62022TJ0462_RES
Υπόθεση T‑462/22
Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, LdaκαιBCP África, SGPS, Lda
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (πέμπτο τμήμα) της 6ης Νοεμβρίου 2024
«Κρατικές ενισχύσεις – Ελεύθερη ζώνη της Μαδέρας – Καθεστώς ενισχύσεων που έθεσε σε εφαρμογή η Πορτογαλία – Απόφαση με την οποία διαπιστώνεται ότι το καθεστώς δεν συμβιβάζεται με τις αποφάσεις C(2007) 3037 τελικό και C(2013) 4043 final, κηρύσσεται ασυμβίβαστο με την εσωτερική αγορά και διατάσσεται η ανάκτηση των ενισχύσεων που καταβλήθηκαν κατ’ εφαρμογήν του – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Έννοια της “υφιστάμενης ενίσχυσης” κατά το άρθρο 1, στοιχείο βʹ, σημείο ii, του κανονισμού (ΕE) 2015/1589 – Δεν προβλέπεται παρέκκλιση από την προϋπόθεση σχετικά με τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας στην αυτόνομη περιφέρεια Μαδέρας – Αρχή της χρηστής διοίκησης – Αρχή της καλόπιστης συνεργασίας – Δικαιολογημένη εμπιστοσύνη – Ασφάλεια δικαίου»
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία διαπιστώνεται η μη συμβατότητα ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Περιεχόμενο – Προσδιορισμός του δικαιούχου της ενίσχυσης – Συνεκτίμηση του πλαισίου και του συνόλου των νομικών κανόνων που διέπουν τον σχετικό τομέα
(Άρθρο 296 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 25-40)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Υφιστάμενες ενισχύσεις και νέες ενισχύσεις – Χαρακτηρισμός ενίσχυσης ως υφιστάμενης – Ερμηνεία των όρων εφαρμογής καθεστώτος ενισχύσεων – Στοιχεία που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη – Κείμενο της εγκριτικής αποφάσεως, περιεχόμενο της κοινοποίησης στην οποία προέβη το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος και συμπληρωματικές πληροφορίες
(Άρθρο 108 § 3 ΣΛΕΕ· κανονισμός 2015/1589 του Συμβουλίου, άρθρο 1, στοιχείο γʹ)
(βλ. σκέψεις 56, 58, 66, 67)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Απαγόρευση – Παρεκκλίσεις – Κοινοποίηση σχεδίου ενίσχυσης – Καθήκον συνεργασίας του κράτους μέλους που ζητεί την παρέκκλιση
(Άρθρο 4 § 3 ΣΛΕΕ· άρθρο 108 § 3 ΣΛΕΕ· κανονισμός 659/1999 του Συμβουλίου, αιτιολογική σκέψη 6)
(βλ. σκέψεις 57, 92)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Υφιστάμενες ενισχύσεις και νέες ενισχύσεις – Μέτρο συνεπαγόμενο τροποποίηση καθεστώτος υφισταμένων ενισχύσεων – Θέση σε εφαρμογή του καθεστώτος κατά παρέκκλιση από μία εκ των προϋποθέσεων που ορίζονται στην εγκριτική απόφαση της Επιτροπής – Παρέκκλιση μη κοινοποιηθείσα εγκύρως στην Επιτροπή – Τροποποίηση η οποία επηρεάζει την ουσία του καθεστώτος – Χαρακτηρισμός ενίσχυσης ως νέας
(Άρθρο 108 § 3 ΣΛΕΕ· κανονισμός 2015/1589 του Συμβουλίου, άρθρο 1, στοιχείο βʹ, σημείο ii, και στοιχείο γʹ)
(βλ. σκέψεις 70-83, 93, 97)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Υφιστάμενες ενισχύσεις και νέες ενισχύσεις – Εξέταση από την Επιτροπή του κοινοποιηθέντος καθεστώτος ενισχύσεων – Αρχή της χρηστής διοίκησης – Υποχρέωση επιμέλειας και αμεροληψίας – Περιεχόμενο
(Άρθρο 108 § 3 ΣΛΕΕ· Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 41)
(βλ. σκέψεις 89-91)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Ανάκτηση παράνομης και μη συμβατής ενίσχυσης – Παραβίαση της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης – Δεν συντρέχει
(Άρθρο 108 § 3 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 102-109)
Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Ανάκτηση παράνομης και μη συμβατής ενίσχυσης – Παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου – Δεν συντρέχει
(Άρθρο 107 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 111-117)
Σύνοψη
Το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει την προσφυγή που άσκησαν δύο εταιρίες κατά της αποφάσεως της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (
1
), με την οποία κηρύχθηκαν ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά ορισμένες ενισχύσεις που καταβλήθηκαν σε επιχειρήσεις εγκατεστημένες στη Μαδέρα, δυνάμει προηγουμένως εγκριθέντος καθεστώτος, και διατάχθηκε η ανάκτησή τους (
2
). Στο πλαίσιο αυτό, το Γενικό Δικαστήριο διευκρινίζει, ειδικότερα, την έκταση των πληροφοριών που πρέπει να παρέχουν τα κράτη μέλη κατά την κοινοποίηση μέτρου ενίσχυσης προς την Επιτροπή, ώστε να της παράσχουν τη δυνατότητα να διενεργήσει την εξέτασή της με την απαιτούμενη επιμέλεια, υπό το πρίσμα των απαιτήσεων που είναι σύμφυτες με την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας.
Η Πορτογαλική Δημοκρατία, προκειμένου να προωθήσει την περιφερειακή ανάπτυξη και τη διαφοροποίηση της οικονομικής διάρθρωσης της Μαδέρας, θέσπισε καθεστώς ενισχύσεων υπέρ οριοθετημένης ζώνης στη νήσο αυτή, με την ονομασία Ελεύθερη Ζώνη της Μαδέρας (ZFM).
Το συγκεκριμένο καθεστώς, το οποίο εγκρίθηκε για πρώτη φορά από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή το 1987 ως συμβατή ενίσχυση περιφερειακού χαρακτήρα, τροποποιήθηκε το 2002. Το 2007 η Επιτροπή ενέκρινε το τρίτο καθεστώς το οποίο τροποποιήθηκε εκ νέου το 2013 (
3
) (στο εξής: καθεστώς III).
Το καθεστώς III, όπως εγκρίθηκε από την Επιτροπή, συνίστατο σε μείωση του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων επί των κερδών που προκύπτουν από δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα, απαλλαγή από τον δημοτικό και τοπικό φόρο, καθώς και απαλλαγή από τον φόρο μεταβίβασης ακινήτων για τη σύσταση επιχείρησης στη ZFM, έως τα μέγιστα ποσά ενίσχυσης βάσει ανωτάτων ορίων που καθορίζονταν σε συνάρτηση με τον αριθμό θέσεων εργασίας που διατηρούσε ο δικαιούχος.
Κατόπιν παρακολούθησης του εν λόγω καθεστώτος, η οποία αφορούσε τα έτη 2012 και 2013, η Επιτροπή αποφάσισε να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας που προβλέπεται στο άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
Μετά το πέρας της διαδικασίας αυτής, η Επιτροπή διαπίστωσε, με απόφαση της 4ης Δεκεμβρίου 2020, ότι το καθεστώς III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή από την Πορτογαλία, διέφερε ουσιωδώς από εκείνο το οποίο είχε εγκριθεί με τις αποφάσεις του 2007 και του 2013. Η Επιτροπή χαρακτήρισε το εν λόγω καθεστώς «νέα ενίσχυση», η οποία τέθηκε σε εφαρμογή παρανόμως και είναι ασυμβίβαστη με την εσωτερική αγορά, διέταξε δε την ανάκτησή της από τους δικαιούχους.
Οι προσφεύγουσες, Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda και BCP África, SGPS, Lda, είναι εταιρίες διαχείρισης εταιρικών συμμετοχών (στο εξής: SGPS) που έχουν υπαχθεί στο καθεστώς III. Άσκησαν προσφυγή ακυρώσεως κατά της αποφάσεως 2022/1414 κατά το μέρος που τις αφορά.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Προς στήριξη της προσφυγής τους, οι προσφεύγουσες προσάπτουν, μεταξύ άλλων, στην Επιτροπή ότι υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο περιλαμβάνοντας τις SGPS στους δικαιούχους που υπόκεινται στην υποχρέωση ανάκτησης σε περίπτωση μη τήρησης της προϋπόθεσης σχετικά με τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας στην αυτόνομη περιφέρεια Μαδέρας (στο εξής: ΑΠΜ). Συγκεκριμένα, υποστηρίζουν ότι, κατ’ εφαρμογήν παρέκκλισης η οποία αποτελούσε αναπόσπαστο μέρος του καθεστώτος III, όπως αυτό κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή, οι SGPS δεν υπέκειντο στην προϋπόθεση αυτή, με αποτέλεσμα η ενίσχυση που τους καταβλήθηκε να μην συνιστά «νέα ενίσχυση», αλλά «υφιστάμενη ενίσχυση» η οποία αντιστοιχούσε στην ενίσχυση που είχε εγκρίνει η Επιτροπή με τις αποφάσεις του 2007 και του 2013.
Αρχικώς, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι ο χαρακτηρισμός του καθεστώτος III, όπως τέθηκε σε εφαρμογή υπέρ των SGPS, ως «υφιστάμενης ενίσχυσης» ή ως «νέας ενίσχυσης», εξαρτάται όχι μόνον από το κείμενο καθεαυτό των εγκριτικών αποφάσεων που εκδίδει η Επιτροπή, αλλά και από το περιεχόμενο της κοινοποίησης στην οποία προέβη το οικείο κράτος μέλος, καθώς και από τα πρόσθετα στοιχεία που αυτό παρέσχε κατόπιν αιτημάτων περί παροχής συμπληρωματικών πληροφοριών. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη η συμπεριφορά του εν λόγω κράτους μέλους κατά την κοινοποίηση του καθεστώτος, υπό το πρίσμα του καθήκοντος συνεργασίας που υπέχει έναντι της Επιτροπής.
Εν προκειμένω, από την κοινοποίηση του καθεστώτος ΙΙΙ στο σύνολό της, ιδίως δε το έτος 2006 (στο εξής: κοινοποίηση του 2006), καθώς και από τη μεταγενέστερη αλληλογραφία μεταξύ της Επιτροπής και των πορτογαλικών αρχών προκύπτει ότι η επίμαχη παρέκκλιση μνημονεύθηκε μόνον στις νομικές βάσεις που προσαρτήθηκαν στην κοινοποίηση, μεταξύ άλλων, σε διάταξη του κοινοποιηθέντος στην Επιτροπή σχεδίου νομοθετικού διατάγματος περί καθεστώτος φορολογικών κινήτρων (
4
). Αντιθέτως, ουδεμία μνεία της παρέκκλισης αυτής έγινε στο έντυπο κοινοποίησης ούτε στο προσαρτημένο σε αυτό επεξηγηματικό υπόμνημα.
Λαμβανομένων υπόψη τόσο του γράμματος της οικείας διατάξεως όσο και της αιτιολογικής έκθεσης του κοινοποιηθέντος σχεδίου νομοθετικού διατάγματος, η Επιτροπή μπορούσε ευλόγως να θεωρήσει ότι οι SGPS, όπως και το σύνολο των επιχειρήσεων που μπορούσαν να υπαχθούν στο καθεστώς III, υπέκειντο στην προϋπόθεση περί δημιουργίας ή διατήρησης θέσεων εργασίας στην ΑΠΜ. Επιπλέον, από το προσαρτημένο στην κοινοποίηση του 2006 επεξηγηματικό υπόμνημα καθώς και, μεταξύ άλλων, από την αιτιολογική έκθεση του κοινοποιηθέντος σχεδίου νομοθετικού διατάγματος προκύπτει ότι πρόθεση των πορτογαλικών αρχών ήταν να υποχρεώσουν κάθε επιχείρηση η οποία επιθυμούσε να υπαχθεί στο καθεστώς ΙΙΙ να δημιουργήσει ή να διατηρήσει θέσεις εργασίας στην ΑΠΜ.
Από το σύνολο των στοιχείων αυτών προκύπτει ότι οι πορτογαλικές αρχές ουδέποτε επέστησαν την προσοχή της Επιτροπής στο γεγονός ότι το κοινοποιηθέν σχέδιο νομοθετικού διατάγματος μπορούσε να εφαρμοστεί υπό την έννοια ότι θα επέτρεπε στις SGPS να υπαχθούν στο καθεστώς ΙΙΙ χωρίς να υπόκεινται στην προϋπόθεση σχετικά με τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας στην ΑΠΜ. Επομένως, με την κοινοποίηση του 2006 και τη μεταγενέστερη αλληλογραφία, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν παρέσχε στην Επιτροπή όλα τα αναγκαία στοιχεία που θα της παρείχαν τη δυνατότητα, κατ’ αρχάς, να διαπιστώσει την ύπαρξη παρέκκλισης υπέρ των SGPS από την προϋπόθεση αυτή, εν συνεχεία, να εξετάσει τη συμβατότητα προς τη Συνθήκη ΛΕΕ μιας τέτοιας παρέκκλισης και, τέλος, να διαμορφώσει άποψη συναφώς, μολονότι η παρέκκλιση που ίσχυε για τις SGPS κατέληγε, στην πράξη, στη χορήγηση κρατικών ενισχύσεων προς τις επιχειρήσεις αυτές υπό όρους σαφώς ευνοϊκότερους από τους προβλεπόμενους στο γενικό καθεστώς που ίσχυε για τις λοιπές επιχειρήσεις.
Το Γενικό Δικαστήριο κρίνει επίσης ότι ατελέσφορα προβάλλουν οι προσφεύγουσες προσβολή του δικαιώματος χρηστής διοίκησης, λόγω του ότι η Επιτροπή παρέλειψε να προβεί σε επιμελή εξέταση της κοινοποίησης του 2006.
Πράγματι, οι πορτογαλικές αρχές δεν παρείχαν στην Επιτροπή τη δυνατότητα να γνωρίζει ότι της είχε υποβληθεί προς αξιολόγηση παρέκκλιση υπέρ των SGPS από την προϋπόθεση σχετικά με τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας στην ΑΠΜ. Επίσης, οι πορτογαλικές αρχές δεν εξήγησαν πώς η παρέκκλιση αυτή ήταν ανάλογη προς τον επιδιωκόμενο με την ενίσχυση σκοπό και συμβατή με την εσωτερική αγορά, μολονότι η προϋπόθεση σχετικά με τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας αποτελούσε προαπαιτούμενο για την πρόσβαση στο καθεστώς III, διότι, μεταξύ άλλων, χρησίμευε για τη μέτρηση της συμβολής στον σκοπό της περιφερειακής ανάπτυξης καθώς και του ύψους και της αναλογικότητας των παρεχόμενων πλεονεκτημάτων.
Επομένως, αν οι πορτογαλικές αρχές είχαν την πρόθεση να υποβάλουν προς αξιολόγηση στην Επιτροπή την παρέκκλιση αυτή, θα έπρεπε, σύμφωνα με το καθήκον καλόπιστης συνεργασίας που υπέχουν, να επιστήσουν περαιτέρω την προσοχή της Επιτροπής στην ύπαρξη μιας τέτοιας παρέκκλισης η οποία γεννά αμφιβολίες ως προς τη συμβατότητά της με την εσωτερική αγορά και, συνακόλουθα, να παράσχουν εξηγήσεις ως προς τη συμβατότητα αυτή.
Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι παραβίασε την αρχή της χρηστής διοίκησης ή ότι παρέβη το καθήκον επιμέλειας που υπέχει για τον λόγο ότι δεν έλαβε υπόψη ότι διάταξη ως προς την οποία οι πορτογαλικές αρχές δεν είχαν παράσχει εξηγήσεις μπορούσε να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει παρέκκλιση από την προϋπόθεση σχετικά με τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας στην ΑΠΜ.
Επομένως, ελλείψει έγκυρης κοινοποίησης, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η απόφαση του 2007 ενέκρινε παρέκκλιση από την προϋπόθεση σχετικά με τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας στην ΑΠΜ.
Μια τέτοια έγκριση δεν μπορεί να απορρέει κατά μείζονα λόγο από την απόφαση του 2013, δεδομένου ότι η απόφαση αυτή περιέχει μνεία της δέσμευσης της Πορτογαλικής Δημοκρατίας να «καταργήσει κάθε προτιμησιακή μεταχείριση οντοτήτων όπως οι [SGPS], εφόσον επιβεβαιώνεται ότι η μεταχείρισή τους στη ZFM παρέχει πράγματι πλεονέκτημα σε σχέση με το πορτογαλικό γενικό καθεστώς που ισχύει για τις SGPS».
Δεδομένου ότι και οι λοιποί λόγοι ακυρώσεως, με τους οποίους προβάλλεται παράβαση της υποχρέωσης αιτιολογήσεως που υπέχει η Επιτροπή και παραβίαση των αρχών της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου, αποδείχθηκαν αβάσιμοι, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει την προσφυγή στο σύνολό της.
(
1
)	Απόφαση (ΕΕ) 2022/1414 της Επιτροπής, της 4ης Δεκεμβρίου 2020, σχετικά με το καθεστώς ενισχύσεων SA.21259 (2018/C) (πρώην 2018/NN) που εφάρμοσε η Πορτογαλία για τη Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regime III (ΕΕ 2022, L 217, σ. 49).
(
2
)	Η απόφαση την οποία αφορά η παρούσα σύνοψη εκδίδεται από το Γενικό Δικαστήριο αφού αυτό απέρριψε –με απόφαση που έχει καταστεί αμετάκλητη–, στο σύνολό της, την προσφυγή που άσκησε η Πορτογαλική Δημοκρατία με αίτημα την ακύρωση της ίδιας αποφάσεως της Επιτροπής [απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 2022, Πορτογαλία κατά Επιτροπής (Ελεύθερη ζώνη της Μαδέρας), Τ‑95/21, EU:T:2022:567, η οποία επικυρώθηκε με την απόφαση του Δικαστηρίου της 4ης Ιουλίου 2024, Πορτογαλία κατά Επιτροπής (Ελεύθερη ζώνη της Μαδέρας), C‑736/22 P, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2024:579].
(
3
)	Αποφάσεις της Επιτροπής, της 27ης Ιουνίου 2007, στην υπόθεση N 421/2006, και της 2ας Ιουλίου 2013, στην υπόθεση SA.34160 (2011/N) (στο εξής: εγκριτικές αποφάσεις του 2007 και του 2013).
(
4
)	Άρθρο 34 A, παράγραφος 5, του καθεστώτος φορολογικών κινήτρων που περιλαμβανόταν στο κοινοποιηθέν σχέδιο νομοθετικού διατάγματος.