62024CJ0431_RES
Predmet C-431/24 [Multan] (
i
)
W
protiv
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond, Nizozemska)
Presuda Suda (peto vijeće) od 29. siječnja 2026.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Politika azila – Direktiva 2013/32/EU – Zajednički postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Članak 23. stavak 1. – Pristup podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu informacijama iz predmeta – Članak 46. – Pravo na djelotvoran pravni lijek – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 4., članak 18. i članak 19. stavak 2. – Načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja – Članak 47. drugi stavak – Pravo na pošteno suđenje – Istraga u zemlji podrijetla podnositelja zahtjeva – Odbijanje zahtjeva za međunarodnu zaštitu i donošenje odluke o vraćanju – Pristup prvostupanjskog suda i podnositelja zahtjeva informacijama o načinu na koji je istraga provedena u zemlji podrijetla podnositelja zahtjeva – Opseg pravâ obrane i prava na djelotvoran pravni lijek – Odnos s načelom zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja”
Granične kontrole, azil i useljavanje – Politika azila – Postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Direktiva 2013/32 – Pravno sredstvo protiv odluke o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Pravo na djelotvoran pravni lijek – Prava obrane – Pravo na pristup predmetu – Informacije iz predmeta podnositelja zahtjeva – Pojam – Informacije o istrazi koju su provela tijela države članice domaćina u zemlji podrijetla podnositelja zahtjeva – Uključenost – Doseg – Sudska ocjena poštovanja načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; Direktiva 2013/32 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 23. st. 1., čl. 30. i čl. 46.)
(t. 31.-46. i izreka)
Granične kontrole, azil i useljavanje – Politika azila – Postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite – Direktiva 2013/32 – Pravno sredstvo protiv odluke o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Pravo na djelotvoran pravni lijek – Prava obrane – Pravo na pristup predmetu – Iznimka – Legitimni ciljevi koji opravdavaju neotkrivanje određenih informacija podnositelju zahtjeva – Obveza država članica da uspostave postupke kojima se jamči poštovanje prava obrane – Mogućnost odobravanja pristupa tim informacijama pravnom savjetniku podnositelja zahtjeva ili drugom savjetniku koji je prošao sigurnosnu provjeru
(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; Direktiva 2013/32 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 23. st. 1. drugi podst.)
(t. 49.-54.)
Kratak prikaz
Nakon što mu je rechtbank Den Haag (Sud u Haagu, Nizozemska) uputio zahtjev za prethodnu odluku, Sud daje pojašnjenja o informacijama koje treba staviti na raspolaganje podnositelju zahtjeva za međunarodnu zaštitu i koje mora uzeti u obzir sud kojem je taj podnositelj zahtjeva podnio pravno sredstvo protiv odluke o odbijanju njegova zahtjeva kao i protiv odluke o vraćanju koja je donesena protiv njega.
Tužitelj iz glavnog postupka, kršćanin podrijetlom iz Pakistana, podnio je 2014. zahtjev za međunarodnu zaštitu u Nizozemskoj, koji je odbijen.
Nakon što je protiv njega u njegovoj zemlji podrijetla izdana fetva, on je 2018. podnio novi zahtjev za međunarodnu zaštitu. Minister van Buitenlandse Zaken (ministar vanjskih poslova, Nizozemska) proveo je zatim istragu u Pakistanu kako bi utvrdio je li tužitelju iz glavnog postupka bila potrebna međunarodna zaštita. Rezultati te istrage bili su navedeni u pojedinačnom službenom izvješću koje je bilo podneseno Staatssecretarisu van Justitie en Veiligheid (državni tajnik za pravosuđe i sigurnost, Nizozemska) (u daljnjem tekstu: državni tajnik). To pojedinačno službeno izvješće, kao i redigirana verzija dokumenata koji ga potkrepljuju, među kojima je i izvješće o istrazi (u daljnjem tekstu: popratni dokumenti), zatim su proslijeđeni tužitelju iz glavnog postupka.
Državni tajnik odbio je 2022. zahtjev za međunarodnu zaštitu tužitelja iz glavnog postupka te je protiv njega donio odluku o vraćanju.
U prilog svojoj tužbi protiv tih odluka pred Sudom u Haagu tužitelj je, među ostalim, tvrdio da je državni tajnik povrijedio načelo prava Unije o poštovanju pravâ obrane time što mu nije dao potpun pristup popratnim dokumentima.
Ministar vanjskih poslova dostavio je Sudu u Haagu neredigirane popratne dokumente te je podnio zahtjev na temelju nacionalnog propisa (
1
) kojim je zatražio da samo sud koji je uputio zahtjev ima pristup određenim dijelovima tih dokumenata, što je bilo prihvaćeno. Međutim, tužitelj iz glavnog postupka uskratio je zatim svoj pristanak da sud koji je uputio zahtjev uzme u obzir neredigirane popratne dokumente u okviru odlučivanja o odluci o odbijanju njegova zahtjeva za međunarodnu zaštitu jer je navedeni tužitelj smatrao da je navedeni nacionalni propis protivan pravu Unije.
Dvojeći o usklađenosti takvog propisa, kojim se ograničava pristup popratnim dokumentima, s Direktivom 2013/32 (
2
), Sud u Haagu odlučio je uputiti Sudu zahtjev za prethodnu odluku. Nacionalni sud postavlja pitanje jesu li informacije o načinu na koji je provedena istraga u okviru zahtjeva za međunarodnu zaštitu obuhvaćene pojmom „informacij[e] iz predmeta podnositelja zahtjeva na temelju [kojeg] se donosi ili će se donijeti odluka” u smislu članka 23. stavka 1. Direktive 2013/32 (
3
), tako da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu i nadležni sud moraju moći pristupiti tim informacijama na način predviđen u članku 23. stavku 1. drugom podstavku točkama (a) i (b) te direktive.
Ocjena Suda
Sud najprije ističe da je glavni cilj Direktive 2013/32 razvoj standarda za postupke priznavanja i ukidanja međunarodne zaštite uz poštovanje, među ostalim, načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja, koje je zajamčeno kao temeljno pravo člankom 18. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), u vezi s člankom 33. Ženevske konvencije o statusu izbjeglica (
4
), kao i člankom 19. stavkom 2. Povelje.
Kao što je to potvrđeno člankom 30. Direktive 2013/32 (
5
), opasnost od povrede tog načela ipak može proizlaziti iz načina na koji nacionalno tijelo provodi istragu u zemlji podrijetla podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
Doista, podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu mora biti u mogućnosti da isticanjem relevantnih elemenata koji se odnose na način na koji je istraga vođena u njegovoj zemlji podrijetla ostvari svoje pravo na zaštitu od toga da države članice otkriju informacije o njegovu zahtjevu pretpostavljenim izvršiteljima progona ili ozbiljne nepravde. Isto tako, nacionalni sud koji odlučuje o pravnom lijeku protiv odluke o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu mora moći nadzirati poštuju li države članice svoje obveze na temelju članka 30. točke (a) Direktive 2013/32.
Stoga su informacije o načinu na koji su tijela države članice domaćina provela istragu u zemlji podrijetla tog državljanina kako bi provjerila osnovanost njegova zahtjeva, kao što su popratni dokumenti, među kojima je i predmetno izvješće o istrazi iz glavnog postupka, obuhvaćene pojmom „informacij[e] iz predmeta podnositelja zahtjeva na temelju [kojeg] se donosi ili će se donijeti odluka” u smislu članka 23. stavka 1. Direktive 2013/32, u slučaju kada mogu biti relevantne za procjenu tog suda u pogledu poštovanja načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja.
Sud dodaje da u ovom slučaju okolnost da tijelo odgovorno za odlučivanje, zaduženo za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, nije imalo cjelovit i izravan pristup popratnim dokumentima ne utječe na relevantnost tih informacija kako bi se osigurala djelotvornost pravnog lijeka koji je podnesen protiv odluke o odbijanju tog zahtjeva ni kako bi sud koji je uputio zahtjev mogao procijeniti poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja.
To je tumačenje potkrijepljeno, s jedne strane, člankom 46. stavkom 3. Direktive 2013/32, kojim se pojašnjava da sud pred kojim se osporava odluka o zahtjevu za međunarodnu zaštitu cjelovito i ex nunc razmatra i činjenice i pravna pitanja. Doista, prema ustaljenoj sudskoj praksi, prilog „cjelovito” potvrđuje da sud mora ispitati, među ostalim, elemente koje je tijelo odgovorno za odlučivanje uzelo ili moralo uzeti u obzir.
S druge strane, nužna posljedica djelotvornog ostvarivanja pravâ obrane, zajamčeno člankom 47. drugim stavkom Povelje, jest pravo na pristup spisu. Doista, Sud je presudio da osoba na koju se odnosi akt koji na nju negativno utječe ima pravo razmotriti sve dokumente koji se nalaze u istražnom spisu koji mogu biti relevantni za njezinu obranu i da ne može biti na samom tijelu koje je donijelo taj akt da odredi dokumente koji su korisni u tu svrhu (
6
).
Iz toga slijedi da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu i nadležni sud moraju moći pristupiti tim informacijama na načine predviđene člankom 23. stavkom 1. drugim podstavkom točkama (a) i (b) Direktive 2013/32. Iz teksta tog članka proizlazi da sud mora imati pristup svim informacijama koje mogu biti relevantne za njegovu odluku, dok se otkrivanje nekih od tih informacija može ograničiti u slučaju podnositelja zahtjeva.
Naime, države članice mogu predvidjeti iznimku od prava podnositelja zahtjeva na pristup svojem predmetu ako bi otkrivanje informacija ili njihovih izvora ugrozilo, među ostalim, nacionalnu sigurnost ili sigurnost izvora. Ako jedan ili više legitimnih ciljeva opravdavaju neotkrivanje informacija podnositelju zahtjeva, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, države članice pristup tim informacijama ili izvorima daju sudovima kojima je podnesen takav pravni lijek i jamče poštovanje pravâ obrane dotične osobe.
Budući da se Direktivom 2013/32 ne propisuje način na koji države članice moraju to osigurati, na njima je da predvide konkretna postupovna pravila koja su potrebna u tu svrhu, ali pod uvjetom da osiguraju, među ostalim, poštovanje prava na djelotvoran pravni lijek iz članka 47. Povelje. U skladu s člankom 23. stavkom 1. Direktive 2013/32, države članice mogu, među ostalim, odobriti pristup relevantnim informacijama pravnom savjetniku podnositelja zahtjeva ili drugom njegovu savjetniku koji je obavio sigurnosnu provjeru.
(
i
)	Naziv ovog predmeta je izmišljen. On ne odgovara stvarnom imenu nijedne stranke u postupku.
(
1
)	Člankom 8:29 stavkom 1. Algemene wet bestuursrechta (Zakonik o upravnom pravu, Nizozemska), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku, predviđa se da „[s]tranke koje su obvezne dostaviti informacije ili podnijeti dokazne elemente mogu, ako za to imaju ozbiljne razloge, odbiti dostaviti informacije ili podnijeti dokumente odnosno mogu upravnom sudu navesti da samo on može ostvariti uvid u te informacije ili dokumente. [...]”.
(
2
)	Direktiva 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249. i ispravci SL 2020., L 76, str. 38., SL 2020., L 415, str. 90. i SL 2023./90200, L)
(
3
)	Članak 23. stavak 1. Direktive 2013/32 glasi: „Države članice osiguravaju da pravni ili drugi savjetnik kojeg kao takvog priznaje ili dopušta nacionalno zakonodavstvo, koji pomaže ili zastupa podnositelja zahtjeva prema uvjetima iz nacionalnog prava, ima pristup informacijama iz predmeta podnositelja zahtjeva na temelju [kojeg] se donosi ili će se donijeti odluka. Države članice mogu predvidjeti iznimke ako bi otkrivanje informacija ili izvora moglo ugroziti nacionalnu sigurnost, sigurnost organizacija ili osobe/osoba koje dostavljaju informacije ili sigurnosti osobe/osoba na koje se informacije odnose, ili kad bi bili ugroženi interesi istrage u vezi s razmatranjem zahtjeva za međunarodnu zaštitu od strane nadležnih tijela država članica ili bi to oslabilo međunarodne odnose država članica. U tim slučajevima države članice: (a) omogućuju pristup takvim informacijama ili izvorima koji su na raspolaganju tijelima iz poglavlja V.; i (b) u nacionalnom pravu utvrđuju postupke kojima se osigurava poštivanje prava podnositelja zahtjeva na obranu. U pogledu točke (b) države članice posebno mogu omogućiti pristup do takvih informacija ili izvora pravnom ili drugom savjetniku koji je obavio sigurnosnu provjeru ako su informacije [relevantne] za razmatranje zahtjeva ili za donošenje odluke o oduzimanju međunarodne zaštite.”
(
4
)	Ženevska konvencija o statusu izbjeglica od 28. srpnja 1951., Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545 (1954.), kako je izmijenjena Njujorškim protokolom od 31. siječnja 1967.
(
5
)	Člankom 30. Direktive 2013/32 propisuje se u točki (b) da u okviru prikupljanja informacija države članice ne smiju „dobivati informacije od pretpostavljenih izvršitelja progona ili [ozbiljne nepravde] na način koji bi utjecao tako da bi ti izvršitelji mogli biti izravno obaviješteni o činjenici da je zahtjev podnesen od strane konkretnog podnositelja te bi to ugrozilo fizički integritet podnositelja zahtjeva ili osoba koje uzdržava ili njegovu ili njezinu slobodu i sigurnosti ili sigurnost članova njegove ili njezine obitelji koji još žive u zemlji [podrijetla]”. U istom smislu, u točki (a) te odredbe navodi se da u svrhu prikupljanja informacija koje se odnose na pojedinačne slučajeve, države članice ne smiju „otkrivati informacije u vezi s pojedinačnim zahtjevima za međunarodnu zaštitu ili činjenice da je provedena primjena na pretpostavljene izvršitelje progona ili [ozbiljne nepravde]”.
(
6
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 1. prosinca 2022., Bundesrepublik Deutschland (Pristup spisu u području azila) (C-564/21, EU:C:2022:951, t. 38. i 39.).