62004CP0027_CS
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Úvod
1. V této věci, zahájené žalobou podanou dne 27. ledna 2004, žádá Komise Soudní dvůr, aby zrušil řadu opatření přijatých Radou v rámci postupů týkajících se nadměrných schodků veřejných financí Francie a Německa, které byly zahájeny na základě článku 104 ES.
2. Žalobkyně žádá zaprvé o zrušení toho, co považuje za „rozhodnutí” Rady nepřijmout ve vztahu k Francii a Německu opatření doporučená Komisí podle čl. 104 odst. 8 a 9 ES, rozhodnutí přijatá na závěr zasedání Rady o všeobecných záležitostech, které se konalo dne 25. listopadu 2003 (dále jen „záporná napadená rozhodnutí”).
3. Zadruhé žalobkyně napadá „závěry”, ke kterým dospěla Rada na výše uvedeném zasedání dne 25. listopadu 2003 a které se týkají vyhodnocení opatření podniknutých Francií v reakci na doporučení, která byla přijata Radou v souladu s čl. 104 odst. 7 ES, jakož i obdobné „závěry” Rady ve vztahu k Německu.
4. Pokud se týká Rady, ta kromě toho, že popírá předmětné požadavky Komise ve věci samé, předně namítla nepřípustnost žaloby vznesením dvou námitek, které je třeba přezkoumat ihned zpočátku.
II – K přípustnosti žaloby
5. Námitky Rady se vztahují na přípustnost žaloby jednak v té části, jejímž předmětem je nepřijetí opatření doporučených Komisí podle čl. 104 odst. 8 a 9, a jednak v té části, v níž jsou napadeny „závěry” ze dne 25. listopadu 2003.
A –
Námitka týkající se nepřijetí opatření doporučených Komisí
1. Postoj účastníků řízení
6. První námitka se týká skutečnosti, že žaloba na zrušení podaná Komisí podle Rady zakládá zneužití řízení, jelikož ve skutečnosti zakrývá snahu obejít postup při nečinnosti podle článku 232 ES.
7. To, nač si podle Rady Komise totiž v projednávaném případě stěžuje, je v podstatě nečinnost Rady plynoucí z nedosažení většiny požadované pro přijetí některých aktů. Přitom takové situace jsou Soudním dvorem postižitelné pouze podle postupu a za podmínek stanovených v článku 232 ES.
8. V projednávaném případě však takovéto podmínky podle Rady nejsou splněny jednak proto, že Rada nebyla předem Komisí vyzvána; a jednak, a to zejména, proto, že Rada neměla právní povinnost přijmout rozhodnutí podle odst. 8 a 9 čl. 104 ES.
9. Každopádně není možné tvrdit, že je dána nečinnost Rady, neboť ta přikročila k hlasování o doporučeních Komise.
10. Popravdě řečeno Rada sama vznáší případnou připomínku, která by mohla být postavena proti jejímu úsudku na základě rozsudku Eurocoton(2), rozsudku, který vedl k tomu, že nepřijetí aktu navrženého či doporučeného Komisí bylo označeno za konkludentní zamítavé rozhodnutí, a tudíž za napadnutelný akt ve smyslu článku 230 ES.
11. Tento rozsudek však není podle mínění Rady pro daný případ relevantní, protože Soudním dvorem zvolené řešení je ve skutečnosti odůvodněno pouze zvláštními rysy antidumpingového řízení, a nemění tudíž opačnou tradiční judikaturu.
12. Proti této námitce žalobkyně uvádí, že v systému zavedeném článkem 104 ES představuje hlasování, jímž Rada zaujímá stanovisko k doporučení Komise, aby bylo učiněno zjištění podle odstavce 8 nebo bylo rozhodnuto o výzvě podle odstavce 9, v každém případě rozhodnutí, ať už podle výsledku hlasování kladné nebo záporné, a tedy napadnutelný akt v souladu s judikaturou Eurocoton.
13. Podle Komise samotná Rada ve své žalobní odpovědi konkludentně podpořila tento výklad, když prohlásila, že záporné hlasování o doporučení Komise vede k pozastavení postupu: kdyby tomu tak bylo, pokračuje dále Komise, potvrdilo by se, že tento akt zakládá právní následky.
14. Mimoto podle Komise Rada tím, že odmítla učinit zjištění, že Francie a Německo nepřijaly žádná účinná opatření, vlastně konstatovala, byť pouze konkludentně, že podle jejího mínění a v rozporu s míněním Komise obě tyto země ve skutečnosti účinná opatření přijaly. Ale kdyby tomu tak bylo, je zřejmé, že Rada by neměla pravomoc rozhodnout o opatřeních stanovených čl. 104 odst. 9 ES; Rada by tudíž o těchto opatřeních rozhodla bez jakéhokoli právního základu.
15. A konečně, a stále ještě na podporu svého tvrzení o protiprávnosti záporného rozhodnutí podle čl. 104 odst. 9, Komise uvádí ještě další argument. Podle jejího mínění je záporné hlasování Rady o tomto bodě aktem zakládajícím právní následky, a tudíž aktem napadnutelným, jelikož osvědčuje zamítnutí Rady pokračovat v postupu, který upravuje Smlouva, ačkoliv byly splněny podmínky, jimž tato pozdější fáze postupu podléhá.
2. Posouzení
16. Zdá se mi zřejmé, že přezkoumávaná námitka zakládá především problém kvalifikace skutečností předložených Soudnímu dvoru k posouzení. Jde o určení toho, zda nepřijetí doporučení Komise podle čl. 104 odst. 8 a 9 ES zakládá nečinnost
Rady, která je jako taková postižitelná prostřednictvím zvláštního postupu podle článku 232 ES, anebo zda může být naopak pojato jako konkludentní zamítavé rozhodnutí,
a může tedy být alespoň v zásadě kvalifikováno jako napadnutelný akt podle článku 230 ES.
17. V prvním případě by zřejmě Komisí podaná žaloba na neplatnost byla bezpředmětná, a tudíž by musela být považována za zjevně nepřípustnou(3) . Naproti tomu v druhém případě bychom vycházeli z opačné premisy, i kdyby pak bylo nutné prověřit, zda jsou splněny jednotlivé podmínky přípustnosti uvedené v článku 230 ES.
18. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem musím připomenout, že v tomto ohledu Smlouva o ES nepřevzala jasné pravidlo vyplývající z čl. 35 odst. 3 Smlouvy o ESUO(4) a že na druhé straně judikatura Společenství neumožňuje s jistotou vyřešit již zmíněný problém kvalifikace.
19. I když Soudní dvůr v minulosti usoudil, že to, že Rada nepřijala akt navržený Komisí, představovalo protiprávní zdržení, a tedy nečinnost ze strany tohoto orgánu postižitelnou na základě postupu podle čl. 175 Smlouvy (nyní čl. 232 ES)(5), tento závěr se zdá být naopak neslučitelný s nedávným výše uvedeným rozsudkem Eurocoton, ve kterém Soudní dvůr kvalifikoval nepřijetí aktu navrženého Komisí jako konkludentní zamítavé rozhodnutí.
20. S ohledem na výše uvedené se domnívám, že není nutné pouštět se do hlubšího výkladu výše uvedené judikatury a omezení, jež by vyplývaly z nesporné specifičnosti případu zkoumaného ve věci Eurocoton pro dosah této judikatury, jak tomu je dle mého názoru i v daném případě, neboť obě kvalifikace sporného jednání Rady by mohly vést k témuž výsledku, to jest k nepřípustnosti žaloby.
21. A takováto nepřípustnost by byla skutečně zřejmá, jak jsem již dříve uvedl (v bodě 17), kdybychom v tomto směru došli k závěru, že by mělo být nepřijetí rozhodnutí doporučených Komisí kvalifikováno jako nečinnost Rady.
22. Nicméně se domnívám, že bychom mohli dojít k závěru o nepřípustnosti žaloby, i kdybychom chtěli následovat postup Soudního dvora ve věci Eurocoton, a tedy považovat nepřijetí aktů doporučených Komisí za konkludentní zamítavé rozhodnutí Rady.
23. V tomto směru bych chtěl především poznamenat, že v této judikatuře se Soudní dvůr neomezil na to, aby chybějící rozhodnutí Rady zkrátka a jednoduše postavil na roveň zápornému rozhodnutí, a tudíž napadnutelnému „aktu”. Takovéto automatické postavení na roveň stanovené, znovu opakuji, Smlouvou o ESUO (po zvláštním postupu upravujícím výzvu), a nikoli Smlouvou o ES, by nevyhnutelně vedlo k tomu, že by tento postup stanovený článkem 232 ES zcela ztratil smysl v případě nečinnosti orgánů Společenství.
24. Naproti tomu Soudní dvůr provedl přesnější rozbor, který jej přivedl k vymezení některých podmínek nezbytných pro určení, zda a za jakých podmínek by nepřijetí aktu ve stanovených lhůtách mohlo být považováno nikoli za protiprávní nečinnost, ale za napadnutelný akt.
25. Zejména, chápu-li to správně, je podle Soudního dvora pro určení toho, zda jde o napadnutelný akt, třeba položit si otázku: i) zda Rada zaujala stanovisko
k návrhu o doporučení Komise (body 57-59); ii) zda je takovéto záporné stanovisko konečné
(body 63-65); iii) a konečně, zda zakládá právní následky
(body 66-67).
26. Máme-li uplatnit toto kritérium na daný případ, je třeba nejprve určit, zda Rada hlasováním ze dne 25. listopadu 2003 zaujala „stanovisko” k doporučením Komise, aby bylo učiněno zjištění podle odstavce 8 nebo bylo rozhodnuto o výzvě podle odstavce 9 čl. 104 ES ve vztahu k Francii a Německu.
27. Domnívám se, že bylo-li nějaké doporučení Komise zařazeno do programu zasedání Rady a je o něm hlasováno, pak můžeme prohlásit, že Rada k němu skutečně „zaujala stanovisko” bez ohledu na výsledek hlasování, ať by toto hlasování vedlo k přijetí doporučeného aktu nebo ať by bylo, jako v daném případě, doporučení zamítnuto(6) .
28. V důsledku toho je tedy pro daný případ třeba uvažovat, že hlasování ze dne 25. listopadu 2003 zakládá „stanovisko” (záporné) Rady ohledně výše uvedených doporučení Komise.
29. Mnohem obtížnější je vyjádřit se ke „konečnosti” stanoviska Rady, protože ověření této podmínky se týká nikoli „aktu”, ale záporného „stanoviska”, tedy nepřijetí aktu.
30. V prvním případě můžeme říct, že v zásadě musí být konečnost hodnocena s poukazem na vnější následky aktu a na jejich dopad (právě konečný) na právní situace, které jsou předmětem těchto následků.
31. V druhém případě, kde není zjevně možné vzhledem k povaze „aktu” řídit se stejným kritériem, bude konečnost následků „stanoviska” vymezena na jiném základě, a to dle mého mínění zejména ve vztahu k postupu, jehož součástí toto stanovisko je. Toto „stanovisko” může být považováno za konečné v případě, že je závěrečnou
fází postupu v tom smyslu, že poté, co je stanovisko zaujato, je třeba považovat postup za ukončený a akt již nebude možné přijmout, ledaže by by celý postup znovu zahájen.
32. V opačném případě bude orgán případně postižitelný pro protiprávní nečinnost (samozřejmě vždy za předpokladu, že akt měl být přijat v určité lhůtě), ale v případě, že si dotyčný orgán ještě ponechá pravomoc přijmout platně a včas akt, který mu byl Komisí doporučen, pochybuji, že by „stanovisko” mohlo být považováno za konečné, a že by tedy zakládalo napadnutelný akt.
33. Zdá se mi, že takovýto závěr podporuje mimo jiné i onen slavný precedent týkající se dopravní politiky(7), kdy Rada „stanovisko” skutečně zaujala, a sice tak, že dala hlasovat o návrzích Komise, jejichž cílem byla realizace volného poskytování služeb, avšak nebylo dosaženo požadované většiny, a předmětné akty tudíž nebyly přijaty(8), i když jí článek 75 a následující Smlouvy (nyní článek 71 an. ES) stanovil přesné lhůty.
34. Právě v této věci nebyla Rada Soudním dvorem postižena proto, že přijala záporná „stanoviska”, a tedy napadnutelné akty ve smyslu článku 173 Smlouvy (nyní článku 230 ES), ale pro protiprávní nečinnost, kterou měla napravit - jak se také následně stalo – přijetím potřebných aktů. A to zcela zjevně proto, že si uchovala svou pravomoc rozhodovat v dané věci, byť po uplynutí lhůty stanovené Smlouvou(9) .
35. Na druhou stranu, podíváme-li se na judikaturu Eurocoton touto optikou, uvidíme, že posouzení Soudního dvora týkající se konečnosti „stanoviska”, jež bylo Radě v této věci vytýkáno (to jest nepřijetí aktu), bylo vázáno na skutečnost, jak upřesňuje samotný Soudní dvůr, že „po uplynutí lhůty [...] stanovené [předpisy] již Rada nemohla přijmout návrh nařízení”, u něhož byla marně vyzvána k rozhodnutí (bod 64). V tomto případě tedy specifická úprava dané věci znamenala, že uplynutí lhůty, která byla Radě za účelem rozhodnutí poskytnuta, aniž by byl akt přijat, bylo postaveno na roveň konkludentnímu zamítavému rozhodnutí, a automaticky vedlo k ukončení antidumpingového řízení, a tedy i k nutnosti znovu zahájit postup(10) .
36. Dále bych chtěl poznamenat, že také Soud prvního stupně upřesnil, že „pouhé mlčení jednoho orgánu nemůže zakládat [povinné právní následky, jež z něho mohou učinit napadnutelný akt], ledaže by tento důsledek byl výslovně upraven předpisem práva Společenství”(11) . Totiž „[i] když právo Společenství stanoví v některých specifických případech, že mlčení jednoho orgánu má hodnotu rozhodnutí, byl-li tento orgán vyzván k zaujetí stanoviska a nevyjádřil-li se ve stanovené lhůtě, pak v případě, že chybí takovýto výslovný předpis, který by stanovil lhůtu, po jejímž uplynutí se má za to, že došlo ke konkludentnímu rozhodnutí, a který by vymezil obsah tohoto rozhodnutí, nemůže být nečinnost orgánu považována za rozhodnutí, leda by byl zpochybněn systém procesních prostředků upravených Smlouvou”(12) .
37. Z tohoto pohledu jde tedy nyní o to zjistit, zda po zaujetí předmětného „stanoviska” i přesto, že vyprší lhůty stanovené nařízením č. 1467/97, si Rada zachová pravomoc včas přijmout Komisí doporučené akty. Kdyby tomu tak bylo, nebylo by jisté, že mohou být tato stanoviska považována za „konečná”.
38. V tomto ohledu je možno předběžně poznamenat, že článek 104 ES přisoudil Radě pravomoc rozhodovat o doporučeních Komise bez časového omezení a že to bylo nařízení, tedy akt sekundárního práva, které stanovilo „lhůty pro použití postupu při nadměrném schodku, aby bylo zajištěno jeho urychlené a účinné uplatnění” (dvanáctý bod odůvodnění).
39. Na druhé straně bylo stanovení těchto lhůt upraveno usnesením Evropské rady z Amsterodamu, které spolu s uvedeným nařízením zakládá takzvaný pakt stability(13), a představuje tedy přinejmenším základní pomůcku při výkladu. Nicméně právě toto usnesení upřesňuje, že předmětné lhůty jsou určeny výhradně k urychlení postupu, a omezuje se na to, že Radu „naléhavě vyzývá” (a tedy formálně nenutí), aby je dodržovala(14) .
40. Takže již na tomto základě můžeme říci, že jediným cílem stanovení těchto lhůt bylo urychlit postup upravený Smlouvou, avšak nemělo vést k zániku pravomoci Rady přijímat akty doporučené Komisí v rámci zmíněného postupu.
41. Avšak ještě významnější skutečnosti nás vedou k úvaze, že i po hlasování ze dne 25. listopadu 2003 je Rada nadále pověřena otázkou nadměrných schodků Francie a Německa a může ještě v rozumné a včasné lhůtě přikročit k přijetí aktů doporučených Komisí.
42. Tak především to při jednání uznala samotná Komise a bylo to potvrzeno rovněž v bodě 6 sporných „závěrů”, kdy Rada prohlašuje, že se rozhodla prozatím pozastavit postup a vyhrazuje si možnost přijmout opomenutá doporučení později.
43. Avšak zdá se, že tento výklad je podpořen i čl. 10 odst. 2 nařízení č. 1467/97,  podle něhož Rada „okamžitě přijme rozhodnutí” – a tedy i po uplynutí lhůty stanovené článkem 5 – o výzvě dle čl. 104 odst. 9 ES, pokud „opatření, která dotyčný členský stát učiní v reakci na doporučení podaná v souladu s čl. [104] odst. 7” nejsou prováděna nebo „pokud podle názoru Rady nejsou prováděná opatření dostatečná”.
44. Kromě toho tvrdit opak by bylo v rozporu s cílem, který toto nařízení přisuzuje stanovení lhůt a který spočívá, jak jsme již viděli, v nutnosti zajistit „urychlené a účinné uplatnění” postupu (dvanáctý bod odůvodnění). Jiné řešení by vedlo k nutnosti znovu zahájit celý postup.
45. Obecněji v tomto smyslu vypovídá kritérium soudržnosti systému. Bylo by skutečně nelogické myslet si, že zpoždění Rady, byť sebemenší, v přijetí aktu z důvodu nemožnosti dosáhnout požadované většiny může zbavit orgán pravomoci akt přijmout, není-li to výslovně stanoveno předpisy. To by zjevně vážně ohrozilo život Společenství, neboť možnost, že by Rada nedosáhla požadované většiny (nemluvě vůbec o případech požadovaného jednomyslného přijetí!), je v určitém slova smyslu spíše součástí fyziologie, než patologie systému.
46. Jak jsem již uvedl, v těchto případech jsou případně splněny podmínky protiprávní nečinnosti Rady, avšak to v zásadě nevylučuje pozdější výkon její rozhodovací pravomoci.
47. Z toho tedy vyvozuji, že zde zpochybňovaná „stanoviska” nemohou být považována za „konečná”, a tedy mohou být případně napadena na základě článku 232 ES, nikoli článku 230 ES. Setrváme-li totiž nadále u zorného úhlu rozsudku Eurocoton, stále ještě bude jedna z podmínek stanovených Soudním dvorem chybět, aby tato „stanoviska” mohla být považována za „akty” napadnutelné žalobou na zrušení.
48. Dodávám, že tento závěr platí pro obě dvě zde uvažované hypotézy. Jinými slovy platí především pro zjištění dle čl. 104 odst. 8, který je zjevně i nadále možné uplatnit, dokud dotyčný členský stát nepřijme taková vnitrostátní opatření, která by zajistila dodržení doporučení Rady dle odstavce 7 téhož článku.
49. Nicméně totéž musíme říci, i pokud jde o výzvu podle čl. 104 odst. 9, jak – opakuji – při slyšení uznala sama Komise a jak rovněž vyplývá ze sporných „závěrů” ze dne 25. listopadu 2003 (viz výše bod 42).
50. Takže buď dotyčný členský stát dodržel doporučení přijatá Radou dle odstavce 7, a v takovém případě není žádný důvod k výzvě, aby stát učinil opatření dle odstavce 9, anebo nadměrný schodek přetrvává, takže zájem na přijetí těchto opatření zůstává zjevně nezměněn i poté, co uplyne lhůta, ve které měla Rada rozhodnout o doporučeních Komise dle odstavce 9.
51. Pokud jde o první námitku, domnívám se, že mohu učinit závěr v tom smyslu, že žaloba Komise musí být prohlášena za nepřípustnou v té části, jejímž předmětem je neučinění zjištění dle čl. 104 odst. 8 ES, jakož i v té části, jejímž předmětem je nepřijetí výzvy ve vztahu k Francii a Německu dle čl. 104 odst. 9 ES.
B –
Námitka týkající se „závěrů” ze dne 25. listopadu 2003
1. Stanovisko účastníků řízení
52. Jak jsem již uvedl, žaloba Komise je podle Rady nepřípustná i v části, kde zpochybňuje legalitu „závěrů” přijatých Radou dne 25. listopadu 2003 v souvislosti s postupy při nadměrných schodcích Francie a Německa.
53. Podle Rady totiž nepřípustnost vyplývá ze skutečnosti, že předmětem žaloby jsou vlastně akty čistě politické povahy, u nichž má Rada svobodu je přijmout, či nikoli.
54. Kromě toho tyto „závěry” podle Rady nezakládají žádné právní následky, a nejsou tedy napadnutelné dle článku 230 ES, neboť se omezují na pouhé konstatování situace v probíhajícím postupu při nadměrném schodku Francie a Německa, jež vznikla na základě hlasování v Radě.
55. Rovněž zmínka o pozastavení těchto postupů obsažená ve výše uvedených závěrech je podle Rady v zásadě povahy politické, a nikoli právní: Rada totiž přijala akt o pozastavení postupu, který z právního hlediska nutně vyplývá ze záporného výsledku hlasování o návrzích Komise.
56. Každopádně výše uvedené pozastavení podle Rady nezakládá právně závazné následky, neboť postup při nadměrném schodku zůstavá i nadále otevřený a Komise může kdykoli Radě podat nová doporučení na základě čl. 104 odst. 7, 8 nebo 9 ES.
57. Komise odpovídá, že bylo-li, jak, zdá se, tvrdí Rada, pozastavení postupů při nadměrných schodcích Francie a Německa automatickým důsledkem nepřijetí rozhodnutí doporučených Komisí, je nepochopitelné, proč Rada cítila potřebu o tomto pozastavení formálně rozhodnout v bodě 6 závěrů, místo aby se omezila na pouhé konstatování, že k tomuto pozastavení automaticky došlo.
58. Avšak sporné „závěry” Rady představují podle Komise ve skutečnosti především doporučení sui generis, jejichž hlavním právním následkem je vymanit Radu a dotyčné členské státy, v projednávaném případě Francii a Německo, ze svazujícího právního rámce článku 104 ES a nařízení č. 1467/97 a nahradit je novými základními směry, jimiž se řídí použití čl. 104 odst. 9 ES, a novým rámcem pro sledování nadměrných schodků dotyčných členských států.
59. Je tedy podle Komise zjevné, že předmětné „závěry” zakládají právní následky, a představují tedy napadnutelné akty ve smyslu článku 230 ES.
2. Posouzení
60. Než přistoupíme k posouzení těchto argumentů, musím především připomenout, že podle již ustálené judikatury žaloba podle článku 230 ES „směřuje k tomu, aby v souladu s požadavky článku 164 [Smlouvy, nyní článek 220 ES] bylo zajištěno dodržování práva při výkladu a provádění Smlouvy”(15), a že by bylo „v rozporu s tímto cílem vykládat restriktivně předpoklady přípustnosti žaloby tak, že by její dostupnost byla omezena pro kategorie aktů uvedené v článku 189 [Smlouvy, nyní článek 249 ES]”(16) . Z toho vyplývá, že „[ž]alobě na neplatnost musí podléhat veškerá opatření přijatá orgány bez ohledu na jejich povahu či formu, pokud směřují k založení právních následků”(17) .
61. I netypické opatření, jako jsou „závěry”, o nichž vedeme diskuzi, může být tudíž považováno za napadnutelný akt, samozřejmě za podmínky, že zakládá právní následky.
62. A to je právě to posouzení, které nyní musíme provést.
63. V souvislosti s tím bych chtěl připomenout, velice schématicky, že v těchto „závěrech” Rada: a) připomíná skutečnosti, které vzala v úvahu při hodnocení rozpočtové situace, především příslušný nový ekonomický rámec (bod 1); b) bere na vědomí opatření přijatá dotyčným členským státem v návaznosti na doporučení, které mu bylo podáno podle čl. 104 odst. 7 ES (bod 2); c) vítá veřejný závazek převzatý dotyčným členským státem snížit nadměrný schodek pod hranici 3 % HDP do roku 2005 (bod 3); d) podává doporučení vztahující se k opatřením, jež je třeba přijmout pro dosažení tohoto cíle (bod 4); e) informuje o tom, že ve světle těchto doporučení a jednostranného závazku dotyčného členského státu podle bodu 3 rozhodla o nepřijetí opatření navržených Komisí podle čl. 104 odst. 9 ES (bod 5); f) rozhoduje, že zůstane pozastaven postup týkající se nadměrných schodků s tím, že bude připravena přijmout rozhodnutí na základě čl. 104 odst.9 ES na základě doporučení Komise v případě, že by z hodnocení získaného na základě následujícího bodu 7 vyplývalo, že dotyčný stát nebude jednat v souladu se závazky, které převzal (bod 6); g) nakonec vyzývá tento stát, aby pravidelně každých šest měsíců předkládal zprávy o plnění svých závazků (bod 7).
64. Není nutné zde porovnávat všechny zmíněné body. Postačí, pozastavíme-li se u bodu 6, nikoli v jeho první části, ale tam, kde se výslovně pronáší úsudek o rozhodnutí Rady pozastavit zkoumaný postup („le Conseil Décide de tenir en suspens pour le moment la procedure”). Je vskutku sporné, jak budeme mít možnost spatřit později (bod 132), že by měla Rada pravomoc rozhodnout o takovém pozastavení a dosáhla by předpokládaného výsledku. Tudíž zde není na místě pronikat hlouběji do této diskuze.
65. Ta část postupu, která se mi jeví jako rozhodující pro zodpovězení otázky, kterou jsme si položili, je bezprostředně následující část téhož bodu 6.
66. Zde Rada totiž tvrdí, že je připravena „à prendre une décision en vertu de l'article 104, paragraphe 9, sur la base de la recommandation de la Commission, si [ l’État membre concerné] n'agissait pas conformément aux engagements mentionnés dans les présentes conclusions, tel que cela ressortirait de l'évaluation visée au point 7 ci-dessous”(18) .
67. Nyní musím podotknout, že „engagement”, o němž je řeč v této části, není nic jiného než jednostranný závazek
zmíněný již v bodě 3 napadených „závěrů”, na který Francie a Německo přistoupily mimo rámec stanovený v doporučeních Rady.
68. Z toho vyplývá, že posouzení Rady za účelem rozhodnutí, které by Rada měla přijmout podle čl. 104 odst. 9, nebude mít již jako referenční parametr obsah doporučení Rady podle čl. 104 odst. 7 ES, ale právě jednostranný závazek
dotyčného členského státu.
69. Kromě toho, postupovala-li Rada tímto způsobem, a to navíc prostřednictvím aktu, který Smlouva neupravuje (totiž napadených „závěrů”), taktéž podstatně změnila doporučení, které předtím přijala ve smyslu čl. 104 odst. 7 ES, když ukázala nový a odlišný směr ozdravení veřejných financí zformovaný nikoli na základě obsahu takových doporučení, nýbrž na základě výše zmíněných jednostranných závazků.
70. Těmito „závěry” Rada totiž jednak odložila mezní datum pro snížení schodku veřejných financí pod hranici 3 % stanovenou v článku 1 Protokolu o nadměrných schodcích; a jednak a v důsledku toho změnila význam požadovaných ozdravných opatření, jak následně popíši.
71. V případě Francie „závěry” odkládají uplynutí lhůty jí vyměřené pro snížení schodku do
rozpočtového roku 2005, zatímco doporučení Rady podle čl. 104 odst. 7 ES jej stanovilo do rozpočtového roku 2004.
72. I opatření, která měla být přijata pro dosažení ozdravení v této lhůtě, byla proto významně změněna. „Závěry” totiž doporučují v roce 2004 uskutečnit snížení schodku očištěného o konjunkturální výkyvy o 0,8 % HDP a následně v roce 2005 nové snížení o 0,6 % HDP nebo případně o větší procento nezbytné pro jeho snížení pod úroveň stanovenou v Protokolu. Naopak na základě doporučení přijatého podle čl. 104 odst. 7 by měla Francie snížit schodek alespoň o 1 % HDP již v roce 2004(19) .
73. Stejně tak, pokud jde o Německo, „závěry” odkládají konec lhůty stanovené pro snížení schodku do rozpočtového roku 2005, zatímco doporučení Rady podle čl. 104 odst. 7 ES jej stanovilo do rozpočtového roku 2003 (nebo nejpozději 2004)(20) a v důsledku toho významně mění opatření, která je třeba přijmout k dosažení ozdravení v dané lhůtě.
74. Aby byla dodržena předcházející doporučení Rady, mělo Německo totiž snížit schodek o 1,2 % do konce roku 2003, tedy během jen o něco více než jednoho měsíce od zasedání Rady konaného dne 25. listopadu 2003(21) . „Závěry” přijaté v tentýž den doporučují Německu uskutečnit v roce 2004 snížení schodku očistěného o konjunkturální výkyvy o 0,6 % HDP a následně v roce 2005 nové snížení o 0,5 % HDP nebo případně o větší procento nezbytné pro jeho snížení pod úroveň stanovenou v Protokolu o postupu při nadměrném schodku.
75. Přitom je možné tvrdit, jak činí Rada, že uvedené změny byly nevyhnutelným následkem chybějícího rozhodnutí o doporučeních Komise a že tehdy Rada neměla jinou volbu. Co je ale důležité nezávisle na jejich hodnocení, je, že jen stěží lze redukovat tyto změny na pouhá politická hodnocení a popřít, že mají právní následky.
76. Proto si myslím, že v části, jejíž předmětem jsou „závěry” Rady, by měla být žaloba Komise prohlášena za přípustnou.
III – K věci samé
A – Zkoumání záporných stanovisek
77. Nyní se budeme zabývat meritem žaloby Komise.
78. V souvislosti s tímto upřesňuji, že nehledě na výsledky předcházející analýzy a závěry o nepřípustnosti první části žaloby považuji za vhodné pro případ, že by Soudní dvůr nesdílel můj postoj, přezkoumat veškeré žalobní důvody Komise.
1. Stanovisko účastníků řízení
79. K prvnímu bodu žaloby podotýkám, že žalobkyně zpochybňuje legalitu záporných rozhodnutí obsažených v nepřijetí doporučených opatření podle čl. 104 odst. 8, přičemž uplatňuje, že Radě nepřísluší žádné volné uvážení při rozhodování o tom, zda přijmout či nepřijmout zjištění podle těchto ustanovení Smlouvy.
80. Podle žalobkyně se Rada totiž má omezit na to, aby z objektivního hlediska ověřila, zda ve stanovené lhůtě bylo přijato účinné opatření v reakci na přijatá doporučení podle čl. 104 odst. 7. Kdyby tomu tak nebylo, byla by povinna to výslovně prohlásit.
81. I za předpokladu, že by Rada měla prostor pro volné uvážení, měla by stejně povinnost podle článku 253 ES zdůvodnit vlastní rozhodnutí o nepřijetí zjištění podle čl. 104 odst. 8 ve vztahu k Francii a Německu. Takové odůvodnění podle žalobkyně v projednávaném případě zjevně chybí.
82. Pokud jde o záporná rozhodnutí vztahující se k opatřením podle čl. 104 odst. 9 ES, Rada podle žalobkyně porušila Smlouvu tím, že hlasovala o opatřeních doporučených Komisí, aniž by předtím přijala zjištění podle odstavce 8 téhož článku. Mimoto i taková záporná rozhodnutí nemají dostatečné odůvodnění, které by bylo způsobilé zajistit dodržení článku 253 ES.
83. Rada v podstatě uplatňuje, že i po přijetí rozhodnutí podle čl. 104 odst. 6 a 7 ES jí Smlouva neukládá žádnou povinnost přijmout návrhy obsažené v doporučeních Komise ve smyslu odstavců 8 a 9 předmětného článku: naopak, jak vyplývá ze znění i smyslu daných ustanovení, Radě v tomto směru přísluší značné volné uvážení.
84. Rada mimoto popírá i to, že přijetí rozhodnutí ve smyslu článku 104 odst. 8 ES by bylo nezbytnou podmínkou pro hlasování a případné přijetí rozhodnutí ve smyslu odstavce 9.
85. Pokud jde o údajné porušení povinnosti odůvodnění, Rada uplatňuje, že v souvislosti s nepřijetím rozhodnutí doporučených Komisí taková povinnost neexistuje prostě již z toho důvodu, že nebyla povinna jednat.
86. Ale i kdybychom připustili existenci povinnosti k odůvodnění, Rada odpovídá, že její závěry ze dne 25. listopadu 2003 představují dostatečné odůvodnění týkající se nepřijetí doporučení Komise.
2. Posouzení
87. Nyní přezkoumám odděleně žalobní důvody Komise, které se týkají nepřijetí zjištění podle čl. 104 odst. 8 ES a porušení podle čl. 104 odst. 9 ES.
a) Čl. 104 odst. 8 ES
88. Především připomínám, že ve smyslu čl. 104 odst. 8 ES „[l] orsque le Conseil constate
qu' aucune action
suivie d'effets n'a été prise en réponse à ses recommandations dans le délai prescrit, il peut rendre publiques
ses recommandations”.
89. Zdá se mi, že z usnesení se mohou zřetelně oddělit dvě odlišné fáze postupu.
90. Rada je totiž nejdříve vyzývána zejména k tomu, aby „zjistila”, zda byla, či nebyla přijata účinná opatření podle doporučení přijatých v souladu s čl. 104 odst. 7; jestliže by pak výsledek zjištění byl negativní, musela by Rada rozhodnout, zda zveřejnit obsah doporučení v reakci na nečinnost dotyčného členského státu.
91. Hned upřesním, že za účelem této žaloby není nutné se ptát, zda Rada je, či není povinna přijmout rozhodnutí zveřejnit doporučení, protože v daném případě nebylo toto zveřejnění doporučeno ani ve vztahu k Francii, ani ve vztahu k Německu.
92. To, o čem zde diskutujeme, jsou podmínky, kterým je podřízeno „zjištění” podle první části věty odstavce 8, a zejména, co je jeho předmětem a zda Rada byla povinna jej učinit tehdy, když jí Komise uložila doporučení v tomto směru.
93. Co se týče prvního bodu, musím říct, že není vůbec jasné, jaký je přesně předmět zkoumání Rady, protože srovnání různých jazykových verzí zkoumaného ustanovení umožňuje přijmout oba odlišné výklady.
94. Podle výše uvedeného francouzského znění odstavce 8 je předmětem zjištění Rady nepřítomnost jakéhokoli
účinného opatření(22) . A to je právě ten výklad, který Rada obhajuje v tomto řízení.
95. Naproti tomu by další znění(23) potvrzovala myšlenku obecného úsudku o opatřeních uskutečněných dotyčným státem. Rada by byla vyzvána zjistit, zda dotyčný členský stát přijal, či nepřijal opatření, která jsou jako celek
považována jako vhodná k dosažení cíle ozdravení, jenž je stanoven v doporučení podle čl. 104 odst. 7 ES.
96. Také anglické(24) a portugalské(25) znění se jeví slučitelnější s tímto druhým výkladem, který si ostatně Komise osvojila během postupů týkajících se schodků Francie a Německa a poté je obhajovala při jednání před Soudním dvorem.
97. Za sebe musím říci, že i když na základě znění předpisů se oba dva výklady zdají být přijatelné, tak na základě úvah systematické povahy bych se spíše přiklonil k výkladu, který navrhla Komise.
98. Nemyslím si ale, že bych zde dále musel podrobně zkoumat daný problém, protože se mi zdá, že má pravdu Komise, pokud tvrdí, že jak v prvním, tak v druhém případě je Rada stejně povinna, je-li to požadováno Komisí, se vyjádřit v souladu s odstavcem 8 k zjištění o tom, zda dotyčný stát přijal účinná opatření (zcela nebo částečně), či nikoli.
99. Pokud jde o meritum věci, bude se samozřejmě moci odchýlit od doporučení Komise; to, co naopak dle mého názoru nemůže udělat, je zdržet se, jak tomu bylo v tomto případě, hodnocení opatření přijatých dotyčným členským státem v době uplynutí lhůty stanovené v doporučení podle odstavce 7.
100. Tak tomu je proto, že takové hodnocení představuje v systému článku 104 ES důležitou fázi postupu umožňující orgánům Společenství, aby včasně odpověděly na případnou nedostatečnost (nebo v horším případě na nepřítomnost) opatření uložených dotyčnému členskému státu.
101. Z toho vyplývá, že chybějící zjištění ze strany Rady musí být považováno za porušení povinnosti, kterou jí ukládá čl. 104 odst. 8 ES, v souvislosti s účelem a požadavky postupu při nadměrném schodku a s úlohou přidělenou Radě ve vedení tohoto postupu.
102. Proto se podpůrně ke svým závěrům o nepřípustnosti žaloby v tomto bodě domnívám, že žalobní důvod Komise týkající se čl. 104 odst. 8 ES, je opodstatněný.
b) Čl. 104 odst. 9 ES
103. Jak jsem již poukázal, podle Komise je záporné rozhodnutí podle příslušného odstavce neplatné vzhledem ke skutečnosti, že bylo přijato, aniž by bylo předtím zjištěno, že dotyčný členský stát nepřijal „aucune action suivie d'effet” ve smyslu čl. 104 odst. 8 ES.
104. Zmíněné zjištění je totiž podle Komise nezbytnou fází postupu při nadměrném schodku, určenou k zajištění práv dotyčného členského státu na obhajobu. V opačném případě by tento stát byl zbaven možnosti uplatnit před případným přijetím výzvy podle odstavce 9 vlastní názory na obranu účinnosti přijatých opatření.
105. Musím se však přiznat, že mě nepřesvědčuje tak strohý výklad vztahů mezi odstavci 8 a 9 článku 104.
106. Zaprvé by mohly nastat situace, v nichž by postup prostřednictvím odstavce 8 byl očividně zbytečný. Vezměme například případ členského státu, který poté, co obdrží nějaké doporučení podle odstavce 7, ohlásí ještě před uplynutím stanovené lhůty, že nemůže přijmout doporučená opatření, a nebo je prohlásí za zcela jistě nevhodná ke snížení schodku pod stanovenou hranici.
107. Pokud jde o tyto případy, samotné nařízení č. 1467/97 ukazuje možné řešení, vzhledem k tomu, že čl. 10 odst. 2 umožňuje Radě „okamžitě”, a tedy bez postupu prostřednictvím odstavce 8, přijmout opatření podle odstavce 9. To, jestli by pak nedbalost byla „úmyslná“, poslední věta článku 7 výše uvedeného nařízení předpokládá „zrychlené řízení”, což se bude zajisté týkat časových lhůt, ale domnívám se, že se to bude týkat též i fází postupu.
108. Ve všech těchto případech a také vzhledem k tomu, že ke zveřejnění doporučení podle odstavce 7 nyní dochází nezávisle na rozhodnutí Rady, by totiž zjištění požadované na základě odstavce 8 bylo redukováno na pouhé formální plnění bez jakékoli užitečnosti a nakonec by pouze vedlo ke zbytečnému prodlení v pokračování postupu.
109. Avšak pochybnosti o nutnosti této fáze by mohly vyvstat i v případech (jakými jsou podle mého názoru případy, které jsou předmětem zkoumání), v nichž je závazné použití odstavce 8. V těchto případech by jistě opomenutí Rady představovalo, jak jsem uvedl dříve (viz bod 99 výše), porušení Smlouvy, které by mohlo být postiženo soudní cestou. Vyvstává zde však otázka, zda by toto vedlo nutně také k vyloučení pozdějších fází postupu při nadměrných schodcích.
110. Dle mého mínění by ten, kdo chce zodpovědět kladně tuto otázku, měl přemýšlet o spontánních a iracionálních následcích, ke kterým by vedla takto formalistická obhajoba chronologické sekvence mezi postupem podle odstavce 8 a použitím odstavce 9. Není pochyby o tom, že kdybychom se rozhodli pro toto řešení, došli bychom k paradoxnímu výsledku, že by byl naprosto blokován
postup při nadměrných schodcích, a to právě v jeho zásadním okamžiku, totiž výzvě podle odstavce 9.
111. Upřímně se mi zdá být obtížné tvrdit, že toto řešení je soudržné se systémem, který stanoví Smlouva. Opakuji, nepopírám, že dodržení odstavce 8 představuje povinnost Rady; ale domnívám se, že i když by ji dodržela, nemohl by následkem toho být paralyzován celý postup, ale jednalo by se jen o případné zjištění protiprávnosti opomenutí Rady.
112. Na druhé straně, vzhledem k tomu, co jsem uvedl již ke zveřejnění doporučení, nevidím vážné důvody pro tvrzení, že opomenutí postupu prostřednictvím odstavce 8 zásadním způsobem zasahuje do řádného průběhu postupu. Jediný platný argument, který vyvstal v souvislosti s výše uvedeným, se mi nezdá být nepřekonatelný. Týká se, jak jsme již viděli, práva dotyčného státu na obhajobu a spočívá v námitce, že bez této fáze by členský stát byl zbaven práva být vyslyšen před přijetím rozhodnutí podle odstavce 9.
113. Zdá se mi, že ve skutečnosti zajištění takového práva nevyžaduje nutně použití odstavce 8. I kdyby totiž Rada měla hodnotit účinnost vnitrostátních opatření přímo na základě odstavce 9, dotyčný členský stát by měl stejně možnost hájit ta opatření během diskuze, která předchází přijetí výzvy podle odstavce 9.
114. Ani poté by nebylo možno dovolávat se proti tezi, kterou jsem naznačil, skutečnosti, že tento odstavec odkazuje na nedodržování, které „přetrvává”. Je namítáno, že použití takového slovesa předpokládá, že bylo předtím provedeno přezkoumání podle odstavce 8, protože jedině po takovém přezkoumání by mělo smysl hovořit o „přetrvávání” nedodržení, právě pro případ, kdyby pokračovala.
115. Tento argument se mi ale nezdá být rozhodující. Je zřejmé, že toto sloveso bylo vybráno s ohledem, lze-li to takto vyjádřit, na obvyklý případ, kdy byl dodržen postup prostřednictvím odstavce 8. Ale když se tak nestane, to, co je důležité v souvislosti s použitím odstavce 9, je zjistit, zda stát splnil, či nesplnil doporučení podle odstavce 7, a nikoli, zda neplnění bylo již zjištěno, a tedy „přetrvává”.
116. Takže je možné potvrdit, že zjištění podle čl. 104 odst. 8 ES je důležitou fází orgány prováděné kontroly dodržování doporučení podle odstavce 7. Nemůžeme však toto doporučení považovat za nezbytnou a nevyhnutelnou podmínku pro přijetí výzvy dotyčnému členskému státu v souladu s čl. 104 odst. 9 ES.
117. Z toho vyvozuji, pokud jde o projednávaný případ, že Rada mohla přistoupit k hlasování o doporučení Komise ve smyslu odstavce 9 i v případě, že chybělo předcházející zjištění přijaté podle odstavce 8.
118. Podpůrně ke svým závěrům o nepřípustnosti žaloby v tomto bodě tudíž navrhuji, aby Soudní dvůr prohlásil žalobu Komise proti zápornému rozhodnutí Rady podle čl. 104 odst. 9 ES za neopodstatněnou.
B – K „závěrům” ze dne 25. listopadu 2003
1. Stanovisko účastníků řízení
119. Komise uplatňuje zejména to, že rozhodnutí o pozastavení postupu při nadměrných schodcích, obsažené v napadených „závěrech”, je protiprávní pro porušení článku 9 nařízení. Pouze případy pozastavení výslovně upravené v tomto ustanovení jsou přípustné, ale nevztahují se na projednávaný případ.
120. Mimoto rozhodnutí o pozastavení postupů podle Komise neobsahu je požadované odůvodnění.
121. Obecněji byly podle Komise předmětné „závěry” přijaty tak, že byla porušena pravidla hlasování. Rada totiž konstatovala přijetí těchto závěrů na základě většiny požadované pro rozhodnutí podle čl. 104 odst. 9 ES, zatímco vzhledem k obsahu „závěrů” a ke stádiu, v němž se nacházel postup při nadměrných schodcích, měla dodržovat pravidla hlasování použitelná pro rozhodnutí podle čl. 104 odst. 7 ES.
122. Konečně Komise tvrdí, že tím, že se Rada rozhodla zasáhnout prostřednictvím atypického aktu, jako napadených „závěrů”, porušila Smlouvu a zejména její článek 104.
123. Podle Komise i když je pravda to, že Rada může při určitých příležitostech přijímat akty, které nejsou výslovně upraveny Smlouvou, to není možné, pokud jako v projednávaném případě Rada byla právně povinna přijmout rozhodnutí, tedy závazný akt.
124. Podle Komise je volné uvážení, kterým Rada disponuje při použití čl. 104 odst. 9 ES, omezeno pouze na výběr opatření, k jejichž přijetí je vyzván dotyčný členský stát, a na stanovení časového rámce, podle něhož musí být tato opatření přijata. Radě však nepřísluší posuzovací pravomoc ohledně výběru právního nástroje, který má být použit pro její zásah.
125. Rada namítá, že „závěry” ze dne 25. listopadu jsou akty výhradně politické, a nikoli právní povahy, a že je tedy může, ale nemusí přijmout.
126. Dále podle Rady se jejich přijetí v projednávaném případě stalo nezbytným, protože doporučení přijatá Radou podle čl. 104 odst. 7 byla již překonána v důsledku nového ekonomického kontextu. Za těchto okolností a bez návrhu ze strany Komise, který by směřoval ke změně doporučení, neměla Rada jinou volbu, než přizpůsobit vlastní pokyny dotyčným státům prostřednictvím přijetí nezávazného aktu v podstatě politické povahy.
127. Mlčení Rady by podle není ohrozilo hodnověrnost paktu stability a nastolilo nejistou situaci s neblahými následky.
128. Pokud jde o údajné porušení článku 9 nařízení č. 1467/97, které by vyplývalo z pozastavení postupu, o němž bylo „rozhodnuto” napadenými závěry, Rada podotýká, že ustanovení nařízení se omezuje na úpravu pozastavení za dvou určitých okolností, ale nevylučuje docela, aby k pozastavení mohlo dojít i v jiných případech.
129. Podle Rady je tedy v projednávaném případě pozastavení automatickým následkem nepřijetí rozhodnutí podle čl. 104 odst. 9 ES a závěry se omezují na jeho vzetí na vědomí.
2. Posouzení
130. V průběhu zkoumání přípustnosti této žaloby jsem se již zabýval některými otázkami, které byly právě nastíněny (viz body 64 an.). Nyní se k nim vrátím, abych se jimi zabýval podrobněji v souvislosti s žalobními důvody, které vznesla Komise ve věci samé.
131. Za tímto účelem je namístě si položit otázku, zda Rada měla pravomoc pozastavit předmětný postup a změnit doporučení, která byla dříve přijata na základě čl. 104 odst. 7 ES, nehledě k tomu, že Komise jí již doporučila, aby konala ve smyslu odstavce 9 předmětného článku.
132. K prvnímu bodu bych chtěl podotknout, že není vůbec jasné, zda v daném případě mohla Rada přistoupit k pozastavení postupu při nadměrných schodcích. Přikláním se spíše k odpovědi v kladném smyslu. I když je pravda, že nařízení upravuje pouze dva případy pozastavení, zdá se mi rozumné se domnívat, že to nevylučuje další možnosti pozastavení, které jsou přísně odůvodněny nepředvídatelnými požadavky a jsou v souladu s účelem Smlouvy a nařízení.
133. S větším přesvědčením sdílím tezi Rady ohledně její pravomoci změnit vlastní doporučení přijatá v souladu s čl. 104 odst. 7 ES v situaci, kterou jsem právě nastínil.
134. Podotýkám především, že podle obecné zásady pravomoc orgánů přijmout určitý akt v sobě nutně obsahuje pravomoc takový akt změnit, samozřejmě při dodržení ustanovení týkajících se výkonu odpovídající pravomoci.
135. Protikladný závěr by byl podle mého mínění jedině možný pouze tehdy, kdyby se ukázalo, že akt, o jehož změnu jde, je součástí přísně upraveného řízení vyznačujícího se povinností orgánu, který má pravomoc jednat, přijmout další akt procesního řetězce v určité lhůtě, přičemž tento orgán po uplynutí lhůty ztratí pravomoc rozhodovat.
136. Jak jsem se snažil popsat výše (body 38 an., 41 an.), uplynutí lhůt stanovených nařízením pro přijetí opatření v rámci postupu při nadměrných schodcích však nemá za následek ztrátu rozhodovací pravomoci Rady.
137. Ani na druhé straně nemůžeme tvrdit, že jakmile jí jednou bylo podáno doporučení Komise podle odstavce 9, Rada o něm musí rozhodnout a již nemůže, pokud neexistují podmínky, změnit doporučení, která dříve přijala ve smyslu odstavce 7.
138. Samozřejmě z odstavce 9 jasně vyplývá, že neexistuje povinnost Rady přizpůsobit se doporučením podaným Komisí ve smyslu předmětného článku, a tudíž přijmout rozhodnutí, ke kterým je vyzývána, a to také tehdy, kdyby Rada – jinak, než jak tomu bylo v daném případě - přistoupila ke konstatování podle odstavce 8.
139. Tím, že se odstavec 9 omezuje na to, že opravňuje Radu k výkonu rozhodovací pravomoci(26), uděluje jí tak široký prostor pro vlastní uvážení při rozhodování, zda a jak vykonávat takovou pravomoc. Poté můžeme případně přistoupit k diskuzi o tom, zda takové vlastní uvážení bylo vykonáno v mezích, které stanovila judikatura Společenství pro podobné případy, ale nelze popřít její existenci.
140. Tvrdit opak by znamenalo, že předmětná rozhodovací pravomoc je ve skutečnosti zcela vyhrazena pouze Komisi a že Radě zůstane vymezena pouhá notářská úloha, protože by se měla omezit na připojení vlastní pečeti na doporučení Komise. Ale podobný požadavek by byl očividně v rozporu s institucionální rovnováhou stanovenou Smlouvou i se systémem vymezeným specifickým právním předpisem, který je zde přezkoumáván.
141. Nemůžeme ani namítnout, že čl. 10 odst. 1 první pomlčka nařízení č. 1467/97 stanoví, že pokud jsou opatření přijatá státem v reakci na doporučení podle čl. 104 odst. 7 ES nepostačující, Rada „okamžitě přijme rozhodnutí” ve smyslu odstavce 9. Je zřejmé, že toto ustanovení směřuje, vzhledem k dané situaci, k vyhnutí se některým procesním krokům předcházejícím rozhodnutí Rady podle odstavce 9. To neznamená, že by i v tomto případě nezůstaly zachovány – jak právě potvrzuje odkaz na daný odstavec – podmínky pro přijetí tohoto rozhodnutí samozřejmě včetně těch, které se vztahují k pravomocím Rady.
142. Jestliže tedy není Rada povinna řídit se doporučeními podanými Komisí podle odstavce 9, musí z toho vyplynout, že i po předložení těchto doporučení si Rada udrží pravomoc změnit vlastní doporučení podle odstavce 7.
143. Samozřejmě taková pravomoc bude vykonávána v souladu s formou a postupy upravenými Smlouvou, které musí být stejné pro přijetí aktu, o jehož změnu se jedná.
144. Tímto aktem, jak jsme viděli výše (body 69 an.) je doporučení přijaté v souladu s čl. 104 odst. 7 ES, a je tedy zapotřebí se v daném případě odvolat k tomuto ustanovení.
145. Zejména bude v projednávaném případě zapotřebí, aby existovalo nějaké doporučení Komise, které by navrhlo přijetí nějakého nového doporučení Rady podle odstavce 7 (viz čl. 104 odst. 13 ES).
146. Zadruhé takto doporučená změna bude muset mít formu typického aktu zmíněného v dokumentech, to jest formu „doporučení” Rady.
147. Poté bude muset být toto doporučení schváleno v souladu s pravidly hlasování, která se vztahují na měněný akt, to jest dvoutřetinovou většinou hlasů členských států Společenství s vyloučením hlasů zástupce dotyčného členského státu (čl. 104 odst. 13 ES).
148. V projednávaném případě vyplývá ze spisu, že „závěry” Rady byly přijaty bez doporučení Komise a že se nejedná o „doporučení”, ale o netypický akt.
149. Pokud jde o pravidla hlasování, je zjištěno, že „závěry” byly schváleny,
aniž by bylo dosaženo dvoutřetinové většiny hlasů členských států požadované k přijetí doporučení Rady podle čl. 104 odst. 7 ES.
150. Nebylo by možné ani tvrdit – jak činí Rada – že ve stádiu, do jakého řízení došlo, by byla požadovanou většinou podle odstavce 9 taková většina, z jejíhož výpočtu jsou vyloučeny hlasy běžně přisuzované státům, které se neúčastní třetí etapy hospodářské a měnové unie(27) .
151. Takové tvrzení by představovalo zjevné zneužití postupu, vzhledem ke skutečnosti, jak jsme již měli možnost spatřit, že s přezkoumávanými „závěry” Rada nepřistoupila k výzvě podle odstavce 9 k opatřením k nápravě schodku, ale přistoupila k nápravě již platných doporučení v souladu s odstavcem 7.
152. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem se mi jeví zřejmé, že přijetí „závěrů” Rady ze dne 25. listopadu 2003 bylo stiženo nedodržením podstatných formálních náležitostí požadovaných Smlouvou.
153. Z toho vyvozuji, že v rozsahu, v němž jsou předmětem žaloby výše uvedené „závěry”, žalobě Komise musí být vyhověno.
IV – Závěrečné úvahy
154. Domnívám se, že žaloba musí být prohlášena za nepřípustnou, jak pokud jde o nepřijetí zjištění podle čl. 104 odst. 8 ES, tak pokud jde o nepřijetí výzvy podle čl. 104 odst. 9 ES ve vztahu k Francii a Německu.
155. Podpůrně musí být žaloba prohlášena za opodstatněnou, pokud jde o nepřijetí zjištění podle odstavce 8 téhož článku, a za neopodstatněnou, pokud jde o nepřijetí výzvy podle odstavce 9.
156. Naproti tomu žaloba musí být prohlášena za přípustnou a opodstatněnou, pokud jde o „závěry” ze dne 25. listopadu 2003 vztahující se k Francii a Německu.
V – K nákladům řízení
157. V souladu s čl. 69 odst. 2 jednacího řádu, může Soudní dvůr rozhodnout, že každý z účastníků řízení ponese své vlastní náklady, pokud jsou účastníci řízení současně neúspěšní v jednom či více bodech.
158. Poněvadž žaloba má být zčásti prohlášena za nepřípustnou a zčásti za přípustnou a opodstatněnou, domnívám se, že by Rada i Komise měly nést vlastní náklady.
VI – Závěry
Na základě výše uvedených úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby prohlásil:
„1. Žalobu Komise za nepřípustnou, pokud jde o nepřijetí zjištění dle čl. 104 odst. 8 ES a nepřijetí výzvy dle čl. 104 odst. 9 ES ve vztahu k Francii a Německu;
podpůrně je žaloba
– opodstatněná, pokud jde o nepřijetí zjištění dle odstavce 8 téhož článku, a
– neopodstatněná, pokud jde o nepřijetí výzvy dle odstavce 9.
2. Žaloba je přípustná a opodstatněná, pokud jde o „závěry” ze dne 25. listopadu 2003 ve vztahu k Francii a Německu.
Tyto „závěry” musí být tedy zrušeny.
3. Rada a Komise nesou své vlastní náklady řízení”.
(1) .
(2)
–	Rozsudek ze dne 30. září 2003, Eurocoton a další (C-76/01 P, Recueil, s. I-10091).
(3)
–	Viz usnesení ze dne 21. června 2000, Francie v. Komise (C-514/99, Recueil, s. I‑4705, body 48 an.).
(4)
–	Za předpokladu, že by se jednalo o výzvu, toto ustanovení stanovilo, že „jestliže po uplynutí dvouměsíční lhůty Vysoký úřad neučinil žádné rozhodnutí ani nevydal žádné doporučení, může být do jednoho měsíce podána u Soudního dvora žaloba proti konkludentnímu zamítavému rozhodnutí, u něhož se má za to, že z této nečinnosti Vysokého úřadu vyplývá .” (kurzíva je má).
(5)
–	Rozsudek ze dne 22. května 1985, Parlament v. Rada (13/83, Recueil, s. 1513, zvláště body 68 a 78).
(6)
–	Viz body 58 a 59 výše uvedeného rozsudku Eurocoton (poznámka pod čarou č. 2) a bod 75 stanoviska generálního advokáta Jacobse k téže věci, který zde uvádím celý: „Tvrzení uvedené v bodě 58 napadeného rozsudku (‚kladné hlasování zakládá právní podmínky, jejichž prostřednictvím je akt přijat, naopak záporné hlasování znamená jednoduše nepřijetí rozhodnutí‛) je, dle mého názoru, mylné.
‚Nepřijetí rozhodnutí‛ by mělo předpokládat, buď že Rada daný problém vůbec nepřezkoumala anebo, i když jej přezkoumala, neutvořila si o něm úsudek. Obě dvě hypotézy jsou popřeny ‚záporným výsledkem‛, jak je uvedeno v tištěném oznámení (…), jakož i zjištěním, že nebylo dosaženo požadované většiny”.
(7)
–	Které vedlo k výše uvedenému rozsudku Parlament v. Rada (poznámka pod čarou č. 5).
(8)
–	Výše uvedený rozsudek ze dne 22. května 1985, zejména bod 73.
(9)
–	Výše uvedený rozsudek ze dne 22. května 1985, zejména body 70 an.
(10)
–	Viz čl. 6 odst. 9 a patnáctý bod odůvodnění nařízení (ES) č. 384/96 Rady ze dne 22. prosince 1995 o ochraně před dumpingovými dovozy ze zemí, které nejsou členy Evropského společenství (Úř. věst. L 56, s. 1).
(11)
–	Rozsudek ze dne 13. prosince 1999, Sodima v. Komise (T-190/95 a T-45/96, Recueil, s. II-3617, bod 31).
(12)
–	Výše uvedený rozsudek Sodima v. Komise, bod
32.
(13)
–	Podle bodu III tohoto usnesení „pakt stability a růstu, který má preventivní a současně i odrazující účel, spočívá v tomto usnesení a ve dvou nařízeních Rady, totiž v nařízení o posílení sledování rozpočtových situací a sledování a koordinaci ekonomické politiky a v nařízení o urychlení a vyjasnění podmínek realizace postupu při nadměrných schodcích”.
(14)
–	Viz bod 2 obecných politických pokynů adresovaných Radě Evropskou radou v Amsterodamu v usnesení o paktu stability.
(15)
–	Rozsudek ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada (AETR) (22/70, Recueil, s. 263, bod 40.
(16)
–	Výše uvedený rozsudek Komise v. Rada, bod 41.
(17)
–	Výše uvedený rozsudek Komise v. Rada, bod 42.
(18)
–	Kurzíva je má.
(19)
–	Doporučení podle čl. 104 odst. 7 doporučuje Francouzské republice zajistit snížení schodku alespoň na 0,5 % HDP, nebo na nejvyšší možné procento.
V daném případě, ve světle změněných ekonomických podmínek, pro vyslyšení tohoto doporučení by měla Francouzská republika pokračovat, během roku 2004, ve snížení schodku o 1,5 % HDP.
Cfr. bod 2 odstavce 6, exposé des motifs Doporučení Komise ohledně rozhodnutí Rady podle čl. 4 odst. 9 SEC (2003) 1121 konečné („la réduction totale du déficit corrigé des variations conjoncturelles nécessaire pour ramener le déficit nominal en dessous de la barre des 3 % du PIB en 2004, s’élèverait donc à environ 1,5 point de pourcentage du PIB“).
(20)
–	V účetním roce 2004 se strany odvolaly během tohoto postupu. Z dokumentů patrně vyplývá dokonce i odvolání se na účetní rok 2003. Doporučení podle čl. 104 odstavce 7 doporučuje německým orgánům, aby „mettre en oeuvre (…) leurs plans budgetaires pour 2003 qui (…) visent à ramener le déficit
des administrations publiques à 2 3/4
% du PIB en 2003 “ a zvláště s tímto cílem uskutečnit ohlášená opatření, která se rovnala 1 % HDP, a další vyrovnávací opatření, případně nezbytná „ pour faire en sorte que le déficit public diminue en 2003 comme prévu “.
(21)
–	Skutečně, na základě údajů z listopadu 2003, pro Spolkovou republiku Německo dosahoval vztah schodek/HDP 4,2 % (cfr. Doporučení Komise ohledně rozhodnutí Rady podle čl. 104 odstavce 9 SEC (2003) 1316 konečné, Exposé des motifs, bod 7, “Ajustement budgétaire en 2003”).
(22)
–	Obdobné se zdá být předmětné ustanovení článku ve svém německém znění: „Stellt der Rat fest, daß seine Empfehlungen innerhalb der gesetzten Frist keine wirksamen Maßnahmen ausgelöst haben, so kann er seine Empfehlungen veröffentlichen”.
(23)
–	Tak například italské znění: „Il Consiglio, qualora determini che nel periodo prestabilito non sia stato dato seguito effettivo alle sue raccomandazioni, può rendere pubbliche dette raccomandazioni”; španělské znění: „Cuando el Consejo compruebe que no se han seguido efectivamente sus recomendaciones en el plazo fijado, el Consejo podrá hacerlas públicas”; a nizozemské znění: „Wanneer de Raad vaststelt dat binnen de voorgeschreven periode geen effectief gevolg aan zijn aanbevelingen is gegeven, kan hij zijn aanbevelingen openbaar maken”.
(24)
–	„Where it establishes that there has been no effective action in response to its recommendations within the period laid down, the Council may make its recommendations public”.
(25)
–	„Sempre que verificar que, na sequência das suas recomendações, não foram tomadas medidas eficazes no prazo estabelecido, o Conselho pode tornar públicas as suas recomendações”.
(26)
–	Jak známo, ustanovení stanoví, že: „ může
Rada rozhodnout”; „ può
decidere”; „ peut
décider”; „ podrá
decidir”; „ pode
decidir”; „ may
decide”; „ kann
der Rat beschließen”; „ kan
de Raad besluiten” atd.
(27)
–	Viz čl. 122 odst. 3 a 5 ES.