62022CC0227
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. PIKAMÄE
fremsat den 13. juli 2023 (
1
)
Sag C-227/22
IL
mod
Regionalna direktsia »Avtomobilna administratsia« Pleven
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Administrativen sad Gabrovo (forvaltningsdomstolen i Gabrovo, Bulgarien))
»Præjudiciel forelæggelse – transport – direktiv 2006/126/EF – kørekort – fysisk og psykisk egnethed til at føre motorkøretøj – hyppigheden af lægeundersøgelser for at fastslå førernes mentale og psykiske egnethed – attest vedrørende førernes psykiske egnethed«
I. Indledning
1.
Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Administrativen sad Gabrovo (forvaltningsdomstolen i Gabrovo, Bulgarien) i henhold til artikel 267 TEUF vedrører fortolkningen af bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/126/EF af 20. december 2006 om kørekort (
2
) (herefter »direktiv 2006/126«).
2.
Anmodningen er indgivet i forbindelse med en tvist mellem IL, der er bulgarsk statsborger, og Regionalna direktsia »Avtomobilna administratsia« Pleven (regionaldirektionen »motorkøretøjer« i Pleven, Bulgarien) vedrørende en afgørelse, hvorved IL blev pålagt en forvaltningsmæssig sanktion med den begrundelse, at han ikke kunne forelægge en gyldig attest vedrørende den psykiske egnethed som krævet i henhold til national ret i forbindelse med en færdselskontrol.
3.
I den foreliggende sag anmodes Domstolen om at udtale sig om omfanget af den harmonisering, der er omhandlet i direktiv 2006/126, og om medlemsstaternes kompetence til at træffe strengere foranstaltninger af hensyn til færdselssikkerheden. Domstolen skal fastslå, om attesten vedrørende den psykiske egnethed, der kræves i henhold til bulgarsk lovgivning, udgør en foranstaltning, som er en del af de mekanismer, der er fastsat i dette direktiv, eller om den snarere skal anses for en ubegrundet hindring for den frie bevægelighed for personer og dermed en foranstaltning, der er uforenelig med et af de hovedformål, som EU-lovgiver forfølger. Et af de centrale aspekter i den foreliggende sag består i at fastslå funktionen af den omhandlede attest vedrørende den psykiske egnethed og afgøre, om dette dokument er overflødigt, henset til den bevisværdi, som kørekortet allerede har.
II. Retsforskrifter
A.
EU-retten
4.
Artikel 7 i direktiv 2006/126 bestemmer:
»1.   Udstedelse af kørekort er betinget af:
a)
at ansøgeren består en prøve i færdigheder og adfærd samt en teoretisk prøve og opfylder de lægelige minimumskrav, jf. bilag II og III
[…]
a)
Fra den 19. januar 2013 har de kørekort, medlemsstaterne udsteder til kategori AM, A1, A2, A, B, B1 og BE, en administrativ gyldighedsperiode på 10 år.
En medlemsstat kan vælge at udstede disse kørekort med en administrativ gyldighedsperiode på op til 15 år.
b)
Fra den 19. januar 2013 har de kørekort, medlemsstaterne udsteder til kategori C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 og D1E, en administrativ gyldighedsperiode på 5 år.
[…]
3.   Fornyelse af et kørekort ved udløbet af den administrative gyldighedsperiode er betinget af:
a)
at mindstekravene med hensyn til fysisk og psykisk egnethed til at føre motorkøretøj, jf. bilag III, til enhver tid er opfyldt, når der er tale om kørekort til kategori C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 og D1E, og
[…]
Medlemsstaterne kan begrænse den administrative gyldighedsperiode fastsat i stk. 2 for kørekort til alle kategorier, som udstedes til nye førere, med henblik på at lade særlige foranstaltninger gælde for sådanne førere med det formål at forbedre trafiksikkerheden.
Medlemsstaterne kan begrænse den administrative gyldighedsperiode for det første kørekort, som udstedes til nye førere for kategori C og D, til tre år med henblik på at lade særlige foranstaltninger gælde for sådanne førere med det formål at forbedre trafiksikkerheden.
Medlemsstaterne kan begrænse den administrative gyldighedsperiode fastsat i stk. 2 for individuelle kørekort til alle kategorier, hvis der skønnes at være behov for hyppigere lægeundersøgelser eller andre særlige foranstaltninger som f.eks. begrænsninger som følge af trafikforseelser.
[…]«
5.
Bilag III til dette direktiv med overskriften »Mindstekrav med hensyn til fysisk og psykisk egnethed til at føre motorkøretøj« bestemmer:
»DEFINITIONER
1.
I dette bilag inddeles førerne i to grupper:
1.1.
Gruppe 1:
førere af køretøjer i kategori A, A1, A2, AM, B, B1 og BE.
1.2.
Gruppe 2:
førere af køretøjer i kategori C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 og D1E.
[…]
LÆGEUNDERSØGELSER […]
4.
Gruppe 2:
Ansøgerne skal underkastes en lægeundersøgelse inden udstedelsen af deres første kørekort, og førerne skal derefter ved hver fornyelse af kørekortet undersøges i overensstemmelse med den gældende nationale ordning i den medlemsstat, hvor de har deres sædvanlige bopæl.
5.
Medlemsstaterne kan opstille strengere standarder end foreskrevet i dette bilag for udstedelse og fornyelse af kørekort.
[…]
MENTALE FORSTYRRELSER
Gruppe 1:
13.1.
Kørekort må hverken udstedes til eller fornyes for ansøgere og førere:
der lider af alvorlige mentale forstyrrelser, medfødte eller erhvervet ved sygdomme, traumatiske lidelser eller neurokirurgiske indgreb,
der er alvorligt mentalt retarderede,
der lider af alvorlig alderdomssvækkelse, en alvorligt svækket dømmekraft, adfærd eller tilpasningsevne, der er knyttet til personligheden,
medmindre anmodningen underbygges af en lægeerklæring og på betingelse af, at der gennemføres regelmæssig lægekontrol, hvis der er behov herfor.
Gruppe 2:
13.2.
Den kompetente lægelige myndighed tager behørigt hensyn til de yderligere risici, der er forbundet med at føre de motorkøretøjer, der indgår i denne gruppe.«
B.
Republikken Bulgariens nationale retsforskrifter
6.
Artikel 51, stk. 4, i Zakon za balgarskite litjni dokumenti (lov om bulgarske identitetsdokumenter) bestemmer:
»Kørekort i kategori С, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E og Т har en gyldighedsperiode på fem år.«
7.
Artikel 8, stk. 1, i Naredba no 36 ot 15.05.2006 za iziskvanijata psichologitjeska godnost i uslovijata i reda za provezjdane na psichologitjeskite izsledvania na kandidati za pridobivane na pravosposobnost za upravlenie na MPS, na vodatji na MPS i na predsedateli na izpitni komisii i za izdavane na udostoverenia za registratsia za izvarsjvane na psichologitjeski izsledvania (bekendtgørelse nr. 36 om kravene til den psykiske egnethed samt betingelserne og proceduren for gennemførelse af psykologiske undersøgelser af ansøgere om kørekort, førere og formænd for køreprøvekommissioner samt for udstedelse af anmeldelsesattester vedrørende gennemførelse af psykologiske undersøgelser (herefter »bekendtgørelse nr. 36«) af 15. maj 2006 bestemmer:
»En attest vedrørende den psykiske egnethed skal forelægges af de pågældende personer ved påbegyndelsen af enhver ny ansættelse og udførelse af arbejde som taxichauffør eller chauffør i offentlig person- og godstransport samt som formand for køreprøvekommissioner.«
8.
Artikel 8, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 36 bestemmer:
»Attesten vedrørende den psykiske egnethed er gyldig i tre år fra udstedelsesdatoen […].«
9.
Bekendtgørelsens artikel 8, stk. 4, bestemmer:
»De i stk. 1 nævnte personer gennemgår en psykologisk undersøgelse hvert tredje år regnet fra udstedelsesdatoen for den seneste attest vedrørende den psykiske egnethed.«
10.
Artikel 13, stk. 1, i Naredba no 1-157 ot 1.10.2002 za uslovijata i reda za izdavane na svidetelstvo za upravlenie na motorni prevozni sredstva, ottjeta na vodatjite i tjachnata distsiplina (bekendtgørelse nr. 1-157 om betingelserne og proceduren for udstedelse af kørekort, registret over chauffører og disses disciplin (herefter »bekendtgørelse nr. 1-157«) af 1. oktober 2002 har følgende ordlyd:
»Førstegangsudstedelse af et kørekort sker på grundlag af en original protokol vedrørende bestået køreprøve, som den respektive regionale afdeling af darzjavna avtomobilna inspektsia [(den statslige bilinspektion i Bulgarien)] fremsender af egen drift; i denne forbindelse skal den pågældende person forelægge følgende:
1. en ansøgningsformular med bilag i henhold til Pravilnik za izdavane na balgarskite litjni dokumenti [(regler for udstedelse af bulgarske identitetsdokumenter)]
[…]
3. en attest udstedt af en praktiserende læge, af trafikdistrikternes lægelige udvalg eller af Transportna tsentralna lekarska komisia [(det centrale lægelige udvalg for trafik)] vedrørende førerens/kørekortsansøgerens fysiske egnethed til at opnå fornyelse af kørekortet/udstedelse af kørekort
4. en kopi af attesten vedrørende den psykiske egnethed til udstedelse af et kørekort i kategori C1, C, D1, D og Ttm (sporvogn)
5. en kopi af attesten vedrørende bestået kursus i førstehjælp ved trafikuheld for førere af motorkøretøjer
6. en erklæring om, at den pågældende ikke har sit sædvanlige opholdssted i en anden EU-medlemsstat og ikke er i besiddelse af et gyldigt kørekort udstedt af en EU-medlemsstat
7. en kopi af afgangsbevis mindst for skoleuddannelse på sekundærtrinnet og i tilfælde af skolegang i udlandet en attest i henhold til artikel 110, stk. 2, i naredba no 11 ot 1 septembri 2016 g. za otsenjavane na rezultatite ot obuchenieto na utjenitsite [(bekendtgørelse nr. 11 om vurdering af skoleuddannelse)] af 1. september 2016 […].«
11.
Artikel 15, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 1-157 bestemmer:
»Med henblik på fornyelse [af kørekortet] som omhandlet i stk. 1 forelægger førerne de i artikel 13, stk. 1, nr. 1, 3 og 6, nævnte dokumenter samt det gamle kørekort.«
12.
I overensstemmelse med artikel 178c, stk. 5, i Zakon za dvizjenieto po patisjtjata (færdselsloven) straffes den, der uden gyldig attest vedrørende den psykiske egnethed gennemfører taxikørsel, transport i egen regning eller offentlig person- eller godstransport, med en bøde på 500,00 bulgarske leva (BGN) (ca. 255,00 EUR).
13.
I henhold til § 35, nr. 3, i Dopalnitelnite razporedbi na Zakona za izmenenie i dopalnenie na Zakona za dvizjenieto po patisjtjata (tillægsbestemmelser til lov om ændring og supplering af færdselsloven) har denne lov til formål at gennemføre kravene i direktiv 2006/126.
III. Sagens faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
14.
IL er indehaver af kørekort til kategori A, A1, A2, AM, B, B1, C, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E og Tkt (trækmaskiner på hjul). Hans kørekort er gyldigt for perioden fra den 28. november 2019 til den 28. november 2024.
15.
Den 4. august 2021 blev IL standset til kontrol, mens han kørte en sættevognstrækker med tilkoblet sættevogn i offentlig godstransport. Ved kontrollen konstateredes det, at han ikke kunne forelægge en gyldig attest vedrørende den psykiske egnethed. Den seneste attest vedrørende den psykiske egnethed, som han havde, var udstedt den 7. oktober 2017 og gyldig til den 7. oktober 2020.
16.
Den kontrollerende instans noterede en forvaltningsmæssig forseelse for overtrædelsen af artikel 8, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 36, da IL ikke forelagde en gyldig attest vedrørende den psykiske egnethed. På dette grundlag udstedte direktøren for regionaldirektionen»motorkøretøjer« i Pleven den 24. august 2021 en bødeafgørelse, hvorved han pålagde IL en forvaltningsmæssig sanktion i form af en bøde på 500,00 BGN (ca. 255,00 EUR) for den konstaterede overtrædelse af artikel 8, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 36 på grundlag af færdselslovens artikel 178c, stk. 5.
17.
IL indbragte denne bøde for Rajonen sad Sevlievo (kredsdomstolen i Sevlievo, Bulgarien) og begrundede i det væsentlige dette med, at artikel 8 i bekendtgørelse nr. 36 og bødebestemmelsen i færdselslovens artikel 178c, stk. 5, er i strid med bestemmelserne i direktiv 2006/126. Denne retsinstans konstaterede under henvisning til bilag III, nr. 4), til direktivet, at en medlemsstat kan opstille yderligere strengere standarder for førerne med hensyn til tidspunktet for de regelmæssige undersøgelser. Med denne betragtning konkluderede Rajonen sad Sevlievo (kredsdomstolen i Sevlievo) ved dom af 10. december 2021, at der ikke er nogen modsætning mellem den nationale ret og EU-retten, og opretholdt den anfægtede bødeafgørelse.
18.
IL har iværksat kassationsappel ved den forelæggende ret, Administrativen sad Gabrovo (forvaltningsdomstolen i Gabrovo), idet han har gjort gældende, at retten i første instans anvendte direktiv 2006/126 retsstridigt.
19.
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at bestemmelserne i direktiv 2006/126 er uklare og til en vis grad selvmodsigende. Den fremhæver på den ene side, at i henhold til niende betragtning til direktivet skal beviset for overholdelsen af mindstekravene med hensyn til den fysiske og psykiske egnethed til at føre motorkøretøj for førere af køretøjer, der benyttes til person- eller godstransport, fremlægges på udstedelsestidspunktet og derefter med jævne mellemrum. Det anbefales udtrykkeligt i denne betragtning, at lægeundersøgelser foretaget i dette øjemed tidsmæssigt bør falde sammen med kørekortfornyelsen, og deres hyppighed bør således være bestemt af kørekortets gyldighedsperiode. På den anden side har den forelæggende ret præciseret, at der ved direktivets bilag III, nr. 4), åbnes mulighed for, at medlemsstaterne i national ret kan fastlægge de intervaller mellem lægeundersøgelser for førere af køretøjer i gruppe 2 (kategori C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 og D1E), som de finder passende, idet disse intervaller kan have en anden varighed end kørekortets gyldighedsperiode.
20.
I lyset af det ovenstående ønsker den forelæggende ret oplyst, om medlemsstaterne i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 2006/126 kan pålægge førere af køretøjer i disse kategorier, at de med kortere intervaller end kørekortets gyldighedsperiode skal gennemgå en lægeundersøgelse for at fastslå deres mentale og psykiske egnethed, og i denne forbindelse kan forlange et særskilt dokument foruden kørekortet, som attesterer deres egnethed, eller om besiddelsen af et gyldigt kørekort til disse kategorier også attesterer denne egnethed, da denne allerede blev konstateret ved førstegangsudstedelsen eller fornyelsen af kørekortet.
21.
Den forelæggende ret har anført, at den ligeledes er i tvivl om, hvorvidt den i de bulgarske nationale retsforskrifter fastsatte sanktion, der pålægges en fører, hvis kørekort er gyldigt for klasserne C, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E og Tkt (traktorer), men som ikke kan fremlægge dokumentation for sin psykologiske egnethed, fordi dokumentationens gyldighedsperiode er udløbet, er i strid med den synkroniserede administrative gyldighedsperiode for kørekort og lægeundersøgelser med henblik på at fastslå fysisk og psykisk egnethed i henhold til direktiv 2006/126, og om den sanktionspålæggende myndigheds anvendelse af de nationale retsforskrifter har medført en tilsidesættelse af EU-retten.
22.
På denne baggrund har Administrativen sad Gabrovo (forvaltningsdomstolen i Gabrovo) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Giver bestemmelserne i direktiv 2006/126 medlemsstaterne mulighed for at forlange af førere af køretøjer i kategori С, CE, C1, C1E, D, DE, D1, D1E, at de med kortere intervaller end kørekortets gyldighedsperiode skal gennemgå en lægeundersøgelse for at fastslå deres [mentale og psykiske] egnethed, og i denne forbindelse forlange et særskilt dokument (foruden kørekortet), som attesterer deres egnethed? Eller attesterer besiddelsen af et gyldigt kørekort til de nævnte kategorier også førerens [mentale og psykiske] egnethed, da denne egnethed allerede blev konstateret ved førstegangsudstedelsen eller fornyelsen af kørekortet?
2)
Tillader artikel 7, stk. 1, i [direktiv 2006/126] samt ottende og niende betragtning til dette direktiv en national bestemmelse som den i den foreliggende sag omhandlede, der – ud over mindstekravene til køreprøven (bilag II til direktiv [2006/126]) og mindstekravene med hensyn til fysisk og psykisk egnethed (bilag III til direktiv [2006/126]) – fastsætter yderligere betingelser med henblik på at fastslå den psykiske egnethed af førere, der transporterer passagerer og/eller varer?
3)
Såfremt det [andet] spørgsmål besvares bekræftende, er disse betingelser da underlagt den i [direktiv 2006/126] – og navnlig i niende betragtning, fjerde punktum, og artikel 7, stk. 3, i direktiv [2006/126] – fastsatte bestemmelse om synkronisering af den administrative gyldighedsperiode for kørekort og lægeundersøgelser i forbindelse med anvendelsen af mindstekravene med hensyn til fysisk og psykisk egnethed?«
IV. Retsforhandlingerne for Domstolen
23.
Forelæggelsesafgørelsen, der er dateret den 22. marts 2022, indgik til Domstolens Justitskontor den 31. marts 2022.
24.
Ved kendelse af 27. maj 2022, registreret på justitskontoret den 30. maj 2022, har den forelæggende ret fremsendt et tillæg til forelæggelsesafgørelsen.
25.
IL, den bulgarske regering og Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg inden for den frist, der er fastsat i artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.
26.
I henhold til procesreglementets artikel 61, stk. 1, har Domstolen den 14. februar 2023 anmodet den bulgarske regering om at besvare et spørgsmål skriftligt. Svaret på dette spørgsmål blev indgivet inden for den fastsatte frist.
27.
I retsmødet den 3. maj 2023 har IL’s advokat og de befuldmægtigede for den bulgarske regering og for Kommissionen afgivet mundtlige indlæg.
V. Retlig bedømmelse
A.
Indledende betragtninger
28.
Kørekortreglerne er nødvendige elementer i den fælles transportpolitik, som bidrager til at forbedre færdselssikkerheden på vejene og fremmer den frie bevægelighed for personer. Domstolen har i sin praksis anerkendt, at besiddelse af et kørekort, som værtslandet behørigt har anerkendt, kan være af betydning for de af EU-retten omfattede personers faktiske udøvelse af et stort antal erhverv som arbejdstagere eller selvstændige (
3
). Domstolen har ligeledes fastslået, at indehaveren af et kørekort over for myndighederne i værtsstaten kan anvende dette med henblik på at godtgøre sit statsborgerskab, som var der tale om et dokument svarende til et identitetskort eller pas (
4
). Det er vigtigt at fremhæve dette aspekt, da besiddelsen af disse dokumenter udgør en formel betingelse, der er fastsat i lovgivningen, for at kunne udøve retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område. Set ud fra denne synsvinkel kan det hævdes, at kørekortet bidrager til at realisere EU-borgernes rettigheder i det indre marked.
29.
Trods fremskridt med harmonisering af kørekortreglerne findes der stadig væsentlige forskelle mellem medlemsstaterne for så vidt angår hyppigheden for kørekortfornyelse og med hensyn til køretøjskategorier, hvilket kræver yderligere harmonisering, hvis Unionens politik skal realiseres. Det er dette mål, som EU-lovgiver forfulgte med vedtagelsen af direktiv 2006/126. Det er derfor forståeligt, at nationale foranstaltninger, der synes at afvige fra de i dette direktiv fastsatte foranstaltninger, underkastes en nærmere undersøgelse. Dette gælder især de krav, der skal være opfyldt for, at kørekort kan udstedes, uanset at medlemsstaterne i visse tilfælde har beføjelse til at pålægge strengere krav.
30.
Som jeg har anført i indledningen, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvilke krav der stilles i direktiv 2006/126, og om den attest vedrørende den psykiske egnethed, der er fastsat i bulgarsk lovgivning, er en del af de mekanismer, der er fastsat i dette direktiv, eller om den snarere skal anses for en ubegrundet hindring for den frie bevægelighed for personer og dermed en foranstaltning, der er uforenelig med et af ovennævnte lovgivningsmæssige mål (
5
). Dette afhænger først og fremmest af den funktion, der tillægges dette dokument. Det andet spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet efterfølgende, synes at præcisere det første spørgsmål, mens det tredje spørgsmål kun stilles, såfremt det andet spørgsmål besvares bekræftende. Jeg finder det logisk at gennemgå spørgsmålene i den rækkefølge, hvori de er stillet.
B.
Det første præjudicielle spørgsmål
31.
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om de EU-retlige bestemmelser, navnlig direktiv 2006/126, giver medlemsstaterne mulighed for at forlange af førere af køretøjer i kategori C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 og D1E, at de med kortere intervaller end kørekortets gyldighedsperiode skal gennemgå en lægeundersøgelse for at fastslå deres mentale og psykiske egnethed, og i denne forbindelse forlange et særskilt dokument foruden kørekortet, som attesterer deres egnethed, eller at bekræfte, at besiddelsen af et kørekort også attesterer førerens mentale og psykiske egnethed, da denne egnethed allerede blev kontrolleret ved førstegangsudstedelsen eller fornyelsen af kørekortet.
32.
Undersøgelsen af dette spørgsmål kræver, at det i første omgang fastslås, om det krav med hensyn til den psykiske egnethed, der er fastsat i bulgarsk lovgivning, er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2006/126. Først når dette aspekt er blevet fastlagt, skal det i anden omgang afgøres, hvilke krav den omhandlede bulgarske lovgivning skal opfylde.
1. Anvendelsen ratione materiae af direktiv 2006/126
a) De lægeundersøgelser, der gør det muligt at fastslå førernes fysiske og psykiske egnethed til at føre motorkøretøj
33.
Som det fremgår af artikel 4, stk. 1, i direktiv 2006/126, giver kørekort ret til at føre de kategorier af motorkøretøjer, der er defineret i direktivet. Med andre ord skal føreren være i besiddelse af et kørekort til den pågældende kategori for at udøve erhvervsmæssig virksomhed inden for personbefordring og godstransport ad vej.
34.
I henhold til artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 2006/126 er udstedelse af kørekort betinget af, at ansøgeren består en prøve i færdigheder og adfærd samt en teoretisk prøve og opfylder de mindstekrav med hensyn til fysisk og psykisk egnethed, der er fastsat i bilag III til direktivet. Desuden kræver dette direktivs artikel 7, stk. 3, litra a), at fornyelse af et kørekort er betinget af, at mindstekravene med hensyn til fysisk og psykisk egnethed er opfyldt, når der er tale om indehavere af kørekort til kategori C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 og D1E.
35.
Det følger af anvendelsen af de relevante bestemmelser i direktiv 2006/126, at den psykiske egnethed for indehavere af kørekort til kategori C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 og D1E, herunder personer, der arbejder som erhvervschauffører, allerede er blevet vurderet og attesteret på tidspunktet for førstegangsudstedelsen og fornyelsen af disse kørekort. I betragtning heraf forekommer det besynderligt at forlange, at indehavere af et gyldigt kørekort også skal være i besiddelse af en særskilt attest vedrørende den psykiske egnethed.
36.
Kravet om besiddelse af en sådan attest udgør en yderligere hindring, eftersom målene med disse attester allerede er opfyldt i kraft af de lægeundersøgelser vedrørende den psykiske sundhed, der kræves i henhold til direktiv 2006/126. Hensynet til færdselssikkerheden, personers frie bevægelighed, forhindringen af konkurrenceforvridning og førernes særlige ansvar – mål, som er omhandlet i ottende og niende betragtning til direktiv 2006/126, og som begrunder, at det skal godtgøres, at mindstekravene med hensyn til den psykiske egnethed er blevet overholdt i forbindelse med udstedelsen af et kørekort – er nemlig allerede beskyttet på en harmoniseret måde i henhold til direktivets artikel 7, stk. 1 og 3, samt bilag III til dette direktiv.
37.
Der er ingen objektiv grund til at antage, at arbejdet som erhvervschauffør rejser særlige problemer for færdselssikkerheden, som ikke allerede er omfattet af den lægeundersøgelse med henblik på at fastslå den psykiske egnethed, der er fastsat i direktiv 2006/126. I den forbindelse skal det anføres, at de fleste kørekort til kategori C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 og D1E netop erhverves af deres indehavere med henblik på arbejdet som erhvervschauffør. Eftersom direktiv 2006/126 ligeledes opstiller mindstekrav med hensyn til den psykiske egnethed af førere af køretøjer i disse kategorier, er det klart, at disse krav også omfatter de standarder, som førerne skal overholde på det psykiske plan for at udøve deres erhverv.
38.
Det kan heller ikke hævdes, at den harmonisering, der er foretaget ved direktiv 2006/126, giver plads til, at der indføres krav med hensyn til »psykologisk egnethed«, som ikke henhører under kategorien psykisk egnethed. Psykisk sundhed og dermed psykisk egnethed omfatter i sidste ende følelsesmæssig, psykologisk og social velvære og dermed begreberne »mental sundhed« og »mental egnethed«.
39.
Direktiv 2006/126 har til formål at harmonisere mindstekravene med hensyn til psykisk egnethed og præciserer i punkt 13.1 og 13.2 i bilag III de mentale forstyrrelser, der skal tages i betragtning i denne forbindelse. I punkt 13.1 henvises der nærmere bestemt specifikt til »alvorlige mentale forstyrrelser […], traumatiske lidelser […]«, idet udtrykket »traumatiske lidelser« kan fortolkes i et bredt perspektiv, der bl.a. omfatter en akut eller kronisk hændelse af følelsesmæssig, psykologisk og social karakter. Dette viser for det første, at »psykologisk egnethed« er et element, der kan være omfattet af dette direktivs anvendelsesområde som en del af den »psykiske egnethed«, og for det andet, at EU-lovgiver allerede har vurderet, i hvilket omfang der skal tages hensyn til mentale forstyrrelser med henblik på udstedelse af kørekort.
b) Bulgarsk lovgivning om undersøgelsen af den psykiske egnethed
40.
Den bulgarske regerings argumenter afkræfter ikke denne konklusion, hvilket jeg vil redegøre for i det følgende.
41.
For det første har den bulgarske regering gjort gældende, at »psykisk egnethed« som omhandlet i national lovgivning ikke skal forstås som »psykisk sundhed« og fravær af mentale forstyrrelser og psykisk sygdom, men som evnen til at udøve et erhverv/en aktivitet. Ifølge den bulgarske regering er psykologiske undersøgelser ikke lægeundersøgelser. Der er tale om en særskilt procedure og en helt anden form for ekspertise. Der er nærmere bestemt tale om en faglig udvælgelsesprocedure, der gennemføres på grundlag af rent psykologiske og ikke medicinske kriterier af psykologer, som anvender metoder inden for den eksperimentelle og differentielle psykologi.
42.
Det skal imidlertid anføres, at den bulgarske regering har medgivet, at bulgarsk lovgivning »har til formål at fastslå, at føreren er psykisk egnet til at føre motorkøretøj uden risiko for at forårsage færdselsuheld, henset til de psykiske egenskaber, der er relevante i erhvervsmæssig henseende«. Følgelig synes undersøgelsen af den psykiske egnethed også at have til formål at attestere den pågældende persons følelsesmæssige, psykologiske og sociale velvære, hvilket er absolut nødvendigt for at kunne føre køretøj i kategori C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 og D1E. For så vidt som de to typer undersøgelser er uløseligt forbundet med det at føre et bestemt køretøj, har de til formål at sikre færdselssikkerheden. Set ud fra denne synsvinkel synes der ikke at være nogen afgørende forskel mellem den type undersøgelse af den psykiske egnethed, der er omhandlet i bulgarsk lovgivning, og den i direktiv 2006/126 omhandlede undersøgelse.
43.
For det andet har den bulgarske regering gjort gældende, at den omhandlede nationale lovgivning allerede var i kraft før vedtagelsen af dette direktiv. Den bulgarske regering har forklaret, at den omhandlede nationale lovgivning »på ingen måde henviser til direktiv 2006/126«, men den har ikke oplyst, om de bulgarske myndigheder foretog en undersøgelse af foreneligheden i forbindelse med direktivets gennemførelse med henblik på at fastslå, om den omhandlede lovgivning indgår i de mekanismer, der er fastsat i dette direktiv. Såfremt der ikke blev foretaget en sådan undersøgelse af foreneligheden med direktivet, består der tvivl om dette aspekt.
44.
For det tredje vil jeg gerne påpege en vis inkonsekvens i den bulgarske regerings argumentation, idet den på den ene side har forklaret, at i forbindelse med den psykologiske undersøgelse, der er fastsat i national lovgivning, »skal erhvervschaufførerne fremvise et gyldigt kørekort, hvilket implicit forudsætter, at alle grundlæggende krav, herunder mindstekravene med hensyn til fysisk og psykisk egnethed til at føre motorkøretøj, er opfyldt«. På den anden side har den bulgarske regering fremhævet nødvendigheden af en psykologisk evaluering for at få en prognose for den berørte persons fremtidige adfærd på vejene og for risikoen for, at den pågældende forårsager færdselsuheld.
45.
Den bulgarske regerings argumentation til støtte for den tese, at undersøgelsen af den psykiske egnethed i henhold til national lovgivning adskiller sig væsentligt fra den undersøgelse af den psykiske egnethed, der er fastsat i direktiv 2006/126, forekommer mig ikke overbevisende, da det er åbenbart, at funktionerne af de to typer dokumenter (kørekortet og attesten vedrørende den psykiske egnethed) overlapper hinanden, og at der dermed er risiko for forvirring for så vidt angår deres anvendelighed i praksis. Denne omstændighed bevirker, at der i betydelig grad sås tvivl om kørekortets funktion som dokument, der attesterer egnetheden til at føre motorkøretøj. Som den bulgarske regering har bekræftet i retsmødet, kræves det nemlig på Republikken Bulgariens område, at føreren er besiddelse af begge dokumenter, mens kørekortet burde være tilstrækkeligt til at få ret til at føre motorkøretøj i hele EU.
46.
Det følger af det ovenstående, at for så vidt som den omhandlede bulgarske lovgivning i det væsentlige vedrører aspekter, der allerede er genstand for en minimumsharmonisering, skal denne lovgivning anses for at være omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2006/126. Henset til den omstændighed, at dette direktiv harmoniserer mindstekravene med hensyn til psykisk egnethed til at føre køretøjer i ovennævnte kategori, kan jeg ikke se nogen objektiv grund til, at der stilles yderligere krav, når der er tale om kørsel i forbindelse med erhvervsmæssig virksomhed.
47.
Som jeg vil forklare nærmere, er det min opfattelse, at artikel 7, stk. 1 og 3, i og bilag III til direktiv 2006/126 ikke tillader nationale foranstaltninger, der pålægger førere, som udfører visse transporttjenester, at de også skal være i besiddelse af en særskilt supplerende attest vedrørende den psykiske egnethed, når førernes besiddelse af et gyldigt kørekort allerede attesterer deres psykiske egnethed.
2. De krav, som direktiv 2006/126 pålægger de nationale lovgivninger
a) Muligheden for at kræve bevis for yderligere mentale og psykiske færdigheder i forbindelse med fornyelsen af kørekort
48.
En førers mentale og psykiske egnethed kontrolleres normalt ved udstedelsen af et kørekort. Spørgsmålet er imidlertid, om medlemsstaterne også efterfølgende kan kræve bevis for yderligere mentale og psykiske færdigheder, bl.a. i forbindelse med fornyelsen af kørekortet.
49.
Det skal i denne forbindelse henvises til, at punkt 4 i bilag III til direktiv 2006/126 (i den franske version) bestemmer, at »[l]es candidats doivent faire l’objet d’un examen médical avant la délivrance initiale d’un permis et [que], par la suite, les conducteurs sont contrôlés conformément au système national en vigueur dans l’État membre de résidence normale où a lieu le renouvellement de leur permis de conduire« (ansøgerne skal underkastes en lægeundersøgelse inden udstedelsen af deres første kørekort, og førerne skal derefter undersøges i overensstemmelse med den gældende nationale ordning i den medlemsstat, hvor de har deres sædvanlige bopæl, og hvor deres kørekort fornyes). En sammenlignende analyse af de forskellige sprogversioner gør det muligt at konkludere, at dette punktum skal fortolkes således, at den omhandlede undersøgelse skal foretages i forbindelse med fornyelsen af kørekortet (
6
).
50.
Det skal anføres, at den bulgarske version af bestemmelsen ikke svarer fuldt ud til de øvrige sprogversioner af direktiv 2006/126, eftersom det sidste punktum mangler. Denne udeladelse kan imidlertid ikke føre til en anden fortolkning af EU-retten. Ifølge fast retspraksis udelukker nødvendigheden af en ensartet anvendelse og dermed fortolkning af en EU-retsakt, at denne betragtes isoleret i en af sine versioner, idet det tværtimod er påkrævet, at den fortolkes i overensstemmelse med såvel ophavsmandens virkelige vilje som det af den pågældende forfulgte mål, navnlig i lyset af dens affattelse på alle sprogene (
7
).
51.
På trods af den udeladelse, som den bulgarske bestemmelse er behæftet med, fremgår det således klart af de øvrige sprogversioner af direktiv 2006/126, at EU-lovgiver har ønsket, at lægeundersøgelserne skal falde sammen med fornyelsen af kørekortet. Som den forelæggende ret med rette har anført i sin anmodning om præjudiciel afgørelse, understøtter det fjerde punktum i niende betragtning til dette direktiv denne fortolkning, for så vidt som det udtrykkeligt er anført, at »sådanne lægeundersøgelser tidsmæssigt [bør] falde sammen med kørekortfornyelsen, og deres hyppighed bør således være bestemt af kørekortets gyldighedsperiode«.
52.
Det følger heraf, at der ikke er nogen modsigelse mellem niende betragtning til direktiv 2006/126 og punkt 4 i bilag III hertil, idet disse to bestemmelser henviser til nødvendigheden af, at lægeundersøgelserne tidsmæssigt falder sammen med tidspunktet for fornyelsen af kørekortet.
b) Muligheden for at kræve bevis for yderligere mentale og psykiske færdigheder med kortere intervaller end kørekortets gyldighedsperiode
53.
Det skal dernæst undersøges, om denne omstændighed er til hinder for, at medlemsstaterne kan kræve bevis for yderligere mentale og psykiske færdigheder med kortere intervaller end kørekortets gyldighedsperiode (
8
).
54.
Der skal i denne forbindelse sondres mellem de forskellige kategorier af køretøjer. I henhold til artikel 7, stk. 2, litra b), i direktiv 2006/126 har de kørekort, som medlemsstaterne udsteder til kategori C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 og D1E, der er kernen i den foreliggende sag, en administrativ gyldighedsperiode på fem år.
55.
Som anført i dette forslag til afgørelse bestemmer punkt 4 i bilag III til direktiv 2006/126, at »[a]nsøgerne skal underkastes en lægeundersøgelse inden udstedelsen af deres første kørekort, og førerne skal derefter ved hver fornyelse af kørekortet undersøges i overensstemmelse med den gældende nationale ordning«. Med udgangspunkt i den antagelse, at en bestemmelses ordlyd er udgangspunktet for enhver fortolkning, må det konstateres, at en samlet læsning af de nævnte bestemmelser efter min opfattelse ikke giver nogen fortolkningsmargen. De omhandlede bestemmelser nævner nemlig ikke muligheden for, at medlemsstaterne kan indføre kortere mellemrum mellem lægeundersøgelser af førere i gruppe 2.
56.
Selv om punkt 5 i bilag III til direktiv 2006/126 bestemmer, at »[m]edlemsstaterne kan opstille strengere standarder end foreskrevet i dette bilag [min fremhævelse] for udstedelse og fornyelse af kørekort«, skal det præciseres, at denne bestemmelse henviser til muligheden for at indføre krav, der er mere vidtgående end »mindstekravene med hensyn til fysisk og psykisk egnethed til at føre motorkøretøj« i nævnte bilag. Med andre ord viser selve bilagets overskrift, hvilke aspekter der er genstand for en minimumsharmonisering ved direktiv 2006/126. Det drejer sig om kravene med hensyn til fysisk og psykisk egnethed (
9
).
57.
Medlemsstaterne kan således bestemme, hvorledes lægeundersøgelserne foretages, og være strengere for så vidt angår den psykiske egnethed af førere i gruppe 2, for at tage hensyn til de særlige sikkerhedsbehov, der er forbundet med denne køretøjskategori. Det er derimod ikke muligt ensidigt at fravige kørekortets gyldighedsperiode, som er reguleret i artikel 7, stk. 2, litra b), i direktiv 2006/126 med henblik på at kræve bevis for yderligere mentale og psykiske færdigheder.
58.
Selv om artikel 7, stk. 3, femte afsnit, i direktiv 2006/126 undtagelsesvis tillader medlemsstaterne at begrænse den administrative gyldighedsperiode for individuelle kørekort til alle kategorier, »hvis der skønnes at være behov for hyppigere lægeundersøgelser« af hensyn til færdselssikkerheden, skal det anføres, at denne bestemmelse bekræfter det tidligere nævnte princip, hvorefter lægeundersøgelserne bør falde tidsmæssigt sammen med en fornyelse af kørekortet, og deres hyppighed bør således være bestemt af kørekortets gyldighedsperiode.
59.
Det følger af det ovenstående, at medlemsstaterne ikke har kompetence til at kræve bevis for yderligere mentale og psykiske færdigheder med kortere intervaller end kørekortets gyldighedsperiode.
c) Muligheden for at kræve et særskilt dokument (foruden kørekortet), der attesterer den mentale og psykiske egnethed
60.
Konklusionerne af ovenstående analyse gør det muligt at besvare spørgsmålet om, hvorvidt medlemsstaterne kan forlange et særskilt dokument (foruden kørekortet), der attesterer den mentale og psykiske egnethed.
61.
For det første er målene med den attest vedrørende den psykiske egnethed, der kræves i henhold til bulgarsk lovgivning, som jeg har forklaret i dette forslag til afgørelse, allerede opfyldt i kraft af de lægeundersøgelser vedrørende den psykiske sundhed, der kræves i henhold til direktiv 2006/126. Et kørekort som reguleret ved dette direktiv har derfor den nødvendige bevisværdi for den mentale og psykiske egnethed til at føre et motorkøretøj i den relevante kategori.
62.
For det andet har jeg anført, at direktiv 2006/126 kræver, at lægeundersøgelserne skal finde sted inden den første udstedelse og ved fornyelsen af kørekortet. Efter min opfattelse er der således ikke plads til udstedelse af et dokument som attesten vedrørende den psykiske egnethed på et andet tidspunkt end det, der er fastsat i dette direktiv.
63.
For det tredje anføres, at skønt direktiv 2006/126 kun fastsætter en minimumsharmonisering af de nationale bestemmelser vedrørende betingelserne for udstedelse af kørekort, er der med dette direktiv ikke desto mindre foretaget en udtømmende harmonisering af de dokumenter, der beviser en ret til at føre motorkøretøj, og som skal anerkendes af medlemsstaterne i overensstemmelse med direktivets artikel 2, stk. 1 (
10
). Denne omstændighed udelukker logisk, at kørekortet kan eksistere side om side med et hvilket som helst andet nationalt dokument, der har samme funktion.
64.
På baggrund af ovenstående betragtninger forekommer det unødvendigt at forlange, at førerne fremviser et særskilt dokument, der attesterer deres mentale og psykiske egnethed. Hertil kommer, at det efter min opfattelse ikke kan udelukkes, at kravet om, at førerne skal være i besiddelse af en sådan attest, bliver en yderligere administrativ byrde, der kan udgøre en ubegrundet hindring og dermed hæmme den frie bevægelighed for personer, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve. Det er åbenbart, at der foreligger en sådan hindring, når den administrative procedure kræver betaling af en ekstra afgift (
11
), hvilket er tilfældet i den foreliggende sag, således som den bulgarske regering har bekræftet i retsmødet som svar på et spørgsmål fra Domstolen.
3. Besvarelse af det første præjudicielle spørgsmål
65.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at det første spørgsmål besvares med, at artikel 7, stk. 1 og 3, i og bilag III til direktiv 2006/126 skal fortolkes således, at denne bestemmelse og dette bilag er til hinder for, at en medlemsstat forlanger, at indehaveren af et gyldigt kørekort til kategori C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 og D1E skal gennemgå en lægeundersøgelse for at fastslå vedkommendes psykiske egnethed med kortere intervaller end gyldighedsperioden for den pågældendes kørekort, og på dette punkt forlanger et særskilt dokument ud over kørekortet, der attesterer vedkommendes psykiske egnethed.
C.
Det andet præjudicielle spørgsmål
1. Medlemsstaternes beføjelse til at træffe strengere foranstaltninger
66.
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 7, stk. 1, i direktiv 2006/126 er forenelig med en national bestemmelse, der – ud over mindstekravene til køreprøven (bilag II til dette direktiv) og mindstekravene med hensyn til fysisk og psykisk egnethed til at føre motorkøretøj (bilag III til dette direktiv) – fastsætter yderligere betingelser med henblik på at fastslå den psykiske egnethed af førere af køretøjer, der benyttes til person- eller godstransport.
67.
Indledningsvis anføres, at begrundelsen for, at den forelæggende ret har stillet de to supplerende spørgsmål, er meget kortfattet, hvilket gør det vanskeligt at forstå dem. Det er imidlertid klart, at det andet spørgsmål har til formål at omformulere og afklare det første spørgsmål. Den forelæggende ret synes således at ønske oplysninger om arten af de undersøgelser, som en medlemsstat kan indføre inden for rammerne af sin nationale lovgivning, således som det er tilfældet i hovedsagen. Det er på grundlag af disse oplysninger, at den forelæggende ret kan bedømme, om den nationale lovgivning er i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 2006/126. Den omstændighed, at den forelæggende ret udtrykkeligt har anført, at den omhandlede bulgarske lovgivning ud over de betingelser, der er fastsat i dette direktiv, fastsætter »yderligere betingelser«, forekommer mig at være et vigtigt element, der skal tages i betragtning ved behandlingen af dette spørgsmål.
68.
Som jeg tidligere har anført, fremgår det af artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 2006/126, at udstedelse af kørekort er betinget af, at ansøgeren består en prøve i færdigheder og adfærd samt en teoretisk prøve og opfylder de lægelige minimumskrav, jf. bilag II og III til dette direktiv. Direktivets artikel 7, stk. 3, litra a), kræver, at fornyelse af et kørekort er betinget af, at mindstekravene med hensyn til fysisk og psykisk egnethed til at føre motorkøretøj, jf. bilag III til direktivet, til enhver tid er opfyldt.
69.
Da bestemmelserne i bilag II og III til direktiv 2006/126 pålægger medlemsstaterne forpligtelser, finder jeg det nødvendigt at undersøge dem nøje. Bilag II til direktiv 2006/126 indeholder mindstekravene til køreprøver for at sikre, at kørekortansøgerne har de fornødne kundskaber og færdigheder og udviser den adfærd, der kræves for at føre et køretøj. Den således indførte prøve skal omfatte en prøve i kundskaber og en
prøve i færdigheder og adfærd.
70.
Bilag III til direktiv 2006/126 fastsætter mindstekrav med hensyn til fysisk og psykisk egnethed. Punkt 13.1 og 13.2 i afsnittet om »Mentale forstyrrelser« fastsætter mindstekravene med hensyn til psykisk egnethed til at føre et motorkøretøj. I punkt 13.1 præciseres det, under hvilke omstændigheder kørekort hverken udstedes til eller fornyes for ansøgere og førere i gruppe 1, nemlig i tilfælde af alvorlige mentale forstyrrelser, alvorlig mental retardering, alvorlig alderdomssvækkelse, en alvorligt svækket dømmekraft, adfærd eller tilpasningsevne, der er knyttet til personligheden. Kørekort kan kun udstedes til eller fornyes for sådanne ansøgere eller førere, hvis »anmodningen underbygges af en lægeerklæring og på betingelse af, at der gennemføres regelmæssig lægekontrol, hvis der er behov herfor«.
71.
Hvad angår førere i gruppe 2, som er genstand for den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, supplerer punkt 13.2 i bilag III bestemmelsen i nævnte punkt 13.1 og giver medlemsstaternes kompetente lægelige myndigheder mulighed for at tage hensyn til de yderligere risici, der er forbundet med at føre de motorkøretøjer, der indgår i denne gruppe.
72.
I lyset af det ovenstående kan det anføres, at direktiv 2006/126 ikke er til hinder for, at medlemsstaterne indfører strengere betingelser for så vidt angår undersøgelser af den psykiske egnethed for førere af køretøjer i kategori C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 og D1E kun for førere i gruppe 2, for så vidt som disse strengere betingelser er nødvendige for at attestere, at der ikke foreligger en mental forstyrrelse, henset til de yderligere risici, der er forbundet med at føre disse kategorier af køretøjer.
73.
Det fremgår nemlig af bilag III, punkt 4, at førere i gruppe 2 skal underkastes de regelmæssige lægeundersøgelser, der er fastsat i national lovgivning, ved hver fornyelse af kørekortet. Det vigtigste er imidlertid, at bilag III, punkt 5, udtrykkeligt angiver, at de standarder, som medlemsstaterne opstiller for udstedelse og fornyelse af kørekort, kan være strengere end foreskrevet i bilaget.
74.
Ved fastsættelsen af de lægeundersøgelser, som førere i gruppe 2 skal underkastes, kan medlemsstaterne følgelig pålægge førere i gruppe 2 strengere krav end førere i gruppe 1 med henblik på at påvise eventuelle »mentale forstyrrelser« som omhandlet i punkt 13.2 i bilag III til direktiv 2006/126. Målet med en sådan tilgang er at tilpasse de lægeundersøgelser, der har til formål at attestere førernes psykiske egnethed, til denne køretøjskategoris særlige sikkerhedsbehov.
2. De grænser, som EU-retten opstiller for medlemsstaternes beføjelser
75.
Det ville imidlertid være fejlagtigt heraf at udlede, at direktiv 2006/126 tillægger medlemsstaterne ubegrænsede beføjelser. Tværtimod skal de foranstaltninger, som medlemsstaterne træffer, være i overensstemmelse med dette direktivs formål. Ud fra en samlet læsning af artikel 7 i og bilag III til direktiv 2006/126 kan det udledes, at dette navnlig udelukker pålægning af vilkårlige supplerende krav ud over de krav om lægeundersøgelser, der er fastsat i direktivet, med henblik på at fastslå egnetheden til at føre motorkøretøj.
76.
Medlemsstaterne kan heller ikke fastsætte nye kategorier af krav ud over dem, der er fastsat i bilag II og III til direktiv 2006/126, da dette kan sætte direktivets harmoniseringsformål over styr. Det fremgår udtrykkeligt af andet punktum i ottende betragtning, at »[n]ormerne for køreprøver og for udstedelse af kørekort skal harmoniseres«. Ved at fastsætte nye krav med hensyn til psykisk egnethed ville medlemsstaterne imidlertid netop handle i strid med dette formål.
77.
Det skal ligeledes anføres, at når medlemsstaterne pålægger krav, der går videre end en minimumsharmonisering, er de bundet af de generelle principper i EU-retten, herunder de grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder i det indre marked (
12
). Hvis de nationale myndigheder beslutter at indføre en strengere undersøgelse med henblik på at sikre, at der ikke foreligger mentale forstyrrelser, der kan skabe en risiko for færdselssikkerheden, skal de følgelig sikre, at enhver begrænsning af den frie bevægelighed for personer, som dette kan medføre, skal være behørigt begrundet og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet (
13
).
78.
I denne henseende skal det fastslås, at den bulgarske regering i den foreliggende sag har lagt til grund, at den psykologiske test, der er fastsat i national lovgivning, adskiller sig væsentligt fra den undersøgelse af den psykiske egnethed, der er fastsat i direktiv 2006/126, uden dog at føre bevis for rigtigheden af denne udtalelse, og uden at den omhandlede psykologiske test faktisk tilfører færdselssikkerheden en merværdi. Det skal desuden anføres, at den bulgarske regering ikke har taget stilling til den erklæring, som Kommissionen fremsatte i retsmødet, hvorefter EU-retten allerede indeholder tilstrækkelige bestemmelser, nemlig på området for anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer, til at tage højde for de sikkerhedskrav, der er forbundet med godstransport og personbefordring (
14
). Af disse grunde forekommer det mig vanskeligt at begrunde den yderligere administrative byrde, som indebærer, at førerne skal være i besiddelse af en attest vedrørende den psykiske egnethed, med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse.
79.
Selv om det antages, at den psykologiske test, der er fastsat i den bulgarske nationale lovgivning, faktisk adskiller sig væsentligt fra den undersøgelse af den psykiske egnethed, der er fastsat i direktiv 2006/126, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, tvivler jeg i øvrigt på, at indførelsen af en psykologisk test, som ikke er baseret på kravene i direktiv 2006/126, for at få en prognose for den berørte persons fremtidige adfærd på vejene og for risikoen for, at den pågældende forårsager færdselsuheld, kan anses for at være i overensstemmelse med EU-retten. Den omhandlede psykologiske test har nemlig i realiteten til formål at skabe en ny kategori af krav og undersøgelser, som ikke er lægeundersøgelser, der har til formål at kontrollere, at der ikke foreligger mentale forstyrrelser, der kan udgøre en risiko for færdselssikkerheden, hvilket netop er udelukket i henhold til direktiv 2006/126.
3. Besvarelse af det andet præjudicielle spørgsmål
80.
Af de ovenfor anførte grunde foreslår jeg, at det andet præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 7, stk. 1 og 3, i og bilag III til direktiv 2006/126 skal fortolkes således, at denne bestemmelse og dette bilag er til hinder for, at der ved national lovgivning indføres nye kategorier af yderligere betingelser ud over de mindstekrav med hensyn til psykisk egnethed, der er fastsat i bilag III, med henblik på at fastslå den psykiske egnethed af førere af motorkøretøjer, der benyttes til personbefordring og godstransport.
D.
Det tredje præjudicielle spørgsmål
81.
Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om de supplerende krav, der er tilladt i henhold til direktiv 2006/126, skal være af samme varighed som gyldighedsperioden for kørekort. Dette spørgsmål synes at overlappe den forelæggende rets første spørgsmål og er allerede blevet besvaret med hensyn til realiteten i forbindelse med behandlingen af det første og det andet spørgsmål.
82.
Analysen af disse spørgsmål har nemlig vist, at alle strengere krav, der – under overholdelse af formålene med direktiv 2006/126 og proportionalitetsprincippet (
15
) – pålægges på nationalt plan for så vidt angår den fysiske og psykiske egnethed af førere af køretøjer, der benyttes til person- eller godstransport, skal tilpasses den administrative gyldighed af kørekort og af de lægeundersøgelser, der foretages i forbindelse med deres udstedelse eller fornyelse (
16
).
83.
I lyset af den detaljerede analyse, der er indeholdt i dette forslag til afgørelse, og mine foreslåede svar på de to første spørgsmål er det efter min opfattelse ikke nødvendigt at give et særskilt svar på det tredje spørgsmål.
VI. Forslag til afgørelse
84.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som Administrativen sad Gabrovo (forvaltningsdomstolen i Gabrovo, Bulgarien) har forelagt, således:
»1)
Artikel 7, stk. 1 og 3, i og bilag III til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/126/EF af 20. december 2006 om kørekort
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse og dette bilag er til hinder for, at en medlemsstat forlanger, at indehaveren af et gyldigt kørekort til kategori C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 og D1E skal gennemgå en lægeundersøgelse for at fastslå vedkommendes psykiske egnethed med kortere intervaller end gyldighedsperioden for den pågældendes kørekort, og på dette punkt forlanger et særskilt dokument ud over kørekortet, der attesterer vedkommendes psykiske egnethed.
2)
Artikel 7, stk. 1 og 3, i og bilag III til direktiv 2006/126
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse og dette bilag er til hinder for, at der ved national lovgivning indføres nye kategorier af yderligere betingelser ud over de mindstekrav med hensyn til psykisk egnethed, der er fastsat i bilag III, med henblik på at fastslå den psykiske egnethed af førere af motorkøretøjer, der benyttes til personbefordring og godstransport. Dette forhindrer imidlertid ikke medlemsstaterne i at træffe strengere foranstaltninger inden for rammerne af de lægeundersøgelser, der er omhandlet i dette direktiv.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EUT 2006, L 403, s. 18, berigtiget i EUT 2009, L 19, s. 67.
(
3
) – Jf. dom af 29.4.2004, Kapper (C-476/01, EU:C:2004:261, præmis 71).
(
4
) – Jf. dom af 17.2.2005, Oulane (C-215/03, EU:C:2005:95, præmis 28-35).
(
5
) – Det fremgår af Domstolens faste praksis, at en minimumsharmonisering ikke hindrer medlemsstaterne i at opretholde eller vedtage foranstaltninger med henblik på en mere vidtgående beskyttelse, dog under forudsætning af, at sådanne foranstaltninger ikke kan bringe virkeliggørelsen af det i direktivet foreskrevne resultat i alvorlig fare, og at de er i overensstemmelse med EUF-traktaten. I sidstnævnte henseende har Domstolen fastslået, at sådanne foranstaltninger til trods for deres restriktive virkning kan begrundes, for så vidt som de tilgodeser et tvingende alment hensyn, forudsat at de er egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde formålet (jf. dom af 7.7.2016, Muladi, C-447/15, EU:C:2016:533, præmis 43 og 44).
(
6
) – Jf. den spanske version (»cada vez que renueven su permiso de conducción«), den danske version (»ved hver fornyelse af kørekortet«), den tyske version (»bei jeder Erneuerung ihrer Fahrerlaubnis«), estiske version (»igal juhiloa uuendamisel«), den engelske version (»whenever their driving license is renewed«), den italienske version (»in occasione del rinnovo della patente«), den nederlandske version (»bij elke verlenging van het rijbewijs«), den polske version (»przy okazji przedłużania ważności prawa jazdy«) og den portugisiske version (»sempre que a carta de condução seja renovada«).
(
7
) – Jf. dom af 12.12.2013, X (C-486/12, EU:C:2013:836, præmis 19), og af 15.5.2014, Timmel (C-359/12, EU:C:2014:325, præmis 63).
(
8
) – Den bulgarske regering har i sit skriftlige svar anført, at den omhandlede nationale lovgivning er blevet ændret efterfølgende, således at gyldighedsperioden for attesten vedrørende den psykiske egnethed er blevet ubegrænset. Desuden kan den nævnte attest kun erklæres ugyldig og udstedes på ny i visse særlige tilfælde. Som den bulgarske regering ligeledes har forklaret, bevirker denne lovændring imidlertid ikke, at genstanden for tvisten i hovedsagen bortfalder, eftersom den ikke omfatter tilfælde som det, der gør sig gældende for sagsøgeren i hovedsagen, hvor det er ubestridt, at sidstnævnte ikke var i besiddelse af en gyldig attest, da han blev pålagt en forvaltningsmæssig sanktion. Af disse grunde finder jeg det hensigtsmæssigt at undersøge de præjudicielle spørgsmål på grundlag af den nationale lovgivning, der finder anvendelse ratione temporis på de omstændigheder, der har givet anledning til tvisten i hovedsagen.
(
9
) – Jf. i denne henseende A. Rebler, »Die gegenseitige Anerkennung von Fahrerlaubnissen in der EU«, Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht, bind 25, nr. 11, 2021, s. 517.
(
10
) – Jf. dom af 26.10.2017, I (C-195/16, EU:C:2017:815, præmis 57), og af 29.4.2021, Stadt Pforzheim (Påtegninger på kørekortet) (C-56/20, EU:C:2021:333, præmis 42).
(
11
) – Jf. dom af 15.7.2010, Bâtiments et Ponts Construction og WISAG Produktionsservice (C-74/09, EU:C:2010:431, præmis 54), og af 18.6.2019, Østrig mod Tyskland (C-591/17, EU:C:2019:504, præmis 164), vedrørende restriktioner for de grundlæggende friheder ved opkrævning af en afgift og pålæggelse af yderligere/uforholdsmæssige administrative omkostninger.
(
12
) – Jf. i denne henseende punkt 30 i dette forslag til afgørelse samt den deri nævnte retspraksis.
(
13
) – Jf. i denne retning M. Szydło, »EU legislation on driving licenses: does it accelerate or slow down the free movement of persons?«, German Law Journal, bind 13, nr. 3, 2012, s. 365.
(
14
) – Kommissionen har konkret henvist til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/59/EF af 15.7.2003 om grundlæggende kvalifikationskrav og efteruddannelseskrav for førere af visse køretøjer, der benyttes til godstransport eller personbefordring ad vej, og om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 3820/85 samt Rådets direktiv 91/439/EØF og om ophævelse af Rådets direktiv 76/914/EØF (EUT 2003, L 226, s. 4). Dette direktiv, der var i kraft indtil den 11.1.2023, er blevet ophævet og erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2022/2561 af 14.12.2022 om grundlæggende kvalifikationskrav og efteruddannelseskrav for chauffører af visse køretøjer, der benyttes til godstransport eller personbefordring ad vej (EUT 2022, L 330, s. 46).
(
15
) – Jf. punkt 75 ff. i dette forslag til afgørelse.
(
16
) – Jf. punkt 53 ff. i dette forslag til afgørelse.