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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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A - Premessa
1 Nella causa per inadempimento sulla quale dovete pronunciarvi, la Commissione vi chiede di constatare che la Repubblica ellenica non ha assolto gli obblighi che le incombono in virtù dell'art. 30 del Trattato CEE (1), in quanto con l'art. 110 del DM del 29 gennaio 1988, n. A 2/oik 361, si prescrive che il latte trattato per i lattanti può venir venduto solo in farmacia. La norma contestata costituisce un monopolio di vendita a favore delle farmacie nel settore degli alimenti per lattanti fino a cinque mesi. Il monopolio di vendita ammette una sola possibilità di deroga, in virtù di una normativa elaborata per i comuni sprovvisti di farmacia (2). A determinate condizioni (3) gli alimenti per lattanti possono essere venduti anche in altri spacci di vendita.
2 Il procedimento per inosservanza è stato sollecitato dall'associazione greca dei produttori di alimenti per bambini, che ha reclamato presso la Commissione nell'aprile 1988. A suo giudizio le importazioni sarebbero facilitate se non vigesse l'art. 10 del decreto. Dopo la rituale fase preliminare, la Commissione ha adito la Corte nel novembre 1992.
3 Nel ricorso la Commissione sostiene che la norma ha effetto equivalente ad una restrizione quantitativa delle importazioni ai sensi dell'art. 30 come dichiarato con la «formula Dassonville» (4). Di fatto non esiste alcuna disciplina comunitaria in materia di canali di distribuzione di alimenti per lattanti, sicché gli Stati membri conservano le loro prerogative. Ma è anche vero che dette prerogative vanno esercitate nel rispetto del Trattato. La canalizzazione che consegue al monopolio di vendita della rete distributiva è una misura d'effetto equivalente ai sensi delle sentenze Delattre (5) e Monteil (6) che non si giustifica.
4 Il governo ellenico sostiene invece che così non è. Il consumo di alimenti per lattanti, dopo l'entrata in vigore del provvedimento, è rimasto pari a quello del periodo corrispondente dell'anno precedente, il che smentisce quanto è stato detto circa l'effetto restrittivo. Del resto il provvedimento è perfettamente giustificato e il governo ellenico accampa motivi di tutela della salute pubblica. In primo luogo si richiama alle condizioni climatiche della Grecia. Inoltre in Grecia si registra un basso tasso di natalità, con una mortalità di neonati piuttosto alta, il che ha indotto ad adottare una norma così rigorosa.
5 L'alimento per i lattanti ha le caratteristiche di un medicinale, quindi è logico l'obbligo di ricetta medica per l'acquisto del prodotto. Di conseguenza si rende necessaria la distribuzione esclusiva tramite le farmacie. D'altra parte si voleva stimolare pure l'allattamento naturale per il bene dei neonati. La maggior parte dei 110 000 neonati che si registrano ogni anno è alimentata interamente o quanto meno parzialmente con il biberon. Questo metodo di alimentazione implica particolari rischi, rappresentati dalla scelta di un prodotto non perfettamente rispondente alle esigenze o da una preparazione inaccurata. Come informazione circa la composizione e la corretta preparazione dell'alimento per lattanti l'etichettatura non è sufficiente, dato il basso livello culturale - che giunge talvolta all'analfabetismo - della maggioranza delle donne greche in età di procreare (7). All'atto dell'acquisto è perciò necessaria una consulenza, che solo un farmacista, data la sua formazione specifica, può fornire soddisfacentemente.
6 In caso di eventuale deperimento della merce o di ritiro della stessa dal mercato solo le farmacie - data l'infrastruttura di cui dispongono - potrebbero reagire in modo rapido ed efficiente. Inoltre gli obblighi deontologici e professionali dei farmacisti, da rispettare sotto pena di sanzioni, possono dare garanzie per l'osservanza delle necessarie precauzioni di conservazione e di vendita di latte per neonati.
7 Nell'adottare questo regime di vendita la Grecia non costituirebbe eccezione. Anche altri Stati membri praticherebbero sistemi analoghi per la distribuzione del latte per neonati.
8 Poiché la fase scritta si era conclusa prima dell'emanazione della sentenza Keck e Mithouard (8) con la quale la Corte ha modificato la sua giurisprudenza in materia di misure d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30, alle parti è stata data la possibilità di trarre le conclusioni da questa pronuncia circa la situazione che le riguarda.
9 La Commissione rimane comunque dello stesso avviso, cioè che si tratti sempre di una misura di effetto equivalente ai sensi dell'art. 30, opinione ribadita con argomenti anche nella fase orale. Il governo greco sostiene invece che la disciplina contemplata costituisce una modalità di vendita ai sensi della sentenza Keck e Mithouard (9) e Huenermund (10) e perciò non rientra nella sfera d'applicazione dell'art. 30.
B - Valutazione
I. La sfera d'applicazione dell'art. 30 del Trattato
10 Questione preliminare essenziale per la soluzione della controversia è quella dell'applicabilità dell'art. 30, che alla luce della giurisprudenza Keck e Mithouard comunque va dibattuta. Dopo la sentenza Dassonville, la definizione coniata dalla Corte per le misure di effetto equivalente è la seguente:
«Ogni normativa commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari (...)» (11).
Dopo la sentenza Cassis de Dijon (12) appare chiaro che possono costituire misure d'effetto equivalente ai sensi di detto articolo anche norme che si applicano indistintamente a prodotti nazionali ed esteri.
11 Di conseguenza rientrano sostanzialmente nella sfera d'applicazione dell'art. 30 tanto le misure nazionali riferentisi ad un prodotto (13), quanto le norme nazionali relative alla distribuzione (14). Per le norme relative alla distribuzione, dal 1980 in poi si può procedere ad un'extrapolazione che fa sì che alcune misure nazionali vengano escluse dai dettami dell'art. 30, in virtù di un procedimento di valutazione sempre effettuato dalla Corte. La via seguita dalla Corte per giungere a questo risultato non è sempre identica. Talvolta la Corte ha fatto ricorso a giustificazioni che si ispirano all'art. 36 (15), talvolta ha ritenuto che la sfera d'applicazione dell'art. 30 nemmeno entrasse in linea di conto (16).
12 A partire dalla sentenza Keck e Mithouard (17) - nel frattempo ripetutamente ribadita (18) - pare che la Corte si sia risolta per un orientamento restrittivo per quel che riguarda le norme nazionali sulla distribuzione indistintamente applicabili. Nella sentenza la Corte non dichiara di voler limitare la sua precedente giurisprudenza, ma di volerla chiarire. Del pari lascia invariata la formula secondo la quale è un provvedimento di effetto equivalente a una restrizione quantitativa ogni misura idonea ad ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi commerciali intracomunitari (19). Al contrario ai punti 16 e 17 la Corte afferma:
«16. Peraltro, si deve ritenere, contrariamente a quanto sino ad ora statuito che non può costituire ostacolo diretto o indiretto, in atto o in potenza, agli scambi commerciali fra Stati membri ai sensi della giurisprudenza Dassonville (...) l'assoggettamento di prodotti provenienti da altri Stati membri a disposizioni nazionali che limitino o vietino talune modalità di vendita, sempreché tali disposizioni valgano nei confronti di tutti gli operatori interessati che svolgano la propria attività sul territorio nazionale e sempreché incidano in egual misura, tanto sotto il profilo giuridico quanto sotto quello sostanziale, sullo smercio dei prodotti sia nazionali sia provenienti da altri Stati membri.
17. Infatti, ove tali requisiti siano soddisfatti, l'applicazione di normative di tal genere alla vendita di prodotti provenienti da un altro Stato membro e rispondenti alle norme stabilite da tale Stato non costituisce elemento atto ad impedire l'accesso di tali prodotti al mercato o ad ostacolarlo in misura maggiore rispetto all'ostacolo rappresentato per i prodotti nazionali (...)» (20).
13 L'inosservanza si riferisce dunque a determinate modalità di vendita in ben precise condizioni. Dalla sentenza stessa non emerge con chiarezza assoluta quali criteri limitativi vadano applicati. Tanto nella dottrina quanto nell'ambito della Corte, da parte degli avvocati generali Van Gerven (21) e Jacobs (22), è stata apertamente prospettata l'eventualità di delimitazioni (23).
14 Per la soluzione della fattispecie in esame va premessa una considerazione: si deve partire dall'idea che l'art. 30 si fonda su un mero divieto di discriminazione. In caso contrario si potrebbe pensare alle più svariate discipline nazionali che - pur se indistintamente applicabili - possono ostacolare l'accesso al mercato ai prodotti di altri Stati membri. Indiscutibile finalità dell'art. 30 è vietare questi mezzi per instaurare e conservare un mercato interno.
15 Ma si può pensare che l'impedimento o comunque un ostacolo all'accesso al mercato possa conseguirsi ponendo determinate condizioni di distribuzione (24). A seconda del tipo e della portata della disciplina del mercato sono possibili ostacoli che incidono particolarmente sulle importazioni. Escluderli radicalmente dalla sfera d'applicazione dell'art. 30 mi pare inopportuno e non era questo l'intento della sentenza Keck e Mithouard (25), a quanto emerge dal punto 17 della stessa.
16 Decisivo è quindi il modo in cui si possono definire «determinate» modalità di vendita ai sensi della sentenza, vale a dire quali condizioni di vendita non rientrano in detta nozione e quindi vanno vagliate secondo il parametro classico vigente per le misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione. A mio parere, tra le varie soluzioni possibili si deve scegliere quella che meglio si concilia con le esigenze della libera circolazione delle merci e con la giurisprudenza finora elaborata.
17 Nei tentativi di fornire una spiegazione teorica della sentenza Keck e Mithouard, è stato sostenuto che la pronuncia si potrebbe intendere come introduzione di una norma «de minimis» (26). Altri intendono la pronuncia come norma sull'onere della prova (27).
18 Indipendentemente dal fatto che la Corte nella sua precedente giurisprudenza ha respinto il principio della rilevanza minima (28) e che la tesi secondo cui avremmo a che fare con una regola sull'onere della prova non ha finora trovato alcun conforto nelle decisioni della Corte (29), entrambi gli approcci hanno in comune un esame concreto di ogni singolo provvedimento, esame che è del resto imposto dalla sentenza Keck. Determinante per la qualificazione dev'essere l'ostacolo per l'accesso al mercato dei prodotti d'importazione.
II. Il monopolio delle farmacie come misura d'effetto equivalente
19 Su questo sfondo si deve operare un esame preliminare dell'instaurazione del monopolio di vendita degli alimenti per neonati tramite le farmacie. Vero è che un monopolio di vendita in forza di un provvedimento dello Stato è una modalità di vendita, che però è in grado di canalizzare e di regolare le vendite (30). In questo modo vengono forzosamente chiusi altri canali di distribuzione, il che ha chiari effetti negativi sulle importazioni. Poiché il ricorso ad altri sistemi di vendita talvolta già sperimentati (31) viene vietato, la vendita di un prodotto viene resa più complessa e più costosa (32), il che ha ripercussioni dirette sulle importazioni. Il lancio di nuovi sistemi di distribuzione può inoltre risultare più difficile per i produttori stranieri che per i produttori nazionali, che meglio conoscono le caratteristiche del mercato nazionale. Inoltre, una disciplina relativa alla distribuzione di un prodotto o di un gruppo di prodotti di norma ha effetti più marcati che la disciplina delle condizioni generali di distribuzione (33).
20 Il fatto che il volume delle importazioni di una certa classe di prodotti prima e dopo l'istituzione di una siffatta misura sia diverso in cifre assolute non può essere determinante per la classificazione del provvedimento, poiché il volume delle importazioni effettivo può venire influenzato anche da altri fattori, che possono dipendere dalle caratteristiche del prodotto. Inoltre potrebbe anche essere rilevante un mancato aumento delle importazioni potenziali, che costituirebbe una limitazione.
21 L'istituzione del monopolio di vendita mi pare sia di per sé già idonea a frenare le importazioni, sicché si deve ritenere che possa applicarsi l'art. 30. La costituzione di monopoli nella fase distributiva appare, anche secondo l'apprezzamento della Corte dopo la sentenza Keck, una misura d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30. Nelle sentenze Ligur Carni (34) e La Crespelle (35) vertenti sui diritti d'esclusiva di determinati istituti nella fase distributiva (36) la Corte ha vagliato gli artt. 30 e 36 senza nemmeno considerare la giurisprudenza Keck e Mithouard.
22 Secondo la giurisprudenza della Corte tanto precedente alla sentenza Keck e Mithouard, quanto successiva, si deve dunque considerare un monopolio delle farmacie come misura d'effetto equivalente.
23 Nella fattispecie in esame, per di più, vi sono particolari circostanze che da sole bastano a far ritenere che la disciplina sia una misura di effetto equivalente al contingentamento delle importazioni. In Grecia non vi è produzione nazionale di alimenti per neonati. Questa affermazione della Commissione è stata confermata dal governo greco, espressamente interrogato in proposito. Sul mercato vi sono quattordici prodotti in concorrenza, tutti originari di altri paesi membri della Comunità. Non è perciò possibile mettere effettivamente a confronto gli ostacoli all'accesso al mercato per i prodotti locali e quelli di importazione. Ogni ostacolo costituito dalla normativa per le possibilità di distribuzione colpisce dunque in particolare i prodotti importati.
24 Se nella sentenza Keck e Mithouard un criterio di esclusione per le condizioni di vendita «particolari», che non rientrano nella sfera di applicazione dell'art. 30 è così redatto «sempreché (talune modalità) incidano in egual misura, tanto sotto il profilo giuridico quanto sotto quello sostanziale, sullo smercio dei prodotti, sia nazionali sia provenienti da altri Stati membri» nella fattispecie, con argomentazione a contrario, si può concludere che dal fatto che in realtà sono gravate solo le importazioni da altri Stati membri, la misura va qualificata misura d'effetto equivalente.
25 Per questi motivi a mio avviso non vi sono dubbi che la disciplina sui monopoli sia considerata misura d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 del Trattato.
III. La giustificazione del provvedimento
26 Il governo greco espone vari argomenti a giustificazione della misura, argomenti che vanno esaminati secondo lo schema tradizionale.
27 Va specificato in primo luogo che sul piano comunitario la disciplina degli alimenti per lattanti verte solo sulla loro composizione e sulla loro confezione o etichettatura ed è costituita dalla direttiva 91/321/CEE (37) (38). Quanto ai canali di distribuzione non vi è alcuna disciplina comunitaria, sicché gli Stati membri conservano la competenza di legiferare in questo settore, richiamandosi eventualmente all'art. 36 del Trattato.
1. Tassative esigenze di tutela dei consumatori
28 Per giustificare la disciplina della vendita, il governo greco si è richiamato alla tutela dei consumatori che va rispettata nell'ambito di tassative esigenze (39). La sola etichettatura non sarebbe sufficiente come informazione per i consumatori, sia per quanto riguarda la composizione del prodotto sia per quanto riguarda la sua preparazione per il consumo finale.
29 La composizione del prodotto è disciplinata rigidamente sul piano comunitario dalla direttiva 91/321. Portata, carattere e modalità della denominazione dei componenti nell'ambito dell'etichettatura prescritta conseguono dal combinato disposto della direttiva 91/321 e della direttiva 79/112/CEE (40). L'etichettatura vincolante lascia perciò intendere la composizione del prodotto.
30 Il governo greco obietta però che il basso livello d'istruzione di una gran parte delle donne in età di procreare sconsiglia di far assegnamento sull'etichettatura. Evidentemente il governo greco parte dall'idea che un rilevante numero di donne interessate non è in grado di comprendere la descrizione dell'etichetta. Poiché il governo greco e la Commissione non concordano sulle percentuali di diffusione dell'analfabetismo, si deve assumere che una scarsa percentuale, circa il 2%, delle donne potenzialmente interessate sono analfabete. Sorge ora la questione se questa situazione costituisca un'emergenza che richiede e giustifica una particolare disciplina della distribuzione.
31 Si deve presumere che il prodotto di per sé non presenta alcun pericolo, infatti la vendita degli alimenti per neonati nell'area comunitaria può effettuarsi solo conformemente ai dettami della direttiva (41). La lettura ed il controllo degli ingredienti di cui si compone il prodotto non è perciò necessaria per somministrare senza rischi lo stesso. Un acquirente potenziale del resto può sempre farsi consigliare da una persona di fiducia, sia cercandola tra i conoscenti, sia rivolgendosi a medici o a farmacisti.
32 Quanto alla preparazione degli alimenti per lattanti per la somministrazione finale in sostanza non possono esistere altre norme. La direttiva 91/321 all'art. 4, n. 3, recita: «Gli alimenti per lattanti e gli alimenti di proseguimento devono richiedere, per essere pronti per il consumo, all'occorrenza, unicamente l'aggiunta di acqua». Si deve quindi al massimo osservare il dosaggio e la precauzione di far bollire l'acqua. Per ottenere le necessarie informazioni è sufficiente disporre di simboli e schizzi. All'art. 7, n. 5, seconda frase, si dice «Può però recare illustrazioni grafiche che facilitino l'identificazione del prodotto e ne spieghino i metodi di preparazione», sistema peraltro diffuso nella pratica.
33 Ritengo perciò che anche dovendo tener conto di una piccola percentuale di donne analfabete, non vi sia grande rischio nel consentire a queste persone di far uso di preparati per biberon liberamente reperibili sul mercato.
34 Del resto mi par molto inverosimile pensare che una madre somministri con leggerezza alimenti ad un figlio, così da mettere a repentaglio la vita di un neonato, mentre normalmente si deve presumere che la madre è soprattutto preoccupata del benessere del proprio bambino.
35 Nel diritto comunitario si tiene ampiamente conto della tutela dei consumatori emanando norme sull'etichettatura. Tanto il legislatore quanto la Corte considerano sufficiente questa precauzione. Nella fattispecie a mio parere non si ravvisano motivi che inducano a derogare alla norma.
36 La tutela dei consumatori come esigenza tassativa non giustifica quindi la disciplina di vendita restrittiva.
2. Tutela della salute e della vita umana
37 Il governo greco adduce diverse ragioni che si riconducono tutte al principio fondamentale della tutela della salute. La tutela della salute è uno dei principi che giustificano l'art. 36, al quale gli Stati membri possono sempre richiamarsi per tutti i settori non disciplinati da norme comunitarie. Gli argomenti svolti dal governo greco non vanno quindi apprezzati nell'ambito delle esigenze tassative dichiarate dalla Corte, bensì come uno dei motivi di interesse generale citati all'art. 36, che possono esser invocati allorché una misura limita semplicemente le importazioni (42).
a) Gli alimenti per lattanti come medicinale
38 Il governo greco sostiene che gli alimenti per neonati presentano le caratteristiche dei medicinali, motivo per cui il loro acquisto è stato subordinato alla presentazione di ricetta medica e la loro vendita limitata alle farmacie.
39 Quanto al presunto obbligo di presentare la ricetta medica, la Commissione ha vigorosamente contestato che detto obbligo si potesse desumere dalla normativa greca. Su espressa richiesta avanzata nella fase orale il rappresentante del governo greco ha risposto, in sostanza, che dal momento che i prodotti dovevano venir venduti esclusivamente in farmacia, era inevitabile la prescrizione medica. Questa risposta non mi convince. In definitiva non dobbiamo pronunciarci qui sulla presunta necessità di una ricetta; tuttavia questo punto è rilevante per la classificazione dei prodotti da parte del governo greco.
40 A questo proposito il governo greco ha pure sostenuto che gli alimenti per neonati sono soggetti alla procedura d'autorizzazione prescritta per i medicinali. Questo stato di cose è confermato dalla Commissione, che desume il requisito dell'autorizzazione dall'art. 3 del decreto ministeriale contestato. A mio avviso, potrebbe trattarsi in questo caso di una misura d'effetto equivalente vietata ai sensi dell'art. 30, giacché si tratta di un ostacolo all'accesso al mercato che è connesso al prodotto, mentre nella direttiva 91/321 le caratteristiche e la presentazione degli alimenti per neonati come condizione per l'immissione sul mercato vengono esclusivamente disciplinati sotto il profilo comunitario. Non è però il caso di pronunciarsi sul procedimento di autorizzazione, che esula dalla materia del contendere.
41 L'asserzione del governo greco, che gli alimenti per neonati hanno le caratteristiche dei medicinali va invece esaminata più a fondo. Se il prodotto fosse a ragion veduta classificato medicinale, la decisione del legislatore di riservarne la distribuzione alle farmacie - fino a prova del contrario - sarebbe fondamentalmente giustificata (43).
42 La nozione di medicinale è definita nella direttiva 65/65/CEE (44), il cui art. 1 recita:
«Ai fini dell'applicazione della presente direttiva si deve intendere per
(...)
2. Medicinale
ogni sostanza o composizione presentata come avente proprietà curative o profilattiche delle malattie umane o animali.
Ogni sostanza o composizione da somministrare all'uomo o all'animale allo scopo di stabilire una diagnosi medica o di ripristinare, correggere o modificare funzioni organiche dell'uomo o dell'animale è altresì considerata medicinale» (45).
La Corte è ripetutamente stata chiamata ad interpretare questa definizione (46). Sovente si trattava di distinguere tra prodotti medicinali e prodotti cosmetici, in considerazione della maggior severità delle norme sulla vendita dei medicinali. La Corte ha dichiarato che un prodotto, pur se le sue caratteristiche lo avrebbero fatto includere nella definizione dei prodotti cosmetici risultante dal diritto comunitario, poteva eventualmente costituire un medicinale (47). Analoga giurisprudenza esiste per la distinzione tra medicinali e prodotti alimentari (48). In virtù della giurisprudenza gli Stati membri godono di un potere discrezionale piuttosto ampio che consente loro di classificare come medicinali taluni prodotti.
43 Tuttavia mi pare che lo Stato membro convenuto nella fattispecie, in forza della disciplina comunitaria, non possa dichiarare medicinale un elemento per neonati. La ormai nota direttiva 91/321 sugli alimenti per neonati e per lo svezzamento si fonda sulla direttiva 89/398/CEE (49), direttiva che mira al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti i prodotti alimentari destinati ad un'alimentazione particolare.
L'art. 1 recita:
«1. La presente direttiva riguarda i prodotti alimentari destinati ad un'alimentazione particolare.
2. a) I prodotti alimentari destinati ad un'alimentazione particolare sono prodotti alimentari che, per la loro particolare composizione o per il particolare processo di fabbricazione, si distinguono nettamente dai prodotti alimentari di consumo corrente, sono adatti all'obiettivo nutrizionale indicato e sono commercializzati in modo da indicare che sono conformi a tale obiettivo.
b) Un'alimentazione particolare deve rispondere alle esigenze nutrizionali particolari:
i) (...)
ii) (...)
iii) dei lattanti o bambini nella prima infanzia, in buona salute (50).
Nell'allegato I della direttiva, intitolato «Gruppi di prodotti alimentari destinati ad un'alimentazione particolare per i quali sono previste disposizioni particolari che saranno oggetto di direttive specifiche», al n. 1 sono menzionati i «preparati per lattanti».
44 Nel primo `considerando' della direttiva 91/321 si ricorda:
«Considerando che la composizione di base dei prodotti in questione deve soddisfare alle esigenze nutritive dei lattanti in buona salute stabilite in base a dati scientifici generalmente accettati» (51).
L'art. 1, n. 1, recita:
«La presente direttiva è una direttiva specifica ai sensi dell'articolo 4 della direttiva 89/398/CEE, che stabilisce le prescrizioni cui devono rispondere la composizione e l'etichettatura degli alimenti per lattanti e alimenti di proseguimento destinati ad essere somministrati a bambini in buona salute della Comunità» (52).
Dopo questa classificazione vincolante di diritto comunitario a mio avviso agli Stati membri non rimane alcuna possibilità di assoggettare detti prodotti alimentari al regime speciale dei medicinali. D'altra parte anche il legislatore greco, nell'art. 1 del decreto ministeriale in questione, parte dal principio che la disciplina è elaborata per la vendita di prodotti alimentari per bambini sani.
45 Considerato l'espresso richiamo ai bambini sani, non sono per di più ravvisabili le caratteristiche che completano la definizione del medicinale ai sensi della direttiva 65/65. Una semplice designazione non basta per attribuire ad un prodotto proprietà che abbiano effetti profilattici superiori a quelli di qualunque alimento con buone capacità nutritive (53). Il ripristino, miglioramento o influenza sulle funzioni dell'organismo umano, presuppone anzitutto un loro peggioramento rispetto alla normalità, peggioramento che non ha ragione d'essere nel lattante sano (54).
46 Se gli alimenti per neonati non vanno dunque considerati medicinali, resta comunque da vedere se la tutela della salute rende necessaria la disciplina contestata e se questa finalità non possa perseguirsi con sistemi che ostacolino in minor misura l'interscambio comunitario (55).
b) Tasso di natalità esiguo e mortalità infantile
47 Il governo greco sostiene che l'esiguo tasso di natalità e una mortalità infantile relativamente alta imponevano drastici provvedimenti. Quanto al tasso di natalità, ritengo che la disciplina della vendita non serva affatto ad aumentare o a diminuire il numero delle nascite. Ciò mi pare talmente logico da esimermi da qualsiasi altro commento.
48 Diverso è l'argomento inerente alla mortalità infantile. La Commissione ha infatti tentato si scalzare la premessa del governo greco - in Grecia la mortalità infantile può considerarsi alta rispetto alla media comunitaria - richiamandosi alle statistiche di altri Stati membri. Ritengo che abbia scarsa rilevanza il fatto che la mortalità infantile in Grecia faccia registrare un quoziente che, rispetto a quello degli altri Stati membri è al primo, secondo o terzo posto. La lotta contro la mortalità infantile è una finalità di interesse pubblico, che giustifica le misure adottate per ridurre la calamità. Resta da vedere se e come un monopolio a favore delle farmacie possa servire a questo scopo. Il governo greco non ha sostenuto che gli alimenti per neonati, date le loro caratteristiche, abbiano effetti dannosi per la vita dei neonati, né potrebbe invocare detti effetti, se si considera la disciplina comunitaria su composizione e presentazione degli alimenti da biberon. In previsione delle conseguenze di alimenti per una particolare alimentazione sulla salute dei consumatori, durante i lavori di preparazione per l'adozione della direttiva sugli alimenti per lattanti e alimenti di proseguimento è stato necessario consultare il comitato scientifico per gli alimenti, a norma dell'art. 4 della direttiva 83/398 (56).
49 Quanto alla mortalità infantile il governo greco ha anche osservato che intendeva promuovere l'allattamento naturale. La promozione dell'allattamento naturale è anche una delle finalità comunitarie, come sottolinea la direttiva 91/321. Tanto nel preambolo quanto nella parte dispositiva si fa ripetutamente richiamo a questa finalità. Questi sforzi sono dettati dai risultati delle più recenti ricerche in materia, che hanno dimostrato la superiorità parziale dell'allattamento naturale sull'allattamento artificiale sotto il profilo della salute dei neonati, il che è stato reso noto dall'organizzazione mondiale della sanità. I neonati non dispongono ancora di sistemi di difesa e traggono la loro forza di reazione dal latte materno il che - statistiche alla mano - rende i neonati allattati naturalmente meno soggetti a malattie. Meno rilevabili sono invece i presunti vantaggi dell'allattamento naturale sullo sviluppo psicofisico del lattante. La finalità di promuovere l'allattamento naturale nel sistema della salute dei neonati si rivela quindi un'azione svolta nell'interesse della salute pubblica.
50 Ammettendo che l'allattamento naturale contribuisca a migliorare la salute dei neonati, si deve chiarire se la misura contestata sia idonea a perseguire questa finalità. Lo stimolo offerto potrebbe al massimo esser indiretto, giacché si rende più difficoltoso l'acquisto del prodotto da biberon. Il rappresentante del governo greco, su richiesta della Corte, ha per l'appunto dichiarato all'udienza che il provvedimento non mira in primo luogo a promuovere l'allattamento naturale; questo non è che un auspicabile effetto secondario. Ritengo perciò indispensabile ora approfondire la questione di quali fattori inducano una madre a preferire l'allattamento naturale. In primo luogo vi sono i moventi psichici naturali in una donna e in una madre, che non vengono certo influenzati da norme di legge. Questa considerazione vale tanto per la capacità di allattare in sé considerata quanto per il suo grado.
51 Altri fattori sono di indole sociale, come ad esempio gli impegni della donna e madre nel suo contesto sociale come conseguenza dei vincoli familiari e professionali. A mio giudizio questo aspetto è molto importante per la decisione di una madre di allattare naturalmente o di proseguire più o meno a lungo per questa via. La considerazione del governo greco va vista in quest'ottica, allorché deplora una diminuzione della tendenza all'allattamento naturale, attribuita a fattori socio-economici. Una donna professionalmente attiva, che non ha tempo e spazio da riservare al bambino, è praticamente impossibilitata, anche se ne avesse l'intenzione, di allattare il figlio per quattro o cinque mesi, secondo i dettami della puericoltura. In queste condizioni è imperativo, nel pubblico interesse, provvedere a garantire un diffuso approvvigionamento territoriale di surrogati del latte materno. Questo pare sia stato pure l'orientamento del governo greco, che ha perciò deciso di adottare la norma derogatoria al monopolio delle farmacie, con la quale si autorizza la vendita di alimenti per neonati nei normali negozi per la rivendita al minuto nelle località sprovviste di farmacia, a condizione che siano allestiti speciali scaffali e siano rispettate determinate norme sanitarie.
52 Resta dunque da vedere se, riservando alle farmacie la vendita degli alimenti per neonati, si riesca effettivamente ad ottenere l'effetto secondario di stimolare l'allattamento naturale. Nutro forti dubbi. Il governo greco all'udienza ha per l'appunto osservato che in Grecia negli ultimi tempi si è registrata una diminuzione dell'allattamento naturale. Ciò è dovuto alle condizioni socio-economiche attualmente esistenti. Infatti in Grecia è in aumento l'occupazione femminile e le donne dispongono di sempre minor tempo da dedicare ai figli, specie nei primi mesi di vita.
53 Per stimolare l'allattamento naturale in questo contesto, si devono creare i presupposti di base che inducano una donna professionalmente attiva ad allattare il figlio, concedendole la necessaria libertà.
54 Non spetta alla Corte proporre orientamenti di carattere socio-politico per indurre le donne ad allattare, ma è compito dell'autorità politica prendere iniziative in questo senso. La decisione di riservare alle farmacie la vendita degli alimenti per neonati non mi pare un provvedimento fondamentalmente idoneo a indurre le donne ad allattare. Infatti una donna che non sia in grado di allattare - per qualsiasi ragione - riuscirà a procurarsi gli alimenti necessari per il figlio, anche se dovrà superare difficoltà. Il monopolio per le farmacie, dal punto di vista dell'acquirente, serve solo a rendere più difficile l'acquisto e a rincarare il prodotto (57). L'allattamento e il biberon sono sistemi di alimentazione alternativi per i neonati, ma non sono surrogati nel senso che la difficoltà di procurarsi l'alimento artificiale faccia insorgere automaticamente una preferenza per l'alimentazione naturale. Sono altri elementi che inducono le donne ad allattare, tra i quali si annoverano i già ricordati fattori socio-economici.
55 Altro elemento che conferma che la monopolizzazione delle vendite nelle farmacie non serve a incentivare l'allattamento naturale è la dichiarazione del governo greco che il consumo di alimenti per neonati è rimasto invariato anche dopo l'istituzione del monopolio nel 1988. Se però il monopolio delle farmacie non serve ad indurre le madri all'allattamento naturale, sarà del pari inutile come misura contro la mortalità infantile, quindi non giustifica la limitazione della libera circolazione delle merci.
56 Il governo greco, mentre osserva che la misura giova alla tutela della salute, ricorda pure il pericolo di deterioramento del prodotto, con conseguente rischio per la salute dei neonati. E' innegabile che un rischio di deterioramento esiste per tutti gli alimenti. Per limitare questo rischio la normativa comunitaria prescrive che sulla confezione di ogni prodotto sia indicata la data di scadenza (58). Per accertare che la data limite non sia stata superata non sono necessarie particolari conoscenze che solo il farmacista può avere. Un minimo di precauzione per il controllo della data di scadenza si può pretendere anche dai clienti del negozio al minuto o del supermercato. Inoltre la stessa madre dovrà preoccuparsi di controllare questa indicazione, giacché in definitiva trattasi di alimenti per il proprio figlio. Mi pare basti il controllo della data di scadenza per evitare la somministrazione di cibi non più utilizzabili, ed è garantito per di più dal semplice buonsenso.
57 Del resto si deve anche presumere che gli alimenti per lattanti vengano preparati e confezionati con particolare cura, come peraltro prescrive la direttiva 91/321. Mi pare che l'argomento del governo greco si fondi in parte sull'erronea idea che il farmacista possa controllare il contenuto di ogni confezione di alimenti per neonati che vende. Normalmente il prodotto è in polvere, in confezione chiusa e sigillata. Il farmacista dovrebbe aprirla e procedere ad analisi più o meno approfondite del contenuto. Penso dunque che il monopolio riservato alle farmacie non offra, per quanto riguarda il rischio di acquistare un prodotto scaduto, più sicureza di quanto ne garantisce la libera vendita nel negozio di un dettagliante.
58 Infine il governo greco sostiene che solo le farmacie potrebbero garantire un utile intervento in caso di ritiro del prodotto dal mercato. Solo esse infatti disporrebbero di infrastrutture che assicurano una reazione rapida, sicura e diffusa all'allarme del produttore.
59 Direi che il ritiro del prodotto dal mercato è un'ipotesi decisamente rara. Il governo greco non è riuscito a citare esempi pratici del mercato locale, ma ha dovuto richiamarsi a episodi avvenuti in Belgio e in Lussemburgo (59). Mi pare che con gli attuali mezzi di comunicazione un'efficace azione di ritiro dal mercato sia possibile anche se gli alimenti per neonati vengono venduti fuori dalle farmacie. I canali di distribuzione sono reperibili e possono ricevere le necessarie informazioni, anche se in questo modo un ritiro del prodotto può risultare più costoso che se effettuato tramite l'infrastruttura di un monopolio delle farmacie.
3. Normativa analoga in altri Stati membri
60 Infine il governo greco osserva che in altri Stati membri vigono norme analoghe a quelle greche sul monopolio delle farmacie per gli alimenti per neonati. La Commissione lo contesta e conferma che una disciplina di vendita vige solo in Spagna. Accordi tra produttori e distributori non sono paragonabili ad una legge.
61 L'orientamento legislativo in altri Stati membri fornisce un ulteriore serio motivo di riesame della fondatezza dell'argomento. In ogni caso non sono stati indicati motivi per la disciplina notoriamente vigente in Spagna, che si aggiungano a quelli il cui contenuto è già stato esaminato. Se in altri Stati sono stati stipulati accordi tra produttori e distributori in base ai quali si è instaurata una regolamentazione delle vendite, ciò non ricade sotto la disciplina dell'art. 30 del Trattato CEE. Il richiamo del governo greco ai sistemi praticati negli altri Stati membri non comporta perciò alcun elemento che giustifichi altrimenti il suo atteggiamento in materia. In conclusione ritengo che il monopolio delle farmacie per gli alimenti per neonati sia incompatibile con l'art. 30 del Trattato CEE.
Sulle spese
A norma dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese.
C - Conclusione
62 In esito a quanto esposto in precedenza propongo la seguente soluzione:
«1) La Repubblica ellenica, prescrivendo all'art. 10 del decreto ministeriale n. A 2/oik. 361 del 29 gennaio 1988 che il latte preparato per neonati può venir venduto solo nelle farmacie ha contravvenuto all'art. 30 del Trattato CEE.
2) La Repubblica ellenica è condannata alle spese».
(1) - Ora Trattato CE dal 1, novembre 1993 in virtù del Trattato sull'Unione europea del 7 febbraio 1992 (GU C 224 del 31.8.1992).
(2) - A detta del governo greco si tratta di comuni di montagna o in isole scarsamente popolate, ove la vendita dei medicinali si opera normalmente tramite i medici o centri di distribuzione locali.
(3) - Allestendo uno scaffale apposito nel negozio o nel rispetto delle norme di polizia sanitaria.
(4) - Sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville (Racc. pag. 837, punto 5).
(5) - Sentenza 21 marzo 1991, causa C-369/88, Delattre (Racc. pag. I-1487, punto 51).
(6) - Sentenza 21 marzo 1991, causa C-60/89, Monteil e Samanni (Racc. pag. I-1547, punto 38).
(7) - Nel controricorso si parla di una percentuale del 55%. All'argomento della Commissione, che sostiene che l'analfabetismo raggiunge al massimo il 2,4%, il governo greco ha ammesso che la percentuale tocca l'1,9%, ma comunque il 49% delle persone interrogate era arrivato al massimo all'istruzione elementare.
(8) - Sentenza 24 novembre 1993, cause riunite C-267/91 e C-268/91, Keck e Mithouard (Racc. pag. I-6097).
(9) - Cause riunite C-267/91 e C-268/91, loc. cit.
(10) - Sentenza 15 dicembre 1993, causa C-292/92, Huenermund (Racc. pag. I-6787).
(11) - Causa 8/74, loc. cit. punto 5.
(12) - Sentenza 20 febbraio 1979, causa 120/78, Cassis de Dijon (Racc. pag. 649).
(13) - Sentenze 20 febbraio 1979, causa 120/78, loc. cit.; 12 marzo 1987, causa 178/84, Commissione/Germania (Racc. pag. 1227); 23 febbraio 1988, causa 216/84, Commissione/Francia (Racc. pag. 793); 14 luglio 1988, causa 90/86, Zoni (Racc. pag. 4285); 11 maggio 1989, causa 76/86, Commissione/Germania (Racc. pag. 1021).
(14) - Sentenze 14 marzo 1982, causa 75/81, Blesgen (Racc. pag. 1211); 15 dicembre 1982, causa 286/81, Oosthoek's Uitgeversmaatschappij (Racc. pag. 4575); 7 marzo 1990, causa C-362/88, GB-INNO-BM (Racc. pag. I-667); 21 marzo 1991, causa C-369/88, loc. cit.; 21 marzo 1991, causa C-60/89, loc. cit.; 30 aprile 1991, causa C-239/90, Boscher (Racc. pag. I-2023); 25 luglio 1991, cause riunite C-1/90 e C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior (Racc. pag. I-4551); 25 maggio 1993, causa C-271/92, Laboratoire de prothèse oculaires (Racc. pag. I-2899), e 2 febbraio 1994, causa C-315/92, Clinique Laboratoires (Racc. pag. I-317).
(15) - V. cause riunite C-1/90 e C-176/90, loc. cit., nonché causa C-271/92, loc. cit.
(16) - V. causa 75/81, loc. cit. e causa 286/81, loc. cit., causa C-23/89, Quietlynn e Richards (Racc. pag. I-3059), sentenze 7 maggio 1991, causa C-350/89, Sheptonhurst (Racc. pag. I-2387), 23 novembre 1989, causa C-145/88, Torfaen Borough Council (Racc. pag. 3851), 28 febbraio 1991, causa C-332/89, Marchandise e a. (Racc. pag. I-1027) e 16 dicembre 1992, causa C-169/91, B & Q (Racc. pag. I-6635).
(17) - Cause riunite C-267/91 e C-268/91, loc. cit.
(18) - Sentenze 15 dicembre 1993, causa C-292/92, loc. cit., 2 giugno 1994, causa C-401/92, Tankstation 't Heukske (Racc. pag. I-2199), 2 giugno 1994, causa C-69/93, Punto Casa (Racc. pag. I-2355), 9 febbraio 1995, causa C-412/93, Leclerc-Siplec (non ancora pubblicata nella Raccolta).
(19) - V. punti 11 e 16.
(20) - Il corsivo è mio.
(21) - Conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven 16 marzo 1994, cause riunite C-401/92 e C-402/92, loc. cit. (Racc. pag. I-2201).
(22) - Conclusioni dell'avvocato generale Jacobs 24 novembre 1994, causa C-412/93, loc. cit.
(23) - Questa via era già stata aperta dall'avvocato generale Tesauro nelle conclusioni del 27 ottobre 1993, causa C-292/92, loc. cit.
(24) - V. causa C-369/88, loc. cit. e causa C-60/89, loc. cit., nonché causa C-315/92, loc. cit.
(25) - Cause riunite C-267/91 e C-268/91, loc. cit.
(26) - V. conclusioni dell'avvocato generale Jacobs nella causa C-412/93, loc. cit., paragrafo 45.
(27) - V. conclusioni dell'avvocato generale Van Gerven nelle cause riunite C-401/92 e C-402/92, loc. cit., nota 53.
(28) - Sentenze 13 marzo 1984, causa 16/83, Prantl (Racc. pag. 1299, punto 20), 18 maggio 1993, causa C-126/91, causa Yves Rocher (Racc. pag. I-2361, punto 21).
(29) - Data l'ampia definizione dei provvedimenti di effetto equivalente non è necessaria alcuna prova dell'azione impedente di una misura; al contrario non potrebbe giovare ad uno Stato di dichiarare, producendone eventualmente la prova, che la misura contestata non ha effettivamente ostacolato le importazioni.
(30) - V., in questo senso, causa C-369/88, loc. cit., e causa C-60/89, loc. cit.
(31) - Il provvedimento litigioso è stato emanato soltanto nel 1988.
(32) - Le parti concordano nel dichiarare che il margine delle farmacie può giungere fino al 15% mentre per i supermercati - a detta della Commissione nella fase orale - si aggira sul 7%.
(33) - Come ad esempio, nelle ipotesi del divieto di vendita nei giorni festivi o del divieto di lavoro nei giorni festivi di cui alle sentenze 23 novembre 1989, causa C-145/88, loc. cit., 28 febbraio 1991, causa C-332/89, loc. cit., 16 dicembre 1992, causa C-169/91, loc. cit., 16 dicembre 1992, causa 306/88, Rochdale Borough Council (Racc. pag. I-6457), 28 febbraio 1991, causa 312/89, Conforama e a. (Racc. pag. I-997), 16 dicembre 1992, causa C-304/90, Reading Borough Council (Racc. I-6493).
(34) - Sentenza 15 dicembre 1993, cause riunite C-277/91, C-318/91 e C-319/91, Ligur Carni (Racc. pag. I-6621).
(35) - Sentenza 5 ottobre 1994, causa C-323/93, La Crespelle (Racc. pag. I-5077).
(36) - La causa Ligur Carni verteva su norme nazionali, in base alle quali i prodotti (carne fresca) durante il trasporto e all'acquisto nel comune di destinazione erano soggetti a controlli sistematici e a pagamento dell'autorità veterinaria, nonché dell'autorità sanitaria. Nella causa La Crespelle si trattava di diritti esclusivi di centri di inseminazione di operare in zone determinate.
(37) - Direttiva della Commissione 14 maggio 1991, 91/321/CEE, sugli alimenti per lattanti e alimenti di proseguimento (GU L 175, pag. 35).
(38) - L'art. 1 della direttiva si richiama al codice internazionale per la distribuzione dei surrogati del latte materno, le cui finalità e principi, che riguardano distribuzione, informazione competenza delle autorità sanitarie, devono venir posti in atto dalle autorità nazionali.
(39) - Causa 120/78, loc. cit. punto 8.
(40) - Direttiva del Consiglio 18 dicembre 1978, 79/112/CEE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari destinati al consumatore finale, nonché la relativa pubblicità (GU L 33 dell'8.2.1979, pag. 1), modificata dalla direttiva del Consiglio 14 giugno 1989, 89/395/CEE (GU L 186, pag. 17).
(41) - L'art. 2, n. 2 della direttiva recita: «Nessun prodotto, all'infuori degli alimenti per lattanti, può essere commercializzato o comunque presentato come prodotto idoneo a soddisfare da solo il fabbisogno nutritivo dei lattanti in buona salute nei primi quattro-sei mesi di vita.
(42) - V. cause riunite C-1/90 e C-176/90, loc. cit., punto 13.
(43) - V. causa C-369/88, loc. cit., punto 56 e causa C-60/89, loc. cit. punto 43. V., inoltre, la direttiva del Consiglio 16 settembre 1985, 85/432/CEE, per il coordinamento delle norme di legge ed amministrative su talune attività farmaceutiche (GU L 253, pag. 34), nel cui primo `considerando' si dichiara che la costituzione di un monopolio per i farmacisti è prerogativa degli Stati membri.
(44) - Direttiva del Consiglio 26 gennaio 1965, 65/65/CEE, per il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alle specialità medicinali (GU n. 22, pag. 369); modificata dalla direttiva del 3 maggio 1989, 89/341/CEE (GU L 142, pag. 11).
(45) - Il corsivo è mio.
(46) - Sentenze 30 novembre 1983, causa C-227/82, Van Bennekom (Racc. pag. 3883); 20 marzo 1986, causa 35/85, Tissier (Racc. pag. 1207); causa C-369/88, loc. cit., causa C-60/89, loc. cit.; sentenze 16 aprile 1991, causa C-112/89, Upjohn (Racc. pag. I-1703); 20 maggio 1992, causa C-290/90, Commissione/Germania (Racc. pag. I-3317), e 28 ottobre 1992, causa C-219/91, Ter Voort (Racc. pag. I-5485).
(47) - Causa C-369/88, loc. cit., causa C-60/89, loc. cit., causa C-112/89, loc. cit. e C-295/90, loc. cit.
(48) - Causa C-369/88, loc. cit. e causa C-219/91, loc. cit.
(49) - Direttiva 89/398/CEE del 3 maggio 1989, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti i prodotti alimentari destinati ad un'alimentazione particolare (GU L 186, pag. 27).
(50) - Il corsivo è mio.
(51) - Il corsivo è mio.
(52) - Il corsivo è mio.
(53) - V. medicinali per classificazione ai sensi dell'art. 1, n. 2, prima alternativa, direttiva 65/65.
(54) - V. medicinali per effetto delle proprietà ai sensi dell'art. 1, n. 2, seconda alternativa, direttiva 65/65.
(55) - V. sentenze 20 maggio 1976, causa 104/75, De Peijper (Racc. pag. 613, punto 32); 28 febbraio 1984, causa 247/81, Commissione/Germania (Racc. pag. 1111, punto 7); 27 maggio 1986, causa 87/85, Cophalux (Racc. pag. 1707, punto 19); causa C-369/88, loc. cit. (punto 67); causa C-60/89, loc. cit. (punto 46); 8 giugno 1993, causa C-373/92, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-1307, punti 8 e 10).
(56) - Questa consultazione è stata effettuata, come si desume dal secondo `considerando' della direttiva 91/321. Sull'obbligo di consultare i comitati scientifici, vedasi anche sentenza 25 gennaio 1994, causa C-212/91, Angelopharm (Racc. pag. I-171).
(57) - Mentre per il produttore e per l'importatore rende la vendita più difficoltosa e più costosa.
(58) - V. art. 3, primo comma, n. 4, della direttiva 79/112.
(59) - V. pag. 14 del controricorso