62024CJ0244
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
19 декември 2024 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Политика относно убежището — Временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица — Директива 2001/55/ЕО — Членове 4 и 7 — Нашествие на руските въоръжени сили в Украйна — Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 — Член 2, параграф 3 — Възможност за дадена държава членка да приложи временната закрила спрямо разселени лица, които не са посочени в това решение — Момент, в който държава членка, предоставилата временната закрила на такива лица, може да я прекрати — Връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни — Директива 2008/115/ЕО — Член 6 — Решение за връщане — Момент, в който държава членка може да приеме решение за връщане — Незаконно пребиваване“
По съединени дела C‑244/24 и C‑290/24 (Kaduna) (
i
),
с предмет две преюдициални запитвания, отправени на основание член 267 ДФЕС от Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Амстердам, Нидерландия) (C‑244/24) и Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия) (C‑290/24), с актове от 29 март 2024 г. и от 25 април 2024 г., постъпили в Съда съответно на 4 април 2024 г. и на 25 април 2024 г., в рамките на производства по дела
P (C‑244/24),
AI,
ZY,
BG (C‑290/24)
срещу
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: K. Lenaerts, председател, T. von Danwitz, заместник-председател, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos (докладчик), I. Jarukaitis, S. Rodin, A. Kumin, N. Jääskinen, D. Gratsias и M. Gavalec, председатели на състави, E. Regan, J. Passer, Z. Csehi и O. Spineanu-Matei, съдии,
генерален адвокат: J. Richard de la Tour,
секретар: N. Mundhenke, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 3 септември 2024 г.,
като има предвид становищата, представени:
–
за P, от C. E. van Diepen, advocate,
–
за AI, от P. Krämer-Ograjensek, advocate,
–
за ZY, от R. H. T. van Boxmeer, advocaat,
–
за BG, от T. E. van Houwelingen-Boer, advocaat,
–
за нидерландското правителство, от M. K. Bulterman, A. Hanje и J. Langer, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от A. Baeckelmans, F. Blanc-Simonetti, M. Debieuvre и A. Katsimerou, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 22 октомври 2024 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на:
–
член 4 и член 7, параграф 1 от Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001 година относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица и за мерките за поддържане на баланса между държавите членки в полагането на усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием (ОВ L 212, 2001 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 3, стр. 179), член 2, параграф 3 от Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета от 4 март 2022 година за установяване на съществуването на масово навлизане на разселени лица от Украйна по смисъла на член 5 от Директива 2001/55/ЕО и за въвеждане на временна закрила (ОВ L 71, 2022 г., стр. 1), и член 1 от Решение за изпълнение (ЕС) 2023/2409 на Съвета от 19 октомври 2023 година за удължаване на срока на временната закрила, въведена с Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 (ОВ L 2023/2409);
–
член 6 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския Парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (ОВ L 348, 2008 г., стр. 98).
2
Запитванията са отправени в рамките на два спора, съответно между P (C‑244/24), AI, ZY и BG (C‑290/24), граждани на трети страни, и Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (държавен секретар по въпросите на правосъдието и сигурността, Нидерландия) (наричан по-нататък „държавният секретар“) относно прекратяването на предоставената на тези граждани временна закрила и законосъобразността на приетите по отношение на тях решения за връщане.
Правна уредба
Правото на Съюза
Разпоредби относно временната закрила
– Директива 2001/55
3
Съображения 2, 8 и 13 от Директива 2001/55 гласят:
„(2)
В Европа през последните години се увеличиха значително случаите на масово навлизане на разселени лица, които не могат да се върнат в тяхната страна по произход. Поради това е наложително създаването на схеми за изключителни ситуации, в които на такива лица незабавно да бъде предоставяна временна закрила.
[…]
(8)
Поради това е наложително определянето на минимални стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица и предприемане на мерки за поддържане на баланса между държавите членки в полаганите от тях усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием.
[…]
(13)
Вземайки предвид изключителния характер на разпоредбите, съдържащи се в настоящата директива, произтичащи от необходимостта да се предприемат действия в случай на масово навлизане или предстоящо масово навлизане на разселени лица, които идват от трети страни и които не са в състояние да се върнат в техните държави по произход, закрилата следва да бъде предоставена за ограничен срок от време“.
4
Член 1 от тази директива предвижда:
„Целта на настоящата директива е да определи минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица от трети страни, които не са в състояние да се върнат в страната по произход, и за поддържане на баланса между държавите членки в полаганите от тях усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием“.
5
Член 2 от посочената директива гласи:
„За целите на настоящата директива:
a)
„временна закрила“ означава процедура, която има характер на изключителна мярка. Временната закрила цели, в случай на масово навлизане или заплаха от масово навлизане на разселени лица от трети страни, които не могат да се завърнат в страната по произход, предоставяне на незабавна и временна закрила, особено когато съществува също и опасност системата за убежище да изпадне в невъзможност да разгледа всички искания, без това да доведе до неблагоприятни последици за нейното ефективно функциониране. Тази изключителна мярка се предприема в интерес на горепосочените засегнати лица и на други лица, търсещи закрила;
[…]
ж)
„разрешение за пребиваване“ означава всяко разрешение или одобрение, издадено от властите на държава членка, в предвидената от законодателството на тази държава форма, даващо на гражданина на трета държава или на лицето без гражданство основание да пребивава на нейната територия;
[…]“.
6
Съгласно член 3, параграф 1 от същата директива:
„Режимът на временната закрила не е преюдициален по отношение на признаването на бежански статут по Женевската конвенция [за статута на бежанците, подписана в Женева на 28 юли 1951 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 189, стр. 150, no 2545 (1954), допълнена с Протокола за статута на бежанците, сключен в Ню Йорк на 31 януари 1967 г.]“.
7
Член 4 от Директива 2001/55 предвижда:
„1.   Независимо от разпоредбата на член 6 срокът на временната закрила е една година. Освен ако не е прекратена на основанията, съдържащи се в разпоредбата на член 6, параграф 1, буква б), временната закрила може да бъде продължавана автоматично на шест месеца за максимален срок от една година.
2.   В случай че [продължават да са налице основания за запазване] на временна[та] закрила, Съветът по предложение на Комисията, която разглежда всяко искане на държава членка, отправено към нея за предложение пред Съвета, може да вземе решение с квалифицирано мнозинство за продължаване на срока на тази временна закрила за срок до една година“.
8
Съгласно член 5 от тази директива:
„1.   Съществуването на масово навлизане на разселени лица се удостоверява с решение на Съвета. Решението на Съвета се приема с квалифицирано мнозинство въз основа на предложение, направено от Комисията, която разглежда всяко искане, направено от държава членка за отправяне на предложение пред Съвета.
[…]
3.   Решението на Съвета въвежда временна закрила за разселените лица, за които то се отнася, във всички държави членки в съответствие с разпоредбите на настоящата директива. Това решение следва да съдържа минимум следното:
a)
уточняване на специфичните групи от лица, по отношение на които се прилага режимът на временна закрила;
б)
датата, от която временната закрила влиза в сила;
[…]
4.   Решението на Съвета се основава на:
a)
преценка на обстановката и мащаба на придвижване на разселените лица;
б)
преценка на целесъобразността от създаване на режим за временна закрила, вземайки предвид потенциалната спешна помощ и действията на място или съответно непригодността на такава мярка;
в)
информация, получена от държави членки, Комисията, [Върховният комисариат за бежанците на Организацията на обединените нации (ВКБООН)], както и от други международни организации, имащи отношение по въпроса.
[…]“.
9
Член 6 от посочената директива гласи:
„1.   Временната защита се преустановява в следните случаи:
a)
когато максималният срок е изтекъл; или
б)
по всяко време, с решение на Съвета, прието с квалифицирано мнозинство въз основа на предложение, направено от Комисията, която разглежда всяко искане на държава членка за отправяне на предложение пред Съвета.
2.   Решението на Съвета се основава на установяването на факта, че обстановката в страната по произход е такава, че разрешава завръщането за продължително време в сигурни условия на лицата, ползващи се от временна закрила при стриктно спазване на правата на човека и основните свободи, както и задълженията […] на държавите членки [по отношение на забраната за връщане]. Европейският парламент следва да бъде информиран за решението на Съвета“.
10
Член 7 от същата директива предвижда:
„1.   Държавите членки могат да разширят обхвата на временната закрила така, както е предвидено в настоящата директива. Обхватът може да бъде разширен за допълнителни категории разселени лица извън посочените в член 5. По отношение на тези категории лица решението на Съвета е приложимо, когато те са разселени по същите причини и от същата държава или област по произход. В този случай държавите членки нотифицират незабавно Съвета и Комисията.
2.   Разпоредбите на членове 24, 25 и 26 не се прилагат по отношение на използването на възможността, предвидена в параграф 1, с изключение на структурната подкрепа на Европейския бежански фонд, създаден с Решение 2000/596/ЕО [на Съвета от 28 септември 2000 г. относно създаването на Европейски бежански фонд (ОВ L 252, 2000 г., стр. 12)] при условията, посочени в настоящата директива“.
11
Глава III от Директива 2001/55, озаглавена „Задължения на държавите членки по отношение на лицата, ползващи се с временна закрила“, включва членове 8—16.
12
Член 8, параграф 1 от посочената директива предвижда:
„Държавите членки приемат мерките, необходими за предоставяне на лицата, ползващи се с временна закрила, на разрешения за пребиваване за целия срок на закрилата. За тази цел се издават документи или други подобни свидетелства“.
13
Глава IV от Директива 2001/55, озаглавена „Достъп до процедурата за предоставяне на убежище в контекста на временната закрила“, включва членове 17—19 от тази директива.
14
Член 17 от посочената директива гласи:
„1.   Лицата, които се ползват с временна закрила, трябва да имат възможност да подадат молба за предоставяне на убежище по всяко време.
2.   Когато разглеждането на която и да е молба за предоставяне на убежище не е било извършено преди изтичане на срока на временната закрила, то следва да приключи след изтичането на този срок“.
15
Глава V от Директива 2001/55, озаглавена „Връщане и мерки след изтичане на срока на временната закрила“, включва членове 20—23.
16
Съгласно член 20 от посочената директива:
„Независимо от разпоредбите на членове 21, 22 и 23, когато срокът на временната закрила изтече, се прилагат общите разпоредби на законодателството за закрила и на законодателството, отнасящо се до чужденците в държавите членки“.
17
Текстът на член 21 от същата директива е следният:
„1.   Държавите членки предприемат мерките, необходими, за да направят възможно доброволното завръщане на лицата, ползващи се с временна закрила или срокът на чиято временна закрила е изтекъл. Държавите членки гарантират приемането на разпоредби, регулиращи доброволното завръщане на лицата, ползващи се с временна закрила, улесняващи тяхното завръщане при зачитане на човешкото достойнство.
Държав[ите] членк[и] създава[т] гаранции, че решението, взето по отношение на тези лица за връщане, е взето при цялостно отчитане на фактите. Държавите членки могат да предвидят проучващи посещения.
2.   До изтичане на срока на временната закрила държавите членки, вземайки предвид преобладаващите обстоятелства в страната по произход, отговарят положително на молбите за връщане в приемащата държава членка от лица, които са се ползвали с временна закрила и упражняват правото си на доброволно връщане.
3.   В края на срока на временната защита държавите членки могат да предвидят задълженията, посочени в глава III да бъдат продължени индивидуално по отношение на лицата, ползващи се с временна закрила и подпомогнати от доброволна програма за връщане. Продължаването има действие до датата на връщане“.
18
Член 22 от Директива 2001/55 предвижда:
„1.   Държавите членки предприемат мерките, необходими, за да гарантират, че принудителното връщане на лица, чийто срок на временна закрила е изтекъл и които не могат да бъдат приети, се осъществява при стриктно зачитане на човешкото достойнство.
2.   В случаите на принудително връщане държавите членки разглеждат всички непреодолими хуманитарни причини, които могат да направят връщането невъзможно или неприемливо в определени случаи“.
19
Съгласно член 23 от тази директива:
„1.   Държавите членки предприемат необходимите мерки относно условията за пребиваване на лица, които са се ползвали от временна закрила и от които, поради здравословното им състояние, е неприемливо да се очаква, че могат да пътуват; когато например тези лица биха претърпели сериозни негативни последици, ако тяхното лечение бъде нарушено. Тези лица не могат да бъдат отпратени, докато ситуацията продължи да съществува.
2.   Държавите членки могат да разрешат на семействата, чиито деца са непълнолетни и посещават училище в държава членка, да се възползват от условията за пребиваване, даващи възможност на тези деца да завършат текущия учебен период“.
– Решение за изпълнение 2022/382
20
Съображения 7, 11—14 и 21 от Решение за изпълнение 2022/382 гласят:
„(7)
Тези данни показват, че Съюзът вероятно ще бъде изправен пред ситуация, характеризираща се с масово навлизане на разселени лица от Украйна, които не са в състояние да се завърнат в своята държава или регион по произход поради руската военна агресия. Навлизането вероятно би било от такъв мащаб, че има и явен риск системите за убежище на държавите членки да не бъдат в състояние да се справят с пристигането на хора без неблагоприятни последици за ефективното им функциониране, както и за интересите на засегнатите лица и тези на други лица, търсещи закрила.
[…]
(11)
Предметът на настоящото решение е въвеждането на временна закрила за украинските граждани, пребиваващи в Украйна, които са били разселени на или след 24 февруари 2022 г. като резултат от военното нашествие на руските въоръжени сили, започнало на тази дата. Временна закрила следва да се въведе и за граждани на трети държави, различни от Украйна, които са били разселени от Украйна на или след 24 февруари 2022 г. и които са се ползвали със статут на бежанец или равностойна закрила преди 24 февруари 2022 г. В допълнение е важно да се запази единството на семействата и да се избегнат различни статути при членове на едно и също семейство. Ето защо е необходимо също така да се въведе временна закрила за членовете на семейството на тези лица, когато семействата им вече са били или са пребивавали в Украйна към момента на поява на обстоятелствата, свързани с масовото навлизане на разселени лица.
(12)
Целесъобразно е също така да се предвиди закрила на лицата без гражданство и на граждани на трети държави, различни от Украйна, които могат да докажат, че са пребивавали законно в Украйна преди 24 февруари 2022 г. въз основа на валидно разрешение за постоянно пребиваване, издадено в съответствие с украинското законодателство, и които не могат да се завърнат трайно и при безопасни условия в своята държава или регион по произход. Тази закрила следва да бъде под формата на прилагане на настоящото решение спрямо тях или на друга подходяща закрила съгласно националното право, като решението за това ще бъде взето от всяка държава членка. Тези, които искат да се ползват от закрилата, следва да могат да докажат, че отговарят на тези критерии за допустимост, като представят съответните документи на компетентните органи в съответната държава членка. Ако не са в състояние да представят съответните документи, държавите членки следва да ги пренасочат към съответната процедура.
(13)
В съответствие с Директива [2001/55] държавите членки мо[гат] да разширят обхвата на временната закрила към лица без гражданство или граждани на трети държави, пребиваващи законно в Украйна, които не могат да се завърнат трайно и при безопасни условия в своята държава или регион по произход. Тези лица могат да включват граждани на трети държави, които учат или работят в Украйна на краткосрочна основа към момента на събитията, довели до масовото навлизане на разселени лица. При всички случаи тези лица следва да бъдат допускани в Съюза по хуманитарни причини, без да се изисква по-специално да притежават валидна виза или достатъчно средства за издръжка или валиден документ за пътуване, за да се гарантира безопасното им преминаване с цел завръщане в тяхната държава или регион по произход.
(14)
Държавите членки мо[гат] да разширят обхвата на временната закрила така, че да включва допълнителни категории разселени лица спрямо тези, за които се прилага настоящото решение, когато тези лица са разселени по същите причини и от същата държава или регион по произход като посочените в настоящото решение. В този случай държавите членки следва да нотифицират незабавно Съвета и Комисията. В този контекст следва да се насърчават държавите членки да обмислят възможността за предоставяне на временна закрила на лицата, които са избягали от Украйна малко преди 24 февруари 2022 г., тъй като напрежението се е увеличило, или които са се е оказали на територията на Съюза (например на почивка или по служебни причини) непосредствено преди тази дата и които в резултат на въоръжения конфликт не могат да се завърнат в Украйна.
[…]
(21)
В съответствие с Директива [2001/55] продължителността на временната закрила следва да бъде за първоначален срок от една година. Освен когато е прекратена при условията на член 6, параграф 1, буква б) от посочената директива, временната закрила следва да бъде продължавана автоматично на шест месеца за максимален срок от една година. Комисията ще извършва постоянно наблюдение и преглед на ситуацията. По всяко време тя може да предложи на Съвета да прекрати прилагането на временната закрила въз основа на факта, че ситуацията в Украйна е такава, че позволява трайното завръщане при безопасни условия на лицата, на които е предоставена временна закрила, или да предложи на Съвета да удължи срока на временната закрила с до една година“.
21
Член 1 от това решение за изпълнение предвижда:
„Установява се съществуването на масово навлизане в Съюза на разселени лица, които е трябвало да напуснат Украйна вследствие на въоръжен конфликт“.
22
В член 2, параграфи 1—3 от посоченото решение за изпълнение е предвидено:
„1.   Настоящото решение се прилага за следните категории лица, разселени от Украйна на или след 24 февруари 2022 г., вследствие на военното нашествие на руските въоръжени сили, започнало на тази дата:
a)
украински граждани, пребиваващи в Украйна преди 24 февруари 2022 г.;
б)
лица без гражданство и граждани на трети държави, различни от Украйна, които са се ползвали от международна закрила или равностойна национална закрила в Украйна преди 24 февруари 2022 г.;
в)
членове на семейството на лицата, посочени в букви а) и б).
2.   Държавите членки прилагат настоящото решение или адекватна закрила съгласно националното си право по отношение на лицата без гражданство и граждани на трети държави, различни от Украйна, които могат да докажат, че са пребивавали законно в Украйна преди 24 февруари 2022 г. въз основа на валидно разрешение за постоянно пребиваване, издадено в съответствие с украинското право, и които не могат да се завърнат трайно в своята държава или регион по произход при безопасни условия.
3.   В съответствие с член 7 от Директива [2001/55] държавите членки могат също така да прилагат настоящото решение спрямо други лица, включително спрямо лица без гражданство и граждани на трети държави, различни от Украйна, които са пребивавали законно в Украйна и които не могат да се завърнат трайно в своята държава или регион по произход при безопасни условия“.
23
Съгласно член 4 от Решение за изпълнение 2022/382 то влиза в сила в деня на публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз, тоест на 4 март 2022 г.
– Решение за изпълнение 2023/2409
24
Съображения 3 и 7 от Решение за изпълнение 2023/2409 гласят:
„(3)
В съответствие с Директива [2001/55] временната закрила първоначално се прилагаше за първоначален срок от една година — до 4 март 2023 г., а след това срокът ѝ автоматично беше удължен с още една година — до 4 март 2024 г.
[…]
(7)
Големият брой разселени лица в Съюза, които се ползват от временна закрила, вероятно няма да намалее, докато продължава войната срещу Украйна. Предвид това удължаването на срока на временна закрила е необходимо за справяне с положението на лицата, които понастоящем се ползват от временна закрила в Съюза или които ще се нуждаят от такава закрила, считано от 4 март 2024 г., тъй като така се осигуряват незабавна закрила и достъп до хармонизиран набор от права, като същевременно формалностите се свеждат до минимум в ситуация на масово навлизане в Съюза. Удължаването на срока на временната закрила ще спомогне също така да се гарантира, че системите за убежище на държавите членки няма да бъдат претоварени от значително увеличение на броя на молбите за международна закрила, които биха могли да бъдат подадени от лица, ползващи се с временна закрила до 4 март 2024 г., ако тази временна закрила бъде прекратена на тази дата, или от бягащи от войната в Украйна лица, пристигащи в Съюза след тази дата и преди 4 март 2025 г.“.
25
Член 1 от това решение за изпълнение предвижда:
„Срокът на временната закрила, предоставяна на разселените от Украйна лица, посочени в член 2 от Решение за изпълнение [2022/382], се удължава с една година — до 4 март 2025 г.“.
– Решение за изпълнение (ЕС) 2024/1836
26
Член 1 от Решение за изпълнение (ЕС) 2024/1836 на Съвета от 25 юни 2024 година за удължаване на срока на временната закрила, въведена с Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 (ОВ L, 2024/1836), предвижда:
„Срокът на временната закрила, предоставяна на разселените от Украйна лица, посочени в член 2 от Решение за изпълнение [2022/382], се удължава с една година — до 4 март 2026 г.“.
Останалите релевантни разпоредби
– Директива 2008/115
27
Член 2, параграф 1 от Директива 2008/115 гласи:
„Настоящата директива се прилага по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка“.
28
Съгласно член 4, параграф 2 от тази директива:
„С настоящата директива не се засягат разпоредбите, които могат да са по-благоприятни за граждани на трети страни, и които са предвидени в достиженията на правото на Общността в областта на имиграцията и предоставянето на убежище“.
29
Член 5 от посочената директива предвижда:
„При прилагането на настоящата директива държавите членки надлежно вземат предвид:
a)
висшите интереси на детето,
б)
семейния живот,
в)
здравословното състояние на засегнатия гражданин на трета страна,
и спазват принципа на „забрана за връщане“.
30
Член 6 от същата директива гласи:
„1.   Държавите членки издават решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2—5.
[…]
6.   Настоящата директива не препятства държавите членки да приемат решение за прекратяване на законния престой, заедно с решение за връщане и/или решение за извеждане и/или забрана за влизане в рамките на едно административно или съдебно решение или акт, съгласно националното им законодателство, без да се засягат процедурните гаранции, предвидени в глава III и в други приложими разпоредби на общностното и националното законодателство“.
– Директива 2013/32/ЕС
31
Член 2 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 60), предвижда:
„За целите на настоящата директива:
[…]
р)
„последваща молба“ означава молба за международна закрила, подадена след вземането на окончателно решение по предишна молба, като това включва и случаите, когато кандидатът изрично е оттеглил молбата си, и случаите, когато решаващият орган е отхвърлил молбата след нейното негласно оттегляне в съответствие с член 28, параграф 1“.
32
Член 33, параграф 2 от тази директива гласи:
„Държавите членки могат да приемат, че една молба за международна закрила е недопустима единствено ако:
[…]
г)
молбата е последваща молба, когато не са се появили или не са били представени от кандидата нови елементи или факти, свързани с разглеждането на това дали кандидатът отговаря на условията за лице, на което е предоставена международна закрила по силата на Директива 2011/95/ЕС [на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 337, 2011 г., стр. 9)]; или
[…]“.
– Регламент (ЕС) 2016/399
33
Член 6 от Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (ОВ L 77, 2016 г., стр. 1), изменен с Регламент (ЕС) 2018/1240 на Европейския парламент и на Съвета от 12 септември 2018 година (JO L 236, 2018 г., стр. 1), определя условията за влизане на територията на Съюза на граждани на трети страни за планиран престой с продължителност не повече от 90 дни в рамките на всеки 180‑дневен период. Едно от тези задължения е задължението за гражданите на някои трети страни да притежават валидна виза.
– Регламент (ЕС) 2018/1860
34
Член 3, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2018/1860 на Европейския парламент и на Съвета от 28 ноември 2018 година за използването на Шенгенската информационна система за целите на връщането на незаконно пребиваващи граждани на трети държави (ОВ L 312, 2018 г., стр. 1) предвижда:
„Държавите членки въвеждат в [Шенгенската информационна система (ШИС)] сигнали за граждани на трети държави, по отношение на които е взето решение за връщане, с цел да се проверява дали това задължение за връщане е било спазено и да се спомогне за изпълнението на решението за връщане. След вземането на решение за връщане в ШИС без забавяне се въвежда сигнал за връщане“.
Нидерландското право
Законът за чужденците от 2000 г.
35
Член 8 от Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (Закон за общо преразглеждане на Закона за чужденците (Закон за чужденците от 2000 г.) от 23 ноември 2000 г. (Stb. 2000, № 495), в редакцията, приложима към фактите по спора в главното производство (наричан по-нататък „Законът за чужденците от 2000 г.“), предвижда:
„Чужденците имат право на законно пребиваване в Нидерландия само:
[…]
f)
ако до постановяването на решение по молба за издаване на разрешение за пребиваване по смисъла на членове 14 и 28 настоящият закон, приета въз основа на него разпоредба или съдебно решение предвидят, че молителят не може да бъде извеждан, докато не бъде взето решение по молбата;
[…]
h)
до постановяването на решение по подадена по административен или по съдебен ред жалба, когато съгласно настоящия закон, приета въз основа на него разпоредба или съдебно решение молителят не следва да бъде извеждан, докато не бъде постановено решение по подадената по административен или по съдебен ред жалба;
[…]“.
Правилник за чужденците от 2000 г.
36
Член 3.1a, параграф 1 от Besluit tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) (Правилник за прилагане на Закона за чужденците от 2000 г. (Правилник за чужденците от 2000 г.) от 23 ноември 2000 г. (Stb. 2000, № 497) в редакцията му, приложима към споровете в главните производства (наричано по-нататък „Правилникът за чужденците от 2000 г.“), гласи:
„След подаване на молба за издаване на разрешение за временно пребиваване на основание правото на убежище, подалото молбата лице, не може да бъде извеждано, докато е в сила решение по член 5, параграф 3 от Директива [2001/55], ако чужденецът:
a)
принадлежи към специалната група чужденци, определена в решение на Съвета на Европейския съюз по член 5, параграф 3 от Директива [2001/55];
[…]
е)
принадлежи към групата чужденци — определена с наредба на министъра — от същата страна или регион като посочения в буква а) чужденец, които са разселени по същите причини и вече не се ползват от закрила в друга държава, страна по Договора [за функционирането на ЕС] или по Споразумението за Европейското икономическо пространство [от 2 май 1992 г. (ОВ L 1, 1994 г., стр. 3; Специално издание на български език, глава 11, том 53, стр. 4)]“.
Наредбата за чужденците от 2000 г. и наредбите от 2022 г. и 2023 г.
37
В член 3.9a от Voorschrift Vreemdelingen 2000 (Наредба за чужденците от 2000 г.) са уточнени групите чужденци, посочени в член 3.1a, параграф 1, буква e) от Правилника за чужденците от 2000 г.
38
Този член 3.9а е добавен в Наредбата за чужденците от 2000 г. с обратна сила съгласно член 1 от Regeling van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid nummer 4123685, houdende wijziging van het Voorschrift Vreemdelingen 2000, in verband met het aanpassen van de doelgroep ontheemden uit Oekraïne, waaraan tijdelijke bescherming wordt verleend (Наредба № 4123685 на държавния секретар по въпросите на правосъдието и сигурността за изменение на Наредбата за чужденците от 2000 г. по отношение на целевата група на разселените от Украйна лица, на които е предоставена временна закрила) от 17 август 2022 г. (Stcrt. 2022, бр. 22623, наричана по-нататък „Наредбата от 2022 г.“), който предвижда две редакции на посочения член 3.9a — първата в сила за периода от 4 март 2022 г. до 18 юли 2022 г., а втората — в сила, считано от 19 юли 2022 г.
39
В редакцията си в сила между 4 март 2022 г. и 18 юли 2022 г. член 3.9a, параграф 1, буква в) от Наредбата за чужденците от 2000 г. гласи:
„Посочените в член 3.1a, параграф 1, уводно изречение и буква е) от Правилника [за чужденците от 2000 г.] чужденци са следните лица:
[…]
с.
лицата, на които е издадено валидно разрешение за пребиваване в Украйна към 23 февруари 2022 г., за които има вероятност да са напуснали Украйна след 26 ноември 2021 г.“.
40
Член 3.9a, параграф 1 от Наредбата за чужденците от 2000 г., в редакцията му, в сила от 19 юли 2022 г., гласи:
„За чужденци по смисъла на член 3.1a, параграф 1, уводно изречение и буква е) от Правилника [за чужденците от 2000 г.] се определят:
с.
лицата, на които е издадено валидно разрешение за постоянно пребиваване в Украйна към 23 февруари 2022 г., по отношение на които:
1°.
има вероятност да са напуснали Украйна след 26 ноември 2021 г., и
2°.
не е доказано, че са се завърнали в страната си по произход след 23 февруари 2022 г.“.
41
Член 2 от Наредбата от 2022 г. установява преходен режим и гласи следното:
„Член 3.9a, параграф 1 initio и буква с) [от Наредбата за чужденците от 2000 г.] в редакцията му в сила до 19 юли 2022 г., продължава да се прилага до 4 март 2023 г. за чужденците:
a.
които нямат валидно разрешение за постоянно пребиваване в Украйна към 23 февруари 2022 г.; и
b.
са вписани в [регистъра на населението] преди 19 юли 2022 г.“.
42
Действието на този преходен режим е удължено с член 2 от Regeling van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, nummer 4507236, in verband met de Verlenging van de duur van tijdelijke bescherming aan een Groep ontheemden uit Oekraïne (Наредба № 4507236 на държавния секретар по въпросите на правосъдието и сигурността за продължаване на срока на временната закрила за група разселени от Украйна лица) от 1 март 2023 г. (Stcrt. 2023, бр. 7194, наричана по-нататък „Наредбата от 2023 г.“), който гласи:
„Член 3.9a, параграф 1, началото и буква с) от Наредбата за чужденците от 2000 г., в редакцията му, в сила до 19 юли 2022 г., продължава да се прилага до 4 септември 2023 г. за чужденците:
a)
които нямат валидно разрешение за постоянно пребиваване в Украйна към 23 февруари 2022 г.; и
б)
са вписани в [регистъра на населението] преди 19 юли 2022 г.“.
Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси
Дело C‑244/24
43
P е нигерийски гражданин, който има право на временно пребиваване в Украйна до 31 януари 2023 г. След нашествието на руските въоръжени сили на територията на Украйна той бяга в Нидерландия и на 1 юни 2022 г. е вписан в регистъра на населението на тази държава членка. Към тази дата нидерландските органи признават правото на временна закрила по смисъла на Директива 2001/55 по-специално на гражданите на трети страни, намиращи се в положение като това на P, без да се преценява възможността им да се завърнат в своята страна по произход. Поради това държавният секретар предоставя въпросната закрила на Р.
44
На 9 август 2022 г. P подава молба за убежище. С решение от 24 август 2023 г. държавният секретар решава да прекрати разглеждането на молбата му. Това решение не е обжалвано.
45
На същата дата, 24 август 2023 г., държавният секретар прекратява временната закрила на P, считано от 4 септември 2023 г. Впоследствие това решение е оттеглено с мотива, че с решение от 17 януари 2024 г. Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия) постановява, че считано от 4 септември 2023 г. нидерландските органи не могат да прекратяват временната закрила на гражданите на трети страни, намиращи се в положение като това на P, и че предоставената на тези граждани временна закрила ще бъде прекратена ipso jure на 4 март 2024 г., за което държавният секретар уведомява P с писмо от 24 януари 2024 г.
46
На 7 февруари 2024 г. държавният секретар приема решение за връщане на P с мотива, че законното му пребиваване на територията на Кралство Нидерландия ще бъде прекратено ipso jure на 4 март 2024 г. С това решение се разпорежда P да напусне територията на Съюза в срок от четири седмици, считано от посочената дата.
47
P сезира Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Амстердам, Нидерландия), който е запитващата юрисдикция по дело C‑244/24, с жалба, с която оспорва законосъобразността на това решение. В подкрепа на жалбата си той изтъква по-специално, че решението е не само преждевременно, но и незаконосъобразно, тъй като по силата на правото на Съюза временната закрила трябва да му бъде призната до 4 март 2025 г. съгласно предвиденото в Решение за изпълнение 2023/2409 удължаване на срока на временната закрила. Освен това преди приемане на решението за връщане той не бил изслушан по-специално относно съвместимостта на това решение с членове 3 и 8 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г.
48
В самото начало запитващата юрисдикция отбелязва, първо, че съгласно нидерландското законодателство, с което се транспонира Директива 2001/55, разселеното лице трябва да подаде молба за убежище, за да може да получи право на пребиваване в Нидерландия на основание член 8, буква f) или h) от Закона за чужденците от 2000 г. Тя подчертава също, че член 3.1a, параграф 1 от Правилникът за чужденците от 2000 г. транспонира член 7 от Директива 2001/55, съгласно който държавите членки могат да предоставят временна закрила и на други лица (наричана по — нататък „факултативната временна закрила“).
49
Второ, тази юрисдикция отбелязва, че в писмо до председателя на Tweede Kamer der Staten-Generaal (Горната камара на нидерландските Генерални щати, Нидерландия) от 30 март 2022 г. държавният секретар посочва, че възнамерява да приложи член 2, параграф 3 от Решение за изпълнение 2022/382, като разшири обхвата на временната закрила, така че да обхване лицата без гражданство и гражданите на трети страни, притежаващи валидно към 23 февруари 2022 г. разрешение за временно пребиваване в Украйна, без да се изисква да е установено, че тези лица не могат да се завърнат трайно в своята страна или регион по произход при безопасни условия. С писмо от 18 юли 2022 г. държавният секретар обаче изразява волята си да преустанови тази факултативна временна закрила, считано от 19 юли 2022 г., като същевременно предвижда преходен режим за лицата, които се ползват от нея до този момент. Според държавния секретар това преустановяване на факултативната временна закрила се обосновава с вероятността от злоупотреби и вторични придвижвания към Нидерландия.
50
Запитващата юрисдикция посочва, че на 17 август 2022 г. с Наредбата за чужденците от 2022 г. държавният секретар добавя член 3.9a в Наредбата за чужденците от 2000 г., който предвижда, от една страна, че считано от 19 юли 2022 г. факултативната временна закрила повече няма да се предоставя и от друга страна, че на 4 март 2023 г. факултативната временна закрила ще бъде прекратена, що се отнася до лицата, на които към тази дата тя вече е била предоставена.
51
С Наредбата от 2023 г. този преходен режим се удължава до 4 септември 2023 г. Това удължаване е обосновано от факта, че следва да се очаква, че значителна част от тези лица ще започнат процедура за предоставяне на убежище предвид риска от недостиг на места за приемане.
52
В решението си от 17 януари 2024 г. Raad van State (Държавен съвет) обаче приема, че от членове 4 и 7 от Директива 2001/55 по-специално следва, че преходният режим в полза на лицата, които вече се ползват от факултативната временна закрила, трябва да продължи да се прилага до 4 март 2024 г. Всъщност според тази юрисдикция, след като държава членка е предоставила такава факултативна временна закрила, тя не може да я отнеме през периода, посочен в член 4, параграф 1 от Директива 2001/55, освен ако през този период Съветът реши да прекрати предсрочно временната закрила по силата на член 6 от тази директива. За сметка на това лицата, ползващи се с факултативна временна закрила, предоставена от тази държава членка, биха били засегнати от удължаването на срока на временната закрила — съгласно решение на Съвета на основание член 4, параграф 2 от тази Директива — само ако към датата на приемане на това решение тази държава членка все още предоставя такава факултативна временна закрила на тази група лица. В случая обаче държавният секретар решава на 19 юли 2022 г., тоест на дата, предхождаща приемането на Решение за изпълнение 2023/2409 от Съвета, да не предоставя повече временна закрила на лицата без гражданство и на гражданите на трети страни, притежаващи разрешение за временно пребиваване в Украйна.
53
На първо място, що се отнася до довода, че разглежданото в главното производство решение за връщане било преждевременно, запитващата юрисдикция счита, че от член 2, параграф 1 и член 6, параграфи 1 и 6 от Директива 2008/115, изглежда, следва, че докато гражданин на трета страна не е в незаконен престой, по отношение на него не може да бъде прието решение за връщане.
54
Тази юрисдикция обаче отбелязва, че в решението си от 17 януари 2024 г. Raad van State (Държавен съвет) приема, че държавният секретар следва да определи под каква форма ще уведоми ползващите се с факултативна временна закрила за изтичането на срока на правото им на пребиваване на 4 март 2024 г. За да се гарантира тяхната съдебна защита, тези лица получават писмо, с което ги уведомяват за по-нататъшните етапи на производството. В крайна сметка е взето решение всички отнасящи се до тях решения за връщане да бъдат приети на 7 и 23 февруари 2024 г., за да им бъде предоставена възможност да бъдат уведомени възможно най-рано за последиците от края на законния им престой. Според запитващата юрисдикция този подход позволява на нидерландските органи също така да пристъпят по-лесно в най-кратки срокове към процедура по извеждането на посочените лица. Освен това от самото решение за връщане следва, че то няма действие преди изтичането на законния престой, като в това решение ясно се посочва, че пребиваването на P в Нидерландия ще е незаконно едва от 5 март 2024 г. и че по отношение на Р срокът за доброволно връщане ще започне да тече едва от тази дата. Тази юрисдикция обаче уточнява, че срокът за обжалване на посоченото решение започва да тече от датата на приемането му.
55
При това положение запитващата юрисдикция иска да се установи дали държавният секретар е можел да приеме решение за връщане по отношение на жалбоподателя в главното производство още на 7 февруари 2024 г., дори и към тази дата последният все още да пребивава законно на територията на Кралство Нидерландия.
56
На второ място, що се отнася до довода, че разглежданото в главното производство решение за връщане е незаконосъобразно, запитващата юрисдикция има съмнения дали временната закрила, призната на жалбоподателя в главното производство съгласно член 7 от Директива 2001/55, е прекратена ipso jure на 4 март 2024 г., както следва от Решението на Raad van State (Държавен съвет) от 17 януари 2024 г.
57
Запитващата юрисдикция подчертава, първо, че в случай на споделена компетентност между Съюза и държавите членки в определена област, какъвто е случаят с областта на убежището и имиграцията, държавите членки вече не могат да упражняват компетентността си, след като Съюзът е упражнил своята.
58
Тъй като Кралство Нидерландия се възползвало от признатата му в член 2, параграф 3 от Решение за изпълнение 2022/382 възможност за предоставяне на факултативна временна закрила на определени лица, последните попадали изцяло в приложното поле на Директива 2001/55 по силата на член 7 от нея. Според запитващата юрисдикция така предоставената от държава членка факултативна временна закрила трябва да е съобразена по-специално с членове 4 и 6 от тази директива, които уреждат по обвързващ и изчерпателен начин срока и възможностите за прекратяване на временната закрила.
59
Следователно факултативната временна закрила може да се прекрати само когато е достигнат максималният срок на временната закрила или когато Съветът реши да прекрати предсрочно тази закрила. Всъщност по отношение на всички лица, ползващи се от Директива 2001/55, законодателят на Съюза упражнил компетентността си относно продължителността на срока на временната закрила и режима на нейното преустановяване.
60
Второ, запитващата юрисдикция счита, че в Решение за изпълнение 2023/2409 не се прави разграничение между различните групи лица, ползващи се с временна закрила. Освен това тя отбелязва, че в предложението, въз основа на което е прието това решение за изпълнение, се уточнява, че Директива 2001/55 трябва да гарантира прилагането на едни и същи стандарти и на хармонизиран набор от права в целия Съюз по отношение на лицата, които са приети в него към датата на удължаване на срока на временната закрила, което се потвърждавало и от съображение 7 от посоченото решение за изпълнение.
61
Трето, според запитващата юрисдикция обстоятелството, че решението за такова продължаване е взето от Съвета по силата на член 4, параграф 2 от Директива 2001/55, не позволява да се заключи, че по този повод държавите членки би трябвало отново да оценят категориите лица, ползващи се от тази закрила, тъй като положението на лицата, ползващи се от факултативна временна закрила, не е променено в по-голяма степен в сравнение с това на лицата, които попадат пряко в приложното поле на тази директива.
62
Така запитващата юрисдикция счита, че има достатъчно основания да се предположи, че към лицата, които съгласно член 7 от Директива 2001/55 попадат в приложното поле на тази директива, се прилага и Решение за изпълнение 2023/2409, поради което на основание на тази директива те имат право на временна закрила до 4 март 2025 г.
63
При тези условия Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Амстердам) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли член 6 от Директива [2008/115] да се тълкува в смисъл, че не допуска издаването на решение за връщане на дата, на която чужденецът все още е в законен престой на територията на държава членка?
2)
От значение ли е за отговора на горния въпрос обстоятелството дали решението за връщане съдържа датата, на която е краят на законното пребиваване, тази дата е в близко бъдеще и освен това правните последици от решението за връщане настъпват едва на тази по-късна дата?
3)
Трябва ли член 1 от [Решение за изпълнение 2023/2409] да се тълкува в смисъл, че [предвиденото в него] удължаване [на срока на временната закрила] се отнася и до категория граждани на трети страни, които по силата на факултативната разпоредба на член 2, параграф 3 от Решение за изпълнение [2022/382] вече са включени от държава членка в обхвата на Директива [2001/55], дори ако впоследствие тази държава членка реши да не предоставя повече временна закрила на тази категория граждани на трети страни?“.
Дело C‑290/24
64
AI, ZY и BG са граждани на трети страни, които са имали валидно разрешение за временно пребиваване в Украйна към 24 февруари 2022 г. След като напускат Украйна вследствие на нашествието на руските въоръжени сили на територията на тази страна, тези граждани се вписват в регистъра на населението в Нидерландия и подават молба за убежище през периода, през който нидерландските органи предоставят временна закрила на гражданите на трети страни, притежаващи разрешение за временно пребиваване в Украйна, без да се преценява дали те са в състояние да се завърнат трайно в страната или региона си по произход при безопасни условия. Ето защо държавният секретар предоставя на посочените граждани временна закрила на основание Директива 2001/55.
65
С три решения от 7 февруари 2024 г. държавният секретар разпорежда на AI, ZY и BG да напуснат територията на Съюза в срок от четири седмици, считано от 4 март 2024 г.
66
С решения от 19 март 2024 г. и 27 март 2024 г. жалбите, подадени от AI и BG срещу засягащите ги решения, са уважени и тези решения са отменени. Държавният секретар обжалва тези решения пред Raad van State (Държавен съвет), който е запитващата юрисдикция по дело C‑290/24.
67
С решение от 27 март 2024 г. подадената от ZY жалба срещу отнасящото се до него решение е отхвърлена като неоснователна. ZY обжалва това решение пред запитващата юрисдикция.
68
Запитващата юрисдикция счита, че решенията на държавния секретар от 7 февруари 2024 г., посочени в точка 65 от настоящото решение, трябва да се считат за решения за връщане по смисъла на Директива 2008/115.
69
Освен това тя отбелязва, че изходът от споровете, с които е сезирана, предполага да се определи датата, на която се прекратява предоставената от нидерландските органи факултативна временна закрила.
70
В това отношение тази юрисдикция подчертава, първо, че нидерландското законодателство, с което е транспонирана Директива 2001/55, предвижда, че временната закрила се предоставя на основание на Закона за чужденците от 2000 г. и въз основа на подадена молба за убежище от съответното лице, като срокът, определен за произнасяне по тази молба, спира да тече за срока на действие на временната закрила.
71
Второ, запитващата юрисдикция отбелязва, че решението за прекратяване на факултативната временна закрила е обосновано от държавния секретар с вероятността от злоупотреби, наличието на вторични придвижвания към Нидерландия и факта, че лицата, ползващи се от тази закрила, най-често са в състояние да се завърнат трайно в страната си по произход при безопасни условия.
72
Трето, тази юрисдикция припомня, че в решението си от 17 януари 2024 г. по съображенията, изложени в точка 52 от настоящото решение, тя приема, че държавният секретар не може да отнеме, считано от 4 септември 2023 г., факултативната временна закрила на лицата, на които тя вече е била призната, а тази закрила се прекратявала ipso jure на 4 март 2024 г. — датата, от която предоставената от Съвета временна закрила би следвало да бъде преустановена, ако не беше прието Решение за изпълнение 2023/2409.
73
В това отношение тя подчертава, че член 4, параграфи 1 и 2 от Директива 2001/55 се отнася до различни положения, тъй като параграф 1 предвижда първоначалния срок на временната закрила и автоматичното му продължаване, докато параграф 2 се отнася до ново положение, при което Съветът преценява отново дали продължават да са налице основания за запазване на временната закрила.
74
Тъй като държавата членка трябва да може да прекратява факултативното прилагане на разпоредба от правото на Съюза, посочената юрисдикция счита, че удължаването на срока на временната закрила, произтичащо от решение на Съвета, прието на основание член 4, параграф 2, каквото е Решение за изпълнение 2023/2409, се прилага по отношение на лицата, ползващи се с факултативната временна закрила само ако към датата на приемане на това решение съответната държава членка все още се възползва от възможността, предоставена ѝ с член 7, параграф 1 от Директива 2001/55 и член 2, параграф 3 от Решение за изпълнение 2022/382. Случаят с Кралство Нидерландия обаче не е такъв.
75
Четвърто, запитващата юрисдикция отбелязва, че независимо от постановеното от нея решение от 17 януари 2024 г., в Нидерландия продължават да съществуват различия в съдебната практика относно начина на тълкуване на член 4, параграфи 1 и 2 от Директива 2001/55, когато държава членка прекратява факултативната временна закрила, която е предоставила по силата на член 7, параграф 1 от тази директива. В това отношение посочената юрисдикция счита, че за да се възстанови единството на правото, е важно Съдът да отговори на третия преюдициален въпрос, поставен от запитващата юрисдикция по дело C‑244/24. В зависимост обаче от отговора на първите два въпроса, поставени по това дело, разглеждането на третия въпрос би могло да се окаже излишно.
76
При тези обстоятелства Raad van State (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли член 4 от Директива [2001/55] да се тълкува в смисъл, че когато държава членка се е възползвала от предоставената с член 7, параграф 1 от тази директива възможност да предостави предвидената в [посочената] директива временна закрила и на други категории разселени лица (наричани по-нататък „факултативната група“), временната закрила на факултативната група продължава не само в случай на автоматично продължаване по член 4, параграф 1 за посочения в тази разпоредба срок, но и в случай на решение за продължаване по член 4, параграф 2 за посочения в тази разпоредба срок?
2)
От значение ли е за отговора на въпроса дали временната закрила на тази факултативна категория лица продължава в случай на решение за удължаване на срока ѝ по смисъла на член 4, параграф 2 обстоятелството, че държава членка е решила да прекрати временната закрила на факултативната категория лица преди датата, на която Съветът е взел решение да продължи срока ѝ с една година съгласно член 4, параграф 2?“.
Производството пред Съда
По съединяването на дела C‑244/24 и C‑290/24
77
С решение на председателя на Съда от 7 май 2024 г. дела C‑244/24 и C‑290/24 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството и на постановяването на решението.
По исканията за разглеждане на делото по реда на бързото производство
78
Запитващите юрисдикции искат настоящите преюдициални запитвания да бъдат разгледани по реда на бързото производство, предвидено в член 105 от Процедурния правилник на Съда.
79
С определение на председателя на Съда от 12 юни 2024 г., Kaduna (C‑244/24 и C‑290/24, EU:C:2024:491), тези искания са уважени.
По преюдициалните въпроси
По третия въпрос по дело C‑244/24 и въпросите по дело C‑290/24
80
С третия въпрос по дело C‑244/24 и двата въпроса по дело C‑290/24, които следва да се разгледат заедно, запитващите юрисдикции по същество искат от Съда да установи дали членове 4 и 7 от Директива 2001/55 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат държава членка, която е предоставила временна закрила на категории лица, различни от посочените в член 2, параграфи 1 и 2 от Решение за изпълнение 2022/382, да лиши тези категории лица от възможността да се ползват от временната закрила за срока на тази закрила, определен от Съвета по силата на член 4, параграф 2 от тази директива.
81
Както се посочва в член 1 от Директива 2001/55, тя има за цел да определи минимални стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица от трети страни, които не са в състояние да се върнат в страната по произход, и за поддържане на баланса между държавите членки в полаганите от тях усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием. Както следва от член 2, буква а) от тази директива, прилагането на тази закрила има за цел по-специално да предотврати претоварването на системата за предоставяне на международна закрила вследствие на едновременно масово подаване на молби за получаване на статут на бежанец, което е в интерес както на тези разселени лица, така и на другите лица, търсещи международна закрила.
82
Този механизъм за временна и незабавна закрила, който е израз на принципа на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки при прилагането на политиката в областта на убежището, посочена в член 80 ДФЕС, обаче има изключителен характер, както подчертават съображения 2 и 13 и член 2, буква а) от посочената директива, и трябва да бъде запазен за случаите на масово навлизане на разселени лица (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2011 г., N. S. др.C‑411/10 и C‑493/10, EU:C:2011:865, т. 93). Освен това той предоставя на ползващите се от него лица по-ограничени права от тези, които произтичат от предоставянето на международна закрила по смисъла на Директива 2011/95 (вж. в този смисъл решение от 6 септември 2017 г., Словакия и Унгария/Съвет, C‑643/15 и C‑647/15, EU:C:2017:631, т. 257).
83
Съгласно член 5 от Директива 2001/55 наличието на масово навлизане на разселени лица се установява с решение на Съвета, прието с квалифицирано мнозинство въз основа на предложение на Комисията. Това решение се основава по-специално на преценка на обстановката и мащаба на придвижване на разселените лица, както и на преценка на целесъобразността от създаване на режим за временна закрила, вземайки предвид потенциалната спешна помощ и действия на място или съответно непригодността на такава мярка. Посоченото решение води до прилагане на временната закрила във всички държави членки, обвързани от Директива 2001/55, по отношение на специфичните групи от лица, описани в същото решение, считано от определената в него дата (наричана по-нататък „задължителната временна закрила“).
84
На основание член 5 от Директива 2001/55 на 4 март 2022 г. Съветът приема Решение за изпълнение 2022/382, с което констатира наличието на масово навлизане на разселени лица от Украйна. Това решение за изпълнение влиза в сила на същата дата, вследствие на което, считано от тази дата, се прилага задължителната временна закрила в полза на категориите лица, установени в член 2, параграф 1 от посоченото решение за изпълнение, както и на категориите лица, посочени в член 2, параграф 2 от същото решение за изпълнение, освен ако държавите членки са предоставили на тези лица друга подходяща закрила съгласно националното си законодателство.
85
По-специално от член 2, параграф 1 от Решение за изпълнение 2022/382 следва, че то се прилага по отношение на три категории лица, разселени от Украйна към 24 февруари 2022 г. или след тази дата, вследствие на руското военно нашествие, а именно, първо, украинските граждани, пребиваващи в Украйна преди посочената дата, второ, лицата без гражданство и гражданите на трети държави, различни от Украйна, които са се ползвали от международна закрила или равностойна национална закрила в Украйна преди същата дата, и трето, членовете на семейството на лицата от първите две категории.
86
Освен това съгласно член 2, параграф 2 от това решение за изпълнение държавите членки прилагат посоченото решение или адекватна закрила съгласно националното си право по отношение на лицата без гражданство и гражданите на трети държави, различни от Украйна, които могат да докажат, че са пребивавали законно в Украйна преди 24 февруари 2022 г. въз основа на валидно разрешение за постоянно пребиваване, издадено в съответствие с украинското право, и които не са в състояние да се завърнат трайно в своята държава или регион по произход при безопасни условия.
87
От актовете за преюдициално запитване обаче е видно, че разглежданите в главните производства граждани на трети държави не попадат в нито една от категориите лица, посочени в член 2, параграфи 1 и 2 от Решение за изпълнение 2022/382. Всъщност те не са нито украински граждани, нито лица, ползващи се с международна закрила или равностойна закрила в Украйна, нито членове на семейството на такива граждани или ползващи се лица. Освен това те разполагат само с разрешение за временно пребиваване в Украйна.
88
Важно е обаче да се подчертае, че съгласно член 7, параграф 1 от Директива 2001/55 държавите членки могат да предоставят временна закрила на всяка категория лица извън посочените в решението на Съвета за прилагане на тази закрила, при условие че тези лица са били разселени по същите причини и от същата държава или регион по произход. Член 2, параграф 3 от Решение за изпълнение 2022/382 припомня тази възможност, призната на държавите членки, като подчертава, че съгласно този член 7 те могат да прилагат посоченото решение за изпълнение по отношение на други лица, включително лица без гражданство и граждани на трети държави, различни от Украйна, които са пребивавали законно в Украйна и не са в състояние да се върнат трайно в своята държава или регион по произход при безопасни условия.
89
Както следва от точки 37—42, 49 и 50 от настоящото решение, нидерландските органи първоначално имат намерение да приложат тази възможност, като разширят обхвата на временната закрила и по отношение на категорията граждани на трети страни и лица без гражданство, която не е изрично посочена в член 2, параграфи 1 и 2 от Решение за изпълнение 2022/382, а именно всички притежатели на валидно към 23 февруари 2022 г. разрешение за пребиваване в Украйна, включително временно, които има вероятност да са напуснали Украйна след 26 ноември 2021 г., без да се преценява дали са били в състояние да се върнат трайно в своята страна или регион по произход при безопасни условия.
90
Впоследствие обаче тези органи решават да ограничат — на основание член 3.9a, параграф 1, буква в) от Наредбата за чужденците от 2000 г. в редакцията ѝ в сила от 19 юли 2022 г. — тази закрила до по-ограничена категория лица, а именно до притежателите на валидно към 23 февруари 2022 г. разрешение за постоянно пребиваване Украйна, които, от една страна, има вероятност да са я напуснали след 26 ноември 2021 г., и от друга страна, по отношение на тях не е доказано, че са се завърнали в държавата си по произход след 23 февруари 2022 г.
91
Що се отнася до лицата като тези в главното производство, които нямат такова разрешение за постоянно пребиваване в Украйна, но на които преди 19 юли 2022 г. вече е била предоставена факултативна временна закрила, за тях е въведен преходен режим, който предвижда, че закрилата за тези лица се прекратява на 4 март 2023 г. С Наредбата от 2023 г. този преходен режим е продължен до 4 септември 2023 г. Освен това, както следва от точки 45, 52 и 72 от настоящото решение, в решението си от 17 януари 2024 г. Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия) постановява, че държавният секретар не може да отнеме, считано от 4 септември 2023 г., факултативната временна закрила на лицата, на които тя вече е била призната, а тази закрила се прекратява ipso jure на 4 март 2024 г. — датата, на която щеше да бъде преустановена задължителната временна закрила при липсата на Решение за изпълнение 2023/2409.
92
Ето защо, за да се даде полезен отговор на запитващите юрисдикции, следва най-напред да се определи дали на тази категория лица може да се признае право да се ползват от факултативна временна закрила на основание член 7 от Директива 2001/55, преди да се провери дали по силата на тази директива във връзка с Решения за изпълнение 2022/382 и 2023/2409 нидерландските органи имат правомощието да отнемат тази закрила, дори и задължителната временна закрила, въведена с Решение за изпълнение 2022/382, да не е била прекратена.
Лица, които могат да се ползват от факултативната временна закрила
93
Първо, както бе припомнено в точка 88 от настоящото решение, член 7, параграф 1 от Директива 2001/55 оправомощава държавите членки да разширят обхвата на предвидената в тази директива временна закрила по отношение на категории лица извън посочените от Съвета, при условие че тези лица са били разселени по същите причини и от същата държава или регион по произход.
94
От това следва, че държава членка, която се възползва от предоставената с тази разпоредба възможност, прилага правото на Съюза, така че не може да предоставя факултативна временна закрила на лица, които не са били разселени по същите причини и от същата страна или регион по произход като лицата, ползващи се от задължителната временна закрила. Подобна констатация обаче не възпрепятства държавите членки да предоставят право на пребиваване само по силата на националното си право, по-специално по хуманитарни съображения, на категории лица, които не попадат в приложното поле на посочената разпоредба (вж. по аналогия решения от 9 ноември 2010 г., B и D, C‑57/09 и C‑101/09, EU:C:2010:661, т. 116—118, и от 12 септември 2024 г., Changu, C‑352/23, EU:C:2024:748, т. 48).
95
Второ, от член 3.9a, параграф 1, буква в) от Наредбата за чужденците от 2000 г., в редакцията ѝ, в сила от 4 март 2022 г. до 18 юли 2022 г., следва, че нидерландските органи са предоставили временна закрила на всички лицата, на които към 23 февруари 2022 г. е издадено валидно разрешение за пребиваване в Украйна, включително временно, за които има вероятност да са напуснали Украйна след 26 ноември 2021 г., тоест 90 дни преди началото на нашествието на руските въоръжени сили в Украйна, посочено в Решение за изпълнение 2022/382. Освен това с тази разпоредба не се изисква да се преценява дали тези лица са в състояние да се завърнат трайно в своята страна или регион по произход при безопасни условия. Ето защо следва да се провери дали по силата на правото на Съюза нидерландските органи са оправомощени да предоставят такава временна закрила на всички тези лица.
96
В това отношение, от една страна, от член 2, параграф 1 от Решение за изпълнение 2022/382 следва, че то се прилага за изброените в тази разпоредба категории лица, които са разселени от Украйна на 24 февруари 2022 г. или след тази дата вследствие на военното нашествие на руските въоръжени сили, започнало на посочената дата. Поради това причината за прилагането на задължителната временна закрила, както е установена от Съвета в това решение за изпълнение, е нашествието на руските въоръжени сили в Украйна, започнало на 24 февруари 2022 г.
97
От преписката, с която разполага Съдът, е видно, че 90‑дневният период, посочен в точка 95 от настоящото решение, е определен от нидерландските органи, за да съответства на продължителността на правото на пребиваване на територията на Съюза, с което гражданите на трети страни или лицата без гражданство могат да се ползват при условията, предвидени в член 6 от Регламент 2016/399, изменен с Регламент 2018/1240.
98
Гражданите на трети страни или лицата без гражданство, които поради твърде ограничената продължителност на правото си на пребиваване на територията на Съюза са били поканени да се върнат в Украйна малко след нашествието на руските въоръжени сили в тази страна, могат обаче да бъдат приравнени, за целите на прилагането на член 7 от Директива 2001/55 и член 2, параграф 3 от Решение за изпълнение 2022/382 на лицата, разселени по причина на това нашествие.
99
Подобно тълкуване впрочем се потвърждава от съображение 14 от Решение за изпълнение 2022/382, с което държавите членки се насърчават да обмислят разширяване на обхвата на временната закрила по отношение на лицата, които са избягали от Украйна малко преди 24 февруари 2022 г., тъй като напрежението се е увеличило, или които са се е оказали на територията на Съюза непосредствено преди тази дата и които в резултат на въоръжения конфликт не могат да се завърнат в Украйна.
100
От друга страна, предвиденото в член 7, параграф 1 от Директива 2001/55 условие лицата, ползващи се с факултативна временна закрила, да са били разселени по същите причини и от същата държава или регион по произход като лицата, ползващи се със задължителната временна закрила, също не е нарушено с решението на нидерландските органи първоначално да признаят такава факултативна временна закрила на лицата без гражданство и на гражданите на трети страни, притежаващи разрешение за временно пребиваване в Украйна независимо дали са могли да се завърнат трайно в своята страна или регион по произход при безопасни условия. Във връзка с последното следва да се отбележи, че макар член 2, параграф 3 от Решение за изпълнение 2022/382 изрично да посочва сред потенциалните лица, ползващите се с факултативна временна закрила, лицата без гражданство и гражданите на трети държави, които са пребивавали законно в Украйна и които не могат да се завърнат трайно в своята държава или регион по произход при безопасни условия, се налага изводът, че тази категория лица е посочена в член 2, параграф 3 само примерно.
101
От това следва, че член 7 от Директива 2001/55 и член 2, параграф 3 от Решение за изпълнение 2022/382 трябва да се тълкуват в смисъл, че дават възможност на държава членка да предостави факултативна временна закрила на гражданите на трети страни или на лицата без гражданство, които притежават валидно към 23 февруари 2022 г. разрешение за временно пребиваване в Украйна и има вероятност да са напуснали тази държава след 26 ноември 2021 г., без да се преценява дали те са в състояние да се завърнат трайно в своята държава или регион по произход при безопасни условия.
Относно срока на факултативната временна закрила
102
В самото начало следва да се подчертае, първо, че по силата на член 4, параграф 1 от Директива 2001/55 първоначалният срок на задължителната временна закрила по принцип е една година и след като изтече тази една година, задължителната временна закрила може автоматично да бъде продължавана с шест месеца за максимален срок от една година.
103
Освен това от член 4, параграф 2 от Директива 2001/55 следва, че в случай че продължават да са налице основания за запазване на задължителната временна закрила след изтичане на двегодишния период по член 4, параграф 1 от тази директива, Съветът, по предложение на Комисията, може с квалифицирано мнозинство да реши да удължи тази временна закрила за срок от една година.
104
Съгласно член 6, параграф 1, буква б) от Директива 2001/55 обаче Съветът може по всяко време да реши да преустанови задължителната временна закрила. От посочения член 6 следва, че такова решение на Съвета, от една страна, се приема с квалифицирано мнозинство по предложение на Комисията и от друга страна, се основава на обстоятелството, че обстановката в страната по произход позволява завръщането за продължително време в сигурни условия на лицата, ползващи се от временна закрила, при спазване на правата на човека и основните свободи, както и на задълженията на държавите членки по отношение на забраната за връщане.
105
Второ, тъй като Решение за изпълнение 2022/382 влиза в сила на 4 март 2022 г. съгласно неговия член 4, задължителната временна закрила най-напред се прилага за първоначален срок от една година до 4 март 2023 г. по силата на член 4, параграф 1 от Директива 2001/55. Съгласно последната разпоредба срокът на тази закрила се продължава автоматично за два последователни шестмесечни периода, тоест най-напред до 4 септември 2023 г., а след това до 4 март 2024 г. Накрая, в съответствие с член 4, параграф 2 от тази директива срокът на посочената закрила е продължен два пъти от Съвета за период от една година — първо до 4 март 2025 г. по силата на член 1 от Решение за изпълнение 2023/2409, а след това до 4 март 2026 г. по силата на член 1 от Решение за изпълнение 2024/1836.
106
Трето, както е посочено в точка 91 от настоящото решение, що се отнася до лицата като тези в главното производство, на които е предоставена факултативна временна закрила по силата на приложимата между 4 март 2022 г. и 18 юли 2022 г. нидерландска уредба, но които не отговарят на условията по член 3.9a, параграф 1, буква в) от Наредбата за чужденците от 2000 г., в редакцията ѝ, в сила от 19 юли 2022 г., за тях е въведен преходен режим. Този преходен режим първоначално предвижда, че вече предоставената на тези лица факултативна временна закрила се прекратява на 4 март 2023 г. — дата, която съвпада с първоначалния срок на прилагане на Решение за изпълнение 2022/382. Впоследствие посоченият преходен режим е продължен до 4 септември 2023 г. — датата, на която е краят на първото автоматично продължаване на срока на действие на това решение. С решение от 17 януари 2024 г. Raad van State (Държавен съвет) обаче постановява, че държавният секретар не може да отнеме факултативната временна закрила на тези лица, считано от последната дата, а тази закрила ще бъде прекратена ipso jure на 4 март 2024 г., тоест на крайната дата, на която временната закрила щеше да бъде преустановена съгласно член 4, параграф 1 от Директива 2001/55, ако не беше прието решение на Съвета на основание член 4, параграф 2 от тази директива.
107
Следователно факултативната временна закрила, предоставена от нидерландските органи на граждани на трети страни като тези в главното производство, е преустановила да поражда правни последици, преди да изтече срокът а задължителната временна закрила.
108
Въз основа на тези предварителни уточнения следва да се определи дали членове 4 и 7 от Директива 2001/55 изискват ползването на факултативната временна закрила, предоставяна от нидерландските органи на такива граждани на трети страни, да продължава, докато задължителната временна закрила, въведена от Съвета по силата на член 5 от тази директива, поражда правни последици или поне до края на автоматичното продължаване на първоначалния срок на задължителната временна закрила, посочено в член 4, параграф 1.
109
На първо място, следва да се подчертае, че от текста на член 7, параграф 1 от Директива 2001/55 следва, че той оставя на всяка държава членка решението да приложи факултативната временна закрила по причини, които счита за уместни, включително по хуманитарни, благотворителни или организационни съображения. Освен това, както следва от точки 93—101 от настоящото решение, тази разпоредба оставя значителна свобода на преценка на държавите членки при определянето на категориите лица, които могат да се ползват от такава закрила, при условие че тези лица са били разселени по същите причини и от същата държава или регион по произход.
110
При липсата на други уточнения в това отношение член 7, параграф 1 от Директива 2001/55 също оставя на държавите членки свободата да определят датата, от която възнамеряват да предоставят факултативна временна закрила, доколкото тази дата е между датата, на която задължителната временна закрила влиза в сила, и датата, на която тази закрила престава да поражда правни последици.
111
На второ място, както отбелязва генералният адвокат в точки 118—122 от представеното заключение, държавите членки запазват контрол върху продължителността на срока на факултативната временна закрила, която желаят да им предоставят, при условие че този срок се вписва във времевата рамка на прилагане на механизма за временна закрила, определен на равнището на Съюза. Всъщност, доколкото временната закрила, предоставяна по силата на член 7, параграф 1 от Директива 2001/55, не произтича от задължение, предвидено в правото на Съюза, а от самостоятелното решение на държава членка да разшири кръга на лицата, ползващи се от тази закрила, тази държава членка трябва също така самостоятелно да може да отнема посочената закрила.
112
Тази констатация не се разколебава от факта, че в член 7, параграф 1 от Директива 2001/55 е уточнено, че държавите членки могат да предоставят временна закрила на категории лица, различни от посочените в решението на Съвета, „както е предвидено в настоящата директива“. Всъщност с това уточнение член 7 цели единствено да гарантира, че без да се засяга предвиденото в параграф 2 от тази разпоредба, правата, признати на лицата, ползващи се от задължителна временна закрила по глави III и IV от тази директива, се предоставят и на лицата, ползващи се от факултативна временна закрила, докато последната не бъде прекратена от държавата членка, която я е предоставила.
113
На трето място, тълкуването на член 7, параграф 1 от Директива 2001/55, възприето в точки 109—112 от настоящото решение, се потвърждава както от преследваната с тази разпоредба цел, а именно да се насърчават държавите членки да разширят категориите разселени лица, които могат да се ползват от временна закрила, така и от по-общата цел на тази директива, която, както припомня точка 81 от настоящото решение, е да се предотврати претоварването на системата за предоставяне на международна закрила. Всъщност, като се възползва от предвидената в посочения член възможност, дори за ограничени категории разселени лица или за срок, по-кратък от срока на задължителната временна закрила, съответната държава членка подпомага постигането на тези цели.
114
Както обаче отбелязва генералният адвокат в точка 127 от представеното заключение, да се забрани на държава членка, поради присъщи за нея причини, да отнема възможността да се ползва факултативната временна закрила преди изтичането на срока на задължителната временна закрила, определена на равнището на Съюза, би довело до разубеждаване на държавите членки да прилагат предвидената в член 7 от Директива 2001/55 възможност и по този начин би осуетило постигането на целите, преследвани с тази разпоредба и с тази директива.
115
От това следва, че съгласно член 7, параграф 1 от Директива 2001/55 държавите членки могат свободно да решат да прекратят предоставената от тях факултативна временна закрила преди изтичането на срока на задължителната временна закрила, определена на равнището на Съюза. Следователно от тях не се изисква да приведат в съответствие срока на тази факултативна временна закрила с първоначалния срок на задължителната временна закрила или със срока при автоматичното ѝ продължаване съгласно 4, параграф 1 от тази директива, нито със срока при евентуалното ѝ факултативно продължаване съгласно член 4, параграф 2 от посочената директива.
116
Различията, които могат да възникнат поради това, че всяка държава членка е свободна да определя продължителността на срока на факултативната временна закрила, която възнамерява да признае на допълнителни категории разселени лица, са напълно съвместими с обхвата и целта на член 7 от Директива 2001/55. Всъщност, както следва от точки 109—115 от настоящото решение, този член е замислен от законодателя на Съюза като оправомощаваща разпоредба, за чието прилагане държавите членки имат свобода на преценка, поради което от избора на този законодател естествено произтичат разликите в националните правни уредби, които привеждат в действие тази възможност (вж. по аналогия решение от 12 декември 2019 г., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Събиране на семейството — сестра на бежанец), C‑519/18, EU:C:2019:1070, т. 57 и цитираната съдебна практика).
117
На четвърто място, макар да е вярно, че с приемането на Директива 2001/55 законодателят на Съюза е упражнил признатата му с член 63, точка 2, букви а) и б) ЕО (понастоящем член 78, параграф 2, буква в) ДФЕС) компетентност, която е споделена компетентност съгласно член 4, параграф 2, буква й) ДФЕС, това не променя факта, че с член 7 от тази директива този законодател изрично предоставя на държавите членки избора да посочат или не категории лица, извън посочените от Съвета, които могат да се ползват от правата, произтичащи от тази директива.
118
Както отбелязва генералният адвокат в точка 132 от представеното заключение, самото наличие на такава възможност, предоставена от посочения законодател на държавите членки, е достатъчно, за да се отхвърли доводът, че в област на споделена компетентност между Съюза и държавите членки последните са загубили компетентността си да действат, след като Съюзът е упражнил своята. От това следва, че противно на твърдяното от разглежданите в главното производство граждани на трети страни, приемането на Директива 2001/55 не е довело до лишаване на държавите членки от възможността да ограничат периода, през който възнамеряват да признаят на някои категории граждани на трети страни и лица без гражданство възможността да се ползват от факултативната временна закрила.
119
На пето място, също толкова ирелевантно е обстоятелството, че по силата на член 1 от Решение за изпълнение 2023/2409 предвиденото в това решение за изпълнение продължаване на временната закрила се отнася до всички разселени лица от Украйна, попадащи в обхвата на член 2 от Решение за изпълнение 2022/382, следователно включително и до лицата, ползващи се от факултативната временна закрила, посочени в член 2, параграф 3.
120
Това е така, защото член 1 от посоченото решение за изпълнение се ограничава до изпълнението на Директива 2001/55, така че не може да противоречи на преследваната с член 7 от тази директива цел, нито да променя нормативното съдържание на посочената разпоредба (вж. по аналогия решение от 28 февруари 2023 г., Fenix International, C‑695/20, EU:C:2023:127, т. 49 и 50). От това следва, че посоченият член 1 не може да ограничи свободата на преценка, призната на държавите членки с посочения член 7.
121
Следователно член 2, параграф 3 от Решение за изпълнение 2022/382 се отнася до лицата, ползващи се с факултативна временна закрила, само доколкото съответната държава членка не е прекратила тази закрила, а продължаването на срока на временната закрила, предвидено в член 1 от Решение за изпълнение 2023/2409, е задължително за държавите членки само що се отнася до лицата, ползващи се със задължителна временна закрила.
122
При това положение фактът, че член 1 от Решение за изпълнение 2023/2409 се отнася до всички лица, посочени в член 2 от Решение за изпълнение 2022/382, без да изключва лицата, попадащи в приложното поле на параграф 3 от тази разпоредба, трябва да се разбира в смисъл, че лицата, ползващи се с факултативна временна закрила, предоставяна от държава членка, по принцип се ползват от всички права, произтичащи от Директива 2001/55, до 4 март 2025 г., при условие че тази държава членка не прекрати предсрочно тази закрила.
123
От всички изложени съображения следва, че правото на Съюза по принцип разрешава на държава членка да отнеме възможността да се ползва предоставената от нея факултативна временна закрила на датата, предхождаща датата, на която задължителната временна закрила престава да поражда правни последици.
124
Следва обаче да се припомни, че като упражняват признатата им с член 7 от Директива 2001/55 възможност, държавите членки прилагат правото на Съюза, включително когато вземат решение за отнемане на факултативната временна закрила, която преди това са предоставили на определени граждани на трети страни или лица без гражданство. От това следва, че такова решение за отнемане не може да засегне нито целите, нито полезното действие на тази директива, като то трябва да зачита по-специално общите принципи на правото на Съюза, част от които са принципите на защита на оправданите правни очаквания и правна сигурност (вж. в този смисъл решения от 12 декември 2019 г., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Събиране на семейството — сестра на бежанец), C‑519/18, EU:C:2019:1070, т. 62 и 64, и от 17 ноември 2022 г., Avicarvil Farms, C‑443/21, EU:C:2022:899, т. 38).
125
В това отношение, що се отнася, първо, до защитата на целите и полезното действие на Директива 2001/55, от член 2, буква а) от тази директива следва, че механизмът за временна закрила цели по-специално да гарантира безпрепятственото функциониране на системата за международна закрила в държавите членки.
126
Освен това в член 3 от тази директива се уточнява, че временната закрила не засяга признаването на статут на бежанец по силата на Конвенцията за статута на бежанците, посочена в точка 6 от настоящото решение, докато член 17 от посочената директива предвижда, че лицата, ползващи се с временна закрила, трябва да могат да подадат молба за убежище по всяко време и разглеждането на молбите, които не са били разгледани преди изтичането на срока на временната закрила, трябва да приключи впоследствие.
127
Така Директива 2001/55 цели по-специално да запази ефективната възможност на гражданите на трети държави и на лицата без гражданство, които се ползват с временна закрила, да получат международна закрила след надлежно разглеждане на тяхното индивидуално положение, като същевременно им гарантира незабавно предоставяне на закрила в по-малък мащаб, както бе припомнено в точка 82 от настоящото решение.
128
При това положение би било в противоречие с тази цел и с полезното действие на Директива 2001/55, ако разглеждането на молбата за международна закрила, която тези граждани на трети страни и тези лица без гражданство, с оглед на фактите по конкретния случай, са подали и по която все още не е постановено решение, не е приключило, при стриктно спазване на произтичащите от Директива 2013/32 изисквания след изтичането на срока на факултативната временна закрила.
129
Освен това след прекратяването на факултативната временна закрила тези граждани на трети страни и лица без гражданство не могат да бъдат възпрепятствани да упражнят ефективно правото си да подадат молба за международна закрила, което представлява основен етап от процедурата по предоставяне на тази закрила (вж. в този смисъл решение от 17 декември 2020 г., Комисия/Унгария (Прием на лица, търсещи международна закрила), C‑808/18, EU:C:2020:1029, т. 99).
130
В това отношение само по себе си обстоятелството, че лице, ползващо се с временна закрила, не дава положителен отговор на запитването на органите на съответната държава членка дали желае молбата му за международна закрила да бъде разгледана, не би могло да доведе до ситуация, при която, имайки предвид фактите по конкретния случай, подадена от него на по-късен етап молба за международна закрила да бъде квалифицира като последваща молба по смисъла на член 2, буква р) от Директива 2013/32, която молба може да се приеме за недопустима на основание член 33, параграф 2, буква г) от тази директива. По-специално подобна липса на отговор не може да се приравнява на изрично оттегляне на тази молба по смисъла на член 2, буква р) от посочената директива.
131
Второ, що се отнася до принципа на защита на оправданите правни очаквания, на който се позовава Комисията, следва да се припомни, че право да се позове на този принцип има всеки правен субект, у когото национален административен орган е събудил основателни надежди с конкретните уверения, които му е дал. Принципът на защита на оправданите правни очаквания обаче не може да бъде противопоставян, когато е налице ясна разпоредба от правен акт на Съюза и действия на натоварен с прилагането на правото на Съюза национален орган, които са в противоречие с това право, не биха могли да породят у правния субект оправданото правно очакване, че ще бъде третиран по начин, противоречащ на правото на Съюза. Всъщност практика на държава членка, която не е в съответствие с правната уредба на Съюза, не може да породи оправдани правни очаквания у частноправен субект, който се ползва от така създаденото положение (вж. в този смисъл решения от 14 юни 2012 г., Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers, C‑606/10, EU:C:2012:348, т. 81, и от 17 ноември 2022 г., Avicarvil Farms, C‑443/21, EU:C:2022:899, т. 39—41 и цитираната съдебна практика).
132
Освен това съгласно постоянната съдебна практика частноправните субекти нямат основание да възлагат оправдани правни очаквания за запазването на съществуващо положение, което може да бъде променяно от институциите на Съюза в рамките на тяхното право на преценка (вж. в този смисъл решение от 4 май 2023 г., Kapniki A. Michailidis, C‑99/22, EU:C:2023:382, т. 29 и цитираната съдебна практика).
133
В случая, както бе подчертано в точки 104 и 111 от настоящото решение, първо, от член 6, параграф 1, буква б) от Директива 2001/55 следва, че Съветът може по всяко време да прекрати задължителната временна закрила, и второ, от член 7 от тази директива следва, че държавите членки не могат да запазят действието на факултативната временна закрила, която евентуално са въвели след прекратяване на задължителната временна закрила. От това следва, че в случая нидерландските органи не са могли да дадат на лицата, ползващи се с факултативна временна закрила, конкретни уверения в съответствие с правото на Съюза относно минималния срок на тази закрила, различни от уверението, че тези органи се ангажират да не прекратяват факултативната временна закрила, преди задължителната временна закрила да преустанови да поражда правни последици.
134
От преписката, с която разполага Съдът, обаче не следва, че нидерландските органи са дали такова уверение на разглежданите в главното производство граждани на трети страни — обстоятелство, което запитващите юрисдикции все пак следва да проверят.
135
От изложените съображения следва, че членове 4 и 7 от Директива 2001/55 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат държава членка, която е предоставила временна закрила на категории лица, различни от посочените в член 2, параграфи 1 и 2 от Решение за изпълнение 2022/382, да лиши тези категории лица от възможността да се ползват от тази закрила за срока, определен с решение на Съвета на основание член 4, параграф 2 от тази директива. Тази държава членка може да отнеме предоставяната от нея на посочените категории лица временна закрила на дата, предхождаща датата, на която предоставяната с решение на Съвета временна закрила престава да поражда правни последици, при условие по-специално че посочената държава членка не засяга нито целите, нито полезното действие на Директива 2001/55 и спазва общите принципи на правото на Съюза.
По първия и втория въпрос по дело C‑244/24
136
С първите си два въпроса, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по дело C‑244/24 иска Съда да установи дали член 6 от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска по отношение на гражданин на трета страна, пребиваващ законно на територията на държава членка на основание на упражнената от тази държава възможност да му признае право да се ползва от факултативна временна закрила, да бъде прието решение за връщане, преди да е прекратена тази закрила, когато се окаже, че посочената закрила ще преустанови да поражда правни последици на определена бъдеща дата и че до тази дата е спряно действието на това решение.
137
Първо, следва да се припомни, че съгласно член 2, параграф 1 от Директива 2008/115 тя се прилага за всеки гражданин на трета страна, който пребивава незаконно на територията на държава членка. От това следва, че приложното поле на тази директива се определя единствено от наличието на незаконен престой на гражданин на трета страна, независимо от причините за това положение или от мерките, които могат да бъдат приети спрямо този гражданин (решение от 17 октомври 2024 г., Ararat, C‑156/23, EU:C:2024:892, т. 31 и 32 и цитираната съдебна практика).
138
Следователно държава членка може да приеме решение за връщане по смисъла на член 6 от Директива 2008/115 само по отношение на гражданин на трета страна, който пребивава незаконно на нейна територия (вж. в този смисъл решения от 19 юни 2018 г., Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, т. 37, 38 и 59, и от 9 ноември 2023 г., Odbor azylové a migrační politiky MV (Приложно поле на Директивата за връщането), C‑257/22, EU:C:2023:852, т. 39).
139
Освен това член 6, параграф 6 от тази директива предоставя на държавите членки правото да приемат решение за прекратяване на законния престой заедно с решение за връщане в рамките на един административен акт, като тази възможност за присъединяване на тези две решения в един административен акт позволява на държавите членки да гарантират едновременното провеждане и дори обединяването на административните процедури за приемане на посочените решения, както и на производствата по тяхното обжалване, а също и да преодолеят практическите трудности, свързани с връчването на решенията за връщане (вж. в този смисъл решение от 19 юни 2018 г., Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, т. 49).
140
От това следва, че Директива 2008/115 не допуска държава членка да приеме решение за връщане по отношение на гражданин на трета страна, който пребивава законно на нейна територия.
141
Както отбелязва генералният адвокат в точка 151 от представеното заключение, обстоятелството, че компетентният национален орган изрично уточнява в решението за връщане, че то не поражда правни последици докато пребиваването на заинтересованото лице продължава да е законно, не поставя под въпрос горния извод.
142
Всъщност, от една страна, от член 3, параграф 1 от Регламент 2018/1860 следва, че след вземането на решение за връщане съответната държава членка без забавяне въвежда в ШИС сигнал за връщане с цел „да се провер[и] дали това задължение за връщане е било спазено и да се спомогне за изпълнението на решението за връщане“, включително когато това решение не поражда незабавно правни последици. В последната хипотеза обаче към датата на въвеждане на сигнала съответното лице все още пребивава законно на територията на тази държава членка и може да се ползва от правото да отиде в други държави членки.
143
От друга страна, при приемането на такова преждевременно решение за връщане компетентният национален орган не би могъл да вземе предвид всички промени в обстоятелствата, които биха настъпили в периода от приемането на това решение до прекратяването на законния престой на съответното лице и които биха имали съществено значение за преценката на положението на това лице с оглед на Директива 2008/115, и по-специално на член 5 от нея.
144
Накрая, важно е да се уточни, че противно на поддържаното от нидерландското правителство, приемането на решение за връщане в нарушение на материалноправното изискване, припомнено в точка 140 от настоящото решение, не е равнозначно на неизпълнение на процесуално задължение като задължението за зачитане на правото на изслушване, което е предмет на разглеждане по делото, по което е постановено решение от 10 септември 2013 г., G. et R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533). Следователно нарушението на такова материалноправно изискване трябва да бъде санкционирано, без да е необходимо да се проверява дали компетентният орган е можел да стигне до различно решение, ако не беше извършил това нарушение.
145
Второ, от една страна, от член 8 във връзка с член 2, буква ж) от Директива 2001/55 следва, че съответната държава членка трябва да издаде на лицето, ползващо се с временна закрила, разрешение за пребиваване, позволяващо му да пребивава на територията на тази държава членка.
146
От друга страна, както бе посочено в точка 112 от настоящото решение, лицата, ползващи се с прилаганата от държава членка факултативна временна закрила, съгласно член 7 от тази директива трябва да разполагат с всички права, признати от посочената директива на лицата, ползващи се със задължителна временна закрила. Следователно тази държава членка е длъжна да предостави на лицата, ползващи се с факултативна временна закрила, разрешение за пребиваване, което им позволява да пребивават на нейна територия, докато тази закрила не им бъде отнета.
147
От това следва, че докато тези лица продължават да се ползват от факултативната временна закрила, те пребивават законно на територията на съответната държава членка и следователно по отношение на тях не може да бъде издадено решение за връщане по смисъла на Директива 2008/115.
148
Този извод не противоречи на разпоредбите на Директива 2001/55, посветени специално на връщането.
149
Така член 20 от тази директива предвижда, че когато срокът на временната закрила изтече, се прилагат общите разпоредби на законодателството за закрила и на законодателството, отнасящо се до чужденците в държавите членки, „независимо от разпоредбите на членове 21, 22 и 23“ от посочената директива. Тези членове обаче не засягат принципа, че решение за връщане по смисъла на Директива 2008/115, което задължава съответното лице да напусне територията на Съюза, може да бъде прието само по отношение на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна или лице без гражданство.
150
Във всеки случай следва да се подчертае, че по силата на член 4, параграф 2 от Директива 2008/115 тя се прилага, без да се засягат разпоредбите, които са предвидени в достиженията на правото на Общността в областта на имиграцията и предоставянето на убежище, включително разпоредбите на Директива 2001/55, доколкото тези разпоредби са по-благоприятни за гражданина на трета страна. Това обаче не е така в хипотезата на разпоредба, оправомощаваща държавите членки да приемат преждевременно решения за връщане.
151
Така, противно на твърденията на нидерландското правителство, нищо не показва, че преждевременното приемане на решение за връщане би гарантирало по-добра съдебна защита на засегнатите лица. Това важи в още по-голяма степен, тъй като, както е видно от акта за преюдициално запитване по дело C‑244/24, срокът за обжалване на такова решение започва да тече от датата на приемането му, а не от датата, на която то започва да поражда правни последици.
152
Трето и последно, без съмнение, както подчертава нидерландското правителство, след изтичането на срока на факултативната временна закрила националните органи, на които е възложено приемането на решения за връщане, биха могли да се сблъскат с голям брой индивидуални положения, които трябва да бъдат разгледани едновременно, което би създало опасност от смущения във функционирането на тези органи. Такъв риск обаче сам по себе си не е достатъчен, за да позволи отклонение от принципа, припомнен в точка 147 от настоящото решение.
153
Всъщност, най-напред, съгласно постоянната практика на Съда държава членка не може да се позове на трудности от вътрешен характер, за да оправдае неспазването на произтичащите от правото на Съюза задължения (решение от 8 юни 2023 г., UFC — Que choisir и CLCV, C‑407/21, EU:C:2023:449, т. 72 и цитираната съдебна практика).
154
На следващо място, пребиваването на територията на съответната държава членка на всички лица, които са се ползвали от факултативната временна закрила, не става автоматично незаконно, считано от датата, на която се прекратява тази закрила. Някои от тези лица могат по-специално да са подали молба за международна закрила и на това основание по принцип да имат право да останат на територията на съответната държава членка — право, което не допуска по отношение на тях да бъде прието решение за връщане, поне докато бъде постановено решение по молбата им (вж. в този смисъл решение от 16 ноември 2021 г., Комисия/Унгария (Инкриминиране на оказването на помощ на търсещите убежище лица), C‑821/19, EU:C:2021:930, т. 137).
155
Освен това, макар да е вярно, че гражданинът на трета страна или лицето без гражданство има право да изрази становището си относно законността на своето пребиваване, евентуалната приложимост на член 5 и член 6, параграфи 2—5 от Директива 2008/115 и условията за връщането си, преди по отношение на него да бъде прието решение за връщане, съответната държава членка може да изслуша това лице на дата, на която то все още не пребивава незаконно на нейна територия, стига да не се поставя под въпрос възможността на посоченото лице полезно и резултатно да изложи становището си (вж. в този смисъл решения от 5 ноември 2014 г., Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, т. 69—71, и от 11 декември 2014 г., Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, т. 68).
156
Накрая, макар Директива 2008/115 да има за цел установяването на ефективна политика за извеждане и репатриране, при която извеждането на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна по принцип представлява приоритет за държавите членки (вж. в този смисъл решение от 10 септември 2013 г., G. и R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, т. 43), това не променя факта, че държавите членки трябва също така да осигурят спазването на материалноправните и процесуалните изисквания, произтичащи за тях от правото на Съюза, така че тези граждани да бъдат репатрирани по хуманен начин и при пълно зачитане на техните основни права и на тяхното достойнство (вж. в този смисъл решение от 27 април 2023 г., M. D. (Забрана за влизане в Унгария), C‑528/21, EU:C:2023:341, т. 72).
157
С други думи, когато органите на държава членка, отговарящи за приемането на решения за връщане, са изправени пред значителен брой индивидуални случаи, които трябва да бъдат разгледани едновременно поради изтичането на срока на факултативната временна закрила, предоставена от тази държава членка, Директива 2008/115 не допуска единствено, след изтичането на разумен срок предвид конкретната ситуация, тези органи да отлагат приемането на решенията за връщане, които трябва да бъдат приети по отношение на граждани на трети страни и лица без гражданство, пребиваващи незаконно на територията на тази държава членка вследствие на обстоятелството, че е била прекратена факултативната временна закрила, от която те са се ползвали.
158
От изложените съображения следва, че член 6 от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че той не допуска по отношение на гражданин на трета страна, пребиваващ законно на територията на държава членка на основание на упражнената от тази държава членка възможност да предостави на това лице факултативна временна закрила, да бъде издадено решение за връщане, преди да е прекратена тази закрила, дори когато се окаже, че посочената закрила ще преустанови да поражда правни последици на определена бъдеща дата и че до тази дата е спряно действието на това решение.
По съдебните разноски
159
С оглед на обстоятелството, че за страните по главните производства настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски Разноските, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)
Членове 4 и 7 от Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001 година относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица и за мерките за поддържане на баланса между държавите членки в полагането на усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием
трябва да се тълкуват в смисъл, че
допускат държава членка, която е предоставила временна закрила на категории лица, различни от посочените в член 2, параграфи 1 и 2 от Решение за изпълнение (ЕС) 2022/382 на Съвета от 4 март 2022 година за установяване на съществуването на масово навлизане на разселени лица от Украйна по смисъла на член 5 от Директива 2001/55/ЕО и за въвеждане на временна закрила, да лиши тези категории лица от възможността да се ползват от временната закрила за срока, определен с решение на Съвета на Европейския съюз на основание член 4, параграф 2 от тази директива. Тази държава членка може да отнеме предоставяната от нея на посочените категории лица временна закрила на дата, предхождаща датата, на която предоставяната с решение на Съвета временна закрила престава да поражда правни последици, при условие по-специално че посочената държава членка не засяга нито целите, нито полезното действие на Директива 2001/55 и спазва общите принципи на правото на Съюза.
2)
Член 6 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни
трябва да се тълкува в смисъл, че
не допуска по отношение на гражданин на трета страна, пребиваващ законно на територията на държава членка на основание на упражнената от тази държава членка възможност да му предостави предвидената в член 7 от Директива 2001/55 факултативна временна закрила, да бъде издадено решение за връщане, преди да е прекратена тази закрила, дори когато се окаже, че посочената закрила ще преустанови да поражда правни последици на определена бъдеща дата и че до тази дата е спряно действието на това решение.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.
(
i
)	Името на настоящото дело е изчислено. То не съвпада с истинското име на никоя от страните в производството.