SODBA SODIŠČAz dne 21. februarja 1991(*)„Sladkor – Posebna eliminacijska dajatev“v združenih zadevah C-143/88 in C-92/89_katerih
predmet sta predloga, naslovljena na Sodišče na podlagi člena 177
Pogodbe EGS, ki sta ju vložila Finanzgericht Hamburg (Zvezna republika
Nemčija) in Finanzgericht Düsseldorf (Zvezna republika Nemčija), v
postopku med Zuckerfabrik Süderdithmarschen AGinHauptzollamt Itzehoeter medZuckerfabrik Soest GmbHin Hauptzollamt Paderborn_za
sprejetje predhodnih odločb o razlagi člena 189 Pogodbe (zadeva
C-143/88) ter o veljavnosti Uredbe (EGS) št. 1914/87 Sveta z dne 2.
julija 1987, ki uvaja posebno eliminacijsko dajatev v sektorju sladkorja
za tržno leto 1986/87 (UL L 183, str. 5) (zadeve C-143/88 in
C-92/89)_SODIŠČE_v
sestavi: O. Due, predsednik, G.F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida,
G. C. Rodríguez Iglesias in Díez de Velasco, predsedniki
senatov, sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A.
Schockweiler, F. Grévisse in M. Zuleeg, sodniki_generalni pravobranilec: C. O. Lenz_sodni tajnik: H. A. Rühl, glavni administrator, ob upoštevanju pisnih stališč, ki so jih predložili:–        za
Zuckerfabrik Süderdithmarschen in Zuckerfabrik Soest Ehle, Schiller in
partnerji, odvetniki iz Koelna_–        za
italijansko vlado profesor L. Ferrari Bravo, vodja službe za
diplomatske spore na ministrstvu za zunanje zadeve, zastopnik, ob pomoči
I. M. Braguglia, avvocato dello Stato_–        za vlado Združenega kraljestva J.A. Gensmantel, Treasory Solicitor, zastopnica_–        za Svet Evropskih Skupnosti A. Bräutigam, član pravne službe, zastopnik_–        za
Komisijo Evropskih Skupnosti D. Booss in G. zur Hausen, pravna
svetovalca, zastopnika_na podlagi poročila za obravnavo_po
predstavitvi ustnih stališč Zuckerfabrik Süderdithmarschen in
Zuckerfabrik Soest, ki ju zastopata D. Ehle in J. Sedemund, odvetnika iz
Koelna, italijanske vlade, vlade Združenega kraljestva, ki jo zastopa
C. Bellamy, zastopnik, Sveta in Komisije, na obravnavi dne 20. marca
1990po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 8. novembra 1990izreka naslednjoSodbo1        S
sklepom z dne 31. marca 1988, ki ga je Sodišče prejelo 20. maja 1988,
se je Finanzgericht Hamburg obrnilo na Sodišče s predlogom za sprejetje
predhodne odločbe na podlagi člena 177 Pogodbe EGS glede dveh vprašanj,
in sicer na eni strani glede pristojnosti nacionalnih sodišč v okviru
postopka za izdajo začasne odredbe za zadržanje izvršitve nacionalnega
akta, ki temelji na uredbi Skupnosti, in na drugi strani glede
veljavnosti Uredbe Sveta (EGS) št. 1914/87 z dne
2. julija 1987, ki uvaja posebno eliminacijsko dajatev v
sektorju sladkorja za tržno leto 1986/87 (UL L 183, str. 5).2        Ta
vprašanja so se zastavila v okviru spora med družbo Zuckerfabrik
Süderdithmarschen, proizvajalcem sladkorja, in Hauptzollamt Itzehoe
(glavno carinarnico v Itzehoeu). Z odločbo z dne 19. oktobra 1987 je
Hauptzollamt Itzehoe od Zuckerfabrik Süderdithmarschen zahtevala plačilo
zneska 1.982.942,66 DM v skladu s posebno eliminacijsko dajatvijo
za tržno leto 1986/87 za sladkor.3        Namen
te dajatve, ki je bila uvedena z zgoraj navedeno Uredbo št. 1914/87,
sprejeto na podlagi člena 43 Pogodbe, je popolna eliminacija izgub, ki
jih je utrpela Skupnost v sektorju sladkorja v tržnem letu, ki je
trajalo od 1. julija 1986 do 30. junija 1987. Te izgube so nastale
zaradi zelo visokih izvoznih nadomestil, ki jih je morala Skupnost
plačati v tem tržnem letu, da bi zagotovila prodajo presežkov
proizvodnje sladkorja znotraj Skupnosti v tretjih državah.4        Zuckerfabrik
Süderdithmarschen je proti odločbi Hauptzollamt Itzehoe vložila ugovor,
vendar je bil ta zavrnjen. Zaradi tega je sprožila postopek pred
Finanzgericht Hamburg in predlagala odlog izvršitve te odločbe. Razen
tega je tudi vložila tožbo za razveljavitev te odločbe pred tem
sodiščem. V utemljitev predlogov je Zuckerfabrik Süderdithmarschen
navajala, da je Uredba št. 1914/87, na kateri temelji odločba
Hauptzollamt, neveljavna.5        Finanzgericht
Hamburg je ugodilo predlogu za odlog izvršitve odločbe Hauptzollamt
Itzehoe in Sodišču predložilo naslednja vprašanja za predhodno
odločanje:„1.
a) Ali je treba člen 189, drugi
odstavek, Pogodbe EGS razlagati tako, da pomeni, da splošna veljavnost
uredb v državah članicah ne izključuje pooblastila nacionalnih sodišč,
da lahko v okviru začasnega sodnega varstva do sprejetja odločitve v
postopku o glavni stvari zadržijo učinkovanje upravnega akta, ki temelji
na uredbi?         b)
Če je odgovor na vprašanje 1(a) pritrdilen: pod katerimi pogoji lahko
nacionalna sodišča nudijo začasno sodno varstvo? Ali po pravu Skupnosti
glede tega obstajajo pogoji in kateri so ti pogoji? Ali je začasno sodno
varstvo odvisno od nacionalne zakonodaje?2.      Ali
je Uredba Sveta (EGS) št. 1914/87 z dne 2. julija 1987, ki uvaja novo
eliminacijsko dajatev v sektorju sladkorja za tržno leto 1986/87,
veljavna? Še posebej, ali je ta uredba neveljavna, ker krši načelo
prepovedi retroaktivnosti uredb, ki nalagajo dajatve?“6        Finanzgericht
Hamburg je tudi sklenilo, da v tem postopku prekine odločanje po
temelju, dokler Sodišče ne odloči o navedenih dveh vprašanjih za
predhodno odločanje.7        Razen
tega je Finanzgericht Düsseldorf s sklepom z dne 19. oktobra 1988, ki
ga je Sodišče prejelo 20. marca 1989, Sodišču na podlagi člena 177
Pogodbe EGS zastavilo pet vprašanj, ki tudi zadevajo veljavnost Uredbe
Sveta št. 1914/87.8        Teh
pet vprašanj je bilo postavljenih v okviru spora, ki poteka med
Zuckerfabrik Soest GmbH, ki je tudi proizvajalec sladkorja, in
Hauptzollamt Paderborn (glavno carinarnico v Paderbornu). Z odločbo z
dne 20. oktobra 1987 je Hauptzollamt Padrerborn zahteval, da
Zuckerfabrik Soest plača znesek 1.675.013,17 DM v skladu z že omenjeno
eliminacijsko dajatvijo. 9        Zuckerfabrik
Soest je proti tej odločbi vložila ugovor, vendar je bil ta zavrnjen.
Nato je sprožila postopek pred Finanzgericht Düsseldorf in predlagala
odlog izvršitve odločbe Hauptzollamt Paderborn. Razen tega je pred tem
sodiščem vložila tudi tožbo za razveljavitev te odločbe. V utemeljitev
predlogov je Zuckerfabrik Soest trdila, enako kot Zuckerfabrik
Süderdithmarschen v drugem postopku, da je uredba, ki uvaja posebno
eliminacijsko dajatev, na podlagi katere je Hauptzolamt Paderborn izdala
svojo odločbo, neveljavna.10      S
sklepom z dne 10. februarja 1988 je Finanzgeriht Düsseldorf, ko je
odločalo v postopku za izdajo začasne odredbe, ugodilo predlogu za odlog
izvršitve odločbe Hauptzollamt Paderborn zaradi resnih dvomov glede
veljavnosti uredbe, ki uvaja posebno eliminacijsko dajatev.11      S
sklepom z dne 19. oktobra 1988 je to sodišče prekinilo odločanje po
temelju in Sodišču predlagalo, naj odloči o naslednjih vprašanjih za
predhodno odločanje:„1.
Ali je Uredba Št. 1914/87, ki uvaja
posebno eliminacijsko dajatev v sektorju sladkorja za tržno leto 1986/87
(UL L 183, 3. 7. 1987, str. 5) neveljavna, ker je ta posebna
eliminacijska dajatev davek, ki ga je mogoče uvesti le na podlagi člena
201 Pogodbe EGS?Ali v drugem primeru_2.
Ali je uvedba posebne eliminacijske
dajatve v sektorju sladkorja za tržno leto1986/87 z Uredbo Sveta št.
1914/87 združljiva z omejitvijo samofinanciranja, ki ga določa člen 28
Uredbe št. 1785/81 in z načelom varnosti normativnega sistema Skupnosti?Ali v drugem primeru_3.
Ali je uvedba posebne eliminacijske
dajatve v sektorju sladkorja za tržno leto 1986/87 združljiva s
prepovedjo, da se kaka gospodarska veja izpostavi tveganjem, ki v okviru
skupne ureditve trga pomenijo temu trgu tuja tveganja, in z načelom
prepovedi pretiranih finančnih obremenitev?Ali v drugem primeru_4.
Ali člen 1 Uredbe št. 1914/87, ki
uvaja posebno eliminacijsko dajatev v sektorju sladkorja za tržno leto
1986/87, krši prepoved diskriminacije (člen 40(3), drugi
pododstavek), ker je dajatev, ki velja za sladkor B precej višja od
tiste, ki velja za sladkor A?Ali v drugem primeru_5.
Ali člen 1 Uredbe št. 1914/87, ki
uvaja posebno eliminacijsko dajatev v sektorju sladkorja za tržno leto
1986/87, v navedenih okoliščinah krši načelo varstva lastninske pravice
in svobodo opravljanja gospodarskih dejavnosti, ki veljata v pravu
Skupnosti, če teh dejavnosti ni mogoče več financirati iz dobička, ampak
le iz rezerv, in je posledično ogrožen obstoj podjetja?“12      Obsežnejša
predstavitev dejanskega stanja v dveh zadevah o glavni stvari, zadevnih
določb zakonodaje Skupnosti, poteka obeh postopkov in pisnih stališč,
predloženih Sodišču, je vsebovana v poročilih za obravnavo. Navedeni
elementi spisa so v nadaljevanju povzeti le, kolikor je to potrebno za
presojo Sodišča.13      Ob
upoštevanju podobnosti predmeta in povezanosti obeh zadev, kar je bilo
potrjeno v ustnih navedbah, se v skladu s členom 43 Poslovnika zadevi
združita za namen izdaje skupne sodbe. Odložitev izvajanja nacionalnega ukrepa, ki temelji na uredbi Skupnosti Načelo14      Finanzgericht
Hamburg v bistvu najprej sprašuje, ali je treba člen 189, drugi
odstavek, Pogodbe EGS razlagati tako, da nacionalnih sodišč ne pooblašča
za odlog izvršitve nacionalnega upravnega akta, sprejetega na podlagi
uredbe Skupnosti.15      V
podporo obstoju pooblastila za sprejetje takega odloga Finanzgericht
Hamburg navaja, da takšen ukrep le odloži morebitno izvršitev nacionalne
odločbe in ne vzbuja pomislekov o veljavnosti uredbe Skupnosti. Vendar
pa pri utemeljevanju vprašanja zoper pristojnost nacionalnega sodišča
poudarja, da lahko odobritev začasnega odloga, ki ima lahko daljnosežne
posledice, krši člen 189, drugi odstavek, Pogodbe in ovira polno
učinkovitost uredb v vseh državah članicah.16      Najprej
je treba poudariti, da določila člena 189, drugi odstavek, Pogodbe ne
morejo biti ovira za sodno varstvo, ki ga pravo Skupnosti nudi
podvrženim subjektom. Če so nacionalni organi zadolženi za upravno
izvedbo uredb Skupnosti, sodno varstvo, ki ga zagotavlja pravo
Skupnosti, vključuje pravico podvrženih subjektov, da obenem izpodbijajo
zakonitost takšnih uredb pred nacionalnimi sodišči in od njih
zahtevajo, naj Sodišču predložijo vprašanja za predhodno odločanje.17      Ta
pravica bi bila ogrožena, če med čakanjem na izrek sodbe Sodišča, ki je
edino pristojno za ugotovitev neveljavnosti uredbe Skupnosti (glej
sodbo z dne 22. oktobra 1987 v zadevi Foto-Frost, točka 20,
314/85, Recueil, str. 4199), podvrženi subjekti ne bi mogli, kadar so
izpolnjeni določeni pogoji, dobiti odloga izvršitve, ki bi omogočal, da
bi se glede njih učinki sporne uredbe zamrznili.18      Kot
je Sodišče poudarilo v zgoraj navedeni sodbi z dne 22. oktobra 1987 v
zadevi Foto-Frost (točka 16), je predlog za presojo zakonitosti, enako
kot ničnostna tožba, oblika nadzora nad zakonitostjo aktov institucij
Skupnosti. V okviru ničnostne tožbe člen 185 Pogodbe EGS tožečim
strankam daje možnost, da predlagajo odlog izvršitve izpodbijanega akta
in Sodišče pooblašča, da takšen odlog dovoli. Koherentnost sistema
začasnega varstva torej zahteva, da lahko tudi nacionalno sodišče odloži
izvršitev nacionalnega upravnega akta, ki temelji na uredbi Skupnosti,
katere zakonitost je sporna.19      Razen
tega je Sodišče v sodbi z dne 19. junija 1990 v zadevi Factortame
(C‑213/89, Recueil, str. I-2433), izdani v zadevi, v kateri je šlo za
vprašanje združljivosti nacionalnega zakona s pravom Skupnosti, menilo;
pri čemer se je sklicevalo na polni učinek člena 177; da mora nacionalno
sodišče, ki mu je posredovalo vprašanja za predhodno odločanje glede
razlage, da bi lahko odločilo o vprašanju združljivosti, imeti možnost
dovoliti začasne ukrepe in odložiti izvajanje grajanega nacionalnega
zakona do izdaje svoje sodbe ob upoštevanju razlage, podane na podlagi
člena 177. 20      Začasno
varstvo, ki ga pravo Skupnosti zagotavlja podvrženim subjektom pred
nacionalnimi sodišči, mora biti enako, ne glede na to, ali se izpodbija
združljivost določb nacionalnega prava s pravom Skupnosti ali veljavnost
sekundarne zakonodaje Skupnosti, glede na to, da se v obeh primerih
izpodbijata na podlagi prava Skupnosti.21      Iz
zgoraj navedenega izhaja, da je treba na prvi del prvega vprašanja
odgovoriti, da je treba člen 189 razlagati tako, da ne izključuje
pristojnosti nacionalnega sodišča za to, da dovoli odlog izvršitve
nacionalnega upravnega akta, sprejetega na podlagi uredbe Skupnosti. Pogoji za odlog22      Finanzgericht
Hamburg nato sprašuje, pod katerimi pogoji lahko nacionalna sodišča
dovolijo odlog izvršitve nacionalnega upravnega akta, ki temelji na
uredbi Skupnosti, zaradi dvomov, ki jih imajo glede veljavnosti navedene
uredbe.23      Najprej
je treba opozoriti, da je mogoče začasne ukrepe, ki odložijo izvajanje
izpodbijanega ukrepa, sprejeti le, če so dejanske in pravne okoliščine,
ki jih navajajo tožeče stranke, takšne, da je nacionalno sodišče
prepričano, da obstaja resen dvom glede veljavnosti uredbe Skupnosti, na
kateri temelji izpodbijan upravni akt. Le možnost ugotovitve
neveljavnosti, ki je pridržana Sodišču, lahko upravičuje odobritev
odloga.24      Nato
je treba izpostaviti, da mora odlog izvršitve ohraniti značaj začasnega
ukrepa. Nacionalno sodišče, na katero je bil naslovljen predlog za
začasno odredbo, lahko zato odredi odlog le do odločitve Sodišča o
vprašanju veljavnosti. Posledično mora tudi nacionalno sodišče, če
vprašanje še ni bilo posredovano Sodišču, to storiti samo in navesti
razloge, zakaj meni, da naj bi bila uredba neveljavna. 25      Glede
ostalih pogojev odloga izvajanja upravnih aktov je treba ugotoviti, da
postopkovna pravila določa nacionalno pravo in da se ti pogoji
razlikujejo glede na nacionalno zakonodajo, ki jih določa, kar lahko
ogrozi enotno uporabo prava Skupnosti.26      Takšna
enotna uporaba je temeljna zahteva pravnega reda Skupnosti. Implicira,
da mora biti odlog izvršitve upravnih aktov, ki temeljijo na uredbi
Skupnosti, čeprav je odvisen od nacionalnih postopkovnih pravil, še
posebej glede vložitve in obravnave predloga, v vseh državah članicah
podrejen vsaj enotnim pogojem.27      Ker
pooblastilo nacionalnih sodišč za to, da dovolijo tak odlog, ustreza
pristojnosti, pridržani Sodišču s členom 185 v okviru tožb, vloženih na
podlagi člena 173, lahko ta sodišča takšen odlog dovolijo le pod pogoji,
ki veljajo za začasne odredbe pred Sodiščem.28      V
tem pogledu iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da je mogoče
ukrepe za odlog izvršitve sprejeti le v nujnih primerih, z drugimi
besedami, kadar jih je treba sprejeti, in morajo učinkovati, še preden
se sprejme odločitev po temelju, da bi se izognilo temu, da bi stranka,
ki jih je predlagala, utrpela resno in nepopravljivo škodo.29      Glede
vprašanja nujnosti je treba natančneje opredeliti, da mora biti škoda,
ki jo zatrjuje tožeča stranka, takšna, da bi lahko nastala, še preden bi
Sodišče odločilo o veljavnosti izpodbijanega akta Skupnosti. Kot je
Sodišče glede vrste škode že večkrat razsodilo, denarna škoda načeloma
ne velja za nepopravljivo. Vendar pa mora sodišče, ki odloča o začasni
odredbi, preučiti okoliščine vsakega posameznega primera. V zvezi s tem
mora presoditi vse elemente, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, ali
bi takojšnja izvršitev akta, katerega odlog izvršitve je predlagan,
tožeči stranki povzročila nepopravljivo škodo, ki je ne bi bilo mogoče
nadomestiti, če bi bil akt Skupnosti razglašen za ničnega.30      Poleg
tega je treba še dodati, da je nacionalno sodišče, ki ima nalogo, da v
okviru pristojnosti uporablja določbe prava Skupnosti, dolžno zagotoviti
pravu Skupnosti polni učinek in posledično, v primeru dvoma glede
veljavnosti uredb Skupnosti, upošteva interes Skupnosti za to, da se
njihova uporaba ne odkloni brez primernega zagotovila. 31      Da
bi izpolnilo to zahtevo, mora nacionalno sodišče, ki mu je predložen
predlog za odlog izvršitve, najprej preveriti, ali bi bil zadevnemu aktu
Skupnosti odvzet polni učinek, če ta ne bi bil takoj izvršen.32      Če
odlog izvršitve lahko povzroči finančno tveganje za Skupnost, mora
nacionalno sodišče od tožeče stranke poleg tega zahtevati primerna
zagotovila, kot na primer denarni polog ali drugo obliko varščine. 33      Iz
zgoraj navedenega izhaja, da je treba na drugi del prvega vprašanja, ki
ga je na Sodišče naslovilo Finanzgericht Hamburg, odgovoriti, da lahko
nacionalno sodišče dovoli odlog izvršitve nacionalnega akta, sprejetega
za izvedbo uredbe Skupnosti, le če:–        ima
to sodišče resne dvome o veljavnosti akta Skupnosti in, če vprašanje
glede veljavnosti izpodbijanega akta še ni bilo predloženo Sodišču, to
vprašanje samo posreduje Sodišču;–        obstaja nujnost in tožeči stranki grozi nastanek resne in nepopravljive škode; –        če nacionalno sodišče polno upošteva interes Skupnosti. Veljavnost34      Finanzgericht
Hamburg je podvomilo o veljavnosti zgoraj navedene
Uredbe št. 1914/87, ker naj bi nasprotovala načelu prepovedi
retroaktivnosti in s tem kršila načelo pravne varnosti.35      Finanzgericht
Düsseldorf je izrazilo dvom glede veljavnosti te iste uredbe in Sodišču
predložilo pet vprašanj, ki razkrivajo več očitkov, in sicer glede
ustreznosti pravne podlage za uvedbo posebne eliminacijske dajatve,
združljivosti te uredbe s temeljno Uredbo Sveta (EGS) št. 1785/81 z dne
30. junija 1981 o skupni ureditvi trgov v sektorju sladkorja (UL L 177,
str. 4), kršitve načela, da se gospodarske veje ne sme obremeniti s
tveganji, ki so ji tuja, in s pretiranimi finančnimi obremenitvami, ter
kršitve načela varstva lastninske pravice in svobode opravljanja
poklicne dejavnosti. 36      Ker
vprašanja, ki so bila v teh dveh zadevah posredovana Sodišču, pomenijo
zgolj različne vidike, s katerih je mogoče grajati isti akt, jih je
treba obravnavati skupaj. Očitek kršitve postopka, ki ga določa člen 201 Pogodbe EGS37      Finanzgericht
Düsseldorf v bistvu meni, da je mogoče sprejeti dajatev na podlagi
člena 43 Pogodbe EGS, v okviru skupne ureditve kmetijskih trgov, če je
njen namen uravnavati zadevni trg. Ukrep takšne vrste se lahko nanaša le
na sedanjost ali prihodnost. Po mnenju Finanzgericht Düsseldorf pa pri
posebni eliminacijski dajatvi ne gre za tak primer, ker je njen namen
nadomestiti izgube, ki so nastale v prejšnjem tržnem letu. Poleg tega
morajo to dajatev plačevati le proizvajalci sladkorja, medtem ko bi
moral biti ukrep, ki naj bi uravnaval trg, v prvi vrsti naložen
proizvajalcem sladkorne pese. Zato Finanzgericht Düsseldorf meni, da ima
sporna dajatev značilnosti davka, ki pa ga ni bilo mogoče veljavno
uvesti zgolj na podlagi člena 201 Pogodbe.38      Glede
tega očitka je treba izpostaviti, da člen 2 Sklepa Sveta 85/257/EGS z
dne 7. maja 1985 o sistemu lastnih sredstev Skupnosti (UL L 128,
str. 15), ki je veljal ob sprejetju izpodbijane uredbe, razlikuje med
„prispevki in drugimi dajatvami, ki so določene v okviru skupne ureditve
trgov sladkorja“, ki že pomenijo lastne vire, in „prihodke iz drugih
taks, uvedenih v okviru skupne politike“ v skladu z določili Pogodb. Ti
prihodki ne pomenijo lastnih virov le, če so bili izvedeni postopki,
določeni v členu 201 Pogodbe EGS, in ustrezne določbe iz preostalih
ustanovnih Pogodb.39      Glede
na razvoj, ki je bil nujen v proizvodnji in na trgu sladkorja
Skupnosti, ni mogoče, da bi člen 2, prvi pododstavek, pod (a), zgoraj
navedenega Sklepa z dne 7. maja 1985 določal, naj Sklep velja le za
tiste dajatve, ki so že bile predvidene, ob njegovem sprejetju, torej
dajatve, takrat že določene z Uredbo Sveta št. 1785/81 (v
nadaljevanju: temeljna uredba). Ker posebna eliminacijska dajatev
dopolnjuje dajatve, ki so že obstajale, ko je bil sprejet Sklep z dne 7.
maja 1985, jo je treba vključiti med „prispevke in druge dajatve,
predvidene v okviru skupne ureditve trgov s sladkorjem“ v smislu tega
sklepa.40      Na
vsak način je treba poudariti, da, kot je Sodišče že razsodilo v sodbi z
dne 30. septembra 1982 v zadevi Amylum (108/81, Recueil, str.
3107) glede Sklepa Sveta z dne 21. aprila 1970 o nadomestitvi finančnih
prispevkov držav članic z lastnimi viri Skupnosti (UL L 94, str. 19), je
namen Sklepa z dne 7. maja 1985, ki je ukrep proračunskega prava,
opredeliti lastne vire, dodeljene proračunu Skupnosti, in ne
opredeljuje, katere institucije Skupnosti so pristojne za nalaganje
pristojbin, davkov, prispevkov, dajatev ali drugih oblik prihodkov.41      Iz
tega izhaja, da za sprejetje ukrepa, kot je posebna eliminacijska
dajatev, ki jo določa Uredba št. 1914/87, ni bilo treba uporabiti
postopka iz člena 201, čeprav je imela ta značilnosti davka.42      Vprašanje,
ali se lahko člen 43 Pogodbe EGS uporablja kot pravna podlaga za uvedbo
dajatve, ki obdavčuje ekonomske operacije, ki so se že zaključile, je
identično vprašanju, ali se lahko na podlagi tega člena dajatev uvede z
retroaktivnim učinkom. Ta očitek se zato prekriva s tistim, ki se nanaša
na kršitev načela prepovedi retroaktivnosti, ki bo obravnavan v
nadaljevanju. Očitek nezdružljivosti Uredbe št. 1914/87 s temeljno uredbo43      Finanzgericht
Düsseldorf meni, pri čemer se sklicuje na sodbo Sodišča z dne
29. marca 1979 v zadevi NTN Toyo Bearing Company (113/77,
Recueil, str. 1185), da ko je Svet enkrat določil – in sicer v
členu 28 temeljne uredbe – najvišji znesek za dajatve, katerih plačilo
se lahko zahteva od proizvajalcev sladkorja, ta z novo uredbo ne more
neposredno na podlagi člena 43 Pogodbe uvesti dajatve, ki bi presegala
ta najvišji znesek. 44      V
tem pogledu je treba opozoriti, da sta bili tako temeljna uredba kot
izpodbijana Uredba št. 1914/87 sprejeti na podlagi člena 43 Pogodbe.
Uredbe št. 1914/87 torej ni mogoče šteti za uredbo, ki izvaja temeljno
uredbo, kot je bilo pri uredbi, grajani v zadevi, ki je privedla do
sodbe z dne 16. junija 1987 v zadevi Romkes (46/86, Recueil, str. 2671).45      Svet
lahko spremeni, dopolni ali razveljavi temeljno uredbo, ki je bila
sprejeta na podlagi člena 43 Pogodbe EGS, pod pogojem, da so določila,
ki spreminjajo, dopolnjujejo ali razveljavljajo to uredbo, sprejeta v
skladu z istim postopkom; teh določil pa ni treba vključiti v temeljno
uredbo. 46      Položaj
v obravnavani zadevi je drugačen od tistega, ki je imel za posledico
sodbo z dne 20. marca 1979 v zadevi NTN Toyo Bearing Company. V navedeni
zadevi je Svet sprejel splošno uredbo, da bi izvedel enega od ciljev iz
člena 113 Pogodbe, in je pozneje v izvedbeni uredbi, ki se je nanašala
na poseben primer, odstopil od tako določenih pravil. 47      V
teh okoliščinah je treba ugotoviti, da temeljna uredba Svetu ni
prepovedovala sprejetja Uredbe št. 1914/87, če je ta postopal v skladu s
postopki, ki jih določa člen 43 Pogodbe.  Očitek kršitve načela prepovedi retroaktivnosti48      Finanzgericht
Hamburg in Finanzgericht Düsseldorf menita, da Uredba št. 1914/87
krši načelo prepovedi retroaktivnosti, saj je bila sprejeta 2. julija
1987, to je po koncu tržnega leta 1986/87, in sicer 30. junija 1987, in
je namenjena pokrivanju izgub iz tega leta. Ta uredba tako navezuje
plačilo davka na dejstva, ki so se zgodila v preteklosti, in sicer na
proizvodnjo sladkorja, realizirano v tem tržnem letu. Razen tega naj ne
bi bila spoštovana legitimna pričakovanja proizvajalcev sladkorja, saj
so ti lahko pričakovali, da se dajatve, določene v temeljni uredbi, ne
bodo povečale in da bodo, če se bodo povečale, v celoti naložene
proizvajalcem sladkorne pese. 49      Sodišče
je že ugotovilo, še posebej v sodbah z dne 25. januarja 1979 v zadevah
Racke (98/78, Recueil, str. 69) in Decker (99/78, Recueil, str. 101),
ter z dne 30. septembra 1982 v zadevi Amylum (108/81, zgoraj
navedena), da čeprav načelo pravne varnosti na splošno nasprotuje temu,
da bi se časovna veljavnost akta Skupnosti pričela pred njegovo objavo,
je lahko izjemoma tudi drugače, kadar namen, ki se ga želi doseči, to
zahteva, in so legitimna pričakovanja zainteresiranih v celoti
spoštovana.50      Glede
prvega od dveh pogojev je treba opozoriti na nekaj podatkov glede
dejstev in prava. Presežke, ki so posledica razlike med proizvodnjo in
porabo sladkorja znotraj Skupnosti, je treba prodati na trgih tretjih
držav. Razliko med razmerji in cenami na svetovnem trgu ter med razmerji
in cenami v Skupnosti pokrijejo izvozna nadomestila. Temeljna uredba je
določila, da izhajajoča finančna bremena v celoti nosijo proizvajalci
sami. 51      Da
bi ostali kar najbližje ekonomski resničnosti in tako omogočili, da se
trg stabilizira, kar je eden od ciljev člena 39 Pogodbe, je člen 28
temeljne uredbe določil, da je dajatve treba načeloma plačati pred
koncem vsakega tržnega leta in se jih torej izračuna na podlagi normalno
predvidljivih izgub glede na izvozne obveznosti za tekoče tržno leto.52      Vendar
pa v času, ko so bili dajatve uvedene, ni bilo mogoče dovolj natančno
predvideti vplivov nekaterih izjemnih dogodkov, kot na primer v tem
primeru strmega padca vrednosti dolarja in padca svetovnih cen
sladkorja. Torej je legitimno, da se dajatve, ki jih morajo financirati
proizvajalci, lahko določijo tudi po tem ko se ugotovi polni učinek teh
dogodkov, in eventualno po izteku tržnega leta, v katerem so se zgodili.53      Če
Svet, potem ko je ugotovil vse izgube za tržno leto 1986/87, ni sprejel
nobenega ukrepa za dopolnitev dajatev, ki so bile proizvajalcem že
naložene, je lahko svoj cilj, torej stabilizacijo trga za sladkor v
skupnem interesu, še posebej z izvoznimi nadomestili, dosegel le z
obremenitvijo proračuna Skupnosti, medtem ko je financiranje v celoti s
strani proizvajalcev načelo skupne ureditve trga za sladkor. 54      Svet
je zato upravičeno štel, da je cilj, ki naj bi ga dosegli v skupnem
interesu, torej stabilizacija trga Skupnosti za sladkor, zahteval, naj
izpodbijana uredba velja za tržno leto 1986/87. Posledično je mogoče
šteti, da je prvi pogoj za veljavnost akta Skupnosti pred dnevom objave
izpolnjen. 55      Da
bi ugotovili, ali je tudi drugi izmed zgoraj navedenih pogojev
izpolnjen, je treba preveriti, ali je ravnanje Sveta kršilo legitimna
pričakovanja, ki so jih imele zainteresirane osebe glede določitve
najvišjih zneskov dajatev, določenih v temeljni uredbi, in so bila ta z
objavo Uredbe št. 1914/87 dne 2. julija 1987 prizadeta.56      Vendar
pa tožeče stranke v postopku v glavni stvari niso upravičene do
uveljavljanja legitimnih pričakovanj. 57      Prvič,
točka 11 uvodnih izjav temeljne uredbe proizvajalce sladkorja obvešča,
da bodo morali v celoti nositi stroške prodaje presežkov proizvodnje nad
porabo.58      Drugič,
Komisija je 9. septembra 1986 objavila napoved z referenčno
številko VI PC 2 – 408 ki je jasno pokazala na
verjetnost primanjkljaja v tržnem letu 1986/87.59      Tretjič,
proizvajalci sladkorja so bili z objavo predloga v Uradnem listu dne
3. aprila 1987 (UL C 89, str. 18), torej pred koncem tržnega leta,
obveščeni, da je Komisija Svetu predložila predlog uredbe o uvedbi
posebne eliminacijske dajatve v sektorju sladkorja za tržno leto
1986/87, kar je bilo nato vključeno v izpodbijano Uredbo št. 1914/87.60      Iz
tega izhaja, da se ni mogoče strinjati z očitkom kršitve načela
prepovedi retroaktivnosti.  Očitek
glede prepovedi, da se gospodarski veji naložijo tveganja, ki so tuja
ureditvi zadevnega trga, oziroma očitek pretiranega finančnega bremena61      Finanzgericht
Düsseldorf meni, da so motnje na trgu, ki jih lahko popravijo ukrepi,
sprejeti v okviru skupne ureditve trga, tiste, ki jih je mogoče
pripisati notranjim razlogom na trgu. Pri ureditvah drugih trgov, razen
trga za sladkor, tveganja, ki izhajajo iz padca cen na svetovnem trgu in
zmanjšanja vrednosti dolarja, financira izključno EKUJS. To dokazuje,
da jih zakonodajalec šteje kot tveganja, na katera gospodarski subjekti
ne morejo vplivati in jih torej ni mogoče naložiti tem subjektom. 62      Najprej
je treba ugotoviti, da je res, da te vrste tveganja najpogosteje
financira EKUJS. Vendar pa tega ne predpisuje Pogodba, ki v členu 40(4)
dovoljuje ustanovitev takšnega sklada, vendar pa ne zahteva, da bi ta
sodeloval pri kakršnihkoli ukrepih ureditve trga. Če je sektor sladkorja
edini, za katerega velja samofinanciranje, je razlog za to, kot je Svet
navedel v odgovoru na vprašanje, ki ga je postavilo Sodišče, da
proizvajalci v preostalih kmetijskih sektorjih uživajo nižje
zagotovljene cene, dejstvo, ki pojasnjuje, zakaj jih ni mogoče zavezati k
financiranju.63      V
nadaljevanju je treba poudariti, da imajo proizvajalci sladkorja iz
Skupnosti zaradi sistema izvoznih nadomestil dostop do svetovnega
tržišča, da lahko tam prodajo del proizvodnje. Tveganja, ki so jim
proizvajalci izpostavljeni, je treba presoditi ob upoštevanju tega
svetovnega tržišča. Okoliščine kot presežna proizvodnja sladkorja ali
nihanja v menjalnih tečajih med evropskimi valutami in dolarjem verjetno
vplivajo na ponudbo in povpraševanje ter posledično na ceno proizvoda.
Tveganj, ki so povezana s temi okoliščinami, torej ni mogoče šteti za
tuja zadevnemu trgu.64      Razen
tega posebna eliminacijska dajatev nikakor ne pomeni naložitve
pretiranih finančnih bremen za proizvajalce sladkorja. Prvič je
protidajatev za ugodnosti, ki jih pomenijo možnosti za izvozna
nadomestila, namenjena prodaji količin, ki presegajo porabo v Skupnosti.
Drugič, proizvajalci sladkorja lahko v skladu s členom 1(3) Uredbe št.
1914/87 od prodajalcev sladkorne pese ali sladkornega trsa, proizvedenih
v Skupnosti, zahtevajo, naj jim povrnejo večji del te dajatve.65      Iż navedenih razlogov se z očitki nacionalnega sodišča ni mogoče strinjati. Očitek diskriminacije66      Finanzgericht
Düsseldorf meni, da dejstvo, da posebna eliminacijska dajatev zadeva
proizvajalce sladkorja B bolj kot proizvajalce sladkorja A, čeprav je
proizvod v obeh primerih enak, pomeni diskriminacijo, ki jo člen 40(3),
drugi pododstavek, Pogodbe prepoveduje. 67      V
tem pogledu je treba poudariti, da temeljna uredba določa osnovno
količino A in osnovno količino B za vsako tržno leto in za vsako
proizvodno področje. Države članice razporedijo osnovne količine A med
podjetja v obliki kvot A in osnovne količine B v obliki kvot B. Skupek
vseh kvot A, razporejenih za posamezno tržno leto je približno enak
porabi sladkorja v Skupnosti za prehrano ljudi v tistem letu. Sladkor,
proizveden znotraj omejitev kvot A in B (sladkor A in sladkor B), je
mogoče v Skupnosti prosto prodajati: cene in prodajo zagotavlja
intervencijski sistem. Sladkor je mogoče izvažati tudi v tretje države,
če je treba, tudi s pomočjo izvoznih nadomestil. In končno, ves sladkor,
ki ga podjetje proizvede prek kvot A in kvot B (sladkor C), je mogoče
prodati le v tretjih državah in ni upravičen do izvoznih nadomestil. 68      Iz
tega sistema izhaja, da podjetje, ki proizvede več sladkorja, kot je
njegova kvota A, to je več, kot je njegov delež v proizvodnji, namenjeni
za porabo v Skupnosti, nujno proizvaja presežek, za katerega je edini
način prodaje izvoz v tretje države.69      Kot
je že bilo izpostavljeno, je namen posebne eliminacijske dajatve, da
absorbira izjemne izgube, povzročene z dodeljevanjem velikih izvoznih
nadomestil, namenjenih spodbujanju prodaje presežka proizvodnje
Skupnosti na trgih tretjih držav.70      Zaradi
tega je bila uvedba proporcionalne višje dajatve za sladkor, ki je bil
proizveden nad kvoto A, upravičena.71      Posledično
je treba trditev glede zatrjevane kršitve člena 40(3), drugi
pododstavek, Pogodbe zavrniti. Očitek kršitve lastninske pravice in svobode opravljanja gospodarskih dejavnosti72      Finanzgericht
Düsseldorf meni, da sta nezakonito kršeni temeljni pravici, in sicer
lastninska pravica in svoboda opravljanja gospodarske dejavnosti, ker
podjetje iz običajnega dobička, ustvarjenega v določenem tržnem letu, ne
more plačati plačalo nadaljnjih dajatev, ki so se nabrale v tem letu,
in mora uporabiti rezerve, torej lastno ekonomsko substanco.73      V
tem pogledu je Sodišče že odločilo (glej med drugim sodbo z dne
11. julija 1989 v zadevi Schraeder, točka 15, 265/87, Recueil,
str. 2237), da je mogoče lastninsko pravico in svobodo opravljanja
poklicne dejavnosti omejiti, še posebej v okviru skupne ureditve trga,
pod pogojem, da te omejitve dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa
Skupnosti in da ne pomenijo nesorazmernega in nevzdržnega posega, ki bi
kršil bistvo tako zagotovljenih pravic.74      Kot
je pravilno poudarilo Združeno kraljestvo, obveznosti plačevanja
dajatve ni mogoče šteti za ukrep, ki omejuje lastninsko pravico. 75      Zato
je treba ugotoviti, da posebna eliminacijska dajatev nikakor ne krši
lastninske pravice proizvajalcev sladkorja. 76      Glede
svobodnega opravljanja gospodarske dejavnosti je že bilo poudarjeno
zgorj, da posebna eliminacijska dajatev ustreza ciljem splošnega
interesa, ker zagotavlja, da izgub, ki jih je utrpel kak gospodarski
sektor, ne nosi Skupnost. Tega posredovanja ni mogoče šteti za
nesorazmernega. Dajatev, ki jo je mogoče deloma prevaliti na
proizvajalce sladkorne pese, je bila uvedena s temeljnim ciljem, „da se
ne postavi pod vprašaj ureditev proizvodnih kvot pred predvidenim
datumom“, kot je navedeno v četrti uvodni izjavi k Uredbi št. 1914/87.
Kot je Komisija pravilno izpostavila, bi kakršnokoli zmanjševanje kvot,
ki bi dolgoročno imelo za posledico zmanjševanje deleža, ki ga ima
predelovalna industrija sladkorja v Skupnosti na svetovnem trgu,
pomenilo precej hujšo ogrozitev interesov proizvajalcev sladkorja in
pridelovalcev sladkorne pese.77      Zaradi tega trditve o kršitvi svobode opravljanja gospodarske dejavnosti ni mogoče sprejeti.78      Iz
vseh prej navedenih ugotovitev izhaja, da je treba na vprašanja, ki sta
jih Sodišču posredovali Finanzgericht Hamburg in Finanzgericht
Düsseldorf, odgovoriti, da preučitev zastavljenih vprašanj ni pokazala
elementov, ki bi vplivali na veljavnost Uredbe Sveta št. 1914/87 z dne
2. julija 1987, ki uvaja posebno eliminacijsko dajatev v sektorju
sladkorja za tržno leto 1986/87. Stroški79      Stroški,
ki so jih priglasili italijanska vlada in vlada Združenega kraljestva,
Svet in Komisija Evropskih skupnosti, ki so Sodišču predložili stališča,
se ne povrnejo. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni
stvari ena od stopenj v postopku pred nacionalnimi sodišči, to odloči o
stroških.Iz teh razlogov je SODIŠČE razsodilo:1)      Člen
189 Pogodbe EGS je treba razlagati tako, da ne izključuje pristojnosti
nacionalnega sodišča za to, da dovoli odlog izvršitve upravnega akta,
sprejetega na podlagi uredbe Skupnosti.2)      Odlog
izvršitve nacionalnega akta, sprejetega za izvedbo akta Skupnosti,
lahko nacionalno sodišče dovoli le, če ima to sodišče resne dvome o
veljavnosti spornega akta in, če vprašanje glede veljavnosti
izpodbijanega akta še ni bilo predloženo Sodišču, to sodišče vprašanje
samo posreduje Sodišču, ter če obstaja nujnost in tožeči stranki grozi
nastanek resne in nepopravljive škode ter če sodišče polno upošteva
interes Skupnosti.3)      Preučitev
zastavljenih vprašanj ni pokazala elementov, ki bi vplivali na
veljavnost Uredbe Sveta št. 1914/87 z dne 2. julija 1987, ki uvaja
posebno eliminacijsko dajatev v sektorju sladkorja za tržno leto
1986/87.DueMancini      Moitinho de AlmeidaRodríguez IglesiasDíez de Velasco      SlynnKakourisJoliet      SchockweilerGrévisse ZuleegRazglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 21. februarja 1991.Sodni tajnik       PredsednikJ.-G. Giraud       O. Due* Jezik postopka: nemščina.