62010CC0138_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. Met dit prejudiciële verzoek stelt de Administrativen sad Sofia-grad (bestuursrechter, Sofia) het Hof drie vragen, hoofdzakelijk over de uitlegging van de artikelen 4, 62 en 63 van verordening nr. 2913/92 tot vaststelling van het communautair douanewetboek.(2) De vragen betreffen met name de zogenoemde „aanvaarding van douaneaangiften”, een handeling van de douaneautoriteit over de aard, inhoud en vatbaarheid voor beroep bij de nationale rechter waarbij het Hof om een uitspraak wordt verzocht.
2. De voornaamste moeilijkheid van deze zaak is de gemengde aard van de aanvaarding van de douaneaangifte. Het is namelijk een in een fysiek, door het Unierecht gestandaardiseerd document belichaamde handeling waarin verschillende wilsverklaringen samenkomen: aan de ene kant die van de aangever van de goederen, en aan de andere kant die van de douaneautoriteiten. De twijfels van de Administrativen sad Sofia-grad zijn gebaseerd op het bijzondere model van het document waarin de betwiste handeling wordt vastgelegd.
I – Rechtskader
3. In artikel 4, lid 5, van verordening nr. 2913/92 wordt „beschikking” als volgt gedefinieerd:
„‚beschikking’: elke administratieve beslissing verband houdend met de douanewetgeving die door een douaneautoriteit over een bepaald geval wordt genomen en die voor een of meer personen wier identiteit bekend is of kan worden vastgesteld, rechtsgevolgen heeft; hieronder vallen onder meer bindende tariefinlichtingen als bedoeld in artikel 12”.
4. Artikel 8, lid 1, van de genoemde verordening voorziet in een bijzondere regeling voor de intrekking van beschikkingen die rechten in het leven roepen voor particulieren.
„Een voor de belanghebbende gunstige beschikking wordt met terugwerkende kracht ingetrokken indien deze werd genomen op grond van onjuiste of onvolledige gegevens en:
– de verzoeker van de onjuistheid of de onvolledigheid van die gegevens kennis droeg of redelijkerwijze kennis had moeten dragen, en
– de beschikking op grond van de juiste en volledige gegevens niet had kunnen worden genomen.”
5. De regeling van de douaneaangiften alsmede van hun aanvaarding en eventuele latere herziening is neergelegd in de artikelen 62 en volgende van verordening nr. 2913/92, waarvan in het kader van de onderhavige procedure met name de volgende bepalingen relevant zijn:
„Artikel 62
1. Schriftelijke aangiften moeten zijn gesteld op een formulier dat overeenkomt met het daartoe vastgestelde officiële model. Zij moeten zijn ondertekend en alle vermeldingen bevatten die nodig zijn voor de toepassing van de bepalingen welke gelden voor de douaneregeling waarvoor de goederen worden aangegeven.
2. Bij de aangifte moeten alle bescheiden worden gevoegd die moeten worden overgelegd om de toepassing mogelijk te maken van de bepalingen welke gelden voor de douaneregeling waarvoor de goederen zijn aangegeven.
Artikel 63
De aangiften die aan de voorwaarden van artikel 62 voldoen, worden onmiddellijk door de douaneautoriteiten aanvaard, voor zover de desbetreffende goederen bij de douane zijn aangebracht.
[...]
Artikel 65
Aan de aangever wordt, op zijn verzoek, toegestaan een of meer van de vermeldingen in de aangifte te wijzigen nadat deze door de douaneautoriteiten is aanvaard. De wijziging mag niet tot gevolg hebben dat de aangifte betrekking heeft op andere goederen dan die waarop zij oorspronkelijk betrekking had.
Er wordt evenwel geen wijziging meer toegestaan wanneer het verzoek daartoe wordt gedaan nadat de douaneautoriteiten:
a) hetzij de aangever in kennis hebben gesteld van hun voornemen de goederen aan een onderzoek te onderwerpen;
b) hetzij hebben geconstateerd dat de betrokken vermeldingen onjuist zijn;
c) hetzij de goederen hebben vrijgegeven.
Artikel 66
1. Op verzoek van de aangever maken de douaneautoriteiten een reeds aanvaarde aangifte ongeldig wanneer de aangever aantoont dat de goederen bij vergissing voor de in deze aangifte genoemde douaneregeling zijn aangegeven of dat, ten gevolge van bijzondere omstandigheden, de plaatsing van de goederen onder de douaneregeling waarvoor zij zijn aangegeven, niet meer gerechtvaardigd is.
Wanneer de douaneautoriteiten de aangever evenwel in kennis hebben gesteld van hun voornemen de goederen aan een onderzoek te onderwerpen, kan het verzoek tot ongeldigmaking van de aangifte slechts worden aanvaard nadat het onderzoek heeft plaatsgevonden.
2. Behalve in de volgens de procedure van het Comité vastgestelde gevallen wordt de aangifte niet ongeldig gemaakt nadat de goederen zijn vrijgegeven.
3. De ongeldigmaking van de aangifte is niet van invloed op de toepassing van de geldende strafbepalingen.
[...]
Artikel 68
Ten einde de juistheid van de door hen aanvaarde aangiften te verifiëren kunnen de douaneautoriteiten overgaan tot:
a) een controle van de aangifte en de daarbij gevoegde documenten. De douaneautoriteiten kunnen van de aangever eisen dat nog andere documenten worden overgelegd met het oog op de verificatie van de juistheid van de in de aangifte voorkomende vermeldingen;
b) het onderzoek van de goederen en het eventueel nemen van monsters voor analyse of grondige controle.
[...]
Artikel 71
1. De resultaten van de verificatie van de aangifte dienen als grondslag voor de toepassing van de bepalingen die gelden voor de douaneregeling waaronder de goederen zijn geplaatst.
2. Indien er geen verificatie van de aangifte wordt uitgevoerd, vindt de toepassing van de in lid 1 bedoelde bepalingen plaats aan de hand van de vermeldingen in de aangifte.
[...]
Artikel 78
1. De douaneautoriteiten kunnen na de vrijgave van de goederen ambtshalve of op verzoek van de aangever tot herziening van de aangifte overgaan.
2. De douaneautoriteiten kunnen, na de goederen te hebben vrijgegeven en ten einde zich van de juistheid van de vermeldingen in de aangifte te vergewissen, overgaan tot een controle van de handelsdocumenten en -gegevens aangaande de in- of uitvoertransacties ten aanzien van de betrokken goederen en aangaande de handelstransacties die later in verband met deze goederen plaatsvinden. Deze controles kunnen worden uitgeoefend bij de aangever en bij elke persoon die beroepshalve direct of indirect bij de genoemde transacties is betrokken, alsmede bij elke andere persoon die beroepshalve over de genoemde documenten en gegevens beschikt. De douaneautoriteiten kunnen eveneens overgaan tot het onderzoek van de goederen wanneer deze nog kunnen worden aangebracht.
3. Indien uit de herziening van de aangifte of uit de controles achteraf blijkt dat de bepalingen die voor de betrokken douaneregeling gelden, op grond van onjuiste of onvolledige gegevens zijn toegepast, nemen de douaneautoriteiten, met inachtneming van de eventueel vastgestelde bepalingen, de nodige maatregelen om een en ander recht te zetten, rekening houdend met de nieuwe gegevens waarover zij beschikken.”
II – Feiten
6. Op 13 maart 2007 heeft de vennootschap „DP grup” EOOD (hierna: „DP grup”) bij het douanekantoor Kremikovtsi met het daarvoor bestemde formulier aangifte gedaan van de invoer van goederen uit Brazilië. De goederen waren omschreven als „bevroren hele kalkoenpoten zonder been, behandeld met witte peper”. Bij de aanvaarding van de aangifte per diezelfde datum werd in vak 2 van dit formulier nummer 07ВG005102Н0019921 ingevuld en het persoonlijke stempel nr. 1341 en de ondertekening van een douaneautoriteit geplaatst. Daarnaast tekende de douanebeamte die de aangifte aanvaardde het volgende aan op de ommezijde van het formulier:
„Controle verricht van de documenten voor vak 44 conform artikel 218 van de uitvoeringsverordening van het communautaire douanewetboek. Nummer van het douanetarief in vak 33 stemt overeen met de aanduiding van de goederen in vak 31 en TARIC. Douanewaarde vastgesteld overeenkomstig artikel 29 van het douanewetboek. Geen preferentiële goederen. De voorwaarden voor de toelating tot de procedure van de ‚bijzondere bestemming’ zijn vervuld. Rapport over een grondige controle op de luchthaven van Sofia (nr. 120/13.03.2007). Wegens verdenking van onjuiste indeling in het douanetarief zijn monsters genomen voor een laboratoriumonderzoek door het Centraal scheikundig laboratorium (opdracht nr. 1/13.03.07). Waarborgsom betaald. Verslag van het Centraal scheikundig laboratorium (nr. 00005/14.03.07). Standpunt van de Centrale douaneadministratie inzake de indeling in het douanetarief (nr. 4417/190/17.04/2007).”
7. Op 25 maart 2007 heeft de douanebeambte de goederen vrijgegeven.
8. Naar aanleiding van de resultaten van het laboratoriumonderzoek deelde de douaneautoriteit DP grup bij brief van 17 april 2007 mee dat een onregelmatigheid in de douaneaangifte was geconstateerd als gevolg van een onjuiste tariefindeling van de aangegeven goederen, en vorderde betaling van bepaalde bedragen.
9. DP grup betwistte de aanvaarding van de douaneaangifte voor de Administrativen sad Sofia-grad, op grond dat aangeefster, zij zelf dus, weliswaar niet de juiste tariefpost had opgegeven, maar dat de douaneautoriteit die opgaaf had geaccepteerd en door de ondertekening van de aanvaarding „de tariefcode van de goederen had bevestigd”, hetgeen haars inziens een grond voor nietigheid vormde.
10. Bij beschikking van 21 juli 2008 verklaarde de Administrativen sad Sofia-grad de zaak niet-ontvankelijk bij gebreke van een voor beroep vatbare bestuurshandeling van de douaneautoriteit. In zijn uitspraak op het door DP grup tegen die beslissing ingestelde cassatieberoep oordeelde de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter) de niet-ontvankelijkverklaring door de Administrativen sad Sofia-grad in strijd met het recht en wees de zaak ter voortzetting van de procedure terug naar dezelfde rechter.
11. In dit stadium van de nationale procedure heeft de Administrativen sad Sofia-grad de behandeling van de zaak geschorst om het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen.
III – Prejudiciële vragen en procesverloop
12. Het op 15 maart 2010 ter griffie van het Hof ingekomen prejudiciële verzoek omvat de volgende drie vragen:
„1) Moet artikel 63 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek, gelet op de omstandigheden van het hoofdgeding, in die zin worden uitgelegd dat het de douaneautoriteit verplicht enkel te controleren of de douaneaangifte voldoet aan de vereisten van artikel 62 van deze verordening, door middel van louter een documentencontrole in de in artikel 68 van de verordening genoemde omvang, en uitsluitend te beslissen over de aanvaarding van de douaneaangifte op grond van de overgelegde documenten, indien wordt getwijfeld aan de juistheid van de tariefcode van de goederen en een deskundigenonderzoek ter bepaling van deze code nodig is?
2) Moet de beslissing van de douaneautoriteit tot onmiddellijke aanvaarding van de douaneaangifte overeenkomstig artikel 63 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek, in de omstandigheden van het hoofdgeding als beschikking van een douaneautoriteit in de zin van artikel 4, punt 5, juncto artikel 8, lid 1, eerste streepje, van het douanewetboek worden beschouwd, en wel voor de volledige inhoud van de aangegeven douaneaangifte, indien zich tegelijkertijd de volgende omstandigheden voordoen:
a. de beslissing van de douaneautoriteit tot aanvaarding van de douaneaangifte is enkel op grond van de samen met de douaneaangifte overgelegde documenten genomen;
b. bij het verrichten van de nodige controles vóór de aanvaarding ontstond het vermoeden dat de aangegeven tariefcode van de goederen onjuist was;
c. bij het verrichten van de nodige controles vóór de aanvaarding van de douaneaangifte was de informatie over de inhoud van de aangegeven goederen, die van belang is voor de juiste bepaling van de tariefcode, onvolledig;
d. bij de controle vóór de aanvaarding van de douaneaangifte was een monster genomen voor deskundigenonderzoek om de juiste tariefcode van de goederen te bepalen?
3) Moet artikel 63 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek, in de omstandigheden van het hoofdgeding in die zin worden uitgelegd,
a. dat het toestaat dat de rechtmatigheid van de aanvaarding van de douaneaangifte na het in het vrije verkeer brengen van de goederen in rechte wordt aangevochten, dan wel,
b. dat de aanvaarding van de douaneaangifte niet kan worden aangevochten, omdat die aanvaarding enkel vastlegt dat de goederen bij de douaneautoriteiten zijn aangegeven en op welk tijdstip de douaneschuld bij invoer is ontstaan, en geen beschikking van een douaneautoriteit inzake de juiste tariefindeling en de hoogte van de op grond van deze aangifte verschuldigde douanerechten is?”
13. Binnen de in artikel 23 van het Statuut van het Hof bepaalde termijn hebben naast verzoekster in het hoofdgeding ook de Bulgaarse, de Tsjechische, de Spaanse en de Nederlandse regering alsmede de Europese Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend.
14. Ter terechtzitting van 17 maart 2011 is geïntervenieerd door de vertegenwoordiger van verzoekster en de gemachtigden van de Bulgaarse, de Tsjechische en de Spaanse regering en van de Commissie.
IV – Onderzoek van de prejudiciële vraag
A –
Opmerkingen vooraf
15. Met zijn drie vragen verzoekt de verwijzende rechter ons om uitsluitsel over een aantal kwesties betreffende de inhoud, de omvang en het rechtskarakter van de aanvaarding van douaneaangiften door de douaneautoriteiten.
16. Om een praktisch antwoord te geven op de gest elde vragen acht ik het zinvol eerst de kernaspecten te belichten van de douaneprocedure zoals die thans in verordening nr. 2913/92 zijn vastgelegd.
17. Om de invoering van één gemeenschappelijk douanetarief op het grondgebied van de Unie tot stand te brengen moest een gemeenschappelijke regeling worden vastgesteld voor de procedures voor de in-, uit- en doorvoer van goederen binnen de interne markt.(3) Hiertoe bepaalt verordening nr. 2913/92, die de eerdere regelingen herschikt, dat alle goederen onder één van de douaneregelingen van artikel 4, punt 16, worden geplaatst. De handeling waardoor de goederen onder een bepaalde douaneregeling worden gebracht, met alle daaruit voortvloeiende rechtsgevolgen, is belichaamd in een door de importeur opgestelde „aangifte”, die in schriftelijke, elektronische of mondelinge vorm kan worden gedaan.(4)
18. Deze aangifte is een niet onbeduidende formaliteit van de douaneprocedure: zij heeft belangrijke rechtsgevolgen. De inhoud ervan, waarvoor de aanbrenger van de goederen verantwoordelijk is, is bepalend voor de toepasselijke douaneregeling alsmede de daaronder verschuldigde douanerechten en legt als het ware in een momentopname het voorwerp van de procedure vast. Daartoe zijn in de bijlagen 30 tot en met 34 bij verordening nr. 2454/93(5) de exacte modellen opgenomen van het voor de aangifte bestemde document en is in de vakken duidelijk vermeld welke gegevens aan de douaneautoriteit moeten worden verstrekt opdat zij de geëigende beslissingen kan nemen.
19. De betrokken aangifte heeft derhalve een precieze en gestandaardiseerde inhoud; om redenen van doelmatigheid mogen andere dan de uitdrukkelijk in artikel 62 van verordening nr. 2913/92 genoemde gegevens er niet in worden vermeld. Ingevolge deze bepaling moet de aangifte slechts zijn ondertekend en de „vermeldingen bevatten die nodig zijn voor de toepassing van de bepalingen welke gelden voor de [relevante] douaneregeling”.
20. Deze rigiditeit wordt gedicteerd door de noodzaak om de met de douaneregelingen beoogde doelstellingen van voortvarendheid en rechtszekerheid met elkaar in overeenstemming te brengen. Gezien de evidente administratieve complexiteit die met een strikte toepassing van de douanevoorschriften alsmede het toezicht op de naleving ervan gepaard gaat, verplicht verordening nr. 2913/92 de aangever slechts tot opgave van een paar welbepaalde gegevens.(6) Voorts is het recht op wijziging van de aangifte beperkt tot gevallen waarin de douaneautoriteiten de goederen niet aan een onderzoek hebben onderworpen of hebben vrijgegeven. Hierdoor wordt de aangever ertoe aangezet waarheidsgetrouwe en correcte informatie te verstrekken, omdat hij anders het risico loopt dat hem een sanctie wordt opgelegd.(7)
21. Anderzijds zijn de administratieve autoriteiten verplicht de aangifte onmiddellijk te aanvaarden wanneer aan de voorwaarden van artikel 62 van verordening nr. 2913/92 is voldaan en de goederen bij de douane zijn aangebracht. De „aanvaarding” van de aangifte is insgelijks een handeling, ditmaal van de douaneautoriteit, die niet minder belangrijke rechtsgevolgen heeft. Het voornaamste daarvan is van temporele aard, aangezien als algemene regel de datum van die aanvaarding geldt als datum voor de toepassing van alle bepalingen die gelden voor de douaneregeling waarvoor de goederen zijn aangegeven.(8) Voorts is het de aangever na de aanvaarding eventueel toegestaan een of meer van de vermeldingen in de aangifte te wijzigen(9), voor zover de autoriteiten niet overgaan tot een onderzoek van de goederen of niet van oordeel zijn dat de aangifte onjuiste gegevens bevat.
22. De „aangifte” is kortom de handeling strekkende tot verzoek om inleiding van de douaneprocedure, en de „aanvaarding” ervan is de formele handeling tot opening van die procedure. Beide handelingen worden – zo te zeggen als de twee zijden van dezelfde medaille – tegelijkertijd tot uitdrukking gebracht in hetzelfde document, waarvan de inhoud door verschillende subjecten wordt opgesteld. De parallellie tussen beide handelingen ontneemt elk van hen op zich echter niet haar autonome karakter. De aangifte is een constitutieve voorwaarde voor de aanvaarding, maar dat betekent niet dat de aanvaarding niet op zichzelf kan worden beoordeeld. Integendeel, elk van beide handelingen kent haar eigen regeling en heeft andere verantwoordelijke subjecten en een andere inhoud. Juist de autonomie van de aanvaarding is een kenmerk waarbij de verwijzende rechter vraagtekens plaatst, een autonomie die zoals ik hierna zal uiteenzetten tot bepaalde rechtsgevolgen leidt.
B – Eerste prejudiciële vraag
23. Met zijn eerste vraag verzoekt de verwijzende rechter ons om opheldering over de reikwijdte van artikel 63 van verordening nr. 2913/92, dat bepaalt dat de schriftelijke aangiften, wanneer is komen vast te staan dat zij aan de voorwaarden van artikel 62 voldoen, „onmiddellijk door de douaneautoriteiten [worden] aanvaard, voor zover de desbetreffende goederen bij de douane zijn aangebracht”. Hij wil weten of, wanneer wordt getwijfeld aan de juistheid van de tariefcode van de aangegeven goederen en de douaneautoriteit een deskundigenonderzoek heeft aangevraagd ter bepaling van die code, de in artikel 63 bedoelde aanvaarding zich uitsluitend uitstrekt tot de vervulling van de formele voorwaarden van artikel 62, of daarentegen een controle toelaat van andere aspecten van de aangifte.
24. Zoals in de punten 19 en 20 van deze conclusie is uiteengezet, beoogt het geformaliseerd systeem van aangifte en aanvaarding de correcte vervulling en controle van de douaneformaliteiten te vergemakkelijken. De aangever dient bij de aangifte bepaalde gegevens te verstrekken en de aanvaarding blijft beperkt tot de controle daarvan. Het automatisme is van belang, omdat het zowel aan de marktdeelnemers als aan de administratie rechtszekerheid biedt en aldus de beoordelingsruimte bij de uitoefening van de toezichthoudende taak door de autoriteiten beperkt. Anderzijds wordt de aangever aangemoedigd waarheidsgetrouwe informatie te verstrekken, want zou hij dat niet doen dan kan hij, wanneer hij argwaan wekt en een onderzoek wordt ingesteld, zijn recht op wijziging niet meer uitoefenen. De rigide aanpak bij de aangifte en de aanvaarding is bijgevolg een wezenlijke voorwaarde van het systeem. (10)
25. Juist omdat artikel 63 van verordening nr. 2913/92 slechts de verstrekking van drie zaken verlangt (ondertekening, „vermeldingen die nodig zijn” en goederen), verplicht de bepaling de autoriteit tot aanvaarding over te gaan zodra is komen vast te staan dat hieraan is voldaan. Zoals uit de letterlijke bewoordingen van de bepaling blijkt, gaat het om een beslissing die wordt genomen binnen een nauw afgebakend kader, dat de beoordelingsruimte van de douaneautoriteit sterk beperkt. De aangifte wordt niet alleen aanvaard, maar moet „onmiddellijk” worden aanvaard wanneer „aan de voorwaarden van artikel 62” is voldaan, zoals overigens in de onderhavige zaak het geval was.
26. Uit het voorgaande vloeit voort dat artikel 63 de douaneautoriteit verbiedt de aanvaarding te weigeren op grond van andere dan de in die bepaling genoemde voorwaarden. Dit mag op het eerste gezicht een wat strikte conclusie lijken, maar zij is volkomen redelijk wanneer de procedure in haar geheel wordt bezien.
27. Wanneer de douaneautoriteit vaststelt dat aan de voorwaarden van artikel 63 is voldaan, is zij verplicht („onmiddellijk”) tot aanvaarding over te gaan, maar dit betekent niet dat zij nadien niet over andere bevoegdheden zou beschikken om na te gaan of aan de douaneregels is voldaan. Integendeel, krachtens artikel 68 kunnen de douaneautoriteiten niet alleen een controle van de aangifte en de daarbij gevoegde documenten verrichten, maar ook een onderzoek doen van de goederen en eventueel monsters nemen voor een grondige analyse. Deze tweede bevoegdheid, het onderzoek van de goederen, kan ertoe leiden dat de administratie in het licht van de verkregen resultaten passende maatregelen neemt. De douaneautoriteit is derhalve beperkt in haar controle bij de aanvaarding, maar dat doet niets af aan haar bevoegdheid om de juistheid van de door de aangever verstrekte informatie te verifiëren.
28. Ik ben bijgevolg, evenals alle lidstaten die opmerkingen hebben ingediend in deze procedure, van mening dat artikel 63 de douaneautoriteit een strikt toezichtkader oplegt en haar controle op de aangifte exclusief beperkt tot de in die bepaling genoemde voorwaarden. En aangezien, zoals ik zo-even heb gezegd, niets de douaneautoriteiten belet de goederen aan een onderzoek te onderwerpen waarvan de resultaten wellicht pas na de vrijgave van de goederen beschikbaar komen, beperkt de gebonden aard van de in artikel 63 voorziene controle de toezichthoudende bevoegdheden van de douaneautoriteiten niet.(11) Integendeel, met de regeling van verordening nr. 2913/92 wordt een snelle en gestandaardiseerde douaneafhandeling beoogd, die de regularisering van de juridische situatie, ook achteraf, waarborgt.
29. Ik geef het Hof bijgevolg in overweging op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 63 van verordening nr. 2913/92 aldus moet worden uitgelegd dat het de douaneautoriteit met het oog op de „aanvaarding” van de douaneaangifte slechts verplicht te onderzoeken of de douaneaangifte voldoet aan de vereisten van artikel 62 van deze verordening. Hiertoe verricht zij uitsluitend een documentencontrole in de in artikel 63 van de verordening genoemde omvang en neemt zij louter op basis van de overgelegde documenten een beslissing over de aanvaarding van de douaneaangifte.
C – Tweede prejudiciële vraag
30. De verwijzende rechter uit vervolgens zijn twijfels over het rechtskarakter van de aanvaarding van de aangifte in omstandigheden als de onderhavige, waarin de douaneautoriteiten vóór de aanvaarding monsters van de goederen hebben genomen teneinde een correcte toepassing van de tariefcode te verzekeren. Hij vraagt het Hof meer bepaald of de aanvaarding, als handeling van de douaneautoriteiten, een „beschikking” is in de zin van artikel 4, lid 5, van verordening 2913/92.
31. Op dit punt blijkt een opvallend verschil van opvatting te bestaan, zowel tussen de partijen in het hoofdgeding, hetgeen niet verwonderlijk is, als tussen de Commissie en de staten die in de onderhavige procedure schriftelijke opmerkingen hebben ingediend. Terwijl DP grup voor de verwijzende rechter stelt dat de aanvaarding door de douaneautoriteiten een „beschikking” is, zoals ook het Koninkrijk Spanje en de Commissie in deze prejudiciële procedure verdedigen, nemen verweerster alsmede de Bulgaarse en de Tsjechische Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden het tegengestelde standpunt in. Zoals ik hierna zal uiteenzetten, is echter eerder sprake van een formeel dan van een materieel verschil van opvatting, want met uitzondering van DP grup, zijn allen van mening – zij het onder aanvoering van uiteenlopende argumenten – dat de betwisting van de aanvaarding geen steun kan bieden aan verzoeksters hoofdvorderingen.
32. Als bekend ligt het accent in de definitie van „beschikking” van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 2913/92 op het vermogen van een beslissing om „rechtsgevolgen [...] voor een of meer personen wier identiteit bekend is of kan worden vastgesteld” in het leven te roepen. Een zo beknopte en op niet nader door de verordening gespecificeerde gevolgen gebaseerde omschrijving verklaart dat er aanvullende criteria nodig waren om tot een autonome definitie van dit begrip te komen. Advocaat-generaal Fennely heeft in dit verband in zijn conclusie in de zaak Andrade(12) bepleit dat voor een „beschikking”, naast de in artikel 4, lid 5, vermelde criteria, geldt dat „een beoordelingsbevoegdheid of een discretionaire bevoegdheid wordt uitgeoefend”. Het is „een handeling die [...] wordt verricht nadat verschillende factoren in de beschouwing zijn betrokken, en volgens het gemeenschapsrecht moet een dergelijke handeling aangeven om welke redenen de discretionaire bevoegdheid is uitgeoefend, zodat de adressaat in de gelegenheid wordt gesteld de geldigheid ervan te betwisten”.(13)
33. Aanknopend bij de door advocaat-generaal Fennely voorgestelde definitie, die is overgenomen door het Hof, dat zich in die zaak aansloot bij zijn voorstel, meen ik dat een handeling van de douaneautoriteit, om als „beschikking” te kunnen worden aangemerkt, een adressaat moet identificeren, rechtsgevolgen moet hebben en bovendien de uiting en het resultaat moet zijn van de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid.
34. Aan de voorwaarde betreffende de identificatie van de adressaat voldoet de aanvaarding van de aangifte uiteraard altijd, aangezien één van de door artikel 62 gestelde voorwaarden de ondertekening door de aangever is. Wanneer de aangifte niet op naam is gesteld, kan van aanvaarding geen sprake zijn. Zij is dus altijd geïdentificeerd.
35. De aanvaarding heeft bovendien rechtsgevolgen voor die adressaat, zowel wanneer zij wordt verleend als wanneer zij wordt geweigerd. In het eerste geval vormt de aanvaarding het tijdstip waarop de douanerechtelijke verhouding ontstaat en vloeien er vanaf dat moment de in de relevante douaneregeling voorziene rechten uit voort.(14) In het tweede geval kunnen de goederen door de weigering van de aanvaarding niet onder een douaneregeling worden geplaatst, een resultaat met belangrijke economische en bijgevolg ook juridische consequenties. De aanvaarding van de aangifte heeft derhalve rechtsgevolgen in de zin van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 2913/92.
36. Ten slotte dient te worden beoordeeld of de beschikking van de douaneautoriteit strekkende tot aanvaarding, discretionaire kenmerken heeft. De uitoefening van een discretionaire bevoegdheid kan het resultaat zijn van een cognitief proces waarin de concrete feiten worden getoetst aan de toepasselijke rechtsregel, of van een juridische beoordeling van het rechtsgevolg van die toetsing.(15) Aldus beschouwd wordt de discretionaire bevoegdheid uitgeoefend wanneer feiten onder de regel worden gebracht of wanneer de gevolgen van die subsumptie worden vastgesteld, voor zover de gevolgen meer dan één oplossing toelaten.
37. Bij de aanvaardingen van douaneaangiften vindt de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid, zoals blijkt uit de artikelen 62 en 63 van verordening nr. 2913/92, evident plaats op het niveau van de feiten. De douaneautoriteit is verplicht tot aanvaarding over te gaan wanneer aan de drie eerdergenoemde voorwaarden is voldaan: ondertekende aangifte, vermeldingen die nodig zijn voor de toepassing van de relevante douaneregeling, en het aanbrengen van de goederen. Slechts de tweede van de drie voorwaarden laat de douaneautoriteit een beoordelingsruimte: zij moet immers nagaan of de aangever al dan niet de „nodige” vermeldingen doet. Het in artikel 63 voorziene rechtsgevolg biedt de autoriteit echter geen enkele discretionaire ruimte: zij aanvaardt de aangifte of zij aanvaardt haar niet.
38. De beoordelingsbevoegdheid van de autoriteiten in het kader van de vaststelling of de vermeldingen „nodig” zijn, is derhalve de enige discretionaire ruimte waarover zij beschikken. En alhoewel het een concreet aspect betreft, betekent dit toch dat er bij de aanvaarding sprake is van een – weliswaar geringe – discretionaire beoordelingsmarge.(16)
39. Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de aanvaarding van de douaneaangifte, als handeling van de autoriteiten die een adressaat identificeert, rechtsgevolgen heeft en discretionaire aspecten kent, een „beschikking” is in de zin van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 2913/92.
D – Derde prejudiciële vraag
40. De derde en laatste vraag van de Administrativen sad Sofia-grad betreft de vatbaarheid voor beroep van de aanvaarding door de douaneautoriteiten.
41. De artikelen 243 tot en met 246 van verordening nr. 2913/92 zien op het stelsel van rechtsmiddelen tegen de beschikkingen van de douaneautoriteiten. Deze bepalingen garanderen iedere persoon het recht van beroep tegen beschikkingen van de douaneautoriteiten „die hem rechtstreeks en individueel raken”, of het nu een uitdrukkelijke of een stilzwijgende beschikking betreft.(17)
42. Anderzijds en als aanvulling op deze bepalingen regelt artikel 6 van de genoemde verordening de intrekking van handelingen van de douaneautoriteiten. Het biedt in ieder geval de mogelijkheid tot herziening van ongunstige beschikkingen, maar ook van gunstige, wanneer de verzoeker te kwader trouw of onrechtmatig heeft gehandeld.
43. Uit alle bepalingen betreffende het beroep en de intrekking tezamen blijkt dat iedere handeling van de douaneautoriteiten die rechtsgevolgen heeft, gunstige dan wel ongunstige, vatbaar is voor herziening, hetzij door de ervoor verantwoordelijke douane-instantie zelf, hetzij door de rechter. De doeltreffendheid die de douaneregeling kenmerkt, stelt in beginsel geen beperkingen aan de aantastbaarheid van de handelingen van de autoriteiten, hetgeen consistent is met het belang dat het Unierecht toekent aan de toegang tot de rechter.
44. De Unie garandeert eenieder het recht om bij een eventuele schending van door de Unie gewaarborgde rechten, vrijheden en belangen voor bescherming een beroep te doen op een rechterlijke instantie, waarbij met name van belang is dat de voorziening in rechte doeltreffend moet zijn, in de zin dat daarmee in voorkomend geval de gestelde schending juridisch ongedaan kan worden gemaakt, en ook in de zin dat het een uitvoerbaar rechtsmiddel moet zijn, dat wil zeggen, dat voor de aanwending ervan geen voorwaarden gelden die het onmogelijk of moeilijk te realiseren maken.(18) Aldus bepaalt artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en eveneens de omvangrijke rechtspraak van het Europese Hof voor de rechten van de mens over de uitlegging van artikel 6 van het Verdrag van Rome.(19) Een uitlegging van verordening nr. 2913/93 die de toegang van de aangever tot een nationale rechter uitsluit of beperkt is derhalve onaanvaardbaar.
45. Met betrekking tot de aanvaarding van aangiften door de douaneautoriteiten, waar het ten slotte in casu om gaat, zijn nog de volgende overwegingen van belang.
46. Nu is vastgesteld dat de aanvaarding een „beschikking” is in de zin van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 2913/92, geldt, op grond van het loutere feit dat zij tot deze categorie gerekend wordt, een vermoeden van aantastbaarheid. Een handeling die rechtsgevolgen heeft voor een particulier kan altijd tot voorwerp van een geding worden. Derhalve is de „beschikking”, anders dan de Nederlandse regering in haar schriftelijke opmerkingen lijkt te suggereren, geen beschikking omdat zij vatbaar is voor beroep, maar is zij vatbaar voor beroep omdat het een „beschikking” is.
47. De „aanvaarding” dient bovendien breed te worden opgevat, dit wil zeggen dat zowel de positieve als de negatieve beslissing eronder valt. De douaneautoriteit kan de aangifte die bij haar wordt gedaan immers weigeren en bijgevolg de aangever in zijn rechtspositie beknotten. In dat geval is de aanvaarding, of beter gezegd de weigering van de aanvaarding door de autoriteit, altijd vatbaar voor beroep krachtens artikel 243 van verordening nr. 2913/92.
48. Ten slotte moet eraan worden herinnerd dat de aanvaarding een aan nauwkeurige regels gebonden beschikking met een bepaalde inhoud is, zoals uiteengezet in de punten 24 tot en met 29 van deze conclusie. Artikel 63 van verordening nr. 2913/92 beperkt de discretionaire bevoegdheid van de douaneautoriteiten, via de verwijzing naar artikel 62, tot de daarin genoemde aspecten en beperkt de beslissingsbevoegdheid van het overheidsgezag tot de vaststelling van de ondertekening, de aanbieding van de goederen en de overlegging van de nodige documenten. Ik heb reeds uiteengezet dat met dit laatste aspect een zekere, zij het zwakke beoordelingsvrijheid gemoeid is, maar hoe dan ook kan de aanvaarding slechts betrekking hebben op de drie zojuist genoemde aspecten. De vatbaarheid voor beroep alsmede de herziening van de beschikking strekkende tot aanvaarding kan derhalve uitsluitend betrekking hebben op een van de drie genoemde punten waarover de douaneautoriteit een beslissing neemt.
49. Wanneer wij ons thans op de feiten van het hoofdgeding richten, zien wij dat DP grup beroep heeft ingesteld tegen de aanvaarding van de betrokken aangifte door de Bulgaarse douaneautoriteiten, bij welke aanvaarding zij de hun door artikel 68, sub b, van verordening nr. 2913/92 toekomende bevoegdheid hadden uitgeoefend, dit wil zeggen, onder voorbehoud van de eventuele resultaten van het onderzoek van de goederen. Dit is door de Bulgaarse douaneautoriteit vermeld op de achterzijde van de aanvaarding. En haar verdenking dat de aangegeven tariefindeling onjuist was, werd bewaarheid, daar het laboratoriumonderzoek inderdaad een incorrecte vermelding door de aangeefster bevestigde, die later een gewijzigde aangifte wenste in te dienen. Pas nadat zij vernam dat de autoriteiten de desbetreffende rechten navorderden, besloot de aangeefster beroep in te stellen tegen de oorspronkelijke aanvaarding.
50. Gezien de feiten was het oordeel van de verwijzende rechter dat de aanvaarding van de aangifte door de autoriteiten geen voor beroep vatbare handeling is, niet in overeenstemming met de regels van het recht. De aanvaarding was, zoals ik hiervoor heb uiteengezet, een „beschikking” die rechtsgevolgen heeft en de uitoefening inhoudt van een discretionaire bevoegdheid. Het was dus kortom een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 243 van verordening nr. 2913/92, daar zij op enigerlei wijze gevolgen heeft voor de rechtspositie van de aangeefster.
51. De douaneautoriteit heeft evenwel geen beschikking genomen met betrekking tot de indeling van de litigieuze voor invoer bestemde goederen. Zoals ik in de punten 24 tot en met 29 van deze conclusie heb uiteengezet, stelt de aanvaarding formeel vast dat aan de voorwaarden van artikel 63 van verordening nr. 2913/92 is voldaan. De aanvaarding houdt, afgezien van de controle inzake de nodige in de procedure over te leggen documenten, in het geheel geen uitoefening van discretionaire bevoegdheid in. Wat de douanetariefindeling betreft is de aanvaarding een beschikking die niet alleen niet de indelingshandeling zelf uitmaakt, maar de douaneautoriteit ook de mogelijkheid biedt – onmiddellijk of naderhand – tot het controleren, herzien en deugdelijk doen naleven van de voorschriften. De aanvaarding is met andere woorden geen beschikking over de douanetariefindeling, maar een voorbereidende handeling op basis waarvan de procedure kan worden ingeleid. Vanuit dit oogpunt bezien kan het beroep tegen de aanvaarding zeker de in artikel 63 opgenoemde aspecten betreffen, maar de verordening kan niet via de aanvaarding een soort algemene beroepsmogelijkheid instellen waarmee ieder aspect van de douaneregels kan worden aangevochten.
52. Hiervan uitgaande moet worden vastgesteld dat de vordering van DP grup in de onderhavige zaak is gericht tegen de tariefindeling die door de douaneautoriteiten bij de aanvaarding van de aangifte is „bevestigd”, maar niet tegen de aanvaarding zelf. Dit geldt a fortiori omdat de beweerdelijke onjuistheid van de aanvaarding haar oorsprong niet vindt in de aanvaarding maar in de aangifte van DP grup. Het door verzoekster beoogde doel is derhalve niet een handeling aanvechten die haar in haar rechten aantast, maar nietigverklaring van een handeling die de grondslag kan vormen voor het opleggen van een bestuurlijke boete.
53. Bijgevolg en in het licht van hetgeen ik hiervoor heb uiteengezet, moet artikel 63 van verordening nr. 2913/92, gelezen in samenhang met artikel 243 van die verordening, aldus worden uitgelegd dat de aangever de rechtmatigheid van de aanvaarding van de douaneaangifte in rechte kan aanvechten, voor zover het beroep is gericht tegen de verificatie door de douaneautoriteit van één van de in artikel 63 genoemde constitutieve voorwaarden voor de aanvaarding.
V – Conclusie
54. Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging de vragen van de Administrativen sad Sofia grad als volgt te beantwoorden:
„1) Artikel 63 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek, moet aldus worden uitgelegd dat het de douaneautoriteit slechts verplicht te onderzoeken of de douaneaangifte voldoet aan de vereisten van artikel 62 van deze verordening. Hiertoe verricht zij uitsluitend een documentencontrole in de in artikel 63 van de verordening genoemde omvang en neemt zij louter op basis van de overgelegde documenten een beslissing over de aanvaarding van de douaneaangifte, ook dan wanneer wordt getwijfeld aan de juistheid van de tariefcode van de goederen en een deskundigenonderzoek nodig is ter bepaling van deze code.
2) De aanvaarding van de douaneaangifte, als handeling van de autoriteiten die een adressaat identificeert, rechtsgevolgen heeft en discretionaire aspecten kent, is een „beschikking” in de zin van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 2913/92.
3) Artikel 63 van verordening nr. 2913/92, gelezen in samenhang met artikel 243 van deze verordening, moet aldus worden uitgelegd dat de aangever de rechtmatigheid van de aanvaarding van de douaneaangifte in rechte kan aanvechten, voor zover het beroep is gericht tegen de verificatie door de douaneautoriteit van één van de in artikel 63 genoemde constitutieve voorwaarden voor de aanvaarding.”
(1) .
(2)  –	Verordening van de Raad van 12 oktober 1992 (PB L 302, blz. 1).
(3)  –	Zie, in het algemeen, Berr, C.J., en Trémeau, H., Le droit douanier, Communautaire et national, 7e dr., 2006.
(4)  –	Artikel 61 van verordening nr. 2913/92.
(5)  –	Verordening van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 253, blz. 1).
(6)  –	Zie Fabio, M., Customs Law of the European Union, uitg. Wolters Kluwer, 2010, blz. 6.2.1‑6.2.3.
(7)  –	Zie in deze zin de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro van 25 mei 2005 in de zaak Overland Footwear (arrest van 20 oktober 2005, C‑468/03, Jurispr. blz. I‑8937, punten 33‑35).
(8)  –	Artikel 67 van verordening nr. 2913/92.
(9)  –	Artikel 65 van verordening nr. 2913/92.
(10)  – Zie Lyons, T., EC Customs Law, uitg. Oxford University Press, Oxford, 2001, blz. 283 e.v.
(11)  – In deze zin is de conclusie verhelderend van advocaat-generaal Cosmas van 28 september 2000 in de zaak Wandel GMBJ (arrest van 1 februari 2001, C‑66/99, Jurispr. blz. I‑873, punt 46), die – het voorwaardelijke karakter van de aanvaarding in geval van een onderzoek van de goederen in herinnering roepend – betoogt: „Gegeven de formulering van de genoemde bepalingen en de noodzaak hun nuttige effect te verzekeren, lijkt het duidelijk dat niet slechts de douaneschuld ontstaat op het tijdstip waarop de vermeldingen op de aangifte zonder verificatie worden aanvaard, maar dat ook het bedrag ervan definitief wordt. Vindt bij aanvaarding van de aangifte evenwel tevens verificatie van de vermeldingen in de aangifte plaats, ontstaat weliswaar de douaneschuld, maar wordt deze niet definitief, omdat tot het onderzoek van de goederen en de vaststelling van de juistheid van de vermeldingen in de aangifte het bedrag van de schuld niet definitief is vastgesteld en bevestigd. Derhalve moet worden aangenomen, dat in het tweede geval de wettelijk verschuldigde rechten tot de verificatie van de genoemde vermeldingen niet definitief zijn geheven, aangezien de litigieuze goederen nog niet definitief in het vrije verkeer zijn gebracht.”
(12)  – Conclusie van 21 september 2001 (arrest van 7 december 2000, C‑213/99, Jurispr. blz. I‑11083).
(13)  – Punt 55 van de aangehaalde conclusie.
(14)  – Artikel 67 van verordening nr. 2913/92.
(15)  – Zie, in het algemeen, Koch, H.J., Unbestimmte Rechtsbegriffe und Ermessensermächtigungen im Verwaltungsrecht, Metzner, Frankfurt, 1979, en Bacigalupo, M., La discrecionalidad administrativa. Estructura normativa, control judicial y límites constitucionales de su atribución, Marcial Pons, Madrid, 1997, alsmede de vergelijkende en unierechtelijke studie van Von Danwitz, T., Europäisches Verwaltungsrecht,
Springer, Berlijn-Heidelberg, 2008, blz. 30, 33, 50, 71, 87, 107 en 361 e.v.
(16)  –	Ik wil er op wijzen dat, zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, enkele rechterlijke instanties van de lidstaten zich hierover hebben uitgesproken, zelfs zonder erbij stil te staan dat een prejudicieel verzoek nodig kon zijn, en eveneens hebben geoordeeld dat de aanvaarding een „beschikking” is in de zin van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 2913/92. Zie in deze zin de arresten van het Duitse Bundesfinanzhof van 21 juli 2009 (VII R 2/08) en 5 oktober 2009 (VII B 254/98).
(17)  –	Artikel 1, tweede alinea, vermeldt de mogelijkheid van beroep wanneer de douaneautoriteiten in gebreke blijven een beschikking te nemen.
(18)  –	Zie, onder meer, arresten van 15 mei 1986, Johnston (222/84, Jurispr. blz. 1651, punten 18 en 19); 15 oktober 1987, Heylens e.a. (222/86, Jurispr. blz. 4097, punt 14); 27 november 2001, Commissie/Oostenrijk (C‑424/99, Jurispr. blz. I‑9285, punt 450; 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Raad (C‑50/00, Jurispr. blz. I‑6677, punt 39); 19 juni 2003, Enbrand (C‑467/01, Jurispr. blz. I‑6471, punt 61), en 22 december 2010, DEB Deutsche Energiehandels‑ und Beratungsgesellschaft (C‑279/09, Jurispr. blz. I‑0000, punt 29).
(19)  –	Zie over artikel 47 van het Handvest en zijn relatie met de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, mijn conclusie van 1 maart 2011 in de zaak Samba Diouf (C‑69/10, nog aanhangig, punten 28‑44), alsmede de conclusie van advocaat-generaal Bot van 5 april 2011 in de zaak Scattolon (C‑198/10, nog aanhangig, punten 122‑126).