62003CC0398_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Nyt käsiteltävänä oleva ennakkoratkaisupyyntö koskee torjunta-ainejäämien enimmäismäärien vahvistamisesta tietyille kasvikunnasta peräisin oleville tuotteille, mukaan lukien hedelmät ja vihannekset, annetun direktiivin 90/642/ETY(2) (jäljempänä direktiivi 90/642) tulkintaa. Helsingin hallinto-oikeudessa käsiteltävänä olevassa pääasiassa on kyse valituksesta, jonka eräs viininlehtien maahantuoja on tehnyt kahdesta Suomen tullihallituksen päätöksestä. Näillä päätöksillä kiellettiin maahantuojalta viininlehtien maahantuonti sillä perusteella, että viininlehdet sisälsivät torjunta-ainejäämiä niiden sallittuja enimmäismääriä enemmän. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee, soveltuuko direktiivi 90/642 viininlehtiin.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Yhteisön lainsäädäntö
2. Direktiivin 90/642 1 artiklan 1 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 97/41/EY,(3) säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan tuotteisiin, jotka kuuluvat liitteen I ensimmäisessä sarakkeessa lueteltuihin tuoteryhmiin, joista toisessa sarakkeessa esitetään esimerkkejä, sikäli kuin näihin ryhmiin kuuluvat tuotteet tai kolmannessa sarakkeessa esitettyjen tuotteiden osat saattavat sisältää tiettyjen torjunta-aineiden jäämiä.
Direktiiviä sovelletaan näihin tuotteisiin myös sen jälkeen, kun niitä on kuivattu tai jalostettu tai käytetty useista valmistusaineista koostuvien elintarvikkeiden valmistukseen sikäli kuin ne voivat sisältää tiettyjen torjunta-aineiden jäämiä.”
3. Direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 97/41, säädetään seuraavaa:
”Edellä 1 artiklassa tarkoitetut ryhmien tuotteet tai soveltuvin osin tuotteiden osat eivät saa liikkeeseen laskettaessa sisältää liitteessä II tarkoitetussa luettelossa ilmoitettua suurempia torjunta-ainejäämiä. – – ”
4. Direktiivin 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot eivät saa alueellaan kieltää tai estää sellaisten 1 artiklassa tarkoitettujen tuotteiden liikkeelle laskemista niiden sisältämien torjunta-ainejäämien perusteella, jos kyseisissä tuotteissa tai kyseisten tuotteiden osissa olevien jäämien määrä on enintään 1 artiklassa tarkoitetussa luettelossa oleva enimmäismäärä.”
5. Direktiivin liitteessä I on luettelo tuoteryhmistä ja tuotteista, joihin sovelletaan torjunta-ainejäämien enimmäismääriä. Luettelo on kolmisarakkeisen taulukon muodossa. Taulukon ensimmäisen sarakkeen otsikkona on ”tuoteryhmät”, toisen sarakkeen otsikkona ”ryhmiin luettavat tuotteet” ja kolmannen sarakkeen otsikkona ”tuotteen osa, johon jäämien enimmäismäärää sovelletaan”.
6. Direktiivin liitteessä II ilmoitetaan liitteessä I mainituille tuotteille tiettyjen torjunta-ainejäämien enimmäismäärät milligrammoissa kilogrammaa kohden.
7. Viininlehtiä ei mainita direktiivin liitteessä I eikä liitteessä II nimenomaisesti.
8. Direktiivin liitteessä I olevassa ensimmäisessä sarakkeessa mainitaan muun muassa tuoteryhmä ”marjat ja pienhedelmät”. Toisessa sarakkeessa mainitaan tähän ryhmään kuuluviksi muun muassa ”tuoreet viinirypäleet ja viinin valmistamiseen tarkoitetut viinirypäleet”. Liitteessä I olevassa ensimmäisessä sarakkeessa mainitaan myös tuoteryhmä ”lehtivihannekset ja tuoreet yrtit”, joihin kuuluviksi toisessa sarakkeessa mainitaan muun muassa lehtisalaatti ja vastaavat, pinaatti ja yrtit.
9. Direktiivin liitteen II mukaan, sellaisena kuin kyseinen liite on muutettuna direktiivillä 98/82/EY(4) ja direktiivillä 2000/42/EY(5), klorpyrifossin sallittu enimmäismäärä tuoteryhmälle ”lehtivihannekset ja yrtit” on 0,05 mg/kg ja fenarimolin 0,02 mg/kg.
Syötäväksi tarkoitettujen ja viinin valmistuksessa käytettävien viinirypäleiden osalta klorpyrifossin sallittu enimmäismäärä on 0,5 mg/kg ja fenarimolin sallittu enimmäismäärä 0,3 mg/kg.
B Kansallinen lainsäädäntö
10. Direktiivin säännökset on pantu täytäntöön Suomen kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksellä 896/99. Myöskään tässä päätöksessä ei ole viininlehtiä nimenomaisesti koskevia määräyksiä. Lisäksi tässä päätöksessä toistetaan direktiivin tuoteryhmiä ja niitä vastaavia enimmäismääriä koskevat säännökset.
III Tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymys
11. E. Gavrielides Oy -niminen yhtiö (jäljempänä Gavrielides) halusi tuoda maaliskuussa 2002 erän täytettyjä viininlehtikääryleitä ja heinäkuussa 2002 erän suolaveteen säilöttyjä viininlehtiä Suomeen.
12. Suomen tullilaboratoriossa tutkittiin näiden tuotteiden näytteistä torjunta-ainejäämiä. Analyysin tuloksena todettiin, että täytettyjen viininlehtikääryleiden viininlehdissä oli klorpyrifossia 0,28 mg/kg ja että suolaveteen säilötyissä viininlehdissä oli klorpyrifossia 0,11 mg/kg ja fenarimolia 0,14 mg/kg.
13. Näiden tulosten perusteella tullihallitus kielsi 29.7.2002 ja 12.8.2002 tekemillään päätöksillä (jäljempänä riidanalaiset päätökset) näiden tuotteiden maahantuonnin, kaupanpidon, tarjoilun ja muun luovutuksen. Tullihallitus totesi, että viinilehtien osalta klorpyrifossin sallittu enimmäismäärä on 0,05 mg/kg ja fenarimolin sallittu enimmäismäärä 0,02 mg/kg. Torjunta-ainejäämien sallitut enimmäismäärät on tullihallituksen mukaan vahvistettu Suomen kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä 896/99, jolla on pantu täytäntöön direktiivi 90/642/ETY. Perusteiksi käytettyihin enimmäismääriin on päädytty sillä perusteella, että viininlehdet on luokiteltu tuoteryhmään ”lehtivihannekset ja tuoreet yrtit”. Viinilehtien osalta päti tullihallituksen mukaan yrttien osalta säädetty enimmäismäärä, joka klorpyrifossin osalta on 0,05 mg/kg ja fenarimolin osalta 0,02 mg/kg.
14. Gavrielides on vaatinut ennakkoratkaisupyynnön esittänyttä tuomioistuinta kumoamaan riidanalaiset päätökset.
15. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on 22.9.2003 tekemällään välipäätöksellä esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle EY 234 artiklan nojalla seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko neuvoston 27 päivänä marraskuuta 1990 antaman direktiivin torjunta-ainejäämien enimmäismäärien vahvistamisesta tietyille kasvikunnasta peräisin oleville tuotteille, mukaan lukien hedelmät ja vihannekset (90/642/ETY), sellaisena kuin se on myöhempine muutoksineen, l artiklan l kohtaa tulkittava siten, että direktiiviä sovelletaan viiniköynnöksen lehtiin?
Jos direktiivi soveltuu,
2) onko direktiivin liitettä I tulkittava siten, että viiniköynnöksen lehdet luokitellaan tuoteryhmään lehtivihannekset ja tuoreet yrtit, ja liitettä II siten, että viiniköynnöksen lehdet luokitellaan kohtaan yrtit, muut ?
3) Mihin tuoteryhmään ja kohtaan viiniköynnöksen lehdet on luokiteltava, jos niitä ei tule luokitella kohtaan yrtit, muut ?
IV Oikeudellinen arviointi
A Asianosaisten lausumat
16. Suomen hallitus ei pidä direktiivin 90/642 liitteissä olevia tuotteiden luetteloita tyhjentävinä. Hallitus katsoo, että viininlehdet on luokiteltava tuoteryhmään ”lehtivihannekset ja tuoreet yrtit”, ja perustelee tätä komission ehdotuksella, jonka otsikkona on ”Classification of (minor) crops not listed in the Appendix of Council Directive 90/642/EEC”,(6) jonka sivulla 107 viininlehdet luokitellaan yrteiksi.
17. Gavrielides ja Kreikan hallitus pitävät direktiivissä 90/642 olevaa tuotteiden luetteloa tyhjentävänä. Viininlehtiä ei mainita kyseisessä direktiivissä nimenomaisesti, joten direktiivi ei sovellu viininlehtiin. Kreikan hallituksen mukaan se, että tuoteluettelo ei ole esimerkinomainen, on seurausta jo direktiivin johdanto-osasta, jonka 20. perustelukappaleen mukaan tuoteluetteloiden muutoksia on suunnitteilla. Luettelon tyhjentävyys on Kreikan hallituksen mukaan seurausta tästä. Gavrielides esittää, että viininlehtiin voidaan soveltaa ainoastaan 28.1.2002 annetun asetuksen (EY) N:o 178/2002(7)
14 artiklaa. Tässä säännöksessä kielletään sellaisten tuotteiden markkinoille saattaminen, jotka ovat terveydelle vaarallisia. Riidanalaisista tuotteista koituu haittaa terveydelle ainoastaan, jos niitä kulutetaan päivittäin useita kilogrammoja. Jos katsotaan, että direktiivi 90/642 soveltuu, viininlehtiä ei Gavrielidesin ja Kreikan hallituksen mukaan pidä missään tapauksessa luokitella tuoteryhmään ”lehtivihannekset ja tuoreet yrtit”. Pikemminkin torjunta-ainejäämien samojen enimmäismäärien on oltava voimassa kasvin kaikkien osien osalta, joten nyt esillä olevassa tapauksessa viininlehdille on sallittava samat torjunta-ainejäämien enimmäismäärät kuin viinirypäleille.
18. Komission mukaan direktiivissä ei ole viininlehtiä koskevia pakottavia säännöksiä. Komission mukaan ei tähän mennessä ole olemassa tieteellisiä tutkimuksia sen tueksi, että viininlehdet otettaisiin mukaan direktiiviin. Direktiivi ei kuitenkaan estä sitä, että jäsenvaltiot luokittelevat viininlehdet muiksi yrteiksi, kunhan ne ottavat huomioon EY 28 ja EY 30 artiklan. Komission vuodelta 1999 olevassa ehdotuksessa, jonka otsikkona on ”Classification of (minor) crops not listed in the appendix of Council Directive 90/642/EEC”,(8) on komission mukaan kyse vain komission virkamiesten ilmaisemasta mielipiteestä. Asiakirjaa ei komission mukaan ole esitetty sille äänestystä varten, joten asiakirja ei ole oikeudellisesti sitova. Kuitenkaan komissio ei myöskään hyväksy viininlehtien luokittelua tuoreisiin viinirypäleisiin ja viinin valmistamiseen tarkoitettuihin viinirypäleisiin. Viiniköynnöksen rypäleiden ja lehtien välinen ero on komission mukaan liian suuri. Direktiivin liitteessä I ei komission mukaan sitä paitsi pyritä täydelliseen yhdenmukaistamiseen.
B Kannanotto
19. Esittämillään kysymyksillä kansallinen tuomioistuin haluaa tietää, sovelletaanko direktiiviä 90/642 myös viininlehtiin, joita ei mainita nimenomaisesti tässä direktiivissä, ja jos sovelletaan, mihin tuoteryhmään tai minkä tuotteiden joukkoon viininlehdet on luokiteltava.
20. Ennakkoratkaisukysymyksiin vastaamiseksi on ensinnäkin tutkittava, onko direktiivin 90/642 liitteessä I oleva toinen sarake, jossa luetellaan tuotteita, joihin direktiiviä sovelletaan, tyhjentävä vai esimerkinomainen.
21. Jos tuotteiden luettelointi toisessa sarakkeessa olisi tyhjentävä, kuten Gavrielides ja Kreikan hallitus esittävät, ei direktiivi 90/642 soveltuisi viininlehtiin, koska viininlehtiä ei mainita direktiivissä nimenomaisesti. Jos tuotteiden luettelointi olisi vain esimerkinomainen, olisi vielä tutkittava, voidaanko viininlehdet luokitella johonkin liitteessä I mainittuun tuoteryhmään tai voitaisiinko niitä pitää jonakin liitteessä I mainittuna tuotteena.
22. Direktiivin sanamuoto puoltaa sitä, että toisessa sarakkeessa oleva tuoteluettelo ei olisi tyhjentävä. Direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa nimittäin säädetään nimenomaisesti, että tätä direktiiviä sovelletaan tuotteisiin, jotka kuuluvat liitteessä I olevassa ensimmäisessä sarakkeessa lueteltuihin tuoteryhmiin, joista toisessa sarakkeessa esitetään esimerkkejä. (9) Direktiivin sanamuodon mukaan toisessa sarakkeessa oleva tuotteiden luettelo on näin ollen vain esimerkinomainen eikä tyhjentävä.
23. Komissio viittaa siihen kysymykseen vastaamiseksi, onko tuoteluetteloa pidettävä tyhjentävänä vai esimerkinomaisena, yhdistetyissä asioissa Cacchiarelli ja Stanghellini 23.2.1995 annettuun yhteisöjen tuomioistuimen tuomioon. Tässä tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että hedelmien ja vihannesten torjunta-ainejäämien enimmäismäärien vahvistamisesta annettu direktiivi 76/895/ETY(10) ei sovellu perunoihin, koska perunoita ei mainita kyseisen direktiivin liitteessä I.(11) Tämä perustelu ei kuitenkaan ole siirrettävissä nyt käsiteltävänä olevaan asiaan, koska nämä molemmat direktiivit eroavat jo sanamuotonsa perusteella toisistaan. Direktiivin 76/895/ETY 1 artiklassa säädettiin, että tätä direktiiviä sovelletaan ”sellaisiin elintarvikkeena – – käytettäviin tuotteisiin, jotka luetellaan liitteen I yhteisen tullitariffin nimikkeissä – – ”. Tämän direktiivin liitteessä luetellaan myös näin ollen vain yksittäisiä tuotteita eikä tuoteryhmiä. Direktiivin 76/895/ETY liite on jo sanamuotonsa puolesta tyhjentävä.
24. Direktiivillä 90/642 oli yhdistetyissä asioissa Cacchiarelli ja Stanghellini 23.2.1995 annetussa tuomiossa merkitystä vain siltä osin kuin kyse oli tämän direktiivin soveltuvuudesta tiettyihin torjunta-aineisiin. Näissä yhdistetyissä asioissa annetussa tuomiossa ei otettu kantaa niiden tuotteiden, joihin direktiiviä 90/642 sovelletaan, luettelon luonteeseen.
25. Sitä, että direktiivin 90/642 liitteessä I olevassa toisessa sarakkeessa esitetty tuoteluettelo on esimerkinomainen, puoltaa myös systemaattinen tulkinta. Jos toisessa sarakkeessa olevaa tuotteiden luetteloa pidettäisiin tyhjentävänä, ei olisi ollut tarpeen sovittaa järjestelmään kahta saraketta, joista ensimmäisen otsikkona on ”tuoteryhmät” ja toisen ”ryhmiin luettavat tuotteet”. Olisi riittänyt, että mainitaan vain yksittäiset tuotteet, kuten direktiivissä 76/895/ETY(12) on tehty.
26. Sitä paitsi direktiivin liitteessä II mainitaan usean tuoteryhmän osalta kaatotyyppinen enimmäismäärä muille kyseiseen tuoteryhmään kuuluville tuotteille, kuten esimerkiksi tuoteryhmässä marjat ja pienet hedelmät enimmäismäärä ”muille” (marjoille). Myö s tämä tukee liitteessä I olevassa toisessa sarakkeessa annetun tuoteluettelon esimerkinomaisuutta, koska jos luettelo olisi tyhjentävä, ei olisi tarvittu kaatotyyppistä enimmäismäärää muille tiettyyn tuoteryhmään kuuluville tuotteille.
27. Tuoteryhmässä ”lehtivihannekset ja tuoreet yrtit” myös toisen sarakkeen sanamuoto puoltaa siinä lueteltujen tuotteiden esimerkinomaisuutta. Direktiivissä nimittäin mainitaan tässä kohdassa ”lehtisalaatti ja vastaavat” ja liitteessä II ”yrtit, muut”.
28. Direktiivin 90/642 liitteessä I olevassa toisessa sarakkeessa esitetty tuotteiden luettelo ei näin ollen ole tyhjentävä vaan ainoastaan esimerkinomainen.
29. Vaikka viininlehtiä ei mainita toisessa sarakkeessa, voitaisiin direktiiviä näin ollen soveltaa viininlehtiin, jos ne voidaan luokitella johonkin näistä tuoteryhmistä tai jos niitä voidaan pitää jonain näistä tuotteista. Tätä on tarkasteltava jäljempänä.
30. Niinpä kyseeseen tulee ensi arviolta luokittelu tuoteryhmään ”lehtivihannekset ja tuoreet yrtit”, sillä samoin kuin lehtisalaatin, pinaatin ja yrttien, jotka mainitaan esimerkkeinä tästä tuoteryhmästä, myös viininlehtien osalta kyse on syötäväksi kelpaavista lehdistä.
31. Myös siltä osin kuin kyse on kulutuksesta eli kulutustavasta ja todennäköisestä kulutusmäärästä, viininlehdet ja lehtisalaatti tai yrtit ovat täysin toisiinsa rinnastettavissa.
32. Tarkasteltaessa kysymystä siitä, voidaanko tuote luokitella johonkin näistä tuoteryhmistä, on teleologisessa tulkinnassa otettava huomioon myös direktiivillä tavoitellut päämäärät. Direktiivin päämääränä on yhtäältä ihmisten ja ympäristön suojelu.(13) Toisaalta direktiivissä lähdetään kuitenkin siitä, että kasvien suojelu haitallisilta organismeilta kemiallisia torjunta-aineita käyttämällä on välttämätöntä maatalouden tuottavuuden lisäämiseksi.(14)
33. Vahvistettaessa torjunta-aineiden jäämien enimmäismäärä on tavoiteltu näiden molempien direktiivin keskenään ristiriitaisten tavoitteiden tasapuolista huomioon ottamista siten, että enimmäismäärät on vahvistettu niin alhaisiksi kuin hyvän viljelytavan vuoksi on perusteltua.(15) Vahvistetut ”määrät edustavat riittävään torjuntaan tarvittavaa pienintä mahdollista torjunta-aineiden käyttömäärää, joka on levitetty siten, että jäämämäärä on mahdollisimman pieni ja toksikologisesti hyväksyttävä”.(16)
34. Enimmäismääriä vahvistettaessa otetaan näin ollen huomioon, mikä on se torjunta-aineiden vähimmäismäärä, jonka yksittäinen tuoteryhmä tai yksittäinen tuote tarvitsee hyvän sadon tuottamiseksi. Tehokkaan torjunnan edellyttämä torjunta-aineiden vähimmäismäärä vaihtelee kasvilajeittain.
Tämä selittää sen, miksi toisiaan vastaaville kasveille, kuten esimerkiksi herukoille ja karhunvatukoille, joiden kulutustapa ja todennäköinen kulutusmäärä (ja siten niistä saatavien haitallisten aineiden määrät) ovat hyvin samankaltaisia, on vahvistettu erilaisia enimmäismääriä.
35. Tämän vuoksi on tiettyyn tuoteryhmään luokiteltaessa otettava myös huomioon kasvien ominaispiirteet, jotka koskevat niiden torjunta-aineiden tarvetta. Ryhmittely tiettyyn tuoteryhmään on mahdollista vain silloin, kun kasvit ovat siinä määrin samankaltaisia, että voidaan lähteä siitä, että haitalliset organismit ja rikkaruohot vaikuttavat niihin samalla lailla kielteisesti ja että niillä on näin ollen samankaltainen torjunta-aineiden tarve mahdollisimman hyvän sadon saamiseksi. Se, että kaksi tuotetta, kuten viininlehdet ja lehtisalaatti tai yrtit, muistuttavat toisiaan vain siltä osin kuin kyse on niiden kulutustavasta ja ‑määrästä, ei sitä vastoin riitä siihen, että ne luokiteltaisiin samalla tavalla tiettyyn tuoteryhmään.
36. Näiden huomioiden johdosta viininlehtiä ei voida luokitella tuoteryhmään ”lehtivihannekset ja tuoreet yrtit”. Viiniköynnökset ja lehtisalaatti tai yrtit ovat sekä kasvilajin että viljelyn kannalta liian erilaisia, jotta enimmäismäärät, jotka on vahvistettu erityisesti lehtisalaattia ja yrttejä varten ottaen huomioon niiden torjunta-aineiden tarve, voitaisiin ilman tieteellistä tukea ulottaa koskemaan viininlehtiä. Niinpä myös direktiivin 90/642 johdanto-osassa todetaan, että torjunta-ainepitoisuuksien sitovien enimmäismäärien vahvistaminen edellyttää pitkähköä teknistä valmistelua.(17)
37. Myöskään komission ehdotuksesta ”Classification of (minor) crops”,(18) johon Suomen hallitus on viitannut, ei ilmene muuta. Tässä asiakirjassa tehdään ehdotuksia sellaisten tuotteiden luokittelemisesta, joita ei nimenomaisesti mainita direktiivin 90/642 liitteessä I. Viininlehtien osalta asiakirjan sivulla 107 ehdotetaan niiden luokittelemista yrtteinä tuoteryhmään ”lehtivihannekset ja tuoreet yrtit”. Tämä komission ehdotus on osa erästä asiakirjakokonaisuutta, jonka otsikkona on ”Guidelines for the generation of data concerning residues as provided in Annex II part A, section 6 and Annex II, part A, section 8 of Directive 91/414/EEC concerning the placing of plant protection products on the market”.(19) Tämän asiakirjakokonaisuuden esipuheessa todetaan kuitenkin, että asiakirjakokonaisuudessa on kyse komission yksiköiden mielipiteestä. Sillä ei ole tarkoitus olla oikeudellisesti sitovia vaikutuksia. Tähän on myös komissio viitannut nyt esillä olevassa oikeudenkäynnissä esittämissään kirjallisissa huomautuksissa. Tämän komission ehdotuksen voitaisiin enintään tulkita olevan asiantunteva kannanotto siihen, voidaanko yrtit ja viininlehdet asettaa samaan asemaan. Ehdotuksen luokitteleminen eräänlaiseksi asiantuntijalausunnoksi ei kuitenkaan ole mahdollista, sillä asiakirjasta ei ole pääteltävissä, kuinka tai mahdollisesti minkä tutkimusten perusteella komissio oli päätynyt ehdotettuun ryhmittelyyn.
38. Viininlehtiä ei siis voida luokitella tuoteryhmään ”lehtivihannekset ja tuoreet yrtit”.
39. On kuitenkin tarkasteltava myös sitä, voidaanko viininlehdet luokitella tuoteryhmään ”marjat ja pienhedelmät”, ja siellä ”tuoreisiin viinirypäleisiin ja viinin valmistamiseen tarkoitettuihin viinirypäleisiin”, mitä Gavrielides ja Kreikan hallitus vaativat siinä tapauksessa, että direktiivin katsottaisiin soveltuvan viininlehtiin.
40. Tällaista luokittelua puoltaa se huomio, että viininlehdet ja rypäleet ovat saman kasvin osia. Niinpä satoisan viljelyn edellyttämät torjunta-aineiden määrät voisivat olla niille samat.
41. Tällaisen luokittelun estää kuitenkin ensi sijassa jälleen kerran sanamuoto. Lehdet kun eivät ole marjoja tai viinirypäleitä.
42. Komission väite siitä, että viiniköynnöksen lehtiä ei pidä kohdella tuoreina viinirypäleinä ja viinin valmistamiseen tarkoitettuina viinirypäleinä, koska direktiivin 90/642 liitteessä I olevasta kolmannesta sarakkeesta, jossa mainitaan tuotteen osa, johon jäämien enimmäismäärää sovelletaan, seuraa, että enimmäismääriä ei sovelleta rypäleiden kantoihin, minkä vuoksi niitä ei komission mukaan sovelleta myöskään lehtiin, ei sitä vastoin ole vakuuttava. Kolmannen sarakkeen mukaan enimmäismääriä ei sovelleta tuotteen sellaisiin osiin, joiden osalta oletetaan, ettei niitä käytetä kulutukseen, kuten juuri kantoihin, koska haitallisten aineiden kuormitus niissä ei johda ihmisen elimistön kuormitukseen, joten niitä ei pidä ottaa arvioinnissa huomioon.
43. Tutkittaessa sitä, pitäisikö viinirypäleiden lehtiin soveltaa samoja torjunta-aineiden enimmäismääriä kuin tuoreisiin viinirypäleisiin ja viinin valmistamiseen tarkoitettuihin viinirypäleisiin, on ennen kaikkea otettava huomioon se, että direktiivissä 90/642 tavoitellaan mahdollisimman kattavaa ihmisten ja ympäristön suojaa.(20) Siihen, mahdollistaako tämä aikomus viininlehtien luokittelemisen tuoreisiin viinirypäleisiin ja viinin valmistamiseen tarkoitettuihin viinirypäleisiin ja näin ollen sallii niille vastaavasti suhteellisen suuren haitallisten aineiden jäämän, ei voida vastata ilman tieteellistä arviointia. Lehdillä ja rypäleillä voi olla eri sadonkorjuuaika, ja lehtien tuottamiseen tähtäävää viiniköynnöksen viljelyä varten voidaan, toisin kuin viinirypäleiden viljelyä varten harjoitettua viljelyä varten, tarvita pienempiä määriä torjunta-aineita.
Nämä epävarmuustekijät on yhteisön tasolla selvitettävä tieteellisillä tutkimuksilla ja viininlehdet on sisällytettävä direktiivin liitteeseen muuttamalla direktiiviä. Luokittelu vain tulkinnan tietä ilman tieteellistä tukea ei ole mahdollista. Niinpä viininlehtiä ei voida myöskään luokitella tuoreiden viinirypäleiden ja viinin valmistamiseen tarkoitettujen viinirypäleiden tuoteryhmään.
44. Yhteenvetona on todettava, että direktiivin 90/642 liitteessä I oleva tuotteiden luettelo ei ole tyhjentävä. Viininlehtiä ei edellä esitettyjen huomioiden johdosta voida luokitella tuoteryhmään ”lehtivihannekset ja tuoreet yrtit” eikä myöskään tuoteryhmään ”marjat ja pienhedelmät – tuoreet viinirypäleet ja viinin valmistamiseen tarkoitetut viinirypäleet”. Mikään muukaan tuoteryhmä ei tule kysymykseen. Niinpä viininlehdet eivät kuulu direktiivin soveltamisalaan.
45. Edellä esitetystä direktiivin 90/642 tulkinnasta tosin seuraa, että direktiivin säännösten kattamalla alalla ei ole tehty laajamittaista yhdenmukaistamista kaikkien kasviperäisten tuotteiden suhteen. Tätä tulkintaa vastaan voitaisiin esittää, että se on ristiriidassa direktiivin erään toisen tavoitteen kanssa, nimittäin tavaroiden yhteisössä tapahtuvan vapaan liikkuvuuden varmistamisen kanssa.(21) Edellä esitetyistä huomioista on kuitenkin ilmennyt, että tämä tulkinta on se tulkinta, jossa otetaan huomioon myös muut direktiivillä tavoitellut päämäärät ja jossa näin ollen otetaan tasapainoisella tavalla huomioon kaikki direktiivin päämäärät.
46. On myös todettava, että jos direktiivin ei katsota soveltuvan tapaukseen, kaikki kansalliset säännökset eivät ole sallittuja, vaan sallittuja ovat ainoastaan sellaiset kansalliset säännökset, jotka ovat sopusoinnussa yhteisön oikeuden kanssa yleisesti ja erityisesti EY 28 ja EY 30 artiklan kanssa. Asetuksen N:o 178/2002(22) mahdolliset asiaan kuuluvat säännökset, erityisesti 14 artikla, eivät sen sijaan ole sovellettavissa nyt esillä olevaan tapaukseen, koska ne tulevat kyseisen asetuksen 65 artiklan mukaan voimaan vasta 1.1.2005.
47. EY 28 artiklan mukaan jäsenvaltioiden väliset tuonnin määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet ovat kiellettyjä. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan määrällisiä rajoituksia vaikutuksiltaan vastaavia toimenpiteitä ovat kaikki kauppaa koskevat jäsenvaltioiden säännökset, jotka voivat tosiasiallisesti tai mahdollisesti rajoittaa yhteisön sisäistä kauppaa suoraan tai välillisesti.(23) Kauppaa koskevat säännökset voivat perustua myös hallintokäytäntöön.(24) Ennakkoratkaisupyynnöstä ei ole pääteltävissä, onko Suomessa olemassa viininlehtien maahantuonnin sallimisen edellytyksiin liittyvää yleistä hallintokäytäntöä. Kuitenkaan hallintoelinten yksittäisetkään toimet eivät saa olla ristiriidassa EY 28 artiklan kanssa, sillä tässä artiklassa perustetaan yksityisille oikeuksia, joiden saattaminen voimaan ei voi riippua siitä, loukataanko niitä hallinnon yksittäisellä toimenpiteellä vai hallintokäytännöllä.(25) Riidanalaiset hallintopäätökset, joilla asetetaan viininlehtien maahantuonnin edellytykseksi tietyt jäämien enimmäismäärät, rajoittavat yhteisön sisäistä kauppaa, ja ne näin ollen ovat vaikutukseltaan vastaavia toimenpiteitä.
48. EY 28 artiklassa kielletyt rajoitukset voivat kuitenkin EY 30 artiklan nojalla olla perusteltuja erityisesti ihmisten terveyden suojelemiseksi. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden asiana on päättää siitä, missä laajuudessa ne haluavat turvata ihmisten terveyden ja elämän suojelun. Tästä päättäessään niillä on laaja harkintavalta, mutta niiden on kuitenkin otettava huomioon tavaroiden vapaan liikkuvuuden asettamat vaatimukset.(26) Asiassa Heijn antamassaan tuomiossa, jossa myös oli kyse elintarvikkeissa olevia torjunta-ainejäämiä koskevasta kansallisesta lainsäädännöstä, yhteisöjen tuomioistuin piti lähtökohtana laajaa harkintavaltaa ja totesi, että kansallisessa lainsäädännössä saadaan ottaa huomioon myös ilmasto-olosuhteet, väestön ravitsemustottumukset ja kansanterveyden tila.(27)
49. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden on kansanterveyden suojeluun liittyvää harkintavaltaansa käyttäessään kuitenkin otettava huomioon myös suhteellisuusperiaate, joka on EY 30 artiklan toisen virkkeen taustalla. Tämän vuoksi kansallisten toimenpiteiden on rajoituttava siihen, mikä on todella tarpeen kansanterveyden suojelemiseksi; näiden toimenpiteiden on oltava asianmukaisessa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden ja jäsenvaltioiden on näiden päämäärien saavuttamiseksi turvauduttava sellaisiin toimenpiteisiin, joilla rajoitetaan yhteisön sisäistä kauppaa mahdollisimman vähän.(28)
50. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on tämän vuoksi selvitettävä, minkälaista viininlehdissä olevien torjunta-ainejäämien enimmäismäärien vahvistamista kansanterveyden suojelu edellyttää. Tällöin on otettava huomioon myös se, onko torjunta-aineiden käyttö viininlehtien viljelyssä tarpeen, ja jos se on tarpeen, missä määrin.(29)
V Ratkaisuehdotus
51. Edellä esitettyjen huomautusten perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa Helsingin hallinto-oikeuden esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
Torjunta-ainejäämien enimmäismäärien vahvistamisesta tietyille kasvikunnasta peräisin oleville tuotteille, mukaan lukien hedelmät ja vihannekset, 27 päivänä marraskuuta 1990 annettua neuvoston direktiiviä 90/642/ETY, sellaisena kuin se on myöhempine muutoksineen, ei sovelleta viininlehtiin.
(1) .
(2)
–	Torjunta-ainejäämien enimmäismäärien vahvistamisesta tietyille kasvikunnasta peräisin oleville tuotteille, mukaan lukien hedelmät ja vihannekset, 27 päivänä marraskuuta 1990 annettu neuvoston direktiivi 90/642/ETY (EYVL L 350, s. 71), sellaisena kuin se on useasti muutettuna, viimeksi komission 26.4.2004 antamalla direktiivillä 2004/61/EY (EUVL L 127, s. 81).
(3)
–	Hedelmien ja vihannesten torjunta-ainejäämien enimmäismäärien vahvistamisesta annetun direktiivin 76/895/ETY, viljojen torjunta-ainejäämistä annetun direktiivin 86/362/ETY, eläinkunnasta peräisin olevissa elintarvikkeissa ja niiden pinnassa olevien torjunta-ainejäämien enimmäismäärien vahvistamisesta annetun direktiivin 86/363/ETY ja torjunta-ainejäämien enimmäismäärien vahvistamisesta tietyille kasvikunnasta peräisin oleville tuotteille, mukaan lukien hedelmät ja vihannekset, annetun direktiivin 90/642/ETY muuttamisesta 25 päivänä kesäkuuta 1997 annettu neuvoston direktiivi 97/41/EY (EYVL L 184, s. 33).
(4)
–	Viljojen torjunta-ainejäämistä annetun direktiivin 86/362/ETY, eläinkunnasta peräisin olevissa elintarvikkeissa ja niiden pinnassa olevien torjunta-ainejäämien enimmäismäärien vahvistamisesta annetun direktiivin 86/363/ETY ja torjunta-ainejäämien enimmäismäärien vahvistamisesta tietyille kasvikunnasta peräisin oleville tuotteille, mukaan lukien hedelmät ja vihannekset, annetun direktiivin 90/642/ETY liitteiden muuttamisesta 27 päivänä lokakuuta 1998 annettu komission direktiivi 98/82/EY (EYVL L 290, s. 25).
(5)
–	Viljojen torjunta-ainejäämistä annetun neuvoston direktiivin 86/362/ETY, eläinkunnasta peräisin olevissa elintarvikkeissa ja niiden pinnassa olevien torjunta-ainejäämien enimmäismäärien vahvistamisesta annetun neuvoston direktiivin 86/363/ETY ja torjunta-ainejäämien enimmäismäärien vahvistamisesta tietyille kasvikunnasta peräisin oleville tuotteille, mukaan lukien hedelmät ja vihannekset, annetun neuvoston direktiivin 90/642/ETY liitteiden muuttamisesta 22 päivänä kesäkuuta 2000 annettu komission direktiivi 2000/42/EY (EYVL L 158, s. 51).
(6)
–	Komissio, maatalouden pääosasto, VI B II-1, Appendix B, 7029/VI/95 rev.5 22.7.1997 (http://europa.eu.int/comm/food/resources/publications_en.htm).
(7)
–	Elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä 28 päivänä tammikuuta 2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 178/2002 (EYVL L 31, s. 1).
(8)
–	Ks. alaviite 6.
(9)
–	Kursivointi tässä.
(10)
–	EYVL L 340, s. 26.
(11)
–	Yhdistetyt asiat C-54/94 ja C-74/94, Cacchiarelli ja Stanghellini, tuomio 23.2.1995 (Kok. 1995, s. I-391, 11 kohta).
(12)
–	Ks. alaviite 10.
(13)
–	Ks. direktiivin 90/642 kuudes perustelukappale.
(14)
–	Ks. direktiivin 90/642 kolmas ja neljäs perustelukappale.
(15)
–	Ks. direktiivin 90/642 neljäs perustelukappale.
(16)
–	Direktiivin 90/642/ETY liitteen II muuttamisesta 23.6.1994 annetun neuvoston direktiivin 94/30/EY (EYVL L 189, s. 70)
kolmas perustelukappale.
(17)
–	Ks. direktiivin 90/642 13. perustelukappale.
(18)
–	Ks. alaviite 6.
(19)
–	Komissio, maatalouden pääosasto VI B II-1, 1607/VI/97 rev. 2, 10.6.1999 (http://europa.eu.int/comm/food/resources/publications_en.htm).
(20)
–	Ks. direktiivin 90/642 kuudes perustelukappale.
(21)
–	Ks. direktiivin 90/642 11. perustelukappale.
(22)
–	Mainittu edellä alaviitteessä 7.
(23)
Ks. erityisesti asia 8/74, Dassonville, tuomio 11.7.1974 (Kok. 1974, s. 837, Kok. Ep. II, s. 349, 5 kohta).
(24)
Ks. asia 21/84, komissio v. Ranska, tuomio 9.5.1985 (Kok. 1985, s. 1355, 13 kohta).
(25)
Ks. palvelujen tarjoamisen vapauden osalta asia C-224/97, Ciola, tuomio 29.4.1999 (Kok. 1999, s. I-2517, 32 kohta).
(26)
Ks. asia C-293/94, Brandsma, tuomio 27.6.1996 (Kok. 1996, s. I-3159, 11 kohta) ja asia C‑400/96, Harpegnies, tuomio 17.9.1998 (Kok. 1998, s. I-5121, 33 kohta).
(27)
Asia 94/83, Heijn, tuomio 19.9.1984 (Kok. 1984, s. 3263, 16 kohta).
(28)
–	Ks. asia 174/82, Sandoz, tuomio 14.7.1983 (Kok. 1983, s. 2445, Kok. Ep. VII, s. 217, 18 kohta); ks. vielä asia C-192/01, komissio v. Tanska, tuomio 23.9.2003 (Kok. 2003, s. I-9693, 45 kohta); asia C-387/99, komissio v. Saksa, tuomio 29.4.2004 (71 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa) ja asia C-150/00, komissio v. Itävalta, tuomio 29.4.2004 (88 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(29)
Ks. edellä alaviitteessä 27 mainittu asia Heijn, tuomion 15 kohta ja asia 54/85, Mirepoix, tuomio 13.3.1986 (Kok. 1986, s. 1067, 14 kohta).