62021CC0407
CONCLUZIILE AVOCATEI GENERALE
DOAMNA LAILA MEDINA
prezentate la 15 septembrie 2022 (
1
)
Cauza C‑407/21
Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir),
Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)
împotriva
Premier ministre,
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Relance
[cerere de decizie preliminară formulată de Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța)]
„Cerere de decizie preliminară – Articolul 267 TFUE – Directiva (UE) 2015/2302 – Pachete de servicii de călătorie și serviciile de călătorie asociate – Rezilierea unui contract privind pachetul de servicii de călătorie – Circumstanțe inevitabile și extraordinare – COVID‑19 – Natura rambursării plăților efectuate de călător pentru pachetul de servicii de călătorie – Rambursare în bani sau rambursare în echivalent sub forma unui voucher – Derogare temporară de la obligația organizatorului de a rambursa călătorului plățile în termen de cel mult 14 zile de la rezilierea contractului privind pachetul de servicii de călătorie”
Introducere
1.
La 11 martie 2020, Organizația Mondială a Sănătății (OMS) a declarat epidemia de COVID‑19 drept „pandemie”. În observațiile sale introductive din cadrul informării media privind COVID‑19 de la acea dată, directorul general al OMS a recunoscut că pandemia de COVID‑19 „nu este doar o criză de sănătate publică, ci este o criză care va afecta toate sectoarele […]”. Într‑adevăr, pandemia și măsurile de urgență adoptate de guvernele din întreaga lume pentru a preveni răspândirea virusului au creat perturbări fără precedent. Filozoful Edgar Morin scria că, chiar dacă această pandemie nu este prima din istoria omenirii, „noutatea radicală” a acesteia constă în faptul că a provocat o „megacriză constând într‑o combinație de crize politice, economice, sociale, ecologice, naționale și mondiale […]” (
2
). Pandemia a reprezentat de asemenea o provocare majoră pentru drept. Un comentator observa pe bună dreptate că este vorba despre un „test de stres” (
3
) pentru dreptul contractelor, în măsura în care este „testată în mod serios capacitatea legislației actuale de a oferi un mijloc adecvat de răspuns” la consecințele crizei (
4
).
2.
Printre sectoarele cele mai grav și imediat afectate de COVID‑19 s‑a aflat turismul. Impactul economic este „fără precedent”, având în vedere că turismul este a treia categorie de exporturi ca mărime, reprezentând 7 % din comerțul mondial în 2019, și că „toate părțile vastului său lanț valoric au fost afectate” (
5
). Măsurile de izolare și restricțiile de circulație a persoanelor, interdicțiile de călătorie și închiderea frontierelor au limitat considerabil însăși ideea de călătorie, care este libertatea de circulație. Ca urmare a restricțiilor impuse de guverne pentru a limita răspândirea virusului, activitatea organizatorilor de călătorii, a transportatorilor și a întreprinderilor din sectorul călătoriilor a fost sistată imediat. În plus, aceștia au trebuit să se confrunte și cu anulări și cereri de rambursare pe scară largă.
3.
Prezenta cauză privește mai precis problema adoptării unor măsuri naționale care prevăd derogări temporare de la legislația privind protecția consumatorilor care reglementează contractele privind pachetele de servicii de călătorie. Măsurile contestate au permis printre altele organizatorilor de pachete de servicii de călătorie să elibereze călătorilor vouchere în loc să le ramburseze plățile efectuate, ca mijloc de gestionare a problemelor imediate de lichiditate pe care le aveau. Ținând seama de contextul de criză sanitară, cauza depășește stabilirea drepturilor în legislația Uniunii privind protecția consumatorilor. Ea ridică problema posibilelor limite ale caracterului adecvat al cadrului juridic existent pentru a face față pandemiei de COVID‑19 și privește totodată întinderea competențelor de urgență ale statelor membre în contextul „stării de urgență provocate de pandemie” (
6
).
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii Europene
Directiva (UE) 2015/2302
4.
Considerentele (31) și (40) ale Directivei (UE) 2015/2302 a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2015 privind pachetele de servicii de călătorie și serviciile de călătorie asociate, de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 și a Directivei 2011/83/UE ale Parlamentului European și ale Consiliului și de abrogare a Directivei 90/314/CEE a Consiliului (JO 2015, L 326, p. 1) au următorul cuprins:
„(31)
[…] călătorii ar trebui să aibă dreptul de a rezilia contractul privind pachetul de servicii de călătorie fără plata unui comision de reziliere, în cazul în care circumstanțe inevitabile și extraordinare afectează în mod semnificativ executarea pachetului. Acestea pot include, de exemplu, războaie, alte probleme grave de securitate precum terorismul, riscuri semnificative pentru sănătatea umană precum epidemia unei boli grave în locul de destinație al călătoriei sau dezastre naturale precum inundațiile, cutremurele sau condițiile meteorologice care fac imposibilă deplasarea în condiții de siguranță către destinație, astfel cum s‑a convenit în contractul privind pachetul de servicii de călătorie.
[…]
(40)
Pentru ca protecția în caz de insolvență să fie efectivă, aceasta ar trebui să acopere cuantumurile previzibile ale plăților afectate de insolvența organizatorului și, după caz, costurile previzibile ale repatrierii […]. Cu toate acestea, o protecție eficace în caz de insolvență nu ar trebui să ia în considerare riscuri foarte reduse, de exemplu insolvența simultană a mai mulți dintre principalii organizatori, în cazul în care acest lucru ar afecta în mod disproporționat costul protecției, împiedicând astfel eficiența acesteia. În astfel de cazuri, garanția pentru rambursare poate fi limitată.”
5.
Articolul 3 punctul 12 din directiva menționată definește noțiunea de „circumstanțe inevitabile și extraordinare” ca fiind „o situație care nu poate fi controlată de partea care invocă o astfel de situație și ale cărei consecințe nu ar fi putut fi evitate chiar dacă s‑ar fi luat toate măsurile rezonabile”.
6.
Articolul 4 din Directiva 2015/2302, intitulat „Nivelul de armonizare”, stipulează:
„Dacă nu se prevede altfel în prezenta directivă, statele membre nu pot menține sau introduce în dreptul intern dispoziții diferite de cele stabilite în prezenta directivă, inclusiv dispoziții mai stricte sau mai puțin stricte, care ar asigura un nivel diferit de protecție a călătorilor”.
7.
Articolul 12 din Directiva 2015/2302 prevede:
„(1)   Statele membre asigură călătorului posibilitatea de a rezilia contractul privind pachetul de servicii de călătorie în orice moment înainte de începerea executării pachetului. În cazul în care călătorul reziliază contractul privind pachetul de servicii de călătorie în temeiul prezentului alineat, călătorul poate fi obligat să plătească organizatorului un comision de reziliere adecvat și justificabil. […]
(2)   În pofida alineatului (1), călătorul are dreptul să rezilieze contractul privind pachetul de servicii de călătorie înainte de începerea executării pachetului fără a plăti vreun comision de reziliere în cazul unor circumstanțe inevitabile și extraordinare care se produc la locul de destinație sau în vecinătatea imediată a acestuia și care afectează în mod semnificativ executarea pachetului sau care afectează semnificativ transportul pasagerilor la destinație. În cazul rezilierii contractului privind pachetul de servicii de călătorie în temeiul prezentului alineat, călătorul are dreptul la o rambursare completă a oricărei plăți efectuate pentru pachet, dar nu are dreptul la vreo despăgubire suplimentară.
(3)   Organizatorul poate rezilia contractul privind pachetul de servicii de călătorie și poate oferi călătorului rambursarea completă a tuturor plăților efectuate pentru pachet, dar nu este răspunzător pentru plata unor despăgubiri suplimentare, în cazul în care:
[…]
(b)
organizatorul nu poate executa contractul din cauza unor circumstanțe inevitabile și extraordinare și îl înștiințează pe călător cu privire la rezilierea contractului, fără întârziere și înainte de începerea executării pachetului.
(4)   Organizatorul efectuează orice rambursare necesară în temeiul alineatelor (2) și (3) sau, în ceea ce privește alineatul (1), rambursează orice plăți efectuate de către sau pe seama călătorului pentru pachetul respectiv, din care se scade comisionul de reziliere corespunzător. Aceste restituiri sau rambursări se efectuează către călător fără întârzieri nejustificate și, în orice caz, nu mai târziu de 14 zile de la rezilierea contractului privind pachetul de servicii de călătorie.
[…]”
8.
Articolul 17 din Directiva 2015/2302, intitulat „Eficacitatea și domeniul de aplicare al protecției în caz de insolvență”, are următorul cuprins:
„(1)   Statele membre se asigură că organizatorii stabiliți pe teritoriul lor oferă garanții privind rambursarea tuturor plăților efectuate de către sau pe seama călătorilor, în măsura în care serviciile relevante nu sunt furnizate ca urmare a insolvenței organizatorului […].
[…]
(2)   Garanția prevăzută la alineatul (1) este efectivă și acoperă costurile previzibile în mod rezonabil […].
[…]”
9.
Articolul 23 din Directiva 2015/2302, intitulat „Caracterul imperativ al directivei”, prevede la alineatele (2) și (3):
„(2)   Călătorii nu pot renunța la drepturile care le sunt conferite prin măsurile naționale de transpunere a prezentei directive.
(3)   Dispozițiile contractuale sau declarațiile efectuate de un călător prin care, în mod direct sau indirect, se renunță la drepturile acordate călătorilor în temeiul prezentei directive sau se restrâng aceste drepturi sau care au drept obiectiv eludarea aplicării prezentei directive nu sunt obligatorii pentru călător.”
Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
10.
Reclamantele, Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir) și Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), sunt asociații ale consumatorilor din Franța. Acestea contestă legalitatea mai multor acte, printre care ordonnance no 2020‑315 du 25 mars 2020 relative aux conditions financières de résolution de certains contrats de voyages touristiques et de séjours en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables ou de force majeure (Ordonanța nr. 2020‑315 din 25 martie 2020 privind condițiile financiare de reziliere a anumitor contracte privind servicii de turism și vacanțe în caz de circumstanțe inevitabile și excepționale sau de forță majoră, denumită în continuare „ordonanța atacată”).
11.
Ordonanța atacată a fost adoptată în temeiul competenței conferite guvernului francez prin loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid‑19 (Legea de urgență din 23 martie 2020 adoptată ca răspuns la pandemia de COVID‑19) „pentru a face față consecințelor economice, financiare și sociale ale răspândirii epidemiei de COVID‑19 și consecințelor măsurilor luate pentru a limita această răspândire și în special pentru a preveni și a limita sistarea operațiunilor persoanelor fizice și juridice angajate într‑o activitate economică și ale asociațiilor, precum și impactul acesteia asupra ocupării forței de muncă”.
12.
Articolul 1 punctul II din ordonanța atacată prevede o derogare de la anumite dispoziții ale articolului L.211‑14 din code du tourisme (Codul turismului), care transpune articolul 12 alineatele (1)-(4) din Directiva 2015/2302. Acesta prevede că, în cazul în care un contract privind servicii de turism și vacanțe este reziliat în perioada 1 martie 2020-15 septembrie 2020, „organizatorul sau detailistul poate oferi, în locul rambursării valorii integrale a oricăror plăți efectuate, un voucher”, pentru o sumă egală cu valoarea totală a oricăror plăți efectuate în temeiul contractului reziliat. Această ofertă trebuia făcută cel târziu în termen de trei luni de la notificarea rezilierii contractului și era valabilă pentru o perioadă de 18 luni. Abia la sfârșitul acestei perioade de 18 luni și în cazul în care clientul nu acceptă un serviciu identic sau echivalent cu cel prevăzut de contractul reziliat și oferit clientului, profesionistul va fi obligat să ramburseze clientului în totalitate plățile efectuate.
13.
Instanța de trimitere precizează că dispozițiile ordonanței atacate au fost adoptate pentru a proteja fluxul de numerar și solvabilitatea prestatorilor de servicii vizați de această ordonanță, într‑o situație în care peste 7000 de operatori de turism înregistrați în Franța se confruntau cu dificultăți grave. Într‑adevăr, din cauza pandemiei de COVID‑19, care a afectat simultan nu numai Franța și majoritatea țărilor din Europa, ci și aproape toate continentele, operatorii de turism au trebuit să se confrunte cu anularea rezervărilor la o scară fără precedent și să facă față lipsei oricăror noi rezervări. În aceste condiții, o rambursare imediată pentru toate serviciile anulate era de natură să pună în pericol operatorii economici în cauză și, în consecință, posibilitatea clienților de a obține rambursarea oricăror plăți efectuate.
14.
Aceasta arată de asemenea că valoarea voucherelor emise de operatorii de turism francezi la 15 septembrie 2020, dată la care ordonanța atacată a încetat să producă efecte, se ridica la aproximativ 990 de milioane de euro, ceea ce reprezintă aproximativ 10 % din cifra de afaceri a sectorului într‑un an normal.
15.
Potrivit argumentelor prezentate de reclamante în fața instanței de trimitere, dispozițiile ordonanței atacate încalcă articolul 12 din Directiva 2015/2302. Acest articol stabilește dreptul călătorului, în cazul rezilierii unui contract privind un pachet de servicii de călătorie, la rambursarea completă a plăților efectuate în temeiul contractului respectiv în termen de 14 zile de la data rezilierii. În plus, reclamantele susțin că astfel de dispoziții aduc atingere liberei concurențe pe piața unică și obiectivului de armonizare al acestei directive.
16.
În aceste condiții, Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Articolul 12 din [Directiva 2015/2302] trebuie interpretat în sensul că impune organizatorului unui pachet de servicii de călătorie, în cazul rezilierii contractului, să ramburseze în bani toate plățile efectuate pentru pachet sau în sensul că autorizează o rambursare în echivalent, în special sub forma unui bon valoric de valoare egală cu valoarea plăților efectuate?
2)
În ipoteza în care aceste rambursări sunt interpretate ca o rambursare în bani, criza sanitară legată de epidemia de COVID‑19 și consecințele acesteia asupra operatorilor de turism, care au suferit ca urmare a acestei crize o scădere a cifrei de afaceri care poate fi evaluată ca fiind între 50 și 80 % și care reprezintă peste 7 % din produsul intern brut al Franței, în condițiile în care agențiile de turism angajează 30000 de salariați în Franța, cu o cifră de afaceri de aproape 11 miliarde de euro, sunt de natură să justifice o derogare temporară de la obligația organizatorului de a rambursa integral plățile efectuate pentru pachet într‑un termen de 14 zile de la rezilierea contractului, prevăzută la alineatul (4) al articolului 12 din [Directiva 2015/2302], și, în caz afirmativ, în ce condiții și cu ce limite?
3)
În cazul unui răspuns negativ la întrebarea anterioară, este posibil, în circumstanțele amintite mai sus, să se adapteze efectele în timp ale unei decizii de anulare a unui text de drept intern contrar alineatului (4) al articolului 12 din [Directiva 2015/2302]?”
17.
Union fédérale des consommateurs – Que choisir (UFC – Que choisir), Consommation, logement et cadre de vie (CLCV), guvernele belgian, ceh, danez, francez, italian, slovac și finlandez, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. Cu excepția guvernelor danez și finlandez, părțile au fost reprezentate și la ședința care a avut loc la 1 iunie 2022.
Analiză
Prima întrebare
18.
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302 trebuie interpretat în sensul că impune organizatorului care a încheiat un contract privind un pachet de servicii de călătorie, în cazul rezilierii contractului, să ramburseze integral în bani eventualele plăți efectuate sau în sensul că autorizează o rambursare alternativă, în special sub forma unui voucher de valoare egală cu valoarea plăților efectuate.
19.
În această privință, trebuie amintit că articolul 12 din Directiva 2015/2302 prevede drepturile și obligațiile părților în ceea ce privește rezilierea contractului privind pachetul de servicii de călătorie. Mai precis, în cazul unor circumstanțe inevitabile și extraordinare, alineatele (2) și (3) ale acestui articol conferă atât călătorului, cât și organizatorului dreptul de a rezilia contractul privind pachetul de servicii de călătorie, în condițiile pe care le prevede. Rezilierea contractului privind pachetul de servicii de călătorie dă naștere obligației organizatorului de a rambursa integral orice plăți efectuate de către călător pentru pachetul de servicii de călătorie. Potrivit articolului 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302, rambursarea se efectuează „fără întârzieri nejustificate și, în orice caz, nu mai târziu de 14 zile de la rezilierea contractului privind pachetul de servicii de călătorie”.
20.
Directiva 2015/2302 nu definește noțiunea de „rambursare” și nici nu face trimitere în mod expres la dreptul statelor membre în această privință. Într‑o astfel de situație, necesitatea interpretării uniforme a dreptului Uniunii și principiul egalității de tratament impun în general ca termenii unei dispoziții de drept al Uniunii să primească în întreaga Uniune o interpretare autonomă și uniformă. În această privință, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că determinarea semnificației și a sferei de aplicare a termenilor pentru care dreptul Uniunii nu oferă nicio definiție trebuie realizată în funcție de sensul lor obișnuit în limbajul curent, ținând cont de contextul în care sunt utilizați și de obiectivele urmărite de reglementarea din care fac parte (
7
).
21.
În primul rând, trebuie subliniat că, potrivit articolului 12 alineatul (2) din Directiva 2015/2302, „rambursarea” privește „orice plăți efectuate […] pentru pachetul respectiv”. Aceasta reflectă sensul cuvântului „rambursare” în limbajul curent, care se referă la o sumă de bani care este rambursată cuiva. În limba engleză, termenul de „rambursare” este utilizat mai ales atunci când plata este datorată „în special pentru că ați plătit prea mult sau nu sunteți mulțumit de un produs sau serviciu” (
8
). Această interpretare a termenului de „rambursare” corespunde diferitelor versiuni lingvistice ale acestei dispoziții (
9
).
22.
Prin urmare, „rambursarea” oricăror plăți efectuate nu poate fi înțeleasă în sensul că dă organizatorului dreptul de a furniza o formă de plată amânată, cum ar fi un voucher.
23.
În al doilea rând, acest sens este confirmat de contextul în care se înscrie articolul 12 din Directiva 2015/2302, care face parte din capitolul III din această directivă. În cadrul aceluiași capitol, articolul 11 din Directiva 2015/2302 reglementează modificarea altor clauze ale contractului privind pachetul de servicii de călătorie. Acest articol prevede la alineatul (2) că, în anumite circumstanțe, inclusiv în cazul în care organizatorul modifică semnificativ una dintre principalele caracteristici ale serviciilor de călătorie, în sensul articolului 5 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2015/2302, călătorul are posibilitatea de a accepta modificarea propusă sau de a rezilia contractul fără a plăti un comision de reziliere. În cazul în care reziliază contractul privind pachetul de servicii de călătorie, călătorul poate accepta un pachet de substituție atunci când acesta este oferit de organizator. Articolul 11 alineatul (5) din Directiva 2015/2302 prevede că, în cazul în care călătorul nu acceptă un pachet de substituție, organizatorul rambursează toate plățile efectuate de către călător. Astfel cum a arătat guvernul francez în observațiile sale scrise, posibilitatea călătorului de a efectua această alegere ar fi lipsită de orice efect dacă organizatorului i s‑ar permite să îi elibereze călătorului un voucher în loc să îi ramburseze orice plăți efectuate. Rezultă că, în economia Directivei 2015/2302, „rambursarea” datorată călătorului include dreptul său de a primi rambursarea în bani. Orice altă formă de pachet de substituție sau voucher nu ar trebui, în acest caz, să fie considerată ca fiind echivalentă unei „rambursări”.
24.
În plus, articolul 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302 prevede că rambursarea se efectuează „fără întârzieri nejustificate și, în orice caz, nu mai târziu de 14 zile de la rezilierea contractului privind pachetul de servicii de călătorie”. Din această dispoziție rezultă că, așa cum subliniază în esență Comisia în observațiile sale scrise, călătorul are dreptul să primească banii cu promptitudine, astfel încât să poată dispune de aceștia imediat și potrivit voinței sale.
25.
Această interpretare este confirmată și de geneza articolului 12 din Directiva 2015/2302, care se înscrie în contextul modernizării normelor cuprinse în Directiva 90/314 a Consiliului (
10
). Articolul 4 alineatul (6) din Directiva 90/314 prevedea că, atunci când consumatorul reziliază contractul în cazul unei modificări semnificative a clauzelor pachetului sau dacă, indiferent de cauză, cu excepția unei greșeli a consumatorului, organizatorul anulează pachetul de servicii înainte de data de plecare convenită, consumatorul are dreptul fie la un alt pachet de servicii oferit în compensație, fie la rambursarea cât mai curând posibil a tuturor sumelor vărsate de el în temeiul contractului. Cu toate acestea, articolul 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302 prevede o singură opțiune, și anume „rambursarea” oricăror plăți efectuate. Nimic nu indică faptul că o astfel de „rambursare” poate fi înlocuită, contrar voinței călătorului, cu un voucher sau cu orice alt substitut la rambursarea în bani.
26.
Alte instrumente legislative în domeniul drepturilor călătorilor și ale consumatorilor prevăd explicit un voucher ca formă de rambursare, dar numai ca opțiune pentru călător. Aceasta este situația în ceea ce privește drepturile pasagerilor aerieni prevăzute în Regulamentul (CE) nr. 261/2004 (
11
). Articolul 7 alineatul (3) din acest regulament distinge între două posibilități de acordare a compensației: fie în numerar (prin transfer bancar electronic, ordin de plată bancar sau cec bancar), fie, cu acordul scris al pasagerului, în bonuri de călătorie și/sau alte servicii. În ceea ce privește drepturile călătorilor din transportul feroviar, articolul 17 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1371/2007 (
12
) prevede că despăgubirea poate fi plătită în bonuri și/sau alte servicii în cazul în care condițiile sunt flexibile (în special în ceea ce privește perioada de validitate și destinația). Despăgubirea se plătește în numerar, la cererea călătorului. Același drept este prevăzut la articolul 19 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1177/2010 (
13
) în ceea ce privește pasagerii care călătoresc pe mare. În sfârșit, în domeniul drepturilor consumatorilor prevăzut de Directiva 2011/83/UE (
14
), din considerentul (46) al acestei directive reiese în mod clar că rambursarea sumelor primite de la consumator nu se efectuează prin intermediul voucherelor decât dacă consumatorul a folosit vouchere pentru tranzacția inițială sau le‑a acceptat în mod expres.
27.
În sfârșit, interpretarea potrivit căreia o rambursare prin intermediul unui voucher obligatoriu nu este compatibilă cu articolul 12 din Directiva 2015/2302 este confirmată de obiectivul urmărit de această directivă. După cum se arată în considerentul (7) al acesteia, majoritatea călătorilor care cumpără pachete de servicii de călătorie sunt consumatori în înțelesul dreptului Uniunii privind consumatorii. Directiva 2015/2302 este o măsură care urmărește atingerea unui nivel înalt de protecție a consumatorilor, astfel cum rezultă din coroborarea articolului 169 alineatul (1) și alineatul (2) litera (a) cu articolul 114 alineatul (3) TFUE, interpretate în lumina articolului 38 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (
15
). O interpretare largă a noțiunii de „rambursare” în sensul includerii voucherelor ar fi de natură să aducă atingere acestui obiectiv.
28.
Guvernul slovac are o poziție diferită de cea sugerată în prezentele concluzii. Acesta susține că anumite versiuni lingvistice, printre care și versiunea în limba engleză, fac distincție între „restituire” și „rambursare” a oricăror plăți efectuate. În opinia sa, din utilizarea celor două noțiuni diferite rezultă că „rambursările” trebuie efectuate în bani, în timp ce o „restituire” poate include și oferirea unui voucher (la alegerea organizatorului). Articolul 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302 se referă la obligația organizatorului de a efectua orice „restituiri” necesare în temeiul alineatelor (2) și (3) sau, în ceea ce privește alineatul (1), „rambursarea” oricăror plăți efectuate de către călător pentru pachet, din care se scade comisionul de reziliere corespunzător. Obligația de a efectua o „restituire” ia naștere atunci când contractul privind pachetul de servicii de călătorie este reziliat, printre altele, în cazul unor circumstanțe inevitabile și extraordinare, în temeiul articolului 12 alineatele (2) și (3) din Directiva 2015/2302. Obligația de a efectua „rambursări” ia naștere atunci când contractul privind pachetul de servicii de călătorie este reziliat de călător în schimbul plății, după caz, al unui comision de reziliere justificabil și adecvat.
29.
Însă nimic din utilizarea termenilor „restituire” și „rambursare” nu indică faptul că organizatorul are dreptul să efectueze o restituire sub forma unui voucher obligatoriu. Așa cum am arătat la punctul 21 de mai sus, termenul „refund” în limba engleză înseamnă rambursarea sumelor de bani și este utilizat mai ales atunci când persoana care solicită restituirea nu este mulțumită de un produs sau de un serviciu.
30.
În orice caz, potrivit jurisprudenței constante, formularea utilizată în una dintre versiunile lingvistice ale unei dispoziții de drept al Uniunii nu poate constitui singurul temei pentru interpretarea acestei dispoziții și nici nu se poate atribui respectivei formulări un caracter prioritar în raport cu celelalte versiuni lingvistice (
16
). În versiunile în limbile franceză, greacă sau spaniolă, articolul 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302 utilizează același termen pentru rambursarea oricăror plăți primite, indiferent de motivul rezilierii contractului. Așadar, utilizarea a doi termeni numai în anumite versiuni lingvistice nu poate conduce la o concluzie diferită de ceea ce se poate deduce în mod clar din contextul și din finalitatea acestei directive.
31.
Prin urmare, considerăm că obligația organizatorului de a rambursa călătorului plățile efectuate în conformitate cu articolul 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302 vizează doar o rambursare în bani, excluzând orice alternativă impusă de organizator, în special sub forma unui voucher.
32.
Călătorul nu poate renunța la dreptul său ca plățile să îi fie rambursate în bani. Astfel, potrivit articolului 23 din Directiva 2015/2302, călătorii nu pot renunța la drepturile care le sunt conferite prin măsurile naționale de transpunere a acestei directive. În aceste condiții, caracterul imperativ al Directivei 2015/2302 nu împiedică organizatorul să ofere călătorului un voucher opțional, pe care călătorul este liber să îl accepte după producerea evenimentului care dă naștere dreptului la rambursare. După cum clarifică Recomandarea (UE) 2020/648 a Comisiei (
17
), oferirea de către organizator a unui voucher „nu privează însă călătorii de dreptul la rambursarea în bani”. Prin urmare, un voucher obligatoriu nu este compatibil cu caracterul imperativ al Directivei 2015/2302.
33.
Având în vedere cele de mai sus, concluzionăm că articolul 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302 trebuie interpretat în sensul că impune organizatorului care a încheiat un contract privind un pachet de servicii de călătorie, în cazul rezilierii contractului, să ramburseze în bani orice plăți efectuate și se opune ca acest organizator să impună o variantă alternativă, în special sub forma unui voucher de valoare egală cu valoarea oricăror plăți efectuate. Această dispoziție nu împiedică însă călătorul să opteze pentru primirea unui astfel de voucher după producerea evenimentului care dă naștere dreptului la rambursare.
A doua întrebare
34.
În situația unui răspuns afirmativ la prima întrebare, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă criza sanitară legată de pandemia de COVID‑19 și impactul extraordinar pe care aceasta l‑a avut asupra sectorului turismului justifică o derogare – și, în caz afirmativ, în ce condiții și cu ce limite – de la obligația organizatorului de a rambursa integral călătorului orice plăți efectuate pentru pachetul de servicii de călătorie în termen de 14 zile de la rezilierea contractului privind pachetul de servicii de călătorie, prevăzută la articolul 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302.
35.
Pentru a răspunde în mod util la întrebarea adresată de instanța de trimitere, vom examina succesiv diferite aspecte ale impactului urgenței de sănătate publică asupra întinderii și a exercitării drepturilor prevăzute de Directiva 2015/2302. Primul aspect este dacă eventualele restricții privind libertatea de circulație adoptate de statele membre ca urmare a pandemiei de COVID‑19 pot justifica o derogare de la obligația de rambursare ce revine organizatorului. Cea de al doilea aspect este dacă pandemia este o situație care nu intră în sfera circumstanțelor „inevitabile și extraordinare” prevăzute de Directiva 2015/2302. Al treilea aspect are în vedere aplicabilitatea Directivei 2015/2302 în contextul unei pandemii. Al patrulea aspect este dacă o urgență de sănătate publică poate justifica o derogare de la o dispoziție specifică de drept derivat al Uniunii pentru motive de forță majoră.
a) Restricțiile privind libera circulație și impactul lor asupra drepturilor și obligațiilor care decurg din dreptul derivat al Uniunii
36.
Un aspect preliminar care trebuie abordat cu privire la o posibilă derogare de la dreptul Uniunii în contextul pandemiei privește impactul unor eventuale restricții privind libertatea de circulație a cetățenilor Uniunii. Protecția sănătății publice, a ordinii publice și a siguranței publice poate justifica restrângerea exercițiului drepturilor și libertăților prevăzute de dreptul Uniunii privind libera circulație a persoanelor (
18
). O amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne poate justifica reintroducerea temporară a controalelor la frontierele interne, în conformitate cu Codul frontierelor Schengen (
19
). În plus, „într‑o situație extrem de critică, un stat membru poate identifica necesitatea de a reintroduce controalele la frontiere ca reacție la riscul prezentat de o boală contagioasă” (
20
). Protecția sănătății publice, care este de competența statelor membre în conformitate cu articolul 168 alineatul (7) TFUE, poate justifica adoptarea unor restricții suplimentare privind libera circulație. Însă asemenea restricții ar trebui „să respecte principiile dreptului [Uniunii], în special principiul proporționalității și al nediscriminării” (
21
). În timpul pandemiei, Uniunea Europeană a încercat să reducă impactul măsurilor unilaterale luate de statele membre, care au reprezentat o sursă de perturbări semnificative pentru întreprinderi și cetățeni, și să asigure coordonarea între statele membre (
22
).
37.
Problema specifică ridicată de prezenta cauză este dacă o derogare justificabilă de la libera circulație în Uniunea Europeană poate justifica în mod corelativ alte derogări de la o dispoziție specifică de drept derivat al Uniunii care presupune exercitarea dreptului la liberă circulație. În această privință trebuie amintit că Directiva 2015/2302 armonizează drepturile și obligațiile care derivă din contractele referitoare la pachetele de servicii de călătorie pentru a facilita crearea unei veritabile piețe interne a consumatorilor (
23
).
38.
Pandemia de COVID‑19 a determinat statele membre să reintroducă controalele la frontieră și să adopte măsuri suplimentare privind sănătatea publică, ceea ce a avut un impact semnificativ asupra liberei circulații a persoanelor și a serviciilor. În astfel de împrejurări, s‑ar putea susține că, în cazul în care statele membre pot, în mod excepțional, să justifice restricția adusă libertății de circulație, ele ar trebui să aibă dreptul de a adopta și alte măsuri în domeniul dreptului derivat armonizat al Uniunii care presupune libera circulație pentru a aborda efectele de domino ale restricțiilor asupra acestei libertăți.
39.
Însă, dacă ar fi recunoscută o excepție atât de largă, care nu este prevăzută de tratate, ea ar aduce atingere în mod grav supremației dreptului Uniunii, caracterului său obligatoriu și aplicării sale uniforme. Urmând până la capăt concluzia logică a acestei accepțiuni, o atare excepție ar putea implica faptul că, în timpul unei urgențe de sănătate publică, dreptul Uniunii nu este aplicabil (
24
).
40.
Dimpotrivă, chiar de la începutul pandemiei, instituțiile Uniunii au depus eforturi să promoveze coordonarea. Acțiunile unilaterale la care au recurs anumite state membre la începutul pandemiei au cedat treptat locul unor măsuri coordonate (
25
). Astfel, după cum subliniază Comisia în una dintre comunicările sale referitoare la strategia Uniunii privind vaccinurile, „coloana vertebrală a răspunsului european puternic la pandemia de COVID‑19 a fost unitatea și menținerea funcționării pieței unice” (
26
). Ar trebui subliniat și faptul că, în vederea redresării după criza provocată de pandemia de COVID‑19, răspunsul a constat în cel mai mare pachet de stimulente adoptat vreodată, și anume NextGenerationEU.
41.
Având în vedere cele de mai sus, considerăm că eventualele derogări de la dreptul Uniunii privind libera circulație nu pot justifica derogări de la o dispoziție specifică de drept derivat al Uniunii și, mai exact, de la dreptul călătorului de a beneficia de o rambursare, astfel cum este prevăzut la articolul 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302.
42.
După examinarea acestui aspect preliminar, vom analiza cum se încadrează urgența de sănătate publică provocată de pandemia de COVID‑19 în economia Directivei 2015/2302.
b) „Circumstanțe inevitabile și extraordinare” și „forță majoră”
43.
Directiva 2015/2302 prevede, la articolul 12 alineatul (2), dreptul călătorului de a rezilia contractul fără a plăti un comision de reziliere în cazul unor „circumstanțe inevitabile și extraordinare care se produc la locul de destinație sau în vecinătatea imediată a acestuia și care afectează în mod semnificativ executarea pachetului sau care afectează semnificativ transportul pasagerilor la destinație”. Organizatorul poate de asemenea să rezilieze contractul privind pachetul de servicii de călătorie, potrivit articolului 12 alineatul (3) litera (b) din această directivă, în cazul în care, printre altele, el nu poate executa contractul din cauza unor „circumstanțe inevitabile și extraordinare”. În fiecare caz, călătorul are dreptul la rambursarea completă a tuturor plăților efectuate. Pentru a stabili dreptul călătorului la rambursare în conformitate cu această directivă în contextul pandemiei de COVID‑19, trebuie, așadar, să se stabilească de la bun început dacă această pandemie trebuie considerată ca intrând, în general, în sfera noțiunii de „circumstanțe inevitabile și extraordinare” (
27
).
44.
Noțiunea de „circumstanțe inevitabile și extraordinare” este definită la articolul 3 punctul 12 din Directiva 2015/2302 ca fiind „o situație care nu poate fi controlată de partea care invocă o astfel de situație și ale cărei consecințe nu ar fi putut fi evitate chiar dacă s‑ar fi luat toate măsurile rezonabile”. Considerentul (31) al acestei directive oferă câteva exemple de evenimente care intră sub incidența acestei noțiuni, inclusiv „riscuri semnificative pentru sănătatea umană precum epidemia unei boli grave în locul de destinație al călătoriei”. Izbucnirea pandemiei COVID‑19 a prezentat riscuri semnificative pentru sănătatea umană nu numai la locul de destinație al călătoriei în cauză, ci și în întreaga lume. O pandemie îndeplinește, în general, elementele constitutive ale definiției „circumstanțelor inevitabile și extraordinare”. Într‑adevăr, este vorba despre o situație care nu poate fi controlată de nimeni și ale cărei consecințe nu ar fi putut fi evitate chiar dacă ar fi fost luate toate măsurile rezonabile.
45.
Guvernul francez susține însă că pandemia constituie o situație de forță majoră care nu poate fi asimilată „circumstanțelor inevitabile și extraordinare” prevăzute de această directivă. Acest guvern susține în esență că amploarea extraordinară a pandemiei de COVID‑19 o transformă într‑o situație care depășește„circumstanțele inevitabile și extraordinare”. Guvernele ceh, italian și slovac susțin că Directiva 2015/2302 nu se aplică pandemiei de COVID‑19. Prin urmare, statele membre rămân competente să prevadă obligații contractuale diferite de cele prevăzute la articolul 12 alineatul (4) din directiva menționată.
46.
În susținerea poziției sale, guvernul francez amintește elementele constitutive ale noțiunii de forță majoră, care, potrivit jurisprudenței, include „împrejurări străine celui care le invocă, neobișnuite și imprevizibile, ale căror consecințe nu ar fi putut să fie evitate, în pofida diligenței manifestate” (
28
). Acest guvern susține că noțiunea de „circumstanțe inevitabile și extraordinare” nu „înlocuiește în totalitate” noțiunea de forță majoră, care rămâne în afara domeniului de aplicare al Directivei 2015/2302.
47.
În această privință, guvernul francez arată că noțiunea de forță majoră nu figurează la articolul 12 din Directiva 2015/2302. În plus, acesta subliniază că definiția noțiunii de „circumstanțe inevitabile și extraordinare” prevăzută la articolul 3 punctul 12 din Directiva 2015/2302 nu este identică cu cea a noțiunii de forță majoră întrucât nu impune ca astfel de circumstanțe să fie „neobișnuite și imprevizibile”. În opinia sa, o interpretare coroborată a articolului 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302 și a considerentului (31) al acestei directive permite să se concluzioneze că directiva în discuție vizează evenimente extraordinare izolate și limitate în spațiu și timp. Acesta consideră că directiva menționată nu vizează evenimente extraordinare cu impact și amploare mondiale. În opinia sa, o asemenea interpretare este compatibilă cu efectul util al articolului 12 din Directiva 2015/2302, care se întemeiază pe ipoteza potrivit căreia organizatorul poate suporta consecințele financiare ale rezilierii contractului ca urmare a unor circumstanțe inevitabile și extraordinare. Dacă această dispoziție s‑ar aplica chiar și în contextul unei pandemii care duce la sistarea activității comerciale a organizatorilor de pachete de servicii de călătorie, acest lucru ar fi contrar obiectivului urmărit de directiva respectivă, care constă în menținerea competitivității întreprinderilor, asigurând în același timp un nivel înalt de protecție a consumatorilor.
48.
În această privință trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, întrucât noțiunea de forță majoră nu are un conținut identic în diversele domenii de aplicare ale dreptului Uniunii, semnificația acesteia trebuie să fie determinată în funcție de cadrul legal în care este destinată să își producă efectele (
29
). În opinia noastră, în contextul juridic al Directivei 2015/2302, noțiunea de forță majoră intră în sfera noțiunii de „circumstanțe inevitabile și extraordinare”.
49.
Cu titlu introductiv, așa cum am menționat deja, pandemia îndeplinește în general elementele constitutive ale definiției „circumstanțelor inevitabile și extraordinare”. Niciun element din Directiva 2015/2302 nu indică faptul că un eveniment care intră sub incidența acestei noțiuni trebuie totuși exclus dacă este de scară largă sau cu totul excepțional. Nu suntem convinși că articolul 12 alineatul (2) din Directiva 2015/2302, care prevede dreptul călătorului de a rezilia contractul privind pachetul de servicii de călătorie în cazul unor „circumstanțe inevitabile și extraordinare care se produc la locul de destinație sau în vecinătatea imediată a acestuia”, conduce la o concluzie diferită. Într‑adevăr, această parte a frazei pune accentul pe necesitatea de a examina situația de la locul de executare a pachetului, și anume locul de destinație, pentru a evalua apariția unor circumstanțe inevitabile și extraordinare. Ea nu are însă scopul de a exclude evenimentele care au loc nu numai la locul de destinație, ci și în altă parte.
50.
În continuare, considerăm că este important să subliniem că Curtea tratează cu prudență încercările transportatorilor de a invoca o categorie distinctă de evenimente cu totul excepționale care le‑ar permite să se sustragă de la obligațiile care le revin. În această privință vom cita un exemplu din domeniul drepturilor pasagerilor aerieni. În bine‑cunoscuta Hotărâre McDonagh (
30
), referitoare la erupția vulcanului Eyjafjallajökull, Curtea a statuat că „Regulamentul nr. 261/2004 nu conține nicio precizare care să permită să se rețină că acesta recunoaște, pe lângă «împrejurările excepționale» menționate la articolul 5 alineatul (3) din acest regulament, o categorie distinctă de evenimente, «cu totul excepționale», care ar avea drept consecință exonerarea operatorului de transport de toate obligațiile sale […]” (
31
).
51.
Aplicarea prin analogie a raționamentului din Hotărârea McDonagh (
32
) în cazul Directivei 2015/2302 ar conduce la concluzia că nicio dispoziție din această directivă nu permite să se concluzioneze că ea recunoaște o categorie distinctă de evenimente în afara „circumstanțelor inevitabile și extraordinare” prevăzute la articolul 3 punctul 12. Acest lucru este valabil cu atât mai mult cu cât directiva menționată prevede, potrivit articolului 4, o armonizare completă a drepturilor și a obligațiilor părților la contractul privind pachetul de servicii de călătorie.
52.
Interpretarea Directivei 2015/2302 în sensul că recunoaște o categorie distinctă de circumstanțe excepționale, precum pandemia de COVID‑19, care sunt excluse din noțiunea de „circumstanțe inevitabile și extraordinare” ar putea conduce la rezultate contradictorii care ar putea, în cele din urmă, să aducă atingere coerenței sistemului instituit prin Directiva 2015/2302. Astfel, părțile ar avea dreptul să rezilieze contractul atunci când riscul pentru sănătatea umană apare la locul de destinație al călătoriei și afectează executarea contractului privind pachetul de servicii de călătorie, dar nu l‑ar putea rezilia în cazul unui risc semnificativ pentru sănătatea umană cauzat de pandemie, chiar dacă executarea pachetului de servicii de călătorie ar fi grav afectată. În plus, organizatorul ar avea dreptul să refuze plata despăgubirii dacă s‑ar dovedi că neconformitatea în executarea contractului privind pachetul de servicii de călătorie este cauzată de „circumstanțe inevitabile și extraordinare” care apar la locul de destinație al călătoriei, în conformitate cu articolul 14 alineatul (3) litera (c) din Directiva 2015/2302, dar nu ar avea dreptul să facă acest lucru în cazul unei pandemii.
53.
Acest lucru ne conduce la concluzia că interpretarea propusă de guvernul francez ar avea ca efect repunerea în discuție a economiei și a finalității esențiale a Directivei 2015/2302, care este de a permite călătorilor și comercianților să beneficieze pe deplin de piața internă, asigurând în același timp un nivel înalt de protecție a consumatorilor (
33
). Aceasta ar crea totodată o insecuritate juridică majoră deoarece încearcă să facă distincția între situațiile de forță majoră, pe de o parte, și „circumstanțele inevitabile și extraordinare”, pe de altă parte, fără nicio limită clară între cele două.
54.
Această interpretare este confirmată și de geneza Directivei 2015/2302. Articolul 4 alineatul (6) din Directiva 90/314 prevedea posibilitatea organizatorului de a anula contractul înainte de data de plecare convenită. În acest caz, călătorul avea dreptul la o despăgubire din partea organizatorului, cu excepția cazului în care „anularea, exceptând cazurile de suprarezervare, se datorează unui caz de forță majoră, adică unor împrejurări neobișnuite și imprevizibile, independente de voința celui care le invocă și ale căror consecințe nu au putut fi evitate în pofida tuturor eforturilor depuse”. Călătorului nu îi era recunoscută nicio opțiune similară de anulare. Directiva 2015/2302 a remediat această lacună și a conferit același drept călătorilor. Prin urmare, legiuitorul a intenționat să acorde drepturi egale părților la contractul privind pachetul de servicii de călătorie în cazul unor „circumstanțe inevitabile și extraordinare”. Nimic nu indică faptul că intenția a fost de a limita dreptul de reziliere al ambelor părți la contract prin excluderea forței majore din domeniul de aplicare al „circumstanțelor inevitabile și extraordinare”.
55.
În această privință trebuie subliniat că, în timp ce propunerea legislativă a Comisiei (
34
) a utilizat termenul „circumstanțe inevitabile și extraordinare”, documentul de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește această propunere (
35
) utilizează de câteva ori noțiunea de forță majoră (
36
). În plus, Raportul Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind aplicarea Directivei 2015/2302 clarifică faptul că „conceptul de «circumstanțe inevitabile și extraordinare» înlocuiește conceptul de «forță majoră» utilizat în directiva din 1990” (
37
). Prin urmare, examinarea genezei Directivei 2015/2302 confirmă teza potrivit căreia, în contextul Directivei 2015/2302, forța majoră este o noțiune echivalentă cu cea de „circumstanțe inevitabile și extraordinare”.
56.
Ținând seama de cele ce precedă, concluzionăm că, în contextul specific al Directivei 2015/2302, noțiunea de „circumstanțe inevitabile și extraordinare” nu exclude pandemia ca situație de forță majoră.
c) Aplicabilitatea Directivei 2015/2302 în contextul unei pandemii
57.
Guvernele belgian, ceh, slovac și italian nu fac o distincție între „circumstanțe inevitabile și extraordinare” și forța majoră. Ele contestă însă, în sens mai larg, aplicabilitatea Directivei 2015/2302 în contextul unei pandemii și susțin în esență că directiva menționată privește circumstanțele inevitabile și extraordinare de o amploare locală și limitată, cu excluderea unei pandemii. Acest argument este susținut, în opinia lor, de considerentul (31) al Directivei 2015/2302, care enumeră, printre exemplele de circumstanțe inevitabile și extraordinare care dau naștere dreptului de a rezilia anticipat contractul privind serviciile de călătorie, existența unor „riscuri semnificative pentru sănătatea umană precum epidemia unei boli grave în locul de destinație al călătoriei” (
38
).
58.
În opinia noastră, nu se poate deduce din considerentul (31) că legiuitorul a intenționat să limiteze aplicabilitatea Directivei 2015/2302 la evenimente care se produc la nivel local. Acest considerent nu oferă decât o listă orientativă a situațiilor care constituie circumstanțe inevitabile și extraordinare. El pare să conducă mai degrabă la concluzia contrară celei susținute de aceste guverne. Dacă răspândirea unei boli grave la locul de destinație al călătoriei reprezintă un exemplu al unor „circumstanțe inevitabile și extraordinare”, aceasta ar trebui să fie situația cu atât mai mult în ceea ce privește răspândirea unei boli grave la scară mondială. Același raționament se poate aplica în ceea ce privește articolul 12 alineatul (2) din Directiva 2015/2302, care prevede dreptul călătorului de a rezilia contractul privind pachetul de servicii de călătorie în cazul unor circumstanțe inevitabile și extraordinare „care se produc la locul de destinație sau în vecinătatea imediată a acestuia și care afectează în mod semnificativ executarea pachetului”. În condițiile în care călătorul are dreptul de a rezilia contractul în cazul unor circumstanțe inevitabile și extraordinare care se produc la nivel local și care afectează în mod semnificativ executarea pachetului, călătorul ar trebui, a fortiori, să aibă același drept atunci când un astfel de eveniment se produce la nivel mondial și afectează în mod semnificativ executarea pachetului de servicii de călătorie.
59.
În aceste condiții, legiuitorul Uniunii poate prevedea drepturi și obligații diferite ale părților în cazul unor circumstanțe inevitabile și extraordinare, în funcție de amploarea perturbărilor. În această privință observăm că Directiva 2015/2302 a fost adoptată ulterior crizei din 2010 provocate de cenușa vulcanică, ce a avut un impact semnificativ asupra sectorului călătoriilor. Chiar dacă acest impact nu este comparabil cu cel al pandemiei de COVID‑19, legiuitorul a avut ocazia să modifice normele în consecință. Acesta a fost cazul, de exemplu, în ceea ce privește limitarea răspunderii organizatorului la suportarea costului cazării necesare pentru o perioadă care nu depășește trei nopți pe călător în măsura în care este imposibil să se asigure întoarcerea călătorului astfel cum s-a convenit în contractul privind pachetul de servicii de călătorie din cauza unor circumstanțe inevitabile și extraordinare [articolul 13 alineatul (7) din Directiva 2015/2302]. clarificarea faptului că obligația de a oferi, fără costuri suplimentare pentru călător, servicii alternative corespunzătoare pentru continuarea derulării pachetului de servicii de călătorie, este aplicabilă și în cazul unor circumstanțe inevitabile și extraordinare. Directiva menționată a introdus însă un plafon aplicabil răspunderii organizatorului în astfel de circumstanțe, limitat la trei nopți pe călător. Prin urmare, considerăm că este rezonabil să deducem că, dacă intenția legiuitorului ar fi fost de a limita, de a exclude sau de a prevedea în mod diferit dreptul călătorului de a primi o rambursare în termen de 14 zile de la anularea contractului în cazul unor circumstanțe inevitabile și extraordinare care provoacă perturbări de o anumită amploare, ar fi prevăzut acest lucru în mod explicit.
60.
Guvernele ceh și slovac au susținut de asemenea că obligația de rambursare a organizatorului față de călător în temeiul articolului 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302 nu este aplicabilă, având în vedere domeniul limitat de aplicare al protecției în caz de insolvență. Articolul 17 din Directiva 2015/2302 prevede obligația statelor membre de a se asigura că organizatorii stabiliți pe teritoriul lor oferă garanții privind rambursarea tuturor plăților efectuate de către sau pe seama călătorilor, în măsura în care serviciile relevante nu sunt furnizate ca urmare a insolvenței organizatorului. Garanția „este efectivă și acoperă costurile previzibile în mod rezonabil” (
39
). Considerentul (40) al Directivei 2015/2302 indică faptul că protecția eficace în caz de insolvență „nu ar trebui să ia în considerare riscuri foarte reduse, de exemplu insolvența simultană a mai mulți dintre principalii organizatori, în cazul în care acest lucru ar afecta în mod disproporționat costul protecției, împiedicând astfel eficiența acesteia”. În legătură cu astfel de cazuri, considerentul respectiv precizează că „garanția pentru rambursare poate fi limitată”. Aceste două guverne susțin că, în caz de insolvență a organizatorilor la un nivel generalizat, călătorii nu ar primi nicio rambursare întrucât creanțele lor nu sunt protejate.
61.
În această privință, din articolul 17 din Directiva 2015/2302 rezultă că obligația organizatorului de a constitui o garanție pentru rambursarea eventualelor plăți efectuate acoperă situația în care serviciile în cauză nu sunt prestate ca urmare a insolvenței organizatorului. Ceea ce înseamnă că cererea de rambursare este protejată atunci când problema de lichiditate este cauzată de insolvența organizatorului. În cazul pandemiei însă, problemele de lichiditate sunt cauzate de cererile de anulare pe scară largă, care pot duce apoi la insolvență. Acesta este motivul pentru care Recomandarea Comisiei privind voucherele recunoaște că, în cazul în care organizatorii devin insolvabili, „există riscul ca mulți călători […] să nu primească nicio rambursare, deoarece creanțele pe care le dețin față de organizatori […] nu sunt protejate” (
40
).
62.
Mai mult, din faptul că Directiva 2015/2302 nu armonizează protecția în caz de insolvență în privința cererilor de rambursare în asemenea situații nu se poate deduce că articolul 12 alineatul (4) din această directivă nu este aplicabil. În sens mai larg, Directiva 2015/2302 nu armonizează măsurile de restructurare sau de protecție în caz de faliment al organizatorului călătoriei. Este adevărat că dreptul material al insolvenței, întrucât nu a făcut obiectul unei armonizări la nivelul dreptului Uniunii, rămâne în prezent în mare măsură în competența statelor membre. Ele sunt însă obligate să exercite această competență cu respectarea dreptului Uniunii, inclusiv a libertăților fundamentale garantate de Tratatul FUE (
41
). Prin urmare, orice măsură adoptată de statele membre pentru a atenua problemele de lichiditate ale organizatorilor de călătorii ar trebui să respecte substanța dreptului călătorului de a beneficia de rambursare în conformitate cu articolul 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302. Măsurile respective ar trebui în același timp să respecte normele în materia ajutoarelor de stat.
63.
În ceea ce privește normele în materia ajutoarelor de stat, Recomandarea Comisiei privind voucherele reamintește că este posibil ca statele membre să ofere operatorilor din sectorul turismului sprijin sub formă de lichidități pentru a asigura soluționarea cererilor de rambursare cauzate de epidemia de COVID‑19. Această recomandare face trimitere la Cadrul temporar pentru măsuri de ajutor de stat (
42
) ca bază de compatibilitate a unui astfel de sprijin sub formă de lichidități cu normele Uniunii în materia ajutoarelor de stat.
64.
Având în vedere considerațiile care precedă, apreciem că Directiva 2015/2302 este aplicabilă în contextul pandemiei de COVID‑19.
d) Urgența de sănătate publică în calitate de motiv care permite particularilor să deroge de la o dispoziție specifică de drept derivat al Uniunii
65.
Următorul aspect care trebuie abordat este dacă, în cazul unei urgențe grave de sănătate publică, organizatorii de călătorii pot invoca un caz de forță majoră pentru a deroga de la o dispoziție de drept derivat al Uniunii. Mai precis, guvernul francez a arătat că articolul 12 din Directiva 2015/2302 nu exclude posibilitatea aplicării principiului „forței majore”, astfel cum a fost dezvoltat în jurisprudența Curții. El face trimitere în această privință la Hotărârea Billerud Karlsborg și Billerud Skärblacka (
43
) (denumită în continuare „Hotărârea Billerud”) și la ordonanța dată în cauza Luxaviation (
44
).
66.
Cauza care a condus la pronunțarea Hotărârii Billerud privea societăți sancționate pentru nerestituirea la timp a emisiilor lor de dioxid de carbon. Aceste societăți au susținut că pretinsa neîndeplinire a obligațiilor fusese imputabilă unei disfuncționalități administrative interne. Făcând trimitere la jurisprudența sa anterioară, respectiv la Hotărârea Valsabbia/Comisia (
45
), Curtea a statuat că „chiar și în lipsa unei dispoziții exprese, recunoașterea unui caz de forță majoră este posibilă atunci când o cauză exterioară invocată de subiectele de drept are consecințe invincibile și inevitabile, până la a face imposibilă din punct de vedere obiectiv pentru persoanele în cauză respectarea obligațiilor lor” (
46
). Curtea a mai precizat la același punct că revine instanței naționale sarcina de a aprecia dacă operatorul în cauză, în pofida tuturor diligențelor pe care le‑ar fi putut depune în scopul respectării termenelor prevăzute, s‑a confruntat cu împrejurări străine acestuia, neobișnuite și imprevizibile, care depășesc o simplă disfuncționalitate internă (
47
).
67.
Din contextul în care se înscrie Hotărârea Billerud reiese că excepția de forță majoră, astfel cum este recunoscută în această hotărâre, privește o posibilitate limitată de a deroga de la consecințele juridice care rezultă din neexecutarea unei obligații prevăzute de dreptul Uniunii. Vom examina în continuare dacă raționamentul dezvoltat în această hotărâre este relevant în contextul prezentei cauze, care se referă la derogarea de la o obligație care decurge dintr‑o dispoziție specifică a dreptului Uniunii ca urmare a unui caz de forță majoră.
68.
La literele b) și c) din analiza noastră de mai sus, am apreciat că o situație de forță majoră intră în domeniul de aplicare al Directivei 2015/2302 și în sfera noțiunii de „circumstanțe inevitabile și extraordinare”. Directiva 2015/2302 conține deja dispoziții specifice care reglementează raportul contractual în cazul unor circumstanțe inevitabile și extraordinare. Printre aceste dispoziții se numără articolul 12 alineatele (2) și (3), care prevede dreptul călătorului sau al organizatorului de a rezilia contractul în cazul unor circumstanțe inevitabile și extraordinare. Efectul rezilierii contractului, în temeiul articolului 12 alineatul (4), este că aceasta dă naștere obligației organizatorului de a rambursa integral orice plăți efectuate pentru pachetul de servicii de călătorie, fără întârzieri nejustificate și, în orice caz, nu mai târziu de 14 zile de la rezilierea contractului.
69.
Faptul că Directiva 2015/2302 conține dispoziții specifice cu privire la impactul circumstanțelor inevitabile și extraordinare asupra raportului contractual nu înseamnă însă în mod necesar că nu este posibilă aplicarea Hotărârii Billerud. Aceasta deoarece, în cazul pandemiei, circumstanțele inevitabile și extraordinare nu numai că au împiedicat organizatorii să execute contractul, ci au și afectat în mod semnificativ capacitatea lor administrativă de a prelucra cererile de reziliere și capacitatea lor financiară de a efectua rambursările. Din această perspectivă, ar putea exista în continuare posibilitatea aplicării principiului stabilit în Hotărârea Billerud. Acest principiu poate fi înțeles în sensul că permite un anumit grad de toleranță în ceea ce privește aplicarea strictă a legii (
48
). Cercetătorii care studiază impactul pandemiei de COVID‑19 asupra normelor și politicii privind protecția consumatorilor (
49
) au dezvoltat conceptul de „forță majoră societală” pentru a reflecta „impactul colectiv al pandemiei asupra tuturor intereselor implicate”. Acest concept are ca obiect, în esență, recunoașterea faptului că pandemia a avut un impact grav și neașteptat atât asupra consumatorilor, cât și asupra întreprinderilor și a devenit un motiv de îngrijorare pentru societate ca întreg.
70.
În astfel de împrejurări, principiul forței majore raportat la imposibilitatea obiectivă de respectare a dreptului Uniunii, stabilită în Hotărârea Billerud, ar putea fi aplicabil pentru a oferi o posibilitate foarte limitată de exonerare temporară de la îndeplinirea unei obligații specifice prevăzute într‑un domeniu armonizat al dreptului derivat al Uniunii. Organizatorii ar putea invoca, așadar, forța majoră în situația în care, în pofida tuturor diligențelor pe care le‑ar fi putut depune în scopul respectării termenelor prevăzute la articolul 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302, pandemia are consecințe invincibile și inevitabile, determinând dificultăți insurmontabile temporar, până la a face imposibilă din punct de vedere obiectiv îndeplinirea de către persoanele în cauză a obligațiilor lor care decurg din această dispoziție (
50
). În această privință, ar putea fi luat în considerare un risc real de faliment care amenință existența organizatorului care invocă forța majoră în apărarea sa (
51
). Organizatorii nu pot invoca forța majoră decât pentru perioada necesară pentru remedierea acestor dificultăți (
52
). În cadrul unor asemenea limitări, aplicarea principiului general al forței majore raportat la imposibilitatea obiectivă de respectare a dreptului Uniunii în contextul contractului de călătorie nu constituie o clauză derogatorie generală (sau un „cec în alb”). Ea poate permite numai o derogare temporară de la termenele stricte și numai pentru perioada necesară pentru a organiza rambursări ordonate.
71.
Următoarea chestiune care trebuie abordată este dacă principiul forței majore raportat la imposibilitatea obiectivă de respectare a dreptului derivat al Uniunii ar putea permite organizatorilor să amâne rambursarea prin acordarea unui voucher. Din punct de vedere contractual, propunerea de emitere a unui voucher este o formă de adaptare a contractului. Oferirea voucherului are ca efect menținerea raportului contractual. Într‑adevăr, voucherul are ca efect întârzierea executării până la o etapă ulterioară, atunci când circumstanțele permit reluarea călătoriei. Compatibilitatea unei astfel de adaptări contractuale cu Directiva 2015/2302 va depinde de caracteristicile voucherului.
72.
În speță, un voucher care prezintă caracteristicile stabilite în ordonanța atacată nu pare compatibil cu Directiva 2015/2302. Mai exact, oferirea unui asemenea voucher nu pare să restabilească echilibrul dintre părți în lumina situației de forță majoră. Aceasta pare mai degrabă să dezavantajeze una dintre părțile la contract, și anume călătorul. După cum a scris un autor, „este excesiv ca clientul să fie obligat să finanțeze contrapartida contractuală atunci când este posibil să nu dorească să facă acest lucru” (
53
). Acest lucru este valabil în special având în vedere perioada de valabilitate a voucherului, care este de 18 luni. Numai la expirarea acestui termen, călătorul are posibilitatea de a‑și exercita dreptul la rambursare fără să existe nicio garanție în caz de insolvență a organizatorului. În plus, călătorului îi revine sarcina de a lua măsurile necesare pentru a‑și primi banii la sfârșitul acestei perioade. Orice renegociere a contractului ar trebui să profite ambelor părți. În doctrină se subliniază în mod întemeiat că operatorii de turism și consumatorii ar trebui „să profite reciproc de un sistem de vouchere” și că acest lucru ar fi valabil „în cazul în care organizatorii de călătorii ar oferi consumatorului ceva în plus față de ceea ce îi revine acestuia în mod legal” (
54
).
73.
În sfârșit, acordul contractual va depinde, în caz de forță majoră, de circumstanțele fiecărui caz în parte, în lumina principiului bunei‑credințe (
55
). În contextul pandemiei, în special la început, impactul rezilierii contractului asupra celeilalte părți nu poate fi ignorat în totalitate. Având în vedere amploarea anulărilor, chiar și organizatorii care aveau capacitatea financiară de a rambursa plățile efectuate de toți călătorii ar fi trebuit să dispună de cel puțin o perioadă pentru a prelucra rambursarea plăților efectuate (
56
). În ședință, Comisia a admis că, în etapele inițiale ale pandemiei, majoritatea călătorilor au reacționat cu pragmatism la situația existentă și nu se așteptau să primească rambursarea în termenul scurt de 14 zile aplicabil în condiții normale. Dacă le‑ar fi fost oferite suficiente informații cu privire la condițiile de rambursare, ei ar fi fost dispuși să aștepte o perioadă rezonabilă. Prin urmare, ambele părți la contractul privind pachetul de servicii de călătorie ar trebui să depună eforturi pentru a acționa „în mod responsabil și echitabil” (
57
).
74.
Având în vedere cele de mai sus, apreciem că un organizator individual poate invoca forța majoră în împrejurări în care, în pofida tuturor diligențelor depuse pentru a respecta termenele, pandemia de COVID‑19 a avut consecințe inexorabile și inevitabile, determinând dificultăți insurmontabile temporar, până la a face imposibilă din punct de vedere obiectiv efectuarea de rambursări de către organizator potrivit articolului 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302. Organizatorul nu poate invoca forța majoră decât pentru perioada necesară remedierii acestor dificultăți. Invocarea forței majore în raport cu imposibilitatea obiectivă de a respecta dreptul Uniunii nu permite însă organizatorilor să emită un voucher care prezintă caracteristicile stabilite în ordonanța atacată.
e) Urgența de sănătate publică în calitate de motiv care permite statelor membre să deroge de la o dispoziție specifică de drept derivat al Uniunii
75.
Chiar dacă s‑ar admite că raționamentul urmat în Hotărârea Billerud se poate aplica și atunci când unui organizator individual îi este în mod obiectiv imposibil să se conformeze obligației de rambursare a oricărei plăți efectuate de călători în termen de 14 zile din cauza pandemiei de COVID‑19, acest lucru tot nu ar oferi un răspuns adecvat în speță. Aceasta deoarece cauza nu privește un litigiu între particulari, ci legalitatea unei dispoziții legislative în temeiul căreia un stat membru decide să adopte o măsură derogatorie de la dreptul derivat al Uniunii ca reacție la pandemia de COVID‑19. Prin urmare, considerăm că aprecierile din Hotărârea Billerud nu se pot aplica în mod automat în privința statelor membre.
76.
În ceea ce privește nerespectarea de către un stat membru a dreptului Uniunii, trebuie amintit că, în cadrul acțiunilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, Curtea a admis în mod excepțional forța majoră ca motiv care justifică o astfel de nerespectare. Jurisprudența relevantă privea în principal netranspunerea unei măsuri de drept al Uniunii (
58
) sau nerespectarea unei obligații specifice prevăzute în dreptul derivat al Uniunii (
59
). Potrivit jurisprudenței menționate, „un stat membru care întâmpină dificultăți insurmontabile temporar, care îl împiedică să se conformeze obligațiilor care rezultă din dreptul Uniunii, nu poate invoca o situație de forță majoră decât pentru perioada necesară pentru remedierea acestor dificultăți” (
60
).
77.
În prezenta cauză, întrucât nu statului membru, ci organizatorului de călătorii îi revine obligația cu privire la care se solicită o derogare, s‑ar putea susține că nu este posibilă aplicarea jurisprudenței care se aplică în cadrul acțiunilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. Cu toate acestea, dacă Hotărârea Billerud ar fi aplicabilă unui număr mare de organizatori și dacă ar afecta un număr foarte mare de contracte, acest lucru ar putea indica o problemă sistemică și necesitatea de a dispune de timpul necesar pentru a găsi o soluție „sistemică” pentru a face față impactului pandemiei (
61
). În asemenea împrejurări, dacă un stat membru se confruntă cu dificultăți insurmontabile temporar în ceea ce privește aplicarea în ordinea sa juridică a unei dispoziții de transpunere a dreptului derivat al Uniunii, el ar trebui să poată invoca de asemenea, cu titlu excepțional, forța majoră.
78.
Aplicarea prin analogie a excepției privind forța majoră în cazul unei situații de derogare de la o dispoziție specifică de drept derivat al Uniunii ar trebui să facă obiectul unor garanții deosebit de stricte. Aceasta nu ar trebui înțeleasă ca o clauză derogatorie generală sau ca un cec în alb pentru a deroga de la dreptul Uniunii. Este vorba despre o derogare excepțională, temporară și
cu un domeniu de aplicare limitat în situația în care este imposibil din punct de vedere obiectiv să se respecte dreptul derivat al Uniunii. Prin urmare, considerăm că, în contextul unei „situații de urgență sanitară fără precedent” (
62
), precum pandemia de COVID‑19, un stat membru poate invoca forța majoră care justifică adoptarea unei măsuri de derogare ca răspuns la pandemie dacă se confruntă cu dificultăți insurmontabile temporar care îl împiedică să își respecte obligația de a aplica în ordinea sa juridică o dispoziție specifică de drept derivat al Uniunii. Statul membru nu poate invoca însă forța majoră decât pentru perioada necesară remedierii acestor dificultăți. Mijloacele alese pentru remedierea dificultăților insurmontabile trebuie să respecte principiul general al proporționalității. Revine statului membru care invocă o situație de forță majoră sarcina de a dovedi că este necesar să se recurgă la o derogare pentru a rezolva dificultățile insurmontabile întâmpinate ca urmare a acestei situații. În această privință, statul membru nu ar trebui să aibă ca alternativă decât derogarea temporară de la dreptul Uniunii.
79.
În speță, guvernul francez susține că era obligat să instituie o derogare de la dreptul Uniunii și, mai precis, să permită organizatorilor de călătorii să emită vouchere în loc să efectueze imediat rambursări, pentru a preveni falimentul generalizat al acestor operatori. În această privință facem câteva observații. În etapele inițiale ale pandemiei, statele membre s‑au confruntat cu provocări majore în ceea ce privește sănătatea populației lor și economia. Ținând seama de împrejurări, guvernelor li s‑a solicitat să stabilească o serie de priorități, să protejeze persoanele vulnerabile, să sprijine lucrătorii care au rămas fără loc de muncă, asigurându‑se în același timp că întreprinderile cele mai afectate de pandemie nu se prăbușesc. În ședință, guvernul ceh a insistat asupra faptului că urgența sanitară a obligat statele membre să intervină într‑un număr mare de domenii și să reechilibreze interesele implicate ținând seama de împrejurări. Ar putea atunci să pară justificat ca un stat membru să impună o suspendare, limitată în timp și ca aplicare, a exercitării anumitor drepturi contractuale pentru perioada strict necesară pentru a permite părților să se adapteze la o situație nouă și neprevăzută sau pentru ca guvernul să găsească soluții adecvate. Asemenea soluții ar putea încuraja menținerea în continuare a contractelor astfel încât să se evite crizele de lichiditate în economie, fără a impune o sarcină excesivă călătorilor care au dreptul la rambursare (
63
).
80.
Guvernul francez susține că măsura derogatorie contestată nu era aplicabilă decât în ceea ce privește contractele privind pachetele de servicii de călătorie reziliate între 1 martie 2020 și 15 septembrie 2020. Ea nu a fost prelungită după această perioadă deoarece s‑a considerat că sectorul turismului a beneficiat de timpul necesar pentru a se adapta la noua situație. Este adevărat că derogarea a fost temporară, în măsura în care nu a vizat decât contractele reziliate în perioada de șase luni menționată anterior. Însă, după cum Comisia a insistat pe larg în observațiile sale orale, ordonanța atacată a afectat retroactiv un drept dobândit și imperativ al călătorilor de a primi banii pe care îi plătiseră deja. Având în vedere impactul atât de semnificativ asupra contractului încheiat cu consumatorii, nu este suficient să se invoce faptul că măsura a rămas în vigoare numai pentru o anumită perioadă de timp. Ea trebuie să facă obiectul unui control special. În această privință subliniem două caracteristici ale schemei voucherelor prevăzută de ordonanța atacată, care, împreună cu efectul retroactiv, pot indica faptul că măsura adoptată a depășit ceea ce era necesar pentru a face față impactului pandemiei asupra rezilierii contractelor privind serviciile de călătorie. Prima caracteristică este durata suspendării dreptului de a primi o rambursare. Ordonanța atacată prevede că organizatorul poate oferi un voucher în termen de cel mult trei luni de la notificarea rezilierii contractului, voucherul fiind valabil timp de 18 luni. Numai după expirarea perioadei de 18 luni, consumatorul își poate exercita dreptul la rambursarea în bani a oricăror plăți efectuate. În termeni concreți, ordonanța atacată suspendă pentru o perioadă cuprinsă între 18 și 21 de luni de la rezilierea contractului dreptul călătorului de a recupera sumele pe care le‑a plătit deja. Guvernul francez nu a explicat motivul pentru care era necesară privarea călătorilor de dreptul lor care decurge din articolul 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302 pentru minimum 18 luni de la emiterea voucherului.
81.
A doua caracteristică este lipsa oricărui avantaj oferit călătorilor ca o contrapondere pentru ingerința gravă în dreptul lor la rambursare. Astfel, schema voucherelor instituită prin ordonanța atacată a obligat călătorii să suporte riscul derivat din impactul pandemiei asupra contractului privind serviciile de călătorie fără a le oferi o contrapondere la acest risc. În această privință considerăm că este deosebit de relevant unul dintre principiile elaborate de Institutul European de Drept cu privire la criza provocată de pandemia de COVID‑19, principiu care se referă la „Forța majoră și dificultățile întâmpinate” și care are următorul cuprins: „În conformitate cu principiul solidarității, statele ar trebui să se asigure că consecințele întreruperii raporturilor contractuale, cum ar fi anularea serviciilor de călătorie, nu ar trebui să fie în sarcina exclusivă a unei singure părți, în special a unui consumator sau a unei IMM” (
64
). Cu alte cuvinte, argumentul „prea mare pentru a da faliment” nu ar trebui acceptat dacă are ca rezultat dezavantajarea cetățeanului consumator.
82.
În ceea ce privește alternativele adecvate, este oportun să se facă trimitere la Recomandarea Comisiei privind voucherele, care conține o secțiune specifică referitoare la măsurile de sprijin și ajutoarele de stat (
65
). Comisia subliniază posibilitatea ca statele membre să ofere sprijin operatorilor din sectorul transporturilor și al turismului pentru a asigura soluționarea cererilor de rambursare generate de pandemia de COVID‑19. În măsura în care operatorii din sectorul turismului și al transporturilor au nevoie de sprijin general sub formă de lichidități, recomandarea menționată prevede că statele membre pot de asemenea decide să instituie scheme prin care să acorde operatorilor un atare sprijin. În această privință, se face trimitere la cadrul temporar care oferă baza de compatibilitate pentru orice sprijin sub formă de lichiditate cu cerințele Uniunii privind ajutoarele de stat.
83.
Cadrul temporar, modificat de șase ori consecutiv, prevede mai multe tipuri de ajutoare care pot fi analizate în lumina articolului 107 alineatul (2) litera (b) TFUE (
66
) sau al articolului 107 alineatul (3) litera (b) TFUE (
67
). În ceea ce privește în special compensarea acordată întreprinderilor din sectorul turismului, cadrul temporar clarifică faptul că statele membre pot notifica astfel de măsuri compensatorii, iar Comisia le va analiza direct în temeiul articolului 107 alineatul (2) litera (b) (
68
). Subliniem că Comisia s‑a angajat să adopte o procedură de aprobare rapidă (
69
). Mai multe state membre au recurs la cadrul temporar și au notificat măsurile de ajutor de stat pentru sprijinirea organizatorilor de pachete de servicii de călătorie, pe care Comisia le‑a aprobat în conformitate cu cadrul temporar sau în temeiul tratatului (
70
).
84.
Așadar, se pare că dreptul Uniunii a oferit statelor membre instrumente alternative pentru a aborda problemele de lichiditate ale organizatorilor. În susținerea acestei afirmații, guvernul danez a preluat în observațiile sale exemplul adoptării unei scheme de sprijin prin acordarea de împrumuturi sectorului turismului („Rejsegarantifonden”). În răspunsurile lor la o întrebare adresată de Curte, guvernele care au participat la ședință și‑au exprimat poziția cu privire la posibilitatea instituirii unui fond similar. Guvernul francez a susținut că nu era posibilă transpunerea în Franța a soluției adoptate de guvernul danez întrucât nu a existat niciun fond comparabil înainte de criza sanitară. Mai precis, guvernul francez a explicat că, în Franța, întreprinderile din domeniul asigurărilor nu au decât rolul de garant și nu pot acorda împrumuturi fără autorizație.
85.
În cadrul aprecierii opțiunilor de care dispune fiecare stat membru pentru a sprijini organizatorii de servicii de călătorie ca reacție la pandemie, trebuie să se țină seama de diferențele structurale specifice fiecărei țări. În cadrul acestui proces, statele membre trebuie să respecte însă principiul cooperării loiale, în conformitate cu articolul 4 alineatul (3) TUE. Acest principiu este obligatoriu atât pentru statele membre, cât și pentru instituțiile Uniunii. Atunci când un stat membru notifică Comisiei dificultățile semnificative cu care se confruntă în aplicarea unei dispoziții specifice de drept al Uniunii din cauza unei urgențe de sănătate publică, Comisia are obligația de a ține seama în mod corespunzător de respectivele dificultăți și de a acorda asistență statului membru în cauză. Acest lucru este valabil cu atât mai mult cu cât dreptul Uniunii nu dispune de propriul „regim de urgență al Uniunii” (
71
).
86.
Trebuie arătat și că, în primele luni ale pandemiei, nu exista nicio reglementare specifică la nivelul dreptului Uniunii în ceea ce privește voucherele emise ca alternativă la rambursare pentru contractele privind serviciile de transport și contractele privind pachete de servicii de călătorie anulate (
72
). La 5 martie 2020, cu o actualizare la 19 martie 2020, Comisia a publicat pe site‑ul său internet orientări informale având ca obiect aplicarea Directivei 2015/2302, care confirmă dreptul călătorilor de a obține o rambursare integrală, indicând totodată posibilitatea ca aceștia să accepte un voucher (
73
). Într‑o scrisoare din 27 martie 2020 adresată tuturor statelor membre, comisarul Reynders a reafirmat dreptul călătorului la rambursare. El a sugerat că operatorii de turism ar putea oferi vouchere, cu condiția ca aceste vouchere să nu fie obligatorii. El a sugerat de asemenea că statele membre ar trebui să adopte măsuri pentru a spori încrederea călătorilor în a opta pentru un voucher (
74
).
87.
Între timp, mai multe state membre au solicitat Comisiei să suspende dreptul la primirea rambursării în termen de 14 zile și/sau să îl înlocuiască cu o soluție temporară constând în vouchere (
75
). În schimb, Comisia și‑a reafirmat poziția potrivit căreia drepturile consumatorilor nu ar trebui suspendate și că „nu va da curs solicitărilor de reducere a protecției consumatorilor” (
76
). La 13 mai 2020, Comisia a emis Recomandarea privind voucherele. În această recomandare, Comisia recunoaște pe deplin impactul grav al anulărilor cauzate de pandemie, problemele de lichiditate ale organizatorilor, precum și riscul ca mulți călători să nu primească nicio rambursare întrucât creanțele pe care le dețin față de organizatori nu sunt protejate. Soluția la aceste probleme constă, potrivit acestei recomandări, în a face voucherele mai atractive pentru călători. În acest scop, Comisia a invitat statele membre să ia în considerare adoptarea unor scheme de garantare pentru a sprijini operatorii din sectoarele turismului și transporturilor, în conformitate cu normele Uniunii în materie de ajutoare de stat. Comisia a sugerat că statele membre ar putea avea în vedere deopotrivă adoptarea unor măsuri temporare de ajutor de stat în condițiile prevăzute în cadrul temporar.
88.
În ședință, Comisia a arătat că, în alte domenii de drept (
77
), instituțiile Uniunii au considerat necesar și justificat să propună legiuitorului Uniunii adoptarea unei derogări de la dispoziții specifice de drept derivat al Uniunii. Cu toate acestea, s‑a decis să nu se procedeze astfel în ceea ce privește articolul 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302. Comisia a explicat că o modificare adusă Directivei 2015/2302 ar afecta retroactiv drepturile dobândite de consumatori. În plus, Comisia a subliniat că aproximativ jumătate dintre statele membre nu au considerat absolut necesară modificarea acestei directive și au reușit să se adapteze la situație într‑un alt mod. Indiferent de alegerea politică făcută, considerăm că, având în vedere preocupările puternice exprimate de diferite state membre cu privire la repercusiunile anulării pe scară largă a contractelor privind pachetele de servicii de călătorie, este posibil ca propunerea unui act legislativ (în loc de recomandare) să abordeze situația în mod coordonat. Această simplă observație nu înseamnă totuși că statele membre sunt libere să introducă o derogare unilaterală de la dreptul Uniunii dincolo de ceea ce este strict necesar pentru a depăși o situație de forță majoră.
89.
O ultimă observație se referă la învățămintele care trebuie trase pentru viitor. Necesitatea de a lua în considerare problemele ridicate de pandemia de COVID‑19 se reflectă în revizuirea în curs a normelor actuale ale Uniunii privind pachetele de servicii de călătorie. După cum a anunțat în Noua agendă privind consumatorii, Comisia s‑a angajat să efectueze, până în 2022, o „analiz[ă] mai aprofundat[ă] a măsurii în care cadrul actual de reglementare privind pachetele de servicii de călătorie, inclusiv din perspectiva protecției în caz de insolvabilitate, poate în continuare să asigure o protecție robustă și cuprinzătoare a consumatorilor în orice moment, ținând seama și de evoluțiile în domeniul drepturilor pasagerilor” (
78
). Comisia precizează însă că obiectivul evaluării „nu va urmări reducerea nivelului de protecție a consumatorilor”.
90.
Având în vedere toate cele de mai sus, considerăm că trebuie să se răspundă la a doua întrebare că criza sanitară legată de pandemia de COVID‑19 și impactul extraordinar pe care aceasta l‑a avut asupra sectorului turismului pot justifica o derogare temporară de la obligația organizatorului de a rambursa călătorului cuantumul integral al oricăror plăți efectuate pentru pachetul de servicii de călătorie în termen de 14 zile de la rezilierea contractului privind pachetul de servicii de călătorie, prevăzută la articolul 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302, numai pentru perioada necesară pentru ca statul membru să remedieze dificultățile insurmontabile care îl împiedică să aplice dispoziția națională de transpunere a unei astfel de obligații. Mijloacele alese pentru a face față unor asemenea dificultăți trebuie să respecte principiul proporționalității. Revine statului membru care invocă o situație de forță majoră sarcina de a dovedi că este necesar să se recurgă la o derogare pentru a remedia asemenea dificultăți întâmpinate ca urmare a respectivei situații. În această privință, este necesar să se verifice dacă nu există nicio măsură alternativă pentru a nu recurge la o derogare de la dreptul Uniunii. Cu toate acestea, ordonanța atacată depășește ceea ce este necesar și proporțional pentru a face față dificultăților insurmontabile întâmpinate, în special având în vedere efectul retroactiv al acesteia, durata suspendării dreptului la rambursare și lipsa oricărui avantaj oferit călătorului pentru a contrabalansa impactul retroactiv asupra drepturilor sale care decurg din contractul privind pachetul de servicii de călătorie.
A treia întrebare
91.
Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească, în ipoteza în care Curtea decide că articolul 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302 trebuie interpretat în sensul că se opune unei derogări precum cea stabilită prin ordonanța atacată, dacă este posibil, în împrejurările menționate în a doua întrebare, să se adapteze efectele în timp ale unei decizii de anulare a unei reglementări naționale contrare acestei dispoziții.
92.
În această privință trebuie reamintit faptul că numai Curtea poate, cu titlu excepțional și pentru cerințe imperative de securitate juridică, să acorde o suspendare provizorie a efectului de înlăturare avut de o normă din dreptul Uniunii asupra dreptului național contrar acesteia. Astfel, dacă instanțele naționale ar avea puterea de a conferi dispozițiilor naționale supremație în raport cu dreptul Uniunii față de care aceste dispoziții sunt contrare, chiar și numai cu titlu provizoriu, s‑ar aduce atingere aplicării uniforme a dreptului Uniunii (
79
).
93.
Prin urmare, Curtea poate numai în mod excepțional, în aplicarea principiului general al securității juridice, inerent ordinii juridice a Uniunii, să fie pusă în situația de a limita posibilitatea oricărei persoane interesate de a invoca o dispoziție pe care a interpretat‑o în scopul de a contesta raporturi juridice stabilite cu bună‑credință. Pentru a putea impune o astfel de limitare, este necesară întrunirea a două criterii esențiale, și anume buna‑credință a mediilor interesate și riscul unor perturbări grave (
80
).
94.
În speță, în ceea ce privește primul criteriu, legat de principiul bunei‑credințe, se poate susține că guvernul francez a acționat cu respectarea acestui principiu, cel puțin în ceea ce privește etapele inițiale ale pandemiei și cel puțin până la publicarea Recomandării Comisiei privind voucherele. Este adevărat că Comisia și‑a comunicat poziția după izbucnirea pandemiei (
81
). Cu toate acestea, comunicarea Comisiei de la 5 martie 2020 (cu o actualizare la 19 martie 2020) a reprezentat „orientări informale” (
82
). Comisia a recunoscut în observațiile sale scrise că a fost nevoită să facă față unui anumit număr de dificultăți referitoare la problemele legate de caracterul inadecvat al normelor Uniunii în raport cu circumstanțele specifice ale crizei. Pentru a aborda aceste dificultăți, Comisia a considerat necesar să adopte de urgență propuneri legislative în vederea adaptării provizorii la situație. Așa cum am menționat mai sus, în analiza celei de a doua întrebări preliminare (
83
), în ceea ce privește Directiva 2015/2302, mai multe state membre au solicitat Comisiei să suspende dreptul la rambursarea în termen de 14 zile și/sau să îl înlocuiască cu o soluție provizorie constând în acordarea de vouchere.
95.
Comisia arată în observațiile scrise că serviciile sale au analizat, la începutul pandemiei, oportunitatea adoptării unor măsuri specifice pentru a proteja organizatorii. În cele din urmă, Comisia a decis că nu este oportun să prezinte o propunere legislativă în acest sens. După cum a explicat în ședință, unul dintre factorii determinanți care au stat la baza acestei decizii a fost preocuparea cu privire la afectarea retroactivă a contractelor încheiate de călători. În schimb, Comisia a adoptat Recomandarea privind voucherele.
96.
Această succesiune de evenimente indică, în opinia noastră, că, cel puțin în etapele inițiale ale pandemiei, au existat motive rezonabile pentru ca statele membre să considere că, în condițiile circumstanțelor pandemiei de COVID‑19, cadrul legislativ existent ar putea fi adaptat. Prin urmare, împărtășim opinia guvernului belgian potrivit căreia guvernul francez a acționat cu bună‑credință, cel puțin în primele etape ale pandemiei, atunci când a decis să adopte ordonanța atacată. Cu toate acestea, după publicarea Recomandării Comisiei privind voucherele, poziția guvernului francez de a menține ordonanța atacată nu mai pare convingătoare.
97.
A doua condiție impusă de jurisprudența citată la punctul 93 de mai sus pentru limitarea în timp a efectului hotărârii Curții este stabilirea „unui risc de perturbări grave”. În speță, instanța de trimitere a arătat că valoarea voucherelor emise de organizatorii francezi de pachete de servicii de călătorie la 15 septembrie 2020, dată la care ordonanța atacată a încetat să fie aplicabilă, era estimată la 990 de milioane de euro, ceea ce reprezintă aproximativ 10 % din cifra de afaceri a sectorului în cursul unui an normal. Totuși, faptul că organizatorii s‑au confruntat cu probleme de lichiditate la începutul pandemiei nu înseamnă că aceștia continuă să se confrunte cu astfel de probleme. În această privință trebuie arătat că, la mai mult de doi ani de la intrarea în vigoare a ordonanței atacate și la doi ani de la expirarea sa (15 septembrie 2020), mijloacele financiare de care dispun statele membre pentru a atenua nevoile de lichidități ale organizatorilor afectați de pandemie sunt bine stabilite (
84
). Este posibil ca organizatorii să fie obligați să plătească dobânzi pentru eventualele rambursări care nu au fost efectuate în perioada în care ordonanța atacată a rămas în vigoare. Cu toate acestea, nici instanța de trimitere, nici guvernul francez nu au analizat acest aspect și nici dacă aceasta ar conduce la un „risc de perturbări grave”.
98.
Prin urmare, întrucât nu s‑a demonstrat că există un risc de perturbări grave care rezultă din interpretarea sugerată în prezentele concluzii, iar criteriile menționate la punctul 93 de mai sus sunt cumulative, nu este necesar să se limiteze efectele în timp ale hotărârii (
85
).
99.
Pentru a oferi un răspuns complet, trebuie amintit că Curtea a recunoscut unei instanțe naționale, de la caz la caz și cu titlu excepțional, posibilitatea de a organiza efectele anulării unei dispoziții naționale considerate incompatibilă cu dreptul Uniunii, cu respectarea condițiilor puse de jurisprudența Curții (
86
).
100.
Curtea a recunoscut o astfel de posibilitate în contextul unei „cerințe imperative” referitoare la mediu, cu condiția ca anumite condiții definite de jurisprudență să fie îndeplinite (
87
). Curtea a admis de asemenea, cu titlu excepțional, posibilitatea menținerii efectelor măsurilor în domeniul dreptului mediului dacă această menținere este justificată de considerații imperative legate de necesitatea înlăturării unei amenințări reale și grave de întrerupere a aprovizionării cu energie electrică a statului membru în cauză, căreia nu i se poate face față prin alte mijloace și alternative, în special în cadrul pieței interne (
88
). O asemenea menținere nu poate acoperi decât perioada strict necesară pentru remedierea nelegalității. Aplicarea acestei jurisprudențe este, așadar, subordonată existenței unei „[amenințări reale și grave] de întrerupere a aprovizionării cu energie electrică”.
101.
În cauza principală, este dificil să se susțină că există un motiv imperativ cel puțin comparabil cu furnizarea de energie electrică într‑un stat membru. În plus, ordonanța atacată nu mai este în vigoare. Prin urmare, așa cum a arătat în esență Comisia, în speță, limitarea în timp a efectelor hotărârii Curții nu ar permite administrației să remedieze încălcarea constatată. Aceasta ar conduce mai degrabă la o validare de facto a încălcării dreptului Uniunii.
102.
Trebuie să se sublinieze și că consecințele practice ale anulării ordonanței atacate intră în competența instanței de trimitere. Dosarul prezentat Curții nu conține informații cu privire la impactul exact pe care anularea l‑ar avea asupra organizatorilor. În orice caz, perturbările economice produse de anulare nu ar fi suficiente per se pentru a justifica limitarea în timp a efectelor hotărârii Curții (
89
).
103.
Având în vedere cele de mai sus, considerăm că trebuie să se răspundă la a treia întrebare că nu este necesar să se adapteze efectele în timp ale unei decizii de anulare a unei reglementări naționale contrare alineatului (4) al articolului 12 din Directiva 2015/2302.
Concluzie
104.
Pe baza analizei prezentate mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța) după cum urmează:
1)
Articolul 12 alineatul (4) din Directiva (UE) 2015/2302 a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2015 privind pachetele de servicii de călătorie și serviciile de călătorie asociate, de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 și a Directivei 2011/83/UE ale Parlamentului European și ale Consiliului și de abrogare a Directivei 90/314/CEE a Consiliului
trebuie interpretat după cum urmează:
în cazul rezilierii unui contract privind un pachet de servicii de călătorie, organizatorul este obligat să ramburseze în bani orice plăți efectuate și nu poate impune o alternativă, în special sub forma unui voucher de valoare egală cu valoarea oricăror plăți efectuate. Această dispoziție nu împiedică însă călătorul să opteze pentru primirea unui astfel de voucher după producerea evenimentului care dă naștere dreptului la rambursare.
2)
Criza sanitară legată de pandemia de COVID‑19 și impactul extraordinar pe care l‑a avut asupra sectorului turismului pot justifica o derogare temporară de la obligația organizatorului de a rambursa călătorului cuantumul integral al oricăror plăți efectuate pentru pachetul de servicii de călătorie în termen de 14 zile de la rezilierea contractului privind pachetul de servicii de călătorie, prevăzută la articolul 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302, numai pentru perioada necesară pentru ca statul membru să remedieze dificultățile insurmontabile care îl împiedică să mențină dispoziția națională de transpunere a unei astfel de obligații. Mijloacele alese pentru a face față unor asemenea dificultăți trebuie să respecte principiul proporționalității. Revine statului membru care invocă o situație de forță majoră sarcina de a dovedi că este necesar să se recurgă la o derogare pentru remedierea dificultăților insurmontabile întâmpinate ca urmare a respectivei situații. În această privință, este necesar să se verifice dacă nu există nicio măsură alternativă pentru a nu recurge la o derogare de la dreptul Uniunii. Cu toate acestea, ordonanța atacată depășește ceea ce este necesar și proporțional pentru a face față dificultăților insurmontabile întâmpinate, în special având în vedere efectul retroactiv al măsurii atacate, durata suspendării dreptului la rambursare și lipsa oricărui avantaj oferit călătorului pentru a contrabalansa impactul retroactiv asupra drepturilor sale care decurg din contractul privind pachetul de servicii de călătorie.
3)
Nu este necesar să se adapteze efectele în timp ale unei decizii de anulare a unei reglementări naționale contrare articolului 12 alineatul (4) din Directiva 2015/2302.
(
1
)	Limba originală: engleza.
(
2
)	Morin, E., Changeons de voie, les leçons du coronavirus, Denoël, 2020, p. 25 (traducere liberă din textul original în limba franceză: „la nouveauté radicale du Covid‑19 tient à ce qu’il est à l’origine d’une mégacrise, faite de la combinaison de crises politiques, économiques, sociales, écologiques, nationales, planétaires […]”).
(
3
)	Twigg‑Flesner, C., „The COVID‑19 Pandemic – a Stress Test for Contract Law?”, Journal of European Consumer and Market Law (EuCML), vol. 9, 2020, p. 89-92.
(
4
)	Twigg‑Flesner, C., „The Potential of the COVID‑19 Crisis to Cause Legal «Disruption» to Contracts”, în Hondius, E., Santos Silva, M., Nicolussi, A., Salvador Coderch, P., Wenderhorst, C., și Zoll, F. (editori), Coronavirus and the Law in Europe, Intersentia, Cambridge, Antwerp, Chicago, 2021, p. 1091, 1096.
(
5
)	UNWTO, Secretary General’s
Policy Brief on Tourism and Covid‑19 (document disponibil la adresa: https://www.unwto.org/tourism-and-covid-19-unprecedented-economic-impacts).
(
6
)	Greene, A., Emergency Powers in A Time of Pandemic, Bristol University Press, Bristol, 2020, p. 7.
(
7
)	A se vedea Hotărârea din 18 martie 2021, Kuoni Travel (C‑578/19, EU:C:2021:213, punctele 36 și 37, precum și jurisprudența citată).
(
8
)	Definiția termenului de „rambursare” potrivit Cambridge Dictionary.
(
9
)	Acesta este cazul termenului francez „remboursement”, al termenului german „Erstattung”, al termenului spaniol „reembolso” sau al termenului leton „atmaksa”.
(
10
)	Directiva Consiliului din 13 iunie 1990 privind pachetele de servicii pentru călătorii, vacanțe și circuite (JO 1990, L 158, p. 59, Ediție specială, 13/vol. 9, p. 248).
(
11
)	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 11 februarie 2004 de stabilire a unor norme comune în materie de compensare și de asistență a pasagerilor în eventualitatea refuzului la îmbarcare și anulării sau întârzierii prelungite a zborurilor și de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 295/91 (JO 2004, L 46, p. 1, Ediție specială, 07/vol. 12, p. 218).
(
12
)	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind drepturile și obligațiile călătorilor din transportul feroviar (JO 2007, L 315, p. 14).
(
13
)	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind drepturile pasagerilor care călătoresc pe mare și pe căi navigabile interioare și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 (JO 2010, L 334, p. 1).
(
14
)	Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 25 octombrie 2011 privind drepturile consumatorilor, de modificare a Directivei 93/13/CEE a Consiliului și a Directivei 1999/44/CE a Parlamentului European și a Consiliului și de abrogare a Directivei 85/577/CEE a Consiliului și a Directivei 97/7/CE a Parlamentului European și a Consiliului (JO 2011, L 304, p. 64).
(
15
)	Directiva 2015/2302, considerentul (3).
(
16
)	Hotărârea din 7 aprilie 2022, I (Scutirea de TVA pentru serviciile spitalicești) (C‑228/20, EU:C:2022:275, punctul 47 și jurisprudența citată).
(
17
)	Recomandarea Comisiei din 13 mai 2020 privind voucherele oferite pasagerilor și călătorilor în locul rambursării pachetelor turistice și serviciilor de transport anulate în contextul pandemiei de COVID‑19, C/2020/3125 (JO 2020, L 151, p. 10) (denumită în continuare „Recomandarea Comisiei privind voucherele”), punctele 9 și 15.
(
18
)	A se vedea, Koutrakos, P., Nic Shuibhne, N., și Syrpis, P. (editori), Exceptions from EU Free Movement Law – Derogations, Justification and Proportionality, Hart Publishing, 2016.
(
19
)	Articolul 25 și următoarele din Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen) (JO 2016, L 77, p. 1). Astfel cum a statuat Curtea și cum se amintește în considerentul (27) al Codului frontierelor Schengen, excepțiile și derogările de la libera circulație a persoanelor sunt de strictă interpretare [Hotărârea din 26 aprilie 2022, Landespolizeidirektion Steiermark (Durata maximă a controlului la frontierele interne), C‑368/20 și C‑369/20, EU:C:2022:298, punctul 64].
(
20
)	Comisia Europeană, COVID‑19 – Orientări privind măsurile de gestionare a frontierelor în vederea protejării sănătății și a asigurării disponibilității mărfurilor și serviciilor esențiale (JO 2020, C 86 I, p. 1), punctul 18.
(
21
)	Recomandarea (UE) 2020/1475 a Consiliului din 13 octombrie 2020 privind o abordare coordonată a restricționării liberei circulații ca răspuns la pandemia de COVID‑19 (JO 2020, L 337, p. 3.), considerentul (10).
(
22
)	Ibidem, considerentele (11) și (12).
(
23
)	A se vedea considerentul (5) al Directivei 2015/2302.
(
24
)	A se vedea Declarația 20/567 din 31 martie 2020 a președintei Comisiei Europene, Ursula von der Leyen, privind măsurile de urgență din statele membre, în care aceasta subliniază: „[…] Trebuie să colaborăm pentru a depăși această criză. Pe această cale, vom susține valorile noastre europene și drepturile omului. Acesta este modul nostru de a fi și acestea sunt principiile în care credem”.
(
25
)	A se vedea notele de subsol 20 și 21 de mai sus. A se vedea Dubout, E., Picod, F., „L’Union européenne au défi du coronavirus: le passage au «monde d’après»?”, în Dubout, E., Picod, F. (editori), Coronavirus et droit de l’Union européenne, Bruylant, 2021, p. 15, la p. 19.
(
26
)	Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliul European și Consiliu intitulată „Un front comun pentru a învinge COVID‑19” [COM(2021) 35 final].
(
27
)	Analiza nu aduce atingere aprecierii individuale a împrejurărilor specifice ale fiecărui caz în parte prin care se stabilește dacă pandemia poate fi invocată pentru a da naștere dreptului de a rezilia contractul, în temeiul articolului 12 alineatele (2) și (3) din Directiva 2015/2302.
(
28
)	Hotărârea din 25 ianuarie 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, punctul 53).
(
29
)	Hotărârea din 25 ianuarie 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, punctul 54).
(
30
)	Hotărârea din 31 ianuarie 2013, McDonagh (C‑12/11, EU:C:2013:43).
(
31
)	Hotărârea din 31 ianuarie 2013, McDonagh (C‑12/11, EU:C:2013:43, punctul 30) (sublinierea noastră).
(
32
)	Ibidem.
(
33
)	Considerentele (5), (6) și (51) ale Directivei 2015/2302.
(
34
)	Propunere de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind pachetele de servicii de călătorie și formulele de călătorie asistate, de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 și a Directivei 2011/83/UE și de abrogare a Directivei 90/314/CEE a Consiliului [COM(2013) 512 final]), din 9 iulie 2013.
(
35
)	Documentul de lucru al serviciilor Comisiei intitulat „Evaluarea impactului care însoțește documentul privind pachetele de servicii de călătorie și formulele de călătorie asistate, de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 și a Directivei 2011/83/UE și de abrogare a Directivei 90/314/CEE a Consiliului”.
(
36
)	A se vedea de exemplu, în cadrul titlului „Drepturi de reziliere ale călătorilor”, pagina 136 – „în circumstanțe grave neprevăzute și extraordinare (cazuri de forță majoră)” – sau pagina 137 – „este clar că ar fi benefic pentru consumatori să obțină dreptul de a decide singuri dacă doresc să se plece într‑o vacanță în cazul unei situații de forță majoră, cum ar fi, de exemplu, izbucnirea unui conflict violent sau apariția unui dezastru ecologic”.
(
37
)	Raportul Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind aplicarea Directivei (UE) 2015/2302 a Parlamentului European și a Consiliului privind pachetele de servicii de călătorie și serviciile de călătorie asociate [COM(2021) 90 final], nota de subsol 7.
(
38
)	Sublinierea noastră.
(
39
)	Articolul 17 alineatul (2) din Directiva 2015/2302.
(
40
)	Considerentul (14).
(
41
)	Hotărârea din 11 noiembrie 2021, MH și ILA (Drepturi la pensie în caz de faliment), C‑168/20, EU:C:2021:907, punctul 76.
(
42
)	Comunicarea Comisiei intitulată „Cadru temporar pentru măsuri de ajutor de stat de sprijinire a economiei în contextul actualei epidemii de COVID‑19”, C/2020/1863 (JO 2020, C 91 I, p. 1) (denumit în continuare „cadrul temporar”). De la adoptarea sa, cadrul temporar a fost modificat de șase ori. În prezentele concluzii, ne vom referi la versiunea informală consolidată a cadrului temporar, astfel cum a fost modificată ultima dată la 18 noiembrie 2021, disponibilă la adresa: https://competition-policy.ec.europa.eu/state-aid/coronavirus/temporary-framework_fr.
(
43
)	Hotărârea din 17 octombrie 2013 (C‑203/12, EU:C:2013:664, punctul 31).
(
44
)	Ordonanța din 26 martie 2020 (C‑113/19, EU:C:2020:228, punctul 55).
(
45
)	Hotărârea din 18 martie 1980, Ferriera Valsabbia și alții/Comisia (154/78, 205/78, 206/78, 226/78-228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 și 85/79, EU:C:1980:81, punctul 140).
(
46
)	Hotărârea din 17 octombrie 2013, Billerud Karlsborg și Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punctul 31).
(
47
)	A se vedea Ordonanța din 26 martie 2020, Luxaviation (C‑113/19, EU:C:2020:228, punctul 56).
(
48
)	Ordinile juridice ale statelor membre prevăd, în anumite contexte și raporturi juridice, posibilitatea de a deroga de la cerințele stricte ale dreptului (a se vedea Hotărârea din 14 februarie 1978, IFG/Comisia_68/77, EU:C:1978:23, punctul 11). Printre teoriile relevante se numără invocarea în apărare a dificultăților excesive, a dispariției obiectului contractului sau a schimbării circumstanțelor (a se vedea Brunner, C., Force Majeure and Hardship under General Contract Principles, Exemption for non‑performance in international arbitration, Wolters Kluwer, Țările de Jos, 2009, p. 435 și următoarele). Însă modul specific în care fiecare jurisdicție reglementează aceste teorii variază în mod considerabil (a se vedea Bortolotti, F., Ufot, D., Hardship and Force Majeure in International Commercial Contracts, Dealing with unforeseen events in a changing world, Camera Internațională de Comerț, Paris, 2018).
(
49
)	COVID‑19 Consumer Law Research Group, „Consumer Law and Policy Relating to Change of Circumstances Due to the COVID‑19 Pandemic”, Journal of Consumer Policy, 2020, 43(3), p. 437-450.
(
50
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 17 octombrie 2013, Billerud Karlsborg și Billerud Skärblacka (C‑203/12, EU:C:2013:664, punctul 31).
(
51
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 18 martie 1980, Ferriera Valsabbia și alții/Comisia (154/78, 205/78, 206/78, 226/78-228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 și 85/79, EU:C:1980:81, punctul 143).
(
52
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 19 decembrie 2012, Comisia/Italia (C‑68/11, EU:C:2012:815, punctul 64 și jurisprudența citată).
(
53
)	Bech Serrat, J. M., „Covid‑19 Contractual Measures in Hospitality: Lessons from Problematic Regulation in Europe”, EuCML, 2021, p. 48, la p. 51.
(
54
)	Loos, M. B. M., „One Day I’ll Fly Away…: Voucher Schemes for Cancelled Package Travel Contracts after the Outbreak of the Covid‑19 Pandemic”, EuCML 2021, p. 122, 124 (sublinierea noastră).
(
55
)	Pentru o dezbatere aprofundată cu privire la aspectul dacă principiul bunei‑credințe poate fi considerat un principiu general „emergent” la nivelul dreptului Uniunii în materia contractelor, a se vedea Reich, N., General Principles of EU Civil Law, Intersentia, Cambridge, Antwerp, Portland, 2014, p. 189.
(
56
)	A se vedea Regatul Unit, Competition and Markets Authority, „Guidance Statement on coronavirus (COVID‑19), consumer contracts, cancellation and refunds”, 28 august 2020, citată de Stuyck, J., „La protection européenne des consommateurs face à la crise de la Covid‑19”, în Dubout, E., Picod, F., op. cit., nota de subsol 25, p. 295 și p. 305. În această orientare se precizează că, „în etapele inițiale ale pandemiei, este posibil ca întreprinderile să fi avut nevoie de mai mult timp decât în mod normal pentru a prelucra rambursările”. A se vedea Borghetti, J. S., „Non performance and the Change of Circumstances under French law”, în Hondius, E., și alții, op.cit., nota de subsol 4, p. 509 și 516, care explică faptul că, în dreptul francez, executarea unei obligații pecuniare nu poate fi niciodată împiedicată de un caz de forță majoră. Acesta adaugă însă că Codul civil francez „oferă un anumit tip de ajutor părții care se confruntă cu dificultăți financiare”.
(
57
)	A se vedea Regatul Unit, Cabinet Office, „Guidance on responsible contractual behaviour in the performance and enforcement of contracts impacted by the Covid‑19 emergency” (Orientări privind comportamentul contractual responsabil în executarea și asigurarea respectării contractelor afectate de situația de urgență provocată de pandemia de COVID‑19), 7 mai 2020, punctul 14, citate de Twigg‑Flesner, C., op. cit., nota de subsol 4, p. 1104.
(
58
)	Hotărârea din 13 decembrie 2001, Comisia/Franța (C‑1/00, EU:C:2001:687).
(
59
)	Hotărârea din 17 septembrie 1987, Comisia/Grecia (70/86, EU:C:1987:374), și Hotărârea din 19 decembrie 2012, Comisia/Italia (C‑68/11, EU:C:2012:815).
(
60
)	Hotărârea din 19 decembrie 2012, Comisia/Italia (C‑68/11, EU:C:2012:815, punctul 64 și jurisprudența citată).
(
61
)	A se vedea Ganuza, J. J., și Gomez Pomar, F., „Government Emergency Intervention in Private Contracts in Times of Covid‑19”, în Hondius, E., și alții, op.cit., nota de subsol 4, p. 567 și 571, în care se subliniază că, „pentru a face față situației de urgență asociate coronavirusului, sistemele judiciare nu ar trebui să fie instituția preferată pentru a interveni în contracte, nici măcar în calitate de arbitru pentru soluționarea litigiilor care rezultă din decizia unilaterală a unei părți contractante de a nu respecta un acord”.
(
62
)	Recomandarea 2020/1475 a Consiliului, considerentul (9).
(
63
)	A se vedea Ganuza, J. J., și Gomez Pomar, F., op.cit., nota de subsol 64, p. 593.
(
64
)	Institutul European de Drept, „ELI Principles for the Covid‑19 Crisis”, principiul 13, punctul 3.
(
65
)	Recomandarea Comisiei privind voucherele, punctul 15 și următoarele.
(
66
)	Articolul 107 alineatul (2) litera (b) TFUE are următorul cuprins: „(2) Sunt compatibile cu piața internă: […] (b) ajutoarele destinate reparării pagubelor provocate de calamități naturale sau de alte evenimente extraordinare”.
(
67
)	Articolul 107 alineatul (3) litera (b) TFUE are următorul cuprins: „(3) Pot fi considerate compatibile cu piața internă: […] (b) ajutoarele destinate să promoveze realizarea unui proiect important de interes european comun sau să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru”.
(
68
)	Cadrul temporar, punctul 15.
(
69
)	Cadrul temporar, punctul 111. În observațiile sale orale, Comisia a făcut referire la exemplul aprobării rapide a schemei de ajutor daneze. Autoritățile au notificat această schemă Comisiei la 28 martie 2020, iar Comisia a adoptat decizia la 4 aprilie 2020.
(
70
)	Raportul Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind aplicarea Directivei (UE) 2015/2302 a Parlamentului European și a Consiliului privind pachetele de servicii de călătorie și serviciile de călătorie asociate, citat la nota de subsol 37 din prezentele concluzii, pagina 17. Pentru o prezentare detaliată a tuturor schemelor aprobate, a se vedea „Factsheet, Coronavirus Outbreak – List of Member State Measures approved under Articles 170(2)b, 107(3)b and 170(3)c TFEU and under the State Aid Temporary Framework” (document disponibil la adresa https://ec.europa.eu/competition-policy/state-aid/coronavirus/temporary-framework_en).
(
71
)	A se vedea De Witte, B., „EU emergency law and its impact in the EU legal order”, Common Market Law Review, 2022, p. 3 și 6, care subliniază că dreptul de urgență al Uniunii este constituit din competențe speciale de urgență.
(
72
)	A se vedea de asemenea Bech Serrat, J. M., și Carvalho, J. M., „The impact of Covid‑19 on EU Travel Law – Are vouchers here to stay?”, European Journal of Consumer Law, 1, 2022, p. 49.
(
73
)	Recomandarea Comisiei privind voucherele, considerentul (12).
(
74
)	Ibidem.
(
75
)	Raportul Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind aplicarea Directivei (UE) 2015/2302 a Parlamentului European și a Consiliului privind pachetele de servicii de călătorie și serviciile de călătorie asociate, citat la nota de subsol 37, p. 17. Acest raport menționează ca exemplu în acest sens decizia guvernului german din 2 aprilie 2020 de a solicita Comisiei să prezinte la nivelul Uniunii propuneri privind pachetele de servicii de călătorie și drepturile pasagerilor care ar trebui să înlocuiască temporar rambursările în numerar cu vouchere în cazul anulărilor legate de pandemia de COVID‑19.
(
76
)	Ibidem.
(
77
)	A se vedea Regulamentul (UE) 2020/1043 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 iulie 2020 privind efectuarea de studii clinice și furnizarea de medicamente de uz uman care conțin organisme modificate genetic [OMG] sau care constau în organisme modificate genetic și care sunt destinate tratării sau prevenirii bolii provocate de coronavirus (COVID‑19) (JO 2020, L 231, p. 12). Acest regulament prevede derogări specifice de la cerința de a efectua o evaluare a riscului ecologic în ceea ce privește testele clinice ale produselor medicamentoase experimentale de uz uman care conțin OMG‑uri sau care constau în OMG‑uri și care sunt destinate tratării sau prevenirii COVID‑19.
(
78
)	Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu intitulată „Noua agendă privind consumatorii. Consolidarea rezilienței consumatorilor pentru o redresare durabilă” [COM(2020) 696 final], pagina 3.
(
79
)	Hotărârea din 29 iulie 2019, Inter‑Environnement Wallonie și Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punctul 177).
(
80
)	Hotărârea din 22 iunie 2021, Latvijas Republikas Saeima (Puncte de penalizare) (C‑439/19, EU:C:2021:504, punctul 132).
(
81
)	A se vedea punctul 86 de mai sus.
(
82
)	Raport al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind aplicarea Directivei (UE) 2015/2302 a Parlamentului European și a Consiliului privind pachetele de servicii de călătorie și serviciile de călătorie asociate, citat la nota de subsol 37, p. 17.
(
83
)	Punctul 87.
(
84
)	A se vedea în special Cadrul temporar pentru măsurile de ajutor de stat.
(
85
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 22 iunie 2021, Latvijas Republikas Saeima (Puncte de penalizare) (C‑439/19, EU:C:2021:504, punctul 136).
(
86
)	Hotărârea din 29 iulie 2019, Inter‑Environnement Wallonie și Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punctul 178).
(
87
)	Hotărârea din 28 februarie 2012, Inter‑Environnement Wallonie și Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punctul 58 și urm.), și Hotărârea din 28 iulie 2016, Association France Nature Environnement (C‑379/15, EU:C:2016:603, punctul 36 și urm.).
(
88
)	Hotărârea din 29 iulie 2019, Inter‑Environnement Wallonie și Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, punctul 179).
(
89
)	A se vedea în acest sens Hotărârea din 21 decembrie 2016, Gutiérrez Naranjo și alții (C‑154/15, C‑307/15 și C‑308/15, EU:C:2016:980), în care Curtea a statuat că articolul 6 alineatul (1) din Directiva 93/13/CEE a Consiliului din 5 aprilie 1993 privind clauzele abuzive în contractele încheiate cu consumatorii (JO 1993, L 95, p. 29, Ediție specială, 15/vol. 2, p. 273) trebuie interpretat în sensul că se opune unei jurisprudențe naționale care limitează în timp efectele restitutorii legate de constatarea caracterului abuziv al unei clauze conținute într‑un contract încheiat de un profesionist cu un consumator doar la sumele plătite în mod nejustificat în aplicarea unei astfel de clauze, ulterior pronunțării deciziei care a constatat pe cale judecătorească acest caracter abuziv. Această constatare a fost făcută chiar dacă unul dintre considerentele care au stat la baza acestei jurisprudențe naționale a fost acela că retroactivitatea constatării nulității clauzelor în discuție ar determina perturbări economice grave în sectorul bancar spaniol.