62023CJ0540
WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 5 lutego 2026 r. (
*1
)
Odwołanie – Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Artykuł 4 ust. 3 akapit drugi – Ochrona procesu podejmowania decyzji – Odmowa ujawnienia dokumentów dotyczących głosów państw członkowskich w sprawie zmiany załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 1925/2006 – Rozporządzenie (UE) nr 182/2011 – Komitologia – Decyzja 1999/468/WE – Procedura regulacyjna połączona z kontrolą – Odwołanie wzajemne
W sprawie C‑540/23 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 23 sierpnia 2023 r.,
Komisja Europejska, którą reprezentowali początkowo Ș. Ciubotaru, C. Ehrbar oraz A. Spina, a następnie C. Ehrbar oraz A. Spina, w charakterze pełnomocników,
strona wnosząca odwołanie,
w której pozostałymi uczestnikami postępowania są:
Covington & Burling LLP, z siedzibą w Saint-Josse-ten-Noode (Belgia),
Bart Van Vooren, zamieszkały w Meise (Belgia),
których reprezentował P. Diaz Gavier, advocaat,
strona skarżąca w pierwszej instancji,
popierani przez:
Królestwo Niderlandów, które reprezentowali M.K. Bulterman, H.S. Gijzen oraz C.S. Schillemans, w charakterze pełnomocników,
interwenient w postępowaniu odwoławczym,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: M.L. Arastey Sahún, prezeska izby, J. Passer, E. Regan, D. Gratsias (sprawozdawca) i B. Smulders, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Szpunar,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 12 czerwca 2025 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W odwołaniu Komisja Europejska wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 14 czerwca 2023 r., Covington & Burling i Van Vooren/Komisja (T‑201/21, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2023:333), w którym Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji C(2021) 2541 final z dnia 7 kwietnia 2021 r. (zwanej dalej „sporną decyzją”) w zakresie, w jakim w decyzji tej instytucja ta odmówiła, na podstawie art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43), dostępu do dokumentów dotyczących indywidualnych głosów państw członkowskich oddanych w ramach procedury komitetowej mającej na celu zmianę załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 1925/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie dodawania do żywności witamin i składników mineralnych oraz niektórych innych substancji (Dz.U. 2006, L 404, s. 26), w zakresie, w jakim dotyczy gatunków roślin zawierających pochodne hydroksyantracenu.
2
W odwołaniu wzajemnym Covington & Burling LLP i Bart Van Vooren (zwani dalej „skarżącymi w pierwszej instancji”) wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd uznał, że art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 ma zastosowanie w niniejszej sprawie.
Ramy prawne
Rozporządzenie nr 1049/2001
3
Motywy 2 i 4 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowią:
„(2)
Przejrzystość pozwala obywatelom na bliższe uczestnictwo w procesie podejmowania decyzji i gwarantuje, że administracja cieszy się większą prawowitością, jest bardziej skuteczna i odpowiedzialna względem obywateli w systemie demokratycznym. Przejrzystość przyczynia się do umacniania zasad demokracji i szacunku dla praw podstawowych określonych w art. 6 [TUE] oraz w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
[…]
(4)
Celem niniejszego rozporządzenia jest zapewnienie możliwie największego prawa do publicznego dostępu do dokumentów oraz wytyczenie ogólnych zasad i ograniczeń związanych z takim dostępem, zgodnie z art. 255 ust. 2 [WE]”.
4
Artykuł 1 tego rozporządzenia przewiduje:
„Celem niniejszego rozporządzenia jest:
a)
określenie, na podstawie interesu publicznego lub prywatnego, zasad, warunków i ograniczeń regulujących prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady [Unii Europejskiej] i Komisji (zwanych dalej »instytucjami«) przewidzianych w art. 255 [WE] w taki sposób, aby zapewnić możliwie najszerszy dostęp do dokumentów;
[…]”.
5
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia:
„1.   Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
[…]
b)
prywatności i integralności osoby fizycznej, w szczególności zgodnie z prawodawstwem wspólnotowym dotyczącym ochrony danych osobowych.
[…]
3.   Dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została podjęta przez instytucję, nie zostaje udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.
Dostęp do dokumentu zawierającego opinie na użytek wewnętrzny jako część obrad i wstępnych konsultacji w ramach zainteresowanej instytucji nie zostaje udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny”.
Rozporządzenie nr 178/2002
6
Artykuł 58 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. 2002, L 31, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 652/2014 z dnia 15 maja 2014 r. (Dz.U. 2014, L 189, s. 1), stanowi w ust. 1:
„Komisję wspiera Stały Komitet ds. Roślin, Zwierząt, Żywności i Pasz […]. Komitet ten jest komitetem w rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 [z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiającego przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję (Dz.U. 2011, L 55, s. 13)] […]”.
Rozporządzenie nr 1925/2006
7
Artykuł 8 rozporządzenia (WE) nr 1925/2006, zmienionego rozporządzeniem Komisji (UE) 2019/650 z dnia 24 kwietnia 2019 r. (Dz.U. 2019, L 110, s. 21), zatytułowany „Substancje, których stosowanie podlega zakazowi, ograniczeniu lub kontroli przez Wspólnotę”, stanowi w ust. 1 i 2:
„1.   Procedura, o której mowa w niniejszym artykule ma zastosowanie, jeśli substancja inna niż witaminy lub składniki mineralne albo składnik zawierający substancję inną niż witaminy lub składniki mineralne są dodawane do żywności lub stosowane w jej produkcji w sposób prowadzący do spożycia ilości znacznie przekraczających rozsądne przewidywane spożycie w normalnych warunkach konsumpcji przy zrównoważonej i zróżnicowanej diecie lub stanowiący inne potencjalne zagrożenie dla konsumentów.
2.   Komisja może podjąć decyzję – z własnej inicjatywy lub na podstawie informacji uzyskanych od państw członkowskich – mającą na celu zmianę elementów innych niż istotne niniejszego rozporządzenia, każdorazowo poprzedzoną oceną dostępnych informacji przez [Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA)], zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 14 ust. 3, o umieszczeniu w razie konieczności substancji lub składnika w załączniku III. […]
[…]”.
8
Artykuł 14 tego rozporządzenia, zatytułowany „Procedura komitetu”, stanowi w ust. 1 i 3:
„1.   Komisję wspiera Stały Komitet ds. Łańcucha Żywnościowego i Zdrowia Zwierząt powołany na mocy art. 58 ust. 1 [rozporządzenia nr 178/2002].
[…]
3.   W przypadku odesłania do niniejszego ustępu stosuje się art. 5a ust. 1–4 oraz art. 7 decyzji [Rady 1999/468/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiającej warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (Dz.U. 1999, L 184, s. 23)], z uwzględnieniem przepisów jej art. 8”.
Rozporządzenie nr 182/2011
9
Zgodnie z motywami 6, 10 i 19–21 rozporządzenia nr 182/2011:
„(6)
W przypadku tych aktów podstawowych, które wymagają, aby państwa członkowskie kontrolowały przyjmowanie aktów wykonawczych przez Komisję, właściwe jest, na potrzeby takiej kontroli, aby powołać komitety złożone z przedstawicieli państw członkowskich, którym przewodniczyłaby Komisja.
[…]
(10)
Należy ustanowić kryteria wyboru procedury przyjmowania aktów wykonawczych przez Komisję. Aby osiągnąć większą spójność, wymogi proceduralne powinny być proporcjonalne do charakteru i oddziaływania aktów wykonawczych, jakie mają zostać przyjęte.
[…]
(19)
Należy zapewnić publiczny dostęp do informacji na temat prac komitetów zgodnie z rozporządzeniem [nr 1049/2001].
(20)
Komisja powinna prowadzić rejestr zawierający informacje o pracach komitetów. W związku z tym mające zastosowanie do Komisji przepisy dotyczące ochrony dokumentów niejawnych mają również zastosowanie do korzystania z tego rejestru.
(21)
Należy uchylić decyzję [1999/468]. Aby zapewnić przejście między systemem przewidzianym w decyzji [1999/468] i niniejszym rozporządzeniem, wszelkie odesłania w istniejących przepisach do procedur przewidzianych w tej decyzji, z wyjątkiem procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą przewidzianej w jej art. 5a, należy rozumieć jako odesłania do odpowiednich procedur przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu. Na potrzeby istniejących aktów podstawowych zawierających odesłania do art. 5a decyzji [1999/468], należy tymczasowo utrzymać skutki tego artykułu”.
10
Artykuł 2 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wybór procedury”, przewiduje w ust. 2:
„Procedurę sprawdzającą stosuje się, w szczególności, w przypadku przyjmowania:
a)
aktów wykonawczych o zasięgu ogólnym;
[…]”.
11
Zgodnie z art. 3 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Przepisy wspólne”:
„1.   Przepisy wspólne zawarte w niniejszym artykule mają zastosowanie do wszystkich procedur, o których mowa w art. 4–8.
2.   Komisję wspomaga komitet złożony z przedstawicieli państw członkowskich. Komitetowi przewodniczy przedstawiciel Komisji. […]
3.   Przewodniczący przedstawia komitetowi projekt aktu wykonawczego, który ma zostać przyjęty przez Komisję.
[…]
4.   Do czasu wydania opinii przez komitet każdy jego członek może zaproponować poprawki, a przewodniczący może przedstawiać zmienione wersje projektu aktu wykonawczego.
Przewodniczący dokłada starań, aby znaleźć rozwiązania, które cieszą się możliwie największym poparciem w ramach komitetu. […]
5.   W należycie uzasadnionych przypadkach przewodniczący może uzyskać opinię komitetu w drodze procedury pisemnej. Przewodniczący wysyła członkom komitetu projekt aktu wykonawczego oraz wyznacza termin na wydanie opinii w zależności od pilności sprawy. Przyjmuje się, że każdy członek komitetu, który przed upływem tego terminu nie sprzeciwia się projektowi aktu wykonawczego lub nie wstrzymuje się wyraźnie od głosowania nad nim, wyraża swoją milczącą zgodę w odniesieniu do projektu aktu wykonawczego.
[…]
6.   Opinię komitetu zapisuje się w protokole. […]
[…]”.
12
Artykuł 4 tego rozporządzenia, zatytułowany „Procedura doradcza”, stanowi:
„1.   W przypadku gdy zastosowanie ma procedura doradcza, komitet wydaje swoją opinię, w razie konieczności w drodze głosowania. […]
2.   Komisja decyduje o tym, jaki projekt aktu wykonawczego ma zostać przyjęty, uwzględniając w jak największym stopniu wnioski płynące z dyskusji w ramach komitetu oraz wydaną opinię”.
13
Zgodnie z art. 9 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Regulamin wewnętrzny”:
„1.   Każdy komitet, zwykłą większością głosów wchodzących w jego skład członków i na wniosek swojego przewodniczącego, przyjmuje swój regulamin wewnętrzny w oparciu o regulamin standardowy, który ma zostać sporządzony przez Komisję po konsultacji z państwami członkowskimi. Taki regulamin standardowy zostanie opublikowany przez Komisję w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
W zakresie, w jakim może to być konieczne, istniejące komitety dostosowują swoje regulaminy wewnętrzne do regulaminu standardowego.
2.   Zasady i warunki publicznego dostępu do dokumentów oraz ochrony danych, które mają zastosowanie do Komisji, mają zastosowanie do komitetów”.
14
Artykuł 10 rozporządzenia nr 182/2011, zatytułowany „Informacje o pracach komitetów”, przewiduje:
„1.   Komisja prowadzi rejestr prac komitetów, który zawiera:
a)
wykaz komitetów;
b)
porządki dzienne posiedzeń komitetów;
c)
sprawozdania zbiorcze wraz z wykazami organów i organizacji, do których należą przedstawiciele wyznaczeni przez państwa członkowskie;
d)
projekty aktów wykonawczych, na temat których komitety mają wydać opinię;
e)
wyniki głosowania;
f)
ostateczne projekty aktów wykonawczych po wydaniu opinii przez komitet;
g)
informacje na temat przyjęcia ostatecznych projektów aktów wykonawczych przez Komisję; oraz
h)
dane statystyczne dotyczące prac komitetów.
2.   Komisja publikuje również corocznie sprawozdanie na temat pracy komitetów.
3.   Parlament Europejski i Rada mają dostęp do informacji, o których mowa w ust. 1, zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami.
4.   Jednocześnie z przesłaniem ich członkom komitetu Komisja udostępnia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie dokumenty, o których mowa w ust. 1 lit. b), d) i f), informując je równocześnie o dostępności tych dokumentów.
5.   W rejestrze publicznie udostępnia się odniesienia do wszystkich dokumentów, o których mowa w ust. 1 lit. od a)–g), a także informacje, o których mowa w ust. 1 lit. h)”.
15
Artykuł 11 tego rozporządzenia, zatytułowany „Uprawnienia kontrolne Parlamentu Europejskiego i Rady”, przewiduje, że w przypadku gdy akt podstawowy zostaje przyjęty zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, zarówno Parlament, jak i Rada mogą w każdej chwili wskazać Komisji, że w ich opinii projekt aktu wykonawczego przekracza uprawnienia wykonawcze przewidziane w akcie podstawowym, w którym to przypadku Komisja dokonuje przeglądu projektu aktu wykonawczego, uwzględniając wyrażone stanowiska.
16
Zgodnie z art. 12 wspomnianego rozporządzenia:
„Niniejszym traci moc decyzja [1999/468].
Utrzymuje się skutki art. 5a decyzji [1999/468] na użytek istniejących aktów podstawowych, zawierających odesłania do tego artykułu”.
17
Artykuł 13 tego rozporządzenia, zatytułowany „Przepisy przejściowe: dostosowanie istniejących aktów podstawowych”, przewiduje:
„1.   W przypadku gdy akty podstawowe przyjęte przed wejściem w życie niniejszego rozporządzenia przewidują wykonywanie uprawnień wykonawczych przez Komisję zgodnie z decyzją [1999/468], zastosowanie mają następujące zasady:
a)
w przypadku gdy akt podstawowy zawiera odesłanie do art. 3 decyzji [1999/468], zastosowanie ma procedura doradcza, o której mowa w art. 4 niniejszego rozporządzenia;
[…]
e)
w przypadku gdy akt podstawowy zawiera odesłanie do art. 7 i 8 decyzji [1999/468], zastosowanie mają art. 10 i 11 niniejszego rozporządzenia.
2.   Artykuły 3 i 9 niniejszego rozporządzenia mają zastosowanie do wszystkich istniejących komitetów do celów ust. 1.
[…]”.
Decyzja 1999/468
18
Zgodnie z motywem 7a decyzji 1999/468, zmienionej decyzją Rady 2006/512/WE z dnia 17 lipca 2006 r. (Dz.U. 2006, L 200, s. 11):
„W dziedzinie środków o ogólnym zasięgu mających na celu zmianę innych niż istotne elementów aktu przyjętego zgodnie z procedurą określoną w art. 251 [WE], w tym wykreślenie niektórych z tych elementów lub dodanie nowych, innych niż istotne elementów, należy przestrzegać procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą. Procedura ta powinna umożliwić obu organom władzy prawodawczej przeprowadzenie kontroli przed przyjęciem takich środków. Istotne elementy aktu prawnego mogą być zmienione jedynie przez prawodawcę na podstawie Traktatu”.
19
Artykuł 5a tej decyzji, zatytułowany „Procedura regulacyjna połączona z kontrolą”, przewidywał w ust. 1–4:
„1.   Komisję wspomaga komitet ds. regulacji połączonej z kontrolą złożony z przedstawicieli państw członkowskich, któremu przewodniczy przedstawiciel Komisji.
2.   Przedstawiciel Komisji przedstawia komitetowi projekt środków, które należy podjąć. Komitet przedstawia swoją opinię w sprawie projektu w terminie wyznaczonym przez przewodniczącego, zależnie od pilności danej sprawy. Opinia jest przyjmowana większością określoną w art. 205 ust. 2 i 4 [WE] w odniesieniu do decyzji, które Rada przyjmuje na wniosek Komisji. W głosowaniach komitetu głosy przedstawicieli państw członkowskich są ważone w sposób określony w tym artykule. Przewodniczący nie głosuje.
3.   Jeżeli środki przewidziane przez Komisję są zgodne z opinią komitetu, zastosowanie ma następująca procedura:
a)
Komisja niezwłocznie przedkłada projekt środków Parlamentowi Europejskiemu i Radzie do kontroli;
b)
Parlament Europejski, stanowiąc większością głosów swoich członków, lub Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, mogą sprzeciwić się przyjęciu danego projektu przez Komisję i jako uzasadnienie swojego sprzeciwu wskazać, że projekt środków przedłożony przez Komisję wykracza poza uprawnienia wykonawcze przewidziane w akcie podstawowym lub że projekt ten nie odpowiada celowi lub treści aktu podstawowego, lub że narusza zasadę pomocniczości lub zasadę proporcjonalności;
c)
jeżeli w terminie trzech miesięcy od otrzymania danego projektu Parlament Europejski lub Rada wyrażą sprzeciw wobec projektu środków, Komisja środków tych nie przyjmuje. W takim przypadku Komisja może przedłożyć komitetowi zmieniony projekt środków lub przedstawić wniosek legislacyjny na podstawie Traktatu;
d)
jeżeli w momencie upływu tego terminu Parlament Europejski lub Rada nie wyrażą sprzeciwu wobec projektu środków, Komisja środki te przyjmuje.
4.   Jeżeli środki przewidziane przez Komisję nie są zgodne z opinią komitetu lub jeżeli opinia nie została przedstawiona, zastosowanie ma procedura następująca:
a)
Komisja niezwłocznie przedkłada Radzie wniosek w sprawie środków, które należy podjąć, przekazując go równocześnie Parlamentowi Europejskiemu;
b)
Rada stanowi w sprawie tego wniosku większością kwalifikowaną w terminie dwóch miesięcy od otrzymania wniosku;
c)
jeżeli w tym terminie Rada sprzeciwi się większością kwalifikowaną proponowanym środkom, nie zostają one przyjęte. […];
d)
jeżeli Rada postanowi przyjąć proponowane środki, przedkłada je niezwłocznie Parlamentowi Europejskiemu. Jeżeli Rada nie podejmie decyzji we wspomnianym terminie dwóch miesięcy, Komisja niezwłocznie przedkłada te środki Parlamentowi Europejskiemu;
e)
Parlament Europejski, stanowiąc większością głosów swoich członków w terminie czterech miesięcy od dnia, w którym wniosek został mu przekazany zgodnie z lit. a), może sprzeciwić się przyjęciu danych środków […];
f)
jeżeli w tym terminie Parlament Europejski sprzeciwi się proponowanym środkom, nie zostają one przyjęte. […];
g)
jeżeli w momencie upływu tego terminu Parlament Europejski nie wyrazi sprzeciwu wobec proponowanych środków, środki te zostają przyjęte przez Radę lub Komisję, w zależności od przypadku”.
Wzór regulaminu wewnętrznego
20
Artykuł 10 wzoru regulaminu wewnętrznego komitetów (Dz.U. 2011, C 206, s. 11, zwany dalej „wzorem regulaminu wewnętrznego”), zatytułowany „Protokoły i sprawozdania zbiorcze z posiedzeń”, stanowi w ust. 2:
„Dla celów art. 10 [rozporządzenia nr 182/2011] przewodniczący odpowiada za sporządzenie sprawozdania zbiorczego, krótko opisującego każdy punkt porządku obrad i wyniki głosowania nad projektem aktu wykonawczego przedłożonego komitetowi. W sprawozdaniu zbiorczym nie podaje się indywidualnego stanowiska poszczególnych członków uczestniczących w obradach komitetu”.
21
Artykuł 13 wzoru regulaminu wewnętrznego, zatytułowany „Dostęp do dokumentów i poufność”, stanowi:
„1.   Wnioski o udostępnienie dokumentów komitetu są rozpatrywane zgodnie z [rozporządzeniem nr 1049/2001]. Podejmowanie decyzji w sprawie wniosków o udostępnienie wspomnianych dokumentów należy do Komisji zgodnie z jej regulaminem wewnętrznym, zmienionym [decyzją Komisji 2001/937/WE, EWWiS, Euratom z dnia 5 grudnia 2001 r. (Dz.U. 2001, L 345, s. 94)]. […]
2.   Obrady komitetu mają charakter poufny.
3.   Dokumenty przekazywane członkom komitetu, ekspertom i przedstawicielom osób trzecich mają charakter poufny, chyba że udzielono dostępu do tych dokumentów zgodnie z ust. 1 lub Komisja udostępnia je publicznie w innym trybie.
4.   Na członkach komitetu, a także ekspertach i przedstawicielach osób trzecich spoczywa obowiązek zachowania poufności, o którym mowa w niniejszym artykule. Przewodniczący dopilnowuje, aby eksperci i przedstawiciele osób trzecich zostali powiadomieni o wymogach poufności, które się na nich nakłada”.
Okoliczności powstania sporu
22
Okoliczności powstania sporu zostały przedstawione w pkt 2–7 zaskarżonego wyroku:
„2
W dniu 4 grudnia 2020 r. [skarżący w pierwszej instancji] złożyli za pośrednictwem portalu internetowego Komisji wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów zawierających głosy 22 państw członkowskich w Stałym Komitecie ds. Roślin, Zwierząt, Żywności i Pasz – sekcja Przepisy ogólne dotyczące prawa żywnościowego [Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds, zwanym dalej »Scopaff«]. Głosy te oddano za projektem rozporządzenia Komisji zmieniającego załącznik III do rozporządzenia [nr 1925/2006], który doprowadził do przyjęcia rozporządzenia Komisji (UE) 2021/468 z dnia 18 marca 2021 r. zmieniającego załącznik III do rozporządzenia (WE) nr 1925/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do gatunków roślin zawierających pochodne hydroksyantracenu (Dz.U. 2021, L 96, s. 6 […]).
3
W dniu 11 stycznia 2021 r. Dyrekcja Generalna Komisji (DG) ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności przekazała pismem skierowanym do »Mr Bart Van Vooren Covington & Burling LLP« odpowiedź na wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów z dnia 4 grudnia 2020 r.
4
W piśmie tym Komisja stwierdziła, że 21 dokumentów […] zostało zidentyfikowanych jako objęte wnioskiem. Dostępu do tych dokumentów odmówiono na podstawie wyjątku dotyczącego ochrony procesu podejmowania decyzji przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia [nr 1049/2001].
5
Pismem przesłanym pocztą elektroniczną z dnia 29 stycznia 2021 r. B. Van Vooren złożył ponowny wniosek na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 w następstwie pierwotnej odmowy.
6
W dniu 15 lutego 2021 r. Komisja poinformowała [skarżących w pierwszej instancji] pismem przekazanym pocztą elektroniczną skierowanym do B. Van Voorena, że termin na wydanie decyzji potwierdzającej został przedłużony o kolejne 15 dni roboczych, tj. do dnia 12 marca 2021 r.
7
W dniu 10 marca 2021 r. Komisja wysłała do [skarżących w postępowaniu w pierwszej instancji] nowe pismo za pośrednictwem poczty elektronicznej, w którym stwierdziła, że nie jest w stanie wydać decyzji potwierdzającej w przedłużonym terminie”.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
23
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 kwietnia 2021 r. skarżący w pierwszej instancji wnieśli, wobec braku wyraźnej odpowiedzi na ich ponowny wniosek z dnia 29 stycznia 2021 r., o którym mowa w pkt 5 zaskarżonego wyroku, skargę o stwierdzenie nieważności dorozumianej decyzji Komisji oddalającej ten wniosek. Tymczasem w dniu 7 kwietnia 2021 r. Komisja wydała i doręczyła B. Van Voorenowi sporną decyzję, w której potwierdziła odmowę udzielenia dostępu do żądanych dokumentów, opierając się na wyjątku dotyczącym ochrony procesu podejmowania decyzji, przewidzianym w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001. Powołała się ona ponadto na wyjątek dotyczący ochrony prywatności i integralności osoby fizycznej, przewidziany w art. 4 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia, w celu uzasadnienia odmowy udzielenia dostępu do danych osobowych zawartych w żądanych dokumentach.
24
Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 12 kwietnia 2021 r. skarżący w pierwszej instancji dostosowali swoją skargę na podstawie art. 86 regulaminu postępowania przed Sądem w celu wniesienia żądania stwierdzenia nieważności spornej decyzji.
25
Na poparcie skargi skarżący ci podnieśli pięć zarzutów, z których pierwszy, podniesiony tytułem głównym, dotyczy naruszenia art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, drugi zasadniczo – braku wykazania, że ujawnienie żądanych dokumentów naruszałoby proces podejmowania decyzji, jak też wagi tego naruszenia, trzeci – błędnego powołania się przez Komisję na rozporządzenie nr 182/2011 w celu uzasadnienia odmowy udzielenia dostępu do żądanych dokumentów, czwarty – błędnego powołania się przez Komisję na wzór regulaminu wewnętrznego w celu uzasadnienia odmowy udzielenia dostępu do żądanych dokumentów, a piąty – naruszenia zasady przejrzystości i podważenia demokratycznej legitymacji aktów wykonawczych przyjętych zgodnie z procedurą ustanowioną w rozporządzeniu nr 182/2011.
26
Dokładniej rzecz ujmując, w zarzucie pierwszym skarżący w pierwszej instancji twierdzili, że ze względu na samo brzmienie art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 nie ma on zastosowania do ich wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów. Po pierwsze, ich wniosek dotyczył głosów 22 państw członkowskich, które oddano za projektem rozporządzenia Komisji zmieniającego załącznik III do rozporządzenia nr 1925/2006 w odniesieniu do gatunków roślin zawierających pochodne hydroksyantracenu. Tymczasem głosy te nie stanowiły „części obrad i wstępnych konsultacji”, lecz były ich wynikiem. Taki głos jest „zewnętrzny” względem „wewnętrznego” procesu podejmowania decyzji, który jako jedyny jest chroniony odnośnym wyjątkiem. Po drugie, taki głos nie wyrażałby opinii indywidualnego członka komitetu, lecz stanowił akt, za pomocą którego są wykonywane suwerenne uprawnienia w imieniu państwa członkowskiego.
27
W tym względzie Sąd uznał, że żądane dokumenty zostały sporządzone w ramach procesu podejmowania decyzji, który doprowadził do przyjęcia rozporządzenia 2021/468 i który został przeprowadzony na podstawie art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1925/2006, zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 14 ust. 3 tego rozporządzenia, a w konsekwencji zgodnie z art. 5a decyzji 1999/468. Z zaskarżonego wyroku wynika, że to na podstawie tego artykułu Komisja przedłożyła Scopaff projekt rozporządzenia, który doprowadził do przyjęcia rozporządzenia 2021/468, a Scopaff wydał pozytywną opinię w przedmiocie tego projektu, który został następnie przedłożony Parlamentowi i Radzie przed jego przyjęciem przez Komisję.
28
Sąd przypomniał, że Scopaff, złożony z przedstawicieli państw członkowskich, któremu przewodniczy przedstawiciel Komisji, jest stałym komitetem, który zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 1925/2006 wspiera Komisję w wykonywaniu jej uprawnień wykonawczych. W tym względzie w pkt 40 i 41 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że o ile prawdą jest, iż głosy państw członkowskich są wyrazem ich suwerennych praw, o tyle zostały one wyrażone w ramach tego komitetu, aby umożliwić Komisji przygotowanie stanowiska, i to przed przedłożeniem Parlamentowi i Radzie projektu rozporządzenia, który doprowadził do przyjęcia rozporządzenia 2021/468. W związku z tym, jak stwierdzono w pkt 42 i 43 zaskarżonego wyroku, wynik tych indywidualnych głosowań miał wpływ na wewnętrzny proces podejmowania decyzji przez Komisję, w związku z czym należy je uznać za akty przygotowawcze do tego projektu rozporządzenia, które instytucja ta powinna uwzględnić w ramach swojego wewnętrznego procesu decyzyjnego, a zatem należy je uznać za stanowiące „część obrad i wstępnych konsultacji” w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001.
29
Uznawszy zatem, że przesłanki zastosowania tego przepisu zostały spełnione, Sąd oddalił zarzut pierwszy podniesiony przez skarżących w pierwszej instancji. Sąd wyjaśnił w tym względzie w pkt 44 zaskarżonego wyroku, że kwestia, czy głosy państw członkowskich stanowią same w sobie obrady czy też wynik obrad, jest bez znaczenia, ponieważ głosy te stanowią przynajmniej ostatni etap obrad prowadzonych w Komisji. Sąd powołał się w tej kwestii na wyrok z dnia 14 września 2022 r., Pollinis France/Komisja (T‑371/20 i T‑554/20, EU:T:2022:556), w którym zgodnie z pkt 45 zaskarżonego wyroku potwierdzono, że w należycie uzasadnionych przypadkach Komisja może odmówić dostępu do dokumentów dotyczących indywidualnego stanowiska państw członkowskich w ramach Scopaff.
30
Sąd zbadał następnie łącznie zarzuty od drugiego do piątego podniesione przez skarżących w pierwszej instancji tytułem ewentualnym, w których twierdzili oni zasadniczo, że Komisja, po pierwsze, nie wykazała, iż ujawnienie żądanych dokumentów poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji, a po drugie, naruszyła prawo, gdy uznała, że odnośne ujawnienie nie mogło znaleźć uzasadnienia. Powołali się oni wreszcie na naruszenie przez Komisję ogólnej zasady przejrzystości zagwarantowanej traktatami i Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej, a także na podważenie demokratycznej legitymacji aktów wykonawczych przyjmowanych zgodnie z procedurą ustanowioną w rozporządzeniu nr 182/2011.
31
W pierwszej kolejności Sąd zbadał argumenty przedstawione przez skarżących w pierwszej instancji w celu zakwestionowania spornej decyzji, zgodnie z którą całość ram prawnych mających zastosowanie do procedury komitetowej wyraźnie przewiduje poufność indywidualnych głosów państw członkowskich. W pkt 68 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że te ramy prawne nie stoją na przeszkodzie prawu dostępu do dokumentów ustanowionemu w rozporządzeniu nr 1049/2001 i nie mogą jako takie uzasadniać istnienia ryzyka poważnego naruszenia procesu podejmowania decyzji przez Komisję.
32
Powołując się w szczególności wielokrotnie na wyrok z dnia 14 września 2022 r., Pollinis France/Komisja (T‑371/20 i T‑554/20, EU:T:2022:556), Sąd, po pierwsze, przypomniał w pkt 59 zaskarżonego wyroku, że zgodnie z orzecznictwem uregulowania Unii w dziedzinie dostępu do dokumentów nie mogą uzasadniać, że instytucja co do zasady odmawia dostępu do dokumentów mających związek z jej obradami ze względu na to, że dokumenty te zawierają informacje dotyczące stanowiska zajętego przez przedstawicieli państw członkowskich.
33
Co się tyczy, po drugie, wzoru regulaminu wewnętrznego, na który powołuje się Komisja w spornej decyzji, Sąd uznał w pkt 63 zaskarżonego wyroku, że przepisy regulaminu komitetu czy też przepisy wzoru regulaminu wewnętrznego nie pozwalają na przyznanie dokumentom, których dotyczy wniosek o udzielenie dostępu, ochrony wykraczającej poza to, co zostało przewidziane w rozporządzeniu nr 1049/2001.
34
Po trzecie, Sąd uznał, że Komisja również błędnie oparła się na art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 182/2011 w celu uzasadnienia odmowy dostępu do żądanych dokumentów. Zgodnie z pkt 67 zaskarżonego wyroku, o ile przepis ten przewiduje jedynie prowadzenie rejestru prac danego komitetu w celu odnotowania całkowitego wyniku głosowania, a nie indywidualnych głosów państw członkowskich, o tyle przepis ten dotyczy jedynie treści tego rejestru, a nie publicznego dostępu do dokumentów dotyczących tych prac.
35
W drugiej kolejności, co się tyczy ryzyka, jakie zdaniem Komisji wiąże się z ujawnieniem żądanych dokumentów, a w szczególności ryzyka naruszenia wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi w ramach procedury komitetowej, Sąd uznał w pkt 73 i 74 zaskarżonego wyroku, że powody, na które powołuje się Komisja, były abstrakcyjne i oparte na założeniu, że procedury komitetowe chronią poufność indywidualnych stanowisk państw członkowskich, które to założenie jest zdaniem Sądu błędne.
36
Sąd stwierdził zatem nieważność spornej decyzji w zakresie, w jakim Komisja odmówiła w niej dostępu do indywidualnych głosów przedstawicieli państw członkowskich na podstawie art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 i uznał, że nie ma potrzeby badania kwestii istnienia nadrzędnego interesu publicznego mogącego uzasadniać ujawnienie żądanych dokumentów czy też ewentualnego naruszenia zasady przejrzystości.
Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
37
W swoim odwołaniu Komisja wnosi do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku;
–
oddalenie wszystkich zarzutów uwzględnionych przez Sąd w pierwszej instancji;
–
wydanie ostatecznego orzeczenia w sprawie;
–
tytułem żądania ewentualnego – przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania, oraz
–
rozstrzygnięcie o kosztach niniejszego postępowania w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie w przypadku przekazania Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania lub obciążenie skarżących w pierwszej instancji kosztami postępowania, jeżeli Trybunał wyda ostateczne orzeczenie w sprawie.
38
Skarżący w pierwszej instancji wnoszą do Trybunału o:
–
oddalenie odwołania;
–
utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku w całości;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
39
Królestwo Niderlandów, które postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 9 lutego 2024 r. zostało dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania skarżących w pierwszej instancji, wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania, utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku w całości i obciążenie Komisji kosztami postępowania.
40
W odwołaniu wzajemnym skarżący w pierwszej instancji wnoszą do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku ze względu na to, że Sąd orzekł, iż art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 ma zastosowanie;
–
wydanie ostatecznego orzeczenia w sprawie i stwierdzenie w nim, że indywidualne głosy oddane przez państwa członkowskie w ramach procedury komitetowej powinny być bez wyjątku podawane do wiadomości publicznej; lub
–
tytułem żądania ewentualnego – przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania oraz
–
w przypadku przekazania sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania – orzeczenie, że rozstrzygnięcie o kosztach niniejszego postępowania nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie, albo w razie wydania ostatecznego orzeczenia w sprawie – obciążenie Komisji kosztami postępowania.
41
Komisja wnosi do Trybunału o:
–
oddalenie odwołania wzajemnego;
–
obciążenie skarżących w pierwszej instancji kosztami postępowania w obu instancjach.
W przedmiocie odwołania wzajemnego
42
Na poparcie odwołania wzajemnego skarżący w pierwszej instancji podnoszą jeden zarzut, dotyczący tego, że Sąd naruszył prawo, gdy uznał, iż art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 ma zastosowanie w niniejszej sprawie, i żądają w związku z tym uchylenia zaskarżonego wyroku w całości.
Argumentacja stron
43
W ramach jedynego zarzutu skarżący w pierwszej instancji podnoszą, że Sąd naruszył prawo, orzekając w pkt 35–47 zaskarżonego wyroku, iż indywidualne głosy państw członkowskich wyrażone w Scopaff należy uznać za stanowiące część obrad i wstępnych konsultacji w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001. Podnoszą oni, że przyznanie, iż te głosy są częścią tych obrad i wstępnych konsultacji, oznaczałoby, że jedynie akt końcowy procesu takiego jak rozpatrywany, czyli w niniejszej sprawie rozporządzenie nr 2021/468, nie jest objęty zakresem stosowania tego przepisu rozporządzenia nr 1049/2001.
44
Zdaniem skarżących w pierwszej instancji, po pierwsze, głosy te nie są opiniami tymczasowymi, które mogą ulec zmianie w każdej chwili, lecz wynikiem obrad. Nie stanowią one również części wewnętrznych obrad lub wstępnych konsultacji Scopaff lub Komisji, ponieważ akt głosowania w danej kwestii następuje po zakończeniu dyskusji lub obrad w tej kwestii. Tymczasem brzmienie art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 odnosi się jedynie do obrad lub konsultacji.
45
Po drugie, jak wynika z wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/MyTravel i Komisja (C‑506/08 P, EU:C:2011:496), głosy nie należą do kategorii „opinii na użytek wewnętrzny”, o której mowa w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001. Nie są one również objęte rodzajem opinii, w odniesieniu do których konieczne jest, aby członkowie odnośnego komitetu dysponowali „przestrzenią do namysłu”. Indywidualne głosy państw członkowskich w ramach Scopaff są wyrazem ich suwerenności i nie są głosami „wewnętrznymi” w Komisji ani w tym komitecie.
46
Po trzecie, w świetle art. 2 TUE uznanie indywidualnych głosów oddanych przez państwa członkowskie w ramach procedury komitetowej za objęte zakresem stosowania art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 podważałoby legitymację demokratyczną aktów wykonawczych Unii. Nie dość, że obywatele Unii Europejskiej nie mieliby możliwości zapoznania się z wynikiem głosowania tych państw, ale również, w przypadku takim jak niniejszy, nie byliby w stanie skontrolować legalności decyzji podjętej w ramach procedury takiej jak ta, której dotyczy niniejsza sprawa.
47
Komisja kwestionuje tę argumentację.
Ocena Trybunału
48
Jak wynika z orzecznictwa Trybunału w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 wprowadzono wyraźne rozróżnienie w oparciu o to, czy postępowanie zostało już zakończone, czy też nie. Z jednej strony zgodnie z akapitem pierwszym tego ust. 3 zakresem stosowania wyjątku dotyczącego ochrony procesu podejmowania decyzji są objęte dokumenty sporządzone przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymane przez instytucję, które odnoszą się do spraw, w przypadku których decyzja nie została jeszcze podjęta przez instytucję (wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/MyTravel i Komisja, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, pkt 78).
49
Z drugiej strony uznając, że po podjęciu decyzji wymogi dotyczące ochrony procesu decyzyjnego są mniej intensywne (wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/MyTravel i Komisja, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, pkt 80), prawodawca Unii ograniczył w akapicie drugim rzeczonego ust. 3 możliwość powołania się na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, ustanawiając rygorystyczne przesłanki. Wyjątek ten obejmuje bowiem wyłącznie niektóre rodzaje dokumentów, a mianowicie dokumenty zawierające opinie na użytek wewnętrzny jako część obrad i wstępnych konsultacji w obrębie danej instytucji, a uzasadnienie odmowy dostępu do takich dokumentów jest takie, by ujawnienie mogło „poważnie” naruszyć proces podejmowania decyzji przez instytucję (zob. podobnie wyrok z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, pkt 77).
50
Jednakże, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 58 opinii, nie zmienia to faktu, że – jak zauważył już Trybunał – wyjątek ten ma zastosowanie do wszystkich dokumentów zawierających takie opinie (wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/MyTravel i Komisja, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, pkt 93).
51
W niniejszej sprawie z przepisów regulujących procedurę, w ramach której państwa członkowskie oddały głosy, których dotyczy wniosek skarżących w pierwszej instancji, wynika, że oddanie tych głosów stanowi etap rozpatrywanego procesu podejmowania decyzji, a wspomniane głosy należy uznać za stanowiące opinie na użytek wewnętrzny jako część obrad i wstępnych konsultacji w Komisji w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001.
52
Dokładniej rzecz ujmując, poprzez te glosy oddane w ramach Scopaff państwa członkowskie opowiedziały się za projektem rozporządzenia Komisji zmieniającego załącznik III do rozporządzenia nr 1925/2006, który na podstawie art. 8 ust. 2 i art. 14 ust. 3 tego rozporządzenia może zostać zmieniony zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą uregulowaną w art. 5a decyzji 1999/468.
53
To w wyniku głosowania w ramach tego komitetu, który wspiera Komisję zgodnie z art. 58 rozporządzenia nr 178/2002 i art. 5a ust. 1 decyzji 1999/468, oraz w świetle wynikającej z niego pozytywnej opinii tego komitetu Komisja przedłożyła ten projekt rozporządzenia Parlamentowi i Radzie do kontroli na podstawie art. 5a ust. 3 lit. a) rzeczonej decyzji.
54
Zatem, jak słusznie stwierdził Sąd w pkt 43 zaskarżonego wyroku, głosy, których dotyczy wniosek skarżących w pierwszej instancji i na podstawie których dany komitet wydaje opinię przed przedłożeniem przez Komisję projektu rozporządzenia Parlamentowi i Radzie, stanowią „opinie” w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, które jako takie nie mogą być uznane za ostateczny wynik przedmiotowego procesu decyzyjnego.
55
W pierwszej kolejności bowiem, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 62 opinii, żaden element rozporządzenia nr 1049/2001 nie pozwala na wyłączenie z zakresu stosowania art. 4 ust. 3 akapit drugi tego rozporządzenia dokumentów, które nie są określane jako „opinie”, lecz które znajdują się w posiadaniu danej instytucji i są przeznaczone do użytku wewnętrznego jako część obrad i wstępnych konsultacji w ramach tej instytucji. W związku z tym w zakresie, w jakim nie można zaprzeczyć, że głosy, których dotyczy wniosek skarżących w pierwszej instancji konkretyzują opinie, które państwa członkowskie wyraziły w ramach Scopaff w przedmiocie środków planowanych przez Komisję w celu zmiany załącznika III do rozporządzenia nr 1925/2006, głosy te należy uznać za opinie w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001.
56
W drugiej kolejności, z art. 5a ust. 3 i 4 decyzji 1999/468 wynika, że pozytywna lub negatywna opinia wydana przez dany komitet, w niniejszym przypadku przez Scopaff, po oddaniu głosów przez przedstawicieli wchodzących w jego skład państw członkowskich nie jest elementem mogącym przesądzić, czy środki przewidziane przez Komisję zostaną lub nie zostaną przyjęte, ponieważ instytucja ta jest w każdym razie zobowiązana do przedłożenia Parlamentowi i Radzie propozycji środków niezależnie od treści opinii wydanej przez ten komitet.
57
Prawdą jest, że zgodnie z art. 5a ust. 3 decyzji 1999/468, jeżeli środki przewidziane przez Komisję są, jak w niniejszym przypadku, zgodne z opinią komitetu, Komisja „niezwłocznie przedkłada” projekt środków Parlamentowi i Radzie do kontroli. Jednakże wbrew temu, co zdają się twierdzić skarżący w pierwszej instancji, brzmienie tego przepisu nie może, w zależności od treści opinii wydanej przez dany komitet, prowadzić do zmiany ani statusu tego komitetu, który zgodnie z art. 5a ust. 1 wspomaga Komisję, ani charakteru głosów oddanych przez państwa członkowskie w ramach tego komitetu. Nie można zatem w żadnym wypadku uznać, że głosy te prowadzą same w sobie do przyjęcia rozporządzenia zmieniającego, takiego jak w niniejszym przypadku rozporządzenie 2021/468.
58
Rozważań tych nie może podważyć argumentacja skarżących w pierwszej instancji przedstawiona w pkt 46 niniejszego wyroku. Fakt, że głosy państw członkowskich oddane w ramach procesu takiego jak proces podejmowania decyzji, na który powołuje się w niniejszej sprawie Komisja, są objęte zakresem stosowania art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, nie oznacza bowiem, że obywatele Unii co do zasady nie mogą poznać treści tych głosów, a zatem nie można uznać, że podważa to legitymację demokratyczną aktów wykonawczych Unii. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem dostęp do dokumentu zawierającego opinie na użytek wewnętrzny jako część obrad i wstępnych konsultacji w ramach zainteresowanej instytucji nie zostaje udzielony, nawet po podjęciu decyzji, jedynie wtedy, gdy ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.
59
Tymczasem należy przypomnieć, że – jak zauważył rzecznik generalny w pkt 67 opinii – zgodnie z jego art. 1 lit. a) rozporządzenie nr 1049/2001, w związku z jego motywem 4 ma na celu zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do wskazanych w nim dokumentów instytucji Unii. O ile prawdą jest, że prawo to podlega, nawet jeśli chodzi o dokumenty wchodzące w zakres działalności instytucji działającej w charakterze prawodawcy, pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny, o tyle wyjątki te powinny być interpretowane i stosowane w sposób ścisły, ponieważ stanowią one w tym względzie odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów (zob. podobnie wyrok z dnia 16 stycznia 2025 r., Komisja/Pollinis France, C‑726/22 P, EU:C:2025:17, pkt 62 i przytoczone tam orzecznictwo).
60
W świetle całości powyższych rozważań należy oddalić jedyny zarzut podniesiony przez skarżących w pierwszej instancji, a w konsekwencji odwołanie wzajemne w całości.
W przedmiocie odwołania głównego
61
Na poparcie odwołania Komisja podnosi dwa zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia prawa przez Sąd w zakresie, w jakim orzekł on, że ramy prawne mające zastosowanie do procedury komitetowej nie są istotne w ramach badania kwestii, czy ujawnienie żądanych dokumentów poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, a drugi – naruszenia prawa przez Sąd ze względu na to, że w ramach tego badania nie dokonał całościowej oceny wszystkich istotnych czynników.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
Argumentacja stron
62
Zarzut pierwszy odwołania dzieli się na dwie części.
63
W części pierwszej zarzutu pierwszego Komisja podnosi naruszenie przez Sąd prawa przy stosowaniu zasady wykładni rozporządzenia nr 1049/2001 spójnej z innymi przepisami sektorowymi, które nie dotyczą bezpośrednio dostępu do dokumentów, a tym samym naruszenie ciążącego na nim obowiązku uzasadnienia.
64
Odnosząc się w szczególności do pkt 64 i 67 zaskarżonego wyroku, Komisja uważa, że Sąd naruszył prawo, gdy uznał, iż art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 182/2011 i art. 10 ust. 2 wzoru regulaminu wewnętrznego nie mają znaczenia w dziedzinie dostępu do dokumentów. Przepisy te są istotne dla stosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 i powinny były zostać uwzględnione w ramach analizy dotyczącej istnienia ryzyka naruszenia procesu podejmowania decyzji przez tę instytucję. Na poparcie tych twierdzeń Komisja powołuje się na wyroki: z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 58, 59); z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja (C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, pkt 79 i nast.); z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394), oraz z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja (C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, pkt 59–64).
65
W świetle tych wyroków Komisja uważa, że okoliczność, iż zasady dotyczące procedury komitetowej przewidują, że skrócone sprawozdania z obrad przeprowadzonych na podstawie tych zasad powinny zawierać wynik głosowania bez wskazywania indywidualnych stanowisk członków, stanowi jeden z istotnych „obiektywnych powodów”, które należy wziąć pod uwagę przy dokonywaniu konkretnej oceny poufności dokumentów dotyczących indywidualnych głosów. Ponieważ Sąd nie wyjaśnił powodów, dla których odszedł od wyroków wymienionych w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, Komisja uważa, że Sąd naruszył ponadto ciążący na nim obowiązek uzasadnienia.
66
W drugiej części zarzutu pierwszego odwołania Komisja podnosi, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 13 wzoru regulaminu wewnętrznego. Cytując w szczególności pkt 66 i 67 zaskarżonego wyroku, twierdzi ona zasadniczo, że gdyby zasady dotyczące procedury komitetowej nie zostały należycie uwzględnione, stałyby się one bezprzedmiotowe. Tymczasem dokonana przez Sąd wykładnia art. 13 wzoru regulaminu wewnętrznego narusza jego brzmienie, a także brzmienie jego art. 10 ust. 2, ponieważ oba te przepisy odzwierciedlają wrażliwy charakter indywidualnych stanowisk wyrażonych przez państwa członkowskie.
67
Z łącznej lektury tych przepisów oraz art. 10 rozporządzenia nr 182/2011, do którego odsyła art. 10 ust. 2 wzoru regulaminu wewnętrznego, jasno wynika, że indywidualne stanowiska członków danego komitetu oraz dokumenty przekazane tym członkom uznaje się za zawierające szczególnie chronione informacje. Komisja podkreśla w tym względzie różnicę między, z jednej strony, art. 13 ust. 2 wzoru regulaminu wewnętrznego, który został sformułowany w sposób bezwzględny, a z drugiej strony, art. 13 ust. 3, który wyraźnie wymienia wyjątki dotyczące dokumentów wymienianych z przedstawicielami osób trzecich w ramach komitetów procedury komitetowej. Przyznając, że „zasadą przewodnią jest przejrzystość”, Komisja uważa, że z tej różnicy, a także z przepisów rozporządzenia nr 182/2011 wynika, że prawodawca Unii zamierzał zapewnić zwiększoną ochronę „obradom” odbywającym się w ramach procedury komitetowej, a także indywidualnym stanowiskom wyrażonym przez członków tych komitetów. Zasad tych nie można pominąć z tego tylko powodu, że dokumenty wymieniane w ramach procedur komitetowych są objęte zakresem stosowania rozporządzenia nr 1049/2001.
68
Powołując się ponadto na pkt 63 zaskarżonego wyroku, Komisja utrzymuje, że przepisy takie jak art. 339 TFUE nie stanowią lex specialis pozwalającego na odstępstwo od wymogów przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001, lecz mogą i powinny być brane pod uwagę w ramach jego stosowania, ponieważ wspomniane rozporządzenie nie określa uprzednio i in abstracto szczególnego poziomu przejrzystości mającego zastosowanie do działań Unii i nie ogranicza różnych okoliczności prawnych lub faktycznych, które mogą zostać uwzględnione w celu wykazania in concreto, że ujawnienie dokumentu może naruszyć interesy, które mogą być chronione na mocy jego art. 4.
69
Wreszcie Komisja podnosi, że z tych samych powodów, o których mowa w pkt 66–68 niniejszego wyroku, Sąd naruszył prawo, gdy stwierdził w pkt 73–76 zaskarżonego wyroku, że Komisja oparła się na abstrakcyjnym uzasadnieniu dotyczącym zachowania współpracy między państwami członkowskimi w ramach procedur komitetowych w ogólności.
70
Skarżący w pierwszej instancji, popierani przez Królestwo Niderlandów, kwestionują tę argumentację.
Ocena Trybunału
71
W dwóch częściach zarzutu pierwszego, które należy zbadać łącznie, Komisja kwestionuje w istocie, po pierwsze, dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów rozporządzenia nr 182/2011 i wzoru regulaminu wewnętrznego. Zdaniem tej instytucji przepisy te ustanawiają poufność prac komitetu takiego jak Scopaff, a w szczególności poufność stanowisk wyrażonych przez państwa członkowskie w ramach tego komitetu. Po drugie, Komisja kwestionuje ustaloną przez Sąd korelację między tymi przepisami a przepisami rozporządzenia nr 1049/2001.
72
W tej argumentacji Komisja wnosi w istocie do Trybunału o uznanie w niniejszej sprawie istnienia ogólnego domniemania poufności, a tym samym nieujawniania określonych dokumentów objętych procedurami komitetowymi, w szczególności dokumentów dotyczących indywidualnych stanowisk państw członkowskich wyrażonych podczas prac komitetów takich jak Scopaff.
73
Należy przypomnieć w tym względzie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, aby uzasadnić odmowę udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie się zwrócono, nie wystarczy co do zasady powołać się na okoliczność, że dokument ten ma związek z czynnościami wymienionymi w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001. Właściwa instytucja jest zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem przewidzianym w tym przepisie i na który instytucja ta się powołuje (zob. podobnie wyroki: z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, pkt 53; z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).
74
Tymczasem Trybunał przyznał, że zasadniczo jest dopuszczalne, by dana instytucja Unii oparła się w tym względzie na ogólnych założeniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy natury ogólnej mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dokumentów o tym samym charakterze (wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).
75
Potwierdzenie istnienia takiego ogólnego domniemania obejmującego nową kategorię dokumentów wiąże się jednak z uprzednim wykazaniem tego, że ujawnienie danego rodzaju dokumentów należących do tej kategorii mogłoby w rozsądnie przewidywalny sposób stanowić faktyczne zagrożenie dla chronionego danym wyjątkiem interesu. Ponadto ze względu na to, że ogólne domniemania są wyjątkiem od spoczywającego na danej instytucji Unii obowiązku konkretnego i indywidualnego zbadania każdego dokumentu objętego wnioskiem, a także bardziej ogólnie od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu instytucji Unii, podlegają one ścisłej wykładni i ścisłemu stosowaniu (wyrok z dnia 4 września 2018 r., ClientEarth/Komisja, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo).
76
Dopuszczenie stosowania w tego typu sytuacjach ogólnego domniemania, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów pewnego rodzaju zagrażałoby zasadniczo ochronie jednego z interesów wymienionych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, pozwala danej instytucji rozpatrzyć wniosek w sposób całościowy i ustosunkować się do niego w odpowiedni sposób (wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo).
77
W niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności, jak słusznie zauważył Sąd w pkt 67 zaskarżonego wyroku, art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 182/2011 w związku z motywem 19 tego rozporządzenia uściśla, że prawo dostępu do dokumentów objętych jego zakresem stosowania jest wykonywane w ramach rozporządzenia nr 1049/2001. W tym względzie, jak wynika z tegoż punktu zaskarżonego wyroku, art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 182/2011, jedynie wymieniający informacje, które należy włączyć do rejestru prac komitetu takiego jak Scopaff, jest bez znaczenia, ponieważ przepis ten nie zawiera żadnej szczególnej zasady dotyczącej dostępu do tych informacji lub innych dokumentów.
78
W drugiej kolejności, jak przypomniał Sąd w pkt 63–68 zaskarżonego wyroku, przepisów wzoru regulaminu wewnętrznego nie można tym bardziej interpretować w ten sposób, że wykluczają one publiczny dostęp do indywidualnych stanowisk państw członkowskich. W szczególności okoliczność, że art. 10 ust. 2 tego regulaminu przewiduje, iż w sprawozdaniu zbiorczym z prac komitetów nie wymienia się tych indywidualnych stanowisk, nie może w żaden sposób przesądzać, jak słusznie zauważył Sąd w pkt 64 tego wyroku, o publicznym dostępie, na wniosek, do dokumentów zawierających te indywidualne stanowiska. Jeśli chodzi o art. 13 rzeczonego regulaminu, to zawiera on przepisy regulujące wyraźnie stosunki między nim a rozporządzeniem nr 1049/2001. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 wnioski o udostępnienie dokumentów komitetów są bez wyjątku rozpatrywane przez Komisję zgodnie z rozporządzeniem nr 1049/2001.
79
Prawdą jest, jak podkreślił Sąd w pkt 66 zaskarżonego wyroku, że art. 13 ust. 2 stanowi, iż „obrady” komitetów mają charakter poufny. Należy jednak stwierdzić, że art. 13 ust. 3, który poddaje dokumenty przekazywane członkom komitetów, ekspertom i przedstawicielom osób trzecich reżimowi przewidzianemu w rozporządzeniu nr 1049/2001 mimo ich poufnego charakteru, nie zawiera żadnego wyjątku.
80
W każdym razie art. 13 wzoru regulaminu wewnętrznego, który zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 182/2011 jest tekstem „sporządzonym” i „opublikowanym” przez Komisję „po konsultacji z państwami członkowskimi”, należy interpretować w sposób zgodny z rozporządzeniem nr 1049/2001, w którym – jak przypomniano w pkt 59 niniejszego wyroku – prawodawca Unii ustanowił zasadę możliwie najszerszego dostępu do dokumentów instytucji Unii.
81
Wynika z tego, że Sąd słusznie i z poszanowaniem ciążącego na nim obowiązku uzasadnienia orzekł w pkt 67 i 68 zaskarżonego wyroku, iż ramy prawne dotyczące procedur komitetowych nie mogą same w sobie stanowić przeszkody dla prawa dostępu do dokumentów wynikającego z rozporządzenia nr 1049/2001 i nie mogą same w sobie pozwolić Komisji na powołanie się na ryzyko poważnego naruszenia jej procesu podejmowania decyzji.
82
Orzecznictwo przywołane w tym względzie przez Komisję nie ma w tym przypadku znaczenia.
83
Po pierwsze, w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376), Trybunał uznał, że ogólne domniemania, takie jak te, o których mowa w pkt 74 niniejszego wyroku, mogą wynikać z przepisów mających zastosowanie do postępowań kontrolnych w sprawie pomocy państwa, a także z orzecznictwa dotyczącego prawa dostępu do dokumentów z akt postępowań administracyjnych prowadzonych przez Komisję. Jak stwierdził Trybunał w pkt 56 tego wyroku, rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 traktatu WE (Dz.U. 1999, L 83, s. 1), mające zastosowanie w sprawie, w której zapadł wspomniany wyrok, nie przyznawało „zainteresowanym […] żadnego prawa dostępu do dokumentów z akt postępowań administracyjnych Komisji” w ramach postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa. Tymczasem nie jest tak ani w przypadku rozporządzenia nr 182/2011, ani w odniesieniu do wzoru regulaminu wewnętrznego, które – jak wynika z pkt 77 i 78 niniejszego wyroku – odnoszą się albo wyraźnie, albo w istocie do systemu dostępu do dokumentów przewidzianego w rozporządzeniu nr 1049/2001.
84
Po drugie, rozważania analogiczne do rozważań zawartych w wyroku przytoczonym w poprzednim punkcie mają zastosowanie, jak wskazuje Trybunał w pkt 59 wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394), w dziedzinie postępowania w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw. Trybunał uznał bowiem w pkt 62 tego wyroku, że upubliczniony na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 dostęp do dokumentów wymienionych w ramach takiego postępowania między Komisją a stronami zgłaszającymi lub osobami trzecimi, mógłby naruszyć zamierzoną przez prawodawcę Unii równowagę z jednej strony między ciążącym na zainteresowanych przedsiębiorstwach obowiązkiem przekazania Komisji potencjalnie mających szczególne znaczenie informacji handlowych w celu umożliwienia jej dokonania oceny planowanej koncentracji ze wspólnym rynkiem i z drugiej strony gwarancją zaostrzonej ochrony obejmującą ze względu na tajemnicę zawodową i tajemnicę handlową informacje w ten sposób przekazane Komisji. Tymczasem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 91 opinii, nie można uznać, że wzór regulaminu wewnętrznego jest wynikiem takiej równowagi ustanowionej przez prawodawcę Unii w celu ochrony prac komitetów działających w ramach procedury komitetowej.
85
Po trzecie, w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja (C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738), Trybunał uznał istnienie ogólnego domniemania takiego jak przywołane w pkt 74 niniejszego wyroku w odniesieniu do dokumentów dotyczących postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Z pkt 59 tego pierwszego wyroku wynika, że prawo Unii nie ustanawia po stronie jednostki prawa wglądu do akt takiego postępowania, nawet jeśli postępowanie zostało wszczęte w wyniku złożonej przez nią skargi. Należy jednak stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie mają znaczenia rozważania takie jak te przedstawione w pkt 63 tego pierwszego wyroku, które odnoszą się w szczególności do konsekwencji, jakie ewentualne ujawnienie dokumentów należących do takich akt może mieć dla przebiegu danego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
86
Po czwarte, ram prawnych mających zastosowanie do procedur komitetowych nie można również porównywać z przepisami regulującymi ujawnianie pism procesowych złożonych przez instytucję w ramach postępowania sądowego. Zgodnie z orzecznictwem nie przewiduje się ogólnego prawa dostępu osób trzecich do pism procesowych przedłożonych Trybunałowi w ramach takich postępowań (wyrok z dnia 21 września 2010 r., Szwecja i in./API i Komisja, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, pkt 99).
87
Wreszcie orzecznictwo przywołane przez Komisję na poparcie jej argumentacji nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na szczególny charakter postępowania, w ramach którego zostały sporządzone żądane dokumenty.
88
W tym względzie, jak wynika z art. 2 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 182/2011, komitety takie jak Scopaff wspierają Komisję, w szczególności w procedurze przyjmowania aktów wykonawczych o charakterze ogólnym. Ponadto zgodnie z motywem 7a decyzji 1999/468 stosowana w niniejszej sprawie procedura regulacyjna połączona z kontrolą powinna umożliwiać obu organom władzy prawodawczej przeprowadzenie kontroli poprzedzającej przyjęcie środków mających na celu zmianę innych niż istotne elementów aktu przyjętego zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą.
89
Należy zatem uwzględnić w ramach badania argumentacji Komisji korzyści płynące, zgodnie z motywem 2 rozporządzenia nr 1049/2001, ze wzmożonej przejrzystości, czyli większego uczestnictwa obywateli w procesie podejmowania decyzji, a także większej legitymizacji, skuteczności i odpowiedzialności administracji względem obywateli w systemie demokratycznym (wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, pkt 45).
90
O ile względy te mają szczególne znaczenie, gdy instytucje Unii działają w charakterze prawodawcy (wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, pkt 46), o tyle mają one również znaczenie w sytuacji, gdy Komisja wykonuje swoje kompetencje w ramach procedury przyjmowania aktów wykonawczych o charakterze ogólnym, takiej jak procedura opracowania projektu rozporządzenia zmieniającego załącznik III do rozporządzenia nr 1925/2006, które to akty, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 100 opinii, mogą mieć wpływ na obywateli w całej Unii.
91
W świetle powyższego należy oddalić zarzut pierwszy odwołania.
W przedmiocie zarzutu drugiego
Argumentacja stron
92
Zarzut drugi dzieli się na dwie części.
93
W części pierwszej zarzutu drugiego Komisja zarzuca Sądowi naruszenie ciążącego na nim obowiązku uzasadnienia i niepełną ocenę uzasadnienia, na którym opiera się sporna decyzja.
94
W szczególności Sąd podzielił na dwie kategorie uzasadnienie przedstawione w tej decyzji, a mianowicie uzasadnienie dotyczące „indywidualnego stanowiska państw członkowskich w procedurach komitetowych”, zbadane w pkt 54–69 zaskarżonego wyroku, oraz uzasadnienie dotyczące „współpracy państw członkowskich w ramach procedury komitetowej”, zbadane w pkt 70–76 tego wyroku. Sąd nie zbadał ryzyka ujawnienia odnośnych dokumentów w świetle zasady lojalnej współpracy przewidzianej w art. 4 ust. 3 TUE. Tymczasem przepis ten może uzasadniać nieujawnianie informacji poufnych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby zagrozić procesowi legislacyjnemu.
95
Sąd nie wziął ponadto pod uwagę faktu, że procedura przyjęcia rozporządzenia 2021/468 nie została w pełni zakończona, co stanowiło istotny element wykazujący, „że nie jest wykluczone, iż Komisja będzie musiała ponownie otworzyć obrady przed [jego] ostatecznym przyjęciem […]”. W konsekwencji Sąd naruszył ciążący na nim obowiązek uzasadnienia i dokonał „niepełnej oceny argumentów przedstawionych przez Komisję w [spornej] decyzji”.
96
W części drugiej zarzutu drugiego Komisja podnosi, że Sąd nie ocenił w sposób całościowy okoliczności przedstawionych w ramach dokonanej przez tę instytucję oceny istnienia ryzyka poważnego naruszenia procesu podejmowania decyzji, na które powołano się w spornej decyzji.
97
Skarżący w pierwszej instancji kwestionują tę argumentację.
Ocena Trybunału
98
W dwóch częściach zarzutu drugiego, które należy zbadać łącznie, Komisja zarzuca w istocie Sądowi, że w ramach oceny istnienia ryzyka poważnego naruszenia procesu podejmowania decyzji przez tę instytucję nie dokonał całościowej oceny przedstawionych przez nią okoliczności. W szczególności Sąd wykluczył znaczenie z jednej strony art. 4 ust. 3 TUE, a z drugiej strony zasad dotyczących procedury komitetowej odnoszących się do poufności prac komitetów takich jak Scopaff. W tych okolicznościach Sąd naruszył ponadto ciążący na nim obowiązek uzasadnienia.
99
Jak wynika z pkt 73 i 74 niniejszego wyroku, z zastrzeżeniem przypadków uznania przez Trybunał ogólnego domniemania nieujawniania danej kategorii dokumentów, instytucje Unii są zobowiązane do przeprowadzenia indywidualnej i konkretnej analizy każdego z dokumentów objętych wnioskiem na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 i do przedstawienia szczegółowych wyjaśnień dotyczących ryzyka naruszenia procesu podejmowania decyzji, na które się powołują, a zatem nie mogą zadowolić się abstrakcyjnymi i ogólnymi względami uzasadniającymi nieujawnienie tych dokumentów.
100
Tymczasem, jak wynika z rozważań przedstawionych w ramach badania zarzutu pierwszego niniejszego odwołania, założenie, na którym oparła się Komisja w spornej decyzji, a mianowicie założenie, że ramy regulacyjne regulujące procedury komitetowe chronią w odniesieniu do każdego wniosku o dostęp do dokumentów poufność indywidualnych stanowisk państw członkowskich, jest błędne.
101
W świetle tych ustaleń żaden z argumentów przedstawionych przez Komisję w ramach zarzutu drugiego nie może podważyć pkt 73 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd uznał, że sporna decyzja opiera się na abstrakcyjnym uzasadnieniu dotyczącym zachowania współpracy między państwami członkowskimi w ramach procedur komitetowych w ogólności.
102
Dotyczy to w szczególności powołanej przez Komisję okoliczności, zgodnie z którą Sąd nie zbadał jako samodzielnego argumentu argumentu wywodzonego przez nią z art. 4 ust. 3 TUE, do którego Sąd w każdym razie odniósł się wyraźnie w pkt 72 zaskarżonego wyroku. Sąd zauważył bowiem w pkt 73 i 74 tego wyroku, czego Komisja nie kwestionuje na etapie niniejszego odwołania, że negatywne konsekwencje przyjęte w spornej decyzji w odniesieniu do współpracy państw członkowskich nie wykazywały żadnego konkretnego związku ze szczególnymi okolicznościami odnośnego procesu podejmowania decyzji, ponieważ te negatywne konsekwencje opierają się na założeniu, że procedury komitetowe chronią poufność indywidualnych stanowisk państw członkowskich w odniesieniu do każdego wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów, które to założenie, jak przypomniano w pkt 100 niniejszego wyroku, jest błędne.
103
To samo dotyczy twierdzeń Komisji, zgodnie z którymi Sąd nie uwzględnił zasad dotyczących procedury komitetowej odnoszących się do poufności procedur takich jak ta rozpatrywana w niniejszej sprawie. W tym względzie Sąd orzekł w pkt 68 i 69 zaskarżonego wyroku, że o ile ramy prawne dotyczące procedur komitetowych nie mogą stać na przeszkodzie prawu dostępu do dokumentów wynikającemu z rozporządzenia nr 1049/2001 ani umożliwić Komisji powołanie się na ryzyko poważnego naruszenia procesu podejmowania decyzji przez sam fakt zastosowania tych ram prawnych, o tyle nie stoi to w żaden sposób na przeszkodzie temu, by instytucja ta odmówiła w należycie uzasadnionych przypadkach dostępu do dokumentów takich jak dokumenty żądane w niniejszej sprawie, jeżeli ich ujawnienie mogłoby konkretnie naruszyć interesy chronione wyjątkami przewidzianymi w art. 4 tego rozporządzenia. Tymczasem Komisja nie twierdzi, że w spornej decyzji przedstawiła konkretne okoliczności mogące wykazać istnienie takiego ryzyka w odniesieniu do odnośnego procesu podejmowania decyzji.
104
Ponadto, o ile Komisja podnosi, że Sąd błędnie podzielił uzasadnienie przedstawione w spornej decyzji na dwie kategorie, o tyle należy stwierdzić, że instytucja ta nie wyjaśnia ani w jaki sposób Sąd nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności w niniejszej sprawie, ani powodów, dla których inna metoda badania tego uzasadnienia doprowadziłaby do odmiennego rezultatu.
105
W tych okolicznościach Komisja nie może również twierdzić, że Sąd naruszył ciążący na nim obowiązek uzasadnienia.
106
Wreszcie należy oddalić argument Komisji oparty na tym, że Sąd nie zbadał okoliczności, iż procedura przyjęcia rozporządzenia nr 2021/468 nie została w pełni zakończona, co zdaniem Komisji wynika ze spornej decyzji.
107
Po pierwsze, należy bowiem stwierdzić, że w szczególności z pkt 25 i z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, iż w decyzji tej Komisja, która w odwołaniu nie powołuje się na przeinaczenie w tym względzie, powołała się na art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, a nie na akapit pierwszy tego ust. 3, dotyczący ochrony wciąż trwającego procesu podejmowania decyzji. Tymczasem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 114 opinii, skoro Komisja opiera się na akapicie drugim, nie może ona powoływać się na rzekomy brak zakończenia postępowania na poparcie twierdzenia, że ujawnienie żądanych dokumentów poważnie naruszyłoby jej proces podejmowania decyzji.
108
Po drugie, rozporządzenie 2021/468 zostało w każdym razie przyjęte w dniu 18 marca 2021 r., czyli przed wydaniem spornej decyzji w dniu 7 kwietnia tego samego roku. Nie można zatem uznać, że procedura przyjęcia tego rozporządzenia nie była w pełni zakończona w chwili wydania tej decyzji.
109
W świetle powyższego należy oddalić zarzut drugi, a w konsekwencji odwołanie w całości.
W przedmiocie kosztów
110
Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach.
111
Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
112
Ponieważ Komisja przegrała sprawę w zakresie odwołania głównego, a skarżący w pierwszej instancji wnieśli o obciążenie tej instytucji kosztami postępowania, należy obciążyć ją kosztami postępowania związanymi z odwołaniem głównym.
113
Ponieważ skarżący w pierwszej instancji przegrali sprawę w zakresie odwołania wzajemnego, a Komisja wniosła o obciążenie ich kosztami postępowania, należy obciążyć ich kosztami postępowania związanymi z odwołaniem wzajemnym.
114
W myśl art. 140 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, mającego zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty.
115
W konsekwencji Królestwo Niderlandów pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
1)
Odwołanie główne i odwołanie wzajemne zostają oddalone.
2)
Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania związanymi z odwołaniem głównym.
3)
Covington & Burling LLP i Bart Van Vooren zostają obciążeni kosztami postępowania związanymi z odwołaniem wzajemnym.
4)
Królestwo Niderlandów pokrywa własne koszty.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.