62012CJ0105
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
22 октомври 2013 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Свободно движение на капитали — Член 63 ДФЕС — Правни режими на собственост — Член 345 ДФЕС — Оператори на електроразпределителни или газоразпределителни мрежи — Забрана за приватизация — Забрана на връзките с предприятия, които произвеждат, доставят или търгуват с електроенергия или газ — Забрана за извършване на дейности, които могат да навредят на управлението на мрежата“
По съединени дела C-105/12—C-107/12
с предмет преюдициални запитвания, отправени на основание член 267 ДФЕС от Hoge Raad der Nederlanden (Нидерландия) с актове от 24 февруари 2012 г., постъпили в Съда на 29 февруари 2012 г., в рамките на производства по дела
Staat der Nederlanden
срещу
Essent NV (C-105/12),
Essent Nederland BV (C-105/12),
Eneco Holding NV (C-106/12),
Delta NV (C-107/12),
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: г-н V. Skouris, председател, г-н K. Lenaerts, заместник-председател, г-жа R. Silva de Lapuerta, г-н M. Ilešič, г-н L. Bay Larsen и г-н M. Safjan, председатели на състави, г-н A. Rosas, г-н J. Malenovský, г-н U. Lõhmus, г-н E. Levits, г-н A. Ó Caoimh, г-н Ал. Арабаджиев (докладчик), г-н D. Šváby, г-жа M. Berger и г-жа A. Prechal, съдии,
генерален адвокат: г-н N. Jääskinen,
секретар: г-жа M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 14 януари 2013 г.,
като има предвид становищата, представени:
—
за Essent NV и Essent Nederland BV, от W. Knibbeler и A. Pliego Selie, advocaten,
—
за Eneco Holding NV, от C. Kroes, advocaat,
—
за Delta NV, от T. Ottervanger и P. Glazener, advocaten,
—
за нидерландското правителство, от г-жа C. Wissels и г-н J. Langer, в качеството на представители,
—
за чешкото правителство, от г-н M. Smolek и г-н T. Müller, в качеството на представители,
—
за полското правителство, от г-н B. Majczyna и г-н M. Szpunar, в качеството на представители,
—
за Европейската комисия, от г-жа E. Montaguti, както и от г-н S. Noë и г-н T. van Rijn, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 16 април 2013 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 63 ДФЕС и 345 ДФЕС.
2
Запитването е отправено в рамките на спорове между Staat der Nederlanden и дружествата Essent NV, Essent Nederland BV, Eneco Holding NV и Delta NV, чиято дейност по-специално е производството, доставката и търговията с електроенергия и газ на нидерландска територия (наричани по-нататък заедно „Essent и др.“), относно съвместимостта с правото на Съюза на национално законодателство, което, първо, забранява продажбата на акции от капитала на операторите на електроразпределителни и газоразпределителни мрежи, извършващи дейност на нидерландска територия, на частни инвеститори (наричана по-нататък „забраната за приватизация“), второ, забранява връзки на собственост или контрол между, от една страна, дружества, които са част от група, включваща оператор на такива разпределителни мрежи, и от друга страна, дружества, които са част от група, включваща предприятие, произвеждащо, доставящо или търгуващо с електроенергия или газ на нидерландска територия (наричана по-нататък „забраната за групите от дружества“), и трето, забранява на такъв оператор и на групата, от която той е част, да извършват сделки или дейности, които биха могли да навредят на интересите, свързани с управлението на съответната мрежа (наричана по-нататък „забраната за извършване на дейности, които могат да навредят на управлението на мрежата“).
Правна уредба
Право на Съюза
Директива 2003/54/ЕО
3
Съгласно съображения 4—8, 10 и 23 от Директива 2003/54/ЕO на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (ОВ L 176, стр. 37; Специално издание на български език 2007 г., глава 12, том 2, стр. 61):
„(4)
Свободите, които Договорът [за ЕО] гарантира на европейските граждани — свободно движение на стоки, свобода на предлагане на услуги, свобода на установяване — са възможни единствено в условията на напълно отворен пазар, който позволява на всички потребители свободно да избират своя доставчик и всички доставчици свободно да доставят на своите клиенти.
(5)
Основните пречки пред постигането на напълно функциониращ и конкурентен вътрешен пазар, наред с другите неща, са свързани с въпросите [з]а достъп до мрежата, формирането на тарифи и различните степени на отваряне на пазара между държавите членки.
(6)
За да има реална конкуренция, достъпът до мрежата трябва да бъде недискриминационен, прозрачен и със справедливи цени.
(7)
За да се завърши вътрешният пазар на електроенергия, от първостепенно значение е наличието на недискриминационен достъп до мрежата на оператора на преносната или разпределителната мрежа. Операторът на преносна или разпределителна мрежа може да се състои от едно или повече предприятия.
(8)
За да се осигури ефективен и недискриминационен достъп до мрежата, в случаите, когато съществуват вертикално интегрирани предприятия, уместно е разпределителните и преносните мрежи да се управляват от юридически разделени образувания. [Европейската к]омисия[…] следва да оцени мерки с равностоен ефект, разработени от държавите членки за постигане на целта на това изискване, и [при необходимост], да представи предложения за изменение на настоящата директива. Уместно е също така, операторите на преносни и разпределителни мрежи да имат ефективни права на вземане на решения по отношение на активите, необходими за поддържане, експлоатиране и развитие на мрежите, когато въпросните активи се притежават и експлоатират от вертикално интегрирани предприятия. Необходимо е независимостта на операторите на разпределителни мрежи и операторите на преносни мрежи да бъде гарантирана, особено по отношение на интересите на производството и снабдяването. Следователно трябва да бъдат въведени независими управленски структури между операторите на разпределителни мрежи и операторите на преносни мрежи и дружества[та] за производство/снабдяване.
Важно е обаче да се направи разграничение между подобно юридическо разделяне и отделяне на собствеността. Юридическото разделяне не предполага промяна на собствеността на активите и нищо не пречи подобни или същите условия на наемане на работа да бъдат прилагани във всички вертикално интегрирани предприятия. Недискриминационен процес на вземане на решения следва да бъде осигурен чрез организационни мерки относно независимостта на лицата, отговорни за вземането на решения.
[…]
(10)
Въпреки че настоящата директива не разглежда въпроси, свързани със собствеността, напомня се, че ако предприятие извършва пренос или разпределение и то е отделено в своята юридическа форма от предприятията, занимаващи се с производство и/или снабдяване, определеният оператор на мрежа може да бъд[е] същото предприятие, което притежава инфраструктурата.
[…]
(23)
В интерес на сигурността на снабдяването, балансът снабдяване/потребление в отделна държава членка следва да се следи и мониторингът следва да бъде последван от доклад за положението на ниво Общност, като се отчита междусистемният капацитет между зоните. […] Поддържането и изграждането на необходимата мрежова инфраструктура, включително междусистемен капацитет и децентрализирано производство на електроенергия, са важни елементи за осигуряване на стабилно снабдяване с електроенергия“.
4
Член 15 от същата директива е озаглавен „Отделяне на операторите на разпределителни мрежи“ и гласи:
„1.   Когато операторът на разпределителна мрежа е част от вертикално интегрирано предприятие, той трябва да е независим поне с оглед на своята юридическа форма, организация и процес на вземане на решения от другите дейности, които не са свързани с разпределение. Тези правила не трябва да създават задължение за разделяне на собствеността на активите на оператора на разпределителната мрежа от вертикално интегрираното предприятие.
2.   Наред с изискванията на параграф 1, когато операторът на разпределителната мрежа е част от вертикално интегрирано предприятие, той трябва да бъде независим от гледна точка на своята организация и процеса на вземане на решения от другите дейности, които не са свързани с разпределението. За да се постигне това, се прилагат следните минимални критерии:
а)
лицата, отговорни за управлението на оператора на разпределителната мрежа, не могат да участват в дружествени структури на интегрираното електроенергийно предприятие, отговарящи, пряко или непряко, за ежедневното управление на производството, преноса или пласмента на електроенергия;
б)
подходящи мерки трябва да бъдат взети, за да се гарантира, че професионалните интереси на лицата, отговорни за управлението на оператора на разпределителната мрежа, са отчетени по начин, гарантиращ, че те са в състояние да действат самостоятелно;
в)
операторът на разпределителната мрежа трябва да има ефективни права на вземане на решения, независимо от обединеното електроенергийно предприятие, по отношение на активи, необходими за управлението, поддържането и развитието на мрежата. Това не следва да пречи на наличието на подходящи координационни механизми, за да се осигури[защита на] правата за икономически и управленски надзор на дружеството-майка по отношение на възвръщаемостта на активите, регулирана косвено в съответствие с член 23, параграф 2, в дъщерно дружество […]. Това, по-специално, дава възможност на дружеството-майка да одобрява годишния финансов план или равностоен документ на оператора на разпределителната мрежа и да определя общи лимити за нивата на задлъжнялост на неговото дъщерно дружество. Не се допуска дружеството-майка да дава указания относно текущите работи или по отношение на отделни решения, свързани с изграждането или модернизирането на електропроводи на ниво разпределение, които не [излизат извън рамките на] условията на одобрения финансов план или равностоен документ;
г)
операторът на разпределителната мрежа въвежда програма за съответствие с изискванията, в която са посочени взетите мерки за недопускане на дискриминационно поведение, и да гарантира, че нейното спазване се контролира по подходящ начин. […]
[…]“.
Директива 2003/55/ЕО
5
Текстът на съображения 4, 6 и 7 от Директива 2003/55/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и отменяне на Директива 98/30/ЕО (ОВ L 176, стр. 57; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 2, стр. 80) съответства на текста на съображения 4, 5 и 6 от Директива 2003/54. Формулировката на съображения 8 и 23 от Директива 2003/55 съответства mutatis mutandis на формулировката на съображения 7 и 23 от Директива 2003/54.
6
Съображения 9 и 10 от Директива 2003/55 гласят:
„(9)
Когато газово предприятие извършва дейности по пренос, разпределение, съхранение или [дейности, свързани с] втечнен природен газ (LNG)[,] и е отделено по отношение на юридическата си форма от предприятията, които извършват дейности по добив и/или доставки, определените системни оператори може да бъдат същото предприятие, което е собственик на инфраструктурата.
(10)
За да се осигури ефективен и недискриминационен достъп до мрежата е целесъобразно преносната и разпределителните мрежи[…] да се експлоатират чрез юридически отделни единици когато съществуват вертикално интегрирани предприятия. Комисията следва да оцени мерки с еквивалентен ефект, разработени от държавите членки за постигане целта на това изискване, и когато е целесъобразно, да представи предложения за изменения на настоящата директива.
Също така е подходящо операторите на преносни и разпределителни мрежи да имат ефикасни права за взимане на решения по отношение на активите за поддръжка и експлоатация и развитие на мрежите, когато въпросните активи са собственост на и се експлоатират от вертикално интегрирани предприятия.
Важно е, обаче, да се направи разграничение между такова юридическо разделяне и отделяне на собствеността. Юридическото разделяне не предполага смяна на собствеността върху активите и нищо не пречи в цялото вертикално интегрирано предприятие да се прилагат сходни или еднакви условия на работа. Следва, обаче, да се осигури не[…]дискриминационен процес за вземане на решения посредством организационни мерки по отношение на независимостта на отговорните за вземането на решения“.
7
Член 13 от тази директива е озаглавен „Отделяне на операторите на разпределителни системи“ и е mutatis mutandis идентичен с член 15 от Директива 2003/54.
Директива 2009/72/ЕО
8
В съображения 3, 4, 7, 9—12, 15, 16, 21, 25, 26 и 44 от Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО (ОВ L 211, стр. 55) се правят следните уточнения:
„(3)
Свободите, които Договорът гарантира на гражданите на Съюза, inter alia, свободното движение на стоки, свободата на установяване и свободата на предлагане на услуги — са възможни единствено в условията на напълно отворен пазар, който позволява на всички потребители да избират свободно своя доставчик и на всички доставчици — да извършват свободно доставки на своите клиенти.
(4)
Въпреки това, понастоящем съществуват препятствия пред продажбата на електроенергия в [Съюза] при условия на равнопоставеност, без дискриминация и пречки. По-специално, все още не съществува недискриминационен достъп до мрежата и еднакво ефективно ниво на регулаторен надзор във всяка държава членка.
[…]
(7)
Съобщението на Комисията от 10 януари 2007 г., озаглавено „Енергийна политика за Европа“ подчерта значението на завършването на вътрешния пазар на електроенергия и на създаването на условия на равнопоставеност за всички предприятия за електроенергия, установени в [Съюза]. Съобщенията на Комисията от 10 януари 2007 г., озаглавени „Перспективи за вътрешния пазар на газ и електроенергия“ и „Разследване по силата на член 17 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на европейските сектори на газ и електроенергия (окончателен доклад)“ показват, че действащите правила и мерки не осигуряват необходимата рамка за постигане на целта — добре функциониращ вътрешен пазар.
[…]
(9)
Без ефективно отделяне на мрежите от дейностите по производство и доставка („ефективно отделяне“) съществува вътрешно присъщ риск от дискриминация не само в експлоатацията на мрежата, но и в стимулите на вертикално интегрираните предприятия да инвестират адекватно в мрежите си.
(10)
Предвидените в Директива 2003/54/ЕО правила за правно и функционално отделяне обаче не доведоха до ефективно отделяне на операторите на преносни системи. Ето защо на заседанието си в Брюксел на 8 и 9 март 2007 г. Европейският съвет прикани Комисията да разработи законодателни предложения за „ефективното отделяне на дейностите по доставка и производство от дейностите по експлоатация на мрежите“.
(11)
Единствено отстраняването на стимулите за вертикално интегрираните предприятия да дискриминират конкурентите си по отношение на достъпа до мрежата и инвестициите може да осигури ефективно отделяне. Отделянето на собствеността, което предполага определянето на собственика на мрежата за системен оператор и неговата независимост от свързаните с доставката и производството интереси, е ефективен и стабилен начин за разрешаване на вътрешно присъщия конфликт на интереси и за гарантиране сигурността на доставките. Поради тази причина в своята резолюция от 10 юли 2007 г. относно перспективите за вътрешния пазар на газ и електроенергия [ОВ C 175 E, 2008 г., стр. 206], Европейският парламент посочи отделянето на собствеността на равнище пренос като най-ефективния инструмент, чрез който да се стимулират инвестициите в инфраструктура по недискриминационен начин, равнопоставения достъп на нови участници до мрежата и прозрачността на пазара. Ето защо във връзка с отделянето на собствеността, от държавите членки следва да се изисква да гарантират, че едно и също лице или едни и същи лица нямат право да упражняват контрол върху предприятие за производство или доставка, ако едновременно с това упражняват контрол или каквито и да е права върху оператор на преносна система или върху преносна система. Обратно, правото на контрол над преносна система или оператор на преносна система следва да изключва възможността за упражняване на контрол или други права по отношение на предприятие за производство или доставка. В тези рамки, предприятие за производство или доставка следва да може да има миноритарно дялово участие в оператор на преносна система или в преносна система.
(12)
Всяка система за отделяне следва ефективно да отстранява какъвто и да е конфликт на интереси между производители, доставчици и оператори на преносни системи, за да се създадат стимули за необходимите инвестиции и да се гарантира достъпът на нови участници на пазара при условията на прозрачен и ефикасен регулаторен режим, както и следва да не създава прекалено тежък регулаторен режим за националните регулаторни органи.
[…]
(15)
Във връзка с отделянето на собствеността, за да се гарантира пълната независимост на експлоатацията на мрежите от свързаните с доставката и производството интереси и за да се предотврати обменът на поверителна информация, едно и също лице не следва да бъде член на управителните съвети едновременно на оператор на преносна система или преносна система и на предприятие, изпълняващо някоя от функциите по производство или доставка. По същата причина едно и също лице не следва да има правото да назначава членове на управителните съвети на оператор на преносна система или преносна система и едновременно с това да упражнява контрол или някакви права върху предприятие за производство или доставка.
(16)
Създаването на системен оператор или на преносен оператор, независими от свързаните с доставката и производството интереси, следва да даде възможност на вертикално интегрирано предприятие да запази собствеността си върху свързаните с мрежите активи, като едновременно с това изпълнява изискването за ефективно отделяне на интересите, при условие че такъв независим системен оператор или такъв независим преносен оператор изпълнява всички функции на системен оператор, и при наличието на подробни нормативни разпоредби и засилен регулаторен надзор.
[…]
(21)
Държава членка има право да избере пълно отделяне на собствеността на територията си. Когато държава членка е упражнила това си право, предприятието няма право да създава независим системен оператор или независим преносен оператор. Освен това, предприятие, което изпълнява някоя от функциите по производство или доставка, не може да упражнява пряк или непряк контрол или каквото и да е право върху оператор на преносна система от държава членка, която е избрала пълно отделяне на собствеността.
[…]
(25)
Сигурността на доставките на енергия е основен елемент от обществената сигурност и следователно е неразривно свързана с ефективното функциониране на вътрешния пазар на електроенергия и с интегрирането на изолираните пазари на електроенергия на държави членки. […]
(26)
Недискриминационният достъп до разпределителната мрежа определя достъпа надолу по веригата до клиенти на дребно. Възможностите за дискриминация по отношение на достъпа и инвестициите на трети страни все пак са от по-малко значение на равнище разпределение, отколкото на равнище пренос, където претоварването и влиянието на свързаните с производството или доставката интереси са обикновено по-значителни, отколкото на равнище разпределение. Освен това, съгласно Директива 2003/54/ЕО, правното и функционално отделяне на операторите на разпределителни системи се изисква едва от 1 юли 2007 г. и въздействието му върху вътрешния пазар на електроенергия тепърва следва да се оцени. Действащите правила за правно и функционално отделяне могат да доведат до ефективно отделяне, при условие че бъдат по-ясно определени и правилно прилагани, а спазването им — следено отблизо. За да бъдат създадени условия на равнопоставеност на пазара на дребно, дейностите на операторите на разпределителни системи следва да бъдат наблюдавани, за да не им се дава възможност да се възползват от вертикалната си интеграция с оглед на конкурентното си положение на пазара, особено по отношение на битовите и малките небитови клиенти.
[…]
(44)
В интерес на сигурността на доставките балансът между предлагане и търсене в отделна държава членка следва да се наблюдава и такова наблюдение следва да бъде последвано от доклад за положението на общностно равнище, като се отчита междусистемният капацитет между зоните. […] Поддържането и изграждането на необходимата мрежова инфраструктура, включително междусистемен капацитет и децентрализирано производство на електроенергия, са важни елементи за осигуряване на стабилни доставки на електроенергия“.
9
Член 9 от Директива 2009/72 се отнася за „[о]тделяне[то] на преносните системи и операторите на преносни системи“, а член 14 за „[о]тделяне[то] на собствениците на преносни системи“. Видно от заглавията на членове 18 и 19 от директивата, с тях се цели осигуряването съответно на „[н]езависимост[та] на оператора на преносна система“ и на „[н]езависимост[та] на персонала и ръководството на оператора на преносна система“.
10
Съгласно член 26, параграфи 1—3 от същата директива, озаглавен „Отделяне на операторите на разпределителни системи“:
„1.   Когато операторът на разпределителна система е част от вертикално интегрирано предприятие, той е независим поне по отношение на правната си форма, организацията и взимането на решения от други дейности, които не са свързани с разпределението. Тези правила не създават задължение за отделяне на собствеността върху активите на оператора на разпределителна система от вертикално интегрираното предприятие.
2.   В допълнение към изискванията по параграф 1, когато операторът на разпределителна система е част от вертикално интегрирано предприятие, той е независим по отношение на организацията и вземането на решения от другите дейности, които не са свързани с разпределението. За да се постигне това, се прилагат следните минимални критерии:
а)
тези лица, които отговарят за управлението на оператора на разпределителна система, не трябва да участват в дружествени структури на интегрираното електроенергийно предприятие, отговарящи, пряко или непряко, за ежедневното управление на производството, преноса или доставката на електроенергия;
б)
следва да се вземат подходящи мерки, за да се гарантира, че професионалните интереси на лицата, отговорни за управлението на оператора на разпределителна система, са отчетени по начин, гарантиращ, че тези лица са в състояние да действат независимо;
в)
операторът на разпределителна система трябва да има ефективни права за вземане на решения, независимо от интегрираното електроенергийно предприятие, по отношение на активи, необходими за експлоатацията, поддръжката или развитието на мрежата. За да изпълнява тези задачи, операторът на разпределителна система разполага с необходимите ресурси, включително човешки, технически, физически и финансови ресурси. Това не следва да възпрепятства съществуването на подходящи координационни механизми, които да гарантират защитата на икономическите и управленско-надзорните права на дружеството майка в негово дъщерно дружество по отношение възвръщаемостта върху активите, регулиран[а] непряко в съответствие с член 37, параграф 6. По-специално това дава възможност на дружеството майка да одобрява годишния финансов план или друг равностоен инструмент на оператора на разпределителна система и да поставя глобални ограничения върху равнището на задлъжнялост на дъщерното дружество. Не се допуска дружеството майка да дава указания относно текущата дейност или по отношение на отделни решения, свързани с изграждането или модернизирането на електропроводи на ниво разпределение, които не [излизат извън рамките на] условията на одобрения финансов план или равностоен документ; и
г)
операторът на разпределителна система трябва да въведе програма за съответствие, в която са посочени взетите мерки за недопускане на дискриминационно поведение, и гарантира, че спазването ѝ се контролира по подходящ начин. […]
3.   Когато операторът на разпределителна система е част от вертикално интегрирано предприятие, държавите членки гарантират, че дейността му се следи от регулаторните органи или други компетентни органи, така че да не може да се възползва от вертикалната си интеграция с цел нарушаване на конкуренцията. По-специално вертикално интегрираният оператор на разпределителна система в комуникациите си и при използването на търговската си марка не създава възможност за объркване относно отделната идентичност на клона за доставка на вертикално интегрираното предприятие“.
11
Съгласно член 49, параграф 1, първа алинея от същата директива срокът за нейното транспониране изтича на 3 март 2011 г.
Директива 2009/73/ЕО
12
Текстът на съображения 3, 5, 6, 8, 9, 12, 13 и 18 от Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО (ОВ L 211, стр. 94) съответства на текста на съображения 3, 7, 9, 11, 12, 15, 16 и 21 от Директива 2009/72. Съображения 4, 7, 22, 25 и 40 от Директива 2009/73 съответстват mutatis mutandis на съображения 4, 10, 25, 26 и 44 от Директива 2003/72.
13
В член 9 от Директива 2009/73 се урежда „[о]тделяне[то] на газопреносни системи и оператори на газопреносни системи“, а в член 15 от нея „[о]тделяне[то] на собствениците на газопреносни системи и операторите на системи за съхранение“. Видно от заглавията на членове 18 и 19 от същата директива, с тях се цели осигуряването съответно на „[н]езависимост[та] на оператора на газопреносна мрежа“ и на „[н]езависимост[та] на персонала и ръководството на оператора на газопреносна система“.
14
Член 26, параграфи 1—3 от посочената директива, озаглавен „Отделяне на операторите на газоразпределителни системи“, е mutatis mutandis идентичен с член 26, параграфи 1—3 от Директива 2009/72.
15
Съгласно член 54, параграф 1, първа алинея от Директива 2009/73 срокът за нейното транспониране изтича на 3 март 2011 г.
Нидерландско право
Забрана за приватизация
16
От актовете за преюдициално запитване е видно, че към момента на настъпване на фактите, довели до възникването на споровете в главните производства, забраната за приватизация е произтичала, от една страна, от член 93 от Закона за правилата относно производството, преноса и доставката на електроенергия (Закон за електроенергията от 1998 г.) (Wet houdende regels met betrekking tot de productie, het transport en de levering van elektriciteit (Elektriciteitswet 1998) от 2 юли 1998 г. (Staatsblad 1998, бр. 427, наричан по-нататък „Законът за електроенергията“), и/или член 85 от Закона за правилата относно преноса и доставката на газ (Закон за газта) (Wet houdende regels omtrent het transport en de levering van gas (Gaswet) от 22 юни 2000 г. (Staatsblad 2000, бр. 305, наричан по-нататък „Законът за газта“), във връзка, от друга страна, с Декрета относно правилата за предоставяне на разрешение за извършване на промени, свързани с правата по акциите от капитала на мрежов оператор, съгласно Закона за електроенергията от 1998 г. и Закона за газта (Декрет относно акциите от капитала на мрежовите оператори) (Besluit houdende regels omtrent het verlenen van instemming met wijzigingen ten aanzien van rechten op aandelen in een netbeheerder als bedoeld in de Elektriciteitswet 1998 en in de Gaswet (Besluit aandelen netbeheerders) от 9 февруари 2008 г. (Staatsblad 2008, бр. 62, наричан по-нататък „Декретът от 2008 г.“), който е приет на основание член 93, параграф 4 от Закона за електроенергията и член 85, параграф 4 от Закона за газта.
17
Съгласно член 93, параграф 2 от Закона за електроенергията и член 85, параграф 2 от Закона за газта, за прехвърлянето на акции от капитала на мрежов оператор е необходимо съгласието на министъра на икономиката. Членове 1 и 3 от Декрета от 2008 г. предвиждат, че предоставянето на съгласие се отказва, ако в резултат на прехвърлянето акциите се придобиват от лица, различни от нидерландската държава, нейните провинции или общини (наричани по-нататък заедно „публичните органи“) или определени юридически лица, между които са Essent и др., чиито акции пряко или непряко са собственост изцяло на посочените публични органи.
Забрана за групите от дружества
18
Също като забраната за приватизация, забраната за групите от дружества е въведена в нидерландското законодателство със Закона за изменение на Закона за електроенергията и на Закона за газта относно правилата за независимо управление на мрежите (Закон за независимото управление на мрежите) (Wet tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet in verband met nadere regels omtrent een onafhankelijk netbeheer (Wet onafhankelijk netbeheer) от 23 ноември 2006 г. (Staatsblad 2006, бр. 614, наричан по-нататък „Законът за независимото управление на мрежите“) и се съдържа в член 10b, параграф 1 от Закона за електроенергията и в член 2c, параграф 1 от Закона за газта. Законът за независимото управление на мрежите по-специално изменя приетите национални разпоредби с цел прилагане на Директиви 2003/54 и 2003/55 (наричани по-нататък заедно „Директивите от 2003 г.“).
19
Съгласно член 10b, параграфи 1—3 от Закона за електроенергията:
„1.   Мрежовият оператор не може да бъде част от група от дружества по смисъла на книга 2, член 24b от Гражданския кодекс, включваща също и юридическо лице или дружество, което произвежда, доставя или търгува с електроенергия в Нидерландия.
2.   Юридическите лица и дружествата — които са част от група по смисъла на книга 2, член 24b от Гражданския кодекс, включваща също и юридическо лице или дружество, което произвежда, доставя или търгува с електроенергия в Нидерландия — не могат да притежават акции от капитала на мрежов оператор или юридическо лице, който/което е част от група, включваща също и мрежов оператор, и не могат да придобиват дялово участие в дружество, което е част от група, включваща също и мрежов оператор.
3.   Мрежов оператор и дружествата от групата по смисъла на книга 2, член 24b от Гражданския кодекс, свързани с мрежовия оператор:
a.
не могат да притежават акции от капитала на юридическо лице, което произвежда, доставя или търгува с електроенергия в Нидерландия, или от капитала на юридическо лице, което е част от група, включваща също и юридическо лице, което произвежда, доставя или търгува с електроенергия в Нидерландия;
b.
не могат да придобиват дялово участие в дружество, което произвежда, доставя или търгува с електроенергия в Нидерландия, или в дружество, което е част от група, включваща също и юридическо лице или дружество, което произвежда, доставя или търгува с електроенергия в Нидерландия“.
Забрана за извършване на дейности, които могат да навредят на управлението на мрежата
20
Забраната за извършване на дейности, които могат да навредят на управлението на мрежата, също въведeна в нидерландския правов ред със Закона за независимото управление на мрежите, е предвидена в член 17, параграфи 2 и 3 от Закона за електроенергията и в член 10b, параграфи 2 и 3 от Закона за газта. По силата на тези законови разпоредби:
„2.   Ако мрежов оператор, който не е операторът на националната мрежа за високо напрежение, е част от група по смисъла на книга 2, член 24b от Гражданския кодекс, тази група няма право на извършва сделки или дейности, които може да не са в полза на интересите, свързани с управлението на съответната мрежа.
3.   Във всички случаи сделки и дейности по смисъла на параграф 2 са:
a.
сделките и дейностите, които нямат никаква връзка с инфраструктурно оборудване или свързаните с него дейности,
b.
предоставянето на гаранции от страна на мрежовия оператор за финансиране на дейности на юридически лица или дружества от групата, и
c.
гарантирането от страна на мрежовия оператор на дългове на юридически лица или дружества от групата,
освен ако мрежовият оператор не предоставя гаранции или не гарантира дългове:
1.
за целите на сделки или дейности, които самият мрежов оператор може да извършва,
2.
по други причини, свързани с управлението на мрежата, или
3.
за да изпълни условията, свързани с прилагането на правни норми“.
Спорът по главните производства и преюдициалните въпроси
21
При приемането на Закона за независимото управление на мрежите, с който в Закона за електроенергията и в Закона за газта се въвежда забраната за групи от дружества и забраната за извършване на дейности, които могат да навредят на управлението на мрежата, Essent и др. са вертикално интегрирани предприятия, чиято дейност е както производството, доставката и/или търговията с електроенергия и/или газ на нидерландска територия, така и управлението и експлоатацията на електроразпределителни или газоразпределителни мрежи на същата територия.
22
След приемането на Закона за независимото управление на мрежите, установяващ по-специално забраната за групите от дружества, на 1 юли 2009 г. Essent NV е разделено на две отделни дружества, а именно, от една страна, Enexis Holding NV с предмет на дейност управление на мрежа за разпределение на газ и електроенергия на нидерландска територия, като всички негови акции са собственост на публичните органи, и от друга страна, Essent NV с предмет на дейност производство, доставка и търговия с електроенергия и газ. Последното дружество е купено от дъщерно дружество на германската група RWE AG, специализирана в областта на енергетиката. Eneco Holding NV и Delta NV не са разделяни, но определят дъщерните си дружества Stedin Netbeheer BV и Delta Netwerkbedrijf BV за оператори на разпределителните им мрежи на същата тази територия.
23
С три отделни иска Essent и др. са поискали от Rechtbank Den Haag да установи, че националните разпоредби, съдържащи забраната за групи от дружества и забраната за извършване на дейности, които могат да навредят на управлението на мрежата, са несъвместими по-специално с член 63 ДФЕС и поради това трябва да останат без приложение.
24
Ответникът по всяко от делата, Staat der Nederlanden, оспорва исковете, изтъквайки главно съдържащия се в националното законодателство принцип на забрана за приватизация, който според тази държава представлява правен режим на собственост по смисъла на член 345 ДФЕС. В резултат на забраната, от една страна, в акциите от капитала на мрежов оператор, извършващ дейност на нидерландска територия, не могат да се правят частни инвестиции, и от друга страна, не се прилагат правилата на Договора за функционирането на ЕС относно свободното движение на капитали и свободата на установяване. При условията на евентуалност тази държава членка твърди, че забраната за групите от дружества и забраната за извършване на дейности, които могат да навредят на управлението на мрежата, не възпрепятстват нито свободното движение на капитали, нито свободата на установяване, или най-малкото че ограничаването на тези свободи е обосновано от императивни съображения от общ интерес.
25
С решение от 11 март 2009 г. Rechtbank Den Haag отхвърля исканията на Essent и др. При въззивното обжалване Gerechtshof Den Haag отменя това решение със свое решение от 22 юни 2010 г. и постановява, че посочените национални разпоредби са несъвместими с член 63 ДФЕС и поради това трябва да останат без приложение. Staat der Nederlanden подава касационна жалба до запитващата юрисдикция.
26
При това положение Hoge Raad der Nederlanden решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси, чието съдържание е идентично по всяко от съединените дела:
„1)
Следва ли член 345 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че понятието „режим[…] на собственост [в държавите членки]“ обхваща също и правния режим на разглежданата [в главните производства] абсолютна забрана за приватизация, който се съдържа в [Декрета от 2008 г.] във връзка с член 93 от [Закона за електроенергията] и член 85 от Закона за газта и съгласно който режим акциите от капитала на мрежов оператор могат да бъдат прехвърляни само на публичните органи?
2)
При утвърдителен отговор на [първия въпрос] следва ли, че правилата относно свободното движение на капитали са неприложими към забраната за групите от дружества и към забраната за извършване на дейности, които могат да навредят на управлението на мрежата, или поне следва ли, че забраната за групите от дружества и забраната за извършване на дейности, които могат да навредят на управлението на мрежата, не трябва да се преценяват с оглед на правилата относно свободното движение на капитали?
3)
Чисто икономически интереси ли представляват стоящите и в основата на [Закона за независимото управление на мрежите] цели за осигуряване на прозрачност на енергийния пазар и за предотвратяване на нарушенията на конкуренцията чрез възпрепятстване на кръстосаното субсидиране в широк смисъл (включително обмена на стратегическа информация), или тези цели могат да се считат и за интереси, които не са от икономическо естество, в смисъл че при определени обстоятелства, в качеството им на императивни съображения от общ интерес, те могат да обосноват ограничаване на свободното движение на капитали?“.
Производство пред Съда
27
С определение от 26 март 2012 г. председателят на Съда решава да съедини дела C-105/12—C-107/12 за целите на устната фаза на производството и на съдебното решение.
По преюдициалните въпроси
По първия и втория въпрос
28
С първия и втория си въпрос, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 345 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че обхваща правен режим, забраняващ приватизация, като разглеждания в главните производства, съгласно който акциите от капитала на оператор на електроразпределителна или газоразпределителна мрежа, извършващ дейност на нидерландска територия, пряко или непряко трябва да бъдат собственост на посочени в националното законодателство публични органи. При утвърдителен отговор запитващата юрисдикция иска да се установи дали в резултат на това тълкуване от приложното поле на член 63 ДФЕС се изключват национални разпоредби като разглежданите в главните производства, които, от една страна, забраняват връзки на собственост или контрол между дружества, които са част от група, включваща оператор на електроразпределителна или газоразпределителна мрежа, извършващ дейност на посочената територия, и дружества, които са част от група, включваща предприятие, произвеждащо, доставящо или търгуващо с електроенергия или газ на същата тази територия, и от друга страна, забраняват на такъв оператор и на групата, от която той е част, да извършват сделки или дейности, „които могат да навредят на интересите, свързани с управлението на [съответната] мрежа“.
29
Член 345 ДФЕС е израз на принципа на неутралитет на договорите спрямо правния режим на собственост в държавите членки.
30
В това отношение съгласно практиката на Съда Договорите не възпрепятстват по принцип нито национализацията на предприятия (вж. в този смисъл Решение от 15 юли 1964 г. по дело Costa, 6/64, Recueil, стр. 1141, 1163), нито тяхната приватизация (вж. в този смисъл Решение от 8 ноември 2012 г. по дело Комисия/Гърция, C-244/11, точка 17).
31
Следователно държавите членки правомерно могат да преследват целта за установяване или запазване на правен режим на публична собственост за някои предприятия.
32
По делата в главните производства от член 93, параграф 2 от Закона за електроенергията, член 85, параграф 2 от Закона за газта и член 1 от Декрета от 2008 г. — значението на които бе обобщено в точка 17 от настоящото решение — следва, че забраната за приватизация по смисъла на разглежданото в главните производства национално законодателство по същество допуска прехвърлянето на акции от капитала на оператор на разпределителна мрежа само в полза на публичните органи и на юридически лица, които пряко или непряко са собственост на същите органи, като се забраняват всякакви прехвърляния, в резултат на които собственик на акциите могат да станат лица, различни от посочените.
33
Следователно забраната за приватизация не допуска възможност какъвто и да било частноправен субект да притежава акции от капитала на оператор на електроразпределителна или газоразпределителна мрежа, извършващ дейност на нидерландска територия. Така със забраната се цели запазването на правния режим на публична собственост по отношение на тези оператори.
34
Такава забрана попада в приложното поле на член 345 ДФЕС.
35
Освен това в конкретния случай се оказва, че посочената забрана за приватизация обхваща забраната по член 10b, параграф 2 от Закона за електроенергията и забраната по член 2c, параграф 2 от Закона за газта, съгласно които установените в друга държава членка предприятия, чиято дейност е производство, доставка или търговия с електроенергия или газ на нидерландска територия, както и дружествата от друга държава членка, които са част от група, включваща такова предприятие, не могат да придобиват акции от капитала на оператор на електроразпределителна или газоразпределителна мрежа, извършващ дейност на посочената територия.
36
Член 345 ДФЕС обаче не изключва прилагането на основните правила на Договора за функционирането на ЕС, по-специално тези за недопускане на дискриминация, за свобода на установяване и за свободно движение на капитали, по отношение на съществуващите в държавите членки правни режими на собственост (вж. в този смисъл Решение от 6 ноември 1984 г. по дело Fearon, 182/83, Recueil, стр. 3677, точка 7, Решение от 1 юни 1999 г. по дело Konle, C-302/97, Recueil, стр. I-3099, точка 38, Решение от 23 септември 2003 г. по дело Ospelt и Schlössle Weissenberg, C-452/01, Recueil, стр. I-9743, точка 24, Решение от 8 юли 2010 г. по дело Комисия/Португалия, C-171/08, Сборник, стр. I-6817, точка 64, Решение от 21 декември 2011 г. по дело Комисия/Полша, C-271/09, Сборник, стр. I-13613, точка 44, както и Решение по дело Комисия/Гърция, посочено по-горе, точка 16).
37
Следователно обстоятелството, че в сектора, който включва операторите на електроразпределителни или газоразпределителни мрежи, извършващи дейност на територията на Кралство Нидерландия, последното е въвело правен режим на публична собственост, който попада в обхвата на член 345 ДФЕС, не може да освободи тази държава членка от задължението ѝ да спазва правилата относно свободното движение на капитали в посочения сектор (вж. по аналогия Решение по дело Комисия/Полша, посочено по-горе, точка 44 и цитираната съдебна практика).
38
При това положение забраната за приватизация попада в приложното поле на член 63 ДФЕС и трябва да бъде разгледана в светлината на тази разпоредба, също като забраната за групите от дружества или пък забраната за извършване на дейности, които могат да навредят на интересите, свързани с управлението на мрежата.
39
В това отношение трябва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика член 63, параграф 1 ДФЕС забранява по общ начин ограниченията върху движението на капитали между държавите членки (Решение от 28 септември 2006 г. по дело Комисия/Нидерландия, C-282/04 и C-283/04, Recueil, стр. I-9141, точка 18 и цитираната съдебна практика, както и Решение по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точка 48).
40
Предвид липсата в Договора за функционирането на ЕС на определение на понятието „движение на капитали“ по смисъла на член 63, параграф 1 ДФЕС Съдът е признал указателния характер на номенклатурата на движенията на капитали, която се съдържа в приложение I към Директива 88/361/ЕИО на Съвета от 24 юни 1988 година за прилагане на член 67 от Договора [за ЕО] (ОВ L 178, стр. 5; Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 1, стр. 10). Съдът постановява, че движения на капитали по смисъла на член 63, параграф 1 ДФЕС са в частност т.нар. „преки“ инвестиции, а именно инвестициите под формата на акционерно участие, което предоставя възможност за ефективно участие в управлението и контрола на предприятието, както и т.нар. „портфейлни“ инвестиции, а именно инвестициите чрез придобиване на ценни книжа на капиталовия пазар, извършено единствено с цел финансова инвестиция и без намерение да се оказва влияние върху управлението и контрола на предприятието (вж. посочените по-горе Решение по дело Комисия/Нидерландия, точка 19 и Решение по дело Комисия/Португалия, точка 49).
41
Що се отнася до тези две форми на инвестиции, Съдът пояснява, че национални мерки, които могат да възпрепятстват или ограничат придобиването на акции в засегнатите предприятия или да разубедят инвеститорите от други държави членки да инвестират в техния капитал, следва да се квалифицират като „ограничения“ по смисъла на член 63, параграф 1 ДФЕС (вж. Решение от 4 юни 2002 г. по дело Комисия/Португалия, C-367/98, Recueil, стр. I-4731, точки 45 и 46, Решение по дело Комисия/Франция, C-483/99, Recueil, стр. I-4781, точка 40, Решение от 13 май 2003 г. по дело Комисия/Испания, C-463/00, Recueil, стр. I-4581, точки 61 и 62, Решение по дело Комисия/Обединено кралство, C-98/01, Recueil, стр. I-4641, точки 47 и 49, Решение от 2 юни 2005 г. по дело Комисия/Италия, C-174/04, Recueil, стр. I-4933, точки 30 и 31, както и Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 20).
42
От практиката на Съда следва също, че национална разпоредба, налагаща количествени или качествени ограничения по отношение на извършваните в другите държави членки инвестиции, създава ограничение за установените в други държави членки дружества, тъй като такава разпоредба представлява пречка за набирането на капитал от страна на последните, доколкото по-специално придобиването на акции е ограничено (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Полша, посочено по-горе, точки 51 и 52, както и цитираната съдебна практика).
43
По делата в главните производства забраната за приватизация означава, че нито един частен инвеститор не може да придобива акции или дялови участия в капитала на оператор на електроразпределителна или газоразпределителна мрежа, извършващ дейност на нидерландска територия.
44
Освен това, що се отнася до забраната за групите от дружества и забраната за извършване на дейности, които могат да навредят на управлението на мрежата, следва да се отбележи, че тези забрани съдържат няколко компонента. Първо, забраната за групите от дружества означава, че дружество от друга държава членка, което е част от група, включваща предприятие, чиято дейност е производство, доставка или търговия с електроенергия или газ на нидерландска територия, не може да придобива акции от капитала на дружество, което е част от група, включваща оператор на електроразпределителна или газоразпределителна мрежа, извършващ дейност на посочената територия.
45
Второ, посочената забрана означава също, че дружество, което е част от група, включваща оператор на електроразпределителна или газоразпределителна мрежа, извършващ дейност на нидерландска територия, не може да инвестира в установено в друга държава членка предприятие, чиято дейност е производство, доставка или търговия с електроенергия или газ на посочената територия, или в дружество, което е част от група, включваща такова предприятие.
46
Трето, забраната за извършване на дейности, които могат да навредят на управлението на мрежата, също може да наложи качествени ограничения на инвестициите в други държави членки, тъй като пряко или непряко изключва възможността дружествата от група, включваща оператор на електроразпределителна или газоразпределителна мрежа, който извършва дейност на нидерландска територия, да инвестират в предприятия, чиято дейност е в сектори, различни от управлението на мрежи.
47
Следователно тези забрани представляват ограничения на свободното движение на капитали по смисъла на член 63 ДФЕС.
48
Поради това на първия и на втория въпрос трябва да се отговори, че член 345 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че обхваща правен режим, забраняващ приватизация, като разглеждания в главните производства, съгласно който акциите от капитала на оператор на електроразпределителна или газоразпределителна мрежа, извършващ дейност на нидерландска територия, пряко или непряко трябва да бъдат собственост на посочени в националното законодателство публични органи. Това тълкуване обаче не изключва от приложното поле на член 63 ДФЕС национални разпоредби като разглежданите в главните производства, които забраняват приватизацията на оператори на електроразпределителни или газоразпределителни мрежи или които, от една страна, забраняват връзки на собственост или контрол между дружества, които са част от група, включваща оператор на електроразпределителна или газоразпределителна мрежа, извършващ дейност на нидерландска територия, и дружества, които са част от група, включваща предприятие, произвеждащо, доставящо или търгуващо с електроенергия или газ на същата тази територия, и от друга страна, забраняват на такъв оператор и на групата, от която той е част, да извършват сделки или дейности, които могат да навредят на интересите, свързани с управлението на съответната мрежа.
По третия въпрос
49
С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали целите за възпрепятстване на кръстосаните субсидии в широк смисъл, включително обменът на стратегическа информация, за осигуряване на прозрачност на пазарите на електроенергия и газ, и за предотвратяване на нарушенията на конкуренцията, представляват чисто икономически интереси, или напротив, те са императивни съображения от общ интерес, които могат да обосноват ограничения на свободното движение на капитали.
50
Съдът многократно е постановявал, че свободното движение на капитали може да бъде ограничено от национална правна уредба само ако тя е обоснована от някое от упоменатите в член 65 ДФЕС съображения или от императивни съображения от общ интерес по смисъла на практиката на Съда (вж. Решение от 14 февруари 2008 г. по дело Комисия/Испания, C-274/06, точка 35 и Решение по дело Комисия/Полша, посочено по-горе, точка 55).
51
Освен това съгласно постоянната съдебна практика съображения от чисто икономически характер не могат да бъдат императивни съображения от общ интерес, които да обосноват ограничаване на основна свобода, гарантирана от Договорите (Решение от 16 януари 2003 г. по дело Комисия/Италия, C-388/01, Recueil, стр. I-721, точка 22 и Решение от 17 март 2005 г. по дело Kranemann, C-109/04, Recueil, стр. I-2421, точка 34).
52
Същевременно Съдът приема, че национална правна уредба може да представлява обосновано ограничение на основна свобода, когато е продиктувана от съображения с икономически характер, насочени към постигането на цел от общ интерес (вж. в този смисъл Решение от 11 септември 2008 г. по дело Комисия/Германия, C-141/07, Сборник, стр. I-6935, точка 60 и цитираната съдебна практика).
53
Така, що се отнася до забраната за приватизация, която е в приложното поле на член 345 ДФЕС, наистина е постановявано, че тази разпоредба не може да обоснове ограничаване на правилата относно свободното движение на капитали (вж. посочените по-горе Решение от 8 юли 2010 г. по дело Комисия/Португалия, точка 64 и цитираната съдебна практика, както и Решение по дело Комисия/Полша, точка 44). Това обаче не означава, че интересът, който е в основата на избора на законодателя относно правния режим на публична или частна собственост на оператора на електроразпределителна или газоразпределителна мрежа, не може да се вземе предвид като императивно съображение от общ интерес.
54
В това отношение трябва да се отбележи, че положенията по делата в главните производства, от една страна, и положенията по делата, по които са постановени тези решения, не са сравними. Действително по делата в главните производства става въпрос за абсолютна забрана за приватизация, докато случаят, по който е постановено Решение от 8 юли 2010 г. по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, засяга ограничения, произтичащи от привилегии, въведени от държавите членки за акционерните им участия в приватизирано предприятие, а случаят, по който е постановено Решение по дело Комисия/Полша, посочено по-горе, се отнася до ограничения пред извършването на инвестиции в чужбина от страна на пенсионни фондове от отворен тип, които ограничения обаче по никакъв начин не засягат правния режим на собственост на тези фондове.
55
Поради това съображенията, които са в основата на избора на режима на собственост, възприет от националното законодателство, попадащо в приложното поле на член 345 ДФЕС, са фактори, които могат да се вземат предвид като обстоятелства, годни да обосноват ограничения на свободното движение на капитали. Следователно националната юрисдикция трябва да извърши такъв анализ по делата в главните производства.
56
Що се отнася до останалите забрани, трябва да се констатира, от една страна, че целите за възпрепятстване на кръстосаните субсидии в широк смисъл, включително обмена на стратегическа информация, за осигуряване на прозрачност на пазарите на електроенергия и газ, и за предотвратяване на нарушенията на конкуренцията, са насочени към осигуряването на ненарушена конкуренция на пазарите на производство, доставка и търговия с електроенергия и газ на нидерландска територия, и от друга страна, че целта за възпрепятстване на кръстосаните субсидии освен това е насочена към осигуряване на достатъчно инвестиции в електроразпределителните и газоразпределителните мрежи.
57
При това положение трябва да се провери дали чрез тези цели разглежданите в главните производства национални мерки в крайна сметка преследват императивни цели от общ интерес.
58
Целта за осигуряване на ненарушена конкуренция на посочените пазари обаче се преследва и от Договора за функционирането на ЕС, в чийто преамбюл се подчертава необходимостта от съгласувани действия, за да се гарантира по-специално лоялната конкуренция с цел в крайна сметка да се защитят потребителите. Съгласно постоянната практика на Съда защитата на потребителите е императивно съображение от общ интерес (Решение от 13 септември 2007 г. по дело Комисия/Италия, C-260/04, Сборник, стр. I-7083, точка 27, Решение от 29 ноември 2007 г. по дело Комисия/Австрия, C-393/05, Сборник, стр. I-10195, точка 52 и Решение от 18 ноември 2010 г. по дело Комисия/Португалия, C-458/08, Сборник, стр. I-11599, точка 89).
59
По-нататък, трябва да се отбележи, че целта за осигуряване на достатъчно инвестиции в електроразпределителните и газоразпределителните мрежи е насочена именно към гарантиране на сигурността на енергоснабдяването — цел, която Съдът също е признал за императивно съображение от общ интерес (Решение от 10 юли 1984 г. по дело Campus Oil и др., 72/83, Recueil, стр. 2727, точки 34 и 35, Решение от 4 юни 2002 г. по дело Комисия/Белгия, C-503/99, Recueil, стр. I-4809, точка 46 и Решение от 2 юни 2005 г. по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 40).
60
Накрая, както бе посочено в точки 18 и 20 от настоящото решение, забраната за групите от дружества и забраната за извършване на дейности, които могат да навредят на управлението на мрежата, са били въведени със Закона за независимото управление на мрежите, който по-специално изменя приетите национални разпоредби с цел транспониране на Директивите от 2003 г. в нидерландския правов ред. Посочените забрани в частност изменят въведените разпоредби, за да се транспонират член 15 от Директива 2003/54 и член 13 от Директива 2003/55.
61
Видно от съображения 4—8 и 10 от Директива 2003/54, както и от съображения 4 и 6—10 от Директива 2003/55, с тези директиви се цели именно осигуряването на открит и прозрачен пазар, недискриминационен и прозрачен достъп до мрежата на оператора на разпределителна мрежа, както и лоялна конкуренция.
62
По-специално съгласно съображение 8 от Директива 2003/54 и съображение 10 от Директива 2003/55, от една страна, държавите членки трябва да разработят мерки за постигането на тези цели. От друга страна, в посочените съображения се подчертава волята на законодателя на Съюза за предоставяне на реални права на операторите на разпределителни мрежи за вземане на решения относно активите, необходими за поддръжка, експлоатация и развитие на мрежите.
63
Освен това в съображение 23 от Директива 2003/54 и съображение 23 от Директива 2003/55 се отбелязва, че поддържането и изграждането на необходимата мрежова инфраструктура са важни елементи за осигуряване на стабилно снабдяване с електроенергия и газ.
64
Следователно, макар забраната за групите от дружества и забраната за извършване на дейности, които могат да навредят на управлението на мрежата, да не са наложени с посочените директиви, с въвеждането на тези мерки Кралство Нидерландия е преследвало предвидени в Директивите от 2003 г. цели.
65
Тази констатация се подкрепя от Директиви 2009/72 и 2009/73, които преследват именно същите цели и това е видно както от съображения 3, 4, 9—12, 15, 25 и 44 от Директива 2009/72, така и от съображения 3, 4, 6—13, 22 и 40 от Директива 2009/73. По-специално в съображения 4, 9, 11, 15, 25, 26 и 44 от Директива 2009/72, както и в съображения 4, 6, 8, 12, 22, 25 и 40 от Директива 2009/73 се отбелязва волята на законодателя на Съюза да се осигури недискриминационен достъп до електроразпределителните и газоразпределителните мрежи, както и прозрачността на пазарите, да се предотвратят кръстосаните субсидии, да се осигурят достатъчно инвестиции в мрежите, за да се гарантира сигурността и стабилността на снабдяването с електроенергия или газ, както и да се възпрепятства обменът на поверителна информация между мрежовите оператори и предприятията за производство и доставка.
66
Следователно посочените от запитващата юрисдикция цели, в качеството им на императивни съображения от общ интерес, по принцип могат да обосноват констатираните ограничения на основните свободи.
67
Разглежданите ограничения обаче трябва да съответстват на преследваните цели и да не надхвърлят необходимото за тяхното постигане (Решение от 11 октомври 2007 г. по дело ELISA, C-451/05, Сборник, стр. I-8251, точка 82 и Решение по дело Комисия/Полша, посочено по-горе, точка 58), като това трябва да бъде проверено от запитващата юрисдикция.
68
Предвид гореизложените съображения на третия въпрос следва да се отговори по следния начин:
—
що се отнася до разглеждания в главните производства правен режим на забрана за приватизация, който попада в приложното поле на член 345 ДФЕС, целите, които са в основата на избора на законодателя на възприетия правен режим на собственост, могат да бъдат взети предвид в качеството им на императивни съображения от общ интерес, за да се обоснове ограничаването на свободното движение на капитали,
—
що се отнася до останалите забрани, целите за възпрепятстване на кръстосаните субсидии в широк смисъл, включително обменът на стратегическа информация, за осигуряване на прозрачност на пазарите на електроенергия и газ или за предотвратяване на нарушенията на конкуренцията в качеството им на императивни съображения от общ интерес могат да обосноват ограниченията на свободното движение на капитали, наложени от национални разпоредби като разглежданите в главните производства.
По съдебните разноски
69
С оглед на обстоятелството, че за страните по главните производства настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1)
Член 345 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че обхваща правен режим, забраняващ приватизация, като разглеждания в главните производства, съгласно който акциите от капитала на оператор на електроразпределителна или газоразпределителна мрежа, извършващ дейност на нидерландска територия, трябва пряко или непряко да бъдат собственост на посочени в националното законодателство публични органи. Това тълкуване обаче не изключва от приложното поле на член 63 ДФЕС национални разпоредби като разглежданите в главните производства, които забраняват приватизацията на оператори на електроразпределителни или газоразпределителни мрежи или които, от една страна, забраняват връзки на собственост или контрол между дружества, които са част от група, включваща оператор на електроразпределителна или газоразпределителна мрежа, извършващ дейност на нидерландска територия, и дружества, които са част от група, включваща предприятие, произвеждащо, доставящо или търгуващо с електроенергия или газ на същата тази територия, а от друга страна, също така забраняват на такъв оператор и на групата, от която той е част, да извършват сделки или дейности, които могат да навредят на интересите, свързани с управлението на съответната мрежа.
2)
Що се отнася до разглеждания в главните производства правен режим на забрана за приватизация, попадащ в приложното поле на член 345 ДФЕС, целите, които са в основата на избора на законодателя на възприетия правен режим на собственост, могат да бъдат взети предвид в качеството им на императивни съображения от общ интерес, за да се обоснове ограничаването на свободното движение на капитали. Що се отнася до останалите забрани, целите за възпрепятстване на кръстосаните субсидии в широк смисъл, включително обменът на стратегическа информация, за осигуряване на прозрачност на пазарите на електроенергия и газ или за предотвратяване на нарушенията на конкуренцията в качеството им на императивни съображения от общ интерес могат да обосноват ограниченията на свободното движение на капитали, наложени от национални разпоредби като разглежданите в главните производства.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.