61982CJ0296_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
1 Ved staevninger, indgivet til Domstolens justitskontor henholdsvis den 23 . november og den 14 . december 1982, har kongeriget Nederlandene ( sag 296/82 ) og anpartsselskabet Leeuwarder Papierwarenfabriek BV ( sag 318/82 ) i medfoer af traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af Kommissionens beslutning 82/653 af 22 . juli 1982 om den nederlandske regerings stoette til en kartonnagevirksomhed ( EFT L 277, s . 15 ).
2 Den i beslutningen omtalte virksomhed, der har modtaget stoetten, Leeuwarder Papierwarenfabriek BV ( herefter benaevnt LPF ), er placeret i Leeuwarden ( Friesland ) og fremstiller emballage af karton og papir . Virksomhedens forgaenger, aktieselskabet Leeuwarder Papierwarenfabriek NV ( herefter benaevnt det oprindelige LPF ), blev i 1968 overtaget af Papierwarenfabrieken Van Gelder Zonen NV Som foelge af moderselskabets oekonomiske vanskeligheder indtraadte der i begyndelsen af 1970 ' erne en betydelig forvaerring af det oprindelige LPF ' s driftsresultater . Efter at der i 1977 var gennemfoert en omstrukturering, blev virksomhedens situation imidlertid forbedret, og i 1979 og 1980 gav den overskud .
3 I 1980 blev det oprindelige LPF ' s stilling imidlertid paa ny forvaerret, isaer som foelge af de vanskeligheder, der ramte moderselskabet Van Gelder . Efter at det oprindelige LPF i denne anledning havde rettet henvendelse til egnsudviklingsselskabet Noordelijke Ontwikkelingsmaatschappij ( herefter benaevnt NOM ), erklaerede dette sig rede til at indskyde kapital i LPF, dog forudsat at virksomheden blev udskilt af Van Gelder-koncernen . NOM er en offentlig institution, hvis kapital er tegnet af de nederlandske myndigheder . Dets formaal er at fremme den sociale og oekonomiske udbygning af Nederlandenes nordlige omraader, bl.a . ved at tilfoere virksomhederne risikovillig kapital . De hertil anvendte midler tilvejebringes paa kapitalmarkedet paa grundlag af statsgaranti og kan kun anvendes i henhold til statens godkendelse .
4 Efter at oekonomiministeren havde godkendt NOM ' s kapitalindskud, blev dette gennemfoert ved, at der pr . 8 . september 1980 blev oprettet et nyt selskab, anpartsselskabet Leeuwarder Papierwarenfabriek BV ( LPF ), hvis kapital, der udgjorde 12 millioner HFL, blev tegnet og indbetalt af Van Gelder og NOM, hver med halvdelen . Det nye selskab koebte virksomheden af Van Gelder mod betaling af 9,4 millioner HFL . Det bemaerkes, at der samtidig med kapitalindskuddet blev gennemfoert en omstrukturering af virksomheden, hvis driftspolitik siden 1979 har vaeret tilrettelagt med henblik paa fremstilling af produkter af hoej kvalitet ( specialprodukter ), i hvilken forbindelse virksomheden har nedbragt sin produktionskapacitet og markedsandel, for saa vidt angaar emballager af karton og papir .
5 Efter anmodning fra Kommissionen tilsendte den nederlandske regering den 5 . december 1980 Kommissionen en raekke oplysninger om den omhandlede foranstaltning, hvorved regeringen anfoerte, at der efter dens opfattelse ikke var tale om en stoette som omhandlet i traktatens artikel 92, stk . 1 . Kommissionen delte ikke denne opfattelse og besluttede derfor at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk . 2, og den traf som afslutning herpaa den omtvistede beslutning .
6 I beslutningen, som den nederlandske regering blev underrettet om den 20 . september 1982, fastslaas, jfr . artikel 1, at »den stoette til en virksomhed inden for kartonnageindustrien, som er ydet af den nederlandske regering, der har underrettet Kommissionen herom ved telex af 5 . december 1980, ... i henhold til EOEF-traktatens artikel 92, stk . 3, [er] uforenelig med faellesmarkedet« . I henhold til artikel 2 »[underretter] kongeriget Nederlandene ... inden for en frist paa tre maaneder fra meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om de foranstaltninger, det har truffet for at hindre, at den ydede stoette ogsaa fremtidigt virker fordrejende paa konkurrencevilkaarene, navnlig i forhold til de oevrige medlemsstaters virksomheder« .
7 Som begrundelse for beslutningen anfoerer Kommissionen i praeambelen, at i forbindelse med proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk . 2, som Kommissionen indledte efter sin henvendelse til den nederlandske regering, »meddelte to medlemsstaters regeringer Kommissionen, at de ligesom sidstnaevnte maatte tage afstand fra den nederlandske stoetteforanstaltning paa grund af dennes indvirkning paa konkurrencen inden for Faellesskabet« ( betragtning 5 ); endvidere anfoeres det, at ved klager indgivet af to faglige organisationer inden for den paagaeldende industri »paavises de konkurrencefordrejninger, som den nederlandske stoette medfoerer« ( betragtning 6 ). Denne stoette kan efter Kommissionens opfattelse »i det foreliggende tilfaelde ... paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkaarene som omhandlet i EOEF-traktatens artikel 92, stk . 1, ved at begunstige den paagaeldende virksomhed eller dens produktion« ( betragtning 7 ).
8 Det anfoeres videre i beslutningens praeambel, at »forbudet mod de i EOEF-traktatens artikel 92, stk . 1, anfoerte stoetteforanstaltninger gaelder for kapitalindskud baade fra centraladministrationen og fra lokale myndigheder eller andre offentlige instanser, som henhoerer under statens kompetence« ( betragtning 8 ). Vedroerende det konkrete tilfaelde anfoeres det, at »den finansielle struktur i virksomheden, som havde et paatraengende reinvesteringsbehov, samt overkapaciteten inden for kartonnageindustrien var to ulemper, som gjorde det ret utaenkeligt, at virksomheden paa de private kapitalmarkeder skulle kunne finde den kapital, der var noedvendig for at goere den baeredygtig« ( betragtning 9 ), samt at »situationen paa det paagaeldende marked goer, at det ikke med rimelighed kan forventes, at en virksomhed, som for at overleve straks maa gennemfoere en omfattende omstrukturering, kan oparbejde en cash-flow, som er tilstraekkelig til finansiering af de noedvendige reinvesteringer, heller ikke selv om virksomheden modtager den paataenkte stoette« ( betragtning 10 ).
9 For saa vidt angaar de i traktatens artikel 92, stk . 3, hjemlede undtagelser, anfoerer Kommissionen, at herved »fremhaeves de maal, der skal forfoelges i Faellesskabets interesse og ikke blot i stoettemodtagerens interesse ; disse undtagelser skal fortolkes meget snaevert ... og de gaelder navnlig kun i tilfaelde, hvor Kommissionen kan paavise, at uden ... stoetteforanstaltningerne vil markedskraefterne ikke vaere nok til at faa de stoettemodtagende virksomheder til at disponere saaledes, at det kan bidrage til opnaaelsen af et af de maal, som undtagelserne tager sigte paa« ( betragtning 11 ). Ifoelge Kommissionen finder undtagelsesbestemmelsen ikke anvendelse i det foreliggende tilfaelde, fordi »den nederlandske regering ... ikke [har] kunnet give og Kommissionen ... ikke [har] kunnet finde forhold, som berettiger til at haevde, at den paagaeldende stoette opfylder de noedvendige betingelser for at blive omfattet af en af de i EOEF-traktatens artikel 92, stk . 3, omhandlede undtagelsesbestemmelser« ( betragtning 15 ).
10 Idet den nederlandske regering og LPF er af den opfattelse, at den omtvistede beslutning er truffet i strid med materielle og processuelle faellesskabsbestemmelser, har de anlagt naervaerende annullationssoegsmaal .
11 Ved kendelse af 18 . maj 1983 har Domstolen i medfoer af procesreglementets artikel 93 tilladt foelgende selskaber at intervenere i sag 318/82 ( Leeuwarder Papierwarenfabriek BV mod Kommissionen ) til stoette for Kommissionens paastande : handelsselskabet H . A . Hofmans, Rotterdam, Schiecarton BV, Schiedam, Cartonnagefabriek Bakker & Stoffels BV, Wormerveer, Industriële Drukkerij Chromos BV, Krommenie, Acket Vouwdozen BV, Oss, BV Imca Cartonnages, Hoogerheide, Cartonnagefabriek D . Miedema BV, Utrecht, Hubregtse BV, Almelo, Targa BV, Hertogenbosch, samt 4P Drukkerij Reclame BV, Rotterdam .
12 Ved kendelse af 4 . juli 1984 har Domstolen forenet sagerne med henblik paa faelles forhandling og afgoerelse, jfr . procesreglementets artikel 43 .
13 Kommissionen har ikke bestridt, at sagerne kan fremmes til afgoerelse i realiteten . Uanset at den omtvistede beslutning alene er rettet til kongeriget Nederlandene, sagsoeger i sag 296/82, er LPF, der er sagsoeger i sag 318/82, umiddelbart og individuelt beroert af beslutningen i sin egenskab af modtager af den omhandlede stoette, jfr . herved traktatens artikel 173, stk . 2 .
14 Til stoette for paastanden om annullation af den omtvistede beslutning har sagsoegerne, ud over en raekke argumenter vedroerende gennemfoerelsen af den administrative procedure, der foerte til vedtagelsen af beslutningen, anfoert to anbringender . For det foerste har de anfoert, at Kommissionen med urette har anset NOM ' s kapitalindskud i LPF for en statslig stoetteforanstaltning som omhandlet i traktatens artikel 92, stk . 1, subsidiaert, at Kommissionen med urette har afvist at anvende en af undtagelserne i den naevnte bestemmelses stk . 3 . For det andet foreholder de Kommissionen, at den i strid med traktatens artikel 190 ikke har anfoert en tilstraekkelig begrundelse for beslutningen, dels for saa vidt angaar den antagelse, at betingelserne i artikel 92, stk . 1, er opfyldt, dels for saa vidt angaar afvisningen af at anvende bestemmelsens stk . 3 . Der skal i foerste raekke tages stilling til anbringendet om utilstraekkelig begrundelse .
Utilstraekkelig begrundelse
15 Den nederlandske regering har i denne forbindelse anfoert, at Kommissionen har undladt at angive de faktiske omstaendigheder og betragtninger, den har lagt til grund for sin antagelse af, at der foreligger en stoette, der er uforenelig med faellesmarkedet, fordi den paavirker samhandelen og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkaarene . Betragtningerne til beslutningen indeholder nemlig ingen naermere beskrivelse af markedssituationen, der tvaertimod viser, at LPF er en sund virksomhed med udsigt til en rentabel drift i fremtiden . Kommissionen har endvidere ikke ret, naar den har anfoert, at den nederlandske regering ikke har kunnet anfoere forhold, som underbygger den opfattelse, at den paagaeldende stoette opfylder de noedvendige betingelser for at blive omfattet af en af undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 92, stk . 3 . Endelig angiver beslutningen heller ikke, paa hvilken maade, efter hvilke retningslinjer og inden for hvilken frist den nederlandske regering skal opfylde forpligtelsen til at »hindre«, at den ydede stoette ogsaa fremtidigt virker fordrejende paa konkurrencevilkaarene«, som foreskrevet i beslutningens artikel 2 .
16 LPF har anfoert, at beslutningen er utilstraekkeligt begrundet, eftersom det ikke fremgaar, at Kommissionen havde fornoedent kendskab til markedet eller kendskab til virksomhedens produktudvalg og fremtidsperspektiver . Efter LPF ' s opfattelse er det navnlig forkert at se virksomhedens overlevelseschancer i lyset af den haevdede overkapacitet inden for den paagaeldende industri, da det tvaertimod fremgaar af oplysningerne om virksomhedens cash-flow, at der er tale om en sund virksomhed med muligheder i fremtiden .
17 Kommissionen har heroverfor anfoert, at beslutningens begrundelse opfylder kravene i traktatens artikel 190 . For saa vidt angaar traktatens artikel 92, stk . 1, er beslutningen baseret paa det principielle udgangspunkt, at statslige indskud uanset deres naermere udformning kan udgoere en stoette, og beslutningen indeholder videre en gennemgang af de momenter, der indgaar i vurderingen af LPF ' s oekonomiske soliditet, nemlig virksomhedens finansielle struktur, dens paatraengende reinvesteringsbehov samt overkapaciteten inden for den paagaeldende industri . Det fremgaar af gennemgangen, at de offentlige myndigheders kapitalindskud i det paagaeldende tilfaelde er sket paa vilkaar, som ville vaere uacceptable for en privat investor, der motiveres af markedsmaessige hensyn . Med hensyn til artikel 92, stk . 3, fremgaar det af betragtningerne, at det paahviler den medlemsstat, der oensker at yde en stoette, at paavise de omstaendigheder, paa grundlag af hvilke den paagaeldende stoette kan antages at have gavnlige virkninger for faellesmarkedet .
18 Kommissionen har dernaest anfoert, at traktatens artikel 190 skal sammenholdes med den tjenstlige tavshedspligt, der foreskrives i traktatens 214 med hensyn til konkrete forhold vedroerende de beroerte virksomheder og sektorer . Endelig har Kommissionen anfoert, at indholdet af beslutningens artikel 2 fremgaar af selve bestemmelsens ordlyd, idet bestemmelsen, samtidig med at overlade den nederlandske stat et vist skoen med hensyn til valget af egnede midler paalaegger staten at hindre de skadelige virkninger for de konkurrerende virksomheder, der skyldes, at den kritiserede stoette kunstigt foroeger LPF ' s produktionskapacitet .
19 Det bemaerkes, at ifoelge Domstolens faste praksis skal begrundelsen for en beslutning, der indeholder et klagepunkt, goere det muligt for Domstolen at udoeve en legalitetskontrol samt indeholde de oplysninger, der er noedvendige for at den beroerte kan vide, om beslutningen hviler paa fornoedent grundlag . Det naermere indhold af begrundelseskravet skal fastlaegges i lyset af den konkrete sags omstaendigheder, navnlig indholdet af den paagaeldende retsakt, indholdet af de anfoerte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater, samt andre der i henhold til traktatens artikel 173, stk . 2, maa anses for umiddelbart og individuelt beroert af retsakten, kan have i begrundelsen .
20 Hvad for det foerste angaar spoergsmaalet, om der foreligger en statslig stoette som omhandlet i traktatens artikel 92, stk . 1, bemaerkes, at det fremgaar af betragtningerne til beslutningen, at Kommissionen har lagt den opfattelse til grund, at forbudet mod saadanne stoetteforanstaltninger ogsaa kan gaelde for kapitalindskud fra offentlige instanser, som henhoerer under statens kompetence ( betragtning 8 ). Det er i den foreliggende sag antaget, at det omtvistede kapitalindskud udgoer en stoette henset til, at der ikke forelaa finansieringsmuligheder paa det private kapitalmarked, hvilket er begrundet med tre forhold, nemlig virksomhedens finansielle struktur, dens paatraengende reinvesteringsbehov samt overkapaciteten inden for kartonnageindustrien, hvilke forhold efter Kommissionens opfattelse gjorde det lidet sandsynligt, at virksomheden paa de private kapitalmarkeder skulle kunne finde den kapital, der er noedvendig for at goere den baeredygtig ( betragtning 9 ).
21 Det bemaerkes, at den anfoerte begrundelse opfylder kravene i traktatens artikel 190, idet den goer det muligt for Domstolen at udoeve sin kontrol og for de beroerte at give deres opfattelse tilkende vedroerende rigtigheden og relevansen af de anfoerte omstaendigheder .
22 Derimod indeholder beslutningen ingen begrundelse for den opfattelse, der haevdes med hensyn til de oevrige kriterier i traktatens artikel 92, stk . 1, dvs . for Kommissionens antagelse, hvorefter den omhandlede stoette paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkaarene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner .
23 Det bemaerkes herved, at det i betragtningerne til beslutningen anfoeres, at to medlemsstaters regeringer samt to faglige organisationer inden for den beroerte industri har taget afstand fra den nederlandske regerings foranstaltning under henvisning til de fordrejninger af konkurrencen, beslutningen angiveligt medfoerer ( betragtningerne 5 og 6 ); herefter gengiver Kommissionen slet og ret indholdet af traktatens artikel 92, stk . 1, ( betragtning 7 ) uden at anfoere nogen som helst oplysninger om faktum .
24 Selv om det i visse tilfaelde kan fremgaa af selve de omstaendigheder, hvorunder stoetten ydes, at den kan paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkaarene, paahviler det i det mindste Kommissionen at angive disse omstaendigheder i beslutningens begrundelse . I det foreliggende tilfaelde undlod Kommissionen dette, idet den omtvistede beslutning ikke indeholder den mindste angivelse vedroerende situationen paa det omhandlede marked, LPF ' s markedsandel, handelen med de paagaeldende produkter mellem medlemsstaterne eller om virksomhedens eksport .
25 Hertil kommer, at det ikke er fyldestgoerende begrundet, hvorfor undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 92, stk . 3, ikke kan finde anvendelse . Det anfoeres i saa henseende i beslutningens begrundelse, at det ikke er godtgjort, at betingelserne for at anvende en af disse undtagelser er opfyldt ( betragtning 15 ). Selv om dette standpunkt, for saa vidt angaar de undtagelser, der anfoeres i den naevnte bestemmelses litra a ) og litra b ), har solid stoette i de faktiske forhold ( betragtningerne 16 og 17 ), gaelder dette ikke med hensyn til undtagelsen i litra c ), eftersom det ikke fremgaar af beslutningens begrundelse, at Kommissionen i saa henseende har taget stilling til alle de vaesentlige faktiske og retlige omstaendigheder, der eventuelt kunne have foert til at anvende den naevnte undtagelsesbestemmelse .
26 Det anfoeres nemlig alene i den omtvistede beslutning, dels at » ... den nederlandske stoette ikke [frembyder] de karakteristika, som er noedvendige for at fremme udviklingen af visse oekonomiske regioner som fastsat i undtagelsesbestemmelsen« ( betragtning 16 in fine ), dels, at »det paa baggrund af udviklingen inden for kartonnageindustrien [maa] konkluderes, at det ikke forekommer at vaere i den faelles interesse at opretholde produktionskapaciteten ved hjaelp af statsstoette«, og : »fremtidsudsigterne for kartonnageindustrien [giver endvidere] ikke grund til at antage, at den paataenkte stoette ikke vil aendre samhandelen paa en maade, der strider mod den faelles interesse« ( betragtning 18 ). Det anfoeres imidlertid intetsteds i beslutningen, at Kommissionen har taget hensyn til det vaesentlige forhold, som eventuelt kan begrunde en anden bedoemmelse, nemlig at der samtidig med ydelsen af den omhandlede stoette foretoges en omstrukturering af den stoettemodtagende virksomhed, hvorefter denne har omlagt sin produktion i retning af produkter af hoej kvalitet, hvilket har foert til en indskraenkning af dens produktionskapacitet og markedsandel .
27 De paaviste mangler ved begrundelsen kan heller ikke, modsat det af Kommissionen anfoerte, forsvares under henvisning til den tavshedspligt, der er foreskrevet i traktatens artikel 214 med hensyn til tjenestehemmeligheder, i det foreliggende tilfaelde navnlig med hensyn til den paagaeldende virksomheds forretningshemmeligheder . Bortset fra, at en raekke af de relevante oplysninger, navnlig vedroerende markedsstrukturen, klart ikke er af den fortrolige art, der kraeves for at vaere omfattet af tavshedspligten, bemaerkes, at tavshedspligten ikke kan fortolkes saa vidt, at begrundelseskravet som foelge heraf bliver uden indhold, i strid med den ret til kontradiktion der tilkommer medlemsstaterne og de beroerte erhvervsdrivende .
28 Det bemaerkes endvidere, at eftersom der er tale om en individuel beslutning, hvis ikrafttraeden ikke forudsaetter offentliggoerelse i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, jfr . traktatens artikel 191, kunne Kommissionen have undladt at offentliggoere de oplysninger, den ansaa for omfattet af forretningshemmeligheden, saaledes som det for oevrigt er fastslaaet i artikel 21, stk . 2, i forordning nr . 17 af 6 . februar 1962 ( EFT 1959-1962, s . 81 ) vedroerende beslutninger truffet i henhold til traktatens artikler 85 og 86 .
29 Det var i det konkrete tilfaelde saa meget vigtigere, at Kommissionen efterkom kravet om begrundelse, fordi kongeriget Nederlandene i henhold til beslutningens artikel 2 skal traeffe foranstaltninger »for at hindre, at den ydede stoette ogsaa fremtidigt virker fordrejende paa konkurrencevilkaarene, navnlig i forhold til de oevrige medlemsstaters virksomheder«, samt fordi indholdet og raekkevidden af det naevnte krav skal fastlaegges i lyset af de faktiske og retlige forhold, der ligger til grund for Kommissionens antagelse af, at der forelaa saadanne virkninger . Det bemaerkes endvidere, at eftersom Kommissionen valgte den foernaevnte formulering netop i det oejemed at overlade den nederlandske regering et vist skoen i forbindelse med afgoerelsen af, hvilke foranstaltninger der skulle traeffes for at bringe det konstaterede retsstridige forhold til ophoer, paahvilede det Kommissionen at give regeringen saadanne oplysninger, at den paa grundlag heraf kunne fastslaa, hvilke foranstaltninger der kunne komme paa tale .
30 Under henvisning til det anfoerte maa det fastslaas, at den anfaegtede beslutning ikke opfylder begrundelseskravet i henhold til EOEF-traktatens artikel 190, og den vil herefter vaere at annullere paa grund af tilsidesaettelse af vaesentlige formkrav, uden at det er fornoedent at tage stilling til de andre anbringender, som sagsoegerne har anfoert .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
31 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom . Er der imidlertid flere tabende parter, traeffer Domstolen afgoerelse om sagsomkostningernes fordeling .
32 Da Kommissionen og intervenienterne har tabt sagen, boer de betale sagens omkostninger . Kommissionen betaler samtlige omkostninger i sag 296/82, mens omkostningerne i sag 318/82 betales af Kommissionen og intervenienterne in solidum .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1 ) Kommissionens beslutning 82/653 af 22 . juli 1982 om den nederlandske regerings stoette til en kartonnagevirksomhed ( EFT L 277, s . 15 ) annulleres .
2 ) Kommissionen og intervenienterne betaler sagens omkostninger . Kommissionen betaler samtlige omkostninger i sag 296/82, mens omkostningerne i sag 318/82 betales af Kommissionen og intervenienterne in solidum .