregulowana art. 6 ust. 1–3 dyrektywy siedliskowej w następujący sposób:
„1.      Dla specjalnych obszarów ochrony państwa członkowskie tworzą konieczne środki ochronne obejmujące, jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju oraz odpowiednie środki ustawowe, administracyjne lub umowne, odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I lub gatunków wymienionych w załączniku II żyjących na tych terenach.
2.      Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.
3.      Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa”.
B.      Prawo krajowe
1.      Decyzja région de Bruxelles-capitale (regionu stołecznego Bruksela) w sprawie wyznaczenia obszaru Forêt de Soignes
13.      Przedmiotem postępowaniaw sprawie CFE jest arrêté du gouvernement de la région de Bruxelles-capitale portant désignation du site Natura 2000 – BE1000001: „La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe – Complex Forêt de Soignes – Vallée de la Woluwe” du 14 avril 2016 (dekret rządu Regionu Stołecznego Brukseli z dnia 14 kwietnia 2016 r. w sprawie wyznaczenia obszaru „Natura 2000” – BE1000001 „Las Soignes z obrzeżami i sąsiadującymi obszarami leśnymi oraz dolina Woluwe. Kompleks Las Soignes – Dolina Woluwe”)(5).
14.      Dekret ten zasadniczo określa, jakie tereny są częścią specjalnego obszaru ochrony, jakie typy siedlisk i gatunki występują na tym obszarze, w jakim stanie znajdowały się one w momencie identyfikacji obszaru, jaki stan ochrony ma być osiągnięty i dlaczego obszar ten jest chroniony.
15.      Artykuł 15 dekretu zawiera pewne zakazy mające na celu ochronę obszaru:
„1.      Zgodnie z art. 47 ust. 2 [ordonnance du 1er
mars 2012 relative à la conservation de la nature (rozporządzenia w sprawie ochrony przyrody z dnia 1 marca 2012 r.)] artykuł niniejszy ustanawia ogólne zakazy dotyczące wyznaczonego niniejszym dekretem obszaru »Natura 2000«.
2.      Z zastrzeżeniem przepisów szczególnych zezwalających na zwolnienie lub odstępstwo, w przypadku przedsięwzięć, które nie wymagają uzyskania pozwolenia czy zatwierdzenia w rozumieniu art. 47 ust. 2 rozporządzenia, zakazuje się:
1°.      usuwania, wykorzeniania, uszkadzania lub niszczenia rodzimych gatunków roślin, jak również mchów, grzybów i porostów, oraz niszczenia, pogorszania lub zmiany populacji roślin;
2°.      […]”.
2.      Ustalenie celów ochrony w regionie Walonia
16.      Postępowanie główne w sprawie Terre wallonne dotyczy dekretu rządu Walonii z dnia 1 grudnia 2016 r. w przedmiocie ustalenia celów ochrony sieci Natura 2000(6). Określa on ilościowe i jakościowe cele ochrony typów siedlisk i gatunków w całym regionie.
17.      Podstawę dla wydania dekretu stanowi art. 25bis ustawy z dnia 12 lipca 1973 r. o ochronie przyrody:
„Artykuł 25bis
1.      Rząd ustala, na szczeblu regionu Walonia, cele ochrony dla każdego typu siedliska przyrodniczego i każdego gatunku, dla których obszary muszą zostać wyznaczone.
Cele ochrony są określone na podstawie stanu ochrony, na szczeblu regionu Walonia, typów siedlisk przyrodniczych i gatunków, dla których obszary muszą zostać wyznaczone i których celem jest utrzymanie we właściwym stanie ochrony lub, w stosownych przypadkach, odtworzenie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, dla których obszary muszą zostać wyznaczone.
Cele te mają charakter orientacyjny.
2.      Na podstawie celów ochrony, o których mowa w ust. 1, rząd ustala cele ochrony mające zastosowanie w ramach sieci Natura 2000.
Cele te mają charakter normatywny. Winny być interpretowane w odniesieniu do danych, o których mowa w art. 26 ust. 1 akapit drugi pkt 2° i 3°”.
18.      W preambule dekretu określono jego cele, w szczególności w następujący sposób:
„[…]
Zważywszy, że zgodnie z art. 1bis, 21bis i art. 25bis ust. 1 akapit pierwszy ustawy [z dnia 12 lipca 1973 r. o ochronie przyrody] cele ochrony powinny zostać ustalone dla całego regionu Walonia (a nie wyłącznie dla sieci Natura 2000), tak aby uwzględnić wszystko, co powinno zostać utrzymane lub – w stosownych przypadkach – odtworzone w Regionie Walońskim w celu zachowania lub przywrócenia stanu ochrony siedlisk naturalnych i gatunków, dla których sieć Natura 2000 zostaje ustanowiona; cele te mają charakter orientacyjny.
Zważywszy, że cele ochrony na poziomie obszarów muszą być ustalane w oparciu o cele ochrony na całym terytorium regionu Walonia; że cele te mają charakter normatywny […].
[…]
Cele te mają zastosowanie na danym obszarze »Natura 2000« tylko wtedy, gdy obszar ten jest wyznaczony dla tego gatunku lub siedliska”.
III. Stan faktyczny i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
A.      Sprawa C‑43/18 – CFE
19.      Spółka akcyjna C.F.E. (zwana dalej CFE) jest od 1983 r. właścicielem terenu obejmującego przeważającą część obszaru Plateau de la Foresterie w Watermael-Boitsfort, gminie na południu Regionu Stołecznego Brukseli w Belgii.
20.      W dniu 7 grudnia 2004 r. na podstawie dyrektywy siedliskowej Komisja Europejska przyjęła pierwszy wykaz terenów atlantyckiego regionu biogeograficznego mających znaczenie dla Wspólnoty, w którym znajdował się obszar „Natura 2000” BE1000001 „La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe. Complexe Forêt de Soignes – Vallée de la Woluwe” (Las Sonien z obrzeżami i sąsiadującymi obszarami leśnymi oraz dolina Woluwe. Kompleks Las Sonien – Dolina Woluwe)(7). Częścią tego obszaru jest teren należący do CFE.
21.      CFE wniosła skargę na tę decyzję Komisji, która to skarga została odrzucona postanowieniem Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich z dnia 19 września 2006 r.(8).
22.      CFE twierdzi, że dopiero w dniu 9 października 2007 r. dowiedziała się, że znaczna część jej działki była od 1937 do 1987 r. wykorzystana przez gminę Watermael-Boitsfort jako nielegalne składowisko odpadów. W tym dniu bowiem I.B.G.E. (Institut Bruxellois pour la Gestion de l’Environnement, brukselski instytut ds. zarządzania środowiskiem, Belgia) skierował do niej pismo z wezwaniem do przedstawienia projektu rekultywacji terenu.
23.      W dniu 9 lipca 2015 r. rząd regionu stołecznego Bruksela przyjął w pierwszym czytaniu wstępny projekt dekretu o wyznaczeniu wspomnianego obszaru „Natura 2000”. Konsultacje społeczne w sprawie tego projektu dekretu przeprowadzono w dniach od 24 września do 7 listopada 2015 r. W efekcie zostały zgłoszone 202 uwagi, w tym uwagi CFE. Niemniej jednak w dniu 14 kwietnia 2016 r. rząd przyjął dekret o wyznaczeniu obszaru „Natura 2000”.
24.      W skardze złożonej w dniu 12 lipca 2016 r. CFE wnosi o stwierdzenie nieważności dekretu z dnia 14 kwietnia 2016 r., wskazując w szczególności na brak przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko na podstawie dyrektywy SOOŚ.
25.      W tym postępowaniu Conseil d’État (rada stanu) kieruje do Trybunału następujące pytanie:
„1.      Czy dekret, na podstawie którego organ państwa członkowskiego wyznacza specjalny obszar ochrony zgodnie z dyrektywą siedliskową, czyli dekret zawierający cele ochronne oraz ogólne środki zapobiegawcze o charakterze normatywnym, stanowi plan lub program w rozumieniu dyrektywy SOOŚ?
2.      A konkretnie – czy taki dekret wchodzi w zakres art. 3 ust. 4 dyrektywy SOOŚ jako plan lub program, który określa ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję dotyczącego projektów, co oznacza, że państwa członkowskie, stosując się do ust. 5, powinny ustalić, czy może on potencjalnie powodować znaczący wpływ na środowisko?
3.      Czy art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy SOOŚ należy interpretować w ten sposób, że ten sam dekret o wyznaczeniu obszaru jest wyłączony z zakresu stosowania jej art. 3 ust 4?”.
26.      Compagnie d’entreprises CFE, region stołeczny Bruksela, Irlandia, Republika Czeska i Komisja Europejska przedstawiły swoje stanowiska na piśmie.
B.      Sprawa C‑321/18 – Terre wallonne
27.      W dniu 8 listopada 2012 r. rozpoczęła się procedura uchwalania dekretu w przedmiocie ustalenia celów ochrony sieci Natura 2000 dla Regionu Walońskiego. W okresie od 10 grudnia 2012 r. do 8 lutego 2013 r. w 218 gminach, na terenie których znajdowały się obszary sieci Natura 2000, odbywały się konsultacje społeczne. W dniu 1 grudnia 2016 r. rząd Walonii wydał przedmiotowy dekret.
28.      W skardze złożonej w dniu 9 lutego 2017 r. stowarzyszenie o celu niezarobkowym (A.S.B.L.) Terre wallonne wnosi o stwierdzenie nieważności dekretu z dnia 1 grudnia 2016 r.
29.      W tym postępowaniu Conseil d’État (rada stanu) kieruje do Trybunału następujące pytania:
„1.      Czy dekret, w drodze którego organ państwa członkowskiego ustanawia cele ochrony w ramach sieci Natura 2000 zgodnie z dyrektywą siedliskową, stanowi plan lub program w rozumieniu dyrektywy SOOŚ, a w szczególności w rozumieniu art. 3 ust. 2 lit. a) lub art. 3 ust. 4 tej dyrektywy?
2.      W przypadku odpowiedzi twierdzącej – czy taki dekret powinien być przedmiotem oceny środowiskowej zgodnie z dyrektywą SOOŚ, w sytuacji gdy ocena taka nie jest wymagana zgodnie z dyrektywą siedliskową, na podstawie której dekret przyjęto?”.
30.      Terre wallonne, Królestwo Belgii, Irlandia, Republika Czeska i Komisja Europejska przedstawiły swoje stanowisko na piśmie.
C.      Wspólna rozprawa
31.      W dniu 13 grudnia 2018 r. Trybunał przeprowadził wspólną rozprawę z udziałem CFE, regionu stołecznego Bruksela, Belgii i Komisji.
IV.    Ocena prawna
32.      Oba wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym mają na celu wyjaśnienie, czy środki bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania obszarów „Natura 2000” w rozumieniu art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej wymagają przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko zgodnie z dyrektywą SOOŚ, jako plany lub programy.
33.      Konkretnie sprawa CFE dotyczy aktu prawnego ustanawiającego szczególny krajowy status ochrony dla obszaru już tymczasowo chronionego, a sprawa Terre wallonne dotyczy środka podsumowującego cele ochrony dla wszystkich obszarów „Natura 2000” w regionie Walonia.
34.      Rada państwa słusznie stwierdza, że środki te są bezpośrednio związane i konieczne do zagospodarowania obszarów „Natura 2000”. Wyznaczenie specjalnego obszaru ochrony uzasadnia przyznanie krajowego statusu ochrony tego obszaru oraz wyznacza ramy dla zagospodarowania tego obszaru. Podsumowanie celów ochrony wszystkich obszarów „Natura 2000” w regionie Walonia umieszcza specyficzne dla danego obszaru ramy w szerszym kontekście.
35.      Nie ulega wątpliwości, że obydwa te środki spełniają wymogi art. 2 ust. 1 lit. a) dyrektywy SOOŚ. Zostały one przyjęte przez organy na szczeblu regionalnym i musiały zostać sporządzone na podstawie przepisów prawa lub przepisów administracyjnych, a mianowicie dyrektywy siedliskowej i odpowiednich przepisów transponujących tę dyrektywę.
36.      Pytania Conseil d’État (rady stanu) dotyczą dwóch innych kompleksów problemów, a mianowicie czy środki ochrony i zagospodarowania obszarów „Natura 2000” są zawsze wyłączone ze strategicznej oceny wpływu na środowisko zgodnie z dyrektywą SOOŚ, a jeśli nie, to czy spełniają one pozostałe wymogi dla strategicznej oceny wpływu na środowisko na mocy art. 3 dyrektywy SOOŚ, a w szczególności czy stanowią ramy dla późniejszego zezwolenia na projekty.
A.      Strategiczna ocena wpływu na środowisko środków zagospodarowania obszarów „Natura 2000”
37.      Region stołeczny Bruksela, Belgia, Irlandia i Komisja stoją na stanowisku, że art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy SOOŚ oraz wyjątek dotyczący środków zagospodarowania terenu na mocy art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej ograniczają strategiczną ocenę wpływu na środowisko w odniesieniu do obszarów „Natura 2000” do oceny planów i przedsięwzięć, które również podlegają ocenie skutków na mocy dyrektywy siedliskowej. W takim wypadku środki zagospodarowania obszarów „Natura 2000” nigdy nie wymagałyby oceny wpływu na środowisko.
38.      Artykuł 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy SOOŚ przewiduje, że ocenę wpływu na środowisko przeprowadza się w odniesieniu do wszystkich planów i programów, które ze względu na ich potencjalny wpływ na tereny zostały uznane za wymagające oceny na mocy art. 6 lub 7 dyrektywy siedliskowej. Ta ocena ma na celu uwzględnienie wszystkich oddziaływań danego środka na środowiska, ale dyrektywa SOOŚ nie wiąże żadnych skutków prawnych z tymi oddziaływaniami.
39.      Jednakże art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej wyłącza z oceny skutków przewidzianej w tym artykule plany lub przedsięwzięcia, które są bezpośrednio związane z zagospodarowaniem danego terenu lub do niego konieczne. Właściwe władze krajowe mogą z kolei wyrażać zgodę na inne plany i przedsięwzięcia tylko wtedy, gdy ocena skutków wykaże, że nie wpłyną one niekorzystnie na teren jako taki.
40.      Ze względu na to, że środki będące przedmiotem sporu są bezpośrednio związane z zagospodarowaniem obszarów „Natura 2000”, nie podlegają one ocenie skutków na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, a zatem nie wymagają także oceny wpływu na środowisko na podstawie art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy SOOŚ.
41.      Powyższe nie rozstrzyga jeszcze jednak, czy wyłączona jest ocena wpływu na środowisko na mocy art. 3 ust. 2 lit. a) lub art. 3 ust. 4 dyrektywy SOOŚ.
42.      Zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy SOOŚ ocenę wpływu na środowisko przeprowadza się w odniesieniu do wszystkich planów i programów, które są przygotowane dla rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, energetyki, przemysłu, transportu, gospodarki odpadami, gospodarki wodnej, telekomunikacji, turystyki, planów zagospodarowania przestrzennego lub użytkowania gruntów i które ustalają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję, dotyczącego projektów wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy OOŚ.
43.      Łatwo zrozumieć wątpliwości różnych uczestników postępowania co do tego, czy wyznaczenie specjalnego obszaru ochrony lub ustalenie celów ochrony dla obszarów „Natura 2000” w danym regionie może zostać przypisane do jednego z powyższych obszarów działalności.
44.      Nie wymaga to jednak dalszej analizy, ponieważ zgodnie z art. 3 ust. 4 dyrektywy SOOŚ państwa członkowskie ustalają, czy plany i programy inne niż określone w ust. 2, które określają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję dotyczącego (innych) projektów, mogą potencjalnie powodować znaczący wpływ na środowisko(9). W takim przypadku należy również przeprowadzić ocenę wpływu na środowisko.
45.      Wyżej wymienieni uczestnicy słusznie podkreślają wprawdzie, że prawodawca unijny nie wspomniał w art. 3 dyrektywy SOOŚ o środkach zagospodarowania terenu, jednak z drugiej strony żaden z powyższych przepisów nie stanowi wyraźnie, że środki zagospodarowania terenu są wyłączone ze strategicznej oceny wpływu na środowisko.
46.      Gdyby jednak wyjątek dotyczący zagospodarowania terenu nie miał również zastosowania do dyrektywy SOOŚ, to na pierwszy rzut oka mogłoby to prowadzić do konfliktu wartości pomiędzy tymi dwiema dyrektywami. Dlaczego prawodawca unijny miałby wyraźnie zwolnić środki zagospodarowania terenu z obowiązku przeprowadzenia oceny skutków zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, ale jednocześnie wprowadzić dla nich obowiązek przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko na podstawie dyrektywy SOOŚ?
47.      W rzeczywistości jednak taki konflikt nie występuje, ponieważ oceny te spełniają różne funkcje.
48.      Ocena skutków na mocy art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej ma na celu wyjaśnienie, czy plan lub przedsięwzięcie może zostać zatwierdzone na mocy art. 6 ust. 3 zdanie drugie lub art. 6 ust. 4. Właściwe władze mogą bowiem wyrazić zgodę na plan lub przedsięwzięcie tylko wtedy, gdy ocena skutków zawiera całościowe, precyzyjne i ostateczne ustalenia i wnioski, które mogłyby rozwiać z naukowego punktu widzenia wszelkie rozsądne wątpliwości w odniesieniu do skutków zamierzonych robót dla danego terenu chronionego(10). A wynikające z art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej odstępstwo od tych surowych kryteriów może mieć zastosowanie tylko po przeanalizowaniu oddziaływania danego planu lub przedsięwzięcia zgodnie z przepisami art. 6 ust. 3 dyrektywy(11).
49.      Wymogi dotyczące zgody określone w art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej wykluczają w szczególności ich zastosowanie do środków zagospodarowania terenu. Jest tak z tego względu, iż w wypadku zagospodarowania terenu często niemożliwe będzie ustrukturyzowanie odpowiednich środków w taki sposób, aby można było wykluczyć z naukowego punktu widzenia wszelkie rozsądne wątpliwości co do tego, czy cele ochrony nie zostały naruszone. Artykuł 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej wymaga nawet wyraźnie, aby właściwe organy, wyznaczając specjalne obszary ochrony, określały priorytety, a więc dawały pierwszeństwo niektórym celom przed innymi(12).
50.      Na przykład ochrona typów siedlisk na otwartej przestrzeni, w szczególności łąk, wymaga zazwyczaj usunięcia krzewów lub drzew, które z kolei mogłyby stanowić siedliska gatunków chronionych lub przekształcić się w inne typy siedlisk chronionych.
51.      Ponadto często konieczne będzie podjęcie pewnych środków w celu ochrony typów siedlisk i gatunków, chociaż nie można wykluczyć z naukowego punktu widzenia wszelkich rozsądnych wątpliwości co do związanych z tym niekorzystnych skutków dla celów ochrony danego obszaru. Zakłada się na przykład, że w wypadku wielu typów siedlisk konieczne są określone formy zarządzania(13), których negatywnego wpływu nie można jednak całkowicie wykluczyć.
52.      W przeciwieństwie do dyrektywy siedliskowej sama dyrektywa SOOŚ nie zawiera żadnych materialno-prawnych wymogów dotyczących wydawania zezwoleń na realizację projektu(14). Jej głównym celem jest zapewnienie, żeby przy przyjmowaniu planów i programów brać pod uwagę ich wpływ na środowisko naturalne.
53.      Taka ocena musi wprawdzie w każdym przypadku uwzględniać zgodność z bezwzględnie obowiązującymi wymogami prawnymi w zakresie ochrony środowiska, ale te wymogi mogą wynikać jedynie z przepisów innych niż dyrektywa SOOŚ, takich jak dyrektywa siedliskowa lub ramowa dyrektywa wodna(15).
54.      Irlandia i Komisja podnoszą jednak w szczególności także, iż środki zagospodarowania obszarów „Natura 2000”, ze względu na swój charakter, nie miałyby negatywnego wpływu na środowisko, podczas gdy dyrektywa SOOŚ ma na celu zidentyfikowanie i uwzględnienie takiego wpływu.
55.      Strategiczna ocena wpływu na środowisko jest, zgodnie z motywem 4 dyrektywy SOOŚ, narzędziem służącym do uwzględnienia ochrony środowiska przy innych działaniach. Jej głównym celem nie jest jednak kontrolowanie środków ochrony środowiska.
56.      Jednakże jak już wskazano w trakcie rozprawy, Trybunał orzekł już w sprawie Terre wallonne z 2010 r.(16), że środek ochrony środowiska może również wymagać oceny wpływu na środowisko. Dotyczyło to programu działań regionu Walonia na rzecz wdrożenia dyrektywy azotanowej(17).
57.      Możliwość zaistnienia konfliktu celów w ramach środków zagospodarowania terenu wskazuje, że środki zagospodarowania obszarów „Natura 2000” niekoniecznie chronią lub poprawiają stan środowiska, ale mogą mu także szkodzić.
58.      Ponadto istnieje ryzyko, że środki zagospodarowania terenu zostaną źle zaprojektowane lub niedopracowane, a zatem albo same będą negatywnie wpływać na dane obszary albo nie zapobiegną potencjalnym negatywnym skutkom. Ponadto skuteczność środków zagospodarowania obszarów pozostaje często wątpliwa.
59.      Takie wątpliwości co do jakości dekretu rządu Regionu Walońskiego doprowadziły prawdopodobnie do podjęcia przez stowarzyszenie ochrony środowiska Terre wallonne działań przeciwko temu dekretowi w niniejszym postępowaniu.
60.      W związku z tym abstrakcyjny cel środków zagospodarowania terenu, jakim jest realizacja ochrony obszaru na mocy dyrektywy siedliskowej, nie prowadzi koniecznie do wniosku, że środki te nie mogą mieć negatywnego wpływu na środowisko.
61.      W tym kontekście konflikt wartości wynika raczej z samej dyrektywy siedliskowej. Poddaje ona zatwierdzanie planów i przedsięwzięć związanych z obszarami „Natura 2000” ścisłej kontroli, która musi być przeprowadzana z uwzględnieniem najnowszej wiedzy naukowej(18). Z drugiej strony zagospodarowanie terenu – przynajmniej zgodnie z brzmieniem dyrektywy siedliskowej – nie wymaga podejścia naukowego.
62.      Nawet jednak na podstawie powyższego nie można stwierdzić, że prawodawca unijny chciał wyłączyć zagospodarowanie terenu z jakiejkolwiek oceny wpływu na środowisko. Ta sprzeczność pokazuje raczej przede wszystkim, że prawodawca unijny nie widział potrzeby uregulowania tej kwestii w sposób ostateczny i szczegółowy przy przyjmowaniu dyrektywy siedliskowej. Założył on najwidoczniej, iż państwa członkowskie podejmą niezbędne środki w ramach swoich kompetencji.
63.      Środki takie są konieczne, ponieważ zagospodarowanie terenu może mieć również istotny negatywny wpływ na cele ochrony obszarów i dlatego też wymaga ono naukowej analizy co najmniej w takim stopniu jak decyzje dotyczące innych planów i projektów(19). Ocenę tę potwierdza zresztą fakt, że właściwe organy przeprowadziły konsultacje społeczne w trakcie przyjmowania środków będących przedmiotem niniejszych postępowań.
64.      Jeżeli jednak prawodawca, przyjmując dyrektywę siedliskową, nie uznał za konieczne uchwalenia przepisów dotyczących oceny wpływu na środowisko i udziału społeczeństwa w odniesieniu do zagospodarowania terenu, nie oznacza to jeszcze, że chciał on, przyjmując później ogólne przepisy dotyczące oceny wpływu na środowisko, wyłączyć z zakresu ich zastosowania zagospodarowanie obszarów „Natura 2000”.
65.      Ocena wpływu na środowisko na mocy dyrektywy SOOŚ, ocena oddziaływania na środowisko na mocy dyrektywy OOŚ lub udział społeczeństwa w badaniu oddziaływania na środowisko w innych przypadkach na mocy art. 6 ust. 1 lit. b) konwencji z Aarhus(20) mogą raczej stanowić użyteczne uzupełnienie przepisów dyrektywy siedliskowej dotyczących zagospodarowania terenu w odniesieniu do oceny możliwego wpływu na środowisko i udziału społeczeństwa.
66.      Wreszcie rozważania te należy przeciwstawić argumentowi, że zastosowanie dyrektywy SOOŚ opóźniłoby wykonanie dyrektywy siedliskowej w stopniu niemożliwym do zaakceptowania. Poświęcenie środków zapewnienia jakości na rzecz wydajności wiąże się bowiem ze znacznym ryzykiem. Jakie korzyści płynąć będą z programu Natura 2000, jeśli obszary te zostaną wprawdzie szybko wytyczone, ale rzeczywista ochrona gatunków i typów siedlisk będzie niewystarczająca, ponieważ poszczególne środki zostaną podjęte bez dostatecznego wsparcia i udziału społeczeństwa?
67.      Wynika z tego, że art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy SOOŚ oraz odstępstwo dotyczące środków zagospodarowania terenu na podstawie art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej nie wykluczają obowiązku przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.
B.      W przedmiocie interpretacji pojęć planu i programu użytych w art. 3 ust. 2 lit. a) oraz art. 3 ust. 4 dyrektywy SOOŚ
68.      Z dotychczasowych rozważań wynika, że wyznaczenie specjalnego obszaru ochrony i ustalenie celów ochrony obszarów „Natura 2000” w danym regionie nie musi podlegać ocenie wpływu na środowisko zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy SOOŚ. Jednakże jak zostało wskazane w pkt 42 i 44 niniejszej opinii, obowiązek przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko może wynikać w szczególności z art. 3 ust. 4 dyrektywy SOOŚ.
69.      Obowiązek ten – podobnie jak obowiązek oceny na mocy art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy SOOŚ – zależy od tego, czy dany plan lub program określa ramy dla przyszłego zezwolenia na realizację projektów.
70.      W tym zakresie Trybunał orzekł, iż pojęcie „planów i programów” dotyczy każdego aktu prawnego, który ustanawia znaczącą liczbę kryteriów i szczegółowych zasad odnoszących się do zezwolenia oraz realizacji jednego lub wielu przedsięwzięć mogących powodować znaczący wpływ na środowisko, przy czym akt ten określa reguły i procedury kontrolne mające zastosowanie do danego sektora(21). Wtym zakresie pojęcie „znaczącej liczby kryteriów i szczegółowych zasad” należy rozumieć w sposób jakościowy, a nie ilościowy. Należy bowiem unikać możliwych strategii obejścia obowiązków ustanowionych w dyrektywie SOOŚ, które mogłyby prowadzić do podziału środków, co skutkowałoby zmniejszeniem skuteczności tej dyrektywy(22).
1.      W przedmiocie wyznaczenia specjalnego obszaru ochrony
71.      Wyznaczenie specjalnego obszaru ochrony, takiego jak obszar będący przedmiotem sprawy CFE, może ustalać ramy w rozumieniu art. 3 ust. 2 lit. a) lub art. 3 ust. 4 dyrektywy SOOŚ na dwa sposoby. Po pierwsze, samo wyznaczenie obszaru ochrony z określonymi celami ochrony może stanowić ramy dla zezwolenia na realizację projektów; po drugie, wyznaczenie to może być związane z ustanowieniem szczególnych reguł ochrony zawierających takie ramy.
a)      W przedmiocie wyznaczenia obszaru ochrony z określonymi celami ochrony
i)      Wyznaczenie jako takie
72.      Wyznaczenie obszaru ochrony o określonych celach ochrony niewątpliwie wyznacza ścisłe ramy dla zezwolenia na realizację projektów w obrębie obszaru ochrony i wokół niego. Takie przedsięwzięcia – niezależnie od tego, czy podlegają dyrektywie OOŚ, czy nie(23) – mogą być zatwierdzane wyłącznie zgodnie z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej. Cele ochrony określone dla tego obszaru stanowią miarę dla koniecznej oceny.
73.      Przedsięwzięcia realizowane w tych ramach są już objęte zakresem zastosowania art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy SOOŚ. Nie stoi to jednak na przeszkodzie temu, aby wyznaczenie samych ram zostało dokonane na podstawie art. 3 ust. 2 lit. a) i art. 3 ust. 4 dyrektywy.
74.      Wyznaczenie specjalnego obszaru ochrony w powiązaniu z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej skutkuje zatem ustaleniem znaczącej liczby kryteriów i szczegółowych zasad odnoszących się do zezwolenia oraz realizacji jednego lub wielu przedsięwzięć.
75.      Jednakże ramy te niekoniecznie zostają określone dopiero przy wyznaczeniu specjalnego obszaru ochrony. Co prawda art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej, gdy interpretuje się je w oderwaniu od kontekstu, odnoszą się wyłącznie do specjalnych obszarów ochrony, jednakże art. 4 ust. 5 stanowi, że teren podlega przepisom art. 6 ust. 2, 3 i 4, gdy tylko zostanie umieszczony we wspólnotowym wykazie określonym w art. 4 ust. 2 akapit trzeci. Zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy siedliskowej Komisja włącza do tego wykazu tereny, które wybiera z propozycji terenów przedłożonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 4 ust. 1. Chociaż państwa członkowskie muszą wyznaczyć tereny włączone do wykazu jako specjalne obszary ochrony, to mają na to jednak, zgodnie z art. 4 ust. 4, sześć lat. Obszary „Natura 2000” są zatem objęte ochroną na mocy art. 6 ust. 3 i 4 zasadniczo na długo przed przyznaniem im statusu specjalnego obszaru ochrony.
76.      Chociaż w momencie włączenia do wspólnotowego wykazu niektóre cele ochrony nie zostają jeszcze wyraźnie określone, wynikają one jednak z określenia przez państwo członkowskie, przy składaniu propozycji co do danego terenu, wszystkich siedlisk i gatunków, ze względu na które teren ten jest chroniony(24). Ramy dla zezwolenia na realizację projektów wytyczone poprzez wyznaczenie specjalnego obszaru ochrony są zatem zwykle ustanawiane na długo przed jego wyznaczeniem. Dlatego też jeśli wyznaczenie specjalnego obszaru ochrony tylko potwierdza te ramy, nie wymaga ono przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko.
ii)    Zmiana celów ochrony w momencie wyznaczania
77.      Nie można jednak wykluczyć, że wyznaczenie obszaru może wymagać oceny wpływu na środowisko, jako zmiana planu lub programu.
78.      Zgodnie z art. 2 lit. a) dyrektywy SOOŚ pojęcie „planów i programów” obejmuje także ich modyfikacje. Jak wynika z art. 3 ust. 3, obowiązek przeprowadzenia oceny zależy od tego, czy modyfikacje takie mogą potencjalnie mieć znaczący wpływ na środowisko.
79.      Wyznaczenie specjalnego obszaru ochrony może w szczególności wpłynąć na cele ochrony tego obszaru. Artykuł 4 ust. 4 dyrektywy siedliskowej wymaga ustalenia priorytetów przy takim wyznaczaniu. Ponadto można sobie wyobrazić, że wykaz chronionych typów siedlisk i gatunków lub zakres terytorialny obszaru zostaną zmienione w momencie takiego wyznaczenia.
80.      Miarą stosowaną do porównania, czy zachodzą zmiany, są siedliska i gatunki, ze względu na które dany teren był chroniony w momencie włączenia go do wspólnotowego wykazu, oraz powierzchnie gruntów pierwotnie znajdujące się na tym terenie, chyba że siedliska, gatunki i powierzchnie gruntów zostały już w międzyczasie zmienione, zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy siedliskowej(25).
81.      Zmiana celów ochrony zmienia ramy wytyczone dla projektów przez obszar ochrony. Gdy pewne typy siedlisk, gatunki lub powierzchnie gruntów zostają włączone pod ochronę lub wyłączone z ochrony, zmieniają się nieuchronnie warunki zatwierdzania przedsięwzięć, które mogą mieć wpływ na dany obszar.
82.      W sprawie CFE należałoby w szczególności zbadać, czy włączenie typów siedlisk przyrodniczych i gatunków o znaczeniu regionalnym do ochrony danego obszaru na mocy art. 8 i 9 oraz załącznika IV do dekretu wystarczająco zmieniło ramy dla zezwolenia na realizację projektów. Ich ochrona nie wynika z dyrektywy siedliskowej, lecz jedynie z prawa Regionu Stołecznego Brukseli. Powyższe okoliczności nie mają również znaczenia dla włączenia obszaru do wspólnotowego wykazu. Nie można zatem wykluczyć, że odnośna propozycja terenu, przed wyznaczeniem specjalnego obszaru ochrony, nie obejmowała jeszcze ochrony tych typów siedlisk i gatunków.
iii) Celowościowe ograniczenie oceny wpływu na środowisko w odniesieniu do ram określonych w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej?
83.      Można zadać sobie wprawdzie pytanie, dotyczące w szczególności ram określonych w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej, czy ocena wpływu na środowisko jest rzeczywiście wymagana ze względu na cel dyrektywy SOOŚ. Ostatecznie jednak kwestia ta również nie stoi na przeszkodzie ocenie wpływu na środowisko.
84.      Oprócz wspomnianego już celu polegającego na uwzględnieniu aspektów środowiskowych w decyzji należy wspomnieć o celu dyrektywy SOOŚ, wynikającym z jej systemowej wykładni, to jest z faktu, że stanowi ona uzupełnienie starszej o ponad dziesięć lat dyrektywy OOŚ, której przedmiotem jest uwzględnienie oddziaływania na środowisko przy udzielaniu zezwoleń na inwestycje. Przy stosowaniu dyrektywy OOŚ okazało się, że w czasie, gdy oceniano projekty, często istniało już istotne oddziaływanie na środowisko na skutek wcześniejszych przedsięwzięć planistycznych(26). Oddziaływanie to można więc wprawdzie badać w ramach oceny oddziaływania na środowisko, lecz przy wydawaniu zezwolenia na przedsięwzięcie nie można go już w pełni uwzględnić. Z tego względu sens ma badanie takiego oddziaływania na środowisko już na etapie przygotowywanych przedsięwzięć i uwzględnienie go w tym kontekście(27).
85.      Z tego określenia celu można by wywnioskować, że ocena wpływu na środowisko nie jest konieczna, jeżeli oddziaływanie na środowisko można w całości ocenić przy udzielaniu zezwolenia na inwestycję i wtedy też je w pełni uwzględnić. Zasadniczo art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej wymaga kompleksowego rozważenia wpływu planów i projektów na cele ochrony danych obszarów.
86.      Ryzyko negatywnego oddziaływania na środowisko wynikające z wyznaczenia obszarów „Natura 2000” i zmian w zakresie ochrony polega jednak właśnie na określeniu niewystarczających celów ochrony. Nie można mu już wystarczająco zapobiec na etapie zatwierdzania planów i projektów.
iv)    Wstępne wnioski
87.      W związku z tym wyznaczenie specjalnego obszaru ochrony wymaga przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. a) i art. 3 ust. 3 lub zgodnie z art. 3 ust. 4 dyrektywy SOOŚ, jeżeli jest ono związane ze zmianami zakresu ochrony danego obszaru ochrony, w szczególności ze zmianami celów ochrony lub zmianami objętych ochroną powierzchni gruntów, co wymaga zastosowania art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej lub dalej idących krajowych przepisów dotyczących ochrony, jeżeli zmiany te mogą mieć znaczący wpływ na środowisko.
b)      W przedmiocie ustalania szczególnych zasad ochrony przy wyznaczaniu obszarów
88.      Oprócz reguł ochrony wynikających z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej można również, w ramach procedury wyznaczenia obszaru, ustanowić specjalne zasady ochrony w celu przeciwdziałania wszelkim szczególnym zagrożeniom, na jakie narażony jest dany obszar.
89.      Na przykład art. 15 dekretu, będącego przedmiotem postępowania C‑43/18, zawiera pewne zakazy, np. przewidziany w ust. 2 pkt 1 zakaz usuwania, wykorzeniania, uszkadzania lub niszczenia rodzimych gatunków roślin, jak również mchów, grzybów i porostów, a także zakaz niszczenia, pogarszania lub zmiany populacji roślin.
90.      Uzupełniająco do wymogów z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej zakazy takie mogą co do zasady zawierać znaczącą liczbę kryteriów i szczegółowych zasad odnoszących się do zezwolenia oraz realizacji jednego lub wielu przedsięwzięć, które mogą mieć potencjalnie znaczący wpływ na środowisko, tj. określają ramy w rozumieniu art. 3 ust. 2 lit. a) lub art. 3 ust. 4 dyrektywy SOOŚ.
91.      Jednakże zgodnie z brzmieniem art. 15 dekretu ustanowione w nim zakazy nie wywołują takiego skutku, ponieważ mają one zastosowanie jedynie do działań, które nie wymagają zezwolenia. A zatem do zezwolenia na realizację projektów muszą mieć zastosowanie ramy, o których mowa w art. 3 ust. 2 lit. a) lub art. 3 ust. 4 dyrektywy SOOŚ.
92.      Nie można jednak zidentyfikować innych zakazów, których należy przestrzegać w związku z udzielaniem zezwoleń.
93.      Wyznaczenie specjalnego obszaru ochrony wymaga zatem przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. a) lub art. 3 ust. 4 dyrektywy SOOŚ, jeżeli określa ono specjalne zasady ochrony, które mają zastosowanie obok art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej i stanowią ramy dla zezwoleń na przedsięwzięcia podlegające dyrektywie OOŚ lub zezwoleń na inne przedsięwzięcia i mogą mieć potencjalnie znaczący wpływ na środowisko.
2.      W przedmiocie ustalenia regionalnych celów ochrony
94.      Dekret rządu regionu Walonia z dnia 1 grudnia 2016 r. wyznaczający cele ochrony sieci Natura 2000, to znaczy akt prawny, który jest przedmiotem sprawy Terre wallonne, dotyczy wprawdzie również wykonania dyrektywy siedliskowej, ma jednak zupełnie inną funkcję i skutki niż wyznaczenie specjalnego obszaru ochrony. Nie określa on celów ochrony dla danych obszarów, ale podsumowuje je dla regionu Walonia jako całości. W ten sposób wymienia on wszystkie tereny niektórych typów siedlisk znajdujące się już w całym regionie i na różnych obszarach „Natura 2000” i określa, czy powierzchnie tych typów siedlisk na obszarach „Natura 2000” powinny być utrzymane, czy też zwiększone. Dekret nie określa jednak, w jaki sposób i na jakich obszarach regionu mają być osiągnięte te cele ochrony.
95.      Dekret ten niewątpliwie określa zatem, w sensie nietechnicznym, ramy dla wszystkich planów i projektów, które mogłyby mieć wpływ na jakikolwiek obszar sieci Natura 2000.
96.      Dyrektywa siedliskowa nie przewiduje jednak regionalnych celów ochrony, a jedynie cele ochrony poszczególnych obszarów.
97.      W związku z tym regionalne cele ochrony określone w art. 25bis ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1973 r. mają jedynie charakter orientacyjny. Jedynie cele ochrony ustanowione dla poszczególnych obszarów mają charakter normatywny zgodnie z jej art. 25bis ust. 2.
98.      Motyw ósmy preambuły dekretu wyjaśnia funkcję regionalnych celów ochrony w ten sposób, iż mają one umożliwiać przegląd tego, co należy zachować lub co może wymagać odtworzenia w regionie Walonia, tak aby siedliska i gatunki, dla których ustanowiono sieć Natura 2000, zostały utrzymane lub przywrócone do właściwego stanu.
99.      Regionalne cele ochrony zawarte w dekrecie pełnią zatem przede wszystkim funkcję informacyjną i koordynacyjną w zagospodarowaniu obszarów „Natura 2000” w regionie. Nie zawierają one jednak znaczącej liczby kryteriów i szczegółowych zasad odnoszących się do zezwolenia oraz realizacji jednego lub wielu przedsięwzięć, które mogą mieć potencjalnie znaczący wpływ na środowisko.
100. Tak więc dekret, na mocy którego organ państwa członkowskiego, zgodnie z dyrektywą siedliskową i w zakresie swoich kompetencji, wyznacza cele ochrony sieci Natura 2000 jako całości, ale nie dla poszczególnych obszarów „Natura 2000”, a zatem który nie ustala warunków dla zezwolenia na realizację projektów, nie jest planem ani programem w rozumieniu dyrektywy SOOŚ.
C.      Podsumowanie
101. Wreszcie należy zauważyć, że podejście przyjęte w tym przypadku sprowadza się do tego, że wyznaczenie obszaru „Natura 2000” lub pewne zmiany jego celów ochrony lub zakresu wymagają co do zasady przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko, jeżeli mogą one mieć potencjalnie znaczący wpływ na środowisko.
102. Można wprawdzie założyć, że włączenie wielu obszarów do wspólnotowego wykazu oraz przypuszczalnie również pewne przejściowe zmiany zakresu ich ochrony nie wchodzą jeszcze w zakres zastosowania dyrektywy SOOŚ. Jednakże do tej pory w wielu wypadkach wyznaczenie obszarów i ich zmiany, które w zasadzie najprawdopodobniej wymagały oceny wpływu na środowisko, nie podlegały takiej ocenie. Jeżeli takie wyznaczenie obszarów i ich zmiany nie są jeszcze ostateczne, tzn. jeżeli podlegają one zaskarżeniu, istnieje ryzyko, że zostaną one zakwestionowane przed sądem.
103. Niemniej jednak jakiekolwiek skargi związane z brakiem oceny wpływu na środowisko nie mogą prowadzić do ograniczenia zakresu ochrony obszarów „Natura 2000”. Wręcz przeciwnie, w takich przypadkach konieczne wydaje się utrzymanie skutków zgłoszenia Komisji wykazu terenów do czasu usunięcia niezgodności(28). Tylko w przypadku zmian, które prowadzą do ograniczenia ochrony obszaru, wchodzi w grę ich zniesienie lub zawieszenie do czasu usunięcia niezgodności.
104. Ponadto w każdym wypadku należy zbadać, czy wymogi dyrektywy SOOŚ nie zostały pomimo tego spełnione(29). W niniejszych sprawach przeprowadzono co najmniej raz konsultacje społeczne. Z drugiej strony z akt nie wynika jasno, czy przedstawiono również sprawozdanie dotyczące środowiska lub równoważne mu dokumenty.
V.      Wnioski
105. Proponuję, aby w sprawie C‑43/18, CFE Trybunał orzekł następująco:
Wyznaczenie specjalnego obszaru ochrony wymaga przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. a) i art. 3 ust. 3 lub zgodnie z art. 3 ust. 4 dyrektywy SOOŚ
–        jeżeli jest ono związane ze zmianami zakresu ochrony danego obszaru ochrony, w szczególności ze zmianami celów ochrony lub zmianami objętych ochroną powierzchni gruntów, co wymaga zastosowania art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej lub dalej idących krajowych przepisów dotyczących ochrony, jeżeli zmiany te mogą mieć znaczący wpływ na środowisko, lub
–        jeżeli określa ono specjalne zasady ochrony, które mają zastosowanie oprócz art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej i stanowią ramy dla zezwoleń na przedsięwzięcia oraz mogą mieć potencjalnie znaczący wpływ na środowisko.
106. Proponuję, aby w sprawie C‑321/18, Terre wallonne Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
Dekret, na mocy którego organ państwa członkowskiego, zgodnie z dyrektywą siedliskową i w zakresie swoich kompetencji, wyznacza cele ochrony sieci Natura 2000 jako całości, ale nie dla poszczególnych obszarów „Natura 2000”, a zatem który nie ustala warunków dla zezwolenia na realizację projektów, nie jest planem ani programem w rozumieniu dyrektywy SOOŚ.
1      Język oryginału: niemiecki.
2      Dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.U. 2001, L 197, s. 30).
3      Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. 1992, L 206, s. 7), w wersji zmienionej przez dyrektywę Rady 2013/17/UE z dnia 13 maja 2013 r. (Dz.U. 2013, L 158, s. 193).
4      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. 2012, L 26, s. 1).
5      Moniteur belge nr 136 z dnia 13 maja 2016 r., s. 31558.
6      Moniteur belge nr 340 z dnia 22 grudnia 2016 r., s. 88148.
7      Decyzja 2004/813/WE (Dz.U. 2004, L 387, s. 1).
8      Postanowienie z dnia 19 września 2006 r., CFE/Komisja (T‑100/05, niepublikowane, EU:T:2006:260).
9      Zobacz wyroki: z dnia 22 września 2011 r., Valčiukienė i in., (C‑295/10, EU:C:2011:608, pkt 45–47); a także z dnia 21 grudnia 2016 r., Associazione Italia Nostra Onlus (C‑444/15, EU:C:2016:978, pkt 52–54).
10      Wyroki: z dnia 11 kwietnia 2013 r., Sweetman i in. (C‑258/11, EU:C:2013:220, pkt 44); z dnia 21 lipca 2016 r., Orleans i in. (C‑387/15 i C‑388/15, EU:C:2016:583, pkt 50); z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Puszcza Białowieska) (C‑441/17, EU:C:2018:255, pkt 114).
11      Wyrok z dnia 21 lipca 2016 r., Orleans i in. (C‑387/15 i C‑388/15, EU:C:2016:583, pkt 60) i przytoczone tam orzecznictwo oraz z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Puszcza Białowieska) (C‑441/17, EU:C:2018:255, pkt 189).
12      Wyrok z dnia 4 marca 2010 r., Komisja/Franja (C‑241/08, EU:C:2010:114, pkt 53). Zobacz również moja opinia w sprawie Komisja/Francja (C‑241/08, EU:C:2009:398, pkt 43, 44, 71).
13      Zobacz L. Halada, D. Evans, C. Romão, J.E. Petersen, „Which habitats of European importance depend on agricultural practices?”, Biodiversity and Conservation 20 (2011), 2365–2378.
14      W odniesieniu do dyrektywy OOŚ zob. wyroki: z dnia 13 grudnia 2007 r., Komisja/Irlandia (C‑418/04, EU:C:2007:780, pkt 231); z dnia 14 marca 2013 r., Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, pkt 46).
15      Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. 2000, L 327, s. 1).
16      Wyrok z dnia 17 czerwca 2010 r., Terre wallonne i Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 i C‑110/09, EU:C:2010:355).
17      Dyrektywa Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. dotycząca ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego (Dz.U. 1991, L 375, s. 1).
18      Wyroki: z dnia 21 lipca 2016 r., Orleans i in. (C‑387/15 i C‑388/15, EU:C:2016:583, pkt 51); z dnia 26 kwietnia 2017 r., Komisja/Niemcy (Moorburg) (C‑142/16, EU:C:2017:301, pkt 57); z dnia 17 kwietnia 2018 r., Komisja/Polska (Puszcza Białowieska) (C‑441/17, EU:C:2018:255, pkt 113).
19      Zobacz moja opinia w sprawie Komisja/Francja (C‑241/08, EU:C:2009:398, pkt 70, 71).
20      Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z 1998 r. (Dz.U. 2005, L 124, s. 4), przyjęta decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz.U. 2005, L 124, s. 1). Zobacz też wyroki: z dnia 8 listopada 2016 r., Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, pkt 57, 59); z dnia 20 grudnia 2017 r., Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (C‑664/15, EU:C:2017:987, pkt 38, 39).
21      Wyroki: z dnia 27 października 2016 r., D’Oultremont i in. (C‑290/15, EU:C:2016:816, pkt 49); z dnia 7 czerwca 2018 r., Inter-Environnement Bruxelles i in. (C‑671/16, EU:C:2018:403, pkt 53); z dnia 7 czerwca 2018 r., Thybaut i in. (C‑160/17, EU:C:2018:401, pkt 54).
22      Wyroki: z dnia 7 czerwca 2018 r., Inter-Environnement Bruxelles i in. (C‑671/16, EU:C:2018:403, pkt 55); z dnia 7 czerwca 2018 r., Thybaut i in. (C‑160/17, EU:C:2018:401, pkt 55).
23      Zobacz wyrok z dnia 7 listopada 2018 r., Coöperatie Mobilisation for the Environment i in. (C‑293/17 i C‑294/17, EU:C:2018:882, pkt 65, 66).
24      Wyrok z dnia 7 listopada 2018 r., Holohan i in. (C‑461/17, EU:C:2018:883, pkt 37); moja opinia w sprawie Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:60, pkt 97).
25      Odnośnie do zmniejszenia powierzchni terenu zob. wyrok z dnia 19 października 2017 r., Vereniging Hoekschewaards Landschap (C‑281/16, EU:C:2017:774, pkt 16–20, 30).
26      Propozycja dyrektywy Rady w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (COM(96) 511 wersja ostateczna, s. 6).
27      Zobacz moja opinia w sprawach połączonych Terre wallonne i Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 i C‑110/09, EU:C:2010:120, pkt 31, 32).
28      Zobacz wyroki: z dnia 28 lutego 2012 r., Inter-Environnement Wallonie i Terre wallonne, (C‑41/11, EU:C:2012:103, pkt 42 i nast.); z dnia 28 lipca 2016 r., Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, pkt 29 i nast.).
29      Wyrok z dnia 11 sierpnia 1995 r., Komisja/Niemcy (C‑431/92, EU:C:1995:260, pkt 43–45).