62024CJ0418
SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 14. aprila 2026 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Socialna politika – Direktiva 1999/70/ES – Okvirni sporazum o delu za določen čas, sklenjen med ETUC, UNICE in CEEP – Pogodbe o zaposlitvi za določen čas v javnem sektorju – Določba 5 – Ukrepi za preprečevanje in sankcioniranje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerjih za določen čas – Preoblikovanje zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas – Nacionalna ureditev, ki ne dopušča takega preoblikovanja, ampak določa druge ukrepe za preprečevanje in sankcioniranje take zlorabe – Učinkoviti, odvračilni in sorazmerni ukrepi sankcioniranja“
V zadevi C‑418/24 [Obadal], (
i
)
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija) z odločbo z dne 30. aprila 2024, ki je na Sodišče prispela 12. junija 2024, v postopku
TJ
proti
Comunidad de Madrid,
ob udeležbi
Ministerio Fiscal,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik, T. von Danwitz, podpredsednik, F. Biltgen, predsednik senata, K. Jürimäe in L. Arastey Sahún, predsednici senatov, S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, A. Kumin (poročevalec), D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi, S. Gervasoni, N. Fenger, sodniki, in R. Frendo, sodnica,
generalni pravobranilec: R. Norkus,
sodna tajnica: R. Stefanova‑Kamisheva, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 24. junija 2025,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za TJ J. Salvador Rebolleda in M. Á. Santalices Romero, abogados,
–
za Comunidad de Madrid A. Caro Sánchez, letrado,
–
za Ministerio Fiscal E. Carrascoso López in L. M. López Sanz‑Aránguez, agenta,
–
za špansko vlado A. Gavela Llopis in A. Pérez‑Zurita Gutiérrez, agentki,
–
za italijansko vlado S. Fiorentino, agent, skupaj z L. Fiandaca, avvocato dello Stato,
–
za Evropsko komisijo I. Galindo Martín, D. Recchia in N. Ruiz García, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 9. oktobra 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago določbe 5 okvirnega sporazuma o delu za določen čas, sklenjenega 18. marca 1999 (v nadaljevanju: okvirni sporazum), ki je v Prilogi k Direktivi Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 3, str. 368).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med TJ in Comunidad de Madrid (avtonomna skupnost Madrid, Španija) glede opredelitve delovnega razmerja med zadevno osebo in tem organom javne uprave.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 1999/70
3
Člen 2, prvi odstavek, Direktive 1999/70 določa:
„Države članice sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo [in uvedejo] potrebne ukrepe […] tako, da bodo vedno lahko zagotavljale rezultate, ki jih nalaga ta direktiva. […]“
Okvirni sporazum
4
V drugem odstavku preambule okvirnega sporazuma je navedeno:
„Podpisnice sporazuma se zavedajo, da pogodbe za nedoločen čas so in bodo splošna oblika delovnega razmerja med delodajalci in delavci. Zavedajo se tudi, da pogodbe o zaposlitvi za določen čas v nekaterih okoliščinah ustrezajo potrebam delodajalcev, pa tudi delavcev.“
5
V točkah 6 in 8 splošnih ugotovitev tega okvirnega sporazuma je navedeno:
„6.
ker so pogodbe o zaposlitvi za nedoločen čas splošna oblika delovnih razmerij in prispevajo h kakovosti življenja zadevnih delavcev in k izboljšanju poslovnih rezultatov;
[…]
8.
ker so pogodbe o zaposlitvi za določen čas značilnost zaposlovanja v nekaterih sektorjih, poklicih in dejavnostih, kar morebiti ustreza delodajalcem in tudi delavcem“.
6
Določba 5 okvirnega sporazuma, naslovljena „Ukrepi za preprečevanje zlorab“, določa:
„1.
Za preprečevanje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerjih za določen čas, države članice po posvetovanju s socialnimi partnerji skladno z nacionalno zakonodajo, kolektivnimi pogodbami ali običaji in/ali socialni partnerji, kadar ni ustreznih pravnih ukrepov, ki bi preprečevali zlorabo, uvedejo enega ali več naslednjih ukrepov tako, da upoštevajo potrebe posameznih sektorjev in/ali kategorij delavcev:
(a)
objektivne razloge, ki upravičujejo obnovitev takšnih pogodb ali razmerij;
(b)
najdaljše skupno trajanje zaporednih pogodb ali razmerij za določen čas;
(c)
število obnovitev takšnih pogodb ali razmerij.
2.
Države članice po posvetovanju s socialnimi partnerji in/ali socialni partnerji po potrebi določijo, pod kakšnimi pogoji se pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja:
(a)
štejejo za ‚zaporedna‘;
(b)
štejejo za pogodbe ali razmerja za nedoločen čas.“
Špansko pravo
Ustava
7
Člen 23(2) Constitución española (španska ustava, v nadaljevanju: ustava) določa, da imajo državljani „pravico dostopa do zaposlitve na javnih funkcijah in delovnih mestih pod enakimi pogoji ob upoštevanju zahtev, določenih z zakonom“.
8
Člen 103(3) ustave med drugim določa, da zakon opredeljuje kadrovske predpise za uradnike in ureja dostop do javnih funkcij v skladu z načeloma delovne uspešnosti in usposobljenosti.
Zakon o delovnih razmerjih
9
Člen 15(3) Ley del Estatuto de los Trabajadores (zakon o delovnih razmerjih) v različici, ki izhaja iz Real Decreto Legislativo 2/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (kraljeva zakonska uredba 2/2015 o potrditvi prečiščenega besedila zakona o delovnih razmerjih) z dne 23. oktobra 2015 (BOE št. 255 z dne 24. oktobra 2015, str. 100224) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v sporu o glavni stvari (v nadaljevanju: zakon o delovnih razmerjih), določa, da se „[p]ogodbe o zaposlitvi za določen čas, sklenjene v nasprotju z zakonom, štejejo za sklenjene za nedoločen čas“.
10
Člen 15(5) zakona o delovnih razmerjih določa:
„Brez poseganja v določbe odstavka 1(a) ter odstavkov 2 in 3 tega člena delavci, ki so bili s prekinitvijo ali brez prekinitve zaposleni več kot 24 mesecev v obdobju 30 mesecev na istem delovnem mestu ali različnih delovnih mestih v istem podjetju ali isti skupini podjetij, pri čemer so sklenili vsaj dve pogodbi o zaposlitvi za določen čas bodisi neposredno bodisi prek agencij za zagotavljanje začasnega dela, z enakimi ali različnimi pogodbenimi pogoji glede časovne omejitve, pridobijo status stalnih delavcev. […]“
11
V petnajsti dodatni določbi zakona o delovnih razmerjih, ki se nanaša na „[u]porabo časovnih omejitev za pogodbo za določeno nalogo ali storitev in za zaporedne pogodbe v organih javne uprave“, je pojasnjeno, da kršitev teh omejitev v „organih javne uprave in […] organih javnega prava, ki so z njimi povezani ali so od njih odvisni“, ne more preprečiti „uporabe ustavnih načel enakosti, delovne uspešnosti in usposobljenosti pri dostopu do zaposlitve v javnem sektorju in ne ovira obveznosti za zapolnitev zadevnih delovnih mest z rednimi postopki v skladu z določbami veljavnih predpisov“, tako da „delavec ohrani delovno mesto, ki ga je zasedal, dokler ni zapolnjeno v skladu z zgoraj navedenimi postopki, kar pomeni prenehanje delovnega razmerja, razen če delavec do delovnega mesta v javnem sektorju dostopa tako, da uspešno opravi ustrezni izbirni postopek“.
EBEP
12
Real Decreto Legislativo 5/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (kraljeva zakonska uredba št. 5/2015 o potrditvi prečiščenega besedila zakona o temeljnem statusu javnih uslužbencev) z dne 30. oktobra 2015 (BOE št. 261 z dne 31. oktobra 2015, str. 103105) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v sporu o glavni stvari (v nadaljevanju: EBEP), je bil med drugim spremenjen z Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (zakon 20/2021 o nujnih ukrepih za zmanjšanje začasnega zaposlovanja v javnem sektorju) z dne 28. decembra 2021 (BOE št. 312 z dne 29. decembra 2021; v nadaljevanju: zakon 20/2021).
13
Člen 8 EBEP določa:
„1.   Javni uslužbenci so osebe, ki v splošnem interesu opravljajo plačane funkcije v organih javne uprave.
2.   Za javne uslužbence velja razvrstitev v:
(a)
karierne uradnike,
(b)
nadomestne uslužbence,
(c)
pogodbene uslužbence, ki so zaposleni za stalno ali za nedoločen ali določen čas,
(d)
pomožne uslužbence.“
14
Člen 11(1) in (3) EBEP določa:
„1.   Pogodbeni uslužbenec pomeni vsako osebo, ki na podlagi pisne pogodbe o zaposlitvi, ne glede na način zaposlovanja, določen v delovnem pravu, opravlja storitve, ki jih plačajo organi javne uprave. V skladu z njenim trajanjem je pogodba lahko stalna, sklenjena za nedoločen čas ali za določen čas.
[…]
3.   Postopki za izbor pogodbenih uslužbencev so javni, v vsakem primeru pa zanje veljajo načela enakosti, delovne uspešnosti in usposobljenosti. Za postopke za izbor pogodbenih uslužbencev, zaposlenih za določen čas, velja tudi načelo hitrosti, zato da se zadosti izrecno utemeljenim razlogom potrebe in nujnosti.“
15
Člen 55(1) EBEP določa:
„Vsi državljani imajo pravico do zaposlitve v javnem sektorju v skladu z ustavnimi načeli enakosti, delovne uspešnosti in usposobljenosti, v skladu z določbami teh kadrovskih predpisov in drugimi pravili, ki veljajo v pravnem redu.“
16
Člen 70 EBEP določa:
„1.   Za kritje potreb po človeških virih, za katere se prejmejo proračunska sredstva in ki jih je treba zapolniti z zaposlitvijo novega osebja, se objavi javni razpis za zaposlitev ali pa se uporabijo drugi podobni instrumenti upravljanja za kritje potreb po osebju, kar pomeni, da je treba izvesti ustrezne izbirne postopke za predvidena delovna mesta do največ [10] dodatnih odstotkov in določiti skrajni rok za objavo obvestil. Objavo javnega razpisa za zaposlitev ali podoben instrument je treba v vsakem primeru izvesti v roku treh let, pri čemer tega roka ni mogoče podaljšati.
2.   Javni razpis za zaposlitev ali podoben instrument, ki ga vsako leto odobrijo vodstveni organi javne uprave, se objavi v ustreznem uradnem listu.
[…]“
17
S členom 1(3) zakona 20/2021 je bila v EBEP uvedena nova sedemnajsta dodatna določba. Ta sedemnajsta dodatna določba določa:
„1.   Organi javne uprave so odgovorni za spoštovanje določb tega zakona in zlasti zagotavljajo, da se prepreči vsakršna nepravilnost pri zaposlitvi pogodbenih uslužbencev, zaposlenih za določen čas, in pri imenovanjih nadomestnih uslužbencev.
[…]
2.   Za nezakonita dejanja, storjena na tem področju, nastane odgovornost v skladu s predpisi, ki veljajo v vsakem od organov javne uprave.
3.   Akti, pakti, sporazumi in zakonske določbe ter ukrepi, sprejeti na njihovi podlagi ali za njihovo izvršitev, katerih vsebina neposredno ali posredno povzroči, da uprava ne upošteva najdaljšega trajanja opravljanja nalog pogodbenega uslužbenca, zaposlenega za določen čas, so nični po samem zakonu.
[…]
5.   V primeru pogodbenih uslužbencev, zaposlenih za določen čas, neupoštevanje najdaljših obdobij opravljanja nalog daje pravico do denarne odškodnine iz tega odstavka, brez poseganja v odpravnino, ki se dolguje zaradi neizpolnitve obveznosti iz posebnih delovnopravnih predpisov.
Ta odškodnina glede na okoliščine ustreza razliki med maksimalnim zneskom 20-dnevne fiksne plače za vsako leto delovne dobe z največ 12 mesečnih plačil, in odpravnino, do katere bi bil uslužbenec upravičen zaradi odpovedi pogodbe o zaposlitvi, pri čemer se obdobja, krajša od enega leta, izračunajo sorazmerno z dopolnjenimi meseci delovne dobe. Pravica do te odškodnine nastane od datuma dejanskega prenehanja nalog in njen znesek se nanaša izključno na pogodbo, ki je privedla do neizpolnitve obveznosti. Če se navedena odpravnina dodeli po sodni poti, se zneski izravnajo.
Pravica do opisane odškodnine ne nastane, če delovno razmerje preneha zaradi disciplinske odpovedi, ki je priznana kot upravičena, ali zaradi prostovoljne odpovedi.“
Zakon 20/2021
18
Člen 2 zakona 20/2021, naslovljen „Postopek stabilizacije zaposlovanja za določen čas“, določa:
„1.   Ta zakon poleg določb člena 19(1), točka 6, Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 (zakon 3/2017 o splošnem državnem proračunu za leto 2017) z dne 27. junija 2017 (BOE št. 153 z dne 28. junija 2017, str. 53787) in člena 19(1), točka 9, Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 (zakon 6/2018 o splošnem državnem proračunu za leto 2018) z dne 3. julija 2018 (BOE št. 161 z dne 4. julija 2018, str. 66621) za stabilizacijo zaposlovanja za določen čas dovoljuje dodatno stopnjo, ki vključuje strukturna delovna mesta, ki so predvidena v proračunu in so vsaj tri leta pred 31. decembrom 2020 neprekinjeno in za določen čas zasedena, ne glede na to, ali so ta delovna mesta vključena v sezname delovnih mest, tabele zaposlenih ali druge oblike organizacije človeških virov, ki se uporabljajo v različnih organih javne uprave.
[…]
2.   Ponudbe za zaposlitev, s katerimi se izvajajo stabilizacijski postopki iz odstavka 1 in novi stabilizacijski postopki, se odobrijo in objavijo v ustreznih uradnih listih pred 1. junijem 2022 in jih usklajujejo pristojni organi javne uprave.
Obvestila o natečajih za izbirne postopke za zapolnitev delovnih mest, navedenih v ponudbah za zaposlitev v javnem sektorju, se objavijo do 31. decembra 2022.
Ti izbirni postopki se dokončajo pred 31. decembrom 2024.
3.   Stopnja zasedenosti delovnih mest z delavci, zaposlenimi za določen čas, mora biti nižja od [8 %] strukturnih delovnih mest.
4.   Izvajanje teh izbirnih postopkov, ki v vseh primerih zagotavljajo spoštovanje načel svobodne konkurence, enakosti, delovne uspešnosti, usposobljenosti in javnosti, je lahko predmet pogajanj v vsakem od resorjev splošne državne uprave, avtonomnih skupnosti in lokalnih skupnosti, ter se v okviru Comisión de Coordinación del Empleo Público (komisija za usklajevanje zaposlovanja v javnem sektorju, Španija) lahko sprejmejo ukrepi za usklajevanje izvajanja teh postopkov med različnimi organi javne uprave.
[…]
6.   Nadomestni uslužbenci ali pogodbeni uslužbenci, zaposleni za določen čas, katerih delovno razmerje z javno upravo se konča, ker niso uspešno opravili selektivnega stabilizacijskega postopka, medtem ko so delali s tem statusom, so upravičeni do denarne odškodnine v višini 20 dnevnega fiksnega plačila za vsako leto delovne dobe, pri čemer se obdobja, krajša od enega leta, izračunajo sorazmerno glede na dopolnjene mesece, vendar ne za več kot 12 mesecev.
Za pogodbeno osebje, zaposleno za določen čas, ta odškodnina ustreza razliki med, na eni strani, zneskom največ 20-dnevnih fiksnih plač za vsako leto delovne dobe za največ 12 mesecev in, na drugi strani, odpravnino, do katere je delavec upravičen zaradi odpovedi pogodbe o zaposlitvi, pri čemer se obdobja, krajša od enega leta, izračunajo sorazmerno z dopolnjenimi meseci delovne dobe. Če se navedena odpravnina dodeli po sodni poti, se zneski izravnajo.
Če kandidat ali kandidatka ni sodelovala v stabilizacijskem izbirnem postopku, ta v nobenem primeru nima pravice do kakršne koli denarne odškodnine.
[…]“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
19
TJ opravlja naloge vzgojiteljice otrok v javni izobraževalni instituciji, in sicer kot pogodbena uslužbenka od 2. marca 2016. Njeno delovno razmerje je temeljilo na šestih zaporednih pogodbah o zaposlitvi za določen čas, pri čemer je bil namen vseh pogodb zapolniti prosto delovno mesto ali nadomestiti delavca. Zadnja od teh pogodb je bila sklenjena 8. septembra 2017.
20
TJ je 19. julija 2021 pri Juzgado de lo Social no 13 de Madrid (delovno in socialno sodišče št. 13 v Madridu, Španija) vložila tožbo, s katero je predlagala, naj se njeno delovno razmerje razglasi za sklenjeno za stalno ali, podredno, za nedoločen čas, a ne za stalno.
21
Navedeno sodišče je s sodbo z dne 13. marca 2023 delno ugodilo tej tožbi in delovno razmerje TJ opredelilo kot „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“, ker se je podaljševalo več kot tri leta, ne da bi delodajalec v skladu s špansko ureditvijo zapolnil delovno mesto, ki ga je ta zasedala.
22
Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (senat za socialne zadeve vrhovnega sodišča v Madridu, Španija) je s sodbo z dne 27. novembra 2023 pritožbo TJ zavrnil. Zadnjenavedena je nato vložila pritožbo pri Tribunal Supremo (vrhovno sodišče, Španija), ki je predložitveno sodišče, pri čemer je trdila, da je treba njeno delovno razmerje opredeliti kot „delovno razmerje za stalno“.
23
Predložitveno sodišče navaja, da so španska sodišča, ki odločajo o sporih – kakršen je ta iz postopka v glavni stvari – ki se nanašajo na opredelitev delovnega razmerja v primerih, za katere je značilna zloraba veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, različno uporabljala sodbo z dne 22. februarja 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid in drugi (C‑59/22, C‑110/22 in C‑159/22, EU:C:2024:149), v kateri je Sodišče med drugim odločilo o obveznostih, ki izhajajo iz določbe 5 okvirnega sporazuma.
24
Po mnenju predložitvenega sodišča, ki je, kot je razvidno iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, pristojno za poenotenje razlage in uporabe obstoječih določb na področju delovnega prava, ki jih izvajajo vsa španska sodišča, bi moralo Sodišče podati pojasnila, da bi navedeno sodišče za rešitev spora o glavni stvari lahko opredelilo, ali je španska ureditev, kot je razložena v njegovi sodni praksi, v skladu s to določbo 5.
25
Prvič, predložitveno sodišče v zvezi s tem pojasnjuje, da ta ureditev priznanje statusa „delavca, zaposlenega za stalno“ v javnem sektorju omejuje na osebe, ki so prišle do zaposlitve v javnem sektorju po tem, ko so uspešno opravile izbirni postopek v skladu z načeli enakosti, delovne uspešnosti in usposobljenosti, kot so določena v ustavi, ter z načeloma enakosti in prepovedi diskriminacije, določenima v členih 20 in 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Ta načela naj bi se sicer uporabljala tako za karierne uradnike kot za pogodbeno osebje. Poleg tega naj bi dostop do statusa „delavca, zaposlenega za stalno“ v javnem sektorju ob neupoštevanju navedenih načel lahko privedel do tega, da bi bila državljanom drugih držav članic odvzeta možnost dostopa do zaposlitve v javnem sektorju pod enakimi pogoji, kot veljajo za španske državljane, kar bi pomenilo kršitev prostega gibanja delavcev, kot je določeno v členu 45 PDEU.
26
V navedeni ureditvi pa naj bi bilo kot „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“, in sicer od prvotnega datuma zaposlitve zadevne osebe, opredeljeno razmerje med javno upravo in osebo, zaposleno brez izbirnega postopka, pri kateri je prišlo do zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas.
27
Drugič, predložitveno sodišče navaja, da je pravni učinek te opredelitve to, da se pogodbeno razmerje ohrani, dokler se delovno mesto, ki ga zaseda zadevna oseba, dokončno ne zapolni z izbirnim postopkom. Poleg tega naj bi imel delavec, zaposlen za nedoločen čas, a ne za stalno, enake pravice kot delavci, zaposleni za stalno, glede vseh vidikov delovnega razmerja, kot sta plačilo in poklicno napredovanje.
28
Ko je to delovno mesto dokončno zapolnjeno z izbirnim postopkom, naj bi delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno, prenehalo, zaradi česar naj bi se izplačala odpravnina v višini 20‑dnevne plače za vsako leto delovne dobe z največ 12 mesečnimi plačili. V primeru, v katerem bi bila uporaba zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas zakonita in ne zlorabljena, naj zadevni delavec ne bi bil upravičen do te odpravnine, kar naj bi dokazovalo, da za navedeno odpravnino ni mogoče šteti, da je neodvisna od vsakršnega preudarka glede zakonitosti ali zlorabe uporabe teh pogodb.
29
Ob tem predložitveno sodišče navaja, da odpravnina v višini 20‑dnevne plače za vsako leto delovne dobe z največ 12 mesečnimi plačili ustreza odpravnini, ki je v španskem pravu določena v primeru odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz objektivnih razlogov, ki izhajajo iz potreb podjetja, kar bi lahko preprečevalo to, da bi se ta odpravnina štela za ustrezen ukrep za preprečevanje in sankcioniranje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas. Navedeno sodišče se glede takega primera sprašuje, ali bi plačilo najvišje zakonsko določene odpravnine, ki je v španskem pravu določena za zlorabno odpoved pogodbe o zaposlitvi, in sicer odpravnina, ki ustreza 33‑dnevni plači za vsako leto delovne dobe z največ 24 mesečnimi plačili, lahko bilo tak ustrezen ukrep.
30
Po mnenju predložitvenega sodišča naj bi bila pravna ureditev glede pojma „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“ – kot je opisana v točkah od 26 do 28 te sodbe in ki je bila razvita v okviru njegove sodne prakse – v skladu z določbo 5 okvirnega sporazuma, saj naj bi ta pravna ureditev določala ukrepe za sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas.
31
Navedeno sodišče poleg tega meni, da zakon 20/2021 vsebuje druge ukrepe za preprečevanje in sankcioniranje take uporabe.
32
Po eni strani naj bi bili s tem zakonom, ki določa proces stabilizacije zaposlovanja v javnem sektorju, v špansko pravo uvedeni posebni ukrepi, zlasti za to, da se izbirni postopki ne bi izvajali brez upoštevanja vsakršnega preudarka glede zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas. Čeprav so ti postopki odprti za kandidate, ki niso bili žrtve zlorabe takih pogodb, naj bi zakonodajalec določil, da imajo v okviru navedenih postopkov odločilno vrednost prejšnje delovne izkušnje zadevnih delavcev, zaposlenih za določen čas, in njihova delovna doba opravljanja svojih nalog, s čimer naj bi se ustrezno kompenzirala nastala zloraba, hkrati pa bi se jim olajšal dokončni dostop do delovnega mesta „delavca, zaposlenega za stalno“.
33
Po drugi strani pa naj bi bila z navedenim zakonom v EBEP vstavljena tudi nova dodatna določba, s katero je bila določena ureditev odgovornosti organov javne uprave v primeru nespoštovanja zlasti določb na področju zaposlovanja pogodbenih uslužbencev, zaposlenih za določen čas.
34
V teh okoliščinah je Tribunal Supremo (vrhovno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Primarno vprašanje: ali je sodna praksa, ki [zaradi usklajevanja prostega gibanja delavcev s spoštovanjem] načel enakosti, delovne uspešnosti, usposobljenosti in prepovedi diskriminacije [nasprotuje temu, da se] delavcem v javnem sektorju, zaposlenim za nedoločen čas, a ne za stalno, […] prizna status delavcev, zaposlenih za stalno, v nasprotju z določbo 5 okvirnega sporazuma?
2.
Podredno vprašanje: če je odgovor na [prvo] vprašanje pritrdilen, ali je dodelitev odvračilne odpravnine delavcu, zaposlenemu za nedoločen čas, a ne za stalno, ob prenehanju njegovega delovnega razmerja mogoče šteti za ustrezen ukrep za preprečevanje in po potrebi sankcioniranje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb za določen čas v javnem sektorju, v skladu z določbo 5 okvirnega sporazuma?“
Postopek pred Sodiščem
35
Predložitveno sodišče je predlagalo Sodišču, naj se ta zadeva obravnava po hitrem postopku iz člena 105 Poslovnika Sodišča.
36
Ta predlog je bil s sklepom predsednika Sodišča z dne 4. septembra 2024, Obadal (C‑418/24, EU:C:2024:717), zavrnjen. Vendar je predsednik Sodišča menil, da narava zadeve in pomen vprašanj, ki se obravnavajo v navedeni zadevi, upravičujeta, da Sodišče na podlagi člena 53(3) Poslovnika o tej zadevi odloči prednostno.
37
Španska vlada je 8. januarja 2025 na podlagi člena 16, tretji odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije predlagala, naj Sodišče zaseda v velikem senatu.
Vprašanji za predhodno odločanje
Uvodne ugotovitve
38
V skladu z ustaljeno prakso mora Sodišče v okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, uvedenega s členom 267 PDEU, nacionalnemu sodišču dati koristen odgovor, ki mu omogoča rešitev spora, o katerem odloča. S tega vidika mora Sodišče po potrebi preoblikovati vprašanja, ki so mu bila predložena. V zvezi s tem mora iz vseh elementov, ki jih je predložilo nacionalno sodišče, in zlasti iz obrazložitve predložitvene odločbe razbrati elemente prava Unije, ki jih je treba razložiti ob upoštevanju predmeta spora (glej sodbi z dne 29. novembra 1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, točka 26, in z dne 2. decembra 2025, Russmedia Digital in Inform Media Press, C‑492/23, EU:C:2025:935, točka 44).
39
V obravnavani zadevi je iz spisa, ki je na voljo Sodišču, razvidno, da je bilo zaradi zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas delovno razmerje med TJ in avtonomno skupnostjo Madrid opredeljeno kot „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“. V tem okviru je namen vprašanj predložitvenega sodišča ugotoviti, ali sta nacionalna ureditev in sodna praksa glede pojma „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“, v skladu z zahtevami, ki izhajajo iz določbe 5 okvirnega sporazuma, in sicer, ali vsebujeta ustrezne ukrepe za sankcioniranje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas v javnem sektorju.
40
V zvezi s tem navedeno sodišče navaja, da nacionalna ureditev, kot je razlagana v nacionalni sodni praksi, nasprotuje priznanju statusa „delavca, zaposlenega za stalno“ v javnem sektorju delavcem, kot je TJ, ki so bili žrtve zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas. Vendar meni, da je ta sodna praksa v skladu z določbo 5 okvirnega sporazuma, ker je delovno razmerje takega delavca opredeljeno kot „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“ in ker je taka opredelitev ukrep, ki omogoča sankcioniranje te zlorabe. Poleg tega po mnenju navedenega sodišča nacionalna ureditev vsebuje druge ukrepe, ki sledijo istemu cilju, zlasti ukrep, da se ob prenehanju tega delovnega razmerja izplača odpravnina, ki ustreza 20‑dnevni plači za vsako leto delovne dobe z največ 12 mesečnimi plačili, ali celo odpravnina, ki ustreza 33‑dnevni plači za vsako leto delovne dobe z največ 24 mesečnimi plačili. Med temi drugimi ukrepi naj bi bili tudi ukrepi iz zakona 20/2021, in sicer ureditev odgovornosti organov javne uprave in izvajanje izbirnih postopkov.
41
Vendar isto sodišče pojasnjuje, da naj bi ob upoštevanju, po eni strani, odgovorov Sodišča na vprašanja, postavljena v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 22. februarja 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid in drugi (C‑59/22, C‑110/22 in C‑159/22, EU:C:2024:149), in, po drugi strani, različne uporabe te sodbe s strani španskih sodišč, ki odločajo o sporih glede opredelitve delovnega razmerja v primeru zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas v javnem sektorju, kot je spor o glavni stvari, še vedno obstajali dvomi o skladnosti vseh ukrepov iz prejšnje točke z določbo 5 okvirnega sporazuma.
42
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba določbo 5 okvirnega sporazuma razlagati tako, da po eni strani nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je razlagana v nacionalni sodni praksi in s katero se kot ukrep za sankcioniranje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, določa preoblikovanje teh pogodb v „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“, in da gre po drugi strani pri skupku ukrepov, ki zajemajo plačilo pavšalnih odpravnin, za katere velja dvojna zgornja meja, ob prenehanju tega delovnega razmerja, sistem odgovornosti organov javne uprave in izvajanje izbirnih postopkov, za ustrezne ukrepe za preprečevanje in sankcioniranje takih zlorab.
43
Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je v določbi 5, točka 1, okvirnega sporazuma za države članice določen splošni cilj preprečevanja zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, ob tem pa jim je prepuščena izbira sredstev za njegovo uresničitev, če ne ogrozijo cilja ali polnega učinka okvirnega sporazuma (glej v tem smislu sodbi z dne 15. aprila 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, točka 70, in z dne 4. septembra 2025, Pelavi, C‑253/24, EU:C:2025:660, točka 51 in navedena sodna praksa).
44
Kot je pojasnilo Sodišče, okvirni sporazum državam članicam ne nalaga splošne obveznosti, da določijo preoblikovanje pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbo za nedoločen čas. Določba 5, točka 2, okvirnega sporazuma namreč državam članicam načeloma prepušča, da določijo, pod katerimi pogoji se pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja za določen čas štejejo za sklenjena za nedoločen čas. Iz tega izhaja, da okvirni sporazum ne določa pogojev, pod katerimi se lahko uporabijo pogodbe za nedoločen čas (sodbi z dne 4. julija 2006, Adeneler in drugi, C‑212/04, EU:C:2006:443, točki 81 in 91, in z dne 4. septembra 2025, Pelavi, C‑253/24, EU:C:2025:660, točka 56).
45
Določba 5 okvirnega sporazuma prav tako ne določa posebnih sankcij v primeru ugotovitve zlorab. Vsekakor morajo nacionalni organi sprejeti ukrepe, ki morajo biti ne le sorazmerni, ampak tudi dovolj učinkoviti in odvračilni, da zagotovijo polni učinek pravil, sprejetih na podlagi okvirnega sporazuma, s čimer se omogoči zagotovitev polnega učinka tega sporazuma (sodbi z dne 4. julija 2006, Adeneler in drugi, C‑212/04, EU:C:2006:443, točki 93 in 94, in z dne 13. januarja 2022, MIUR in Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, točka 81 in navedena sodna praksa).
46
Ob zlorabi veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas mora obstajati možnost, da se uporabi ukrep, ki dejansko in enakovredno zagotavlja varstvo delavcev, da bi se ta zloraba ustrezno sankcionirala in da bi se posledice kršitve prava Unije odpravile. V skladu s členom 2, prvi odstavek, Direktive 1999/70 morajo namreč države članice „uvesti potrebne ukrepe tako, da bodo vedno lahko zagotavljale rezultate, ki jih nalaga [ta] direktiva“ (sodbi z dne 4. julija 2006, Adeneler in drugi, C‑212/04, EU:C:2006:443, točka 102, in z dne 13. januarja 2022, MIUR in Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, točka 84 in navedena sodna praksa).
47
Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da mora nacionalni pravni red zadevne države članice, da bi se nacionalna ureditev, kot je morebiti razlagana v nacionalni sodni praksi in s katero je v javnem sektorju prepovedano preoblikovanje zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas v pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas, lahko štela za skladno z okvirnim sporazumom, v tem sektorju vsebovati drug učinkovit ukrep za preprečevanje in po potrebi sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas (sodbi z dne 7. septembra 2006, Marrosu in Sardino, C‑53/04, EU:C:2006:517, točka 49, in z dne 7. aprila 2022, Ministero della Giustizia in drugi (Status italijanskih mirovnih sodnikov), C‑236/20, EU:C:2022:263, točka 62 in navedena sodna praksa).
48
V zvezi s tem je treba tudi spomniti, da Sodišče ni pristojno za to, da bi se izreklo o razlagi določb nacionalnega prava, saj je to naloga pristojnih nacionalnih sodišč, ki morajo ugotoviti, ali so zahteve iz določbe 5 okvirnega sporazuma izpolnjene, in ali je učinkovitost te določbe zagotovljena z nacionalno ureditvijo, kot jo razlagajo nacionalna sodišča (glej v tem smislu sodbo z dne 13. januarja 2022, MIUR in Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, točka 86 in navedena sodna praksa).
49
Predložitveno sodišče bo torej moralo presoditi, v kolikšni meri pogoji uporabe in dejansko izvajanje nacionalnih določb iz postopka v glavni stvari pomenijo ustrezne ukrepe, in sicer učinkovite, odvračilne in sorazmerne ukrepe za ustrezno sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas ter za odpravo posledic kršitve prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 13. januarja 2022, MIUR in Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, točka 87 in navedena sodna praksa).
50
Vendar lahko Sodišče, ko odloča o predlogu za sprejetje predhodne odločbe, po potrebi poda pojasnila, ki nacionalno sodišče usmerjajo pri njegovi presoji (sodba z dne 13. januarja 2022, MIUR in Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, točka 88 in navedena sodna praksa).
Preoblikovanje zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas v „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“
51
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da kadar španski organ javne uprave zlorabi veriženje pogodb o zaposlitvi za določen čas, nacionalno sodišče, ki odloča o sporu med zadevnim delavcem in tem organom, te pogodbe – kot ukrep za sankcioniranje take zlorabe – opredeli kot „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“. Taka opredelitev delovnega razmerja, ki zavezuje zadevni stranki, učinkuje od datuma prvotne zaposlitve tega delavca in jo je mogoče priznati le s sodno odločbo.
52
Predložitveno sodišče navaja, da je bil pojem „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“ uveden s sodno prakso, ker v nacionalnem pravu delavcem, ki so bili žrtve zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, ni mogoče dodeliti statusa „pogodbenih delavcev, zaposlenih za stalno“, saj ti delavci niso prišli do zaposlitve v javnem sektorju po izbirnem postopku v skladu z načeli enakosti, delovne uspešnosti in usposobljenosti, kot so določena v nacionalnem pravu, zlasti v ustavi.
53
Opredelitev kot „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“ pravno učinkuje tako, da zadnje pogodbe o zaposlitvi za določen čas, sklenjene med delavcem in zadevnim organom javne uprave, ni mogoče prekiniti, tako da se pogodbeno razmerje med zadevnima strankama ohrani, dokler delovno mesto zadevnega delavca ni dokončno zapolnjeno z izbirnim postopkom. Zato, kot v bistvu navaja predložitveno sodišče, pogodbeno razmerje preneha z nastopom določenega dogodka, in sicer s koncem izbirnega postopka.
54
Tako je treba delavca, čigar delovno razmerje je opredeljeno kot „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“, šteti za „delavca, zaposlenega za določen čas“, v smislu okvirnega sporazuma (glej v tem smislu sodbo z dne 22. februarja 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid in drugi, C‑59/22, C‑110/22 in C‑159/22, EU:C:2024:149, točka 66) in zato razmerje med tem delavcem in zadevnim organom javne uprave ostane delovno razmerje za določen čas v smislu tega okvirnega sporazuma.
55
Sodišče je tudi menilo, da je treba določbo 5 okvirnega sporazuma razlagati tako, da izraz „veriženje pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas“ iz te določbe zajema položaj, v katerem je bilo delovno razmerje za določen čas med tem delavcem, zaposlenim za nedoločen čas, a ne za stalno, in zadevnim upravnim organom – ker ta organ ni v predpisanem roku izvedel izbirnega postopka za dokončno zapolnitev delovnega mesta, ki ga je zasedal ta delavec – po samem zakonu podaljšano (sodba z dne 22. februarja 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid in drugi, C‑59/22, C‑110/22 in C‑159/22, EU:C:2024:149, točka 82).
56
Iz tega sledi, da preoblikovanje zaporednih pogodb za določen čas v „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“ ne preprečuje podaljševanja zlorabe takih pogodb, saj pogodbeno razmerje, ki zavezuje zadevni stranki, ostaja začasne narave in tako ohranja negotovost položaja zadevnega delavca.
57
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je namen določbe 5 okvirnega sporazuma uresničevanje enega od ciljev okvirnega sporazuma, in sicer, da se uporaba zaporednih pogodb o zaposlitvi ali delovnih razmerij za določen čas, za katere se šteje, da so morebitni vir zlorab v škodo delavcev, omeji z določitvijo nekaj minimalnih varstvenih določb, ki naj bi preprečile, da bi položaj delavcev postal negotov (glej v tem smislu sodbo z dne 19. marca 2020, Sánchez Ruiz in drugi, C‑103/18 in C‑429/18, EU:C:2020:219, točka 53 in navedena sodna praksa).
58
Kot namreč izhaja iz drugega odstavka preambule okvirnega sporazuma ter točk 6 in 8 splošnih ugotovitev tega okvirnega sporazuma, je stabilnost zaposlitve pomemben element varstva delavcev, pogodbe o zaposlitvi za določen čas pa lahko potrebam tako delodajalcev kot tudi delavcev ustrezajo le v nekaterih okoliščinah (sodba z dne 19. marca 2020, Sánchez Ruiz in drugi, C‑103/18 in C‑429/18, EU:C:2020:219, točka 54 in navedena sodna praksa).
59
V teh okoliščinah nacionalnega ukrepa, ki je bil sprejet s sodno odločbo in s katerim se za sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas te pogodbe preoblikujejo v začasno delovno razmerje, kot je „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“, ni mogoče šteti za ukrep, ki omogoča ustrezno sankcioniranje take uporabe in odpravo posledic kršitve prava Unije v skladu z zahtevami, navedenimi v točkah 45 in 46 te sodbe. Tak ukrep namreč ohranja negotov položaj zadevnega delavca in s tem ogroža polni učinek okvirnega sporazuma.
60
Kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 97 sklepnih predlogov, tudi ob predpostavki, da ima v obravnavani zadevi – kot navaja predložitveno sodišče – osebje, zaposleno za nedoločen čas, a ne za stalno, pravice, ki so enakovredne pravicam stalnega osebja, zlasti na področju plač in poklicnega napredovanja, pa taka enakovrednost osebju, ki je zaposleno za nedoločen čas, a ne za stalno, ne omogoča, da bi bilo, tako kot stalno osebje, deležno stabilnosti zaposlitve, ki je bila, kot je navedeno v točki 58 te sodbe, zasnovana kot pomemben element varstva delavcev z okvirnim sporazumom.
61
Iz navedenih preudarkov izhaja, da je treba določbo 5 okvirnega sporazuma razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je razlagana v nacionalni sodni praksi in s katero se kot ukrep za sankcioniranje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas v smislu te določbe 5, določa preoblikovanje teh pogodb v „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“, ker ta ukrep s tem, da pomeni ohranitev začasnega delovnega razmerja in torej negotovega položaja zadevnega delavca, ne omogoča niti ustreznega sankcioniranja te zlorabe niti odprave posledic kršitve prava Unije.
Izplačilo odpravnin
62
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je treba v skladu s španskim pravom delavcu, ki je zaposlen za nedoločen čas, a ne za stalno, v primeru prenehanja njegovega delovnega razmerja, ker je bila na podlagi izbirnega postopka na zadevno delovno mesto zaposlena druga oseba, pri čemer se predpostavlja bodisi, da je ta delavec sodeloval v tem postopku in da v njem ni uspel, bodisi da v navedenem postopku ni sodeloval, izplačati pavšalno odpravnino v višini 20‑dnevne plače za vsako leto delovne dobe z največ 12 mesečnimi plačili.
63
Predložitveno sodišče pojasnjuje, da ima zadevni delavec pravico do te odpravnine le, če je z upravnim organom v delovnem razmerjem za nedoločen čas, a ne za stalno, katerega opredelitev naj bi izhajala iz tega, da je ta upravni organ nezakonito uporabil in zlorabil veriženje pogodb o zaposlitvi za določen čas. Zato po mnenju navedenega sodišča navedene odpravnine ni mogoče obravnavati neodvisno od vsakršnega preudarka glede zakonitosti uporabe oziroma zlorabe zadnjenavedenih pogodb. Zato naj bi ta odpravnina pomenila ukrep, ki omogoča preprečevanje in sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas.
64
Predložitveno sodišče pa navaja, da odpravnina v višini 20‑dnevne plače za vsako leto delovne dobe z največ 12 mesečnimi plačili ustreza odpravnini, ki je v španskem pravu določena v primeru odpovedi pogodbe o zaposlitvi iz objektivnih razlogov, ki izhajajo iz potreb podjetja, kar bi lahko preprečevalo to, da bi se ta odpravnina štela za ustrezen ukrep za preprečevanje in sankcioniranje zlorab, ki izhajajo iz take uporabe. Isto sodišče se glede takega primera sprašuje, ali bi plačilo najvišje zakonsko določene odpravnine, ki je v španskem pravu določena za nezakonito odpoved pogodbe o zaposlitvi, in sicer odpravnina, ki ustreza 33‑dnevni plači za vsako leto delovne dobe z največ 24 mesečnimi plačili, lahko bilo tak ustrezen ukrep.
65
Kot navaja predložitveno sodišče, se za izplačilo pavšalne odpravnine, izplačane za prekinitev delovnega razmerja za nedoločen čas, a ne za stalno, sicer predpostavlja, da je bil zadevni delavec žrtev zlorabe in nezakonite uporabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas.
66
Vendar to ne spremeni dejstva, da gre za pavšalno odpravnino, ki se zadevnemu delavcu izplača šele, ko mu delovno razmerje preneha, ker je bila na delovno mesto, ki ga je prej zasedal ta delavec, zaposlena druga oseba.
67
Prav tako je treba pojasniti, da kadar je denarna odškodnina ukrep, ki ga je država članica izbrala za preprečevanje in kaznovanje zlorabe veriženja pogodb za določen čas v skladu z določbo 5 okvirnega sporazuma, mora ta država v celoti nadomestiti škodo, ki jo je utrpel delavec, ki je bil žrtev takšne zlorabe. V zvezi s tem je Sodišče razsodilo, da je z načelom povračila celotne nastale škode in z načelom sorazmernosti državam članicam naloženo, da določijo ustrezno, ne zgolj simbolično odpravnino, ki pa ni višja od povračila celotne škode, ki je nastala takemu delavcu (sodba z dne 8. maja 2019, Rossato in Conservatorio di Musica F. A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, točki 42 in 43 ter navedena sodna praksa).
68
Za določitev zneska odpravnine za povrnitev škode, nastale zaradi zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, je treba načeloma upoštevati vse okoliščine zadeve, zlasti naravo nalog, ki jih opravlja zadevni delavec, ter število in skupno trajanje zadevnih pogodb. Znesek odpravnine naj bi bilo treba oceniti tudi glede na finančne ugodnosti, do katerih bi bila zadevna oseba upravičena, če ne bi bilo zlorabe, in škodo, ki je nastala zaradi negotovega položaja, v katerem je bila zadevna oseba.
69
Čeprav lahko države članice, ki morajo sprejeti sorazmerne, učinkovite in odvračilne ukrepe za zagotovitev polne učinkovitosti določb, sprejetih za izvajanje okvirnega sporazuma, oblikujejo sisteme sankcij in odškodnin v obliki pavšalnih plačil, mora biti s temi sistemi mogoče zagotoviti ne le ustrezno odškodnino za škodo, nastalo zaradi zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, ampak tudi ustrezno sankcionirati ugotovljene kršitve.
70
V obravnavani zadevi je pavšalna odpravnina, ki jo je treba ob prenehanju delovnega razmerja plačati delavcu, zaposlenemu za nedoločen čas, a ne za stalno, omejena z dvojno zgornjo mejo, in sicer z omejitvijo, da se plača največ 20‑dnevna plača za vsako leto delovne dobe in največ 12 mesečnih plačil. Zato taka odpravnina ne more biti niti sorazmerno in učinkovito povračilo v primerih zlorabe, ki z vidika let presegajo določeno obdobje, niti ustrezna in polna odškodnina za škodo, nastalo zaradi takih zlorab (glej v tem smislu sodbo z dne 13. junija 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya in Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 in C‑332/22, EU:C:2024:496, točka 81). Enako velja za odpravnino v višini 33‑dnevne plače za vsako leto delovne dobe z največ 24 mesečnimi plačili, ki je določena za zlorabno odpoved pogodbe o zaposlitvi in za katero predložitveno sodišče meni, da je z njo mogoče preprečevati in sankcionirati zlorabe, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, ker je za to odpravnino prav tako določena dvojna zgornja omejitev.
71
Poleg tega, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah 111 in 117 sklepnih predlogov, ker se take odpravnine izplačajo šele, ko delovno razmerje preneha zaradi končanega izbirnega postopka, njihovo izplačilo ni primeren način za učinkovito odpravo vseh primerov zlorabe, saj se zdi, da delavci, ki se upokojijo, odpovejo pogodbo o zaposlitvi ali so odpuščeni pred koncem izbirnega postopka, teh odpravnin ne morejo dobiti.
72
Iz tega sledi, da s takimi odpravninami ni mogoče v vseh primerih zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas odpraviti posledic kršitve prava Unije, ker ne izpolnjujejo zahtev, navedenih v točkah 45 in 46 te sodbe.
73
Iz navedenega izhaja, da je treba določbo 5 okvirnega sporazuma razlagati tako, da plačilo pavšalnih odpravnin, za katere velja dvojna zgornja meja, ob prenehanju delovnega razmerja delavca, čigar delodajalec je zlorabil take pogodbe, ni ustrezen ukrep za preprečevanje in sankcioniranje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas v smislu te določbe 5, kadar s temi odpravninami ni mogoče niti ustrezno sankcionirati te zlorabe niti odpraviti posledic kršitve prava Unije.
Sistem odgovornosti organov javne uprave
74
Predložitveno sodišče trdi, da je bila z zakonom 20/2021, za to, da bi se določili učinkoviti ukrepi za preprečevanje in sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, v EBEP med drugim uvedena nova dodatna določba, in sicer sedemnajsta določba, ki naj bi določala sistem odgovornosti organov javne uprave v primeru nespoštovanja zlasti določb na področju zaposlovanja pogodbenih uslužbencev za določen čas. V skladu s to novo dodatno določbo so „organi javne uprave […] odgovorni za spoštovanje določb [EBEP] in zlasti zagotavljajo, da se prepreči vsakršna nepravilnost pri zaposlitvi pogodbenih uslužbencev, zaposlenih za določen čas, in pri imenovanjih nadomestnih uslužbencev“. Prav tako navedena nova dodatna določba določa, da „za nezakonitima dejanja, storjena na tem področju, nastane odgovornost v skladu s predpisi, ki veljajo v vsakem od organov javne uprave“.
75
V zvezi s tem je treba navesti, da je Sodišče v sodbi z dne 7. marca 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166), razsodilo, da nacionalni mehanizem odgovornosti organov javne uprave lahko zagotovi polni učinek pravil, sprejetih na podlagi okvirnega sporazuma, če ga spremljajo drugi učinkoviti in odvračilni ukrepi, ki omogočajo preprečevanje in sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, kar pa mora preveriti nacionalno sodišče.
76
Sodišče je v navedeni sodbi svojo presojo oprlo na nacionalne določbe, v skladu s katerimi morajo organi javne uprave od odgovornih vodstvenih delavcev izterjati zneske, plačane delavcem iz naslova povrnitve škode, nastale zaradi kršitve določb s področja zaposlovanja ali dela, in sicer, če je kršitev namerna ali če izhaja iz hude malomarnosti. V okviru zadeve, v kateri je bila izdana navedena sodba, naj bi bilo iz spisa, ki je bil na voljo Sodišču, razvidno tudi, da se je taka kršitev poleg tega upoštevala pri oceni dela teh vodstvenih delavcev, ki jim zaradi te kršitve ne bi bilo mogoče dodeliti dodatka za dosežene rezultate. Poleg tega je bilo z nacionalnim pravom, ki se je obravnavalo v tej zadevi, določeno, da organi javne uprave, ki so s svojim ravnanjem kršili določbe s področja zaposlovanja ali dela, v treh letih po tej kršitvi ne smejo zaposlovati v kakršni koli obliki (glej sodbo z dne 7. marca 2018, Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, točka 52).
77
Kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah 78 in 79 sklepnih predlogov, nacionalni mehanizem, ki omogoča uveljavljanje individualne odgovornosti osebja javne uprave, lahko pomeni ukrep, s katerim se ustrezno sankcionira zloraba veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, če ta mehanizem spremljajo drugi učinkoviti, odvračilni in sorazmerni ukrepi, ki omogočajo odpravo posledic kršitve prava Unije. S tega vidika takšen mehanizem ne sme biti zgolj abstraktna ali povsem teoretična možnost, ampak mora zlasti temeljiti na natančnih nacionalnih določbah, biti predvidljiv in uporaben v praksi. Če je tako, potem namreč to nacionalno pravo določa ukrepe sankcioniranja, ki zagotavljajo učinkovito varstvo delavcev, kot to zahteva pravo Unije, in so v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 46 te sodbe.
78
Sodišče pa je v okviru zadeve, ki se je nanašala na podobne nacionalne določbe ali celo enake tistim iz postopka v glavni stvari – kot je na obravnavi poudarila avtonomna skupnost Madrid – ugotovilo, da se zdi, da je besedilo zadevnih določb tako dvoumno in abstraktno, da ga ni mogoče primerjati z nacionalnimi določbami, ki urejajo italijanski mehanizem odgovornosti uprav, na katerega se je Sodišče sklicevalo v sodbi z dne 7. marca 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166) (glej sodbo z dne 22. februarja 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid in drugi, C‑59/22, C‑110/22 in C‑159/22, EU:C:2024:149, točka 113).
79
Glede na to bo moralo predložitveno sodišče preveriti, po eni strani, ali sistem odgovornosti organov javne uprave, določen v španskem pravu, temelji na natančnih, predvidljivih in v praksi izvedljivih nacionalnih določbah, tako da pomeni ukrep, ki omogoča ustrezno sankcioniranje zadevnega organa javne uprave, in, po drugi strani, ali ta sistem spremljajo drugi učinkoviti, odvračilni in sorazmernimi ukrepi, ki omogočajo odpravo posledic kršitve prava Unije.
80
Iz zgornjih preudarkov izhaja, da je treba določbo 5 okvirnega sporazuma razlagati tako, da sistem odgovornosti organov javne uprave ni ustrezen ukrep za preprečevanje in sankcioniranje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas v smislu te določbe 5, kadar ta sistem po eni strani zaradi svoje dvoumne, abstraktne in nepredvidljive narave ne omogoča ustrezne sankcije za tako uporabo, in ga po drugi strani ne spremljajo drugi učinkoviti, odvračilni in sorazmerni ukrepi, ki bi omogočali odpravo posledic kršitve prava Unije.
Izbirni postopki
81
Kot je navedeno v točki 32 te sodbe, so bili po mnenju predložitvenega sodišča z zakonom 20/2021, ki določa postopek stabilizacije zaposlovanja v javnem sektorju, v špansko pravo uvedeni posebni ukrepi, zlasti za to, da se izbirni postopki ne bi izvajali brez upoštevanja vsakršnega preudarka glede zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas. Čeprav so ti postopki odprti za kandidate, ki niso bili žrtve zlorabe takih pogodb, naj bi zakonodajalec določil, da imajo v okviru navedenih postopkov odločilno vrednost prejšnje delovne izkušnje zadevnih delavcev, zaposlenih za določen čas, in njihova doba opravljanja svojih nalog, s čimer naj bi se ustrezno kompenzirala nastala zloraba, hkrati pa bi se jim olajšal dokončni dostop do delovnega mesta „delavca, zaposlenega za stalno“.
82
V zvezi s tem je treba navesti, da je Sodišče v zadevi, ki se je nanašala na skladnost izbirnih postopkov – določenih v členu 2 zakona 20/2021 – z določbo 5 okvirnega sporazuma, opozorilo, da je bila z izvedbo in zaključkom izbirnih postopkov delavcem, ki so bili zaposleni ob zlorabi veriženja delovnih razmerij za določen čas, dana možnost, da poskusijo pridobiti dostop do stabilnosti zaposlitve, saj ti načeloma lahko sodelujejo v teh postopkih (glej v tem smislu sodbo z dne 13. junija 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya in Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 in C‑332/22, EU:C:2024:496, točka 75 in navedena sodna praksa).
83
Poleg tega se zdi, da to, da je španski zakonodajalec v okviru takih postopkov pripisal odločilno vrednost prejšnjim delovnim izkušnjam tega delavca, ki je žrtev zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, in njegovi dobi opravljanja svojih nalog, spodbuja dostop tega delavca do stabilnosti zaposlitve, če se odloči sodelovati v izbirnem postopku in če je njegova prijava na delovno mesto sprejeta.
84
Vendar iz sodne prakse Sodišča izhaja, da take okoliščine ne morejo zadostovati za ugotovitev, da izvedba in zaključek izbirnih postopkov, kot so določeni v zakonu 20/2021, omogočata ustrezno sankcioniranje zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas in odpravo posledic kršitve prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 13. junija 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya in Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 in C‑332/22, EU:C:2024:496, točke 75, 76 in 78 ter navedena sodna praksa).
85
V primeru, ko zadevni delavec ne sodeluje v takem izbirnem postopku ali ko njegova prijava na delovno mesto ni sprejeta, namreč izvedba tega postopka ne bi omogočila niti ustreznega sankcioniranja zlorabe, katere žrtev je bil ta delavec, niti odprave posledic kršitve prava Unije.
86
Poleg tega se zdi, da upoštevanje prejšnjih delovnih izkušenj zadevnih delavcev, zaposlenih za določen čas, in njihove dobe opravljanja svojih nalog ni omejeno le na delavce, ki so bili žrtve zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas, ampak koristi vsem delavcem, zaposlenim za določen čas, ki imajo take delovne izkušnje, vključno s tistimi, ki niso bili žrtve take zlorabe, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče. Zato ni mogoče šteti, da je upoštevanje teh izkušenj in delovne dobe namenjeno sankcioniranju take zlorabe ali odpravi posledic kršitve prava Unije, ki iz tega izhaja.
87
Zato je treba ugotoviti, da je treba določbo 5 okvirnega sporazuma razlagati tako, da izvedba izbirnih postopkov, pri katerih se sicer upoštevajo predhodne delovne izkušnje zadevnega delavca in njegova delovna doba opravljanja svojih nalog, vendar upoštevanje tega ni omejeno na kandidate, ki so bili žrtve zlorabe veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas v smislu te določbe 5, ni ustrezen ukrep za preprečevanje in sankcioniranje takih zlorab, kadar ti ukrepi ne omogočajo niti ustreznega sankcioniranja take zlorabe niti odprave posledic kršitve prava Unije.
88
Iz vseh navedenih preudarkov izhaja, da je treba določbo 5 okvirnega sporazuma razlagati tako, da:
–
po eni strani nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je razlagana v nacionalni sodni praksi in s katero se kot ukrep za sankcioniranje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas v smislu te določbe 5, določa preoblikovanje teh pogodb v „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“, ker ta ukrep s tem, da pomeni ohranitev začasnega delovnega razmerja in torej negotovega položaja zadevnega delavca, ne omogoča niti ustreznega sankcioniranja te zlorabe niti odprave posledic kršitve prava Unije, ter
–
po drugi strani ukrepi, kot so, prvič, plačilo pavšalnih odpravnin, za katere velja dvojna zgornja meja, ob prenehanju tega delovnega razmerja, drugič, sistem odgovornosti organov javne uprave, ki je dvoumen, abstrakten in nepredvidljiv, in tretjič, izvajanje izbirnih postopkov, pri katerih se sicer upoštevajo predhodne delovne izkušnje zadevnega delavca in njegova delovna doba opravljanja svojih nalog, vendar upoštevanje tega ni omejeno na kandidate, ki so bili žrtve take zlorabe, niso ustrezni ukrepi za preprečevanje in sankcioniranje takih zlorab, kadar ti ukrepi ne omogočajo niti ustreznega sankcioniranja take zlorabe niti odprave posledic kršitve prava Unije.
Stroški
89
Ker je ta postopek za stranki v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
Določbo 5 okvirnega sporazuma o delu za določen čas, ki je bil sklenjen 18. marca 1999 in je Priloga k Direktivi Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP,
je treba razlagati tako, da
–
po eni strani nasprotuje nacionalni ureditvi, kot je razlagana v nacionalni sodni praksi in s katero se kot ukrep za sankcioniranje zlorab, ki izhajajo iz veriženja pogodb o zaposlitvi za določen čas v smislu te določbe 5, določa preoblikovanje teh pogodb v „delovno razmerje za nedoločen čas, a ne za stalno“, ker ta ukrep s tem, da pomeni ohranitev začasnega delovnega razmerja in torej negotovega položaja zadevnega delavca, ne omogoča niti ustreznega sankcioniranja te zlorabe niti odprave posledic kršitve prava Unije, ter
–
po drugi strani ukrepi, kot so, prvič, plačilo pavšalnih odpravnin, za katere velja dvojna zgornja meja, ob prenehanju tega delovnega razmerja, drugič, sistem odgovornosti organov javne uprave, ki je dvoumen, abstrakten in nepredvidljiv, in tretjič, izvajanje izbirnih postopkov, pri katerih se sicer upoštevajo predhodne delovne izkušnje zadevnega delavca in njegova delovna doba opravljanja svojih nalog, vendar upoštevanje tega ni omejeno na kandidate, ki so bili žrtve take zlorabe, niso ustrezni ukrepi za preprečevanje in sankcioniranje takih zlorab, kadar ti ukrepi ne omogočajo niti ustreznega sankcioniranja take zlorabe niti odprave posledic kršitve prava Unije.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: španščina.
(
i
)	Ime te zadeve je izmišljeno. Ne ustreza resničnemu imenu nobene od strank v postopku.