62022TJ0781_RES
Asunto T‑781/22
Madre Querida y otros
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Séptima ampliada) de 11 de junio de 2025
«Política pesquera común — Artículo 9 del Reglamento (UE) 2016/2336 — Reglamento de Ejecución (UE) 2022/1614 — Métodos y criterios para determinar las zonas en las que se conoce la existencia de ecosistemas marinos vulnerables o en las que sea probable que existan — Elaboración de una lista de zonas en las que se ha demostrado o es probable la presencia de ecosistemas marinos vulnerables — Establecimiento de zonas de protección — Excepción de ilegalidad — Proporcionalidad»
Pesca — Conservación de los recursos marinos — Protección de los ecosistemas marinos vulnerables — Lista de zonas en las que se conoce la existencia de ecosistemas marinos vulnerables o en las que sea probable que existan — Criterios de determinación — Evaluación de los efectos adversos significativos de los artes fijos en cada una de las zonas incluida en esa lista — Exclusión — Vulneración de los principios de proporcionalidad y de no discriminación — Inexistencia
[Reglamentos (UE) del Parlamento Europeo y del Consejo n.o 1380/2013, art. 4, y 2016/2336, art. 9, aps. 4 y 6; Reglamento (CE) n.o 734/2008 del Consejo, art. 2; Reglamento de Ejecución (UE) 2022/1614 de la Comisión]
(véanse los apartados 30, 31, 38, 41 a 46, 48 a 52, 54, 56, 69, 70 y 103)
Pesca — Conservación de los recursos marinos — Protección de los ecosistemas marinos vulnerables — Lista de zonas en las que se conoce la existencia de ecosistemas marinos vulnerables o en las que sea probable que existan — Método de determinación — Facultad de apreciación de la Comisión — Establecimiento de zonas tapón de protección — Procedencia — Vulneración del principio de proporcionalidad — Inexistencia
[Reglamento (UE) 2016/2336 del Parlamento Europeo y del Consejo, ap. 9; Reglamento de Ejecución (UE) 2022/1614 de la Comisión]
(véanse los apartados 80, 83, 91 a 95 y 97)
Actos de las instituciones — Normativa de base y normativa de ejecución — Normativa de ejecución que no puede modificar ni completar los elementos esenciales de la normativa de base — Calificación de los elementos esenciales — Consideración de las características y de las particularidades del sector de que se trata — Actos de ejecución que establecen una lista de zonas en las que se conoce la existencia de ecosistemas marinos vulnerables o sea probable que existan — Concreción del régimen de protección de dichos ecosistemas adoptado por la normativa de base — Procedencia
[Artículo 291 TFUE, ap. 2; Reglamento (UE) 2016/2336 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 9, ap. 6]
(véanse los apartados 117 a 120 y 123 a 126)
Pesca — Conservación de los recursos marinos — Criterio de precaución y enfoque ecosistémico en materia de gestión de la pesca — Protección de los ecosistemas marinos vulnerables — Prohibición de pesca con todos los artes de fondo en todas las zonas en las que se conoce la existencia de ecosistemas marinos vulnerables o en las que sea probable que existan — Incumplimiento de la obligación de motivación y vulneración del principio de proporcionalidad — Inexistencia
[Reglamentos (UE) del Parlamento Europeo y del Consejo n.o 1380/2013, arts. 2, aps. 1 a 3 y 5, letras a), f), i) y j), y 4, ap. 1, puntos 8 y 9, y 2016/2336, art. 9, ap. 9; Reglamento (CE) n.o 734/2008 del Consejo, art. 2]
(véanse los apartados 135, 141, 143, 150 a 152 y 155)
Resumen
En el marco de dos recursos de anulación que tienen por objeto el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/1614, (
1
) el Tribunal General, constituido en formación ampliada a cinco jueces, precisa los criterios de determinación de las zonas en las que se conoce la existencia de ecosistemas marinos vulnerables (en lo sucesivo, «EMV») o en las que sea probable que existan, a la luz de los principios dimanantes del Reglamento 2016/2336 (
2
) (en lo sucesivo, «Reglamento de base»).
El Reglamento n.o 1380/2013 (
3
) sobre la política pesquera común (PPC) prevé, entre otras cosas, la adopción de medidas para la conservación y la explotación sostenible de los recursos biológicos marinos. En este contexto, el artículo 9, apartado 6, del Reglamento de base prevé la adopción de actos de ejecución con objeto de establecer una lista de zonas en las que se conoce la existencia de EMV o sea probable que existan (en lo sucesivo, «zonas EMV»). Según el artículo 9, apartado 9, del Reglamento de base, se prohibirá la pesca con artes de fondo en tales zonas.
El 15 de septiembre de 2022, la Comisión Europea adoptó, mediante el Reglamento de Ejecución 2022/1614, esta lista sobre la base de dos dictámenes del Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM).
El Reino de España, varias sociedades españolas propietarias de buques pesqueros y una organización de productores pesqueros que agrupa a esas sociedades solicitan al Tribunal General la anulación de dicho Reglamento de Ejecución en lo que respecta al establecimiento de la lista mencionada. En apoyo de sus recursos alegan, por una parte, que el Reglamento de Ejecución infringe el Reglamento de base y vulnera determinados principios generales del Derecho de la Unión Europea, y, por otra parte, la invalidez del artículo 9, apartados 6 y 9, del Reglamento de base.
Mediante sus sentencias, el Tribunal General desestima ambos recursos en su totalidad.
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, el Tribunal General examina si la Comisión infringió el Reglamento de base y vulneró el principio de proporcionalidad o el principio de no discriminación al elaborar la lista de las zonas EMV, en el marco de motivos concernientes a la incidencia de determinados tipos de artes de pesca, por una parte, y a la metodología de delimitación de las zonas utilizada, por otra.
Por lo que respecta a los tipos de artes de pesca, el Tribunal General procede, en primer lugar, a la interpretación del artículo 9, apartado 6, del Reglamento de base para definir los criterios de determinación de las zonas EMV y determinar si esta disposición exige una evaluación de los efectos adversos significativos de la pesca en esas zonas con artes de fondo fijos, a saber, artes de pesca calados en un punto concreto del medio marino. En efecto, según los demandantes, la Comisión debería haber evaluado la incidencia de estos artes de pesca, en la medida en que, según indican, tienen un impacto negativo menor en los EMV respecto a los artes móviles. Además, los demandantes en el asunto T‑781/22 consideran que el trato idéntico, sin razón objetiva, de los artes de pesca fijos y móviles vulnera el principio de no discriminación.
Pues bien, el artículo 9, apartado 6, del Reglamento de base no exige ni tal evaluación ni un enfoque de gestión de la pesca que incluya la evaluación de las consecuencias de las medidas de protección de los EMV de que se trate en las actividades pesqueras y en la vida económica y social.
En efecto, en primer lugar, de las definiciones establecidas por el Reglamento de base y el Reglamento n.o 734/2008 (
4
) se desprende que la presencia de EMV se demuestra o se indica mediante elementos relacionados con la naturaleza y la cantidad de las especies «halladas» tanto por artes móviles como por artes fijos. Además, la presencia verificada o probable de las especies protegidas lleva a calificar las zonas pertinentes de zonas EMV para garantizar su protección contra los artes de fondo en general. Por tanto, una zona puede calificarse de zona EMV en razón de los efectos adversos significativos provocados por la utilización de artes de fondo móviles únicamente o por la utilización de artes de fondo en general, sin que esta calificación pueda ponerse en tela de juicio en relación con los artes de fondo fijos. En tales circunstancias, la elaboración de la lista de dichas zonas no puede depender del análisis comparativo de los artes de fondo móviles y fijos, aun cuando se considerase que estos últimos pueden presentar riesgos menores que los artes móviles.
En segundo lugar, también se desprende de las Directrices de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), a las que remite el Reglamento de base a efectos de la evaluación anual de las zonas EMV, que la clasificación de un ecosistema marino como vulnerable no presupone un examen de los efectos adversos de los artes de fondo fijos, dado que dicha clasificación se basa en las características del ecosistema propiamente dicho.
En tercer lugar, según un análisis teleológico y sistémico del artículo 9, apartado 6, del Reglamento de base, no puede deducirse de esta disposición que deba aplicarse un enfoque de gestión, que incluya la exigencia de evaluar las consecuencias de las medidas de conservación de los EMV en las actividades pesqueras y en la vida económica y social, en relación con el establecimiento de la lista de zonas EMV. Por el contrario, tal enfoque sería incompatible con el concepto de «acto de ejecución», puesto que modificaría o completaría el Reglamento de base en sus elementos esenciales respecto a la protección de los EMV. En efecto, la Comisión no podía llevar a cabo, en el marco de las competencias que le habían sido atribuidas para adoptar un reglamento de ejecución, ninguna ponderación entre la protección de los EMV y otros objetivos de la PPC.
A continuación, en la medida en que, al establecer la lista de zonas EMV, procedía basarse en las características de los ecosistemas propiamente dichos, teniendo en cuenta el riesgo de daños relacionados con los efectos adversos significativos que resultan, en general, de la utilización de los artes de fondo, la falta de análisis por el CIEM y por la Comisión de los efectos adversos de los artes fijos tampoco constituye una vulneración del principio de proporcionalidad. Por último, dado que la cuestión del tipo concreto de arte utilizado para la pesca, móvil o fijo, no determina la designación de esas zonas, la alegación relativa a la discriminación debido a la falta de tal análisis no puede prosperar.
Por lo que respecta a la metodología de determinación concreta de las zonas EMV, el Tribunal General no aprecia que exista una infracción del Reglamento de base o una vulneración del principio de proporcionalidad. La elección de la metodología forma parte, en efecto, del amplio margen de apreciación de que dispone la Comisión en cuanto a la aplicación de los criterios de elaboración de la lista de dichas zonas. En el presente asunto, ningún elemento permite considerar que la Comisión excediese manifiestamente su margen de apreciación al utilizar la metodología tomada en consideración por el CIEM en sus dictámenes, o que no utilizara la mejor información científica y técnica disponible.
En segundo lugar, el Tribunal General desestima la excepción de ilegalidad propuesta por los demandantes. Por una parte, los demandantes invocan una infracción del artículo 291 TFUE por cuanto, según sostienen, el artículo 9, apartado 6, del Reglamento de base remite a un acto de ejecución para completar sus elementos esenciales. Por otra parte, alegan que la prohibición indiscriminada de la pesca con cualquier arte de fondo en las zonas EMV establecida en el artículo 9, apartado 9, del mismo Reglamento infringe las normas de la PPC, vulnera el principio de proporcionalidad e incumple, en su caso, la obligación de motivación específica de las elecciones efectuadas.
Por lo que respecta a la cuestión de si el artículo 9, apartado 6, del Reglamento de base remite a un acto de ejecución para completar sus elementos esenciales, o incluso no esenciales, procede señalar que los actos de ejecución mencionados en dicha disposición se limitan a precisar las zonas EMV y, por tanto, a concretar ratione loci el régimen de protección de los EMV adoptado por dicho artículo. A este respecto, los elementos esenciales relativos a la definición y a los criterios de identificación de un EMV, los indicadores de EMV y el procedimiento de elaboración de la lista de estos ecosistemas ya se desprenden del artículo 9 del Reglamento de base.
En consecuencia, la Comisión elaboró la lista con arreglo a criterios materiales de los EMV suficientemente claros y precisos y según un procedimiento igualmente definido por el Reglamento de base, disponiendo al mismo tiempo de un cierto margen de apreciación, en particular al establecer la metodología precisa en cuanto a la aplicación de los criterios establecidos por el legislador. Por otro lado, la Comisión actuaba en el marco de sus facultades de ejecución y no de gestión de la PPC. En este contexto, podía tener en cuenta elementos relativos a las operaciones de pesca llevadas a cabo a fin de apreciar la probabilidad de la existencia (continuada) de EMV.
Por lo que respecta a la prohibición indiscriminada establecida por el artículo 9, apartado 9, del Reglamento de base, sin tomar en consideración, en particular, su impacto económico y social, del Reglamento n.o 1380/2013 resulta que la sostenibilidad a largo plazo desde el punto de vista medioambiental de las actividades pesqueras implica reducir al mínimo el impacto de dichas actividades en el ecosistema marino, aplicando el criterio de precaución a la gestión pesquera, así como un enfoque ecosistémico.
Pues bien, en el marco de la ponderación de los intereses en juego, que es inherente a la adopción de las medidas de conservación de los recursos biológicos marinos, el legislador goza de un amplio margen de apreciación. Su decisión de adoptar tales medidas está sujeta al control del juez de la Unión, que debe limitarse a examinar si la medida en cuestión adolece de error manifiesto o de desviación de poder o si el legislador ha sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación. El legislador no está obligado a realizar una ponderación específica y motivada del interés de la protección del medio marino con los intereses de las personas que llevan a cabo actividades pesqueras y los aspectos socioeconómicos de estas actividades. En efecto, en el contexto de las medidas técnicas, el autor del acto no está obligado a formular una motivación específica para su decisión si el acto impugnado pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido, como en el presente asunto.
Según el Tribunal General, no se ha demostrado que el legislador haya sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación. En particular, los demandantes no han aportado elementos de prueba suficientemente precisos y convincentes que demuestren que los artes fijos carecen de efectos adversos en los EMV, excluyendo así, desde un enfoque ecosistémico y de precaución, el riesgo, demostrado por la doctrina científica, que dichos artes de pesca presentan para los EMV, en particular durante su despliegue repetido y su recuperación.
Habida cuenta de lo anterior, el legislador de la Unión, ejerciendo su amplia facultad de apreciación en la materia, podía considerar necesaria para evitar el riesgo de los efectos adversos de los artes fijos, pese a los probables efectos negativos en el ámbito socioeconómico, la prohibición de la pesca con artes de fondo en general en las zonas EMV.
(
1
)	Reglamento de Ejecución (UE) 2022/1614 de la Comisión, de 15 de septiembre de 2022, por el que se determinan las zonas de pesca en aguas profundas existentes y se establece una lista de zonas en las que se conoce la existencia de ecosistemas marinos vulnerables o la posibilidad de que existan (DO 2022, L 242, p. 1).
(
2
)	Reglamento (UE) 2016/2336 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, por el que se establecen condiciones específicas aplicables a la pesca de poblaciones de aguas profundas en el Atlántico Nororiental y disposiciones relativas a la pesca en aguas internacionales del Atlántico Nororiental y se deroga el Reglamento (CE) n.o 2347/2002 del Consejo (DO 2016, L 354, p. 1).
(
3
)	Reglamento (UE) n.o 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común, por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 1954/2003 y (CE) n.o 1224/2009 del Consejo y se derogan los Reglamentos (CE) n.o 2371/2002 y (CE) n.o 639/2004 del Consejo y la Decisión 2004/585/CE del Consejo (DO 2013, L 354, p. 22).
(
4
)	Reglamento (CE) n.o 734/2008 del Consejo, de 15 de julio de 2008, sobre la protección de los ecosistemas marinos vulnerables de alta mar frente a los efectos adversos de la utilización de artes de fondo (DO 2008, L 201, p. 8), en particular, su artículo 2, letras b) a d), relativos a los conceptos de «EMV», de «efectos adversos significativos» y de «artes de fondo».