62002CJ0309_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C-309/02,
jossa on kyse EY 234 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä,
jonka Verwaltungsgericht Stuttgart (Saksa) on esittänyt 21.8.2002 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 29.8.2002, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co. ja
S. Spitz KG
vastaan
Land Baden-Württemberg,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti V. Skouris, jaostojen puheenjohtajat P. Jann ja K. Lenaerts (esittelevä tuomari) sekä tuomarit C. Gulmann, J.-P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr ja J. N. Cunha Rodrigues,
julkisasiamies: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies M.-F. Contet,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 2.3.2004 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co. ja S. Spitz KG, edustajanaan Rechtsanwalt R. Karpenstein,
– Land Baden-Württemberg, edustajanaan Rechtsanwalt L.-A. Versteyl,
– Saksan hallitus, asiamiehinään W.-D. Plessing ja A. Tiemann, joita avustaa Rechtsanwalt D. Sellner,
– Itävallan hallitus, asiamiehenään E. Riedl,
– Ranskan hallitus, asiamiehinään G. de Bergues ja D. Petrausch,
– Italian hallitus, asiamiehenään I. M. Braguglia, jota avustaa avvocato dello Stato M. Fiorilli,
– Alankomaiden hallitus, asiamiehinään S. Terstal ja C. Wissels,
– Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään J. Grunwald ja M. Konstantinidis,
kuultuaan julkisasiamiehen 6.5.2004  pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Ennakkoratkaisupyyntö koskee pakkauksista ja pakkausjätteistä 20 päivänä joulukuuta 1994 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/62/EY (EYVL L 365, s. 10) ja EY 28 artiklan tulkintaa.
2. Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa kantajina ovat Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co. ja S. Spitz KG – jotka ovat juomia valmistavia itävaltalaisia yrityksiä – ja vastaajana Land Baden-Württemberg.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Direktiivi 94/62
3. Direktiivin 94/62 tarkoituksena on sen 1 artiklan 1 kohdan mukaan yhdenmukaistaa pakkauksista ja pakkausjätteistä huolehtimista koskevat kansalliset toimenpiteet, jotta voitaisiin yhtäältä ehkäistä ja lieventää niiden vaikutuksia jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden ympäristöön ja varmistaa näin ympäristönsuojelun korkea taso ja toisaalta taata sisämarkkinoiden toiminta ja ehkäistä kaupan esteiden syntyminen sekä kilpailun vääristyminen ja rajoittuminen yhteisössä.
4. Direktiivin 1 artiklan 2 kohdan mukaan tässä direktiivissä säädetään ”toimenpiteistä, joiden ensisijaisena tarkoituksena on pakkausjätteiden syntymisen ehkäiseminen ja muina perusperiaatteina pakkausten uudelleenkäyttö, kierrätys ja muunlainen pakkausjätteiden hyödyntäminen sekä sitä kautta näiden jätteiden loppusijoituksen vähentäminen”.
5. Kyseisen direktiivin 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat perustamissopimuksen mukaisesti edistää sellaisten pakkausten uudelleenkäyttöön liittyviä järjestelmiä, joita voidaan käyttää uudelleen aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle.”
6. Direktiivin 94/62 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sellaisten järjestelmien käyttöön ottamiseksi, joilla varmistetaan:
a) kuluttajilta, muilta loppukäyttäjiltä tai jätevirroista saatavien käytettyjen pakkausten ja/tai pakkausjätteiden palauttaminen ja/tai keruu, jotta ne voitaisiin käsitellä tarkoituksenmukaisimpien jätehuoltoratkaisujen mukaisesti,
b) kerättyjen pakkausten ja/tai pakkausjätteiden uudelleenkäyttö tai hyödyntäminen, mukaan lukien kierrätys,
tämän direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi.
Asianomaisten alojen taloudellisten toimijoiden ja toimivaltaisten viranomaisten on voitava osallistua näihin järjestelmiin. Järjestelmiä on sovellettava syrjintää harjoittamatta myös tuontituotteisiin, myös järjestelmiin pääsyä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen ja siitä mahdollisesti perittävien maksujen osalta, ja ne on suunniteltava siten, että vältetään kaupan esteet ja kilpailun vääristyminen perustamissopimuksen mukaisesti.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet ovat osa pakkauksia ja pakkausjätteitä koskevaa yleistä politiikkaa, ja niiden yhteydessä on otettava huomioon erityisesti ympäristönsuojelua ja kuluttajien terveyden turvaamista, turvallisuutta ja hygieniaa, pakattujen tuotteiden ja käytettyjen materiaalien laadun, aitouden ja teknisten ominaisuuksien varmistamista sekä teollisten ja kaupallisten oikeuksien turvaamista koskevat vaatimukset.”
7. Saman direktiivin 18 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot eivät saa estää tämän direktiivin mukaisten pakkausten markkinoille saattamista alueellaan.”
Kansallinen lainsäädäntö
8. Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällenissä (asetus pakkausjätteiden syntymisen ehkäisemisestä ja niiden hyödyntämisestä), joka annettiin 21.8.1998 (BGBl. 1998 I, s. 2379; jäljempänä VerpackV), säädetään eri toimenpiteistä pakkausjätteiden ympäristövaikutusten ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi. VerpackV:n tarkoituksena on muun muassa direktiivin 94/62 täytäntöönpano, ja sillä korvattiin Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen (asetus pakkausjätteiden syntymisen ehkäisemisestä), joka oli annettu 12.6.1991 (BGBl. 1991 I, s. 1234).
9. VerpackV:n 6 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavista velvollisuuksista:
”Jälleenmyyjä on velvollinen ottamaan vastikkeettomasti takaisin kuluttajan käyttämät, tyhjennetyt myyntipakkaukset tosiasiallisella luovutuspaikalla taikka sen välittömässä läheisyydessä, saattamaan ne hyödynnettäviksi liitteessä I olevassa 1 kohdassa tarkoitettujen vaatimusten mukaisesti ja täyttämään liitteessä I olevassa 2 kohdassa tarkoitetut vaatimukset. Hyödyntämisvaatimukset voidaan täyttää myös käyttämällä pakkaukset uudelleen taikka luovuttamalla ne edelleen jälleenmyyjälle tai valmistajalle 2 momentin mukaisesti. Jälleenmyyjän on ilmoitettava yksityiselle kuluttajalle selvästi tunnistettavien ja luettavien ilmoitusten avulla edellä ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetusta palautusmahdollisuudesta. Edellä ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettu velvollisuus rajoittuu sellaisten tavaroiden pakkauksiin, jotka kuuluvat jälleenmyyjän valikoimiin, ja näitä pakkauksia lajiltaan, muodoltaan ja kooltaan vastaaviin pakkauksiin. Sellaisen jälleenmyyjän osalta, jonka myyntipinta-ala on alle 200 neliömetriä, takaisinottovelvollisuus rajoittuu jälleenmyyjän markkinoille saattamien merkkien pakkauksiin. Postimyynnissä takaisin ottaminen on taattava soveltuvilla palautusmahdollisuuksilla kuluttajan kannalta kohtuullisella etäisyydellä. Tavaralähetyksessä ja luetteloissa on ilmoitettava palautusmahdollisuudesta. Mikäli myyntipakkaukset eivät ole peräisin yksityiseltä kuluttajalta, voidaan palauttamispaikasta ja kustannuksista tehdä tästä poikkeavia sopimuksia. Siltä osin kuin jälleenmyyjä ei täytä ensimmäisen virkkeen mukaisia velvollisuuksiaan ottamalla pakkaukset takaisin luovutuspaikalla, sen on varmistettava niiden täyttäminen 3 momentin mukaisella järjestelmällä. Jälleenmyyjään, joka käyttää pakkauksia, joiden osalta ei ole olemassa mahdollisuutta osallistua 3 momentissa tarkoitettuun järjestelmään, sovelletaan ensimmäisestä virkkeestä poiketen 4 §:n 2 momentin mukaisia hyödyntämisvaatimuksia.
2. Valmistaja ja jälleenmyyjä ovat velvollisia ottamaan jälleenmyyjän 1 momentin mukaisesti takaisin ottamat pakkaukset vastikkeetta takaisin tosiasiallisella luovutuspaikalla, saattamaan ne hyödynnettäviksi liitteessä I olevassa 1 kohdassa tarkoitettujen vaatimusten mukaisesti ja täyttämään liitteessä I olevan 2 kohdan mukaiset vaatimukset. Hyödyntämisvaatimukset voidaan täyttää myös käyttämällä pakkaukset uudelleen. Ensimmäisen virkkeen mukaiset vaatimukset rajoittuvat sellaisten tavaroiden pakkauksiin, joita valmistajat ja jälleenmyyjät saattavat markkinoille, ja näitä pakkauksia lajiltaan, muodoltaan ja kooltaan vastaaviin pakkauksiin. Vastaavasti sovelletaan 1 momentin kahdeksatta, yhdeksättä ja kymmenettä virkettä.”
10. Tämän saman pykälän 3 momentin mukaan tällaiset takaisinotto- ja hyödyntämisvelvollisuudet voidaan lähtökohtaisesti täyttää myös siten, että valmistaja tai jälleenmyyjä osallistuu käytettyjen myyntipakkausten kattavaan keräysjärjestelmään. Osavaltion toimivaltaisen viranomaisen tehtävänä on todeta, että tämä järjestelmä täyttää kattavuutensa osalta VerpackV:ssä säädetyt edellytykset.
11. VerpackV:n 8 §:n 1 momentin mukaan jälleenmyyjät, jotka saattavat markkinoille nestemäisiä elintarvikkeita juomapakkauksissa, jotka eivät ole uudelleenkäytettäviä pakkauksia, ovat velvollisia perimään ostajilta pantin, jonka suuruus on vähintään 0,25 euroa pakkausta kohden ja joka sisältää arvonlisäveron osuuden; yli 1,5 litran täyttötilavuudesta lähtien pantti on vähintään 0,50 euroa, joka sisältää arvonlisäveron osuuden. Myyntiketjun kunkin myöhemmän jälleenmyyjän on perittävä pantti siihen asti, kun tavara luovutetaan kuluttajalle. Pantti on palautettava VerpackV:n 6 §:n 1 ja 2 momentin nojalla pakkauksen takaisinoton yhteydessä.
12. VerpackV:n 9 §:n 1 momentin mukaan panttia ei tarvitse periä pakkauksista, joiden osalta valmistaja tai jälleenmyyjä on vapautettu takaisinottovelvollisuudesta siksi, että hän osallistuu kyseisen 6 §:n 3 momentissa tarkoitettuun kattavaan keräysjärjestelmään.
13. VerpackV:n 9 §:n 2 momentissa säädetään kuitenkin tilanteista, joissa 6 §:n 3 momentin mukainen vapauttaminen peruuntuu tiettyjen juomien osalta. Tämä säännös on sanamuodoltaan seuraava:
”Jos uudelleenkäytettävissä pakkauksissa olevien juomien osuus oluen, kivennäisveden (mukaan lukien lähdevesi, pöytävedet ja terveysvedet), hiilihappopitoisten virvoitusjuomien, hedelmämehujen – – ja viinin – – osalta laskee kalenterivuonna yhteensä tämän asetuksen soveltamisalueella alle 72 prosentin, lasketaan uudelleenkäyttöosuuden vähentymisen julkaisemista seuraavien 12 kuukauden osalta olennaiset uudelleenkäyttöosuudet uudestaan. Jos tämän jälkeen uudelleenkäyttöosuus alittaa liittovaltion laajuisesti ensimmäisessä virkkeessä vahvistetun osuuden, pidetään 6 §:n 3 momentin nojalla tehtyä päätöstä 3 momentin mukaista ilmoitusta seuraavan kuudennen kalenterikuukauden ensimmäisestä päivästä alkaen liittovaltion laajuisesti kumottuna niiden juomien osalta, joiden kohdalla vuonna 1991 vahvistettu uudelleenkäyttöosuus on alittunut – – .”
14. VerpackV:n 9 §:n 3 momentin mukaan Saksan hallitus julkaisee vuosittain ekologisesti edullisissa pakkauksissa olevien juomien osalta kyseisen pykälän 2 momentissa tarkoitetut olennaiset osuudet. Saman pykälän 4 momentin mukaan toimivaltainen viranomainen tekee hakemuksesta taikka omasta aloitteestaan uuden 6 §:n 3 momentin mukaisen toteamuksen silloin, kun tällaisissa pakkauksissa olevien juomien olennainen osuus saavutetaan jälleen kyseisen vapauttamisen peruuntumisen jälkeen.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
15. Pääasian kantajat vievät Saksaan hyödynnettävissä kertakäyttöpakkauksissa hiilihappopitoisia virvoitusjuomia, hedelmämehuja, muita hiilihapottomia juomia sekä pöytävettä.  Ne ovat näiden pakkausten hyödyntämiseksi liittyneet jätteiden kattavaan keräysjärjestelmään, jota ”Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland AG” -niminen yhtiö hallinnoi, ja saaneet tämän nojalla vapautuksen velvollisuudesta periä VerpackV:n 8 §:n 1 momentissa säädetty pantti Saksassa kertakäyttöpakkauksissa myymistään juomista.
16. Saksan hallituksen 28.1.1999 antaman tiedotteen mukaan uudelleenkäytettävien juomapakkausten osuus laski vuonna 1997 ensimmäistä kertaa alle 72 prosentin eli 71,33 prosenttiin. Koska tämä osuus pysyi kahtena peräkkäisenä ajanjaksona eli yhtäältä helmikuun 1999 ja tammikuun 2000 ja toisaalta toukokuun 2000 ja toukokuun 2001 välisen ajan liittovaltion laajuisesti alle 72 prosentissa, kyseinen hallitus ilmoitti 2.7.2002 VerpackV:n 9 §:n 3 momentin nojalla, että 1.1.2003 alkaen kivennäisvesistä, oluista ja virvoitusjuomista oli perittävä pantti. VerpackV:n mukaan pääasian kantajat ovat siis kyseisestä ajankohdasta alkaen velvollisia ensin perimään kyseisen lainsäädännön 8 §:n 1 momentissa säädetyn pantin useimmista pakkauksistaan Saksassa myymiensä juomien osalta ja sitten ottamaan tyhjät pakkaukset takaisin ja hyödyntämään ne.
17. Pääasian kantajat nostivat 23.5.2002 Verwaltungsgericht Stuttgartissa Land Baden-Württembergiä vastaan kanteen, jonka mukaan VerpackV:ssä säädetty uudelleenkäytettävien pakkausten kiintiöjärjestelmä sekä siihen liittyvät pantti- ja takaisinottovelvollisuudet ovat vastoin direktiivin 94/62 1 artiklan 1 ja 2 kohtaa ja 5, 7 ja 18 artiklaa sekä EY 28 artiklaa. Saksan liittotasavalta on kutsuttu mukaan oikeudenkäyntiin.
18. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin katsoo, että jos tarkastelun lähtökohdaksi otetaan pääasian kantajien esittämä tulkinta, jonka mukaan pakkausten uudelleenkäyttö ja niiden hyödyntäminen oletetaan direktiivin 94/62 1 artiklan 2 kohdassa samanarvoisiksi, on kysyttävä, onko VerpackV:n mukainen järjestelmä yhteensopiva kyseisen direktiivin kanssa sikäli kuin kertakäyttöpakkausten markkinoille saattaminen on kyseisen järjestelmän johdosta vaikeampaa silloin, kun uudelleenkäytettävien pakkausten osuus laskee alle tietyn rajan. Kyseinen tuomioistuin huomauttaa siitä, että toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneille valmistajille voi aiheutua suurempia kustannuksia kuin saksalaisille valmistajille, jos he päättävät saattaa juomansa markkinoille uudelleenkäytettävissä pakkauksissa. Kyseinen tuomioistuin korostaa, että pääasian kantajien mukaan Saksan lainsäädäntö vaikuttaa toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden valmistajien tilanteeseen epäedullisesti jo silloinkin, kun panttivelvollisuuden soveltaminen on keskeytynyt, koska saksalaisilla jälleenmyyjillä on taipumus poistaa kertakäyttöpakkaukset juomavalikoimastaan, jottei uudelleenkäytettävien pakkausten osuus laskisi alle 72 prosentin.
19. Tässä tilanteessa Verwaltungsgericht Stuttgart  on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko – – direktiivin 94/62 – – 1 artiklan 2 kohtaa tulkittava niin, että tämän säännöksen nojalla jäsenvaltiot eivät saa suosia juomapakkausten uudelleenkäyttöjärjestelmiä suhteessa hyödynnettäviin kertakäyttöpakkauksiin siten, että liittovaltion laajuisen 72 prosentin suuruisen uudelleenkäyttöosuuden alittuessa kumotaan mahdollisuus saada tyhjiä kertakäyttöjuomapakkauksia koskevasta takaisinotto-, huolehtimis- ja panttivelvollisuudesta vapautus – joka myönnetään takaisinotto- ja huolehtimisjärjestelmään osallistumisen johdosta – niiden juomien osalta, joiden kohdalla uudelleenkäyttöosuus on alittanut vuonna 1991 vahvistetun osuuden?
2) Onko – – direktiivin 94/62 – – 18 artiklaa tulkittava niin, että tämän säännöksen nojalla jäsenvaltiot eivät saa rajoittaa hyödynnettävissä kertakäyttöpakkauksissa olevien juomien markkinoille saattamista siten, että liittovaltion laajuisen 72 prosentin suuruisen uudelleenkäyttöosuuden alittuessa kumotaan mahdollisuus saada tyhjiä kertakäyttöjuomapakkauksia koskevasta takaisinotto-, huolehtimis- ja panttivelvollisuudesta vapautus – joka myönnetään takaisinotto- ja huolehtimisjärjestelmään osallistumisen johdosta – niiden juomien osalta, joiden kohdalla uudelleenkäyttöosuus on alittanut vuonna 1991 vahvistetun osuuden?
3) Onko – – direktiivin 94/62 – – 7 artiklaa tulkittava niin, että siinä myönnetään hyödynnettävissä kertakäyttöpakkauksissa olevien juomien valmistajille ja jälleenmyyjille oikeus osallistua käytettyjä juomapakkauksia varten jo perustettuun takaisinotto- ja huolehtimisjärjestelmään, jotta näin täytettäisiin kertakäyttöjuomapakkauksista perittävää panttia ja käytettyjen juomapakkausten takaisinottoa koskeva lakisääteinen velvollisuus?
4) Onko EY 28 artiklaa tulkittava niin, että tässä määräyksessä kielletään jäsenvaltioita antamasta sellaisia säännöksiä, joiden mukaan juomapakkauksia koskevan liittovaltion laajuisen 72 prosentin suuruisen uudelleenkäyttöosuuden alittuessa kumotaan mahdollisuus saada tyhjiä kertakäyttöjuomapakkauksia koskevasta takaisinotto-, huolehtim is- ja panttivelvollisuudesta vapautus – joka myönnetään takaisinotto- ja huolehtimisjärjestelmään osallistumisen johdosta – niiden juomien osalta, joiden kohdalla uudelleenkäyttöosuus on alittanut vuonna 1991 vahvistetun osuuden?”
Vaatimukset aloittaa suullinen käsittely uudelleen
20. Saksan hallitus ja pääasian vastaaja pyysivät yhteisöjen tuomioistuimeen 14.6.2004 ja 17.6.2004 saapuneissa kirjeissään, että yhteisöjen tuomioistuin määräisi työjärjestyksensä 61 artiklan nojalla suullisen käsittelyn aloitettavaksi uudelleen.
21. Vaatimuksensa tueksi Saksan hallitus väittää, että julkisasiamiehen 6.5.2004 esittämässä ratkaisuehdotuksessa on seikkoja, jotka eivät ole olleet kirjallisen eivätkä suullisen käsittelyn kohteena ja joista ilmenee, että julkisasiamies on arvioinut virheellisesti Saksan hallituksen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämiä perusteluja. Pääasian vastaaja väittää samoin, että kyseisessä ratkaisuehdotuksessa käsitellään tiettyjä seikkoja, joista asianosaiset eivät ole lausuneet ja joista yhteisöjen tuomioistuin ei siis ole saanut riittävästi tietoa.
22. Tämän osalta on syytä palauttaa mieleen, että yhteisöjen tuomioistuin voi omasta aloitteestaan tai julkisasiamiehen ehdotuksesta tai myös asianosaisten pyynnöstä määrätä työjärjestyksensä 61 artiklan mukaisesti suullisen käsittelyn aloitettavaksi uudelleen, jos se katsoo, että sillä ei ole riittävästi tietoa asiasta tai että asia on ratkaistava sellaisen perustelun nojalla, josta asianosaiset eivät ole lausuneet (ks. yhdistetyt asiat C-270/97 ja C-271/97, Deutsche Post, tuomio 10.2.2000, Kok. 2000, s. I-929, 30 kohta; asia C-309/99, Wouters ym., tuomio 19.2.2002, Kok. 2002, s. I-1577, 42 kohta; asia C-299/99, Philips, tuomio 18.6.2002, Kok. 2002, s. I-5475, 20 kohta ja asia C-273/00, Sieckmann, tuomio 12.12.2002, Kok. 2002, s. I-11737, 22 kohta).
23. Nyt käsiteltävässä asiassa yhteisöjen tuomioistuin kuitenkin katsoo julkisasiamiestä kuultuaan, että sillä on tiedossaan kaikki ne seikat, jotka se tarvitsee vastatakseen esitettyihin kysymyksiin, ja että näistä seikoista on keskusteltu asiaa yhteisöjen tuomioistuimessa käsiteltäessä.
24. Saksan hallituksen ja pääasian vastaajan vaatimukset suullisen käsittelyn aloittamisesta uudelleen on näin ollen hylättävä.
Ennakkoratkaisukysymykset
Ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottaminen
25. Pääasian vastaajan mukaan yhteisöjen tuomioistuimen on jätettävä ennakkoratkaisukysymykset tutkimatta, koska pääasian kanne on Land Baden-Württembergiä vastaan nostettuna jätettävä tutkimatta. Pääasian vastaaja nimittäin väittää, että koska sillä ei ole asiassa mitään omaa lainsäädäntävaltaa, se vain panee täytäntöön liittovaltion lainsäädäntöä. Kyseisen vastaajan mukaan kanne olisi pitänyt nostaa liittovaltiota vastaan tällaisessa asiassa toimivaltaisessa tuomioistuimessa eli Verwaltungsgericht Berlinissä. Pääasian vastaaja väittää, että samaan aikaan vireillä olevissa oikeudenkäynneissä muutamat Saksan hallintotuomioistuimet ovat jo päätyneet vastaavien kanteiden tutkimatta jättämiseen.
26. Tämän osalta on syytä palauttaa mieleen, että yhteisöjen tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisestä tehtävänjaosta seuraa, että yhteisöjen tuomioistuimen asiana ei ole arvioida sitä, onko päätös asian saattamisesta sen käsiteltäväksi tehty tuomioistuinorganisaatiota ja oikeudenkäyntimenettelyä koskevien kansallisen oikeuden sääntöjen mukaisesti (ks. yhdistetyt asiat C-332/92, C-333/92 ja C-335/92, Eurico Italia ym., tuomio 3.3.1994, Kok. 1994, s. I-711, 13 kohta; asia C-435/97, WWF ym., tuomio 16.9.1999, Kok. 1999, s. I-5613, 33 kohta ja asia C-371/97, Gozza ym., tuomio 3.10.2000, Kok. 2000, s. I-7881, 30 kohta). Yhteisöjen tuomioistuimen on pysyttäydyttävä siinä päätöksessä, jolla jäsenvaltion tuomioistuin on esittänyt ennakkoratkaisupyynnön, jollei sitä ole kumottu kansallisessa oikeudessa mahdollisesti säädetyssä muutoksenhakumenettelyssä (asia 65/81, Reina, tuomio 14.1.1982, Kok. 1982, s. 33, Kok. Ep. VI, s. 285, 7 kohta).
27. Käsiteltävänä olevassa asiassa esitetystä ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Verwaltungsgericht Stuttgartin mukaan pääasian kanne on ainakin osittain otettava tutkittavaksi.
28. Lisäksi on varmaa, että keskenään suorassa yhteydessä ovat yhtäältä neljä ennakkoratkaisukysymystä, jotka koskevat direktiivin 94/62 1, 7 ja 18 artiklan sekä EY 28 artiklan tulkintaa ja jotka kansallinen tuomioistuin on esittänyt voidakseen arvioida kyseessä olevan Saksan lainsäädännön yhteensopivuutta yhteisön kyseisten säännösten ja määräysten kanssa, ja toisaalta pääasian kanteen kohde, jonka mukaan pääasian kantajien osalta on todettava, etteivät nämä ole velvollisia perimään panttia kertakäyttöpakkauksistaan ja ottamaan näitä pakkauksia takaisin.
29. Tästä seuraa, että ennakkoratkaisupyyntö voidaan ottaa tutkittavaksi.
Ensimmäinen kysymys
30. Ensimmäisellä kysymyksellään kansallinen tuomioistuin kysyy lähinnä sitä, onko direktiivin 94/62 1 artiklan 2 kohta esteenä sille, että jäsenvaltio suosii pakkausten uudelleenkäyttöjärjestelmiä soveltamalla VerpackV:n 8 §:n 1 momentissa ja 9 §:n 2 momentissa säädetyn kaltaista järjestelmää.
31. Tämän osalta on syytä palauttaa mieleen, että direktiivin 94/62 1 artiklan 2 kohdan mukaan tässä direktiivissä säädetään toimenpiteistä, joiden ”ensisijaisena tarkoituksena” on pakkausjätteiden syntymisen ehkäiseminen, mutta ”muina perusperiaatteina” mainitaan pakkausten uudelleenkäyttö, kierrätys ja muunlainen pakkausjätteiden hyödyntäminen.
32. Kyseisen direktiivin johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan, että ”ennen kuin jätteiden hyödyntämismenetelmistä saadaan tieteellisiä ja teknisiä tutkimustuloksia, olisi mieluiten suosittava uudelleenkäyttöä ja kierrätystä niiden suotuisien ympäristövaikutusten vuoksi; tästä syystä jäsenvaltioissa olisi otettava käyttöön järjestelmiä käytettyjen pakkausten ja/tai pakkausjätteiden palauttamisen varmistamiseksi; tuotteiden elinkaariarvioinnit olisi saatettava päätökseen mahdollisimman nopeasti, jotta voitaisiin tarkasti määritellä uudelleenkäytettävien, kierrätettävien ja hyödynnettävien pakkausten paremmuusjärjestys”.
33. Edellä esitetystä ilmenee, että direktiivissä 94/62 ei säädetä yhtäältä pakkausten uudelleenkäytön ja toisaalta pakkausjätteiden hyödyntämisen välisestä arvojärjestyksestä.
34. On kuitenkin huomattava, että jäsenvaltiot voivat direktiivin 94/62 5 artiklan nojalla edistää sellaisten pakkausten uudelleenkäyttöön liittyviä järjestelmiä, joita voidaan käyttää uudelleen aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle.
35. Tämän 5 artiklan sanamuodosta jo ilmenee, että tällainen pakkausten uudelleenkäytön edistäminen on sallittua vain, mikäli se on perustamissopimuksen mukaista.
36. Näin ollen on katsottava, että toimien, jotka jäsenvaltio toteuttaa kyseisen direktiivin 5 artiklan nojalla, on oltava paitsi niiden vaatimusten mukaisia, jotka seuraavat muista direktiivin säännöksistä, erityisesti 7 artiklasta, jota kolmas ennakkoratkaisukysymys koskee, myös niiden velvoitteiden mukaisia, jotka seuraavat perustamissopimuksen määräyksistä, erityisesti EY 28 artiklasta, jota neljäs ennakkoratkaisukysymys koskee.
37. Ensimmäiseen kysymykseen on näin ollen syytä vastata siten, että direktiivin 94/62 1 artiklan 2 kohta ei ole esteenä sille, että jäsenvaltio ottaa käyttöön toimia, joilla pyritään edistämään pakkausten uudelleenkäyttöön liittyviä järjestelmiä.
38. Edellä esitetyn perusteella on syytä vastata ensin kolmanteen ja neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen.
Kolmas kysymys
39. Kolmannella kysymyksellään kansallinen tuomioistuin kysyy lähinnä sitä, myönnetäänkö hyödynnettävissä kertakäyttöpakkauksissa olevien juomien sellaisille valmistajille ja jälleenmyyjille, jotka voivat täyttää pantti- ja takaisinottovelvollisuutensa osallistumalla pakkausten kattavaan keräysjärjestelmään, direktiivin 94/62 7 artiklassa oikeus osallistua edelleen tällaiseen kattavaan järjestelmään lakisääteisten velvollisuuksiensa täyttämiseksi.
40. On syytä palauttaa mieleen, että jäsenvaltioiden on direktiivin 94/62 7 artiklan 1 kohdan nojalla toteutettava tarvittavat toimenpiteet sellaisten järjestelmien käyttöön ottamiseksi, joilla varmistetaan yhtäältä käytettyjen pakkausten ja/tai pakkausjätteiden palauttaminen ja/tai keruu ja toisaalta kerättyjen pakkausten tai pakkausjätteiden uudelleenkäyttö tai hyödyntäminen. Tässä säännöksessä säädetään edelleen, että asianomaisten alojen taloudellisten toimijoiden ja toimivaltaisten viranomaisten on voitava osallistua näihin järjestelmiin, että näitä järjestelmiä on sovellettava syrjintää harjoittamatta tuontituotteisiin ja että ne on suunniteltava siten, että vältetään kaupan esteet ja kilpailun vääristyminen perustamissopimuksen mukaisesti.
41. Kyseisen direktiivin 7 artiklan 2 kohdassa vaaditaan, että tämän saman artiklan 1 kohdassa tarkoitetut toimenpiteet ovat osa pakkauksia ja pakkausjätteitä koskevaa yleistä politiikkaa, ja siinä täsmennetään, että näissä toimenpiteissä on otettava huomioon erityisesti ympäristönsuojelua ja kuluttajien terveyden turvaamista, turvallisuutta ja hygieniaa, pakattujen tuotteiden ja käytettyjen materiaalien laadun, aitouden ja teknisten ominaisuuksien varmistamista sekä teollisten ja kaupallisten oikeuksien turvaamista koskevat vaatimukset.
42. Kyseisen 7 artiklan mukaan jäsenvaltioiden tehtävänä on valita kertakäyttöpakkausten osalta joko pantti- ja palautusjärjestelmä tai pakkausten kattava keräysjärjestelmä, tai ne voivat valita myös näiden kahden järjestelmän yhdistelmän tuotetyypin mukaan, kunhan valittujen järjestelmien tavoitteena on käsitellä pakkaukset tarkoituksenmukaisimpien jätehuoltoratkaisujen mukaisesti ja kunhan nämä järjestelmät ovat osa pakkauksia ja pakkausjätteitä koskevaa yleistä politiikkaa.
43. Kyseisessä säännöksessä ei myönnetä asianomaisille valmistajille ja jälleenmyyjille mitään oikeutta osallistua edelleen tiettyyn pakkausjätteistä huolehtimista koskevaan järjestelmään.
44. Direktiivi 94/62 nimittäin ei estä jäsenvaltiota säätämästä muutoksista järjestelmiin, jotka sen alueella on otettu käyttöön pakkausjätteistä huolehtimiseksi, jotta ne voitaisiin käsitellä tarkoituksenmukaisimman jätehuoltoratkaisun mukaisesti.
45. Vaikka jäsenvaltio siis voikin direktiivin 94/62 nojalla säätää tilanteen mukaan sellaisen järjestelmän korvaamisesta, jossa pakkaukset noudetaan kuluttajien kodin tai myyntipaikkojen läheisyydestä, pantti- ja takaisinottojärjestelmällä, tällaisen korvaamisen on täytettävä tietyt edellytykset.
46. Yhtäältä uuden järjestelmän avulla on voitava yhtä hyvin saavuttaa direktiivin 94/62 tavoitteet. Kun uusi järjestelmä on, kuten käsiteltävänä olevassa asiassa, pantti- ja takaisinottojärjestelmä, kyseessä olevan jäsenvaltion on erityisesti pidettävä huolta siitä, että takaisinottopaikkoja on riittävästi, jotta kuluttajat, jotka ovat ostaneet kertakäyttöpakkauksissa olevia tuotteita ja maksaneet tällöin pantin, voisivat saada panttisumman takaisin, vaikkeivät he palaisikaan alkuperäiseen ostopaikkaan.
47. Tämän osalta on huomattava, että VerpackV:n 6 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että jälleenmyyjä on velvollinen ottamaan vastikkeettomasti takaisin myyntipakkaukset tosiasiallisella luovutuspaikalla taikka sen välittömässä läheisyydessä (”am Ort der tatsächlichen Übergabe oder in dessen unmittelbarer Nähe”). Vaikka kyseisen momentin seuraavissa virkkeissä tosin tehdäänkin tiettyjä täsmennyksiä, erityisesti tämän velvollisuuden rajoittamisesta kyseessä olevien pakkausten ominaisuuksien ja asianomaisella jälleenmyyjällä olevan myyntipinta-alan mukaan, takaisinottovelvollisuuden laajuus ei näytä täysin yksiselitteiseltä.
48. Toisaalta uuteen järjestelmään on siirryttävä siten, että jatkuvuus säilyy, ja vaarantamatta asianomaisten alojen taloudellisten toimijoiden mahdollisuutta todella osallistua uuteen järjestelmään heti sen voimaan tultua. Tämän osalta on syytä todeta, että direktiivin 94/62 7 artiklan 1 kohdan mukaan kukin jäsenvaltio on velvollinen varmistamaan, että asianomaiset valmistajat ja jälleenmyyjät pääsevät jatkuvasti ja ilman syrjintää osallistumaan pakkausjätteistä huolehtimista koskevaan järjestelmään.
49. Näin ollen on katsottava, että jäsenvaltion, joka korvaa käytössä olevan pakkausjätteistä huolehtimista koskevan järjestelmän toisella järjestelmällä, on varmistettava, että kyseessä olevilla valmistajilla ja jälleenmyyjillä on käytössään kohtuullisesti aikaa siirtyä uuteen järjestelmään, jotta he voisivat mukauttaa tuotantomenetelmänsä ja jakeluketjunsa uuden järjestelmän mukaisiin vaatimuksiin.
50. Kolmanteen kysymykseen on siis syytä vastata siten, että direktiivin 94/62 7 artiklassa ei myönnetä asianomaisille valmistajille ja jälleenmyyjille mitään oikeutta osallistua edelleen tiettyyn pakkausjätteistä huolehtimista koskevaan järjestelmään, mutta kyseinen säännös estää sen, että tällaisten jätteiden kattava keräysjärjestelmä korvataan pantti- ja takaisinottojärjestelmällä, kun uuden järjestelmän avulla ei voida yhtä hyvin saavuttaa kyseisen direktiivin tavoitteita tai kun tähän uuteen järjestelmään ei siirrytä siten, että jatkuvuus säilyy, ja vaarantamatta asianomaisten alojen taloudellisten toimijoiden mahdollisuutta todella osallistua uuteen järjestelmään heti sen voimaan tultua.
Neljäs kysymys
51. Neljännellä kysymyksellään kansallinen tuomioistuin kysyy lähinnä sitä, onko EY 28 artikla esteenä VerpackV:n 8 §:n 1 momentissa ja 9 §:n 2 momentissa säädetyn kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan kertakäyttöpakkauksia käyttävien valmistajien ja jälleenmyyjien mahdollisuus täyttää pantti-, takaisinotto- ja hyödyntämisvelvollisuutensa kattavaan keräysjärjestelmään osallistumalla riippuu uudelleenkäytettävien pakkausten osuudesta kyseessä olevilla markkinoilla.
EY 28 artiklan sovellettavuus
52. Saksan hallituksen mukaan EY 28 artiklan ja kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön välillä ei voi olla ristiriitaa, koska pakkausten uudelleenkäytön osalta direktiivin 94/62 ja erityisesti sen 5, 9 ja 18 artiklan tarkoituksena on ja niistä seuraa kyseessä olevan alan täysi yhdenmukaistaminen.
53. Kun otetaan huomioon se, että kun ala on yhteisön tasolla yhdenmukaistettu tyhjentävästi, kaikkia siihen liittyviä kansallisia toimia on arvioitava suhteessa kyseiseen yhdenmukaistamistoimeen eikä suhteessa primaarioikeuden määräyksiin (asia C-37/92, Vanacker ja Lesage, tuomio 12.10.1993, Kok. 1993, s. I-4947, 9 kohta; asia C-324/99, DaimlerChrysler, tuomio 13.12.2001, Kok. 2001, s. I-9897, 32 kohta ja asia C-322/01, Deutscher Apothekerverband, tuomio 11.12.2003, 64 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), on syytä selvittää, estääkö direktiivillä 94/62 tehty yhdenmukaistaminen sen, että tutkitaan kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön yhteensopivuus EY 28 artiklan kanssa.
54. Tästä on todettava, että pakkausten uudelleenkäytön osalta direktiivin 94/62 5 artiklassa annettu mahdollisuus rajoittuu siihen, että jäsenvaltiot voivat edistää perustamissopimuksen mukaisesti sellaisten pakkausten uudelleenkäyttöjärjestelmiä, joita voidaan käyttää uudelleen aiheuttamatta vahinkoa ympäristölle.
55. Lukuun ottamatta pakkausten ”uudelleenkäytön” käsitteen määritelmää, pakkausjätteiden syntymisen ehkäisemisestä annettuja tiettyjä yleisiä säännöksiä sekä palautus-, keräys- ja hyödyntämisjärjestelmiä koskevia säännöksiä, jotka sisältyvät direktiivin 94/62 3 artiklan 5 alakohtaan sekä sen 4 ja 7 artiklaan, kyseisessä direktiivissä ei säännellä niiden jäsenvaltioiden osalta, jotka ovat valmiita käyttämään sen 5 artiklassa annettua mahdollisuutta, sellaisten järjestelmien organisoimista, joilla edistetään uudelleenkäytettäviä pakkauksia.
56. Toisin kuin pakkausten merkintöjä ja tunnistusta sekä niiden koostumusta, uudelleenkäytettävyyttä ja hyödynnettävyyttä koskevia vaatimuksia, joista säädetään direktiivin 94/62 8–11 artiklassa ja sen liitteessä II, pakkausten uudelleenkäytön edistämiseen tarkoitettujen kansallisten järjestelmien organisoimista ei siis ole täysin yhdenmukaistettu.
57. Tällaisia järjestelmiä voidaan näin ollen arvioida perustamissopimuksen niiden määräysten valossa, jotka koskevat tavaroiden vapaata liikkuvuutta.
58. Sitä paitsi on todettava, että direktiivin 94/62 5 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat edistää pakkausten uudelleenkäyttöjärjestelmiä ainoastaan ”perustamissopimuksen mukaisesti”.
59. Saman direktiivin 18 artiklasta puolestaan on syytä todeta, että sikäli kuin tämän säännöksen tarkoituksena on vain varmistaa jäsenvaltioiden alueella sellaisten pakkausten vapaa liikkuvuus, jotka täyttävät pakkausten merkintöjä, koostumusta, uudelleenkäytettävyyttä ja hyödynnettävyyttä koskevat vaatimukset, myöskään tämä säännös ei estä sitä, että pakkausjätteistä huolehtimista koskevia kansallisia järjestelmiä arvioidaan EY 28 artiklan valossa, jos ne voivat vaikuttaa kyseessä olevien tuotteiden markkinoille saattamisen edellytyksiin.
Kaupan rajoittaminen
60. On arvioitava, onko EY 28 artikla esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan kertakäyttöpakkauksia käyttävien valmistajien ja jälleenmyyjien mahdollisuus täyttää pantti- ja takaisinottovelvollisuutensa kattavaan keräysjärjestelmään osallistumalla riippuu kertakäyttöpakkauksissa olevien juomien kokonaisosuuden kehityksestä Saksan markkinoilla ja tällaisissa pakkauksissa näille samoille markkinoille saatettavien kyseisten juomien osuudesta.
61. Tämän osalta on ensinnäkin todettava, että tällaista lainsäädäntöä sovelletaan erotuksetta sekä kotimaisiin että muista jäsenvaltioista tuotuihin tuotteisiin  ja että sekä muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden valmistajien että kotimaisten v almistajien on sen nojalla noudatettava samoja pantti- ja takaisinottovaatimuksia.
62. Toiseksi on todettava, että toisin kuin asiassa 302/86, komissio vastaan Tanska, 20.9.1988 annetussa tuomiossa (Kok. 1988, s. 4607, Kok. Ep. IX, s. 761), jossa oli kyse sellaisten juomien enimmäismäärästä, jotka voitiin saattaa markkinoille hyväksymättömissä pakkauksissa, pääasiassa kyseessä olevilla osuuksilla ei rajoiteta niiden tuotteiden määrää, jotka voidaan tuoda maahan tietyntyyppisissä pakkauksissa. VerpackV:ssä ei nimittäin kielletä saattamasta markkinoille kertakäyttöpakkauksissa olevia tuotteita niiltä osin kuin vahvistetut osuudet ylittyvät, vaan siinä säädetään ainoastaan, että näiden osuuksien ylittyminen johtaa kertakäyttöpakkauksista huolehtimista koskevan järjestelmän vaihtumiseen.
63. On kuitenkin todettava, että vaikka VerpackV:n 8 §:n 1 momenttia ja 9 §:n 2 momenttia sovelletaankin kaikkiin Saksan alueella toimintaansa harjoittaviin valmistajiin ja jälleenmyyjiin, kyseiset säännökset eivät vaikuta samalla tavalla yhtäältä Saksassa valmistettujen ja toisaalta muista jäsenvaltioista tuotujen juomien markkinoille saattamiseen.
64. Kun nimittäin siirtyminen pakkauksista huolehtimista koskevasta järjestelmästä toiseen tällaiseen järjestelmään aiheuttaa yleisesti kustannuksia pakkausten merkintöjen osalta, pääasiassa kyseessä olevan kaltainen lainsäädäntö – jonka mukaan kertakäyttöpakkauksia käyttävien valmistajien ja jälleenmyyjien on kattavaan keräysjärjestelmään osallistumisensa asemesta otettava käyttöön pantti- ja takaisinottojärjestelmä – aiheuttaa kaikille tällaisia pakkauksia käyttäville valmistajille ja jälleenmyyjille lisäkustannuksia, jotka liittyvät pakkausten takaisinoton, panttisummien palauttamisen ja jälleenmyyjien välillä mahdollisesti tehtävän kyseisten summien hyvityksen järjestämiseen.
65. On riidatonta, että Saksan ulkopuolelle sijoittautuneet valmistajat käyttävät kertakäyttöpakkauksia huomattavasti enemmän kuin saksalaiset valmistajat.
66. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin huomauttaa tämän osalta, että uudelleenkäytettävien pakkausten käyttö aiheuttaa yleensä toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneelle juomanvalmistajalle kustannuksia, jotka ovat suurempia kuin saksalaiselle valmistajalle aiheutuvat kustannukset, koska panttijärjestelmän organisointiin ja kuljetuksiin liittyvät kustannukset ovat suuremmat, jos valmistaja on sijoittautunut tietyn etäisyyden päähän myyntipaikoista.
67. Tästä seuraa, että pakkausten kattavan keräysjärjestelmän korvaaminen kertakäyttöpakkausten osalta pantti- ja takaisinottojärjestelmällä on omiaan rajoittamaan toisista jäsenvaltioista tuotavien juomien saattamista Saksan markkinoille (ks. vastaavasti uudelleenkäytettävien juomapakkausten osalta em. asia komissio v. Tanska, tuomion 13 kohta).
68. Tämän osalta on merkityksetöntä, että kyseessä olevissa säännöksissä säädetään kertakäyttöpakkauksia koskevasta pantti- ja takaisinottovelvollisuudesta kieltämättä tällaisissa pakkauksissa olevien juomien tuontia ja että valmistajilla on lisäksi mahdollisuus käyttää uudelleenkäytettäviä pakkauksia. Toimenpidettä, joka on omiaan rajoittamaan tuontia, on nimittäin pidettävä määrällistä rajoitusta vaikutukseltaan vastaavana toimenpiteenä, vaikka rajoitus olisikin vähäinen ja vaikka tuotteille olisikin olemassa muita menekkimahdollisuuksia (yhdistetyt asiat 177/82 ja 178/82, Van de Haar ja Kaveka de Meern, tuomio 5.4.1984, Kok. 1984, s. 1797, 14 kohta).
69. Tässä yhteydessä ei ole merkityksellistä todeta, kuten Saksan hallitus tekee, että kertakäyttöpakkauksissa olevien luontaisten kivennäisvesien Saksaan tuonnin kasvu pantti- ja takaisinottovelvollisuuden käyttöönottoa edeltäneestä ajasta osoittaa, ettei muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneita juomanvalmistajia ole syrjitty. Vaikka nimittäin tällaista kasvusuuntausta havaittaisiinkin Saksan markkinoilla, se ei ole omiaan poistamaan sitä seikkaa, että VerpackV:n 8 ja 9 § rajoittavat muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden juomanvalmistajien mahdollisuutta saattaa tuotteitaan Saksan markkinoille.
70. Toisin kuin pääasian vastaaja ja Saksan hallitus väittävät, VerpackV:n 8 ja 9 §:ää ei voida rinnastaa sellaisiin kansallisiin säännöksiin, joilla rajoitetaan yhdistetyissä asioissa C-267/91 ja C-268/91, Keck ja Mithouard, 24.11.1993 annetussa tuomiossa (Kok. 1993, s. I-6097, Kok. Ep. XIV, s. I-477, 16 kohta ja sitä seuraavat kohdat) tarkoitettuja tiettyjä ”myyntijärjestelyjä” tai kielletään ne.
71. Yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin katsonut, että jos maahan tuotujen tuotteiden pakkausta tai merkintöjä on kyseessä olevien toimenpiteiden johdosta tarpeen muuttaa, kyseiset toimenpiteet eivät voi koskea edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Keck ja Mithouard annetussa tuomiossa tarkoitettuja kyseisten tuotteiden myyntijärjestelyjä (ks. asia C-33/97, Colim, tuomio 3.6.1999, Kok. 1999, s. I-3175, 37 kohta; asia C-12/00, komissio v. Espanja, tuomio 16.1.2003, Kok. 2003, s. I-459, 76 kohta ja asia C-416/00, Morellato, tuomio 18.9.2003, Kok. 2003, s. I-9343, 29 kohta).
72. Kuten tämän tuomion 64 kohdassa todettiin, jos kattavaan keräysjärjestelmään osallistuminen korvataan ottamalla käyttöön pantti- ja takaisinottojärjestelmä, kyseessä olevien valmistajien on muutettava tiettyjä pakkaustensa merkintöjä.
73. Koska VerpackV:n säännökset eivät vaikuta samalla tavalla yhtäältä Saksassa valmistettujen ja toisaalta muista jäsenvaltioista tuotujen juomien markkinoille saattamiseen, ne eivät missään tapauksessa voi jäädä EY 28 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle (ks. em. yhdistetyt asiat Keck ja Mithouard, tuomion 16 ja 17 kohta).
Ympäristönsuojelua koskevat perustelut
74. On tutkittava, voidaanko VerpackV:n 8 §:n 1 momentissa ja 9 §:n 2 momentissa säädetyn kaltainen lainsäädäntö perustella ympäristönsuojelusyillä, kuten pääasian vastaaja ja Saksan hallitus väittävät.
75. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sellaiset kansalliset toimenpiteet, jotka ovat omiaan rajoittamaan yhteisön sisäistä kauppaa, voidaan perustella pakottavilla ympäristönsuojeluvaatimuksilla, kunhan kyseiset toimenpiteet ovat oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään (em. asia komissio v. Tanska, tuomion 6 ja 9 kohta ja asia C-389/96, Aher-Waggon, tuomio 14.7.1998, Kok. 1998, s. I-4473, 20 kohta).
76. Tämän osalta on todettava, että velvollisuus ottaa käyttöön tyhjien pakkausten pantti- ja takaisinottojärjestelmä on välttämätön osa järjestelmää, jonka tarkoituksena on varmistaa pakkausten uudelleenkäyttö (em. asia komissio v. Tanska, tuomion 13 kohta).
77. Sellaisista pakkauksista, joita ei voida käyttää uudelleen, on pääasian vastaajan ja Saksan hallituksen tavoin todettava, että pantti- ja takaisinottojärjestelmän käyttöönotto on omiaan lisäämään tyhjien pakkausten palautusastetta ja johtaa pakkausjätteiden valikoivaan lajitteluun, mikä omalta osaltaan parantaa näiden jätteiden hyödyntämistä. Sikäli kuin pantin periminen kannustaa kuluttajaa palauttamaan tyhjät pakkaukset myyntipaikkoihin, se myös myötävaikuttaa jätteiden vähentymiseen luonnossa.
78. Sikäli kuin pääasiassa kyseessä olevan lainsäädännön mukaan pakkausjätteistä huolehtimista koskevan uuden järjestelmän voimaantulo riippuu uudelleenkäytettävien pakkausten osuudesta Saksan markkinoilla, kyseisellä lainsäädännöllä luodaan lisäksi tilanne, jossa kertakäyttöpakkauksissa olevien juomien myynnin kaikki kasvu kyseisillä markkinoilla tekee järjestelmän vaihtumisen todennäköisemmäksi. Koska kyseisellä lainsäädännöllä näin ollen kannustetaan asianomaisia valmistajia ja jälleenmyyjiä käyttämään uudelleenkäytettäviä pakkauksia, sen avulla voidaan osaltaan vähentää niitä jätteitä, joista on huolehdittava, mikä on yksi ympäristönsuojelupolitiikan yleisistä tavoitteista.
79. Jotta tällainen lainsäädäntö kuitenkin olisi suhteellisuusperiaatteen mukainen, on selvitettävä, voidaanko siinä toteutetuilla keinoilla saavuttaa kyseiset tavoitteet ylittämättä sitä, mikä näiden tavoitteiden saavuttamiseksi on tarpeen (ks. asia C-284/95, Safety Hi-Tech,  tuomio 14.7.1998, Kok. 1998, s. I-4301, 57 kohta).
80. Tämän osalta on todettava, että kansallisessa lainsäädännössä on viimeksi mainitun edellytyksen täyttämiseksi annettava asianomaisille valmistajille ja jälleenmyyjille mahdollisuus mukauttaa ennen pantti- ja takaisinottojärjestelmän voimaantuloa tuotantomenetelmänsä ja kertakäyttöpakkauksista syntyvistä jätteistä huolehtimista koskevat menetelmät uuden järjestelmän vaatimuksiin. Vaikka jäsenvaltio tosin voikin jättää kyseisten valmistajien ja jälleenmyyjien tehtäväksi perustaa tällainen järjestelmä organisoimalla pakkausten takaisinoton, panttisummien palautuksen ja jälleenmyyjien välillä mahdollisesti tehtävän kyseisten summien hyvityksen, kyseisen jäsenvaltion on varmistettava, että pakkausjätteistä huolehtimista koskevaa järjestelmää vaihdettaessa kukin asianomainen valmistaja tai jälleenmyyjä todella voi osallistua soveltamiskelpoiseen järjestelmään.
81. On todettava, että VerpackV:n kaltainen lainsäädäntö, jonka mukaan pantti- ja takaisinottojärjestelmän käyttöönotto riippuu pakkausten uudelleenkäytön osuudesta, mikä tosin on ekologisesti edullista, on suhteellisuusperiaatteen mukainen ainoastaan, mikäli siinä pakkausten uudelleenkäytön edistämisen lisäksi annetaan asianomaisille valmistajille ja jälleenmyyjille kohtuullinen siirtymäaika kyseiseen järjestelmään mukautumiseksi ja mikäli siinä varmistetaan, että pakkausjätteistä huolehtimista koskevaa järjestelmää vaihdettaessa kukin asianomainen valmistaja tai jälleenmyyjä todella voi osallistua soveltamiskelpoiseen järjestelmään.
82. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on lausua siitä, antaako VerpackV:n 8 §:n 1 momentissa ja 9 §:n 2 momentissa säädetyn kaltainen, pakkausjätteistä huolehtimista koskevan järjestelmän vaihtaminen asianomaisille valmistajille ja jälleenmyyjille mahdollisuuden osallistua soveltamiskelpoiseen järjestelmään edellä mainittujen edellytysten mukaisesti.
83. Neljänteen kysymykseen on näin ollen syytä vastata siten, että EY 28 artikla on esteenä VerpackV:n 8 §:n 1 momentissa ja 9 §:n 2 momentissa säädetyn kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle silloin, kun tällaisen lainsäädännön mukaan pakkausjätteiden kattava keräysjärjestelmä korvataan pantti- ja takaisinottojärjestelmällä niin, ettei asianomaisilla valmistajilla ja jälleenmyyjillä ole käytössään kohtuullista siirtymäaikaa mukautua kyseiseen järjestelmään eikä varmuutta siitä, että pakkausjätteistä huolehtimista koskevaa järjestelmää vaihdettaessa he todella voivat osallistua soveltamiskelpoiseen järjestelmään.
Toinen kysymys
84. Neljänteen kysymykseen annetun vastauksen johdosta toiseen kysymykseen ei ole enää tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
85. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä yhteisöjen tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Pakkauksista ja pakkausjätteistä 20 päivänä joulukuuta 1994 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/62/EY 1 artiklan 2 kohta ei ole esteenä sille, että jäsenvaltio ottaa käyttöön toimia, joilla pyritään edistämään pakkausten uudelleenkäyttöön liittyviä järjestelmiä.
2) Direktiivin 94/62 7 artiklassa ei myönnetä asianomaisille valmistajille ja jälleenmyyjille mitään oikeutta osallistua edelleen tiettyyn pakkausjätteistä huolehtimista koskevaan järjestelmään, mutta kyseinen säännös estää sen, että tällaisten jätteiden kattava keräysjärjestelmä korvataan pantti- ja takaisinottojärjestelmällä, kun uuden järjestelmän avulla ei voida yhtä hyvin saavuttaa kyseisen direktiivin tavoitteita tai kun tähän uuteen järjestelmään ei siirrytä siten, että jatkuvuus säilyy, ja vaarantamatta asianomaisten alojen taloudellisten toimijoiden mahdollisuutta todella osallistua uuteen järjestelmään heti sen voimaan tultua.
3) EY 28 artikla on esteenä Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällenin (pakkausjätteiden syntymisen ehkäisemisestä ja niiden hyödyntämisestä annettu asetus) 8 §:n 1 momentissa ja 9 §:n 2 momentissa säädetyn kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle silloin, kun tällaisen lainsäädännön mukaan pakkausjätteiden kattava keräysjärjestelmä korvataan pantti- ja takaisinottojärjestelmällä niin, ettei asianomaisilla valmistajilla ja jälleenmyyjillä ole käytössään kohtuullista siirtymäaikaa mukautua kyseiseen järjestelmään eikä varmuutta siitä, että pakkausjätteistä huolehtimista koskevaa järjestelmää vaihdettaessa he todella voivat osallistua soveltamiskelpoiseen järjestelmään.