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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Nel 1996, il governo olandese ordinava, nell'ambito delle misure preventive contro la diffusione dell'encefalopatia spongiforme bovina (BSE), l'abbattimento, nel suo territorio, dei vitelli di origine britannica, prevedendo un indennizzo per gli allevatori. La base di calcolo per l'ammontare dell'indennizzo veniva successivamente modificata in forza di una legge comunitaria retroattiva. Un allevatore il cui indennizzo era stato inizialmente calcolato sulla prima base, si oppone alla nuova valutazione sulla seconda base.
2. In tali circostanze, il College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Corte d'appello commerciale) vorrebbe sapere se le autorità olandesi fossero legittimate ad adottare le misure nazionali originarie e, a seconda della risposta a tale quesito, se il diritto comunitario precluda i versamenti dovuti in forza di tali leggi, in modo particolare tenuto presente l'eventuale legittimo affidamento basato sulla valutazione iniziale.
La legislazione comunitaria
Aiuti concessi dagli Stati e organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine
3. Ai sensi dell'art. 92 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 87 CE), sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza fra gli Stati membri. Tuttavia, inter alia, gli aiuti destinati ad ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali sono considerati compatibili con il mercato comune.
4. Ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 3, CE), alla Commissione sono comunicati in tempo utile i progetti diretti ad istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato comune, deve decidere, dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, se lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale.
5. L'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine è disciplinata dal regolamento del Consiglio n. 805/68, come modificato. Il quindicesimo considerando di tale regolamento afferma che l'attuazione di un mercato unico basato su un sistema di prezzi comuni sarebbe compromessa dalla concessione di determinati aiuti, ed è quindi necessario che le disposizioni del Trattato, che permettono di valutare gli aiuti concessi dagli Stati membri, siano rese applicabili nel settore delle carni bovine; detta applicabilità è prevista all'art. 24.
6. L'art. 23 del regolamento n. 805/68, come modificato dal regolamento n. 1261/71, così stabilisce: «Al fine di tener conto delle limitazioni alla libera circolazione che dovessero risultare dall'applicazione di provvedimenti destinati a combattere la propagazione di malattie degli animali, possono venire adottati, secondo la procedura di cui all'art. 27, provvedimenti eccezionali di sostegno del mercato colpito da tale limitazione. Detti provvedimenti possono venire adottati soltanto nella misura e per la durata strettamente necessarie al sostegno di tale mercato».
7. Preambolo del regolamento n. 1261/71, che ha introdotto la versione applicabile dell'art. 23 del regolamento n. 805/68, mette in evidenza come i provvedimenti a carattere eccezionale, giustificati da motivi di protezione della salute e della vita degli animali, ostacolano spesso il funzionamento dei meccanismi instaurati nell'ambito della politica agraria comune; nella maggior parte dei casi, è apparso che il rimedio più efficace, od il meno oneroso sul piano finanziario, consiste nell'applicare provvedimenti particolari, la cui attuazione autonoma da parte degli Stati membri risulta tuttavia incompatibile con le disposizioni comunitarie; per raggiungere l'obiettivo perseguito, è necessario istituire una stretta collaborazione tra gli Stati membri e la Commissione, al fine di pervenire ad una rapida attuazione di provvedimenti eccezionali di sostegno del mercato.
La salute pubblica e degli animali
8. L'art. 8, n. 1, lett. a), della direttiva del Consiglio 90/425/CEE stabilisce, inter alia; quanto segue:
«Se, in occasione di un controllo effettuato nel luogo di destinazione della spedizione o durante il trasporto, la competente autorità di uno Stato membro constata:
a) la presenza di agenti generatori di una malattia contemplata dalla direttiva 82/494/CEE, modificata da ultimo dalla decisione 90/134/CEE della Commissione, di una zoonosi o malattia o di qualsiasi fonte di grave rischio per gli animali o per l'uomo o la provenienza dei prodotti in questione da una regione contaminata da una malattia epizootica, essa ordina di mettere in quarantena l'animale o la partita di animali nel centro di quarantena più vicino o di abbatterli e/o distruggerli.
Le spese relative alle misure previste al primo comma sono a carico dello speditore, del suo mandatario o della persona che ha a carico i prodotti o gli animali.
(...)
Possono essere applicate le misure di salvaguardia previste all'art. 10.
(...)».
9. L'art. 10 della direttiva concerne i provvedimenti da adottare nel caso di comparsa di malattie animali. Ai sensi dell'art. 10, n. 1, ogni Stato membro segnala immediatamente agli altri Stati membri e alla Commissione, oltre all'insorgere nel suo territorio delle malattie contemplate dalla direttiva 82/894/CEE, il manifestarsi di casi di zoonosi, malattie o fenomeni che possano comportare gravi rischi per gli animali o per la salute umana. In attesa delle misure che dovranno essere prese dalla Commissione, lo Stato membro destinatario può, per motivi gravi di salvaguardia della sanità pubblica o di salute animale, adottare provvedimenti cautelari che vanno comunicati senza indugio alla Commissione ed agli altri Stati membri. Ai sensi dell'art. 10, n. 4, alla Commissione è demandato di monitorare la situazione e di adottare ogni provvedimento stimato necessario.
La crisi BSE
10. Il 20 marzo 1996, in un contesto di alta incidenza della BSE, il governo britannico informava la Commissione di aver adottato determinati provvedimenti a seguito di nuove informazioni sulla comparsa di alcuni casi della sindrome di Creutzfeld-Jakob fra gli esseri umani, probabilmente legati alla BSE. Di conseguenza, altri Stati membri decidevano di vietare l'importazione di bovini vivi e di carni bovine dal Regno Unito. Nella decisione 96/239, la Commissione affermava che, anche se nel contesto di allora non era possibile pronunciarsi in maniera definitiva sul rischio di trasmissione della BSE all'uomo, l'esistenza di tale rischio non poteva essere esclusa. Dato che l'incertezza che ne derivava aveva suscitato grandi preoccupazioni nei consumatori, la Commissione decideva, quale misura di emergenza, di vietare in via transitoria la spedizione di bovini vivi o di carni bovine o di qualsiasi prodotto ottenuto da carni bovine dal territorio del Regno Unito verso il territorio degli altri Stati membri .
11. Circa tre settimane dopo, la Commissione adottava, sulla base dell'art. 23 del regolamento n. 805/68, il regolamento (CE) n. 717/96 . Il preambolo di tale regolamento si riferisce al divieto di esportare dal Regno Unito, sottolineando però che i vitelli nati là erano stati esportati verso altri Stati membri a fini di ingrasso prima dell'introduzione di tale divieto. L'eventualità che tali vitelli fossero immessi nella catena alimentare aveva suscitato la diffidenza dei consumatori nei confronti delle carni bovine, con conseguenti perturbazioni dei mercati in Belgio, in Francia e nei Paesi Bassi. Risultava pertanto necessario adottare misure eccezionali a sostegno del mercato delle carni bovine nei suddetti paesi, istituendo un programma, cofinanziato dalla Comunità, il quale autorizzasse detti Stati membri ad acquistare gli animali in questione allo scopo di abbatterli e successivamente distruggerli. Il prezzo pagato ai produttori era inteso a compensarli della mancata vendita dei vitelli in questione, e si stimava appropriato basarsi sul prezzo più recente delle carcasse di vitelli registrato sul marcato comunitario, pari a 2,8 ECU per chilogrammo di peso vivo.
12. In tal senso, l'art. 1, n. 1, del regolamento n. 717/96 autorizzava le autorità nazionali competenti ad acquistare qualsiasi animale della specie bovina di età pari o inferiore a 6 mesi al 20 marzo 1996 il quale si trovasse in tale data presso un'azienda situata nel loro territorio, e che venisse offerto da un produttore, il quale fosse in grado di dimostrare che l'animale stesso era nato nel Regno Unito. Ai sensi dell'art. 2, il prezzo da pagare era di 2,8 ECU/kg di peso vivo, cofinanziato dalla Comunità in ragione del 70%. L'art. 3 stabiliva che il Belgio, la Francia e i Paesi Bassi adottassero tutte le misure necessarie per garantire la debita attuazione del regolamento e la piena conformità alle sue disposizioni, e che essi informassero al più presto la Commissione delle misure adottate e delle loro eventuali modifiche.
13. In forza dell'art. 7, il regolamento n. 717/96 entrava in vigore il giorno della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, segnatamente il 20 aprile 1996, ma doveva essere applicato a decorrere dall'11 aprile 1996.
La legislazione olandese
14. Le autorità olandesi avevano comunque già adottato provvedimenti per affrontare le serie questioni sanitarie allora dibattute. Il 3 aprile 1996, in forza della legislazione olandese sull'allevamento ed il benessere e la salute degli animali, il Ministero dell'Agricoltura, dell'Ambiente e della Pesca, agendo di concerto con il Segretariato di Stato per la salute pubblica e lo sport, adottava un decreto in forza del quale i vitelli nati nel Regno Unito dovevano essere abbattuti .
15. Le note esplicative di tale decreto stabilivano quanto segue: «il provvedimento che obbliga all'abbattimento degli animali è basato sull'art. 8, n. 1, lett. a) della direttiva 90/425/CEE ai sensi del quale lo Stato membro deve far abbattere e/o distruggere animali se, in occasione di un controllo effettuato nel luogo di destinazione, viene constatato che gli animali provengono da una regione contaminata da una malattia epizootica».
16. Le norme che regolano il pagamento dell'indennizzo ai proprietari di vitelli abbattuti venivano adottate anch'esse il 3 aprile ed entravano in vigore il 9 aprile 1996. Ai sensi di tale normativa, nella versione originariamente adottata, l'importo dell'indennizzo doveva corrispondere al valore commerciale dei bovini determinato, sulla base di una stima peritale, prima che fossero portati via dall'azienda in cui venivano allevati. Veniva poi aggiunta una disposizione, con effetto a decorrere dal 17 aprile 1996, secondo cui «tale disposizione trova applicazione fino a che non venga determinato un indennizzo ai sensi della legislazione europea». Le norme venivano ulteriormente modificate il 26 aprile 1996 con l'effetto di fissare l'indennizzo a ECU 2,8 per chilogrammo di peso vivo, calcolato in base all'art. 2, n. 1, del regolamento n. 717/96. Tale modifica trovava applicazione retroattiva a partire dall'11 aprile 1996.
17. La normativa sull'indennizzo (sembra nella versione originariamente adottata) veniva notificata alla Commissione con lettera del 15 aprile 1996 dall'Ufficio della Rappresentanza permanente olandese. La lettera affermava che le norme erano per quanto possibile in linea con il programma delle disposizioni esistenti relative all'indennizzo nel caso di misure cautelari conseguenti all'insorgere di malattie animali.
La controversia nella causa principale
18. Il 19 aprile 1996, i vitelli di proprietà dell'azienda H. van den Bor BV (in prosieguo: la «Van den Bor») venivano valutati da un perito al prezzo di NLG 619 001.25, prima del loro acquisto per l'abbattimento, e alla Van der Bor veniva rilasciata una dichiarazione proveniente dal direttore del servizio ispettivo nazionale sull'allevamento e sulle carni con cui si confermava che tale stima coincideva con la somma che sarebbe stata versata a titolo di indennizzo. Sembra che i vitelli siano stati realmente acquistati dall'organismo nazionale d'intervento il 25 aprile 1996.
19. Il 4 giugno 1996, l'organismo di intervento inviava alla Van den Bor la conferma dell'acquisto, stabilendo che il prezzo che sarebbe stato pagato ammontava a NLG 5 99 (equivalenti a 2,8 ECU) per chilogrammo di peso vivo. Su tale base, veniva apparentemente liquidato un totale di NLG 609 266.10.
20. La Van den Bor si opponeva invano a tale nuova valutazione. La decisione di rigetto dell'opposizione affermava specificamente che, al momento in cui il direttore del servizio ispettivo aveva rilasciato la sua dichiarazione, il 19 aprile 1996, il meccanismo d'indennizzo era già stato modificato e che la modifica era stata debitamente pubblicizzata, essendo stata pubblicata, inter alia, sullo Staatscourant il 16 aprile 1996.
21. Mediante appello al College van Beroep voor het Bedrijfsleven, la Van den Bor lamentava essenzialmente che né il perito giurato né l'ufficiale del servizio ispettivo l'avevano avvisata circa le modifiche normative, e all'apparenza loro stessi erano rimasti all'oscuro delle modifiche per altre due settimane durante le quali era continuata la stima dei vitelli di origine britannica. In tali circostanze, la Van den Bor vantava un legittimo affidamento nel pagamento della somma stimata.
22. Il College ha ritenuto che, se si fosse applicata la sola legislazione nazionale, la Van den Bor avrebbe potuto vantare tale affidamento legittimo. Non sarebbe invece così nel caso in cui l'organismo d'intervento fosse obbligato a valutare l'indennizzo secondo il diritto comunitario, come è invero accaduto. In tale prospettiva, sono sorte numerose questioni relative in particolare alla competenza delle autorità olandesi ad adottare regole proprie in attesa dell'adozione di una normativa comunitaria. Il giudice nazionale ha pertanto sospeso il procedimento, chiedendo alla Corte di giustizia di pronunciarsi in via pregiudiziale sulle seguenti questioni:
«1) Se il Ministro dell'Agricoltura, dell'Ambiente e della Pesca fosse legittimato ad adottare, in attesa dell'adozione della normativa comunitaria in materia, una normativa nazionale che rendesse possibile pagare indennizzi per i danni subiti da un interessato come conseguenza dell'abbattimento di vitelli di origine britannica, come è avvenuto per le decisioni del menzionato Ministro del 3 aprile 1996.
2) In caso di soluzione negativa alla prima questione, se il diritto comunitario osti al rispetto dell'affidamento, suscitato da una decisione basata sulla normativa nazionale summenzionata, sul fatto che sarà pagato un determinato indennizzo affidamento che dovrebbe essere considerato giustificato qualora si applicasse esclusivamente il diritto nazionale.
3) In caso di soluzione affermativa alla questione sub 1), se il diritto comunitario, ed in particolare il regolamento n. 717/96, ostino a che l'indennizzo dell'appellante venga determinato in conformità alla normativa nazionale summenzionata».
23. Sia il governo olandese che la Commissione hanno presentato osservazioni scritte, ed entrambi hanno presentato osservazioni orali all'udienza. La Van den Bor non ha presentato osservazioni alla Corte.
Analisi
La prima questione: competenza ad adottare norme nazionali
24. Come ho sottolineato al paragrafo 19 delle mie conclusioni nella causa Denkavit, dalla giurisprudenza costante della Corte risulta chiaramente che, nel caso di un'organizzazione comune di mercato, la competenza degli Stati membri a legiferare unilateralmente nel settore interessato è limitata alle fattispecie non disciplinate a livello comunitario nonché ai casi in cui una competenza specifica sia riconosciuta dal diritto comunitario . Tuttavia essi devono adottare ogni provvedimento necessario per garantire l'attuazione delle norme comunitarie . In ogni caso, essi sono tenuti ad astenersi da qualsiasi provvedimento che possa compromettere, derogare o pregiudicare l'efficacia dell'organizzazione comune .
25. Per le ragioni esposte ai paragrafi 23-32 di tali conclusioni, ritengo che l'art. 8, n. 1, lett. a) della direttiva 90/425 fornisca in via di principio alle autorità olandesi una base giudica di diritto comunitario sufficiente per imporre l'abbattimento e la distruzione di vitelli provenienti da una regione contaminata dalla BSE, è stato espressamente su tale base che è stata adottata la normativa olandese sull'abbattimento. Inoltre, prima dell'adozione di provvedimenti da parte della Commissione (nella forma del regolamento n. 717/96), l'art. 10, n. 1 della stessa direttiva consentiva agli Stati membri di adottare provvedimenti cautelari.
26. Tuttavia, la presente causa non riguarda le disposizioni che obbligavano all'abbattimento, bensì quelle, adottate lo stesso giorno, che prevedevano l'indennizzo da versare ai proprietari. Potevano queste ultime venire adottate sulla stessa o su altra base giuridica?
Protezione della salute
27. Il governo olandese ha sostenuto essenzialmente, ed in particolare in udienza, che il sistema di indennizzo era inscindibilmente connesso allo scopo di proteggere la salute pubblica perseguito mediante l'abbattimento obbligatorio. Ordinare l'abbattimento su scala così ampia senza indennizzare i proprietari avrebbe comportato il serio di rischio di vedere occultata l'origine dei vitelli, cosicché le loro carni avrebbe trovato la via dei mercati, in aperto contrasto con lo scopo perseguito.
28. La Commissione non nega tale rischio ma ritiene però che lo scopo di versare l'indennizzo fosse duplice. Oltre alla protezione della salute pubblica, si perseguiva l'obiettivo di regolare il mercato, nel senso che era necessario stabilizzare il mercato rassicurando i consumatori sul fatto che la carne che acquistavano non fosse contaminata. Quest'ultimo obiettivo risultava più importante ed è determinante nel decidere come interpretare l'indennizzo.
29. Non posso concordare con la Commissione sul fatto che l'aspetto della regolamentazione del mercato debba prevalere sulla protezione della salute, in modo da escludere che il potere di introdurre l'indennizzo possa derivare dalla direttiva 90/425. Se era giustificato proteggere la salute pubblica assicurandosi che nessuna carne proveniente da vitelli probabilmente sospetti entrasse nella catena alimentare e se la promessa dell'indennizzo era necessaria per evitare il rischio di inottemperanza degli ordini d'abbattimento, allora il fatto che tali misure abbiano anche contribuito alla stabilizzazione di un mercato gravamente perturbato non può annullare il potere conferito dagli artt. 8, n. 1, e/o 10, n. 1 della direttiva 90/425, sempre che il fine di proteggere la salute pubblica non fosse meramente ancillare o incidentale rispetto al perseguimento di un diverso scopo. Nel caso di specie, le note esplicative alla decisione con cui si è introdotto il sistema d'indennizzo si riferiscono esclusivamente a considerazioni di ordine sanitario ed alla direttiva 90/425.
30. Ritengo che, dato l'insieme delle circostanze eccezionali al tempo esistenti, il governo olandese fosse giustificato nel tentativo di eliminare completamente dalla catena alimentare, per ragioni di salute pubblica, tutte le carni di vitelli nati nel Regno Unito. Si ricorderà come vi fosse grande incertezza allora sulle modalità di trasmissione della BSE fra i bovini e sulla durata del periodo di incubazione, unita alla preoccupazione seria relativa al rischio emergente che potesse essere trasmessa agli esseri umani nella forma di malattia fatale, incurabile e particolarmente dolorosa.
31. Per giunta, la situazione era considerata, anche a livello comunitario, come una questione di protezione della salute e non come un intervento di mercato. Alla sessione straordinaria svoltasi dal 1° al 3 aprile 1996, il Consiglio sottolineava la sua «determinazione ad attuare tutte le misure necessarie per la salvaguardia della sanità. L'obiettivo principale è di perseguire un alto livello di protezione fondato sulle migliori prove scientifiche disponibili» . E, come la Corte affermò nel luglio di quell'anno, nella decisione 96/239 la Commissione «ha fatto anzitutto attenzione alla tutela della sanità nel contesto del mercato interno, comportamento peraltro impostole dalle direttive 90/425 e 89/662».
32. Ritengo inoltre che, in tale contesto, il pagamento di un indennizzo ai proprietari fosse giustificato. Per quanto possa essere convinto della necessità di salvaguardare la salute pubblica, nessun allevatore può vedere di buon occhio la distruzione del suo allevamento, che comporterebbe gravi perdite finanziarie, ed eventualmente anche il fallimento, se non viene indennizzato. Tuttavia, egli potrebbe non avere un diritto automatico all'indennizzo. Il governo olandese ha sottolineato nelle sue osservazioni nelle cause Denkavit e Booker Aquaculture che, in generale, ogni individuo deve sopportare il danno personalmente sofferto e che le perdite dovute a malattie o a circostanze in cui si sospettano malattie rappresentano in linea di principio i normali rischi dell'allevatore . In tali circostanze, è facile pensare che alcuni allevatori possano essere tentati di aggirare l'ordine di abbattimento camuffando l'origine dei loro vitelli, con il risultato che la carne di tali vitelli entrerebbe senza traccia nella catena alimentare. Fino al momento dell'introduzione dell'indennizzo comunitario, la garanzia di un indennizzo nazionale appare un mezzo estremamente appropriato per evitare tale rischio.
33. Vale la pena notare che l'art. 8, n. 1, lett. a) della direttiva 90/425 stabilisce che le spese (in francese, «frais») relative alle misure sono a carico della persona che ha a carico gli animali, ma non ritengo che il termine si riferisca al danno sofferto come risultato della loro perdita: un indennizzo per detta perdita è figura comune, in tali circostanze, sia alle misure nazionali che a quelle comunitarie (incluso il regolamento n. 717/96). Il termine «spese» a mio avviso si riferisce piuttosto a quegli aspetti come le spese sostenute per trasportare gli animali allo stabilimento per l'abbattimento designato.
34. Occorre ricordare in tale contesto che il governo olandese non ha cercato di applicare il suo sistema d'indennizzo in via preferenziale rispetto al sistema comunitario di cui al regolamento n. 717/96. Quando divenne noto che un regolamento comunitario sarebbe stato adottato, le norme vennero modificate per permettere la futura modifica e, una volta adottato il regolamento, questo venne integralmente applicato. Risulta inoltre dagli atti e da quanto affermato dal governo olandese all'udienza che non venne versato alcun indennizzo sulla base dell'originario sistema nazionale, se non in conformità con il regolamento n. 717/96.
35. Ritengo perciò che il governo olandese, per ragioni di salute pubblica, fosse autorizzato dalla direttiva 90/425 a stabilire indennizzi a favore dei proprietari dei vitelli abbattuti, in attesa dell'adozione di un sistema comunitario d'indennizzo. Tale affermazione non è contraddetta dal fatto che l'indennizzo abbia contribuito anche ad altri obiettivi, quali la stabilizzazione o il sostegno del mercato.
36. Tuttavia, se la Corte non dovesse condividere questa opinione, l'indennizzo dovrebbe essere analizzato alla luce della normativa sull'intervento sul mercato e sugli aiuti statali.
Intervento sul mercato e aiuti concessi dagli Stati
37. Nell'ipotesi in cui il sistema d'indennizzo debba essere interpretato alla luce delle norme che regolano l'organizzazione comune del mercato nel settore delle carni bovine e degli aiuti statali, non si può a mio avviso ritenere che il governo olandese fosse autorizzato ad adottare un sistema proprio.
38. Tale sistema appartiene chiaramente alla competenza della Commissione e non a quella degli Stati membri ai sensi dell'art. 23 del regolamento n. 805/68. Inoltre, dato che detto sistema comportava pagamenti da parte di uno Stato membro tesi a favorire una categoria di produttori coinvolti nel commercio con altri Stati membri, esso rientrava nella definizione di cui all'art. 92, n. 1, del Trattato CE ed era quindi riconducibile anche all'art. 24 del regolamento n. 805/68.
39. Il sistema poteva comunque essere considerato come un aiuto per ovviare ai danni causati da calamità naturali o altri eventi eccezionali e pertanto compatibile con il mercato comune in forza dell'art. 92, n. 2, lett. b), del Trattato CE . In tal caso, tuttavia, l'art. 93, n. 3, richiede che gli Stati membri informino preventivamente la Commissione dei loro progetti di concedere aiuti e che si astengano dal dare esecuzione all'aiuto finché la Commissione (o, se del caso, il Consiglio) abbia adottato la propria decisione.
40. La Commissione afferma che il sistema d'indennizzo non è stato ritualmente notificato, ma nei suoi motivi non ha debitamente sostenuto tale affermazione. Il governo olandese ha prodotto una lettera datata 15 aprile 1996 inviata dall'ufficio della sua rappresentanza permanente al direttore generale per l'agricoltura della Commissione, con cui informava quest'ultimo del sistema d'indennizzo, di cui a quanto pare veniva allegata una copia. Pare che la lettera non fosse in alcuna dei formati approvati dalla Commissione, previsti dall'allegato II alla sua lettera agli Stati membri del 2 agosto 1995 . Vi si omettevano molte delle informazioni da fornire in conformità a tale allegato e la suddetta lettera non era stata spedita al segretariato generale della Commissione come ivi richiesto. Tuttavia, tali requisiti non sono contenuti in alcun documento legalmente vincolante, e la Corte ha stabilito che, al fine di valutare la completezza di una comunicazione, si deve valutare se la stessa contiene quelle informazioni che permettono alla Commissione di formarsi un'opinione prima facie circa la compatibilità dell'aiuto con il Trattato . Nelle circostanze di specie, la Corte non ha prove sufficienti per affermare che il sistema olandese in questione non era stato debitamente comunicato alla Commissione ai sensi dell'art. 93, n. 3 del Trattato CE.
41. Tuttavia, è pacifico che non è mai intervenuta alcuna decisione di approvazione del sistema d'indennizzo, e che in nessun caso il governo olandese cercò di applicarlo fino a quando non venne adeguato alle disposizioni del regolamento n. 717/96, ottemperando cioè al regolamento n. 805/68 ed ovviando ad ogni futura necessità di comunicazione o approvazione.
La seconda e la terza questione: il legittimo affidamento
42. Innanzi tutto, non spetta alla Corte interpretare il diritto olandese sulla protezione del legittimo affidamento. In ogni caso, mi azzardo a suggerire è ben generosa una norma in forza della quale un soggetto può legittimamente attendersi che l'esatta somma indicata come a lui spettante in un documento emanato dall'amministrazione venga effettivamente versata qualora i) le disposizioni che regolano la determinazione di tale somma siano state precedentemente modificate, con la dovuta pubblicità, nel senso che la somma finale verrà probabilmente valutata su di una base diversa e ii) l'interessato non abbia intrapreso iniziative o adottato decisioni a suo svantaggio connesse al documento di cui trattasi ma iii) si sia semplicemente conformato a una prescrizione cui non avrebbe potuto legittimamente sottrarsi, a prescindere dall'importo menzionato.
43. Si può inoltre rilevare che, con riferimento al legittimo affidamento nel diritto comunitario, la maggior parte delle sentenze della Corte se non tutte aventi ad oggetto pagamenti da parte delle autorità nazionali riguarda situazioni in cui un aiuto era stato illegittimamente erogato e doveva essere recuperato. La presente situazione è diversa, in quanto la Van de Bor si richiama a quella che è una mera aspettativa di ricevere un determinato importo.
44. Nell'ambito del recupero di un aiuto versato illegittimamente, la Corte ha affermato che «non contrasti con l'ordinamento giuridico comunitario una legislazione nazionale che garantisce la tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto in materia di ripetizione», ma che «tenuto conto del carattere imperativo della vigilanza sugli aiuti statali operata dalla Commissione ai sensi dell'art. 93 del Trattato, le imprese beneficiarie di un aiuto possono fare legittimo affidamento, in linea di principio, sulla regolarità dell'aiuto solamente qualora quest'ultimo sia stato concesso nel rispetto della procedura prevista dal menzionato articolo. Un operatore economico diligente, infatti, deve normalmente essere in grado di accertarsi che tale procedura sia stata rispettata» .
45. Alla luce di questa giurisprudenza, risulta evidente che, se si ritiene che il sistema d'indennizzo costituisca un aiuto statale non debitamente comunicato alla Commissione, allora la Van den Bor non poteva fare alcun affidamento sul fatto che sarebbe stato versato.
46. Se, tuttavia, esso viene considerato come un aiuto debitamente comunicato o (come suggerisco) come parte legittima di un provvedimento per la tutela della salute autorizzato dalla direttiva 90/425, allora il fulcro della questione risiede nell'effetto retroattivo del regolamento n. 717/96.
47. Dal momento in cui il regolamento è divenuto applicabile, agli Stati membri era in linea di principio precluso applicare qualsivoglia provvedimento nazionale (comunque definito) che potesse derogarvi. Si rammenti che il regolamento n. 717/96 è stato adottato il 19 aprile 1996, è entrato in vigore il 20 aprile ed era applicabile dall'11 aprile. La stima veniva rilasciata alla Van den Bor il 19 aprile, cioè dopo la data in cui il regolamento doveva trovare applicazione, ma prima che lo stesso venisse pubblicato e entrasse in vigore.
48. La Corte ha constantemente affermato che, benchè in linea di massima il principio della certezza delle situazioni giuridiche osti a che l'efficacia nel tempo del diritto comunitario decorra da una data anteriore alla sua pubblicazione, una deroga è possibile, in via eccezionale, qualora i) lo esiga lo scopo da raggiungere e ii) purchè il legittimo affidamento degli interessati sia debitamente rispettato .
49. Nella causa di specie, la prima di queste due condizioni sembra soddisfatta. Lo scopo principale del regolamento, come risulta chiaramente dal suo testo e dal suo preambolo, era quello di sostenere il mercato in tre Stati membri, in particolare garantendo che tali Stati membri non sopportassero per intero l'onere di indennizzare i produttori colpiti dalla necessaria misura dell'abbattimento ma che la Comunità potesse contribuire alla spesa totale in ragione del 70%, come già era accaduto in passato in casi simili. Considerato che quanto meno il governo olandese aveva già avviato un programma di abbattimento, l'effetto retroattivo era necessario per autorizzare il contributo comunitario.
50. Ritengo che anche la seconda condizione sia soddisfatta. L'affidamento che i produttori olandesi potevano nutrire il 19 aprile 1996 era che essi sarebbero stati interamente indennizzati per i vitelli abbattuti ma che la somma da versare sarebbe stata presumibilmente calcolata sulla scorta del provvedimento comunitario che stava per essere adottato. I provvedimenti originari olandesi prevedevano il pieno indennizzo sulla base del valore commerciale dei vitelli valutato prima del loro trasporto dall'azienda, mentre il regolamento n. 717/96 stabiliva il pieno indennizzo sulla base dell'ultimo prezzo delle carcasse di vitelli osservato nel mercato comunitario, in termini di chilogrammi di peso vivo. Ovviamente, le somme così determinate erano likely verosimilmente in entrambi i casi molto simili ed è degno di nota il fatto che, per la Van den Bor, la differenza sembra sia stata lieve. In molti casi, le norme comunitarie hanno semplicemente consentito un calcolo più preciso della somma stimata dal perito; in altri casi, la fissazione di un prezzo per chilogrammo di peso vivo può aver sortito effetti più favorevoli per il produttore rispetto alla valutazione di un perito, dato che ai sensi del sistema olandese quest'ultima valutazione poteva essere ridotta qualora le condizioni generali dell'animale lo consigliassero. In tali circostanze, ritengo che il legittimo affidamento dei produttori olandesi di vitelli sia stato rispettato e che debba considerarsi giustificato l'effetto retroattivo del regolamento n. 717/96.
51. Stando così le cose, le autorità olandesi avevano l'obbligo, nell'applicare il loro sistema d'indennizzo, di adeguarsi dall'11 aprile 1996 alle disposizioni di tale regolamento.
Conclusione
52. Alla luce di quanto sopra considerato, ritengo che la Corte dovrebbe risolvere le questioni sollevate dal College voor Bereop van het Bedrifjfsleven come segue:
Il Ministero olandese dell'Agricoltura, dell'Ambiente e della Pesca era autorizzato, ai sensi dell'art. 8, n. 1, lett. a) e/o dell'art. 10, n. 1, della direttiva del Consiglio 90/425/CEE, ad adottare il 3 aprile 1996 provvedimenti nazionali che prevedessero un indennizzo da versare per compensare le perdite sofferte a causa dell'abbattimento dei vitelli di origine britannica per ragioni di salute pubblica. Tuttavia, dal momento in cui il regolamento (CEE) della Commissione n. 717/96 è divenuto applicabile, l'11 aprile 1996, era precluso alle autorità olandesi applicare tali disposizioni in modo difforme da tale regolamento.