62016CJ0016
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
20 de fevereiro de 2018 (
*1
)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Proteção dos consumidores — Serviços de jogos de fortuna e azar em linha — Proteção dos consumidores e dos jogadores e prevenção desses jogos junto de menores — Recomendação 2014/478/UE da Comissão — Ato da União não vinculativo juridicamente — Artigo 263.o TFUE»
No processo C‑16/16 P,
que tem por objeto um recurso de uma decisão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 6 de janeiro 2016,
Reino da Bélgica, representado por L. Van den Broeck, M. Jacobs e J. Van Holm, na qualidade de agentes, assistidas por P. Vlaemminck, B. Van Vooren, R. Verbeke e J. Auwerx, advocaten,
recorrente,
sendo a outra parte no processo:
Comissão Europeia, representada por F. Wilman e H. Tserepa‑Lacombe, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por K. Lenaerts, presidente, A. Tizzano, vice‑presidente, R. Silva de Lapuerta, J. L. da Cruz Vilaça, J. Malenovský e E. Levits, presidentes de secção, E. Juhász, A. Borg Barthet, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader (relatora), C. Lycourgos e M. Vilaras, juízes,
advogado‑geral: M. Bobek,
secretário: M. Ferreira, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 26 de junho de 2017,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 12 de dezembro de 2017,
profere o presente
Acórdão
1
Através do seu recurso, o Reino da Bélgica pede a anulação do Despacho do Tribunal Geral da União Europeia de 27 de outubro de 2015, Bélgica/Comissão (T‑721/14, a seguir «despacho recorrido», EU:T:2015:829), através do qual este último julgou inadmissível o seu recurso que tem por objeto a anulação da Recomendação 2014/478/UE da Comissão, de 14 de julho de 2014, sobre princípios com vista à proteção dos consumidores e dos utilizadores de serviços de jogo em linha e à prevenção do acesso dos menores aos jogos de azar em linha (JO 2014, L 214, p. 38, a seguir «recomendação controvertida»).
Quadro jurídico
2
O artigo 263.o, primeiro parágrafo, TFUE enuncia:
«O Tribunal de Justiça da União Europeia fiscaliza a legalidade dos atos legislativos, dos atos do Conselho [da União Europeia], da Comissão [Europeia] e do Banco Central Europeu, que não sejam recomendações ou pareceres, e dos atos do Parlamento Europeu e do Conselho Europeu destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros. O Tribunal fiscaliza também a legalidade dos atos dos órgãos ou organismos da União destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros.»
3
Sob uma secção intitulada «Os atos jurídicos da União», o artigo 288.o TFUE dispõe:
«Para exercerem as competências da União, as instituições adotam regulamentos, diretivas, decisões, recomendações e pareceres.
O regulamento tem caráter geral. É obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados‑Membros.
A diretiva vincula o Estado‑Membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios.
A decisão é obrigatória em todos os seus elementos. Quando designa destinatários, só é obrigatória para estes.
As recomendações e os pareceres não são vinculativos.»
4
O artigo 1.o do Regulamento n.o 1 do Conselho, de 15 de abril de 1958, que estabelece o regime linguístico da Comunidade Económica Europeia (JO 1958, 17, p. 385; EE 01 F1 p. 8), conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 517/2013 do Conselho, de 13 de maio de 2013 (JO 2013, L 158, p. 1), prevê:
«As línguas oficiais e as línguas de trabalho das instituições da União são o alemão, o búlgaro, o checo, o croata, o dinamarquês, o eslovaco, o esloveno, o espanhol, o estónio, o finlandês, o francês, o grego, o húngaro, o irlandês, o inglês, o italiano, o letão, o lituano, o maltês, o neerlandês, o polaco, o português, o romeno e o sueco.»
Antecedentes do litígio
5
Em 14 de julho de 2014, a Comissão Europeia adotou, com base no artigo 292.o TFUE, a recomendação controvertida.
6
Resulta do considerando 9 desta recomendação que o seu objetivo consiste em «proteger a saúde dos consumidores e jogadores e, por conseguinte, também minimizar os eventuais prejuízos económicos suscetíveis de resultar do jogo compulsivo ou excessivo».
7
O ponto I, intitulado «Objetivo», da referida recomendação tem a seguinte redação:
«1.
Recomenda‑se aos Estados‑Membros que assegurem um elevado nível de proteção para os consumidores, jogadores e menores, através da adoção de princípios aplicáveis aos serviços de jogo em linha e com vista a comunicações comerciais responsáveis relativamente a esses serviços, por motivos de preservação da saúde e também para minimizar os eventuais danos económicos suscetíveis de resultar de uma prática de jogo excessiva ou compulsiva.
2.
A presente recomendação não interfere com o direito dos Estados‑Membros de regulamentarem os serviços de jogo.»
8
Os pontos III a X da mesma recomendação dizem respeito, respetivamente, aos «Requisitos de informação», aos «Menores», ao «Registo e [às] contas dos jogadores», à «Atividade do jogador e [ao] apoio», «Período de pausa e autoexclusão», à «Comunicação comercial», ao «Patrocínio» e à «Educação e [à] sensibilização».
Tramitação no Tribunal Geral e despacho recorrido
9
Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 13 de outubro de 2014, o Reino da Bélgica interpôs um recurso destinado a obter a anulação da recomendação controvertida.
10
Por requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de dezembro de 2014, a Comissão suscitou uma exceção de inadmissibilidade com base no artigo 114.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral de 2 de maio de 1991. O Reino da Bélgica apresentou as suas observações sobre essa exceção em 20 de fevereiro de 2015.
11
A Comissão suscitava a inadmissibilidade do recurso interposto no Tribunal Geral alegando que a recomendação controvertida não constitui um ato suscetível de recurso ao abrigo do artigo 263.o TFUE. Em substância, considerava que, quer no que diz respeito à forma quer no que diz respeito ao conteúdo, a recomendação controvertida é uma «verdadeira» recomendação na aceção do artigo 288.o TFUE, a qual não é vinculativa nem impõe nenhuma obrigação vinculativa. Comprovam‑no a apresentação formal desta recomendação baseada no artigo 292.o TFUE e a sua formulação em termos não imperativos e condicionais. A Comissão acrescenta que nenhum dos argumentos apresentados pelo Reino da Bélgica na petição é suscetível de invalidar esta qualificação da recomendação controvertida como sendo um ato não suscetível de recurso.
12
O Reino da Bélgica considerava o recurso admissível. Em substância, baseando‑se, designadamente, nos Acórdãos de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho, dito AETR (22/70, EU:C:1971:32), e de 13 de dezembro de 1989, Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646), bem como no princípio da proteção jurisdicional efetiva, observava que a recomendação controvertida deve poder ser objeto de fiscalização jurisdicional. Em primeiro lugar, alegava que esta recomendação produz «efeitos jurídicos negativos» dado que, como resulta do primeiro, terceiro e quarto fundamentos apresentados na sua petição, viola princípios fundamentais do direito da União, a saber, o princípio da competência de atribuição e o dever de cooperação leal entre instituições da União, bem como entre estas e os Estados‑Membros. Em segundo lugar, o Reino da Bélgica observava, no âmbito do segundo e quinto fundamentos invocados em apoio do seu recurso, que a recomendação controvertida procede da intenção de harmonizar a aplicação das disposições dos artigos 49.o e 56.o TFUE no domínio dos jogos de azar e constitui, na realidade, uma diretiva dissimulada, o que cabe aos órgãos jurisdicionais da União fiscalizar. Acrescentava que a recomendação controvertida produz efeitos jurídicos indiretos, uma vez que, por um lado, os Estados‑Membros estão sujeitos, em razão do seu dever de cooperação leal, a uma obrigação de meios de a respeitar e, por outro, os órgãos jurisdicionais nacionais deverão ter esta recomendação em consideração.
13
Por requerimentos que deram entrada na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 12 e 16 de janeiro de 2015, a República Helénica e a República Portuguesa pediram para intervir no presente processo em apoio dos pedidos do Reino da Bélgica.
14
Através do despacho recorrido, proferido em aplicação do artigo 130.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, este último julgou procedente a exceção de inadmissibilidade sem dar início à discussão quanto ao mérito. Com efeito, o Tribunal Geral declarou que a recomendação controvertida não produz e não é destinada a produzir efeitos jurídicos vinculativos, pelo que não pode ser qualificada de «ato recorrível», na aceção do artigo 263.o TFUE. Por consequência, julgou o recurso inadmissível e decidiu que, por essa razão, não havia que conhecer dos pedidos de intervenção.
Pedidos das partes
15
Com o seu recurso, o Reino da Bélgica pede ao Tribunal de Justiça que:
–
anule, na íntegra, o despacho recorrido;
–
julgue inadmissível o recurso de anulação;
–
conheça do processo quanto ao mérito;
–
julgue admissíveis os pedidos de intervenção da República Helénica e da República Portuguesa; e
–
condene a Comissão nas despesas.
16
A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que:
–
negue provimento ao presente recurso; e
–
condene o Reino da Bélgica nas despesas.
Quanto ao presente recurso
17
Em apoio do seu recurso, o Reino da Bélgica invoca três fundamentos.
Quanto ao primeiro e segundo fundamentos
Argumentos das partes
18
No âmbito do primeiro fundamento, o Reino da Bélgica alega que a adoção de qualquer ato jurídico, na aceção do artigo 288.o TFUE, é, em si, suficiente para produzir efeitos jurídicos suscetíveis de justificar a fiscalização de legalidade prevista no artigo 263.o TFUE. A exclusão das recomendações do âmbito de aplicação dessa fiscalização deve ser objeto de interpretação estrita. Por conseguinte, contrariamente ao que o Tribunal Geral decidiu no despacho recorrido, deve ser possível submeter ao juiz da União a verificação do respeito, pela instituição que adotou a recomendação controvertida, dos princípios de atribuição das competências, da cooperação leal e do equilíbrio institucional, que revestem importância fundamental no âmbito da repartição das competências entre a União e os Estados‑Membros, bem como entre as instituições da União. Mesmo perante uma verdadeira recomendação, o Tribunal Geral é, assim, competente para verificar se os referidos princípios não foram violados quando da adoção desta recomendação, sem que isso exija uma fiscalização completa do conteúdo material desta última.
19
A este respeito, o Reino da Bélgica sustenta que o artigo 292.o TFUE, ao abrigo do qual a recomendação controvertida foi adotada, não constitui uma base jurídica material, mas unicamente uma base jurídica processual que confere não só à Comissão mas também ao Conselho a competência para adotar recomendações. O respeito do princípio do equilíbrio institucional implica, por conseguinte, que o juiz da União possa verificar se a Comissão dispunha, no caso vertente, de uma base jurídica material para adotar a recomendação controvertida.
20
O Reino da Bélgica alega igualmente que decorre do Acórdão de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho, dito AETR (22/70, EU:C:1971:32), que o juiz da União deve poder verificar, desde a fase da apreciação da admissibilidade do recurso de anulação, se o ato impugnado é suscetível de produzir efeitos jurídicos tendo em conta as prerrogativas das outras instituições da União e dos Estados‑Membros, sem dever pronunciar‑se quanto ao mérito sobre a validade desse ato.
21
No âmbito do segundo fundamento, o Reino da Bélgica sustenta que o despacho recorrido, em especial nos seus n.os 53 a 55, conduz a uma desigualdade processual na medida em que não lhe é permitido obter a fiscalização, pelo juiz da União, do respeito, pela Comissão, do princípio da cooperação leal, quando esta instituição tem, por seu turno, a possibilidade de submeter à fiscalização jurisdicional a conformidade de atos jurídicos com este princípio, ainda que desprovidos de efeitos vinculativos.
22
O Reino da Bélgica alega igualmente que a conclusão extraída pelo Tribunal Geral no n.o 52 do despacho recorrido não é conciliável com os ensinamentos que decorrem dos Acórdãos de 23 de abril de 1986, Os Verdes/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166), e de 22 de maio de 1990, Parlamento/Conselho (C‑70/88, EU:C:1990:217), segundo os quais um recurso de anulação deve ser declarado admissível, mesmo que não exista uma disposição para este efeito nos Tratados, sempre que tenha por objeto obter a fiscalização, por uma instituição da União, dos princípios fundamentais da ordem jurídica desta.
23
O Reino da Bélgica salienta ainda que, no Acórdão de 6 de outubro de 2015, Conselho/Comissão (C‑73/14, EU:C:2015:663), o Tribunal de Justiça não pôs sem dúvida a admissibilidade do recurso de anulação não obstante o objeto deste recurso dizer respeito à posição da União no âmbito de um processo de parecer consultivo desprovido de efeitos vinculativos.
24
A Comissão propõe que estes fundamentos sejam julgados improcedentes.
Apreciação do Tribunal de Justiça
25
Em primeiro lugar, na medida em que os dois primeiros fundamentos, que devem ser examinados em conjunto, dizem respeito a um erro de direito em que incorre o Tribunal Geral por ter considerado que a recomendação controvertida não produz efeitos jurídicos suscetíveis de justificar uma fiscalização da legalidade ao abrigo do artigo 263.o TFUE, importa recordar que, nos termos do primeiro parágrafo deste artigo, o Tribunal de Justiça fiscaliza a legalidade, designadamente, dos atos do Conselho, da Comissão e do BCE «que não sejam recomendações».
26
Ao instituir as recomendações como categoria especial de atos da União e ao prever expressamente que estas «não são vinculativas», o artigo 288.o TFUE quis investir as instituições habilitadas a adotá‑las de um poder de incentivo e de persuasão, distinto do poder para adotar atos dotados de força vinculativa.
27
Neste contexto, foi acertadamente que, no n.o 17 do despacho recorrido, o Tribunal Geral, baseando‑se em jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, declarou que «estão excluídos da fiscalização jurisdicional prevista no artigo 263.o TFUE os atos que não produzam efeitos jurídicos obrigatórios, como sejam […] as meras recomendações».
28
Contrariamente ao que o Reino da Bélgica sustenta, não basta, portanto, que uma instituição adote uma recomendação pretensamente em violação de certos princípios ou regras processuais para que essa recomendação seja suscetível de recurso de anulação, quando a mesma não produz efeitos jurídicos vinculativos.
29
Todavia, a título excecional, a impossibilidade de interpor recurso de anulação contra uma recomendação não é válida se o ato impugnado, pelo seu conteúdo, não constituir uma verdadeira recomendação.
30
A este respeito, ao analisar o conteúdo do ato impugnado para determinar se este produz efeitos jurídicos vinculativos, deve ter‑se em conta que, como foi recordado no n.o 25 do presente acórdão, as recomendações estão excluídas, em conformidade com o artigo 263.o TFUE, do âmbito de aplicação desta disposição e que, por força do artigo 288.o, quinto parágrafo, TFUE, não têm força vinculativa.
31
Feita esta precisão, importa recordar que são consideradas «atos impugnáveis», na aceção do artigo 263.o TFUE, todas as disposições adotadas pelas instituições, qualquer que seja a sua forma, que se destinem a produzir efeitos jurídicos vinculativos (v., neste sentido, Acórdãos de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho, dito AETR, 22/70, EU:C:1971:32, n.os 39 e 42, e de 25 de outubro de 2017, Roménia/Comissão, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, n.o 47 e jurisprudência referida).
32
Para determinar se o ato impugnado produz efeitos jurídicos vinculativos, importa atender à substância desse ato e apreciar os referidos efeitos em função de critérios objetivos tais como o conteúdo desse mesmo ato, tendo em conta, se for caso disso, o contexto da adoção deste último, bem como os poderes da instituição que dele é autora (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de fevereiro de 2014, Hungria/Comissão, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, n.o 55 e jurisprudência referida, e de 25 de outubro de 2017, Eslováquia/Comissão, C‑593/15 P e C‑594/15 P, EU:C:2017:800, n.o 47).
33
No caso presente, no n.o 18 do despacho recorrido, a fim de determinar se a recomendação controvertida era suscetível de produzir esse tipo de efeitos e, portanto, de ser objeto de um recurso de anulação ao abrigo do artigo 263.o TFUE, o Tribunal Geral examinou a sua redação e o contexto no qual a mesma se inscreve, o seu conteúdo e a intenção do seu autor.
34
Mais particularmente, o Tribunal Geral considerou, em primeiro lugar, no n.o 21 do despacho recorrido, que «a recomendação controvertida está redigida, no essencial, em termos não imperativos», como resulta da análise por ele efetuada nos n.os 22 e 23 do despacho recorrido. A este respeito, precisou, nos n.os 26 e 27 deste despacho, que certas versões linguísticas da referida recomendação, ainda que contendo parcialmente termos mais imperativos, estão, no entanto, redigidas de maneira, no essencial, não vinculativa.
35
Em segundo lugar, o Tribunal Geral salientou, no n.o 29 do mesmo despacho, «que decorre igualmente do conteúdo da recomendação controvertida que este ato de modo algum se destina a produzir efeitos jurídicos vinculativos e que a Comissão não teve qualquer […] intenção de lhe conferir tais efeitos». Em particular, no n.o 31 do despacho recorrido, recorda‑se que, «no n.o 2 da recomendação controvertida, se esclarece expressamente que esta não interfere com o direito de os Estados‑Membros regulamentarem os serviços de jogo». Por outro lado, no n.o 32 do referido despacho, é sublinhado que a recomendação controvertida não contém nenhuma indicação explícita segundo a qual os Estados‑Membros devem adotar e aplicar os princípios que nela se enunciam.
36
O Tribunal Geral, em terceiro lugar, no n.o 36 do referido despacho, no que diz respeito ao contexto no qual se inscreve a recomendação controvertida, declarou, «sem impugnação pelo Reino da Bélgica», que resulta de um excerto da Comunicação COM(2012) 596 final da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, de 23 de outubro de 2012, intitulada «Para um enquadramento europeu completo do jogo em linha», que, «[no] geral, não parece oportuno nesta fase propor uma legislação da [União] específica para este setor do jogo em linha».
37
É, portanto, no termo de uma análise juridicamente suficiente da redação, do conteúdo e da finalidade da recomendação controvertida, bem como do contexto no qual esta se inscreve, que o Tribunal Geral pôde concluir validamente, no n.o 37 do despacho recorrido, que a referida recomendação «não produz nem se destina a produzir efeitos jurídicos obrigatórios, pelo que não pode ser qualificada de ato recorrível a aceção do artigo 263.o TFUE».
38
A análise que precede não é posta em causa, em primeiro lugar, pelo argumento do Reino da Bélgica segundo o qual, no Acórdão de 6 de outubro de 2015, Conselho/Comissão (C‑73/14, EU:C:2015:663), o Tribunal de Justiça não pôs em dúvida a admissibilidade do recurso de anulação do Conselho, embora esse recurso dissesse respeito à apresentação de uma posição da União no âmbito de um processo de parecer consultivo desprovido de efeito vinculativo. Com efeito, basta assinalar que o referido recurso era dirigido, não contra uma recomendação na aceção do artigo 288.o, quinto parágrafo, TFUE, mas contra uma decisão da Comissão que, em conformidade com o artigo 288.o, quarto parágrafo, TFUE, produz efeitos jurídicos vinculativos. De resto, alegar que esta decisão foi tomada no âmbito da participação nesse processo equivale, como a Comissão acertadamente sublinhou, a confundir erradamente a natureza dos efeitos da referida decisão e a natureza do processo de parecer consultivo em causa.
39
Em segundo lugar, na medida em que o primeiro fundamento diz respeito a uma violação, cometida pelo Tribunal Geral, do alcance dos princípios de atribuição das competências, da cooperação leal e do equilíbrio institucional, importa sublinhar que o Reino da Bélgica aponta, assim, ao Tribunal Geral o facto de este não ter inferido o caráter impugnável da recomendação controvertida da suposta inobservância, pela Comissão, dos referidos princípios. Ora, como foi sublinhado no n.o 28 do presente acórdão, esse raciocínio não merece acolhimento.
40
Além disso, na medida em que o segundo fundamento assenta no facto de o Tribunal Geral não ter tido em conta a suposta reciprocidade do princípio da cooperação leal, importa salientar, por um lado, que, como o Tribunal Geral, em substância, sublinhou no n.o 55 do despacho recorrido, a ação por incumprimento e o recurso de anulação constituem duas vias jurídicas com objetivos diferentes e que obedecem a requisitos de admissibilidade diferentes e, por outro, que o princípio da cooperação leal não pode conduzir a afastar os requisitos de admissibilidade expressamente previstos no artigo 263.o TFUE.
41
Em terceiro lugar, o argumento do Reino da Bélgica segundo o qual, no Acórdão de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho, dito AETR (22/70, EU:C:1971:32), o Tribunal de Justiça, a fim de se pronunciar sobre a admissibilidade do recurso de anulação, examinou se o ato do Conselho em causa no processo que deu origem a esse acórdão era suscetível de produzir efeitos jurídicos tendo em conta as prerrogativas das outras instituições da União e dos Estados‑Membros não é de molde a invalidar a consideração que figura no n.o 37 do presente acórdão.
42
Com efeito, basta salientar, a este respeito, que esse ato era uma deliberação do Conselho, consignada numa ata, a propósito do qual o Tribunal de Justiça, a fim de apreciar o seu caráter impugnável, averiguou se se tratava de um ato destinado a produzir efeitos jurídicos vinculativos. Em contrapartida, o presente processo diz respeito a uma recomendação, a qual é expressamente excluída, nos termos do artigo 263.o, primeiro parágrafo, TFUE, do âmbito de aplicação da fiscalização da legalidade prevista neste artigo 263.o, como, de resto, o Tribunal de Justiça recordou, nos n.os 38 e 39 do Acórdão de 31 de março de 1971, Comissão/Conselho, dito AETR (22/70, EU:C:1971:32), no contexto do artigo 173.o CEE (que passou a artigo 173.o CE, que passou, ele próprio, a artigo 230.o CE). Por outro lado, como resulta dos n.os 33 a 37 do presente acórdão, o Tribunal Geral examinou se a recomendação controvertida se destinava a produzir efeitos jurídicos vinculativos e declarou, acertadamente, que não era esse o caso.
43
Em segundo lugar, na medida em que os dois primeiros fundamentos são relativos a uma violação do artigo 263.o TFUE pelo facto de o Tribunal Geral ter excluído, através do despacho recorrido, que a recomendação controvertida possa ser objeto de fiscalização da legalidade ao abrigo deste artigo, o que seria contrário às exigências que decorrem dos Acórdãos de 23 de abril de 1986, Os Verdes/Parlamento (294/83, EU:C:1986:166), e de 22 de maio de 1990, Parlamento/Conselho (C‑70/88, EU:C:1990:217), importa sublinhar que, diversamente dos processos que deram origem a estes dois acórdãos, o presente processo é caracterizado, não pela ausência, nos Tratados, de uma disposição que preveja o direito de interpor um recurso de anulação como o do caso vertente, mas pela existência de uma disposição expressa, a saber, o artigo 263.o, primeiro parágrafo, TFUE, que exclui as recomendações do âmbito de aplicação do recurso de anulação, dado que estes atos não produzem efeitos jurídicos vinculativos, como o Tribunal Geral, acertadamente, declarou no caso vertente.
44
Por outro lado, ainda que o artigo 263.o TFUE exclua a fiscalização do Tribunal de Justiça dos atos que têm a natureza de uma recomendação, o artigo 267.o TFUE atribui‑lhe competência para se pronunciar, a título prejudicial, sobre a validade e a interpretação dos atos adotados pelas instituições da União, sem nenhuma exceção (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de dezembro de 1989, Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, n.o 8, e de 13 de junho de 2017, Florescu e o., C‑258/14, EU:C:2017:448, n.o 30).
45
Daqui decorre que o primeiro e segundo fundamentos devem ser julgados integralmente improcedentes.
Quanto ao terceiro fundamento
Argumentos das partes
46
Através do seu terceiro fundamento, o Reino da Bélgica sustenta que o Tribunal Geral, após ter declarado que a recomendação controvertida está redigida em termos imperativos nas suas versões em língua alemã e em língua neerlandesa, deveria ter reconhecido que esta recomendação se destina a produzir efeitos jurídicos vinculativos, pelo menos, a seu respeito.
47
Segundo a Comissão, este fundamento deve ser afastado, na medida em que, ao se basear numa crítica textual que se refere unicamente a certas versões linguísticas, o referido fundamento viola o princípio da interpretação uniforme das disposições do direito da União.
Apreciação do Tribunal de Justiça
48
Como resulta do artigo 1.o do Regulamento n.o 1, conforme alterado pelo Regulamento n.o 517/2013, todas as línguas oficiais da União que esta disposição enumera constituem línguas autênticas dos atos nas quais estes são redigidos.
49
Daqui resulta que deve, por princípio, ser reconhecido o mesmo valor a todas as versões linguísticas de um ato da União. A fim de preservar a unidade de interpretação do direito da União, importa, por conseguinte, em caso de divergências entre essas versões, interpretar a disposição em causa em função da economia geral e da finalidade da regulamentação da qual essa disposição constitui um elemento (v., neste sentido, Acórdãos de 2 de abril de 1998, EMU Tabac e o., C‑296/95, EU:C:1998:152, n.o 36, e de 20 de novembro de 2003, Kyocera, C‑152/01, EU:C:2003:623, n.os 32, 33 e jurisprudência referida).
50
Assim, a formulação utilizada numa das versões linguísticas de um ato não pode servir como única base para a interpretação desse ato, nem ser‑lhe atribuído, a este respeito, um caráter prioritário em relação às outras versões linguísticas. Tal abordagem seria, com efeito, incompatível com a exigência de uniformidade de aplicação do direito da União (v., neste sentido, Acórdãos de 22 de outubro de 2009, Zurita García e Choque Cabrera, C‑261/08 e C‑348/08, EU:C:2009:648, n.o 55 e jurisprudência referida, e de 9 de março de 2017, GE Healthcare, C‑173/15, EU:C:2017:195, n.o 65 e jurisprudência referida).
51
No caso vertente, como resulta do n.o 34 do presente acórdão, o Tribunal Geral procedeu, no despacho recorrido, a um exame comparado das diferentes versões linguísticas da recomendação controvertida e daí concluiu que esta, no essencial, está redigida em termos não imperativos.
52
Além disso, como resulta do n.o 37 do presente acórdão, é no termo de uma análise juridicamente suficiente da redação e do conteúdo da recomendação controvertida, bem como do contexto no qual esta se inscreve, que o Tribunal Geral pôde concluir validamente, no n.o 37 do despacho recorrido, que a referida recomendação «não produz nem se destina a produzir efeitos jurídicos obrigatórios, pelo que não pode ser qualificada de ato recorrível na aceção do artigo 263.o TFUE».
53
Consequentemente, o terceiro fundamento não pode prosperar.
54
Em face do conjunto das considerações que precedem, há que negar provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
55
O artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça prevê que, se o recurso for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decidirá sobre as despesas. Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do mesmo regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, do mesmo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino da Bélgica nas despesas e tendo este sido vencido, há que condená‑lo nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
O Reino da Bélgica é condenado nas despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: neerlandês.