62017CC0059
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MICHAL BOBEK
föredraget den 22 februari 2018 (
1
)
Mål C‑59/17
SCI Château du Grand Bois
mot
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
(begäran om förhandsavgörande från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike))
”Begäran om förhandsavgörande – Jordbruk – Förordning (EG) nr 555/2008 – Omstrukturering och omställning av vinodlingar – Stöd till vinodlare – Röjningsbidrag – Oanmälda kontroller på plats – Krav på tillstånd att beträda mark – Inhägnad eller öppen mark – Hemmets okränkbarhet – Rätt till egendom”
I. Inledning
1.
Enligt artikel 81 i kommissionens förordning (EG) nr 555/2008 (nedan kallad förordning nr 555/2008) (
2
) är mottagare av röjningsbidrag föremål för kontroller (inspektioner) före och efter den genomförda röjningen. En metod för att genomföra sådana kontroller är kontroller på plats. I artikel 78.1 i förordning nr 555/2008 anges vidare att kontroller på plats i princip ska vara oanmälda.
2.
En tvist har uppkommit mellan en bidragssökande, SCI Château du Grand Bois, och Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer). Detta har föranlett Conseil d’Etat (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) att be domstolen att avgöra huruvida förordning nr 555/2008 kan tolkas så, att den ger kontrolltjänstemän rätt att beträda vinodlingen i fråga för att genomföra kontroller på plats utan att erhålla sökandens medgivande samtidigt som rätten till skydd för hemmet iakttas.
II. Rättsliga bestämmelser
A.
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan)
3.
I artikel 7 i stadgan anges att ”var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer”.
4.
I artikel 17.1 anges att ”var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen.”
B.
Förordning nr 479/2008
5.
Artikel 3 i förordning (EG) nr 479/2008 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin (
3
) som var tillämplig vid den aktuella tiden angav att ”detta kapitel innehåller bestämmelser för tilldelningen av gemenskapsmedel till medlemsstaterna och för medlemsstaternas användning av dessa medel via nationella stödprogram … för att finansiera särskilda stödåtgärder som främjar vinsektorn”.
6.
Artikel 4.2 angav följande:
”Medlemsstaterna ska ansvara för stödprogrammen och se till att de är enhetliga inom respektive land samt utformas och genomförs på ett objektivt sätt med beaktande av de berörda producenternas ekonomiska situation och nödvändigheten av att undvika omotiverad olika behandling av producenter.
Medlemsstaterna ska svara för de nödvändiga kontrollerna och sanktionerna vid bristande efterlevnad av reglerna inom stödprogrammen.”
7.
Artikel 11 behandlade omstrukturering och omställning av vinodlingar. Den första punkten anger att ”syftet med åtgärder för omstrukturering och omställning av vinodlingar ska vara att öka vinproducenternas konkurrenskraft”.
8.
I kapitel III i avdelning V fastställdes villkoren för utbetalning av ett bidrag i utbyte mot röjning av vinstockar (nedan kallat röjningsbidrag).
9.
I punkt 2 i bilaga I definierades röjning som ”fullständigt borttagande av alla vinstockar på en areal som planterats med vinstockar”.
C.
Förordning nr 555/2008
10.
Skäl 73 i förordning nr 555/2008 har följande lydelse: ”För att få en enhetlig tillämpning av föreskrifterna i hela gemenskapen bör medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att se till att personalen vid de behöriga organen har tillräckliga kontrollbefogenheter för att kunna garantera att reglerna efterlevs”.
11.
Avdelning V i förordningen avser kontroller inom vinsektorn. Dess första kapitel fastställer principerna för de kontroller som ska genomföras. Den första bestämmelsen i det kapitlet, artikel 76, anger följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av specifika bestämmelser i den här förordningen eller annan gemenskapslagstiftning ska medlemsstaterna införa de kontroller och åtgärder som krävs för att se till att förordning (EG) nr 479/2008 och den här förordningen tillämpas korrekt. De ska vara tillräckligt effektiva, proportionerliga och avskräckande för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen.
Medlemsstaterna ska särskilt säkerställa följande:
a)
Att alla kriterier för stödberättigande som fastställs i gemenskapslagstiftning eller nationell lagstiftning eller inom nationella ramar kan kontrolleras.
…
d)
Att kontrollerna och åtgärderna är i linje med den aktuella typen av stödåtgärd. Medlemsstaterna ska fastställa metoder och medel för kontrollerna och specificera vilka personer som ska kontrolleras.
e)
Att kontrollerna utförs systematiskt eller genom stickprov …
f)
Att de åtgärder som beviljas gemenskapsfinansiering verkligen genomförs och överensstämmer med gemenskapslagstiftningen.”
12.
Artikel 77 anger följande:
”1.   Verifiering ska ske genom administrativa kontroller, och när så är lämpligt, kontroller på plats.
…
3.   Med undantag för de fall då systematiska kontroller på plats föreskrivs genom förordning (EG) nr 479/2008 eller den här förordningen ska de behöriga myndigheterna göra kontroller på plats genom stickprovtagning hos en lämplig andel av stödmottagarna/producenterna på grundval av en riskanalys enligt artikel 79 i den här förordningen.
…”
13.
Artikel 78 föreskriver följande:
”1.   Kontroller på plats ska vara oanmälda. Om det inte äventyrar syftet med kontrollen får dock föranmälan om kontrollen göras, med kortast möjliga varsel. Sådan föranmälan ska inte göras mer än 48 timmar i förväg, om det inte finns välgrundade skäl för detta eller om det gäller åtgärder där systematiska kontroller på plats föreskrivs.
2.   I tillämpliga fall ska de kontroller på plats som föreskrivs i den här förordningen genomföras i samband med andra kontroller som föreskrivs i gemenskapslagstiftningen.
3.   De berörda ansökningarna om stöd ska avvisas om stödmottagarna eller deras företrädare hindrar genomförandet av en kontroll på plats.”
14.
I artikel 80 anges följande:
”1.   För varje kontroll på plats ska en kontrollrapport upprättas som möjliggör en granskning av de närmare uppgifterna om kontrollbesöket.
I den mån kontrollerna gäller gemenskapsfinansiering ska särskilt följande anges i rapporten:
a)
Vilka stödsystem och stödansökningar som kontrollerats.
b)
Vilka personer som närvarat.
c)
I tillämpliga fall vilka odlingsarealer som kontrollerats, vilka arealer som mätts, resultatet av mätningarna per skifte och vilka mätmetoder som använts.
d)
Kontroll av om en viss areal har brukats korrekt, om kontrollen gäller systemet med röjning.
e)
Vilka kvantiteter som har kontrollerats och resultatet av detta.
f)
Om kontrollen aviserats i förväg till stödmottagaren/producenten, och i så fall hur lång tid i förväg.
g)
Övriga kontrollåtgärder som genomförts.
2.   Om avvikelser uppdagas mellan informationen i ansökan och de verkliga förhållandena vid kontrollen på plats eller fjärranalysen ska odlaren få en kopia av kontrollrapporten och ges tillfälle att underteckna den innan den behöriga myndigheten drar sina slutsatser av rönen beträffande eventuella avdrag eller uteslutningar.”
15.
I artikel 81 anges följande:
”…
2.   Vid beviljande av återplanteringsrätter enligt artikel 92 i förordning (EG) nr 479/2008 ska arealerna systematiskt kontrolleras före och efter röjningen. Denna kontroll ska omfatta de vinarealer som återplanteringsrätter beviljas för.
Vid kontrollen före röjning ska det även kontrolleras att den berörda vinodlingen faktiskt existerar.
Kontrollen ska göras på plats. Om medlemsstaten förfogar över ett tillförlitligt och uppdaterat datoriserat vinodlingsregister kan kontrollen dock göras administrativt och kravet på kontroller på plats före röjning kan begränsas till 5 procent av ansökningarna (på årsbasis) för att bekräfta tillförlitligheten i systemet för administrativ kontroll. Om en sådan kontroll på plats visar på betydande oegentligheter eller avvikelser i en region eller en del av en region ska den behöriga myndigheten i lämplig omfattning öka antalet kontroller på plats under det aktuella året och året därefter.
3.   Arealer för vilka röjningsbidrag ges ska systematiskt kontrolleras före och efter röjningen. Denna kontroll ska omfatta de vinarealer som blivit föremål för stödansökan.
Kontrollen före röjningen ska dessutom innefatta kontroll av att den aktuella vinodlingen faktiskt existerar, kontroll av arealen som fastställts enligt artikel 75 och kontroll av att vinodlingen har brukats korrekt.
Kontrollen ska göras på plats. Om medlemsstaten förfogar över ett grafiskt verktyg som medger mätning av skiftet enligt artikel 75 i det datoriserade vinodlingsregistret och tillförlitlig aktuell information om att skiftet brukats korrekt, får dock kontrollen genomföras administrativt och kravet på en kontroll på plats före röjning kan begränsas till 5 procent av ansökningarna för att bekräfta tillförlitligheten i systemet för administrativ kontroll. Om en sådan kontroll på plats visar på betydande oegentligheter eller avvikelser i en region eller en del av en region ska den behöriga myndigheten i lämplig omfattning öka antalet kontroller på plats under det aktuella året och året därefter.
4.   Kontroll av att röjningen faktiskt har ägt rum ska göras på plats. Om ett helt vinodlingsskifte röjs upp eller om fjärranalysen kan ske med en upplösning på 1 m2 eller högre, får dock kontrollen göras med fjärranalys.
5.   När det gäller arealer för vilka röjningsbidrag fås ska, utan att det påverkar tillämpningen av punkt 3 tredje stycket och punkt 4, minst en av de två kontroller som anges i punkt 3 första stycket vara en kontroll på plats.”
16.
Artikel 83 anger kontrollpersonalens befogenheter:
”Varje medlemsstat ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att underlätta arbetet för de behöriga organens personal. Den ska särskilt sörja för att denna personal, i tillämpliga fall tillsammans med personal från andra organ som fått befogenhet till detta
a)
har tillträde till vinodlingarna, anläggningarna för vinframställning, lagring och bearbetning av produkter från vinsektorn samt transportmedlen för dessa produkter,
b)
har tillträde till affärs- eller lagerlokalerna och till transportmedlen hos var och en som innehar i avsikt att sälja, eller som saluför eller transporterar produkter från vinsektorn eller produkter som kan tänkas komma till användning inom vinsektorn,
…
d)
kan ta prover av produkter från vinsektorn, ämnen eller produkter som kan komma till användning vid framställningen av sådana produkter liksom produkter som innehas i avsikt att säljas, som saluförs eller transporteras,
e)
får möjlighet att i kontrollsyfte kontrollera räkenskaper eller andra dokument och låta ta kopior av eller utdrag ur dessa dokument,
f)
får vidta lämpliga säkerhetsåtgärder i samband med framställning, lagring, transport, beteckning, presentation och försäljning av en produkt från vinsektorn eller en produkt som kan komma till användning vid framställningen av en sådan produkt, när det finns en välgrundad misstanke om att det begåtts en allvarlig överträdelse av gemenskapens lagstiftning, särskilt om överträdelsen är uppsåtlig eller om det föreligger risk för folkhälsan.”
III. De faktiska omständigheterna, förfarandet och tolkningsfrågorna
17.
SCI Château du Grand Bois (nedan kallad sökanden) ansökte den 29 juli 2009 om stöd för omstrukturering och omställning av sina vinodlingar för säsongen 2008–2009.
18.
Genom beslut av den 18 december 2009 avslogs denna ansökan av generaldirektören för Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (offentligt organ för produkter från jordbruk och hav, Frankrike) (kallat FranceAgriMer). Det angavs i beslutet att det vid kontroller på plats som utförts av en av dess kontrolltjänstemän inom vissa vingårdsskiften på sökandens mark den 27 augusti och den 15 september 2009 hade konstaterats att röjning av vinstockar inte hade genomförts i enlighet med gällande lagstiftning.
19.
Sökanden väckte talan vid Tribunal administratif de Nantes (Förvaltningsdomstolen i Nantes, Frankrike) om ogiltigförklaring av det beslutet. Den domstolen ogiltigförklarade beslutet genom ett avgörande av den 7 maj 2013 bland annat med motiveringen att den tjänsteman som genomfört kontrollerna inte hade tillstånd att genomföra dem.
20.
Cour administrative d’appel de Nantes (Förvaltningsöverdomstolen i Nantes, Frankrike) upphävde den 5 februari 2015 avgörandet i första instans och underkände de grunder som sökanden anfört i första instans. Den fann att förordning nr 555/2008 inte kräver att den tjänsteman som genomför kontrollen i förväg underrättar den som ansöker om röjningsbidrag om när kontrollen ska äga rum. Avsaknaden av tillstånd att beträda den privata egendomen hade inte någon inverkan på lagenligheten av det omtvistade beslutet. Förhållandet att kontrollrapporten inte angav huruvida sökanden underrättats saknade också betydelse för kontrollåtgärdens giltighet.
21.
Sökanden överklagade till Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen i Frankrike). Sökanden har påstått att Cour administrative d’appel de Nantes (Förvaltningsöverdomstolen i Nantes) gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att den omständigheten att den tjänsteman som svarade för kontrollen hade beträtt sökandens egendom utan tillstånd saknade betydelse för lagenligheten av beslutet att avslå ansökan om stöd för omstrukturering och omställning av vinodlingarna.
22.
Enligt Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) beror bedömningen av denna särskilda grund på huruvida förordning nr 555/2008 ger tjänstemän som svarar för kontroller på plats befogenhet att beträda jordbruksmarken utan vinodlarens tillstånd. Det är i detta faktiska och rättsliga sammanhang som Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) har beslutat att vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor till domstolen:
–
”Innebär artiklarna 76, 78 och 81 i [kommissionens] förordning [nr 555/2008] av den 27 juni 2008 att det är tillåtet för tjänstemän som utför en kontroll på plats att beträda jordbruksmark utan jordbrukarens tillstånd?
–
För det fall den första frågan ska besvaras jakande, finns det anledning att göra någon åtskillnad beroende på om marken i fråga är inhägnad eller inte?
–
För det fall den första frågan ska besvaras jakande, är artiklarna 76, 78 och 81 i [kommissionens] förordning [nr 555/2008] av den 27 juni 2008 förenliga med principen om hemmets okränkbarhet såsom den garanteras i artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna?”
23.
Skriftliga yttranden har getts in av de grekiska och franska regeringarna och av Europeiska kommissionen. Dessa berörda parter yttrade sig också muntligen vid förhandlingen den 7 november 2017.
IV. Bedömning
24.
De tre frågor som ställts av den hänskjutande domstolen avser i grunden ett huvudmoment: finns det rättsligt stöd för att kontrolltjänstemän har rätt att beträda privat mark utan uttryckligt tillstånd från vinodlaren för att genomföra kontroller på en vinodling? Kärnan i den första frågan är huruvida tillstånd förutsätts föreligga enligt förordning nr 555/2008. Den andra och den tredje frågan förefaller vara följdfrågor, av vilka den andra frågan är en vidareutveckling av den första frågan – har det betydelse om marken är öppen eller inhägnad? Den tredje frågan avser giltigheten av artiklarna 76, 78 och 81 i förordning nr 555/2008 om det konstateras att det inte krävs att tillstånd beviljas. Den hänskjutande domstolens underförstådda uppfattning är att om bestämmelserna i förordning nr 555/2008 tolkas på detta sätt kan de stå i strid med vissa grundläggande rättigheter.
25.
Samtliga tre frågor är således sammanflätade. Det rör sig om lagenlighet och rättslig grund: finns det en unionsbestämmelse som tillåter beträdande av privat mark oavsett om den är öppen eller inhägnad vid genomförande av sådana kontroller oavsett vad nationell rätt föreskriver i denna fråga?
26.
Jag ger ett tvådelat svar i detta förslag. Eftersom det inte finns någon tydlig lagbestämmelse som tillåter att nationella bestämmelser om tillträde till privat mark kan åsidosättas vare sig i förordning nr 555/2008 eller i strukturen och logiken i EU:s stödprogram föreslår jag att regleringen av tillträde till privat mark för att genomföra kontroller ankommer på nationell rätt (A). Det föreligger emellertid vissa begränsningar i fråga om vilken utformning dessa nationella regler kan ges som följer både av bestämmelserna i förordning nr 555/2008 och av behovet av att iaktta vissa grundläggande rättigheter inom EU (B).
A.
EU-rätten som tillräcklig rättslig grund i sig själv
27.
Samtliga parter i det skriftliga och muntliga förfarandet vid domstolen – de grekiska och franska regeringarna och kommissionen – har samma uppfattning. De anser att det inte krävs något uttryckligt tillstånd enligt förordning nr 555/2008 för att beträda mark för genomförande av de nödvändiga kontrollerna. Kontroller på plats är a priori och generellt tillåtna av den stödsökande. Det antas att medgivande till tillträde till marken följer av systemet och logiken med kontroller som genomförs enligt förordning nr 555/2008. Det kan också ses som att det ligger i hela systemet med EU:s stödprogram att sökanden generellt samtycker till de steg som leder till beslutet om beviljande av stöd redan genom ingivandet av ansökan om stöd.
28.
Jag delar inte denna uppfattning.
29.
Det är naturligtvis ostridigt att förordning nr 555/2008 kräver att medlemsstaterna genomför kontroller på plats. Det är också sant att samma förordning innehåller vissa ytterligare krav beträffande hur dessa kontroller ska genomföras. På detta sätt och i denna omfattning kan det faktiskt sägas att förordning nr 555/2008 tillåter kontroller i allmänhet. Det är emellertid också sant att förordning nr 555/2008 inte reglerar samtliga detaljer beträffande dessa kontroller. I synnerhet saknas uppgifter om villkoren för tillträde och huruvida vinodlarens tillstånd erfordras.
30.
På ett sätt är detta kärnfrågan: vilken slutsats kan dras från
avsaknaden i förordning nr 555/2008 av bestämmelser i fråga om tillstånd till tillträde? Denna tystnad i förening med ett antal andra bestämmelser i samma förordning vilka tydligt anger att det ankommer på medlemsstaterna att ta itu med kontroller betyder enligt min uppfattning att denna fråga också ska regleras av medlemsstaterna. För de intervenerande medlemsstaterna och kommissionen betyder däremot det faktum att förordningen inte uttryckligen kräver att tillstånd ges att något tillstånd inte är erforderligt.
31.
Jag kan inte ansluta mig till en sådan tolkningsmetod. Förhållandet att något inte föreskrivs på unionsnivå kan knappast leda till slutsatsen att detta är tillåtet enligt unionsrätten. Den rätta logiken är, särskilt på områden som gäller enskildas rättigheter och privat egendom, exakt den motsatta: då inte något uttryckligt tillstånd har angetts föreligger inte något tillstånd enligt unionsrätten.
32.
I det följande avsnittet kommer jag att visa att varken förordning nr 555/2008, i synnerhet dess artiklar 76, 78 och 81, som berörs av den första tolkningsfrågan till domstolen (1) eller logiken i EU:s stödprogram i stort som ligger till grund för den förordningen (2) generellt tillåter kontrolltjänstemän att beträda mark utan vinodlarens uttryckliga tillstånd. Det är därför en uppgift för den nationella rätten att avgöra huruvida detta tillstånd ska krävas för detta ändamål även med hänsyn till vilket slag av mark som är i fråga (3).
1. Förordning nr 555/2008 som grund för tillstånd att beträda privat mark för att genomföra kontroller?
33.
Det framgår av dess ordalydelse och sammanhang att förordning nr 555/2008 inte reglerar tillträde till privat mark för att genomföra kontroller på plats. Den kan därför inte i sig själv utgöra tillräcklig rättslig grund för att generellt tillåta tillträde till mark i avsaknad av vinodlarens medgivande förutsatt att sådant medgivande krävs enligt nationell rätt.
34.
Det framgår på grund av flera bestämmelser i denna förordning att det ankommer på medlemsstaterna att ge de olika förutsedda kontrollerna deras specifika utformning inbegripet huruvida tillträde till privat mark för att genomföra kontroller på plats förutsätter vinodlarens medgivande.
35.
Beträffande kontroller i allmänhet föreskriver artikel 76 i förordning nr 555/2008 att medlemsstaterna ska införa effektiva, proportionerliga och avskräckande kontroller och åtgärder som krävs för att se till att denna förordning tillämpas korrekt. I synnerhet anges det i artikel 76 a att medlemsstaterna ska säkerställa att alla kriterier för stödberättigande som fastställs i gemenskapslagstiftning eller nationell lagstiftning kan kontrolleras. Enligt artikel 76 d ska medlemsstaterna fastställa metoder och medel för kontrollerna och specificera vilka personer som ska kontrolleras. Härutöver föreskriver artikel 83 att varje medlemsstat ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att underlätta arbetet för kontrolltjänstemännen.
36.
Alla dessa bestämmelser anger att samtidigt som förordning nr 555/2008 kräver att kontroller ska genomföras överlåter den åt medlemsstaterna att precisera samtliga moment som inte uttryckligen behandlas i dess bestämmelser. Förordningen ger således medlemsstaterna ett betydande utrymme för egen bedömning vid fastställandet av hur de ska genomföras.
37.
Denna slutsats gäller i lika mån den specifika utformningen av kontroller på plats. Artikel 78.1 i förordning nr 555/2008 behandlar utformningen av dessa kontroller endast i ett avseende: ”Kontroller på plats ska vara oanmälda. Om det inte äventyrar syftet med kontrollen får dock föranmälan om kontrollen göras, med kortast möjliga varsel. Sådan föranmälan ska inte göras mer än 48 timmar i förväg, om det inte finns välgrundade skäl för detta eller om det gäller åtgärder där systematiska kontroller på plats föreskrivs”.
38.
Vad, om något, innehåller denna bestämmelse rörande tillstånd att beträda privat mark? Enligt kommissionen skulle en uttrycklig begäran om tillstånd vara oförenlig med förhållandet att kontroller på plats i princip ska vara oanmälda. Ett sådant krav skulle med nödvändighet medföra anmälan i förväg trots att den ska vara ett undantag.
39.
I viss mån har kommissionen rätt: begäran om vinodlarens tillstånd att beträda dennes mark, om sådant krävs enligt nationell rätt, skulle innebära kommunikation med den personen och således ”anmälan” om kontrollen. Mitt intryck är emellertid att kommissionen drar alltför långtgående slutsatser på grundval av en bestämmelse som endast rör en annan fråga.
40.
Med beaktande av enbart ordalydelsen betyder ”oanmäld””oanmäld”. Detta ords naturliga innebörd är när det tillämpas på kontroller att dessa kan äga rum när som helst utan att anmälan i förväg görs till vinodlaren. De olika språkversionerna av den bestämmelsen (
4
) i förening med hur artikel 78 i dess helhet är utformad visar att ”oanmäld” endast betyder utan anmälan i förväg. Det föreligger således inte någon skyldighet att informera vinodlaren eller dennes företrädare att en kontroll eller del därav kommer att genomföras. (
5
) Kontrolltjänstemannen kan således infinna sig vilken dag som helst som han eller hon behagar utan att informera vinodlaren om besöket.
41.
”Oanmäld” är emellertid förvisso inte detsamma som ”utan tillstånd”. ”Ingen anmälan eller information i förväg” betyder inte ” tillstånd till tillträde”. Syftet och målet med frånvaron av en anmälan har betydelse i detta avseende. Det är rimligt att anta att skälet till varför unionslagstiftaren särskilt föreskrev att kontrollerna skulle vara oanmälda var att föregripa den möjliga frestelsen att presentera vissa fakta i ett mer förmånligt ljus innan kontrollerna äger rum och endast för kontrollernas skull under genomförandet därav. Om vinodlaren är ovetande om när en kontroll kommer att äga rum, kan det således förmodas att kontrolltjänstemannen alltid får se hur förhållandena verkligen är.
42.
Om detta verkligen är syftet med denna bestämmelse kan jag inte förstå hur begäran om tillstånd till tillträde, om det krävs enligt nationell rätt för det slag av mark som är i fråga, skulle äventyra det övergripande syftet med oanmälda kontroller. Det är faktiskt tänkbart att oanmälda kontroller kan genomföras en viss dag samtidigt som begäran att få beträda marken framställs vid ankomsten och omedelbart innan kontrollen påbörjas. En sådan kontroll är förvisso fortfarande ”oanmäld” enligt artikel 78 men den skulle också ske med tillstånd utan att den bestämmelsens syfte på något sätt äventyrades.
43.
Sedan finns det kontextuella argumentet. Förutom de bestämmelser som uttryckligen nämnts av den hänskjutande domstolen finns det andra bestämmelser i förordning nr 555/2008 som också bekräftar att det ankommer på medlemsstaterna att fastställa regler för förfarandet avseende kontroller på plats och att inte något tillstånd till tillträde kan anses följa av den förordningen. I synnerhet föreskriver artikel 83 a i förordning nr 555/2008 att medlemsstaterna ska sörja för att kontrolltjänstemännen ”har tillträde till vinodlingarna, anläggningarna för vinframställning, lagring och bearbetning av produkter från vinsektorn samt transportmedlen för dessa produkter”.
44.
Detta föranleder den enkla frågan: om det verkligen var lagstiftarens avsikt att ”underförstått” tillstånd till tillträde skulle föreligga varför skulle det då finnas en särskild bestämmelse som anger att medlemsstaterna ska sörja för att kontrolltjänstemännen har tillträde till vinodlingarna?
45.
En vidare jämförelse kan göras mellan kontrolltjänstemän enligt förordning nr 555/2008 och tjänstemän vid kommissionen enligt förordning (EG) nr 1/2003. (
6
) Enligt artikel 20.2 a i förordning nr 1/2003 har tjänstemän vid kommissionen befogenhet att bereda sig tillträde till företags lokaler, mark och transportmedel för att undersöka dessa företags överträdelser av konkurrensrättsliga regler. Enligt förordning nr 1/2003 innefattar emellertid kommissionens utredningsbefogenheter inte att bryta sig in om hinder föreligger, och den måste följaktligen begära judiciell myndighets tillstånd till tillträde i en sådan situation. I detta sammanhang har domstolen funnit att även om kommissionens tjänstemän har befogenhet att få tillträde till de lokaler som de begär ”får [de] däremot inte tilltvinga sig tillträde till lokaler eller förvaringsplatser eller förmå företagets anställda att bereda dem sådant tillträde eller genomföra husrannsakan, utan företagsledningens tillstånd”. (
7
)
46.
Det är uppenbart att lokaler som kan bli föremål för tillträde enligt förordning nr 1/2003 är av en annan beskaffenhet än vinodlingar. (
8
) Jämförelsen med förordning nr 1/2003 som görs här är emellertid av annat slag. Först är det analogin med samspelet mellan en EU-förordning som föreskriver kontroller och nationell lagstiftning. I likhet med förordning nr 555/2008 kräver också förordning nr 1/2003 att kontroller och undersökningar genomförs. Valet av metod för att uppnå detta, inbegripet frågan om villkoren för tillträde, överlämnas emellertid till medlemsstaterna. Det föreligger sedan en viss kontrasteffekt: om tillstånd till tillträde, med bortseende från nationell rätt, inte ges till kommissionens tjänstemän enligt förordning nr 1/2003 i syfte att tillämpa EU:s politik på ett centralt rättsområde kan jag inte förstå att större befogenheter borde eller kunde beviljas enligt förordning nr 555/2008 enligt vilken kontrolltjänstemännen ”endast” kontrollerar huruvida en stödsökande uppfyller samtliga villkor för att erhålla det stödet.
47.
Sammantaget kan inte förordning nr 555/2008 vid avsaknad av en specifik bestämmelse som utesluter eller kräver att tillstånd till tillträde till mark ska erhållas utgöra tillräckligt rättsligt stöd för att tillåta att kontrolltjänstemännen har tillträde till jordbruksmark förutsatt att sådant tillstånd erfordras enligt nationell rätt för det specifika slag av mark som är i fråga.
2. Föreligger tillstånd till tillträde på grund av strukturen och logiken i EU:s stödprogram?
48.
I tillägg till (eller parallellt med) argumentet att tillstånd att beträda mark utan uttryckligt medgivande ges i förordning nr 555/2008 har den franska regeringen och kommissionen gjort gällande att sådant tillstånd kan härledas från själva strukturen och logiken i EU:s stödprogram. Detta argument består i följande: kontroller utförs i huvudsak på grund av att det föreligger en stödansökan. Tillträde till den mark som avses med stödansökan är nödvändigt för att genomföra dessa kontroller. Tillstånd till tillträde har därför lämnats implicit av sökanden redan genom ingivandet av stödansökan.
49.
Till stöd för den ståndpunkten har den franska regeringen anfört ett annat argument som hänvisar till en förklaring i det nationella formuläret för stödansökan som användes vid den i målet aktuella tiden. Detta formulär angav enligt den franska regeringen att sökanden ”åtar sig att på begäran tillhandahålla de myndigheter som svarar för kontroller varje relevant handling och att tillåta nödvändiga kontroller”. (
9
) Sökanden har därför samtyckt till samtliga efterföljande steg genom undertecknandet, inbegripet kontrolltjänstemännens tillträde till hans eller hennes mark för att genomföra kontroller på plats utan att begära medgivande.
50.
Vad först gäller den franska regeringens argument avseende det nationella formuläret måste jag tillstå att jag inte anser att detta argument är relevant och det av två skäl.
51.
För det första krävs med avseende på ordalydelsen en lång rad av argument (och fantasifull tolkning) för att förvandla förklaringen ”jag åtar mig härmed att tillåta nödvändiga kontroller” till ”jag bemyndigar härmed kontrolltjänstemannen att beträda min mark utan mitt tillstånd”. En sådan extensiv tolkning skulle stå helt i strid med den allmänna principen om tolkning av ett avstående från en rättighet som ska vila på den naturliga och vanliga betydelsen av de tolkade orden vilka inte ska ges en vid tolkning.
52.
För det andra, vilket kanske till och med är av större vikt, är detta formulär en nationell handling. Även om det kanske med en generös tolkning av dess innehåll kunde åberopas för att fastställa sökandens rättigheter och skyldigheter enligt nationell rätt är det svårt att se hur formuläret kan användas för tolkningen av innehållet i en unionsbestämmelse som bör vara detsamma i samtliga medlemsstater oberoende av möjliga variationer av innehållet i nationella formulär.
53.
Vad gäller det mer generella argumentet som åberopar strukturen och logiken i EU:s stödprogram som också sägs ligga till grund för förordning nr 555/2008 måste jag medge att jag anser att det argumentet inte endast är föga övertygande utan även principiellt betänkligt. Detta argument har två dimensioner: en specifik och en generell.
54.
När det gäller de särskilda omständigheterna i detta mål påpekade jag i föregående avsnitt av detta förslag att förordningen själv är tyst i fråga om tillstånd krävs för att beträda privat mark för inspektion. Hur skulle då till och med en vinodlare med rent herkuliska egenskaper, som tillbringar kvällarna med att studera relevant EU-lagstiftning, rättspraxis, och annan relevant dokumentation ha kunnat förstå att ett sådant tillstånd ligger i strukturen och logiken i dessa program, om det inte anges någonstans? Det kan tilläggas att detsamma också gäller det möjliga ”generella medgivandet på förhand” eller ”avståendet” i ansökningsformuläret: även om det skulle sägas att samtycke till ”alla nödvändiga kontroller” skulle innefatta allt som är nödvändigt för påföljande steg vid fastställande av huruvida villkoren för det begärda stödet har uppfyllts är det återigen rimligt att anta att dessa steg skulle begränsas till dem som vidtagits på det sätt som uttryckligen angetts i den tillämpliga lagstiftningen.
55.
Det är emellertid den mer generella dimensionen av samma argument som enligt min uppfattning är djupt problematisk: ett tillstånd som inte tydligt föreskrivs i lagen som den är utformad ska ges då det påstås att det är nödvändigt att stärka effektiviteten i det totala systemet. Med bortseende, för stunden, från frågan om det faktiskt är nödvändigt (
10
) är det argumentets godtyckliga och obestämda karaktär mycket oroande i varje samhälle som grundas på rättsstatsprincipen. Helgar ändamålen medlen oberoende av vad lagen säger? Om detta verkligen är fallet tillåter förordning nr 555/2008 inte bara tillträde till inhägnad privat mark för kontroller på plats där men förmodligen också tillträde genom att bryta sig in i affärslokaler eller till och med i vinodlarens hus för att samla in dokumentation som utvisar eventuella felaktigheter i dennes ansökan om stöd. Med tillämpning av samma logik tillåts båda dessa fall underförstått enligt förordning nr 555/2008 då den är tyst beträffande båda dessa möjligheter (den kräver inte att samtycke ges) och en sådan åtgärd skulle förvisso stärka lagstiftningens ändamålsenliga verkan, ”effet utile”.
56.
Kommissionen lade vid förhandlingen till ett argument i andra hand till detta resonemang som var knutet till logiken i EU:s stödprogram. Kommissionen påstod att när det särskilt gäller förvaltning av förmåner (med användning av den tyska termen Leistungsverwaltung) är kravet på rättslig grund mindre strängt än på det straffrättsliga området. Det skulle därför vara mindre viktigt att finna den relevanta rättsliga grunden för att motivera tillträde till mark utan uttryckligt tillstånd.
57.
Jag delar inte denna uppfattning.
58.
Båda dessa sätt att resonera står enligt min uppfattning i direkt strid med principen om legalitet i all offentlig verksamhet och rättsstatsprincipen. Det är fast rättspraxis att ”ingripande av offentliga organ på fysiska och juridiska personers privata områden [måste] ha stöd i lagen”. (
11
) Skydd mot godtyckliga och oproportionerliga ingripanden av offentliga myndigheter är en allmän princip i EU-rätten. I ett EU-rättsligt sammanhang gäller dessutom också den konstitutionella principen om tilldelad befogenhet som, om den tas på allvar, ytterligare begränsar, förvisso på områdena för delade befogenheter, rimligheten och nödvändigheten av en funktionell utvidgning av EU:s befogenheter. Slutligen tror jag att kommissionens argument, som i huvudsak innebär att ”om pengar betalas ut har inte lagenligheten (så stor) betydelse”, var preliminärt och anfördes i andra hand vars svagheter inte behöver behandlas ytterligare. (
12
)
59.
Av dessa skäl kan inte tillstånd att beträda privat mark utan medgivande härledas från strukturen och logiken i EU:s stödprogram. Varken förordning nr 555/2008 eller det system i stort som ligger till grund för EU:s stödprogram stöder slutsatsen att tillträde till privat mark skulle tillåtas utan tillstånd förutsatt att sådant tillstånd krävs för det slaget av mark enligt nationell rätt.
60.
Detta för mig till den sista punkten i detta avseende inspirerad därtill av den hänskjutande domstolens andra fråga: ska åtskillnad göras beroende på om marken i fråga är inhägnad eller inte? Mitt korta svar är nej: den tidigare slutsatsen ändras inte beroende på om marken är öppen eller inhägnad.
61.
Denna faktiska omständighet som är föremål för den hänskjutande domstolens andra fråga kanske inte är helt relevant för att avgöra målet vid den hänskjutande domstolen. Beslutet om hänskjutande är tyst vad gäller huruvida marken i fråga var öppen eller inhägnad. Den franska regeringen uppgav vid förhandlingen att marken var öppen. Mot denna faktiska bakgrund kan den andra frågan uppfattas som hypotetisk.
62.
Denna fråga är emellertid indirekt av betydelse för svaret som ska ges på den första frågan. Svaret som ska ges av denna domstol bör vara sammanhängande i förhållande till båda fallen, oavsett huruvida marken är öppen eller inhägnad. Det skulle knappast vara förståeligt att tolka att förordning nr 555/2008 tillåter tillträde till privat mark om den är öppen oberoende av vad nationell rätt stadgar i det avseendet i fråga om huruvida medgivande erfordras och att ha en annan uppfattning om den råkar vara inhägnad. Förordning nr 555/2008 är lika tyst i fråga om båda dessa scenarier.
63.
En tolkning av förordning nr 555/2008 på ett sådant sätt att kontrolltjänstemän får beträda inhägnad mark utan att behöva vinodlarens medgivande och således skapa en unionsrättsligt grundad ”rätt att kliva över staketet” för kontrolltjänstemän skulle förvisso vara oförenligt med rätten till egendom och/eller hemmets okränkbarhet, vilket den hänskjutande domstolen av förståeliga skäl vill få svar på med sin tredje fråga. På detta sätt förstärker den andra frågan det svar som ska ges på den första frågan då den förra gör det så mycket tydligare att den senare ska besvaras så att den inte generellt tillåter tillträde till mark utan tillstånd förutsatt att sådant tillstånd krävs enligt nationell rätt.
3. (Praktiska) avslutande kommentarer
64.
För att vara fullständigt tydlig tillåter artiklarna 76, 78 och 81 i förordning nr 555/2008 i förening med andra bestämmelser i samma förordning tydligt (i princip oanmälda) kontroller på plats. De föreskriver emellertid inte att kontroller ska genomföras utan vinodlarens tillstånd att beträda hans eller hennes mark. Förordning nr 555/2008 överlåter på medlemsstaterna att inom vissa gränser avgöra (vilka kommer att anges nedan) huruvida tillträde till privat mark för att genomföra dessa kontroller ska kräva vinodlarens tillstånd.
65.
Vilket val medlemsstaterna än gör i fråga om huruvida vinodlarens uttryckliga samtycke till tillträde till marken ska krävas måste följaktligen de nationell myndigheterna uppenbarligen genomföra kontroller i full överensstämmelse med dessa nationella regler om kontroller på plats och tillträde till privat egendom.
66.
En sådan reglering av förfarandet riskerar emellertid inte att i praktiken hindra att kontrollerna genomförs effektivt på något påtagligt sätt trots påståenden om motsatsen vilka framförts i detta mål.
67.
Det är naturligtvis helt följdriktigt att kontrolltjänstemannen får utnyttja de sätt som föreligger i medlemsstaten i fråga för tillträde till privat jordbruksmark. Reglerna bland medlemsstaterna är olika i detta avseende. I ett antal medlemsstater finns det emellertid en rätt för allmänheten att beträda öppen jordbruksmark eller rätt att passera därigenom på vissa villkor. Som framgår exempelvis av den franska regeringens skriftliga yttranden bestraffas inte i fransk rätt beträdande av privat mark förutsatt att egendomen inte skadas. Det förefaller som att i lantliga områden är tillträde till jordbruksmark ofta tillåtet utan vinodlarens uttryckliga medgivande. Om nationell rätt tillåter envar att beträda privat mark på dessa villkor utan tillstånd gäller detta således också kontrolltjänstemän.
68.
Förutsatt att det är möjligt att effektivt genomföra de nödvändiga kontrollerna utan att beträda marken, om tillstånd därtill krävs enligt nationell rätt, är denna möjlighet uppenbarligen att föredra framför att utan lov beträda marken. Kontroller på plats kräver inte alltid tillträde till marken. Kontroll av att röjning skett kan förmodligen ibland göras på distans, exempelvis genom att kika över staketet från en allmän väg eller från en annan plats. Detta förefaller vara ännu mer troligt i och med utvecklingen av ny teknik. Förordning nr 555/2008 anger till och med uttryckligen att kontroller kan genomföras genom fjärranalys som inte kräver närvaro på den mark som undersöks. (
13
)
69.
Kontroller på plats ska genomföras på ett proportionerligt sätt. Denna inställning framgår av ett antal bestämmelser i förordning nr 555/2008 inbegripet den redan berörda artikel 78.1. Den bestämmelsen gör faktiskt undantag från kontrollernas ”oanmälda ” karaktär som för övrigt har ändrats avsevärt i den senaste versionen av den bestämmelsen. (
14
) Förekomsten av undantag i förening med denna ändring visar att det finns gott om utrymme i den bestämmelsen för att kanske visa hänsyn till den person som är föremål för kontroll utan att på något sätt hämma dessa kontrollers effektivitet. (
15
) Det ska emellertid också klarläggas att det inte föreligger någon rättslig skyldighet enligt artikel 78.1 att agera på ett sådant sätt.
70.
Slutligen ska understrykas att begäran om vinodlarens medgivande i förväg till tillträde till dennes mark när sådant medgivande krävs för detta slag av mark enligt nationell rätt inte på något sätt äventyrar syftet med förordning nr 555/2008 att säkerställa unionens finansiella intressen.
71.
Enligt artikel 78.3 i förordning nr 555/2008 ska stödansökan avslås om stödmottagarna hindrar genomförandet av en kontroll på plats. I samband med andra förordningar om program för jordbruksstöd (
16
) har domstolen redan uttalat att den omständigheten att genomförandet av kontroller hindras måste få viktiga rättsföljder, såsom att stödansökan i fråga avslås. Detta avslag utgör rättsföljden av att det varit omöjligt att effektivt kontrollera att villkoren för beviljande av stöd efterlevts. (
17
) Denna omöjlighet kan främst vara följden av jordbrukarens medvetna handlande men kan innefatta ”varje handling eller underlåtenhet, som beror på jordbrukarens eller dennes företrädares vårdslöshet och som medfört att det inte varit möjligt att genomföra en fullständig kontroll på plats, när jordbrukaren eller dennes företrädare inte har vidtagit alla de åtgärder som rimligen kan krävas för att säkerställa att kontrollen kan utföras i dess helhet”. (
18
)
72.
Mot bakgrund av sådana radikala rättsföljder som knyts till obstruktion, som naturligt innefattar obefogad vägran att lämna tillträde till mark som ska kontrolleras, kan jag inte förstå varför det skulle vara nödvändigt, i kontrolleffektivitetens namn, att konstruera ett generellt tillstånd att beträda (öppen eller inhägnad) jordbruksmark utan vinodlarens samtycke med bortseende från nationellt tillämpliga regler. För det fall vägran är obefogad kommer stödansökan i vart fall att avslås och sökanden får stå för följderna därav.
73.
Kort sagt kan varken bestämmelserna i förordning nr 555/2008 eller strukturen och logiken i EU:s stödprogram i stort tolkas så att de tillåter att tjänstemän som genomför kontroller på plats beträder jordbruksmark, öppen eller inhägnad, utan att ha erhållit vinodlarens medgivande förutsatt att ett sådant krävs enligt nationell rätt. Villkoren för tillträde inbegripet frågan huruvida medgivande att beträda marken i fråga är erforderligt regleras i nationell rätt.
B.
Begränsningar i unionsrätten av medlemsstaternas autonomi i fråga om hur kontroller ska genomföras
74.
Det faktum att EU-rätten i sig inte innehåller bestämmelser om tillstånd att beträda privat mark med bortseende från nationella regler om tillträde betyder naturligen inte att EU-rätten helt skulle sakna betydelse. Samtidigt som EU-rätten inte ger sådant specifikt tillstånd medför den vissa begränsningar av medlemsstaternas autonomi i fråga om hur kontroller som krävs enligt förordning nr 555/2008 ska genomföras.
75.
Två sådana slag av begränsningar kommer att kort behandlas i detta avslutande avsnitt: de som följer av förordning nr 555/2008 i sig (1) och de som har sin grund i grundläggande rättigheter, särskilt rätten till egendom och hemmets okränkbarhet (2).
1. Begränsningar som följer av förordning nr 555/2008
76.
Som på så många andra områden där EU-rätten medger genomförande och tillämpning av unionsrätten på nationell nivå (
19
) och även när det gäller förordning nr 555/2008, vilket klart anges i artikel 76, ska kontroller vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Som föregående avsnitt i detta förslag har försökt klargöra betyder emellertid ”effektiv” inte att ”allt går” med åsidosättande av legalitetsprincipen. (
20
)
77.
Artikel 80.2 i förordning nr 555/2008 kan sägas föreskriva en rätt (om än begränsad) att bli hörd. Artikel 80.1 i förordningen anger att för varje kontroll på plats ska en kontrollrapport upprättas som möjliggör en granskning av de närmare uppgifterna om kontrollbesöket. Rapporten ska innehålla ett antal uppgifter såsom vilka personer som närvarat, kontroll av om en viss areal har brukats korrekt, om kontrollen gäller systemet med röjning, om kontrollen aviserats i förväg och i så fall hur lång tid i förväg. Enligt artikel 80.2 i förordningen ska, om avvikelser uppdagas mellan informationen i ansökan och de verkliga förhållandena vid kontrollen på plats, vinodlaren få en kopia av kontrollrapporten och ges tillfälle att underteckna
den innan den behöriga myndigheten drar sina slutsatser.
78.
Man kan undra över vad exakt ”ges tillfälle att underteckna den” kan betyda men det är klart att stödsökanden har rätt att bli informerad om de negativa faktiska iakttagelserna vid en kontroll på plats. Eftersom allt detta dessutom antas inträffa innan den behöriga myndigheten drar sina slutsatser av iakttagelserna inför sitt slutliga beslut är det helt logiskt att sökanden ska ges möjligheten att bestrida den behöriga myndighetens ofördelaktiga faktiska iakttagelser.
79.
Artikel 80.2 i förordning nr 555/2008 förefaller vara ett kontextspecifikt uttryck för rätten att bli hörd som en del av den allmänna principen om iakttagande av rätten till försvar. Det framgår av fast rättspraxis att ”en person som är adressat för ett beslut som påtagligt påverkar hans eller hennes intressen, enligt denna princip, ska ges möjlighet att på ett meningsfullt sätt framföra sina synpunkter med avseende på de uppgifter som myndigheten avser att lägga till grund för sitt beslut. Denna skyldighet åvilar myndigheterna i medlemsstaterna när de fattar beslut som faller inom unionsrättens tillämpningsområde, även om något sådant krav avseende förfarandet inte uttryckligen föreskrivs i den tillämpliga unionslagstiftningen”. (
21
)
80.
Exakt hur en sådan rättighet ska utformas i det nationella förfarandet är en fråga för medlemsstaten. Å ena sidan är det förvisso möjligt att förse vinodlaren med rapporten några dagar efter kontrollen. Denna möjlighet skulle inte kräva att vinodlaren närvarar under kontrollen men skulle kräva att den behöriga myndigheten väntar med att dra några slutsatser av rapporten till dess att sökanden undertecknat den. Å andra sidan är det lika möjligt för medlemsstaterna att säkerställa iakttagande av rätten att bli hörd vid en tidigare tidpunkt, främst under själva kontrollen eller, mer exakt, onedelbart efter det att den genomförts. Det skulle vara förnuftigt, och kanske mer effektivt, att låta vinodlaren närvara vid kontrollen och slutligen underteckna rapporten vid inspektionens slut. I det syftet skulle det vara logiskt att kontrolltjänstemannen begär vinodlarens uttryckliga samtycke till tillträde i förväg, eftersom denne är närvarande.
81.
Någon sådan skyldighet framgår emellertid inte uttryckligen av förordning nr 555/2008. Det ankommer därför på den nationella rätten att utforma rätten att bli hörd såsom befinns lämpligt. När avvikelser föreligger mellan uppgifterna i ansökan och det verkliga förhållandet som konstaterats vid kontrollen på plats ska medlemsstaterna i vart fall se till att vinodlaren faktiskt ges tillfälle att bli hörd innan det formella beslutet rörande denne fattas. I det syftet ska kontrollrapporten innehålla all nödvändig information som anges i artikel 80.1 i förordningen, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma.
2. Begränsningar på grund av grundläggande rättigheter
82.
Förordning nr 555/2008 överlåter på medlemsstaterna att besluta hur kontroller på plats ska utföras med avseende på villkoren för tillträde till privat mark, särskilt huruvida vinodlarens uttryckliga samtycke krävs för ett visst slag av mark (öppen eller inhägnad). Då EU-rätten inte utgör tillräcklig grund för tillträde till mark utan tillstånd är det inte längre nödvändigt att behandla den tredje frågan rörande förenligheten av artiklarna 76, 78 och 81 i förordningen med principen om hemmets okränkbarhet. Den tredje frågan förutsätter faktiskt ett positivt svar på den första frågan vilket inte är det svar som förespråkas i detta förslag.
83.
Frågan om grundläggande rättigheters begränsande inverkan på hur kontroller på plats kan genomföras är dock fortfarande delvis relevant från en annan utgångspunkt då EU-rätten innehåller begränsningar för medlemsstaternas autonomi vid fastställande av villkoren för tillträde till privat mark. Det är med beaktande av denna sistnämnda aspekt som jag kommer att mycket kortfattat redogöra för dessa begränsningar i detta avslutande avsnitt.
84.
Den hänskjutande domstolen har i sin tredje fråga endast berört den grundläggande rätten till hemmets okränkbarhet (artikel 7 i stadgan). Emellertid är en annan rättighet möjligen också av betydelse i förevarande mål nämligen rätten till egendom (artikel 17.1 i stadgan).
85.
Enligt artikel 51.1 i stadgan riktar sig dess bestämmelser till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. I förevarande mål råder ingen tvekan om att medlemsstaterna agerar inom tillämpningsområdet för EU-rätten när de genomför kontroller som uttryckligt krävs enligt förordning nr 555/2008. Således är EU:s grundläggande rättigheter, i synnerhet stadgan och allmänna unionsrättsliga principer tillämpliga i förevarande mål.
86.
Denna slutsats ändras inte av det faktum att stadgan, såsom framhållits av den franska regeringen, i tidshänseende inte formellt sett är tillämplig på omständigheterna i målet. Stadgan utgör i stor omfattning, förvisso när det gäller rätten till egendom och hemmets okränkbarhet, en ren kodifiering av grundläggande rättigheter som redan var erkända som allmänna unionsrättsliga principer. (
22
) Stadgan kan således i förevarande mål åberopas i tolkningssyfte trots att den inte var i kraft vid den i målet aktuella tiden. (
23
)
87.
På samma sätt saknar det betydelse att den hänskjutande domstolen i sitt beslut inte har hänvisat till stadgan utan till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europakonventionen). I artikel 52.3 i stadgan anges att i den mån som stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen, även om unionsrätten kan tillförsäkra ett mer långtgående skydd. Eftersom hemmets okränkbarhet och rätten till egendom skyddas enligt EU-rätten och enligt Europakonventionen har Europakonventionen och praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) naturligen betydelse för behandlingen av detta mål. (
24
)
88.
Vad beträffar rätten till egendom är det sannolikt att av de tre slag av möjlig kränkning av denna rättighet är det respekten för egendom som eventuellt kan komma i fråga. (
25
) Sådana överväganden ankommer naturligen på den nationella domstolen att göra men det är ganska sannolikt att intrång genom att beträda öppen mark för att utföra dessa kontroller utan tillstånd enligt nationell rätt men också utan att ha orsakat skada på egendomen knappast skulle innebära en kränkning av en grundläggande rättighet. En sådan överträdelse skulle förmodligen vara berättigad då den knappast skulle gå utöver vad som är nödvändigt för att effektivt genomföra kontrollen. Detta sätt att utföra kontroller skulle således trots att det möjligen är olagligt knappast inte utgöra en kränkning av den grundläggande rätten till egendom.
89.
Å andra sidan, i samband med den andra frågan, skulle om marken är inhägnad beträdande av privat mark utan vinodlarens samtycke utgöra ett allvarligare ingripande i rätten till egendom då detta faktiskt skulle innebära att bryta sig in. Det skulle återigen bero på omständigheterna i det enskilda fallet men det förefaller som om det i allmänhet är mycket mindre troligt att ett sådant ingripande kunde vara berättigat.
90.
Vad beträffar hemmets okränkbarhet är det visserligen sant att Europadomstolen med åren gradvis har utvidgat begreppet ”hem” till att omfatta vissa affärslokaler såsom lokaler för yrkesverksamhet och filialer. (
26
) Denna utveckling tycks emellertid på senare tid ha nått sina naturliga gränser i målen Leveau och Fillon (
27
) och Khamidov. (
28
)
91.
Målet Leveau och Fillon rörde en tjänstemans tillträde till en svinfarm för att kontrollera att uppfödaren uppfyllde reglerna för sådan verksamhet. Europadomstolen fann att svinfarmer inte kunde anses omfattas av begreppet ”hem”. Europadomstolen betonade vidare att innebörden av ”hem” inte skulle undergrävas och strida mot sunt förnuft. (
29
) I målet Khamidov vägrade också Europadomstolen att godta att industrilokaler som kvarnar, bagerier och lagringsutrymmen omfattades av begreppet hem vid tillämpning av artikel 8 i Europakonventionen.
92.
EU-domstolen har i samband med gryningsräder följt Europadomstolens praxis och bekräftat att skydd för hemmet också kan utsträckas till näringslokaler. (
30
) Domstolen har också uttryckligen bekräftat ”den grundläggande rätten till privata lokalers okränkbarhet” som en allmän unionsrättslig princip ”som numera kommer till uttryck i artikel 7 i stadgan, vilken motsvarar artikel 8 i Europakonventionen”. (
31
)
93.
Det förefaller därför som att enligt nuvarande rättspraxis finns det utöver klart privata bostäder av olika slag en andra kategori av ”hem” som avser vissa slag av näringslokaler. Den senare kategorin begränsas emellertid till platser där de berörda personernas privata och yrkesmässiga liv blir så sammanblandat att det inte är möjligt att faktiskt skilja dem åt. Enkelt uttryckt har detta skydd hittills utsträckts till tjänstemäns arbetsmiljöer avseende personer som faktiskt bor i sina lokaler där de också tillbringar en avsevärd del av sitt privatliv.
94.
Platser för enbart tillverkning inom industri eller jordbruk där sådan blandning av yrkesverksamhet och privatliv inte förekommer betecknas däremot sannolikt inte som ”bostad”. Jag vill inte på något sätt förringa det nära, nästan intima förhållandet som vinodlaren sannolikt har med sin vingård. Det ovan beskrivna resonemanget som ledde fram till en begränsad utvidgning av begreppet bostad så att det omfattar vissa näringslokaler är dock helt enkelt inte tillämpligt när det gäller öppna platser för tillverkning såsom vinodlingar. Med hänsyn till dess logik och syfte i samband med dess skydd enligt artikel 7 i stadgan ser jag dessutom inte någon anledning till att ytterligare utvidga begreppet ”bostad”.
95.
Av dessa skäl anser jag inte att en öppen vinodling kan omfattas av begreppet ”bostad” såvida naturligtvis inte andra faktiska omständigheter föreligger i ett visst fall som talar för en annan slutsats, såsom till exempel att vinodlingen i fråga direkt gränsar till en persons privata bostad eller lokal för yrkesverksamhet. (
32
)
V. Förslag till avgörande
96.
Mot bakgrund av ovannämnda överväganden föreslår jag att domstolen lämnar följande svar på de frågor som ställts av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike):
Artiklarna 76, 78 och 81 i kommissionens förordning (EG) nr 555/2008 av den 27 juni 2008 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EG) nr 479/2008 av den 29 april 2008 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin när det gäller stödprogram, handel med tredjeländer, produktionskapacitet och kontroller inom vinsektorn kan inte tolkas på det sättet att de tillåter tjänstemän som genomför kontroller på plats att beträda jordbruksmark, oavsett om den är inhägnad eller inte, utan att ha erhållit vinodlarens medgivande förutsatt att sådant medgivande krävs enligt nationell rätt för tillträde till det slag av mark som är i fråga. Sätten för tillträdet till mark för att genomföra kontroller på plats och avgörandet av hur dessa kontroller ska genomföras med de begränsningar som följer av EU-rätten, i synnerhet iakttagande av grundläggande rättigheter, ska fastställas i nationell rätt.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	Kommissionens förordning (EG) nr 555/2008 av den 27 juni 2008 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EG) nr 479/2008 av den 29 april 2008 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin när det gäller stödprogram, handel med tredjeländer, produktionskapacitet och kontroller inom vinsektorn (EUT L 170, 2008, s. 1).
(
3
)	Rådets förordning om den gemensamma organisationen av marknaden för vin, om ändring av förordningarna (EG) nr 1493/1999, (EG) nr 1782/2003, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 3/2008 samt om upphävande av förordningarna (EEG) nr 2392/86 och (EG) nr 1493/1999 (EUT L 148, 2008, s. 1).
(
4
)	Till exempel på franska de manière inopinée, på italienska senza preavviso, på tyska unangekündigt; på spanska sin previo aviso och på tjeckiska bez ohlášení.
(
5
)	Se beträffande en annan förordning om stödsystem för jordbrukare dom av den 16 juni 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, punkt 32).
(
6
)	Rådets förordning av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget (EGT L 1, 2003, s. 1).
(
7
)	Dom av den 21 september 1989, Hoechst/kommissionen (46/87 och 227/88, EU:C:1989:337, punkt 31).
(
8
)	Vilket är klart om marken i fråga är öppen. Emellertid avser den hänskjutande domstolens andra fråga inhägnad mark. Härutöver är det tänkbart att ett antal andra scenarier kan föreligga såsom en hypotetisk situation i vilken mark (inhägnad eller inte) på vilken även uppförts ett bostadshus och som således utgör vinodlarens hemvist. Dessa scenarier skulle då vara mycket närmare förordning nr 1/2003.
(
9
)	Min kursivering.
(
10
)	Mot bakgrund av de kraftiga påföljderna som redan finns i förordningen, se vidare nedan i punkt 71.
(
11
)	Dom av den 21 september 1989, Hoechst/kommissionen (46/87 och 227/88, EU:C:1989:337, punkt 19) och dom av den 22 oktober 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punkt 27).
(
12
)	Som exempel på en motsatt inställning kan nämnas domen av den 9 november 2010, Volker und Markus Schecke och Eifert (C‑92/09 och C‑93/09, EU:C:2010:662). I det målet föreföll domstolen vara påtagligt ointresserad av argumentet att eftersom EU-medel spenderades skulle det föreligga maximal transparens och tillgång till information om mottagarna av medel från EU:s jordbruksfonder, vilket skulle motivera att lämna till och med mer information än den som avsågs med kommissionens angripna genomförandeförordning.
(
13
)	Se artikel 81.4 i förordning nr 555/2008.
(
14
)	Artikel 78.1 i förordning nr 555/2008 har ersatts av artikel 31.2 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2016/1150 av den 15 april 2016 om regler för tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 vad gäller de nationella stödprogrammen inom vinsektorn (EUT L 190, 2016, s. 23). Denna senaste bestämmelse uppvisar en ganska avsevärd förändring i inställningen då det inte längre är regel att kontroller på plats ska vara oanmälda i och med att denna första mening utgått från bestämmelsen. Dessutom kan föranmälan nu göras inom en tid om 14 dagar.
(
15
)	Se ovan punkterna 40–42 i detta förslag.
(
16
)	Rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar (EGT L 160, 1999, s. 80), kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i rådets förordningar (EG) nr 1782/2003 och (EG) nr 73/2009 och för tillämpningen av de tvärvillkor som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 479/2008 (EUT L 141, 2004, s. 18).
(
17
)	Se dom av den 16 juni 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, punkt 27) och dom av den 24 maj 2012, Hehenberger (C‑188/11, EU:C:2012:312, punkterna 33 och 34).
(
18
)	Dom av den 16 juni 2011, Omejc (C‑536/09, EU:C:2011:398, punkt 30).
(
19
)	Se till exempel dom av den 11 juni 2015, Pfeifer & Langen (C‑52/14, EU:C:2015:381, punkt 32), dom av den 16 juli 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, punkt 25) och dom av den 11 november 2015, Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, punkt 45).
(
20
)	Se i denna mening den nyligen meddelade domen av den 5 december 2017, M. A. S. och M. B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punkterna 51–58).
(
21
)	Dom av den 22 oktober 2013, Sabou (C‑276/12, EU:C:2013:678, punkt 38), dom av den 17 december 2015, WebMindLicenses (C‑419/14, EU:C:2015:832, punkt 84) och dom av den 9 november 2017, Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:843, punkt 26).
(
22
)	Beträffande rätten till egendom, se, till exempel, dom av den 14 maj 1974, Nold/kommissionen (4/73, EU:C:1974:51, punkterna 12–14) och dom av den 5 oktober 1994, Tyskland/rådet (C‑280/93, EU:C:1994:367, punkt 78), beträffande hemmets okränkbarhet, se till exempel dom av den 21 september 1989, Hoechst/kommissionen (46/87 och 227/88, EU:C:1989:337, punkt 17).
(
23
)	Se, till exempel, beträffande åberopande av stadgan till och med före dess ikraftträdande, dom av den 18 december 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809, punkt 91), dom av den 14 februari 2008, Varec (C‑450/06, EU:C:2008:91, punkt 48) och dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen (C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 335).
(
24
)	Se, för ett sådant resonemang, dom av den 18 juni 2015, Deutsche Bahn m.fl./kommissionen (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, punkt 20) och dom av den 13 juni 2017, Florescu m.fl. (C‑258/14, EU:C:2017:448, punkt 49).
(
25
)	Dom av den 13 december 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290, punkt 19). Beträffande flera fall av ingripanden i rätten till egendom, se till exempel, i fall av ekonomisk förlust, Europadomstolens dom av den 29 november 1991, Pine Valley Developments Ltd m.fl. mot Irland (CE:ECHR:1991:0209JUD001274287) och av den 23 januari 2003, Kienast mot Österrike (CE:ECHR:2003:0123JUD002337994). Se beträffande andra fall rörande franska bestämmelser som tillåter tillträde till privat mark för jakt, Europadomstolens dom av den 29 april 1999, Chassagnou m.fl. mot Frankrike (CE:ECHR:1999:0429JUD002508894).
(
26
)	Europadomstolens dom av den 16 december 1992, Niemietz mot Tyskland (CE:ECHR:1992:1216JUD001371088) rörande husrannsakan i en jurists kontor och av den 16 april 2002, Société Colas Est m.fl. mot Frankrike (CE:ECHR:2002:0416JUD003797197) rörande inspektioner som genomförts utan judiciellt tillstånd i bolags huvudkontor och filialer.
(
27
)	Europadomstolens beslut av den 6 september 2005, Leveau och Fillon mot Frankrike (CE:ECHR:2005:0906DEC006351200).
(
28
)	Europadomstolens dom av den 15 november 2007, Khamidov mot Ryssland (CE:ECHR:2007:1115JUD007211801).
(
29
)	Europadomstolens beslut av den 6 september 2005, Leveau och Fillon mot Frankrike (CE:ECHR:2005:0906DEC006351200).
(
30
)	Dom av den 22 oktober 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, punkt 29).
(
31
)	Dom av den 18 juni 2015, Deutsche Bahn m.fl./kommissionen (C‑583/13 P, EU:C:2015:404, punkt 19).
(
32
)	Se, analogt, till exempel, Europadomstolens dom av den 7 juni 2007 i målet Guţu mot Moldavien (CE:ECHR:2007:0607JUD002028902, § 65), där domstolen fann att polisers tillträde utan tillstånd till sökandens trädgård – på framsidan – var en kränkning av hennes rätt till skydd för sitt hem.