62000CJ0329_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-329/00,
Reino de Espanha, representado por R. Silva de Lapuerta, na qualidade de agente, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por S. Pardo e M. Niejahr, na qualidade de agentes, assistidos por J. Guerra Fernández, abogado, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida,
que tem por objecto a anulação da Decisão 2000/449/CE da Comissão, de 5 de Julho de 2000, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia» (JO L 180, p. 49), na medida em que prevê uma correcção financeira aplicável às despesas declaradas pelo Reino de Espanha no que respeita à ajuda compensatória aos produtores de bananas para as campanhas de 1995 e 1996,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: D. A. O. Edward, exercendo funções de presidente da Quinta Secção, A. La Pergola, P. Jann, S. von Bahr (relator) e A. Rosas, juízes,
advogado-geral: J. Mischo,
secretário: R. Grass,
visto o relatório do juiz-relator,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 3 de Outubro de 2002,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 8 de Setembro de 2000, o Reino de Espanha solicitou, nos termos do artigo 230.°, primeiro parágrafo, CE, a anulação da Decisão 2000/449/CE da Comissão, de 5 de Julho de 2000, que exclui do financiamento comunitário determinadas despesas efectuadas pelos Estados-Membros a título do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia» (JO L 180, p. 49, a seguir «decisão impugnada»), na medida em que prevê uma correcção financeira aplicável às despesas declaradas pelo Reino de Espanha no que respeita à ajuda compensatória aos produtores de bananas para as campanhas de 1995 e 1996.
Quadro jurídico
2 O Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), na versão resultante do Regulamento (CE) n.° 1287/95 do Conselho, de 22 de Maio de 1995 (JO L 125, p. 1, a seguir «Regulamento n.° 729/70»), dispõe, no seu artigo 5.°, n.° 2, alíneas b) e c):
«A Comissão, depois de consultar o Comité do Fundo:
[...]
b) Apurará, antes de 30 de Abril do ano seguinte ao do exercício em causa, e com base nas informações referidas na alínea b) do n.° 1, as contas dos organismos pagadores.
[...]
[A decisão de apuramento das contas] não prejudica decisões posteriores nos termos da alínea c);
c) Decidirá das despesas a excluir do financiamento comunitário referido nos artigos 2.° e 3.°, quando concluir que estas não foram efectuadas nos termos das regras comunitárias.
[...]
A Comissão avaliará os montantes a excluir tendo em conta, nomeadamente, a importância da verificação de não conformidade. Para o efeito, a Comissão tomará em consideração o tipo e a gravidade da infracção, bem como os prejuízos financeiros resultantes para a Comunidade.
Não pode ser decidida uma recusa de financiamento quanto às despesas efectuadas antes dos vinte e quatro meses anteriores à comunicação escrita da Comissão ao Estado-Membro em causa dos resultados das referidas verificações. [...]»
3 As orientações da Comissão em matéria de correcção financeira foram definidas no documento VI/5330/97, de 23 de Dezembro de 1997, relativo às «orientações quanto ao cálculo das consequências financeiras aquando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA-Garantia» (a seguir «documento VI/5330/97»). Quando as informações fornecidas pelo inquérito não permitam avaliar os prejuízos sofridos pela Comunidade pode considerar-se a hipótese de se proceder a uma correcção forfetária. As taxas de correcção aplicáveis são de 2%, 5% ou 10%, em função da amplitude do risco de prejuízo. Em casos excepcionais, podem decidir-se correcções superiores que podem ir até à integral exclusão das despesas do financiamento comunitário.
4 A concessão de ajudas no sector das bananas rege-se, em particular, pelo Regulamento (CEE) n.° 404/93 do Conselho, de 13 de Fevereiro de 1993, que estabelece a organização comum de mercado no sector das bananas (JO L 47, p. 1), e pelo Regulamento (CEE) n.° 1858/93 da Comissão, de 9 de Julho de 1993, que estabelece as normas de execução do Regulamento n.° 404/93 no que diz respeito ao regime de ajuda compensatória da perda de receitas de comercialização no sector das bananas (JO L 170, p. 5), na versão alterada pelo Regulamento (CE) n.° 796/95 da Comissão, de 7 de Abril de 1995 (JO L 80, p. 17, a seguir «Regulamento n.° 1858/93»).
5 O Regulamento n.° 404/93 previu a atribuição de uma ajuda compensatória das eventuais perdas de receitas aos produtores comunitários de bananas na sequência da instituição da organização comum de mercado no sector das bananas.
6 Nos termos do artigo 12.°, n.os 1 e 3 a 7, do Regulamento n.° 404/93:
«1. Será concedida uma ajuda compensatória da eventual perda de receitas aos produtores comunitários membros de uma organização de produtores reconhecida que comercializem bananas que satisfaçam as normas comuns aplicáveis no mercado comunitário. [...]
[...]
3. A ajuda compensatória é calculada com base na diferença entre:
- a receita forfetária de referência das bananas produzidas e comercializadas na Comunidade
e
- a receita média na produção obtida no mercado da Comunidade durante o ano em causa para as bananas produzidas e comercializadas na Comunidade.
4. A receita forfetária de referência é determinada com base:
- na média dos preços das bananas produzidas na Comunidade e comercializadas durante um período de referência a determinar, anterior a 1 de Janeiro de 1993, e em conformidade com o processo previsto no artigo 27.°,
- deduzida dos custos médios de transporte e de colocação da mercadoria em condições FOB.
[...]
5. A receita média na produção das bananas da Comunidade é determinada, para cada ano, com base:
- na média dos preços das bananas produzidas na Comunidade e comercializadas durante o ano em causa,
- deduzida dos custos médios de transporte e de colocação da mercadoria nas condições FOB.
6. A ajuda compensatória será fixada pela Comissão, relativamente a cada ano, de acordo com o processo previsto no artigo 27.°, antes de 1 de Março do ano seguinte.
[...]
7. Podem ser pagos adiantamentos com base na ajuda compensatória concedida no ano anterior, mediante a constituição de uma garantia.»
7 O artigo 4.°, n.os 1, 3 e 5, do Regulamento n.° 1858/93 estabelece:
«1. Os pedidos de adiantamento serão apresentados de acordo com o calendário previsto no n.° 2 do artigo 7.°
[...]
3. O pagamento do adiantamento fica subordinado à constituição de uma garantia. O montante da garantia é fixado em 50% do montante do adiantamento.
[...]
5. A garantia será liberada no momento em que as autoridades competentes procederem ao pagamento da ajuda definitiva.»
8 O artigo 7.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1858/93 estabelece que os pedidos de pagamento do saldo da ajuda devem ser apresentados o mais tardar até 31 de Janeiro do ano seguinte àquele a título do qual a ajuda é pedida. O saldo compreende a ajuda relativa às bananas comercializadas no período compreendido entre Novembro e Dezembro do ano a título do qual a ajuda é pedida, bem como, se for caso disso, o ajustamento, em função do montante definitivo da ajuda, dos montantes pagos relativamente às bananas comercializadas durante os meses de Janeiro a Outubro do referido ano.
9 Nos termos do artigo 10.° do Regulamento n.° 1858/93:
«Após verificação dos pedidos de ajuda e dos documentos comprovativos, as autoridades nacionais competentes procederão, nos dois meses seguintes ao da apresentação do pedido, ao pagamento do montante dos adiantamentos ou da ajuda definitiva, conforme o caso.»
10 Nos termos do artigo 4.° do Regulamento n.° 404/93, foram adoptadas normas de qualidade aplicáveis às bananas. Figuram no Regulamento (CE) n.° 2257/94 da Comissão, de 16 de Setembro de 1994, que fixa normas de qualidade para as bananas (JO L 245, p. 6).
Matéria de facto e procedimento pré-contencioso
11 Quando de uma missão de inspecção efectuada em Janeiro de 1997, os serviços da Comissão apuraram que, nos anos de 1995 e 1996, quantidades significativas de bananas, que tinham sido tomadas em consideração para o cálculo da ajuda compensatória, haviam sido vendidas no mercado local das Canárias a preços extremamente baixos, inferiores a 10 ESP/kg e que podiam mesmo chegar a 1 ESP/kg. Segundo os inspectores encarregados da missão, era possível que essas bananas não tivessem sido realmente comercializadas ou não satisfizessem as condições de qualidade mínima exigidas para beneficiar da ajuda, ou seja, as normas de qualidade fixadas pelo Regulamento n.° 2257/94, e as autoridades espanholas deveriam, portanto, face às declarações de preço, ter procedido a controlos de qualidade complementares.
12 Relativamente às bananas comercializadas em 1995, os produtores, durante esse ano, beneficiaram de adiantamentos com vista à concessão de uma ajuda compensatória. O montante definitivo da ajuda foi fixado, e o saldo pago, no ano seguinte, ou seja, em 1996.
13 Por ofício de 8 de Julho de 1997, a Comissão transmitiu ao Reino de Espanha as conclusões a que os seus serviços chegaram durante a respectiva missão e as dúvidas destes últimos quanto à conformidade das vendas a preços extremamente baixos realizadas em 1995 e 1996 com as condições exigidas pela regulamentação comunitária.
14 Uma nova missão foi levada a cabo pelos serviços da Comissão em Novembro de 1997.
15 Numa reunião bilateral realizada em 31 de Março de 1998, a Comissão autorizou as autoridades da Comunidade Autónoma das Canárias a proceder a uma auditoria nas empresas que alegadamente tinham comprado bananas a um preço reduzido durante a campanha de comercialização de 1996. Esta auditoria foi efectuada em Maio de 1998 em algumas empresas entre as quais as que compraram bananas aos produtores durante os meses de Julho e Agosto de 1996. O relatório da auditoria, transmitido à Comissão em 2 de Julho de 1998, não revelou nenhum lote comercializado por esses intermediários aos retalhistas a um preço inferior a 10 ESP/kg.
16 Os serviços da Comissão consideraram que esse relatório reforçava as suas apreciações.
17 Por ofício de 15 de Junho de 1999, a Comissão propôs uma correcção financeira baseada na diferença entre a ajuda compensatória paga aos produtores espanhóis e aquela que lhes teria sido paga se as quantidades de bananas vendidas a preços extremamente baixos e os preços correspondentes tivessem sido excluídos, na totalidade ou em parte, do cálculo da ajuda média comunitária.
18 Por ofício de 4 de Agosto de 1999, as autoridades espanholas pediram a abertura do processo de conciliação.
19 O órgão de conciliação apresentou o seu relatório final em 4 de Fevereiro de 2000. Nele é referido que é muito difícil decidir o debate entre as partes na medida em que as suas posições assentam mais em deduções do que em factos demonstrados. Afirma que os elementos de que teve conhecimento não permitem excluir que a qualidade das bananas em causa fosse inferior às normas comuns, mas que era pouco provável que a falta de qualidade afectasse as quantidades em causa. Acrescenta ser igualmente possível que tenham existido fraudes relativas às quantidades realmente vendidas, mas não lhe foi apresentada nenhuma prova concreta nesse sentido.
20 Segundo o órgão de conciliação, a argumentação das autoridades espanholas era igualmente plausível. Em especial, era possível que quantidades, aliás reduzidas, de bananas em conformidade com as normas comuns tivessem sido escoadas a preços inferiores ao preço de custo, uma vez que a sua venda permitia aos produtores obter a ajuda compensatória que, se assim não fosse, teriam perdido. Tal prática não era proibida.
21 O órgão de conciliação conclui que não lhe foi possível aproximar as posições das duas partes. Todavia, convida a Comissão a verificar os fundamentos da sua proposta de correcção financeira à luz das suas observações.
22 Em 15 de Maio de 2000, a Comissão elaborou o seu relatório de síntese. Concluiu que as autoridades espanholas não conseguiram demonstrar que as vendas realizadas em 1995 e 1996 a preços extremamente baixos tinham sido efectivamente realizadas e que preenchiam as normas comuns de qualidade requeridas. A Comissão indicou que propunha uma correcção financeira de 100% da ajuda compensatória correspondente às quantidades de bananas comercializadas a preço inferior a 5 ESP/kg e de 25% da ajuda compensatória relativa às quantidades de bananas comercializadas entre 5 ESP/kg e 10 ESP/kg. Esta correcção implicava um novo cálculo do montante compensatório após dedução da mercadoria assim considerada para efeitos de determinar o preço médio de saída do entreposto de acondicionamento e de evitar que as vendas alegadamente realizadas tivessem impacto sobre o montante final da ajuda compensatória. O montante total da correcção atingia 428 882 534 ESP.
23 Em 5 de Julho de 2000, a Comissão adoptou a decisão impugnada, que impõe a correcção financeira mencionada no relatório de síntese.
Quanto ao primeiro fundamento, decorrente da errada aplicação da correcção aos pagamentos efectuados em 1995
Argumentos das partes
24 O Governo espanhol sustenta que a decisão impugnada abrange, erradamente, os montantes pagos a título da ajuda compensatória entre 1 de Janeiro e 15 de Outubro de 1995, na medida em que estes já haviam sido apurados através da Decisão 1999/187/CE da Comissão, de 3 de Fevereiro de 1999, relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Garantia», exercício financeiro de 1995 (JO L 61, p. 37). Assim, a decisão impugnada viola o princípio do respeito da confiança legítima e o princípio da segurança jurídica.
25 O Governo espanhol contesta a afirmação da Comissão segundo a qual os montantes pagos em 1995 deviam ser analisados como adiantamentos que não podiam ser apurados pela Decisão 1999/187. A premissa em que a Comissão se baseia, ou seja, que a ajuda compensatória não podia ser considerada definitivamente recebida antes de o saldo da ajuda ter sido pago e que nenhum montante entregue antes do pagamento deste saldo podia ser objecto de um apuramento, é falsa.
26 Segundo o Governo espanhol, contrariamente ao regime aplicável às ajudas ao desenvolvimento rural, que constitui um regime específico, tal como resulta, designadamente, do artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo, alínea b), do Regulamento (CE) n.° 1258/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 160, p. 103), os diversos pagamentos efectuados até ao pagamento final a título da ajuda compensatória no sector das bananas não constituem adiantamentos e podem ser apurados.
27 O Governo espanhol também contesta os argumentos através dos quais a Comissão, baseando-se nos décimo segundo e último considerandos da Decisão 1999/187, alega poder revogar determinados aspectos da decisão de apuramento.
28 Relativamente ao décimo segundo considerando da Decisão 1999/187, o Governo espanhol observa que remete para o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, por força do qual a Comissão pode excluir do financiamento comunitário despesas efectuadas dentro de um certo prazo, por serem contrárias à regulamentação comunitária. Segundo esse governo, todavia, na medida em que essa disposição se baseia numa modificação inserida no Regulamento n.° 729/70 pelo Regulamento n.° 1287/95, que só entrou em vigor a partir do exercício financeiro de 1996, não se aplica aos pagamentos efectuados durante o exercício financeiro de 1995.
29 De qualquer modo, mesmo que o Regulamento n.° 1287/95 fosse aplicável no caso em apreço, só se podia atender às despesas posteriores a 8 de Julho de 1995, ou seja, as ocorridas menos de vinte e quatro meses antes do ofício de 8 de Julho de 1997, que constitui a primeira comunicação escrita, da Comissão ao Reino de Espanha, do resultado dos seus controlos. Ora, o Governo espanhol sustenta que, nessa data, a maior parte das despesas efectuadas durante o exercício financeiro de 1995 já tinham sido realizadas. Daqui decorre que o processo de correcção financeira está prescrito na medida em que incide sobre a maior parte das despesas efectuadas em 1995.
30 Quanto ao último considerando da Decisão 1999/187, segundo o qual «a presente decisão não prejudica as consequências financeiras que a Comissão tirará, no âmbito de um apuramento de contas ulterior, de inquéritos em curso à data da presente decisão», ou seja, em 3 de Fevereiro de 1999, o Governo espanhol sublinha que ninguém contesta que, nessa data, os inquéritos relativos aos exercícios de 1996 e 1997 ainda não tinham terminado. No entanto, esses inquéritos de forma alguma diziam respeito às despesas do exercício de 1995, que haviam sido apuradas e aceites.
31 A Comissão mantém, em primeiro lugar, que, tendo a ajuda sido definitivamente paga em 1996, a Decisão 1999/187, relativa ao exercício financeiro de 1995, não apura os adiantamentos efectuados em 1995.
32 A Comissão sustenta que, para poder considerar que existe um direito à ajuda nos termos do Regulamento n.° 1858/93, deve dispor de todos os dados relativos ao período anual em análise, correspondente a uma campanha de comercialização e para o período que decorre de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro do ano em causa. Só quando estiver na posse desses dados, no final do ano, é que a Comissão verifica se ocorreram as circunstâncias que justificam o pagamento da ajuda, ou seja, que as receitas de produção foram inferiores às receitas de referência, e fixa o montante da ajuda. Apenas nesse momento, o saldo pode ser pago e as garantias liberadas. Os montantes pagos antes de o montante da ajuda ter sido fixado apenas constituem simples adiantamentos provisórios, sujeitos a uma ulterior revisão, e não podem, portanto, ser apurados.
33 Em segundo lugar, a Comissão contesta o argumento do Governo espanhol baseado na interpretação do artigo 7.°, n.° 4, quinto parágrafo, alínea b), do Regulamento n.° 1258/1999, porque, por um lado, sendo esse regulamento apenas aplicável às despesas efectuadas a partir de 1 de Janeiro de 2000, não é possível interpretá-lo de forma a extrapolar essa interpretação para o caso em apreço e, por outro, a disposição invocada pelo Governo espanhol diz respeito a um sector diferente, ou seja, o das ajudas ao desenvolvimento rural.
34 A Comissão contesta, em terceiro lugar, a afirmação do Governo espanhol segundo a qual, nos termos do artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, a correcção financeira nunca pode ser aplicada às despesas anteriores a 8 de Julho de 1995, que constituíam o essencial das despesas a título da ajuda compensatória efectuadas em 1995. A Comissão alega que, embora os adiantamentos tenham sido efectuados em 1995, a ajuda propriamente dita só foi paga em 1996. Por conseguinte, a recuperação dessa ajuda não prescreveu.
35 Por último, em quarto lugar, a Comissão sustenta, contrariamente ao Governo espanhol, que, como a sua investigação sobre a ajuda compensatória controvertida ainda não tinha claramente terminado em 3 de Fevereiro de 1999, quando a Decisão 1999/187 foi adoptada, quanto mais não fosse por ainda não ter notificado às autoridades espanholas o resultado final, essa decisão não a impedia, por força do seu último considerando, de pôr em causa a referida ajuda, incluindo os montantes pagos em 1995.
Apreciação do Tribunal
36 Importa sublinhar que as disposições do artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, de resto referidas no décimo segundo considerando da Decisão 1999/187, permitiam à Comissão excluir do financiamento comunitário as despesas que não satisfizessem as regras comunitárias, efectuadas nos vinte e quatro meses que antecedem a comunicação escrita pela Comissão ao Estado-Membro em causa dos resultados das suas verificações.
37 Importa recordar que essas disposições, através das quais o legislador instituiu um processo de correcção sujeito a um prazo de vinte e quatro meses, foram inseridas no Regulamento n.° 729/70 pelo Regulamento n.° 1287/95.
38 O Tribunal considerou que esse processo de correcção se destina a ser aplicado aos exercícios posteriores a 16 de Outubro de 1992 que não foram objecto de uma decisão de apuramento antes da entrada em vigor do Regulamento n.° 1287/95 (v. acórdão de 6 de Dezembro de 2001, Grécia/Comissão, C-373/99, Colect., p. I-9619, n.° 80). No caso em apreço, como o exercício financeiro em causa data de 1995 e a decisão relativa ao apuramento desse exercício, ou seja, a Decisão 1999/187, foi adoptada em 3 de Fevereiro de 1999, ou seja, após a entrada em vigor do Regulamento n.° 1287/95, daqui decorre que, contrariamente à argumentação do Governo espanhol, o processo de correcção devia aplicar-se a esse exercício financeiro.
39 Todavia, o Governo espanhol sustenta que, mesmo que o processo de correcção devesse aplicar-se ao exercício financeiro de 1995, do prazo de vinte e quatro meses que prevê resulta que a correcção não podia, no caso em apreço, aplicar-se a todos os montantes pagos durante esse exercício.
40 Importa, portanto, verificar se, ao adoptar a decisão impugnada, a Comissão respeitou o prazo de vinte e quatro meses previsto no artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70.
41 A este propósito, as partes estão de acordo sobre o facto de que a comunicação escrita da Comissão data de 8 de Julho de 1997, pelo que é a essa data que se deve atender para efeitos do cálculo do prazo de vinte e quatro meses a que se refere o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70. Por conseguinte, a Comissão podia, eventualmente, aplicar o processo de correcção às despesas efectuadas pelo Reino de Espanha a partir de 8 de Julho de 1995.
42 Importa igualmente observar que o Governo espanhol não contesta que o montante definitivo da ajuda compensatória relativa às bananas comercializadas em 1995 foi fixado - e o saldo pago - em 1996.
43 Ora, há que considerar que essa data é determinante para efeitos da aplicação do artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70. Com efeito, embora possam surgir na decisão de apuramento das contas, os montantes pagos durante o ano anterior apenas são, tal como a Comissão correctamente alegou, pagamentos provisórios subordinados à constituição de uma garantia, não sendo, portanto, pertinentes para determinar a data em que a despesa de ajuda foi efectuada, para efeitos da aplicação do prazo de vinte e quatro meses.
44 Deve-se observar que a despesa de ajuda foi efectuada em 1996, ou seja, no prazo de vinte e quatro meses que antecedeu a comunicação escrita da Comissão, datada de 8 de Julho de 1997.
45 Conclui-se que, ao adoptar a decisão impugnada, a Comissão não violou o prazo de vinte e quatro meses a que se refere o artigo 5.°, n.° 2, alínea c), do Regulamento n.° 729/70, no que respeita à correcção da ajuda fixada em 1996 a título da campanha de comercialização de 1995.
46 À luz do que precede, há que concluir que, ao corrigir a despesa de ajuda efectuada em 1996 relativa às bananas comercializadas em 1995, a decisão impugnada não violou os princípios da segurança jurídica e do respeito da confiança legítima em detrimento do Reino de Espanha.
47 O primeiro fundamento do Governo espanhol, decorrente de uma errada aplicação da decisão impugnada aos pagamentos efectuados durante o exercício financeiro de 1995, deve, portanto, ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, decorrente de uma utilização de dados errados e de um erro de interpretação
Argumentos das partes
48 O Governo espanhol sustenta, em primeiro lugar, que a Comissão utilizou erradamente os dados relativos à comercialização durante os exercícios financeiros de 1996 e 1997, aplicando-os às campanhas de comercialização de 1995 e 1996, as quais correspondem aos anos civis e não coincidem no tempo com os exercícios financeiros escolhidos.
49 A Comissão responde que utilizou os dados que as autoridades espanholas lhe comunicaram e argumenta que propôs às referidas autoridades, inúmeras vezes, que lhe fornecessem dados mais precisos indicando que estaria disposta a refazer os cálculos.
50 Em segundo lugar, o Governo espanhol não aceita as conclusões da Comissão que, baseando-se na verificação de preços de venda extremamente baixos, sustenta que os controlos das autoridades nacionais foram meramente administrativos e que existe um risco real de as facturas emitidas corresponderem a bananas que não foram efectivamente comercializadas ou a bananas de qualidade inferior às normas comuns.
51 Em primeiro lugar, o Governo espanhol sublinha que os «preços reduzidos» só são respeitantes a quantidades muito pequenas. Assim, relativamente ao exercício de 1995, as bananas vendidas a um preço inferior a 5 ESP/kg e as vendidas a um preço compreendido entre 5 ESP e 10 ESP representavam, respectivamente, 0,48% e 0,40% do volume total de bananas para as quais a ajuda compensatória foi pedida no decurso desse exercício. Quanto ao exercício de 1996, representavam, respectivamente, 0,90% e 0,50% do volume total das bananas para as quais a ajuda compensatória foi pedida no decurso desse exercício.
52 Em segundo lugar, o respeito pelas normas comuns de qualidade é assegurado pela efectivação dos controlos previstos no Regulamento (CE) n.° 2898/95 da Comissão, de 15 de Dezembro de 1995, que estabelece disposições relativas ao controlo do respeito das normas de qualidade no sector das bananas (JO L 304, p. 17). Outros controlos foram realizados na sequência de problemas de conjuntura, de queixas ou com base em indícios de irregularidade. Além disso, existe um sistema de «alarme automático», que implica controlos específicos quando os relatórios elaborados pelos serviços da administração autónoma indicam que os preços caíram abaixo de determinado limiar.
53 Além destes controlos, a Intervención General de la Administración del Estado (Inspecção-Geral do Estado) e o Servicio de Inspección Financiera de la Comunidad Autónoma de Canarias (Serviço de Inspecção Financeira da Comunidade Autónoma das Canárias) efectuaram controlos a posteriori aos beneficiários da ajuda compensatória. Esses controlos permitiram apurar a realidade das operações de comercialização de bananas a preços reduzidos e a conformidade das bananas vendidas com as normas comuns de qualidade.
54 Em terceiro lugar, o Governo espanhol remete para a observação do órgão de conciliação, segundo a qual é pouco provável que bananas de qualidade inferior às normas comuns tenham sido colocadas à venda numa situação em que a oferta é excedentária. Esse governo explica, com efeito, que, nessas condições, os compradores preferem comprar bananas a um preço ligeiramente mais elevado mas de qualidade conforme às referidas normas.
55 Em quarto lugar, os baixos preços praticados no mercado insular podem explicar-se por diversas razões de ordem conjuntural, como a oferta excedentária no mercado continental, o aparecimento no mercado de outros frutos de substituição propostos a preços mais baixos, bem como determinados factores relacionados com o clima. As grandes variações de preços ao longo do ano são comprovadas pelas listas de preços semanais praticados pelos grossistas no mercado das Canárias, listas que foram apresentadas ao órgão de conciliação e apensas às observações apresentadas ao Tribunal.
56 Em quinto lugar, o Governo espanhol sublinha que, segundo o órgão de conciliação, era perfeitamente possível que quantidades reduzidas de bananas conformes às normas comuns de qualidade tivessem sido comercializadas a preços inferiores ao preço de custo, uma vez que a sua venda permitia aos produtores receber a ajuda compensatória que doutro modo não podiam receber.
57 Por último, em sexto lugar, o Governo espanhol sustenta que os critérios fixados pelo documento VI/5330/97 para pôr em prática uma correcção forfetária não estão de modo algum preenchidos no caso vertente.
58 A Comissão sustenta que a necessidade de uma correcção financeira decorre das conclusões a que chegaram os seus serviços depois de terem procedido a um controlo aleatório numa amostragem de mais de 100 processos de pagamento. Alguns dos preços verificados, inferiores a 5 ESP ou situados entre 5 ESP e 10 ESP, podiam, segundo ela, ser qualificados de «simbólicos». A Comissão realça que, comparativamente, o preço anual médio de comercialização das bananas atingiu 16 ESP/kg em 1995 e 22,7 ESP/kg em 1996; semanalmente, a média mais baixa foi de 10 ESP/kg em 1995 e de 18 ESP/kg em 1996, embora, na décima quarta semana deste último ano, tenha sido observada uma queda dos preços para 9,47 ESP/kg.
59 As explicações fornecidas pelas autoridades das Canárias revelaram que os controlos das operações de venda não tinham ultrapassado um nível puramente administrativo e superficial. Além disso, dos elementos apurados resultava que as capacidades de controlo de que dispunham os serviços regionais de agricultura tinham sido pouco utilizadas. Quanto ao sistema dito «de alarme automático», só entrou em vigor em 1997, quando as campanhas objecto do apuramento, relativas aos anos de 1995 e 1996, já tinham terminado.
60 A Comissão refere que, em face destes elementos, considerou que os preços simbólicos correspondiam a vendas fictícias ou a vendas de produtos que não satisfaziam as normas comuns de qualidade, não obstante admitir que possa existir uma dúvida razoável relativamente às quantidades comercializadas entre 5 ESP/kg e 10 ESP/kg.
61 A Comissão precisa que, no decurso de uma reunião bilateral, aceitou que as autoridades das Canárias procedessem a uma auditoria com o objectivo de comparar as compras de bananas pelos intermediários e as posteriores vendas dessas bananas por estes últimos. O relatório elaborado na sequência dessa auditoria, relativo aos meses de Julho e Agosto de 1996, período no decurso do qual os preços têm tendência a baixar, revelou que os preços das bananas de segunda escolha, ou seja, de qualidade inferior, se mantiveram num leque compreendido entre 10 ESP e 50 ESP. Em consequência, o relatório não demonstrou, segundo a Comissão, a realidade das vendas a menos de 10 ESP. Os esclarecimentos prestados ulteriormente pelo Governo espanhol relativamente a este relatório também não demonstraram a realidade dessas vendas.
62 A Comissão considera que nem a oferta excedentária, nem a presença de produtos de substituição no mercado, nem as razões de ordem climatérica explicam a prática de preços tão baixos no mercado.
63 A Comissão reconhece que determinados produtores podiam querer vender a sua produção a qualquer preço com o objectivo de obter uma ajuda compensatória. Acrescenta, todavia, que as vendas devem, em qualquer circunstância, ser reais e dizer respeito a bananas de qualidade controlada. Ora, aos preços observados, não se lhe afigura possível que estejam preenchidas as duas condições.
64 A Comissão alega que os seus argumentos não são de modo algum contrariados pelas listas de preços apresentadas pelo Governo espanhol. Estas mostram importantes flutuações do preço das bananas das ilhas Canárias mas não explicam, no entanto, segundo ela, os preços de venda excepcionalmente baixos constatados pelos seus serviços. Além disso, essas listas referem-se a preços de grossista, enquanto a correcção imposta era calculada a partir dos preços de venda entre produtores e grossistas. Assim, não podem constituir um elemento de prova pertinente.
65 A Comissão sustenta que as referências que o Governo espanhol faz a determinados critérios enunciados no documento VI/5330/97 não são pertinentes pois visam correcções forfetárias. Ora, a Comissão não utilizou essas correcções no caso vertente, dado que podia avaliar o prejuízo sofrido.
Apreciação do Tribunal
66 Relativamente à alegada utilização de dados incorrectos, importa observar que a Comissão solicitou às autoridades espanholas que lhe fornecessem informações relativas aos anos de 1995 e 1996. Após ter obtido informações relativas aos exercícios financeiros de 1995 e 1996, que correm do mês de Outubro de cada ano ao mês de Setembro do ano seguinte, e não aos anos de comercialização, que correspondem aos anos civis, convidou essas autoridades, por diversas vezes, a rectificarem a informação comunicada. Contudo, estas não lhe transmitiram qualquer correcção.
67 Assim, há que considerar que a Comissão não cometeu qualquer erro ao solicitar informações relativas aos anos de 1995 e 1996 e ao utilizar, em seguida, os únicos dados que as autoridades espanholas lhe haviam fornecido e que não rectificaram mesmo após a Comissão as ter convidado a fazê-lo.
68 Relativamente ao alegado erro de interpretação, pela Comissão, dos resultados das suas verificações, importa recordar que cabe a esta última, para provar a existência de violação das regras da organização comum de mercados agrícolas, não provar de modo exaustivo a insuficiência dos controlos efectuados pelas administrações nacionais ou a irregularidade dos dados por estas transmitidos, mas apresentar um elemento de prova da dúvida séria e razoável que tem quanto a esses controlos ou a esses dados. Esta facilitação do ónus da prova pela Comissão explica-se pelo facto de o Estado-Membro estar melhor colocado para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, e que lhe incumbe, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa da veracidade dos seus controlos ou dos seus números e, se necessário for, da inexactidão das afirmações da Comissão. (v., designadamente, acórdão de 11 de Janeiro de 2001, Grécia/Comissão, C-247/98, Colect., p. I-1, n.os 7 a 9).
69 No caso em apreço, há que considerar que, tendo em atenção os preços anormalmente baixos que verificara serem praticados no mercado das Canárias, a Comissão pôde duvidar seriamente da eficácia dos controlos postos em prática, bem como da efectividade das vendas alegadamente efectuadas ou da conformidade das bananas vendidas com as normas comuns de qualidade.
70 Assim, competia ao Governo espanhol provar da forma mais detalhada e completa a efectividade das vendas alegadamente efectuadas e a conformidade dos produtos escoados com as normas comuns de qualidade. Cabia-lhe demonstrar, em especial, que o sistema de controlo aplicável detectou as eventuais anomalias.
71 A este propósito, o Governo espanhol forneceu informações, por um lado, sobre o sistema de controlo existente e, por outro, sobre a efectividade das vendas, bem como sobre a conformidade das bananas vendidas com as normas comuns de qualidade.
72 Há que verificar se essas informações constituem provas suficientes.
73 Relativamente aos controlos, resulta, em primeiro lugar, das observações do Governo espanhol que o sistema dito «de alarme automático» só entrou em vigor em 1997. Por conseguinte, este sistema não é relevante para efeitos do exame da adequação dos controlos relativos aos anos de 1995 e 1996. Em segundo lugar, se existia um sistema geral de controlo, não resulta das referidas observações que estivessem geralmente previstos controlos específicos para o caso de se verificar no mercado que os preços praticados são anormalmente baixos nem que esses controlos tenham sido efectuados no caso em apreço. Daqui resulta que foi correctamente que a Comissão considerou que os controlos efectuados eram insuficientes.
74 No que respeita às informações relativas às vendas controvertidas, o Governo espanhol sustenta que as listas de preços semanais relativas aos anos de 1995 e 1996 demonstram que o mercado da banana teve variações significativas de preços. Todavia, é forçoso observar que, embora essas listas revelem, com efeito, variações significativas de preços, não demonstram a efectividade das vendas controvertidas. Além disso, elas dizem respeito aos preços praticados pelos grossistas e não aos praticados pelos produtores. Ora, a ajuda é concedida aos produtores em função dos respectivos preços de venda e não com base nos preços facturados pelos grossistas. Por conseguinte, as referidas listas não constituem, de qualquer forma, um elemento de prova decisivo.
75 O Governo espanhol também se apoia nos resultados da auditoria interna relativa aos meses de Julho e Agosto de 1996. Ora, como essa auditoria revelou preços sempre superiores a 10 ESP, pôde reforçar as dúvidas iniciais da Comissão. Por outro lado, este governo não conseguiu demonstrar in concreto que as vendas objecto da auditoria foram efectuadas a preços inferiores a 10 ESP.
76 Os comentários do órgão de conciliação a que se refere o Governo espanhol também não constituem elementos de prova, mas apenas explicações possíveis para os preços anormalmente baixos que se verificaram no mercado.
77 Revela-se assim que o Governo espanhol não apresentou provas tangíveis nem da efectividade das vendas a preços anormalmente baixos nem da conformidade das bananas objecto dessas vendas com as normas comuns de qualidade. Nestas condições, há que considerar que a Comissão não cometeu erro ao manter as suas conclusões iniciais sobre a não probabilidade de as vendas controvertidas terem sido efectuadas em conformidade com a regulamentação comunitária e sobre a necessidade de aplicar uma correcção financeira.
78 Relativamente ao montante da correcção aplicada e, em especial, à crítica que o Governo espanhol faz à Comissão de não ter respeitado os critérios aplicáveis às correcções forfetárias, basta observar que, tal como a Comissão justamente sublinhou, a correcção aplicada no caso em apreço não é de natureza forfetária, antes correspondendo a uma avaliação da perda sofrida pelo FEOGA. Daqui se conclui que os critérios relativos à correcção forfetária previstos no documento VI/5330/97 não eram aplicáveis.
79 Assim, o segundo fundamento, decorrente de uma utilização de dados errados e de um erro de interpretação, deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, decorrente da falta de fundamentação
Argumentos das partes
80 O Governo espanhol sustenta que a decisão impugnada está insuficientemente fundamentada. A Comissão não explicou, nem no decurso do procedimento prévio à adopção da decisão impugnada nem nesta última, as razões pelas quais as percentagens de bananas excluídas do financiamento comunitário são, por um lado, 100% para as bananas comercializadas a um preço inferior a 5 ESP/kg e, por outro, 25% para as bananas comercializadas a um preço situado entre 5 ESP/kg e 10 ESP/kg. A referida decisão não apresenta qualquer fundamentação quanto a este aspecto, o que impede o Governo espanhol de conhecer a justificação da medida adoptada.
81 A Comissão contesta o fundamento invocado pelo Governo espanhol. Lembra que a jurisprudência não exige uma fundamentação minuciosa, uma vez que o Estado-Membro está estreitamente ligado ao processo de elaboração da decisão. Refere que, no caso vertente, o Governo espanhol sabia desde 15 de Junho de 1999, e mesmo antes, que o motivo da correcção era o nível excepcionalmente baixo dos preços de venda.
82 A Comissão salienta, além disso, que em nenhum momento do procedimento as autoridades espanholas contestaram o método de determinação das percentagens da correcção e sempre compreenderam a sua justificação.
Apreciação do Tribunal
83 Importa recordar que, em conformidade com a jurisprudência constante, no contexto específico da elaboração das decisões relativas ao apuramento das contas, a fundamentação de uma decisão deve ser considerada suficiente desde que o Estado destinatário tenha estado estreitamente associado ao processo de elaboração dessa decisão e conheça as razões pelas quais a Comissão considera não dever imputar ao FEOGA a soma controvertida (v. acórdão de 22 de Novembro de 2001, Itália/Comissão, C-147/99, Colect., p. I-8999, n.° 57).
84 A este propósito, resulta do procedimento adoptado pela Comissão e recordado nos n.os 10 a 22 do presente acórdão que as autoridades espanholas estiveram estreitamente associadas ao processo de elaboração da decisão e que conheciam as dúvidas da Comissão bem como as razões pelas quais ponderava aplicar uma correcção financeira. Assim, há que considerar que a Comissão não desrespeitou o dever de fundamentação previsto no artigo 253.° CE e julgar o terceiro fundamento do Governo espanhol improcedente.
85 Tendo em atenção o conjunto das considerações que precedem, há que negar provimento à integralidade do recurso.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
86 Por força do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino de Espanha e tendo este sido vencido na totalidade dos seus fundamentos, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
decide:
1) É negado provimento à totalidade do recurso.
2) O Reino de Espanha é condenado nas despesas.