61999CC0067_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Através das presentes acções, a Comissão das Comunidades Europeias pretende fazer declarar que a Irlanda, a República Federal da Alemanha e a República Francesa faltaram às obrigações que lhes incumbem por força do artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens .
2. A directiva habitats visa estabelecer uma rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de conservação (a seguir «ZEC») denominada «Natura 2000», segundo um procedimento que comporta três fases. No decurso da primeira fase, a única que nos interessa no caso em apreço, os Estados-Membros são obrigados, em conformidade com as disposições do artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats, a fazer chegar à Comissão uma lista de sítios presentes no seu território que alojam os tipos de habitats naturais e de espécies selvagens definidos nos anexos I e II da referida directiva. A essa lista devem ser juntas as informações relativas aos sítios nacionais assim inventariados .
3. A Comissão censura a Irlanda, a República Federal da Alemanha e a República Francesa por lhe terem transmitido listas incompletas e por terem omitido juntar as informações requeridas a elas atinentes.
4. As presentes acções dizem, assim, respeito à definição da margem de apreciação de que dispõem os Estados-Membros durante essa primeira fase de designação das ZEC.
I - O enquadramento jurídico comum aos processos C-67/99, C-71/99 e C-220/99
5. A directiva habitats tem por objectivo contribuir para assegurar a biodiversidade pela conservação dos habitats naturais bem como da fauna e da flora selvagens no território europeu dos Estados-Membros em que o Tratado se aplica .
6. Para atingir esse objectivo, a directiva habitats prevê a constituição de uma rede ecológica europeia coerente, segundo um calendário definido, de ZEC .
7. Segundo o artigo 3.°, n.° 1, da directiva habitats, essa rede, formada por sítios que alojam habitats naturais que figuram no seu anexo I e dos habitats das espécies que figuram no seu anexo II, bem como pelas zonas de protecção especial criadas em conformidade com a Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, deve assegurar a manutenção ou, tal sendo o caso, o restabelecimento, num estado de conservação favorável, dos tipos de habitats naturais e dos habitats de espécies em causa na sua área de repartição natural.
8. Em conformidade com o disposto no artigo 3.°, n.° 2, da directiva habitats, cada Estado-Membro contribuirá para a constituição da rede Natura 2000 em função da representação no seu território dos tipos de habitats naturais e dos habitats das espécies a que se refere o n.° 1. Designará para o efeito, sítios como ZEC, tendo em conta os objectivos mencionados, ou seja, manter ou restabelecer num estado de conservação favorável habitats em causa situados no seu território. Na acepção da directiva, deve entender-se por «sítio» uma zona geograficamente definida, cuja superfície se encontra claramente delimitada .
9. O procedimento de designação das ZEC é fixado no artigo 4.° da directiva habitats. Este decompõe-se em três fases.
10. A primeira fase é descrita no artigo 4.°, n.° 1.
11. O artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, prevê que a execução dessa primeira fase releva da competência dos Estados-Membros. Ela consiste em estabelecer, com base em critérios definidos no anexo III (fase 1) e em informações científicas pertinentes, uma lista dos sítios em que os tipos de habitats naturais do anexo I se situam e daqueles que alojam as espécies indígenas enunciadas no anexo II.
12. O anexo III (fase 1) da directiva habitats enumera os seguintes critérios:
«A. Critérios de avaliação do local para um determinado tipo de habitat natural do anexo I
a) Grau de representatividade do tipo de habitat natural para o local.
b) Superfície do local coberta pelo tipo de habitat natural relativamente à superfície total coberta por esse tipo de habitat natural no território nacional.
c) Grau de conservação da estrutura e das funções do tipo de habitat natural em questão e possibilidade de restauro.
d) Avaliação global do valor do local para a conservação do tipo de habitat natural em questão.
B. Critérios de avaliação do local para uma espécie determinada do anexo II
a) Extensão e densidade da população da espécie presente no local relativamente às populações presentes no território nacional.
b) Grau de conservação dos elementos do habitat importantes para a espécie considerada e possibilidade de restauro.
c) Grau de isolamento da população presente no local relativamente à área de repartição natural da espécie.
d) Avaliação global do valor do local para a conservação da espécie considerada.»
13. Em conformidade com estes critérios, os Estados-Membros procederão à classificação dos locais que propõem na lista nacional como locais susceptíveis de serem identificados como locais de importância comunitária, consoante o seu valor relativo para a conservação de cada tipo de habitat natural ou de cada espécie constantes, respectivamente, dos anexos I ou II, que lhes digam respeito . Essa lista indicará os locais em que se encontram os tipos de habitats naturais prioritários e espécies prioritárias seleccionados pelos Estados-Membros segundo os critérios enunciados em A e B do anexo III (fase 1), já referido . Entende-se por «prioritários» as espécies e os habitats naturais ameaçados de desaparecimento e por cuja conservação a Comunidade é especialmente responsável .
14. O artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva habitats especifica, no que respeita às espécies animais que ocupam vastos territórios, que «esses sítios corresponderão a locais dentro da área de repartição natural das referidas espécies que apresentem os elementos físicos ou biológicos essenciais à sua vida ou reprodução». Da mesma forma, no caso das «espécies aquáticas que ocupam vastas zonas, esses sítios apenas serão propostos quando for possível identificar com clareza uma zona que apresente os elementos físicos e biológicos essenciais à sua vida ou reprodução».
15. Em conformidade com o disposto no artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, a lista será enviada à Comissão nos três anos subsequentes à notificação da directiva habitats, ao mesmo tempo que as informações relativas a cada sítio. Tais informações compreenderão um mapa do sítio, a sua denominação, localização e extensão, bem como os dados resultantes da aplicação dos critérios especificados no anexo III (fase 1), e serão fornecidas com base num formulário elaborado segundo o procedimento a que se refere o artigo 21.° da directiva habitats . O formulário foi elaborado pela Comissão na Decisão 97/266/CE, de 18 de Dezembro de 1996 . Essa decisão foi notificada à Irlanda, à República Federal da Alemanha e à República Francesa em 19 de Dezembro de 1996.
16. A segunda fase é exposta no artigo 4.°, n.os 2 e 3, da directiva habitats.
17. Desenrola-se segundo um procedimento que se decompõe em duas fases. A primeira fase deve permitir à Comissão «com base nos critérios constantes do anexo III (fase 2) [...] elabora(r), em concertação com cada Estado-Membro, e a partir das listas dos Estados-Membros, um projecto de lista dos sítios de importância comunitária do qual constarão os que integrem um ou mais tipos de habitats naturais prioritários ou uma ou mais espécies prioritárias» .
18. No termo dessa primeira fase, «[A] lista dos sítios seleccionados como de importância comunitária, que indique os que integram um ou mais tipos de habitats naturais prioritários ou uma ou mais espécies prioritárias, será elaborada pela Comissão [...]», no respeito do procedimento previsto pelo artigo 21.° da directiva habitats.
19. O anexo III da directiva habitats especifica igualmente os critérios que os Estados-Membros e a Comissão deverão ter em conta para seleccionar os SIC aquando da segunda fase .
20. A terceira fase é enunciada no artigo 4.°, n.° 4. Ela marca o termo do procedimento de designação das ZEC e releva da competência exclusiva dos Estados-Membros. Esse texto prevê que, quando um sítio tiver sido seleccionado como SIC e figurar na lista elaborada pela Comissão no termo do segunda fase, «o Estado-Membro em causa designará esse sítio como zona especial de conservação [...]» .
21. O artigo 6.° dispõe que os Estados-Membros devem estabelecer o regime destinado a assegurar a gestão e a conservação das ZEC. As medidas adoptadas para esse efeito ocorrerão em princípio, uma vez acabada a terceira fase. Todavia, a directiva habitats especifica que as medidas destinadas a prevenir a deterioração dos SIC devem ser tomadas no termo da segunda fase .
22. Tendo a directiva habitats sido notificada em 9 de Junho de 1992, o termo do prazo a respeitar pelos Estados-Membros para transmitir à Comissão a lista dos sítios propostos e as informações relativas aos sítios esgotou-se em 10 de Junho de 1995 .
II - O enquadramento processual das acções nos processos C-67/99, C-71/99 e C-220/99
A - A fase pré-contenciosa
1. No processo C-67/99
23. Não tendo recebido da Irlanda nem a lista dos sítios que alojam os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies indígenas do anexo II, nem as informações relativas a esses sítios, tal como previstas pelo artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva habitats, nem qualquer outro elemento de informação susceptível de lhe permitir concluir que a Irlanda tenha tomado as disposições para dar cumprimento às suas obrigações, a Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 169.° do Tratado CE (actual artigo 226.° CE), em 24 de Abril de 1996, interpelou o Governo irlandês para lhe apresentar, num prazo de dois meses, as suas observações sobre os motivos de crítica assim formulados.
24. Em 28 de Abril de 1997, as autoridades irlandesas comunicaram uma lista de 207 sítios, cobrindo 5 530 km2, que foram publicamente propostos para a designação e que alojam habitats prioritários.
25. Tendo em conta o facto de o formulário ter sido notificado à Irlanda em 19 de Dezembro de 1996, a Comissão dirigiu ao Governo irlandês, em 11 de Julho de 1997, em conformidade com o artigo 169.° do Tratado, uma carta de interpelação complementar. Sublinhava, nessa carta, a necessidade de utilizar o formulário para a comunicação dos dados pertinentes e censurava-a por não ter nem transmitido uma lista completa dos sítios considerados pelo artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats nem fornecido as informações relativas a estes, tal como previstas pelo referido artigo, e convidava-a, mais uma vez, a apresentar as suas observações num prazo de um mês.
26. Em 5 de Setembro de 1997, as autoridades irlandesas indicaram à Comissão que tinham a intenção de se submeter às obrigações previstas pelo artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats e de elaborar a lista definitiva requerida, segundo um calendário que comporta três fases. No termo da primeira fase, isto é, antes do final de 1997, a Comissão receberia a lista dos sítios que alojam tipos de habitats prioritários . No termo da segunda fase, a lista dos sítios que alojam habitats e espécies não prioritárias ser-lhe-ia endereçada. Em conformidade com a terceira fase, a lista dos sítios marinhos seria finalmente transmitida à Comissão.
27. Além disso, as autoridades irlandesas informaram a Comissão de que os limites dos sítios que alojam tipos de habitats prioritários estavam sujeitos a revisão à luz dos resultados da consulta nacional organizada. Elas reconheceram que lhes era necessário respeitar o mecanismo formal de transmissão das informações relativas aos sítios. Por essa razão, admitiram que a lista transmitida em 28 de Abril de 1997 não devia ser considerada como a lista definitiva correspondente à primeira fase.
28. Julgando insuficientes as medidas adoptadas, a Comissão dirigiu ao Governo irlandês, em 19 de Dezembro de 1997, um parecer fundamentado indicando as razões pelas quais mantinha os seus motivos de crítica relativos ao não respeito do artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats. Por conseguinte, convidou a Irlanda a adoptar as medidas necessárias para se conformar com o referido parecer num prazo de dois meses a contar da sua notificação.
29. Em 23 de Fevereiro de 1998, as autoridades irlandesas comunicaram à Comissão que o atraso havido na execução das obrigações previstas pela directiva habitats era devido ao processo de consulta pública organizado na Irlanda, mas que estariam em condições de transmitir uma lista no decurso de 1998. Em 6 de Agosto de 1998, a Comissão recebeu as informações relativas a uma primeira lista definitiva parcial de 39 sítios em aplicação do artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats. Em 30 de Setembro de 1998, a lista correspondente às informações assim dirigidas à Comissão chegou a esta. Em 12 de Outubro de 1998, em conformidade com o disposto no artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats, as autoridades irlandesas transmitiram uma segunda lista definitiva parcial de nove sítios. As informações relativas a esses sítios foram comunicadas à Comissão em 6 de Outubro de 1998.
30. Considerando que essas comunicações não lhe permitiam concluir que a Irlanda tivesse posto inteiramente fim à infracção em causa, a Comissão decidiu propor a presente acção.
2. No processo C-71/99
31. Não tendo recebido da República Federal da Alemanha nem a lista dos sítios que alojam os tipos de habitats naturais do anexo I e de espécies indígenas do anexo II, nem as informações relativas a esses sítios, tal como previstas pelo artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva habitats, nem qualquer outro elemento de informação susceptível de lhe permitir concluir que a República Federal da Alemanha tenha tomado as disposições necessárias para dar cumprimento às suas obrigações, a Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 169.° do Tratado, interpelou o Governo alemão, em 4 de Março de 1996, para apresentar num prazo de dois meses as suas observações sobre os motivos de crítica assim formulados.
32. Em 8 de Agosto de 1996, as autoridades federais alemãs informaram a Comissão de que, segundo o direito alemão, os Länder são competentes para seleccionar as ZEC. Tendo-lhes comunicado que estes só designariam esses sítios apenas depois de terminada a transposição da directiva para direito nacional, as autoridades federais alemãs indicaram não estar em condições de dirigir em ordem a lista completa dos sítios nacionais susceptíveis de ser designados como ZEC.
33. Por cartas sucessivas de 30 de Setembro de 1996, de 24 de Janeiro de 1997, de 28 de Janeiro de 1997 e de 11 de Junho de 1997, as autoridades federais alemãs transmitiram à Comissão três listas de ZEC situadas no território do Land da Baviera e comunicaram a existência de um sítio que se encontra no território do Land da Saxónia-Anhalt.
34. Tendo em conta o facto de o formulário ter sido notificado à República Federal da Alemanha em 19 de Dezembro de 1996, a Comissão dirigiu ao Governo alemão, em 3 de Julho de 1997, em conformidade com o disposto no artigo 169.° do Tratado, uma carta de interpelação complementar. Sublinhava, nessa carta, a necessidade de utilizar o formulário para a comunicação dos dados pertinentes e censurava-o por não ter nem transmitido uma lista completa dos sítios considerados pelo artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats nem fornecido as informações relativas a estes, tal como previstas pelo referido artigo, e convidava-o, mais uma vez, a apresentar as suas observações num prazo de um mês.
35. Em 21 de Outubro de 1997, as autoridades federais alemãs dirigiram uma lista complementar de sítios situados no território do Land de Schleswig-Holstein, a título das ZEC, em conformidade com o disposto no artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats. Por outro lado, numa outra carta, insistiram na especificidade do seu direito nacional que dá competência aos Länder para a selecção das ZEC e sobre a política dos Länder sobre a matéria. Especificaram, a esse propósito, que, não estando a lei de transposição ainda adoptada, os Länder não tencionavam comunicar a lista completa dos sítios considerados pelo artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats às autoridades federais alemãs.
36. Julgando insuficientes as medidas adoptadas pelas autoridades alemãs, a Comissão dirigiu ao Governo alemão, em 19 de Dezembro de 1997, um parecer fundamentado indicando as razões pelas quais mantinha os seus motivos de crítica relativos ao não respeito do artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats. Ela convidou a República Federal da Alemanha a adoptar as medidas necessárias para se conformar com o referido parecer num prazo de dois meses a contar da sua notificação.
37. No decurso de 1998, por diversas cartas chegadas sucessivamente à Comissão, as autoridades federais alemãs transmitiram onze listas de sítios considerados pelo artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats situados no território dos Länder de Hesse, da Turíngia, da Baviera, da Saxónia-Anhalt, do Sarre, de Hamburgo, da Renânia-Palatinado, de Bremen, da Baixa-Saxónia e de Berlim. Da mesma forma, dirigiram fichas relativas aos sítios assim inventariados bem como um calendário das medidas previstas por cada Land para dar cumprimento às obrigações decorrentes do artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats.
38. Considerando que essas comunicações não lhe permitiam concluir que a República Federal da Alemanha tenha posto inteiramente fim à infracção em causa, a Comissão decidiu propor a presente acção.
3. No processo C-220/99
39. Não tendo recebido das autoridades francesas nem a lista dos sítios que alojam os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies indígenas do anexo II, nem as informações relativas a esses sítios, tal como previstas pelo artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva habitats, nem qualquer outro elemento de informação susceptível de lhe permitir concluir que a República Francesa tivesse adoptado as disposições necessárias para dar cumprimento às suas obrigações, a Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 169.° do Tratado, interpelou o Governo francês, em 27 de Março de 1996, para apresentar num prazo de dois meses as suas observações sobre os motivos de crítica assim formulados.
40. Em 6 de Junho de 1996, as autoridades francesas transmitiram à Comissão cópia de uma carta com data de 26 de Abril de 1996, pela qual o Ministro do Ambiente comprometia os prefeitos a efectuar «as consultas previstas pelo decreto de transposição [...] sobre (os) 1 300 sítios principais (qualificados pelo Museu Nacional de História Natural de raros ou de muito interessantes para a constituição da rede Natura 2000)».
41. Tendo em conta o facto de o formulário ter sido notificado à República Francesa em 19 de Dezembro de 1996, a Comissão dirigiu ao Governo francês, em 3 de Julho de 1997, em conformidade com o disposto no artigo 169.° do Tratado, uma carta de interpelação complementar nos termos da qual o Governo francês era censurado por não ter transmitido nem a lista completa dos sítios referida pelo artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva habitats nem as informações relativas a cada sítio por meio do formulário previsto no artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da referida directiva. A Comissão convidou o Governo francês a apresentar as suas observações sobre os motivos de crítica num prazo de um mês a contar da recepção da carta de interpelação. Esse prazo expirou em 15 de Setembro de 1997, na sequência do acordo da Comissão sobre o pedido de prorrogação do prazo solicitada pela República Francesa.
42. Em 21 de Outubro de 1997, as autoridades francesas comunicaram uma primeira lista de 74 sítios. Informações parciais relativas a esses sítios eram fornecidas apenas em relação a 25 deles . No tocante a outros 49, a República Francesa indicou o seu nome, sem mencionar nem os tipos de habitats e de espécies indígenas existentes nem as superfícies consideradas.
43. Julgando insuficientes as medidas adoptadas, a Comissão dirigiu ao Governo francês, em 6 de Novembro de 1997, um parecer fundamentado indicando as razões pelas quais mantinha as suas críticas relativas ao não respeito do artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats. Ela censurou a República Francesa por não ter transmitido nem a lista completa dos sítios que alojam os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies indígenas do anexo II nem as informações relativas a esses sítios. Convidou a República Francesa a conformar-se com o referido parecer num prazo de dois meses a contar da sua notificação.
44. Por cartas sucessivas de 9 de Dezembro de 1997, 22 e 26 de Janeiro de 1998, 12 de Fevereiro de 1998, 17 de Novembro de 1998, 21 e 28 de Janeiro de 1999, e 18 de Fevereiro de 1999, as autoridades francesas transmitiram à Comissão a lista de 672 sítios que alojam tipos de habitats e de espécies dos anexos I e II que representam uma superfície terrestre de 1 453 000 ha bem como 381 formulários correspondentes a alguns desses sítios.
45. As autoridades francesas especificaram, na sua carta de 12 de Fevereiro de 1998, que dispunham desde 1995 de um inventário dos sítios susceptíveis de corresponder aos objectivos da directiva habitats, mas, perante as interrogações e a inquietação suscitadas na população francesa pela execução da referida directiva, preferiram «congelar» a sua aplicação. Sublinharam que tinham decidido consultar a população a fim de melhor responder à expectativa desta. Observaram igualmente que as eleições legislativas francesas tinham provocado uma modificação do Governo francês e, por essa razão, ocasionado novos atrasos.
46. As autoridades francesas comunicaram, além disso, à Comissão, na sua carta de 17 de Novembro de 1998, que uma lista dos terrenos militares susceptíveis de figurar na rede Natura 2000 seria objecto de envio em separado.
47. Considerando que essas comunicações não lhe permitiam concluir que a República Francesa tenha posto inteiramente fim à infracção em causa, a Comissão decidiu propor a presente acção.
B - Os pedidos das partes
1. No processo C-67/99
48. A acção da Comissão foi registada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 25 de Fevereiro de 1999.
49. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
- declarar que, ao não transmitir à Comissão a lista completa dos sítios referida no primeiro parágrafo do n.° 1 do artigo 4.° da Directiva 92/43 bem como as informações relativas aos sítios, em conformidade com o disposto no segundo parágrafo do n.° 1 do artigo 4.° da referida directiva, a Irlanda faltou às obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva.
- condenar a Irlanda nas despesas.
50. A Irlanda conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
A título principal:
- declarar a acção inadmissível;
- condenar a demandante nas despesas;
A título subsidiário:
- declarar que, ao não comunicar à Comissão, antes de, ou em, 19 de Fevereiro de 1998, qualquer lista de sítios mencionada no primeiro parágrafo do n.° 1 do artigo 4.° da Directiva 92/43 nem a informação relativa a cada sítio requerida por força do disposto no segundo parágrafo da referida directiva, a Irlanda faltou às obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva.
- declarar a acção inadmissível quanto ao resto;
- condenar cada uma das partes nas despesas.
2. No processo C-71/99
51. A acção da Comissão foi registada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 1 de Março de 1999.
52. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
- declarar que, ao não transmitir à Comissão a lista completa dos sítios mencionada no artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Directiva 92/43 juntamente com as informações sobre cada um dos sítios previstas no artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da referida directiva, a República Federal da Alemanha faltou às obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva;
- condenar a República Federal da Alemanha nas despesas.
53. A República Federal da Alemanha conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
- julgar a acção improcedente;
- condenar a demandante nas despesas.
3. No processo C-220/99
54. A acção da Comissão foi registada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 9 de Junho de 1999.
55. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
- declarar que, ao não transmitir à Comissão a lista completa dos sítios mencionada no artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Directiva 92/43, bem como as informações respeitantes aos sítios, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da referida directiva, a República Francesa faltou às obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva;
- condenar a República Francesa nas despesas.
56. A República Francesa conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
- julgar inadmissível ou, caso assim se não entenda, improcedente o motivo de crítica da Comissão relativo ao carácter insuficiente da lista francesa e reter apenas o motivo de crítica relativo ao carácter tardio das últimas transmissões de sítios pela República Francesa por força do disposto no artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva habitats;
- reconhecer a impossibilidade absoluta da República Francesa de dar cumprimento, antes da extinção do prazo do parecer fundamentado, nas condições fixadas pela Comissão, à obrigação de transmissão de informações sobre os sítios propostos decorrente do artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva habitats;
- condenar a Comissão nas despesas.
III - Os fundamentos formulados pela Comissão e os argumentos das partes
57. A Comissão formula dois fundamentos contra os Governos Irlandês, alemão e francês. No primeiro fundamento, ela censura-os por não terem transmitido uma lista completa de sítios em que os tipos de habitats naturais definidos no anexo I se situam e daqueles que alojam as espécies indígenas enunciadas no anexo II, como o prevê o artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva habitats. No segundo fundamento, ela sustenta que os governos em causa não transmitiram as informações relativas a essas listas como dispõe o artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da referida directiva.
58. Antes de indicar em que é que os governos demandados não transpuseram, cada um no que lhe diz respeito, as disposições do artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats (B), a Comissão desenvolve argumentos idênticos em apoio desses dois fundamentos (A).
A - Os argumentos idênticos desenvolvidos pela Comissão nos processos C-67/99, C-71/99 e C-220/99
1. Quanto ao primeiro fundamento
59. Segundo a Comissão, a margem de apreciação de que os Estados-Membros dispõem para elaborar a lista dos sítios que lhe deve ser proposta no termo da primeira fase é reduzida e submetida ao respeito das três seguintes condições:
- só critérios de carácter científico devem presidir à selecção dos sítios a propor;
- os sítios propostos devem assegurar uma cobertura geográfica homogénea e representativa da totalidade do território de cada Estado-Membro a fim de garantir a coerência e o equilíbrio da rede que daí resulta;
- a lista deve ser completa, isto é, cada Estado-Membro deve propor um número de sítios que permita incluir de forma suficientemente representativa todos os tipos de habitats naturais do anexo I bem como todos os habitats de espécies do anexo II que se encontram no seu território.
60. A Comissão indica que a leitura que ela propõe do artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats e do seu anexo III é conforme tanto com o seu espírito como com o seu texto.
61. Em sua opinião, com efeito, a constituição de uma rede ecológica europeia coerente, que continua o objectivo principal da directiva habitats, supõe que os Estados-Membros façam um inventário exaustivo dos sítios existentes no seu território que alojam tipos de habitats naturais e dos habitats de espécies que figuram nos anexos I e II.
62. A Comissão nota igualmente que existe uma importante diferença entre o procedimento de designação das ZEC, previsto pela directiva habitats, e o procedimento de designação das ZPE, previsto pela directiva aves. Com efeito, na directiva aves, o procedimento de designação é simples e só faz intervir os Estados-Membros com exclusão da Comissão. O artigo 4.°, n.° 1, da directiva aves dispõe, com efeito, que devem ser classificadas em ZPE «os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação» das espécies consideradas. Em contrapartida, nos termos da directiva habitats, o procedimento de designação das ZEC desenrola-se em três fases. Durante a primeira fase, que nos interessa, em conformidade com as disposições do artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, lido em combinação com o anexo III (fase 1), não são somente visados «os sítios mais apropriados», mas também, de forma geral, todos os sítios que alojam os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies indígenas do anexo II. Segundo essas mesmas disposições, o número de sítios propostos na lista deve, além disso, ser importante e os sítios devem ser representativos. A Comissão conclui daí que a obrigação de propor uma lista completa de sítios implica que os Estados-Membros, ao elaborar essa lista, se baseiem nos critérios científicos enunciados no anexo III (fase 1), sem todavia se limitar a propor apenas sítios que, em sua opinião, deveriam ser designados como ZEC. Por outras palavras, a lista dos sítios propostos deve ser exaustiva de forma a permitir, aquando das fases posteriores do procedimento de designação das ZEC, a realização dos objectivos da directiva habitats. Os Estados-Membros devem, portanto, durante essa primeira fase, ter em conta critérios quantitativos e qualitativos.
2. Quanto ao segundo fundamento
63. No que respeita à transmissão das informações relativas aos sítios, a Comissão entende que essa obrigação é clara e precisa. Em conformidade com os próprios termos da directiva habitats, essa obrigação devia ser cumprida antes de 9 de Junho de 1995. Supondo que certos Estados-Membros tenham querido esperar a adopção do formulário, a Comissão lembra que este foi notificado aos Estados-Membros em 19 de Dezembro de 1996. Os Estados-Membros, que deviam dispor da lista dos sítios propostos bem como das informações pertinentes o mais tardar em 10 de Junho de 1995, podiam, por isso, rapidamente fazer constar essas informações do formulário e notificá-las à Comissão.
B - Os argumentos específicos desenvolvidos pela Comissão nos processos C-67/99, C-71/99 e C-220/99 e os argumentos das partes
1. No processo C-67/99
Quanto ao primeiro fundamento
64. A Comissão salienta que a lista proposta em 28 de Abril de 1997 pela Irlanda não satisfaz manifestamente as disposições do artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva habitats e que, por esse facto, deve ser considerada incompleta. O Governo irlandês reconhece-o, aliás, pois que, segundo os seus próprios dizeres, essa lista não é nem exaustiva nem definitiva. A Comissão, referindo-se a diversas fontes científicas, inventaria, além disso, os tipos de habitats naturais e de espécies cobertos pela directiva habitats, presentes na Irlanda, que não foram identificados pela Irlanda. A esse propósito, fornece numerosos exemplos.
65. A título principal, a Irlanda sustenta que a acção deve ser declarada inadmissível no seu conjunto. Em sua opinião, o parecer fundamentado não satisfaz as exigências da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Com efeito, não contém uma exposição coerente e detalhada das razões que levaram a Comissão à convicção de que o Estado interessado faltou às obrigações que lhe incumbem por força do Tratado.
66. Além disso, o referido parecer não menciona os mesmos fundamentos e os mesmos motivos de crítica que aqueles que constam da petição. A esse propósito, a Irlanda afirma que o parecer fundamentado apenas dá conta do atraso tido pelo Estado-Membro em causa para dar cumprimento às disposições do artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats, mas não invoca os motivos de crítica específicos contidos na petição segundo os quais a Irlanda não deu cumprimento às exigências de fundo dessa disposição.
67. A título subsidiário, a Irlanda admite que, até ao momento da extinção do prazo fixado no parecer fundamentado, ela não comunicou à Comissão nem a lista completa dos sítios mencionada no artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva habitats, nem as informações a eles atinentes. Alega que esse atraso é devido a dificuldades de ordem interna. Com efeito, a fim de obter a adesão da população aos objectivos ambiciosos prosseguidos pela referida directiva, a Irlanda julgou necessário lançar um vasto programa de consulta popular.
Quanto ao segundo fundamento
68. A Comissão declara que, no prazo estabelecido no parecer fundamentado, as autoridades irlandesas não transmitiram qualquer informação completa sobre os sítios que fizeram constar na lista transmitida. Observa, além disso, que, actualmente, essa obrigação não está ainda cumprida pela Irlanda.
69. A Irlanda mantém, pelas razões precedentemente expostas, que a acção da Comissão deve ser declarada inadmissível. A título subsidiário, reconhece que não foi fornecida a totalidade das informações relativas aos sítios. Todavia, especifica que o regime criado pelo seu direito nacional assegura, no seu território nacional, uma certa protecção das espécies e dos habitats naturais considerados pela directiva habitats. Além disso, indica que faz tudo para cumprir as suas obrigações.
2. No processo C-71/99
Quanto ao primeiro fundamento
70. A Comissão observa que, até à data da extinção do prazo fixado no parecer fundamentado, a República Federal da Alemanha não lhe endereçou uma lista completa de sítios que dê satisfação às exigências da directiva habitats. Em apoio deste fundamento, a Comissão invoca três argumentos.
71. Observa, em primeiro lugar, que as autoridades federais alemãs admitiram-no implicitamente pois que, por carta de 15 de Abril de 1998, indicaram «que tinham a intenção de designar posteriormente outros sítios além dos que o tinham sido até então, a fim de completar o sistema das zonas de conservação Natura 2000».
72. Observa, em seguida, que a comparação das designações efectuadas pelas autoridades federais alemãs com os dados científicos fornecidos por estas demonstram-no amplamente. A Comissão dá, assim, conta de dados que figuram no manual editado pelo Bundesamt für Naturschutz (Serviço Federal de Protecção da Natureza), O Sistema Europeu das zonas de conservação Natura 2000 - Manual do BfN relativo à transposição da directiva fauna-flora-habitat e da directiva relativa à protecção das aves, Bonn-Bad Godesberg, 1998 . Esse organismo central de administração e de investigação da Federação, ligado ao Ministério Federal do Ambiente e competente nos domínios da protecção da natureza e do ordenamento da paisagem, inventariara todos os tipos de habitats naturais do anexo I e de espécies selvagens do anexo II da directiva habitats presentes na Alemanha. Afigura-se que as autoridades federais alemãs não fizeram constar da lista dos sítios transmitida à Comissão certos tipos de habitats existentes na Alemanha.
73. A Comissão sublinha, além disso, que os sítios propostos para certos tipos de habitats não correspondem às exigências da directiva habitats. Isto seria devido ao facto de, em relação a um tipo importante de habitats, um número extremamente reduzido de sítios ter sido proposto ou de, em relação a porções importantes do território nacional, nomeadamente, em relação às regiões biogeográficas referidas no artigo 1.°, alínea c), iii), da directiva habitats, nenhum sítio ter sido proposto. A Comissão enumera os tipos de habitats naturais do anexo I e de espécies do anexo II em relação aos quais nenhum sítio foi proposto nas regiões biogeográficas continental ou atlântica. Assim, segundo a Comissão, na região continental, estão presentes 81 tipos de habitats naturais do anexo I. Ora, só 28 tipos de habitats naturais foram propostos pelas autoridades federais alemãs nas listas de sítios dirigidas à Comissão. Da mesma forma, nessa região biogeográfica, em 85 habitats das espécies selvagens do anexo II, só 56 foram propostos nas listas transmitidas à Comissão. A mesma observação deve ser feita no que respeita à região atlântica.
74. Finalmente, a Comissão especifica que a República Federal da Alemanha propôs demasiado poucos sítios tendo em conta os critérios do anexo III e o objectivo prosseguido pela directiva habitats que é conservar os habitats.
75. A República Federal da Alemanha indica que o respeito da obrigação de transmitir a lista dos sítios nacionais pertinentes prevista pelo artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva habitats seria subordinado à recepção do formulário normalizado estabelecido pela Comissão. Tendo este sido notificado apenas em 19 de Dezembro de 1996, a República Federal da Alemanha foi colocada na impossibilidade de proceder ao cumprimento das obrigações da referida directiva nos prazos requeridos pela Comissão.
Com efeito, segundo o Governo Alemão, o respeito da obrigação supramencionada implica a execução de trabalhos preparatórios importantes e delicados. Observa, a esse propósito, que os critérios científicos a tomar em consideração para a selecção dos sítios pertinentes são numerosos e complexos. Sublinha também que o formulário é o primeiro documento a ter definido as informações que permitem a selecção dos sítios pertinentes. Era-lhe, por essa razão, imperativo dispor do formulário antes de lançar as operações preparatórias. Por conseguinte, o Governo alemão sustenta que o prazo previsto para a execução dessa obrigação pôde, no máximo, começar a correr apenas a partir da notificação do formulário. Ora, ele observa que a Comissão decidiu propor a acção quando o prazo não tinha ainda expirado nessa data.
76. A República Federal da Alemanha sustenta, além disso, que aos Estados-Membros é conferido um largo poder de apreciação quanto à selecção dos sítios que devem figurar na lista transmitida à Comissão. Caber-lhes-ia, assim, comunicar apenas os sítios que eles julguem apropriados e necessários à constituição de uma rede europeia coerente, na base de critérios técnicos e tendo em conta os objectivos da directiva habitats. Segundo a República Federal da Alemanha, o nível nacional é o nível mais apropriado para operar uma selecção adequada dos sítios que alojam os habitats naturais do anexo I e os habitats de espécies do anexo II. Com efeito, os Estados-Membros têm um melhor conhecimento dos sítios presentes no seu território. Por essa razão, a República Federal da Alemanha considera que não havia que comunicar todos os sítios que satisfazem as exigências da directiva.
77. A República Federal da Alemanha contesta, finalmente, as fontes científicas que serviram de fundamento à Comissão para demonstrar que ela transmitira uma lista incompleta. Em sua opinião, o manual não constitui, de forma alguma, a lista de referência alemã.
Quanto ao segundo fundamento
78. Segundo a Comissão, a República Federal da Alemanha não transmitira, até ao termo do prazo fixado no parecer fundamentado, as informações atinentes aos sítios inventariados.
79. A esse propósito, a Comissão enumera as listas de sítios que lhe chegaram dos diferentes Länder e que não continham as informações previstas ou que não estavam coligidas no formulário idóneo.
80. A República Federal da Alemanha não emite qualquer observação quanto a este ponto.
3. No processo C-220/99
Quanto ao primeiro fundamento
81. A Comissão observa que, até à data da extinção do prazo estabelecido no parecer fundamentado, a República Francesa apenas lhe fez chegar uma lista compreendendo 535 sítios. Além disso, na data de 15 de Março de 1999, data em que a Comissão concluiu a sua análise, essa lista comportava 672 sítios. Esse número resulta da adição das listas comunicadas pela República Francesa pelas cartas supramencionadas. Esses sítios representam uma superfície total de cerca de 14 530 km2 para a parte terrestre, ou seja, cerca de 2,5 % do território nacional.
82. A Comissão alega igualmente, em substância, três séries de argumentos em apoio desse primeiro fundamento.
83. Observa, antes de mais, que, segundo a confissão do Governo francês, essa lista está incompleta. As autoridades francesas não indicaram, com efeito, que a lista dos sítios comunicada não comportava qualquer terreno militar e que a lista de terrenos militares susceptíveis de figurar na rede Natura 2000 seria objecto de um envio em separado.
84. Nota, em seguida, que a comparação dos dados científicos disponíveis respeitantes aos tipos de habitats naturais do anexo I e de espécies selvagens do anexo II da directiva habitats presentes em França e das listas transmitidas à Comissão pelas autoridades francesas deixa transparecer que vários tipos de habitats naturais do anexo I e de espécies do anexo II não foram propostos. Ora, o artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva habitats impõe expressamente aos Estados-Membros propor sítios para todos os tipos de habitats naturais e de espécies selvagens enumerados nos anexos I e II. O não respeito dessa obrigação deveria conduzir automaticamente ao reconhecimento do incumprimento censurado.
85. A Comissão indica que, de qualquer forma, o número de sítios comunicados é insuficiente à vista dos sítios presentes no território francês que merecem uma selecção na lista nacional. Lembra, a esse propósito, que o inventário científico nacional terminado em 1996 pelo Museu Nacional de História Natural sob a égide do Governo francês permitiu, nomeadamente hierarquizar as 1 695 «zonas naturais de interesse ecológico do ponto de vista da fauna e da flora» identificados em trabalhos anteriores realizados sob a égide da administração francesa. Essa hierarquização parece ter sido levada a cabo inspirando-se dos critérios definidos no anexo III da directiva habitats, como o atesta o documento técnico que emana do museu que orientou esse trabalho. A Comissão acrescenta que ela pediu formalmente a comunicação desse inventário, mas a República Francesa nunca acedeu a esse pedido.
86. A Comissão salienta que o Governo francês decidiu excluir 319 sítios e só reter 1 316 sítios «raros» ou muito «interessantes» cobrindo cerca de 13 % do território nacional. Ela reconhece que a República Francesa dispõe de uma certa margem de apreciação para operar uma selecção no estádio considerado, nomeadamente, que lhe cabe afastar da lista os sítios que não são pertinentes tendo em conta os critérios científicos de que dispõe. Todavia, entende que a lista nacional dos sítios comunicada pelo Governo francês deveria ter sido tão ampla quanto possível e incluir todos os sítios que alojam os tipos de habitats naturais e de espécies dos anexos I e II presentes no território da República Francesa, representativos e pertinentes. Ora, a Comissão não tem a certeza de que os 319 sítios excluídos da lista nacional transmitida não sejam nem representativos nem pertinentes. A esse propósito, sublinha que o Governo francês não comunicou os critérios científicos em que se baseou para proceder a essas exclusões.
87. A Comissão observa que, a supor mesmo que essas exclusões sejam justificadas, o museu inventariou 1 316 sítios qualificados de «raros» ou de «muito interessantes» Ora, na medida em que a lista comunicada pela República Francesa compreende apenas 672 sítios, estaria, portanto, manifestamente incompleta a não ser que a República Francesa demonstrasse que os sítios excluídos não permitem a conservação das espécies e dos habitats considerados pela directiva. Além disso, afigurava-se que a lista comunicada pela República Francesa representa apenas 2,5 % do seu território, quando os 1 316 sítios qualificados de «raros» ou de «muito interessantes» pelo museu correspondem a 13,6 % do território nacional.
88. Finalmente, a Comissão afirma que as autoridades francesas tiveram em conta critérios não mencionados na directiva habitats para operar a selecção dos sítios que devem constar da lista a transmitir à Comissão, em conformidade com o seu artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo. Assim, em duas circulares, indicam que a comunicação à Comissão dos sítios está dependente do acordo dos agentes locais interessados e dos pareceres recolhidos.
89. A República Francesa contesta o incumprimento que lhe é censurado. Os seus fundamentos de defesa podem resumir-se como se segue.
90. O Governo francês sustenta que o motivo de crítica relativo à insuficiência do número de sítios comunicados no termo da primeira fase de designação das ZEC deve ser declarado inadmissível na medida em que a Comissão não invocara esse motivo de crítica no seu parecer fundamentado de 6 de Novembro de 1997.
91. A República Francesa lembra que, nos termos de uma jurisprudência constante, o incumprimento deve ser apreciado de acordo com a situação à data da extinção do prazo fixado no parecer fundamentado. Reconhece que, nessa data, ela não apresentou uma lista que incluísse a totalidade dos sítios que ela entende fazer figurar na lista a transmitir à Comissão no termo da primeira fase. No entanto, considera que o Tribunal de Justiça deveria ter em conta o facto de, à data de 22 de Julho de 1999, ter transmitido uma lista de 1 029 sítios que cobrem cerca de 5 % do território nacional. Além disso, sublinha que, apesar da ausência de transmissão completa da lista francesa, quatro seminários biogeográficos se realizaram. O eventual incumprimento imputável à República Francesa não era, por isso, fonte de blocagem do projecto comunitário da rede Natura 2000.
92. A República Francesa contesta a interpretação do artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats feita pela Comissão. Em sua opinião, durante essa primeira fase do processo de designação das ZEC, não se trataria de fazer o inventário exaustivo dos sítios presentes no território de cada um dos Estados-Membros que compreendem os tipos de habitats naturais e de espécies selvagens dos anexos I e II. O critério determinante para elaborar a lista dos sítios pertinentes seria de ordem qualitativa e não quantitativa. Por outras palavras, a pertinência da lista nacional deveria ser julgada, não em função do número de sítios comunicados, mas em função da representatividade dos habitats naturais e dos habitats de espécies que figuram na proposta nacional, apreciada, nomeadamente, à luz do seu grau de raridade e da sua repartição pelo território nacional. Segundo o Governo francês, a última lista de sítios transmitida à Comissão constituiria uma proposta de habitats naturais e de habitats de espécies suficientemente representativos tendo em conta os objectivos da directiva habitats. O Governo francês alega, além disso, que o Tribunal de Justiça será conduzido a decidir essa questão no processo C-371/98, First Corporate Shipping .
93. A República Francesa considera, além disso, que a Comissão não pode ser juiz da pertinência ou do carácter suficiente do número de sítios inscritos na lista transmitida à Comissão pelos Estados-Membros no termo dessa primeira fase da designação das ZEC. Essas avaliações só poderiam ter lugar no quadro dos seminários biogeográficos.
94. Reconhece que, na base dos critérios da directiva habitats, o museu procedeu a uma harmonização nacional das propostas regionais que emanam de cada Conselho Científico Regional do Património Natural. No termo de um procedimento nacional, o museu seleccionara 1 695 sítios dos quais 1 316 sítios julgados «raros» ou «muito interessantes». Na audiência, a República Francesa indicou, no entanto, que o inventário do museu é, em parte, obsoleto, tendo em conta outros elementos científicos à sua disposição.
95. No que respeita à ausência de terreno militar na lista de sítios comunicada, o Governo francês especifica que as últimas transmissões que ele efectuou comportam vários terrenos militares e que essas propostas serão objecto de transmissão complementar que reunirá, além dos sítios considerados, as informações a eles relativas.
Quanto ao segundo fundamento
96. A Comissão indica que, entre os 672 sítios comunicados pela República Francesa, 379 são objecto de uma informação apropriada, na acepção do artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats, e 293 sítios não foram acompanhados dessa informação.
97. O Governo francês reconhece não ter enviado qualquer formulário no termo do prazo fixado pelo parecer fundamentado, mas afirma que estava na impossibilidade de dar cumprimento a essa obrigação no prazo previsto. Entende, com efeito, que o atraso tido pela Comissão no estabelecimento do formulário se repercutiu no conjunto do processo nacional. Alega que, em virtude do atraso tido pela Comissão em estabelecer o formulário, ele estabelecera o seu próprio formulário num suporte informatizado e convidara os prefeitos a utilizá-lo para recolher as informações sobre os sítios seleccionados. Quando a Comissão notificou o formulário, as autoridades francesas foram obrigadas a transferir e a modificar o conjunto dos dados contidos na lista nacional para cada sítio, a fim de os integrar no formulário. O tempo necessário para essa colocação em forma - portanto, o prazo suplementar que daí resultou - não poderá imputar-se às autoridades francesas pois resultaria essencialmente do atraso tido pela Comissão para estabelecer o formulário. A Comissão não tinha fundamento para imputar o seu próprio atraso aos Estados-Membros. O Governo francês nota que o procedimento pré-contencioso começou, porém, antes de o formulário ter sido notificado e que esse procedimento atingiu a fase do parecer fundamentado, em menos de um ano após essa notificação.
IV - Apreciação
A - Quanto às questões prévias de inadmissibilidade suscitadas pela Irlanda e pela República Francesa
1. No processo C-67/99
98. A fase pré-contenciosa do processo visado pelo artigo 169.° do Tratado tem por finalidade dar ao Estado-Membro processado a oportunidade, por um lado, de dar cumprimento às obrigações decorrentes do direito comunitário que lhe incumbem e, por outro, de alegar utilmente os seus fundamentos de defesa contra os motivos de crítica formulados pela Comissão.
99. A carta de interpelação visa circunscrever o objecto do diferendo e indicar ao Estado-Membro, convidado a apresentar as suas observações, os elementos necessários à preparação da sua defesa . O parecer fundamentado deve especificar os motivos de crítica contidos na carta de interpelação através de uma exposição coerente e detalhada das razões que levaram a Comissão à convicção de que o Estado interessado faltou às obrigações que lhe incumbem por força do direito comunitário .
100. A regra segundo a qual a regularidade do processo baseado no artigo 169.° do Tratado impõe à Comissão desenvolver na sua petição inicial os mesmos motivos de crítica que os que ela invocou no parecer fundamentado, não constitui obstáculo a que esta explicite o objecto da sua acção invocando elementos mais precisos que os que figuram no parecer fundamentado. Todavia, ao fazer isso, a Comissão não pode alterar o objecto do litígio .
101. Como a Comissão, nós pensamos que a questão prévia de inadmissibilidade invocada pela Irlanda é desprovida de fundamento jurídico e deve ser rejeitada.
102. O objecto do litígio, tal como é exposto pela Comissão tanto na carta de interpelação de 24 Abril de 1996, na carta de interpelação complementar de 11 de Julho de 1997, no parecer fundamentado de 19 de Dezembro de 1997, como na petição inicial de 25 de Fevereiro de 1999, está claramente definido. Resulta desses diferentes documentos e, nomeadamente, do parecer fundamentado que a Comissão censura a Irlanda por não ter transmitido nem a lista definitiva e completa dos sítios susceptíveis de ser considerados como ZEC nem as informações a eles atinentes, tal como previstas pelo artigo 4.°, n.° 1, primeiro e segundo parágrafos, da directiva habitats. A Comissão dá, nomeadamente, conta da leitura que deve fazer-se dessas disposições. Assim, em sua opinião, o respeito dessas disposições supõe que os Estados-Membros efectuem um inventário exaustivo da lista dos sítios existentes no seu território que alojem os habitats naturais e os habitats de espécies definidos de uma maneira precisa e exaustiva nos anexos I e II. O Estado-Membro deve verificar, além disso, se os sítios inventariados satisfazem os critérios científicos previstos no anexo III (fase 1) da directiva habitats. Da mesma forma, a Comissão censura a Irlanda por não ter utilizado o formulário previsto pelo artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva habitats em que devem figurar as informações relativas aos sítios assim inventariados. Esse formulário define de forma muito precisa as informações que o Estado-Membro deve recolher a propósito desses sítios. A Comissão indicou, sem ser contraditada quanto a este ponto, que o essencial do conteúdo do formulário tinha sido adoptado desde Maio de 1994 e que os Estados-Membros conheciam o conteúdo a partir dessa data. De resto, a Irlanda compreendeu perfeitamente os motivos de crítica invocados pela Comissão contra ela. No decurso da fase pré-contenciosa, reconheceu, com efeito, que as listas transmitidas não deviam ser consideradas como completas e definitivas. Admitiu igualmente que as informações fornecidas sobre os sítios deviam ser completadas. Por isso, não pode validamente afirmar que os motivos de crítica da Comissão, tal como enunciados no parecer fundamentado, não eram claros ou que incidiam somente em atrasos verificados na execução do artigo 4.°, n.° 1, da directiva habitats.
103. Além disso, não se afigura que, na sua petição inicial, a Comissão tenha alterado o objecto do litígio, mas antes, que ela ilustrou o parecer fundamentado fornecendo exemplos precisos das carências que apresentavam as listas comunicadas pela Irlanda. Assim, enquanto a Comissão indicava à Irlanda, no parecer fundamentado, que a lista comunicada estava incompleta, especificava na petição inicial que a Irlanda não tinha feito qualquer proposta de sítios para os tipos de habitats prioritários largamente representados no seu território como as lagunas costeiras, as dunas fixas descalcificadas com Empetrum nigrum, as dunas fixas descalcificadas atlânticas, as turfeiras altas activas, as turfeiras arborizadas, os bosques das ilhas Britânicas de Taxus baccata.
104. Resulta dos desenvolvimentos que precedem que a Comissão enunciou claramente no parecer fundamentado as críticas que ela invoca contra a Irlanda. Da mesma forma, os motivos de crítica formulados no parecer fundamentado e na petição são idênticos. Por conseguinte, a questão prévia de inadmissibilidade suscitada pela Irlanda deve ser rejeitada.
2. No processo C-220/99
105. A República Francesa entende que, na petição inicial, o fundamento tirado da insuficiência do número dos sítios que merecem uma selecção na lista nacional constitui um fundamento novo suscitado extemporaneamente, que deve, por conseguinte, ser declarado inadmissível. Ela especifica, com efeito, que esse fundamento não foi invocado contra ela no parecer fundamentado de 6 de Novembro de 1997.
106. Não partilhamos da opinião da República Francesa. Em nossa opinião, ela faz confusão entre «fundamento» e «argumento» que são dois conceitos jurídicos distintos.
107. Segundo jurisprudência constante, deve ser qualificado de «fundamento novo» qualquer motivo de crítica que altere o objecto do pedido. Em contrapartida, um «argumento» não faz mais que desenvolver ou especificar o objecto do pedido . Decorre dessa jurisprudência que, no quadro de um processo baseado no artigo 169.° do Tratado, os fundamentos suscitados no parecer fundamentado e na petição inicial devem, sob pena de inadmissibilidade, ser idênticos. Em contrapartida, um argumento novo é admissível em qualquer altura .
108. Quanto à confusão feita pela República Francesa, a leitura do ponto 8 do articulado de tréplica é particularmente eloquente. Assim, aí se indica que o primeiro motivo de crítica da Comissão tirado da não transmissão de uma lista completa divide-se em «cinco fundamentos» que têm por objecto «fundar esse motivo de crítica». Da mesma forma, ainda no ponto 8, especifica-se que esses cinco fundamentos «tendem [...] para uma mesma conclusão». A República Francesa admite, portanto, que esses «cinco fundamentos» em apoio do «primeiro motivo de crítica» não alteram o objecto. Assim, ela qualifica de «fundamento» o que, em direito, constitui um «argumento».
109. Os fundamentos suscitados pela Comissão, tanto no parecer fundamentado de 6 de Novembro de 1997 como na petição inicial de 3 de Junho de 1999, são idênticos. Com efeito, a Comissão critica a República Francesa por não ter transmitido a lista completa de todos os sítios presentes no seu território que alojam os habitats naturais e os habitats de espécies enunciadas nos anexos I e II da directiva habitats, como o prevê o artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo. Ela critica, além disso, a República Francesa por não ter feito acompanhar essa transmissão das informações requeridas pelo artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo. Na sua petição inicial, em apoio do primeiro fundamento, a Comissão invoca diferentes argumentos que desenvolvem ou especificam o seu objecto, mas que, de forma nenhuma, modificam o seu teor. É, assim, censurado à República Francesa o não ter transmitido a lista dos sítios militares anunciados; o não ter inventariado numerosos sítios presentes no território francês que alojam tipos de habitats naturais e espécies citadas nos anexos I e II da directiva habitats; o não ter inscrito na lista comunicada à Comissão a totalidade dos sítios que figuram no inventário do museu qualificados de «raros» ou de «muito interessantes».
110. Resulta dos desenvolvimentos que precedem que a Comissão, na sua petição inicial, não invocou fundamento novo não contido no parecer fundamentado. Por isso, a questão prévia de inadmissibilidade suscitada pela República Francesa deve ser rejeitada.
B - Quanto ao primeiro fundamento
1. Quanto à margem de apreciação dos Estados-Membros durante a primeira fase de designação das ZEC
111. Contrariamente ao que sustentam a Irlanda, a República Federal da Alemanha e a República Francesa, aquando da primeira fase de designação das ZEC, os Estados-Membros são obrigados a fazer um inventário exaustivo dos sítios presentes no seu território que alojam os tipos de habitats naturais e de espécies indígenas enunciadas nos anexos I e II da directiva habitats. Essa selecção deve ser feita em conformidade com os critérios científicos fixados no anexo III (fase 1) da referida directiva.
112. No acórdão First Corporate Shipping, já referido, o Tribunal de Justiça, com efeito, julgou no sentido de que «para elaborar um projecto de lista dos sítios de importância comunitária, de natureza a conduzir à constituição de uma rede ecológica europeia coerente de ZEC, a Comissão deve dispor de um inventário exaustivo dos sítios que revestem, a nível nacional, um interesse ecológico pertinente, tendo em conta o objectivo de conservação dos habitats naturais, bem como da fauna e da flora selvagens, prosseguido pela directiva habitats. Para este efeito, o referido inventário é estabelecido com base nos critérios fixados no anexo III (fase 1) desta directiva» .
113. O Tribunal de Justiça explicou que só tal método é susceptível de realizar «o objectivo, a que se refere o artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva habitats, de manutenção ou de restabelecimento, num estado de conservação favorável, dos tipos de habitats naturais e dos habitats das espécies consideradas na sua área de repartição natural, que se pode situar de ambos os lados de uma ou várias fronteiras internas da Comunidade» . Segundo o Tribunal de Justiça, com efeito, «o estado de conservação favorável de um habitat natural ou de uma espécie deve ser apreciado relativamente ao conjunto do território europeu dos Estados-Membros em que o Tratado é aplicável. Também, tendo em consideração o facto de que um Estado-Membro, quando estabelece a lista nacional dos sítios, não está em condições de ter um conhecimento preciso e circunstanciado da situação dos habitats nos outros Estados-Membros, este Estado não pode, por sua própria iniciativa e ainda que seja em razão de exigências económicas, sociais ou culturais, ou de particularidades regionais e locais, deixar de ter em conta sítios que se revestem, a nível nacional, de um interesse ecológico pertinente tendo em conta o objectivo de conservação, sem pôr em perigo a realização deste mesmo objectivo a nível comunitário» .
114. Segue-se que um Estado-Membro é obrigado a inscrever na lista dos sítios prevista pelo artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva habitats, todos os sítios que, em conformidade com os critérios científicos pertinentes do seu anexo III (fase 1), alojam os tipos de habitats naturais e de espécies dos anexos I e II. Essa lista «completa» deve, além disso, ser transmitida à Comissão no prazo estabelecido pela directiva habitats. Por «lista completa», deve entender-se a lista que inclui todos os sítios que alojam os tipos de habitats naturais e de espécies indígenas definidos nos anexos I e II que correspondam aos critérios estabelecidos no anexo III (fase 1) e às informações científicas pertinentes.
115. Por conseguinte, se se afigura que um Estado-Membro não inscreveu na lista um dos sítios que apresenta as características supramencionadas ou que não transmitiu a referida lista à Comissão no termo da primeira fase da designação das ZEC prevista pela directiva habitats, poderá declarar-se que esse Estado-Membro faltou às obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva habitats.
116. No tocante às informações científicas pertinentes que os Estados-Membros devem ter em conta para operar essa selecção, deve sublinhar-se que a directiva habitats não reconhece valor jurídico a qualquer fonte científica em particular. Segue-se que os Estados-Membros são livres de produzir todos os elementos científicos probatórios que lhes tenham permitido seleccionar os sítios presentes no seu território, que satisfaçam as exigências do artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva habitats. Cabe à Comissão, tal sendo o caso, aduzir a prova de que esses elementos não apresentam valor científico sério .
117. É segundo os princípios supramencionados que propomos ao Tribunal de Justiça que aprecie se os Estados-Membros em causa faltaram ou não às obrigações enunciadas no artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva habitats.
2. No processo C-67/99
118. A existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado. As alterações ocorridas posteriormente não poderão ser tidas em conta pelo Tribunal de Justiça .
119. A Irlanda reconhece não ter transmitido a lista completa dos sítios presentes no território que alojam os tipos de habitats naturais e de espécies dos anexos I e II da directiva habitats. Ela especifica à Comissão que ia dar cumprimento às suas obrigações em conformidade com um calendário que não respeita os prazos fixados pela referida directiva.
120. É patente que, até à data da extinção do prazo fixado no parecer fundamentado, a Irlanda não transmitiu à Comissão a lista de todos os sítios presentes no seu território que alojam os tipos de habitats naturais e de espécies dos anexos I e II da directiva habitats.
121. Segue-se que a Irlanda, ao não transmitir à Comissão uma lista completa dos sítios presentes no seu território no prazo estabelecido pela directiva habitats, faltou às obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da referida directiva.
3. No processo C-71/99
122. A Comissão baseou-se no manual para provar que a República Federal da Alemanha não deu satisfação às obrigações do artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva habitats. Resulta, com efeito, da comparação do inventário feito pelo BfN, que figura no manual, com as listas de sítios dirigidas pelas autoridades alemãs à Comissão que as listas assim transmitidas não estão completas.
123. Deve observar-se que as fontes científicas, em que se baseia a Comissão para provar o carácter incompleto da lista nacional alemã, emanam de um organismo que constitui autoridade na Alemanha. Além disso, a República Federal da Alemanha contenta-se em afirmar que o manual não constitui a lista de referência alemã, sem todavia produzir elementos de prova científicos que confirmem essa afirmação. Finalmente, durante o procedimento pré-contencioso, as autoridades federais alemãs admitiram que as suas listas estavam incompletas.
124. Quanto aos argumentos do Governo alemão tirados da competência dos Länder em matéria de selecção das ZEC, lembremos que «segundo jurisprudência constante, um Estado-Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica para justificar a não observância das obrigações e prazos prescritos por uma directiva» .
125. Segue-se que, ao não transmitir à Comissão uma lista completa dos sítios presentes no seu território no prazo estabelecido pela directiva habitats, a República Federal da Alemanha faltou às obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da referida directiva.
4. No processo C-220/99
126. A Comissão baseou-se no inventário elaborado pelo museu para provar que a República Francesa não deu satisfação às obrigações do artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva habitats. Resulta, com efeito, da comparação do inventário com as listas dirigidas pelas autoridades francesas à Comissão que as listas transmitidas pelo Governo francês estão incompletas.
127. Deve observar-se que a República Francesa, sem contestar o valor probatório do inventário, contenta-se em afirmar que algumas das suas informações são obsoletas. Todavia, não fornece qualquer elemento de prova científica susceptível de confirmar as suas alegações.
128. Segue-se que a República Francesa, ao não transmitir a lista completa dos sítios presentes no seu território no prazo estabelecido pela directiva habitats, faltou às obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da referida directiva.
C - Quanto ao segundo fundamento
1. Quanto ao conteúdo das obrigações previstas pelo artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva habitats e quanto ao prazo estabelecido para efeitos da sua execução
129. A existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado .
130. Além disso, a ausência de adopção pela Comissão de todas as disposições necessárias à aplicação de uma directiva não poderá «na falta de disposição expressa nesse sentido, eximir os Estados-Membros da sua obrigação de adoptar no prazo prescrito as medidas necessárias para darem cumprimento à directiva. Esta obrigação impõe-se, com efeito, independentemente de saber se estão reunidas todas as condições de aplicação das disposições comunitárias» .
131. Semelhante solução permite evitar diferir a execução da directiva para o cumprimento da última medida necessária à sua completa aplicação.
132. Contrariamente ao que sustenta a República Federal da Alemanha, o formulário não é o primeiro texto a ter definido as informações relativas aos sítios seleccionados pelos Estados-Membros no termo da primeira fase de designação das ZEC. Com efeito, o artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva habitats prevê expressamente que as informações relativas a cada sítio «compreenderão um mapa do sítio, a sua denominação, localização e extensão, bem como os dados resultantes da aplicação dos critérios especificados no anexo III (fase 1)».
133. Portanto, desde a publicação do texto da directiva habitats no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, ou seja, desde 22 de Julho de 1992, os Estados-Membros sabiam que tipos de informações lhes seria necessário reunir com vista a uma transmissão à Comissão no prazo de três anos a contar da notificação da directiva .
134. O artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva habitats prevê igualmente que as informações supramencionadas devem figurar no formulário. Tendo a notificação do formulário aos Estados-Membros sido efectuada em 19 de Dezembro de 1996, o prazo a respeitar para o cumprimento dessa obrigação deve correr a contar dessa data. Um prazo razoável deve ser concedido aos Estados-Membros para que possam desempenhar-se melhor dessa obrigação. Essa obrigação consiste concretamente em os Estados-Membros verterem para o formulário que lhes foi notificado em 1996 informações que eles detinham já desde há um ano. Com efeito, os Estados-Membros tiveram conhecimento do essencial do conteúdo do formulário desde Maio de 1994 . Além disso, as informações sobre os sítios deviam ser recolhidas até 10 de Junho de 1995 o mais tardar. Por isso, um prazo de seis meses para que os Estados-Membros possam desempenhar-se dessa obrigação parece-nos poder ser considerado razoável.
135. Resulta, assim, do artigo 4.°, n.° 1, primeiro e segundo parágrafos, da referida directiva que dois tipos de obrigações pesam sobre os Estados-Membros:
- a de recolher as informações previstas pelo artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, e pelo anexo III (fase 1) até 10 de Junho de 1995;
- a de reunir essas informações no formulário e transmiti-lo à Comissão.
136. Resulta dos desenvolvimentos que precedem que os Estados-Membros que não tinham transmitido à Comissão, até 19 de Junho de 1997, o formulário relativo às informações relativas aos sítios seleccionados no termo da primeira fase violavam as obrigações previstas pelo artigo 4.°, n.° 1, primeiro e segundo parágrafos, da directiva habitats.
137. Resta verificar se essas obrigações foram, de facto, respeitadas pelos Estados-Membros em causa.
2. No processo C-67/99
138. É patente que, até ao momento da extinção do prazo fixado no parecer fundamentado, ou seja, em 19 de Fevereiro de 1998, a Irlanda não tinha transmitido à Comissão os formulários relativos aos sítios presentes no seu território que alojam os tipos de habitats naturais e de espécies indígenas dos anexos I e II.
139. Deve, por outro lado, sublinhar-se que a Irlanda não solicitou a Comissão com vista a obter uma prorrogação de prazo.
140. Decorre dos desenvolvimentos que precedem que, ao não transmitir o formulário completo sobre os sítios presentes no seu território que alojam os tipos de habitats naturais e de espécies dos anexos I e II, no prazo estabelecido pela directiva habitats, a Irlanda faltou às obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da referida directiva.
3. No processo C-71/99
141. É claro, e tal não é contestado, que a República Federal da Alemanha não comunicou à Comissão até à data da extinção do prazo fixado no parecer fundamentado, os seja, até 19 de Fevereiro de 1998, os formulários relativos aos sítios presentes no seu território que alojam os tipos de habitats naturais e de espécies indígenas dos anexos I e II.
142. Por isso, deve reconhecer-se que esse Estado faltou às obrigações previstas pelo artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva habitats.
4. No processo C-220/99
143. É claro que, até à data da extinção do prazo fixado no parecer fundamentado, ou seja, em 6 de Janeiro de 1998, a República Francesa só deu parcialmente cumprimento às obrigações previstas pelo artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva habitats.
144. Além disso, é de jurisprudência constante que as dificuldades técnicas com que se pôde ver confrontado um Estado-Membro na execução das suas obrigações não são susceptíveis de fazer desaparecer um incumprimento . De resto, essas dificuldades não impediram a República Francesa de transmitir informações que a Comissão julgou apropriadas para 379 dos 672 sítios comunicados .
145. Por isso, deve declarar-se que esse Estado faltou às obrigações previstas pelo artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da directiva habitats, ao não transmitir os formulários completos sobre os sítios presentes no território que alojam os tipos de habitats naturais e de espécies dos anexos I e II, no prazo estabelecido pela referida directiva.
D - Quanto às despesas
146. Em conformidade com os termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo os Governos irlandês, alemão e francês sido vencidos quanto aos seus fundamentos, convidamos o Tribunal de Justiça a condená-los nas despesas, em conformidade com as conclusões nesse sentido da Comissão.
Conclusões
147. Pelas razões precedentemente expostas, propomos ao Tribunal de Justiça:
No processo C-67/99:
1) declarar que, ao não transmitir à Comissão a lista completa dos sítios mencionada no artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, bem como as informações relativas aos sítios, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da referida directiva, a Irlanda faltou às obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva;
2) condenar a Irlanda nas despesas do processo.
No processo C-71/99:
1) declarar que, ao não transmitir à Comissão a lista completa dos sítios mencionada no artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, bem como as informações relativas aos sítios, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da referida directiva, a República Federal da Alemanha faltou às obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva;
2) condenar a República Federal da Alemanha nas despesas do processo.
No processo C-220/99:
1) declarar que, ao não transmitir à Comissão a lista completa dos sítios mencionada no artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, bem como as informações relativas aos sítios, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 1, segundo parágrafo, da referida directiva, a República Francesa faltou às obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva;
2) condenar a República Francesa nas despesas do processo.