DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
25 juin 2025 (*)
« Fonction publique – Fonctionnaires – Pension d’ancienneté – Droits à pension acquis avant l’entrée au service de l’Union – Transfert au régime de l’Union – Déduction de la revalorisation du capital intervenue entre la date de la demande de transfert et celle du transfert effectif – Remboursement d’une partie du montant de la revalorisation – Droit de propriété – Exception d’illégalité »
Dans l’affaire T‑495/24,
FG,
représenté par Me M. Velardo, avocate,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par Mmes A. Baeckelmans et C. Molinari, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. J. Svenningsen, président, J. Laitenberger et Mme M. Stancu (rapporteure), juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure,
vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours fondé sur l’article 270 TFUE, le requérant, FG, demande l’annulation partielle de la décision de la Commission européenne du 28 septembre 2023 portant confirmation du transfert au régime des pensions des institutions de l’Union européenne (ci-après le « RPIUE ») de ses droits à pension acquis antérieurement à son entrée au service de l’Union européenne (ci-après la « décision attaquée »), pour autant que la Commission lui a refusé le remboursement de la somme de 32 723,22 euros.
Antécédents du litige
2        Le requérant est fonctionnaire à la Commission.
3        Le 3 janvier 2022, le requérant a introduit une demande de transfert de ses droits à pension acquis antérieurement à son entrée au service de l’Union auprès du régime de pension italien, l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) [Institut national de la sécurité sociale (INPS), Italie] vers le RPIUE, en vertu de l’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci‑après le « statut »).
4        Le 10 janvier 2022, l’Office « Gestion et liquidation des droits individuels » (PMO) de la Commission a demandé à l’INPS de déterminer le montant du capital représentant les droits à pension acquis par le requérant auprès du régime de pension italien avant son entrée en fonctions au service de l’Union (ci-après le « capital transférable ») au 3 janvier 2022, date à laquelle la demande de transfert a été enregistrée par le PMO.
5        Par une note du 17 août 2022, l’INPS a fixé le montant du capital transférable à 860 608,97 euros.
6        Par décision du 6 septembre 2022, le PMO a proposé au requérant un calcul provisoire de la bonification en annuités du capital transférable communiqué par l’INPS.
7        Il ressort du calcul annexé à la décision du 6 septembre 2022 que le montant du capital transférable de 860 608,97 euros correspondait à une bonification théorique en annuités auprès du RPIUE de 37 ans, 1 mois et 9 jours, mais que le nombre d’annuités pouvant être bonifiées devait être limité à 30 ans, 5 mois et 5 jours, soit la durée effective de la période de cotisation du requérant dans le régime de pension italien. La partie de ce capital transférable pouvant être bonifiée en annuités s’élevait à 705 731,57 euros, alors que le surplus de ce même capital qui devait être remboursé au requérant était de 154 877,40 euros.
8        Le requérant a accepté la proposition du PMO le jour même.
9        Le 19 avril 2023, l’INPS a adopté une décision par laquelle il a ordonné le paiement au PMO d’une somme de 893 332,19 euros au titre du transfert des droits à pension du requérant du régime de pension italien vers le RPIUE (ci-après le « capital transféré »). Cette somme était composée, d’une part, du montant du capital transférable fixé par la note du 17 août 2022, à savoir 860 608,97 euros, et, d’autre part, des intérêts d’actualisation calculés par l’INPS sur ce capital entre le 10 janvier 2022 et le 30 avril 2023 au taux d’intérêt annuel de 2,9 %. L’application de ce taux au capital transférable a donné lieu à des intérêts d’actualisation à hauteur de 32 723,22 euros.
10      Ce montant de 32 723,22 euros correspond à la « revalorisation du capital [transférable] entre la date de la demande de transfert et celle du transfert effectif » prévue par l’article 11, paragraphe 2, second alinéa, de l’annexe VIII du statut.
11      L’INPS a transféré la somme de 893 332,19 euros à la Commission le 11 mai 2023.
12      Par la décision attaquée, premièrement, le PMO a confirmé le calcul figurant dans la décision du 6 septembre 2022 relatif au nombre d’annuités pouvant être bonifiées au titre du RPIUE et au montant du capital transférable à rembourser au requérant, à savoir 154 877,40 euros. Deuxièmement, il a ajouté à ce montant des intérêts d’actualisation à hauteur de 5 888,95 euros, calculés entre la date d’enregistrement de la demande de transfert, à savoir le 3 janvier 2022, et la date du transfert de ces droits par l’INPS au PMO, à savoir le 11 mai 2023. Le total résultant de l’addition de ces deux montants s’élevait à 160 766,35 euros. Troisièmement, le PMO a ajouté à cette somme un montant de 1 642,39 euros correspondant aux intérêts composés ultérieurs calculés sur la base d’un taux annuel de 2,9 % entre ladite date de transfert et la date effective de versement au requérant, prévue pour le 18 octobre 2023. Le PMO a donc fixé à 162 408,74 euros la somme à payer au requérant.
13      Le 27 décembre 2023, le requérant a introduit une réclamation au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut, contre la décision attaquée, pour autant que, par celle-ci, le PMO lui a refusé le remboursement de la somme de 32 723,22 euros, à savoir l’intégralité des intérêts d’actualisation versés par l’INPS à la Commission.
14      Le 14 juin 2024, l’autorité investie du pouvoir de nomination compétente a rejeté la réclamation du requérant.
Conclusion des parties
15      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler partiellement la décision attaquée ;
–        annuler la décision de rejet de la réclamation ;
–        condamner la Commission aux dépens.
16      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner le requérant aux dépens.
En droit
Sur l’objet du litige
17      Le requérant dirige son recours tant contre la décision attaquée que contre la décision de rejet de la réclamation.
18      À cet égard, il convient de rappeler que le recours, même formellement dirigé contre une décision de rejet de la réclamation, a pour effet de saisir le Tribunal de l’acte faisant grief contre lequel la réclamation a été présentée, sauf dans l’hypothèse où le rejet de la réclamation a une portée différente de celle de l’acte contre lequel la réclamation a été formée (voir arrêt du 6 juillet 2022, MZ/Commission, T‑631/20, EU:T:2022:426, point 20 et jurisprudence citée).
19      En l’espèce, dès lors qu’elle rejette la réclamation et confirme la décision attaquée, la décision de rejet de la réclamation n’a pas un contenu autonome de la décision attaquée. En pareille hypothèse, la légalité de la décision attaquée doit donc être examinée en prenant en considération la motivation figurant dans la décision de rejet de la réclamation, cette motivation étant censée coïncider avec celle dudit acte (voir, en ce sens, arrêt du 6 juillet 2022, MZ/Commission, T‑631/20, EU:T:2022:426, point 21 et jurisprudence citée).
Sur le fond
20      À l’appui de son recours, le requérant invoque un moyen unique tiré d’une violation de l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »). Ce moyen s’articule, en substance, autour de deux griefs.
21      Par le premier grief, le requérant fait valoir que la simple demande de transfert des droits à pension n’est pas susceptible d’entraîner un effet translatif. Un tel effet ne se produit que lorsque le fonctionnaire accepte définitivement la conversion proposée, ce qui, en l’espèce, a eu lieu en septembre 2022 ou bien au moment du transfert effectif, ce qui, en l’espèce, a eu lieu le 19 avril 2023, date à laquelle l’INPS a ordonné le paiement au PMO du capital transféré. Dans tous les cas, les intérêts d’actualisation du capital transférable que l’INPS a calculés à partir de janvier 2022 appartiendraient en intégralité au requérant.
22      Le requérant en déduit, en substance, que l’article 7, paragraphe 1, premier alinéa, de la décision C(2011) 1278 de la Commission, du 3 mars 2011, publiée aux Informations administratives no 17-2011 du 28 mars 2011 (ci-après les « DGE »), qui permet à la Commission de refuser le remboursement de la totalité de la revalorisation du capital transférable, est illégal, car contraire au droit de propriété et au principe selon lequel l’accessoire suit le principal,  prévus par l’article 17 de la Charte et l’article 1er du protocole additionnel à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signé à Paris le 20 mars 1952 (ci-après l’« article 1er du protocole additionnel à la CEDH »). Le requérant précise, en outre, que la Commission ne dispose d’aucune autre base juridique pour refuser un tel remboursement.
23      Par le second grief, le requérant fait valoir que la Commission procède à une lecture erronée de l’arrêt du 5 décembre 2017, Tuerck/Commission (T‑728/16, EU:T:2017:865). Selon lui, il ressort de cet arrêt que la Commission ne pouvait pas appliquer au capital transféré par l’INPS un taux d’intérêt de 3,1 %, alors que l’INPS lui-même avait appliqué un taux de 3,8 % sur six mois, ce qui équivaut à un taux de 7,61 % sur l’année. En agissant de la sorte, la Commission aurait commis une erreur matérielle manifeste qui constituerait également une violation du principe de bonne administration et du devoir de diligence.
24      La Commission conteste ces arguments.
25      S’agissant du premier grief, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, la portée du droit de propriété doit, conformément à l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, être déterminée en tenant compte de l’article 1er
du protocole additionnel à la CEDH, qui consacre ledit droit (voir arrêt du 19 septembre 2024, Coppo Gavazzi e.a./Parlement, C‑725/20 P, EU:C:2024:766, point 102 et jurisprudence citée).
26      Il découle de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme que les droits découlant du versement de cotisations à un régime de sécurité sociale constituent des droits patrimoniaux aux fins de l’article 1er
du protocole additionnel à la CEDH (voir arrêt du 19 septembre 2024, Coppo Gavazzi e.a./Parlement, C‑725/20 P, EU:C:2024:766, point 103 et jurisprudence citée).
27      Toutefois, le droit de propriété n’est pas absolu et son exercice peut donc faire l’objet de restrictions, pourvu, notamment, que celles-ci soient justifiées par des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union (voir arrêt du 19 septembre 2024, Coppo Gavazzi e.a./Parlement, C‑725/20 P, EU:C:2024:766, point 106 et jurisprudence citée).
28      En effet, en vertu de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, toute limitation du droit de propriété consacré à l’article 17 de celle-ci est conforme à cette dernière disposition pour autant qu’elle soit prévue par la loi, qu’elle respecte le contenu essentiel du droit de propriété et, dans le respect du principe de proportionnalité, qu’elle soit nécessaire et réponde effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et des libertés d’autrui.
29      À cet égard, en premier lieu, il y a lieu de rappeler que l’exigence selon laquelle toute limitation de l’exercice des droits fondamentaux doit être prévue par la loi implique que l’acte qui permet l’ingérence dans ces droits doit définir lui-même la portée de la limitation de l’exercice du droit concerné, étant précisé, d’une part, que cette exigence n’exclut pas que la limitation en cause soit formulée dans des termes suffisamment ouverts pour pouvoir s’adapter à des cas de figure différents ainsi qu’aux changements de situation et, d’autre part, que la Cour peut, le cas échéant, préciser, par voie d’interprétation, la portée concrète de la limitation au regard tant des termes mêmes de la réglementation de l’Union en cause que de son économie générale et des objectifs qu’elle poursuit, tels qu’interprétés à la lumière des droits fondamentaux garantis par la Charte (voir arrêt du 19 septembre 2024, Coppo Gavazzi e.a./Parlement, C‑725/20 P, EU:C:2024:766, point 108 et jurisprudence citée).
30      En l’espèce, il convient de relever que l’article 7, paragraphe 1, premier alinéa, des DGE (ci-après la « disposition en cause ») a une portée générale à l’égard de tous les fonctionnaires de la Commission, de sorte que, sur le plan interne de cette institution, il constitue une « loi », au sens de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, que ladite institution est tenue d’appliquer (voir, par analogie, arrêt du 19 septembre 2024, Coppo Gavazzi e.a./Parlement, C‑725/20 P, EU:C:2024:766, point 109 et jurisprudence citée).
31      La disposition en cause prévoit que « le nombre d’annuités à prendre en compte est calculé sur la base du montant transférable représentant les droits acquis durant les périodes visées à l’article 5, point 1, premier alinéa, et point 2, premier alinéa, [des DGE] déduction faite du montant qui représente la revalorisation du capital entre la date d’enregistrement de la demande de transfert et la date du transfert effectif ».
32      En outre, il convient de relever que la disposition en cause est calquée sur le libellé de l’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut qui, en tant que règlement, est aussi une loi au sens de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte.
33      En effet, l’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut prévoit ce qui suit :
« Le fonctionnaire qui entre au service de l’Union après avoir [c]essé ses activités auprès d’une administration, d’une organisation nationale ou internationale […] a la faculté, entre le moment de sa titularisation et le moment où il obtient le droit à une pension d’ancienneté au sens de l’article 77 du statut, de faire verser à l’Union le capital, actualisé jusqu’à la date du transfert effectif, représentant les droits à pension qu’il a acquis au titre des activités visées ci-dessus.
En pareil cas, l’autorité investie du pouvoir de nomination de l’institution où le fonctionnaire est en service détermine, par voie de dispositions générales d’exécution, compte tenu du traitement de base, de l’âge et du taux de change à la date de la demande de transfert, le nombre d’annuités qu’elle prend en compte d’après le régime de pension de l’Union au titre de la période de service antérieur sur la base du capital transféré, déduction faite du montant qui représente la revalorisation du capital entre la date de la demande de transfert et celle du transfert effectif. »
34      Ainsi, en application de l’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut, la disposition en cause prévoit la possibilité pour la Commission de déduire du capital transféré la partie de ce capital qui représente la revalorisation du capital transférable entre la date de la demande de transfert et celle du transfert effectif.
35      En deuxième lieu, la disposition en cause respecte le contenu essentiel du droit de propriété, puisqu’elle ne remet pas en cause le principe même du droit à pension (voir, en ce sens, arrêt du 13 juin 2017, Florescu e.a., C‑258/14, EU:C:2017:448, point 55). En effet, la Commission ne peut opérer aucune déduction sur la partie du capital transféré qui correspond au montant des droits à pension lui-même (voir, en ce sens, arrêt du 15 mai 2019, Commission/Tuerck, C‑132/18 P, EU:C:2019:413, point 22 et jurisprudence citée), cette déduction étant limitée à la revalorisation du capital transférable.
36      En troisième lieu, s’agissant de la question de savoir si cette déduction répond effectivement à un objectif d’intérêt général reconnu par l’Union, il convient de relever que tel est le cas en l’espèce.
37      Il importe, à cet égard, de relever que les contributions au RPIUE de la part des fonctionnaires et des agents de l’Union, qu’il s’agisse des contributions résultant de fonctions au service de l’Union ou bien de celles découlant d’un transfert depuis un autre régime de pension, ont pour objectif de financer le RPIUE, en vue d’une liquidation future d’une pension d’ancienneté, conformément aux dispositions du statut et aux dispositions générales d’exécution adoptées pour son application (voir, en ce sens, arrêt du 6 septembre 2023, OR et OS/Commission, T‑171/22, EU:T:2023:520, point 47). Dans ce contexte, étant donné que le montant correspondant aux droits à pension nationaux n’est à la disposition du budget de l’Union qu’à la date du transfert effectif de ce montant, le versement par la caisse nationale de pensions concernée d’une revalorisation du capital transférable relative à la période comprise entre la date de la demande de transfert des droits à pension nationaux et la date du transfert effectif a toujours pour objet de compenser, en tout ou en partie, le fait que ledit montant n’a pas été à la disposition du budget de l’Union à la date de la demande de transfert (voir, en ce sens, arrêt du 30 janvier 2003, Caballero Montoya/Commission, T‑303/00, T‑304/00 et T‑322/00, EU:T:2003:20, point 90).
38      En quatrième lieu, il convient de relever que la disposition en cause n’est pas disproportionnée.
39      À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon l’article 11, paragraphe 2, de l’annexe VIII du statut, sur lequel la disposition en cause est calquée, comme précisé au point 34 ci-dessus, une fois que l’autorité nationale concernée a transféré le capital correspondant aux droits à pension acquis par le fonctionnaire demandeur à la date de sa demande de transfert, tel qu’actualisé à la date du transfert effectif, à l’institution de l’Union au sein de laquelle ce fonctionnaire est en service, cette institution ne peut opérer aucune déduction sur la partie de ce capital qui correspond au montant des droits à pension lui-même. En effet, non seulement l’autorité nationale concernée est seule compétente pour calculer ce montant, mais également celui-ci ne saurait être ultérieurement modifié ou contesté par l’institution de l’Union en question (voir, en ce sens, arrêt du 15 mai 2019, Commission/Tuerck, C‑132/18 P, EU:C:2019:413, points 21 et 22 et jurisprudence citée).
40      En d’autres termes, le « montant » sur lequel l’institution n’a le pouvoir d’opérer aucune déduction est non pas le montant total du capital transféré par l’autorité nationale concernée, mais seulement celui de la partie de ce capital qui correspond aux droits à pension acquis par le fonctionnaire demandeur dans un régime de pension national à la date d’enregistrement de sa demande de transfert (voir, en ce sens, arrêt du 15 mai 2019, Commission/Tuerck, C‑132/18 P, EU:C:2019:413, point 24). Par ailleurs, il a été jugé, dans un cas analogue à celui de la présente affaire, où une partie des droits à pension nationaux transférés n’a pas été bonifiée en annuités, que cette partie devait être considérée comme appartenant au fonctionnaire intéressé et devait donc lui être remboursée (voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 1999, Kristensen e.a./Conseil, T‑103/98, T‑104/98, T‑107/98, T‑113/98 et T‑118/98, EU:T:1999:289, point 41).
41      En revanche, cette institution est compétente pour opérer, sur le montant total du capital transféré, une déduction correspondant au montant de l’autre partie de ce capital constituée par la revalorisation des droits à pension intervenue entre la date d’enregistrement de la demande de transfert et celle du transfert effectif (voir, en ce sens, arrêt du 15 mai 2019, Commission/Tuerck, C‑132/18 P, EU:C:2019:413, point 25).
42      Il résulte de la jurisprudence citée aux points 39 à 41 ci-dessus que la Commission peut, en principe, déduire du capital transféré la partie de ce capital concernant la revalorisation du capital transférable. Il peut être également déduit de cette jurisprudence que, lorsque, comme en l’espèce, une partie du capital transférable doit être remboursée au fonctionnaire, la Commission ne saurait déduire du capital transféré l’intégralité de cette revalorisation. En effet, en vertu du principe selon lequel l’accessoire suit le principal, la Commission ne peut déduire du capital transféré que la revalorisation du capital transférable qui sera bonifié en annuités, car c’est seulement ce dernier capital qui est versé au RPIUE. En revanche, lorsque la Commission estime qu’une partie de ce capital ne peut pas être bonifiée en annuités et doit dès lors être remboursée au fonctionnaire, cette dernière est tenue de verser à ce fonctionnaire également la revalorisation de ladite partie du capital.
43      Partant, dans la mesure où, d’une part, la possibilité pour la Commission d’opérer une déduction du montant du capital transféré est strictement encadrée et ne s’étend pas à la partie de ce capital qui ne peut pas être bonifiée en annuités ni à la revalorisation qui est liée à cette partie du capital et où, d’autre part, la Commission est tenue de rembourser au fonctionnaire tant ladite partie de capital que la revalorisation afférente, la disposition en cause ne saurait être considérée comme revêtant un caractère excessif.
44      À cet égard, il convient de constater que, comme précisé au point 12 ci-dessus, en l’espèce, la Commission a, par la décision attaquée, déjà fixé le remboursement d’une somme de 154 877,40 euros correspondant au montant de la partie du capital transférable non bonifié en annuités ainsi que d’une somme de 5 888,95 euros qui correspond précisément à la revalorisation de cette partie du capital transférable. Ce faisant, la Commission a agi dans le cadre strict énoncé au point 43 ci-dessus, de sorte que la décision attaquée n’est pas non plus disproportionnée.
45      Il ressort des considérations exposées aux points 25 à 44 ci-dessus que, d’une part, la Commission n’a pas méconnu le droit de propriété du requérant et, d’autre part, la disposition en cause n’est pas contraire à l’article 17 de la Charte ou à l’article 1er du protocole additionnel à la CEDH.
46      Par conséquent, le premier grief doit être rejeté comme non fondé.
47      S’agissant du second grief, il convient de relever que, d’une part, la décision attaquée est, ainsi qu’il ressort des points 34 à 44 ci-dessus, pleinement conforme aux enseignements tirés de l’arrêt du 15 mai 2019, Commission/Tuerck (C‑132/18 P, EU:C:2019:413), qui confirme l’arrêt du 5 décembre 2017, Tuerck/Commission (T‑728/16, EU:T:2017:865). D’autre part, l’INPS n’a nullement appliqué un taux d’intérêt semestriel de 3,8 % ou annuel de 7,61 %, comme le prétend le requérant. En effet, ainsi qu’il ressort de la décision de l’INPS du 19 avril 2023, versée au dossier en tant qu’annexe A.3 de la requête, ce dernier a appliqué au capital transférable un taux d’intérêt annuel de 2,9 %.
48      Dès lors, le second grief doit également être rejeté comme non fondé.
49      Eu égard aux considérations qui précèdent, il convient de rejeter le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
50      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      FG est condamné aux dépens.
Svenningsen
Laitenberger
Stancu
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 25 juin 2025.
Signatures
*      Langue de procédure : l’italien.