61994CC0267_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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1 No presente recurso, o Governo francês solicita ao Tribunal de Justiça que anule o Regulamento (CE) n.º 1641/94 da Comissão, de 6 de Julho de 1994 (1), que altera o Regulamento (CEE) n.º 2658/87 do Conselho, de 23 de Julho de 1987, relativo à nomenclatura pautal e estatística e à Pauta Aduaneira Comum (2).
2 O regulamento impugnado (a seguir «regulamento») afirma, na sua exposição de motivos, que pretende «determinar o âmbito» da subposição pautal n.º 2303 10 19 «através da substituição da nota complementar 1 do capítulo 23 [da nomenclatura combinada que consta do Anexo I do Regulamento n.º 2658/87] pela nota do artigo 1.º do presente regulamento», obviamente com uma redacção diferente.
3 Tanto a primeira como a segunda notas são instrumentos para a classificação pautal do produto denominado alimento de glúten de milho («corn gluten feed»), cuja produção em massa nos Estados Unidos da América e consequente importação para as Comunidades Europeias sem direitos aduaneiros constitui a preocupação subjacente à interposição do recurso pelo Governo francês.
4 Com efeito, uma questão aparentemente técnica - a redacção de uma simples nota complementar a uma determinada subposição pautal - encobre, na realidade, um delicado problema comercial, de indubitável repercussão económica, que foi objecto de difíceis negociações entre a Comissão e o Governo dos Estados Unidos da América. Tanto as incidências do processo negocial como a solução final a que se chegou suscitaram diversas intervenções no Parlamento Europeu (3) e reacções nos meios económicos interessados.
5 Em síntese, as posições de ambas as partes divergem quanto à classificação do produto: a Comissão, através do regulamento impugnado, classifica-o na posição 2303 (resíduos da fabricação do amido), enquanto o Governo francês, pelo contrário, o classifica na posição 2309 (alimentos preparados para animais). A polémica ficaria decidida a favor da tese da Comissão se se admitisse a validade do regulamento, já que este, ao modificar a nota complementar, fá-lo de modo que permite sem dificuldades a inclusão do «corn gluten feed» na posição 2303.
6 Os fundamentos de impugnação do regulamento aduzidos pelo Governo recorrente são os seguintes:
a) O regulamento altera a posição pautal de determinada mercadoria.
b) A Comissão, ao adoptar o regulamento, excedeu as suas atribuições de interpretação da nomenclatura combinada, levando a cabo uma verdadeira alteração da classificação pautal, que não cabe no âmbito da sua competência.
c) Ao agir deste modo, a Comissão violou os compromissos assumidos pela Comunidade no âmbito da Convenção Internacional sobre o Sistema Harmonizado de Designação e Codificação de Mercadorias (Convenção de Bruxelas de 14 de Junho de 1983).
d) O regulamento padece de falta de fundamentação, o que constitui a violação de uma formalidade essencial.
e) Finalmente, o regulamento foi adoptado com desvio de poder.
Enquadramento jurídico
7 A classificação das mercadorias para efeitos da Pauta Aduaneira Comum e das estatísticas comunitárias abrange a chamada «nomenclatura combinada», tal como consta do Regulamento n.º 2658/87, já referido. Uma das frequentes alterações sofridas por esta norma é precisamente objecto do presente recurso de anulação.
8 O capítulo 23 da nomenclatura combinada, no âmbito do qual ambas as partes aceitam que o litígio se deve manter, abrange os «Resíduos e desperdícios das indústrias alimentares; alimentos preparados para animais». As posições e subposições em causa têm o seguinte conteúdo:
2303
Resíduos da fabricação do amido e resíduos semelhantes, polpas de beterraba, bagaço de cana-de-açúcar e outros desperdícios da indústria do açúcar, borras e desperdícios da indústria da cerveja e das destilarias, mesmo em pellets:
2303 10 - Resíduos da fabricação do amido e resíduos semelhantes:
- - Resíduos da fabricação do amido de milho (excepto águas de maceração concentradas) de teor em proteínas, calculado sobre a matéria seca:
2303 10 11- - - Superior a 40 %, em peso
2303 10 19- - - Inferior ou igual a 40 %, em peso
2309
Preparações dos tipos utilizados na alimentação de animais.
9 As subposições 2303 10 11 e 2303 10 19 (cuja única diferença, como se viu, consiste na proporção de proteínas que os respectivos produtos contêm) tinham sido objecto de uma nota complementar prévia, nos termos da qual ambas abrangiam
«[...] apenas os resíduos da fabricação do amido de milho, à excepção das misturas de resíduos da fabricação do amido de milho com produtos extraídos de outras plantas ou extraídos do milho por outro processo que não o inerente à preparação do amido por via húmida».
10 A primeira alteração à referida nota complementar foi efectuada pelo Regulamento (CEE) n.º 3492/91 da Comissão, de 29 de Novembro de 1991 (4), que lhe deu a seguinte redacção (em itálico as modificações introduzidas):
«São classificados nas subposições 2303 10 11 e 2303 10 19 apenas os resíduos da fabricação do amido de milho, à excepção das misturas de resíduos da fabricação do amido de milho com produtos extraídos de outras plantas ou extraídos do milho por outro processo que não o inerente à preparação do amido por via húmida. Todavia, estes produtos podem conter resíduos da extracção do óleo de germes de milho obtidos por via húmida.
O seu teor em amido deve ser inferior ou igual a 28 % no peso a seco, consoante o método referido no anexo I, n.º 1, da Directiva 72/199/CEE da Comissão (5), e o teor de matérias gordas deve ser inferior ou igual a 4,5 % no peso a seco, consoante o método A referido no anexo I da Directiva 84/4/CEE da Comissão (6)».
11 A segunda - e ora impugnada - alteração da nota complementar acrescenta à redacção de 1991 um novo e importante esclarecimento nos seguintes termos (em itálico as modificações introduzidas):
«A seguinte nota complementar n.º 1 substitui a nota 1 do capítulo 23 da Nomenclatura Combinada anexa ao Regulamento (CEE) n.º 2658/87:
1. São classificados na subposição 2303 10 19 apenas os resíduos da fabricação do amido de milho, à excepção das misturas de resíduos da fabricação do amido de milho com produtos extraídos de outras plantas ou extraídos do milho por outro processo que não o inerente à preparação do amido por via húmida.
Todavia, estes resíduos podem conter resíduos da extracção do óleo de germes de milho obtidos por via húmida, resíduos da crivação do milho utilizados no processo por via húmida numa proporção que não exceda 15 % em peso, bem como resíduos da água de imersão do milho do processo húmido incluindo os provenientes da água de maceração utilizada na produção de álcool ou de outros produtos derivados do amido.
O seu teor em amido deve ser inferior ou igual a 28 % no peso a seco, consoante o método referido no anexo I, título 1, da Directiva 72/199/CEE da Comissão, e o teor de matérias gordas deve ser inferior ou igual a 4,5 % no peso a seco, consoante o método A referido no anexo I da Directiva 84/4/CEE da Comissão».
12 Por outras palavras, desde 1 de Julho de 1994 - ainda segundo a nota complementar que consta do regulamento -, são acrescentados à subposição 2303 10 19 e são classificados, por conseguinte, como um tipo determinado de resíduos da fabricação do amido:
a) os resíduos da crivação do milho utilizado no processo por via húmida numa proporção que não exceda 15 % em peso;
b) os resíduos da água de imersão do milho do processo húmido, incluindo «os provenientes da água de maceração utilizada na produção de álcool ou de outros produtos derivados do amido».
13 Se o teor da nova nota complementar for juridicamente correcto, a subposição 2303 10 19 da nomenclatura combinada seria aplicável ao «corn gluten feed»; se o não for, este produto deverá ser classificado na posição 2309, tal como defende o Governo recorrente.
14 As consequências de uma ou outra escolha traduzem-se em termos pautais: a tese francesa implica que a importação do produto em questão seja onerada com determinados direitos aduaneiros, os quais, pelo contrário, não se aplicam se o referido produto tiver o regime aduaneiro que a Comissão defende.
15 O alcance do pedido de anulação formulado pelo Governo francês limita-se àquilo que o regulamento impugnado acrescenta à nota complementar como alteração, isto é, ao aditamento dos resíduos da crivação do milho e dos resíduos da água de imersão do milho, uns e outros nos termos já referidos. Não se discute, portanto, a redacção que foi dada, a seu tempo, à nota complementar pelo Regulamento n.º 3492/91, já referido (7).
Quanto à falta de fundamentação do Regulamento n.º 1641/94
16 Ainda que não tenha sido alegado em primeiro lugar como causa determinante da anulação, o argumento relativo à falta de fundamentação do regulamento impugnado deve ser analisado prioritariamente, como é devido em relação a qualquer alegação que impute a um acto normativo a violação de formalidades essenciais.
17 A exigência de fundamentação dos actos comunitários de carácter normativo consta do Tratado e a sua violação constitui, indiscutivelmente, um desrespeito das formalidades essenciais do processo de elaboração dos actos. O artigo 190.º do Tratado CE determina, com efeito, que «os regulamentos, as directivas e as decisões do Conselho e da Comissão serão fundamentados e referir-se-ão às propostas ou pareceres obrigatoriamente obtidos, por força do presente Tratado».
18 Esta exigência, tradicional em direito comunitário, adquiriu um significado novo e reforçado a partir do Tratado da União Europeia (8), visto que, segundo a declaração n.º 17 anexa à respectiva Acta Final, «a transparência do processo decisional reforça o carácter democrático das Instituições e a confiança do público na Administração».
19 Um instrumento imprescindível para que os cidadãos se possam aperceber da transparência na adopção dos actos normativos comunitários é sem dúvida que estes contenham - com toda a clareza e sem ocultarem nenhum dos elementos relevantes durante o processo legislativo - uma fundamentação suficiente.
20 Aparentemente, o regulamento que é objecto do recurso está fundamentado, na medida em que do seu preâmbulo constam uma série de razões explicativas. Com efeito, contém as seguintes afirmações prévias:
«Considerando que, a fim de assegurar a aplicação uniforme da Nomenclatura Combinada, se afigura oportuno adoptar disposições relativas à classificação dos resíduos da fabricação do amido;
Considerando que a subposição 2303 10 19 apenas compreende os resíduos da fabricação do amido de milho, exceptuando as misturas de resíduos da fabricação do amido de milho com produtos extraídos de outras plantas ou do milho por um processo que não seja o inerente à produção do amido por via húmida;
Considerando que, todavia, estes resíduos podem conter resíduos da extracção do óleo de germes de milho obtidos por via húmida, resíduos da crivação do milho utilizados no processo por via húmida numa proporção que não exceda 15 % em peso, bem como resíduos da água de imersão do milho do processo húmido incluindo os provenientes da água de maceração utilizada na produção de álcool ou de outros produtos derivados do amido;
Considerando que os resíduos da obtenção do amido por via húmida a partir do milho apresentam um teor de amido que deve ser inferior ou igual a 28 % no peso a seco, consoante o método referido no anexo I, n.º 1, da Directiva 72/199/CEE da Comissão, com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 93/28/CEE, e um teor de matérias gordas que deve ser inferior ou igual a 4,5 % a seco, consoante o método A referido no anexo I da Directiva 84/4/CEE da Comissão;
Considerando que é oportuno determinar o âmbito da subposição referida através da substituição da nota complementar 1 do capítulo 23 pela nota do artigo 1.º do presente regulamento;
Considerando que o Comité do código aduaneiro, secção da `Nomenclatura Pautal e Estatística', não emitiu qualquer parecer no prazo fixado pelo seu presidente»;
21 A mera leitura deste preâmbulo revela, no entanto, que, na realidade, ele se limita a repetir literalmente o teor das disposições anteriores ou aquilo que a parte dispositiva do regulamento vai estabelecer. Exceptuando a referência à falta do parecer do «Comité do código aduaneiro» (omissão significativa que será analisada mais adiante) (9), não há uma única razão que justifique o porquê da nova redacção dada à nota complementar.
22 Se por «fundamentação» se entender uma prévia declaração das verdadeiras razões que levaram uma instituição comunitária a adoptar um acto, o regulamento não está fundamentado. Ou melhor, dito por outras palavras, ele silencia a sua verdadeira fundamentação.
23 Que assim é deduz-se dos pormenores referidos pelo Governo francês no seu recurso, relativos às vicissitudes do processo de negociação entre a Comissão e os Estados Unidos da América e aos compromissos assumidos pela Comissão neste processo de negociação, pormenores estes que, aliás, se deduzem igualmente a partir de outros textos normativos posteriores da própria Comissão em que, paradoxalmente, é esta que revela qual foi o verdadeiro fundamento determinante da nova redacção.
24 Neste mesmo sentido, os argumentos utilizados pela Comissão na contestação, que aludem à necessidade de editar o regulamento para evitar um conflito comercial com os Estados Unidos da América, constituem uma prova a posteriori das verdadeiras razões que determinaram a existência do regulamento, razões essas que não constam do seu preâmbulo.
25 O conflito de interesses entre ambas as partes na negociação foi-se acentuando ao longo dos anos. Um primeiro memorando de acordo, assinado em Genebra em 15 de Outubro de 1991 por representantes do Governo dos Estados Unidos e da Comissão das Comunidades Europeias (10), teve como resultado a alteração, já analisada, da nota explicativa, imediatamente após a qual o Regulamento n.º 3492/91, já referido, acrescentou à subposição 2303 10 19 os resíduos da extracção do óleo de germes de milho obtidos por via húmida (11).
26 Posteriormente, segundo a resposta dada oficialmente pela Comissão ao Ministério da Agricultura e Pescas francês, no seu ofício de 16 de Julho de 1993 (12), o processo de negociação continuou até culminar nestes termos:
«[...] a Comissão e a Administração americana celebraram, no mês de Novembro do ano passado [1992], um acordo relativo à clarificação da concessão feita no seio do GATT relativamente aos resíduos da extracção do glúten de milho utilizado na alimentação dos animais (`corn gluten feed'). O texto deste acordo foi incorporado como anexo à troca de cartas de 23 de Novembro e 4 de Dezembro de 1992, entre o Embaixador Hills e o Vice-Presidente Andriessen. A aprovação do acordo deverá ser acompanhada das necessárias adaptações na legislação aduaneira comunitária, segundo os procedimentos previstos a este propósito».
27 É claro, por conseguinte, que o regulamento veio dar execução a um «acordo» ou pacto anterior, celebrado pela Comissão e por um país terceiro, facto relevante e determinante da sua própria existência que, todavia, foi omitido no seu preâmbulo.
28 Só vários meses depois, no preâmbulo de outro acto normativo posterior, o Regulamento (CE) n.º 2019/94 da Comissão, de 2 de Agosto de 1994, relativo às importações de resíduos do fabrico do amido de milho provenientes dos Estados Unidos da América (13), se esclareceram suficientemente as razões da nova regulamentação:
«[...] Considerando que, no âmbito do GATT, a Comunidade Europeia e os Estados Unidos da América acordaram em clarificar a definição pautal dos resíduos do fabrico do amido de milho».
29 Em resumo, é evidente que o regulamento impugnado deriva materialmente de um «acordo» celebrado pela Comissão e por um Estado terceiro sobre a classificação pautal de determinado produto. Tal base material não se reflecte, todavia, no preâmbulo do próprio regulamento, cuja «fundamentação» não só omitiu este aspecto fundamental, mas também qualquer outro que pudesse dar a conhecer aos destinatários do regulamento as verdadeiras razões de fundo determinantes da alteração da nota complementar.
30 Nestas circunstâncias, a falta de fundamentação real do acto normativo tem uma dupla natureza:
a) dá-se quando as razões expostas no preâmbulo do regulamento mais não são, na prática, do que a repetição do conteúdo normativo deste e não fornecem critérios adicionais que facilitem o seu entendimento;
b) é tanto mais grave quanto o preâmbulo omite significativamente qualquer alusão ao facto essencial que esteve na base da adopção do regulamento, ocultando aos seus destinatários tanto a origem convencional como a finalidade prosseguida e os trâmites de um processo de formação da vontade comunitária em que um país terceiro interveio de maneira decisiva.
31 A consequência deste primeiro vício de forma deverá ser, em meu entender, a anulação da norma viciada. A jurisprudência do Tribunal de Justiça afirma que a fundamentação exigida pelo artigo 190.º do Tratado CEE deve ser adaptada à natureza do acto em causa e revelar, de modo claro e inequívoco, o raciocínio da instituição autora do acto impugnado (14). Nada disto ocorre neste caso, em que a fundamentação aparente do regulamento silencia precisamente aquilo que deveria reflectir: não se trata, por conseguinte, de um mero erro ou de uma simples deficiência acidental, de importância menor, que não seria em si mesma suficiente para provocar uma consequência jurídica tão grave como a anulação da norma.
32 É certo que não se pode exigir que a fundamentação de um acto - e ainda mais no caso dos regulamentos - especifique todos os elementos de facto e de direito relevantes, que, por vezes, são numerosos e complexos, quando o referido acto se inscreve no âmbito sistemático do conjunto de que faz parte. Mas, logicamente, deve constar da fundamentação de um acto normativo, pelo menos, o factor mais relevante de todos quantos intervieram realmente na sua génese. Neste caso, foi precisamente o elemento fundamental que foi omitido, violando-se as exigências mínimas de transparência que devem estar presentes em todo o processo de elaboração e de publicação dos actos normativos comunitários.
33 Na medida em que a falta de fundamentação constitui, no presente caso, uma «violação de formalidades essenciais», dentre as previstas no artigo 173.º do Tratado, para fundamentar um recurso de anulação, o seu efeito jurídico de invalidação é claro. Cabe, por conseguinte, ao Tribunal de Justiça declarar «nulo e sem valor nem qualquer efeito» o regulamento objecto do recurso, em conformidade com o artigo 174.º do Tratado.
Quanto à competência da Comissão para adoptar o regulamento
34 Se o regulamento se limitasse a uma mera aclaração interpretativa de determinada posição ou subposição pautal, não haveria qualquer objecção a fazer-lhe, pois a Comissão tem legitimidade para tal, em virtude da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º do Regulamento n.º 2658/87, já referido.
35 Com efeito, esta norma dá à Comissão a faculdade de adoptar, segundo o procedimento definido no artigo 10.º, medidas relativas à aplicação da Nomenclatura Combinada e concretamente referentes quer à «classificação das mercadorias» (primeiro travessão) quer às «notas explicativas» (segundo travessão).
36 Se, pelo contrário, o regulamento impugnado implicasse uma alteração da Nomenclatura Combinada enquanto tal, a Comissão não poderia utilizar para esta finalidade o mecanismo das «notas explicativas» (nem tão-pouco o dos regulamentos de classificação) pois o seu objecto - e, em geral, o das medidas de aplicação - consiste tão-somente em precisar o conteúdo das posições ou subposições da pauta aduaneira comum, sem todavia lhes modificar o texto (15).
37 Cabe, em princípio, ao Conselho a competência para estabelecer (e, por conseguinte, para alterar) a nomenclatura pautal. Assim o afirmou expressamente o acórdão do Tribunal de Justiça de 27 de Setembro de 1988, Comissão/Conselho (16), nos seguintes termos:
«[...] Convirá afirmar, todavia, que o estabelecimento de uma nomenclatura pautal é indispensável para a aplicação de direitos aduaneiros. Com efeito, sem um sistema de classificação de mercadorias seria impossível incluir estas em posições pautais determinadas. Resulta daí que a competência conferida ao Conselho para proceder a modificações pautais implica, necessariamente, à falta de previsão expressa no Tratado, a de estabelecer e alterar a nomenclatura atinente à aplicação da pauta aduaneira comum.
Resulta desta afirmação que o Conselho dispõe, em matéria pautal, de uma competência geral que, enquanto tal, cabe tanto no âmbito do artigo 28.º como no do artigo 113.º do Tratado, na medida em que não depende da questão de saber se a modificação dos direitos da pauta aduaneira comum foi feita de forma autónoma (artigo 28.º) ou no âmbito de acordos pautais ou de outras medidas de política comercial comum (artigo 113.º)».
38 A Comissão pode, sem dúvida, intervir por si mesma (mediante determinados requisitos de procedimento (17)) na aplicação e na interpretação da Nomenclatura Combinada, por meio de regulamentos de classificação ou de notas explicativas. Mas a sua função a este propósito tem limites sobre os quais o Tribunal de Justiça já se pronunciou diversas vezes.
39 Com efeito, os acórdãos de 18 de Setembro de 1990, Visman Nederland (18), e de 13 de Dezembro de 1994, Goldstar Europe (19), afirmam que as competências que o Conselho conferiu à Comissão, agindo em cooperação com os peritos aduaneiros dos Estados-Membros, implicam o reconhecimento de um vasto poder de apreciação para precisar o conteúdo das posições pautais que entram em linha de conta para a classificação de uma determinada mercadoria, apenas com a reserva de que as disposições adoptadas pela Comissão não devem alterar o texto daquela pauta.
40 Isto não significa desconhecer o resto das competências que, segundo o artigo 9.º do Regulamento n.º 2658/87, cabem à Comissão para intervir, com determinadas restrições e limitações (20), no processo legislativo de alteração da nomenclatura enquanto tal.
41 Essas competências normativas, no entanto, não podem confundir-se com a competência de mera «aplicação», a que se refere a alínea a) do n.º 1 do referido artigo 9.º Esta última, utilizada pela Comissão no presente caso, não lhe permite, de modo algum, modificar ou alterar, directa ou indirectamente, o texto da nomenclatura.
42 Como referirei a seguir, a alteração introduzida pelo regulamento relativamente à nota complementar que afecta a subposição pautal n.º 2303 10 19 não consistiu simplesmente na clarificação de uma definição preexistente, sem alterar os seus contornos essenciais, caso este em que a competência da Comissão não poderia ser-lhe negada. Pelo contrário, sob o pretexto aparente de uma operação de interpretação, a Comissão procedeu, na realidade, a uma modificação da Nomenclatura Combinada, alterando a pauta aduaneira comum e, por conseguinte, os direitos aduaneiros exigíveis por um determinado produto.
43 Assim sendo, a Comissão incorreu num vício de incompetência, cujo efeito jurídico consiste na anulação do próprio regulamento, pois as faculdades que o Conselho lhe reconheceu para determinar o âmbito das posições ou subposições pautais não lhe conferem competência para as modificar. Para chegar a esta conclusão, é preciso, logicamente, demonstrar em que medida o regulamento modificou o conteúdo da subposição pautal.
Quanto à alteração que o regulamento produz no que toca à posição pautal de determinada mercadoria
44 A «clarificação técnica» de uma subposição, como a Comissão qualifica a sua nota, deve limitar-se a explicitar o que está implícito na descrição dessa subposição, ou a extrair consequências interpretativas da referida descrição, segundo os métodos hermenêuticos próprios da lógica aplicada. A Comissão deve contar para isso com a intervenção do Comité da Nomenclatura, que deve dar parecer sobre os problemas que possam surgir.
45 O Governo francês descreveu na petição, com grande minúcia, as diversas fases do processo de produção do amido por via húmida a partir do milho em bruto. Na contestação (n.º 1 da «matéria de facto»), a Comissão não formulou qualquer reparo a essa descrição.
46 Ainda que se trate de uma questão eminentemente técnica, é necessário para a resolução do litígio analisar sumariamente aquele processo de produção, já que só a partir da sua análise será possível concluir se a alteração introduzida na nota explicativa da subposição pautal n.º 2303 10 19 se ajusta ou não à classificação pautal em vigor.
47 As sucessivas fases do referido processo, segundo as afirmações concordantes de ambas as partes no litígio, são, em síntese, as seguintes:
a) limpeza a seco do milho à sua chegada à fábrica, mediante uma operação de crivação para extrair os grãos com defeito, as partículas de pó e outras impurezas;
b) imersão dos grãos já limpos em grandes recipientes de água à temperatura de 50., C adicionada de dióxido de enxofre na proporção de 0,1 a 0,2 %; em consequência desta operação o milho liberta amido, enquanto as águas provenientes da maceração ficam enriquecidas com elementos solúveis, tais como sais minerais e proteínas; a evaporação posterior dessas águas de maceração concentradas permitirá recuperar os seus elementos nutritivos;
c) separação dos germes de milho a partir dos grãos extraídos da imersão; dos germes extrai-se óleo de germe de milho, mediante um processo mecânico, no termo do qual os resíduos dos germes - diferentes do óleo em si mesmo - se agrupam em bagaço de milho;
d) separação das cascas e de outros fragmentos de celulose a partir dos grãos provenientes da operação anterior, ou seja, já desprovidos dos germes.
48 O «corn gluten feed» compõe-se destes últimos subprodutos [alínea d)], aos quais se adicionaram as águas de maceração não submetidas ao processo de evaporação [alínea b)], mais uma proporção minoritária de bagaço de milho [alínea c)].
49 Pelo seu lado, o produto resultante do processo de limpeza, de maceração e de separação dos germes e das partes fibrosas do grão de milho é uma suspensão rica em glúten e amido: por um lado, ao ser centrifugado, recupera-se o glúten para obter o «corn gluten meal», rico em proteínas (60 % de proteínas, aproximadamente, incluído na subposição 2303 10 11) e, por outro lado, obtém-se o amido em estado quase puro.
50 Por sua vez, o amido obtido no final deste processo de produção tanto pode ser comercializado em forma de pó como ser submetido a um novo processo de transformação para obter a partir dele álcool ou outros produtos orgânicos mediante uma operação de hidrólise, que dá como resultado a produção de glicose da qual se obtém o etanol.
51 A água utilizada neste último processo industrial é denominada pela nota explicativa «água de maceração», se bem que o Governo francês prefira designá-la por «vinasses de fermentation»: a sua adição ao «corn gluten feed» (que é a segunda alteração permitida pelo regulamento) aumenta o valor energético do produto.
52 Do mesmo modo, a adição dos resíduos provenientes da crivação do milho (primeira alteração que a nota explicativa permite, igualmente, efectuar, numa proporção que não exceda 15 % em peso) também aumenta o valor energético do «corn gluten feed».
53 Pode considerar-se como «resíduo da fabricação do amido de milho», na acepção da subposição 2303 10, um produto que incorpore as adições que se observam no processo produtivo que acabo de descrever?
54 Dos documentos carreados para o recurso pelo Governo francês (concretamente, a acta da reunião n.º 179 do Comité da Nomenclatura, de 20 a 22 de Janeiro de 1992) (21), deduz-se que o referido Comité - órgão especializado a que o Regulamento n.º 2658/87 confia a aplicação uniforme da Nomenclatura Combinada - optava, nessa época, por uma resposta negativa. Em seu entender, o «corn gluten feed» devia constar da posição 2309 (tese francesa) e não da posição 2303 (tese da Comissão).
55 Com efeito, o Comité considerava que um produto em cuja composição entram um terço de resíduos obtidos a partir da extracção do amido do milho, aproximadamente outro terço de resíduos da extracção de óleo de germes de milho obtido por via húmida e também aproximadamente outro terço de elementos solúveis das águas de maceração de etanol não pode, de modo algum, ser classificado na posição 2303.
56 Na opinião do Comité, este último terço dos componentes obtém-se no decurso de um processo tecnológico totalmente diferente e alheio ao da indústria do amido de milho: trata-se, pelo contrário, de um derivado da produção de álcool a partir de cereais.
57 É por isso que, ainda no entender do Comité, o «corn gluten feed» deveria ser classificado na posição 2309, visto apresentar uma composição específica em gorduras e proteínas para a alimentação de certas espécies animais.
58 Este foi o único parecer formulado pelo Comité da Nomenclatura, que não chegou a formular outro dentro do prazo fixado, quando tal lhe foi solicitado pelo seu presidente (22). O seu valor como juízo técnico de um órgão composto por especialistas na matéria não pode ser ignorado.
59 Independentemente da opinião do Comité da Nomenclatura, considero que o Governo francês tem razão quando defende - na mesma linha do parecer antes analisado - que um produto obtido a partir de resíduos da extracção de amido provenientes do milho, de resíduos da crivação do milho e ainda de subprodutos da preparação do álcool por fermentação da glicose (mesmo que esta glicose provenha, por sua vez, das águas de maceração do milho) não pode enquadrar-se na posição 2303, mas sim entre as preparações alimentares para o gado a que se refere a posição 2309, pelo menos enquanto não se alterar a redacção específica de ambas as posições pautais.
60 Esta conclusão resulta de dois tipos de considerações, as primeiras das quais aplicáveis aos resíduos da crivação do milho e as segundas à adição de subprodutos da produção do álcool.
61 Quanto à adição dos restos de milho existentes depois da sua crivação, é necessário determinar a sua verdadeira natureza. O Tribunal de Justiça esclareceu em diversas ocasiões o que deve entender-se por «resíduos», para efeitos pautais, distinguindo esta expressão dos «desperdícios» (23).
62 Em especial, o acórdão de 22 de Setembro de 1988, Cargill (24), afirma: «[...] como o Tribunal declarou no seu acórdão de 11 de Março de 1982, Fancon (129/81, Recueil 1982, p. 967), resulta da própria redacção da posição 23.04 que o termo `resíduos' não pode ser confundido com o de `desperdícios'. Daqui retira-se que a referida posição não abrange todos os produtos que restam após a extracção do óleo vegetal. Pelo contrário, é necessário que sejam produtos directamente resultantes da operação de extracção do óleo e não de produtos que já existiam no produto base e que não sofrem transformações no decurso do processo da extracção do óleo».
63 A partir destas afirmações, a Comissão viu-se obrigada a reconhecer na tréplica (25) que os restos que ficam após a crivação do milho não podem considerar-se «resíduos da extracção do amido» em sentido estrito. Todavia, em seu entender, o teor literal da subposição 2303 10 permite considerar a «fabricação do amido de milho» como uma actividade mais ampla do que a simples «extracção do amido a partir do milho», de modo que não há razão para identificar os «resíduos» da referida indústria com os da «extracção do amido», só a estes últimos sendo aplicável a jurisprudência Cargill.
64 Não creio que esta interpretação tenha fundamento. Na minha opinião, os resíduos da fabricação do amido de milho (26) são precisamente aqueles que são obtidos no processo de extracção do amido a partir do milho. E assim sendo, a jurisprudência antes citada exclui que possam considerar-se «resíduos» aquelas partes ou restos de milho que já existiam no produto base e que, após a crivação, não sofrem qualquer tipo de transformação. Por isso, a nova redacção da nota que consta do regulamento altera a nomenclatura, ao permitir que se adicionem como «resíduos» - e em proporções certamente importantes, como se verá a seguir - elementos que, na realidade, são «desperdícios» do processo de crivação do milho.
65 É decerto inevitável a presença de uma percentagem mínima de impurezas que se acumulam junto dos verdadeiros resíduos. De facto, o acórdão de 16 de Dezembro de 1992, Krohn (27), num recurso análogo ao presente, que tinha por objecto esclarecer se os produtos derivados da extracção de óleo de milho deviam ser classificados na posição 2304 B da Pauta Aduaneira Comum quando contivessem, além dos resíduos provenientes de grãos de milho propriamente ditos, outros componentes da planta do milho ou de outros cereais, afirmou que isso só é admissível «[...] desde que estes elementos estranhos ao grão de milho se apresentem em quantidades muito pequenas e que se prove ser tecnicamente impossível evitar o seu aparecimento em condições normais de produção, de transformação, de transporte, de transbordo e de armazenagem, sem efectuar gastos desproporcionados relativamente ao valor comercial dos derivados em causa».
66 Visto que o regulamento impugnado admite a presença de «resíduos da crivação» do milho (que, como já se viu, não são verdadeiros resíduos, mas sim desperdícios) numa proporção que não exceda 15 % em peso, é claro que ultrapassa em muito os limites de tolerância permitidos por uma interpretação razoável, como a que foi efectuada pelo acórdão Krohn.
67 Clarificando, se assim se pode dizer, apercebemo-nos do desvirtuamento da nomenclatura levado a cabo pelo regulamento, ao permitir considerar como «resíduos da fabricação do amido de milho» determinados produtos derivados da produção do álcool a partir das águas de maceração utilizadas na extracção do amido.
68 As «águas de maceração concentradas» estão expressamente excluídas do teor literal da subposição 2303 10. Esta, com efeito, como já foi repetido por diversas vezes, abrange os «resíduos da fabricação do amido de milho (excepto águas de maceração concentradas)». Assim sendo, há muito menos razões para poder classificar na referida subposição os resíduos das águas de maceração obtidos num processo diferente e posterior ao processo de extracção do amido de milho.
69 É necessário salientar que o processo de produção do álcool (ou de outros produtos) a partir do milho é um processo diferente e estranho, como tal, à extracção do amido proveniente do milho. O facto de as unidades industriais de produção de álcool e de amido estarem mais ou menos integradas em alguns países (como parece acontecer nos Estados Unidos da América) não é motivo suficiente para considerar como «resíduos da fabricação do amido» aquilo que eles claramente são, uma vez que são utilizados para a produção de etanol, isto é, resíduos do processo de fabrico de álcool (ou de outros produtos derivados).
70 Estas considerações demonstram suficientemente, em meu entender, que o regulamento alterou, por meio da nota complementar, a Nomenclatura Combinada, permitindo incluir na subposição 2303 10 produtos que constituem preparações para a alimentação de animais.
71 A controvérsia entre o Governo francês e a Comissão a respeito da maior ou menor fiabilidade das técnicas de análise, verificação e certificação da composição do «corn gluten feed» não fornece, em minha opinião, elementos de reflexão suficientes para se chegar a uma conclusão definitiva sobre a alegada impossibilidade de fiscalizar se os limites impostos pela nota complementar são, de facto, respeitados ou não. Tal circunstância, além disso, é irrelevante, uma vez que o próprio conteúdo da nota está afectado pelos vícios de nulidade aduzidos pelo Governo francês.
Quanto à violação da Convenção Internacional sobre o Sistema Harmonizado de Designação e Codificação de Mercadorias
72 O Governo francês afirma que, ao adoptar o regulamento, a Comissão violou os compromissos assumidos pela Comunidade no âmbito da Convenção Internacional sobre o Sistema Harmonizado de Designação e Codificação de Mercadorias, concluída em Bruxelas em 14 de Junho de 1983, aprovada em nome da Comunidade pela Decisão 87/369/CEE do Conselho, de 7 de Abril de 1987 (28).
73 Mais concretamente, a Comissão não respeitou as obrigações derivadas do segundo travessão da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º da Convenção, nos termos do qual «[...] cada Parte Contratante compromete-se, portanto, para elaboração das suas nomenclaturas pautal e estatísticas [...] a aplicar as Regras Gerais de Interpretação do Sistema Harmonizado, sem aditamentos nem modificações, bem como todas as Notas de secção, de capítulo e de subposição e a não modificar a estrutura das secções, dos capítulos, das posições e das subposições».
74 As duas partes em litígio acabaram por admitir que a resposta a este fundamento de impugnação depende, logicamente, da atitude que se tome quanto à natureza e aos efeitos das alterações introduzidas pelo regulamento na nota complementar. A Comissão, ao negar a premissa de que o Governo francês parte (isto é, ao negar que o seu regulamento contenha qualquer modificação da Nomenclatura Combinada), rejeita igualmente a conclusão a que ele chega.
75 Quanto a mim, embora admitindo igualmente que a resposta a esta alegação feita na petição está necessariamente condicionada pela tomada de posição prévia relativamente ao conteúdo da nota complementar, considero que a tese do Governo francês é correcta. Com efeito, se - conforme tenho vindo a defender - a nova redacção da referida nota alterou a Nomenclatura Combinada, ainda que o tenha feito de modo subreptício, a Comissão não honrou o compromisso de respeitar o Sistema Harmonizado sem alterações unilaterais, tal como exige a Convenção de Bruxelas de 14 de Junho de 1983.
Quanto ao desvio de poder
76 Caracterizado como sendo a utilização das faculdades atribuídas a um órgão, ou a um ente administrativo em geral, para uma finalidade diferente daquela que foi estabelecida pela norma, o desvio de poder em que a Comissão incorreu, ao dar uma nova redacção à nota complementar, produziu-se se o regulamento tiver sido adoptado com um fim (mesmo que seja legítimo) diferente daquele que teoricamente o deveria justificar.
77 Existe desvio de poder quando, sob pretexto de uma medida interpretativa, se procede à alteração subreptícia da Nomenclatura Combinada, adoptando-se tal processo normativo a fim de iludir ou tornar inoperante a intervenção de outros órgãos ou instituições comunitários.
78 É certo que a apreciação deste fundamento de nulidade apresenta maiores dificuldades nos actos normativos do que nos meros actos administrativos ou de execução. Mas nada impede que o titular dos poderes normativos (no presente caso, a Comissão) incorra também em desvio de poder, maxime se os referidos poderes lhe forem reconhecidos por outro órgão (o Conselho) com a finalidade de completar ou de interpretar determinadas disposições adoptadas por este último. Quando tais poderes são utilizados para alcançar finalidades (mesmo que sejam legítimas, repito) que apresentem um desvio relativamente às que devem inspirar a adopção da norma, há desvio de poder.
79 Na minha opinião, há dois elementos de facto que contribuem para concluir a convicção de que a Comissão actuou, no presente caso, com desvio de poder, mesmo que se admita que a finalidade última que é prosseguida é a de evitar um conflito comercial com os Estados Unidos da América. Tal desígnio, todavia, conforme salienta com razão o Governo francês, devia ter sido posto em prática por meio da classificação correcta do «corn gluten feed» (na posição 2309), seguida de uma concessão pautal feita pelo Conselho, com base no artigo 113.º do Tratado, que permitisse onerá-lo com um direito aduaneiro igual a zero.
80 O primeiro dado factual que suscita reservas é o modo como se prescindiu, na prática, do parecer do Comité da Nomenclatura, órgão técnico competente segundo o Regulamento n.º 2658/87 para intervir, com carácter prévio e obrigatório, neste género de questões, quer se trate de regulamentos de classificação quer de notas complementares. Como já indiquei anteriormente, o referido parecer não chegou a ser dado.
81 O advogado-geral F. G. Jacobs, nas suas conclusões no processo Goldstar Europe, C-401/93, apresentadas em 21 de Setembro de 1994 (29), analisa a ausência de norma expressa sobre os efeitos jurídicos gerais da falta do parecer solicitado ao Comité da Nomenclatura. A lacuna, patente no n.º 2 do artigo 10.º do Regulamento n.º 2658/87, contrasta com o teor do anterior Regulamento n.º 97/69, que previa expressamente a hipótese de ausência do referido parecer.
82 No entender do advogado-geral F. G. Jacobs, a falta do referido parecer no prazo fixado pelo Presidente do Comité não impedia, naquele processo, que a Comissão pusesse imediatamente em vigor a medida de classificação, embora acrescentasse que, «no caso em apreço, não foi dito que o prazo fixado pelo representante da Comissão que preside ao comité era excessivamente curto, nem que qualquer outra irregularidade viciava o processo levado a cabo no comité».
83 O acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Dezembro de 1994, proferido no mesmo processo Goldstar Europe, já referido, parece admitir esta tese, ao declarar, no seu n.º 18, que, «na falta de uma interpretação da nomenclatura pelo Conselho de Cooperação Aduaneira, o legislador comunitário é competente para interpretar, por via regulamentar e sob o controlo do Tribunal de Justiça, a nomenclatura, tal como deve ser aplicada pela Comunidade».
84 Das informações dadas pela Comissão (30) deduz-se, todavia, que o prazo concedido ao Comité da Nomenclatura deve ter sido muito breve, pois o Presidente (representante da Comissão) submeteu a esse órgão, para parecer obrigatório, o projecto de regulamento nas sessões de 23 e de 24 de Junho de 1994, tendo a Comissão aprovado o regulamento em 6 de Julho de 1994, o qual foi publicado no Jornal Oficial no dia seguinte, com eficácia retroactiva ao dia 1 de Julho de 1994.
85 A explicação que a Comissão dá para esta urgência (a vigência da suspensão dos direitos aduaneiros sobre determinados resíduos da fabricação de milho terminava em 30 de Junho de 1994) não é aceitável, pois tratava-se de um problema suscitado meses - e mesmo anos - antes da referida data. Tudo parece indicar que se quis colocar o Comité numa situação em que lhe seria mais difícil, senão impossível, dar o seu parecer.
86 Mais significativo ainda é o facto de a Comissão não ter esperado pela intervenção do Conselho para pôr em prática o compromisso celebrado com os Estados Unidos da América. Este é o segundo - e o mais importante - dos elementos de facto em que se baseia a convicção da existência de um desvio de poder e o pedido insiste especialmente nele.
87 Na Declaração que a Comissão apresentou no dia 25 de Março de 1993 perante o Parlamento Europeu sobre o problema em causa (31), o seu representante (Sir Leon Brittan) reconheceu ter alcançado, «no âmbito da negociação de que resultou o acordo de Blair House, de Dezembro de 1992», uma série de acordos com os Estados Unidos da América sobre o «corn gluten feed», acrescentando que «a Comissão aprovou esses acordos na sua reunião de 9 de Março e o respectivo texto foi transmitido ao Conselho [...]» (sublinhado meu).
88 Nessa mesma declaração oficial repete-se que «a Comissão adoptou o texto em que se aplica o acordo sobre o `corn gluten feed' de 9 de Março e transmitiu-o ao Conselho. Esse assunto foi examinado no Comité previsto no artigo 113.º e no Comité Especial da Agricultura. Espera-se que em princípios de Junho seja enviado ao Comité da Nomenclatura, que tem competência para decidir quanto às alterações propostas nos acordos anteriores».
89 A acta da reunião n.º 1772 do Conselho (Agricultura), realizada no Luxemburgo nos dias 20 a 24 de Junho de 1994 (32), pôs em relevo que esse órgão se limitou a «tomar nota» da exposição apresentada por um representante da Comissão sobre as modalidades de «execução do pré-acordo de Blair House de 1992, no que se refere às importações de `corn gluten feed'», constando das respectivas medidas a de «submeter, por parte da Comissão, ao Comité da Nomenclatura um projecto relativo ao teor das posições pautais em questão; a reunião do referido Comité realiza-se em 23 de Junho de 1994».
90 Em todo o caso, é claro que nunca o Conselho (nem no Comité previsto no artigo 113.º nem no Comité Especial da Agricultura) deu o seu acordo, prévio ou posterior, à decisão da Comissão tal como foi adoptada e muito menos após a falta do parecer do Comité da Nomenclatura. Tão-pouco consta que o Conselho tenha assumido ou ratificado os compromissos internacionais que a Comissão assumiu e que estão na base do regulamento impugnado.
91 Pelo contrário, como afirma o Governo francês, tudo indica que foi precisamente a falta de acordo do Conselho que a Comissão pretendeu contornar, adoptando um regulamento que, sob a aparência de dar um mero esclarecimento, vai na realidade muito além disso, afastando-se da finalidade subordinada que é própria desta categoria de actos normativos, vocacionados para completar, mas não para alterar, o teor da Nomenclatura Combinada.
92 Considero, por conseguinte, que este último fundamento de impugnação também deve proceder.
Conclusão
Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que:
«1. Dê provimento ao recurso interposto pelo Governo francês e anule o Regulamento (CE) n.º 1641/94 da Comissão, de 6 de Julho de 1994, que altera o Regulamento (CEE) n.º 2658/87 do Conselho, de 23 de Julho de 1987, relativo à nomenclatura pautal e estatística e à Pauta Aduaneira Comum.
2. Condene a Comissão nas despesas».
(1)JO L 172, p. 12.
(2)JO L 256, p. 1.
(3)V., entre outras, as perguntas da Senhora Deputada Dury, n.º 39 (H-0794/93) à Comissão e n.º 11 (H-0793/93) ao Conselho, sobre o «acordo secreto relativo ao 'corn gluten feed', anexo ao acordo de Blair House», publicadas em Debates do Parlamento Europeu, n.º 434, pp. 193 e 162, respectivamente, da edição espanhola. Sobre o mesmo tema, v. a pergunta oral B3-0505/93, com debate, feita à Comissão pelos Senhores Deputados Pasty e Guillaume, em nome do Grupo RDE, publicada em Debates do Parlamento Europeu, n.º 431, p. 98 da edição espanhola.
(4)JO L 328, p. 80.
(5)JO L 123, p. 6.
(6)JO L 15, p. 28.
(7)V. supra, n.º 5.
(8)JO C 191, p. 101.
(9)V. infra, n.º 84.
(10)Junto, como anexo I.1, à contestação.
(11)O conteúdo desta nota vem transcrito no n.º 10.
(12)Junto, como anexo III, à contestação.
(13)JO L 203, p. 5.
(14)Acórdão de 14 de Julho de 1994, Grécia/Conselho (C-353/92, Colect., p. I-3411, n.º 19).
(15)Nestes termos se exprimia o segundo considerando do preâmbulo do Regulamento (CEE) n.º 97/69 do Conselho, de 16 de Janeiro de 1969, relativo às medidas a tomar para a aplicação uniforme da nomenclatura da pauta aduaneira comum (JO L 14, p. 1; EE 02 F1 p. 17).
(16)Processo 165/87, Colect., p. 5545, n.os 8 e 9.
(17) obrigatória a intervenção do Comité da Nomenclatura Pautal e Estatística, composto por representantes dos Estados-Membros e presidido por um representante da Comissão.
(18)Processo C-265/89, Colect., p. I-3411, n.º 13.
(19)Processo C-401/93, Colect., p. I-5607, n.º 19.
(20)Entre elas, a importante proibição de «alterar as taxas dos direitos aduaneiros», que consta do primeiro travessão do n.º 2 do mesmo artigo 9.º
(21)Anexo 4 do pedido.
(22)Quanto às circunstâncias em que o parecer foi solicitado, v. infra, n.os 84 e 85.
(23)Na versão francesa da Nomenclatura Combinada, «résidus» e «déchets», respectivamente.
(24)Processo 268/87, Colect., p. 5151, n.º 11.
(25)N., 6.
(26)Na versão francesa, «amidonnerie du maïs».
(27)Processo C-194/91, Colect., p. I-6661.
(28)JO L 198, p. 3.
(29)Colect., p. I-5589, n.º 16.
(30)N., 33 e seguintes da contestação.
(31)Debates do Parlamento Europeu, n.º 3-431/83.
(32)Incluída, como Anexo II, na tréplica da Comissão.