62018CJ0686
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
16. juli 2020 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – formaliteten – artikel 63 TEUF ff. – frie kapitalbevægelser – artikel 107 TEUF ff. – statsstøtte – artikel 16 og 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – frihed til at oprette og drive egen virksomhed – ejendomsretten – forordning (EU) nr. 575/2013 – tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber – artikel 29 – forordning (EU) nr. 1024/2013 – artikel 6, stk. 4 – tilsyn med kreditinstitutter – specifikke opgaver, der overdrages til Den Europæiske Centralbank (ECB) – delegeret forordning (EU) nr. 241/2014 – reguleringsmæssige tekniske standarder for kapitalgrundlagskrav for institutter – national lovgivning, der fastsætter et loft over aktiver for andelsbanker, der er oprettet som kooperative aktieselskaber, og som giver mulighed for at begrænse retten til indfrielse af en udtrædende aktionærs aktier«
I sag C-686/18,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) ved afgørelse af 18. oktober 2018, indgået til Domstolen den 5. november 2018, i sagen
OC m.fl.,
Associazione Difesa Utenti Servizi Bancari Finanziari Postali Assicurativi – Adusbef,
Federazione Nazionale di Consumatori ed Utenti – Federconsumatori,
PB m.fl.,
QA m.fl.
mod
Banca d’Italia,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
procesdeltagere:
Banca Popolare di Sondrio ScpA,
Veneto Banca ScpA,
Banco Popolare – Società Cooperativa,
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons),
Banco BPM SpA,
Unione di Banche Italiane – Ubi Banca SpA,
Banca Popolare di Milano,
Amber Capital Italia SGR SpA,
RZ m.fl.,
Amber Capital UK LLP,
Unione di Banche Italiane – Ubi Banca SpA,
Banca Popolare di Vicenza ScpA,
Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio SC,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, J.-C. Bonichot, Domstolens vicepræsident, R. Silva de Lapuerta (refererende dommer), og dommerne M. Safjan, L. Bay Larsen og N. Jääskinen,
generaladvokat: G. Hogan,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
OC m.fl. ved avvocati F. Capelli, F.S. Marini og U. Corea,
–
Banca d’Italia ved avvocati D. La Licata, M. Perassi og R. D’Ambrosio,
–
Banca Popolare di Sondrio ScpA ved avvocati G. Tanzarella, M.A. Sandulli, P. Mondini og C. Tanzarella,
–
Unione di Banche Italiane – Ubi Banca SpA ved avvocati G. Lombardi og G. de Vergottini,
–
Amber Capital Italia SGR SpA og Amber Capital UK LLP ved avvocati G. Sciacca og P. Cardellicchio,
–
den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato P. Gentili og G.M. De Socio,
–
Europa-Kommissionen ved V. Di Bucci, H. Krämer og A. Steiblytė, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 11. februar 2020,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3 TEUF, 63 TEUF ff. og 107 TEUF ff., artikel 16 og 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), artikel 29 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012 (EUT 2013, L 176, s. 1), artikel 6, stk. 4, i Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 af 15. oktober 2013 om overdragelse af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter (EUT 2013, L 287, s. 63) samt artikel 10 i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 241/2014 af 7. januar 2014 om udbygning af forordning nr. 575/2013, for så vidt angår reguleringsmæssige tekniske standarder for kapitalgrundlagskrav for institutter (EUT 2014, L 74, s. 8).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med tre tvister mellem for så vidt angår den første OC m.fl. på den ene side og Banca d’Italia og Presidenza del Consiglio dei Ministri (statsministeriet, Italien) på den anden side, for så vidt angår den anden Associazione Difesa Utenti Servizi Bancari Finanziari Postali Assicurativi – Adusbef, Federazione Nazionale di Consumatori ed Utenti – Federconsumatori og PB m.fl. på den ene side og Banca d’Italia, Presidenza del Consiglio dei Ministri og Ministero dell’Economia e delle Finanze (økonomi- og finansministeriet, Italien) på den anden side samt for så vidt angår den tredje QA m.fl. og Banca d’Italia vedrørende retsakter vedtaget af sidstnævnte i forbindelse med udførelsen af dens tilsynsopgaver over for de italienske andelsbanker.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning nr. 575/2013
3
Følgende fremgår af syvende betragtning til forordning nr. 575/2013:
»Denne forordning bør bl.a. indeholde de tilsynsmæssige krav for institutter, der konkret vedrører markederne for bankydelser og finansielle tjenesteydelser, og har til formål at sikre, at aktørerne på disse markeder er finansielt stabile, og at investorer og indskydere nyder et højt beskyttelsesniveau. […]«
4
Ifølge denne forordnings artikel 1, første afsnit, fastlægges der i denne forordning ensartede bestemmelser om generelle tilsynsmæssige krav, som alle institutter, der er underkastet tilsyn i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF (EUT 2013, L 176, s. 338), skal opfylde vedrørende kapitalgrundlagskrav, krav, som begrænser store eksponeringer, likviditetskrav, indberetningskrav, gearing og offentliggørelseskrav.
5
I henhold til nævnte forordnings artikel 26, stk. 1, første afsnit, litra a), udgør kapitalinstrumenter institutternes egentlige kernekapitalposter, såfremt betingelserne i samme forordnings artikel 28 eller i givet fald artikel 29 er opfyldt.
6
Artikel 28 i forordning nr. 575/2013 med overskriften »Egentlige kernekapitalinstrumenter« fastsætter i stk. 1:
»1.   Kapitalinstrumenter kvalificeres kun som egentlige kernekapitalinstrumenter, såfremt samtlige følgende betingelser er opfyldt:
[…]
e)
Instrumenterne er uamortisable.
[…]«
7
Forordningens artikel 29 med overskriften »Kapitalinstrumenter udstedt af gensidige selskaber, andelsselskaber, sparekasser og lignende institutter« bestemmer:
»1.   Kapitalinstrumenter udstedt af gensidige selskaber, andelsselskaber, sparekasser og lignende institutter kvalificeres kun som egentlige kernekapitalinstrumenter, hvis betingelserne i artikel 28 med de ændringer, der følger af anvendelsen af nærværende artikel, er opfyldt.
2.   Følgende betingelser opfyldes for så vidt angår indfrielse af kapitalinstrumenter:
a)
Instituttet skal kunne nægte at indfri instrumenter, undtagen hvis det i gældende national lovgivning er forbudt.
b)
Er det i henhold til gældende national lovgivning forbudt at nægte indfrielse af instrumenter, skal de bestemmelser, som regulerer instrumenterne, give instituttet mulighed for at begrænse deres indfrielse.
c)
Nægtelse af indfrielse af instrumenter eller i givet fald begrænsning af indfrielsen af instrumenterne må ikke betragtes som misligholdelse fra instituttets side.
[…]
6.   [Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA)] udarbejder udkast til reguleringsmæssige tekniske standarder med henblik på at præcisere arten af de nødvendige indfrielsesbegrænsninger, når instituttets nægtelse af indfrielse af kapitalgrundlagsinstrumenter er forbudt i henhold til gældende national lovgivning.
[…]
Kommissionen tillægges beføjelser til at vedtage de i første afsnit omhandlede reguleringsmæssige tekniske standarder i overensstemmelse med artikel 10-14 i [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1093/2010 af 24. november 2010 om oprettelse af en europæisk tilsynsmyndighed (Den Europæiske Banktilsynsmyndighed), om ændring af afgørelse nr. 716/2009/EF og om ophævelse af Kommissionens afgørelse 2009/78/EF (EUT 2010, L 331, s. 12)].«
8
Nævnte forordnings artikel 30 med overskriften »Følgerne af, at betingelserne for egentlige kernekapitalinstrumenter ikke længere er opfyldt« har følgende ordlyd:
»Følgende bestemmelser finder anvendelse, når betingelserne i artikel 28 eller i givet fald artikel 29 vedrørende egentlige kernekapitalinstrumenter ikke længere er opfyldt:
a)
Instrumentet ophører omgående med at være klassificeret som et egentligt kernekapitalinstrument.
b)
Overkursen ved emission i forbindelse med dette instrument ophører omgående med at være klassificeret som egentlige kernekapitalposter.«
Forordning nr. 1024/2013
9
I henhold til artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1024/2013 overdrager denne forordning Den Europæiske Centralbank (ECB) særlige opgaver i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter med henblik på at bidrage til kreditinstitutternes sikkerhed og soliditet og det finansielle systems stabilitet inden for Den Europæiske Union og de enkelte medlemsstater, idet der fuldt ud og under stor omhu tages hensyn til det indre markeds enhed og integritet baseret på ligebehandling af kreditinstitutterne med henblik på at undgå regelarbitrage.
10
I medfør af denne forordnings artikel 6, stk. 1, udfører ECB sine opgaver inden for en fælles tilsynsmekanisme (FTM), som omfatter ECB og de kompetente nationale myndigheder, og den er ansvarlig for denne mekanismes effektive og konsekvente virkemåde.
11
Nævnte forordnings artikel 6, stk. 4, fastsætter:
»I forbindelse med de opgaver, der er defineret i artikel 4, med undtagelse af stk. 1, litra a) og c), varetager ECB de i stk. 5 i denne artikel fastsatte ansvarsområder og de kompetente nationale myndigheder de i stk. 6 i denne artikel fastsatte ansvarsområder inden for den ramme og med forbehold af de procedurer, der er omhandlet i stk. 7 i denne artikel, med hensyn til tilsynet med følgende kreditinstitutter, finansielle holdingselskaber eller blandede finansielle holdingselskaber eller med i deltagende medlemsstater etablerede filialer af kreditinstitutter, der er etableret i ikkedeltagende medlemsstater:
–
de institutter, selskaber eller filialer, der er mindre signifikante på et konsolideret grundlag, på det højeste konsolideringsniveau i de deltagende medlemsstater eller individuelt i det særlige tilfælde med i deltagende medlemsstater etablerede filialer af kreditinstitutter, der er etableret i ikkedeltagende medlemsstater. Betydningen skal vurderes på grundlag af følgende kriterier:
i)
størrelse
ii)
betydning for Unionens eller en deltagende medlemsstats økonomi
iii)
grænseoverskridende aktiviteters betydning.
For så vidt angår første afsnit skal et kreditinstitut eller finansielt holdingselskab eller blandet finansielt holdingselskab ikke anses for værende mindre signifikant, medmindre dette begrundes af særlige omstændigheder, der specifikt angives i metoden, hvis en af følgende betingelser er opfyldt:
i)
den samlede værdi af instituttets eller selskabets aktiver overstiger 30 mia. EUR
ii)
de samlede aktiver i forhold til BNP i den deltagende medlemsstat, hvor instituttet eller selskabet er etableret, overstiger 20%, medmindre den samlede værdi af aktiverne er under 5 mia. EUR
iii)
efter meddelelse fra sin kompetente nationale myndighed om, at denne anser et institut for at være af stor betydning for den indenlandske økonomi, træffer ECB en afgørelse, som bekræfter denne betydning, efter at ECB har foretaget en omfattende vurdering af det pågældende institut, herunder af balancen.
ECB kan også på eget initiativ anse et institut for at være af stor betydning, hvis det har etableret bankdatterselskaber i mere end én deltagende medlemsstat, og dets grænseoverskridende aktiver eller passiver udgør en betydelig del af dets samlede aktiver eller passiver med forbehold af de betingelser, der er fastsat i metoden.
De institutter, selskaber eller filialer, for hvilke der er blevet anmodet om eller modtaget direkte offentlig finansiel støtte fra [den europæiske finansielle stabilitetsfacilitet (EFSF)] eller [den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM)], anses ikke som værende mindre signifikante.
Uanset de foregående afsnit udfører ECB de opgaver, som overdrages til den ved denne forordning, vedrørende de tre mest signifikante kreditinstitutter i hver af de deltagende medlemsstater, medmindre dette begrundes af særlige omstændigheder.«
Delegeret forordning nr. 241/2014
12
Følgende fremgår af tiende betragtning til delegeret forordning nr. 241/2014:
»Med henblik på at anvende kapitalgrundlagsreglerne på gensidige selskaber, andelsselskaber, sparekasser og lignende institutter, skal der tages hensyn til de særlige forhold i forbindelse med sådanne institutter. Der bør indføres regler for bl.a. at sikre, at sådanne institutter i hensigtsmæssige tilfælde kan begrænse indfrielsen af deres kapitalinstrumenter. Hvis det i henhold til gældende national lovgivning er forbudt for disse typer institutter at nægte indfrielse af sådanne instrumenter, er det derfor afgørende, at bestemmelserne vedrørende instrumenterne giver institutterne mulighed for at udskyde deres indfrielse og begrænse det beløb, der skal indfries. […]«
13
Forordningens artikel 1 bestemmer:
»Denne forordning fastlægger regler vedrørende:
[…]
d)
arten af de nødvendige indfrielsesbegrænsninger, når instituttets nægtelse af indfrielse af kapitalgrundlagsinstrumenter er forbudt i henhold til gældende national lovgivning, jf. artikel 29, stk. 6, i forordning [nr. 575/2013]
[…]«
14
Forordningens artikel 10 med overskriften »Begrænsninger for indfrielse af kapitalinstrumenter udstedt af gensidige selskaber, andelsselskaber, sparekasser eller lignende institutter i medfør af artikel 29, stk. 2, litra b), og artikel 78, stk. 3, i forordning […] nr. 575/2013« har følgende ordlyd:
»1.   Et institut må kun udstede egentlige kernekapitalinstrumenter med indfrielsesmulighed, når dette er tilladt i henhold til gældende national lovgivning.
2.   Instituttets mulighed for at begrænse indfrielsen i henhold til bestemmelserne vedrørende kapitalinstrumenter omhandlet i artikel 29, stk. 2, litra b), og artikel 78, stk. 3, i forordning […] nr. 575/2013 omfatter både retten til at udskyde indfrielsen og retten til at begrænse det beløb, der indfries. Instituttet kan udskyde indfrielsen eller begrænse det beløb, der indfries, i en ubegrænset periode, jf. stk. 3.
3.   Omfanget af indfrielsesbegrænsninger fastsat i bestemmelserne vedrørende instrumenterne bestemmes af instituttet på grundlag af dets til enhver tid tilsynsmæssige situation med hensyn til bl.a.:
a)
instituttets generelle finansielle, likviditetsmæssige og solvensmæssige situation
b)
beløbet for egentlig kernekapital, kernekapital og samlet kapital sammenlignet med den samlede risikoeksponering beregnet i overensstemmelse med kravene i artikel 92, stk. 1, litra a), i forordning […] nr. 575/2013, specifikke kapitalgrundlagskrav, jf. artikel 104, stk. 1, litra a), i direktiv [2013/36], og kombinerede bufferkrav som fastlagt i artikel 128, stk. 6, i nævnte direktiv.«
Italiensk ret
15
Artikel 28, stk. 2b, i decreto legislativo n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (lovdekret nr. 385 – konsolideret lovtekst for bank- og kreditområdet) af 1. september 1993 (almindeligt tillæg til GURI nr. 230 af 30.9.1993) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisterne i hovedsagerne (herefter »lovdekret nr. 385/1993«), fastsætter:
»Med hensyn til andelsbanker […] begrænses retten til indfrielse af aktier i tilfælde af udtræden, herunder som følge af omdannelse til aktieselskab, aktionærens dødsfald eller udelukkelse af en aktionær, som nærmere fastsat af Banca d’Italia, uanset lovbestemmelser, såfremt dette er nødvendigt for at sikre, at aktierne medregnes i bankens egentlige kernekapital. Til samme formål kan Banca d’Italia også begrænse retten til indfrielse af øvrige udstedte kapitalinstrumenter.«
16
Artikel 29 i lovdekret nr. 385/1993 bestemmer:
»1.   Andelsbankerne er oprettet som kooperative aktieselskaber.
2.   Aktiernes nominelle værdi må ikke være lavere end 2 EUR.
2a.   Andelsbankens kapital må ikke overstige 8 mia. EUR. Hvis banken er moderselskabet i en bankkoncern, anvendes grænsen på koncernniveau.
2b.   Ved overskridelse af den i stk. 2a nævnte grænse indkalder bestyrelsen til generalforsamling for at træffe de nødvendige beslutninger. Såfremt kapitalen senest et år efter grænsens overskridelse ikke er blevet bragt under grænsen, eller der ikke er truffet beslutning om omdannelse til aktieselskab […] eller likvidation, kan Banca d’Italia under hensyntagen til omstændighederne og omfanget af overskridelsen vedtage forbud mod nye transaktioner […], træffe de i afsnit IV, kapitel I, afdeling I, nævnte foranstaltninger eller foreslå dels [ECB] at inddrage tilladelsen til udøvelse af bankvirksomhed, dels Ministro dell’Economia e delle Finanze at træffe beslutning om administrativ tvangslikvidation. Dette berører ikke de interventions- og sanktionsbeføjelser, som Banca d’Italia er overladt i medfør af nærværende lovdekret.
2c.   Banca d’Italia vedtager bestemmelser til gennemførelse af denne artikel.
[…]«
17
Artikel 1, stk. 2, i decreto-legge n. 3, recante »Misure urgenti per il sistema bancario e gli investimenti« (lovdekret nr. 3 om »hasteforanstaltninger for banksystemet og investeringer«) af 24. januar 2015 (GURI nr. 19 af 24.1.2015), som ændret og ophøjet til lov ved legge n. 33 (lov nr. 33) af 24. marts 2015 (GURI nr. 70 af 25.3.2015), i den affattelse, der finder anvendelse på tvisterne i hovedsagerne (herefter »lovdekret nr. 3/2015«), bestemmer:
»I forbindelse med den første anvendelse af dette dekret tilpasser de på tidspunktet for ikrafttræden af dette dekret godkendte andelsbanker sig til bestemmelserne i artikel 29, stk. 2a og 2b, i [lovdekret nr. 385/1993], der er blevet indført ved denne artikel, senest 18 måneder efter ikrafttræden af de af Banca d’Italia i henhold til samme artikel 29 vedtagne gennemførelsesbestemmelser.«
18
Decreto-legge n. 91 (lovdekret nr. 91) af 25. juli 2018 (GURI nr. 171 af 25.7.2018), ophøjet til lov ved legge n. 108 (lov nr. 108) af 21. september 2018 (GURI nr. 220 af 21.9.2018), forlængede den frist på 18 måneder, der var fastsat i artikel 1, stk. 2, i lovdekret nr. 3/2015, til den 31. december 2018.
19
Banca d’Italia har ved niende ajourføring af 9. juni 2015 af cirkulære nr. 285 af 17. december 2013 med titlen »Tilsynsordning med banker« (herefter »niende ajourføring af cirkulære nr. 285«) gennemført artikel 28 og 29 i lovdekret nr. 385/1993.
20
På grundlag af artikel 28, stk. 2b, i lovdekret nr. 385/1993 fastsætter niende ajourføring af cirkulære nr. 285 navnlig, at vedtægterne for andelsbanken og andelskassen skal give det organ, der fører det strategiske tilsyn, mulighed for – på forslag af ledelsesorganet og efter høring af kontrolorganet – at begrænse eller udskyde, helt eller delvist og uden tidsmæssig begrænsning, indfrielsen af aktier og øvrige kapitalinstrumenter tilhørende en aktionær i tilfælde af dennes udtræden (herunder i tilfælde af bankens omdannelse), udelukkelse eller dødsfald.
21
Det er i forelæggelsesafgørelsen anført, at med undtagelse af to har alle italienske andelsbanker overholdt de ovennævnte italienske retsbestemmelser.
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
22
Med tre separate stævninger har sagsøgerne i hovedsagerne anlagt søgsmål til prøvelse af Banca d’Italias retsakter, bl.a. niende ajourføring af cirkulære nr. 285, ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien), som henholdsvis ved dom nr. 6548/2016, nr. 6544/2016 og nr. 6540/2016 ikke gav sagsøgerne medhold heri.
23
Sagsøgerne i hovedsagerne iværksatte appeller til prøvelse af disse domme for den forelæggende ret, Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), som har afsagt en række kendelser, der suspenderer virkningerne af niende ajourføring af cirkulære nr. 285, og har rejst spørgsmål om forfatningsmæssigheden af lovdekret nr. 3/2015.
24
Ved dom nr. 99/2018 forkastede Corte Costituzionale (forfatningsdomstol, Italien) de nævnte spørgsmål som grundløse.
25
Efter genoptagelsen af sagen ved den forelæggende ret har denne ved kendelse nr. 3645/2018 forlænget de tidligere indrømmede suspensioner indtil datoen for offentliggørelse af den materielle afgørelse af sagen ved dom med undtagelse af den, der vedrører fristen på 18 måneder, som er fastsat i artikel 1, stk. 2, i lovdekret nr. 3/2015, som allerede lovbestemt var blevet forlænget indtil den 31. december 2018.
26
På denne baggrund har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er artikel 29 i forordning [nr. 575/2013], artikel 10 i delegeret forordning […] nr. 241/2014, [chartrets] artikel 16 og 17 […], herunder med henvisning til artikel 6, stk. 4, i [forordning nr. 1024/2013], til hinder for nationale bestemmelser såsom den, der er blevet indført ved artikel 1 i lovdekret nr. 3/2015, […] som fastsætter [et loft over aktiver] på 8 mia. EUR, over hvilke[t] en andelsbank har pligt til at omdannes til aktieselskab? Er de ovennævnte EU-retlige parametre endvidere til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter en andelsbank i tilfælde af omdannelse til aktieselskab også i en ubegrænset periode kan udskyde eller begrænse indfrielsen af aktier tilhørende en udtrædende aktionær?
2)
Er artikel 3 TEUF og 63 TEUF ff. om konkurrence på det indre marked og de frie kapitalbevægelser til hinder for nationale bestemmelser såsom den, der er blevet indført ved artikel 1 i lovdekret nr. 3/2015, […] som fastsætter [et loft over aktiver] for udøvelse af bankvirksomhed i andelskreditinstitutter og bestemmer, at det pågældende institut i tilfælde af overskridelse af [dette loft] skal omdannes til aktieselskab?
3)
Er artikel 107 ff. TEUF om statsstøtte til hinder for nationale bestemmelser såsom den, der er blevet indført ved artikel 1 i lovdekret nr. 3/2015, […] hvorefter en andelsbank ved overskridelse af en bestemt [grænse for aktiver] (fastsat til 8 mia. EUR) skal omdannes til aktieselskab, idet der fastsættes begrænsninger for indfrielse af aktier tilhørende en udtrædende aktionær med henblik på at undgå den mulige likvidation af den til aktieselskab omdannede bank?
4)
Er artikel 29 i forordning […] nr. 575/2013, sammenholdt med artikel 10 i delegeret forordning […] nr. 241/2014, til hinder for nationale bestemmelser såsom artikel 1 i lovdekret nr. 3/2015, […] som fortolket i dom nr. 99/2018 fra Corte costituzionale (forfatningsdomstol), hvorefter en andelsbank kan udskyde indfrielsen af aktier i en ubegrænset periode og helt eller delvist begrænse det beløb, der indfries?
5)
Såfremt Domstolen fortolker EU-retten således, at den af de indstævnte anlagte fortolkning er forenelig med EU-retten, er da artikel 10 i [delegeret forordning nr. 241/2014], i lyset af [chartrets] artikel 16 og 17 […], sammenholdt med chartrets artikel 52, stk. 3 […], og Menneskerettighedsdomstolens praksis om artikel 1 i [tillægsprotokol nr. 1 til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Paris den 20. marts 1952], gyldig?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
27
Den forelæggende ret har fremsat anmodning til Domstolen om at undergive den foreliggende sag en hasteprocedure i henhold til artikel 105, stk. 1, i Domstolens procesreglement.
28
Ved kendelse af 18. januar 2019, Adusbef m.fl. (C-686/18, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:68), afsagt af Domstolens præsident blev denne anmodning ikke taget til følge.
Om de præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
29
Unione di Banche Italiane – Ubi Banca SpA er af den opfattelse, at for så vidt som nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse kommer, efter at Corte costituzionale (forfatningsdomstol) har fastslået, at den i hovedsagerne omhandlede lovgivning er forenelig med den italienske forfatning, er der en risiko for uoverensstemmelse mellem den nationale sag for Corte costituzionale (forfatningsdomstol) og denne anmodning, således at denne sidstnævnte i sin helhed ikke kan antages til realitetsbehandling.
30
Det bemærkes i denne henseende, at samarbejdsordningen mellem Domstolen og de nationale retter, der er indført ved artikel 267 TEUF, og princippet om EU-rettens forrang kræver, at den nationale ret på ethvert tidspunkt under proceduren, som den finder passende, og selv efter en procedure om kontrol af forfatningsmæssighed, frit kan forelægge Domstolen ethvert præjudicielt spørgsmål, som den finder nødvendigt (dom af 22.6.2010, Melki og Abdeli, C-188/10 og C-189/10, EU:C:2010:363, præmis 52, og af 20.12.2017, Global Starnet, C-322/16, EU:C:2017:985, præmis 22).
31
EU-rettens virkning ville således blive bragt i fare, og den tilsigtede virkning af artikel 267 TEUF ville blive nedsat, hvis den nationale ret – på grund af en procedure med henblik på kontrol af forfatningsmæssighed – var forhindret i at forelægge præjudicielle spørgsmål for Domstolen og i øjeblikkeligt at anvende EU-retten i overensstemmelse med Domstolens afgørelse eller praksis (dom af 20.12.2017, Global Starnet, C-322/16, EU:C:2017:985, præmis 23).
32
I sin egenskab af øverste retsinstans er Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ligeledes i henhold til artikel 267, stk. 3, TEUF forpligtet til at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse, når den konstaterer, at sagens realitet indebærer, at der skal træffes afgørelse vedrørende et spørgsmål, der er omfattet af artikel 267, stk. 1, TEUF, og dette selv om denne retsinstans for den pågældende medlemsstats forfatningsdomstol kan forelægge spørgsmålet om de nationale reglers forfatningsmæssighed (jf. analogt dom af 15.1.2013, Križan m.fl., C-416/10, EU:C:2013:8, præmis 72).
33
Den omstændighed, at Corte costituzionale (forfatningsdomstol) har udtalt sig om, hvorvidt den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning er i overensstemmelse med bestemmelserne i den italienske forfatning, har følgelig ingen indflydelse på forpligtelsen til at forelægge Domstolen spørgsmål vedrørende fortolkningen eller gyldigheden af EU-retten (jf. i denne retning dom af 20.12.2017, Global Starnet, C-322/16, EU:C:2017:985, præmis 25).
34
Det følger heraf, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke kan afvises på grund af denne omstændighed.
35
Endvidere har Banca d’Italia, Unione di Banche Italiane – Ubi Banca, Banca Popolare di Milano, Amber Capital Italia SGR SpA, Amber Capital UK LLP, den italienske regering og Europa-Kommissionen gjort gældende, at de præjudicielle spørgsmål helt eller delvist ikke kan antages til realitetsbehandling, idet de oplysninger, som den forelæggende ret er fremkommet med, er utilstrækkelige, og idet disse spørgsmål er uden betydning for afgørelsen af tvisterne i hovedsagerne.
36
Hvad angår de oplysninger, der skal fremgå af enhver anmodning om præjudiciel afgørelse, bemærkes, at det ifølge Domstolens faste praksis inden for rammerne af samarbejdet mellem Domstolen og de nationale retter, som er indført ved artikel 267 TEUF, for at opnå en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret kan bruge, er påkrævet, at denne giver en beskrivelse af de faktiske omstændigheder og regler, som de forelagte spørgsmål hænger sammen med, eller i al fald forklarer de faktiske forhold, der er baggrunden for dens spørgsmål. Domstolen har nemlig alene kompetence til at træffe afgørelse vedrørende fortolkningen og gyldigheden af en EU-retsakt på grundlag af de faktiske omstændigheder, som den nationale ret har anført i forelæggelsen (kendelse af 5.10.2017, OJ, C-321/17, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:741, præmis 12, og af 5.6.2019, Wilo Salmson France, C-10/19, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:464, præmis 12).
37
Domstolen har også understreget nødvendigheden af, at den nationale ret anfører de nøjagtige grunde til, at den har rejst spørgsmål om fortolkningen af EU-retten og har fundet det nødvendigt at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål. Domstolen har allerede fastslået, at det er nødvendigt, at den nationale ret i det mindste i et vist omfang angiver begrundelsen for valget af de EU-retlige bestemmelser, som den ønsker fortolket, og angiver den forbindelse, som efter dens opfattelse består mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, der finder anvendelse i sagen (kendelse af 12.5.2016, Security Service m.fl., C-692/15 – C-694/15, EU:C:2016:344, præmis 20, og af 5.6.2019, Wilo Salmson France, C-10/19, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:464, præmis 13).
38
Kravene til indholdet af en anmodning om præjudiciel afgørelse fremgår udtrykkeligt af procesreglementets artikel 94, som den forelæggende ret forventes at have kendskab til og iagttage nøje inden for rammerne af det samarbejde, der er indført ved artikel 267 TEUF (kendelse af 12.5.2016, Security Service m.fl., C-692/15 – C-694/15, EU:C:2016:344, præmis 18, af 5.6.2019, Wilo Salmson France, C-10/19, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:464, præmis 14, og af 7.11.2019, P.J., C-513/19, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:953, præmis 15). Disse krav er anført i punkt 15 i Den Europæiske Unions Domstols anbefalinger til de nationale retter vedrørende forelæggelse af præjudicielle spørgsmål (EUT 2019, C 380, s. 1).
39
Endelig og i henhold til Domstolens faste praksis skal en anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af en national ret afvises, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand (dom af 10.7.2014, Apple, C-421/13, EU:C:2014:2070, præmis 30, og kendelse af 17.1.2019, Cipollone, C-600/17, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:29, præmis 21).
40
Det er i lyset af samtlige ovenstående krav, at det skal undersøges, om nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling.
Spørgsmålet om, hvorvidt det første spørgsmåls første del kan antages til realitetsbehandling
41
Med det første spørgsmåls første del ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 29 i forordning nr. 575/2013, artikel 10 i delegeret forordning nr. 241/2014 samt chartrets artikel 16 og 17, sammenholdt med artikel 6, stk. 4, i forordning nr. 1024/2013, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter et loft over aktiver på 8 mia. EUR, ud over hvilket andelsbanker, der er oprettet som kooperative aktieselskaber, har pligt til at omdannes til aktieselskaber.
42
Artikel 6 i forordning nr. 1024/2013 fastsætter de nærmere bestemmelser for udøvelsen inden for FTM, der består af ECB og de kompetente nationale myndigheder, af de opgaver, som denne forordning overdrager til ECB inden for tilsynet med kreditinstitutter.
43
I denne sammenhæng fastsætter denne artikel 6, stk. 4, i det væsentlige kriterierne for at fastslå, i hvilke tilfælde disse opgaver udøves af ECB alene, og i hvilke tilfælde de kompetente nationale myndigheder bistår ECB i opfyldelsen af disse opgaver, gennem en decentraliseret udførelse af visse af disse opgaver med hensyn til mindre signifikante kreditinstitutter som omhandlet i artikel 6, stk. 4, første afsnit (jf. i denne retning dom af 8.5.2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, C-450/17 P, EU:C:2019:372, præmis 41).
44
Artikel 6, stk. 4, i forordning nr. 1024/2013 fastsætter ikke et loft over aktiver, ud over hvilket andelsbankerne har pligt til at omdannes til aktieselskaber, reducere deres aktiver eller lade sig likvidere. Denne bestemmelse hverken kræver eller udelukker fastsættelsen af et sådant loft.
45
Tærsklen på 30 mia. EUR i aktiver fastsat i denne artikel 6, stk. 4, andet afsnit, nr. i), er en af de betingelser, der er opstillet i denne bestemmelse, for at identificere de kreditinstitutter, der ikke skal anses for mindre signifikante med henblik på anvendelsen af nævnte artikel 6, stk. 4.
46
Artikel 6, stk. 4, i forordning nr. 1024/2013 har følgelig ingen forbindelse med loftet på 8 mia. EUR i aktiver, som er fastsat ved den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning.
47
På samme måde har artikel 29 i forordning nr. 575/2013 og artikel 10 i delegeret forordning nr. 241/2014 heller ikke forbindelse med dette loft.
48
Disse bestemmelser, som inden for reglerne om tilsynsmæssige krav, der er fastsat ved disse forordninger vedrørende kapitalgrundlag, fastsætter de betingelser, der skal være opfyldt, for at de kapitalinstrumenter, som udstedes af gensidige selskaber, andelsselskaber, sparekasser og lignende institutter, kan kvalificeres som kernekapitalinstrumenter, fastsætter således ikke et loft over aktiver, ud over hvilket disse selskaber og institutter har pligt til at omdannes til aktieselskaber, reducere deres aktiver eller lade sig likvidere. De pålægger hverken medlemsstaterne at fastsætte et sådant loft eller forhindrer dem heri.
49
Under disse omstændigheder, og idet artikel 6, stk. 4, i forordning nr. 1024/2013, artikel 29 i forordning nr. 575/2013 og artikel 10 i delegeret forordning nr. 241/2014 ikke har nogen forbindelse med loftet over aktiver fastsat ved den i hovedsagerne omhandlede lovgivning, synes en fortolkning af disse bestemmelser at være åbenbart irrelevant.
50
Endvidere har den forelæggende ret hverken redegjort for grundene til, at en sådan fortolkning ifølge denne ret ville være relevant for at afgøre de tvister, der verserer for den, eller den forbindelse, som der efter dens opfattelse består mellem de nævnte bestemmelser og denne lovgivning.
51
Hvad angår fortolkningen af chartrets artikel 16 og 17 bemærkes, at chartrets bestemmelser ifølge artikel 51, stk. 1, heri udelukkende gælder for medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten.
52
Ifølge fast retspraksis forudsætter begrebet »gennemførelse af EU-retten« som omhandlet i chartrets artikel 51, at der foreligger en vis grad af tilstrækkelig tilknytning mellem en EU-retsakt og den omhandlede nationale foranstaltning, som går ud over den beslægtethed, der måtte findes mellem de omhandlede områder, eller den indirekte virkning, som et område kan have på et andet (dom af 6.3.2014, Siragusa, C-206/13, EU:C:2014:126, præmis 24, af 10.7.2014, Julián Hernández m.fl., C-198/13, EU:C:2014:2055, præmis 34, og af 6.10.2016, Paoletti m.fl., C-218/15, EU:C:2016:748, præmis 14).
53
Domstolen har i denne sammenhæng fastslået, at EU’s grundlæggende rettigheder ikke fandt anvendelse på en national lovgivning som følge af, at EU-reglerne på det pågældende område ikke opstillede nogen specifik forpligtelse for medlemsstaterne for så vidt angik den i hovedsagen omtvistede situation (dom af 6.3.2014, Siragusa, C-206/13, EU:C:2014:126, præmis 26, og af 10.7.2014, Julián Hernández m.fl., C-198/13, EU:C:2014:2055, præmis 35).
54
Som det fremgår af ovenstående bemærkninger, er der imidlertid ingen af de EU-retlige bestemmelser, som den forelæggende ret har henvist til i det første spørgsmåls første del, der pålægger medlemsstaterne at fastsætte et loft over aktiver som det i hovedsagerne omhandlede, ud over hvilket andelsbanker, der er oprettet som kooperative aktieselskaber, har pligt til at omdannes til aktieselskaber, reducere deres aktiver eller lade sig likvidere.
55
Henset til samtlige ovenstående betragtninger må det første spørgsmåls første del afvises fra realitetsbehandling i sin helhed.
Spørgsmålet om, hvorvidt det andet spørgsmål kan antages til realitetsbehandling
56
Det andet spørgsmål vedrører foreneligheden med artikel 3 TEUF og 63 TEUF ff. af en national lovgivning, som fastsætter et loft over aktiver for udøvelsen af bankvirksomhed som andelsbank, ud over hvilket disse banker, der er oprettet som kooperative aktieselskaber, har pligt til at omdannes til aktieselskaber, bringe deres aktiver under dette loft eller lade sig likvidere.
57
Dette spørgsmål kan ikke antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrører fortolkningen af artikel 3 TEUF, idet den forelæggende ret blot har anmodet om en fortolkning af denne bestemmelse »om konkurrence på det indre marked«, og idet anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke indeholder nogen redegørelse for de grunde, der har foranlediget denne ret til at anmode om fortolkningen af nævnte bestemmelse, og den forbindelse, som der efter dens opfattelse består mellem sidstnævnte bestemmelse og tvisterne i hovedsagerne.
Spørgsmålet om, hvorvidt det tredje spørgsmål kan antages til realitetsbehandling
58
Med sit tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 107 TEUF ff. skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, som for det første fastsætter et loft over aktiver, ud over hvilket disse banker, der er oprettet som kooperative aktieselskaber, har pligt til at omdannes til aktieselskaber, bringe deres aktiver under dette loft eller lade sig likvidere, og som for det andet tillader det pågældende institut at begrænse indfrielsen af aktier tilhørende en udtrædende aktionær med henblik på at undgå en mulig likvidation.
59
Den forelæggende ret har imidlertid ikke med den fornødne præcision og klarhed anført de grunde, der har foranlediget den til at rejse spørgsmål om fortolkningen af disse EU-retlige bestemmelser, eller den forbindelse, som der efter dens opfattelse består mellem disse sidstnævnte bestemmelser og den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning.
60
Denne ret har således ikke redegjort for, hvorfor det vil kunne antages, at en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede giver en fordel, at den indfører en selektiv foranstaltning, at støtten stammer fra statsmidler, eller at den fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen. Følgelig har den forelæggende ret ikke forsynet Domstolen med de oplysninger, som gør det muligt at bedømme, om en sådan foranstaltning kan kvalificeres som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
61
Under disse omstændigheder er anmodningen om præjudiciel afgørelse hvad angår det tredje spørgsmål ikke i overensstemmelse med kravene i procesreglementets artikel 94 og gør det ikke muligt for Domstolen at give den forelæggende ret et brugbart svar på dette spørgsmål, som derfor ikke kan antages til realitetsbehandling.
Spørgsmålet om, hvorvidt det femte spørgsmål kan antages til realitetsbehandling
62
Med sit femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret Domstolens stillingtagen til gyldigheden af artikel 10 i delegeret forordning nr. 241/2014.
63
Det er i denne henseende vigtigt, at den forelæggende ret angiver de præcise grunde, der har ført den til at rejse spørgsmålet om gyldigheden af visse EU-retlige bestemmelser, og redegør for de ugyldighedsgrunde, som efter dens opfattelse derfor foreligger (dom af 4.5.2016, Philip Morris Brands m.fl., C-547/14, EU:C:2016:325, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
64
Det følger af det foregående dels, at Domstolen inden for rammerne af en præjudiciel forelæggelse undersøger gyldigheden af en EU-retsakt eller visse af retsaktens bestemmelser, henset til de ugyldighedsgrunde, der er gengivet i forelæggelsesafgørelsen. Dels medfører manglen på enhver angivelse af de præcise grunde, der har ført den forelæggende ret til at rejse spørgsmålet om gyldigheden af denne retsakt eller disse bestemmelser, at de spørgsmål, som vedrører gyldigheden heraf, må afvises (dom af 4.5.2016, Philip Morris Brands m.fl., C-547/14, EU:C:2016:325, præmis 50).
65
I det foreliggende tilfælde må det konstateres, at den forelæggende ret ikke har redegjort for grundene til, at den ønsker en stillingtagen til gyldigheden af artikel 10 i delegeret forordning nr. 241/2014.
66
På denne baggrund kan det femte spørgsmål ikke antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
Det første spørgsmåls anden del og det fjerde spørgsmål
67
Det første spørgsmåls anden del og det fjerde spørgsmål vedrører foreneligheden med visse EU-retlige bestemmelser af en national lovgivning, hvorefter andelsbanker kan begrænse indfrielsen af deres kapitalinstrumenter.
68
I denne henseende bemærkes indledningsvis, at formålet med artikel 6, stk. 4, i forordning nr. 1024/2013, således som det er anført i nærværende doms præmis 42 og 43, intet har at gøre med en sådan mulighed for at begrænse indfrielsen af kapitalinstrumenter, og at en fortolkning af denne bestemmelse følgelig er uden betydning i denne henseende. Disse spørgsmål skal følgelig omformuleres, idet der ses bort fra nævnte bestemmelse.
69
Med det første spørgsmåls anden del og det fjerde spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret således nærmere bestemt oplyst, om artikel 29 i forordning nr. 575/2013, artikel 10 i delegeret forordning nr. 241/2014 samt chartrets artikel 16 og 17 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en medlemsstats lovgivning, hvorefter en andelsbank, som er etableret i denne medlemsstat, kan udskyde indfrielsen af den udtrædende aktionærs aktier i en ubegrænset periode og begrænse det beløb, der indfries.
– Om artikel 29 i forordning nr. 575/2013 og artikel 10 i delegeret forordning nr. 241/2014
70
Det fremgår af syvende betragtning til forordning nr. 575/2013, at EU-lovgiver har haft til hensigt, at denne forordning bl.a. skal indeholde de tilsynsmæssige krav for institutter, der konkret vedrører markederne for bankydelser og finansielle tjenesteydelser, og har til formål at sikre, at aktørerne på disse markeder er finansielt stabile, og at investorer og indskydere nyder et højt beskyttelsesniveau.
71
I henhold til forordningens artikel 1, første afsnit, litra a), fastlægges der i denne forordning ensartede bestemmelser om generelle tilsynsmæssige krav, som alle institutter, der er underkastet tilsyn i henhold til direktiv 2013/36, skal opfylde vedrørende kapitalgrundlagskrav.
72
Det er i denne sammenhæng, at nævnte forordnings artikel 28 fastsætter de betingelser, der skal være opfyldt, for at kapitalinstrumenter kan kvalificeres som kernekapitalinstrumenter, og at samme forordnings artikel 29 fastsætter de særlige betingelser, der skal være opfyldt med henblik herpå for så vidt angår kapitalinstrumenter udstedt af gensidige selskaber, andelsselskaber, sparekasser og lignende institutter.
73
I henhold til artikel 29, stk. 2, litra a), i forordning nr. 575/2013 skal et institut navnlig kunne nægte at indfri instrumenter, undtagen hvis det i gældende national lovgivning er forbudt. I det sidstnævnte tilfælde bestemmer denne artikel 29, stk. 2, litra b), at de bestemmelser, som regulerer instrumenterne, skal give instituttet mulighed for at begrænse deres indfrielse.
74
De regler, der præciserer de nærmere bestemmelser for udøvelse af denne mulighed for at begrænse indfrielsen af kapitalinstrumenter udstedt af gensidige selskaber, andelsselskaber, sparekasser og lignende institutter, er blevet vedtaget af Kommissionen på grundlag af nævnte artikel 29, stk. 6. Disse regler findes i artikel 10 i delegeret forordning nr. 241/2014.
75
I henhold til denne delegerede forordnings artikel 10, stk. 2, første punktum, omfatter denne mulighed både retten til at udskyde indfrielsen og retten til at begrænse det beløb, der indfries.
76
Denne bestemmelses andet punktum præciserer, at disse rettigheder kan udøves i en ubegrænset periode i medfør af den delegerede forordnings artikel 10, stk. 3, som fastsætter, at omfanget af indfrielsesbegrænsninger fastsat i bestemmelserne vedrørende instrumenterne bestemmes af det pågældende institut på grundlag af dets til enhver tid tilsynsmæssige situation med hensyn til bl.a. instituttets generelle finansielle, likviditetsmæssige og solvensmæssige situation samt beløbet for egentlig kernekapital, kernekapital og samlet kapital sammenlignet med den samlede risikoeksponering beregnet i overensstemmelse med de nærmere krav, som samme delegerede forordnings artikel 10, stk. 3, litra b), henviser til.
77
Det følger således af artikel 29 i forordning nr. 575/2013 og artikel 10 i delegeret forordning nr. 241/2014 dels, at kvalificeringen af kapitalinstrumenter udstedt af gensidige selskaber, andelsselskaber, sparekasser eller lignende institutter som egentlige kernekapitalinstrumenter, i det tilfælde, hvor den nationale lovgivning forbyder sådanne institutter at nægte indfrielsen af deres kapitalinstrumenter, er betinget af, at de pågældende institutter har mulighed for at begrænse indfrielsen, hvilket omfatter både retten til at udskyde indfrielsen og retten til at begrænse det beløb, der indfries, dels, at omfanget af indfrielsesbegrænsninger bestemmes af det pågældende institut på grundlag af dets til enhver tid tilsynsmæssige situation.
78
I den foreliggende sag fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at de pågældende bestemmelser i italiensk ret forbyder de italienske andelsbanker at nægte indfrielsen af kapitalinstrumenter. De giver derimod mulighed for at begrænse indfrielsen af aktier i tilfælde af en aktionærs udtræden, når dette viser sig nødvendigt med henblik på at sikre, at kapitalinstrumenter udstedt af disse banker kan medregnes som egentlige kernekapitalinstrumenter. Det fremgår ligeledes af denne forelæggelsesafgørelse, at i medfør af disse bestemmelser kan de nævnte banker udskyde denne indfrielse i en ubegrænset periode og helt eller delvist begrænse det beløb, der indfries.
79
Som det fremgår af selve ordlyden af artikel 10, stk. 2, andet punktum, i delegeret forordning nr. 241/2014, giver den mulighed, der er fastsat i artikel 29, stk. 2, litra b), i forordning nr. 575/2013, i det tilfælde, hvor national lovgivning forbyder indfrielsen af kapitalinstrumenter, imidlertid mulighed for at udskyde indfrielsen og begrænse det beløb, der indfries, i en ubegrænset periode i medfør af denne delegerede forordnings artikel 10, stk. 3, dvs. så længe og i det omfang, det er nødvendigt med hensyn til deres tilsynsmæssige situation, bl.a. under hensyn til de forhold, der er omhandlet i denne sidstnævnte bestemmelse.
80
Følgelig er artikel 29 i forordning nr. 575/2013 og artikel 10 i delegeret forordning nr. 241/2014 ikke til hinder for en medlemsstats lovgivning, som forbyder andelsbanker, der er etableret i denne medlemsstat, at nægte indfrielse af kapitalinstrumenter, men som, når dette viser sig nødvendigt med henblik på at sikre, at kapitalinstrumenter udstedt af disse banker kan kvalificeres som egentlige kernekapitalinstrumenter, giver nævnte banker mulighed for i en ubegrænset periode at udskyde indfrielsen af en udtrædende aktionærs aktier og helt eller delvist at begrænse det beløb, der indfries.
– Om chartrets artikel 16 og 17
81
I medfør af chartres artikel 16 anerkendes friheden til at oprette og drive egen virksomhed i overensstemmelse med EU-retten og national lovgivning og praksis.
82
Beskyttelsen i henhold til denne artikel omfatter friheden til at udøve økonomisk virksomhed og handelsvirksomhed, aftalefriheden samt den frie konkurrence (dom af 22.1.2013, Sky Österreich, C-283/11, EU:C:2013:28, præmis 42, af 17.10.2013, Schaible, C-101/12, EU:C:2013:661, præmis 25, og af 12.7.2018, Spika m.fl., C-540/16, EU:C:2018:565, præmis 34).
83
Friheden til at oprette og drive egen virksomhed udgør ifølge fast retspraksis ikke et absolut prærogativ. Den kan undergives forskellige former for myndighedsindgreb, som af hensyn til den almene interesse kan sætte begrænsninger for udøvelsen af erhvervsvirksomhed (dom af 22.1.2013, Sky Österreich, C-283/11, EU:C:2013:28, præmis 45 og 46, af 17.10.2013, Schaible, C-101/12, EU:C:2013:661, præmis 28, og af 26.10.2017, BB construct, C-534/16, EU:C:2017:820, præmis 36).
84
I overensstemmelse med chartrets artikel 17, stk. 1, har enhver ret til at besidde lovligt erhvervet ejendom, at anvende den, at træffe dispositioner hermed og at lade den gå i arv, og ingen må berøves sin ejendom, medmindre det skønnes nødvendigt i samfundets interesse, og det sker i de tilfælde og på de betingelser, der er fastsat ved lov, og mod rimelig og rettidig erstatning for tabet. Anvendelsen af ejendommen kan reguleres ved lov i det omfang, det er nødvendigt af hensyn til almenvellet.
85
Herved bemærkes, at den ejendomsret, som sikres ved denne bestemmelse, ikke udgør et absolut prærogativ, og at udøvelsen heraf kan være genstand for restriktioner, såfremt disse restriktioner er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, og at de ikke, når henses til det forfulgte formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb over for det centrale indhold af den således beskyttede rettighed (dom af 20.9.2016, Ledra Advertising m.fl. mod Kommissionen og ECB, C-8/15 P – C-10/15 P, EU:C:2016:701, præmis 69 og 70).
86
Endvidere skal det ligeledes bemærkes, at i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, kan der fastsættes begrænsninger i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der er fastlagt i chartret, såsom friheden til at oprette og drive egen virksomhed og ejendomsretten, for så vidt som disse begrænsninger er fastlagt i lovgivningen, respekterer disse rettigheders og friheders væsentligste indhold, og de under iagttagelse af proportionalitetsprincippet er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
87
Den mulighed, der gives andelsbankerne i medfør af national lovgivning for at begrænse indfrielsen af deres kapitalinstrumenter, når dette viser sig nødvendigt med henblik på at sikre, at de kapitalinstrumenter, som de udsteder, vil kunne medregnes som egentlige kernekapitalinstrumenter, er fastlagt i lovgivningen som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1.
88
Det væsentligste indhold af friheden til at oprette og drive egen virksomhed, som fastsat i chartrets artikel 16, og ejendomsretten, som er fastsat i chartrets artikel 17, er respekteret ved en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, der fastsætter en mulighed for at begrænse indfrielsen af aktier ved en aktionærs udtræden, og som tager sigte på at opfylde betingelsen i artikel 29, stk. 2, litra b), i forordning nr. 575/2013 med henblik på, at aktierne kan kvalificeres som egentlige kernekapitalinstrumenter.
89
For det første medfører denne mulighed ikke en berøvelse af ejendom og udgør derfor ikke et indgreb i ejendomsrettens centrale indhold. Selv hvis det for det andet antages, at nævnte mulighed skal anses for at begrænse friheden til at oprette og drive egen virksomhed, respekterer den det væsentligste indhold af denne frihed, eftersom den ikke er til hinder for udøvelsen af bankvirksomhed. Domstolen har i denne henseende anerkendt, at andelsselskaberne har deres egen måde at fungere på, som afviger fra andre erhvervsdrivendes måde (jf. i denne retning dom af 8.9.2011, Paint Graphos m.fl., C-78/08 – C-80/08, EU:C:2011:550, præmis 55).
90
Med hensyn til de formål, der forfølges med den i hovedsagerne omhandlede lovgivning, ud over at denne lovgivning ved at fastsætte denne mulighed har til formål at gennemføre denne betingelse, har den forelæggende ret anført, at den tilsigter at sikre, at der er en passende overensstemmelse mellem den retlige form og størrelsen af en andelsbank samt overholdelsen af de EU-retlige tilsynsregler, der danner rammen for udøvelse af bankvirksomhed. Ifølge denne ret har nævnte lovgivning således til formål at bringe de nationale andelsbankers selskabsform mere på linje med dynamikkerne på referencemarkedet og at sikre en øget konkurrencedygtighed for disse banker samt fremme en øget gennemsigtighed af deres organisation, aktivitet og funktion.
91
Sådanne formål, der er egnede til at sikre good governance i andelsbanksektoren, stabiliteten heri og en fornuftig udøvelse af bankvirksomhed, bidrager til at undgå, at de pågældende institutter bliver nødlidende, endog til at undgå en systemisk risiko, og garanterer følgelig stabiliteten i bank- og finanssystemet.
92
Det bemærkes i denne henseende, at ifølge Domstolens praksis udgør formål bestående i at sikre stabiliteten i bank- og finanssystemet og at undgå en systemisk risiko formål af almen interesse, der forfølges af Unionen (jf. i denne retning dom af 19.7.2016, Kotnik m.fl., C-526/14, EU:C:2016:570, præmis 69, 88 og 91, af 20.9.2016, Ledra Advertising m.fl. mod Kommissionen og ECB, C-8/15 P – C-10/15 P, EU:C:2016:701, præmis 71 og 74, og af 8.11.2016, Dowling m.fl., C-41/15, EU:C:2016:836, præmis 51 og 54).
93
Således har finansielle tjenester en central funktion i Unionens økonomi. Banker og kreditinstitutter er en væsentlig finansieringskilde for de virksomheder, som er aktive på forskellige markeder. Endvidere er bankerne ofte indbyrdes forbundet, og mange af dem opererer på internationalt plan. Dette er årsagen til, at kriser, der rammer en eller flere banker, risikerer hurtigt at sprede sig til andre banker, både i hjemlandet og i andre medlemsstater. Dette kan igen få negative afsmittende virkninger for andre erhvervssektorer (dom af 19.7.2016, Kotnik m.fl., C-526/14, EU:C:2016:570, præmis 50, og af 20.9.2016, Ledra Advertising m.fl. mod Kommissionen og ECB, C-8/15 P – C-10/15 P, EU:C:2016:701, præmis 72).
94
Endvidere, og som generaladvokaten har anført i punkt 81 og 104 i forslaget til afgørelse, består der en klar offentlig interesse i at sikre, at kernekapitalen i et kreditinstitut ikke pludselig trækkes ud, og således at undgå, at denne bank og hele banksektoren udsættes for tilsynsmæssig ustabilitet.
95
Det må følgelig fastslås, at de begrænsninger af udøvelsen af ejendomsretten og, såfremt de foreligger, begrænsninger for udøvelsen af friheden til at oprette og drive egen virksomhed, der følger af en lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede, faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen som omhandlet i chartrets artikel 52, stk. 1.
96
Disse begrænsninger vil desuden overholde proportionalitetsprincippet, såfremt de ikke går videre end nødvendigt med hensyn til de pågældende bankers tilsynsmæssige situation for at sikre, at de kapitalinstrumenter, som de udsteder, vil kunne medregnes som egentlige kernekapitalinstrumenter, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve. Den skal med henblik herpå navnlig tage de forhold, der er omhandlet i artikel 10, stk. 3, i delegeret forordning nr. 241/2014, i betragtning.
97
Henset til samtlige ovennævnte betragtninger skal det første spørgsmåls anden del og det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 29 i forordning nr. 575/2013, artikel 10 i delegeret forordning nr. 241/2014 samt chartrets artikel 16 og 17 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som forbyder andelsbanker, der er etableret i denne medlemsstat, at nægte indfrielse af kapitalinstrumenter, men som giver disse banker mulighed for i en ubegrænset periode at udskyde indfrielsen af en udtrædende aktionærs aktier og helt eller delvist at begrænse det beløb, der indfries, forudsat at de indfrielsesbegrænsninger, der fastsættes i forbindelse med udøvelsen af denne mulighed, ikke går videre, end hvad der er nødvendigt i forhold til nævnte bankers tilsynsmæssige situation med henblik på at sikre, at kapitalinstrumenter udstedt af disse banker kan kvalificeres som egentlige kernekapitalinstrumenter, navnlig henset til de forhold, der er omhandlet i artikel 10, stk. 3, i delegeret forordning nr. 241/2014, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.
Det andet spørgsmål
98
Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 63 TEUF ff. skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som fastsætter et loft over aktiver for udøvelse af bankvirksomhed i andelsbanker, der er etableret i denne medlemsstat og oprettet som kooperative aktieselskaber, ud over hvilket disse banker har pligt til at omdannes til aktieselskaber, bringe deres aktiver under dette loft eller lade sig likvidere.
99
I henhold til artikel 63, stk. 1, TEUF er alle restriktioner for kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande forbudt.
100
Det bemærkes i denne henseende, at i mangel af en definition i EUF-traktaten af begrebet »kapitalbevægelser« i artikel 63, stk. 1, TEUF har Domstolen ifølge fast retspraksis anerkendt, at nomenklaturen for kapitalbevægelser i bilag I til Rådets direktiv 88/361/EØF af 24. juni 1988 om gennemførelse af [EF-]traktatens artikel 67 (nu ophævet ved Amsterdamtraktaten) (EFT 1988, L 178, s. 5) har vejledende værdi (dom af 27.1.2009, Persche, C-318/07, EU:C:2009:33, præmis 24, af 10.11.2011, Kommissionen mod Portugal, C-212/09, EU:C:2011:717, præmis 47, og af 22.10.2013, Essent m.fl., C-105/12 – C-107/12, EU:C:2013:677, præmis 40).
101
Domstolen har således gentagne gange fastslået, at kapitalbevægelser i den betydning, hvori begrebet er anvendt i artikel 63, stk. 1, TEUF, således navnlig er de såkaldte »direkte« investeringer, dvs. investeringer ved erhvervelse af kapitalinteresser i en virksomhed i form af aktiebesiddelse, som giver mulighed for faktisk at deltage i driften af og kontrollen med selskabet, samt de såkaldte »porteføljeinvesteringer«, dvs. investeringer ved erhvervelse af værdipapirer, der handles på kapitalmarkedet, med det ene formål at investere uden at ville opnå indflydelse på virksomhedens drift og kontrollen med den (dom af 11.11.2010, Kommissionen mod Portugal, C-543/08, EU:C:2010:669, præmis 46, af 22.10.2013, Essent m.fl., C-105/12 – C-107/12, EU:C:2013:677, præmis 40, og af 26.2.2019, X (Passive selskaber etableret i tredjelande), C-135/17, EU:C:2019:136, præmis 26).
102
Domstolen har fastslået, at når det drejer sig om disse to former for investeringer, skal nationale foranstaltninger, som kan hindre eller begrænse erhvervelsen af aktier i de omhandlede virksomheder, eller som kan afholde investorer fra andre medlemsstater fra at investere i disse virksomheders kapital, anses for »restriktioner« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 63, stk. 1, TEUF (dom af 21.10.2010, Idryma Typou, C-81/09, EU:C:2010:622, præmis 55, af 10.11.2011, Kommissionen mod Portugal, C-212/09, EU:C:2011:717, præmis 48, og af 22.10.2013, Essent m.fl., C-105/12 – C-107/12, EU:C:2013:677, præmis 41).
103
I den foreliggende sag fastsætter den i hovedsagerne omhandlede lovgivning et loft over aktiver for udøvelsen af bankvirksomhed for italienske andelsbanker, der er oprettet som kooperative aktieselskaber, og ud over hvilket disse banker har pligt til at omdannes til aktieselskaber, reducere deres aktiver for at bringe disse under dette loft eller lade sig likvidere.
104
Ved at begrænse betydningen af den økonomiske virksomhed, der kan udøves af de italienske banker, der er oprettet i en bestemt retlig form, kan en sådan lovgivning imidlertid afholde investorer fra andre medlemsstater end Den Italienske Republik eller tredjestater fra at erhverve aktier i de nævnte banker, og udgør følgelig en restriktion for de frie kapitalbevægelser, som i princippet er forbudt i henhold til artikel 63 TEUF.
105
Nationale foranstaltninger, der begrænser de frie kapitalbevægelser, kan ifølge fast retspraksis begrundes i tvingende almene hensyn, forudsat at de er egnede til at virkeliggøre det formål, som de forfølger, og ikke går videre end nødvendigt med henblik på at virkeliggøre dette formål (dom af 10.11.2011, Kommissionen mod Portugal, C-212/09, EU:C:2011:717, præmis 81 og den deri nævnte retspraksis). Domstolen har endvidere anerkendt, at en national retsforskrift kan udgøre en begrundet restriktion for en grundlæggende frihed, når den er nødvendig af økonomiske hensyn, hvorved et alment hensyn forfølges (dom af 22.10.2013, Essent m.fl., C-105/12 – C-107/12, EU:C:2013:677, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
106
I denne henseende bemærkes, som det er fastslået i nærværende doms præmis 90-95, at den i hovedsagerne omhandlede lovgivning svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen.
107
Følgelig, og forudsat at det loft over aktiver, der er fastsat ved denne lovgivning – hvis overholdelse ifølge denne lovgivning er en betingelse for udøvelse af bankvirksomhed for italienske andelsbanker, der er oprettet som kooperative aktieselskaber – er egnet til at sikre gennemførelsen af disse formål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve, er den restriktion af de frie kapitalbevægelser, der følger af den nævnte lovgivning, begrundet.
108
På denne baggrund skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 63 TEUF ff. skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som fastsætter et loft over aktiver for udøvelse af bankvirksomhed i andelsbanker, der er etableret i denne medlemsstat og oprettet som kooperative aktieselskaber, ud over hvilket disse banker har pligt til at omdannes til aktieselskaber, bringe deres aktiver under dette loft eller lade sig likvidere, forudsat at denne lovgivning er egnet til at sikre gennemførelsen af de mål af almen interesse, som den forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.
Sagsomkostninger
109
Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
1)
Artikel 29 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012, artikel 10 i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 241/2014 af 7. januar 2014 om udbygning af forordning nr. 575/2013 for så vidt angår reguleringsmæssige tekniske standarder for kapitalgrundlagskrav for institutter samt artikel 16 og 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som forbyder andelsbanker, der er etableret i denne medlemsstat, at nægte indfrielse af kapitalinstrumenter, men som giver disse banker mulighed for i en ubegrænset periode at udskyde indfrielsen af en udtrædende aktionærs aktier og helt eller delvist at begrænse det beløb, der indfries, forudsat at de indfrielsesbegrænsninger, der fastsættes i forbindelse med udøvelsen af denne mulighed, ikke går videre, end hvad der er nødvendigt i forhold til nævnte bankers tilsynsmæssige situation med henblik på at sikre, at kapitalinstrumenter udstedt af disse banker kan kvalificeres som egentlige kernekapitalinstrumenter, navnlig henset til de forhold, der er omhandlet i artikel 10, stk. 3, i delegeret forordning nr. 241/2014, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.
2)
Artikel 63 TEUF ff. skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som fastsætter et loft over aktiver for udøvelse af bankvirksomhed i andelsbanker, der er etableret i denne medlemsstat og oprettet som kooperative aktieselskaber, ud over hvilket disse banker har pligt til at omdannes til aktieselskaber, bringe deres aktiver under dette loft eller lade sig likvidere, forudsat at denne lovgivning er egnet til at sikre gennemførelsen af de mål af almen interesse, som den forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.