Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
JEAN RICHARD DE LA TOUR
apresentadas em 12 de março de 2026 (1)
Processo C‑559/23 P
International Management Group (IMG)
contra
Comissão Europeia
« Recurso de decisão do Tribunal Geral — Exceção de inadmissibilidade do recurso em razão da prescrição da ação de responsabilidade extracontratual — Omissão de pronúncia do Tribunal Geral sobre a exceção de inadmissibilidade antes de julgar improcedente a ação — Inquérito externo do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) — Comunicação do relatório de inquérito do OLAF às autoridades judiciárias nacionais — Divulgação não autorizada do relatório de inquérito na imprensa — Danos patrimoniais e não patrimoniais alegadamente sofridos pela recorrente — Nexo de causalidade — Facto gerador do dano imputável à União Europeia ou às autoridades nacionais em causa — Incerteza — Ónus da prova »
I.      Introdução
1.        O presente recurso foi interposto do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 28 de junho de 2023, IMG/Comissão (2), pelo qual este último julgou improcedente a ação de responsabilidade extracontratual da União, intentada pela International Management Grupo (IMG), devido à divulgação não autorizada na imprensa de um relatório de inquérito que lhe dizia respeito, elaborado pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF).
2.        Ao apreciar este recurso, o Tribunal de Justiça deverá, nomeadamente, validar ou censurar a posição do Tribunal Geral que, no acórdão recorrido, concluiu que há que excluir a responsabilidade extracontratual da União devido à incerteza quanto ao autor do facto gerador do dano, «na ausência de indícios nesse sentido» (3), uma vez que o mesmo poderia ter origem tanto numa fonte interna da União, nomeadamente o OLAF ou a Comissão Europeia, como numa fonte externa à mesma, a saber, as autoridades judiciárias nacionais em causa.
3.        Nas presentes conclusões, irei propor ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido, com o fundamento de que o Tribunal Geral não tomou em consideração as regras relativas ao ónus e à produção da prova no quadro da sua apreciação de uma alegada violação, por parte da Comissão e do OLAF, do dever de confidencialidade que lhes incumbe. Irei expor as razões pelas quais tal erro de direito também vicia a sua conclusão relativa a uma alegada violação por parte destes últimos do dever de diligência.
II.    Antecedentes do litígio
4.        Os antecedentes do litígio estão resumidos nos n.os 2 a 12 do acórdão recorrido.
5.        Segundo os seus estatutos, a IMG foi criada como organização internacional. No âmbito da sua atividade, celebrou várias convenções com a Comissão, em aplicação, nomeadamente, do modo de execução do orçamento da União Europeia dito de «gestão indireta ou conjunta», previsto na regulamentação financeira da União.
6.        O diretor‑geral do OLAF determinou a abertura de um inquérito externo sobre o estatuto jurídico da recorrente (4), na sequência do qual considerou, em substância, no seu relatório final do inquérito (a seguir «relatório do OLAF»), elaborado em 9 de dezembro de 2014, que a IMG não constituía uma «organização internacional», na aceção da regulamentação financeira da União, e recomendou à Comissão que lhe aplicasse sanções administrativas e financeiras, bem como procedesse à recuperação dos montantes que lhe tinham sido pagos nessa qualidade.
7.        O relatório do OLAF foi oficialmente enviado em 12 de dezembro de 2014 à Comissão, bem como às autoridades judiciárias francesas e belgas. Em 13 de fevereiro de 2015, foram publicadas
informações sobre o conteúdo desse relatório na revista Der Spiegel. Em 18 de fevereiro de 2015, a recorrente enviou ao OLAF uma carta reportando uma possível fuga de informação para a imprensa relativamente ao conteúdo do referido relatório.
8.        Em 13 de março de 2015, o diretor‑geral do OLAF enviou uma carta ao presidente do Parlamento Europeu pela qual comunicou que tinha sido informado de que o relatório do OLAF teria sido difundido na Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento. Nessa carta, o diretor‑geral do OLAF recordou que o relatório não tinha sido oficialmente divulgado ao Parlamento e solicitou ao presidente dessa instituição que tomasse as medidas necessárias para pôr termo à difusão desse documento.
9.        Por carta de 20 de março de 2015, o OLAF respondeu à recorrente que o seu relatório tinha sido transmitido exclusivamente às autoridades nacionais competentes e ao Secretariado‑Geral da Comissão.
10.      Em 11 de dezembro de 2015, o relatório do OLAF foi publicado, sem os seus anexos, na página da Internet do jornal New Europe. A recorrente foi informada de que tinha sido ordenada a abertura de dois inquéritos pelo secretário‑geral da Comissão e pelo OLAF para identificar a origem dessa fuga de informação.
11.      Em 30 de janeiro de 2017, o secretário‑geral da Comissão enviou uma carta à recorrente informando‑a de que os inquéritos tinham sido encerrados e que não tinham permitido identificar a origem da fuga de informação.
12.      Em 5 de junho de 2018, foi comunicado à recorrente o relatório do OLAF, acompanhado dos seus anexos.
III. Tramitação processual nos órgãos jurisdicionais da União
A.      Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido
13.      Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 21 de dezembro de 2020, a recorrente propôs uma ação nos termos do artigo 268.° TFUE, com o objetivo de ser indemnizada pelos danos patrimoniais e não patrimoniais que alega ter sofrido devido à ilegalidade da conduta da Comissão e do OLAF na sequência do relatório deste último. O Tribunal Geral, no acórdão recorrido, julgou totalmente improcedente a ação.
B.      Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
14.      Em 7 de setembro de 2023, a recorrente interpôs recurso do acórdão recorrido. Conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne anular o referido acórdão, julgar procedentes os pedidos que deduziu perante o Tribunal Geral, declarar que a Comissão incorreu em responsabilidade extracontratual, condenar a Comissão no pagamento de uma indemnização pelos danos que sofreu, avaliados, sob reserva de retificação, em 10 000 euros por mês, num período que se iniciou em meados de dezembro de 2015 e que decorrerá até à prolação do acórdão a proferir, pelos danos não patrimoniais, e em 2,1 milhões de euros pelos danos patrimoniais, acrescidos de juros de mora, e condenar a Comissão no pagamento da totalidade das despesas nas duas instâncias.
15.      A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que julgue o recurso inadmissível ou, a título subsidiário, que lhe negue provimento e condene a recorrente nas despesas.
IV.    Análise
16.      A recorrente apresenta cinco fundamentos de recurso baseados, em primeiro lugar, na apreciação errónea do nexo de causalidade de que depende a responsabilidade extracontratual da União, em segundo lugar, na apreciação errónea do pressuposto relativo à imputabilidade do facto danoso ao OLAF ou à Comissão, em terceiro lugar, da apreciação errónea da existência de ilegalidade baseada na violação do dever de solicitude, em quarto lugar, da apreciação errónea da existência de ilegalidade baseada na violação do dever de diligência e, por último, em quinto lugar, dos erros de direito que viciam a apreciação do Tribunal Geral relativamente
ao desentranhamento dos autos do parecer do Serviço Jurídico da Comissão.
17.      Por seu turno, a Comissão alega, a título principal, que a ação de indemnização da recorrente já estava prescrita quando foi proposta, sem prejuízo da inadmissibilidade do recurso. A título subsidiário, a Comissão considera que deve ser negado provimento ao recurso.
A.      Quanto à admissibilidade do recurso
18.      O presente recurso levanta duas dificuldades no respeitante à sua admissibilidade.
1.      Quanto à capacidade judiciária da IMG para propor uma ação em matéria de responsabilidade extracontratual da União
19.      No processo IMG/Comissão (C‑790/24 P), no qual também apresento hoje conclusões, o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar‑se sobre o recurso interposto do Acórdão de 4 de setembro de 2024, IMG/Comissão (5), no qual o Tribunal Geral confirmou a legalidade da Decisão da Comissão de 8 de junho de 2021, pela qual esta recusou reconhecer à recorrente o estatuto de organização internacional, com efeitos retroativos a 16 de dezembro de 2014.
20.      Na eventualidade de, após a sua análise, o Tribunal de Justiça da União Europeia ser chamado a confirmar a legalidade desta decisão, considero que esta circunstância não é suscetível de afetar a admissibilidade da presente ação de indemnização, proposta em 21 de dezembro de 2020, uma vez que a IMG, na data em que o Tribunal de Justiça é chamado a decidir, tinha perdido a sua capacidade judiciária.
21.      Com efeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o conceito de «pessoa coletiva» implica, em princípio, a existência de uma personalidade jurídica constituída ao abrigo do direito de um Estado‑Membro ou de um país terceiro e de uma capacidade judiciária reconhecida por esse direito (6).
22.      No entanto, mesmo que a IMG não tivesse sido instituída na qualidade de organização internacional ou tivesse perdido essa qualidade, o facto de não ser ou de já não ser um sujeito de direito internacional não a priva da sua qualidade de pessoa coletiva na ordem jurídica de um ou mais Estados nem da sua capacidade judiciária. Aliás, a Comissão não contestou esta capacidade na sequência de uma questão que lhe foi dirigida pelo Tribunal de Justiça na audiência. A IMG dispõe de uma estrutura interna (orçamento, pessoal, infraestrutura) que lhe assegura a autonomia necessária para agir como entidade responsável nas relações jurídicas, e as suas disposições estatutárias, tal como as disposições dos acordos de sede que celebrou com vários Estados, reconhecem‑lhe capacidade judiciária
nos órgãos jurisdicionais nacionais.
23.      No caso em apreço, a situação da recorrente é semelhante à situação em causa no processo que deu origem ao Acórdão de 28 de outubro de 1982, Groupement des Agences de voyages/Comissão (7), uma vez que a recorrente se viu incumbida de tarefas de execução orçamental pela Comissão, segundo o modo de gestão indireta com uma «organização internacional», durante vários anos, pelo que foi considerada, durante esse período, como tendo essa qualidade. Acresce que, perante os órgãos jurisdicionais da União, a Comissão tratou a IMG como uma pessoa coletiva com capacidade judiciária, uma vez que jamais invocou qualquer exceção de inadmissibilidade a este respeito, apesar de terem sido instaurados treze processos perante o juiz da União. Este último também não concluiu pela falta de capacidade judiciária da recorrente, apesar de se tratar de um fundamento de ordem pública.
24.      Além disso, no n.° 112 do Acórdão de 18 de janeiro de 2007, PKK e KNK/Conselho (8), relativo, nomeadamente, ao Kurdistan Workers’ Party (PKK) (Partido dos Trabalhadores do Curdistão), o Tribunal de Justiça declarou que, uma vez que o legislador da União considerou que uma organização cuja existência é posta em causa continua a ter uma existência suficiente para ser objeto de medidas restritivas, a coerência e a justiça impõem que se reconheça que esta entidade continua a gozar de uma existência suficiente para contestar esta medida. Com efeito, qualquer outra conclusão poderia conduzir a que uma organização pudesse ser incluída na lista controvertida sem poder interpor um recurso dessa decisão.
25.      Do mesmo modo, se se entender que o OLAF e a Comissão eram obrigados a garantir a confidencialidade das conclusões do relatório do OLAF, as exigências relacionadas com a coerência e o necessário respeito pelo direito a uma tutela jurisdicional efetiva impõem que seja reconhecida à recorrente uma existência suficiente para pedir a reparação do prejuízo que considera ter sofrido devido à divulgação não autorizada na imprensa dessas conclusões (9).
26.      Por todas estas razões, considero que a IMG dispõe de capacidade judiciária em matéria de responsabilidade extracontratual da União, independentemente das conclusões a que o Tribunal de Justiça da União venha a chegar quanto ao seu estatuto de organização internacional.
2.      Quanto à decisão do Tribunal Geral de se pronunciar sobre o mérito do recurso sem se pronunciar sobre a prescrição da ação de indemnização
27.      Na sua resposta ao recurso, a Comissão argui a exceção de inadmissibilidade do recurso, alegando que a ação de indemnização proposta pela IMG prescreveu pelas razões que expôs na exceção de inadmissibilidade que invocou perante o Tribunal Geral.
28.      Em primeiro lugar, a Comissão alega que o prazo de prescrição terminou em 11 de dezembro de 2020, ou seja, cinco anos após a publicação do relatório do OLAF na página da Internet do jornal New Europe, ao passo que a ação da recorrente foi proposta em 21 de dezembro de 2020, ou seja, dez dias mais tarde. A este respeito, a Comissão recorda que, de acordo com a jurisprudência, o prazo de dilação em razão da distância não é aplicável ao prazo de prescrição, que é um prazo de direito substantivo.
29.      Em segundo lugar, a Comissão defende que o início da contagem do prazo de prescrição é anterior a essa publicação. Com efeito, o dano invocado pela recorrente terá ocorrido, o mais tardar, aquando da fuga do relatório do OLAF. Ora, as ilegalidades invocadas pela IMG estão relacionadas com a questão do seu estatuto jurídico, e esta tinha sido informada muito antes de 11 de dezembro de 2015 sobre as dúvidas suscitadas a este respeito pelo OLAF e pela Comissão.
30.      A recorrente contesta esta apreciação. Em primeiro lugar, sublinha que a Comissão não interpôs recurso subordinado nem invocou a exceção de inadmissibilidade. Em segundo lugar, alega que o dano cuja reparação solicita é um dano contínuo, que se materializou, no mínimo, aquando da difusão não autorizada do relatório do OLAF. A este respeito, afirma que não teve a possibilidade de tomar conhecimento desse relatório antes da sua divulgação, uma vez que o mesmo lhe foi comunicado em junho de 2018, antes da audiência realizada em 27 de setembro de 2018 nos processos apensos que deram origem ao Acórdão de 31 de janeiro de 2019, International Management Group/Comissão (10).
31.      Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a prescrição constitui um fundamento de inadmissibilidade que, contrariamente aos prazos processuais, não é de ordem pública, mas determina a extinção da ação de responsabilidade unicamente a pedido do demandado, não podendo o respeito de um prazo de prescrição ser conhecido oficiosamente pelo juiz da União, mas devendo ser invocado pela parte interessada (11).
32.      No caso em apreço, resulta do n.° 22 do acórdão recorrido que a Comissão tinha pedido ao Tribunal Geral que julgasse a ação da aqui recorrente inadmissível, com o fundamento de que tinha prescrito. No entanto, após ter recordado, no n.° 23 desse acórdão, a jurisprudência segundo a qual o juiz da União tem o direito de apreciar, nas circunstâncias do caso vertente, se a boa administração da justiça justifica julgar improcedente uma ação sem apreciar a questão prévia da sua admissibilidade, o Tribunal Geral decidiu, no n.° 24 do referido acórdão, apreciar a procedência dos pedidos de indemnização da recorrente, sem se pronunciar sobre a questão prévia da prescrição da ação (12). Por conseguinte, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que determine se a ação de indemnização da aqui recorrente está prescrita.
33.      À semelhança da solução adotada numa situação parecida, nos Acórdãos de 25 de março de 2010, Sviluppo Italia Basilicata/Comissão (13), e de 24 de março de 2022, GVN/Comissão (14), deve considerar‑se que a argumentação da Comissão não visa pôr em causa a admissibilidade do presente recurso. Tal solução não seria, aliás, possível, uma vez que o Tribunal Geral julgou a ação improcedente e a demandante, que ficou vencida, interpôs recurso do acórdão recorrido, como tinha o direito de fazer nos termos do artigo 56.°, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.
34.      Deve‑se considerar que a referida argumentação da Comissão visa contestar a decisão do Tribunal Geral de julgar a ação improcedente quanto ao mérito sem se pronunciar sobre a inadmissibilidade que a mesma havia invocado.
35.      Ora, o Tribunal de Justiça entende que cabe ao Tribunal Geral apreciar se a boa administração da justiça justifica julgar improcedente uma ação sem apreciar a exceção de inadmissibilidade arguida pela Comissão, e considera, além disso, que tal conclusão não pode ser considerada prejudicial para esta última. Por conseguinte, contrariamente ao que alega a recorrente, esta não podia interpor um recurso subordinado (15).
36.      Assim, o Tribunal Geral, no n.° 24 do acórdão recorrido, considerou, no interesse da economia processual, que não tinha de se pronunciar previamente sobre a exceção de inadmissibilidade baseada na prescrição da ação, antes de apreciar o mérito dos pedidos de indemnização apresentados pela demandante.
37.      Os argumentos da Comissão relativos à prescrição do pedido de indemnização da demandante, uma vez que não visam pôr em causa a parte decisória do acórdão recorrido, devem ser considerados inoperantes, na sua forma atual, e, por conseguinte, devem ser rejeitados (16).
B.      Quanto ao mérito
38.      Resulta da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que a responsabilidade extracontratual da União,
na aceção do artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE, exige que sejam provados os seguintes elementos:
–        a existência de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares;
–        a realidade do dano, e
–        a existência de um nexo de causalidade direta entre o incumprimento da obrigação que incumbe ao autor do ato e o dano sofrido pelo lesado (17).
39.      Resulta igualmente desta jurisprudência que, quando um destes pressupostos não está preenchido, a ação deve ser julgada totalmente improcedente, não sendo necessário apreciar os demais pressupostos da responsabilidade extracontratual da União. De acordo com esta jurisprudência, o juiz da União não é obrigado a examinar os referidos pressupostos segundo uma ordem determinada (18).
40.      No acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou, em primeiro lugar, que pode existir um nexo de causalidade entre, por um lado, a violação do dever de confidencialidade e dos deveres de diligência e solicitude, por um lado, e, por outro, o dano alegadamente sofrido pela demandante, excluindo a possibilidade de existir tal nexo com as alegadas irregularidades que afetaram a abertura, a condução e as conclusões do inquérito, igualmente invocadas pela demandante (n.° 42 do acórdão recorrido).
41.      Em segundo lugar, o Tribunal Geral declarou que não existe responsabilidade da União por alegada violação do dever de confidencialidade porque existe incerteza quanto à origem da fuga de informação (n.° 67 do acórdão recorrido), nem por violação do dever de solicitude, uma vez que este não é aplicável no caso em apreço (n.° 73 do referido acórdão), nem em razão do dever de diligência, porque este não impõe que a Comissão condene a fuga para a imprensa de informações relativas ao inquérito do OLAF nem que se distancie das informações publicadas, uma vez que a responsabilidade pela fuga não lhe pode ser imputada (n.° 92 do referido acórdão).
42.      Por conseguinte, o Tribunal Geral julgou improcedente a ação da demandante.
1.      Quanto ao primeiro fundamento de recurso, baseado na apreciação errónea do nexo de causalidade de que depende a responsabilidade extracontratual da União
43.      Com o seu primeiro fundamento de recurso, a recorrente contesta os n.os 37 a 42 do acórdão recorrido, nos quais o Tribunal Geral procurou apurar a existência de um nexo de causalidade suficientemente direto entre as ilegalidades das condutas do OLAF invocados pela recorrente e os danos alegadamente sofridos por esta.
a)      Acórdão recorrido
44.      Pelas razões expostas nos n.os 37 a 39 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou que as três primeiras ilegalidades invocadas pela recorrente, relativas à competência do OLAF, bem como ao conteúdo do seu relatório e à regularidade do seu inquérito, não apresentam uma relação suficientemente direta com os danos que a mesma alegadamente sofreu.
45.      Em contrapartida, no que diz respeito à quarta ilegalidade, o Tribunal Geral observou, no n.° 40 do referido acórdão, que esta diz respeito à violação, pelo OLAF e pela Comissão, do seu dever de confidencialidade, bem como à violação, por parte da Comissão, dos seus deveres de diligência e solicitude na sequência da fuga de informação do relatório do OLAF para a imprensa. O Tribunal Geral considerou, no n.° 41 do referido acórdão, que o facto de, devido a essa fuga de informação, os parceiros e doadores habituais da recorrente terem tomado conhecimento das informações confidenciais contidas nesse relatório era suscetível de suscitar neles dúvidas quanto à honestidade, bem como quanto à capacidade e personalidade jurídicas da recorrente, e, por conseguinte, de lhe ter causado os danos cuja reparação reclamava.
46.      Consequentemente, o Tribunal Geral considerou que estava estabelecida a existência de um nexo de causalidade suficientemente direto entre a quarta ilegalidade invocada pela demandante e esses prejuízos. Por conseguinte, tal como resulta do n.° 42 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral decidiu apreciar a legalidade da conduta imputada à Comissão e ao OLAF, apenas no que diz respeito aos deveres de confidencialidade, diligência e solicitude.
b)      Argumentos das partes
47.      O primeiro fundamento divide‑se em duas partes.
48.      Na primeira parte, a recorrente alega que, ao rejeitar a existência de um nexo de causalidade direto entre, por um lado, as três primeiras irregularidades que viciam o conteúdo do relatório do OLAF que invocou, a saber, as ilegalidades que afetam a abertura do inquérito, a sua condução e a redação desse relatório, e, por outro lado, o dano de que se considera vítima, o Tribunal Geral deliberou infra petita.
49.      Na segunda parte deste fundamento, a recorrente contesta a apreciação do Tribunal Geral constante do n.° 42 do acórdão recorrido, segundo a qual o pressuposto relativo ao nexo de causalidade de que depende a responsabilidade da União só está preenchido no que respeita à alegada violação do dever de confidencialidade e dos deveres de diligência e solicitude na sequência da divulgação do relatório do OLAF na imprensa. Com efeito, a recorrente alega que o dano que sofreu não decorre apenas da divulgação desse relatório na imprensa, mas também de uma série de circunstâncias indissociáveis que viciaram a abertura do inquérito, a sua condução e a redação das conclusões a ele relativas, sem a encadeação das quais o dano invocado não teria ocorrido.
50.      A Comissão considera que o primeiro fundamento é improcedente. Em especial, alega que as críticas formuladas pela recorrente quanto à tomada em consideração das três primeiras ilegalidades que afetam o relatório do OLAF devem ser objeto de um recurso de anulação, sujeito aos seus próprios prazos de prescrição.
c)      Apreciação
1)      Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, relativo à deliberação infra petita do Tribunal Geral
51.      Proponho ao Tribunal de Justiça que julgue desde logo improcedente este fundamento.
52.      Com efeito, nos n.os 37 a 39 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral expôs, de forma fundamentada, as razões pelas quais não era possível estabelecer um nexo de causalidade suficientemente direto entre, por um lado, as condutas imputadas ao OLAF no que respeita às condições de abertura do seu inquérito, à condução do mesmo e à elaboração do relatório e, por outro, os danos invocados pela IMG.
53.      Em primeiro lugar, no que diz respeito à falta de competência do OLAF para abrir o inquérito (primeira ilegalidade), o Tribunal Geral salientou, no n.° 37 do referido acórdão, que a decisão de abrir um inquérito não é pública e declarou que essa falta de competência não apresenta uma relação suficientemente direta com os danos invocados pela recorrente.
54.      Em segundo lugar, no que diz respeito à interpretação errónea do conceito de «organização internacional» (segunda ilegalidade) e à violação pelo OLAF das regras e princípios que regeram a condução do inquérito (terceira ilegalidade), o Tribunal Geral considerou, no n.° 39 do referido acórdão, que estas ilegalidades dizem respeito à condução do inquérito e à redação do relatório. O Tribunal Geral observou que, uma vez que os relatórios do OLAF são, em princípio, confidenciais, só podem causar prejuízo de forma indireta, na sequência da adoção de uma decisão pela Comissão ou por uma autoridade nacional, após a sua transmissão, que se baseie no seu conteúdo, e considerou que as referidas ilegalidades não têm qualquer relação com a fuga de informação para a imprensa do relatório do OLAF.
55.      Por conseguinte, ao considerar que as três primeiras ilegalidades invocadas pela IMG não apresentam um nexo suficientemente direto com os danos alegadamente sofridos pela recorrente, o Tribunal Geral não cometeu, em meu entender, a irregularidade invocada na primeira parte do primeiro fundamento.
2)      Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, baseada na apreciação errónea da existência de um nexo de causalidade
56.      Em meu entender, o Tribunal Geral não cometeu qualquer erro de direito ao concluir, no n.° 42 do acórdão recorrido, que o dano invocado foi causado apenas pela divulgação do relatório do OLAF na imprensa, com exceção das irregularidades que afetaram o conteúdo deste último.
57.      A causalidade jurídica designa, em sentido estrito, a relação entre dois factos, a saber, o facto gerador e o dano (19). Como salienta a doutrina, uma pluralidade de factos e de acontecimentos precede habitualmente a ocorrência de um dano. O juiz da União é então chamado a determinar quais desses factos ou eventos serão considerados juridicamente como a causa do dano (20). Para esse efeito, existem duas teorias, a saber, a da causalidade adequada e a da equivalência das condições.
58.      De acordo com a teoria da equivalência das condições, qualquer evento que tenha sido indispensável para a ocorrência do dano deve ser considerado como causa jurídica do mesmo. Por outro lado, de acordo com a teoria da causalidade adequada, nem todos os eventos que contribuíram para a ocorrência do dano são necessariamente a sua causa jurídica. Apenas podem ser considerados causas os eventos que normalmente produziriam o resultado dano no curso habitual das coisas e de acordo com a expressão da vida (21).
59.      Segundo jurisprudência constante relativa ao estabelecimento do nexo de causalidade previsto no artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE, que o Tribunal de Justiça recordou nos n.os 148 a 152 do Acórdão de 18 de dezembro de 2025, WS e o./Frontex (Operação conjunta de regresso) (22), a União não pode ser obrigada a indemnizar toda e qualquer
consequência danosa do ato ilegal, ainda que remota (23). Assim, o Tribunal de Justiça exige que se apure a existência de um nexo suficientemente direto de causa e efeito entre a conduta das instituições da União e o dano, o que o Tribunal Geral recordou, com razão, no n.° 33 do acórdão recorrido (24). Além disso, não basta que a conduta censurada seja uma das causas do prejuízo alegado ou que tenha sido a condição necessária para a ocorrência desse prejuízo. É ainda necessário demonstrar que essa conduta é a causa determinante do prejuízo alegado (25). De acordo com a doutrina, deve haver uma relação de causalidade «imediata e previsível» entre o dano e a conduta litigiosa (26). A jurisprudência do Tribunal de Justiça parece, portanto, seguir antes a teoria da causalidade adequada.
60.      No caso em apreço, está assente que o dano alegadamente sofrido pela IMG foi provocado por várias causas, relacionadas com as informações, conclusões e recomendações formuladas no relatório do OLAF e com a divulgação não autorizada deste último na imprensa. No entanto, nem todas contribuíram de forma suficientemente direta para a ocorrência desse dano. Assim, embora os erros alegadamente cometidos pelo OLAF no âmbito do desenrolar do inquérito possam ter contribuído para a ocorrência do dano alegado pela IMG, nem por isso constituem a «causa determinante» do mesmo. De acordo com o desenrolar normal e previsível dos acontecimentos, apenas a divulgação desse relatório à imprensa pode, com toda a certeza, ter causado o dano alegadamente sofrido pela IMG (27), e foi nesse sentido que o Tribunal Geral decidiu no Acórdão de 12 de setembro de 2007, Nikolaou/Comissão
(28). Na ausência da divulgação à imprensa do conteúdo do relatório do OLAF, o dano invocado pela recorrente não teria ocorrido. Com efeito, de acordo com a premissa em que assenta a análise do Tribunal Geral, os relatórios elaborados pelo OLAF são confidenciais. Assim, concordo com a consideração exposta pelo Tribunal Geral no n.° 38 do acórdão recorrido, segundo a qual, ainda que a segunda e a terceira ilegalidades invocadas pela recorrente, relativas a uma interpretação errada do conceito de «organização internacional» e à violação de várias regras processuais, afetassem, respetivamente, o conteúdo do relatório do OLAF e a regularidade do inquérito por ele realizado, tais ilegalidades não teriam qualquer relação com a fuga de informação para a imprensa do relatório do OLAF.
61.      Tendo em conta todos estes elementos, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue improcedente o primeiro fundamento.
2.      Quanto ao segundo fundamento de recurso, relativo à apreciação errónea do pressuposto atinente à imputabilidade do facto danoso ao OLAF ou à Comissão
62.      No seu segundo fundamento, a recorrente contesta o raciocínio exposto nos n.os 47 a 69 do acórdão recorrido, com base no qual o Tribunal Geral concluiu que o primeiro pressuposto para a responsabilidade extracontratual da União não estava preenchido, uma vez que a ilegalidade da sua conduta, constituída pela violação do dever de confidencialidade que sobre si impendia, não lhe pode ser imputada devido à incerteza quanto à origem da fuga de informação.
a)      Acórdão recorrido
63.      Após ter sublinhado, no n.° 48 do acórdão recorrido, o princípio segundo o qual é à recorrente que cabe demonstrar o preenchimento dos pressupostos para que a União incorra em responsabilidade extracontratual, o Tribunal Geral salientou, no entanto, no n.° 49 desse acórdão, que este princípio é atenuado. Fazendo referência aos Acórdãos de 8 de julho de 2008, Franchet e Byk/Comissão (29), e de 11 de julho de 2019, BP/FRA (30), o mesmo tribunal recordou que quando um facto danoso possa ter sido provocado por diferentes causas e a instituição da União não tiver apresentado prova nenhuma que permita determinar a qual destas causas esse facto era imputável, quando a instituição era a mais bem colocada para apresentar provas a este respeito, a incerteza que persiste deve‑lhe ser imputada.
64.      Tendo em conta estas considerações, nos n.os 50 a 68 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral examinou em que medida a violação do dever de confidencialidade resultante da fuga de informação do relatório do OLAF, em 13 de fevereiro de 2015, para a revista Der Spiegel e, posteriormente, em 11 de dezembro de 2015, para a página da Internet do jornal New Europe, podia ser imputada à Comissão ou ao OLAF.
65.      No n.° 62 desse acórdão, o Tribunal Geral considerou que tal atenuação da regra do ónus da prova não era aplicável no caso em apreço, uma vez que, na data da primeira fuga de informação para a imprensa, ou seja, em 13 de fevereiro de 2015, a Comissão e o OLAF já não eram as únicas instituições em poder do relatório deste último, uma vez que este tinha sido legalmente enviado, em 12 de dezembro de 2014, em aplicação do artigo 11.°, n.° 3, do Regulamento (UE, Euratom) n.° 883/2013 (31), às autoridades judiciárias belgas e francesas. O Tribunal Geral concluiu que a Comissão não podia ser considerada a mais bem colocada para apresentar as provas que permitissem determinar a causa da fuga de informação e o prejuízo que esta teria causado.
66.      Nos n.os 64 e 65 do referido acórdão, o Tribunal Geral distinguiu igualmente os factos do presente processo dos factos do processo que deu origem ao Acórdão de 8 de julho de 2008, Franchet e Byk/Comissão (32). O Tribunal Geral sublinhou, com efeito, que, embora neste último processo várias causas pudessem estar na origem das fugas denunciadas (uma vez que tanto a Comissão como as autoridades judiciárias francesas estavam em poder das informações confidenciais em causa), importava recordar que a Comissão não invocou perante o Tribunal Geral a possibilidade de essa fonte poder ser externa às instituições da União. Ora, o Tribunal Geral observou, nos n.os 56 e 65 do acórdão recorrido, que a Comissão invocou tal possibilidade no presente caso.
67.      No n.° 66 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral observou igualmente que nem as conclusões do Provedor de Justiça Europeu apresentadas na Decisão 220/2015/ANA, de 14 de dezembro de 2017, nem o inquérito interno realizado pela Comissão permitiram determinar a origem da fuga de informação.
68.      Em consequência destes elementos, o Tribunal Geral concluiu, no n.° 67 do referido acórdão, que «a incerteza quanto à origem da fuga de informação não pode, na ausência de indícios nesse sentido, levar a imputar a responsabilidade à Comissão e ao OLAF» (33). Por conseguinte, o Tribunal Geral considerou, no n.° 68 do referido acórdão, que a alegada violação do dever de confidencialidade não pode ser imputada à União e que não havia que apreciar se esta constituía uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica destinada a conferir direitos aos particulares.
b)      Argumentos das partes
69.      O segundo fundamento é composto por três partes.
70.      Em primeiro lugar, a recorrente alega que a atenuação da regra do ónus da prova que incumbe à recorrente, a que o Tribunal Geral se refere no n.° 49 do acórdão recorrido, exige da instituição recorrida uma explicação ou uma hipótese credível quanto às circunstâncias em que se pode ter verificado uma fuga de informação. Não basta a simples alusão dessa instituição à possibilidade de a ilegalidade na origem de uma fuga de informação ser da responsabilidade de uma pessoa externa à União. Por conseguinte, o Tribunal Geral incorreu em erro de direito e fez tábua rasa dos ensinamentos do Acórdão de 8 de outubro de 1986, Leussink/Comissão (34), ao considerar, com base apenas nessa alusão da Comissão, que esta última não estava mais bem colocada para provar a fuga de informação e que, por conseguinte, o processo que lhe foi submetido era distinto do que deu origem ao Acórdão de 8 de julho de 2008, Franchet e Byk/Comissão (35).
71.      Em segundo lugar, a recorrente afirma, em substância, que o Tribunal Geral não teve em conta certos indícios que tendem a demonstrar que a fuga de informação ocorreu no interior das instituições da União.
72.      Em terceiro lugar, a recorrente alega que foi na sequência de uma deturpação da carta da Comissão, de 30 de janeiro de 2017, bem como da Decisão 220/2015/ANA do Provedor de Justiça Europeu, de 14 de dezembro de 2017, referidas no n.° 66 do acórdão recorrido, que o Tribunal considerou não existirem provas de que o OLAF estivesse na origem da fuga de informação. A recorrente acrescenta, a este respeito, que nada no processo indica que as autoridades nacionais, às quais o relatório do OLAF foi transmitido, tenham sido interrogadas sobre a origem da fuga de informação no âmbito dos inquéritos conduzidos pelo OLAF e pela Comissão. Além disso, o Tribunal Geral não verificou se essas investigações foram conduzidas com diligência e não respondeu a um argumento da recorrente que alegava que tal não tinha sido o caso.
73.      A Comissão contesta estes argumentos e considera que este fundamento é improcedente.
c)      Apreciação
74.      Examinarei em conjunto os três ramos do segundo fundamento, uma vez que tendem a questionar a forma como o Tribunal Geral aplicou as regras relativas ao ónus e à produção da prova no âmbito de uma ação de indemnização para excluir a responsabilidade do OLAF e da Comissão por alegada violação do dever de confidencialidade.
75.      Recordo, como o fez o Tribunal Geral no n.° 48 do acórdão recorrido, que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa às regras em matéria de ónus e de produção da prova no âmbito da responsabilidade extracontratual da União nos termos do artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE, incumbe, em princípio, à parte que põe em causa essa responsabilidade demonstrar, através de provas conclusivas, que os pressupostos da mesma estão preenchidos (36).
76.      No entanto, o juiz da União atenuou estas regras, atribuindo as consequências da incerteza quanto às causas exatas de um dano ao autor do facto gerador, no interesse de indemnizar a vítima e garantir a equidade (37).
77.      Esta regra foi estabelecida pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 8 de outubro de 1986, Leussink/Comissão (38), no contexto específico de um acidente de viação de que foi vítima um funcionário da Comissão enquanto se encontrava em missão a bordo de um veículo da Comissão conduzido por um motorista da Comissão. Uma vez que ficou estabelecido que este acidente poderia ter sido causado quer por falta de manutenção ou de inspeção do veículo, quer por negligência na sua utilização (39), e que a Comissão não tinha apresentado nenhum elemento de prova que permitisse determinar a qual destas causas o acidente deveria ser atribuído, apesar de ser a mais bem colocada para apresentar provas a este respeito, o Tribunal Geral considerou que tal incerteza devia, por conseguinte, ser‑lhe imputada e concluiu que o acidente se devia a uma negligência pela qual devia ser responsabilizada (40). Tal como referido pelo advogado‑geral G. Slynn nas Conclusões apresentadas no processo que deu origem a este acórdão, a Comissão não produziu nenhuma prova suscetível de demonstrar que tinha cumprido integralmente as obrigações que lhe incumbiam, tais como a prova de uma revisão do veículo numa oficina ou os resultados da inspeção técnica do veículo, e não conseguiu refutar a presunção de incumprimento da sua obrigação de diligência.
78.      O juiz da União recorreu a este mecanismo de responsabilização no âmbito das ações de indemnização propostas devido à difusão de informações confidenciais em poder do OLAF. No Acórdão de 12 de setembro de 2007, Nikolaou/Comissão (41), o Tribunal Geral reconheceu que pode ser difícil, ou mesmo impossível, para as vítimas de uma divulgação abusiva identificar a pessoa responsável e a origem dessa divulgação e, assim, provar as condições necessárias para responsabilizar a Comissão (42). No processo que deu origem a este acórdão, estava assente que as informações que foram objeto de uma fuga de informação provinham de uma fonte no seio do OLAF.
Este organismo parecia, portanto, estar mais bem colocado para apresentar provas sobre as causas exatas dessa fuga. Constatando que a Comissão se limitou a excluir a responsabilidade do OLAF, que não apresentou nenhum argumento ou elemento concreto para estabelecer a existência, no seio do OLAF, de um sistema de controlo suscetível de impedir fugas de informação ou para demonstrar que as informações relativas ao inquérito em causa tinham sido objeto de um tratamento que garantisse a sua confidencialidade e que não tinha fornecido nenhuma explicação nem mesmo emitido nenhuma hipótese credível sobre as circunstâncias em que a fuga poderia ter ocorrido (43), o Tribunal Geral concluiu que a eventual incerteza quanto às circunstâncias em que a violação das regras de confidencialidade tinha ocorrido devia ser imputada à Comissão (44).
79.      Do mesmo modo, no Acórdão de 8 de julho de 2008, Franchet e Byk/Comissão
(45), o Tribunal Geral entendeu que a fonte da fuga de informações confidenciais deveria ser imputada ao OLAF, embora tanto este organismo como as autoridades francesas estivessem
em poder das informações ilegalmente divulgadas. Numa primeira fase, o Tribunal Geral procedeu a uma análise minuciosa dos diferentes tipos de indícios factuais constantes do processo e do contexto em que se inscrevia o dano, antes de ter em conta, numa segunda fase, o facto de a Comissão não invocar a responsabilidade de autoridades externas da União, nomeadamente das autoridades francesas (46).
80.      O Tribunal Geral decidiu no mesmo sentido no Acórdão de 11 de maio de 2010, Nanopoulos/Comissão (47).
81.      À luz desta jurisprudência, a presunção de imputabilidade da violação de certas regras, incluindo o dever de confidencialidade, e a atenuação do ónus da prova que ela implica, pressupõem que duas condições sejam cumpridas. Em primeiro lugar, o requerente deve, através de um conjunto de indícios, tornar plausível a imputabilidade do facto danoso a um autor identificado. Em segundo lugar, quando for estabelecida uma certa verossimilhança, a instituição recorrida deve provar, através de argumentos ou elementos concretos, bem como de explicações ou hipóteses credíveis, que o dano não lhe é imputável. Assim, numa situação em que os indícios fornecidos pelo recorrente permitam ao juiz da União deduzir a existência de um nexo de causalidade verossímil ou plausível, esta regra permite aliviar o ónus da prova que recai sobre os ombros desse recorrente e exigir à instituição recorrida, que parece, tendo em conta a natureza do dano, estar mais bem colocada para apresentar elementos de prova, que prove que não violou as obrigações que lhe incumbiam.
82.      Ora, isso implica também que o Tribunal Geral exerça plenamente as competências que lhe são reconhecidas. Com efeito, a finalidade específica da ação em matéria de responsabilidade extracontratual está relacionada com a proteção dos direitos do particular (48). Se este último não puder obter a anulação de um ato ou de uma conduta que é a causa do seu dano através de um dos meios previstos pelo direito para a fiscalização da legalidade, deve sempre poder reclamar uma indemnização quando os seus direitos tenham sido violados (49). A articulação dos meios legalmente previstos visa precisamente evitar que essa pessoa seja indemnizada de forma insuficiente ou excessiva (50). No Acórdão Hamoudi/Frontex (51), o Tribunal de Justiça recordou claramente os requisitos que incumbem ao Tribunal Geral no âmbito das ações em matéria de responsabilidade extracontratual, a fim de garantir a necessária tutela jurisdicional efetiva dos particulares. Assim, o Tribunal Geral deve:
–        ter em conta as circunstâncias específicas do processo que lhe foi submetido, a fim de determinar se as regras relativas ao ónus e à produção da prova impõem ao recorrente um ónus da prova excessivo ou mesmo impossível de cumprir, caso em que se impõe uma adaptação dessas mesmas regras;
–        proceder a um exame aprofundado dos factos, e
–        adotar as medidas de instrução necessárias.
83.      Como o Tribunal de Justiça salientou no n.° 81 deste acórdão, «o Tribunal Geral não se pode limitar a rejeitar as alegações dos recorrentes por insuficiência de prova, quando lhe compete [...] dissipar a incerteza que possa existir quanto à exatidão destas alegações ou explicar as razões pelas quais tal documento não pode, de qualquer modo e independentemente do seu conteúdo, ser pertinente para a resolução do litígio» (52).
84.      No caso em apreço, sou de opinião que o Tribunal Geral violou as regras estabelecidas pela jurisprudência relativamente ao ónus da prova.
85.      Em primeiro lugar, o Tribunal Geral considerou, em meu entender, erradamente, no n.° 62 do acórdão recorrido, que a Comissão não estava mais bem colocada, na aceção da jurisprudência relativa ao ónus da prova, para apresentar provas que estabelecessem a causa da fuga de informação.
86.      Desde logo, o Tribunal Geral não teve em conta o contexto específico em que se insere esta ação, quando o juiz da União já tinha decidido, em casos semelhantes, que pode ser difícil, ou mesmo impossível, para as vítimas de uma divulgação abusiva identificar tanto a pessoa responsável como a origem dessa divulgação e, por conseguinte, apresentar a prova dos pressupostos necessários para invocar essa responsabilidade. Tal como o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem decidiu, «a repartição do ónus da prova e o nível de persuasão necessário para chegar a uma determinada conclusão estão intrinsecamente ligados à especificidade dos factos, à natureza da alegação formulada e ao direito da CEDH em causa» (53).
87.      Em seguida, contrariamente ao que sustenta o Tribunal Geral no n.° 62 do acórdão recorrido, parece‑me inegável que, em circunstâncias como as do caso em apreço, o OLAF e/ou a Comissão estavam mais bem colocados, em relação à recorrente, para determinar se o dano alegadamente sofrido era consequência da sua própria ação ou omissão ou, pelo contrário, da ação ou omissão das autoridades judiciárias francesas e belgas às quais o relatório do OLAF foi legalmente comunicado. A este respeito, a realização dos dois inquéritos internos pelo OLAF e pela Comissão, a que o Tribunal Geral se refere sucintamente no n.° 66 do acórdão recorrido, demonstra que estes dispunham, a priori, de meios de que a recorrente não dispunha, tendo em conta o objeto e a natureza do facto danoso.
88.      Por último, o raciocínio do Tribunal Geral parece‑me contraditório. Com efeito, embora tenha afirmado, no n.° 62 do acórdão recorrido, que a Comissão não estava mais bem colocada para apresentar provas que permitissem determinar a causa da fuga de informação, no n.° 65 desse acórdão, atribuiu um peso preponderante à alegação da Comissão de que a origem dessa fuga poderia ser externa às instituições da União.
89.      Em segundo lugar, numa situação como a que está em causa, em que existem vários autores potenciais, o Tribunal Geral não exigiu que a Comissão especificasse, com elementos concretos, as medidas adotadas para garantir a confidencialidade das informações constantes do relatório do OLAF e das informações transmitidas às autoridades nacionais competentes. No entanto, essas medidas são essenciais por várias razões. Em primeiro lugar, dizem respeito a informações relativas a factos passíveis de instauração de procedimento criminal, uma vez que o OLAF não atua como «qualquer denunciante», mas sim enquanto organismo dotado de poderes de inquérito, tal como sublinhado pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 11 de janeiro de 2024, Planistat Europe e Charlot/Comissão (54). Em segundo lugar, a divulgação dessas informações na imprensa é, por si só, suscetível de causar danos patrimoniais e não patrimoniais às pessoas em causa. Por último, estas últimas não são destinatárias do relatório de inquérito de que são alvo e não podem, de acordo com jurisprudência constante, interpor um recurso de anulação desse relatório, na medida em que o mesmo não produz efeitos jurídicos obrigatórios (55).
90.      Em terceiro lugar, o Tribunal Geral não instruiu os elementos de prova que lhe foram apresentados tanto pela IMG como pela Comissão. Com efeito, não apreciou nem a pertinência e o valor probatório das provas em que a recorrente baseava a responsabilidade do OLAF e da Comissão, nem as alegações formuladas por esta última para refutar essa presunção de responsabilidade.
91.      No entanto, competia‑lhe, na qualidade de juiz de primeira instância, estabelecer ou determinar, da forma mais justa e precisa possível, se o facto gerador do dano era imputável a um agente interno da União, nomeadamente o OLAF ou a Comissão, caso em que o juiz da União era competente, ou a um agente externo à União, nomeadamente as autoridades judiciárias francesas ou belgas, caso em que apenas o juiz nacional era competente (56). Para o efeito, competia‑lhe determinar se os diferentes indícios factuais invocados pela recorrente para demonstrar a imputabilidade da fuga de informação ao OLAF ou à Comissão e se o contexto em que a divulgação dessas informações na imprensa teve lugar permitiam atingir um grau suficiente de plausibilidade ou de certeza para presumir a responsabilidade destes últimos. No entanto, é forçoso constatar que o Tribunal Geral se limitou, no n.° 54 do acórdão recorrido, a mencionar a carta enviada ao Presidente do Parlamento Europeu, na qual o Diretor‑Geral do OLAF solicitava a este último que tomasse as medidas necessárias para pôr fim à divulgação do relatório do OLAF. Ora, embora este elemento pudesse levar a presumir a existência de uma fuga de informação interna à instituição, o Tribunal Geral não apreciou a sua pertinência nem a sua força probatória e dele não retirou qualquer consequência.
92.      Daqui decorre que a fundamentação do Tribunal Geral não permite conhecer as razões pelas quais não se deve imputar a origem da fuga de informação à Comissão e, consequentemente, excluir a responsabilidade da União em vez de a reconhecer.
93.      Acresce que a incerteza jurídica em matéria de responsabilidade extracontratual deve ser provada, sob pena de constituir uma denegação de justiça contrária aos artigos 41.° e 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (57). De um modo geral, considero que, sendo a Comissão responsável pela confidencialidade dos relatórios do OLAF, não pode contentar‑se, em caso de fuga de informações confidenciais que tenham causado um dano, em afirmar que a sua responsabilidade não pode ser invocada, por não ter sido identificado o autor da fuga. Pelo contrário, considero que, sendo tributária do dever de confidencialidade, a violação deste último lhe deve ser imputável, salvo se apresentar provas em contrário. Parece‑me que, nesta matéria, o Tribunal de Justiça deve ir além de um alívio do ónus da prova, até uma inversão do ónus da prova no que diz respeito à imputabilidade da violação.
94.      Partilho igualmente da ideia de que a União não pode ser obrigada a suportar a indemnização por danos que não causou. O ónus da reparação deve recair sobre a autoridade que divulgou ou permitiu a divulgação das informações confidenciais em causa (58). Responsabilizar a Comissão e o OLAF por um dano que podem não ter causado é uma solução injusta. No entanto, excluir, com base num fundamento hipotético, a responsabilidade do OLAF e da Comissão quando a entidade na origem dessa divulgação não é identificada parece‑me igualmente injusto, na medida em que tal solução pode conduzir a uma lacuna na tutela jurisdicional efetiva da recorrente, que corre o risco de não ser indemnizada ou de ser indemnizada de forma insuficiente, embora o seu dano pareça ser real e certo.
95.      Atendendo a todas estas considerações, considero que o Tribunal Geral incorreu em erro de direito, no n.° 67 do acórdão recorrido, ao concluir que existe incerteza quanto à origem da fuga de informação, «por falta de indícios nesse sentido», e ao concluir pela impossibilidade de a imputar à Comissão e ao OLAF, quando não instruiu suficientemente os elementos de prova apresentados tanto pela recorrente como pela Comissão para identificar o autor do facto danoso.
96.      Este erro de direito viciou necessariamente as apreciações do Tribunal Geral, constantes do n.° 92 do acórdão recorrido, relativas a uma eventual obrigação de agir da Comissão, invocada pela recorrente no presente processo em apoio do seu quarto fundamento.
97.      Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que acolha o segundo fundamento de recurso.
3.      Quanto ao terceiro fundamento de recurso, relativo à apreciação errónea da existência de ilegalidade baseada na violação do dever de solicitude
98.      No seu terceiro fundamento, a recorrente contesta o raciocínio exposto nos n.os 71 a 74 do acórdão recorrido, no qual o Tribunal Geral rejeitou a existência de ilegalidade com base na violação do dever de solicitude.
a)      Acórdão recorrido
99.      O Tribunal Geral recordou, no n.° 71 do acórdão recorrido, o alcance do dever de solicitude, tal como definido pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 12 de novembro de 2020, Fleig/SEAE (59). No n.° 72 do acórdão recorrido, sublinhou que este dever diz especificamente respeito às obrigações das instituições da União para com os seus funcionários e agentes e, por conseguinte, concluiu, no n.° 73 do referido acórdão, que este dever não é aplicável no caso em apreço.
b)      Argumentos das partes
100. A recorrente alega, em substância, que o Tribunal Geral incorreu em erro de direito ao limitar o âmbito do dever de solicitude às obrigações das instituições da União para com os seus funcionários e agentes. Para o efeito, a recorrente faz referência a diversos acórdãos em que o Tribunal de Justiça teria confirmado a existência desse dever noutros domínios do direito da União, nos quais as instituições da União dispõem de poderes de administração e gestão, tais como a gestão do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA), o sistema de certificados de exportação, a política comercial comum e a defesa contra práticas de dumping.
101. A Comissão alega que este fundamento de recurso é inoperante.
c)      Apreciação
102. Considero que o referido fundamento de recurso deve ser julgado inadmissível.
103. Resulta do artigo 256.°, n.° 1, segundo parágrafo, TFUE, do artigo 58.°, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e do artigo 168.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento de Processo, que um recurso deve indicar de modo preciso, nomeadamente, os argumentos jurídicos que sustentam especificamente o pedido de anulação, sob pena de inadmissibilidade do recurso ou do fundamento em causa. Segundo jurisprudência constante, um fundamento de recurso deve ser declarado inadmissível se a argumentação que o sustenta não for suficientemente clara e precisa para permitir ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização da legalidade, designadamente porque os elementos essenciais em que a argumentação se baseia não resultam de forma suficientemente coerente e compreensível do texto do recurso, o qual está formulado de modo obscuro e ambíguo a esse respeito (60).
104. No caso em apreço, embora a recorrente indique os elementos criticados do acórdão recorrido, é evidente que a sua argumentação carece de precisão, coerência e clareza. Com efeito, no n.° 55 do seu recurso, limita‑se a reproduzir o n.° 42 da nota de rodapé das Conclusões do advogado‑geral W. Van Gerven no processo Nölle (61), e a reproduzir a jurisprudência referida por este último, quando essas referências jurisprudenciais não dizem respeito ao dever de solicitude, mas ao princípio da boa administração, como a Comissão corretamente salienta. Além disso, embora a recorrente refira, em apoio do seu terceiro fundamento, o n.° 28 dessas conclusões, no qual o advogado‑geral W. Van Gerven mencionou efetivamente o «princípio da solicitude», é forçoso constatar que o Tribunal, no Acórdão de 22 de outubro de 1991, Nölle (62), preferiu referir‑se ao dever de diligência.
105. Na medida em que a recorrente não expõe as razões pelas quais tais referências seriam pertinentes no âmbito da sua situação, proponho ao Tribunal de Justiça que julgue inadmissível o terceiro fundamento de recurso.
4.      Sobre o quarto fundamento de recurso, relativo à apreciação errónea da existência de ilegalidade baseada na violação do dever de diligência
106. No seu quarto fundamento, dirigido contra os n.os 78 a 101 do acórdão recorrido, a recorrente alega que o Tribunal Geral incorreu em erro de direito ao considerar, em substância, que a Comissão não é obrigada a condenar publicamente a fuga de informação sobre o relatório do OLAF para a imprensa e a pôr termo à difusão de informações falsas provocadas pela referida fuga, através da publicação de um comunicado de imprensa, em virtude do dever de diligência que lhe incumbe.
a)      Acórdão recorrido
107. No n.° 80 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou que, para determinar se a Comissão tinha cometido uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares em razão de uma omissão, era necessário determinar, à luz da jurisprudência referida nos n.os 76 a 79 desse acórdão, em primeiro lugar, a existência de uma obrigação legal de agir, em segundo lugar, a existência de um poder de apreciação por parte da instituição em causa e, em terceiro lugar, a violação manifesta e caracterizada por esta dos limites que se impõem a esse poder.
108. Após recordar o alcance do dever de diligência nos n.os 82 a 84 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral examinou, nos n.os 86 a 93 desse acórdão, se esse dever implica uma obrigação legal de agir, tal como a invocada pela recorrente. Após recordar as disposições pertinentes do Regulamento n.° 883/2013 nos n.os 87 a 90 do referido acórdão, o Tribunal Geral considerou que, apesar do dever de confidencialidade das investigações do OLAF daí resultante e que incumbe à Comissão, o dever de diligência não podia impor‑lhe tal obrigação de agir, uma vez que não tinha violado esse
dever de confidencialidade e que, por conseguinte, não lhe podia ser imputada a responsabilidade pela fuga de informação sobre o relatório do OLAF.
109. No n.° 94 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou, por conseguinte, que a recorrente não demonstrou que a Comissão está sujeita a uma obrigação de agir no caso em apreço, concluindo assim, no n.° 95 do referido acórdão, que a alegada omissão não era suscetível de desencadear a responsabilidade da União.
110. «Em todo o caso», nos n.os 96 a 101 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral, admitindo que se considerasse que tal obrigação legal de agir existia, examinou se a Comissão tinha violado de forma manifesta e grave os limites que se imporiam nesse caso ao seu poder de apreciação. Entendendo que tal não tinha sido o caso, o Tribunal Geral concluiu, nos n.os 102 e 103 do referido acórdão, que a quarta ilegalidade não estava caracterizada e que, por conseguinte, o primeiro pressuposto da responsabilidade da União não estava preenchido.
b)      Argumentos das partes
111. O quarto fundamento subdivide‑se em quatro partes.
112. Na primeira parte deste fundamento, a recorrente alega que as apreciações do Tribunal Geral constantes dos n.os 93 e 94 do acórdão recorrido estão incorretas, na medida em que, contrariamente à premissa em que se baseia, a Comissão é responsável pela divulgação do relatório do OLAF.
113. Na segunda parte do referido fundamento, a IMG alega que o Tribunal Geral não respondeu à sua alegação de que, a partir do momento em que esse relatório foi divulgado ao público, a Comissão violou o dever de confidencialidade que lhe incumbe por força do artigo 10.°, n.° 3, do Regulamento n.° 883/2013, independentemente de ser responsável por essa divulgação. A recorrente critica o Tribunal Geral por ter examinado em que medida a Comissão era obrigada a agir tendo em conta a sua responsabilidade na prática do facto danoso. Ora, segundo a mesma, a confidencialidade dessas informações deveria ser assegurada com tanto mais rigor quanto se trata de conclusões provisórias, tiradas no final de um processo que não era plenamente contraditório e cuja publicação era suscetível de causar prejuízo às pessoas em causa.
114. Na terceira parte do mesmo fundamento, a recorrente contesta os fundamentos do acórdão recorrido, expostos nos n.os 98 a 100 do mesmo, que levaram o Tribunal Geral a concluir, no n.° 101 desse acórdão, que, «mesmo admitindo que existia uma obrigação legal de agir a cargo da Comissão no caso em apreço, não se pode considerar que a violação do dever de diligência alegada pela demandante constitua uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares».
115. Segundo a recorrente, contrariamente ao que o Tribunal Geral considerou no n.° 98 do acórdão recorrido, o âmbito do dever que incumbia à Comissão, de garantir a confidencialidade do relatório do OLAF, não precisava de ser especificado numa disposição para poder conduzir a uma violação manifesta e grave dos limites do poder discricionário dessa instituição. A recorrente considera que, se assim fosse, não haveria, na realidade, qualquer possibilidade de invocar tal violação e de responsabilizar a União, uma vez que as disposições do direito da União não definem necessariamente o seu alcance, cabendo ao juiz da União defini‑lo.
116. Além disso, o Tribunal Geral fez tábua rasa da jurisprudência resultante dos seus Acórdãos de 15 de março de 1995, Cobrecaf e o./Comissão (63), e de 9 de julho de 1999, New Europe Consulting e Brown/Comissão (64), dos quais decorre que o dever de diligência se impõe à Comissão, mesmo que esta não seja responsável pela fuga de informação relativa a um documento confidencial. Com efeito, nesses acórdãos, o juiz da União examinou se a Comissão agiu com diligência para corrigir um erro que cometeu, sob pena de ter incorrido em responsabilidade. A recorrente reconhece que, no caso em apreço, uma vez que a confidencialidade do relatório do OLAF foi violada, a obrigação de garantir o seu respeito se tornou irrelevante, tal como o Tribunal Geral salientou no n.° 100 do acórdão recorrido. No entanto, num caso como o presente, é necessário não agravar o prejuízo que poderá resultar da violação da confidencialidade do relatório do OLAF, condenando publicamente a sua divulgação e fornecendo informações sobre as medidas que lhe teriam sido reservadas.
117. Na quarta parte do quarto fundamento, a recorrente acusa o Tribunal Geral de não se ter pronunciado sobre a responsabilidade, se necessário in solidum, da Comissão e do OLAF, por não terem tomado as medidas de precaução necessárias para salvaguardar a confidencialidade do relatório do OLAF, nem as medidas corretivas que se impunham em relação à imprensa e à opinião pública e, consequentemente, aos parceiros e financiadores da recorrente.
118. A Comissão contesta estes argumentos e considera que o quarto fundamento de recurso é improcedente.
119. Segundo a mesma, o quarto fundamento é confuso e obscuro. A primeira parte deste fundamento diz respeito à violação do dever de fundamentação, embora este não esteja mencionado no título do referido fundamento, e a terceira parte do mesmo fundamento é dirigida contra fundamentos apresentados por razões de exaustividade. A Comissão sublinha que, embora a Comissão e o OLAF não tenham adotado a conduta esperada pela recorrente, reagiram, no entanto, à fuga de informação relativa ao relatório do OLAF, realizando inquéritos internos e, no caso do OLAF, escrevendo ao Presidente do Parlamento Europeu para que este adotasse medidas. Além disso, a Comissão recorda que não deu seguimento às recomendações formuladas pelo OLAF nesse relatório.
c)      Apreciação
120. Penso que não há que examinar a primeira parte do quarto fundamento, com a qual a IMG contesta a procedência das apreciações feitas pelo Tribunal Geral nos n.os 93 e 94 do acórdão recorrido, nem a quarta parte desse fundamento, com a qual acusa o Tribunal Geral de não se ter pronunciado sobre a responsabilidade da Comissão e do OLAF, se necessário in solidum, na medida em que estão intimamente ligadas ao segundo fundamento que proponho que o Tribunal de Justiça acolha.
121. Com efeito, a análise a que o Tribunal Geral procede nos n.os 92 a 94 do acórdão recorrido baseia‑se numa premissa — a não imputabilidade do facto danoso ao OLAF e à Comissão — que me parece errada pelas razões expostas no âmbito da análise do segundo fundamento, nos n.os 74 a 97 das presentes conclusões.
122. No que diz respeito à segunda parte do quarto fundamento, entendo que esta não tem fundamento.
123. Com efeito, contrariamente ao que alega a recorrente e tal como se depreende do primeiro período do n.° 93 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral pronunciou‑se efetivamente sobre o seu argumento relativo ao alcance do dever de confidencialidade e ao do dever de diligência. Segundo a recorrente, o dever de confidencialidade dos inquéritos realizados pelo OLAF, previsto no artigo 10.°, n.° 3, do Regulamento n.° 883/2013, constitui uma obrigação de resultado que exige que a Comissão atue com diligência, condenando publicamente as divulgações não autorizadas e pondo termo à difusão de informações falsas, independentemente de a Comissão ser a autora desse facto prejudicial. Ora, no n.° 92 deste acórdão, o Tribunal Geral declarou que o dever de diligência a que a Comissão está sujeita não lhe pode impor, não havendo violação desse
dever de confidencialidade e uma vez que a responsabilidade pela fuga do relatório do OLAF para a imprensa não lhe pode ser imputada, uma obrigação de agir como a que a recorrente invoca. Em seguida, no n.° 93 do referido acórdão, o Tribunal Geral precisou que «o dever de diligência não tem o alcance que a demandante lhe atribui», acrescentando que é a fuga do relatório do OLAF para a imprensa que constitui uma violação da obrigação de confidencialidade, e não as omissões imputadas pela recorrente à Comissão. O Tribunal Geral respondeu, por conseguinte, de forma fundamentada ao argumento invocado pela recorrente na primeira instância.
124. Quanto à terceira parte do quarto fundamento, esta é, em meu entender, inoperante.
125. Com efeito, a mesma contesta a apreciação do Tribunal Geral constante dos n.os 96 a 101 do acórdão recorrido. Saliento que o Tribunal Geral utilizou a expressão «em todo o caso» no início do n.° 96 desse acórdão, o que indica que esses fundamentos constituem fundamentos do acórdão recorrido que foram
apresentados por razões de exaustividade. Ora, de acordo com jurisprudência constante, os argumentos dirigidos contra fundamentos apresentados por essas razões numa decisão do Tribunal Geral não podem implicar a anulação dessa decisão, e são, por conseguinte, inoperantes (65).
126. Consequentemente, considero que o quarto fundamento deve ser julgado parcialmente inoperante e parcialmente improcedente.
5.      Quanto ao quinto fundamento de recurso, relativo a erros de direito que afetam a apreciação do Tribunal Geral relativamente ao desentranhamento dos autos do parecer do Serviço Jurídico da Comissão
127. A recorrente contesta os fundamentos expostos nos n.os 116 a 123 do acórdão recorrido, que levaram o Tribunal Geral a julgar procedente o pedido da Comissão para que o parecer do seu Serviço Jurídico fosse desentranhado do processo.
a)      Acórdão recorrido
128. Nos n.os 116 a 121 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral enunciou o conjunto dos princípios que devem ser ponderados no contexto da apresentação, perante o juiz da União, de um parecer jurídico de uma instituição cuja divulgação não foi autorizada por esta, remetendo para as considerações formuladas pelo Tribunal de Justiça nos n.os 53 a 56 do Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho (66), no n.° 131 do Acórdão de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob (67), e no n.° 70 do Acórdão de 31 de janeiro de 2020, Eslovénia/Croácia (68).
129. Foi a luz destes princípios que o Tribunal Geral apreciou, no n.° 122 do acórdão recorrido, o contexto em que o parecer do Serviço Jurídico da Comissão tinha sido emitido, bem como a medida em que a sua apresentação ao juiz da União era justificada pelo superior interesse público, antes de deferir, no n.° 123 desse acórdão, o pedido formulado pela Comissão para que esse parecer fosse desentranhado do processo.
b)      Argumentos das partes
130. O quinto fundamento divide‑se em quatro partes.
131. Na primeira parte deste fundamento, a recorrente contesta a relevância dos Acórdãos de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho (69), e de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob (70), aos quais o Tribunal Geral faz referência, respetivamente, nos n.os 116, 117 e 118 do acórdão recorrido. O primeiro acórdão diz respeito a um parecer de natureza totalmente diferente, uma vez que o parecer do Serviço Jurídico do Conselho tinha sido emitido no âmbito de um processo legislativo relativo a um assunto politicamente sensível num caso de importância excecional. No caso em apreço, o parecer do Serviço Jurídico é um documento determinante, relativo exclusivamente ao processo em causa. Devido à fuga de informação para a imprensa, este documento já se encontra no domínio público, pelo que não se pode acusar a recorrente de ter eludido a regulamentação relativa ao acesso aos documentos. Segundo a mesma, devido à sua natureza e às condições da sua divulgação, esse parecer não prejudica a confidencialidade nem o superior interesse público, e a sua divulgação não é suscetível de afetar a liberdade de opinião desse serviço e a sua capacidade de defender eficazmente a posição definitiva da Comissão perante o juiz da União.
132. Quanto ao Acórdão de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob (71), o parecer do Serviço Jurídico da Comissão diz respeito ao processo decisório relativo ao processo de controlo das operações de concentração e à regulamentação da União a esse respeito.
133. Na segunda parte do quinto fundamento, a recorrente acusa o Tribunal Geral de se ter baseado, no n.° 119 do acórdão recorrido, numa jurisprudência irrelevante e de ter negligenciado o seu direito de poder debater um documento que não divulgou.
134. Na terceira parte deste fundamento, a recorrente alega que o Tribunal Geral não tem fundamento para sustentar que o princípio da transparência só a título excecional pode justificar a divulgação, no âmbito de um processo judicial, de um documento de uma instituição que não foi tornado acessível ao público e que contém um parecer jurídico, ao desconsiderar, nos n.os 120 e 121 do acórdão recorrido, o contexto do processo a que se refere e ao referir‑se à jurisprudência de forma imperfeita e incompleta.
135. Na quarta parte do referido fundamento, a recorrente acusa o Tribunal Geral de ter violado o princípio da igualdade de armas num processo equitativo, cujo alcance recorda, ao impedi‑la de invocar um documento público e decisivo, quando todas as outras partes tinham conhecimento do seu conteúdo (72). Além disso, o Tribunal Geral violou o princípio do contraditório, cujo alcance também recorda (73), ao não lhe permitir debater todos os elementos de prova conhecidos de todos, sob o pretexto de que a divulgação desse parecer escapou à vigilância da Comissão. A recorrente recorda que o direito a um processo equitativo garantido pelo artigo 6.°, n.° 1, da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais (74) é violado quando um Estado ou uma autoridade administrativa, neste caso a Comissão, impede sem motivo legítimo a recorrente de utilizar documentos em seu poder que a teriam ajudado a defender a sua causa (75).
136. A Comissão sustenta que o quinto fundamento deve ser julgado improcedente, na medida em que os motivos expostos nos n.os 122 e 123 do acórdão recorrido não estão viciados por qualquer erro de direito.
137. Em primeiro lugar, responde que resulta do Despacho de 14 de maio de 2019, Hungria/Parlamento
(76), que, enquanto a instituição em causa não tiver autorizado o acesso a um parecer do seu Serviço Jurídico, a sua divulgação ao público não tem qualquer incidência sobre a questão de saber se tal parecer pode figurar no processo de um caso submetido ao juiz da União. Além disso, a Comissão recorda que o Tribunal Geral rejeitou as três primeiras ilegalidades invocadas pela recorrente como fundamento da ação, pelo que, segundo a Comissão, o parecer jurídico não podia ser qualificado como «determinante».
138. Segundo a Comissão, a recorrente parece considerar que decorre do Acórdão de 3 de junho de 2021, Hungria/Parlamento (77), que a transparência dos pareceres jurídicos das instituições da União constitui a regra, quando, ao invés, é precisamente o contrário que se depreende, nomeadamente, do n.° 56 desse acórdão.
c)      Apreciação
139. Considero que a análise que levou o Tribunal Geral a deferir o pedido da Comissão para o
desentranhamento do parecer do seu Serviço Jurídico do processo não está viciada por qualquer erro de direito.
140. Em primeiro lugar, nenhum dos argumentos apresentados pela recorrente permite pôr em causa a relevância dos princípios gerais enunciados pelo Tribunal de Justiça nos Acórdãos de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob (78), de 31 de janeiro de 2020, Eslovénia/Croácia (79), e de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho (80), que o Tribunal Geral reproduziu fielmente nos n.os 116 a 121 do acórdão recorrido. O facto de o parecer do Serviço Jurídico da Comissão ter sido divulgado e ser do domínio público não é, evidentemente, um elemento pertinente para apreciar em que medida pode figurar no processo de um caso perante o juiz da União. A única questão que importa é a de saber se a divulgação desse documento foi autorizada por essa instituição.
141. Em segundo lugar, os argumentos apresentados pela recorrente relativos à aplicação dos princípios do contraditório e da igualdade de armas também não podem ser acolhidos.
142. Recordo que, segundo jurisprudência constante, os princípios do contraditório e da igualdade de armas, na medida em que são corolários do conceito de «processo equitativo», são parte integrante do princípio da tutela jurisdicional efetiva dos direitos que os particulares retiram do direito da União, consagrado no artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais (81).
143. O princípio do contraditório confere, regra geral, a cada uma das partes num processo o direito de tomar conhecimento dos documentos e observações apresentados ao juiz pela sua contraparte, bem como de os discutir, e opõe‑se a que o juiz da União baseie a sua decisão em factos e documentos de que as partes, ou uma delas, não puderam tomar conhecimento e sobre os quais, portanto, não estavam em condições de tomar posição (82).
144. Quanto ao princípio da igualdade de armas, este implica a obrigação de oferecer às partes a possibilidade razoável de apresentarem as suas causas, incluindo as suas provas, em condições que não as coloque numa situação de clara desvantagem relativamente aos seus adversários (83).
145. Este princípio tem por objetivo assegurar o equilíbrio processual entre as partes num processo judicial, garantindo a igualdade de direitos e obrigações das partes no que diz respeito, designadamente, às regras que regem a produção de prova e o debate contraditório perante o juiz, bem como aos direitos de recurso destas partes. Para cumprir as exigências do direito a um processo equitativo, importa que as partes conheçam, e possam discutir de forma contraditória, os elementos de facto e de direito que sejam decisivos para o resultado do processo (84).
146. No entanto, a recorrente só pode invocar esses princípios se as provas apresentadas ao juiz da União tiverem sido obtidas regularmente (85). Com efeito, o Tribunal de Justiça declarou, no Acórdão de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (86), referido pelo Tribunal Geral no n.° 117 do acórdão recorrido, que, perante provas produzidas de modo irregular por uma parte, como documentos internos visados pelo Regulamento (CE) n.° 1049/2001 (87) cuja produção não foi autorizada pela instituição em causa nem ordenada pelo juiz da União, devem ser ponderados os interesses das respetivas partes no processo ligados ao seu direito a um processo equitativo, tendo em conta os interesses protegidos pelas regras violadas ou contornadas aquando da obtenção dessas provas (88). Além disso, entendeu que o juiz da União, chamado a pronunciar‑se sobre um pedido de desentranhamento dos elementos de prova correspondentes, deve proceder à ponderação entre, por um lado, os interesses do recorrente que apresentou esses elementos de prova, tendo em conta, designadamente, a sua utilidade para efeitos da apreciação do mérito do recurso perante ele pendente, e, por outro, os interesses da parte contrária que poderiam ser concreta e efetivamente postos em causa pela manutenção nos autos dos referidos elementos de prova (89).
147. Ora, constato que, nos n.os 116 a 122 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral procedeu a uma ponderação dos interesses em causa, a fim de se pronunciar sobre o pedido da Comissão, salientando, nomeadamente, que a apresentação desse parecer jurídico parecia ser motivada pelos próprios interesses da recorrente em fundamentar a sua argumentação, não invocando esta, aliás, o superior interesse público que pudesse justificar uma conclusão diferente.
148. Por último, a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, invocada pela recorrente, também não pode justificar uma conclusão diferente, uma vez que diz respeito ao direito das partes no litígio de tomar conhecimento e comentar os documentos e elementos tidos em consideração pelo juiz, e não à questão de saber se, e, em caso afirmativo, em que condições, uma parte no litígio pode apresentar ao juiz um parecer jurídico cuja divulgação não tenha sido autorizada pelo seu autor ou pelo seu destinatário.
149. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que não acolha o quinto fundamento do recurso.
150. Atendendo ao que precede e dado que o segundo fundamento, baseado na apreciação errónea do pressuposto relativo à imputabilidade do facto danoso ao OLAF ou à Comissão, é fundado, proponho ao Tribunal Geral que anule o acórdão recorrido, na parte em que o Tribunal Geral violou as regras relativas ao ónus e à produção da prova, desconsiderando a necessidade de adaptar o ónus da prova às circunstâncias do caso e abstendo‑se de apreciar a pertinência e o valor probatório dos elementos de prova apresentados tanto pela recorrente como pela Comissão.
151. Uma vez que o Tribunal Geral não instruiu devidamente o litígio a fim de determinar se estão preenchidos os pressupostos da responsabilidade extracontratual do OLAF e da Comissão, o litígio não me parece estar em condições de ser julgado. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que remeta o processo ao Tribunal Geral para que este se pronuncie sobre a ação proposta
pela aqui recorrente e que reserve para final a decisão sobre as despesas.
V.      Conclusões
152. Atendendo ao conjunto das considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que decida do seguinte modo:
1)      O Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 28 de junho de 2023, IMG/Comissão (T‑752/20, EU:T:2023:366), é anulado.
2)      O processo é remetido ao Tribunal Geral da União Europeia.
3)      A decisão sobre as despesas é reservada para final.
1      Língua original: francês.
2      T‑752/20, a seguir «acórdão recorrido», EU:T:2023:366.
3      V. n.° 67 do acórdão recorrido.
4      Inquéritos externos são investigações diretas de terceiros cuja atividade se relaciona com operações do orçamento da União [v. Relatório Especial n.° 1/2005 relativo à gestão do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), acompanhado das respostas da Comissão (JO 2005, C 202, p. 1), n.° 12].
5      T‑509/21, EU:T:2024:590.
6      V. Acórdãos de 28 de outubro de 1982, Groupement des Agences de voyages/Comissão (135/81, EU:C:1982:371, n.° 10), e de 18 de janeiro de 2007, PKK e KNK/Conselho (C‑229/05 P, EU:C:2007:32, n.° 114), bem como Despacho de 24 de novembro de 2009, Landtag Schleswig‑Holstein/Comissão (C‑281/08 P, EU:C:2009:728, n.° 22).
7      135/81, EU:C:1982:371. Este processo dizia respeito a uma sociedade de responsabilidade limitada luxemburguesa em formação cuja capacidade judiciária era contestada pela Comissão. No n.° 9 do seu acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que «[a Comissão] não [podia] [...] contestar a capacidade judiciária de uma entidade cuja participação num concurso [tinha] admitido e a quem [tinha] dirigido uma decisão negativa após um exame comparativo de todos os proponentes».
8      C‑229/05 P, EU:C:2007:32.
9      V., a este respeito, Acórdão do TEDH de 19 de novembro de 2020, Efstratiou e o. c. Grécia (CE:ECHR:2020:1119JUD005322114, § 43 e jurisprudência aí referida).
10      C‑183/17 P e C‑184/17 P, EU:C:2019:78.
11      V. Acórdão de 5 de setembro de 2019, União Europeia/Guardian Europe e Guardian Europe/União Europeia (C‑447/17 P e C‑479/17 P, EU:C:2019:672, n.° 99 e jurisprudência aí referida).
12      V., igualmente, Despacho que remete o conhecimento da exceção de inadmissibilidade para o momento da apreciação da questão do mérito, proferido pelo Tribunal Geral em 2 de julho de 2021.
13      C‑414/08 P, EU:C:2010:165, n.° 52.
14      C‑666/20 P, EU:C:2022:225, n.° 26.
15      V. Acórdão de 24 de março de 2022, GVN/Comissão (C‑666/20 P, EU:C:2022:225, n.° 24 e jurisprudência aí referida).
16      V. Acórdão de 24 de março de 2022, GVN/Comissão (C‑666/20 P, EU:C:2022:225, n.° 26 e jurisprudência aí referida).
17      V. Acórdão de 18 de dezembro de 2025, Hamoudi/Frontex (C‑136/24 P, a seguir «Acórdão Hamoudi/Frontex», EU:C:2025:977, n.° 68 e jurisprudência aí referida).
18      V. Acórdão Hamoudi/Frontex (n.° 69 e jurisprudência aí referida). V., também, Despacho hoje proferido no processo CW / Eurojust e Europol (C‑565/25 P, n.° 28 e jurisprudência aí referida).
19      Forster, N., La responsabilité sans faute de l’Union européenne, Tese de doutoramento defendida em 8 de novembro de 2019, Bruylant, Bruxelas, 2021, n.os 218 (p. 297) e 219 (p. 299).
20      Forster, N., já referido, n.° 219 (p. 299).
21      Forster, já referido, n.° 219 (p. 299).
22      C‑679/23 P, EU:C:2025:976.
23      V. Acórdão de 18 de dezembro de 2025, WS e o./Frontex (Operação conjunta de regresso) (C‑679/23 P, EU:C:2025:976, n.° 149 e jurisprudência aí referida).
24      V. Acórdão de 18 de dezembro de 2025, WS e o./Frontex (Operação conjunta de regresso) (C‑679/23 P, EU:C:2025:976, n.° 150 e jurisprudência aí referida).
25      V. Acórdão de 18 de dezembro de 2025, WS e o./Frontex (Operação conjunta de regresso) (C‑679/23 P, EU:C:2025:976, n.° 150 e jurisprudência aí referida). V., igualmente,
Conclusões do advogado‑geral N. Wahl no processo União Europeia/Kendrion (C‑150/17 P, EU:C:2018:612, n.° 50) e, na doutrina, Wildermeersch, J., Contentieux de la légalité des actes de l’Union européenne: le mythe du droit à un recours effectif, Bruylant, Bruxelas, 2019, em especial, n.° 625 (p. 484).
26      Wildermeersch, J., já referido, n.° 625 (p. 484), e N. Forster, N., já referido, n.° 228 (p. 306 e 307).
27      V. Forster, N., já referido, n.° 223 (p. 301 e 302).
28      T‑259/03, EU:T:2007:254. Neste acórdão, o Tribunal Geral declarou que «[e]m circunstâncias em que uma [informação relativa à recomendação feita pelo OLAF no sentido de instaurar um processo contra a recorrente] foi comunicada, direta ou indiretamente, a um jornalista, esta fuga de informação deve ser considerada não só como causa sine qua non do dano que decorre da publicação desta informação, mas também como uma causa suficientemente direta do mesmo» (n.° 320).
29      T‑48/05, EU:T:2008:257, n.° 183.
30      T‑838/16, EU:T:2019:494, n.° 321.
31      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) n.° 1074/1999 do Conselho (JO 2013, L 248, p. 1).
32      T‑48/05, EU:T:2008:257.
33      Sublinho que a conclusão do Tribunal Geral não é isolada na jurisprudência, uma vez que o Tribunal da Função Pública (funcionando em Tribunal Pleno) chegou a uma conclusão idêntica num processo extremamente semelhante a este, que deu origem ao Acórdão de 13 de janeiro de 2010, A e G/Comissão (F‑124/05 e F‑96/06, EU:F:2010:2). Neste processo, «[a Comissão] e o OLAF não eram os únicos organismos que tinham em seu poder a ata da audição do recorrente pelo OLAF, uma vez que esta tinha sido comunicada às autoridades nacionais belgas a fim de ser instaurado procedimento judicial» (n.° 215). Entendendo que não se podia considerar que «a Comissão estava [mais bem] colocada para apresentar provas que permitissem determinar a causa da fuga [de informação] que se verificou», o juiz da União chegou a uma conclusão idêntica à do Tribunal Geral no acórdão recorrido, nomeadamente que «a incerteza sobre as origens dessa fuga [de informação] não pode ser imputada [à Comissão]» (n.° 214).
34      169/83 e 136/84, EU:C:1986:371.
35      T‑48/05, EU:T:2008:257.
36      V. Acórdão Hamoudi/Frontex (n.° 71).
37      Quézel‑Ambrunaz, C., Essai sur la causalité en droit de la responsabilité civile, Dalloz, Paris, 2010, em especial, p. 255.
38      169/83 e 136/84, EU:C:1986:371.
39      V. Acórdão de 8 de outubro de 1986, Leussink/Comissão (169/83 e 136/84, EU:C:1986:371, n.os 15 e 16). V., igualmente, as Conclusões do advogado‑geral G. Slynn nos processos apensos Leussink/Comissão (169/83 e 136/84, EU:C:1986:265).
40      V. Acórdão de 8 de outubro de 1986, Leussink/Comissão (169/83 e 136/84, EU:C:1986:371, n.° 17).
41      T‑259/03, EU:T:2007:254.
42      V. Acórdão de 12 de setembro de 2007, Nikolaou/Comissão (T‑259/03, EU:T:2007:254, n.° 196).
43      V. Acórdão de 12 de setembro de 2007, Nikolaou/Comissão (T‑259/03, EU:T:2007:254, n.os 196 e 198). Neste acórdão, o Tribunal Geral considerou que «cabia à Comissão explicar, em nome do [OLAF], de que forma essa fuga de informação tinha podido ocorrer, a fim de demonstrar, se for caso disso, que a obrigação acima referida que incumbe ao diretor do OLAF não tinha sido violada. Se a Comissão não fornecer essas explicações, deve presumir‑se que a fuga resultou de uma violação do artigo 8.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1073/1999 [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de maio de 1999, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) (JO 1999, L 136, p. 1),] cometida pelo diretor do OLAF no exercício das suas funções, na aceção do artigo 288.° CE [(atual artigo 340.° TFUE)]» (n.° 197).
44      V. Acórdão de 12 de setembro de 2007, Nikolaou/Comissão (T‑259/03, EU:T:2007:254, n.° 196).
45      T‑48/05, EU:T:2008:257. No processo que deu origem a este acórdão, o dano resultou da divulgação na imprensa de informações confidenciais em poder do OLAF, da Comissão e das autoridades judiciárias francesas.
46      V. Acórdão de 8 de julho de 2008, Franchet e Byk/Comissão (T‑48/05, EU:T:2008:257, n.° 203).
47      F‑30/08, EU:F:2010:43, n.° 169.
48      V., a este respeito, n.° 103 do Acórdão Hamoudi/Frontex, no qual o Tribunal de Justiça considerou que a ação de responsabilidade extracontratual ao abrigo do artigo 268.° TFUE pode constituir o único meio processual suscetível de garantir, de forma suficiente, uma tutela jurisdicional perante o juiz da União contra uma agência ou instituição da União.
49      V. Forster, N., já referido, n.° 290 (p. 386).
50      V. Acórdão de 18 de setembro de 2014, Holcim (Roménia)/Comissão (T‑317/12, EU:T:2014:782, n.° 79 e jurisprudência aí referida).
51      V. Acórdão Hamoudi/Frontex (n.os 72 a 80).
52      V. Acórdão Hamoudi/Frontex (n.° 81 e jurisprudência aí referida).
53      V., neste sentido, Conclusões do advogado‑geral R. Norkus no processo Hamoudi/Frontex (C‑136/24 P, EU:C:2025:257, n.° 18), bem como a jurisprudência do TEDH referida na nota 30 dessas conclusões: Acórdãos do TEDH de 13 de fevereiro de 2020, N.D. e N.T./Espanha (CE:ECHR:2020:0213JUD000867515, § 85), e de 18 de novembro de 2021, M.H. e o./Croácia (CE:ECHR:2021:1118JUD001567018, § 268).
54      C‑363/22 P, EU:C:2024:20, n.° 75.
55      V. Acórdão de 30 de novembro de 2023, Sistem ecologica/Comissão (C‑787/22 P, EU:C:2023:940, n.os 66 e 154).
56      Embora o OLAF e as autoridades nacionais em causa contribuam, através do intercâmbio de informações, para a realização de um mesmo objetivo, a saber, a luta contra a fraude e as lesões dos interesses financeiros da União, não existem, no âmbito da cooperação administrativa reforçada existente entre esses intervenientes, disposições gerais ou específicas que regulem
os pressupostos em que a responsabilidade extracontratual do OLAF ou das autoridades nacionais em causa pode ser invocada por incumprimento do dever de confidencialidade dos relatórios de inquérito elaborados pelo OLAF, pelo que esses pressupostos se inserem, em matéria de responsabilidade, em dois ordenamentos jurídicos diferentes. Na ausência de um mecanismo de responsabilidade solidária (Europol), de responsabilidade conjunta (Frontex) e na ausência de aplicação de uma responsabilidade in solidum, o OLAF é responsável por qualquer dano que cause a uma pessoa devido à divulgação não autorizada do seu relatório de inquérito e cada Estado‑Membro é responsável, em conformidade com o seu direito nacional, por qualquer dano causado a uma pessoa devido ao tratamento, nomeadamente à divulgação não autorizada do relatório de investigação que obteve do OLAF.
57      Forster, N., sublinha que a incerteza se insere num ângulo morto prejudicial à tutela jurisdicional dos particulares [já referido, n.° 256 (p. 338)]. No prefácio da obra de Joisten, C., L’incertitude causale en droit de la responsabilité civile, Larcier, Bruxelas, 2024, o Professor Bernard Dubuisson coloca uma questão que me parece particularmente pertinente: «Como e por que razão [é] permitido tornar certo em direito o que não é necessariamente certo na realidade [?]» (p. 9).
58      Forster, N., já referido, n.° 323.
59      C‑446/19 P, EU:C:2020:918.
60      V. Acórdão de 11 de dezembro de 2025, ABLV Bank/CUR (C‑602/22 P, EU:C:2025:953, n.os 45 e 46 e jurisprudência aí referida).
61      C‑16/90, EU:C:1991:233.
62      C‑16/90, EU:C:1991:402.
63      T‑514/93, EU:T:1995:49.
64      T‑231/97, EU:T:1999:146.
65      V. Acórdão de 26 de setembro de 2024, WEPA Hygieneprodukte e o./Comissão (C‑795/21 P e C‑796/21 P, EU:C:2024:807, n.° 82 e jurisprudência aí referida).
66      C‑156/21, EU:C:2022:97.
67      C‑404/10 P, EU:C:2012:393.
68      C‑457/18, EU:C:2020:65.
69      C‑156/21, EU:C:2022:97.
70      C‑404/10 P, EU:C:2012:393.
71      C‑404/10 P, EU:C:2012:393.
72      A recorrente invoca, neste contexto, os Acórdãos do TEDH de 27 de outubro de 1993, Dombo Beheer B.V. c. Países Baixos (CE:ECHR:1993:1027JUD001444888, § 33), de 7 de junho de 2001, Kress/França (CE:ECHR:2001:0607JUD003959498, § 72), bem como de 19 de setembro de 2017, Regner/República Checa (CE:ECHR:2017:0919JUD003528911, § 146).
73      A recorrente invoca, neste contexto, o Acórdão do TEDH de 28 de agosto de 1991, Brandstetter/Áustria (CE:ECHR:1991:0828JUD001117084, § 67).
74      Assinado em Roma, em 4 de novembro de 1950.
75      A recorrente remete, a este respeito, para o Acórdão do TEDH de 9 de junho de 1998, McGinley e Egan/Reino Unido (CE:ECHR:1998:0609:JUD002182593, § 86 e 90).
76      C‑650/18, EU:C:2021:426, n.° 17.
77      C‑650/18, EU:C:2021:426.
78      C‑404/10 P, EU:C:2012:393.
79      C‑457/18, EU:C:2020:65.
80      C‑156/21, EU:C:2022:97.
81      V. Despacho de 12 de novembro de 2025, Fashion TV RO e Maestro (C‑475/24, EU:C:2025:898, n.° 45 e jurisprudência aí referida).
82      V. Acórdão de 4 de dezembro de 2019, H/Conselho (C‑413/18 P, EU:C:2019:1044, n.° 103 e jurisprudência aí referida).
83      V. Acórdão Hamoudi/Frontex (n.° 77 e jurisprudência aí referida).
84      Ver Despacho de 12 de novembro de 2025, Fashion TV RO e Maestro (C‑475/24, EU:C:2025:898, n.° 46 e jurisprudência aí referida).
85      V. Acórdão de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, n.° 129 e jurisprudência aí referida).
86      C‑348/20 P, EU:C:2022:548.
87      Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).
88      V. Acórdão de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, n.° 130).
89      V. Acórdão de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (C‑348/20 P, EU:C:2022:548, n.° 131).