Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 12 март 2026 година(1)
Дело C‑11/25
Jelgavas valstspilsētas pašvaldība
срещу
Konkurences padome
(Преюдициално запитване, отправено от
Augstākā tiesa (Senāts) (Върховен съд, Латвия)
„ Преюдициално запитване — Конкуренция — Член 102 ДФЕС — Злоупотреба с господстващо положение — Понятие за икономическа дейност и предприятие — Организиране на услугата за управление на отпадъците на територията на общината и възможност за избор на системата за подбор на изпълнител — Решения, които са част от упражняването на властнически правомощия — Процедура за подбор на изпълнител на услугата за управление на битовите отпадъци — Пряко възлагане — Изпълнител на услуги, притежаван отчасти от общината “
1.        През 2004 г.
Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (община Йелгава, Латвия) сключва договор за услуги с дружество, в което е мажоритарен акционер, във връзка със събирането и третирането на отпадъците на територията на общината.
2.        Изпълнителят е избран без провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка. Срокът на действие на договора е до 2029 г.
3.        През 2021 г.
Konkurences padome (Съвет за защита на конкуренцията, Латвия) приема, че като е избрала пряко изпълнителя, общината е нарушила забраната за злоупотреба с господстващо положение, поради което ѝ налага глоба.
4.        Запитващата юрисдикция иска тълкуване на член 102 ДФЕС, за да се установи накратко дали дадена община действа като „предприятие“, когато приема решение за начина, по който да бъде организирано управлението на отпадъците на нейната територия.
I.      Правна уредба
А.      Правото на Съюза
1.      Директива 75/442/ЕИО(2)
5.        Член 5 предвижда:
„Държавите членки създават или назначават компетентен орган или органи, които да са отговорни за планирането, организирането, разрешаването и наблюдението на дейностите по обезвреждане на отпадъците в определен район“ [неофициален превод].
2.      Директива 2008/98/ЕО(3)
6.        Съгласно член 13 („Защита на човешкото здраве и на околната среда“):
„Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че управлението на отпадъците се извършва, без да се застрашава човешкото здраве, без да се вреди на околната среда, и по-конкретно:
а)      без риск за водата, въздуха, почвата, растенията или животните;
б)      без да се предизвиква неудобство чрез шум или миризми; и
в)      без да се въздейства отрицателно върху природната среда или местата, които са обект на специален интерес“.
Б.      Латвийското право
1.      Закон за конкуренцията(4)
7.        Член 1, параграф 1 определя като „господстващо положение“ икономическото положение на един или повече икономически оператори в рамките на определен пазар, когато могат да предотвратят, ограничат или изкривят конкуренцията на този пазар за достатъчно дълъг период от време, действайки изцяло или отчасти независимо от своите конкуренти, клиенти, доставчици или потребители.
8.        Член 1, параграф 9
определя като „икономически оператор“ всяко лице, включително чуждестранно, което извършва или възнамерява да извършва икономическа дейност на територията на Латвия или чиято дейност оказва или може да окаже влияние върху конкуренцията на територията на Латвия.
9.        Член 13 има същото съдържание като член 102 ДФЕС(5).
2.      Закон за държавната администрация(6)
10.      Съгласно член 1, параграф 2 „публичноправно юридическо лице“ означава община или друг публичноправен субект, създаден със или на основание на закон.
11.      Член 87 предвижда, че публичноправен субект действа в областта на частното право, когато: i) извършва дейности, необходими за неговото функциониране, ii) предоставя услуги или iii) учредява капиталово дружество или придобива дялово участие в съществуващо капиталово дружество. По отношение на публичноправен субект, който извършва действия в областта на частното право, се прилагат законите, уреждащи частноправните дейности като цяло, доколкото тези действия не са ограничени от други разпоредби.
3.      Закон за общините(7)
12.      Съгласно член 15 една от самостоятелните функции на общините е организирането на комуналните услуги, сред които е управлението на отпадъците на тяхната територия.
4.      Закон за управление на отпадъците(8)
13.      Съгласно член 9 общините организират управлението на битовите отпадъци, в т.ч. опасните отпадъци, в административния си район в съответствие с плановете за управление на отпадъците.
14.      Член 15 урежда правомощията на органа на местно самоуправление за подбор на изпълнител, който да извършва събирането, извозването, обработването и съхраняването на битовите отпадъци в съответния район на управление, по реда, предвиден в правната уредба за възлагането на обществени поръчки, чрез провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка за управлението на битовите отпадъци в определен район(9).
5.      Закон за обществените поръчки за държавни или общински нужди(10)
15.      Съгласно член 1, параграф 3, буква a) „възлагащ орган“ означава публична администрация, друг публичен орган, публичноправно юридическо лице, както и частноправен субект, който отговаря едновременно на следните критерии:
–        създаден е с цел да отговори на обществена потребност или да изпълнява такава функция, а не с търговска цел,
–        действа под ръководството или решаващото влияние на публична администрация, друг публичен орган, публичноправно юридическо лице или частноправен субект, който отговаря на тези критерии (в който притежава мнозинството от правата на глас при избор на членовете на надзорния или управителния орган или при назначаване на ръководители) или чиято дейност се финансира с повече от 50 % от държавата, публичноправно юридическо лице или публичноправен субект, който отговаря на тези критерии.
16.      Член 4 предвижда изключения от прилагането на закона и предоставя право на възлагащия орган да не го прилага при възлагане на поръчка, която има за предмет по-специално услуга, предоставяна от орган, който е създаден с цел да изпълнява функциите на възлагащия орган, контролиран е изцяло или е подчинен на възлагащия орган, предоставя услуги предимно (повече от 80 % от стойността им) на възлагащия орган и отговаря изцяло на изискванията на закона в отношенията си с трети лица.
II.    Фактите, спорът и преюдициалният въпрос
17.      Хронологията на фактите, която се съдържа в акта за преюдициално запитване, е следната:
–        на 27 септември 2004 г. дружеството SIA Jelgavas komunālie pakalpojumi (наричано по-нататък „SIA JKP“) е вписано в Търговския регистър на Република Латвия, като 51 % от неговия капитал се притежават от община Йелгава, а 49 % — от частноправно юридическо лице,
–        на 1 ноември 2004 г. община Йелгава сключва със SIA JKP договор за услуги с предмет управление на отпадъци и разработване и популяризиране на системата за управление на отпадъци в община Йелгава до 31 декември 2029 г. (наричан по-нататък „договорът за услуги“),
–        община Йелгава сключва този договор, без да проведе процедура за възлагане на обществена поръчка, като се възползва от изключението, предвидено в Закона за обществените поръчки, в действащата му редакция към онзи момент, и по-специално от вътрешноведомствената процедура,
–        на 25 май 2020 г. Съветът за защита на конкуренцията получава сигнал от частно лице, в който се твърди, че процедурата за подбор на доставчик на услугите за управление на отпадъците на територията на община Йелгава е била незаконосъобразна и поради това договорът за услуги трябва да бъде развален и да бъде проведена нова процедура за подбор на изпълнител,
–        на 22 юли 2021 г. Съветът за защита на конкуренцията издава решение, с което приема, че община Йелгава е нарушила член 13, параграф 1 от Закона за конкуренцията (забрана за злоупотреба с господстващо положение), и ѝ налага глоба.
18.      Община Йелгава обжалва въпросното решение пред Administratīvā apgabaltiesa (Окръжен административен съд, Латвия). Накратко, тя твърди, че възлагането на услугите за събиране на отпадъците посредством процедура за вътрешноведомствено възлагане не е решение на икономически оператор. При приемането на решението си относно процедурата за подбор на изпълнител на услугите за управление на отпадъците на нейната територия общината е упражнила властнически правомощия (уредени от публичното право), които не подлежат на контрол от органа за защита на конкуренцията.
19.      Жалбата е отхвърлена от първоинстанционния съд, който приема за основателни съображенията на Съвета за защита на конкуренцията, като потвърждава, че община Йелгава е икономически оператор и че е извършила злоупотреба с господстващото си положение.
20.      Община Йелгава обжалва първоинстанционното решение пред Augstākā tiesa (Senāts) (Върховен съд, Латвия).
21.      В този контекст Augstākā tiesa (Senāts) (Върховен съд) отправя до Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 102 [ДФЕС] да се тълкува в смисъл, че с оглед на обстоятелствата по делото, в обхвата на тази разпоредба попада решение на публичноправно юридическо лице относно организацията на управлението на отпадъците на територията на дадена община, което в конкретния случай представлява решение за организиране на предоставянето на посочената услуга за управление на отпадъците посредством процедура за вътрешноведомствено възлагане на дружество, което отчасти се притежава от тази община?
По-конкретно, може ли да се счита, че дадена община действа като икономически оператор или предприятие по смисъла на член 102 [ДФЕС], когато приема решение за организиране на предоставянето на услугите за управление на отпадъците на нейната територия посредством процедура за вътрешноведомствено възлагане на дружество, което отчасти се притежава от общината?“.
III. Производството пред Съда
22.      Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 9 януари 2025 г.
23.      Писмени становища представят община Йелгава, Съветът за защита на конкуренцията, латвийското правителство и Европейската комисия. Всички те се явяват в съдебното заседание, проведено на 10 декември 2025 г.
IV.    Анализ
А.      Допустимост на преюдициалното запитване
24.      Запитващата юрисдикция излага подробно(11) съображенията, които според нея обосновават допустимостта на преюдициалното запитване:
–        признава, че в разглеждания случай злоупотребата с господстващо положение не може да повлияе върху търговията между държавите членки, тъй като фактите сочат чисто вътрешно положение. По принцип се прилагат само националните разпоредби, по-конкретно Законът за конкуренцията,
–        обяснява, че латвийското конкурентно законодателство е изготвено така, че да
бъде хармонизирано с правото на Съюза. Приетият през 2001 г. Закон за конкуренцията съответства по същество на членове 81 и 82 от Договора за ЕО (понастоящем членове 101 и 102 ДФЕС),
–        що се отнася до забраната за злоупотреба с господстващо положение, подчертава, че член 13, параграф 1, точка 2 от Закона за конкуренцията е идентичен с член 102 ДФЕС, с изключение на частта относно влиянието върху търговията между държавите членки. Поради това тълкуването на националното право относно посочената разпоредба не трябва да се отклонява от начина на прилагане на правото на Съюза,
–        посочва, че Съдът е приел, че е компетентен да се произнася по преюдициални запитвания относно разпоредби на правото на Съюза „в случаи, в които фактите по главното производство не попадат пряко в приложното поле на правото на Съюза, стига въпросните разпоредби да са станали приложими по силата на националното [законодателство], в което възприетото при чисто вътрешни положения е в съответствие с възприетото в правото на Съюза“(12).
25.      Съгласен съм с подхода на запитващата юрисдикция. Без да е необходимо излагането на допълнителни съображения, е достатъчно позоваването на решение от 5 декември 2024 г. по аналогично преюдициално запитване, отправено от Administratīvā apgabaltiesa (Окръжен административен съд)(13), за да се потвърди, че преюдициалното запитване е допустимо.
26.      По дело С-606/23:
–        е поискано тълкуване на член 101, параграф 1 ДФЕС във връзка с факти, които не попадат в прякото приложно поле на правото на Съюза, но се уреждат от национални разпоредби, в които от своя страна възприетото при чисто вътрешни положения е в съответствие с правото на Съюза,
–        латвийската запитваща юрисдикция е приела, че тълкуването на правото на Съюза е необходимо, за да се произнесе по прилагането на член 11, параграф 1 от Закона за конкуренцията. Според нея посочената разпоредба не трябва да се тълкува по различен начин от член 101, параграф 1 ДФЕС, тъй като двете разпоредби установяват аналогична по същество правна уредба.
27.      В отговор на посоченото искане Съдът:
–        приема, че е компетентен да се произнесе, тъй като от постъпилия тогава акт за преюдициално запитване „[…] е видно, че член 11, параграф 1 от Закона за конкуренцията съдържа правна уредба, еднаква с тази по член 101, параграф 1 ДФЕС, и че споменатият член 11, параграф 1 се тълкува в латвийския правен ред по същия начин, както член 101, параграф 1 ДФЕС“(14),
–        припомня, че вече е обявил, че е компетентен да се произнася по преюдициални запитвания относно тълкуването на член 101, параграф 1 ДФЕС, отправени от латвийски съдилища при подобни положения(15).
28.      Тези съображения са приложими mutatis mutandis към случай като настоящия, в който се разглежда тълкуването на член 102 ДФЕС.
Б.      Анализ на преюдициалния въпрос
29.      Решението на Съвета за защита на конкуренцията се основава на двояката предпоставка, че община Йелгава е възложила спорната поръчка в качеството си на предприятие и че е злоупотребила с господстващото си положение на пазара на предоставянето на услугата за събиране на битовите отпадъци на нейната територия(16).
30.      Не става ясно обаче дали решението на Съвета за защита на конкуренцията отчита само момента (1 ноември 2004 г.)(17), в който е възложен договорът за услуги, или, напротив, и момента (25 май 2020 г.), в който е подаден сигналът, довел до намесата на посочения орган.
31.      Определянето на момента, който е взет предвид, за да се прецени
има ли злоупотреба с господстващо положение, може да има отражение по отношение на прилагането на правото на Съюза(18).
32.      По-конкретно,
член 102 ДФЕС не е бил в сила през 2004 г.
Член 82 от Договора за ЕО обаче е бил в сила. Тъй като съдържанието на двете разпоредби съвпада по същество, няма пречка да разгледам разпоредбата от първичното право на Съюза, към която се отнася въпросът на запитващата юрисдикция (член 102 ДФЕС).
1.      Естество на договора
33.      В съдебното заседание възникна спор относно въпроса дали спорната сделка може да се квалифицира като обществена поръчка, или като концесия.
34.      Разрешаването на този въпрос би могло да е подходящо, за да се установи дали от гледна точка на правото на Съюза за обществените поръчки се прилага Директива 2014/24/ЕО(19), или Директива 2014/23/ЕО(20).
35.      Запитващата юрисдикция следва да определи естеството на договора с оглед на точното му съдържание, за което тя разполага с всички елементи за преценка(21).
36.      Изборът на едно или друго решение не обуславя отговора на въпроса относно тълкуването на член 102 ДФЕС. Според мен, ако община Йелгава е действала като предприятие и е злоупотребила с господстващо положение, обстоятелството, че тази (хипотетична) злоупотреба произтича от договор за услуги или концесия, не е решаващо.
37.      Също така не мисля, че в настоящия случай разграничението е релевантно за разглеждането на правния режим на вътрешноведомственото възлагане, на който ще се спра по-нататък. Независимо дали се прилага член 12 от Директива 2014/24 (за договорите за услуги), или член 17 от Директива 2014/23 (за концесиите), този правен режим е сходен(22).
38.      При всички случаи, за да се придържам към използваната от запитващата юрисдикция терминология, в настоящото заключение ще се позова на „договора за услуги“.
2.      Предмет на спора и позиция на запитващата юрисдикция
39.      Запитващата юрисдикция излага накратко следните причини, поради които сезира Съда:
–        за да може задължението по член 13, параграф 1 от Закона за конкуренцията да бъде приложимо спрямо общината, същата трябва да има качеството на предприятие, както и да заема господстващо положение на съответния пазар,
–        публичноправно юридическо лице може да действа в частноправната сфера. Ако действа като предприятие, трябва да спазва правилата за конкуренцията,
–        квалификацията на даден субект като предприятие по смисъла на член 102 ДФЕС зависи от това дали неговата дейност може да бъде определена като икономическа дейност или като дейност, свързана с упражняването на властнически правомощия,
–        предоставянето на услуги за управление на отпадъците само по себе си представлява икономическа дейност. Когато дадена община учредява частноправно юридическо лице или придобива дялово участие в съществуващо капиталово дружество, тя действа в областта на частното право,
–        съществуват съмнения обаче дали при вземането на решение за начина, по който да бъде организирано управлението на отпадъците на територията на общината, същата действа в областта на частното право,
–        съгласно латвийското право организацията на управлението на отпадъците е самостоятелна функция и публичноправно задължение на общината. Тя съответства на упражняването на властнически правомощия, така както са уредени в националното законодателство(23),
–        Общината, в качеството си на публичноправно юридическо лице, задължено да организира управлението на отпадъците, трябва да избере лицето, на което да бъде възложено управлението на отпадъците в съответствие с процедурата, установена в закона, който препраща към предвидените в правната уредба за обществените поръчки процедури(24),
–        при сключването на договора за услуги (2004 г.) националният закон не е съдържал разпоредба относно процедурата, посредством която община избира изпълнител на управлението на услугата. Satversmes tiesa (Конституционен съд, Латвия) обаче приема, че законодателството за обществените поръчки се прилага по отношение на подбора на изпълнители на услугата за събиране на отпадъците от 2002 г.,
–        съгласно Закона за обществените поръчки общините могат да не прилагат правната уредба за обществените поръчки, когато сключват договор с образувание, което изцяло се контролира от тях. Ако необходимите условия за прилагането на вътрешноведомствената процедура не са изпълнени, трябва да бъде проведена процедура за възлагане на обществена поръчка.
40.      Като изхожда от тези предпоставки, запитващата юрисдикция е склонна да приеме, че при приемането на решението(25) относно начина, по който ще се предоставят услугите за управление на отпадъците, „общината не действа при условията на конкуренция, а упражнява властнически правомощия“(26).
41.      Запитващата юрисдикция добавя, че в това отношение въпросът дали общината правилно е упражнила това властническо правомощие, би могъл да бъде разгледан в рамките на производство за установяване на нарушение на правната уредба за обществените поръчки. Следователно изглежда, че тя имплицитно изключва възможността този въпрос да бъде разгледан с оглед на националните конкурентни правила, които възпроизвеждат член 102 ДФЕС.
3.      Значение на член 102 ДФЕС
а)      Понятие за предприятие и публичноправни субекти, които извършват дейности, свързани с упражняване на властнически правомощия
42.      Първоначално Съдът възприема структурна гледна точка, според която „предприятие“ е единна организация на персонални, материални и нематериални активи, свързани с юридически самостоятелен субект, която трайно преследва определена икономическа цел(27).
43.      Впоследствие подходът се пренасочва към функционалната гледна точка. Центърът на тежестта се премества от субекта върху извършваната от него икономическа дейност: „[…] понятието за предприятие обхваща всеки субект, който извършва икономическа дейност, независимо от неговия правен статут и начин на финансиране […]“(28).
44.      Според Съда „[…] това, което характеризира понятието за икономическа дейност, е предлагането на стоки или услуги на определен пазар […]“(29). Става въпрос за услуги, които обичайно се предоставят срещу възнаграждение, което „представлява насрещната икономическа престация за съответната услуга“(30).
45.      Въз основа на горното е възможно публичноправен субект да действа като предприятие по смисъла на член 102 ДФЕС(31). „[Д]ейностите, свързани с упражняването на властнически правомощия, [обаче]
нямат икономически характер, който да обосновава прилагането на правилата на Договора […] в областта на конкуренцията“(32).
46.      Извършването на дейности, свързани с упражняване на властнически правомощия, не изключва възможността публичноправно лице да извършва същевременно частни икономически дейности, по отношение на които се квалифицира като предприятие(33).
47.      Следователно, за да се установи дали в конкретен случай публичноправен субект действа като предприятие, е необходима преценка ad casum.
б)      Организиране за управлението на битовите отпадъци
48.      Що се отнася до организирането на управлението на отпадъците, референтната норма от правото на Съюза при възлагането на управлението на битовите отпадъци от община Йелгава през 2004 г. е била Директива 75/442.
49.      Член 4 от Директива 75/442 задължава държавите членки да предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че управлението на отпадъците не застрашава човешкото здраве и не вреди на околната среда. Член 5 им възлага задачата да създават или назначават компетентен орган или органи, които да са отговорни по-специално за организирането на дейностите по обезвреждане на отпадъци в определен район(34).
50.      Директива 75/442 не предвижда конкретна, публична или частна, система за управление на битовите отпадъци. Такава система не се предвижда и в последващата Директива 2008/98. При прилагането на тези директиви в Съюза съществуват паралелно различни модели, уреждащи това управление, в зависимост от предпочитанията на всяка държава членка.
51.      В държавите членки, които са избрали вътрешноведомствен модел, а именно система, управлявана от публичните им органи (обикновено органите на местно самоуправление), последните могат или да поемат отговорността да предоставят сами услугата със собствени персонални и материални средства, или да възложат управлението на контролирана от тях изпълнителна структура, при допустимите за вътрешноведомственото възлагане условия(35).
52.      Във връзка с принципите на самодостатъчност и близост при обработването на отпадъците и в съответствие с „принципите на предпазните мерки и превантивните действия, принципа на приоритетното отстраняване още при източника на замърсяване на околната среда“ Съдът подчертава ролята на органите на местно самоуправление, които имат правомощия във връзка с това(36).
53.      Следователно от гледна точка на правото на Съюза нищо не пречи националното законодателство да възлага на орган на местно самоуправление, като лице, упражняващо властнически правомощия, организирането на събирането, превоза, третирането и обезвреждането на битовите отпадъци.
54.      В това отношение съответният орган на местно самоуправление не може да се счита за „предприятие“, за което се прилагат правилата на Договора за функционирането на ЕС в областта на конкуренцията (по-конкретно член 102 ДФЕС).
55.      Този орган на местно самоуправление може да се квалифицира като предприятие във връзка с други икономически дейности, но повтарям, това не е така, когато организира управлението на битовите отпадъци в рамките на правен режим, който свързва това управление с упражняването на властнически правомощия.
56.      От предоставената на Съда информация в акта за преюдициално запитване следва, че в Република Латвия общините разполагат с функционална самостоятелност по отношение на организирането на услугите за управление на отпадъците(37).
57.      Без да се засяга преценката на запитващата юрисдикция относно националното право, общината е компетентна да вземе решение за начина, по който ще се осъществява управлението на отпадъците на нейната територия, включително подборът на лицето, което ще извършва тяхното събиране, превоз, обработване и съхраняване(38).
58.      Логично е, че при преценката на действията на община Йелгава запитващата юрисдикция следва да установи дали организирането на управлението на битовите отпадъци е част от упражняването на властнически правомощия, и ако това е така, дали общината е спазила закона, уреждащ тази област.
59.      Ако запитващата юрисдикция потвърди (както самата тя посочва в акта за преюдициално запитване), че при вземането на решение относно начина на организиране на управлението на битовите отпадъци общината не действа при условията на конкуренция, а упражнява властнически правомощия, прилагането на член 102 ДФЕС просто се изключва: общината не действа като предприятие.
60.      A fortiori, както правилно отбелязва запитващата юрисдикция, при това положение не може да се приеме, че е налице „господстващо положение на пазара, доколкото по своята същност правомощието за вземане на такова решение (или способността да повлияе на пазара) не произтича от икономическото […] положение на [общината] на съответния пазар, а от обстоятелството, че със закон ѝ е вменено публичноправното задължение да организира управлението на отпадъците на съответната територия“(39).
61.      От гореизложеното следва, че за да се отговори на преюдициалния въпрос, така както е формулиран, би било достатъчно да се посочи, че община, която при упражняване на властнически правомощия приема решение за организиране на предоставянето на услугата за събиране и третиране на отпадъците на нейната територия, не може да бъде квалифицирана като предприятие по смисъла на член 102 ДФЕС. Това всъщност е основният въпрос от преюдициалното запитване.
62.      За да бъде пълен обаче, този отговор би следвало да обхваща и възникналите проблеми относно съдържанието на договора, сключен между община Йелгава и SIA JKP в рамките на вътрешноведомствена процедура. За тях се отнася втората част на преюдициалното запитване.
4.      Прилагане на правната уредба за обществените поръчки
63.      Според предоставената на Съда информация националното право предоставя на органите на местно самоуправление свобода на преценка при избора на начина на организиране на предоставянето на услугите за управление на отпадъците.
64.      Тази свобода на преценка е позволила на община Йелгава да сключи договор за услуги след провеждане на конкурентна процедура (възлагане на услугата на външен изпълнител) или сама да предоставя услугата за събиране на отпадъците (вътрешноведомствено възлагане на услугата)(40).
65.      Ако община Йелгава е избрала вътрешноведомственото възлагане на услугата, тя е могла да го предоставя чрез собствени изпълнителни структури както пряко, така и в рамките на вътрешна процедура, общоизвестна като „вътрешноведомствена процедура“.
66.      Община Йелгава твърди, че през 2004 г. е взела решение услугите за управление на битовите отпадъци да бъдат предоставяни от дружество, в което притежава мажоритарно дялово участие, чрез вътрешноведомствена процедура.
67.      Съдебната практика относно приложимостта на този вид вътрешноведомствено възлагане е изобилна(41). Както Съдът нееднократно е постановявал, изключението за вътрешноведомствено възлагане „[…] е оправдано по съображението, че публичен орган, който е възлагащ орган, може да изпълнява възложените му задачи от обществен интерес със свои собствени административни, технически и други средства, без да е длъжен да прибягва до други субекти, които не са част от неговите служби […]“(42).
68.      Съдът добавя, че това изключение „[…] може да обхваща и случаите, при които съдоговорителят е юридически отделен субект спрямо възлагащия орган, стига последният да упражнява върху изпълнителя аналогичен контрол на упражнявания върху собствените му служби и субектът да извършва основната част от дейността си с възлагащия орган или възлагащите органи, който или които го притежава(т) […]“, като в такива случаи може да се приеме, че „възлагащият орган използва собствените си средства“(43).
69.      В решение Undis Servizi, чието значение за спора е разисквано в съдебното заседание, Съдът повтаря същите посочени съображения и добавя, че допускането на изключението за вътрешноведомственото възлагане се обосновава „[…] с особената вътрешна връзка, която в подобен случай е налице между възлагащия орган и изпълнителя, дори последният да е юридически отделен от него правен субект […]. В такива случаи може да се приеме, че възлагащият орган в действителност използва собствените си средства […] и че субектът изпълнител на практика е част от вътрешните му служби“(44).
70.      Запитващата юрисдикция не иска тълкуване на нормите на правото на Съюза относно вътрешноведомствените възлагания, които са изключени от правната уредба за обществените поръчки(45). Тя не сезира Съда с въпрос дали вътрешният оператор, на когото община Йелгава е възложила пряко управлението на услугата за събиране на отпадъците, отговаря на специалните условия, за да може да се ползва от вътрешноведомственото възлагане.
71.      Съветът за защита на конкуренцията и латвийското правителство обаче твърдят, че прилагането на правилата за обществените поръчки не изключва възможността органите за защита на конкуренцията да преценят съответства ли обхванато от посоченото законодателство определено поведение на конкурентното право (от което е част член 102 ДФЕС).
72.      Те добавят, че тази преценка би позволила да се установи нарушение на предвидената в член 102 ДФЕС забрана за злоупотреба с господстващо положение, независимо дали разглежданата дейност попада в приложното поле на секторната правна уредба (в случая — на правната уредба за обществените поръчки)(46).
73.      В съдебното заседание Съветът за защита на конкуренцията и латвийското правителство признават, че първият няма правомощия сам да установи, че решение на община за възлагане на управление на услуга на неин вътрешен оператор в рамките на договор е незаконосъобразно. Това решение подлежи на контрола на Iepirkumu uzraudzības birojs (Служба за надзор върху обществените поръчки, Латвия) и последващия съдебен контрол(47).
74.      При това положение и след като се установи, че Съветът за защита на конкуренцията няма правомощия да прецени дали вътрешноведомствено възлагане е неправомерно (по-конкретно, несъвместимо с член 12 от Директива 2014/23 или член 17 от Директива 2014/23), спорът се свежда до въпроса дали това (предполагаемо) неправомерно възлагане е достатъчно, за да се приеме, че е налице злоупотреба с господстващо положение.
75.      Според мен „двойният контрол“, защитаван от Съвета за защита на конкуренцията и латвийското правителство, не може да води до констатацията, че сама по себе си процедурата за вътрешноведомствено възлагане на обществени поръчки води до
злоупотреба с господстващо положение.
76.      Ако тезата на Съвета за защита на конкуренцията и латвийското правителство е с общ обхват, от самата вътрешноведомствена процедура би следвало, че е налице злоупотреба с господстващо положение, тъй като органът на местно самоуправление си запазва икономическа дейност на определен пазар и изключва конкурентите на този пазар за повече или по-малко дълъг период от време.
77.      В това отношение латвийското правителство твърди, че използването на вътрешноведомствената процедура е довело до изключване на конкурентите и е оказало неблагоприятно въздействие върху конкуренцията на засегнатия пазар(48).
78.      Смисълът на процедурите за вътрешноведомствено възлагане, които правото на Съюза допуска и урежда (член 12 от Директива 2014/23 и член 17 от Директива 2013/24), обаче е да се позволи при строги условия да бъде избрана собствена изпълнителна структура на публичните органи като средство за предоставяне на услуга. В това отношение изборът на изпълнител (вътрешен), който да предоставя услугата, сам по себе си води до изключването на всички останали хипотетични конкуренти.
79.      Известно ми е, че някои органи за защита на конкуренцията на държавите членки се отнасят с резерви към използването на процедурите за вътрешноведомствено възлагане на поръчки. Логично е да повдигат въпрос за неблагоприятното въздействие, което може да окаже разпространяването на тези процедури върху пазарите (по-специално върху пазара на услугите)(49).
80.      Допускането на вътрешноведомственото възлагане обаче е съзнателно решение на европейския законодател, който в съответствие със собствения си политически избор е преценил, че е целесъобразно в определени случаи публичните органи на държавите членки да бъдат освободени от задължението да провеждат конкурентни процедури за възлагане на обществена поръчка.
81.      Това решение, повтарям, позволява публичните органи на държавите членки да възлагат на своите изпълнителни структури (в случаите, когато упражняват върху тях контрол, идентичен на този, който упражняват върху собствените си структурни звена) изпълнението на определени задачи, без да прибягват до обществени поръчки, за да получат строителство, услуги или доставки(50).
82.      Различен от описания по-горе е случаят, при който отделните решения на публичен орган за възлагане на предоставянето на услугата на собствена изпълнителна структура не са в съответствие с Директива 2014/24 или Директива 2014/23.
83.      Разглежданият случай би бил такъв, ако вътрешноведомствената процедура е приложена, без да са налице предвидените в закона условия, по-конкретно по отношение на „упражняването на пълен контрол от органа на местно самоуправление върху дружеството, което не е възможно, ако частноправно дружество има дялово участие в него“(51). Така Съветът за защита на конкуренцията би санкционирал „незаконосъобразното прилагане на вътрешноведомствения принцип“(52).
84.      В това отношение смятам, че позицията на запитващата юрисдикция е правилна: въпросът дали при възлагането на поръчката на вътрешен изпълнител общината правилно е упражнила властническите си правомощия, може да бъде разгледан в рамките на производство за установяване на нарушение на правната уредба за обществените поръчки(53).
85.      Всъщност решението на община Йелгава, за което се твърди, че е незаконосъобразно, може да бъде оспорвано пред органите, които са компетентни да се произнасят по актовете на публичните администрации в областта на обществените поръчки(54). От своя страна такова оспорване може да се основава на обстоятелството, че мярката е незаконосъобразна, ненужна или непропорционална, което в крайна сметка следва да се прецени от компетентните съдебни органи.
86.      При всички положения гореизложеното само по себе си няма нищо общо с член 102 ДФЕС. От една страна, защото, както посочих по-горе, тази разпоредба не се прилага за община, която приема решение относно управлението на отпадъците при упражняване на властнически правомощия. От друга страна, защото (евентуалното) нарушение на правилата за обществените поръчки не води непременно до злоупотреба с господстващо положение в рамките на вътрешния пазар или в съществена част от него.
V.      Заключение
87.      С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на Augstākā tiesa (Senāts) (Върховен съд, Латвия) по следния начин:
„Община, която при упражняване на властнически правомощия приема решение за организиране на предоставянето на услугата за събиране и третиране на отпадъците на нейната територия посредством процедура за вътрешно възлагане (процедура за вътрешноведомствено възлагане) на субект, върху който общината упражнява контрол, идентичен на този, който упражнява върху собствените си структурни звена, не може да бъде квалифицирана като „предприятие“ по смисъла на член 102 ДФЕС“.
1      Език на оригиналния текст: испански.
2      Директива на Съвета от 15 юли 1975 година относно отпадъците (ОВ L 194, 1975 г., стр. 47).
3      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви (ОВ L 312, 2008 г., стр. 3). Сред отменените директиви е Директива 2006/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2006 година относно отпадъците (OВ L 114, 2006 г., стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 16, стр. 45).
4      Konkurences likums от 4 октомври 2001 г. (Latvijas Vēstnesis, 2001 г., бр. 151). Достъпен на следния адрес в интернет: https://likumi.lv/ta/id/54890-konkurences-likums.
5      Вж. в този смисъл решение от 14 септември 2017 г., Autortiesību un komunicēšanās konsultāciju aģentūra —
Latvijas Autoru apvienība (C‑177/16, EU:C:2017:689, т. 6).
6      Valsts pārvaldes iekārtas likums от 6 август 2002 г. (Latvijas Vēstnesis, 2002 г., бр. 94). Достъпен на следния адрес в интернет: https://likumi.lv/ta/id/63545-valsts-parvaldes-iekartas-likums.
7      Likums „Par pašvaldībām“ от 19 май 1994 г. (Latvijas Vēstnesis, 1994 г., бр. 61). Достъпен на следния адрес в интернет: https://likumi.lv/ta/id/57255-par-pasvaldibam. Този закон е отменен, считано от 1 януари 2023 г.
8      Atkritumu apsaimniekošanas likums от 14 декември 2000 г. (Latvijas Vēstnesis, 2000 г., бр. 473/476). Достъпен на следния адрес в интернет: https://likumi.lv/ta/id/14012-atkritumu-apsaimniekosanas-likums. Този закон е отменен, считано от 18 ноември 2010 г.
9      Редакция, приета на 22 юни 2005 г., влязла в сила на 26 юли 2005 г.
10      Likums „Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām“ от 5 юли 2001 г. (Latvijas Vēstnesis, 2001 г., бр. 110). Достъпен на следния адрес в интернет: https://likumi.lv/ta/id/26309-par-iepirkumu-valsts-vai-pasvaldibu-vajadzibam. Впоследствие е отменен със Закона за обществените поръчки от 2006 г. (Publisko iepirkumu likums, Latvijas Vēstnesis, 2006 г., бр. 65) и от 2016 г. (Publisko iepirkumu likums, Latvijas Vēstnesis, 2016 г., бр. 254).
11      Точка 8 от акта за преюдициално запитване.
12      В това отношение запитващата юрисдикция се позовава на решение от 26 ноември 2015 г., Maxima Latvija (C‑345/14, EU:C:2015:784, т. 12 и цитираната съдебна практика).
13      Дело Tallinna Kaubamaja Grupp и KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004).
14      Решение от 5 декември 2024 г., Tallinna Kaubamaja Grupp и KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, т. 20).
15      Решение от 18 ноември 2021 г., Visma Enterprise (C‑306/20, EU:C:2021:935, т. 47 и цитираната съдебна практика).
16      Според Съвета за защита на конкуренцията (бележка под линия 27 от писменото му становище) релевантният в случая пазар е пазарът на събирането и извозването на битовите отпадъци на територията на град Йелгава.
17      Към посочената дата Литва вече се е присъединила към Европейския съюз. Актовете относно присъединяването на Република Латвия са публикувани в Официален вестник на Европейския съюз от 23 септември 2003 г. (ОВ L 236, 2003 г., стр. 33).
18      То може да има отражение евентуално и по отношение на прилагането на националното право. В точка 16 от акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция посочва значението, което от гледна точка на вътрешното право
може да се отдаде на една или друга дата: община Йелгава смята, че тъй като през 2004 г. не е имало разпоредба относно процедурата, която е следвало да проведе за подбор на изпълнител, спрямо нея не се е прилагала правната уредба за обществените поръчки.
19      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 65).
20      Директива на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за възлагане на договори за концесия (OB L 94, 2014 г., стр. 1).
21      Решение от 29 април 2025 г., Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284, т. 41): „[…] въпросът дали дадена сделка следва да се квалифицира като „обществена поръчка“ по смисъла на Директива 2014/24 или като „концесия“ по смисъла на Директива 2014/23, трябва да се преценява изключително в светлината на правото на Съюза […]“.
22      Решение от 29 април 2025 г., Fastned Deutschland (C‑452/23, EU:C:2025:284, т. 48): „[…] прилагането на нормите на правото на Съюза в областта на концесиите се изключва, ако контролът, упражняван върху концесионера от възлагащия орган, е аналогичен на контрола, който последният упражнява върху собствените си структурни звена, и ако едновременно с това концесионерът извършва основната част от дейността си съвместно с възлагащия орган, който го притежава […]. Действително, в рамките на такова възлагане in house се счита, че възлагащият орган ползва собствени средства, щом концесионерът, дори да е юридически отделен от него субект, може практически да бъде приравнен на неговите вътрешни структурни звена, като конкурентната възлагателна процедура съответно не е задължителна […]. Тези принципи вече са закрепени и уточнени в член 17 от Директива 2014/23, който определя условията, при които концесиите между субекти от публичния сектор не попадат в приложното поле на тази директива“.
23      Запитващата юрисдикция уточнява, че това задължение съответства и на задълженията по член 8 от Директива 75/442/ЕИО (и съответно по член 8 и член 15, параграф 1 от Директива 2006/12 и от Директива 2008/98).
24      Член 15, параграф 1 от Закона за управление на отпадъците от 14 декември 2000 г. предвижда, че общините избират предприятие, на което да бъде възложено управлението на отпадъците, посредством процедурите, предвидени в правната уредба за обществените поръчки. Законът за управление на отпадъците от 28 октомври 2010 г. съдържа сходна разпоредба.
25      Според латвийското правителство и Съвета за защита на конкуренцията преписката не съдържа акта, с който община Йелгава е взела решение да приложи вътрешноведомствената процедура, преди да сключи договора, което посочват на няколко места в писмените си становища и повтарят в съдебното заседание. В акта за преюдициално запитване обаче се предполага, че този акт, за който се отнасят точки 13 и 18 от него, съществува. При всички случаи сключването на договора между община Йелгава и SIA JKP показва само по себе си, без да е нужно друго писмено доказателство, че общината е избрала тази система за възлагане на услугата, а договорът само отразява тази воля на общината.
26      Точка 18 от акта за преюдициално запитване.
27      Решение от 13 юли 1962 г., Mannesmann/Alta Autoridad (19/61, EU:C:1962:31, стр. 705 и 706).
28      Решение от 23 април 1991 г., Höfner и Elser (C‑41/90, EU:C:1991:161, т. 21).
29      Решение от 11 юли 2006 г., FENIN/Комисия (C‑205/03 P, EU:C:2006:453, т. 25).
30      Решение от 10 юли 2025 г., INTERZERO и др. (C‑254/23, EU:C:2025:569, т. 48).
31      Решение от 12 юли 2012 г., Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, т. 35).
32      Решения от 12 юли 2012 г., Compass-Datenbank (C‑138/11, EU:C:2012:449, т. 36), от 19 януари 1994 г., SAT Fluggesellschaft (C‑364/92, EU:C:1994:7, т. 30 и 31), и от 10 юли 2025 г., INTERZERO и др. (C‑254/23, EU:C:2025:569, т. 49).
33      Решение от 1 юли 2008 г., MOTOE (C‑49/07, EU:C:2008:376, т. 25): „[…] обстоятелството, че дадено образувание разполага с властнически правомощия при упражняване на част от своите дейности, само по себе си не е пречка то да бъде квалифицирано като предприятие по смисъла на общностното право в областта на конкуренцията във връзка с останалите си икономически дейности […]. Всъщност квалифицирането на дадена дейност като упражняване на властнически правомощия или като икономическа дейност трябва да се прави отделно за всяка дейност, упражнявана от дадено образувание“.
34      Вж. член 13 от Директива 2008/98, възпроизведен в точка 6 от настоящото заключение. Член 16 от същата директива задължава държавите членки да създадат интегрирана и подходяща мрежа от инсталации за третиране на отпадъци, предназначени да бъдат обезвредени, и на „смесени битови отпадъци, събрани от частни домакинства, включително когато това събиране обхваща такива отпадъци от други причинители“.
35      Вж. Legal Assistance on the Application of Public Procurement Rules in the Waste Sector Final Report, публикувано от Комисията през август 2016 г. Като обобщава положението в държавите членки, тя посочва: „Local authorities have the possibility to perform the provision of services themselves (direct public management) or to delegate it to other public or private entities (delegated public or private management). Delegated public management is mainly organised through direct contract awards to a separate public entity under the control of the authority (under the exclusions provided by the EU Public Procurement Directive for in-house provision or public-public cooperation). Delegated private management is organised by outsourcing the public task to a private operator through public contracts and concession contracts, whereby the contract is awarded as a result of public procurement procedures“ (стр. 1).
36      Решение от 11 ноември 2021 г., Regione Veneto (Превоз на смесени битови отпадъци) (C‑315/20, EU:C:2021:912, т. 25): „[…] държавите членки имат свобода на преценка по отношение на избора на териториалната основа, която считат за подходяща за постигането на самодостатъчност на национално равнище по отношение на третирането на съответните отпадъци. [Е]дна от най-важните мерки, които държавите членки трябва да приемат именно чрез органите на местно самоуправление, които имат правомощия във връзка с това, [обаче] е търсенето на възможност за третирането на тези отпадъци във възможно най-близката до мястото, където са произведени […]“. Курсивът е мой.
37      Член 15 от Закона за общините от 19 май 1994 г.
38      Членове 9 и 15 от Закона за управление на отпадъците от 14 декември 2000 г.
39      Точка 18 от акта за преюдициално запитване.
40      В писменото си становище (т. 17) Съветът за защита на конкуренцията признава, че съгласно националното право общините могат сами да организират управлението на отпадъците, като го възложат на притежаван от тях икономически оператор или сключат договор с частен икономически оператор. Управлението, което се извършва от органа на местно самоуправление, е наречено в акта за преюдициално запитване „вътрешноведомствено възлагане“ на услугата.
41      По-специално след решения от 18 ноември 1999 г., Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562), и от 11 януари 2005 г., Stadt Halle и RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5).
42      Решение от 8 май 2014 г., Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, т. 25 и цитираната съдебна практика). Най-скоро, решение от 8 декември 2016 г., Undis Servizi (C‑553/15, EU:C:2016:935, наричано по-нататък „решение Undis Servizi“, т. 30).
43      Решение от 8 май 2014 г., Datenlotsen Informationssysteme (C‑15/13, EU:C:2014:303, т. 25 и цитираната съдебна практика).
44      Решение Undis Servizi, точка 30.
45      Член 12 от Директива 2014/24 уточнява условията, при които обществена поръчка, която се възлага от възлагащ орган на друго публичноправно юридическо лице или на частноправно юридическо лице, е изключена от обхвата на посочената директива. В подобен смисъл е член 17 от Директива 2014/23.
46      В подкрепа на тезата си Съветът за защита на конкуренцията се позовава на решение от 27 февруари 2025 г., Aeroportul Internaţional Avram Iancu Cluj (C‑220/24, EU:C:2025:124, т. 30 и 31). По посоченото дело прилаганата секторна правна уредба е била Директива 96/67/ЕО на Съвета от 15 октомври 1996 година относно достъп до пазара на наземни услуги в летищата на Общността (ОВ L 272, 1996 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 4, стр. 98). Съдът приема, че членове 1 и 6 от Директива 96/67 „не възпрепятстват прилагането на член 102 ДФЕС при обстоятелства, при които на доставчик на наземно обслужване е отказан достъп до летищната инфраструктура, необходима за упражняването на тази дейност, на летище в Европейския съюз, чийто годишен трафик към датата на отказа е по-малък от два милиона превозени пътници“ (диспозитив).
47      Точка 28 от писменото становище на Съвета за защита на конкуренцията.
48      Член 12 от писменото становище на латвийското правителство: „Злоупотребата с господстващо положение от страна на община [Йелгава] е довела до изключване и е оказала неблагоприятно въздействие върху конкуренцията на засегнатия пазар. Всъщност действието на общината, изразяващо се в запазване на икономически дейности на въпросния пазар за себе си без обективна необходимост (необосновано) и в защита на дъщерното си дружество от конкуренцията е довело до изключване на конкурентите на този пазар за дълъг период от време“.
49      Вж. например доклада от 19 юни 2013 г. на Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (Испания) (Национална комисия по пазари и конкуренция, Испания), озаглавен „Собствените структури и възлагането на управлението: последици от използването им от гледна точка на насърчаването на конкуренцията“. В него се посочва: „Ограничаването на конкуренцията лишава от достъп до съответното предоставяне на услуги всички кандидати, различни от собствената структура, с което се ограничава възможността им да предлагат продуктите си на администрацията, която често е важен потребител на такъв вид стоки и услуги“ (точка VI, второ заключение, стр. 94). „Този инструмент, който по своята същност ограничава конкуренцията, трябва да се използва при обосноваване както на правилното квалифициране на публичен субект като собствена структура, така и на възлагането на управлението за всеки конкретен подбор на изпълнител“ (точка VII, стр. 97). Курсивът е мой. Докладът е достъпен на следния адрес в интернет: https://pmt-eu.hosted.exlibrisgroup.com/primo-explore/fulldisplay?docid= 34CNMC_BKM000007612_3&context=L&vid= 34CNMC_V1&lang=es_ES&search_scope=LOCAL_full&adaptor=Local%20Search%20Engine&tab=default_tab&query=any_contains_informe%20 %22medios%20propios%22&offset= 0.
50      В това отношение възпроизвеждам съображенията, които изложих в заключението си по дело LitSpecMet (C‑567/15, EU:C:2017:319, т. 69).
51      Точка 7 от акта за преюдициално запитване.
52      Точка 7 от акта за преюдициално запитване.
53      Точка 18 от акта за преюдициално запитване. В края на тази точка запитващата юрисдикция посочва, че „преюдициалните въпроси относно валидното прилагане на вътрешноведомствените процедури обикновено се поставят в контекста на производства, по които се оспорва решението на институция да пристъпи към пряко възлагане в контекста на процедура за възлагане на обществена поръчка“. Относно вътрешноведомствени възлагания, довели до отправяне на преюдициално запитване в сектора на отпадъците, вж. по-специално решения от 10 септември 2009 г., Sea (C‑573/07, EU:C:2009:532), от 29 ноември 2012 г., Econord (C‑182/11 и C‑183/11, EU:C:2012:758), и от 12 май 2022 г., Comune di Lerici (C‑719/20, EU:C:2022:372).
54      В точка 28 от писменото си становище Съветът за защита на конкуренцията признава, че „по отношение на обосноваването и прилагането на избора на начин на предоставяне на услуги се прилагат правни критерии и следователно подлежат на контрола на надзорните органи (и впоследствие на съдебен контрол). Например в рамките на пазара на събирането и превоза на битови отпадъци целесъобразността на прилагането на член 3, параграф 1, точка 7 от [Закона за обществените поръчки] от страна на общината, която предоставя самостоятелно услугата, подлежи на съдебен контрол“.