Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. EMILIOU
fremsat den 23. april 2026 (1)
Forenede sager C-142/25 og C-143/25 [Pepach] (i)
LF (C-142/25),
CV (C-143/25)
mod
Pensionsversicherungsanstalt
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Oberster Gerichtshof (øverste domstol, Østrig))
» Præjudiciel forelæggelse – vandrende arbejdstageres sociale sikring – koordinering af de sociale sikringsordninger – forordning nr. 987/2009 – artikel
44,
stk. 2 – anvendelsesområde – gennemgang af retten til ydelser ved alderdom – hensyntagen til børnepasningsperioder, der er tilbagelagt i en anden medlemsstat – betingelser – artikel 21 TEUF – borgernes frie
bevægelighed – princippet om ligebehandling af faktiske omstændigheder «
I.      Indledning
1.        De foreliggende forenede sager omhandler endnu en gang (2) fortolkningen af artikel 21 TEUF og artikel 44,
stk. 2, i forordning (EF) nr. 987/2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (3). Artikel 44,
stk. 2, stiller med henblik på indrømmelsen af ydelser ved alderdom til en person krav om, at myndighederne i den medlemsstat, hvor denne person har arbejdet (i lønnet beskæftigelse eller ved selvstændig virksomhed) (medlemsstat A), forud for at vedkommende varetager pasningen af sine børn i en anden medlemsstat (medlemsstat B), under visse betingelser anvender sin lovgivning for disse børnepasningsperioder og tager hensyn til dem, som om de var blevet tilbagelagt på dens område.
2.        De præjudicielle forelæggelser er indgivet af Oberster Gerichtshof (øverste domstol, Østrig) i forbindelse med tvister mellem LF (i sag C-142/25) og CV (i sag C-143/25) (herefter samlet »appellanterne«) og Pensionsversicherungsanstalt (herefter »PVA«), som er den institution, der er ansvarlig for den lovpligtige alderdomsforsikring i Østrig. De omhandler sidstnævntes nægtelse med henblik på beregningen af appellanternes ydelser ved alderdom af at tage hensyn til de perioder, hvor de varetog pasningen af deres børn i henholdsvis Belgien og Italien.
3.        De spørgsmål, der rejses, er todelte. I sag C-142/25 har den forelæggende ret for det første anmodet om en fortolkning af en af de betingelser, der er opregnet i artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009, hvorefter alene børnepasningsperioder, der er er tilbagelagt i udlandet skal tages i betragtning af medlemsstat A (i dette tilfælde Østrig) med henblik på indrømmelsen af ydelser ved alderdom,
såfremt »en børnepasningsperiode ikke tages i betragtning« i medlemsstat B (i dette tilfælde Belgien). Denne ret nærer tvivl om, hvorvidt det følger af denne betingelse, at medlemsstat B ikke må have vedtaget lovgivning, der generelt gør det muligt at tage børnepasningsperioderne i betragtning, eller hvorvidt det er tilstrækkeligt, at de omtvistede perioder ikke blev taget i betragtning i henhold til lovgivningen i medlemsstat B i den særlige individuelle situation.
4.        Både i sag C-142/25 og i sag C-143/25 ønsker Oberster Gerichtshof (øverste domstol) for det andet en præcisering af kriteriet om en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse«, som Domstolen har udviklet i dens praksis på grundlag af artikel 21 TEUF (4), og som finder anvendelse i situationer, hvor de betingelser, der er opregnet i artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009, ikke er opfyldt, med henblik på at fremme, at der tages hensyn til perioder med børnepasning ved beregningen af sådanne pensionsydelser (5). Medlemsstat A (Østrig) skal i henhold til dette kriterium anvende sin lovgivning på de børnepasningsperioder, der blev tilbagelagt i medlemsstat B (henholdsvis Belgien og Italien), og anse disse perioder for at være tilbagelagt på dens eget område, så længe de har en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse« (6) til de »forsikringsperioder«, der blev tilbagelagt af den omhandlede person i medlemsstat A. Er en sådan forbindelse alene til stede, såfremt denne person, både forud for og efter at vedkommende har varetaget pasningen af sine børn i medlemsstat B, udelukkende har arbejdet i medlemsstat A?
II.    Retsforskrifter
A.      EU-retten
1.      Forordning nr. 883/2004
5.        Afsnit II i forordning nr. 883/2004, der bærer overskriften »Fastlæggelse af, hvilken lovgivning, der skal anvendes«, omfatter bl.a. artikel 11, der bestemmer følgende:
»1.      Personer, som er omfattet af denne forordning, er alene undergivet lovgivningen i én medlemsstat. Spørgsmålet om, hvilken lovgivning der skal anvendes, afgøres efter bestemmelserne i dette afsnit.
[…]
3.      Med forbehold af artikel 12-16:
a)      er en person, der udøver lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed i en medlemsstat, omfattet af denne medlemsstats lovgivning,
[…]
e)      er alle andre personer, som ikke falder ind under litra a)-d), omfattet af lovgivningen i bopælsmedlemsstaten, dog uden at tilsidesætte bestemmelser i denne forordning, som sikrer de pågældende ret til ydelser efter lovgivningen i en eller flere andre medlemsstater.
[…]«
2.      Forordning nr. 987/2009
6.        Forordning nr. 987/2009 fastsætter de nærmere regler for gennemførelsen af forordning nr. 883/2004 i henhold til artikel 89 i sidstnævnte forordning.
7.        Det følger af 14. betragtning til forordning nr. 987/2009, at:
»Det er nødvendigt med visse specifikke regler og procedurer for at fastlægge, hvilken lovgivning der anvendes ved medregning af perioder i de forskellige medlemsstater, hvor en forsikringstager har tilbragt tid med at passe børn.«
8.        Forordningens artikel 44 bestemmer følgende:
»1.      I denne artikel forstås ved »børnepasningsperiode« enhver periode, der godskrives i henhold til en medlemsstats pensionslovgivning, eller som supplerer en pension med den udtrykkelige begrundelse, at en person har passet et barn, uanset efter hvilken metode sådanne perioder beregnes, og om de godskrives på det tidspunkt, hvor børnepasningen foregår, eller anerkendes efterfølgende.
2.      Hvis der i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, der er kompetent i henhold til afsnit II i [forordning nr. 883/2004], ikke tages hensyn til nogen børneforsørgelsesperiode, skal institutionen i den medlemsstat, hvis lovgivning i henhold til afsnit II i [forordning nr. 883/2004] var gældende for den pågældende person, fordi denne var arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende på den dato, fra hvilken børneforsørgelsesperioden i henhold til denne lovgivning blev taget i betragtning for det pågældende barn, fortsat være ansvarlig for at tage den periode i betragtning som en børneforsørgelsesperiode i henhold til dens egen lovgivning, som om denne børneforsørgelse havde fundet sted på dens eget område.
[…]«
B.      National ret
9.        § 16,
stk. 3a, i Allgemeines Pensionsgesetz (almindelig pensionslov, herefter »APG«) (BGBl. I,
142/2004) bestemmer navnlig, at med henblik på opfyldelse af minimumsforsikringsperioden som omhandlet i § 4,
stk. 1, anses også erstatningsperioder for børnepasning i henhold til § 227a i Allgemeines Sozialversicherungsgesetz (lov om social sikring, herefter »ASVG«) (BGBl. 189/1955) og § 116a i Gewerbliches Sozialversicherungsgesetz (lov om erhvervsmæssig social sikring, herefter »GSVG«) (BGBl. 560/1978) for forsikringsmåneder.
10.      § 227a i ASVG bestemmer følgende:
»1)      For så vidt angår en forsikret, som faktisk og i overvejende grad har passet sit barn (stk. 2), anses også den tid, hvor denne børnepasning har fundet sted i Østrig, dog højst 48 kalendermåneder regnet fra barnets fødsel, for erstatningsperioder fra tiden efter den 31. december 1955 og før den 1. januar 2005 inden for den gren af pensionsforsikringen, inden for hvilken den seneste forudgående bidragsperiode eller, i mangel af en sådan, inden for hvilken den første efterfølgende bidragsperiode er tilbagelagt. I tilfælde af flerfødsel forlænges denne periode til 60 kalendermåneder.
[…]«
III. De faktiske omstændigheder, forhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål
A.      Sag C-142/25
11.      LF er en østrigsk statsborger, der er født i 1963. I perioden fra den 1. november 1980 og frem til den 30. april 1984 optjente hun 30 bidragsmåneder i den obligatoriske forsikring i Østrig som følge af erhvervsmæssig aktivitet (som lærling og ansat) og i tilslutning hertil i perioden mellem den 1. maj 1984 og den 30. september 1984 erstatningsperioder i et omfang af 5
måneder i den samme medlemsstat.
12.      LF fødte den 23. juli 1984 sit første barn i Østrig. Hun blev i denne medlemsstat frem til den 30. april 1985 og varetog i denne periode barnets pasning.
13.      LF flyttede i maj 1985 med sit barn til Belgien, hvor hun fødte sit andet barn den 15. marts 1986. Hun boede i Belgien sammen med sine børn frem til 1993. Hun udøvede ikke i denne periode nogen erhvervsmæssig beskæftigelse og varetog pasningen af sine
børn. Hun tilbagelagde ikke »forsikringsperioder«, der kan tages i betragtning med henblik på indrømmelse af ydelser ved alderdom.
14.      I perioden mellem 1993 og 2013 var LF erhvervsmæssigt beskæftiget (som grænsegænger) i Tyskland. Hun optjente i alt 240 måneders bidrag i den obligatoriske forsikring i Tyskland på grund af sin
ansættelse. Hun blev boende i Belgien i denne periode.
15.      I april 2013 flyttede LF tilbage til Østrig, hvor hun påbegyndte en erhvervsmæssig beskæftigelse. Den 1. maj 2023 havde hun optjent yderligere 120 måneders bidrag i den obligatoriske forsikring i Østrig.
16.      LF ansøgte PVA om fastsættelse af de »forsikringsperioder«, som hun havde optjent i henhold til § 247,
stk. 1, i ASVG med henblik på sine
ydelser ved alderdom.
17.      PVA fastslog ved afgørelse af 15. maj 2023, at LF havde optjent i alt 162 forsikringsmåneder i henhold til østrigsk lovgivning. Det var imidlertid alene månederne fra oktober 1984 til april 1985, som blev taget i betragtning som børnepasningsperioder, og som blev behandlet, som om de kunne sidestilles med forsikringsperioder.
18.      LF har anfægtet denne afgørelse ved de østrigske retter med den begrundelse, at perioderne fra maj 1985 til marts 1990 ligeledes bør tages i betragtning som relevante børnepasningsperioder (herefter »de i sag C-142/25 omtvistede perioder«).
19.      PVA har heroverfor gjort gældende, at disse børnepasningsperioder ikke kan tages i betragtning i henhold til artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009, eftersom de fandt sted i en medlemsstat (Belgien), hvis lovgivning fastsætter, at børnepasningsperioderne i princippet skal tages i betragtning. Den har endvidere gjort gældende, at det heller ikke er muligt at tage de omtvistede perioder i betragtning i henhold til artikel 21 TEUF. Under hensyntagen til LF’s mangeårige erhvervsaktivitet i Tyskland kan der således ikke fastlægges en »tilstrækkelig nær forbindelse« mellem disse perioder og de »forsikringsperioder«, som LF har tilbagelagt i Østrig.
20.      Retten i første instans gav sagsøgeren medhold. Den fastslog, at de betingelser, der var fastsat i artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009, var opfyldt, idet Belgien ikke havde taget de omtvistede perioder i betragtning i LF’s tilfælde. Den fastslog yderligere, at PVA’s
afvisning af at tage hensyn til disse perioder var i strid med artikel 21 TEUF, eftersom der ville være blevet taget hensyn til alle de børnepasningsperioder, der var blevet tilbagelagt af hende, i overensstemmelse med den relevante østrigske lovgivning, såfremt LF ikke var flyttet til Belgien og var blevet i Østrig.
21.      PVA appellerede denne dom. Retten i anden instans forkastede søgsmålet. Den fastslog for det første, at perioderne, hvor LF varetog pasningen af sit første barn i Belgien, ikke kunne tages i betragtning i henhold til østrigsk ret, idet belgisk ret allerede i princippet gjorde det muligt at tage hensyn til børnepasningsperioderne. De perioder, som LF tilbragte med at passe sit andet barn, kunne for det andet heller ikke tages i betragtning, eftersom det omhandlede barn ikke var født i Østrig. Den fastslog endelig, at LF ikke kunne påberåbe sig artikel 21 TEUF, idet hun ikke udelukkende havde været erhvervsaktiv i Østrig.
22.      LF indledte en revisionsappel ved Oberster Gerichtshof (øverste domstol), som er den forelæggende ret.
23.      Denne ret har bemærket, at i henhold til artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009 kan Østrig alene tage de børnepasningsperioder, der blev tilbagelagt af LF i Belgien for så vidt angår hendes første barn, i betragtning, såfremt disse perioder ikke tages i betragtning af Belgien. Denne betingelse kan fortolkes på to måder: enten at disse perioder slet ikke anerkendes i henhold til belgisk ret (i hvilket fald LF ikke kunne opfylde betingelsen, eftersom belgisk ret i princippet tillader, at de kan tages i betragtning), eller at
det i LF’s særlige situation er tilstrækkeligt, at perioderne faktisk ikke blev taget i betragtning (i hvilket fald hun kunne være berettiget til få disse perioder anerkendt i henhold til østrigsk ret).
24.      Den har endvidere erindret om, at Domstolen i dommen i sagen Pensionsversicherungsanstalt og i sagen Deutsche Rentenversicherung Bund har fastslået
, at såfremt en person udelukkende har arbejdet og betalt bidrag eller i øvrigt tilbagelagt »forsikringsperioder« i den medlemsstat med ansvar for at udbetale vedkommendes ydelser ved alderdom, både forud for og efter flytningen af vedkommendes bopæl til og pasningen af vedkommendes børn i en anden medlemsstat, kan der fastlægges en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse« mellem de relevante børnepasningsperioder og disse »forsikringsperioder« med det resultat, at lovgivningen i den første medlemsstat finder anvendelse på disse børnepasningsperioder. I den foreliggende sag har den forelæggende ret imidlertid rejst spørgsmål ved, hvorvidt der kan fastlægges en sådan forbindelse under hensyntagen til, at LF efter pasningen af sine børn i Belgien arbejdede i Tyskland i ca. 20 år, før hun vendte tilbage til Østrig.
25.      Oberster Gerichtshof (øverste domstol) har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål med henblik på en præjudiciel afgørelse:
»1)      Skal artikel 44,
stk. 2, første punktum, første sætningsled, i [forordning nr. 987/2009] fortolkes således, at den kompetente medlemsstat i henhold til afsnit II i [forordning nr. 883/2004] generelt ikke tager hensyn til børnepasningsperioder i henhold til sin lovgivning eller kun ikke tager hensyn til dem i et konkret tilfælde?
2)      Skal artikel 21 TEUF fortolkes således, at den ydelsespligtige medlemsstat for ydelser ved alderdom i tilfælde af, at de betingelser, der er opstillet i artikel 44,
stk. 2, i [forordning nr. 987/2009], […] ikke er opfyldt, men den berørte person har tilbagelagt forsikringsperioder på grundlag af en beskæftigelse såvel før som efter børnepasningsperioderne i [denne medlemsstat], er forpligtet til at tage hensyn til børnepasningsperioderne, uanset at personen efter børnepasningsperiodernes ophør også har optjent forsikringsperioder fra en beskæftigelse eller selvstændig virksomhed i en tredje medlemsstat?«
B.      Sag C-143/25
26.      CV er en østrigsk statsborger, der er født i 1962. Hun boede i Østrig i perioden fra den 1. august 1977 til den 31. januar 1988. Hun optjente på grund af sin erhvervsmæssige aktivitet (122 måneder) og tilbagelagte erstatningsperioder (4 måneder) 126 bidragsmåneder i den obligatoriske forsikring i Østrig.
27.      I marts 1988 flyttede CV til Italien. Hun har boet i Italien lige siden. Hun fødte to børn henholdsvis den 2. maj 1989 og den 21. april 1994. Hun har ikke udøvet nogen erhvervsmæssig beskæftigelse og har ikke tilbagelagt nogle forsikringsperioder efter flytningen til Italien.
28.      Den 26. september 2022 ansøgte CV PVA om udbetaling ydelser ved alderdom. PVA meddelte ved afgørelse af 6. juli 2023 afslag på CV’s ansøgning på det grundlag, at CV ikke havde nået minimum 180 forsikringsmåneder, således som det er et krav i østrigsk ret for indrømmelsen af en sådan pension. PVA forklarede ligeledes, at den ikke skulle tage hensyn til de børnepasningsperioder, der var tilbagelagt af CV i Italien.
29.      CV anfægtede denne afgørelse ved de østrigske retter. Hun har anført, at de perioder, hvor hun varetog pasningen af sine børn i Italien (i alt 96 måneder) skulle have været taget i betragtning af PVA (herefter »de i sag C-143/25 omtvistede perioder«).
30.      Retten i første instans frifandt sagsøgte. Den forklarede for det første, at CV, da hendes børn blev født, ikke længere udøvede nogen erhvervsmæssig beskæftigelse; det blev følgelig fastslået, at betingelserne for anvendelsen af artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009 ikke var opfyldt. Betingelserne for, at de omtvistede perioder kunne tages i betragtning i henhold til artikel 21 TEUF, var for det andet heller ikke opfyldt, eftersom CV alene havde betalt bidrag i Østrig, forud for at hun fødte sine børn.
31.      CV appellerede denne dom. Retten i anden instans stadfæstede dommen fra retten i første instans.
32.      CV indledte en revisionsappel ved Oberster Gerichtshof (øverste domstol), som er den forelæggende ret.
33.      Denne ret har fastslået, at det er tydeligt, at CV ikke opfylder den tredje betingelse i artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009, i henhold til hvilken den omhandlede person fortsat skal være underlagt lovgivningen i medlemsstat A som følge af vedkommendes lønnede beskæftigelse eller selvstændige virksomhed på den dato, hvor børnepasningsperioden i henhold til denne medlemsstats lovgivning skulle tages i betragtning for det pågældende barn. På den dato, hvor hendes første barn blev født, var CV ikke længere underlagt østrigsk lovgivning som følge af udøvelsen af en lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed.
34.      Den har tilføjet, at ifølge Domstolens praksis om artikel 21 TEUF, består der en »tilstrækkelig nær forbindelse«, såfremt den omhandlede person udelukkende har arbejdet og betalt bidrag (eller udelukkende har tilbagelagt forsikringsperioder) i en medlemsstat (medlemsstat A) både forud for og efter flytningen af vedkommendes bopæl til og varetagelsen af pasningen af vedkommendes børn i en anden medlemsstat (medlemsstat B). Såfremt der imidlertid alene eksisterer en »tilstrækkelig nær forbindelse« i et sådant scenarie, ville dette betyde, at en person ville kunne behandles mindre gunstigt af myndighederne i medlemsstat A, alene fordi vedkommende er flyttet til medlemsstat B af familiemæssige årsager uden nogensinde igen at være erhvervsaktiv i medlemsstat A. Man kan undgå denne konsekvens, såfremt det eneste afgørende kriterium for fastlæggelsen af en »tilstrækkelig nær forbindelse« er optjeningen af forsikringsperioder i medlemsstat A forud for (og ikke bagefter) tilbagelægningen af børnepasningsperioderne.
35.      Oberster Gerichtshof (øverste domstol) har under disse omstændigheder besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel
21 TEUF fortolkes således, at den ydelsespligtige medlemsstat for ydelser ved alderdom i tilfælde af, at den betingelse, der er opstillet i artikel
44,
stk. 2, i [forordning nr. 987/2009], nemlig lønnet beskæftigelse eller udøvelse af selvstændig virksomhed i denne medlemsstat på den dato, fra hvilken børnepasningsperioden for det pågældende barn blev taget i betragtning, ikke er opfyldt, er forpligtet til at tage hensyn til børnepasningsperioderne, selv om den pågældende person udelukkende tilbagelagde forsikringsperioder på grundlag af en beskæftigelse forud for børnepasningsperioderne i den ydelsespligtige medlemsstat?«
IV.    Retsforhandlingerne for Domstolen
36.      De præjudicielle forelæggelser af 11. februar 2025 tilgik Domstolen den 18. februar 2025.
37.       Domstolens præsident forenede ved afgørelse af
10. maj 2023 sagerne C-142/25 og C-143/25 med henblik på de skriftlige og mundtlige retsforhandlinger samt afsigelse af dom.
38.      PVA, den østrigske og den tjekkiske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Disse parter og de interesserede parter samt Forbundsrepublikken Tyskland var repræsenteret i retsmødet, der fandt sted den 26. februar 2026.
V.      Bedømmelse
39.      Som jeg har forklaret i mit forslag til afgørelse i sagen Deutsche Rentenversicherung Bund (7), indfører artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009 en særlig regel i en situation, hvor en person har arbejdet og varetaget pasningen af sine børn i forskellige medlemsstater, til fastlæggelse af de omstændigheder, hvorunder medlemsstat A (den medlemsstat, hvor personen har arbejdet) skal anvende sin lovgivning på de børnepasningsperioder (8), der efterfølgende er blevet tilbagelagt i medlemsstat B, og som kræver, at disse perioder, når dette er tilfældet, behandles, som om de var blevet tilbagelagt i medlemsstat A.
40.      Medlemsstat A’s forpligtelse finder alene anvendelse, såfremt »en børnepasningsperiode ikke tages i betragtning« i henhold til lovgivningen i medlemsstat B. De omhandlede børnepasningsperioder bør således i princippet være underlagt lovgivningen i medlemsstat B, som er bopælsmedlemsstaten for den omhandlede person i disse perioder og følgelig er »den medlemsstat, der er kompetent i henhold til afsnit
II i [forordning nr. 883/2004]« (9).
41.      Det er netop denne betingelse (at »en børnepasningsperiode ikke tages i betragtning« i henhold til lovgivningen i medlemsstat B), som Oberster Gerichtshof (øverste domstol) har anmodet Domstolen om at fortolke i det første præjudicielle spørgsmål i sag C-142/25.
42.      I dommen i sagen Pensionsversicherungsanstalt havde denne ret allerede rejst spørgsmålet om, hvorvidt denne betingelse skal fortolkes således, at medlemsstat B ikke må have vedtaget regler, der generelt gør det muligt, at de børnepasningsperioder, der er tilbagelagt på dens område, skal tages i betragtning, eller helt enkelt kræver, at disse perioder ikke er blevet taget i betragtning af denne medlemsstat i den omhandlede specifikke sag. Ikke desto mindre tog Domstolen ikke stilling til dette forhold i dens tidligere dom, idet den i den pågældende sag omhandlede person ikke opfyldte de øvrige materielle betingelser for, at artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009 fandt anvendelse i hendes situation.
43.      Følgelig rejses spørgsmålet endnu en gang i sag C-142/25. I denne sag varetog LF pasningen af sine børn i Belgien, som er en medlemsstat, hvis lovgivning generelt fastsætter regler for anerkendelsen af børnepasningsperioder. Denne lovgivning kan imidlertid ikke finde anvendelse for LF for så vidt angår de perioder, hvor hun varetog pasningen af sine børn, eftersom hun ikke er tilknyttet den belgiske ordning for ydelser ved alderdom. I Belgien afhænger tilknytningen til ordningen for ydelser ved alderdom typisk af, at der er tilbagelagt relevante »forsikringsperioder« eller tilsvarende perioder (10). LF har, mens hun har varetaget pasningen af sine børn i Belgien, ikke tilbagelagt sådanne »forsikringsperioder« i denne medlemsstat.
44.      Jeg vil nedenfor i afsnit A præcisere rækkevidden af betingelsen vedrørende undladelsen af at tage hensyn til børnepasningsperioder af medlemsstat B i artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009. Jeg vil dernæst tage stilling til det andet præjudicielle spørgsmål i sag C-142/25 og det ene præjudicielle spørgsmål i sag C-143/25 (afsnit B). Disse spørgsmål vedrører Domstolens konklusioner i dommen i sagen Pensionsversicherungsanstalt
(som dernæst blev bekræftet i dommen i sagen Deutsche Rentenversicherung Bund) om
, at artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009 »ikke på eksklusiv vis regulerer, hvorledes der skal tages hensyn til børnepasningsperioder« (11). Følgelig, og som jeg har anført i indledningen, gælder, at når en person ikke opfylder betingelserne for at kunne påberåbe sig denne bestemmelse, skal medlemsstat A fortsat anvende dens lovgivning på de børnepasningsperioder, der er tilbagelagt i medlemsstat B, og tage hensyn til disse perioder, som om de var blevet tilbagelagt på dens eget område, såfremt der består en »tilstrækkelig nær forbindelse« (eller blot en »tilstrækkelig forbindelse«) (12) mellem de omhandlede børnepasningsperioder og de »forsikringsperioder«, der er tilbagelagt i medlemsstat A (13). Domstolen har fastslået, at denne forpligtelse udspringer direkte af artikel 21 TEUF,
der beskytter unionsborgeres ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaters område.
45.      Samtlige de sager, hvor Domstolen har anvendt kriteriet om en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse«, har følgelig indtil nu omhandlet den situation, hvor den omhandlede person havde arbejdet (eller på anden måde optjent »forsikringsperioder«) i medlemsstat A i) både forud for og efter at have varetaget pasningen af vedkommendes børn i medlemsstat B og ii) udelukkende dér. De situationer, der er genstand for de foreliggende sager, er forskellige: I sag C-142/25 arbejdede LF i Østrig, forud for at hun varetog pasningen af sine børn i Belgien. Efter at have tilbagelagt de omtvistede børnepasningsperioder i Belgien fortsatte hun med at arbejde i Tyskland i 20 år, forud for at hun vendte tilbage og udøvede erhvervsaktivitet i Østrig igen. I sag C-143/25 flyttede CV til Italien for at varetage pasningen af sine børn og vendte aldrig tilbage til den medlemsstat, hvor hun tidligere havde optjent »forsikringsperioder« (Østrig),
og
arbejdede heller ikke i nogen anden medlemsstat. Disse sager giver følgelig Domstolen muligheden for at tage stilling til, hvorvidt kriteriet om en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse« kan udvides til disse situationer.
A.      Det første spørgsmål i sag C-142/25
46.      Jeg vil indledningsvis nævne, at ordlyden af artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009 er noget tvetydig (14), eftersom betingelsen, der knytter sig til den manglende hensyntagen til børnepasningsperioderne af medlemsstat B i denne bestemmelse, er formuleret som følger: »Hvis en børnepasningsperiode ikke tages i betragtning i henhold til lovgivningen i [medlemsstat B] […]« Som jeg allerede har anført, har den forelæggende ret forklaret, at dette enten kunne betyde, at medlemsstat B’s lovgivning ikke generelt gør det muligt, at børnepasningsperioderne kan tages i betragtning med henblik på indrømmelsen af ydelser ved alderdom (jeg kalder dette »den abstrakte eller generelle tilgang«), eller at en sådan hensyntagen generelt er mulig, men i den foreliggende sag opfylder den omhandlede person ikke kravene til, at disse perioder kan anerkendes i henhold til lovgivningen i medlemsstat B (herefter »den individuelle tilgang«).
47.      PVA, den østrigske
regering og Kommissionen støtter den første fortolkning. Den tjekkiske regering har, idet den har støttet sig på ad hoc-gruppens rapport om børnepasningsperioder fra Den Administrative Kommission for Koordinering af Sociale Sikringsordninger (15) (der imidlertid ikke formelt er blevet vedtaget af denne Kommission) (16), støttet den anden fortolkning. Den har anført, at såfremt den abstrakte eller generelle tilgang blev fulgt, ville artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009 stort set blive frataget sin praktiske virkning, eftersom den sjældent ville kunne anvendes. Dette skyldes, at rapporten fra Den Administrative Kommission for Koordinering af Sociale Sikringsordninger viser, at i praksis har alene én medlemsstat (Danmark) ikke vedtaget lovgivning, der generelt gør det muligt, at der tages hensyn til børnepasningsperioder.
48.      Forbundsrepublikken Tyskland har i retsmødet foreslået en tredje fortolkning. Den nævnte regering er enig med PVA, den østrigske regering og Kommissionen i, at artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009
omhandler en situation, hvor medlemsstat B’s lovgivning ikke generelt gør det muligt at tage hensyn til børnepasningsperioderne med henblik på at indrømme ydelser ved alderdom. Den har imidlertid tilføjet, at denne bestemmelse ligeledes finder anvendelse, såfremt den omhandlede person har varetaget pasningen af
sine børn i en medlemsstat, hvis lovgivning generelt gør det muligt, at børnepasningsperioderne skal tages i betragtning (i dette tilfælde Belgien), men at vedkommende ikke er tilknyttet pensionsordningen i denne medlemsstat, idet der ikke er tilbagelagt nogle perioder, der fører til pensionsrettigheder dér. Lovgivningen i medlemsstat B kan følgelig ikke finde anvendelse for vedkommende for så vidt angår de omhandlede børnepasningsperioder.
49.      LF befinder sig netop i denne situation. Som jeg har forklaret i punkt 42 ovenfor, varetog hun pasningen af sine børn i Belgien, hvor national lovgivning generelt gør det muligt at tage børnepasningsperioderne i betragtning. Imidlertid bestemmer belgisk ret ligeledes, at en person, der ligesom LF, alene har tilbagelagt »bopælsperioder« (og ingen »forsikringsperioder«) i denne medlemsstat, ikke er berettiget til ydelser ved alderdom og følgelig ikke kan blive tilknyttet den belgiske pensionsordning. Ud fra det, som jeg kan forstå, er grunden til, at ingen børnepasningsperioder blev taget i betragtning af de relevante belgiske myndigheder i LF’s tilfælde følgelig, at den belgiske lovgivning on børnepasningsperioderne faktisk ikke kunne finde anvendelse for LF for så vidt angår de omtvistede perioder i sag C-142/25, idet hun var udelukket fra den belgiske pensionsordning i sin helhed.
50.      Jeg vil forklare, hvorfor jeg fuldt ud tilslutter mig Republikken Tysklands holdning.
51.      Jeg skal indledningsvis erindre om, at jeg i mit forslag til afgørelse i sagen Pensionsversicherungsanstalt (Børnepasningsperioder i udlandet) (17) allerede har anført, at artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 987/2009 efter min opfattelse ikke blev vedtaget, således at ansøgere om ydelser ved alderdom kan tage chancen ved de kompetente myndigheder i forskellige medlemsstater, og således at lovgivninger i de forskellige medlemsstater finder anvendelse for dem med hensyn til de samme børnepasningsperioder.
52.      Dette er en direkte følge af den omstændighed, at det overordnede formål med forordning nr. 883/2004 og nr. 987/2009 kun er at »udarbejde en koordineringsordning« (18), og at en af hovedprincipperne i disse retsforskrifter er, at personen, for hvilke de finder anvendelse, »alene er undergivet lovgivningen i én medlemsstat« (19).  Som det bekræftes i Domstolens praksis, har det koordineringssystem, der er skabt ved forordning nr. 883/2004 og nr. 987/2009, til formål at forhindre den samtidige anvendelse af flere nationale lovgivninger og de komplikationer, som dette kan medføre (20).
53.      Det er følgelig i denne forbindelse åbenbart, at artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009, der undtager til de kompetenceregler, der er fastsat i afsnit II i forordning nr. 883/2004, ved at gøre en medlemsstat, der ikke længere er kompetent i henhold til disse (medlemsstat A) ansvarlig for at tage hensyn til de børnepasningsperioder, der er tilbagelagt i en anden medlemsstat (medlemsstat B), skal fortolkes således, at bestemmelsen indfører en subsidiær kompetence og ikke en dobbelt kompetence (21).
54.      Disse betragtninger har allerede i mit forslag til afgørelse i sagen Pensionsversicherungsanstalt (Børnepasningsperioder i udlandet) (22)givet mig anledning til at konkludere, at Domstolen bør undlade at fortolke artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 987/2009, således som det er foreslået af den tjekkiske regering (den individuelle tilgang), hvorefter den navnlig gør det muligt for en person, for det første, at få myndighederne i medlemsstat B til at anvende deres nationale lovgivning på vedkommende med hensyn til de børnepasningsperioder, der er tilbagelagt dér, og – såfremt disse perioder faktisk ikke tages i betragtning med henblik på at indrømme vedkommende ydelser ved alderdom (af materielle eller processuelle grunde) – for det andet, at gå til myndighederne i medlemsstat A og bringe denne medlemsstats lovgivning i anvendelse i forhold til vedkommende for så vidt angår disse perioder. Jeg har forklaret, at Domstolen i stedet bør fastslå, at denne bestemmelse finder anvendelse i den situation, hvor medlemsstat B’s lovgivning ikke generelt gør det muligt at tage hensyn til børnepasningsperioderne (den abstrakte eller generelle tilgang).
55.      Jeg er fortsat overbevist om
, at denne fortolkning er at foretrække frem for den, der er blevet foreslået af den tjekkiske regering.
56.      Når det er sagt
, og idet jeg næppe på nuværende tidspunkt kan finde en eneste medlemsstat, hvis lovgivning ikke i en eller anden form gør det muligt at tage hensyn til perioder, i hvilke vedkommende har varetaget pasningen af sine børn med henblik på at indrømme ydelser ved alderdom (23), er jeg enig med Forbundsrepublikken Tyskland i, at artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 987/2009 ikke alene finder anvendelse i situationer, hvor medlemsstat B’s lovgivning ikke gør det muligt generelt at tage hensyn til børnepasningsperioderne, men ligeledes i tilfælde som LF’s i hovedsagen, hvor den omhandlede person har varetaget pasningen af sine børn i en medlemsstat, hvis lovgivning generelt gør det muligt, at der tages hensyn til børnepasningsperioderne (i dette tilfælde Belgien), men at denne lovgivning ikke kan anvendes for vedkommende for så vidt angår disse perioder, idet vedkommende aldrig var tilknyttet denne medlemsstats pensionsordning.
57.      Jeg skal i denne forbindelse erindre om, at Domstolen har anført, at det koordineringssystem, der er fastsat ved forordning nr. 883/2004 (og følgelig ved forordning nr. 987/2009), ligeledes forfølger formålet om at sikre, at personer, der er omfattet af denne forordning, ikke mister deres beskyttelse med hensyn til social sikring, fordi ingen lovgivning finder anvendelse på dem (24). Dette ville lige netop blive resultatet i hovedsagen i sag C-142/25, såfremt Domstolen ikke tilslutter sig Forbundsrepublikken Tysklands fortolkning.
58.      Såfremt alene den »generelle eller abstrakte« tilgang således blev fulgt, ville en person som LF befinde sig i et retligt vakuum for så vidt angår de omtvistede perioder i sag C-142/25. Østrigsk lovgivning ville ikke finde anvendelse for hende for så vidt angår disse perioder af den grund alene, at Belgien har vedtaget lovgivning, der generelt gør det muligt
, at der kan tages hensyn til børnepasningsperioder. Der skal ikke tages hensyn til den omstændighed, at den belgiske lovgivning ikke i sig selv kunne finde anvendelse for LF for så vidt angår disse perioder.
59.      Jeg er i lyset af disse elementer af den opfattelse
, at artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 987/2009 skal fortolkes således, at bestemmelsen finder anvendelse i en situation, hvor medlemsstat B’s lovgivning ikke generelt gør det muligt at tage hensyn til børnepasningsperioderne, samt i en situation, hvor denne medlemsstats lovgivning generelt gør det muligt at tage hensyn til børnepasningsperioderne, men hvor denne lovgivning ikke kan anvendes for den omhandlede person for så vidt angår de børnepasningsperioder, som hun har tilbagelagt i medlemsstat B, idet vedkommende aldrig havde nogen tilknytning til denne medlemsstats pensionsordning.
60.      Jeg vil nu svare mere præcist på de argumenter
, der er fremført af den tjekkiske regering, og forklare, hvorfor den fortolkning, der er foreslået af denne regering, ikke nødvendigvis bevarer den praktiske virkning af artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 987/2009.
61.      Jeg skal i denne forbindelse erindre om, at såfremt en EU-retlig bestemmelse kan fortolkes på flere måder, skal den fortolkning, som kan sikre bestemmelsens effektive virkning, foretrækkes (25).
62.      Som jeg imidlertid for det første har forklaret i punkt 52 ovenfor, er den tjekkiske regerings fortolkning i strid med formålet med forordning nr. 883/2004 og nr. 987/2009, som er at forhindre den samtidige anvendelse af adskillige nationale retssystemer og de komplikationer, som dette kan medføre.
63.      Drøftelserne for så vidt angår anvendelsesområdet for artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009 og nærmere bestemt betingelsen om, at »[h]vis en børnepasningsperiode ikke tages i betragtning i henhold til lovgivningen i [medlemsstat B] […]«, har indtil nu (26) for det andet strengt taget fundet sted i en binær form: Enten skal medlemsstat B ikke have nogle retsforskrifter, der generelt gør det muligt at indrømme ydelser ved alderdom,
eller også gælder der sådanne forskrifter, og de finder anvendelse for den omhandlede person, men vedkommende opfylder ikke de (processuelle eller materielle) betingelser, der skal være opfyldt, for at disse perioder kan tages i betragtning.
64.      Som jeg imidlertid har forklaret, er en tredje fortolkning af artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009 mulig (den »mellemløsning«, som Forbundsrepublikken Tyskland har været fortaler for). Såfremt Domstolen, som jeg har foreslået, lægger denne fortolkning til grund, vil anvendelsen af denne bestemmelse ligeledes omfatte omstændigheder som dem, der gjorde sig gældende i hovedsagen i sag C-142/25, hvor den omhandlede person (som i denne sag er LF) har varetaget pasningen af sine børn i en medlemsstat,
hvis lovgivning generelt gør det muligt at tage hensyn til børnepasningsperioder (i dette tilfælde Belgien)
, men denne lovgivning kan ikke anvendes for vedkommende for så vidt angår de omhandlede børnepasningsperioder, idet vedkommende aldrig var tilknyttet denne medlemsstats pensionsordning.
65.      Denne situation kan opstå oftere end man umiddelbart kunne forestille sig, hvor Belgien alene er et eksempel på en medlemsstat, hvor tilbagelægningen af rene bopælsperioder ikke er tilstrækkeligt til, at der består en tilknytning til ydelser i en alderdomsordning. Baseret på min gennemgang er det faktisk kun en håndfuld medlemsstater (herunder Nederlandene, Danmark, Sverige og Finland), der har bopælsbaserede (eller stort set bopælsbaserede) grundlæggende pensionsordninger, hvor retten til pension primært er knyttet til bopæl. I de fleste andre medlemsstater er pensionsrettigheder i stedet opbygget af »forsikringsperioder«, herunder perioder, der sidestilles med »forsikringsperioder« (eksempelvis perioder, hvor personen modtager en ydelse, der genererer pensionsrettigheder). En person, der følgelig alene opholder sig i disse medlemsstater, mens de varetager pasningen af deres børn uden at tilbagelægge nogle »forsikringsperioder«, kan opleve, at vedkommende befinder sig i en situation, der svarer til den, som LF befandt sig i.
66.      I mit forslag til afgørelse i sagen Pensionsversicherungsanstalt (Børnepasningsperioder i udlandet) (27) har jeg ligeledes anført, at den »individuelle tilgang« (der her støttes af den tjekkiske regering) ikke bør lægges til grund, idet det ville være urimeligt besværligt og upraktisk at stille krav om, at myndighederne i medlemsstat A skulle bedømme, hvorvidt en person faktisk kunne få anerkendt børnepasningsperioder i henhold til lovgivningen i medlemsstat B med henblik på at tage stilling til, hvorvidt de er forpligtet til at anvende deres egen lovgivning for så vidt angår denne persons situation. Det samme gør sig efter min opfattelse ikke gældende for så vidt angår den »mellemløsning«, der foreslået af Forbundsrepublikken Tyskland, idet myndighederne i medlemsstat A i henhold til denne tilgang alene ville skulle fastlægge, hvorvidt den omhandlede person er knyttet til pensionsordningen i medlemsstat B.
67.      Efter min opfattelse forværres de problemer
, som jeg netop har nævnt med hensyn til den »individuelle tilgang«, kun af den omstændighed, at den måde, hvorpå børnepasningsperioderne som anført af Forbundsrepublikken Tyskland i retsmødet tages i betragtning, varierer meget i de forskellige medlemsstater.
68.      Eksempelvis begrænser visse medlemsstater det antal år
, der kan tages i betragtning som børnepasningsperioder, mere end andre (ved at indføre et fast antal år per barn eller et maksimalt antal år uanset antallet af børn). Bør de år, der ligger uden for disse begrænsninger, i en sådan situation ud fra den individuelle tilgang anses for børnepasningsperioder, der ikke skal tages i betragtning? Bør den omhandlede person i givet fald have ret til at få disse yderligere perioder vurderet i henhold til lovgivningen i medlemsstat A alene af den grund, at denne lovgivning vil føre til et mere gunstigt udfald? Det er, som jeg allerede har forklaret, min opfattelse, at artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 987/2009 ikke fra EU-lovgivers side havde til formål at tillade et sådant udfald. Den østrigske regering har i retsmødet med rette anført, at dette ville kunne få den uønskede virkning, at medlemsstater med en mere lempelig lovgivning for så vidt angår hensyntagen til børnepasningsperioder kan ændre deres lovgivning med henblik på at gøre dem mindre gunstige for ansøgerne og derved undgå at blive overbebyrdede (en udlignende virkning i nedadgående retning).
69.      F
orud for at jeg tager stilling til det andet spørgsmål i sag C-142/25 og det ene spørgsmål i sag C-143/25, vil jeg fremføre to yderligere bemærkninger.
70.      Under hensyntagen til den tvetydige affattelse af artikel
44, stk. 2, i forordning nr. 987/2009 vil jeg for det første opfordre EU-lovgiver til at præcisere betydningen af betingelsen vedrørende medlemsstat B’s manglende hensyntagen til børnepasningsperioderne, der er fastsat i denne bestemmelse i overensstemmelse med den fortolkning, som jeg foreslår, ved efter omstændighederne at vedtage en ny lovbestemmelse.
71.      Jeg skal for det andet erindre om
, at betingelsen vedrørende medlemsstat B’s manglende hensyntagen til børnepasningsperioderne, der er fastsat i artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 987/2009, efter min opfattelse finder anvendelse mutatis mutandis, når den omhandlede person ikke kan basere vedkommendes krav på denne bestemmelse og i stedet skal påberåbe sig artikel 21 TEUF og kriteriet om en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse«, der er udviklet af Domstolen i dens praksis (28). Jeg har beskrevet grundene til, hvorfor jeg støtter denne fortolkning, nærmere i mit forslag til afgørelse i sagen Deutsche Rentenversicherung Bund (29). Jeg mener ikke, at der er behov for at gentage dem i det foreliggende forslag til afgørelse.
B.      Det andet spørgsmål i sag C-142/25 og det ene spørgsmål i sag C-143/25
72.      Med det andet spørgsmål i sag C-142/25 og det ene spørgsmål i sag C-143/25 ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvad der udgør en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse« mellem de børnepasningsperioder, der er tilbagelagt i medlemsstat B, og de »forsikringsperioder«, der er tilbagelagt i medlemsstat A, og som i henhold til artikel 21 TEUF skaber en forpligtelse for myndighederne i denne medlemsstat til at anvende deres lovgivning for så vidt angår disse børnepasningsperioder og behandle dem, som om de var blevet tilbagelagt på medlemsstat A’s område.
73.      Jeg skal erindre om, at kriteriet om en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse« blev udviklet af Domstolen i dens praksis forud for vedtagelsen af forordning nr. 883/2004 og nr. 987/2009 i forbindelse med anvendelsen af de generelle regler i forordning nr. 1408/71, der ikke omfattede nogle specifikke bestemmelser om børnepasningsperioderne (30).
74.      Domstolen besluttede imidlertid i dommen i sagen Pensionsversicherungsanstalt og i sagen Deutsche Rentenversicherung Bund, at kriteriet om en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse« fortsat er relevante i forbindelse med anvendelsen af forordning nr. 883/2004 og nr. 987/2009 i situationer, hvor de betingelser, der er opregnet i artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009, ikke er opfyldt. Jeg skal erindre om, at i henhold til denne bestemmelse afhænger forpligtelsen for medlemsstat A til at anvende dens lovgivning for de børnepasningsperioder, der er tilbagelagt i medlemsstat B, og behandle dem, som om de var blevet tilbagelagt på dens område, af, at de tre følgende betingelser kumulativt er opfyldt:
–        at ingen børnepasningsperioder tages i betragtning i henhold til lovgivningen i medlemsstat B (jeg har behandlet denne betingelse i afsnit A ovenfor)
–        at lovgivningen i medlemsstat A tidligere fandt anvendelse for den omhandlede person på det grundlag, at vedkommende udøvede en lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed i denne medlemsstat,
og
–        at denne person fortsat var underlagt lovgivningen i medlemsstat A som følge af denne beskæftigelse på den dato, hvor børnepasningsperioden i henhold til denne medlemsstats lovgivning skulle tages i betragtning for det omhandlede barn.
75.      Det er i de foreliggende sager tydeligt, at hverken LF eller CV opfylder den tredje betingelse, der er fastsat i artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009, idet de ikke længere var underlagt lovgivningen i medlemsstat A (Østrig) på grundlag af en lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed på den dato, hvor de omtvistede perioder i henhold til østrigsk lovgivning skulle tages i betragtning. Således som jeg forstår det, berører undladelsen i LF’s tilfælde af at opfylde den tredje betingelse, der er opregnet i artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009, alene de børnepasningsperioder, der er optjent af hende for så vidt angår hendes andet barn.
76.      En tilsvarende undladelse af at opfylde denne betingelse (og følgelig den manglende mulighed for at påberåbe sig artikel 44,
stk. 2, i forordning nr. 987/2009) opstod allerede i de sager, der førte til dommen i sagen Pensionsversicherungsanstalt og i sagen Deutsche Rentenversicherung Bund. Domstolen fastslog imidlertid i begge domme
, at de omtvistede børnepasningsperioder havde en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse« til perioder, hvor den omhandlede person havde arbejdet og betalt bidrag i medlemsstat A eller til »forsikringsperioder« eller perioder, der kunne sidestilles med »forsikringsperioder«, der var tilbagelagt i denne medlemsstat (31). Som følge af artikel 21 TEUF skulle lovgivningen i medlemsstat A følgelig finde anvendelse for disse børnepasningsperioder.
77.      I konklusionen til begge domme fremhævede Domstolen
, at den omhandlede person udelukkende havde betalt bidrag eller på anden måde tilbagelagt »forsikringsperioder« i den første medlemsstat (medlemsstat A), både forud for og efter at de relevante børnepasningsperioder var blevet tilbagelagt.
78.      Det er på denne baggrund uklart
, hvorvidt kriteriet om en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse« ligeledes også blev opfyldt, hvor, således som det er tilfældet i hovedsagerne, den omhandlede person ikke udelukkende har gjort dette (sag C-142/25) eller udelukkende har gjort dette, men alene forud for og ikke efter at de omtvistede børnepasningsperioder blev tilbagelagt i medlemsstat B (sag C-143/25).
79.      Efter min opfattelse
, og som jeg allerede har forklaret i mit forslag til afgørelse i sagen Deutsche Rentenversicherung Bund (32), skal kriteriet om en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse« være baseret på to komponenter. Den omhandlede person skal for det første have tilbagelagt »forsikringsperioder« i medlemsstat A forud for (men ikke nødvendigvis efter) varetagelsen af pasningen af sine børn i medlemsstat B. Medlemsstat A skal for det andet være den sidste medlemsstat, hvor denne person har tilbagelagt sådanne »forsikringsperioder«, forud for at vedkommende varetog pasningen af sine børn i medlemsstat B. Der bør ikke stilles som et krav om, at personen udelukkende har tilbagelagt relevante »forsikringsperioder« i medlemsstat A, både forud for og efter varetagelsen af pasningen af sine børn i medlemsstat B.
80.      De grunde
, der har ført mig til denne konklusion, kan opsummeres som følger nedenfor.
81.      Det er for det første min opfattelse
, at selv om Domstolen har besluttet, at kriteriet om en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse« fortsat er relevant i en situation, hvor forordning nr. 883/2004 og nr. 987/2009 finder anvendelse, men hvor de betingelser, der er opregnet i artikel 44, stk. 2, i sidstnævnte forordning, ikke er opfyldt, har den aldrig forsøgt at definere begrænsningerne ved dette kriterium på en systematisk måde, og har i stedet valgt en fragmentarisk tilgang, der hver gang er baseret på sagens omstændigheder. Forskellige faktorer, herunder den omstændighed, at personerne udelukkende havde arbejdet i medlemsstat A, eller at de udelukkende havde bidraget i denne medlemsstat, blev således fremhævet i Elsen-dommen, Kauer-dommen, Reichel-Albert-dommen og dommen i sagen Pensionsversicherungsanstalt, uden at nogle af dem blev fremhævet som værende afgørende (33). Jeg mener følgelig, at den omstændighed, at sagsøgeren udelukkende betalte bidrag eller på anden måde tilbagelagde »forsikringsperioder« i den første medlemsstat (medlemsstat A), både forud for og efter de relevante børnepasningsperioder, ikke skal fortolkes som en betingelse sine qua non.
82.      For det andet og som anført i mit forslag til afgørelse i
sagen Deutsche Rentenversicherung Bund (34)viser tidligere domme, hvor kriteriet om en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse« blev anvendt, Domstolens tilbøjelighed til at udvide antallet at situationer, hvor medlemsstat A skal anvende sin lovgivning i forhold til børnepasningsperioder, der blev tilbagelagt i medlemsstat B, frem for at begrænse dem. Selv om sagsøgerne i Elsen-dommen og Kauer-dommen således fortsat var underlagt lovgivningen i medlemsstat A, indtil de børnepasningsperioder, der var blevet tilbagelagt i udlandet, begyndte (35), gjorde det samme sig ikke gældende for så vidt angår sagsøgerne i Reichel-Albert-dommen og dommen i sagen Pensionsversicherungsanstalt (36), og dette hindrede ikke Domstolen i at konkludere, at der forelå en »tilstrækkelig nær forbindelse« i begge disse sager. Det forekommer mig på dette grundlag, at den omstændighed, at personerne i hovedsagerne efter at have varetaget pasningen af deres børn enten arbejdede i en anden medlemsstat (Tyskland) forud for genoptagelsen af en erhvervsaktivitet i Østrig (LF i sag C-142/25), slet ikke vendte tilbage til en lønnet beskæftigelse eller ikke vendte tilbage til Østrig, efter at deres børn var blevet født (CV i sag C-143/25), ikke nødvendigvis af Domstolen kunne anses for faktorer, der udelukkede dem fra at kunne opfylde kriteriet om en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse«.
83.      Såfremt den omhandlede person
udelukkende skal have arbejdet i en medlemsstat (medlemsstat A) i hele sit liv (både forud for og efter at have varetaget pasningen af sine børn i medlemsstat B), ville dette for det tredje være til skade for borgere, der som LF havde en lønnet beskæftigelse i adskillige medlemsstater (i dette tilfælde både Østrig og Tyskland) og derved har udøvet deres ret til fri bevægelighed i henhold til bestemmelserne i TEUF. Efter min opfattelse kan artikel 21 TEUF, der, som jeg allerede har erindret om i punkt 43 ovenfor, beskytter unionsborgeres ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, ikke føre til en situation, hvor en person fratages muligheden for at påberåbe sig lovgivningen i medlemsstat A for de børnepasningsperioder, som vedkommende har tilbagelagt i medlemsstat B, alene fordi vedkommende derefter har arbejdet i medlemsstat C og ikke længere i medlemsstat A. Den modsatte konklusion ville reelt føre til et ubegrundet og uforholdsmæssig indgreb i denne rettighed.
84.      Det faktuelle
scenarie, som EU-lovgiver havde for øje, da artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 987/2009 blev vedtaget, kunne som fremhævet af Kommissionen i retsmødet ganske vist synes at være baseret på den præmis, at den omhandlede person alene flyttede sin bopæl mellem to medlemsstater (medlemsstat A, ansættelsesmedlemsstaten og medlemsstat B, den medlemsstat, hvor børnepasningen blev varetaget). Det fremgår klart af forordningens artikel 44, stk. 3, der bestemmer, at den forpligtelse, der er fastsat i bestemmelsens stk. 2, ikke finder anvendelse, såfremt »den berørte person er eller bliver omfattet af lovgivningen i en anden medlemsstat som følge af lønnet beskæftigelse eller selvstændig virksomhed«.
85.      Dette betyder imidlertid ikke
, at den samme begrænsning finder anvendelse, såfremt den omhandlede person i stedet støtter sig på kriteriet om en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse«, der på sin side er baseret på artikel 21 TEUF. Domstolen har således støttet sig på netop dette kriterium i situationer, hvor betingelserne for anvendelsen af artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 987/2009 ikke var opfyldt, med henblik på at kompensere for visse begrænsninger ved denne bestemmelse.
86.      For det fjerde og for så vidt angår den situation
, der gjorde sig gældende i sag C-143/25, er det tydeligt for mig, at den afgørende faktor for fastlæggelsen af, om der foreligger en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse«, skal være, at den omhandlede person har tilbagelagt »forsikringsperioder« i medlemsstat A, forud for, men ikke nødvendigvis efter varetagelsen af pasningen af sine børn i medlemsstat B. Som jeg har forklaret i mit forslag til afgørelse i sagen Deutsche Rentenversicherung Bund (37), kan den omstændighed, at den omhandlede person er vendt tilbage for at arbejde i medlemsstat A, efter at de børnepasningsperioder, der er tilbagelagt i medlemsstat B, er afsluttede, forstærke konklusionen om, at tilstedeværelsen af en sådan forbindelse (således som det kunne synes at have været tilfældet i Reichel-Albert-dommen samt dommen i sagen Pensionsversicherungsanstalt
og i sagen Deutsche Rentenversicherung Bund). Det er imidlertid ikke en forudsætning for at kunne konkludere, at dette gør sig gældende.
87.      Såfremt den omhandlede person således med henblik på at kunne drage nytte af lovgivningen i medlemsstat A var nødt til at arbejde igen eller tilbagelægge yderligere »forsikringsperioder« i denne medlemsstat efter varetagelsen af pasningen af sine børn i medlemsstat B, ville vedkommende igen i forbindelse med udøvelsen af retten til frit at færdes og opholde sig i andre medlemsstater blive påvirket på en måde, der ville være i strid med artikel 21 TEUF.
88.      Jeg er i lyset af disse betragtninger af den opfattelse
, at artikel 21 TEUF skal fortolkes således, at det ikke er et krav, at det påvises, at der består en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse«, for at den omhandlede person udelukkende i medlemsstat A kan optjene »forsikringsperioder«, både forud for og efter varetagelsen af pasningen af sine børn i medlemsstat B.
89.      Jeg vil
, når det er sagt, gerne fremhæve, at »udvidelsen« af kriteriet om en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse«, som jeg foreslår, at Domstolen anvender i de foreliggende sager, ikke skal fortolkes som en opfordring til at åbne op for en stadig voksende vifte af situationer, der er omfattet af anvendelsesområdet for dette kriterium.
90.      I mit forslag til afgørelse i
sagen Deutsche Rentenversicherung Bund (38) opfordrede jeg omvendt Domstolen til at definere og begrænse anvendelsesområdet for dette kriterium, således at EU-lovgiver i sidste ende kunne vedtage en lovbestemmelse til erstatning af artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 987/2009. Det var med dette formål for øje, at jeg anførte, at kriteriet om en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse« for det første afhænger af, hvorvidt den omhandlede person har tilbagelagt »forsikringsperioder« i medlemsstat A forud for (men ikke nødvendigvis efter) varetagelsen af pasningen af sine børn i medlemsstat B, og for det andet af, hvorvidt medlemsstat A er den sidste medlemsstat, hvori denne person har tilbagelagt disse »forsikringsperioder« forud for varetagelsen af pasningen af sine børn i medlemsstat B (39). Min opfattelse er uændret hvad angår dette forhold.
91.      Jeg er navnlig af den opfattelse
, at med disse kriterier kan kriteriet om en »tilstrækkelig nær forbindelse« eller »tilstrækkelig forbindelse« alene opfyldes i hver enkelt individuelle sag med hensyn til en enkelt medlemsstat (hvilket i begge sager er Østrig). Jeg vil foreslå Domstolen ikke at følge Kommissionens forslag, der i sag C-142/25 ville føre til, at en ansøger som LF er berettiget til, at der tages hensyn til de omtvistede børnepasningsperioder af både Østrig og Tyskland på et pro rata temporis-grundlag, under hensyntagen til at hun har tilbagelagt »forsikringsperioder« i begge medlemsstater, enten forud for eller efter at hun havde varetaget pasningen af sine børn i Belgien.
VI.    Forslag til afgørelse
92.      Jeg vil i lyset af ovenstående betragtninger foreslå Domstolen, at de præjudicielle spørgsmål fra Oberster Gerichtshof (øverste domstol, Østrig) besvares som følger:
»1)      Artikel 44,
stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 987/2009 af 16. september 2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger
skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke alene finder anvendelse i situationer
, hvor lovgivningen i den medlemsstat, hvor den omhandlede person har varetaget pasningen af sine børn, ikke generelt gør det muligt at tage hensyn til børnepasningsperioderne, men ligeledes i tilfælde, hvor denne person har varetaget pasningen af sine børn i en medlemsstat, hvis lovgivning generelt gør det muligt, at der tages hensyn til børnepasningsperioder, men hvor denne lovgivning ikke kan anvendes for vedkommende for så vidt angår disse børnepasningsperioder, idet vedkommende aldrig var knyttet til denne medlemsstats pensionsordning.
2)      Artikel 21 TEUF
skal fortolkes således, at medlemsstaten med ansvar for betaling af ydelser ved alderdom skal anvende
sin lovgivning og tage hensyn til de børnepasningsperioder, der er tilbagelagt i en anden medlemsstat, som om disse perioder er blevet tilbagelagt på dens område, forudsat, for det første, at den omhandlede person har tilbagelagt »forsikringsperioder« i den første medlemsstat, forud for at vedkommendes bopæl blev flyttet til den anden medlemsstat, og, for det andet, at den første medlemsstat var den sidste medlemsstat, hvori vedkommende tilbagelagde disse »forsikringsperioder«, forud for denne flytning. Det er ikke et krav, at denne person både forud for og efter pasningen af sine børn i den anden medlemsstat udelukkende tilbagelagde relevante »forsikringsperioder« i denne medlemsstat.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
i      Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.
2 –      Jf. dom af 7.7.2022, Pensionsversicherungsanstalt (Børnepasningsperioder i udlandet) (C-576/20, herefter »dommen i sagen Pensionsversicherungsanstalt«, EU:C:2022:525), og af 22.2.2024,
Deutsche Rentenversicherung Bund (C-283/21, herefter »dommen i sagen Deutsche Rentenversicherung Bund«, EU:C:2024:144).
3 –      Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 16.9.2009 (EUT 2009, L 284, s. 1).
4 –      Dette kriterium blev første gang udviklet i dom af 23.11.2000, Elsen (C-135/99, herefter »Elsen-dommen«, EU:C:2000:647), af 7.2.2002, Kauer (C-28/00, herefter »Kauer-dommen« EU:C:2002:82), og af 19.7.2012, Reichel-Albert (C-522/10, herefter »Reichel-Albert-dommen«, EU:C:2012:475), i forbindelse med anvendelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (EFT
1971
II, s. 366). Denne forordning er blevet ophævet og erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 883/2004 af 29.4.2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT 2004, L 166, s. 1, berigtiget i EUT 2004, L 200, s. 1) og forordning nr. 987/2009.
5 –      Jf. dommen i sagen Pensionsversicherungsanstalt og i sagen Deutsche Rentenversicherung Bund.
6 –      Domstolen har anvendt begge udtryk i sin praksis.
7 –      C-283/21, herefter »mit forslag til afgørelse i sagen Deutsche Rentenversicherung Bund«, EU:C:2023:736, punkt 29.
8 –      Udtrykket »børnepasningsperiode« defineres i artikel 44, stk. 1, i forordning nr. 987/2009 (jf. punkt 8 ovenfor).
9 –      Jf. artikel 11, stk. 3, litra e), i forordning nr. 883/2004.
10 –      Udtrykket »forsikringsperioder« defineres i artikel 1, litra t), i forordning nr. 883/2004 som »bidrags- eller beskæftigelsesperioder eller perioder med selvstændig virksomhed, der i den lovgivning, hvorefter de er tilbagelagt eller anses for at være tilbagelagt, betegnes eller anerkendes som forsikringsperioder, samt alle dermed ligestillede perioder, for så vidt de efter denne lovgivning anses for ligestillet med forsikringsperioder«.
11 –      Jf. dommen i sagen Pensionsversicherungsanstalt, præmis 55.
12 –      Jf. præmis 46 og 47 i dommen i sagen Deutsche Rentenversicherung Bund.
13 –      Ibidem, præmis 66. Jf. ligeledes mit forslag til afgørelse i sagen Deutsche Rentenversicherung Bund, punkt 33.
14 –      Jf. mit forslag til afgørelse Pensionsversicherungsanstalt (Børnepasningsperioder i udlandet) (C-576/20, herefter »mit forslag til afgørelse i sagen Pensionsversicherungsanstalt (Børnepasningsperioder i udlandet)«, EU:C:2022:75,
punkt 85). Jeg skal nævne, at andre sprogversioner af artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 987/2009, som eksempelvis den tjekkiske, den franske, den tyske, den græske, den italienske og den spanske version, på samme måde er tvetydige.
15 –      Den Administrative Kommission for Koordinering af Sociale Sikringsordninger består af en regeringsrepræsentant fra hver medlemsstat og en repræsentant fra Kommissionen. Den er ansvarlig for behandlingen af administrative forhold og fortolkningsspørgsmål, der udspringer af bestemmelserne i EU-forordningerne om koordinering af sociale sikringsordninger samt for fremme og udvikle samarbejdet mellem medlemsstater. Den administrative kommissions sammensætning, virksomhed og opgaver er fastsat i artikel 71 og 72 i forordning nr. 883/2004.
16 –      Jf. navnlig den webside, der samler de officielle dokumenter for Den Administrative Kommission for Koordinering af Sociale Sikringsordninger (kan tilgås på: https://employment-social-affairs.ec.europa.eu/policies-and-activities/moving-working-europe/eu-social-security-coordination/specialised-information/official-documents_en).
17 –      Punkt 88.
18 –      Jf. bl.a. fjerde betragtning til forordning nr. 883/2004.
19 –      Jf. artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 883/2004.
20 –      Jf. i denne retning dom af 5.3.2020, Pensionsversicherungsanstalt (Rehabiliteringsydelse) (C-135/19, EU:C:2020:177, præmis 46).
21 –      Jf. punkt 64 i mit forslag til afgørelse i sagen Pensionsversicherungsanstalt (Børnepasningsperioder i udlandet).
22 –      Jf. punkt 86-89 i dette forslag til afgørelse.
23 –      Selv i Danmark kan sådanne perioder faktisk tages i betragtning, eftersom enhver »bopælsperiode«, der er tilbagelagt i denne medlemsstat i henhold til lovgivningen, giver ret til pensionsrettigheder, uanset hvorvidt en sådan »bopælsperiode« svarede til en »børnepasningsperiode« eller ej.
24 –      Jf. i denne retning dom af 5.3.2020, Pensionsversicherungsanstalt (Rehabiliteringsydelse) (C-135/19, EU:C:2020:177, præmis 46).
25 –      Jf. dom af 1.8.2025, Tradeinn Retail Services (C-76/24, EU:C:2025:593, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
26 –      Jf. generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse Reichel-Albert (C-522/10, EU:C:2012:114, punkt 67) og mit forslag til afgørelse i sagen Pensionsversicherungsanstalt (Børnepasningsperioder i udlandet) (punkt 83) samt ordlyden af det andet præjudicielle spørgsmål fra de nationale retter i den sidstnævnte sag.
27 –      Jf. punkt 86-89 i dette forslag til afgørelse.
28 –      Jf. de domme der er nævnt i fodnote 4 og 5 ovenfor.
29 –      Jf. punkt 38-43 i dette forslag til afgørelse.
30 –      Jf. med henblik på en sammenfatning af de sager, der har ført til denne sag, mit forslag til afgørelse i sagen Pensionsversicherungsanstalt (Børnepasningsperioder i udlandet), punkt 38-47.
31 –      Dette blev præciseret i dommen i sagen Deutsche Rentenversicherung Bund, hvor den omhandlede person alene havde tilbagelagt perioder, der kunne sidestilles med »forsikringsperioder« i medlemsstat A, forud for varetagelsen af pasningen af sine børn i medlemsstat B, uden at betale bidrag til den lovpligtige forsikringsordning i denne første medlemsstat.
32 –      Punkt 49-72 i dette forslag til afgørelse.
33 –      Jf. eksempelvis Elsen-dommen, hvor Domstolen fastslog, at som følge af at der var en »nær forbindelse« mellem disse perioder og Ursula Elsens beskæftigelsesperioder i Tyskland, kunne Ursula Elsen ikke anses for at være ophørt med enhver »erhvervsmæssig beskæftigelse« eller som følge heraf at være omfattet af lovgivningen i bopælsmedlemsstaten (Frankrig). Det forekommer mig omvendt, at Domstolens konklusion i Reichel-Albert-dommen i nogen grad blev påvirket af forskellige betragtninger. Doris Reichel-Albert havde for det første udelukkende arbejdet og betalt bidrag i en medlemsstat (Tyskland), både forud for og efter den midlertidige flytning af hendes bopæl til en anden medlemsstat (Belgien), hvor hun aldrig havde været erhvervsaktiv. Doris Reichel-Albert var for det andet udelukkende flyttet til Belgien af familiemæssige grunde og direkte fra Tyskland, hvor hun havde været erhvervsaktiv frem til måneden forud for sin flytning.
34 –      Punkt 53 i dette forslag til afgørelse.
35 –      Jf. Elsen-dommen (præmis 26) og Kauer-dommen (præmis 32).
36 –      I begge disse sager havde sagsøgeren i den ene sag ikke været underlagt lovgivningen i medlemsstat A flere måneder eller og i den anden mere end et år, forud for at disse perioder begyndte.
37 –      Punkt 68 og 69 i dette forslag til afgørelse.
38 –      Punkt 52 og 55 i dette forslag til afgørelse.
39 –      Jeg har i dette forslag til afgørelse (punkt 70) forklaret, at den »forsikringsperiode«, der er tilbagelagt i medlemsstat A, efter min opfattelse ikke umiddelbart skal ligge forud for de perioder, hvor børnepasningen blev varetaget. Såfremt en person imidlertid tilbagelægger »forsikringsperioder« i medlemsstat A og dernæst i medlemsstat C forud for varetagelsen af pasningen af sine børn i medlemsstat B, da skal medlemsstat C snarere end medlemsstat A anvende sin lovgivning for de omhandlede børnepasningsperioder.