62002CC0184_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. Die beiden Verfahren betreffen eine Klage des Königreichs Spanien und eine Klage der Republik Finnland auf gänzliche bzw. teilweise Nichtigerklärung der Richtlinie 2002/15/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2002 zur Regelung der Arbeitszeit von Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben(2) (im Folgenden: Richtlinie). In diesen Verfahren hat sich der Gerichtshof neben einer Reihe von Klagegründen auch mit bestimmten, zum Teil neuartigen Problemen der Zulässigkeit der beiden Klagen auseinander zu setzen.
II – Rechtlicher Rahmen
2. Zum Kontext der vorliegenden Rechtssachen gehört zunächst die Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 des Rates vom 20. Dezember 1985 über die Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr(3), die im Wesentlichen Lenkzeiten und Ruhezeiten der Fahrer im Lohnverhältnis sowie anderer Fahrer regelt.
3. Zu erwähnen ist weiters die Richtlinie 93/104/EG des Rates vom 23. November 1993 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung(4) . Diese Richtlinie regelte u. a. die tägliche und die wöchentliche Ruhezeit, Ruhepausen, die wöchentliche Höchstarbeitszeit, den Jahresurlaub und die Dauer der Nachtarbeit, wobei bestimmte Tätigkeitsbereiche wie der Straßenverkehr ausgenommen waren. Ihr Geltungsbereich wurde mit der Richtlinie 2000/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 2000 zur Änderung der Richtlinie 93/104/EG des Rates über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung hinsichtlich der Sektoren und Tätigkeitsbereiche, die von jener Richtlinie ausgeschlossen sind(5), u. a. auf den Straßenverkehrssektor erstreckt. Auf so genannte „mobile Arbeitnehmer“ fanden die Bestimmungen über die tägliche Ruhezeit, Ruhepausen, die wöchentliche Ruhezeit und die Dauer der Nachtarbeit aber weiterhin keine Anwendung.
4. Die Richtlinie 2002/15 wiederum ergänzt die vorstehenden Regelungen und legt Vorschriften über wöchentliche Höchstarbeitszeit, Ruhepausen, Ruhezeit und Nachtarbeit fest.
5. Artikel 1, der den Zweck der Richtlinie normiert, lautet:
„Zweck dieser Richtlinie ist es, Mindestvorschriften für die Gestaltung der Arbeitszeit festzulegen, um die Sicherheit und die Gesundheit der Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben, verstärkt zu schützen, die Sicherheit im Straßenverkehr zu erhöhen und die Wettbewerbsbedingungen einander stärker anzugleichen.“
6. Artikel 2, der den Anwendungsbereich der Richtlinie regelt, bestimmt in seinem Absatz 1:
„Diese Richtlinie gilt für das Fahrpersonal von Unternehmen mit Sitz in einem Mitgliedstaat, das im Straßenverkehr im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 oder ansonsten des AETR-Übereinkommens tätig ist.
Unbeschadet der Bestimmungen im folgenden Unterabsatz findet die vorliegende Richtlinie auf die selbständigen Kraftfahrer ab dem 23. März 2009 Anwendung.
Spätestens 2 Jahre vor diesem Datum legt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Bericht vor. Dieser Bericht untersucht die Auswirkungen des Ausschlusses selbständiger Kraftfahrer vom Geltungsbereich der Richtlinie auf die Straßenverkehrssicherheit, die Wettbewerbsbedingungen und die Berufsstruktur sowie soziale Aspekte. Die Bedingungen in jedem einzelnen Mitgliedstaat mit Blick auf die Struktur des Transportgewerbes und Arbeitsbedingungen der im Straßentransport Tätigen werden berücksichtigt. Auf der Grundlage dieses Berichts legt die Kommission einen Vorschlag mit dem Ziel vor, um gegebenenfalls entweder
– die Bedingungen für die Einbeziehung selbständiger Kraftfahrer in den Geltungsbereich dieser Richtlinie mit Blick auf bestimmte selbständige Kraftfahrer festzulegen, die nicht im Straßenverkehr in anderen Mitgliedstaaten tätig sind und die aus objektiven Gründen lokalen Beschränkungen unterliegen, beispielsweise Standort in Randlage, große Inlandsentfernungen und ein besonders starker Wettbewerb, oder
– die selbständigen Kraftfahrer nicht in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie aufzunehmen.“
7. Artikel 3 normiert die Begriffsbestimmungen der Richtlinie. Sein Buchstabe a enthält die Legaldefinition des Begriffes „Arbeitszeit“. Dessen Nummer 2 lautet:
„bei selbständigen Kraftfahrern gilt die gleiche Definition: Zeitspanne zwischen Arbeitsbeginn und Arbeitsende, in der sich der selbständige Kraftfahrer an seinem Arbeitsplatz befindet, dem Kunden zur Verfügung steht, und während deren er seine Funktionen oder Tätigkeiten ausübt; dies umfasst nicht allgemeine administrative Tätigkeiten, die keinen direkten Zusammenhang mit der gerade ausgeführten spezifischen Transporttätigkeit aufweisen.
Nicht zur Arbeitszeit gerechnet werden die Ruhepausen gemäß Artikel 5, die Ruhezeiten gemäß Artikel 6 sowie unbeschadet der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten oder der Vereinbarungen der Sozialpartner, nach denen derartige Zeiten ausgeglichen oder begrenzt werden, die Bereitschaftszeit gemäß Buchstabe b des vorliegenden Artikels.“
8. Buchstabe e legt die Definition des Begriffes „selbständiger Kraftfahrer“ wie folgt fest:
„alle Personen, deren berufliche Tätigkeit hauptsächlich darin besteht, mit Gemeinschaftslizenz oder einer anderen berufsspezifischen Beförderungsermächtigung gewerblich im Sinne des Gemeinschaftsrechts, Fahrgäste oder Waren im Straßenverkehr zu befördern, die befugt sind, auf eigene Rechnung zu arbeiten, und die nicht durch einen Arbeitsvertrag oder ein anderes arbeitsrechtliches Abhängigkeitsverhältnis an einen Arbeitgeber gebunden sind, die über den erforderlichen freien Gestaltungsspielraum für die Ausübung der betreffenden Tätigkeit verfügen, deren Einkünfte direkt von den erzielten Gewinnen abhängen und die die Freiheit haben, als Einzelne oder durch eine Zusammenarbeit zwischen selbständigen Kraftfahrern Geschäftsbeziehungen zu mehreren Kunden zu unterhalten.
Für die Zwecke dieser Richtlinie unterliegen Fahrer, die diese Kriterien nicht erfüllen, den gleichen Verpflichtungen, und genießen die gleichen Rechte, wie sie diese Richtlinie für Fahrpersonal vorsieht.“
III – Zulässigkeit
A – Rechtssache C‑184/02
9. In dem von Spanien angestrengten Verfahren bestreiten der Rat und das Parlament die Zulässigkeit der Klage, weil in der ursprünglichen Klageschrift nur der Rat als beklagte Partei angeführt ist. Erst mit einem Schreiben mit der Bezeichnung „fe de erratas“ begehrt Spanien eine Änderung der ersten Seite, wonach auch das Parlament als beklagte Partei anzuführen ist.
10. Spanien ist zunächst darin zu folgen, dass der Rechtsakt schon in der ursprünglichen Klageschrift als Rechtsakt des Parlaments und des Rates bezeichnet wurde. Jedoch handelt es sich hierbei um die Angabe des Streitgegenstandes, d. h. um den nach Artikel 38 § 1 Buchstabe c der Verfahrensordnung des Gerichtshofes (im Folgenden: Verfahrensordnung) notwendigen Inhalt der Klageschrift.
11. Zu diesem Erfordernis tritt allerdings das in Artikel 38 § 1 Buchstabe b der Verfahrensordnung normierte Erfordernis hinzu, wonach die Klageschrift „die Bezeichnung des Beklagten“ zu tragen hat. Diese Vorschrift darf aber nicht so verstanden werden, dass nur ein Beklagter angegeben werden darf. Denn aus Artikel 21 der Satzung des Gerichtshofes ergibt sich, dass die Klageschrift „die Partei oder die Parteien, gegen die die Klage erhoben wird“ zu enthalten hat, dass es also auch eine Mehrzahl von Beklagten geben kann.
12. Der Rat und das Parlament weisen daher zu Recht darauf hin, dass der von Spanien angegriffene Rechtsakt ein von Parlament und Rat im Mitentscheidungsverfahren nach Artikel 251 EG angenommener Rechtsakt ist, und dass in einem solchen Fall die Klageschrift auch beide Organe, die den Rechtsakt angenommen haben, als Beklagte zu enthalten hat.
13. Dieses Erfordernis erfüllt die ursprüngliche Klageschrift eindeutig nicht. Zu prüfen bleibt nun, ob das dem Gerichtshof übermittelte Schreiben als bloße Berichtigung bzw. „Corrigendum“ oder als Schreiben zur Behebung eines Mangels der Klageschrift anzusehen ist.
14. Zunächst ist zu untersuchen, ob es sich im vorliegenden Fall um eine bloße Berichtigung bzw. ein „Corrigendum“ handelt, wie etwa die Korrektur von Schreibfehlern. In die letztgenannte Kategorie fällt z. B. die Richtigstellung falscher Zahlenangaben im angegriffenen Rechtsakt. Neben diesem Beispiel betreffend den Streitgegenstand lassen sich auch Beispiele betreffend die Parteien anführen. So könnte die Bezeichnung einer Partei als „Europäische Kommission“ ohne weiteres durch die korrekte Bezeichnung „Kommission der Europäischen Gemeinschaften“ ersetzt werden. Solche Korrekturen, auch wenn sie über bloße Korrekturen von Schreibfehlern hinausgehen, sind durchaus zulässig.
15. In diesem Zusammenhang vertreten das Parlament und der Rat die Auffassung, dass es sich hier um eine Berichtigung der Klageschrift handle. Artikel 38 § 7 der Verfahrensordnung erlaube eine Berichtigung jedoch nur in den Fällen, in denen die Klageschrift nicht den §§ 3 bis 6 entspricht. Im vorliegenden Fall entspreche die Klageschrift aber einer in § 1 normierten Voraussetzung nicht.
16. Dem Parlament ist insoferne zu folgen, als das Schreiben die Hinzufügung eines weiteren Beklagten zum Gegenstand hat. Im vorliegenden Fall geht es also um mehr. Es handelt sich um eine Änderung der ursprünglichen Klageschrift selbst und nicht um einen der in den §§ 3 bis 6 geregelten Fälle der Berichtigung. Das wird auch von Spanien bestätigt.
17. Gegen die Qualifizierung des Schreibens der spanischen Regierung als bloßes „Corrigendum“ spricht schließlich der Umstand, dass sich das Schreiben nur auf die Änderung des Deckblattes bezieht und den Rest der Klageschrift, insbesondere den Klageantrag, unverändert lässt. Auch die Veröffentlichung im Amtsblatt
führt nur den Rat als beklagte Partei an.
18. Entscheidend kann aber nicht sein, welche Bezeichnung ein Schreiben des Klägers trägt, sondern dessen Inhalt. Andernfalls könnte der Kläger die rechtliche Qualifizierung des Schre ibens selbst vornehmen. Das würde darauf hinauslaufen, dass eine Änderung der Klageschrift „im Gewande“ einer Schreibfehlerberichtigung möglich wäre.
19. Für die Zulässigkeit der Klage kann der Umstand ins Treffen geführt werden, dass die Klageschrift im Lichte des Streitgegenstandes auszulegen ist. Der diesbezüglichen Angabe war bereits in der ursprünglichen Klageschrift zu entnehmen, dass es sich um einen Rechtsakt von Parlament und Rat handelt. Dazu kommt, dass im vorliegenden Fall weder die Ersetzung eines Beklagten durch einen anderen Beklagten noch die erstmalige Angabe eines Beklagten vorliegt, sondern nur die Angabe eines weiteren Beklagten. Dieser ist zudem Zweiturheber des angefochtenen Rechtsaktes.
20. Wenn Spanien darauf hinweist, dass die Klageschrift auch dem Parlament zugestellt wurde und damit dessen Verteidigungsrechte gewahrt wurden, lässt das zwar Rückschlüsse auf die Vorgangsweise des Gerichtshofes zu, beantwortet aber noch nicht die grundsätzliche Frage nach der Zulässigkeit von Änderungen der Klageschrift.
21. Ein zusätzliches Argument gegen die Zulässigkeit der von Spanien erhobenen Klage könnte aus dem Bestehen einer weiteren Berichtigungsvorschrift gewonnen werden. So sieht Artikel 38 § 2 Absatz 3 nur die Möglichkeit der Behebung von Mängeln vor, die in der Nichtbeachtung der in § 2 Absätze 1 und 2 normierten Voraussetzungen bestehen.
22. Eine Gesamtbetrachtung der in Artikel 38 ausdrücklich geregelten Berichtigungsmöglichkeiten ergibt also, dass nur die Behebung der in den §§ 2 bis 6 normierten Voraussetzungen ausdrücklich vorgesehen ist.
23. Daraus könnte man zum einen den Schluss ziehen, dass andere Mängel nicht berichtigt werden können. Zum anderen könnte man aber ebenso die Auffassung vertreten, dass die Bestimmungen über die Berichtigung auf nicht ausdrücklich geregelte Fälle analog anzuwenden sind.
24. Da mit dem Schreiben der spanischen Regierung die Hinzufügung eines weiteren Beklagten beabsichtigt war und bewirkt werden sollte, wäre schließlich auch zu prüfen, ob der vorliegende Fall als Ergänzung eines Schriftsatzes behandelt werden könnte. Artikel 41 § 1 der Verfahrensordnung erlaubt sogar ausdrücklich Ergänzungen der Klageschrift. Gegen die Anwendung dieser Regelung auf den vorliegenden Fall spricht jedoch der Umstand, dass die Zulässigkeit von Ergänzungen voraussetzt, dass der ursprüngliche Schriftsatz den Mindesterfordernissen der Verfahrensordnung entspricht. Die Ergänzung ist also scharf von der Behebung von Mängeln zu unterscheiden. Des Weiteren hätte eine Ergänzung in der Erwiderung zu erfolgen.
25. Eine Abwägung aller relevanten Umstände lässt allerdings den Schluss zu, dass die Klageschrift zumindest in ihrer geänderten Fassung den Anforderungen der Verfahrensordnung entspricht und die Klage zulässig ist.
B – Rechtssache C‑223/02
26. In dem von Finnland angestrengten Verfahren bestreiten das Parlament und die Kommission die Zulässigkeit der Klage damit, dass die Klageschrift hinsichtlich des Streitgegenstandes und der Anträge der Klägerin nicht den Anforderungen von Artikel 38 der Verfahrensordnung entspreche. Denn Finnland beantrage, die Richtlinie nur insoweit für nichtig zu erklären, als sie selbständige Kraftfahrer betreffe, ohne ausdrücklich die Bestimmungen anzuführen, die für nichtig erklärt werden sollen.
27. Es ist also zu prüfen, ob die Klageschrift insoweit den Anforderungen von Artikel 38 der Verfahrensordnung entspricht.
28. Hinsichtlich des Gebotes der Klarheit der Klageschrift bringt die Kommission vor, dass die Klage unklar sei, weil aus ihr nicht hervorgehe, ob nur diejenigen Bestimmungen für nichtig erklärt werden sollen, in denen der Begriff „selbständiger Kraftfahrer“ ausdrücklich angeführt ist oder auch eine Reihe anderer Bestimmungen, die für diesen Personenkreis gelten.
29. Weder aus der Satzung noch aus der Verfahrensordnung geht aber hervor, dass in der Klageschrift die Bestimmungen, deren Nichtigerklärung beantragt wird, ausdrücklich anzugeben sind. Eine Klageschrift entspricht dem Gebot der Klarheit auch dann, wenn der Streitgegenstand auf andere Weise bestimmt ist oder bestimmt werden kann.
30. Die von Finnland eingebrachte Klageschrift genügt dieser Anforderung, denn der Streitgegenstand ist insoferne deutlich bestimmt, als sich der Klageantrag auf einen klar bestimmten Teil des Geltungsbereiches der Richtlinie bezieht, und zwar auf die „selbständigen Kraftfahrer“.
31. Dass es sich dabei um einen klar bestimmten Teil der Richtlinie handelt, geht aus der Richtlinie selbst hervor, die für genau diesen Teil eine eigene Regelung enthält. So sieht Artikel 2 Absatz 1 2. Unterabsatz vor, dass die Richtlinie „auf die selbständigen Kraftfahrer ab dem 23. März 2009 Anwendung“ findet. Der im Klageantrag angeführte Teil der Richtlinie ist also klar abgrenzbar.
32. Weiters ist auch das von Parlament und Kommission vorgebrachte Argument zurückzuweisen, wonach die Klage es dem Gerichtshof überlasse, die für nichtig zu erklärenden Vorschriften zu ermitteln. Eine solche Operation hat der Gerichtshof dann nicht vorzunehmen, wenn er der Klage im Umfang des Klageantrags stattgibt und die Richtlinie in dem im Klageantrag angeführten Ausmaß für nichtig erklärt.
33. Die durch eine solche Teilnichtigerklärung bewirkte Änderung der Richtlinie durch den Gerichtshof unterscheidet sich von einer Nichtigerklärung ausdrücklich angeführter Artikel einer Richtlinie dem Wesen nach nicht. Auch in letzterem Fall kommt es zu einer Änderung der Richtlinie.
34. Der von Finnland eingebrachten Klage stattzugeben greift auch nicht in die Zuständigkeiten von Parlament und Rat ein. Denn diese Organe bleiben als Urheber des von einer Nichtigerklärung betroffenen Rechtsaktes weiterhin an die sich aus Artikel 233 EG ergebende Verpflichtung gebunden, „die sich aus dem Urteil des Gerichtshofes ergebenden Maßnahmen zu ergreifen“.
35. Schließlich ist auch das Argument zurückzuweisen, dass ein Stattgeben der Klage dazu führen würde, dass die Richtlinie bezüglich der selbständigen Kraftfahrer nie in Kraft treten würde. Eine solche Wirkung eines Urteils in einem Verfahren zur Nichtigerklärung einer Richtlinie ergibt sich nur aus der besonderen Konstellation, dass der Streitgegenstand noch nicht anwendbare Regelungen betrifft. Im Regelfall haben Nichtigkeitsurteile sogar eine noch einschneidendere Wirkung: sie bewirken die Aufhebung einer Regelung ex tunc.
36. Die von Finnland eingebrachte Klage ist somit zulässig.
IV – Begründetheit
A – Zur Zuständigkeit der Gemeinschaft
37. Spanien und Finnland greifen die Richtlinie einmal mit der Begründung an, dass es der Gemeinschaft an der Zuständigkeit zum Erlass von Regelungen fehle, die die Richtlinie für selbständige Kraftfahrer festlege.
1. Die Klagegründe betreffend die Zielsetzung der Richtlinie, den Ermessensmissbrauch und die Rechtsgrundlagen
a) Zur Zielsetzung der Richtlinie (Dritter Klagegrund in der Rechtssache C‑184/02)
38. Spanien begründet die Rechtsfehlerhaftigkeit der Richtlinie damit, dass diese eine doppelte Zielsetzung verfolge, nämlich die Gesundheit und Sicherheit der Kraftfahrer sowie die Verbesserung der Straßensicherheit, diese aber durch die Richtlinie nicht erreicht werden könne, weil es sich bei der Richtlinie um reine Sozialvorschriften handle, und zwar um Vorschriften betreffend die Lebens‑ und Arbeitsbedingungen der Kraftfahrer.
39. Spanien bringt vor, dass die Richtlinie nicht die Lenkzeit der Fahrer, sondern die Arbeitszeit regle, u. a. die wöchentliche Höchstarbeitszeit. Da die Verordnung strengere Regeln normiere, u. a. bezüglich der Pausen und der wöchentlichen Arbeitszeit, könne die Richtlinie nicht der Straßenverkehrsicherheit dienen. Zudem sei der mit der Regelung der Arbeitszeit verbundene Eingriff in Bezug auf die selbständigen Kraftfahrer ungerechtfertigt.
i) Zulässigkeit
40. Die Kommission wirft als Streithelfer von Rat und Parlament die Frage der Zulässigkeit dieser von Spanien erhobenen Rüge auf. Denn Spanien greife keine der beiden Rechtsgrundlagen an, sondern „kritisiere“ nur die mit der Richtlinie verfolgten Ziele. Wenn es sich, wie Spanien vorbringt, um eine Sozialvorschrift handle, hätte Artikel 137 EG als Rechtsgrundlage genügt. Da so kein anderes Rechtsetzungsverfahren zu wählen gewesen wäre, läge kein Verfahrensmangel vor.
41. Der Kommission ist insoferne zuzustimmen, als die Hinzufügung einer weiteren Rechtsgrundlage als Irrtum in den Bezugsvermerken einer Gemeinschaftshandlung zu werten wäre, die nicht zur Rechtswidrigkeit des Verfahrens für den Erlass dieser Handlung führt(6) .
42. Der von Spanien erhobene dritte Klagegrund lässt sich jedoch aus dem Inhalt der vorgebrachten Rügen dahin verstehen, dass damit die Rechtsgrundlagen der Richtlinie im Hinblick auf den mit der Richtlinie allein verfolgten sozialen Zweck als fehlerhaft angesehen werden.
ii) Begründetheit
43. Auf den ersten Blick läge es nahe, die Begründetheit der von Spanien erhobenen Rüge des dritten Klagegrundes gemeinsam mit dem von Finnland geltend gemachten Klagegrund betreffend den Ermessensmissbrauch zu prüfen. Wie die spanische Regierung aber in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich klargestellt hat, betrifft dieser Klagegrund jedoch nicht die Wahl der Rechtsgrundlage, sondern steht im Zusammenhang mit dem Grundrecht auf freie Berufsausübung (siehe dazu die Ausführungen unter B).
b) Zur Frage des Ermessensmissbrauchs und zur Rechtmäßigkeit der gewählten Rechtsgrundlagen (Erster Klagegrund in der Rechtssache C‑223/02)
44. Finnland vertritt die Auffassung, dass keine der beiden Rechtsgrundlagen, also weder Artikel 71 EG noch Artikel 137 Absatz 2 EG, eine ausreichende Rechtsgrundlage der Richtlinie darstellen. Zwar können Maßnahmen, die der Straßenverkehrssicherheit dienen, auf Artikel 71 EG gestützt werden, doch verfolge die Richtlinie ein anderes Ziel, nämlich den Schutz von Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz. Diesbezüglich sei Artikel 137 EG die richtige Rechtsgrundlage. Diese Bestimmung erlaube jedoch nicht die Erlassung von Vorschriften für Selbständige, wie sie durch die Richtlinie geschehe. Die darin vorgesehene Regelung der Arbeitszeit für selbständige Kraftfahrer sei somit ohne Rechtsgrundlage erfolgt.
45. Ausgehend von den in der Richtlinie enthaltenen Regelungen betreffend die wöchentliche Höchstarbeitszeit, die Ruhezeiten und die Nachtarbeit, kommt Finnland zur Auffassung, dass die Richtlinie nicht die Lenkzeit, sondern die Arbeitszeit normiere. Letztere weise aber im Unterschied zur Lenkzeit keinen Bezug zur Straßenverkehrssicherheit auf. Des Weiteren würden Tätigkeiten erfasst, die nicht im Zusammenhang mit der Straßenverkehrssicherheit stünden.
46. Zudem zeige Artikel 2 Absatz 1, dass im Zeitpunkt der Annahme der Richtlinie die Wirkungen von Beschränkungen der Arbeitszeit auf die Straßenverkehrssicherheit noch nicht untersucht gewesen seien. Im Übrigen gebe es keine Studien, die zeigten, dass die Sicherheit von anderen Faktoren außer der Lenkzeit beeinflusst werde. Die Richtlinie könne auch nicht verhindern, dass die Ermüdung durch Tätigkeiten hervorgerufen werde, die nicht zur Arbeitszeit im Sinne der Richtlinie zählten.
47. Auch das mit der Richtlinie vermeintlich verfolgte Ziel der Angleichung der Wettbewerbsbedingungen könne nach Ansicht Finnlands nicht mit auf Artikel 71 EG gestützten Maßnahmen erreicht werden. Schließlich sehe diese Bestimmung vor, dass die Durchführung der Ziele der gemeinsamen Verkehrspolitik „unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Verkehrs“ erfolge.
48. Zu den Vorbringen Finnlands ist darauf hinzuweisen, dass es in diesem Verfahren nicht darum gehen kann, ob der Gemeinschaftsgesetzgeber ein bestimmtes Ziel verfolgen darf, sondern darum, ob der Gemeinschaftsgesetzgeber den angegriffenen Rechtsakt auf die richtige Rechtsgrundlage gestützt hat. Dabei stellen die mit dem Rechtsakt verfolgten Ziele nur einen von mehreren Gesichtspunkten dar.
49. Nach ständiger Rechtsprechung hängt im Rahmen des Zuständigkeitssystems der Gemeinschaft die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nicht allein davon ab, welches nach der Überzeugung eines Organs das angestrebte Ziel ist, sondern sie muss sich auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen(7) . Zu diesen Umständen gehören insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts(8) .
50. Die verfahrensgegenständliche Richtlinie verfolgt nach ihrem Artikel 1 mehrere Zwecke: erstens den Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben; zweitens die Erhöhung der Sicherheit im Straßenverkehr und drittens die Angleichung der Wettbewerbsbedingungen.
51. Diese Ziele sollen durch die Festlegung von Mindestvorschriften für die Gestaltung der Arbeitszeit erreicht werden. Die in der Richtlinie, insbesondere in ihren Artikeln 4 bis 7 normierten Vorschriften betreffend die wöchentliche Höchstarbeitszeit, Ruhepausen, Ruhezeit und Nachtarbeit, sind also die zur Zielerreichung gewählten Mittel.
52. Als Rechtsgrundlage hat der Gemeinschaftsgesetzgeber Artikel 71 EG und Artikel 137 Absatz 2 EG gewählt, mithin zwei Rechtsgrundlagen, eine verkehrspolitische und eine sozialpolitische.
i) Artikel 137 Absatz 2 EG
53. Aufgrund von Artikel 137 Absatz 2 EG kann der Rat zum Zweck von Artikel 137 Absatz 1 EG auf bestimmten Gebieten Mindestvorschriften erlassen. Artikel 137 Absatz 1 erster Spiegelstrich nennt als ein Gebiet die Verbesserung insbesondere der Arbeitsumwelt zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer.
54. Im Verfahren ist unstrittig, ja wird gerade von den klagenden Parteien betont, dass die angefochtene Richtlinie diesem Ziel dient. Da die Richtlinie aber auch für selbständige Kraftfahrer gilt, stellt sich die Frage, ob Artikel 137 EG nur als Rechtsgrundlage für Maßnahmen betreffend Arbeitnehmer dienen kann oder auch für Maßnahmen betreffend Selbständige.
55. Diesbezüglich vertritt das Parlament die Auffassung, dass die Einbeziehung von Selbständigen zulässig sei und begründet das mit einer Reihe von Rechtsakten, die sowohl für Unselbständige als auch für Selbständige gelten. Zuzustimmen ist dem Parlament insofern, als Artikel 137 EG als Rechtsgrundlage für das Fahrpersonal hinreicht.
56. Zu den vom Parlament genannten Rechtsakten ist aber zunächst grundsätzlich zu bemerken, dass aus einer bestimmten Praxis in der Vergangenheit nicht auf deren Rechtmäßigkeit geschlossen werden kann. Das Parlament hat für seine These auch keine Nachweise aus der Rechtsprechung bringen können, dass der Gerichtshof dieses Vorgehen ausdrücklich für rechtmäßig erklärt hätte, etwa eine entsprechende Nichtigkeitsklage zurückgewiesen hat oder in einem Vorabentscheidungsersuchen die Gültigkeit eines Rechtsakts festgestellt hat.
57. Zu der vom Parlament u. a. angeführten Richtlinie 92/29(9) ist weiters anzumerken, dass nach deren Artikel 2 Nummer 1 Buchstabe b „[j]eder Mitgliedstaat … die erforderlichen Maßnahmen [trifft], damit die Mengen an Arzneimitteln und medizinischem Material, die mitzuführen sind, sich ... nach der Anzahl der Arbeitnehmer
richten“(10) . Auch in den Erwägungsgründen dieser Richtlinie wird mehrfach auf die Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer
hingewiesen.
58. Zum Argument, wonach auch die bisherige Praxis hinsichtlich der Erlassung von Sozialvorschriften für Selbständige für die Zulässigkeit der vorliegend gewählten Rechtsgrundlagen spreche, sei daran erinnert, dass die Erstreckung der Verordnung Nr. 1408/71(11) im Unterschied zu der vom Parlament geschilderten Praxis unter Heranziehung von Artikel 235 EG-Vertrag (jetzt Artikel 308 EG) als Rechtsgrundlage erfolgte.
59. Was die Reichweite von Artikel 137 EG in Bezug auf Selbständige betrifft, ist zunächst auf den ausdrücklichen Wortlaut von Artikel 137 Absatz 1 EG hinzuweisen, in dem ausdrücklich von Arbeitnehmern die Rede ist. Das gilt trotz der von der Kommission zu Recht angeführten Unterschiede in den diversen Sprachfassungen, insbesondere der finnischen Fassung.
60. Dadurch, dass Artikel 137 EG auf Arbeitnehmer abstellt, knüpft diese Bestimmung an die im Primärrecht, insbesondere in Artikel 39 EG und 43 EG, anzutreffende Unterscheidung zwischen Selbständigen und Arbeitnehmern an.
61. Zum Argument schließlich, dass es an entsprechenden wissenschaftlichen Studien zu den Auswirkungen bestimmter Tätigkeiten auf den Zustand der Fahrer fehle, ist zum einen auf die von der Kommission angeführten Studien hinzuweisen. Zum anderen ist der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu entnehmen, dass „die Rechtsetzung der Gemeinschaft insbesondere auf dem Gebiet der Sozialpolitik nicht auf die Fälle beschränkt werden [darf], die wissenschaftlich gerechtfertigt sind“(12) .
62. „Im Übrigen sind neue wissenschaftliche Erkenntnisse nicht der einzige Grund, aus dem der Gemeinschaftsgesetzgeber eine Anpassung der Gemeinschaftsvorschriften beschließen kann, da er bei der Ausübung des Ermessens, über das er auf diesem Gebiet verfügt, auch andere Erwägungen ... berücksichtigen kann.“(13)
63. Aus all dem folgt, dass Artikel 137 EG keine taugliche Rechtsgrundlage für die Erlassung von Sozialvorschriften, die für selbständige Kraftfahrer gelten, bildet. In der Folge ist daher zu prüfen, ob die mit der Richtlinie getroffenen Regelungen für den von Artikel 137 EG nicht erfassten Teil auf Artikel 71 EG gestützt werden konnten.
ii) Artikel 71 EG
64. Von ihrem Inhalt her gehört die Richtlinie nicht zu den technischen oder produktbezogenen, sondern zu den organisatorischen oder personenbezogenen Harmonisierungsvorschriften.
65. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes darf der Gemeinschaftsgesetzgeber mit auf Artikel 71 EG gestützten Maßnahmen auch Sachgebiete regeln, die gleichzeitig Sozialpolitik und die Sicherheit im Straßenverkehr betreffen(14) .
66. Wie Kommission und Parlament zutreffend ausführen, ergänzt die Richtlinie die Verordnung Nr. 3820/85 insoweit, als Letztere nur eine der Ursachen vermeiden will, die negative Auswirkungen auf die Straßenverkehrssicherheit haben, und zwar zu lange Lenkzeiten.
67. Die Richtlinie soll demgegenüber auch andere negative Einflüsse auf die Straßenverkehrssicherheit erfassen. Da diese nicht nur vom Lenken von Kraftfahrzeugen ausgehen, d. h., die Sicherheit auch bei Einhaltung der Verordnung gefährdet ist, waren auch andere Tätigkeiten einzubeziehen, die zu einer Übermüdung der Fahrer führen können.
68. Aus der Rechtsprechung lässt sich ableiten, dass nicht nur Lenkzeiten als Arbeitszeit anzusehen sind, sondern auch andere Tätigkeiten, die sich auf das Lenken auswirken können(15) . Dementsprechend sieht die Richtlinie eine Beschränkung der über die Lenkzeit hinausgehenden Arbeitszeit vor.
69. Dass ein solcher Zusammenhang zwischen Arbeitszeitregelungen und der Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer besteht, gilt nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes als belegt(16) . So kann sich die „Zeit, die ein Fahrer damit verbringt, sich zum Ort der Übernahme eines mit einem Fahrtenschreiber ausgerüsteten Fahrzeugs zu begeben, ... insoweit auf die Lenkzeit auswirken, als sie zur Ermüdung des Fahrers beiträgt“(17) .
70. Die in der Richtlinie vorgesehene Regelung der Arbeitszeit ist demnach als eine Maßnahme zur Verbesserung der Verkehrssicherheit im Sinne von Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe c EG anzusehen.
71. Wie sich aus Artikel 1 der Richtlinie ergibt, gilt die Richtlinie für „Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben“, ohne nach deren arbeitsrechtlichem Status zu differenzieren.
72. Das Parlament und die Kommission betonen zu Recht, dass der unterschiedliche Status hinsichtlich der von der Richtlinie verfolgten Ziele keine Rolle spielen darf. Gefahren für die Fahrtüchtigkeit bestehen nämlich unabhängig davon, ob jemand ein Fahrzeug als Arbeitnehmer oder als Selbständiger lenkt(18) .
73. Was die Zielsetzung einer Angleichung der Wettbewerbsbedingungen betrifft, können auch solche Maßnahmen auf Artikel 71 EG gestützt werden. So man nicht dessen Absatz 1 Buchstabe c als ausreichende Rechtsgrundlage ansieht, kommt jedenfalls Absatz 1 Buchstabe d in Betracht. Nach dieser Bestimmung kann der Gemeinschaftsgesetzgeber nämlich „alle sonstigen zweckdienlichen Vorschriften erlassen“.
74. Die in Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe d EG normierte Ermächtigungsgrundlage ist – als Generalklausel – so weit gefasst, dass sie auch eine taugliche Grundlage für die Erlassung der in der Richtlinie getroffenen Regelungen abgibt.
75. Dass eine Maßnahme, wie die verfahrensgegenständliche Richtlinie, mehrere Zwecke verfolgt, die unter mehrere Rechtsgrundlagen, nämlich Artikel 71 Absatz 1 Buchstaben c und d EG, fallen, spricht nicht gegen die Rechtmäßigkeit der Richtlinie, weil auch eine Kombination mehrerer Maßnahmen in einem Rechtsakt zulässig ist.
iii) Heranziehung einer nicht erforderlichen Rechtsgrundlage
76. Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Richtlinie hinsichtlich der selbständigen Kraftfahrer alleine auf Artikel 71 EG hätte gestützt werden können. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes kann die Heranziehung einer nicht erforderlichen Rechtsgrundlage rechtswidrig sein(19) . Da sich das vorliegende Verfahren aber auf die Rechtsgrundlage in Bezug auf selbständige Kraftfahrer bezieht, die dafür nicht erforderliche Rechtsgrundlage des Artikels 137 EG jedoch in Bezug auf das Fahrpersonal erforderlich sein könnte, soll dieser Frage hier nicht weiter nachgegangen werden. Denn die Erforderlichkeit von Artikel 137 EG in Bezug auf das Fahrpersonal ist nicht Verfahrensgegenstand.
2. Die Vorschriften über kleine und mittlere Unternehmen (Vierter Klagegrund in der Rechtssache C‑223/02)
77. Finnland macht mit dem vierten Klagegrund geltend, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber durch die Einbeziehung der selbständigen Kraftfahrer gegen die − kleine und mittlere Unternehmen (KMU) schützenden − Bestimmungen von Artikel 137 Absatz 2 2. Satz EG und Artikel 157 EG verstoßen hätte. Denn die in der Richtlinie normierten Beschränkungen träfen in erster Linie diese Gruppe von Unternehmen, weil sie deren Wettbewerbsfähigkeit gegenüber den großen Unternehmen beeinträchtigten. Letztere verfügten nämlich über Arbeitnehmer, die ihre gesamte Arbeitszeit dem Lenken der Fahrzeuge widmen könnten und nicht wie die selbständigen Kraftfahrer auch andere Tätigkeiten ausüben müssten. Des Weiteren halte die Richtlinie auch von der Gründung von KMU ab. Damit verändere sich der Sektor zugunsten der großen Unternehmen.
a) Artikel 137 Absatz 2 1. Unterabsatz 2. Satz EG
78. Zunächst ist der Kommission folgend auf die eingeschränkte Bedeutung von Artikel 137 Absatz 2 1. Unterabsatz EG für die verfahrensgegenständliche Richtlinie hinzuweisen. Denn das in dessen 2. Satz enthaltene Gebot bezieht sich bloß auf Richtlinien, die nur auf Artikel 137 EG gestützt sind. Da die Richtlinie aber auch auf Artikel 71 EG gestützt ist, kann auch Artikel 137 Absatz 2 1. Unterabsatz 2. Satz EG nur eine beschränkte Wirkung entfalten.
79. Da Finnland nur die Einbeziehung der selbständigen Kraftfahrer angreift, die Richtlinie aber insoweit allein auf Artikel 71 EG gestützt werden kann, kommt in diesem Zusammenhang Artikel 137 Absatz 2 EG gar nicht zur Anwendung.
80. Damit würde es sich erübrigen, auf die normative Bedeutung von Artikel 137 Absatz 2 1. Unterabsatz 2. Satz EG einzugehen. Für den Fall, dass der Gerichtshof jedoch der Ansicht sein sollte, dass die Richtlinie auch hinsichtlich der selbständigen Kraftfahrer am Maßstab von Artikel 137 Absatz 2 EG zu messen ist, soll in der Folge auch dessen normative Bedeutung ermittelt werden.
81. Artikel 137 Absatz 2 1. Unterabsatz 2. Satz EG bestimmt in der hier anwendbaren Fassung, dass die Richtlinien keine verwaltungsmäßigen, finanziellen oder rechtlichen Auflagen vorschreiben sollen, die der Gründung und Entwicklung von kleinen und mittleren Unternehmen entgegenstehen.
82. Diesbezüglich stellt sich die Frage, ob es sich bei dieser Vorschrift um einen bloßen Programmsatz handelt oder ob dieser Bestimmung ein darüber hinausgehender normativer Inhalt entnommen werden kann, der den Gemeinschaftsgesetzgeber bindet.
83. Gegen eine normative Wirkung oder für eine nur geringe normative Wirkung spricht der Wortlaut der deutschen Fassung („sollen keine ... vorschreiben“). Dementsprechend wird im deutschen Schrifttum überwiegend die Meinung vertreten, dass Artikel 137 Absatz 2 1. Unterabsatz 2. Satz EG einen Programmsatz darstellt.
84. Für eine normative Wirkung ließen sich hingegen die anderen Sprachfassungen ins Treffen führen. Das gilt insbesondere für die romanischen Sprachen(20) sowie die dänische, schwedische und englische Fassung(21) . Auch die griechische(22) und die finnische(23) Fassung lassen sich wegen der im Gemeinschaftsrecht üblich gewordenen Verwendung des Indikativs dahin gehend verstehen. Aber selbst wenn man davon ausgeht, dass Artikel 137 Absatz 2 1. Unterabsatz 2. Satz EG eine normative Wirkung hat, ist diese sehr beschränkt. So werden in dieser Bestimmung lediglich einige Maßnahmen, wie finanzielle oder rechtliche Auflagen, angeführt, die bei entsprechender Ausgestaltung in die Berufsfreiheit eingreifen könnten, wobei durch das Abstellen auf die „Gründung und Entwicklung“ der KMU beide Erscheinungsformen der Berufsfreiheit erfasst werden, nämlich Antritt und Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit. Eine über den allgemeinen Rechtsgrundsatz der Berufsfreiheit hinausgehende normative Bedeutung dürfte Artikel 137 Absatz 2 1. Unterabsatz 2. Satz EG wohl nicht haben.
85. Wie aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes(24) zur Vorgängerbestimmung von Artikel 137 Absatz 2 1. Unterabsatz 2. Satz EG, nämlich Artikel 118a Absatz 2 Unterabsatz 2 EG-Vertrag, hervorgeht, verstößt es jedenfalls nicht gegen diese Bestimmung, wenn für KMU bindende Maßnahmen erlassen werden. Das hat auch für den hier betroffenen Transportsektor zu gelten.
86. Da die Richtlinie die Auswirkungen, die die von ihr eingeführte Arbeitszeitregelung auf die Klein- und Mittelbetriebe haben kann, berücksichtigt, erfüllt sie eine weitere in der genannten Rechtsprechung aufgestellte Bedingung.
87. So ergibt sich aus der vom Parlament angeführten Arbeitszeitregelung des Artikels 3 Buchstabe a Nummer 2 der Richtlinie, dass diejenigen allgemeinen administrativen Tätigkeiten nicht als Arbeitszeit gelten, die „keinen direkten Zusammenhang mit der gerade ausgeführten spezifischen Transporttätigkeit aufweisen“. Diese Ausnahme betrifft aber gerade Selbständige, also auch die für KMU typischen Tätigkeiten. Andere Tätigkeiten, die von Selbständigen wie Unselbständigen erbracht werden, waren hingegen wegen der Auswirkungen auf die mit der Richtlinie verfolgten Ziele in die Arbeitszeit einzubeziehen.
88. Des Weiteren sei auch auf den vom Parlament genannten Vorteil der KMU aufmerksam gemacht. Dieser besteht darin, dass die selbständigen Kraftfahrer hinsichtlich ihrer von der Arbeitszeit nicht erfassten Tätigkeiten nicht den für Arbeitnehmer geltenden arbeitsrechtlichen Beschränkungen unterliegen, wohingegen für die in großen Unternehmen für administrative Tätigkeiten eingesetzten Arbeitnehmer zusätzliche Vorschriften gelten.
89. Schließlich sei noch auf den Vertrag von Amsterdam hingewiesen, der ebenso einen Text zu den KMU enthält: Die von der Regierungskonferenz angenommene „26. Erklärung zu Artikel 118 Absatz 2 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft“ sieht vor, dass „die Gemeinschaft beim Erlass von Mindestvorschriften zum Schutz der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer nicht beabsichtigt, Arbeitnehmer kleiner und mittlerer Unternehmen in einer den Umständen nach nicht gerechtfertigten Weise zu benachteiligen“. Aber auch daraus ergibt sich keine normative Grenze, die der Gültigkeit der verfahrensgegenständlichen Richtlinie entgegenstünde.
b) Artikel 157 Absatz 1 EG
90. Artikel 157 Absatz 1 EG bestimmt in seinem 2. Unterabsatz 2. Spiegelstrich, dass die Gemeinschaftstätigkeit auf dem Gebiet der Industrie auf die Förderung eines für die Initiative und Weiterentwicklung der Unternehmen in der gesamten Gemeinschaft, insbesondere der kleinen und mittleren Unternehmen, günstigen Umfelds abzielt.
91. Der Vollständigkeit halber müsste man im Hinblick auf die KMU auch Artikel 157 Absatz 3 EG erwähnen, wonach die Gemeinschaft durch die Politik und die Maßnahmen, die sie aufgrund anderer Bestimmungen des Vertrags durchführt, zur Erreichung der Ziele des Absatzes 1 beiträgt. Hinsichtlich dieser beiden Bestimmungen stellt sich die Frage, ob sie überhaupt auf die verfahrensgegenständliche Richtlinie Anwendung finden. Zwar kann man Artikel 157 Absatz 3 EG auf den ersten Blick als Querschnittsklausel verstehen, wonach eben auch andere, außerhalb des Titels „Industrie“ erlassene Rechtsakte zur Erreichung der Ziele des Absatzes 1 beizutragen haben. Die Wirkung dieses Berücksichtigungsgebots ist freilich beschränkt.
92. Denn die in Absatz 1 angeführten Ziele dienen einem bestimmten Zweck. So verweist der Einleitungssatz des Zielkatalogs von Artikel 157 Absatz 1 2. Unterabsatz EG („Zu diesem Zweck“) auf den 1. Unterabsatz von Artikel 157 Absatz 1 EG.
93. Artikel 157 Absatz 1 1. Unterabsatz EG(25) bezieht sich jedoch eindeutig nur auf die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie und nicht auf die Wettbewerbsfähigkeit anderer Sektoren der Wirtschaft, wie etwa die des Transportsektors.
94. In diesem Zusammenhang ist auf das von Finnland vorgebrachte Argument einzugehen, wonach der Straßentransport einen unerlässlichen Bestandteil der not wendigen Infrastruktur der Tätigkeit von Unternehmen bildet. Dieses Vorbringen enthält eine Aussage über die wirtschaftliche Bedeutung des Straßentransports im Allgemeinen, ändert aber nichts daran, dass Artikel 157 EG für die verfahrensgegenständliche Richtlinie keinen Maßstab bildet.
3. Ergebnis
95. Die von Finnland vorgebrachten Klagegründe betreffend die Rechtsgrundlage der Richtlinie und einen Verstoß gegen die Bestimmungen betreffend KMU sind demnach als unbegründet zurückzuweisen.
B – Zum Grundrecht auf freie Berufsausübung (Erster und Dritter Klagegrund in der Rechtssache C‑184/02 sowie Dritter Klagegrund in der Rechtssache C‑223/02) und zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Zweiter Klagegrund in der Rechtssache C‑223/02)
96. Die von Spanien und Finnland behauptete Verletzung des Grundrechts auf freie Berufsausübung weist einige Gemeinsamkeiten mit dem von Finnland behaupteten Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auf. Diesbezüglich rügt Finnland einen Verstoß gegen Artikel 5 Absatz 3 EG, wonach die Maßnahmen der Gemeinschaft nicht über das für die Erreichung der Ziele dieses Vertrages erforderliche Maß hinausgehen dürfen.
1. Vorbemerkungen
a) Getrennte oder gemeinsame Prüfung?
97. Die Klagegründe überschneiden sich insofern, als im Rahmen der Prüfung der Verletzung des Rechts auf freie Berufsausübung ebenso auf die Verhältnismäßigkeit einzugehen ist (akzessorische oder inhärente Prüfung der Verhältnismäßigkeit).
98. Somit stellt sich die Frage, ob eine „doppelte Verhältnismäßigkeitsprüfung“ vorzunehmen ist, d. h., ob auch eine Prüfung im Lichte des selbständigen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit angezeigt ist.
99. Man könnte nämlich argumentieren, dass in der Prüfung anhand eines Grundrechtes die subjektiv-rechtliche Funktion der Verhältnismäßigkeit im Vordergrund stehen kann, also die Gewährleistung von Rechtsschutz, während die isolierte Prüfung der Verhältnismäßigkeit in objektiv-rechtlicher Weise erfolgt. Bei Letzterer wird an der Funktion der Verhältnismäßigkeit als Begrenzung der Zuständigkeit von Organen angesetzt, d. h., direkt der Umfang des Handlungsspielraumes des rechtsetzenden Organs geprüft.
100. Diese an der Funktion des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ansetzende Differenzierung findet jedoch in der Rechtsprechung des Gerichtshofes keinen Niederschlag, weil der Gerichtshof die Prüfung der Verhältnismäßigkeit im Rahmen der behaupteten Verletzung von Grundrechten anhand der objektiv-rechtlichen Funktion vornimmt, sodass daraus kein Argument für eine getrennte Prüfung gewonnen werden kann.
101. Gegen eine gemeinsame Prüfung kann auch nicht ins Treffen geführt werden, dass die von Finnland im Zusammenhang mit der Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit vorgebrachten Argumente teilweise von denen Spaniens abweichen.
102. Vor allem aber ist entscheidend, dass der Prüfungsgegenstand in beiden Fällen derselbe ist: die Einbeziehung selbständiger Kraftfahrer in die Richtlinie. Da nicht nur das Ziel der angefochtenen Regelung dasselbe ist, sondern auch die betroffenen Rechtsgüter sowie deren Beeinträchtigung, müsste auch die Prüfung hinsichtlich der einzelnen Voraussetzungen der Verhältnismäßigkeit im Wesentlichen gleich ausfallen.
103. Aufgrund dieser Überlegungen erscheint eine inhaltlich doppelte Prüfung der Richtlinie im Lichte des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht angebracht.
b) Zum Grundrecht auf freie Berufsausübung
104. Hinsichtlich der von Spanien und Finnland behaupteten Verletzung des Grundrechts auf freie Berufausübung ist auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes hinzuweisen, wonach dieses Grundrecht zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört.
105. Von Spanien wird zusätzlich zum Recht auf freie Berufsausübung das Recht auf Gewerbefreiheit oder auf unternehmerische Freiheit („libertad de empresa“) angeführt. Wenn der Gerichtshof sich auch vereinzelt des Begriffes der wirtschaftlichen Handlungsfreiheit(26) oder der grundrechtlichen Handelsfreiheit(27) bediente, so darf darin kein vom Recht der freien Berufsausübung oder der freien wirtschaftlichen Betätigung(28) verschiedenes Recht gesehen werden, sondern nur eine terminologische Abweichung.
c) Darlegungslast und Beweislastverteilung
106. Vor der inhaltlichen Prüfung der Grundrechtskonformität der Richtlinie ist allerdings auf die von Spanien angesprochene Beweislastverteilung einzugehen. Dabei ist die von Spanien vertretene Auffassung, wonach die klagende Partei nur den Eingriff, und das beklagte Organ die Rechtfertigung nachzuweisen habe, zurückzuweisen. Eine solche Aufspaltung findet im Gemeinschaftsrecht keine Stütze. Vielmehr widerspricht sie dem allgemeinen Grundsatz, wie er sich aus dem im Vertrag grundgelegten und in der Satzung sowie in der Verfahrensordnung ausgeführten Rechtsschutzsystem bei Nichtigkeitsklagen ergibt, dass die klagende Partei nachzuweisen hat, dass die von ihr behauptete Rechtsverletzung begründet ist.
107. Da Spanien nicht nur den Eingriff in ein Grundrecht, sondern auch dessen Verletzung behauptet, hat Spanien auch diese Verletzung ausreichend zu begründen.
108. Ähnliches gilt in Bezug auf die von Finnland behauptete Unverhältnismäßigkeit der Richtlinie. So zeigt die Prüfungspraxis des Gerichtshofes, dass er in Bezug auf Gesetzgebungsakte, insbesondere in Bezug auf solche, die Parlament und Rat erlassen haben, von der Vermutung der Verhältnismäßigkeit ausgeht.
109. Schließlich lässt sich einer Entscheidung des Gerichtshofes für Nichtigkeitsklagen allgemein entnehmen, dass die klagende Partei zu beweisen hat, dass die rechtliche Qualifizierung durch das Gemeinschaftsorgan, dessen Rechtsakt angefochten wird, unrichtig ist(29) .
2.
Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit eines Eingriffes in das Grundrecht
a) Zur Verhältnismäßigkeit im Allgemeinen
110. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes dürfen die Handlungen der Gemeinschaftsorgane nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört, nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die verursachten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen(30) .
b) Zum Grundrecht auf freie Berufsausübung im Besonderen
111. Zunächst ist davon auszugehen, dass die freie Berufsausübung „keine uneingeschränkte Geltung beanspruchen“ kann, sondern „im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Funktion gesehen werden“ muss. „Folglich [kann] ... die freie Berufsausübung ... Beschränkungen unterworfen werden, sofern diese Beschränkungen tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Gemeinschaft entsprechen und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der die so gewährleisteten Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet.“(31)
112. In einem ersten Schritt ist zu prüfen, ob die Richtlinie in das Recht der selbständigen Kraftfahrer auf freie Berufsausübung, d. h. in den Schutzbereich dieses Grundrechtes, eingreift. Sollte das der Fall sein, wäre in einem zweiten Schritt die Rechtfertigung für einen solchen Eingriff zu untersuchen. Mangelt es an einer solchen, ist der Eingriff rechtswidrig, d. h., er verletzt das Grundrecht.
113. Zu dem von Spanien und Finnland behaupteten Eingriff in das Recht auf freie Berufsausübung ist festzustellen, dass die Einführung einer Arbeitszeitregelung, insbesondere die wöchentliche Höchstarbeitszeit, tatsächlich die Wettbewerbsstellung ändert, weil es eine solche Begrenzung davor nicht gegeben hat. Denn wie Finnland zu Recht ausführt, stellt der Faktor Arbeit auch für Selbständige einen neben dem Kapital wesentlichen Produktionsfaktor dar. Durch die Arbeitszeitregelung sind die betroffenen Kraftfahrer nun dadurch beschränkt, dass die ihnen zur Verfügung stehende Fahrzeit begrenzt ist.
114. Ein weiterer Eingriff wird in der Pflicht zur Führung von Aufzeichnungen über die Arbeitszeit gesehen. Diesbezüglich stellt sich die Frage, ob das überhaupt in den Schutzbereich des Grundrechts auf freie Berufsausübung eingreift. Selbst wenn man hier einen Eingriff annehmen sollte, lässt sich diese Verpflichtung im Hinblick auf die damit verbundenen relativ geringen Beschränkungen jedenfalls als verhältnismäßig qualifizieren.
115. Die Richtlinie greift aber jedenfalls nicht in den Wesensgehalt des Rechts auf freie Berufsausübung ein, da sie nur die Modalitäten der Ausübung eines solchen Rechts betrifft, ohne dessen Bestand selbst zu gefährden. Die Richtlinie führt nämlich nicht zum Ausschluss der wirtschaftlichen Tätigkeit von selbständigen Kraftfahrern.
116. Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass der mit der Richtlinie vorgenommene Eingriff das Recht auf freie Berufsausübung der selbständigen Kraftfahrer nicht in seinem Wesensgehalt antastet.
117. Für die Erreichung des Ziels der Straßenverkehrssicherheit konnten das Parlament und der Rat es als wesentlich ansehen, dass auch selbständige Kraftfahrer einer zeitlichen Regelung zu unterwerfen sind. Folglich sind die in der Richtlinie enthaltenen Arbeitszeitbeschränkungen im Hinblick auf das mit dem streitigen Rechtsakt verfolgte Ziel „nicht offensichtlich unverhältnismäßig“(32) .
118. Begnügt man sich mit einer für die Prüfung von Gesetzgebungsakten nicht untypischen niedrigen Kontrolldichte, d. h. stellt man darauf ab, dass ein Eingriff nicht „offensichtlich unverhältnismäßig“(33) sein darf, würde sich jede weitere Prüfung der Verhältnismäßigkeit erübrigen.
119. Meines Erachtens sollte jedoch hier in die Prüfung der Verhältnismäßigkeit eingestiegen werden. So hat nämlich der Gerichtshof in einer anderen Rechtssache, nachdem er zum Ergebnis gekommen war, dass der Rechtsakt nicht in den Wesensgehalt des Rechts auf freie Berufsausübung eingreift, die Prüfung fortgesetzt und untersucht, ob die mit diesen Bestimmungen verfolgten Ziele dem Gemeinwohl dienen und ob sie keinen unverhältnismäßigen Eingriff in die Situation der Betroffenen, d. h. der selbständigen Kraftfahrer, darstellen(34) .
c) Zur Verhältnismäßigkeit des Eingriffes
120. Eingriffe in geschützte Rechtsgüter, wie etwa die freie Berufsausübung, sind dann gerechtfertigt, wenn sie verhältnismäßig sind. Dazu haben sie erstens dem Gemeinwohl zu dienen, zweitens geeignet zu sein, dieses Ziel zu erreichen, drittens dazu erforderlich und viertens angemessen zu sein.
121. In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, dass die Richtlinie nicht die Arbeitszeit aller im Transportsektor tätigen Selbständigen regelt, sondern nur die solcher Selbständiger, die als selbständige Kraftfahrer tätig sind.
i) Ziel der Richtlinie
122. Zunächst ist also zu untersuchen, ob die Vorschriften der Richtlinie ein Ziel verfolgen, das dem Gemeinwohl dient. Kommission, Rat und Parlament weisen diesbezüglich auf die Straßenverkehrssicherheit sowie den Schutz von Sicherheit und Gesundheit hin.
123. Diese Ziele finden im vierten Erwägungsgrund und insbesondere in Artikel 1 der Richtlinie ausdrücklich Niederschlag. Danach dient die Richtlinie dazu, Mindestvorschriften für die Gestaltung der Arbeitszeit festzulegen, um die Sicherheit und die Gesundheit der Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben, verstärkt zu schützen, die Sicherheit im Straßenverkehr zu erhöhen und die Wettbewerbsbedingungen einander stärker anzugleichen.
124. Bei diesen mit der Richtlinie verfolgten Zielen handelt es sich zweifellos um solche, die im allgemeinen Interesse liegen oder dem Gemeinwohl dienen.
ii) Eignung
125. Hinsichtlich der Eignung der in der Richtlinie getroffenen Regelungen, das in deren Artikel 1 genannte Ziel zu erreichen, ist davon auszugehen, dass Beschränkungen der Arbeitszeit von Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben, der Sicherheit auf den von ihnen benützten Straßen sowie der Sicherheit und Gesundheit ihrer selbst wie der der anderen Verkehrsteilnehmer dienen.
126. Was aber für das Fahrpersonal gilt, kann für selbständige Kraftfahrer nicht anders sein. Denn in ihrer „fahrenden Tätigkeit“ unterscheiden sich diese beiden Personengruppen nicht. Dass das Fahrpersonal einen anderen rechtlichen Status genießt, spielt im Zusammenhang mit der Straßenverkehrssicherheit keine Rolle.
iii) Erforderlichkeit
127. Im Rahmen der Prüfung der Erforderlichkeit der in der Richtlinie getroffenen Regelungen ist zu untersuchen, ob diese erforderlich sind, das Ziel der Richtlinie zu erreichen oder ob es auch weniger einschneidende Mittel gibt, die gleich wirksam sind. Hiebei geht es also um die Suche nach und die Bewertung von alternativen Regelungen.
128. Diesbezüglich hat Finnland vorgetragen, dass eine Fahrzeitbeschränkung, wie sie in der Verordnung Nr. 3820/85 getroffen wurde, ausreicht und darüber hinausgehende Beschränkungen der Arbeitszeit nicht erforderlich seien. Zudem sollte die Einhaltung der Verordnung Nr. 3820/85 stärker kontrolliert werden.
129. Zurückzuweisen ist jedenfalls das Argument Finnlands, wonach die Richtlinie für selbständige Kraftfahrer deshalb nicht erforderlich sei, weil diese nicht in ihrem Verhältnis gegenüber einem Arbeitgeber zu schützen seien. Denn die Richtlinie verfolgt hinsichtlich der selbständigen Kraftfahrer nicht sozialpolitische, sondern verkehrspolitische Ziele.
130. Wenn es auch nicht schwer fällt, Beschränkungen allein der Fahrzeit als milderes Mittel zu qualifizieren, bleibt doch die Frage unbeantwortet, ob solche limitierten Beschränkungen, wie sie die Verordnung Nr. 3820/85 vorsieht, gleich wirksam sind wie die in der Richtlinie getroffenen Beschränkungen der Arbeitszeit.
131. Da die Arbeit des Fahrpersonals wie der selbständigen Kraftfahrer sich nicht in den Tätigkeiten erschöpft, die der Verordnung Nr. 3820/85 unterliegen, diese darüber hinausgehenden Arbeiten jedoch Auswirkungen auf den persönlichen Zustand des Fahrers und somit auf die Straßenverkehrssicherheit haben, können die in dieser Verordnung enthaltenen Beschränkungen nicht ausreichen.
132. Hinsichtlich des Zieles der Angleichung der Wettbewerbsbedingungen bringt Finnland vor, dass die Richtlinie keine Präzisierung enthalte, wie dieses Ziel erreicht werden soll. Die Kommission weist zu Recht darauf hin, dass gerade die Einbeziehung der selbständigen Kraftfahrer zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist. Würde man auf selbständige Kraftfahrer andere Vorschriften anwenden als auf das Fahrpersonal, bestünde die Gefahr, dass die für das Fahrpersonal geltenden Vorschriften der Richtlinie dadurch umgangen werden, dass die Rechtsstellung solcher Fahrer umgewandelt wird.
iv) Angemessenheit
133. Im Zusammenhang mit der Angemessenheit der für selbständige Kraftfahrer geltenden Regelungen ist darauf hinzuweisen, dass es hier im Wesentlichen um die Abwägung der mit den Regelungen verbundenen Beschränkungen mit dem durch diese Regelungen gewonnenen Nutzen, d. h. dem verfolgten Ziel, geht. Dazu sind zunächst die beteiligten Rechtsgüter zu ermitteln und zu gewichten.
134. Die Richtlinie bezweckt, abgesehen von der Angleichung der Wettbewerbsbedingungen, die Straßenverkehrssicherheit, und damit den Schutz von Leben und Gesundheit aller Verkehrsteilnehmer, nicht nur der betroffenen Fahrer.
135. Beeinträchtigt wird die freie, nämlich bisher zeitlich weniger beschränkte, wirtschaftliche Betätigung der selbständigen Kraftfahrer. Der Grad dieser Beeinträchtigung ist, wie die Analyse des Eingriffes gezeigt hat, allerdings nicht als besonders hoch zu bewerten. Das ergibt sich u. a. daraus, dass nicht alle Tätigkeiten eines selbständigen Kraftfahrers als Arbeitszeit gelten und daher beschränkt sind. So sieht Artikel 3 Buchstabe a Nummer 2 der Richtlinie vor, dass bestimmte „allgemeine administrative Tätigkeiten“ nicht in die Wochenarbeitszeit eingerechnet werden. Das betrifft aber gerade solche Tätigkeiten, die für Unternehmer typisch sind.
136. Im Verfahren ist diesbezüglich auf die unterschiedlichen Sprachfassungen hingewiesen worden und darauf, dass der hinsichtlich der Tätigkeiten angeführte Zusatz „gerade ausgeführten“ in der niederländischen, schwedischen und finnischen Version fehlt. Dazu ist zu bemerken, dass diese Fassungen einander insoferne ähnlich sind, als sie auf „in Frage stehende“ Transporte abstellen. In den meisten Sprachfassungen ist hingegen sinngemäß von Transporten die Rede, die „unterwegs“ sind, also gerade ausgeführt werden. Der Unterschied ist jedoch insoweit ohne rechtliche Bedeutung, als beide Gruppen von Sprachfassungen eine gleichbedeutende Präzisierung enthalten.
137. Für die Angemessenheit der Regelungen für selbständige Kraftfahrer spricht noch ein weiterer Umstand. Nach der Rechtsprechung hängt die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit einer Regelung auch davon ab, dass diese Vorschrift die Situation der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer berücksichtigt(35) .
138. Die streitige Richtlinie entspricht dieser Anforderung, weil Parlament und Rat die Situation der selbständigen Kraftfahrer insofern berücksichtigt haben, als sie für diesen Personenkreis ein späteres Inkrafttreten vorgesehen haben.
139. Was nun das Gewicht des verfolgten Zieles, also des geschützten Rechtsgutes angeht, handelt es sich dabei um dasjenige Rechtsgut, das im Gemeinschaftsrecht den höchsten Stellenwert hat, nämlich das Leben und die Gesundheit von Menschen. Dabei überlässt der Gerichtshof im Bereich des Gesundheitsschutzes nicht nur den Mitgliedstaaten einen weiten Spielraum, sondern zeigt eine große Zurückhaltung auch bei der Kontrolle von Maßnahmen der Gemeinschaft betreffend den gesundheitlichen Verbraucherschutz(36) oder die Produktsicherheit(37) .
140. Eine geringe Kontrolldichte weist die Prüfung des Gerichtshofes gerade in den Fällen auf, in denen es um die Prüfung von entsprechenden Akten der Gemeinschaftsgesetzgebung geht, weil Parlament und Rat hier über normatives Ermessen verfügen(38) . Das hat der Gerichtshof für den Bereich der Verkehrspolitik ausdrücklich ausgesprochen:
„Was die gerichtliche Nachprüfbarkeit der in der vorstehenden Randnummer genannten Voraussetzungen betrifft, so verfügt der Gemeinschaftsgesetzgeber ebenfalls nach ständiger Rechtsprechung im Bereich der gemeinsamen Verkehrspolitik über einen weitreichenden Ermessensspielraum zum Erlass angemessener gemeinsamer Regeln.“(39)
141. Eine Gesamtbetrachtung aller Gesichtspunkte ergibt also, dass die Regelungen betreffend selbständige Kraftfahrer nicht unverhältnismäßig sind.
3. Ergebnis
142. Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass Parlament und Rat durch den Erlass dieser Richtlinie weder das Grundrecht auf freie Berufsausübung noch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt haben. Der erste und dritte Klagegrund in der Rechtssache C‑184/02 sowie der zweite und dritte Klagegrund in der Rechtssache C‑223/02 sind daher als unbegründet zurückzuweisen.
C – Zum allgemeinen Gleichheitssatz (Zweiter Klagegrund in der Rechtssache C‑184/02)
143. Spanien rügt mit dem zweiten Klagegrund die Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung, d. h. des allgemeinen Gleichheitssatzes, und die Verletzung von Artikel 74 EG.
1. Zum allgemeinen Gleichheitssatz
144. Spanien trägt zur behaupteten Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes vor, dass selbständige Kraftfahrer sich in einer anderen Lage befinden als das Fahrpersonal, weil sie zusätzliche Aufgaben wahrzunehmen haben, wie etwa die Aushandlung von Verträgen, die Wahrnehmung finanzieller Belange und die Buchführung. Des Weiteren hätten sie kein fixes Gehalt und genössen nicht denselben Schutz wie Arbeitnehmer. Zudem könne das Fahrpersonal seine gesamt Arbeitszeit zum Lenken nützen. Die Richtlinie würde den selbständigen Kraftfahrern also nur Lasten aufladen, ohne ihnen auch Rechte zu geben. Schließlich halte die Richtlinie von der Gründung kleinerer Transportunternehmen ab. Durch die Einbeziehung der selbständigen Kraftfahrer in die Richtlinie komme es zu einer Gleichbehandlung zwischen diesen und dem Fahrpersonal. Damit würden unterschiedliche Situationen gleich behandelt, wofür es auch keine objektive Rechtfertigung gebe.
145. Zur Beantwortung der Frage, ob die Richtlinie den allgemeinen Gleichheitssatz verletzt, ist von der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes auszugehen, wonach vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, sofern dies nicht objektiv gerechtfertigt ist(40) .
146. In einem ersten Schritt ist also zu untersuchen, ob der zu prüfende Sachverhalt in den Schutzbereich des allgemeinen Gleichheitssatzes fällt. Danach sind die Vergleichsgruppen zu bilden und deren Behandlung zu ermitteln. Schließlich ist zu prüfen, ob es für die Gleichbehandlung ungleicher Gruppen eine Rechtfertigung gibt.
147. Hinsichtlich des Schutzbereiches ist auszuführen, dass sowohl die Voraussetzungen für den persönlichen − es handelt sich um gemeinschaftliche Unternehmer − als auch für den sachlichen Schutzbereich − Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechtes − erfüllt sind.
148. Was die zu vergleichenden Gruppen angeht, stehen einander selbständige Kraftfahrer einerseits und das Fahrpersonal andererseits gegenüber.
149. Der allgemeine Gleichheitssatz wäre nun verletzt, wenn diese beiden Gruppen zwar ungleich sind, aber gleich behandelt würden und diese Behandlung nicht objektiv gerechtfertigt wäre.
150. Entscheidend ist aber nicht, dass beide Gruppen in allen Aspekten gleich zu sein haben, sondern in dem Gesichtspunkt, der den Gegenstand der Regelung bildet.
151. Selbständige Kraftfahrer wie das Fahrpersonal weisen sowohl einige Gemeinsamkeiten als auch einige Unterschiede auf. Zu Letzteren gehören etwa der dienstrechtliche Status und die für Unternehmer typischen Tätigkeiten.
152. Wie Kommission und Rat vorbringen, befinden sich sowohl selbständige Kraftfahrer als auch das Fahrpersonal jedoch insofern in der gleichen Lage, als beide Gruppen Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben.
153. Wenn Spanien vorträgt, dass dies nur die Anwendung gleicher Vorschriften betreffend die Lenkzeiten rechtfertige, nicht aber die gleicher Vorschriften betreffend die Arbeitszeit, ist zu betonen, dass dem die unrichtige Annahme zugrunde liegt, dass nur bestimmte Tätigkeiten, nämlich Lenkzeiten, zeitlich beschränkt werden sollten. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat sich aber zum Ziel gesetzt, auch andere Tätigkeiten, die von Personen, die Fahrtätigkeiten im Bereich des Straßentransports ausüben, wahrgenommen werden, einer zeitlichen Beschränkung zu unterwerfen.
154. Selbständige Kraftfahrer sind aber nicht nur hinsichtlich des Fahrens mit dem Fahrpersonal vergleichbar, sondern auch hinsichtlich anderer Tätigkeiten, wie dem Be- und Entladen, der Reinigung und Wartung.
155. Hinsichtlich der Tätigkeiten, die ein selbständiger Kraftfahrer als Unternehmer ausübt, befindet er sich allerdings nicht in der gleichen Lage wie das Fahrpersonal. Diesbezüglich gelten für ihn aber auch besondere Vorschriften. Kommission, Rat und Parlament weisen zu Recht auf Artikel 3 Buchstabe a Nummer 2 hin, wonach bestimmte Tätigkeiten nicht zur Arbeitszeit gerechnet werden.
156. Damit den Besonderheiten der selbständigen Kraftfahrer Rechnung getragen werden kann, sieht die Richtlinie in Artikel 2 Absatz 1 2. und 3. Unterabsatz vor, dass die Kommission die Auswirkungen des Ausschlusses der selbständigen Kraftfahrer u. a. auf die Straßensicherheit, die Wettbewerbsbedingungen und die Berufsstruktur untersucht. Diese Studie soll es der Kommission und in der Folge dem Rat und dem Parlament ermöglichen, besondere Modalitäten der Einbeziehung der selbständigen Kraftfahrer festzulegen.
157. Es ist daher unzutreffend, wenn Spanien vorbringt, dass die Richtlinie ungleiche Situationen gleich behandelt. Selbständige Kraftfahrer und das Fahrpersonal werden nämlich nur in dem Maße gleich behandelt, als sie in einer vergleichbaren Lage sind.
158. Eine gesonderte Prüfung der Rechtfertigung für die Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte kann also entfallen.
159. Dass eine unterschiedliche Behandlung von selbständigen Kraftfahrern und Fahrpersonal rechtlich zulässig ist und sogar derzeit schon praktiziert wird, belegt der Hinweis Spaniens auf die in Spanien geltende längere wöchentliche Arbeitszeit für selbständige Kraftfahrer, die sich daraus ergibt, dass das Fahrpersonal aufgrund eines Tarifvertrags strengeren Regelungen unterliegt.
2. Zu Artikel 74 EG
160. Was den von Spanien behaupteten Verstoß gegen Artikel 74 EG betrifft, so ist zunächst dessen normativer Gehalt zu ermitteln. Nach dieser Bestimmung hat jede Maßnahme auf dem Gebiet der Beförderungsentgelte und -bedingungen, die im Rahmen dieses Vertrags getroffen wird, der wirtschaftlichen Lage der Verkehrsunternehmer Rechnung zu tragen.
161. Diese Vorschrift richtet sich unstreitig an die Organe der Gemeinschaft, mithin auch an das Parlament und den Rat als Gemeinschaftsgesetzgeber.
162. Artikel 74 EG hat zum Ziel, dass eine Maßnahme nicht allein den Interessen der Verkehrsteilnehmer oder anderen öffentlichen Interessen dient.
163. Hinsichtlich des Inhalts des in Artikel 74 EG normierten Gebotes ist allerdings fraglich, ob es sich nur auf Maßnahmen bezieht, die unmittelbar Beförderungsentgelte und -bedingungen zum Gegenstand haben, oder auch auf solche Maßnahmen, die die Kosten steigern und sich damit auf die Rentabilität von Verkehrsunternehmen auswirken, also mittelbar die Entgelte beeinflussen.
164. Selbst wenn man aber wie Spanien auch Maßnahmen als erfasst ansieht, die indirekte Auswirkungen auf die Beförderungsentgelte haben, so ist doch zu unterstreichen, dass Artikel 74 EG nicht absolut wirkt, sondern eine Abwägung der mit einer Maßnahme verfolgten Ziele erfordert. Das ergibt sich bereits aus dem Wortlaut von Artikel 74 EG, wonach der „Lage ... Rechnung zu tragen“ ist. Es handelt sich also um ein − bloßes − Berücksichtigungsgebot.
165. Diesem entspricht die Richtlinie insbesondere dadurch, dass ihr Artikel 2 Absatz 1 3. Unterabsatz die Kommission zur Erstellung und Vorlage eines Berichts über die Auswirkungen des Ausschlusses der Selbständigen auf die Straßenverkehrssicherheit, die Wettbewerbsbedingungen und die Berufsstruktur sowie soziale Aspekte verpflichtet.
166. Wie die Kommission zu Recht betont, belegt auch die in Artikel 3 Buchstabe a Nummer 2 enthaltene Definition der Arbeitszeit, dass den Besonderheiten der Verkehrsunternehmer Rechnung getragen wurde.
167. Der auf Artikel 74 EG gestützte Klagegrund ist daher als unbegründet zurückzuweisen.
D – Zur Begründungspflicht (Vierter Klagegrund in der Rechtssache C‑184/02 und Fünfter Klagegrund in der Rechtssache C‑223/02)
168. Spanien und Finnland rügen auch die Verletzung der in Artikel 253 EG normierten Begründungspflicht.
169. Spanien begründet die Verletzung wesentlicher Formvorschriften damit, dass eine geeignete Begründung für die Einbeziehung selbständiger Kraftfahrer in der Richtlinie fehle. Der achte Erwägungsgrund bezüglich der vorläufigen Ausnahme für selbständige Kraftfahrer sei konfus und hinsichtlich der relevanten Umstände nicht überzeugend.
170. Finnland zufolge mangle es nicht nur an einer Begründung für die Einbeziehung, sondern auch an einer Beschreibung der Probleme, die mit der Richtlinie gelöst werden sollten, etwa der unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen.
171. Zunächst ist auf das Vorbringen des Parlaments einzugehen, wonach die Begründung des ursprünglichen Vorschlages auch für den endgültig erlassenen Rechtsakt gültig bleibt, insoweit diese beiden inhaltlich übereinstimmen.
172. Dem Argument Finnlands, wonach die Begründung in der endgültigen Fassung des Rechtsaktes zu finden sein muss, ist hier zu folgen. Das ergibt sich bereits aus dem Wortlaut von Artikel 253 EG („Richtlinien ..., die vom Europäischen Parlament und vom Rat gemeinsam ... angenommen werden, sind mit Gründen zu versehen“). Daraus geht nämlich hervor, dass die Begründung in der von den Organen angenommenen Fassung enthalten sein muss. Was die entsprechenden Vorschläge der Kommission betrifft, verpflichtet Artikel 253 EG dazu, auf diese im angenommenen Rechtsakt Bezug zu nehmen. Diese Bezugnahme ersetzt allerdings nicht die Angabe einer Begründung.
173. Nach ständiger Rechtsprechung hängt der Umfang der Begründungspflicht von der Rechtsnatur der betreffenden Maßnahme ab. Bei R echtsakten mit allgemeiner Geltung, wie im vorliegenden Fall, kann sich die Begründung darauf beschränken, die Gesamtlage anzugeben, die zum Erlass der Maßnahme geführt hat, und die allgemeinen Ziele zu bezeichnen, die mit ihr erreicht werden sollen(41) .
174. Die angefochtene Richtlinie enthält in den ersten beiden Erwägungsgründen eine Beschreibung der rechtlichen Gesamtlage sowie im elften und zwölften Erwägungsgrund eine Begründung speziell für die Notwendigkeit der Begrenzung der Nachtarbeit.
175. Die Richtlinie enthält demnach eine schlüssige und hinreichende Beschreibung der Gesamtsituation, die zu ihrem Erlass geführt hat(42) .
176. Die Richtlinie genügt aber auch der Anforderung, dass die von der Gemeinschaft mit diesem Rechtsakt verfolgten Ziele anzugeben sind. Diese bestehen nach ihrem vierten Erwägungsgrund darin, die Straßenverkehrssicherheit sowie den Schutz von Sicherheit und Gesundheit der betreffenden Personen zu gewährleisten. Auf diese Personen wird dann im sechsten bis achten Erwägungsgrund eingegangen, wobei die beiden Gruppen Fahrpersonal und selbständige Kraftfahrer gesondert erwähnt werden. Zwar findet sich nur hinsichtlich des Fahrpersonals eine spezielle Begründung bezüglich der Definition der Arbeitszeit, doch kann das damit erklärt werden, dass die selbständigen Kraftfahrer erst später − aufgrund eines Berichts der Kommission − einbezogen werden sollten. Im Übrigen gelten ab dem Zeitpunkt der Anwendung der Richtlinie auf Selbständige auch für diese Gruppe dieselben Vorschriften. Damit bezieht sich auf sie aber auch der vierte Erwägungsgrund, in dem die Ziele der Richtlinie angeführt sind.
177. Zudem wäre ein Ausschluss der selbständigen Kraftfahrer gesondert zu begründen gewesen, worauf die Kommission zu Recht aufmerksam macht. Wie die Verordnung Nr. 3820/85 zeigt, ist im Transportsektor die Einbeziehung selbständiger Kraftfahrer nämlich die Regel.
178. Eine darüber hinausgehende Begründung weiterer Einzelheiten ist nicht erforderlich. Denn nach ständiger Rechtsprechung „brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden“(43) .
179. Da die Richtlinie den von dem Gemeinschaftsorgan verfolgten Zweck in seinen wesentlichen Zügen erkennen lässt, ginge es zu weit, eine besondere Begründung zu verlangen(44) . Da es sich um eine Richtlinie, also um einen Rechtsakt von allgemeiner Geltung handelt, waren Parlament und Rat auch nicht verpflichtet, in der Begründung nähere Daten anzugeben(45) .
180. Aus dem in der ständigen Rechtsprechung weiters genannten Erfordernis, dass die Begründung die Überlegungen des Gemeinschaftsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck zu bringen hat, dass die Betroffenen die Gründe für die erlassene Maßnahme erkennen können(46), darf man nicht ableiten, dass die selbständigen Kraftfahrer den Maßstab für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Begründung bilden.
181. Dagegen, dass im Fall einer Richtlinie die einzelnen Rechtsunterworfenen als „Betroffene“ anzusehen sind, spricht die mit der Rechtsprechung zur Begründungspflicht verfolgte Zielsetzung, nämlich die Wahrung des Rechtsschutzes. Für Einzelpersonen sind die Rechtsschutzmöglichkeiten bei Richtlinien jedoch stark beschränkt(47) .
182. Wie das Parlament zu Recht betont, handelt es sich bei dem angefochtenen Rechtsakt nämlich um eine Richtlinie, die nach Artikel 249 EG an die Mitgliedstaaten gerichtet ist. So gesehen sind diese die Betroffenen der Maßnahme. Die selbständigen Kraftfahrer sind nur als Betroffene der Umsetzungsmaßnahme des jeweiligen Mitgliedstaats anzusehen.
183. Gegen zu strenge Anforderungen an die Begründungspflicht spricht ferner noch der Umstand, dass Spanien und Finnland als Mitgliedstaaten am Rechtsetzungsverfahren eng beteiligt waren. Denn in einem solchen Fall geht der Gerichtshof davon aus, dass die Mitgliedstaaten „wissen, auf welchen Gründen [der Rechtsakt] beruht“(48) .
184. Der jeweils auf die Verletzung der Begründungspflicht gestützte Klagegrund ist daher als unbegründet zurückzuweisen.
V – Kosten
185. Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Parlament und der Rat einen entsprechenden Antrag gestellt haben und das Königreich Spanien und die Republik Finnland mit ihrem Vorbringen unterlegen sind, sind ihnen die Kosten aufzuerlegen. Gemäß § 4 Absatz 1 trägt die Kommission, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten ist, ihre eigenen Kosten.
VI – Ergebnis
186. Nach alldem wird dem Gerichtshof vorgeschlagen, wie folgt zu entscheiden:
1. Die Klagen werden abgewiesen.
2. Das Königreich Spanien und die Republik Finnland tragen die Kosten des Verfahrens.
3. Die Kommission trägt ihre eigenen Kosten.
(1) .
(2)
–	ABl. L 80, S. 35.
(3)
–	ABl. L 370, S. 1.
(4)
–	ABl. L 307, S. 18.
(5)
–	ABl. L 195, S. 41.
(6)
–	Urteile vom 27. September 1988 in der Rechtssache 165/87 (Kommission/Rat, Slg. 1988, 5545, Randnr. 19) und vom 10. Dezember 2002 in der Rechtssache C‑491/01(British American Tobacco [Investments] Ltd und Imperial Tobacco Ltd, Slg. 2002, I‑11453, Randnr. 98).
(7)
–	Urteile vom 26. März 1987 in der Rechtssache 45/86 (Kommission/Rat, Slg. 1987, 1493, Randnr. 11), vom 11. Juni 1991 in der Rechtssache C‑300/89 (Kommission/Rat, Slg. 1991, I‑2867, Randnr. 10), vom 4. April 2000 in der Rechtssache C‑269/97 (Kommission/Rat, Slg. 2000, I‑2257, Randnr. 43) und vom 30. Januar 2001 in der Rechtssache C‑36/98 (Spanien/Rat, Slg. 2001, I‑779, Randnr. 58).
(8)
–	Urteile in der Rechtssache C‑300/89 (zitiert in Fußnote 7), Randnr. 10, in der Rechtssache C‑269/97 (zitiert in Fußnote 7), Randnr. 43, und in der Rechtssache C‑36/98 (zitiert in Fußnote 7), Randnr. 58.
(9)
–	Richtlinie 92/29/EWG des Rates vom 31. März 1992 über Mindestvorschriften für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz zum Zweck einer besseren medizinischen Versorgung auf Schiffen (ABl. L 113, S. 19).
(10)
–	Hervorhebung von uns.
(11)
–	Verordnung (EWG) Nr. 1390/81 des Rates vom 12. Mai 1981 zur Ausdehnung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, auf die Selbständigen und ihre Familienangehörigen (ABl. L 143, S. 1).
(12)
–	Urteil vom 12. November 1996 in der Rechtssache C‑84/94 (Vereinigtes Königreich/Rat, Slg. 1996, I‑5755, Randnr. 39).
(13)
–	Urteil in der Rechtssache C‑491/01(zitiert in Fußnote 6), Randnr. 80.
(14)
–	Urteil vom 28. November 1978 in der Rechtssache 97/78 (Schumalla, Slg. 1978, 2311, Randnr. 5).
(15)
–	Vgl. das Urteil vom 9. Juni 1994 in der Rechtssache C‑394/92 (Michielsen und Geybels Transport Service NV, Slg. 1994, I‑2497, Randnrn. 14 und 19).
(16)
–	Urteil in der Rechtssache C‑84/94 (zitiert in Fußnote 12), Randnr. 38.
(17)
–	Urteil vom 18. Januar 2001 in der Rechtssache C‑297/99 (Skills Motor Coaches Ltd u. a., Slg. 2001, I‑573, Randnr. 25).
(18)
–	Auf diesen Aspekt ist im Rahmen der Prüfung der anderen Klagegründe noch näher einzugehen.
(19)
–	Urteil vom 11. September 2003 in der Rechtssache C‑211/01 (Kommission/Rat, Slg. 2003, I‑0000).
(20)
–	Sie lauten: „évitent“, „evitano“, „evitarán“ und „devem evitar“.
(21)
–	Sie lauten: „skal“, „skall“ sowie „shall avoid imposing“.
(22)
–	„Στις οδηγίες αυτές αποφεύγεται η επιβολή διοικητικών, οικονομικών και νομικών εξαναγκασμών, οι οποίοι θα παρεμπόδιζαν τη δημιουργία και την ανάπτυξη των μικρομεσαίων επιχειρήσεων.“
(23)
–	„Näissä direktiiveissä vältetään säätämästä sellaisia hallinnollisia, taloudellisia tai oikeudellisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä.“
(24)
–	Urteil in der Rechtssache C‑84/94 (zitiert in Fußnote 12), Randnr. 44.
(25)
–	„Die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die notwendigen Voraussetzungen für die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie der Gemeinschaft gewährleistet sind.“
(26)
–	Urteil vom 22. April 1999 in der Rechtssache C‑161/97 P (Kernkraftwerke Lippe-Ems GmbH/Kommission, Slg. 1999, I‑2057, Randnr. 101).
(27)
–	Urteile vom 14. Mai 1974 in der Rechtssache 4/73 (Nold, Slg. 1974, 491, Randnr. 14) und vom 7. Februar 1985 in der Rechtssache 240/83 (ADBHU, Slg. 1985, 531, Randnr. 9).
(28)
–	Urteil vom 21. Februar 1991 in den verbundenen Rechtssachen C‑143/88 und C‑92/89 (Zuckerfabrik Süderdithmarschen u. a., Slg. 1991, I‑415, Randnr. 77).
(29)
–	Urteil vom 20. November 2003 in der Rechtssache C‑356/01 (Österreich/Kommission, Slg. 2003, I‑0000, Randnrn. 52 f.).
(30)
–	Urteile vom 13. November 1990 in der Rechtssache 331/88 (Fedesa u. a., Slg. 1990, I‑4023, Randnr. 13), vom 16. Dezember 1999 in der Rechtssache C‑101/98 (UDL, Slg. 1999, I‑8841, Randnr. 30) und vom 12. März 2002 in den verbundenen Rechtssachen C‑27/00 und C‑122/00 (Omega Air Ltd u. a., Slg. 2002, I‑2569, Randnr. 62).
(31)
–	Urteile in der Rechtssache 4/73 (zitiert in Fußnote 27), Randnr. 14, vom 11. Juli 1989 in der Rechtssache 265/87 (Schräder, Slg. 1989, 2237, Randnr. 15), vom 13. Juli 1989 in der Rechtssache 5/88 (Wachauf, Slg. 1989, 2609, Randnr. 18), vom 10. Januar 1992 in der Rechtssache C‑177/90 (Kühn, Slg. 1992, I‑35, Randnr. 16), vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C‑280/93 (Deutschland/Rat, Slg. 1994, I‑4973, Randnr. 78), vom 13. Dezember 1994 in der Rechtssache C‑306/93 (SMW Winzersekt, Slg. 1994, I‑5555, Randnr. 22), vom 17. Oktober 1995 in der Rechtssache C‑44/94 (National Federation of Fishermen's Organizations u. a., Slg. 1995, I‑3115, Randnr. 55) und vom 28. April 1998 in der Rechtssache C‑200/96 (Metronome Musik GmbH, Slg. 1998, I‑1953, Randnr. 21).
(32)
–	Urteil in der Rechtssache C‑306/93 (zitiert in Fußnote 31), Randnr. 27.
(33)
–	Urteil in der Rechtssache C‑306/93 (zitiert in Fußnote 31), Randnr. 27.
(34)
–	Urteil in der Rechtssache C‑306/93 (zitiert in Fußnote 31), Randnr. 24. In diesem Urteil legt der Gerichtshof im Ergebnis den hier abgelehnten, weniger strengen Maßstab an.
(35)
–	Urteil in der Rechtssache C‑306/93 (zitiert in Fußnote 31), Randnr. 28.
(36)
–	Urteil in der Rechtssache C‑331/88 (zitiert in Fußnote 30).
(37)
–	Urteil vom 9. August 1994 in der Rechtssache C‑359/92 (Deutschland/Rat, Slg. 1994, I‑3681).
(38)
–	Siehe z. B. die Urteile vom 13. Mai 1997 in der Rechtssache C‑233/94 (Deutschland/Parlament und Rat, Slg. 1997, I‑2405) und in der Rechtssache C‑84/94 (zitiert in Fußnote 12).
(39)
– Urteile in den verbundenen Rechtssachen C‑27/00 und C‑122/00 (zitiert in Fußnote 30), Randnr. 63, und vom 17. Juli 1997 in den verbundenen Rechtssachen C‑248/95 und C‑249/95 (SAM Schifffahrt und Stapf, Slg. 1997, I‑4475, Randnr. 23); vgl. das Urteil in der Rechtssache C‑84/94 (zitiert in Fußnote 12), Randnr. 58, betreffend die Sozialpolitik.
(40)
–	Urteile in der Rechtssache C‑306/93 (zitiert in Fußnote 31), Randnr. 30, vom 7. Juli 1993 in der Rechtssache C‑217/91 (Spanien/Kommission, Slg. 1993, I‑3923, Randnr. 37) und vom 13. April 2000 in der Rechtssache C‑292/97 (Karlsson u. a., Slg. 2000, I‑2737, Randnr. 39).
(41)
–	Urteile vom 19. November 1998 in der Rechtssache C‑150/94 (Vereinigtes Königreich/Rat, Slg. 1998, I‑7235, Randnrn. 25 und 26) und vom 7. November 2000 in der Rechtssache C‑168/98 (Luxemburg/ Parlament und Rat, Slg. 2000, I‑9131, Randnr. 62).
(42)
–	Vgl. die Urteile in den verbundenen Rechtssachen C‑27/00 und C‑122/00 (zitiert in Fußnote 30), Randnr. 48, und in der Rechtssache C‑168/98 (zitiert in Fußnote 41), Randnrn. 63 f.
(43)
–	Urteile vom 14. Februar 1990 in der Rechtssache C‑350/88 (Delacre u. a./Kommission, Slg. 1990, I‑395, Randnr. 16, sowie die dort genannte Rechtsprechung) und vom 17. Oktober 1995 in der Rechtssache C‑478/93 (Niederlande/Kommission, Slg. 1995, I‑3081, Randnr. 49).
(44)
–	Urteile vom 22. Januar 1986 in der Rechtssache 250/84 (Eridania u. a., Slg. 1986, 117, Randnr. 38), in der Rechtssache C‑150/94 (zitiert in Fußnote 41), Randnrn. 25 und 26, vom 4. Februar 1997 in den verbundenen Rechtssachen C‑71/95, C‑155/95 und C‑271/95 (Belgien/Kommission, Slg. 1997, I‑687, Randnr. 53), in der Rechtssache C‑168/98 (zitiert in Fußnote 41), Randnrn. 62 und 66, und in den verbundenen Rechtssachen C‑27/00 und C‑122/00 (zitiert in Fußnote 30), Randnr. 47.
(45)
–	Vgl. die Urteile in der Rechtssache C‑350/88 (zitiert in Fußnote 43), Randnrn. 15 und 16, in der Rechtssache C‑150/94 (zitiert in Fußnote 41), Randnr. 32, und vom 5. Mai 1998 in der Rechtssache C‑180/96 (Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1998, I‑2265, Randnr. 70).
(46)
–	Urteile vom 14. Juli 1994 in der Rechtssache C‑353/92 (Griechenland/Rat, Slg. 1994, I‑3411, Randnr. 19), in der Rechtssache C‑478/93 (zitiert in Fußnote 43), Randnr. 48, und in den verbundenen Rechtssachen C‑71/95, C‑155/95 und C‑271/95 (zitiert in Fußnote 44), Randnr. 53.
(47)
–	Urteil vom 12. November 1998 in der Rechtssache C‑352/96 (Italien/Rat, Slg. 1998, I‑6937, Randnr. 40).
(48)
–	Urteile vom 22. Juni 1993 in der Rechtssache C‑54/91 (Deutschland/Kommission, Slg. 1993, I‑3399) und in der Rechtssache C‑478/93 (zitiert in Fußnote 43), Randnr. 50.