62011CC0135_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Pierwszy z dwóch zarzutów podniesionych na poparcie odwołania od wyroku Sądu z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds przeciwko Komisji(2) daje Trybunałowi sposobność pogłębienia stanowiska w zakresie dostępu do dokumentów pochodzących z państwa członkowskiego, wyrażonego dotychczas w wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie Szwecja przeciwko Komisji(3) . Ujmując rzecz obrazowo, można w zasadzie powiedzieć, iż niniejsze odwołanie stanowi szczególny przypadek wykonania wyroku w sprawie Szwecja przeciwko Komisji i daje Trybunałowi sposobność kontynuacji delikatnego zadania wykładni art. 4 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji(4) .
2. Natomiast drugi zarzut odwołania daje Trybunałowi sposobność wypowiedzenia się w przedmiocie dwóch bardziej ogólnych kwestii. Po pierwsze, chodzi o zakres kontroli sądowej wobec dokumentów Unii, których opracowanie wymagało wykorzystania określonych dokumentów krajowych, w większym lub mniejszym stopniu mających wpływ na ich materialnoprawną zawartość. Po drugie, chodzi o stopień bezpośredniości wymaganej przy badaniu przez sąd dokumentu, którego ujawnienie jest przedmiotem sporu.
I – Ramy prawne
3. Zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 1049/2001:
„1. Każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, z zastrzeżeniem zasad, warunków i ograniczeń określonych w niniejszym rozporządzeniu.
[...]
3. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucję, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej.
[...]”.
4. Artykuł 3 rozporządzenia nr 1049/2001 ustanawia następujące definicje:
„Na użytek niniejszego rozporządzenia:
a) »dokument« oznacza wszelkie treści bez względu na ich nośnik (zapisane na papierze, przechowywane w formie elektronicznej lub jako nagranie dźwiękowe, wizualne lub audiowizualne) dotyczące kwestii związanych z polityką, działalnością i decyzjami mieszczącymi się w sferze odpowiedzialności instytucji;
b) »strona trzecia« oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną lub każdy podmiot spoza zainteresowanej instytucji, w tym państwa członkowskie, pozostałe instytucje i organy wspólnotowe i niewspólnotowe oraz państwa trzecie”.
5. Na mocy art. 4 rzeczonego rozporządzenia nr 1049/2001 w tym zakresie znajdują zastosowanie następujące wyjątki:
„1. Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, w przypadku gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
a) interesu publicznego w odniesieniu do:
– bezpieczeństwa publicznego;
– obrony i spraw wojskowych;
– stosunków międzynarodowych;
– finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego;
[…]
3. […]
Dostęp do dokumentu zawierającego opinie na użytek wewnętrzny jako część obrad i wstępnych konsultacji w ramach zainteresowanej instytucji nie zostaje udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.
4. W odniesieniu do dokumentów stron [osób] trzecich instytucja konsultuje się ze stroną [osobą] trzecią w celu oceny, czy wyjątek przewidziany w ust. 1 lub 2 ma zastosowanie, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu.
5. Państwo członkowskie może zażądać od instytucji nieujawniania dokumentu pochodzącego od tego państwa członkowskiego bez jego uprzedniej zgody.
6. Jeśli jakiekolwiek wyjątki dotyczą jedynie części dokumentu, którego dotyczy wniosek o ujawnienie, pozostałe części dokumentu zostają ujawnione.
7. Wyjątki ustanowione w ust. 1–3 mają zastosowanie wyłącznie przez okres, w którym ochrona ta jest uzasadniona ze względu na treść dokumentu. Wyjątki mogą być stosowane przez okres nieprzekraczający 30 lat. W przypadku dokumentów objętych wyjątkiem ze względu na prywatność lub interesy handlowe oraz w przypadku dokumentów sensytywnych, wyjątki mogą, jeśli to konieczne, obowiązywać nadal po tym okresie”.
II – Okoliczności powstania sporu
A – Pierwszy wniosek o dostęp do dokumentów pochodzących z państwa członkowskiego i wykorzystanych w postępowaniu Komisji
6. IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH (zwana dalej „IFAW”) jest organizacją pozarządową działającą w dziedzinie ochrony dobrostanu zwierząt i ochrony środowiska.
7. Rozstrzygając w sprawie wniosku Republiki Federalnej Niemiec złożonego w trybie art. 6 ust. 4 akapit drugi dyrektywy 92/43/EWG(5), Komisja wydała w dniu 19 kwietnia 2000 r. przychylną opinię wobec wykonania projektu przemysłowego na terenie Mühlenberger Loch, chronionym na podstawie tej dyrektywy. Projekt ów polegał na rozbudowie fabryki spółki D. w celach ostatecznego montażu airbusa A3XX.
8. Pismem z dnia 20 grudnia 2001 r. skierowanym do Komisji skarżąca wniosła o udzielenie jej dostępu do pewnej liczby dokumentów otrzymanych przez tę instytucję w ramach badania przywołanego projektu przemysłowego. W szczególności skarżąca domagała się dostępu do korespondencji pochodzącej od Republiki Federalnej Niemiec, miasta Hamburga oraz kanclerza Niemiec.
9. Uznając, że art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 zabrania jej ujawnienia przedmiotowych dokumentów, Komisja odmówiła skarżącej dostępu do określonych dokumentów decyzją z dnia 26 marca 2002 r.
10. IFAW wniosła na rzeczoną decyzję skargę o stwierdzenie nieważności, lecz skarga ta została oddalona wyrokiem Sądu z dnia 30 listopada 2004 r.(6) .
11. Królestwo Szwecji jako interwenient w postępowaniu w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności wniosło do Trybunału odwołanie od wyroku Sądu.
12. Wyżej wymienionym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie Szwecja przeciwko Komisji Trybunał uchylił wyrok Sądu i decyzję z dnia 26 marca 2002 r. W ocenie Trybunału „z chwilą, gdy państwo członkowskie skorzystało z przyznanego mu na mocy art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 uprawnienia do żądania, aby określony dokument wydany przez to państwo nie był ujawniany bez jego uprzedniej zgody, ewentualne ujawnienie tego dokumentu przez instytucję wymaga uprzedniego uzyskania zgody tego państwa członkowskiego [...]” (pkt 50). Ponadto Trybunał uznał, że „wykładnia art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 jako przyznającego państwom członkowskim ogólne i bezwarunkowe prawo weta, skutkującego czysto dyskrecjonalnym i nieobjętym obowiązkiem uzasadnienia sprzeciwem wobec ujawnienia wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucję wspólnotową z tego tylko powodu, że dokument ten został wydany przez dane państwo członkowskie, nie jest kompatybilna z celem” rozporządzenia nr 1049/2001 (pkt 58). Z tych względów sprzeciw państwa członkowskiego musi być oparty na jednym z wyjątków ustanowionych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001, zaś „do właściwości sądu wspólnotowego należy dokonanie kontroli, na wniosek zainteresowanego, któremu instytucja wydała decyzję odmawiającą dostępu, czy owa odmowa mogła zostać skutecznie wydana na podstawie tych wyjątków i czy wynika ona z dokonania oceny tych wyjątków przez samą instytucję lub przez dane państwo członkowskie. Należy ponadto stwierdzić, że z punktu widzenia owego zainteresowanego ingerencja państwa członkowskiego nie ma wpływu na wspólnotowy charakter decyzji wydanej mu następnie przez instytucję w odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu, który złożył on w przedmiocie dokumentu będącego w jej posiadaniu” (pkt 94).
B – Ponowny wniosek o udzielenie dostępu do nieujawnionych uprzednio dokumentów
13. W następstwie wydania wyroku w sprawie Szwecja przeciwko Komisji IFAW ponowiła wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów pochodzących od władz niemieckich i otrzymanych przez tę instytucję w ramach oceny projektu Mühlenberger Loch.
14. Po przeprowadzeniu szeregu kroków Komisja w drodze decyzji z dnia 19 czerwca 2008 r. ostatecznie ujawniła wszystkie dokumenty, o których udostępnienie wnioskowała skarżąca, z wyjątkiem pisma kanclerza Niemiec do przewodniczącego Komisji z dnia 15 marca 2000 r. (zwanego dalej „pismem kanclerza Niemiec”), ponieważ władze niemieckie sprzeciwiły się ujawnieniu tego dokumentu(7) .
15. Zgodnie z decyzją z dnia 19 czerwca 2008 r. władze niemieckie oświadczyły, że ujawnienie pisma kanclerza Niemiec naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych i polityki gospodarczej Republiki Federalnej Niemiec w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte rozporządzenia nr 1049/2001.
16. Z drugiej strony władze niemieckie wskazały, iż ujawnienie pisma kanclerza Niemiec zagroziłoby poważnie ochronie procesu decyzyjnego Komisji w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001.
17. Od decyzji z dnia 19 czerwca 2008 r. IFAW wniosła skargę, wskutek której wydany został wyrok będący przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego. Na poparcie swojej skargi skarżąca podniosła naruszenia art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie i czwarte oraz art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001.
C – Wyrok Sądu będący przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego
18. Sąd przystąpił do zbadania zakresu sprzeciwu zgłoszonego przez władze niemieckie na mocy art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, wskazując, że na mocy tego przepisu uprzednia zgoda państwa członkowskiego stanowi niezbędną przesłankę do ujawnienia dokumentu. Niemniej jednak, zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku w sprawie Szwecja przeciwko Komisji, art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 nie przyznaje danemu państwu członkowskiemu ogólnego i bezwarunkowego prawa weta pozwalającego na czysto dyskrecjonalny i nieobjęty obowiązkiem uzasadnienia sprzeciw wobec ujawnienia wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucję z tego tylko powodu, że dokument ten został wydany przez rzeczone państwo członkowskie.
19. Stosując wskazane orzecznictwo (wedle którego należy przede wszystkim pamiętać o tym, iż podmiot żądający informacji kieruje swoje żądanie do Unii i w związku z tym wnosi o przyjęcie aktu wspólnotowego) do konkretnego przypadku, Sąd przeanalizował zarówno zakres niezbędnego uzasadnienia, jakie zobowiązane jest przedstawić państwo członkowskie, jak i zakres uprawnień do kontroli tego uzasadnienia po stronie Unii. Sąd doszedł przy tym do wniosku, że kontrola sądowa Unii nie jest ograniczona tylko do kontroli prima facie i że nic nie stoi na przeszkodzie, by dokonać pełnej kontroli odmownej decyzji Komisji, która w szczególności musi zadośćuczynić obowiązkowi uzasadnienia i która opiera się na dokonanej przez państwo członkowskie materialnoprawnej ocenie stosowania wyjątków ustanowionych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001.
20. Następnie Sąd zbadał podstawę odmowy opartą na wyjątku w zakresie ochrony interesu publicznego w odniesieniu do polityki gospodarczej państwa członkowskiego, określonego w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarte rzeczonego rozporządzenia. W tym względzie Sąd wskazał, iż Republice Federalnej Niemiec należy przyznać szeroki zakres uznania w tym zakresie, zaś kontrola sądu Unii powinna się ograniczać do kontroli przestrzegania zasad postępowania i uzasadnienia, materialnej prawdziwości stanu faktycznego, jak również braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego i nadużycia władzy.
21. Jeśli chodzi o wyjątek w zakresie ochrony interesu publicznego w odniesieniu do polityki gospodarczej państwa członkowskiego, określony w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret czwarte rozporządzenia nr 1049/2001, Sąd podtrzymał, iż uzasadnienie przedstawione przez władze niemieckie mimo swej zwięzłości jest jednak wystarczające, by umożliwić IFAW poznanie przyczyn odmowy dostępu do rozpatrywanego dokumentu, a sądowi Unii dokonanie kontroli jej zgodności z prawem, do której to kontroli jest on zobowiązany.
22. Sąd stwierdził, że badanie wniosku skarżącej o udzielenie dostępu do dokumentów zostało dokonane odrębnie dla każdego dokumentu objętego tym wnioskiem. Sąd podkreślił w szczególności, iż upływ czasu nie wpłynął na względy uzasadniające zachowanie poufności, na jakie powoływały się władze niemieckie.
III – Odwołanie: postępowanie przed Trybunałem
23. W dniu 18 marca 2011 r. IFAW złożyła odwołanie od wyroku Sądu. W swoim odwołaniu podniosła ona dwa zarzuty:
a) naruszenie prawa poprzez nieuznanie, że Komisja powinna dokonać pełnej kontroli zmierzającej do zbadania, czy względy podniesione przez Niemcy dla uzasadnienia nieujawnienia dokumentu objęte odstępstwami wskazanymi w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, oraz
b) naruszenie prawa w przedmiocie charakteru i zakresu kontroli, jaką Sąd musi sprawować wobec odmowy państwa członkowskiego. W ramach tego zarzutu można wyodrębnić dwa dalsze zarzuty: 1) wadliwość ograniczonej kontroli, polegającej na badaniu jedynie przestrzegania zasad postępowania, spełnienia obowiązku uzasadnienia, materialnej prawdziwości stanu faktycznego, jak również braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego i nadużycia władzy; 2) niezbędna możliwość bezpośredniego zapoznania się z treścią spornego dokumentu przez Sąd.
24. W pierwszej kolejności IFAW twierdzi, że Sąd nie uwzględnił należycie tego, iż – jak stwierdził Trybunał w pkt 76 wyroku w sprawie Szwecja przeciwko Komisji – art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi wyłącznie, że „państwo członkowskie ma [...] jedynie prawo do uczestniczenia w podejmowaniu decyzji wspólnotowej”, podkreślając, że ostatecznie decyzja stanowi decyzję Unii. W ocenie IFAW rzeczona decyzja, zgodnie z treścią wyroku w sprawie Szwecja przeciwko Komisji, musi być przyjęta z uwzględnieniem następujących wytycznych: a) nawiązania dialogu opartego na lojalnej współpracy między instytucją a zainteresowanym państwem członkowskim; b) zgody państwa członkowskiego lub odmowy opartej na odstępstwach wskazanych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001; c) zakończenia lojalnych rozmów; d) sprawdzenia przez instytucję, czy rzeczywiście zachodzą podnoszone przez państwo członkowskie przesłanki, które muszą być także przywołane w ostatecznej decyzji w tym względzie; e) wydania ostatecznej decyzji. Następnie IFAW twierdzi, iż w ramach takiego postępowania Trybunał wymaga, by instytucja dokonała pełnej i całościowej kontroli uzasadnionego sprzeciwu państwa członkowskiego. Taka kontrola obejmuje trzy etapy: a) sprawdzenie, czy sprzeciw oparty jest na wyjątkach przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001; b) sprawdzenie, czy państwo członkowskie przedstawiło uzasadnienie sprzeciwu; c) ocenę, czy wyjątki i przywołane na ich poparcie uzasadnienie znajdują zastosowanie do przedmiotowego dokumentu.
25. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Trybunał Sąd miał pominąć trzeci i ostatni etap kontroli, stwierdzając, że „nie ma potrzeby rozstrzygania kwestii, czy Komisja była zobowiązana [...] dokonać kontroli prima facie lub pełnej kontroli podstaw sprzeciwu wskazanych przez państwo członkowskie” (pkt 84 zaskarżonego wyroku). W ocenie IFAW Sąd wadliwie zastosował wyrok wielkiej izby Trybunału, pośrednio ustanawiając w ten sposób prawo weta przysługujące państwu członkowskiemu, do którego ostatecznie należeć miałaby decyzja o ujawnieniu czy też o odmowie ujawnienia żądanego dokumentu.
26. W dalszej kolejności IFAW wskazuje, że bez przeprowadzenia pełnej kontroli instytucja ponosi ryzyko odmowy publicznego dostępu do dokumentów, względem których w istocie nie zachodzą wyjątki podnoszone przez dane państwo członkowskie. W ocenie IFAW taki przypadek ma miejsce w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, w której wyjątek oparty o „stosunki międzynarodowe”, podnoszony przez państwo członkowskie i, co za tym idzie, przez Komisję, nie występował, bowiem żadne państwo trzecie nie było zaangażowane w negocjacje, w ramach których doszło do powstania żądanego dokumentu.
27. W charakterze pomocniczym IFAW twierdzi, że Sąd jest zobowiązany do dokonania pełnej kontroli w odpowiednim zakresie. W zaskarżonym wyroku wskazano, iż kwestia, którą należy zbadać w niniejszej sprawie, „nie dotyczy typu kontroli, do którego przeprowadzenia była uprawniona Komisja”, lecz „typ[u] kontroli, do dokonywania której uprawniony jest sąd Unii względem decyzji Komisji o odmowie dostępu do rozpatrywanego dokumentu” (pkt 86). IFAW twierdzi, że tym samym Sąd podkreślił, iż jeżeli Komisja nie dokonała pełnej kontroli sprzeciwu podnoszonego przez państwo członkowskie, to do przeprowadzenia takiej kontroli właściwy jest Sąd. Zakładając, że Komisja nie jest zobowiązana do przeprowadzenia pełnej kontroli (aczkolwiek IFAW odrzuca takie stanowisko), Sąd powinien jednak przestrzegać trzech etapów przywołanych w pkt 24 powyżej. Oznacza to, iż Sąd musi nakazać przedstawienie spornego dokumentu celem przeprowadzenia własnego badania, czy rzeczywiście występują i czy znajdują zastosowanie wskazane przez instytucję wyjątki, na które pierwotnie powoływało się państwo członkowskie.
28. W ocenie IFAW, jeżeli Sąd jest jedyną instytucją powołaną do przeprowadzenia pełnej kontroli, musi on gwarantować zgodność z prawem i prawidłowość decyzji Komisji i nie może spełnić tego obowiązku bez zaznajomienia się ze spornym dokumentem i bez przeanalizowania go.
29. IFAW podkreśla, że Sąd nie tylko uznał, iż nie jest konieczne nakazanie przedstawienia spornego pisma w toku postępowania, lecz ponadto popadł w wewnętrzną sprzeczność. Po tym jak Sąd uznał, iż jest jedyną instytucją uprawnioną do przeprowadzenia pełnej kontroli, wykonał następnie krok w tył i stwierdził, że wobec sprzeciwu państwa członkowskiego musi on uszanować szeroki margines uznania, które przysługuje takiemu państwu. W ten sposób Sąd zawęził zakres sprawowanej przez siebie kontroli, ograniczając ją tylko do badania przestrzegania zasad postępowania, spełnienia obowiązku uzasadnienia, materialnej prawdziwości stanu faktycznego, jak również braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego i nadużycia władzy. Ostatecznie wskutek przyjęcia takiego stanowiska przyznaje się państwom członkowskim prawo weta.
30. Z tych względów IFAW wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji Komisji oraz o obciążenie Komisji kosztami postępowania.
31. W swojej odpowiedzi na skargę Komisja rozpoczyna od stwierdzenia, iż nie przeciwstawia się ona przeprowadzonej przez IFAW wykładni orzeczenia w sprawie Szwecja przeciwko Komisji w zakresie dotyczącym obowiązków kontrolnych Komisji, aczkolwiek w odniesieniu do trzech etapów procesu kontroli Komisja nadal podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone przed Sądem. Komisja wskazuje mianowicie, że: a) przeprowadziła konsultacje z władzami krajowymi, które b) zgłosiły sprzeciw, powołując się na określone wyjątki wskazane w rozporządzeniu nr 1049/2001, oraz że c) Komisja, po tym jak ustaliła, iż wyjątki i ich uzasadnienie były prima facie zgodne z prawem, przyjęła uzasadnioną decyzję.
32. Co się tyczy zarzutu skierowanego do Trybunału o pominięcie trzeciego etapu wyżej wskazanego procesu, Komisja uważa, iż zarzut ten jest bezpodstawny i jednoznacznie dowodzi on tego, że wnosząca odwołanie nie zrozumiała stanowiska Sądu. W ocenie Komisji Sąd prawidłowo zastosował wyrok w sprawie Szwecja przeciwko Komisji.
33. Komisja podkreśla, że w pkt 81 zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, iż „[w] zakresie, w jakim Komisja nie sprzeciwia się ujawnieniu rozpatrywanego dokumentu i przedstawia w swej decyzji powody wskazane przez państwo członkowskie, to właśnie powody przedstawione przez to państwo członkowskie, wymienione we wspomnianej decyzji, powinny być zbadane przez sąd Unii”. Co za tym idzie, w sytuacji gdy Sąd twierdzi, że „nie ma potrzeby rozstrzygania kwestii, czy Komisja była zobowiązana [...] dokonać kontroli prima facie lub pełnej kontroli podstaw sprzeciwu wskazanych przez państwo członkowskie” (pkt 84) lub że ta kwestia „nie ma znaczenia dla sprawy”, w rzeczywistości Sąd nie tyle ustanawia prawo weta, ile wskazuje, że decyzja instytucji musi opierać się na odstępstwach ustanowionych w rozporządzeniu nr 1049/2001. Jest to zupełnie niezależne od kwestii ustalenia, czy wyjątki te znajdują zastosowanie w świetle oceny dokonanej przez samą instytucję czy też przez zainteresowane państwo członkowskie. Kiedy instytucja ocenia („kontroluje”), czy wyjątki i podstawy sprzeciwu podnoszone przez państwo członkowskie są prima facie zgodne z prawem w świetle okoliczności danej sprawy, i jednocześnie ujawnia te podstawy w ostatecznej decyzji odmownej, to rzeczone podstawy sprzeciwu stają się podstawami podnoszonymi przez instytucję i podlegają kontroli sądowej, niezależnie od tego, jakie jest ich pochodzenie. Co za tym idzie, Sąd przyjął postawę bardzo tradycyjną, twierdząc, że instytucja musi wykazać, jakie są podstawy jej decyzji, zaś sąd Unii musi je ocenić. W ten sposób Sąd dostosował się do wytycznych wynikających z wyroku w sprawie Szwecja przeciwko Komisji.
34. Co się tyczy drugiego z zarzutów odwołania, Komisja twierdzi, że zarzut ten opiera się na nieporozumieniu. W jej ocenie wnosząca odwołanie wydaje się mylić pojęcie „kontroli” z pojęciem „ujawnienia”. Twierdzi ona bowiem, iż sąd Unii nie może przeprowadzić pełnej kontroli bez jednoczesnego zapoznania się z treścią spornych dokumentów. Niezależnie od tego, że takie stanowisko skutkowałoby znacznym obciążeniem sądu Unii, jak również niezależnie od tego, że takie twierdzenie nie uwzględnia uznaniowego charakteru uprawnień do wydawania postanowień w toku postępowania, w tym dotyczących obowiązku przedstawienia dokumentów, Komisja uważa, iż rzeczone stanowisko byłoby jednoznaczne ze zniekształceniem charakteru skargi o stwierdzenie nieważności i zakresu kontroli sprawowanej przez sąd Unii w związku z postanowieniami art. 263 traktatu. W istocie, ten zarzut odwołania narzucałby sądowi Unii systematyczne przyjmowanie roli instytucji upoważnionej do przyjęcia decyzji.
35. Mając na względzie charakter kontroli sprawowanej przez Sąd, Komisja twierdzi, że wnosząca odwołanie błędnie rozumie stanowisko Sądu, gdyż nie uznał on, iż powinien ograniczyć się do sprawowania zawężonej kontroli, uwzględniającej szeroki zakres uznania przysługujący państwu członkowskiemu. Przeciwnie, jak wynika z treści pkt 87 i 88 zaskarżonego wyroku, Sąd nie uważa, że nie przysługuje mu prawo do przeprowadzenia pełnej kontroli.
36. Wreszcie, Komisja wskazuje, że wyjątek przywołany w decyzji odmownej, który został zbadany przez Sąd, odpowiada wyjątkowi wskazanemu w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącemu „finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego”. W sprawie Sisón przeciwko Radzie(8), dotyczącej decyzji odmawiającej dostępu do dokumentu, przyjętej przez Radę w oparciu o wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 1 lit. a), Trybunał wskazał, że „instytucji tej przysługuje szeroki zakres uznania dla celów ustalenia, czy ujawnienie dokumentów z dziedzin, których dotyczą te wyjątki, może naruszyć interes publiczny” (pkt 34). W dalszej kolejności Trybunał podkreślił, że kontrola dokonywana przez sąd wspólnotowy w odniesieniu do takiej decyzji powinna ograniczać się zatem do kontroli przestrzegania zasad postępowania i uzasadnienia, do materialnej prawdziwości stanu faktycznego, jak również do braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego i nadużycia władzy. Do tego właśnie stanowiska odnoszą się pkt 104 i 105 zaskarżonego wyroku. To właśnie ze względu na charakter przywołanego wyjątku Sąd zaakceptował szeroki zakres uznania państwa członkowskiego. Tym samym Komisja uznaje, że drugi zarzut odwołania także nie zasługuje na uwzględnienie.
37. Z powyższych względów Komisja wnosi o oddalenie odwołania i o obciążenie kosztami postępowania wnoszącego odwołanie.
IV – Analiza
38. W niniejszym odwołaniu kwestią kluczową jest problem kontroli działania organów administracji z dwóch różnych perspektyw. Z jednej strony (zarzut pierwszy) dotyczy to „kontroli”, jaką instytucje Unii mogą lub muszą sprawować względem decyzji państw członkowskich dotyczących dostępu do ich dokumentów będących w posiadaniu Unii. Z drugiej strony (zarzut drugi) mamy do czynienia z kontrolą sądową, która może lub musi być sprawowana przez sądy Unii w stosunku do ostatecznej decyzji w przedmiocie wnoszonego do instytucji Unii wniosku o dostęp do rzeczonych dokumentów.
A – Zarzut pierwszy: charakter i zakres kontroli sprawowanej przez Komisję względem podstaw przywoływanych przez zainteresowane państwo członkowskie na uzasadnienie sprzeciwu wobec ujawnienia dokumentu
39. Jak właśnie wskazano w pkt 23 a), jako pierwszy z przywołanych zarzutów IFAW wskazuje rzekome naruszenie prawa przez Sąd poprzez brak uwzględnienia, że Komisja ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sprzeciwu zgłoszonego przez Niemcy w celu sprawdzenia, czy jego uzasadnienie odpowiada wyjątkom wskazanym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001.
40. Należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z rozporządzeniem nr 1049/2001 w odniesieniu do dokumentów instytucji Unii są one wyłącznie uprawnione do ustalenia, czy zachodzi konkretny wyjątek przewidziany w art. 4 rozporządzenia. Natomiast w odniesieniu do „dokumentów osób trzecich” art. 4 ust. 4 uznaje prawo uprawnionych do przeprowadzenia z nimi konsultacji „z zamiarem oceny, czy wyjątek opisany w ust. 1 i 2 [art. 4] może mieć zastosowanie”.
41. Wreszcie, jeżeli zainteresowaną osobą trzecią jest państwo członkowskie, na mocy art. 4 ust. 5 rozporządzenia przysługuje mu prawo do „zażąda[nia] [...] nieujawniania [...] bez jego uprzedniej zgody” dokumentu będącego w posiadaniu Unii. Tak brzmi przepis, którego wykładnia jest ponownie przedmiotem niniejszego odwołania.
42. Znacząca część trudnych kwestii pojawiających się na tle tego przepisu została już poruszona przez Trybunał w wyroku w sprawie Szwecja przeciwko Komisji z dnia 18 grudnia 2007 r. Z orzeczenia tego wywodzi się bezpośrednio zaskarżony w niniejszym postępowaniu wyrok Sądu. Nie można jednak stwierdzić, że analiza tych kwestii doprowadziła do ich całkowitego rozstrzygnięcia, gdyż przedmiotowy przepis nadal budzi istotne wątpliwości interpretacyjne(9) .
43. Artykuł 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 przyznaje państwom członkowskim uprawnienie do żądania, by dany dokument nie mógł zostać ujawniony bez uprzedniej zgody tych państw. Na pierwszy rzut oka przepis ten wydaje się mieć możliwe znaczenie jedynie w odniesieniu do dwóch zachowań, które, co więcej, wydają się wzajemnie wykluczać: A) chodzi o zwykły wniosek, który może być uwzględniony lub też odrzucony; B) chodzi o żądanie, które narzuca się jako prawo weta, a którego wykonanie jest uzależnione wyłącznie od woli samego państwa członkowskiego.
44. W mojej opinii wyrok w sprawie Szwecja przeciwko Komisji zmierzał jednak do przezwyciężenia tej alternatywy, lecz dokonał tego w drodze rozstrzygnięcia, które z kolei budzi dalsze trudności interpretacyjne. Niezależnie od powyższego należy jednak przyznać, że przedmiotowe orzeczenie spowodowało pewien postęp w racjonalizacji prawa Unii w tym zakresie(10) . W istocie, z idei przyświecającej rozporządzeniu nr 1049/2001 Trybunał chciał wywieść podstawę prawną i koncepcyjną, która umożliwiłaby przyjęcie, mimo wszystko, takiego tertium, które mogłoby sprowadzić wskazaną wyżej sprzeczność do jedności.
45. Będąc świadomy ryzykownego charakter takiego zamiaru, uważam, że stanowisko przyjęte przez Trybunał w sprawie Szwecja przeciwko Komisji można grosso modo podsumować w następujący sposób.
46. Po pierwsze, Trybunał pojmuje ten przepis jako normę określającą w większym stopniu procedurę niż podział właściwości (pkt 93). W szczególności chodzi o procedurę, w której „uczestniczą” zarówno państwo członkowskie, jak i Komisja (pkt 93). Niemniej jednak ewentualna odmowa dostępu do dokumentu – i należy to bezsprzecznie podkreślić – stanowi akt, który należy przypisać wyłącznie Komisji (pkt 94).
47. Po drugie, zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami „wniosek” państwa członkowskiego nie ma charakteru „ogólnego i bezwarunkowego weta” (pkt 75). W konsekwencji od państwa członkowskiego wymaga się przede wszystkim „uzasadnienia” jego ewentualnej odmowy (pkt 87). Co więcej, taka odmowa musi być w szczególności uzasadniona poprzez odniesienie do jednego z wyjątków wyliczonych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001 (pkt 88).
48. Po trzecie, co stanowi niewątpliwie najbardziej delikatny aspekt, wokół którego skupia się niniejszy zarzut odwołania, Trybunał wydaje się ograniczać udział Komisji w sprawowaniu „kontroli” (pkt 89) tylko do sprawdzenia, czy zostały spełnione wcześniejszej wskazane warunki. Innymi słowy, chodzi o sprawdzenie, czy uzasadnienie istnieje, czy zostało ono odpowiednio przedstawione i czy jest oparte na wskazanych wyżej wyjątkach. Oczywiście Komisja jest zobowiązana do przedstawienia własnego uzasadnienia, lecz w gruncie rzeczy uzasadnienie takie nie może, czy też nie powinno, różnić się od tego, które zostało przekazane przez państwo członkowskie (pkt 90).
49. Wreszcie, po czwarte, podkreślone zostało, że decyzja wydana przez Komisję podlega kontroli sądowej (pkt 89 i 90). Jednakże ten ostatni element łączy się już z drugim zarzutem odwołania.
50. IFAW twierdzi, że zaskarżony wyrok Sądu ponownie wprowadza uprawnienie weta, które wydawało się już zniesione w związku z odejściem od „reguły autora” wskutek wejścia w życie rozporządzenia nr 1049/2001, jak to wskazano wprost w treści pkt 59 wyroku w sprawie Szwecja przeciwko Komisji. W ocenie IFAW taki regres wynikałaby z tego, że Sąd wskazał, iż „kontrola” sprawowana przez Komisję wobec odmowy państwa członkowskiego na udzielenie dostępu do własnego dokumentu może być ograniczona tylko do zbadania kwestii formalnych i dotyczących postępowania, bez konieczności przeprowadzenia wyczerpującej i dokładnej oceny odmowy pod kątem jej zgodności z wyjątkami ustanowionymi w rozporządzeniu nr 1049/2001.
51. W mojej ocenie – i w tym zakresie podzielam zdanie wyrażone przez Komisję – przywołany wcześniej wniosek jest wynikiem błędnej wykładni zaskarżonego wyroku. W istocie, wnosząca odwołanie skupiła swoją uwagę na twierdzeniu Sądu, zgodnie z którym „nie ma potrzeby rozstrzygania kwestii, czy Komisja była zobowiązana [...] dokonać kontroli prima facie lub pełnej kontroli podstaw sprzeciwu wskazanych przez państwo członkowskie” (pkt 84 zaskarżonego wyroku). IFAW wywodzi z powyższego, że wedle Sądu Komisja nie jest zobowiązana do sprawdzenia, czy wyjątki z rozporządzenia nr 1049/2001, na które powołało się państwo członkowskie, rzeczywiście występują w okolicznościach danej sprawy.
52. Jednakże w mojej opinii taki wniosek nie wypływa z treści zaskarżonego wyroku.
53. Sąd rozpoczyna od podkreślenia w pkt 79 swojego wyroku, że „Komisja jako autor decyzji odmawiającej dostępu do dokumentów jest odpowiedzialna za jej zgodność z prawem”.
54. Rzeczona zgodność z prawem zależy od tego, czy w sposób odpowiednio uzas adniony zachodzi jeden z wyjątków przewidzianych przez rozporządzenie nr 1049/2001. Skoro Komisja jest „autorem” decyzji odmownej, nie ulega wątpliwości, że do niej należy ustalenie, czy te wyjątki rzeczywiście występują. W tym kontekście może ona zarówno sformułować swój własny pogląd, jak i przyjąć ocenę przedstawioną przez zainteresowane państwo członkowskie. W obu przypadkach nie ulega wątpliwości, że przyczyny uzasadniające decyzję odmowną muszą, niezależnie od ich źródła, być wystarczające dla celów uzasadnienia decyzji przypisanej Unii. Właśnie na tej kwestii skupił się Sąd, podkreślając, że w przypadku gdy Komisja przyjęła podstawy odmowy przedstawione przez państwo członkowskie, tak jak ma to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, Komisja jest zobowiązana przedstawić te podstawy w decyzji odmownej.
55. W tym względzie Sąd ściśle zastosował się do rozstrzygnięcia wielkiej izby Trybunału w wyroku w sprawie Szwecja przeciwko Komisji.
56. Istotnie, w pkt 88 wyroku w sprawie Szwecja przeciwko Komisji jednoznacznie wskazano, iż po zakończeniu lojalnych rozmów między instytucją a zainteresowanym państwem członkowskim co do możliwego zastosowania wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu „[i]nstytucja [...] nie może nadać dalszego biegu sprzeciwowi zgłoszonemu przez państwo członkowskie wobec ujawnienia wydanego przez nie dokumentu, jeśli sprzeciw ten jest pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia bądź jeśli przedstawione uzasadnienie nie zawiera odniesienia do wyjątków wyliczonych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001. Jeśli mimo wyraźnego wezwania o tej treści przesłanego państwu członkowskiemu przez instytucję państwo to nadal nie dostarczy takiego uzasadnienia, w przypadku gdy instytucja uważa ze swej strony, iż żaden z tych wyjątków nie znajduje zastosowania, musi ona udzielić dostępu do dokumentu będącego przedmiotem wniosku”.
57. Zgodnie z brzmieniem pkt 89 wyroku w sprawie Szwecja przeciwko Komisji „sama instytucja ma obowiązek uzasadnienia decyzji odmownej wydanej autorowi wniosku o udzielenie dostępu”. Oznacza to, że obowiązek uzasadnienia odmowy musi być zawsze spełniony. Natomiast jeżeli odmowa opiera się na podstawach przedstawionych przez państwo członkowskie, instytucja „musi poinformować w swej decyzji nie tylko o sprzeciwie zgłoszonym przez dane państwo członkowskie wobec ujawnienia żądanego dokumentu, ale również o przyczynach przywołanych przez to państwo członkowskie, prowadzących do zastosowania jednego z wyjątków od prawa dostępu do dokumentów przewidzianych w art. 4 ust. 1–3 tego rozporządzenia. Informacje te mogą bowiem umożliwić wnioskodawcy zrozumienie przyczyn i podstaw odmowy, zaś właściwemu sądowi przeprowadzenie w odpowiednim przypadku pozostającej w jego gestii kontroli” (loc.cit.).
58. Oznacza to, że dla celów uzasadnienia decyzji odmownej jest konieczne, lecz jednocześnie wystarczające, by instytucja wskazała przyczyny przedstawione przez państwo członkowskie na uzasadnienie zastosowania jednego z wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001. To właśnie miało miejsce w niniejszym postępowaniu, gdyż Komisja przywołała wskazane przez Republikę Federalną Niemiec podstawy odmowy, traktując je jak swoje własne i wystarczające do uzasadnienia ostatecznej decyzji odmownej, za którą Komisja jest odpowiedzialna, jako że stanowi ona akt prawny Unii.
59. To właśnie jest kontekst, w ramach którego należy odczytywać stwierdzenie zawarte w pkt 86 zaskarżonego wyroku. Wynika z niego, że z uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy rodzaj kontroli sprawowanej przez Komisję w odniesieniu do podstaw podnoszonych przez państwo członkowskie nie ma znaczenia, istotna jest natomiast kontrola sądowa takiego uzasadnienia co do jego istoty.
60. W mojej ocenie jest ostatecznie jasne, że Komisja zastosowała się do stanowiska przyjętego w wyroku w sprawie Szwecja przeciwko Komisji, w sytuacji gdy podstawy odmowy przedstawione przez Republikę Federalną Niemiec przyjęła ona jako własne na uzasadnienie ostatecznej decyzji odmownej, umożliwiając tym samym „wnioskodawcy zrozumienie przyczyn i podstaw odmowy, zaś właściwemu sądowi przeprowadzenie w odpowiednim przypadku pozostającej w jego gestii kontroli”, zgodnie z brzmieniem wielokrotnie przywoływanego pkt 89 wyroku w sprawie Szwecja przeciwko Komisji.
61. W konsekwencji uważam, iż pierwszy zarzut odwołania nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wbrew temu, co twierdzi IFAW, Sąd, uznając, że Komisja działała zgodnie z prawem, gdy przedstawiła podstawy przedstawione przez zainteresowane państwo członkowskie na poparcie odmowy dostępu do dokumentu, zastosował się do stanowiska przyjętego w wyroku w sprawie Szwecja przeciwko Komisji. W wyroku tym ograniczono obowiązek ciążący na Komisji w ramach procedury przyjęcia decyzji przewidzianej w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 do owego przedstawienia podstaw w związku z tym, że nie może ona uwzględnić innych przyczyn niż te, które opierają się na wyjątkach ustanowionych w rzeczonym rozporządzeniu.
B – Zarzut drugi: charakter i zakres kontroli sądowej
62. W ramach drugiego z zarzutów przedstawionych na poparcie odwołania zarzuca się, że wyrok został wydany z naruszeniem prawa w odniesieniu do charakteru i zakresu kontroli, jaką ma sprawować sam Sąd wobec sprzeciwu zgłoszonego przez państwo członkowskie. W ramach pierwszej części tego zarzutu zarzucono ograniczony charakter kontroli dokonanej przez Sąd wobec decyzji odmownej. W opinii IFAW kontrola taka została niesłusznie ograniczona do badania formalnych aspektów postępowania w przedmiocie wydania decyzji oraz do stwierdzenia, czy istnieje uzasadnienie dostosowane do stanu faktycznego, a także czy brak jest błędu lub nadużycia władzy.
63. Wyrok w sprawie Szwecja przeciwko Komisji rozwiał wszelkie wątpliwości co do zakresu prawa do ochrony sądowej zapewnionej autorowi wniosku o uzyskanie dostępu do dokumentu, który spotkał się w tym względzie z odmową instytucji. Zgodnie z pkt 90 rzeczonego wyroku wielka izba Trybunału podkreśliła, że „w przypadku gdy państwo członkowskie w sposób uzasadniony odmawia wyrażenia zgody na udzielenie dostępu do spornego dokumentu, przez co instytucja zostaje zmuszona do oddalenia wniosku o udzielenie dostępu, jego autor ma – wbrew obawom wyrażonym w szczególności przez IFAW – prawo do ochrony sądowej”.
64. Skoro jest to ochrona sądowa zgodna z zakresem prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem gwarantowanego przez art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, obejmuje ona także ocenę materialnoprawną i badanie istoty sprawy w zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu czy przepisu. Nie na darmo bowiem wielka izba Trybunału podkreśla, że ostatecznie decyzja odmowna jest również aktem Unii i jako taka podlega w całej rozciągłości prawu Unii.
65. Takie samo stwierdzenie wynika z treści zaskarżonego wyroku, którego pkt 87 stanowi, że „[j]eśli chodzi o kontrolę sądową w przedmiocie zgodności z prawem takiej decyzji odmownej, z pkt 94 [...] wyroku w sprawie Szwecja przeciwko Komisji wynika, iż do właściwości sądu Unii należy dokonanie kontroli, na wniosek wnioskodawcy, któremu instytucja wydała decyzję odmawiającą dostępu, czy owa odmowa mogła zostać skutecznie wydana [ (11) ]
na podstawie wyjątków wymienionych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001 niezależnie od tego, czy wynika ona z dokonania oceny tych wyjątków przez samą instytucję lub przez dane państwo członkowskie”.
66. „Z powyższego wynika, że wbrew temu, co twierdzi Komisja, z uwagi na zastosowanie art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 kontrola sądu Unii nie jest ograniczona do kontroli prima facie. Stosowanie tego przepisu nie stoi zatem na przeszkodzie dokonaniu pełnej kontroli odmownej decyzji Komisji, która w szczególności musi zadośćuczynić obowiązkowi uzasadnienia i opiera się na dokonanej przez państwo członkowskie materialnoprawnej ocenie stosowania wyjątków ustanowionych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1049/2001”.
67. Żadne z powyższych twierdzeń nie pozwala na przyjęcie stanowiska IFAW, jakoby Sąd wskazał, że sprawowana przez niego kontrola sądowa wobec decyzji odmownej nie musi być tak wyczerpująca i szeroka, jak kontrola sprawowana wobec jakiegokolwiek innego aktu lub przepisu Unii podlegającego jego jurysdykcji. W istocie, nie mogłoby to mieć miejsca ze względu na samą istotę przedmiotowego prawa podstawowego, gdyż należy pamiętać, że prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem wobec działań administracji stanowi, wraz z zasadą legalności, jeden z podstawowych filarów w historycznym procesie kształtowania państwa prawa, którego tradycja i zasady stanowią także fundament Unii (art. 2 TUE).
68. Odrębną kwestią pozostaje, czy w tym konkretnym przypadku Sąd rzeczywiście przeprowadził kontrolę sądową godną tego określenia, odnoszącą się do treści prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem, gwarantowanego obecnie przez art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. W ten sposób dochodzimy do drugiej części drugiego zarzutu odwołania. Wymaga ona, aby najpierw zadać inne pytanie, a mianowicie: czy bezpośredni dostęp Sądu do spornego dokumentu było konieczny?
69. W mojej ocenie w tym aspekcie odwołanie zasługuje na uwzględnienie.
70. W mojej opinii IFAW ma rację, twierdząc, że Sąd powinien był nakazać, dla celów jego badania in camera, przedstawienie spornego dokumentu, by samemu sprawdzić, czy rzeczywiście występują i – co za tym idzie – czy mogą zostać zastosowane wyjątki, na których oparła się instytucja, a które pierwotnie zostały przywołane przez państwo członkowskie.
71. Z powyższych względów kwestią wymagającą rozstrzygnięcia nie jest to, czy, jak twierdzi IFAW, ocena dokonywana przez Sąd musi być wyczerpując, lub czy, jak wskazał Sąd, w okolicznościach niniejszej sprawy należy przyznać państwu członkowskiemu szeroki margines uznania przy powoływaniu się na wyjątki uzasadniające odmowę dostępu do dokumentu. Kwestia, która w niniejszym postępowaniu jest rzeczywiście istotna, poprzedza powyższe rozważania.
72. Nie trzeba nawet wchodzić w analizę stopnia intensywności, jaką wobec decyzji odmawiającej dostępu musi osiągnąć kontrola sądowa, by było jasne, że nawet przy bardzo niskim poziomie tej intensywności rzeczona kontrola musi być zawsze przeprowadzona w świetle konkretnego spornego dokumentu. W przeciwnym wypadku niemożliwe będzie ustalenie, czy podstawy odmowy przywołane przez zainteresowane państwo członkowskie – jak łagodna by nie była ich ocena – w ogóle odpowiadają rzeczywistej zawartości dokumentu, do którego odmówiono dostępu.
73. Kontrola sądowa sprawowana wobec decyzji odmownej musi obejmować przytoczone na jej poparcie uzasadnienie. Jeżeli rzeczone uzasadnienie odnosi się do rozważenia skutków, jakie wywoła ujawnienie dokumentu wobec określonych dóbr, wartości czy interesów, kontrola takiego uzasadnienia będzie możliwa jedynie w przypadku, gdy Sąd będzie mógł ukształtować swój własny pogląd w przedmiocie materialnoprawnej zawartości tego dokumentu. Dopiero z chwilą zaznajomienia się z treścią dokumentu Sąd będzie mógł ocenić przywołane przez Komisję i państwo członkowskie podstawy odmowy. W przeciwnym razie Sąd ograniczyłby się do ustalenia swojego poglądu jedynie w oparciu o stanowisko strony zainteresowanej i ostatecznie oparłby swoje rozstrzygnięcie na argumentach przedstawionych przez podmiot, którego decyzja musi być jednak poddana skutecznej kontroli sądowej.
74. Z chwilą gdy Sąd, zaznajamiając się uprzednio z dokumentem, przyjmie określony pogląd co do zakresu możliwych skutków jego ujawnienia, będzie on w stanie ocenić i wyważyć podstawy przywołane przez Komisję i zainteresowane państwo członkowskie na uzasadnienie odmowy dostępu. To właśnie dopiero wtedy będzie można rozważać, czy Sąd powinien pozostawić Komisji i państwu członkowskiemu mniejszy lub większy stopień uznaniowości, to jest czy w ostateczności przeważyć ma ocena dokonana przez Sąd, czy też przez Komisję. Taka alternatywa znamionuje każdy proces kontroli sądowej sprawowanej wobec postępowania administracyjnego(12) . Jest ona jednakże możliwa dopiero wtedy, gdy występują dwie niezależne oceny – ocena przeprowadzona przez sąd oraz ocena dokonana przez władzę publiczną, której postępowanie jest przedmiotem kontroli sądowej. Obie te oceny powinny być oparte o bezpośrednią i natychmiastową analizę faktów lub praktyki, wywołujących skutki, do których odnosi się uzasadnienie treści aktu prawnego poddanego kontroli sądowej.
75. W mojej ocenie nie na miejscu jest zatem twierdzenie Komisji, jakoby nałożenie na Sąd obowiązku bezpośredniej analizy dokumentu – niezależnie od nadmiernego obciążenia Sądu, jakie by to wywołało, i od sprzeczności z uznaniowym charakterem przysługujących mu uprawnień w zakresie wydawania postanowień w toku postępowania – skutkowało „zniekształceniem charakteru skargi o stwierdzenie nieważności […], narzucając sądowi Unii systematyczne przyjmowanie roli instytucji upoważnionej do przyjęcia decyzji” (pkt 10 przedstawionej przez Komisję odpowiedzi na skargę).
76. Należy stwierdzić, że jest wręcz przeciwnie. Po pierwsze, argument o obciążeniu Sądu nie może warunkować prawidłowego sprawowania kontroli sądowej. Po drugie, w tym przypadku nie mamy do czynienia z wydaniem postanowienia w toku postępowania, którego celem jest zobowiązanie do przedstawienia dokumentu niezbędnego do przyjęcia określonego poglądu co do stanowisk prezentowanych przez strony w odniesieniu do przedmiotu tego postępowania. W tym wypadku jest to środek niezbędny do poznania samej istoty sporu toczącego się między stronami odwołania. Wreszcie, w samym „charakterze” skargi o stwierdzenie nieważności leży poddanie ocenie sądu zgodności z prawem decyzji Unii, która to ocena musi być dokonana w świetle analizy uzasadnienia, jakie zostało przywołane na jej poparcie. W okolicznościach niniejszej sprawy analiza taka jest możliwa, tylko jeżeli Sąd może wyrobić sobie własny pogląd co do zawartości spornego dokumentu, gdyż dopiero z chwilą przyjęcia takiego poglądu Sąd będzie w stanie ocenić podstawy przytoczone przez instytucję, która odmawia ujawnienia dokumentu.
77. Ostatecznie uważam, że druga część drugiego zarzutu odwołania zasługuje na uwzględnienie.
V – W przedmiocie ostatecznego rozstrzygnięcia sporu przez Trybunał
78. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości, „jeśli odwołanie jest zasadne, Trybunał uchyla orzeczenie Sądu Unii Europejskiej”, przy czym „może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd”.
79. W mojej ocenie stan niniejszej sprawy nie pozwala na jej ostateczne rozstrzygnięcie przez Trybunał. Ze względu na proponowane przeze mnie częściowe uwzględnienie odwołania konieczne jest uchylenie wyroku będącego przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd celem jej rozstrzygnięcia po bezpośrednim zbadaniu spornego dokumentu.
VI – W przedmiocie kosztów
80. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu postępowania proponuję Trybunałowi, by nakazał, że każda ze stron ponosi swoje własne koszty.
VII – Wnioski
81. Mając na uwadze powyższe rozważania, proponuję Trybunałowi:
częściowo uwzględnić odwołanie w zakresie zarzutu drugiego, opartego na błędnej wykładni art. 4 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, i w konsekwencji:
1) uchylić wyrok Sądu z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie T-362/08 IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds przeciwko Komisji, oddalający skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 19 czerwca 2008 r. odmawiającej dostępu do dokumentu przekazanego Komisji przez władze niemieckie w ramach postępowania w przedmiocie zmiany kategorii obszaru chronionego zgodnie z dyrektywą 92/43;
2) skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd w celu jej rozstrzygnięcia po bezpośrednim zbadaniu spornego dokumentu;
3) nakazać każdej ze stron pokrycie własnych kosztów.
(1) .
(2)  – Sprawa T-362/08, Zb.Orz. s. I-11.
(3)  – Sprawa C-64/05 P, Zb.Orz. s. I-11389.
(4)  – Dz.U. L 145, s. 43.
(5)  – Dyrektywa Rady z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. L 206, s. 7).
(6)  – Wyrok w sprawie T-168/02 IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-4135.
(7)  – Ujawnionych zostało osiem dokumentów wydanych przez miasto Hamburg i Republikę Federalną Niemiec.
(8)  – Wyrok z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie C-266/05 P, Zb.Orz. s. I-1233.
(9)  – Jak wskazywał rzecznik generalny M. Poiares Maduro w pkt 32 opinii przedstawionej w sprawie Szwecja przeciwko Komisji, rząd duński słusznie podkreślił, że wieloznaczność literalnego brzmienia art. 4 ust. 5 można zakwalifikować jako „konstrukcyjną wieloznaczność”, która była jedynym sposobem na przyjęcie tego przepisu przez prawodawcę wspólnotowego. O ile konieczność wystarczająco uzasadnia przyjęcie wykładni „politycznej” znaczenia tego przepisu, o tyle jednak nie może ona stanowić podstawy wykładni prawnej, której wyłącznie oczekuje się od Trybunału. Ponadto w doktrynie istnieje jednomyślność co do trudności przy wykładni tego przepisu. Poza odniesieniem zawartym w przypisie 20 opinii rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura [J. Heliskoski, P. Leino, Darkness at the break of noon: the case law on Regulation nº 1049/2001 on access to documents, CMLR, vol. 43 (2006), s. 735 i nast.] można także przywołać E. Guichot, Transparencia y acceso a la información en el Derecho Europeo, Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo, Sevilla 2011, s. 123 i nast., gdzie przedstawiona została także perspektywa reformy obowiązujących regulacji. Zobacz podobnie P. Leino, Case C-64/05 P, Kingdom of Sweden v. Comisión of the European Communities and Others, Judgment of the European Court of Justice (Grand Chamber) of 18 December 2007, CMLR, vol. 45 (2008), s. 1469 i nast.
(10)  – Orzeczenie w sprawie Szwecja przeciwko Komisji doczekało się licznych komentarzy, w których przedstawia się i analizuje rozstrzygnięcie przyjęte przez Trybunał. Do przywołanych w poprzednim przypisie można dodać m.in.: N. Diamandouros, Openness and Acces to Documents, EStAL, 4/2008; K. Schadtle, Informationsfreiheit und Verwaltungtransparenz in Europa: Das Recht auf Zugang zu Dokumenten aus den EG-Mitgliedstaaten auf dem Prüfstand – Zugleich eine Besprechung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 18. Dezember 2007, Rs. C-64/05 P, DöV
(2008), s. 455 i nast.; W.B. Wegener, Art. 15, Rn. 19–22, w: Ch. Callies, M. Ruffert, EUV. EGV Kommentar, C.H. Beck, München, 4. Auflage, 2011.
(11)  – Kursywa dodana.
(12)  – Zobacz przede wszystkim J.A. Santamaría Pastor, Principios de Derecho Administrativo General, vol. II, 2 e
éd., Iustel, Madrid 2009, s. 686 i nast.