62020CC0452
GENERALINIO ADVOKATO
MACIEJ SZPUNAR IŠVADA,
pateikta 2021 m. spalio 14 d. (
1
)
Byla C‑452/20
PJ
prieš
Agenzia delle dogane e dei monopoli – Ufficio dei monopoli per la Toscana,
Ministero dell’Economia e delle Finanze
(Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Teisės aktų derinimas – Tabako ir susijusių gaminių gamyba, pateikimas ir pardavimas – Bendradarbiavimas ir vykdymo užtikrinimas – Sankcijų sistema – Veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios sankcijos – Tabako gaminių pardavėjų pareiga įsitikinti, kad pirkėjai yra sulaukę nacionalinės teisės aktuose nustatyto amžiaus šiems gaminiams įsigyti – Automatiškas veiklos licencijos sustabdymas penkiolikos dienų laikotarpiui“
I. Įvadas
1.
Prašyme priimti prejudicinį sprendimą šį prašymą pateikęs teismas Teisingumo Teismo prašo išaiškinti, ar sankcijų sistema, taikoma pažeidus draudimą parduoti tabako gaminius nepilnamečiams, atitinka Sąjungos teisę, konkrečiai – proporcingumo principą. A priori atrodo, kad šis prašymas yra visiškai toks pats kaip klasikinėse bylose dėl Sąjungos teisės išaiškinimo.
2.
Vis dėlto reikia pažymėti, kad šis atvejis yra ypatingas dėl draudimo, kurį pažeidus baudžiama pagal pagrindinėje byloje ginčijamą sistemą, šaltinio.
3.
Iš tiesų, nors prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismui pateikia klausimą atsižvelgdamas į Direktyvą 2014/40/ES (
2
), valstybių narių pareiga imtis priemonių užkertant kelią šioje byloje nagrinėjamam tabako gaminių pardavimui nepilnamečiams nustatyta ne šioje direktyvoje, o tarptautiniame susitarime, kurio šalys yra valstybės narės ir Sąjunga.
4.
Taigi prašyme priimti prejudicinį sprendimą keliamas toks pirminis klausimas: ar proporcingumo principas apriboja valstybių narių turimą diskreciją, susijusią su pagrindinėje byloje ginčijama sankcijų sistema, ir, jei apriboja, kokiu pagrindu.
II. Teisinis pagrindas
A. TKPK
5.
2003 m. gegužės 21 d. Ženevoje pasirašyta Pasaulio sveikatos organizacijos (PSO) tabako kontrolės pagrindų konvencija (toliau – TKPK) Sąjungos vardu buvo patvirtinta Sprendimu 2004/513/EB (
3
).
6.
TKPK 16 straipsnio 1 ir 6 dalyse numatyta:
„1.   Kiekviena Šalis atitinkamu vyriausybės lygiu patvirtina ir įgyvendina įstatymines, vykdomąsias, administracines ir kitokias priemones, kad uždraustų parduoti tabako gaminius nepilnamečiams, dar nesukakusiems vidaus ar nacionaliniais įstatymais nustatyto amžiaus arba aštuoniolikos metų. Šios priemonės gali būti:
a)
reikalavimas, kad visi tabako gaminių pardavėjai savo prekybos vietoje aiškiai ir visiems matomai nurodytų, kad parduoti tabaką nepilnamečiams draudžiama, o suabejoję tabako pirkėjo amžiumi prašytų jį pateikti pilnametystę įrodantį dokumentą;
b)
draudimas pardavinėti tabako gaminius tiesiogiai prieinamu, pavyzdžiui, savitarnos būdu;
c)
draudimas gaminti ir parduoti nepilnamečiams patrauklius saldainius, užkandžius, žaislus ar kitas prekes, imituojančias tabako gaminių formą;
d)
užtikrinimas, kad tabako gaminių pardavimo automatai būtų neprieinami nepilnamečiams ir neskatintų tabako gaminių pardavimo nepilnamečiams.
<…>
6.   Siekdama užtikrinti šio straipsnio 1–5 dalyse nurodytų įpareigojimų laikymąsi, kiekviena Šalis patvirtina ir įgyvendina reikiamas įstatymines vykdomąsias, administracines bei kitokias priemones, apimančias ir bausmes [sankcijas] pardavėjams bei platintojams.“
B. Direktyva 2014/40
7.
Direktyvos 2014/40 7, 8, 21 ir 60 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„(7)
teisėkūros veiksmai Sąjungos lygmeniu būtini ir siekiant įgyvendinti [TKPK], kurios nuostatos Sąjungai ir jos valstybėms narėms yra privalomos. Ypač svarbios yra TKPK nuostatos dėl tabako gaminių sudėties reguliavimo, informacijos apie tabako gaminius paskelbimo reguliavimo, tabako gaminių pakuočių ir etikečių, reklamos ir neteisėtos prekybos tabako gaminiais. TKPK Šalys, įskaitant Sąjungą ir jos valstybes nares, įvairių konferencijų metu bendru sutarimu priėmė keletą gairių TKPK nuostatoms įgyvendinti;
(8)
pagal [SESV] 114 straipsnio 3 dalį aukštas sveikatos apsaugos lygis turėtų būti laikomas pagrindu teikiant teisėkūros pasiūlymus ir visų pirma turėtų būti atsižvelgiama į visas mokslo faktais pagrįstas naujoves. Tabako gaminiai nėra paprastos prekės ir, atsižvelgiant į ypač kenksmingą tabako poveikį žmogaus sveikatai, sveikatos apsauga turėtų būti laikoma svarbiu prioritetu, visų pirma tam, kad būtų sumažintas rūkymo paplitimas tarp jaunimo;
<…>
(21)
atsižvelgiant į šios direktyvos tikslus – sudaryti palankesnes sąlygas sklandžiam tabako ir susijusių gaminių vidaus rinkos veikimui, pagrindu laikant aukštą sveikatos, ypač jaunimo sveikatos, apsaugos lygį ir laikantis Tarybos rekomendacijos 2003/54/EB[ (
4
)], valstybės narės turėtų būti skatinamos užkirsti kelią prekybai tokiais gaminiais vaikams ir paaugliams patvirtinant tinkamas priemones, kuriomis būtų nustatyti amžiaus apribojimai [ribos] ir užtikrintas jų laikymasis;
<…>
(60)
kadangi šios direktyvos tikslų, t. y. suderinti valstybių narių įstatymus ir kitus teisės aktus dėl tabako ir susijusių gaminių gamybos, pateikimo ir pardavimo valstybės narės negali deramai pasiekti, o dėl jų apimties ir poveikio tų tikslų būtų geriau siekti Sąjungos lygiu, remdamasi [ESS] 5 straipsnyje nustatytu subsidiarumo principu Sąjunga gali patvirtinti priemones. Pagal tame straipsnyje nustatytą proporcingumo principą šia direktyva neviršijama to, kas būtina nurodytiems tikslams pasiekti.“
8.
Šios direktyvos 1 straipsnyje nustatyta:
„Šios direktyvos tikslas – suderinti valstybių narių įstatymus ir kitus teisės aktus, reglamentuojančius:
a)
tabako gaminių sudedamąsias dalis bei išsiskiriančias medžiagas ir susijusias prievoles teikti pranešimus, įskaitant didžiausią leistiną dervų, nikotino ir anglies monoksido kiekį iš cigarečių išsiskiriančiose medžiagose;
b)
tam tikrus tabako gaminių ženklinimo ir pakuočių aspektus, įskaitant įspėjimus apie galimą žalą sveikatai, pateikiamus ant vienetinių tabako gaminių pakelių ir bet kokios išorinės pakuotės, taip pat atsekamumą ir saugumo elementus, kurie taikomi tabako gaminiams, siekiant užtikrinti jų atitiktį šiai direktyvai;
c)
draudimą pateikti rinkai oraliniam vartojimui skirtą tabaką;
d)
tarpvalstybinę nuotolinę prekybą tabako gaminiais;
e)
prievolę pateikti pranešimą apie naujoviškus tabako gaminius;
f)
tam tikrų gaminių, susijusių su tabako gaminiais – elektroninių cigarečių ir pildomųjų talpyklų, taip pat rūkomųjų žolinių gaminių pateikimą rinkai ir ženklinimą;
siekiant sudaryti palankesnes sąlygas sklandžiam tabako ir susijusių gaminių vidaus rinkos veikimui, pagrindu laikant aukštą žmonių, ypač jaunimo, sveikatos apsaugos lygį, ir laikytis Sąjungos įsipareigojimų pagal [TKPK].“
9.
Direktyvos 2014/40 23 straipsnio 3 dalyje numatyta:
„Valstybės narės nustato taisykles dėl sankcijų, taikytinų pažeidus pagal šią direktyvą priimtas nacionalines nuostatas, ir imasi visų tų sankcijų vykdymui užtikrinti būtinų priemonių. Numatytos sankcijos turi būti veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios. Bet kokios finansinės administracinės sankcijos, kurios gali būti taikomos už tyčinius pažeidimus, gali būti tokios, kad nusvertų ekonominę naudą, kurios siekiama darant pažeidimą.“
C. Italijos teisė
10.
1934 m. gruodžio 24 d.Regio decreto n. 2316 – Testo unico delle leggi sulla protezione ed assistenza della maternità ed Infanzia (Karaliaus dekretas Nr. 2316 dėl vieningo motinystės ir vaikų apsaugos ir paramos įstatymų teksto patvirtinimo) (
5
) 25 straipsnio antroje pastraipoje, pakeistoje 2016 m. sausio 12 d.Decreto legislativo n. 6 Recepimento della direttiva 2014/40/UE sul ravvicinamento delle disposizioni legislative delle disposizioni legislative, convertitucolament eministrazione a.6. (Įstatyminis dekretas Nr. 6 dėl Direktyvos 2014/40 perkėlimo) (
6
) 24 straipsnio 3 dalimi (toliau – ginčijama nacionalinė nuostata), nustatyta:
„Bet kuris asmuo, parduodantis tabako gaminius, elektronines cigaretes ar pildomąsias talpyklas, kuriose yra nikotino, arba naujoviškus tabako gaminius, privalo reikalauti, kad įsigydamas juos pirkėjas pateiktų asmens tapatybės dokumentą, nebent akivaizdu, kad jis pilnametis.
Asmeniui, kuris jaunesniems kaip aštuoniolikos metų amžiaus nepilnamečiams parduoda arba tiekia tabako gaminių, elektroninių cigarečių ar papildomųjų talpyklų, kuriose yra nikotino, arba naujoviškų tabako gaminių, skiriama administracinė bauda nuo 500 iki 3000 EUR ir penkiolikai dienų sustabdoma licencija verstis veikla. Jei pažeidimas padaromas daugiau kaip kartą, skiriama administracinė bauda nuo 1000 iki 8000 EUR ir panaikinama jo licencija verstis veikla.“
III. Pagrindinės bylos faktinės aplinkybės ir prejudicinis klausimas
11.
Pareiškėjas pagrindinėje byloje turi licenciją verstis tabako gaminių, kuriems Italijoje taikomas valstybės monopolis, prekyba bare, kuriame prekiaujama šiais gaminiais.
12.
2016 m. vasario mėn. per muitinės įstaigos patikrinimą buvo nustatyta, kad pareiškėjas pagrindinėje byloje pardavė cigarečių nepilnamečiui.
13.
Taikydama ginčijamą nacionalinę nuostatą muitinės įstaiga skyrė pareiškėjui pagrindinėje byloje 1000 EUR baudą ir papildomą administracinę sankciją, t. y. penkiolikai dienų sustabdė jo licenciją verstis baro, kuriame prekiaujama tabako gaminiais, veikla.
14.
Pareiškėjas pagrindinėje byloje nesiginčijęs sumokėjo jam paskirtą baudą. Vis dėlto jis Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Toskanos regiono administracinis teismas, Italija) pateikė skundą dėl papildomos administracinės sankcijos, kuria buvo sustabdyta jo licencija verstis baro, kuriame prekiaujama tabako gaminiais, veikla.
15.
Pareiškėjas pagrindinėje byloje, be kita ko, teigė, kad jo licencijos verstis veikla sustabdymas viršija tai, kas būtina, ir yra neproporcingas, nes ši sankcija jam skirta už vienintelį pažeidimą, padarytą pirmą kartą.
16.
Jis manė, kad ginčijama nacionalinės teisės nuostata nesuderinama su Direktyva 2014/40, todėl paprašė Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Toskanos regiono administracinis teismas) pateikti Teisingumo Teismui prejudicinį klausimą.
17.
2018 m. lapkričio 27 d. sprendimu šis teismas atmetė pareiškėjo pagrindinėje byloje skundą ir nusprendė, jog aiškinant Direktyvos 2014/40 8 konstatuojamąją dalį ir 23 straipsnio 3 dalį negalima daryti išvados, kad nacionalinės teisės aktai nesuderinami su Sąjungos teise.
18.
Pareiškėjas pagrindinėje byloje apskundė tokį sprendimą Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija). Jis, be kita ko, nurodė, kad pagrindinėje byloje ginčijami teisės aktai nesuderinami su Direktyva 2014/40. Kalbant konkrečiai, jis teigė, kad šiuose teisės aktuose pirmenybė teikiama atsargumo principui, kad būtų užtikrinta nepilnamečių teisė į sveikatą, o taip pažeidžiamas proporcingumo principas.
19.
Pareiškėjo pagrindinėje byloje teigimu, Italijos teisės aktų leidėjas numatė sankcijas, kuriomis siekiama ne vien nusverti ekonominę naudą, gautą iš tabako gaminių pardavimo nepilnamečiams. Šiomis sankcijomis siekiama užtikrinti kuo didesnį žmonių sveikatos apsaugos lygį ir neatsižvelgiama į prekybininkų ekonominius interesus. Taip Italijos teisės aktų leidėjas pažeidė įvairių pagal Sąjungos teisę garantuojamų pagrindinių teisių pusiausvyrą.
20.
Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad pagal Direktyvos 2014/40 8 ir 21 konstatuojamąsias dalis ir 1 straipsnio paskutinę pastraipą pirmenybė teikiama žmonių, ypač jaunimo, sveikatos apsaugai, o ne ūkio subjektų teisei verstis ūkine veikla.
21.
Šio teismo teigimu, nagrinėjant pagrindinėje byloje ginčijamų sankcijų proporcingumą reikia atsižvelgti į pagal Direktyvą 2014/40 teikiamą pirmenybę jaunimo sveikatos apsaugai. Ši pirmenybė leidžia sukonkretinti ir apriboti proporcingumo principą.
22.
Jis taip pat mano, kad derinant, viena vertus, interesą apsaugoti jaunimo sveikatą ir, kita vertus, ūkio subjektų teisę verstis tabako gaminių pardavimo ūkine veikla, Direktyvos 2014/40 23 straipsnio 3 dalyje valstybėms narėms paliekama teisė nustatyti sankcijų taikymo taisykles, kuriomis siekiama uždrausti nepilnamečiams vartoti tabaką. Pagal šią nuostatą tik reikalaujama, kad sankcijos būtų veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios. Be to, nors minėtoje nuostatoje numatyta, kad paskirtos piniginės sankcijos gali nusverti darant pažeidimą gautą finansinę naudą, Sąjungos teisės aktų leidėjas neatmetė galimybės taikyti kitokias administracines sankcijas nei pinigines. Taigi reikėtų konstatuoti, kad Direktyvos 2014/40 23 straipsnio 3 dalyje galimybė piniginėmis sankcijomis nusverti parduodant tabako gaminius gautą ekonominę naudą numatyta neišsamiai.
23.
Šiomis aplinkybėmis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad numatęs licencijų verstis veiklą, suteikiančių ūkio subjektams teisę parduoti tabako gaminius, sustabdymą, Italijos teisės aktų leidėjas, laikydamasis Direktyvos 2014/40 reikalavimų, suteikė pirmenybė žmonių sveikatos apsaugai, o ne ūkio subjektų teisei parduoti tabako gaminius. Jis pabrėžia, kad, turint omenyje pirmenybę, teikiamą jaunimo sveikatos apsaugai, ir būtinybę užtikrinti, kad siekiant šios apsaugos veiksmingumo sankcijos būtų atgrasančios, įmonių finansiniai nuostoliai yra pagrįsti ir protingi, o pagrindinėje byloje nagrinėjama sankcija atgrasanti ir veiksminga.
24.
Dėl laikotarpio, kuriam licencija verstis veikla gali būti sustabdyta, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad pagal Italijos teisę tam tikromis aplinkybėmis sustabdymo laikotarpis gali būti pratęstas ne daugiau kaip iki šešių mėnesių.
25.
Šiomis aplinkybėmis Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) 2020 m. rugpjūčio 5 d. nutartimi (ją Teisingumo Teismas gavo 2020 m. rugsėjo 23 d.) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą:
„Ar [1934 m. gruodžio 24 d. Karaliaus dekreto Nr. 2316] 25 straipsnio antra pastraipa, pakeista [ginčijama nacionaline nuostata], – tiek, kiek joje nustatyta, kad „[a]smeniui, kuris jaunesniems kaip aštuoniolikos metų amžiaus nepilnamečiams parduoda arba tiekia tabako gaminių, elektroninių cigarečių ar papildomųjų talpyklų, kuriose yra nikotino, arba naujoviškų tabako gaminių, taikoma administracinė bauda nuo 500 iki 3000 EUR ir penkiolikai dienų sustabdomas licencijos verstis veikla galiojimas“, – pažeidžiami Sąjungos proporcingumo ir atsargumo principai, kylantys iš ESS 5 straipsnio, Direktyvos 2014/40 23 straipsnio 3 dalies ir šios direktyvos 21 ir 60 konstatuojamųjų dalių, dėl to, kad teikiama pirmenybė atsargumo principui, jo nesušvelninant proporcingumo principu, taip neproporcingai paaukojant ūkio subjektų interesus tam, kad būtų užtikrinta teisė į sveikatą, ir dėl to neužtikrinant tinkamos įvairių pagrindinių teisių pusiausvyros, taip pat taikant sankciją, kuria, pažeidžiant [minėtos direktyvos] 8 konstatuojamąją dalį, veiksmingai nesiekiama tikslo stabdyti rūkymo paplitimą tarp jaunimo?“
26.
Pareiškėjas pagrindinėje byloje, Italijos ir Vengrijos vyriausybės, taip pat Europos Komisija pateikė pastabų. Teismo posėdis nebuvo surengtas.
IV. Analizė
27.
Vieninteliu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar ESS 5 straipsnyje įtvirtintas proporcingumo principas, sukonkretintas Direktyvos 2014/40 23 straipsnio 3 dalyje, ir atsargumo principas draudžia nacionalinės teisės nuostatą, pagal kurią, pirmą kartą pažeidus draudimą parduoti tabako gaminius nepilnamečiams, numatyta ne tik administracinė bauda, bet ir licencijos verstis veikla, kuria ūkio subjektui suteikiama teisė prekiauti šiais gaminiais, sustabdymas penkiolikos dienų laikotarpiui.
28.
Siekiant atsakyti į šį klausimą pirmiausia reikia patikrinti, ar pagrindinėje byloje nagrinėjamai situacijai taikytini abu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodyti principai. Iš tiesų, kaip matyti iš šalių rašytinių pastabų, šių principų taikymas šioje byloje nagrinėjamai situacijai nėra akivaizdus.
A. Dėl proporcingumo ir atsargumo principų taikymo
1.
Proporcingumo principas
29.
Prašydamas Teisingumo Teismo pateikti paaiškinimų dėl proporcingumo principo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad šis principas numatytas ESS 5 straipsnyje ir Direktyvos 2014/40 23 straipsnio 3 dalyje.
30.
Taigi pirmiausia reikia išnagrinėti, ar ESS 5 straipsnis ir Direktyvos 2014/40 23 straipsnio 3 dalis, kaip nuostata, kuria sukonkretintas proporcingumo principas, taikomi tokiai situacijai, kokia nagrinėjama pagrindinėje byloje. Jei taip nėra, tuomet reikėtų patikrinti, ar ginčijama nacionaline nuostata įgyvendinama Sąjungos teisė. Iš tiesų proporcingumo principas yra bendrasis Sąjungos teisės principas, kurio turi būti laikomasi nacionalinės teisės aktuose, patenkančiuose į Sąjungos teisės taikymo sritį arba kuriais ji įgyvendinama (
7
); be to, Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartija (toliau – Chartija), kurioje taip pat įtvirtintas šis principas, taikoma įgyvendinant tik Sąjungos teisę.
a)
Dėl ESS 5 straipsnio taikymo
31.
Proporcingumo principas numatytas ESS 5 straipsnio 4 dalyje. Šios nuostatos pirmoje pastraipoje numatyta, kad, remiantis proporcingumo principu, Sąjungos veiksmų turinys ir forma neviršija to, kas būtina siekiant Sutarčių tikslų. Minėtos nuostatos antra pastraipa yra susijusi su Sąjungos institucijomis, ir joje reikalaujama, kad įgyvendindamos savo įgaliojimus jos laikytųsi proporcingumo principo. Taigi ESS 5 straipsnio 4 dalis yra susijusi su Sąjungos institucijų veiksmais.
32.
Nagrinėjamu atveju pareiškėjas pagrindinėje byloje ginčija nacionalinės teisės nuostatą, įtvirtintą Italijos teisės aktų leidėjo priimtame Karaliaus dekrete, nustatančiame nacionalinės muitinės įstaigos skiriamas sankcijas. Taigi pagrindinėje byloje nagrinėjama situacija nėra susijusi su Sąjungos institucijų veiksmais, todėl ESS 5 straipsnio 4 dalis šioje byloje netaikoma (
8
).
33.
Taigi į prejudicinį klausimą, kiek jis susijęs su ESS 5 straipsnio 4 dalies išaiškinimu, atsakyti nereikia.
b)
Dėl Direktyvos 2014/40 23 straipsnio 3 dalies taikymo
1) Problemos išdėstymas
34.
Direktyvos 2014/40 23 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad valstybės narės nustato taisykles dėl sankcijų, taikomas pažeidus pagal šią direktyvą priimtas nacionalines nuostatas.
35.
Vis dėlto Direktyvoje 2014/40 valstybės narės neįpareigojamos imtis priemonių, kad užkirstų kelią tabako gaminių pardavimui jaunesniems nei 18 metų nepilnamečiams. Šioje direktyvoje nenumatyta jokios bendros tabako gaminių pardavėjų pareigos įsitikinti, kad pirkėjai yra sulaukę nacionalinės teisės aktuose nustatyto amžiaus šiems gaminiams įsigyti.
36.
Tokios pareigos Direktyvoje 2014/40 nebuvimas susijęs su šia direktyva atlikto suderinimo apimtimi. Be to, kaip nurodė generalinis advokatas, iš minėtos direktyvos bendros struktūros matyti, kad ja neatliekamas išsamus suderinimas tabako ir susijusių gaminių gamybos, pateikimo ir pardavimo srityje (
9
). Tos pačios direktyvos 48 konstatuojamojoje dalyje pažymima, kad ja nederinamos taisyklės dėl prekybos ir reklamos nacionalinėse rinkos ir juo labiau nenustatomas amžiaus apribojimas, kiek tai susiję su elektroninėmis cigaretėmis ar pildomosiomis talpyklomis. Valstybės narės gali laisvai reglamentuoti tokius klausimus pagal savo jurisdikciją ir yra skatinamos tai daryti.
37.
Nors Direktyvoje 2014/40 nenustatyta pareiga imtis priemonių siekiant užkirsti kelią tabako gaminių pardavimui nepilnamečiams, tokia pareiga tenka valstybėms narėms. Iš tiesų tokia pareiga numatyta TKPK, t. y. mišriame susitarime, kurį sudarė, pasirašė ir ratifikavo visos valstybės narės ir patvirtino pati Sąjunga (
10
). TKPK 16 straipsnio 1 dalyje visoms šios pagrindų konvencijos šalims nurodyta patvirtinti ir įgyvendinti priemones, kad uždraustų parduoti tabako gaminius asmenims, neturintiems vidaus teisėje numatyto ar nacionaliniais įstatymais nustatyto amžiaus arba aštuoniolikos metų.
38.
Taigi, jei Sąjungos valstybė narė yra įtvirtinusi TKPK 16 straipsnio 1 dalyje nustatytą draudimą parduoti tabako gaminius nepilnamečiams, tam, kad Direktyvos 2014/40 23 straipsnio 3 dalis būtų taikoma pagrindinėje byloje nagrinėjamai situacijai, turi būti laikoma, jog šis draudimas kyla iš nacionalinės teisės nuostatos, priimtos „pagal [šią] direktyvą“.
2) Šalių pozicijos
39.
Pareiškėjas pagrindinėje byloje, Italijos vyriausybė ir Komisija mano, kad Direktyvos 2014/40 23 straipsnio 3 dalis taikoma pagrindinėje byloje nagrinėjamai situacijai.
40.
Pareiškėjo pagrindinėje byloje teigimu, Sąjungos teisėje nustatyta tik valstybių narių pareiga nustatyti amžiaus ribas, kiek tai susiję su tabako vartojimu, ir užtikrinti jų laikymąsi. Grįsdamas šį teiginį jis remiasi, be kita ko, Direktyvos 2014/40 1 straipsniu ir 21 konstatuojamąja dalimi.
41.
Atvirkščiai, Italijos vyriausybė, remdamasi Direktyvos 2014/40 48 konstatuojamąja dalimi, teigia, kad šioje direktyvoje nereglamentuojamas tabako pardavimas nepilnamečiams. Vis dėlto ši vyriausybė nemano, kad dėl direktyva atlikto suderinimo apimties būtų sudaromos kliūtys nacionalinės nuostatos, kurioje nustatoma taikytina sankcija, nagrinėjimui atsižvelgiant į minėtos direktyvos 23 straipsnio 3 dalį. Iš tiesų ši vyriausybė savo pasiūlyme dėl atsakymo į prejudicinį klausimą remiasi pastarąja nuostata ir ESS 5 straipsniu.
42.
Savo ruožtu Komisija aiškiai pažymi, jog tai, kad Direktyvoje 2014/40 nenumatytos derinimo priemonės, susijusios su draudimu parduoti tabako gaminius nepilnamečiams, netrukdo patikrinti, ar jos 23 straipsnio 3 dalies laikomasi ne tik, kiek tai susiję su priemonėmis, skirtomis bausti už šioje direktyvoje numatytų specialių įpareigojimų nesilaikymą, bet ir su visomis kitomis priemonėmis, kurias patvirtino valstybės narės, siekdamos įgyvendinti Sąjungos teisės tikslus. Šiuo klausimu Komisija pabrėžia, kad Direktyvoje 2014/40 daroma tiesioginė nuoroda į TKPK (
11
), kurios 16 straipsnyje nustatyta pareiga imtis veiksmingų priemonių siekiant uždrausti tabako gaminių pardavimą nepilnamečiams. Taigi egzistuoja funkcinis ryšys tarp Direktyvos 2014/40 23 straipsnio 3 dalies, kurioje apibrėžti principai, kuriuos turi atitikti valstybių narių sankcijos, nustatytos siekiant įgyvendinti šios direktyvos tikslus, ir nagrinėjamuose nacionalinės teisės aktuose numatytos sankcijos už draudimo parduoti nepilnamečiams tabako gaminius nepaisymą.
3) Vertinimas
43.
Ginčijama nacionalinė nuostata, kurioje nustatomos sankcijos, taikytinos pažeidus kitą nacionalinę nuostatą, draudžiančią parduoti tabako gaminius nepilnamečiams, iš tikrųjų numatyta Italijos teisėkūros procedūra priimtame akte, iš kurio pavadinimo matyti, jog juo perkeliama Direktyva 2014/40. Šiuo klausimu taip pat reikia pažymėti, jog šios direktyvos 29 straipsnio 2 dalyje reikalaujama, kad valstybėms narėms priimant nuostatas dėl perkėlimo jose būtų daroma nuoroda į minėtą direktyvą. A priori tai gali leisti manyti, kad draudimas parduoti tabako gaminius nepilnamečiams kyla iš nacionalinės nuostatos, priimtos įgyvendinant Direktyvą 2014/40, todėl šios direktyvos 23 straipsnio 3 dalis turėtų būti taikoma ir šiai sankcijai.
44.
Vis dėlto reikia pažymėti, pirma, kad Direktyvos 2014/40 29 straipsnyje daromas skirtumas tarp nacionalinių nuostatų, kurias valstybė narė priima, kad būtų laikomasi šios direktyvos (
12
), ir minėtos direktyvos reglamentuojamoje srityje priimtų nuostatų (
13
). Direktyvos 2014/40 atliekamas suderinimas neapima visų į jos reglamentuojamą sritį patenkančių aspektų.
45.
Tęsiant reikia pažymėti, antra, kad Direktyva 2014/40 atliktas suderinimas neapima pareigos imtis priemonių, kuriomis būtų užkirstas kelias tabako gaminių pardavimui nepilnamečiams.
46.
Tiesa, Rekomendacijos 2003/54 20 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad svarbu užtikrinti šioje rekomendacijoje nurodytų priemonių ir būsimos TKPK sudedamųjų dalių suderinamumą. Pritariant šiai nuorodai Rekomendacijos 2003/54 1 straipsnyje valstybės narės raginamos imsis priemonių, skirtų užkirsti kelią tabako gaminių pardavimui vaikams ir paaugliams.
47.
Tada iš Direktyvos 2014/40 7 konstatuojamosios dalies matyti, kad direktyva yra teisėkūros veiksmų, kuriais TKPK buvo įgyvendinta Sąjungos lygmeniu, rezultatas.
48.
Beje, Direktyvos 2014/40 21 konstatuojamojoje dalyje Rekomendacija 2003/54 keliama į šios direktyvos tikslo lygį, būtent sudaryti palankesnes sąlygas sklandžiam tabako ir susijusių gaminių vidaus rinkos veikimui, kaip pagrindą laikant aukštą žmonių, ypač jaunimo, sveikatos apsaugos lygį. Be to, joje nurodyta, kad valstybės narės turėtų būti skatinamos užkirsti kelią prekybai tokiais gaminiais vaikams ir paaugliams patvirtinant tinkamas priemones, kuriomis būtų nustatytos amžiaus ribos ir užtikrintas jų laikymasis.
49.
Lygiai taip pat Direktyvos 2014/40 48 konstatuojamojoje dalyje patvirtinama, kad šia direktyva nederinamos prekybos ir reklamos nacionalinėse rinkose sąlygos ir juo labiau nenustatomas amžiaus apribojimas, kiek tai susiję su elektroninėmis cigaretėmis ar pildomosiomis talpyklomis. Be to, šioje konstatuojamojoje dalyje pažymėta, kad valstybės narės gali laisvai reglamentuoti tokius klausimus pagal savo jurisdikciją ir yra raginamos tai daryti. Taigi joje visiškai nenurodyta, kad valstybių narių turimą diskreciją apriboja Direktyva 2014/40.
50.
Galiausiai, tęsiant toliau, Direktyvos 2014/40 1 straipsnyje paaiškinta, kad ja siekiama suderinti valstybių narių teisės aktus ir sudaryti palankesnes sąlygas sklandžiam tabako ir susijusių gaminių vidaus rinkos veikimui, pagrindu laikant aukštą žmonių, ypač jaunimo, sveikatos apsaugos lygį, ir laikytis Sąjungos įsipareigojimų pagal TKPK.
51.
Vis dėlto iš Direktyvos 2014/40 21 ir 48 konstatuojamųjų dalių išplaukiantis valstybių narių skatinimas nėra išreikštas direktyvos nuostatoje, nustatančioje tokią pareigą, kokia numatyta TKPK 16 straipsnio 1 dalyje (
14
). Bendro įpareigojimo imtis priemonių, kuriomis būtų užkirstas kelias tabako gaminių pardavimui nepilnamečiams, taip pat nėra. Pažiūrėjus į sritis, kurias apima Direktyva 2014/40 atliekamas suderinimas, aišku, kad vienintelė sritis, kuri panaši į TKPK 16 straipsnio 1 dalyje nurodytą sritį, yra nurodyta šios direktyvos 1 straipsnio d punkte ir 18 straipsnyje ir susijusi su tarpvalstybine nuotoline prekyba tabako gaminiais. Pagal minėtos direktyvos 18 straipsnio 4 dalį mažmenininkai, užsiimantys tarpvalstybine nuotoline prekyba, turi taikyti amžiaus patikros sistemą, leidžiančią pardavimo metu tikrinti, ar perkantis vartotojas atitinka reikalavimus dėl minimalaus amžiaus pagal paskirties valstybės narės nacionalinę teisę.
52.
Be to, nors Direktyvos 2014/40 18 straipsnyje reglamentuojama sritis panaši į nurodytąją TKPK 16 straipsnyje, panašu, kad jos ratio legis tikrai yra kitoks. Šį skirtumą kažkiek gali paaiškinti suderinimo, kurį Sąjungos teisės aktų leidėjas atliko šia direktyva, nesusijusia su TKPK numatyta sritimi, apimtis. Iš tiesų, kiek tai susiję su tarpvalstybine nuotoline prekyba tabako gaminiais, numatyta Direktyvos 2014/40 18 straipsnyje, vykstant parengiamiesiems darbams Komisija tvirtino, jog valstybei narei beveik neįmanoma reglamentuoti tabako pardavimo nuotoliniu būdu, pavyzdžiui, kiek tai susiję su mažiausiu teisiškai leidžiamu tabakui įsigyti amžiumi, jeigu tokia prekyba nereglamentuota kitose valstybėse narėse (
15
). Atvirkščiai, doktrinoje TKPK 16 straipsnyje numatytos priemonės laikomos iš esmės nacionalinėmis ir aiškiai nepateisina tarptautinės sutarties buvimo (
16
). Galima būtų teigti, kad a fortiori šios priemonės juo labiau nepateisina Sąjungos teisės aktų leidėjo įsikišimo.
53.
Trečia, nors Direktyvoje 2014/40 nėra nuostatos, kurioje būtų atkartotas TKPK 16 straipsnio 1 dalies turinys, vis dėlto šioje pagrindų konvencijoje yra nuostata, analogiška Direktyvos 2014/40 23 straipsnio 3 daliai, būtent 16 straipsnio 6 dalis. Ši nuostata išdėstyta glausčiau nei Direktyvos 2014/40 nuostata. Iš jos matyti, kad sankcijos, numatytos siekiant užkirsti kelią tabako gaminių pardavimui vaikams ir paaugliams, turi būti „veiksmingos“.
54.
Valstybės narės prisijungė prie TKPK gerokai iki Direktyvos 2014/40 perkėlimo datos. Iki tos datos sankcijos, taikomos pažeidus draudimą parduoti tabako gaminius nepilnamečiams reglamentuojančią nacionalinę nuostatą, turėjo būti nustatomos atsižvelgiant į šios pagrindų konvencijos 16 straipsnio 6 dalį. Tokia situacija yra ir po Direktyvos 2014/40 perkėlimo.
55.
Ketvirta, kadangi TKPK nuostatos yra privalomos ne tik valstybėms narėms, bet ir Sąjungai, ši konvencija yra mišrus susitarimas: šios nuostatos yra sudedamoji Sąjungos teisės dalis. Akivaizdu, kad nagrinėjamu atveju kalbama apie nuostatas, susijusias su aspektais, turinčiais įtakos vidaus rinkos veikimui, todėl jos patenka į Sąjungos įgaliojimų taikymo sritį. TKPK nuostatų laikymasis ir priemonių, skirtų užkirsti keliui tabako gaminių pardavimui jaunesniems nei 18 metų nepilnamečiams, priėmimas kyla iš į Sąjungos teisės sistemą integruoto tarptautinio įpareigojimo. Taigi TKPK įgyvendinimas gali būti laikomas Sąjungos teisės įgyvendinimu ir nebūtinai reiškia būtinybę priimti nuostatas dėl Direktyvos 2014/40 įgyvendinimo.
56.
Šios išvados nepaneigia Komisijos argumentas, kad Direktyvos 2014/40 23 straipsnio 3 dalis taikoma pagrindinėje byloje nagrinėjamai situacijai, nes yra funkcinis ryšys tarp šios nuostatos ir ginčijamoje nacionalinėje nuostatoje numatytų sankcijų.
57.
Atrodo, kad Komisijos argumentas iš esmės grindžiamas tariamu Direktyvoje 2014/40 ir ginčijamoje nacionalinėje nuostatoje nurodytų tikslų panašumu, grindžiamu Sprendimu Siragusa (
17
), kuriuo remiasi Komisija. Tame sprendime nurodyta, kad nustatant, ar nacionalinė teisė susijusi su Sąjungos teisės įgyvendinimu, kaip tai suprantama pagal Chartijos 51 straipsnį, reikia patikrinti, be kita ko, ar nagrinėjamais teisės aktais siekiama įgyvendinti Sąjungos teisės nuostatą, šių teisės aktų pobūdį ir ar jais siekiama kitų tikslų nei tie, kurie nustatyti Sąjungos teisėje. Atsižvelgiant į tai, reikia pažymėti, kad ginčijama nacionaline nuostata veikiau siekiama įgyvendinti TKPK 16 straipsnį, kuris, kaip Sąjungos sudaryto susitarimo nuostata, yra sudedamoji Sąjungos teisės sistemos dalis.
c)
Dėl proporcingumo principo, kaip bendrojo Sąjungos teisės principo, taikymo
58.
Nors Direktyvos 2014/40 23 straipsnio 3 dalis netaikoma pagrindinėje byloje nagrinėjamai situacijai, šiai situacijai, kaip bendrasis Sąjungos teisės principas, taikomas proporcingumo principas.
59.
Iš tiesų, pirma, proporcingumo principo, pagal kurį reikalaujama, kad valstybės narės patvirtintų priemones, tinkamas siekiamiems tikslams įgyvendinti ir neviršijančias to, kas būtina jiems pasiekti, turi būti laikomasi į Sąjungos teisės taikymo sritį patenkančiuose arba šią teisę įgyvendinančiuose nacionalinės teisės aktuose (
18
). Sąjungos sudaryti tarptautiniai susitarimai, kurių nuostatos yra sudedamoji Sąjungos teisės sistemos dalis, iš principo „neturi įtakos“ pirminei teisei, įskaitant Sąjungos teisės bendruosius principus (
19
). Taigi tęsiant šią logiką ir kadangi TKPK yra sudedamoji Sąjungos teisės dalis, įgyvendinant ją turi būti laikomasi proporcingumo principo.
60.
Antra, Chartijos 52 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad, remiantis proporcingumo principu, bet kokie Chartijos pripažintų teisių ir laisvių įgyvendinimo apribojimai galimi tik tuo atveju, kai jie būtini ir tikrai atitinka Sąjungos pripažintus bendruosius interesus arba prireikus reikalingi kitų teisėms ir laisvėms apsaugoti. Kiek tai susiję su jų proporcingumu, iš esmės tas pats pasakytina apie Chartijos pripažintų teisių, reglamentuojamų Sutartyse, įgyvendinimo apribojimus (Chartijos 52 straipsnio 2 dalis) (
20
). Bet kuriuo atveju tai, kad tokių teisių ir laisvių įgyvendinimo apribojimo šaltinis yra tarptautinis įsipareigojimas, kuris yra sudedamoji Sąjungos teisės dalis, nereiškia, jog šis apribojimas gali neatitikti proporcingumo principo.
2.
Atsargumo principas
61.
Komisija mano, kad atsargumo principas šiuo atveju netaikomas, nes nėra jokių abejonių dėl rizikos žmonių sveikatai, kuri kyla dėl tabako gaminių pardavimo nepilnamečiams.
62.
Sutinku su Komisija šiuo klausimu.
63.
Iš tiesų atsargumo principas pateisina ribojamųjų priemonių patvirtinimą, kai neįmanoma patikimai nustatyti nurodytos rizikos buvimo ar jos masto dėl atliktų tyrimų nepakankamų, neįtikinamų ar netikslių rezultatų (
21
). Atvirkščiai, šis principas netaikomas, kai nekyla jokių abejonių dėl rizikos buvimo ar masto (
22
).
64.
Kaip matyti iš TKPK preambulės, šios konvencijos šalys pripažino, kad mokslo tyrimais nedviprasmiškai įrodyta, jog tabako vartojimas ir priverstinis kvėpavimas tabako dūmais sukelia mirtį, ligas bei neįgalumą. Taigi, nors Direktyvos 2014/40 21 ir 48 konstatuojamosiose dalyse įtvirtintas skatinimas nėra išreikštas nuostata, kurioje būtų atkartotas TKPK 16 straipsnio 1 dalies turinys, šis skatinimas rodo, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas pripažino šių duomenų reikšmingumą. Nėra pagrindo manyti, kad TKPK ir Direktyvą 2014/40 priimti paskatinę tyrimai turi savybių, pateisinančių atsargumo principo taikymą.
65.
Vadinasi, dėl šio prejudicinio klausimo aspekto nereikia atsakyti tiek, kiek jis susijęs su atsargumo principo išaiškinimu, nes šis principas netaikomas pagrindinėje byloje nagrinėjamai situacijai. Taigi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui reikia pateikti gaires, kurios jam leistų įvertinti ginčijamos nacionalinės nuostatos atitiktį tik proporcingumo principui, kaip bendrajam Sąjungos teisės principui.
B. Dėl esmės
66.
Pareiškėjas pagrindinėje byloje visų pirma teigia, kad ginčijama nacionaline nuostata Italijos teisės aktų leidėjas pakeitė pusiausvyrą, kuri turi būti tarp įvairių Sąjungos teisėje garantuojamų pagrindinių teisių.
67.
Be to, jo nuomone, ši nuostata neleidžia veiksmingai siekti tikslo mažinti jaunimo tabako vartojimą, nes ja siekiama ne sumažinti jaunimo tabako vartojimą, o pakenkti pažeidėjo verslui.
68.
Galiausiai ginčijamoje nacionalinės teisės nuostatoje numatyta sankcijų sistema neatitinka proporcingumo principo dėl numatytų pernelyg griežtų sankcijų. Tikslas sumažinti jaunimo tabako vartojimą galėtų būti pasiektas lengvesnėmis ir švelnesnėmis prievolėmis taikant sankcijų sistemą, grindžiamą veiksmingais progresyvumo ir laipsniškumo mechanizmais, kurios nekeltų pavojaus pažeidėjo, kaip ūkio subjekto, ekonominiam „išlikimui“ padarius pirmąjį pažeidimą. Be to, tikrindami pirkėjo amžių perpardavėjai ne visada gali būti dėl jo tikri.
69.
Atsižvelgiant į pareiškėjo pagrindinėje byloje teiginius, kuriais grindžiamas prejudicinis klausimas, ir į tai, kad Direktyvos 2014/40 23 straipsnio 3 dalis netaikoma pagrindinėje byloje nagrinėjamai situacijai, šiuos teiginius reikia suprasti taip, kad ginčijama nacionalinė nuostata turi būti laikoma laisvės užsiimti verslu ir galbūt nuosavybės teisės apribojimu, kuriuo Italijos teisės aktų leidėjas nori įgyvendinti draudimu parduoti nepilnamečiams tabako gaminius siekiamą tikslą, būtent apsaugoti žmonių sveikatą ir sumažinti jaunimo tabako vartojimą. Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad pareiškėjo pagrindinėje byloje teiginiai dėl ginčijamos nacionalinės nuostatos nesuderinamumo nepagrįsti. Vis dėlto jo sprendimai negali būti skundžiami teismine tvarka, todėl jis privalo pateikti prašymą priimti prejudicinį sprendimą dėl Sąjungos teisės išaiškinimo.
70.
Šiomis faktinėmis aplinkybėmis reikia priminti, kad, nesuderinus sankcijų taikymo Sąjungos lygmeniu, valstybės narės turi kompetenciją pasirinkti, jų manymu, tinkamas sankcijas.
71.
Vis dėlto sankcijų, taikomų pažeidus draudimą parduoti nepilnamečiams tabako gaminius, sistema, kaip antai nagrinėjama pagrindinėje byloje, kaip matyti iš šios išvados 53 ir 58 punktuose pateiktų argumentų, turi atitikti TKPK 16 straipsnio 6 dalyje numatytą veiksmingumo reikalavimą ir proporcingumo principą (
23
).
72.
Be to, nors prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, vienintelis kompetentingas aiškinti ir taikyti nacionalinę teisę, turi įvertinti, ar nagrinėjamu atveju licencijos verstis baro, kuriame prekiaujama tabako gaminiais, veikla sustabdymas, kai skirta kita sankcija, yra proporcingas teisėto tikslo uždrausti tabako gaminių pardavimą nepilnamečiams, t. y. apsaugoti žmonių sveikatą ir, be kita ko, sumažinti jaunimo tabako vartojimą, įgyvendinimui, Teisingumo Teismas gali pateikti jam su Sąjungos teise susijusios naudingos informacijos, leisiančios nustatyti, ar taip yra šiuo atveju.
73.
Šiomis aplinkybėmis, pirma, dėl apribojimų, kylančių dėl pagrindinėje byloje nagrinėjamos sankcijų, taikomų pažeidus draudimą parduoti tabako gaminius nepilnamečiams, sistemos, kyla grėsmė laisvei užsiimti verslu ir nuosavybės teisei, numatytoms atitinkamai Chartijos 16 ir 17 straipsniuose.
74.
Laisvė užsiimti verslu ir teisė į nuosavybę nėra absoliučios. Laikantis proporcingumo principo, jų įgyvendinimas gali būti kaip nors apribotas tik tuo atveju, jei tai būtina ir tikrai atitinka Sąjungos pripažintus bendrojo intereso tikslus. Jaunųjų žmonių sveikatos apsaugos ir sergamumo mažinimo tikslai neabejotinai yra bendrojo intereso tikslai.
75.
Šiuo klausimu Sprendime Swedish Match (
24
) Teisingumo Teismas išnagrinėjo draudimo prekiauti jaunimui ypač patraukliais oraliai vartoti skirtais tabako gaminiais, nurodytais iki Direktyvos 2014/40 galiojusios Direktyvos 2001/37 (
25
) 8 straipsnyje, pasekmes. Teisingumo Teismo nuomone, kliūtis laisvai verstis ekonomine veikla, atsirandanti dėl draudimo priemonės, atsižvelgiant į siekiamą sveikatos apsaugos tikslą negali būti vertinama kaip neproporcingas trukdymas naudotis šia laisve arba teise į nuosavybę. Sprendime, kuriuo tęsiama ši Teisingumo Teismo jurisprudencija (
26
), Teisingumo Teismas, kiek tai susiję su analogišku Direktyvoje 2014/40 numatytu draudimu, nusprendė, kad sveikatos apsaugos tikslas yra svarbesnis nei ekonominio pobūdžio interesai, nes šio tikslo svarba gali pateisinti neigiamas ekonomines pasekmes, net ir dideles. A fortiori laikinas licencijos verstis baro, kuriame prekiaujama tabako gaminiais, veikla sustabdymas negali būti laikomas neproporcingu laisvės užsiimti verslu ar teisės į nuosavybę įgyvendinimo pažeidimu.
76.
Antra, dėl klausimo, ar sustabdžius licenciją verstis baro, kuriame prekiaujama tabako gaminiais, veiklą gali būti veiksmingai pasiektas tikslas sumažinti jaunimo tabako vartojimą, reikia pažymėti, kad, kaip teigia Italijos vyriausybė, paskirta atskira finansinė sankcija nėra veiksminga priemonė: žinodami, kad gali įsigyti tabako konkrečioje įstaigoje, nepilnamečiai joje lankosi ir tai labai padidina įmonės savininko pelną, todėl valstybė narė turi skirti neproporcingus išteklius kasdieniams patikrinimams atlikti.
77.
Trečia, kiek tai susiję su pareiškėjo pagrindinėje byloje teiginiais, kuriais jis kritikuoja ginčijamą nacionalinę nuostatą, motyvuodamas tuo, kad ji nėra laipsniška ir progresinė, pažymėtina, jog iš tikrųjų pagal proporcingumo principą reikalaujama, kad skirta sankcija atitiktų pažeidimo sunkumą (
27
).
78.
Vis dėlto reikalavimas, kad sankcijos griežtumas atitiktų atitinkamo pažeidimo sunkumą, nebūtinai reiškia, kad turi būti draudžiama tokia sankcijų sistema, kuri pirmą kartą padaryto pažeidimo atveju nėra laipsniška ir progresinė. Iš tiesų paprastai kiekvienam atskirai paimtam draudimo parduoti tabako gaminius nepilnamečiams pažeidimui būdingi panašūs požymiai, kiek tai susiję tiek su parduotų gaminių skaičiumi, tiek su asmenimis, kuriems šie gaminiai pateikiami. Tokiomis aplinkybėmis neatrodo, kad vienodos ir standartinės sankcijos, kaip antai licencijos verstis baro, kuriame prekiaujama tabako gaminiais, veikla sustabdymas, taikymas pirmą kartą pažeidus šį draudimą, prieštarauja proporcingumo principui.
79.
Be to, pagal ginčijamą nacionalinę nuostatą, kitaip nei baudos dydis, kuris gali svyruoti nuo 500 iki 3000 EUR, veiklos licencija, leidžianti atitinkamam ūkio subjektui parduoti tabako gaminius, pirmojo pažeidimo atveju visada sustabdoma nustatytam penkiolikos dienų laikotarpiui. Taigi pagal ginčijamą nacionalinę nuostatą sankcijos griežtumo ir atitinkamo pažeidimo sunkumo atitiktį bent jau tam tikru mastu užtikrina bauda, skiriama kartu su baro, kuriame prekiaujama tabako gaminiais, veiklos licencijos sustabdymu.
80.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad proporcingumo principas turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį nedraudžiama pirmą kartą pažeidus draudimą parduoti tabako gaminius nepilnamečiams ne tik skirti šį draudimą pažeidusiam ūkio subjektui administracinę baudą, bet ir penkiolikai dienų sustabdyti jo veiklos licenciją.
V. Išvada
81.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) pateiktą prejudicinį klausimą:
Proporcingumo principas turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį nedraudžiama pirmą kartą pažeidus draudimą parduoti tabako gaminius nepilnamečiams ne tik skirti šį draudimą pažeidusiam ūkio subjektui administracinę baudą, bet ir penkiolikai dienų sustabdyti jo veiklos licenciją.
(
1
)	Originalo kalba: prancūzų.
(
2
)	2014 m. balandžio 3 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl valstybių narių įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatų, reglamentuojančių tabako ir susijusių gaminių gamybą, pateikimą ir pardavimą, suderinimo ir kuria panaikinama Direktyva 2001/37/EB (OL L 127, 2014, p. 1).
(
3
)	2004 m. birželio 2 d. Tarybos sprendimas, dėl PSO tabako kontrolės pagrindų konvencijos sudarymo (OL L 213, 2004, p. 8).
(
4
)	2002 m. gruodžio 2 d. Tarybos rekomendacija dėl rūkymo prevencijos ir paskatų stiprinti tabako kontrolę (OL L 22, 2003, p. 31).
(
5
)	GURI, Nr. 47, 1935 m. vasario 25 d., p. 811.
(
6
)	GURI, Nr. 13, 2016 m. sausio 18 d., p. 102.
(
7
)	2018 m. spalio 4 d. Sprendimas Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, 40 punktas).
(
8
)	Šiuo klausimu žr. 2018 m. liepos 25 Sprendimą TTL (C‑553/16, EU:C:2018:604, 33 ir 35 punktai) ir 2020 m. vasario 13 d. Nutartį МАK ТURS (C‑376/19, nepaskelbta Rink., EU:C:2020:99, 18 ir 19 punktai).
(
9
)	2016 m. gegužės 4 d. Sprendimo Philip Morris Brands ir kt. (C‑547/14, EU:C:2016:325, 77 punktas).
(
10
)	Žr. Direktyvos 2014/40 7 konstatuojamosios dalies pirmą pastraipą. Dėl TKPK kvalifikavimo kaip mišraus susitarimo taip pat žr. Klamert, M. „Public Health Policy“, Koffman, H. C. H., Rowe, G. C. ir Türk, A. H. (red.), Specialized Administrative Law of the European Union: A Sectoral Review, Oxford University Press, Oxford, 2012, p. 422.
(
11
)	Žr. Direktyvos 2014/40 7 konstatuojamąją dalį.
(
12
)	Žr. Direktyvos 2014/40 29 straipsnio 1 ir 2 dalis.
(
13
)	Žr. Direktyvos 2014/40 29 straipsnio 3 dalį, kurioje numatyta, kad valstybės narės pateikia Komisijai šios direktyvos taikymo srityje priimtų nacionalinės teisės aktų pagrindinių nuostatų tekstą.
(
14
)	Žr. šios išvados 35 punktą.
(
15
)	Pasiūlymas dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl valstybių narių įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatų, reglamentuojančių tabako ir susijusių gaminių gamybą, pateikimą ir pardavimą, suderinimo (COM(2012) 788 final).
(
16
)	Burci, G. L. La convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac, United Nations Audiovisual Library of International Law, legal.un.org/avl/, p. 4. Šis autorius nurodo du motyvus, kuriais galima paaiškinti suinteresuotumą tarptautine sutartimi, būtent priemonių pavertimas tarptautiniais įsipareigojimais leido, pirma, sušvelninti spaudimą, kurį valstybėms gali daryti tabako pramonė, antra, sustiprinti sveikatos apsaugos ministrų galią, suteikdamas jiems galimybę remtis šiais įsipareigojimais.
(
17
)	2014 m. kovo 6 d. sprendimas (C‑206/13, EU:C:2014:126, 25 punktas).
(
18
)	2018 m. spalio 4 d. Sprendimas Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, 40 punktas).
(
19
)	Lenaerts, K. ir De Smijter, E. „The European Union as an Actor under International Law“, Yearbook of European Law, 2000, 19 t., p. 105.
(
20
)	Sąjungos teisėje yra įvairių proporcingumo principo šaltinių ir jo, kaip bendrojo Sąjungos teisės principo, formuluotės skiriasi. Šis principas, be kita ko, užtikrina, kad nebūtų pažeistos pagrindinės vidaus rinkos laisvės, ir yra įtvirtintas Chartijos 49 straipsnio 3 dalyje ir 52 straipsnio 1 dalyje. Šioje byloje šiuos šaltinius ar formuluotes nebūtinai reikia skirti.
(
21
)	Be kita ko, žr. 2010 m. balandžio 29 d. Sprendimą Solgar Vitamin’s France ir kt. (C‑446/08, EU:C:2010:233, 70 punktas).
(
22
)	Šiuo klausimu žr. mano išvadą byloje Deutsche Parkinson Vereinigung (C‑148/15, EU:C:2016:394, 69 punktas).
(
23
)	Atvirkščiai, Direktyvos 2014/40 23 straipsnio 3 dalis netaikoma pagrindinėje nagrinėjamai situacijai. Taigi tai, jog šioje nuostatoje numatyta, kad bet kokia finansinė administracinė sankcija, nusverianti ekonominę naudą, gautą darant pažeidimą, gali būti skirta už tyčinį pažeidimą, neturi tiesioginės įtakos ginčijamos nacionalinės nuostatos atitikties Sąjungos teisei nagrinėjimo rezultatui.
(
24
)	2004 m. gruodžio 14 d. sprendimas (C‑210/03, EU:C:2004:802, 74 punktas).
(
25
)	2001 m. birželio 5 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl valstybių narių įstatymų ir kitų teisės aktų, taikomų tabako gaminių gamybai, pateikimui ir pardavimui, suderinimo (OL L 194, 2001, p. 26; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 6 t., p. 147).
(
26
)	2018 m. lapkričio 22 d. Sprendimas Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, 54 punktas).
(
27
)	2018 m. spalio 4 d. Sprendimas Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810, 45 punktas).