62022CC0516
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. EMILIOU
представено на 9 ноември 2023 година (
1
)
Дело C‑516/22
Европейска комисия
срещу
Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Съдебно решение, постановено в отсъствието на ответника — Споразумение за оттеглянето на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия — Преходен период — Компетентност на Съда — Решение на Върховния съд на Обединеното кралство — Изпълнение на арбитражно решение — Член 4, параграф 3 ДЕС — Задължение за лоялно сътрудничество — Спиране на производството — Член 351, първа алинея ДФЕС — Споразумения между държавите членки и трети страни, сключени преди присъединяването им към Съюза — Многостранни договори — Член 267 ДФЕС — Несезиране на Съда с преюдициално запитване — Национална юрисдикция, която се произнася като последна инстанция — Член 108, параграф 3 ДФЕС — Държавни помощи — Задължение за спиране“
I. Въведение
1.
В статия от 1970 г., която тогавашният съдия Mertens de Wilmars — който по-късно ще стане шестият председател на (това, което понастоящем е) Съда на Европейския съюз — пише в съавторство извън съдебните си функции, той отбелязва, че според класическото разбиране в международното публично право държавите носят отговорност за действията на своите съдебни органи. Същевременно той добавя, че тогавашният Договор за ЕИО е установил много специални отношения между националните и общностните съдебни органи. На тази основа съдия Mertens de Wilmars поддържа, че „решение на национален съд относно обхвата на общностните норми […] или, по-общо, съдебно решение, което прилага правото на Общността, само по себе си никога не може да се счита за неизпълнение на задължение от държава членка“ [неофициален превод]. Според него в контекста на производство за установяване на неизпълнение на задължения държава членка би била отговорна за действията на своите съдилища само в случай на системен отказ на юрисдикция, която действа като последна инстанция, да отправи преюдициално запитване (
2
).
2.
Около 50 години по-късно правото на Европейския съюз е претърпяло значително развитие. Понастоящем е добре утвърдено, че по принцип може да бъде установено неизпълнение на задължения от държава членка на основание членове 258—260 ДФЕС независимо от това коя е институцията, органът или агенцията на тази държава, чието действие или бездействие е в основата на неизпълнението на задължението, дори да става въпрос за конституционно независима институция (
3
). Следователно в контекста на производство за установяване на неизпълнение на задължения държава членка може да носи отговорност за нарушения на правото на Съюза, произтичащи от решения на национални съдилища (
4
).
3.
Особеността на настоящото дело обаче е, че твърдените от Европейската комисия нарушения на правото на Съюза не са извършени от съд на държава членка, а от съд, който — предвид оттеглянето на Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз (наричано по-нататък „Брексит“) — към момента на постановяване на спорното съдебно решение принадлежи на трета държава: Supreme Court of the United Kingdom (Върховен съд на Обединеното кралство).
4.
В настоящия случай считам, че въпреки Брексит и особената предпазливост, която се изисква при установяване на нарушение, извършено от правораздавателен орган (
5
), спорното съдебно решение на Върховния съд е довело до няколко нарушения на правото на Съюза, които могат да бъдат констатирани в настоящото производство.
II. Правна уредба
А. Правото на Европейския съюз
5.
Член 351, първа алинея ДФЕС гласи:
„Правата и задълженията, произтичащи от споразумения, сключени преди 1 януари 1958 г. или, за присъединяващите се държави — преди датата на тяхното присъединяване, между една или повече държави членки, от една страна, и една или повече трети страни, от друга, не се засягат от разпоредбите на Договорите“ (
6
).
6.
Според член 2, буква д) от Споразумението за оттеглянето на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия от Европейския съюз и Европейската общност за атомна енергия (
7
)„преходен период“ означава периодът, предвиден в член 126 от него.
7.
Член 86, параграф 2 от Споразумението за оттегляне се отнася до „Висящи дела пред Съда на Европейския съюз“ и предвижда:
„Съдът на Европейския съюз продължава да е компетентен да се произнася преюдициално по запитвания от съдилища и трибунали на Обединеното кралство, отправени преди края на преходния период“.
8.
Член 87, параграф 1 от Споразумението за оттегляне се отнася до „Нови дела пред Съда“ и гласи:
„Ако Европейската комисия счита, че Обединеното кралство не е изпълнило задължение съгласно Договорите или съгласно част четвърта от настоящото споразумение преди края на преходния период, Европейската комисия може, в срок от 4 години след края на преходния период, да отнесе въпроса пред Съда на Европейския съюз в съответствие с изискванията, определени в член 258 от ДФЕС […]. Съдът на Европейския съюз има компетентност по такива дела“.
9.
Член 126 от Споразумението за оттегляне, озаглавен „Преходен период“, гласи:
„Определя се преходен период или период на изпълнение, който започва да тече от датата на влизане в сила на настоящото споразумение и приключва на 31 декември 2020 г.“
10.
Член 127 от Споразумението за оттегляне e озаглавен „Обхват на прехода“ и има следния текст:
„1.   Освен ако в настоящото споразумение не е предвидено друго, по време на преходния период правото на Съюза е приложимо по отношение на и в Обединеното кралство.
[…]
3.   По време на преходния период правото на Съюза, приложимо съгласно параграф 1, поражда по отношение на Обединеното кралство и в него същите правни последици като тези, които поражда в Съюза и неговите държави членки, и се тълкува и прилага в съответствие със същите методи и общи принципи като тези, приложими в Съюза“.
[…]
6.   Освен ако в настоящото споразумение не е предвидено друго, по време на преходния период всяко позоваване на държавите членки в правото на Съюза, приложимо съгласно параграф 1, включително както то е въведено и приложено от държавите членки, се разбира като включващо Обединеното кралство.
[…]“.
Б. Международното право
11.
Двустранният инвестиционен договор, сключен на 29 май 2002 г. между правителството на Кралство Швеция и румънското правителство за насърчаване и взаимна защита на инвестициите (наричан по-нататък „ДИД“) и влязъл в сила на 1 юли 2003 г., предвижда в член 2, параграф 3:
„Всяка договаряща се страна гарантира по всяко време справедливо и равноправно третиране на инвестициите, вложени от инвеститорите от другата договаряща се страна, без да възпрепятства чрез неразумни или дискриминационни мерки управлението, поддържането, използването, плодоползването или разпореждането с тях, както и придобиването на стоки и услуги или продажбата на продукцията им“.
12.
Член 7 от ДИД предвижда, че споровете между инвеститорите и държавите, подписали договора, се уреждат по-специално от арбитражен съд, който прилага конвенцията CIRDI (наричана по-нататък „арбитражната клауза“).
13.
Членове 53 и 54 от Конвенцията за уреждане на инвестиционни спорове между държави и граждани на други държави, сключена във Вашингтон на 18 март 1965 г. (наричана по-нататък „конвенцията CIRDI“) се намират в раздел VI („Признаване и изпълнение на арбитражното решение“) от глава IV („Арбитраж“). Член 53, алинея 1 гласи:
„Арбитражното решение е задължително за страните и не подлежи на обжалване или на някакво друго средство за съдебна защита, освен на предвидените в тази конвенция. Всяка страна трябва да спазва и да се съобразява с условията на арбитражното решение“.
14.
Член 54, алинея 1 предвижда:
„Всяка договаряща държава признава арбитражно решение, издадено съгласно тази конвенция, за задължително и изпълнява на своята територия финансовите задължения, наложени с решението, както ако беше окончателно съдебно решение на съд в тази държава. […]“.
III. Обстоятелства, предхождащи спора, и досъдебна процедура
15.
Релевантният фактически контекст на спора може да бъде представен обобщено, както следва.
А. Арбитражното решение, решенията на Комисията и производствата пред Съда на Европейския съюз
16.
На 26 август 2004 г. Румъния отменя, считано от 22 февруари 2005 г., създадена през 1998 г. регионална схема за държавни помощи под формата на различни данъчни стимули. На 28 юли 2005 г. шведските инвеститори Ioan и Viorel Micula и три установени в Румъния и контролирани от тях дружества (наричани по-нататък „инвеститорите“), които са се ползвали от схемата преди нейната отмяна, са поискали да се свика арбитражен съд съгласно член 7 от ДИД, за да получат обезщетение за вредите, причинени от отмяната на разглежданата схема за данъчни стимули.
17.
В арбитражното си решение от 11 декември 2013 г. (наричано по-нататък „арбитражното решение“) арбитражният съд приема, че като е отменила разглежданата схема за данъчни стимули преди 1 април 2009 г., Румъния е накърнила оправданите правни очаквания на инвеститорите, не е действала прозрачно, като не ги е предупредила своевременно, и не е успяла да гарантира справедливо и равноправно третиране на вложените от тях инвестиции по смисъла на член 2, параграф 3 от ДИД. Поради това арбитражният съд осъжда Румъния да заплати на инвеститорите обезщетение за вреди в размер на 791 882 452 румънски леи (RON) (около 160 милиона евро по текущия обменен курс).
18.
На 26 май 2014 г. Комисията приема Решение C(2014) 3192 final, с което изисква от Румъния да спре незабавно всяко действие, което би могло да доведе до привеждането в изпълнение или до изпълнението на арбитражното решение, с мотива че подобно действие представлява незаконна държавна помощ, докато Комисията приеме окончателно решение относно съвместимостта на тази мярка с вътрешния пазар (наричано по-нататък „разпореждането за преустановяване“).
19.
На 1 октомври 2014 г. Комисията информира Румъния за решението си да започне официална процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС, по отношение на предполагаемата помощ (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“).
20.
Впоследствие, на 30 март 2015 г., Комисията приема Решение (ЕС) 2015/1470 относно държавна помощ SA.38517 (2014/C) (ex 2014/NN), приведена в действие от Румъния — Изпълнение на арбитражно решение по дело Micula срещу Румъния от 11 декември 2013 г. (наричано по-нататък „окончателното решение от 2015 г.). Това решение предвижда по същество, че i) изплащането на обезщетението, присъдено на инвеститорите с арбитражното решение, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, която е несъвместима с вътрешния пазар, и ii) Румъния е била задължена да не изплаща каквато и да е несъвместима помощ и да възстанови всяка несъвместима помощ, която вече е била изплатена на инвеститорите.
21.
Инвеститорите оспорват валидността на окончателното решение от 2015 г. пред Общия съд, който с решение от 18 юни 2019 г., European Food и др./Комисия, отменя това решение (
8
). По същество Общият съд уважава правните основания на инвеститорите, изведени от i) липсата на компетентност на Комисията и неприложимостта на правото на Съюза по отношение на положение, предхождащо присъединяването на Румъния, и ii) грешка в правната квалификация на арбитражното решение с оглед на понятията „предимство“ и „помощ“ по смисъла на член 107 ДФЕС.
22.
На 27 август 2019 г. Комисията подава жалба пред Съда срещу решението на Общия съд. С решение от 25 януари 2022 г. Съдът отменя решението на Общия съд (
9
). По същество Съдът постановява, първо, че твърдяната помощ е била предоставена след присъединяването на Румъния към Европейския съюз и следователно Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Комисията не е имала правомощието ratione temporis да приеме окончателното решение от 2015 г. Освен това Съдът констатира, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото и като е приел, че решение Achmea (
10
) е ирелевантно в конкретния случай. Според Съда от това следва, че съгласието на Румъния за предвидената в ДИД арбитражна система е станало неприложимо след присъединяването на тази държава членка към Европейския съюз. Тъй като в решението си Общият съд не е разгледал всички основания, на които се позовават инвеститорите, Съдът връща делото на Общия съд за ново разглеждане. Понастоящем това дело е висящо пред Общия съд.
23.
Накрая, в отговор на преюдициално запитване, отправено от белгийски съд по спор с участието на инвеститорите, с определение от 21 септември 2022 г., Romatsa и др., Съдът постановява, че членове 267 и 344 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че съдът на държава членка, сезиран с принудителното изпълнение на арбитражното решение, „е длъжен да остави без приложение това арбитражно решение и съответно в никакъв случай не може да пристъпи към неговото изпълнение, което да позволи на съответните лица да получат присъденото им с него обезщетение за вреди“ (
11
).
Б. Производството пред съдилищата на Обединеното кралство
24.
На 17 октомври 2014 г. арбитражното решение е регистрирано в High Court of England and Wales (Висш съд на Англия и Уелс, Обединеното кралство) в съответствие с разпоредбите на Arbitration (International Investment Disputes) Act 1966 (Закон за арбитража (международни инвестиционни спорове) от 1966 г.), който имплементира конвенцията CIRDI в Обединеното кралство.
25.
На 20 януари 2017 г. High Court (Висш съд) (в състав съдия Blair) отхвърля молбата на Румъния за отмяна на регистрацията, но уважава молбата на Румъния за спиране на изпълнението до приключване на производството пред съдилищата на Съюза (
12
). Впоследствие, на 27 юли 2018 г., Court of Appeal (Апелативен съд, Обединеното кралство) (в състав съдиите Arden, Hamblen и Leggatt) постановява, че въз основа на установения в член 4, параграф 3 ДЕС принцип на лоялно сътрудничество английските съдилища не могат да разпоредят незабавно изпълнение на арбитражното решение, докато решение на Комисията забранява на Румъния да изплати присъденото обезщетение. На това основание той отхвърля жалбата на инвеститорите срещу постановеното от High Court (Висш съд) спиране на изпълнението, но разпорежда на Румъния да предостави обезпечение (
13
).
26.
С решение от 19 февруари 2020 г., Micula v Romania (наричано по-нататък „спорното съдебно решение“), Върховният съд допуска изпълнението на арбитражното решение. Въз основа на член 351, първа алинея ДФЕС Върховният съд прави извода, че изпълнението на това арбитражно решение се урежда от многостранен договор — конвенцията CIRDI, която Обединеното кралство е сключило преди присъединяването си към Европейския съюз и която налага на Обединеното кралство задължения, чието изпълнение може да се изисква от трети държави, които са страни по това споразумение.
В. Процедура, предхождаща съдебното производство
27.
На 3 декември 2020 г. Комисията изпраща на Обединеното кралство официално уведомително писмо, в което посочва четири нарушения на правото на Съюза, произтичащи от спорното съдебно решение. В отговора си на официалното уведомително писмо от 1 април 2021 г. Обединеното кралство оспорва твърдените нарушения.
28.
Тъй като не приема за убедителни доводите, изложени в отговора на официалното уведомително писмо, на 17 юли 2021 г. Комисията изпраща мотивирано становище до Обединеното кралство. С писмо от 23 август 2021 г. Обединеното кралство иска удължаване на срока за отговор на мотивираното становище и Комисията уважава това искане. Обединеното кралство не е отговорило на мотивираното становище.
IV. Производство пред Съда и искания на страните
29.
С иска си, предявен на 29 юли 2022 г., Комисията иска от Съда:
–
да установи, че като е разрешило изпълнението на арбитражното решение на Международния център за разрешаване на инвестиционни спорове (ICSID) по дело № ARB/05/20, Обединеното кралство не е изпълнило задълженията си:
–
по член 4, параграф 3 ДЕС във връзка с член 127, параграф 1 от Споразумението за оттегляне, като е взело решение относно тълкуването на член 351, първа алинея ДФЕС и неговото прилагане относно изпълнението на арбитражното решение, макар същият въпрос да е бил решен в съществуващи решения на Комисията и да е бил предмет на висящи производства пред съдилищата на Европейския съюз,
–
по член 351, първа алинея ДФЕС във връзка с член 127, параграф 1 от Споразумението за оттегляне, като е тълкувало и приложило погрешно изразите „права на „една или повече трети страни“ и „се засягат от разпоредбите на Договорите“,
–
по член 267, първа алинея, букви а) и б) и трета алинея ДФЕС във връзка с член 127, параграф 1 от Споразумението за оттегляне, като не е отправило преюдициално запитване относно валидността на разпореждането за преустановяване на Комисията от 2014 г. и на решението на Комисията за започване на процедурата от 2014 г., като съдът, действащ като последна инстанция, не е отправил преюдициално запитване относно тълкуването на право на Европейския съюз, което не е нито acte clair, нито acte éclairé, и
–
по член 108, параграф 3 ДФЕС във връзка с член 127, параграф 1 от Споразумението за оттегляне, като е разпоредило на Румъния да наруши задълженията си по силата на правото на Съюза, произтичащи от разпореждането за преустановяване от 2014 г. и от решението за започване на процедурата от 2014 г., и
–
да осъди Обединеното кралство да заплати съдебните разноски.
30.
След като исковата молба, с която се слага началото на производството, му е редовно връчена, правителството на Обединеното кралство не подава писмена защита в определения срок. Потърсено от секретариата на Съда, който иска да получи потвърждение за получаването на исковата молба на Комисията, правителството на Обединеното кралство заявява, че е получило исковата молба и че „на този етап“ не възнамерява да участва в производството.
31.
С писмо от 31 октомври 2022 г. Комисията иска от Съда да постанови съдебно решение в отсъствие на ответника на основание член 152 от Процедурния правилник на Съда (наричан по-нататък „Процедурният правилник“).
32.
В отговор на писмо от секретариата на Съда Комисията информира Съда, че не възразява да бъде определен нов срок за представяне на писмена защита от ответника. С писмо от 20 април 2023 г. правителството на Обединеното кралство обаче потвърждава, че не възнамерява да подава писмена защита по настоящото дело въпреки новия срок, определен от Съда.
V. Анализ
33.
По настоящото дело Комисията твърди, че спорното решение е довело до четири отделни нарушения на правото на Съюза. Преди да разгледам тези твърдения (част В), бих искал да спомена накратко някои процесуални аспекти, характерни за настоящото дело: компетентността на Съда по член 258 ДФЕС съгласно Споразумението за оттегляне (част А), както и някои особености на процедурата, по реда на която Съдът постановява решение в отсъствието на ответника (част Б).
А. Предварителни бележки I: компетентността на Съда по член 258 ДФЕС съгласно Споразумението за оттегляне
34.
На 31 януари 2020 г. Обединеното кралство се оттегли от Европейския съюз и от Европейската общност за атомна енергия. Споразумението за оттегляне влезе в сила на 1 февруари 2020 г.
35.
Член 2, буква д) и член 126 от Споразумението за оттегляне установяват преходен период, който започна да тече от датата на влизане в сила на Споразумението за оттегляне и приключи на 31 декември 2020 г. Член 127 предвижда, че по време на преходния период правото на Съюза е приложимо по отношение на и в Обединеното кралство, освен ако в Споразумението за оттегляне не е предвидено друго.
36.
Това споразумение включва и някои специални разпоредби относно контрола на държавните помощи и свързаните с него административни процедури пред Комисията (
14
), както и относно съдебните производства пред съдилищата на Съюза (
15
). Никоя от тези разпоредби на споразумението обаче не предвижда дерогация от принципа, закрепен в член 127 от него, по отношение на разпоредбите на Съюза (както материалноправни, така и процесуални), които са релевантни по настоящото дело.
37.
По-конкретно, член 87, параграф 1 от Споразумението за оттегляне предвижда, че „[а]ко Европейската комисия счита, че Обединеното кралство не е изпълнило задължение съгласно Договорите […] преди края на преходния период, Европейската комисия може, в срок от 4 години след края на преходния период, да отнесе въпроса пред Съда на Европейския съюз в съответствие с изискванията, определени в член 258 от ДФЕС […]. Съдът на Европейския съюз има компетентност по такива дела“.
38.
От горепосочените разпоредби могат да се направят два извода. Първо, към момента на извършване на твърдените нарушения Обединеното кралство е било обвързано от разпоредбите на Съюза, на които се позовава Комисията в настоящото производство. Второ, Съдът е компетентен да разгледа настоящото дело, като се има предвид, че: i) спорното съдебно решение е постановено през преходния период (на 19 февруари 2020 г.), и ii) искът на Комисията по член 258 ДФЕС е предявен в срок от четири години след края на преходния период (29 юли 2022 г.).
Б. Предварителни бележки II: съдебни решения, постановени в отсъствието на ответника
39.
Обединеното кралство не е представило писмена защита по настоящото дело, поради което Комисията иска от Съда да постанови съдебно решение в отсъствието на ответника.
40.
Според член 152, параграф 3 от Процедурния правилник в такива случаи Съдът проверява „допустимостта на иска или жалбата и преценява дали формалните изисквания са надлежно изпълнени и дали искът или жалбата е вероятно основателен/основателна“.
41.
По настоящото дело формалните изисквания изглежда са изпълнени. По-специално, както посочих в точки 30—32 по-горе, правителството на Обединеното кралство е потвърдило пред секретариата на Съда, че е получило исковата молба. Освен това не виждам нищо в тази искова молба, което да навежда на мисълта за наличието на някакво процесуално нарушение, което би могло да засегне допустимостта на иска. Исковата молба на Комисията отговаря на предвидените в член 120 от Процедурния правилник изисквания за яснота и прецизност, и изложените в нея твърдения за нарушения изглежда съответстват на вече повдигнатите в официалното уведомително писмо и в мотивираното становище.
42.
Що се отнася до преценката по същество на иск, по който следва да се постанови съдебно решение в отсъствието на ответника, бих искал да изложа две кратки, свързани помежду си съображения.
43.
Първо, може би е добре да се уточни стандартът на доказване, който Съдът следва да прилага при преценката на иск или жалба. В това отношение отново трябва да припомня текста на член 152, параграф 3 от Процедурния правилник, според който в производството в отсъствието на ответника Съдът е длъжен да се произнесе по въпроса дали „искът или жалбата е вероятно основателен/основателна“ (
16
).
44.
Според мен от тази разпоредба става ясно, от една страна, че неучастието на ответника в производството не води автоматично до допускането на иска или жалбата от Съда. Както посочва генерален адвокат Mischo, в производство в отсъствието на ответника „не става въпрос да се допусне искът или жалбата да се ползва от презумпция за истинност“ (
17
). На практика Съдът последователно е постановявал, че в производство по членове 258—260 ДФЕС „Съдът във всички случаи е длъжен да установи дали е налице твърдяното неизпълнение на задължения, дори ако съответната държава членка не отрича неизпълнението на задълженията“ (
18
).
45.
Стандартът на доказване не може да бъде и този, който Съдът прилага при молбите за постановяване на временни мерки по членове 278 и 279 ДФЕС. Според постоянната съдебна практика в тези случаи Съдът трябва само да провери наличието на fumus boni iuris, схващано като твърдение, което „на пръв поглед не изглежда лишено от сериозно основание“ (
19
). Според мен разликата между твърдение, което „е вероятно основателно“, и такова, което „не изглежда лишено от сериозно основание“, не е просто терминологична. Следователно по член 152, параграф 3 от Процедурния правилник се изисква нещо повече.
46.
От друга страна обаче, наречието „вероятно“ показва, че стандартът на разглеждане е относително снизходителен към иска или жалбата. Съдът не е длъжен да извърши цялостна проверка на твърдените факти и на правните доводи, изтъкнати от ищеца; нито пък може да се очаква от Съда да развие фактическите и правните доводи, които ответникът можеше да изтъкне, ако участваше в производството. Като се отказва от правото си да се яви, ответникът избира да се откаже, наред с останалото, от възможността да представи доказателства, които могат да поставят под въпрос точността на фактическите твърдения на ищеца или да изтъкне защитни доводи, които по принцип трябва да представи и обоснове ответникът.
47.
Очевидно при преценката на твърденията на ищеца Съдът може да приеме за установен факт, който е общоизвестен или доказан от повсеместен опит (
20
), и принципът iura novit curia остава напълно валиден (
21
). За останалото обаче Съдът следва да основе констатациите си на съдържащата се в преписката по делото информация.
48.
Бих казал, че в производството за постановяване на съдебно решение в отсъствието на ответника ищецът носи тежестта да докаже, че твърденията му са „на пръв поглед основателни“: ако доводите, изтъкнати в подкрепа на тези твърдения, изглеждат — без да се прави задълбочен анализ — правно и фактически разумни и според случая подкрепени с подходящи доказателства, Съдът трябва веднага да се произнесе в полза на ищеца (
22
).
49.
Този балансиран подход към прилагания от Съда стандарт на доказване по член 152, параграф 3 от Процедурния правилник ми се струва в най-голяма степен съвместим с условията по тази разпоредба и със самата логика на производството за постановяване на съдебно решение в отсъствието на ответника. Производствата за постановяване на съдебно решение в отсъствието на ответника са правна конструкция, която съществува под различни форми в повечето съдилища. Доколкото ми е известно, тези производства обикновено са съкратени и от съдилищата най-често се изисква да се произнесат в полза на ищците, макар и не безкритично или автоматично (
23
).
50.
В края на краищата, ако Съдът извърши нормален, пълноценен анализ на твърденията на ищците както от правна, така и от фактическа страна, възможността за ответниците да подадат молба за отмяна на постановеното в тяхно отсъствие съдебно решение (
24
) до голяма степен би изгубила основанието си.
51.
С това преминавам към следващия въпрос.
52.
Макар че не ми е възложена преценка на това доколко е разумен изборът на страна да не участва в производството, все пак следва да отбележа, че подобен избор може да затрудни изпълнението от Съда на неговата правораздавателна задача (
25
). Според една стара английска поговорка „всяка история има две страни“ (
26
). Ако това е така, за съжаление в някои случаи една от двете страни на историята не е напълно изяснена пред Съда; поне не и до провеждането на потенциално второ производство. Възможността за подаване на молба за отмяна на съдебно решение, постановено в отсъствието на ответника, би могла да даде възможност за отстраняване на някои проблеми, които биха могли да произтекат от първото решение на Съда, но също така води до дублиране на производства, което от своя страна предизвиква продължително състояние на правна несигурност и неоптимално използване на ресурсите на Съда (и може би на страните).
53.
След като разгледах горепосочените процесуални въпроси, ще пристъпя към преценка по същество на четирите основания на Комисията. Въпреки че тези основания са тясно свързани, ще разгледам всяко от тях поотделно и ще включа препратки към вече разгледани в това заключение въпроси.
В. Първото основание: нарушение на член 4, параграф 3 ДЕС
1.
Доводи на ищеца
54.
С първото си основание Комисията твърди, че Обединеното кралство е нарушило принципа на лоялно сътрудничество поради това, че Върховният съд не е спрял производството, с което е бил сезиран, за да изчака решението на Съда в производството по обжалване по дело European Food.
55.
Според Комисията от закрепеното в член 4, параграф 3 ДЕС задължение за лоялно сътрудничество следва, че когато национален съд е сезиран с дело, по което вече се провежда разследване от Комисията или производство пред съдилищата на Съюза, задължението за лоялно сътрудничество изисква този съд да спре производството, освен ако не съществува почти никакъв риск от противоречие между очакваното съдебно решение и вероятния акт на Комисията или съдебен акт на съдилищата на Съюза.
56.
Комисията поддържа, че с производството за признаване и изпълнение, започнато от инвеститорите в Обединеното кралство, Върховният съд е бил сезиран с въпрос, който изисква тълкуване на същите разпоредби от правото на Съюза във връзка със същите мерки като тези, по които Комисията вече е взела решение, и по които има висящи дела пред съдилищата на Съюза.
57.
Макар да е знаел, че задължението му за лоялно сътрудничество продължава да се прилага, Върховният съд е решил да постанови окончателно съдебно решение по въпроса, което поражда риск от противоречие между това съдебно решение и очакваните решения на Комисията и/или съдилищата на Съюза по същия въпрос.
2.
Съображения
а)
Принципът на лоялно сътрудничество и контролът на държавните помощи
58.
Член 4, параграф 3 ДЕС установява един от общите принципи на правото на Съюза, които представляват гръбнакът на правната система, създадена съгласно Договорите на Съюза: принципът на лоялно сътрудничество. По същество този принцип изисква от институциите на Съюза и всички национални органи, включително съдебните органи на държавите членки, които действат в рамките на своята компетентност, да си сътрудничат добросъвестно (
27
).
59.
По-специално, член 4, параграф 3 ДЕС изисква държавите членки, от една страна, да „вземат всички общи или специални мерки, необходими за гарантиране на изпълнението на задълженията, произтичащи от Договорите или от актовете на институциите на Съюза“, и от друга страна, да „съдействат на Съюза при изпълнението на неговите задачи и [да] се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза“.
60.
Една от основните цели на Европейския съюз, която едва ли е необходимо да припомням, е установяване на вътрешен пазар (
28
): пространство без вътрешни граници, в което е осигурено свободното движение на стоки, хора, услуги и капитали (
29
) и в което няма нарушаване на конкуренцията между предприятията (
30
) чрез едностранни и многостранни действия на предприятията (
31
) или чрез предоставяне на помощи от националните органи (
32
).
61.
Що се отнася до мерките за държавни помощи, член 108 ДФЕС създава система за предварителен и последващ контрол, в която Комисията има централна роля. Комисията трябва, наред с останалото, да „държи под постоянно наблюдение“ всички форми на съществуваща помощ и да преценява предварително „всякакви планове за предоставянето или изменението на помощта“ преди привеждането им в действие. Освен това на Комисията е възложена „изключителна компетентност“ да преценява съвместимостта на мерките за помощ с вътрешния пазар под контрола на юрисдикциите на Съюза (
33
).
62.
При това положение националните юрисдикции също имат важна роля в тази област. Добре установено е, че прилагането на разпоредбите на Съюза в областта на държавните помощи се основава на задължението за лоялно сътрудничество между националните юрисдикции, от една страна, и Комисията и юрисдикциите на Съюза, от друга, като в контекста на това сътрудничество всички те действат в рамките на възложените им от Договора задачи (
34
). Ролята на националните юрисдикции включва по-специално изискването за защита на правните субекти, засегнати от нарушението на конкуренцията вследствие на предоставянето на неправомерната помощ (
35
). Националните юрисдикции обаче трябва да се въздържат от приемането на решения, които са в противоречие с решение на Комисията, дори ако то има временен характер (
36
).
63.
В този контекст — поради припокриването на съответните компетенции и правомощия на Комисията, съдилищата на Съюза и националните юрисдикции — понякога може да възникне риск от противоречие по отношение на тълкуването и прилагането на правилата за държавните помощи в конкретни случаи. Такъв може да бъде например случаят, когато съвместимостта на национална мярка с правилата на Съюза за държавните помощи е предмет на различни административни и/или съдебни процедури, протичащи паралелно на равнището на Съюза и на национално равнище.
64.
В светлината на изложеното Съдът е постановил, че когато разрешаването на висящия пред националната юрисдикция спор зависи от валидността на решение на Комисията, съгласно задължението за лоялно сътрудничество и за да избегне постановяването на решение, несъвместимо с посоченото решение на Комисията, националната юрисдикция трябва да спре производството до постановяване на окончателно решение от съдилищата на Съюза по жалбата за отмяна. Националната юрисдикция обаче може да откаже спиране, ако приеме, че предвид обстоятелствата по делото има основание да отправи до Съда преюдициално запитване относно валидността на решението на Комисията, или че няма почти никакъв риск от противоречие между административните и/или съдебните решения (
37
).
65.
Принципите, произтичащите от тази съдебна практика (наричана по-нататък „решението Masterfoods“), според мен са напълно приложими по настоящото дело.
б)
Принципът на лоялно сътрудничество в спорното съдебно решение
66.
Както признава Върховният съд в точка 2 от спорното съдебно решение, делото, с което е сезиран, е „последната глава от упоритите опити на [инвеститорите] в няколко различни юрисдикции да приведат в изпълнение арбитражното решение срещу Румъния и опитите на Европейската комисия […] да предотврати изпълнението на това решение с мотива, че то би нарушило правото на Съюза, което забранява неправомерната държавна помощ“ [неофициален превод] (
38
).
67.
Наистина Върховният съд отбелязва, че изпълнителни дела се водят в няколко други държави членки: Франция, Белгия, Люксембург и Швеция. По-нататък, в една от тях (а именно Белгия) съответната национална юрисдикция вече е отправила до Съда три преюдициални въпроса относно изпълнението на арбитражното решение и принципа на лоялно сътрудничество (
39
). В допълнение, а и по-важно, производството пред Върховния съд е протичало паралелно с производствата пред съдилищата на Съюза, по които инвеститорите са оспорвали валидността на окончателното решение от 2015 г. (наричано по-нататък „делото European Food“) (
40
).
68.
Съзнавайки последиците, които могат да произтекат от тази сложна мрежа от спорове, в точка 56 от спорното съдебно решение Върховният съд отбелязва, че при обстоятелствата по делото i) е „загрижен за потенциално противоречащи си решения по един и същ въпрос между едни и същи страни“, ii) не може да направи извод, че „[не е имало] почти никакъв риск от противоречие“ между тези решения, iii) ако се прояви противоречие между различни съдебни решения, последиците от това биха били равнозначни на „съществена пречка за действието на правото на Съюза“, и iv) наличието на висяща пред Съда жалба по принцип е „достатъчно, за да задейства задължението за сътрудничество“.
69.
Независимо от това Върховният съд продължава разглеждането по същество на основанието на жалбата на инвеститорите, основана на член 351, първа алинея ДФЕС. Най-напред той припомня съдебната практика на Съюза по тази разпоредба (
41
), а после обсъжда общо обхвата на задълженията по тази разпоредба, произтичащи от предходни споразумения (
42
). След това Върховният съд насочва вниманието си към въпроса дали член 351 ДФЕС е приложим към релевантните задължения на Обединеното кралство по конвенцията CIRDI (
43
), и накрая преценява дали неговото тълкуване на разпоредбата на Договора в конкретния случай може да породи риск от противоречие, който изисква спиране на националното производство до приключване на делото пред съдилищата на Съюза (
44
).
70.
Именно последната част от мотивите на Върховния съд се оспорва от Комисията в първото ѝ основание по настоящия иск. В заключителните пасажи на спорното съдебно решение Върховният съд прави извода, че въпреки предходните си констатации относно абстрактната приложимост на принципа на лоялно сътрудничество, спиране на производството все пак не е необходимо поради три причини.
71.
Първо, Върховният съд е постановил, че от гледна точка на правото на Съюза въпросите относно съществуването и обхвата на задължения, произтичащи от предходни споразумения по член 351, първа алинея ДФЕС не са запазени за съдилищата на Съюза. Подобни въпроси не се уреждали от правото на Съюза и — продължава Върховният съд — Съдът не бил в по-добра позиция от националния съд да им отговори.
72.
Второ, Върховният съд отбеляза, че въпросът, повдигнат пред него от инвеститорите съгласно член 351 ДФЕС, не е напълно идентичен с този, повдигнат пред съдилищата на Съюза. По делото European Food инвеститорите твърдят в частност, че член 351 ДФЕС дава предимство на вече съществуващите международни задължения на Румъния, произтичащи от ДИД и от член 53 от конвенцията CIRDI. Релевантният правен въпрос по делото в Обединеното кралство, обратно, се отнасял до задълженията на Обединеното кралство за имплементиране на конвенцията CIRDI и за признаване и изпълнение на арбитражното решение по членове 54 и 69 от конвенцията CIRDI (
45
). Върховният съд отбелязва, че последното е въпрос, който поради спецификата на спора в Обединеното кралство не е бил повдиган пред съдилищата на Съюза.
73.
Трето, Върховният съд постановява също, че перспективата съдилищата на Съюза да разгледат въпроса за приложимостта на член 351, първа алинея ДФЕС към предприсъединителните задължения по конвенцията CIRDI в контекста на висящия в Обединеното кралство спор е далечна. Решението на Общия съд по делото European Food не дава тълкуване на член 351 ДФЕС и поради това (тогава висящата) жалба пред Съда се ограничавала до преценката на други въпроси. Дори в случай на отмяна на обжалваното съдебно решение и връщане на делото на Общия съд за ново разглеждане, според Върховния съд е малко вероятно съдебната система на Съюза да се занимае с конкретния въпрос, повдигнат по делото в Обединеното кралство. Така Върховният съд стига до извода, че при тези обстоятелства спиране на производството не е необходимо.
в)
По спирането на производството
74.
Считам, че критиката на Комисията по отношение на преценката на принципа на лоялно сътрудничество в спорното съдебно решение изглежда основателна. Намирам за неубедителни мотивите на Върховния съд да не се спира производството, въпреки че, както сам е признал, принципът на лоялно сътрудничество продължава да се прилага.
1) Решението Masterfoods
75.
На първо място, фактът, че въпросите относно съществуването и обхвата на задълженията, произтичащи от предходни споразумения, съгласно член 351, първа алинея ДФЕС не са „запазени за съдилищата на Съюза“ или че юрисдикциите на Съюза „не са в по-добра позиция от националния съд да им отговорят“, е без значение за целите на прилагането на принципа на лоялно сътрудничество.
76.
Решението Masterfoods не е основано на идеята, че тълкуването на определени разпоредби на Съюза следва да бъде „запазено“ за съдилищата на Съюза. Вярно е обратното: това решение се основава на предпоставката, че и двете групи съдилища, освен по изключение, са компетентни и могат да разглеждат въпросите за тълкуването и прилагането на правото на Съюза, които могат да възникнат в образуваните пред тях производства, включително в областта на конкуренцията. В крайна сметка от член 19 ДЕС следва, че националните юрисдикции са предназначени да бъдат, за гражданите, търсещи защита на правата, които черпят от правото на Съюза, обща юрисдикция за прилагане на правото на Съюза (
46
).
77.
Обосновката на решението Masterfoods е двояка. От една страна, то се стреми да запази изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията в областта на конкуренцията (в конкретния случай, да установи наличието и съвместимостта на предполагаемата държавна помощ), като предотврати противоречия между (административни и/или съдебни) решения по правни въпроси, които Комисията разглежда, или са били разгледани от нея и понастоящем са предмет на контрол за законосъобразност пред съдилищата на Съюза. От друга страна, то има за цел да запази изключителната компетентност на юрисдикциите на Съюза да проверяват валидността на правните актове, приети от институциите на Съюза, като се избягва положение, при което национален съд би могъл да постанови решение, което на практика предполага, че някой от тези актове не е валиден.
78.
В светлината на изложеното ми се струва, че настоящото дело попада точно сред вида дела, по които е било приложимо решението Masterfoods (
47
).
79.
Производствата и в Съюза, и в Обединеното кралство, са се отнасяли, най-общо казано, до един и същ въпрос (възможността на инвеститорите да приведат в изпълнение арбитражното решение в Европейския съюз), включвали са тълкуването на едни и същи разпоредби и общи принципи на правото на Съюза (по-конкретно член 351 ДФЕС, членове 107 и 108 ДФЕС и принципа на лоялно сътрудничество) и са засягали валидността и/или ефективността на три решения за държавна помощ, приети от Комисията (
48
).
80.
От спорното съдебно решение е видно и че за Върховния съд е било пределно ясно, че ако „даде зелена светлина“ на изпълнението на арбитражното решение в Обединеното кралство, тогава както административната процедура пред Комисията относно твърдяната държавна помощ, така и производството за отмяна пред юрисдикциите на Съюза до голяма степен биха станали безпредметни (
49
).
81.
Ако това е така, то за приложимостта на решението Masterfoods е ирелевантно дали определен правен въпрос, повдигнат от инвеститорите пред съдилищата на Обединеното кралство, е бил такъв, по който юрисдикциите на Съюза имат запазена компетентност или са в най-добра позиция да се произнесат.
82.
Рискът от противоречащи си решения в двете ситуации няма да е различен и потенциалното възпрепятстване на правилното изпълнение на задачите, възложени от съставителите на Договорите на Комисията и на съдилищата на Съюза, ще възникне и в двата случая. От една страна, спорното съдебно решение позволява на инвеститорите да приведат в изпълнение арбитражното решение, като по този начин заобиколят „блокиращите ефекти“, произтичащи не само от окончателното решение от 2015 г., но и от решението за откриване на процедурата и от разпореждането за преустановяване. От друга страна, тълкуването и прилагането на член 351, първа алинея ДФЕС от Върховния съд се разминава и с приетото от Комисията в окончателното решение от 2015 г. (
50
) Следователно спорното съдебно решение предполага de facto, че решението на Комисията е незаконосъобразно, тъй като тя не е спазила разпоредба от първичното право на Съюза. Валидността на това решение обаче все още се разглежда от юрисдикциите на Съюза.
2) Тълкуване на предходните споразумения и на член 351 ДФЕС
83.
На второ място, може да се окаже вярно, че установяването на съществуването и обхвата на задълженията на държава членка по дадено споразумение за целите на член 351, първа алинея ДФЕС не е въпрос, който се урежда от правото на Съюза. По принцип Съдът действително не е компетентен да тълкува международни споразумения, по които Съюзът не е страна.
84.
Съвсем ясно е обаче, че определянето на значението и обхвата на член 351, първа алинея ДФЕС — в частност условията, при които тази разпоредба допуска, че норма от правото на Съюза може да бъде лишена от действие с предходно споразумение — е въпрос на тълкуване на правото на Съюза.
85.
Това е също въпрос, който е бил изрично повдигнат пред Върховния съд (
51
) и който, логично, предхожда всяко изследване на действието на международно споразумение по отношение на държава членка. Несъмнено е, че съд не може да установи с положителност какво следва от дадена разпоредба на предходно споразумение, освен ако предварително е определил, че това споразумение (и/или някои негови разпоредби) попада в обхвата на член 351, първа алинея ДФЕС.
86.
Всъщност определянето на обхвата на член 351, първа алинея ДФЕС е въпрос, който Върховният съд е трябвало да изследва обстойно, преди да премине към преценка на правните последици, произтичащи от разпоредбите на конвенцията CIRDI, на които се позовават инвеститорите. В точка 98 от спорното съдебно решение Върховният съд правилно отбелязва, че за тази цел е необходимо да се провери дали въпросното международно споразумение налага на съответната държава членка задължения, чието изпълнение все още може да бъде изисквано от трети държави, които са страни по споразумението. След това в точки 98—100 от решението си той тълкува израза „задължения, чието изпълнение все още може да бъде изисквано от трети държави“.
87.
Този израз, чието точно значение е било спорно между страните, се среща в практиката на Съда по член 351, първа алинея ДФЕС (
52
), който се отнася до „[п]равата и задълженията, произтичащи от споразумения […] между една или повече държави членки, от една страна, и една или повече трети страни, от друга […]“.
88.
В този контекст следва да се отбележи, че член 351, първа алинея ДФЕС не препраща нито към законодателствата на държавите членки, нито към международното право. От това следва, че включените в него понятия са самостоятелни понятия на правото на Съюза, чиито значение и обхват трябва да се тълкуват еднакво на територията на Съюза, като се вземат предвид не само текстът на тази разпоредба, но и нейната цел и контекст (
53
). Това очевидно не означава, че съставителите на Договорите на ЕС са възнамерявали да пренебрегнат релевантните принципи на международното право в тази материя (
54
). То означава само, че условията, при които, и границите, в които държавите членки могат (съгласно Договорите на Съюза) да не прилагат норми от правото на Съюза, за да изпълнят предходни споразумения, се определят от самото право на Съюза (
55
).
89.
В това отношение следва да се има предвид, че освен условията, изрично посочени в член 351, първа алинея ДФЕС, втората алинея на същата разпоредба въвежда специфично задължение за премахване на несъответствията за в бъдеще, а третата алинея включва забрана за предоставяне на преференциално третиране на трети държави. В допълнение, някои ограничения в обхвата на тази разпоредба произтичат от специфичните характеристики на правния ред на Съюза. Както е постановил Съдът в решение Kadi, „при никакви обстоятелства член [член 351 ДФЕС] не би могъл да позволи да се поставят под въпрос принципи, които са част от самите основи на [правния ред на Съюза], сред които защитата на основните права, включваща контрол от страна на съд[а на Съюза] за законосъобразността на актове[те на Съюза] относно тяхното съответствие с тези основни права“ (
56
).
90.
В конкретния случай основният въпрос, по който Върховният съд е трябвало да се произнесе, казано просто, е при какви обстоятелства е приложим член 351, първа алинея ДФЕС, когато i) предходното споразумение, на което е направено позоваване, е многостранно споразумение, и ii) спорът изглежда чисто вътрешен за Европейския съюз, тъй като не е засегната трета държава или гражданин на трета държава.
91.
С оглед на гореизложеното, в спорното съдебно решение Върховният съд тълкува (и прилага) не само предходно споразумение, но и разпоредба от правото на Съюза. Фактът, че в конкретния случай двете групи разпоредби са били неразривно свързани с оглед на тяхното тълкуване, не може да постави под въпрос компетентността на Съда да разгледа свързания със Съюза аспект на въпроса.
92.
Когато това е необходимо за решаването на спор, който е в обхвата на неговата компетентност, Съдът трябва да може инцидентно да тълкува клаузи от международни споразумения, дори когато тези споразумения не са част от правото на Съюза. Това обяснява защо при преки искове Съдът не е проявил колебание да се заеме с тази задача, доколкото това е било необходимо, за да се произнесе по спора (
57
).
93.
За разлика от това, в преюдициалните производства обикновено не се налага Съдът да тълкува въпросното международно споразумение, тъй като тази задача може да бъде възложена на националните съдилища на съответната държава членка (
58
). Въпреки това инцидентната компетентност на Съда да тълкува международно споразумение, по което Европейският съюз не е страна, може да възникне и в контекста на преюдициално производство (
59
). Това е така, когато, за да даде тълкуване на правото на Съюза, което може да бъде полезно за националния съд, Съдът трябва да разгледа правния контекст, в който действа дадена норма на Съюза.
94.
Например, когато — както в настоящия случай — възниква въпросът дали дадено споразумение или клауза от споразумение може да попадне в обхвата на член 351, първа алинея ДФЕС, не може сериозно да се твърди, че Съдът би могъл да даде тълкуване на разпоредбата на Съюза само на високо ниво на абстрактност, без да може да вземе предвид специфичните характеристики на въпросното споразумение или клауза (
60
).
95.
Освен това в конкретния случай е имало друга причина, която може да е обосновала разглеждането от Съда, макар и инцидентно, на разпоредбите на конвенцията CIRDI, на които се позовават инвеститорите: тълкуването, което трябва да се даде на тези разпоредби, би имало пряко въздействие върху валидността и/или ефективността на три решения на Комисията (
61
).
3) Различни правни въпроси, повдигнати в производствата в Обединеното кралство и в Европейския съюз
96.
На трето място, констатацията на Върховния съд, че повдигнатият пред него от инвеститорите въпрос по член 351 ДФЕС не е напълно идентичен на този, повдигнат пред съдилищата на Съюза, също е както с ограничено значение, така и до известна степен неточна.
97.
Като начало ми е трудно да разбера защо би имало значение дали в различните производства, започнати пред съдилищата на Съюза и националните юрисдикции, инвеститорите са се позовали на член 53 и/или член 54 от конвенцията CIRDI. И двете разпоредби се отнасят до признаването и изпълнението на арбитражни решения. По същество това са разпоредби с различни адресати, които предвиждат различни средства за защита при изпълнение на арбитражни решения, за да създадат симетрично задължение между държавите и инвеститорите в това отношение (
62
).
98.
Рискът от създаване на „съществена пречка за действието на правото на Съюза“ (
63
) е съществувал независимо от конкретното правно основание, на което са се позовавали инвеститорите в различните производства. Именно едновременното протичане на няколко административни и съдебни производства в рамките на Европейския съюз — които са се отнасяли до едно и също арбитражно решение и са имали общата цел да се преустанови действието на окончателното решение на Комисията от 2015 г. (като го отменят на равнището на Съюза и го заобиколят на национално равнище) — е това, което наистина има значение за целите на член 4, параграф 3 ДЕС и решението Masterfoods.
99.
В допълнение, констатацията на Върховния съд относно разликата в претенциите на инвеститорите не е напълно точна. Върховният съд сам признава, че в производствата пред съдилищата на Съюза инвеститорите всъщност са се позовали не само на член 53, но и на член 54 от конвенцията CIRDI (
64
). Същото е вярно и що се отнася до административната процедура пред Комисията: окончателното решение от 2015 г. всъщност се основава и на двете разпоредби (
65
).
100.
Също така обстоятелството, че въпросите, свързани със съществуването и обхвата на задълженията на Обединеното кралство по конвенцията CIRDI не са били повдигнати пред съдилищата на Съюза, изглежда също толкова ирелевантно в конкретния случай. Очевидно, след като Обединеното кралство не е участвало по никакъв начин в производството за държавна помощ, довело до окончателното решение от 2015 г., не е имало причина да се разглежда специфичното положение на тази държава членка.
101.
Въпреки това ми се струва, че задълженията на Обединеното кралство по конвенцията CIRDI не се различават от тези на останалите държави — членки на Съюза, които с изключение на Полша също са страни по тази конвенция. Това включва не само Румъния (държавата членка, предоставила твърдяната помощ), но и Белгия, Люксембург и Швеция (пред които са се водили паралелни производства). Следователно всички констатации на съдилищата на Съюза относно приложимостта на конвенцията CIRDI по силата на член 351 ДФЕС във висящия пред тях (или пред националните юрисдикции) спор биха били приложими mutatis mutandis по отношение на производството в Обединеното кралство.
102.
Вярно е, че приложимостта на член 351, първа алинея ДФЕС не е била сред въпросите, по които Общият съд се е произнесъл, когато е отменил окончателното решение от 2015 г., и които впоследствие са били повдигнати в жалбата, висяща тогава пред Съда.
103.
Това обаче не означава, както отбелязва Върховният съд, че „перспективата съдилищата на Съюза да разгледат въпроса за приложимостта на член 351 […] ДФЕС по отношение на предприсъединителните задължения по конвенцията CIRDI […] е [била] далечна“ или, казано по друг начин, че „възможността съдилищата на Съюза да разгледат този въпрос на някакъв етап в бъдеще [е била] както условна, така и отдалечена“ (
66
). Върховният съд сам е установил, че задължението за лоялно сътрудничество по принцип възниква от „наличието на висяща жалба пред Съда с реална перспектива за успех“ (
67
).
104.
Ако Комисията спечели делото по подадената от нея жалба (както всъщност се е случило (
68
)), Съдът е можел или да върне делото на Общия съд за ново разглеждане, или да се произнесе окончателно по въпроса. И в двата случая това би включвало разглеждане на основанията на инвеститорите за отмяна, по които не е имало произнасяне в отмененото от Съда решение (
69
). Едно от тези основания засяга именно твърдяното от Комисията неправилно прилагане на член 351, първа алинея ДФЕС (
70
).
105.
Напротив, ако Комисията беше загубила при обжалването, щеше да ѝ се наложи да започне отново своето разследване на твърдяната мярка за помощ и да оценява ex novo доводите на инвеститорите, включително тези, които се основават на приложимостта на член 351, първа алинея ДФЕС, и по силата на тази разпоредба — на конвенцията CIRDI (
71
). Излишно е да се споменава, че подобна констатация е могла да бъде оспорена от инвеститорите пред юрисдикциите на Съюза.
106.
Следователно на един или друг етап от производствата в Съюза доводите на инвеститорите относно приложимостта на член 351, първа алинея ДФЕС и на конвенцията CIRDI със сигурност щяха да бъдат изрично разгледани от юрисдикциите на Съюза. По-точно, като се има предвид, че инвеститорите изрично са изтъкнали такива доводи, не е имало начин неблагоприятно за тях решение на Комисията да стане окончателно, без съдилищата на Съюза да са разгледали тези доводи.
107.
Накрая, но не и по значение, ако Върховният съд е смятал, че особеностите на производството пред него — отнасящи се до разпоредбата от конвенцията CIRDI, на която се позовават инвеститорите, и/или до положението на Обединеното кралство спрямо конвенцията CIRDI — повдигат въпроси, които са били релевантни за решаването на спора, и е било малко вероятно да бъдат разгледани от съдилищата на Съюза по делото European Food, той е можел да отправи запитване до Съда на основание член 267 ДФЕС. Както беше обяснено, тези въпроси са били повдигнати във връзка с обхвата на член 351, първа алинея ДФЕС, поради което са от компетентността на Съда. По-конкретно, член 86, параграф 2 от Споразумението за оттегляне позволява сезиране на Съда при тези обстоятелства.
108.
В заключение, Върховният съд се е произнесъл по въпроси относно тълкуването на правото на Съюза, които са били разгледани в решение на Комисията, чиято валидност е била предмет на съдебен контрол по производство, висящо тогава пред юрисдикциите на Съюза. Доводите на инвеститорите в това отношение, изтъкнати както пред Върховния съд, така и пред юрисдикциите на Съюза, непременно предполагат нищожност на това решение на Комисията. Рискът от противоречащи си (административни и/или съдебни) решения по един и същ въпрос в рамките на Европейския съюз е бил истински и реален. Следователно, като е отказал да спре производството, както изисква решението Masterfoods, Върховният съд е нарушил задължението за лоялно сътрудничество, закрепено в член 4, параграф 3 ДЕС. Затова първото основание на Комисията изглежда основателно.
Г. Второто основание: нарушение на член 351, първа алинея ДФЕС
1.
Доводи на страните
109.
С второто си основание Комисията твърди, че като е приело, че правото на Съюза не се прилага към изпълнението на арбитражното решение в Обединеното кралство, защото Обединеното кралство е имало задължение по член 54 от конвенцията CIRDI да изпълни арбитражното решение по отношение на всички други договарящи държави по тази конвенция, включително трети страни, спорното съдебно решение е довело до нарушение на член 351, първа алинея ДФЕС.
110.
Комисията смята, че в конкретния случай член 351, първа алинея ДФЕС не се прилага и като е приел обратното, Върховният съд неправилно е разширил обхвата на тази разпоредба. Според Комисията този извод произтича от погрешно тълкуване на два израза, включени в член 351 ДФЕС, които са самостоятелни понятия на правото на Съюза: „[п]равата […] на една или повече трети страни“ и „се засягат от […] Договорите“.
111.
Първо, Комисията поддържа, че „никакви права […] на една или повече трети страни“ не са били засегнати във връзка със задължението на Обединеното кралство по член 54 от конвенцията CIRDI да изпълни арбитражното решение, тъй като конкретният случай се отнасял само до държави — членки на Съюза. Второ, Комисията твърди, че никое задължение на Обединеното кралство по конвенцията CIRDI не било „[засегнато] от […] Договорите“, доколкото релевантните разпоредби от тази конвенция могат да се тълкуват така, че да се избегне противоречие с релевантните норми от Договорите на Съюза.
2.
Съображения
112.
Поради причините, които ще обясня по-долу, считам, че второто основание на Комисията следва да бъде отхвърлено.
а)
Може ли държава членка да наруши член 351, първа алинея ДФЕС?
113.
В отговора си на официалното уведомително писмо правителството на Обединеното кралство възразява срещу твърдението на Комисията за нарушение на член 351, първа алинея ДФЕС, като изтъква текста на тази разпоредба, който изглежда не налага никакво задължение на държавите членки.
114.
В началото може да е полезно да посоча, че член 351, първа алинея ДФЕС въвежда правило за уреждане на евентуални конфликти, произтичащи от едновременното прилагане на две групи норми (
72
): Договорите на Съюза, от една страна, и предходни споразумения, от друга. Тази разпоредба отразява отдавнашни принципи на международното право относно прилагането на последователно сключени договори и действието на договори спрямо трети държави, като pacta sunt servanda, pacta tertiis nec nocent nec prosunt и res inter alios acta (
73
). Това са принципи, кодифицирани във ВКПД (
74
) и чиято стойност в правния ред на Съюза е последователно призната от Съда (
75
).
115.
Следователно член 351, първа алинея ДФЕС има за цел да поясни, в съответствие с горепосочените принципи на международното право, че прилагането на Договорите на Съюза не променя обстоятелството, че държавите членки са длъжни да зачитат правата на трети страни по предходни споразумения и да спазват задълженията си, произтичащи от тях (
76
). В съответствие с това, когато са изпълнени релевантните условия, държавите членки имат право да не прилагат норми от правото на Съюза, доколкото това е необходимо, за да изпълнят предходни споразумения (
77
).
116.
При това положение Съдът постановява, че закрепеното в член 351, първа алинея ДФЕС правило „не би постигнало целта си, ако не съдържаше и имплицитно задължение за [институциите на Съюза] да не препятстват изпълнението на задълженията на държавите членки, които произтичат от по-ранно споразумение“ (
78
). Ако това е така, е вярно, че тази разпоредба съдържа имплицитно задължение за институциите на Съюза.
117.
Трябва да признаем, че член 351, първа алинея ДФЕС може да се тълкува и в смисъл, че установява, макар и имплицитно, задължение за държавите членки, което може да се разглежда като „огледален образ“ на задължението на институциите на Съюза: да не възпрепятстват прилагането на правото на Съюза, когато условията на член 351, първа алинея ДФЕС не са изпълнени. С други думи, държавите членки не биха могли да дават предимство на разпоредбите на предходни споразумения пред противоречащи им норми от правото на Съюза в положения, които не попадат в обхвата на тази разпоредба от Договора. Вероятно този „двупосочен“ прочит на разпоредбата би могъл да се обоснове с факта, че член 351 ДФЕС често се разглежда като проява в тази област на принципа на лоялно сътрудничество (
79
): принцип, който, както споменах, изисква както институциите на Съюза, така и държавите членки да действат добросъвестно.
118.
Същевременно значението и, ако мога така да се изразя, добавената стойност на подобно задължение, изглеждат близки до нулата. Казано просто, предвиденото за държавите членки в член 351, първа алинея ДФЕС задължение би било просто да спазват правото на Съюза, когато предвиденото в него изключение е неприложимо: очевидност. Всъщност не би могло да има самостоятелно нарушение на член 351, първа алинея ДФЕС: такова нарушение произтича автоматично и имплицитно от нарушение на друга норма от правото на Съюза.
119.
По-важното е, че тълкуването на тази разпоредба от Комисията трудно може да се съвмести с обосновката и текста на член 351, първа алинея ДФЕС (
80
). Тази разпоредба по същността си представлява разрешителна норма, която позволява на държавите членки да не прилагат правото на Съюза при определени обстоятелства. Като такава, функцията ѝ е на „щит“, което означава възможна защита, която може да бъде повдигната от държава членка, обвинена, че е нарушила норма от правото на Съюза. Напротив, за разлика от втора и трета алинея от същата разпоредба — които, както обясних по-горе, предвиждат някои специфични задължения за държавите членки — не виждам как първата алинея на член 351 ДФЕС би могла да се използва смислено като „меч“ в контекста на производство за установяване на неизпълнение на задължения (
81
).
120.
В заключение, считам, че член 351, първа алинея ДФЕС не може да бъде основание за иск в производство по член 258 ДФЕС и следователно второто основание на Комисията следва да бъде отхвърлено.
121.
Ако обаче Съдът не се съгласи с анализа ми на този предварителен въпрос, и с оглед на очевидните връзки между въпроса, повдигнат от Комисията във второто ѝ основание, и въпросите, повдигнати в останалите три основания, във всички случаи ще обясня защо смятам, че Върховният съд е допуснал грешка при тълкуването на член 351, първа алинея ДФЕС.
б)
Обхватът на член 351, първа алинея ДФЕС
122.
Според текста на член 351, първа алинея ДФЕС, за да се приложи тази разпоредба, трябва да са изпълнени две условия: i) споразумението трябва да е сключено преди влизането в сила на тогавашния Договор за ЕИО или преди присъединяването на държавата членка към Европейския съюз, и ii) трета страна трябва да черпи от това споразумение права, зачитането на които може да изисква от съответната държава членка (
82
).
123.
В спорното съдебно решение Върховният съд приема, че тези условия са изпълнени, тъй като: i) по отношение на Обединеното кралство конвенцията CIRDI е „предходно споразумение“ по смисъла на член 351, първа алинея ДФЕС и ii) Обединеното кралство е дължало изпълнението на задълженията по член 54 от конвенцията CIRDI на всички останали договарящи държави. Затова той е направил извода, че инвеститорите могат законосъобразно да се позоват на разпоредбата от правото на Съюза, за да поискат от юрисдикциите на Обединеното кралство да приведат в изпълнение арбитражното решение.
124.
Несъмнено съм съгласен по отношение на първото условие: Обединеното кралство ратифицира конвенцията CIRDI през 1966 г., т.е. преди присъединяването си към тогавашните Общности през 1973 г. (
83
)
125.
Обратно, по няколко причини не намирам за убедителни съображенията на Върховния съд по отношение на второто условие.
126.
За да обясня защо съм на това мнение, първо ще се опитам да внеса известна яснота относно обхвата на член 351, първа алинея ДФЕС — въпрос, който действително може да не е напълно ясен предвид съществуващата съдебна практика. В това отношение считам за разумно да започна анализа с разглеждане на целта и редакцията на тази разпоредба.
1) Целта и редакцията на член 351, първа алинея ДФЕС
127.
Непосредствената цел на член 351, първа алинея ДФЕС е да защити правата на третите страни (
84
), като позволи на държавите членки да спазват предходни споразумения, когато те противоречат на норми от правото на Съюза (
85
), без това да води до нарушение на правото на Съюза (
86
). Основната цел на тази разпоредба обаче е да предпази държавите членки от извършването — в резултат от задължения, поети впоследствие по правото на Съюза — на правонарушение, водещо до ангажиране на тяхната международна отговорност по правилата на международното публично право, на които биха могли да се позоват трети страни.
128.
Всъщност Съдът е приел, че член 351, първа алинея ДФЕС не се прилага, когато не се засягат права на трети страни (
87
). Вследствие на това не може да се прави валидно позоваване на тази разпоредба в случай на споразумения, сключени само между държави членки (
88
), и в случай на споразумения, сключени с трети страни, ако позоваването се отнася до отношенията между държави членки (
89
). Както се подчертава в правната доктрина, Съдът винаги е поддържал принципа, че член 351 ДФЕС не може да се прилага в отношенията вътре в Съюза (
90
).
129.
Ето защо още в началото на своята практика Съдът е уточнил, че съдържащият се в член 351, първа алинея ДФЕС израз „[п]равата и задълженията, произтичащи от споразумения“, трябва да се разбира в смисъл, че се отнася до права на трети държави и задължения на държавите членки (
91
). Държавите членки не могат да претендират за „право“, произтичащо от предходни споразумения (
92
).
130.
Между тези два елемента съществува неразривна връзка. Само ако трета държава има право, което може да бъде предявено срещу държава членка, правото на Съюза позволява на последната (но не я задължава (
93
)) да изпълни „съответстващите задължения (
94
). Всъщност, когато предходно споразумение позволява, но не изисква от държава членка да приеме мярка, която противоречи на правото на Съюза, член 351, първа алинея ДФЕС не освобождава тази държава членка от задължението да спазва релевантните норми от правото на Съюза (
95
). В същия ред на мисли, Съдът е постановил, че член 351, първа алинея ДФЕС не може да се прилага, когато трета държава е изразила желание предходното споразумение да бъде прекратено (
96
). Според мен същото трябва да важи и по отношение на трета държава, която изрично се е съгласила предходното споразумение да не бъде спазено или се е отказала от правата си (
97
).
131.
Следователно определянето на взаимосвързаните право на трета държава и задължение на държава членка е решаващо за установяването на приложимостта в конкретен случай на член 351, първа алинея ДФЕС.
132.
На този етап изглежда важно да се направи разграничение между различните видове споразумения.
133.
Що се отнася до двустранните
споразумения, т.е. споразуменията между една държава членка и една трета държава, установяването дали съществуват конкретно право на трета държава и съответното задължение на държава членка по смисъла на член 351, първа алинея ДФЕС обикновено не би трябвало да повдига сериозни проблеми.
134.
За разлика от това, когато става въпрос за многостранни
споразумения, т.е. споразумения, по които страни са една или повече държави членки и една или повече трети държави, положението може невинаги да е просто. Действително е възможно да възникнат въпроси, свързани с прилагането на член 351, първа алинея ДФЕС, в положения, вътрешни за Съюза, в които, както в разглеждания случай, само две или повече държави членки участват пряко (
98
). В такъв случай при какви обстоятелства е приложим член 351, първа алинея ДФЕС?
135.
В това отношение споделям становището на Комисията, че съгласно член 351, първа алинея ДФЕС трябва да се прави разлика между многостранни споразумения, които съдържат задължения от колективен характер, и многостранни споразумения, които съдържат задължения от двустранен или реципрочен характер (
99
).
136.
При първата категория споразумения неизпълнение на задължение по споразумението от договаряща страна може да засегне упражняването от другите страни на правата им по споразумението или да застраши постигането на целта на споразумението (
100
). В тези случаи възникващите задължения се дължат на група държави (erga omnes partes) или на международната общност като цяло (erga omnes). В такива случаи член 351, първа алинея ДФЕС със сигурност може да е приложим и следователно да се прави позоваване на него при оспорване на валидността на акт на Съюза, дори при спорове, в които участват само държави от Съюза (
101
). Всъщност тези положения може на фактическо равнище да са чисто вътрешни за ЕС, но не са такива на правно равнище.
137.
Обратно, при втората категория споразумения неизпълнението на задължение от договаряща държава по предходното споразумение обикновено засяга само една или повече конкретни договарящи държави: тези, които са засегнати от въпросното положение. В тези случаи не е налице намеса в упражняването на правата, които други договарящи държави имат по споразумението (
102
). Ако това е така, следователно в тези случаи, когато договарящите държави, засегнати от неизпълнението на задълженията на държава членка, са други държави членки, член 351, първа алинея ДФЕС не се прилага. Тъй като не е налице право на трета държава, което да е засегнато, не е необходимо да се отхвърля прилагането на правото на Съюза, за да се избегне последваща международна отговорност на държава членка.
138.
Бих искал да добавя в този контекст, че отново съм съгласен с тезата на Комисията, че само фактическият интерес (за разлика от правния интерес) на договарящите държави да осигурят, че всички други договарящи държави спазват многостранно споразумение, не е достатъчен, за да се задейства прилагането на член 351, първа алинея ДФЕС (
103
). Текстът на тази разпоредба споменава „права“ — понятие, което Съдът също използва последователно в практиката си по този въпрос (
104
).
2) Разпоредба с важни последици и общ, но не прекалено широк обхват
139.
Както правилно е приел Върховният съд, член 351 ДФЕС има общ обхват: той се прилага за всички международни споразумения, независимо от предмета им, които могат да засегнат прилагането на Договорите на Съюза (
105
).
140.
Това обаче не означава, че посоченото в първа алинея от него изключение има широк обхват. Трябва да се има предвид, че член 351, първа алинея ДФЕС дерогира принципа на предимство, който е един от основните стълбове, върху които е изградена правната система на Съюза. Когато условията са изпълнени, освен при изключителни обстоятелства (
106
), разпоредба в предходно споразумение може да има предимство пред противоречаща ѝ разпоредба на правото на Съюза, включително на първичното право (
107
). Това е вярно, независимо от въздействието, което неприлагането на тези норми от правото на Съюза може да окаже върху правата и интересите на другите държави членки, и върху правилното функциониране на самия Европейски съюз.
141.
Като се имат предвид потенциално важните последици от прилагането на тази разпоредба, принципът на тълкуване, според който изключенията трябва да се тълкуват стриктно, за да не бъдат изпразнени от съдържание общите правила, очевидно е особено релевантен в този контекст (
108
).
142.
С оглед на гореизложените съображения сега ще премина към релевантните пасажи от спорното съдебно решение.
в)
Член 351, първа алинея ДФЕС в спорното съдебно решение
143.
В конкретния случай същината на въпроса е била, както отбелязва Върховният съд (
109
), да се определи дали въпросното предходно споразумение е налагало на засегнатата държава членка задължения, чието изпълнение все още може да бъде изисквано от трети държави, които са били страни по споразумението. В спорното съдебно решение Върховният съд е извършил тази преценка, като е разгледал задължението на една държава членка (Обединеното кралство) по едно международно споразумение (конвенцията CIRDI) да изпълни арбитражното решение.
144.
Намирам подхода, следван от Върховния съд в това отношение, за проблематичен в три аспекта.
145.
Първо, анализът на Върховния съд, съсредоточен почти изцяло върху задълженията на Обединеното кралство по член 54 от конвенцията CIRDI, не установява никакво съответстващо право на трети държави.
146.
Както бе обяснено по-горе, значението на връзката между тези два елемента за целите на член 351, първа алинея ДФЕС едва ли може да бъде надценено. Действително тази разпоредба изисква трета държава, която е страна по споразумението, да черпи от това споразумение право, което тя може да изисква съответната държава членка да спазва.
147.
Следователно това не е въпрос, който може да се потули. Ако приемем, например, че съдилищата на Обединеното кралство са отказали да изпълнят въпросното арбитражно решение (
110
), ще може ли всяка трета държава, която е страна по конвенцията CIRDI (понастоящем повече от 150), да се позове на международната отговорност на Обединеното кралство за този отказ и да предприеме действия срещу тази държава чрез предвидените в международното право процедури (
111
), за да постигне преустановяване на правонарушението и/или да получи обезщетение за претърпените вреди? Въпреки значимостта на този въпрос, той не е разгледан в спорното съдебно решение.
148.
Второ, струва ми се, че приложеният от Върховния съд стандарт за установяване на задължение към трета държава е доста нисък. Имам предвид, че изискванията, за да може задължение, произтичащо от международно споразумение, да се счита за колективно (в случая erga omnes partes), а не за двустранно или реципрочно, изглеждат лесно изпълними според следваната от Върховния съд логика.
149.
В спорното съдебно решение със сигурност не липсват позовавания на международни и академични източници, но при по-внимателен преглед никой от тях не изглежда конкретен или решаващ по въпроса. С изключение на две изявления (
112
) всички останали източници са доста неясни по този въпрос и изводите на Върховния съд са изведени косвено (
113
). Бих казал, че тези източници изглежда сочат най-вече за наличието на интерес от общо естество на договарящите страни по конвенцията CIRDI споразумението да бъде спазвано при всякакви обстоятелства (
114
). Както констатирах по-горе обаче, това не е достатъчно, за да се задейства член 351, първа алинея ДФЕС.
150.
Трето, макар да разбирам, че основният въпрос, който е бил поставен на Върховния съд, се е отнасял до действието на конвенцията CIRDI спрямо Обединеното кралство (казано по-просто, „длъжно ли е Обединеното кралство да изпълни арбитражното решение по това споразумение?“.), този въпрос не може да се разглежда в „клинична изолация“ от контекста на спора.
151.
Правното и фактическото положение на спора всъщност е доста сложно: той е включвал три различни държави (Обединеното кралство, Румъния и Швеция) и две различни международни споразумения (ДИД и конвенцията CIRDI).
152.
С арбитражното решение се предоставя обезщетение на инвеститорите на основание, че според арбитражния съд Румъния е нарушила правилата на ДИД, като не е гарантирала справедливо и равноправно третиране и зачитане на оправданите правни очаквания на инвеститорите, и не е действала прозрачно (
115
). Следователно именно ДИД е определял материалноправните задължения, поети от Румъния спрямо Швеция. По член 8, параграф 6 от ДИД Румъния е имала и задължение към Швеция да изплати обезщетението, присъдено на въпросните шведски граждани (
116
).
153.
По същество, като е ограничил преценката си само до един процесуален въпрос, произтичащ от спора, и като е оставил извън уравнението едно международно споразумение, Върховният съд е изгубил от поглед основното правоотношение, породило спора: това между Румъния, от една страна, и Швеция и нейните граждани, от друга.
154.
Според даденото от Върховния съд тълкуване на член 351, първа алинея ДФЕС някои положения, които са изцяло вътрешни за Европейския съюз — като се има предвид, че участват само държави членки и техни граждани, не само фактически, но и правно — биха се уреждали от разпоредбите на предходни международни споразумения, въпреки че попадат в областта на Договорите на Съюза и противоречат на някои правила на Съюза. Според мен това не съответства на текста на член 351, първа алинея ДФЕС и не е необходимо за постигане на неговата цел. Освен това то не би съответствало на предходна съдебна практика, която изключва прилагането му в чисто вътрешни за ЕС отношения.
155.
Този широк прочит на член 351, първа алинея ДФЕС би създал също, при редица обстоятелства, относително лесен начин за частноправните субекти да заобикалят обвързващия характер на правилата на Съюза (
117
). В това отношение не бива да се забравя, че член 351 ДФЕС е преди всичко разпоредба, отнасяща се до междудържавни отношения. Както е постановил Съдът, това е неутрална разпоредба, която не може да има за последица промяна на естеството на правата, произтичащи от предходни споразумения. От това следва, че „тази разпоредба няма за последица предоставянето — на частноправните субекти, които се позовават на [предходно споразумение] […] — на права, които националните съдилища на държавите членки трябва да защитават, но и не накърнява правата, които частноправните субекти могат да извличат от такова споразумение“ (
118
).
156.
Затова обстоятелството дали частноправни субекти (като инвеститорите) черпят право от предходно споразумение в повечето случаи е без значение за прилагането на член 351, първа алинея ДФЕС. Частноправните субекти могат да се ползват от тази разпоредба само косвено, доколкото могат да докажат, че дадена разпоредба или мярка от правото на Съюза изисква държава членка да наруши свое задължение към трета държава по предходно споразумение, което би могло да задейства международната отговорност на тази държава членка.
157.
В заключение, считам, че в спорното съдебно решение Върховният съд неправилно тълкува и прилага член 351, първа алинея ДФЕС, придавайки на тази разпоредба твърде широк обхват. По-конкретно, той тълкува неправилно понятието „[п]равата и задълженията, произтичащи от споразумения“, като не преценява правилно как това понятие следва да се разглежда в контекста на многостранни споразумения, особено когато не участва трета държава или гражданин.
158.
При това положение, поради причините, обяснени в точки 113—120 по-горе, второто основание на Комисията следва да бъде отхвърлено.
Д. Третото основание: нарушение на член 267 ДФЕС
1.
Доводи на страните
159.
С третото си основание Комисията твърди, че постановяването на спорното решение от Върховния съд, без да е сезиран Съдът с преюдициално запитване, е довело до нарушение на член 267 ДФЕС по две съображения.
160.
Комисията изтъква, че като не е отправил преюдициално запитване относно валидността на решението за откриване на процедурата и на разпореждането за преустановяване, Върховният съд е нарушил задължението по член 267, първа алинея, буква б) ДФЕС. Комисията заявява, че вследствие на спорното съдебно решение тези решения са обезсилени. Следователно, като отказва да придаде действие на тези решения — което изисква да се спази задължението за спиране, като се възпрепятства изплащането на въпросната помощ — Върховният съд е действал така, сякаш тези актове са невалидни.
161.
В допълнение, Комисията твърди, че като не е отправил преюдициално запитване относно тълкуването на член 351, първа алинея ДФЕС, Върховният съд като юрисдикция от последна инстанция е нарушил задължението, предвидено в член 267, трета алинея ДФЕС. В спорното съдебно решение Върховният съд е трябвало да даде тълкуване на понятия от правото на Съюза, които са били спорни и не са били разглеждани достатъчно подробно в съдебната практика на Съюза.
2.
Съображения
162.
Преценката на това основание ще започна с втория довод на Комисията.
163.
Най-напред, едва ли е необходимо да посочвам, че по смисъла на член 267 ДФЕС Върховният съд е „национална юрисдикция на дадена държава, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право“. Следователно такава юрисдикция по принцип е длъжна да отправи преюдициално запитване по член 267 ДФЕС, когато, за да се произнесе с решение, трябва да разреши въпрос относно тълкуване на разпоредба от правото на Съюза.
164.
Според постоянната съдебна практика обаче, въпреки предвиденото в член 267 ДФЕС задължение за отправяне на преюдициално запитване, юрисдикциите от последна инстанция могат да не направят това при два вида обстоятелства.
165.
Първо, отправяне на преюдициално запитване не е оправдано в т.нар. положения acte clair: когато правилното прилагане на правото на Съюза е толкова очевидно, че не оставя място за никакво основателно съмнение по отношение на решаването на поставения въпрос. В това отношение Съдът добавя, че преди да стигне до извода, че тълкуването на разпоредба не оставя място за основателно съмнение, националната юрисдикция, действаща като последна инстанция, трябва да се убеди, че отговорът е също толкова очевиден за другите юрисдикции от последна инстанция на държавите членки и за Съда (
119
).
166.
Второ, няма задължение за отправяне на преюдициално запитване в т.нар. положения acte éclairé: когато повдигнатият въпрос е по същество идентичен с въпрос, който вече е бил предмет на преюдициално решение по подобно дело, или разглежданият правен въпрос е разрешен в установена практика на Съда, независимо от естеството на производствата, по които е постановена тази съдебна практика, и дори да няма пълно съвпадане на спорните въпроси (
120
).
167.
В по-общ план Съдът е постановил, че съществуването на възможността юрисдикцията, действаща като последна инстанция, да не отправи преюдициално запитване „следва да бъде преценявано с оглед на специфичните характеристики на правото на Съюза, особените трудности при неговото тълкуване и риска от различия в съдебната практика в рамките на Съюза“ (
121
).
168.
По-горе обясних защо според мен Върховният съд е изтълкувал неправилно член 351, първа алинея ДФЕС по конкретното дело. Независимо от това самият факт, че юрисдикция от последна инстанция е допуснала грешка при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза, без да отправи преюдициално запитване до Съда по член 267 ДФЕС, не означава, че тя непременно е действала в нарушение на задължението си за отправяне на преюдициално запитване. Това е най-много една от индикациите, че случаят може да е такъв.
169.
В настоящия случай обаче различни други елементи показват, че нито текстът на самата разпоредба, нито практиката на Съда дават очевиден отговор на въпросите за тълкуване, пред които е бил изправен Върховният съд.
170.
Първо, съвсем ясно е, че сравнително сбитият текст на член 351, първа алинея ДФЕС не дава недвусмислени указания по отношение на въпросите за тълкуване, които са били повдигнати пред Върховния съд. Както подчертава Комисията, страните са имали дълбоки разногласия по тези въпроси. Струва ми се, че и двете страни са изтъкнали доводи, които поне на пръв поглед не могат да бъдат отхвърлени като явно необосновани.
171.
Второ, решенията на юрисдикциите на Съюза по член 351, първа алинея ДФЕС, на които са се позовали страните и които Върховният съд е обсъдил, са ограничени както по брой, така и по релевантност. По-конкретно, никое от тези решения не е разглеждало изрично и пряко въпросите, които са били съществени в случая. Всъщност от мотивите на спорното съдебно решение е видно, че възприетото от Върховния съд тълкуване е изградено чрез (ако мога така да се изразя) сглобяване на „парчета и откъси“ от множество решения на Съда. Нещо повече, мотивите показват и че някои „парчета и откъси“ от други решения на Съда са могли да наведат на друг прочит на член 351, първа алинея ДФЕС (
122
).
172.
Трето, трудно е да се разбере и как може да се направи категоричен извод, че възприетото от Върховния съд тълкуване на член 351, първа алинея ДФЕС вероятно е било „също толкова очевидно“ за съдилищата на Съюза и за юрисдикциите от последна инстанция на другите държавите членки. Върховният съд е бил наясно, че доводи, основани на член 351 ДФЕС и на конвенцията CIRDI са били изтъкнати не само пред юрисдикциите на Съюза, но и в рамките на провеждащите се национални производства. Самият брой на тези производства и фактът, че те са били висящи пред съдилища с различна компетентност, е трябвало най-малкото да накара Върховния съд да е особено предпазлив в това отношение.
173.
По-нататък, Върховния съд е бил уведомен от Комисията, че един национален съд — Nacka Tingsrätt (Районен съд Нака, Швеция) — е постановил решение, с което е отхвърлил исковете на инвеститорите, предявени на основание член 351, първа алинея ДФЕС, като е дал на тази разпоредба тълкуване, което е в противоречие с това, което Върховният съд в крайна сметка е възприел. Така рискът от различни становища относно смисъла и обхвата на член 351, първа алинея ДФЕС, а следователно и от противоречащи си съдебни решения по него, е бил действителен и непосредствен.
174.
В това отношение трябва да припомня, че Съдът последователно постановява, че когато наличието на разнородна съдебна практика — в рамките на юрисдикциите на една държава членка или между юрисдикциите на различни държави членки — относно тълкуването на разпоредба от правото на Съюза, приложима към спора в главното производство, е доведено да знанието на националната юрисдикция, действаща като последна инстанция, тя трябва да бъде особено внимателна, когато преценява евентуалната липса на основателно съмнение относно правилното тълкуване на разглежданата разпоредба на Съюза, и да вземе предвид по-специално преследваната с преюдициалното производство цел, а именно да се осигури еднообразното тълкуване на правото на Съюза (
123
).
175.
Четвърто, изглежда Върховният съд не е взел предвид конституционното значение на правния въпрос, по който е решил да се произнесе или възможното въздействие на неговото решение върху правния ред на Съюза като цяло. Както посочих, член 351, първа алинея ДФЕС представлява почти безкрайно ограничение на действието на принципа на предимство на правото на Съюза. В светлината на важността на този принцип за правната система на Съюза значимостта на разширителния прочит на тази разпоредба от Договора не е могла да убегне на Върховния съд.
176.
Отбелязвам в допълнение, че за разлика от Върховния съд, както High Court (Висш съд), така и Court of Appeal (Апелативен съд) са отказали да преценяват прилагането на член 351, първа алинея ДФЕС, тъй като това е въпрос, повдигнат по делото European Food пред юрисдикциите на Съюза, и следователно може да доведе до риск от противоречащи си съдебни решения (
124
).
177.
Ето защо считам, че като се е произнесъл по същество по иска на инвеститорите, предявен на основание член 351, първа алинея ДФЕС, Върховният съд не е взел предвид i) „специфичните характеристики на правото на Съюза“ и ii) „риска от различия в съдебните актове в рамките на Европейския съюз“. Това са елементите, които — в съответствие с горепосочената съдебна практика — националните юрисдикции от последна инстанция са длъжни да вземат предвид, когато преценяват дали в конкретно положение са длъжни да отправят преюдициално запитване по член 267, трета алинея ДФЕС.
178.
Пето и последно, считам, че предвид обстоятелствата по делото неотправянето от Върховния съд на преюдициално запитване по член 267 ДФЕС е решение, което излиза извън рамките на свободата на действие, която задължително трябва да се признае на органите, упражняващи правораздавателни функции. Разгледаните в настоящото заключение елементи показват сложен от правна гледна точка казус, усложнен от едновременното наличие на няколко административни и съдебни производства в Европейския съюз, в които централните въпроси засягат прилагането на различни правила и принципи от правото на Съюза. В частност, тълкуването на член 351, първа алинея ДФЕС не е било спомагателен или второстепенен въпрос — който следователно би могъл да предполага прилагането на процесуална икономия — а въпрос, който „е в сърцевината на настоящия спор“ (
125
).
179.
Не виждам и конкретен елемент, който може да подскаже наличието на особени причини за спешно разглеждане на делото. Нито пък може да се счита, че неотправянето на преюдициално запитване от Върховния съд е резултат от незначителен пропуск, какъвто може да е например случаят, когато правен въпрос не е бил повдигнат от страните или по него не е било проведено пълно обсъждане между тях. Всъщност някои от страните в производството неведнъж са приканвали Върховния съд да отправи преюдициално запитване до Съда относно правилното тълкуване на член 351, първа алинея ДФЕС.
180.
Затова според мен в светлината на обстоятелствата по делото Върховният съд не би могъл разумно да стигне до извода, че поради текста на разпоредбата и/или съществуващата съдебна практика на Съюза i) тълкуването на член 351, първа алинея ДФЕС не оставя място за основателно съмнение и ii) възприетото тълкуване е също толкова очевидно за съдилищата на Съюза и за юрисдикциите от последна инстанция на другите държавите членки. Вследствие на това, като не е отправил до Съда преюдициални въпроси относно тълкуването на член 351, първа алинея ДФЕС, Върховният съд не е изпълнил задължението си по член 267, трета алинея ДФЕС.
181.
При тези обстоятелства считам, че третото основание е обосновано, без да е необходимо да разглеждам другата форма на критика, изразена от Комисията (
126
).
Е. Четвъртото основание: нарушение на член 108, параграф 3 ДФЕС
1.
Доводи на страните
182.
С четвъртото си основание Комисията твърди, че Обединеното кралство е нарушило член 108, параграф 3 ДФЕС.
183.
Комисията подчертава, че с отмяната на спирането на изпълнението на арбитражното решение, постановено от съдилищата на Обединеното кралство, разгледали делото като по-ниска инстанция, арбитражното решение е станало изпълняемо. Следователно последицата от решението на Върховния съд е, че посочените в арбитражното решение суми са станали изискуеми. Според Комисията тази последица е в пряко противоречие със задължението за спиране, предвидено в член 108, параграф 3 ДФЕС.
184.
Комисията добавя, че Върховният съд също така не е взел предвид постоянната съдебна практика, според която може да се прави позоваване на забраната за предоставяне на държавни помощи, които не са били надлежно разрешени, за да се предотврати изпълнението на окончателни решения на националните юрисдикции, които биха били в пряко противоречие със задължението за спиране (
127
).
2.
Съображения
185.
Въпреки че правните доводи на Комисията изглеждат по принцип основателни, считам, че това основание следва да бъде отхвърлено.
186.
Според член 108, параграф 3 ДФЕС държавите членки са длъжни, първо, да уведомят Комисията за всяка мярка за предоставяне на нова помощ или изменение на съществуваща помощ, второ, да не прилагат такава мярка, до приемането на окончателно решение по нея от тази институция. Целта на това двойно задължение (за отправяне на уведомление и за изчакване) е да се гарантира, че система за помощи не може да бъде приведена в действие, преди Комисията да е имала разумен срок, за да разгледа предложените мерки в подробности и, ако е необходимо, да открие официалната процедура по разследване. Очевидно крайната цел е да се избегне предоставянето на несъвместима помощ на бенефициерите (
128
).
187.
В настоящия случай въпросната мярка (изплащането от Румъния на обезщетението, присъдено на инвеститорите с арбитражното решение (
129
)), вече е била разгледана от Комисията и в окончателното решение от 2015 г. е установено, че представлява несъвместима държавна помощ.
188.
Вярно е, че към момента на постановяване на спорното съдебно решение от Върховния съд окончателното решение на Комисията е било отменено от Общия съд. Жалба срещу решението на Общия съд обаче вече е била висяща пред Съда.
189.
В допълнение, производството за отмяна пред юрисдикциите на Съюза не се отнася до законосъобразността на решението за откриване на процедурата и/или на разпореждането за преустановяване. Може би си заслужава да се отбележи, че инвеститорите не са оспорили законосъобразността на решението за откриване на процедурата, въпреки че това е било възможно по принцип (
130
). На свой ред законосъобразността на разпореждането за преустановяване първо е била оспорена от инвеститорите, но по-късно жалбата им е била оттеглена (
131
).
190.
В този контекст трябва да се има предвид, че актовете на институциите на Съюза по принцип се ползват с презумпция за законосъобразност и съответно произвеждат правно действие, докато не бъдат оттеглени, отменени в производство по жалба за отмяна или обявени за невалидни вследствие на преюдициално запитване или възражение за незаконосъобразност (
132
).
191.
По-нататък, решението на Общия съд не може да се тълкува, дори и имплицитно, в смисъл, че решението за откриване на процедурата и разпореждането за преустановяване също са незаконосъобразни. Добре установено е, че отмяната на акт на Съюза не засяга неминуемо подготвителните актове, тъй като производството, в което трябва да бъде заместен отмененият акт, по принцип се възобновява от конкретния етап, на който е допуснато нарушението (
133
).
192.
В настоящия случай основанието, на което Общият съд е отменил окончателното решение от 2015 г., е специфично за решението, което е предмет на контрол (
134
). Подобна грешка на Комисията, дори да беше потвърдена от Съда в производството по обжалване, не би засегнала законосъобразността на решенията на Комисията, приети на по-ранен етап от процедурата. Всъщност последицата за Комисията би била, че тя ще трябва да започне отново задълбоченото си разследване на твърдяната помощ, а след това да приеме ново решение за приключване на процедурата, което трябва да е съобразено с постановеното от съдилищата на Съюза.
193.
Следователно, независимо от статута на окончателното решение от 2015 г., тъй като решението за откриване на процедурата и разпореждането за преустановяване са били влезли в сила актове и са породили правни последици, задължението за спиране за твърдяната помощ все още е действало (
135
).
194.
В тази връзка следва да припомня, че според постоянната съдебна практика установената в член 108, параграф 3, последно изречение ДФЕС забрана за привеждане в действие на проекти за помощи има директен ефект и следователно незабавно действие (
136
), в това число и за националните юрисдикции (
137
). В съответствие с това национален съд не може, без да наруши член 108, параграф 3 ДФЕС, да разпореди изплащане на помощ, за която Комисията не е била уведомена и чиято съвместимост с вътрешния пазар е в процес на разглеждане от Комисията или, още по-лошо, която вече е била призната за несъвместима с вътрешния пазар. Подобно искане следва по принцип да бъде отхвърлено (
138
).
195.
Следователно с отмяната на спирането на изпълнението на арбитражното решение, неизбежната последица от спорното съдебно решение е, че то изисква по принцип от Румъния да изплати твърдяната помощ, в нарушение на задължението за спиране. Изглежда вероятно такова положение да доведе до нарушение на член 108, параграф 3 ДФЕС.
196.
Вярно е — както подчертава Обединеното кралство в отговора си на официалното уведомително писмо на Комисията — че член 108, параграф 3 ДФЕС установява задължение, което по принцип е възложено на държавата членка, която предоставя твърдяната помощ (
139
). Същевременно член 4, параграф 3 ДЕС, както правилно отбелязва Комисията, изисква от държавите членки да си помагат взаимно, за да се улесни спазването на правото на Съюза, и да не приемат мерки, които биха могли да възпрепятстват или застрашават спазването му (
140
).
197.
Вследствие на това споделям мнението на Комисията, че Обединеното кралство може да се счита за отговорно за нарушение на член 108, параграф 3 ДФЕС във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС, ако една от неговите мерки води до нарушаване на задължението за спиране по отношение на твърдяна мярка за помощ.
198.
При това положение трябва да подчертая, че по настоящото дело Комисията не е представила никаква информация за това как и кога изпълнението на арбитражното решение в Обединеното кралство, станало възможно благодарение на спорното съдебно решение, е довело до ефективното изплащане на присъдените с него суми.
199.
Бих искал да припомня в това отношение, че в производството за установяване на неизпълнение на задължения задължение на Комисията е да докаже наличието на твърдяното неизпълнение и да представи на Съда цялата необходима за това информация, без да може да се основава на някаква презумпция (
141
). Освен това според постоянната съдебна практика производството за установяване на неизпълнение на задължения може да се използва само срещу реални нарушения на правото на Съюза. Обратно, само твърдения за потенциални бъдещи нарушения или за риск от такива са недопустими (
142
).
200.
Затова, макар да съм съгласен с Комисията, че спорното съдебно решение по принцип може да доведе до нарушение на предвиденото в член 108, параграф 3 ДФЕС задължение за спиране, което нарушение може да бъде вменено на Обединеното кралство, не виждам доказателство, че това нарушение наистина е настъпило.
201.
Поради тази причина четвъртото основание на Комисията според мен следва да се отхвърли по същество.
VI. Съдебни разноски
202.
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
203.
Следователно, като се има предвид, че Комисията е поискала присъждане на съдебните разноски и че искът ѝ е уважен в по-голямата си част, Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия трябва да бъде осъдено да заплати съдебните разноски.
VII. Заключение
204.
С оглед на гореизложеното предлагам на Съда:
–
да постанови, че тъй като със своето решение от 19 февруари 2020 г., Micula v Romania, Supreme Court (Върховен съд, Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия) е отказал да спре производството и се е произнесъл по тълкуването на член 351, първа алинея ДФЕС, въпреки че същият въпрос е бил решен със съществуващи решения на Комисията и е изчаквал произнасяне от съдилищата на Европейския съюз, Обединеното кралство е нарушило член 4, параграф 3 ДЕС във връзка с член 127, параграф 1 от Споразумението за оттегляне,
–
да постанови, че тъй като Върховният съд като юрисдикция от последна инстанция не е отправил преюдициално запитване относно тълкуването на право на Съюза, което не е нито acte clair, нито acte éclairé, Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия е нарушило член 267, трета алинея ДФЕС връзка с член 127, параграф 1 от Споразумението за оттегляне,
–
да отхвърли иска в останалата му част,
–
да осъди Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия да заплати съдебните разноски по настоящото производство.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Mertens de Wilmars, J., Verougstraete, I. M. Proceedings against Member States for failure to fulfil their obligations. — Common Market Law Review, vol. 7, No. 4, 1970, 389 et 390. В подобен смисъл, няколко години по-късно, заключението на генерален адвокат Warner по дело Bouchereau (30/77, EU:C:1977:141, стр. 2020).
(
3
)	Вж., неотдавна, решение от 28 януари 2020 г., Комисия/Италия (Директива за борба със забавянето на плащане) (C‑122/18, EU:C:2020:41, т. 55 и цитираната съдебна практика).
(
4
)	Вж. особено решения от 12 ноември 2009 г., Комисия/Испания (C‑154/08, EU:C:2009:695), и от 4 октомври 2018 г., Комисия/Франция (Удръжка върху доходите от капитали) (C‑416/17, EU:C:2018:811). Вж. също Становище 1/09 (Създаване на унифицирана система за патентно съдопроизводство) от 8 март 2011 г. (EU:C:2011:123, т. 87).
(
5
)	Съображение, което Съдът неколкократно е подчертавал и с което съм напълно съгласен. Вж. например решения от 9 декември 2003 г., Комисия/Италия (C‑129/00, EU:C:2003:656, т. 32), и от 7 юни 2007 г., Комисия/Гърция (C‑156/04, EU:C:2007:316, т. 52).
(
6
)	Тези международни споразумения ще бъдат наричани по-нататък „предходните споразумения“.
(
7
)	Наричано по-нататък „Споразумението за оттегляне“ (ОВ L 29, 2020 г., стр. 7).
(
8
)	T‑624/15, T‑694/15 и T‑704/15, EU:T:2019:423.
(
9
)	Решение Комисия/European Food и др. (C‑638/19 P, EU:C:2022:50).
(
10
)	Решение от 6 март 2018 г. (C‑284/16, EU:C:2018:158). В това решение Съдът установява, че арбитражна клауза в двустранен инвестиционен договор между Кралство Нидерландия и Словашката република е несъвместима с правото на Съюза.
(
11
)	C‑333/19, EU:C:2022:749.
(
12
)	[2017] EWHC 31 (Comm).
(
13
)	[2018] EWCA 1801.
(
14
)	Вж. по-специално членове 92—95 от Споразумението за оттегляне.
(
15
)	Вж. по-специално членове 86—91 от Споразумението за оттегляне.
(
16
)	Курсивът е мой.
(
17
)	Заключение по дело Португалия/Комисия (C‑365/99, EU:C:2001:184, т. 16).
(
18
)	Вж., наред с останалото, решение от 28 март 2019 г., Комисия/Ирландия (Система за събиране и третиране на отпадъчни води) (C‑427/17, EU:C:2019:269, т. 43 и цитираната съдебна практика).
(
19
)	Вж. например определение от 8 април 2020 г., Комисия/Полша (C‑791/19 R, EU:C:2020:277, т. 52 и цитираната съдебна практика). Курсивът е мой.
(
20
)	Вж. в този смисъл решения от 20 март 2014 г., Комисия/Полша (C‑639/11, EU:C:2014:173, т. 57), и от 20 март 2014 г., Комисия/Литва (C‑61/12, EU:C:2014:172, т. 62).
(
21
)	Относно този принцип вж. например решение от 20 януари 2021 г., Комисия/Printeos (C‑301/19 P, EU:C:2021:39, т. 54).
(
22
)	Вж. в този смисъл решения от 21 септември 1989 г., Комисия/Гърция (68/88, EU:C:1989:339, т. 9), и от 1 октомври 1998 г., Комисия/Италия (C‑285/96, EU:C:1998:453, т. 13).
(
23
)	За сравнителна и историческа информация относно тази процедура вж. например Guyomar, G. Le défaut des parties à un différend devant les juridictions internationales, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1960, и U.S. Supreme Court, 30 март 1885 г., Thomson and Others v. Wooster, 114 U.S. 104 (1885).
(
24
)	Член 41 от Статута на Съда и член 156, параграф 1 от Процедурния правилник.
(
25
)	В подобен смисъл, заключение на генерален адвокат Mischo по дело Португалия/Комисия (C‑365/99, EU:C:2001:184, т. 17).
(
26
)	Смята се, че тази поговорка произлиза от баснята „Мулето“ на древногръцкия писател Езоп (620—564 г. пр. Хр.).
(
27
)	Вж. в този смисъл решение от 22 октомври 2002 г., Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, т. 31 и цитираната съдебна практика).
(
28
)	Член 3, параграф 3, първа алинея ДЕС.
(
29
)	Член 26, параграф 1 ДФЕС.
(
30
)	Протокол (№ 27) относно вътрешния пазар и конкуренцията.
(
31
)	Членове 101—106 ДФЕС.
(
32
)	Членове 107—109 ДФЕС.
(
33
)	Вж. по-конкретно решение от 18 юли 2007 г., Lucchini (C‑119/05, EU:C:2007:434, т. 52 и цитираната съдебна практика).
(
34
)	Вж. по-специално решение от 21 ноември 2013 г., Deutsche Lufthansa (C‑284/12, EU:C:2013:755, т. 41). В този смисъл вж. също решение от 23 януари 2019 г., Fallimento Traghetti del Mediterraneo (C‑387/17, EU:C:2019:51, т. 54 и цитираната съдебна практика).
(
35
)	Вж. решение от 21 ноември 2013 г., Deutsche Lufthansa (C‑284/12, EU:C:2013:755, т. 28—31 и цитираната съдебна практика).
(
36
)	Пак там, точка 41.
(
37
)	Вж. в този смисъл решения от 25 юли 2018 г., Georgsmarienhütte и др. (C‑135/16, EU:C:2018:582, т. 24), и, по аналогия, от 14 декември 2000 г., Masterfoods и HB (C‑344/98, EU:C:2000:689, т. 57).
(
38
)	Курсивът е мой.
(
39
)	Точка 25 от спорното съдебно решение. За произнасянето на Съда по това дело вж. определение от 21 септември 2022 г., Romatsa и др. (C‑333/19, EU:C:2022:749).
(
40
)	Вж. точки 21 и 22 от настоящото заключение.
(
41
)	Точка 97 от спорното съдебно решение.
(
42
)	Точки 98—100 от спорното съдебно решение.
(
43
)	Точки 101—108 от спорното съдебно решение.
(
44
)	Точки 109—117 от спорното съдебно решение.
(
45
)	Относно членове 53 и 54 от конвенцията CIRDI вж. точки 14 и 15 от настоящото заключение. Член 69 от тази конвенция гласи просто, че „[в]сяка договаряща държава предприема такива законодателни или други мерки, каквито може да бъдат необходими за ефективното прилагане разпоредбите на тази конвенция на територията на тази държава“.
(
46
)	В подобен смисъл, заключението на генерален адвокат Léger по дело Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:207, т. 66).
(
47
)	Разбирам, че това са приели и High Court (Висш съд), и Court of Appeal (Апелативен съд) в производствата в Обединеното кралство (вж. т. 42 от спорното съдебно решение).
(
48
)	Вж. по-специално точка 56 от спорното съдебно решение.
(
49
)	Вж. точки 2, 51, 52, 56 и 116 от спорното съдебно решение.
(
50
)	Вж. по-конкретно съображения 44 и 126—129 от окончателното решение от 2015 г. Комисията е отхвърлила прилагането на член 351, първа алинея ДФЕС и в решението за откриване на процедурата.
(
51
)	Вж. по-специално точка 100 от спорното съдебно решение.
(
52
)	Бих добавил мимоходом, че подобен израз не се среща в най-значимите международни източници като Виенската конвенция за правото на договорите (наричана по-нататък „ВКПД“) и проекта на Комисията по международното право за отговорността на държавите за международни правонарушения (наричан по-нататък „ARSIWA“).
(
53
)	Вж. в този смисъл решение от 22 юни 2021 г., Венецуела/Съвет (Засягане на трета държава) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507, т. 42 и цитираната съдебна практика).
(
54
)	Вж. по-долу точка 114 от настоящото заключение.
(
55
)	Затова не съм напълно съгласен с генерален адвокат Mischo, който в заключението си по дело Комисия/Португалия (C‑62/98 и C‑84/98, EU:C:1999:509, т. 56) посочва, че член 351, първа алинея ДФЕС има „просто декларативен характер“.
(
56
)	Решение от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия (C‑402/05 P и C‑415/05 P, EU:C:2008:461, т. 304). Вж. също заключението на генерален адвокат Poiares Maduro по същото дело (EU:C:2008:11, т. 30 и 31). Вж. и в по-общ план решение от 2 септември 2021 г., Република Молдова (C‑741/19, EU:C:2021:655, т. 42).
(
57
)	Вж. по-специално решения от 6 април 1995 г., RTE и ITP/Комисия (C‑241/91 P и C‑242/91 P, EU:C:1995:98), и от 15 септември 2011 г., Комисия/Словакия (C‑264/09, EU:C:2011:580).
(
58
)	Както в посочените от Върховния съд решения от 2 август 1993 г., Levy (C‑158/91, EU:C:1993:332), и от 28 март 1995 г., Evans Medical и Macfarlan Smith (C‑324/93, EU:C:1995:84).
(
59
)	Това следва много ясно от решение от 18 ноември 2003 г., Budějovický Budvar (C‑216/01, EU:C:2003:618, т. 134 и 143). По аналогия вж. също решение от 27 ноември 1973 г., Vandeweghe и др. (130/73, EU:C:1973:131, т. 2 и 3).
(
60
)	По този въпрос в правната доктрина, Klabbers, J. Treaty Conflict and the European Union. Cambridge University Press, 2009, 142—148; Manzini, P. The Priority of Pre‐Existing Treaties of EC Member States within the Framework of International Law. — European Journal of International Law, 2001, 785—788; и Schermers, H.G. Annotation of Case 812/79 Attorney General (of Ireland) v Burgoa. — Common Market Law Review, 1981, 229—230.
(
61
)	Вж. точка 82 и точка 193 от настоящото заключение. В общ план по този въпрос вж. заключението на генерален адвокат Capotorti по дело Burgoa (812/79, EU:C:1980:196, стр. 2817) и заключението на генерален адвокат Lenz по дело Evans Medical и Macfarlan Smith (C‑324/93, EU:C:1994:357, т. 42).
(
62
)	Вж., с препратки към решения на съответните международни органи, Alexandrov, S.A. Enforcement of ICSID Awards: Articles 53 and 54 of the ICSID Convention. — In: Binder, C. et al. (eds)., International Investment Law for the 21st Century — Essays in Honour of Christoph Schreuer. Oxford University Press, 2009, p. 328.
(
63
)	Цитирам използвания от Върховния съд израз в точка 56 от спорното съдебно решение.
(
64
)	Вж. точка 113 от спорното съдебно решение.
(
65
)	Вж. съображение 45 от окончателното решение от 2015 г.
(
66
)	Съответно точки 114 и 117 от спорното съдебно решение.
(
67
)	Точка 56 от спорното съдебно решение. Курсивът е мой.
(
68
)	Вж. точка 23 от настоящото заключение.
(
69
)	Както правилно е отбелязано в точка 114 от спорното съдебно решение.
(
70
)	Решение от 18 юни 2019 г., European Food и др./Комисия (T‑624/15, T‑694/15 и T‑704/15, EU:T:2019:423, т. 58).
(
71
)	Вж. например съображения 64—66 от окончателното решение от 2015 г.
(
72
)	В подобен смисъл е заключението на генерален адвокат Jääskinen по дело Комисия/Словакия (C‑264/09, EU:C:2011:150, т. 48).
(
73
)	В подобен смисъл е заключението на генерален адвокат Lagrange по дело Комисия/Италия (10/61, непубликувано, EU:C:1961:26, стр. 17).
(
74
)	Вж. в това отношение член 26, член 30, параграф 4, буква b) и членове 34—36 от ВКПД.
(
75
)	Например, относно връзката между член 351 ДФЕС и член 30, параграф 4, буква b) от ВКПД вж. решение от 9 февруари 2012 г., Luksan (C‑277/10, EU:C:2012:65, т. 61 и цитираната съдебна практика).
(
76
)	Вж. по-специално решение от 14 януари 1997 г., Centro-Com (C‑124/95, EU:C:1997:8, т. 56 и цитираната съдебна практика).
(
77
)	Вж. в този смисъл решение от 3 февруари 1994 г., Minne (C‑13/93, EU:C:1994:39, т. 17).
(
78
)	Решение от 14 октомври 1980 г., Burgoa (812/79, EU:C:1980:231, т. 9).
(
79
)	Вж. в този смисъл заключението на генерален адвокат Tizzano по дело Комисия/Обединено кралство (C‑466/98, EU:C:2002:63, т. 38). В правната доктрина вж. Koutrakos, P. International agreements concluded by Member States prior to their EU accession: Burgoa. — In: Butler, G., Wessel, R. (eds), EU external relations law, Hart Publishing, Oxford, 2022, p. 137.
(
80
)	Вж. по-подробно точка 127 и сл. от настоящото заключение.
(
81
)	Mutatis mutandis, това би било все едно да се приеме, че като въвежда мярка с равностоен на количествено ограничение ефект, която не отговаря на условията да бъде обоснована по член 36 ДФЕС, държава членка нарушава тази разпоредба, а не (общата) забрана на количествените ограничения, предвидена в член 34 ДФЕС.
(
82
)	Вж. в този смисъл решение от 10 март 1998 г., T. Port (C‑364/95 и C‑365/95, EU:C:1998:95, т. 61).
(
83
)	Вж. в подобен смисъл решение от 5 ноември 2002 г., Комисия/Обединено кралство (C‑466/98, EU:C:2002:624, т. 25).
(
84
)	Вж. в този смисъл решение от 13 юли 1966 г., Consten и Grundig/Комисия (56/64 и 58/64, EU:C:1966:41, стр. 346).
(
85
)	Вж. в този смисъл решение от 12 февруари 2009 г., Комисия/Гърция (C‑45/07, EU:C:2009:81, т. 35).
(
86
)	Вж. в този смисъл, наред с останалото, Становище 2/15 (Споразумение за свободна търговия между Европейския съюз и Република Сингапур) от 16 май 2017 г. (EU:C:2017:376, т. 254).
(
87
)	Вж. например решение от 22 септември 1988 г., Deserbais (286/86, EU:C:1988:434, т. 18), и заключението на генерален адвокат Tesauro по дело Levy (C‑158/91, EU:C:1992:411, т. 4).
(
88
)	Вж. по-специално решения от 27 февруари 1962 г., Комисия/Италия (10/61, EU:C:1962:2, т. 10), и от 27 септември 1988 г., Matteucci (235/87, EU:C:1988:460, т. 21).
(
89
)	Вж. решения от 11 март 1986 г., Conegate (121/85, EU:C:1986:114, т. 25), и от 2 юли 1996 г., Комисия/Люксембург (C‑473/93, EU:C:1996:263, т. 40).
(
90
)	Eeckhout, P., EU external relations law. 2. ed., Oxford University Press, 2011, p. 426.
(
91
)	Решение от 27 февруари 1962 г., Комисия/Италия (10/61, EU:C:1962:2, стр. 10).
(
92
)	Вж. решение от 2 юли 1996 г., Комисия/Люксембург (C‑473/93, EU:C:1996:263, т. 40).
(
93
)	Вж. в този смисъл решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др. (C‑366/10, EU:C:2011:864, т. 61).
(
94
)	Вж. по-конкретно решения от 2 август 1993 г., Levy (C‑158/91, EU:C:1993:332, т. 12), и от 10 март 1998 г., T. Port (C‑364/95 и C‑365/95, EU:C:1998:95, т. 60). Курсивът е мой.
(
95
)	Вж. решение от 14 януари 1997 г., Centro-Com (C‑124/95, EU:C:1997:8, т. 60 и цитираната съдебна практика).
(
96
)	Вж. в този смисъл Становище 2/15 (Споразумение за свободна търговия между Европейския съюз и Република Сингапур) от 16 май 2017 г. (EU:C:2017:376, т. 254).
(
97
)	Вж. в това отношение членове 20 и 45 от ARSIWA.
(
98
)	Очевидно в конкретния случай участва и една трета държава (Обединеното кралство), за която обаче към релевантния момент трябва да се счита, че е в същото положение като държавите членки по отношение на приложимата разпоредба от правото на Съюза.
(
99
)	За целите на това заключение не е необходимо да навлизам в тази (несъмнено сложна) област на международното право, тъй като основното разграничение, използвано в него, е общоприето в международноправните източници. Вж., наред с останалото, решението на Международния съд от 5 февруари 1970 г., Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Белгия срещу Испания), ICJ Reports 1970, стр. 3, т. 33 и 35, и член 33 (и т. 2 от коментара към него), член 42 (и т. 8 от коментара към него) и член 48 (и т. 8 от коментара към него) от ARSIWA. За позовавания на това разграничение в съдебната практика на Съюза вж. заключението на генерален адвокат Warner по дело Henn и Darby (34/79, EU:C:1979:246, стр. 3833), заключението на генерален адвокат Tesauro по дело Levy (C‑158/91, EU:C:1992:411, т. 5), заключението на генерален адвокат Lenz по дело Evans Medical и Macfarlan Smith (C‑324/93, EU:C:1994:357, т. 33) и заключението на генерален адвокат Szpunar по дело Република Молдова (C‑741/19, EU:C:2021:164, т. 42). Разбира се, някои споразумения могат да съдържат клаузи и от двете категории и следователно в тези случаи тълкувателят трябва да разгледа естеството на всяка клауза.
(
100
)	Споразуменията в областта на правата на човека често се посочват като пример в това отношение.
(
101
)	В подобен смисъл в правната доктрина, Mastroianni, R. Comment to Article 351 TFEU. — In: Tizzano, A. (ed.). Trattati dell'Unione Europea, 2. ed., 2014, p. 2545.
(
102
)	Споразуменията за защита на инвестициите са добър пример в това отношение.
(
103
)	Вж. в това отношение коментарите към член 42 (особено т. 9) и към член 48 (особено т. 2) от ARSIWA.
(
104
)	Вж., наред с много други, решения от 22 септември 1988 г., Deserbais (286/86, EU:C:1988:434, т. 18), от 6 април 1995 г., RTE и ITP/Комисия (C‑241/91 P и C‑242/91 P, EU:C:1995:98, т. 84), от 10 март 1998 г., T. Port (C‑364/95 и C‑365/95, EU:C:1998:95, т. 60), и от 18 ноември 2003 г., Budějovický Budvar (C‑216/01, EU:C:2003:618, т. 148).
(
105
)	Точка 97 от спорното съдебно решение, която препраща към решение от 2 август 1993 г., Levy (C‑158/91, EU:C:1993:332, т. 11).
(
106
)	Вж. по-горе точка 89 от настоящото заключение.
(
107
)	Решение от 28 октомври 2022 г., Generalstaatsanwaltschaft München (Екстрадиция и ne bis in idem) (C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, т. 119).
(
108
)	Пак там, точки 120 и 121.
(
109
)	Точка 98 от спорното съдебно решение.
(
110
)	Както правилно е посочил Върховният съд, разглежданият спор се е отнасял единствено до въпроса дали задължението на Обединеното кралство по конвенцията CIRDI да изпълни въпросното арбитражно решение е било към трети държави (т. 101 от спорното съдебно решение).
(
111
)	Например чрез предявяване на иск пред Международния съд.
(
112
)	Изявления на председателя по време на петата и шестата сесия от работата на Консултативните заседания на правните експерти, посочени от участващите правителства (посочени в точка 107 от спорното съдебно решение).
(
113
)	Вж. в частност посочените в точки 104 и 105 от спорното съдебно решение.
(
114
)	Струва ми се, че това важи особено за доводите на инвеститорите по този въпрос, които Върховният съд изглежда одобрява в точка 106 от спорното съдебно решение.
(
115
)	Вж. по-конкретно точка 15 от спорното съдебно решение.
(
116
)	Според тази разпоредба решението е „окончателно и задължително“.
(
117
)	В този контекст отбелязвам мимоходом, че след решения на Съда Achmea, European Food и Romatsa (вж. по-горе т. 22 и 23 от настоящото заключение) арбитражната клауза в ДИД понастоящем следва да се счита за невалидна.
(
118
)	Вж. решение от 14 октомври 1980 г., Burgoa (812/79, EU:C:1980:231, т. 10).
(
119
)	Вж. по-специално решение от 6 октомври 2021 г., Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, т. 39 и 40 и цитираната съдебна практика).
(
120
)	Пак там, точка 36 и цитираната съдебна практика.
(
121
)	Пак там, точка 41 и цитираната съдебна практика.
(
122
)	Вж. по-специално точки 99 и 102 от спорното съдебно решение.
(
123
)	Вж. в този смисъл решения от 9 септември 2015 г., Ferreira da Silva e Brito и др. (C‑160/14, EU:C:2015:565, т. 42—44), и от 6 октомври 2021 г., Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, т. 49).
(
124
)	Вж. точки 29, 32, 91 и 94 от спорното съдебно решение.
(
125
)	Както посочва Върховният съд в точка 96 от спорното съдебно решение.
(
126
)	Вж. в този смисъл решение от 4 октомври 2018 г., Комисия/Франция (Удръжка върху доходите от капитали) (C‑416/17, EU:C:2018:811, т. 113).
(
127
)	Комисията се позовава по-конкретно на решение от 18 юли 2007 г., Lucchini (C‑119/05, EU:C:2007:434, т. 62 и 63).
(
128
)	Вж. в общ план и с допълнителни препратки заключението на генерален адвокат Kokott по дело Viasat Broadcasting UK (C‑445/19, EU:C:2020:644, т. 17 и 18).
(
129
)	Вж. съображение 39 от окончателното решение от 2015 г.
(
130
)	Вж. например решение от 21 декември 2016 г., Комисия/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971).
(
131
)	Определение от 29 февруари 2016 г., Micula и др./Комисия (T‑646/14, непубликувано, EU:T:2016:135).
(
132
)	Вж. по-специално решение от 10 септември 2019 г., HTTS/Съвет (C‑123/18 P, EU:C:2019:694, т. 100 и цитираната съдебна практика).
(
133
)	Вж. по-конкретно решение от 21 септември 2017 г., Riva Fire/Комисия (C‑89/15 P, EU:C:2017:713, т. 34).
(
134
)	В общи линии, в решението си Общият съд е установил, че присъденото на инвеститорите обезщетение обхваща поне частично период, предхождащ присъединяването на Румъния към Европейския съюз. Според Общия съд Комисията е допуснала грешка, като е квалифицирала цялото обезщетение като помощ, без да разграничи измежду подлежащите на възстановяване суми тези, които попадат в периода преди присъединяването, и тези, които попадат в периода след присъединяването.
(
135
)	Върховният съд по същество признава това в точка 51 от спорното съдебно решение. По този въпрос вж. в по-общ план заключението на генерален адвокат Mengozzi по дело Deutsche Lufthansa (C‑284/12, EU:C:2013:442, т. 27—29).
(
136
)	Вж. например решение от 5 март 2019 г., Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172, т. 88).
(
137
)	Пак там, точки 89—91.
(
138
)	Вж., наред с много други, решение от 12 януари 2023 г., DOBELES HES (C‑702/20 и C‑17/21, EU:C:2023:1, т. 121).
(
139
)	Тази разпоредба гласи в релевантната си част: „Заинтересованата държава членка не може да започне прилагането на предложените мерки, докато [процедурата за държавната помощ] процедура не доведе до постановяването на окончателно решение“ (курсивът е мой).
(
140
)	Вж. в този смисъл решение от 27 септември 1988 г., Matteucci (235/87, EU:C:1988:460, т. 19).
(
141
)	Вж. например решение от 10 ноември 2020 г., Комисия/Италия (Пределно допустими стойности — ПЧ10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, т. 83 и цитираната съдебна практика).
(
142
)	Вж. в този смисъл решение от 16 октомври 2012 г., Унгария/Словакия (C‑364/10, EU:C:2012:630, т. 68—71).