DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (neuvième chambre)
17 octobre 2024 (*)
« Recours en annulation – Agriculture – Plan stratégique relevant de la politique agricole commune (PAC) – Règlement (UE) 2021/2115 – Règles régissant l’aide aux plans stratégiques établis par les États membres dans le cadre de la PAC – Approbation de la Commission – Procédure administrative composite ou complexe – Compétence du Tribunal – Recevabilité – Qualité pour agir »
Dans l’affaire T‑39/23,
Acqua & Sole Srl, établie à
Milan
(Italie), représentée par Mes P. Ferraris, E. Robaldo et F. Trolli, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée par Mme A.-C. Becker et M. G. Gattinara, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre),
composé de MM. L. Truchot, président, H. Kanninen (rapporteur) et Mme T. Perišin, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure,
rend la présente
Ordonnance
1        Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Acqua & Sole Srl, demande l’annulation de la décision d’exécution C(2022) 8645 final de la Commission, du 2 décembre 2022, portant approbation
du plan stratégique de l’Italie relevant de la PAC 2023-2027
en vue d’un soutien de l’Union financé par le Fonds européen agricole de garantie et le Fonds européen agricole pour le développement rural (ci-après la « décision attaquée »),
en vertu du règlement (UE) 2021/2115 du Parlement européen et du Conseil, du 2 décembre 2021, établissant des règles régissant l’aide aux plans stratégiques devant être établis par les États membres dans le cadre de la politique agricole commune (plans stratégiques relevant de la PAC) et financés par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), et abrogeant les règlements (UE) no 1305/2013 et (UE) no 1307/2013 (JO 2021, L 435, p. 1), en ce qu’elle prévoit une disposition selon laquelle, s’agissant de 20 interventions portant sur des engagements en matière d’environnement et de climat (ci-après les « interventions pour l’environnement et le climat »), l’octroi de certaines aides est subordonné à l’interdiction d’utiliser en agriculture des boues biologiques ou tout autre déchet récupéré dans des opérations R10 et à l’usage exclusif de fertilisants ou d’engrais organiques reconnus en vertu du règlement (UE) 2019/1009 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juin 2019, établissant les règles relatives à la mise à disposition sur le marché des fertilisants UE, modifiant les règlements (CE) no 1069/2009 et (CE) no 1107/2009 et abrogeant le règlement (CE) no 2003/2003 (JO 2019, L 170, p. 1)
(ci-après la « condition en cause »).
Antécédents du litige
2        La requérante est une société italienne, établie à Milan (Italie), qui exerce des activités de gestion des déchets et opère dans le secteur de la récupération des boues biologiques et agro-industrielles provenant des stations d’épuration ainsi que d’autres boues assimilables et matrices organiques pour la production de produits fertilisants destinés à l’agriculture.
3        Le 31 décembre 2021, l’Italie, au titre de l’article 118, paragraphe 1, du règlement 2021/2115, a présenté à la Commission européenne une proposition de plan stratégique relevant de la politique agricole commune (PAC) (ci-après le « PSPAC ») pour la période 2023-2027.
4        Le 31 mars 2022, conformément à l’article 118, paragraphe 2, du règlement 2021/2115, la Commission, après avoir évalué la proposition de PSPAC élaborée par l’Italie (ci-après le « PSPAC italien »), a formulé des observations et demandé des informations supplémentaires.
5        Le 15 novembre 2022, la République italienne
a communiqué à la Commission des informations pour donner suite à ces observations et a présenté une version révisée de sa proposition de PSPAC italien.
6        Le 2 décembre 2022, la Commission a adopté la décision attaquée, approuvant le PSPAC italien proposé,
au titre de l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115.
Conclusions des parties
7        La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
8        Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 2 mai 2023, la Commission, au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, a soulevé une exception d’irrecevabilité dans laquelle elle conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner la requérante aux dépens.
9        Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
En droit
10      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande par acte séparé, le Tribunal peut statuer sur l’incompétence ou l’irrecevabilité, sans engager le débat au fond.
11      En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’exception d’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer
sans poursuivre la procédure.
12      À l’appui de l’exception d’irrecevabilité, en premier lieu, la Commission soutient
que le Tribunal n’est pas compétent
pour contrôler la condition en cause. À cet égard, la Commission fait valoir que l’objet du litige est en réalité la contestation de la légalité d’une mesure nationale. En second lieu, la Commission invoque le défaut de qualité pour agir de la requérante.
13      Même si la Commission conclut à l’irrecevabilité du recours, elle présente dans la première fin de non-recevoir, outre des arguments tirés de ce que les griefs invoqués par la requérante ne lui sont pas imputables, des arguments selon lesquels le Tribunal n’est
pas compétent pour statuer sur le recours en ce qu’il viserait l’annulation de la condition en cause.
Sur la compétence du Tribunal pour contrôler la condition en cause et l’imputabilité des griefs invoqués à la Commission
14      La Commission fait valoir que le recours est irrecevable en ce que le véritable objet du litige est le contrôle de légalité du PSPAC italien qui est un acte juridique adopté par un État membre dont le contrôle ne relève pas de la compétence du Tribunal.
Ainsi, le Tribunal ne serait pas compétent pour statuer sur la légalité de la condition en cause. La Commission soutient que son approbation de l’ensemble dudit PSPAC n’a aucune incidence sur l’auteur ou la nature de ce texte, celui-ci demeurant un acte adopté par les autorités italiennes. Les PSPAC seraient des mesures nationales produisant des effets juridiques dans l’ordre juridique de l’État membre concerné et non des actes des institutions, des organes ou des organismes de l’Union européenne au sens de l’article 263 TFUE. Il reviendrait aux juridictions nationales de contrôler la légalité des PSPAC et de leurs mesures à la lumière du droit de l’Union, notamment du règlement 2021/2115, et le cas échéant de saisir la Cour à titre préjudiciel, en vertu de l’article 267 TFUE.
15      La requérante considère que le Tribunal est compétent pour contrôler la légalité des décisions de la Commission, y compris celle approuvant les propositions de PSPAC. Elle précise, à cet égard, que les griefs invoqués au soutien de son recours sont dirigés contre la décision attaquée, en ce que la Commission a approuvé la proposition de PSPAC italien alors que la condition en cause est incompatible avec le droit de l’Union.
De plus, selon elle, outre le fait que l’Italie n’a jamais formellement adopté ledit PSPAC, c’est la décision attaquée qui constitue l’acte en vertu duquel ce dernier produit des effets juridiques sur le territoire italien et donc porte atteinte à ses intérêts.
16      En l’espèce, les conclusions en annulation sont formellement dirigées contre la décision attaquée qui est une décision d’exécution. Une telle décision de la Commission fait partie des actes dont le contrôle de légalité relève, conformément à l’article 263 TFUE, de la compétence du juge de l’Union, en l’occurrence du Tribunal. Cela n’est d’ailleurs pas contesté par la Commission.
17      La thèse de la Commission, pour contester la compétence du Tribunal en l’espèce, consiste à soutenir que la condition en cause relève du PSPAC italien et non de la décision attaquée et ne lui est donc pas imputable. L’approbation de la proposition de PSPAC italien par ladite décision n’aurait pas modifié la nature de cet acte qui demeurerait une mesure nationale dont le contrôle de légalité serait du seul ressort du juge national.
18      Il importe de rappeler que l’argumentation de la Commission s’appuie sur des éléments tirés, d’une part, de l’imputabilité des griefs présentés par la requérante à la Commission, ce qui constitue une question relative à la recevabilité du recours et, d’autre part, de la compétence du Tribunal pour examiner ces griefs et, par voie de conséquence, la condition en cause.
19      En l’espèce, il y a lieu de relever que l’élaboration et l’approbation de
la proposition de PSPAC italien ont fait intervenir les autorités italiennes et la Commission. Il convient donc d’examiner qui du juge de l’Union ou du juge national est compétent dans une telle procédure pour statuer sur la légalité, au regard du droit de l’Union, de la condition en cause.
20      À cet égard, il y a lieu, tout d’abord, de rappeler que l’éventuelle implication des autorités nationales dans le cours de la procédure conduisant à l’adoption des actes pris par les institutions de l’Union ne saurait mettre en cause leur qualification d’actes de l’Union, lorsque les actes pris par les autorités nationales sont une étape dans une procédure dans laquelle une institution de l’Union exerce, seule, le pouvoir décisionnel final sans être liée par les actes préparatoires ou les propositions émanant des autorités nationales (arrêt du 19 décembre 2018, Berlusconi et Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, point 43).
21      En effet, dans un tel cas de figure, où le droit de l’Union ne vise pas à instaurer un partage entre deux compétences, l’une nationale, l’autre de l’Union, qui auraient des objets distincts, mais consacre, au contraire, le pouvoir décisionnel exclusif d’une institution de l’Union, il revient au juge de l’Union, au titre de sa compétence exclusive pour contrôler la légalité des actes de l’Union sur le fondement de l’article 263 TFUE, de statuer sur la légalité de la décision finale prise par l’institution de l’Union en cause et d’examiner, afin d’assurer une protection juridictionnelle effective des intéressés, les éventuels vices entachant les actes préparatoires ou les propositions émanant des autorités nationales qui seraient de nature à affecter la validité de cette décision finale (arrêt du 19 décembre 2018, Berlusconi et Fininvest, C‑219/17, EU:C:2018:1023, point 44).
22      Cela étant, un acte d’une autorité nationale qui s’insère dans un processus décisionnel de l’Union ne relève pas de la compétence exclusive du juge de l’Union lorsqu’il résulte de la répartition des compétences opérée dans le domaine considéré entre les autorités nationales et les institutions de l’Union que l’acte pris par l’autorité nationale est une étape nécessaire dans une procédure d’adoption d’un acte de l’Union dans laquelle les institutions de l’Union ne disposent que d’une marge d’appréciation limitée ou inexistante, de sorte que l’acte national lie l’institution de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 3 décembre 1992, Oleificio Borelli/Commission, C‑97/91, EU:C:1992:491, points 9 et 10).
23      C’est alors aux juridictions nationales de connaître des irrégularités dont un tel acte national serait éventuellement entaché, en saisissant le cas échéant la Cour à titre préjudiciel, dans les mêmes conditions de contrôle que celles réservées à tout acte définitif qui, pris par la même autorité nationale, est susceptible de faire grief à des tiers, et de considérer d’ailleurs, au nom du principe de protection juridictionnelle effective, comme recevable le recours introduit à cette fin quand bien même les règles de procédure nationales ne le prévoiraient pas (voir, en ce sens, arrêts du 3 décembre 1992, Oleificio Borelli/Commission, C‑97/91, EU:C:1992:491, points 11 à
13 ; du 6 décembre 2001, Carl Kühne e.a., C‑269/99, EU:C:2001:659, point 58, et du 2 juillet 2009, Bavaria et Bavaria Italia, C‑343/07, EU:C:2009:415, point 57).
24      Il convient également de rappeler que l’approbation d’une mesure nationale par la Commission n’a nullement pour effet de lui conférer la nature d’acte de droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêts du 19 septembre 2002, Huber, C‑336/00, EU:C:2002:509, point 40, et du 4 juin 2009, JK Otsa Talu, C‑241/07, EU:C:2009:337, point 37).
25      C’est à l’aune de ces considérations qu’il convient d’examiner la procédure ayant conduit
à l’adoption de la décision attaquée aux fins de déterminer la juridiction compétente pour connaître du présent litige portant sur la compatibilité avec le droit de l’Union de la condition en cause prévue dans la proposition de PSPAC italien telle qu’approuvée par la décision attaquée.
Sur l’élaboration et l’approbation du PSPAC italien
26      La décision attaquée est
l’acte par lequel la Commission a approuvé la
proposition de PSPAC italien conformément à la procédure prévue à l’article 118 du règlement 2021/2115.
27      Dans un premier temps, il convient d’analyser les rôles respectifs de la Commission et des États membres dans la mise en œuvre de la PAC,
tels que définis par le règlement 2021/2115.
28      À cet égard, il y a lieu, tout d’abord, de rappeler que, conformément à l’article 4, paragraphe 2, TFUE, les compétences partagées entre l’Union et les États membres s’appliquent, notamment, au domaine de l’agriculture.
29      La réforme du cadre juridique de la PAC a été réalisée par le règlement 2021/2115. Comme le rappelle le considérant 36 de ce dernier, il a été décidé de prévoir un règlement unique.
30      Selon l’article 1er, paragraphe 2, du règlement 2021/2115, celui-ci s’applique aux aides de l’Union financées par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) pour les interventions mentionnées dans un PSPAC élaboré par un État membre et approuvé par la Commission, portant sur la période allant du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2027. Il ressort du considérant 36 de ce règlement que ce dernier remplace les dispositions qui figuraient dans le règlement (UE) no 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au soutien au développement rural par le Feader et abrogeant le règlement (CE) no 1698/2005 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 487), et le règlement (UE) no 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la PAC et abrogeant le règlement (CE) no 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) no 73/2009 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 608).
31      Ensuite, s’agissant du mode de gestion de la PAC issue de cette réforme, selon le considérant 3 du règlement 2021/2115, la nouvelle approche suivie repose sur l’idée que l’Union doit fixer les paramètres essentiels de la politique, tandis que les États membres doivent assumer une plus grande part de responsabilité dans la manière dont ils réalisent ces objectifs et atteignent les valeurs cibles. De ce fait, une plus grande subsidiarité permet de mieux tenir compte des conditions et des besoins locaux ainsi que de la nature particulière de l’activité agricole.
32      De plus, il ressort du considérant 27 du règlement 2021/2115 que la répartition des compétences au sein de ce nouveau modèle de mise en œuvre de la PAC prévoit que les objectifs, les types d’intervention et les exigences communes sont fixés au niveau de l’Union afin de garantir le caractère commun de la PAC tout en laissant aux États membres le soin de les traduire en modalités d’aide applicables aux bénéficiaires.
33      Enfin, en ce qui concerne le mode d’exécution budgétaire de la PAC, l’article 5 du règlement (UE) 2021/2116 du Parlement européen et du Conseil, du 2 décembre 2021, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la PAC et abrogeant le règlement (UE) no 1306/2013 (JO 2021, L 435, p. 187),
prévoit que le FEAGA est mis en œuvre soit en gestion partagée entre les États membres et l’Union soit en gestion directe. L’article 6 du même règlement dispose que le Feader est mis en œuvre en gestion partagée par les États membres et l’Union.
34      Dès lors, il découle des dispositions mentionnées aux points 31 à 33 ci-dessus que le nouveau mode de gestion de la PAC mis en place par le législateur de l’Union repose sur un système de collaboration qui laisse aux États membres une marge de manœuvre afin d’adapter les interventions aux nécessités et aux besoins spécifiques de leur agriculture nationale tout en prévoyant un contrôle de l’Union pour en assurer la compatibilité avec la PAC.
35      Dans un second
temps, il convient d’examiner les règles applicables aux PSPAC qui viennent traduire les objectifs de ce nouveau système de gestion.
36      S’agissant de l’élaboration des PSPAC, premièrement, il ressort de l’article 104, paragraphe 1, du règlement 2021/2115 que les États membres établissent des PSPAC afin de mettre en œuvre les aides de l’Union financées par le FEAGA et le Feader.
37      À cet égard, les articles 5 et 6 du règlement 2021/2115 fixent les objectifs de l’Union et l’article 7 établit les indicateurs qui seront utilisés pour évaluer leur réalisation. De plus, l’article 9 prévoit notamment que les États membres conçoivent les interventions de leurs PSPAC dans le respect de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») et des principes généraux du droit de l’Union. En outre, les articles 8 à 84
déterminent les types d’intervention ainsi que les exigences communes à appliquer par les États membres afin de garantir le caractère commun de la PAC.
38      Deuxièmement, l’article 106, paragraphe 1, du règlement 2021/2115 précise que les États membres élaborent les PSPAC conformément à leur cadre institutionnel et juridique.
39      Troisièmement, les articles 107 à 115 du règlement 2021/2115 fixent des exigences en matière de contenu et de présentation des PSPAC. Ceux-ci constituent des documents d’orientation sur la stratégie adoptée par chaque État membre afin de mettre en œuvre la PAC.
40      S’agissant de l’approbation des PSPAC par la Commission, le considérant 110 du règlement 2021/2115 précise qu’elle constitue une étape primordiale afin de garantir que la PAC est mise en œuvre conformément aux objectifs communs.
41      À cette fin, l’article 118 du règlement 2021/2115 organise la procédure d’évaluation et d’approbation de chaque PSPAC proposé. Son paragraphe 1 prévoit que chaque État membre soumet à la Commission une proposition de PSPAC.
42      Ensuite, l’article 118, paragraphe 2, du règlement 2021/2115 dispose que la Commission se livre à une évaluation du PSPAC
qui lui est soumis au regard de son exhaustivité, de sa cohérence, de sa compatibilité avec
les principes généraux du droit de l’Union, avec ledit règlement et les actes délégués et d’exécution adoptés en application de celui-ci
et avec le règlement 2021/2116, de sa contribution effective à la réalisation des objectifs spécifiques énoncés à l’article 6, paragraphes 1 et 2, du règlement 2021/2115 et de ses incidences sur le bon fonctionnement du marché intérieur et les distorsions de concurrence et sur le niveau de charge administrative pesant sur les bénéficiaires et l’administration.
43      L’article 118, paragraphe 3, du règlement 2021/2115 permet à la Commission de formuler des observations dans le cas où l’évaluation du PSPAC proposé aurait mis en lumière des problèmes. En retour, l’État membre est tenu de lui communiquer toutes les informations supplémentaires nécessaires et, s’il y a lieu, de revoir sa proposition.
44      L’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115 fixe les critères d’approbation des PSPAC, à savoir que, premièrement, les informations nécessaires visées à l’article 118, paragraphe 3, du même règlement doivent avoir
été communiquées à la Commission et que, deuxièmement, le plan doit être compatible avec l’article 9 et les autres exigences énoncées dans ledit règlement et dans le règlement 2021/2116 ainsi qu’avec les actes délégués et d’exécution adoptés en application de ces actes.
45      Conformément à l’article 118, paragraphes 5 et 6, du règlement 2021/2115, l’approbation de chaque PSPAC doit intervenir au moyen d’une décision d’exécution au plus tard six mois après la soumission de celui-ci par l’État membre concerné.
46      De plus, l’article 118, paragraphe 7, du règlement 2021/2115 conditionne la production d’effets juridiques par les PSPAC à leur approbation par la Commission.
47      Enfin, le règlement 2021/2115 prévoit, en ses articles 119 et 120, deux procédures analogues à celle prévue par son article 118 en cas de modification ou de réexamen des PSPAC.
48      Il résulte de l’ensemble des dispositions mentionnées aux points 36 à 47 ci-dessus que, premièrement, la Commission ne peut pas directement modifier une proposition de PSPAC élaborée par un État membre, que, deuxièmement, elle exerce un contrôle de la conformité de la proposition avec certaines règles du droit de l’Union,
que, troisièmement, elle peut présenter des observations par lesquelles elle subordonne l’approbation à ce que le PSPAC soit modifié par l’État membre, que, quatrièmement, elle doit refuser l’approbation d’un PSPAC proposé uniquement si ce dernier ne remplit pas des exigences limitativement énumérées tirées du droit de l’Union et que, cinquièmement,
un PSPAC ne produit pas d’effets juridiques avant son approbation par la Commission.
49      Ainsi, la Commission possède bien un pouvoir décisionnel propre dans le cadre de la procédure d’approbation du PSPAC dont l’exercice emporte nécessairement l’examen du contenu dudit plan.
50      Néanmoins, la décision d’approbation d’un PSPAC par la Commission doit être distinguée de la proposition de PSPAC soumise
par un État membre, qui reste un acte national dans le cadre duquel ce dernier exerce sa compétence, notamment, dans le choix des interventions à intégrer dans cette proposition.
Le lien entre ces deux actes est établi par le mécanisme prévu à l’article 118 du règlement 2021/2115.
Sur les conséquences à tirer du cadre juridique dans la présente affaire
51      Compte tenu des compétences distinctes de la Commission et des autorités nationales, le PSPAC italien tel qu’approuvé par la Commission ne constitue pas un acte préparatoire de la décision attaquée ou faisant autrement partie de cette dernière au sens de la jurisprudence rappelée aux points 20 et 21 ci-dessus. En effet, le règlement 2021/2115 a instauré un système de partage des compétences entre l’État membre et la Commission.
52      De même, il résulte de la procédure d’approbation du PSPAC prévue à l’article 118 du règlement 2021/2115 que, bien que l’acte pris par l’autorité nationale soit une étape nécessaire dans le cadre d’une procédure conduisant à l’adoption d’un acte de l’Union, la Commission n’est pas liée par l’acte national, au sens de la jurisprudence rappelée aux points 22 et 23 ci-dessus.
53      Partant, le Tribunal est compétent pour contrôler la légalité de la décision d’approbation d’un PSPAC en tant qu’acte de l’Union en vertu de l’article 263 TFUE même si ce contrôle implique nécessairement l’examen,
notamment, de la compatibilité du contenu du PSPAC proposé, qui reste un acte national, avec le droit de l’Union, en vertu de l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115.
54      Or, dans la requête, la requérante invoque l’illégalité de la décision attaquée au motif que la Commission a approuvé le PSPAC italien alors que ce dernier viole plusieurs règles du droit de l’Union, dont notamment des dispositions du règlement 2021/2115 et des principes généraux du droit de l’Union.
55      À cette fin, au soutien de son recours, la requérante soulève sept moyens, tirés :
–        le premier, en substance, de la violation de plusieurs dispositions du règlement 2021/2115, de la directive 86/278/CEE du Conseil, du 12 juin 1986, relative à la protection de l’environnement et notamment des sols, lors de l’utilisation des boues d'épuration en agriculture (JO 1986, L 181, p. 6), et de la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions du 9 novembre 2022 intitulée « Garantir la disponibilité et le caractère abordable des engrais » [COM(2022) 590 final] ;
–        le deuxième, de la violation de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives (JO 2008, L 312, p. 3), de la directive (UE) 2018/851 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2018, modifiant la directive 2008/98 (JO 2018, L 150, p. 109), de la directive 86/278, des principes de l’économie circulaire et de la communication COM(2022) 590 final susmentionnée ;
–        le troisième,
de la violation des principes établis en matière de libre concurrence et de la directive 86/278 ;
–        le quatrième, en substance, de la violation de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, du principe de sécurité juridique, du principe d’égalité de traitement, de plusieurs dispositions du règlement 2021/2115 et de la directive 86/278 ;
–        le cinquième,
de la violation des articles 6 et 70 du règlement 2021/2115 ainsi que du principe de proportionnalité en raison de la condition en cause ;
–        le sixième,
de l’existence d’un détournement de pouvoir ;
–        le septième,
de la violation de l’article 70 du règlement 2021/2115 et du principe de proportionnalité résultant de la durée de la condition en cause.
56      Il convient de relever que
les dispositions du règlement 2021/2115 et les principes généraux du droit de l’Union font partie des règles dont le respect par les PSPAC est contrôlé par la Commission dans le cadre de la procédure d’approbation prévue à l’article 118, paragraphe 4, dudit règlement.
57      Il en résulte que, dans le cadre du contrôle de la légalité de la décision attaquée, il peut être vérifié si, comme le soutient la requérante, la Commission n’aurait pas dû approuver le PSPAC italien proposé au motif que ce dernier ne remplit pas toutes les conditions prévues à l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115.
58      Par conséquent, la fin de non-recevoir présentée dans l’exception d’irrecevabilité, tirée de ce que les irrégularités invoquées à l’encontre de la décision attaquée sont imputables uniquement au PSPAC italien, c’est-à-dire aux autorités italiennes, doit être écartée s’agissant des prétendues irrégularités dont l’examen entre dans le cadre du contrôle de compatibilité prévu à l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115, tel que rappelé au point 56 ci-dessus.
Ainsi, le recours ne doit pas être rejeté sur le fondement de
cette
fin de non-recevoir soulevée par la Commission.
Sur la qualité pour agir
59      La Commission fait valoir que le recours est irrecevable car la requérante n’a pas qualité pour agir au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
60      Premièrement, la requérante ne serait pas directement concernée par la décision attaquée. D’abord, celle-ci ne produirait aucun effet sur sa situation juridique. Elle constituerait une décision de financement au sens de l’article 110, paragraphe 1, du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juillet 2018, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) no 1296/2013, (UE) no 1301/2013, (UE) no 1303/2013, (UE) no 1304/2013, (UE) no 1309/2013, (UE) no 1316/2013, (UE) no 223/2014, (UE) no 283/2014 et la décision no 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) no 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1). Elle n’aurait pour objet que d’approuver le PSPAC italien et son contenu se limiterait à autoriser ledit plan par son article 1er
ainsi qu’à fixer le montant des contributions financières au titre du FEAGA et du Feader dans ses articles 2 et 3. De plus, il ressortirait de l’article 118, paragraphe 2, du règlement 2021/2115 que l’évaluation à laquelle procède la Commission se limiterait à une analyse des aspects généraux de ces plans et de leur adéquation avec les objectifs de la PAC.
61      Ensuite, selon la Commission, l’Italie dispose d’un large pouvoir d’appréciation, inhérent au nouveau système de gestion de la PAC, tant dans la préparation du PSPAC que dans sa mise en œuvre au niveau national à travers l’élaboration du cadre juridique sur la base duquel les aides aux agriculteurs et aux autres bénéficiaires seront accordées. Les effets juridiques qui pourraient découler pour la requérante de la non-utilisation des boues biologiques par les entreprises agricoles aux fins de l’obtention de contributions ne résulteraient pas de la décision attaquée mais d’autres actes juridiques ultérieurs à adopter par l’Italie.
62      Enfin, la Commission avance que la condition posée par l’article 118, paragraphe 7, du règlement 2021/2115 selon laquelle le PSPAC ne peut produire d’effets juridiques qu’à la suite de son approbation ne vise qu’à protéger le budget de l’Union et éviter que des frais ne soient engagés avant que ne soit établie leur conformité avec les
objectifs généraux et spécifiques de la PAC ainsi qu’avec les règles et principes énoncés à l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115.
63      Deuxièmement, la Commission soutient que la requérante n’est pas individuellement concernée par la décision attaquée. Cette dernière concernerait de manière générale et abstraite un grand nombre de personnes qui ne peuvent pas être identifiées et individualisées a priori.
64      À cet égard, la Commission rappelle que la requérante exerce une activité de production de boues biologiques utilisées par certaines entreprises agricoles. Or, la décision attaquée serait susceptible d’affecter uniquement les entreprises agricoles bénéficiaires des contributions prévues par le plan, auxquelles ce dernier s’adresse toutefois en leur qualité objective d’entreprises agricoles et de la même manière qu’à tout autre opérateur économique se trouvant actuellement ou potentiellement dans la même situation.
65      De plus, la situation de la requérante ne diffèrerait pas de celle de tout autre producteur éventuel de boues biologiques. Le fait qu’elle ait conclu des engagements avec des entreprises agricoles serait dénué de pertinence dans la mesure où la décision attaquée n’aurait aucune incidence sur lesdits engagements. En outre, au moment de son adoption, les entreprises qui n’étaient plus éligibles aux contributions au titre du plan n’auraient pas été identifiables étant donné qu’il serait nécessaire qu’elles introduisent au préalable une demande d’aide sur le fondement du cadre juridique national à venir.
66      Enfin, selon la Commission, la requérante n’est pas privée de toute protection juridictionnelle car elle pourrait saisir la juridiction nationale et contester, à titre incident, la légalité de l’acte national mettant en œuvre le PSPAC. De plus, l’exigence d’une protection juridictionnelle ne justifierait pas une modification des conditions de recevabilité des recours prévues par l’article 263 TFUE.
67      La requérante fait valoir qu’elle a qualité pour agir
contre la décision attaquée dans la mesure où l’interdiction générale de l’utilisation des boues en agriculture affecte fortement sa position sur le marché de par la perte d’une partie de ses clients.
68      La requérante considère qu’elle est directement concernée par la décision attaquée car elle se trouverait placée dans une situation concurrentielle désavantageuse par rapport aux producteurs d’autres fertilisants dont l’utilisation ne serait pas restreinte. De plus, les autorités nationales ne disposeraient d’aucun pouvoir d’appréciation en ce qui concerne l’application de l’interdiction d’utiliser des boues biologiques et les fertilisants qui en sont dérivés.
69      La requérante estime également que la décision attaquée la concerne individuellement étant donné que son activité est substantiellement limitée par ladite décision. La requérante précise que les exploitations agricoles qui souhaitent bénéficier des aides sont tenues de s’abstenir d’utiliser des boues biologiques et les fertilisants qui en sont dérivés. Ainsi, elles seraient amenées à ne pas respecter ou à résilier les engagements pris avec la requérante.
70      Enfin, la requérante estime que, l’Italie n’ayant jamais adopté le PSPAC, en cas d’irrecevabilité du présent recours, elle serait contrainte de saisir les juridictions nationales de l’ensemble des régions italiennes chargées d’adopter les mesures mettant en œuvre ledit plan, ce qui ferait peser sur elle une charge disproportionnée et porterait atteinte à son droit à une protection juridictionnelle effective, tel que consacré à l’article 47 de la Charte.
Considérations liminaires
71      En vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
72      En l’espèce, c’est l’Italie et non la requérante qui est le destinataire de la décision attaquée. Dans ces conditions, le premier cas de figure pour qu’une personne physique ou morale ait qualité pour agir en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE doit être écarté.
73      Il convient donc d’examiner si le deuxième ou le troisième cas de figure dans lesquels, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, la qualité pour agir est reconnue à une personne physique ou morale pour former un recours contre un acte dont elle n’est pas le destinataire peuvent correspondre au cas d’espèce. Selon le deuxième cas de figure, un recours peut être formé à condition que cet acte concerne directement et individuellement la personne physique ou morale qui forme un recours. Selon le troisième cas de figure, une telle personne peut introduire un recours contre un acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution si celui-ci la concerne directement (arrêts du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, point 19 ; du 27 février 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commission, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, point 44, et du 27 février 2014, Stichting Woonlinie e.a./Commission, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, point 31).
Sur l’affectation directe
74      S’agissant du deuxième cas de figure, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être directement concernée par la mesure faisant l’objet du recours, telle que prévue à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, requiert la réunion de deux critères cumulatifs, à savoir que la mesure contestée, d’une part, produise directement des effets sur la situation juridique de cette personne et, d’autre part, ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de la mettre en œuvre, cette mise en œuvre ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires (arrêts du 5 novembre 2019, BCE e.a./Trasta Komercbanka e.a., C‑663/17 P, C‑665/17 P et C‑669/17 P, EU:C:2019:923, point 103, et du 3 décembre 2020, Changmao Biochemical Engineering/Distillerie Bonollo e.a., C‑461/18 P, EU:C:2020:979, point 58).
75      Pour déterminer si un acte produit de tels effets, il y a lieu de s’attacher notamment à son objet, à son contenu, à sa portée, à sa substance ainsi qu’au contexte juridique et factuel dans lequel il est intervenu [arrêt du 22 juin 2021, Venezuela/Conseil (Affectation d’un État tiers), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, point 66].
76      En l’espèce, premièrement, s’agissant du contenu de la décision attaquée, il y a lieu de relever qu’elle comporte un article 1er, par lequel la Commission, au paragraphe 1, approuve le PSPAC italien. L’article 2 de ladite décision fixe la répartition des différentes dotations financières nationales et de l’Union, la contribution totale des fonds de l’Union, en l’occurrence le FEAGA et le Feader, ainsi que différents plafonds financiers en renvoyant aux annexes I à IV de cette même décision. L’article 3 détermine la ligne budgétaire finançant la contribution du Feader au PSPAC italien.
77      Deuxièmement, il y a lieu de constater que la décision attaquée constitue une mesure adoptée par la Commission en sa qualité de responsable de l’exécution du budget de l’Union. En effet, ainsi que cela ressort du considérant 5 et de l’article 3 de la décision attaquée, elle constitue une décision de financement en ce qui concerne le Feader, au sens de l’article 110, paragraphe 1, du règlement 2018/1046.
78      Il en résulte que la décision attaquée produit des effets de droit dans les relations entre l’Union et l’Italie. En effet, par cette décision, d’une part, l’Italie se voit autorisée à poursuivre la mise en œuvre de son cadre juridique national régissant l’octroi des aides de l’Union aux agriculteurs et aux autres bénéficiaires sur la base dudit plan, conformément à l’article 9, troisième alinéa, du règlement 2021/2115, étant donné qu’elle permet au PSPAC de produire des effets juridiques. D’autre part, elle constitue une décision de financement en ce qui concerne le Feader, au sens de l’article 110, paragraphe 1, du règlement 2018/1046.
79      Troisièmement, la condition en cause a pour objet l’octroi d’une aide financière de l’Union dans le cadre des interventions pour l’environnement et le climat, d’ailleurs prévues à l’article 70 du règlement 2021/2115, aux agriculteurs et aux autres bénéficiaires potentiels qui prennent, sur une base volontaire, des engagements en matière de gestion considérés comme contribuant à la réalisation d’un ou de plusieurs objectifs spécifiques visés à l’article 6, paragraphes 1 et 2, du même règlement. Cette condition a été insérée par l’Italie dans la proposition révisée de PSPAC qu’elle a soumise à l’approbation de la Commission.
80      S’agissant de l’article 9, troisième alinéa, du règlement 2021/2115, il importe de préciser qu’il prévoit que les États membres établissent le cadre juridique régissant l’octroi des aides de l’Union aux agriculteurs et autres bénéficiaires sur la base des PSPAC tels qu’ils ont été approuvés par la Commission. Ainsi, la condition en cause fait partie des mesures du PSPAC que l’Italie doit mettre en œuvre. À cet égard, la requérante a d’ailleurs communiqué au Tribunal, à titre d’exemple, les mesures adoptées par la région du Piémont à cette fin.
81      Il en résulte que, après la mise en œuvre par l’Italie de son PSPAC, les agriculteurs, qui sollicitent une aide de l’Union au titre des interventions pour l’environnement et le climat, sont soumis au respect de la condition en cause.
82      La requérante n’est toutefois pas une entreprise agricole mais exerce des activités de gestion et de valorisation des déchets et opère dans le secteur de la récupération des boues biologiques et agro-industrielles, comme cela est rappelé au point 2 ci-dessus. Dans le cadre de ses activités, elle fournit aux agriculteurs des produits tels que ceux visés par la condition en cause pour la fertilisation de leurs terres.
83      Il est vrai que les activités de la requérante sont susceptibles, comme elle le soutient, d’être négativement affectées en raison du moindre intérêt des agriculteurs à utiliser et, par conséquent, à acheter des produits tels que ceux visés par la condition en cause. Une telle affectation est toutefois une conséquence économique indirecte de la condition en cause, résultant d’un changement de comportement de ses clients et non d’une restriction de ses droits ou de l’imposition d’une obligation. À cet égard, il y a lieu de relever que la condition en cause n’a pas pour conséquence d’interdire à la requérante de commercialiser des fertilisants issus de boues biologiques, si bien que son droit à commercialiser ses produits n’est pas affecté.
84      Or, il ressort de la jurisprudence qu’une disposition produit directement des effets sur la situation juridique d’un particulier si elle restreint ses droits ou si elle lui impose des obligations (arrêt du 7 juillet 2015, Federcoopesca e.a./Commission, T‑312/14, EU:T:2015:472, point 36).
85      Dès lors, le seul fait qu’un acte soit susceptible d’avoir des répercussions économiques sur l’activité de la partie requérante ne suffit pas pour qu’il soit considéré qu’il la concerne directement (voir arrêt du 17 mai 2018, Bayer CropScience e.a./Commission, T‑429/13 et T‑451/13, EU:T:2018:280, point 65 et jurisprudence citée).
86      De même, il a été jugé que des répercussions sur les possibilités de commercialisation du produit d’une partie requérante étaient des conséquences économiques ne concernant pas sa situation juridique, mais uniquement sa situation de fait (voir, en ce sens, ordonnance du 9 novembre 2016, Biofa/Commission, T‑746/15, EU:T:2016:658, point 37).
87      Plus particulièrement, le fait qu’une disposition place des entreprises dans une position commerciale désavantageuse ne permet pas en soi de considérer que ces entreprises sont affectées dans leur situation juridique et directement concernées (voir, en ce sens, arrêt du 17 septembre 2015, Confederazione Cooperative Italiane e.a./Anicav e.a., C‑455/13 P, C‑457/13 P et C‑460/13 P, non publié, EU:C:2015:616, points 48 et 49 et jurisprudence citée).
88      L’argument tiré des conséquences potentielles sur la rentabilité et la viabilité financière de la requérante ne suffit donc pas pour considérer que la décision attaquée la concerne directement dans la mesure où cela porte sur sa situation matérielle et non juridique au sens de la jurisprudence rappelée aux points 84 à 87 ci-dessus.
89      Au vu de ce qui précède, il convient de constater que la condition en cause ne produit pas d’effets directs sur la situation juridique de la requérante, en ce que cette condition se limite à fixer une exigence pour l’octroi d’une aide de l’Union sollicitée par des agriculteurs qui constituent des débouchés commerciaux pour elle. La condition en cause étant prévue par le PSPAC italien approuvé par la décision attaquée, cette dernière ne produit a fortiori pas non plus de tels effets directs sur la requérante.
90      La première condition de l’affectation directe n’étant pas remplie, il y a lieu de conclure que la requérante n’est pas directement concernée par la décision attaquée et n’a donc pas qualité pour agir contre celle-ci, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur son éventuelle affectation individuelle au sens du deuxième cas de figure de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE ou sur la question de savoir si la décision attaquée constitue un acte réglementaire qui ne comporte pas de mesures d’exécution au sens du troisième cas de figure de cette disposition.
91      Une telle conclusion n’est pas remise en cause par l’argument de la requérante selon lequel le droit à une protection juridictionnelle effective, consacré notamment par l’article 47 de la Charte, commande d’accueillir le recours contre la décision attaquée devant le Tribunal.
Selon elle, la légalité du PSPAC italien ne pourrait être contestée devant le juge national qu’en saisissant les 20 juridictions régionales compétentes, ce qui constituerait une charge disproportionnée et serait contraire aux principes de raison et de sécurité juridique, compte tenu du risque élevé de contradiction des décisions juridictionnelles.
92      S’agissant du principe de protection juridictionnelle effective, l’article 47, premier alinéa, de la Charte énonce que toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues audit article.
93      À cet égard, il convient de rappeler que si les conditions de recevabilité prévues à l’article 263 TFUE doivent être interprétées à la lumière du droit fondamental à une protection juridictionnelle effective, cette lecture ne peut pour autant aboutir à écarter les conditions expressément prévues par ledit traité (voir, en ce sens, arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 98 et jurisprudence citée, et
ordonnance du 28 février 2017, NF/Conseil européen, T‑192/16, EU:T:2017:128, point 74).
94      La Cour a rappelé que la protection conférée par l’article 47 de la Charte n’exige pas qu’un justiciable puisse de manière inconditionnelle intenter un recours en annulation, directement devant la juridiction de l’Union, contre des actes de l’Union (arrêt du 28 octobre 2020, Associazione GranoSalus/Commission, C‑313/19 P, non publié, EU:C:2020:869, point 62).
95      Il convient d’ajouter que la protection juridictionnelle effective doit s’apprécier en tenant compte également de la protection offerte par les juridictions nationales. En effet, il incombe aux États membres de prévoir un système de voies de recours et de procédures permettant d’assurer le respect du droit fondamental à une protection juridictionnelle effective (voir arrêt du 13 mars 2018, European Union Copper Task Force/Commission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, point 116 et jurisprudence citée).
96      En l’espèce, il convient de relever que la requérante indique avoir la possibilité d’introduire un recours juridictionnel, sur le fondement du droit national, afin de contester la condition en cause dans le cadre des mesures de mise en œuvre du PSPAC italien au niveau régional.
97      À cet égard, ainsi qu’il ressort des éléments rappelés au point 80 ci-dessus,
le PSPAC constitue un document sur la base duquel chaque État membre met en œuvre la PAC pour la période allant du 1er janvier 2023 au 31 décembre 2027 à travers l’adoption du cadre juridique national. L’existence de telles mesures d’exécution est confirmée par la délibération de la région du Piémont adoptée à cette fin et mentionnée au point 80 ci-dessus.
98      Il en résulte que l’argument de la requérante tiré de l’absence d’une protection juridictionnelle effective
ne permet pas, à lui seul, de fonder la recevabilité du présent recours.
99      Par conséquent, l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission doit être accueillie et le présent recours déclaré irrecevable.
Sur les dépens
100    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
101    La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Acqua & Sole Srl est condamnée aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 17 octobre 2024.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
L. Truchot
*      Langue de procédure : l’italien.