62021CJ0284_RES
Věc C‑284/21 P
Evropská komise
v.
Anthony Braesch a další
Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 31. ledna 2023
„Kasační opravný prostředek – Státní podpory – Články 107 a 108 SFEU – Podpora na restrukturalizaci – Bankovnictví – Předběžná fáze přezkumu – Rozhodnutí, kterým se podpora prohlašuje za slučitelnou s vnitřním trhem – Plán restrukturalizace – Závazky přijaté dotyčným členským státem – Opatření ke sdílení nákladů – Přeměna podřízených pohledávek na kapitál – Držitelé dluhopisů – Žaloba na neplatnost – Přípustnost – Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU – Aktivní legitimace – Fyzická nebo právnická osoba, která je bezprostředně a osobně dotčena – Porušení procesních práv zúčastněných stran – Nezahájení formálního vyšetřovacího řízení – Článek 108 odst. 2 SFEU – Pojem ‚zúčastněné strany‘ – Nařízení (EU) 2015/1589 – Článek 1 písm. h) – Pojem ‚zúčastněná strana‘ – Vnitrostátní opatření zohledněná Evropskou komisí – Nepřípustnost žaloby“
Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Akty, které se jich bezprostředně a osobně dotýkají – Rozhodnutí Komise, kterým se konstatuje slučitelnost státní podpory s vnitřním trhem bez zahájení formálního vyšetřovacího řízení – Žaloba podaná zúčastněnými stranami ve smyslu čl. 108 odst. 2 SFEU – Přípustnost – Podmínky
[Článek 108 odst. 2 a čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU; nařízení Rady 2015/1589, čl. 1 písm. h)]
(viz body 50–54)
Podpory poskytované státy – Posouzení ze strany Komise – Správní řízení – Zúčastněná osoba ve smyslu čl. 108 odst. 2 SFEU – Pojem – Podnik, který není v přímém soutěžním vztahu s příjemcem podpory – Povinnost tohoto podniku prokázat konkrétní dopad podpory na jeho situaci
[Článek 108 odst. 2 SFEU; nařízení Rady 2015/1589, čl. 1 písm. h)]
(viz body 58–60)
Podpory poskytované státy – Posouzení ze strany Komise – Správní řízení – Zúčastněná osoba ve smyslu čl. 108 odst. 2 SFEU – Pojem – Žalobce, který se dovolává podstatné hospodářské ztráty vyplývající ze závazků navržených vnitrostátním orgánem, který oznámil opatření podpory – Závazky, které nebyly uloženy Komisí a nejsou nedílnou součástí opatření podpory – Hospodářská ztráta, která nevyplývá z rozhodnutí Komise, jímž se konstatuje slučitelnost opatření podpory s vnitřním trhem – Žalobce, který nespadá pod pojem „zúčastněná strana“ – Možnost posledně uvedeného zpochybnit u vnitrostátního soudu slučitelnost dotčených závazků s unijním právem
[Článek 108 odst. 2 a 3 SFEU; nařízení Rady 2015/1589, čl. 1 písm. h)]
(viz body 68–81, 103–110)
Podpory poskytované státy – Podpory schválené Komisí – Zneužití příjemcem – Pojem
[Článek 108 SFEU; nařízení Rady 2015/1589, čl. 1 písm. g) a článek 20]
(viz body 84, 85)
Podpory poskytované státy – Posouzení ze strany Komise – Pokyny přijaté v rámci výkonu posuzovací pravomoci Komise – Právní povaha – Indikativní pravidla chování Komise, z nichž vyplývá, že si sama omezila posuzovací pravomoc – Sdělení o bankovnictví – Závazný účinek pro členské státy – Neexistence
[Článek 107 odst. 3 písm. b) a čl. 108 odst. 3 SFEU; sdělení Komise 2013/C 216/01]
(viz body 90–95)
Podpory poskytované státy – Posouzení ze strany Komise – Slučitelnost podpory s vnitřním trhem – Posuzovací pravomoc – Dodržování soudržnosti mezi ustanoveními upravujícími státní podpory a dalšími ustanoveními unijního práva – Bankovnictví – Podpora, která musí splňovat podmínky vyplývající ze směrnice 2014/59 – Povinnost vztahující se pouze na podmínky podpory, které jsou neoddělitelně spjaty s jejím předmětem – Zkoumání podmínek pro rekapitalizaci úvěrové instituce
(Články 106, 107 a 108 SFEU; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/59, článek 32)
(viz body 96–103)
Shrnutí
V roce 2008 přistoupila italská banka Banca Monte dei Paschi di Siena (dále jen „BMPS“) ke zvýšení svého základního kapitálu o 950 milionů eur, které plně upsala společnost J. P. Morgan Securities Ltd (dále jen „JPM“) na základě smluv uzavřených mezi nimi (dále jen „smlouvy FRESH“). JPM obdržela finanční prostředky nezbytné k financování této operace od společnosti Mitsubishi UFJ Investor Services & Banking (Luxembourg) SA (dále jen „MUFJ“), která za tímto účelem vydala dluhopisy nazvané FRESH ve výši jedné miliardy eur. Držitelé těchto dluhopisů vybírají poplatky ve formě kupónů, které jsou jim převedeny společností MUFJ.
Na konci roku 2016 podala BMPS žádost o mimořádnou veřejnou finanční podporu ve formě preventivní rekapitalizace podle italských právních předpisů. V návaznosti na tuto žádost italské orgány oznámily Evropské komisi podporu na rekapitalizaci BMPS ve výši 5,4 miliardy eur. Tato podpora měla být doplňkem individuální podpory likvidity ve výši 15 miliard eur ve prospěch BMPS, kterou Komise dočasně schválila rozhodnutím ze dne 29. prosince 2016.
Rozhodnutím ze dne 4. července 2017 (
1
) schválila Komise po skončení předběžné fáze přezkumu jak podporu likvidity ve výši 15 miliard eur ve prospěch BMPS, tak i podporu na její preventivní rekapitalizaci ve výši 5,4 miliard eur (dále jen „sporné rozhodnutí“). Tato opatření podpory, doprovázená plánem restrukturalizace BMPS a závazky nabídnutými italskými orgány, byla považována za státní podpory slučitelné s vnitřním trhem z důvodů finanční stability (
2
).
Plán restrukturalizace BMPS stanovil mimo jiné i možnost zrušit smlouvy FRESH uzavřené mezi touto bankou a JPM. V návaznosti na zrušení uvedených smluv podalo několik držitelů dluhopisů FRESH k Tribunálu žalobu znějící na zrušení sporného rozhodnutí. Tito žalobci na podporu žalob tvrdili zejména to, že jim v důsledku zrušení smluv FRESH vznikla podstatná hospodářská ztráta a že toto zrušení bylo důsledkem plánu restrukturalizace, který doprovázel opatření podpory oznámená Italskou republikou.
Komise vznesla v řízení před Tribunálem námitku nepřípustnosti odůvodněnou tím, že žalobci nemají ani právní zájem na podání žaloby, ani aktivní legitimaci ve smyslu článku 263 SFEU. Vzhledem k tomu, že Tribunál tuto námitku nepřípustnosti zamítl (
3
), Komise podala k Soudnímu dvoru kasační opravný prostředek, který se týká pouze otázky aktivní legitimace. Velký senát Soudního dvora tomuto kasačnímu opravnému prostředku vyhověl a upřesnil přitom význam pojmu „zúčastněná strana“ ve smyslu čl. 108 odst. 2 SFEU, z něhož plyne aktivní legitimace, a to coby bezprostředně a osobně dotčené osoby ve smyslu článku 263 SFEU.
Závěry Soudního dvora
Komise v rámci jediného důvodu kasačního opravného prostředku Tribunálu v podstatě vytkla, že se dopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že žalobci jsou jakožto „zúčastněné strany“ ve smyslu čl. 108 odst. 2 SFEU a čl. 1 písm. h) nařízení 2015/1589 (
4
) aktivně legitimováni k podání žaloby na neplatnost sporného rozhodnutí na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU (
5
), a to za účelem zajištění ochrany procesních práv, která jim plynou z čl. 108 odst. 2 SFEU.
V tomto ohledu Soudní dvůr připomněl, že z jeho judikatury vyplývá, že „zúčastněná strana“ ve smyslu čl. 108 odst. 2 SFEU může podat žalobu znějící na zrušení rozhodnutí Komise nevznášet námitky vůči oznámené státní podpoře, které je přijato po skončení předběžné fáze přezkumu, tehdy, pokud se domáhá zajištění ochrany procesních práv, kterých požívá na základě posledně uvedeného ustanovení. Vzhledem k tomu, že sporné rozhodnutí bylo přijato po skončení předběžné fáze přezkumu bez zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU, a žalobci se domáhají zajištění ochrany procesních práv, která jim plynou z tohoto ustanovení, Tribunál postupoval správně, když ve snaze zjistit, zda je jejich žaloba přípustná na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, zkoumal jejich postavení „zúčastněných stran“.
Tribunál se naproti tomu dopustil nesprávného právního posouzení, když dospěl k závěru, že žalobci v rámci řízení o kontrole oznámených podpor vedeného Komisí na základě článku 108 SFEU mají postavení „zúčastněných stran“.
Nařízení 2015/1589 definuje pojem „zúčastněná strana“, který je použit i v čl. 108 odst. 2 SFEU, jako kteroukoliv osobu, podnik nebo sdružení podniků, jejichž zájmy by mohly být ovlivněny poskytnutím podpory. Vzhledem k tomu, že tento pojem je v judikatuře vykládán široce, může zahrnovat všechny osoby, které jsou schopny prokázat, že poskytnutí státní podpory může mít konkrétní dopad na jejich situaci.
V tomto ohledu měl Tribunál za to, že závazky italských orgánů týkající se plánu restrukturalizace BMPS, které doprovázely oznámená opatření podpory a které podle žalobců způsobily držitelům dluhopisů FRESH významnou hospodářskou ztrátu, jsou nedílnou součástí oznámených opatření podpory, jelikož Komise na základě sporného rozhodnutí učinila uvedená opatření závaznými, takže se toto rozhodnutí týká jak oznámených opatření podpory, tak závazků italských orgánů. Tribunál z toho dovodil, že poskytnutí oznámených podpor, a tudíž přijetí sporného rozhodnutí, mají konkrétní dopad na situaci žalobců, takže je třeba je kvalifikovat jako „zúčastněné strany“ ve smyslu čl. 1 písm. h) nařízení 2015/1589.
Když ale Tribunál takto rozhodl, nevyložil si správně normy unijního práva, které upravují dosah sporného rozhodnutí.
Soudní dvůr v tomto ohledu uvedl, že pokud oznámené opatření podpory obsahuje na návrh dotyčného členského státu závazky, jež se tento stát zavázal dodržovat, nevyplývá z toho, že je nutné mít za to, že tyto závazky jako takové uložila Komise a že jejich případné nepříznivé účinky na třetí osoby je tedy třeba přičítat rozhodnutí přijatému tímto orgánem.
Rozhodnutím přijatým po skončení předběžné fáze přezkumu totiž Komise nemůže dotyčnému členskému státu nic uložit ani zakázat; v rámci rozhodnutí nevznášet námitky může pouze schválit záměr podpory, jak jej tento členský stát oznámil, a prohlásit tuto podporu za slučitelnou s vnitřním trhem.
Z toho vyplývá, že Komise ve sporném rozhodnutí pouze povolila Italské republice uskutečnit oznámené státní podpory a ve snaze rozptýlit veškeré pochybnosti o slučitelnosti těchto podpor s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU přitom zohlednila skutkový rámec, který předtím tento členský stát vymezil v plánu restrukturalizace BMPS, a závazky, které tento stát oznámil. Nelze tedy mít za to, že závazky navržené Italskou republikou v rámci předběžného přezkumného řízení byly uloženy samotným sporným rozhodnutím, jelikož tyto závazky vyplývaly výlučně z aktů přijatých tímto členským státem.
Zrušení smluv FRESH při provádění plánu restrukturalizace doprovázejícího oznámené podpory tudíž nelze považovat za nevyhnutelný účinek sporného rozhodnutí, jelikož není důsledkem provádění uvedených podpor jako takových. Je naproti tomu důsledkem opatření, která sice jsou s těmito podporami fakticky propojená, avšak z právního hlediska oddělená, a která přijal členský stát, jenž tyto podpory oznámil Komisi. Okolnost, že tento členský stát tato opatření přijal ve snaze dosáhnout rozhodnutí Komise, kterým budou uvedené podpory schváleny, a že s těmito opatřeními souvisejí závazky, které jsou zohledněny v takovém rozhodnutí tohoto orgánu, je v tomto ohledu irelevantní.
Na rozdíl od toho, jak rozhodl Tribunál, Komise ve sporném rozhodnutí závazky uvedené v tomto rozhodnutí neuložila ani neučinila závaznými; tyto závazky jsou ryze vnitrostátními opatřeními, která oznámila Italská republika na základě čl. 108 odst. 3 SFEU na vlastní odpovědnost a která Komise zohlednila coby skutkovou okolnost při posuzování toho, zda by mohly být dotčené podpory – kdyby v tomto směru nevyvstaly žádné pochybnosti – prohlášeny po skončení předběžné fáze přezkumu za slučitelné s vnitřním trhem.
V reakci na argumentaci žalobců vycházející z povinnosti Komise ověřit soulad opatření podpory oznámených Italskou republikou s unijním právem jako celkem Soudní dvůr kromě toho připomněl, že podle ustálené judikatury nesmí řízení podle článku 108 SFEU nikdy vést k výsledku, který by byl v rozporu se zvláštními ustanoveními Smlouvy. Podpora, která jako taková nebo některými ze svých podmínek porušuje ustanovení nebo obecné zásady unijního práva, tudíž nemůže být prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem. Komise v této souvislosti v souladu s uvedenou judikaturou ve sporném rozhodnutí přezkoumala, zda jsou oznámené podpory v souladu se směrnicí 2014/59 (
6
). V tomto rámci Komise zejména ověřila, zda jsou opatření ke sdílení nákladů stanovená v plánu restrukturalizace navrženém Italskou republikou, v jejichž důsledku došlo ke zrušení smluv FRESH, přiměřená pro účely omezení výše poskytnuté podpory na minimum nezbytné k dosažení cíle spočívajícího v rekapitalizaci BMPS.
Komise naproti tomu nemusela ověřovat, zda tato opatření ke sdílení nákladů sama o sobě porušila práva, která žalobcům podle jejich názoru plynou z unijního práva nebo z vnitrostátního práva. I kdyby totiž bylo takové porušení prokázáno, nebylo by důsledkem podpory jako takové, jejího předmětu nebo jejích neoddělitelných podmínek, nýbrž opatření, která přijala Italská republika ve snaze dosáhnout rozhodnutí Komise, kterým bude uvedená podpora po skončení předběžné fáze přezkumu schválena.
Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že na základě skutečnosti, že opatření ke sdílení nákladů jsou součástí plánu restrukturalizace, který vyžaduje vyplacení státních podpor, jež Italská republika oznámila Komisi a požádala o jejich schválení po skončení předběžné fáze přezkumu, nedochází k tomu, že by žalobci, kteří se domnívají, že jsou těmito opatřeními dotčeni, získali v rámci řízení, které tento orgán vede podle článku 108 SFEU, postavení „zúčastněné strany“ ve smyslu čl. 1 písm. h) nařízení 2015/1589. Pokud mají žalobci za to, že Italská republika v důsledku přijetí opatření ke sdílení nákladů stanovených v plánu restrukturalizace BMPS porušila unijní právo, musí zpochybnit legalitu těchto opatření před vnitrostátním soudem, který je v tomto ohledu jako jediný příslušný, přičemž tento soud má možnost nebo, pokud rozhoduje v posledním stupni, dokonce povinnost předložit Soudnímu dvoru v případě potřeby žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU a položit mu otázky týkající se výkladu nebo platnosti relevantních ustanovení unijního práva. Právě tak je tomu přitom i v projednávaném případě, jelikož žalobci netvrdí, že byli dotčeni předmětnými podporami, ale uvádějí pouze to, že na ně mají dopad opatření ke sdílení nákladů stanovená v plánu restrukturalizace, jehož se týká sporné rozhodnutí.
S ohledem na tato upřesnění Soudní dvůr jedinému důvodu, který uplatnila Komise v kasačním opravném prostředku, vyhověl a rozsudek Tribunálu zrušil. Vzhledem k tomu, že soudní řízení dovolovalo vydat konečné rozhodnutí ve věci, Soudní dvůr kromě toho vyhověl námitce nepřípustnosti, kterou vznesla Komise v řízení v prvním stupni, a žalobu podanou žalobci tudíž odmítl jako nepřípustnou.
(
1
) – Rozhodnutí Komise C(2017) 4690 final ze dne 4. července 2017 o státní podpoře SA.47677 (2017/N) – Itálie, nová podpora a změněný plán restrukturalizace Banca Monte dei Paschi di Siena.
(
2
) – Podle čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU týkajícího se podpor určených k nápravě vážného narušení hospodářství některého členského státu.
(
3
) – Rozsudek ze dne 24. února 2021, Braesch a další v. Komise (T‑161/18, EU:T:2021:102).
(
4
) – Nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 Smlouvy o fungování Evropské unie (Úř. věst. 2015, L 248, s. 9).
(
5
) – Článek 263 čtvrtý pododstavec SFEU upravuje dva případy, kdy je fyzická nebo právnická osoba aktivně legitimována k podání žaloby znějící na zrušení unijního aktu, který jí není určen. Zaprvé může být takováto žaloba podána za podmínky, že se tento akt dané osoby bezprostředně a osobně dotýká. Zadruhé může takováto osoba podat žalobu proti nařizovacímu aktu, který nevyžaduje přijetí prováděcích opatření, pokud se jí bezprostředně dotýká.
(
6
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/59/EU ze dne 15. května 2014, kterou se stanoví rámec pro ozdravné postupy a řešení krize úvěrových institucí a investičních podniků a kterou se mění směrnice Rady 82/891/EHS, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU a 2013/36/EU a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1093/2010 a (EU) č. 648/2012 (Úř. věst. 2014, L 173, s. 190).