BESCHLUSS DES GERICHTSHOFS (Zehnte Kammer)
4. Juni 2020(*)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts – Verordnung (EU) 2016/399 – Schengener Grenzkodex – Art. 22 und 23 – Abschaffung der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen des Schengen-Raums – Kontrollen innerhalb des Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaats – Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen – Identitätskontrollen in der Nähe einer Binnengrenze des Schengen-Raums – Kontrollmöglichkeit ohne Ansehung des Verhaltens der betroffenen Person oder des Vorliegens besonderer Umstände – Nationaler Rechtsrahmen zu Intensität, Häufigkeit und Selektivität der Kontrollen“
In der Rechtssache C‑554/19
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Amtsgericht Kehl (Deutschland) mit Entscheidung vom 28. Juni 2019, beim Gerichtshof eingegangen am 18. Juli 2019, in dem Strafverfahren gegen
FU,
Beteiligte:
Staatsanwaltschaft Offenburg,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zehnte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten I. Jarukaitis sowie der Richter E. Regan (Berichterstatter) und C. Lycourgos,
Generalanwalt: P. Pikamäe,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
–        der deutschen Regierung, vertreten durch J. Möller und D. Klebs als Bevollmächtigte,
–        der tschechischen Regierung, vertreten durch M. Smolek, J. Vláčil und A. Pagáčová als Bevollmächtigte,
–        der polnischen Regierung, vertreten durch B. Majczyna als Bevollmächtigten,
–        der Europäischen Kommission, vertreten durch G. Wils und M. Wasmeier als Bevollmächtigte,
aufgrund der nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Entscheidung, gemäß Art. 99 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs durch mit Gründen versehenen Beschluss zu entscheiden,
folgenden
Beschluss
1        Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 EUV, Art. 197 Abs. 1 AEUV, Art. 291 Abs. 1 AEUV, Art. 67 Abs. 2 AEUV sowie der Art. 22 und 23 der Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Unionskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) (ABl. 2016, L 77, S. 1; im Folgenden: Schengener Grenzkodex).
2        Es ergeht im Rahmen eines Strafverfahrens, das von der Staatsanwaltschaft Offenburg (Deutschland) gegen FU, einen in Frankreich wohnhaften französischen Staatsbürger, wegen vorsätzlichen Fahrens ohne Fahrerlaubnis eingeleitet wurde.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
3        Art. 1 („Gegenstand und Grundsätze“) des Schengener Grenzkodex bestimmt:
„Diese Verordnung sieht vor, dass keine Grenzkontrollen in Bezug auf Personen stattfinden, die die Binnengrenzen zwischen den Mitgliedstaaten der Union überschreiten.
…“
4        Art. 2 Nrn. 10 bis 12 des Kodex lautet:
„Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck
…
10.      ‚Grenzkontrollen‘ die an einer Grenze nach Maßgabe und für die Zwecke dieser Verordnung unabhängig von jedem anderen Anlass ausschließlich aufgrund des beabsichtigten oder bereits erfolgten Grenzübertritts durchgeführten Maßnahmen, die aus Grenzübertrittskontrollen und Grenzüberwachung bestehen;
11.      ‚Grenzübertrittskontrollen‘ die Kontrollen, die an den Grenzübergangsstellen erfolgen, um festzustellen, ob die betreffenden Personen mit ihrem Fortbewegungsmittel und den von ihnen mitgeführten Sachen in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten einreisen oder aus dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten ausreisen dürfen;
12.      ‚Grenzüberwachung‘ die Überwachung der Grenzen zwischen den Grenzübergangsstellen und die Überwachung der Grenzübergangsstellen außerhalb der festgesetzten Verkehrsstunden, um zu vermeiden, dass Personen die Grenzübertrittskontrollen umgehen;
…“
5        Art. 22 („Überschreiten der Binnengrenzen“) des Kodex bestimmt:
„Die Binnengrenzen dürfen unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betreffenden Personen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden.“
6        In Art. 23 („Kontrollen innerhalb des Hoheitsgebiets“) des Schengener Grenzkodex heißt es:
„Das Ausbleiben der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen berührt nicht:
a)      die Ausübung der polizeilichen Befugnisse durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nach Maßgabe des nationalen Rechts, sofern die Ausübung solcher Befugnisse nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittkontrollen hat; dies gilt auch in Grenzgebieten. Im Sinne von Satz 1 darf die Ausübung der polizeilichen Befugnisse insbesondere nicht der Durchführung von Grenzübertrittskontrollen gleichgestellt werden, wenn die polizeilichen Maßnahmen
i)      keine Grenzkontrollen zum Ziel haben;
ii)      auf allgemeinen polizeilichen Informationen und Erfahrungen in Bezug auf mögliche Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit beruhen und insbesondere auf die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität abzielen;
iii)      in einer Weise konzipiert sind und durchgeführt werden, die sich eindeutig von systematischen Personenkontrollen an den Außengrenzen unterscheidet;
iv)      auf der Grundlage von Stichproben durchgeführt werden;
…
c)      die den Mitgliedstaaten eingeräumte Möglichkeit, in ihren Rechtsvorschriften die Verpflichtung zum Besitz oder Mitführen von Urkunden und Bescheinigungen vorzusehen;
…“
Deutsches Recht
Gesetz über die Bundespolizei
7        § 2 („Grenzschutz“) des Gesetzes über die Bundespolizei vom 19. Oktober 1994 (BGBl. 1994 I S. 2978) in der durch das Gesetz vom 5. Mai 2017 (BGBl. 2017 I S. 1066) geänderten Fassung (im Folgenden: BPolG) bestimmt:
„(1)      Der Bundespolizei obliegt der grenzpolizeiliche Schutz des Bundesgebietes (Grenzschutz), soweit nicht ein Land im Einvernehmen mit dem Bund Aufgaben des grenzpolizeilichen Einzeldienstes mit eigenen Kräften wahrnimmt.
(2)      Der Grenzschutz umfasst:
1.      die polizeiliche Überwachung der Grenzen,
2.      die polizeiliche Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs einschließlich
a)      der Überprüfung der Grenzübertrittspapiere und der Berechtigung zum Grenzübertritt,
b)      der Grenzfahndung,
c)      der Abwehr von Gefahren,
…“
8        In § 12 („Verfolgung von Straftaten“) BPolG heißt es in Abs. 1:
„Die Bundespolizei nimmt die polizeilichen Aufgaben auf dem Gebiet der Strafverfolgung (§§ 161, 163 der Strafprozessordnung) wahr, soweit der Verdacht eines Vergehens (§ 12 Abs. 2 des Strafgesetzbuches) besteht, das
1.      gegen die Sicherheit der Grenze oder die Durchführung ihrer Aufgaben nach § 2 gerichtet ist,
2.      nach den Vorschriften des Passgesetzes, des Aufenthaltsgesetzes oder des Asylgesetzes zu verfolgen ist, soweit es durch den Grenzübertritt oder in unmittelbarem Zusammenhang mit diesem begangen wurde,
3.      einen Grenzübertritt mittels Täuschung, Drohung, Gewalt oder auf sonst rechtswidrige Weise ermöglichen soll, soweit es bei der Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs festgestellt wird,
4.      das Verbringen einer Sache über die Grenze ohne behördliche Erlaubnis als gesetzliches Tatbestandsmerkmal der Strafvorschrift verwirklicht, sofern der Bundespolizei durch oder auf Grund eines Gesetzes die Aufgabe der Überwachung des Verbringungsverbotes zugewiesen ist,
…“
9        In § 23 („Identitätsfeststellung und Prüfung von Berechtigungsscheinen“) heißt es:
„(1)      Die Bundespolizei kann die Identität einer Person feststellen
1.      zur Abwehr einer Gefahr,
2.      zur polizeilichen Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs,
3.      im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von dreißig Kilometern zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet oder zur Verhütung von Straftaten im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 1 bis 4,
…“
Ministerieller Erlass von 2016
10      Das Bundesministerium des Inneren verabschiedete am 7. März 2016 zur Präzisierung der Anwendung der Befugnisse für die Identitätsfeststellungen der Bundespolizei in den Grenzgebieten nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG einen Erlass (im Folgenden: ministerieller Erlass von 2016). Der Erlass hat folgenden Wortlaut:
__a)      Grenzüberschreitende Kriminalität findet dynamisch (zeitlich, örtlich und unter Nutzung unterschiedlicher Verkehrsmittel) statt und bedarf daher flexibler polizeilicher Befugnisse zu deren Bekämpfung. Die Ausübung der vorgenannten Befugnis zielt im Ergebnis auf die Verhinderung oder Unterbindung grenzüberschreitender Kriminalität ab.
b)      Die Kontrollmaßnahmen haben im eng umschriebenen Rahmen der vorgenannten Kriterien des Artikels 2[3] Buchstabe a Schengener Grenzkodex zu erfolgen. Sie müssen so ausgestaltet werden, dass sie sich eindeutig von systematischen Personenkontrollen an den Außengrenzen unterscheiden und nicht die gleiche Wirkung wie Grenzkontrollen haben. Die Durchführung dieser Kontrollmaßnahmen muss ihrerseits einem Rahmen unterliegen, so dass sichergestellt ist, dass diese in Intensität und Häufigkeit nicht Grenzübertrittskontrollen gleichkommen.
c)      Dieser Rahmen ist wie folgt ausgestaltet:
Die Kontrollmaßnahmen sind nicht auf Dauer anzulegen, sondern erfolgen unregelmäßig zu unterschiedlichen Zeiten, an unterschiedlichen Orten und stichprobenartig unter Berücksichtigung des Reiseaufkommens.
Die Kontrollmaßnahmen finden nicht allein aus Anlass des Grenzübertritts statt. Sie erfolgen auf der Grundlage von ständig aktualisierten Lage[e]rkenntnissen und/oder (grenz‑)polizeilicher Erfahrung, die die Bundespolizeidienststellen auf der Grundlage von eigenen Lage[i]nformationen oder denen anderer Behörden entwickeln. Daher sind allgemeine oder konkrete polizeiliche Informationen und/oder Erfahrungen über grenzüberschreitende Kriminalität, z. B. über häufig genutzte Verkehrsmittel und ‑wege, bestimmte Verhaltensweisen, und die Analyse der verfügbaren Informationen über grenzüberschreitende Kriminalität, die aus eigenen Quellen oder von anderen Behörden stammen, Ausgangspunkt der Ausübung polizeilicher Maßnahmen sowie ihrer Intensität und Häufigkeit.
Die Ausgestaltung der Kontrollmaßnahmen ist Gegenstand der regelmäßigen Dienst- und Fachaufsicht. Grundsätzliche Regelungen finden sich in § 3 Absatz 1 Satz 4 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien … und den Grundsätzen zur Ausübung der Fachaufsicht der Bundesministerien über den Geschäftsbereich. Diese werden für den Bereich der Bundespolizei durch die ‚Ergänzenden Bestimmungen zur Ausübung der Dienst- und Fachaufsicht des BMI über die Bundespolizei‘ konkretisiert. Das Bundespolizeipräsidium und dessen nachgeordnete Behörden und Dienststellen haben die Durchführung von Dienst- und Fachaufsicht in ihren Geschäftsverteilungsplänen geregelt und durch eigene Konzeptionen umgesetzt.
d)      Zur Vermeidung von Mehrfachkontrollen sollen die Kontrollmaßnahmen mit anderen Behörden möglichst abgestimmt werden oder sind im Rahmen gemeinsamer Einsatz-/Kooperationsformen durchzuführen.“
Straßenverkehrsgesetz
11      Das Vergehen des vorsätzlichen Fahrens ohne Fahrerlaubnis ist nach § 21 Abs. 1 Nr. 1 des Straßenverkehrsgesetzes mit Freiheitsstrafe von bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe von fünf bis 360 Tagessätzen bedroht.
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
12      Am 20. Juli 2018 wurde FU, nachdem er über die Europabrücke zwischen Straßburg (Frankreich) und Kehl (Deutschland) in das deutsche Hoheitsgebiet eingereist war, einer Kontrolle durch die Bundespolizei unterzogen. Dabei wurde festgestellt, dass er ein Fahrzeug führte, ohne im Besitz der hierzu erforderlichen Fahrerlaubnis zu sein, was den in § 21 Abs. 1 Nr. 1 des Straßenverkehrsgesetzes beschriebenen und dort mit Strafe bedrohten Tatbestand erfüllt.
13      Die Kontrolle erfolgte ausweislich eines Vermerks der Polizei auf der Grundlage von § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG zur Verhinderung und Unterbindung der illegalen Migration und der Verfolgung grenzüberschreitender Kriminalität gemäß § 12 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 BPolG. In dem polizeilichen Vermerk heißt es außerdem, dass es sich bei der durchgeführten Kontrolle „um eine stichprobenartige, unregelmäßige und nicht auf Dauer angelegte Maßnahme“ gehandelt habe.
14      Nachdem die Staatsanwaltschaft Offenburg gegen FU eine Geldstrafe wegen vorsätzlichen Fahrens ohne Fahrerlaubnis beantragt hat, obliegt dem Amtsgericht Kehl seiner Auffassung nach die Prüfung, ob ein hinreichender Tatverdacht gegen den Angeschuldigten besteht. Dies setze voraus, dass eine Verurteilung in Anbetracht der zur Verfügung stehenden Beweismittel wahrscheinlich sei. Im vorliegenden Fall beruhe die Feststellung, dass FU das Fahrzeug geführt habe, auf der von der Bundespolizei durchgeführten Kontrolle, so dass dann nicht von einem hinreichenden Tatverdacht ausgegangen werden könne, wenn sich diese Kontrolle als rechtswidrig erwiese und die dadurch erhaltenen Informationen und Beweismittel folglich im Rahmen des Strafverfahrens nicht verwendet werden dürften.
15      In diesem Zusammenhang äußert das vorlegende Gericht erstens Zweifel an der Vereinbarkeit des ministeriellen Erlasses von 2016 mit den Anforderungen, die der Gerichtshof im Urteil vom 21. Juni 2017, A (C‑9/16, EU:C:2017:483), aufgestellt hat. Diese Frage sei zudem in der Rechtsprechung der deutschen Gerichte umstritten. Denn der ministerielle Erlass sei zwar grundsätzlich darauf ausgerichtet, die Rechtmäßigkeit der Kontrollpraxis einer gerichtlichen Überprüfung zu unterziehen, was ihm die vom Gerichtshof geforderte Normqualität verleihe, er enthalte aber keine konkreten ermessenslenkenden Vorgaben, wie in der Gesamtheit aller Kontrollen ihr stichprobenartiger Charakter sicherzustellen wäre, beispielsweise durch eine zahlenmäßige Begrenzung.
16      Auf Anfrage des vorlegenden Gerichts habe die Bundespolizei angegeben, dass das polizeiliche Handeln nicht nur durch den ministeriellen Erlass von 2016 geregelt werde, sondern auch durch die interne Dienstanweisung „BRAS 120“ in der Fassung vom August 2016. Diese Dienstanweisung erschöpfe sich allerdings im Wesentlichen in der wortgleichen Wiederholung der Bestimmungen des ministeriellen Erlasses und enthalte darüber hinaus ebenfalls keine konkreten Regelungen zur Durchführung der Kontrollen. Ferner sei die Dienstanweisung der Öffentlichkeit nicht zugänglich.
17      Gleiches gelte für die zur Einsatzplanung herangezogenen periodisch erstellten Lagebilder zur irregulären Migration und Schleusungskriminalität, auf die sich der ministerielle Erlass von 2016 mit der Nennung von „ständig aktualisierten Lageerkenntnissen“ beziehe. Diese Lagebilder basierten überdies im Wesentlichen auf Erkenntnissen, die durch Kontrollen nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG gewonnen worden seien.
18      Der vom Gerichtshof im Urteil vom 21. Juni 2017, A (C‑9/16, EU:C:2017:483), angeführte § 15 BPolG könne selbst in Verbindung mit dem ministeriellen Erlass von 2016 keinen geeigneten Rechtsrahmen darstellen. Er sei nämlich lediglich die gesetzliche Wiedergabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit jedes staatlichen Handelns im Einzelfall. § 15 BPolG sei nicht geeignet, auszuschließen, dass die Anwendung von § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG durch die Bundespolizei in anderen Fällen als dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden in der Praxis insbesondere durch Summierungseffekte eine Grenzübertrittskontrollen gleichkommende Wirkung entfalte.
19      Zweitens weist das Amtsgericht Kehl darauf hin, dass das deutsche Strafprozessrecht kein allgemeines Beweisverwertungsverbot für rechtswidrig erlangte Beweismittel enthalte. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Deutschland) und des Bundesgerichtshofs (Deutschland) sei insoweit eine Abwägung aller maßgeblichen Gesichtspunkte des Einzelfalls und der widerstreitenden Interessen vorzunehmen, nämlich zum einen des Grundsatzes des deutschen Strafverfahrensrechts, dass das Gericht die Wahrheit zu erforschen und dazu die Beweisaufnahme von Amts wegen auf alle Tatsachen und Beweismittel zu erstrecken habe, und zum anderen des individuellen Interesses des Betroffenen. Ein Beweisverwertungsverbot stelle eine begründungsbedürftige Ausnahme dar, wobei es zumindest aber bei schwerwiegenden, bewussten oder willkürlichen Verfahrensverstößen, bei denen grundrechtliche Sicherungen planmäßig oder systematisch außer Acht gelassen worden seien, geboten sei.
20      In der vorliegenden Rechtssache ist das vorlegende Gericht unter Berücksichtigung dieser Rechtsprechung der Auffassung, dass kein Verbot der Verwertung der bei der Kontrolle des Angeschuldigten gewonnenen Erkenntnisse besteht, da nur ein begrenzter Eingriff in dessen Rechte vorliege. Soweit die Kontrolle als unionsrechtswidrig anzusehen sei, stelle sich jedoch die Frage, ob das Unionsrecht in Anbetracht seiner effektiven Durchsetzung und seiner unionsweit einheitlichen Anwendung erfordere, dass die Verwendung unionsrechtswidrig erlangter Informationen und Beweismittel im Rahmen eines Strafverfahrens verboten sei, oder ob die Interessen der Union zumindest bei der vom Gericht vorzunehmenden Abwägung angemessen zu berücksichtigen seien, so dass das Strafverfolgungsinteresse des Staates jedenfalls bei geringeren Verstößen als nachrangig anzusehen sei.
21      Hierzu merkt das vorlegende Gericht an, aus dem Urteil vom 10. April 2003, Steffensen (C‑276/01, EU:C:2003:228), ergebe sich, dass der im Unionsrecht verankerte Effektivitätsgrundsatz einen Einfluss auf nationale Rechtsvorschriften über die Beweiserlangung und ‑verwertung haben könne. Obgleich der Gerichtshof entschieden habe, dass das Unionsrecht keine Regelungen enthalte, aus denen sich unmittelbar ein Verwertungsverbot für bestimmte Beweise ergebe, sei der Gerichtshof davon ausgegangen, dass es dem nationalen Gericht obliege, die Tatsachen, die ihm als Basis seiner Entscheidung dienten, auf der Grundlage des nationalen Rechts und im Einklang mit dem Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens und dem Recht auf ein faires Verfahren zu bestimmen. Im Unterschied zu der Rechtssache, in der dieses Urteil ergangen sei, betreffe die vorliegende Rechtssache die generelle effektive Durchsetzung des Unionsrechts in einem Bereich, der eine zentrale Politik der Union darstelle. Die von der Bundespolizei auf der Grundlage von § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG durchgeführten Kontrollen seien nämlich extrem zahlreich. Diese Kontrollen seien allerdings selten Gegenstand von Beschwerden oder gerichtlichen Klagen, obgleich beim vorlegenden Gericht etwa 20 Strafverfahren anhängig seien, die sich auf geringfügige Vergehen bezögen und in denen Erkenntnisse oder Beweismittel während Kontrollen erlangt worden seien, die nach dieser Bestimmung durchgeführt worden seien.
22      Unter diesen Umständen hat das Amtsgericht Kehl beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.      Sind Art. 67 Abs. 2 AEUV sowie die Art. 22 und 23 des Schengener Grenzkodex dahin auszulegen, dass sie einer nationalen gesetzlichen Regelung, die den Polizeibehörden des betreffenden Mitgliedstaats die Befugnis einräumt, innerhalb eines Gebiets von 30 km ab der Landgrenze dieses Mitgliedstaats zu anderen Vertragsstaaten des am 19. Juni 1990 in Schengen (Luxemburg) unterzeichneten Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen (ABl. 2000, L 239, S. 19) zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats oder unerlaubten Aufenthalts in diesem Hoheitsgebiet oder zur Verhütung bestimmter Straftaten, die gegen die Sicherheit der Grenze gerichtet sind, die Identität jeder Person unabhängig von deren Verhalten und vom Vorliegen besonderer Umstände zu kontrollieren, entgegenstehen, die durch den ministeriellen Erlass von 2016 ergänzt wird?
2.      Ist das Recht der Europäischen Union, insbesondere Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 EUV, Art. 197 Abs. 1 und Art. 291 Abs. 1 AEUV, dahin auszulegen, dass es ohne Weiteres oder nach Abwägung zwischen dem Verfolgungsinteresse und dem Interesse des Beschuldigten der Verwertung von Erkenntnissen oder Beweismitteln in einem Strafverfahren entgegensteht, wenn sie aufgrund einer gegen Art. 67 Abs. 2 AEUV oder die Art. 22 und 23 des Schengener Grenzkodex verstoßenden polizeilichen Kontrolle des Beschuldigten gewonnen wurden?
Zu den Vorlagefragen
23      Wenn eine zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage mit einer Frage übereinstimmt, über die der Gerichtshof bereits entschieden hat, wenn die Antwort auf eine solche Frage klar aus der Rechtsprechung abgeleitet werden kann oder wenn die Beantwortung einer solchen Frage keinen Raum für vernünftige Zweifel lässt, kann der Gerichtshof gemäß Art. 99 seiner Verfahrensordnung auf Vorschlag des Berichterstatters und nach Anhörung des Generalanwalts jederzeit die Entscheidung treffen, durch mit Gründen versehenen Beschluss zu entscheiden.
24      Diese Bestimmung ist in der vorliegenden Rechtssache anzuwenden, da die Antwort auf die Vorlagefragen klar aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs abgeleitet werden kann, insbesondere aus den Urteilen vom 22. Juni 2010, Melki und Abdeli (C‑188/10 und C‑189/10, EU:C:2010:363), vom 19. Juli 2012, Adil (C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508), vom 21. Juni 2017, A (C‑9/16, EU:C:2017:483), und vom 13. Dezember 2018, Touring Tours und Travel und Sociedad de transportes (C‑412/17 und C‑474/17, EU:C:2018:1005).
Zur ersten Frage
25      Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 67 Abs. 2 AEUV sowie die Art. 22 und 23 des Schengener Grenzkodex dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die den Polizeibehörden des betreffenden Mitgliedstaats die Befugnis einräumt, innerhalb eines Gebiets von 30 km ab der Landgrenze dieses Mitgliedstaats zu anderen Staaten des Schengen-Raums zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats oder unerlaubten Aufenthalts in diesem Hoheitsgebiet oder zur Verhütung bestimmter Straftaten, die gegen die Sicherheit der Grenze oder die Durchführung des Grenzschutzes gerichtet sind oder im Zusammenhang mit dem Grenzübertritt begangen werden, die Identität jeder Person unabhängig von deren Verhalten und vom Vorliegen besonderer Umstände zu kontrollieren.
26      Diese Frage stimmt im Wesentlichen mit der ersten Frage überein, die dasselbe vorlegende Gericht in der Rechtssache gestellt hatte, in der das Urteil vom 21. Juni 2017, A (C‑9/16, EU:C:2017:483), ergangen ist. Das Gericht hebt allerdings hervor, dass dieses Urteil im Zusammenhang mit einem Rechtsstreit ergangen sei, in dessen Rahmen die Kontrollen allein auf der Grundlage von § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG durchgeführt worden seien, einer Bestimmung, die nunmehr durch den ministeriellen Erlass von 2016 präzisiert worden sei.
27      Mit der ersten Vorlagefrage in der vorliegenden Rechtssache soll somit geklärt werden, ob die Auslegung von Art. 67 Abs. 2 AEUV sowie der Art. 22 und 23 des Schengener Grenzkodex durch den Gerichtshof in diesem Urteil in gleicher Weise im Zusammenhang eines Rechtsstreits gilt, in dessen Rahmen die Kontrollen auf der Grundlage von § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG in seiner Präzisierung durch den ministeriellen Erlass durchgeführt wurden.
28      Insoweit ist daran zu erinnern, dass Art. 267 AEUV dem Gerichtshof nicht die Befugnis gibt, die Normen des Unionsrechts auf einen Einzelfall anzuwenden, sondern nur die, sich zur Auslegung der Verträge und der Rechtsakte der Unionsorgane zu äußern (vgl. u. a. Urteil vom 19. November 2019, A. K. u. a. [Unabhängigkeit der Disziplinarkammer des Obersten Gerichts], C‑585/18, C‑624/18 und C‑625/18, EU:C:2019:982, Rn. 132 und die dort angeführte Rechtsprechung).
29      So hat der Gerichtshof in Rn. 61 des Urteils vom 21. Juni 2017, A (C‑9/16, EU:C:2017:483), zum Vorbringen der deutschen Regierung, § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG sei durch andere Bestimmungen des nationalen Rechts – u. a. den ministeriellen Erlass von 2016 – präzisiert worden, die den Rahmen für die gemäß dem BPolG durchgeführten Kontrollen ergänzten und ausreichten, um sicherzustellen, dass die praktische Ausübung der polizeilichen Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben könne, ausgeführt, dass es Sache des vorlegenden Gerichts ist, festzustellen, ob derartige Bestimmungen zu der für den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Sachverhalt maßgeblichen Zeit in Kraft waren, und zu prüfen, ob diese Bestimmungen für die gemäß dem BPolG durchgeführten Kontrollen einen Rahmen vorsehen, wie er von der Rechtsprechung des Gerichtshofs gefordert wird, damit solche Kontrollen nicht als Kontrollen mit gleicher Wirkung wie eine Grenzübertrittskontrolle angesehen werden können.
30      Im Rahmen des durch Art. 267 AEUV eingeführten Verfahrens der Zusammenarbeit zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof ist es indessen Aufgabe des Gerichtshofs, dem nationalen Gericht eine für die Entscheidung des bei diesem anhängigen Rechtsstreits sachdienliche Antwort zu geben (vgl. u. a. Urteil vom 8. Mai 2019, Rossato und Conservatorio di Musica F. A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, Rn. 21).
31      Der Gerichtshof ist somit befugt, dem vorlegenden Gericht alle Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts zu geben, die es diesem ermöglichen, die Vereinbarkeit nationaler gesetzlicher Bestimmungen oder Verwaltungsvorschriften mit dem Unionsrecht für die Entscheidung des bei ihm anhängigen Verfahrens zu beurteilen (Urteil vom 16. Oktober 2019, Glencore Agriculture Hungary, C‑189/18, EU:C:2019:861, Rn. 31).
32      Unter diesem Blickwinkel ist darauf hinzuweisen, dass die Union nach Art. 67 Abs. 2 AEUV, der zu Titel V des AEU-Vertrags über den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts gehört, sicherstellt, dass Personen an den Binnengrenzen nicht kontrolliert werden. Nach Art. 77 Abs. 1 Buchst. a AEUV entwickelt die Union eine Politik, mit der sichergestellt werden soll, dass Personen unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit beim Überschreiten der Binnengrenzen nicht kontrolliert werden. Die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen ist Teil des Ziels der Union nach Art. 26 AEUV, einen Raum ohne Binnengrenzen aufzubauen, in dem der freie Personenverkehr gewährleistet ist (Urteile vom 19. Juli 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, Rn. 48 und 49, sowie vom 21. Juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, Rn. 30 und 31).
33      Nach Art. 22 des Schengener Grenzkodex dürfen die Binnengrenzen unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betreffenden Personen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden. Nach Art. 2 Nr. 11 des Kodex bezeichnet der Ausdruck „Grenzübertrittskontrollen“ die Kontrollen, die an den Grenzübergangsstellen erfolgen, um festzustellen, ob die betreffenden Personen in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten einreisen oder aus dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten ausreisen dürfen (vgl. entsprechend Urteile vom 22. Juni 2010, Melki und Abdeli, C‑188/10 und C‑189/10, EU:C:2010:363, Rn. 67, vom 19. Juli 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, Rn. 51, und vom 21. Juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, Rn. 32).
34      Art. 72 AEUV bestimmt allerdings, dass Titel V des AEU-Vertrags nicht die Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit berührt (Urteile vom 19. Juli 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, Rn. 52, und vom 21. Juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, Rn. 33).
35      Insoweit sieht Art. 23 Buchst. a des Schengener Grenzkodex vor, dass das Ausbleiben der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen nicht die Ausübung der polizeilichen Befugnisse durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nach Maßgabe des nationalen Rechts berührt, sofern die Ausübung solcher Befugnisse nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen hat; dies gilt auch in Grenzgebieten (vgl. entsprechend Urteile vom 22. Juni 2010, Melki und Abdeli, C‑188/10 und C‑189/10, EU:C:2010:363, Rn. 69, vom 19. Juli 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, Rn. 53, und vom 21. Juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, Rn. 34).
36      Nach Satz 2 Ziff. i bis iv dieser Bestimmung darf die Ausübung der polizeilichen Befugnisse insbesondere nicht der Durchführung von Grenzübertrittskontrollen gleichgestellt werden, wenn die polizeilichen Maßnahmen keine Grenzkontrollen zum Ziel haben, auf allgemeinen polizeilichen Informationen und Erfahrungen in Bezug auf mögliche Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit beruhen und insbesondere auf die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität abzielen, in einer Weise konzipiert sind und durchgeführt werden, die sich eindeutig von systematischen Personenkontrollen an den Außengrenzen der Union unterscheidet, und auf der Grundlage von Stichproben durchgeführt werden (Urteile vom 22. Juni 2010, Melki und Abdeli, C‑188/10 und C‑189/10, EU:C:2010:363, Rn. 70, vom 19. Juli 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, Rn. 54, und vom 21. Juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, Rn. 35).
37      Im Übrigen berührt das Ausbleiben der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen nach Art. 23 Buchst. c des Schengener Grenzkodex nicht die einem Mitgliedstaat eingeräumte Möglichkeit, in seinem nationalen Recht eine Verpflichtung zum Besitz oder Mitführen von Urkunden und Bescheinigungen vorzusehen (vgl. entsprechend Urteile vom 19. Juli 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, Rn. 63, und vom 21. Juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, Rn. 36).
38      Unter diesen Bedingungen ist die Einhaltung des Unionsrechts, insbesondere der Art. 22 und 23 des Schengener Grenzkodex, durch die Schaffung und Wahrung eines Rechtsrahmens zu sichern, der gewährleistet, dass die praktische Ausübung der Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben kann (vgl. entsprechend Urteile vom 19. Juli 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, Rn. 68, und vom 21. Juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, Rn. 37).
39      So hat der Gerichtshof entschieden, dass eine nationale Regelung, die den Polizeibehörden eine Befugnis zur Durchführung von Identitätskontrollen einräumt, die zum einen auf das Gebiet an der Grenze des Mitgliedstaats zu anderen Mitgliedstaaten beschränkt und zum anderen unabhängig vom Verhalten der kontrollierten Person und vom Vorliegen besonderer Umstände ist, aus denen sich die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung ergibt, das Ermessen lenken muss, über das diese Behörden bei der praktischen Handhabung der besagten Befugnis verfügen (vgl. entsprechend Urteile vom 22. Juni 2010, Melki und Abdeli, C‑188/10 und C‑189/10, EU:C:2010:363, Rn. 74, und vom 21. Juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, Rn. 39).
40      Insoweit ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass die in Art. 23 Buchst. a Satz 2 des Schengener Grenzkodex aufgezählten Indizien zugleich Hinweise darauf sind, dass eine gleiche Wirkung wie bei Grenzübertrittskontrollen besteht. Liegen solche Indizien vor, sind die betreffenden Kontrollen nur zulässig, wenn ihre Ausübung in den nationalen Rechtsvorschriften, mit denen sie angeordnet werden, durch Konkretisierungen und Einschränkungen eingerahmt wird, die ihrerseits in Bezug auf die Intensität, die Häufigkeit und die Selektivität der Kontrollen hinreichend genau und detailliert sind. Daher müssen, je zahlreicher die Indizien sind, auf die sich die nationalen Rechtsvorschriften beziehen – sei es hinsichtlich des mit den Kontrollen in einem Grenzgebiet verfolgten Ziels, des räumlichen Anwendungsbereichs dieser Kontrollen und der Existenz unterschiedlicher Grundlagen für diese Kontrollen und die Kontrollen im übrigen Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats –, die Konkretisierungen und Einschränkungen umso strenger sein und eingehalten werden (vgl. entsprechend Urteile vom 19. Juli 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, Rn. 70, 75 und 76, vom 21. Juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, Rn. 38, 40 und 41, sowie vom 13. Dezember 2018, Touring Tours und Travel und Sociedad de transportes, C‑412/17 und C‑474/17, EU:C:2018:1005, Rn. 54).
41      Zu den Polizeikontrollen, die im Rahmen der Ausübung der in § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG vorgesehenen Befugnisse durchgeführt werden, hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass diese Kontrollen nicht „an einer Grenze“ oder beim Grenzübertritt, sondern im Innern des nationalen Hoheitsgebiets stattfinden. Diese Kontrollen sind also Kontrollen innerhalb des Hoheitsgebiets eines Mitgliedstaats im Sinne von Art. 22 des Schengener Grenzkodex (vgl. entsprechend Urteil vom 21. Juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, Rn. 42 und 43 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
42      Daher ist zu bestimmen, inwieweit die Ausübung der polizeilichen Kontrollbefugnisse, wie sie nunmehr durch den ministeriellen Erlass von 2016 präzisiert wurde, eine Wirkung entfalten kann, die der von Grenzübertrittskontrollen im Sinne von Art. 23 Buchst. a des Schengener Grenzkodex gleichkommt.
43      Erstens hat der Gerichtshof zu dem Indiz in Art. 23 Buchst. a Satz 2 Ziff. i, nach dem die Ausübung polizeilicher Befugnisse einer solchen Wirkung nicht gleichgestellt werden kann, wenn die von den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehenen Kontrollen „keine Grenzkontrollen zum Ziel haben“, bereits entschieden, dass Grenzübertrittskontrollen nach Art. 2 Nrn. 9 bis 11 des Kodex zum einen das Ziel haben, sich zu vergewissern, dass die betreffenden Personen in das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats einreisen oder aus ihm ausreisen dürfen, und zum anderen diese Personen daran hindern sollen, sich den Grenzübertrittskontrollen zu entziehen. Es handelt sich um Kontrollen, die systematisch durchgeführt werden dürfen (vgl. entsprechend Urteile vom 19. Juli 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, Rn. 61, und vom 13. Dezember 2018, Touring Tours und Travel und Sociedad de transportes, C‑412/17 und C‑474/17, EU:C:2018:1005, Rn. 55).
44      Die Ziele, die mit den in § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG vorgesehenen Kontrollen verfolgt werden, unterscheiden sich jedoch in bestimmten wesentlichen Punkten von denen, die mit Grenzübertrittskontrollen verfolgt werden. Die in dieser Bestimmung vorgesehenen Identitätskontrollen und Kontrollen von Berechtigungsscheinen bezwecken nämlich nicht nur die Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das deutsche Hoheitsgebiet, sondern nach dem Wortlaut der Bestimmung auch die Verhütung von Straftaten im Sinne von § 12 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 BPolG, der u. a. Vergehen betrifft, die gegen die Sicherheit der Grenze gerichtet sind, und Vergehen gegen die Vorschriften des Passgesetzes, des Aufenthaltsgesetzes oder des Asylgesetzes, bei denen der Verdacht besteht, dass sie durch den Grenzübertritt begangen wurden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, Rn. 44 und 46).
45      Überdies ergibt sich aus Buchst. a des ministeriellen Erlasses von 2016 zur Präzisierung von § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG, dass die Ausübung der in dieser Bestimmung vorgesehenen Befugnis auf die Verhinderung und Unterbindung grenzüberschreitender Kriminalität abzielt.
46      Art. 23 Buchst. a Satz 2 Ziff. ii des Schengener Grenzkodex sieht aber ausdrücklich vor, dass die Ausübung polizeilicher Befugnisse dann nicht der Durchführung von Grenzübertrittskontrollen gleichgestellt werden kann, wenn die Kontrollen u. a. auf die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität abzielen.
47      Auch wenn Art. 23 Buchst. a des Kodex Vergehen, die gegen die Sicherheit der Grenze gerichtet sind, und Vergehen gegen die Vorschriften des Passgesetzes, des Aufenthaltsgesetzes oder des Asylgesetzes, bei denen der Verdacht besteht, dass sie durch den Grenzübertritt begangen wurden, nicht ausdrücklich nennt, enthält diese Bestimmung doch weder eine abschließende Aufzählung der Voraussetzungen, die polizeiliche Maßnahmen erfüllen müssen, um nicht als Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen angesehen zu werden, noch eine abschließende Aufzählung der Ziele, die mit diesen polizeilichen Maßnahmen verfolgt werden dürfen. Zudem wird die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Bekämpfung von illegaler Einwanderung und illegalem Aufenthalt weder durch Art. 79 Abs. 1 und 2 Buchst. c AEUV noch durch den Schengener Grenzkodex ausgeschlossen, auch wenn die Mitgliedstaaten ihre Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet so auszugestalten haben, dass die Wahrung des Unionsrechts gewährleistet ist (vgl. entsprechend Urteil vom 21. Juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, Rn. 47 bis 50).
48      Daraus folgt, dass das Ziel der Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das bundesdeutsche Hoheitsgebiet oder der Verhütung bestimmter Straftaten, das mit § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG in seiner Präzisierung durch den ministeriellen Erlass von 2016 verfolgt wird, für sich allein noch nicht bedeutet, dass die in Anwendung dieser Bestimmung durchgeführten Kontrollen eine nach Art. 23 Buchst. a des Schengener Grenzkodex verbotene gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen hätten (vgl. entsprechend Urteil vom 21. Juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, Rn. 51).
49      Was zweitens das Indiz in Art. 23 Buchst. a Satz 2 Ziff. ii des Schengener Grenzkodex betrifft, nach dem die Ausübung polizeilicher Befugnisse der Durchführung von Grenzübertrittskontrollen nicht gleichgestellt werden kann, wenn die von den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehenen polizeilichen Maßnahmen „auf allgemeinen polizeilichen Informationen und Erfahrungen … beruhen“, so ist zunächst daran zu erinnern, dass der bloße Umstand, dass der räumliche Geltungsbereich der in § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG vorgesehenen Kontrollbefugnisse auf ein Grenzgebiet beschränkt ist, nicht für die Feststellung einer solchen Wirkung genügt. In Art. 23 Buchst. a Satz 1 des Kodex wird nämlich ausdrücklich auf die Ausübung der polizeilichen Befugnisse durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nach Maßgabe des nationalen Rechts auch in Grenzgebieten Bezug genommen (vgl. entsprechend Urteile vom 22. Juni 2010, Melki und Abdeli, C‑188/10 und C‑189/10, EU:C:2010:363, Rn. 72, vom 19. Juli 2012, Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, Rn. 69, und vom 21. Juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, Rn. 52).
50      Aus der Vorlageentscheidung ergibt sich im Übrigen, dass sich die in § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG vorgesehenen Kontrollen, obschon für ihren räumlichen Anwendungsbereich im Vergleich zu anderen Bestimmungen dieses Paragrafen besondere Regelungen gelten, auf polizeiliche Informationen oder Erfahrungen stützen, wie in Art. 23 Buchst. a Satz 2 Ziff. ii des Schengener Grenzkodex vorgesehen.
51      Die Kontrollen finden nämlich gemäß Buchst. c Abs. 2 des ministeriellen Erlasses von 2016 nicht allein aufgrund des Grenzübertritts statt, sondern erfolgen „auf der Grundlage von ständig aktualisierten Lage[e]rkenntnissen und/oder (grenz‑)polizeilicher Erfahrung, die die Bundespolizeidienststellen auf der Grundlage von eigenen Lage[i]nformationen oder denen anderer Behörden entwickeln“. Dabei wird klargestellt, dass der Ausgangspunkt für die Ausübung der polizeilichen Maßnahmen sowie ihre Intensität und Häufigkeit „allgemeine oder konkrete polizeiliche Informationen und/oder Erfahrungen über grenzüberschreitende Kriminalität, z. B. über häufig genutzte Verkehrsmittel und ‑wege, bestimmte Verhaltensweisen, und die Analyse der verfügbaren Informationen über grenzüberschreitende Kriminalität, die aus eigenen Quellen oder von anderen Behörden stammen“, sind.
52      Diese Kontrollen sind somit offensichtlich nur bei Umständen zulässig, aus denen sich die Gefahr einer Beeinträchtigung der öffentlichen Ordnung ergibt.
53      Was drittens die Indizien in Art. 23 Buchst. a Satz 2 Ziff. iii und iv des Schengener Grenzkodex betrifft, nach dem die Ausübung polizeilicher Befugnisse nicht der Durchführung von Grenzübertrittskontrollen gleichgestellt werden kann, wenn die polizeilichen Maßnahmen „in einer Weise konzipiert sind und durchgeführt werden, die sich eindeutig von systematischen Personenkontrollen an den Außengrenzen [der Union] unterscheidet“ und die Maßnahmen „auf der Grundlage von Stichproben durchgeführt werden“, hat der Gerichtshof zwar hervorgehoben, dass § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht vorzunehmenden Prüfung hinsichtlich insbesondere der Intensität, der Häufigkeit und der Selektivität der auf dieser Rechtsgrundlage möglichen Kontrollen weder Konkretisierungen noch Einschränkungen der mit ihm eingeräumten Befugnis enthält, so dass die nach dieser Bestimmung vorgenommenen Kontrollen in einem Grenzgebiet in einem Umkreis von 30 km durchgeführt werden können, ohne dass irgendeine Konkretisierung oder Einschränkung vorgesehen wäre (vgl. entsprechend Urteil vom 21. Juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, Rn. 56 bis 58).
54      Unter diesen Umständen hat sich der Gerichtshof zu der Feststellung veranlasst gesehen, dass die mit § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG verliehenen Befugnisse in einen Rechtsrahmen eingefasst sein müssen, der den in Rn. 40 des vorliegenden Beschlusses genannten Anforderungen entspricht, da bei Fehlen solcher – selbst hinreichend genauer und detaillierter – Konkretisierungen oder Einschränkungen im nationalen Recht zur Lenkung der Intensität, der Häufigkeit und der Selektivität der Kontrollen nämlich nicht auszuschließen ist, dass die praktische Ausübung der vom deutschen Recht eingeräumten polizeilichen Befugnisse unter Verstoß gegen Art. 23 Buchst. a des Schengener Grenzkodex zu Kontrollen führt, die eine gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben (vgl. entsprechend Urteil vom 21. Juni 2017, A, C‑9/16, EU:C:2017:483, Rn. 59).
55      Aus der Vorlageentscheidung ergibt sich allerdings, dass der ministerielle Erlass von 2016 nunmehr nicht nur unter seinem Buchst. b den Grundsatz aufstellt, dass die auf der Basis von § 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG durchgeführten Kontrollen gemäß den in Art. 23 Buchst. a des Schengener Grenzkodex vorgesehenen Anforderungen so ausgestaltet sein müssen, dass sie sich eindeutig von systematischen Personenkontrollen an den Außengrenzen unterscheiden und in einem Rahmen durchgeführt werden müssen, mit dem sichergestellt werden kann, dass sie in Intensität und Häufigkeit keinen Grenzübertrittskontrollen gleichkommen. Mit diesem Rahmen wird aber auch vor allem in tatsächlicher Hinsicht verlangt, dass die Kontrollen gemäß Buchst. c Abs. 1 des Erlasses nicht auf Dauer anzulegen sind, sondern „unregelmäßig zu unterschiedlichen Zeiten, an unterschiedlichen Orten und stichprobenartig unter Berücksichtigung des Reiseaufkommens“.
56      Angesichts solcher Konkretisierungen und Einschränkungen im nationalen Recht werden die auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 1 Nr. 3 BPolG durchgeführten Kontrollen zum einen offensichtlich selektiv durchgeführt und haben somit nicht den systematischen Charakter, der Grenzübertrittskontrollen zukommt. Zum anderen stellen sie polizeiliche Maßnahmen dar, die auf der Basis von Stichproben durchgeführt werden, wie dies in Art. 23 Buchst. a Satz 2 Ziff. iii und iv des Schengener Grenzkodex gefordert wird.
57      Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 67 Abs. 2 AEUV sowie die Art. 22 und 23 des Schengener Grenzkodex dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung nicht entgegenstehen, die den Polizeibehörden des betreffenden Mitgliedstaats die Befugnis einräumt, innerhalb eines Gebiets von 30 km ab der Landgrenze dieses Mitgliedstaats zu anderen Staaten des Schengen-Raums zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats oder zur Verhütung bestimmter Straftaten, die gegen die Sicherheit der Grenze gerichtet sind, die Identität jeder Person unabhängig von deren Verhalten und vom Vorliegen besonderer Umstände zu kontrollieren, wenn diese Befugnis offensichtlich durch hinreichend genaue und detaillierte Konkretisierungen und Einschränkungen zu Intensität, Häufigkeit und Selektivität der durchgeführten Kontrollen eingefasst ist, so dass gewährleistet ist, dass die praktische Ausübung dieser Befugnis nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben kann, was zu prüfen indes Sache des vorlegenden Gerichts ist.
Zur zweiten Frage
58      Angesichts der Antwort auf die erste Frage braucht die zweite Frage nicht beantwortet zu werden.
Kosten
59      Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zehnte Kammer) für Recht erkannt:
Art. 67 Abs. 2 AEUV sowie die Art. 22 und 23 der Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Unionskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) sind dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung nicht entgegenstehen, die den Polizeibehörden des betreffenden Mitgliedstaats die Befugnis einräumt, innerhalb eines Gebiets von 30 km ab der Landgrenze dieses Mitgliedstaats zu anderen Staaten des Schengen-Raums zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats oder zur Verhütung bestimmter Straftaten, die gegen die Sicherheit der Grenze gerichtet sind, die Identität jeder Person unabhängig von deren Verhalten und vom Vorliegen besonderer Umstände zu kontrollieren, wenn diese Befugnis offensichtlich durch hinreichend genaue und detaillierte Konkretisierungen und Einschränkungen zu Intensität, Häufigkeit und Selektivität der durchgeführten Kontrollen eingefasst ist, so dass gewährleistet ist, dass die praktische Ausübung dieser Befugnis nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben kann, was zu prüfen indes Sache des vorlegenden Gerichts ist.
Unterschriften
*      Verfahrenssprache: Deutsch.