62017CJ0235_RES
Mål C‑235/17
Europeiska kommissionen
mot
Ungern
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 21 maj 2019
”Fördragsbrott – Artikel 63 FEUF – Fri rörlighet för kapital – Artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Rätt till egendom – Nationell lagstiftning om upphävande, utan rätt till ersättning, av nyttjanderätter till jord- och skogsbruksmark som tidigare förvärvats av juridiska eller fysiska personer som inte kan visa att de är nära släktingar till ägaren”
Fri rörlighet för kapital och friheten att utföra betalningar – Restriktioner avseende fastighetstransaktioner – Grundläggande rättigheter – Rätt till egendom – Nationell lagstiftning enligt vilken nyttjanderätter till jordbruksmark ska upphävas om de som förvärvat dem inte kan visa att de är nära släktingar till markägaren – Otillåtet – Rättfärdigandegrunder – Föreligger inte
(Artiklarna 63 och 65.1 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 17.1)
(se punkterna 58, 124 och 130 samt domslutet)
Grundläggande rättigheter – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Tillämpningsområde – Tillämpning av unionsrätten – Nationell lagstiftning som är ägnad att utgöra hinder för en eller flera grundläggande friheter som garanteras i EUF-fördraget – Medlemsstaten åberopar de skäl som anges i artikel 65 FEUF eller tvingande skäl av allmänintresse som rättfärdigandegrund – Omfattas
(Artiklarna 63 och 65 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 51.1)
(se punkterna 63–65)
Grundläggande rättigheter – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Rätt till egendom – Tillämpningsområde – Rättigheter som ger innehavaren en etablerad rättslig ställning – Begrepp – Nyttjanderätt till fast egendom ger innehavaren rätt att nyttja och bruka egendomen – Omfattas – De berörda rättigheterna kan endast i begränsad utsträckning, eller inte alls, överföras – Saknar betydelse
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 17.1)
(se punkterna 69–71 och 73)
Grundläggande rättigheter – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Rätt till egendom – Räckvidd – Berövande av egendom – Villkor
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 17.1 och 52.1)
(se punkterna 86–89)
Fri rörlighet för kapital och friheten att utföra betalningar – Restriktioner avseende fastighetstransaktioner – Nationell lagstiftning enligt vilken nyttjanderätter till jordbruksmark ska upphävas om de som förvärvat dem inte kan visa att de är nära släktingar till markägaren – Otillåtet – Rättfärdigandegrund som avser mål av allmänt samhällsintresse avseende nyttjande av jordbruksmark – Villkor – Beviskrav
(Artikel 63 FEUF)
(se punkterna 91, 92 och 94)
Fri rörlighet för kapital och friheten att utföra betalningar – Restriktioner avseende fastighetstransaktioner – Nationell lagstiftning enligt vilken nyttjanderätter till jordbruksmark ska upphävas om de som förvärvat dem inte kan visa att de är nära släktingar till markägaren – Otillåtet – Rättfärdigandegrund som avser målet att bekämpa metoder som används för att kringgå nationell lagstiftning – Villkor – Rättfärdigandegrund som specifikt avser rent konstlade upplägg och som utesluter införandet av en allmän presumtion om missbruk
(Artiklarna 63 FEUF och 65.1 b FEUF)
(se punkterna 110, 112, 114, 115, 119 och 120)
Grundläggande rättigheter – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Rätt till egendom – Nationell lagstiftning enligt vilken nyttjanderätter till jordbruksmark ska upphävas, utan rätt till ersättning, om de som förvärvat dem inte kan visa att de är nära släktingar till markägaren – Otillåtet – Hänvisning till allmänna civilrättsliga bestämmelser om ersättning – Saknar betydelse
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 17.1)
(se punkterna 125–127)
Resumé
Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt principen om fri rörlighet för kapital och rätten till egendom, genom att upphäva nyttjanderätter till jordbruksmark i Ungern som innehas direkt eller indirekt av medborgare i andra medlemsstater
I domen kommissionen/Ungern (C‑235/17), som meddelades den 21 maj 2019, slog domstolen (stora avdelningen) fast att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 63 FEUF, jämförd med artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), genom att upphäva nyttjanderätter till jord- och skogsbruksmark i Ungern, i den mån nämnda nyttjanderätter innehas direkt eller indirekt av medborgare i andra medlemsstater.
Ungern hade år 2013 antagit en lag (nedan kallad 2013 års lag) om upphävande av nyttjanderätter till jord- och skogsbruksmark som tidigare förvärvats av juridiska eller fysiska personer som inte kan visa att de är nära släktingar till markägaren ska upphävas. Det fanns i lagen inte några regler om ersättning till berörda personer. Ungern motiverade denna lag med att de nyttjanderättsavtal som berördes av den hade kringgått de förbud mot att förvärva jordbruksmark som gällde före Ungerns anslutning till unionen och att de dessutom stred mot den nationella lagstiftning om valutakontroll som gällde vid denna tidpunkt. Nämnda avtal var därigenom ogiltiga när de ingicks (nuls
ab initio) redan före anslutningen till unionen. Ungern åberopade även olika jordbrukspolitiska mål, nämligen att se till att produktiv jordbruksmark endast ägs av de fysiska personer som brukar marken och inte i spekulativt syfte, att förhindra fragmentering av jordbruksfastigheter och att bevara en landsbygdsbefolkning och ett hållbart jordbruk, samt skapa livskraftiga och konkurrenskraftiga jordbruksföretag.
Domstolen konstaterade i sin dom inledningsvis att det saknades skäl att pröva 2013 års lag mot bakgrund av artikel 49 FEUF. Den anförde sedan att denna lag innebär att nyttjanderätter till jordbruksmark som innehas av personer som inte kan styrka ett nära släktskap med markägaren, däribland många medborgare i andra medlemsstater än Ungern, och att redan själva ändamålet med lagen och nyss nämnda omständighet därigenom utgör en restriktion för de berörda personernas rätt till fri rörlighet för kapital, som garanteras i artikel 63 FEUF. 2013 års lag innebär nämligen att dessa personer inte endast fråntas möjligheten att fortsätta att tillgodogöra sig sin nyttjanderätt, utan även möjligheten att avyttra nyttjanderätten. Lagen kan dessutom få den effekten att den avhåller i landet icke hemmahörande personer från att investera i Ungern i framtiden.
Vid sådana förhållanden fann domstolen att det skulle prövas huruvida den aktuella restriktionen kunde rättfärdigas av tvingande skäl av allmänintresse eller av de skäl som anges i artikel 65 FEUF, och huruvida den kunde anses vara förenlig med proportionalitetsprincipen, vilket kunde vara fallet bland annat om den på ett sammanhängande och systematiskt sätt eftersträvade de åberopade målen.
I det sammanhanget erinrade domstolen även om att de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten och att de således måste iakttas när en nationell lagstiftning omfattas av unionsrättens tillämpningsområde. Så är exempelvis fallet när en nationell lagstiftning är ägnad att utgöra hinder för en eller flera grundläggande friheter som garanteras i EUF-fördraget och den berörda medlemsstaten åberopar de skäl som anges i artikel 65 FEUF eller tvingande skäl av allmänintresse som grund för detta hinder. I ett sådant fall kan den berörda nationella lagstiftningen endast omfattas av därigenom föreskrivna undantag om den är förenlig med de grundläggande rättigheter som domstolen ska säkerställa iakttagandet av. I det avseendet konstaterade domstolen att när en medlemsstat tillämpar undantag som föreskrivs i unionsrätten för att motivera ett hinder mot en grundläggande frihet som garanteras i fördraget, ska den anses ”tillämpa unionsrätten”, i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan.
Domstolen fann således att 2013 års lags förenlighet med unionsrätten skulle prövas mot bakgrund av såväl de i fördraget föreskrivna undantagen och domstolens praxis som de i stadgan garanterade grundläggande rättigheterna, däribland rätten till egendom enligt artikel 17 i stadgan, som enligt kommissionen hade åsidosatts i det aktuella fallet.
I fråga om artikel 17 i stadgan preciserade domstolen att det skydd som följer av punkt 1 i denna artikel avser rättigheter som kan räknas som förmögenhetsvärden, eftersom de enligt den berörda rättsordningen ger en etablerad rättslig ställning på ett sådant sätt att rättighetsinnehavaren självständigt kan utöva dessa rättigheter för egen vinning. Domstolen fann att det var uppenbart att de i målet aktuella nyttjanderätterna har ett förmögenhetsvärde samt ger innehavaren en etablerad rättslig ställning, och detta även om sådana rättigheter endast i begränsad utsträckning – eller inte alls – kan överföras enligt tillämplig nationell lagstiftning. Förvärv genom avtal av sådana nyttjanderätter till jordbruksmark sker nämligen i princip mot vederlag. Nyttjanderättshavarna har rätt att bruka marken, bland annat i ekonomiskt syfte, eller till och med, i förekommande fall, att arrendera ut den till tredje man, och de aktuella nyttjanderätterna omfattas därmed av tillämpningsområdet för artikel 17.1 i stadgan.
Domstolen fann för det andra att de nyttjanderätter som upphävts genom 2013 års lag ska anses vara ”lagligen förvärvade”, i den mening som avses i artikel 17.1 i stadgan. Nämnda nyttjanderätter hade nämligen upplåtits vid en tidpunkt då det enligt gällande nationell lagstiftning inte var förbjudet att upplåta sådana nyttjanderätter, och Ungern hade inte styrkt att de var ogiltiga på grund av att de stred mot den då gällande nationella lagstiftningen om valutakontroll. Samma nyttjanderätter hade dessutom systematiskt skrivits in i fastighetsregistren av de behöriga ungerska myndigheterna och deras existens hade bekräftats genom en lag som antogs år 2012.
Domstolen fann för det tredje att 2013 års lag inte medför inskränkningar i nyttjandet av egendom, utan ett berövande av egendom, i den mening som avses i artikel 17.1 i stadgan, trots att de berörda nyttjanderätterna inte överförs till det allmänna, utan att upphävandet av dem medför att markägarna åter får full äganderätt till marken.
Efter att ha gjort denna bedömning preciserade domstolen emellertid att begränsningar i utövandet av de rättigheter som anges i stadgan får göras endast under förutsättning att begränsningarna föreskrivs i lag, är förenliga med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och att de, med beaktande av proportionalitetsprincipen, är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andras rättigheter och friheter. Domstolen fann därvidlag att det följer av artikel 17.1 i stadgan, jämförd med artikel 52.1 i densamma, att om det görs gällande att ett berövande av egendom är motiverat av att samhällsnyttan kräver det, ska iakttagandet av proportionalitetsprincipen enligt artikel 52.1 i stadgan säkerställas mot bakgrund av den åberopade samhällsnyttan och de mål av allmänt samhällsintresse som den omfattar. Vidare följer det av nyss angivna tolkning att om ett egendomsberövande inte kan motiveras av att samhällsnyttan kräver det, eller – även om det har styrkts att samhällsnyttan kräver det – om villkoren i artikel 17.1 andra meningen i stadgan inte är uppfyllda, ska det anses vara fråga om en kränkning av rätten till egendom som garanteras genom den bestämmelsen.
I det avseendet erinrade domstolen om att den i sin praxis visserligen har godtagit att nationella lagstiftningar kan begränsa den fria rörligheten för kapital med hänvisning till mål som de som Ungern åberopat för att rättfärdiga 2013 års lag. Den slog emellertid fast att det i avsaknad av bevis inte kunde anses att denna lag rent faktiskt eftersträvar sådana mål eller är ägnad att säkerställa förverkligandet av dem. Enligt domstolen går lagen i alla händelser utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen. Av samma skäl fann domstolen att det egendomsberövande som följer av att de berörda nyttjanderätterna upphävs inte kan motiveras av att samhällsnyttan kräver det.
I fråga om nyss nämnda egendomsberövande angav domstolen vidare att 2013 års lag i alla händelser inte uppfyller kravet på rättmätig ersättning i rätt tid enligt artikel 17.1 andra meningen i stadgan. Domstolen konstaterade nämligen att lagen inte innehåller någon bestämmelse där det anges att ersättning ska betalas ut till nyttjanderättshavare som berövats sin egendom och att hänvisningen till allmänna civilrättsliga bestämmelser, som Ungern anfört till sitt försvar, inte kunde anses uppfylla detta krav. Beträffande det aktuella fallet fann domstolen en sådan hänvisning till civilrätten skulle innebära att nyttjanderättshavarna blir tvungna att genom processer som riskerar att bli långa och kostsamma utkräva den ersättning som de skulle kunna ha rätt till av markägaren. Sådana civilrättsliga bestämmelser gör det inte möjligt att på ett enkelt och tillräckligt exakt eller förutsebart sätt avgöra huruvida ersättning rent faktiskt kan komma att erhållas när sådana processer har avslutats, och inte heller – i förekommande fall – vilken slags ersättning som kommer att betalas ut och hur stor den kommer att vara.