61989C0328
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
F. G. JACOBS
apresentadas em 7 de Fevereiro de 1991 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
No presente processo, a Corte Suprema di Cassazione submete ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial sobre a interpretação do artigo 35.° do Regulamento (CEE) n.° 222/77 do Conselho, de 13 de Dezembro de 1976, relativo ao trânsito comunitário (JO 1977, L 38, p. 1; EE 02 F3 p. 91), na versão em vigor antes das alterações introduzidas em 1981. A questão prejudicai foi suscitada no âmbito de um litígio entre uma sociedade suíça, a Berner Allgemeine Versicherungsgesellschaft (a seguir «Berner») e a Amministrazione delle finanze dello Stato italiana, e versa sobre o pagamento de urna fiança prestada pela Berner, em 1978, nos termos do artigo 27.° do Regulamento n.° 222/77. O processo parece revestir um interesse sobretudo histórico, dado que a questão foi resolvida com a alteração introduzida em 1981 para os casos ocorridos após ter entrado em vigor essa alteração. Todavia, foi afirmado na audiência que a solução de um certo número de litígios pendentes nos órgãos jurisdicionais italianos depende da resposta que o Tribunal de Justiça der à questão a que lhe cabe responder no presente processo.
2.
O Regulamento n.° 222/77 institui um regime de trânsito comunitário aplicável quando as mercadorias circulem entre dois pontos situados na Comunidade. Nos termos do quarto considerando, o regime destina-se a «facilitar o transporte no interior da Comunidade e, nomeadamente, a aliviar as formalidades a cumprir aquando da travessia das fronteiras interiores». Nos termos do artigo 1.° do acordo celebrado entre a Comunidade e a Confederação Helvética, assinado em 1972 [ver Regulamento (CEE) n.° 2812/72 do Conselho, de 21 de Novembro de 1972 (JO L 294, p. 1; EE 02 Fl p. 106)], a regulamentação relativa ao trânsito comunitário aplicava-se, no momento dos factos, à circulação das mercadorias entre dois pontos situados na Comunidade, através do território suíço, bem como a qualquer outro transporte de mercadorias que utilizasse o território da Comunidade e o da Confederação Helvética.
3.
O regime do trânsito comunitário tem duas variantes, uma para o trânsito comunitário externo e outra para o trânsito comunitário interno (ver artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 222/77). É a primeira dessas variantes que está em causa no presente processo, dado que as mercadorias transportadas não se encontravam em livre prática nos Estados-membros [ver alínea a) do n.° 2 do artigo 1.°].
4.
Para poder beneficiar do procedimento aplicável ao trânsito comunitário externo, o interessado deve prestar uma garantia nos termos do disposto no artigo 27.° do referido regulamento. Nos termos do n.° 1 desse artigo, a garantia é exigida:
«Para assegurar a cobrança dos direitos e demais imposições que um Estado-membro pode vir a exigir em relação às mercadorias que utilizem o seu território por ocasião do trânsito comunitário...».
O presente processo versa sobre as condições em que pode ser exigido o pagamento da garantia prestada em aplicação dessa disposição.
5.
O litígio na causa principal tem origem nas seguintes circunstâncias. Em 1978, a estância aduaneira suíça de Locarno-Cadenazzo [a «estância aduaneira de partida», na acepção da alínea c) do artigo 11.° do regulamento] emitiu duas declarações de trânsito comunitário externo, denominadas Tl, referentes a mercadorias que supunha se destinavam serem introduzidas no consumo na Bélgica. Em conformidade com o disposto no artigo 17.° do regulamento, foi fixado um prazo para a apresentação das mercadorias em questão na alfândega do país de destino. A Berner constituiu-se fiadora das mercadorias.
6.
Se o procedimento tivesse seguido os seus trâmites normais, a estância aduaneira de destino teria, quando a mercadoria nela desse entrada, remetido cópias das declarações Tl à estância aduaneira de partida, o que determinaria o apuramento dos documentos e liberaria o fiador das suas obrigações. Contudo, as mercadorias foram irregularmente introduzidas no consumo em Itália e nunca chegaram à Bélgica. Em Julho de 1979, as autoridades aduaneiras suíças notificaram a Berner de que os documentos Tl não tinham sido apurados dentro do prazo fixado. Em Janeiro de 1982, a estância aduaneira de Como, em Itália, notificou a Berner para o pagamento da quantia de 6250000 LIT, nos termos da fiança.
7.
A Berner impugnou essa notificação fun-dando-se, designadamente, no segundo parágrafo do artigo 35.° do regulamento, que, à época, tinha a seguinte redacção:
«O fiador fica igualmente desonerado da obrigação contraída, findo o prazo de doze meses a contar da data de registo da declaração Tl, quando não for avisado pela estância aduaneira de partida do não apuramento do documento Tl.»
A Berner foi notificada do não apuramento dos documentos Tl em questão não pela estância aduaneira de partida, mas sim pela Direcção-Geral das Alfândegas Suíças. Alega, portanto, que não lhe pode ser exigido o pagamento da fiança.
8.
O litígio atingiu a Corte Suprema di Cassazione, que submeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O artigo 35.° do Regulamento (CEE) n.° 222/77 do Conselho, de 13 de Dezembro de 1976, relativo ao trânsito comunitário — que, na sua versão original, prevê que o fiador é desonerado das suas obrigações quando, findo o prazo de doze meses a contar da data de registo da declaração Tl, não tenha sido avisado do não apuramento do documento Tl pela estância aduaneira de partida — deve ser interpretado no sentido de que a competência para enviar o referido aviso cabe exclusivamente à estância aduaneira de partida ou também à autoridade aduaneira que, em conformidade com o ordenamento nacional, seja hierarquicamente superior à estância aduaneira de partida e se lhe possa substituir no desempenho de tal função?»
9.
A Berner e a Comissão sustentam que, nos termos da redacção do artigo 35.° em vigor à época dos factos, a responsabilidade do fiador só subsiste quando este tenha sido notificado do não apuramento pela estância aduaneira de partida. Esta expressão, afirmam, é utilizada no Regulamento n.° 222/77 na precisa acepção que define a alínea c) do artigo 11.°, nos termos da qual significa «a estância aduaneira onde se inicia a operação de trânsito comunitário». A Berner e a Comissão sustentam que não se justifica uma interpretação diferente dessa expressão para os efeitos do artigo 35.°, uma vez que é claramente utilizada na acepção estrita que consta da alínea c) do artigo 11.°
10.
Que o legislador comunitário pretendeu que a expressão tivesse, no âmbito do artigo 35.°, a acepção que lhe confere a alínea c) do artigo 11.° está confirmado, segundo a Berner e a Comissão, por uma alteração que foi introduzida a esta última disposição em 1981, após terem ocorrido os factos em causa nos presentes autos. O Regulamento (CEE) n.° 3813/81 do Conselho, de 15 de Dezembro de 1981 (JO L 383, p. 28; EE 02 F9 p. 33) substituiu a expressão «estância aduaneira de partida» do segundo parágrafo do artigo 35.° do Regulamento n.° 222/77 pela expressão «autoridades aduaneiras competentes do Estado-membro de partida». No entendimento da Berner e da Comissão, essa alteração confirma, caso tal fosse necessário, que o segundo parágrafo do artigo 35.° tinha na sua redacção original uma acepção mais restrita.
11.
O Governo italiano sustenta que a finalidade do segundo parágrafo do artigo 35.° é a de evitar que o fiador possa ser chamado a cumprir a obrigação quando não tenha sido avisado do não apuramento do documento Tl no prazo prescrito. Não seria necessário que tal notificação proviesse da estância aduaneira de partida, desde que o fiador fosse informado do não apuramento. A alteração introduzida em 1981 no segundo parágrafo do artigo 35.° visaria simplesmente, segundo o Governo italiano, clarificar a situação e não alterá-la substancialmente.
12.
Considero que a perspectiva correcta é a que propõem a sociedade Berner e a Comissão. Os termos da disposição em questão são absolutamente claros a esse respeito.
13.
Ainda supondo que essa disposição pudesse parecer ambígua, eu defenderia que as autoridades competentes no Estado-membro apenas estariam autorizadas a exigir o pagamento de uma garantia prestada nos termos do artigo 27.° do regulamento em condições claramente estabelecidas. Como observa a Comissão, a empresa que preste as garantias nos termos dessa disposição, isto é, frequentemente um banco, ou, como no caso vertente, uma companhia de seguros, pode não ter o mínimo controlo sobre o trânsito efectivo das mercadorias em questão. Entendo, por conseguinte, que tem o direito de conhecer os limites precisos da sua eventual responsabilidade, em especial porque a sua obrigação de proceder ao pagamento pode ser vista como uma forma de sanção. Como o Tribunal de Justiça sublinhou no processo 117/83, Könecke, n.° 11 (Recueil 1984, p. 3291), «uma sanção, ainda que de natureza não penal, apenas pode ser aplicada quando assente numa base legal clara e não ambígua».
14.
O artigo 35.° do regulamento consagra esse princípio, dado que, como o Tribunal de Justiça declarou a propósito do seu antecessor, essa disposição «visa garantir a segurança jurídica das pessoas que se constituam garantes das operações de trânsito...» (processo 277/80, SIC/Amministrazione delle finanze dello Stato, n.° 13, Recueil 1982, p. 629). A necessidade de segurança jurídica é evidente no domínio do direito aduaneiro. Acresce que uma incerteza quanto às disposições aqui em causa seria susceptível de aumentar os custos relativos à constituição das garantias e, portanto, prejudicaria os próprios objectivos do regime de trânsito.
15.
Considero a este propósito que as exigências de segurança jurídica estão preenchidas no segundo parágrafo do artigo 35.° do regulamento, quer na sua versão inicial quer na versão alterada, quando interpretadas em conformidade com a acepção corrente dos termos utilizados. Essas exigências não estariam, em meu entender, preenchidas caso o artigo 35.°, na sua versão inicial, fosse interpretado no sentido que propõe o Governo italiano.
16.
O Governo italiano argumenta que a segurança jurídica não seria posta em causa por uma interpretação mais lata da disposição em questão, dado ninguém ter sugerido que a sociedade Berner ignorava que os documentos Tl não tinham sido apurados. Não posso aceitar este argumento. Com efeito, se a questão decisiva fosse não a de saber quem notificou o fiador do não apuramento, mas simplesmente se o fiador tinha ou não sido informado, este ver-se-ia confrontado com o risco de que um aviso, quiçá equívoco, proveniente de fonte não oficial, fosse seguidamente considerado notificação suficiente de que o documento Tl não tinha sido apurado. De igual modo, poder-se-ia colocar a questão de saber se um fiador, que efectivamente não estava, mas deveria estar, ao corrente do não apuramento, poderia estar obrigado ao pagamento da fiança prestada.
17.
O Governo italiano não vai tão longe no presente caso, afirmando simplesmente que é suficiente uma notificação oficial do não apuramento. Todavia, outras autoridades nacionais poderão desejar ir mais longe. Caso nos afastemos dos termos exactos da regulamentação impugnada, será inevitável uma certa confusão precisamente quanto à questão de saber quais devem ser as formalidades a preencher antes de se poder exigir o cumprimento pelo fiador.
18.
O Governo italiano sustenta ainda que a prática da administração das alfândegas suíças consistiu frequentemente em centralizar a emissão dos avisos de não apuramento. Esta prática estava autorizada, no entendimento do Governo italiano, pelo n.° 1 do artigo 6.° do acordo anteriormente referido, entre a Comunidade e a Confederação Helvética. A primeira frase desta disposição prevê que «as estâncias aduaneiras suíças competentes ficam habilitadas a assumir nomeadamente as funções de estâncias de partida, de passagem, de destino e de garantia».
19.
A meu ver, todavia, o n.° 1 do artigo 6.° do acordo de 1972 apenas habilitou as estâncias aduaneiras suíças competentes a actuarem do mesmo modo que as estâncias aduaneiras dos Estados-membros para a aplicação do regime do trânsito comunitário. Não habilitou uma determinada instituição suíça a assumir sozinha funções que, nos Estados-membros, incumbem a várias estâncias aduaneiras específicas.
20.
Esta interpretação do n.° 1 do artigo 6.° do acordo de 1972 é corroborada pelo facto de o texto da legislação relativa ao trànsito comunitário, que consta do anexo I ao acordo, ter sido alterado em 1982, em conformidade com a alteração introduzida no ano anterior ao segundo parágrafo do artigo 35.° do Regulamento n.° 222/77. Entendo, pois, que as autoridades aduaneiras suíças estavam obrigadas a seguir o mesmo procedimento que as autoridades aduaneiras dos Estados-membros relativamente ao aviso que serve para notificar os fiadores de que os documentos Tl não foram apurados no prazo fixado.
21.
Finalmente, o Governo italiano argumenta que o facto de o Conselho não se referir explicitamente, no preâmbulo do Regulamento n.° 3813/81, à alteração introduzida no segundo parágrafo do artigo 35.° do Regulamento (CEE) n.° 222/77, significa que essa alteração não pode ser considerada substancial. Caso contrário, argumentou, o Regulamento n.° 3813/81 não preencheria as exigências do artigo 190.° do Tratado, nos termos do qual os regulamentos devem ser «fundamentados».
22.
Esse argumento também não me convence. Com efeito, é princípio assente que as exigências do artigo 190.° estão preenchidas quando o preâmbulo de um regulamento esboce os seus objectivos gerais e explique, no essencial, as medidas tomadas. A fundamentação específica de todos os detalhes de determinada regulamentação não é necessária (ver, por exemplo, o processo 166/78, Itália/Conselho, n.° 8, Recueil 1979, p. 2575).
23.
Acresce que o primeiro considerando do Regulamento n.° 3813/81 precisa que «uma experiência de vários anos de aplicação do regime do trânsito comunitário... mostra a possibilidade de simplificar certas formalidades ligadas a este regime». Esta afirmação parece-me ser plenamente conforme com o ponto de vista segundo o qual esse regulamento introduziu uma alteração substancial ao segundo parágrafo do artigo 35.° do Regulamento n.° 222/77 e de que, antes dessa alteração, devia dar-se à disposição em questão a interpretação mais restrita que entendo corresponder ao seu sentido inequívoco.
24.
Portanto, proponho que se responda do seguinte modo à questão submetida pela Corte Suprema di Cassazione:
«O artigo 35.° do Regulamento (CEE) n.° 222/77, de 13 de Dezembro de 1976, na^ versão em vigor antes das alterações introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.° 3813/81, de 15 de Dezembro de 1981, deve ser interpretado no sentido de que a liberação da fiança apenas pode ser recusada quando o fiador tenha sido notificado do nao apuramento do documento Tl pela estância aduaneira onde se tenha iniciado a operação de trânsito comunitário. A liberação da fiança não pode ser recusada quando o fiador tenha sido notificado do não apuramento do documento Tl por outra autoridade aduaneira do Estado-membro de partida, ainda que, no ordenamento jurídico desse Estado, essa autoridade seja hierarquicamente superior à estância aduaneira anteriormente referida.»
(
*1
)	Língua original: inglês.