Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 26 februarie 2026(1)
Cauza C‑51/25
Betaal Garant Nederland CV
împotriva
De Nederlandsche Bank NV,
cu participarea:
Vereniging Eigen Huis
[cerere de decizie preliminară formulată de College van Beroep voor het bedrijfsleven (Curtea de Apel pentru Contencios Administrativ în materie Economică, Țările de Jos)]
„ Trimitere preliminară – Directiva (UE) 2015/2366 – Servicii de plată în cadrul pieței interne – Noțiunea de serviciu de plată – Operațiune a unei entități intermediare în cadrul unui contract tripartit, constând în reținerea fondurilor clientului într‑un cont bancar al acestei entități și transferul ulterior al acestora către un antreprenor, după autorizarea clientului – Calificarea operațiunii – Garanție în scopuri imobiliare – Executare de transferuri – Caracter accesoriu al serviciilor de plată – Servicii de plată efectuate de către o persoană care nu este profesionistă în domeniul respectiv – Serviciu de remitere de bani ”
1.        În cadrul litigiului care a condus la prezenta cerere de decizie preliminară, se discută dacă, în conformitate cu Directiva (UE) 2015/2366(2), poate fi calificată drept „serviciu de plată” activitatea unei entități care, în calitate de intermediar între un client și un antreprenor de lucrări, primește fondurile de la primul dintre aceștia (destinate să garanteze plata sumelor datorate antreprenorului) și, odată ce clientul și‑a dat consimțământul, le transferă antreprenorului.
2.        Legislația din Țările de Jos interzice exercitarea activității de prestator de servicii de plată fără autorizația acordată de Nederlandsche Bank NV (Banca Centrală a Țărilor de Jos, denumită în continuare „DNB”). În prezenta cauză, potrivit DNB, entitatea care acționa în calitate de intermediar exercita această activitate fără a deține autorizația necesară.
3.        Instanța de trimitere solicită interpretarea Directivei 2015/2366 în scopul de a stabili legalitatea deciziei adoptate de DNB, care a somat entitatea menționată să își înceteze activitatea de furnizor de servicii de plată atât timp cât nu deține autorizația obligatorie.
I.      Cadrul juridic
A.      Dispozițiile dreptului Uniunii: Directiva 2015/2366
4.        Considerentul (6) are următorul cuprins:
„Ar trebui instituite norme noi care să acopere lacunele legislative și care, în același timp, să ofere mai multă claritate juridică și să asigure o aplicare consecventă a cadrului legislativ în întreaga Uniune. Ar trebui garantate condiții de operare echivalente participanților existenți la piață și celor nou‑apăruți, permițând noi mijloace de plată pentru a face accesibilă o piață mai mare și asigurând un nivel ridicat de protecție a consumatorilor care utilizează aceste servicii de plată în întreaga Uniune. Aceasta ar trebui să conducă la o mai mare eficiență a sistemului de plată în ansamblu, la mai multe opțiuni și la o mai mare transparență în materie de servicii de plată, sporind în același timp încrederea consumatorilor într‑o piață armonizată a plăților.”
5.        Articolul 1 alineatul (1) prevede:
„(1)      Prezenta directivă stabilește normele în conformitate cu care statele membre disting următoarele categorii de prestatori de servicii de plată:
[…]
(d)      instituții de plată;
[…]”
6.        Articolul 4 („Definiții”) prevede:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
[…]
3.      «serviciu de plată» înseamnă oricare dintre activitățile comerciale enumerate în anexa I;
4.      «instituție de plată» înseamnă persoana juridică autorizată, în conformitate cu articolul 11, să furnizeze și să presteze servicii de plată în întreaga Uniune;
5.      «operațiune de plată» înseamnă acțiunea, inițiată de plătitor sau în numele acestuia ori de beneficiarul plății, de a plasa, transfera sau retrage fonduri, indiferent de eventualele obligații subiacente existente între plătitor și beneficiarul plății;
[…]
8.      «plătitor» înseamnă persoana fizică sau juridică care este titularul unui cont de plăți și care autorizează un ordin de plată din acel cont de plăți sau, în cazul în care nu există un cont de plăți, persoana fizică sau juridică care emite un ordin de plată;
9.      «beneficiar al plății» înseamnă persoana fizică sau juridică care este destinatarul vizat al fondurilor care au făcut obiectul unei operațiuni de plată;
10.      «utilizator al serviciilor de plată» înseamnă persoana fizică sau juridică care folosește un serviciu de plată în calitate de plătitor, de beneficiar al plății sau în ambele calități;
11.      «prestator de servicii de plată» înseamnă o entitate menționată la articolul 1 alineatul (1) sau o persoană fizică sau juridică care beneficiază de o derogare în temeiul articolului 32 sau 33;
12.      «cont de plăți» înseamnă un cont deținut în numele unuia sau al mai multor utilizatori ai serviciilor de plată, care este folosit pentru executarea operațiunilor de plată;
13.      «ordin de plată» înseamnă o dispoziție a unui plătitor sau a unui beneficiar al plății către prestatorul său de servicii de plată prin care se solicită executarea unei operațiuni de plată;
[…]
20.      «consumator» înseamnă persoana fizică care, în cadrul contractelor de servicii reglementate de prezenta directivă, acționează în alte scopuri decât cele legate de activitatea sa comercială, de afaceri sau profesională;
[…]
22.      «remitere de bani» înseamnă un serviciu de plată în cadrul căruia se primesc fonduri de la un plătitor, fără crearea unui cont de plăți în numele plătitorului sau al beneficiarului plății, cu scopul unic de a transfera o sumă echivalentă unui beneficiar al plății sau unui alt prestator de servicii de plată care acționează pe seama beneficiarului plății și/sau în cadrul căruia aceste fonduri sunt primite pe seama beneficiarului plății și sunt puse la dispoziția acestuia;
[…]
24.      «transfer‑credit» înseamnă un serviciu de plată de creditare a contului de plăți al beneficiarului plății printr‑o operațiune de plată sau o serie de operațiuni de plată efectuate din contul de plăți al plătitorului de către prestatorul de servicii de plată care deține contul de plăți al plătitorului, în baza unei instrucțiuni date de plătitor;
[…]”
7.        Anexa I prevede:
„SERVICII DE PLATĂ
(astfel cum sunt menționate la articolul 4 punctul 3)
[…]
3.      Executarea de operațiuni de plată, inclusiv transferuri de fonduri într‑un cont de plăți deschis la prestatorul de servicii de plată al utilizatorului sau la un alt prestator de servicii de plată:
(a)      realizarea de debitări directe, inclusiv debitări directe singulare;
(b)      executarea operațiunilor de plată printr‑un card de plată sau un dispozitiv asemănător;
(c)      executarea transferurilor‑credit, inclusiv a ordinelor de plată programată.
[…]
6.      Remiterea de bani.
[…]”
B.      Dreptul național. Wet op het financieel toezicht(3)
8.        Wft transpune Directiva 2015/2366 în dreptul neerlandez.
9.        Potrivit articolului 1:1 din aceasta:
–        „un serviciu de plată este o activitate comercială, astfel cum este definită aceasta în anexa la Directiva […] privind serviciile de plată”;
–        „un prestator de servicii de plată este persoana a cărei activitate constă în furnizarea de servicii de plată”.
10.      Articolul 2:3a alineatul 1 interzice tuturor persoanelor cu sediul social în Țările de Jos să exercite activitatea de servicii de plată fără autorizația acordată în acest scop de DNB.
II.    Situația de fapt, litigiul și întrebările preliminare
11.      Betaal Garant Nederland CV (denumită în continuare „Betaal”) este o societate care oferă consultanță și furnizează garanții persoanelor fizice în cadrul proiectelor de construcții și lucrări.
12.      Stichting BGN Zekerheidsstelling (denumită în continuare „Fundația Betaal”) este o fundație asociată societății Betaal.
13.      Betaal oferă persoanelor fizice produsul „Afbouwgarantie” (garanție de finalizare a construcției) și produsul „Zekerheidsstelling” (garanție).
14.      Serviciul de garanție al Betaal este utilizat în cazul în care un antreprenor (contractantul) realizează, la cererea unui client, lucrări de construcții pentru construirea unei locuințe sau a unei clădiri.
15.      Antreprenorii se expun riscului de neplată din partea clientului, întrucât acesta, în temeiul legii, poate achita prețul lucrării în mai multe rate și, în general, trebuie să plătească ultima rată numai după ce locuința a fost recepționată în mod corespunzător.
16.      În vederea acoperirii acestui risc de neplată, antreprenorii pot solicita clienților să depună valoarea ultimei rate de plată la un notar sau să furnizeze o garanție substitutivă. Acestei din urmă categorii îi corespunde garanția gestionată de Betaal(4).
17.      Betaal oferă acest serviciu părților la un contract de antrepriză de lucrări în temeiul unui acord încheiat între client, antreprenor și Betaal însăși. Acest acord este reglementat de condițiile contractuale generale pentru garanții (denumite în continuare „CGC”) stabilite de Betaal, printre care se numără următoarele:
–        din prima rată pe care clientul o datorează antreprenorului, clientul plătește o anumită sumă Fundației Betaal (articolul 1 din CGC);
–        valoarea garanției este, în general, de 6 % din prețul contractului (articolul 3 din CGC). Aceasta nu poate depăși, în niciun caz, limita de 10 % prevăzută de articolul 767 din cartea a 7-a a Burgerlijk Wetboek (Codul civil neerlandez);
–        antreprenorul îi va furniza clientului o chitanță de descărcare finală (articolul 4 din CGC);
–        în cazul în care contractul de antrepriză de lucrări a fost executat spre satisfacția antreprenorului și a clientului, iar Betaal este informată în scris cu privire la acest lucru, valoarea garanției este plătită antreprenorului în termen de 5 zile lucrătoare (articolul 9 din CGC);
–        în ceea ce privește costurile garanției, clientul plătește 4 % din valoarea acesteia, cu un minim de 300 de euro (articolul 5 din CGC). Garanția este reținută și disponibilă pentru client după primirea sumei facturate:
–        cheltuielile în sarcina antreprenorului se ridică la 2,5 % din valoarea garanției, cu un minim de 200 de euro (articolul 10 din CGC). Aceste cheltuieli sunt deduse din valoarea garanției în momentul predării acesteia către antreprenor.
18.      Vereniging Eigen Huis a solicitat DNB să adopte măsuri coercitive împotriva Betaal, întrucât era probabil ca aceasta să opereze ca asigurător fără a deține autorizația corespunzătoare.
19.      DNB a examinat dacă produsele „garanție de finalizare a construcției” și „garanție” ale Betaal încălcau Wft.
20.      La 8 decembrie 2020, DNB a somat Betaal să înceteze să ofere cele două produse(5) și i‑a impus o penalitate cu titlu cominatoriu(6), susținând că:
–        prin oferirea garanției de finalizare a construcției, încălca interdicția de a exercita activitatea de asigurător general (cu nivel de risc limitat) fără a deține o autorizație, o scutire sau o derogare. Acest comportament încălca articolul 2:27 alineatul 1 sau articolul 2:48 alineatul 1 din Wft;
–        prin oferirea garanției, încălca interdicția de a exercita activitatea de prestator de servicii de plată fără autorizație. Acest comportament încălca articolul 2:3a alineatul 1 din Wft.
21.      Prin decizia din 6 octombrie 2021 (denumită în continuare „decizia atacată”), DNB a respins ca nefondată contestația administrativă introdusă de Betaal împotriva aplicării penalității cu titlu cominatoriu.
22.      La 31 ianuarie 2022, după ce a constatat că Betaal nu achitase penalitatea cu titlu cominatoriu, DNB a solicitat plata acestei sume (denumită în continuare „decizia de recuperare”).
23.      Betaal a introdus o acțiune în contencios administrativ împotriva deciziei de recuperare. DNB a transmis acțiunea către rechtbank Rotterdam (Tribunalul din Rotterdam, Țările de Jos).
24.      Prin hotărârea din 10 noiembrie 2022(7), această instanță de prim grad de jurisdicție a respins ca neîntemeiată acțiunea introdusă împotriva deciziei atacate și a respins ca inadmisibilă acțiunea introdusă împotriva deciziei de recuperare.
25.      În opinia acestei instanțe, DNB a constatat în mod corect că Betaal avea nevoie de autorizație pentru a oferi garanția (singurul aspect în discuție în cadrul prezentei trimiteri preliminare) și că, nedispunând de aceasta, a încălcat Wft.
26.      Rechtbank Rotterdam (Tribunalul din Rotterdam) a reținut, în esență, că:
–        în cadrul exercitării activității sale, Betaal oferă, în mod regulat, sistematic și independent, un serviciu de plată în sensul Wft;
–        un serviciu prin care se efectuează operațiuni de plată, inclusiv transferuri de fonduri într‑un cont de plăți deschis la un prestator de servicii de plată, este un serviciu de plată;
–        Betaal este intermediarul care execută transferul de fonduri de la client (plătitor) la antreprenor (beneficiar). Faptul că Fundația Betaal administrează contul în care este depusă garanția nu modifică în niciun fel această concluzie;
–        pentru a stabili dacă, prin oferirea garanției, Betaal prestează un serviciu de plată, locul în care aceasta depune între timp banii nu are nicio relevanță.
27.      Betaal a atacat cu apel hotărârea de primă instanță la College van Beroep voor het bedrijfsleven (Curtea de Apel pentru Contencios Administrativ în materie Economică, Țările de Jos), instanță care sesizează Curtea cu următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 4 punctul 3 din Directiva 2015/2366 […] coroborat cu punctul 3 partea introductivă și litera (c) din anexa I la această directivă trebuie interpretat în sensul că un serviciu de primire și de plată a fondurilor oferit de o entitate în calitate de intermediar constituie un serviciu de plată – în special executarea de transferuri în sensul acestei directive – dacă această entitate, în cadrul unui contract încheiat cu un client și cu un antreprenor, primește fondurile de la client în contul său de plăți și, după ce clientul și‑a dat acordul în acest sens, transferă aceste fonduri din contul de plăți respectiv către antreprenor?”
III. Procedura în fața Curții
28.      Cererea de decizie preliminară a fost înregistrată la Curte la 28 ianuarie 2025.
29.      DNB, guvernele ceh, italian, neerlandez și norvegian, precum și Comisia Europeană au prezentat observații scrise.
30.      DNB, Comisia și guvernul norvegian au participat la ședința care s‑a desfășurat la 3 decembrie 2025.
IV.    Apreciere
31.      Instanța de trimitere solicită să se interpreteze articolul 4 punctul 3 din Directiva 2015/2366 coroborat cu punctul 3 litera (c) din anexa I la aceasta.
32.      În opinia instanței de trimitere, răspunsul la cererea sa de decizie preliminară îi va permite să stabilească dacă serviciul oferit de Betaal constituie un serviciu de plată în sensul Directivei 2015/2366, având în vedere că:
–        Betaal acționează în calitate de intermediar în cadrul relațiilor dintre un client și un antreprenor;
–        Betaal primește fondurile de la client în contul său de plăți (contul de plăți al Betaal) și, odată ce clientul și‑a dat consimțământul, le transferă din acest cont de plăți către antreprenor.
33.      DNB și guvernul neerlandez(8) propun un răspuns afirmativ la întrebarea preliminară. În schimb, guvernul italian și Comisia susțin un răspuns negativ. Guvernul ceh pledează în favoarea unui răspuns afirmativ în anumite condiții(9) și, în cele din urmă, guvernul norvegian susține că serviciul în discuție nu este un serviciu de plată, ci unul de remitere de bani.
34.      În vederea interpretării unei dispoziții de drept al Uniunii, trebuie să se țină seama de formularea acesteia, de contextul în care se înscrie și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte această dispoziție(10).
A.      Interpretarea literală
35.      În conformitate cu articolul 4 punctul 3 din Directiva 2015/2366, un serviciu de plată înseamnă „oricare dintre activitățile comerciale enumerate în anexa I”.
36.      Printre activitățile pe care anexa I la Directiva 2015/2366 le include în categoria serviciilor de plată se numără cea descrisă la punctul 3 litera (c). În conformitate cu această dispoziție, un serviciu de plată poate consta în „executarea de operațiuni de plată, inclusiv transferuri de fonduri într‑un cont de plăți deschis la prestatorul de servicii de plată al utilizatorului sau la un alt prestator de servicii de plată”, în cazul în care această operațiune constă în „executarea transferurilor‑credit, inclusiv a ordinelor de plată programată”.
37.      Pe de altă parte, articolul 4 punctul 24 din Directiva 2015/2366 definește transferul‑credit ca fiind „un serviciu de plată de creditare a contului de plăți al beneficiarului plății printr‑o operațiune de plată sau o serie de operațiuni de plată efectuate din contul de plăți al plătitorului de către prestatorul de servicii de plată care deține contul de plăți al plătitorului, în baza unei instrucțiuni date de plătitor”.
38.      În opinia DNB, Betaal execută, în calitate de intermediar, transferul de fonduri de la client (plătitor, în sensul articolului 4 punctul 8) către antreprenor (beneficiar al plății, în sensul articolului 4 punctul 9), prestând astfel un serviciu de plată în sensul articolului 4 punctul 3 coroborat cu punctul 3 din anexa I la Directiva 2015/2366.
39.      În acest sens, trebuie subliniat că DNB:
–        nu contestă faptul că nici Betaal și nici Fundația sa nu dețin conturi de plăți în numele clienților lor;
–        nu contestă nici faptul că transferurile de fonduri către antreprenor se efectuează din contul Fundației Betaal,
și nu din contul clienților;
–        admite că Betaal nu poate opera cu fondurile din garanții, trebuind să se limiteze la blocarea acestora din momentul în care clientul le depozitează până când acordul definitiv între acesta și antreprenor le deblochează;
–        admite că, odată ce s‑a ajuns la acordul definitiv între client și antreprenor, Betaal transferă fondurile acestuia din urmă, după ce
reține comisionul său. Este vorba despre o plată amânată și condiționată de la client către antreprenor, care se va consuma în momentul în care lucrarea este executată spre satisfacția proprietarului;
–        susține că este lipsit de relevanță contul din care se efectuează transferul de fonduri către antreprenor, întrucât definirea drept serviciu de plată a executărilor de transferuri‑credit din anexa I la Directiva 2015/2366 este foarte largă și include executarea de acțiuni de către entități care nu sunt bănci, dar care implică transferul de fonduri către conturi de plăți ale instituțiilor bancare.
40.      Instanța de trimitere și DNB fac trimitere la un răspuns al Comisiei, inclus în cadrul unic de reglementare (Single Rulebook) al Autorității Bancare Europene (denumită în continuare „ABE”)(11), care ar confirma interpretarea largă susținută de DNB(12).
41.      Conform acestui răspuns:
–        primirea și remiterea de fonduri sunt considerate un serviciu de plată, în conformitate cu articolul 4 alineatul (3) din Directiva 2015/2366 coroborat cu anexa I la aceasta;
–        în funcție de formularea acordurilor contractuale, ar putea fi considerat, de exemplu, remitere de bani (articolul 4 punctul 22 coroborat cu punctul 6 din anexa I) sau alt serviciu de plată, de exemplu, executarea de operațiuni de plată (punctul 3 din anexa I).
42.      Cu toate acestea, în ședință, Comisia a explicat în mod clar că acest răspuns se referea la servicii de primire și remitere de fonduri diferite de serviciul de constituire de garanții în scopuri imobiliare, care este cel prestat de Betaal.
43.      În opinia noastră, interpretarea literală a articolului 4 punctul 3 din Directiva 2015/2366 coroborat cu punctul 3 litera (c) din anexa I la aceasta nu confirmă teza DNB.
44.      Din cuprinsul dispozițiilor a căror interpretare este solicitată de instanța de trimitere rezultă că transferul de fonduri la care se referă acestea trebuie efectuat de către prestatorul de servicii de plată care administrează contul de plăți al plătitorului(13).
45.      Or, astfel cum subliniază instanța de trimitere(14), în speță se efectuează două operațiuni de plată diferite:
–        în prima operațiune, clientul, care acționează în calitate de plătitor (articolul 4 punctul 8 din Directiva 2015/2366), emite un ordin de plată (articolul 4 punctul 13) adresat băncii sale, care acționează în calitate de prestator de servicii de plată (articolul 4 punctul 11). Acest ordin de plată implică transferul de fonduri din contul de plăți al clientului (articolul 4 punctul 12) către contul de plăți al Fundației Betaal, care ar putea fi considerată beneficiară (articolul 4 punctul 9). Tocmai banca clientului este cea care realizează această operațiune de plată (punctul 3 din anexa I) și, prin urmare, prestează serviciul de plată. Nici Betaal, nici Fundația Betaal nu efectuează această operațiune de plată;
–        în cea de a doua operațiune, Fundația Betaal, care acționează în calitate de plătitor (articolul 4 punctul 8 din Directiva 2015/2366), emite un ordin de plată (articolul 4 punctul 13) adresat băncii sale, care acționează în calitate de prestator de servicii de plată (articolul 4 punctul 11). Acest ordin de plată implică transferul de fonduri din contul de plăți (articolul 4 punctul 12) al Fundației Betaal către contul de plăți al antreprenorului, în calitate de beneficiar (articolul 4 punctul 9). Banca Fundației Betaal este cea care realizează această operațiune de plată (punctul 3 din anexa I) și, prin urmare, prestează serviciul de plată. Din nou, nici Betaal, nici Fundația Betaal nu efectuează această operațiune de plată.
46.      Este vorba, așadar, despre prestarea a două servicii de plată efectuate de instituțiile financiare, și nu de către Betaal. Clienții Betaal nu au conturi de plăți la această entitate și nici la Fundația Betaal, care să le permită să transmită ordine de plată către Betaal în vederea executării transferurilor în favoarea antreprenorilor.
47.      În cadrul celor două servicii de plată pe care le efectuează banca clientului și banca Fundației Betaal, Betaal nu intervine sau nu efectuează nicio acțiune tehnică de procesare a transferurilor. Punctul 3 din anexa I la Directiva 2015/2366 menționează „executarea de operațiuni de plată”, iar la litera (c) din același punct „executarea transferurilor‑credit”, prin acestea referindu‑se la intervenția tehnică a prestatorului de servicii de plată asupra conturilor(15).
48.      Nici Betaal, nici fundația sa, subliniem din nou, nu efectuează această intervenție tehnică, întrucât nu dețin conturi în numele clienților și nici nu administrează conturile acestora. Gestiunea tehnică în vederea executării transferurilor și a operațiunilor de plată revine băncilor respective.
49.      În conformitate cu articolul 4 punctul 5 din Directiva 2015/2366, o operațiune de plată înseamnă „acțiunea, inițiată de plătitor sau în numele acestuia ori de beneficiarul plății, de a plasa, transfera sau retrage fonduri, indiferent de eventualele obligații subiacente existente între plătitor și beneficiarul plății”.
50.      Betaal transferă fonduri din contul fundației sale către antreprenor numai în cazul în care acesta și clientul consideră că lucrarea a fost finalizată în mod corespunzător. Există, așadar, o operațiune subiacentă care trebuie terminată pentru ca Betaal să poată plasa băncii sale un ordin de plată (articolul 4 punctul 13 din Directiva 2015/2366). Din acest motiv, nu se poate afirma, așa cum susține DNB, că există un singur serviciu de plată în tranzacția juridică tripartită dintre proprietar, Betaal și antreprenor.
51.      Într‑adevăr, clientul dă un ordin de plată băncii sale pentru a transfera către Betaal banii reprezentând garanția. Cu toate acestea, nu se poate considera că există un ordin de plată din partea clientului pentru transferul de fonduri către antreprenor, întrucât această acțiune nu este automată.
52.      Astfel, eventualul dezacord între client și antreprenor face ca banii transferați de client către Betaal și depuși în contul fundației sale să nu poată fi creditați în contul antreprenorului. În caz de dezacord, fie clientul își recuperează banii din garanție, fie acest cuantum va fi plătit noului antreprenor care va finaliza lucrarea spre satisfacția clientului.
53.      Articolul 80 din Directiva 2015/2366 prevede, în termeni generali, că utilizatorii serviciilor de plată nu pot revoca un ordin de plată după ce acesta a fost primit de către prestatorul de servicii de plată al plătitorului. În schimb, în speță, clientul, în calitate de plătitor al garanției, poate „revoca” transferul acestor fonduri către antreprenorul beneficiar, atunci când nu este mulțumit cu finalizarea lucrărilor la imobil.
54.      Serviciul oferit de Betaal constă în furnizarea unei garanții care să faciliteze îndeplinirea contractului dintre client și antreprenor: transferurile de bani necesare pentru formalizarea acestui serviciu sunt accesorii în raport cu acest element de garanție.
55.      În acest context, Betaal nu prestează un serviciu de plată, ci beneficiază de serviciile de plată ale băncii clientului și ale băncii antreprenorului în vederea materializării garanției. Astfel cum am precizat deja, Betaal nu intervine în operațiunea tehnică de executare a acestor servicii de plată și nici nu controlează fondurile depuse în contul fundației sale în scopul de a negocia și a obține beneficii de pe urma acestora(16).
B.      Interpretarea sistematică
56.      În conformitate cu considerentul (24), aplicarea cadrului juridic al Directivei 2015/2366 „[…] ar trebui să se limiteze la prestatorii de servicii care furnizează servicii de plată ca ocupație sau ca activitate comercială obișnuită, în conformitate cu prezenta directivă” (sublinierea noastră).
57.      Același considerent și articolul 1 alineatul (1) din Directiva 2015/2366 precizează care sunt categoriile de prestatori de servicii de plată care pot presta în mod legitim servicii de plată în întreaga Uniune. Printre aceste categorii se numără:
–        instituțiile de credit care acceptă depozite de la utilizatori pe care le pot utiliza pentru finanțarea operațiunilor de plată, instituții supuse cerințelor prudențiale prevăzute de Directiva 2013/36/UE(17);
–        instituțiile emitente de monedă electronică care emit monedă electronică ce poate fi folosită pentru finanțarea operațiunilor de plată și care fac obiectul cerințelor prudențiale prevăzute de Directiva 2009/110/CE(18);
–        instituțiile de plată; și
–        oficii poștale care efectuează operațiuni de virament abilitate în acest sens în temeiul dreptului intern.
58.      Betaal, în calitate de prestator de servicii de garanție pentru clienți și antreprenorii din sectorul imobiliar din Țările de Jos, nu se încadrează în niciuna dintre aceste categorii. „Instituțiile de plată” care fac obiectul regimului exigent al Directivei 2015/2366 trebuie să aibă ca activitate obișnuită, cu titlul principal, prestarea de servicii de plată(19).
59.      Cerința profesionalismului și a desfășurării activității de prestare de servicii de plată ca activitate principală se explică prin contextul normativ al Directivei 2015/2366.
60.      Astfel, calificarea unei operațiuni drept „serviciu de plată” are efecte juridice semnificative pentru entitatea care oferă acest serviciu ca activitate comercială obișnuită.
61.      În primul rând, furnizarea de servicii de plată cu caracter profesionist de către instituțiile de plată este supusă autorizării. Cerințele și procedura de acordare a autorizației sunt prevăzute la capitolul I din titlul II al Directivei 2015/2366. În această privință, un prestator trebuie, printre altele, să demonstreze că dispune de sisteme de conducere solide și de mecanisme de control intern, precum și că poate folosi sistemele, resursele și procedurile adecvate și proporționale necesare pentru buna sa funcționare(20).
62.      În al doilea rând, o entitate care prestează servicii de plată face obiectul unei supravegheri prudențiale: în conformitate cu articolul 23 din Directiva 2015/2366, autoritățile competente pot, printre altele, să efectueze inspecții la fața locului și, dacă este cazul, să suspende sau să retragă autorizația.
63.      În al treilea rând, instituțiile de plată trebuie să îndeplinească anumite cerințe privind capitalul inițial și fondurile proprii, detaliate la articolele 6-9 din Directiva 2015/2366.
64.      În al patrulea rând, Directiva 2015/2366 instituie un regim armonizat în materie de răspundere civilă a prestatorilor de servicii de plată pentru operațiunile de plată neautorizate (articolul 73) sau pentru neexecutarea sau executarea defectuoasă sau cu întârziere a operațiunilor de plată (articolul 89).
65.      Rigurozitatea cerințelor impuse de Directiva 2015/2366 are sens numai dacă se aplică prestatorilor profesioniști de servicii de plată. Aceste cerințe sunt disproporționate pentru a fi aplicate prestatorilor de alte tipuri de servicii care, pe lângă acestea, efectuează transferuri de bani ca element accesoriu al activității lor principale.
66.      Sub rezerva aprecierii instanței de trimitere, această situație pare a se regăsi în cazul societății Betaal, întrucât activitatea sa principală este prestarea de servicii de garanție imobiliară cumpărătorilor și antreprenorilor de imobile în construcție.
67.      Dacă, în cadrul prestării activității sale principale, Betaal ar efectua, cu titlul accesoriu, operațiuni de plată, această împrejurare nu ar transforma‑o în prestator de servicii de plată cu caracter profesionist, supusă supravegherii DNB.
C.      Interpretarea teleologică
68.      DNB susține o interpretare largă a Directivei 2015/2366, care să țină seama de protecția utilizatorilor(21). În ședință, DBN a insistat asupra acestui obiectiv, ca bază a tezei sale.
69.      Considerentul (6)
al Directivei 2015/2366(22) face referire, într‑adevăr, la obiectivul de a „[…] asigur[a] un nivel ridicat de protecție a consumatorilor care utilizează aceste servicii de plată […]”(23).
70.      Cu toate acestea, considerăm că, în cadrul interpretării Directivei 2015/2366, obiectivul protecției consumatorilor nu poate prevala asupra oricărui alt criteriu hermeneutic.
71.      Acest obiectiv se adaugă altora de același rang, precum acela de a oferi „mai multă claritate juridică”, de a asigura „o aplicare consecventă a cadrului legislativ” și de a genera „o mai mare eficiență a sistemului de plată”(24).
72.      Din această perspectivă integrată, nu se justifică o interpretare extensivă a noțiunii de prestator de servicii de plată (care intră sub incidența Directivei 2015/2366) care să îi modifice contururile până la a
le face imposibil de deosebit de cele corespunzătoare altor noțiuni, fără legătură cu directiva însăși.
73.      Prin urmare, protecția utilizatorilor serviciilor de plată nu poate conduce la supunerea prestatorilor de alte servicii, care efectuează transferuri de fonduri cu titlu accesoriu activității lor principale, la regimul strict aplicabil prestatorilor de servicii de plată care fac obiectul Directivei 2015/2366.
74.      Această interpretare extensivă nu ar putea fi efectuată de către profesioniști precum notarii sau avocații, care primesc, cu titlu de depozit, fonduri de la clienții lor pentru ca, într‑un moment ulterior și în funcție de instrucțiunile primite, să le transfere unor terți. Acești operatori juridici prestează, în cadrul exercitării activității lor, servicii de depozit sau de garanție și efectuează transferurile și ordinele de plată necesare. Pentru aceasta, ei nu fac însă obiectul obligațiilor stricte din Directiva 2015/2366.
75.      În cazul Țărilor de Jos, un notar poate gestiona garanții în scopuri imobiliare în același mod ca Betaal. De fapt, legislația Țărilor de Jos prevede în mod explicit faptul că notarii primesc de la clienți, ca garanție de plată a sumelor pe care aceștia trebuie să le achite antreprenorului, fondurile corespunzătoare(25).
76.      Conform tezei susținute de DNB cu privire la natura serviciului prestat, notarul care primește aceste fonduri de la client și le transferă ulterior antreprenorului ar trebui de asemenea să facă obiectul Directivei 2015/2366 și supravegherii prudențiale pe care aceasta o prevede. În ședință, DNB a admis, totuși, că Directiva 2015/2366 nu se aplică unor profesioniști, precum notarii sau avocații, care gestionează garanții
și depozite(26).
77.      Dacă acești profesioniști nu pot fi calificați drept prestatori de servicii de plată în sensul Directivei 2015/2366, în pofida faptului că primesc fonduri de la clienți pentru a le transfera terților, acest lucru se datorează printre alele faptului că nu sunt prestatori profesioniști și în mod obișnuit de astfel de servicii cu titlu principal, ci cu titlu accesoriu sau marginal, și anume ca o completare a atribuțiilor
proprii.
78.      Or, acest argument se poate extinde la activitatea principală desfășurată de Betaal, care nu este cea de prestare de servicii de plată, ci de oferire de garanții în vederea asigurării achitării datoriilor pe care cumpărătorii de locuințe le au față de antreprenorii care le construiesc.
79.      Din cele de mai sus rezultă că Directiva 2015/2366 exclude din domeniul său de aplicare prestatorii de simple servicii de garanție care, în mod accesoriu, efectuează servicii de plată.
80.      Este adevărat că excluderea din sfera Directivei 2015/2366 a prestatorilor de servicii de garanție precum Betaal nu oferă utilizatorilor aceeași protecție pe care această directivă o asigură persoanelor care utilizează serviciile de plată furnizate de instituțiile de plată(27).
81.      Totuși, această circumstanță nu este esențială pentru răspunsul la îndoielile instanței de trimitere. Dreptul național poate să prevadă alte mecanisme de protecție a utilizatorilor care să le protejeze interesele fie prin formule de asigurare a fondurilor, fie prin impunerea, prin lege, a unor condiții stricte entităților care, deși nu prestează servicii de plată, primesc fonduri de la acești clienți cu titlu de garanție pentru îndeplinirea obligațiilor contractuale.
82.      În concluzie, articolul 4 punctul 3 din Directiva 2015/2366 coroborat cu punctul 3 litera (c) din anexa I la această directivă trebuie interpretat în sensul că serviciul de primire și de plată a fondurilor, prestat de o entitate în calitate de intermediar, nu constituie un serviciu de plată dacă această entitate, în cadrul unui contract încheiat cu un client și cu un antreprenor, primește fondurile de la client în contul său de plăți și, după ce clientul și‑a dat acordul în acest sens, transferă aceste fonduri din contul respectiv de plăți către antreprenor.
D.      Serviciu de remitere de bani?
83.      În opinia guvernului norvegian, serviciul prestat de Betaal ar putea fi încadrat în noțiunea de „remitere de bani”(28) la care face referire punctul 6 din anexa I la Directiva 2015/2366 și a cărei definiție se regăsește la articolul 4 punctul 22 din această directivă(29).
84.      De fapt, Curtea nu ar trebui să se pronunțe cu privire la interpretarea articolului 4 punctul 22 din Directiva 2015/2366, dispoziție la care decizia de trimitere nu face referire.
85.      O vom analiza în continuare, în ipoteza în care Curtea ar accepta, totuși, să răspundă la teza guvernului norvegian.
86.      Considerentul (9) al Directivei 2015/2366 precizează că remiterea de bani „reprezintă un serviciu de plată simplu, care se bazează de regulă pe furnizarea unei sume în numerar de către un plătitor către un prestator de servicii de plată, care transmite suma corespunzătoare, de exemplu, prin intermediul unei rețele de comunicații, unui beneficiar al plății sau unui alt prestator de servicii de plată care acționează pe seama beneficiarului plății”.
87.      Guvernul norvegian, după ce a recunoscut că, în speță, primirea fondurilor de la plătitor se efectuează fără crearea unui cont de plăți în numele său sau în numele beneficiarului, susține că are loc o „remitere de bani” în sensul dispozițiilor menționate.
88.      În opinia noastră, există mai multe argumente care permit respingerea acestei teze.
89.      În primul rând, dinamica operațiunilor în care intervine Betaal nu corespunde unui „simplu” serviciu de remitere de bani, caracterizat prin rapiditate și prin transferul necondiționat al banilor către beneficiar(30).
90.      În al doilea rând, în cazul unei remiteri de bani, beneficiarul primește suma pe care plătitorul a transferat‑o. În cazul lui Betaal, nu există acest automatism și această necondiționare: clientul putea să dea ordinul de transfer al fondurilor, iar acestea să nu ajungă la antreprenorul beneficiar în cazul în care imobilul nu ar fi fost finalizat spre satisfacția plătitorului.
91.      În al treilea rând, pentru a fi calificată drept serviciu de plată care constă în remiterea de bani, activitatea societății Betaal ar trebui să fie exercitată cu titlu principal în mod profesionist. Cu alte cuvinte, Betaal al trebui să desfășoare activitatea de remitere de bani în mod obișnuit și fără ca serviciile de remitere de bani să fie accesorii sau instrumentale pentru prestarea unui serviciu de garanție.
92.      Astfel cum am arătat deja, activitatea principală a societății Betaal nu este remiterea de bani, ci oferirea de garanții pentru a asigura plata clienților către antreprenorii care le construiesc locuințele. Remiterile de bani, dacă ar exista în acest caz, ar reprezenta o activitate instrumentală și accesorie.
93.      Nu considerăm corectă nici comparația pe care guvernul norvegian o face între serviciul de garanție oferit de Betaal și serviciile furnizate de „supermarketurile, comercianții și alți operatori cu amănuntul [care] furnizează publicului un serviciu corespunzător care permite plata facturilor pentru utilități publice și a altor facturi uzuale ale gospodăriilor”, la care face referire considerentul (9) al Directivei 2015/2366.
94.      Analogia, subliniem din nou, nu este adecvată, întrucât: a) supermarketurile, comercianții și alți operatori cu amănuntul transferă integral fondurile trimise de clienți pentru plata anumitor facturi, fără a reține nicio sumă, iar b) serviciul pe care îl furnizează nu este un serviciu accesoriu sau instrumental unei alte activități principale, ci un serviciu de remitere de bani în vederea plății facturilor respective, serviciu pe care, în unele state, aceste entități îl oferă clienților lor ca unul dintre serviciile incluse în catalogul lor de prestații (principale).
V.      Concluzie
95.      În temeiul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă College van Beroep voor het bedrijfsleven (Curtea de Apel pentru Contencios Administrativ în materie Economică, Țările de Jos) după cum urmează:
„Articolul 4 punctul 3 coroborat cu punctul 3 litera (c) din anexa I la Directiva (UE) 2015/2366 a Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2015 privind serviciile de plată în cadrul pieței interne, de modificare a Directivelor 2002/65/CE, 2009/110/CE și 2013/36/UE și a Regulamentului (UE) nr. 1093/2010, și de abrogare a Directivei 2007/64/CE
trebuie interpretat în sensul că
serviciul de primire și de plată a fondurilor, prestat de o entitate în calitate de intermediar, nu constituie un serviciu de plată dacă această entitate, în cadrul unui contract încheiat cu un client și cu un antreprenor, primește fondurile de la client în contul său de plăți și, după ce clientul și‑a dat acordul în acest sens, transferă aceste fonduri din contul de plăți respectiv către antreprenor.”
1      Limba originală: spaniola.
2      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 25 noiembrie 2015 privind serviciile de plată în cadrul pieței interne, de modificare a Directivelor 2002/65/CE, 2009/110/CE și 2013/36/UE și a Regulamentului (UE) nr. 1093/2010, și de abrogare a Directivei 2007/64/CE (JO 2015, L 337, p. 35).
3      Legea privind supravegherea piețelor financiare, denumită în continuare „Wft”.
4      Clientul poate, așadar, să depună valoarea ratei finale a prețului lucrării nu la un notar, ci în contul Fundației Betaal.
5      Betaal trebuia să pună capăt acestor încălcări în termen de patru săptămâni de la publicarea deciziei (perioada de grație), încetând să mai ofere garanția de finalizare a construcției
și garanția, cedând, modificând sau reziliind contractele în vigoare.
6      Penalitatea era de 10 000,00 de euro pentru fiecare săptămână (după expirarea perioadei de grație) în care Betaal nu respecta integral ordinul. Valoarea maximă a penalităților se ridică la 50 000,00 de euro.
7      ECLI:NL:RBROT:2022:9932.
8      În observațiile sale scrise, guvernul neerlandez s‑a limitat la a preciza că împărtășea poziția DNB și că, eventual, își va explica oral punctul de vedere. În cele din urmă nu a oferit această explicație, întrucât nu a participat la ședință.
9      În opinia guvernului ceh, un serviciu precum cel în discuție în prezentul litigiu constituie un serviciu de plată numai în cazul în care este prestat de o entitate în cadrul exercitării unei profesii sau a unei activități comerciale, fără a fi doar o componentă necesară a unui alt serviciu, iar transferul de fonduri se efectuează numai pe baza unei instrucțiuni a plătitorului sau a beneficiarului.
10      Hotărârea din 1 august 2025, Alace și Canpelli (C‑758/24 și C‑759/24, EU:C:2025:591), punctul 91, Hotărârea din 6 iulie 2023, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Persoană refugiată care a săvârșit o infracțiune deosebit de gravă) (C‑8/22, EU:C:2023:542), punctul 29, și Hotărârea din 17 noiembrie 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335), punctul 12.
11      Răspunsul din 18 martie 2022 la întrebarea ID 2020,5216. Răspunsul nu are valoare juridică obligatorie. Este disponibil pe pagina web a ABE, Single Rulebook Q&A, Question ID 2020,5216; www.eba.europa.eu/single‑rule‑book‑qa/qna/view/publicId/2020,5216.
12      DNB invocă de asemenea răspunsul Comisiei din 6 ianuarie 2023 dat la întrebarea ID 2020,5099, însă circumstanțele factuale care stăteau la baza acestei întrebări diferă de cele din prezenta cauză. Acest răspuns al Comisiei este disponibil la adresa https://www.eba.europa.eu/single‑rule‑book‑qa/qna/view/publicId/2020,5099.
13      Hotărârea din 22 februarie 2024, ABC Projektai (C‑661/22, EU:C:2024:148), punctul 34: „[…] atunci când un utilizator al serviciilor de plată pune la dispoziția unei instituții de plată fonduri, iar aceste fonduri sunt creditate într‑un cont de plăți deținut de această instituție în numele utilizatorului respectiv, trebuie în principiu să se considere că aceste operațiuni constituie o operațiune legată de administrarea unui cont de plăți în sensul articolului 4 punctul 12 din Directiva 2015/2366 și, prin urmare, că fac parte dintr‑un serviciu de plată, în sensul articolului 4 punctul 3 din aceasta”.
14      Punctul 12.1-12.3 din decizia de trimitere.
15      În această privință împărtășim afirmațiile expuse de instanța de trimitere la punctul 13.5 din decizia de trimitere: „[…] din contextul dispozițiilor capitolului «Executarea operațiunilor de plată» (articolele 78-93) din Directiva 2015/2366 și din definițiile operațiunilor de plată, plătitorului și beneficiarului plății s‑ar putea deduce că executarea operațiunilor de plată trebuie înțeleasă din punct de vedere tehnic
și că noțiunea de «executare» se referă la efectuarea unei operațiuni de plată într‑un cont de plăți. […]. Aceste dispoziții par să pornească de la premisa că există o participare directă și tehnică a prestatorului de servicii de plată în transferul fondurilor dintr‑un cont de plăți în alt cont de plăți”. Sublinierea noastră.
16      În ședință, DNB a confirmat că Betaal nu efectua intermedieri financiare cu fondurile reprezentând garanțiile, și anume era obligată să mențină aceste fonduri blocate și nu opera cu ele în scopul maximizării profiturilor sale. Prin urmare, Betaal nu se aseamănă cu instituțiile de intermediere financiară ale căror riscuri justifică supunerea la supravegherea prudențială a DNB.
17      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 cu privire la accesul la activitatea instituțiilor de credit și supravegherea prudențială a instituțiilor de credit, de modificare a Directivei 2002/87/CE și de abrogare a Directivelor 2006/48/CE și 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338).
18      Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 16 septembrie 2009 privind accesul la activitate, desfășurarea și supravegherea prudențială a activității instituțiilor emitente de monedă electronică, de modificare a Directivelor 2005/60/CE și 2006/48/CE și de abrogare a Directivei 2000/46/CE (JO 2009, L 267, p. 7).
19      În legătură cu Directiva 2007/64/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 noiembrie 2007 privind serviciile de plată în cadrul pieței interne, de modificare a Directivelor 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE și 2006/48/CE și de abrogare a Directivei 97/5/CE
(JO 2007, L 319, p.1), Hotărârea din 22 martie 2018, Rasool (C‑568/16, EU:C:2018:211), punctul 36, a precizat că aplicarea acesteia ar trebui limitată la prestatorii de servicii de plată a căror „activitate principală” constă în prestarea de servicii de plată unor utilizatori ai serviciilor respective. La punctul 37, Curtea a reținut că activitatea principală a societății pârâte era exploatarea unor săli de jocuri și că, în acest context, operațiunile referitoare la terminalele multifuncționale constituiau un serviciu pur accesoriu activității menționate.
20      Betaal nu dispunea de această autorizație, motiv pentru care DNB a somat‑o să își înceteze activitatea.
21      În speță, nu este relevant să se precizeze dacă utilizatorii protejați ar fi doar cei care au calitatea de „consumatori” în sens strict sau și cei care nu au această calitate (cum ar fi, de exemplu, întreprinderile). Considerentul (53) al Directivei 2015/2366 are următorul cuprins: „Deoarece consumatorii și întreprinderile nu se află în aceeași poziție, aceștia nu necesită același nivel de protecție. Deși este important să se garanteze drepturile consumatorilor prin dispoziții de la care să nu se poată deroga prin contract, este rezonabil să se permită întreprinderilor și organizațiilor să convină altfel atunci când nu realizează operațiuni în care sunt implicați consumatorii. Cu toate acestea, statele membre ar trebui să aibă posibilitatea de a dispune ca microîntreprinderile […] să fie tratate în același mod ca și consumatorii. În orice caz, anumite dispoziții de bază ale prezentei directive ar trebui să se aplice în toate cazurile, indiferent de statutul utilizatorului”.
22      Redat la punctul 4 din prezentele concluzii.
23      În ceea ce privește scopul Directivei 2007/64, care coincide, în mare măsură, cu obiectivele Directivei 2015/2366, a se vedea Hotărârea din 2 septembrie 2021, CRCAM (C‑337/20, EU:C:2021:671), punctul 44.
24      Considerentul (6) al Directivei 2015/2366.
25      Conform articolului 767 din cartea a 7-a a Codului civil neerlandez, Țările de Jos: „Dezvoltatorul poate fi obligat să efectueze numai plățile care corespund, cel puțin aproximativ, avansului construcției sau valorii bunurilor care i‑au fost cedate; cu toate acestea, pentru a garanta îndeplinirea obligațiilor care îi revin, se poate conveni ca dezvoltatorul să depună la notar o sumă care nu poate depăși 10 % din prețul lucrării sau să furnizeze o garanție substitutivă pentru această sumă. Suma plătită în plus constituie o plată nedatorată.”
26      În același sens se pronunță guvernul italian (punctele 37 și 38 din observațiile sale scrise). În opinia sa, o interpretare amplă a reglementării în discuție ar putea extinde în mod substanțial noțiunea de serviciu de plată, cu consecințe greu de prevăzut. Activități care în prezent sunt exercitate în mod liber și care nu intră sub incidența reglementării privind serviciile de plată ar putea intra în domeniul de aplicare al acestei reglementări în cazul în care serviciul descris în cererea de decizie preliminară ar fi calificat drept serviciu de plată. Guvernul italian adaugă că, în această ipoteză, ar trebui adoptată o calificare similară pentru serviciul de depunere la notar a prețului transferului de proprietate sau al transferului, constituirii ori stingerii altor drepturi reale asupra bunurilor imobile sau a fondurilor comerciale. În aceeași măsură, orice entitate care prestează un serviciu de garanție sau de depozit de bani similar ar putea fi considerată prestator de servicii de plată.
27      În ședință, DNB a menționat posibilitatea ca prestatorii de garanție să dea faliment, iar fondurile alocate în acest scop să nu poată fi recuperate. A adăugat că acest lucru s‑a întâmplat în cazul societății Betaal.
28      Sintagma „remitere de bani” prezintă o anumită ambiguitate. Traducerea sa în diferitele versiuni lingvistice pe care le‑am consultat [„money remittance” (engleză), „transmission de fonds” (franceză), „Finanztransfer” (germană), „geldtransfer” (neerlandeză), „rimessa di denaro” (italiană), „envio de fundos” (portugheză) sau „remitere de bani” (română)] nu permite obținerea unor rezultate foarte clare cu privire la câmpul său semantic, pentru a o diferenția de alte noțiuni mai mult sau mai puțin asemănătoare.
29      Redat la punctul 6 din prezentele concluzii.
30      Betaal nu transferă contractantului întreaga sumă de bani trimisă de client. Conform articolului 10 din CGC, Betaal reține din suma primită de la client un procent de 2,5 % din garanție, cu un minim de 200 de euro, care nu sunt transferați și nici plătiți antreprenorului.