61989J0005
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-5/89 (
*1
)
I — Factos e tramitação processual
1.
Por ocasião da compra da empresa BUG-Alutechnik GmbH pela Kaiser Aluminium Inc., o Estado federado de Baden-- Württemberg concedeu um auxílio de dois milhões de DM à firma BUG-Alutechnik, com a condição de o Estado federado ficar desta forma liberado da sua anterior obrigação de garanda do montante de sete milhões de DM e de a subvenção servir exclusivamente para aumentar os capitais próprios.
O auxilio tinha por objectivo tornar a aquisição da BUG-Álutechnik interessante para a Kaiser Aluminium, que poderia assim iniciar um processo de reestruturação da empresa adquirida.
A Comissão, baseando-se em artigos da imprensa, dirigiu, em 21 de Maio de 1985, uma carta ao Governo federal pedindo-lhe esclarecimentos acerca deste auxílio.
O Governo federal confirmou, por nota verbal de 24 de Junho de 1985, a concessão desse auxílio e, na sequência de um pedido da Comissão, completou esses esclarecimentos por duas outras notas verbais de 8 de Agosto e 2 de Outubro de 1985.
A Comissão decidiu, em 29 de Janeiro de 1986, iniciar o procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado CEE. No âmbito deste procedimento, o Governo federal alemão apresentou observações sobre o auxílio em questão.
Por carta de 22 de Dezembro de 1987, a Comissão notificou à República Federal da Alemanha a sua decisão de 17 de Novembro de 1987 (JO L 79 de 24.3.1988), cujo artigo 1.° dispõe que o auxílio em questão:
«é ilegal, uma vez que foi concedido em violação ao disposto no n.° 3 do artigo 93.° do Tratado CEE. Além disso, é incompatível com o mercado comum na acepção do artigo 92.° do Tratado».
Por nota verbal de 19 de Abril de 1988, o Governo alemão transmitiu à Comissão uma comunicação datada de 13 de Abril, na qual exprimia diversas críticas respeitantes a algumas declarações e apreciações sobre as quais a decisão se baseava. Punha em relevo designadamente que, dado que a subvenção não teria sido concedida se a garantia não tivesse sido retirada, o montante desta garantia equivalente a uma subvenção deveria ser deduzido do montante do auxílio equivalente a uma subvenção para determinar o valor do auxílio. Resultava daí que o valor do projecto de auxílio equivalente a subvenção seria negativo e, por consequência, não se justificaria uma recuperação nem por razões de fundo nem financeiramente. O Governo alemão explicava além disso que, mesmo que se considerasse a concessão da subvenção isoladamente, não estaria em condições de recuperar o auxílio por razões ligadas à protecção da confiança legítima em conformidade com as disposições da legislação alemã que regem os fundamentos e o exercício do direito de recuperação.
Por carta de 1 de Julho de 1988, a Comissão, não tendo considerado pertinentes estes argumentos, convidou a República Federal da Alemanha a cumprir a decisão.
Por nota verbal de 9 de Dezembro de 1988, o Governo alemão transmitiu à Comissão uma comunicação datada de 2 de Dezembro, propondo que se aguardasse o acórdão no processo Alean (94/87, acórdão de 2 de Fevereiro de 1989, Colect., p. 175), juridicamente semelhante.
Por carta de 23 de Dezembro de 1988, a Comissão comunicou ao Governo alemão que entendia não ser adequado esperar mais e intentou a presente acção nos termos do artigo 93.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Tratado CEE.
2.
O recurso foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Janeiro de 1989.
Com base no relatório preliminar do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
II — Conclusões das partes
3.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
declarar que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE, nomeadamente dos seus artigos 93.°, n.° 2, primeiro parágrafo, e 189.°, quarto parágrafo, por não ter dado cumprimento à Decisão 88/174/CEE da Comissão, de 17 de Novembro de 1987, relativa ao auxílio que o Estado federado de Baden-Württemberg da República Federal da Alemanha concedeu à BŲG-Alutechnik GmbH, empresa fabricante de produtos de alumínio semiacabados e acabados;
—
condenar a República Federal da Alemanha nas despesas.
4.
A República Federal da Alemanha conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
julgar a acção improcedente;
—
condenar a Comissão nas despesas.
III — Fundamentos e argumentos das partes
5.
A Comissão põe em relevo o caracter obrigatório e definitivo (porque não impugnado no prazo legal) da decisão não cumprida.
O Governo da República Federal da Alemanha invoca a impossibilidade absoluta de cumprimento da decisão por razões ligadas ao princípio da confiança legítima, que encontrou, nomeadamente, expressão no artigo 48.° da Verwaltungsverfahrensgesetz (lei relativa ao processo administrativo) do Estado federado de Baden-Württemberg, aplicável no caso concreto. Essa disposição contém aliás a proibição de revogar um acto administrativo constitutivo de direitos decorrido um ano a partir do momento em que a autoridade administrativa teve conhecimento das circunstâncias que justificam a revogação.
Os argumentos das partes baseiam-se:
a)
na aplicabilidade das regras processuais nacionais à repetição dos auxílios não notificados;
b)
na protecção da confiança legítima em conformidade com o direito nacional;
c)
no termo do prazo previsto pelo direito nacional.
A — Sobre a aplicabilidade das regras processuais nacionais à repetição dos auxílios não notificados
6.
A Comissão sublinha que, segundo a jurisprudência constante do Tribunal, um Es-tado-membro não pode opor às suas obrigações de direito comunitário disposições, práticas ou situações nacionais que pretensamente o impedem de cumprir as referidas obrigações. Por consequência, qualquer aplicação das regras processuais nacionais que possa pôr em causa as obrigações comunitárias, da demandada é inadmissível.
A demandada não pode prevalecer-se do acórdão de 21 de Setembro de 1983, Deutsche Milchkontor e outros (205/82 a 215/82, Recueil p. 2633), que se referia a uma disposição de direito comunitário contendo uma remissão expressa para o direito nacional, no que respeita à recuperação de montantes indevidamente pagos a título de auxílio comunitário.
A Comissão deduz da jurisprudência constante do Tribunal, que atribui efeito directo ao artigo 93.°, n.° 3, terceiro parágrafo, do Tratado CEE, que o direito comunitário obsta a qualquer disposição nacional que possa privar do seu efeito directo a proibição de conceder auxílios não notificados.
A Comissão, na sua comunicação publicada no JO C 318 de 24.11.1983, p. 3, já chamou a atenção dos beneficiários de auxílios para a precaridade da sua situação jurídica em caso de concessão de tais auxílios. Por consequência, não podem beneficiar de protecção em direito comunitário.
7.
Segundo o Governo da República Federal da Alemanha, a Comissão ignora o facto de o Tribunal de Justiça ter confirmado expressamente no seu acórdão de 2 de Fevereiro de 1989, Alean (94/87, Colect., p. 175), que, mesmo no âmbito dos artigos 92.° e seguintes do Tratado CEE, o direito comunitário remete para o direito nacional em matéria de restituição de auxílios.
Além disso, a citada comunicação da Comissão não permite ao beneficiário do auxílio saber que um certo auxílio não foi notificado ou que o processo de análise não está terminado. Por consequência, esta comunicação não permite concluir que a confiança do beneficiário da ajuda não mereça protecção.
B — Sobre a protecção da confiança legítima segundo o direito nacional
8.
A Comissão considera que os argumentos da demandada, respeitantes à impossibilidade jurídica de repetir o auxílio em virtude de as disposições nacionais não permitirem a revogação do acto administrativo que concede esse auxílio, não são de forma alguma convincentes.
Embora seja verdade que o Tribunal, no acórdão Alean, atrás citado, confirmou o princípio da aplicabilidade do direito nacional às relações jurídicas entre o Estado-membro e o beneficiário do auxílio, precisou igualmente que essa aplicação deve ser feita de forma a não tornar praticamente impossível a recuperação e tendo plenamente em conta o interesse da Comunidade.
Ora, segundo a argumentação do Governo federal, qualquer recuperação de um auxílio nacional na República Federal da Alemanha estaria praticamente excluída cada vez que o auxílio fosse utilizado conformemente às condições da sua concessão em razão da confiança legítima dos seus beneficiários.
A Comissão sustenta que, no caso de auxílios de Estado na acepção do direito comunitário, a concepção da confiança legítima não pode ignorar a dimensão comunitária, no sentido de que a confiança de um beneficiário na legalidade de um auxílio concedido em violação da obrigação de notificação prevista pelo direito comunitário não é legítima e não tem que ser protegida do ponto de vista do direito comunitário quando o beneficiário não se assegurou da notificação do auxílio e do resultado da análise efectuada pela Comissão. Trata-se de uma consequência ligada ao efeito directo da interdição absoluta de conceder auxílios não notificados, enunciada no artigo 93o n.° 3, do Tratado.
A questão das possibilidades subjectivas que tem o beneficiário do auxílio de se aperceber da existência de uma infracção releva das relações jurídicas entre o Estado-membro e a empresa beneficiária e não pode, por isso, constituir um argumento de defesa admissível no âmbito do processo de infracção ao Tratado.
Além disso, na comunicação publicada no Jornal Oficial, atrás citada, a Comissão chamou a atenção de todos os beneficiários potenciais de auxílios para a sua intenção de exigir sistematicamente, no futuro, a restituição dos auxílios não notificados.
Aliás, a legislação nacional alemã autoriza a revogação da decisão de concessão do auxílio, não obstante a confiança em sentido contrário do beneficiário no caso de existência de interesse público superior. A administração alemã não cumpre a sua obrigação de lealdade comunitária, quando aprecia o interesse comunitário em obter a restituição do auxílio de uma forma que se afasta da decisão da Comissão, que para ela é obrigatória.
9.
O Governo da República Federal da Alemanha considera que a revogação do acto administrativo de concessão do auxílio está absolutamente excluída com fundamento na protecção da confiança legítima.
Não era, por isso, possível às autoridades alemãs acordarem com a Comissão modalidades de aplicação que derrogassem a decisão de 17 de Novembro de 1987 ou revogar o acto administrativo e proceder de tal forma que as questões de direito comunitário que se colocassem no decurso do processo de contencioso administrativo subsequente fossem objecto de reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, porque, em virtude dos princípios constitucionais alemães, a autoridade competente só pode revogar o acto administrativo quando seja manifesto, na sua opinião, que as condições dę revogação estão preenchidas, o que pressupõe, nomeadamente, a apreciação da negligência grave e a ponderação dos diferentes interesses em jogo, para determinar se no caso concreto a confiança legítima deve ser protegida.
Os princípios da protecção da confiança legítima que o Tribunal de Justiça desenvolveu no acórdão de 24 de Fevereiro de 1987, Deufil (310/85, Çolect., p. 901), devem ser entendidos de acordo com a aplicação, admitida pelos acórdãos Deutsche Milchkontor ou Alean, das normas processuais nacionais, ao apreciar a questão de saber se um acto administrativo irregular face ao direito comunitário deve ser revogado.
Mais precisamente, pode deduzir-se do acórdão Alean, atrás citado, que, no que respeita à apreciação dos diferentes interesses em causa, essa apreciação deve fazer-se em função do direito nacional pelas autoridades do Estado-membro interessado, que, nesse aspecto, não estão vinculadas pela decisão da Comissão.
Após haver afastado a hipótese de a interpretação do acórdão Alean impor à República Federal da Alemanha o dever de revogar o acto administrativo e, no decurso do processo de contencioso administrativo subsequente, agir de forma a que as questões de direito comunitário fossem objecto de reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça, o Governo alemão sustenta que esse acórdão deve ser interpretado no sentido de que, nesse processo, não era praticamente impossível para a República Federal da Alemanha revogar o referido acto. Em contrapartida, no caso presente, existe essa impossibilidade, porque a dimensão da empresa não permite impor-lhe exigências de diligência tão pesadas como à empresa Alean.
No caso dos autos, deve conferir-se maior importância ao interesse da confiança legítima da empresa na legalidade dos actos do Estado do que ao interesse geral comunitário em evitar as distorções da concorrência mediante a revogação do auxílio, porque este se limitava a substituir uma garantia de montante bem mais elevado concedida pelo Estado federado, e que tinha sido autorizada pela Comissão.
O Governo alemão sublinha contudo que regra geral será dada prioridade ao interesse comunitário que vise evitar uma distorção da concorrência e que, por isso, será possível na maioria dos casos recuperar os auxílios.
C — Quanto à expiração do prazo previsto pelo direito nacional
10.
A Comissão considera que a República Federal da Alemanha não pode fazer apelo ao prazo de um ano previsto pelo direito nacional para revogar o acto administrativo sem infringir o artigo 5.° do Tratado.
Tal como o Tribunal precisou no acórdão Deutsche Milchkontor, atrás citado, a aplicação do direito nacional não deve tornar a recuperação das somas irregularmente concedidas praticamente impossível.
Ora, é precisamente o que seria de temer no caso dos auxílios nacionais não notificados. Com efeito, a aplicação do referido prazo teria por consequência não apenas submeter a vigilância que a Comissão exerce sobre os auxílios às disposições nacionais sobre prazo, mas, além disso, fornecer ao Estado-membro um meio de se subtrair definitivamente, através de subterfúgios processuais, a uma vigilância eficaz dos auxílios.
A Comissão critica a sugestão do Governo alemão segundo a qual seria possível evitar a expiração do prazo através de uma acção de incumprimento acompanhada de um pedido de medidas provisórias. Estas medidas seriam, com efeito, anteriores à apreciação do mérito do processo; seria dificilmente compatível com a finalidade do processo de medidas provisórias atribuir-lhe como único fim fazer respeitar um prazo nacional; além disso, tratando-se de auxílios notificados com atraso, muito dificilmente a Comissão poderia recorrer ao Tribunal em tempo útil, porque deveria previamente esgotar a via pré-contenciosa.
Segundo a Comissão, a aplicação do prazo previsto pela legislação nacional, depois de publicada a decisão negativa respeitante ao auxílio, contraria o princípio da primazia do direito comunitário, que, segundo a jurisprudência do Tribunal (acórdão de 21 de Maio de 1987, Albako, 249/85, Recueil, p. 2345), se aplica também às decisões da Comissão e é oponível a terceiros. Este princípio exclui que uma injunção incondicional possa ser anulada por uma regulamentação nacional quando esta tenha como consequência necessária impedir a execução de uma decisão da Comissão. A validade e os efeitos dos actos das instituições comunitárias dependem apenas do direito comunitário e não do direito nacional.
A Comissão põe finalmente em relevo que, segundo a concepção da demandada, o efeito útil de uma decisão obrigatória em direito comunitário depende da sua imediata execução pela administração nacional.
11.
O Governo da República Federal da Alemanha não considera que a aplicação o artigo 48.°, n.° 4, da Verwaltungsverfahrensgesetz do Estado federado de Baden-Württemberg suscite dificuldades importantes no âmbito do direito comunitário, porquanto o acórdão Deutsche Milchkontor, atrás citado, revela que o prazo previsto por essa disposição não decorre apenas do direito processual nacional, mas também do princípio geral da confiança legítima. Este princípio de direito europeu exige que, após o decurso de um prazo adequado, o beneficiário do auxílio esteja totalmente protegido contra pedidos de restituição. O direito nacional limita-se, na opinião do Governo federal, a concretizar este princípio.
Mesmo que a disposição em causa não imponha qualquer obrigação, pelo menos directamente, à Comissão, a disposição limita, de facto e indirectamente, os actos da Comissão, porque, após a expiração do prazo de um ano, as autoridades nacionais podem invocar face à Comissão uma impossibilidade absoluta de revogar o acto de concessão do auxílio e a Comissão não pode impor a obrigação da restituição do auxílio.
Se o Tribunal considerar que não é possível, nem que seja indirectamente e de facto, vincular a Comissão aos prazos nacionais, o Governo federal sugere que se deduza do princípio do direito comunitário de protecção da confiança legítima um prazo equivalente aplicável em direito comunitário. A esse respeito, o Governo alemão sublinha que o Tribunal de Justiça fixou, no acórdão de 11 de Dezembro de 1973, Lorenz (120/73, Recueil, p. 1471), um prazo de dois meses para a fase preliminar perante a Comissão, e o objectivo da segurança jurídica prosseguido por esse prazo não seria atingido se o processo de análise posterior não estivesse sujeito a certos prazos.
Para responder à preocupação da Comissão de não permitir ao Estado-membro interessado determinar pelo seu próprio comportamento o ponto de partida da contagem do prazo, o Governo alemão sugere uma solução baseada nos elementos seguintes:
a)
aplicando por analogia em direito comunitário o regime previsto pelo direito alemão, o prazo interromper-se-ia pela decisão da Comissão que ordena a recuperação do auxílio, decisão que deveria ser equiparada à revogação do acto pela administração competente. Com efeito, o beneficiário do auxílio deveria, a partir dessa data, ter em conta que o Estado-membro reclamará a restituição do auxílio.
Obtém-se assim uma solução que responde tanto aos interesses comunitários como aos interesses privados do beneficiário do auxílio. O princípio da protecção da confiança legítima fica assim plenamente garantido, mas já não afecta a eficácia do direito comunitário;
b)
para obstar à objecção formulada pela Comissão, ou seja, que muitas vezes só é informada perfeitamente por acaso e relativamente tarde dos auxílios não notificados, poder-se-ia fixar o ponto de partida da contagem do prazo no momento em que a Comissão toma conhecimentor do auxílio;
c)
finalmente, embora a Comissão não possa encerrar o processo principal no prazo de um ano, pode recorrer ao Tribunal de Justiça e, no âmbito de um processo por incumprimento, pedir medidas provisórias através do respectivo processo. O princípio geral segundo o qual um despacho de medidas provisórias não deve prejudicar a decisão quanto ao mérito deve, neste caso, ceder o lugar ao princípio da eficácia do direito comuni-, tário.
G. C. Rodríguez Iglesias
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: alemão.