61982C0040
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 7 JUILLET 1982 (
*1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Par un recours déposé le 4 février de cette année, la Commission a demandé à la Cour de dire pour droit qu'en interdisant les importations et en adoptant un régime des licences d'importation dans le secteur des produits avicoles, le Royaume-Uni a manqué à ses obligations découlant de l'article 30 du traité CEE.
Selon le gouvernement britannique, ces mesures sont justifiées sur la base de l'article 36 dudit traité, étant donné qu'elles font partie d'un ensemble de dispositions qui visent à protéger la santé et la vie des volailles, menacées par la maladie de Newcastle. Il s'agit d'une infection virale qui peut frapper ces animaux, et parmi ceux-ci notamment les poulets et les dindes, en provoquant des troubles respiratoires et d'autre nature, des retards de croissance, l'arrêt de la production d'oeufs et très souvent la mort de l'animal malade. A titre préventif, on recourt dans de nombreux pays à la vaccination, en employant des vaccins produits par des virus vivants et par des virus inactifs. Mais la vaccination est pratiquée habituellement à titre facultatif et donc limitativement à une partie des volailles d'un pays déterminé; en outre, les volailles vaccinées, leur viande et leurs œufs peuvent être porteurs occultes du virus contagieux (dit «virus sauvage»). Compte tenu de ces éléments, certains pays préfèrent interdire la vaccination préventive (de manière que l'apparition éventuelle de la maladie soit plus facilement et plus rapidement constatée), abattre la volaille dans les régions où quelques cas de maladie se manifestent et interdire ou soumettre à des conditions déterminées l'importation des volailles, de leur viande et de leurs produits, en provenance de pays où le système de la vaccination préventive est appliqué.
En Grande-Bretagne, la ligne de conduite suivie jusqu'en 1962 a été celle de l'abattage, lorsque et où un foyer de la maladie était découvert, et de l'indemnisation des producteurs lésés; mais le caractère onéreux de cette politique a incité les autorités compétentes à la remplacer par la vaccination facultative, au moyen d'un vaccin désactivé, conformément aux suggestions du comité présidé par Sir Arnold Plant (voir le rapport de ce comité annexe 1, au mémoire en défense). Toutefois, l'Irlande du Nord est restée étrangère au nouveau système; avec cette conséquence que l'introduction de volailles en provenance d'autres parties du Royaume-Uni a été interdite — et l'est encore — afin d'éviter des risques de contagion.
Les résultats du système de la vaccination ont été bons, pendant les années au cours desquelles le vaccin a été le plus largement employé (surtout pendant la période 1965-1969); en effet, les cas de maladie constatés chaque année ont sensiblement diminué. En 1970, un retournement négatif s'est produit, avec l'apparition d'une épidémie qui a provoqué de graves dommages économiques; le phénomène a été attribué en grande partie à la réduction de l'ampleur de la vaccination (voir les paragraphes 22-24 du rapport du groupe d'experts sur l'épidémie, annexe 2 au mémoire en défense). On en a déduit la nécessité de pratiquer cette méthode dans la mesure la plus large possible et l'opportunité d'autoriser l'usage de vaccins vivants. Il est de fait que, de 1971 à 1972, le nombre des cas de maladie a diminué de plus de 4200 à 400, et a continué à décroître rapidement au cours des années ultérieures (voir annexe 4 au mémoire en défense). Enfin, il faut rappeler que, selon les statistiques de l'Office international des épizooties, produites par la Commission en annexe à son avis motivé, un seul foyer de la maladie (en 1978) a été signalé au Royaume-Uni au cours des cinq dernières années.
Malgré cela, le 27 août 1981, la représentation permanente du Royaume-Uni auprès des Communautés européennes a informé la Commission qu'à la suite d'un réexamen de la politique qu'il suit afin de lutter contre la maladie de Newcastle, le gouvernement britannique avait décidé d'interdire la vaccination préventive, en réintroduisant l'abattage obligatoire des volailles dans les régions éventuellement atteintes par la contagion à partir du 1er septembre 1981. Cela aurait eu pour effet de rendre la volaille des élevages britanniques particulièrement vulnérable aux risques de contagion qui auraient pu résulter des importations en provenance de pays dans lesquels l'emploi du vaccin continuait à être autorisé. En conséquence, les importations de viandes fraîches ou congelées de volaille, d'oeufs et de produits d'oeufs en Grande-Bretagne ne seraient plus admises, à moins qu'elles ne proviennent de pays totalement exempts de la maladie de Newcastle, dans lesquels l'emploi de la vaccination était interdit, et le principe de l'abattage obligatoire serait appliqué en cas d'apparition de la maladie (conditions qui, dans le cadre de la Communauté, ne sont réalisées que par le Danemark et l'Irlande).
La brièveté du délai de préavis était justifiée par la considération qu'un délai plus long aurait permis aux exportateurs d'introduire en Grande-Bretagne, et d'emmagasiner dans des dépôts frigorifiques, de grandes quantités de produits non conformes aux nouvelles dispositions, mettant ainsi en danger pendant plusieurs mois la salubrité des élevages britanniques de volaille non vaccinée.
L'interdiction d'importation a été effectivement mise en vigueur à partir de la date prévue. Toutefois, à la suite de discussions avec le comité vétérinaire permanent de la Communauté, qui se sont déroulées à Bruxelles le 1er septembre 1981, le gouvernement britannique a décidé ultérieurement d'admettre l'importation des produits d'oeufs qui ont subi un traitement thermique durant leur fabrication: les lots de ces produits, accompagnés d'un certificat vétérinaire attestant l'application dudit traitement, bénéficient d'un régime de licences spéciales. D'autre part, des licences générales pour l'importation de viandes fraîches ou congelées de volailles continuent à être accordées pour les importations en provenance du Danemark et de la République d'Irlande.
Les objections soulevées par la Commission (par lettre du 11 septembre 1981) contre la communication britannique du 27 août précédent n'ont pas incité le gouvernement du Royaume-Uni à modifier son attitude: il a confirmé sa thèse, selon laquelle les mesures contestées devraient être considérées comme licites selon l'article 36, et il a invoqué en outre l'article 11, paragraphe 1, de la directive du Conseil 71/118 du 15 février 1971. Le 12 octobre 1981, la Commission a émis son avis motivé, en vertu de l'article 169 du traité CEE, en accusant le Royaume-Uni de violer l'article 30 du traité. Par une lettre du 30 octobre 1981, la représentation permanente britannique a encore une fois confirmé le point de vue de son gouvernement.
Puis, la Commission a introduit un recours, ce qui a incité les gouvernements français et irlandais à intervenir dans l'affaire, à l'appui respectivement de la requérante et du Royaume-Uni, partie défenderesse.
2.
Les termes juridiques du litige sont simples. Il n'est pas douteux qu'une mesure qui enlève entièrement à sept États membres la possibilité de faire entrer en Grande-Bretagne les viandes fraîches et congelées de volaille, aussi longtemps qu'ils conservent leur système de vaccination préventive, et qui subordonne en même temps toute importation de produits d'oeufs à des licences spéciales, équivaut à une restriction quantitative aux importations. De même, il n'est pas douteux qu'une mesure de ce genre serait compatible avec le droit communautaire si elle entrait dans le cadre de la dérogation, introduite par l'article 36, à l'interdiction de l'article 30.
Le litige doit donc être résolu, non seulement à la lumière des articles 30 et 36, mais en tenant compte également de la directive citée du Conseil 71/118 «relative à des problèmes sanitaires en matière d'échanges de viandes fraîches de volaille». En effet, l'article 11 de cette directive prévoit, dans son paragraphe 1, que les dispositions des États membres en matière de police sanitaire relatives à ces échanges «restent applicables jusqu'à l'entrée en vigueur de dispositions communautaires éventuelles»; tandis que les paragraphes 2 à 5 du même article réglementent le comportement de tout État membre dans le cas où «il y a danger de propagation de maladies des animaux par l'introduction sur son territoire de viandes fraîches de volaille en provenance d'un autre État membre».
Quant aux faits controversés que la Cour est appelée à apprécier, il convient de considérer que la procédure d'infraction, qui est à l'origine du présent recours, a été engagée par la Commission à la suite des mesures britanniques du 27 août 1981, et en particulier des restrictions sensibles à l'importation qui ont été décidées à cette date. Il est vrai que le régime de l'interdiction de vaccination, accompagné de l'interdiction d'introduire des viandes de volaille en provenance de pays ou de régions où la vaccination est pratiquée, existait en Irlande du Nord même avant le 27 août 1981, mais il s'agissait d'une restriction à la circulation des marchandises limitée à une partie du territoire du Royaume-Uni qui ne compromettait pas les importations en Grande-Bretagne, et la Commission n'avait pas estimé opportun d'agir sur la base de l'article 169 du traité CEE. D'autre part, on pouvait estimer que l'article 11, paragraphe 1, cité de la directive 71/118, ayant permis aux États membres de maintenir provisoirement en vigueur les dispositions respectives de police sanitaire relatives aux échanges des volailles et de leurs viandes, rendait le régime appliqué dans le Royaume-Uni au moment de l'adhésion, légitime sous tous ses aspects.
Nous estimons donc que, dans cette phase de l'affaire, il est nécessaire et suffisant que la Cour apprécie si les mesures britanniques du 27 août 1981 sont légales ou non, selon le droit communautaire. Ce faisant, elle pourra s'abstenir de prendre en considération le régime appliqué en Irlande du Nord qui, bien qu'il ait le même contenu que celui introduit en Grande-Bretagne par les mesures précitées, mérite d'être apprécié séparément, du fait surtout qu'il était déjà en vigueur lors de l'adhésion. La décision séparée que nous suggérons pourra être prise ultérieurement, et de préférence lorsque la Cour se prononcera sur le recours de la Commission contre la république d'Irlande: le régime adopté dans le Nord et dans le Sud de cette île, en ce qui concerne le secteur des volailles, est en effet substantiellement identique.
3.
A l'audience, la défense du gouvernement français a soutenu que l'illégalité des mesures britanniques résulterait de l'article 11 cité de la directive 71/118, exception faite pour la matière des échanges d'oeufs, qui n'est pas couverte par cette directive. En effet, en premier lieu, le premier paragraphe de l'article 11 devrait être entendu comme une clause visant à «geler» les réglementations nationales de police sanitaire relatives aux échanges de volailles vivantes et de leurs viandes fraîches; en conséquence, toute modification de ces réglementations serait interdite aux États membres jusqu'à l'entrée en vigueur de mesures communautaires d'harmonisation. En second lieu, l'adoption des mesures qui visent à combattre le «danger de propagation de maladies des animaux par l'introduction sur le territoire d'un État membre de viandes fraîches de volaille en provenance d'un autre État membre» ayant été réglementée, les paragraphes 2 à 5 du même article 11 auraient retiré aux États membres toute compétence normative en la matière, et la faculté de ces derniers d'interdire ou de limiter l'introduction de viandes en provenance d'autres États membres pour des raisons sanitaires serait étroitement subordonnée aux conditions prescrites aux lettres a) et b) du paragraphe 2. De ce point de vue également, les dispositions britanniques, entrant dans la catégorie indiquée ci-dessus et n'étant pas conformes aux conditions de la directive, seraient illégales.
L'examen de cette thèse exige tout d'abord que le rapport entre la sphère d'application de l'article 36 du traité et la directive en question soit clarifié, afin d'établir si la réglementation introduite par cette dernière doit ou non prévaloir sur la compétence laissée aux États membres par l'article 36. La réponse est certainement affirmative, selon une jurisprudence établie de la Cour (arrêts du 5. 10. 1977 dans l'affaire 5/77, Tedeschi, considérants nos 34-35; du 5. 4. 1979 dans l'affaire 148/78, Ratti, considérant no 36; du 8. 11. 1979 dans l'affaire 251/78, Denkavit Futtermittel, considérant no 14; dans les Recueils 1977, p. 1555, et 1979, p. 1620 et 3369). Pour reprendre le texte de l'arrêt Denkavit: «... l'article 36 du traité n'a pas pour objet de réserver certaines matières à la compétence exclusive des États membres, mais admet seulement que les législations nationales fassent exception au principe de la libre circulation des marchandises dans la mesure où cela est et demeure justifié pour atteindre les objectifs visés par cette disposition. Il en résulte que, lorsqu'en application de l'article 100 du traité, des directives communautaires prévoient l'harmonisation des mesures nécessaires pour garantir la protection de la santé des personnes et des animaux et lorsqu'elles aménagent des procédures de contrôle de leur observation, le recours à l'article 36 cesse d'être justifié et que c'est dans le cadre tracé par les directives d'harmonisation que les contrôles appropriés doivent être effectués et que les mesures de protection doivent être prises».
Dans le cas que nous examinons actuellement, il n'est pas douteux que nous ayons à faire à une directive d'harmonisation: cela résulte non seulement de la référence à l'article 100 du traité, contenue dans le début du préambule, mais également du troisième, du cinquième et du dernier considérant. Celui-ci, en particulier, après avoir indiqué que «les dispositions de police sanitaire relatives aux échanges de volailles vivantes et de viandes fraîches de volaille feront l'objet d'autres directives communautaires», affirme «qu'il est apparu, dès maintenant, nécessaire d'effectuer un premier rapprochement des dispositions nationales dans ce domaine, en précisant certaines conditions dans lesquelles les États membres peuvent refuser ou restreindre l'introduction de viandes de volaille sur leur territoire pour des motifs de police sanitaire et en prévoyant une procédure communautaire d'urgence au sein du comité vétérinaire permanent susmentionné, selon laquelle les mesures prises par un État membre peuvent être examinées et, le cas échéant, modifiées ou abrogées, en coopération étroite entre les Etats membres et la Commission». L'affirmation reproduite doit être mise en relation avec le paragraphe 2 de l'article 11 cité — qui indique les mesures qu'un État membre peut adopter devant l'apparition d'une maladie épizootique dans un autre État membre — et avec le paragraphe 4, alinéa 2, selon lequel la procédure de consultation du comité vétérinaire permanent peut être utilisée en vue d'une décision communautaire imposant la suppression ou la modification des mesures restrictives prises dans un État membre sur la base du paragraphe 2 cité. Cette dernière disposition montre que la directive 71/118 inclut une procédure de contrôle de son observation, au moins en ce qui concerne les règles de l'article 11, paragraphe 2.
Il n'est donc pas possible d'estimer que la directive en question est sans importance en l'espèce, pour la seule raison que l'État membre intéressé a déclaré avoir exercé une compétence qui lui est attribuée par l'article 36 du traité CEE; au contraire, la question prioritaire est celle de l'observation de la directive; mais, bien entendu, dans la mesure où l'article 11 est applicable.
On doit pourtant dire, à ce propos, que l'interprétation de l'article 11, donnée par le gouvernement français, ne nous semble pas convaincante. A notre avis, déduire du paragraphe 1 une interdiction pour les États membres de modifier leurs réglementations de police sanitaire dans le domaine qui nous intéresse aboutit à forcer le texte et l'objectif de ce paragraphe. Le législateur communautaire s'est limité à permettre l'application de la réglementation préexistante «jusqu'à l'entrée en vigueur de dispositions communautaires éventuelles»; mais précisément le fait que ces dernières sont prévues comme une éventualité — et sont donc destinées à ne pas être introduites rapidement, comme l'expérience l'a d'ailleurs montré — aboutit à exclure que toute modification de la réglementation nationale ait été interdite. Cela a été reconnu par la Commission qui a estimé à bon droit qu'il était excessif de penser qu'un État membre ne peut plus introduire dans son ordre juridique des modifications inspirées, par exemple, par de nouvelles données scientifiques.
Toutefois, ces observations, si elles nous conduisent à rejeter la thèse soutenue par le gouvernement français, n'entraînent pas du tout la conséquence que toute mesure nationale de modification doit être considérée comme licite, sur la base de l'article 11, paragraphe 1, cité de la directive. A notre avis, les dispositions nationales couvertes par cette règle, et dont il n'est pas nécessaire de vérifier la conformité aux exigences de l'article 36 du traité, sont uniquement les dispositions déjà applicables à la date de la directive (comme le montre l'expression ... «restent applicables»).
Il reste à considérer la portée des paragraphes 2 à 5 de l'article 11 de la directive citée. Il faut reconnaître que le dernier considérant cité du préambule, lorsqu'il affirme que «certaines conditions dans lesquelles les États membres peuvent refuser ou restreindre l'introduction de viandes de volaille sur leur territoire pour des motifs de police sanitaire» ont été précisées (évidemment dans ces paragraphes), fournit un argument à l'appui de la thèse française, puisqu'il attribue au paragraphe en question la fonction de réglementer tout le problème des limites à l'importation de viandes de volaille, établies pour des motifs sanitaires. S'il en était ainsi, les mesures britanniques, qui ne sont certainement pas conformes aux conditions fixées dans le paragraphe 2, devraient pour cette seule raison être considérées comme illégales. Mais, à notre avis, il ne faut pas oublier le passage initial du même considérant, où il est dit que «les dispositions de police sanitaire relatives aux échanges de volailles vivantes et de viandes fraîches de volaille feront l'objet d'autres directives communautaires»: cette formule suggère d'interpréter restrictivement le paragraphe 2 de l'article 11. Une interprétation restrictive aboutit à estimer que les mesures étatiques réglementées par ce paragraphe, et par les paragraphes suivants, sont exclusivement des mesures de lutte contre une maladie épizootique effectivement apparue dans un autre État membre. On le déduit notamment de la nature des cas prévus aux lettres a) et b) du paragraphe 2 («en cas d'apparition d'une maladie épizootique ...», «dans le cas où une maladie épizootique prend un caractère extensif, ou en cas d'apparition d'une nouvelle maladie grave et contagieuse des animaux»). Cela est confirmé, en outre, par le paragraphe 3, en vertu duquel tout État membre est tenu de communiquer aux autres et à la Commission «l'apparition sur son territoire de toute maladie visée au paragraphe 2 et les mesures qu'il a prises pour lutter contre elle», ainsi que la disparition de la maladie. Enfin, il est également significatif que le paragraphe 5 doive s'appliquer «si la situation prévue au paragraphe 2 se présente ...»: ce n'est que si le terme «situation» se réfère au cas d'apparition de la maladie épizootique, et non pas à un danger général de contagion, que les conséquences prévues par le même paragraphe apparaissent justifiées.
En définitive, il nous semble que l'article 11, paragraphes 2 à 5, ne s'occupe pas des mesures qui introduisent un nouveau régime national en matière de police sanitaire en ce qui concerne les échanges de volailles vivantes et de viandes fraîches de volaille; c'est-à-dire du genre de dispositions auquel appartiennent les mesures britanniques d'août 1981. Nous avons déjà dit que le paragraphe 1 de l'article 11, lui non plus, ne couvre pas un phénomène de ce type: il doit donc être apprécié selon l'article 36. Nous verrons cependant par la suite qu'il est possible de tirer du paragraphe 2 de l'article 11 de la directive 71/118 un argument utile pour l'interprétation de l'article 36 en référence au cas d'espèce.
4.
Il est bien connu que l'article 36 du traité, par dérogation aux articles 30 à 34, autorise notamment «les interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit, justifiées par des raisons de ... protection de la santé et de la vie ... des animaux», à la condition qu'elles ne constituent pas «un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres».
Il convient de récapituler tout d'abord quelques-uns des résultats d'interprétation auxquels la Cour est parvenue en ce qui concerne l'article 36. En premier lieu, elle a souligné que la nature dérogatoire de la règle impose son interprétation stricte (voir arrêt du 12. 10. 1978 dans l'affaire 13/78, Eggers, Recueil 1978, p. 1935, considérant no 30: «L'article 36 constitue une exception au principe fondamental de la libre circulation des produits et doit, dès lors, être interprété de façon à ne pas étendre ses effets au-delà de ce qui est nécessaire pour la protection des intérêts qu'il vise à garantir».
En second lieu, elle a attribué à l'expression «interdictions ou restrictions ... justifiées» le sens de limitations nécessaires, voire même indispensables (voir arrêt du 15. 12. 1976 dans l'affaire 35/76, Simmenthal, Recueil 1976, p. 1871, considérant no 19: «Les restrictions autorisées par l'article 36 ... ne sont conformes au traité que dans la mesure où elles sont justifiées, c'est-à-dire nécessaires pour atteindre les objectifs visés à cette disposition ...»; dans le même sens, l'arrêt du 12 juillet 1979 dans l'affaire 153/78, Commission/république fédérale d'Allemagne, Recueil 1979, p. 2555, considérant no 5, où la Cour parle de «restrictions qui ne sont autorisées que dans la mesure ... où elles sont nécessaires»).
A cela la Cour a ajouté deux corollaires: d'une part, elle a nié que l'article 36 ait pour but de réserver les matières qu'il vise à la compétence exclusive des États membres (voir les arrêts cités Simmenthal, considérant no 24, Tedeschi, considérant no 34; Commission/république fédérale d'Allemagne, considérant no 5); d'autre part, elle a précisé «qu'une réglementation ou pratique nationale ne bénéficie pas de la dérogation de l'article 36 lorsque la santé et la vie des personnes peuvent être protégées de manière aussi efficace par des mesures moins restrictives des échanges intracommunautaires» (arrêt du 20. 5. 1976 dans l'affaire 104/75, de Peijper, Recueil 1976, p. 613, considérants nos 16-18; arrêt du 8. 12. 1979, Denkavit Futtermittel, déjà cité, considérant no 23).
Par conséquent, l'État qui invoque l'article 36 et auquel incombe la charge de prouver que les mesures restrictives introduites répondent aux conditions fixées par cette règle (voir l'arrêt Denkavit Futtermittel cité, considérant no 24) ne peut pas se borner à indiquer qu'il s'agit effectivement de mesures fondées sur l'un des motifs énumérés — par exemple, la protection de la santé et de la vie des animaux —, mais il doit prouver qu'elles sont nécessaires pour atteindre le but recherché; et qu'il n'était pas possible de recourir à une solution alternative tout aussi efficace et susceptible de provoquer des entraves moins graves aux échanges. La Cour, appelée à apprécier la légalité des mesures en question, devra les examiner quant au fond, du point de vue de leur nécessité et du respect du principe de proportionnalité, ainsi qu'en vue de constater si elles entraînent une discrimination arbitraire ou servent à dissimuler une restriction «protectionniste» aux échanges.
5.
En revenant au cas d'espèce, nous observons tout d'abord que la violation des obligations communautaires reprochée au Royaume-Uni concerne deux aspects des mesures du 27 août 1981: précisément, l'interdiction d'importation de viandes de volaille des États membres qui n'appliquent pas le système introduit en Grande-Bretagne et le mécanisme des licences spéciales, appliqué aux produits d'oeufs. Il s'agit donc d'établir si ces deux aspects sont ou non justifiés par l'article 36, abstraction faite de toute prise de position quant au passage du système de la vaccination préventive (dit «du contrôle») et celui de la non-vaccination (dit de «l'éradication»); en effet, la Commission semble ne pas vouloir mettre en discussion la légalité du changement britannique de politique vétérinaire en soi, c'est-à-dire dans la mesure où l'on peut faire abstraction de ses répercussions sur les échanges intracommunautaires. Il faut toutefois tenir compte du fait que certaines restrictions aux importations semblent faire partie intégrante de toute politique d'interdiction de la vaccination préventive et «d'éradication» de la maladie de Newcastle. C'est pourquoi, bien qu'il soit exact que la question à résoudre est celle de la compatibilité ou non des mesures concernant les importations avec l'article 36, il est difficile de s'abstenir de considérer globalement, toujours à la lumière de cet article, les mesures britanniques du 27 août 1981. Si elles étaient entièrement injustifiées, selon l'article 36, évidemment, le système particulier de limitation des importations le serait lui aussi; mais il est possible que seul ce système soit injustifié, en présence d'autres alternatives moins préjudiciables aux échanges.
Avant d'aborder cette recherche, nous désirons débarrasser la discussion d'un argument sur lequel la défense du gouvernement britannique a insisté surtout à l'audience: il ne serait pas exact de parler d'«interdiction absolue» des importations de volailles, parce que les autres États membres, qui adoptent la même méthode de lutte contre la maladie de Newcastle que celle qui est aujourd'hui en vigueur dans le Royaume-Uni, ont pleine liberté de faire entrer leurs produits avicoles dans ce pays. Franchement, cet argument nous semble inconsistant. Lorsqu'il a adopté sa nouvelle politique, le gouvernement britannique était parfaitement conscient que seuls deux des États membres se trouvaient dans les conditions décrites par sa lettre du 27 août 1981, et qu'ayant lui-même fixé une entrée en vigueur presque immédiate des restrictions à l'importation, ces restrictions en tout cas feraient obstacle aux échanges intracommunautaires jusqu'au moment où, éventuellement, tous les autres États membres décideraient de modifier leur système. En outre, lorsque l'un des États membres, et précisément la France, qui a un intérêt particulier à l'exportation de viandes de volaille vers le Royaume-Uni, et qui est totalement exempte de la maladie de Newcastle, a annoncé qu'il avait interdit la vaccination et décidé des mesures d'abattage obligatoire en cas d'apparition de la maladie (16. 9. 1981), le gouvernement britannique a ajouté une autre condition à celles indiquées dans la lettre citée du 27 août 1981, en déclarant que les importations en provenance de France ne pouvaient de toute manière pas être admises parce que ce pays importait à son tour des volailles de pays où la méthode précitée de l'éradication de la maladie de Newcastle n'est pas appliquée. Si donc tous les autres États membres voulaient se conformer à la nouvelle politique vétérinaire britannique, les frontières communautaires devraient être fermées aux importations en provenance de tous pays où la vaccination préventive est pratiquée; or, abstraction faite des répercussions d'une telle ligne de conduite sur les rapports commerciaux avec les États tiers, il est évident qu'elle constituerait la matière de décisions communautaires et non de changement d'orientation de la part d'Etats membres, considérés individuellement. Enfin, l'argument que nous sommes en train de réfuter semble en contradiction avec la position adoptée par le Royaume-Uni dans cette affaire: il a invoqué l'article 36, en reconnaissant implicitement que si cette norme ne rendait pas légales ses mesures du 27 août 1981, celles-ci seraient frappées par l'interdiction de l'article 30; alors que nier l'interdiction absolue des importations n'a de sens que si l'on veut soutenir l'inapplicabilité de ce même article 30. Dans le cas contraire, la discussion sur ce point est purement terminologique et ne modifie pas les données de l'affaire.
6.
Examinons maintenant la nouvelle politique britannique de lutte contre la maladie de Newcastle quant à sa nécessité pour la protection de la santé et de la vie des volailles. Le point de vue britannique peut être résumé ainsi: seule la méthode de «l'éradication» (interdiction de la vaccination préventive, abattage obligatoire des volailles dans les régions où la maladie se manifeste, interdiction d'importer des volailles vaccinées) garantit leur santé au plus haut niveau, en faisant de chaque volaille, en raison de sa vulnérabilité accrue, une sentinelle contre la réapparition éventuelle de la maladie, qui peut être ainsi rapidement découverte, circonscrite et étouffée. En revanche, la vaccination préventive, tout en réduisant le risque de contagion pour les volailles vaccinées, accroît le danger occulte représenté par les volailles vaccinées qui peuvent être porteuses du virus sauvage et contaminer ainsi les volailles non vaccinées; dans ce cas, la réapparition de la maladie serait constatée avec une rapidité et une efficacité moindres.
Ce point de vue est contesté par la Commission — qui affirme que le système de contrôle par vaccination préventive offre au moins le même degré de garantie — et par le gouvernement français, qui estime que ce système est plus efficace et souligne qu'il a été, pour cette raison, rapidement réintroduit en France, après que le changement de politique vétérinaire effectué en septembre 1981 n'était pas parvenu au résultat désiré de la reprise des exportations vers le Royaume-Uni.
A notre avis, les considérations dont il faut tenir compte sont les suivantes:
a)
La nouvelle politique inaugurée par le Royaume-Uni le 27 août 1981 qui, comme nous l'avons dit, est inséparablement liée à des mesures restrictives des importations, aurait dû, pour pouvoir être justifiée à la lumière de l'article 36 du traité CEE, être indispensable pour protéger la santé et la vie des volailles. Cela n'a même pas été affirmé par le gouvernement britannique qui a seulement cherché à démontrer la supériorité technique du système de l'éradication.
b)
La Grande-Bretagne avait déjà pratiqué dans le passé (jusqu'en 1962, comme nous 1 avons rappelé au début) la politique récemment reprise, et ce «avec vigueur et détermination», comme le rapport du comité présidé par Sir Arnold Plant (paragraphe 252) l'a signalé en 1962. Malgré cela, les formes aiguës et subaiguës de la maladie de Newcastle avaient persisté (paragraphe 253) et le rapport souligne les difficultés provenant de l'existence de «réservoirs» d'infection où la maladie se présente sous une forme si légère qu'il n'est pas possible de la reconnaître rapidement (paragraphe 253 encore). Il semble donc qu'après quinze ans de politique «d'éradication» et de non-vaccination, (1947-1962) le même inconvénient attribué aujourd'hui à la présence de volailles vaccinées subsistait encore.
c)
Même après l'épidémie de 1970-1971, les experts britanniques sont restés convaincus que «le seul moyen efficace de protection, pour l'industrie avicole, contre la maladie de Newcastle est d'entreprendre un programme complet de vaccination et de maintenir des normes d'hygiène et de sécurité contre la maladie au sein de chaque cheptel aviaire et entre les cheptels aviaires. Toute autre mesure prise, quelque désirable qu'elle puisse être, est d'une importance relativement moindre» (paragraphe 2 du rapport du groupe d'experts chargés d'examiner l'épidémie en octobre 1971).
d)
La méthode de la vaccination obligatoire, considérée comme «hautement désirable» par le même groupe d'experts (paragraphe 25 du rapport cité), n'a jamais été adoptée en raison des difficultés pratiques liées à son application et à son contrôle — et peut-être aussi en raison de son coût —, mais il semble évident qu'elle aurait permis d'extirper effectivement les formes aiguës de maladie. La preuve en est qu'au cas où un foyer de maladie se manifeste entre volailles vulnérables, dans le système actuellement adopté en Grande-Bretagne, la «ring vaccination» (ou la vaccination de l'ensemble des volailles vulnérables se trouvant dans une région adjacente au foyer) est prévue afin de limiter l'infection, en évitant qu'elle se répande.
e)
La possibilité, qu'en cas de manifestation de la maladie, il devienne nécessaire de recourir à la «ring vaccination», montre que, même dans un pays où le régime de l'«éradication» est en vigueur, la situation de coexistence entre volailles vaccinées et non vaccinées, qui a été présentée comme le plus grand inconvénient du régime du contrôle, peut apparaître.
f)
Les statistiques de l'Office international des épizooties montrent, qu'au cours des trois dernières années, le risque d'apparition de la maladie de Newcastle ne s'est pas concrétisé ni dans les pays qui adoptaient le système de l'«éradication» (Danemark, Irlande), ni dans certains pays où le système du contrôle était en vigueur (France, Pays-Bas, Luxembourg, Royaume-Uni); quoi qu'il en soit, le autres pays de ce second groupe ont manifesté une nette tendance à la disparition totale des cas et en 1981, seule la Grèce, dans le cadre de l'Europe occidentale, a signalé douze cas de maladie.
Des considérations qui précèdent, il nous semble que l'on puisse tirer avec certitude au moins deux déductions: plusieurs éléments objectifs contredisent la thèse de la supériorité du régime de l'«eradication» de la maladie; et en tout cas il n'existe pas de motifs qui rendaient le passage à ce régime indispensable pour le Royaume-Uni. Cela pourrait, à notre avis, suffire pour estimer que les mesures britanniques en question ne sont pas justifiées par l'article 36.
7.
Comme nous avons déjà eu l'occasion de le souligner, il est possible de faire abstraction de l'ensemble des mesures contestées et de se borner à apprécier, à la lumière des critères de droit communautaire, les restrictions à l'importation, qui sont spécialement contestées par la requérante. Voyons donc si, dans la logique même du nouveau régime britannique, ces restrictions étaient indispensables.
Nous connaissons la thèse du Royaume-Uni: les viandes des volailles vaccinées importées d'autres pays peuvent être des porteuses occultes du virus sauvage. Il faut évidemment supposer que, pendant la période où elles ont été au contact de volailles non vaccinées dans le pays d'origine, ces viandes, et surtout les volailles qui les ont fournies, n'ont pas déjà transmis la maladie, ou au moins, que celle-ci ne s'est pas manifestée; (autrement il serait facile de localiser le foyer et de bloquer les seules importations en provenance de la région infectée, selon le système de la directive 71/118 citée). Un cas de ce genre peut se produire, mais très rarement: l'ampleur du risque est donc réduite. Reste le fait que les motifs exposés par le gouvernement britannique justifiaient par eux-mêmes d'interdire d'importer des volailles vaccinées, et non pas d'étendre cette interdiction aux volailles non vaccinées également. Or, le gouvernement français a affirmé, sans être contredit sur ce point, que les viandes de volaille qui étaient exportées de France en Grande-Bretagne provenaient pour la quasi-totalité de volailles non vaccinées et donc sensibles à la maladie. On n'a pas expliqué comment ces viandes elles aussi pouvaient cacher un virus sauvage actif.
Revenons maintenant pour un moment à l'article 11 de la directive 71/118 et précisément à son paragraphe 2. Bien que ce dernier ne soit pas applicable au cas d'espèce (pour les raisons exposées précédemment), le fait qu'il permette aux autorités nationales, en cas d'apparition de maladie épizootique dans un autre État membre, d'interdire ou de restreindre l'introduction des seules viandes fraîches de volaille en provenance des zones de territoire où la maladie est apparue, et cela à titre temporaire, nous semble significatif. Une mesure restrictive limitée dans l'espace et dans le temps et soumise au contrôle des organes communautaires a été considérée par le législateur communautaire comme suffisante pour assurer la défense contre un cas d'apparition effective de la maladie. Le Royaume-Uni, comme tous les autres États membres, n'est pas autorisé à adopter des mesures plus sévères, au cas où la maladie de Newcastle apparaît dans un autre État. Il serait tout à fait excessif que la mesure beaucoup plus sévère, consistant à bloquer pour un temps indéfini toutes les importations de volailles en provenance d'autres États membres où le régime de contrôle est en vigueur, soit considérée comme nécessaire et donc justifiée au titre de l'article 36, dans une situation de simple risque, permanent et général, que la maladie puisse réapparaître! Cette situation (qui ne peut jamais être entièrement supprimée, étant donné les nombreux agents de transmission du virus), devrait être pratiquement assimilée au cas de maladie épizootique de caractère extensif ; qui, selon la directive, justifie l'interdiction de toutes les importations en provenance d'un État membre (article 11, paragraphe 2 b); et toujours aussi avec cette différence considérable que l'interdiction autorisée par la directive est temporaire et que son maintien est contrôlé par la Commission.
D'autre part, la solution adoptée par le Royaume-Uni n'est pas la seule possible.
Une alternative moins restrictive pour les importations existe, comme le montre le système adopté au Danemark — c'est-à-dire dans un autre État membre où le régime de l'«éradication» est en vigueur —, qui a été décrit en détail dans la réponse de la Commission aux questions posées par la Cour (point F). Les aspects les plus intéressants de ce système nous semblent être les suivants: s'agissant de viandes de volaille en provenance de pays qui pratiquent la vaccination préventive, on fait avant tout une distinction entre produits d'élevage vaccinés et produits d'élevage non vaccinés; pour les uns et les autres, on exige que les volailles proviennent de régions de diamètre limité (vingt kilomètres) demeurées exemptes de la maladie dans les six mois précédant l'exportation et qu'un certain nombre d'échantillons des volailles dont la viande est importée ait subi, au moment de l'abattage, un examen de laboratoire aboutissant à un résultat négatif quant à ladite maladie. En outre, pour les volailles sur lesquelles la vaccination est pratiquée, cette dernière doit être faite en employant des vaccins déterminés; tandis que, pour les volailles non vaccinées, l'examen de laboratoire peut être fait alternativement sur un échantillon d'animaux de chaque élevage.
La Commission et le gouvernement français ont déclaré que leurs efforts pour convaincre le Royaume-Uni d'introduire un système analogue au système danois ont été vains, bien que ces tentatives aient démontré que, du point de vue de la Commission, le passage au régime d'«éradication» devait être considéré comme admissible et qu'une restriction limitée des importations, afin d'assurer le succès du nouveau régime, apparaissait justifiée. La défense du gouvernement britannique a déclaré à l'audience que l'ampleur des importations britanniques de volailles (en particulier de France) était si considérable, par comparaison avec le Danemark, qu'elle rendait impossible l'adoption des mêmes mesures. En vérité, il n'a pas été possible d'établir avec exactitude quelle était l'importance de la différence, calculée en termes de pourcentage, des importations par rapport à la consommation totale; selon une déclaration de la défense du gouvernement français, le pourcentage serait de 5 % pour le Royaume-Uni, contre 1 % pour le Danemark. Mais, de toute manière, l'argument de la défense britannique n'est pas du tout convaincant.
Tout ce que le système danois exige, c'est la production d'un certificat ou mieux une extension du contenu du certificat de salubrité prescrit par la directive 71/118 dans son article 8; et nous ne voyons pas quelle difficulté particulière l'examen de certificats plus ou moins nombreux peut présenter pour l'État importateur. Si l'on devait apercevoir dans la position britannique une attitude de méfiance à l'égard des examens effectués par des laboratoires d'autres pays, tout le système du certificat de salubrité serait mis en cause, étant donné qu'il est fondé sur des attestations vétérinaires locales. Toutefois, le sens des objections britanniques semble être celui-ci: un examen de laboratoire par échantillon est moins apte à faire découvrir le virus s'il est, effectué sur des quantités plus élevées de produits. Nous croyons que cela est inexact; il suffit que le pourcentage des échantillons prélevés et examinés par rapport au lot importé reste le même. Nous répétons, en outre, que les examens de laboratoire sont un des éléments du système danois; l'autre consiste à certifier que la région de provenance des viandes est exempte de la maladie depuis six mois.
Il convient enfin de mentionner le «projet de proposition de directive du Conseil relative à des problèmes de police sanitaire en matière d'échanges intracommunautaires de viandes fraîches de volaille»; projet communiqué à la Commission par M. Dalsager mais non encore transmis au Conseil. Le Royaume-Uni l'a produit en annexe à son mémoire (annexe 6) et l'a indiqué comme un bon exemple d'initiative de la Commission en vue de l'harmonisation des législations en la matière qui nous intéresse.
Selon la défense de la défenderesse, la ratio de ce projet serait la même que celle de l'attitude adoptée par la Grande-Bretagne après les mesures de 1981: c'est-à-dire l'exigence que chaque Etat exportateur se protège lui-même et les pays d'importation contre la contagion qui pourrait être transmise par des volailles porteuses du virus. Mais il est facile d'objecter que, s'il est permis aux institutions communautaires de choisir une ligne déterminée lorsqu'elles prévoient l'harmonisation des législations, en revanche, il n'est pas permis qu'un État membre exige des autres d'être pris comme modèle.
En dehors de cela, nous observons que le projet en question se limite, en matière de vaccination, à interdire l'usage de deux types de vaccin (ceux préparés à partir de souches vélogéniques ou mésogéniques; les secondes si les yirus sont vivants), sans rien disposer quant au vaccin extrait de virus de souches lentogéniques, qui est aujourd'hui considéré comme le plus inoffensif et le plus efficace (article 3). En outre, il est prescrit aux États membres de prendre certaines mesures de lutte en cas d'apparition de la maladie sur leur territoire (articles 4-9); et cela présuppose que la maladie elle-même soit localisable, qu'il soit possible de la combattre par l'abattage des volailles malades et la désinfection et qu'il soit également possible d'en vérifier le cours par des examens de laboratoire. Ce n'est que lorsque les mesures de lutte prévues n'ont pas été respectées, que le pays destinataire peut interdire la mise en circulation sur son territoire des viandes provenant de la zone de territoire infectée (article 13), tandis que l'interdiction temporaire de toutes les importations en provenance d'un pays déterminé est admise en cas de diffusion de l'épidémie au-delà de ladite zone (article 10, paragraphe 1). Les mesures restrictives des importations que le projet autorise sont donc, comme l'a observé la Commission, sur la même ligne que celles prévues par l'article 11 de la directive 71/118 et c'est pourquoi on peut en tirer la même déduction que celle à laquelle a abouti l'examen du paragraphe 2 de cet article; c'est-à-dire que des situations plus graves que celles du risque général et permanent de réapparition de la maladie ont été considérées comme le fondement de restrictions aux importations moins sévères comparativement aux mesures britanniques.
8.
Les considérations développées jusqu'ici démontrent, nous semble-t-il, non seulement que ces mesures, dans leurs aspects limitatifs des échanges intracommunautaires, n'étaient nullement indispensables, mais aussi qu'elles étaient trop restrictives par rapport au résultat recherché, qui consiste à assurer le succès du régime «d'éradication» de la maladie de Newcastle. Mais la vérification du respect du principe de proportionnalité doit être faite également sous un autre point de vue, c'est-à-dire en appréciant le dommage causé au commerce intracommunautaire, et en établissant une comparaison avec l'avantage que, du point de vue vétérinaire, le Royaume-Uni peut attendre de la nouvelle politique. Le premier élément (le dommage) est certainement considérable: un courant d'exportations en provenance de France qui, selon les statistiques Eurostat de 1980, avait atteint, cette année-là, une valeur de 4809000 UCE, a été interrompu. On peut donc ajouter foi aux déclarations de la défense du gouvernement français qui a parlé d'entreprises avicoles contraintes de réduire leur production de manière drastique et qui sont arrivées au bord de la faillite. A cela, on doit ajouter le désavantage certain pour le consommateur britannique, étant donné que les prix des volailles, et surtout des dindes, après les restrictions des importations, ont naturellement augmenté. Quant au second élément (avantage pour la santé des volailles élevées en Grande-Bretagne), il a, sur le plan des faits, un poids égal à 0: s'il est vrai, comme nous l'avons dit, que, dans les dernières années, la maladie de Newcastle ne s'était plus manifestée en Grande-Bretagne, la prolongation de cette situation — qui est le meilleur résultat imaginable avec le nouveau régime — ne constituera que la consolidation d'un avantage déjà acquis.
La partie défenderesse a insisté sur les effets économiques désastreux qu'aurait une nouvelle épidémie; mais heureusement, il n'existe pas d'indices qu'une épidémie soit imminente, et nul ne peut dire quelles conséquences économiques elle aurait, si elle apparaissait, dans les États où le régime du contrôle est en vigueur et dans ceux qui préfèrent le régime de l'éradication. En bref, par conséquent: la confiance du Royaume-Uni de pouvoir se défendre plus efficacement contre des réapparitions futures éventuelles de la maladie de Newcastle a été payée suffisamment cher par les producteurs de volailles d'autres États membres, et en particulier de France. Même en admettant l'avantage pour toute la Communauté d'un patrimoine avicole britannique en excellente santé — point qui a été évoqué à l'audience —, la disproportion entre le résultat futur poursuivi par les mesures britanniques et le sacrifice actuel et futur des exportateurs d'autres États membres nous paraît évidente. Nous estimons donc que le principe de proportionnalité a été violé.
9.
La Commission a également soutenu que les restrictions britanniques à l'importation constituent un moyen de discrimination arbitraire, contraire à la disposition contenue dans la dernière partie de l'article 36. Cette thèse se fonde sur deux données de fait: d'une part, tandis que la limitation des importations a été appliquée à partir du 1er septembre 1981, la vente en Grande-Bretagne de volailles vaccinées provenant des élevages locaux a été permise pendant au moins une année au-delà de cette date; d'autre part, l'importation d'oiseaux exotiques — potentiellement dangereux en raison de leur capacité de répandre la maladie de Newcastle — a été permise jusqu'au 1er août 1981, puis suspendue, et ensuite soumise à des limitations uniquement à partir du 18 janvier 1982, en vertu d'une mesure qui est en tout cas moins rigoureuse que celle relative aux volailles (elle se limite en effet à prescrire des examens vétérinaires et une période de quarantaine). Selon l'État défendeur, ces différences de traitement ne seraient qu'un aspect du nouveau régime vétérinaire introduit pour lutter contre la maladie de Newcastle et ne se prêteraient pas à être appréciées de manière autonome selon l'article 36.
Nous observons, à ce sujet, que les deux faits signalés sont en contradiction avec les motifs adoptés par le Royaume-Uni pour justifier ses mesures conformément à l'article 36. Si le danger de contagion provenant des volailles vaccinées avait été grave au point de justifier le blocage des importations, et si cela était apparu indispensable pour la protection de la santé des animaux en question, nous ne voyons pas comment le gouvernement britannique pourrait en même temps se considérer à l'abri du danger représenté par la coexistence ultérieure de volailles «nationales» vaccinées et non vaccinées et par la vente graduelle des différentes viandes; ni comment il pourrait adopter une politique beaucoup plus légère, pour d'autres porteurs éventuels du virus sauvage.
En premier lieu, donc, les circonstances décrites confirment qu'il n'était pas nécessaire de modifier la politique vétérinaire et en particulier d'arrêter totalement les importations de volailles. En second lieu, l'un et l'autre fait démontrent qu'il y a eu effectivement une discrimination arbitraire — et non pas une différence de traitement justifiée par la première partie de l'article 36 — au détriment des exportateurs de produits avicoles en provenance d'autres États membres et au profit des éleveurs britanniques, ainsi que des importateurs d'oiseaux sauvages. En troisième lieu, la politique de contrôle sanitaire adoptée pour les oiseaux exotiques confirme l'existence d'alternatives par rapport au blocage total des importations. De ce point de vue également, on doit donc reconnaître que le Royaume-Uni a violé l'article 36.
10.
Dans sa dernière phrase, cet article établit, comme nous l'avons rappelé au début, que les interdictions ou les restrictions à l'importation qu'il vise ne doivent pas constituer «une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres».
Ainsi que la Cour l'a déclaré, le but de cette disposition est d'empêcher que «les restrictions des échanges fondées sur les motifs indiqués dans la première incise de l'article 36 soient détournées de leur fin et utilisées de manière à ... protéger indirectement certaines productions nationales» (arrêt du 14. 12. 1979 dans l'affaire 34/79, Regina/Henn et Darby, Recueil 1979, p. 3795). En substance, les mesures restrictives que l'État intéressé justifie en invoquant un des motifs indiqués dans l'article 36 ne doivent pas dissimuler une nature différente et représenter le camouflage de mesures protectionnistes ou de boycottage des produits d'autres États.
Dans le cas d'espèce, la Commission a affirmé que, par ses mesures d'août 1981, le Royaume-Uni a poursuivi en réalité le but de protéger la production nationale de volailles contre la concurrence française. Les importations en provenance de France sont en effet passées d'un total de 28000 UCE en 1979 au chiffre déjà cité de 4809000 UCE en 1980, couvrant plus de 85 % du total des importations au Royaume-Uni de viandes de volaille en provenance d'autres États membres.
Cette concurrence massive et couronnée de succès avait alarmé l'industrie britannique des volailles et en particulier des dindes, au sein de laquelle de nombreuses voix s'étaient élevées dans le courant de l'année 1981, pour demander des mesures gouvernementales de blocage ou de contrôle des importations françaises: les coupures de presse produites par la Commission (annexe 9 au recours) et en particulier les articles parus dans le Financial Times du 8 février 1981 («Turkey farmers threaten French imports blockade»), du 18 mai («Poultrymen seek imports curb» et «Boycott call on French poultry»), du 29 mai («Warning on French poultry») du 16 juillet («Minister urged to aid poultry men»), en constituent la preuve. Les producteurs français étaient surtout accusés de recevoir des subsides de l'État et de ne pas respecter les règles sanitaires avec le même scrupule que les éleveurs britanniques; même si une partie de la presse reconnaissait en même temps la présence d'autres facteurs de crise de caractère purement national, tels que les coûts de l'énergie et les taux d'intérêt élevés en Grande-Bretagne (voir l'article «British poultry firms face closure as French expand» paru dans le Daily Telegraph du 2. 3. 1981). Par conséquent, dans la presse britannique elle-même, la justification sanitaire des mesures adoptées le 27 août 1981 a été interprétée comme un prétexte pour venir à bout de la concurrence française (voir l'article «Fowl play all round» dans le Times du 29. 8. 1981).
De son côté, au cours de cette procédure, le Royaume-Uni n'a pas nié que lesdites mesures peuvent avoir eu également une utilité commerciale, mais il a soutenu que cela n'empêcherait pas de les considérer comme légales, étant donné qu'elles se fondent principalement sur la nécessité de protéger la santé des animaux. A cela il est facile de répliquer que la disposition précitée de l'article 36 impose une comparaison entre les finalités officiellement déclarées des mesures en question et leur but protectionniste réel éventuel.
Cela dit, il nous semble que certains éléments indiscutables étayent la thèse de la nature «déguisée» des mesures vétérinaires en question. Nous nous référons aux faits suivants:
a)
les protestations et les menaces de boycottage des producteurs britanniques entre février et juillet 1981, et leur pression sur les autorités gouvernementales pour obtenir que les importations françaises soient entravées de quelque manière;
b)
les interventions des autorités britanniques auprès de la Commission afin qu'elle freine les exportations françaises, en se fondant sur les aides données par le gouvernement français aux éleveurs de volailles (voir l'interview du ministre britannique de l'agriculture M. Walker, reproduite dans l'article cité «Warning on French poultry», dans lequel il suggérait aux commerçants de ne pas compter sur les importations de dindes en provenance de France pour Noël);
c)
l'échec de ces interventions, étant donné que la Commission a estimé que les mesures françaises de soutien étaient compatibles avec les règles communautaires (voir la réponse donnée par la Commission le 29. 1. 1982 à la question écrite no 896/91 de M. Welsh: dans JO CE C 53 du 1. 3. 1981, p. 2);
d)
l'extrême brièveté du délai compris entre l'adoption et l'entrée en vigueur des mesures du 27 août 1981: avec cette conséquence objective que les commandes et les arrivages de dindes françaises pour les ventes de Noël devenaient impossibles;
e)
le refus total ultérieur de prendre en considération des alternatives, en matière de mesures restrictives des importations.
Compte tenu de ces éléments, il nous semble qu'il existe des raisons suffisantes de penser que les mesures contestées étaient incompatibles avec l'article 36, pour la raison également qu'elles dissimulaient leur nature protectionniste réelle.
11.
Il reste à examiner le problème des licences spéciales d'importation prescrites par le Royaume-Uni pour les produits d'oeufs qui ont subi un traitement thermique. La Commission observe que cette entrave à la liberté de circulation des marchandises ne peut trouver aucune justification sur la base de l'article 36, étant donné que les licences spéciales dans le secteur avicole ne donnent pas de garanties sanitaires supplémentaires par rapport aux certificats délivrés par les autorités compétentes de l'État membre exportateur. La restriction en question serait donc disproportionnée par rapport à la finalité poursuivie, et contraire à l'article 30 du traité CEE.
Le gouvernement défendeur objecte avant tout que les mesures «incriminées» sont celles adoptées par le Royaume-Uni le 27 août 1981 (et en vigueur le 1er septembre), qui ne comprenaient aucun système de licences pour les produits d'oeufs; les arguments de la Commission à cet égard sortiraient donc du cadre de la présente affaire. Le problème serait d'ailleurs traité dans le cadre de l'affaire 124/81, actuellement pendante devant la Cour.
Au sujet de cette exception, nous observons que l'interdiction générale d'importation des produits d'ceufs, qui faisait partie des mesures restrictives appliquées à partir du 1er septembre, a été remplacée quelques jours après par le régime des licences spéciales; ce régime a ouvert la possibilité d'importer ces produits au Royaume-Uni, s'ils ont subi un traitement thermique approprié, sur la base d'une licence délivrée en chaque cas pour chaque lot (lettre du 4. 9. 1981 de la Représentation permanente du Royaume-Uni à la Commission). Informée, par cette lettre, du changement intervenu, la Commission s'est expressément référée aux restrictions aux importations des oeufs et de leurs produits, tant dans la lettre adressée au Royaume-Uni le 11 septembre 1981, que dans l'avis motivé du 12 octobre suivant. De cette manière, évidemment, la Commission entendait se référer également au système des licences spéciales, pour en dénoncer l'incompatibilité avec le traité. Cela résulte d'ailleurs textuellement du renvoi aux problèmes soulevés par l'affaire 124/81 en matière de licences d'importation, contenu dans la lettre citée du 11 septembre, et de la mention expresse, dans le paragraphe I de l'avis motivé, du régime des licences spéciales pour les produits d'ceufs; dans la conclusion de cet avis, il est clairement affirmé, qu'en appliquant le régime des licences à l'importation des produits d'ceufs, le Royaume-Uni a violé l'article 30 du traité.
L'objection préliminaire soulevée par le Royaume-Uni contre le présent grief ne semble donc pas fondée.
Quant au fond, la défenderesse soutient que, pour apprécier la mesure critiquée, il faudrait prendre en considération non pas le secteur particulier auquel les licences s'appliquent (en l'espèce, le secteur avicole), mais la nature des risques contre lesquels les licences assurent une protection. Étant donné que le principe des licences spéciales aurait été accepté par la Communauté dans le cadre de la lutte contre la fièvre aphteuse et la fièvre porcine, il n'existerait, selon la défenderesse, aucune raison pour exclure la même ligne de conduite à propos de la maladie de Newcastle.
Il faut relever à cet égard, qu'indépendamment de la vérification de l'affirmation selon laquelle ledit principe serait «accepté» par la Communauté pour d'autres épizooties, le point à ne pas négliger est que la fièvre aphteuse et la fièvre porcine ont fait l'objet de directives communautaires d'harmonisation qui ont réglementé tous les aspects de la lutte contre ces maladies. Comme nous l'avons vu, il n'en a pas été de même pour la maladie de Newcastle, exception faite pour la réglementation limitée fournie par la directive 71/118. Déduire des directives communautaires concernant d'autres maladies des animaux, un «principe» d'admissibilité des licences spéciales, qui devrait s'appliquer par analogie dans un secteur régi essentiellement par l'article 36, n'a aucun sens. Les conditions d'une application par analogie ne sont pas du tout remplies.
En revanche, il faut considérer que la nécessité pour l'importateur d'obtenir une licence spéciale pour chaque lot de marchandise entraîne tant un état d'insécurité quant à l'issue de l'opération que l'inconvénient des retards et des formalités de procédure. La Cour s'est déjà clairement exprimée à ce sujet, en déclarant contraires aux articles 30-34, des dispositions internes qui imposent l'exigence, même purement formelle, d'une licence d'importation ou d'exportation (voir en particulier les arrêts du 15. 12. 1971 dans les affaires 51-54/71, International Fruit, Recueil 1971, p. 1107, 8e et 9e considérants; et du 16. 3. 1977, dans l'affaire 68/76, Commission/République française, Recueil 1977, p. 515, 14e et 16e considérants).
D'autre part, ces entraves au commerce intracommunautaire ne semblent pas justifiées par le but de protéger la santé des animaux, puisque la procédure nécessaire pour l'octroi de la licence spéciale n'ajoute rien aux garanties qui résulteraient de l'admission des produits sur la base d'une mesure d'ordre général, qui exigerait une documentation capable de prouver que les produits ont été soumis au traitement thermique requis.
12.
En conclusion, nous estimons que les mesures britanniques du 27 août 1981 ainsi que les mesures du 4 septembre qui les ont modifiées par rapport au régime d'importation des produits d'œufs, ne sont pas justifiées par l'article 36 du traité CEE, pour les nombreuses raisons que nous avons exprimées jusqu'ici. En conséquence, nous vous proposons de déclarer, qu'en adoptant ces mesures, le Royaume-Uni a manqué à l'obligation qui lui est imposée par l'article 30 de ce même traité. Enfin, quant à l'appréciation du régime en vigueur depuis plusieurs années en Irlande du Nord, nous proposons que la Cour se réserve de statuer ultérieurement.
(
*1
)	Traduit de l'italien.