62021CJ0491_RES
Predmet C-491/21
WA
protiv
Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputila Înalta Curte de Casație și Justiție)
Presuda Suda (prvo vijeće) od 22. veljače 2024.
„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Unije – Članak 21. stavak 1. UFEU-a – Pravo na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica – Članak 45. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Direktiva 2004/38/EZ – Članak 4. – Izdavanje osobne iskaznice – Uvjet prebivališta u državi članici izdavateljici dokumenta – Odbijanje tijela te države članice da izdaju osobnu iskaznicu jednom od svojih državljana koji ima prebivalište u drugoj državi članici – Jednako postupanje – Ograničenja – Opravdanje”
Građanstvo Unije – Pravo na slobodno kretanje i boravak na području država članica – Izdavanje osobne iskaznice koja može biti putna isprava unutar Unije – Građanin Unije koji je ostvario svoje pravo na slobodno kretanje i boravak – Odbijanje tijela njegove matične države članice da mu izdaju takvu osobnu iskaznicu zbog toga što je uspostavio svoje prebivalište u drugoj državi članici – Nedopuštenost – Opravdanje – Nepostojanje
(čl. 21. st. 1. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 45. st. 1.; Direktiva 2004/38 Europskog parlamenta i Vijeća, uvodne izjave 1. do 4. i čl. 4. st. 3.)
(t. 25.- 27., 33., 34., 36.-44., 46.-53., 58.-61. i izreka)
Kratak prikaz
Odlučujući o zahtjevu za prethodnu odluku, Sud je naveo da se pravu na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica, koje je utvrđeno u članku 21. UFEU-a i članku 45. stavku 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), a uvjeti za njegovu provedbu pojašnjeni u Direktivi 2004/38 (
1
), protivi zakonodavstvo države članice na temelju kojeg se građaninu Unije, državljaninu te države članice koji je ostvario pravo na slobodno kretanje i boravak u drugoj državi članici, odbija izdavanje osobne iskaznice koja može biti putna isprava unutar Europske unije samo zbog toga što je uspostavio svoje prebivalište na državnom području te druge države članice.
Tužitelj u glavnom postupku rumunjski je državljanin koji od 2014. godine ima prebivalište u Francuskoj i koji svoju poslovnu djelatnost kao odvjetnik obavlja i u Francuskoj i u Rumunjskoj. Rumunjska tijela izdala su mu jednostavnu elektroničku putovnicu, koja je putna isprava koja mu omogućuje da putuje u inozemstvo, a u kojoj je navedeno da ima prebivalište u Francuskoj te privremenu osobnu iskaznicu. Ta se iskaznica izdaje rumunjskim državljanima s prebivalištem u drugoj državi članici koji privremeno borave u Rumunjskoj i treba se produljivati svake godine. Ona nije putna isprava.
U rujnu 2017. tužitelj iz glavnog postupka zatražio je izdavanje osobne iskaznice, jednostavne ili elektroničke, koja je putna isprava koja bi mu omogućila da putuje u Francusku. Taj je zahtjev odbijen prije svega zbog toga što ima prebivalište u inozemstvu.
Stoga je u prosincu 2017. podnio tužbu Curtei de Apel București (Žalbeni sud u Bukureštu, Rumunjska), zahtijevajući od tog suda da naloži da mu se izda traženi dokument. Presudom donesenom u ožujku 2018. taj je sud odbio tu tužbu uz obrazloženje da rumunjsko zakonodavstvo ne predviđa takvo izdavanje u slučaju prebivališta u inozemstvu, što uostalom nije protivno pravu Unije. Štoviše, taj je sud smatrao da tužitelj iz glavnog postupka nije bio diskriminiran jer su mu rumunjska tijela izdala jednostavnu elektroničku putovnicu.
Nakon što mu je podnesena žalba u kasacijskom postupku protiv te presude, Înalta Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud, Rumunjska), sud koji je uputio zahtjev, odlučila je uputiti Sudu pitanje o usklađenosti s pravom Unije tog odbijanja da tužitelju iz glavnog postupka izda tu osobnu iskaznicu koja može biti putna isprava unutar Unije, zbog toga što je potonji uspostavio svoje prebivalište u drugoj državi članici.
Ocjena Suda
Sud najprije ističe da rumunjsko zakonodavstvo u području izdavanja putnih isprava uspostavlja različito postupanje prema rumunjskim državljanima s prebivalištem u Rumunjskoj i onima s prebivalištem u inozemstvu. Prvima se može izdati jedna ili dvije putne isprave koje im omogućuju kretanje unutar Unije, odnosno osobnu iskaznicu i/ili putovnicu, dok se drugima može izdati samo putovnica kao putna isprava.
Ispitujući stoga usklađenost takvog različitog postupanja s pravom Unije, Sud napominje, kao prvo, da članak 4. stavak 3. Direktive 2004/38 (
2
) ostavlja državama članicama izbor vrste putne isprave, odnosno osobne iskaznice ili putovnice, koju su dužne izdati vlastitim državljanima. S druge strane, Sud ipak podsjeća na to da je cilj Direktive 2004/38 olakšati ostvarivanje temeljnog i individualnog prava slobodnog kretanja i boravka na području država članica, koje je izravno dodijeljeno građanima Unije člankom 21. stavkom 1. UFEU-a. Stoga države članice, izvršavajući svoju nadležnost u području izdavanja osobnih iskaznica, moraju poštovati pravo Unije i osobito odredbe Ugovora o slobodi kretanja i boravka na njihovu državnom području, koja je predviđena potonjom odredbom.
Kao drugo, Sud je utvrdio da predmetni propis, s obzirom na to da se njime od rumunjskih državljana koji borave u drugim državama članicama i koji žele dobiti i putovnicu i osobnu iskaznicu zahtijeva da imaju prebivalište u Rumunjskoj, dovodi do nepovoljnijeg postupanja s navedenim državljanima i stavlja ih u nepovoljniji položaj samo zbog činjenice da su ostvarivali slobodu kretanja i boravka. Osim toga, polazeći od načela da olakšice predviđene Ugovorom otvorene mogućnosti u području kretanja građana Unije ne bi mogle razviti svoj puni učinak ako bi se državljanina neke države članice moglo odvratiti od njihova korištenja preprekama koje su nastale zbog njegova boravka u drugoj državi članici zbog propisa države njegova podrijetla kojim se negativne posljedice za tog građanina vežu uz činjenicu korištenja tim mogućnostima, Sud smatra da zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku može odvratiti rumunjske državljane koji se nalaze u situaciji poput one tužitelja u glavnom postupku od ostvarivanja njihova prava na slobodno kretanje i boravak unutar Unije. Naime, rumunjski građani u takvoj situaciji, kad je riječ o postupku izdavanja osobnih iskaznica i/ili putovnica, moraju podnositi veće administrativno opterećenje nego rumunjski državljani s prebivalištem u Rumunjskoj. Slijedom toga, zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku predstavlja ograničenje prava na slobodno kretanje i boravak predviđenog člankom 21. stavkom 1. UFEU-a i člankom 45. stavkom 1. Povelje, pri čemu potonja odredba odražava prethodnu odredbu.
Kao treće, Sud podsjeća na to da se takvo ograničenje može opravdati jedino ako se temelji na objektivnim razlozima u općem interesu koji su neovisni o državljanstvu dotičnih osoba i ako je proporcionalno legitimnom cilju koji se nacionalnim pravom želi postići. Iz sudske prakse proizlazi da je mjera proporcionalna ako je prikladna za ostvarenje zadanog cilja i ako ne prekoračuje ono što je nužno za njegovo postizanje. U tom pogledu rumunjska vlada iznosi opravdanje nacionalnog zakonodavstva o kojem je riječ u glavnom postupku, a koje se temelji na postojanju određenih razmatranja upravne naravi, koja se prije svega odnose na nužnost davanja dokazne vrijednosti adresi navedenoj na osobnoj iskaznici i učinkovitosti utvrđivanja i provjere te adrese koju provodi nadležna uprava. Ispitujući te različite argumente, Sud ističe, s jedne strane, da rumunjska vlada nije dokazala vezu između navođenja adrese na osobnoj iskaznici i obveze odbijanja izdavanja osobne iskaznice rumunjskim državljanima s prebivalištem u drugoj državi članici. S druge strane, podsjeća na to da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, upravnim razlozima ne može opravdati odstupanje države članice od pravilâ prava Unije. Stoga se na temelju nijednog argumenta koji je iznijela rumunjska vlada ne može smatrati da se predmetni propis temelji na objektivnim razlozima u općem interesu. Takav propis zato predstavlja neopravdano ograničenje slobode kretanja i boravka unutar Unije u smislu članka 4. stavka 3. Direktive 2004/38, u vezi s člankom 21. stavkom 1. UFEU-a i člankom 45. stavkom 1. Povelje, u pogledu rumunjskih državljana s prebivalištem u drugoj državi članici.
(
1
)	Direktiva 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.). Tom se direktivom provodi temeljno pravo na slobodno kretanje utvrđeno u članku 21. UFEU-a i članku 45. stavku 1. Povelje te se utvrđuju uvjeti za njegovo ostvarivanje.
(
2
)	U skladu s tom odredbom: „Države članice u skladu sa svojim zakonodavstvom vlastitim državljanima izdaju i produljuju osobnu iskaznicu ili putovnicu u kojima je naznačeno njihovo državljanstvo.”