UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
30 päivänä kesäkuuta 2021 (*)
Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Valtiontuet – Pankkiala – Pankkien välisen yksityisoikeudellisen konsortion yhden jäsenensä hyväksi toteuttamaa pääomapohjan vahvistamista koskeva suunnitelma – Jäsenvaltion keskuspankin lupa toimenpiteelle – Pelastamisesta luopuminen ja kriisinratkaisumenettelyn aloittaminen – Direktiivit 2014/49/EU ja 2014/59/EU – Vastustamatta jättämistä koskeva päätös – Alustavan tutkinnan vaiheen aikana esitetyt tiedonsaantipyynnöt ja komission kannanottoa koskevat pyynnöt – Syy-yhteyden puuttuminen
Asiassa T-635/19,
Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro, kotipaikka Pesaro (Italia),
Montani Antaldi Srl, kotipaikka Pesaro,
Fondazione Cassa di Risparmio di Fano, kotipaikka Fano (Italia),
Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi, kotipaikka Jesi (Italia),
Fondazione Cassa di Risparmio della Provincia di Macerata, kotipaikka Macerata (Italia),
edustajinaan asianajajat A. Sandulli ja B. Cimino,
kantajina,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään P. Stancanelli, I. Barcew, A. Bouchagiar ja D. Recchia,
vastaajana,
jossa on kyseessä SEUT 268 artiklaan perustuva kanne, jolla vaaditaan korvaamaan aineellinen vahinko, joka kantajille väitetään aiheutuneen Banca delle Marchen pelastamisen estäneestä komission lainvastaisesta menettelystä,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: tuomarit Z. Csehi, joka hoitaa jaoston puheenjohtajan tehtäviä, G. De Baere ja G. Steinfatt (esittelevä tuomari),
kirjaaja: johtava hallintovirkamies J. Palacio González,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 21.1.2021 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1        Kantajat Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro, Montani Antaldi Srl, Fondazione Cassa di Risparmio di Fano, Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi ja Fondazione Cassa di Risparmio della Provincia di Macerata väittävät SEUT 340 artiklan toisen kohdan mukaisen sopimussuhteen ulkopuolisen Euroopan unionin vastuun syntyneen sillä perusteella, että Euroopan komissio on estänyt väitetysti lainvastaisella menettelyllään, muun muassa Italian viranomaisiin ja erityisesti Italian tasavallan keskuspankkiin Banca d’Italiaan (jäljempänä Italian keskuspankki) kohdistamallaan epäasianmukaisella painostuksella, Banca delle Marchen pelastamisen; kantajat olivat Banca delle Marchen osakkeenomistajia ja toissijaisten joukkolainojen haltijoita, joten niille oli aiheutunut tästä vahinkoa. Tarkemmin sanottuna komissio on kantajien mukaan estänyt Fondo interbancario di tutela dei depositia (pankkien välinen talletussuojarahasto, jäljempänä FITD), joka on omia varoja hallinnoivien pankkien välinen yksityisoikeudellisen konsortion muodossa toimiva italialainen talletusvakuusjärjestelmä, suorittamasta tätä pelastamista, minkä vuoksi Italian viranomaiset ja erityisesti Italian keskuspankki, joka on kansallinen toimivaltainen viranomainen, joutuivat aloittamaan Banca delle Marchen kriisinratkaisumenettelyn niiden Italian lainsäädännön säännösten nojalla, joilla luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten elvytys- ja kriisinratkaisukehyksestä sekä neuvoston direktiivin 82/891/ETY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2001/24/EY, 2002/47/EY, 2004/25/EY, 2005/56/EY, 2007/36/EY, 2011/35/EU, 2012/30/EU ja 2013/36/EU ja asetusten (EU) N:o 1093/2010 ja (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 15.5.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/59/EU (EUVL 2014, L 173, s. 190) on saatettu kansallisen lainsäädännön osaksi.
2        Banca delle Marche syntyi Maceratan säästöpankin (Italia), Pesaron säästöpankin (Italia) ja Jesin säästöpankin (Italia) sulautumassa, ja se oli suurin pankkilaitos Marchen alueella Italiassa. Sillä oli 30.9.2015 vielä noin 300 konttorin verkosto, sen kokonaisvarat olivat 14,713 miljardia euroa, talletusten määrä 13,527 miljardia euroa ja lainojen nettomäärä 12,237 miljardia euroa.
3        Italian keskuspankki totesi 9.1.2012, että Banca delle Marchessa oli ”merkkejä kasvavista vaikeuksista”, ja se korosti, että tehdyissä tarkastuksissa oli paljastunut sellaisia vakavia puutteita sisäisen valvonnan järjestelmissä, jotka vaikuttivat väistämättä Banca delle Marchen ”altistumiseen merkittävästi – – luotto- ja rahoitusriskeille”.
4        Italian keskuspankki totesi 25.6.2013, että Banca delle Marche oli ”heikentynyt merkittävästi teknisiltä ominaisuuksiltaan, erityisesti luottoon liittyvien riskien ja näistä sen kannattavuudelle ja omien varojen riittävyydelle aiheutuvien seurauksien osalta”.
5        Italian keskuspankki ehdotti 8.10.2013 Ministero dell’Economia e delle Finanzelle (talous- ja valtiovarainministeriö), että Banca delle Marche asetettaisiin erityishallinnon alaiseksi pankki- ja luottotoimintaa koskevien lakien koonnoksen (Testo Unico Bancario), joka oli hyväksytty 1.9.1993 annetulla asetuksella nro 385 (decreto legislativo; GURI nro 230, 30.9.1993, Supplemento ordinario nro 92), 70 ja 98 §:n nojalla muun muassa ”vakavien häiriöiden ja sääntöjenvastaisuuksien – –” takia. Silloisen kirjanpitotilanteen mukaan Banca delle Marchen talletusten määrä oli 20,9 miljardia euroa, lakisääteisten omien varojen määrä 996 miljoonaa euroa, omien varojen yhteismäärän suhde 6,65 prosenttia ja arvioitu alijäämä vakavaraisuusvaatimukset huomioon ottaen 202 miljoonaa euroa.
6        Banca delle Marche asetettiin erityishallinnon alaiseksi 15.10.2013. Sen hallinnonhoitajat tekivät ensimmäisen yrityksen pankkia koettelevan kriisin ratkaisemiseksi Credito Fondiario SpA:n (jäljempänä FonSpa) ja FITD:n toteuttamalla tukitoimella, johon FITD oli hakenut Italian keskuspankilta lupaa 12.9.2014 ja saanut luvan 3.12.2014. Kyseinen tukitoimi ei kuitenkaan toteutunut Banca delle Marchen pääomapohjan vahvistamisen kohdattua hankaluuksia, kun FonSpa ei onnistunut saamaan markkinoilta tarvittavien varojen kokonaismäärää.
7        Komissio osoitti Italian viranomaisille tiedonsaantipyynnön 10.10.2014 omasta aloitteestaan käynnistämässään alustavassa tutkinnassa, joka koski FITD:n suunnittelemia tukitoimia toisen italialaisen pankin, Banca Tercasin, hyväksi (SA.39451 (2014/CP)) sekä sen suunnittelemia tukitoimia Banca delle Marchen hyväksi (SA.39543 (2014/CP)), korostaen, ettei komissio voinut sulkea pois sitä mahdollisuutta, että kyseiset tukitoimet olivat valtiontukea.
8        Komissio ilmoitti 18.12.2014 päivätyllä kirjeellä Italian viranomaisille, että FITD:n ehdottama tukitoimi Banca delle Marchen hyväksi saattoi olla valtiontukea ja että jos Italian keskuspankki aikoisi antaa luvan kyseiselle tukitoimelle, oli Italian viranomaisten asianmukaista ilmoittaa kyseisestä toimenpiteestä ennen sen hyväksymistä, kuten SEUT 108 artiklan 3 kohdassa vaaditaan.
9        Komissio päätti 27.2.2015 aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn, joka koski FITD:n tukitoimia Banca Tercasin hyväksi (SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN)) (EUVL 2015, C 136, s. 17). Komissio totesi kyseisessä päätöksessä erityisesti, että näissä tukitoimissa oli kyse valtion varoista ja ne olivat Italian valtion toteuttamia.
10      Komissio muistutti 21.8.2015 päivätyllä kirjeellä, joka koski nimenomaisesti Banca delle Marcheen liittyvää menettelyä SA.39543, että kyseinen tukitoimi saattoi olla valtiontukea, ja se kehotti Italian viranomaisia antamaan sille tästä ajantasaisia tietoja ja luopumaan kaikkien FITD:n toimenpiteiden täytäntöönpanosta ennen niistä ilmoittamista ja ennen kuin komissiolta saadaan niistä päätös.
11      Italian keskuspankki ilmoitti komissiolle syyskuussa 2015, että kolmea pankkia, joista yksi oli Banca delle Marche, koettelevien kriisien ratkaisemista koskevat suunnitelmat olivat valmisteilla ja että niissä kaavailtiin tappioiden kattamista varauksilla ja osakepääomalla, huonommassa etuoikeusasemassa olevien velkojen alaskirjausta nollaan tai niiden muuntamista ja joko yksityisillä varoilla tai FITD:n tukitoimella suoritettavaa pääomanlisäystä.
12      Hallinnonhoitajien mukaan Banca delle Marchen kirjanpitotilanne oli 30.9.2015 sellainen, että sen nettovarallisuus eli sen osakkeiden kirjanpitoarvo oli 13 miljoonaa euroa ja negatiivisen pääoman määrä 1,432 miljardia euroa.
13      FITD vahvisti ja hyväksyi 8.10.2015 toisen tukitoimiyrityksen keskeiset osat, joihin kuuluivat 1,2 miljardin euron suuruinen Banca delle Marchen pääoman lisäys ”rahoituksella, joka oli toteutumassa erinäisten konsortion jäseninä olevien pankkien avustuksella”, sekä konsulttiyhtiön laatima Banca delle Marchen rakenneuudistussuunnitelma; FITD ilmoitti tästä Italian keskuspankille 9.10.2015 ja 15.10.2015 päivätyillä kirjeillä. FITD täsmensi 9.10.2015 päivätyssä kirjeessään, että edellä mainittujen keskeisten osien mukaisesti sen tukitoimi toteutettaisiin yhtäältä sen jälkeen, kun direktiivi 2014/59 olisi saatettu kansallisen lainsäädännön osaksi (ks. edellä tämän tuomion 1 kohta), ja toisaalta tukitoimen varsinaisista menettelytavoista päättäisi FITD:n hallitus sen jälkeen, kun pääomaa koskevan rahoitustoimen yksityiskohdat olisi määritelty, ottaen erityisesti huomioon, että toimi toteutetaan pankkien konsortion markkinaehtoisesti antamalla rahoituksella. Lopuksi tuotiin esille, että koko tukitoimi edellytti erityisesti pääomanlisäystä koskevan toimen oikeudellista täytäntöönpanoa sekä sitä, että Italian keskuspankki hyväksyy FITD:n konsortion sääntöihin muutoksen, jolla otetaan käyttöön uusi ennakollisen vakausmaksun mekanismi.
14      Italian keskuspankki toimitti komissiolle lokakuussa 2015 muistion, jonka otsikko oli ”Banca delle Marche ‑konsernin kriisinratkaisujärjestelyt” ja jossa se kävi läpi Banca delle Marchen kirjanpitotilanteen, asettamisen erityishallinnon alaiseksi, FonSpan tuella tehdyn epäonnistuneen pelastusyrityksen sekä konsulttiyhtiön FITD:n toimeksiannosta laatiman rakenneuudistussuunnitelman. Italian keskuspankki totesi tästä, että ottaen huomioon, että osakepääoman odotettiin vähentyvän lähes nolliin 31.12.2015 mennessä, pankin pääomapohjan vahvistaminen toteutettaisiin yhtäältä huonommassa etuoikeusasemassa olevien velkojen (joiden määrä oli 427,5 miljoonaa euroa 30.9.2015) alaskirjauksella nollaan tai niiden muuntamisella ja toisaalta FITD:n tekemällä 1,2 miljardin euron suuruisella pääomanlisäyksellä. Tähän muistioon oli liitetty muiden muassa 9.10.2015 päivätty FITD:n kirje (ks. edellä tämän tuomion 13 kohta) ja edellä mainittu rakenneuudistussuunnitelma.
15      Banca delle Marchen hallinnonhoitajat ilmoittivat 4.11.2015 päivätyllä kirjeellä Italian keskuspankille pankkia välittömästi uhkaavasta maksukyvyttömyydestä ja kertoivat pelkäävänsä, ettei pankin pelastamista saataisi tehtyä ajoissa sen rahoitustilanne huomioon ottaen.
16      Italian tasavalta saattoi direktiivin 2014/59 kansallisen lainsäädännön osaksi 16.11.2015 antamalla asetuksen nro 180/15 (decreto legislativo; GURI nro 267, 16.11.2015, s. 1), joka koski muun muassa yhden tai useamman kriisinratkaisurahaston perustamista Italian keskuspankin yhteyteen niin, että niiden tehtävät olisi mahdollista siirtää pankki- ja luottotoimintaa koskevien lakien koonnoksen 96 §:n mukaisesti hyväksytylle talletusvakuusjärjestelmälle (ks. em. asetuksen 78–86 §), kuten FITD:lle.
17      Komission jäsenet Hill ja Vestager, joista ensimmäinen vastasi tuolloin rahoitusvakautta, rahoituspalveluja ja pääomamarkkinaunionia koskevista asioista ja jälkimmäinen kilpailuasioista, ilmoittivat 19.11.2015 päivätyllä yhteisellä kirjeellä Italian viranomaisille tulkinnastaan, joka koski talletusten vakuusjärjestelmistä 16.4.2014 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2014/49/EU (EUVL 2014, L 173, s. 149) asetettuja vaatimuksia, kun sitä luetaan yhdessä direktiivin 2014/59 kanssa; kirjeessä kiinnitettiin aivan erityistä huomiota siihen, että valtiontukisääntöjä on noudatettava käytettäessä talletusten vakuusjärjestelmää pankin pääomapohjan vahvistamiseen direktiivin 2014/49 11 artiklan 3 kohdan nojalla. Kyseisessä kirjeessä todetaankin, että kun tällaisen järjestelmän käyttöön todetaan liittyvän valtiontuen myöntämistä, pankin kriisinratkaisua olisi tarkasteltava ottamalla huomioon direktiivi 2014/59, jossa ”poikkeuksellinen julkinen rahoitustuki” katsotaan aina valtiontueksi, joka myönnetään laitoksen ”elinkelpoisuuden, likviditeetin tai vakavaraisuuden säilyttämiseksi tai palauttamiseksi ennalleen”. Viimeksi mainitun direktiivin mukaisia edellytyksiä olisi siten sovellettava. Jos talletusten vakuusjärjestelmän käyttöä ei sen sijaan katsottaisi valtiontueksi, vaan puhtaasti yksityiseksi toimeksi, ei kyseessä olisi tämän direktiivin mukainen kriisinratkaisu.
18      Italian keskuspankki aloitti Banca delle Marchea koskevan kriisinratkaisumenettelyn 21.11.2015 asetuksen nro 180/15 32 §:n nojalla, ja Italian talous- ja valtiovarainministeriö antoi tälle hyväksyntänsä 22.11.2015. Kriisinratkaisusuunnitelma annettiin komissiolle tiedoksi 20.11.2015.
19      Italian keskuspankki toi Banca delle Marchea koskevassa kriisinratkaisusuunnitelmassaan esille muun muassa, ettei FITD:n suunnittelemaa Banca delle Marchen pääomapohjan vahvistamista ollut pystytty toteuttamaan, sillä ”komission myönteistä ennakkoarviota – – [kyseisen toimen] yhteensopivuudesta [unionin] valtiontukisääntöjen kanssa” ei ollut saatu. Asetuksen nro 180/15 25 §:ssä sekä direktiivin 2014/59 36 artiklan 9 kohdassa tarkoitetun, kriisinratkaisumenettelyn aloittamisen edellytyksiä koskevan tilapäisen arvostuksen yhteydessä Italian keskuspankki totesi Banca delle Marchen maksukyvyttömäksi, josta todisteena olivat pankin 1,445 miljardin euron suuruinen kokonaistappio ja 1,432 miljardin euron suuruinen negatiivinen pääoma 30.9.2015. Italian keskuspankin mukaan erityishallintomenettelyn aikana ei ollut mahdollista selvittää, mitä toimenpiteitä yksityinen sektori olisi pystynyt toteuttamaan Banca delle Marchen kriisitilanteen ratkaisemiseksi. Myös sen hyväksi kaavaillut FITD:n toimet osoittautuivat käytännössä mahdottomiksi ja nopean kriisinratkaisun vaatimuksiin soveltumattomiksi. Suunniteltujen tukitoimien täytäntöönpano olisi nimittäin edellyttänyt komissiolta saatua ennakkohyväksyntää toimien yhteensopivuudesta unionin valtiontukisääntöjen kanssa, sillä komissio piti vakuusjärjestelmissä toteutettuja toimia luonteeltaan julkisina. Tukitoimista oli ilmoitettu komissiolle, mutta niitä ei ollut voitu toteuttaa, sillä komissio ei ollut antanut niistä myönteistä ennakkoarviota. Tämä väliaikainen arvostus vahvistettiin lopullisessa arvostuksessa, jonka riippumaton asiantuntija teki huhtikuussa 2016 Italian keskuspankin toimeksiannosta.
20      Italian keskuspankin määräämä Banca delle Marchen kriisinratkaisu koostui kyseisen pankin varojen ja velkojen siirrosta vastaperustetulle väliaikaiselle omaisuudenhoitoyhtiölle, Nuova Banca delle Marche SpA:lle (jäljempänä omaisuudenhoitoyhtiö), jonka pääoma oli peräisin pankkialalta kerättyjen rahoitusosuuksien avulla perustetusta uudesta kriisinratkaisurahastosta; tavoitteena oli pitää sen olennaista toimintaa yllä siihen saakka, että se myytäisiin avoimen ja syrjimättömän menettelyn yhteydessä. Samalla aikomuksena oli ensinnäkin luovuttaa sitten omaisuudenhoitoyhtiön alaskirjatut omaisuuserät, niin sanotut järjestämättömät saamiset, uudelle omaisuudenhoitoyhtiölle (bad bank eli roskapankki), REV – Gestione Crediti SpA:lle, joka oli kriisinratkaisurahaston määräysvallassa, ostohintaan, joka vastasi noin 18:aa prosenttia niiden alkuperäisestä arvosta; toiseksi suorittaa kaikkien varauksien ja koko osakepääoman alaskirjaus, jonka seurauksena kaikki hallinnolliset ja pääomaan liittyvät oikeudet peruuntuisivat (write down), ja kolmanneksi luopua entisen Banca delle Marchen, josta olivat jäljellä enää vain tyhjät kuoret, vastattaviin sisältyneistä toissijaisista joukkolainoista ilman, että niiden haltijoilla oli mahdollisuutta saada saataviaan. Näiden Banca delle Marchen kriisinratkaisutoimien täytäntöön panemiseksi kaavailtuihin tukiin kuuluivat yhtäältä ”ensimmäinen toimenpide”, joka muodostui omaisuudenhoitoyhtiön negatiivisten omien varojen kattamiseen tarkoitetusta 1,005 miljardin euron pääomanlisäyksestä sekä omaisuudenhoitoyhtiön pääomapohjan vahvistamisesta 1,014 miljardilla eurolla, ja toisaalta ”toinen toimenpide”, joka muodostui alaskirjattujen omaisuuserien siirtämisestä roskapankille 916 miljoonan euron edestä.
21      Komissio antoi alustavan tutkinnan päätteeksi 22.11.2015 päätöksen C(2015) 8371 final Italian toteuttamasta valtiontuesta SA.39543 (2015/N) – Tuki Banca delle Marchen kriisinratkaisuun, jossa ei vastustettu Banca delle Marchen kriisinratkaisun yhteyteen suunniteltuja tukitoimenpiteitä sillä perusteella, että ne soveltuivat sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Tuona ajankohtana Banca delle Marchen omien varojen määrä oli negatiivinen 1,412 miljardia euroa.
22      FITD:n konsortioon kuuluvien pankkien ylimääräisessä kokouksessa 26.11.2015 hyväksyttiin konsortion sääntöihin tehdyt muutokset, joiden mukaisesti FITD saattoi toteuttaa ”vapaaehtoisesti” ennakkotoimia. Italian keskuspankki hyväksyi nämä muutokset.
23      Omaisuudenhoitoyhtiö kirjasi 22.11.2015–31.12.2015 noin 12 miljoonan euron nettotappiot. Lisäksi sille syntyi vuonna 2016 tappiota noin 775 miljoonaa euroa, joista 668,7 miljoonaa euroa johtui järjestämättömien luottojen arvon uudesta alenemisesta.
24      Camera dei deputatin (Italian parlamentin) finanssiasioiden valiokunta teki tarkastuksen Italian keskuspankin valvontaosaston päällikölle 9.12.2015. Tarkastuskertomuksesta ilmenee erityisesti seuraavaa:
”[Banca delle Marchen hallinnonhoitajien] hallinnointityö pitkittyi huomattavasti – – Tuolloin ilmeni, että [FITD] on valmis – – kattamaan järjestämättömiin luottoihin liittyvät riskit. [FITD:n] toimilla olisi pystytty muiden pankkien antamien varojen avulla luomaan perusta kriisistä ulos pääsemiseksi ilman, että velkojat olisivat joutuneet kärsimään – – Tämä ei ollut mahdollista, kun huomioon otetaan komission yksikköjen – – ilmaisema etukäteiskanta (johon emme yhdy), jonka mukaan [FITD:n] toimet oli rinnastettava valtiontueksi – –.
Kuten sanottua, [FITD] on harkinnut kyseistä toimintatapaa huolellisesti ja määritellyt sen yksityiskohtaisesti – – Sen täytäntöönpano ei kuitenkaan ollut mahdollista, sillä komission yksiköt – – pitivät FITD:n toimea valtiontukena rinnastamalla sen käyttämisen julkisten varojen käyttöön. Kuten edellä on huomautettu, olemme tästä toista mieltä. Italiassa vakuusjärjestelmät ovat yksityisiä elimiä, ja niiden toimista, jotka ovat vaihtoehtona talletusten takaisinmaksulle, päätetään itsenäisesti ja ne myös rahoitetaan yksityisillä varoilla – –”
25      Komissio antoi 23.12.2015 päätöksen (EU) 2016/1208 Italian Tercas-pankille myöntämästä valtiontuesta (asia SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN)) (EUVL 2016, L 203, s. 1; jäljempänä Banca Tercasia koskeva päätös), jossa se katsoi kyseessä olleiden FITD:n toimien olevan sääntöjenvastaista valtiontukea, joka ei sovellu sisämarkkinoille, ja määräsi tuen takaisinperittäväksi.
26      Italian keskuspankki muistutti verkkosivuillaan 25.3.2016 julkaistussa muistiossa, jonka otsikko on ”Banca delle Marchen kriisi”, olennaisin osin erityisesti siitä, että komissio oli esittänyt lokakuussa 2014 Italian viranomaisille tiedonsaantipyynnön, joka koski FITD:n Banca Tercasin ja Banca delle Marchen hyväksi suunnittelemia toimia, sen mahdollisuuden varalta, että nämä toimet olisivat valtiontukea. Italian viranomaiset olivat aloittaneet tämän jälkeen Italian keskuspankin avustuksella pitkän kuulemisen komission yksikköjen kanssa; kuulemisen aikana oli käyty tiivistä sähköpostikirjeenvaihtoa ja italialaiset virkamiehet olivat matkustaneet useita kertoja Brysseliin (Belgiaan), jossa ne olivat pyrkineet saamaan komission vakuuttuneeksi siitä, että sen valtiontukiepäily oli perusteeton. Italian keskuspankin mukaan komissiolta oli kuitenkin välttämätöntä saada ennakkohyväksyntä FITD:n toimille, joiden täytäntöönpano olisi johtanut muussa tapauksessa komission kanssa käytävän virallisen riidan vireilletuloon ja sen saattamiseen unionin tuomioistuinten käsiteltäväksi kaikkine tästä välittömästi aiheutuvine kielteisine vaikutuksineen. Komission yksiköt olivat pysyneet kielteisellä kannalla kyseisten toimien suhteen, vaikka ne olisi toteutettu viimeisen suunnitelman mukaisessa muodossa niin, että rasitus pystytään jakamaan (burden sharing), ja vaikka ne olisivat joka tapauksessa olleet paljon vähemmän vahinkoa aiheuttava ratkaisu kuin mihin lopulta päädyttiin. Tämä kanta vahvistettiin virallisesti korkeimmalla tasolla 19.11.2015 päivätyssä komission jäsenten Hillin ja Vestagerin kirjeessä.
27      Kantajat nostivat Italian keskuspankkia sekä Italian talous- ja valtiovarainministeriötä vastaan kanteen, jossa vaadittiin kumoamaan Banca delle Marchen osalta toteutetut kriisinratkaisutoimenpiteet ja korvaamaan tästä kriisinratkaisusta aiheutuneet vahingot; Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) hylkäsi kantajien vaatimukset 30.12.2016 antamallaan tuomiolla (asia nro 12884/2016).
28      Kun omaisuudenhoitoyhtiö myytiin vuonna 2017, tarvittiin uutta valtiontukea, johon kuului pääomapohjan vahvistaminen kriisinratkaisurahastosta myönnetyillä 556 miljoonalla eurolla, ja myyntihinnaksi vahvistettiin symbolisesti yksi euro (ks. valtiontuista SA.39543 (2017/N-2), SA.41134 (2017/N-2) ja SA.43547 (2017/N-2) 30.4.2017 annettu komission päätös C(2017) 3000 final (EUVL 2018, C 140, s. 1)).
29      Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia) hylkäsi 22.1.2019 antamallaan tuomiolla (asia nro 00550/2019) kantajien valituksen, joka koski Tribunale amministrativo regionale per il Lazion tuomiota.
30      Unionin yleinen tuomioistuin kumosi 19.3.2019 antamallaan tuomiolla Italia ym. v. komissio (T-98/16, T-196/16 ja T-198/16, EU:T:2019:167) Banca Tercasia koskevan päätöksen.
31      Komissio teki 29.5.2019 valituksen 19.3.2019 annetusta tuomiosta Italia ym. v. komissio (T-98/16, T-196/16 ja T-198/16, EU:T:2019:167), ja tämä valitusasia kirjattiin asianumerolla C-425/19 P.
32      Kantajien haettua edellä tämän tuomion 29 kohdassa tarkoitetun tuomion purkamista Consiglio di Stato antoi 7.10.2019 määräyksen (asia nro 03465/2019) lykätä purkuasian käsittelyä, kunnes unionin tuomioistuin antaisi lopullisen ratkaisunsa asiassa C-425/19 P.
33      Unionin tuomioistuimen presidentti hylkäsi 13.11.2019 antamallaan määräyksellä komissio v. Italia ym. (C-425/19 P, ei julkaistu, EU:C:2019:980) kantajien väliintulohakemuksen, jossa nämä pyysivät saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden vaatimuksia, sillä perusteella, etteivät nämä olleet osoittaneet, että asian C-425/19 P ratkaisu koski niiden etua Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 40 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetulla tavalla.
34      Unionin tuomioistuin hylkäsi 2.3.2021 antamallaan tuomiolla komissio v. Italia ym. (C-425/19 P, EU:C:2021:154) komission valituksen, joka koski 19.3.2019 annettua tuomiota Italia ym. v. komissio (T-98/16, T-196/16 ja T-198/16, EU:T:2019:167).
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
35      Kantajat nostivat nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 25.9.2019 toimittamallaan kannekirjelmällä.
36      Kantajat pyysivät vastauksessaan, joka toimitettiin unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 14.2.2020, unionin yleistä tuomioistuinta määräämään unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 91 artiklan nojalla komission esittämään asiaan ”Banca delle Marche (SA.39543 2014/CP)” liittyvän hallinnollisen asiakirja-aineiston kokonaisuudessaan, mukaan lukien kaikki vastineessa mainitut ”luottamukselliset asiakirjat”, jotta taataan kantajien puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen ja kontradiktorisen periaatteen noudattaminen työjärjestyksen 103 artiklan säännösten mukaisesti.
37      Komission pyydettyä selvittämistoimea, jolla kantajat määrätään esittämään 8.10.2015 pidetyn FITD:n hallituksen kokouksen pöytäkirja sekä kaikki muut FITD:n laatimat asiakirjat, jotka liittyvät 9.10.2015 päivättyyn kirjeeseen, kannekirjelmän liitteen A.7 täydentämiseksi, kantajat esittivät unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 14.4.2020 toimitetulla erillisellä asiakirjalla uutta näyttöä kyseisistä asiakirjoista. Komissio ei vastustanut 25.6.2020 esittämissään huomautuksissa kyseisen näytön liittämistä asiakirja-aineistoon eikä sitä, että unionin yleinen tuomioistuin ottaisi ne huomioon.
38      Unionin yleinen tuomioistuin (kolmas jaosto) päätti esittelevän tuomarin ehdotuksesta aloittaa asian käsittelyn suullisen vaiheen, ja se kehotti unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 89 artiklan mukaisina prosessinjohtotoimina komissiota esittämään väitetysti luottamukselliset asiakirjat, joihin tämä oli viitannut vastinekirjelmässään. Komissio esitti kyseiset asiakirjat asetetussa määräajassa ja täsmensi, ettei se pitänyt niitä enää luottamuksellisina.
39      Asianosaisten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 21.1.2021 pidetyssä istunnossa.
40      Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
–        toteaa sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntyneen sillä perusteella, että komissio on estänyt Italian viranomaisille antamillaan lainvastaisilla ohjeilla FITD:tä toteuttamasta Banca delle Marchen pääomapohjan vahvistamista
–        velvoittaa komission korvaamaan kantajille aiheutuneet vahingot, jotka on arvioitu kannekirjelmän 43–51 kohdassa esitetyillä perusteilla, tai maksamaan niille unionin yleisen tuomioistuimen kohtuulliseksi katsoman määrän mukaisen korvauksen
–        velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
41      Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–        hylkää kanteen perusteettomana
–        velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntymisedellytykset
42      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntyminen edellyttää tiettyjen edellytysten täyttymistä, joita ovat oikeussäännön, jolla on tarkoitus antaa oikeuksia yksityisille, riittävän ilmeinen rikkominen, syntynyt vahinko sekä syy-yhteys toimen antajalla olevan velvollisuuden laiminlyönnin ja vahinkoa kärsineille henkilöille aiheutuneen vahingon välillä (ks. tuomio 10.9.2019, HTTS v. neuvosto, C-123/18 P, EU:C:2019:694, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
43      Oikeuskäytännöstä ilmenee, että SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa asetettu syy-yhteyttä koskeva edellytys koskee sitä, että unionin toimielinten toiminnan ja vahingon välillä on riittävän suora syy–seuraus-yhteys, joka kantajan on näytettävä toteen, siten, että moititun toiminnan on oltava vahingon ratkaiseva syy (ks. tuomio 5.9.2019, Euroopan unioni v. Guardian Europe ja Guardian Europe v. Euroopan unioni, C-447/17 P ja C-479/17 P, EU:C:2019:672, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
44      Sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun ei myöskään voida katsoa syntyvän, mikäli SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa määritellyn korvausvelvollisuuden kaikki edellytykset eivät täyty (tuomio 9.9.2008, FIAMM ym. v. neuvosto ja komissio, C-120/06 P ja C-121/06 P, EU:C:2008:476, 165 kohta; ks. myös määräys 12.3.2020, EMB Consulting ym. v. EKP, C‑571/19 P, ei julkaistu, EU:C:2020:208, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tämän perusteella kyseisistä edellytyksistä yhdenkin täyttymättä jääminen riittää kanteen hylkäämiseen.
45      Unionin yleinen tuomioistuin katsoo aiheelliseksi tarkastella ensin riittävän suoran syy-yhteyden olemassaoloa komission väitetysti lainvastaisen menettelyn ja väitetyn vahingon välillä edellä tämän tuomion 43 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
Riittävän suoran syy-yhteyden olemassaolo
46      Kantajat väittävät, että lainvastainen menettely, josta komissiota arvostellaan, eli erityisesti valtiontuen käsitteen, sellaisena kuin se on vahvistettu 19.3.2019 annetussa tuomiossa Italia ym. v. komissio (T-98/16, T-196/16 ja T-198/16, EU:T:2019:167), virheellinen tulkinta on ollut kantajille aiheutuneen vahingon tosiasiallinen ja ainoa syy. On nimittäin osoitettu, että yhtäältä Italian viranomaiset ovat etsineet kaikkia mahdollisia keinoja Banca delle Marchen kriisinratkaisun välttämiseksi, mutta näitä ei ole ollut mahdollista toteuttaa komission vastustuksen vuoksi, ja että toisaalta kyseiset muut keinot olisivat vähentäneet merkittävästi asianomaisille osakkeenomistajille ja joukkovelkakirjojen haltijoille aiheutuneita haittoja. Kantajat muistuttavat erilaisista valvontatoimenpiteistä, joita komission yksiköt ovat toteuttaneet lokakuusta 2014 lähtien Banca Tercasin ja Banca delle Marchen hyväksi meneillään olleiden pelastustoimien suhteen. Italian keskuspankin muistiosta, joka koskee Banca delle Marchen kriisiä, ilmenee kantajien mukaan, että tämän jälkeen Italian talous- ja valtiovarainministeriö aloitti Italian keskuspankin avustuksella pitkän kuulemisen komission kanssa ja että tämän kuulemisen yhteydessä oli käyty tiivistä sähköpostikirjeenvaihtoa ja italialaiset virkamiehet olivat matkustaneet useita kertoja Brysseliin, sillä Italian viranomaiset olivat vakuuttuneita siitä, että valtiontukiepäily oli perusteeton ja että komissio oli mahdollista saada vakuuttumaan tästä. Näistä Italian viranomaisten näkökannan lainmukaisuuden osoittamiseen tähtäävistä yrityksistä huolimatta komissio lähetti useita, kerta kerralta tiukkasävyisempiä kirjeitä, joissa varoitettiin toistuvasti, että tällaisen tuen toteuttaminen Banca delle Marchen hyväksi edellyttäisi, että siitä ilmoitetaan komissiolle etukäteen ja että siitä saataisiin komission päätös. Kantajat väittävät, kuten Italian keskuspankki täsmentää muistiossaan, että komission ”yksiköt säilyttivät itsepintaisesti kielteisen asenteensa FITD:n toimiin, vaikka ne olisi toteutettu viimeisen suunnitelman mukaisessa muodossa niin, että rasitus pystytään jakamaan (burden sharing), ja vaikka ne olisivat joka tapauksessa olleet paljon vähemmän vahinkoa aiheuttava ratkaisu kuin mihin lopulta päädyttiin”. Tämä kanta ”vahvistettiin virallisesti korkeimmalla tasolla 19.11.2015 päivätyssä komission jäsenten Hillin ja Vestagerin kirjeessä”.
47      Kantajien mukaan tämä komission lainvastainen kanta on estänyt kokonaan Italian viranomaisten toiminnan. Kuten Italian keskuspankki täsmentää edellä tämän tuomion 46 kohdassa mainitussa muistiossaan, komissiolta olisi kuitenkin ollut välttämätöntä saada ennakkohyväksyntä FITD:n toimille, sillä ilman sitä niiden täytäntöönpano olisi johtanut komission kanssa käytävän virallisen riidan vireilletuloon ja sen saattamiseen unionin tuomioistuinten käsiteltäväksi kaikkine tästä välittömästi aiheutuvine kielteisine vaikutuksineen. Komissio on siten estänyt toimillaan Banca delle Marchen pelastamisen Italian viranomaisten ponnisteluista huolimatta.
48      Kantajat täsmentävät, että FITD:n suunnitteleman Banca delle Marchen pelastamisen vaikutukset olisivat olleet toiset kuin ne, jotka aiheutuivat kriisinratkaisurahaston toimien tuloksena. Pelastamisesta olisi aiheutunut vähemmän vahinkoa asianomaisille osakkeenomistajille, jotka olisivat pystyneet säilyttämään osan omistusosuuksistaan, jatkamaan osakkeenomistajina ja odottamaan kyseisen pankin arvon nousua tulevaisuudessa, kun pankki tekisi jälleen voittoa. Banca delle Marchen hallinnonhoitajat täsmensivätkin loppukertomuksessaan, että toimet, ”joiden avulla olisi pystytty niiden viimeisen suunnitelman mukaisessa muodossa jakamaan rasitukset (burden sharing), olisivat joka tapauksessa olleet ’paljon vähemmän vahinkoa aiheuttava ratkaisu kuin mihin lopulta päädyttiin’”. Lokakuussa ja marraskuussa vuonna 2015 toteutetuilla FITD:n toimilla olisi nimittäin pystytty antamaan Banca delle Marchelle tarvittavat varat, jotta tämä olisi selviytynyt kriisistä ja säilyttänyt toimintansa, mikä vahvistetaan edellä mainitussa loppukertomuksessa ja minkä Italian keskuspankkikin on vahvistanut, eivätkä velkojat olisi joutuneet kärsimään ja osakkeenomistajille olisi aiheutunut vähemmän vahinkoa.
49      Komissio kiistää kantajien väitteet. Komissio luopui kuitenkin istunnossa edellä tämän tuomion 46 kohdassa tarkoitetun Italian keskuspankin muistion tutkittavaksi ottamisen riitauttamisesta, mikä kirjattiin suullisen käsittelyn pöytäkirjaan.
50      Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa aluksi kantajien väittävän olennaisin osin, että komission menettely ja toimet, jotka ovat estäneet FITD:n toimet ja johtaneet siten Banca delle Marchea koskevan kriisinratkaisupäätöksen antamiseen, johtuvat komission virheellisestä tuen käsitteen tulkinnasta, jossa komissio on katsonut virheellisesti, että yksityisestä luonteestaan huolimatta FITD:n toimet olivat Italian valtiosta johtuvia toimenpiteitä ja niihin liittyi valtion varoja.
51      On todettava, että Banca delle Marchen tilannetta koskeneen alustavan tutkinnan vaiheessa esitetyt komission kirjeet ja alustavat kannanotot, sellaisina kuin ne on käyty läpi edellä tämän tuomion 7 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, eivät sisällä minkäänlaista oikeudellista arviota tuen käsitteen perusteista.
52      Ensinnäkin komissio korostaa 10.10.2014 päivätyssä tiedonsaantipyynnössä ainoastaan, ettei se voinut poissulkea sitä mahdollisuutta, että FITD:n kaavailemat toimet Banca Tercasin ja Banca delle Marchen hyväksi olisivat valtiontukia (ks. edellä tämän tuomion 7 kohta).
53      Toiseksi komissio ilmoitti 18.12.2014 päivätyllä kirjeellä Italian viranomaisille niin ikään ainoastaan, että FITD:n ehdottama tukitoimi Banca delle Marchen hyväksi saattoi olla valtiontukea ja että jos Italian keskuspankki aikoisi antaa luvan kyseiselle tukitoimelle, oli Italian viranomaisten asianmukaista ilmoittaa kyseisestä toimenpiteestä ennen sen hyväksymistä, kuten SEUT 108 artiklan 3 kohdassa vaaditaan (ks. edellä tämän tuomion 8 kohta).
54      Kolmanneksi komissio muistutti 21.8.2015 päivätyllä kirjeellään, joka koski nimenomaan Banca delle Marcheen liittyvää menettelyä SA.39543, ainoastaan siitä mahdollisuudesta, että suunnitellut toimet saattoivat olla valtiontukea, ja se kehotti Italian viranomaisia antamaan sille tästä ajantasaisia tietoja ja luopumaan kaikkien FITD:n toimenpiteiden täytäntöönpanosta ennen niistä ilmoittamista ja ennen kuin komissiolta saadaan niistä päätös.
55      Neljänneksi komission jäsenet Hill ja Vestager ilmoittivat 19.11.2015 päivätyllä kirjeellä – eli ainoastaan päivää aiemmin kuin Italian viranomaiset ilmoittivat komissiolle Banca delle Marchen kriisinratkaisumenettelyn aloittamisesta 21.11.2015 (ks. edellä tämän tuomion 18 kohta) – kyseisille viranomaisille pelkästään tulkintansa direktiivien 2014/49 ja 2014/59 sekä valtiontukisääntöjen yhteisistä vaatimuksista. He kiinnittivät aivan erityistä huomiota siihen seikkaan, että talletusten vakuusjärjestelmän käyttäminen pankin pääomapohjan vahvistamiseen direktiivin 2014/49 11 artiklan 3 kohdan nojalla edellytti valtiontukisääntöjen noudattamista, ja he myönsivät samalla, että jos kyseisen järjestelmän käyttöä ei katsottaisi valtiontueksi, vaan puhtaasti yksityiseksi toimeksi, ei kyseessä olisi kyseisen direktiivin mukainen kriisinratkaisu (ks. edellä tämän tuomion 17 ja 18 kohta).
56      Edellä esitetyn perusteella nämä komission kannanotot, jotka on esitetty ennen Banca delle Marchea koskevan kriisinratkaisumenettelyn aloittamista, ovat olleet luonteeltaan vain menettelyllisiä, ja niissä on muistutettu Italian viranomaisia ennakkoilmoituksen tarpeesta ja mahdollisten tukitoimenpiteiden toteuttamatta jättämisestä muun muassa kyseisen pankin hyväksi. Nämä kannanotot eivät koske konkreettista toimenpidettä, sillä mitään toimenpidettä ei ollut vielä määritelty selkeästi tai annettu tiedoksi, eivätkä ne koske myöskään sitä täsmällistä tapaa, jolla komissio tulkitsee tässä yhteydessä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tuen käsitettä.
57      Italian keskuspankin julkaisemista asiakirjoista, jotka ovat edellä tämän tuomion 52–55 kohdassa läpi käytyjä tapahtumia myöhempiä, ilmenee tosin, että Italian keskuspankki oli vakuuttunut siitä, että komission yksiköt pitivät FITD:n toimia maksukyvyttömän pankin hyväksi mahdollisena valtiontukena erityisesti siksi, että ne johtuivat Italian valtiosta ja olivat peräisin varoista, joihin valtiolla oli määräysvalta. Italian keskuspankki muistutti nimittäin Banca delle Marchea koskevan kriisinratkaisumenettelyn aloittamisen edellytyksiä koskeneessa väliaikaisessa arvostuksessaan lähinnä, että kaikista mahdollisista Banca delle Marchen hyväksi suunnitelluista FITD:n tukitoimenpiteistä oli ilmoitettava komissiolle ja niille oli saatava komissiolta ennakkohyväksyntä, joka koski tällaisen toimenpiteen yhteensopivuutta unionin valtiontukisääntöjen kanssa (ks. edellä tämän tuomion 19 kohta). Lisäksi yhden Italian keskuspankin yhteistyökumppanin todistajanlausunto ja Banca delle Marchen kriisiä koskeva Italian keskuspankin muistio osoittavat komission yksiköiden ilmaisseen hallinnollisen menettelyn aikana, että FITD:n tukitoimet, jos niitä olisi toteutettu, olisivat olleet valtiontukia erityisesti sillä perusteella, että sen varat olivat luonteeltaan julkisia tai valtion varoja. Kyseisen todistajanlausunnon pöytäkirjasta ilmenee komission katsoneen Italian viranomaisista ja Italian keskuspankista poiketen, että FITD:n toimet oli rinnastettava valtiontueksi, koska sen varat olivat peräisin julkisista lähteistä (ks. edellä tämän tuomion 24 kohta). Toisin kuin komissio väittää, tämän todistajanlausunnon sisällön vahvistaa Banca delle Marchen kriisiä koskeva Italian keskuspankin muistio, jossa tuodaan selvästi esille, että Italian viranomaiset ja Italian keskuspankki olivat yrittäneet tuloksetta saada komission yksiköt vakuuttumaan siitä, ettei FITD:n suunnittelemia toimia Banca Tercasin ja Banca delle Marchen hyväksi voitu pitää valtiontukena (ks. edellä tämän tuomion 26 kohta).
58      Näistä todisteista ei kuitenkaan ilmene, että komissio olisi asianmukaisessa vaiheessa eli välittömästi ennen, kuin Italian keskuspankki ja Italian talous- ja valtiovarainministeriö tekivät itselleen kuuluvia toimivaltuuksia ja harkintavalta käyttäen (ks. vastaavasti tuomio 16.12.2020, neuvosto ym. v. K. Chrysostomides & Co. ym., C-597/18 P, C-598/18 P, C-603/18 P ja C-604/18 P, EU:C:2020:1028, 106–108 kohta) päätöksen Banca delle Marchea koskevan kriisinratkaisun aloittamisesta, uhannut edellä tämän tuomion 57 kohdassa mainituista syistä estää tai kieltää FITD:n mahdolliset toimet Banca delle Marchen hyväksi SEUT 107 artiklan nojalla tai että se olisi painostanut Italian viranomaisia tällä tavoin.
59      Kantajat eivät voi vedota tässä yhteydessä perustellusti 27.2.2015 – eli useita kuukausia ennen Banca delle Marchen kriisinratkaisumenettelyn aloittamista – tehtyyn päätökseen, jolla komissio aloitti muodollisen tutkintamenettelyn FITD:n toimista Banca Tercasin hyväksi ja jossa komissio katsoi, että valtion toimenpidettä ja valtion varoja koskevat edellytykset täyttyivät kyseisten toimien kohdalla (ks. edellä mainitun aloituspäätöksen 45–61 kohta sekä edellä tämän tuomion 9 kohta). Kyseisistä Banca Tercasin hyväksi toteutetuista tukitoimenpiteistä poiketen ennen Banca delle Marchea koskevan kriisinratkaisupäätöksen tekemistä FITD:llä ei ollut lopullista suunnitelmaa Banca delle Marchen hyväksi toteutettavista toimista, eikä tällaisen suunnitelman hyväksymishakemusta ollut osoitettu Italian keskuspankille (ks. edellä tämän tuomion 13 kohta), tällaista suunnitelmaa ei ollut annettu virallisesti tiedoksi eikä ollut muutakaan syytä, jonka perusteella komissio olisi voinut aloittaa tähän liittyvän muodollisen tutkintamenettelyn. Näin ollen komission oli tuossa vaiheessa itse asiassa mahdotonta tietää riittävän tarkasti, saattoivatko valtiontuen kriteerit täyttyä FITD:n Banca delle Marchen hyväksi mahdollisesti suunnittelemien toimien kohdalla.
60      Kriisinratkaisumenettelyn aloittamisen taustalla olleesta Italian keskuspankin suorittamasta väliaikaisesta arvostuksesta (ks. edellä tämän tuomion 19 kohta) ilmenee päinvastoin, että kyseistä päätöstä puoltavia ratkaisevia seikkoja ovat olleet Banca delle Marchen maksukyvyttömyys, josta todisteena olivat sen 1,445 miljardin euron suuruinen kokonaistappio ja 1,432 miljardin euron suuruinen negatiivinen pääoma 30.9.2015, sekä se seikka, että erityishallintomenettelyn aikana ei ollut mahdollista selvittää, mitä toimenpiteitä yksityinen sektori olisi pystynyt toteuttamaan sen kriisitilanteen ratkaisemiseksi. Italian keskuspankki on siis korostanut, että FITD:n toimet osoittautuivat käytännössä mahdottomiksi ja nopean kriisinratkaisun vaatimuksiin soveltumattomiksi. Tässä asiayhteydessä se Italian keskuspankin esille ottama seikka, että tällaisten toimien täytäntöönpano olisi edellyttänyt komission ennakkohyväksyntää valtiontukisääntöjen nojalla, oli toki ylimääräinen ja hankaloitti tällaista nopeaa kriisinratkaisua, mutta kun huomioon otetaan FITD:n toimia Banca delle Marchen hyväksi koskevan suunnitelman keskeneräisyys (ks. edellä tämän tuomion 59 kohta), se ei ollut itsessään ratkaiseva kyseisten viranomaisten lopullisen kriisinratkaisupäätöksen kannalta. Lisäksi siltä osin kuin Italian keskuspankki toi esille, että kyseisistä toimista oli ilmoitettu komissiolle mutta niitä ei voitu toteuttaa, koska komissiolta ei ollut saatu niistä myönteistä ennakkoarviota, se viittasi ilmeisesti muistioon, jonka otsikko on ”Banca delle Marche ‑konsernin kriisinratkaisujärjestelyt” (ks. edellä tämän tuomion 14 kohta), ja tämän osalta on riittävää todeta, ettei komissiolle ilmoittamista voida rinnastaa lopullisen ja konkreettisen toimenpidesuunnitelman, jonka komissio voi hylätä tai hyväksyä, viralliseen tiedoksiantoon.
61      Tämän arvion vahvistaa nimittäin ensinnäkin se seikka, että FITD oli vahvistanut 8.10.2015 ainoastaan Banca delle Marchen hyväksi toteutettavan toisen tukitoimenpideyrityksen olennaiset osat, joihin kuuluivat kyseiselle pankille annettava 1,2 miljardin euron suuruinen pääomanlisäys sekä rakenneuudistussuunnitelma ja joista se ilmoitti Italian keskuspankille 9.10.2015 ja 15.10.2015 päivätyillä kirjeillä. FITD täsmensi siis 9.10.2015 päivätyssä kirjeessään, että edellä mainittujen keskeisten osien mukaisesti sen toimet toteutettaisiin yhtäältä vasta sen jälkeen, kun direktiivi 2014/59 olisi saatettu kansallisen lainsäädännön osaksi ja kun Italian keskuspankki olisi hyväksynyt FITD:n sääntöihin kyseisten toimien toteuttamiseksi tarvittavat muutokset, ja toisaalta varsinaisista menettelytavoista päättäisi FITD:n hallitus sen jälkeen, kun pääomaa koskevan rahoitustoimen yksityiskohdat olisi määritelty, ottaen erityisesti huomioon, että toimet toteutetaan pankkien konsortion markkinaehtoisesti antamalla rahoituksella (ks. edellä tämän tuomion 13 kohta). Kuten komissio tuo esille, FITD:n sisäisten elinten päätös tällaisten tukitoimien tarkasta sisällöstä ja niiden myöntämisessä sovellettavista menettelytavoista ei ollut lähimainkaan valmis, minkä vuoksi Italian keskuspankilta ei ollut haettu hyväksyntää kyseisessä kirjeessä eikä myöhemminkään, toisin kuin FITD:n ehdottaman mutta toteuttamatta jääneen ensimmäisen toimenpideyrityksen kohdalla (ks. edellä tämän tuomion 6 kohta). Toisin kuin 12.9.2014 päivättyä Italian keskuspankille osoitettua FITD:n kirjettä, joka koski FonSpan tuella toteutettavien toimien suunnitelmaa, 9.10.2015 ja 15.10.2015 päivättyjen FITD:n kirjeiden ei voitu tulkita sisältävän tällaista hyväksyntähakemusta. Vastatessaan unionin yleisen tuomioistuimen istunnossa nimenomaisesti tästä aiheesta esittämään kysymykseen kantajat ovat korostaneet, että tuossa vaiheessa toimeksiannon saanut konsulttiyhtiö oli jo vahvistanut FITD:n suunnittelemat toimet ja että FITD ilmoitti edellä mainituilla kirjeillä Italian keskuspankille olevansa valmis toteuttamaan ne; kantajat eivät kuitenkaan pystyneet erittelemään kyseisistä kirjeistä osiota, joka voitaisiin ymmärtää hyväksyntähakemukseksi.
62      Toiseksi Banca delle Marchen hallinnonhoitajat ilmoittivat Italian keskuspankille 4.11.2015 päivätyllä kirjeellä pankkia välittömästi uhkaavasta maksukyvyttömyydestä ja kertoivat pelkäävänsä, ettei pankkia saataisi pelastettua ajoissa sen rahoitustilanne huomioon ottaen, jo ennen kuin direktiivi 2014/59 oli saatettu kansallisen lainsäädännön osaksi 16.11.2015 annetulla asetuksella nro 180/15, mikä oli tehnyt FITD:n mukaan tällaisista tukitoimista mahdollisia. Tämä osoittaa itsessään, että FITD:n oli mahdotonta toteuttaa toimia nopeasti riippumatta siitä, oliko toimista ilmoitettava komissiolle etukäteen SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti (ks. edellä tämän tuomion 14 ja 16 kohta). Nopeiden toimien mahdottomuuden vahvistaa se seikka, että FITD:n konsortioon kuuluvien pankkien ylimääräinen kokous hyväksyi FITD:n sääntöihin tehdyt muutokset, jotka tekivät tällaisista toimista mahdollisia uuden sääntelykehyksen mukaisesti, vasta 26.11.2015 (ks. edellä tämän tuomion 21 kohta) eli viisi päivää sen jälkeen kun Banca delle Marchen kriisinratkaisupäätös tehtiin.
63      Kolmanneksi, toisin kuin kantajat katsovat, Italian keskuspankin yhteistyökumppanin todistajanlausunto tai Banca delle Marchen kriisiä koskeva Italian keskuspankin muistio (ks. edellä tämän tuomion 24 ja 26 kohta) eivät kumpikaan pysty kyseenalaistamaan edellä esitettyä arviointia. Nämä asiakirjat on laadittu paljon Banca delle Marchen kriisinratkaisupäätöstä myöhemmin, ja tuolloin kantajat olivat jo nostaneet italialaisissa tuomioistuimissa vahingonkorvauskanteita erityisesti Italian keskuspankkia vastaan. Lisäksi Banca delle Marchen kriisiä koskevassa muistiossa otetaan esille komission väitetty kieltäytyminen hyväksymästä FITD:n suunnittelemaa kyseisen pankin pääomapohjan vahvistamista ja väitetään, että tämä ”vahvistettiin virallisesti korkeimmalla tasolla 19.11.2015 päivätyssä komission jäsenten Hillin ja Vestagerin kirjeessä”, vaikkei tällaista sisältöä edes löydy mainitusta kirjeestä (ks. edellä 55 kohta). Joka tapauksessa ei vaikuta uskottavalta, että tarve ilmoittaa komissiolle tällaisesta FITD:n tukitoimenpiteestä, jonka sisältöä ja menettelytapoja ei ollut vielä täsmennetty riittävästi etenkään määrän ja FITD:n jäsenten osallistumistavan osalta ja josta ei ollut päätetty FITD:n sisäisissä elimissä eikä toimivaltaisissa viranomaisissa, olisi yksin estänyt Banca delle Marchen pelastamisen, kuten yhdestä edellä mainitun todistajanlausunnon osasta vaikuttaa ilmenevän. Banca delle Marchen kriisiä koskevaa Italian keskuspankin muistiota ei voida tulkita toisella tavalla. Vaikka kyseisessä muistiossa korostetaan tarvetta ilmoittaa tällaisesta toimenpiteestä komissiolle ja tarvetta saada sille komission ennakkohyväksyntä, on nimittäin epäjohdonmukaista, ettei muistiossa tuoda esille asianomaista pankkia koetelleen kriisitilanteen laajuutta, sellaisena kuin se oli marraskuun alussa vuonna 2015 ja sellaisena kuin se todettiin Italian keskuspankin suorittamassa väliaikaisessa arvostuksessa, joka tehtiin ennen kriisinratkaisupäätöstä ja jota käytettiin kyseisen päätöksen perusteena.
64      Neljänneksi tämä käsitys vastaa sitä käsitystä, joka ilmenee Tribunale amministrativo regionale per il Lazion ja Consiglio di Staton tuomioista (ks. edellä tämän tuomion 27 ja 29 kohta), joista kantajat väittävät perusteettomasti, että niissä todetaan olennaisin osin, ettei Italian keskuspankin päätöstä määrätä Banca delle Marchen kriisinratkaisusta ollut tehty ”itsenäisesti”, vaan komission ”määräämänä”. Kantajien esille ottamissa edellä mainittujen tuomioiden osioissa muistutetaan nimittäin olennaisin osin ainoastaan muutamista tosiseikoista, jotka on käyty läpi edellä tämän tuomion 52 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, mutta niistä ei tehdä oikeudellista arviointia. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio muistuttaa tosin siitä, että Italian keskuspankki oli ”todennut kriisinratkaisumääräyksessä nimenomaisesti, ettei [FITD:n] toimia voitu toteuttaa, sillä komissio – – on ilmaissut suhtautuvansa niihin kielteisesti, koska ne eivät olleet yhteensopivia valtiontukisääntöjen kanssa ja koska [FITD:n] toimista olisi pitänyt ilmoittaa [sille] ennakkoon – – virallisesti, jotta se olisi voinut tutkia, ovatko toimet yhteensopivia kyseisten sääntöjen kanssa”. Päinvastoin kuin kantajat ovat väittäneet istunnossa vastatessaan unionin yleisen tuomioistuin kysymykseen, näiden toteamusten kertaaminen ei merkitse sitä, että Tribunale amministrativo regionale per il Lazio olisi sitä mieltä, ettei Italian keskuspankilla ollut enää liikkumavaraa pelkästään komission asenteen vuoksi. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio toi nimittäin omassa arvioinnissaan ja tosiseikkojen oikeudellisessa luonnehdinnassa pikemminkin esille erilaisia seikkoja ja talouteen liittyviä tietoja, joiden perusteella oli aiheellista katsoa, että Banca delle Marche oli kriisinratkaisupäätöksen hyväksymisen aikaan maksukyvytön ja että siten sen kriisinratkaisu oli sekä järkevää että suhteellisuusperiaatteen mukaista. Korostettuaan tosin tuomiossaan sitä, että komissio oli katsonut Banca Tercasia koskevassa asiassa noudattamansa lähestymistavan mukaisesti FITD:n toimet valtiontueksi (8.3 ja 8.4 kohta), Consiglio di Stato ei puolestaan tutkinut perusteellisesti kyseisiä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, vaan se ainoastaan hylkäsi näytön, joka koski syy-yhteyden olemassaoloa Banca delle Marchen pelastamismenettelyn aloittamatta jättämisen ja väitetyn vahingon välillä sekä kyseisen vahingon syntymistä (8.5 ja 9 kohta).
65      Viidenneksi Banca Tercasia koskevassa asiassa käyty rinnakkainen menettely osoittaa, että jos Italian viranomaiset, Italian keskuspankki ja FITD olivat tosiasiallisesti vakuuttuneita siitä, että Banca delle Marchen pelastaminen oli sekä välttämätöntä että mahdollista, ne olisivat voineet noudattaa samaa kontradiktorista menettelytapaa kuin kyseisessä toisessa asiassa, joka johti Banca Tercasia koskevan päätöksen tekemiseen, 19.3.2019 annettuun tuomioon Italia ym. v. komissio (T-98/16, T-196/16 ja T-198/16, EU:T:2019:167) ja muutoksenhakumenettelyyn asiassa C-425/19 P. Tältä osin on täsmennettävä, että FITD:n ensimmäinen toimi Banca Tercasin hyväksi oli toteutettu kauan ennen kuin direktiivi 2014/59 oli saatettu kansallisen lainsäädännön osaksi, joten tämä seikka ei sellaisenaan voi selittää ratkaisevalla tavalla Italian yksityisen pankkisektorin epäröintiä rientää Banca delle Marchen avuksi. Lisäksi komissio tuo esille, eivätkä kantajat ole tätä kiistäneet, että komissio oli ilmaissut tällä välin hyväksyvänsä FITD:n toisen toimen Banca Tercasin hyväksi valtiontukisäännöt huomioon ottaen, mikä osoittaa, ettei komissio ollut välttämättä taipuvainen kieltämään kaikkia tämäntyyppisiä toimia, vaan tapauskohtainen tarkastelu on tarpeen, eikä yksittäistapauksessa tehdyn tarkastelun tulosta ole mahdollista soveltaa toiseen tapaukseen.
66      Kuudenneksi on muistutettava, että unionin tuomioistuimen presidentti hylkäsi 13.11.2019 antamallaan määräyksellä komissio v. Italia ym. (C-425/19 P, ei julkaistu, EU:C:2019:980, 17–21 kohta) kantajien väliintulohakemuksen, jossa nämä pyysivät saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden vaatimuksia, sillä perusteella, etteivät nämä olleet osoittaneet, että asian C-425/19 P ratkaisu koskee niiden etua Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 40 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetulla tavalla. Määräyksessä katsottiin nimittäin erityisesti, etteivät kantajat olleet osoittaneet syy-yhteyden olemassaoloa yhtäältä komission Banca Tercasia koskevassa päätöksessä – tai jo kyseisen päätöksen antamiseen johtaneen menettelyn alkaessa – esittämän kannan ja toisaalta Banca delle Marchen kriisinratkaisun välillä.
67      Kaiken edellä esitetyn perusteella kantajien väitteitä, joiden mukaan komission väitetysti lainvastainen menettely on estänyt Banca delle Marchen pelastamisen Italian viranomaisten ponnisteluista huolimatta ja ollut kantajille aiheutuneen vahingon tosiasiallinen ja ainoa syy, ei voida hyväksyä. Merkityksellisten todisteiden kokonaisarvioinnin perusteella on nimittäin pääteltävä, että vaikka kyseisellä menettelyllä on ollut jonkin verran vaikutusta siinä selvittämisprosessissa, joka sai Italian viranomaiset päättämään Banca delle Marchen kriisinratkaisusta, koska ne katsoivat, että tarve ilmoittaa komissiolle ennakkoon FITD:n mahdollisesta tukitoimenpiteestä kyseisen pankin hyväksi esti kyseistä pankkia koettelevan rahoituskriisin nopean ratkaisun, Banca delle Marchea koskevan kriisinratkaisumenettelyn aloittamispäätös, jonka Italian viranomaiset tekivät 21.11.2015 niille kuuluvia toimivaltuuksia ja harkintavaltaa käyttäen (ks. edellä tämän tuomion 58 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö), on aivan yhtä itsenäinen, eikä komission asenne ole vaikuttanut siihen ratkaisevalla tavalla, vaan se perustui olennaisin osin Italian viranomaisten toteamaan kyseisen pankin maksukyvyttömyyteen, joka on ollut kyseessä olevan kriisinratkaisun ratkaiseva syy oikeuskäytännössä tarkoitetussa merkityksessä (ks. vastaavasti tuomio 5.9.2019, Euroopan unioni v. Guardian Europe ja Guardian Europe v. Euroopan unioni, C-447/17 P ja C-479/17 P, EU:C:2019:672, 32 kohta).
68      Toisin sanoen kantajat eivät pysty osoittamaan oikeudellisesti riittävällä tavalla sen vaihtoehtoisen hypoteesin uskottavuutta, että ilman komission väitetysti lainvastaista menettelyä FITD olisi Italian viranomaisten ja erityisesti Italian keskuspankin suostumuksella pystynyt tosiasiallisesti pelastamaan Banca delle Marchen marraskuussa 2015.
69      Tästä seuraa, että kantajat eivät ole osoittaneet käsiteltävässä asiassa suoraa syy–seuraus-yhteyttä komission väitetysti lainvastaisen menettelyn ja väitetyn vahingon välillä, mikä on riittävää sen toteamiseksi, etteivät sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntymisedellytykset täyty (ks. edellä tämän tuomion 44 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö).
70      Kantajien pyytämästä selvittämistoimesta, joka koskee asiaan ”Banca delle Marche (SA.39543 2014/CP)” liittyvän hallinnollisen asiakirja-aineiston esittämistä kokonaisuudessaan, on riittävää todeta, että unionin yleinen tuomioistuin katsoo saaneensa asiakirja-aineistoon liitetyistä todisteista riittävästi tietoa voidakseen ratkaista asian eikä kantajia ole aiheellista panna etsimään kyseisestä aineistosta asiakirjoja, joilla ei voi olla vaikutusta syy-yhteyden puuttumista koskevaan unionin yleisen tuomioistuimen arviointiin.
71      Näin ollen kanne on hylättävä eikä muita sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntymisedellytyksiä ole tarpeen tutkia.
Oikeudenkäyntikulut
72      Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantajat ovat hävinnet asian, ne on komission vaatimusten mukaisesti velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)      Kanne hylätään.
2)      Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro, Montani Antaldi Srl, Fondazione Cassa di Risparmio di Fano, Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi ja Fondazione Cassa di Risparmio della Provincia di Macerata velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Csehi
De Baere
Steinfatt
Julistettiin Luxemburgissa 30 päivänä kesäkuuta 2021.
Allekirjoitukset
*      Oikeudenkäyntikieli: italia.