62001CC0100_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Voivatko jäsenvaltion viranomaiset yleistä järjestystä koskevista syistä rajoittaa muiden jäsenvaltioiden työntekijöiden oleskeluoikeutta niin, että se koskee vain osaa maan alueesta? Conseil d'État (Ranska) on 29.12.2000 tekemällään välipäätöksellä esittänyt EY 234 artiklan nojalla yhteisöjen tuomioistuimelle tämänsisältöisen ennakkoratkaisukysymyksen viitaten EY:n perustamissopimuksen 6, 8 a ja 48 artiklaan (joista on muutettuina tullut EY 12, EY 18 ja EY 39 artikla), suhteellisuusperiaatteeseen sekä ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta 25 päivänä helmikuuta 1964 annettuun neuvoston direktiiviin 64/221/ETY (jäljempänä direktiivi 64/221/ETY).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön oikeussäännöt
2. Asiassa merkityksellisistä yhteisön oikeussäännöistä on heti aluksi mainittava periaate, josta määrätään perustamissopimuksen 6 artiklan ensimmäisessä kohdassa, jonka mukaan "kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä tämän sopimuksen soveltamisalalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän sopimuksen erityismääräysten soveltamista".
3. Myös henkilöiden vapaan liikkuvuuden periaate, josta määrätään perustamissopimuksen 8 a artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan "jokaisella unionin kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, jollei tässä sopimuksessa määrätyistä tai sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädetyistä rajoituksista ja ehdoista muuta johdu", on yleisesti sovellettava oikeussääntö.
4. Siltä osin kuin on kysymys työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta, näiden periaatteiden soveltamisesta on annettu erityismääräyksiä perustamissopimuksen 48 artiklassa, jossa määrätään seuraavaa:
"1. Turvataan työntekijöiden vapaa liikkuvuus yhteisössä.
2. Se merkitsee, että kaikki kansalaisuuteen perustuva jäsenvaltioiden työntekijöiden syrjintä työsopimusten tekemisessä sekä palkkauksessa ja muissa työehdoissa poistetaan.
3. Yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden vuoksi perustelluin rajoituksin se sisältää oikeuden:
a) hakea tosiasiallisesti tarjottua työtä;
b) liikkua tässä tarkoituksessa vapaasti jäsenvaltioiden alueella;
c) oleskella jäsenvaltion alueella työn tekemiseksi tämän valtion kotimaisten työntekijöiden työsuhdetta koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti;
d) työsuhteen päätyttyä jäädä jäsenvaltion alueelle komission antamissa soveltamisasetuksissa säädetyin edellytyksin.
- - "
5. Perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdan mukaisten poikkeusten ulottuvuudesta ja niiden soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä on säädetty direktiivissä 64/221/ETY, joka koskee erityisesti "jäsenvaltioiden alueelle saapumiseen, oleskeluluvan myöntämiseen tai uudistamiseen taikka jäsenvaltioiden alueelta karkottamiseen liittyviä toimenpiteitä, jotka jäsenvaltiot ovat toteuttaneet yleisen järjestyksen ja turvallisuuden tai kansanterveyden vuoksi" (2 artiklan 1 kohta). Siltä osin kuin sillä on merkitystä nyt esillä olevassa asiassa, direktiivin 3 artiklassa säädetään erityisesti, että "yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vuoksi käyttöön otettujen toimenpiteiden on perustuttava yksinomaan kyseisen yksilön omaan käyttäytymiseen" (1 kohta) ja että "rikostuomiot eivät sellaisenaan saa olla perusteena tällaisille toimenpiteille" (2 kohta). Tällaisten toimenpiteiden kohteeksi joutuneiden yhteisön kansalaisten hyväksi on lisäksi säädetty erityisiä menettelyllisiä takeita (6-9 artikla).
Kansalliset oikeussäännöt
6. Kansallisesta lainsäädännöstä on mainittava ulkomaalaisten maahantuloa Ranskaan ja oleskelua Ranskassa koskevista edellytyksistä 18.3.1946 annettu asetus nro 46-448, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 6.12.1993 annetulla asetuksella nro 93-1285 (jäljempänä asetus nro 46-448). Tämän asetuksen 2 §:ssä säädetään erityisesti seuraavaa:
"Jollei 1 §:stä muuta johdu, ulkomaalaiset saavat vapaasti oleskella ja liikkua maan alueella.
Sisäasiainministeri voi kuitenkin päätöksellään osoittaa tiettyjä departementteja, joihin ulkomaalaiset voivat päätöksen julkaisemispäivän jälkeen asettua asumaan vain, jos he ovat saaneet siihen etukäteen luvan sen paikan prefektiltä, johon he haluavat asettua.
Ulkomaalaisten henkilöiden, joilla on kotipaikka tällaisessa departementissa, oleskeluluvassa on erityismaininta, jonka perusteella lupa on pätevä kyseisessä departementissa.
Jos ulkomaalaisen, jolla ei ole maassa asuvan oleskelulupaa (carte de résident), on asennoitumisensa tai aikaisemman toimintansa johdosta oltava erityisvalvonnassa, sisäasiainministeri voi määrätä, että hän ei saa asua jossakin tai joissakin departementeissa. Departementissa toimiva valtion edustaja (commissaire de la République) voi samoilla edellytyksillä rajoittaa oleskeluluvan tai asianomaisella henkilöllä olevan sitä vastaavan luvan alueellista voimassaoloa niin, että se koskee vain departementtia tai departementin sisällä yhtä tai useampaa aluepiiriä (circonscription) valtion edustajan valinnan mukaan. Asianomaisen henkilön oleskelulupaan tehdään merkintä sisä- ja hajautusasioista vastaavan ministerin tai departementissa toimivan valtion edustajan päätöksestä.
Edellisessä kohdassa tarkoitetut ulkomaalaiset saavat liikkua oleskelulupansa voimassaoloalueen ulkopuolella vain, jos heillä on asuinpaikkansa poliisiviranomaisen tai, jollei poliisiviranomaista ole, santarmien antama kulkulupa.
Ulkomaalaiselle, joka asettuu asumaan johonkin aluepiiriin tai joka oleskelee jossakin aluepiirissä tämän pykälän säännösten vastaisesti, määrätään viidennen rikosluokan osalta säädetty rangaistus."
Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
7. Ennakkoratkaisupyynnössä esitetyn selvityksen mukaan San Sebastianista (Baskimaa, Espanja) kotoisin oleva Espanjan kansalainen Aitor Oteiza Olazabal on terroristijärjestö Euskadi Ta Askatasunan (jäljempänä ETA) aktiivijäsen. Oteiza Olazabal siirtyi heinäkuussa 1986 Espanjasta Ranskaan, jossa hän on ilmeisesti työskennellyt ja jossa hän on tuloksetta hakenut poliittisen pakolaisen asemaa.
8. Vuoden 1988 huhtikuussa Ranskan poliisi pidätti Oteiza Olazabalin tutkiessaan bilbaolaisen tehtailijan sieppausta, josta epäiltiin ETA:a, joka oli ilmoittanut olevansa vastuussa rikoksesta. Tämän asian yhteydessä Tribunal de grande instance de Paris (Ranska) tuomitsi 8.7.1991 Oteiza Olazabalin 18 kuukauden vankeusrangaistukseen (josta kahdeksan kuukautta ehdollisena) rikollisjärjestön toimintaan osallistumisesta terrorismitarkoituksessa ja määräsi hänelle oheisseuraamuksena neljän vuoden oleskelukiellon Ranskassa.
9. Vapauduttuaan Oteiza Olazabal haki yhteisön kansalaisuuteensa vedoten Ranskan viranomaisilta maassa asuvan oleskelulupaa, joka evättiin. Ranskan viranomaiset kuitenkin luopuivat Tribunal de grande instance de Paris'n määräämän oheisseuraamuksen täytäntöönpanosta ja päättivät "sietää" Oteiza Olazabalin läsnäoloa Ranskan alueella; Oteiza Olazabalille myönnettiin tilapäisiä lyhytaikaisia oleskelulupia (oleskeluluvat ovat ilmeisesti kattaneet ajan syyskuusta 1992 elokuuhun 1996).
10. Vuoden 1996 kesäkuussa Oteiza Olazabal, joka oli siihen saakka asunut Hauts-de-Seinen departementissa (Ile-de-Francen alue, Ranska), päätti asettua Pyrénées atlantiquesin departementtiin (Akvitanian alue, Ranska), joka rajoittuu Espanjassa sijaitsevaan Baskimaan itsehallintoalueeseen. Oteiza Olazabal löysi esittämänsä selvityksensä mukaan muuton jälkeen työtä.
11. Tukeutuen poliisiviranomaisten selvityksiin, joiden mukaan Oteiza Olazabal jatkoi yhteydenpitoa ETA:n kanssa, Ranskan sisäasiainministeri oli tällä välin määrännyt asetuksen nro 46-448 2 §:n nojalla 21.3.1996 tekemällään päätöksellä, ettei Oteiza Olazabal saa oleskella 31:ssä Lounais-Ranskan departementissa, muun muassa Pyrénées atlantiquesin departementissa, eikä Pariisin alueella. Lisäksi Hauts-de-Seinen prefekti oli samojen selvitysten perusteella ja saman säännöksen nojalla 25.6.1996 tekemällään päätöksellä määrännyt, ettei Oteiza Olazabal saa poistua tästä departementista ilman lupaa.
12. Oteiza Olazabal nosti Tribunal administratif de Paris'ssa (Ranska) näistä päätöksistä kumoamiskanteen, jonka tämä tuomioistuin hyväksyi 7.7.1997 antamallaan tuomiolla. Cour administrative d'appel de Paris (Ranska) pysytti tämän tuomion 18.2.1999 antamallaan tuomiolla, jolla hylättiin sisäasiainministerin valitus. Nämä ensimmäisen ja toisen asteen hallintotuomioistuimet ovat katsoneet erityisesti, että yhteisön oikeus on esteenä sellaisille kansallisille toimenpiteille, joilla pyritään yleistä järjestystä koskevista syistä rajoittamaan yhteisön kansalaisten liikkumista jäsenvaltion alueella, jos vastaavia toimenpiteitä ei voida kohdistaa kyseisen valtion omiin kansalaisiin, kuten yhteisöjen tuomioistuin on tähdentänyt asiassa Rutili antamassaan tuomiossa. Koska nämä tuomioistuimet katsoivat, että asetuksen nro 46-448 2 §:ssä tarkoitettuja erityisiä valvontatoimenpiteitä voidaan kohdistaa ainoastaan ulkomaalaisiin, ne pitivät Oteiza Olazabalia koskevia, kyseessä olevan säännöksen perusteella tehtyjä päätöksiä lainvastaisina.
13. Sisäasiainministeri pyrki saamaan näiden tuomioistuinten omaksuman ratkaisun kumottua saattamalla asian Conseil d'État'n käsiteltäväksi; koska Conseil d'État oli epätietoinen siitä, miten asiassa merkityksellisiä yhteisön säännöksiä ja määräyksiä on tulkittava, se päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
"Estävätkö Rooman sopimuksen 6, 8 a ja 48 artikla, joista on tullut EY 12, EY 18 ja EY 39 artikla, yhteisön oikeudessa sovellettava suhteellisuusperiaate sekä perustamissopimuksen täytäntöönpanemiseksi annetut johdetun oikeuden säännökset ja erityisesti 25.2.1964 annettu direktiivi 64/221/ETY jäsenvaltiota määräämästä perustamissopimuksen määräysten soveltamisalaan kuuluvaan toisen jäsenvaltion kansalaiseen poliisin hallinnollista toimenpidettä, jolla - tuomioistuinten harjoittaman laillisuusvalvonnan alaisena - rajoitetaan tämän toisen jäsenvaltion kansalaisen oleskeluoikeutta niin, että se koskee vain osaa kansallisesta alueesta, koska yleistä järjestystä koskevat syyt edellyttävät, ettei hän saa oleskella muulla alueella, vai onko kansallisen oikeuden mukaisesti määrätty täydellinen kielto oleskella kansallisella alueella tällaisessa tilanteessa ainoa lainmukainen toimenpide, jolla toisen jäsenvaltion kansalaisen oleskeluoikeutta voidaan rajoittaa?"
14. Yhteisöjen tuomioistuimessa vireillä olevassa menettelyssä kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Oteiza Olazabal, Ranskan, Espanjan ja Italian hallitukset sekä komissio. Italian hallitusta lukuun ottamatta edellä mainitut osapuolet ovat osallistuneet myös 15.1.2002 pidettyyn istuntoon, johon myös Belgian hallitus on osallistunut.
Oikeudellinen arviointi
Johdanto
15. Conseil d'État pyrkii yhteisöjen tuomioistuimelle esittämällään ennakkoratkaisukysymyksellä pääasiallisesti selvittämään, onko sen mainitsemien yhteisön oikeusnormien ja periaatteiden mukaan sallittua, että jäsenvaltiot yleistä järjestystä koskevista syistä rajoittavat muiden jäsenvaltioiden kansalaisten liikkumisoikeuden koskemaan vain osaa maan alueesta, vai onko yhteisön oikeuden mukaan ainoa toimenpide, johon saadaan turvautua yleisen järjestyksen säilyttämiseksi, sitä vastoin se, että kyseiset kansalaiset karkotetaan maan koko alueelta. Ennen kuin ryhdytään tarkastelemaan tätä kysymystä, on sen ulottuvuuden täsmentämiseksi syytä esittää kaksi lyhyttä selvennystä, joista ensimmäinen koskee nyt esillä olevassa asiassa merkityksellisiä yhteisön määräyksiä ja toinen kysymyksiä, joita yhteisöjen tuomioistuimen on edellä mainitussa asiassa Rutili annettu tuomio huomioon ottaen pohdittava, jotta se pystyisi antamaan ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle hyödyllisen vastauksen.
i) Nyt esillä olevassa asiassa merkitykselliset yhteisön määräykset
16. Kuten edellä on todettu, Conseil d'État'n kysymyksessä viitataan sekä perustamissopimuksen 6 ja 8 a artiklaan, joissa määrätään yleisin sanankääntein syrjintäkiellon ja vapaan liikkuvuuden periaatteista, että perustamissopimuksen 46 artiklaan, jossa näitä periaatteita sovelletaan nimenomaisesti työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen. On siis aluksi selvitettävä, mitä näistä määräyksistä sovelletaan nyt esillä olevassa asiassa.
17. Huomautan tältä osin, että kansallisesta asiakirja-aineistosta ja yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyistä kirjallisista huomautuksista ilmenee, että Oteiza Olazabal on Ranskaan tulostaan lähtien työskennellyt siellä käyttäen hyväkseen oikeuksia, joita perustamissopimuksen 48 artiklassa on taattu työntekijöiden vapaan liikkuvuuden osalta. Jos tämä pitää paikkansa, nyt esillä olevassa asiassa huomioon on otettava pikemminkin tämä erityissääntö (lex specialis) kuin perustamissopimuksen 6 ja 8 a artiklassa käyttöön otetut yleiset periaatteet (lex generalis), kuten myös Ranskan hallitus ja komissio ovat huomauttaneet.
18. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että "perustamissopimuksen 6 artiklaa, jossa vahvistetaan kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon yleinen periaate, sovelletaan itsenäisesti ainoastaan sellaisissa yhteisön oikeudessa säännellyissä tilanteissa, joita koskevia syrjinnän kieltäviä erityissääntöjä ei ole perustamissopimuksessa". Koska "työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevalla alalla syrjintäkiellon periaate on - - pantu täytäntöön ja konkretisoitu perustamissopimuksen 48-51 artiklassa sekä näiden artiklojen perusteella toteutetuissa yhteisön toimielinten toimenpiteissä", yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että jos tapaus "kuuluu kyseisten perustamissopimuksen artikloiden ja niiden perusteella annettujen yhteisön asetusten soveltamisalaan, ei ole tarpeen tarkastella perustamissopimuksen 6 artiklan tulkintaa". On lisäksi todettava, ettei perustamissopimuksen 8 a artiklassa käyttöön otettuun yleiseen periaatteeseen ole tarpeen viitata tapauksissa, joissa vapaa liikkuvuus on erikseen turvattu perustamissopimuksen 48 artiklalla. Sijoittautumisoikeutta koskevassa tärkeässä tuomiossa, johon voidaan tässä viitata analogisesti, yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin todennut, että "perustamissopimuksen 8 a artiklasta, jossa ilmaistaan yleisesti jokaisella unionin kansalaisella olevan oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, on erityismääräys perustamissopimuksen 52 artiklassa", nimenomaan päätelläkseen tämän perusteella, että "koska pääasia kuuluu 52 artiklan soveltamisalaan, ei ole tarpeen tulkita 8 a artiklaa".
19. Edellä todetusta seuraa, ettei tätä ennakkoratkaisukysymystä tarkasteltaessa tarvitse ottaa huomioon perustamissopimuksen 6 ja 8 a artiklaa, koska pääasia kuuluu perustamissopimuksen 48 artiklan soveltamisalaan.
ii) Kysymykset, joita yhteisöjen tuomioistuimen on edellä mainitussa asiassa Rutili annettu tuomio huomioon ottaen pohdittava, jotta se pystyisi antamaan ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle hyödyllisen vastauksen
20. Conseil d'État'n kysymys, joka koskee perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdassa sallittujen poikkeustoimenpiteiden maantieteellistä laajuutta, viittaa ilmiselvästi - vaikkakaan ei nimenomaisesti - edellä mainitussa asiassa Rutili annettuun tuomioon, joka koski Ranskan viranomaisten italialaiselle työntekijälle asettamaa osittaista oleskelukieltoa (eli oleskelukieltoa, joka koski osaa maan alueesta). Kuten edellä on todettu, kansallisissa tuomioistuimissa käyty keskustelu on kaiken lisäksi liikkunut juuri tämän tuomion ympärillä, ja kaikkien nyt vireillä olevaan menettelyyn osallistuneiden huomautuksissa on samoin keskitytty tähän tuomioon asianosaisten keskustellessa pitkään siitä, onko tässä aikaisemmassa tapauksessa omaksuttua linjaa syytä tarkistaa.
21. On näin ollen syytä muistuttaa, että vastauksena Tribunal administratif de Paris'n kysymykseen, joka koski yleiseen järjestykseen liittyvien syiden vuoksi "perusteltuja" rajoituksia työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen, yhteisöjen tuomioistuin on edellisessä kohdassa mainitussa asiassa antamassaan tuomiossa todennut erityisesti yhtäältä, että "oikeus jäsenvaltioiden alueelle pääsyyn ja vapaaseen oleskeluun ja liikkumiseen siellä on perustamissopimuksessa määritelty viittaamalla näiden valtioiden koko alueeseen eikä niiden sisäiseen aluejakoon", ja toisaalta, että "perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdassa ilmaistulla poikkeuksella on yleisen järjestyksen suojelun osalta sama laajuus kuin niiden oikeuksien käytöllä, joihin kohdistuvat rajoitukset mainittu kohta tekee mahdolliseksi". Yhteisöjen tuomioistuin on näiden toteamusten perusteella siis päätellyt, että "oleskelukielto voidaan 48 artiklan 3 kohdan poikkeuksen nojalla julistaa vain kansalliseen alueeseen kokonaisuudessaan".
22. Conseil d'État viittaa juuri tähän päätelmään, kun se itse asiassa pyytää yhteisöjen tuomioistuinta harkitsemaan uudelleen kantaansa sen osalta, voidaanko muiden jäsenvaltioiden työntekijöille määrätä osittaisia oleskelukieltoja yleistä järjestystä koskevista syistä.
23. Tätä kysymystä tarkastellaan jäljempänä. Haluan tässä vaiheessa kuitenkin täsmentää, että yhteisöjen tuomioistuin on heti sen jälkeen, kun se on edellä mainituin tavoin täsmentänyt perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdassa määrätyn poikkeuksen ulottuvuutta, todennut, että "tiettyihin kansallisen alueen osiin rajoitettujen osittaisten oleskelukieltojen osalta on yhteisön oikeuden suojelemia henkilöitä kohdeltava perustamissopimuksen 7 artiklan mukaisesti ja tämän artiklan soveltamisalalla yhdenvertaisesti kyseisen jäsenvaltion kansalaisten kanssa", joten "jäsenvaltio voi määrätä alueellisesti rajoitettuun oleskelukieltoon liittyviä toimenpiteitä toisen jäsenvaltion kansalaiselle, johon sovelletaan perustamissopimuksen määräyksiä, vain samoilla edellytyksillä, joiden täyttyessä kyseisiä toimenpiteitä sovelletaan kyseisen jäsenvaltion omiin kansalaisiin".
24. Vaikka Conseil d'État'n kysymyksessä, jossa ilmeisesti halutaan sivuuttaa perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdassa sallittuihin poikkeustoimenpiteisiin mahdollisesti liittyvät syrjivät vaikutukset, ei ole viitattu tähän katkelmaan, katson kuitenkin, että sillä on erityinen merkitys pääasian ratkaisemisen kannalta. Kuten edellä on todettu, juuri tämä edellä mainitussa asiassa Rutili annetun tuomion katkelma on ollut perustana kansallisten ensimmäisen ja toisen asteen hallintotuomioistuinten tuomioille, joissa Oteiza Olazabaliin kohdistettuja rajoittavia toimenpiteitä on pidetty lainvastaisina juuri siitä syystä, että asetuksessa nro 46-448 säädettyjä erityisiä valvontatoimenpiteitä ei voida kohdistaa samalla tavoin Ranskan kansalaisiin. Yhteisöjen tuomioistuimelle esitettyä kysymystä tutkittaessa on näin ollen otettava huomioon tämä seikka ja ennakkoratkaisukysymystä on analysoitava pääasian oikeudenkäyntiin liittyvien tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen valossa, jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle pystyttäisiin antamaan hyödyllinen vastaus.
25. Jäljempänä tutkitaan näin ollen ensiksi, onko jäsenvaltioilla perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdan nojalla oikeus rajoittaa yleistä etua koskevista syistä muiden jäsenvaltioiden kansalaisten oleskeluoikeutta niin, että se koskee vain osaa maan alueesta. Jos tähän vastataan myöntävästi, on tarpeen tutkia, voidaanko tällaisista rajoittavista toimenpiteistä päättää, kuten edellä mainitussa asiassa Rutili annetussa tuomiossa on todettu, "vain samoilla edellytyksillä, joiden täyttyessä kyseisiä toimenpiteitä sovelletaan kyseisen jäsenvaltion omiin kansalaisiin". Kysymys on itse asiassa sen arvioimisesta, sovelletaanko mielivaltaiseen syrjintään kohdistuvaa yleistä kieltoa myös perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuihin poikkeustoimenpiteisiin siitä riippumatta, koskevatko ne maan koko aluetta vai vain osaa siitä. On toisin sanoen ratkaistava, sovelletaanko perustamissopimuksen 36 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 30 artikla) toisessa virkkeessä ja perustamissopimuksen 73 d artiklan (josta on tullut EY 58 artikla) 3 kohdassa tavaroiden ja pääomien vapaan liikkuvuuden osalta ilmaistua edellytystä, jonka mukaan vapaan liikkuvuuden rajoitukset, jotka ovat perusteltuja yleisen edun suojaamista koskevista syistä, "eivät saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään", myös työntekijöiden vapaan liikkuvuuden alalla.
Yleistä järjestystä koskevista syistä perusteltujen osittaisten oleskelukieltojen sallittavuus
26. Kun tämä on todettu, on esille tulleiden ongelmien aineellisen puolen tarkastelemiseksi syytä ennen kaikkea selvittää, onko jäsenvaltioilla perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdan, direktiivin 64/221/ETY säännösten ja suhteellisuusperiaatteen perusteella oikeus määrätä yleistä järjestystä koskevista syistä osittaisia oleskelukieltoja (jotka koskevat osaa maan alueesta) muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, jotka ovat käyttäneet hyväkseen työntekijöiden vapaata liikkuvuutta. Tältä osin on täsmennettävä, ettei yhteisöjen tuomioistuinta pyydetä arvioimaan, voivatko ne nimenomaiset yleistä järjestystä koskevat syyt, joihin Ranskan viranomaiset ovat nyt esillä olevassa asiassa vedonneet, tehdä Oteiza Olazabalille asetetun osittaisen oleskelukiellon perustelluksi, vaan sitä on pyydetty vain ratkaisemaan, voidaanko tällaisia kieltoja yleisesti ottaen määrätä lainmukaisesti perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdan perusteella vai onko muiden jäsenvaltioiden työntekijöiden karkottaminen maan koko alueelta ainoa sellainen poikkeus työntekijöiden vapaan liikkuvuuden periaatteesta, joka on tämän määräyksen mukaan sallittu yleistä järjestystä koskevista syistä.
27. Kuten edellä on todettu, yhteisöjen tuomioistuin on edellä mainitussa asiassa Rutili antamassaan tuomiossa jo vastannut tähän kysymykseen todetessaan, että "oleskelukielto voidaan 48 artiklan 3 kohdan poikkeuksen nojalla julistaa vain kansalliseen alueeseen kokonaisuudessaan" eikä "niiden sisäiseen aluejakoon". Yhteisöjen tuomioistuin on tässä tuomiossa ilmeisesti siis katsonut, etteivät jäsenvaltiot pääsääntöisesti voi poiketa työntekijöiden vapaan liikkuvuuden periaatteesta määräämällä oleskelukieltoja, jotka koskevat vain osaa maan alueesta. Kaikki nyt esillä olevan asian käsittelyyn osallistuneet sitä vastoin puoltavat päinvastaista kantaa pitäen tällaisia poikkeustoimenpiteitä pääsääntöisesti sallittuina; ne ovat kuitenkin eri mieltä siitä, millä edellytyksillä poikkeustoimenpiteitä voidaan soveltaa, kuten jäljempänä selvitetään.
28. Tämän kannan tueksi on vedottu pääasiallisesti siihen, että jos jäsenvaltiot voivat yleistä järjestystä koskevista syistä kohdistaa muiden jäsenvaltioiden työntekijöihin niin ankaran toimenpiteen kuin karkotus maan koko alueelta, vapaata liikkuvuutta vähemmän rajoittavien toimenpiteiden, kuten juuri osittaisten oleskelukieltojen, on väistämättä oltava sallittuja. Tällainen ratkaisu olisi lisäksi sopusoinnussa suhteellisuusperiaatteen kanssa, koska kansalliset viranomaiset voisivat mukauttaa mahdollisesti toteutettavat rajoittavat toimenpiteet vastaamaan yleisen järjestyksen suojaamiseen liittyviä todellisia tarpeita. Toisaalta on korostettu, että edellä mainitussa asiassa Rutili annetussa tuomiossa esitetyt toteamukset, jotka koskevat perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdan mukaisen poikkeuksen ulottuvuutta, eivät vastaa sen enempää perustamissopimuksen kuin johdetun oikeuden säännösten sanamuotoa. Komissio toteaa erityisesti, että vaikka jäsenvaltioiden työntekijöiden ja heidän perheidensä liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 15 päivänä lokakuuta 1968 annetun neuvoston direktiivin 68/360/ETY 6 artiklan mukaan muiden jäsenvaltioiden työntekijöille annetun oleskeluluvan on koskettava maan koko aluetta, direktiivin 10 artiklan mukaan kaikista direktiivin säännöksistä ja siis myös sen 6 artiklasta saadaan poiketa yleistä järjestystä koskevista syistä.
29. Nämä huomautukset ovat mielestäni vakuuttavia. Ei ole mitään epäilystä siitä, että "oikeus jäsenvaltioiden alueelle pääsyyn ja vapaaseen oleskeluun ja liikkumiseen siellä on perustamissopimuksessa [ja erityisesti sen 48 artiklassa] määritelty viittaamalla näiden valtioiden koko alueeseen", minkä paikkansapitävyyden tarpeen vaatiessa vahvistaa vielä direktiivin 68/360/ETY 6 artikla. En kuitenkaan ymmärrä, miksi perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdassa sallittujen poikkeusten ulottuvuuden pitäisi väistämättä olla sama kuin niiden oikeuksien, joihin ne liittyvät, ja miksi mahdollisuuden, että oikeuksia rajoitetaan vain osittain, pitäisi näin ollen olla poissuljettu. Totean, että kyseisessä määräyksessä päinvastoin vahvistetaan työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta johtuvat oikeudet "yleisen järjestyksen - - vuoksi perustelluin rajoituksin" vaatimatta millään tavalla, että näiden rajoitusten olisi katettava kaikki mainitut oikeudet tai että niiden ulottuvuuden olisi oltava sama kuin kyseisten oikeuksien. Nimenomaisen päinvastaisen maininnan puuttuessa on näin ollen järkevää katsoa, että jos jäsenvaltiot voivat yleistä järjestystä koskevista syistä jopa kieltää muiden jäsenvaltioiden työntekijöiden maahantulon ja oleskelun maan alueella ja näin perusteellisesti evätä heiltä mahdollisuuden käyttää hyväkseen vapaata liikkuvuutta, jäsenvaltiot voivat kohdistaa heihin vähemmän rajoittavia toimenpiteitä, esimerkiksi asettaa oleskelukiellon, joka koskee vain osaa maan alueesta.
30. Sen lisäksi, että tällainen ratkaisu vastaa paremmin kyseessä olevien määräysten sanamuotoa ja on myös järkevämpi, sille on olemassa erityinen perusta periaatteissa ja oikeuskäytännössä. Mahdollisuus mukauttaa mahdollisesti toteutetut rajoittavat toimenpiteet yleisen järjestyksen säilyttämiseen liittyviin todellisiin tarpeisiin vastaa nimittäin täysin suhteellisuusperiaatetta, jota jäsenvaltiot ovat vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan velvollisia noudattamaan poiketessaan perustamissopimuksessa taatuista perusvapauksista. Vain tällä tavalla rajoitukset voivat nimittäin olla todella oikeassa suhteessa yleisen järjestyksen suojelemiseen liittyviin todellisiin tarpeisiin ylittämättä sitä, mikä on ehdottoman tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
31. Puoltamani kanta näyttää saavan tukea myös eräistä aikaisemmista tapauksista, joissa yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että kansalliset toimenpiteet, joilla rajoitetaan perusvapauksien käyttämistä ja joita sovelletaan osassa kyseisen jäsenvaltion aluetta, voivat olla perusteltuja yleisen edun suojaamista koskevien tärkeiden tarpeiden vuoksi. Esimerkiksi asiassa Albore annetussa tuomiossa, johon Ranskan hallitus on viitannut, yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että vaikka vaatimus, että ulkomaiden kansalaisilla on oltava erityinen hallintolupa "valtion maarajan läheisissä provinsseissa" sijaitsevien kiinteistöjen hankkimiseen, on lähtökohtaisesti perustamissopimuksen 73 b artiklan (josta on tullut EY 56 artikla) vastainen pääomien vapaaseen liikkuvuuteen kohdistuva rajoitus, se voidaan kuitenkin hyväksyä, "jos jokaisen alueen osalta, johon rajoitusta sovelletaan, osoitettaisiin, että kaikkien jäsenvaltioiden kansalaisten syrjimättömästä kohtelusta aiheutuisi asianomaisen jäsenvaltion sotilaallisille eduille todellisia, konkreettisia ja vakavia vaaroja, joita ei voitaisi poistaa lievemmillä menettelytavoilla". Toinen vastaavantyyppinen esimerkki löytyy asiassa Bluhme annetusta tuomiosta, jossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen kohdistuva rajoitus, joka johtui kiellosta, jonka mukaan tietyllä saarella (Tanskaan kuuluvalla Læsøn saarella) ei saanut pitää muita kuin paikalliseen lajiin kuuluvia mehiläisiä, voi olla perustamissopimuksen 36 artiklan nojalla perusteltu eläinten terveyden ja elämän suojelemiseen liittyvistä syistä. Yhteisöjen tuomioistuin on lisäksi yleisemmällä tasolla implisiittisesti hyväksynyt mahdollisuuden, että perustamissopimuksella taatuista perusvapauksista poiketaan vain "osittain", aina kun se on katsonut, että paikallisten viranomaisten rajoittavat toimenpiteet, joita voidaan soveltaa vain näiden viranomaisten alueelliseen toimivaltaan kuuluvalla alueella, ovat perusteltuja.
32. Edellä esitetyt huomautukset antavat näin ollen aihetta arvioida uudelleen edellä mainitussa asiassa Rutili annetun tuomion 48 kohdassa olevaa toteamusta, jonka mukaan "oleskelukielto voidaan 48 artiklan 3 kohdan poikkeuksen nojalla julistaa vain kansalliseen alueeseen kokonaisuudessaan". Tätä koskeva selvennys olisi mielestäni sitäkin välttämättömämpi, koska tätä kategorista toteamusta rajoitetaan huomattavasti ja se jopa implisiittisesti kumotaan tässä tuomiossa jäljempänä olevassa, edellä mainitussa katkelmassa, jossa yhteisöjen tuomioistuin on 48 artiklaan kuitenkaan viittamatta todennut, että "jäsenvaltio voi määrätä alueellisesti rajoitettuun oleskelukieltoon liittyviä toimenpiteitä [esimerkiksi osittaisia oleskelukieltoja] toisen jäsenvaltion kansalaiselle, johon sovelletaan perustamissopimuksen määräyksiä, vain samoilla edellytyksillä, joiden täyttyessä kyseisiä toimenpiteitä sovelletaan kyseisen jäsenvaltion omiin kansalaisiin".
33. Kaiken edellä todetun perusteella on mielestäni näin ollen katsottava tältä osin, että perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohtaa, direktiivin 64/221/ETY säännöksiä ja suhteellisuusperiaatetta on tulkittava niin, ettei maan koko aluetta koskeva kielto ole ainoa työntekijöiden vapaata liikkuvuutta rajoittava toimenpide, jollaisen jäsenvaltiot voivat yleistä järjestystä koskevista syistä kohdistaa muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, vaan näille voidaan määrätä myös osittaisia oleskelukieltoja.
Mahdollisuus määrätä osittaisia oleskelukieltoja sellaisen säännöstön perusteella, jonka mukaan tällaisia rajoittavia toimenpiteitä voidaan kohdistaa ainoastaan ulkomaalaisiin
34. Nyt kun on todettu, että perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdassa määrätyn poikkeuksen perusteella muiden jäsenvaltioiden työntekijöille voidaan lähtökohtaisesti määrätä osittaisia oleskelukieltoja, on vielä ratkaistava, voidaanko tällaisia rajoittavia toimenpiteitä toteuttaa edellä mainitussa asiassa Rutili annetun tuomion sanamuodon mukaisesti "vain samoilla edellytyksillä, joiden täyttyessä kyseisiä toimenpiteitä sovelletaan kyseisen jäsenvaltion omiin kansalaisiin", vai voidaanko toimenpiteitä päinvastoin toteuttaa myös silloin, kun ei ole säädetty, että vastaavia kieltoja voitaisiin määrätä maan omille kansalaisille.
Asianosaisten ja muiden osapuolten väitteet ja niiden perustelut
35. Oteiza Olazabal väittää tältä osin, ettei yhteisöjen tuomioistuimen pidä poiketa edellä mainitussa asiassa Rutili annetussa tuomiossa omaksutusta ratkaisusta ja että sen pitäisi näin ollen katsoa, etteivät osittaiset oleskelukiellot, joita on määrätty muiden jäsenvaltioiden työntekijöille vain ulkomaalaisiin sovellettavan lainsäädännön, kuten juuri asetuksen nro 46-448, perusteella, ole sallittuja. Oteiza Olazabal korostaa erityisesti, että koska ei ole säädetty, että vastaavia toimenpiteitä voitaisiin kohdistaa Ranskan kansalaisiin, tällaisten kieltojen soveltaminen merkitsee selvästi yhteisön oikeuden vastaista kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää.
36. Kaikki nyt esillä olevassa asiassa huomautuksia esittäneet hallitukset sitä vastoin puoltavat vastakkaista kantaa eli kantaa, jonka mukaan 48 artiklan 3 kohdassa määrätty poikkeus joka tapauksessa mahdollistaa senkaltaisten toimenpiteiden toteuttamisen, joita nyt tarkastellaan. Ne väittävät itse asiassa, että jos yhteisön työntekijät voivat perustamissopimuksessa heille annettujen oikeuksien nojalla harjoittaa toimintaansa jossain muussa jäsenvaltiossa kuin lähtömaassaan, näihin oikeuksiin yleistä järjestystä koskevista syistä kohdistettuja, 48 artiklan 3 kohdassa sallittuja rajoituksia voidaan soveltaa vain näitä oikeuksia käyttäviin henkilöihin eli vain muiden jäsenvaltioiden työntekijöihin. Asian käsittelyyn osallistuneet hallitukset viittaavat tältä osin erityisesti asiassa Van Duyn annettuun tuomioon, jossa oli kysymys siitä, että Alankomaiden kansalaiselta, joka halusi työskennellä Yhdistyneessä kuningaskunnassa "scientologiakirkon" palveluksessa, oli evätty maahantulolupa. Tässä asiassa antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin nimittäin katsoi, että "jäsenvaltio voi yleisellä järjestyksellä perusteltuja rajoituksia asettaessaan ottaa asianomaisen yksilön omaan käyttäytymiseen kuuluvana tekijänä huomioon sen, että asianomainen henkilö kuuluu sellaiseen ryhmään tai järjestöön, joiden toimintaa jäsenvaltio pitää yhteiskunnalle vahingollisena vaikka sitä ei ole kielletty; asia on näin, vaikka ei olisi asetettu mitään rajoitusta niille kyseisen valtion kansalaisille, jotka haluavat harjoittaa vastaavanlaista toimintaa kuin se toiminta, jota toisen jäsenvaltion kansalainen on aikeissa harjoittaa näissä samoissa ryhmissä tai järjestöissä". Ranskan ja Espanjan hallitukset toteavat lisäksi, ettei tätä ratkaisua vastaan voida vedota myöskään perustamissopimuksessa 48 artiklan 2 kohdassa asetettuun kieltoon, joka koskee kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää, koska tämän artiklan 3 kohdassa sallitaan tästä kiellosta poikkeaminen nimenomaan yleistä järjestystä koskevista syistä.
37. Komissio on omaksunut vielä erilaisen kannan, vaikka se on asian käsittelyyn osallistuneiden hallitusten kanssa samaa mieltä siitä, että muiden jäsenvaltioiden työntekijöihin 48 artiklan perusteella kohdistettuja toimenpiteitä ei voida pitää perusolemukseltaan syrjivinä. Komission mukaan tämä ei nimittäin tarkoita, että toimenpiteet olisivat väistämättä yhteensoveltuvia yhteisön oikeuden kanssa. Sen mukaan on vielä varmistuttava siitä, että ne eri edellytykset, joita yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä on asetettu kyseessä olevan poikkeuksen soveltamiselle, ovat täyttyneet. Komissio muistuttaa erityisesti, että siltä osin kuin sillä on merkitystä nyt esillä olevan asian kannalta, yhteisöjen tuomioistuin on yhdistetyissä asioissa Adoui ja Cornuaille antamassaan tuomiossa täsmentänyt, ettei tällaisten toimenpiteiden toteuttaminen voi perustua sellaiseen tiettyä käyttäytymistä koskevaan arviointiin, joka vaikuttaisi siten, että "muiden jäsenvaltioiden kansalaisten vahingoksi sovellettaisiin mielivaltaista erottelua". Komission mukaan tässä tuomiossa on muutettu oikeuskäytäntöä edellä mainitussa asiassa Van Duyn annettuun tuomioon nähden, ja se katsoo tämän tuomion perusteella, ettei jäsenvaltiolla ole oikeutta määrätä muiden jäsenvaltioiden kansalaisille osittaisia oleskelukieltoja, jos kansallisen lainsäädännön mukaan ei ole mahdollista, että samassa tilanteessa olevia maan omia kansalaisia rangaistaisiin tai heihin kohdistettaisiin muita todellisia ja tehokkaita toimenpiteitä kyseessä olevan käyttäytymisen estämiseksi.
Asian arviointi
38. Katson, että yhteisöjen tuomioistuimen pitäisi tämän erityiskysymyksen osalta noudattaa edellä mainitussa asiassa Rutili antamaansa tuomiota ja vahvistaa asiallisesti, että "jäsenvaltio voi määrätä alueellisesti rajoitettuun oleskelukieltoon liittyviä toimenpiteitä toisen jäsenvaltion kansalaiselle, johon sovelletaan perustamissopimuksen määräyksiä, vain samoilla edellytyksillä, joiden täyttyessä kyseisiä toimenpiteitä sovelletaan kyseisen jäsenvaltion omiin kansalaisiin".
39. Mielestäni tämä ratkaisu on sopusoinnussa perustamissopimuksen tarkoituksen ja tavoitteiden kanssa, koska se perustuu aivan oikein ajatukseen, että - samoin kuin muihin perusvapauksiin kohdistuvat poikkeukset - työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen kohdistuvat poikkeukset, joita perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdan mukaan saadaan tehdä yleistä järjestystä koskevista syistä, eivät voi aiheuttaa mielivaltaista syrjintää eivätkä ne näin ollen voi ilmetä toimenpiteinä, jotka kohdistuvat muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin ankarampina ja rajoittavampina kuin maan omiin kansalaisiin, jollei tälle ole objektiivisia perusteita. Toisin sanoen katson, että sekä periaatteellisista että loogiseen johdonmukaisuuteen liittyvistä syistä perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohtaa on tulkittava niin, että periaate, joka on perustamissopimuksen 36 ja 73 d artiklassa nimenomaisesti ilmaistu tavaroiden ja pääomien vapaa liikkuvuuden osalta ja jonka mukaan kyseessä olevat poikkeukset "eivät saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään", koskee myös tätä määräystä.
40. Tällainen tulkinta ilmenee myös yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. Edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Adoui ja Cornuaille annettua tuomiota, jossa - kuten komissio on huomauttanut - on tosiasiallisesti tehty merkittävä ja ilmeinen poikkeus edellä mainitussa asiassa Van Duyn aikaisemmin annetussa tuomiossa omaksutusta linjasta, on mielestäni tulkittava juuri tällä tavalla.
41. Näissä yhdistetyissä asioissa oli kysymys siitä, oliko Belgian viranomaisilla oikeus evätä perustamissopimuksen 48 ja 56 artiklan mukaisten poikkeusten nojalla oleskelulupa kahdelta Ranskan kansalaiselta, jotka harjoittivat Belgiassa toimintaa (prostituutio), jota pidettiin yleisen järjestyksen vastaisena mutta josta ei aiheutunut mitään seuraamuksia tai rangaistuksia Belgian kansalaisille. Tätä kysymystä tutkiessaan yhteisöjen tuomioistuin huomautti ensinnäkin, että yleistä järjestystä koskevien varaumien perusteella jäsenvaltiot saavat toteuttaa muiden jäsenvaltioiden kansalaisten osalta "toimenpiteitä, joita ne eivät voi soveltaa omiin kansalaisiinsa, koska niillä ei ole valtaa karkottaa omia kansalaisiaan alueeltaan eikä kieltää heidän pääsyään sinne". Tämän perusteella yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että "tämä kohtelun erilaisuus, joka liittyy käytettävissä olevien toimenpiteiden luonteeseen, on näin ollen hyväksyttävä". Yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin täsmensi heti, että "näiden toimenpiteiden toteuttamiseen toimivaltainen viranomainen ei voi perustaa tämän toimivallan käyttämistä sellaiseen tiettyä käyttäytymistä koskevaan arviointiin, joka vaikuttaisi siten, että muiden jäsenvaltioiden kansalaisten vahingoksi sovellettaisiin mielivaltaista erottelua". Tämän jälkeen yhteisöjen tuomioistuin totesi, että tällaisten seurausten välttämiseksi on katsottava, että "tiettyä käyttäytymistä ei voida pitää riittävän vakavana sellaisten maahanpääsy- tai oleskelurajoitusten perustelemiseksi, jotka koskevat jäsenvaltion aluetta ja jotka on kohdistettu toisen jäsenvaltion kansalaiseen, jos ensiksi mainittu valtio ei saman käyttäytymisen johdosta rankaisisi omia kansalaisiaan tai ryhtyisi muihin sellaisiin todellisiin ja tehokkaisiin toimenpiteisiin, joilla tällainen käyttäytyminen pyritään estämään". Tämän perusteella yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että "jäsenvaltio ei voi perustamissopimuksen 48 ja 56 artiklaan sisältyvän yleistä järjestystä koskevan varauman nojalla karkottaa alueeltaan toisen jäsenvaltion kansalaista tai estää hänen pääsyään sinne sellaisen käyttäytymisen perusteella, jonka perusteella ensin mainitun valtion omaa kansalaista ei rangaistaisi eikä ryhdyttäisi muihin sellaisiin todellisiin ja tehokkaisiin toimenpiteisiin, joilla tällainen toiminta pyrittäisiin estämään".
42. Tästä tuomiosta, jonka paikkansapitävyys on myöhemmin vahvistettu useaan otteeseen, ilmenee näin ollen, että kun jäsenvaltiot yleistä järjestystä koskevista syistä poikkeavat työntekijöiden vapaasta liikkuvuuden periaatteesta, ne eivät saa aiheuttaa mitään mielivaltaista (eli perusteetonta) "syrjintää" tai "erottelua" muiden jäsenvaltioiden kansalaisten vahingoksi sen enempää seuraamukseen johtavan käyttäytymisen kuin sovellettavien toimenpiteidenkään osalta. Kuten edellä on todettu, yhteisöjen tuomioistuin on näissä yhdistetyissä asioissa katsonut erityisesti, että se, että tietystä käyttäytymisestä rangaistaan vain, jos sitä harjoittavat muiden jäsenvaltioiden kansalaiset, oli ristiriidassa tämän periaatteen kanssa. Se, ettei yhteisöjen tuomioistuin ulottanut tätä päättelyä koskemaan "kohtelun erilaisuutta, joka liittyy käytettävissä olevien toimenpiteiden luonteeseen", johtuu yksinomaan siitä, että kyseiset yhdistetyt asiat koskivat oleskeluluvan epäämistä eli toimenpidettä, jota ei kansainväliseen oikeuteen sisältyvän periaatteen mukaan voida kohdistaa maan omiin kansalaisiin. Tästä voidaan siis tehdä se vastakohtaispäätelmä, että jäsenvaltiot rikkovat yhteisön oikeutta aiheuttaessaan mielivaltaista syrjintää tai erottelua, jos ne ilman objektiivisia perusteita kohtelevat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia eri tavalla ja ankarammin myös siltä osin kuin on kysymys "käytettävissä olevien toimenpiteiden luonteesta".
43. Sovellettaessa tätä oikeuskäytäntöä nyt esillä olevaan asiaan ja siis osittaisista oleskelukielloista johtuviin työntekijöiden vapaan liikkuvuuden rajoituksiin, voidaan päätellä seuraavaa:
- ensinnäkin perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltion kansalliset viranomaiset saavat määrätä muiden jäsenvaltioiden kansalaisille osittaisia oleskelukieltoja vain sellaisen yleisen järjestyksen vastaisen käyttäytymisen vuoksi, joka on maan omien kansalaisten harjoittamana samoissa tilanteissa ja samoilla edellytyksillä rangaistavaa tai johtaa muihin todellisiin ja tehokkaisiin toimenpiteisiin sen estämiseksi;
- toiseksi jäsenvaltion kansalliset viranomaiset eivät voi ilman objektiivisia perusteita määrätä osittaisia oleskelukieltoja muiden jäsenvaltioiden kansalaisille, jos tällaisia kieltoja ei voida samoissa tilanteissa ja samoilla edellytyksillä määrätä maan omille kansalaisille.
44. Tästä voidaan siis päätellä, että jäsenvaltiot eivät voi ilman objektiivisia perusteita määrätä työntekijöiden vapaata liikkuvuutta hyväkseen käyttäneille muiden jäsenvaltioiden kansalaisille osittaisia oleskelukieltoja yleistä järjestystä koskevista syistä muutoin kuin samoissa tilanteissa ja samoilla edellytyksillä, joilla tällaisia toimenpiteitä voidaan kohdistaa maan omiin kansalaisiin.
Ratkaisuehdotus
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Conseil d'État'n kysymykseen seuraavalla tavalla:
EY:n perustamissopimuksen 48 artiklan 3 kohtaa (josta on muutettuna tullut EY 39 artiklan 3 kohta), ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta 25 päivänä helmikuuta 1964 annetun neuvoston direktiivin 64/221/ETY säännöksiä ja suhteellisuusperiaatetta on tulkittava niin, ettei maan koko aluetta koskeva kielto ole ainoa työntekijöiden vapaata liikkuvuutta rajoittava toimenpide, jonka jäsenvaltiot voivat yleistä järjestystä koskevista syistä kohdistaa muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, vaan näille voidaan määrätä myös oleskelukieltoja, jotka koskevat vain osaa maan alueesta. Jäsenvaltiot eivät voi ilman objektiivisia perusteita määrätä työntekijöiden vapaata liikkuvuutta hyväkseen käyttäneille muiden jäsenvaltioiden kansalaisille osittaisia oleskelukieltoja näistä samoista yleistä järjestystä koskevista syistä muutoin kuin samoissa tilanteissa ja samoilla edellytyksillä, joilla tällaisia toimenpiteitä voidaan kohdistaa maan omiin kansalaisiin.