62022CJ0008_RES
Asunto C‑8/22
XXX
contra
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica)]
Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 6 de julio de 2023
«Procedimiento prejudicial — Directiva 2011/95/UE — Normas relativas a los requisitos para la concesión del estatuto de refugiado o del estatuto de protección subsidiaria — Artículo 14, apartado 4, letra b) — Revocación del estatuto de refugiado — Nacional de un tercer país condenado por sentencia firme por un delito de especial gravedad — Peligro para la comunidad — Control de proporcionalidad»
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Estatuto de refugiado o estatuto de protección subsidiaria — Directiva 2011/95/UE — Revocación, finalización o denegación de la renovación del estatuto de refugiado — Peligro para la comunidad del Estado miembro de acogida — Peligro apreciado a partir del mero hecho de que la persona en cuestión ha sido condenada por sentencia firme por un delito de especial gravedad — Inexistencia
[Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 12 y arts. 1, 12, ap. 2, letra b), 13, 14, ap. 4, letras a) y b), 17, ap. 1, letras b) y d), y 21, ap. 2, letra b)]
(véanse los apartados 30 a 33 y 37 a 45 y el punto 1 del fallo)
Controles en las fronteras, asilo e inmigración — Política de asilo — Estatuto de refugiado o estatuto de protección subsidiaria — Directiva 2011/95/UE — Requisitos de aplicación — Peligro para la comunidad del Estado miembro de acogida — Peligro que ha de ser real, actual y suficientemente grave — Obligación de la autoridad competente de llevar a cabo una evaluación de todas las circunstancias propias de un caso concreto — Revocación del estatuto de refugiado que debe constituir una medida proporcionada al peligro — Criterios de apreciación
[Art. 78 TFUE, ap. 1; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 18; Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2011/95/UE, arts. 2, letra d), 12, ap. 2, letra b), 14, aps. 4, letra b), y 6, 21, ap. 2, 23, ap. 4, 24, ap. 1, y 25, y 2013/32/UE, art. 45, ap. 3]
(véanse los apartados 48 a 50 y 52 a 71 y el punto 2 del fallo)
Resumen
En el marco del asunto Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Refugiado que ha cometido un delito grave) (C‑663/21), se concedió a AA en diciembre de 2015 el estatuto de refugiado en Austria. Entre marzo de 2018 y octubre de 2020, fue condenado en diferentes ocasiones a penas privativas de libertad y al pago de una multa por la comisión de diferentes delitos, incluidos los de amenazas graves, destrucción o daño de bienes ajenos, manipulación ilícita de estupefacientes, tráfico de estupefacientes, agresión física con resultado de lesiones y comportamiento agresivo contra un agente del orden.
Mediante resolución de septiembre de 2019, la autoridad austriaca competente retiró el estatuto de refugiado de AA, adoptó contra él una decisión de retorno acompañada de una prohibición de estancia y fijó un plazo para su salida voluntaria, indicando al mismo tiempo que no se permitía su expulsión.
A raíz del recurso interpuesto por AA, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso‑Administrativo) anuló mediante sentencia de 28 de mayo de 2021 la citada resolución de septiembre de 2019. Ese Tribunal declaró que AA había sido condenado por sentencia firme por haber cometido un delito de especial gravedad y que constituía un peligro para la comunidad. No obstante, consideró que debía procederse a una ponderación de los intereses del Estado miembro de acogida y los del interesado en recibir protección internacional, teniendo en cuenta las medidas a las que este se vería expuesto en caso de revocación de dicha protección. Pues bien, dado que AA estaría expuesto, en caso de retorno a su país de origen, a un riesgo de tortura o de muerte, el referido órgano jurisdiccional consideró que sus intereses prevalecían sobre los de la República de Austria. La autoridad austriaca competente interpuso recurso de casación contra esta sentencia ante el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria).
En el marco del asunto Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Refugiado que ha cometido un delito grave) (C‑8/22), se concedió a XXX en febrero de 2007 el estatuto de refugiado en Bélgica. Mediante una sentencia dictada en diciembre de 2010, fue condenado a una pena privativa de libertad de veinticinco años, en particular, por la comisión de un robo con violencia de varios bienes muebles y de un homicidio voluntario con el fin de facilitar dicho robo y asegurarse la impunidad.
Mediante resolución de mayo de 2016, la autoridad belga competente le retiró el estatuto de refugiado. XXX interpuso un recurso contra esta resolución ante el Conseil du contentieux des étrangers (Consejo del Contencioso de Extranjería, Bélgica) el cual lo desestimó mediante sentencia dictada en agosto de 2019. Ese órgano jurisdiccional consideró que el peligro que representa XXX para la comunidad resulta de su condena por un delito de especial gravedad, de forma que no incumbía a dicha autoridad demostrar que este constituía un peligro real, actual y suficientemente grave para la comunidad. Por el contrario, a su entender, correspondía a XXX demostrar que, a pesar de su condena, había dejado de constituir un peligro para la comunidad. XXX interpuso un recurso de casación contra la referida sentencia ante el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica).
En el marco del asunto Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Delito de especial gravedad) (C‑402/22), M.A. presentó en julio de 2018 una solicitud de protección internacional en los Países Bajos. La autoridad neerlandesa competente denegó esa solicitud en junio de 2020 basándose en el hecho de que el solicitante había sido condenado en 2018 a una pena privativa de libertad de veinticuatro meses por haber cometido, en una misma noche, tres agresiones sexuales, un intento de agresión sexual y el robo de un teléfono móvil.
Tras haber M.A. interpuesto un recurso, la resolución de junio de 2020 fue anulada por un órgano jurisdiccional de primera instancia por un defecto de motivación. La autoridad neerlandesa competente recurrió en apelación esa sentencia ante el Raad van State (Consejo de Estado, Países Bajos). Esa autoridad aduce, en primer término, que los hechos imputados a M.A. deben considerarse una única infracción constitutiva de un delito de especial gravedad, y, en segundo término, que la condena de M.A. por un delito de especial gravedad demuestra, en principio, que este constituye un peligro para la comunidad.
En estos tres asuntos, los órganos jurisdiccionales remitentes requieren, fundamentalmente, que el Tribunal de Justicia precise los requisitos a los que se supedita la revocación del estatuto de refugiado con arreglo al artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2011/95, (
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) y ofrezca orientación acerca de la ponderación, en este contexto, de los intereses del Estado miembro de acogida y de los del interesado en disfrutar de una protección internacional.
Mediante estas tres sentencias, dictadas el mismo día, el Tribunal de Justicia da respuesta a estos interrogantes precisando, por una parte, los conceptos de «delito de especial gravedad» y de «peligro para la comunidad», y, por otra, el alcance del control de proporcionalidad que debe llevarse a cabo en este contexto. El Tribunal de Justicia explica, asimismo, la relación entre la revocación del estatuto de refugiado y la adopción de la resolución de expulsión.
Apreciación del Tribunal de Justicia
El Tribunal de Justicia comienza señalando que la aplicación del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2011/95 está supeditada al cumplimiento de dos requisitos distintos, a saber, por una parte, que el nacional de un tercer país de que se trate haya sido condenado por sentencia firme por un delito de especial gravedad y, por otra parte, que se haya acreditado que este constituye un peligro para la comunidad del Estado miembro en el que se encuentra. En consecuencia, no cabe considerar que la circunstancia de que se cumpla el primero de esos requisitos basta para demostrar que el segundo también se cumple. Esta interpretación de la citada disposición se desprende de su redacción y de la comparación de esta con la del artículo 12, apartado 2, letra b), (
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) y con la del artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2011/95. (
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)
Por lo que se refiere al primero de estos requisitos, a falta de remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance, el concepto de «delito de especial gravedad» debe, en principio, ser objeto de una interpretación autónoma y uniforme. Por otra parte, según su sentido habitual, el término «delito» caracteriza, en este contexto, un acto u omisión que constituye una violación grave del ordenamiento jurídico de la sociedad de que se trate y que, por ello, está sancionado penalmente como tal en esa sociedad. Por otra parte, la expresión «de especial gravedad», en la medida en que añade dos calificaciones a este concepto de «delito», remite a un delito de una gravedad excepcional.
Por lo que atañe al contexto en el que se utilizan los términos «delito de especial gravedad», es preciso tomar en consideración la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al artículo 12, apartado 2, letra b), de la Directiva 2011/95, que se refiere a un «grave delito común», y al artículo 17, apartado 1, letra b), de esa Directiva, referido a un «delito grave», ya que ambos artículos tienen por objeto privar de la protección internacional a un nacional de un tercer país que haya cometido un delito de un determinado grado de gravedad. Por otra parte, de la comparación de los artículos 12, 14, 17 y 21 de la Directiva 2011/95 se desprende que el legislador de la Unión impuso requisitos diferentes en cuanto al grado de gravedad de los delitos que pueden invocarse para justificar la aplicación de una causa de exclusión o de revocación de la protección internacional o la devolución de un refugiado. Así, el artículo 17, apartado 3, de la Directiva 2011/95 menciona la comisión de «uno o varios delitos» y el artículo 12, apartado 2, letra b), y el artículo 17, apartado 1, letra b), de dicha Directiva se refieren a la comisión de un «delito grave». De ello se desprende que el empleo, en el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2011/95, de la expresión «delito de especial gravedad» pone de manifiesto la elección del legislador de la Unión de supeditar la aplicación de esta disposición al cumplimiento, en particular, de un requisito particularmente riguroso, relativo a la existencia de una condena por sentencia firme por un delito de una gravedad excepcional, superior a la de los delitos que pueden justificar la aplicación de las disposiciones citadas de esta Directiva.
Por lo que respecta a la apreciación del grado de gravedad de un delito a efectos del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2011/95, esta debe ciertamente realizarse sobre la base de un estándar y de criterios comunes. No obstante, en la medida en que el Derecho penal de los Estados miembros no es objeto de medidas generales de armonización, tal apreciación debe llevarse a cabo teniendo en cuenta las opciones elegidas, en el marco del sistema penal del Estado miembro de que se trate, en cuanto a la identificación de los delitos que presentan, por sus características específicas, una gravedad excepcional, en cuanto que son los que más atentan contra el ordenamiento jurídico de la sociedad.
En cualquier caso, dado que esta disposición se refiere a una condena por sentencia firme por un «delito de especial gravedad» en singular, ese grado de gravedad no puede alcanzarse mediante una acumulación de infracciones distintas, de las cuales ninguna de ellas constituya, como tal, un delito de especial gravedad.
Por último, para apreciar el grado de gravedad de tal delito, deben evaluarse todas las circunstancias que caractericen cada caso concreto. A este respecto, revisten una pertinencia significativa, entre otros, la motivación de la resolución de condena, la naturaleza y el quantum de la pena prevista y de la pena impuesta, la naturaleza del delito cometido, el conjunto de circunstancias que rodean la comisión del delito, el carácter intencionado o no de dicho delito y la naturaleza y el alcance de los daños causados por dicho delito.
Por lo que se refiere al segundo requisito, que exige demostrar que un nacional de un tercer país constituye un peligro para la comunidad del Estado miembro de acogida, el Tribunal de Justicia señala, en primer lugar, que una medida contemplada en el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2011/95 solo puede adoptarse cuando el nacional de un tercer país de que se trate constituya un peligro real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la comunidad de ese Estado miembro. A este respecto, el Tribunal de Justicia precisa, en particular, que de los propios términos de esa disposición se desprende que esta solo es aplicable cuando ese nacional «constituye» un peligro para la comunidad, lo que indica que ese peligro debe ser real y actual. Por tanto, cuanto más tiempo haya transcurrido entre la condena por sentencia firme por un delito de especial gravedad y la adopción de una decisión en virtud de la referida disposición, más incumbe a la autoridad competente tomar en consideración, en particular, los acontecimientos posteriores a la comisión de tal delito, con el fin de determinar si existe un peligro real y suficientemente grave en la fecha en que debe pronunciarse sobre la eventual revocación del estatuto de refugiado. El Tribunal de Justicia también se basa para llegar a esta conclusión en el hecho de que resulta de la comparación de diferentes disposiciones de la Directiva 2011/95 con el artículo 14, apartado 4, letra b), de la misma que la aplicación de esta última disposición está sujeta a condiciones rigurosas.
En segundo lugar y por lo que se refiere a los papeles respectivos de la autoridad competente y del nacional de un tercer país de que se trate en el marco de la apreciación de la existencia de tal peligro, incumbe a la autoridad competente al aplicar el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2011/95 proceder, en cada caso individual, a una evaluación de todas las circunstancias propias de ese caso. En ese contexto, la autoridad competente debe disponer de toda la información pertinente y proceder a su propia evaluación de esas circunstancias, con el fin de determinar el sentido de su decisión y motivarla de manera completa.
En último lugar, la facultad del Estado miembro de adoptar la medida contemplada en el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2011/95 debe ejercerse respetando, en particular, el principio de proporcionalidad, que requiere una ponderación, por una parte, del peligro que constituye el nacional de un tercer país de que se trate para la comunidad del Estado miembro en el que se encuentra y, por otra parte, de los derechos que deben garantizarse, con arreglo a la mencionada Directiva, a las personas que cumplan los requisitos materiales del artículo 2, letra d), de dicha Directiva. En el contexto de esta evaluación, la autoridad competente también debe tener en cuenta los derechos fundamentales garantizados por el Derecho de la Unión y, en particular, verificar la posibilidad de adoptar otras medidas menos lesivas para los derechos garantizados a los refugiados y para los derechos fundamentales y que sean igual de eficaces para garantizar la protección de la comunidad del Estado miembro de acogida.
No obstante, cuando adopta esa medida, la citada autoridad no está obligada, además, a comprobar que el interés público ligado al retorno del referido nacional de un tercer país a su país de origen prevalece sobre el interés del mismo nacional de un tercer país en que se mantenga la protección internacional, habida cuenta del alcance y la naturaleza de las medidas a las que este se vería expuesto en caso de retorno a su país de origen. Así, las consecuencias, para el nacional de un tercer país de que se trate o para la comunidad del Estado miembro en el que se encuentre ese nacional de un tercer país, de un eventual retorno de este a su país de origen no han de tenerse en cuenta en el momento de la adopción de la decisión de revocar el estatuto de refugiado, sino, en su caso, cuando la autoridad competente tenga intención de adoptar una decisión de retorno con respecto a dicho nacional de un tercer país.
A este respecto, el Tribunal de Justicia indica que el artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2011/95 se corresponde en parte con las causas de exclusión del artículo 33 de la Convención de Ginebra. (
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) No obstante, en la medida en que el artículo 14, apartado 4, letra b), de la citada Directiva establece, en los supuestos que contempla, la posibilidad de que los Estados miembros revoquen el estatuto de refugiado, en el sentido de la citada Directiva, mientras que el artículo 33 de la Convención de Ginebra permite, por su parte, la devolución del refugiado que se halla en alguno de estos supuestos a un país en el que peligre su vida o su libertad, el Derecho de la Unión consagra una protección internacional de los refugiados en cuestión más amplia que la garantizada por dicha Convención. En consecuencia, de conformidad con el Derecho de la Unión, la autoridad competente puede estar facultada para revocar, en aplicación del artículo 14, apartado 4, letra b), de la Directiva 2011/95, el estatuto de refugiado concedido a un nacional de un tercer país, sin estar, no obstante, necesariamente autorizada a expulsar a este a su país de origen. Asimismo, desde un punto de vista procedimental, tal expulsión supondría, además, la adopción de una decisión de retorno, dentro del respeto de las garantías materiales y procedimentales previstas en la Directiva 2008/115, (
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) la cual establece, en particular, en su artículo 5, que los Estados miembros están obligados, al aplicar dicha Directiva, a respetar el principio de no devolución. Por consiguiente, no puede considerarse que la revocación del estatuto de refugiado, en aplicación del artículo 14, apartado 4, de la Directiva 2011/95, implique tomar posición sobre una cuestión distinta, como es determinar si esa persona puede ser expulsada a su país de origen. En este contexto, el Tribunal de Justicia precisa asimismo que el artículo 5 de la Directiva 2008/115 se opone a la adopción de una decisión de retorno con respecto a un nacional de un tercer país cuando se haya acreditado que, en virtud del principio de no devolución, está excluida, con carácter indefinido, una expulsión de este al país de destino previsto.
(
1
)	Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO 2011, L 337, p. 9). El artículo 14, apartado 4, letra b), de esta Directiva establece que «los Estados miembros podrán revocar el estatuto concedido a un refugiado por un organismo gubernamental, administrativo, judicial o cuasi judicial, o disponer la finalización de dicho estatuto o negarse a renovarlo en caso de que […] habiendo sido condenado por sentencia firme por un delito de especial gravedad, [constituya] un peligro para la comunidad de dicho Estado miembro».
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)	El artículo 12, apartado 2, letra b), de la Directiva 2011/95 prevé expresamente que los nacionales de terceros países o los apátridas quedarán excluidos del estatuto de refugiados cuando hayan cometido un grave delito común fuera del país de refugio antes de ser admitidos como refugiados, sin exigir en absoluto que este constituya un peligro para la comunidad del Estado miembro en el que se encuentra.
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3
)	El artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2011/95, relativo a la concesión de protección subsidiaria, la cual puede ofrecer una protección más limitada que la del estatuto de refugiado, se refiere, en su letra b), a la comisión de un delito grave y, en su letra d), a la existencia de un peligro para la comunidad, presentándose expresamente estos elementos como requisitos alternativos que implican, cada uno de ellos, tomados aisladamente, la exclusión del beneficio de la protección subsidiaria.
(
4
)	El artículo 33 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951 [Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 189, p. 150, n.o 2545 (1954)], que entró en vigor el 22 de abril de 1954, completada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967 (en lo sucesivo, «Convención de Ginebra») establece lo siguiente: «1. Ningún Estado Contratante podrá, por expulsión o devolución, poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de los territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, o de sus opiniones políticas. 2. Sin embargo, no podrá invocar los beneficios de la presente disposición el refugiado que sea considerado, por razones fundadas, como un peligro para la seguridad del país donde se encuentra, o que, habiendo sido objeto de una condena definitiva por un delito particularmente grave, constituya una amenaza para la comunidad de tal país».
(
5
)	Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (DO 2008, L 348, p. 98).