62019CC0811
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MICHAL BOBEK
den 4 mars 2021 (
1
)
Förenade målen C-811/19 och C-840/19
Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia Naţională Anticorupţie
mot
FQ,
GP,
HO,
IN (C-811/19),
NC (C-840/19),
ytterligare deltagare i målet:
JM
(begäran om förhandsavgörande från Înalta Curte de Casație și Justiție (Högsta domstolen, Rumänien))
och
Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcția Națională Anticorupție
mot
NC
(begäran om förhandsavgörande från Înalta Curte de Casație și Justiție (Högsta domstolen, Rumänien))
”Begäran om förhandsavgörande – Skydd av unionens ekonomiska intressen – Artikel 325.1 FEUF – Brottmål som rör korruption – Projekt som delvis finansieras med EU-medel – Nationell lagstiftning som föreskriver att domstolsavdelningar ska vara specialiserade i korruptionsmål – Avgörande av en författningsdomstol som möjliggör en ny prövning i första instans av domstolsavgöranden som meddelats av icke-specialiserade domstolsavdelningar – Rätten till en domstol som har inrättats enligt lag – Artikel 47 andra stycket i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Oavhängiga domstolar – Artikel 19.1 FEU andra stycket – Unionsrättens företräde – Disciplinära förfaranden mot domare”
I. Inledning
1.
Är ett avgörande av en nationell författningsdomstol, i vilket det slås fast att den nationella högsta domstolen har underlåtit att fullgöra sin lagstadgade skyldighet att inrätta specialiserade domstolsavdelningar för att pröva korruptionsbrott i första instans, vilket medför att redan avgjorda mål som rör korruption som har anknytning till förvaltningen av EU-medel ska prövas på nytt, förenligt med unionsrätten?
2.
Det är i korthet den fråga som domstolen ska ta ställning till i förevarande mål. Med avseende på dessa faktiska omständigheter vill den hänskjutande domstolen få klarlagt huruvida artikel 325.1 FEUF, och den princip om oavhängiga domstolar som stadfästs i artikel 19.1 FEU andra stycket och i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), utgör hinder för ett sådant avgörande från en författningsdomstol. I dessa mål aktualiseras även frågan huruvida artikel 47 andra stycket i stadgan innehåller ett krav på specialisering av domare.
3.
Några av de frågor som aktualiseras i förevarande mål sammanfaller med de som redan har behandlats i de parallella förenade målen C-357/19 och C-547/19, Euro Box Promotion m.fl., i vilka jag föredrar ett separat förslag till avgörande i dag. (
2
) Förevarande mål har även ett antal beröringspunkter med (flera) andra mål där olika rumänska domstolar har begärt förhandsavgöranden från EU-domstolen under 2019, för vilka jag tidigare har lagt fram ett förslag till avgörande i målet Asociaţia Forumul Judecătorilor din România m.fl. (
3
) I den mån de frågor som aktualiseras i förevarande mål redan har tagits upp i de förslagen till avgörande, så kommer jag att hänvisa till de bedömningar jag tidigare har gjort.
II. Tillämpliga bestämmelser
A.
Unionsrätt
1. PIF-konventionen
4.
De relevanta bestämmelserna i den konvention som ingåtts på grundval av artikel K.3 i Fördraget om Europeiska unionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (nedan kallad PIF-konventionen), (
4
) återges i punkterna 4 och 5 i förslaget till avgörande Euro Box Promotion.
B.
Rumänsk rätt
1. Straffprocesslagen
5.
I artikel 281.1 a i Lege nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (lag nr 135/2010 om straffprocesslagen; nedan kallad straffprocesslagen), som har rubriken ”Absoluta ogiltigheter”, föreskrivs att åsidosättande av reglerna om domstolsavdelningars sammansättning är en av de grunder som ”alltid medför ogiltigförklaring”.
6.
I artikel 421.2 b i straffprocesslagen, som har rubriken ”Lösningar vid prövning av överklaganden”, föreskrivs följande: ”När en domstol prövar ett överklagande ska den tillhandahålla någon av följande lösningar:
…
Undanröja domen i första instans och återförvisa målet till den domstol vars dom har undanröjts på den grunden, som någon av parterna har åberopat, att förfarandet vid den domstolen ägde rum i den partens utevaro, antingen på grund av att han eller hon inte delgetts i laga ordning, eller, om han eller hon hade delgetts i laga ordning, på grund av att han eller hon var förhindrad att avge svaromål och att informera domstolen om detta hinder. En återförvisning av målet till den domstol vars dom har undanröjts ska också beslutas när en av grunderna för absolut ogiltighet föreligger, utom vid bristande behörighet, då målet ska förvisas till den domstol som är behörig.”
7.
Artiklarna 426.1, 428.1 och 432.1 i straffprocesslagen återges i punkterna 12–14 i förslaget till avgörande Euro Box Promotion.
2. Strafflagen
8.
Artiklarna 154 och 155 i Legea nr. 286/2009 privind Codul penal (lag nr 286/2009 om strafflagen) av den 17 juli 2009, i ändrad och kompletterad lydelse, vilka är de relevanta bestämmelserna om systemet med tidsfrister, återges i punkterna 15 och 16 i förslaget till avgörande Euro Box Promotion.
3. Lag nr 78/2000
9.
I artikel 5.1 i Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie (lag nr 78/2000 om förebyggande, utredning och lagföring av korruptionsbrott; nedan kallad lag nr 78/2000), föreskrivs att ”i denna lag ska de brott som avses i artiklarna 289–292 i strafflagen anses vara korruptionsbrott, även när de begås av sådana personer som avses i artikel 308 i strafflagen”.
10.
Enligt artikel 29 i lag nr 78/2000, i dess lydelse enligt lag nr 161/2003, ”ska specialiserade domstolsavdelningar inrättas för prövning av mål i första instans angående lagföring av de brott som avses i denna lag”.
4. Lag nr 304/2004
11.
Enligt artikel 19.3 i Lege nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (lag nr 304/2004 om organisationen av domstolsväsendet; nedan kallad lag nr 304/2004), (
5
)”kan administrativa plenum vid Înalta Curte de Casație și Justiție [(Högsta domstolen, Rumänien)] i början på varje år godkänna inrättandet av specialiserade domstolsavdelningar inom sektionerna vid Högsta domstolen...”.
5. Lag nr 303/2004
12.
Enligt artikel 99.1 i Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (lag nr 303/2004 om domares och åklagares ställning; nedan kallad lag nr 303/2004), (
6
) utgör underlåtenhet att följa Curtea Constituționalăs [(Författningsdomstolen, Rumänien)] avgöranden en disciplinförseelse.
III. Bakgrunden, det nationella förfarandet och frågorna i begäran om förhandsavgörande
A.
Mål C-811/19
13.
Genom dom av den 8 februari 2018 meddelad av en avdelning med tre domare vid Högsta domstolens brottsmålssektion, blev de åtalade dömda i första instans till fängelse i mellan två och åtta år för korruption, penningtvätt, brott som är likställda med korruption och urkundsförfalskning.
14.
De anklagelser som riktades mot de åtalade har anknytning till ett offentligt upphandlingsförfarande inlett år 2009 av bolaget S. C. Compania de Apă Olt SA för tilldelning av tre bygg- och anläggningskontrakt avseende saneringsarbeten, utvidgning av vattennätet samt vatten- och avloppsledningsarbeten på olika orter. De offentliga kontrakten ingick i ett projekt som huvudsakligen (82 procent) finansierades med EU-medel från det operativa sektorsprogrammet ”Miljö”. Vad gäller åtalet för korruption gjordes det bland annat gällande att den första tilltalade, som tidigare hade innehaft ämbetet som borgmästare, senator och minister, hade accepterat löftet om att erhålla ett belopp som motsvarade 20 procent av det sammanlagda värdet av de tre aktuella offentliga kontrakten. Han erhöll således i själva verket ett sammanlagt belopp på 6200000 RON (1500000 euro) i utbyte mot inflytande över ledamöterna i upphandlingskommittéerna inom S. C. Compania de Apă Olt SA, tjänstemännen i Consiliul Național pentru Soluționarea Contestațiilor (det nationella rådet för biläggande av tvister, Rumänien) samt domarna vid en appellationsdomstol.
15.
Fyra av de fem tilltalade (kallade ”klagandena” i det nationella målet) och Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia Naţională Anticorupţie (Åklagarmyndigheten – Åklagarmyndighetens kontor vid Högsta domstolen – Nationella antikorruptionsdirektoratet, Rumänien) (nedan kallad Åklagarmyndigheten) överklagade den 8 februari 2018 domen i första instans till en avdelning med fem domare vid Högsta domstolens brottsmålssektion.
16.
Under tiden som handläggningen av överklagandena pågick meddelade Författningsdomstolen avgörande nr 417 av den 3 juli 2019 (nedan kallat avgörande nr 417/2019). (
7
) I det avgörandet, som meddelades i ett mål som hade anhängiggjorts genom en ansökan från deputerandekammarens talman, fann Författningsdomstolen att det förelåg en rättslig konflikt av konstitutionell karaktär mellan parlamentet och Högsta domstolen till följd av att Högsta domstolen i strid med artikel 29.1 i lag nr 78/2000 inte hade inrättat specialiserade domstolsavdelningar för handläggning av mål i första instans om lagföring av korruptionsbrott.
17.
Författningsdomstolen fann att om en icke-specialiserad domstolsavdelning har meddelat dom i ett mål, blir den domen ogiltig enligt artikel 281.1 a i straffprocesslagen. Enligt den sistnämnda bestämmelsen ska åsidosättande av bestämmelser rörande sammansättningen av domstolsavdelningar medföra att domen blir ogiltig. Det innebar att mål i Högsta domstolen som hade avgjorts i första instans av avdelningar med tre domare före den 23 januari 2019 (då de specialiserade domstolsavdelningarna inrättades), såvida respektive dom inte hade vunnit kraft, skulle prövas på nytt i första instans av specialiserade domstolsavdelningar, i enlighet med artikel 421.2 i straffprocesslagen.
18.
Efter offentliggörandet av avgörande nr 417/2019 yrkade klagandena att det skulle fastställas att det är bindande och har verkningar med avseende på den överklagade domen i det nationella målet. De gjorde gällande att enligt avgörande nr 417/2019 är den överklagade domen ogiltig. Den avdelning med tre domare som meddelade domen i första instans i det nationella målet var inte specialiserad på korruptionsbrott.
19.
Enligt den hänskjutande domstolen medför Författningsdomstolens avgörande nr 417/2019, som får till följd att domar som meddelats i första instans av avdelningar med tre domare vid Högsta domstolens brottsmålssektion under en viss tidsperiod undanröjs, att principen om effektiviteten av straffrättsliga påföljder i händelse av allvarliga brott som skadar unionens ekonomiska intressen åsidosätts. Skälet till det är dels att det skapas ett intryck av straffrihet och dels att det föreligger en systematisk risk för straffrihet på grund av preskription, med hänsyn till förfarandenas komplexitet och tidsåtgång fram till dess att en lagakraftvunnen dom föreligger efter det att den nya prövningen har gjorts.
20.
Dessutom anser den hänskjutande domstolen att den unionsrättsliga principen om oavhängiga domstolar utgör hinder för att det genom en dom meddelad av ett organ som inte tillhör den dömande makten införs processuella regler som föreskriver ny prövning i första instans av vissa mål, vilket därmed innebär att de ursprungliga anklagelserna ska prövas på nytt utan att det föreligger tungt vägande skäl. Den omständigheten att avdelningarna vid Högsta domstolens brottmålssektion är sammansatta av domare som är specialiserade på brottmål, kan inte anses utgöra ett åsidosättande av rätten till en rättvis rättegång och rätten till ett effektivt rättsmedel. Den hänskjutande domstolen anser därför att unionsrätten utgör hinder för att ett avgörande av en domstolsinstans som Författningsdomstolen har bindande verkningar, när detta innebär att den nationella domstolen inte är behörig att pröva huruvida principen om unionsrättens företräde är tillämplig.
21.
Mot bakgrund av detta har Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Högsta domstolen) beslutat att vilandeförklara målet och att hänskjuta följande frågor till domstolen för ett förhandsavgörande:
”1)
Ska artikel 19.1 i fördraget om Europeiska unionen, artikel 325.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, artikel 58 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG [EUT L 141, 2015, s. 73], artikel 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av den 5 juli 2017 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen [EUT L 198, 2017, s. 29], tolkas så, att de utgör hinder för att ett organ som inte tillhör den dömande makten, nämligen Curtea Constituțională a României (Rumäniens författningsdomstol), meddelar ett avgörande som innebär en prövning av en processinvändning – enligt vilken en domstolsavdelnings sammansättning varit rättsstridig, mot bakgrund av principen om specialisering av Högsta domstolens domare (som inte stadgas i Rumäniens konstitution) – och som medför att en domstol blir skyldig att återförvisa mål angående överklaganden (med devolutiv verkan) för ny prövning vid samma domstol i första instans?
2)
Ska artikel 2 i fördraget om Europeiska unionen och artikel 47 andra stycket i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna tolkas så, att de utgör hinder för att ett organ som inte tillhör den dömande makten förklarar sammansättningen av en domstolsavdelning vid en sektion vid den högsta rättsinstansen (avdelning sammansatt av domare i tjänst, vilka vid den tidpunkt då de utnämndes uppfyllde bland annat det krav på specialisering som ska vara uppfyllt för att utnämnas som domare vid brottmålssektionen vid den högsta rättsinstansen) vara rättsstridig?
3)
Ska principen om unionsrättens företräde tolkas så, att den ger den nationella domstolen rätt att inte följa ett avgörande i vilket författningsdomstolen har tolkat en bestämmelse av lägre rang än konstitutionen, som gäller Högsta domstolens organisation och återfinns i den nationella lagen om förebyggande, utredning och lagföring av korruptionsbrott, och som konsekvent har tolkats på ett visst sätt av en rättsinstans i 16 år?
4)
Ska artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna tolkas så, att principen om rätt till ett effektivt rättsmedel omfattar specialisering av domare och inrättande av specialiserade domstolsavdelningar vid den högsta rättsinstansen?”
B.
Mål C-840/19
22.
Genom en dom av den 26 maj 2017 dömdes en tidigare minister och parlamentsledamot till fyra års fängelse för korruptionsbrott som innefattade unionsmedel. Domen meddelades av en avdelning med tre domare vid Högsta domstolen.
23.
Den tilltalade förband sig att försöka påverka borgmästaren i staden Iași (Rumänien) till förmån för en tredje part, som nu är ett av åklagarsidans vittnen i det nationella målet. Den tilltalade skulle försöka förmå borgmästaren att godkänna undertecknandet av ett kontrakt som rörde ett projekt för förvaltning av vägtransporter med den tredje partens företag och se till att kontraktet genomfördes på ett friktionsfritt sätt i utbyte mot en provision på 5 procent av kontraktets värde. Kontraktets värde beräknades till 69614309 RON (exklusive mervärdesskatt). Det finansierades av EU-medel inom ramen för ett program för regional verksamhetsutveckling. Ett belopp på 3400000 RON betalades också ut till den tilltalade. I domen förordnades även att 303118 RON (omkring 68000 EUR) och 30000 EUR skulle tas i beslag från den tilltalade.
24.
I första instans överklagade den tilltalade (benämnd klaganden i det nationella målet) och åklagarmyndigheten den domen till femdomaravdelningen vid Högsta domstolens brottmålssektion. Genom dom av den 28 juni 2018 biföll Högsta domstolens femdomaravdelning delvis den tilltalades överklagande och upphävde beslutet om beslag av beloppet 30000 EUR, medan det utdömda fängelsestraffet på fyra år fastställdes.
25.
Efter att den domen vunnit laga kraft offentliggjordes Författningsdomstolens avgörande nr 685/2018. (
8
) Där konstaterades att det förelåg en rättslig tvist av konstitutionell karaktär mellan parlamentet och Högsta domstolen, till följd av att bara fyra av avdelningens fem ledamöter hade utsetts genom lottning. När det gäller verkningarna härav fann Författningsdomstolen att beslut nr 685/2018 även gäller lagakraftvunna domar, i den utsträckning som parternas frist för att använda sig av extraordinära rättsmedel ännu inte löpt ut.
26.
Efter offentliggörandet av Författningsdomstolens avgörande nr 685/2018 använde sig både klaganden och åklagarmyndigheten av ett extraordinärt rättsmedel och yrkade att domen av den 28 juni 2018 skulle ogiltigförklaras.
27.
Efter Författningsdomstolens avgörande nr 685/2018, biföll Högsta domstolens femdomaravdelning talan om ogiltigförklaring genom domar av den 25 februari 2019 respektive den 20 maj 2019. Den undanröjde domen av den 28 juni 2018 i sin helhet och förordnade att klagandens och åklagarmyndighetens överklaganden av domen av den 26 maj 2017 skulle prövas på nytt.
28.
Medan den nya prövningen av de överklagandena pågick, meddelade Författningsdomstolen avgörande nr 417/2019. Efter offentliggörandet av det avgörandet yrkade den tilltalade att det skulle fastställas att det är bindande och har verkningar med avseende på domen av den 26 maj 2017, eftersom den avdelning med tre domare som meddelade den sistnämnda domen inte var specialiserad på korruption.
29.
Mot bakgrund av detta har Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Högsta domstolen) beslutat att vilandeförklara målet och att hänskjuta följande frågor till domstolen för ett förhandsavgörande:
”1)
Ska artikel 19.1 i fördraget om Europeiska unionen, artikel 325.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och artikel 4 i [direktiv 2017/1371] som har antagits med stöd av artikel 83.2 FEUF, tolkas så, att de utgör hinder för att ett organ som inte
tillhör den dömande makten, nämligen [Författningsdomstolen], meddelar ett avgörandesom innebär att mål om korruption som avgjordes under en viss tidsperiod och som nu befinner sig i överklagandeskedet ska återförvisas för ny prövning till följd av att det vid den högsta rättsinstansen inte inrättades specialiserade domstolsavdelningar förprövning av mål på detta område, även om det [i detta avgörande] slås fast att de domare som ingick [i domstolsavdelningarna] var specialiserade?
2)
Ska artikel 2 [FEU] och artikel 47 [andra stycket] i [stadgan] tolkas så, att de utgör hinder för att ett organ som inte tillhör den dömande makten förklarar sammansättningen av en domstolsavdelning vid en sektion vid den högsta rättsinstansen (avdelning sammansatt av domare i tjänst, vilka vid den tidpunkt då de utnämndes uppfyllde bland annat det krav på specialisering som ska vara uppfyllt för att utnämnas som domare vid den högsta rättsinstansen) vara rättsstridig?
3)
Ska principen om unionsrättens företräde tolkas så, att den ger den nationella domstolen rätt att inte följa ett avgörande av Författningsdomstolen, vilket meddelats i ett mål som rör en konstitutionell konflikt och är bindande enligt nationell rätt?”
C.
Förfarandet vid domstolen
30.
Den hänskjutande domstolen har ansökt om att förfarandet för skyndsam handläggning enligt artikel 105.1 i domstolens rättegångsregler skulle tillämpas i de båda målen C-811/19 och C-840/19. Den 28 november 2019 respektive den 16 december 2019 beslutade domstolens ordförande att förfarandet för skyndsam handläggning skulle tillämpas i mål C-811/19 respektive mål C-840/19. Domstolens ordförande beslutade den 26 februari 2020 att förena målen vad gäller det muntliga förfarandet och domen.
31.
I mål C-811/19 har följande parter inkommit med skriftliga yttranden: den första klaganden, åklagarmyndigheten, den polska och den rumänska regeringen samt Europeiska kommissionen.
32.
I mål C-840/19 har följande parter inkommit med skriftliga yttranden: klaganden, åklagarmyndigheten, den rumänska och den polska regeringen samt kommissionen.
33.
Den första klaganden i mål C-811/19, klaganden i mål C-840/19, åklagarmyndigheten, den rumänska regeringen och kommissionen besvarade de skriftliga frågor som domstolen hade ställt.
IV. Bedömning
34.
Detta förslag till avgörande är uppbyggt på följande sätt: För det första ska jag behandla parternas invändningar mot att tolkningsfrågorna tas upp till sakprövning (A). För det andra ska jag redogöra för den tillämpliga unionsrätten och identifiera de relevanta unionsrättsliga bestämmelser som är tillämpliga i förevarande mål (B). För det tredje ska jag bedöma tolkningsfrågorna i sak (C).
A.
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning
1. Mål C-811/19
35.
Den polska regeringen har gjort gällande att frågorna i mål C-811/19 inte kan tas upp till sakprövning. Enligt den polska regeringen efterfrågar den hänskjutande domstolen i själva verket inte en tolkning av unionsrätten utan en prövning av innehållet i en nationell dom. I mål om begäran om förhandsavgörande får EU-domstolen inte pröva innehållet i nationella domstolars avgöranden och slå fast huruvida nationella domstolar är skyldiga att följa andra nationella domstolars avgöranden. Dessutom är det inte nödvändigt att domstolen besvarar tolkningsfrågorna för att tvisten i det nationella målet ska kunna avgöras. Det nationella målet handlar om en rent inhemsk situation som inte berör något område där EU har befogenheter. Vidare är stadgan bara tillämplig när medlemsstaterna införlivar unionsrätten, vilket inte är fallet här.
36.
Enligt min mening kan den polska regeringens argument inte godtas.
37.
För det första rör argumenten om att unionen saknar befogenheter när det gäller domstolars organisation EU-domstolens behörighet och inte huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning. Under alla förhållanden har unionen visserligen ingen direkt lagstiftningsbefogenhet när det gäller domstolsväsendets allmänna organisation. Det är emellertid uppenbart att medlemsstaterna är skyldiga att bland annat uppfylla kraven i artiklarna 2 FEU och 19.1 FEU, artikel 325.1 FEUF och artikel 47 i stadgan, när de utformar sina bestämmelser och tillämpar metoder som påverkar den nationella tillämpningen och genomförandet av unionsrätten. Den logiken är inte områdesberoende. Den är, och har beträffande EU:s gränser för medlemsstaternas nationella processuella autonomi alltid varit, inverkansberoende. Den kan handla om vilka delar som helst av nationella strukturer eller förfaranden som används för den nationella tillämpningen av unionsrätten.
38.
Det räcker därför att påpeka att begäran om förhandsavgörande just rör tolkningen av unionsrättens tillämpningsområde, bland annat artiklarna 2 FEU och 19.1 FEU, artikel 325.1 FEUF, direktiv 2015/849 och direktiv 2017/1371, samt artikel 47 i stadgan, vilket innebär att domstolen är behörig att meddela ett avgörande rörande denna begäran i sin helhet. (
9
)
39.
Vad för det andra beträffar frågan huruvida domstolens svar är nödvändigt för att den hänskjutande domstolen ska kunna meddela ett avgörande i det nationella målet i den mening som avses i artikel 267 FEUF, (
10
) bör det påpekas att alla frågorna i mål C-811/19 ställs inom ramen för den hänskjutande domstolens prövning av överklagandena. Det följer av de förklaringar som den domstolen har lämnat att dess avgörande om huruvida domen i första instans ska ogiltigförklaras och målen bli förbehåll för en ny prövning (i första instans) vid en avdelning med tre domare, är beroende av de svar som EU-domstolen lämnar på de hänskjutna frågorna. Syftet med de frågorna är just att få klarlagt huruvida Författningsdomstolens avgörande som innebär att en ny prövning ska ske i målen är förenligt med andra unionsrättsliga bestämmelser, vars tolkning den hänskjutande domstolen efterfrågar (fråga 1, 2 och 3), och huruvida det går att underlåta att tillämpa ett sådant avgörande på grundval av principen om unionsrättens företräde (fråga 4).
40.
Ovanstående överväganden visar att tolkningsfrågorna uppfyller kravet på ”nödvändighet” i artikel 267 FEUF. De kan därför tas upp till sakprövning.
2. Mål C-840/19
41.
Vad beträffar frågan huruvida tolkningsfrågorna i mål C-840/19 kan tas upp till sakprövning, har den polska regeringen framfört argument som i huvudsak är identiska med dem i mål C-811/19.
42.
Klaganden har gjort gällande att det inte är ”nödvändigt” med ett förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF. Högsta domstolen ska bara avgöra en processuell fråga, nämligen att helt ogiltigförklara den överklagade domen. En sådan fråga kräver inget förhandsavgörande från EU-domstolen. Vidare har klaganden beträffande den andra frågan gjort gällande att den inte rör något problem som har anknytning till tolkningen av unionsrätt som är tillämplig i det nationella målet. Liknande argument har framförts beträffande den tredje frågan.
43.
Klaganden har också hävdat att beslutet att begära förhandsavgörande innehåller en felaktig beskrivning av de faktiska omständigheterna, genom att den innehåller aspekter som inte ingår i den relevanta akten i det nationella målet i syfte att skapa en koppling till unionens ekonomiska intressen för att säkerställa att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning. Varken anklagelserna mot honom eller domen mot honom i första instans, hänger specifikt samman med ett korruptionsbrott i samband med offentlig upphandling av kontrakt som finansieras med EU-medel. Den information som den hänskjutande domstolen använder sig av är hämtad från ett annat brottmål, i vilket han inte är part. På liknande sätt har klaganden beträffande den första frågan gjort gällande att den hänskjutande domstolen har lämnat ofullständig information om den nationella lagstiftningen. Likaledes är informationen om Författningsdomstolen och dess avgörande nr 417/2019 ofullständig och delvis felaktig.
44.
Jag anser att inget att de argument som framförts för att göra gällande att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning kan godtas.
45.
För det första är de överväganden som gjorts ovan i punkterna 37–40 i detta förslag till avgörande, vilka både rör domstolens behörighet och huruvida domstolens svar är ”nödvändiga” i den mening som avses i artikel 267 FEUF, även tillämpliga när det gäller praktiskt taget samma argument som har förts fram i mål C-840/19.
46.
För det andra kan de ytterligare argument som klaganden har fört fram rörande upptagandet till sakprövning av frågorna inte heller godtas.
47.
När det gäller den första gruppen av argument, ska det erinras om att förfaranden enligt artikel 267 FEUF vilar på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen. Det är den nationella domstolen som är ensam behörig att fastställa och bedöma omständigheterna i målet samt att tolka och tillämpa den nationella lagstiftningen. Det ankommer inte på EU-domstolen att pröva riktigheten av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen har lämnat på eget ansvar. (
11
) Vad beträffar argumenten om att det saknas ett samband mellan förevarande mål och unionens ekonomiska intressen, ska det vidare påpekas att den första frågan just handlar om huruvida artikel 325.1 FEUF är tillämplig i en situation som den som är i fråga i det nationella målet.
48.
Det innebär att de frågor som ställts i mål C-840/19 kan tas upp till sakprövning.
B.
Tillämplig unionslagstiftning
49.
Genom de olika frågor som hänskjutits i de förenade målen vid EU-domstolen, vill Högsta domstolen i huvudsak få klarlagt hur artiklarna 2 FEU och 19.1 FEU, artikel 47 i stadgan, artikel 325.1 FEUF och direktiven 2015/849 och 2017/1371 ska tolkas. Jag ska börja med att göra en bedömning av vilka unionsrättsliga bestämmelser som är relevanta i förevarande mål.
1. Artiklarna 2 FEU och 19.1 FEU
50.
Så som jag har beskrivit i mitt förslag till avgörande i målet AFJR (
12
) och mitt förslag till avgörande i målet Euro Box Promotion, (
13
) är artikel 19.1 FEU andra stycket tillämplig när ett nationellt organ, i egenskap av domstol, kan pröva frågor som rör tillämpningen eller tolkningen av unionsrätten. (
14
) Det råder knappast något tvivel om att Högsta domstolen, som är den domstol vars oavhängighet kan anses påverkas av författningsdomstolens avgörande i förevarande mål, är ett nationellt rättsligt organ som, i egenskap av domstol, normalt prövar frågor som rör unionsrättens tillämpning eller tolkning.
51.
Vad vidare beträffar artikel 2 FEU, vilken det hänvisas till i den andra frågan i såväl mål C-811/19 som mål C-840/19, förefaller det inte nödvändigt att göra någon annan bedömning av den bestämmelsen i förevarande mål. Rättsstatsprincipen skyddas, som ett av de värden som unionen grundar sig på, genom rätten till ett effektivt domstolsskydd och den grundläggande rätten till en rättvis rättegång, vilka i sin tur bland annat bygger på principen om domstolarnas oavhängighet. (
15
) Artikel 47 i stadgan och artikel 19.1 FEU ger därför mer exakt uttryck för det i artikel 2 FEU angivna värdet som rättsstaten utgör. (
16
)
2. Beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen (och stadgan)
52.
Liksom i målet Euro Box Promotion m.fl. (C-357/19 och C-547/19), ställs i de två besluten att begära förhandsavgörande i förevarande mål inga särskilda frågor rörande kommissionens beslut 2006/928/EG av den 13 december 2006 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Rumäniens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption (nedan kallat beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen). (
17
) Det beslutet har icke desto mindre legat till grund för alla de tidigare mål som tagits upp i den första gruppen av mål (AFJR och i ett parallellt mål Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (
18
)). Det har även åberopats i ett annat mål i den andra gruppen av mål, nämligen i mål C-379/19, DNA- Serviciul Teritorial Oradea, i vilket jag föredrar ett parallellt förslag till avgörande i dag.
53.
Med undantag av den första klaganden i mål C-811/19, är samtliga parter som har svarat på domstolens skriftliga frågor eniga om att beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen, bland annat med beaktande av riktmärkena 1 och 3 i bilagan till beslutet, är tillämpligt på de frågor som aktualiserats i förevarande mål rörande korruptionsbekämpning, rättsstatsprincipen och säkerställandet av oavhängiga domstolar.
54.
Av de skäl som jag har redovisat närmare i mitt förslag till avgörande i målet Euro Box Promotion, (
19
) vilka även är fullt tillämpliga i förevarande mål, däribland den omständigheten att den nationella bestämmelsen i fråga utgörs av en nationell författningsdomstols avgörande, är beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen även tillämpligt i förevarande mål. Det innebär att artikel 47 i stadgan också blir tillämplig, eftersom beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen aktualiserade dess tillämpningsområde enligt artikel 51.1 i stadgan.
3. Artikel 325.1 FEUF (och stadgan)
55.
Enligt artikel 325.1 FEUF ska medlemsstaterna bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen genom åtgärder som ska ha avskräckande effekt och ge ett effektivt skydd i medlemsstaterna. För att artikel 325.1 FEUF ska vara tillämplig ska det därför föreligga bedrägeri eller annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen. Det väcker frågan huruvida så är fallet när det gäller omständigheterna i förevarande mål.
56.
Jag anser att svaret på den frågan är ja. För det första är artikel 325.1 FEUF tillämplig på brott som rör korruption i samband med EU-finansierade projekt (a). För det andra är den omständigheten att de anklagelser som riktats mot klagandena i de nationella målen inte rör brott som innehåller någon uttrycklig hänvisning till unionens ekonomiska intressen, inte relevant i detta sammanhang.
a) Artikel 325 FEUF (och PIF-konventionen) är tillämplig i samband med korruption som har anknytning till EU-medel
57.
I sina svar på domstolens frågor, har den första klaganden i mål C-811/19 gjort gällande att artikel 325.1 FEU inte är tillämplig i hans mål. Alla korruptionsbrott med anknytning till EU-finansierade projekt riktar sig inte mot unionens ekonomiska intressen. Artikel 325.1 föreskriver bara en skyldighet att besluta om straffrättsliga påföljder vid allvarliga bedrägerier som omfattas av PIF-konventionen. Den första klaganden menar vidare att det inte har gjorts gällande att tilldelningen av de kontrakt med avseende på vilka han befanns skyldig till missbruk av ställning, direkt eller indirekt skulle ha åsidosatt bestämmelser om tilldelning av medel eller om offentlig upphandling. Han har vidare gjort gällande att PIF-konventionen och dess protokoll inte är tillämpliga, eftersom hans mål inte har några gränsöverskridande inslag, och eftersom han inte har blivit anklagad för några mutbrott som omfattas av det första protokollet till PIF-konventionen, och inte heller för penningtvätt i anslutning till allvarligt bedrägeri i den mening som avses i PIF-konventionen.
58.
Klaganden i mål C-840/19, den rumänska regeringen, åklagarmyndigheten och kommissionen har i sina svar på domstolens frågor gjort gällande att artikel 325.1 FEUF och i synnerhet uttrycket ”annan olaglig verksamhet” innefattar korruptionsbrott med anknytning till EU-finansierade projekt.
59.
Jag delar helt denna åsikt. Av de allmänna skäl som jag ingående har redovisat i mitt förslag till avgörande i målet Euro Box Promotion, (
20
) kan ”annan olaglig verksamhet” innefatta alla korruptionsbrott som begås i samband med användning av EU-medel.
60.
De ytterligare argument som den första klaganden i mål C-811/19 har anfört tycks i det här sammanhanget sakna relevans. För det första finns det inget stöd för hans påstående att det bara är fall med allvarligt bedrägeri som omfattas av PIF-konventionen som ingår i tillämpningsområdet för artikel 325.1 FEUF. Det förhåller sig snarare tvärtom. Uttrycket ”annan olaglig verksamhet” i artikel 325.1 FEUF bekräftar att den bestämmelsen har ett bredare tillämpningsområde. (
21
)
61.
För det andra kräver själva uttrycket ”annan olaglig verksamhet”, när det gäller korruption i anslutning till förvaltning eller tilldelning av EU-finansierade projekt, inte att det ska ha skett en ytterligare överträdelse av unionsrättsliga bestämmelser rörande beviljande av EU-medel eller offentlig upphandling. Såsom den hänskjutande domstolen har förklarat i båda besluten att begära förhandsavgörande, har såväl den första klaganden i mål C-811/19 som klaganden i mål C-840/19, genom det agerande som gav upphov till brotten i fråga, erhållit en betydande andel av värdet av de offentliga (till stor del) EU-finansierade projekten. Mot bakgrund av detta kan slutsatsen dras att korruptionsbrotten i fråga skadar unionens ekonomiska intressen, eftersom de medför ett betydande ingrepp i den lagliga tilldelningen av EU-finansierade projekt och därmed i den korrekta fördelningen och användningen av dessa medel.
62.
För det tredje kräver artikel 325.1 FEUF inte någon gränsöverskridande anknytning för att den ska vara tillämplig. För det fjärde ankommer det på den nationella domstolen att pröva huruvida brotten i fråga omfattas av någon av de särskilda bestämmelserna i PIF-konventionen och dess protokoll (med avseende på brott som rör korruption). Oavsett om de instrumenten är tillämpliga eller inte, omfattas brotten i fråga, i synnerhet missbruket av ställning i samband med tilldelningen av ett EU-finansierat offentligt kontrakt, i sig av uttrycket ”annan olaglig verksamhet” i artikel 325.1 FEUF och av samma skäl omfattas de redan av unionsrättens tillämpningsområde.
b) Sambandet mellan brottsanklagelserna och unionens ekonomiska intressen
63.
Den första klaganden i mål C-811/19 och klaganden i mål C-840/19 har i sina svar på domstolens skriftliga frågor gjort gällande att artikel 325.1 FEUF kräver att sambandet mellan brotten och unionens ekonomiska intressen uttryckligen måste vara en följd av definitionen av brottet. Den första klaganden i mål C-811/19 anser att det bara är ett sådant synsätt som kan säkerställa rätten till försvar. Klaganden i mål C-840/19 anser att varken anklagelserna eller domarna mot honom särskilt rör bedrägeri i samband med EU-finansierade projekt. Även om det finns särskilda brott som rör unionens ekonomiska intressen i den rumänska rättsordningen, har klaganden inte anklagats för sådana brott. (
22
)
64.
Jag instämmer inte med den ståndpunkten.
65.
För det första kan tillämpningsområdet för artikel 325.1 FEUF inte begränsas till lagföring för brott som förts in i den nationella rättsordningen som uttryckligen hänvisar till unionens ekonomiska intressen eller ens till EU-medel. Det skulle göra tillämpningsområdet för denna primärrättsliga unionsbestämmelse avhängig den nationella definitionen av särskilda brott.
66.
Såsom kommissionen, den rumänska regeringen och åklagarmyndigheten med rätta har påpekat, ska frågan huruvida unionens ekonomiska intressen har påverkats inte vara avhängig hur ett visst brott uttryckligen definieras i den nationella lagstiftningen. Det måste bedömas i ett vidare sammanhang av faktiska omständigheter. Såsom den rumänska regeringen har påpekat finns det ofta ett samband mellan nationella ekonomiska intressen och unionens ekonomiska intressen. Enligt nationell lag kan ingen tydlig skiljelinje dras mellan allmänna brott och brott som särskilt rör unionens ekonomiska intressen, när medlen förvaltas av samma organ och flätas samman i olika medfinansierade projekt.
67.
För det andra kan jag, vad avser kravet på iakttagande av rätten till försvar, inte se hur den omständigheten att artikel 325.1 FEUF kan vara tillämplig (automatiskt) skulle innebära ett åsidosättande av rätten till försvar.
68.
För det tredje vill jag avslutningsvis erinra om att om det konstateras att artikel 325.1 FEUF och eventuellt även artikel 2.1 i PIF-konventionen och artikel 2.1 i protokollet till PIF-konventionen är tillämpliga, innebär det också att stadgan blir tillämplig. Eftersom de påföljder och åtal som de tilltalade har varit eller är föremål för i det nationella målet utgör en tillämpning av artikel 325.1 FEUF och, med förbehåll för den prövning som den nationella domstolen ska göra, av PIF-konventionen och dess protokoll, är stadgan tillämplig enligt artikel 51.1. (
23
)
4. Direktiv 2015/849 och direktiv 2017/1371
69.
Den första frågan i såväl mål C-811/19 som mål C-840/19 rör artikel 4 i direktiv 2017/1371 som en av de unionsrättsliga bestämmelser som eventuellt är tillämpliga. Dessutom rör den första frågan i mål C-811/19 även artikel 58 i direktiv 2015/849.
70.
I sina svar på domstolens frågor har parterna framfört olika synpunkter rörande tillämpligheten av direktiv 2015/849 och direktiv 2017/1371. Såsom den rumänska regeringen har påpekat följer det av den information som har lämnats till EU-domstolen, att de faktiska omständigheter som gav upphov till åtalet i det nationella målet inträffade innan de båda direktiven trädde i kraft. Till följd av detta tycks inget av dessa direktiv vara tillämpligt på omständigheterna i något av de två nationella målen.
5. Slutsats i denna del
71.
Sammanfattningsvis utgör beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen och artikel 325.1 FEUF, tillsammans med artikel 47 andra stycket i stadgan och, med förbehåll för den nationella domstolens prövning, PIF-konventionen och dess protokoll, relevanta bestämmelser för de båda målen C-811/19 och C-840/19.
72.
Artikel 19.1 FEU andra stycket och artikel 2 FEU är också tillämpliga i båda målen. Det är emellertid svårt att se vilket ytterligare innehåll eller vilken ytterligare klarhet som de bestämmelserna skulle kunna ge dessa mål som inte redan finns i de ovannämnda mer specifika bestämmelserna. (
24
) Därför ska artikel 47 andra stycket i stadgan anses utgöra den relevanta rättsliga ramen, eftersom både beslutet om samarbets- och kontrollmekanismen och artikel 325.1 FEUF medför att stadgan blir tillämplig.
C.
Bedömning
73.
För att kunna göra en bedömning i sak av de tolkningsfrågor som har hänskjutits i förevarande mål, ska jag för det första kort beskriva de tillämpliga nationella bestämmelserna (1). För det andra ska jag behandla den andra frågan i målen C-811/19 och C-180/19, samt den fjärde frågan i mål C-811/19, vilka rör tolkningen av artikel 47 i stadgan. Jag ska bland annat ta upp frågan huruvida den bestämmelsen kräver specialiserade domare (2). För det tredje ska jag behandla den tredje frågan i båda målen, i första hand mot bakgrund av artikel 325.1 FEUF (3), innan jag kort uppehåller mig vid principen om domares oavhängighet. Jag ska avsluta med principen om unionsrättens företräde och därmed besvara den tredje frågan i båda målen (5).
1. Det nationella rättsliga sammanhanget
74.
Enligt artikel 29 i lag nr 78/2000, i dess lydelse enligt lag nr 161/2003, ska specialiserade domstolsavdelningar inrättas för prövning av mål i första instans av korruptionsbrott som avses i den lagen. Det har framkommit att Högsta domstolen inte inrättade sådana avdelningar förrän Högsta domstolens administrativa plenum antog beslut nr 14 av den 23 januari 2019 (nedan kallat beslut nr 14/2019).
75.
Enligt den hänskjutande domstolen i mål C-840/19, följer det av Högsta domstolens praxis rörande sammansättning av domstolsavdelningar som prövar mål i första instans rörande de brott som avses i lag nr 78/2000, att alla domare vid Högsta domstolens brottmålssektion är behöriga att i första instans pröva alla mål som omfattas av den domstolens behörighet. (
25
) Till följd av detta och på grundval av dess tolkning av artikel 19.3 i lag nr 304/2004 och artikel 29 i lag nr 78/2000, samt med beaktande av Europadomstolens praxis, har Högsta domstolen slagit fast att en talan inte kan bifallas såvitt avser grunder som har samband med sammansättningen av tredomaravdelningar, på grundval av kravet på specialisering. Det fanns således inget behov av att tillämpa påföljden absolut ogiltighet.
76.
Genom sitt beslut nr 14/2019 slog Högsta domstolens administrativa plenum fast att alla avdelningar vid Högsta domstolen som prövar brottmål var avdelningar som är specialiserade på korruptionsbrott, vilket innebar att alla tredomaravdelningar vid Högsta domstolen skulle fortsätta att fungera som specialiserade avdelningar enligt artikel 29.1 i lag nr 78/2000.
77.
Efter en ansökan från deputerandekammarens talman, fann Författningsdomstolen i sitt avgörande nr 417/2019 att det förelåg en rättslig konflikt av konstitutionell karaktär mellan parlamentet och Högsta domstolen. Den konflikten berodde på att Högsta domstolen inte hade inrättat specialiserade avdelningar för att pröva korruptionsbrott i första instans, vilket stred mot vad som föreskrevs i artikel 29.1 i lag nr 78/2000, i dess lydelse enligt lag nr 161/2003. Högsta domstolens vägran att inrätta specialiserade avdelningar innebar att den åsidosatte sin skyldighet att följa lagen, i strid med de krav som följer av rättsstatsprincipen och konstitutionens efterlevnad, och det innebar ett ingrepp i det rumänska parlamentets institutionella funktion som lagstiftare. Författningsdomstolen slog också fast att denna vägran innebar ett åsidosättande av bestämmelserna i den rumänska konstitutionen rörande rätten till en rättvis rättegång med avseende på rätten till en domstol som har inrättats enligt lag. (
26
)
78.
I själva beslutsdelen i avgörande nr 417/2019 slog Författningsdomstolen fast att de mål som hade anhängiggjorts vid Högsta domstolen och som hade prövats i första instans före Högsta domstolens administrativa plenum meddelade beslut nr 14/2019, men där ingen lagakraftvunnen dom hade meddelats, skulle prövas på nytt, i enlighet med artikel 421.2 b i straffprocesslagen, av specialiserade domstolsavdelningar som vara sammansatta i enlighet med artikel 29.1 i lag nr 78/2000.
79.
Författningsdomstolen slog fast att om ett mål prövas av en icke-specialiserad sammansättning, trots att behörigheten tillkom en specialiserad avdelning, medför det att avgörandet blir fullständigt ogiltigt. Enligt artikel 281.1 a i straffprocesslagen, medför ett åsidosättande av reglerna om en domstolsavdelnings sammansättning absolut ogiltighet. (
27
)
80.
Författningsdomstolen fann vidare att specialiseringen av domare vid Högsta domstolen med avseende på korruptionsbrott inte föreskrevs i någon lag och att det förelåg en skyldighet att fastställa specialiseringen av domare eller av vissa av dem. Det uteslöts inte att alla domarna skulle kunna anses vara specialiserade domare, med hänsyn till deras utbildning och sakkunskap, men Författningsdomstolen fann att den aspekten emellertid skulle slås fast. Även om alla domare vid Högsta domstolen kan anses vara specialiserade när det gäller de brott som avses i lag nr 78/2000 och utses att tjänstgöra på specialiserade avdelningar eftersom de har den yrkesskicklighet som krävs, innebär det därför inte att alla domstolsavdelningar som är sammansatta av sådana domare är behöriga att pröva mål rörande sådana brott. Den omständigheten att alla domare är specialiserade innebär bara att när sådana avdelningar sätts samman, kan ledamöterna väljas ut bland alla dessa.
81.
När det gäller situationen efter att Högsta domstolens administrativa plenum antog beslut nr 14/2019, konstaterade Författningsdomstolen emellertid att även om det saknades insyn i fastställandet av specialiseringen av domstolsavdelningar som omfattades av det beslutet, förelåg det efter det beslutet inte längre något åsidosättande av konstitutionen. Vad avser perioden efter beslut nr 14/2019, har målet med lagen följaktligen uppnåtts och det förelåg inte längre något åsidosättande. (
28
)
82.
Vad beträffar dess processrättsliga följder, innebar Författningsdomstolens avgörande nr 417/2019 att alla korruptionsmål som prövades i första instans av tredomaravdelningar vid Högsta domstolen och som inte hade rättskraftigt avgjorts innan specialiseringsregeln i lag nr 78/2000 trädde i kraft (år 2003) och beslut nr 14/2019 antogs (år 2019), ska prövas på nytt i första instans. Efter beslut nr 14/2019, i vilket det slog fast att alla brottmålsavdelningar vid Högsta domstolen var avdelningar specialiserade på korruption, skulle emellertid alla tredomaravdelningar vid Högsta domstolen fortsätta att fungera som specialiserade avdelningar enligt artikel 29.1 i lag nr 78/2000 efter Författningsdomstolens avgörande nr 417/2019.
83.
Sammanfattningsvis tycks själva kärnfrågan utgöras av avsaknaden av formell utnämning, under förutsättning att jag har förstått det nationella sammanhanget rätt. Efter att Högsta domstolen formellt hade slagit fast att alla dess brottmålsavdelningar var avdelningar som var specialiserade på korruption, blev emellertid samma avdelningar med exakt samma sammansättningar lagligen sammansatta.
2. Specialiseringen av domare och rätten till en domstol som inrättats enligt lag
84.
I sin fjärde fråga undrar den hänskjutande domstolen i mål C-811/19 huruvida artikel 47 i stadgan omfattar kravet på specialisering av domare och inrättande av specialiserade domstolsavdelningar vid en högsta rättsinstans som Rumäniens högsta domstol. I den andra frågan i mål C-811/19 och mål C-840/19 undrar den hänskjutande domstolen i korthet huruvida artikel 47 andra stycket i stadgan ska tolkas så att den utgör hinder för Författningsdomstolens avgörande nr 417/2019.
85.
Dessa frågor har två separata lager. För det första: är specialiseringen av domare en del av (den självständiga) normen i artikel 47 i stadgan, som om den inte iakttas medför oförenlighet med unionsrätten? För det andra: utgör artikel 47 i stadgan hinder för en fastställelse om rättsstridighet som bygger på att en nationell lagbestämmelse som kräver specialisering av domare inte hade uppfyllts, vilket därmed eventuellt väcker frågor om rätten till en nationell definition av vad som avses med en ”domstol som har inrättats enligt lag”?
86.
Jag anser att båda dessa frågor ska besvaras nekande. För att kunna förklara varför, är det först nödvändigt att undersöka exakt vilken norm som följer av artikel 47 andra stycket i stadgan (a). Jag ska därefter bedöma huruvida den bestämmelsen ska tolkas så att den utgör hinder för Författningsdomstolens aktuella avgörande (b).
a) Unionsrättens norm
87.
Jag anser till att börja med att det inte finns något unionsrättsligt krav på specialisering av domare eller av domstolsavdelningar som kan införlivas i artikel 47 i stadgan, oavsett om det rör sig om korruptionsmål, skyddet av unionens ekonomiska intressen eller andra områden av unionsrätten för den delen.
88.
Det kan förvisso göras gällande att bevisad rättslig kompetens och rättsliga kvalifikationer är krav som ska vara uppfyllda vid utnämningar av domare. En underlåtenhet att göra detta skulle då eventuellt kunna leda till problem som rör domares opartiskhet och oavhängighet. Formellt sett kan en inkompetent domare fortfarande vara oavhängig, ibland till och med anmärkningsvärt oavhängig. Det är emellertid fortfarande rimligt att anta att inkompetenta domare inte är idealiska för att försvara och upprätthålla domstolarnas oavhängighet på längre sikt.
89.
Det tycks finnas en påtaglig mångfald på nationell nivå när det gäller förekomsten av specialiserade domare. I vissa medlemsstater finns det en hög grad av specialisering bland domare. I andra finns det ingen specialisering alls. Dessutom kan bestämmelserna variera inom en och samma rättsordning. Ofta förhåller det sig så att ju högre upp i domstolshierarkin ett mål kommer, desto mindre är sannolikheten för specialisering. Vissa system har dock en hög grad av domarspecialisering även på den högsta domstolsnivån.
90.
Samma mångfald kan även konstateras i rättspraxis, eller snarare i avsaknaden av rättspraxis när det gäller domares specialisering, oavsett om det bygger på artikel 47 i stadgan eller artikel 6 i Europakonventionen. När klaganden i mål C-840/19 tillfrågades om det fanns något stöd för påståendet att det finns en rättslig princip rörande domares specialisering, hänvisade han i sina svar på domstolens frågor till ett avgörande av Europadomstolen som rörde en annan fråga (
29
) och flera icke-bindande dokument som utfärdats av internationella organ som anser att specialisering av domare under vissa omständigheter är bra och önskvärt. (
30
) De dokumenten utgör emellertid långt ifrån några bärande delar som ger kan ge stöd för påståendet att domstolsavdelningars specialisering är ett krav, som om det inte uppfylls innebär ett åsidosättande av kraven i artikel 47 i stadgan (eller i artikel 6 i Europakonventionen).
91.
För det andra finns det ytterligare ett lager i den här frågan, nämligen rätten till en ”domstol som har inrättats enligt lag” enligt artikel 47 i stadgan. Trots att kravet på specialisering av domstolsavdelningar inte ingår i den skyddsnorm som säkerställs av artikel 47 i stadgan, kan ett sådant krav när det föreskrivs i nationella bestämmelser, utgöra en del av rätten till en ”domstol som har inrättats enligt lag”.
92.
De viktigaste delarna av unionsrättens skyddsnorm som följer av artikel 47 andra stycket i stadgan, har beskrivits i punkterna 136–143 i förslaget till avgörande i målet Euro Box Promotion. Jag ska här begränsa mig till att erinra om två viktiga delar.
93.
För det första måste rätten till en ”domstol som har inrättats enligt lag” bestämmas genom hänvisning till nationell lag. Det innebär att nationella bestämmelser faktiskt blir relevanta genom en korshänvisning.
94.
För det andra framgår det, ur ett unionsrättsligt perspektiv och i nära anknytning till det synsätt som Europadomstolen har anlagt i den frågan, inte att varje åsidosättande av nationella bestämmelser som reglerar en domstolsavdelnings sammansättning, automatiskt leder till ett åsidosättande av artikel 47 i stadgan. Som framgår av domen i målet Simpson kan brister utgöra ett åsidosättande av artikel 47 andra stycket första meningen i stadgan, ”särskilt när bristerna är av sådant slag och av sådant allvar att de ger upphov till en reell risk för att andra delar av statsmakten, särskilt den verkställande makten, kan komma att missbruka utnämningsmakten på ett sätt som undergräver utnämningsbeslutets integritet och därigenom ge upphov till rimligt tvivel hos enskilda vad beträffar den eller de berörda domarnas oavhängighet och opartiskhet...”. Domstolen konstaterade att det är fallet ”när det är fråga om grundläggande bestämmelser som utgör en del av det aktuella rättssystemets upprättande och funktionssätt”. (
31
)
b) Bedömning
95.
För det första omfattas, såsom påpekats ovan och i överensstämmelse med den rumänska regeringens, åklagarmyndighetens och kommissionens yttranden, kravet på specialisering inte i sig av normen i artikel 47 i stadgan. Påståendena att det finns en princip om domares specialisering som ingår i normen i artikel 47 i stadgan kan således vederläggas.
96.
För det andra har den första klaganden i mål C-811/19 emellertid gjort gällande i sina svar på domstolens frågor, att eftersom rätten till en ”domstol som har inrättats enligt lag” syftar på nationell lagstiftning, kan artikel 47 andra stycket i stadgan, som måste iaktta den miniminorm som föreskrivs i artikel 6 i Europakonventionen, inte införa en norm som bygger på kriterier som skiljer sig från garantierna på nationell nivå. Han har vidare hävdat att det i avgörande nr 417/2019 slogs fast att Högsta domstolen på ett flagrant sätt hade åsidosatt de lagstadgade bestämmelserna rörande kravet på specialisering.
97.
Detta argument kan enligt min uppfattning inte godtas.
98.
Den omständigheten att innehållet i artikel 47 i stadgan är självständigt och oberoende och att den enligt artikel 52.3 i stadgan måste ge minst samma skydd som motsvarande bestämmelser i Europakonventionen, bygger just på en rent automatisk och formell bedömning. Det är inte alla formella åsidosättanden av en (nationell) bestämmelse om någon del av domstolsorganisationen som utgör ett åsidosättande av artikel 47 i stadgan.
99.
Såsom den rumänska regeringen, åklagarmyndigheten och kommissionen har påpekat, utgör åsidosättandet av den bestämmelse som är aktuell i förevarande mål inte ett åsidosättande mot bakgrund av artikel 47 i stadgan.
100.
För det första tycks kravet på specialisering vara av synnerligen formell karaktär. Såsom åklagarmyndigheten har påpekat blev alla avdelningar vid Högsta domstolen specialiserade från en dag till en annan efter dess administrativa plenums beslut nr 14/2019. Författningsdomstolens avgörande nr 417/2019 bekräftade att detta resultat var förenligt med de nationella konstitutionella kraven. Det innebar, såsom kommissionen har framhållit, att ett rent formellt betecknande av avdelningar som specialiserade, utan någon som helst materiell förändring, ansågs vara tillräckligt för att uppfylla de konstitutionella kraven, däribland de krav som följer av konstitutionella grundläggande rättigheter.
101.
För det andra tycks denna regel vara ett tämligen begränsat undantag som enbart tillämpas inom vissa rättsområden och bara i första instans.
102.
För det tredje finns det, såsom kommissionen har påpekat, andra omständigheter, exempelvis tvivlen rörande tolkningen av den tillämpliga lagstiftningen och avsaknaden av ett uppsåtligt avvikande, som tyder på att åsidosättandet inte har varit ”flagrant”.
103.
Alla dessa överväganden bidrar dessutom till att belysa vad ett krav på specialisering i en nationell domstol verkligen innebär. Det är i första hand en fråga om en domstols interna förvaltning och arbetets effektivitet. Ett flagrant och uppsåtligt åsidosättande av en sådan regel, om den dessförinnan tydligt har slagits fast i det nationella rättssystemet, får visserligen rättsliga följder. (
32
) Kravet på specialisering av domare utgör emellertid inte i sig en grundläggande regel i ett rättssystem, vid tillämpningen av den norm som följer av artikel 47 andra stycket i stadgan, som alltid måste finnas för att kraven i artikel 47 i stadgan ska vara uppfyllda.
104.
Avslutningsvis finns det ytterligare en viktig fråga när det gäller artikel 47 i stadgan. Efter att ha slagit fast att den bestämmelsen inte kräver någon specialisering av domare, vilket innebär att dess självständiga norm för vad som menas med en domstol som har inrättats enligt lag inte har åsidosatts, kvarstår frågan huruvida den bestämmelsen utgör hinder för att en nationell författningsdomstol slår fast att det skett ett sådant åsidosättande på grundval av konstitutionellt skyddade grundläggande rättigheter eller andra värden.
105.
Av de skäl som redan har redovisats ingående i punkterna 145–156 i förslaget till avgörande i målet Euro Box Promotion, är svaret nej. Artikel 47 i stadgan utgör inte hinder för ett sådant konstaterande.
106.
När det gäller rättsliga frågor och situationer som omfattas av unionsrätten men som inte helt regleras av den, har domstolen visserligen slagit fast att artikel 47 i stadgan åsidosätts, särskilt när bristerna är av sådant allvar att de ger upphov till en reell risk för otillbörligt utrymme för fritt skön på ett sätt som kan ge upphov till rimligt tvivel vad beträffar domarnas oavhängighet och opartiskhet, (
33
) men det utgör inte hinder för att en nationell författningsdomstol slår fast att den grundlagsskyddade rätten till en rättvis rättegång har åsidosatts enligt en annan, strängare nationell norm. I frågor och situationer som helt regleras av unionsrätten, utgör stadgan enligt artikel 53 golvet (minimum), men inte taket (maximum). En nationell domstol får därför anamma och tillämpa en strängare nationell norm.
107.
Det ankommer på de behöriga nationella myndigheterna att definiera en sådan nationell konstitutionell norm, förutsatt att det finns någon förstås. Den rumänska regeringen och åklagarmyndigheten har gjort gällande att kravet på specialisering inte är en del av den nationella normen för rätten till ett effektivt domstolsskydd. Jag noterar den ståndpunkten, men mer än så kan EU-domstolen inte göra. Jag vill än en gång upprepa att det ankommer på nationella domstolar och aktörer att definiera en nationell konstitutionell norm. Det innebär emellertid inte nödvändigtvis att alla argument som handlar om en strängare nationell norm i slutändan kommer att godtas som en tillräcklig motivering enligt unionsrätten, vilket är en fråga som jag kommer att ta upp i nästa avsnitt.
c) Slutsats i denna del
108.
Mot bakgrund av ovanstående överväganden, föreslår jag att domstolen ska besvara den andra frågan i mål C-811/19 och mål C-840/19 och den fjärde frågan i mål C-811/19 så att artikel 47 i stadgan ska tolkas så att den inte innefattar ett krav på specialiserade domstolsavdelningar. Artikel 47 andra stycket i stadgan utgör emellertid inte hinder för ett avgörande av en nationell författningsdomstol i vilket det, med tillämpning av en verklig och rimlig nationell norm för skydd av rätten till ett effektivt domstolsskydd och på grundval av dess tolkning av de tillämpliga nationella bestämmelserna, slås fast att en domstolsavdelning har sammansatts på ett rättsstridigt sätt på grund av åsidosättandet av ett nationellt lagstadgat krav på specialiserade domstolsavdelningar.
3. Skyddet av unionens ekonomiska intressen.
109.
I förevarande mål aktualiseras ytterligare två frågor: tolkningen av artikel 325.1 FEUF med avseende på antagandet och konsekvenserna av Författningsdomstolens avgörande nr 417/2019 och tolkningen av artiklarna 19.1 FEU och 2 FEU, samt artikel 47 i stadgan, med avseende på samma avgörande av Författningsdomstolen. I den här delen ska jag behandla de något mer speciella problem som den eventuella konsekvens som Författningsdomstolens avgörande får för skyddet av unionens ekonomiska intressen, ger upphov till.
110.
Med de särskilda frågor som tagits upp enligt artikel 325.1 FEUF förklarar den hänskjutande domstolen att i de två aktuella målen kan Författningsdomstolens krav på ny prövning förhindra tillämpningen av effektiva och avskräckande påföljder i mål som rör verksamhet som påverkar unionens ekonomiska intressen. Med hänsyn till förfarandenas komplexitet och tidsåtgång fram till dess att en ny lagakraftvunnen dom föreligger efter att den nya prövningen i första instans har gjorts finns det en risk för straffrihet på grund av preskription. Tillämpningen av Författningsdomstolens avgörande nr 417/2019, som är tvingande enligt nationell rätt, innebär att målet återförvisas för ny prövning i första instans. Följaktligen genomförs det sammanlagt två förfaranden i första instans och tre överklagandeförfaranden för ett och samma mål. Den hänskjutande domstolen ger uttryck för sin oro genom att hänvisa till omständigheterna i det nationella målet i mål C-840/19, där ett brottmål inleddes för cirka fyra år sedan och där målet redan nu befinner sig i det skede där det ordinära överklagandet prövas på nytt efter att den extraordinära talan om ogiltigförklaring har bifallits (genom tillämpningen av Författningsdomstolens avgörande nr 685/2018).
111.
I punkterna 173–184 i förslaget till avgörande i målet Euro Box Promotion, redogör jag ingående för vilka överväganden som bör ligga till grund för prövningen av den huruvida nationella bestämmelser och praxis i normativt hänseende är förenliga med artikel 325.1 FEUF. Den bör för det första, liksom inom alla andra unionsrättsliga områden, fortsätta att vara en prövning av den normativa förenligheten. Den prövningen bör inte bli en tämligen subjektiv och potentiellt godtycklig undersökning av utvalda statistiska uppgifter om antalet fällande och friande domar, vilket en nationell domare normalt inte har tillgång till. Inom ramen för själva prövningen ingår för det andra iakttagandet av laglighet och grundläggande rättigheter redan i det första skedet med tolkningen av omfattningen av de skyldigheter som följer av artikel 325.1 FEUF. För det tredje kan rimliga och uppriktiga nationella konstitutionella överväganden, vilket innefattar ett starkare skydd av nationella grundläggande rättigheter som har uppnåtts på det sättet, eventuellt ingå i ekvationen.
112.
Enkelt uttryckt bör vägledningen inom detta rättsområde bygga på logiken och det övergripande synsättet i domarna M.A.S., Scialdone, och Dzivev, (
34
) och inte på synsättet i domarna Taricco och Kolev. (
35
)
113.
Bedömningen av huruvida nationella bestämmelser är förenliga med kraven i artikel 325.1 FEUF bör därför bland annat innefatta följande: För det första, den normativa och systematiska utvärderingen av de ifrågavarande bestämmelsernas innehåll. För det andra, deras syfte och nationella sammanhang. För det tredje, deras rimligen förutsebara eller förväntade praktiska följder, till följd av det sätt på vilket dessa bestämmelser brukar tolkas eller tillämpas (det vill säga oberoende av statistiska skattningar av antalet mål som faktiskt eller eventuellt berörs). För det fjärde ingår grundläggande rättigheter och laglighet i den inre balansen vid tolkningen av de materiella krav som ställs i artikel 325.1 FEUF. Alla nationella aspekter som åberopas i detta hänseende, måste emellertid avspegla en rimlig och en verklig omsorg om ett högre rättighetsskydd. Den eventuella påverkan som de har på de intressen som skyddas genom artikel 325.1 FEUF, måste dessutom vara proportionerlig.
114.
Jag anser att de aktuella nationella bestämmelserna i förevarande mål inte uppfyller de kraven. Enkelt uttryckt får en underordnad och rent formell beteckning, vilket förefaller krävas enligt nationell lagstiftning, en fullständigt oproportionerlig påverkan på de unionsintressen som skyddas.
115.
För det första tycks avgörande nr 417/2019 vid första anblicken inte ge upphov till några särskilda problem, när det gäller en generell och systematisk bedömning av innehållet i det ifrågavarande avgörandet. Det ger inte upphov till något nytt rättsmedel och det förefaller heller inte kringgå det befintliga regelverket. Såsom klaganden i mål C-840/19 har påpekat, påbjuder det avgörandet en tillämpning av de bestämmelser i straffprocesslagen, enligt vilka ett mål ska återförvisas till en appellationsdomstol för ny prövning, bland annat när det har skett en överträdelse som rör en domstolsavdelnings sammansättning. (
36
)
116.
Vad för det andra rör syftet med och det nationella sammanhang som avgörande nr 417/2019 ingår i, konstaterar jag att det inte finns några objektiva omständigheter, något sammanhang eller några praktiska följder som tyder på att syftet med avgörandet i fråga var att kringgå eller undergräva de rättsliga instrument som används för att bekämpa korruption eller att påverka skyddet av unionens ekonomiska intressen.
117.
Jag anser att den omständigheten, som den beskrivs i besluten att begära förhandsavgörande, att den ansökan som gav upphov till avgörande nr 417/2019 ingavs av deputeradekammarens talman, som vid den tidpunkten var föremål för brottsutredning som gällde brott som avses i lag nr 78/2000 och beträffande vilken ett överklagande var anhängigt vid Högsta domstolens avdelning med fem domare, inte räcker för att dra en annan slutsats. Såsom jag upprepade gånger har betonat inom ramen för förevarande mål, kan ingen domstol, och definitivt inte EU-domstolen, bygga sina ställningstaganden på antydningar eller gissningar. (
37
)
118.
För det tredje kan i överensstämmelse med kommissionens och åklagarmyndighetens argument, den tredje aspekten som berörts ovan och som rör de i allmänhet märkbara eller förväntade praktiska följderna av avgörandet i fråga, ge upphov till allvarlig oro. Till skillnad från Författningsdomstolens avgörande i målen Euro Box Promotion m.fl. (C‑357/19 och C‑547/19), och i överensstämmelse med kommissionens argument, tycks följderna av avgörande nr 417/2019 vara tämligen långtgående när de bedöms ur olika synvinklar.
119.
Såsom kommissionen har påpekat tycks följderna av avgörande nr 417/2019 inte begränsa sig till en relativt begränsad tidsperiod: Avgörande nr 417/2019 kräver att en ny prövning görs i första instans av alla mål där ett överklagande är anhängigt och där domen i första instans meddelades mellan den 21 april 2003 (det datum då kravet på specialisering infördes genom ändringarna i lag nr 78/2000) och den 22 januari 2019 (den dag då Högsta domstolens administrativa plenum slog fast att alla avdelningar skulle anses vara specialiserade avdelningar). Det rör sig om sammanlagt 16 år. Såsom kommissionen med rätta har påpekat kan följderna av det avgörandet rimligen förväntas bli omfattande, med hänsyn till att mål rörande korruptionsbrott som begåtts av personer som omfattas av Högsta domstolens behörighet (personer som innehar en offentlig tjänst eller högt uppsatta statstjänstemän) i allmänhet är komplexa och att sannolikheten för överklaganden är stor.
120.
Till detta ska läggas att avgörande nr 417/2019 är ämnat att få verkan såväl ratione materiae som ratione personae, i en omfattning som är särskilt oroväckande när det gäller skyddet av unionens ekonomiska intressen. Såsom kommissionen har framställt det, påverkar det avgörandet uteslutande korruptionsmål där de anklagade personerna omfattas av Högsta domstolens behörighet i första instans, vilket innebär att kravet på ny prövning påverkar alla mål som rör korruptionsbrott som har begåtts av personer med höga offentliga ämbeten.
121.
Även om tillämpningen av avgörande nr 417/2019 inte leder till att brottmålen avbryts, stämmer det att det finns en överhängande risk för att åtalspreskription hinner inträda till följd av dess tillämpning. Kommissionen har också påpekat att även om det beaktas att artiklarna 154 och 155 i strafflagen inte innehåller något preskriptionssystem som i sig kan anses vara problematiskt, innebär tillämpningen av avgörande nr 417/2019 att mål som redan har överklagats inte bara måste prövas på nytt i samma instans, utan ända från början. Det innebär att alla skeden i förfarandet måste upprepas, vilket påtagligt ökar risken för att preskription ska inträda.
122.
För det fjärde är det i synnerhet avvägningen mellan unionens intressen och dessa berörda nationella intressen, liksom det (o)proportionerliga resultatet när det gäller de processuella följderna av en sådan avvägning, som är avgörande i förevarande mål, åtminstone enligt min uppfattning.
123.
Det kan här åter erinras om att det följer av fast rättspraxis att när unionsrätten ger medlemsstaterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning, förblir nationella domstolar behöriga att skydda grundläggande rättigheter enligt den nationella konstitutionen, förutsatt att den skyddsnivå som föreskrivs i stadgan, eller unionsrättens företräde, enhetlighet och verkan, inte undergrävs därigenom. (
38
) Det har vidare klargjorts ovan i detta förslag till avgörande att en viss nationell konstitutionell norm förvisso kan kräva specialisering av domare, oavsett om det är en självständig nationell norm eller om den ingår som en nationell bestämmelse om vad så småningom kommer att vara en domstol som har inrättats enligt lag (eller en rättvis rättegång, en laga domstol eller under någon annan rubrik som de nationella konstitutionella bestämmelserna sorterar in denna bestämmelse under). (
39
)
124.
Såsom jag betonade i mitt förslag till avgörande i målet Euro Box Promotion, (
40
) måste alla sådana nationella normer vara rimliga och verkliga, för att de ska kunna åberopas som ett legitimt nationellt intresse i samband med artikel 325.1 FEUF, och för den skull som en strängare nationell skyddsnivå enligt stadgan. En nationell regel som utformas på det sättet måste avspegla en verklig oro som rimligen kan bidra till att skydda nationella grundläggande rättigheter och värden, och den kan godtas (i princip, inte nödvändigtvis vad beträffar grad och specifik utformning) som ett värde inom unionen som bygger på rättsstatsprincipen, demokrati och mänsklig värdighet.
125.
Vad som vidare är tämligen avgörande i förevarande mål är att även om en sådan nationell skyddsnivå skulle få beaktas i avvägningsekvationen enligt artikel 325.1 FEUF, måste resultatet av denna avvägning vara proportionerligt. Med andra ord måste det göras en rimlig avvägning mellan unionens berättigade intressen (effektivt skydd av unionens ekonomiska intressen) och den nationella rättsordningens berättigade värden och skyddsnivåer. Om de sistnämnda intressena verkligen godtas, får de inte inkräkta mer på unionens intressen än vad som är nödvändigt för att tillgodose de nationella intressena.
126.
I förevarande mål har såväl den första klaganden i mål C-811/19 som den andra klaganden i mål C-840/19 gjort gällande att artikel 325.1 FEUF inte får leda till en underlåtenhet att tillämpa avgöranden från en författningsdomstol som avspeglar nationella regler på grundlagsnivå som är avsedda att säkerställa den grundläggande rätten till en rättvis rättegång på ett effektivt sätt.
127.
Åklagarmyndigheten, den rumänska regeringen och kommissionen har emellertid uttryckt tvivel om huruvida de grundläggande rättighetsgrunder som avgörande nr 417/2019 bygger på är verkliga. Det rent formella synsättet i den domen när det gäller kravet på specialisering, leder i praktiken till slutsatsen att mål som prövas på nytt av exakt samma avdelningar, knappast kan anses leda till någon märkbar överträdelse av den nationella lagstiftningen.
128.
Jag delar dessa tvivel.
129.
För det första är jag fortfarande förbryllad över hur en nationell norm rörande specialisering av domare som är rent formell och som enbart utgörs av en mekanisk tillsättning av exakt samma avdelningar och domare kan anses vara viktig. Det är svårt att förstå på vilket sätt det kravet bidrar till en högre nivå av (effektivt) rättsligt skydd.
130.
För det andra är jag även förbryllad över den grad av ”superspecialisering” som tycks krävas enligt den nationella lagstiftningen. Jag kan föreställa mig att det kan krävas specialiserade domare när det gäller vissa rättsområden (som straffrätt, skatterätt, familjerätt, immaterialrätt och så vidare). (
41
) Jag kan också förstå att frågan om specialiserade domare kan uppkomma i samband med vissa domstolar som har en särskild behörighet som avser vissa typer av brott och/eller vissa kategorier av tilltalade. (
42
) Jag finner det dock synnerligen märkligt att det finns ett krav på specialisering som rör (brottsliga) korruptionshandlingar, som på grund av sitt innehåll eller sin komplexitet kräver en specialisering (eller sakkunskap) som är mer långtgående än de krav som ska vara uppfyllda för att man ska få bli en (specialiserad) brottmålsdomare på den högsta nationella domstolsnivån.
131.
Det kan emellertid kanske göras gällande att den strängare nationella norm som säkerställs genom avgörande nr 417/2019 inte utgörs av kravet på specialisering som sådant, utan av tillämpningen av en strikt tolkning av begreppet ”domstol som har inrättats enligt lag”. På det sättet skulle frågan om vem som är ”specialiserad” på brottslig korruption då inte handla om specialisering i sig, utan om ett skapande av en pool av domare från vilken förstainstansavdelningarna i själva verket kan inrättas, vilket innebär att det blir en fråga om avdelningarnas lagliga sammansättning. Om så är fallet måste diskussionen ledas tillbaka till frågan huruvida den grundläggande rätten till ett effektivt domstolsskydd åsidosätts om någon regel bryts, även om den är av rent formell karaktär och inte får några följder eller på något väsentligt sätt påverkar rätten till försvar eller rätten till en rättvis rättegång. (
43
)
132.
Förutom frågan om vilken den nationella normen är och varför den finns, återstår hur som helst frågan om ett proportionerligt resultat av de värden som vägs mot varandra inom ramen för tolkningen av artikel 325.1 FEUF. När det gäller detta, misslyckas den ifrågavarande nationella bestämmelsen ganska påtagligt. Kortfattat uttryckt: bör ett tämligen tvivelaktigt nationellt krav, som tillämpas på ett rent formellt (för att inte säga formalistiskt) sätt, där det inte är uppenbart att det bidrar till ett effektivt individuellt skydd av individuella rättigheter, få leda till att mål som avgjorts under de senaste 16 åren kan komma att prövas på nytt?
133.
Om nationella domstolar skulle göra en sådan tolkning, anser jag att det skulle innebära att de delarna av den nationella lagstiftningen skulle bli oförenliga med kraven i artikel 325.1 FEUF.
a) Slutsats i denna del
134.
Till följd av övervägandena ovan ska de första frågorna i målen C-811/19 och C-840/19, såvitt avser artikel 325.1 FEUF, besvaras så att den bestämmelsen ska tolkas så att den utgör hinder för ett avgörande av en nationell författningsdomstol, genom vilket det slås fast att sammansättningen av avdelningar vid en nationell högsta domstol som prövar mål om korruptionsbrott i första instans, är rättsstridig på grund av att de avdelningarna inte är specialiserade på korruption, trots att de domare som ingår i dessa avdelningar hade befunnits ha den erforderliga specialiseringen, när en sådan slutsats kan medföra en systematisk risk för straffrihet rörande brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen.
4. Principen om oavhängiga domstolar
135.
I den första frågan i målen C-811/19 och C-840/19, såvitt avser artikel 19.1 FEU, och i den andra frågan i målen C-811/19 och C-840/19, undrar den hänskjutande domstolen huruvida artikel 2 FEU, artikel 19.1 FEU och artikel 47 andra stycket i stadgan, ska tolkas så att de utgör hinder för att Författningsdomstolen, som beskrivs som ”ett organ som inte tillhör den dömande makten”, meddelar ett avgörande som avgörande nr 417/2019. Inom ramen för den dimensionen (eller på den diskussionsnivån) handlar de frågor som formulerats på det viset i första hand om den institutionella ordningen och Författningsdomstolens uppgifter samt konsekvenserna av dess avgörande för mål som prövats av Högsta domstolen.
136.
Även om de handlar om ett annat avgörande av Författningsdomstolen, sammanfaller förevarande frågor med de som redan har behandlats i förslaget till avgörande i målet Euro Box Promotion, i ett bredare, institutionellt perspektiv. I likhet med mitt klargörande i det målet, anser jag inte att det är EU-domstolens uppgift att teoretiskt diskutera en medlemsstats institutionella val med avseende på sammansättningen av eller kompetenserna vid en nationell författningsdomstol, under förutsättning att det inte finns något som tyder på att den institutionen inte längre på ett strukturellt plan uppfyller kraven på att den ska vara en oavhängig domstol, i den självständiga betydelse som detta begrepp har enligt unionsrätten. (
44
)
137.
Till skillnad från det avgörande av den nationella författningsdomstolen som var i fråga i målet Euro Box Promotion m.fl. (C‑357/19 och C‑547/19), finns det i förevarande mål, åtminstone enligt min uppfattning, inslag i den nationella lagstiftningen som aktualiseras i Författningsdomstolens avgörande nr 417/2019 som inte uppfyller kraven i artikel 325.1 FEUF.
138.
Mot bakgrund av det kombinerade sammanhanget, anser jag inte att det är nödvändigt att åter behandla de frågor som den hänskjutande domstolen har ställt i förevarande mål.
5. Principen om unionsrättens företräde
139.
I den tredje frågan i mål C-811/19 och mål C-8401/19 undrar den hänskjutande domstolen i korthet huruvida principen om unionsrättens företräde ger en nationell domstol rätt att inte följa Författningsdomstolens avgörande nr 417/2019. De frågorna tycks också delvis föranledas av den omständigheten att en domares underlåtenhet att rätta sig efter ett avgörande från Författningsdomstolen, enligt artikel 99.1 ș i lag nr 303/2004 utgör en disciplinförseelse.
140.
Jag har redan behandlat de frågorna ingående i mitt parallella förslag till avgörande i målet Euro Box Promotion m.fl. (C‑357/19 och C‑547/19) och jag drog där slutsatsen att unionsrätten ger en nationell domare rätt att inte följa en (i övrigt bindande) rättslig bedömning av en högre domstol, om han eller hon anser att den rättsliga tolkningen strider mot unionsrätten. Det är vidare ur ett unionsrättsligt perspektiv helt logiskt att detta även måste gälla för alla eventuella (efterföljande) nationella sanktioner för detta agerande. Om det agerandet är korrekt ur ett unionsrättsligt perspektiv, så är ingen sanktion för det tillåten. (
45
)
141.
I förevarande mål bör således den tredje frågan i målen C-811/19 och C-840/19 besvaras jakande. Principen om unionsrättens företräde ska tolkas så att den ger en nationell domstol rätt att inte följa ett avgörande av den nationell författningsdomstol, vilket är bindande enligt nationell rätt, om den hänskjutande domstolen anser att det är nödvändigt för att uppfylla de skyldigheter som följer av unionsrättsliga bestämmelser som har direkt effekt.
142.
Två saker är avslutningsvis värda att nämna. För det första stämmer det att artikel 325.1 FEUF har direkt effekt. (
46
) För det andra handlar en nationell domstol av naturliga skäl inom tillämpningsområdet för unionsrätten, när den underlåter att tillämpa nationell rätt och nationella bestämmelser på grund av att de är oförenliga med unionsrättsliga bestämmelser med direkt effekt. Den måste därför iaktta unionsrättens skydd av grundläggande rättigheter som garanteras enligt stadgan, även när det gäller följderna av att underlåta att tillämpa nationella oförenliga bestämmelser. (
47
)
V. Förslag till avgörande
143.
Jag föreslår att domstolen svarar på de tolkningsfrågor som har ställts av Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Högsta domstolen, Rumänien) på följande sätt:
–
De andra frågorna i målen C-811/19 och C-840/19 och den fjärde frågan i mål C-811/19 ska besvaras så att artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska tolkas så att den inte innefattar ett krav på specialiserade domstolsavdelningar. Artikel 47 andra stycket i stadgan utgör emellertid inte hinder för ett avgörande av en nationell författningsdomstol i vilket det, med tillämpning av en verklig och rimlig nationell norm för skydd av rätten till ett effektivt domstolsskydd och på grundval av dess tolkning av de tillämpliga nationella bestämmelserna, slås fast att en domstolsavdelning har sammansatts på ett rättsstridigt sätt på grund av åsidosättandet av ett nationellt lagstadgat krav på specialiserade domstolsavdelningar.
–
De första frågorna i målen C-811/19 och C-840/19 ska besvaras så att artikel 325.1 FEUF ska tolkas så att den utgör hinder för ett avgörande av en nationell författningsdomstol, genom vilket det slås fast att sammansättningen av avdelningar vid en nationell högsta domstol som prövar mål om korruptionsbrott i första instans, är rättsstridig på grund av att de avdelningarna inte är specialiserade på korruption, trots att de domare som ingår i dessa avdelningar hade befunnits ha den erforderliga specialiseringen, när en sådan slutsats kan medföra en systematisk risk för straffrihet rörande brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen.
–
De tredje frågorna i målen C-811/19 och C-840/19 ska besvaras så att principen om unionsrättens företräde ska tolkas så att den ger en nationell domstol rätt att inte följa ett avgörande av den nationella författningsdomstolen, vilket är bindande enligt nationell rätt, om den hänskjutande domstolen anser att det är nödvändigt för att uppfylla de skyldigheter som följer av unionsrättsliga bestämmelser som har direkt effekt.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	C-357/19 och C-547/19, nedan kallat ”förslaget till avgörande i målet Euro Box Promotion”.
(
3
)	Se mitt förslag till avgörande i målet Asociaţia Forumul Judecătorilor din România m.fl. (C-83/19, C-291/19 och C-355/19, EU:C:2020:746), nedan kallat förslaget till avgörande i målet AFJR. Se även mitt förslag till avgörande som föredrogs samma dag i målet Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (C-397/19, EU:C:2020:747).
(
4
)	EGT C 316, 1995, s. 49.
(
5
)	Monitorul Oficial al României, del I, nr 827 av den 13 september 2005.
(
6
)	Monitorul Oficial al României, del I, nr 826 av den 13 september 2005.
(
7
)	Monitorul Oficial al României, del I, nr 825 av den 10 oktober 2019.
(
8
)	Se punkterna 127–129 i förslaget till avgörande i målet Euro Box Promotion.
(
9
)	Se, för ett likande resonemang, dom av den 7 mars 2017, X och X (C-638/16 PPU, EU:C:2017:173, punkt 37), av den 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Överklagandets suspensiva verkan) (C-175/17, EU:C:2018:776, punkt 24), av den 19 november 2019, A. K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen) (C-585/18, C-624/18 och C-625/18, EU:C:2019:982, punkt 74) eller av den 9 juli 2020, Land Hessen (C-272/19, EU:C:2020:535, punkterna 40–41).
(
10
)	Se även här, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny (C-558/18 och C-563/18, EU:C:2020:234, punkterna 45–51).
(
11
)	Se, exempelvis, dom av den 5 december 2013, TVI (C-618/11, C-637/11 och C-659/11, EU:C:2013:789, punkt 21 och där angiven rättspraxis).
(
12
)	Punkterna 204–211 i förslaget till avgörande i målet AFJR.
(
13
)	Punkt 71 i förslaget till avgörande i målet Euro Box Promotion.
(
14
)	Dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117, punkt 29), av den 24 juni 2019, kommissionen/Polen (Högsta domstolens oavhängighet) (C-619/18, EU:C:2019:531, punkt 50), av den 19 november 2019, A. K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen) (C-585/18, C-624/18 och C-625/18, EU:C:2019:982, punkt 82), eller av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny (C-558/18 och C-563/18, EU:C:2020:234, punkt 33).
(
15
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2019, kommissionen/Polen (Högsta domstolens oavhängighet) (C-619/18, EU:C:2019:531, punkt 58 och där angiven rättspraxis), och av den 19 november 2019, A. K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen) (C-585/18, C-624/18 och C-625/18, EU:C:2019:982, punkt 120).
(
16
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2019, kommissionen/Polen (Högsta domstolens oavhängighet) (C-619/18, EU:C:2019:531, punkt 47 och där angiven rättspraxis), och av den 19 november 2019, A. K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen) (C-585/18, C-624/18 och C-625/18, EU:C:2019:982, punkt 167).
(
17
)	EUT L 354, 2006, s. 56. Se punkterna 214–224 förslaget till avgörande i målet AFJR.
(
18
)	Se mitt förslag till avgörande i målet Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (C-397/19, EU:C:2020:747).
(
19
)	Punkterna 75–85.
(
20
)	Punkterna 91–100.
(
21
)	Se, beträffande vidden av den bestämmelsens tillämpningsområde, dom av den 2 maj 2018, Scialdone (C-574/15, EU:C:2018:295, punkt 45). Se även mitt förslag till avgörande i det målet (EU:C:2017:553, punkterna 68–69).
(
22
)	Se, i överensstämmelse med detta, de argument rörande upptagandet till sakprövning av tolkningsfrågorna som den parten har anfört, punkt 43 i detta förslag till avgörande.
(
23
)	Dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, punkt 27).
(
24
)	Se även punkterna 185–225 i förslaget till avgörande i målet AFJR och punkt 117 i förslaget till avgörande i målet Euro Box Promotion.
(
25
)	Genom hänvisning till dom av den 12 december 2013, av den 30 januari 2014 och av den 27 maj 2019, vilka meddelades i brottmål av femdomaravdelningar vid Högsta domstolen.
(
26
)	Punkterna 161, 162 och 167 i avgörande nr 417/2019.
(
27
)	Punkterna 138 och 139 i avgörande nr 417/2019.
(
28
)	Punkt 146 i avgörande nr 417/2019.
(
29
)	Klaganden hänvisade till Europadomstolens dom, 3 maj 2007, Bochan mot Ukraina CE:ECHR:2007:0503JUD000757702, § 71. I den domen beaktade emellertid Europadomstolen domares meriter som ett kriterium för tilldelning av mål till en domare. Den domen innebär inte på något sätt att specialisering ska anses vara ett krav enligt artikel 6 i Europakonventionen.
(
30
)	Den klaganden hänvisade till Venedigkommissionens rapport ”Report on the Independence of the Judicial System” (CDL-AD (2010) 004 av den 16 mars 2010, punkterna 80 och 81, och nämnde även yttrande nr 1 (2001) från den rådgivande panelen med europeiska domare av den 23 november 2001 (CCJE (2001) OP Nr 1) samt utvärderingsrapporten om Rumänien från Gruppen av stater mot korruption av den 14 oktober 2005, rekommendation iii (där det rekommenderas att åklagarmyndigheternas förmåga att hantera korruptionsmål på ett effektivt sätt ska stärkas genom specialisering och utbildning) samt Grecos efterlevnadsrapport av den 7 december 2007, punkt 23, där Greco välkomnar initiativen att öka åklagares och domares resurser och specialisering.
(
31
)	Dom av den 26 mars 2020, Review Simpson och HG/rådet och kommissionen (C-542/18 RX-II och C-543/18 RX-II, EU:C:2020:232, punkt 75). Min kursivering.
(
32
)	Jag vill tydligt betona att detta inte betyder att frågan om specialisering av domare, om den verkligen är förankrad i den nationella lagstiftningen, inte skulle vara rättsligt relevant. Det kan den mycket väl vara, när det gäller allt från en riktig fördelning av mål till risken för maktmissbruk vid fördelning av mål när en ordförande för en domstol som ”belöning” plötsligt fördelar mål till vissa domare som ligger helt utanför deras specialisering och kompetens utan föregående samtycke från dem.
(
33
)	Dom av den 26 mars 2020, Review Simpson och HG/rådet och kommissionen (C-542/18 RX-II och C-543/18 RX-II, EU:C:2020:232, punkt 75). Min kursivering.
(
34
)	Dom av den 5 december 2017, M.A.S. och M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936), av den 2 maj 2018, Scialdone (C-574/15, EU:C:2018:295), och av den 17 januari 2019, Dzivev m.fl. (C-310/16, EU:C:2019:30).
(
35
)	Dom av den 8 september 2015, Taricco m.fl. (C-105/14, EU:C:2015:555), och av den 5 juni 2018, Kolev m.fl. (C-612/15, EU:C:2018:392).
(
36
)	Artikel 421.2 b och artikel 281.1 a i straffprocesslagen.
(
37
)	Se i det här sammanhanget punkterna 243–248 i förslaget till avgörande i målet AFJR och punkterna 227–229 i förslaget till avgörande i målet Euro Box Promotion. Dessutom ankommer det på de nationella myndigheterna att slå fast omständigheter som rör ett eventuellt missbruk av tjänsteställning, liksom är fallet med alla andra faktiska omständigheter.
(
38
)	Se redan, för ett liknande resonemang, dom av den 26 februari 2013, Melloni (C-399/11, EU:C:2013:107, punkt 60), och dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, punkt 29).
(
39
)	Se ovan punkterna 103–107 i detta förslag till avgörande.
(
40
)	Se punkterna 149 och194–195 i förslaget till avgörande i målet Euro Box Promotion.
(
41
)	Se punkt 5 i yttrande nr 15 (2012) från den rådgivande panelen med europeiska domare (CCJE) av den 13 november 2013 om domarspecialisering (CCJE(2012) 4) (nedan kallad CCJE:s yttrande om domarspecialisering).
(
42
)	Se, exempelvis, Europarådets kommission för effektivisering av rättsväsendet (Cepej), European judicial systems. Efficiency and quality of justice, CEPEJ Studies nr 26, 2018, s. 198 och följande sidor.
(
43
)	Vilket redan behandlats ovan i punkterna 95–103 i detta förslag till avgörande.
(
44
)	Se punkterna 198–229 i förslaget till avgörande i målet Euro Box Promotion.
(
45
)	Punkterna 235–245 i förslaget till avgörande i målet Euro Box Promotion.
(
46
)	Se dom av den 5 december 2017, M.A.S. och M.B. (C-42/17, EU:C:2017:936, punkt 39).
(
47
)	Se ovan punkterna 111–113 i detta förslag till avgörande samt punkterna 174–176 i förslaget till avgörande i målet Euro Box Promotion.