62002CJ0195_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C-195/02,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES,
podaná dne 27. května 2002,
Komise Evropských společenství, zastoupená F. Castillo de la Torre a W. Wilsem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Španělskému království, zastoupenému N. Díaz Abad, jako zmocněnkyní, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalovanému,
podporovanému
Nizozemským královstvím, zastoupeným H. G. Sevenster a S. Terstal, jako zmocněnkyněmi,
a
Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska, zastoupeným P. Ormond, jako zmocněnkyní, ve spolupráci s A. Robertsonem, barrister,
vedlejšími účastníky,
SOUDNÍ DVŮR (druhý senát),
ve složení C. W. A. Timmermans, předseda senátu, J.-P. Puissochet, R. Schintgen (zpravodaj), F. Macken a N. Colneric, soudci,
generální advokát: P. Léger,
vedoucí soudní kanceláře: M. Múgica Arzamendi, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 4. prosince 2003,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 4. března 2004,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Španělské království tím, že přijalo články 22 až 24 a čl. 25 odst. 2 Reglamento de conductores (řidičského řádu), přijatého Real Decreto (královským nařízením) 772/1997 ze dne 30. května 1997 (BOE č. 135 ze dne 6. června 1997, s. 17348), jakož i sedmé přechodné ustanovení téhož řádu, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 1 odst. 2 a čl. 7 odst. 1 písm. a), jakož i z přílohy I bodu 4 směrnice Rady 91/439/EHS ze dne 29. července 1991 o řidičských průkazech (Úř. věst. L 237, s. 1; Zvl. vyd. 07/01, s. 317), ve znění směrnice Rady 96/47/ES ze dne 23. července 1996 (Úř. věst. L 235, s. 1; Zvl. vyd. 07/02, s. 467, dále jen „směrnice 91/439“).
Právní rámec
Právní úprava Společenství
2. První bod odůvodnění směrnice 91/439 zní následovně:
„[…] pro účely společné dopravní politiky a jako příspěvek ke zlepšení bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích, jakož i ulehčení pohybu osob, které se usazují v jiném státě než v tom, ve kterém vykonaly zkoušku k získání řidičského oprávnění, je třeba, aby existoval řidičský průkaz podle vzoru Společenství, který by členské státy vzájemně uznávaly bez povinnosti výměny průkazů“.
3. Podle devátého a desátého bodu odůvodnění téže směrnice:
„[…] ustanovení článku 8 směrnice 80/1263/EHS, zvláště povinnost výměny řidičského průkazu nejpozději do jednoho roku od změny obvyklého bydliště, představují překážku pro volný pohyb osob; že toto je nepřijatelné vzhledem k pokroku, který byl učiněn směrem k evropské integraci;
[…] z důvodů bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích by navíc měly mít členské státy možnost uplatňovat vnitrostátní předpisy při odnímání, pozastavování a rušení řidičských průkazů týkající se všech držitelů řidičských průkazů, kteří mají obvyklé bydliště na jejich území“.
4. Článek 1 směrnice 91/439 stanoví:
„1. Členské státy zavedou národní řidičský průkaz podle vzoru Společenství obsaženého v příloze I v souladu s touto směrnicí.
2. Řidičské průkazy vydané členskými státy se vzájemně uznávají.
3. Jestliže si držitel platného národního řidičského průkazu zřídí obvyklé bydliště v jiném členském státě než v tom, který průkaz vydal, může hostitelský členský stát uplatňovat na držitele průkazu své vnitrostátní předpisy o době platnosti průkazu, lékařských prohlídkách, daňové předpisy a může do průkazu zaznamenat jakékoli údaje nezbytné pro správní účely“.
5. Článek 7 odst. 1 písm. a) téže směrnice stanoví:
„Řidičské průkazy mohou být vydány pouze žadatelům:
a) kteří vykonali zkoušku k získání řidičského oprávnění a kteří jsou zdravotně způsobilí v souladu s přílohami II a III“.
6. Podle článku 8 směrnice 91/439:
„1. Pokud si držitel platného řidičského průkazu vydaného jedním členským státem zřídí obvyklé bydliště v jiném členském státě, může požádat, aby mu byl vyměněn jeho řidičský průkaz za průkaz se stejnou platností; je na členském státu, který výměnu provádí, aby v případě potřeby zkontroloval, zda je předkládaný řidičský průkaz stále platný.
2. S výhradou zachování zásady teritoriality trestních a policejních předpisů může členský stát, ve kterém má držitel řidičského průkazu obvyklé bydliště, uplatňovat své vnitrostátní předpisy týkající se omezení, pozastavení, odnětí nebo zrušení řidičského oprávnění na držitele řidičského průkazu vydaného jiným členským státem a v případě nutnosti vyměnit za tímto účelem řidičský průkaz.
3. Členský stát, který provádí výměnu, vrátí starý průkaz orgánům členského státu, který průkaz vydal, a uvede důvody výměny.
4. Každý členský stát může odmítnout uznat platnost jakéhokoli řidičského průkazu vydaného jiným členským státem osobě, na kterou se na území prvého členského státu vztahuje některé z opatření podle odstavce 2.
Každý členský stát může rovněž odmítnout vydat řidičský průkaz žadateli, na kterého se vztahuje takové opatření v jiném členském státě.
[…]“
7. V souladu s článkem 9 směrnice 91/439 se „obvyklým bydlištěm“ rozumí místo, kde se určitá osoba obvykle zdržuje, tj. nejméně 185 dní v kalendářním roce z důvodů osobních a profesních vazeb nebo, v případě osob bez profesních vazeb, z důvodu osobních vazeb vyplývajících z úzkých vztahů mezi touto osobou a místem, kde bydlí.
8. V souladu s přílohou I bodem 2 směrnice 91/439 má řidičský průkaz šest stran.
9. Podle přílohy I bodu 4 téže směrnice:
„Pokud si držitel řidičského průkazu vydaného jedním členským státem zřídí obvyklé bydliště v jiném členském státě, stát, do kterého držitel průkazu přesídlil, může do průkazu zaznamenat:
– změnu nebo změny bydliště (na stranu 6),
– údaje nezbytné pro správní účely, například závažná porušení předpisů spáchaná na jeho území (na stranu 5),
pokud tyto informace zaznamenává i do řidičských průkazů, které sám vydává, a pokud je v průkaze pro tyto záznamy místo.“
10. Směrnice 96/47, která vstoupila v platnost dne 18. září 1996, zejména doplnila do směrnice 91/439 přílohu Ia. Tato příloha umožňuje členským státům vydat průkazy podle vzoru, který se liší od vzoru stanoveného v příloze I směrnice 91/439. Tento druhý vzor průkazů má formu polykarbonové karty typu bankovních a kreditních karet.
11. V souladu s přílohou Ia bodem 2 má tento vzor průkazu dvě strany, přičemž druhá strana musí obsahovat prostor vyhrazený pro případný zápis informací důležitých pro správu řidičského průkazu provedený hostitelským členským státem v rámci použití bodu 3 písm. a) této přílohy.
12. Příloha Ia bod 3 písm. a) směrnice 91/439 stanoví:
„Má-li držitel řidičského průkazu vydaného členským státem v souladu s touto přílohou obvyklé bydliště v jiném členském státě, může tento členský stát zapsat do průkazu informace, které jsou důležité pro jeho správu, pokud tento typ informací zapíše rovněž do průkazů, které vydává, a pokud je tam pro tyto účely dostatek prostoru“.
Vnitrostátní právní úprava
13. Směrnice 91/439 byla ve španělském právu provedena řidičským řádem. Články 21 až 29 tohoto řádu upravují platnost řidičských průkazů vydaných jinými členskými státy ve Španělsku.
14. Článek 21 řidičského řádu stanoví, že řidičské průkazy vydané jinými členskými státy v souladu s právní úpravou Společenství zůstávají ve Španělsku platné za podmínek, za kterých byly vydány členským státem původu, pokud požadovaná věková hranice pro řízení odpovídá věkové hranici stanovené pro vydání rovnocenného španělského řidičského průkazu.
15. Článek 22 tohoto řádu, který upravuje zápis do Registro de Conductores e Infractores (rejstříku řidičů a pachatelů přestupků), stanoví, že má-li držitel řidičského průkazu vydaného jiným členským státem své obvyklé bydliště ve Španělsku a řídí nebo má v úmyslu řídit vozidlo, má k dispozici lhůtu šesti měsíců od data formalizace nebo osvědčení svého bydliště k tomu, aby nechal zapsat údaje ze svého průkazu do rejstříku řidičů a pachatelů přestupků. V souladu s tímto ustanovením příslušné správní úřady zapíšou do průkazu informace, které jsou nezbytné pro jeho správu, zejména obvyklé bydliště držitele zmíněného průkazu.
16.  Článek 23 řidičského řádu stanoví:
„1. Počínaje dnem zápisu údajů z průkazu do rejstříku, podléhá jeho držitel vyšetření jeho fyzické a duševní způsobilosti ve stejných intervalech, jaké jsou stanoveny v článku 16 tohoto řádu pro průkazy vydané ve Španělsku.
2. Výsledky vyšetření uvedené v předchozím odstavci musí být oznámeny Jefatura Provincial de Tráfico [provinčnímu úřadu pověřenému dopravou], který je zaznamená a oznámí dotčené osobě nejzazší datum, do kterého se musí podrobit dalšímu vyšetření a oznámit výsledky, přičemž toto datum bude zaznamenáno na jejím průkazu.“
17. Podle článku 24 tohoto řádu „nezakládají právo řídit vozidlo ve Španělsku:
a) průkazy, jejichž držitel nesplnil povinnost zápisu svých údajů u Jefatura Provincial de Tráfico v souladu s ustanoveními článku 22 tohoto řádu až do okamžiku splnění této povinnosti;
b) průkazy, jejichž držitel se nepodrobil vyšetření své fyzické a duševní způsobilosti ve lhůtě stanovené příslušným Jefatura Provincial de Tráfico, až do okamžiku, kdy tak učiní. Uplyne-li doba delší než čtyři roky od data, kdy se měl držitel průkazu podrobit poslednímu vyšetření, průkaz pozbývá platnosti pro řízení ve Španělsku, což bude zaznamenáno jak na průkazu, tak v rejstříku;
c) průkazy, jejichž držitel neobstojí v rámci výše uvedeného vyšetření, přičemž tato informace bude zaznamenána jak na průkazu, tak v rejstříku;
d) průkazy, jejichž doba platnosti uplynula.“
18. V souladu s čl. 25 odst. 2 řidičského řádu „Jefatura Provincial de Tráfico z úřední povinnosti nahradí průkaz, pokud z důvodu jeho vlastností, skutečnosti, že byl využit veškerý prostor nebo z jiných důvodů, není možné zaznamenat údaje nezbytné pro jeho správu v souladu s článkem 23 tohoto řádu“.
19. Podle sedmého přechodného ustanovení téhož řádu, nazvaného „Fyzická a duševní způsobilost“:
„Ve lhůtě čtyř let uvedené v čl. 17 odst. 3 tohoto řádu, počínaje jeho vstupem v platnost, držitelé řidičských průkazů, kteří si nemohli nechat obnovit průkazy z důvodu nezpůsobilosti jejich fyzického a duševního stavu uvedené v přílohách I a II Real Decreto 2272/1985 ze dne 14. prosince 1985, tak mohou učinit za předpokladu, že o to požádají a prokáží svou fyzickou a duševní způsobilost uvedenou v příloze IV tohoto řádu a že neuplynula lhůta, která se rovná dvojnásobku doby platnosti prošlého průkazu od jeho vydání nebo posledního obnovení.
Držitelé řidičského průkazu vydaného před vstupem tohoto řádu v platnost, kteří v době žádosti o prodloužení platnosti nejsou fyzicky a duševně způsobilí podle přílohy IV uvedeného řádu, mohou získat prodloužení platnosti, pokud o to požádají a prokáží způsobilost uvedenou v přílohách I a II Real Decreto 2272/1985 ze dne 4. prosince 1985.“
Postup před zahájením soudního řízení
20. Jelikož Komise se po výměně korespondence se španělskou vládou domnívala, že Španělské království nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají ze směrnice 91/439, vyzvala Španělské království dopisem ze dne 27. října 1999 k předložení jeho připomínek ve lhůtě dvou měsíců.
21. Jelikož Komise nebyla přesvědčena vysvětleními předloženými španělskou vládou, zaslala dne 26. července 2001 uvedenému členskému státu odůvodněné stanovisko, kterým ho vyzvala, aby přijal opatření nezbytná k dosažení souladu s tímto stanoviskem ve lhůtě dvou měsíců od jeho oznámení.
22. Španělská vláda informovala Komisi, že trvá na svém stanovisku, na základě čehož se posledně uvedená rozhodla podat tuto žalobu.
23. Usneseními předsedy Soudního dvora ze dne 10. října 2002 byli do projednávané věci připuštěni jako vedlejší účastníci Nizozemské království a Spojené království Velké Británie a Severního Irska na podporu návrhů Španělského království. Pouze vláda Spojeného království však předložila vyjádření vedlejšího účastníka.
K přípustnosti vstoupení Spojeného království
Argumenty účastníků řízení
24. Komise se dovolává nepřípustnosti návrhů žádosti Spojeného království na vstoupení jako vedlejší účastník z důvodu, že tento stát vstupuje do řízení jako vedlejší účastník na podporu Španělského království pouze částečně, jelikož jeho návrhy se týkají pouze prvního ze tří žalobních důvodů dovolávaných Komisí a nezapadají jasně do logického schématu obhajoby Španělského království.
25. Vláda Spojeného království odpovídá, že námitka vznesená Komisí není přípustná. Stanovisko Komise vychází z nesprávné analýzy judikatury a z povrchní četby návrhů její žádosti o vstoupení jako vedlejší účastník.
Závěry Soudního dvora
26. Je třeba připomenout, že podle čl. 40 čtvrtého pododstavce Statutu Soudního dvora „návrhy obsažené v žádosti o přistoupení k [vstoupení do] řízení se omezí na podporu návrhů jedné ze stran sporu“.
27. I když je pravda, jak uvedla Komise, že vedlejší účastenství Spojeného království je založeno na argumentech z části odlišných od argumentů španělské vlády, argumentace vlády Spojeného království nicméně směřuje stejně jako argumentace španělské vlády k tomu, aby bylo prokázáno, že žaloba Komise musí být zamítnuta.
28. Je tedy nutno konstatovat, že předmětem návrhů žádosti Spojeného království o vstoupení do řízení jako vedlejší účastník je podpora návrhů Španělského království.
29. Je namístě dodat, že v rozporu s tím, co Komise uplatňovala při jednání, z rozsudku ze dne 17. března 1993, Komise v. Rada (C-155/91, Recueil, s. I-939),  nevyplývá, že okolnost, že se žádost Spojeného království o vstoupení do řízení jako vedlejší účastník vztahuje pouze k jednomu ze tří žalobních důvodů vznesených na podporu žaloby, může vést k nepřípustnosti tohoto vedlejšího účastenství.
30. Z výše uvedeného rozsudku Komise v. Rada totiž vyplývá, že dotčené návrhy žádosti o vstoupení vedlejšího účastníka do řízení se v této věci týkaly zrušení konkrétního článku směrnice z důvodů zcela odlišných od důvodů dovolávaných žalobkyní za účelem dosažení zrušení celé směrnice, v důsledku čehož Soudní dvůr rozhodl, že návrhy vedlejšího účastníka nemohou být považovány za návrhy, které mají stejný předmět jako návrhy, na jejichž podporu byly vzneseny.
31. V projednávané věci je jasným předmětem návrhů žádosti Spojeného království o vstoupení do řízení jako vedlejší účastník, jak vyplývá z bodu 28 tohoto rozsudku, podpora návrhů žalovaného.
32. Námitka nepřípustnosti vznesená Komisí proti žádosti Spojeného království o vstoupení do řízení jako vedlejší účastník tedy musí být odmítnuta.
K žalobě
33. Na podporu své žaloby se Komise dovolává třech žalobních důvodů týkajících se za prvé postupu registrace řidičských průkazů vydaných jinými členskými státy, za druhé povinné výměny některých z těchto průkazů za španělské řidičské průkazy a za třetí podmínek pro obnovení nebo prodloužení platnosti řidičských průkazů vydaných před provedením směrnice 91/439 do španělského práva.
K přípustnosti třetího žalobního důvodu
34. Španělská vláda zpochybňuje přípustnost třetího žalobního důvodu z důvodu, že nebyl uveden ani ve výzvě dopisem, ani v odůvodněném stanovisku.
35. Komise formálně nepředložila žádné stanovisko k této námitce nepřípustnosti.
36. V tomto ohledu je třeba připomenout, že výzva dopisem zaslaná Komisí členskému státu a dále odůvodněné stanovisko vydané Komisí vymezují předmět sporu, který již nemůže být následně rozšířen. Možnost dotčeného státu předložit své připomínky totiž představuje, i když se rozhodne nevyužít této možnosti, základní záruku zamýšlenou Smlouvou o ES a dodržování této záruky je podstatnou procesní náležitostí řízení pro nesplnění povinnosti členským státem. V důsledku toho musí být odůvodněné stanovisko a žaloba Komise založeny na stejných žalobních důvodech, jako byly důvody výzvy dopisem, kterou se zahajuje postup před zahájením soudního řízení (viz zejména rozsudek ze dne 29. září 1998, Komise v. Německo, C-191/95, Recueil, s. I-5449, bod 55, a ze dne 22. dubna 1999, Komise v. Spojené království, C-340/96, Recueil, s. I-2023, bod 36).
37. V projednávané věci z výzvy dopisem a z odůvodněného stanoviska vyplývá, že v rámci postupu před zahájením soudního řízení Komise jasně uplatnila žalobní důvod, jehož přípustnost španělská vláda zpochybňuje. Tento závěr je krom toho podpořen skutečností, že ve své odpovědi na výzvu dopisem španělská vláda předložila vysvětlení k důvodům přijetí ustanovení, ke kterým se vztahuje předmětný žalobní důvod.
38. Námitka nepřípustnosti vznesená španělskou vládou proti třetímu žalobnímu důvodu tedy musí být zamítnuta.
K věci samé
K prvnímu žalobnímu důvodu
– Argumenty účastníků řízení
39. Svým prvním žalobním důvodem Komise Španělskému království vytýká, že porušilo zásadu vzájemného uznávání řidičských průkazů uvedenou v čl. 1 odst. 2 směrnice 91/439 tím, že stanovilo v článcích 22 až 24 řidičského řádu povinnou a systematickou registraci řidičských průkazů vydaných jinými členskými státy, mají-li držitelé těchto průkazů obvyklé bydliště ve Španělsku.
40. Komise podotýká, že registrace řidičských průkazů je povinná ve lhůtě šesti měsíců od formalizace nebo osvědčení obvyklého bydliště držitelů zmíněných průkazů ve Španělsku. V případě neexistence takové registrace je řidičský průkaz na španělském území dále neplatný a řízení vozidla s takovým průkazem je považováno za řízení bez správního povolení a může vést ke správním sankcím, jakož i právním následkům občanskoprávní, trestněprávní a správní povahy.
41. Jednak z judikatury Soudního dvora vyplývá, že zásada vzájemného uznávání řidičských průkazů musí být používána „bez jakýchkoliv formalit“ (rozsudek ze dne 29. února 1996, Skanavi a Chryssanthakopoulos, C-193/94, Recueil, s. I-929, bod 26, a ze dne 29. října 1998, Awoyemi, C-230/97, Recueil, s. I-6781, bod 41). Jelikož je v projednávané věci registrace řidičského průkazu vydaného jiným členským státem podmínkou pro vzájemné uznávání, tato registrace představuje překážku volnému pohybu osob. Skutečnost, že španělští státní příslušníci mají také povinnost zaregistrovat své průkazy, není v tomto směru relevantní.
42. Jednak v rozporu s tím, co uplatňuje španělská vláda, registrace není nezbytná k využití oprávnění uděleného členským státům v čl. 1 odst. 3 směrnice 91/439. Ve svém rozsudku ze dne 22. ledna 2002, Canal Satélite Digital (C-390/99, Recueil, s. I-607), Soudní dvůr krom toho rozhodl, že systém povinného zápisu za účelem zajištění dodržování povinností nebo oprávnění udělených směrnicí je slučitelný s právem Společenství pouze pokud respektuje základní svobody zaručené Smlouvou.
43. Podle Komise povinná a systematická registrace řidičských průkazů vydaných jinými členskými státy, jakož i uložení zvláště vysokých trestů v případě porušení této povinnosti, jsou zjevně nepřiměřené ve vztahu k cíli, který může být sledován Španělským královstvím na základě čl. 1 odst. 3 směrnice 91/439. Tento cíl by totiž mohl být dosažen například silničními kontrolami a informováním držitelů řidičských průkazů vydaných jinými členskými státy o povinnostech, které pro ně vyplývají na základě španělských právních předpisů, pokud jde o dobu platnosti řidičských průkazů a lékařskou kontrolu.
44. Komise dodává, že postup registrace dotčený v projednávané věci nemůže být odůvodněný s ohledem na čl. 8 odst. 2 směrnice 91/439, jelikož účinnost systému zohledňujícího recidivu by mohla být zajištěna registrací údajů z průkazů při zjištění prvního porušení předpisů.
45. Španělská vláda nejprve uplatňuje, že postup registrace dotčený v projednávané věci není v rozporu se zásadou vzájemného uznávání řidičských průkazů uvedenou v čl. 1 odst. 2 směrnice 91/439. Řidičské průkazy vydané jinými členskými státy musí být samozřejmě zaregistrovány, avšak jejich držitelé nepodléhají dodatečným zkouškám. Platnost zmíněných průkazů je tedy uznána. Mimoto držitelé průkazu vydaného jiným členským státem nejsou povinni vyměnit svůj průkaz za španělský řidičský průkaz. Jelikož dotčený systém v projednávané věci nestanoví povinnou výměnu, zásady stanovené Soudním dvorem v jeho výše uvedených rozsudcích Skanavi a Chryssanthakopoulos, jakož i Awoyemi se na tento případ nevztahují.
46. Španělská vláda dále tvrdí, že povinná registrace řidičských průkazů vydaných jinými členskými státy je jediným prostředkem ke splnění povinností, které pro ni vyplývají na základě čl. 1 odst. 3 a čl. 8 odst. 2 směrnice 91/439.
47. V této souvislosti upřesňuje, že jelikož sporná registrace umožňuje příslušným úřadům identifikovat všechny řidiče usazené na španělském území, jedná se o opatření nezbytné jednak k zajištění uplatnění vnitrostátních předpisů týkajících se lékařské kontroly, doby platnosti řidičských průkazů a daňového systému a jednak ke kontrole sankcí uložených řidičům. Za těchto podmínek se tedy nejedná o zásah do volného pohybu osob, ani o jinou než zmíněnou směrnicí předvídanou překážku. V každém případě i za předpokladu, že sporná registrace představuje zásah do volného pohybu osob, tento zásah by byl přiměřený cíli, který směrnice sleduje. Navíc je namístě domnívat se, že analogicky s rozhodnutím Soudního dvora v jeho rozsudku ze dne 21. března 2002, Cura Anlagen (C-451/99, Recueil, s. I-3193), je dotčená registrace nezbytná a jeví se jako přirozený důsledek výkonu pravomocí udělených členským státům směrnicí 91/439.
48. Španělská vláda nakonec poznamenává, že povinná registrace řidičských průkazů vydaných jinými členskými státy sleduje rovněž cíl rovného zacházení, pokud jde o kontrolu způsobilosti nezbytnou k řízení motorového vozidla. Tento cíl nemůže být dosažen kontrolami na veřejných komunikacích, jelikož tyto kontroly mají nahodilou povahu. Aby tyto kontroly byly tedy účinné, musely by být soustavné, což jednak není možné a jednak by tím došlo k zásahu do volného pohybu osob.
49. Vláda Spojeného království nejdříve poznamenává, že jelikož Komise uznává přípustnost systému registrace, musí rovněž přijmout skutečnost, že porušení povinnosti registrace je sankcionováno. Takové sankce nicméně musejí být v souladu se zásadou proporcionality.
50. Tato vláda dále uplatňuje, že při neexistenci jakýchkoli jiných prostředků umožňujících získání relevantních informací týkajících se údajů o držitelích řidičských průkazů usazených na svém území může členský stát za účelem využití oprávnění udělených směrnicí 91/439 požadovat po zmíněných držitelích registraci jejich průkazu. Taková registrace je krom toho v souladu se zásadami stanovenými ve výše uvedeném rozsudku ze dne 28. listopadu 1978, Choquet (16/78, Recueil, s. 2293), jakož i Skanavi a Chryssanthakopoulos.
51. Vláda Spojeného království nakonec tvrdí, že systém spočívající v poskytování informací týkajících se oprávnění k řízení s průkazem vydaným jiným členským státem a silničních kontrolách nepostačuje k zajištění dodržování vnitrostátních předpisů, které mohou být použity na držitele zmíněných průkazů.
52. Jednak totiž informování držitele řidičského průkazu o povinnostech, které jsou mu uloženy, není rovnocenné vymáhání dodržování těchto povinností prostřednictvím registrace. Všechny členské státy, které nemají systém formálního převodu bydliště nebo jiný systém identifikace údajů, nejsou krom toho v pozici zajistit takovouto informovanost. Jednak, jelikož kontroly na veřejných komunikacích, jejichž účinnost nemůže být zvýšena bez vytvoření překážky volnému pohybu, nejsou ani systematické, ani účinné a konají se pouze v případě porušení předpisů, porušují zásadu rovného zacházení.
– Závěry Soudního dvora
53. Co se v prvé řadě týče obligatorní povahy registrace stanovené španělskými právními předpisy, je namístě připomenout, že čl. 1 odst. 2 směrnice 91/439 stanoví zásadu vzájemného uznávání řidičských průkazů vydaných jinými členskými státy a že toto uznávání musí být zajištěno bez jakýchkoliv formalit (viz zejména rozsudek ze dne 10. července 2003, Komise v. Nizozemsko, C‑246/00, Recueil, s. I‑7485, bod 60).
54. Je třeba dodat, že povinnost vzájemného uznávání řidičských průkazů je povinností jasnou a nepodmíněnou a že členské státy nemají k dispozici žádné správní uvážení, pokud jde o opatření, která mají být přijata k dosažení souladu s touto povinností (viz rozsudek Komise v. Nizozemsko, uvedený výše, bod 61).
55. Jak Soudní dvůr rozhodl v bodě 62 svého výše uvedeného rozsudku Komise v. Nizozemsko, pokud se registrace řidičského průkazu vydaného jiným členským státem stane povinností, protože držiteli zmíněného průkazu bude uložena sankce, pokud po svém usazení v hostitelském členském státě řídí vozidlo bez registrace svého řidičského průkazu, tato registrace musí být považována za formalitu ve smyslu judikatury Soudního dvora, a je tedy v rozporu s čl. 1 odst. 2 směrnice 91/439.
56. V projednávané věci, jak také při jednání připustila španělská vláda, držitel řidičského průkazu vydaného jiným členským státem, který má své obvyklé bydliště ve Španělsku po dobu delší než šest měsíců a který řídí vozidlo bez registrace zmíněného průkazu v posledně uvedeném členském státě, je považován za pachatele porušení předpisů, za které mu může být uložena pokuta. Je tedy namístě konstatovat, že registrace, které se týká žaloba Komise, představuje formalitu v rozporu se zásadou vzájemného uznávání uvedenou v čl. 1 odst. 2 směrnice 91/439.
57. Co se týče odůvodnění předložených španělskou vládou, je třeba nejdříve uvést, že v rozporu s tím, co tato vláda tvrdila, čl. 1 odst. 3 a čl. 8 odst. 2 směrnice 91/439 neukládají členským státům povinnost, ale přiznávají jim oprávnění.
58. Je namístě dále konstatovat, že jak již Soudní dvůr rozhodl v bodech 68 a 69 výše uvedeného rozsudku Komise v. Nizozemsko, povinná registrace řidičských průkazů vydaných jinými členskými státy není nezbytná k zajištění uplatnění vnitrostátních předpisů týkajících se lékařské kontroly, doby platnosti řidičských průkazů a daňového systému, jelikož systém založený na silničních kontrolách a informování držitelů průkazů rovněž umožňuje dosažení tohoto cíle.
59. Jednak totiž skutečnost, že řidičský průkaz vydaný jiným členských státem není registrovaný v hostitelském členském státě, nebrání tomu, aby příslušné úřady posledně uvedeného členského státu mohly v rámci silničních kontrol správně uplatňovat vnitrostátní předpisy v oblasti doby platnosti řidičských průkazů připočtením doby uvedené v těchto ustanoveních k datu vydání uvedenému ve zmíněném průkazu (viz v tomto smyslu rozsudek Komise v. Nizozemsko, uvedený výše, bod 68, a usnesení ze dne 29. ledna 2004, Krüger, C-253/01, dosud nezveřejněno ve Sbírce rozhodnutí, bod 27).
60. Jednak je na držiteli řidičského průkazu vydaného členským státem, který získá obvyklé bydliště na území jiného členského státu, který využil oprávnění uvedeného v čl. 1 odst. 3 směrnice 91/439, aby prokázal, že dodržuje právní předpisy hostitelského členského státu týkající se lékařské kontroly a obnovení řidičského průkazu. Bylo by tedy postačující informovat držitele řidičských průkazů vydaných jinými členskými státy o povinnostech, které pro ně vyplývají z právních předpisů hostitelského členského státu, pokud podnikají kroky nezbytné k usazení se v tomto hostitelském členském státě, a použít sankce stanovené pro případ porušení dotčených předpisů (viz v tomto smyslu rozsudek Komise v. Nizozemsko, uvedený výše, bod 69, a usnesení Krüger, uvedené výše, body 28 a 34).
61. Nicméně je namístě upřesnit, že právo Společenství nebrání hostitelskému členskému státu, aby navrhl držiteli řidičského průkazu vydaného jiným členským státem dobrovolnou registraci zmíněného průkazu například s takovým důsledkem pro zmíněného držitele, že bude přizván k lékařské kontrole a bude sníženo riziko nedobrovolného porušení právních předpisů hostitelského členského státu.
62. Je třeba dodat, že jak uvedl generální advokát v bodě 52 svého stanoviska, povinná a systematická registrace průkazů vydaných jinými členskými státy v hostitelském členském státě není ani nezbytná k tomu, aby úřady hostitelského členského státu mohly uplatňovat své vnitrostátní předpisy týkající se omezení, pozastavení, odnětí nebo zrušení řidičského oprávnění a v případě nutnosti vyměnit za tímto účelem řidičský průkaz.
63. Při prvním porušení předpisů na území hostitelského členského státu, které může vést k uplatnění těchto předpisů, totiž příslušné úřady tohoto státu mohou zaregistrovat údaje z řidičského průkazu řidiče, který se dopustil dotčeného porušení předpisů. Při následných porušeních předpisů stejným řidičem tedy mají k dispozici informace nezbytné k případnému přímému odnětí průkazu nebo k jakémukoliv dalšímu opatření podle vnitrostátních předpisů uvedenému v čl. 8 odst. 2 směrnice 91/439. Nic také nebrání tomu, aby se při uplatňování těchto předpisů úřady hostitelského členského státu za účelem přihlédnutí k porušením předpisů spáchaným v členském státě, který vydal řidičský průkaz, obrátily na členský stát, který zmíněný průkaz vydal, v rámci vzájemné spolupráce a výměny informací zavedené čl. 12 odst. 3 zmíněné směrnice.
64. Je nutné nakonec podotknout, že silniční kontroly doporučované Komisí mohou být prováděny, aniž by představovaly zásah do volného pohybu osob nebo zásady rovného zacházení. Jednak totiž v rozporu s tím, co, jak se zdá, navrhují vlády Španělska a Spojeného království, skutečnost, že při silniční kontrole je řidič vozidla po dobu trvání této kontroly zastaven, nemůže být v zásadě považována za omezení volného pohybu osob, které je v rozporu se Smlouvou o ES. Jednak skutečnost, že silniční kontroly jsou prováděny namátkově, nezakládá porušení zásady rovného zacházení.
65. Za těchto podmínek je namístě konstatovat, že první žalobní důvod Komise je odůvodněný.
K druhému žalobnímu důvodu
– Argumenty účastníků řízení
66. Svým druhým žalobním důvodem Komise vytýká Španělskému království porušení ustanovení přílohy I bodu 4 směrnice 91/439 tím, že stanovilo v čl. 25 odst. 2 řidičského řádu povinnou výměnu řidičského průkazu vydaného jiným členským státem za španělský řidičský průkaz, pokud na něm není další prostor pro uvedení údajů nezbytných pro jeho správu.
67. Podle Komise je možnost zaznamenat nové údaje na řidičském průkazu striktně omezená směrnicí 91/439, která v tomto směru stanoví podmínku nediskriminace a činí tuto možnost závislou na existenci nezbytného prostoru ve zmíněném průkazu. Ani článek 8, který upravuje výměnu průkazu, ani jiné ustanovení zmíněné směrnice neukládá povinnost výměny průkazu v případě, kdy nezbytný prostor není k dispozici. Vzhledem k tomu, že směrnice 91/439 upravuje taxativní výčet případů výměny řidičských průkazů, je nutné dojít k závěru, že brání povinnosti výměny, jako je výměna dotčená v projednávané věci.
68. Podle španělské vlády, jelikož směrnice 91/439 uděluje členským státům právo zaznamenat určité údaje na řidičské průkazy vydané jinými členskými státy, nelze platně tvrdit, že toto oprávnění zaniká v důsledku toho, že prostor vymezený na řidičském průkazu pro tyto údaje není k dispozici. Povinná výměna je tedy nezbytná, aby byl vnitrostátním úřadům umožněn výkon jejich práva zápisu těchto údajů na zmíněné průkazy. Toto právo totiž nemůže být omezeno problémy praktického rázu, jako je formát dotčeného průkazu nebo chování jeho držitele. Bez povinné výměny by výkon oprávnění poskytnutého v příloze I bodu 4 směrnice 91/439 vyústil v porušení zásady rovného zacházení, jelikož by s řidiči bylo zacházeno rozdílně podle toho, zda jejich řidičský průkaz umožňuje, nebo neumožňuje záznam dodatečných údajů. V každém případě výměna takového průkazu za nový španělský průkaz nezpůsobuje jeho držiteli žádnou újmu.
– Závěry Soudního dvora
69. Je třeba připomenout, že oprávnění, které čl. 1 odst. 3 směrnice 91/439 uděluje hostitelskému členskému státu spočívající v zaznamenání údajů nezbytných pro jeho správu na řidičském průkazu vydaném jiným členským státem, je, jak vyplývá z přílohy I bodu 4 směrnice 91/439, výslovně podmíněno tím, že hostitelský členský stát má v tomto směru k dispozici dostatečný prostor na zmíněném průkazu.
70. Provést výměnu řidičského průkazu vydaného jiným členským státem, není-li na zmíněném průkazu prostor vymezený pro údaje nezbytné pro jeho správu, není v souladu se směrnicí 91/439, jelikož tato výměna není obsažena v taxativním výčtu případů povolené výměny uvedeném v článku 8 zmíněné směrnice.
71. S ohledem na tento závěr a na skutečnost, že z judikatury vyplývá, že čl. 1 odst. 2 a čl. 8 odst. 1 směrnice 91/439 ve spojení s devátým bodem odůvodnění téže směrnice zakazují členským státům, aby zejména vyžadovaly výměnu řidičských průkazů vydaných jiným členským státem (viz zejména usnesení Krüger, uvedené výše, bod 30), musí být tedy výměna typu výměny, která je stanovena v čl. 25 odst. 2 řidičského řádu, považována za neslučitelnou se směrnicí 91/439, a zejména její přílohou I bodem 4.
72. Z toho plyne, že druhý žalobní důvod Komise je rovněž odůvodněný.
K třetímu žalobnímu důvodu
– Argumenty účastníků řízení
73. Svým třetím žalobním důvodem Komise vytýká Španělskému království porušení čl. 7 odst. 1 písm. a) směrnice 91/439 tím, že stanovilo v sedmém přechodném ustanovení řidičského řádu, že držitelé řidičského průkazu vydaného v souladu s právní úpravou platnou před vstupem v platnost směrnice 91/439 mají právo získat obnovu tohoto průkazu, pokud splní minimální podmínky stanovené touto právní úpravou.
74. Sedmé přechodné ustanovení řidičského řádu tímto přiznává zmíněným držitelům nabyté právo, které není stanoveno směrnicí 91/439, která ve svém čl. 7 odst. 1 písm. a) a příloze III uvádí, že požadavky týkající se fyzické a duševní způsobilosti stanovené v těchto ustanoveních musí být splněny při každé obnově řidičského průkazu.
75. Komise dodává, že v rozporu s tím, co uplatňuje španělská vláda, jednak skutečnost, že směrnice 91/439 neuznává nabytá práva, není opomenutím a jednak zmíněná směrnice neporušuje zásadu zákazu zpětné účinnosti zákonů, neboť se vztahuje pouze na budoucí účinky řidičských průkazů. V každém případě se španělská vláda v rámci žaloby pro nesplnění povinnosti nemůže dovolávat protiprávnosti směrnice, jejíž porušení jí Komise vytýká.
76. Španělská vláda uvádí, že sedmé přechodné ustanovení řidičského řádu stanoví retroaktivní použití právní úpravy, která je v současné době v platnosti, pokud je tato úprava výhodnější než předcházející právní úprava, a v případě, že tomu tak není, toto ustanovení ponechává v platnosti původní podmínky pro řidičské průkazy obdržené v souladu s předchozí právní úpravou. Toto opatření, které má omezený rozsah působnosti, je nezbytné, aby nebyla porušena zásada dodržování nabytých práv, jakož i zásada zákazu zpětné účinnosti zákonů, které stanoví méně příznivé sankce nebo omezují individuální práva. Krom toho, španělská vláda uplatňuje, že podle jejího vnitrostátního práva je ustanovení řádu, které neuznává práva nabytá na základě zákona, protiprávní, takže je vyloučeno, aby řidičský řád odmítl prodloužení platnosti průkazu držiteli, který splnil lékařské podmínky stanovené vnitrostátní právní úpravou platnou před vstupem směrnice 91/439 v platnost.
– Závěry Soudního dvora
77. Je třeba konstatovat, že z čl. 7 odst. 1 písm. a) ve spojení s přílohou III směrnice 91/439, na kterou toto ustanovení odkazuje, vyplývá, že minimální normy týkající se fyzické a duševní způsobilosti pro řízení motorového vozidla stanovené ve zmíněné směrnici se vztahují na všechny uchazeče o vydání nebo obnovení řidičského průkazu.
78. Jelikož směrnice 91/439 nerozlišuje mezi obnovením řidičských průkazů vydaných po jejím vstupu v platnost a obnovením řidičských průkazů vydaných před tímto datem, je namístě dojít k závěru, že takové rozlišení je v rozporu se zmíněnou směrnicí.
79. Tento závěr je potvrzen zjištěním, že výklad Španělského království je v závažném rozporu s cílem, který sleduje čl. 7 odst. 1 písm. a) směrnice 91/439, tedy zlepšením bezpečnosti na silnicích, jelikož umožňuje velkému počtu držitelů řidičského průkazu pokračovat v používání dokladu vydaného v souladu s právní úpravou, která nedodržuje minimální lékařské normy stanovené směrnicí 91/439.
80. Jelikož v projednávané věci není sporné, že sedmé přechodné ustanovení řidičského řádu umožňuje právě držitelům řidičského průkazu vydaného před vstupem směrnice 91/439 v platnost získat obnovení zmíněného průkazu, aniž by byli povinni splnit minimální normy fyzické a duševní způsobilosti stanovené zmíněnou směrnicí, je namístě dojít k závěru, že toto ustanovení je v rozporu s čl. 7 odst. 1 písm. a) směrnice 91/439.
81. Je třeba dodat, že toto porušení nemůže být odůvodněno existencí vnitrostátních předpisů, které brání tomu, aby držitelé řidičského průkazu vydaného před vstupem směrnice 91/439 v platnost byli povinni při obnovení zmíněného průkazu splnit podmínky stanovené zmíněnou směrnicí.
82. Podle ustálené judikatury se totiž členský stát nemůže dovolávat ustanovení, praxe nebo okolností svého vnitrostátního právního řádu, aby tím odůvodnil nesplnění povinností a nedodržení lhůt určených směrnicí (viz zejména rozsudek ze dne 27. listopadu 2003, Komise v. Francie, C-66/03, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí,  bod 12).
83. Za těchto podmínek je namístě konstatovat, že třetí žalobní důvod Komise je rovněž odůvodněný.
84. S ohledem na výše uvedené je třeba konstatovat, že Španělské království tím, že přijalo články 22 až 24 a čl. 25 odst. 2 řidičského řádu, jakož i sedmé přechodné ustanovení tohoto řádu, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 1 odst. 2 a čl. 7 odst. 1 písm. a), jakož i přílohy I bodu 4 směrnice 91/439.
K nákladům řízení
85. Podle článku 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení ve svém návrhu a Španělské království bylo ve sporu neúspěšné, je třeba mu uložit náhradu nákladů řízení. Nizozemské království a Spojené království, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci na podporu návrhů Španělského království, ponesou v souladu s čl. 69 odst. 4 prvním pododstavcem téhož řádu své náklady řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:
1) Španělské království tím, že přijalo články 22 až 24 a čl. 25 odst. 2 Reglamento de conductores (řidičského řádu) ze dne 30. května 1997, jakož i sedmé přechodné ustanovení tohoto řádu, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 1 odst. 2 a čl. 7 odst. 1 písm. a), jakož i přílohy I bodu 4 směrnice Rady 91/439/EHS ze dne 29. července 1991 o řidičských průkazech, ve znění směrnice Rady 96/47/ES ze dne 23. července 1996.
2) Španělskému království se ukládá náhrada nákladů řízení.
3) Nizozemské království a Spojené království Velké Británie a Severního Irska ponesou své náklady řízení.