61975C0118
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE ALBERTO TRABUCCHI
DEL 2 GIUGNO 1976
Signor presidente,
signori giudici,
In materia di circolazione dei lavoratori, di prestazione di servizi e di diritto di stabilimento, la Corte aveva avuto finora occasione di occuparsi dell'applicazione, in casi particolari, della clausola di salvaguardia dell'ordine pubblico. Le sentenze nelle cause 41-74, Van Duyn, 67-74, Bonsignore, 36-75, Rutili e 48-75, Royer, hanno enunciato princìpi e criteri di base a questo riguardo e hanno cominciato a tracciare i limiti del potere derogatorio consentito eccezionalmente agli Stati nell'ambito dell'esercizio della missione di tutela dell'ordine pubblico sul loro territorio.
In ciascuno di quei casi, le domande pregiudiziali rivolte alla Corte dovevano servire al giudice richiedente a stabilire la compatibilità con il diritto comunitario di un singolo atto amministrativo nazionale (divieto d'ingresso, ordine d'espulsione, limitazione territoriale della libertà di soggiorno) adottato dalle autorità interne nei confronti dello straniero nell'ambito dell'ampio potere discrezionale loro conferito dalla disciplina interna relativa agli stranieri.
Nel presente caso, il giudizio di compatibilità con il diritto comunitario che incombe al giudice italiano riguarda invece direttamente ed esclusivamente atti legislativi nazionali. Va anche sottolineato fin d'ora che questi atti non sono stati adottati nell'esercizio di un eccezionale potere derogatorio, come era il caso per le misure statali all'origine delle cause sopra menzionate, ma costituiscono invece l'espressione di un generale potere di controllo dei movimenti di persone sul territorio nazionale spettante in via normale e permanente agli Stati membri.
Trattasi nella specie dell'articolo 142 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto del 18 giugno 1931, n. 773, e dell'articolo 2 del decreto legge 11 febbraio 1948, n. 50, riguardanti rispettivamente l'obbligo per lo straniero di presentarsi entro 3 giorni dal suo ingresso nel territorio dello Stato all'autorità di pubblica sicurezza del luogo dove si trova per informarla della sua presenza e far la dichiarazione di soggiorno, e l'obbligo di chiunque dà alloggio ovvero ospita uno straniero, anche se è parente o affine, d'informarne, entro 24 ore, l'autorità di pubblica sicurezza.
L'inosservanza di tali disposizioni comporta: per lo straniero, l'arresto fino a tre mesi o un'ammenda fino a 80000 lire e inoltre la possibilità di espulsione dal territorio dello Stato; per il cittadino, l'arresto fino a sei mesi cui può cumularsi un'ammenda fino a 240000 lire.
Un procedimento penale per l'eventuale applicazione di queste sanzioni venne iniziato davanti al pretore di Milano nei confronti sia di un cittadino italiano sia di una cittadina britannica che egli stesso aveva ospitata senza l'osservanza delle suddette prescrizioni. Al fine di stabilire la compatibilità con il trattato di queste disposizioni legislative interne, il pretore di Milano ha rivolto alla nostra Corte, nell'ambito dell'articolo 177 del trattato, una serie di domande d'interpretazione tendenti in sostanza a stabilire: primo, se quelle norme non violino dei princìpi fondamentali del diritto comunitario, particolarmente in materia di tutela dei diritti dell'uomo, con speciale riferimento al diritto alla riservatezza; secondo, se costituiscano una restrizione o un ostacolo alla circolazione e al soggiorno dei cittadini degli Stati membri all'interno della Comunità, tenuto conto in particolare dei termini molto brevi imposti per effettuare la detta comunicazione; e, infine, se sempre le stesse norme non provochino una discriminazione inammissibile fra i cittadini degli Stati membri.
L'obbligo incombente a colui che ospita uno straniero di farne dichiarazione alle autorità di polizia riguarda indifferentemente sia i cittadini, sia gli stranieri. Tuttavia, tale obbligo e le relative sanzioni sono strettamente in funzione del controllo degli stranieri, e quindi sotto tale aspetto il giudice interno ha posto le questioni d'interpretazione del trattato sopra indicate anche in relazione all'obbligo dell'ospitante. Tenuto conto di questo, si può a giusto titolo considerare le norme interne che lo stabiliscono sullo stesso piano di quelle che in questo ambito si rivolgono direttamente agli stranieri.
2.
Purtroppo il giudice di Milano non ha precisato a che titolo l'imputata si trovasse in Italia, ospite dell'imputato italiano. In mancanza di tale precisazione, la Corte non può fare altro che basarsi su delle ipotesi. Se, come ha affermato davanti a questa Corte il difensore dei due imputati, la signorina in questione si fosse trovata ospite «alla pari», con il compito di assistere la famiglia del coimputato per quanto riguarda la sorveglianza dei figli, essa rientrerebbe indubbiamente in una delle categorie di persone a cui il trattato conferisce il diritto di circolare liberamente nella Comunità. Trattandosi infatti di un'attività prestata dietro corrispettivo (vitto e alloggio), essa potrà farsi rientrare nell'ambito di un rapporto di lavoro subordinato, ovvero, se ciò dovesse essere escluso, essa sarebbe quantomeno ricompresa nella figura residua della prestazione di servizi.
Ma, nell'ipotesi in cui il pretore di Milano dovesse invece constatare che l'imputata si trovava in Italia come semplice turista, si pone la questione dell'applicabilità ad essa della protezione conferita dal trattato in materia di libera circolazione delle persone.
Ricordiamo che, in relazione alla libera circolazione delle persone fisiche, il trattato considera due grandi categorie di soggetti: i lavoratori subordinati e i prestatori di servizi. Questi ultimi sono considerati sia nel caso in cui vogliono prestare stabilmente la loro attività indipendente in un altro Stato membro — e nell'ipotesi si applicano loro le norme sul diritto di stabilimento —, sia in relazione a un esercizio occasionale in uno Stato di un'attività indipendente da parte di persone stabilite in altro Stato membro, e nell'ipotesi esse sono considerate appositamente dal capo relativo alla liberalizzazione della prestazione dei servizi. L'articolo 59 del trattato stabilisce l'abolizione delle restrizioni alla libera prestazione dei servizi nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario della prestazione. Il trattato CEE, in relazione alla libertà di circolazione delle persone, considera solo i prestatori di servizi, mentre tace sui destinatari di tali prestazioni. Esso menziona il turismo solo nell'allegato III, in relazione alla circolazione dei capitali, classificandolo fra le «transazioni invisibili», dei cui relativi pagamenti l'articolo 106, paragrafo 3, prevede la liberalizzazione.
Indubbiamente i turisti usufruiranno normalmente di servizi nei luoghi che si troveranno a visitare. La Commissione ritiene che essi, nella loro qualità di destinatari di una prestazione di servizi, devono essere protetti dalle norme del trattato relative alle libera circolazione delle persone in funzione della prestazione di servizi. Pur nel silenzio del trattato, la Commissione ha sempre considerato il turismo come un'attività suscettibile di beneficiare delle norme sulla libera circolazione delle persone. Ciò risulta anzitutto dal commento da essa effettuato sul programma generale della liberalizzazione dei servizi in data 28 luglio 1960. Questo documento, nel distinguere le prestazioni di servizi in tre categorie, secondo che esse comportino lo spostamento del prestatore verso il destinatario, oppure lo spostamento del destinatario verso il prestatore, o infine che non comportino alcuno spostamento di questi soggetti, ascrive alla seconda categoria le prestazioni di servizi che sono eseguite in relazione al turista.
Non va neppure trascurata l'importanza del fatto che fin dall'inizio anche il Consiglio e il Parlamento europeo sembrano aver considerato il turismo come una delle attività da liberalizzare non solo per quanto riguarda i movimenti di capitali afferenti a tale attività economica, ma anche sul piano dei servizi. Ciò risulta in particolare dal programma generale adottato dal Consiglio il 18 dicembre 1961, il quale, al titolo V, nel prevedere l'eliminazione delle restrizioni ai pagamenti attinenti ai servizi da liberalizzare, menziona espressamente il turismo. Benché si tratti di una liberalizzazione in materia di circolazione dei capitali, appare chiaramente dal contesto che ciò è previsto in relazione alla liberalizzazione dei servizi.
La larga concezione della portata delle norme del trattato relative alla liberalizzazione della prestazione dei servizi pare dunque essere stata accolta dal Consiglio, il quale nella direttiva 64/220 del 25 febbraio 1964 e successivamente nella direttiva 73/148 del 21 maggio 1973, adottate nel quadro del menzionato programma generale e relative l'una e l'altra alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno dei cittadini degli Stati membri all'interno della Comunità in materia di stabilimento e di prestazione di servizi, ha imposto agli Stati di sopprimere le restrizioni al trasferimento e al soggiorno fra l'altro «dei cittadini degli Stati membri che desiderino recarsi in un altro Stato membro in qualità di destinatari di una prestazione di servizi».
Ma, intendendosi tale disposizione in senso lato, comprensiva cioè di tutti coloro che siano suscettibili di essere destinatari di una prestazione di servizi (che, come si sa, è una nozione residua comprendente ogni attività indipendente del settore terziario), si viene praticamente ad ampliare il diritto di libera circolazione a tutti i cittadini degli Stati membri, dato che ogni persona è attualmente o potenzialmente destinataria di servizi. Ciò non è conforme al testo dell'articolo 59 e non corrisponde allo stesso sistema del trattato che prevede la libertà di circolazione in riferimento a categorie determinate di operatori economici. Nell'ambito di una interpretazione larga, ma non novativa, si potrà tutt'al più considerare la libera circolazione anche dei destinatari solo in quanto essa si presenti come un aspetto indissolubilmente legato con la possibilità di movimento di chi tali servizi deve prestare.
Mentre il riconoscimento del diritto di circolare liberamente anche ai lavoratori che non siano già precedentemente destinatari di un'offerta di lavoro in altro Stato membro, quale risulta dagli articoli 1 e 5 del regolamento del Consiglio n. 1612/68, mi pare possibile mediante un'interpretazione ampia dell'articolo 48, nonostante il tenore delle lettere a) e b) del suo paragrafo 3 (giacché qui si tratta solo di definire la portata di un diritto che il trattato conferisce espressamente alla categoria di soggetti considerati e di assicurare la sua realizzazione concreta), l'estensione del diritto di libera circolazione che è previsto specificamente per i soli prestatori di servizi a tutti i cittadini degli Stati membri, indipendentemente quindi dalla loro qualità di prestatori di servizi, non può trovare una valida base giuridica in una pur ampia interpretazione delle norme relative alla liberalizzazione della prestazione di servizi. Tenuto conto della sua portata, essa finirebbe anzi per rendere del tutto inconsistente la determinazione effettuata dal trattato delle categorie di soggetti che possono beneficiare del diritto di libera circolazione che esso garantisce.
Non vogliamo con ciò escludere a priori la possibilità per il legislatore comunitario di estendere i benefici della libera circolazione anche a categorie di persone non previste dal trattato, quando ciò rientri nella previsione dell'articolo 235 del trattato stesso. Ma, a questo scopo, il Consiglio deve agire basandosi su questa disposizione, conformemente alla procedura da questa stabilita. Ciò non è avvenuto per quanto riguarda le due direttive 64/220 e 73/148 sopra menzionate.
Questo è il risultato cui si perviene sulla base del testo del trattato. In ogni caso, per ammettere la possibilità di un'evoluzione spontanea del sistema comunitario, tale da ampliare la stessa sfera d'applicazione soggettiva delle norme del trattato, anche indipendentemente dal ricorso alla procedura dell'articolo 235, occorrerebbe che il mutamento corrispondesse a esigenze funzionali del sistema, s'inquadrasse quindi nell'ambito delle finalità del trattato, e, soprattutto, poggiasse sul consenso generale.
Nel nostro caso si deve considerare che, fin dalle prime fasi d'applicazione del trattato, le tre istituzioni comunitarie che partecipano all'attività normativa ed esecutiva hanno espressamente considerato il turista come un soggetto che in tale qualità è protetto nella sua libertà di movimento da norme del trattato ormai direttamente applicabili. Nessuno Stato né altri soggetti comunitari hanno mai contestato tale posizione, quantomeno fino al presente procedimento nel quale però gli unici due Stati intervenuti hanno invece espressamente assunto una posizione contraria. È vero che il riconoscimento del diritto di libero ingresso in ogni Stato membro dei cittadini di altri Stati membri che siano in cerca di un posto di lavoro può condurre in pratica ad applicare lo stesso regime a tutti i cittadini comunitari, ma a noi interessa decidere la questione se vi corrisponda un loro diritto.
Si potrà inferire che in tal modo si è instaurato nell'ordinamento comunitario una norma consuetudinaria in base alla quale i turisti possono far valere un loro diritto consistente nel poter pretendere lo stesso trattamento che gli Stati sono obbligati a fare ai prestatori di servizi? Se si potesse constatare che tutti gli Stati avevano dato piena esecuzione alla disposizione delle due direttive suddette relativa ai destinatari di servizi anche riguardo ai turisti (ciò che noi ignoriamo) potrebbe non essere difficile ammettere quella deduzione.
Spetta alla Corte decidere se si deve ravvisare lo stato attuale del diritto comunitario a questo riguardo in aderenza al testo del trattato quale noi l'interpretiamo, ovvero se si possano ravvisare elementi sufficienti a creare un nuovo diritto, eventualmente procedendo a raccogliere preliminarmente ulteriori informazioni sull'effettiva esecuzione delle menzionate direttive. In ogni caso, sarà buona regola evitare la finzione di ricondurre al testo stesso del trattato l'estensione a tutti i cittadini della Comunità di un diritto di libera circolazione che il trattato aveva invece voluto riconoscere in favore di categorie ben determinate di soggetti.
La Corte, che ha sempre adempiuto, pur nell'aperta sensibilità alle esigenze di progresso, il suo compito di tutrice del diritto, saprà certamente dare una risposta che tenga nel dovuto conto tutti gli elementi per la determinazione dei limiti delle competenze comunitarie nell'ambito delle attribuzioni fissate, direttamente o indirettamente, dal trattato.
3.
Una volta risolto questo punto di diritto, e nell'ipotesi in cui la cittadina straniera che trovasi imputata nel procedimento pendente davanti al pretore di Milano possa prevalersi, in base all'applicazione al caso concreto incombente al giudice di merito, delle norme del trattato relative alla libera circolazione delle persone, il giudice nazionale dovrà allora stabilire se non contrasti con tale diritto la normativa interna sopra considerata, per il fatto d'imporre i suddetti oneri sia direttamente allo straniero, sia a chiunque ospiti lo straniero sul territorio nazionale. A questo riguardo vengono in considerazione altri problemi d'interpretazione sollevati dal pretore di Milano.
Anzitutto si presenta la questione se nel nostro caso si possa ravvisare una lesione del diritto alla riservatezza, o di rispetto alla vita privata, che, garantito dall'articolo 8 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, si dovrebbe considerare parte di quella somma di diritti fondamentali che sono tutelati anche nel sistema comunitario.
Abbiamo visto che né il trattato né la normativa comunitaria derivata vietano agli Stati di adottare misure per il controllo della presenza sul loro territorio di cittadini stranieri; e che anzi l'articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 68/360 del Consiglio in data 15 ottobre 1968, relativa alla soppressione delle restrizioni al trasferimento e al soggiorno di lavoratori degli Stati membri e delle loro famiglie all'interno della Comunità, prevede espressamente che anche le autorità competenti dello Stato ospitante possano imporre al lavoratore l'obbligo di segnalare la sua presenza sul territorio nazionale. L'esistenza di analoga facoltà deve essere ammessa, pur nel silenzio dei testi comunitari, anche in relazione a chi si trovi sul territorio di uno Stato membro ad altro titolo; giacché la disposizione dell'articolo 8 della direttiva menzionata non costituisce una clausola derogatoria del genere di quelle che consentono agli Stati di limitare i diritti di circolazione per ragioni di ordine pubblico, ma si limita a dare atto, per ragioni di chiarezza, del mantenimento da parte degli Stati di un loro normale potere di controllo che, di per sé, non pone in essere alcuna eccezione ai diritti di libera circolazione conferiti dal trattato. Non si tratta neppure di chiedere un'autorizzazione, ma solo di comunicare un fatto collegato con la disciplina della struttura amministrativa dello Stato.
Questo potere generale di controllo può assolvere molteplici funzioni. Se una generale esigenza di tutela dell'ordine pubblico non è estranea all'esercizio in questo potere, possono esservi anche altre ragioni più specifiche, sufficienti di per sé sole a giustificare l'esistenza di procedure di controllo: dal semplice interesse della rilevazione statistica dei movimenti di stranieri sul territorio nazionale, al controllo della dislocazione dei nuclei di stranieri e delle attività che essi svolgono, all'esigenza del reperimento del loro domicilio (compito questo che, nei riguardi dei cittadini e degli altri residenti a titolo permanente, è generalmente assolto dai registri dello stato civile).
Trattasi comunque — non dobbiamo dimenticarlo — dell'esercizio di una competenza che non si ritiene comporti deroghe al diritto comunitario. Gli oneri che possono risultare da un normale esercizio di tale competenza per gli stranieri, e per coloro, cittadini o stranieri, che li ospitano, ove siano adeguati al fine legalmente perseguito, così come non incidono sull'essenza stessa del diritto di libera circolazione, ugualmente non possono neppure essere considerati incompatibili con il diritto al rispetto della vita privata, indubbiamente riconosciuto ai singoli nei sistemi costituzionali di Stati democratici che non pretendono di regolare autoritativamente la totalità dei rapporti umani.
Tutti gli Stati membri hanno un'apposita disciplina relativa al controllo degli stranieri sul loro territorio, la quale si applica anche ai cittadini degli altri Stati membri della Comunità. Essa comporta di regola l'obbligo d'informazione sopra indicato ed è generalmente accompagnata da sanzioni, il più delle volte penali, che in vari Stati, come ad esempio la Francia e il Regno Unito, possono comportare anche la privazione della libertà personale (fino a 2 mesi in Francia, fino a 6 mesi nel Regno Unito); talvolta invece, come è il caso della Repubblica federale tedesca, sono previste soltanto sanzioni amministrative. Certe legislazioni, similmente a quella italiana (ad esempio quella francese), prevedono un obbligo corrispondente anche per tutti coloro che a qualsiasi titolo ospitino lo straniero. Nella vostra sentenza dell'8 aprile scorso nella causa 48-75, Royer, voi avete affermato che «il diritto comunitario non vieta agli Stati membri di reprimere la violazione delle disposizioni nazionali relative al controllo degli stranieri con opportune sanzioni — diverse dall'espulsione — atte a garantire l'osservanza delle disposizioni stesse» (considerando n. 42).
La domanda relativa all'esistenza nel diritto comunitario di una norma protettrice del diritto al rispetto della vita privata va considerata nel nostro caso in relazione all'ingerenza che potrebbe costituire nella sfera personale dei soggetti comunitari l'obbligo di dichiarare la presenza presso di loro di una persona qualora questa avesse cittadinanza straniera, mentre tale obligo non sussiste in relazione alla presenza di cittadini. A questo riguardo si innesta anche l'altra questione, posta dal pretore di Milano, relativa all'esistenza di una discriminazione fra cittadini e stranieri.
4.
L'eventuale violazione di un diritto fondamentale risulterebbe qui non già da un atto comunitario, in relazione al cui controllo di validità si è soprattutto sviluppata la giurisprudenza di questa Corte sui diritti fondamentali, bensì da un atto statale. Si è perciò posto in dubbio se i princìpi precisati dalla Corte a tal riguardo possano essere applicati anche per stabilire un eventuale rapporto d'incompatibilità fra l'atto o il comportamento statale e il diritto comunitario.
La sentenza nella causa 36-75 (Rutili, Racc. 1975, pag. 1232), considerando certe restrizioni poste ai poteri degli Stati membri in materia di polizia relativa agli stranieri dalla direttiva del Consiglio 64/221 e dal già citato regolamento n. 1612/68, osserva che tali restrizioni appaiono come la manifestazione specifica di un principio più generale sancito dalla convenzione europea del 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, secondo cui le restrizioni apportate, in nome delle esigenze di ordine pubblico e di sicurezza pubblica, ai diritti da essa tutelati, non possono andare oltre ciò' che è necessario per il sodisfacimento di tali esigenze in una società democratica.
Da questo parallelo fra norme comunitarie e norme di diritto internazionale accettate da tutti gli Stati membri, alcuni dottori hanno creduto di poter dedurre che le disposizioni di detta convenzione dovessero esser considerate come facenti parte integrante dell'ordinamento giuridico comunitario; laddove mi pare chiaro che non si trattava, nello spirito della sentenza, di un rinvio materiale alle disposizioni stesse, ma solo di un richiamo dei generali princìpi di cui esse, analogamente alle norme comunitarie con cui la sentenza aveva fatto il parallelo, sono una particolare espressione.
In realtà, con quella sentenza, la Corte ha sostanzialmente riconfermato il principio risultante già dalla sua giurisprudenza anteriore, secondo cui i diritti fondamentali dell'uomo che si trovano riconosciuti nei sistemi costituzionali degli Stati membri fanno anche parte integrante dell'ordinamento giuridico comunitario.
Gli strumenti non comunitari mediante cui questi Stati hanno assunto obblighi internazionali per meglio garantire la tutela di questi diritti, senza poter certo essere recepiti come tali nell'ordinamento comunitario, possono servire come mezzi per la determinazione dei princìpi comuni agli Stati stessi.
La vera novità che può costituire il detto riferimento ai diritti fondamentali effettuato dalla sentenza Rutili consiste invece nel contesto in relazione al quale ciò è stato fatto: in relazione cioè a una situazione caratterizzata dall'esistenza di un diritto di libertà sancito dal sistema comunitario e di un atto discrezionale di uno Stato che limitava gravemente tale diritto.
Se ne può dedurre che il rispetto dei princìpi fondamentali relativi alla tutela dei diritti dell'uomo, quali trovano espressione oltre che nelle Costituzioni nazionali anche in strumenti internazionali vincolanti tutti gli Stati membri della Comunità, può assumere rilievo, nell'ambito d'applicazione del diritto comunitario, anche per stabilire la legittimità del comportamento dello Stato in relazione a un diritto di libertà che il trattato riconosce a favore dei singoli.
Certo, diversamente da quanto accade per gli atti dell'esecutivo comunitario, gli atti degli Stati sono sottoposti al controllo delle loro giurisdizioni interne, che, con la Corte europea dei diritti dell'uomo, assicurano già una valida tutela dei diritti fondamentali. Tuttavia anche questa Corte, senza invadere le competenze proprie di altre giurisdizioni, potrà prendere in considerazione la violazione di un diritto fondamentale da parte di un'autorità statale, se non certo nella stessa misura in cui portà farlo in relazione al controllo di validità degli atti comunitari, quantomeno nella misura in cui il diritto fondamentale di cui si allega la violazione possa essere ricollegato alla tutela di un diritto economico costituente l'oggetto specifico del trattato. In assenza di questo collegamento, infatti, l'azione statale nei confronti dei singoli non sarebbe suscettibile, neanche sul piano processuale, di entrare in rilievo nel sistema comunitario.
5.
La tutela dei diritti dell'uomo entra dunque in rilievo nel sistema comunitario anche nei confronti degli Stati, nella misura in cui il diritto fondamentale invocato si riallaccia a un rapporto o a una situazione giuridica la cui disciplina costituisce l'oggetto specifico del trattato.
Noi sappiamo che il divieto di discriminazione è stato interpretato con la massima larghezza dalla giurisprudenza di questa Corte, la quale ha esteso il principio anche in relazione a norme e a situazioni che non sono ricollegate al rapporto di lavoro o comunque alla qualità di lavoratore dei soggetti a cui le norme si applicano. Quando perciò il trattato, in funzione del libero esercizio di un'attività economica nell'ambito territoriale della Comunità, riconosca un diritto di libera circolazione e di soggiorno ai cittadini degli Stati membri sul territorio degli altri Stati escludendo qualsiasi trattamento discriminatorio basato sulla nazionalità, si dovrà ammettere in linea di principio che una restrizione posta allo straniero in quanto tale, la quale non sia obiettivamente giustificata in relazione all'esercizio di una competenza ritenuta dallo Stato, deve essere considerata come un intralcio a quel diritto di libertà incompatibile con il diritto comunitario. E ciò vale anche per quanto riguarda il giudizio di proporzionalità della restrizione rispetto allo scopo legalmente perseguito.
Benché in questo caso ci si trovi di fronte a una misura interna di natura diversa da quelle che erano entrate in rilievo nei casi citati all'inizio, relativi all'applicazione della riserva d'ordine pubblico in materia di circolazione e di soggiorno di lavoratori o di prestatori di servizi, riteniamo che certi princìpi precisati dalla Corte a questo riguardo possono essere tenuti presenti nell'esercizio di una competenza ritenuta in via normale dagli Stati qual è quella del controllo delle presenze di stranieri sul territorio, se non per una loro rigorosa applicazione, quale si giustificherebbe nel caso di misure che derogano a princìpi fondamentali del mercato comune, tuttavia quantomeno come criteri direttivi per la definizione dei limiti oltre i quali lo Stato non sarebbe più giustificato, nell'ambito dell'esercizio di quella sua funzione, a porre intralci all'esercizio dei diritti individuali di libertà garantiti dal trattato.
A questo riguardo entra particolarmente in rilievo il principio di proporzionalità fra l'onere imposto e lo scopo legale perseguito dalla pubblica autorità. Tale principio non è infatti limitato alla sola sfera d'azione derogatoria, ma ha una portata generale facendo parte dei princìpi che devono presiedere all'azione delle pubbliche autorità, comunitarie e nazionali, nell'ambito dell'ordinamento comunitario. Ciò risulta chiaramente dalla costante giurisprudenza di questa Corte, e in particolare dalle sentenze nelle cause 19-61, Mannesmann/Alta Autorità, Raccolta 1962, pag. 682; 8-74, Dassonville, Raccolta 1974, pag. 851; 33-74, Van Binsbergen, Raccolta 1974, pag. 1309 (considerando 16); 39-75, Coenen, Raccolta 1975, pag. 1554 (considerandi 9-10).
È da ritenere più in generale che qualora le pubbliche autorità statali sottoponessero i cittadini degli altri Stati membri a ingerenze nella vita privata e nei loro movimenti più gravi di quelle a cui sono legalmente sottoposti i cittadini dello Stato, senza che ciò potesse essere giustificato in base a esigenze obiettive, tali ingiustificate ingerenze costituirebbero un intralcio illecito al diritto del singolo e tale dunque da pregiudicarne l'esercizio. L'illiceità risulterebbe a più forte ragione se si dovesse constatare che l'azione dello Stato viola un diritto fondamentale della persona. La giurisprudenza della Corte concernente la libera circolazione delle merci ha adottato criteri assai severi in relazione agli intralci che potrebbero risultare da atti o comportamenti degli Statí. Non vi sono ragioni perché essa adotti una posizione più tollerante verso gli Stati quando si tratti della circolazione delle persone, anche se questa pone naturalmente, come dimostra il caso all'esame, problemi assai più vasti e complessi.
Ma una legge nazionale relativa al controllo degli stranieri sul territorio potrebbe essere considerata come un intralcio ingiustificato solo quando a tale riguardo si imponessero degli oneri in contrasto con un principio superiore di diritto posto direttamente a tutela degli individui, o comunque manifestamente fuori di misura con. lo scopo perseguito e quindi contrari a un principio generale di proporzionalità.
Per quanto riguarda l'aspetto della questione relativo alla pretesa violazione di un diritto fondamentale al rispetto della riservatezza della vita privata, notiamo che, come si è già avuto l'occasione di osservare in una precedente causa occupandoci del diritto di proprietà, il riconoscimento di un diritto come attributo della personalità non esclude radicalmente ogni possibilità di limitazione dello stesso. Le esigenze della vita associata e l'adempimento dei compiti incombenti allo Stato possono richiedere degli adattamenti nella delimitazione di quella sfera di libertà che costituisce il singolo diritto soggettivo. Perché si abbia violazione, non basta qualsivoglia limitazione, ma occorre che il diritto sia toccato nella sua essenza. Ora non pare che gli obblighi di comunicare la propria presenza e il proprio indirizzo possano essere considerati come una violazione di un diritto alla riservatezza. È questo il mezzo normale di controllo usato negli Stati membri, e non si vede come altrimenti le autorità di polizia potrebbero esercitare la corrispondente loro legittima competenza. Ci pare d'altronde che la comunicazione di questi semplici dati alla polizia non possa essere pregiudizievole al rispetto della vita privata di qualsiasi persona onesta e rispettosa delle leggi.
6.
La questione che può presentare maggiori difficoltà concerne la gravosità delle condizioni in cui la comunicazione deve essere effettuata e delle sanzioni previste in caso d'inosservanza.
Sul primo punto, non ci sembra che un termine di tre giorni per lo straniero, e di ventiquattro ore per chi già risieda nello Stato, possa costituire un aggravio eccessivo. Trovarsi obbligati ad agire con una certa rapidità, potrà essere tutt'al più scomodo; ma potremmo noi, al di fuori dei casi di abuso manifesto, sindacare la determinazione di un termine che, per sua natura, ha un carattere necessariamente discrezionale?
Con gli opportuni adattamenti, e lasciando da parte l'espulsione dello straniero, che tocca nella sua stessa essenza il diritto di circolazione e di soggiorno attribuitogli dal trattato, e che per questo, nella menzionata sentenza Royer, voi avete già considerata inammissibile se basata unicamente sull'omissione dell'obligo d'informazione, tali osservazioni valgono anche per l'entità delle sanzioni previste in caso d'inosservanza dell'obbligo sia da parte dello straniero, sia da parte di chiunque lo ospiti. La determinazione delle sanzioni penali in relazione a identici comportamenti può essere diversa da Stato a Stato, giacché essa dipende dalla valutazione di esigenze di prevenzione che il legislatore nazionale cerca di adattare alla situazione e alle necessità proprie della società nazionale. Si tratta di valutazioni che, oltre a poter variare da un luogo all'altro per ragioni di diversità delle situazioni, non possono comunque commisurarsi con esattezza in base a precisi criteri obiettivi. In una materia del genere, in cui l'ambito di discrezionalità che si deve riconoscere al legislatore nazionale è inevitabilmente assai vasto, s'impone la massima prudenza nel sindacare la determinazione normativa dell'entità di sanzioni penali al di fuori dei casi di sproporzioni manifeste. Non mi pare che in un caso del genere di quello qui all'esame si possa giungere a tale constatazione. Si potrebbe forse anche ritenere, in base a un giudizio e a una reazione del tutto soggettivi, che le pene appaiono severe, anche molto severe: ma questo potrebbe forse bastare per far considerare illegittima la normativa nazionale che le stabilisce? In virtù di quale criterio potremmo fissare il massimo tollerabile? E sarebbe corretto stabilire un massimo identico per ogni Stato, ignorando le eventuali diversità delle situazioni locali?
Riterrei veramente imprudente, per non dire temerario, cercare di rifare le valutazioni di un legislatore nazionale a questo riguardo; per quel che qui ci interessa, ci bastí osservare che, se le pene sono severe, esse non sono certo discriminatorie in relazione alle diverse categorie di soggetti a cui possono applicarsi, giacché anzi esse colpiscono colui che ospita lo straniero — anche se cittadino — in misura maggiore dello stesso straniero. Ciò mostra il reale interesse pubblico che il legislatore italiano ha ravvisato nel controllo delle presenze degli stranieri sul territorio nazionale. Noi non sappiamo se particolari esigenze che si facciano sentire nello Stato in questione non siano tali da giustificare, per la violazione di quell'obbligo d'informazione, pene più severe che in altri Stati (salvo, come si è detto, che in Gran Bretagna). Un giudizio del genere esigerebbe la conoscenza di numerosi dati che non abbiamo e che d'altronde saremmo difficilmente in grado, nell'esercizio delle competenze di cui disponiamo nell'ambito di questa procedura, di valutare adeguatamente.
È stata invocata la sperequazione che esisterebbe fra il cittadino e lo straniero in relazione alle sanzioni previste, per l'uno, nel caso d'inadempimento all'obbligo di iscriversi nei registri dello stato civile, e, per l'altro, in caso d'inadempimento all'obbligo d'informazione sopra considerato. Il cittadino sarebbe infatti in quel caso soggetto in Italia a una semplice sanzione amministrativa di lievissima entità pecuniaria.
Riteniamo peraltro che sarebbe difficile stabilire una comparabilità fra le due situazioni e i due obblighi. Fintanto che non esisterà una cittadinanza comunitaria, il cittadino di altri Stati membri, anche ove sia titolare del diritto di libera circolazione e di libero soggiorno in condizioni di parità con il cittadino, si trova pur sempre ad avere una qualità diversa da questo; la quale, così come giustifica un apposito controllo della sua presenza sul territorio nazionale, ad opera non già delle autorità comunali preposte alla tenuta del registro di stato civile, ma delle autorità di polizia, consente anche di dare una valutazione diversa dell'omissione di informazione nell'uno e nell'altro caso.
Sarebbe certo auspicabile che, quantomeno negli Stati che hanno legislazioni particolarmente severe riguardo al controllo degli stranieri, i cittadini degli altri Stati membri non venissero a questo riguardo trattati alla stessa stregua di qualsiasi altro straniero. Ma ciò attiene piuttosto al processo di ravvicinamento delle legislazioni nazionali che, nella misura in cui queste non sono direttamente incompatibili con il trattato, può essere effettuato solo mediante l'apposita procedura prevista dagli articoli 100 e seguenti. Per quanto riguarda la legislazione italiana, è noto che l'articolo 142 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza è stato modificato in modo da sottrarre all'obbligo della denuncia i lavoratori cittadini di altri Stati membri che esercitino in Italia un'attività subordinata di una durata superiore ai tre mesi, mentre per il resto l'obbligo è stato mantenuto. La ragione di questa differenza si può probabilmente trovare nel fatto che, mentre il lavoratore che eserciti un'attività per un tempo superiore a tre mesi è sottoposto all'obbligo del permesso di soggiorno, ed è quindi tramite questo che potrà essere ottenuta l'informazione relativa alla sua presenza sul territorio nazionale, tale permesso non è invece richiesto per coloro che esercitino un'attività per un periodo di tempo che vada fino a tre mesi.
In conclusione, riteniamo che la Corte, rispondendo alle domande pregiudiziali poste dal pretore di Milano, nel riaffermare l'importanza fondamentale nel sistema comunitario della libertà di circolazione delle persone, del divieto di discriminazioni basate sulla nazionalità e della prevalenza sul diritto interno delle norme comunitarie in cui tali principi si concretizzano, dovrebbe anzitutto definire la portata soggettiva delle norme sulla libera prestazione dei servizi, scegliendo fra un'interpretazione rigorosa delle norme del trattato e una più larga basata sul riconoscimento di una nuova norma di diritto spontaneo che avrebbe esteso la sfera d'applicazione di quelle norme.
In merito alle domande attinenti più specificamente al caso di specie, proponiamo venga affermato dalla Corte che eccessive ingerenze degli Stati, anche se nell'esercizio di loro competenze ritenute, nella sfera privata degli individui, in ragione della loro qualità di stranieri o comunque in ragione del rapporto che una persona può avere con un ospite straniero, potrebbero essere contrarie al diritto comunitario nella misura in cui violassero un principio relativo al rispetto della vita privata e costituissero quindi di per ciò stesso un intralcio ingiustificato all'effettivo esercizio di un diritto di libera circolazione nei casi in cui questo sia riconosciuto e garantito dal diritto comunitario. Si escluda tuttavia che la legislazione di uno Stato che impone a ogni straniero e a chi lo ospita sul territorio nazionale l'obbligo d'informarne le autorità di polizia entro un termine breve ma non irragionevole, sotto pena di sanzioni penali che possono comportare anche l'arresto, costituisca una violazione di tali princìpi e diritti al di fuori dei casi di abuso manifesto, a danno dello straniero, del potere discrezionale che spetta al legislatore nella determinazione di quei termini e di quelle sanzioni.
Conformemente a quanto già affermato nella sentenza Royer, l'espulsione dello straniero per la sola inosservanza dell'obbligo d'informazione dovrebbe invece essere considerata in ogni caso come sproporzionata allo scopo perseguito e, pertanto, incompatibile con il diritto che sia riconosciuto dall'ordinamento comunitario a favore dei singoli di circolare e di soggiornare nell'area comunitaria.