62020CJ0144
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
9 päivänä syyskuuta 2021 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Rautatiekuljetukset – Direktiivi 2012/34/EU – 32 ja 56 artikla – Rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen periminen – Rataverkon haltijan riippumattomuus – Sääntelyelimen toiminta – Rautatiealan markkinasegmenttien parhaan mahdollisen kilpailukyvyn käsite – Yksinoikeus rautatiealan segmentillä – Julkisen liikenteen harjoittaja
Asiassa C-144/20,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka administratīvā rajona tiesa (alueellinen hallintotuomioistuin, Latvia) on esittänyt 26.3.2020 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 27.3.2020, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
AS ”LatRailNet” ja
VAS ”Latvijas dzelzceļš”
vastaan
Valsts dzelzceļa administrācija,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja E. Regan sekä tuomarit M. Ilešič, E. Juhász (esittelevä tuomari), C. Lycourgos ja I. Jarukaitis,
julkisasiamies: M. Campos Sánchez-Bordona,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
–
VAS ”Latvijas dzelzceļš”, edustajanaan D. Driče, advokāte,
–
Valsts dzelzceļa administrācija, edustajinaan J. Zālītis, J. Zicāns ja J. Iesalnieks,
–
Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan F. Sclafani, avvocato dello Stato,
–
Euroopan komissio, asiamiehinään aluksi I. Naglis, W. Mölls ja C. Vrignon, sittemmin C. Vrignon,
kuultuaan julkisasiamiehen 25.3.2021 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta 21.11.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2012/34/EU (EUVL 2012, L 343, s. 32) 32 artiklan 1 kohdan ja 56 artiklan 2 kohdan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asioissa, joissa asianosaisina ovat yhtäältä AS ”LatRailNet” ja VAS ”Latvijas dzelzceļš” (jäljempänä LD) ja toisaalta Valsts dzelzceļa administrācija (kansallinen rautatiehallinto, Latvia) ja jotka koskevat viimeksi mainitun 27.6.2018 ja 7.11.2018 tekemien kahden päätöksen riitauttamista.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Direktiivi 2012/34
3
Direktiivin 2012/34 johdanto-osan 19 ja 76 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(19)
Rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista [sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta] 23 päivänä lokakuuta 2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 [(EUVL 2007, L 315, s. 1)] mukaan jäsenvaltiot ja paikallisviranomaiset voivat tehdä julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia, joihin voi sisältyä tiettyjen palvelujen tarjoamista koskevia yksinoikeuksia. Sen vuoksi on tarpeen varmistaa, että mainitun asetuksen säännökset sopivat yhteen kansainvälisten henkilöliikennepalvelujen kilpailulle avaamisen periaatteen kanssa.
– –
(76)
Rautatieinfrastruktuurin tehokas hallinto ja oikeudenmukainen ja ketään syrjimätön käyttö edellyttävät sellaisen sääntelyelimen perustamista, joka valvoo tässä direktiivissä vahvistettujen sääntöjen soveltamista ja toimii muutoksenhakuelimenä, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta mahdollisuuteen hakea muutosta tuomioistuimessa. Kyseisen sääntelyelimen olisi voitava panna tietopyyntönsä ja päätöksensä täytäntöön määräämällä niihin liittyviä asianmukaisia seuraamuksia.”
4
Direktiivin 2012/34 4 artiklan, jonka otsikko on ”Rautatieyritysten ja rataverkon haltijoiden riippumattomuus”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Rataverkon haltijan on noudatettava jäsenvaltioiden vahvistamia hinnoittelua ja käyttöoikeuden myöntämistä koskevia puitteita ja erityisiä sääntöjä, mutta se on myös vastuussa omasta liikkeenjohdostaan, hallinnostaan ja sisäisestä valvonnastaan.”
5
Kyseisen direktiivin 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Rataverkon haltijan olennaisten toimintojen riippumattomuus”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että infrastruktuurin yhtäläisten ja ketään syrjimättömien käyttömahdollisuuksien kannalta olennaiset toiminnot annetaan tehtäväksi sellaisille elimille tai yrityksille, jotka eivät itse harjoita rautatieliikennettä. Organisatorisista rakenteista riippumatta on voitava osoittaa, että tämä tavoite on saavutettu.
Olennaisia toimintoja ovat
a)
reittien jakamista koskeva päätöksenteko, johon sisältyy saatavuuden määrittely ja arviointi sekä yksittäisten reittien jakaminen; ja
b)
infrastruktuurimaksuja koskeva päätöksenteko, mukaan lukien maksujen vahvistaminen ja kerääminen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 29 artiklan 1 kohdan soveltamista.
Jäsenvaltiot voivat kuitenkin antaa rautatieyritykselle tai muulle elimelle vastuun rautateiden infrastruktuurin kehittämisen edistämisestä esimerkiksi investoinneilla, kunnossapidolla ja rahoituksella.
– –”
6
Direktiivin 2012/34 IV luvun 2 jakso, jonka otsikko on ”Infrastruktuuri- ja palvelumaksut”, sisältää kyseisen direktiivin 29–37 artiklan.
7
Mainitun direktiivin 29 artiklassa, jonka otsikko on ”Maksujen vahvistaminen, määrittäminen ja periminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on vahvistettava hinnoittelupuitteet ottaen kuitenkin huomioon hallinnon riippumattomuus, josta säädetään 4 artiklassa.
Jollei mainitusta edellytyksestä muuta johdu, jäsenvaltioiden on myös vahvistettava hinnoittelun erityissäännöt tai annettava sitä koskeva valtuutus rataverkon haltijalle.
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että verkkoselostus sisältää hinnoittelupuitteet ja hinnoittelusäännöt tai että siinä ilmoitetaan verkkosivusto, jolla hinnoittelupuitteet ja hinnoittelusäännöt julkaistaan.
Rataverkon haltijan on määritettävä ja perittävä infrastruktuurin käyttömaksut vahvistettujen hinnoittelupuitteiden ja hinnoittelusääntöjen mukaisesti.
Kansallisella parlamentilla voi olla oikeus tarkastella ja tarvittaessa tarkistaa rataverkon haltijan määrittämien maksujen tasoa, rajoittamatta kuitenkaan 4 artiklassa säädettyä hallinnon riippumattomuutta ja edellyttäen, että tällainen oikeus on suoraan myönnetty perustuslaissa ennen 15 [päivää] joulukuuta 2010. Tällaisessa mahdollisessa tarkistuksessa on varmistettava, että maksut ovat tämän direktiivin, vahvistettujen hinnoittelupuitteiden ja hinnoittelusääntöjen mukaisia.
2.   Rataverkon haltijoiden on varmistettava, että voimassa oleva hinnoittelujärjestelmä perustuu samoihin periaatteisiin koko verkon alueella, paitsi jos on tehty 32 artiklan 3 kohdan mukaisia erityisjärjestelyjä.
– –”
8
Saman direktiivin 31 artiklan, jonka otsikko on ”Hinnoitteluperiaatteet”, 5 kohdan toisessa alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Perustuen rataverkon haltijoiden, rautatieyritysten, sääntelyelinten ja toimivaltaisten viranomaisten saamiin kokemuksiin ja ottaen huomioon olemassa olevat melun perusteella eriyttämistä koskevat järjestelmät komissio hyväksyy täytäntöönpanotoimenpiteitä, joilla vahvistetaan meluvaikutusten hinnoittelussa noudatettavat yksityiskohtaiset säännöt, hinnoittelun soveltamisaika mukaan luettuna, ja mahdollistetaan infrastruktuurimaksujen eriyttäminen, jotta voidaan tarvittaessa ottaa huomioon altistuvan alueen herkkyys, varsinkin altistuvan väestön määrä ja junan kokoonpano, jolla on vaikutusta melupäästöjen tasoon. Nämä täytäntöönpanosäädökset hyväksytään 62 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua tarkastelumenettelyä noudattaen. Ne eivät saa aiheuttaa rautatieyritysten välisen kilpailun aiheetonta vääristymistä eivätkä haitata rautatiealan yleistä kilpailukykyä.”
9
Direktiivin 2012/34 32 artiklan, jonka otsikko on ”Hinnoitteluperiaatteisiin liittyvät poikkeukset”, 1 kohdassa ja 4 kohdan neljännessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Saadakseen rataverkon haltijalle aiheutuneet kustannukset katetuksi täysimääräisesti, jäsenvaltio voi markkinoiden niin salliessa periä lisähintoja toimivien, läpinäkyvien ja ketään syrjimättömien periaatteiden perusteella taaten kuitenkin samalla rautatiealan markkinasegmenttien parhaan mahdollisen kilpailukyvyn. Hinnoittelujärjestelmässä on otettava huomioon rautatieyritysten aikaansaama tuottavuuden kasvu.
Maksut eivät kuitenkaan saa olla niin korkeita, että infrastruktuuria eivät voi käyttää sellaiset markkinasegmentit, jotka pystyvät maksamaan vähintään rautatieliikenteen harjoittamisesta suoraan aiheutuvat kustannukset sekä sen katetuoton, jonka markkinat kestävät.
Ennen kuin jäsenvaltiot hyväksyvät tällaisten lisähintojen perimisen, niiden on varmistettava, että rataverkon haltijat arvioivat lisähintojen merkittävyyden tietyillä markkinasegmenteillä tarkastellen vähintään liitteessä VI olevassa 1 kohdassa lueteltuja vastapareja ja säilyttäen niistä asiaankuuluvat. Rataverkon haltijoiden määrittelemien markkinasegmenttien luetteloon on sisällyttävä ainakin seuraavat kolme segmenttiä: tavaraliikenne, julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen puitteissa harjoitettava henkilöliikenne ja muu henkilöliikenne.
Rataverkon haltijat voivat erottaa näiden lisäksi muita markkinasegmenttejä kuljetettavina olevien hyödykkeiden tai matkustajien mukaan.
Markkinasegmentit, joilla rautatieyritykset eivät nykyisellään toimi, mutta joilla ne voivat tarjota palveluja hinnoittelujärjestelmän voimassaoloaikana, on niin ikään määriteltävä. Rataverkon haltija ei saa asettaa lisähintaa kyseisten markkinasegmenttien hinnoittelujärjestelmässä.
Markkinasegmenttien luettelo on julkaistava verkkoselostuksessa, ja sitä on tarkistettava vähintään joka viides vuosi. Jäljempänä 55 artiklassa tarkoitettu sääntelyelin valvoo tätä luetteloa 56 artiklan mukaisesti.
– –
4.   – –
Ennen 16 [päivää] kesäkuuta 2015 ja vaikutustenarvioinnin jälkeen komissio hyväksyy toimenpiteitä, joiden mukaisesti infrastruktuurimaksun eriyttämisessä noudatettavia yksityiskohtaisia sääntöjä sovelletaan, [päätöksen 2006/679/EY muuttamisesta Euroopan laajuisen tavanomaisen rautatiejärjestelmän ohjaus-, hallinta- ja merkinanto-osajärjestelmään liittyvän yhteentoimivuuden teknisen eritelmän käyttöönoton osalta 22.7.2009 tehdyllä komission] päätöksellä 2009/561/EY [(EUVL 2009, L 194, s. 60)] vahvistetun [eurooppalaisen rautatieliikenteen hallintajärjestelmän (ERTMS)] käyttöönottosuunnitelman aikataulun mukaisesti ja varmistaen, että tämä ei vaikuta rataverkon haltijan saamien kokonaistulojen määrään. Näillä täytäntöönpanotoimenpiteillä mukautetaan eriyttämistä koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä, joita sovelletaan paikallis- ja alueliikenteen juniin, jotka käyttävät rajattua osaa päätöksessä 2009/561/EY yksilöidyistä rautatieliikennekäytävistä. Nämä täytäntöönpanosäädökset hyväksytään 62 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua tarkastelumenettelyä noudattaen. Ne eivät saa aiheuttaa rautatieyritysten välisen kilpailun aiheetonta vääristymistä eivätkä haitata rautatiealan yleistä kilpailukykyä.”
10
Direktiivin 2012/34 56 artiklassa, jonka otsikko on ”Sääntelyelimen toiminta”, säädetään seuraavaa:
”1.   Rajoittamatta 46 artiklan 6 kohdan soveltamista hakijalla on oikeus hakea muutosta sääntelyelimeltä, jos se katsoo tulleensa kohdelluksi epäoikeudenmukaisesti, syrjityksi tai muulla tavalla loukatuksi sekä erityisesti rataverkon haltijan tai tapauskohtaisesti rautatieyrityksen tai palvelupaikan ylläpitäjän tekemiin päätöksiin, jotka koskevat:
a)
verkkoselostuksen alustavaa ja lopullista versiota;
b)
verkkoselostuksessa vahvistettuja perusteita;
c)
käyttöoikeuden myöntämismenettelyä ja sen tuloksia;
d)
hinnoittelujärjestelmää;
e)
hakijalta perittävien tai perittäväksi tarkoitettujen infrastruktuurimaksujen suuruutta tai määräytymisperusteita;
f)
käyttöoikeutta koskevia 10–13 artiklan mukaisia järjestelyjä;
g)
palvelujen käyttöoikeutta ja niiden hinnoittelua 13 artiklan mukaisesti.
2.   Sääntelyelimellä on oltava valtuudet seurata kilpailutilannetta rautatieliikenteen markkinoilla, ja se erityisesti valvoo 1 kohdan a–g alakohtaa omasta aloitteestaan ja ehkäistäkseen syrjinnän hakijoita kohtaan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kansallisten kilpailuviranomaisten toimivaltaa rautatieliikenteen markkinoiden kilpailun varmistamiseksi. Sen on erityisesti tarkistettava, onko verkkoselostuksessa syrjiviä lausekkeita tai annetaanko siinä rataverkon haltijalle harkintavaltaa, jota voisi olla mahdollista käyttää hakijoihin kohdistuvaan syrjintään.
– –
6.   Sääntelyelimen on varmistettava, että rataverkon haltijan määräämät maksut ovat IV luvun 2 jakson mukaisia ja syrjimättömiä. Infrastruktuurimaksujen tasoa koskevat neuvottelut hakijoiden ja rataverkon haltijan välillä sallitaan ainoastaan, jos ne käydään sääntelyelimen johdolla. Sääntelyelimen on puututtava asiaan, jos neuvottelut saattavat rikkoa tässä luvussa säädettyjä vaatimuksia.
– –”
Asetus N:o 1370/2007
11
Asetuksen N:o 1370/2007 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan
– –
e)
’julkisen palvelun velvoitteella’ vaatimusta, jonka toimivaltainen viranomainen asettaa tai määrittelee sellaisten yleishyödyllisten julkisten henkilöliikennepalvelujen varmistamiseksi, joita liikenteenharjoittaja ei omien taloudellisten etujensa kannalta katsoen ottaisi hoitaakseen tai ei hoitaisi samassa määrin tai samoilla ehdoilla ilman korvausta;
f)
’yksinoikeudella’ oikeutta, jolla julkisen liikenteen harjoittajalle annetaan mahdollisuus harjoittaa julkista henkilöliikennettä tietyllä reitillä tai tietyssä verkossa taikka tietyllä alueella ja jolla suljetaan pois muut mahdolliset liikenteenharjoittajat;
– –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
12
LatRailNet hyväksyi 30.6.2017 direktiivin 2012/34 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna rataverkon haltijan olennaisista toiminnoista vastaavana yrityksenä hinnoittelujärjestelmän julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen nojalla tarjottavien henkilöliikenteen palvelujen markkinasegmentille soveltaen siihen perustetta, jonka arvoksi vahvistettiin 1, joka tarkoittaa, että lisähinta peritään enimmäismääräisenä, kun taas muihin segmentteihin sovellettava peruste määritettiin asiantuntija-arvion perusteella.
13
Kansallinen rautatiehallinto teki 27.6.2018 direktiivin 2012/34 55 artiklassa tarkoitettuna sääntelyelimenä päätöksen, jossa se velvoitti LatRailNetin muuttamaan julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen puitteissa harjoitettavassa henkilöliikenteessä sovellettavaa hinnoittelujärjestelmää (jäljempänä ensimmäinen riidanalainen päätös).
14
Tätä päätöstä perusteltiin sillä, että direktiivissä 2012/34 säädetään, että lisähintoja voidaan periä vain markkinatilanteen niin salliessa ja noudattaen sääntöä, jonka mukaan infrastruktuurin käyttömaksut eivät saa estää julkisen rautatieinfrastruktuurin käyttöä sellaisilla markkinasegmenteillä, jotka pystyvät kattamaan vähintään suorat kustannukset. Kansallisen rautatiehallinnon mukaan tämä merkitsee sitä, että lisähinnan asettamisen ja sen määrän määrittämisen yhteydessä arvioidaan kyseessä olevan markkinasegmentin kilpailukykyä ja kannattavuutta.
15
Ensimmäisen riidanalaisen päätöksen päätösosassa todetaan, että hinnoittelujärjestelmässä on vahvistettava sellaisten lisähintojen arviointiperusteet, joita peritään julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen puitteissa harjoitettavan henkilöliikenteen markkinasegmentillä, lukuun ottamatta valtion talousarviosta tai paikallisyhteisöjen talousarvioista maksettavia menoja, joita henkilöliikenteen harjoittajat eivät pysty kattamaan liikennöinnistä saamillaan tuloilla.
16
LatRailNet teki 26.7.2018 administratīvā rajona tiesaan (alueellinen hallintotuomioistuin, Latvia) valituksen, jossa se vaati kyseisen päätöksen kumoamista.
17
LatRailNet väitti valituksensa tueksi, että kansallinen rautatiehallinto oli ylittänyt valtuutensa sääntelyelimenä, koska se oli määrännyt hinnoittelujärjestelmän muutoksesta ja ilmoittanut muutoksen täsmällisen sisällön, vaikka tällaiset valtuudet on ainoastaan rataverkon haltijan olennaisista toiminnoista vastaavalla elimellä.
18
LatRailNet muutti 21.8.2018 hinnoittelujärjestelmää päättämällä, että lisähinnan taso määritetään asiantuntija-arvion perusteella myös julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen puitteissa harjoitettavan henkilöliikenteen segmentillä.
19
LD haki 20.9.2018 rataverkon haltijana muutosta hinnoittelujärjestelmään tehtyihin muutoksiin kansalliselta rautatiehallinnolta, joka hylkäsi muutoksenhaun 7.11.2018 tekemällään päätöksellä (jäljempänä toinen riidanalainen päätös).
20
LD teki toisesta riidanalaisesta päätöksestä valituksen administratīvā rajona tiesaan, joka yhdisti menettelyn, jossa vaaditaan ensimmäisen riidanalaisen päätöksen kumoamista, ja menettelyn, joka koskee toista riidanalaista päätöstä.
21
LD väittää lähinnä, että kansallisella rautatiehallinnolla ei ollut sääntelyelimenä valtuuksia muuttaa hinnoittelujärjestelmää, koska sen valtuudet koskevat hinnoittelujärjestelmään liittyvän syrjinnän olemassaoloa.
22
Tästä ei ole kyse pääasiassa, koska asianomaiselle rautatieyritykselle on myönnetty 30.6.2031 saakka yksinoikeus julkisten liikennepalvelujen tarjoamiseen kaupunkien välisillä rautatiereiteillä ja koska direktiivin 2012/34 32 artiklan 1 kohtaa, jonka tarkoituksena on taata paras mahdollinen kilpailukyky, ei ole tarkoitus soveltaa sellaisilla markkinasegmenteillä, joilla ei ole kilpailua.
23
Administratīvā rajona tiesa korostaa, että direktiivin 2012/34 56 artiklassa säädetään, että sääntelyelin toimii omasta aloitteestaan ehkäistäkseen hakijoiden välisen syrjinnän, mikä on myös vahvistettu unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä.
24
Lisäksi kyseisen direktiivin 4 ja 7 artiklassa vahvistetaan rataverkon haltijan ja tämän olennaisten toimintojen riippumattomuus, minkä johdosta unionin tuomioistuin on todennut, että rataverkon haltijalla on oltava tiettyä harkintavaltaa, jonka perusteella se voi tehdä vähintäänkin sellaisia päätöksiä, jotka edellyttävät kyseisessä laskutoimituksessa huomioon otettavia tekijöitä koskevia valintoja ja arviointeja.
25
Administratīvā rajona tiesa toteaa myös, että direktiivin 2012/34 32 artiklan 1 kohdassa säädetään, että lisähintojen perimistä tietyillä markkinasegmenteillä on arvioitava ottaen muun muassa huomioon lisähintojen vaikutukset julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen puitteissa harjoitettavan henkilöliikenteen markkinasegmenttiin ja ottaen siten huomioon tämän segmentin kilpailukyky. Lisäksi se toteaa, että vaikka kyseisen direktiivin johdanto-osan 19 perustelukappaleessa viitataan markkinasegmentteihin, joilla palvelut tuotetaan julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen nojalla, mainitussa direktiivissä ei säädetä poikkeuksesta tämäntyyppisen markkinasegmentin kilpailukyvyn arvioinnin osalta.
26
Administratīvā rajona tiesa katsoo, että direktiivin 2012/34 32 artiklan 1 kohdan ja 56 artiklan 2 kohdan mukaan sääntelyelin voi toimia omasta aloitteestaan ainoastaan ehkäistäkseen syrjinnän hakijoita kohtaan ja että määrittäessään julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen puitteissa harjoitettavan henkilöliikenteen markkinasegmentillä perittävän lisähinnan määrää sääntelyelimen on muun muassa tarkasteltava kyseisen segmentin kilpailukykyä.
27
Kyseinen tuomioistuin on kuitenkin epävarma tästä tulkinnasta.
28
Tässä tilanteessa administratīvā rajona tiesa päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko direktiivin 2012/34 56 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että siinä annetaan sääntelyelimelle valtuudet tehdä omasta aloitteestaan päätös, jolla kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa mainituista rataverkon haltijan olennaisista toiminnoista vastaava yritys velvoitetaan tekemään infrastruktuurin hinnoittelusääntöihin (hinnoittelujärjestelmään) tiettyjä muutoksia, jotka eivät koske hakijoihin kohdistuvaa syrjintää?
2)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko sääntelyelimellä valtuudet määrittää tällaisessa päätöksessä ne edellytykset, jotka kyseisillä muutoksilla on täytettävä, esimerkiksi velvoittamalla poistamaan infrastruktuurimaksujen määritysperusteista sellaiset valtion talousarviosta tai paikallisyhteisöjen talousarvioista maksettavat menot, joita henkilöliikenteen harjoittajat eivät pysty kattamaan liikennöinnistä saamillaan tuloilla?
3)
Onko direktiivin 2012/34 32 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltioille kyseisessä kohdassa asetettua velvollisuutta taata rautatiealan markkinasegmenttien paras mahdollinen kilpailukyky asettaessaan infrastruktuurimaksuihin sovellettavia lisähintoja sovelletaan myös määritettäessä infrastruktuurimaksuja sellaisilla markkinasegmenteillä, joilla ei ole kilpailua esimerkiksi siksi, että liikennettä harjoittaa kyseisellä markkinasegmentillä yksi ainoa rautatieyritys, jolle on annettu asetuksen N:o 1370/2007 2 artiklan f alakohdassa tarkoitettu yksinoikeus liikenteen harjoittamiseen kyseisellä markkinasegmentillä?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
29
Vaikka ensimmäinen kysymys koskee ainoastaan direktiivin 2012/34 56 artiklan 2 kohdan tulkintaa, on muistutettava, että kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välille SEUT 267 artiklalla luodussa yhteistyömenettelyssä unionin tuomioistuimen tehtävänä on antaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus, jonka perusteella tämä voi ratkaista siinä vireillä olevan riidan, ja unionin tuomioistuimen on tämän vuoksi muotoiltava uudelleen kysymykset. Antaakseen tällaisen hyödyllisen vastauksen unionin tuomioistuin saattaa myös joutua ottamaan huomioon sellaisia unionin oikeuden normeja, joihin kansallinen tuomioistuin ei ole ennakkoratkaisukysymyksessään viitannut (tuomio 27.1.2021, De Ruiter, C-361/19, EU:C:2021:71, 22 ja 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
30
Tämän oikeuskäytännön mukaisesti on todettava, että ensimmäiseen kysymykseen vastaamiseksi on otettava huomioon myös sääntelyelimen muut tehtävät, joista säädetään direktiivin 2012/34 56 artiklassa, ja erityisesti kyseisen 56 artiklan 6 ja 9 kohta.
31
Tämän seurauksena ensimmäinen kysymys on muotoiltava uudelleen siten, että se koskee pääasiallisesti sitä, onko direktiivin 2012/34 56 artiklaa tulkittava siten, että siinä annetaan sääntelyelimelle valtuudet tehdä omasta aloitteestaan päätös, jolla kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa mainituista rataverkon haltijan olennaisista toiminnoista vastaava yritys velvoitetaan tekemään infrastruktuurin hinnoittelujärjestelmään tiettyjä muutoksia, vaikka päätös ei koske hakijoihin kohdistuvaa syrjintää.
32
Yhtäältä on todettava, että kyseisen 56 artiklan 6 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että ”sääntelyelimen on varmistettava, että rataverkon haltijan määräämät maksut ovat IV luvun 2 jakson mukaisia ja syrjimättömiä”.
33
Tämä direktiivin 2012/34 IV luvun 2 jakso sisältää hinnoittelua ja maksuja koskevia sääntöjä.
34
Kyseisen direktiivin 56 artiklan 6 kohdasta ilmenee näin ollen, että sääntelyelimellä on valtuudet arvioida, ovatko rataverkon haltijan määräämät maksut kyseisen direktiivin säännösten mukaisia, eikä tämä valvonta rajoitu sen arvioimiseen, ovatko kyseiset maksut mahdollisesti syrjiviä.
35
Toisaalta direktiivin 2012/34 56 artiklan 9 kohdasta ilmenee, että sääntelyelimen on tarvittaessa päätettävä omasta aloitteestaan aiheellisista toimenpiteistä hakijoihin kohdistuvan syrjinnän, markkinoiden vääristymisen ja muiden kielteisten ilmiöiden oikaisemiseksi näillä markkinoilla erityisesti kyseisen 56 artiklan 1 kohdan a–g alakohdan osalta. Mainitun 56 artiklan 1 kohdan d alakohta koskee nimenomaan hinnoittelujärjestelmää, joten 56 artiklan 9 kohdassa annetaan sääntelyelimelle mahdollisuus viran puolesta valvoa tällaisen hinnoittelujärjestelmän osalta kaikkia mahdollisia direktiivin 2012/34 säännösten rikkomisia eikä ainoastaan sellaisia rikkomisia, jotka liittyvät hakijoiden välisiin syrjintätilanteisiin.
36
Tätä päätelmää tukee direktiivin 2012/34 johdanto-osan 76 perustelukappale, jossa muun muassa todetaan yleisesti, että sääntelyelin valvoo kyseisessä direktiivissä vahvistettujen sääntöjen soveltamista.
37
Sääntelyelimen valtuuksien käyttö ei myöskään edellytä valituksen tekemistä tai muutoksenhakua, ja niitä voidaan siten käyttää viran puolesta.
38
Näin ollen ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2012/34 56 artiklaa on tulkittava siten, että siinä annetaan sääntelyelimelle valtuudet tehdä omasta aloitteestaan päätös, jolla kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa mainituista rataverkon haltijan olennaisista toiminnoista vastaava yritys velvoitetaan tekemään infrastruktuurin hinnoittelujärjestelmään tiettyjä muutoksia, vaikka päätös ei koske hakijoihin kohdistuvaa syrjintää.
Toinen kysymys
39
Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2012/34 56 artiklaa tulkittava siten, että määrätessään, että rataverkon haltijan olennaisista toiminnoista vastaavan yrityksen on tehtävä tiettyjä muutoksia, sääntelyelin voi määrittää ne edellytykset, jotka kyseisillä muutoksilla on täytettävä, ja voiko se tarkemmin ottaen velvoittaa poistamaan infrastruktuurimaksujen määritysperusteista sellaiset valtion talousarviosta tai paikallisyhteisöjen talousarvioista maksettavat menot, joita henkilöliikennettä harjoittavat rautatieyritykset eivät pysty kattamaan liikennöinnistä saamillaan tuloilla.
40
On huomautettava, että tämä kysymys sisältää kaksi osaa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensinnäkin, voidaanko sen päätöksessä yleisesti määrätä, että vaadittu muutos on tietyn sisältöinen, ja toiseksi kyseinen tuomioistuin yksilöi konkreettisesti tietyn toimenpiteen ja tiedustelee, voidaanko tällainen toimenpide määrätä.
41
On todettava, että rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä sekä turvallisuustodistusten antamisesta 26.2.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/14/EY (EYVL 2001, L 75, s. 29) 4 artiklan 1 kohta sisälsi säännöksiä, jotka direktiivin 2012/34 29 artiklan 1 kohdan säännösten ja 4 artiklan, johon kyseisen 29 artiklan 1 kohdassa viitataan, 2 kohdan säännösten tavoin koskivat rataverkon haltijan hallinnon riippumattomuutta. Unionin tuomioistuin on tältä osin todennut toistuvasti, että tällaisen riippumattomuuden varmistamiseksi rataverkon haltijalla on oltava jäsenvaltioiden määrittelemien hinnoitteluperiaatteiden puitteissa tiettyä harkintavaltaa maksujen määrän määräämisessä siten, että se voi käyttää hinnoittelua hallinnointivälineenä (ks. vastaavasti tuomio 11.7.2013, komissio v. Tšekki, C-545/10, EU:C:2013:509, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
42
Unionin tuomioistuin on tunnustanut tämän rataverkon haltijan riippumattomuuden maksujen määrän määrittämisessä sekä rataverkon haltijan ja asianomaisen jäsenvaltion välisissä suhteissa (tuomio 28.2.2013, komissio v. Espanja, C-483/10, EU:C:2013:114, 44 kohta ja tuomio 3.10.2013, komissio v. Italia, C-369/11, EU:C:2013:636, 45 ja 46 kohta) että rataverkon haltijan ja rautatieyritysten välisissä suhteissa (ks. vastaavasti tuomio 28.2.2013, komissio v. Unkari, C-473/10, EU:C:2013:113, 79 kohta).
43
Vaikka tällainen rataverkon haltijan riippumattomuus pätee myös sääntelyelimeen nähden, on kuitenkin korostettava, että riippumattomuutta arvioidaan sen tasapainon valossa, jonka unionin lainsäätäjä on halunnut luoda yhtäältä rataverkon haltijan – tämän hoitaessa erityisesti direktiivin 2012/34 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja olennaisia toimintoja – ja toisaalta muiden yhteisöjen välillä, joille kyseisessä direktiivissä myönnetään valtuuksia.
44
Unionin tuomioistuin on näin ollen todennut, että kyseisen direktiivin 29 artiklan 1 kohdassa toteutetaan hinnoittelujärjestelmiä koskeva toimivallanjako jäsenvaltioiden ja rataverkon haltijoiden välillä. Jäsenvaltioiden on näet vahvistettava hinnoitteluperiaatteet, kun taas maksujen määrittely ja niiden periminen kuuluvat lähtökohtaisesti rataverkon haltijalle (ks. analogisesti tuomio 9.11.2017, CTL Logistics, C-489/15, EU:C:2017:834, 78 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
45
Kuten ensimmäiseen kysymykseen annetusta vastauksesta ilmenee, direktiivin 2012/34 56 artiklassa sääntelyelimen tehtäväksi annettu laillisuusvalvonta liittyy vastaavasti sääntelyelimen ja rataverkon haltijan väliseen toimivallanjakoon, josta säädetään kyseisessä direktiivissä. Näin ollen ei voida katsoa, että sääntelyelimen harjoittama laillisuusvalvonta heikentäisi rataverkon haltijan riippumattomuutta, joka taataan mainitussa direktiivissä (ks. vastaavasti tuomio 3.10.2013, komissio v. Italia, C-369/11, EU:C:2013:636, 46 kohta). Sääntelyelin voi siis kyseisen valvonnan puitteissa ilmoittaa rataverkon haltijan olennaisista toiminnoista vastaavalle yritykselle ne muutokset, jotka hinnoittelujärjestelmään on tehtävä, jotta tämän järjestelmän yhteensopimattomuus direktiivissä 2012/34 säädettyjen vaatimusten kanssa voidaan korjata.
46
Sääntelyelimen päätökset voivat kuitenkin tältä osin perustua ainoastaan direktiivin 2012/34 IV luvun 2 jakson säännösten rikkomiseen tai syrjintäkiellon periaatteen loukkaamiseen. Sääntelyelin ei voi velvoittaa rataverkon haltijan olennaisista toiminnoista vastaavaa yritystä noudattamaan tarkoituksenmukaisuusarviointiaan, koska näin toimiessaan sääntelyelin loukkaisi harkintavaltaa, joka rataverkon haltijalle kuuluu, kuten tämän tuomion 41 kohdassa on muistutettu.
47
Toisen kysymyksen ensimmäiseen osaan on näin ollen vastattava, että direktiivin 2012/34 56 artiklaa on tulkittava siten, että hinnoittelujärjestelmään sisällytettävät edellytykset, jotka sääntelyelin voi asettaa rataverkon haltijan olennaisista toiminnoista vastaavalle yritykselle, on perusteltava direktiivin 2012/34 rikkomisella ja ne voivat koskea ainoastaan yhteensopimattomuutta koskevien tilanteiden korjaamista eivätkä ne voi sisältää sääntelyelimen tarkoituksenmukaisuusarviointeja, jotka loukkaavat rataverkon haltijan harkintavaltaa.
48
Toisen kysymyksen toisessa osassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa hinnoittelua koskevaan konkreettiseen ja erityiseen toimenpiteeseen, jonka sääntelyelin voi mahdollisesti määrätä.
49
On syytä todeta, että ennakkoratkaisupyyntö ei sisällä tietoa niiden valtion talousarviosta tai paikallisyhteisöjen talousarvioista maksettavien menojen luonteesta, jotka jäisivät infrastruktuurimaksujen määritysperusteiden ulkopuolelle. Rautatieyritykselle julkisesta palvelusta myönnettyä korvausta ei missään tapauksessa voida pitää infrastruktuurimaksuna.
50
Jäsenvaltioiden on direktiivin 2012/34 29 artiklan 1 kohdan mukaan vahvistettava hinnoittelupuitteet ottaen kuitenkin huomioon rataverkonhallinnon riippumattomuus. Jollei mainitusta edellytyksestä muuta johdu, jäsenvaltioiden on myös vahvistettava hinnoittelun erityissäännöt tai annettava sitä koskeva valtuutus rataverkon haltijalle.
51
Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevaan asiakirja-aineistoon ei sisälly tietoa, jonka mukaan asianomainen jäsenvaltio olisi vahvistanut tällaiset hinnoittelun erityissäännöt. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkastuksesta muuta ilmene, vaikuttaa siltä, että tämä vastuu on annettu rataverkon haltijan olennaisista toiminnoista vastaavalle yritykselle.
52
Tässä tilanteessa sääntelyelimen ja kyseisistä olennaisista toiminnoista vastaavan yrityksen väliset suhteet määräytyvät tämän tuomion 47 kohdassa esitettyjen periaatteiden mukaisesti.
53
Näissä olosuhteissa toisen kysymyksen toiseen osaan vastaaminen ei edellytä kyseisten periaatteiden erillistä tulkintaa vaan sitä, että kansallinen tuomioistuin soveltaa niitä.
54
Unionin tuomioistuin on jo todennut, että on syytä muistuttaa, että SEUT 267 artikla perustuu kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen tehtävien selkeään jakoon, jonka puitteissa unionin tuomioistuimen tehtävänä on tulkita unionin oikeutta ja ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on sovellettava näin tulkittua oikeutta pääasian tosiseikkoihin (määräys 19.12.2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld, C-645/18, ei julkaistu, EU:C:2019:1108, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55
Näin ollen unionin tuomioistuimen ei ole tarpeen vastata toisen kysymyksen toiseen osaan.
Kolmas kysymys
56
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2012/34 32 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että sitä sovelletaan myös rautatiealan markkinasegmenttien parasta mahdollista kilpailukykyä koskevan perusteen osalta sellaisilla rautatiealan markkinasegmenteillä, joilla ei ole kilpailua, muun muassa siinä tapauksessa, että liikennettä harjoittaa kyseisillä segmenteillä julkisen liikenteen harjoittaja, jolle on annettu julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen nojalla asetuksen N:o 1370/2007 2 artiklan f alakohdassa tarkoitettu yksinoikeus.
57
On todettava, että direktiivin 2012/34 32 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu kilpailukyvyn käsite eroaa kilpailun käsitteestä ja että niitä säännöksiä, joihin ensin mainittu ilmaus sisältyy, on tulkittava siten, että tämä erityispiirre otetaan huomioon, kuten julkisasiamies on pääasiallisesti todennut ratkaisuehdotuksensa 38–44 kohdassa.
58
Tämä ero ilmenee direktiivin 2012/34 säännösten sanamuodosta. Kyseisen direktiivin IV luvussa, joka koskee rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimistä ja rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämistä, käytetään ilmausta kilpailukyky yhtäältä kyseisen direktiivin 31 artiklan 5 kohdan toisessa alakohdassa, jossa säädetään, että komission hyväksymät täytäntöönpanotoimenpiteet, joilla vahvistetaan meluvaikutusten hinnoittelussa noudatettavat yksityiskohtaiset säännöt, ”eivät saa aiheuttaa rautatieyritysten välisen kilpailun aiheetonta vääristymistä eivätkä haitata rautatiealan yleistä kilpailukykyä”, ja toisaalta 32 artiklan 4 kohdan neljännessä alakohdassa, jossa säädetään, että täytäntöönpanotoimenpiteet, joiden mukaisesti infrastruktuurimaksun eriyttämisessä noudatettavia yksityiskohtaisia sääntöjä sovelletaan, ”eivät saa aiheuttaa rautatieyritysten välisen kilpailun aiheetonta vääristymistä eivätkä haitata rautatiealan yleistä kilpailukykyä”.
59
Näin ollen tämä kilpailukyvyn käsite ei liity rautatieyritysten väliseen kilpailuun vaan rautatiealan kilpailukykyyn suhteessa muihin liikennemuotoihin.
60
Tästä seuraa, että rautatiealan markkinasegmenttien parhaan mahdollisen kilpailukyvyn, josta säädetään direktiivin 2012/34 32 artiklan 1 kohdassa, huomioon ottaminen koskee myös sellaisia markkinasegmenttejä, joilla ei ole kilpailua, muun muassa siinä tapauksessa, että liikennettä harjoittaa kyseisellä segmentillä julkisen liikenteen harjoittaja, jolle on annettu julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen nojalla asetuksen N:o 1370/2007 2 artiklan f alakohdassa tarkoitettu yksinoikeus.
61
Tätä tulkintaa tukee lisäksi se, että direktiivin 2012/34 32 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetään nimenomaisesti, että markkinasegmenttien luettelossa, jonka rataverkon haltijat laativat hinnoitteluun liittyvien lisähintojen merkittävyyden arvioimiseksi, on otettavan huomioon julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen puitteissa harjoitettava henkilöliikenne, ja sopimukseen voi asetuksen N:o 1370/2007 mukaan sisältyä tiettyjen palvelujen tarjoamista koskevia yksinoikeuksia, kuten direktiivin 2012/34 johdanto-osan 19 perustelukappaleessa täsmennetään.
62
Se, että julkisen palvelun harjoittaja täyttää asetuksen N:o 1370/2007 2 artiklan e alakohdassa tarkoitetun julkisen palvelun velvoitteen ja sille myönnetään tällä perusteella yksinoikeus rautatieliikenteen markkinasegmentillä, ei sulje pois sitä, että liikenteen harjoittaminen kyseisellä segmentillä voi olla kannattavaa, mikä johtaa lisähintojen perimiseen, kuten julkisasiamies on pääasiallisesti todennut ratkaisuehdotuksensa 58–61 kohdassa.
63
Edellä esitetyn perusteella kolmanteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2012/34 32 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että sitä sovelletaan myös rautatiealan markkinasegmenttien parasta mahdollista kilpailukykyä koskevan perusteen osalta sellaisilla rautatiealan markkinasegmenteillä, joilla ei ole kilpailua, muun muassa siinä tapauksessa, että liikennettä harjoittaa kyseisillä segmenteillä julkisen liikenteen harjoittaja, jolle on annettu julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen nojalla asetuksen N:o 1370/2007 2 artiklan f alakohdassa tarkoitettu yksinoikeus.
Oikeudenkäyntikulut
64
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta 21.11.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2012/34/EU 56 artiklaa on tulkittava siten, että siinä annetaan sääntelyelimelle valtuudet tehdä omasta aloitteestaan päätös, jolla kyseisen direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa mainituista rataverkon haltijan olennaisista toiminnoista vastaava yritys velvoitetaan tekemään infrastruktuurin hinnoittelujärjestelmään tiettyjä muutoksia, vaikka päätös ei koske hakijoihin kohdistuvaa syrjintää.
2)
Direktiivin 2012/34 56 artiklaa on tulkittava siten, että hinnoittelujärjestelmään sisällytettävät edellytykset, jotka sääntelyelin voi asettaa rataverkon haltijan olennaisista toiminnoista vastaavalle yritykselle, on perusteltava direktiivin 2012/34 rikkomisella ja ne voivat koskea ainoastaan yhteensopimattomuutta koskevien tilanteiden korjaamista eivätkä ne voi sisältää sääntelyelimen tarkoituksenmukaisuusarviointeja, jotka loukkaavat rataverkon haltijan harkintavaltaa.
3)
Direktiivin 2012/34 32 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että sitä sovelletaan myös rautatiealan markkinasegmenttien parasta mahdollista kilpailukykyä koskevan perusteen osalta sellaisilla rautatiealan markkinasegmenteillä, joilla ei ole kilpailua, muun muassa siinä tapauksessa, että liikennettä harjoittaa kyseisillä segmenteillä julkisen liikenteen harjoittaja, jolle on annettu julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen nojalla rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta 23.10.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 2 artiklan f alakohdassa tarkoitettu yksinoikeus.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: latvia.