62003CC0441_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning og påstande
1. Kommissionen har i den foreliggende traktatbrudssag foreholdt Kongeriget Nederlandene, at det ikke har gennemført forskellige bestemmelser i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle (2) (herefter »fugledirektivet«) og Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (3) (herefter »habitatdirektivet«).
2. Efter at Kommissionen i sit svarskrift har frafaldet et punkt, har den nu nedlagt påstand om, at
– det fastslås, at Kongeriget Nederlandene, idet det ikke har sat de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft, for
– før den 25. april 1981 at efterkomme sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, eller under alle omstændigheder ikke har meddelt Kommissionen disse bestemmelser, og
– før den 20. juni 1994 at efterkomme sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 1, sammenholdt med artikel 2, stk. 2, og artikel 1, litra a), e) og i), artikel 6, stk. 2, 3 og 4, samt artikel 7, 11 og 15 i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, eller under alle omstændigheder ikke har meddelt Kommissionen disse bestemmelser
ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger i henhold til artikel 18, stk. 1, i direktiv 79/409/EØF for at efterkomme direktivet senest den 25. april 1981, henholdsvis ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger i henhold til artikel 23, stk. 1, i direktiv 92/43/EØF for at efterkomme direktivet senest den 5. juni 1994
– det fastslås, at artikel 13, stk. 4, i naturbeskyttelsesloven (Natuurbeschermingswet) er i strid med artikel 6, stk. 4, i direktiv 92/43/EØF
– Kongeriget Nederlandene tilpligtes at betale sagens omkostninger.
3. Kongeriget Nederlandene har nedlagt påstand om delvis frifindelse.
4. Den nederlandske regering har erkendt, at den ikke på tilstrækkelig måde har gennemført de bestemmelser, som Kommissionen har anført, men den er imidlertid uenig i Kommissionens vurdering med hensyn til rækkevidden af gennemførelsesforpligtelsen i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.
II – Retsforskrifter
5. Idet Kongeriget Nederlandene i vidt omfang har erkendt klagepunkterne, er det kun habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 og 4, der er af interesse. Disse bestemmelser har følgende ordlyd:
»(3) Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.
(4) Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes. Medlemsstaten underretter Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.
Hvis der er tale om en lokalitet med en prioriteret naturtype og/eller en prioriteret art, kan der alene henvises til hensynet til menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller, efter udtalelse fra Kommissionen, andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser.«
III – Stillingtagen
6. Kommissionen har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Nederlandene har tilsidesat sin forpligtelse til at gennemføre de nævnte bestemmelser i fugledirektivet og i habitatdirektivet inden for fristerne. Med hensyn til udløbet af gennemførelsesfristerne er det af Kommissionen anførte imidlertid uklart. Kommissionen har angivet to datoer for fugledirektivet, nemlig den 6. og den 25. april 1981, og tre datoer for habitatdirektivet, nemlig den 5., den 10. og den 20. juni 1994. Det er ikke nødvendigt at afklare, hvilken af datoerne der er den rigtige, da fristerne for gennemførelse i hvert fald allerede var udløbet, længe før den administrative procedure i den foreliggende sag blev indledt (4) .
7. I det omfang den nederlandske regering inden for disse rammer anerkender klagepunkterne, bør Kongeriget Nederlandene dømmes i henhold til påstandene.
8. Dette gælder i princippet også for habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, da den nederlandske regering også for så vidt indrømmer, at gennemførelsen er utilstrækkelig. Med hensyn til denne bestemmelse er parterne imidlertid endnu uenige om rækkevidden af den forpligtelse, der er indeholdt deri. Domstolen skal afgøre denne uenighed, således at parterne får klarhed over, hvilke foranstaltninger der skal træffes i henhold til traktatens artikel 228, stk. 1, for at dommen kan efterkommes.
9. Kommissionen er for så vidt af den opfattelse, at der skal tages hensyn til kravene i habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, i forbindelse med en vurdering af virkningerne på lokaliteten i henhold til stk. 3. Efter Kommissionens opfattelse forudsætter en alternativ efterprøvelse efter artikel 6, stk. 4, derudover en indsigt i, om alternativerne skader den pågældende lokalitet. Derfor skal der allerede tages hensyn til dem inden for rammerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten (5) . I forbindelse med vurderingen af virkningerne på lokaliteten skal der også tages hensyn til, om prioriterede arter eller naturtyper vil blive skadet (6), selv om prioritetskendetegnet først dukker op i artikel 6, stk. 4.
10. Den nederlandske regering kan derimod ikke se noget grundlag for denne opfattelse i direktivet. Dette ville også tale imod Kommissionens vejledning på dette område (7) . Habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 og 4, fastsætter en vurdering af planer og projekter i flere faser. Man kommer derfor kun til prøvelsen i henhold til artikel 6, stk. 4, hvis en række betingelser er opfyldt – navnlig skal vurderingen af virkningerne på lokaliteten først udmunde i det resultat, at planen eller projektet vil kunne skade den pågældende lokalitets integritet. Udmunder vurderingen af virkningerne på lokaliteten derimod i det resultat, at lokalitetens integritet ikke skades, er der heller intet behov for en vurdering i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 4.
11. Som Domstolen allerede har fastslået, fastlægger habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, ikke nogen særlig metode til gennemførelse af vurderingen af virkningerne på lokaliteten. (8) Imidlertid kan det af de fleste sprogversioner, men også af den tiende betragtning i den tyske version, udledes, at efterprøvelsen skal være passende (»angemessen«) (9) . Under hensyntagen til de andre sprogversioner, f.eks. den engelske »appropriate«, den franske »appropriée«, den spanske »adecuada«, den portugisiske »adequada«, den italienske »opportuna« samt den nederlandske »passend«, kan dette begreb også tillægges betydningen saglig korrekt eller hensigtsmæssig.
12. En vurdering af virkningerne på lokaliteten er derfor ikke blot en formel procesakt, men skal svare til formålene. Formålet med vurderingen er at fastslå, om planen eller projektet er forenelig med bevaringsmålsætningen for denne lokalitet. Tilsvarende skal samtlige aspekter af planen eller projektet, som i sig selv eller i forbindelse med andre planer eller projekter kunne skade en lokalitets bevaringsmålsætning, undersøges under hensyn til den bedste videnskabelige viden (10) .
13. Vurderingen skal derfor helt igennem være bred. Der skal navnlig – som Kommissionen har anført – tages hensyn til prioriterede arter og naturtyper. Dette fremgår dog ikke af habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, men af sammenhængen i direktivet og især af bevaringsmålsætningerne. Disse skal tillægge de prioriterede naturtyper og arter en særlig betydning, da Fællesskabet og alle medlemsstaterne for så vidt har et særligt ansvar i henhold til artikel 1, litra d) og h), samt første punktum i den 11. betragtning. (11)
14. Det andet synspunkt med hensyn til habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, der efter Kommissionens opfattelse allerede skal tages hensyn til inden for rammerne af artikel 6, stk. 3, er den alternative efterprøvelse. Kommissionen har med rette lagt vægt på, at alternativer kun kan efterprøves, hvis ikke blot det oprindelige forehavendes virkninger på bevaringsområder, men også alternativerne er kendte. Kommissionen forveksler imidlertid i den forbindelse anvendelsen af målestokkene i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, inden for rammerne af den alternative efterprøvelse i henhold til stk. 4, med gennemførelsen af det i stk. 3 fastsatte program for efterprøvelsen.
15. Hvis der skal foretages en alternativ efterprøvelse, skal disse alternativer med hensyn til deres påvirkning af bevaringsområderne bedømmes efter de samme videnskabelige standarder som den oprindelige plan eller det oprindelige projekt. Kun ved en sammenlignelig vurdering af påvirkningerne er det overhovedet muligt at sammenligne alternativer. I den praktiske realitet vil efterprøvelsesskridtene i en tilladelsesprocedure ofte falde sammen, så snart det kan forudsiges, at en plan eller et projekt i den oprindeligt fastsatte form vil skade en lokalitets integritet. Det ville ikke være effektivt først endeligt at fastslå, at lokaliteten skades, og kun i tilknytning hertil at foretage yderligere undersøgelser af, om der foreligger alternativer, og hvilke virkninger de ville have.
16. Retligt set skal efterprøvelserne i henhold til artikel 6, stk. 3, og artikel 6, stk. 4, dog adskilles strengt. Artikel 6, stk. 4, finder først anvendelse, hvis det efter
efterprøvelsen i henhold til stk. 3 ikke kan udelukkes, at der vil indtræde skadelige påvirkninger på lokalitetens integritet (12) . En pligt
til at foretage en alternativ efterprøvelse foreligger derfor først, hvis planen eller projektet i denne situation alligevel skal gennemføres af hensyn til væsentlige samfundsinteresser.
Hvis man derimod tager afstand fra virkeliggørelsen af planen eller projektet, er det heller ikke ved et negativt resultat af vurderingen af virkningerne på lokaliteten nødvendigt at foretage en alternativ efterprøvelse. Den nederlandske regering har derfor fortolket habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 og 4, korrekt som et efterprøvelsessystem i flere faser for planer og projekter (13) . Det er derfor ikke nødvendigt allerede ved gennemførelsen af artikel 6, stk. 3, at tage hensyn til elementer i henhold til stk. 4. Omvendt kan anvendelsen af artikel 6, stk. 4, imidlertid kræve efterprøvelser, der svarer til efterprøvelsen i henhold til stk. 3.
17. For fuldstændighedens skyld bemærkes, at der også findes alternativer, som ikke forandrer planen eller projektet i retning af et plan- eller projektalternativ, men som kun vedrører gennemførelsen. Hvad angår påvirkningerne af bevaringsområder skal der efter omstændighederne tages hensyn til, at forstyrrende aktiviteter skal gennemføres i tidsrum, hvor effekten heraf er ringest. Sådanne gennemførelsesalternativer kan være en del af aspekterne ved planen eller projektet, der allerede skal undersøges inden for rammerne af efterprøvelsen i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. De kompetente myndigheder skal også ved deres afgørelse af, om der skal gives tilladelse, tage hensyn til dertilhørende undersøgelsesresultater i henhold til artikel 6, stk. 3, andet punktum, hvis lokalitetens integritet ikke bliver skadet. Sådanne forpligtelser kan nemlig ifølge habitatdirektivets formål i henhold til artikel 2, stk. 2, og artikel 3, stk. 1, bidrage til at opretholde en gunstig bevaringsstatus for naturtyper og vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning. Artikel 6, stk. 4, vedrører imidlertid ikke disse gennemførelsesalternativer, men plan- og projektalternativer.
18. Med hensyn til dette punkt bør Kongeriget Nederlandene derfor frifindes.
IV – Sagens omkostninger
19. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk.  2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har vundet sagen med hensyn til seks klagepunkter og med hensyn til et klagepunkt næsten har vundet, kan det ikke få betydning for spørgsmålet om sagens omkostninger, at Kommissionen i svarskriftet har frafaldet et klagepunkt og delvist ikke har fået medhold i et andet. Følgelig bør det pålægges Kongeriget Nederlandene at betale sagens omkostninger.
V – Forslag til afgørelse
20. Jeg foreslår derfor Domstolen, at den fastslår følgende:
»1) Kongeriget Nederlandene har ikke truffet de nødvendige foranstaltninger i henhold til artikel 18, stk. 1, i Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde fugle, idet det ikke inden for de fastsatte frister har udstedt de nødvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i direktiv 79/409.
2) Kongeriget Nederlandene har ikke truffet de nødvendige foranstaltninger i henhold til artikel 23, stk. 1, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, idet det ikke inden for de fastsatte frister har udstedt de nødvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme sine forpligtelser i henhold til artikel 6, stk. 1, sammenholdt med artikel 2, stk. 2, og artikel 1, litra a), e) og i), artikel 6, stk. 2-4, samt artikel 7, 11 og 15 i direktiv 92/43.
3) Artikel 13, stk. 4, i Natuurbeschermingswet er i strid med artikel 6, stk. 4, i direktiv 92/43.
4) I øvrigt frifindes Kongeriget Nederlandene.
5) Kongeriget Nederlandene betaler sagens omkostninger.«
(1) .
(2)  –	EFT L 103, s. 1.
(3)  –	EFT L 206, s. 7.
(4)  – 	Med hensyn til begge direktiver er det vanskeligt at fastsætte udløbet af gennemførelsesfristen præcist. I henhold til den dagældende artikel 191, stk. 2, i EØF-traktaten (efter ændring nu artikel 254, stk. 2, EF) afhænger det af den dato, hvorpå direktiverne blev meddelt medlemsstaterne. Med hensyn til fugledirektivet skal der i henhold til CELEX og dom af 13.10.1987, sag 236/85, Kommissionen mod Nederlandene (!), Sml. s. 3989, præmis 2, tages udgangspunkt i den 6.4.1981. Hvad angår habitatdirektivet angiver CELEX den 10.6.1994, mens Domstolen i dom af 26.6.1997, sag C-329/96, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3749, præmis 2, og af 11.12.1997, sag C-83/97, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 7191, præmis 2, gik ud fra den 5.6.1994.
(5)  –	Med hensyn til denne opfattelse henholder Kommissionen sig til sin vejledning »Forvaltning af Natura 2000-områder, Habitatdirektivets artikel 6 92/43/EØF«, Luxembourg, 2000, under punkt 5.3.1 (s. 41 i den danske affattelse), hvorefter alternative løsninger »normalt allerede [skulle] […] være påpeget i forbindelse med den indledende vurdering i artikel 6, stk. 3.«
(6)  –	Kommissionen har i den forbindelse henvist til vejledningens punkt 4.4.1 (nævnt ovenfor i fodnote 5, s. 31 i den danske affattelse).
(7)  –	Denne vejledning (nævnt ovenfor i fodnote 5, punkt 4.5.2, s. 35 i den danske affattelse) fastholder udtrykkeligt, at »[s]elv om man ved en vurdering i henhold til artikel 6, stk. 3, strengt taget ikke skal gå ud over den/det foreslåede plan eller projekt for at finde alternative løsninger og afhjælpende foranstaltninger, kan der være mange fordele forbundet hermed«.
(8)  –	Dom af 7.9.2004, sag C-127/02, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging (herefter »Waddenzee-dommen«), Sml. I, s. 7405, præmis 52.
(9)  –	Den tyske version af direktivet synes på dette punkt at være oversat forkert. Derfor bør de kompetente myndigheder undersøge, om det er muligt at foretage en berigtigelse.
(10)  –	Waddenzee-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 54.
(11)  –	Jf. også dom af 13.1.2005, sag C-117/03, Dragaggi m.fl., Sml. I, s. 167, præmis 27.
(12)  –	Jf. hertil også Waddenzee-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 8, præmis 57 og 60.
(13)  –	Jf. hertil allerede mit forslag til afgørelse af 29.1.2004 i Waddenzee-sagen, nævnt ovenfor i fodnote 8, punkt 28 ff.