61993C0040
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. P. LÉGER
presentadas el 30 de marzo de 1995 (
*1
)
1.
Mediante el presente recurso, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 19 de la Directiva 78/686/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978, sobre reconocimiento reciproco de los diplomas, certificados y otros títulos de odontólogo, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios 1 (en lo sucesivo, «Directiva sobre reconocimiento»), y del artículo (
1
) de la Directiva 78/687/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas a las actividades de los odontólogos (
2
) (en lo sucesivo, «Directiva sobre coordinación»), al haber prorrogado, mediante la Ley n° 471, de 31 de octubre de 1988 (en lo sucesivo, «Ley de 1988»), el plazo establecido en el citado artículo 19 hasta el año académico 1984/1985 por lo que se refiere a los licenciados en Medicina y en Cirugía.
2.
La Directiva sobre coordinación establece los requisitos de formación a los que los Estados miembros deben subordinar el acceso a las actividades de los odontólogos. Constituye un requisito previo para el reconocimiento de los diplomas e impone normas mínimas que garanticen un elevado nivel de calidad de la asistencia médica. Los criterios adoptados se refieren a la calidad de la enseñanza (
3
) y a la duración global de la formación. (
4
)
3.
La Directiva sobre reconocimiento, y en especial su artículo 2, establece el principio según el cual todos los Estados miembros se comprometen a dar a los diplomas expedidos por los demás Estados miembros, (
5
) en su propio territorio, igual efecto que a los diplomas por él expedidos.
4.
El artículo 19 de esta Directiva, que es el núcleo del presente recurso, dispone:
«Desde el momento en que Italia adopte las medidas necesarias para cumplir la presente Directiva, los Estados miembros reconocerán, con vistas al ejercicio de las actividades mencionadas en el artículo 1 de la presente Directiva, los diplomas, certificados y otros títulos de médico expedidos en Italia a personas que hayan iniciado su formación universitaria de médico en un plazo máximo de dieciocho meses a partir de la notificación de la presente Directiva, siempre que se presenten con una certificación, expedida por las autoridades competentes italianas, que acredite que esas personas se han dedicado en Italia, efectiva y lícitamente y con carácter principal, a las actividades mencionadas en el artículo 5 de la Directiva 78/687/CEE durante, por lo menos, tres años consecutivos en el transcurso de los cinco años anteriores a la concesión de la certificación y que esas personas están autorizadas para ejercer dichas actividades en las mismas condiciones que los poseedores del diploma, certificado u otro de los títulos mencionados en la letra f) del artículo 3 de la presente Directiva.
Quedarán dispensados de la obligación de realizar una práctica de tres años, mencionada en el párrafo primero, las personas que hayan aprobado los estudios de, por lo menos tres años, que las autoridades competentes acrediten como equivalentes a la formación mencionada en el artículo 1 de la Directiva 78/687/CEE.»
5.
En 1985, la República Italiana adaptó el Derecho interno a estas Directivas creando la profesión de odontólogo (
6
) y limitando su ejercicio sólo a los titulares de un diploma de Doctor en Odontología y Prótesis Dentales, así como a los licenciados en Medicina y en Cirugía titulares de un diploma de especialización en el campo de la odontología. (
7
)
6.
Mediante la Ley de 1988, que contiene un único artículo, se permitió el ejercicio de la profesión de odontólogo, previa inscripción en el Colegio de Odontólogos, a los licenciados en Medicina matriculados en los cursos de Medicina en los años académicos 1980 a 1985:
«1)
Los licenciados en Medicina y Cirugía matriculados en los cursos de Medicina y de Cirugía en los años académicos 1980/1981, 1981/1982, 1982/1983, 1983/1984, 1984/1985 y habilitados para ejercer su profesión pueden inscribirse en el Colegio de Odontólogos a efectos del ejercicio de la actividad contemplada en el artículo 2 de la Ley n° 409, de 24 de julio de 1985.
2)
Este derecho debe haberse ejercido antes del 31 de diciembre de 1991.» (
8
)
7.
Es precisamente esta disposición la que la Comisión considera incompatible con el artículo 19 de la Directiva sobre reconocimiento y el artículo 1 de la Directiva sobre coordinación.
8.
Dado que la República Italiana no respondió al requerimiento (
9
) ni al dictamen motivado (
10
) de la Comisión, esta última, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, solicita al Tribunal de Justicia, mediante escrito presentado en la Secretaría de dicho Tribunal el 9 de febrero de 1993, que declare que, mediante la Ley de 1988, la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 19 de la Directiva sobre reconocimiento y del artículo 1 de la Directiva sobre coordinación.
9.
Según la Comisión, el artículo 1 de la Directiva sobre coordinación supedita el acceso a la profesión a la posesión de un diploma que responda a detalladas exigencias de formación. El artículo 19 de la Directiva sobre reconocimiento establece un régimen de excepción especialmente para Italia. Al prorrogar, más allá de los límites fijados por la norma comunitaria, la posibilidad ofrecida a determinados médicos de ampararse en este régimen de excepción, la Ley de 1988 amplió el acceso a la profesión de odontólogo a personas que no poseen los diplomas que cumplen con los niveles comunitarios fuera de los casos previstos por la Directiva, por lo que la República Italiana incumplió las obligaciones que recaían sobre ella en virtud de los artículos 19 y 1, antes citados.
10.
La República Italiana niega el incumplimiento que se le imputa y sostiene que las Directivas sobre reconocimiento y sobre coordinación (en lo sucesivo, «Directivas de 1978» o «sistema de 1978») no prohiben prolongar unilateralmente las medidas transitorias que contienen.
11.
El artículo 2 de la Directiva sobre reconocimiento establece el principio general según el cual, desde la entrada en vigor de la nueva normativa, cualquier ciudadano comunitario, titular de un diploma o de un título equivalente obtenido en uno de los Estados miembros (
11
) puede libremente ejercer su actividad de odontólogo (
12
) en los demás Estados miembros, en la medida en que dichos títulos o diplomas equivalentes cumplan las exigencias mínimas de formación establecidas en el artículo 1 de la Directiva sobre coordinación. (
13
)
12.
Mediante las Directivas de 1978, el legislador comunitario pretendía consagrar la especificidad de la actividad de odontólogo respecto de la de médico. (
14
) Además, el artículo 5 de la Directiva sobre coordinación contiene una definición precisa. (
15
)
13.
Antes de 1978, en Italia, la profesión de odontólogo no estaba regulada, de tal modo que simples médicos podían ejercer esta actividad. Las nuevas normas comunitariaí tuvieron como consecuencia la necesidad de crear, en dicho Estado miembro, una nueva formación y una nueva profesión. (
16
) El legislador comunitario tuvo especialmente en cuenta esta situación (
17
) al establecer un régimen de excepción a favor de Italia.
14.
Así pues, mientras que el sistema de 1978 entró en vigor en toda la Comunidad el 28 de enero de 1980, sólo es aplicable en Italia desde el 28 de julio de 1984, (
18
) es decir, seis años después de su notificación. Además, a los «antiguos odontólogos» italianos se les reconocieron derechos más favorables que a los antiguos odontólogos nacionales de otros Estados miembros.
15.
El artículo 7 de la Directiva sobre reconocimiento prevé el mantenimiento del derecho al ejercicio de la profesión nuevamente regulada para los antiguos odontólogos titulares de diplomas de odontólogo que no cumplen las exigencias establecidas por la Directiva sobre coordinación. Los requisitos que deben cumplirse para ello son los siguientes:
a)
sólo los diplomas de odontólogo obtenidos antes del 28 de enero de 1980 dan derecho a acceder libremente a una profesión y al ejercido de la misma,
b)
a condición de que se aporte la prueba de la práctica de la actividad de que se trata mediante la presentación de un certificado que dé fe de que dichos licenciados ejercieron efectiva y lícitamente las actividades de que se trata durante al menos tres años consecutivos durante los cinco años anteriores a la expedición del certificado.
16.
Por lo tanto, la Directiva sobre reconocimiento impone el respeto de dos requisitos cumulativos: ser titular de diplomas obtenidos antes de la entrada en vigor del sistema de 1978 y aportar la prueba de haber ejercido especialmente la actividad de que se trata.
17.
Para Italia, el legislador comunitario instaura un régimen aún más favorable. Este régimen de excepción, establecido en el artículo 19 de la Directiva sobre reconocimiento, permite a los licenciados en Medicina, titulares de diplomas obtenidos después de la entrada en vigor de dicho régimen en Italia, acceder a la profesión de odontólogo en las mismas condiciones que los titulares de diplomas de odontólogo que se ajustan a las exigencias comunitarias. Sin embargo, para acogerse a este régimen deben cumplirse tres requisitos cumulativos:
1)
La República Italiana debe atenerse a la Directiva sobre reconocimiento (en especial, creación de diplomas específicos de odontólogo que se ajusten a los requisitos exigidos por el sistema instaurado por las Directivas; reconocimiento de los diplomas de odontólogo expedidos en los demás Estados miembros que cumplan los requisitos exigidos por las dos Directivas).
2)
El solicitante debe ser titular de un diploma de medicina expedido a los estudiantes que hayan iniciado su formación universitaria antes del 28 de enero de 1980.
3)
También será válido a tal efecto un certificado expedido por las autoridades nacionales competentes que dé fe:
a)
de que se ha dedicado efectivamente en Italia, libremente y con carácter principal, a la profesión de odontólogo durante, por lo menos, tres años consecutivos en el transcurso de los últimos cinco años anteriores a la concesión del certificado y
b)
de que está autorizado a ejercer esta actividad en las mismas condiciones que los poseedores del diploma mencionado en el artículo 3 de la Directiva sobre reconocimiento (es decir, que sea titular de un diploma que figure en la lista exhaustiva confeccionada por los Estados miembros en el marco de la Directiva sobre reconocimiento).
18.
La Ley de 1988 extiende a determinadas categorías de médicos no previstas por el artículo 19 de la Directiva sobre reconocimiento la facultad de ampararse en un régimen de excepción y, por lo tanto, conculca manifiestamente el segundo requisito establecido por el artículo 19 de la Directiva sobre reconocimiento. También permite que el régimen de excepción perdure más allá de los límites fijados por la propia norma comunitaria. Además, dicha Ley de 1988 no exige el certificado impuesto por el artículo 19, antes citado. Con ello, la República Italiana permite el ejercicio de la profesión de odontólogo a personas que están excluidas del ámbito de aplicación rationae personae de la Directiva.
19.
El principio según el cual toda excepción a las normas comunitarias debe interpretarse y aplicarse restrictivamente ha sido consagrado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en muy variados sectores de actividad. (
19
) El Tribunal de Justicia se ha pronunciado en este sentido de forma reiterada en materia de libre circulación de las personas. (
20
) Así, en la sentencia de 15 de marzo de 1988, Comisión/Grecia, (
21
) el Tribunal de Justicia declaró que la libertad de establecimiento constituye una norma fundamental y que por este motivo cualquier excepción a dicha norma debe interpretarse y aplicarse restrictivamente.
20.
Esta regla debe aplicarse muy particularmente en materia de armonización.
21.
Por consiguiente, la República Italiana ha incumplido deliberada y unilateralmente las obligaciones establecidas por las Directivas de 1978 al no respetar estrictamente los requisitos exigidos por el artículo 19 de la Directiva sobre reconocimiento.
22.
Contrariamente a la posición expuesta en la vista por el representante del Gobierno italiano, las Directivas de 1978 tienen efectivamente por finalidad armonizar los requisitos de formación de la profesión de odontólogo con vistas al ejercicio de dicha profesión en el territorio de cada uno de los Estados miembros. (
22
) Así resulta de la exposición de motivos de las Directivas de 1978 y especialmente del cuarto considerando de la Directiva sobre reconocimiento, (
23
) así como de los considerandos tercero, (
24
) cuarto, (
25
) quinto (
26
) y sexto (
27
) de la Directiva sobre coordinación.
23.
El argumento, expuesto por la República Italiana, basado en el apartado 4 del artículo 1 de la Directiva sobre coordinación y de la sentencia Tawil-Albertini, (
28
) no me parece muy convincente. En este asunto, se trataba de un nacional francés, titular de un diploma de odontólogo expedido en Líbano y reconocido en Bélgica. El Tribunal de Justicia declaró que el reconocimiento, por parte de un Estado miembro, de un título expedido por un Estado tercero no es vinculante para los demás Estados miembros. (
29
) La Ley de 1988 se refiere a otro supuesto y regula las relaciones entre un Estado miembro y los titulares de un diploma expedido por este mismo Estado miembro.
24.
Antes de concluir, cabe subrayar que la Ley de 1988 está en contradicción con la ratio legis de las Directivas de armonización de 1978. Al desviarse de la armonización de los requisitos de formación de la profesión de odontólogo dentro de la Comunidad, la República Italiana socava el principio de la confianza mutua instaurado por este régimen y el del reconocimiento automático de los diplomas establecido desde que las Directivas de 1978 son aplicables. (
30
) Además, los pacientes nacionales de los demás Estados miembros, que circulen en Italia, tienen el legítimo derecho de pensar que, tras la entrada en vigor de la normativa comunitaria, los dentistas instalados en Italia que han obtenido su diploma en este Estado miembro ofrecen las garantías mínimas exigidas por el Derecho comunitario para el ejercicio de esta profesión. Ahora bien, la aplicación de la Ley de 1988 permite a profesionales, que no son titulares de diplomas que sancionen una formación mínima específica, ejercer la profesión de odontólogo en las mismas condiciones que los diplomados con arreglo al artículo 2 de la Ley de 1985 (diploma que se ajusta a las exigencias comunitarias). Con ello crea una confusión perjudicial para todos los pacientes comunitarios.
25.
Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que declare el incumplimiento y resuelva de la siguiente manera:
«—
Declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 19 de la Directiva 78/686/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978, sobre reconocimiento recíproco de los diplomas, certificados y otros títulos de odontólogo, que contiene además medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de libre prestación de servicios, y del artículo 1 de la Directiva 78/687/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1978, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas a las actividades de los odontólogos, al haber prorrogado, mediante la Ley n° 471, de 31 de octubre de 1988, el plazo establecido en el citado artículo 19 hasta el año académico 1984/1985 por lo que se refiere a los licenciados en Medicina y en Cirugía.»
(
*1
)	Lengua original: francés.
(
1
)	DO L 233, p. 1; EE 06/02, p. 32.
(
2
)	Ibidem, p. 10; ibidem, p. 40.
(
3
)	Letras a), b), c), ci) y e) del apartado 1 del artículo 1 de la eitada Directiva.
(
4
)	Ibidem, apartado 2, a saber, cinco años de estudios teóricos y prácticos.
(
5
)	Su artículo 3 contiene la lista exhaustiva de estos diplomas nacionales automáticamente reconocidos.
(
6
)	Ley n° 409, de 24 de julio de 1985 (en lo sucesivo, «Ley de 1985»), artículos 1 y 2.
(
7
)	Ibidem, artículo 1.
(
8
)	GURI n° 262, de 8 de noviembre de 1988.
(
9
)	Escrito de 19 do octubre de 1990.
(
10
)	De 28 de noviembre de 1991.
(
11
)	Artículo 3 de la misma Directiva.
(
12
)	Artículo 1 de la Directiva sobre reconocimiento y artículo 5 de la Directiva sobre coordinación.
(
13
)	Que establece los criterios cualitativos y cuantitativos.
(
14
)	Véanse los considerandos cuarto y séptimo de !a Directiva sobre coordinación.
(
15
)	No es así respecto de la actividad de médico en las Directivas 75/362/CEE y 75/363/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975 (DO L 167, pp. 1 y ss, especialmente, p. 14).
(
16
)	Decimotercer considerando de la Directiva sobre reconocimiento y considerando séptimo de la Directiva sobre coordinación.
(
17
)	Séptimo considerando de la Directiva sobre coordinación y considerandos decimotercero, decimocuarto y decimoquinto de la Directiva sobre reconocimiento.
(
18
)	Artículo 24 de la Directiva sobre reconocimiento y artículo 8 de la Directiva sobre coordinación. Las Directivas se notificaron a todos los Estados miembros el 28 de julio de 1978 (punto 1 del escrito de recurso de la Comisión).
(
19
)	Véanse, en especial, las correspondientes sentencias citadas por la Comisión en el segundo párrafo del punto 5 de su escrito de réplica.
(
20
)	Sentencias de 26 de febrero de 1975, Bonsignore (67/74, Rec. p. 297), apartado 2 del sexto considerando; de 23 de marzo de 1983, Pcskcloglou (77/82, Rec. p. 1085), apartados 12 y 13, y de 14 de diciembre de 1989, Agcgatc (C-3/87, Rec. p. 4459), apartados 39 a 41.
(
21
)	Asunto 147/86, Rec. p. 1637, apartados 7 a 9.
(
22
)	Véase, en este sentido, Cassan, M.: «L'Europe communautaire de la santé», Coopération et développement, Edition Economica, 1989, p. 91, párrafos primero y tercero, y p. 92, párrafo primero; Pertek, J.: «Professions medicales et paramédicales — Libre circulation — Reconnaissance des diplômes», Juris-Classeurs Europe, Editions Techniques, 1994, especialmente los puntos 40 a 68.
(
23
)	«[...] que la presente Directiva se refiere al reconocimiento de los diplomas, certificados y otros títulos de odontólogo que permitan ejercer la ciencia odontológica y al de los diplomas, certificados y otros títulos de odontólogo especialista;»
(
24
)	«Considerando que, por razones de salud pública, es conveniente tender, dentro de la Comunidad, a una definición común del campo de actividad de los referidos profesionales»
(
25
)	«Considerando que los Estados miembros deberán garantizar, tan pronto como entre en vigor la presente Directiva, que la formación de los odontólogos otorgue a éstos la competencia necesaria para el conjunto de las actividades de prevención, diagnóstico y tratamiento relativas a las anomalías y enfermedades de los dientes, la boca, las mandíbulas y los tejidos correspondientes;»
(
26
)	«Considerando que la coordinación de las condiciones de ejercicio prevista en la presente Directiva [...]»
(
27
)	«Considerando que la coordinación prevista por la presente Directiva se refiere a la formación profesional de los dentistas [...]»
(
28
)	Sentencia de 9 de febrero de 1994 (C-154/93, Rec. p. I-451), apartados 11 y 12.
(
29
)	Ibidem, apartado 13.
(
30
)	Sentencia Tawil-Albertini, citada en la nota 28, apartado 11.