DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (septième chambre)
9 juillet 2025 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Documents concernant de prétendues irrégularités dans la gestion des indemnités relatives à des assistants parlementaires accrédités – Refus d’accès – Exception relative à la protection des procédures juridictionnelles – Principes d’égalité des armes et de bonne administration de la justice »
Dans l’affaire T‑1031/23,
Eva Kaili,
demeurant à Ixelles (Belgique), représentée par Mes S. Pappas, D.-A. Pappa, et A. Pappas, avocats,
partie requérante,
contre
Parlement européen, représenté par M. N. Lorenz, Mme M. Windisch et M. J.-C. Puffer, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (septième chambre),
composé de Mme K. Kowalik‑Bańczyk, présidente, M. G. Hesse et Mme B. Ricziová (rapporteure), juges,
greffier : M. A. Marghelis, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure, notamment la mesure d’organisation de la procédure du 22 janvier 2024,
à la suite de l’audience du 27 février 2025,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Mme Eva Kaili, demande l’annulation de la décision du Parlement européen du 31 juillet 2023 rejetant sa demande confirmative d’accès à des documents (ci-après la « décision attaquée »).
Antécédents du litige
2        Par lettre du 15 décembre 2022, la cheffe du Parquet européen a demandé, conformément à l’article 29, paragraphe 2, du règlement (UE) 2017/1939, du Conseil, du 12 octobre 2017, mettant en œuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen (JO 2017, L 283, p. 1), la levée des privilèges et immunités de deux députés européens, dont la requérante, députée au cours des huitième et neuvième législatures, ainsi que de six assistants parlementaires accrédités du Parlement.
3        Le 10 janvier 2023, le secrétaire général adjoint du Parlement a adressé une lettre à la requérante pour l’informer, d’une part, que le Parquet européen avait présenté au Parlement une demande de levée de son immunité parlementaire et, d’autre part, que cette demande serait communiquée en séance plénière et renvoyée à la commission des affaires juridiques.
4        Le 6 février 2023, la requérante a introduit devant le Tribunal un recours, enregistré sous le numéro d’affaire T‑46/23, tendant à l’annulation de la demande de la cheffe du Parquet européen du 15 décembre 2022 et de la décision de la présidente du Parlement, révélée par la lettre du 10 janvier 2023. Par ce recours, la requérante soutenait, entre autres, que son cas n’était pas traité de la même manière que ceux d’autres députés européens, car « jusqu’à présent, et sans exception, toutes les irrégularités analogues précédentes et nombreuses commises par des députés européens [avaient] été traitées administrativement sans donner lieu à des enquêtes pénales ».
5        Dans ce contexte, le 23 avril 2023, la requérante a présenté au Parlement une demande d’accès à des informations et à des documents sur le fondement du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43). En premier lieu, elle a demandé des informations, premièrement, sur le nombre d’affaires concernant des irrégularités dans la gestion, par des députés européens, d’indemnités relatives à des assistants parlementaires accrédités qui ont été traitées par les services du Parlement, deuxièmement, sur le nombre de ces affaires qui ont été réglées à l’amiable et, troisièmement, sur le point de savoir si l’une ou plusieurs de ces affaires aient donné lieu à des sanctions pénales infligées par une juridiction nationale à un député européen ou à un assistant parlementaire accrédité. En second lieu, la requérante a demandé l’accès aux documents relatifs à toutes les affaires concernant des irrégularités dans la gestion, par des députés européens, d’indemnités relatives à des assistants parlementaires accrédités.
6        Par lettre du 13 juin 2023, le Parlement a informé la requérante qu’il ne disposait pas de documents concernant les informations demandées. En ce qui concerne la demande d’accès aux documents mentionnée au point 5 ci-dessus, le Parlement a identifié les documents suivants comme relevant du champ de celle-ci (ci-après les « documents demandés ») :
–        les décisions constatant la prise en charge indue d’indemnités en faveur d’assistants parlementaires accrédités et ordonnant le recouvrement des sommes correspondantes auprès des députés européens concernés,
–        les lettres envoyées aux députés européens concernés avant l’adoption de telles décisions, les invitant à présenter des observations,
–        des notes de débit,
–        les lettres envoyées par l’ordonnateur compétent aux fins de la signification de telles décisions et notes de débit aux députés européens concernés et les invitant à régler leur dette,
–        les éléments de preuve produits par les députés européens.
7        Le Parlement a refusé l’accès à ces documents en se fondant sur l’exception tirée de la protection des procédures juridictionnelles établie à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001. En particulier, le Parlement a considéré que l’accès aux documents demandés porterait atteinte à la protection de la procédure juridictionnelle en cours devant le Tribunal dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14).
8        Le 10 juillet 2023, la requérante a présenté une demande confirmative visant à ce que le Parlement révise sa position refusant l’accès aux documents demandés.
9        Par la décision attaquée, le Parlement a refusé l’accès aux documents demandés et confirmé sa position selon laquelle la divulgation de ces documents au public pourrait porter atteinte à la protection des procédures juridictionnelles.
Conclusions de parties
10      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner le Parlement aux dépens.
11      Le Parlement conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la requérante aux dépens.
Sur le fond
12      La requérante invoque un moyen unique tiré de la violation de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001, et divisé en deux branches. Par la première branche, la requérante fait valoir que la divulgation des documents demandés ne porte pas atteinte à la protection de la procédure juridictionnelle dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14). Par la seconde branche, elle avance que, en tout état de cause, il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation.
13      Il convient d’examiner d’abord la première branche du moyen unique, tirée de l’absence d’atteinte, par la divulgation des documents demandés, à la protection de la procédure juridictionnelle dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14).
14      Par la première branche du moyen unique, la requérante conteste les deux considérations du Parlement exposées dans la décision attaquée, à savoir, premièrement, que la divulgation des documents demandés porterait atteinte à l’égalité des armes dans le cadre de la procédure juridictionnelle dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14), et, deuxièmement, que la divulgation de ces documents nuirait à la bonne administration de la justice dans ladite procédure juridictionnelle.
15      À titre liminaire, il convient de rappeler que conformément à son considérant 1, le règlement no 1049/2001 s’inscrit dans la volonté exprimée à l’article 1er, deuxième alinéa, TUE, de marquer une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture et le plus près possible des citoyens (voir arrêt du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, point 73 et jurisprudence citée).
16      Cet objectif fondamental de l’Union est également reflété, d’une part, à l’article 15, paragraphe 1, TFUE, qui prévoit, notamment, que les institutions, les organes et les organismes de l’Union œuvrent dans le plus grand respect possible du principe d’ouverture, principe également réaffirmé à l’article 10, paragraphe 3, TUE et à l’article 298, paragraphe 1, TFUE, ainsi que, d’autre part, par la consécration du droit d’accès aux documents à l’article 42 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (voir arrêt du 4 septembre 2018, ClientEarth/Commission, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, point 74 et jurisprudence citée).
17      Dans cette perspective, le règlement no 1049/2001 vise, comme l’indiquent son considérant 4 et son article 1er, à conférer au public un droit d’accès aux documents des institutions qui soit le plus large possible (arrêt du 1er juillet 2008, Suède et Turco/Conseil, C‑39/05 P et C‑52/05 P, EU:C:2008:374, point 33).
18      L’article 4 du règlement no 1049/2001, en introduisant un régime d’exceptions au droit d’accès aux documents des institutions conféré au public par l’article 1er de ce règlement, autorise les institutions à refuser l’accès à un document afin d’éviter que la divulgation de ce dernier ne porte atteinte à l’un des intérêts protégés par cet article 4 (voir arrêt du 28 novembre 2013, Jurašinović/Conseil, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, point 44 et jurisprudence citée). Néanmoins, de telles exceptions dérogeant au principe de l’accès le plus large possible du public aux documents, elles doivent être interprétées et appliquées strictement (voir arrêt du 22 janvier 2020, PTC Therapeutics International/EMA, C‑175/18 P, EU:C:2020:23, point 56 et jurisprudence citée).
19      Ainsi, la seule circonstance qu’un document concerne un intérêt protégé par une exception au droit d’accès prévue à l’article 4 du règlement no 1049/2001 ne saurait suffire à justifier l’application de cette dernière (arrêts du 3 juillet 2014, Conseil/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, point 51, et du 28 septembre 2022, Leino-Sandberg/Parlement, T‑421/17 RENV, non publié, EU:T:2022:592, point 27).
20      En effet, d’une part, lorsque l’institution concernée décide de refuser l’accès à un document dont la communication lui a été demandée, il lui incombe, en principe, de fournir des explications quant à la question de savoir de quelle manière l’accès à ce document pourrait porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par une exception prévue à l’article 4 du règlement no 1049/2001 qu’elle invoque. En outre, le risque d’une telle atteinte doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique (voir arrêt du 21 juillet 2011, Suède/MyTravel et Commission, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, point 76 et jurisprudence citée).
21      D’autre part, lorsqu’une institution applique l’une des exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 2 et 3, du règlement no 1049/2001, il lui incombe de mettre en balance l’intérêt spécifique devant être protégé par la non-divulgation du document concerné et, notamment, l’intérêt général à ce que ce document soit rendu accessible, eu égard aux avantages découlant, ainsi que le relève le considérant 2 du règlement no 1049/2001, d’une transparence accrue, à savoir une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel et une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique (arrêts du 3 juillet 2014, Conseil/in’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, point 53, et du 28 septembre 2022, Leino-Sandberg/Parlement, T‑421/17 RENV, non publié, EU:T:2022:592, point 29).
22      Aux termes de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001, les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection des procédures juridictionnelles et des avis juridiques, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé. En outre, selon la première phrase de l’article 4, paragraphe 7, du règlement no 1049/2001, les exceptions prévues aux paragraphes 1 à 3 s’appliquent uniquement au cours de la période durant laquelle la protection se justifie eu égard au contenu du document.
23      Par ailleurs, il ressort de la première phrase de l’article 4, paragraphe 7, du règlement no 1049/2001 que, pour déterminer si un document tombe sous le coup d’une des exceptions au droit d’accès aux documents prévues aux paragraphes 1 à 3 de cet article, seul importe le contenu du document demandé (arrêt du 29 octobre 2020, Intercept Pharma et Intercept Pharmaceuticals/EMA, C‑576/19 P, EU:C:2020:873, point 36).
24      Il ressort de la jurisprudence que l’exception tirée de la protection des procédures juridictionnelles implique que soit assuré le respect des principes de l’égalité des armes ainsi que de la bonne administration de la justice. En particulier, un débat public concernant certains documents des institutions serait susceptible de fausser l’équilibre indispensable entre les parties à un litige devant les juridictions de l’Union, équilibre qui est à la base du principe de l’égalité des armes, dans la mesure où seule l’institution concernée par une demande d’accès à des documents, et non l’ensemble des parties à la procédure, serait soumise à l’obligation de divulgation (voir, en ce sens, arrêt du 21 septembre 2010, Suède e.a./API et Commission, C‑514/07 P, C‑528/07 P et C‑532/07 P, EU:C:2010:541, points 85 à 87).
25      C’est à l’aune de ces considérations qu’il convient de traiter la première branche.
Sur le premier grief de la première branche du moyen unique, tiré de l’absence d’atteinte à l’égalité des armes dans le cadre de la procédure juridictionnelle dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14)
26      Dans la décision attaquée, le Parlement a considéré que, s’il devait fournir à la requérante, au titre du règlement no 1049/2001, des preuves potentielles se rapportant à un fait contesté entre les parties dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14) et pour lequel la requérante supporte la charge de la preuve, cela porterait atteinte au principe d’égalité des armes, la requérante n’étant pas tenue à une obligation correspondante de divulguer des éléments de preuve potentiels se rapportant à des faits contestés pour lesquels la charge de la preuve incombe au Parlement. En revanche, selon le Parlement, un refus d’accès aux documents demandés en vertu du règlement no 1049/2001 n’affectait pas l’égalité des armes au détriment de la requérante, car il n’empêcherait pas le Tribunal de prendre les mesures qu’il juge nécessaires sur la base du titre troisième, chapitre sixième, de son règlement de procédure.
27      La requérante fait valoir que, en cas de divulgation des documents demandés, le principe d’égalité des armes ne serait pas compromis, puisque le Parlement serait toujours en mesure de se défendre. Selon elle, le principe d’égalité des armes devrait être compris comme visant l’égalité des armes de défense en ce sens que chaque partie doit être mise en mesure d’examiner et de contester les éléments de preuve produits par l’autre partie. La requérante précise que si le principe d’égalité des armes s’applique également aux preuves, l’obligation pour une administration de divulguer des documents ne la priverait pas de la possibilité de présenter, dans le cadre d’une procédure juridictionnelle, tous les éléments de preuve pertinents pour étayer sa position. Il serait inconcevable qu’une administration soit autorisée à se comporter comme un justiciable privé en matière d’auto-incrimination.
28      En outre, selon la requérante, les documents demandés ne sont que des éléments de preuve factuels et ne contiennent pas l’interprétation qu’en donne le Parlement, sa position interne ou ses mémoires et, donc, ils ne divulguent pas la position du Parlement sur des questions litigieuses soulevées dans la procédure juridictionnelle dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14). Par ailleurs, le Parlement n’aurait pas expliqué en quoi la divulgation des documents demandés porterait spécifiquement et effectivement atteinte à la protection de la procédure juridictionnelle dans ladite affaire.
29      La requérante soutient également qu’il est légitime qu’une personne physique ou morale cherche à obtenir, en vertu du règlement no 1049/2001, l’accès à des documents concernant le contexte factuel de la décision qu’elle souhaite contester. Si la requérante n’est pas tenue à une obligation correspondante de divulguer des éléments de preuve potentiels se rapportant à des faits contestés pour lesquels la charge de la preuve incombe au Parlement, ce dernier a le droit de demander au Tribunal d’adopter une mesure d’organisation de la procédure ou une mesure d’instruction dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14).
30      Le Parlement conteste les arguments de la requérante en faisant valoir que l’exception tirée de la protection des procédures juridictionnelles pouvait s’appliquer à d’autres documents que les mémoires présentés ou les documents comprenant des avis juridiques. Le principe d’égalité des armes s’appliquerait également aux preuves et serait étroitement lié au respect de la répartition de la charge de la preuve entre les parties, de sorte qu’aucune des parties ne serait tenue de présenter des éléments de preuve à la place de la partie adverse dans la procédure en cause. Les documents demandés seraient les éléments de preuve relatifs aux faits contestés pour lesquels la requérante supporte la charge de la preuve et constitueraient des informations internes étroitement associées aux aspects juridiques de la procédure juridictionnelle, et, en outre, ils feraient l’objet d’une telle procédure. Si le Parlement était tenu de divulguer les documents demandés, les règles générales relatives à la charge de la preuve seraient inversées et le Parlement serait placé dans une situation de net désavantage par rapport à la partie adverse dans cette procédure.
31      En outre, le Parlement soutient que, pour acquérir un document qui n’est pas en sa possession et qu’elle souhaite présenter dans le cadre d’une procédure juridictionnelle pour démontrer ses allégations, chaque partie devrait demander au Tribunal d’adopter une mesure d’organisation de la procédure ou une mesure d’instruction.
32      Par ailleurs, le Parlement relève, d’une part, que, lorsque la requérante affirme que l’accès aux documents demandés lui était nécessaire pour défendre efficacement ses intérêts dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14), elle fait référence à son intérêt privé, qui n’est pas pertinent dans la présente affaire et, d’autre part, que l’argument de la requérante selon lequel le Parlement n’est pas fondé à invoquer le droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination est dénué de pertinence et, à tout le moins, dénué de fondement.
33      Enfin, selon le Parlement, dans la mesure où les arguments de la requérante concernent l’obligation de motivation, la décision attaquée est suffisamment motivée et, de plus, il convient de prendre en compte également la motivation dans sa décision initiale, que la décision attaquée a confirmée.
34      À titre liminaire, il importe de répondre à l’argument de la requérante tiré, en substance, de la motivation insuffisante de la décision attaquée, selon lequel le Parlement n’a pas expliqué en quoi la divulgation des documents demandés porterait spécifiquement et effectivement atteinte à la protection de la procédure juridictionnelle dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14).
35      À cet égard, il suffit de constater que le Parlement a suffisamment expliqué, dans la décision attaquée, que, en substance, dans la mesure où les documents demandés serviraient potentiellement d’éléments de preuve pour démontrer les affirmations de la requérante dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14) pour lesquels elle supportait la charge de la preuve, la divulgation de ces documents porterait atteinte au principe d’égalité des armes, au motif que le Parlement ne serait plus sur un pied d’égalité avec la requérante, celle-ci n’étant pas tenue à une obligation correspondante de divulguer des éléments de preuve potentiels se rapportant à des faits contestés pour lesquels la charge de la preuve incombait au Parlement. Une telle explication est suffisante pour permettre à la requérante de comprendre les motifs de la décision attaquée et au Tribunal d’effectuer le contrôle de sa légalité.
36      Partant, l’argument tiré de la motivation insuffisante doit être écarté.
37      Ensuite, il y a lieu d’apprécier si la divulgation des documents demandés était susceptible de porter atteinte au principe d’égalité des armes dans le cadre de la procédure juridictionnelle dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14) et, partant, à la protection des procédures juridictionnelles au sens de l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001.
38      Il convient de rappeler que l’expression « procédures juridictionnelles » utilisée à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001 est à interpréter en ce sens que la protection de l’intérêt public s’oppose à la divulgation du contenu des documents rédigés aux seules fins d’une procédure juridictionnelle particulière (voir arrêt du 28 juin 2019, Intercept Pharma et Intercept Pharmaceuticals/EMA, T‑377/18, non publié, EU:T:2019:456, point 30 et jurisprudence citée). De même, il a été jugé que ces documents comprennent les mémoires ou actes déposés au cours d’une procédure juridictionnelle, les documents internes concernant l’instruction d’une affaire en cours, les communications relatives à l’affaire entre la direction générale concernée et le service juridique de l’institution concernée ou un cabinet d’avocats (voir, en ce sens, arrêts du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190, point 90, et du 6 février 2020, Compañía de Tranvías de la Coruña/Commission, T‑485/18, EU:T:2020:35, point 41 et jurisprudence citée).
39      En outre, le Tribunal a estimé que la jurisprudence mentionnée au point 24 ci-dessus n’excluait pas que d’autres documents que ceux constitués par les mémoires puissent relever du champ d’application de l’exception tirée de la protection des procédures juridictionnelles. À cet égard, le Tribunal a estimé que le besoin d’assurer l’égalité des armes devant le juge justifiait la protection non seulement des documents rédigés pour les seuls besoins d’un litige particulier, tels les mémoires, mais aussi des documents dont la divulgation était susceptible de compromettre, dans le cadre d’un litige particulier, l’égalité en question, laquelle constituait un corollaire de la notion même de procès équitable, du fait que lesdits documents contenaient des positions internes (voir, en ce sens, arrêts du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission, T‑796/14, EU:T:2016:483, points 88 et 97, et du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission, T‑18/15, non publié, EU:T:2016:487, points 64 et 73).
40      En effet, dans ce cas, bien que lesdits documents n’aient pas été élaborés dans le cadre d’une procédure juridictionnelle particulière, l’intégrité de la procédure juridictionnelle concernée et l’égalité des armes entre les parties auraient pu être sérieusement mises à mal si des parties bénéficiaient d’un accès privilégié à des informations internes de l’autre partie ayant un rapport étroit avec les aspects juridiques d’un litige pendant ou potentiel, mais imminent (arrêts du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission, T‑796/14, EU:T:2016:483, point 90, et du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission, T‑18/15, non publié, EU:T:2016:487, point 65).
41      Toutefois, pour que cette exception puisse s’appliquer, il faut que les documents en cause, au moment de la prise de la décision refusant l’accès auxdits documents, aient un lien pertinent avec un litige pendant devant le juge de l’Union, pour lequel l’institution concernée invoque l’exception, et que leur divulgation, bien que lesdits documents n’aient pas été élaborés dans le cadre d’une procédure juridictionnelle pendante, porte atteinte au principe d’égalité des armes et potentiellement à la capacité de défense de l’institution concernée dans ladite procédure. En d’autres termes, il faut que les documents divulguent la position de l’institution concernée sur des questions litigieuses soulevées dans la procédure juridictionnelle invoquée (arrêts du 15 septembre 2016, Philip Morris/Commission, T‑796/14, EU:T:2016:483, point 88, et du 26 juillet 2023, Troy Chemical Company/Commission, T‑662/21, non publié, EU:T:2023:442, point 57).
42      En l’espèce, en premier lieu, force est de constater que les documents demandés, énumérés au point 6 ci-dessus, constituent, en substance, des décisions administratives et des documents relevant des dossiers administratifs afférents à ces décisions. Il est constant que ces documents concernent l’activité administrative du Parlement et qu’ils n’ont pas été rédigés aux fins d’une procédure juridictionnelle particulière. En effet, ils ont été rédigés aux fins des procédures administratives du Parlement dans le cadre du contrôle de la gestion d’indemnités relatives à des assistants parlementaires accrédités. Ainsi, ils existent indépendamment de la procédure juridictionnelle dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14).
43      En deuxième lieu, les documents demandés n’appartiennent pas non plus au groupe de documents, auxquels la jurisprudence citée aux points 39 à 41 ci-dessus fait référence, dont la divulgation serait susceptible de compromettre, dans le cadre d’un litige particulier, l’égalité des armes en raison du fait qu’ils contiendraient des positions internes. En effet, pour remplir les conditions prévues dans cette jurisprudence, le simple fait que les documents demandés seront utilisés comme éléments de preuve dans une procédure juridictionnelle n’est pas suffisant.
44      Ainsi qu’il ressort du point 42 ci-dessus, les documents demandés sont complètement indépendants de la procédure juridictionnelle dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14). À cet égard, il importe de souligner que l’objet desdits documents est différent de celui de ladite affaire. En effet, dans les documents demandés, le Parlement a examiné les irrégularités dans la gestion concrète par des députés européens d’indemnités relatives à des assistants parlementaires accrédités tandis que, dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14), le Tribunal n’était pas appelé à examiner la gestion d’indemnités relatives à des assistants parlementaires accrédités par ces personnes, ou même par la requérante, mais la légalité de la demande de la cheffe du Parquet européen de lever l’immunité parlementaire de la requérante et de la décision de la présidente du Parlement de communiquer cette demande au Parlement et de renvoyer ladite demande à la commission des affaires juridiques.
45      En outre, il n’est pas contesté par les parties que les documents demandés ne contiennent pas la position interne du Parlement sur la légalité de la demande de la cheffe du Parquet européen de lever l’immunité parlementaire de la requérante et de la décision de la présidente du Parlement de communiquer cette demande au Parlement et de renvoyer ladite demande à la commission des affaires juridiques, ou même une position interne du Parlement sur l’affirmation de la requérante selon laquelle « jusqu’à présent, et sans exception, toutes les irrégularités analogues précédentes et nombreuses commises par des députés européens ont été traitées administrativement sans donner lieu à des enquêtes pénales ». En revanche, les documents demandés portent sur des faits relatifs au traitement par le Parlement d’irrégularités dans la gestion d’indemnités relatives à des assistants parlementaires accrédités par d’autres députés européens. De plus, les documents demandés couvrent une période indéterminée, de sorte qu’ils peuvent inclure les documents se rapportant à des procédures administratives considérablement antérieures à la procédure juridictionnelle dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14).
46      Au regard des considérations exposées aux points 44 et 45 ci-dessus, il ne saurait être considéré que les documents demandés comportent une position interne du Parlement sur des questions litigieuses soulevées dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14), comme cela est exigé par la jurisprudence citée aux points 39 à 41 ci-dessus. Partant, il y a lieu de rejeter l’argument du Parlement selon lequel les documents demandés constituent des informations internes étroitement associées aux aspects juridiques de la procédure juridictionnelle.
47      En troisième lieu, selon la jurisprudence constante de la Cour, le principe d’égalité des armes, qui est un corollaire de la notion même de procès équitable et a pour but d’assurer l’équilibre entre les parties à la procédure, implique l’obligation d’offrir à chaque partie une possibilité raisonnable de présenter sa cause, y compris ses preuves, dans des conditions qui ne la placent pas dans une situation de net désavantage par rapport à son adversaire (voir arrêt du 28 juillet 2016, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a., C‑543/14, EU:C:2016:605, point 40 et jurisprudence citée).
48      Ce principe a pour but d’assurer l’équilibre procédural entre les parties à une procédure judiciaire, en garantissant l’égalité des droits et des obligations de ces parties en ce qui concerne, notamment, les règles régissant l’administration des preuves et le débat contradictoire devant le juge ainsi que les droits de recours desdites parties (voir arrêt du 28 juillet 2016, Ordre des barreaux francophones et germanophone e.a., C‑543/14, EU:C:2016:605, point 41 et jurisprudence citée).
49      En s’inspirant de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, la Cour a précisé que ce principe avait pour but d’assurer l’équilibre entre les parties à la procédure, en garantissant que tout document fourni à la juridiction pût être évalué et contesté par toute partie à la procédure. Inversement, le préjudice que le déséquilibre doit provoquer doit en principe être prouvé par celui qui l’a subi (arrêt du 6 novembre 2012, Otis e.a., C‑199/11, EU:C:2012:684, point 72).
50      En l’espèce, tout d’abord, il convient de considérer que l’argument du Parlement selon lequel, s’il était obligé d’accorder l’accès aux documents prouvant ou réfutant l’allégation contestée dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14), alors qu’il ne supporte pas la charge de la preuve de cette allégation, les règles générales relatives à la charge de la preuve seraient inversées et il serait placé dans une situation de net désavantage par rapport à la requérante dans cette procédure, ne peut pas prospérer.
51      En effet, il convient de rappeler que le Parlement est tenu d’interpréter de manière restrictive les exceptions au droit d’accès aux documents. Ni l’identité du demandeur ni l’usage qu’il compte faire de ces documents, s’il obtient leur divulgation, ne sauraient justifier l’application d’une des exceptions prévues aux paragraphes 1 à 3 de l’article 4 du règlement no 1049/2001 (arrêt du 29 octobre 2020, Intercept Pharma et Intercept Pharmaceuticals/EMA, C‑576/19 P, EU:C:2020:873, point 37). En revanche, pour déterminer si un document relève d’une exception, seul importe le contenu du document demandé (voir point 23 ci-dessus). Ainsi, l’institution ne peut pas se soustraire, d’une manière générale, à l’obligation de communiquer les documents demandés, qui lui incombe selon le règlement no 1049/2001, au seul motif d’éviter d’avoir à se défendre contre les éléments de preuve présentés par son adversaire dans une procédure juridictionnelle sans tenir compte du contenu des documents demandés et, donc, du fait que ces documents ne comportent pas une position interne de l’institution sur des questions litigieuses soulevées dans la procédure juridictionnelle invoquée. Une interprétation contraire irait au-delà des objectifs du principe d’égalité des armes tels qu’ils sont exposés aux points 47 à 49 ci-dessus.
52      De même, dans les circonstances du cas d’espèce, le Parlement ne saurait utilement se défendre en faisant valoir qu’il ne serait plus sur un pied d’égalité avec la requérante au motif que celle-ci n’est pas tenue à une obligation correspondante de divulguer des éléments de preuve potentiels se rapportant à des faits contestés pour lesquels la charge de la preuve incombe au Parlement dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14). En effet, le Parlement, en tant qu’institution, est soumis à des obligations auxquelles n’est pas soumise la requérante, dont, notamment, l’obligation de transparence consacrée à l’article 15 TFUE et mise en œuvre par le règlement no 1049/2001. Le Parlement ne peut pas se soustraire à cette obligation du seul fait que la partie adverse n’est pas tenue à une obligation correspondante.
53      En outre, dans la mesure où les documents demandés ne contiennent pas la position interne du Parlement sur des questions litigieuses soulevées dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14), leur éventuelle divulgation n’était pas susceptible de placer le Parlement dans une situation de net désavantage par rapport à la requérante, étant donné qu’il serait toujours en mesure d’évaluer ces documents et de contester leur pertinence (voir point 49 ci-dessus).
54      La possibilité pour la requérante de demander au Tribunal d’adopter une mesure d’organisation de la procédure ou une mesure d’instruction pour obtenir des éléments de preuve à l’appui de ses affirmations n’est pas susceptible de remettre en cause les considérations énoncées aux points 50 à 53 ci-dessus. En effet, l’existence de cette possibilité ne saurait dispenser le Parlement de l’obligation de mettre en œuvre le règlement no 1049/2001 et d’examiner la demande d’accès aux documents de manière objective et en tenant compte du contenu des documents demandés ainsi que des principes établis dans ce règlement et dans la jurisprudence qui y est afférente.
55      Ces considérations sont corroborées par la jurisprudence du Tribunal selon laquelle l’exception tirée de la protection de l’intérêt public (procédures juridictionnelles) ne saurait permettre à l’institution de se soustraire à l’obligation de communiquer des documents qui ont été établis dans le cadre d’un dossier purement administratif. Ce principe doit être respecté même si la production de ces documents dans une procédure devant le juge de l’Union pourrait être préjudiciable à l’institution (voir, par analogie, arrêt du 6 juillet 2006, Franchet et Byk/Commission, T‑391/03 et T‑70/04, EU:T:2006:190, point 91 et jurisprudence citée).
56      En quatrième lieu, s’agissant de l’argument du Parlement selon lequel le règlement no 1049/2001 n’a pas vocation à édicter des règles destinées à protéger l’intérêt privé de la requérante à accéder à un document, il convient de rappeler que, selon l’article 6, paragraphe 1, de ce règlement, le demandeur n’est pas obligé de justifier sa demande d’accès. Ainsi, l’invocation par la requérante de son besoin de se défendre dans la procédure juridictionnelle la concernant, laquelle reflète un intérêt privé, est, à ce stade de l’examen, dénuée de pertinence aux fins de vérifier si le Parlement pouvait valablement se fonder dans la décision attaquée sur l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001 (voir, en ce sens, arrêts du 29 octobre 2020, Intercept Pharma et Intercept Pharmaceuticals/EMA, C‑576/19 P, EU:C:2020:873, point 37, et du 23 septembre 2020, Basaglia/Commission, T‑727/19, non publié, EU:T:2020:446, point 27).
57      Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de de conclure que la divulgation des documents demandés n’était pas susceptible de porter atteinte à l’égalité des armes dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14) et, par voie de conséquence, d’accueillir le premier grief de la première branche du moyen unique.
Sur le second grief de la première branche du moyen unique, tiré de l’absence d’atteinte à la bonne administration de la justice dans le cadre de la procédure juridictionnelle dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14)
58      Dans la décision attaquée, le Parlement a considéré que l’accès aux documents demandés porterait atteinte à la bonne administration de la justice dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14). Il a précisé, en substance, que, s’il était possible pour une partie à la procédure juridictionnelle pendante d’utiliser le règlement no 1049/2001 comme un instrument procédural permettant d’obtenir des éléments de preuve potentiels en vue d’établir un fait contesté, cela porterait atteinte « au bon fonctionnement » du règlement de procédure. En effet, selon le Parlement, il appartient au Tribunal de décider, sur la base des règles établies au titre troisième, chapitre sixième, de son règlement de procédure, si une institution devrait être obligée de produire des documents potentiellement pertinents pour démontrer ou infirmer un fait.
59      La requérante fait valoir que l’accès aux documents demandés en vertu du règlement no 1049/2001 ne peut pas porter atteinte à la bonne administration de la justice dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14). Elle soutient, en substance, que le règlement de procédure et le règlement no 1049/2001 constituent deux possibilités parallèles pour obtenir des preuves documentaires aux fins d’une procédure devant le juge de l’Union, qui poursuivent des objectifs différents, imposent des conditions différentes et conduisent à un résultat différent sur le plan de la portée de l’accès aux documents. L’application du règlement no 1049/2001 ne priverait pas le Parlement de sa capacité de défense et n’empêcherait pas le Tribunal de se prononcer sur la pertinence des éléments de preuve produits devant lui pour le règlement de l’affaire dont il est saisi.
60      En outre, selon la requérante, le Parlement n’explique pas, d’un point de vue pratique, en quoi la divulgation des documents demandés entraverait « le bon fonctionnement » du règlement de procédure. La requérante soutient qu’il n’est pas clair en quoi le fait que le Tribunal puisse adopter des mesures d’organisation de la procédure ou des mesures d’instruction devrait constituer un obstacle à ce qu’une partie requérante  demande l’accès à des éléments de preuve sur le fondement du règlement no 1049/2001.
61      Le Parlement conteste les arguments de la requérante en faisant valoir que l’octroi de l’accès aux documents demandés aurait porté atteinte aux règles relatives à la production des preuves devant le Tribunal dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14), telles qu’elles sont prévues au titre troisième, chapitre sixième, du règlement de procédure. En effet, cette procédure juridictionnelle pourrait être faussée par l’accès du public à des documents pertinents dans ladite procédure dans la mesure où le Tribunal serait exclusivement compétent pour veiller au bon fonctionnement de la procédure dont il est saisi, au respect des droits procéduraux de toutes les parties, ainsi qu’à la sérénité de la procédure. Cette compétence du Tribunal serait au cœur de l’existence même de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001.
62      Le Parlement ajoute que la protection des droits procéduraux et du droit des parties à un procès équitable implique la garantie d’une répartition correcte de la charge de la preuve entre les parties. Le Tribunal serait alors compétent pour apprécier si les documents devraient ou non être produits et finalement communiqués à l’autre partie. Si une institution ne pourrait pas se prévaloir de l’exception tirée de la protection des procédures juridictionnelles, le pouvoir de décider si cette institution doit produire un document dans le cadre d’une procédure juridictionnelle serait transféré du Tribunal à la requérante. En outre, selon le Parlement, si les régimes d’accès aux documents et de production de preuve devant le Tribunal sont autonomes, ils ne sont toutefois pas interchangeables, ne servent pas le même objectif et peuvent, par conséquent, ne pas produire le même résultat.
63      À titre liminaire, dans l’hypothèse où, par l’argumentation selon laquelle, en substance, le Parlement n’explique pas en quoi la divulgation des documents demandés entraverait le bon fonctionnement du règlement de procédure, la requérante cherche à invoquer une insuffisance de motivation de la décision attaquée, il suffit de constater que l’explication fournie par le Parlement, résumée au point 58 ci-dessus, doit être considérée comme suffisante pour permettre à la requérante de comprendre les motifs de la décision attaquée et au Tribunal d’effectuer le contrôle de sa légalité. Partant, l’argument tiré de la motivation insuffisante de la décision attaquée devrait être écarté.
64      S’agissant de la bonne administration de la justice et de l’intégrité de la procédure juridictionnelle, il convient de rappeler que l’exclusion de l’activité juridictionnelle du champ d’application du droit d’accès aux documents se justifie au regard de la nécessité de garantir, tout au long de la procédure juridictionnelle, que les débats entre les parties ainsi que le délibéré de la juridiction concernée sur l’affaire en instance se déroulent en toute sérénité, sans pressions extérieures sur l’activité juridictionnelle. Or, la divulgation de documents exposant la position défendue par une institution ou un État membre dans une procédure juridictionnelle pendante permettrait d’exercer, ne fût-ce que dans la perception du public, des pressions extérieures sur l’activité juridictionnelle et de porter préjudice à la sérénité des débats (voir arrêt du 24 janvier 2024, Veritas/Commission, T‑602/22, EU:T:2024:26, point 56 et jurisprudence citée).
65      Il est constant qu’une demande d’accès à des documents sur le fondement du règlement no 1049/2001 et une demande adressée au Tribunal tendant à ce qu’il adopte une mesure d’organisation de la procédure ou une mesure d’instruction relative à la communication de documents en application du règlement de procédure peuvent être déposées de façon autonome et simultanément. Si le Parlement relève que ces deux régimes ne sauraient être interchangeables de sorte que le règlement no 1049/2001 ne peut pas servir d’instrument de production des preuves devant les juridictions de l’Union, ces considérations ne dispensent toutefois pas le Parlement de son obligation d’examiner la demande d’accès aux documents demandés objectivement et au regard de toutes les circonstances du cas d’espèce, en particulier du contenu des documents demandés.
66      À cet égard, il ne saurait être retenu que le fait de donner suite à la demande d’accès aux documents demandés, qui pourraient être produits devant le Tribunal dans le but de prouver certaines allégations de la requérante dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14), porte, de ce seul fait, atteinte à l’objectif poursuivi par le règlement de procédure ou « le bon fonctionnement » de ce dernier. En effet, d’une part, la faculté pour une partie de solliciter du Tribunal l’adoption de mesures d’organisation de la procédure ou de mesures d’instruction ou le pouvoir du Tribunal d’adopter de telles mesures ne sauraient restreindre le droit de la requérante de présenter sa cause de manière optimale, en ce compris l’utilisation de tous les moyens légaux pour obtenir les preuves qu’elle trouve pertinentes. D’autre part, l’éventuelle obtention, en application du règlement no 1049/2001, de documents destinés à être produits comme preuves devant le Tribunal ne prive pas ce dernier de sa compétence de se prononcer sur la recevabilité et la pertinence de ces preuves, ni de la faculté d’adopter, le cas échéant, des mesures d’organisation de la procédure ou des mesures d’instruction. En outre, compte tenu des circonstances de l’espèce, et notamment du contenu des documents demandés, dont la divulgation ne porte pas atteinte au principe de l’égalité des armes, ainsi qu’il ressort de l’analyse figurant aux points 42 à 57 ci-dessus, il ne saurait être présumé que l’accès à ces documents en vertu du règlement no 1049/2001 permettrait d’exercer des pressions extérieures sur l’activité juridictionnelle et porterait préjudice à la sérénité des débats au sens de la jurisprudence citée au point 64 ci-dessus.
67      Par conséquent, il ne saurait être considéré que l’accès aux documents demandés en vertu du règlement no 1049/2001 porterait atteinte à la bonne administration de la justice dans l’affaire ayant donné lieu depuis lors à l’ordonnance du 16 janvier 2024, Kaili/Parlement et Parquet européen (T‑46/23, non publiée, EU:T:2024:14).
68      Partant, il convient d’accueillir également le second grief de la première branche du moyen unique et, par voie de conséquence, d’annuler la décision attaquée, sans qu’il soit besoin d’examiner la seconde branche du moyen unique tirée de l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant la divulgation, étant donné que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement no 1049/2001 n’est pas applicable dans le cas d’espèce (voir, en ce sens, arrêt du 22 mars 2018, De Capitani/Parlement, T‑540/15, EU:T:2018:167, point 114 et jurisprudence citée).
Sur les dépens
69      En vertu de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
70      Le Parlement ayant succombé, il y a lieu de le condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la requérante, conformément aux conclusions de celle-ci.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (septième chambre)
déclare et arrête :
1)      La décision du Parlement européen du 31 juillet 2023 rejetant la demande confirmative d’accès aux documents, présentée par Mme Eva Kaili, est annulée.
2)      Le Parlement est condamné à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par Mme Kaili.
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Ricziová
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 9 juillet 2025.
Signatures
*      Langue de procédure : l’anglais.