61996CC0288_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Con ricorso proposto in forza dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE), la Repubblica federale di Germania chiede alla Corte di annullare la decisione della Commissione 29 maggio 1996, 96/563/CE, relativa ad un aiuto concesso dal Land Bassa Sassonia alla JAKO Jadekost GmbH & Co KG (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
2. In concreto, in detta decisione la Commissione ha ritenuto che sia illegittimo l'aiuto a favore dell'impresa JAKO Jadekost GmbH & Co KG, erogato dalla Germania nel 1994 sotto forma di garanzia del Land Bassa Sassonia per un finanziamento bancario di 10 688 025 marchi tedeschi (DM), poiché è stato concesso in violazione delle norme procedurali di cui all'art. 93, n. 3, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 88 CE), e, inoltre, che tale aiuto sia incompatibile con il mercato comune ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 87 CE).
3. La presente causa solleva essenzialmente tre questioni.
4. Anzitutto, si pone la questione se la Commissione abbia violato i diritti della difesa omettendo di trasmettere ad un'impresa interessata le lettere dei suoi concorrenti qualora, durante il procedimento amministrativo che ha preceduto l'adozione della decisione da parte della Commissione, detta impresa fosse stata a conoscenza del contenuto delle osservazioni dei suoi concorrenti e fosse stata quindi in grado di prendere posizione su di esse.
5. Inoltre, da un lato, sorge la questione se l'obbligo di motivazione possa dipendere dal fatto che taluni elementi giuridici o di fatto non sono stati fatti valere nel corso della procedura di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato. Dall'altro, ci si chiede in quale misura i motivi e i fatti dedotti dalla ricorrente durante il procedimento amministrativo debbano essere identici a quelli addotti nell'ambito del procedimento giurisdizionale.
6. Infine, si pone la questione se esista una presunzione in forza della quale gli aiuti al funzionamento a) sono, in linea di principio, in contrasto con l'art. 92, n. 1, del Trattato, b) falsano per loro natura la concorrenza e ostacolano gli scambi intracomunitari e c) non possono, in linea di principio, essere considerati compatibili con il mercato comune in virtù dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato. Inoltre, in caso di soluzione affermativa, si pone la questione se la Commissione possa eludere l'obbligo di motivazione delle decisioni adottate nel quadro della procedura prevista dall'art. 93, n. 2, o se detto obbligo possa essere ridotto al minimo.
II - Il contesto in diritto
A - Le disposizioni del Trattato e la giurisprudenza della Corte relativa alla portata dei poteri della Commissione
7. L'art. 92, nn. 1 e 3, dispone:
«1. Salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidono sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(...)
3. Possono considerarsi compatibili con il mercato comune:
(...)
c) gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. (...)».
8. L'art. 93, nn. 2, primo e secondo comma, e 3, dispone:
«2. Qualora la Commissione, dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto concesso da uno Stato, o mediante fondi statali, non è compatibile con il mercato comune a norma dell'articolo 92, oppure che tale aiuto è attuato in modo abusivo, decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato.
Qualora lo Stato in causa non si conformi a tale decisione entro il termine stabilito, la Commissione o qualsiasi altro Stato interessato può adire direttamente la Corte di Giustizia, in deroga agli articoli 169 e 170.
(...)
3. Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato comune a norma dell'articolo 92, la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale».
9. La Corte si è pronunciata in più occasioni sulla portata dei poteri delle istituzioni comunitarie nell'ambito delle competenze stabilite dalle disposizioni del Trattato in materia di concorrenza, nonché sul potere di controllo che il giudice comunitario può esercitare nel caso in cui le istituzioni dispongano di un ampio potere discrezionale.
10. In concreto, la giurisprudenza della Corte fornisce numerosi esempi di sentenze riguardanti i poteri attribuiti alla Commissione dagli artt. 92 e 93, nn. 2 e 3, del Trattato. Ad esempio, nella sentenza Matra/Commissione la Corte ha dichiarato che «nell'applicazione dell'art. 93, n. 3, del Trattato, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale il cui esercizio implica valutazioni di carattere economico e sociale che devono essere effettuate in un contesto comunitario». Ha aggiunto (punto 25) che, nell'ambito di detto controllo di legittimità, la Corte deve limitarsi ad esaminare se la Commissione non abbia oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale a seguito di un travisamento o di un manifesto errore di valutazione dei fatti, oppure a causa di uno sviamento di potere o di procedura .
11. Così, la Corte, che non può sostituire la propria valutazione a quella dell'istituzione che ha il potere decisionale, deve accertare, nei limiti del ragionevole, tenuto conto anche dei mezzi di prova forniti dalle parti e delle repliche della controparte, che non sussistano errori relativi ai fatti che inficino la validità della decisione della Commissione né un'errata qualificazione degli stessi, né una loro valutazione manifestamente errata.
B - Le linee direttrici per l'esame degli aiuti nazionali nel settore della pesca e dell'acquicoltura
12. Per quanto rileva ai fini della soluzione della presente controversia, le linee direttrici per l'esame degli aiuti nazionali nel settore della pesca e dell'acquicoltura (in prosieguo: le «linee direttrici»), dispongono:
«1. Principi generali
1.1 Le presenti linee direttrici riguardano tutte le misure che implicano un vantaggio finanziario di qualsiasi forma mediante risorse finanziarie provenienti da autorità pubbliche (nazionali, regionali, provinciali, dipartimentali o locali). Possono in particolare essere considerati aiuti i trasferimenti di capitale (...), i mutui a tasso agevolato e gli abbuoni d'interesse, determinate partecipazioni pubbliche nei capitali di imprese, gli aiuti finanziati con il gettito di tributi e gli aiuti concessi sotto forma di garanzia dello Stato (...) sui mutui bancari o sotto forma di riduzione o di esenzione da imposte, ivi compresi gli ammortamenti accelerati e la riduzione degli oneri sociali.
Tutte queste misure rientrano nella nozione di "aiuti nazionali" utilizzata nel presente documento.
(...)
1.3 La concessione di aiuti nazionali può essere contemplata soltanto fatti salvi gli obiettivi della politica comune.
Gli aiuti non devono essere di natura conservativa ma devono piuttosto favorire la razionalizzazione e l'efficienza della produzione e della commercializzazione dei prodotti della pesca in modo da incoraggiare ed accelerare il processo di adeguamento del settore alla nuova situazione che si è creata a livello comunitario.
In concreto gli aiuti devono stimolare la realizzazione di azioni di sviluppo e di adattamento che le condizioni normali dei mercati non riescono a mettere in moto a causa di certe rigidità del settore e delle limitate possibilità finanziarie degli operatori. Essi devono sfociare in miglioramenti durevoli che permettano al settore della pesca di continuare a svilupparsi attraverso i soli redditi del mercato. Gli aiuti sono quindi necessariamente limitati al periodo necessario per realizzare i miglioramenti e gli adattamenti voluti.
Si osserveranno pertanto i principi seguenti:
- Gli aiuti nazionali non possono ostacolare l'applicazione delle regole della politica comune della pesca. Si rammenta quindi che sono in ogni caso incompatibili con il mercato comune gli aiuti all'esportazione e agli scambi all'interno della Comunità dei prodotti della pesca.
- Gli elementi della politica comune della pesca che non possono considerarsi disciplinati in modo esauriente, in particolare nel campo della politica strutturale, possono ancora giustificare la concessione di aiuti nazionali, a condizione che rispettino gli obiettivi delle regole comuni in modo da non mettere in pericolo od alterare la piena efficacia di queste ultime; per tale motivo gli aiuti nazionali devono, se del caso, rientrare in programmi di orientamento previsti dalla normativa comunitaria (...).
- Gli aiuti nazionali concessi senza imporre obblighi ai beneficiari e destinati unicamente a migliorare la situazione di tesoreria delle loro aziende, (sotto riserva delle disposizioni al punto 2.6.2 qui appresso) o i cui importi sono determinati in base al quantitativo prodotto o commercializzato, ai prezzi dei prodotti, all'unità di produzione o ai mezzi di produzione, il cui unico risultato consiste nel ridurre i costi di produzione o nel migliorare i redditi del beneficiario sono, in quanto aiuti al funzionamento, incompatibili con il mercato comune [sotto riserva dell'applicazione dell'art. 92, n. 2, del Trattato]. La Commissione esaminerà caso per caso gli aiuti di questo tipo quando sono direttamente connessi ad un piano di ristrutturazione ritenuto compatibile con il mercato comune».
III - I fatti
A - Il procedimento che ha preceduto l'adozione della decisione della Commissione 96/563/CE
13. La società JAKO Jadekost GmbH & Co KG (in prosieguo: la «Jadekost») ha sede a Wilhemshaven. E' stata costituita nell'agosto del 1991. Apparteneva al gruppo Nordfrost, la cui quota di maggioranza era detenuta dal direttore della Jadekost.
14. La Jadekost era specializzata nella produzione e distribuzione di prodotti surgelati (prodotti a base di pesce e di carne e piatti preparati). A tal fine, disponeva di uno stabilimento per la trasformazione del pesce e di uno per la trasformazione della carne, ciascuno dei quali dotato di più linee di produzione.
15. La Jadekost ha cominciato la sua attività di fabbricazione di prodotti surgelati a base di pesce (bastoncini di pesce e preparazioni a base di filetti di pesce) nel giugno del 1993. In quel periodo sul mercato cui si fa riferimento si è verificato un nettissimo calo dei prezzi.
16. Trovandosi in crisi di liquidità, la Jadekost ha cercato di ottenere dal Land Bassa Sassonia una garanzia a copertura del credito di funzionamento concessole dalla sua banca (la Bayerische Hypotheken- und Wechselbank AG).
17. Il 2 febbraio 1994, la Jadekost ha inviato alle autorità del Land, sulla base di un'analisi di gestione effettuata dalla suddetta banca e che le era favorevole, una richiesta di garanzia relativa ad un «finanziamento per capitale circolante».
18. Il 1° marzo 1994, il governo del Land ha accettato di garantire in ragione dell'80% un finanziamento relativo al capitale circolante di 35 milioni di DM e si è dichiarato disposto a coprire altresì il fabbisogno supplementare di liquidità, stimato in 15 milioni DM, fino al dicembre 1996 compreso. Nella stessa decisione, precisava che l'approvazione del ministero regionale del Land era subordinata alla decisione della commissione parlamentare responsabile in materia di credito del Land e all'approvazione della commissione bilancio del parlamento del Land.
19. In data 29 marzo 1994 la società di revisione contabile C & L Treuarbeit - Deutsche Revision ha redatto una perizia sulla gestione dell'impresa Jadekost, nella quale giudicava realistici i dati previsionali forniti dalla società, pur riconoscendo che il rischio del garante era estremamente elevato.
20. Il 6 aprile 1994, la commissione parlamentare responsabile in materia di credito del Land ha dato parere favorevole alla concessione della garanzia.
21. Con lettera 6 aprile 1994 e sulla base di detta decisione della commissione bilancio del parlamento del Land, la Bayerische Hypotheken- und Wechselbank, a nome e per conto del ministero delle Finanze della Bassa Sassonia, ha approvato l'assunzione della garanzia e ne ha definito dettagliatamente le condizioni di concessione. Il prestito è stato concesso per otto anni, con periodo di esenzione dall'obbligo di rimborso di due anni.
22. La commissione bilancio del parlamento del Land ha dato la propria autorizzazione il 27 aprile 1994.
23. Con lettera 2 maggio 1994, il ministro delle Finanze del Land ha comunicato alla Jadekost che la sua richiesta di garanzia era stata ufficialmente accolta, e dichiarava espressamente che quest'ultima era destinata a garantire un «finanziamento a favore del capitale circolante» («destinazione del prestito: capitale circolante»).
24. La Commissione è stata informata da diversi concorrenti e associazioni professionali in Germania, Danimarca, Francia e Regno Unito in merito ad un aiuto che il Land Bassa Sassonia avrebbe concesso, sotto forma di garanzia relativa ad un finanziamento per capitale circolante, alla società Jadekost.
25. La Commissione ha pertanto invitato la Repubblica federale di Germania, con lettera 30 giugno 1994, a presentare le sue osservazioni ed ha espresso riserve circa la compatibilità della suddetta misura con il punto 1.3 delle linee direttrici.
26. Con lettera 19 luglio 1994, la Repubblica federale di Germania ha risposto, in sostanza, che si doveva ritenere che detta garanzia, destinata a coprire un finanziamento relativo al capitale circolante, corrispondesse ai fondi propri impegnati dall'impresa a fini di investimento. Se il credito garantito fosse stato destinato agli investimenti, l'impresa avrebbe potuto destinare i fondi propri, pari a 32,5 milioni di DM, al capitale circolante. Il suddetto aiuto sarebbe stato, in questo caso, conforme alle linee direttrici.
27. Il 31 agosto 1994, ha avuto luogo in merito al caso in esame una discussione tra i rappresentanti della Commissione, del ministero federale tedesco per l'Alimentazione, l'Agricoltura e le Foreste, e del ministero del Land Bassa Sassonia per l'Economia, la Tecnologia e i Trasporti.
28. Con lettera 1° settembre 1994, la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni, che le sono state fornite nei termini fissati con lettere 13 ottobre 1994 e 2 novembre 1994.
29. La Commissione ha quindi comunicato alla Repubblica federale di Germania, con lettera 20 febbraio 1995, che aveva deciso di avviare la procedura di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato, e l'ha invitata a presentare le sue osservazioni nel termine di un mese.
30. Il 31 marzo 1995 è stato dichiarato il fallimento della Jadekost. I crediti sono divenuti esigibili. Le parti non coperte dai proventi dell'escussione delle garanzie, ivi compresi gli interessi e le commissioni di garanzia, sono state fatte confluire nel passivo.
31. Con lettera 13 aprile 1995, la Repubblica federale di Germania ha ricordato che le parti della garanzia non destinate a settori specifici avrebbero dovuto essere considerate aiuti autorizzati, dato che la garanzia in questione era stata concessa ai sensi delle direttive generali del Land Bassa Sassonia in materia di garanzia, approvate dalla Commissione. Secondo il Land Bassa Sassonia, l'aiuto concesso doveva essere valutato in un'ottica globale e non si potevano scindere artificiosamente i crediti. La distinzione tra crediti agli investimenti e finanziamento del capitale circolante era casuale e la valutazione della legittimità dell'aiuto non poteva basarsi su di essa. Occorre quindi determinare se l'aiuto a favore degli investimenti fosse globalmente autorizzato e, in tal caso, per quale importo. Non si trattava quindi di un aiuto al funzionamento incompatibile con il mercato comune, in quanto non sussisteva nessuna delle condizioni di cui al punto 1.3 delle linee direttrici.
32. Con comunicazione pubblicata in data 5 agosto 1995 sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato CE, la Commissione ha informato gli altri Stati membri nonché gli altri interessati in merito ai fatti suesposti, e li ha invitati a presentare le loro osservazioni nel termine di un mese.
33. La Repubblica federale di Germania ha risposto a tale comunicazione con lettera 1° settembre 1995, in cui ha riassunto il contenuto delle lettere precedenti e ha presentato alcuni elementi nuovi.
34. Il 29 maggio 1996, la Commissione ha adottato la decisione impugnata 96/563/CE, relativa ad un aiuto concesso dal Land Bassa Sassonia alla Jadekost.
B - I punti principali della decisione della Commissione
35. Al capo IV della sua decisione la Commissione spiega le ragioni per le quali ritiene illegittima la garanzia concessa alla Jadekost dal Land Bassa Sassonia.
36. Sottolinea, anzitutto, che l'aiuto concesso sotto forma di garanzia dev'essere analizzato alla luce dell'art. 92, n. 1, del Trattato e delle linee direttrici (primo e secondo paragrafo).
37. L'aiuto concesso alla Jadekost costituisce un aiuto al funzionamento, come tale incompatibile con il mercato comune ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato (punto 1.3 delle linee direttrici). Né il governo tedesco, né le altri parti in causa hanno contestato tale valutazione della Commissione. Quest'ultima sottolinea inoltre che, secondo il punto 1.1 delle linee direttrici, le garanzie di Stato sui prestiti bancari sono considerati aiuti (settimo e terzo paragrafo).
38. L'importo dell'aiuto corrisponde alla totalità del prestito concesso. Grazie al sostegno del governo della Bassa Sassonia, la Jadekost ha potuto ottenere un finanziamento che le sarebbe stato rifiutato in altre circostanze, date le sue difficoltà finanziarie. Si deve considerare come aiuto di Stato l'intero importo del prestito qualora, a causa della difficile situazione finanziaria dell'impresa, nessun istituto di credito sarebbe disposto a concedere il prestito senza la garanzia statale. Inoltre, dato che la garanzia costituisce il presupposto per la concessione del finanziamento, essa contiene un evidente elemento di aiuto che, a causa del rischio estremamente elevato assunto dal garante, corrisponde alla totalità del prestito concesso. Anche se concesso dal Land Bassa Sassonia, trattasi di un aiuto che va computato tra quelli nazionali (quinto e sesto paragrafo).
39. L'aiuto in questione è stato concesso senza subordinare il beneficiario ad alcun obbligo di utilizzazione ai sensi del punto 1.3 delle linee direttrici (ottavo paragrafo).
40. In particolare, l'impresa beneficiaria non ha versato un premio di importo commisurato al rischio, estremamente elevato, incorso dal creditore e dal garante . Le spese per la pratica, valutate a 140 000 DM, e le commissioni, pari allo 0,75% (per la garanzia), non sono pertanto sufficienti. Tenendo conto dei suddetti importi, l'equivalente sovvenzione netta è del 98,7% [100% - 0,75% per le spese di gestione e - 0,55% per le spese per la pratica (140 000 DM su 25,6 milioni di DM)] (nono paragrafo).
41. L'aiuto serve a migliorare la redditività della Jadekost, in quanto, da un lato, libera l'impresa da costi che, di regola, avrebbe dovuto sostenere nell'ambito della propria consueta attività, e, dall'altro, non subordina il beneficiario ad alcun obbligo di utilizzazione. Grazie a questo aiuto, la Jadekost è stata posta in grado di offrire alla clientela i propri prodotti a prezzi mantenuti artificialmente bassi. Questi tipi di aiuto al funzionamento sono sostanzialmente incompatibili con il mercato comune ai sensi del punto 1.3 delle linee direttrici, ed è pertanto superfluo l'esame della loro compatibilità con gli altri obblighi di cui all'art. 92, n. 1, del Trattato (decimo paragrafo).
42. Inoltre, nella decisione impugnata la Commissione afferma di ritenere che l'aiuto concesso all'impresa Jadekost minacci effettivamente di falsare le condizioni di concorrenza, in quanto va a vantaggio di un'impresa determinata (la Jadekost) e comporta uno sgravio dei costi della stessa, che le consente di potenziare artificiosamente la propria posizione sul mercato. Esso è pertanto atto a falsare la concorrenza sul mercato dei prodotti a base di pesce surgelato, a svantaggio di altre imprese concorrenti, in Germania e negli altri Stati membri, imprese che non beneficiano di questi tipo di aiuto. Su tale mercato esistono, all'interno della Comunità, condizioni di concorrenza e i prodotti considerati sono oggetto di scambi tra Stati membri. L'aiuto concesso alla Jadekost, essendo atto a rafforzare la competitività della suddetta impresa nei confronti dei concorrenti, può incidere sugli scambi tra Stati membri (undicesimo paragrafo).
43. La Commissione non ha ritenuto di aderire alla posizione sostenuta dalla Repubblica federale di Germania, secondo cui la garanzia ed il credito garantito non possono essere valutati scindendoli dal progetto nel suo insieme, ovvero l'investimento in questione, e secondo cui, per le spese d'investimento finanziate senza sovvenzioni statali, si potrebbe sicuramente concedere un aiuto configurato come garanzia del Land per 32,5 milioni di DM, con la conseguenza che la Jadekost non avrebbe dovuto chiedere una garanzia per il finanziamento del suo capitale circolante. Secondo la Commissione, la valutazione della legittimità dell'aiuto deve tener conto della situazione del beneficiario al momento della decisione di concessione adottata, nella fattispecie, nella primavera del 1994. Secondo la Commissione, la garanzia è stata espressamente richiesta e concessa per un credito di funzionamento e non per un credito d'investimento. Tale modalità di esame globale va respinta, in quanto essa consentirebbe sempre nuovi finanziamenti supplementari (dodicesimo paragrafo).
44. Dato che le linee direttrici si applicano soltanto ai prodotti della pesca e che la quota dell'aiuto che va rimborsato è quella ad esso relativa, è necessario determinare la percentuale dei prodotti della pesca rispetto a quella dei prodotti a base di carne e dei piatti preparati (tredicesimo paragrafo).
45. A questo scopo la Commissione si basa sui quantitativi prodotti e sui prodotti di vendita che figurano nelle previsioni relative al 1994, anno di concessione dell'aiuto, comunicati dal governo federale nella lettera 1° settembre 1995. Su una produzione totale di 20 000 t, il 45% è da imputare alla fabbricazione di prodotti della pesca e una percentuale equivalente alla fabbricazione di prodotti a base di carne, mentre il restante 10% riguarda la produzione di piatti preparati. Se invece si mette a confronto il fatturato per settori di produzione, il 42,3% è imputabile ai prodotti della pesca, il 50% ai prodotti a base di carne e il 7,7% ai piatti preparati. Per determinare la percentuale dei prodotti a base di pesce, la Commissione si basa sul fatturato corrispondente, ovvero il 42,3% (quattordicesimo paragrafo).
46. Nel calcolo dell'importo da rimborsare, è necessario considerare che la garanzia copre soltanto l'80% dei 35 milioni di DM del credito e che il credito garantito è stato escusso per 32 milioni di DM, il cui 80% dà un importo di 25,6 milioni di DM. Se l'equivalente sovvenzione netta è del 98,7%, l'importo sarà pari a 25 267 200 DM, di cui 10 668 025 DM (ovvero il 42,3%) per i prodotti della pesca (quindicesimo paragrafo).
47. Nella parte V della decisione impugnata la Commissione ha esaminato l'applicabilità nella fattispecie delle deroghe di cui agli artt. 92, n. 2, e 93, n. 3, del Trattato. Ha concluso in senso negativo, in considerazione della natura e degli obiettivi dell'aiuto.
48. A tenore dell'art. 1 della decisione impugnata:
«L'aiuto a favore dell'impresa JAKO Jadekost GmbH & Co KG, erogato dalla Germania nel 1994 sotto forma di garanzia del Land Bassa Sassonia su un credito di 10 688 025 DM, è illegale, poiché è stato concesso in violazione delle norme procedurali di cui all'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CE. Tale aiuto è inoltre incompatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato».
49. L'art. 2 della decisione impugnata dispone:
«La Germania è tenuta a sopprimere l'aiuto di cui all'articolo 1 e ad esigerne il rimborso entro il termine di 2 mesi a decorrere dalla notifica della presente decisione.
(...)».
50. Ai sensi dell'art. 3, la Repubblica federale di Germania informa la Commissione, entro il termine di due mesi a decorrere dalla notifica della decisione, delle misure adottate per conformarvisi.
51. Infine, ai sensi dell'art. 4, la Repubblica federale di Germania è destinataria della decisione.
IV - Conclusioni delle parti
52. Il ricorso della Repubblica federale di Germania (in prosieguo: la «ricorrente») è stato depositato presso la cancelleria della Corte il 26 agosto 1996.
53. Con il ricorso in esame la Repubblica federale di Germania chiede che la Corte voglia: annullare la decisione della Commissione 29 maggio 1996, 96/563/CE, relativa ad un aiuto concesso dal Land Bassa Sassonia alla JAKO Jadekost GmbH & Co KG, e condannare la Commissione alle spese.
54. La Commissione chiede che la Corte voglia: respingere il ricorso della Repubblica federale di Germania e condannare la ricorrente alle spese.
V - Esame dei motivi di annullamento
55. La ricorrente deduce quattro motivi, ossia: a) la violazione dei diritti della difesa, b) l'errato accertamento dei fatti, c) l'applicazione erronea dell'art. 92, n. 1, del Trattato e la violazione dell'obbligo di motivazione sancito dall'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE), e d) l'applicazione erronea, da parte della Commissione, dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato, e la violazione dell'obbligo di motivazione.
A - Primo motivo: violazione dei diritti della difesa
56. Con il primo motivo la ricorrente fa valere che la decisione impugnata è illegittima in quanto adottata in violazione del fondamentale principio della tutela dei diritti della difesa. In particolare, è illegittima in quanto la Commissione non ha consentito né alla ricorrente né al Land interessato di accedere alle osservazioni presentate da quattro imprese concorrenti della Jadekost inviatele nel corso del procedimento. Non ha pertanto osservato le forme essenziali ai sensi dell'art. 173, secondo comma, del Trattato, il che comporta l'annullamento della decisione impugnata.
57. La Commissione sostiene che l'omessa comunicazione alla Jadekost delle lettere dei concorrenti è dovuta ad un errore. Tuttavia, ciò costituirebbe una violazione dei diritti della difesa soltanto qualora, in mancanza di tale irregolarità, il procedimento avrebbe potuto concludersi con un risultato diverso. La Commissione ritiene che le suddette osservazioni non contengano alcun elemento, rilevante ai fini della valutazione dei fatti alla luce delle regole di concorrenza, che la ricorrente non abbia portato a conoscenza della Commissione durante le varie fasi della procedura di esame dell'aiuto controverso da parte della Commissione.
58. Secondo una giurisprudenza costante della Corte, il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento promosso nei confronti di una persona e che possa sfociare in un atto per essa lesivo costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario e dev'essere garantito anche in mancanza di qualsiasi norma riguardante la procedura di cui trattasi. Tale principio impone che i destinatari di decisioni che pregiudichino in maniera sensibile i loro interessi siano messi in condizione di far conoscere utilmente il proprio punto di vista. In altri termini, occorre che «la persona a carico della quale la Commissione ha avviato un procedimento amministrativo dev'esser posta in grado, durante detta procedura, di manifestare efficacemente il proprio punto di vista sulla realtà e sulla pertinenza dei fatti e delle circostanze addebitatele e sui documenti di cui si è servita la Commissione per suffragare le proprie asserzioni circa l'esistenza di una trasgressione del diritto comunitario» .
59. Inoltre, la Corte ha dichiarato che questo principio esige che lo Stato membro interessato sia posto in grado di far conoscere efficacemente il proprio punto di vista sulle osservazioni presentate dai terzi interessati a norma dell'art. 93, n. 2, del Trattato, osservazioni sulle quali la Commissione intende basare la propria decisione. La Corte ha precisato che, qualora lo Stato membro non sia stato posto in grado di commentare tali osservazioni, la Commissione non può prenderle in considerazione nella decisione contro detto Stato .
60. La Corte ha inoltre sottolineato che «affinché un'infrazione del genere comporti un annullamento è però necessario stabilire che, in mancanza di tale irregolarità, il procedimento avrebbe potuto concludersi con un risultato diverso».
61. Rammento che nella causa Boussac la Corte aveva constatato che le osservazioni di cui si trattava, depositate presso la Corte su sua richiesta, non contenevano alcuna informazione supplementare rispetto a quelle già a disposizione della Commissione e note al governo francese. Stando così le cose, la circostanza che il governo francese non avesse avuto la possibilità di commentare dette osservazioni non era tale da influire sul risultato del procedimento amministrativo. La Corte ha pertanto respinto tale censura del governo francese.
62. Ritengo che lo scopo del procedimento di efficace tutela dei diritti della difesa non sia pregiudicato qualora, nonostante l'omessa comunicazione di talune informazioni alla parte convenuta in un procedimento amministrativo, questa ne sia venuta a conoscenza durante le successive fasi del procedimento ed abbia pertanto potuto prendere posizione sugli addebiti fondati su di esse.
63. Inoltre, l'atto impugnato potrebbe essere annullato per questo motivo soltanto se, in mancanza di tale irregolarità, il procedimento avesse potuto concludersi con un risultato diverso. Al riguardo, l'onere della prova incombe alla parte secondo cui alcuni elementi d'informazione, contenuti nei documenti che non le erano stati comunicati in tempo utile, avrebbero inciso sensibilmente sulla decisione impugnata, se fossero stati depositati presso la Corte e portati a sua conoscenza.
64. Anzitutto, per quanto riguarda le osservazioni dei concorrenti della Jadekost che la Commissione aveva preso in considerazione prima di pubblicare la sua comunicazione, dal fascicolo risulta che il loro contenuto era noto alla ricorrente, la quale era in grado di prendere posizione sugli addebiti della Commissione . Inoltre, come risulta dalle lettere inviate dalla Commissione al governo tedesco e da quest'ultimo alla Commissione, i suoi rappresentanti conoscevano il contesto in fatto e in diritto in cui la Commissione inquadrava la violazione del diritto comunitario, quale descritta al quarto capo della decisione impugnata.
65. Dalla comunicazione della Commissione (95/C 201/06), pubblicata il 5 agosto 1995 in conformità dell'art. 93, n. 2, e indirizzata agli altri Stati membri e agli altri interessati, risulta che la Commissione aveva fornito le informazioni relative al contesto in fatto e in diritto in cui inquadrava la violazione del diritto comunitario da parte della Repubblica federale di Germania, consistente nella concessione dell'aiuto sotto forma di garanzia da parte del Land Bassa Sassonia alla società Jadekost .
66. Le lettere inviate alla Commissione dopo la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale non contengono, a mio avviso, elementi che non siano stati portati a conoscenza della Repubblica federale di Germania nell'ambito del procedimento amministrativo e sui quali quest'ultima non abbia potuto prendere posizione .
67. In concreto, constato che, in una lettera comune 31 agosto 1995, le società Pickenpack Tiefkühlgesellschaft GmbH & Co KG e Hussmann & Hahn GmbH & Co, citando lettere da esse inviate in precedenza, hanno fornito fra l'altro il loro punto di vista riguardo alla legittimità dell'aiuto, e hanno fatto valere che la Jadekost commercializzava i suoi prodotti a prezzi inferiori ai prezzi di costo, causando seri danni alle imprese concorrenti. Esse pongono in risalto che la Jadekost era riuscita ad ottenere il finanziamento grazie alla garanzia concessa dal Land. Da una lettera inviata il 1° settembre 1995 al governo del Land Bassa Sassonia dalla società Nordsee GmbH, e che si riferisce a due lettere precedenti inviate dalla stessa società alle autorità del Land il 19 agosto e il 23 settembre 1994, risulta anche che detta società si era lamentata presso il ministro delle Finanze della Bassa Sassonia della concorrenza catastrofica che la Jadekost esercitava a danno dei suoi concorrenti . Essa, inoltre, esprimeva dubbi circa la legittimità dell'aiuto e sottolineava che la Jadekost sfruttava il sostegno finanziario per acquisire quote di mercato a prezzi inferiori ai costi, a detrimento dei suoi concorrenti. Infine, da una lettera inviata il 4 settembre 1995 dalla società Nordstern Lebensmittel AG risulta che quest'ultima si era lamentata presso la Commissione del fatto che la Jadekost intendeva aumentare in misura notevole la sua quota del mercato tedesco e che la sua comparsa sul mercato aveva determinato un forte calo dei prezzi dei prodotti surgelati. Secondo detta società, da questo stato di cose conseguiva che la Jadekost, praticamente già all'inizio del 1994, era destinata al fallimento (konkursreif) . Inoltre, detta società ha informato la Commissione circa l'andamento dei mercati e in merito al fatto che il parlamento della Bassa Sassonia aveva preso in esame la questione.
68. In conclusione, ritengo che le informazioni fornite nelle suddette lettere siano state sostanzialmente portate a conoscenza della ricorrente mediante precedenti lettere della Commissione o durante gli incontri tra questa e la ricorrente, e che pertanto quest'ultima abbia potuto prendere posizione su tali informazioni prima della pubblicazione della decisione. La tesi contraria della ricorrente, in ogni caso, era difficile da sostenere, tenuto conto delle lunghe e strettissime consultazioni tra la Commissione e le autorità tedesche durante le varie fasi del procedimento . Inoltre, ritengo che nella sua replica la ricorrente non abbia dimostrato a sufficienza, quando è venuta a conoscenza dei suddetti elementi indicati nelle lettere dopo la pubblicazione della comunicazione della Commissione, che, qualora non vi fosse stata tale irregolarità, il procedimento avrebbe potuto concludersi con un risultato diverso.
69. Tenuto conto di quanto precede, il primo motivo d'annullamento va respinto in quanto infondato.
B - Secondo motivo: errato accertamento dei fatti
70. Con il secondo motivo d'annullamento, la ricorrente deduce che la Commissione ha accertato i fatti in modo parzialmente errato ed ha omesso di effettuare alcuni importanti accertamenti.
71. In concreto, per quanto riguarda la deduzione di taluni elementi di prova nuovi e di nuove constatazioni ed osservazioni nel ricorso, ossia dopo la chiusura del procedimento amministrativo, la ricorrente ritiene che il momento in cui la decisione è stata adottata sia rilevante soltanto se il previo procedimento amministrativo si è svolto in modo regolare. In altri termini, se il procedimento si è svolto in modo irregolare non si può pretendere che la ricorrente si conformi ad una regola di rigorosa concordanza tra i motivi fatti valere nel procedimento amministrativo e quelli dedotti nel ricorso.
72. Secondo la ricorrente, la Commissione avrebbe omesso di organizzare il procedimento amministrativo in modo da poter disporre, al termine di quest'ultimo, di tutte le informazioni rilevanti ai fini dell'adozione della decisione impugnata. Inoltre, avrebbe celato alla ricorrente elementi (considerazioni di fatto e di diritto) rilevanti ai fini della decisione.
73. La ricorrente sostiene inoltre di non essere decaduta dal diritto di presentare argomenti, informazioni e documenti nella fase del ricorso, vale a dire dopo la chiusura del procedimento amministrativo. La valutazione giuridica di una situazione di fatto può essere effettuata durante il processo (essere tardiva), in quanto lo Stato membro non è tenuto né ad effettuare una valutazione completa e definitiva dei fatti, né a dedurre argomenti di diritto durante il procedimento dinanzi alla Commissione. In materia di eccezioni il diritto comunitario non contiene norme espresse sulla decadenza.
a) La deduzione di elementi nuovi
74. Secondo una costante giurisprudenza della Corte, la legittimità di una decisione in materia di aiuti dev'essere valutata alla luce delle informazioni di cui poteva disporre la Commissione quando l'ha adottata. Come ha rilevato l'avvocato generale Darmon, il sindacato della Corte è limitato alla legittimità della decisione e non può implicare il riesame del progetto di sovvenzione alla luce di dati non prodotti nel corso del procedimento che si è concluso con la decisione impugnata.
75. La Corte pertanto non ha ammesso, in taluni casi, che fatti che uno Stato membro non aveva portato a conoscenza della Commissione fossero fatti valere dinanzi alla Corte allorché detto Stato membro non aveva risposto ad una richiesta di informazioni della Commissione .
76. Ne consegue che, poiché i fatti invocati dalla ricorrente dinanzi alla Corte sono fatti nuovi, che non sono stati comunicati alla Commissione su sua domanda nella fase del procedimento amministrativo, ritengo che non possano essere presi in considerazione, neanche se si tratta di fatti dedotti in subordine e dei quali la ricorrente ha capito la pertinenza soltanto dopo l'adozione della decisione controversa. Infatti, affinché la Corte possa sindacare la legittimità di detta decisione, occorre che vi sia concordanza tra i motivi fatti valere nel procedimento amministrativo e quelli dedotti nel ricorso.
b) Nel merito
77. Per quanto attiene al contenuto, il secondo motivo comprende tre censure. La prima riguarda la determinazione dell'importo dell'aiuto, la seconda gli accertamenti dei fatti relativi alle linee direttrici e la terza gli accertamenti relativi alla distorsione della concorrenza.
1) Per quanto riguarda l'entità dell'aiuto
78. Con la prima censura del secondo motivo d'annullamento, la ricorrente fa valere che la Commissione ha commesso alcuni errori nell'accertamento dei fatti per la valutazione sia dell'esistenza che dell'entità dell'aiuto. La prima censura è divisa in sei capi.
i) Sull'esistenza di altre possibilità di finanziamento
79. La ricorrente sostiene che la Commissione ha omesso di valutare con sufficiente attenzione l'esistenza di altre possibilità di finanziamento della Jadekost, cosa che non aveva escluso durante il procedimento amministrativo.
80. Nella specie, dal fascicolo di causa risulta che la Commissione ha compiuto tutti gli atti di procedura prescritti dall'art. 93, n. 2, per la raccolta di tutti i dati necessari ai fini della valutazione della garanzia in questione, concessa dal Land per garantire il credito bancario ottenuto dalla Jadekost.
81. Soltanto nel ricorso dinanzi alla Corte, e non nella fase del procedimento amministrativo, la ricorrente ha fatto valere che la Commissione non aveva cercato attivamente di accertare se esistessero altre possibilità di finanziamento. Pertanto, il motivo non può essere preso in considerazione, tenuto conto di quanto precede, poiché non è stato dedotto nella fase del procedimento amministrativo.
82. Inoltre, poiché la Commissione si pronuncia sulla base di dati che lo Stato membro le ha comunicato durante il procedimento amministrativo, ritengo che essa non sia tenuta, se nemmeno l'interessato lo fa, ad esaminare in ciascun caso di concessione di una garanzia le eventuali altre possibilità di finanziamento.
ii) Sull'esistenza di altre garanzie
83. La ricorrente afferma che la Commissione non ha preso in considerazione l'esistenza di rilevanti garanzie a favore delle banche creditrici della Jadekost ai fini della determinazione dell'importo dell'aiuto .
84. Questo argomento non mi convince. Come osserva la Commissione, dai documenti prodotti dalla ricorrente, dalle osservazioni del governo del Land e dalla perizia dei revisori contabili risulta che le garanzie erano di importo limitato . In concreto, la relazione (Entscheidungsvorlage) della C & L Deutsche Revision, che la ricorrente ha inviato in allegato alla sua lettera indirizzata alla Commissione il 3 gennaio 1996, spiega a pag. 30 per quali motivi il garante corresse rischi estremamente elevati.
85. Inoltre, come ha rilevato la Commissione (punto 46 del controricorso), il governo del Land Bassa Sassonia ha ammesso, nella sua risposta ad un'interrogazione del parlamento del Land: «Proprio perché la garanzia comporta un rischio, è stata sottoposta all'approvazione del gabinetto ministeriale e della commissione bilancio del parlamento della Bassa Sassonia (...). La maggioranza dei membri del gabinetto ministeriale e della commissione bilancio si è pronunciata in favore della garanzia. Il Land doveva decidere se aiutare l'impresa a superare le sue attuali difficoltà o se determinarne il fallimento negandole l'aiuto» .
86. Infine, ritengo che la tesi della Commissione sia suffragata anche dalle disposizioni delle direttive generali del Land Bassa Sassonia in materia di garanzia, relative alle condizioni per la concessione di garanzie da parte del Land. Più precisamente, il punto 3 delle direttive generali, cui rinvia la Commissione (punto 120 del controricorso), enuncia il principio di sussidiarietà, secondo cui «in linea di massima, la garanzia viene concessa soltanto se i provvedimenti non possono essere applicati in altro modo, in particolare perché non sono disponibili garanzie sufficienti e non è possibile ottenerne da parte della Niedersächsische Bürgschaftsbank (NBB) GmbH».
iii) Sulla riduzione dei costi di produzione
87. La ricorrente fa valere che la garanzia non costituiva una conditio sine qua non per la produzione. La riduzione dei costi di produzione non è stata, come sostiene la Commissione, del 100%, in ragione del fatto che i costi di produzione aumentano perché l'impresa paga interessi elevati, e solo una riduzione del tasso d'interesse ottenuto grazie alla garanzia consente di ridurre le spese dell'impresa.
88. Ritengo che, nella specie, sia sufficiente porre in rilievo, aderendo all'opinione della Commissione in proposito, che la concessione della garanzia determini una riduzione dei costi dell'impresa, e che non sia manifestamente errata tale considerazione della Commissione. Infatti, l'impresa avvantaggiata non potrebbe continuare la sua produzione senza il finanziamento per il quale è stata costituita la garanzia, in quanto non potrebbe disporre dei crediti necessari per continuare la sua attività. Questo aspetto sarà esaminato più avanti, nell'esame, da un lato, del quarto capo della prima censura del secondo motivo di annullamento e, dall'altro, del terzo motivo d'annullamento, in particolare al momento dell'analisi della determinazione dell'importo della garanzia.
iv) Sull'importo dell'aiuto e sul tasso d'interesse del prestito
89. Per quanto riguarda l'entità dell'aiuto ed il tasso d'interesse del prestito, la ricorrente sostiene anzitutto che il rischio assunto dal garante (il Land Bassa Sassonia) non corrispondeva alla totalità della garanzia . Invoca, inoltre, le direttive del Land riguardanti la garanzia, secondo le quali deve esservi una forte probabilità che il credito oggetto della garanzia possa essere effettivamente rimborsato. Sottolinea poi che il tasso d'interesse del prestito concesso alla Jadekost era superiore al tasso medio praticato sul mercato dalle banche per prestiti analoghi. La Commissione avrebbe omesso di effettuare un confronto con i tassi d'interesse praticati in genere sui prestiti.
90. Vorrei anzitutto ricordare che, nella causa Boussac, in cui la Corte ha cercato di stabilire se taluni provvedimenti, che il governo francese aveva adottato a favore dell'impresa di tessuti, di capi d'abbigliamento e prodotti a base di carta Boussac Saint Frères, costituissero aiuti statali, essa ha dichiarato che andava applicato il criterio «delle possibilità per l'impresa di ottenere sul mercato dei capitali le somme di cui trattasi». La Corte ha poi sottolineato (punto 40), tra l'altro, che dal fascicolo risultava che la situazione finanziaria dell'impresa nell'anno considerato era tale che, «visto l'insufficiente margine di autofinanziamento, non sarebbe stata in grado di reperire sul mercato dei capitali i fondi necessari». Ha constatato, inoltre, che i primi investimenti privati, che erano ben più esigui dei conferimenti pubblici, erano stati effettuati soltanto dopo l'assegnazione di questi ultimi. Ne ha dedotto che i conferimenti di capitale alla società beneficiaria (Boussac) costituivano un aiuto ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato.
91. Alla luce della giurisprudenza della Corte, ritengo che la Commissione abbia legittimamente fatto valere che l'aiuto corrisponde alla totalità della garanzia. Infatti, poiché il rischio per il garante era estremamente elevato, come attesta la perizia della C & L Deutsche Revision, senza tale garanzia il credito alla Jadekost non sarebbe stato concesso. Di conseguenza, senza la garanzia l'impresa avrebbe cessato di operare e di produrre, e ne sarebbe stato dichiarato il fallimento. La concessione della garanzia ha consentito alla Jadekost di ottenere il finanziamento che le ha permesso di proseguire l'attività, e l'importo dell'aiuto non può differire da quello del credito concesso; questa constatazione della Commissione, a mio avviso, non è manifestamente errata . Al riguardo, non occorre esaminare se la differenza tra il tasso d'interesse sul prestito concesso e il tasso d'interesse praticato sul mercato nel periodo di riferimento renda palese il vantaggio di cui ha Jadekost ha beneficiato rispetto alla concorrenza.
v) Sull'andamento del mercato
92. Secondo la ricorrente, il calo dei prezzi constatato nel settore dei prodotti a base di pesce è iniziato prima dell'ingresso della Jadekost sul mercato nel giugno del 1993, ed è continuato indipendentemente dall'attività di questa. La ricorrente si richiama a tale proposito alla perizia della C & L Deutsche Revision, la quale concludeva che la Jadekost aveva buone prospettive per il futuro. Fa inoltre valere che né il gruppo Nordfrost né i suoi concorrenti prevedevano una saturazione del mercato. Ritiene in sostanza che la Commissione abbia valutato l'andamento del mercato di cui è causa in modo troppo negativo.
93. Secondo la Commissione, i fatti descritti dalla ricorrente indicano che la Jadekost poteva ricavare soltanto profitti modesti.
94. Ritengo che questa valutazione della Commissione sia in linea con la perizia della C & L Deutsche Revision, la quale concludeva che, tenuto conto della diminuzione della capacità finanziaria, dell'evoluzione difficilmente prevedibile del gruppo Nordfrost e dell'andamento del mercato, il rischio per il garante era estremamente elevato. Ciò è stato confermato anche dal fatto che il 31 marzo 1995 è stata avviata una procedura fallimentare nei confronti della Jadekost. Inoltre, i dati risultanti dalla perizia della C & L Deutsche Revision inducono, a mio parere, a concludere che nella specie non vi sia stato né errore sui fatti né valutazione manifestamente errata da parte della Commissione, dal che discende che il motivo dedotto al riguardo dalla ricorrente dev'essere respinto in quanto infondato.
vi) Sulla valutazione complessiva
95. Secondo la ricorrente, esiste un nesso tra il fabbisogno finanziario supplementare della Jadekost ed il progetto complessivo d'investimento. Ne consegue che la garanzia concessa dal Land avrebbe potuto essere utilizzata anche per finanziare gli altri investimenti, di modo che i fondi della Jadekost avrebbero potuto coprire il suo fabbisogno di liquidità. La ricorrente sottolinea che soltanto per ragioni di semplificazione è stato deciso di attribuirla al «finanziamento del capitale circolante», omettendo di precisare che la garanzia sarebbe stata concessa per un finanziamento di investimenti e non per un finanziamento del capitale circolante (credito di funzionamento). Sostiene tuttavia che, nell'ambito di una valutazione globale, l'essenziale è che l'importo della totalità dell'aiuto concesso alla Jadekost non superi il limite massimo di aiuto ammesso per il progetto.
96. La Commissione sottolinea che fino al 13 aprile 1995 la ricorrente ha qualificato il credito garantito come finanziamento del capitale circolante (credito di funzionamento) . Infatti, tale qualificazione risulta anche da tutti i documenti bancari disponibili, dalla domanda presentata dalla Jadekost al governo della Bassa Sassonia, dalla decisione adottata da detto governo il 1° marzo 1994 e dalla decisione adottata dal comitato parlamentare responsabile in materia di credito il 6 aprile 1994 .
97. A mio parere, da quanto precede discende che nella specie la Commissione non ha commesso, nell'accertamento dei fatti, alcun grave errore derivante dall'aver operato non una valutazione del progetto globale d'investimento della Jadekost, bensì soltanto della parte di questo relativa al fabbisogno finanziario della società, per la quale era stato concesso l'aiuto.
2) Sugli accertamenti di fatto relativi alle linee direttrici
98. La seconda censura del secondo motivo d'annullamento dedotta dalla ricorrente riguarda gli accertamenti di fatto relativi alle linee direttrici nel settore della pesca. In concreto, la ricorrente fa valere che la Commissione non ha tenuto conto del fatto che la garanzia è stata concessa a condizione che venisse rispettato il piano di finanziamento definito dalla Jadekost il 23 marzo 1994, come modificato in data 18 ottobre 1994, che prevedeva la destinazione dei fondi; l'osservanza di tale piano era controllata dal Land Bassa Sassonia. Il piano in questione corrispondeva a quello presentato nella perizia relativa agli anni 1994 e 1995. Secondo la ricorrente, inoltre, la decisione impugnata non contiene alcun accertamento circa i quantitativi prodotti né circa le unità o i mezzi di produzione.
99. Secondo la Commissione, tuttavia, la decisione impugnata fa riferimento al piano di finanziamento . Inoltre, essa conteneva una combinazione alternativa dei criteri di cui al punto 1.3 delle linee direttrici, così che la Commissione non era tenuta a valutare se la garanzia fosse collegata in qualche modo ai quantitativi prodotti, ecc. Nella specie, pertanto, è infondata la tesi secondo cui la Commissione ha omesso di effettuare taluni accertamenti di fatto relativi alle linee direttrici.
3) Sugli accertamenti relativi alla distorsione della concorrenza
100. Con la terza censura del secondo motivo d'annullamento, la ricorrente fa valere che sono insufficienti gli accertamenti relativi all'esistenza di un aiuto che falsa il gioco della concorrenza o alla pretesa riduzione dei costi della Jadekost dovuta alla concessione della garanzia.
101. Per quanto riguarda la definizione del mercato, la ricorrente ritiene che il semplice rinvio alla categoria merceologica «prodotti surgelati a base di pesce» e «bastoncini di pesce e preparazioni a base di filetti di pesce» non costituisca un accertamento di fatto sufficiente. Inoltre, la Commissione avrebbe omesso di effettuare taluni accertamenti relativi al mercato europeo, in particolare circa l'importanza della fabbricazione di prodotti surgelati a base di pesce negli altri Stati membri. La ricorrente, inoltre, fa riferimento a statistiche relative alla fabbricazione di prodotti surgelati a base di pesce, secondo le quali la produzione della Jadekost in questo settore rappresenta solo una quota minima della produzione totale nel mercato comune.
102. Ora, come rileva la Commissione, la decisione impugnata menziona espressamente l'esistenza di condizioni di concorrenza sul mercato dei prodotti surgelati a base di pesce e su quello dei «bastoncini di pesce e preparazioni a base di filetti di pesce». Inoltre, la Commissione deduce che esiste una palese concorrenza nella Repubblica federale di Germania e nella Comunità, come è stato constatato nella decisione impugnata (capo I, primo paragrafo). Inoltre, questa constatazione è basata anche sulla corrispondenza con le autorità nazionali che la ricorrente ha inserito nel fascicolo. In altre parole, nella decisione impugnata figurano accertamenti relativi alla distorsione della concorrenza. Valuterò più avanti, in sede di esame del terzo motivo d'annullamento, se tali accertamenti fossero sufficienti.
103. Tenuto conto di quanto precede, il secondo motivo d'annullamento dev'essere respinto.
C - Terzo motivo: applicazione erronea dell'art. 92, n. 1, del Trattato
104. Con il terzo motivo d'annullamento la ricorrente deduce che la Commissione ha applicato erroneamente l'art. 92, n. 1, del Trattato. Suddivide questo motivo in tre capi, relativi, anzitutto, all'errato rinvio alle linee direttrici per stabilire se siano soddisfatte le condizioni di cui all'art. 92, n. 1, per determinare l'esistenza di un aiuto, alla qualificazione giuridica inesatta dei fatti e, infine, alle gravi violazioni dell'obbligo di motivazione sancito dall'art. 190 del Trattato.
105. Tuttavia, prima di esaminare i motivi dedotti dalla ricorrente, vorrei analizzare brevemente la nozione di distorsione della concorrenza alla luce dell'art. 92, n. 1, del Trattato.
a) Analisi della giurisprudenza
106. Come risulta dal testo dell'art. 92, n. 1, affinché detta disposizione sia applicabile è sufficiente che l'aiuto di cui trattasi «minacci» di falsare la concorrenza. Per l'esattezza, secondo le disposizioni dell'art. 92, n. 1, del Trattato, sono incompatibili con il mercato comune gli aiuti che falsino o minaccino di falsare la concorrenza «favorendo» talune imprese . L'esistenza di un aiuto presuppone quindi un vantaggio, diretto o indiretto, concesso ad un'impresa .
107. In altri termini, quando la Commissione identifica un'impresa come destinataria di un aiuto, occorre stabilire quale vantaggio quest'ultima ricavi dall'intervento dello Stato, dato che, se questa condizione non è soddisfatta, l'intervento dello Stato non costituisce un aiuto all'impresa interessata .
108. La giurisprudenza ha interpretato estensivamente la nozione di distorsione della concorrenza. Ammette quindi che vi sia alterazione della concorrenza quando l'intervento statale modifica artificiosamente determinati elementi dei costi di produzione di un'impresa e ne rafforza la posizione sul mercato rispetto alle imprese concorrenti negli scambi intracomunitari . Nella sentenza Philip Morris la Corte ha dichiarato che l'aiuto concesso alla ricorrente «doveva contribuire all'incremento della sua capacità produttiva e, di conseguenza, all'accrescimento della sua capacità di alimentare le correnti di scambio, comprese quelle esistenti fra gli Stati membri» e che «l'aiuto avrebbe alleviato il costo della trasformazione degli impianti di produzione, procurando con ciò stesso alla ricorrente un vantaggio concorrenziale nei confronti dei fabbricanti che hanno ottenuto, o hanno l'intenzione di ottenere, a proprie spese, un aumento analogo delle possibilità di rendimento dei propri impianti» .
109. In un'altra sentenza, relativa ad aiuti concessi dalla Francia, la Corte ha statuito che «gli aiuti prospettati consentirebbero alle imprese beneficiarie di ridurre il costo dei loro investimenti, e rafforzerebbero pertanto la posizione di queste imprese rispetto ad altre loro concorrenti nella Comunità» . Questa condizione può essere soddisfatta anche nel caso in cui gli aiuti consentano alle imprese di uno Stato membro di continuare la loro produzione, con la conseguenza che sono diminuite le possibilità delle imprese concorrenti con sede in altri Stati membri di esportare i loro prodotti verso questo Stato membro .
110. La Corte ha altresì dichiarato che, considerata l'interdipendenza tra i mercati in cui operano le imprese comunitarie, non è escluso che un aiuto possa alterare la concorrenza intracomunitaria, anche se l'impresa beneficiaria esporta la quasi totalità della produzione fuori dalla Comunità .
111. Come ho osservato nelle mie conclusioni nella causa Repubblica federale di Germania e a./Commissione, questa giurisprudenza conferma la tesi svolta dall'avvocato generale Capotorti nelle conclusioni presentate nella causa Philip Morris/Commissione . Secondo dette conclusioni (paragrafo 4), «la distorsione della concorrenza [è] una conseguenza costante e necessaria del beneficio accordato mediante l'aiuto statale a talune imprese o a talune produzioni. Questa interpretazione trova conferma nella logica dell'economia: un intervento esterno a carattere selettivo non può che alterare il gioco della concorrenza. E' lecito dunque partire dalla presunzione che un qualsiasi aiuto pubblico concesso ad una impresa falsa la concorrenza - o minaccia di falsarla (...) - a meno che non sussistano circostanze eccezionali».
112. Per quanto attiene alla questione dell'influenza sugli scambi intracomunitari, la Corte ha dichiarato che, allorché un aiuto finanziario concesso dallo Stato rafforza la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi sono da considerarsi influenzati dall'aiuto . La Corte ha confermato questo principio nella sentenza Belgio/Commissione, in cui ha sottolineato che «l'entità relativamente esigua di un aiuto o le dimensioni relativamente modeste dell'impresa beneficiaria non escludono a priori l'eventualità che vengano influenzati gli scambi tra Stati membri».
113. La Corte ha adottato queste soluzioni nella sentenza Italia/Commissione, in cui ha dichiarato che «un aiuto può essere idoneo ad incidere sugli scambi tra gli Stati membri ed a falsare la concorrenza anche se l'impresa beneficiaria, che si trova in concorrenza con produttori di altri Stati membri, non partecipa essa stessa alle esportazioni; infatti, quando uno Stato membro concede un aiuto ad un'impresa, la produzione interna può risultarne invariata o aumentare, con la conseguenza che le possibilità delle imprese aventi sede in altri Stati membri di esportare i loro prodotti sul mercato del primo Stato membro ne sono sensibilmente diminuite. Del resto, gli aiuti di rilevanza relativamente esigua sono nondimeno idonei a ripercuotersi sugli scambi tra Stati membri quando il settore interessato sia caratterizzato da forte concorrenza».
114. Dalle succitate sentenze emerge che laddove un'impresa beneficiaria di un aiuto opera in un mercato di prodotti dove i produttori dei vari Stati membri sono effettivamente in concorrenza l'uno con l'altro, la Commissione può, a rigore di logica, ritenere che sia soddisfatta la condizione della sfavorevole influenza sugli scambi tra gli Stati membri. Secondo la Corte, una siffatta situazione può prodursi persino quando nel settore considerato non si è in presenza di alcun eccesso di capacità produttiva. In conclusione, solo nei mercati di prodotti dove, in ragione dei costi di trasporto molto elevati o di altre particolari circostanze, non si sviluppa alcun commercio internazionale è ancora possibile immaginare aiuti che non influenzano gli scambi commerciali .
b) Analisi degli argomenti della ricorrente
1) Per quanto riguarda le linee direttrici
115. Con la prima censura del terzo motivo la ricorrente fa valere che la decisione impugnata è errata in diritto. Quest'ultima, infatti, riconosce che la garanzia controversa costituisce un aiuto e si basa sulle linee direttrici per stabilire l'esistenza di una violazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato, anziché procedere, ove necessario, ad un esame caso per caso.
116. In concreto, la ricorrente deduce a tale proposito una serie di argomenti: a) la Commissione non può stabilire in modo imperativo e generale gli elementi costitutivi dell'infrazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato basandosi su linee direttrici (terzo, quarto e decimo paragrafo del capo IV della decisione impugnata); b) nella decisione impugnata si afferma espressamente, in particolare, che l'incompatibilità prevista al punto 1.3 delle linee direttrici rende superfluo l'esame delle altre condizioni di cui all'art. 92, n. 1, del Trattato (decimo paragrafo del capo IV della decisione impugnata); c) la Commissione travalica i limiti della sua competenza allorché stabilisce in modo astratto e vincolante come debbano interpretarsi le condizioni per l'applicazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato; d) le linee direttrici possono essere pertinenti solo per la questione relativa all'obbligo di notifica nell'ambito del procedimento di cui all'art. 93, n. 1, del Trattato, o in ordine all'applicazione dell'art. 92, n. 3.
117. Ritengo che le linee direttrici della Commissione siano una forma di direttiva, la cui caratteristica principale consiste nel fatto che chiariscono la sua politica nei vari settori. Sebbene non siano idonee a modificare le condizioni di applicazione delle disposizioni del Trattato, con esse la Commissione può fornire agli interessati un riferimento molto importante affinché possano valutare essi stessi il proprio comportamento, mettendoli in condizione di prevedere le possibili conseguenze dei loro atti. Ciò costituisce anche per la Commissione un elemento importante per l'esercizio del potere discrezionale attribuitole dal Trattato.
118. La Corte ha già affrontato la questione della portata delle regole stabilite dalla Commissione mediante linee direttrici, nella specie quelle del 1988 nel settore della pesca, nella causa IJssel-Vliet . Detta causa riguardava il rigetto da parte del ministro dell'Economia olandese di una domanda di aiuti finalizzati alla costruzione di un peschereccio, presentata dalla società IJssel-Vliet Combinatie BV.
119. Nella sentenza la Corte ha anzitutto rilevato (punto 36) che «a tenore dell'art. 93, n. 1, del Trattato, la Commissione procede con gli Stati membri all'esame permanente dei regimi di aiuti esistenti in ciascuno di essi. La Commissione propone agli Stati le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato comune. Questa disposizione impone quindi alla Commissione e agli Stati membri un obbligo di cooperazione regolare e periodica, al quale né la Commissione né uno Stato membro possono sottrarsi per un periodo indefinito in base all'unilaterale volontà dell'una o dell'altro» .
120. Inoltre, nella stessa sentenza IJssel-Vliet, la Corte ha ricordato che (punto 38) «le linee direttrici, che non sono le prime ad applicarsi nel campo di cui trattasi, costituiscono un aggiornamento delle precedenti linee direttrici e si inseriscono quindi nel contesto di un controllo regolare e periodico del settore della pesca». Ha aggiunto che (punto 39) detto controllo è stato effettuato in collaborazione con gli Stati membri. Innanzi tutto, questi ultimi sono stati invitati a pronunciarsi sul testo provvisorio delle linee direttrici e, successivamente, la Commissione, con lettera inviata al governo olandese, ha osservato che, approvando il testo definitivo delle linee direttrici, essa ha tenuto conto delle osservazioni degli Stati membri. Infine, da quest'ultima lettera ha dedotto che (punto 40) «lo spirito di cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri è sussistito per tutta la durata delle linee direttrici» .
121. Nella stessa sentenza, la Corte ha dedotto dal fascicolo di causa che (punto 41) «la Commissione e il governo olandese hanno instaurato, conformemente all'art. 93, n. 1, del Trattato, un contesto di cooperazione dal quale né l'una né l'altro potevano svincolarsi unilateralmente» . In altri termini, la Corte in sostanza ha riconosciuto che le norme contenute nelle linee direttrici, dopo che queste ultime sono state accettate, sono dotate di efficacia vincolante nei confronti della Commissione e degli Stati membri.
122. Nella sentenza IJssel-Vliet la Corte ha poi dichiarato che (punto 43) «la Commissione aveva approvato le modifiche del regime di aiuti nazionale soltanto nella misura in cui l'aiuto concesso dal governo olandese alla costruzione di pescherecci rispettava le linee direttrici. Pertanto, detto governo ha accettato, nell'attuare le modifiche, le regole enunciate dalle linee direttrici. Di conseguenza (...) queste ultime hanno efficacia vincolante nei confronti di tale Stato membro». Infatti, la Corte ha sottolineato che (punto 44) «risulta dall'obbligo di cooperazione derivante dall'art. 93, n. 1, del Trattato, da un lato, e dall'accettazione delle regole stabilite nelle linee direttrici, dall'altro, che uno Stato membro, come il Regno dei Paesi Bassi, è tenuto ad applicare le linee direttrici quando adotta una decisione su una domanda di sovvenzioni per la costruzione di un'imbarcazione destinata alla pesca».
123. Nella presente causa, come rileva la Commissione senza essere contraddetta dalla ricorrente (punti 90 e 181 e seguenti del controricorso), oltre al fatto che gli Stati membri collaborano alla pubblicazione delle linee direttrici, la ricorrente ha partecipato alla procedura di adozione di dette linee direttrici e le ha approvate. Inoltre, le linee direttrici costituiscono una condizione per l'approvazione delle direttive del Land Bassa Sassonia nel settore delle garanzie.
124. A mio avviso, da quanto precede emerge che le linee direttrici vincolano sì la Commissione, ma anche la ricorrente. In altri termini, le autorità pubbliche tedesche sono tenute ad applicarle ogni volta che si pronunciano su domande di aiuto a favore di un'impresa, ad esempio per garantire un finanziamento concesso da istituti di credito, nel caso in cui l'impresa operi nel settore della pesca.
125. Inoltre, per quanto attiene al contenuto delle linee direttrici per l'esame degli aiuti nazionali nel settore della pesca e dell'acquicoltura, vorrei sottolineare che il punto 1.1 indica i casi nei quali può ritenersi che l'aiuto sussista (l'elenco non è esaustivo, come testimonia l'espressione «in particolare»), e non dà una definizione di aiuto contrastante con l'art. 92, n. 1, del Trattato.
126. Alla luce di quest'analisi, ritengo che la Commissione dovesse basarsi sulle linee direttrici per accertare se l'aiuto concesso alla Jadekost potesse essere considerato compatibile con il mercato comune.
127. La Commissione rileva che la decisione impugnata dimostra chiaramente, da un lato, che è stata effettuata un'analisi dei fatti al fine di accertare se fossero soddisfatte le condizioni di cui all'art. 92, n. 1, e, dall'altro, che tutti gli accertamenti, non contestati, relativi alla qualificazione giuridica dell'aiuto, anche durante il procedimento amministrativo, si basavano su detto articolo.
128. Inoltre, la Commissione precisa che il riferimento alle linee direttrici contenuto nella decisione impugnata si spiega con il fatto che detta decisione riguarda la questione se l'aiuto, di cui è stata ammessa l'esistenza (nel senso che è stato ammesso che tale aiuto esiste), potesse essere autorizzato in forza dell'art. 92, n. 3, del Trattato, tenuto conto delle linee direttrici.
129. La Commissione si è quindi basata, come era tenuta a fare, sulle linee direttrici, oltre che sull'art. 92, n. 1, come è dichiarato espressamente al primo paragrafo del capo IV della decisione impugnata.
2) Sulla qualificazione giuridica dei fatti
130. Con la seconda censura del terzo motivo d'annullamento la ricorrente fa valere che, anche se la garanzia concessa dal Land Bassa Sassonia constituisce un aiuto ai sensi dell'art. 92, n. 1, la decisione impugnata è inficiata da errori. Suddivide questa censura in due capi, ed afferma che la decisione impugnata è errata, da un lato, per quanto attiene alla determinazione dell'entità dell'aiuto e, dall'altro, per quanto riguarda la valutazione dell'esistenza di una distorsione della concorrenza.
i) Per quanto riguarda la determinazione dell'entità dell'aiuto
131. A proposito dell'entità dell'aiuto, la ricorrente sostiene che la Commissione deve determinare e valutare l'effettivo ed esatto vantaggio che la garanzia rappresenta per la destinataria dell'aiuto. La Commissione non ha verificato se la Jadekost potesse ottenere un altro finanziamento (più esiguo) senza garanzia. Essa avrebbe omesso di determinare l'entità dell'aiuto, in quanto non avrebbe tenuto conto dell'esistenza di garanzie ed avrebbe trascurato di esaminarne il valore e l'effetto sul calcolo dell'importo dell'aiuto .
132. Anzitutto, la ricorrente afferma di aver versato un premio che compensava la natura di aiuto della garanzia, di cui la Commissione non ha tenuto conto e non ha determinato il valore. Inoltre, ribadisce che la Commissione, nel calcolo dell'importo dell'aiuto, non ha preso in considerazione l'esistenza di rilevanti garanzie sul prestito, il cui valore doveva essere calcolato al momento della loro costituzione, e non al momento in cui i prestiti sono divenuti esigibili, con la conseguenza che esse sono state sottovalutate. Infatti, l'esistenza di garanzie riduce il rischio incorso dal garante . Infine, sostiene che la Commissione ha omesso di valutare se fosse possibile ottenere un altro finanziamento.
133. Per quanto riguarda il contrasto tra la ricorrente e la Commissione circa l'entità dell'aiuto e le relative modalità di calcolo, come ho rilevato anche in altri paragrafi delle mie conclusioni, dalla decisione impugnata e dagli elementi del fascicolo risulta che la Commissione ha concluso, a ragione, che senza la garanzia la Jadekost non avrebbe potuto ottenere, alle condizioni di mercato, il credito di cui ha beneficiato. Detto credito le è stato accordato in quanto essa ha fornito una garanzia del Land, e non perché il valore delle garanzie costituite coprisse il finanziamento. Si configura quindi un trattamento di favore per una determinata impresa, vale a dire un intervento esterno (dello Stato) di carattere selettivo a favore di una determinata impresa. Di conseguenza, il vantaggio per la Jadekost corrisponde all'intero importo da essa ottenuto.
ii) Sull'esistenza di una distorsione della concorrenza
134. Con il secondo capo della seconda censura del suo terzo motivo d'annullamento la ricorrente fa valere che, per quanto riguarda la distorsione della concorrenza ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato, la Commissione conclude, sulla base di una riduzione dei costi di produzione, nel senso dell'esistenza di un rafforzamento artificiale della posizione della Jadekost sul mercato, mentre questa conclusione non è corroborata da alcun accertamento di fatto. Sostiene che non è mai stato ammesso che la garanzia potesse minacciare di falsare la concorrenza.
135. L'argomento della ricorrente è imperniato sui seguenti punti: a) la Commissione ha omesso di definire il mercato di cui trattasi e l'esistenza in esso di condizioni di concorrenza; b) inoltre, basandosi erroneamente sulla sentenza Siemens/Commissione, la Commissione afferma che esiste una presunzione generale in forza della quale la concessione di un aiuto al funzionamento falsa per sua stessa natura il gioco della concorrenza. Dal testo delle linee direttrici risulta che gli aiuti al funzionamento possono essere considerati compatibili con il mercato comune. Occorre pertanto sempre esaminare gli elementi di fatto che stanno alla base di ciascun caso .
136. Questo argomento della ricorrente non persuade. Come spiegherò più avanti, ritengo che esista quanto meno una minaccia di distorsione della concorrenza. Anzitutto, come giustamente rileva la Commissione, il mercato interessato è definito con precisione al terzo paragrafo del capo III della decisione impugnata. Si tratta del mercato dei prodotti surgelati a base di pesce (bastoncini di pesce e preparazioni a base di filetti di pesce). La Commissione sottolinea che la determinazione del mercato corrisponde a quella che la ricorrente ha esposto durante il procedimento amministrativo.
137. L'esistenza di una situazione di concorrenza su detto mercato viene espressamente constatata al sesto paragrafo del capo III della decisione impugnata. Come giustamente nota la Commissione, esiste una situazione di concorrenza su detto mercato a livello europeo. Ciò è dovuto al fatto che dal 1971, e in seguito all'emanazione delle linee direttrici per la valutazione degli aiuti nazionali nel settore della pesca e dell'acquicoltura, esiste un'organizzazione del mercato di tali prodotti .
138. Inoltre, nella giurisprudenza la nozione di distorsione della concorrenza viene interpretata in modo ampio. Si ha distorsione della concorrenza qualora l'intervento dello Stato modifichi artificiosamente determinati elementi dei costi di produzione di un'impresa e ne rafforzi la posizione rispetto ad altre imprese concorrenti sul mercato intracomunitario .
139. Ritengo che la concessione di un aiuto al funzionamento della Jadekost falsi la concorrenza e che esista in ogni caso una minaccia di distorsione della concorrenza. Infatti, la concessione di siffatta garanzia favorisce una determinata impresa e la sua produzione collocandola in posizione più favorevole rispetto ai suoi concorrenti.
140. Si può dunque affermare che esiste una presunzione generale di divieto degli aiuti al funzionamento?
141. Anzitutto, secondo la sentenza Siemens/Commissione, gli aiuti al funzionamento riguardano «tipiche spese generali di funzionamento che un'impresa deve sostenere per svolgere le sue normali attività» . In altri termini, sono destinati a ridurre le spese che l'impresa dovrebbe sostenere nel corso della gestione corrente delle sue normali attività.
142. Inoltre, secondo una giurisprudenza costante della Corte, gli aiuti al funzionamento non possono in alcun caso, in applicazione dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato, essere considerati compatibili con il mercato comune quando comportano, per loro stessa natura, un rischio di alterazione delle condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune .
143. Le linee direttrici hanno definito (punto 1.3, quarto paragrafo, terzo trattino) la nozione di aiuti al funzionamento (nel settore della pesca). Detti aiuti sono aiuti nazionali concessi senza imporre obblighi ai beneficiari, destinati a migliorare la situazione di tesoreria delle loro aziende o i cui importi sono determinati in base al quantitativo prodotto o commercializzato, ai prezzi dei prodotti, all'unità di produzione o ai mezzi di produzione, e il cui risultato consiste nel ridurre i costi di produzione o nel migliorare i redditi del beneficiario. Esse sottolineano espressamente che tali aiuti sono, in quanto aiuti al funzionamento, incompatibili con il mercato comune.
144. Dalla giurisprudenza della Corte e dal testo delle linee direttrici, le quali, come ho già rilevato, sono vincolanti per la Commissione e per gli Stati membri, risulta che gli aiuti al funzionamento falsano per loro stessa natura la concorrenza, fatta salva l'applicazione dell'art. 92, n. 2, del Trattato, come prevede la nota al punto 1.3, in fine, delle linee direttrici. In virtù dell'art. 92, n. 2, «sono compatibili con il mercato comune: a) gli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori a condizione che siano accordati senza discriminazioni determinate dall'origine dei prodotti, b) gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali, c) gli aiuti concessi all'economia di determinate regioni della Repubblica federale di Germania che risentono della divisione della Germania» .
145. In altri termini, il punto 1.3 delle linee direttrici sancisce una presunzione semplice in forza della quale gli aiuti al funzionamento nel settore della pesca, in discussione nella presente causa, falsano per loro stessa natura la concorrenza qualora non siano accompagnati da una ristrutturazione dell'impresa o non rientrino in uno dei casi previsti dall'art. 92 n. 2, del Trattato.
146. In concreto, il punto 1.3, in fine, delle linee direttrici prevede che la Commissione esamini caso per caso gli aiuti di questo tipo, ossia gli aiuti allo sviluppo, ma soltanto «quando sono direttamente connessi ad un piano di ristrutturazione ritenuto compatibile con il mercato comune». Come ha rilevato l'avvocato generale Jacobs nelle sue conclusioni nella causa Francia/Commissione, riprendendo l'analisi svolta dalla Commissione, il concetto di ristrutturazione consiste nella riorganizzazione dalle fondamenta di un'impresa allo scopo di mantenere o ristabilire la sua competitività: ciò si concretizza in trasformazioni di importanza fondamentale nella mano d'opera, nei mezzi e nel processo di produzione, nella capacità produttiva ed in altri aspetti delle attività dell'impresa.
147. L'esistenza di una presunzione è importante ai fini della ripartizione dell'onere della prova. In concreto, il suo effetto è che la Commissione si limita a dimostrare l'esistenza di un aiuto al funzionamento, nel qual caso si presume anche che detto aiuto falsi la concorrenza, in quanto esso non può essere considerato compatibile con il mercato comune ai sensi dell'art. 92, n. 3. Questa presunzione, ovviamente, ammette la prova contraria.
148. Tuttavia, al di là delle qualificazioni date dallo Stato membro o dalla Commissione agli aiuti concessi, l'esistenza di un presunzione non significa che non occorra domandarsi in ciascun caso se l'aiuto esista e se esso costituisca effettivamente un aiuto al funzionamento, cioè se non vi sia valutazione giuridica errata da parte della Commissione. Se un aiuto è stato correttamente qualificato come aiuto al funzionamento, la presunzione sarà valida, vale a dire che esso sarà considerato incompatibile con il mercato comune in quanto atto a falsare la concorrenza, in considerazione delle modalità della sua concessione e delle sue conseguenze sul mercato e sugli scambi intracomunitari.
149. Dall'analisi che precede emerge che l'aiuto concesso dalla ricorrente alla Jadekost mediante la garanzia su un credito bancario costituisce un aiuto al funzionamento, posto che è diretto ad alleviare le spese che detta impresa deve sostenere per svolgere le sue normali attività . D'altro canto, non è stato affermato che la concessione di detto aiuto fosse direttamente connessa ad un piano di ristrutturazione, considerato compatibile con il mercato comune. Proprio per questo motivo ritengo che, secondo la presunzione sancita dalle linee direttrici, detto aiuto non possa essere considerato compatibile con il mercato comune, dato che falsa per sua stessa natura le condizioni di concorrenza nel settore in cui è stato concesso e rischia di influenzare gli scambi intracomunitari.
3) Sull'obbligo di motivazione
150. Con la terza censura del terzo motivo la ricorrente fa valere che l'assenza di talune considerazioni nella decisione impugnata costituisce un'inosservanza di forme essenziali, nonché un difetto di motivazione ai sensi dell'art. 190 del Trattato.
i) La giurisprudenza della Corte
151. Anzitutto ricorderò che, a tenore dell'art. 190 del Trattato, gli atti delle istituzioni comunitarie sono motivati e che la motivazione prescritta da questa norma «dev'essere adeguata alla natura dell'atto considerato. Essa deve far apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui promana l'atto, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e onde permettere alla Corte di esercitare il proprio controllo».
152. Inoltre, secondo una giurisprudenza costante della Corte, «(...) La necessità di motivazione dev'essere valutata in funzione delle circostanze del caso, e in particolare del contenuto dell'atto, della natura dei motivi invocati e dell'interesse che i destinatari dell'atto o altre persone che questo riguardi direttamente e individualmente, ai sensi dell'art. 173, 2° comma, del Trattato, possono avere alle relative spiegazioni».
153. Più precisamente, nel settore degli aiuti di Stato la Corte ha costantemente dichiarato che la motivazione non può essere limitata ad una mera ripetizione delle condizioni di cui all'art. 92, n. 1, e che deve contenere un riferimento ai fatti concreti, in modo tale da consentire alla Corte di esercitare il proprio controllo e agli interessati di far opportunamente conoscere il proprio punto di vista circa l'esistenza e la rilevanza dei fatti e delle circostanze allegati .
154. Di conseguenza, la conclusione che discende da quest'analisi è che la motivazione è sufficiente se risulta che le considerazioni contenute nella decisione controversa sono pertinenti e corroborano le conclusioni della Commissione secondo cui le due condizioni di cui all'art. 92, n. 1, sono soddisfatte . Tali considerazioni devono riguardare l'impresa beneficiaria dell'aiuto e la situazione del mercato considerato, la quota dell'impresa su tale mercato, la posizione delle imprese concorrenti, le correnti di scambio dei prodotti di cui trattasi fra gli Stati membri e le esportazioni dell'impresa .
155. Tuttavia, ritengo che la giurisprudenza della Corte sia utile per stabilire se la Commissione possa essere esentata dall'obbligo di motivare dettagliatamente la decisione adottata nell'ambito del procedimento di cui all'art. 93, n. 2, in caso di aiuti al funzionamento, in forza della presunzione enunciata dal punto 1.3 delle linee direttrici, o se sia sufficiente una motivazione succinta, non dettagliata.
156. In particolare, ritengo che la sentenza Belgio/Commissione ci fornisca gli elementi per risolvere tale questione. Detta sentenza riguardava l'annullamento di decisioni della Commissione adottate in forza dell'art. 93, n. 2, del Trattato sulla base della direttiva 87/167 . Tali decisioni avevano ad oggetto crediti, ossia aiuti, concessi dalle autorità belghe a vari armatori al fine di effettuare talune operazioni nel settore navale (acquisto e costruzione di navi). La Corte ha precisato (punto 31) che, per quanto riguarda gli aiuti alla produzione a favore della costruzione e della trasformazione di navi, il Consiglio aveva adottato il criterio del non superamento del massimale comune, previsto dall'art. 4, n. 1, della direttiva . Ha aggiunto (punto 32) che il rispetto del massimale controverso è la condizione essenziale affinché un aiuto alla costruzione navale possa essere considerato compatibile con il mercato comune, mentre il suo superamento «comporta ipso facto l'incompatibilità dell'aiuto di cui trattasi». Ne ha dedotto (punto 33) che «in questo contesto, il ruolo della Commissione è limitato alla verifica del rispetto della condizione di cui sopra».
157. Nella stessa sentenza, inoltre, la Corte ha esaminato e respinto un motivo d'annullamento presentato in subordine, relativo, tra l'altro, alla violazione dell'art. 190 del Trattato, fatto valere dal governo belga. Quest'ultimo aveva sostenuto che le decisioni in questione erano viziate da difetto di motivazione, giacché la Commissione non aveva dimostrato in alcun modo che la concessione degli aiuti controversi avesse tenuto in non cale l'obiettivo della direttiva, e cioè quello di evitare l'incremento della capacità di produzione dei cantieri navali della Comunità. La Corte ha osservato (punto 36) che questa censura era intimamente connessa all'argomento principale concernente la portata del massimale controverso. Poiché questo argomento era stato in precedenza respinto, la Corte ha affermato che «non si può contestare alla Commissione il fatto di non aver proceduto ad altre indagini oltre alla verifica del rispetto del massimale. E' quindi escluso ogni obbligo di motivazione diversa dalla constatazione del superamento del massimale (...)».
ii) Analisi degli argomenti della ricorrente
158. Secondo la ricorrente, sia il destinatario di un atto che i suoi concorrenti hanno un interesse legittimo ad una motivazione dettagliata onde poter comprendere e controllare la decisione della Commissione. Ne consegue che né il fatto che il destinatario della decisione ha partecipato all'elaborazione della decisione, né la possibilità per lo Stato membro che ha partecipato al procedimento di presentare le sue osservazioni, né il fatto che detto Stato ha partecipato alle deliberazioni per l'adozione delle linee direttrici nel settore della pesca, né il riferimento a «fatti non contestati» giustificano una motivazione limitata al minimo strettamente necessario. Inoltre, la ricorrente ritiene che la decisione impugnata debba essere annullata per difetto di motivazione in quanto si limita ad enunciare presunzioni e supposizioni, anziché determinare i fatti che soddisfano le condizioni di cui all'art. 92, n. 1, del Trattato .
159. Come ammette la stessa Commissione, la motivazione della decisione impugnata avrebbe potuto essere più chiara e dettagliata. Tuttavia, ritengo che sia sufficientemente motivata in tutti i suoi elementi e che soddisfi le condizioni enunciate della Corte nella sua giurisprudenza, come ho osservato nelle considerazioni che precedono, con la conseguenza che essa risulta sufficiente ed esaustiva. Inoltre, non contiene contraddizioni che ne giustifichino l'annullamento.
160. Giungo a questa conclusione sulla base dell'analisi, da un lato, delle linee direttrici, e, dall'altro, dei motivi relativi alla distorsione della concorrenza e all'influenza sugli scambi intracomunitari. Quest'analisi mi porta a concludere che è necessario presumere che gli aiuti al funzionamento non possano essere considerati compatibili con il mercato comune. Questo elemento è molto importante per stabilire la portata dell'obbligo di motivazione della Commissione, la quale può quindi limitarsi ad una motivazione succinta senza che la decisione impugnata ne risulti viziata.
161. Ritengo - poiché l'aiuto concesso alla Jadekost non può, in quanto aiuto al funzionamento, essere considerato compatibile con il mercato comune, ai sensi del punto 1.3 delle linee direttrici, il quale sancisce una presunzione in materia - che la brevità della motivazione della decisione impugnata non costituisca un problema, anche se difetta di alcuni elementi (relativi alla distorsione della concorrenza e all'influenza sugli scambi intracomunitari) che devono riguardare l'impresa beneficiaria dell'aiuto. Ritengo inoltre che non fosse necessario esporre dettagliatamente questi elementi che, secondo quanto rilevato in precedenza, ricadono sotto la presunzione in questione, non perché la ricorrente ha preso parte al procedimento che ha preceduto l'adozione della decisione impugnata, ma perché, secondo detta presunzione, l'aiuto concesso, in quanto aiuto al funzionamento, è per sua natura incompatibile con il mercato comune.
162. Tali elementi d'analisi che, sebbene non figurino nella motivazione della decisione impugnata, salvo qualche riferimento di carattere generale, non possono determinarne l'annullamento, secondo quanto rilevato in precedenza, sono l'analisi della situazione del mercato di cui trattasi, la quota detenuta su tale mercato dall'impresa, la posizione delle imprese concorrenti, le correnti di scambio dei prodotti considerati fra gli Stati membri e le esportazioni dell'impresa .
163. Pertanto, tenuto conto della presunzione sancita, secondo cui gli aiuti al funzionamento sono incompatibili con il mercato comune, ritengo che la Commissione non sia venuta meno agli obblighi che le sono imposti dall'art. 190 del Trattato e che la sua decisione sia sufficientemente motivata. Rammento che tale possibilità di adottare una motivazione succinta riguarda unicamente gli elementi che ricadono sotto la presunzione, ossia la distorsione della concorrenza e l'influenza sugli scambi intracomunitari, e non altre questioni, quali l'esistenza di un aiuto ed anche l'esistenza di un aiuto al funzionamento, rispetto alle quali la Commissione deve motivare la sua decisione in modo sufficiente ed esaustivo.
164. Pertanto, nel caso degli aiuti al funzionamento, la Commissione può limitarsi ad una motivazione succinta, non dettagliata, della decisione che essa adotta nell'ambito del procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato, per quanto riguarda la distorsione della concorrenza e l'influenza sugli scambi intracomunitari.
165. Propongo quindi di respingere il terzo motivo nella sua interezza.
D - Quarto motivo: applicazione erronea dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato
166. Con il quarto e ultimo motivo d'annullamento la ricorrente sostiene che, supponendo che siano soddisfatte le condizioni di cui all'art. 92, n. 1, del Trattato, la Commissione avrebbe dovuto dichiarare che l'aiuto controverso è compatibile con il mercato comune per effetto dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato. La motivazione sul punto non risponde ai requisiti della motivazione sufficiente ed esaustiva enunciati dall'art. 190 del Trattato.
167. La ricorrente divide quindi questo motivo in due capi. Da un lato, deduce che la Commissione, nell'esercizio del suo potere discrezionale, non ha riconosciuto l'importanza delle linee direttrici nel settore della pesca. La corretta applicazione delle linee direttrici avrebbe condotto ad un risultato diverso. Dall'altro, sostiene che la Commissione a torto ha ritenuto che non fossero soddisfatte le condizioni per l'applicazione dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato .
168. Ho già sottolineato che le linee direttrici vincolano sia la Commissione che gli Stati membri e che gli aiuti al funzionamento in linea di principio sono, per loro natura, incompatibili con il mercato comune. Occorre anche rilevare che la deroga prevista dall'art. 92, n. 3, lett. c), in quanto deroga al divieto generale di cui all'art. 92, n. 1, dev'essere interpretata ed applicata restrittivamente. Infine, come ha sottolineato la Corte nella sua sentenza Philip Morris, nell'ambito di applicazione dell'art. 92, n. 3, del Trattato la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale il cui esercizio implica valutazioni di carattere economico e sociale che devono essere effettuate in un contesto comunitario.
169. Dal capo V della decisione impugnata emerge che la Commissione ha debitamente valutato se l'aiuto controverso potesse essere autorizzato in forza dell'art. 92, n. 3, lett. c). Dato che la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale, la sua valutazione non è, a mio avviso, manifestamente errata. Giungo a questa conclusione in base all'esame delle varie fasi del ragionamento della Commissione.
170. Ritengo anzi che si debba valutare se la Jadekost potesse beneficiare di un aiuto, da una parte, in considerazione della regione in cui esercitava la sua attività e, dall'altra, in considerazione del suo settore di attività, come peraltro evidenzia la Commissione.
171. Per quanto riguarda la regione, sebbene la Jadekost operasse in una regione che poteva beneficiare di aiuti allo sviluppo, il punto 1.6, seconda frase, delle linee direttrici dispone che gli elementi dei programmi di aiuto regionale relativi al settore della pesca siano esaminati sulla base delle linee direttrici. In altre parole, dette linee direttrici enunciano i principi di coordinamento che la Commissione deve applicare ai programmi di aiuto regionale o ai programmi da realizzare nelle regioni della Comunità. Ne consegue che in materia la Commissione esercita il suo potere discrezionale sulla base dei principi da essa stessa enunciati, in cooperazione con gli Stati membri, nelle linee direttrici, e che gli argomenti contrari della ricorrente devono essere respinti in quanto infondati.
172. Per quanto riguarda il settore di attività in cui è stato concesso l'aiuto, quest'ultimo non risponde, secondo la Commissione, alle condizioni enunciate nelle linee direttrici nel settore della pesca, e nessun elemento indica che la Commissione abbia esercitato il suo potere discrezionale in modo non corretto, ovvero che la sua valutazione sia manifestamente errata.
173. Atteso che si tratta di un aiuto al funzionamento, ricordo che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, gli aiuti al funzionamento non possono in alcun caso essere considerati, in applicazione dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato, compatibili con il mercato comune, dato che comportano per loro stessa natura un rischio di alterazione delle condizioni di scambio in misura contraria all'interesse comune. Inoltre, secondo il punto 1.3 delle linee direttrici, gli aiuti al funzionamento sono incompatibili con il mercato comune.
174. La ricorrente fa poi valere che, pur richiamandosi alle linee direttrici del 1992, la Commissione ha applicato quelle del 1994, come risulta dal testo della decisione impugnata. Deduce inoltre che dalla versione tedesca della decisione risulta che al fine di poter determinare quando sussista aiuto al funzionamento le condizioni ivi previste (al punto 1.3) devono essere soddisfatte cumulativamente, e non alternativamente. Infatti, la congiunzione disgiuntiva «o» è assente nella versione tedesca, che esiste soltanto nell'edizione del 1994 .
175. Ritengo che sarebbe più corretto affermare, come risulta anche dallo scopo del testo in questione, che è sufficiente che sia soddisfatta una delle condizioni previste. Oltre al fatto che altre versioni linguistiche richiedono che sia soddisfatta solo una delle condizioni, ciò emerge dall'interpretazione teleologica del punto controverso. In caso contrario, raramente sarebbero soddisfatte tutte le condizioni previste, con la conseguenza che soltanto in rari casi detti aiuti potrebbero considerarsi incompatibili con il mercato comune in quanto sussiste (o potrebbe sussistere) distorsione della concorrenza, il che comprometterebbe gli scopi della politica comune della pesca e, in generale, il buon funzionamento del mercato comune ed il mantenimento del sistema di concorrenza libera e senza distorsioni in tale settore.
176. Alla luce di quanto precede, ritengo che, sebbene citi il testo (punto 1.3) delle linee direttrici del 1994, e non di quelle del 1992, come avrebbe dovuto fare, la decisione impugnata non sia invalida per questo motivo, giacché il contenuto dei due testi è sostanzialmente lo stesso.
177. L'ultimo aspetto sul quale vorrei insistere è che la concessione di una garanzia, ossia la concessione di un aiuto alla Jadekost, non è corredata di obblighi precisi circa l'utilizzazione dell'aiuto, secondo i criteri sulla cui base le varie categorie di aiuti vengono considerati compatibili con il mercato comune. Tali criteri sono enunciati al punto 2.3 delle linee direttrici, che riguarda gli aiuti a favore della trasformazione e della commercializzazione nel settore della pesca.
178. Più precisamente, come risulta dal fascicolo, non si trattava, nel caso della Jadekost, di un aiuto agli investimenti (punto 2.3.3 delle linee direttrici), o per l'esecuzione di lavori al fine di promuovere la qualità dei prodotti (punto 2.3.4 delle linee direttrici). Sebbene vi fosse un piano finanziario, diretto a dimostrare che il credito per il quale è stata concessa la garanzia sarebbe stato utilizzato per finanziare il capitale circolante dell'impresa, ciò non può ritenersi sufficiente per poter considerare adempiuto l'obbligo che incombe al beneficiario di utilizzazione dell'aiuto in conformità al combinato disposto dei punti 1.3 e 2.3 delle linee direttrici. Infatti, come ho già rilevato, il credito per il quale è stata concessa la garanzia è stato utilizzato per coprire le spese generali di gestione, sostenute dalla Jadekost nell'ambito delle sue normali attività. Di conseguenza, la valutazione della Commissione secondo cui l'aiuto controverso è incompatibile con il mercato comune non è manifestamente errata.
179. Pertanto, propongo di respingere interamente il quarto motivo d'annullamento.
VI - Conclusione
180. Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte:
«1) di respingere il ricorso proposto dalla Repubblica federale di Germania,
2) di condannare la ricorrente alle spese».