62017CC0391
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MICHAL BOBEK
prezentate la 6 februarie 2019 (
1
)
Cauza C‑391/17
Comisia Europeană
împotriva
Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Resurse proprii – Decizia 91/482/CEE – Asocierea țărilor și teritoriilor de peste mări cu Uniunea Europeană – Importuri de aluminiu din Anguilla – Transbordare – Certificate de export emise incorect de autoritățile vamale ale unei țări sau ale unui teritoriu de peste mări – Taxe vamale nepercepute de către statul membru de import – Răspunderea financiară a statului membru cu care o TTPM are o relație specială – Compensație pentru pierderea cauzată resurselor proprii ale Uniunii, suferită în alt stat membru”
I. Introducere
1.
Comisia Europeană solicită constatarea faptului că Regatul Unit nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în temeiul principiului cooperării loiale, prevăzut la articolul 5 CE (
2
). Acest lucru se datorează faptului că acesta nu a compensat pierderea unei sume din resursele proprii care ar fi trebuit să fie pusă la dispoziția bugetului Uniunii. Această sumă se referă la taxele vamale care nu au fost colectate cu ocazia importului unor încărcături de aluminiu care proveneau din state terțe în Italia. Această sumă ar fi fost colectată dacă autoritățile vamale din Anguilla, o țară sau teritoriu de peste mări (TTPM) care aparține Regatului Unit, nu ar fi emis certificatele de export corespunzătoare reexportului în Uniunea Europeană în perioada 1998-2000 cu încălcarea articolului 101 alineatul (2) din Decizia 91/482/CEE (
3
). Comisia consideră că, în temeiul dreptului Uniunii, Regatul Unit este răspunzător pentru această pierdere de resurse proprii care a fost cauzată de TTPM aparținând Regatului Unit. Ea susține că, în temeiul obligației de cooperare loială, acest stat membru trebuie să pună acum la dispoziția bugetului Uniunii suma aferentă taxelor vamale care nu au fost colectate de un alt stat membru (Italia), inclusiv dobânzile acumulate.
2.
Printr‑o acțiune introdusă în paralel în cauza Comisia/Regatul Țărilor de Jos (C‑395/17), pentru care vom prezenta concluzii distincte, Comisia solicită în mod similar constatarea și compensarea unor pierderi de resurse proprii. Această cauză are ca obiect pretinsele încălcări ale obligațiilor săvârșite de autoritățile vamale din Curaçao și din Aruba, două TTPM aparținând Regatului Țărilor de Jos.
3.
Caracterul tehnic și complex al cererii introductive, care trebuie recitită de mai multe ori pentru a înțelege ceea ce solicită Comisia, nu ar trebui să ascundă faptul că dincolo de aparențe există mult mai multe probleme. Acțiunile nu sunt ceea ce par a fi. Ascunsă în ceața caracterului tehnic al normelor vamale, în complexitatea situației de fapt a unei cauze unice și într‑un istoric procedural destul de bogat, a cărui claritate amintește cu adevărat de filmul Twin Peaks, se află o problemă structurală și constituțională de o importanță deosebită. poate Comisia să solicite, prin intermediul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, formulată în temeiul articolului 258 TFUE, constatarea faptului că un stat membru (Regatul Unit) a încălcat obligația de cooperare loială întrucât nu a compensat pierderea cauzată bugetului Uniunii, care a luat naștere în alt stat membru (Italia) ca urmare a unei pretinse încălcări a dreptului Uniunii săvârșite de o TTPM a acestuia (Anguilla) în trecutul (destul de îndepărtat)? Poate Comisia să solicite o compensație în cadrul acestei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în vederea reparării prejudiciului cauzat Uniunii Europene? În cazul în care o astfel de acțiune este într‑adevăr admisibilă în temeiul articolului 258 TFUE, care este obligația privind sarcina probei pe care Comisia trebuie să o îndeplinească pentru ca o astfel de acțiune să fie admisă?
II. Cadrul juridic
A.
Sistemul de resurse proprii
4.
Regulamentul (CEE, Euratom) nr. 1552/89 (
4
), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CEE, Euratom) nr. 1355/96 (
5
) (denumit în continuare „Regulamentul 1552/89”), este aplicabil situației de fapt din prezenta cauză.
5.
Potrivit articolului 2 din Regulamentul nr. 1552/89:
„(1)   În scopul aplicării prezentului regulament, dreptul Comunității asupra resurselor proprii la care se referă articolul 2 alineatul (1) literele (a) și (b) din Decizia 88/376/CEE, Euratom se constată de îndată ce sunt îndeplinite condițiile prevăzute de reglementările vamale privind înscrierea sumei cuvenite și notificarea debitorului.
(1a)   Data constatării la care se referă dispozițiile din alineatul (1) este data înscrierii în registrele contabile prevăzute de reglementările vamale.
[…]
(1b)   În caz de litigiu, autoritățile administrative competente sunt considerate în măsură să calculeze suma cuvenită, în sensul constatării celor menționate la alineatul (1), cel târziu la data primei decizii administrative de notificare către debitor a datoriei sau la data introducerii acțiunii judiciare, dacă aceasta intervine prima.
Data constatării menționată la alineatul (1) este data deciziei sau data calculului efectuat după inițierea respectivei proceduri judiciare”. [traducere neoficială]
6.
Articolul 6 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1552/89 prevede:
„(1)   Contabilitatea resurselor proprii se ține de către trezoreria fiecărui stat membru sau de către organismul desemnat de fiecare stat membru și se structurează în funcție de natura resurselor.
[…]
(2)
(a)
Drepturile constatate în conformitate cu articolul 2 se înscriu în evidența contabilă, sub rezerva literei (b) din prezentul alineat, cel târziu în prima zi lucrătoare după cea de a nouăsprezecea zi din luna a doua următoare celei în care a fost constatat dreptul respectiv.
(b)
Drepturile constatate și neînscrise în evidența contabilă menționată la litera (a), deoarece nu au fost recuperate încă și nu s‑a furnizat nicio garanție, se înscriu într‑o contabilitate separată, în termenul prevăzut la litera (a). Statele membre pot adopta această procedură atunci când drepturile constatate și acoperite de garanții fac obiectul contestațiilor și sunt susceptibile de a suporta modificări în urma soluționării litigiilor apărute.
[…]” [traducere neoficială]
7.
Potrivit articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1552/89, „[d]upă deducerea a 10 % din cheltuielile de colectare în conformitate cu articolul 2 alineatul (3) din Decizia 88/376/CEE, Euratom, înscrierea în evidența contabilă a resurselor proprii la care se referă articolul 2 alineatul (1) literele (a) și (b) din decizia menționată se face cel târziu în prima zi lucrătoare după data de nouăsprezece a celei de a doua luni care urmează lunii în care s‑a constatat dreptul în conformitate cu articolul 2 din prezentul regulament.
Cu toate acestea, în ceea ce privește drepturile înscrise în evidența contabilă separată în temeiul articolului 6 alineatul (3) litera (b), înscrierea trebuie să fie făcută cel târziu în prima zi lucrătoare după cea de a nouăsprezecea zi a celei de a doua luni care urmează lunii în care a avut loc recuperarea”. [traducere neoficială]
8.
Articolul 11 din Regulamentul nr. 1552/89 are următorul cuprins: „[o]rice întârziere în înscrierea în contul menționat la articolul 9 alineatul (1) are drept rezultat plata de către statul membru în cauză a unei dobânzi la o rată egală cu rata dobânzii aplicate finanțărilor pe termen scurt în ziua scadenței pe piața monetară a statului membru, majorată cu două puncte procentuale. Rata respectivă se majorează cu 0,25 puncte procentuale pentru fiecare lună de întârziere. Rata majorată se aplică întregii perioade de întârziere”. [traducere neoficială]
9.
Articolul 17 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1552/89 prevede:
„(1)   Statele membre trebuie să ia toate măsurile necesare pentru ca sumele corespunzătoare drepturilor constatate conform articolului 2 să fie puse la dispoziția Comisiei în condițiile prevăzute de prezentul regulament.
(2)   Statele membre sunt libere de obligația de a pune la dispoziția Comisiei sumele corespunzătoare drepturilor constatate doar dacă a fost imposibilă colectarea acestor sume, din motive de forță majoră. În plus, în cazuri specifice, statele membre pot să nu pună la dispoziția Comisiei aceste sume atunci când se constată, după examinarea aprofundată a tuturor datelor pertinente privind cazul respectiv, că este absolut imposibil să se procedeze la colectarea sumelor din motive care nu pot fi imputate statelor membre. Aceste cazuri trebuie menționate în raportul prevăzut la alineatul (3), în măsura în care sumele depășesc 10000 ECU, convertiți în monedă națională la rata din prima zi lucrătoare a lunii octombrie din anul calendaristic precedent; raportul trebuie să indice motivele care au împiedicat statul membru să pună la dispoziție sumele respective. Dacă este cazul, Comisia dispune de un termen de șase luni pentru a comunica statului membru implicat observațiile sale.
[…]” [traducere neoficială]
10.
Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1150/2000 (
6
) a înlocuit Regulamentul nr. 1552/89. Articolul 2 alineatele (1), (2) și (3), articolul 6 alineatul (1), articolul 6 alineatul (3) literele (a) și (b), articolul 10 alineatul (1) și articolul 11 din acest regulament corespund în esență dispozițiilor Regulamentului nr. 1552/89 menționat mai sus. Articolul 17 din Regulamentul nr. 1552/89 a fost înlocuit de articolul 17 din Regulamentul nr. 1150/2000 și a fost modificat prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2028/2004 (
7
).
B.
Decizia privind TTPM
11.
Articolul 101 alineatul (2) din Decizia privind TTPM, aplicabilă ratione temporis în prezenta cauză, prevede:
„Produsele care nu sunt originare din TTPM care se află în liberă circulație într‑o TTPM și se reexportă ca atare către Comunitate sunt admise la import în Comunitate fără taxe vamale și taxe cu efect echivalent, cu condiția ca acestea:
–
să fi achitat, în TTPM în cauză, taxe vamale sau taxe cu efect echivalent de nivel egal sau superior taxelor vamale aplicabile în Comunitate la importul acelorași produse originare din țările terțe care beneficiază de clauza națiunii celei mai favorizate,
–
să nu fi făcut obiectul unei scutiri sau al unei restituiri, totale sau parțiale, de taxe vamale sau de taxe cu efect echivalent,
–
să fie însoțite de un certificat de export”. [traducere neoficială]
III. Situația de fapt și procedura precontencioasă
12.
Anguilla face parte dintre „țările și teritoriile de peste mări ale Regatului Unit” enumerate în anexa II la Tratatul CE, cărora li se aplică dispozițiile părții a patra din acest tratat. La momentul faptelor, Decizia privind TTPM era aplicabilă și acestui teritoriu.
13.
În anul 1998, în Anguilla a fost instituit un regim de transbordare pentru a se beneficia de articolul 101 alineatul (2) din Decizia privind TTPM. Se importa aluminiu din țări terțe în Anguilla. Taxa vamală locală de 6 % se plătea de importatori în Anguilla. O societate cu sediul în Anguilla, Corbis Trading (Anguilla) Limited (denumită în continuare „Corbis”), în calitate de agent importator, plătea societăților destinatare o „indemnizație de expediere la export” pentru a transporta încărcătura prin Anguilla. Această plată era apoi prezentată de Corbis guvernului din Anguilla pentru a‑i fi rambursată. Autoritățile din Anguilla eliberau ulterior certificate de export pentru ca aluminiul să fie reexportat în Uniunea Europeană.
14.
United Kingdom Foreign and Commonwealth Office (Ministerul Afacerilor Externe și al Commonwealth‑ului al Regatului Unit, denumit în continuare „FCO”) a exprimat îngrijorări cu privire la legalitatea operațiunii. Acesta a cerut în mod oficial Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (administrația fiscală și vamală din Regatul Unit, denumită în continuare „HMRC”) să efectueze o anchetă. Această anchetă a avut loc în luna noiembrie a anului 1998. HMRC a concluzionat că cerințele necesare pentru eliberarea certificatelor de export în temeiul articolului 101 alineatul (2) din Decizia privind TTPM nu erau îndeplinite. Unitatea pentru Coordonarea Combaterii Fraudei (denumită în continuare „UCLAF”) (
8
) a fost notificată în legătură cu rezultatul anchetei la 25 noiembrie 1998.
15.
Ulterior, în anul 1998, Corbis și‑a schimbat practica de facturare. Facturile emise de Corbis către guvernul din Anguilla prevedeau că acestea au fost emise pentru „servicii prestate” de Corbis. Ele nu mai făceau referire la „indemnizația de expediere la export”.
16.
La 6 ianuarie 1999, HMRC s‑a adresat în scris Comisiei pentru a o informa că nu mai dorea să atragă atenția UCLAF sau altor state membre asupra certificatelor de export emise de Anguilla. Ca urmare a unei rezoluții adoptate de Anguilla House of Assembly (Parlamentul din Anguilla) la 22 ianuarie 1999, orice produs transbordat prin Anguilla către Uniunea Europeană în temeiul Deciziei privind TTPM trebuia să fie supus unei cote a taxei echivalente cu cea stabilită în tarifarul Uniunii pentru acest produs.
17.
La 18 februarie 1999, UCLAF a emis o comunicare (AM 10/1999) în temeiul articolului 45 din Regulamentul (CE) nr. 515/97 (
9
). Aceasta a precizat că aproximativ 50 % din sumele încasate de Anguilla cu titlu de taxe vamale au fost rambursate cu titlu de „indemnizații de expediere la export” și de alte cheltuieli. UCLAF a concluzionat că aceste plăți erau legate de colectarea taxelor vamale. Prin urmare, UCLAF a recomandat autorităților vamale ale statelor membre „ca toate certificatele de export emise de autoritățile din Anguilla să fie respinse și ca taxele vamale datorate pentru viitoarele importuri echivalente să fie percepute la cota maximă de 6 % sub forma unui depozit sau sub forma unei garanții până la data la care aceste îndoieli sunt înlăturate”.
18.
În perioada cuprinsă între martie 1999 și iunie 2000, aluminiul originar din țările terțe care a fost mai întâi importat în Anguilla a fost reexportat din Anguilla și importat în Italia.
19.
La 28 mai 2003, OLAF a publicat un raport de misiune comună în care a indicat că stimulentul economic plătit importatorilor cu titlu de indemnizație de expediere la export era de 25 de dolari americani (USD) per tonă de aluminiu.
20.
La 28 decembrie 2004, ca răspuns la o solicitare adresată de Italia, Comisia a adoptat Decizia REC 03/2004. La 17 martie 2003, acest stat membru a solicitat plata taxelor vamale de la o societate italiană care, la 1 aprilie 1999, a importat bare de aluminiu în Italia, însoțite de certificate de export emise de Anguilla. Respectiva societate a solicitat scutirea de la obligația de înscriere în evidența contabilă sau, în subsidiar, remiterea taxelor de import respective. În decizia sa, Comisia a concluzionat că scutirea de obligația de înscriere ulterioară în evidența contabilă a taxelor de import era justificată în acest caz particular în temeiul articolului 220 alineatul (2) litera (b) din Codul vamal (
10
). Potrivit Comisiei, cazurile comparabile cu cele analizate în Decizia REC 03/2004 trebuie să fie tratate în același mod, cu condiția ca împrejurările să fie similare în fapt și în drept (
11
).
21.
La 26 mai 2006, ca răspuns la o cerere formulată de Țările de Jos, Comisia a adoptat Decizia REM 03/2004. În anul 1998, o societate germană a transportat aluminiu din Canada și l‑a importat în Uniunea Europeană prin Saint‑Pierre și Miquelon (o TTPM aflată sub suveranitate franceză). La 20 decembrie 2000, autoritățile din Țările de Jos au solicitat plata taxelor de către această societate, care, la rândul său, a solicitat remiterea în temeiul articolului 239 din Codul vamal (
12
). Comisia a decis că aceasta reprezenta o situație specială în sensul acestei dispoziții și că era oportun să remită taxele de import. Comisia a precizat că cererile de rambursare sau de remitere privind importurile în Uniune din Saint‑Pierre și Miquelon, din Anguilla și din Antilele Olandeze care erau comparabile în fapt și în drept vor fi tratate în mod similar.
22.
Autoritățile italiene au informat Comisia, prin scrisorile din 28 septembrie 2006 și 28 septembrie 2007, că au adoptat mai multe decizii de remitere a taxelor pe baza Deciziei REC 03/2004 și, respectiv, a Deciziei REM 03/2004. În luna iulie a anului 2009, Comisia a solicitat informații suplimentare, care au fost furnizate într‑un răspuns din data de 4 septembrie 2009.
23.
Prin scrisoarea din 8 iulie 2010, făcând referire la informațiile primite din partea Italiei, Comisia a solicitat mai întâi Regatului Unit să pună la dispoziție 2619504,01 euro, precizând că orice întârziere în punerea la dispoziție a sumei datorate cu titlu de resurse proprii ar da naștere la dobânzi. Regatul Unit a răspuns prin scrisoarea din 17 septembrie 2010, invocând lipsa unor documente justificative. Prin scrisoarea din 27 septembrie 2010, Comisia a furnizat autorităților din Regatul Unit informații suplimentare și a prezentat o sinteză a cazurilor respective, pe baza scrisorii autorităților vamale italiene din 4 septembrie 2009. Între Comisie și Regatul Unit a avut loc o corespondență ulterioară care s‑a întins până în luna noiembrie a anului 2011.
24.
La 27 septembrie 2013, Comisia a trimis o scrisoare de punere în întârziere, solicitând punerea la dispoziție a sumei de 2670001,29 euro. Regatul Unit a răspuns prin scrisoarea din 21 noiembrie 2013, negând orice responsabilitate sau încălcare a dreptului Uniunii.
25.
La 17 octombrie 2014, Comisia a trimis un aviz motivat. Regatul Unit a răspuns prin scrisoarea din 17 decembrie 2014, menținându‑și poziția.
26.
Prin scrisoarea din 30 octombrie 2015, Comisia a solicitat autorităților italiene să îi furnizeze detalii referitoare la declarațiile vamale care au dat naștere sumelor totale solicitate de Regatul Unit. Aceste declarații, împreună cu certificatele de export, au fost trimise printr‑o notă datată 23 decembrie 2015. Pe baza acestor documente, Comisia a stabilit că suma care trebuia solicitată de la Regatul Unit era de fapt de 1500342,31 euro, întrucât sumele restante solicitate anterior se refereau la importuri în care certificatele de export au fost emise de alte TTPM decât Anguilla (și anume Saint‑Pierre și Miquelon).
27.
Întrucât Regatul Unit nu a efectuat plata solicitată, Comisia a inițiat prezenta procedură judiciară.
IV. Procedura în fața Curții și concluziile părților
28.
Printr‑o cerere introductivă depusă la 30 iunie 2017, Comisia solicită Curții:
–
constatarea faptului că Regatul Unit nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în temeiul articolului 5 (devenit ulterior articolul 10) din Tratatul de instituire a Comunității Europene [în prezent articolul 4 alineatul (3) TUE] prin faptul că nu a compensat pierderea unei sume din resursele proprii care ar fi trebuit să fie stabilită și pusă la dispoziția bugetului Uniunii în temeiul articolelor 2, 6, 10, 11 și 17 din Regulamentul nr. 1552/89 [în prezent articolele 2, 6, 10, 12 și 13 din Regulamentul (EU, Euratom) nr. 609/2014 (
13
)] dacă certificatele de export nu ar fi fost emise cu încălcarea articolului 101 alineatul (2) din Decizia 91/482 în ceea ce privește importurile de aluminiu din Anguilla în perioada 1999-2000;
–
obligarea Regatului Unit la plata cheltuielilor de judecată.
29.
Regatul Unit solicită Curții:
–
respingerea acțiunii ca nefondată;
–
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
30.
Prin Ordonanța președintelui Curții din 30 noiembrie 2017, Regatul Țărilor de Jos a fost autorizat să intervină în susținerea concluziilor Regatului Unit.
31.
Atât Comisia, cât și guvernul Regatului Unit au prezentat observații orale în ședința care a avut loc la 2 octombrie 2018, la care a participat și guvernul Țărilor de Jos.
V. Apreciere
32.
Prezentele concluzii sunt structurate după cum urmează. Vom încerca mai întâi să clarificăm natura exactă a acțiunii inițiate de Comisie (secțiunea A). În al doilea rând, vom examina dacă și în ce condiții ar fi posibil să se inițieze o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor având ca temei neîndeplinirea obligației de a compensa prejudiciul cauzat Uniunii Europene prin încălcarea dreptului Uniunii imputabilă unui stat membru (secțiunea B). În al treilea rând, întrucât vom susține în principiu existența unei astfel de posibilități, vom examina apoi dacă sunt îndeplinite condițiile privind existența unei obligații de compensare în prezenta cauză (secțiunea C), concluzionând că acestea din urmă nu sunt îndeplinite. Prin urmare, vom propune ca acțiunea formulată de Comisie să fie respinsă ca nefondată.
A.
Trei acțiuni într‑una? Natura exactă a acțiunii
33.
Comisia solicită constatarea faptului că Regatul Unit nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în temeiul articolului 5 CE prin faptul că nu a compensat pierderea unei sume din resursele proprii care ar fi trebuit să fie stabilită și pusă la dispoziția bugetului Uniunii în temeiul articolelor 2, 6, 10, 11 și 17 din Regulamentul nr. 1552/89 dacă certificatele de export nu ar fi fost emise cu încălcarea articolului 101 alineatul (2) din Decizia privind TTPM în ceea ce privește importurile de aluminiu din Anguilla în perioada 1999-2000.
34.
Prezenta cauză este deosebit de complexă. Acest aspect nu rezultă atât din faptul că se referă la țările și teritoriile de peste mări ale Uniunii, cât mai degrabă din modul în care Comisia a pledat în susținerea acestei cauze și și‑a structurat argumentele. În încercarea de a analiza acțiunea formulată de Comisie, este clar că există de fapt mai multe solicitări ascunse sub forma unei singure acțiuni.
35.
În primul rând, Comisia arată că certificatele de export au fost emise în mod eronat de autoritățile din Anguilla, cu încălcarea articolului 101 alineatul (2) din Decizia privind TTPM. În susținerea acestui argument, Comisia nu este explicită cu privire la aspectul dacă această încălcare a dreptului Uniunii era direct imputabilă Regatului Unit în considerarea faptului că autoritățile vamale din Anguilla ar fi autorități vamale ale acestui stat membru (denumită în continuare „încălcarea inițială”).
36.
În al doilea rând, Comisia invocă faptul că Regatul Unit este responsabil pentru încălcarea în cauză întrucât nu a adoptat toate măsurile necesare pentru a preveni și pentru a monitoriza „încălcarea inițială”. Astfel, acest argument ar fi într‑un fel subsidiar primului argument. Întrucât nu există niciun temei juridic specific în Decizia privind TTPM pentru o astfel de susținere, Comisia constată în acest sens o încălcare a principiului cooperării loiale (denumită în continuare „încălcarea intermediară”).
37.
În al treilea rând, elementul exterior al acțiunii formulate de Comisie îl reprezintă argumentul potrivit căruia Regatul Unit nu a respectat obligația care îi revenea de a compensa bugetul Uniunii pentru pierderea suferită în Italia, cauzată de încălcările dreptului Uniunii menționate anterior. Având în vedere lipsa oricărui temei juridic concret pentru acest tip de obligație, aceasta din urmă rezultă, potrivit Comisiei, tot din principiul cooperării loiale (denumită în continuare „încălcarea principală”).
38.
O astfel de structură în cascadă de tip „trei într‑una” a acțiunii inițiate de Comisie seamănă cu o păpușă rusească: elementul exterior (al treilea) al pretinselor încălcări ale dreptului Uniunii este inevitabil legat de încălcările precedente și se bazează pe acestea. Cu toate acestea, identificarea elementelor propriu‑zise ale argumentelor nu rezolvă de fapt problema, ci mai degrabă sporește complexitatea acestei cauze. Aceasta se datorează faptului că diferitele elemente ale pretinselor încălcări sunt supuse unor regimuri foarte diferite în ceea ce privește: (i) obligația încălcată și natura nelegalității, (ii) modul în care această încălcare trebuie să fie stabilită în termeni procedurali (și probatorii) și (iii) natura efectelor constatării nelegalității și căile de atac disponibile.
39.
În ceea ce privește natura (i) obligațiilor încălcate, această acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor combină: (a) o încălcare a Deciziei privind TTPM, (b) pretinsa neîndeplinire de către Regatul Unit a obligației de a preveni și de a remedia aplicarea greșită a acestei decizii de către TTPM‑urile sale și (c) neîndeplinirea obligației de a compensa pierderea cauzată bugetului Uniunii. Având în vedere lipsa evidentă de claritate în ceea ce privește temeiul juridic al acestor obligații și destinatarii lor concreți, toate aceste pretinse încălcări ale dreptului Uniunii sunt grupate prin raportare la principiul cooperării loiale, ca și cum acest principiu ar putea reduce sau chiar elimina necesitatea de a identifica, pentru fiecare dintre aceste elemente, dispozițiile exacte de drept al Uniunii care au fost încălcate și autorul acestor încălcări.
40.
În ceea ce privește (ii) procedura care trebuie urmată, Comisia a introdus o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE, solicitând constatarea neîndeplinirii obligațiilor ca urmare a necompensării unei pierderi pentru bugetul Uniunii (susținând astfel implicit și nelegalitatea celor două elemente anterioare ale pretinselor încălcări). Natura fiecăreia dintre proceduri (precum și elementele de probă și tipul dovezilor solicitate) este însă foarte diferită: regimul mai degrabă obiectiv al articolului 258 TFUE, prin care se urmărește constatarea unei neîndepliniri de ordin structural a unei obligații de către un stat membru care trebuie să fie remediată în viitor, se amestecă cu elementele unei acțiuni esențial individuale și individualizate, pentru compensarea bugetului Uniunii cu anumite sume determinate, cu titlu de despăgubiri. Toate acestea sunt formulate în termeni de aplicare prin analogie a unor dispoziții specifice privind stabilirea prejudiciului suferit în alt stat membru (Italia) ca urmare a aplicării de către acest stat membru a normelor Codului vamal și a sistemului de resurse proprii.
41.
În ceea ce privește (iii) în special căile de atac disponibile, Comisia urmărește prin acțiunea ei constatarea neîndeplinirii unor obligații în temeiul articolului 5 CE. Cu toate acestea, obligația care se pretinde că a fost încălcată constă în faptul de a nu fi compensat o anumită sumă de bani care a fost în prealabil cuantificată și solicitată de Comisie. Și în acest caz, Comisia solicită, într‑o singură acțiune, constatarea unei încălcări care cuprinde constatarea altor două încălcări (însă diferite) ale dreptului Uniunii, precum și constatarea obligației de compensare a unei sume concrete de bani.
42.
În această etapă, trebuie să recunoaștem că suntem extrem de uimiți de o astfel de abordare mixtă și combinată în ceea ce privește procedurile și căile de atac. Ceea ce solicită în esență Comisia este o cale de atac complet nouă, care să utilizeze facilitățile procedurale al unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, întărită în plus de o aplicare prin analogie a normelor dintr‑un sistem specific de drept al Uniunii (
14
). Acest lucru ar presupune necesitatea de a prezenta foarte puține dovezi concrete în ceea ce privește suma exactă de bani solicitată, în scopul de a obține trei constatări ale unor încălcări într‑o singură acțiune, două dintre acestea doar pe baza obligației de cooperare loială, însă fără un temei juridic identificat, în sensul mai conservator al cuvântului.
43.
Trebuie să recunoaștem în egală măsură că ni se pare extrem de dificil să se examineze într‑o singură acțiune argumente care se referă de fapt la trei proceduri diferite, lucru care necesită analiza unor obligații materiale diferite și aplicarea unor norme și cerințe procedurale diferite în ceea ce privește natura elementelor de probă. Și toate acestea, trecând cu nonșalanță peste lipsa unor obligații clare și a unor temeiuri juridice care stau la baza pretinselor încălcări, prin invocarea sau mai degrabă prin incantația obligației de cooperare loială.
44.
Ce anume ar putea și ar trebui atunci să fie examinat de Curte în prezenta cauză? Propunerea noastră ar consta în demontarea păpușii rusești. Logica elementară impune ca orice rezultat să se întemeieze pe existența încălcării inițiale. În cazul în care această încălcare inițială nu a fost dovedită, orice acțiune ulterioară care se întemeiază pe această încălcare inițială devine controversată. Astfel, în prezenta cauză, întrebarea‑cheie rămâne următoarea: certificatele de export au fost emise cu încălcarea Deciziei privind TTPM? Această încălcare a provocat un prejudiciu sub forma unei pierderi de resurse proprii și, în caz afirmativ, care este cuantumul acestei pierderi? Astfel, în cazul în care aceste răspunsuri privind încălcarea inițială nu pot fi stabilite, nu există niciun temei pentru recunoașterea oricărei alte încălcări a dreptului Uniunii în prezenta procedură (indiferent dacă este vorba despre „încălcarea intermediară” – faptul de a nu preveni ceva care se pare că nu era nelegal de la bun început – sau despre „încălcarea principală” care decurge în mod logic din aceasta din urmă – obligația de a compensa bugetul Uniunii).
45.
Aceasta fiind, în opinia noastră, esența prezentei cauze, este totuși necesar să clarificăm o chestiune preliminară. Comisia solicită Curții să declare că Regatul Unit a încălcat principiul cooperării loiale prin faptul că nu a compensat pierderea suferită de bugetul Uniunii ca urmare a unui prejudiciu suferit în alt stat membru. Comisia a calculat că această pierdere este în valoare de 1500342,31 euro. Procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor a fost însă utilizată și înțeleasă până în prezent în principal ca o procedură de remediere prospectivă a încălcărilor actuale ale dreptului Uniunii de către statele membre, iar nu, astfel cum s‑a solicitat în esență în prezenta cauză, ca o procedură de obținere a constatării retrospective a unei încălcări (
15
), corelată cu o solicitare de compensare privind o sumă precisă și determinată de bani.
46.
Așadar, prin natura sa, acțiunea Comisiei îmbracă forma unei acțiuni în despăgubire pentru pretinsul prejudiciul cauzat bugetului Uniunii de către un stat membru, introdusă sub forma unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE. Prin urmare, trebuie să se stabilească dacă o astfel de acțiune este posibilă în lumina formulării, a scopului și a regimului general al procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Dacă se dovedește că nu aceasta este situația, prezenta acțiune ar trebui să fie respinsă ca inadmisibilă.
B.
Este posibilă solicitarea de despăgubiri pentru repararea prejudiciilor în cadrul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor?
47.
În opinia noastră, nu se poate exclude că un stat membru ar putea fi găsit vinovat de încălcarea dreptului Uniunii pentru că nu a compensat pierderile pe care le‑a cauzat bugetului Uniunii. Cu alte cuvinte, nu observăm niciun element în formularea, în scopul sau în regimul procedurii de constatare a încălcării obligațiilor care ar putea împiedica Comisia să solicite despăgubiri în temeiul articolului 258 TFUE (1). În cazul în care o astfel de acțiune este însă introdusă, standardele aplicabile în materie de probațiune pentru dovedirea existenței prejudiciilor efective cauzate Uniunii Europene prin încălcări specifice ale dreptului Uniunii imputabile unui stat membru trebuie să fie cele corespunzătoare unei acțiuni în despăgubire (2) și, de asemenea, trebuie să fie respectată diferența dintre o astfel de acțiune și normele specifice aplicabile în domeniul resurselor proprii tradiționale (3).
1. Considerații generale
48.
Chiar dacă nu au susținut în mod expres că acțiunea este inadmisibilă, Regatul Unit și Regatul Țărilor de Jos s‑au opus posibilității ca un stat membru să fie ținut răspunzător din punct de vedere financiar pentru pierderile cauzate bugetului Uniunii de TTPM‑urile lor. Unul dintre principalele argumente invocate de aceste state membre este că această răspundere financiară nu are niciun temei juridic explicit. Astfel, nici Codul vamal, nici sistemul de resurse proprii sau orice altă reglementare din dreptul derivat sau primar nu cuprinde o dispoziție expresă privind răspunderea financiară a unui stat membru pentru pierderile cauzate bugetului Uniunii, suferite în alt stat membru.
49.
Nu se poate nega lipsa unui temei juridic clar al unei acțiuni prin care se urmărește să se constate că statele membre răspund pentru pierderile suferite în împrejurări precum cele din prezenta cauză. Înainte însă de analizarea unei astfel de lacune (presupuse sau reale) de natură materială, trebuie să se analizeze o chestiune mai generală de natură procedurală care stă la baza naturii înseși a prezentei acțiuni: este posibil să se solicite, în temeiul articolului 258 TFUE, constatarea neîndeplinirii obligațiilor ca urmare a necompensării pierderilor cauzate de un stat membru printr‑o încălcare a dreptului Uniunii?
50.
Chestiunea răspunderii statelor membre față de Uniunea Europeană nu este una fără precedent. Cel puțin din punct de vedere teoretic, ea a fost analizată de Curte atunci când aceasta a statuat că, „în prezența atât a unei întârzieri în executarea unei obligații, cât și a unui refuz definitiv, o hotărâre pronunțată de Curte în temeiul unei proceduri [de constatare a neîndeplinirii obligațiilor] poate comporta un interes material în scopul stabilirii temeiului unei responsabilități pe care un stat membru poate să o suporte ca urmare a neîndeplinirii obligațiilor sale față de alte state membre, de Comunitate sau de particulari” (
16
). Posibilitatea utilizării unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor ca temei al unei acțiuni în despăgubire formulate în numele Uniunii Europene împotriva unui stat membru a fost analizată și în literatura juridică de specialitate (
17
).
51.
Articolele 258-260 TFUE instituie un cadru care permite identificarea și sancționarea încălcărilor dreptului Uniunii săvârșite de statele membre. Articolul 258 TFUE se referă numai la încălcarea de către un stat membru a „oric[ăreia] dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatelor”. Cu alte cuvinte, tratatul nu menționează nimic cu privire la natura exactă a măsurilor de remediere a unei încălcări care pot fi solicitate de Comisie. Având în vedere această lipsă a prevederilor, nu vedem de ce o acțiune în despăgubire introdusă de Comisie în numele Uniunii Europene împotriva unui stat membru în temeiul articolului 258 TFUE ar trebui exclusă, existând mai degrabă argumente sistemice convingătoare pentru a admite o astfel de posibilitate.
52.
În primul rând, analizând modul de redactare a tratatelor, nu există niciun element în cuprinsul articolelor 258-260 TFUE – sau în cel al oricărei alte dispoziții a tratatului în acest sens – care să excludă posibilitatea de a aprecia existența și încălcarea unei astfel de obligații de compensare prin intermediul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. O asemenea acțiune s‑ar încadra în scopul și în limitele procedurale ale procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, întrucât ar urmări constatarea din partea Curții că un stat membru nu și‑a îndeplinit obligația de despăgubire și nu ar echivala astfel cu o decizie de obligare la plata unor despăgubiri (
18
).
53.
În al doilea rând, la nivel sistemic, ar fi greu de contestat faptul că obligația de compensare a eventualelor pierderi cauzate Uniunii Europene este expresia mai concretă a obligației generale de reparare a oricărui prejudiciu, aceasta din urmă reprezentând un principiu călăuzitor al oricărei ordini juridice publice, private și internaționale (
19
).
54.
În dreptul Uniunii, articolul 340 TFUE prevede că Uniunea este obligată să repare, „în conformitate cu principiile generale comune ordinilor juridice ale statelor membre”, prejudiciile cauzate de instituțiile sale sau de agenții săi în exercițiul funcțiunilor lor. În plus, pornind de la principiile generale comune statelor membre și invocând obligația de cooperare loială (
20
), jurisprudența Curții a recunoscut că principiul răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate particularilor ca urmare a încălcării dreptului Uniunii este inerent sistemului tratatelor (
21
).
55.
Considerăm însă că este esențial, în ceea ce privește cea din urmă afirmație, să subliniem clar o diferență importantă. Constatarea potrivit căreia lipsa unui temei juridic explicit (de natură procedurală sau materială) nu constituie un motiv suficient pentru a exclude existența unei obligații de compensare a fost făcută în mod clar cu privire la recunoașterea principiului răspunderii statelor membre pentru prejudiciile cauzate particularilor (stadiul sistemic), iar nu în ceea ce privește obligația de stabilire a unei obligații juridice clare într‑un anumit caz, care se presupune că dă naștere răspunderii statului (stadiul cazului concret) (
22
).
56.
În al treilea rând, posibilitatea de a considera că statele membre sunt răspunzătoare din punct de vedere financiar față de Uniune pentru încălcările dreptului Uniunii ar putea fi înțeleasă și ca acoperind un anumit vid în sistemul răspunderii pentru încălcările dreptului Uniunii. Astfel, celelalte posibilități existente în materie de răspundere pentru încălcările dreptului Uniunii au fost deja prevăzute. Răspunderea Uniunii Europene este asigurată prin intermediul articolului 340 TFUE. De asemenea, statele membre ar putea, teoretic, să facă uz de acest temei juridic pentru a iniția acțiuni în despăgubire împotriva Uniunii (
23
). Răspunderea statelor membre față de particulari este asigurată prin intermediul principiului răspunderii statului, menționat mai sus. În sfârșit, răspunderea individuală a persoanelor fizice și juridice pentru încălcările dreptului Uniunii este supusă normelor naționale privind răspunderea civilă (
24
).
57.
Prin urmare, singurul scenariu care poate fi luat în calcul este astfel răspunderea unui stat membru pentru prejudiciile cauzate Uniunii Europene prin încălcarea dreptului Uniunii. S‑ar putea susține însă că nu există nicio lacună în acest sens, deoarece acest sistem de răspundere poate intra sub incidența sistemului general al răspunderii de stat aplicabil statelor membre (
25
). Conform unei astfel de abordări, Uniunea Europeană ar trebui să sesizeze instanțele respectivului stat membru în scopul aplicării răspunderii de stat a acestui stat membru, în același mod ca particularii.
58.
Deși un astfel de scenariu ar putea fi posibil în ceea ce privește cauzele referitoare la răspunderea civilă a unui stat membru față de Uniune în afara atribuțiilor și a obligațiilor sale (de drept public) în calitate de membru al Uniunii (
26
), acesta ar prezenta o importanță mică sau chiar inexistentă în cauze precum cea de față, care sunt efectiv litigii de natură instituțională și constituțională între Uniunea Europeană și membrii săi, care comportă pur și simplu anumite implicații financiare pentru statul membru. Aceste din urmă tipuri de cauze sunt într‑adevăr în mod inerent de competența instanțelor Uniunii. În plus, este adevărat și faptul că, din punct de vedere formal, acțiunea a fost introdusă de Comisie ca o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE, pentru soluționarea căreia Curtea are cu siguranță competență.
59.
În plus, s‑ar putea adăuga că o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor întemeiată pe neîndeplinirea obligației statelor membre de a compensa pierderile cauzate de acestea pare să se potrivească bine în regimul și în cadrul general al articolelor 258-260 TFUE. Mai precis, o astfel de posibilitate este conformă cu obiectivul principal al procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, și anume acela de a se „ajung[e] la eliminarea efectivă a neîndeplinirii obligațiilor de către statele membre și a consecințelor acesteia”, trecute și viitoare (
27
).
60.
În sfârșit, posibilitatea de a solicita nu doar constatarea unei încălcări a tratatului, ci și constatarea neîndeplinirii obligației de compensare ca urmare a respectivei încălcări specifice a tratatului ar contribui de asemenea la coerența sistemului. Astfel, este foarte adevărat că o acțiune mai „tradițională” în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, care vizează încălcarea dreptului Uniunii care a dat naștere prejudiciului (
28
), ar fi lipsită de sens în contextul specific al prezentei cauze și al cauzelor similare, pentru două motive.
61.
Pe de o parte, o procedură „două într‑una” ar fi mai eficientă în cazurile în care prejudiciul a fost cauzat de un eveniment sau de o practică care s‑au încheiat deja în momentul emiterii avizului motivat. În aceste situații, constatarea unei încălcări care se limitează la încălcarea obligației materiale (în acest caz, încălcarea inițială sau cea intermediară) nu ar fi utilă. Acest lucru este valabil în special în domeniul specific al resurselor proprii, în care constatarea încălcării materiale a dreptului Uniunii separat de consecințele sale financiare nu are prea mult sens (
29
). Aceasta impune adesea, în cauzele specifice din acest domeniu, obligația de a iniția acțiuni în care consecințele încălcării dreptului Uniunii constituie încă de la bun început chiar obiectul încălcării. Din nou însă, acest lucru este pe deplin logic și este legat foarte clar de structura unei asemenea cauze: acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introdusă ca urmare a necompensării unei pierderi, astfel cum este cea din prezenta cauză, este echivalentă din punct de vedere funcțional cu acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introdusă ca urmare a nepunerii la dispoziție a resurselor proprii care sunt datorate de un stat membru.
62.
Pe de altă parte, este adevărat că articolul 260 alineatul (1) TFUE prevede obligația statului membru de a lua toate măsurile necesare pe care le impune executarea unei hotărâri a Curții prin care se constată o încălcare. Aceste măsuri ar putea cuprinde în cele din urmă obligația de compensare a pierderilor aferente (
30
). Este însă de asemenea adevărat că natura acestor măsuri care trebuie adoptate de statele membre pentru a pune capăt neîndeplinirii de către acestea a obligațiilor Uniunii nu poate fi stabilită de Curte (
31
) și rămâne să fie determinată de statul membru (
32
). Prin urmare, chestiunea privind existența unei obligații de compensare a pierderii ar rămâne în continuare nesoluționată.
63.
Teoretic, este de asemenea adevărat că o acțiune ulterioară formulată în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE ar putea oferi posibilitatea de a verifica dacă un stat membru și‑a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în temeiul unei hotărâri anterioare, inclusiv obligația de compensare a pierderilor. Această posibilitate nu ține însă cont de logica unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligației de compensare a bugetului Uniunii pentru pierderile cauzate acestuia din urmă de către un stat membru, în care stabilirea și cuantificarea pierderilor face parte, la fel ca în orice altă acțiune în reparație/în despăgubire, din hotărârea pronunțată pe
fondul cauzei. O astfel de apreciere este foarte diferită de orice posibilă examinare ulterioară cu privire la aspectul dacă o hotărâre anterioară a fost sau nu a fost respectată (în ceea ce privește executarea acesteia) (
33
), așa cum este cazul aprecierii efectuate în temeiul articolului 260 TFUE. În plus, în cazul în care problema compensării pierderilor ar apărea doar ca o problemă de aplicare necorespunzătoare a unei hotărâri a Curții, statul membru ar fi confruntat pentru prima dată cu problema compensării pentru pierderile cauzate Uniunii Europene în acest stadiu, suportând în același timp sancțiuni care ar putea decurge din aplicarea acestui articol (care nu are în niciun caz drept scop repararea prejudiciului sau compensarea pierderilor).
64.
În sfârșit, din punctul de vedere al unei examinări mai ample a sistemului Uniunii de măsuri juridice disponibile, dacă se admite că statele membre nu pot contesta validitatea scrisorilor oficiale de punere în întârziere care, la fel ca în prezenta cauză, impun unui stat membru să pună la dispoziție o sumă cu titlu de resurse proprii pierdute în alt stat membru (
34
), statele membre trebuie să aibă dreptul să conteste temeinicia unei astfel de obligații în fața instanțelor Uniunii în cadrul procedurilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor (
35
). Prin urmare, în stadiul procedurii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor inițiate în temeiul articolului 258 TFUE, toate pretinsele încălcări ale dreptului Uniunii, inclusiv încălcările inițiale, de bază, trebuie să poată fi supuse unui control jurisdicțional.
2. Aspecte care trebuie dovedite
65.
Prin urmare, nu găsim niciun element, atât în textul tratatelor, cât și în cuprinsul lor în ansamblu, care ar putea împiedica, în sine, Comisia să solicite o abordare de tip „două într‑una” în cadrul procedurii inițiate în temeiul articolului 258 TFUE. Exact aceasta ar fi situația în ceea ce privește constatarea nelegalității unui anumit comportament imputabil unui stat membru și, în mod concomitent, în ceea ce privește constarea neîndeplinirii obligației de compensare a pierderilor cauzate bugetului Uniunii care au rezultat din această nelegalitate.
66.
Totuși, în cazul în care o astfel de cerere este introdusă, natura acestei acțiuni formulate în temeiul articolului 258 TFUE se modifică. O asemenea acțiune nu mai reprezintă constatarea „tradițională” abstractă a neîndeplinirii obligațiilor de către un stat membru. Această acțiune reprezintă un caz specific de nelegalitate care se presupune că a cauzat un prejudiciu cu o valoare foarte precis determinată bugetului Uniunii. În principiu, aceasta devine o acțiune în despăgubire pentru pagubele pretins cauzate Uniunii Europene de un stat membru.
67.
Prin urmare, în cazul în care Comisia solicită, în numele Uniunii Europene, constatarea neîndeplinirii obligației de compensare a unei anumite valori a prejudiciilor suferite ca urmare a unei încălcări specifice a dreptului Uniunii imputabile unui stat membru, care a avut loc în trecut, atunci această acțiune se supune principiilor și elementelor de probă aplicabile unei acțiuni în răspundere extracontractuală.
68.
Condițiile necesare pentru o acțiune în despăgubire ca urmare a încălcărilor dreptului Uniunii s‑au schimbat de‑a lungul anilor (
36
), și pe bună dreptate. În cazul în care Comisia solicită efectiv constatarea răspunderii unui stat membru, chiar dacă mijlocul formal necesar pentru inițierea unei astfel de acțiuni este tot articolul 258 TFUE, nu vedem niciun motiv pentru care aceste condiții ar trebui să difere încă o dată. Prin urmare, în general, pentru ca răspunderea extracontractuală în dreptul Uniunii să fie declanșată, trebuie să existe o încălcare a unei norme de drept al Uniunii destinate să confere drepturi. În plus, această încălcare a dreptului Uniunii trebuie să fie suficient de gravă. Trebuie să se stabilească existența unui prejudiciu. Trebuie să existe o legătură directă de cauzalitate între încălcarea obligației care îi revine autorului actului și prejudiciul suferit de partea vătămată.
69.
În opinia noastră, acesta este motivul pentru care argumentele invocate în cadrul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, întemeiate pe neîndeplinirea obligației de compensare a pierderilor cauzate printr‑o încălcare a dreptului Uniunii, ar trebui să îndeplinească aceste cerințe. Natura de tip „două într‑una” a acestor tipuri de procedură le expune în special riscului de confuzie în ceea ce privește cerințele juridice care se aplică celor două stadii. Mai precis, există riscul ca elementele procedurilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor să fie legate în mod selectiv de evaluarea încălcării dreptului Uniunii care dă naștere în mod potențial obligației de compensare.
70.
În primul rând, acțiunile în constatarea neîndeplinirii obligațiilor au un caracter obiectiv: simpla nerespectare a unei obligații a Uniunii este suficientă în sine pentru a constitui o încălcare (
37
). Elementele subiective, cum ar fi culpa sau neglijența, nu joacă niciun rol în evaluarea încălcării (
38
). În schimb, nu acesta este cazul atunci când este vorba despre stabilirea aspectului dacă o încălcare a dreptului Uniunii dă naștere unei obligații de compensare. Nu orice nelegalitate dă naștere în mod automat unei răspunderi. Pentru a determina obligația de compensare a pierderilor, trebuie să existe o încălcare suficient de gravă. Această încălcare implică o nerespectare vădită și gravă de către statul membru a limitelor impuse puterii sale de apreciere (
39
). Printre elementele care trebuie luate în considerare la aprecierea acestei cerințe se numără „gradul de claritate și de precizie a normei încălcate, marja de apreciere pe care norma încălcată o lasă autorităților naționale [sau ale Uniunii], caracterul intenționat sau neintenționat al neîndeplinirii obligației sau al prejudiciului cauzat, caracterul scuzabil sau nescuzabil al unei eventuale erori de drept, împrejurarea că atitudinea adoptată de către o instituție [a Uniunii] a putut contribui la [omiterea], la adoptarea sau la menținerea unor măsuri sau a unor practici naționale contrare dreptului [Uniunii]” (
40
).
71.
În al doilea rând, prin formularea unei acțiuni „tradiționale” în temeiul articolului 258 TFUE, Comisia nu este obligată să demonstreze existența unui interes specific de a exercita acțiunea: procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor nu urmărește să protejeze drepturile proprii ale acestei instituții (
41
). În schimb, atunci când se invocă dreptul de a fi despăgubit pentru o sumă determinată care a luat naștere ca urmare a unei încălcări specifice a dreptului Uniunii, este necesar să se stabilească existența unui drept specific al Uniunii Europene (
42
) și obligația corelativă și clar definită a statelor membre care ar fi fost încălcată și care ar fi cauzat acel prejudiciu determinat pentru care se solicită compensarea.
72.
În al treilea rând, în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, revine Comisiei obligația de a stabili existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor de către statul membru, prin punerea la dispoziția Curții a tuturor elementelor necesare pentru ca aceasta să verifice existența neîndeplinirii obligațiilor, fără a se întemeia pe simple prezumții (
43
). Cu toate acestea, întrucât obiectivul principal al unei acțiuni formulate în temeiul articolului 258 TFUE este acela de a obliga statele membre să respecte dreptul Uniunii (
44
), lipsa prejudiciilor sau a efectelor negative ori existența acestora este lipsită de pertinență (
45
). În schimb, din nou, atunci când vine vorba despre cererea Comisiei de compensare a unei valori determinate a prejudiciilor, este necesar să se dovedească nu doar încălcarea, ci și prejudiciul și legătura directă de cauzalitate dintre încălcare și respectivul prejudiciu (
46
). Astfel, revine părții care urmărește să stabilească existența răspunderii obligația de a prezenta dovezi concludente atât în ceea ce privește existența și întinderea prejudiciului pe care îl invocă, cât și în ceea ce privește existența unei legături cauzale suficient de directe între comportamentul incriminat și prejudiciul invocat (
47
).
73.
Prin urmare, concluzia generală este foarte simplă: în cazul în care un reclamant solicită efectiv repararea prejudiciului, respectivul reclamant trebuie în general să dovedească existența prejudiciului în conformitate cu principiile aplicabile în dreptul Uniunii acestui tip de acțiune. O parte din confuzia care domină în speță este cauzată de faptul că Comisia solicită constatarea unei „triple încălcări” și plata aferentă a unei valori precise a compensației, susținând în același timp că toate aceste încălcări sunt supuse cerințelor procedurale corespunzătoare procedurilor inițiate în temeiul articolului 258 TFUE, și rămâne în general la un nivel abstract, fără să trebuiască să furnizeze dovezi în ceea ce privește prejudiciul concret și fără a fi obligată să cuantifice valoarea exactă a compensației solicitate și legătura de cauzalitate dintre această valoare și pretinsele încălcări.
3. Sistemul de resurse proprii
74.
În sfârșit, ultimul element care trebuie clarificat este semnificația care reiese din faptul că, într‑o cauză precum cea în discuție, compensația solicitată (și una dintre încălcările reproșate) se referă la domeniul specific al resurselor proprii ale Uniunii.
75.
În cadrul sistemului de resurse proprii, statele membre sunt obligate să stabilească resursele proprii ale Uniunii imediat ce autoritățile lor vamale sunt în măsură să calculeze valoarea taxelor care rezultă dintr‑o datorie vamală și să determine debitorul, indiferent de aspectul dacă criteriile de aplicare a articolului 220 alineatul (2) litera (b) din Codul vamal sunt îndeplinite (
48
). Numai îndeplinirea condițiilor prevăzute la articolul 17 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1552/89 (recuperarea sumelor se dovedește a fi imposibilă din motive de forță majoră sau din motive care nu pot fi imputate statului membru) este cea care permite unui stat membru să fie exonerat de această obligație (
49
).
76.
Argumentul invocat de Comisie în cadrul prezentei proceduri se limitează în esență să sugereze că acest regim trebuie aplicat și Regatului Unit și/sau teritoriului Anguilla, care se află sub controlul acestui stat membru.
77.
Considerăm că această abordare este foarte discutabilă. Comisia solicită pur și simplu o aplicare ex post a unui regim foarte specific prin intermediul unei
duble analogii: nu numai prin mutarea lui de la momentul în care ia naștere în mod obișnuit datoria vamală (la momentul intrării pe teritoriul Uniunii), ci și prin aplicarea acestui regim unui alt stat membru decât cel în care ia naștere în mod obișnuit obligația (și anume statul membru prin al cărui teritoriu au avut loc efectiv importurile).
78.
Nu credem că o astfel de analogie este posibilă. În primul rând, toate cauzele menționate de Comisie în susținerea acestei afirmații se referă la situații în care un stat membru nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în cadrul regimului de resurse proprii (
50
). Cu alte cuvinte, revenea fără îndoială statului membru în cauză, care era și statul membru de import, obligația să pună la dispoziție valoarea resurselor proprii datorate. Această cauză nu se referă însă la obligațiile impuse Regatului Unit prin dispozițiile specifice privind resursele proprii ale Uniunii (
51
). Această cauză se referă la o obligație de compensare bazată pe principiul cooperării loiale în ceea ce privește pierderile suferite în alt stat membru.
79.
Prin acțiunea sa, Comisia urmărește să aplice această jurisprudență într‑o situație care iese de sub incidența obligațiilor prevăzute atât în Codul vamal, cât și în Regulamentul nr. 1552/89 (
52
). Aceasta urmărește să impute Regatului Unit pierderile de resurse proprii suferite în Italia prin aplicarea articolului 220 alineatul (2) litera (b) și a articolului 239 din Codul vamal, ținând cont probabil (
53
) de faptul că Italia nu și‑a putut recupera taxele din motive care nu îi pot fi imputate, în sensul articolului 17 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1522/98.
80.
Acest lucru ridică o dublă problemă. În primul rând, obligația prevăzută de dreptul Uniunii în sarcina unui stat membru este în esență transferată unui alt stat membru. În al doilea rând, aceasta înseamnă, automat și fără nicio verificare suplimentară, să se impună unui stat membru obligația de a plăti sumele stabilite de un alt stat membru.
81.
În argumentele invocate cu privire la acest aspect, Comisia pare să ignore faptul că o eventuală obligație de compensare a pierderilor suferite în alt stat membru nu este guvernată de normele specifice ale regulamentului privind resursele proprii. Întrucât cauza se află în afara domeniului de aplicare al obligațiilor stabilite în mod explicit prin sistemul de resurse proprii, trebuie să se aplice normele generale referitoare la dovedirea prejudiciului. În acest context, Comisia nu poate să se refere doar la normele de drept al Uniunii în domeniul resurselor proprii, aplicabile unei situații diferite, pentru a considera că pierderile (și cuantificarea lor) sunt imputabile automat unui alt stat membru.
82.
Înțelegem dificultățile privind sarcina probei care pot apărea pentru Comisie în dovedirea unei astfel de acțiuni, în special dacă această acțiune trebuie înțeleasă ca intrând sub incidența răspunderii statului membru, după cum s‑a sugerat în secțiunea anterioară. Astfel, aplicarea condițiilor stabilite în Codul vamal în temeiul cărora taxele vamale pot fi remise sau pot să nu fie colectate (
54
), precum și declanșarea aplicării articolului 17 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1552/89 (
55
) depind în mare măsură de aprecierea statului membru care ar fi trebuit să stabilească resursele proprii în cauză.
83.
Prin urmare, în final, în cazul în care Comisia dorește să inițieze o acțiune în despăgubire împotriva unui alt stat membru, va fi obligată să se bazeze pe informațiile furnizate de statul membru în care s‑au înregistrat pierderile (
56
). Va reveni apoi Comisiei obligația de a face investigații în legătură cu asemenea informații și de a le verifica pentru a îndeplini cerințele menționate mai sus (
57
). Ceea ce nu este însă posibil, în opinia noastră, este aplicarea în mod automat a rezultatelor sistemului obiectiv de resurse proprii creat de un stat membru unui alt stat membru, căruia nu i se aplică într‑un caz determinat nici obligațiile din Codul vamal, nici sistemul de resurse proprii.
84.
În concluzie, a impune unui stat membru estimările efectuate de un alt stat membru atât în ceea ce privește caracterul comparabil al deciziilor privind remiterea sau exceptarea de la colectarea taxelor vamale, cât și în ceea ce privește autoevaluarea imposibilității definitive de recuperare a resurselor proprii, pe lângă un posibil caracter discutabil al documentelor justificative care stabilesc valoarea datoriilor în cauză, nu numai că nu are niciun temei juridic, ci presupune și riscuri semnificative pentru buna funcționare a sistemului de resurse proprii care decurge din colectarea taxelor vamale, întrucât nu respectă logica acestuia și nici atribuirea de obligații și de responsabilități în cadrul acestui sistem. În sfârșit, acest lucru ar ridica probleme serioase și în ceea ce privește respectarea dreptului la apărare al statului membru în cauză, deoarece evaluarea și estimările efectuate de statul membru inițial nu ar putea niciodată în realitate să fie supuse unor căi de atac.
C.
Aplicarea la prezenta cauză
85.
Comisia susține că Regatul Unit nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi reveneau în temeiul principiului cooperării loiale. Acest lucru a fost determinat de faptul că acest stat nu a compensat pierderea unei sume din resursele proprii care ar fi trebuit să fie stabilită și pusă la dispoziția bugetului Uniunii în temeiul Regulamentului nr. 1552/89 dacă certificatele de export nu ar fi fost emise cu încălcarea articolului 101 alineatul (2) din Decizia privind TTPM pentru importurile de aluminiu din Anguilla în perioada 1999-2000.
86.
Pentru a stabili dacă a fost vorba într‑adevăr de o neîndeplinire a obligației de compensare a unor pierderi de resurse proprii, astfel cum susține Comisia, este necesar să se stabilească în primul rând dacă o asemenea obligație de compensare a existat și dacă încălcarea acesteia a fost suficient de gravă (1), dacă a cauzat prejudicii specifice și cuantificabile (2) și dacă există o legătură de cauzalitate între încălcare și prejudiciul rezultat.
87.
În opinia noastră, acțiunea Comisiei nu îndeplinește aceste cerințe. Comisia nu a demonstrat caracterul nelegal al certificatelor de export aflate la originea litigiului și nici caracterul grav al încălcării imputate Regatului Unit, care constă în faptul că nu a împiedicat și nu a verificat emiterea acestor certificate (1). În plus, există deficiențe clare și în ceea ce privește stabilirea și cuantificarea prejudiciului (2).
1. Nelegalitatea (care echivalează cu o încălcare suficient de gravă)
88.
Comisia susține că este dovedit că certificatele de export au fost emise în mod eronat de autoritățile vamale din Anguilla. Regatul Unit nu a luat măsurile corespunzătoare pentru a preveni producerea acestui lucru. Responsabilitatea Regatului Unit rezultă din suveranitatea pe care acesta o are asupra teritoriului Anguilla. Comisia subliniază că Regatul Unit are anumite competențe asupra teritoriului Anguilla în temeiul dreptului constituțional al acestui stat membru, însă nu a adoptat măsuri suficiente. Printre altele, faptul că FCO a solicitat HMRC să efectueze o anchetă demonstrează că Regatul Unit avea competența de a adopta măsuri. În plus, chiar dacă FCO era conștient de situație în luna februarie a anului 1998, Regatul Unit a informat UCLAF abia în luna noiembrie a anului 1998. Dacă Regatul Unit ar fi acționat prompt atunci când UCLAF a emis comunicarea privind asistența reciprocă, în luna februarie a anului 1999, pierderile ar fi putut fi evitate. Măsurile corespunzătoare adoptate de Regatul Unit ar fi condus la o intervenție efectuată în scopul de a preveni o pierdere de resurse proprii.
89.
Regatul Unit se opune argumentelor invocate de Comisie. În primul rând, acesta contestă că certificatele de export au fost emise în mod eronat în Anguilla. Acordurile încheiate între guvernul din Anguilla și Corbis au fost modificate în luna decembrie a anului 1998. Astfel, facturile emise după această dată nu mai făceau referire la indemnizațiile de expediere la export. Regatul Unit a adoptat o serie de măsuri: HMRC a efectuat o anchetă, iar ulterior, la 19 noiembrie 1998, a fost adoptat un raport. Detaliile complete ale concluziilor au fost transmise UCLAF la șase zile după această dată. Importurile relevante de aluminiu au fost realizate începând de la 1 aprilie 1999, iar la acea dată raportul Regatului Unit a fost deja emis și comunicarea privind asistența reciprocă transmisă de UCLAF a fost efectuată cu șase săptămâni mai devreme. Modificarea apărută în practicile de facturare a eliminat orice dubii care mai puteau subzista din partea Regatului Unit.
90.
În plus, în ceea ce privește dimensiunea procedurală, Regatul Unit susține că procedura de asociere prevăzută la articolul 7 alineatul (7) din anexa III la Decizia privind TTPM a fost invocată de guvernul din Anguilla, care a desfășurat ulterior reuniuni tripartite cu Comisia și cu autoritățile italiene. Comisia ar fi trebuit să respecte măsurile prevăzute în Decizia privind TTPM pentru repararea erorilor, inclusiv procedura de soluționare a litigiilor prevăzută la articolul 235 din Decizia privind TTPM sau să adopte măsuri preventive. Având în vedere litigiul pendinte în acea perioadă dintre guvernul din Anguilla și Comisie referitor la interpretarea noțiunii de „restituire a taxelor vamale”, nu ar fi fost adecvat ca Regatul Unit să mai adopte vreo măsură suplimentară.
a) Obligația principală a cărei încălcare trebuie dovedită
91.
Cererea Comisiei nu este clară în ceea ce privește chestiunea dacă încălcarea Deciziei privind TTPM trebuie să fie imputabilă în mod direct Regatului Unit. În pofida câtorva aspecte din cuprinsul acțiunii sale, care sugerează mai degrabă contrariul (
58
), Comisia nu pare să susțină în mod explicit că autoritățile vamale din Anguilla trebuie considerate autorități britanice și că emiterea nelegală a certificatelor de export este direct imputabilă Regatului Unit. Astfel, în răspunsul său la memoriul în intervenție prezentat de guvernul Țărilor de Jos în prezenta cauză, Comisia a precizat că nu consideră că pretinsele încălcări se bazează pe premisa că Anguilla este parte integrantă a Regatului Unit. Atunci când i s‑au solicitat în mod explicit clarificări în legătură cu acest aspect în cadrul ședinței, Comisia a confirmat că obiectul acțiunii sale nu este determinarea persoanelor care au încălcat Decizia privind TTPM.
92.
Fără să vrem să părem prea formaliști pe plan juridic, considerăm că este foarte dificil să abordăm problema obligației de compensare fără să ni se precizeze în mod explicit persoanele care se presupune că sunt răspunzătoare (subiectul răspunderii) și motivul exact pentru care acestea sunt răspunzătoare (obligația juridică încălcată). Faptul că această incertitudine se ascunde sub obligația aparent atotcuprinzătoare de cooperare loială nu ajută deloc în opinia noastră la diminuarea acestei lipse de claritate.
93.
Cu toate acestea, înțelegem și motivul pentru care Comisia ar fi dorit să rămână ambiguă în această privință. Caracterul juridic complex al legăturii dintre TTPM și dreptul Uniunii nu îi facilitează Comisiei susținerea acestei cauze. Astfel, conform articolului 355 alineatul (2) TFUE, partea a patra din tratat, pe baza căreia este adoptată Decizia privind TTPM, stabilește „regimul special de asociere” care se aplică TTPM. Acest cadru constituțional neclar a fost interpretat ca dând naștere unui „statut hibrid” (
59
). Pe de o parte, TTPM nu pot fi considerate ca făcând parte din Uniunea Europeană (în scopul liberei circulații a mărfurilor și al aplicării normelor vamale, printre altele) (
60
) și, în lipsa unei mențiuni explicite, dispozițiile generale ale tratatului nu le sunt aplicabile (
61
). Pe de altă parte, regimul juridic aplicabil TTPM nu constituie o ordine juridică autonomă, impermeabilă în raport cu ordinea juridică a Uniunii (
62
). Acest lucru implică aplicabilitatea principiilor și a dispozițiilor generale ale tratatelor care sunt necesare pentru funcționarea sa efectivă ca parte a dreptului Uniunii (
63
) sau care definesc domeniul său de aplicare prin referire la subiectele la care se aplică (
64
).
94.
În acest context, problema responsabilității pentru acțiunile administrative ale TTPM este deosebit de complexă, având în vedere în special faptul că Decizia privind TTPM stabilește modalități specifice de soluționare a litigiilor și a dezacordurilor care intră în domeniul său de aplicare. În primul rând, la nivel general, este stabilit un regim de asociere (
65
). În al doilea rând, în ceea ce privește regimul specific al comerțului preferențial, este stabilit un sistem de cooperare administrativă în domeniul vamal, cu obligații specifice referitoare la verificarea impusă TTPM și statului membru de import (
66
). Sunt atribuite competențe specifice autorităților administrative ale TTPM, pe de o parte, și statului membru în cauză, pe de altă parte.
95.
Acesta este contextul specific în care Comisia a decis să nu impute în mod direct Regatului Unit încălcarea Deciziei privind TTPM (prin emiterea de certificate de export incorecte). Încălcarea pe care Comisia o impută Regatului Unit ca temei al obligației sale financiare de compensare a pierderilor în litigiu este aceea de a nu fi adoptat măsurile necesare pentru a preveni și a monitoriza încălcarea Deciziei privind TTPM de către autoritățile vamale din Anguilla.
96.
În opinia noastră, contrar argumentelor invocate de Regatul Unit, nu există nicio îndoială că statele membre care au relații speciale cu TTPM au obligația de a adopta toate măsurile necesare pentru a preveni și a monitoriza încălcările dreptului Uniunii care pot lua naștere ca urmare a comportamentului autorităților din TTPM în cadrul regimului de asociere. Această obligație generală rezultă astfel din principiul constituțional al cooperării loiale (
67
). Ca principiu general care guvernează relația reciprocă dintre Uniunea Europeană și statele membre, acesta trebuie să se aplice de fiecare dată când se aplică dreptul Uniunii, așa cum este cazul în contextul Deciziei privind TTPM. Nici nu ar putea fi altfel, mai ales având în vedere că inițiativa acestui stat membru a fost cea care a făcut ca această TTPM să fie cuprinsă în anexa II la care se referă articolul 355 alineatul (2) TFUE și că statul membru care are relații speciale cu TTPM își păstrează suveranitatea deplină asupra lor. În plus, Regatul Unit însuși ridică problema relevanței articolului 4 TUE atunci când este vorba de a recunoaște obligația Uniunii Europene, astfel cum se prevede în al doilea paragraf al acestui articol, de a respecta identitatea națională a statelor membre (
68
). Așadar, ar fi mai degrabă contradictoriu să se susțină că această dispoziție se aplică în ceea ce privește partea a patra din TFUE și Decizia privind TTPM, iar principiul cooperării loiale, consacrat la alineatul (3) al aceleiași dispoziții, nu se aplică.
97.
Obligația de a adopta toate măsurile necesare, generale sau specifice, pentru a asigura îndeplinirea obligațiilor care decurg din Decizia privind TTPM incumbă Regatului Unit. Prin urmare, această responsabilitate generală se extinde în mod logic la toate obligațiile impuse în sarcina TTPM. Acest lucru este valabil chiar și în cazul în care nu există nicio dispoziție expresă în această decizie care ar impune în mod explicit o obligație de a verifica (sau mai degrabă de a reverifica) autoritățile vamale din TTPM atunci când ele emit certificate de export.
98.
Regatul Unit a invocat argumente de natură constituțională împotriva acestei responsabilități generale, susținând că, potrivit dispozițiilor sale constituționale, nu are niciun fel de competență nici de a legifera în general pentru Anguilla, nici de a controla deciziile administrative individuale emise de autoritățile de acolo. În pofida acestor argumente, s‑ar putea observa pur și simplu că situația de fapt din speță, care nu a fost contestată în această privință (a se vedea mai sus punctele 14 și 16, precum și punctul 89), exprimă o realitate diferită. Autoritățile din Regatul Unit au fost cele care au efectuat mai întâi anchete în Anguilla, pe baza cărora practica autorităților din Anguilla pare să se fi schimbat. Ca urmare a modificării respectivelor practici de facturare, autoritățile din Regatul Unit nu au mai simțit nevoia să adopte alte măsuri.
99.
Având în vedere aceste considerații și acest curs al evenimentelor, este destul de dificil să fim de acord cu afirmațiile potrivit cărora Regatul Unit, ca stat membru care are într‑adevăr o relație specială cu TTPM în cauză, nu avea niciun fel de obligație de a controla și de a monitoriza indirect posibilele încălcări ale Deciziei privind TTPM care se pretinde că au fost săvârșite de autoritățile din Anguilla.
100.
În realitate nu este însă necesară soluționarea definitivă a acestei chestiuni, pentru un motiv foarte simplu: problema răspunderii pentru nerespectarea principiului cooperării loiale ca urmare a neadoptării măsurilor adecvate de prevenire și de control ar fi luat naștere doar dacă s‑ar fi stabilit mai întâi că, efectiv, comportamentul reproșat era nelegal. Astfel, în conformitate cu ceea ce s‑a sugerat deja (
69
), caracterul nelegal al certificatelor de export în litigiu constituie etapa inițială și preliminară, alături de existența unui prejudiciu determinat, cauzat de încălcarea în litigiu.
b) Încălcarea inițială
101.
În opinia noastră, Regatul Unit susține în mod justificat că, potrivit standardelor aplicabile în materie de probațiune, Comisia nu a dovedit că cele 12 certificate de export emise în anul 1999, care au fost anexate la cererea sa, erau nevalabile ca urmare a acordării de către guvernul din Anguilla a unei „scutiri sau a unei restituiri, totale sau parțiale, de taxe vamale”.
102.
Astfel cum a precizat Comisia în cadrul ședinței, aprecierea potrivit căreia plățile care corespund „serviciilor prestate de Corbis” după luna decembrie a anului 1998 constituie restituiri neautorizate, care ar vicia respectivele certificate de export, se întemeiază numai pe constatările prezentate de OLAF în raportul său din anul 2003.
103.
Desigur, nu există nicio îndoială că, în general, un raport al OLAF constituie un element de probă care poate fi luat în considerare de Curte. Există însă mai multe etape referitoare la argumente și/sau la probe care trebuie să fie parcurse de la un astfel de raport general și până la dovedirea faptului că anumite certificate de export au fost emise în mod nelegal. Acest lucru este valabil în special dat fiind că statul membru pârât a contestat în mod repetat, în cadrul procedurii în fața Curții și contrar afirmațiilor Comisiei, faptul că respectivele certificate, emise după modificarea intervenită în practica de facturare în luna decembrie a anului 1998, au fost emise în mod nelegal.
104.
Prin urmare, Comisia nu a dovedit, potrivit standardelor aplicabile în materie de probațiune, că aceste certificate specifice, care au fost anexate la cererea sa în sprijinul cererii de compensare, au fost de fapt afectate de restituiri neautorizate.
105.
În concluzie, Comisia nu a dovedit caracterul nelegal al emiterii certificatelor de export după luna decembrie a anului 1998. Întrucât încălcarea care stă la baza cererii de compensare nu a fost dovedită, acțiunea Comisiei nu poate fi admisă, nici în ceea ce privește neîndeplinirea obligației de compensare a pierderilor în litigiu, nici în ceea ce privește neîndeplinirea obligației de plată a dobânzilor.
106.
În opinia noastră, raționamentul Curții cu privire la acțiunea formulată împotriva Regatului Unit s‑ar putea opri la această etapă. Totuși, din motive de exhaustivitate și având în vedere și acțiunea paralelă introdusă împotriva Țărilor de Jos (
70
), în care aceste aspecte prezintă o pertinență mai mare, am dori să mai adăugăm două observații finale și cu privire la caracterul suficient de grav al încălcării și la calificarea prejudiciului în prezenta cauză.
c) Este vorba despre o încălcare suficient de gravă?
107.
În orice caz, chiar dacă s‑ar dovedi că a fost săvârșită o încălcare atât la nivel „inițial”, cât și potențial la nivel „intermediar”, am considera că este dificil să se sugereze că astfel comportamentul Regatului Unit în prezenta cauză ar atinge pragul unei încălcări suficient de grave.
108.
Observațiile părților (
71
), precum și situația de fapt din prezenta cauză (
72
) arată că, la momentul evenimentelor relevante, a existat un diferend juridic în legătură cu ceea ce constituia o „restituire” a taxelor vamale în sensul articolului 101 alineatul (2) din Decizia privind TTPM. Lipsa de claritate cu privire la noțiunea „restituiri” a devenit și mai evidentă odată cu versiunea ulterioară a Deciziei privind TTPM, care a stabilit o metodă de evaluare a ceea ce constituia un ajutor financiar public autorizat în cadrul regimului de transbordare (
73
).
109.
Lipsa de claritate cu privire la ceea ce se considera „rambursare” la momentul respectiv se opune constatării că pretinsa încălcare săvârșită de Regatul Unit ar atinge pragul necesar pentru a fi suficient de gravă. Într‑adevăr, printre elementele care se pot lua în considerare la aprecierea unei încălcări ca fiind o „încălcare suficient de gravă” se numără gradul de claritate și de precizie a normei încălcate, caracterul scuzabil sau nescuzabil al unei eventuale erori de drept sau împrejurarea că atitudinile adoptate de o instituție a Uniunii au putut contribui la încălcare (
74
).
110.
În sfârșit, în cazul în care, astfel cum am sugerat mai sus (
75
), având în vedere situația de fapt din prezenta cauză, nu reiese că Regatul Unit nu avea competență de a acționa pentru a controla și a monitoriza posibilele încălcări ale Deciziei privind TTPM de către autoritățile din Anguilla, aceeași situație de fapt trebuie luată în considerare și în beneficiul aceluiași stat membru. Trebuie recunoscut că acest stat membru, atunci când a constatat problemele potențiale privind certificatele de export emise în Anguilla, a acționat relativ rapid. Acesta a desfășurat o anchetă și în același timp a prevenit Comisia și celelalte state membre; așadar, nu a contribuit la săvârșirea unei încălcări sau la sporirea gravității acesteia (prin lipsa sa de acțiune sau prin neglijența sa), încălcare care ar putea fi considerată apoi ca fiind suficient de gravă.
111.
Prin urmare, chiar dacă ar fi fost dovedit caracterul ilicit al certificatelor de export pentru perioada în discuție, ceea ce nu este cazul în această etapă, încălcarea dreptului Uniunii imputabilă Regatului Unit nu atinge pragul unei încălcări suficient de grave a dreptului Uniunii care ar putea da naștere obligației acestuia de a compensa prejudiciul financiar.
2. Stabilirea prejudiciului și a legăturii de cauzalitate
112.
Regatul Unit a susținut că Comisia nu a stabilit un raport între scutirile sau rambursările speciale acordate de guvernul din Anguilla și certificatele de export identificate, prezentate autorităților italiene pentru a dovedi legătura de cauzalitate existentă între pretinsa încălcare a Deciziei privind TTPM și pierderile suportate în Italia. Potrivit Regatului Unit, Comisia nu a dovedit nici că certificatele de export în litigiu au cauzat pierderea unor resurse proprii, întrucât, printre altele, Comisia nu a prezentat elemente de probă pentru a dovedi că toate importurile afectate îndeplinesc criteriile stabilite prin Decizia REC 03/2004 pentru a putea fi aplicate în cazuri similare.
113.
Deficiențele din acțiunea formulată de Comisie, evidențiate de Regatul Unit, privesc nu numai dovedirea și cuantificarea prejudiciului în sine, ci și problema legăturii de cauzalitate. Aceste deficiențe se referă în parte la lipsa de claritate în ceea ce privește obligația legală concretă care nu a fost respectată și încălcarea care rezultă din aceasta (
76
), însă dezvăluie parțial și unele aspecte suplimentare de sine stătătoare. Evenimentele care s‑au petrecut înaintea și în cursul procedurii precontencioase ilustrează provocările apărute în legătură cu dovedirea și cuantificarea prejudiciului în această acțiune.
114.
Prin scrisoarea din 27 septembrie 2010, Comisia a solicitat Regatului Unit plata unei sume de 2670001,29 euro ca urmare a informației furnizate de Italia cu privire la aplicarea Deciziilor REM 03/2004 și REC 03/2004. Doar în anul 2015, după ce a emis avizul motivat și după ce Regatul Unit a subliniat în repetate rânduri lipsa documentelor, Comisia a solicitat autorităților italiene să îi furnizeze detalii cu privire la declarațiile vamale. Această solicitare suplimentară de informații a evidențiat inexactitățile din evaluările anterioare, dat fiind că, pe baza noilor informații, Comisia a stabilit că suma care trebuia solicitată din partea Regatului Unit era de 1500342,31 euro.
115.
Recunoscând că raportul din anul 2003 emis de OLAF nu conținea elemente suficiente pentru a cuantifica pierderile și pentru a verifica această sumă, Comisia a anexat la cererea sa mai multe documente: o listă a taxelor vamale nerecuperate de Italia, certificatele de export emise de Anguilla alături de declarațiile vamale aferente importurilor efectuate în Italia, precum și facturile transmise Comisiei de către autoritățile italiene.
116.
În urma unei solicitări adresate de Curte, Comisia a încercat să furnizeze clarificări suplimentare cu privire la modul în care aceste documente erau legate între ele. Cu toate acestea, s‑a confirmat că verificările și documentele justificative prezentate nu acopereau sumele corespunzătoare fiecărei operațiuni de import care a făcut obiectul acțiunii formulate de Comisie.
117.
În cadrul ședinței, Comisia a susținut că nu este obligată să dovedească raportul dintre rambursările acordate de autoritățile din Anguilla și certificatele de export specifice și că nu îi revine sarcina probei privind stabilirea restituirii (totale sau parțiale) a tarifelor. Aceasta nu ar trebui nici să fie obligată să verifice deciziile de restituire adoptate de Italia. Comisia invocă, în susținerea argumentației sale, considerentele sistematice întemeiate pe funcționarea uniunii vamale. Evaluarea sumelor nerecuperate revine, potrivit Comisiei, în sarcina statului membru în care s‑au suportat pierderile, care nu este obligat să comunice dosarele în toate cazurile Comisiei.
118.
Cu excepția cazului în care acțiunea în constatare a neîndeplinirii obligațiilor formulată în temeiul articolului 258 TFUE și, mai ales, cererea de compensare formulată de Uniunea Europeană împotriva unui stat membru, disimulată în cuprinsul acestei acțiuni, trebuie să fie concepute ca o sesiune (mai degrabă unilaterală) de impresionism juridic, nu putem fi deloc de acord cu Comisia cu privire la acest aspect. Comisia, în calitate de reclamant, are obligația de a suporta sarcina probei. Aceasta, atunci când dorește să obțină compensarea unei anumite sume ca urmare a unei încălcări determinate care se pretinde că a fost săvârșită de un stat membru, are atât obligația de a dovedi existența încălcării și de a justifica sumele solicitate, cât și obligația de a dovedi legătura de cauzalitate existentă între acestea două.
119.
În plus, această succesiune de evenimente demonstrează în mod clar și problemele practice descrise mai sus în termeni generali (
77
): aplicarea automată a unor evaluări și a unor calcule referitoare la sume specifice efectuate de un stat membru în cadrul sistemului de resurse proprii nu poate fi acceptată ca substitut al stabilirii și al determinării prejudiciilor în conformitate cu standardele aplicabile în materie de probațiune pentru dovedirea unei obligații de compensare.
VI. Cheltuieli de judecată
120.
În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Regatul Unit a solicitat obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta din urmă a căzut în pretenții. Prin urmare, Comisia trebuie să fie obligată să plătească cheltuielile de judecată.
121.
În temeiul articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, statele membre care au intervenit în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Prin urmare, Regatul Țărilor de Jos trebuie să suporte propriile cheltuieli de judecată.
VII. Concluzie
122.
În lumina considerațiilor care precedă, propunem Curții să dispună:
1)
respingerea acțiunii;
2)
obligarea Comisiei Europene la plata cheltuielilor de judecată;
3)
obligarea Regatului Țărilor de Jos să suporte propriile cheltuieli de judecată.
(
1
)	Limba originală: engleza.
(
2
)	Care a devenit ulterior articolul 10 CE și care este în prezent articolul 4 alineatul (3) TUE.
(
3
)	Decizia Consiliului din 25 iulie 1991 privind asocierea țărilor și teritoriilor de peste mări la Comunitatea Economică Europeană (JO 1991, L 263, p. 1).
(
4
)	Regulamentul Consiliului din 29 mai 1989 de punere în aplicare a Deciziei 88/376/CEE, Euratom privind sistemul de resurse proprii al Comunităților, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CEE, Euratom) nr. 1355/96 (JO 1989, L 155, p. 1).
(
5
)	Regulamentul Consiliului din 8 iulie 1996 de modificare a Regulamentului nr. 1552/89 privind punerea în aplicare a Deciziei 88/376/CEE, Euratom privind sistemul de resurse proprii al Comunităților (JO 1996, L 175, p. 3).
(
6
)	Regulamentul nr. 1150/2000 al Consiliului din 22 mai 2000 privind punerea în aplicare a Deciziei 94/728/CE, Euratom referitoare la sistemul resurselor proprii ale Comunităților (JO 2000, L 130, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 2, p. 184).
(
7
)	Regulamentul Consiliului din 16 noiembrie 2004 de modificare a Regulamentului nr. 1150/2000 privind punerea în aplicare a Deciziei 94/728/CE, Euratom privind sistemul de resurse proprii al Comunităților (JO 2004, L 352, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 5, p. 147).
(
8
)	Această unitate a fost succedată inițial de Grupul operativ de coordonare a combaterii fraudei și, ulterior, de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF). A se vedea Decizia 1999/352/CE, CECO, Euratom a Comisiei din 28 aprilie 1999 de instituire a Oficiului European de Lupta Antifraudă (OLAF) (JO 1999, L 136, p. 20, Ediție specială, 01/vol. 2, p. 148).
(
9
)	Regulamentul Consiliului din 13 martie 1997 privind asistența reciprocă între autoritățile administrative ale statelor membre și cooperarea dintre acestea și Comisie în vederea asigurării aplicării corespunzătoare a legislației din domeniile vamal și agricol (JO 1997, L 82, p. 1, Ediție specială, 02/vol. 10, p. 3).
(
10
)	Regulamentul (CEE) nr. 2913/92 al Consiliului din 12 octombrie 1992 de instituire a Codului Vamal Comunitar (JO 1992, L 302, p. 1, Ediție specială, 02/vol. 5, p. 58). Potrivit articolului 220 alineatul (2) litera (b) din acest regulament, înscrierea ulterioară în evidența contabilă nu este posibilă în cazul în care valoarea drepturilor legal datorate nu a fost înscrisă în evidența contabilă ca urmare a unei erori din partea autorităților vamale care nu ar fi putut fi detectată în condiții rezonabile de către debitor. Acesta din urmă trebuie să fi acționat cu bună‑credință și să fi respectat toate dispozițiile prevăzute de legislația în vigoare în ceea ce privește declarația vamală.
(
11
)	Mai precis, decizia Comisiei impune „ca persoanele în cauză să nu fi fost în niciun caz implicate în transportul mărfurilor din țara de export, prin Anguilla, până la punctul de intrare pe teritoriul vamal al Comunității. Acestea trebuie să fi cumpărat mărfurile în temeiul unui contract DDP (delivered duty paid) (cu taxe vamale plătite). Acestea nu trebuie să fi fost implicate în calitate de importator al mărfurilor în Comunitate sau de reprezentant al importatorului. În sfârșit, aceste persoane nu trebuie considerate ca având legătură cu furnizorul lor, cu exportatorul către Anguilla, cu persoanele implicate în transportul mărfurilor din țara exportatoare în Comunitate sau cu Guvernul din Anguilla […]”.
(
12
)	Potrivit acestei dispoziții, drepturile de import sau de export se pot rambursa sau remite în alte situații decât cele menționate la articolele 236, 237 și 238, care rezultă din circumstanțe care nu implică înșelăciune sau neglijență evidentă din partea persoanei interesate.
(
13
)	Regulamentul Consiliului din 26 mai 2014 privind metodele și procedura de punere la dispoziție a resurselor proprii tradiționale și a resurselor proprii bazate pe TVA și pe VNB și privind măsurile pentru a răspunde necesităților trezoreriei (JO 2014, L 168, p. 39).
(
14
)	După cum se va sublinia mai jos, în secțiunea B.3 (punctele 74-84) din prezentele concluzii, combinația dintre dispozițiile privind sistemul de resurse proprii și dispozițiile Codului vamal creează, în fapt, un regim de răspundere obiectivă, care (aproape) că nu necesită dovedirea vinovăției, în ceea ce privește datoria vamală. Cu toate acestea, în prezenta cauză, aceasta se aplică numai statului membru de import. A lua în considerare același principiu al răspunderii și a‑l aplica în mod automat unui alt stat membru este unul dintre numeroasele argumente inovatoare prezentate de Comisie în prezenta cauză.
(
15
)	Desigur, în funcție de „stadiul” unei presupuse încălcări pe care o persoană îl alege, s‑ar putea sugera că acțiunea Comisiei este prospectivă, întrucât Regatul Unit nu a plătit încă suma solicitată de Comisie. Însă un astfel de argument readuce analiza înapoi la natura foarte alambicată a ceea ce solicită mai exact Comisia.
(
16
)	Hotărârea din 7 februarie 1973, Comisia/Italia (39/72, EU:C:1973:13, punctul 11). A se vedea de asemenea Hotărârea din 30 mai 1991, Comisia/Germania (C‑361/88, EU:C:1991:224, punctul 31), Hotărârea din 30 mai 1991, Comisia/Germania (C‑59/89, EU:C:1991:225, punctul 35), sau Hotărârea din 14 iunie 2001, Comisia/Italia (C‑207/00, EU:C:2001:340, punctul 28). Acest raționament a fost reținut în mod constant în ceea ce privește posibilitatea de a iniția o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, chiar dacă neîndeplinirea în cauză a fost remediată ulterior termenului‑limită stabilit prin avizul motivat al Comisiei.
(
17
)	A se vedea de exemplu C. D. Ehlermann, „Die Verfolgung von Vertragsverletzungen der Mitgliedstaaten durch die Kommission”, în Europäische Gerichtsbarkeit und nationale Verfassungsgerichtsbarkeit. Fetschfrift zum 70. Geburgstag von H. Kutscher, 1981, p. 135-153, la p. 151, J. Schwarze, „Das allgemeine Völkerrecht in den innergemeinschaftlichen Rechtsbeziehungen”, în Europarecht, 1983 (1), p. 1-39, la p. 24, și D. Wyatt, „New Legal Order, or Old?”, în European Law Review, 1982 (7), p. 147-166, la p. 160 și următoarele.
(
18
)	A se vedea prin analogie Hotărârea din 15 noiembrie 2005, Comisia/Danemarca (C‑392/02, EU:C:2005:683, punctul 33), ținând cont de faptul că astfel de acțiuni sunt interzise în cadrul procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor: a se vedea Hotărârea din 14 aprilie 2005, Comisia/Germania (C‑104/02, EU:C:2005:219, punctul 49), și Hotărârea din 5 octombrie 2006, Comisia/Germania (C‑105/02, EU:C:2006:637, punctele 44 și 45).
(
19
)	A se vedea de exemplu, în dreptul internațional, Chorzów Factory, Curtea Permanentă de Justiție Internațională, Hotărârea nr. 13 din 13 septembrie 1928, PCJR Reports, seria A, nr. 17, p. 4.
(
20
)	Hotărârea din 19 noiembrie 1991, Francovich și alții (C‑6/90 și C‑9/90, EU:C:1991:428, punctul 36).
(
21
)	În special, Hotărârea din 5 martie 1996, Brasserie du pêcheur și Factortame (C‑46/93 și C‑48/93, EU:C:1996:79, punctul 29), potrivit căreia răspunderea Comunității „nu este decât o expresie a principiului general cunoscut în ordinile juridice ale statelor membre, conform căruia o acțiune sau o inacțiune nelegală antrenează obligația dea repara prejudiciul cauzat”.
(
22
)	Astfel, de exemplu, într‑un caz (din literatura de specialitate) privind neîndeplinirea obligației de transpunere a unei directive, care ar fi putut provoca prejudicii particularilor, obligația juridică clară încălcată de un stat membru în respectivul caz concret ar putea fi cel puțin dispoziția finală/de încheiere a directivei în cauză, prin care se stabilește termenul final de transpunere, alături poate de obligația care decurge din articolul 288 TFUE și poate chiar de obligația de cooperare loială. Nu ar exista însă nicio îndoială că există o obligație destul de specifică de a transpune directiva până la o anumită dată.
(
23
)	După cum menționează K. Lenaerts, I. Maselis și K. Gutman, EU Procedural Law, Oxford University Press 2014, p. 495. Și în Concluziile avocatului general Kokott prezentate în cauzele Slovacia/Comisia și România/Comisia (C‑593/15 P și C‑599/15 P, EU:C:2017:441, punctul 108) se reține această posibilitate. Acțiuni în despăgubire par să fi fost formulate în trecut (cel puțin de către entitățile de stat), însă, după cunoștințele noastre, se pare că nu au ajuns niciodată la stadiul pronunțării unei hotărâri. A se vedea de exemplu Ordonanța din 16 noiembrie 1998, Antilele Olandeze/Consiliul și Comisia (T‑163/97 și T‑179/97, EU:T:1998:260).
(
24
)	Cu excepția logică a răspunderii personale a agenților față de Uniunea Europeană, prevăzută tot la articolul 340 TFUE.
(
25
)	Având în vedere că, potrivit articolului 274 TFUE, „[c]alitatea de parte a Uniunii nu înlătură competența instanțelor naționale cu privire la litigiile respective, cu excepția cazurilor în care prin tratate competența este atribuită Curții de Justiție a Uniunii Europene”.
(
26
)	Asemănător cauzelor inițiate de Comisie la instanțele naționale prin care se solicită în esență despăgubiri de drept civil împotriva particularilor. A se vedea de exemplu Hotărârea din 6 noiembrie 2012, Otis și alții (C‑199/11, EU:C:2012:684).
(
27
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 16 octombrie 2012, Ungaria/Slovacia (C‑364/10, EU:C:2012:630, punctul 68). Sublinierea noastră.
(
28
)	Indiferent că este vorba despre încălcarea „inițială” sau despre cea „intermediară” menționate la punctele 35 și 36 din prezentele concluzii.
(
29
)	Hotărârea din 5 octombrie 2006, Comisia/Belgia (C‑377/03, EU:C:2006:638, punctul 36). Curtea a constatat că „există […] o legătură indisolubilă între obligația de constatare a resursele proprii comunitare, cea de a le înscrie în contul Comisiei în termenul stabilit și obligația de plată a dobânzilor de întârziere”.
(
30
)	Problema dacă articolul 260 alineatul (1) TFUE impune ca repararea prejudiciului să fie o măsură care trebuie adoptată în orice ipoteză a fost supusă dezbaterii. A se vedea Concluziile prezentate de avocatul general Ruiz‑Jarabo Colomer în cauza Comisia/Luxemburg (C‑299/01, EU:C:2002:243, punctul 23 și următoarele), Concluziile avocatului general Mischo prezentate în cauzele conexate Francovich și alții (C‑6/90 și C‑9/90, EU:C:1991:221, punctul 57 și următoarele). În orice caz, repararea prejudiciului nu implică în sine eliminarea încălcării dreptului Uniunii. A se vedea de exemplu Hotărârea din 9 decembrie 1997, Comisia/Franța (C‑265/95, EU:C:1997:595, punctul 60).
(
31
)	A se vedea Hotărârea din 14 aprilie 2005, Comisia/Germania (C‑104/02, EU:C:2005:219, punctul 49), și Hotărârea din 5 octombrie 2006, Comisia/Germania (C‑105/02, EU:C:2006:637, punctele 44 și 45). A se vedea de asemenea Hotărârea din 2 octombrie 2008, Comisia/Grecia (C‑36/08, nepublicată, EU:C:2008:536, punctele 8 și 9).
(
32
)	În acest sens, a se vedea Hotărârea din 18 iulie 2007, Comisia/Germania (C‑503/04, EU:C:2007:432, punctul 15). A se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Trstenjak prezentate în cauza Comisia/Germania (C‑503/04, EU:C:2007:190, punctul 41).
(
33
)	Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța (C‑304/02, EU:C:2005:444, punctul 92).
(
34
)	Hotărârea din 25 octombrie 2017, Slovacia/Comisia (C‑593/15 P și C‑594/15 P, EU:C:2017:800, punctul 75 și următoarele).
(
35
)	A se vedea în plus, în ceea ce privește această analiză, Concluziile avocatului general Kokott prezentate în cauzele conexate Slovacia/Comisia și România/Comisia (C‑593/15 P și C‑599/15 P, EU:C:2017:441, punctele 101 și următoarele).
(
36
)	Hotărârea din 4 iulie 2000, Bergaderm și Goupil/Comisia (C‑352/98 P, EU:C:2000:361, punctul 39 și următoarele). A se vedea, cu titlu de exemple mai recente, Hotărârea din 4 aprilie 2017, Ombudsmanul European/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256, punctul 31), referitoare la regimul răspunderii Uniunii, și Hotărârea din 4 octombrie 2018, Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807, punctul 94), referitoare la principiul răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate particularilor.
(
37
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 14 noiembrie 2002, Comisia/Regatul Unit (C‑140/00, EU:C:2002:653, punctul 34), Hotărârea din 30 ianuarie 2003, Comisia/Danemarca (C‑226/01, EU:C:2003:60, punctul 32), sau Hotărârea din 13 iulie 2006, Comisia/Portugalia (C‑61/05, EU:C:2006:467, punctul 32).
(
38
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 16 septembrie 2004, Comisia/Spania (C‑227/01, EU:C:2004:528, punctul 58), sau Hotărârea din 4 martie 2010, Comisia/Italia (C‑297/08, EU:C:2010:115, punctul 82).
(
39
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 4 octombrie 2018, Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807, punctul 105). În ceea ce privește răspunderea Uniunii Europene, a se vedea de exemplu Hotărârea din 4 aprilie 2017, Ombudsmanul European/Staelen (C‑337/15 P, EU:C:2017:256, punctul 37).
(
40
)	Hotărârea din 5 martie 1996, Brasserie du pêcheur și Factortame (C‑46/93 și C‑48/93, EU:C:1996:79, punctul 56).
(
41
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 24 martie 2009, Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, punctele 43 și 44).
(
42
)	Fără îndoială, se poate considera că nici Uniunea Europeană, nici Comisia care acționează în numele acesteia nu este titulara unor „drepturi individuale”. Cu toate acestea, această condiție poate fi de asemenea înțeleasă (și în mod obișnuit adaptată) ca impunând identificarea dispoziției legale care ar îndreptăți reclamantul să solicite un anumit comportament din partea pârâtului și a cărei încălcare se presupune că ar fi dat naștere prejudiciului. În ceea ce privește cerința ca norma de drept al Uniunii să confere drepturi particularilor, a se vedea de exemplu Hotărârea din 11 iunie 2015, Berlington Hungary și alții (C‑98/14, EU:C:2015:386, punctul 106).
(
43
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 4 octombrie 2007, Comisia/Italia (C‑179/06, EU:C:2007:578, punctul 37), și Hotărârea din 10 septembrie 2009, Comisia/Grecia (C‑416/07, EU:C:2009:528, punctul 32).
(
44
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 6 decembrie 2007, Comisia/Germania (C‑456/05, EU:C:2007:755, punctul 25).
(
45
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 5 martie 1998, Comisia/Franța (C‑175/97, EU:C:1998:89, punctul 14) și Hotărârea din 5 octombrie 2006, Comisia/Belgia (C‑377/03, EU:C:2006:638, punctul 38).
(
46
)	Hotărârea din 4 octombrie 2018, Kantarev (C‑571/16, EU:C:2018:807, punctul 117).
(
47
)	A se vedea de exemplu, în domeniul răspunderii extracontractuale a Uniunii, Hotărârea din 7 iunie 2018, Equipolymers și alții/Consiliul (C‑363/17 P, nepublicată, EU:C:2018:402, punctul 37 și jurisprudența citată).
(
48
)	Hotărârea din 15 noiembrie 2005, Comisia/Danemarca (C‑392/02, EU:C:2005:683, punctul 68).
(
49
)	Hotărârea din 15 noiembrie 2005, Comisia/Danemarca (C‑392/02, EU:C:2005:683, punctul 68).
(
50
)	Comisia menționează în special Hotărârea din 16 mai 1991, Comisia/Țările de Jos (C‑96/89, EU:C:1991:213, punctul 37), Hotărârea din 15 iunie 2000, Comisia/Germania (C‑348/97, EU:C:2000:317, punctul 64), Hotărârea din 15 noiembrie 2005, Comisia/Danemarca (C‑392/02, nepublicată, EU:C:2005:683, punctul 60), și Hotărârea din 17 martie 2011, Comisia/Portugalia (C‑23/10, EU:C:2011:160, punctul 60).
(
51
)	A se vedea în schimb Concluziile avocatului general Geelhoed prezentate în cauza Comisia/Danemarca (C‑392/02, EU:C:2005:142, punctele 46 și 47).
(
52
)	Aceasta nu este prima dată când Comisia a invocat un astfel de argument. A se vedea situația de fapt care stă la baza Hotărârii din 25 octombrie 2017, România/Comisia (C‑599/15 P, EU:C:2017:801).
(
53
)	„Probabil”, deoarece Comisia nu a invocat acest argument în mod explicit în cadrul observațiilor sale. Cu toate acestea, ne‑am putea întreba de asemenea ce s‑ar fi întâmplat cu acest argument dacă, în fapt, Italia ar fi putut recupera taxele în cauză: în acest caz, nu ar fi luat naștere nicio astfel de responsabilitate „subsidiară” a Regatului Unit? Sau Comisia ar fi putut atunci să se întoarcă împotriva Regatului Unit, indiferent dacă sumele s‑ar fi putut recupera în Italia? Ce s‑ar fi întâmplat dacă imposibilitatea de recuperare ar fi avut loc în parte pentru motive imputabile Italiei?
(
54
)	A se vedea Ordonanța din 21 aprilie 2016, Makro autoservicio mayorista și Vestel Iberia/Comisia (C‑264/15 P și C‑265/15 P, nepublicată, EU:C:2016:301, punctul 47).
(
55
)	A se vedea Ordonanța din 14 septembrie 2015, România/Comisia (T‑784/14, nepublicată, EU:T:2015:659, punctele 27-29) [această ordonanță a fost confirmată prin Hotărârea din 25 octombrie 2017, România/Comisia (C‑599/15 P, EU:C:2017:801)].
(
56
)	Potrivit unei jurisprudențe constante, din articolul 10 CE rezultă că statele membre sunt obligate să coopereze cu bună‑credință la toate anchetele întreprinse de Comisie în cadrul acțiunilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor și să‑i furnizeze acesteia toate informațiile solicitate în acest scop [a se vedea de exemplu Hotărârea din 6 martie 2003, Comisia/Luxemburg (C‑478/01, EU:C:2003:134, punctul 24)]. În opinia noastră, acest lucru este valabil și în cazul în care procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor privește alte state membre.
(
57
)	Secțiunea B punctul 2 din prezentele concluzii.
(
58
)	În plus, în ședință, Comisia a făcut referire la Hotărârea din 12 decembrie 1990, Comisia/Franța (C‑263/88, EU:C:1990:454). De asemenea, Comisia a făcut trimitere la jurisprudența potrivit căreia un stat membru „nu se poate prevala de dispoziții, practici sau situații din ordinea sa juridică internă” pentru a justifica nerespectarea obligațiilor Uniunii. A se vedea de exemplu Hotărârea din 16 decembrie 2004, Comisia/Austria (C‑358/03, EU:C:2004: 824, punctul 13).
(
59
)	A se vedea, în scopul unei analize mai complexe, Concluziile avocatului general Cruz Villalón prezentate în cauza Prunus (C‑384/09, EU:C:2010:759, punctul 23 și următoarele).
(
60
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 11 februarie 1999, Antillean Rice Mills și alții/Comisia (C‑390/95 P, EU:C:1999:66, punctul 36), Hotărârea din 21 septembrie 1999, DADI și Douane‑Agenten (C‑106/97, EU:C:1999:433, punctele 37 și 38), și Hotărârea din 8 februarie 2000, Emesa Sugar (C‑17/98, EU:C:2000:70, punctul 29).
(
61
)	A se vedea de exemplu, în ceea ce privește libera circulație a mărfurilor, Hotărârea din 12 februarie 1992, Leplat (C‑260/90, EU:C:1992:66, punctul 10), Hotărârea din 22 noiembrie 2001, Țările de Jos/Consiliul (C‑110/97, EU:C:2001:620, punctul 49), și Hotărârea din 28 ianuarie 1999, van der Kooy (C‑181/97, EU:C:1999:32, punctul 37). În ceea ce privește dispozițiile privind libera circulație a capitalurilor, a se vedea Hotărârea din 5 mai 2011, Prunus și Polonium (C‑384/09, EU:C:2011:276, punctele 29-31), și Hotărârea din 5 iunie 2014, X și TBG (C‑24/12 și C‑27/12, EU:C:2014:1385, punctul 45). În ceea ce privește legislația derivată adoptată în temeiul articolului 114 TFUE, a se vedea Hotărârea din 21 decembrie 2016, TDC (C‑327/15, EU:C:2016:974, punctele 77 și 78). În ceea ce privește alegerile pentru Parlamentul European, a se vedea Hotărârea din 12 septembrie 2006, Eman și Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, punctul 46).
(
62
)	Concluziile avocatului general Cruz Villalón prezentate în cauza Prunus (C‑384/09, EU:C:2010:759, punctul 33).
(
63
)	A se vedea de exemplu Hotărârea din 12 decembrie 1990, Kaefer și Procacci (C‑100/89 și C‑101/89, EU:C:1990:456), prin care se admite posibilitatea instanțelor din TTPM de a adresa întrebări preliminare.
(
64
)	A se vedea Hotărârea din 12 septembrie 2006, Eman și Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, punctele 27-29), prin care s‑a statuat că persoanele care au cetățenia unui stat membru și care au reședința într‑o TTPM pot invoca drepturile recunoscute cetățenilor Uniunii.
(
65
)	A se vedea articolele 234-236 din Decizia privind TTPM.
(
66
)	A se vedea în special articolul 7 din anexa III la Decizia privind TTPM. În conformitate cu alineatul (7) al acestei dispoziții, litigiile nesoluționate dintre autoritățile vamale se înaintează Comitetului privind legislația vamală.
(
67
)	Articolul 5 CE „este expresia regulii mai generale care impune statelor membre și instituțiilor [Uniunii] obligații reciproce de cooperare și de asistență loiale”. A se vedea Hotărârea din 15 ianuarie 1986, Hurd (44/84, EU:C:1986:2, punctul 38). A se vedea de exemplu și Hotărârea din 29 aprilie 2004, Grecia/Comisia (C‑278/00, EU:C:2004:239, punctul 114), sau Hotărârea din 1 aprilie 2004, Comisia/Italia (C‑99/02, EU:C:2004:207, punctul 17).
(
68
)	În ceea ce privește relevanța articolului 4 alineatul (2) TUE, a se vedea punctul 63 din Concluziile pe care le‑am prezentat în cauza Comisia/Țările de Jos (C‑395/17).
(
69
)	La punctele 44 și 87 de mai sus.
(
70
)	Cauza Comisia/Regatul Țărilor de Jos (C‑395/17).
(
71
)	A se vedea punctul 90 de mai sus. Raportul din anul 2003 emis de OLAF se referă de asemenea la interpretarea incertă a ceea ce ar putea fi mai exact considerat a fi o „restituire a taxelor vamale”. În mod similar, Comunicarea UCLAF din 1999 a precizat că este necesară o interpretare a articolului 101 din Decizia privind TTPM. Dovezile prezentate de părți, cum ar fi proiectul procesului‑verbal al reuniunii grupului de lucru partenerial prevăzut la articolul 7 alineatul (3) din Decizia privind TTPM din 1 decembrie 2003, demonstrează de asemenea această incertitudine.
(
72
)	La punctele 15 și 16 de mai sus.
(
73
)	Articolul 36 alineatul (2) din Decizia 2001/822/CE a Consiliului din 27 noiembrie 2001 privind asocierea țărilor și teritoriilor de peste mări la Comunitatea Europeană („decizie de asociere peste mări”) (JO 2001, L 314, p. 1, Ediție specială, 11/vol. 25, p. 74) (Decizia din 2001 privind asocierea TTPM). Această dispoziție prevede în mod explicit că ajutorul respectiv „ia forma unui ajutor pentru transportul mărfurilor puse în liberă circulație, inclusiv pentru cheltuielile legitime aferente procedurii de transbordare”. Această dispoziție menționează de asemenea în mod explicit că, la cererea autorităților TTPM, se convoacă un grup de lucru partenerial, menționat la articolul 7 alineatul (3), pentru a rezolva orice problemă ce decurge din gestionarea procedurii de transbordare. Este recunoscută lipsa de claritate din decizia anterioară privind asocierea TTPM, întrucât, potrivit considerentului (15) al acestei decizii, „[p]rocedura pentru transbordarea mărfurilor neoriginare din TTPM, însă aflate în liberă circulație în aceste țări și teritorii, trebuie completată și clarificată, în vederea garantării unui cadru legal transparent și fiabil pentru operatori și administrații”.
(
74
)	A se vedea punctul 70 de mai sus, precum și jurisprudența menționată în cadrul acestuia.
(
75
)	A se vedea punctul 98 de mai sus.
(
76
)	A se vedea punctele 101-105 de mai sus.
(
77
)	A se vedea punctele 74-84 de mai sus.