62003CC0445_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. A jelen eljárásban a Bizottság annak megállapítását kéri, hogy a Luxemburgi Nagyhercegség azon követelmények miatt, amelyeket olyan, más tagállamban letelepedett vállalkozásokkal szemben írt elő, amelyek harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalókat küldenek ki Luxemburg területére szolgáltatás nyújtásának céljából, nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
I – A közösségi jogi háttér
2. Az EK 49. cikk első mondata előírja, hogy „[a]z alábbiakban megállapított rendelkezéseknek megfelelően tilos a Közösségen belüli szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó minden korlátozás a tagállamok olyan állampolgárai tekintetében, akik a Közösségnek nem abban a tagállamában letelepedettek, mint a szolgáltatást igénybe vevő személy”.
II – A vonatkozó nemzeti szabályozás
3. Az 1972-es nagyhercegi rendelet (a továbbiakban: az 1972-es rendelet)(2) főszabályként előírja, hogy Luxemburg területén külföldi személy engedély nélkül nem rendelkezhet munkaviszonnyal, ez azonban nem vonatkozik az Európai Unió tagállamai, illetve az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes államok állampolgáraira” (1. cikk).
4. Az engedélynek négy típusa van, mindegyikhez különböző követelményeket kell teljesíteni (2. és 3. cikk); érvényes munkavállalási engedély nélkül, valamint azt megelőzően, hogy a munkáltató bejelentést tett volna a hatóságoknál a betöltendő állásról, nem lehet külföldi munkavállalót alkalmazni, (4. cikk).
5. Az említett engedélyt – figyelembe véve a munkaerőpiac helyzetét, fejlődését és szerkezetét – a munkaügyi miniszter vagy felhatalmazott helyettese adja meg, tagadja meg, vagy vonja vissza (8. cikk).
6. Kivételes esetekben kollektív munkavállalási engedély kibocsátására kerülhet sor a Luxemburgi Nagyhercegség területére valamely vállalkozás – beleértve a luxemburgi vállalkozásokat is – javára ideiglenes jelleggel kiküldött munkavállalók részére, feltéve, hogy e munkavállalók legalább hat hónappal a kiküldetést megelőzően hatályba lépett határozatlan idejű munkaszerződéssel rendelkeznek. Az engedélyt csak egyszer lehet meghosszabbítani, és annak érvényességi ideje a meghosszabbítással együtt nem haladhatja meg a nyolc hónapot (9. cikk).
7. Az egyéni és kollektív munkavállalási engedélyek további feltétele, hogy a munkáltató igazolja, hogy rendelkezik bankgaranciával, amelynek összege munkavállalónként legalább 60 000 frank(3) (9a. cikk).
8. Az 1972-es rendeletben előírtak megszegése pénzbüntetéssel és – adott körülmények között – szabadságvesztéssel járhat (12. cikk).(4)
III – A pert megelőző eljárás
9. 1999. május 19‑én a Bizottság felhívta a luxemburgi kormány figyelmét arra, hogy megítélése szerint a külföldi munkavállalók révén nyújtott, határokon átnyúló szolgáltatásokkal szemben felállított követelmények ellentétesek az EK 49. cikkel.
10. Luxemburg állandó képviselete 1999. szeptember 16‑án írásbeli észrevételeket fogalmazott meg, amelyben a Bizottság álláspontjának pontosítását kérte; miután a Bizottság ezt a kérést teljesítette, a képviselet 2002. április 8‑án kiegészítő választ terjesztett elő, ekkor a Bizottság már elküldte indokolással ellátott véleményét, amelyre a képviselet nem válaszolt.
IV – A probléma körülhatárolása
11. A bemutatott jogi háttér kiemeli, hogy a Bizottság a Szerződéssel való összeférhetetlenségre hivatkozva azokat a követelményeket támadja meg, amelyeket az 1972‑es rendelet ír elő azokkal a más tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozásokkal szemben, amelyek munkavállalói között harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók is vannak.
12. Tehát nem a közösségi jogba ütköző hátrányos megkülönböztetés megállapításáról van szó, hiszen az említett követelményeknek a külföldi munkavállalókat alkalmazó luxemburgi vállalkozásoknak is eleget kell tenniük(5), hanem a szolgáltatásnyújtás szabadságának az EK 49. cikk által tiltott esetleges korlátozásáról.
13. Így figyelmen kívül lehet hagyni néhány, az alperes állam által előterjesztett érvet, amelyek szerint a jelenlegi helyzet a luxemburgi vállalkozások sérelmére egyenlőtlen bánásmódot eredményezhet. Ugyanakkor a két helyzet nem összehasonlítható: míg a más tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozások már teljesítették a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók alkalmazásának jogi feltételeit, a luxemburgi vállalkozások nem.
14. Az ügy szintén nem foglalkozik az olyan munkavállalókkal szembeni bánásmóddal, akik nem tagállami állampolgárok, és jogszerűen tartózkodnak a Közösség területén.
15. A probléma megközelítéséhez meg kell vizsgálni a külföldi munkavállalók révén végzett, határokon átnyúló szolgáltatásnyújtást, valamint a közösségi jog fejlődését, figyelemmel arra, hogy – mint ahogy azt később kifejtem – a Bíróság nem első alkalommal ítélkezik ehhez hasonló kérdésben.
V – A külföldi munkavállalók révén végzett, határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás egyes aspektusai
16. Az EK 3. cikk (1) bekezdésének c) pontja szerint a Közösség egyik célja, hogy eltörölje a szolgáltatások tagállamok közötti szabad mozgásának akadályait; ez magában foglalja azt a jogot, hogy egy szolgáltató a kiküldött személyzete révén bármely tagállam területén nyújthasson szolgáltatásokat, még akkor is, ha a személyzet tagjai harmadik államok állampolgárai, akik jogszerűen tartózkodnak a Közösség területén.
17. Számos hátrány éri azokat a szolgáltatókat, amelyek élni kívánnak ezzel a joggal. Ezek egyike, hogy be kell szerezniük egy engedélyt, ami amellett, hogy a hatóság mérlegelésétől függ, nem könnyű, és az engedély megszerzése többé-kevésbé hosszú, összetett és költséges közigazgatási eljárásokat von maga után. A másik nehézség abból ered, hogy a szolgáltatónak a székhelye szerinti tagállam által végrehajtott ellenőrzések mellett – vagy azok ismétléseként – több ellenőrzésen is át kell esnie. Ezek az intézkedések gyakran oda vezetnek, hogy a szolgáltató lemond a szolgáltatásnyújtásról, vagy pedig a késedelem sérelmet okoz számára.
18. Ugyanakkor a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam nem kap garanciát arra nézve, hogy az átmenetileg kiküldött munkavállalók megfelelnek a jogi előírásoknak, hogy alaptevékenységüket a szolgáltató székhelye szerinti tagállamban gyakorolják, vagy hogy a szolgáltatásnyújtás után visszatérnek kiindulási helyükre.
19. Ennek megfelelően a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállamnak nem lehet megtiltani, hogy ellenőrizze a szolgáltatásnyújtás feltételeit – alapvetően azzal a céllal, hogy megakadályozza az illegális bevándorlást, a jogellenes foglalkoztatást, valamint hogy gondoskodjék a közrendről, a közbiztonságról és a közegészségről.
20. Végül magától értetődő, hogy a szolgáltatás jellegzetességei befolyásolják a kiküldetések feltételeit és időtartamát.
VI – A közösségi jog fejlődése
A – Jogalkotás
21. Régi múltra tekint vissza a tagállami székhellyel rendelkező vállalkozások által, másik tagállam állampolgárságával rendelkező munkavállalók révén nyújtott szolgáltatásokból eredő problémák közösségi szintű megoldásnak keresése.
22. A társadalombiztosítástól eltekintve is számos olyan helyzet fordulhat elő, amelyben – mint ahogy arra rámutattam – különböző természetű érdekek találkoznak; a két legjelentősebb kérdés a szolgáltatás nyújtásának helye szerinti tagállamtól eltérő tagállam állampolgárságával rendelkező munkavállalók, valamint a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók helyzetére vonatkozik.
23. Az első kérdést a 96/71 irányelv(6) szabályozza, amely noha nem tesz különbséget a tagállamokban honos munkavállalók és a külföldi munkavállalók között, indokolásából és céljai meghatározásából az derül ki, hogy hatálya a közösségi munkavállalókra korlátozódik.
24. Ugyanakkor a harmadik állambeli munkavállalóknak a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás keretében történő kiküldetésének feltételeit nem szabályozza hasonló norma.
25. Ugyanakkor erre vonatkozóan létezik egy irányelvjavaslat(7), amelynek tárgya a szolgáltató székhelye szerinti tagállam által ideiglenes jelleggel kibocsátott „EK-s szolgáltatásnyújtási kártya”, amely biztosítja a szolgáltató és a kiküldött munkavállaló jogszerű helyzetét, továbbá azt, hogy a munkavállaló a szolgáltatásnyújtás befejezését követően visszatér a kiindulási helyére, valamint azt, hogy a szolgáltatás nyújtásának helye szerinti tagállam nem érvényesíti a belépésre, tartózkodásra és átmeneti jövedelemszerző tevékenységre vonatkozó előírásait, különösen nem követeli meg vízum, tartózkodási engedély, munkavállalási engedély beszerzését vagy egyéb hasonló feltételek teljesítését, ugyanakkor továbbra is jogosult megkövetelni a munkavállaló jelenlétének bejelentését és a kiküldetés indokát képező szolgáltatást, valamint jogosult meghozni a közrend, a közbiztonság és a közegészség érdekét szolgáló szükséges intézkedéseket.
B – Az ítélkezési gyakorlat
26. Mint arra korábban rámutattam, a Bíróság már foglalkozott a jelen ügy tárgyát képező, a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás keretében átmenetileg kiküldött munkavállalók problémájával.(8)
27. A többször megerősített ítélkezési gyakorlat szerint a Szerződés 59. cikke „nemcsak a más tagállamban letelepedett szolgáltatóval szemben az állampolgársága alapján alkalmazott minden hátrányos megkülönböztetés eltörlését követeli meg, hanem minden korlátozás megszüntetését is – még akkor is, ha a korlátozás különbségtétel nélkül vonatkozik a nemzeti és a más tagállamokból származó szolgáltatókra –, amennyiben akadályozza, zavarja vagy kevésbé vonzóvá teszi a másik tagállamban letelepedett és ott jogszerűen hasonló szolgáltatásokat nyújtó szolgáltató szolgáltatásait”(9), és emiatt „többletköltséget, illetve adminisztratív és pénzügyi terheket ró rá”.(10)
28. A közösségi szabályozás hiánya esetére – amely a jelen ügyre is érvényes – a Bíróság kijelentette, hogy „a szolgáltatásnyújtás szabadságát – mint a Szerződés egyik alapelvét – csak olyan szabályokkal lehet korlátozni, amelyeket nyomós közérdek igazol, és amelyek a szolgáltatásnyújtás helye szerinti államban tevékenykedő minden személyre és vállalkozásra alkalmazandók, feltéve, hogy a közérdeket nem védik a szolgáltatóra a székhelye szerinti tagállamban vonatkozó szabályok”(11) ; a Bíróság – anélkül, hogy kifejezetten említette volna – az arányosság elvére hivatkozott, mivel „egy tagállam belső szabályai annyiban alkalmazhatóak egy másik tagállam állampolgárságával rendelkező szolgáltatóra, amennyiben biztosítják céljaik elérését, és nem haladják meg a szükséges mértéket”(12) .
29. A Bíróság által elismert közérdekű indokok között szerepel a munkavállalók védelme(13), ugyanakkor a Bíróság elutasította azokat a pusztán adminisztratív jellegű megfontolásokat, amelyek igazolni próbálják „a közösségi jog alóli mentességeket, különösen akkor, ha a hivatkozott mentesség korlátozza vagy kizárja [az Európai Unió] egyik alapvető szabadság[ának] gyakorlását”(14) .
30. A Bíróság ugyanakkor kijelentette, hogy „az egyik tagállamban letelepedett vállalkozás által alkalmazott munkavállalók, akiket azzal a céllal küldenek ki egy másik tagállamba, hogy ott szolgáltatást nyújtsanak, nem szándékoznak belépni e második tagállam munkaerőpiacára, mivel kiküldetésük teljesítését követően visszatérnek a származásuk vagy a lakóhelyük szerinti országba”(15), és ezért „nem tekinthetők az említett tagállam munkaerő-piaci szereplőjének”(16) .
31. Ugyanakkor a Bíróság felhívta a figyelmet arra, hogy mivel a szolgáltatás fogalma több különböző jellegű tevékenységet ölel fel, nem feltétlenül lesz minden tényállásnak ugyanaz a következménye, és elfogadta annak lehetőségét, hogy a tagállamok ellenőrzést gyakoroljanak ebben a tekintetben, feltéve, hogy tekintettel vannak a közösségi jog által szabott korlátokra, és különösen azokra, amelyek a szolgáltatásnyújtás szabadságából erednek, amelyet nem lehet megfosztani tartalmától, és nem lehet a közigazgatás diszkrecionális jogkörétől függővé tenni.(17)
VII – Jogi elemzés
32. A fentiek tükrében ezt követően meg kell megvizsgálni, hogy a luxemburgi szabályozás korlátozza‑e a szolgáltatásnyújtás szabadságát, és amennyiben igen, ezt igazolja‑e nyomós közérdek, valamint ezt a nyomós közérdeket védik‑e már a szolgáltató létesítésének helye szerinti tagállam szabályai, és hogy ugyanazt az eredményt el lehet‑e érni kevésbé korlátozó jellegű szabályok útján.
33. A vizsgálatot az 1972-es rendeletben előírt követelményekkel kapcsolatosan kell elvégezni; ezek a következők: az előzetes engedély, a kiküldetést legalább hat hónappal korábbi, határozatlan időtartamú munkaszerződés és a bankgarancia nyújtása.
A – A szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozásáról
34. Az ügy kiinduló pontja szerint valamely tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozás szolgáltatásokat nyújt saját munkavállalóin keresztül, akik közül mindannyian vagy néhányan harmadik államok állampolgárai, és akiket a vállalkozás ideiglenesen egy másik tagállamba küld ki; ily módon ha a kiküldetés helye szerinti tagállam a kiküldetést akadályozó munkajogi szabályokat alkalmaz, közvetett módon a munkavállalókat foglalkoztató vállalkozás tevékenységét is akadályozza.(18)
35. Kétségtelennek tűnik, hogy az 1972-es rendeletben felállított követelmények – akár külön-külön, akár együttesen – a szolgáltatások szabad mozgásának korlátozását jelentik, mivel arra kötelezik a külföldi munkavállalóit foglalkoztatni kívánó közösségi vállalkozást, hogy olyan formalitásoknak tegyen eleget, amelyeknek nem kellene eleget tennie, ha a szolgáltatásokat a székhelye szerinti államban nyújtaná.
B – A korlátozás igazolhatóságáról és az arányosságról
36. Az 1972-es rendelet a munkajog területére esik, ugyanakkor a luxemburgi idegenrendészeti szabályokhoz is kapcsolódik.(19) A luxemburgi kormány álláspontja szerint ez a szabály hatékonyabb érvényesülést biztosít a belső szociális jogszabályoknak azáltal, hogy a minimálbér, a munkavédelem és a munkaszerződések időtartama tekintetében megerősíti őket.(20)
37. Az 1972-es rendelet egyszerű elolvasásával megállapítható, hogy annak egyik elsődleges célja a munkaerőpiac szabályozása. Hangsúlyozni kell, hogy az egyéni engedélyeket a munkaügyi miniszter vagy felhatalmazott helyettese bocsátja ki, tagadja meg, vagy vonja vissza, figyelembe véve „a munkaerőpiac helyzetét, fejlődését és szerkezetét” (8. cikk).(21)
38. Mind az előzetes engedély, mind a munkaszerződések bizonyos elemeinek előírása, mind a bankgarancia nyújtásának megkövetelése a munkavállalók védelmét szolgálja, és így – a fentebb kifejtetteknek megfelelően(22) – nyomós közérdeket szolgál, amely igazolhatná a korlátozást. A fenti intézkedések további célja a visszaélések elkerülése, például annak megakadályozása, hogy a szolgáltatást nyújtó vállalkozás kizárólag azzal a céllal alkalmazzon külföldi munkavállalókat, hogy más vállalkozásokhoz kiközvetítse őket.
39. Ebben az értelemben, mint ahogy arra korábban rámutattam(23), a Bíróság elfogadta az ilyen célokra bevezetett ellenőrzések jogszerűségét, amennyiben azok tiszteletben tartják a közösségi jog által szabott – különösen a szolgáltatásnyújtás szabadságából eredő – korlátokat, és amennyiben arányosak az elérni kívánt céllal.
40. Alapvető fontosságú tehát a külföldi munkavállalók védelmét szolgáló luxemburgi szabályok arányosságának a vizsgálata, amelynek során ellenőrizni kell, hogy ugyanezt az eredményt el lehetett volna‑e érni más, a letelepedés szabadságát kevésbé korlátozó jogalkotási eszközökkel.
41. A közösségi szabályozás hiányában nem lenne helyénvaló minden korlátozást kiiktatni azon tagállamok jogrendszeréből, amelyek területén külföldi munkavállalókat foglalkoztató vállalkozások nyújtanak szolgáltatásokat, ugyanakkor nem helyes teljes egészében a vállalkozás székhelye szerinti állam hatáskörébe utalni az ügyet. Úgy tűnik, hogy a közösségi jog az érvényesülő érdekek figyelembe vételével egy, a fentiektől eltérő megoldást választott.(24)
42. Jelenleg, mivel a tagállamok közötti információcserének és együttműködésnek nincs szervezett rendszere, az EK 49. cikk nem kötelezi arra a tagállamokat, hogy eltöröljék az arányos és a kiküldetésben lévő munkavállalók védelmét szolgáló minőségük miatt igazolt intézkedéseket, amennyiben azok nem a székhely szerinti tagállam által bevezetett intézkedéseket ismétlik, illetve amennyiben azok – adott esetben – a közrendet, a közbiztonságot vagy a közegészséget szolgálják.
C – A fenti doktrína alkalmazása az 1972-es rendelet által előírt intézkedésekre
1. Előzetes engedély
43. Az első feltétel, amelyet Luxemburg megkövetel azoktól a külföldi munkavállalóktól, akik egy másik tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozás által biztosított szolgáltatásnyújtás keretén belül dolgoznak Luxemburg területén(25), az előzetes egyéni vagy kollektív munkavállalási engedély.
44. Számomra érthetetlen, hogy ez az intézkedés mennyiben járul hozzá a munkavállalók védelméhez. Amennyiben Luxemburg – jogszerűen – arra törekszik, hogy tudomása legyen a munkavállalók jelenlétéről, a nyújtott szolgáltatásokról és a szolgáltatásnyújtás feltételeiről annak érdekében, hogy kiterjessze jogszabályainak alkalmazását,(26) nincs szükség ilyen szigorú intézkedésre; elegendő lenne a relevánsnak tartott adatok bejelentését előírni.(27)
45. Ha az a cél, hogy a nemzeti szociális jogszabályok hatályát kiterjesszék ezekre a munkavállalókra, akkor meg kell állapítani, hogy az előzetes engedély – jelenlegi formájában – nem jár ilyen eredménnyel. és – amint arra a Bíróság is rámutatott – a közösségi jog sem tiltja, mivel semmi sem gátolja, hogy valamely tagállam a területére ideiglenesen kiküldött munkavállalókra kiterjessze jogszabályainak alkalmazását.(28)
46. A 1612/68/EGK tanácsi rendeletben(29) előírt és a luxemburgi kormány által hivatkozott(30), a közösségi állampolgárok foglalkoztatásának elsőbbségét megállapító elv sem sérül, hiszen jelen ügyben nem a munkavállalók szerződtetéséréről – és így a munkaerőpiacra történő belépéséről – van szó(31), hanem egy másik tagállamban székhellyel rendelkező, olyan vállalkozás által végzett szolgáltatásnyújtásról, amely miután számos követelménynek eleget tett, felvette személyzeti állományába e harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalókat.
47. Nem hagyható figyelmen kívül, hogy a munkavállalási engedély megadása vagy annak megtagadása diszkrecionális döntés, mivel – habár lehetőség van utólagos bírósági felülvizsgálatra, mint ahogy arra a luxemburgi kormány is hivatkozik – a döntésnek nem célszerűségi, hanem jogi megfontolásokon kell alapulnia, és az egyéni munkavállalási engedély kapcsán az egyetlen általános jogi iránymutatás az, hogy figyelembe kell venni „a munkaerőpiac helyzetét, fejlődését és szerkezetét” (az 1972-es rendelet 8. és 10. cikke).(32)
48. Mindenesetre az, hogy létezik bírósági felülvizsgálat, nem cáfolja a fentieket. Épp ellenkezőleg: ha a luxemburgi közigazgatás diszkrecionális jogkörében megtagadja az engedélyt a külföldi munkavállalókat kiküldeni szándékozó, más tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozástól, a vállalkozás kénytelen bírósághoz fordulni, és így a szolgáltatásnyújtás szabadságának újabb akadályába ütközik, amely akadály kétségtelenül kisebb lenne, ha az engedély kiadásának feltételei szabályozva lennének, vagy ha az engedélyt – szintén előzetes – bejelentési kötelezettség helyettesítené, amelyben a vállalkozások kötelesek lennének közölni a közösségi jog által megengedett ellenőrzés érdekében szükséges adatokat.(33)
49. Továbbá: amennyiben az előzetes engedély elsődleges céljai között szerepel a harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók luxemburgi munkaerőpiacra történő belépésének szabályozása, akkor a követelmények – mint ahogy azt a hasonló esetekben hozott ítéletek alátámasztják – túllépik a szolgáltatásnyújtáshoz szükséges mértéket, hiszen ha a tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozás a munkavállalóit ideiglenesen másik tagállamba küldi, a munkavállalók nem lépnek be ez utóbbi tagállam munkaerőpiacára, mivel feladatuk elvégzését követően visszatérnek származási vagy tartózkodási országukba.(34)
2. A munkaszerződéssel kapcsolatos követelmények
50. A kollektív engedély esetében a luxemburgi szabály nem csak az előzetes engedélyt követeli meg, hanem azt is, hogy a más tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozás legalább hat hónappal a kiküldetés előtt hatályba lépett határozatlan időre szóló munkaszerződést kössön a kiküldött külföldi munkavállalókkal (9. cikk (1) bekezdés).
51. Kétségtelen, hogy ezek a követelmények – függetlenül attól, hogy más szempontoknak megfelelnek-e – nagyobb védelmet nyújtanak a kiküldött külföldi munkavállalóknak, és hozzájárulnak az olyan visszaélések elkerüléséhez, mint az ad hoc
szerződések, vagy az olyan, a luxemburgi kormány által hivatkozott szerződések alkalmazása, amelyek jogellenes módon kihasználják a harmadik országokból származó munkaerőt, illetve amelyek szociális „dömping” útján eltorzítják a versenyt. Ugyanakkor ezek a követelmények – amellett, hogy megfogalmazásuk túl általános és tág – aránytalanul meghaladják a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás során a közösségi vállalkozások által kiküldött külföldi munkavállalók védelméhez szükséges mértéket. Nem értem, hogy a határozatlan időre szóló munkaszerződés vagy a meghatározott ideje fennálló munkaszerződés a más típusú munkaszerződésekhez képest hogyan nyújthat nagyobb vagy eltérő jellegű védelmet csak azért, mert a szolgáltatásnyújtás Luxemburgban történik.(35) Az ilyen munkaszerződések kedvezhetnek a munkaviszony stabilitásának, ez viszont mindig így van, nem csak akkor, ha a munkavállaló a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás keretében utazik valamely másik tagállamba.
52. Éppen ellenkezőleg: ezek a követelmények – mint ahogy arra a Bizottság rámutatott – azon szektorok kizárásához vezethetnek, amelyekben gyakran előfordul a rövid időtartamra szóló munkaszerződések megkötése, továbbá aránytalannak minősülnek, és az eseti vagy rövid időtartamú szolgáltatások esetében megfosztják tartalmától a szolgáltatásnyújtás közösségi szabadságát.(36) Az említett követelmények továbbá lehetetlenné teszik, hogy például egy nemrégiben alapított vállalkozás külföldi munkavállalók alkalmazásával szolgáltatást nyújtson Luxemburgban, ugyanis a legalább hat hónapja érvényes munkaszerződések követelménye értelmében a vállalkozásnak is legalább hat hónapja léteznie kell.
53. A luxemburgi kormány hivatkozásának megfelelően bizonyos, hogy Vander Elst-ügyben hozott ítélet(37) úgy értelmezte a Szerződés 59. és 60. cikkét, hogy „azok nem teszik lehetővé a tagállamok számára, hogy egy más tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozást, amely szolgáltatás nyújtása céljából lép be az adott tagállamba, valamint jogszerűen és rendszeresen alkalmaz harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalókat, közigazgatási pénzbüntetés terhe mellett arra kötelezzék, hogy a nemzeti bevándorlási hatóságoktól munkavállalási engedélyt szerezzen ezen munkavállalók részére, és állja a vonatkozó költségeket”(38), ugyanakkor ebből a kijelentésből nem következik, hogy a jogszerű és rendszeres munkaviszony követelménye azonosítható egy adott típusú – határozatlan időre szóló, a kiküldetés előtt legalább hat hónappal már érvényes – munkaszerződés követelményével.
54. Habár az 1972-es rendelet által előírt követelményeknek megfelelő munkaszerződés a jogszerű és rendszeres munkaviszony igazolására szolgál, léteznek olyan egyéb munkaszerződések, amelyek szintén megérdemelnék ezt a minősítést, vagy legalábbis nem kellene eleve kizárni őket. Minden egyes esetet a fent említett, mindezen ilyen információt tartalmazó bejelentés alapján kellene megítélni.(39)
3. Bankgarancia
55. Mind az egyedi, mind a kollektív engedélyek vonatkozásában követelmény, hogy a vállalkozás bankgaranciát nyújtson, munkavállalónként meghatározott összegben (9a. cikk).
56. Ez a követelmény – függetlenül az összegtől, valamint attól, hogy a bankgarancia alapítása és fenntartása milyen költségekkel jár(40), illetve attól, hogy, mint azt a luxemburgi kormány kifejtette, a gyakorlatban ritkán érvényesítik – korlátozza a szolgáltatásnyújtás szabadságát, és véleményem szerint a kitűzött cél eléréséhez képest aránytalan. A bankgaranciát előíró szabály szerint a bankgarancia biztosítja a kiküldött külföldi munkavállaló hazautaztatásának költségeit, de ez mindenképpen túlzott intézkedés, mert a más tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozás minden esetben köteles gondoskodni a munkavállaló hazatéréséről, és vannak a közösségi szabadsággal jobban összeegyeztethető eszközök, mint például a hazautaztatással keletkezett költségek fedezése érdekében kibocsátott fizetési felszólítás, amely nem írja elő a költségek megelőlegezését.
57. Maga az alperes állam is tisztában van ezzel a helyzettel, és megkezdte a hivatkozott rendelkezés törlésére irányuló jogalkotási folyamatot.(41)
VIII – Végső megfontolások
58. Következésképpen úgy gondolom, hogy a Luxemburgi Nagyhercegség nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit, mivel az 1972-es rendeletben előírt követelményeket támasztotta a területén harmadik állam állampolgárságával rendelkező munkavállalók révén szolgáltatásokat nyújtó, más tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozásokkal szemben.
59. Ezek a követelmények a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozásával járnak, és – jóllehet a korlátozás bizonyos esetekben igazolható azzal, hogy védelmet nyújt a munkavállalók részére – aránytalannak minősülnek, mivel léteznek a közösségi joggal inkább összeegyeztethető, alternatív intézkedések.
60. A fenti megállapítások függetlenek attól, hogy a jogalkotás terén a meglévő irányelvjavaslatnak(42) köszönhetően haladás tapasztalható, valamint attól, hogy a Luxemburgi Nagyhercegség területére kiküldött külföldi munkavállalók tekintetében több, a munkaviszony különböző aspektusait szabályozó rendelkezés alkalmazandó.(43)
IX – Költségek
61. Az eljárási szabályzata 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Tekintettel arra, hogy a Bizottság keresetét kell elbírálni, a Luxembourgi Nagyhercegséget, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
X – Végkövetkeztetések
62. A fenti érvek értelmében indítványozom, hogy a Bíróság:
1) Állapítsa meg, hogy a Luxemburgi Nagyhercegség nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit, mivel a következő feltételeket szabta a külföldi munkavállalók révén Luxemburg területén szolgáltatásokat nyújtó, más tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozások számára: a) egyedi munkavállalási engedély beszerzése, amelynek kiadása a közigazgatás diszkrecionális jogkörébe tartozik, illetve a csak kivételes esetben kibocsátott kollektív munkavállalási engedély beszerzése; továbbá mindkét engedély esetében előfeltétel a vállalkozás és a munkavállaló között fennálló, legalább hat hónappal a kiküldetés előtt kötött, határozatlan időre szóló munkaszerződés megléte; b) mindkét engedély esetében bankgarancia nyújtása.
2) A Luxemburgi Nagyhercegséget kötelezze a költségek viselésére.
(1) .
(2)
Az 1977. július 29‑i ( Mémorial
A 1977., 1345. o.), az 1994. június 17‑i ( Mémorial
A 1994., 1034. o.), valamint az 1999. április 29‑i ( Mémorial
A 1999., 48. sz.) nagyhercegi rendeletekkel módosított, a külföldi munkavállalóknak a Luxemburgi Nagyhercegség területén történő alkalmazása esetén irányadó intézkedések megállapításáról szóló, 1972. május 12‑i nagyhercegi rendelet (Mémorial A 1972., 945. o.). A rendeletek törvényi alapját a külföldiek belépéséről, tartózkodásáról, orvosi ellenőrzéséről és munkavállalásáról szóló, 1972. március 28‑i törvény képezi ( Mémorial
A 1972., 818. o.).
(3)
Körülbelül 1 487 euró.
(4)
Ezek a szankciók már a 2. lábjegyzetben hivatkozott 1972. március 28‑i törvény 34. cikkében is szerepelnek.
(5)
Úgy vélem, hogy a jelen ügyre nem alkalmazható a C‑113/89. sz., Rush Portuguesa ügyben 1990. március 27‑én hozott ítélet (EBHT 1990., I‑1417. o.) 12. pontjában megfogalmazott ítélkezési gyakorlat, miszerint „a Szerződés 59. és 60. cikkével (jelenleg, módosítást követően az EK 49. és az EK 50. cikk) tehát ellentétes az, hogy valamely tagállam megtiltsa egy másik tagállambeli szolgáltatónak, hogy területén a személyzetével együtt szabadon mozogjon, vagy hogy az adott tagállam olyan korlátozásoknak vesse alá az említett személyzet kiküldetését, mint például a helyben kötött szerződés vagy a munkavállalási engedély előírása. Az ilyen követelmények másik tagállambeli szolgáltatóval szembeni előírása hátrányosan megkülönböztető a fogadó tagállambeli versenytársakkal szemben, amelyek szabadon alkalmazhatják saját személyzetüket, továbbá befolyásolja a másik tagállambeli szolgáltatónak a szolgáltatásnyújtás teljesítésére való képességét”. A jelen ügyben eltérő a tényállás, hiszen ha egy luxemburgi vállalkozás kíván külföldi munkavállalókat alkalmazni, neki is ugyanazokat a követelményeket kell teljesítenie, mint a más tagállambeli vállalkozásoknak. A különbség csak időbeli: az egyikőjük már teljesítette a követelményeket, míg a másiknak a szolgáltatásnyújtás előtt kell ezt megtennie. Mint ahogy arra rámutattam, figyelembe kell venni, hogy a másik tagállambeli vállalkozásnak teljesítenie kellett a külföldi munkavállalók alkalmazása esetében előírt követelményeket.
(6)
A munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről szóló, 1996. december 16‑i 96/71/EK parlamenti és tanácsi irányelve (HL L 18., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 2. kötet, 431. o.).
(7)
A Bizottság által 1999. február 12‑én előterjesztett, a harmadik államokban honos munkavállalóknak a határokon átnyúló szolgáltatások keretében történő kiküldetése feltételeiről szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvről szóló javaslat (HL 1999. C 67., 12. o.). Ugyanezen a napon egy másik tanácsi irányelvről szóló javaslat is benyújtásra került, amely a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás szabadságát kiterjeszti a harmadik állam állampolgárságával rendelkező, de a Közösségen belül letelepedett személyek részére. Mindkét irányelvről szóló javaslatról 2000. május 8‑án született kiegészítés.
(8)
A C‑369/96. és 376/96. sz., Arblade és Leloup ügyben 1999. november 23‑án hozott ítélet (EBHT 1999., I‑8453. o.) alapjául szolgáló indítványokban szintén foglalkoztam ezekkel a kérdésekkel.
(9)
A C‑164/99. sz., Portugaia Construções ügyben 2002. január 24‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑787. o.) 16. pontja. Ugyanezt tartalmazza a C‑49/98., C‑50/98., C‑52/98–54/98. és a C/68/98–C‑71/98. sz., Finalarte és társai (egyesített) ügyekben 2001. október 25‑én hozott ítélet (EBHT 2001., I‑7831. o.), a 8. lábjegyzetben hivatkozott, Arblade és Leloup ügyben 1999. november 23‑án hozott ítélet; ez utóbbi hivatkozik a C‑76/90. sz. Säger-ügyben 1991. július 25‑én hozott ítéletre (EBHT 1991., I‑4221. o.), a C‑43/93. sz. Vander Elst-ügyben 1994. augusztus 9‑én hozott ítéletre (EBHT 1994., I‑3803. o.), a C‑272/94. sz. Guiot-ügyben 1996. március 28‑án hozott ítéletre (EBHT 1996., I‑1905. o.), a C‑3/95. sz., Reisebüro Broede ügyben 1996. december 12‑én hozott ítéletre (EBHT 1996., I‑6511. o.), valamint a C‑222/95. sz. Parodi-ügyben 1997. július 9‑én hozott ítéletre (EBHT 1997., I‑3899. o.).
(10)
A fent hivatkozott, Finalarte és társai ügyben hozott ítélet 30. pontja, amely a C‑165/98. sz., Mazzoleni és ISA ügyben 2001. március 15‑én hozott ítéleten (EBHT 2001., I‑2189. o.) alapul.
(11)
A Finalarte és társai ügyben hozott ítélet 31. pontja. Ugyanezt támasztják alá a Portugaia Construções ügyben, az Arblade és Leloup ügyben, a Säger-ügyben, a Vander Elst-ügyben és a Guiot-ügyben hozott – már hivatkozott – ítéletek, valamint a 279/80. sz. Webb-ügyben 1981. december 17‑én hozott ítélet (EBHT 1981., 3305. o.), a C‑180/89. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 1991. február 26‑án hozott ítélet (EBHT 1991., I‑709. o.), valamint a C‑198/89. sz., Bizottság kontra Görögország ügyben szintén 1991. február 26‑án hozott ítélet (EBHT 1991., I‑727. o.).
(12)
A Finalarte és társai ügyben hozott ítélet 32. pontja. Ugyanez az érvelés található a Portugaia Construções ügyben, az Arblade és Leloup ügyben, a Säger ügyben, a Guiot ügyben, a Bizottság kontra Olaszország és a Bizottság kontra Görögország ügyben hozott – fent hivatkozott – ítéletekben, valamint a C‑19/92. sz. Kraus-ügyben 1993. március 31‑én hozott ítéletben (EBHT 1993., I‑1663. o.) és a C‑55/94. sz. Gebhard-ügyben 1995. november 30‑án hozott ítéletben (EBHT 1995., I‑4165. o.).
(13)
A 62/81. és 83/81. sz., Seco és Desquenne & Giral egyesített ügyekben 1982. február 3‑án hozott ítélet (EBHT 1982., 223. o.), valamint a Finalarte és társai ügyben, a Mazzoleni és ISA ügyben, az Arblade és Leloup ügyben, a Rush Portuguesa ügyben, és a Webb-ügyben hozott – már hivatkozott – ítéletek.
(14)
Az Arblade és Leloup ügyben hozott ítélet 37. pontja, amely a C‑18/95. sz. Terhoeve-ügyben 1999. január 26‑án hozott ítéletre (EBHT 1999., I‑345. o.) hivatkozik.
(15)
A Finalarte és társai ügyben hozott ítélet (hivatkozás a 9. lábjegyzetben) 22. pontja, amely a Rush Portuguesa ügyben és a Vander Elst-ügyben hozott – szintén hivatkozott – ítéleteket idézi.
(16)
A Finalarte és társai ügyben hozott ítélet 47. pontja.
(17)
A Rush Portuguesa ügyben hozott – hivatkozott – ítélet 16. és 17. pontja.
(18)
Tesauro főtanácsnok ugyanerre mutatott rá a – már hivatkozott – Vander Elst-ügyben ismertetett indítványának 1. pontjában.
(19)
Az 1972-es rendelet 1. cikke lényegében megismétli a 2. lábjegyzetben megjelölt, a külföldiek belépéséről, tartózkodásáról, orvosi ellenőrzéséről és munkavállalásáról szóló 1972. március 28‑i törvény 26. és 28. cikkét. Továbbá például a 10. cikk (1) bekezdésének alapja az említett törvény 27. cikkében található.
(20)
A luxemburgi kormány arra hivatkozik, hogy az 1972‑es rendeletet a munkaszerződésekről szóló, 1989. május 24‑i törvénnyel összhangban kell értelmezni.
(21)
Ez a feltétel nem alkalmazandó a kivételes jellegű kollektív engedélyek kibocsátásánál és megtagadásánál (9. cikk).
(22)
Ezen indítvány 29. pontja.
(23)
Ezen indítvány 28. pontja.
(24)
Ugyancsak eltérő irányt jelez az ezen indítvány 25. pontjában hivatkozott, a harmadik államokban honos munkavállalóknak a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás keretében történő kiküldetésének feltételeiről szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvjavaslat.
(25)
Igaz, hogy bármilyen külföldi munkavállalóval kapcsolatosan mind ez a követelmény, mind a többi az összes vállalkozásra vonatkozik, beleértve a luxemburgi vállalkozásokat is, de számunkra most a követelménynek a szolgáltatásnyújtás szabadságára gyakorolt hatása a lényeges.
(26)
Különösképpen a minimálbér és a munkavédelem tárgyában, amelyek a luxemburgi kormány szerint szigorúbbak; az viszont nem derül ki, hogy mi az összehasonlítás alapja. Luxemburg a többi tagállam szabályozására hivatkozik, ez azonban csupán egyszerű kijelentés, amelyet semmilyen bizonyítékkal nem támaszt alá.
(27)
Ugyanezek az érvek szerepelnek Tesauro főtanácsnoknak a Vander Elst-ügyben ismertetett indítványában (hivatkozás a 9. lábjegyzetben). Luxemburg megkövetelhetné, hogy a bejelentés többek között tartalmazza a munkavállalók adatait, a vállalkozással kötött szerződésük adatait, valamint a kiküldetésük célját és feltételeit.
(28)
A Vander Elst-ügyben hozott – hivatkozott – ítélet szerint „a közösségi jog nem tiltja, hogy – a munkáltató székhelyétől függetlenül – a tagállamok a minimálbérre vonatkozó jogszabályaik, valamint az érdekképviseleti szervek között létrejött kollektív szerződések hatályát kiterjesszék azon munkavállalókra, akik ha csak ideiglenesen is, de a területükön végeznek munkát; a közösségi jog továbbá azt sem tiltja, hogy a tagállamok ezeket a szabályokat a megfelelő eszközökkel kikényszerítsék” (23. pont), amely eszközök értelmezésem szerint nem foglalják magukban az 1972‑es rendelet által előírt előzetes engedélyt. Hasonló érvelés szerepel a Rush Portuguesa ügyben és a Seco-ügyben hozott – fent hivatkozott – ítéletekben. Ezzel a megközelítéssel összhangban áll a luxemburgi kormány által hivatkozott 96/71 irányelv, bár a jogszabályok és kollektív szerződések alkalmazásának eszközeként nem írja elő az előzetes engedélyezést.
(29)
A munkavállalók Közösségen belüli szabad mozgásáról szóló, 1968. október 15‑i 1612/68/EGK tanácsi rendelet (HL L 257., 2. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 15. o.).
(30)
Az 1972-es rendelet 10. cikke szintén hivatkozik rá.
(31)
Lásd ezen indítvány 49. pontját.
(32)
A Luxemburgi Közigazgatási Bíróság ellenkérelemhez mellékelt ítéletei alapján megállapítható, hogy ezen szempontok magukba foglalják többek között a fizetésekkel, a betöltendő állásokkal, a rendhagyó munkaviszonnyal és a munkaviszony elsőbbségével foglalkozó, valamint ezekhez hasonló megfontolásokat is.
(33)
Ugyanebben az értelemben Tesauro főtanácsnok a hivatkozott Vander Elst ügyben ismertetett indítványának 27. pontjában kijelenti, hogy „ezen ellenőrzésnek formálisnak kell lennie, és nem vezethet diszkrecionális alapú döntéshez, azaz az érvényes munkaszerződés meglétének megállapítását követően automatikusan ki kell bocsátani a munkavállalók kiküldetésére vonatkozó engedélyt” (27. pont). Ugyanakkor célszerűnek tűnik megkövetelni annak igazolását, hogy az érvényes munkaszerződés alapján – a Vander Elst-ügyben hozott, fent hivatkozott ítélet 26. pontjának megfelelően – jogszerű és rendszeres munkaviszony áll fenn; ezzel az indítvány 53. és 54. pontjában foglalkozom bővebben.
(34)
A Rush Portuguesa ügyben, a Vander Elst-ügyben és a Finalarte és társai ügyben hozott – fent hivatkozott – ítéletek. Ebben a tekintetben lásd ezen indítvány 30. pontját.
(35)
A 96/71 irányelv megköveteli, hogy a munkavállaló munkaviszonyban álljon a kiküldő vállalkozással, a munkaerő-kölcsönzéssel foglalkozó vállalkozással, illetve a munkaerőt rendelkezésre bocsátó vállalkozással (1. cikk (3) bekezdés).
(36)
Ez az elképzelés hasonló a „nem jelentős” munka kategóriájához, amelyre a 96/71 irányelv 3. cikkének (5) bekezdése utal.
(37)
Lásd a 9. lábjegyzetet.
(38)
Kiemelés tőlem.
(39)
Lásd ezen indítvány 44. pontját.
(40)
Az alperes által nyújtott információk alapján ez utóbbi félévente elérheti a 25 eurót.
(41)
Az alperes ellenkérelme 15. oldalának második bekezdése.
(42)
Lásd ezen indítvány 25. pontját.
(43)
A Vander Elst-ügyben hozott – fent hivatkozott – ítélet 25. pontja. Analógia alapján a 96/71 irányelv 3. cikke. Lásd ezen indítvány 45. pontját.