62011CC0159
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
VERICI TRSTENJAK
přednesené dne 23. května 2012 (
1
)
Věc C-159/11
Azienda Sanitaria Locale di Lecce
proti
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce,
Consiglio Nazionale degli Ingegneri,
Associazione delle Organizzazioni di Ingegneri, di Architettura e di Consultazione Tecnico-economica (OICE),
Etacons Srl,
Ing. Vito Prato Engineering Srl,
Barletti – Del Grosso e Associati Srl,
Ordine degli Architetti della Provincia di Lecce,
Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Consiglio di Stato (Itálie)]
„Právo veřejných zakázek — Partnerství v rámci veřejného sektoru — Směrnice 2004/18/ES — Neprovedení zadávacího řízení — Poskytnutí služby spočívající ve vypracování studie a posouzení seismické odolnosti určitých nemocnic — Smlouvy uzavřené mezi veřejným zadavatelem a veřejnoprávní univerzitou — Úplatné smlouvy, kde poskytnuté protiplnění nepřevyšuje vynaložené náklady — Postavení hospodářského subjektu“
I – Úvod
1.
V posuzované žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané na základě článku 267 SFEU pokládá Consiglio di Stato (dále jen „předkládající soud“) Soudnímu dvoru otázku týkající se výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (
2
).
2.
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla podána ve sporu mezi institucí Azienda Sanitaria Locale di Lecce (dále jen „ASL Lecce“) a několika sdruženími inženýrů a architektů ohledně dohody uzavřené mezi institucí ASL Lecce a Università del Salento (dále jen „univerzita“) o úplatném provedení činností spočívajících ve vypracování studie a posouzení seismické odolnosti nemocničních zařízení v provincii Lecce. Uvedená sdružení inženýrů a architektů, která se tohoto projektu neúčastnila, vytýkají instituci ASL Lecce, že zakázku přidělila univerzitě bez zadávacího řízení, a tudíž protiprávně. ASL Lecce namítá, že dohoda spadá do oblasti spolupráce a koordinace mezi veřejnoprávními entitami, neboť byla uzavřena za účelem dosažení určitého cíle v obecném zájmu.
3.
Posuzovaná věc poskytuje Soudnímu dvoru opět příležitost dále rozvinout svou judikaturu v oblasti práva veřejných zakázek. Soudní dvůr musí rozhodnout, zda se použití předpisů práva veřejných zakázek jeví být odůvodněné v takové situaci, jako je situace ve věci v původním řízení, kdy veřejnoprávní univerzita získala od veřejnoprávní entity zakázku na poradenskou činnost, přičemž bude Soudní dvůr vycházet ze svého rozsudku Komise v. Německo (
3
). Přitom musejí být zohledněny různé aspekty, například oprávnění univerzity vystupovat jako hospodářský subjekt a charakter poskytnutého protiplnění coby plnění pokrývajícího vynaložené náklady.
II – Právní rámec
A – Unijní právo
4.
Článek 1 odst. 2, 8 a 9 směrnice 2004/18 stanoví:
a)
‚Veřejné zakázky‘ jsou úplatné smlouvy uzavřené písemnou formou mezi jedním nebo více hospodářskými subjekty a jedním nebo více veřejnými zadavateli, jejichž předmětem je provedení stavebních prací, dodání výrobků nebo poskytnutí služeb ve smyslu této směrnice.
[…]
d)
‚Veřejné zakázky na služby‘ jsou veřejné zakázky jiné než veřejné zakázky na stavební práce nebo na dodávky, jejichž předmětem je poskytování služeb uvedených v příloze II.
[…]
8.   Pojmy ‚zhotovitel’, ‚dodavatel’ nebo ‚poskytovatel služeb‘ označují jakoukoli fyzickou nebo právnickou osobu nebo veřejný subjekt nebo skupinu těchto osob či subjektů, která na trhu nabízí, v uvedeném pořadí, provedení stavebních prací nebo staveb, výrobky nebo služby.
Pojem ‚hospodářský subjekt‘ zahrnuje zároveň zhotovitele, dodavatele i poskytovatele služeb. Je používán pouze za účelem zjednodušení.
[…]
9.   ‚Veřejnými zadavateli‘ se rozumí stát, regionální nebo místní orgány [územně správní celky], veřejnoprávní subjekty, sdružení tvořená jedním či více takovými orgány [celky] nebo jedním či více veřejnoprávními subjekty.
‚Veřejnoprávním subjektem‘ se rozumí jakýkoli subjekt:
a)
založený nebo zřízený za zvláštním účelem uspokojování potřeb obecného zájmu, který nemá průmyslovou nebo obchodní povahu,
b)
který má právní subjektivitu a
c)
je financován převážně státem, regionálními nebo místními orgány [územně správními celky] nebo jinými veřejnoprávními subjekty; nebo je těmito orgány [subjekty] řízen; nebo je v jeho správním, řídicím nebo dozorčím orgánu více než polovina členů jmenována státem, regionálními nebo místními orgány [územně správními celky] nebo jinými veřejnoprávními subjekty.
[…]“
5.
Podle článku 7 se směrnice vztahuje na veřejné zakázky, jejichž odhadovaná hodnota bez daně z přidané hodnoty (dále jen „DPH“) je vyšší než prahová hodnota 206000 eur, pokud se jedná o veřejné zakázky na dodávky a na služby zadávané jinými veřejnými zadavateli než těmi, kteří jsou uvedeni v příloze IV. Podle článku 9 směrnice je výpočet odhadované hodnoty zakázky založen na celkové splatné částce bez DPH, odhadované veřejným zadavatelem. Tento výpočet bere v úvahu celkovou odhadovanou částku, která zahrnuje jakoukoli formu případné opce a případné obnovení zakázky.
6.
Podle svého čl. 16 písm. f) se směrnice nevztahuje na veřejné zakázky na služby, které se týkají služeb ve výzkumu a vývoji jiných než těch, kde prospěch připadá výhradně veřejnému zadavateli, aby jej využil při vlastní činnosti, za podmínky, že poskytovaná služba je plně hrazena veřejným zadavatelem.
7.
Z článku 20 směrnice vyplývá, že se zakázky, jejichž předmětem jsou služby uvedené v příloze II A, zadávají v souladu s články 23 až 55. Článek 28 stanoví, že při zadávání svých veřejných zakázek použijí veřejní zadavatelé vnitrostátní řízení upravená pro účely této směrnice. Příloha II A vyjmenovává mimo jiné následující kategorie služeb: „Služby ve výzkumu a vývoji“ (kategorie 8) a „Služby architektů, inženýrské služby a integrované inženýrské služby, územní plánování, služby krajinného inženýrství; související služby vědecko-technického poradenství, služby technického testování a provádění analýz“ (kategorie 12).
B – Vnitrostátní právo
8.
Článek 15 odst. 1 zákona č. 241 ze dne 7. srpna 1990, který zavádí nová ustanovení jak v oblasti správního řízení, tak v oblasti přístupu ke správním podkladům (nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) (
4
), stanoví, že subjekty veřejné správy mohou mezi sebou vždy uzavírat dohody upravující spolupráci při výkonu činností v obecném zájmu.
9.
Článek 66 nařízení prezidenta republiky (Decreto del Presidente della Repubblica) č. 382/1980 stanoví:
„Univerzity mohou vykonávat výzkumnou nebo poradenskou činnost sjednanou ve smlouvách a dohodách uzavřených s veřejnoprávními či soukromoprávními subjekty, nebrání-li tomu plnění jejich vědecko-pedagogické funkce. Plnění těchto smluv a dohod se obvykle svěří katedrám, nebo pokud tyto nejsou zřízeny, univerzitním institutům nebo klinikám nebo jednotlivým vysokoškolským pedagogům v hlavním pracovním poměru.
Rozdělení příjmů plynoucích z plnění smluv a dohod uvedených v předchozím odstavci je upraveno nařízením.
[…]
Celková roční odměna pedagogických a jiných pracovníků spolupracujících na těchto činnostech nemůže být vyšší než 30 % celkového příjmu. Částka takto vyplacená pracovníkům nemůže být v žádném případě vyšší než 50 % celkových příjmů plynoucích z těchto činností.
Nařízení uvedené v druhém pododstavci stanoví částku, kterou může univerzita využít na výdaje obecné povahy, a kritéria pro rozdělování částky uvedené v třetím pododstavci mezi pracovníky.
[…]
Příjmy plynoucí z činnosti uvedené v předchozím pododstavci tvoří příjmy rozpočtu univerzity.“
10.
Z předkládacího rozhodnutí dále vyplývá, že univerzity jsou podle zvláštních právních předpisů upravujících jejich činnost hlavními centry vědeckého výzkumu.
III – Skutkový stav, původní řízení a předběžná otázka
11.
Na základě zadávací dokumentace schválené usnesením generálního ředitele ASL Lecce ze dne 7. října 2009 a následné dohody nazvané „smlouva o poradenství“ byla mezi shora uvedenou institucí ASL Lecce a univerzitou uzavřena písemná dohoda. Předmětem této dohody bylo úplatné vypracování studie a posouzení seismické odolnosti nemocničních zařízení v provincii Lecce podle nejnovějších vnitrostátních právních předpisů v oblasti bezpečnosti staveb, zejména budov strategického významu.
12.
V zadávací dokumentaci byl předmět plnění vymezen následovně:
—
určení typu stavby, použitých stavebních materiálů a metod výpočtu; souhrnné ověření skutečného stavu v porovnání s poskytnutou projektovou dokumentací;
—
ověření souladu stavby se stavebními předpisy, souhrnná analýza celkové seismické odezvy budovy, případné lokální analýzy stavebních prvků nebo subsystémů významných pro určení celkové seismické odezvy;
—
zpracování výsledků činností uvedených v předchozí odrážce a vyhotovení technické dokumentace stavební diagnostiky; zejména zprávy týkající se zjištěného typu stavby, materiálů a zachovalosti stavby, se zvláštním ohledem na aspekty, které významně ovlivňují odezvu stavby v souvislosti se seismickým ohrožením v místě stavby; technická dokumentace o klasifikaci seismické odolnosti nemocnic; technické zprávy týkající se stavebních prvků nebo subsystémů považovaných v souvislosti s ověřováním seismické odolnosti za kritické; předběžné návrhy a souhrnný popis opatření, která lze provést za účelem zajištění nebo zvýšení seismické odolnosti, se zvláštním ohledem na výhody a omezení různých dostupných technologií z technicko-ekonomického hlediska.
13.
Podle smlouvy o poradenství měla tuto činnost vykonávat pracovní skupina určená institucí ASL Lecce v úzké spolupráci s pracovní skupinou určenou univerzitou s případnou pomocí vysoce kvalifikovaných externích pracovníků; odpovědnost za výkon této činnosti z vědeckého hlediska měly nést dva subjekty, z nichž jeden byl určen zadavatelem a druhý katedrou univerzity; veškeré výsledky plynoucí z experimentální činnosti se měly stát vlastnictvím instituce ASL Lecce, která však měla v případě jejich zveřejnění ve vědecko-technických kruzích povinnost výslovně uvést příslušnou katedru. Za celé plnění měla instituce ASL Lecce zaplatit univerzitě ve čtyřech splátkách částku 200000 eur bez DPH. V případě předčasného ukončení smlouvy měla mít univerzita nárok na částku odpovídající rozsahu do té doby provedeného plnění a vynaloženým nákladům.
14.
Na základě tří žalob, jež podaly Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce, dále Associazione delle Organizzazioni di Ingegneri, di Architettura e di Consultazione Tecnico-economica (OICE), k níž se připojily společnosti Etacons Srl, Vito Prato Engeneering Srl a Barletti – del Grosso & Associati Srl, a konečně Ordine degli Architetti della Provincia di Lecce prohlásil TAR Puglia přímé udělení výše uvedené zakázky univerzitě za protiprávní z důvodu, že nebyly použity postupy zadávacího řízení.
15.
ASL Lecce a univerzita napadly jednotlivé rozsudky opravnými prostředky před předkládajícím soudem. V předkládacím rozhodnutí vyslovuje tento soud obavu, že by uzavření takové smlouvy, jaká je předmětem sporu, mohlo být v rozporu se směrnicí 2004/18. Vzhledem k tomu si klade otázku, zda sporná dohoda splňuje právní požadavky na partnerství v rámci veřejného sektoru stanovené judikaturou Soudního dvora. Podle předkládajícího soudu sice jisté skutečnosti tento závěr podporují, nelze to však říci s jistotou, zvláště když jiné aspekty podporují opačné řešení. Judikatura Soudního dvora podle jeho názoru neposkytuje žádné směrodatné vodítko pro výklad, a proto přerušil řízení a položil Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání směrnice 2004/18/ES, a zejména čl. 1 odst. 2 písm. a) a d), článek 2, článek 28 a kategorie 8 a 12 přílohy II, vnitrostátní právní úpravě, která dovoluje uzavření písemných smluv mezi dvěma veřejnými zadavateli týkajících se vypracování studie a posouzení seismické odolnosti nemocničních zařízení, které mají být provedeny podle vnitrostátních právních předpisů v oblasti bezpečnosti staveb, a zejména budov strategického významu, za úplatu nepřevyšující náklady vynaložené na poskytnuté plnění, může-li mít instituce, která zakázku provádí, postavení hospodářského subjektu?“
IV – Řízení před Soudním dvorem
16.
Předkládací rozhodnutí ze dne 9. listopadu 2010 došlo kanceláři Soudního dvora dne 1. dubna 2011.
17.
Písemná vyjádření předložily ve lhůtě stanovené v článku 23 statutu Soudního dvora instituce ASL Lecce, univerzita, Consiglio Nazionale degli Ingegneri (CNI), Associazione delle Organizzazioni di Ingegneri, di Architettura e di Consultazione Tecnico-economica (OICE), Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori (CNAPPC), italská, česká, polská a švédská vláda a Evropská komise.
18.
Na jednání konaném dne 27. března 2012 vystoupili se svými vyjádřeními zástupci instituce ASL Lecce, univerzity, CNI, OICE, CNAPPC, italské, polské, české a švédské vlády a Komise.
V – Hlavní argumenty zúčastněných
19.
Na argumentaci zúčastněných bude v případě potřeby odkázáno v rámci mých úvah.
VI – Právní posouzení
A – Obecné poznámky
20.
Z formulace předběžné otázky předkládajícího soudu vyplývá, že její podstatou je, zda lze platné vnitrostátní právní předpisy považovat za slučitelné se směrnicí 2004/18, pokud dovolují takové dohody, jaké jsou popsány v předběžné otázce. Je-li však na právní problémy, které posuzovaná věc nastoluje, nahlíženo v celkových souvislostech, pak je třeba konstatovat, že se základní otázka, s níž se bude muset Soudní dvůr vypořádat přednostně, týká slučitelnosti předmětné dohody se směrnicí 2004/18. Zdá se, že je vhodné zaměřit analýzu právě na tento aspekt, aby tak mohla být vnitrostátnímu soudu poskytnuta odpověď na jeho otázky, která mu pomůže vyřešit spor v původním řízení. Proto se budu v rámci své analýzy zabývat otázkou, zda byla ve věci v původním řízení porušena ustanovení směrnice 2004/18. Nepovažuji za nutné, aby byla za tím účelem předběžná otázka přeformulována, zejména proto, že případně konstatovaný rozpor bude nepřímo napovídat, zda je platné vnitrostátní právo v souladu s unijním právem. Pokud se na základě provedené analýzy ukáže, že předmětná dohoda není v souladu s ustanoveními směrnice 2004/18, pak ani právní stav, který v Itálii platí, nebude možné považovat za slučitelný s unijním právem.
21.
Směrnice 2004/18 by takové dohodě, jaká byla uzavřena mezi institucí ASL Lecce a univerzitou, bránila, kdyby tato zakázka na vypracování studie a posouzení seismické odolnosti nemocničních zařízení vyžadovala podle unijního práva povinné zadávací řízení, neboť se ve věci v původním řízení nekonalo žádné nabídkové řízení. Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, byla namísto toho předmětná zakázka přímo udělena univerzitě. Pokud by se potvrdila povinnost konat zadávací řízení, muselo by se dále ověřit, zda se případně neuplatní výjimka, kdy lze od veřejného nabídkového řízení upustit, v kterémžto případě mohou přicházet v úvahu jak výjimky kodifikované v samotné směrnici 2004/18, tak i v judikatuře Soudního dvora rozvinutý právní pojem partnerství v rámci veřejného sektoru za účelem splnění úkolu v obecném zájmu.
B – Použitelnost směrnice 2004/18
22.
To ovšem předpokládá, že sporná dohoda vůbec spadá do působnosti směrnice 2004/18. To musí být ověřeno jako první a tomu se také budu věnovat nejdříve.
1. Existence veřejné zakázky
a) Poskytování služeb
23.
Aby bylo možné uvažovat o věcné působnosti směrnice, musí se jednat o „veřejnou zakázku“. Je možné, že předmětná dohoda spadá do některé z kategorií veřejných zakázek vyjmenovaných v čl. 1 odst. 2 směrnice. S ohledem na dostupné údaje o skutkovém stavu lze podle mého názoru uvažovat o kvalifikaci jako „veřejné zakázky na služby“ ve smyslu právní definice obsažené v čl. 1 odst. 2 písm. d). V tomto ustanovení jsou veřejné zakázky na služby definovány jako „veřejné zakázky jiné než veřejné zakázky na stavební práce nebo na dodávky, jejichž předmětem je poskytování služeb uvedených v příloze II“. Z hlediska svého předmětu spadají práce, které má univerzita podle dohody provést, typově pod kategorii 12 přílohy II A („Služby architektů, inženýrské služby a integrované inženýrské služby, územní plánování, služby krajinného inženýrství; související služby vědecko-technického poradenství, služby technického testování a provádění analýz“). Jedná se totiž o komplexní technické práce, jejichž předmětem je jak ověření souladu se stavebními předpisy, tak i seismického ohrožení budov. Zjevně se vztahují k architektuře a předpokládají rozsáhlou poradenskou činnost v této oblasti prováděnou kvalifikovanými pracovníky univerzity.
b) Smlouva mezi veřejným zadavatelem a hospodářským subjektem
24.
Definice „veřejné zakázky na služby“ navíc předpokládá, jelikož staví na pojmu „veřejné zakázky“ obsaženém v čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice, písemnou smlouvu mezi veřejným zadavatelem a hospodářským subjektem.
25.
Právními předpisy stanovený požadavek písemné formy je splněn, neboť „smlouva o poradenství“ uzavřená dne 29. října 2009 byla učiněna písemně.
26.
Podle čl. 1 odst. 9 směrnice se „veřejnými zadavateli“ rozumí „stát, regionální nebo místní orgány [územně správní celky], veřejnoprávní subjekty, sdružení tvořená jedním či více takovými orgány [celky] nebo jedním či více veřejnoprávními subjekty“. Coby složka veřejné správy splňuje instituce ASL Lecce požadavky, na jejichž základě může být ve smyslu směrnice kvalifikována jako veřejný zadavatel.
27.
Pokud jde o případnou kvalifikaci univerzity jako „hospodářského subjektu“, je třeba konstatovat, že tento pojem zahrnuje podle čl. 1 odst. 9 směrnice také „poskytovatele služeb“. Jimi se rozumí „jakákoli fyzická nebo právnická osoba nebo veřejný subjekt nebo skupina těchto osob či subjektů, která na trhu nabízí služby“. Sama Università del Salento je zřízena podle veřejného práva, jak vyplývá z jejího písemného vyjádření (
5
). V tomto ohledu je relevantní ustanovení článku 66 nařízení prezidenta republiky č. 382/1980, neboť zmocňuje univerzity k uzavírání smluv a dohod s veřejnoprávními či soukromoprávními subjekty za účelem výkonu výzkumné nebo poradenské činnosti. Z toho lze dovodit, že univerzity jsou podle vnitrostátního práva oprávněny jednat nejen jako pedagogické a výzkumné instituce, ale také jako hospodářské subjekty ve smyslu shora uvedené definice.
28.
Na tomto místě je třeba odkázat na rozsudek CoNISMa (
6
), ve kterém Soudní dvůr potvrdil, že se univerzity jakožto hospodářské subjekty smí také účastnit zadávacích řízení. V tomto rozsudku Soudní dvůr objasnil, že postavení hospodářského subjektu není nutně vyhrazeno jen poskytovatelům služeb, kteří mají strukturu podniku (
7
). Ve skutečnosti smí jako zájemce vystupovat jakákoli soukromoprávní či veřejnoprávní osoba nebo entita, která je schopna danou zakázku provést, bez ohledu na to, zda je na trhu činná soustavně nebo pouze příležitostně nebo zda je dotovaná z veřejných zdrojů, či nikoli (
8
). Soudní dvůr navíc určil, že restriktivní výklad pojmu „hospodářský subjekt“ by měl za následek, že smlouvy uzavřené mezi veřejnými zadavateli a entitami, které nejednají primárně za účelem dosahování zisku, by nebyly považovány za „veřejné zakázky“, že by mohlo docházet k volnému zadávání na základě pouhé dohody, a že by tak tyto smlouvy nepodléhaly unijním pravidlům v oblasti rovného zacházení a transparentnosti.
29.
Dohodu uzavřenou mezi institucí ASL Lecce a univerzitou je proto třeba považovat za písemnou smlouvu mezi veřejným zadavatelem a hospodářským subjektem.
c) Úplatnost poskytované služby
30.
Dalším předpokladem pro kvalifikaci dohody jako „veřejné zakázky“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice je její úplatnost. Pojem „úplatnost“ požaduje, aby poskytnutí plnění uchazečem korespondovala platební povinnost zadavatele. Vedle účasti dvou osob je zde oboustrannost chápána jako výměna věcných plnění. Tato oboustrannost smluvního vztahu je pro povinné zadávací řízení nezbytná.
31.
Ve věci v původním řízení se instituce ASL Lecce předmětnou dohodou zavázala k poskytnutí úplaty univerzitě. Přislíbené protiplnění má však tu zvláštnost, že bylo vyčísleno tak, aby nepřevyšovalo vynaložené náklady. Za těchto okolností vystává otázka, zda úplata, která jen pokrývá náklady, také splňuje definici „úplatnosti“. Podle mého názoru hovoří některé argumenty pro široký výklad tohoto pojmu, který by mohl zahrnovat jakoukoli penězi vyjádřitelnou odměnu.
32.
Jak předkládající soud správně uvedl v předkládacím rozhodnutí (
9
), absence zisku ještě nečiní smluvní ujednání bezúplatným. Takové smluvní ujednání zůstává z hospodářského hlediska úplatným, zvláště když příjemce v každém případě obdrží penězi ocenitelné plnění (
10
), a mohlo by tedy v zásadě spadat do působnosti směrnice 2004/18. Kromě toho lze zastávat také názor, že jen široký výklad pojmu „úplatnost“ odpovídá cíli směrnic o zadávání veřejných zakázek, kterým je otevření trhů k zajištění skutečné hospodářské soutěže (
11
). Jen tak může být zaručen užitečný účinek směrnic o zadávání veřejných zakázek a zamezeno obcházení práva veřejných zakázek, například sjednáváním jiných forem úplaty, kde zamýšlené dosahování zisku není hned rozpoznatelné, mimo jiné formou směnného obchodu nebo upuštění smluvních stran od vzájemných nároků (
12
).
33.
Takový výklad pojmu „úplatnost“ je též v souladu s širokou definicí úplatnosti, kterou Soudní dvůr vyslovil pro účely volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU (
13
). S ohledem na skutečnost, že směrnice 2004/18 je podle svého právního základu, kterým je článek 95 ES (nyní článek 114 SFEU), určena k tomu, aby sloužila realizaci základních svobod na vnitřním trhu, což je vyjádřeno ve druhém bodě jejího odůvodnění, zdá se být široký výklad pojmu „úplatnost“ konsistentní. V souladu s tímto širokým výkladem nemusí být nutně požadováno, aby cílem poskytovatele služeb bylo dosažení zisku. Právě naopak, ke splnění tohoto požadavku na úplatnost musí též stačit, obdrží-li poskytovatel služeb jen takovou úplatu, která pokryje jeho výdaje ve formě úhrady nákladů. Do pojmu „úplatnost“ je proto třeba zahrnout i tzv. prostou náhradu (
14
).
34.
Předmětná dohoda je tedy úplatná a ve věci v původním řízení se jedná o „veřejnou zakázku na služby“ ve smyslu definice obsažené v čl. 1 odst. 2 písm. d) směrnice.
2. Dosažení prahové hodnoty
a) Nedosažení příslušné prahové hodnoty?
35.
Směrnice o zadávání veřejných zakázek a jejich přísná procesní pravidla se nevztahují na každou zakázku menšího rozsahu. Peněžní protihodnota dané zakázky musí dosáhnout určité prahové hodnoty a teprve potom se na ni vztáhnou normy o zadávání veřejných zakázek. Již z hlediska přiměřenosti se nemusí zčásti velmi nákladné zadávací řízení používat na každou zakázku menšího rozsahu. Malá hodnota zakázky navíc nevyvolá vážný přeshraniční obchodní zájem.
36.
Prahové hodnoty tak veřejné zakázky rozdělují do dvou skupin. Při překročení těchto prahových hodnot musí být dodržována podrobná pravidla stanovená směrnicemi. Pod těmito prahovými hodnotami platí pouze primární unijní právo veřejných zakázek spolu s nepsanými zásadami vyplývajícími z judikatury Soudního dvora. Toto rozdělení se jeví být v posuzované věci relevantní proto, že ve věci v původním řízení možná nebylo prahové hodnoty dosaženo, což musí být konkrétně ověřeno.
37.
Podle čl. 9 odst. 1 směrnice 2004/18 je výpočet odhadované hodnoty zakázky založen na celkové splatné částce bez DPH, odhadované veřejným zadavatelem. Výpočet bere v úvahu celkovou odhadovanou částku, která zahrnuje jakoukoli formu případné opce a případné obnovení zakázky. Ze spisu vyplývá, že se instituce ASL Lecce zavázala k zaplacení protiplnění ve výši 200000 eur bez DHP. Pakliže bude tato částka považována za odhadovanou hodnotu smluvně sjednaných služeb, pak je třeba konstatovat, že je nižší než prahová hodnota 206000 eur stanovená v čl. 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/18 ve znění platném k 29. říjnu 2009, tj. k okamžiku uzavření předmětné dohody. V důsledku toho nelze ani slučitelnost předmětné dohody s unijním právem veřejných zakázek zkoumat podle směrnice 2004/18. Zkoumání by mělo probíhat pouze na základě primárního práva a především na základě ustanovení o základních svobodách.
38.
Na druhou stranu nelze opomíjet skutečnost, na niž Komise poukazuje ve svém písemném vyjádření (
15
), že prahová hodnota byla krátce nato snížena na 193000 eur, a to nařízením Komise (ES) č. 1177/2009 ze dne 30. listopadu 2009 s účinností od 1. ledna 2010 (
16
). Odhadovaná hodnota poskytovaných služeb by se tak dostala nad novou prahovou hodnotu. Vyvstává tedy otázka, která prahová hodnota se ve věci v původním řízení musí uplatnit. To dále souvisí s otázkou, jaké znění směrnice 2004/18 se ve věci v původním řízení použije. Aby bylo možné tuto otázku zodpovědět, je nutno určit rozhodný okamžik pro použitelnost směrnice o zadávání veřejných zakázek.
39.
Směrnice 2004/18 obsahuje řadu ustanovení, která mají pomoci s určením rozhodného okamžiku pro výpočet hodnoty zakázky. Například čl. 9 odst. 2 směrnice stanoví, že výpočet musí být platný v okamžiku, kdy je odesíláno oznámení o zakázce nebo v případech, kdy takové oznámení není nutné, v okamžiku zahájení zadávacího řízení. Při určování časové působnosti rozhodného znění směrnice 2004/18 by tedy v zásadě bylo možné se opřít o toto ustanovení. Je však třeba konstatovat, že tato pravidla vycházejí z předpokladu, že se zadávací řízení skutečně konalo. Tato pravidla ale nijak nenapovídají, jak se má postupovat v případě, kdy se z jakéhokoli důvodu nabídkové řízení – tak jako ve věci v původním řízení – nekonalo. Vzhledem k tomu, že pro posledně uvedený případ chybí výslovná pravidla, je nutné se zamyslet nad principiálními otázkami a na základě těchto úvah pak bude možné nalézt pro takovýto případ vhodné řešení.
40.
Ve svém stanovisku ve věci Komise v. Německo (
17
) jsem upozornila na skutečnost, že prahové hodnoty stanovené ve směrnicích o zadávání veřejných zakázek jsou pravidelně upravovány. Za těchto podmínek je zapotřebí jasných pravidel k určení příslušných prahových hodnot. Z tohoto důvodu jsem v uvedeném stanovisku navrhla, aby v případě, kdy se nekonalo nabídkové řízení, byl za rozhodný okamžik pro určení příslušné prahové hodnoty a nepřímo též pro určení časové působnosti směrnice o zadávání veřejných zakázek považován okamžik, kdy se konala jednání o uzavření smlouvy (
18
). To má podle mého názoru smysl, zvláště když právě v tento okamžik existuje dostatečná jistota o celkovém rozsahu zakázky a o její předpokládané hodnotě. Shora uvedená ustanovení čl. 9 odst. 2 směrnice 2004/18 spočívají na téže úvaze. Jelikož je nutno vycházet z toho, že definitivní jistota o předpokládané hodnotě zakázky byla dána nejpozději k okamžiku uzavření smlouvy, musí být ve věci v původním řízení rozhodným okamžikem právě tento okamžik. To má za následek, že se ve věci v původním řízení použije starší znění směrnice 2004/18. Vzhledem k tomu, že se hodnota smluvně sjednaných služeb nachází pod prahovou hodnotou, která je v ní stanovena, musí být slučitelnost předmětné dohody s unijním právem veřejných zakázek posuzována – jak již bylo objasněno – v zásadě pouze podle primárního práva.
41.
Smlouvy neobsahují žádná výslovná ustanovení týkající se veřejných zakázek (
19
). Soudní dvůr však ze základních svobod, ze zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti a ze zásady rovného zacházení vyvodil zásady platné v oblasti práva veřejných zakázek a stanovil pro tuto oblast konkrétní požadavky, které musejí veřejní zadavatelé dodržovat a které je nutno posuzovat případ od případu. Základní zásada rovného zacházení v oblasti zadávání veřejných zakázek obsažená v primárním právu v sobě zahrnuje to, že všichni uchazeči musí mít stejné šance ve vypracování svých nabídek, a to nezávisle na své státní příslušnosti (
20
). Z této zásady rovného zacházení, jakož i ze zásady zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti vyplývá povinnost transparentnosti, která spočívá v tom, že se ve prospěch každého potenciálního uchazeče musí zajistit odpovídající stupeň zveřejnění umožňující otevření řízení o zadávání veřejné zakázky účastníkům hospodářské soutěže, jakož i kontrolu nestrannosti zadávacího řízení (
21
).
42.
Pro důkladné ověření toho, zda byly dodrženy zásady práva veřejných zakázek vycházející z primárního práva, však scházejí nezbytné údaje o skutkovém stavu a nezbytná vysvětlení od předkládajícího soudu. To je v neposlední řadě dáno i tím, že předkládající soud svou žádost o výklad unijního práva omezil na směrnici 2004/18. Údaje poskytnuté předkládajícím soudem se tedy týkají výlučně těch aspektů, které jsou relevantní pro výklad tohoto aktu sekundárního práva.
43.
V tomto ohledu je nutno připomenout, že Soudní dvůr v souvislosti s přípustností žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce poukázal na požadavek, podle kterého musí předkládací rozhodnutí obsahovat dostatečný popis právního a skutkového rámce věci v původním řízení. Tento požadavek má Soudnímu dvoru umožnit, aby dospěl k výkladu unijního práva užitečnému pro vnitrostátní soud (
22
), a dát možnost vládám členských států i jiným zúčastněným, aby předložili vyjádření podle článku 23 statutu Soudního dvora (
23
). Obou těchto cílů však bude možné dosáhnout, přinejmenším ve věci v původním řízení, až když předkládající soud předloží Soudnímu dvoru odpovídající žádost o výklad primárního práva a svůj popis právního a skutkového rámce věci v původním řízení doplní o příslušné údaje. Je tedy žádoucí, aby byl předkládající soud odkázán na možnost podání nové žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
44.
Nová žádost o rozhodnutí o předběžné otázce by však měla přicházet v úvahu teprve tehdy, když bude s konečnou platností potvrzeno, že příslušná prahová hodnota skutečně nebyla překročena. Je na vnitrostátním soudu, aby provedl nezbytná skutková zjištění, a s jistotou tak vyloučil, že neexistují žádné další částky, které by měly být považovány za součást sjednaného protiplnění. Zvláštní pozornost je nutno věnovat způsobu, jakým byla hodnota zakázky udělené institucí ASL Lecce vypočtena. Vnitrostátní soud bude muset prověřit celou řadu aspektů, mimo jiné otázku, zda nebyly účetní položky případně nastaveny příliš nízko, zda smluvní ujednání nestanovilo následnou úpravu těchto položek podle skutečných nákladů a zda si smluvní strany nesjednaly rozdělení zakázek, včetně oddělené kalkulace účetních položek (
24
). Vzhledem k tomu, že ve věci v původním řízení stačilo jen málo k dosažení prahové hodnoty, se ukazuje, že zvláště tyto aspekty vyžadují další vyjasnění.
b) Domněnka, že předběžná otázka je pro účely rozhodnutí relevantní
45.
Kdyby se ukázalo, že se hodnota zakázky skutečně nachází pod prahovou hodnotou 206000 eur, která je ve věci v původním řízení relevantní, vyvstaly by pochybnosti o tom, zda je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce relevantní, zvláště když výslovně směřuje k výkladu směrnice 2004/18, namísto primárního práva, neboť právě to je ve skutečnosti použitelné. Je možné, že se žádost o rozhodnutí o předběžné otázce za těchto okolností ukáže být irelevantní, neboť její vztah k realitě nebo předmětu původního řízení není zcela jednoznačný.
46.
Je však třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je v rámci spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy podle článku 267 SFEU věcí pouze vnitrostátních soudů, které projednávají spor a které musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jejich rozsudku, tak i relevanci otázek, které kladou Soudnímu dvoru (
25
). Týkají-li se položené otázky výkladu unijního práva, je o nich Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout (
26
).
47.
V důsledku toho může být domněnka relevance, která se váže k předběžným otázkám položeným vnitrostátními soudy, vyvrácena jen ve výjimečných případech, zejména pokud je zjevné, že žádaný výklad ustanovení unijního práva, jichž se tyto otázky týkají, nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení (
27
). To však ve věci v původním řízení neplatí, zvláště když nelze vyloučit, že předkládající soud po posouzení veškerých okolností věci v původním řízení, zejména způsobu, jakým byla vypočtena hodnota zakázky udělené institucí ASL Lecce (
28
), dospěje k závěru, že se v konečném důsledku musí směrnice 2004/18 přece jen na věc v původním řízení použít, protože došlo k překročení příslušné prahové hodnoty.
48.
Soudní dvůr je proto povinen vyhovět žádosti předkládajícího soudu a vyložit směrnici 2004/18.
3. Nepoužitelnost výjimky
49.
Zatímco prahové hodnoty představují první, ryze finanční omezení v právu veřejných zakázek, obsahují směrnice také výslovné výjimky použitelné ve specifických oblastech. Od nich je třeba odlišit nepsané výjimky, které Soudní dvůr stanovil ve své judikatuře a které se týkají hlavně situací, kdy regionální nebo místní veřejnoprávní entity společně plní úkoly v obecném zájmu. Svým účelem slouží výjimky k doladění úpravy obsažené ve směrnicích o zadávání veřejných zakázek. Z působnosti práva veřejných zakázek musí být vyloučena zejména taková odvětví, kde neexistují žádná rizika pro hospodářskou soutěž v souvislosti s právem veřejných zakázek, kde schází přeshraniční obchodní zájem nebo kde by uplatnění práva veřejných zakázek neodpovídalo zvláštnostem a specifickým potřebám vyloučených odvětví (
29
).
50.
Bez ohledu na to, jaký typ výjimky se v tom kterém případě použije, je třeba vzít v úvahu, že vzhledem k cíli směrnic o zadávání veřejných zakázek, kterým je stanovit společná pravidla pro zadávání státních zakázek ve všech členských státech a otevřít celou oblast veřejných zakázek ideám hospodářské soutěže, jsou směrnicemi stanovené výjimky taxativní a navíc musejí být vykládány zásadně restriktivně (
30
).
51.
Ve věci v původním řízení přicházejí v úvahu jak kodifikované, tak i nepsané výjimky, jejichž použitelnost bude v následujícím textu posuzována v tomto pořadí.
a) Kodifikované výjimky
i) Zakázka na služby na základě „výlučného práva“
52.
V úvahu přichází předně výjimka zakotvená v článku 18 směrnice 2004/18. Podle tohoto ustanovení platí, že se „tato směrnice […] nevztahuje na veřejné zakázky na služby zadávané veřejným zadavatelem jinému veřejnému zadavateli […] na základě výlučného práva, které jim náleží podle vyhlášených právních a správních předpisů, které jsou slučitelné se Smlouvou“. Tato výjimka by se tedy použila jen tehdy, kdyby se ukázalo, že univerzita má výlučné právo poskytovat služby takového typu, jako byly sjednané služby.
53.
K tomu stačí poznamenat, že i když italské právo řadí univerzity podle čl. 6 odst. 4 zákona č. 168/1989 k „hlavním centrům vědeckého výzkumu“ a v čl. 15 odst. 1 zákona č. 241/1990 je zmocňuje k „uzavírání dohod s jinými veřejnoprávními entitami upravujících spolupráci při výkonu činností v obecném zájmu“, nelze z toho ještě vyvodit žádné výlučné právo ve shora uvedeném smyslu. Právně zakotvené výlučné právo univerzit provádět činnost spočívající ve vypracování studií a posouzení seismické odolnosti nemocničních zařízení na zakázku orgánu veřejné správy nelze nalézt ani v italském právním řádu ani v právu unijním. Na tomto místě je třeba souhlasit s českou vládou (
31
), že tato činnost musí být z hlediska své povahy považována spíše za vedlejší výzkumnou činnost univerzit a neslouží k plnění jejich základní funkce coby center akademického vzdělávání, pro niž jsou univerzity ve vzdělávacím systému každého členského státu nadány výlučným právem.
54.
Výjimka zakotvená v článku 18 směrnice 2004/18 se proto ve věci v původním řízení nepoužije.
ii) Zvláštní výjimka pro služby ve výzkumu a vývoji
55.
Dále je třeba ověřit, zda se ve věci v původním řízení nepoužije zvláštní výjimka zakotvená v čl. 16 písm. f) směrnice 2004/18. Podle tohoto ustanovení se směrnice nevztahuje na zakázky na služby, které se týkají „služeb ve výzkumu a vývoji jiných než těch, kde prospěch připadá výhradně veřejnému zadavateli, aby jej využil při vlastní činnosti, za podmínky, že poskytovaná služba je plně hrazena veřejným zadavatelem“.
56.
Posledně uvedená podmínka je splněna, neboť se instituce ASL Lecce smluvně zavázala k zaplacení protiplnění. Naproti tomu není jednoznačné, zda jsou splněny i ostatní podmínky. I když podle smlouvy o poradenství mělo vlastnictví veškerého prospěchu z experimentální činnosti připadnout instituci ASL Lecce, tato instituce byla nicméně povinna v případě zveřejnění ve vědecko-technických kruzích výslovně uvést příslušnou katedru. To nastoluje otázku, nakolik instituci ASL Lecce připadalo výlučné vlastnictví k prospěchu z prováděného výzkumu. V zásadě nelze vyloučit, že tomu tak v tomto případě bylo. Vzhledem k tomu, že chybí přesnější popis skutkových okolností ohledně obsahu dohody a právních důsledků, které z toho vyplývají podle vnitrostátního práva, není možné s jistotou určit, zda byla tato podmínka pro uplatnění výjimky zakotvené v čl. 16 písm. f) směrnice 2004/18 splněna. K tomu by bylo zapotřebí vyhledat a posoudit skutkové okolnosti, k čemuž však Soudní dvůr není v rámci řízení podle článku 267 SFEU oprávněn (
32
). To ve skutečnosti spadá do pravomoci vnitrostátního soudu. Je tedy na vnitrostátním soudu, aby ověřil, zda se s ohledem na celkové okolnosti věci v původním řízení použije výjimka zakotvená v čl. 16 písm. f) směrnice 2004/18.
b) Nepsané výjimky
57.
Jak již bylo uvedeno výše, Soudní dvůr ve své judikatuře stanovil další dvě výjimky, které se týkají tzv. interních transakcí a různých forem meziobecní spolupráce (
33
). Za účelem ověření jejich použitelnosti na věc v původním řízení je vhodné popsat jejich základní charakteristické rysy.
i) Interní transakce
58.
Interní transakce již pojmově předpokládají vzájemné poskytnutí plnění, k němuž z právního hlediska dochází v rámci jednoho a téhož subjektu práv. V případě interních transakcí se tedy nejedná o transakce spojené s nákupem, neboť si veřejný zadavatel obstarává plnění vlastními prostředky. Z hlediska práva veřejných zakázek je to přípustné, jak již Soudní dvůr určil v rozsudku Stadt Halle a RPL Lochau (
34
). Soudní dvůr v tomto rozsudku objasnil, že „veřejný orgán, který je zadavatelem, má možnost vykonat úkoly veřejného zájmu, které mu přísluší, svými vlastními prostředky, správními, technickými a jinými, aniž by byl povinen obrátit se na vnější subjekty nenáležející k jeho organizačním útvarům“. Podle názoru Soudního dvora „[se] v takovém případě […] nejedná o úplatnou smlouvu uzavřenou se subjektem právně odlišným od zadavatele“. Unijní předpisy o veřejných zakázkách se tedy na takový případ nepoužijí (
35
).
59.
V rámci téže problematiky se řeší také případ, kdy veřejnoprávní instituce udělí zakázku osobě, která je sice právně samostatná, udržuje s ní však zvláštní vztahy (
36
). I v této situaci jde v konečném důsledku o to, zda se jedná o zakázku, která vyžaduje povinné nabídkové řízení. Zde předně vyvstává otázka, zda se transakce účastní dvě různé osoby, z nichž jedna může vystupovat jako veřejný zadavatel a druhá jako uchazeč. Totožnost osob lze sice vyvrátit již s ohledem na jejich právní samostatnost, avšak otázka, zda v rámci konkrétní transakce vystupují jako veřejný zadavatel a uchazeč, působí nezřídka obtíže. Obě osoby mohou být na základě určité smlouvy natolik navzájem spojené, že poněvadž neexistuje zakázka, odpadá i povinnost konat nabídkové řízení.
60.
K tomu, aby byla dána povinnost konat nabídkové řízení, podle Soudního dvora v zásadě stačí, byla-li uzavřena smlouva mezi veřejným zadavatelem a osobou, která je od něj právně odlišná. Od vydání zásadního rozsudku Teckal (
37
) však Soudní dvůr vychází z předpokladu, že nabídkové řízení není nutné, a že se tedy v konečném důsledku jedná o transakci podobnou interní transakci, pokud „veřejný orgán, který je zadavatelem, vykonává nad dotčeným odlišným subjektem obdobnou kontrolu, jako je ta, kterou vykonává nad svými organizačními útvary a kdy tento subjekt realizuje podstatnou část své činnosti ve spolupráci s veřejným orgánem nebo veřejnými orgány, jimž patří účast v tomto subjektu“ (
38
).
61.
Je však nutno konstatovat, že se ve věci v původním řízení nejedná ani o jeden z těchto případů. Zaprvé byla předmětná smlouva uzavřena mezi dvěma odlišnými subjekty práv. Zadruhé je podle údajů poskytnutých předkládajícím soudem (
39
)nesporné, že instituce ASL Lecce nevykonává nad univerzitou žádnou kontrolu. O interní transakci proto nemůže být řeč.
ii) Meziobecní spolupráce
62.
Další nepsaná výjimka vyplývá ze zásad stanovených judikaturou (
40
), které byly vyjádřeny v rozsudku Komise v. Německo (
41
). Z tohoto rozsudku lze vyvodit, za jakých okolností a v jaké podobě musí být meziobecní spolupráce vyloučena z působnosti práva veřejných zakázek (
42
). V neposlední řadě je tedy třeba shrnout v základních rysech fakta, která byla základem pro vydání tohoto rozhodnutí, jakož i argumentaci Soudního dvora.
– Argumentace Soudního dvora v rozsudku Komise v. Německo
63.
Předmětem tohoto řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti bylo zadání činností v oblasti odstraňování odpadu ve čtyřech dolnosaských správních obvodech Rotenburg (Wümme), Harburg, Soltau-Fallingbostel a Stade, a to bez celoevropského nabídkového řízení, technickým službám města Hamburku, veřejnoprávnímu podniku, který má právní formu veřejnoprávní organizace. Jako protiplnění byla sjednána roční odměna s mechanismem úpravy cen na základě dodaného množství. Smlouva byla uzavřena na dobu 20 let. Smluvní strany se dohodly, že nejpozději pět let před skončením této smlouvy zahájí jednání o jejím případném prodloužení.
64.
Soudní dvůr žalobu Komise zamítl, neboť v uzavření smlouvy o odstraňování odpadu bez zadávacího řízení a bez celoevropského nabídkového řízení nespatřoval žádné porušení směrnice 92/50. Případnou povinnost konat nabídkové řízení Soudní dvůr vyloučil v podstatě s tím odůvodněním, že spornou smlouvou byla sjednána spolupráce mezi územně správními celky, jejímž předmětem bylo plnění úkolu v rámci veřejných služeb, který přísluší všem těmto celkům a kterým je odstraňování odpadu (
43
). Soudní dvůr k tomuto závěru dospěl tak, že smlouvu podrobil důkladné analýze, v jejímž rámci ukázal na aspekty, které jsou podle jeho názoru pro meziobecní spolupráci příznačné. Jak bude uvedeno níže, tyto aspekty jsou zároveň kritérii, s jejichž pomocí se určuje, zda se na určitou dohodu mezi veřejnoprávními entitami vztahuje nepsaná výjimka meziobecní spolupráce. Jinými slovy, tyto aspekty jsou charakteristickými znaky výjimky.
65.
Meziobecní spolupráce se podle Soudního dvora zjevně vyznačuje snahou všech zúčastněných územně správních celků společně zajistit účelné splnění určitého úkolu v obecném zájmu. Důvodem, kterým je legitimováno vynětí této oblasti z působnosti práva veřejných zakázek, je zjištění – stejně jako v rozsudku Coditel Brabant (
44
) – že veřejný orgán může vykonávat úkoly ve veřejném zájmu, které mu přísluší, svými vlastními prostředky nebo také ve spolupráci s jinými veřejnými orgány, aniž je povinen se obrátit na vnější subjekty nenáležející k jeho organizačním složkám. Tato autonomie ale podle Soudního dvora předpokládá, že veřejný zadavatel musí mít také volnost spolupracovat s jinými veřejnými zadavateli a soustředit tak vlastní prostředky všech zadavatelů (
45
). Na základě této argumentace též Soudní dvůr přiznal veřejnoprávním entitám svobodu vybrat si právní formu, v jaké budou společně při plnění svých úkolů v rámci veřejných služeb spolupracovat, tj. buď na základě pouhé smlouvy jako v posuzovaném případě, nebo institucionalizovaně (
46
) zřízením veřejnoprávní instituce ad hoc. Soudní dvůr tento názor formálně odůvodnil argumentem, že neexistuje žádný předpis unijního práva, který by stanovil určitou právní formu (
47
). Z teleologického hlediska dále nespatřoval žádnou potřebu pro stanovení povinné formy spolupráce, pokud není hospodářská soutěž na vnitřním trhu narušena upřednostňováním soukromoprávního podniku, a tedy diskriminováním ostatních (
48
).
– Kritéria stanovená Soudním dvorem
66.
Na rozdíl od judikatury týkající se interních transakcí, kde Soudní dvůr již v rozsudku Teckal obě rozhodující kritéria výstižně shrnul, nelze v tomto principiálním rozsudku nalézt žádné srovnatelné výstižné vyjádření podmínek, za nichž lze nad rámec posuzovaného případu považovat meziobecní spolupráci bez zadání zakázky obecně za přípustnou. Jak již bylo uvedeno, z argumentace Soudního dvora vyplývá řada relevantních kritérií, která musejí být splněna kumulativně. Soudní dvůr tedy vyjímá meziobecní spolupráci z působnosti práva veřejných zakázek za použití následujících kritérií:
—
plnění společného úkolu nebo úkolů v obecném zájmu v souvislosti s plněním cílů veřejného zájmu;
—
výlučně prostřednictvím veřejnoprávních entit bez účasti soukromoprávních subjektů;
—
na smluvní bázi nebo v institucionalizované právní formě jako například ve formě účelového sdružení;
—
žádný soukromoprávní podnik nemá při uzavírání smlouvy přednostní postavení v porovnání se svými konkurenty;
—
účelem smlouvy není obcházet právo veřejných zakázek.
67.
Proti přímému použití této judikatury ve věci v původním řízení by bylo v zásadě možné namítnout, že se zde – na rozdíl od skutkových okolností, na jejichž základě byl vydán rozsudek Komise v. Německo – nejedná o spolupráci mezi územně správními celky. Předmětem posuzované věci je totiž smluvní ujednání mezi orgánem územně správního celku a veřejnoprávní organizací. Za těchto okolností je třeba se zabývat otázkou, nakolik lze podle této judikatury vycházet z toho, že existuje výjimka zahrnující takové formy spolupráce, o jakou jde v posuzovaném případě.
iii) Právní pojem „partnerství v rámci veřejného sektoru“
– Vztažení výjimky na různé formy spolupráce mezi veřejnoprávními entitami
68.
Z pečlivého zkoumání rozsudku Komise v. Německo vyplývá, že Soudním dvorem stanovená výjimka takovýmto formám spolupráce v zásadě nebrání.
69.
Na podporu této teze lze zaprvé uvést, že v uvedené věci šlo o smlouvu mezi technickými službami města Hamburku a čtyřmi sousedícími správními obvody, přičemž technické služby města Hamburku jsou veřejnoprávní organizací, a nikoli územně správním celkem (
49
). Zadruhé je třeba přihlédnout k tomu, že Soudní dvůr v rozsudku často používá neutrální pojem „veřejný orgán“ (
50
), čímž dává na srozuměnou, že spolupráce coby předpoklad pro použití nepsané výjimky není vyhrazena jen obcím (
51
). Omezení výjimky pouze na spolupráci mezi územně správními celky by také bylo příliš formalistické a obtížně odůvodnitelné s ohledem na rozdílné správní uspořádání v jednotlivých členských státech. Za těchto podmínek je proto logické chápat působnost této nepsané výjimky šíře, a hovořit tedy spíše o „spolupráci mezi veřejnoprávními entitami“.
70.
Je tedy třeba vycházet z toho, že tato nepsaná výjimka může v zásadě zahrnovat i situaci, kdy jsou smluvními stranami zdravotnický orgán a univerzita.
– Splnění kritérií ve věci v původním řízení
71.
Aby se instituce ASL Lecce a univerzita mohly dovolávat uplatnění této nepsané výjimky, musí být ve věci v původním řízení splněna obě shora uvedená kritéria zakládající spolupráci mezi veřejnoprávními entitami. Je nesporné, že se zde jedná o smluvní ujednání mezi výlučně veřejnoprávními entitami bez jakékoli formy účasti soukromoprávních subjektů, čímž je splněno hned několik kritérií. Ostatní kritéria však činí potíže a vyžadují bližší zkoumání.
Plnění úkolu v obecném zájmu
72.
Jednou z nejspornějších otázek, které v posuzovaném případě vyvstávají, je, zda byla předmětná smlouva oběma smluvními stranami sjednána za účelem plnění úkolu v obecném zájmu.
73.
Jak již bylo uvedeno, univerzita byla pověřena vypracováním studie a posouzením seismické odolnosti nemocničních zařízení v provincii Lecce. Tyto činnosti musely být provedeny v souladu s vnitrostátními předpisy vydanými v oblasti bezpečnosti staveb, zejména budov strategického významu. Jak instituce ASL Lecce (
52
) objasnila ve svém písemném vyjádření, byly výsledky této studie určeny k tomu, aby sloužily za základ pro budoucí vlastní projekty na zlepšení odolnosti daných staveb. Z toho je třeba vyvodit, že udělením zakázky na vypracování studie měla ve skutečnosti instituce ASL Lecce v úmyslu splnit povinnost, kterou jí ukládalo vnitrostátní právo, tj. zajistit bezpečnost nemocnic. Takový úkol slouží obecnému zájmu a spadá do pravomoci státu.
74.
Sporná smlouva tedy byla oběma smluvními stranami uzavřena s cílem splnit úkol v obecném zájmu.
Spolupráce za účelem splnění společného úkolu v rámci veřejných služeb
75.
Kromě toho je nezbytné, aby spolupráce sloužila ke splnění společného úkolu v rámci veřejných služeb (
53
). Nestačí tedy, týká-li se zákonná povinnost spočívající v plnění předmětného úkolu v rámci veřejných služeb pouze jedné ze zúčastněných veřejnoprávních entit, zatímco druhá veřejnoprávní entita se omezuje na roli pomocníka, který na základě zakázky převezme provádění tohoto úkolu, který mu však nijak nepřísluší. To se zdá být pochopitelné, když si připomeneme etymologický význam slova „spolupráce“, neboť podstatou takové spolupráce je právě vzájemné sdílení a slaďování jejich cílů. Jednostranné sledování vlastních zájmů jen jednou ze zúčastněných veřejnoprávních entit lze stěží charakterizovat jako „spolupráci“ ve shora uvedeném smyslu (
54
).
76.
Konkrétní indicie pro existenci takového požadavku na skutečnou spolupráci mezi veřejnoprávními entitami vyplývají z úvah Soudního dvora vyjádřených v rozsudku Komise v. Německo (
55
), které se týkaly zvláštní formy spolupráce mezi čtyřmi územně správními celky a veřejnoprávní organizací, na jejímž základě mohly společně plnit úkol v rámci veřejných služeb, který příslušel jim všem, a sice odstraňování odpadu. Soudní dvůr na tento aspekt v rámci svých úvah výslovně poukázal. Soudní dvůr konstatoval, že se vztah mezi smluvními stranami vyznačuje uznáním vzájemných práv a povinností. Smluvní strany se navíc zavázaly k vzájemné součinnosti a vzájemnému respektování. Rozsudek byl tedy založen na vzájemnosti, jež překračovala rámec poskytování služeb za pouhou úplatu (
56
).
77.
Věc v původním řízení se ale od shora popsané situace zásadně liší, jak správně uznaly polská vláda (
57
), CNI (
58
) a Komise (
59
), neboť zúčastněné veřejnoprávní entity sledují navzájem odlišné cíle. Zatímco pouze instituce ASL Lecce má zákonnou povinnost vypracovávat studie a provádět posouzení seismické odolnosti nemocničních zařízení, úlohou univerzity je ze zákona vědecký výzkum. Tato úloha je doplněna o již zmíněnou tradiční funkci univerzit jako center akademického vzdělávání (
60
). Za těchto podmínek je zřejmé, že vypracování studie a posouzení seismické odolnosti nemocničních zařízení nelze považovat za činnost, která by primárně patřila do působnosti univerzity. S ohledem na konkrétní aspekty věci v původním řízení je totiž třeba konstatovat, že v případě univerzity neexistuje žádný tomu odpovídající zákonem stanovený úkol. To již bylo potvrzeno v rámci analýzy článku 18 směrnice 2004/18 (
61
). Nic ani nenasvědčuje tomu, že by se univerzita měla sama od sebe takového úkolu ujmout. K plnění tohoto úkolu má nicméně jak nezbytné odborné znalosti, tak i personální a materiální zázemí. Právě těchto prostředků využívá instituce ASL Lecce ke splnění svého úkolu v rámci veřejných služeb. Tato instituce do jisté míry těží ze zdrojů univerzity. V konečném důsledku jsou ale sledovány jen zájmy instituce ASL Lecce.
78.
V této souvislosti má význam vzájemný vztah obou zúčastněných veřejnoprávních entit. Jak vyplývá z rozsudku Komise v. Německo, spolupráce mezi veřejnoprávními entitami může být uspořádána různě, buď na institucionální bázi zřízením struktury střižené na míru potřebám zúčastněných entit, na kterou se převedou pravomoci nebo jejímž prostřednictvím jsou pravomoci vykonávány společně, nebo také na smluvní bázi uzavřením smlouvy o spolupráci nebo dohody o plnění společného úkolu v rámci veřejných služeb (
62
). Ve věci v původním řízení však nic z toho není dáno. Smlouva o poradenství uzavřená mezi institucí ASL Lecce a univerzitou netvoří ani základ ani právní rámec pro spolupráci sloužící společnému úkolu v rámci veřejných služeb. Namísto toho upravuje pouze poskytování služeb formou odborného poradenství za úplatu. Instituce ASL Lecce v konečném výsledku „nakupuje“ studii od univerzity, zvláště když vlastnické právo k této studii nabývá výlučně tato instituce a může s ní nakládat podle libosti. Za tuto studii obdrží univerzita odměnu, přičemž je třeba opět poukázat na to, že i když protiplnění jen pokrývá náklady, na úplatnosti služby to nic nemění (
63
).
79.
K tomu je třeba dodat, že předmětná smlouva o poradenství na rozdíl od smluvního ujednání, o které šlo v rozsudku Komise v. Německo, neupravuje žádnou povinnost vzájemné součinnosti. Na tomto závěru nemůže nic změnit fakt, že stanovené činnosti měly být prováděny v úzké spolupráci mezi pracovní skupinou určenou institucí ASL Lecce a pracovní skupinou univerzity, neboť podle smlouvy mohlo být využito i externích pracovníků. Povinnost vzájemné podpory tak byla omezena a zjevně neměla překročit rámec toho, co bylo nezbytné k tomu, aby se pracovní skupině univerzity umožnilo vypracování studie.
80.
Písemné vyjádření instituce ASL Lecce (
64
) kromě toho naznačuje, že mezi oběma pracovními skupinami, které tato instituce a univerzita zřídily za účelem plnění údajně společného úkolu v rámci veřejných služeb, neexistovala opravdová vzájemnost. Pracovní skupina instituce ASL Lecce se měla spíše na základě zjištěných závěrů, tj. po vypracování studie univerzitou, věnovat vypracování koncepcí na zlepšení bezpečnosti posuzovaných staveb. Tato skutečnost potvrzuje již vyslovenou tezi, že instituce ASL Lecce ve skutečnosti zadala vypracování znaleckého posudku, za nějž pak zaplatila.
81.
Na základě všech těchto úvah je nutno konstatovat, že předmětná smlouva o poradenství nezakládá ve smyslu judikatury skutečnou spolupráci mezi zúčastněnými veřejnoprávními entitami, která by sloužila plnění společného cíle v rámci veřejných služeb. Jedná se spíše o smlouvu o poskytování služeb za úplatu.
Neupřednostňování soukromého podniku před jeho konkurenty
82.
Podle kritérií stanovených Soudním dvorem by navíc při udělování zakázky na vypracování studie neměl být žádný soukromý podnik upřednostňován před jeho konkurenty.
83.
Jak již bylo konstatováno úvodem, univerzita vystupovala jako „hospodářský subjekt“ ve smyslu čl. 1 odst. 9 směrnice 2004/18 (
65
). Proto měla z hlediska práva veřejných zakázek stejné právní postavení jako soukromý podnik. Vzhledem k tomu, že univerzita tuto zakázku získala bez veřejného nabídkového řízení, byla upřednostněna před sdruženími inženýrů a architektů, která byla možná také schopna předmětnou studii vypracovat.
84.
Toto kritérium staví logicky a nutně na předpokladu, že vůbec existují potenciální konkurenti. K tomu je třeba konstatovat, že instituce ASL Lecce ve svém písemném vyjádření výslovně nezpochybňuje, že i jiné hospodářské subjekty byly schopny předmětnou studii vypracovat. Hospodárnost, materiální zázemí a kompetentnost univerzity jsou sice ceněny (
66
), to ale nijak nevylučuje, že i jiné hospodářské subjekty, jako například kanceláře inženýrů či architektů, mají v zásadě obdobné schopnosti. Opačné tvrzení by bylo možné jen stěží obhájit vzhledem k vyjádření CNI (
67
) na podporu teze, že taková činnost v zásadě spadá spíše do primární působnosti inženýrů a architektů. Instituce ASL Lecce sice mohla na jednání důvodně zastávat názor, že pro kanceláře inženýrů či architektů byl úkol příliš složitý, na související dotaz Soudního dvora však nemohla vyvrátit, že možná i jiné univerzity a soukromé výzkumné ústavy v Itálii a zahraničí byly schopny stanovené požadavky splnit.
85.
Konečné vyjasnění této otázky je však na vnitrostátním soudu, který je příslušný ke zjišťování skutkových okolností. Přitom musí určit, zda byly postupy potřebné k vypracování studie a k posouzení seismické odolnosti skutečně natolik složité, že v konečném výsledku mohla studii vypracovat pouze určená univerzita a žádná jiná. Pro účely tohoto řízení o předběžné otázce stačí konstatovat, že kdyby instituce ASL Lecce vypracování uvedené studie zadala formou veřejné zakázky, měla by velmi pravděpodobně na výběr mezi různými potenciálními konkurenty.
86.
Univerzita proto byla při uzavření smlouvy upřednostněna před potenciálními konkurenty, pročež není splněna další podmínka pro uplatnění nepsané výjimky.
K obejití práva veřejných zakázek nedošlo
87.
Další podmínkou pro uplatnění nepsané výjimky ve věci v původním řízení je to, že uzavřením smlouvy nesmělo dojít k obejití pravidel práva veřejných zakázek.
88.
Ohledně této podmínky je třeba se ztotožnit s názorem polské vlády (
68
), že narušení hospodářské soutěže je třeba spatřovat již v tom, že nedošlo k nabídkovému řízení, ačkoli mohly předmětnou studii velmi pravděpodobně provést i takové kanceláře inženýrů a architektů, které univerzitě konkurovaly. V této souvislosti nelze opomíjet skutečnost, že v zájmu instituce ASL Lecce jakožto veřejného zadavatele by bylo právě zpřístupnění zakázky co největšímu počtu konkurentů. Jak již Soudní dvůr objasnil v rozsudku CoNISMa (
69
), otevření se co nejširší možné hospodářské soutěži je jedním z cílů unijních právních předpisů v oblasti veřejných zakázek. O toto otevření je usilováno nejen v zájmu Unie na svobodném pohybu výrobků a služeb (
70
), ale také ve vlastním zájmu zúčastněného veřejného zadavatele, který tak bude mít větší výběr při získávání nejvýhodnější nabídky, která bude nejlépe odpovídat potřebám dotyčné veřejnoprávní entity. Instituce ASL Lecce se o tuto možnost připravila tím, že potenciálním uchazečům nedala příležitost předložit nabídky.
89.
Za těchto podmínek se argument instituce ASL Lecce (
71
), že jí zadání zakázky univerzitě přineslo výraznou úsporu nákladů, nezdá být přesvědčivý, zvláště když bez veřejného nabídkového řízení neměla žádnou možnost posoudit nabídky jiných potenciálních konkurentů. Nejenže instituce ASL Lecce toto tvrzení nijak neprokázala, ale ani nemohla přesvědčivě doložit, jak dospěla k předpokládané částce 800000 eur, kterou by podle jejího názoru požadovali jiní konkurenti, kdyby byli schopni studii vypracovat. Fakty nepodložené tvrzení, že jen univerzita mohla provést předmětnou studii za tak příznivou cenu, svědčí o přehlížení účelu práva veřejných zakázek.
90.
Kdyby bylo veřejným zadavatelům dovoleno, aby se nad rámec partnerství v rámci veřejného sektoru obraceli se zakázkami na poskytování služeb na jiné veřejnoprávní entity a nemuseli se přitom řídit pravidly práva veřejných zakázek, pak by bylo možné se obávat, že právo veřejných zakázek bude dlouhodobě obcházeno, což by v konečném důsledku narušovalo cíl Unie spočívající v zajištění svobody usazování a svobody poskytování služeb, jakož i neomezené hospodářské soutěže na vnitřním trhu. Aby se tomu zamezilo, je zapotřebí přísné kontroly dodržování kritérií stanovených Soudním dvorem v rozsudku Komise v. Německo.
91.
Je tedy třeba konstatovat, že smlouva uzavřená mezi institucí ASL Lecce a univerzitou měla za cíl obcházet právo veřejných zakázek. I tato skutečnost hovoří proti uplatnění nepsané výjimky.
– Argumenty proti kvalifikaci jako „partnerství v rámci veřejného sektoru“
92.
Z předchozí analýzy vyplývá, že ve věci v původním řízení nebyla splněna celá řada kritérií, na jejichž základě se spolupráce mezi veřejnými orgány kvalifikuje jako „partnerství v rámci veřejného sektoru“. To platí především pro požadavek, podle kterého musí být cílem spolupráce plnění společného cíle v rámci veřejných služeb (
72
). Zde nelze rozpoznat skutečnou „spolupráci“ v původním slova smyslu a zúčastněné veřejnoprávní entity ani nesledují společný cíl, který by jim byl stanoven zákonem. Jedná se ve skutečnosti o situaci, kdy jedna veřejnoprávní entita využívá za výhodných finančních podmínek zdrojů jiné veřejnoprávní entity. Z právního hlediska jde o smlouvu o úplatném poskytování služeb. Proti vyloučení předmětné transakce z působnosti práva veřejných zakázek dále hovoří skutečnost, že univerzita byla při uzavření smlouvy upřednostněna před potenciálními konkurenty (
73
) a že předmětná smlouva měla za cíl obcházet právo veřejných zakázek (
74
). S ohledem na tento závěr nelze hovořit o „partnerství v rámci veřejného sektoru“.
c) Předběžný závěr
93.
Závěrem je třeba konstatovat, že se neuplatní žádná z výjimek, na jejichž základě by bylo možné vyloučit použitelnost směrnice 2004/18.
4. Souhrnný závěr
94.
Souhrnně je třeba konstatovat, že předmětná zakázka na vypracování studie a posouzení seismické odolnosti nemocničních zařízení je transakcí, která podléhá právu veřejných zakázek a na kterou se vztahuje směrnice 2004/18. Vzhledem k tomu, že se ve věci v původním řízení nekonalo nabídkové řízení, došlo tím k porušení směrnice. S ohledem na skutečnost, že takové dohody, jako je dohoda mezi institucí ASL Lecce a univerzitou, jsou ve vnitrostátním právu dovoleny, pak ani toto právo není v souladu se směrnicí.
95.
Z toho vyplývá, že směrnici 2004/18, a zejména čl. 1 odst. 2 písm. a) a d), článek 2, článek 28 a kategorie 8 a 12 přílohy II, je nutno vykládat v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která dovoluje uzavření písemných smluv mezi veřejným zadavatelem a veřejnoprávní univerzitou týkajících se vypracování studie a posouzení seismické odolnosti nemocničních zařízení, které mají být provedeny podle vnitrostátních právních předpisů v oblasti bezpečnosti staveb, a zejména budov strategického významu, za úplatu nepřevyšující náklady vynaložené na poskytnuté plnění, může-li mít univerzita, která zakázku provádí, postavení hospodářského subjektu.
VII – Závěry
96.
Vzhledem k výše uvedeným úvahám navrhuji Soudnímu dvoru, aby na otázku položenou Consiglio di Stato odpověděl následovně:
„Směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, a zejména čl. 1 odst. 2 písm. a) a d), článek 2, článek 28 a kategorie 8 a 12 přílohy II, je nutno vykládat v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která dovoluje uzavření písemných smluv mezi veřejným zadavatelem a veřejnoprávní univerzitou týkajících se vypracování studie a posouzení seismické odolnosti nemocničních zařízení, které mají být provedeny podle vnitrostátních právních předpisů v oblasti bezpečnosti staveb, a zejména budov strategického významu, za úplatu nepřevyšující náklady vynaložené na poskytnuté plnění, může-li mít univerzita, která zakázku provádí, postavení hospodářského subjektu.“
(
1
) – Původní jazyk stanoviska: němčina
Jednací jazyk: italština.
(
2
) – Úř. věst. L 134, s. 114; Zvl. vyd. 06/07, s. 132.
(
3
) – Rozsudek ze dne 9. června 2009, Komise v. Německo (C-480/06, Sb. rozh. s. I-4747).
(
4
) – GURI č. 192 ze dne 18. srpna 1990.
(
5
) – Strana 2 vyjádření univerzity.
(
6
) – Rozsudek ze dne 23. prosince 2009, CoNISMa (C-305/08, Sb. rozh. s. I-12129).
(
7
) – Tamtéž, bod 35.
(
8
) – Tamtéž, bod 42.
(
9
) – Viz s. 22, bod 34 předkládacího rozhodnutí.
(
10
) – Viz Hailbronner, K., Das Recht der Europäischen Union (vydal Eberhard Grabitz/Meinhard Hilf), díl B5, bod 24, s. 4, podle jehož názoru je třeba kritérium úplatnosti považovat v zásadě za splněné vždy, kdy je dána penězi ocenitelná výhoda. V tomtéž smyslu Eisner, C., „Interkommunale Kooperationen und Dienstleistungskonzessionen (díl 1)“, Zeitschrift für Vergaberecht und Beschaffungspraxis, 2011, s. 190, podle něhož musí být daná transakce posuzována podle ustanovení práva veřejných zakázek, jakmile je za poskytnutí plnění skutečně sjednána úplata.
(
11
) – Viz Frenz, W., Handbuch Europarecht, sv. 3 (Beihilfe- und Vergaberecht), Heidelberg 2007, s. 617, bod 2012.
(
12
) – Tamtéž.
(
13
) – Viz rozsudek ze dne 27. září 1988, Humbel & Edel (263/86, Recueil, s. 5365, bod 18). Budischowsky, J., Kommentar zu EU- und EG-Vertrag (vydal Heinz Mayer), Vídeň 2003, Art. 49 EG, bod 8, s. 5, podle kterého splňuje kritérium úplatnosti již protiplnění pokrývající náklady.
(
14
) – Viz Frenz, W., uvedeno výše (poznámka pod čarou 11), s. 618, bod 2013.
(
15
) – Viz poznámku pod čarou 22 vyjádření Komise.
(
16
) – Nařízení Komise (ES) č. 1177/2009 ze dne 30. listopadu 2009, kterým se mění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES, 2004/18/ES a 2009/81/ES ohledně prahových hodnot používaných při postupech zadávání veřejných zakázek (Úř. věst. L 314, s. 64).
(
17
) – Stanovisko přednesené dne 14. dubna 2010, Komise v. Německo (C-271/08, rozsudek ze dne 15. července 2010, Sb. rozh. s. I-6817, bod 143).
(
18
) – Tamtéž.
(
19
) – Viz Frenz, W., uvedeno výše (poznámka pod čarou 11), s. 533, bod 1721.
(
20
) – Rozsudek ze dne 13. října 2005, Parking Brixen (C-458/03, Sb. rozh. s. I-8585, bod 48).
(
21
) – Rozsudky ze dne 15. října 2009, Acoset (C-196/08, I-9913, bod 49), a ze dne 6. dubna 2006, ANAV (C-410/04, Sb. rozh. s. I-3303, bod 21). K tomuto vztahu mezi zákazem diskriminace a požadavkem na transparentnost viz rozsudky ze dne 13. listopadu 2007, Komise v. Irsko (C-507/03, Sb. rozh. s. I-9777, bod 30 a násl.); ze dne 21. února 2008, Komise v. Itálie (C-412/04, Sb. rozh. s. I-619, bod 66); ze dne 21. července 2005, Coname (C-231/03, Sb. rozh. s. I-7287, bod 17 a násl.), a ze dne 7. prosince 2000, Telaustria a Telefonadress (C-324/98, Recueil, s. I-10745, bod 60 a násl.).
(
22
) – Viz rozsudek ze dne 26. ledna 1993, Telemarsicabruzzo a další (C-320/90 až C-322/90, Recueil, s. I-393, bod 6).
(
23
) – Viz rozsudky ze dne 25. března 2004, Azienda Agricola Ettore Ribaldi a další (C-480/00 až C-482/00, C-484/00, C-489/00 až C-491/00, C-497/00 až C-499/00, Recueil, s. I-2943, bod 73), jakož i ze dne 21. září 1999, Albany (C-67/96, Recueil, s. I-5751, bod 40).
(
24
) – V souvislosti s metodami výpočtu obsahují všechny směrnice o zadávání veřejných zakázek výslovný zákaz obcházení. Rozdělování zakázek je zakázáno, je-li činěno s úmyslem vyloučit použitelnost příslušné směrnice. Směrnice dále zakazují obcházení prostřednictvím výběru metody výpočtu. Ze zákazů obcházení lze navíc odvodit obecný zákaz úmyslného či nedbalostního podhodnocování (viz Frenz, W., uvedeno výše [poznámka pod čarou 11], s. 209, bod 822; Trepte, P., Public Procurement in the EU, 2. vyd., Oxford 2007, s. 262 a násl.).
(
25
) – Tato judikatura vychází z toho, že vnitrostátní soud má bezprostřední znalost skutkového stavu věci i argumentů účastníků řízení, a může tedy lépe a s plnou znalostí věci posoudit, zda jsou právní otázky, jež nastoluje spor, který je před ním projednáván, relevantní a zda je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku nezbytná (viz rozsudek ze dne 22. června 2000, Marca Mode, C-425/98, Recueil, s. I-4861, bod 21).
(
26
) – Viz mimo jiné rozsudky ze dne 13. března 2001, PreussenElektra (C-379/98, Recueil, s. I-2099, bod 38); ze dne 22. května 2003, Korhonen a další (C-18/01, Recueil, s. I-5321, bod 19); ze dne 19. dubna 2007, Asemfo (C-295/05, Sb. rozh. s. I-2999, bod 30), a ze dne 1. října 2009, Gottwald (C-103/08, Sb. rozh. s. I-9117, bod 16).
(
27
) – Viz mimo jiné rozsudky ze dne 15. prosince 1995, Bosman (C-415/93, Recueil, I-4921, bod 61), ze dne 1. dubna 2008, Vláda Francouzského společenství a valonská vláda (C-212/06, Sb. rozh. s. I-1683, bod 29), a Gottwald (uvedený výše v poznámce pod čarou 26, bod 17).
(
28
) – Viz bod 44 tohoto stanoviska.
(
29
) – Viz Frenz, W., uvedeno výše (poznámka pod čarou 11), s. 670, bod 2197.
(
30
) – Viz rozsudky ze dne 10. března 1987, Komise v. Itálie (199/85, Recueil, 1039, bod 14); ze dne 18. listopadu 1999, Teckal (C-107/98, Recueil, I-8121, bod 43); ze dne 17. listopadu 1993, Komise v. Španělsko (C-71/92, Recueil, I-5923, bod 10), a ze dne 13. ledna 2005, Komise v. Španělsko (C-84/03, Sb. rozh. s. I-139, body 48 a 58).
(
31
) – Viz body 17 a 18 vyjádření české vlády.
(
32
) – Viz rozsudky ze dne 6. dubna 1962, Bosch (13/61, Recueil, s. 101), a ze dne 5. února 1963, Van Gend en Loos (26/62, Recueil, s. 1).
(
33
) – Viz Zelenou knihu Komise ze dne 27. ledna 2011 o modernizaci politiky EU v oblasti zadávání veřejných zakázek, směrem k efektivnějšímu evropskému trhu veřejných zakázek, COM(2011) 15 final, s. 24, ve které jsou jmenovány oba případy stanovené judikaturou Soudního dvora. V této Zelené knize se Komise vyslovuje pro to, aby bylo při vypracovávání legislativních návrhů stanoveno, jaké formy spolupráce nemají spadat do působnosti směrnic o zadávání veřejných zakázek. Přitom mají být zohledněny také poznatky z judikatury Soudního dvora.
(
34
) – Rozsudek ze dne 11. ledna 2005, Stadt Halle a RPL Lochau (C-26/03, Recueil, s. I-1).
(
35
) – Tamtéž, bod 48.
(
36
) – Viz Holoubek, M., EU-Kommentar (vydal Jürgen Schwarze), 2. vyd., Art. 49/50 EGV, bod 151, s. 753, který poukazuje na to, že judikatura Soudního dvora vyloučila z působnosti směrnic o zadávání veřejných zakázek i z působnosti základních svobod nejen zadávání plnění v rámci jedné právnické osoby, ale také vztahy při zadávání mezi veřejnou správou a vyčleněnými útvary.
(
37
) – Rozsudek Teckal (uvedený výše v poznámce pod čarou 30).
(
38
) – Viz rozsudky Teckal (uvedený výše v poznámce pod čarou 30, bod 50), Stadt Halle a RPL Lochau (uvedený výše v poznámce pod čarou 34, bod 49) a Komise v. Německo (uvedený výše v poznámce pod čarou 3, bod 34).
(
39
) – Viz bod 35 předkládacího rozhodnutí.
(
40
) – Viz Chaminade, A., „Des possibilités de coopération accrues pour les collectivités territoriales“, La Semaine Juridique – édition générale, 2010, č. 363, s. 662, který hovoří o dalším rozvoji judikatury Soudního dvora od vydání rozsudků týkajících se interních transakcí. Viz Ferk, P./Ferk, B., „Osebe javnega prava kot ponudniki“, Podjetje in delo, 2011, č. 4, s. 481 a násl., kteří v souvislosti s rozsudkem Komise v. Německo hovoří o doplnění dosavadní doktríny o interních transakcích v tom směru, že je v něm řeč o smluvním, a nikoli institucionálním vztahu mezi účastníky.
(
41
) – Uvedený výše v poznámce pod čarou 3.
(
42
) – Viz Pirker, B., „La jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal de première instance. Chronique des arrêts. Arrêt Commission c/Allemagne“, Revue du droit de l’Union européenne, 2009 č. 3, s. 574; Broussy, E./Donnat, F./Lambert, C., Chronique de jurisprudence communautaire, Droit administratif, 2009, s. 1542, kteří zastávají názor, že rozsudek Komise v. Německo zavádí v oblasti práva veřejných zakázek novou výjimku.
(
43
) – Viz rozsudek Komise v. Německo (uvedený výše v poznámce pod čarou 3, bod 37).
(
44
) – Viz rozsudek ze dne 13. listopadu 2008, Coditel Brabant (C-324/07, Sb. rozh. s. I-8457, bod 48).
(
45
) – Viz rozsudek Komise v. Německo (uvedený výše v poznámce pod čarou 3, bod 45).
(
46
) – Viz Steiner, M., „Ausschreibungsfreier Abfallentsorgungsvertrag: Ist das der Anfang vom Ende der sogenannten Teckal-Kriterien?“, European Law Reporter, 2009, s. 283, který v souvislosti se skutkovými okolnostmi, na jejichž základě byl vydán rozsudek Komise v. Německo, hovoří o faktické „institucionalizované spolupráci“.
(
47
) – Viz rozsudek Komise v. Německo (uvedený výše v poznámce pod čarou 3, bod 47).
(
48
) – Tamtéž.
(
49
) – V tomto smyslu viz Wagner, S., „Öffentliche Aufträge: Eine förmliche europaweite Ausschreibung ist nicht erforderlich, wenn öffentliche Stellen i.R. interkommunaler Zusammenarbeit einen Vertrag zur Erfüllung einer ihnen allen obliegenden öffentlichen Aufgabe (Abfallentsorgung) schließen“, Europäisches Wirtschafts- & Steuerrecht, 2009, s. 328.
(
50
) – Viz rozsudek Komise v. Německo (uvedený výše v poznámce pod čarou 3, body 34, 44, 45 a 47).
(
51
) – V tomto smyslu viz Öhler, M./Gruber, C., „‚Zusammenarbeit‘ iSd EuGH-Urteils Rs Stadtreinigung Hamburg nicht auf Kooperationen zwischen Gebietskörperschaften beschränkt“, Zeitschrift für Vergaberecht und Beschaffungspraxis, 2011, s. 288.
(
52
) – Viz s. 3 vyjádření ASL Lecce.
(
53
) – Viz Struve, T., „Durchbruch für interkommunale Zusammenarbeit“, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2009, s. 807; Veldboer, W., „Zur Entscheidung für interkommunale Zusammenarbeit durch das EuGH-Urteil ‚Hamburger Stadtreinigung‘“, Die öffentliche Verwaltung, 2009, s. 360.
(
54
) – Viz Öhler, M./Gruber, C., uvedeno výše (poznámka pod čarou 51), s. 289, podle nichž je nezbytné, aby dohoda mezi veřejnoprávními entitami vykazovala „kooperativní charakter“.
(
55
) – Viz rozsudek Komise v. Německo (uvedený výše v poznámce pod čarou 3, bod 37).
(
56
) – V tomto smyslu viz Struve, T., uvedeno výše (poznámka pod čarou 53).
(
57
) – Viz bod 22 vyjádření polské vlády.
(
58
) – Viz s. 6 vyjádření CNI, kde CNI dokonce zpochybňuje, že by vypracování studie a posouzení seismické odolnosti nemocničních zařízení bylo zákonem stanoveným úkolem instituce ASL Lecce.
(
59
) – Viz bod 86 vyjádření Komise.
(
60
) – Viz bod 53 tohoto stanoviska.
(
61
) – Viz bod 53 tohoto stanoviska.
(
62
) – V tomto smyslu viz Dreyfus, J.-D., Rodrigues, S., „La coopération intercommunale confortée par la CJCE?“, L’actualité juridique ; droit administratif, 2009, s. 1720.
(
63
) – Viz bod 34 tohoto stanoviska.
(
64
) – Viz s. 3 vyjádření ASL Lecce.
(
65
) – Viz body 27 a 28 tohoto stanoviska.
(
66
) – Viz s. 23 a násl. vyjádření ASL Lecce.
(
67
) – Viz s. 2 vyjádření CNI.
(
68
) – Viz bod 23 vyjádření polské vlády.
(
69
) – Rozsudek CoNISMa (uvedený výše v poznámce pod čarou 6, bod 37).
(
70
) – Právo veřejných zakázek stanoví meze autonomii veřejnoprávních entit právě v souvislosti s výběrem smluvních partnerů v zájmu hospodářské soutěže. K dopadu cílů politiky vnitřního trhu na soukromé právo viz Wendehorst, C., „Methodenlehre und Privatrecht in Europa“, Vom praktischen Wert der Methode – Festschrift für Heinz Mayer zum 65. Geburtstag, Kolín nad Rýnem 2011, s. 829. Geburtstag, Vídeň 2011, s. 829.
(
71
) – Viz s. 15 vyjádření ASL Lecce.
(
72
) – Viz bod 81 tohoto stanoviska.
(
73
) – Viz bod 86 tohoto stanoviska.
(
74
) – Viz bod 91 tohoto stanoviska.