Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. RIMVYDAS NORKUS
presentadas el 12 de febrero de 2026 (1)
Asunto C‑67/25
Staatsanwaltschaft Saarbrücken
Procedimiento penal
contra
R,
N,
K
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Landgericht Saarbrücken (Tribunal Regional de lo Civil y Penal de Sarrebruck, Alemania)]
« Procedimiento prejudicial — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania — Reglamento (UE) n.º 833/2014 — Artículo 2 septies, apartado 1 — Prohibición de difundir contenido procedente de determinadas personas jurídicas, entidades u organismos — Difusión del contenido por personas físicas en un sitio de Internet que solo genera ingresos en forma de contribuciones voluntarias »
I.      Introducción
1.        El objeto de la presente petición de decisión prejudicial, planteada por el Landgericht Saarbrücken (Tribunal Regional de lo Civil y Penal de Sarrebruck, Alemania) en virtud del artículo 267 TFUE, es la interpretación del artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 833/2014 del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania, (2) en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2022/350 del Consejo, de 1 de marzo de 2022 (3) (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 833/2014»). Dicha disposición prohíbe a los operadores difundir, permitir, facilitar o contribuir de otro modo a la emisión de cualquier contenido por parte de las personas jurídicas, entidades u organismos enumerados en el anexo XV del mismo Reglamento, en particular a través de medios tales como cable, satélite, IP-TV, proveedores de servicios de Internet, plataformas o aplicaciones de intercambio de vídeos en línea.
2.        La petición se ha planteado a raíz de un procedimiento penal incoado contra varias personas sospechosas de haber constituido una asociación ilícita y de haber difundido a través de un blog público diversos contenidos, entre ellos vídeos procedentes de una cadena sometida a la referida prohibición. Pese a que el acceso al sitio era gratuito, sus gestores solicitaban donaciones, con las que obtuvieron un importe total superior a 60 000 euros. En este contexto, el órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre el alcance del concepto de «operador» que figura en dicha disposición y, más en concreto, acerca de si comprende también a las personas físicas que gestionan un sitio de Internet que únicamente genera ingresos procedentes de contribuciones voluntarias.
3.        Se trata de determinar la extensión del concepto de «operador» en el sentido del artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014, en un contexto marcado por la necesidad de reforzar la eficacia de las medidas de la Unión Europea dirigidas a combatir la desinformación (4) y la propaganda procedente de fuentes estatales. Corresponderá al Tribunal de Justicia precisar si ese concepto puede aplicarse a personas físicas que gestionan un sitio de Internet sin ejercer una actividad económica pero difunden contenidos prohibidos y definir los contornos de la responsabilidad que incumbe a quienes actúan en la red en lo que respecta a la aplicación de las sanciones europeas. El objetivo será lograr una aplicación coherente y eficaz de las medidas restrictivas en el espacio digital, garantizando, no obstante, el respeto de los principios del Estado de Derecho y de la seguridad jurídica, para evitar una interpretación demasiado restrictiva o imprevisible que comprometa su eficacia.
II.    Marco jurídico
A.      Derecho de la Unión
1.      Reglamento n.º 833/2014
4.        A tenor del artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014:
«Queda prohibido a los operadores difundir, permitir, facilitar o contribuir de otro modo a la emisión de cualquier contenido por parte de las personas jurídicas, entidades u organismos enumerados en el anexo XV, incluso mediante transmisión o distribución por cualesquiera medios tales como cable, satélite, IP-TV, proveedores de servicios de Internet, plataformas o aplicaciones de intercambio de vídeos en Internet, ya sean nuevas o previamente instaladas.»
5.        El artículo 8, apartado 1, del mismo Reglamento dispone:
«Los Estados miembros determinarán el régimen de sanciones, incluidas, en su caso, sanciones penales, aplicable a las infracciones de las disposiciones del presente Reglamento y adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar su ejecución. […]»
6.        El artículo 12 del citado Reglamento establece:
«Queda prohibida la participación consciente y deliberada en actividades cuyo objeto o efecto sea eludir las prohibiciones establecidas en el presente Reglamento.»
7.        En el anexo XV del mismo Reglamento, titulado «Lista de personas jurídicas, entidades u organismos a que se refiere el artículo 2 septies», figura, entre otros, el nombre «RT — Russia Today de Alemania».
2.      Reglamento 2022/350
8.        Los considerandos 4 a 10 del Reglamento 2022/350 exponen lo siguiente:
«(4)      En sus Conclusiones de 24 de febrero de 2022, el Consejo Europeo condenó con la máxima firmeza la agresión militar no provocada e injustificada que la Federación de Rusia ha llevado a cabo contra Ucrania. […] El Consejo Europeo pidió a Rusia y a las formaciones armadas respaldadas por Rusia que pusieran fin a su campaña de desinformación.
(5)      En sus Conclusiones de 10 de mayo de 2021, el Consejo subrayó la necesidad de seguir fortaleciendo la resiliencia de la Unión y los Estados miembros, así como su capacidad para luchar contra las amenazas híbridas, incluida la desinformación, garantizando el uso coordinado e integrado de las herramientas existentes y de posibles nuevas herramientas para la lucha contra las amenazas híbridas a escala de la Unión y de los Estados miembros, así como posibles respuestas en el ámbito de las amenazas híbridas —entre otras, la injerencia extranjera y las operaciones de influencia—, por ejemplo, medidas preventivas o repercutir costes a agentes estatales y no estatales hostiles.
(6)      La Federación de Rusia ha emprendido una campaña sistemática e internacional de manipulación de los medios de comunicación y distorsión de los hechos a fin de intensificar su estrategia de desestabilización de sus países vecinos y de la Unión y de sus Estados miembros. En particular, la propaganda ha atacado, de manera reiterada y constante, a los partidos políticos europeos, sobre todo en período electoral, atacando asimismo a la sociedad civil, a los solicitantes de asilo, a las minorías étnicas rusas, a las minorías de género y al funcionamiento de las instituciones democráticas en la Unión y sus Estados miembros.
(7)      Para justificar y apoyar su agresión contra Ucrania, la Federación de Rusia ha emprendido acciones de propaganda continuas y concertadas contra la sociedad civil de la Unión y de sus países vecinos, distorsionando y manipulando gravemente los hechos.
(8)      Dichas acciones de propaganda vienen canalizándose a través de una serie de medios de comunicación bajo el control permanente, directo o indirecto, de los dirigentes de la Federación de Rusia. Estas acciones constituyen una amenaza importante y directa para el orden público y la seguridad de la UE.
(9)      Dichos medios de comunicación son esenciales y decisivos para impulsar y apoyar la agresión a Ucrania y para la desestabilización de sus países vecinos.
(10)      Habida cuenta de la gravedad de la situación, y en respuesta a las acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania, es necesario, en consonancia con los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Carta de los Derechos Fundamentales, en particular con el derecho a la libertad de expresión e información, tal como se reconoce en su artículo 11, introducir nuevas medidas restrictivas a fin de suspender urgentemente las actividades de radiodifusión de dichos medios de comunicación en la Unión, o dirigidos a esta. Dichas medidas deben mantenerse hasta que cese la agresión contra Ucrania y hasta que la Federación de Rusia y sus medios de comunicación asociados dejen de llevar a cabo acciones de propaganda contra la Unión y sus Estados miembros.»
B.      Derecho alemán
9.        En virtud del artículo 18, apartado 1, punto 1, letra b), de la Außenwirtschaftsgesetz (Ley de Comercio Exterior), de 6 de junio de 2013, (5) en su versión aplicable a los hechos del procedimiento principal, quien infrinja una prohibición de emisión, de transmisión, de distribución o de prestación de otros servicios impuesta en algún acto jurídico de las Comunidades Europeas o de la Unión directamente aplicable y publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas o el Diario Oficial de la Unión Europea que esté dirigido a la ejecución de medidas económicas sancionadoras decididas por el Consejo de la Unión Europea en el ámbito de la política exterior y de seguridad común será sancionado con pena privativa de libertad de entre tres meses y cinco años.
10.      Con arreglo al artículo 18, apartado 7, punto 2, primer supuesto, de la misma Ley, quien realice con fines comerciales las actividades descritas en el apartado 1 de dicho artículo será sancionado con pena privativa de libertad no inferior a un año.
III. Hechos que dieron lugar al litigio, procedimiento principal y cuestión prejudicial
11.      El contexto del procedimiento principal es una causa penal incoada contra tres personas físicas, R, N y K, quienes, en cuatro ocasiones durante el año 2023, difundieron por medio del blog «Live-Ticker», libremente accesible a través del sitio de Internet «www.traugott-ickeroth.com» (en lo sucesivo, «sitio de Internet traugott-ickeroth»), vídeos del canal RT Deutschland. Toda vez que las publicaciones de dicho canal estaban sometidas a la prohición prevista en el artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014, el hecho de haberlas puesto a disposición del público constituye, en virtud de la legislación aplicable, una infracción punible penalmente.
12.      R, que bajo el pseudónimo «Traugott Ickeroth» publica libros y los distribuye a través de la plataforma de comercio en línea Amazon, reconoció en la fase de instrucción ser responsable del diseño editorial del sitio de Internet traugott-ickeroth.
13.      Los contenidos publicados en el sitio de Internet eran de libre acceso. No obstante, se hacía un llamamiento a los usuarios para que apoyaran económicamente el funcionamiento de dicho sitio aportando sus donaciones. Entre el 1 de abril de 2022 y el 3 de agosto de 2023, los imputados R y N percibieron en sus respectivas cuentas numerosos pagos realizados por usuarios que respondieron a este llamamiento, en su mayoría por importes de entre una y tres cifras, por un total de 60 038,65 euros.
14.      El órgano jurisdiccional remitente señala que la interpretación del artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014 es competencia exclusiva del Tribunal de Justicia, que hasta la fecha no se ha pronunciado sobre este punto. Añade que la interpretación del concepto de «operador», en el sentido de dicha disposición, no resulta manifiesta ni excluye toda duda razonable.
15.      A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente hace referencia al documento elaborado por los servicios de la Comisión Europea titulado «Consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation No 833/2014 and Council Regulation No 269/2014» (Preguntas frecuentes consolidadas sobre la aplicación de los Reglamentos n.os 833/2014 y 269/2014 del Consejo; en lo sucesivo, «directrices de la Comisión»), según el cual el concepto de «operador» comprende a cualquier persona física o jurídica o cualquier entidad cuya actividad comercial o profesional consista en difundir, permitir, facilitar o contribuir de otro modo a la emisión de contenidos no autorizados.
16.      En opinión del órgano jurisdiccional remitente, la recaudación de contribuciones privadas, que constituyen donaciones de Derecho civil, también puede calificarse de «actividad profesional», siempre que se trate, como en el presente caso, de una medida que permita reunir sumas significativas con las cuales se pueda sufragar, al menos en parte, el propio sustento. A su juicio, esta interpretación se ve corroborada por el hecho de que la finalidad con la que se solicitaban donaciones era generar recursos económicos para el funcionamiento del sitio de Internet traugott-ickeroth y, por lo tanto, constituir una fuente de ingresos duradera, característica de una actividad profesional.
17.      No obstante, el mismo órgano jurisdiccional señala, de una parte, que el acceso al sitio de Internet era en principio gratuito, es decir, que el acceso no estaba supeditado al pago de una contraprestación pecuniaria por los usuarios, y, de otra parte, que su funcionamiento no se financiaba con recursos independientes de las aportaciones voluntarias de los usuarios, como ingresos publicitarios, pese a que estos son habituales en el ámbito de que se trata. Por consiguiente, la actividad del imputado R podría calificarse asimismo de puramente privada.
18.      En estas circunstancias, el Landgericht Saarbrücken (Tribunal Regional de lo Civil y Penal de Sarrebruck) acordó suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento [n.º 833/2014] en el sentido de que son “operadores” a efectos de dicha disposición también las personas físicas que, con una página web gestionada por ellas, únicamente generen ingresos en forma de cesiones voluntarias de terceros (donaciones o figuras análogas)?»
IV.    Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
19.      La resolución de remisión de fecha 20 de diciembre de 2024 se recibió en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 31 de enero de 2025.
20.      En el plazo señalado en el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, presentaron observaciones escritas K y R, en su condición de imputados en el procedimiento principal, la Staatsanwaltschaft Saarbrücken (Fiscalía de Sarrebruck, Alemania), los Gobiernos francés, estonio y letón y la Comisión.
21.      Conforme al artículo 76, apartado 2, de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia decidió no celebrar una vista oral.
V.      Análisis jurídico
A.      Observaciones preliminares
22.      La Unión se fundamenta en los valores proclamados en el artículo 2 TUE, en particular la libertad, la democracia y el pluralismo, y concede una importancia fundamental al respeto de la libertad de expresión y de información. El Derecho de la Unión consagra este concepto al reconocer, en el artículo 11 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), la protección de estas libertades como un elemento fundamental del ordenamiento jurídico de la Unión. No obstante, las sociedades abiertas y democráticas siguen siendo vulnerables a la difusión de desinformación, en particular cuando se utiliza deliberadamente para manipular a la opinión pública e influir en el proceso democrático. (6)
23.      La guerra de agresión emprendida por la Federación de Rusia contra Ucrania en violación del Derecho Internacional ha hecho que la Unión se enfrente a desafíos sin precedentes. (7) Para aumentar el coste de las acciones de Rusia por menoscabar la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, así como para promover una solución pacífica de la crisis, (8) la Unión adoptó una serie de medidas restrictivas contra determinadas personas físicas y jurídicas. (9) También ha aplicado instrumentos destinados a fortalecer su resiliencia frente a amenazas híbridas, incluidas las campañas de desinformación y de manipulación de la información organizadas por la Federación de Rusia.
24.      Estos instrumentos comprenden, en particular, las medidas previstas en el Reglamento n.º 833/2014, que suspenden las actividades de difusión de determinados medios de comunicación que actúan por cuenta de la Federación de Rusia y que, mediante campañas de desinformación, llevan a cabo una estrategia de desestabilización de la Unión y de sus Estados miembros. Entre esos medios de comunicación figura el canal RT Deutschland. (10) La justificación de estas medidas, que restringen, en particular, el derecho a la libertad de expresión y de información, reside en la amenaza grave y directa que dichas actividades de propaganda constituyen para el orden público y la seguridad de la Unión. (11)El artículo 52, apartado 1, de la Carta autoriza tales restricciones. (12)
25.      El presente asunto se inscribe en el contexto más amplio de la lucha librada por la Unión contra las campañas de desinformación relacionadas con el conflicto entre Rusia y Ucrania, ya que el Tribunal de Justicia ha de determinar si el artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «operador», a efectos de dicha disposición, incluye también a las personas físicas que gestionan un sitio de Internet y que solo obtienen ingresos de este en forma de contribuciones voluntarias de terceros (contribuciones o donaciones).
26.      Como ya he señalado en la introducción, (13) la eficacia de las medidas restrictivas se pone a prueba, al igual que los principios fundamentales del Estado de Derecho, cuando, en virtud del principio nullum crimen, nulla poena sine lege certa, es necesario delimitar con precisión los comportamientos que pueden dar lugar a una sanción penal. Este principio, proclamado en el artículo 49, apartado 1, de la Carta, exige que el legislador defina con suficiente precisión los comportamientos constitutivos de delito, así como las sanciones que les son aplicables, con el fin de garantizar que la determinación de los actos punibles sea competencia del poder legislativo, sin excluir, no obstante, la interpretación del juez, siempre que esta sea previsible y esté estrictamente encuadrada por el texto legal. (14)
27.      Como ha declarado el Tribunal de Justicia, el principio de legalidad de los delitos y de las penas se opone a que se incoen actuaciones penales por una conducta cuyo carácter reprensible no resulte claramente de la ley. (15) Este principio también garantiza la previsibilidad y la seguridad jurídica de los ciudadanos, permitiéndoles conocer, en el momento en que actúan, las consecuencias penales que pueden derivarse de sus comportamientos. Esto tiene particular importancia en un contexto como el del caso de autos, en el que el artículo 8 del Reglamento n.º 833/2014 obliga a los Estados miembros a determinar el régimen de sanciones aplicable a las infracciones al citado Reglamento, incluidas, en su caso, sanciones penales. Las presentes conclusiones pretenden aclarar el alcance del artículo 2 septies, apartado 1, de dicho Reglamento.
28.      Examinaré este punto tras abordar las objeciones formuladas por la Fiscalía de Sarrebruck en contra de la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial.
B.      Sobre la admisibilidad
29.      Sin invocar formalmente la inadmisibilidad de la cuestión prejudicial, la Staatsanwaltschaft Saarbrücken Fiscalía de Sarrebruck niega, no obstante, su necesidad. Mantiene, por una parte, que la decisión de iniciar la fase de enjuiciamiento ante la sala competente del órgano jurisdiccional remitente aún podría ser objeto de un recurso judicial de Derecho interno, por lo que, a su juicio, no es firme. Por otra parte, considera que no es indispensable someter al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial sobre la interpretación del concepto de «operador», en el sentido del artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014, ya que, en su opinión, los métodos clásicos de interpretación del Derecho de la Unión permiten deducir su significado, que, por lo demás, le parece evidente.
30.      A este respecto, procede, en primer lugar, recordar que, en el marco del procedimiento prejudicial, no corresponde al Tribunal de Justicia, habida cuenta del reparto de funciones entre él y el órgano jurisdiccional nacional, comprobar si la resolución de remisión ha sido adoptada de conformidad con las normas nacionales de organización y procedimiento judiciales. El Tribunal de Justicia debe atenerse a la resolución de remisión dictada por el órgano jurisdiccional de un Estado miembro, siempre que no haya sido anulada mediante algún recurso previsto, en su caso, por el Derecho nacional. (16)
31.      Pues bien, nada en los autos remitidos al Tribunal de Justicia da pie a suponer que, en el presente caso, la resolución de resolución haya sido revocada.
32.      En segundo lugar, si la Fiscalía de Sarrebruck pretendiera sostener que solo puede presentarse una petición de decisión prejudicial tras agotar los recursos de Derecho interno, no podría aceptarse su tesis. En efecto, la posibilidad de impugnar las resoluciones nacionales con arreglo a las normas del Derecho interno no puede restringir la competencia del juez nacional para acudir ante el Tribunal de Justicia si considera que un litigio del que conoce suscita cuestiones relativas a la interpretación del Derecho de la Unión que requieren una decisión de este. (17) Habida cuenta del funcionamiento del sistema de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los tribunales nacionales establecido por el artículo 267 TFUE, debe reconocerse al órgano jurisdiccional nacional, por el contrario, la facultad de plantear al Tribunal de Justicia, en cualquier momento del procedimiento que estime apropiado, toda cuestión prejudicial que considere necesaria para la solución del litigio del que conoce. (18)
33.      En este contexto, debe ponerse de relieve que dicha facultad pertenece al órgano jurisdiccional nacional independientemente de la apreciación de las partes acerca de la conveniencia de tal medida. Así pues, nada impide a un órgano jurisdiccional nacional plantear al Tribunal de Justicia cuestiones prejudiciales cuya respuesta, según una de las partes del litigio principal, no deje lugar a duda razonable alguna. Aun suponiendo que no planteara ninguna dificultad de interpretación, tal cuestión no podría declararse inadmisible. (19)
34.      En tercer lugar, debe recordarse que según jurisprudencia reiterada, cuando una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional se refiere a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a responder a ella. Solo puede abstenerse de pronunciarse sobre tal cuestión cuando la interpretación solicitada no tenga relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para dar una respuesta útil a la cuestión que se le ha sometido. (20)
35.      Pero no sucede así en el caso de autos, toda vez que el órgano jurisdiccional remitente ha expuesto suficientemente la pertinencia de la cuestión prejudicial para apreciar la responsabilidad penal de los imputados.
36.      En la petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente expresa sus dudas acerca de si los imputados pueden considerarse «operadores» en el sentido del artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014. Habida cuenta de que las directrices de la Comisión presuponen la existencia de una «actividad comercial o profesional», según dicho órgano jurisdiccional no está claro que la respuesta a esta cuestión deba ser afirmativa. Por una parte, el uso del sitio de Internet es, en principio, gratuito; por otra, su funcionamiento se financia mediante contribuciones voluntarias. Aunque dicho órgano jurisdiccional se inclina a considerar que el comportamiento de los imputados está comprendido en el ámbito de aplicación material de dicha disposición, se dirige al Tribunal de Justicia para obtener una aclaración definitiva.
37.      Por consiguiente, la petición de decisión prejudicial debe, a mi juicio, considerarse admisible.
C.      Sobre el fondo
1.      Sobre la interpretación del concepto de «operador» en el sentido del artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014
38.      Mediante su única cuestión, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que determine el alcance del término «operador» que figura en el artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014. Debo señalar, de entrada, que dicho término no se define en el citado Reglamento, ni hay en él una remisión a definiciones establecidas, en su caso, en el Derecho de los Estados miembros. El término en cuestión tampoco ha sido, hasta la fecha, interpretado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
39.      Según reiterada jurisprudencia, tanto de las exigencias de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que el tenor de una disposición de Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión de una interpretación autónoma y uniforme. Esta interpretación debe buscarse teniendo en cuenta no solo los términos de la disposición, sino también su contexto y el objetivo perseguido por la normativa de la que forma parte. (21) Por lo tanto, en el resto de las presentes conclusiones, me basaré, para interpretar el término «operador», en los métodos de interpretación reconocidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
a)      Interpretación literal
40.      En lo que respecta al método literal de interpretación, es preciso recordar que la determinación del significado y del alcance de los términos no definidos en el Derecho de la Unión debe efectuarse conforme al sentido habitual de estos en el lenguaje corriente, teniendo también en cuenta el contexto en el que se utilizan y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forman parte. (22)
41.      El término «operador», en su acepción habitual, designa a toda persona física o jurídica que explota, gestiona o se encarga del funcionamiento de un servicio o una actividad determinada, lo que implica un cierto control funcional o una intervención activa en su ejecución. Aplicado al ámbito de la comunicación y la difusión de contenidos, se refiere a cualquier persona que participe, directa o indirectamente, en la puesta a disposición o la transmisión de dichos contenidos al público. Como han señalado varias de las partes interesadas en sus observaciones escritas, este término pertenece a un ámbito principalmente técnico y funcional. Las fuentes consultadas para el presente análisis coinciden en una interpretación funcional, más que estrictamente jurídica, de este concepto, que abarca a cualquier persona que, por su actividad técnica —como el uso de máquinas o instalaciones — u organizativa, haga materialmente posible la difusión de contenidos, independientemente de su estatuto, su estructura o la finalidad de su actividad. (23)
42.      Conforme a esta interpretación, parece que el término no está asociado a la actividad económica, ni, a fortiori, a la búsqueda de un beneficio económico, sino que se refiere al ejercicio de una función de control, dirección o gestión del proceso de difusión. Esta interpretación se ve corroborada, a mi juicio, por el uso, en el artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014, del término «operador» en el contexto de una actividad de difusión, sin el calificativo «económico». (24) Esta elección terminológica sugiere que el legislador de la Unión ha querido dar a este concepto un alcance más amplio que limitarlo a los agentes que actúan con un fin económico, de manera que abarque también a las personas físicas o entidades que participan materialmente en la difusión de contenidos, independientemente de la naturaleza comercial o no de su actividad.
43.      Además, la prohibición de difusión se aplica expresamente a las plataformas y aplicaciones de intercambio de vídeos en línea, es decir, medios de difusión actuales que utilizan con frecuencia los particulares en actividades no necesariamente remuneradas, incluidas las de los creadores de contenido en línea, como los videógrafos o los influencers. A mi juicio, esta ampliación confirma la voluntad del legislador de la Unión de adoptar un enfoque funcional y tecnológicamente neutro del término «operador».
44.      Una lectura literal del artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014 lleva a considerar que el concepto de «operador» debe entenderse en el sentido de que comprende también a una persona física que difunde el contenido al que se refiere dicha disposición mediante una actividad no remunerada, como la de gestor de un sitio de Internet financiado por contribuciones voluntarias de terceros.
45.      No cabe objetar frente a esta apreciación que las directrices de la Comisión, a las que se refiere el órgano jurisdiccional remitente en su resolución de remisión, (25) parecen indicar lo contrario. En efecto, precisan que «la prohibición se aplica a cualquier persona física o jurídica o cualquier entidad que ejerza una actividad comercial o profesional» (el subrayado es mío), lo que podría sugerir que establecen un requisito no previsto en el texto de la disposición mencionada y que tienden a restringir indebidamente el ámbito de aplicación ratione personae de esta.
46.      No obstante, las directrices por una parte, no proceden del Consejo, autor del Reglamento n.º 833/2014 y único competente para adoptar medidas restrictivas con la base jurídica prevista en el artículo 215 TFUE, apartado 2, (26) y, por otra parte, como se desprende de su propio contenido, no son más que un «documento de trabajo» elaborado por los servicios de la Comisión, cuyo objetivo es proporcionar orientaciones a las autoridades nacionales, a los operadores de la Unión y a los ciudadanos en lo que respecta a la aplicación e interpretación del citado Reglamento.
47.      Por lo demás, la Comisión reconoce expresamente en las directrices que solo el Tribunal de Justicia es competente para interpretar el Derecho de la Unión. (27) Por último, cabe señalar, como ha hecho la Comisión en sus observaciones escritas, que las directrices también ponen de relieve que dicho Reglamento establece una prohibición amplia y completa, en el sentido de que prohíbe la difusión (lato sensu), y prohíbe asimismo a los operadores permitir o facilitar la difusión o contribuir a ella de cualquier otra forma. (28)
48.      Por consiguiente, las directrices de la Comisión no pueden modificar el alcance normativo de las medidas restrictivas establecidas en el Reglamento n.º 833/2014, ni ser determinantes para la interpretación objeto del presente asunto.
b)      Interpretación sistemática
49.      La interpretación del término «operador» adoptada en el caso de autos se ve también confirmada por una interpretación sistemática. A este respecto, procede señalar que el artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014 prohíbe a los operadores determinadas formas de comportamiento, que consisten en difundir los contenidos en cuestión, facilitar o contribuir de cualquier manera a su difusión, en particular mediante la transmisión o la propagación a través de diversos medios de comunicación específicamente mencionados. El tenor literal de esta disposición se refiere, por tanto, a una actividad de carácter técnico u organizativo.
50.      En cambio, el citado artículo no exige que la actividad se lleve a cabo con ánimo de lucro, ni que el operador difunda los contenidos en ejercicio de una actividad profesional en el ámbito de la comunicación pública. Por tanto, el concepto de «operador» puede abarcar asimismo a personas físicas que difunden información en el marco de una actividad de ocio o que, por sus ideales o convicciones, desean contribuir a la formación de la opinión pública.
51.      El ámbito de aplicación material de esta disposición es particularmente amplio, dado que prohíbe, como ya he indicado, varias modalidades de difusión de los contenidos en cuestión, independientemente de que el operador realice la difusión directamente o lo haga a través de terceros. El grado de precisión de su redacción, así como el uso de varios verbos para describir el comportamiento prohibido, ponen de manifiesto la voluntad del legislador de la Unión de impedir que dichos contenidos se difundan o que se dé acceso a ellos en el territorio de la Unión. Por lo tanto, esta disposición debe entenderse como una norma que establece una prohibición de alcance general, con carácter preventivo, cuya finalidad es evitar cualquier forma de difusión, ya sea por medios técnicos o por la intervención de terceros.
52.      Su eficacia resultaría comprometida si se admitiera que su ámbito de aplicación puede verse restringido por requisitos adicionales no establecidos expresamente en el Reglamento n.º 833/2014, como la exigencia de que los contenidos se difundan con ánimo de lucro o en ejercicio de una actividad profesional. En efecto, la exigencia de una dimensión económica o profesional no figura en ninguna parte de dicha disposición, ya que la prohibición que en ella se establece se refiere exclusivamente a la función de difusión, con independencia del estatuto jurídico o la condición económica de la persona en cuestión. Por lo tanto, el concepto de «operador» debe interpretarse con un criterio funcional y tecnológicamente neutro, con arreglo a la finalidad de la disposición. Dicho de otro modo, la calificación elegida depende exclusivamente de la función que desempeñe la persona en cuestión en el proceso de difusión, de manera que esta interpretación debe aplicarse de manera uniforme, independientemente de los medios técnicos empleados o del modo de financiación utilizado.
53.      Por otra parte, ha de señalarse que el artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014 se distingue de otras disposiciones de este Reglamento, que, en el ámbito de las medidas restrictivas que establecen, se refieren expresamente a actividades de carácter económico, e incluso directamente a operadores económicos. Tal es el caso, en particular, del artículo 3 novodecies, apartado 4, de dicho Reglamento, (29) que menciona el país de registro de los operadores económicos implicados en el contexto de la adopción de normas nacionales de diligencia debida relativas a la aplicación de la prohibición de transbordo de gas natural licuado originario o exportado de Rusia. (30) Esta diferente redacción demuestra que, cuando el legislador de la Unión ha querido limitar una medida restrictiva a un ámbito de aplicación económico determinado, lo ha hecho de manera expresa. Sin embargo, está claro que este no es el caso del artículo 2 septies, apartado 1, de dicho Reglamento, cuyo alcance general refleja la voluntad de adoptar un enfoque funcional y tecnológicamente neutro del término «operador», independiente de cualquier consideración económica o profesional.
54.      Esta interpretación es conforme con el sistema y la coherencia interna del Derecho de la Unión. En efecto, en otros instrumentos jurídicos de la Unión, el legislador adopta un enfoque funcional, más que económico o institucional, para determinar el ámbito de aplicación de conceptos análogos. Así sucede, en particular, con la Directiva 2010/13/UE de servicios de comunicación audiovisual, (31) cuyo artículo 1, apartado 1, letra d), define al «prestador del servicio de comunicación» como «la persona física o jurídica que ostenta la responsabilidad editorial sobre la elección del contenido audiovisual del servicio de comunicación audiovisual y determina la manera en que se organiza dicho contenido». Esta definición no establece ninguna distinción en función del estatuto jurídico ni de la finalidad económica de la actividad que desarrolla la persona en cuestión, sino que se basa exclusivamente en el ejercicio de un control efectivo sobre la selección y difusión de contenidos.
55.       Traer a colación la Directiva 2010/13 está justificado, desde un punto de vista sistemático, por el hecho de que ambos instrumentos comparten un mismo objetivo funcional, ya que pretenden encuadrar la actividad de los agentes que ejercen un control sobre la difusión de contenidos al público. Mientras que la Directiva 2010/13 determina las responsabilidades editoriales de los «prestadores del servicio de comunicación», el artículo 2 septies del Reglamento n.º 833/2014 identifica a los «operadores» cuyas actividades de difusión pueden ser objeto de restricciones cuando sirven a objetivos de propaganda contrarios a la seguridad y al orden público de la Unión. En ambos casos, el criterio decisivo no es el carácter económico de la actividad, sino el control efectivo del proceso de difusión. (32)
56.      Aun teniendo en cuenta el contexto normativo en el que se adoptó el Reglamento n.º 833/2014, resulta evidente que para determinar si puede calificarse de «operador» a una persona no puede tenerse en cuenta si ejerce o no una actividad económica o profesional. Como ha señalado acertadamente el Gobierno estonio en sus observaciones escritas, el objetivo de este Reglamento no es regular el mercado interior, es decir, las relaciones entre los operadores económicos y los consumidores, lo que podría justificar imponer a los profesionales la prohibición de difundir contenidos procedentes de determinados canales de propaganda. Por el contrario, el Reglamento n.º 833/2014 forma parte, como ya he expuesto en mis observaciones preliminares, de un conjunto de medidas restrictivas basadas en el artículo 215 TFUE, cuyo objetivo, por razones de orden público y seguridad, es lograr el cese inmediato de las actividades de difusión de los medios de comunicación sometidos al control permanente, directo o indirecto, de los dirigentes de la Federación de Rusia. (33)
c)      Interpretación teleológica
57.      Esto nos lleva a una interpretación a la luz de los objetivos marcados por el legislador de la Unión. En este contexto, debe recordarse que el artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014 fue introducido por el Reglamento 2022/350, adoptado el 1 de marzo de 2022, como reacción inmediata a la agresión militar no provocada e injustificada lanzada una semana antes por la Federación de Rusia contra Ucrania. Para establecer la prohibición prevista en esta disposición, el Consejo se basó en el llamamiento realizado por el Consejo Europeo a Rusia el 24 de febrero de 2022 para que pusiera fin a su campaña de desinformación, así como en sus propias Conclusiones de 10 de mayo de 2021, según las cuales es necesario reforzar la resiliencia de la Unión y de los Estados miembros, así como su capacidad para luchar contra las amenazas híbridas, incluida la desinformación, y reforzar las respuestas posibles en el ámbito de las amenazas híbridas, en particular las injerencias y las operaciones de influencia extranjeras.
58.      La prohibición de alcance general establecida en el artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014 refleja la voluntad del legislador de la Unión de poner fin a la campaña de desinformación llevada a cabo por Rusia, excluyendo del territorio de la Unión la difusión de determinados contenidos. Sin embargo, la protección efectiva del orden público y la seguridad exige no limitarse a los medios de comunicación controlados por el Estado, sino tener también en cuenta los denominados medios de comunicación «alternativos», cuyos operadores se convierten, conscientemente o no, en transmisores de la campaña de desinformación. Descuidar este aspecto equivaldría a permitir que la difusión de contenidos prohibidos se desplazara progresivamente hacia esos canales alternativos, eludiendo así, a la larga, a cualquier forma de control o supervisión estatal. (34)
59.      Además, el hecho de que el artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014 se refiera a los proveedores de servicios de Internet, así como a las plataformas y aplicaciones de intercambio de vídeos en línea, pone de manifiesto la voluntad del legislador de la Unión de tener en cuenta la creciente importancia que tienen hoy en día los medios de comunicación digitales en la difusión de información y de noticias. No obstante, el uso de estos medios de comunicación lleva consigo el riesgo de que los usuarios se vean influidos en sus opiniones sin que estén en condiciones de contrastar de forma crítica la veracidad de la información que se les comunica. Determinadas categorías de personas, como los adolescentes o las personas mayores, (35) están a este respecto particularmente expuestos a la manipulación. La existencia de este riesgo, cuyo alcance debe evaluarse, hace necesario considerar que los sitios de Internet como el que es objeto del asunto principal están comprendidos en el ámbito de aplicación de dicha disposición.
60.      Aunque, para ser calificado de «operador», no es necesario desarrollar una actividad económica ni generar ingresos, el contexto de un llamamiento a efectuar donaciones que permite recaudar tales sumas requiere algunas observaciones. El hecho de que algunos sitios de Internet se financien mediante donaciones, y no mediante una actividad mercantil registrada, justifica una mayor vigilancia de su posible instrumentalización con fines propagandísticos, en particular cuando se trata de campañas de desinformación de origen estatal. Este modo de financiación se caracteriza, en efecto, por la inexistencia de un marco jurídico o institucional claramente definido, ya que no va acompañado de obligaciones de transparencia financiera ni de mecanismos de control comparables a los que recaen sobre los operadores de medios de comunicación profesionales. Esta opacidad dificulta la identificación de los flujos financieros y, por lo tanto, de quienes pueden influir en la línea editorial o en el contenido difundido. Se crea así un entorno propicio para la injerencia de intereses exteriores, incluidos los de terceros Estados, que pueden intervenir directa o indirectamente en la producción o la difusión de contenidos.
61.      Además, el hecho de que estas plataformas se presenten como «independientes» o «alternativas» refuerza su credibilidad ante un sector del público que a menudo desconfía de los medios de comunicación tradicionales o las instituciones públicas. Esta aparente autenticidad confiere a sus mensajes una mayor fuerza persuasiva, lo que los hace aún más difíciles de rebatir cuando transmiten un relato parcialmente manipulado o falaz. (36) Desde este punto de vista, la pretensión de independencia, lejos de constituir una garantía de neutralidad, puede convertirse paradójicamente en un instrumento eficaz al servicio de estrategias de desinformación.
62.      En este contexto, el carácter no comercial de la financiación no puede considerarse un mero elemento neutro, sino que es un factor determinante para evaluar el riesgo de manipulación de la información. (37) Constituye un indicador de vulnerabilidad estructural que, junto con la falta de supervisión y la pretensión de una legitimidad «alternativa», favorece la difusión de contenidos acordes con los objetivos de la propaganda extranjera. Esta configuración permite, en particular, eludir las medidas restrictivas impuestas a los medios de comunicación controlados por el Estado, aprovechando canales que se presentan como independientes pero que, en la práctica, forman parte de la estrategia de desinformación.
63.      Establecer, por vía interpretativa, un requisito que exija una finalidad económica o incluso lucrativa podría debilitar considerablemente el alcance del artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014. Tal requisito, ajeno al texto y a la lógica funcional adoptada por el legislador de la Unión, haría que quedaran excluidos del ámbito de aplicación de la medida numerosos medios de comunicación en línea que, si bien carecen de finalidad económica, participan activamente en la difusión de los contenidos en cuestión. Crearía además un riesgo de que se eludiera la prohibición, puesto que algunos operadores podrían invocar la inexistencia de finalidad económica para seguir difundiendo mensajes de desinformación. Tal interpretación comprometería, por tanto, la eficacia y la finalidad preventiva de la disposición, que tiene por objeto impedir la difusión de contenidos propagandísticos en el territorio de la Unión, independientemente del estatuto económico o del modo de financiación de sus difusores.
64.      Un criterio basado en la finalidad económica de la actividad carecería, en cualquier caso, de claridad y previsibilidad, por lo que sería difícilmente conciliable con las exigencias de la seguridad jurídica. En la práctica, resultaría sumamente complejo determinar el umbral de ingresos por encima del cual una actividad de difusión se calificaría de «económica». Las formas de financiación de los medios de comunicación en línea son múltiples y a menudo híbridas, ya que algunas plataformas se basan exclusivamente en donaciones privadas, mientras que otras combinan ingresos publicitarios, suscripciones, acuerdos ocasionales de asociación o campañas de financiación participativa. (38) En tales condiciones, la distinción entre una actividad «económica» y una actividad «no económica» resultaría necesariamente arbitraria y sujeta a interpretación.
65.      Tal incertidumbre menoscabaría la aplicación uniforme de la disposición y daría lugar a frecuentes impugnaciones, ya que cada operador podría invocar el carácter aleatorio, marginal o irregular de sus recursos para eludir la prohibición. El establecimiento de un umbral cuantitativo o proporcional —basado, por ejemplo, en el importe total de las donaciones o en la relación entre los ingresos y los costes de explotación— tampoco garantizaría la seguridad jurídica, dada la gran variedad de la situación económica de los operadores en función de sus dimensiones, su estructura y el público al que se dirigen.
66.      Además, introducir ese criterio crearía un riesgo evidente de que se eludiera la prohibición. Los operadores afectados podrían adaptar su modelo de financiación para mantenerse por debajo del umbral fijado o utilizar mecanismos de financiación indirectos, por ejemplo recurriendo a terceros o a plataformas extranjeras. Una evolución en este sentido privaría de sustancia a la medida y disminuiría su eficacia preventiva, al permitir que se siguieran difundiendo contenidos prohibidos al amparo de una aparente inexistencia de finalidad económica. Por lo tanto, la adopción de un criterio tan incierto y fácilmente manipulable sería contraria al objetivo de coherencia, transparencia y eficacia fijado por el Reglamento n.º 833/2014.
67.       Debe considerarse que los operadores de sitios de Internet que difunden contenidos prohibidos están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014, aun en el caso de que su actividad se financie exclusiva o principalmente con contribuciones voluntarias. En efecto, una financiación de este tipo puede desempeñar un papel determinante para hacer posible la existencia y el funcionamiento de dichos sitios y, por consiguiente, socavar la eficacia de las medidas restrictivas adoptadas contra los medios de propaganda rusos.
68.       También ha de prevenirse el riesgo de que ciudadanos de buena fe se vean incitados, a través de campañas específicas de desinformación, a abonar tales contribuciones, infringiendo con ello, sin ser conscientes, el régimen de sanciones de la Unión y, por lo tanto, cometiendo una posible infracción del Derecho nacional. Por último, la instrumentalización deliberada de los llamamientos a efectuar donaciones privadas en el marco de un discurso propagandístico basado en una actitud victimista no solo daría lugar, en la práctica, a que las medidas restrictivas adoptadas por la Unión quedaran neutralizadas, sino que también se reforzaría el alcance y la credibilidad de la desinformación de los medios de comunicación estatales rusos, al explotar el apoyo ciudadano como vehículo de influencia informativa.
69.      Si bien, a mi juicio, la finalidad económica de la actividad no constituye un requisito para la aplicación del artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014, considero que el volumen de donaciones percibidas por un operador puede, no obstante, tenerse en cuenta al apreciar su actividad en el caso concreto. En efecto, una cantidad considerable —como en el caso de autos, en el que se recaudaron más de 60 000 euros en un año— puede revelar la existencia de una organización estructurada y de una actividad de difusión regular, que va más allá de una mera expresión individual o de voluntariado.
70.      Un nivel de financiación de esta magnitud puede también indicar una dependencia económica del público o de determinados donantes, que pueden influir en los contenidos difundidos o aumentar la sensibilidad del medio de comunicación a presiones externas. Sin cuestionar la neutralidad del criterio funcional, este elemento puede considerarse un indicio contextual pertinente para evaluar el alcance de la actividad y, en su caso, el riesgo de manipulación de la información o de elusión de las medidas restrictivas impuestas a los medios de comunicación bajo control estatal.
71.      Las consideraciones anteriores pueden resultar particularmente pertinentes al examinar una posible aplicación del artículo 12 del Reglamento n.º 833/2014, que prohíbe cualquier actividad que tenga por objeto o efecto eludir las medidas restrictivas adoptadas por la Unión. La falta de transparencia financiera, la dependencia de fuentes de financiación participativa o la pretensión de independencia editorial pueden, en este contexto, constituir indicios pertinentes para apreciar si el comportamiento en cuestión puede neutralizar los efectos de las medidas previstas en el artículo 2 septies de ese Reglamento y si responde objetivamente a la voluntad de eludir las sanciones impuestas a los medios de comunicación que actúan por cuenta de la Federación de Rusia.
72.      Por el contrario, parece difícil aceptar una interpretación, como la que propugna el imputado R, según la cual el concepto de «operador», en el sentido del artículo 2 septies del Reglamento n.º 833/2014, debería estar supeditado a la duración, el alcance o la intensidad de la actividad ejercida. En efecto, el texto de ese Reglamento no contiene ninguna referencia a tales criterios, lo que excluye toda distinción entre las personas físicas y jurídicas que ejercen una actividad regular y aquellas cuya participación en la difusión sea puntual. Por el contrario, la interpretación de este concepto debe basarse en un criterio exclusivamente funcional, relacionado con el papel real que desempeñan en el proceso de difusión o puesta a disposición de los contenidos en cuestión.
73.      El objetivo que el legislador de la Unión pretende alcanzar justifica tal planteamiento. El objeto del artículo 2 septies
del Reglamento n.º 833/2014 es prevenir y prohibir toda forma de difusión de los contenidos a los que se refiere, independientemente de la magnitud o la frecuencia de la actividad ejercida por el operador. En el contexto digital actual, una difusión aislada o de escasa envergadura puede llegar a un público amplio y producir los mismos efectos que una actividad regular. Supeditar la aplicación de la medida a un determinado grado de intensidad equivaldría a privar a la prohibición de su eficacia y a crear zonas de impunidad que podrían aprovecharse para eludir la normativa.
74.      Por último, introducir un criterio cuantitativo de este tipo sería contrario al principio de seguridad jurídica, ya que crearía incertidumbre sobre el ámbito de aplicación de la medida y comprometería su aplicación uniforme en toda la Unión. Además, tal enfoque podría provocar comportamientos de ocultación o fragmentación artificial de las actividades de difusión, incompatibles con la finalidad preventiva y la eficacia que busca el Reglamento. Por lo tanto, debe considerarse «operador» a toda persona física o jurídica que participe, aunque sea de forma puntual, en la difusión, la transmisión o la puesta a disposición de los contenidos en cuestión, independientemente de los medios técnicos empleados y del alcance de su intervención. A efectos de esta calificación, es indiferente que dicha persona obtenga o no ingresos de cualquier tipo por su participación.
75.      Una interpretación teleológica del artículo 2 septies del Reglamento n.º 833/2014 también es, a mi juicio, una razón para interpretar con un criterio amplio la prohibición que establece.
D.      Consideraciones adicionales sobre el alcance normativo de la prohibición establecida en el artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014
76.       El resultado del examen anterior, realizado a la luz del tenor literal, (39) del contexto (40) y de las finalidades (41) del artículo 2 septies del Reglamento n.º 833/2014, es que el concepto de «operador», en el ámbito de las telecomunicaciones, debe interpretarse de manera amplia. Se refiere a cualquier persona física o jurídica que gestiona en el ámbito técnico y operativo redes o servicios de comunicaciones, o que ejerce un control efectivo sobre su funcionamiento o su puesta a disposición.
77.      Además, la calificación de «operador» a los efectos de esta disposición no puede estar supeditada ni a la finalidad económica de la actividad, ni al ejercicio de una actividad profesional, ni a la duración de esta. Comprende igualmente a las personas físicas que gestionan un sitio web o difunden contenidos en línea, independientemente de que los ingresos obtenidos se limiten a contribuciones voluntarias de terceros, como contribuciones o donaciones.
78.      Es cierto que la interpretación amplia del artículo 2 septies del Reglamento n.º 833/2014 que propugno en mi análisis implica necesariamente una injerencia en el ejercicio de la libertad de expresión y de información garantizada en el artículo 11 de la Carta. (42) En efecto, la prohibición de difusión que dicho artículo establece restringe, en cierta medida, la posibilidad de que los operadores afectados comuniquen información, y la del público de recibirla. A este respecto, procede reconocer la pertinencia de las objeciones planteadas por los dos imputados en cuanto al alcance de la prohibición.
79.      Con todo, he de señalar que, de conformidad con el artículo 52, apartado 1, de la Carta, tal injerencia puede ser admisible si cumple los requisitos previstos en dicha disposición, a saber, que esté establecida por la ley, que respete el contenido esencial del derecho de que se trate y que responda a objetivos de interés general reconocidos por la Unión, respetando el principio de proporcionalidad. En el caso de autos, la injerencia se deriva directamente del Reglamento n.º 833/2014, adoptado sobre la base del artículo 215 TFUE para aplicar la Decisión 2014/512/PESC. (43) Por lo tanto, está «establecida por la ley» en el sentido del artículo 52, apartado 1, de la Carta y forma parte de un marco normativo claro, accesible y previsible. (44)
80.      La finalidad de la norma, por su parte, es legítima y de interés general, ya que se trata de preservar el orden público y la seguridad de la Unión frente a las campañas de desinformación, que pretenden desestabilizar a las instituciones europeas y a los Estados miembros mediante la manipulación de la información. (45) Por último, la medida en cuestión respeta el principio de proporcionalidad, (46) ya que se limita a prohibir, con carácter temporal, la difusión de contenidos específicamente identificados como propaganda y desinformación, sin restringir la libre circulación de otras informaciones u opiniones. (47) Por tanto, no vulnera el contenido esencial del derecho reconocido en el artículo 11 de la Carta, sino que su único objeto es prevenir infracciones graves y directas contra la seguridad y el orden público de la Unión. (48)
81.      Por consiguiente, es preciso compartir la posición del Gobierno francés, según la cual la interpretación amplia adoptada en el caso de autos es conforme con el Derecho de la Unión. En efecto, dicha interpretación es acorde con las exigencias derivadas tanto del propio Reglamento n.º 833/2014 como de los principios generales del Derecho de la Unión, en particular los de legalidad, seguridad jurídica y proporcionalidad. Además, garantiza un equilibrio adecuado entre la necesidad de preservar el orden público y la seguridad de la Unión frente a las campañas de desinformación orquestadas por cuenta de la Federación de Rusia, por una parte, y la protección de la libertad de expresión y de información consagrada en el artículo 11 de la Carta, por otra.
VI.    Conclusión
82.      Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a la cuestión prejudicial planteada por el Landgericht Saarbrücken (Tribunal Regional de lo Civil y Penal de Sarrebruck, Alemania):
«El artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 833/2014 del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania, en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2022/350 del Consejo, de 1 de marzo de 2022,
debe interpretarse en el sentido de que
el concepto de “operador”, a los efectos de dicha disposición, incluye también a las personas físicas que gestionan un sitio de Internet. A efectos de esta calificación, es indiferente que dichas personas obtengan o no ingresos de cualquier tipo por dicha gestión.»
1       Lengua original: francés.
2      DO 2014, L 229, p. 1.
3      DO 2022, L 65, p. 1.
4      El término «desinformación» es traducción de la palabra rusa «дезинформация» (dezinformatsiya), inventada a principios de la década de 1920 por los servicios de información soviéticos. La paternidad del término se atribuye a Iósif Stalin, y se afirma que quiso dotarle adrede de una resonancia francesa, para darle un origen occidental y aumentar su credibilidad. Designaba una táctica de propaganda estratégica utilizada por el KGB y otras agencias soviéticas consistente en difundir informaciones falsas o engañosas con el fin de manipular a la opinión pública. A diferencia de las simples mentiras, la desinformación mezcla a menudo lo verdadero y lo falso para sembrar la confusión, socavar la confianza y desestabilizar a los adversarios (Barela, S., y Duberry, J., «Understanding Disinformation Operations in the Twenty-First Century», Defending Democracies: Combating Foreign Election Interference in a Digital Age, Oxford 2021, p. 41).
5      BGBl. 2013 I, p. 1482.
6      Como señaló el Tribunal General en las sentencias de 27 de julio de 2022, RT France/Consejo (T‑125/22, EU:T:2022:483), apartado 56, y de 26 de marzo de 2025, A2B Connect y otros/Consejo (T‑307/22, EU:T:2025:331), apartado 53, la propaganda y las campañas de desinformación pueden poner en cuestión los fundamentos de las sociedades democráticas y forman parte del arsenal de la guerra moderna.
7      Véase la sentencia de 27 de julio de 2022, RT France/Consejo (T‑125/22, EU:T:2022:483), apartados 86 y siguientes.
8      Véase el considerando 2 del Reglamento n.º 833/2014. Véase asimismo la sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), apartado 123.
9      Véanse mis conclusiones presentadas en el asunto Čiekuri-Shishki (C‑480/24, EU:C:2025:672), puntos 26 y siguientes.
10      El Reglamento 2022/350, basado en el artículo 215 TFUE, se adoptó en aplicación de la Decisión (PESC) 2022/351 del Consejo, de 1 de marzo de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/512/PESC relativa a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2022, L 65, p. 5), adoptada sobre la base del artículo 29 TUE.
11      Véanse los considerandos 8, 10 y 11 Reglamento 2022/350.
12      Véanse las sentencias de 27 de julio de 2022, RT France/Consejo (T‑125/22, EU:T:2022:483), apartados 161 y siguientes, y de 26 de marzo de 2025, A2B Connect y otros/Consejo (T‑307/22, EU:T:2025:331), apartado 140.
13      Véase el punto 3 de las presentes conclusiones.
14      Wabnitz, H.‑B., Janovsky, T., y Schmitt, L., Handbuch des Wirtschafts- und Steuerstrafrechts, Múnich, 2025, capítulo 2, punto 288.
15      Véanse las sentencias de 12 de diciembre de 1996, X (C‑74/95 y C‑129/95, EU:C:1996:491), apartado 25, y de 26 de junio de 2025, Makeleio y Zougla (C‑555/23 y C‑556/23, EU:C:2025:484), apartado 89.
16      Sentencias de 7 de noviembre de 2024, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (C‑326/23, EU:C:2024:940), apartado 22, y de 10 de julio de 2025, Farmacija (C‑715/23, EU:C:2025:548), apartado 39.
17      Véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Cartesio (C‑210/06, EU:C:2008:723), apartado 93.
18      Véase, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 2020, Adusbef y otros (C‑686/18, EU:C:2020:567), apartado 30 y jurisprudencia citada.
19      Véanse las sentencias de 24 de febrero de 2022, Viva Telecom Bulgaria (C‑257/20, EU:C:2022:125), apartado 42, y de 22 de diciembre de 2022, Inspectoratul General pentru Imigrări (Adquisición de gafas por un trabajador) (C‑392/21, EU:C:2022:1020), apartado 26.
20      Véanse las sentencias de 14 de octubre de 2021, Viesgo Infraestructuras Energéticas (C‑683/19, EU:C:2021:847), apartado 23, y de 14 de mayo de 2024, Stachev (C‑15/24 PPU, EU:C:2024:399), apartado 82.
21      Véanse las sentencias de 30 de abril de 2014, Kásler y Káslerné Rábai (C‑26/13, EU:C:2014:282), apartado 37, y de 13 de marzo de 2025, APS Beta Bulgaria y Agentsia za kontrol na prosrocheni zadalzhenia (C‑337/23, EU:C:2025:183), apartado 49.
22      Véanse las sentencias de 22 de abril de 2021, Austrian Airlines (C‑826/19, EU:C:2021:318), apartado 22, y de 16 de febrero de 2023, Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie» (C‑343/21, EU:C:2023:111), apartado 35.
23      El diccionario Larousse define el término «opérateur» como «empresa que gestiona una red de telecomunicaciones». En el mismo sentido, el diccionario Duden describe el término «Betreiber» como «empresa que gestiona instalaciones técnicas, empresas económicas u otras actividades similares». El Diccionario panhispánico del español jurídico define el término «operador» como «persona física o jurídica que explota redes públicas de telecomunicaciones o presta servicios de telecomunicaciones disponibles al público». Por su parte, el Cambridge Dictionary entiende por «operator» una «persona cuyo trabajo consiste en utilizar o controlar una máquina o un vehículo». Por último, el diccionario Treccani define el término «operatore» como «persona que realiza determinadas acciones u operaciones, normalmente de forma habitual». En la clasificación de profesiones, se trata, en general, de la «persona encargada del funcionamiento y control de determinados tipos de máquinas, aparatos o instalaciones, como el operador de radio, el operador de televisión o el operador de redes telefónicas».
24      La versión en lengua lituana del artículo 2 septies, apartado 1, del Reglamento n.º 833/2014 utiliza el término «ūkio subjektas», que se refiere a la entidad o persona que realiza la actividad económica. Sin embargo, esta referencia no se ve corroborada por otras versiones lingüísticas. La versión polaca de dicho Reglamento no especifica en absoluto a quién se dirige la prohibición establecida en esta disposición, ya que no utiliza ningún complemento de objeto: «Zakazuje się nadawania lub umożliwiania, ułatwiania lub w inny sposób przyczyniania się do nadawania jakichkolwiek treści przez osoby prawne, podmioty lub organy wymienione w załączniku XV» (queda prohibido difundir, permitir, facilitar o contribuir de otro modo a la difusión de cualquier contenido por parte de las personas jurídicas, entidades u organismos enumerados en el anexo XV), lo que equivale a una prohibición general con independencia de su destinatario.
25      Véase el punto 15 de las presentes conclusiones.
26      Véase la sentencia de 26 de marzo de 2025, A2B Connect y otros/Consejo (T‑307/22, EU:T:2025:331), apartados 61 y 62.
27      Así lo señaló igualmente la Abogada General Medina en sus conclusiones presentadas en el asunto Jemerak (C‑109/23, EU:C:2024:307), punto 69.
28      Véase la respuesta a la sexta pregunta que figura en la sección «G. Sector-specific questions — 1. Media», en la página 311 de las directrices.
29      Esta disposición se introdujo mediante el Reglamento (UE) 2024/1745 del Consejo, de 24 de junio de 2024, por el que se modifica el Reglamento n.º 833/2014 (DO L, 2024/1745).
30      Conviene señalar que este argumento se basa en una interpretación literal que, si bien resulta coherente en determinadas versiones lingüísticas, no se ve confirmada en el conjunto de las versiones lingüísticas del Derecho de la Unión.
31      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de marzo de 2010, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la prestación de servicios de comunicación audiovisual (Directiva de servicios de comunicación audiovisual) (DO 2010, L 95, p. 1).
32      La Directiva 2010/13 es aplicable, según su considerando 21, a las actividades económicas en el sentido de los artículos 56 TFUE y 57 TFUE. No obstante, la definición de «prestador del servicio de comunicación» que figura en ella se basa en un criterio funcional —la responsabilidad editorial y el control efectivo de la difusión— que sigue siendo pertinente, por analogía, para la interpretación del término «operador» del artículo 2 septies del Reglamento n.º 833/2014.
33      Ferreau, F., «Das EU-Verbot russischer Staatsmedien aus der Perspektive des Medienrechts», Verfassungsblog (10 de marzo de 2022), subraya que la prestación de servicios de medios de comunicación audiovisuales puede constituir, sin duda, una actividad económica. Sin embargo, el autor observa acertadamente que las medidas en cuestión, a diferencia de las sanciones económicas y financieras recientemente adoptadas, no tienen por objeto disciplinar a Rusia. Su verdadero objetivo, por el contrario, «se orienta hacia el interior»: pretenden evitar la desestabilización de la Unión causada por la difusión de desinformación.
34      Spahn, S., «Russia’s Narratives and Disinformation in the War on Ukraine», Russia’s War of Aggression against Ukraine, Baden-Baden, 2023, p. 40, explica que, a pesar de las sanciones impuestas a los medios de propaganda rusos, estos siguen estando accesibles en Internet. RT Deutschland ha creado toda una serie de sitios web con nuevos nombres de dominio, en los que también se puede ver el programa de televisión en directo a través de una red privada virtual (VPN). Además, los vídeos de RT están disponibles en varias plataformas en línea.
35      Garner, I., «Putin’s youth and the TikTok war — Creating the militarized self in Russian adolescents», The Russian-Ukrainian Conflict and War Crimes, capítulo 6, Londres, 2024, p. 99, explica cómo las autoridades rusas tratan de militarizar la sociedad preparando a los jóvenes para la guerra, en particular a través de los mecanismos de socialización descritos en su análisis de los jóvenes «tiktokers» patriotas.
36      Boberg, S., Quandt, T., Schatto-Eckrodt, T., y Frischlich, L., «Pandemic Populism: Facebook Pages of Alternative News Media and the Corona Crisis», New Media & Society, vol. 23, n.º 11, 2021, p. 2945.
37      Wright, K., Scott, M., y Bunce, M., «Foundation-funded Journalism, Philanthrocapitalism and Tainted Donors», Journalism Studies, vol. 20, n.º 5, 2019, p. 690, examinan la financiación de los medios de comunicación sin ánimo de lucro por parte de fundaciones y ponen de relieve diversos riesgos éticos, entre ellos el hecho de depender de los donantes y una posible convergencia entre las prioridades editoriales de los medios de comunicación y las agendas de las fundaciones.
38      Vara-Miguel, A., Sánchez-Blanco, C., Sádaba Chalezquer, C., y Negredo, S., «Funding Sustainable Online News: Sources of Revenue in Digital-Native and Traditional Media in Spain», Sustainability, n.º 20, 2021, p. 2, explican las diferentes formas actuales de financiación de los medios de comunicación en línea.
39      Véanse los puntos 40 y siguientes de las presentes conclusiones.
40      Véanse los puntos 49 y siguientes de las presentes conclusiones.
41      Véanse los puntos 57 y siguientes de las presentes conclusiones.
42      Véanse las sentencias de 27 de julio de 2022, RT France/Consejo (T‑125/22, EU:T:2022:483), apartado 143, y de 26 de marzo de 2025, A2B Connect y otros/Consejo (T‑307/22, EU:T:2025:331), apartado 111.
43      Decisión del Consejo, de 31 de julio de 2014, relativa a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania (DO 2014, L 229, p. 13).
44      Véanse las sentencias de 27 de julio de 2022, RT France/Consejo (T‑125/22, EU:T:2022:483), apartado 152, y de 26 de marzo de 2025, A2B Connect y otros/Consejo (T‑307/22, EU:T:2025:331), apartado 112.
45      Véanse las sentencias de 27 de julio de 2022, RT France/Consejo (T‑125/22, EU:T:2022:483), apartado 162, y de 26 de marzo de 2025, A2B Connect y otros/Consejo (T‑307/22, EU:T:2025:331), apartados 52 y 53.
46      Véanse las sentencias de 27 de julio de 2022, RT France/Consejo (T‑125/22, EU:T:2022:483), apartado 213, y de 26 de marzo de 2025, A2B Connect y otros/Consejo (T‑307/22, EU:T:2025:331), apartados 135 y 140.
47      Véase, en este sentido, Baade, B., «The EU’s “Ban” of RT and Sputnik: A Lawful Measure Against Propaganda for War», Verfassungsblog (8 de marzo de 2022), que subraya que el Reglamento 2022/350 no prohíbe la gestión de sitios de Internet, siempre que no difundan contenidos prohibidos y no permitan, faciliten o contribuyan de otro modo a su difusión.
48       Véanse las sentencias de 27 de julio de 2022, RT France/Consejo (T‑125/22, EU:T:2022:483), apartado 159, y de 26 de marzo de 2025, A2B Connect y otros/Consejo (T‑307/22, EU:T:2025:331), apartado 121.