62014CJ0081_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑81/14,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Raad van State (Nederländerna), genom beslut av den 12 februari 2014, som inkom till domstolen den 17 februari 2014, i målet
Nannoka Vulcanus Industries BV
mot
College van gedeputeerde staten van Gelderland,
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden T. von Danwitz samt domarna C. Vajda, A. Rosas (referent), E. Juhász och D. Šváby,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 26 februari 2015,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Nannoka Vulcanus Industries BV, genom M. Baneke, advocaat,
– Nederländernas regering, genom M. Bulterman, B. Koopman och C. Schillemans, samtliga i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom E. Manhaeve och S. Petrova, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 12 mars 2015 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av bilaga IIB till rådets direktiv 1999/13/EG av den 11 mars 1999 om begränsning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar förorsakade av användning av organiska lösningsmedel i vissa verksamheter och anläggningar (EGT L 85, s. 1, och rättelse EGT L 188, 1999, s. 54).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Nannoka Vulcanus Industries BV (nedan kallat Nannoka) och College van gedeputeerde staten van Gelderland (provinsregering i Gueldre, nedan kallat College). Målet rör det vitesföreläggande som College utfärdat mot Nannoka på grund av en överträdelse av den nederländska reglering som införlivar direktiv 1999/13.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3. I skälen 5–9 i direktiv 1999/13 anges följande:
”(5) På grund av dessa ämnens natur ger användning av organiska lösningsmedel i vissa verksamheter och anläggningar upphov till utsläpp av organiska föreningar i luften som kan vara skadliga för folkhälsan och/eller bidrar till att det lokalt eller gränsöverskridande bildas fotokemiska oxidanter i troposfärens gränsskikt, något som skadar naturtillgångar av avgörande miljömässig och ekonomisk betydelse och, under vissa exponeringsförhållanden, medför skadeverkningar för människors hälsa.
(6) Den betydande förekomsten av höga troposfäriska ozonkoncentrationer de senaste åren har utlöst en utbredd oro för verkningarna på folkhälsan och miljön.
(7) Det krävs därför förebyggande åtgärder för att skydda folkhälsan och miljön mot verkningarna av särskilt skadliga utsläpp från användning av organiska lösningsmedel och för att garantera medborgarna rätten till en ren och hälsosam miljö.
(8) Utsläpp av organiska föreningar kan undvikas eller minskas i många verksamheter och anläggningar eftersom potentiellt mindre skadliga ersättningsämnen är tillgängliga eller kommer att bli tillgängliga inom de närmaste åren. Om lämpliga ersättningar inte finns att tillgå bör andra tekniska åtgärder vidtas för att minska utsläpp i miljön i den utsträckning det är ekonomiskt och tekniskt möjligt.
(9) Användningen av organiska lösningsmedel och utsläppen av de organiska föreningar som har de allvarligaste verkningarna på folkhälsan bör minskas i den utsträckning det är tekniskt möjligt.”
4. I skälen 14 och 15 i direktiv 1999/13 anges följande:
”(14) En hög miljöskyddsnivå kräver att fastställande och uppnående av gränsvärden för utsläpp av organiska föreningar och motsvarande driftsvillkor, enligt principen om bästa tillgängliga teknik, i fråga om vissa anläggningar och verksamheter där organiska lösningsmedel används inom gemenskapen.
(15) I vissa fall kan medlemsstaterna befria verksamhetsutövare från att följa gränsvärdena för utsläpp eftersom andra åtgärder, t.ex. användning av produkter, eller tekniker, med låg halt av lösningsmedel eller utan lösningsmedel, utgör ett alternativ för att uppnå motsvarande utsläppsminskningar.”
5. Enligt artikel 1 i direktiv 1999/13 är syftet med direktivet att förebygga eller minska de direkta och indirekta verkningarna av utsläpp av flyktiga organiska föreningar i miljön, huvudsakligen i luften, och de potentiella riskerna för människors hälsa genom att tillhandahålla åtgärder och förfaranden som ska genomföras beträffande de verksamheter som anges i bilaga I, om de bedrivs över de tröskelvärden för lösningsmedelsförbrukning som förtecknas i bilaga IIA till nämnda direktiv.
6. I artikel 2 led 1 i direktiv 1999/13 anges att beteckningen anläggning i direktivet används med följande betydelse: stationär teknisk enhet där en eller flera verksamheter som omfattas av räckvidden i artikel 1 i samma direktiv bedrivs och alla övriga därtill direkt anknutna verksamheter som har tekniskt samband med de verksamheter som bedrivs på denna plats och som kan påverka utsläppen.
7. I artikel 3 i direktiv 1999/13 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall anta nödvändiga bestämmelser för att säkerställa följande:
1. Alla nya anläggningar skall vara i överensstämmelse med artiklarna 5, 8 och 9.
…”
8. Artikel 4 i nämnda direktiv har följande lydelse:
”Utan att det påverkar [rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EGT L 257, s. 26)] skall medlemsstaterna anta nödvändiga bestämmelser för att säkerställa följande:
1. Befintliga anläggningar skall följa artiklarna 5, 8 och 9 senast den 31 oktober 2007.
…
3. De anläggningar som skall erhålla tillstånd eller registreras i enlighet med minskningsplanen i bilaga II B skall anmäla detta till de behöriga myndigheterna senast den 31 oktober 2005.
…”
9. Artikel 5.2 i direktiv 1999/13 har följande lydelse:
”Alla anläggningar skall uppfylla
a) antingen de gränsvärden för utsläpp av avgaser och de värden för flyktiga utsläpp eller de gränsvärden för totala utsläpp och de andra krav som anges i bilaga IIA, eller
b) kraven i den minskningsplan som beskrivs närmare i bilaga IIB.”
10. I artikel 9.1 i direktiv 1999/13 anges följande:
”Överensstämmelse med följande skall på ett tillfredsställande sätt kunna påvisas för den behöriga myndigheten:
…
– Kraven i minskningsplanen i bilaga IIB.
…”
11. I artikel 15.1 första stycket i direktiv 1999/13 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 1 april 2001. De skall genast underrätta kommissionen om detta.”
12. I bilaga IIB till direktiv 1999/13, med rubriken ”Minskningsplan”, anges följande:
”1. Principer
Syftet med minskningsplanen är att göra det möjligt för verksamhetsutövaren att genom andra metoder åstadkomma utsläppsminskningar motsvarande dem som skulle ha uppnåtts om gränsvärdena för utsläpp hade tillämpats. I detta syfte får verksamhetsutövaren använda en valfri minskningsplan som är särskilt utformad för hans anläggning, förutsatt att en motsvarande minskning av utsläppen uppnås. Medlemsstaterna skall, i enlighet med artikel 11 i det här direktivet rapportera till kommissionen om de framsteg som uppnås när det gäller att uppnå samma minskning av utsläppen, inbegripet erfarenheterna av tillämpningen av minskningsplanen.
2. Praktik
Följande plan kan tillämpas vid användning av beläggningar, lack, lim eller tryckfärg. Om följande metod är olämplig kan den behöriga myndigheten tillåta en operatör att tillämpa en alternativ undantagsplan som på tillfredsställande sätt uppfyller de principer som redovisas här. Genom planens utformning tas det hänsyn till följande fakta:
i) Om ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls fortfarande håller på att utvecklas, måste operatören ges en förlängd frist för att genomföra sina minskningsplaner.
ii) Referenspunkten för minskade utsläpp bör i så stor utsträckning som möjligt motsvara de utsläpp som skulle ha skett om ingen åtgärd för minskning hade vidtagits.
Följande plan skall användas för anläggningar för vilka en konstant halt av fasta ämnen kan förutsättas och användas för att fastställa referenspunkten för minskade utsläpp.
i) Operatören skall lägga fram en minskningsplan för utsläpp som särskilt omfattar minskningar av den genomsnittliga halten av tillförda lösningsmedel och/eller en ökning av effektiviteten vid användning av fasta ämnen för att uppnå en minskning av de totala utsläppen från anläggningen till en bestämd procentsats av de årliga referensutsläppen, det så kallade utsläppsmålet. Detta måste ske inom följande tidsram:
>lt>4
ii) Det årliga referensutsläppet skall beräknas på följande sätt:
a) Den totala massan av fasta ämnen i den årligen konsumerade mängden beläggning och/eller tryckfärg, lack eller lim bestäms. Fasta ämnen är alla ämnen i beläggningar, tryckfärg, lack och lim som blir fasta då vattnet eller de flyktiga organiska föreningarna har avdunstat.
…”
13. Direktiv 1999/13 upphävdes den 7 januari 2014 genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (EUT L 334, s. 17).
14. Det framgår av skäl 1 i direktiv 2010/75 att genom detta direktiv omarbetades sju direktiv, bland annat direktiv 1999/13.
15. Artikel 59.1 första stycket i direktiv 2010/75 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att varje anläggning uppfyller något av följande:
a) Utsläppen av flyktiga organiska föreningar från anläggningar överskrider inte gränsvärdena för utsläpp av avgaser och gränsvärdena för flyktiga utsläpp eller gränsvärdena för totala utsläpp, och övriga krav som anges i delarna 2 och 3 i bilaga VII uppfylls.
b) Kraven i den minskningsplan som anges i del 5 i bilaga VII, förutsatt att det uppnås en utsläppsminskning motsvarande den som uppnås genom tillämpning av de gränsvärden för utsläpp som avses i led a.”
16. Artikel 80.1 i direktiv 2010/75 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa … punkt 1 i del 5 … i bilaga VII … senast den 7 januari 2013.
De ska tillämpa dessa åtgärder från och med den dagen.
…”
17. I artikel 81.1 i direktiv 2010/75 föreskrivs följande:
”Direktiven … 1999/13 … ska upphöra att gälla från och med den 7 januari 2014, dock utan att det påverkar medlemsstaternas skyldigheter när det gäller tidsfristerna för införlivande med nationell lagstiftning och tillämpning av de direktiv som anges i del B i bilaga IX.”
18. Del 5, med rubriken ”Minskningsplan”, i bilaga VII till direktiv 2010/75, med rubriken ”Tekniska bestämmelser för anläggningar och verksamhet som använder organiska lösningsmedel”, har följande lydelse:
”1. Verksamhetsutövaren får använda en valfri minskningsplan som är särskilt utformad för hans anläggning.
2. Följande plan kan tillämpas vid användning av beläggningar, lack, lim eller tryckfärg. Om följande metod är olämplig kan den behöriga myndigheten tillåta en verksamhetsutövare att tillämpa en alternativ plan som leder till utsläppsminskningar motsvarande dem som uppnås om gränsvärdena för utsläpp i delarna 2 och 3 skulle tillämpas. Genom planens utformning ska det tas hänsyn till följande fakta:
a) Om ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls fortfarande håller på att utvecklas, ska verksamhetsutövaren ges en förlängd frist för att genomföra sina minskningsplaner.
b) Referenspunkten för minskade utsläpp bör i så stor utsträckning som möjligt motsvara de utsläpp som skulle ha skett om ingen åtgärd för minskning hade vidtagits.
3. Följande plan ska användas för anläggningar för vilka en konstant halt av fasta ämnen kan förutsättas.
a) Det årliga referensutsläppet ska beräknas på följande sätt:
i) Den totala massan av fasta ämnen i den årligen konsumerade mängden beläggning och/eller tryckfärg, lack eller lim bestäms. Fasta ämnen är alla ämnen i beläggningar, tryckfärg, lack och lim som blir fasta då vattnet eller de flyktiga organiska föreningarna har avdunstat.
ii) De årliga referensutsläppen beräknas genom att den massa som bestämts i led i multipliceras med motsvarande faktor i nedanstående tabell. De behöriga myndigheterna får justera dessa faktorer för enskilda anläggningar för att återspegla en påvisad effektivitetsökning vid användning av fasta ämnen.
…”
Nederländsk rätt
19. Det framgår av beslutet om hänskjutande att artiklarna 4.1 och 5.2 i direktiv 1999/13 införlivats med nederländsk rätt genom artiklarna 3.1 och 5 a i lösningsmedelsförordningen om införlivande av direktiv 1999/13 (Oplosmiddelenbesluit omzetting EG-VOS-richtlijn milieubeheer, Staatsblad 2001, nr 161, nedan kallad lösningsmedelsförordningen).
20. Enligt dessa bestämmelser i lösningsmedelsförordningen är berörda företag skyldiga att säkerställa att deras anläggningar senast den 31 oktober 2007 uppfyller de gränsvärden för utsläpp av avgaser som anges i bilaga IIA till denna förordning eller kraven i den minskningsplan för utsläpp av flyktiga organiska föreningar (nedan kallad minskningsplanen) som beskrivs närmare i förordningens bilaga IIB. Innehållet i denna bilaga är identiskt med innehållet i bilaga IIB till direktiv 1999/13.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
21. Vid Nannokas anläggning bedrivs lackerings- och ytbeläggningsprocesser.
22. Genom beslut av den 7 oktober 2010 utfärdade College ett vitesföreläggande mot Nannoka på grund av en överträdelse av artikel 3.1 jämförd med artikel 5 a i lösningsmedelsförordningen.
23. Den 13 juli 2011 vidhöll College vid omprövning sitt beslut av den 7 oktober 2010.
24. Nannoka överklagade Colleges beslut av den 13 juli 2011 till Rechtbank Arnhem (domstol i Arnhem, Nederländerna) som avslog överklagandet genom dom av den 3 maj 2012.
25. Nannoka överklagade detta avgörande till Raad van State (högsta förvaltningsrätten i Nederländerna).
26. Raad van State uppger att det förhållandet att beslutet taget av College den 7 oktober 2010 återkallades den 7 mars 2013 inte hindrar att Nannoka har intresse av att överklagandet vid den nationella domstolen prövas i sak. Nannoka har visat att företaget har lidit faktisk skada till följd av det återkallade beslutet, eftersom det har varit tvunget att lägga ut en del av sin verksamhet på ett annat företag.
27. Enligt Raad van State är det utrett att Nannoka den 31 oktober 2007 inte uppfyllde de gränsvärden för utsläpp som anges i bilaga IIA till lösningsmedelsförordningen.
28. Nannoka har emellertid vid Raad van State gjort gällande att det uppfyllde kraven i den minskningsplan som beskrivs närmare i bilaga IIB till lösningsmedelsförordningen, eftersom Nannoka, enligt vad företaget självt har gjort gällande, enligt denna bilaga kan ges en förlängd frist för att genomföra sin egen minskningsplan efter den 31 oktober 2007.
29. Enligt Nannoka anges det i bilaga IIB till direktiv 1999/13 nämligen att verksamhetsutövaren måste ges en förlängd frist för att genomföra sina minskningsplaner om ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls fortfarande håller på att utvecklas. Nannoka anser att detta var fallet i målet vid den nationella domstolen.
30. Vid Raad van State är det ostridigt mellan parterna att Nannoka genom en skrivelse av den 27 oktober 2005 anmälde till de behöriga nationella myndigheterna sin avsikt att använda sig av en minskningsplan. Det är dessutom ostridigt att Nannoka fastställde en sådan minskningsplan. Enligt Raad van State ledde denna minskningsplan emellertid inte till att ”utsläppsmålet” föreskrivet i punkt 2 andra stycket i bilaga IIB till direktiv 1999/13 uppnåddes den 31 oktober 2007.
31. Raad van State konstaterar att bilaga IIB till direktiv 1999/13 inte föreskriver att en minskningsplan behöver vara i enlighet med någon särskild utformning, utan fastställer principer, anvisningar och krav, i enlighet med artikel 5.2 i direktivet, vilka verksamhetsutövaren ska rätta sig efter när den utformar sin egen minskningsplan.
32. Utifrån bilaga IIB till direktiv 1999/13 är det emellertid inte möjligt att exakt avgöra i vilka situationer en förlängd frist, som föreskrivs i bilagan, lagligen kan beviljas, eller den möjliga längden på en sådan förlängd frist.
33. Raad van State betonar att denna bilaga föreskriver – när det gäller anläggningar för vilka en konstant halt av fasta ämnen kan förutsättas och användas för att fastställa referenspunkten för minskade utsläpp – att en särskild minskningsplan (nedan kallad standardplanen) ska användas. Denna bilaga innehåller därefter en tidsplan för att uppfylla de så kallade utsläppsmålen och en beräkningsmetod för att fastställa dessa utsläpp.
34. Det finns inte någon omständighet i målet vid den nationella domstolen som tyder på att Nannokas anläggningar inte uppfyller de villkor som omfattas av tillämpningen av standardplanen. I de fall där denna standardplan gäller förefaller det inte vara möjligt att avvika från tidsplanen i bilaga IIB till direktiv 1999/13. Eftersom tidsplanen föreskriver att utsläppsmålet skulle ha varit uppfyllt senast den 31 oktober 2007 och det är uppenbart att Nannokas minskningsplan inte kunde uppfylla ett sådant resultat, uppkommer det, enligt Raad van State, tvivel om huruvida denna minskningsplan är i överensstämmelse med kraven i bilaga IIB till direktiv 1999/13.
35. Mot bakgrund av att denna bilaga emellertid anger att det är nödvändigt att ta hänsyn till att verksamhetsutövaren måste ges en förlängd frist för att genomföra sina minskningsplaner om ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls fortfarande håller på att utvecklas, ställer Raad van State sig frågan huruvida det är möjligt – trots att standardplanen gäller – att ändå avvika från den tidsplan som utgör en del av densamma.
36. Raad van State har sålunda föreslagit två möjliga tolkningar av bilaga IIB till direktiv 1999/13. Enligt den första tolkningen kan en förlängd frist endast beviljas när standardplanen inte kan tillämpas på den aktuella situationen och en annan typ av minskningsplan därför har fastställts. Enligt den andra tolkningen kan en verksamhetsutövare även om standardplanen gäller, med avvikelse från tidsplanen i standardplanen, ges en förlängd frist.
37. Om den andra tolkningen godtas av EU-domstolen önskar Raad van State också få klarhet i vilka villkor som krävs för att en verksamhetsutövare ska kunna få en förlängd frist och inom vilken tid en sådan förlängning kan ges. I bilaga IIB till direktiv 1999/13 fastställs det nämligen exempelvis inte om en förlängd frist är beroende av behöriga myndigheters godkännande, eller om en sådan förlängning kan börja gälla automatiskt. Denna bilaga anger inget heller om hur konkret eller i vilket stadium denna utveckling av ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls måste vara för att verksamhetsutövaren ska kunna ges en förlängd frist. Den preciserar inte heller några kriterier för hur längden på en sådan förlängd frist ska fastställas.
38. Mot denna bakgrund beslutade Raad van State att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen
”1) Ska bilaga IIB till direktiv [1999/13] tolkas så, att en verksamhetsutövare som driver anläggningar för vilka en konstant halt av fasta ämnen kan förutsättas och användas för att fastställa referenspunkten för minskade utsläpp, om ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls fortfarande håller på att utvecklas, måste kunna ges en förlängd frist för att genomföra sina minskningsplaner, med avvikelse från tidsplanen i nämnda bilaga?
[Om fråga 1 besvaras jakande:]
2) Krävs det ett visst handlande från anläggningens verksamhetsutövare eller ett godkännande från behörig myndighet för att tidsfristen för att genomföra minskningsplanen för utsläpp i bilaga IIB till direktiv [1999/13] ska förlängas?
3) Enligt vilka kriterier kan längden på den förlängda tidsfrist som avses i bilaga IIB till direktiv [1999/13] fastställas?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
39. Raad van State har ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida bilaga IIB till direktiv 1999/13 ska tolkas så, att den förlängda frist som föreskrivs i punkt 2 första stycket i) kan beviljas en verksamhetsutövare som bedriver en ”anläggning” i den mening som avses i artikel 2 led 1 i direktivet för genomförandet av sin minskningsplan, om ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls fortfarande håller på att utvecklas trots att, för denna anläggning, en konstant halt av fasta ämnen kan förutsättas och användas för att fastställa referenspunkten för minskade utsläpp.
40. Enligt artikel 5.2 i direktiv 1999/13 ska alla anläggningar som omfattas av detta direktiv uppfylla antingen de gränsvärden för utsläpp av flyktiga organiska föreningar som anges i bilaga IIA till direktiv 1999/13, eller kraven i den minskningsplan som beskrivs i bilaga IIB till direktivet.
41. I enlighet med punkt 1 i bilaga IIB till direktiv 1999/13 är syftet med en minskningsplan att göra det möjligt för verksamhetsutövaren att genom andra metoder än genom tillämpning av dessa gränsvärden för utsläpp åstadkomma utsläppsminskningar motsvarande dem som skulle ha uppnåtts om dessa värden hade tillämpats. Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 14 i sitt förslag till avgörande används inom ramen för en minskningsplan ersättningsämnen och förfaranden som medför mindre utsläpp.
42. Det följer av punkt 2 första stycket i bilaga IIB till direktiv 1999/13 att vid användning av beläggningar, lack, lim eller tryckfärg kan en bestämd plan enligt punkt 2 andra stycket i denna bilaga, nämligen standardplanen, tillämpas. Enligt bestämmelsen ska denna plan användas för anläggningar för vilka en konstant halt av fasta ämnen kan förutsättas och användas för att fastställa referenspunkten för minskade utsläpp. Det preciseras i punkt 2 första stycket i denna bilaga att om denna metod är olämplig kan den behöriga myndigheten tillåta en verksamhetsutövare att tillämpa en alternativ undantagsplan som på tillfredsställande sätt uppfyller de principer som redovisas i punkt 1 i samma bilaga.
43. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att det inte finns någon omständighet i målet vid den nationella domstolen som tyder på att Nannokas anläggningar inte uppfyller de villkor som krävs för att tillämpa standardplanen.
44. I punkt 2 första stycket i) i bilaga IIB till direktiv 1999/13 föreskrivs att verksamhetsutövaren i fråga måste ges en förlängd frist för att genomföra sina minskningsplaner om ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls fortfarande håller på att utvecklas. Det ska prövas om denna förlängning av fristen måste kunna medges oavsett vilken minskningsplan som gäller för verksamhetsutövarens anläggning, eller om en sådan förlängning av fristen enbart kan medges för en tillämplig minskningsplan annan än standardplanen.
45. I detta avseende bör det inledningsvis noteras att ordalydelsen i denna bilaga inte ger något tydligt svar på frågan.
46. Visserligen tyder ordalydelsen i punkt 2 första stycket i) i bilaga IIB till direktiv 1999/13 på att en verksamhetsutövare måste ges en förlängd frist för att genomföra sina minskningsplaner om ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls fortfarande håller på att utvecklas. Det sätt på vilket de tre meningarna i punkt 2 första stycket är ordnade gör det emellertid inte möjligt att fastställa om någon förlängd frist även måste beviljas i det särskilda fallet där denna verksamhetsutövare tillämpar standardplanen.
47. Det bör noteras att även om uttrycket ”[à] cet effet” (i detta syfte) i den franska språkversionen av direktiv 1999/13, som införts i den tredje meningen i punkt 2 i bilaga IIB till direktiv 1999/13, förefaller, vid första anblicken, enbart referera till den möjlighet som lyfts fram i föregående mening, nämligen tillämpningen av ”en alternativ undantagsplan [än standardplanen]”, kan denna tolkning emellertid inte otvetydigt bekräftas utifrån andra språkversioner av direktiv 1999/13, såsom den engelska, tyska och nederländska, vilka inte innehåller något uttryck motsvarande ”[à] cet effet”. I dessa språkversioner kan den tredje meningen sålunda tolkas generellt, på så sätt att vilken minskningsplan som helst kan omfattas, inklusive standardplanen.
48. I detta sammanhang har den nederländska regeringen gjort gällande att oavsett vilken minskningsplan som tillämpas av den berörda verksamhetsutövaren, kunde någon förlängd frist inte medges längre än till den 31 oktober 2007. Det var nämligen den tidpunkt då utsläppen från befintliga anläggningar – i enlighet med artikel 4 led 1 i direktiv 1999/13 och punkt 2 andra stycket i) i bilaga IIB till nämnda direktiv – skulle uppfylla kraven i artikel 5 i detta direktiv, nämligen trösklarna i direktivets bilaga IIA eller minskningsplanen beskriven i direktivets bilaga IIB.
49. EU-domstolen kan emellertid inte godta denna ståndpunkt.
50. Den möjlighet som uttryckligen anges i punkt 2 första stycket i) i bilaga IIB till direktiv 1999/13 för att ge en verksamhetsutövare en förlängd frist för genomförandet av sin minskningsplan, förutsätter nödvändigtvis att alla frister i detta direktiv, bland annat den som upphörde den 31 oktober 2007 vad beträffar befintliga anläggningar, kan förlängas. Såsom generaladvokaten har framhållit i punkt 22 i sitt förslag till avgörande innebär den nederländska regeringens uppfattning att punkt 2 första stycket i) i bilaga IIB till direktiv 1999/13 skulle förlora sin normativa karaktär och reducera bestämmelsen till att enbart utgöra en förklaring om fastställande av den aktuella fristen.
51. Vid antagandet av direktiv 2010/75 år 2010 behöll unionslagstiftaren, i del 5 punkt 2 a i bilaga VII till detta direktiv, med samma ordalydelse som i punkt 2 första stycket i) i bilaga IIB till direktiv 1999/13, möjligheten att bevilja en verksamhetsutövare en förlängd frist för att genomföra en minskningsplan. Det framgår emellertid inte, såsom generaladvokaten påpekar i punkt 32 i sitt förslag till avgörande, att bestämmelsen i fråga i direktiv 1999/13 skulle ändras när den togs in i direktiv 2010/75. Lagstiftaren utgick således från att en förlängd frist var möjlig även efter den 31 oktober 2007.
52. Kommissionen har å sin sida gjort gällande att punkt 2 andra stycket i bilaga IIB till direktiv 1999/13 utgör en särskild bestämmelse tillämplig på anläggningar som använder en produkt med en konstant halt av fasta ämnen, vilken har företräde framför bestämmelsen om förlängning av tidsfristen. Enligt kommissionen kan en förlängd frist sålunda endast ges till anläggningar som använder en produkt som inte har en konstant halt av fasta ämnen.
53. EU-domstolen finner att det visserligen är riktigt att enligt punkt 2 andra stycket i bilaga IIB till direktiv 1999/13 ska en minskningsplan, nämligen standardplanen, användas för anläggningar för vilka en konstant halt av fasta ämnen kan förutsättas och användas för att fastställa referenspunkten för minskade utsläpp. Denna plan utgör emellertid inte någon särskild bestämmelse som utesluter beviljande av en förlängd frist för verksamhetsut övaren av dessa anläggningar.
54. I punkt 2 första stycket i bilaga IIB till direktiv 1999/13 anges nämligen att standardplanen kan
tillämpas vid användning av beläggningar, lack, lim eller tryckfärg och att om denna plan är olämplig kan
den behöriga myndigheten tillåta en verksamhetsutövare att tillämpa en alternativ undantagsplan som på tillfredsställande sätt uppfyller de principer som redovisas i punkt 1 i bilaga IIB till direktivet. EU-domstolen konstaterar att det inte finns något i ordalydelsen av denna bestämmelse som utesluter, i det fallet då standardplanen är olämplig, användning av en alternativ plan vad beträffar anläggningar för vilka en konstant halt av fasta ämnen kan förutsättas. På samma sätt som standardplanen sålunda inte kan vara tillämplig på sådana anläggningar, kan en förlängd frist beviljas dessa om ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls fortfarande håller på att utvecklas.
55. Möjligheten att bevilja en förlängd frist vad beträffar alla typer av anläggningar, oavsett vilken minskningsplan som tillämpas, bekräftas av ratio legis för bestämmelserna i direktiv 1999/13 rörande förlängd frist och anläggningar för vilka en konstant halt av fasta ämnen kan förutsättas.
56. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 36 i sitt förslag till avgörande utgör fristförlängningen ett uttryck för proportionalitetsprincipen. Med hänsyn till denna princip verkar det orimligt att tvinga verksamhetsutövare av en anläggning att genomföra investeringar som avser att begränsa en anläggnings utsläpp av flyktiga organiska föreningar före ett bestämt datum, om dessa utsläpp kan förhindras eller inom kort mycket kraftigt reduceras till en mindre kostnad, när ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls och som fortfarande håller på att utvecklas, kommer att bli tillgängliga. Såsom framgår av skäl 8 i direktiv 1999/13 grundar sig vidare denna bedömning på att utsläpp av organiska föreningar kan undvikas eller minskas genom mindre skadliga ersättningsämnen som är tillgängliga eller som kommer att bli tillgängliga inom de närmaste åren. Om ett företag kan undvika dyra åtgärder för minskning av utsläpp tack vare ersättningsämnen, så är företaget troligen villigt att utveckla sådana ämnen eller främja utvecklingen av dessa. I den mån som ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls kan bidra till, utöver de berörda anläggningarna, att utsläpp av flyktiga organiska föreningar begränsas i miljön, kan utvecklingen av sådana ämnen motivera längre övergångsfrister.
57. Vad gäller anläggningar i vilka en konstant halt av fasta ämnen används, framgår det av punkt 2 andra stycket i bilaga IIB till direktiv 1999/13 att denna halt kan användas ”för att fastställa referenspunkten för minskade utsläpp”. Såsom de berörda parterna förklarade vid förhandlingen gör närvaron av en konstant halt av fasta ämnen det sålunda möjligt att identifiera en metod för att fastställa utsläppsmålen för de aktuella anläggningarna, vilket är en metod som den berörda verksamhetsutövaren inte kan använda sig av i frånvaro av användningen av en produkt som har en sådan konstant halt. Det framgår inte av någon bestämmelse i denna bilaga att det eftersträvade syftet med införandet av kriteriet om närvaro av en konstant halt av fasta ämnen skulle vara att utesluta beviljandet av en förlängd frist till en verksamhetsutövare av en anläggning där en produkt som har en sådan konstant halt används.
58. Det ovannämnda kriteriet verkar sålunda sakna koppling till ratio legis för bestämmelserna i direktiv 1999/13 om möjligheterna att beviljas en förlängd frist i fall där ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls fortfarande håller på att utvecklas. Det är följaktligen inte motiverat att göra någon åtskillnad, vad gäller denna möjlighet, mellan anläggningar i vilka en konstant halt av fasta ämnen används och andra anläggningar, eftersom en sådan åtskillnad inte heller tydligt kan härledas från ordalydelsen i punkt 2 första stycket i) i bilaga IIB till direktiv 1999/13.
59. Förvisso gjorde kommissionen under förhandlingen gällande att det vid antagandet av direktiv 1999/13 redan fanns ett stort urval av ersättningsämnen för produkter som har en konstant halt av fasta ämnen. Enligt kommissionen har unionslagstiftaren tagit hänsyn till denna omständighet, och när unionslagstiftaren bestämde tillämpliga frister för standardplanen i punkt 2 andra stycket i) i bilaga IIB till direktiv 1999/13 måste den således anses ha haft för avsikt att utesluta varje möjlighet till förlängd frist beträffande anläggningar för vilka en konstant halt av fasta ämnen kan förutsättas.
60. Emellertid bekräftar varken bestämmelserna i direktiv 1999/13 eller förarbetena till direktivet kommissionens påståenden.
61. I detta avseende ska det tilläggas att om bilaga IIB till direktiv 1999/13 tolkades på så sätt att direktivet hindrar att en förlängd frist ges en verksamhetsutövare av en anläggning för vilken en konstant halt av fasta ämnen kan förutsättas, om ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls fortfarande håller på att utvecklas, så skulle en sådan tolkning under alla omständigheter strida mot rättssäkerhetsprincipen. Denna princip kräver att unionsbestämmelserna gör det möjligt för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av de skyldigheter som de åläggs genom bestämmelserna och att de på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina skyldigheter och vidta åtgärder i enlighet därmed (se, för ett liknande resonemang, domarna BGL, C‑78/01, EU:C:2003:490, punkt 71, liksom ArcelorMittal Luxembourg/kommissionen och kommissionen/ArcelorMittal Luxembourg m.fl., C‑201/09 P och C‑216/09 P, EU:C:2011:190, punkt 68).
62. I den mån som en sådan tolkning inte klart kan utläsas av ordalydelsen i bilaga IIB till direktiv 1999/13, och inte heller verkar kunna bekräftas vare sig med hänsyn till ratio legis för bestämmelserna i punkt 2 första stycket i) i denna bilaga om förlängd frist eller med hänsyn till systematiken i denna bilaga, så utgör rättssäkerhetsprincipen hinder mot att ett företag såsom Nannoka på grundval av denna bilaga inte medges möjlighet att få en sådan förlängd frist.
63. En förlängning av fristen måste således kunna ges oavsett vilken minskningsplan som gäller för den berörda anläggningen, om ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls fortfarande håller på att utvecklas.
64. Mot bakgrund av ovanstående ska den första frågan besvaras enligt följande. Bilaga IIB till direktiv 1999/13 ska tolkas så, att den förlängda frist som föreskrivs i punkt 2 första stycket i) kan beviljas en verksamhetsutövare som bedriver en ”anläggning” i den mening som avses i artikel 2 led 1 i direktivet för genomförandet av sin minskningsplan, om ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls fortfarande håller på att utvecklas trots att, för denna anläggning, en konstant halt av fasta ämnen kan förutsättas och användas för att fastställa referenspunkten för minskade utsläpp.
Den andra och den tredje frågan
65. Raad van State har ställt den andra och den tredje frågan, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida punkt 2 första stycket i) i bilaga IIB till direktiv 1999/13 ska tolkas så, att en förlängning av tidsfristen för genomförande av en minskningsplan kräver ett visst handlande från verksamhetsutövaren av den berörda anläggningen, eller ett godkännande från behöriga myndigheter. Frågorna har även ställts för att få klarhet i enligt vilka kriterier längden på denna förlängda tidsfrist kan fastställas.
66. I detta hänseende följer det av själva ordalydelsen i punkt 2 första stycket i) i bilaga IIB till direktiv 1999/13 att den förlängda frist som avses i denna bestämmelse måste ”ges”. Av detta följer att en sådan förlängd frist inte kan uppstå automatiskt och den ska ovillkorligen härröra från ett beslut av behöriga myndigheter. Dessutom – såsom generaladvokaten påpekade i punkt 65 i sitt förslag till avgörande – förutsätter ett sådant beslut ovillkorligen en tidigare begäran från verksamhetsutövaren av den berörda anläggningen om att få slippa de krav som – i avsaknad av förlängning – annars skulle vara tillämpliga på verksamhetsutövaren.
67. I detta sammanhang är det viktigt att notera den centrala roll som har tilldelats de behöriga myndigheterna genom bestämmelserna i direktiv 1999/13 i samband med en verksamhetsutövares genomförande av en minskningsplan.
68. Enligt artikel 4 led 3 i direktiv 1999/13 var de verksamhetsutövare som önskade använda en minskningsplan förpliktade att anmäla detta senast den 31 oktober 2005 till behöriga myndigheter. I enlighet med artikel 9.1 i direktiv 1999/13 ska verksamhetsutövaren dessutom kunna påvisa ”på ett tillfredsställande sätt […] för den behöriga myndigheten” att den anmälda minskningsplanen överensstämmer med kraven i minskningsplanen i bilaga IIB till direktivet. Enligt punkt 2 i bilaga IIB till direktiv 1999/13 kan slutligen ”den behöriga myndigheten tillåta en verksamhetsutövare att tillämpa en alternativ undantagsplan som på tillfredsställande sätt uppfyller de principer” som redovisas i punkt 1 i denna bilaga, om standardplanen är olämplig.
69. Det framgår av dessa bestämmelser att den behöriga myndigheten har ett utrymme för skönsmässig bedömning när den ska besluta om en verksamhetsutövares ansökan om tillstånd att genomföra en minskningsplan.
70. Detsamma gäller med nödvändighet för beviljandet av en förlängd frist för genomförandet av en sådan minskningsplan, då detta beviljande har ett nära samband med tillståndet för en verksamhetsutövare att genomföra denna plan.
71. En förlängning av fristen kan således endast komma till stånd med stöd av ett tillstånd från behöriga myndigheter på begäran av den berörda verksamhetsutövaren.
72. I punkt 2 första stycket i) i bilaga IIB till direktiv 1999/13 föreskrivs i detta avseende enbart att om ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls fortfarande håller på att utvecklas, så måste verksamhetsutövaren ges en förlängd frist för att genomföra sina minskningsplaner.
73. I egenskap av undantag från de allmänna bestämmelserna i direktiv 1999/13 ska den förlängning av fristen som föreskrivs i punkt 2 första stycket i) i bilaga IIB till direktiv 1999/13 tolkas restriktivt (se, för ett liknande resonemang, domen ACI Adam m.fl., C‑435/12, EU:C:2014:254, punkt 22 och där angiven rättspraxis).
74. Det framgår av själva ordalydelsen i punkt 2 första stycket i) i bilaga IIB till direktiv 1999/13, som föreskriver endast en ”förlängd” frist, att genomförandet av en minskningsplan som grundas på denna bilaga ska tidsbegränsas.
75. I syfte att fastställa huruvida en verksamhetsutövare måste ges en förlängning av tidsfristen för genomförande av en minskningsplan och längden på den eventuellt beviljade förlängning av fristen, behöver hänsyn tas till syftena med bestämmelserna i bilaga IIB till direktiv 1999/13 om förlängd frist. Såsom har påpekats i punkt 56 ovan syftar dessa bestämmelser dels till att främja utvecklingen av ersättningsämnen, dels till att hänsyn tas till proportionalitetsprincipen.
76. Såsom generaladvokaten har framhållit i punkterna 56 och 57 i sitt förslag till avgörande ankommer det sålunda på de behöriga myndigheterna, inom ramen för deras skönsmässiga bedömning, att bland annat kontrollera att ersättningsämnen som är ägnade att användas i den berörda anläggningen och att minska utsläppen av flyktiga organiska föreningar faktiskt håller på att utvecklas och att de pågående arbetena, med hänsyn till tillgängliga uppgifter, kan leda till att en sådan produkt tas fram.
77. Vid prövningen av om den ansökta förlängda fristen är proportionerlig i förhållande till syftet att främja utvecklingen av ersättningsämnen, ska man beakta förhållandet mellan, å ena sidan, den utsläppsminskning som kan uppnås genom de ersättningsämnen som håller på att utvecklas liksom kostnaderna för dessa ämnen och, å andra sidan, de ytterligare utsläpp som uppkommer vid en förlängd frist samt kostnaderna för eventuella alternativa åtgärder. Dessutom måste man kontrollera att det inte finns några alternativa åtgärder som kan medföra liknande eller ännu större minskningar av utsläppen till lägre kostnad, och särskilt att andra ersättningsämnen inte redan finns tillgängliga.
78. Utvecklingen av ett ersättningsämne som utlovar stora utsläppsminskningar kan sålunda innebära att den berörda verksamhetsutövaren beviljas en sådan förlängning.
79. När det gäller längden på den eventuellt beviljade förlängningen av fristen, ska det konstateras att det varken i bilaga IIB till direktiv 1999/13 eller i någon annan bestämmelse i detta direktiv ges någon vägledning i detta avseende.
80. Om den ändamålsenliga verkan med de andra bestämmelserna i direktiv 1999/13 inte ska gå förlorad, kan punkt 2 första stycket i) i bilaga IIB till detta direktiv emellertid inte tolkas så att behöriga myndigheter ska bevilja den berörda verksamhetsutövaren en förlängning av fristen, utan någon tidsbegränsning, tills ersättningsämnen finns tillgängliga.
81. Det framgår av skäl 8 i direktiv 1999/13 att beviljandet av en förlängning av tidsfristen med stöd av punkt 2 första stycket i) i bilaga IIB till direktiv 1999/13 endast är möjligt om ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls faktiskt håller på att utvecklas vid tidpunkten när denna förlängda frist måste ges och om det kan förutsättas att de kommer att bli tillgängliga ”inom de närmaste åren”.
82. Även om det framgår av denna bestämmelse att förlängningen kan löpa över flera år, ska det emellertid påpekas att längden på den förlängda fristen inte ska vara längre än vad som är nödvändigt för att ersättningsämnen ska kunna utvecklas. Detta ska bedömas med hänsyn till samtliga relevanta uppgifter, och särskilt genom en avvägning mellan, å ena sidan, omfattningen av den utsläppsminskning som kan uppnås genom de ersättningsämnen som håller på att utvecklas samt kostnaderna för dessa ämnen och, å andra sidan, omfattningen av de ytterligare utsläpp som följer av en förlängning av fristen samt kostnaderna för eventuella alternativa åtgärder.
83. Mot bakgrund av ovanstående ska den andra och den tredje frågan besvaras enligt följande. Punkt 2 första stycket i) i bilaga IIB till direktiv 1999/13 ska tolkas så, att en förlängning av tidsfristen för genomförande av en minskningsplan kräver ett tillstånd från behöriga myndigheter, vilket förutsätter en tidigare begäran från den berörda verksamhetsutövaren. I syfte att fastställa huruvida en verksamhetsutövare måste ges en förlängning av tidsfristen för genomförande av en minskningsplan och längden på den eventuellt beviljade förlängningen av fristen, ankommer det på de behöriga myndigheterna att, inom ramen för deras skönsmässiga bedömning, bland annat kontrollera att
ersättningsämnen som är ägnade att användas i den berörda anläggningen och att minska utsläppen av flyktiga organiska föreningar faktiskt håller på att utvecklas, att
de pågående arbetena, med hänsyn till tillgängliga uppgifter, kan leda till att en sådan produkt tas fram och att det inte finns några alternativa åtgärder som kan medföra liknande eller ännu större minskningar av utsläppen till lägre kostnader, och särskilt att
andra ersättningsämnen inte redan finns tillgängliga. Dessutom ska man beakta förhållandet mellan, å ena sidan, den utsläppsminskning som kan uppnås genom ersättningsämnena liksom kostnaderna för dessa ämnen och, å andra sidan, de ytterligare utsläpp som uppkommer vid en förlängd frist samt kostnaderna för eventuella alternativa åtgärder. Den förlängda fristen ska inte vara längre än vad som är nödvändigt för att ersättningsämnen ska kunna utvecklas. Detta ska bedömas med hänsyn till samtliga relevanta uppgifter, och särskilt omfattningen av de ytterligare utsläpp som följer av en förlängning av fristen och kostnaderna för eventuella alternativa åtgärder i förhållande till omfattningen av den utsläppsminskning som kan uppnås genom de ersättningsämnen som håller på att utvecklas samt kostnaderna för dessa ämnen.
Rättegångskostnader
84. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:
1) Bilaga IIB till rådets direktiv 1999/13/EG av den 11 mars 1999 om begränsning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar förorsakade av användning av organiska lösningsmedel i vissa verksamheter och anläggningar ska tolkas så, att den förlängda frist som föreskrivs i punkt 2 första stycket i) kan beviljas en verksamhetsutövare som bedriver en ”anläggning” i den mening som avses i artikel 2 led 1 i direktivet för genomförandet av sin plan för minskning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar, om ersättningsämnen som endast innehåller en liten mängd eller inget lösningsmedel alls fortfarande håller på att utvecklas trots att, för denna anläggning, en konstant halt av fasta ämnen kan förutsättas och användas för att fastställa referenspunkten för minskade utsläpp.
2) Punkt 2 första stycket i) i bilaga IIB till direktiv 1999/13 ska tolkas så, att en förlängning av tidsfristen för genomförande av en plan för minskning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar kräver ett tillstånd från behöriga myndigheter, vilket förutsätter en tidigare begäran från den berörda verksamhetsutövaren. I syfte att fastställa huruvida en verksamhetsutövare måste ges en förlängning av tidsfristen för genomförande av en plan för minskning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar och längden på den eventuellt beviljade förlängningen av fristen, ankommer det på de behöriga myndigheterna att, inom ramen för deras skönsmässiga bedömning, bland annat kontrollera att
ersättningsämnen som är ägnade att användas i den berörda anläggningen och att minska utsläppen av flyktiga organiska föreningar faktiskt håller på att utvecklas, att
de pågående arbetena, med hänsyn till tillgängliga uppgifter, kan leda till att en sådan produkt tas fram och att
det inte finns några alternativa åtgärder som kan medföra liknande eller ännu större minskningar av utsläppen till lägre kostnader, och särskilt att
andra ersättningsämnen inte redan finns tillgängliga. Dessutom ska man beakta förhållandet mellan, å ena sidan, den utsläppsminskning som kan uppnås genom de ersättningsämnen som håller på att utvecklas liksom kostnaderna för dessa ämnen och, å andra sidan, de ytterligare utsläpp som uppkommer vid en förlängd frist samt kostnaderna för eventuella alternativa åtgärder. Den förlängda fristen ska inte vara längre än vad som är nödvändigt för att ersättningsämnen ska kunna utvecklas. Detta ska bedömas med hänsyn till samtliga relevanta uppgifter, och särskilt omfattningen av de ytterligare utsläpp som följer av en förlängning av fristen och kostnaderna för eventuella alternativa åtgärder i förhållande till omfattningen av den utsläppsminskning som kan uppnås genom de ersättningsämnen som håller på att utvecklas samt kostnaderna för dessa ämnen.