62005CJ0404
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (prvá komora)
z 29. novembra 2007 (
*1
)
„Nariadenie (EHS) č. 2092/91 — Ekologická výroba poľnohospodárskych výrobkov — Súkromné kontrolné orgány — Požiadavka na pobočku alebo stále pracovisko v členskom štáte výkonu činnosti — Odôvodnenia — Účasť na výkone verejnej moci — Článok 55 ES — Ochrana spotrebiteľa“
Vo veci C-404/05,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 226 ES, podaná 17. novembra 2005,
Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: E. Traversa a G. Braun, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalobkyňa,
proti
Spolkovej republike Nemecko, v zastúpení: M. Lumma a C. Schulze-Bahr, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
SÚDNY DVOR (prvá komora),
v zložení: predseda komory P. Jann, sudcovia A. Tizzano, A. Borg Barthet, M. Ilešič a E. Levits (spravodajca),
generálna advokátka: E. Sharpston,
tajomník: R. Grass,
so zreteľom na písomnú časť konania,
po vypočutí návrhov generálnej advokátky na pojednávaní 12. júla 2007,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Komisia Európskych spoločenstiev sa svojou žalobou domáha, aby Súdny dvor určil, že Spolková republika Nemecko si tým, že vyžaduje, aby súkromné orgány kontroly ekologických poľnohospodárskych výrobkov (ďalej len „súkromné orgány“) usadené a schválené v inom členskom štáte mali v Nemecku obchodné sídlo alebo iné stále pracovisko, prostredníctvom ktorého by mohli v Nemecku vykonávať svoju činnosť, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 49 ES.
Právny rámec
Právna úprava Spoločenstva
2
Nariadenie Rady (EHS) č. 2092/91 z 24. júna 1991 o ekologickej výrobe poľnohospodárskych výrobkov a príslušných označeniach poľnohospodárskych výrobkov a potravín (Ú. v. ES L 198, s. 1; Mim. vyd. 15/002, s. 39), zmenené a doplnené nariadením Rady (ES) č. 1804/1999 z 19. júla 1999 (Ú. v. ES L 222, s. 1; Mim. vyd. 15/004, s. 298; ďalej len „nariadenie č. 2092/91“), stanovuje minimálne požiadavky v oblasti ekologickej výroby poľnohospodárskych výrobkov, príslušné kontroly spôsobu výroby a povoľovania výrobkov získaných takýmto spôsobom. Podľa tohto nariadenia možno výrobky, ktoré spĺňajú požiadavky uvedené v tomto nariadení, označovať údajom „Ekologické poľnohospodárske výrobky — Systém kontroly ES“, predovšetkým vo forme označovania etiketami.
3
Články 1, 2 a 4 nariadenia č. 2092/91 obsahujú výpočet dotknutých výrobkov a označení, ktoré odkazujú na ekologický výrobný postup, a definície rôznych pojmov. Článok 3 tohto nariadenia stanovuje, že toto nariadenie sa uplatňuje bez toho, aby boli dotknuté iné ustanovenia práva Spoločenstva alebo vnútroštátneho práva, v súlade s právnymi predpismi Spoločenstva. Článok 5 uvedeného nariadenia stanovuje podmienky, za ktorých môže označenie alebo propagácia výrobku odkazovať na ekologické výrobné postupy, kým článok 6 toho istého nariadenia stanovuje podmienky výroby, za ktorých možno používať pojem ekologická výrobná metóda.
4
Článok 8 nariadenia č. 2092/91 znie takto:
„1.   Každý prevádzkovateľ, ktorý vyrába, pripravuje alebo dováža z tretej krajiny výrobky uvedené v článku 1 s cieľom obchodovať s nimi:
a)
oznámi takúto činnosť príslušnému orgánu členského štátu, v ktorom sa táto činnosť vykonáva; takéto oznámenie obsahuje informácie uvedené v prílohe IV;
b)
podrobí svoju podnikateľskú činnosť kontrolnému systému uvedenému v článku 9.
2.   Členské štáty určia úrad alebo orgán, ktorý bude prijímať tieto oznámenia.
Členské štáty môžu ustanoviť oznámenie každej dodatočnej informácie, ktorú považujú za potrebnú pre účinnú kontrolu príslušných prevádzkovateľov.
3.   Príslušný orgán zabezpečí, že aktualizovaný zoznam obsahujúci mená a adresy prevádzkovateľov podliehajúcich kontrolnému systému bude dostupný zainteresovaným stranám.“
5
V zmysle článku 9 nariadenia č. 2092/91:
„1.   Členské štáty ustanovia kontrolný systém, ktorý bude uplatňovať jeden alebo viaceré kontrolné úrady a/alebo schválené súkromné orgány, ktorým podliehajú prevádzkovatelia, ktorí produkujú pripravujúce alebo dovážajúce z tretích krajín výrobky uvedené v článku 1.
2.   Členské štáty prijmú opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, že prevádzkovateľ, ktorý spĺňa ustanovenia tohto nariadenia a platí príspevky, ktoré slúžia na pokrytie kontrolných nákladov, má prístup ku kontrolnému systému.
3.   Kontrolný systém zahŕňa aspoň uplatňovanie predbežných a kontrolných opatrení, ktoré sú uvedené v prílohe III.
4.   Pre uplatňovanie kontrolného systému súkromnými orgánmi ustanovia členské štáty úrad zodpovedný za schválenie a kontrolu takýchto orgánov [dohľad nad činnosťou týchto orgánov — neoficiálny preklad].
5.   Pri schvaľovaní súkromného kontrolného orgánu sa zohľadnia tieto kritériá:
a)
dodržanie štandardného postupu kontroly, ktorý obsahuje podrobný opis kontrolných opatrení a predbežných opatrení, ktoré orgán prijme, aby ich uvalil na prevádzkovateľov, ktorí podliehajú jeho kontrole;
b)
sankcie, ktoré orgán plánuje uvaliť v prípade, keď sa zistia nezrovnalosti a/alebo protiprávne konanie;
c)
dostupnosť primeraného zabezpečenia vo forme kvalifikovaného personálu, administratívnych a technických prostriedkov, kontrolné skúsenosti a spoľahlivosť;
d)
objektivita kontrolného orgánu voči prevádzkovateľom, ktorí podliehajú jeho kontrole.
6.   Po schválení kontrolného orgánu príslušný orgán:
a)
zabezpečí, aby kontroly vykonávané kontrolným orgánom boli objektívne;
b)
overí efektívnosť jeho kontroly;
c)
poskytne právomoc na prípady akejkoľvek nezrovnalosti a/alebo protiprávne konania a… uvalené pokuty;
d)
odoberie schválenie kontrolného orgánu v prípade, že nespĺňa požiadavky uvedené v písmenách a) a b) alebo kritériá uvedené v odseku 5, alebo požiadavky ustanovené v odsekoch 7, 8 a 9 a 11.
6 a   Členské štáty vydajú do 1. januára 1996 číselný kód všetkým kontrolným subjektom alebo orgánom schváleným alebo určeným v súlade s ustanoveniami tohto článku. Upovedomia o ňom ostatné členské štáty a Komisiu; Komisia zverejní číselné kódy v zozname uvedenom v poslednom pododseku článku 15.
7.   Kontrolný úrad a schválené kontrolné orgány uvedené v odseku 1:
a)
zabezpečia, že aspoň kontrolné opatrenia a prechodné [predbežné — neoficiálny preklad] opatrenia uvedené v prílohe III sa uplatnia pri kontrole podnikateľských subjektov, ktoré podliehajú ich kontrole;
b)
nezverejnia informácie a údaje, ktoré získajú pri svojej kontrolnej činnosti osobám iným, ako sú osoby zodpovedné za príslušné podnikanie a príslušné verejné orgány.
8.   Schválené kontrolné orgány:
a)
poskytnú príslušnému orgánu s cieľom kontroly prístup do svojich kancelárií a zariadení spolu s každou informáciou a pomocou, ktorú príslušný orgán považuje za potrebnú pre výkon svojich povinnosti podľa tohto nariadenia;
b)
zašlú príslušnému orgánu členského štátu každý rok do 31. januára zoznam prevádzkovateľov, ktorí podliehali ich kontrole 31. decembra predchádzajúceho roku, a doručia danému orgánu stručnú výročnú správu.
9.   Kontrolný úrad a kontrolné orgány uvedené v odseku 1:
a)
zabezpečia, aby v prípade, keď sa zistí nezrovnalosť týkajúca sa vykonávania článkov 5, 6 a 7 alebo opatrení uvedených v prílohe III, boli údaje uvedené v článku 2, ktoré sa týkajú ekologických výrobných metód, odstránené z časti alebo všetkých výrobkov, kde sa táto nezrovnalosť vyskytuje;
b)
v prípade, keď sa jasne preukáže nezrovnalosť alebo pretrvávajúca nezrovnalosť, zabránia príslušnému prevádzkovateľovi obchodovanie s výrobkami, ktoré uvádzajú údaje týkajúce sa ekologickej výrobnej metódy, na obdobie dohodnuté s príslušným orgánom členského štátu.
…
11.   Od 1. januára 1998 a bez toho, aby boli dotknuté odseky 5 a 6, musia schválené kontrolné subjekty splniť požiadavky ustanovené v podmienkach normy EN 45011.
…“
6
Článok 10 nariadenia č. 2092/91 upravuje údaje a/alebo logotyp v súlade s prílohou V tohto nariadenia, ktoré sa môžu uvádzať na označení výrobkov podliehajúcich režimu kontroly stanovenému v článku 9 uvedeného nariadenia. V tejto súvislosti odsek 3 uvedeného článku 10 ukladá kontrolným orgánom povinnosti pri výkone, ktoré zodpovedajú povinnostiam stanoveným v článku 9 ods. 9 tohto nariadenia.
7
Podľa článku 10 a nariadenia č. 2092/91, nazvaného všeobecné vykonávacie opatrenia:
„1.   Ak niektorý členský štát zistí nezrovnalosti alebo protiprávne konanie súvisiace s uplatňovaním tohto nariadenia u výrobku pochádzajúceho z iného členského štátu a označeného údajmi uvedenými v článku 2 a/alebo v prílohe V, upovedomí o tom Komisiu a členský štát, ktorý určil kontrolný orgán alebo schválil kontrolný subjekt.
2.   Členské štáty prijmú všetky nevyhnutné kroky a opatrenia, aby zabránili podvodnému používaniu údajov uvedených v článku 2 a/alebo v prílohe V.“
8
Príloha III nariadenia č. 2092/91 spresňuje minimálne požiadavky kontroly a predbežné opatrenia stanovené v rámci režimu kontroly uvedeného v článkoch 8 a 9 tohto nariadenia.
9
Všeobecné ustanovenia tejto prílohy v bode 9 druhom odseku a bode 10 najmä stanovujú, že súkromné orgány sú oprávnené od kontrolovaného prevádzkovateľa vyžadovať, aby dočasne neuvádzal na trh výrobok s údajom o ekologickom výrobnom postupe, ktorý môže nevyhovovať požiadavkám stanoveným v uvedenom nariadení, a že tieto orgány majú právo vstupovať do priestorov, ako aj nazrieť do účtovných dokumentov tohto prevádzkovateľa.
Vnútroštátna právna úprava
10
Zákon, ktorým sa preberajú právne akty Európskeho spoločenstva v oblasti ekologického poľnohospodárstva (Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des ökologischen Landbau), v znení z 10. júla 2002 (BGBl. I, 2002, s. 2558, ďalej len „ÖLG“), vykonáva ustanovenia nariadenia č. 2092/91.
11
§ 3 ods. 1 ÖLG stanovuje, že kontrolný systém stanovený v článku 9 ods. 1 nariadenia č. 2092/91 v spojení s článkom 9 ods. 3 a prílohou III tohto nariadenia môže byť realizovaný súkromnými orgánmi, pokiaľ sa plnenie tejto úlohy nespája so začatím správneho konania.
12
V súlade s § 4 ods. 1 bodom 4 ÖLG predpokladom výkonu kontrolnej činnosti súkromnými orgánmi na území Nemecka je získanie povolenia, ktoré je podmienené existenciou pobočky v Nemecku. ÖLG neupravuje konanie zamerané na uznávanie povolení, ktoré súkromným orgánom boli vydané v iných členských štátoch.
Konanie pred podaním žaloby
13
Listom z 8. novembra 2000 Komisia adresovala orgánom Spolkovej republiky Nemecko výzvu upozorňujúcu ich na skutočnosť, že povinnosť zriadiť obchodné sídlo alebo stále pracovisko v Nemecku, ktorá bola uložená súkromným orgánom schváleným v inom členskom štáte, nie je zlučiteľná s článkom 49 ES, a následne, keďže považovala odpoveď tohto štátu z 19. februára 2001 za neuspokojivú, vydala23. októbra 2002 odôvodnené stanovisko vyzývajúce uvedený členský štát na splnenie jeho povinností v lehote dvoch mesiacov od oznámenia tohto stanoviska.
14
Vo svojej odpovedi z 13. februára 2003 Spolková republika Nemecko predložila Komisii text ÖLG a zotrvala na postoji, podľa ktorého je v kontexte účinného napomáhania záujmom spotrebiteľov a konkurentov absolútne nevyhnutné, aby mal súkromný orgán pracovisko na území členského štátu, v ktorom tento orgán zamýšľa vykonávať svoju kontrolnú činnosť.
15
Komisia zastáva názor, že Spolková republika Nemecko nevyhovela uvedenému odôvodnenému stanovisku, a následne podala predmetnú žalobu.
O žalobe
Argumentácia účastníkov konania
16
Podľa Komisie § 4 ods. 1 bod 4 ÖLG vytvára pre súkromný orgán schválený v inom členskom štáte, ktorý nemá pobočku na území Nemecka, prekážku v slobodnom vykonávaní jeho kontrolnej činnosti v Nemecku.
17
Systém schvaľovania a dohľadu nad činnosťou súkromných orgánov zavedený nariadením č. 2092/91 totiž stanovoval požiadavku na sídlo na území členského štátu, ktorý schválenie uskutoční, a nie požiadavku na pobočku na území každého členského štátu, v ktorom uvedené orgány zamýšľajú vykonávať kontrolnú činnosť.
18
Komisia v tejto súvislosti spresňuje, že vzhľadom na to, že nariadenie č. 2092/91 neharmonizovalo dotknutú oblasť v celom rozsahu, na posúdenie, či namietaná nemecká právna úprava bráni slobodnému poskytovaniu služieb, je potrebné zohľadniť túto zásadu služieb zakotvenú v článku 49 ES.
19
Napokon Komisia zdôrazňuje jednak, že pri prijatí nariadenia č. 2092/91 sa Rada Európskej únie neodvolávala na článok 66 Zmluvy EHS (zmenený na článok 66 Zmluvy ES, teraz článok 55 ES) v spojení s článkom 55 Zmluvy EHS (zmenený na článok 55 Zmluvy ES, teraz článok 45 ES), v dôsledku čoho kontrola a označovanie ekologických poľnohospodárskych výrobkov nie je činnosťou vylúčenou z pôsobnosti článku 49 ES.
20
Okrem toho článok 45 prvý odsek ES sa vzťahuje iba na činnosti, ktoré ako také predstavujú priamu a špecifickú účasť na výkone verejnej moci. Ak by sa teda aj predpokladalo, že činnosť kontroly ekologických poľnohospodárskych výrobkov sa v konečnom dôsledku týka štátnej moci, súkromné orgány by sa priamo a špecificky nezúčastňovali na výkone tejto moci.
21
Samotný článok 9 ods. 1 nariadenia č. 2092/91 totiž ukazuje, že dotknutá kontrolná činnosť sa nevzťahuje na úlohy súvisiace s výkonom verejnej moci, keďže tento článok dovoľuje členským štátom zaviesť systém kontroly vykonávanej súkromnými orgánmi. Z toho vyplýva, že jednoznačne nejde o centrálnu úlohu štátu vyžadujúcu priamu a špecifickú účasť na výkone verejnej moci.
22
V tomto ohľade skutočnosť, že nemecké súkromné orgány, ktoré vykonávajú kontrolné úkony stanovené nariadením č. 2209/91, uskutočňujú aj iné činnosti, ktoré môžu spadať do pôsobnosti verejného orgánu, nie je vo vzťahu k právu Spoločenstva relevantná.
23
Napokon sa Komisia domnieva, že cieľ ochrany spotrebiteľov nemôže odôvodňovať požiadavku na zradenie pobočky v Nemecku uloženú súkromným orgánom schváleným v inom členskom štáte. Takáto požiadavka totiž nie je nevyhnutná na účely overenia objektivity kontrol a zabezpečenia uvedenej ochrany. Príslušný úrad členského štátu schválenia má podľa nariadenia č. 2092/91 v tomto ohľade právomoci, ktoré mu umožňujú vykonávať potrebné overenia a uložiť primerané sankcie v prípade nerešpektovania kontrolných kritérií. Zjednodušené schvaľovacie konanie, zohľadňujúce overenia vykonané príslušným úradom členského štátu schválenia, umožnilo nemeckým úradom zabezpečiť, aby súkromné orgány, ktoré zamýšľajú vykonávať kontroly na území Nemecka, skutočne spĺňali podmienky týkajúce sa ľudských zdrojov a administratívnych prostriedkov vyžadovaných uvedeným nariadením. Okrem toho systém komunikácie medzi správnymi orgánmi členských štátov dovoľuje týmto orgánom prijať primerané opatrenia v prípade zistenia nezrovnalostí pri kontrolách vykonaných v inom členskom štáte.
24
Spolková republika Nemecko v prvom rade tvrdí, že nariadenie č. 2092/91 harmonizuje dotknutú oblasť v celom rozsahu. Z judikatúry Súdneho dvora pritom vyplýva, že nie je preto možné sa v tejto oblasti odvolávať na základné slobody zaručené Zmluvou o ES. Tento členský štát odkazuje v tejto súvislosti na rozsudky z 13. decembra 1983, Apple and Pear Development Council (222/82, Zb. s. 4083), z 20. septembra 1988, Moormann (190/87, Zb. s. 4689, bod 10), z 12. októbra 1993, Vanacker a Lesage (C-37/92, Zb. s. I-4947, bod 9), a z 13. decembra 2001, DaimlerChrysler (C-324/99, Zb. s. I-9897, bod 43).
25
Keďže však otázka uznávania povolení získaných v inom členskom štáte nie je upravená v ustanoveniach nariadenia č. 2092/91, každý členský štát bude oprávnený vyžadovať od každého súkromného orgánu, ktorý chce ponúkať svoje služby na jeho území, aby spĺňal podmienky schválenia stanovené uvedeným nariadení. Navyše uloženie povinnosti členskému štátu, aby umožnil súkromným orgánom schváleným v inom členskom štáte bez splnenia ďalších podmienok vykonávať ich činnosť na jeho území, má za následok obmedzenie slobody zverenej každému členskému štátu v rámci koncepcie kontrolného systému.
26
Spolková republika Nemecko okrem toho jednak uvádza, že činnosť súkromných orgánov súvisí s výkonom verejnej moci v zmysle článku 55 ES v spojení s článkom 45 prvým odsekom ES, a jednak že § 4 ods. 1 bod 4 ÖLG je odôvodnený cieľom ochrany spotrebiteľov.
27
Pokiaľ ide o výnimku stanovenú v článku 55 ES v spojení s článkom 45 prvým odsekom ES, prvoradá úloha systému kontroly ekologických poľnohospodárskych výrobkov, ktorú vykonávajú súkromné orgány, vyplýva po prvé zo skutočnosti, že v súlade s článkom 9 nariadenia č. 2092/91 sú členské štáty oprávnené zveriť kontrolnú úlohu verejnému orgánu, po druhé zo špecifických právomocí spojených s výkonom tejto činnosti, ktoré môžu zasiahnuť do práv kontrolovaných prevádzkovateľov. Skutočnosť, že tieto orgány samotné nemôžu vykonávať rozhodnutia, ktoré prijali, nie je rozhodujúca. Naproti tomu naliehavá povaha ich rozhodnutí, ktoré je možné napadnúť iba súdnou cestou, nie je prvkom, ktorý by svedčil v prospech ich priamej a špecifickej účasti na verejnej moci, ako to vyplýva z judikatúry Súdneho dvora, najmä z rozsudkov z 21. júna 1974, Reyners (2/74, Zb. s. 631, bod 43), a z 13. júla 1993, Thijssen (C-42/92, Zb. s. I-4047, bod 8).
28
Pokiaľ ide ďalej o odôvodnenie § 4 ods. 1 bodu 4 ÖLG, Spolková republika Nemecko sa domnieva, že povinnosť zriadiť pobočku v Nemecku vyžadujú naliehavé dôvody verejného záujmu, a to ochrana spotrebiteľov. Táto povinnosť je napokon primeraná tomuto cieľu.
29
Uvedená povinnosť je teda nevyhnutná na to, aby bol umožnený primeraný dohľad nad činnosťou súkromných orgánov príslušnými orgánmi verejnej moci. Je totiž nevyhnutné, aby tento dohľad vykonávali príslušné úrady členského štátu, v ktorom tieto súkromné orgány pôsobia, a aby si na tieto účely predmetné orgány v uvedenom štáte zriadili pobočku alebo stále pracovisko.
Posúdenie Súdnym dvorom
30
Na úvod je potrebné zdôrazniť, že za predpokladu, že si členské štáty zvolili systém, v rámci ktorého kontrolu ekologických poľnohospodárskych výrobkov vykonávajú schválené súkromné orgány, nariadenie č. 2092/91 stanovuje postup a podmienky schválenia týchto orgánov, kontrolné postupy, ktoré sú tieto orgány povinné uplatňovať, ako aj spôsob dohľadu, ktorému tieto orgány podliehajú v ich členskom štáte schválenia. Toto nariadenie však neobsahuje nijaké ustanovenie týkajúce sa zabezpečovania výkonu kontroly súkromnými orgánmi v inom členskom štáte, ako je štát, v ktorom boli schválené.
31
Ak je aj pravda, že v oblasti, ktorá nebola úplne harmonizovaná na úrovni Spoločenstva, je členským štátom v zásade ponechaná právomoc stanoviť podmienky výkonu činností v tejto oblasti, nič to nemení na veci, že musia vykonávať svoje právomoci s ohľadom na základné slobody zaručené Zmluvou (pozri rozsudky z 26. januára 2006, Komisia/Španielsko, C-514/03, Zb. s. I-963, bod 23, a zo 14. decembra 2006, Komisia/Rakúsko, C-257/05, neuverejnený v Zbierke, bod 18).
32
V prejednávanej veci bola nastolená otázka zlučiteľnosti povinnosti zriadiť pobočku na území Nemecka s článkom 49 ES, pričom táto povinnosť je uložená v § 4 ods. 1 bode 4 ÖLG súkromným orgánom, ktoré už získali povolenie, a teda majú sídlo v inom členskom štáte.
33
Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že za obmedzenia slobodného poskytovania služieb sa musia považovať všetky opatrenia, ktoré výkon tejto slobody zakazujú, bránia mu alebo ho robia menej príťažlivým (pozri rozsudok z 3. októbra 2006, Fidium Finanz, C-452/04, Zb. s. I-9521, bod 46 a citovanú judikatúru).
34
Požiadavka na zriadenie pobočky stanovená sporným ustanovením teda priamo smeruje proti slobodnému poskytovaniu služieb, keďže znemožňuje súkromným orgánom usadeným iba v iných členských štátoch poskytovať dotknuté služby v Nemecku (pozri analogicky rozsudok z 9. marca 2000, Komisia/Belgicko, C-355/98, Zb. s. I-1221, bod 27 a citovanú judikatúru).
35
V dôsledku toho je potrebné overiť, či sporné ustanovenie možno odôvodniť výnimkami stanovenými v Zmluve alebo naliehavými dôvodmi verejného záujmu.
36
Spolková republika Nemecko v prvom rade tvrdí, že činnosť súkromných orgánov prestavuje priamu a špecifickú účasť na výkone verejnej moci v zmysle článku 55 ES v spojení s článkom 45 prvým odsekom ES, a subsidiárne uvádza, že sporné ustanovenie je odôvodnené cieľom ochrany spotrebiteľov.
37
Pokiaľ ide o prvú časť argumentácie, je potrebné pripomenúť, že ako výnimka zo základnej zásady slobodného poskytovania služieb sa článok 55 ES v spojení s článkom 45 prvým odsekom ES musí vykladať tak, aby bol rozsah jeho pôsobnosti obmedzený len na to, čo je striktne nevyhnutné na ochranu záujmov, ktoré toto ustanovenie umožňuje chrániť členským štátom (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. marca 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C-451/03, Zb. s. I-2941, bod 45 a citovanú judikatúru).
38
Podľa ustálenej judikatúry sa teda výnimka stanovená v týchto článkoch musí obmedzovať na činnosti, ktoré samy osebe predstavujú priamu a špecifickú účasť na výkone verejnej moci (pozri rozsudok Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, už citovaný, bod 46 a citovanú judikatúru), čo vylučuje, aby za účasť na výkone verejnej moci boli v zmysle uvedenej výnimky považované jednoduché pomocné a prípravné úlohy vo vzťahu k subjektu skutočne vykonávajúceho verejnú moc, ktorý prijíma konečné rozhodnutie (rozsudok Thijssen, už citovaný, bod 22).
39
Z nariadenia č. 2092/91 vyplýva, že činnosť súkromných orgánov a spôsoby jej výkonu možno opísať takto.
40
Po prvé, súkromné orgány vykonávajú v súlade s článkom 9 ods. 3 nariadenia č. 2092/91 kontrolné a predbežné opatrenia uvedené v prílohe III tohto nariadenia.
41
Po druhé, podľa článku 9 ods. 9 písm. a) a b) uvedeného nariadenia tieto orgány vyvodia z vykonaných kontrol dôsledky, a to buď povolia, alebo nepovolia používanie údajov týkajúcich sa ekologickej výrobnej metódy pre výrobky uvádzané na trh prevádzkovateľmi, ktorých kontrolujú, a v prípade nezrovnalosti, ktorá je zjavná alebo ktorej účinok pretrváva, zakážu uvádzanie na trh dotknutých výrobkov prevádzkovateľa označených údajmi odkazujúcimi na ekologickú výrobnú metódu na obdobie predbežne stanovené príslušným verejným orgánom.
42
Po tretie, podľa článku 9 ods. 6 písm. c) a ods. 8 písm. a) a b) nariadenia č. 2092/91 uvedené orgány podliehajú pri výkone svojej činnosti úradu zodpovednému za ich schválenie a dohľad, pričom ho informujú o nezrovnalostiach a zistených porušeniach, ako aj o uložených pokutách, poskytnú mu všetky požadované informácie a každý rok mu zašlú zoznam prevádzkovateľov podliehajúcich ich kontrole, ako aj správu o činnosti. Článok 9 ods. 8 písm. a) okrem toho stanovuje, že súkromné orgány umožnia príslušnému úradu, ktorého dohľadu podliehajú, s cieľom kontroly prístup do svojich kancelárií a zariadení a poskytnú všetky informácie a všestrannú pomoc, ktorú príslušný orgán považuje za potrebnú na výkon svojich povinností.
43
Hoci z týchto skutočností vyplýva, že činnosť súkromných orgánov sa neobmedzuje iba na vykonávanie jednoduchých kontrol konformity ekologických poľnohospodárskych výrobkov, ale že zahŕňa tiež výkon právomocí, aj pokiaľ ide o dôsledky, ktoré majú byť vyvodené v nadväznosti na tieto kontroly, je potrebné zdôrazniť, že nariadenie č. 2092/91 stanovuje rámec činnosti týchto orgánov vymedzený príslušným orgánom verejnej moci. Článok 9 ods. 4 tohto nariadenia pritom podriaďuje činnosť uvedených orgánov dohľadu zo strany orgánu verejnej moci. Z ostatných ustanovení odsek 6 toho istého článku spresňuje spôsoby výkonu tohto dohľadu, najmä keď uvádza, že uvedený orgán verejnej moci zabezpečuje objektivitu a overuje účinnosť kontrol vykonávaných súkromnými orgánmi nad rámec svojej právomoci, pokiaľ ide o vydanie a odňatie povolenia. Okrem toho článok 9 ods. 8 písm. a) uvedeného nariadenia týmto súkromným orgánom ukladá povinnosť umožniť príslušnému orgánu verejnej moci s cieľom kontroly prístup do svojich kancelárií a zariadení.
44
Zdá sa teda, že súkromné orgány pri výkone svojej činnosti podliehajú aktívnemu dohľadu zo strany príslušného orgánu verejnej moci, ktorý je v konečnom dôsledku zodpovedný za kontroly a rozhodnutia uvedených súkromných orgánov, a uvedenému orgánu verejnej moci tiež preukazujú splnenie uložených povinností, ktoré boli spomenuté v predchádzajúcom bode tohto rozsudku. Tento záver je okrem toho posilnený § 3 ods. 1 ÖLG, keďže toto ustanovenie uvádza, že vykonávanie kontrolných úloh stanovených v nariadení č. 2092/91 súkromnými orgánmi nemožno spájať s uskutočňovaním správneho konania. Z toho vyplýva, že pomocná a prípravná úloha prislúchajúca súkromným orgánom na základe nariadenia č. 2092/91 vo vzťahu k orgánu verejnej moci vykonávajúcemu dohľad nemôže byť považovaná za priamu a špecifickú účasť na výkone verejnej moci v zmysle článku 55 ES v spojení s článkom 45 prvým odsekom ES.
45
Spolková republika Nemecko však uvádza, že súkromným orgánom sú v Nemecku v rámci uvedeného nariadenia priznané privilégiá veľkého rozsahu. Tieto orgány majú právomoc prijímať správne akty, ktorých záväzná povaha zodpovedá záväznej povahe rozhodnutí prijatých orgánom verejnej moci.
46
V tejto súvislosti je na jednej strane potrebné zdôrazniť, že, ako bolo uvedené v bode 37 tohto rozsudku, výnimka podľa článku 55 ES v spojení s článkom 45 prvým odsekom ES sa musí vykladať tak, aby bol rozsah jeho pôsobnosti obmedzený na to, čo je striktne nevyhnutné na ochranu záujmov, ktoré toto ustanovenie umožňuje členským štátom chrániť.
47
Na strane druhej, ak nariadeniu č. 2092/91 neodporuje to, že členské štáty poskytli súkromným orgánom privilégiá verejnej moci na vykonávanie ich kontrolnej činnosti, alebo im dokonca zverili iné činnosti, ktoré samy osebe predstavujú priamu a špecifickú účasť na výkone verejnej moci, z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že rozšírenie výnimky povolenej článkami 45 ES a 55 ES na celú oblasť nebude prípustné, ak činnosti, ktoré prípadne predstavujú účasť na výkone verejnej moci, vykazujú prvok oddeliteľný od dotknutých profesijných činností ako celku (pozri k článku 45 ES rozsudok Reyners, už citovaný, bod 47).
48
Treba však pripomenúť, že, ako bolo konštatované v bode 44 tohto rozsudku, činnosť súkromných orgánov, ktorá je vymedzená nariadením č. 2092/91, sama osebe nepredstavuje priamu a špecifickú účasť na výkone verejnej moci, v dôsledku čoho akákoľvek iná dodatočná činnosť predstavujúca takúto účasť na výkone verejnej moci je nevyhnutne oddeliteľná.
49
Pokiaľ ide o druhú časť argumentácie, ktorú Spolková republika Nemecko uvádza subsidiárne a ktorá sa týka odôvodnenia § 4 ods. 1 bodu 4 ÖLG dôvodmi ochrany spotrebiteľov, tento členský štát najmä tvrdí, že požiadavka na pobočku alebo stále pracovisko na území Nemecka je nevyhnutná preto, aby príslušné nemecké úrady jednak zabezpečili, že orgány, ktoré tam vykonávajú kontrolu, skutočne budú mať pracoviská a potrebný personál, a jednak mohli vykonávať kontroly na mieste, ktoré upravuje nariadenia č. 2092/91.
50
V tejto súvislosti treba uviesť, že v súlade s ustálenou judikatúrou je ochrana spotrebiteľov spôsobilá odôvodniť prekážky slobodného poskytovania služieb (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky z 9. júla 1997, De Agostini a TV-Shop, C-34/95 až C-36/95, Zb. s. I-3843, bod 53; zo 6. novembra 2003, Gambelli a i., C-243/01, Zb. s. I-13031, bod 67, ako aj zo 6. marca 2007, Placanica a i., C-338/04, C-359/04 a C-360/04, Zb. s. I-1891, bod 46).
51
Je však dôležité zabezpečiť, aby opatrenia prijaté na tento účel nešli nad rámec toho, čo je objektívne nevyhnutné (pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. marca 2004, Komisia/Francúzsko, C-496/01, Zb. s. I-2351, bod 68).
52
Podmienka uložená súkromným orgánom schváleným v inom členskom štáte zriadiť pobočku na území Nemecka, aby tam tieto orgány mohli vykonávať svoju činnosť, ide nad rámec toho, čo je objektívne nevyhnutné na dosiahnutie cieľa ochrany spotrebiteľov.
53
Je totiž potrebné zdôrazniť, že nariadenie č. 2092/91 stanovuje minimálne požiadavky v oblasti dohľadu nad činnosťou uvedených súkromných orgánov. Tieto požiadavky sú uplatniteľné vo všetkých členských štátoch, čím je zaručené, že takýto orgán schválený v členskom štáte, ktorý vykonáva kontrolu v Nemecku, spĺňa predovšetkým rôzne požiadavky stanovené uvedeným nariadením, a teda je zaručená ochrana spotrebiteľov.
54
Tým, že sa vyžaduje, aby si súkromné orgány schválené v inom členskom štáte zriadili na účely kontroly ich činnosti zo strany nemeckých orgánov pobočku v Nemecku, § 4 ods. 1 bod 4 ÖLG vylučuje, aby sa zohľadnili povinnosti a opatrenia dohľadu, ktorému tieto orgány podliehajú už v ich členskom štáte schválenia.
55
Nemecké orgány pritom môžu získať záruky požadované nariadením č. 2092/91 a zabezpečiť ochranu spotrebiteľov menej obmedzujúcimi opatreniami.
56
Uvedené orgány pritom jednak môžu predbežne pre všetky činnosti vyžadovať od súkromného orgánu schváleného v inom členskom štáte dôkaz, že v členskom štáte, v ktorom je usadený, má skutočne povolenie, ako aj pracovisko a zamestnancov potrebných na činnosti, ktoré zamýšľa vykonávať na území Nemecka. Tieto skutočnosti môžu byť posilnené príslušnými orgánmi členského štátu sídla, ktoré sú zodpovedné za dohľad na činnosťou dotknutého súkromného orgánu.
57
Okrem toho pre prípad, že tento súkromný orgán bude v rámci kontrol vykonaných v Nemecku nútený konštatovať nezrovnalosť, nariadenie č. 2092/91 v článku 10 a zavádza systém výmeny informácií medzi členskými štátmi, ktorý umožňuje nemeckým orgánom oznámiť túto nezrovnalosť zložkám tohto orgánu vykonávajúcim dohľad s cieľom, aby tieto zložky prijali vhodné opatrenia, a to napríklad vykonali kontrolu v priestoroch uvedeného orgánu, a ak je to nevyhnutné, odňali mu jeho povolenie.
58
Je preto potrebné konštatovať, že § 4 ods. 1 bod 4 ÖLG nie je primeraný vo vzťahu k cieľu ochrany spotrebiteľov, na ktorý sa odvoláva Spolková republika Nemecko.
59
Z vyššie uvedeného teda vyplýva, že Spolková republika Nemecko si tým, že vyžaduje, aby súkromné orgány schválené v inom členskom štáte mali na území Nemecka pobočku, prostredníctvom ktorej by mohli v Nemecku vykonávať kontrolnú činnosť, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 49 ES.
O trovách
60
Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Spolkovú republiku Nemecko na náhradu trov konania a Spolková republika Nemecko nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol a vyhlásil:
1.
Spolková republika Nemecko si tým, že vyžaduje, aby súkromné orgány kontroly ekologických poľnohospodárskych výrobkov schválené v inom členskom štáte mali na území Nemecka pobočku, prostredníctvom ktorej by mohli v Nemecku vykonávať kontrolnú činnosť, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 49 ES.
2.
Spolková republika Nemecko je povinná nahradiť trovy konania.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: nemčina.