62003CC0385_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. Mit Beschluss vom 30. Juli 2003 hat der deutsche Bundesfinanzhof dem Gerichtshof eine Frage betreffend die Auslegung einer Sanktionsregelung im Bereich der Ausfuhrerstattungen zur Vorabentscheidung vorgelegt. Das vorlegende Gericht bittet um Auslegung des Artikels 11 Absatz 1 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87(2) .
2. Der Gerichtshof hat sich bereits in seinem Urteil vom 11. Juli 2002 in der Rechtssache C‑210/00(3) mit dieser Sanktionsregelung auseinander gesetzt und die Gültigkeit von Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 3665/87 anerkannt, „soweit er eine Sanktion für den Ausführer vorsieht, der ohne eigenes Verschulden eine höhere als die ihm zustehende Ausfuhrerstattung beantragt hat“.
3. Der Gerichtshof ist hiebei davon ausgegangen, dass die betreffende Sanktionsregelung keinen Strafcharakter besitzt, sodass der Grundsatz „nulla poena sine culpa“ auf die betreffende Sanktionsregelung jedenfalls keine Anwendung finden könne. In diesem Zusammenhang hob der Gerichtshof jedoch hervor, dass „der Umstand, dass der Grundsatz ‚nulla poena sine culpa‘ auf Sanktionen wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden nicht anwendbar ist, den Einzelnen deswegen aber nicht ohne Rechtsschutz [lasse]“. Er bezog sich auf seine Rechtsprechung, wonach „eine Sanktion, selbst wenn sie keinen strafrechtlichen Charakter besitzt, nur dann verhängt werden darf, wenn sie auf einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage beruht“(4) .
4. Im vorliegenden Fall geht es zwar grundsätzlich nicht um die Gültigkeit der betreffenden Sanktionsregelung, sondern um ihre Auslegung, und zwar soweit sie auf ein Auseinanderfallen zwischen beantragter Ausfuhrerstattung und der für die tatsächliche Ausfuhr geltenden Erstattung abstellt, ohne gleichzeitig klarzustellen, welchem Dokument die Angaben betreffend die beantragte Erstattung zu entnehmen sind. Sollte sich aber die vom vorlegenden Gericht angenommene Unklarheit der Sanktionsregelung bestätigen, würde sich gegebenenfalls die Frage nach der Tragweite der zitierten(5) Aussage im Urteil Käserei Champignon I stellen.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Gemeinschaftsrecht
5. Artikel 3 der Verordnung Nr. 3665/87 bestimmt:
„(1) Als Tag der Ausfuhr gilt der Zeitpunkt, an dem die Zollbehörden die Ausfuhranmeldung, aus der hervorgeht, dass eine Erstattung beantragt wird, annehmen.
(2) Der Tag der Annahme der Ausfuhranmeldung ist maßgebend für
a) den anzuwendenden Erstattungssatz, wenn die Erstattung nicht im Voraus festgesetzt wurde,
b) die gegebenenfalls vorzunehmenden Berichtigungen des Erstattungssatzes, wenn die Erstattung im Voraus festgesetzt wurde.
(3) Der Annahme der Ausfuhranmeldung ist jede andere Handlung gleichgestellt, die die gleiche Rechtswirkung wie diese Annahme hat.
(4) Der Tag der Ausfuhr ist maßgebend für die Feststellung von Menge, Art und Eigenschaften des ausgeführten Erzeugnisses.
(5) Das bei der Ausfuhr für die Inanspruchnahme einer Ausfuhrerstattung verwendete Dokument muss alle für die Berechnung des Ausfuhrerstattungsbetrags erforderlichen Angaben enthalten und insbesondere:
a) die Bezeichnung der Erzeugnisse nach der für die Ausfuhrerstattungen verwendeten Nomenklatur,
b) die Eigenmasse der Erzeugnisse oder gegebenenfalls die zur Berechnung der Ausfuhrerstattung zu berücksichtigende und in den entsprechenden Mengeneinheiten ausgedrückte Menge,
c) die Zusammensetzung der betreffenden Erzeugnisse oder einen Hinweis auf diese Zusammensetzung, sofern dies zur Berechnung der Ausfuhrerstattung erforderlich ist.
Handelt es sich bei dem in diesem Absatz bezeichneten Dokument um die Ausfuhranmeldung, so muss diese ebenfalls alle Angaben und den Vermerk Erstattungscode enthalten.
(6) Im Zeitpunkt dieser Annahme oder der Vornahme dieser Handlung werden die Erzeugnisse bis zum Verlassen des Zollgebiets der Gemeinschaft unter Zollkontrolle gestellt.“
6. Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 lautet auszugsweise:
„(1) Wird festgestellt, dass ein Ausführer eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt hat, so entspricht die für die betreffende Ausfuhr geschuldete Erstattung der für die tatsächliche Ausfuhr geltenden Erstattung, vermindert um einen Betrag in Höhe
a) des halben Unterschieds zwischen der beantragten Erstattung und der für die tatsächliche Ausfuhr geltenden Erstattung,
b) des doppelten Unterschieds zwischen der beantragten und der geltenden Erstattung, wenn der Ausführer vorsätzlich falsche Angaben gemacht hat.
Als beantragte Erstattung gilt der Betrag, der anhand der Angaben gemäß Artikel 3 bzw. Artikel 25 Absatz 2 berechnet wird. Richtet sich die Höhe des Erstattungssatzes nach der jeweiligen Bestimmung, so ist der differenzierte Teil der Erstattung anhand der Angaben gemäß Artikel 47 zu berechnen.
Die unter Buchstabe a genannte Sanktion entfällt:
– im Falle höherer Gewalt,
– für Ausnahmefälle aufgrund von Umständen, für die der Ausführer nicht verantwortlich ist und die nach Entgegennahme der Ausfuhranmeldung oder des Zahlungsantrags durch die zuständigen Behörden eingetreten sind. Ein Ausnahmefall liegt nur vor, wenn der Ausführer die zuständigen Behörden unmittelbar nach dem Erkennen dieser Umstände, jedenfalls aber innerhalb der Frist gemäß Artikel 47 Absatz 2 darüber in Kenntnis setzt, es sei denn die zuständigen Behörden haben schon selbst festgestellt, dass der beantragte Erstattungsbetrag unrichtig war,
...
Weisen die zuständigen Behörden nach, dass die beantragte Erstattung nicht zutrifft und die betreffende Ausfuhr nicht erfolgt ist, dass also eine Kürzung der Erstattung ausgeschlossen werden muss, so zahlt der Ausführer den der Sanktion gemäß Buchstabe a bzw. b entsprechenden Betrag. Ist die Erstattung je nach Bestimmung unterschiedlich, so wird bei der Berechnung des Unterschieds zwischen der beantragten und der geltenden Erstattung der niedrigste positive Satz oder, wenn höher, der Satz zugrunde gelegt, der sich aus der gemäß Artikel 22 Absatz 2 oder Artikel 25 Absatz 4 angegebenen Bestimmung ergibt. Dies gilt nicht für den Fall der vorgeschriebenen Bestimmung.“
7. Artikel 25 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 3665/87 regeln:
„(1) Bekundet der Ausführer seinen Willen, die Erzeugnisse oder Waren nach Verarbeitung oder Lagerung auszuführen und eine Erstattung aufgrund von Artikel 4 oder 5 der Verordnung (EWG) Nr. 565/80 in Anspruch zu nehmen, so finden die Verfahren nur Anwendung, wenn bei den Zollbehörden eine Willenserklärung – nachstehend Zahlungserklärung genannt – des Ausführers vorliegt.
Die Mitgliedstaaten können für die Zahlungserklärung eine andere Bezeichnung vorsehen.
(2) In der Zahlungserklärung sind alle Angaben zu machen, die zur Berechnung der Erstattung sowie der geltenden Währungsausgleichsbeträge für die auszuführenden Erzeugnisse oder Waren erforderlich sind, insbesondere:
a) die Bezeichnung der Erzeugnisse oder Waren nach der für Erstattungen und Währungsausgleichsbeträge verwendeten Nomenklatur;
b) die Eigenmasse der Erzeugnisse oder Waren oder gegebenenfalls die zur Berechnung der Erstattung oder des Währungsausgleichsbetrags zu berücksichtigende und in den entsprechenden Mengeneinheiten ausgedrückte Menge;
c) die Zusammensetzung der Erzeugnisse oder Waren oder ein Hinweis auf diese Zusammensetzung, soweit dies zur Berechnung der Erstattung oder des Währungsausgleichsbetrags erforderlich ist. ...“
8. Artikel 29 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3665/87 sieht vor:
„Der Betrag ist nur auf schriftlichen Antrag des Ausführers zu zahlen. Die Mitgliedstaaten können hierzu ein besonderes Formblatt vorschreiben.“
9. Artikel 47 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 lautet auszugsweise:
„Die Ausfuhrerstattung wird nur auf schriftlichen Antrag des Ausführers von dem Mitgliedstaat gezahlt, auf dessen Hoheitsgebiet die Ausfuhranmeldung angenommen wurde.
Der Erstattungsantrag erfolgt
a) entweder schriftlich; die Mitgliedstaaten können hierfür ein besonderes Formblatt vorsehen; ...“
10. Der erste, dritte und fünfte Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2945/94 lautet:
„Nach der geltenden Gemeinschaftsregelung werden Ausfuhrerstattungen einzig und allein anhand objektiver Kriterien gewährt, die insbesondere Quantität, Art und Merkmale des Ausfuhrerzeugnisses sowie seine geografische Bestimmung betreffen. Da aufgrund der bisherigen Erfahrungen insbesondere zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts gehende Unregelmäßigkeiten und Betrugsfälle stärker bekämpft werden sollten, müssen zu Unrecht gezahlte Beträge zurückgefordert und Sanktionen vorgesehen werden, welche die Ausführer veranlassen, das Gemeinschaftsrecht einzuhalten.
...
Die Angaben eines Ausführers könnten, sofern der wahre Sachverhalt nicht erkannt wird, unrechtmäßige Zahlungen zur Folge haben. Wird der wahre Sachverhalt festgestellt, so erscheint es angemessen, den Ausführer nach Maßgabe des Betrags zu bestrafen, den er sonst zu Unrecht erhalten hätte. Bewusst falsche Angaben sollten billigerweise noch schärfer geahndet werden.
...
Die bisher gesammelten Erfahrungen, die in diesem Zusammenhang festgestellten Unregelmäßigkeiten und insbesondere die Betrugsfälle zeigen, dass eine solche Maßnahme sowohl erforderlich als auch angemessen ist, dass sie hinreichend abschreckend sein wird und dass sie in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewandt werden muss.“
B – Nationales Recht
11. Die deutsche Ausfuhrerstattungsverordnung vom 24. Mai 1996(6) (im Folgenden: Ausfuhrerstattungsverordnung) trifft ebenfalls Regelungen bezüglich eines Antrags auf Auszahlung der Ausfuhrerstattung.
12. § 15 der Ausfuhrerstattungsverordnung lautet:
„§ 15 – Antragsteller und Antrag
Den Antrag auf Erstattung nach vorgeschriebenem Muster kann nur stellen, wer
1. in Fällen der §§ 3 und 5 im Feld 2 der Ausfuhranmeldung für Erstattungszwecke genannt ist oder
2. die Zahlungserklärung nach § 8 Absatz 1 oder § 11 Absatz 2 Satz 1 oder 2 abgegeben hat.“
III – Sachverhalt und Ausgangsverfahren
13. Am 29. Juli 1996 beantragte die Klägerin des Ausgangsverfahrens, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG (im Folgenden: Käserei Champignon), die Abfertigung einer Sendung mit Käse, insbesondere Schmelzkäse, verschiedener Marktordnungs-Warenlistennummern zur Ausfuhr, wobei auch Waren aufgeführt waren, die nicht erstattungsfähig sind.
14. Am 12. August 1996 beantragte die Käserei Champignon beim Hauptzollamt Hamburg-Jonas (im Folgenden: Hauptzollamt) die Gewährung von Ausfuhrerstattung als Vorschuss. Auf diesem Zahlungsantrag waren die Positionen, die den nicht erstattungsfähigen Waren entsprachen, durchgestrichen, mit dem handschriftlichen Vermerk „gestrichen“ und einem Namenskürzel versehen. In einem dem Zahlungsantrag beiliegenden Brief teilt die Käserei Champignon mit, dass sie für diese betreffenden Positionen keine Erstattung beantrage.
15. Das Hauptzollamt gewährte der Käserei Champignon für die nicht gestrichenen Positionen antragsgemäß Ausfuhrerstattung als Vorschuss, setzte jedoch für die gestrichenen Positionen mit Bescheid vom 26. März 1997 eine Sanktion gemäß Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 fest.
16. Die Käserei Champignon legte gegen den Sanktionsbescheid Einspruch ein, der mit Entscheidung vom 25. Mai 1999 erfolglos blieb. Ihre daraufhin beim Finanzgericht eingereichte Klage hingegen war erfolgreich. Das Finanzgericht erkannte, dass die Klägerin keinen Zahlungsantrag bezüglich der Positionen 4 und 5 gestellt habe, weil die Abgabe der Ausfuhranmeldung noch nicht als ein solcher angesehen werden könne. Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Hauptzollamts beim Bundesfinanzhof, dem vorlegenden Gericht.
17. Der Bundesfinanzhof stellt fest, dass die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Sanktion davon abhängt, ob bereits die Abgabe der Ausfuhranmeldung nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 oder erst der schriftliche Antrag nach Artikel 47 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 den Zahlungsantrag im Sinne der Sanktionsregel des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 darstellt. Sei nämlich ein besonderer schriftlicher Antrag Voraussetzung für die Anwendbarkeit der Sanktionsregel, so sei die Sanktion im vorliegenden Fall zu Unrecht festgesetzt worden.
18. Vor dem Bundesfinanzhof machte das Hauptzollamt geltend, eine Auffassung wie die der Käserei Champignon und des Finanzgerichts, dass die Sanktion nur verhängt werden könne, wenn der Ausführer den vom nationalen Gesetzgeber aufgrund der gemeinschaftsrechtlichen Ermächtigung zusätzlich zu der Ausfuhranmeldung vorgeschriebenen Zahlungsantrag gestellt habe, würde die abschreckende Wirkung der Sanktionsbestimmung zunichte machen. Ferner weiche eine solche Auffassung von der bindenden Auslegung der einschlägigen Normen durch den Gerichtshof ab.
19. Nach Ansicht des Hauptzollamts ergebe sich aus dem präventiven Zweck der Sanktionsregelung, der insbesondere in den Erwägungsgründen drei und fünf der Verordnung Nr. 2945/94, mit der die Sanktionsregelung des Artikels 11 der Verordnung Nr. 3665/87 eingeführt wurde, zum Ausdruck komme, dass bereits falsche Angaben in der Ausfuhranmeldung die Anwendung der Sanktionsbestimmung auslösen.
20. Schließlich argumentierte das Hauptzollamt, dass in der Gemeinschaft hinsichtlich des Zeitpunkts, zu dem die Sanktion des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 eingreife, nicht unterschiedliches Recht bestehen könne, je nachdem, ob ein Mitgliedstaat den Zahlungsantrag nach nationalen Durchführungsvorschriften in der Ausfuhranmeldung oder erst in dem späteren Antrag – entsprechend der Ermächtigung des Artikels 47 Absatz 1 und 2 der Verordnung Nr. 3665/87 – sehe.
21. Der Bundesfinanzhof hält dem Argument des Hauptzollamts – dass die Ausfuhranmeldung bereits den Erstattungsantrag gemäß Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 beinhalte, weil der Ausführer darin erklären müsse, dass er für die angemeldeten Waren eine Erstattung beantragen werde – den Wortlaut des Artikels 47 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3665/87 entgegen. Diese Norm, die die Mitgliedstaaten ausdrücklich ermächtigt, für die Abgabe des schriftlichen Antrags auf Zahlung nach Artikel 47 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 ein beson deres Formblatt vorzusehen, lasse eine klare Unterscheidung zwischen der Ausfuhranmeldung und dem Zahlungsantrag möglich erscheinen.
22. Nach Ansicht des Bundesfinanzhofs sei allerdings in der Bestimmung des Artikels 11 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3665/87 ein Argument von größerem Gewicht für die Auffassung des Hauptzollamts zu sehen. Diese Norm definiere den Begriff der „beantragten Erstattung“ als den Betrag, der anhand der in der Ausfuhranmeldung gemachten Angaben zu berechnen sei. Auf einen besonderen Zahlungsantrag neben der Ausfuhranmeldung werde in dieser Vorschrift nicht abgestellt.
23. Der Bundesfinanzhof stellt zur Ansicht der Käserei Champignon – dass die Sanktion nur verhängt werden könne, wenn der Ausführer den nach nationalem Recht zusätzlich zu der Ausfuhranmeldung vorgeschriebenen Zahlungsantrag gestellt habe – fest, dass diese Ansicht auf den Wortlaut der Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 und Artikel 47 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 gestützt werden könne.
24. Ferner könne nach Ansicht des Bundesfinanzhofs für die Rechtsauffassung der Käserei Champignon sprechen, dass es unverhältnismäßig sein könnte, sie mit einer Sanktion zu belegen, obwohl sie den Antrag auf Zahlung der Ausfuhrerstattung ausdrücklich nicht hinsichtlich der gestrichenen Positionen gestellt und für diese Positionen auch keine Erstattungsleistung erhalten habe.
25. Da der Bundesfinanzhof Zweifel bei der Auslegung der Sanktionsregelung des Artikels 11 Absatz 1 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 3665/87 in der Fassung der Verordnung Nr. 2945/94 hat, hat er beschlossen, den Gerichtshof dazu zu befragen.
IV – Die Vorlagefrage
26. Der Bundesfinanzhof hat das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Ist Artikel 11 Absatz 1 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 2945/94 – auch unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – dahin auszulegen, dass allein falsche Angaben in Bezug auf einzelne Warenpositionen in der Ausfuhranmeldung, die zu einer höheren Ausfuhrerstattung als der dem Ausführer zustehenden führen können, zur Verminderung der Ausfuhrerstattung um den dort definierten Sanktionsbetrag führen, obwohl im Zusammenhang mit dem nach nationalem Recht abzugebenden besonderen Zahlungsantrag ausdrücklich erklärt wird, dass für die betreffenden Warenpositionen der Anmeldung die Zahlung der Ausfuhrerstattung nicht beantragt wird?
V – Zur Vorlagefrage
27. Vor dem vom vorlegenden Gericht geschilderten Hintergrund ist vor allem fraglich, ob die Angaben, aus welchen hervorgeht, dass eine Ausfuhrerstattung beantragt worden ist, der Ausfuhranmeldung und/oder dem gegebenenfalls erforderlichen Zahlungsantrag zu entnehmen sind. Dies ist anhand einer Auslegung des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 unter gebührender Berücksichtigung des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu ermitteln.
A – Zum Wortlaut des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87
1. Vorbringen der Beteiligten
28. Die Käserei Champignon
differenziert zwischen der Ausfuhranmeldung und dem Zahlungsantrag und argumentiert zunächst mit dem Wortlaut der Artikel 11 Absatz 1 Unterabsätze 1 und 2 und 47 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3665/87. Nach Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 hänge die Festsetzung einer Sanktion davon ab, dass „ein Ausführer eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt hat “ (Hervorhebung von uns). Danach sei allein der Erstattungsantrag
maßgeblich. Für diesen seien die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 47 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3665/87 ermächtigt, besondere Formblätter vorzusehen. Die Bundesrepublik Deutschland habe mit § 15 der nationalen Ausfuhrerstattungsverordnung von der Ermächtigung Gebrauch gemacht und ein bestimmtes Muster für den Erstattungsantrag vorgeschrieben, welches zwischen Ausfuhranmeldung und dem Antrag auf Zahlung der Ausfuhrerstattung unterscheide. Nach deutschem Recht stelle der national vorgeschriebene Zahlungsantrag den maßgeblichen Erstattungsantrag dar. Dieses Argument erkennt auch der Bundesfinanzhof an.
29. Die Käserei Champignon bringt weiter vor, dass aus Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3665/87 auch nicht folge, dass mit dem Erstattungsantrag die Ausfuhranmeldung gemeint sei. Denn Unterabsatz 2 definiere nicht den Begriff der „beantragten Erstattung“, sondern biete mit dem darin enthaltenen Verweis auf andere Normen lediglich eine Berechnungsgrundlage für die Höhe der beantragten Erstattung.
30. Die Kommission
hingegen ist der Auffassung, dass im Sinne des Artikels 11 der Verordnung Nr. 3665/87 ein „Zahlungsantrag“ gar nicht existiere. Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 2 definiere den Begriff der „beantragten Erstattung“, der sich gerade von dem Begriff der „geltenden Erstattung“ im Sinne des Artikels 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe b unterscheide. Aus der in dieser Definition enthaltenen Verweisung folge, dass für die beantragte Erstattung nach Artikel 3 der Verordnung Nr. 3665/87 die Angaben auf der Ausfuhranmeldung und nach Artikel 25 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3665/87 die Angaben auf der Zahlungserklärung, die nicht mit dem Zahlungsantrag
im Sinne von Artikel 47 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 zu verwechseln sei, maßgeblich seien. Der Bundesfinanzhof stimmt in diesem Punkt mit der Kommission überein und hält dieses Argument für gewichtiger als das Wortlautargument der Käserei Champignon.
31. Ferner weist die Kommission darauf hin, dass die deutsche Fassung der Sanktionsvorschrift des Artikels 11 der Verordnung Nr. 3665/87 zwar den Begriff „Zahlungsantrag“ benutze, dass aber der Begriff „Zahlungserklärung“ der zutreffende wäre. In anderen Sprachfassungen komme zum Ausdruck, dass die Zahlungserklärung des Artikels 25 Absatz 2 auch die Zahlungserklärung des Artikels 11 der Verordnung Nr. 3665/87 sei, indem in beiden Vorschriften dieselben Begriffe verwendet würden wie déclaration de paiement, payment declaration, declaracao de pagamiento .
2. Würdigung
32. In Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 wird eine Sanktion für den Fall angeordnet, dass „ein Ausführer eine höhere als die ihm zustehende Erstattung beantragt hat“. Was unter beantragter Erstattung zu verstehen ist, wird sodann in Unterabsatz 2 Satz 1 derselben Bestimmung definiert; hiernach gilt „als beantragte Erstattung … der Betrag, der anhand der Angaben gemäß Artikel 3 bzw. Artikel 25 Absatz 2 berechnet wird“. Unterabsatz 2 Satz 2 verweist zur Berechnung der beantragten Erstattung weiters auf Artikel 47, soweit sich die Höhe des Erstattungssatzes nach den Angaben gemäß dieser Bestimmung richtet. Diesem Wortlaut ist nicht zweifelsfrei zu entnehmen, ob es sich bei Unterabsatz 2 um eine Legaldefinition des Begriffes der beantragten Erstattung im Sinne von Unterabsatz 1 oder lediglich, wie von Käserei Champignon behauptet, um eine Berechnungsgrundlage handelt.
33. Mit der Kommission ist jedenfalls festzuhalten, dass Artikel 11 Absatz 1 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 3665/87 nur den Begriff der Erstattung kennt, wobei nach Unterabsatz 1 zwischen beantragter und für die jeweilige tatsächliche Ausfuhr geltender Erstattung zu unterscheiden ist. Artikel 11 Absatz 1 Unterabsätze 1 und 2 kennt somit keinen „Zahlungsantrag“.
34. Die Sanktionsbestimmung des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 stellt nach ihrem Wortlaut folglich entscheidend auf die beantragte Erstattung ab, wobei Unterabsatz 2 jedenfalls Hinweise zu deren Berechnung enthält. Maßgeblich sind insoweit die Angaben in der Ausfuhranmeldung nach Artikel 3 oder in der Zahlungserklärung nach Artikel 25 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3665/87; Angaben im Zahlungsantrag nach Artikel 47 der Verordnung Nr. 3665/87 sind nur in besonderen Fällen(7) heranzuziehen. Der Regelung des Artikels 29 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3665/87 ist darüber hinaus zu entnehmen, wie von der Kommission zu Recht betont, dass die Begriffe „Zahlungserklärung“ und „Zahlungsantrag“ nicht deckungsgleich, sondern voneinander zu unterscheiden sind: Artikel 29 Absatz 2 bezieht sich auf die Zahlungserklärung nach Artikel 25 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87, während Artikel 47 sich auf den Zahlungsantrag bezieht.
35. Daraus wird jedenfalls klar, dass es für die Feststellung der beantragten Erstattung im Sinne von Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 nicht primär auf den Zahlungsantrag im Sinne von Artikel 47 derselben Verordnung ankommen kann.
36. Der Gebrauch des Begriffes „Zahlungsantrag“ in Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 3 zweiter Spiegelstrich ist nicht geeignet, dieser Feststellung zu widersprechen. In anderen Sprachfassungen, wie der französischen, englischen, italienischen, spanischen und portugiesischen, wird an selber Stelle auf die Zahlungserklärung abgestellt, die dem Begriff in Artikel 25 Absatz 2, auf den bereits Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 2 Bezug nimmt, entspricht. Dass die deutsche Fassung nicht wie andere Sprachfassungen den mit Artikel 25 Absatz 2 korrespondierenden Begriff der Zahlungserklärung verwendet, stellt ein Problem der Mehrsprachenauthentizität dar. Da die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts in den verschiedenen sprachlichen Fassungen gleichermaßen verbindlich sind, erfordert die Auslegung einer gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift einen Vergleich aller sprachlichen Fassungen(8) . Die Notwendigkeit einheitlicher Anwendung und damit Auslegung verbietet es, die Vorschrift isoliert zu betrachten, und gebietet es, sie im Lichte aller anderen Fassungen auszulegen(9) .
37. Um die Maßgeblichkeit des Zahlungsantrags zwecks Feststellung der beantragten Erstattung im Sinne von Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 zu begründen, verweist Käserei Champignon weiters zu Unrecht auf das nationale Formblatt, das die Bundesrepublik Deutschland nach Artikel 47 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3665/87 zwar vorzuschreiben ermächtigt ist. Eine Norm des Gemeinschaftsrechts kann aber nicht anhand einer nationalen Sonderregelung, die dem Mitgliedstaat durch das Gemeinschaftsrecht ermöglicht wurde, ausgelegt werden.
38. Der Umstand, dass die beantragte Erstattung im Sinne des Artikels 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 jedenfalls nicht primär anhand des Zahlungsantrags zu ermitteln ist, lässt allerdings keinen zwingenden Schluss darüber zu, welche Dokumente zu diesem Zweck heranzuziehen sind. Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, dass Artikel 3 Absatz 5 von einem Dokument spricht, das „bei der Ausfuhr für die Inanspruchnahme einer Ausfuhrerstattung“ verwendet wird und klarstellt, dass es sich dabei um die Ausfuhranmeldung handeln kann(10) – aber nicht muss.
39. Hinsichtlich des Wortlauts des Artikels 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 ist erneut eine Abweichung zwischen den einzelnen Sprachfassungen festzustellen. Nach dieser Bestimmung gilt als Tag der Ausfuhr „der Zeitpunkt, an dem die Zollbehörden die Ausfuhranmeldung, aus der hervorgeht, dass eine Erstattung beantragt wird, annehmen“. Die deutsche – oder die niederländische – Fassung dieser Definition deutet eher darauf hin, dass die Erstattung bereits in der Ausfuhranmeldung – zumindest dem Grunde nach – beantragt wird, während die Verwendung einer Zukunftsform in der französischen(11), englischen, italienischen, spanischen oder portugiesischen Fassung eher darauf hindeutet, dass die Ausfuhranmeldung einen solchen Antrag nicht notwendigerweise enthält.
40. Aus alledem ergibt sich, dass die Sanktionsvorschrift des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 nach ihrem Wortlaut nicht auf den Zahlungsantrag im Sinne von Artikel 47 Absatz 1 abstellt, wenn sie den Begriff der „beantragten Erstattung“ verwendet. Dies ergibt sich insbesondere aus dem Verweis in Unterabsatz 2 Satz 1 auf die Angaben in der Ausfuhranmeldung nach Artikel 3 bzw. in der Zahlungserklärung nach Artikel 25 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3665/87, wobei an dieser Stelle dahin stehen kann, inwieweit die Angaben im Zahlungsantrag nach Artikel 47 Absatz 1 die Angaben in der Ausfuhranmeldung bzw. in der Zahlungserklärung wiederholen, wenn ein Mitgliedstaat von der in Artikel 47 Absatz 1 Unterabsatz 2 vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch macht. Dem Wortlaut des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 sind jedenfalls keine eindeutigen Angaben zu entnehmen, aus welchem Dokument sich die Angaben betreffend die beantragte Erstattung ergeben.
B – Systematische Auslegung
1. Vorbringen der Beteiligten
41. Die Käserei Champignon
bringt vor, dass bereits die Existenz des Artikels 47 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 für einen Unterschied zwischen – ihrer Ansicht nach – Ausfuhranmeldung und Erstattungsantrag spreche. Diese Vorschrift, die sprachlich zwischen Ausfuhranmeldung und Zahlungsantrag unterscheide, wäre nämlich überflüssig, wenn bereits die Ausfuhranmeldung den Erstattungsantrag darstelle.
42. Die Käserei Champignon sieht ihre Auffassung auch durch die Verordnung (EG) Nr. 800/1999 der Kommission(12) bestätigt. Artikel 49 Absatz 1 Unterabsatz 1 dieser Verordnung bestimme, dass die Erstattung nur auf spezifischen Antrag erfolge. Der erste Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 800/1999 besage, dass durch diese Verordnung die Verordnung Nr. 3665/87 aus Gründen der Klarheit neu gefasst werden sollte.
43. Schließlich lasse sich nach Ansicht der Käserei Champignon auch aus Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 5 kein Grund herleiten, unrichtige Angaben bereits in der Ausfuhranmeldung zu sanktionieren.
44. Im Gegensatz zum Hauptzollamt hält die Käserei Champignon das Urteil des Gerichtshofes vom 22. Jänner 1975 in der Rechtssache 55/74(13) für die Auslegung im vorliegenden Fall für nicht hilfreich. Denn in der Verordnung, die Gegenstand jenes Verfahrens gewesen sei, habe im Gegensatz zu Artikel 47 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 gar kein Antragserfordernis bestanden.
45. Die Kommission
bringt für ihre Ansicht ebenfalls aus der systematischen Auslegung gewonnene Argumente vor. Schon aus dem Verhältnis zwischen Artikel 3 Absatz 1 und Artikel 47 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 ergebe sich, dass falsche Angaben in der Ausfuhranmeldung die Sanktion auslösen würden. Denn Artikel 47 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 sei eine Bestimmung aus Titel 4 der Verordnung, welcher das Verfahren für die Zahlung der Erstattung regle, sodass der darin genannte spezifische Zahlungsantrag nur als eine administrative Handlung für die eigentliche Zahlung zu qualifizieren sei.
46. Die Kommission führt auch an, dass Artikel 11 Absatz 1 Unterabsätze 3 und 5 der Verordnung Nr. 3665/87 zeigen würden, dass der Zahlungsantrag keine Voraussetzung für die Anwendbarkeit der Sanktion sei. Der Verzicht auf eine Sanktion aufgrund einer Selbstanzeige nach Unterabsatz 3 zweiter Spiegelstrich würde nämlich sonst keinen Sinn machen.
2. Würdigung
47. Wie oben herausgearbeitet, ist für Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 nur die beantragte Erstattung maßgeblich. Artikel 47 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87, der begrifflich zwischen Ausfuhranmeldung und Zahlungsantrag differenziert, kann also keine Aussage über die Voraussetzungen einer Sanktion nach Artikel 11 Absatz 1 treffen, und zwar schon deshalb nicht, weil Artikel 11 Absatz 1 nicht auf einen dieser Begriffe, sondern eben auf die beantragte Erstattung abstellt.
48. Darüber hinaus ist zu beachten, dass die Sanktionsvorschrift des Artikels 11 im Titel 2(14) Kapitel 1(15) der Verordnung Nr. 3665/87 steht, während sich Artikel 47 in deren Titel 4(16) befindet. Artikel 11 regelt die Anspruchsvoraussetzungen, ist somit materiellrechtlicher Natur und verweist in diesem Zusammenhang auf Artikel 3 und Artikel 25, die ebenfalls Teil des Titels 2 sind. Artikel 47 hingegen als Teil des Titels 4 ist eine verfahrensrechtliche Bestimmung und regelt den Zahlungsantrag als administrative Handlung des Zahlungsvorgangs.
49. Die rechtliche Qualifizierung des Artikels 47 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 lässt sich auf den nahezu wortgleichen Artikel 49 Absatz 1 der Verordnung Nr. 800/1999, die die Verordnung Nr. 3665/87 neu fasst, übertragen. Auch der erste Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 800/1999, der besagt, dass die oft geänderte Verordnung Nr. 3665/87 nur „aus Gründen der Klarheit“ einer Neufassung bedurfte, spricht für eine einheitliche Auslegung. Somit unterstützt die Neufassung nicht die Ansicht der Käserei Champignon, wonach entsprechend der Differenzierung im Artikel 47 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 zwischen Ausfuhranmeldung und Zahlungsantrag der – von ihr so bezeichnete – Erstattungsantrag in dem Zahlungsantrag zu sehen sei.
50. Aus einem Vergleich zwischen den materiellrechtlichen Vorschriften der Artikel 3, 11 und 25 der Verordnung Nr. 3665/87 und der verfahrensrechtlichen Vorschrift des Artikels 47 dieser Verordnung folgt lediglich, dass grundsätzlich zwischen dem Antragsvorgang(17) und dem Zahlungsvorgang zu differenzieren wäre, wobei sich daraus aber nicht unmittelbar ergibt, aus welchem Dokument sich die beantragte Erstattung ergibt.
51. Artikel 11 Absatz 1 Unterabsätze 3 und 5 der Verordnung Nr. 3665/87 könnten aber dafür sprechen, dass fals che Angaben in der Ausfuhranmeldung die Sanktion des Artikels 11 Absatz 1 auslösen.
52. Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 3 zweiter Spiegelstrich sieht eine Ausnahme von der Anwendung einer Sanktion im Fall einer Selbstanzeige vor. Diese Ausnahme findet allerdings nur Anwendung, wenn die Behörden nicht schon selbst festgestellt haben, dass der beantragte Betrag unrichtig war. Da eine Warenkontrolle durch die Behörden im Zeitraum nach der Ausfuhranmeldung und vor dem Zahlungsantrag erfolgt, würde diese Vorschrift keinen Sinn machen, wenn zur Anwendung der Sanktion auf den späteren Zahlungsantrag abgestellt würde. Die Entscheidung des Gerichtshofes, dass eine Berichtigung der Angaben in der Ausfuhranmeldung nicht mehr zugelassen werden kann, wenn sie erfolgt, nachdem die Zollstelle dem Ausführer mitgeteilt hat, dass sie die Waren beschauen will, oder nachdem sie selbst festgestellt hat, dass die betreffenden Angaben unrichtig sind(18), ist auf den Fall der Selbstanzeige übertragbar(19) .
53. Auch Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 5 Satz 1 sieht den Zahlungsantrag nicht als Voraussetzung für die Anwendung der Sanktion des Artikels 11 Absatz 1 Unterabsatz 1. Diese Bestimmung ordnet nämlich eine Sanktion auch für jenen Fall an, dass keine betreffende Ausfuhr erfolgt und die beantragte Erstattung unzutreffend ist. Daraus folgt im Umkehrschluss, dass der Zahlungsantrag gerade keine Voraussetzung für die Anwendung der Sanktion darstellt, da in einem solchen Fall kein Zahlungsantrag gestellt werden kann.
54. Wenig hilfreich erscheint jedenfalls das Urteil in der Rechtssache 55/74(20) . In diesem Urteil entschied der Gerichtshof, dass die Einreichung des Kontrollexemplars im Sinne des Artikels 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2315/69 der Kommission(21) und des Artikels 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1041/67 der Kommission(22) in der Fassung des Artikels 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2586/69 der Kommission(23) bei der für die Erstattungsgewährung zuständigen innerstaatlichen Stelle als Erstattungsantrag gelten kann. Allerdings enthielt die Verordnung Nr. 1041/67 weder ein dem Artikel 47 Absatz 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 vergleichbares Erfordernis eines Zahlungsantrags, noch eine dem Artikel 47 Absatz 1 Satz 2 vergleichbare Ermächtigung an die Mitgliedstaaten, besondere Formblätter vorzusehen. Dieses Urteil kann daher nicht herangezogen werden.
55. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass auch in systematischer Hinsicht jedenfalls zwischen Erstattungsantrags- und Erstattungszahlungsvorgang zu differenzieren ist, sodass die beantragte Erstattung im Sinne von Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 nicht erst dem Zahlungsantrag nach Artikel 47 Absatz 1 dieser Verordnung entnommen werden kann.
C – Teleologische Auslegung
1. Vorbringen der Beteiligten
56. Die Käserei Champignon, die im Verfahren zur Rechtssache C‑210/00 die Auffassung vertrat, dass die in Artikel 11 Absatz 1 vorgesehene Sanktion Strafcharakter habe, weist nun darauf hin, dass diese Sanktion, wie der Gerichtshof in dem betreffenden Urteil(24) festgestellt habe, konzeptionell ein negativer Erstattungsbetrag sei und keinen strafrechtlichen Charakter besitze. Die Käserei Champignon argumentiert nun aber auch damit, dass diese Vorschrift gerade kein „abstraktes Gefährdungsdelikt“ sei und deshalb eine bloß abstrakte Gefährdung der finanziellen Interessen der Gemeinschaft sanktionsrechtlich nicht relevant sein könne. Dem widerspreche auch der Gedanke des dritten Erwägungsgrundes der Verordnung Nr. 2945/94 nicht. Vielmehr könne erst eine konkrete Gefährdung die Sanktion auslösen, eine solche könne jedoch im Stadium der Abgabe der Ausfuhranmeldung nicht eintreten.
57. Ferner bezweifelt die Käserei Champignon, dass die präventive Zielsetzung des Artikels 11 der Verordnung Nr. 3665/87 unterlaufen würde, wenn erst der Zahlungsantrag und nicht bereits die Ausfuhranmeldung den Antrag im Sinne von Artikel 11 Absatz 1 darstellte.
58. Schließlich sei nach Auffassung der Käserei Champignon bei richtiger Beurteilung der Rechtslage auch nicht die Gefahr der uneinheitlichen Anwendung der Sanktionsvorschrift innerhalb der Gemeinschaft gegeben. Denn nicht die Sanktionsregelung werde zu unterschiedlichen Zeitpunkten ausgelöst, sondern der Antrag auf Ausfuhrerstattung könne aufgrund der Ermächtigung des Artikels 47 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 zu unterschiedlichen Zeitpunkten gestellt werden.
59. Die Kommission
hingegen betont die Zielsetzungen der Sanktionsbestimmung, die gemäß dem ersten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2945/94 darin bestehen, Unregelmäßigkeiten und Betrug stärker zu bekämpfen sowie – entsprechend dem Gedanken im fünften Erwägungsgrund – der Sanktion, welche gemäß dem dritten Erwägungsgrund bereits anwendbar sei, wenn die Angaben des Ausführers unrechtmäßige Zahlungen zur Folge haben könnten, eine vorbeugende und abschreckende Wirkung zu verleihen.
60. Nach Ansicht der Kommission
sowie des Hauptzollamts
würde ein Abstellen auf die Angaben im Zahlungsantrag gemäß Artikel 47 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 dazu führen, dass der Ausführer eine Ausfuhranmeldung mit unrichtigen Angaben einreichen und bei fehlender Nachprüfung einen entsprechenden Zahlungsantrag stellen könne, ohne eine Sanktion zu befürchten. Dies mache die abschreckende Wirkung der Sanktion, die ihr gemäß dem fünften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 3665/87 zukomme, zunichte.
61. Außerdem führen die Kommission und das Hauptzollamt an, dass ein Abstellen auf die Angaben im Zahlungsantrag die präventiven Wirkungen des Systems der Warenkontrollen stark beeinträchtigen würde, weil nur eine begrenzte Anzahl von Ausfuhren tatsächlich einer Warenkontrolle unterzogen würde.
62. Schließlich spricht nach Auffassung der Kommission und des Hauptzollamts gegen die Maßgeblichkeit der Angaben im Zahlungsantrag im Rahmen des Artikels 11 der Verordnung Nr. 3665/87, dass dann die Sanktionsbestimmung in den Mitgliedstaaten zu unterschiedlichen Zeitpunkten zur Anwendung gelänge, was dem fünften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 3665/87 widerspreche.
2. Würdigung
63. Die Sanktionen in Regelungen der gemeinsamen Agrarpolitik – wie im Falle von falschen Angaben bei der beantragten Ausfuhrerstattung die Regelung des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 – dienen nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes der Bekämpfung der zahlreichen Unregelmäßigkeiten, die im Rahmen der landwirtschaftlichen Beihilfen begangen werden und die durch die von ihnen verursachte erhebliche Belastung des Gemeinschaftshaushalts die Maßnahmen beeinträchtigen können, die die Gemeinschaftsorgane auf diesem Gebiet ergriffen haben, um die Märkte zu stabilisieren, die Lebenshaltung der Landwirte zu stützen und für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen(25) .
64. Der Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft ist auch ausdrückliches Ziel der Sanktionsvorschrift des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87, wie aus der Fassung des ersten und dritten Erwägungsgrundes der diese Vorschrift einführenden Verordnung Nr. 2945/94 deutlich wird.
65. Der Gerichtshof hat bereits über die Natur der in Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 3665/87 vorgesehenen Sanktion entschieden und ihr keinen Strafcharakter zugesprochen(26) .
66. Denn zu der Art der vorgeworfenen Verstöße, die damit sanktioniert werden sollen, hat der Gerichtshof wiederholt erklärt, dass „sich die Vorschriften, die verletzt worden seien, allein an die Wirtschaftsteilnehmer richteten, die sich aus freien Stücken dafür entschieden hätten, eine Beihilferegelung im Bereich der Landwirtschaft in Anspruch zu nehmen“(27) . Der Gerichtshof führte weiters aus, dass „eine Beihilfe im Rahmen einer gemeinschaftlichen Beihilferegelung nur zu gewähren ist, wenn ihr Empfänger volle Gewähr für Redlichkeit und Zuverlässigkeit bietet“ und folgerte hieraus, dass „die Sanktion, die bei Nichtbeachtung dieser Anforderungen verhängt wird, wenn ihr Empfänger volle Gewähr für Redlichkeit und Zuverlässigkeit bietet, eine spezifische Handhabe für die Verwaltung dar[stellt]“. Sie diene dazu, „die ordnungsgemäße Verwaltung der öffentlichen Mittel der Gemeinschaft sicherzustellen“(28) .
67. Der Gerichtshof stellte insoweit fest, dass „nur gegenüber den Wirtschaftsteilnehmern, die Ausfuhrerstattung beantragt haben, die in Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 3665/87 vorgesehene Sanktion verhängt werden kann, wenn sich die zur Begründung ihres Antrags gemachten Angaben als falsch erweisen“(29) .
68. Der Gerichtshof stellte schließlich fest, dass „die in Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 3665/87 vorgesehene Sanktion in der Zahlung einer Geldbuße [besteht], die sich nach der Höhe des Betrages bemisst, den der Wirtschaftsteilnehmer zu Unrecht erhalten hätte, wenn die zuständigen Behörden keine Unregelmäßigkeit entdeckt hätten. Sie ist daher Bestandteil der Ausfuhrerstattungsregelung und besitzt keinen strafrechtlichen Charakter“(30) .
69. Obwohl der Gerichtshof in aller Deutlichkeit entschieden hat, dass die Sanktionsvorschrift des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 keinen strafrechtlichen Charakter hat, scheint Käserei Champignon diese, indem sie den Sanktionstatbestand als konkretes Gefährdungsdelikt auffasst, in die Kategorien des Strafrechts einordnen zu wollen. Dies vermag angesichts des fehlenden Strafcharakters der Sanktionsbestimmung nicht zu überzeugen. Dahingestellt sei im Übrigen, ob das Gemeinschaftsrecht eine entsprechende Kategorie kennt.
70. Aus alledem ergibt sich, dass die Sanktion des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 jedenfalls durch die Unrichtigkeit der zwecks Beantragung der Erstattung gemachten Angaben ausgelöst wird. Unbeachtlich ist in diesem Zusammenhang, auf welchem Dokument diese Angaben gemacht worden sind. Diese Feststellung entspricht auch dem im ersten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2945/94 niedergelegten Zweck dieser Sanktion: Nach diesem Erwägungsgrund sollten „zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts gehende Unregelmäßigkeiten und Betrugsfälle stärker bekämpft werden …, zu Unrecht gezahlte Beträge zurückgefordert und Sanktionen vorgesehen werden [müssen], welche die Ausführer veranlassen, das Gemeinschaftsrecht einzuhalten“. Ferner unterstreicht auch der dritte Erwägungsgrund diesen Sinn und Zweck und stellt fest, dass „die Angaben eines Ausführers …, sofern der wahre Sachverhalt nicht erkannt wird, unrechtmäßige Zahlungen zur Folge haben [könnten]. Wird der wahre Sachverhalt festgestellt, so erscheint es angemessen, den Ausführer nach Maßgabe des Betrags zu bestrafen, den er sonst zu Unrecht erhalten hätte“.
71. Somit erfordert das Ziel, die finanziellen Interessen der Gemeinschaft durch Betrugsbekämpfung und mit Hilfe der präventiven Wirkung der Sanktion zu schützen, dass ein Schaden für die Finanzen der Gemeinschaft nicht erst abgewartet wird, sondern bereits solche falschen Angaben sanktioniert werden, die zu einem Schaden führen könnten, was auch dem Wortlaut des genannten dritten Erwägungsgrundes entspricht, wonach falsche Angaben, die unrechtmäßige Zahlungen zur Folge haben könnten, zu bestrafen sind.
72. Hieraus folgt aber noch nicht die ausschließliche Maßgeblichkeit der Angaben in der Ausfuhranmeldung zum Zwecke der Sanktionsvorschrift des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87: Artikel 3 Absatz 5 Unterabsatz 2 derselben Verordnung arg. e contrario eröffnet nämlich den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, für die Inanspruchnahme der Erstattung ein Formblatt vorzusehen, das nicht mit der Ausfuhranmeldung übereinstimmt. Es obliegt folglich dem nationalen Richter festzustellen, ob aufgrund der Gegebenheiten nach nationalem Recht die Ausfuhranmeldung als Dokument, das „bei der Ausfuhr für die Inanspruchnahme einer Ausfuhrerstattung“ verwendet wird, anzusehen ist oder nicht.
73. Dieser differenzierten Lösung stehen weder die Notwendigkeit, für eine einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts zu sorgen, noch die präventive bzw. abschreckende Wirkung der Sanktionsvorschrift des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 grundsätzlich entgegen.
74. Hinsichtlich der präventiven Wirkung der betreffenden Sanktionsvorschrift hebt die Kommission zwar zu Recht hervor, dass ein Abstellen auf den Zahlungsantrag als Sanktionsvoraussetzung diese abschreckende Wirkung zunichte machen könnte, soweit eine Warenkontrolle dem jeweiligen Zahlungsantrag vorausgegangen ist. Denn gemäß der Verordnung (EG) Nr. 2221/95 der Kommission(31) wird nur eine begrenzte Anzahl von Ausfuhren einer Warenkontrolle unterzogen, um zu überprüfen, ob die Ausfuhren tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt wurden. Wenn nun auf den späteren Zahlungsantrag als Sanktionsvoraussetzung abgestellt würde, hätte es der Ausführer so in der Hand, im Falle einer Entdeckung einer unrichtigen Ausfuhranmeldung aufgrund einer stichprobenartigen Kontrolle, die Festsetzung einer Sanktion dadurch zu vermeiden, dass er für die betreffende Ware keinen Zahlungsantrag stellt. Somit wäre die Wirksamkeit des Systems der Warenkontrollen, nämlich die präventive Wirkung dieser Überprüfungen, spürbar eingeschränkt, was wiederum dem „effet utile“ der Sanktionsvorschrift widersprechen würde.
75. Hinsichtlich der abschreckenden Wirkung macht die Kommission ebenfalls nicht zu Unrecht geltend, dass, käme es grundsätzlich erst auf die Angaben im Zahlungsantrag an, der Ausführer eine Ausfuhranmeldung mit unrichtigen Angaben einreichen und bei fehlender Nachprüfung durch eine Stichprobenkontrolle den entsprechenden Zahlungsantrag stellen könnte, ohne eine Sanktion befürchten zu müssen. Dies erschiene der Abschreckungswirkung der Sanktionswirkung zweifellos abträglich.
76. Die fehlende Maßgeblichkeit des Zahlungsantrags im Zusammenhang mit der Sanktionsvorschrift des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 darf aber umgekehrt nicht zwingend dazu führen, dass regelmäßig eine Sanktion zu verhängen ist, soferne die Ausfuhranmeldung mit Fehlern behaftet ist. Eine nachträgliche Korrektur der ursprünglichen Angaben in der Ausfuhranmeldung muss dem redlichen Ausführer möglich bleiben(32), soferne diese Korrektur freiwillig und rechtzeitig, d. h. nicht unter dem Druck einer Anfrage oder einer – auch nur bevorstehenden – Kontrolle der Zollbehörden(33), erfolgt(34) .
77. Hinsichtlich der einheitlichen Anwendung des Gemeinschaftsrechts ist darauf hinzuweisen, dass nach dem fünften Erwägungsgrund der die Sanktion einführenden Verordnung Nr. 2945/94 „eine solche Maßnahme … in allen Mitgliedstaaten einheitlich angewandt werden muss“, was es wohl ausschließt, die Voraussetzungen für die Sanktionsverhängung je nach Mitgliedstaat zeitlich unterschiedlich festzulegen. Vor diesem Hintergrund kann es jedenfalls nicht überzeugen, auf einzelne Formblätter – sei es die Ausfuhranmeldung oder den Zahlungsantrag – abzustellen, da diese Formblätter entsprechend der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Durchführung der gemeinschaftlichen Vorschriften und den von der Verordnung Nr. 3665/87 in diesem Zusammenhang eröffneten Freiräumen von Land zu Land variieren können. In diesem Zusammenhang genügt also die Feststellung, dass es alleine auf die jeweiligen Angaben des Ausführers ankommt – ohne Rücksicht auf die allenfalls nach nationalen Durchführungsvorschriften anzuwendenden Formblätter, die entsprechend den nach dem Wortlaut der Verordnung Nr. 3665/87 eröffneten Optionen unterschiedlich sein können.
78. Als Zwischenergebnis ist damit festzuhalten, dass der Sinn und Zweck der Sanktionsvorschrift des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 und die ratio legis
der Verordnung Nr. 2945/94 es erfordern, dass unrichtige Angaben in dem für die Inanspruchnahme der Erstattung verwendeten Dokument – vorbehaltlich einer freiwilligen rechtzeitigen Berichtigung solcher Angaben – die vorgesehene Sanktion auslösen.
D – Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
1. Vorbringen der Beteiligten
79. Die Käserei Champignon
bezweifelt die Verhältnismäßigkeit der Sanktionsbestimmung des Artikels 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 für den Fall, dass die Ausfuhranmeldung als der maßgebliche Antrag im Sinne dieser Norm angesehen wird. Bei einem solchen Verständnis der Bestimmung sei die Sanktion nicht geeignet, ihren Zweck zu erfüllen, weil nur der Erstattungsbeteiligte die finanziellen Interessen der Gemeinschaft gefährden könne. Sie sei auch nicht erforderlich, weil eine Sanktionsmöglichkeit bei falschen Angaben im Erstattungsantrag hinreichend abschreckende Wirkung habe. Noch sei die Sanktion angemessen, da durch das Abstellen auf die Ausfuhranmeldung Vorbereitungshandlung und vollendete Tat im strafrechtlichen Sinne gleich hart bestraft würden, was den rechtsstaatlichen Traditionen der Mitgliedstaaten widerspreche. Der Bundesfinanzhof äußert ebenfalls Zweifel bezüglich der Verhältnismäßigkeit.
2. Würdigung
80. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört, müssen die von einer gemeinschaftlichen Bestimmung eingesetzten Mittel zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet sein und dürfen nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen(35) .
81. Der Gerichtshof hat bereits im Urteil Käserei Champignon I entschieden, dass die in Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 3665/87 vorgesehene Sanktion nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt, da sie weder als zur Verwirklichung des von der Gemeinschaftsregelung verfolgten Zieles ungeeignet betrachtet werden kann, noch über das zur Erreichung dieses Zieles Erforderliche hinausgeht(36) .
82. Über diese allgemeine Feststellung hinaus beziehen sich die Zweifel der Käserei Champignon und des Bundesfinanzhofs an der Verhältnismäßigkeit der Sanktion des Artikels 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 offenbar auf ein Auslegungsergebnis, das eine Sanktionsverhängung stets auch für den Fall zulassen würde, dass der Ausführer die ursprünglich unrichtigen Angaben im Laufe des Verfahrens korrigiert hat.
83. Hiezu ist mit Blick auf den Ausgangsfall festzuhalten, dass die grundsätzliche Möglichkeit einer Sanktionsverhängung gegen einen Ausführer, der ohne eigene Schuld
falsche Angaben bei Beantragung einer Erstattung macht, aus dem verschuldensunabhängigen Charakter der betreffenden Sanktionsvorschrift folgt. Dem hat der Gerichtshof bereits in seinem Urteil Käserei Champignon I Rechnung getragen. Es ist hier daher ohne Belang, weshalb eine rechtzeitige Korrektur der ursprünglich unrichtigen Angaben unterblieben wäre(37) .
84. Das Abstellen auf die Angaben im Dokument, das zur Inanspruchnahme der Erstattung verwendet wird – vorbehaltlich einer späteren allfälligen Änderung dieser Angaben, soweit diese freiwillig und rechtzeitig im oben beschriebenen Sinne erfolgt –, zum Zwecke der Sanktion nach Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 erscheint zur Verwirklichung des Zieles der Bekämpfung von Unregelmäßigkeiten und Betrugsfällen geeignet. Es folgt aus der bezweckten präventiven und abschreckenden Wirkung der Sanktion, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber Wert auf die Richtigkeit solcher Angaben legt. Es ist auch erforderlich, auf die betreffenden Angaben abzustellen, um die Ziele der Sanktionsregelung zu erreichen. Denn, entgegen der Ansicht der Käserei Champignon, besitzt die bloße Möglichkeit, unrichtige Angaben im Zahlungsantrag zu sanktionieren, keine hinreichend abschreckende Wirkung(38) .
85. Darüber hinaus ist auf den fünften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2945/94 hinzuweisen, wonach die bis dahin gemachten Erfahrungen mit Unregelmäßigkeiten und Betrugsfällen im Bereich der Ausfuhrerstattung gezeigt haben, dass andere Sanktionen und die Rückzahlung allein der Ausfuhrerstattung nicht hinreichend abschreckend wirken und nicht ausreichen, um die Ausführer dazu zu veranlassen, für die Einhaltung des Gemeinschaftsrechts zu sorgen(39) .
86. Schließlich steht die Sanktion des Artikels 11 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 auch bei einem Abstellen auf die Angaben im Dokument, das für die Inanspruchnahme der Erstattung verwendet wird, noch in angemessenem Verhältnis zu dem Ziel, die finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu schützen, da sie einer Korrektur dieser Angaben nicht entgegensteht, so lange diese freiwillig und rechtzeitig erfolgt.
87. Soweit Käserei Champignon die angebliche Gleichstellung von Vorbereitungshandlung und vollendeter Tat entgegen der rechtsstaatlichen Traditionen der Mitgliedstaaten rügt, verkennt sie, dass die betreffende Sanktionsvorschrift (gerade) keinen Strafcharakter besitzt.
88. Sollte sich die Sanktionsvorschrift des Artikels 11 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3665/87 in der Praxis aber insoferne als zu stringent erweisen, als das Risiko einer Sanktionsverhängung für die Ausführer unkalkulierbar scheint, so kann es in Anbetracht der klaren – und schutzwürdigen – Ziele der betreffenden Regelung, deren Gültigkeit hier nicht (mehr) in Rede steht, nicht Aufgabe des Gerichtshofes sein, Abhilfe zu schaffen; vielmehr ist gegebenenfalls der Gemeinschaftsgesetzgeber aufgerufen, unter Abwägung aller relevanten Interessen eine entsprechende Lösung herbeizuführen.
VI – Ergebnis
89. Aufgrund dessen wird vorgeschlagen, die vom Bundesfinanzhof vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten:
Artikel 11 Absatz 1 Unterabsätze 1 und 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 2945/94 ist – auch unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – dahin auszulegen, dass in Bezug auf einzelne Warenpositionen in jenem Dokument, das für die Inanspruchnahme der Erstattung entsprechend nationaler Durchführungsvorschriften zu verwenden ist, unrichtige Angaben, die zu einer höheren Ausfuhrerstattung als der dem Ausführer zustehenden führen können, zur Verminderung der Ausfuhrerstattung um den dort definierten Sanktionsbetrag führen,
– selbst wenn in dem nach nationalem Recht abzugebenden besonderen Zahlungsantrag ausdrücklich erklärt wird, dass für die fraglichen Warenpositionen des betreffenden Dokuments die Zahlung der Ausfuhrerstattung nicht beantragt wird,
– und vorausgesetzt, diese Erklärung erfolgte erst nach Ankündigung oder Durchführung zollamtlicher Kontrollen.
(1) .
(2)
–	Verordnung der Kommission vom 27. November 1987 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen (ABl. L 351, S. 1) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1829/94 der Kommission vom 26. Juli 1994 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen (ABl. L 191, S. 5) sowie der Verordnung (EG) Nr. 2945/94 der Kommission vom 2. Dezember 1994 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen hinsichtlich Sanktionen und der Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge (ABl. L 310, S. 57) (im Folgenden: Verordnung Nr. 3665/87).
(3)
–	Käserei Champignon Hofmeister, Slg. 2002, I‑6453 (im Folgenden: Urteil Käserei Champignon I).
(4)
–	A. a. O., Nr. 52.
(5)
–	Siehe oben, Nr. 3.
(6)
–	BGBl. I 1996, S. 766.
(7)
–	Siehe insoweit Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 3665/87.
(8)
–	Urteile vom 6. Oktober 1982 in der Rechtssache 283/81 (Cilfit, Slg. 1982, 3415, Randnr. 18), vom 14. Dezember 1988 in der Rechtssache 291/87 (Huber, Slg. 1988, 6449, Randnr. 11) und vom 17. Dezember 1998 in der Rechtssache C‑236/97 (Codan, Slg. 1998, I‑8679, Randnr. 25).
(9)
–	Urteile vom 12. November 1969 in der Rechtssache 29/69 (Stauder, Slg. 1969, 419, Randnr. 3), vom 12. Juli 1979 in der Rechtssache 9/79 (Koschniske, Slg. 1979, 2717, Randnrn. 6 f.) und vom 7. Juli 1988 in der Rechtssache 55/87 (Moksel, Slg. 1988, 3845, Randnr. 15).
(10)
–	Indem die Bestimmung sich auf den Fall bezieht, dass „es sich bei dem in diesem Absatz bezeichneten Dokument um die Ausfuhranmeldung [handelt]“.
(11)
–	„… la déclaration d’exportation dans laquelle il est indiqué qu’une restitution sera
demandée“ (unsere Hervorhebung).
(12)
–	Verordnung vom 15. April 1999 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen (im Folgenden: Verordnung Nr. 800/1999).
(13)
–	Unkel, Slg. 1975, 9.
(14)
–	„Ausfuhr nach Drittländern“.
(15)
–	„Anspruch auf die Erstattung“.
(16)
–	„Verfahren über die Zahlung der Erstattung“.
(17)
–	Im Sinne eines Antrags auf Gewährung einer Erstattung bzw. eines Vorgangs zur rechtsverbindlichen Angabe der beantragten Erstattung.
(18)
–	Urteil vom 8. Juni 1994 in der Rechtssache C‑371/92 (Elliniko Dimosio, Slg. 1994, I‑2391, Randnr. 32).
(19)
–	Zur missverständlichen Verwendung des Begriffes „Zahlungsantrag“ in Artikel 11 Absatz 1 Unterabsatz 3 siehe oben, Nr. 36.
(20)
–	Zitiert in Fußnote 13.
(21)
–	Verordnung vom 19. November 1969 über den Gebrauch des gemeinschaftlichen Versandpapiers zur Durchführung gemeinschaftlicher Maßnahmen, die die Überwachung der Verwendung oder der Bestimmung der Waren vorsehen (ABl. L 295, S. 14).
(22)
–	Verordnung vom 21. Dezember 1967 über die Durchführungsvorschriften für die Ausfuhrerstattungen bei den Erzeugnissen, für die ein System gemeinsamer Preise besteht (ABl. Nr. 314, S. 9) (im Folgenden: Verordnung Nr. 1041/67).
(23)
–	Verordnung vom 22. Dezember 1969 zur Änderung der Verordnung Nr. 1041/67/ über die Durchführungsvorschriften für die Ausfuhrerstattungen bei den Erzeugnissen, für die ein System gemeinsamer Preise besteht (ABl. L 322, S. 27).
(24)
–	Urteil zitiert in Fußnote 3 (Randnrn. 35 ff.).
(25)
–	Urteil vom 27. Oktober 1992 in der Rechtssache C‑240/90 (Bundesrepublik Deutschland/Kommission, Slg. 1992, I‑5383, Randnr. 19); Urteil Käserei Champignon I (zitiert in Fußnote 3), Randnr. 38.
(26)
–	Urteil Käserei Champignon I (zitiert in Fußnote 3), Randnr. 44.
(27)
–	Urteil Käserei Champignon I (zitiert in Fußnote 3) unter Verweis auf die dort in Randnrn. 32 und 33 zitierten Urteile vom 18. November 1987 in der Rechtssache 137/85 (Maizena, Slg. 1987, 4587, Randnr. 13) und in der Rechtssache C‑240/90 (zitiert in Fußnote 25), Randnr. 26.
(28)
–	Urteil Käserei Champignon I (zitiert in Fußnote 3), Randnr. 41.
(29)
–	A. a. O., Randnr. 42.
(30)
–	A. a. O., Randnr. 43.
(31)
–	Verordnung vom 20. September 1995 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 386/90 des Rates hinsichtlich der Warenkontrolle bei der Ausfuhr landwirtschaftlicher Erzeugnisse, für die eine Erstattung gewährt wird (ABl. L 224, S. 13).
(32)
–	Siehe insoweit auch Artikel 65 der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates vom 12. Oktober 1992 zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften (ABl. L 302, S. 1):
„Dem Anmelder wird auf Antrag bewilligt, eine oder mehrere Angaben in der Anmeldung zu berichtigen, nachdem diese von den Zollbehörden angenommen worden ist. Die Berichtigung darf nicht zur Folge haben, dass sich die Anmeldung auf andere als die ursprünglich angemeldeten Waren bezieht.
Eine Berichtigung wird jedoch nicht mehr zugelassen, wenn der Antrag gestellt wird, nachdem die Zollbehörden
a) den Anmelder davon unterrichtet haben, dass sie eine Beschau der Waren vornehmen wollen,
b) festgestellt haben, dass die betreffenden Angaben unrichtig sind oder
c) die Waren dem Anmelder bereits überlassen haben.“
(33)
–	Siehe hiezu auch das in Fußnote 18 zitierte Urteil.
(34)
–	Ob die von Käserei Champignon vorgenommenen Korrekturen im Ausgangsfall „freiwillig und rechtzeitig“ erfolgten, ist dem Vorlagebeschluss nicht zu entnehmen. In der mündlichen Verhandlung trug das Hauptzollamt insoweit vor, dass die Korrekturen nach Durchführung einer Warenkontrolle erfolgten.
(35)
–	Urteile in der Rechtssache 137/85 (zitiert in Fußnote 27), Randnr. 15, und vom 7. Dezember 1993 in der Rechtssache C‑339/92 (ADM Ölmühlen, Slg. 1993, I‑6473, Randnr. 15).
(36)
–	Urteil zitiert in Fußnote 3 (Randnr. 68).
(37)
–	Die Käserei Champignon macht insoweit geltend, dass sie die Unrichtigkeit ihrer ursprünglichen Angaben nicht erkennen konnte, weil eine Laboruntersuchung hiefür erforderlich gewesen wäre.
(38)
–	Siehe oben, Nrn. 74 f.
(39)
–	Urteil Käserei Champignon I (zitiert in Fußnote 3), Randnr. 66.