62017TJ0239
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
de 7 de mayo de 2019 (
*1
)
«FEAGA y Feader — Gastos excluidos de la financiación — Gastos efectuados por Alemania — Corrección financiera a tanto alzado aplicada por la frecuencia insuficiente de los controles fundamentales — Obligación de calcular y contabilizar los intereses anualmente — Artículos 31 y 32 del Reglamento (CE) n.o 1290/2005 — Artículo 6, letra h), del Reglamento (CE) n.o 885/2006 — Obligación de motivación — Proporcionalidad»
En el asunto T‑239/17,
República Federal de Alemania, representada inicialmente por los Sres. D. Klebs y T. Henze, y posteriormente por el Sr. Klebs, en calidad de agente,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. D. Triantafyllou y M. Zalewski, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación parcial de la Decisión de Ejecución (UE) 2017/264 de la Comisión, de 14 de febrero de 2017, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2017, L 39, p. 12), en la medida en que se refiere a la República Federal de Alemania,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por el Sr. A.M. Collins, Presidente, y la Sra. M. Kancheva (Ponente) y el Sr. G. De Baere, Jueces;
Secretario: Sra. N. Schall, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 13 de noviembre de 2018;
dicta la siguiente
Sentencia (
1
)
[omissis]
Fundamentos de Derecho
[omissis]
Sobre el primer motivo, basado en la falta de error en el cálculo y en la presentación de los intereses
29
La República Federal de Alemania sostiene que la Decisión impugnada es contraria al artículo 31, apartado 1, en relación con el artículo 32, apartado 5, del Reglamento n.o 1290/2005, y con el artículo 6, letra h), y el anexo III del Reglamento n.o 885/2006. A este respecto, alega que ni el artículo 32 del Reglamento n.o 1290/2005, ni la jurisprudencia del Tribunal, ni las disposiciones sectoriales de la legislación relativa a las restituciones a la exportación, ni el documento de trabajo AGRI‑2007‑62817‑03‑00, ni el documento de orientación n.o 1 sobre la presentación a la Comisión de los cuadros del anexo III y del anexo III bis del Reglamento n.o 885/2006 hasta el 1 de febrero de 2009 (en lo sucesivo, «documento de orientación n.o 1») imponen obligación alguna de calcular y contabilizar anualmente los intereses para su imputación mediante la regla del 50/50. Por lo tanto considera que, a falta de infracción, por parte de las autoridades alemanas, de las disposiciones del Derecho de la Unión relativas al cálculo y a la presentación de los intereses, no está justificada la corrección financiera del 5 % aplicada por la Comisión en la Decisión impugnada.
30
En particular, la República Federal de Alemania alega, con carácter principal, que el artículo 32 del Reglamento n.o 1290/2005 se limita a fijar, de manera general, un reparto de las pérdidas según la regla del 50/50, de manera que la Unión y los Estados miembros también comparten a la mitad los intereses y las sanciones y que estos no se consideran pagados por los últimos por el mero hecho del reparto del crédito principal. Considera, además, que la única exigencia del legislador de la Unión consiste en que se indiquen por separado los diferentes importes antes de su cobro, a fin de permitir, en su caso, una tramitación distinta de las cantidades individuales y aún no recuperadas.
31
Con carácter subsidiario, la República Federal de Alemania sostiene, por una parte, que la contabilización anual de los intereses únicamente está establecida de manera jurídicamente obligatoria desde la entrada en vigor del Reglamento n.o 1306/2013 y del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, que no son aplicables en el presente asunto. Por otra parte, alega que la Comisión ha ignorado el documento de orientación n.o 1 al exigir una actualización de los intereses al final de cada ejercicio presupuestario.
32
La Comisión se opone a todas estas alegaciones y señala que el primer motivo se basa en una interpretación errónea de los artículos 31, apartado 1, y 32, apartado 5, del Reglamento n.o 1290/2005, en relación con el artículo 6, letra h), del Reglamento n.o 885/2006.Alega esencialmente que, aunque ninguna disposición del Derecho de la Unión establece la obligación de contabilizar los intereses de manera concreta, no es menos cierto que el cuadro del anexo III del Reglamento n.o 885/2006 hace clara referencia a las exigencias del artículo 6, letra h), del referido Reglamento, en virtud del cual la información relativa a los importes indicados en dicho cuadro deben comunicarse anualmente a la Comisión. En opinión de esta, se desprende de la referida disposición, en relación con el artículo 32 del Reglamento n.o 1290/2005, que existe una obligación de contabilizar anualmente los importes declarados en el cuadro del anexo III del Reglamento n.o 885/2006.
33
Con carácter previo, procede señalar que, mediante su primer motivo, la República Federal de Alemania pretende demostrar que, conforme a su primera pretensión, la Decisión impugnada debe ser anulada en la medida en que la Comisión no tuvo en cuenta los artículos 31 y 32, apartado 5, del Reglamento n.o 1290/2005, en relación con el artículo 6, letra h), y con el anexo III del Reglamento n.o 885/2006, al aplicar una corrección financiera por una deficiencia de los controles fundamentales resultante del incumplimiento de la obligación de contabilizar y calcular anualmente los intereses cuyo pago incumbe a la República Federal de Alemania.
34
Por lo tanto, procede determinar, en el marco del examen del primer motivo, si la República Federal de Alemania estaba obligada a calcular y presentar anualmente los intereses a su cargo, a fin de declarar la existencia de una posible infracción del Derecho de la Unión. La cuestión de si, por una parte, la aplicación de una corrección financiera estaba justificada en el presente asunto y de si, por otra, la corrección era proporcionada será tratada en el marco del quinto motivo, basado en la violación del principio de proporcionalidad.
35
Además, procede recordar que el cuadro del anexo III del Reglamento n.o 885/2006 es un instrumento para calcular las cantidades que se imputan a los Estados miembros en virtud de la regla del 50/50. Por lo tanto, la obligación de calcular anualmente los intereses supone necesariamente que se contabilice previamente el ejercicio de conformidad con el modelo del anexo III del Reglamento n.o 885/2006, de manera que la obligación de calcular y contabilizar anualmente los intereses constituye lógicamente una misma obligación.
36
Por otra parte, el artículo 32 del Reglamento n.o 1290/2005, relativo a las obligaciones de los Estados miembros en lo que atañe a la recuperación de cantidades de los beneficiarios que hayan cometido irregularidades o que hayan incurrido en negligencia, prevé, en su apartado 5, las situaciones particulares en las que el Estado miembro no haya recuperado las cantidades, bien en plazo de cuatro años a partir de la fecha del primer acto de comprobación administrativa o judicial o de ocho años en caso de que la recuperación sea objeto de una acción ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Para tales situaciones se precisa además que «en el estadillo mencionado en el apartado 3, párrafo primero, el Estado miembro indicará por separado los importes cuya recuperación no se haya efectuado en los plazos establecidos en el presente apartado, párrafo primero».
37
Según la jurisprudencia, el reparto a partes iguales entre el Estado miembro interesado y el presupuesto de la Unión de la responsabilidad financiera, previsto en el artículo 32, apartado 5, del Reglamento n.o 1290/2005, es aplicable a todas las repercusiones de naturaleza financiera derivadas de la falta de recuperación de las cantidades indebidamente pagadas, entre las que figuran en particular los importes principales y los intereses por estos que se hubiesen debido pagar en virtud del artículo 32, apartado 1, del mismo Reglamento (sentencia de 24 de noviembre de 2015, Países Bajos/Comisión, T‑126/14, EU:T:2015:875, apartado 76; véase asimismo, en este sentido, la sentencia de 22 de abril de 2010, Italia/Comisión, T‑274/08 y T‑275/08, EU:T:2010:154, apartados 39, 41 y 44).
38
A este respecto, procede señalar que los «importes aún no recuperados», en el sentido del artículo 32, apartados 3 y 5, del Reglamento n.o 1290/2005, comprenden el principal, los intereses y las sanciones.
39
Además, el artículo 6 del Reglamento n.o 885/2006 establece que las cuentas anuales a que se refiere el artículo 8, apartado 1, letra c), inciso iii), del Reglamento n.o 1290/2005 y que deben comunicarse a la Comisión abarcarán, en particular, el cuadro de los pagos indebidos que deban recuperarse al final del ejercicio debido a irregularidades con arreglo al artículo 1, apartado 2, del Reglamento (CE, Euratom) n.o 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO 1995, L 312, p. 1), «sanciones e intereses correspondientes inclusive», de conformidad con el modelo que figura en el anexo III del Reglamento n.o 885/2006.
40
Según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión debe tenerse en cuenta no solo su tenor, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (véanse las sentencias de 7 de junio de 2005, VEMW y otros, C‑17/03, EU:C:2005:362, apartado 41 y jurisprudencia citada, y de 6 de octubre de 2005, Sumitomo Chemical y Sumika Fine Chemicals/Comisión, T‑22/02 y T‑23/02, EU:T:2005:349, apartado 47 y jurisprudencia citada).
41
Es a la luz de estos principios que procede examinar si el artículo 6, letra h), del Reglamento n.o 885/2006 debe entenderse en el sentido de que obliga a los Estados miembros a calcular y contabilizar anualmente los «pagos indebidos que deban recuperarse» en el cuadro previsto en el anexo III del referido Reglamento.
42
Procede señalar de entrada que el artículo 6 del Reglamento n.o 885/2006 forma parte del capítulo 2, titulado «Liquidación de cuentas», al igual que el artículo 32, apartado 5, del Reglamento n.o 1290/2005, que figura en el título IV con la rúbrica «Liquidación de cuentas y vigilancia de la Comisión».
43
En primer lugar, la respuesta a la cuestión de si los intereses deben calcularse y contabilizarse anualmente puede deducirse de una interpretación literal del artículo 6, letra h), del Reglamento n.o 885/2006. En efecto, procede destacar, en primer término, que la expresión «pagos indebidos que deban recuperarse al final del ejercicio» significa que, en el marco de la transmisión de las cuentas anuales a la Comisión, deben comunicársele todos los importes aún no recuperados al final de un ejercicio económico, es decir, a finales de un año. En segundo término, se desprende claramente de la expresión «sanciones e intereses correspondientes inclusive» que los referidos importes comprenden no solamente los pagos indebidos, sino también los intereses. En tercer término, como los referidos importes están contenidos en las cuentas anuales, necesariamente se contabilizan anualmente.
44
En segundo lugar, esa interpretación literal se ajusta al sistema general del procedimiento de liquidación de cuentas, que, como subrayó la Comisión en sus escritos, es una operación anual. En efecto, procede interpretar el artículo 32, apartado 5, del Reglamento n.o 1290/2005 y el artículo 6, letra h), del Reglamento n.o 885/2006 a la luz del considerando 23 del Reglamento n.o 1290/2005, según el cual es conveniente que «la Comisión efectúe anualmente la liquidación de cuentas» de los organismos pagadores autorizados y que «la decisión de liquidación de cuentas debe referirse a la integralidad, exactitud y veracidad de las cuentas transmitidas». De ello se desprende que, en el procedimiento de liquidación, la Comisión debe asegurarse de que ninguno de los importes determinados en las cuentas anuales quede sin liquidar. A tal fin, la información sobre la situación de las deudas y las recuperaciones en los Estados miembros, comunicada en los cuadros del anexo III del Reglamento n.o 885/2006 y adjunta a las cuentas anuales de los organismos pagadores, debe necesariamente actualizarse cada año, para que las cuentas de dichos organismos sean exactas y estén actualizadas al término del ejercicio económico a los efectos de la liquidación.
45
En tercer lugar, de la exposición de motivos del Reglamento n.o 1290/2005 y, en particular, de sus considerandos 25 y 26 se desprende que el sistema de corresponsabilidad financiera, establecido por el artículo 32, apartado 5, del referido Reglamento, pretende proteger los intereses financieros del presupuesto de la Unión, imputando al Estado miembro en cuestión una parte de las cantidades adeudadas como consecuencia de irregularidades y que no se hayan recuperado en un plazo razonable. Como subraya acertadamente la Comisión, la consecuencia de no haber calculado ni actualizado anualmente los intereses de demora en el cuadro del anexo III del Reglamento n.o 885/2006, destinado a calcular los importes imputables a los Estados miembros según la regla del 50/50, era la imposibilidad de conocer el importe exacto de los intereses de demora que procedía imputar a la República Federal de Alemania. Por lo tanto, la inexactitud de los datos declarados en virtud del cuadro del anexo III del Reglamento n.o 885/2006 es incompatible con la protección de los intereses financieros del presupuesto de la Unión, por lo que este se expone al riesgo de soportar intereses de demora que deberían haberse imputado al Estado miembro de que se trate de conformidad con la regla del 50/50.
46
Por otra parte, procede señalar que, si bien, como sostiene la República Federal de Alemania, el modelo de cuadro que figura en el anexo III del Reglamento n.o 885/2006 no establece prima facie ninguna obligación expresa de contabilizar los intereses en la columna destinada a la corrección del crédito principal, se desprende de la jurisprudencia que, cuando los intereses se adeudan sobre los créditos principales, al final de un ejercicio financiero, en virtud de una normativa sectorial de la Unión, tales créditos de intereses deben considerarse resultantes de la misma irregularidad, en el sentido del artículo 1, apartado 1, del Reglamento n.o 2988/95, que ha dado lugar a la recuperación de las cantidades percibidas indebidamente, constitutivas de las deudas principales (sentencia de 2 de marzo de 2017, Glencore Céréales France, C‑584/15, EU:C:2017:160, apartado 42). Habida cuenta de que el importe del crédito inicial debe adaptarse cada año en función de la recuperación parcial o total de los intereses adeudados sobre el referido crédito, procede actualizar los intereses al final de cada ejercicio en forma de un importe corregido y, por lo tanto, incluirlos junto con el crédito principal en el cuadro relativo a las irregularidades. De ello resulta necesariamente que los intereses deben contabilizarse en la columna del cuadro del anexo III del Reglamento n.o 885/2006 destinado a la corrección del crédito principal.
47
Por último, en lo que atañe a la alegación formulada por la República Federal de Alemania de que el apartado 2, letra E), del anexo I del Reglamento n.o 885/2006 y el artículo 5 del Reglamento (CE) n.o 883/2006 de la Comisión, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.o 1290/2005 del Consejo en lo que se refiere a la contabilidad de los organismos pagadores, a las declaraciones de gastos y de ingresos y a las condiciones de reintegro de los gastos en el marco del FEAGA y del Feader (DO 2006, L 171, p. 1), invocados por la Comisión en la comunicación de 2015, no contienen exigencia alguna en lo referente a la presentación de los datos en el anexo III del Reglamento n.o 885/2006, procede señalar, por una parte, que el citado apartado, que se refiere a los procedimientos relativos a los créditos, dispone que «todos los criterios previstos en las letras A) a D) se aplicarán, mutatis mutandis, a los gravámenes, garantías ejecutadas, reembolsos de pagos, ingresos asignados, etc., que el organismo pagador deba recaudar a favor del FEAGA y del Feader». Ahora bien, en el apartado 2, letra C), del anexo I del Reglamento n.o 885/2006 está previsto que el organismo pagador adopte los procedimientos concebidos de modo que «las declaraciones mensuales, trimestrales (en el caso del Feader) y anuales sean íntegras, exactas y oportunas, y que se detecta y corrige cualquier error u omisión, especialmente mediante controles y cotejos efectuados a intervalos». Por consiguiente, el apartado 2, letra E), del anexo I del Reglamento n.o 885/2006 establece que los procedimientos relativos a los créditos deben estar concebidos de conformidad con los requisitos formulados en el apartado 2, letra C). Por lo tanto, procede señalar que el referido anexo contiene un requisito relativo a la presentación de los datos en el cuadro de la liquidación de cuentas del FEAGA, aunque no se refiera expresamente al anexo III.
48
Por otra parte, debe señalarse, como hace la República Federal de Alemania, que el artículo 5 del Reglamento n.o 883/2006, por el que se establecen las disposiciones generales de aplicación en lo que se refiere a la contabilidad y a las declaraciones de gastos y de ingresos, no contiene efectivamente requisito alguno relativo a la presentación de los datos en el anexo III del Reglamento n.o 885/2006. No obstante, en la medida en que el artículo 32, apartado 5, del Reglamento n.o 1290/2005, en relación con el artículo 6, letra h), y el anexo III del Reglamento n.o 885/2006, impone una obligación de calcular y contabilizar anualmente los intereses, carece de pertinencia la alegación basada en que el artículo 5 del Reglamento n.o 883/2006 no contiene requisito alguno relativo a la presentación de los datos en el cuadro del anexo III.
49
Por consiguiente, a la vista de lo anterior, procede concluir que la República Federal de Alemania sostiene erróneamente que la Comisión interpretó indebidamente el artículo 32, apartado 5, del Reglamento n.o 1290/2005, en relación con el artículo 6, letra h), del anexo III, del Reglamento n.o 885/2006.
50
Las demás alegaciones formuladas por la República Federal de Alemania no invalidan la conclusión expuesta en el anterior apartado 49.
51
En primer lugar, la alegación basada en que la Comisión no tuvo en cuenta el documento de orientación n.o 1 al exigir un cálculo anual de los intereses se fundamenta en una interpretación errónea del referido documento por parte de la República Federal de Alemania. En efecto, se desprende del documento de orientación n.o 1 que entre los datos incluidos en el cuadro del anexo III del Reglamento n.o 885/2006 figuran todos los importes correspondientes a los pagos indebidos, incluidos los intereses y las sanciones correspondientes y que deben actualizarse a finales del año en curso, al objeto de determinar los importes adeudados para el ejercicio siguiente.
52
En segundo lugar, también debe desestimarse la alegación de que la introducción expresa de una obligación de calcular y de contabilizar anualmente los intereses por el Reglamento n.o 1306/2013 y el Reglamento de Ejecución n.o 908/2014 demuestra que, antes de la entrada en vigor de los referidos Reglamentos, la Comisión no consideraba necesario que los intereses se calcularan y se presentaran anualmente. En efecto, el Reglamento n.o 1306/2013 y el Reglamento de Ejecución n.o 908/2014 no modificaron sustancialmente la situación jurídica en materia de declaración de los intereses pendientes, habida cuenta de que la obligación de calcular y presentar anualmente los intereses existía ya en virtud de los Reglamentos n.os 1290/2005 y 885/2006.
53
En particular, procede señalar que las disposiciones pertinentes de los Reglamentos n.os 1290/2005 y 885/2006 no fueron modificadas en una medida significativa por la entrada en vigor del Reglamento n.o 1306/2013 y del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014. El artículo 6, letra h), del Reglamento n.o 885/2006 y el artículo 29, letra f), del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014 imponen, esencialmente, la misma obligación de comunicar a la Comisión todos los importes aún no recuperados al final de un ejercicio financiero, de conformidad con el anexo III en lo que se refiere al Reglamento n.o 885/2006 y con el anexo II en lo relativo al Reglamento de Ejecución n.o 908/2014. El mero añadido de la columna «Z» en ese último anexo, destinada a la declaración anual de los importes de intereses aún no recuperados por las irregularidades constatadas a partir del 16 de octubre de 2014, carece de pertinencia para dicha constatación.
54
Por otra parte, contrariamente a lo que alega la República Federal de Alemania, la distinción que el documento de orientación n.o 5, sobre la comunicación a la Comisión de los cuadros previstos en el anexo II y en el anexo III del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014 para el ejercicio presupuestario N, establece entre los casos de irregularidad «antiguos» y los «nuevos» en el modelo de cuadro del artículo 29, letra f), del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014 tampoco permite concluir que existe una modificación sustancial de la situación jurídica en materia de declaración de los intereses no recuperados. En efecto, procede señalar, al igual que hace la Comisión, que tal distinción únicamente se efectúa en el marco de la aplicación de la disposición transitoria del artículo 41, apartado 5, del Reglamento Delegado (UE) n.o 907/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento n.o 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo relativo a los organismos pagadores y otros órganos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las garantías y el uso del euro (DO 2014, L 255, p. 18), dado que la referida disposición distingue, por una parte, los casos en los que se ha establecido un primer acto de comprobación administrativa o judicial antes del 16 de octubre de 2014, a saber, los casos antiguos, y, por otra, aquellos en los que dicho acto se ha establecido después del 16 de octubre de 2014, a saber, los casos nuevos.
55
Además, la República Federal de Alemania no puede alegar que la Comisión haya formulado alegaciones contradictorias en su escrito de 29 de noviembre de 2016, que contiene su postura definitiva, ya que, si bien es cierto que el requisito relativo a que los intereses se calculen y contabilicen anualmente no figura expresamente en el artículo 6, letra h), del Reglamento n.o 885/2006, ni en el artículo 29, letra f), del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014, no lo es menos que tal requisito resulta del tenor literal del artículo 6, letra h), del Reglamento n.o 885/2006, interpretado a la luz de la estructura general del procedimiento de liquidación de cuentas y de los objetivos que persigue la normativa y que, esencialmente, establece la misma obligación que el artículo 29, letra f), del Reglamento de Ejecución n.o 908/2014.
56
Habida cuenta de todo lo anterior, procede considerar que la Comisión no incurrió en error al interpretar los artículos 31 y 32, apartado 5, del Reglamento n.o 1290/2005, en relación con el artículo 6, letra h), y con el anexo III del Reglamento n.o 885/2006, por lo que consideró acertadamente que existe una obligación de calcular y contabilizar anualmente en el cuadro del anexo III del Reglamento n.o 885/2006 los intereses correspondientes a los importes no recuperados tras una irregularidad o negligencia, a efectos de aplicar la regla del 50/50.
[omissis]
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Condenar a la República Federal de Alemania a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.
Collins
Kancheva
De Baere
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 7 de mayo de 2019.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.
(
1
)	Solo se reproducen los apartados de la presente sentencia cuya publicación considera útil el Tribunal General.