62008CJ0333
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)
28. ledna 2010 (
*1
)
„Nesplnění povinnosti státem — Volný pohyb zboží — Články 28 ES a 30 ES — Množstevní omezení dovozu — Opatření s rovnocenným účinkem — Režim předchozího povolení — Pomocné látky a potraviny, k jejichž výrobě byly použity pomocné látky pocházející z jiných členských států, kde jsou legálně vyráběny nebo uváděny na trh — Postup umožňující hospodářským subjektům dosáhnout toho, aby takové látky byly zapsány na ‚kladný seznam‘ — Klauzule o vzájemném uznávání — Vnitrostátní právní rámec, který vytváří situaci právní nejistoty pro hospodářské subjekty“
Ve věci C-333/08,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 18. července 2008,
Evropská komise, zastoupená B. Stromskym, jako zmocněncem, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Francouzské republice, zastoupené G. de Berguesem a R. Loosli-Surrans, jako zmocněnci,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení J. N. Cunha Rodrigues, předseda druhého senátu a zastupující předseda třetího senátu, P. Lindh, A. Rosas, A. Ó Caoimh (zpravodaj) a A. Arabadžev, soudci,
generální advokát: J. Mazák,
vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 8. září 2009,
vydává tento
Rozsudek
1
Svou žalobou se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Francouzská republika tím, že zavedla pro pomocné látky (dále jen „PL“) a potraviny, k jejichž výrobě byly použity PL pocházející z jiných členských států, kde jsou legálně vyráběny nebo uváděny na trh, režim předchozího povolení, který porušuje zásadu proporcionality, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 28 ES.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
2
Pomocné látky jsou látky, které se používají v procesu zpracování nebo výroby potravin, přičemž cílem těchto látek je dosáhnout určitého technického účinku během tohoto procesu.
3
Právo Společenství sice harmonizuje určité kategorie PL, avšak tyto látky nejsou předmětem horizontální harmonizace na úrovni Společenství, takže členské státy mohou v zásadě upravit použití PL, dodrží-li pravidla stanovená Smlouvou o ES.
Směrnice 89/107
4
Článek 1 odst. 3 písm. a) směrnice Rady 89/107/EHS ze dne 21. prosince 1988 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se potravinářských přídatných látek povolených pro použití v potravinách určených k lidské spotřebě (Úř. věst. 1989, L 40, s. 27; Zvl. vyd. 13/09, s. 311) definuje PL v poznámce pod čarou jako „jakékoliv látky, které nejsou určeny ke spotřebě jako potraviny, jsou však záměrně používány při zpracování surovin, potravin nebo jejich složek z technologických důvodů během úpravy nebo zpracování a jejichž rezidua nebo deriváty těchto reziduí se v důsledku toho nechtěně, ale z technického hlediska nevyhnutelně vyskytují v konečném výrobku, za předpokladu, že tato rezidua nepředstavují zdravotní riziko a nemají technologický účinek na konečný výrobek [jakoukoliv látku, která není konzumována jako samostatná potravina, avšak je záměrně používána při zpracování surovin, potravin nebo jejich složek z určitých technologických důvodů během úpravy nebo zpracování a jejíž rezidua nebo deriváty těchto reziduí se v důsledku toho nechtěně, ale z technického hlediska nevyhnutelně mohou vyskytovat v konečném výrobku, za předpokladu, že tato rezidua nepředstavují zdravotní riziko a nemají technologický účinek na konečný výrobek]“.
5
Z téhož ustanovení směrnice 89/107 vyplývá, že tato směrnice se na PL nevztahuje.
Směrnice 98/34
6
Článek 8 směrnice Evropského Parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. června 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů (Úř. věst. L 204, s. 37; Zvl. vyd. 13/02, s. 337) stanoví:
„1.   S výhradou článku 10, členské státy sdělí neprodleně Komisi každý návrh technického předpisu s výjimkou případu, kdy takový předpis pouze přejímá úplné znění mezinárodní nebo evropské normy a kdy postačí informace o dotyčné normě; členské státy současně Komisi sdělí důvody, pro které je nezbytné takový technický předpis přijmout, pokud již nebyly uvedeny v samotném návrhu.
[…]
Zejména tam, kde se návrh snaží omezit uvedení chemické látky, přípravku nebo výrobku na trh nebo jejich používání z důvodu ochrany veřejného zdraví [spotřebitelů] a [nebo] životního prostředí, předají členské státy rovněž buď přehled všech příslušných údajů o příslušné látce, přípravku nebo výrobku a o známých a dostupných náhražkách, nebo odkazy na ně, jsou-li takové údaje dostupné, a sdělí předpokládané účinky opatření na veřejné zdraví a [nebo] ochranu [spotřebitelů] a životního prostředí společně s analýzou rizik provedenou odpovídajícím způsobem [případně společně s analýzou rizik] […].
[…]
2.   Komise a členské státy mohou členskému státu, který předložil návrh technického předpisu, předat připomínky, které tento členský stát vezme v co největší míře v úvahu při následné přípravě technického předpisu.
[…].“
Směrnice 2000/13
7
Článek 3 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/13/ES ze dne 20. března 2000 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se označování potravin, jejich obchodní úpravy a související reklamy (Úř. věst. L 109, s. 29; Zvl. vyd. 15/05, s. 75) stanoví, že v souladu s články 4 až 17 téže směrnice a s výhradou odchylek v nich obsažených se při označování potravin uvádějí určité povinné údaje včetně seznamu složek.
8
Podle čl. 6 odst. 4 písm. c) bodu ii) směrnice 2000/13 se za složky nepovažují přídatné látky, které se používají jako PL.
9
Článek 18 směrnice 2000/13 zní následovně:
„1.   Členské státy nesmějí zakazovat obchod s potravinami, které jsou v souladu s pravidly stanovenými v této směrnici, zaváděním neharmonizovaných vnitrostátních předpisů upravujících označování a obchodní úpravu některých potravin nebo potravin obecně.
2.   Odstavec 1 se nepoužije pro neharmonizované vnitrostátní předpisy, které jsou oprávněné z důvodu
—
ochrany veřejného zdraví,
[…].“
Nařízení (ES) č. 178/2002
10
Bod 3 odůvodnění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 ze dne 28. ledna 2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin (Úř. věst. L 31, s. 1; Zvl. vyd. 15/06, s. 463), zní následovně:
„Volného pohybu potravin a krmiv v rámci Společenství může být dosaženo pouze tehdy, nebudou-li se požadavky na bezpečnost potravin a krmiv mezi jednotlivými členskými státy významně lišit.“
11
Podle článku 1 nařízení č. 178/2002 obsahuje toto nařízení základní ustanovení umožňující zajistit vysokou úroveň ochrany lidského zdraví a zájmů spotřebitelů, pokud jde o potraviny, zejména s přihlédnutím k rozmanitosti nabídky potravin včetně tradičních výrobků, a současně zajišťovat účinné fungování vnitřního trhu. Toto nařízení stanoví jednotné zásady a povinnosti, prostředky pro vytvoření silné vědecké základny, účinná organizační opatření a postupy, z nichž se má vycházet při rozhodování v otázkách bezpečnosti potravin a krmiv.
12
Článek 5 nařízení č. 178/2002 nazvaný „Obecné cíle“ stanoví:
„1.   Potravinové právo sleduje jeden nebo více obecných cílů vysoké úrovně ochrany lidského života a zdraví a ochrany zájmů spotřebitelů, včetně poctivého jednání v obchodu s potravinami, a popřípadě zohledňuje ochranu zdraví a dobré životní podmínky zvířat, zdraví rostlin a ochranu životního prostředí.
2.   Potravinové právo má za cíl, aby byl ve Společenství dosažen volný pohyb potravin a krmiv vyrobených nebo uvedených na trh podle obecných zásad a požadavků stanovených v této kapitole.
[…].“
13
Článek 6 nařízení č. 178/2002 nazvaný „Analýza rizika“ zní následovně:
„1.   Pro dosažení obecného cíle vysoké úrovně ochrany lidského zdraví a života vychází potravinové právo z analýzy rizika, kromě případů, kdy to není vhodné vzhledem k okolnostem nebo povaze opatření.
2.   Hodnocení rizika je založeno na dostupných vědeckých důkazech a provádí se nezávislým, objektivním a průhledným způsobem.
3.   V zájmu dosažení obecných cílů potravinového práva stanovených v článku 5 se při řízení rizika berou v úvahu výsledky hodnocení rizika, zejména stanoviska [Evropského úřadu pro bezpečnost potravin], další faktory opodstatněné v dané záležitosti a zásada předběžné opatrnosti, pokud jsou použitelné podmínky uvedené v čl. 7 odst. 1.“
14
Článek 7 nařízení č. 178/2002 nazvaný „Zásada předběžné opatrnosti“ stanoví:
„1.   Za zvláštních okolností, kdy je po zhodnocení dostupných informací zjištěna možnost škodlivých účinků na zdraví, kdy však přetrvává vědecká nejistota, mohou být přijata předběžná opatření v rámci řízení rizika nezbytná k zajištění vysoké úrovně ochrany zdraví zvolené ve Společenství, dokud nebudou k dispozici další vědecké informace pro komplexnější hodnocení rizika.
2.   Opatření přijatá podle odstavce 1 musí být přiměřená a nesmí omezovat obchod více, než je nezbytné pro dosažení vysoké úrovně ochrany zdraví zvolené ve Společenství, s přihlédnutím k technické a ekonomické proveditelnosti a dalším faktorům považovaným za daných okolností za opodstatněné. Opatření se přezkoumají po uplynutí přiměřené doby, která závisí na povaze identifikovaného rizika pro život nebo zdraví a na druhu vědeckých informací nezbytných k odstranění vědecké nejistoty a k provedení komplexnějšího hodnocení rizika.“
15
Článek 14 nařízení č. 178/2002 nazvaný „Požadavky na bezpečnost potravin“ zní následovně:
„1.   Potravina nesmí být uvedena na trh, není-li bezpečná.
2.   Potravina se nepovažuje za bezpečnou, je-li považována za
a)
škodlivou pro zdraví;
b)
nevhodnou k lidské spotřebě.
[…]
7.   Potravina, která je v souladu se zvláštními předpisy Společenství upravujícími bezpečnost potravin, se považuje za bezpečnou z hledisek, na něž se vztahují dotyčné předpisy Společenství.
[…]
9.   Neexistují-li žádné zvláštní předpisy Společenství, považuje se potravina za bezpečnou, je-li v souladu se zvláštními normami vnitrostátního potravinového práva členského státu, na jehož území je uvedena na trh, pokud jsou tyto předpisy vypracovány a uplatňovány, aniž jsou dotčena ustanovení Smlouvy, a zejména její články 28 a 30.“
Vnitrostátní právní úprava
Výnos z roku 1912
16
Podle článku 1 výnosu ze dne 15. dubna 1912 o nařízení veřejné správy, kterým se provádí zákon ze dne o potírání podvodné činnosti při prodeji zboží a padělání potravin, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „výnos z roku 1912“):
„Je zakázáno vlastnit za účelem prodeje, nabízet k prodeji nebo prodávat zboží a potraviny určené k lidské spotřebě, pokud do nich byly přidány jiné chemické přípravky, než jsou ty, jejichž použití bylo povoleno vyhláškami přijatými společně ministrem zemědělství a rozvoje venkova, ministrem hospodářství a financí, ministrem pro rozvoj průmyslu a vědy a ministrem pro veřejné zdravotnictví, na základě stanoviska Conseil supérieur d’hygiène publique de France [nejvyšší rada Francie pro veřejnou hygienu, dále jen „CSHPF“] a národní lékařské akademie.“
17
CSHPF je orgán zabývající se vědeckými a technickými expertízami, který spadá pod ministerstvo příslušné pro odvětví zdravotnictví.
18
Článek 2 výnosu z roku 1912 stanoví:
„Je rovněž zakázáno používat, byť jen dočasně, při výrobě zboží a potravin určených k lidské spotřebě jiné chemické přípravky, než jsou ty, jejichž použití bylo povoleno vyhláškami přijatými způsoby uvedenými v článku 1 výše.“
19
K provedení výnosu z roku 1912 byla přijata celá řada vyhlášek stanovících podmínky, za kterých mohou být PL používány ve výrobním procesu.
20
Tyto vyhlášky zpravidla určují povolenou látku, jakož i její použití, a potraviny, pro které je povolena. Upřesňují kritéria čistoty a jiné vlastnosti, které musí použitá PL splňovat, a určují, kromě podmínek použití předmětné PL ve výrobním procesu, nejvyšší povolená množství reziduí PL použité v hotových potravinách.
21
Pouze čtyři z těchto vyhlášek obsahují klauzuli o vzájemném uznávání, a to vyhláška ze dne 6. února 1989, kterou se stanoví seznam PL, jež lze používat v cukrovarnictví, vyhláška ze dne o použití beta-cyklodextrinu jako PL, vyhláška ze dne o použití některých PL v lidské stravě a vyhláška ze dne o použití činidel zabraňujících pěnění při omývání brambor a hub.
Výnos z roku 2001
22
Článek 1 první pododstavec výnosu č. 2001-725 ze dne 31. července 2001 o PL, které mohou být použity při výrobě potravin určených k lidské spotřebě (JORF ze dne, dále jen „výnos z roku 2001“), definuje PL jako „jakoukoliv látku, která není konzumována jako samostatná potravina, avšak je záměrně používána při zpracování surovin, potravin nebo jejich složek z určitých technologických důvodů během úpravy nebo zpracování a jejíž rezidua nebo deriváty těchto reziduí se v důsledku toho nechtěně, ale z technického hlediska nevyhnutelně mohou vyskytovat v konečném výrobku, za předpokladu, že tato rezidua nepředstavují zdravotní riziko a nemají technologický účinek na konečný výrobek“.
23
Článek 1 druhý pododstavec uvedeného výnosu stanoví:
„Ustanovení tohoto výnosu se vztahují na [PL] patřící do kategorií uvedených v příloze tohoto výnosu, které se používají nebo jsou určeny k použití při výrobě potravin určených k lidské spotřebě.
Tato ustanovení se nevztahují na:
1.
[PL], které se používají pro výrobu potravinářských přídatných látek, látek určených k aromatizaci, vitamínů a ostatních doplňků stravy;
2.
látky, které se používají při procesech úpravy přírodních minerálních vod a pramenitých vod, pokud tyto procesy předcházejí uvedení těchto vod na trh pod jedním z obchodních označení stanovených výnosem ze dne 6. června 1989 […];
3.
látky, které se používají při provádění metod úpravy vod určených k lidské spotřebě, pokud jsou tyto metody stanoveny právními předpisy vycházejícími z článku L. 1321-4 zákoníku o veřejném zdraví.“
24
Článek 2 výnosu z roku 2001 zní následovně:
„Vyhláška ministrů příslušných pro odvětví ochrany spotřebitelů, zemědělství, zdravotnictví a průmyslu přijatá po vydání stanoviska Agence française de sécurité sanitaire des aliments [francouzská agentura pro zdravotní nezávadnost potravin, dále jen ‚AFSSA‘] stanoví pro kategorie uvedené v příloze tohoto výnosu:
1.
seznam [PL], jejichž použití je povoleno, případně podmínky jejich použití, a nejvyšší povolená množství reziduí;
2.
kritéria shody a čistoty, která musí splňovat;
3.
pravidla týkající se látek používaných jako podpůrné či ředící přípravky.
[PL] musí být používány při dodržování správné hygienické a výrobní praxe, a to zejména v případě, kdy vyhláška uvedená v tomto článku nestanoví žádné podmínky pro používání.
Dávka použitých [PL] nesmí překročit množství, které je nezbytně nutné k dosažení požadovaného účinku a vést k oklamání spotřebitele.
Výrobci mají povinnost předložit kontrolním orgánům důkazy o tom, že tyto látky byly použity v souladu se správnou výrobní praxí.“
25
Z článku L. 1323-1 zákoníku o veřejném zdraví vyplývá, že AFSSA je veřejnoprávním subjektem, který spadá pod dozor ministrů příslušných pro odvětví zemědělství, ochrany spotřebitelů a zdravotnictví.
26
Článek 3 výnosu z roku 2001 zní:
„Žádosti o změnu nebo doplnění ustanovení vyhlášky upravené v článku 2 může podat jakákoliv fyzická nebo právnické osoba. Tyto žádosti se podávají generálnímu ředitelství pro hospodářskou soutěž, ochranu spotřebitelů a potírání podvodné činnosti, spolu se spisovým materiálem nezbytným k jejich posouzení, za účelem jejich postoupení [AFSSA].
Vyhláška ministrů příslušných pro odvětví ochrany spotřebitelů, zemědělství, zdravotnictví a průmyslu stanoví pravidla týkající se obsahu spisového materiálu.
Pokud je spisový materiál úplný, generální ředitelství pro hospodářskou soutěž, ochranu spotřebitelů a potírání podvodné činnosti potvrdí jeho přijetí a zajistí jeho postoupení [AFSSA]. Agentura má k vydání stanoviska lhůtu čtyř měsíců od doručení žádosti.
Generální ředitelství pro hospodářskou soutěž, ochranu spotřebitelů a potírání podvodné činnosti oznámí žadateli stanovisko uvedené agentury, jakož i odůvodněné rozhodnutí ministra přijaté v návaznosti na toto stanovisko. Toto oznámení se provede ve lhůtě jednoho měsíce následujícího po přijetí stanoviska.“
27
Článek 4 téhož výnosu zní:
„Vyhláška uvedená v článku 2 je aktualizována, zejména za účelem zohlednění povinností, které vyplývají Francii z důvodu jejího členství v Evropských společenstvích, jakož i na základě návrhů formulovaných [AFSSA] v důsledku nových informací ohledně případné toxicity [PL].“
28
Článek 6 výnosu z roku 2001 stanoví:
„Je zakázáno vlastnit nebo vystavovat za účelem prodeje, nabízet k prodeji, prodávat nebo bezplatně distribuovat:
1.
potraviny určené k lidské spotřebě, k jejichž výrobě byly použity [PL], které neodpovídají ustanovením článku 2 nebo ustanovením výnosu č. 2004-187 ze dne 26. února 2004, kterým se provádí směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/8/ES ze dne o uvádění biocidních přípravků na trh;
2.
[PL], které neodpovídají ustanovením článků 2 nebo 5 nebo ustanovením výnosu č. 2004-187 ze dne 26. února 2004, kterým se provádí směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/8/ES […];
Tato ustanovení nicméně nepředstavují překážku zásady volného pohybu:
a)
potravin uvedených v bodě 1 tohoto článku, pocházejících z jiných členských států Evropského společenství nebo jiných smluvních států Dohody o Evropském hospodářském prostoru, pokud tyto státy zavedly postup posuzování rizik, jež představuje použití [PL] a jež umožňuje zajistit stejnou úroveň bezpečnosti, jakou zaručuje tento výnos;
b)
[PL] pocházejících z jiných členských států Evropského společenství nebo jiných smluvních států Dohody o Evropském hospodářském prostoru, odpovídajících odlišným kriteriím čistoty, než jsou kritéria stanovená vyhláškou uvedenou v článku 2, pokud byla tato kritéria stanovena jedním z těchto států nebo byla předmětem kladného stanoviska příslušného orgánu jednoho z těchto států, které bylo úředně zveřejněno.“
29
Článek 7 výnosu z roku 2001zní:
„[u]stanovení tohoto výnosu nabývají účinnosti dnem zveřejnění vyhlášky stanovené v článku 2 výše. Subjektům odpovědným za uvedení [PL] na trh, bude poskytnuta lhůta šesti měsíců ode dne zveřejnění této vyhlášky k tomu, aby splnily podmínky článku 5 výše.“
30
Příloha výnosu z roku 2001 vyjmenovává kategorie PL, na které se vztahuje. Jedná se o činidla zabraňující pěnění, katalyzátory, čiřící prostředky/pomocné filtrační látky, odbarvovací prostředky, prostředky na omývání a škrábání/loupání, prostředky na odstraňování peří a srsti, iontoměničové pryskyřice, prostředky na zmrazování dotykem a prostředky na rozmrazování, vysušovací prostředky/prostředky proti stékání, enzymy, prostředky na přikyselování, alkalizační nebo neutralizační prostředky, maziva pro formy, prostředky na srážení, biocidy, změkčovadla, extrakční rozpouštědla a kategorii s názvem „Různé“.
Ministerská vyhláška ze dne 19. října 2006
31
Návrh ministerské vyhlášky byl sdělen Komisi a členským státům dne 5. října 2005 na základě ustanovení článku 8 směrnice 98/34.
32
Ze spisu vyplývá, že tento návrh vyhlášky nebyl předmětem připomínek ze strany Komise, ale dal podnět k vydání zevrubného stanoviska ze strany Spojeného království Velké Británie a Severního Irska a Dánského království.
33
Vyhláška ze dne 19. října 2006 o použití [PL] při výrobě určitých potravin (JORF ze dne ) zrušila ustanovení vyhlášek přijatých za účelem provedení výnosu z roku 1912.
34
Tato vyhláška obsahuje v příloze seznam PL, jejichž použití je ve Francii povoleno. Stanoví podmínky pro použití uvedených PL, maximální povolená množství a uplatňovaná kritéria čistoty.
Oznámení určené podnikům
35
Francouzské orgány zveřejnily dne 19. ledna 2002 oznámení určené podnikům v potravinářském odvětví (JORF ze dne, s. 1234, dále jen „oznámení určené podnikům“).
36
Toto oznámení určené podnikům stanoví:
„Článek 7 [výnosu z roku 2001] stanoví, že ‚ustanovení tohoto výnosu nabývají účinnosti dnem zveřejnění vyhlášky stanovené v článku 2‘. […]
Nic však nebrání tomu, aby se ode dne vydání tohoto oznámení uplatnila ustanovení týkající se předkládání spisových materiálů (článek 3) a ustanovení týkající se zásady volného pohybu (článek 6) výše uvedeného [výnosu z roku 2001].“
Postup před zahájením soudního řízení
37
Po první výzvě dopisem ze dne 3. července 1996 a odůvodněném stanovisku ze dne zaslala Komise Francouzské republice dne dopisem doplňující výzvu, kterou byla zrušena a nahrazena předcházející výzva dopisem a odůvodněné stanovisko.
38
V tomto dopise měla Komise za to, že francouzská právní úprava, a to jak výnos z roku 1912, tak i výnos z roku 2001, je v rozporu s článkem 28 ES z důvodu, že stanoví pro PL a potraviny, k jejichž výrobě byly použity PL pocházející z jiných členských států, kde jsou legálně vyráběny nebo uváděny na trh, režim předchozího povolení, případně z toho důvodu, že nezavedla pro účely vydávání povolení k používání PL dostatečně jasný postup, který by byl snadno dostupný, transparentní a odpovídal by požadavkům právní jistoty.
39
Co se týče výnosu z roku 2001, Komise konstatovala, že vzhledem k tomu, že nebyla přijata ministerská vyhláška, tento výnos nenabyl dosud účinnosti. Co se týče oznámení určeného podnikům, Komise zastává názor, že vzhledem k tomu, že tento předpis nemá závazný charakter, neposkytuje hospodářským subjektům nezbytnou právní jistotu.
40
Z návrhu a z doplňující výzvy dopisem vyplývá, že tato výzva byla zaslána z důvodu rozsáhlé korespondence mezi Francouzskou republikou a Komisí, dlouhé doby, která uplynula od zaslání první výzvy dopisem, nedokončení změn francouzské právní úpravy, a z důvodu nových úvah Komise.
41
Po prodloužení lhůty pro odpověď na doplňující výzvu dopisem odpověděla Francouzská republika na tuto výzvu svým dopisem ze dne 16. února 2006. Zaslala Komisi soubor vyhlášek přijatých k provedení výnosu z roku 1912 a připomněla, že hlavním důvodem k provedení změny uvedeného výnosu, jejímž výsledkem bylo přijetí výnosu z roku 2001, byla neexistence mechanismu pro vzájemné uznávání. Francouzská republika trvala na tom, že oznámení určené podnikům umožňuje, aby byla v praxi naplňována zásada volného pohybu, třebaže nebyla dosud přijata ministerská vyhláška stanovená výnosem z roku 2001.
42
Co se týče nové vnitrostátní právní úpravy, která by měla v budoucnu upravovat použití PL, Francouzská republika potvrdila, že chce v nejbližší době přijmout vyhlášku k provedení výnosu z roku 2001, pokusila se odůvodnit režim předchozího povolení PL a navrhla změnit znění klauzule o vzájemném uznávání obsažené v uvedeném výnosu z roku 2001.
43
Dopisem ze dne 4. července 2006 zaslala Komise tomuto členskému státu doplňující odůvodněné stanovisko.
44
Francouzská republika odpověděla na doplňující odůvodněné stanovisko dopisem ze dne 8. září 2006, ve kterém uvedla, že zahájila postup vedoucí k podpisu vyhlášky provádějící výnos z roku 2001. Tvrdila, že vzhledem k tomu, že určité kategorie PL jsou upraveny nebo probíhá jejich harmonizace na úrovni Společenství, je existence režimu předchozího povolení pro PL odůvodněna. Komisi zejména upozornila na rizika, která představují PL používané jakožto biocidy nebo dekontaminační činidla ve výrobcích rostlinného původu a používání, za určitých podmínek, činidel zabraňujících pěnění. Co se týče klauzule o vzájemném uznávání, Francouzská republika uvedla, že uvažuje o změně příslušného ustanovení výnosu z roku 2001, aby vyhověla argumentům Komise.
45
Vzhledem k tomu, že Komise nebyla s odpovědí předloženou tímto členským státem spokojena, rozhodla se podat projednávanou žalobu.
K žalobě
46
Ve svém návrhu Komise uplatňuje ve vztahu k dotčené právní úpravě v podstatě tři žalobní důvody, a to zaprvé nedostatek odůvodnění, které by se opíralo o cíl ochrany veřejného zdraví, pokud jde o překážky volného pohybu zboží vytvořené režimy předchozího povolení stanovenými touto právní úpravou, zadruhé a podpůrně, co se týče výnosu z roku 2001, porušení článku 28 ES vyplývající z právní nejistoty vytvořené tímto výnosem a zatřetí neexistenci zjednodušených postupů vedoucích k zápisu PL na vnitrostátní seznam povolených PL.
Úvodní poznámky k rozsahu žaloby
47
Je třeba jednak upřesnit, že žaloba Komise týkající se porušení článku 28 ES se týká všech PL s výjimkou těch, pro které existují na úrovni Společenství harmonizační opatření.
48
Kromě toho, i když byl předmět žaloby Komise popsán tak, že se obecně zaměřuje na francouzskou právní úpravu, z postupu před zahájením soudního řízení, jakož i z odůvodnění návrhu vyplývá, že se žaloba zaměřuje na dva režimy předchozího povolení stanovené výnosem z roku 1912 a výnosem z roku 2001.
49
Pokud jde o výnos z roku 2001, jak vyplývá ze spisu, Komise a Francouzská republika se rozcházejí v názoru, zda oznámení určené podnikům umožňovalo, zejména pak po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, aby byla v praxi naplňována zásada volného pohybu zakotvená ve výnosu z roku 2001, i když ministerská vyhláška stanovená článkem 2 tohoto výnosu ještě nebyla k tomuto datu přijata. Podle tohoto členského státu oznámení určené podnikům, po uplynutí uvedené lhůty, naplňování předmětné zásady a článků 3 a 6 výnosu z roku 2001 umožňovalo.
50
V tomto ohledu je třeba uvést, že na základě informací předložených Soudnímu dvoru ohledně právního významu a působnosti oznámení určeného podnikům a vzhledem k samotnému znění výnosu z roku 2001 nelze uvedené oznámení považovat za předpis, kterým by bylo zhojeno nepřijetí ministerské vyhlášky stanovené článkem 2 uvedeného výnosu a který by umožnil nabytí účinnosti zejména článků 3 a 6 výnosu z roku 2001 a definitivní nahrazení výnosu z roku 1912 tímto výnosem.
51
Zaprvé, v reakci na argumenty Komise týkající se oznámení určeného podnikům, Francouzská republika neprokázala, že toto oznámení není pouhým administrativním oběžníkem, který nemá povinnou povahu a je právně nezávazný. Ve své odpovědi na výzvu dopisem Komise tento členský stát totiž uvedl, že úplné provedení výnosu z roku 2001 vyžaduje, aby byla zveřejněna ministerská vyhláška, která stanoví seznam všech povolených látek, jakož i podmínky jejich použití, a konstatoval, že pouze zveřejněním takové vyhlášky dojde k definitivnímu nahrazení výnosu z roku 1912 výnosem z roku 2001.
52
Zadruhé nic v jednoznačném a výslovném znění článků 2 a 7 výnosu z roku 2001 nenaznačuje, že by uvedené oznámení mělo účinky, které mu přikládá Francouzská republika. Podle článku 2 tohoto výnosu musí být přijata ministerská vyhláška, která stanoví seznam PL, jejichž použití je povoleno. Co se týče článku 7 uvedeného výnosu, z jeho znění vyplývá, že „ustanovení [tohoto výnosu] nabývají účinnosti dnem zveřejnění vyhlášky stanovené v článku 2“. Zveřejnění takové ministerské vyhlášky se tak jeví, jako nezbytná podmínka k tomu, aby výnos z roku 2001 nabyl účinnosti, jak je výslovně připomenuto v samotném oznámení určeném podnikům.
53
Zatřetí, pokud uvedené oznámení uvádí, že od 19. ledna 2002, tedy ode dne jeho zveřejnění, nic nebrání provádění ustanovení výnosu z roku 2001 týkajících se například předložení spisového materiálu hospodářskými subjekty podle článku 3 tohoto výnosu, je obtížné pochopit, jak by mohl hospodářský subjekt předložit spisový materiál požadující změnu seznamu povolených PL stanoveného ministerskou vyhláškou, pokud tento seznam nebyl dosud stanoven z důvodu nepřijetí dotčené vyhlášky.
54
Za těchto okolností je třeba konstatovat, že oznámení určené podnikům nemohlo zhojit nepřijetí ministerské vyhlášky stanovené v článku 2 výnosu z roku 2001 a že výnos z roku 1912 nepozbyl do uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku účinnost.
55
V rámci žaloby pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES se existence nesplnění povinnosti musí posuzovat vzhledem ke stavu existujícímu v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, a že změny, ke kterým došlo následně, nemohou být Soudním dvorem brány v úvahu (rozsudek ze dne 25. listopadu 1998, Komise v. Španělsko, C-214/96, Recueil, s. I-7661, bod 25).
56
V rámci projednávané žaloby Komise opakovaně tvrdila, že výnos z roku 2001 podmiňuje nabytí své účinnosti zveřejněním ministerské vyhlášky a že v případě, že nedojde k takovému zveřejnění, nenabude tento výnos účinnosti. Ve svém návrhu například konstatovala, že „[v]e Francii se postupně používaly dva režimy pro PL. První z těchto režimů zůstal v účinnosti během postupu před zahájením soudního řízení a pozbyl účinnosti až 2. prosince 2006. [Druhý] režim byl přijat s konečnou platností dne, ale jeho nabytí účinnosti bylo odloženo do doby, než pozbude účinnosti prvně uvedený režim“.
57
Lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku uplynula dne 4. září 2006. Ministerská vyhláška stanovená v článku 2 výnosu z roku 2001 byla přijata dne a zveřejněna v Úředním věstníku Francouzské republiky dne .
58
Z toho vyplývá, že z důvodu nepřijetí ministerské vyhlášky stanovené v článku 2 výnosu z roku 2001 může být žaloba Komise týkající se uvedeného výnosu předmětem přezkumu ze strany Soudního dvora pouze s ohledem na její žalobní důvod vycházející z porušení článku 28 ES vyplývajícího z právní nejistoty, kterou vytváří.
K prvnímu žalobnímu důvodu týkajícímu se nedostatku odůvodnění, které by se opíralo o cíl ochrany veřejného zdraví
Argumentace účastnic řízení
59
Komise tvrdí, že je na Francouzské republice, aby odůvodnila existenci režimu předchozího povolení pro různé kategorie PL. Uplatňování režimu předchozího povolení, které není v zásadě vyloučeno, musí být podle Komise cílené a podrobně odůvodněno na vědeckém základě. Francouzský režim předchozího povolení spočívá na obecném předpokladu rizika, jehož princip není podle jejího názoru slučitelný s článkem 28 ES.
60
Obecný režim předchozího povolení, jak byl stanoven výnosem z roku 1912, je podle Komise neúměrný možným rizikům, která mohou PL představovat pro lidské zdraví. Má za to, že dodržování určitých podmínek pro použití povolené PL nebo dodržování určitých kritérií čistoty nemůže být odůvodněno důvodem veřejného zdraví, pokud konečné výrobky neobsahují rezidua PL nebo pokud rezidua nepředstavují nebezpečí pro lidské zdraví v případě pozření spotřebiteli.
61
Podle Komise je předpoklad rizika, na kterém spočívá francouzský režim, ještě hůře odůvodnitelný z hlediska nařízení č. 178/2002. Podle tohoto nařízení provádějí běžně ostatní členské státy hodnocení rizik, která představují potraviny, a kontroly dodržování svého potravinového práva.
62
Komise tvrdí, že Francouzská republika je patrně jedním z mála členských států, ve kterých je použití PL předmětem předchozího povolovacího řízení. I když tato okolnost sama o sobě neznamená, že režim předchozího povolení stanovený Francouzskou republikou je neslučitelný s článkem 28 ES, dokazuje, že existence rizika, na které se tento členský stát odvolává, není zdaleka obecně přijímána a že režim, který systematicky podřizuje všechny PL předchozímu povolení, jde nad rámec legitimního cíle, který sleduje.
63
Komise tvrdí, pokud jde o klauzule o vzájemném uznávání obsažené v některých vyhláškách přijatých k provedení výnosu z roku 1912, že tyto klauzule nemohou mít žádný praktický účinek, jelikož Francie je patrně jedním z mála členských států, ve kterých je použití PL předmětem předchozího povolovacího řízení. Za těchto okolností má jakýkoliv odkaz na „nejvyšší povolené množství reziduí“ stanovené v ostatních členských státech pouze teoretický význam. Ve všech případech se podle Komise uplatní francouzská právní úprava.
64
Komise tvrdí, že vzhledem k tomu, že ostatní členské státy musí dodržovat požadavky zejména článku 14 nařízení č. 178/2002, tedy požadavky na bezpečnost potravin uváděných na trh, a že porušení práva Společenství těmito státy nelze předpokládat, musí se klauzule o vzájemném uznávání omezit na to, že stanoví, že ustanovení příslušné vnitrostátní právní úpravy nejsou na překážku zásadě volného pohybu potravin, k jejichž výrobě byly použity PL, které sice neodpovídají ustanovením uvedené právní úpravy, avšak které pocházejí z jiných členských států Společenství, kde jsou legálně vyráběny nebo uváděny na trh.
65
Francouzská republika uznává, že PL mohou na první pohled představovat menší zdravotní rizika než nutriční látky, jako jsou vitamíny a potravinářské přídatné látky, které se přidávají do potravin, kde zůstávají do doby, než dojde k pozření těchto potravin spotřebitelem. Nic to však podle ní nemění na tom, že PL mohou představovat rizika pro veřejné zdraví. Tato rizika jsou podle jejího tvrzení způsobena přítomností reziduí samotných PL nebo přítomností tzv. „reakčních produktů“. Pokud jde o tyto produkty, Francouzská republika vysvětluje, že účinkem některých transformačních procesů mohou PL způsobovat změny struktury molekul tvořících potraviny a tyto nové molekuly mohou mít toxické účinky na zdraví spotřebitele.
66
Francouzská republika se odvolává na zprávu AFSSA ze dne 13. srpna 2008 zaslanou generálnímu řediteli pro hospodářskou soutěž, ochranu spotřebitelů a potírání podvodné činnosti, ve které tato agentura shrnula výsledek svého osmiletého posuzování žádostí o vydání povolení k použití PL. V tomto dopise AFSSA konstatovala, že ve většině případů nejsou zbytková množství PL v hotových potravinách známa a že vystavení spotřebitele PL představuje v určitých případech riziko překročení referenčních toxikologických hodnot, byly-li stanoveny. Zmínila rovněž vytváření reakčních produktů, které je výsledkem použití určitých PL ve výrobním procesu.
67
Podle Francouzské republiky je třeba pro zjištění, zda konkrétní výrobek neobsahuje rezidua PL, aby tato PL byla známa a aby byla zjištěna prostřednictvím povolovacího nebo ohlašovacího opatření. Kromě toho je třeba pro zjištění, zda rezidua nepředstavují riziko pro lidské zdraví, aby u samotné PL došlo k posouzení reziduí přítomných v potravinách ze zdravotního hlediska se zřetelem na běžné podmínky spotřeby těchto potravin. Tento způsob vyhodnocování výsledného zdravotního rizika představovaného potravinou, která obsahuje PL, je podle ní účinný pouze tehdy, pokud se provádí buď v rámci povolovacího řízení pro uvedení na trh, nebo v rámci příslušného vědeckého posouzení prováděného mezinárodními orgány, orgány Společenství nebo vnitrostátními orgány. Vzhledem k případným rizikům, která představují pro veřejné zdraví určité kategorie PL, je podle názoru Francouzské republiky členský stát zcela oprávněn stanovit pro PL z těch kategorií, které nejsou předmětem harmonizačních předpisů Společenství, předchozí povolovací řízení pro jejich uvedení na trh. Francouzská republika dále tvrdí, že vzhledem k neustálému vývoji výrobních postupů není možné dopředu stanovit kategorie PL, které jsou neškodné.
68
Co se týče argumentu Komise, že vnitrostátní orgány musí prokázat existenci konkrétního rizika pro každou kategorii PL, Francouzská republika připomíná uplatnění zásady předběžné opatrnosti v oblasti veřejného zdraví. Podle ní přísluší členským státům, aby v souladu s touto zásadou určily riziko, které může představovat použití PL, avšak nemusí konkrétně a na vědeckém základě prokázat existenci rizika, které představují.
69
Vzhledem k tomu, že v převážné většině členských států neexistuje opatření o posuzování PL, nemůže okolnost, že určitá látka byla v jiném členském státě uvedena na trh, osvobodit tuto látku od přezkoumání ze strany AFSSA a ze strany francouzských orgánů. Skutečnost, že některý členský stát stanoví méně přísná pravidla, než jsou pravidla, která se uplatní v jiném členském státě, sama o sobě neznamená, že posledně uvedená pravidla jsou nepřiměřená.
70
Co se týče klauzulí o vzájemném uznávání, Francouzská republika se omezuje na tvrzení, že právě s cílem vyhovět výtce Komise, že výnos z roku 1912 neobsahoval takové klauzule o vzájemném uznávání, byl přijat výnos z roku 2001.
71
Co se týče možnosti informovat a chránit spotřebitele prostřednictvím označování, Francouzská republika tvrdí, že jednak označování nemůže nahrazovat mechanismus analýzy rizik pro zdraví spotřebitelů a také, že vzhledem k tomu, že směrnice 2000/13 osvobozuje PL od označovací povinnosti, by uložení povinnosti uvádět tyto látky na označení bylo porušením této směrnice.
72
Francouzská republika tvrdí, pokud jde o zprávu ze studie provedené AFSSA z dubna 2007, připojenou poprvé v příloze její dupliky, že i když je tato zpráva zaměřena na určité výrobky a postupy, jak poznamenala Komise, takové zaměření je logické vzhledem ke konkrétnímu problému, který vznikl vytvářením reakčních produktů. Přezkoumání všech PL není možné z důvodu značného množství používaných PL. V každém případě na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, francouzská právní úprava nebyla přijata bez předcházející celkové důkladné studie týkající se dopadu PL na zdraví, která byla podle Francouzské republiky započata v letech 2001 až 2003, přičemž druhá fáze této studie je plánována na období od roku 2009 do roku 2011.
Závěry Soudního dvora
73
Úvodem je třeba připomenout, že volný pohyb zboží mezi členskými státy je základní zásadou zakotvenou Smlouvou, jež je vyjádřena v zákazu množstevních omezení dovozu, jakož i veškerých opatření s rovnocenným účinkem mezi členskými státy, stanoveném v článku 28 ES.
74
Zákaz opatření s účinkem rovnocenným omezením uvedeným v článku 28 ES se vztahuje na veškerou obchodní právní úpravu členských států, která by mohla, ať přímo nebo nepřímo, skutečně nebo potenciálně, narušit obchod ve Společenství (viz zejména rozsudky ze dne 11. července 1974, Dassonville, 8/74, Recueil, s. 837, bod 5; ze dne, Komise v. Dánsko, C-192/01, Recueil, s. I-9693, bod 39, a ze dne, Komise v. Francie, C-24/00, Recueil, s. I-1277, bod 22).
75
Je nesporné, že režim předchozího povolení stanovený výnosem z roku 1912 představuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení ve smyslu článku 28 ES.
76
Režim předchozího povolení stanovený tímto výnosem totiž činí nákladnějším a obtížnějším, a v některých případech dokonce nemožným, uvádění na trh PL a potravin, k jejichž výrobě byly použity PL legálně vyráběné nebo uváděné na trh v jiných členských státech.
77
Zaprvé tento režim brání volnému pohybu PL určených k použití při výrobě potravin pocházejících z jiných členských států, kde jsou legálně vyráběny nebo uváděny na trh, jelikož musí splňovat kritéria čistoty nebo jiné vlastnosti, jako například nejvyšší povolená zbytková množství, stanovené francouzskou právní úpravou.
78
Zadruhé brání volnému pohybu hotových potravin pocházejících z jiných členských států, ve kterých může být zjištěna přítomnost, byť infinitezimální, reziduí PL nepovolených ve Francii nebo přítomnost reziduí PL povolených ve Francii, pokud jsou překročena nejvyšší povolená množství stanovená francouzskými povolovacími vyhláškami.
79
Zatřetí uvedený režim předchozího povolení brání volnému pohybu hotových potravin pocházejících z jiných členských států, k jejichž výrobě se používá PL nepovolená ve Francii nebo PL povolená ve Francii, ale nesplňující kritéria čistoty nebo jiné vlastnosti stanovené francouzskou právní úpravou, nebo PL povolená ve Francii, ale používaná jiným způsobem, než je způsob povolený francouzskou právní úpravou, a to i přesto, že v hotové potravině nejsou žádná rezidua nebo se tam nacházejí v povolených množstvích.
80
Podle ustálené judikatury není vnitrostátní právní úprava, která podřizuje předchozímu povolení přidání nutriční látky do potraviny legálně vyráběné nebo uváděné na trh v jiných členských státech, v zásadě v rozporu s právem Společenství, pokud jsou splněny určité podmínky (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 16. července 1992, Komise v. Francie, C-344/90, Recueil, s. I-4719, bod 8, a výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, bod 44).
81
Taková právní úprava musí být doprovozena postupem umožňujícím hospodářským subjektům dosáhnout toho, aby taková nutriční látka byla zapsána na vnitrostátní seznam povolených látek. Tento postup musí být snadno dostupný, musí být možné dokončit jej v přiměřených lhůtách, a pokud dojde k zamítnutí, musí být umožněn soudní přezkum tohoto zamítavého rozhodnutí (viz, v tomto smyslu, výše uvedené rozsudky ze dne 16. července 1992, Komise v. Francie, bod 9, a ze dne, Komise v. Francie, bod 26).
82
Kromě toho může být žádost o povolení zápisu nutriční látky na vnitrostátní seznam povolených látek zamítnuta příslušnými vnitrostátními orgány pouze tehdy, pokud tato látka představuje skutečné riziko pro veřejné zdraví (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, bod 46, a výše uvedený rozsudek ze dne 5. února 2004, Komise v. Francie, bod 27).
83
V projednávané věci Komise tvrdí, že narozdíl od přídatných látek a nutričních látek, jako jsou vitamíny, které byly předmětem výše uvedeného rozsudku Komise v. Dánsko a výše uvedeného rozsudku ze dne 5. února 2004, Komise v. Francie, nejsou PL látkami, které se přidávají do potravin, ale pouze látkami, které se používají v procesu zpracování nebo výroby potravin a jejichž stopy mohou být zjištěny v některých případech. Narozdíl od vitamínů a přídatných látek je jejich přítomnost v hotových potravinách vzácná a neúmyslná. Vzhledem k těmto rozdílům má Komise za to, že režim předchozího povolení není u PL odůvodněn, jelikož tyto posledně uvedené látky nejsou potenciálně stejně škodlivé pro veřejné zdraví jako přídatné látky nebo vitamíny.
84
V tomto ohledu je třeba uvést, že tyto rozdíly mezi nutričními látkami úmyslně a záměrně přidávanými do potravin a PL nejsou takové povahy, aby byla v zásadě vyloučena možnost členského státu dovolávat se článku 30 ES a cíle ochrany veřejného zdraví za účelem odůvodnění takových režimů předchozího povolení, o jaké se jedná v projednávané věci. Pokud by takové rozdíly existovaly ve vztahu k látkám, které jsou předmětem režimu předchozího povolení, byly by relevantní nikoli pro určení toho, zda je volba takového režimu členskými státy v zásadě vyloučena, nýbrž by byly relevantní pokud jde o způsob uplatnění zásady proporcionality v případě režimu, který je na ně uplatňován.
85
Pokud jde o cíl ochrany veřejného zdraví, přísluší členským státům, aby při neexistenci harmonizace a v rozsahu, v jakém přetrvávají nejistoty za současného stavu vědeckého výzkumu, rozhodly o úrovni, v jaké chtějí zajistit ochranu zdraví a života osob, jakož i o požadavku předchozího povolení pro uvedení na trh PL a potravin, k jejichž výrobě se používají PL, při současném zohlednění požadavků volného pohybu zboží uvnitř Společenství (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 14. července 1983, Sandoz, 174/82, Recueil, s. 2445, bod 16; ze dne, Bellon, C-42/90, Recueil, s. I-4863, bod 11; výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, bod 42 a výše uvedený rozsudek ze dne, Komise v. Francie, bod 49).
86
Tato posuzovací pravomoc týkající se ochrany veřejného zdraví je zvláště důležitá, je-li prokázáno, že při současném stavu vědeckého výzkumu přetrvávají nejasnosti, pokud jde o určité látky používané k výrobě potravin (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, bod 43, a výše uvedený rozsudek ze dne 5. února 2004, Komise v. Francie, bod 50).
87
Jelikož článek 30 ES obsahuje výjimku z pravidla volného pohybu zboží ve Společenství, kterou je třeba vykládat restriktivně, je na vnitrostátních orgánech, které se tohoto článku dovolávají, aby v každé projednávané věci prokázaly s ohledem na výsledky mezinárodního vědeckého výzkumu, že jejich právní úprava je nezbytná k účinné ochraně zájmů uvedených ve zmíněném ustanovení, a zejména že uvádění předmětných výrobků na trh představuje skutečné riziko pro veřejné zdraví (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, bod 46, a výše uvedený rozsudek ze dne 5. února 2004, Komise v. Francie, bod 53 a citovaná judikatura).
88
Zákaz uvádění na trh PL nebo potravin, k jejichž výrobě byly použity PL legálně vyráběné nebo uváděné na trh v jiných členských státech, tedy musí být založeno na důkladném posouzení rizika namítaného členským státem, který se dovolává článku 30 ES (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, bod 47, a výše uvedený rozsudek ze dne 5. února 2004, Komise v. Francie, bod 54, jakož i rozsudek ze dne, Komise v. Nizozemsko, C-41/02, Sb. rozh. s. I-11375, bod 48).
89
Rozhodnutí zakázat uvedení na trh, které ostatně představuje nejzávažnější překážku obchodu s výrobky legálně vyrobenými a uvedenými na trh v jiných členských státech, může být přijato pouze tehdy, pokud se skutečné riziko pro veřejné zdraví, které je namítáno, jeví jako dostatečně prokázané na základě nejnovějších vědeckých poznatků, které jsou k dispozici k datu přijetí takového rozhodnutí. V takovém kontextu je účelem posouzení rizika, které je členský stát povinen provádět, posoudit stupeň pravděpodobnosti škodlivých účinků použití PL k výrobě potravin na lidské zdraví a závažnost těchto případných účinků (výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, bod 48; výše uvedený rozsudek ze dne 5. února 2004, Komise v. Francie, bod 55, a výše uvedený rozsudek Komise v. Nizozemsko, bod 49).
90
Členské státy musí při výkonu své posuzovací pravomoci týkající se ochrany veřejného zdraví dodržovat zásadu proporcionality. Prostředky zvolené členskými státy se tedy musí omezovat na to, co je skutečně nutné k zajištění ochrany veřejného zdraví, musí být přiměřené takto sledovanému cíli, jehož by nemohlo být dosaženo prostřednictvím opatření narušujících obchod ve Společenství v menší míře (viz výše uvedený rozsudek Komise v. Dánsko, bod 45, a výše uvedený rozsudek ze dne 5. února 2004, Komise v. Francie, bod 52).
91
Posouzení, které členský stát musí provést, by mohlo samozřejmě odhalit, že v tomto směru je na vědecké a praktické úrovni vysoký stupeň nejistoty. Taková nejistota, která je neoddělitelná od konceptu předběžné opatrnosti, ovlivňuje rozsah posuzovací pravomoci členského státu a odráží se tedy ve způsobu uplatnění zásady proporcionality. Za takových okolností musí být uznáno, že členský stát může na základě zásady předběžné opatrnosti přijmout ochranná opatření, aniž by musel čekat na jasné prokázání existence a závažnosti těchto rizik (viz, v tomto smyslu, rozsudek ze dne 5. května 1998, National Farmers’ Union a další, C-157/96, Recueil, s. I-2211, bod 63, jakož i výše uvedený rozsudek Komise v. Nizozemsko, body 51 a 52). Posouzení rizika však nemůže být založeno na čistě hypotetických úvahách (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne, Monsanto Agricoltura Italia a další, C-236/01, Recueil, s. I-8105, bod 106; výše uvedené rozsudky Komise v. Dánsko, bod 49, jakož i Komise v. Nizozemsko, bod 52).
92
Správné použití zásady předběžné opatrnosti předpokládá zaprvé identifikaci případných negativních následků navrhovaného použití PL pro zdraví a zadruhé důkladné posouzení rizika pro zdraví založené na nejspolehlivějších dostupných vědeckých poznatcích a nejnovějších výsledcích mezinárodního výzkumu (viz výše uvedené rozsudky Monsanto Agricoltura Italia a další, bod 113; Komise v. Dánsko, bod 51, jakož i Komise v. Nizozemsko, bod 53).
93
Pokud vyjde najevo, že je nemožné s jistotou určit existenci nebo dosah tvrzeného rizika z důvodu nedostatečných, nerozhodných nebo nepřesných výsledků provedených studií, avšak že pravděpodobnost skutečné škody pro veřejné zdraví za předpokladu realizace rizika trvá, pak zásada předběžné opatrnosti odůvodňuje přijetí omezujících opatření, pokud tato opatření nejsou diskriminační a jsou objektivní (viz výše uvedené rozsudky Komise v. Dánsko, bod 52, a Komise v. Nizozemsko, bod 54).
94
V projednávané věci odůvodňuje Francouzská republika režim předchozího povolení stanovený její právní úpravou odkazem na případná rizika, která představují pro veřejné zdraví určité kategorie PL.
95
Pokud existují rizika týkající se určitých kategorií PL, vnitrostátní právní úprava musí být nicméně cílená a jasně odůvodněná ve vztahu k uvedeným kategoriím a nesmí se týkat všech PL nebo všech potravin, k jejichž výrobě byly použity PL nespadající do těchto nebezpečných nebo podezřelých kategorií. Nepostačuje odůvodnění založené na potenciálních rizicích, která představují látky nebo výrobky podléhající povolení.
96
Členský stát může samozřejmě vycházet ze zásady předběžné opatrnosti, pokud se ukáže, že je nemožné s jistotou určit existenci nebo rozsah uváděného rizika. Správné uplatnění uvedené zásady nicméně předpokládá, že členský stát prokáže existenci podmínek připomenutých v bodě 92 tohoto rozsudku, které se vyžadují pro účely jejího uplatnění.
97
Co se týče režimu předchozího povolení stanoveného výnosem z roku 1912, existence těchto podmínek nebyla prokázána. I za předpokladu, že Francouzské republika musí, jak sama tvrdí, v souladu se zásadou předběžné opatrnosti prokázat pouze riziko, které může představovat použití PL, nic to nemění na tom, že obecný předpoklad rizika pro zdraví uplatňovaný tímto členským státem v projednávané věci není podpořen důkazy odůvodňujícími, proč musí být uvádění na trh všech potravin, k jejichž výrobě byly použity PL legálně vyráběné nebo uváděné na trh v jiných členských státech, závislé na zápisu dotčené PL na kladný seznam stanovený francouzskou právní úpravou, který pro změnu závisí tom, zda jsou dotčené potraviny v souladu s kritérii čistoty, požadavky týkající se nejvyšších povolených zbytkových množství nebo podmínkami použití PL, které stanoví tato právní úprava.
98
Pokud jde o důkazy předložené Francouzskou republikou za účelem prokázání, že volba dotčených režimů vychází z důkladné analýzy rizik v souladu s články 28 ES a 30 ES, je mimoto třeba konstatovat, že zpráva AFSSA ze dne 13. srpna 2008 a její zpráva o studii z dubna 2007, které měly prokázat, že dotčená právní úprava je v souladu s články 28 ES a 30 ES, byly vyhotoveny dlouhou dobu poté, co byl vydán výnos z roku 1912. Následkem zveřejnění ministerské vyhlášky podle článku 2 výnosu z roku 2001 dne nebyl mimoto výnos z roku 1912 v době vypracování těchto dokumentů již účinný.
99
Jak vyplývá z bodu 90 tohoto rozsudku, platí, že k tomu, aby prostředky zvolené členskými státy vyhověly zásadě proporcionality, musí se tyto prostředky omezovat na to, co je skutečně nezbytné k zajištění ochrany zdraví.
100
Zkoumání spisu týkajícího se režimu předchozího povolení stanovenému výnosem z roku 1912 ukazuje, že je tento režim neúměrný, jelikož kromě předchozího povolení systematicky zakazuje uvádění na trh všech PL nebo potravin, k jejichž výrobě byly použity PL legálně vyráběné nebo uváděné na trh v jiných členských státech, aniž by docházelo k rozlišování mezi různými PL nebo úrovněmi rizika, které může jejich použití případně představovat pro zdraví.
101
Výnos z roku 1912 z důvodu své systematické povahy neumožňuje dodržení práva Společenství, pokud jde o předběžné určení škodlivých účinků PL a posouzení skutečného rizika pro zdraví, které tyto PL představují, vyžadující v každém jednotlivém případě důkladné posouzení účinků, které může použití předmětných PL vyvolat.
102
Uvedený režim mimoto systematicky brání uvádění na trh potravin, k jejichž výrobě byly použity PL, pokud způsob použití těchto posledně uvedených látek neodpovídá způsobu použití stanovenému francouzskou právní úpravou, a to i v případě, kdy se v hotových potravinách nevyskytují škodlivá rezidua uvedených PL.
103
Členský stát nemůže odůvodnit takový systematický a necílený režim předchozího povolení, jako je režim stanovený výnosem z roku 1912, zdůrazňováním nemožnosti provádět předběžná posuzování zevrubněji z důvodu značného množství používaných PL nebo tím, že se výrobní procesy neustále vyvíjejí. Jak vyplývá z článků 6 a 7 nařízení č. 178/2002 týkajících se analýzy rizik a uplatňování zásady předběžné opatrnosti, takový přístup neodpovídá požadavkům stanoveným zákonodárcem Společenství, pokud jde o potravinové právo jak na úrovni Společenství, tak i na vnitrostátní úrovni, které se zaměřují na dosažení obecného cíle vysoké úrovně ochrany zdraví.
104
Je pravdou, že, jak uvedla Francouzská republika, onen z alternativních způsobů méně omezujících volný pohyb navrhovaný Komisí, a sice uvedení PL použitých ve výrobním procesu potravin, neumožňuje dosáhnout cíle ochrany sledovaného francouzskou právní úpravou týkající PL, u kterých bylo prokázáno skutečné riziko pro zdraví. Je třeba nicméně odmítnout argument tohoto členského státu, že takové uvedení v každém případě představuje porušení směrnice 2000/13. I když z čl. 6 odst. 4 písm. c) bodu ii) této směrnice sice vyplývá, že PL nejsou složkami, které mají být povinně uváděny na označení, mohou členské státy v souladu s jejím čl. 3 odst. 1 přijmout podle čl. 18 odst. 1 uvedené směrnice opatření týkající se označování, která jsou oprávněná z důvodu ochrany veřejného zdraví.
105
Je třeba rovněž připomenout, jak uvádí Francouzská republika, že pouhá skutečnost, že členský stát stanoví méně přísná pravidla, než jsou pravidla používaná v jiném členském státě, neznamená, že tato pravidla jsou neslučitelná s články 28 ES a 30 ES (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 26. ledna 2006, Komise v. Španělsko, C-514/03, Sb. rozh. s. I-963, bod 49). Skutečnost, že v žádném nebo téměř v žádném jiném členském státě neexistuje režim předchozího povolení pro použití PL při výrobě potravin, může být nicméně relevantní pro posouzení objektivního odůvodnění uváděného na podporu francouzské právní úpravy, zejména pak pokud jde o posouzení její proporcionality.
106
Co se týče argumentů Komise ohledně povahy klauzulí o vzájemném uznávání, které musí členský stát zahrnout do své vnitrostátní právní úpravy týkající se takového režimu předchozího povolení, jako je režim, o který se jedná v projednávané věci, je třeba připomenout, jak vyplývá z bodu 80 tohoto rozsudku, že vnitrostátní právní úprava, která podřizuje předchozímu povolení potraviny, při jejichž výrobě byly použity PL legálně vyráběné nebo uváděné na trh v jiných členských státech, není v zásadě v rozporu s právem Společenství, pokud jsou splněny podmínky uvedené v bodech 81 a 82 tohoto rozsudku.
107
Argument Komise v bodě 64 tohoto rozsudku týkající se povahy klauzule o vzájemném uznávání nezbytné za účelem souladu s právem Společenství nelze přijmout.
108
Členský stát, který zavádí režim předchozího povolení, zajisté musí upravit zjednodušený postup pro zápis a odůvodnit tento režim tím, že prokáže existenci skutečného rizika pro zdraví. Tento stát musí prokázat, že režim, který si zvolil za účelem dosažení legitimního cíle ochrany zdraví, nejde nad rámec toho, co je nezbytné k dosažení tohoto cíle, což se v projednávané věci Francouzské republice nepodařilo, pokud jde o režim stanovený výnosem z roku 1912.
109
Avšak požadavek, aby vnitrostátní právní úprava zavádějící režim předchozího povolení zahrnovala takovou klauzuli o vzájemném uznávání, jako je klauzule navrhovaná Komisí v bodě 64 tohoto rozsudku, by byl v rozporu se samotným smyslem takového režimu, neboť dotyčný členský stát by byl povinen povolit na svém území uvádění na trh PL a potravin využívajících této klauzule bez možnosti ověřit, zda neexistují skutečná rizika pro veřejné zdraví.
110
Vzhledem k výše uvedenému je třeba konstatovat, že první žalobní důvod Komise musí být považován za opodstatněný, pokud jde o výnos z roku 1912.
K druhému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 28 ES vyplývajícímu z právní nejistoty vytvářené výnosem z roku 2001
111
Komise během postupu před zahájením soudního řízení a před Soudním dvorem uvedla, že přijetím výnosu z roku 2001, který nabyl účinnosti až dne 2. prosince 2006 v návaznosti na zveřejnění ministerské vyhlášky stanovené v jeho článku 2, vydáním oznámení určeného podnikům v roce 2002 a vydáním pokynů k obsahu spisového materiálu týkajícího se použití PL v roce 2003 uplatňovaných na kategorie PL uvedené v příloze výnosu z roku 2001 (dále jen „pokyny“), byl vytvořen stav právní nejistoty, který sám o sobě představuje neodůvodněné porušení článku 28 ES.
112
V této souvislosti je třeba uvést, že doba mezi přijetím výnosu z roku 2001 a vydáním ministerské vyhlášky dne 2. prosince 2006, která umožnila nabytí účinnosti uvedeného výnosu, jakož i současná existence uvedeného výnosu a výnosu z roku 1912 v tomto období vytvořily pro hospodářské subjekty nejasnou situaci udržováním stavu nejistoty, pokud jde o možnosti uvádět na trh ve Francii PL nebo potraviny, k jejichž výrobě byly použity PL legálně vyráběné nebo uváděné na trh v jiných členských státech.
113
Tato právní nejistota byla posílena jednak oznámením určeným podnikům, ve kterém bylo hospodářským subjektům sděleno, že nic nebrání tomu, aby se ode dne jeho vydání uplatňovala určitá ustanovení výnosu z roku 2001, a jednak pokyny vydanými AFSSA dne 2. července 2003, které se podle jejich znění uplatňovaly na kategorie PL uvedené v příloze výnosu z roku 2001.
114
I za předpokladu, že by uvedené pokyny byly v souladu s požadavky vyplývajícími z judikatury Soudního dvora týkajícími se existence zjednodušeného postupu pro zápis, hospodářský subjekt nemohl shromáždit spisový materiál týkající se použití PL, který by vedl k zápisu předmětné PL na kladný seznam stanovený článkem 2 výnosu z roku 2001, když tento seznam nebyl stanoven, jelikož ministerská vyhláška, která jej měla stanovit, nebyla ještě přijata, ani zveřejněna.
115
Za těchto okolností je třeba konstatovat, že druhý žalobní důvod Komise týkající se výnosu z roku 2001 musí být považován za opodstatněný.
Ke třetímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z neexistence zjednodušeného postupu pro zápis PL
116
Komise má za to, že postup pro zápis stanovený výnosem z roku 1912 nesplňuje požadavky vyplývající z judikatury Soudního dvora, které byly připomenuty v bodě 81 tohoto rozsudku. Výnos z roku 1912 neobsahuje žádny údaj o délce řízení ani o právu hospodářských subjektů zahájit takové řízení nebo o jejich možnostech podání žaloby v případě zamítnutí. Uvedeným subjektům nebyla kromě toho poskytnuta žádná informace ohledně orgánu, kterému by měly předložit své žádosti, nebo dokumentů, které má spis obsahovat.
117
V tomto ohledu je třeba připomenout, jak vyplývá z bodu 81 tohoto rozsudku, že vnitrostátní právní úprava, která podřizuje předchozímu povolení přidání látky, jako je PL, do potraviny, musí být doprovozena postupem umožňujícím hospodářským subjektům dosáhnout toho, aby tato látka byla zapsána na vnitrostátní seznam povolených látek. Tento postup musí být snadno dostupný, musí být možné dokončit jej v přiměřených lhůtách, a pokud dojde k zamítnutí, musí být umožněn soudní přezkum tohoto zamítavého rozhodnutí (viz v tomto smyslu výše uvedené rozsudky ze dne 16. července 1992, Komise v. Francie, bod 9, a ze dne, Komise v. Francie, bod 26).
118
V bodě 40 výše uvedeného rozsudku ze dne 5. února 2004, Komise v. Francie, Soudní dvůr již uvedl, že vezmou-li se v úvahu příklady, které mu byly předloženy Komisí, pokud jde o postup pro zápis stanovený výnosem z roku 1912, nebyly žádosti o zápis nebo o povolení předložené hospodářskými subjekty vyřizovány v přiměřených lhůtách ani dostatečně transparentním postupem, co se týče nabízených možností soudního přezkumu v případě zamítnutí povolení.
119
V projednávané věci ze spisu vyplývá, že postup pro zápis, který se použije na nutriční látky, jako jsou vitamíny, o které se jednalo ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek ze dne 5. února 2004, Komise v. Francie, je obdobný, ne-li totožný, s postupem stanoveným výnosem z roku 1912 pro zápis PL na seznam látek povolených ve Francii. Ze strany Francouzské republiky nebyl předložen žádný důkaz prokazující, že tomu tak není.
120
Za těchto okolností lze závěry, ke kterým Soudní dvůr dospěl ve výše uvedeném rozsudku ze dne 5. února 2004, Komise v. Francie, a které se týkají postupu pro zápis stanoveného výnosem z roku 1912, použít i na postup pro zápis, který se uplatní podle téhož výnosu na PL.
121
Je třeba dojít k závěru, že pokud jde o výnos z roku 1912, musí být třetí žalobní důvod Komise vycházející z neexistence zjednodušeného postupu pro zápis považován za opodstatněný.
122
Vzhledem k výše uvedenému je třeba konstatovat, že Francouzská republika tím, že zavedla pro PL a potraviny, k jejichž výrobě byly použity PL pocházející z jiných členských států, kde jsou legálně vyráběny nebo uváděny na trh, režim předchozího povolení, který porušuje zásadu proporcionality, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 28 ES.
K nákladům řízení
123
Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Francouzská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
1)
Francouzská republika tím, že zavedla pro pomocné látky a potraviny, k jejichž výrobě byly použity pomocné látky pocházející z jiných členských států, kde jsou legálně vyráběny nebo uváděny na trh, režim předchozího povolení, který porušuje zásadu proporcionality, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 28 ES.
2)
Francouzské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.