62020CJ0563
DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 24 februari 2022 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Järnvägstransport – Direktiv 2001/14/EG – Artikel 4 – Förvaltarens beslut att fastställa avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur – Artikel 30.2 – Järnvägsföretagens rätt att överklaga förvaltningsbeslut – Artikel 30.6 – Domstolsprövning av regleringsorganets beslut”
I mål C‑563/20,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Sąd Okręgowy w Warszawie (regiondomstolen i Warszawa, Polen) genom beslut av den 6 oktober 2020, som inkom till domstolen den 28 oktober 2020, i målet
Orlen KolTrans sp. z o.o.
mot
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna S. Rodin, J.‑C. Bonichot (referent), L.S. Rossi och O. Spineanu-Matei,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
ORLEN KolTrans sp. z o.o., genom A. Salbert, radca prawny,
–
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, genom M. Trela, radca prawny,
–
Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom B. Sasinowska, C. Vrignon och S.L. Kalėda, samtliga i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 30.2, 30.5 och 30.6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (EGT L 75, 2001, s. 29), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/58/EG av den 23 oktober 2007 (EUT L 315, 2007, s. 44) (nedan kallat direktiv 2001/14).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Orlen KolTrans sp. z o.o., ett järnvägsföretag med säte i Płock (Polen), och Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (ordföranden för byrån för järnvägstransport) (nedan kallad järnvägstransportbyrån) angående fastställande av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur som innehas av PKP Polskie Linie Kolejowe SA (nedan kallad PKP PLK).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
I skälen 5, 11, 12, 16 och 20 i direktiv 2001/14 anges följande:
”(5)
För att säkerställa insyn och icke-diskriminerande tillträde till järnvägsinfrastrukturen för samtliga järnvägsföretag skall all nödvändig information som krävs för att utnyttja tillträdesrätten offentliggöras i en beskrivning av järnvägsnätet.
…
(11)
Systemen för fastställande och uttag av avgifter och tilldelning av kapacitet bör möjliggöra lika och icke-diskriminerande tillträde för alla företag och i möjligaste mån söka tillgodose behoven hos samtliga användare och trafiktyper på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt.
(12)
Inom de ramar som fastställs av medlemsstaterna bör systemen för fastställande och uttag av avgifter och tilldelning av kapacitet uppmuntra järnvägsinfrastrukturförvaltare till en optimal användning av infrastrukturen.
…
(16)
Systemen för fastställande och uttag av avgifter och tilldelning av kapacitet bör ta hänsyn till sund konkurrens vid tillhandahållandet av järnvägstjänster.
…
(20)
Infrastrukturförvaltare bör tillåtas en viss grad av flexibilitet för att möjliggöra en effektivare användning av infrastrukturnätet.”
4
I artikel 1.1 i nämnda direktiv föreskrivs följande:
”Detta direktiv gäller de principer och förfaranden som skall tillämpas vid fastställande och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och vid tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet.
Medlemsstaterna skall säkerställa att avgiftssystemen och systemen för tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet är förenliga med principerna i detta direktiv, och att infrastrukturförvaltare sålunda ges möjlighet att marknadsföra den tillgängliga infrastrukturkapaciteten och använda den så effektivt som möjligt.”
5
Artikel 2 i direktivet innehåller definitioner. Artikeln har följande lydelse:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
b)
sökande: ett järnvägsföretag … med tillstånd, … eller kommersiellt intresse av att ansöka om infrastrukturkapacitet, … för att bedriva järnvägstrafik inom sina respektive territorier.
…
h)
infrastrukturförvaltare: varje organ eller företag som särskilt ansvarar för att anlägga och underhålla järnvägsinfrastruktur. Detta kan också inbegripa hantering av kontroll- och säkerhetssystem för infrastrukturen. Infrastrukturförvaltarens uppgifter med avseende på järnvägsnät eller del av ett järnvägsnät får tilldelas olika organ eller företag.
…
k)
järnvägsföretag: varje offentligt eller privat företag med tillstånd enligt gällande gemenskapslagstiftning vars huvudsakliga verksamhet består i att tillhandahålla tjänster för transport av gods och/eller passagerare på järnväg med kravet att företaget måste tillhandahålla dragkraft. Detta gäller även företag som endast tillhandahåller dragkraft.
…”
6
I kapitel II, som rör infrastrukturavgifter, i samma direktiv återfinns artikel 4, som har rubriken ”Fastställande och uppbörd av avgifter”, och där föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna skall fastställa ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter med beaktande av det förvaltningsmässiga oberoende som avses i artikel 4 i direktiv 91/440/EEG.
Med beaktande av det nämnda villkoret om förvaltningsmässigt oberoende skall medlemsstaterna även fastställa särskilda regler för fastställande och uttag av avgifter eller delegera detta till infrastrukturförvaltaren. Infrastrukturförvaltaren skall fastställa avgiften för utnyttjande av infrastruktur och ansvara för uppbörden av denna avgift.
…
4.   Med undantag för de speciella arrangemang som avses i artikel 8.2 skall infrastrukturförvaltarna säkerställa att det avgiftssystem som används är baserat på samma principer över hela deras järnvägsnät.
5.   Infrastrukturförvaltarna skall säkerställa att avgiftssystemet tillämpas på ett sådant sätt att avgifterna blir likvärdiga och icke-diskriminerande för olika järnvägsföretag som utför likvärdiga tjänster på en liknande del av marknaden och att de avgifter som faktiskt tillämpas uppfyller de regler som fastställts i beskrivningen av järnvägsnätet.
…”
7
I artikel 5.1 i direktiv 2001/14 förskrivs följande:
”Järnvägsföretagen skall på en icke-diskriminerande grundval ha rätt till det minimipaket av tillträdestjänster och de bantillträdestjänster som beskrivs i bilaga II. Tillhandahållande av tjänster enligt punkt 2 i bilaga II skall tillhandahållas på ett icke-diskriminerande sätt och en begäran från ett järnvägsföretag får endast avslås om det finns praktiskt möjliga alternativ enligt marknadsvillkoren. Om tjänsterna inte tillhandahålls av en infrastrukturförvaltare skall tillhandahållaren av den ’huvudsakliga infrastrukturen’ göra alla rimliga ansträngningar för att underlätta tillhandahållandet av dessa tjänster.”
8
I artikel 6, som rör infrastrukturkostnader och redovisning, i direktivet föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna skall bestämma villkor, inklusive i förekommande fall krav på förskottsbetalning, för att under normala verksamhetsförhållanden och över en rimlig tidsperiod säkerställa balans i en infrastrukturförvaltares räkenskaper, så att inkomsterna från infrastrukturavgifter, överskott från annan affärsverksamhet och statlig finansiering åtminstone täcker utgifterna för infrastrukturen.
…
2.   Infrastrukturförvaltarna skall ges incitament att, … sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifter.
3.   Medlemsstaterna skall säkerställa genomförandet av bestämmelserna i punkt 2 antingen genom ett avtal mellan den behöriga myndigheten och infrastrukturförvaltaren för en period på minst tre år varigenom den statliga finansieringen tilldelas, eller genom inrättandet av lämpliga kontrollåtgärder till vilka tillräckliga befogenheter är knutna.
…
5.   Det skall fastställas en metod för hur kostnaderna skall fördelas. Medlemsstaterna får kräva godkännande i förväg. Metoden bör uppdateras med jämna mellanrum till bästa internationella praxis.”
9
I artikel 7, som rör principer för fastställande och uttag av avgifter, i direktivet föreskrivs följande:
”1.   Avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur skall betalas till infrastrukturförvaltaren och användas för att finansiera dennes verksamhet.
…
3.   Utan att det påverkar tillämpningen av punkterna 4 eller 5 eller artikel 8 skall avgiften för minimipaketet och bantillträdestjänsterna fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.
…
7.   Det tillhandahållande av tjänster som avses i punkt 2 i bilaga II skall inte omfattas av denna artikel. Utan att det nämnda åsidosätts skall järnvägstrafikens konkurrenssituation beaktas vid fastställandet av priser för de tjänster som avses i punkt 2 i bilaga II.
…”
10
I artiklarna 8–12 i samma direktiv föreskrivs undantag från principerna för avgifter, möjligheten att bevilja rabatter på infrastrukturavgifter, system för ersättning av vissa kostnader, verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande respektive möjligheten att ta ut bokningsavgifter.
11
I kapitel III, som rör tilldelning av infrastrukturkapacitet, i direktiv 2001/14 återfinns artikel 17, vars punkt 1 har följande lydelse:
”Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 81, 82 och 86 i fördraget får ett ramavtal ingås med en sökande. I ett sådant ramavtal anges de särskilda egenskaperna hos den infrastrukturkapacitet som en sökande har behov av … Ett ramavtal skall inte i detalj ange ett tågläge utan bör vara utformat på ett sådant sätt att den sökandes legitima kommersiella behov tillgodoses. En medlemsstat får begära förhandsgodkännande av ett sådant ramavtal från det regleringsorgan som avses i artikel 30 i detta direktiv.”
12
I artikel 26, med rubriken ”Kapacitetsförstärkningsplan”, i direktivet föreskrivs följande:
”1.   Senast sex månader efter det att kapacitetsanalysen har avslutats skall infrastrukturförvaltaren lägga fram en kapacitetsförstärkningsplan.
2.   En kapacitetsförstärkningsplan ska upprättas efter samråd med användare av den relevanta överbelastade infrastrukturen.
Den skall ange
…
d)
alternativ och kostnader för kapacitetsförstärkning, inklusive sannolika ändringar av tillträdesavgifter.
Den skall också, på grundval av en kostnadsnyttoanalys för de möjliga åtgärder som angivits, avgöra vilka åtgärder som skall vidtas för en infrastrukturkapacitetsförstärkning inbegripet en tidsplan för genomförande av åtgärderna.
Planen kan bli underkastad medlemsstatens förhandsgodkännande.
…”
13
I artikel 30, med rubriken ”Regleringsorgan”, i direktiv 2001/14 föreskrivs följande:
”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 21.6 skall medlemsstaterna upprätta ett regleringsorgan. Detta organ, som kan vara det ministerium som ansvarar för transport eller något annat organ, skall i fråga om organisation, finansieringsavgöranden, juridisk struktur och beslutsfattande vara oberoende i förhållande till varje infrastrukturförvaltare, avgiftsorgan, tilldelningsorgan eller sökande. Organet ska dessutom vara funktionellt oberoende av varje behörig myndighet som deltar i tilldelning av ett avtal om offentliga tjänster. Organet skall i sin verksamhet följa de principer som anges i den här artikeln enligt vilka överklagande- och tillsynsfunktionen kan förläggas till olika organ.
2.   En sökande skall kunna överklaga till regleringsorganet om han anser att han har blivit orättvist behandlad, diskriminerad eller på något sätt kränkt, särskilt när det gäller beslut som fattats av infrastrukturförvaltaren eller i tillämpliga fall järnvägsföretaget om
…
d)
avgiftssystemet,
e)
nivå eller struktur i fråga om de infrastrukturavgifter som den sökande måste eller kan bli tvungen att betala,
…
3.   Regleringsorganet skall säkerställa att de avgifter som infrastrukturförvaltaren fastställer är förenliga med kapitel II och inte är diskriminerande. Förhandlingar mellan sökande och en infrastrukturförvaltare om nivån på infrastrukturavgifter skall bara vara tillåten om de sker under överinseende av regleringsorganet. Regleringsorganet skall ingripa om det är sannolikt att förhandlingarna strider mot detta direktiv.
4.   Regleringsorganet skall ha befogenhet att begära relevant information från infrastrukturförvaltaren, sökande och alla inblandade tredje parter i den berörda medlemsstaten och denna information skall lämnas in utan onödigt dröjsmål.
5.   Regleringsorganet skall fatta beslut om varje klagomål och vidta åtgärder för att avhjälpa en situation inom högst två månader efter det att all information lämnats in.
Trots vad som sägs i punkt 6 skall ett beslut av regleringsorganet vara bindande för alla parter som omfattas av beslutet.
Om ett beslut om att vägra tilldelning av infrastrukturkapacitet eller villkoren i ett erbjudande om kapacitet överklagas skall regleringsorganet antingen bekräfta att det inte behövs någon ändring av infrastrukturförvaltarens beslut, eller begära en ändring av det beslutet i enlighet med riktlinjer som regleringsorganet anger.
6.   Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de beslut som fattas av regleringsorganet kan överklagas till domstol.”
14
I bilaga II till detta direktiv, med rubriken ”Tjänster som skall tillhandahållas järnvägsföretagen”, anges följande i punkterna 1 och 2:
”1. Minimipaket av tillträdestjänster skall omfatta följande:
a) Behandling av ansökningar om infrastrukturkapacitet.
…
2. Som bantillträdestjänster och tillhandahållande av tjänster räknas följande:
a)
Användning av elförsörjningsutrustning för drivmotorström till tåg där det finns tillgång till sådan.
…”
Polsk rätt
Förvaltningsprocesslagen
15
I Ustawa kodeks postępowania administracyjnego (lag om förvaltningsprocess) av den 14 juni 1960 (Dz. U. av år 2013, position 267) (nedan kallad förvaltningsprocesslagen) föreskrivs följande i artikel 28:
”Varje person som har ett intresse av att få saken prövad eller vars skyldighet är föremål för prövning, eller som på grund av sitt berättigade intresse av att få saken prövad eller av sin skyldighet ansöker om ingripande av en myndighet, har partsbehörighet.”
16
I artikel 61 i denna lag föreskrivs följande:
”Det administrativa förfarandet inleds på begäran av en part eller på eget initiativ.”
17
I artikel 61a § 1 i nämnda lag föreskrivs följande:
”Om en sådan ansökan som avses i artikel 61 lämnas in av en person som inte är part eller om ett förfarande av andra berättigade skäl inte kan inledas, ska myndigheten besluta att inte inleda förfarandet. …”
18
I artikel 157 § 2 i nämnda lag föreskrivs följande:
”Talan om ogiltigförklaring av ett beslut ska inledas på begäran av en part eller ex officio.”
Lag om järnvägstransporter
19
I artikel 13.1 och 13.6 i Ustawa o transporcie kolejowym (lag om järnvägstransporter) av den 28 mars 2003 (Dz. U. nr 2013, position 1594), föreskrivs följande:
”1.   Det ankommer på ordföranden för [järnvägstransportbyrån] att … inom området för reglering av järnvägstransporter:
1)
godkänna och samordna avgifterna för utnyttjande av tilldelade tåglägen inom järnvägsinfrastrukturen, genom att kontrollera att de överensstämmer med bestämmelserna om fastställande av dessa,
…
4)
kontrollera huruvida förvaltaren korrekt har fastställt grundavgifterna för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen och tilläggsavgifterna för tillhandahållande av ytterligare tjänster,
5)
pröva järnvägsföretagens överklaganden avseende
…
b)
tilldelning av tåglägen och avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur,
…
6.   Om en överträdelse av järnvägsbestämmelser, -beslut eller -förelägganden konstateras ska ordföranden för järnvägstransportbyrån meddela ett beslut med angivande av överträdelsens omfattning och fristen för att korrigera oegentligheten.”
20
I artikel 29.3 och 29.4 i denna lag föreskrivs följande:
”3.   Järnvägsföretaget får rätt att använda de tåglägen som tilldelats och fastställts i tågplanen efter det att ett avtal om detta har ingåtts med förvaltaren.
4.   För tillhandahållandet av järnvägsinfrastrukturen ska förvaltaren ta ut de avgifter som avses i artikel 33.”
21
I artikel 33 i denna lag föreskrivs följande:
”1.   Förvaltaren ska fastställa de avgifter som järnvägsföretagen ska erlägga för nyttjande
…
6.   Förvaltaren är skyldig att offentliggöra … storleken på och typerna av grundavgiften samt tilläggsavgifterna.
7.   Uppgifter om enhetssatserna av grundavgiften och tilläggsavgifterna, exklusive avgifter för användning av dragkraft, ska tillsammans med beräkningarna av avgiftsbeloppen överlämnas till ordföranden för järnvägstransportbyrån.
8.   Ordföranden för järnvägstransportbyrån ska godkänna de satser som anges i punkt 7 inom 30 dagar från mottagandet av dem, eller vägra att godkänna dem om han konstaterar överträdelser av de regler som avses i punkterna 2–6, artikel 34 eller bestämmelser som antagits med stöd av artikel 35.”
Förordningen om villkor för tillträde till och nyttjande av järnvägsinfrastrukturen
22
I artikel 16 i rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (infrastrukturministerns förordning om villkor för tillträde till och nyttjande av järnvägsinfrastrukturen), av den 27 februari 2009 (Dz. U. av år 2009, nr 35, position 274), anges följande:
”1.   Förvaltaren ska senast 9 månader innan tågplanen träder i kraft lämna förslag till ordföranden för järnvägstransportbyrån för godkännande av
1)
enhetssatser av grundavgiften,
2)
avgiftssatser för de tjänster som anges i del II i bilagan till lagen.
…
3.   På begäran ska transportören av infrastrukturförvaltaren ges möjlighet att få kännedom om det projekt som avses i punkt 1 och den förteckning som avses i punkt 2.
…”
23
Artikel 17.1 i förordningen har följande lydelse:
”Ordföranden för järnvägstransportbyrån ska endast vägra att godkänna det inlämnade projektet, som avses i artikel 16.1, om det har utarbetats i strid med bestämmelserna i artikel 33.8 i lagen [om järnvägstransporter].”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
24
Orlen KolTrans är ett företag med säte i Polen som bland annat utför godstransporter på järnväg. Företaget nyttjar för detta ändamål den järnvägsinfrastruktur som tillhör infrastrukturförvaltaren, det vill säga PKP PLK.
25
PKP PLK översände ett utkast till en ändring av enhetssatser av grundavgiften för minimitillträde till sin infrastruktur till det polska regleringsorganet, det vill säga järnvägstransportbyrån, som inrättats med stöd av artikel 30 i direktiv 2001/14. Dessa satser utgör en av de variabler som gör det möjligt för infrastrukturförvaltaren att fastställa storleken på de avgifter som ett järnvägsföretag ska betala för nyttjande av järnvägsinfrastrukturen. Genom beslut av den 29 september 2010 (nedan kallat 2010 års godkännandebeslut) godkände ordföranden för järnvägstransportbyrån detta projekt.
26
Med stöd av detta beslut tillämpade PKP PLK de nya enhetssatserna för att fastställa de infrastrukturavgifter som Orlen KolTrans skulle betala i enlighet med det avtal som ingåtts mellan dessa två företag.
27
I sin dom av den 30 maj 2013, kommissionen/Polen (C‑512/10, EU:C:2013:338), har domstolen bland annat slagit fast att Republiken Polen har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 6.2 respektive 7.3 i direktiv 2001/14 genom att låta kostnader som inte kan anses ha uppstått som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs ingå i beräkningen av avgiften för minimipaketet och bantillträdestjänsterna.
28
Efter det att denna dom hade meddelats granskade Orlen KolTrans de avgifter som företaget betalade till PKP PLK. Eftersom Orlen KolTrans bedömde att beräkningsmetoden stred mot direktiv 2001/14 begärde företaget, genom skrivelse av den 7 april 2014, att järnvägstransportbyråns ordförande skulle inleda ett administrativt förfarande i den mening som avses i förvaltningsprocesslagen och yrkade att 2010 års godkännandebeslut skulle ogiltigförklaras.
29
Genom beslut av den 11 juni 2014 avslog järnvägstransportbyråns ordförande denna begäran med motiveringen att Orlen KolTrans enligt förvaltningsprocesslagen inte hade ställning som ”part” i förfarandet för godkännande av enhetssatser av grundavgiften och följaktligen inte kunde yrka ogiltigförklaring av 2010 års godkännandebeslut, inte ens om beslutet stred mot unionsrätten.
30
Orlen KolTrans överklagade beslutet av den 11 juni 2014 till den hänskjutande domstolen, Sąd Okręgowy w Warszawie (Regionala domstolen i Warszawa, Polen). Inom ramen för denna talan vill Orlen KolTrans få till stånd en prövning av giltigheten av 2010 års godkännandebeslut som företaget, med hänsyn till domen av den 30 maj 2013, kommissionen/Polen (C‑512/10, EU:C:2013:338), anser har antagits i strid med direktiv 2001/14.
31
Orlen KolTrans har samtidigt väckt talan om skadestånd mot den polska staten med motiveringen att det felaktiga införlivandet av direktiv 2001/14 hade orsakat skada till följd av att företaget tvingats utge alltför höga infrastrukturavgifter. Även andra järnvägsföretag väckte skadeståndstalan av samma skäl. I ett av dessa mål som anhängiggjorts vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen, Polen) beslutade den domstolen att vilandeförklara målen och att den 3 mars 2020 hänskjuta tolkningsfrågor till EU-domstolen, bland annat för att få klarhet i huruvida ett järnvägsföretag, utan att den behöriga domstolen prövar regleringsorganets beslut, kan väcka skadeståndstalan mot en medlemsstat för felaktigt genomförande av direktiv 2001/14. Domstolen besvarade dessa frågor genom dom av den 8 juli 2021, Koleje Mazowieckie (C‑120/20, EU:C:2021:553).
32
Den hänskjutande domstolen har dessutom erinrat om att EU-domstolen i sin dom av den 9 november 2017, CTL Logistics (C‑489/15, EU:C:2017:834), slog fast att direktiv 2001/14 utgör hinder för att en domstolsprövning ska göras i varje enskilt fall av huruvida avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastrukturen är skäliga och av huruvida det eventuellt är möjligt att ändra avgiftsbeloppet oberoende av den tillsyn som regleringsorganet utövar enligt artikel 30 i direktivet.
33
Den hänskjutande domstolen har i detta sammanhang påpekat att det enligt polsk rätt ankommer på den att pröva överklaganden av regleringsorganets beslut.
34
Vad gäller genomförandet av direktiv 2001/14 har den hänskjutande domstolen angett att det i Polen är infrastrukturförvaltaren som överlämnar enhetssatser av grundavgiften till regleringsorganet för godkännande. Järnvägsföretagen är inte parter i detta förfarande och kan inte bestrida de beslut om godkännande som fattats av järnvägstransportbyråns ordförande.
35
Enligt artikel 13.1.5 b i lagen om järnvägstransporter är det visserligen möjligt att inge ett klagomål till tillsynsmyndigheten avseende de infrastrukturavgifter som förvaltaren tar ut. Järnvägstransportbyråns ordförande ska vidare enligt punkt 6 i nämnda artikel vid överträdelse av järnvägsbestämmelser, -beslut och ‑förelägganden meddela ett beslut med angivelse av överträdelsens omfattning och fristen för att korrigera överträdelsen. Tillämpningen av dessa bestämmelser i polsk rätt får emellertid inte leda till att enhetssatser av grundavgiften, som regleringsorganet har godkänt, ändras.
36
Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att endast personer med partsbehörighet kan väcka talan om ogiltigförklaring av ett beslut enligt förvaltningsprocesslagen. Eftersom järnvägsföretagen inte är parter i förfarandet för godkännande av enhetssatser av grundavgiften, har de enligt den hänskjutande domstolen inte tillgång till ett effektivt rättsmedel för att bestrida nivån på dessa avgifter.
37
Mot bakgrund av dessa överväganden önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artikel 30 i direktiv 2001/14 ger järnvägsföretagen rätt att bestrida de beslut om godkännande av enhetssatser av grundavgiften som fattats av järnvägstransportbyråns ordförande. Den hänskjutande domstolen anser att en sådan rätt skulle kunna följa av punkt 2 e i nämnda artikel, för det fall denna bestämmelse ska tolkas så, att järnvägsföretag ska ges tillträde till förfarandet för godkännande av grundavgiftens enhetssatser. Om det skulle visa sig att beslutet om godkännande kan utgöra ett åsidosättande av järnvägsföretagens rättigheter, skulle en sådan talerätt däremot kunna följa av punkterna 5 och 6 i samma artikel.
38
Mot denna bakgrund beslutade Sąd Okręgowy w Warszawie (Regional domstol i Warszawa, Polen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU‑domstolen:
”1.
Ska artikel 30.2 e i [direktiv 2001/14] tolkas så, att ett järnvägsföretag som nyttjar eller avser att nyttja järnvägsinfrastruktur enligt denna bestämmelse har rätt att delta i förfarandet vid ett regleringsorgan avseende infrastrukturförvaltarens fastställande av avgifterna för tillträde till järnvägsinfrastrukturen?
2.
För det fall att den första frågan besvaras nekande, ska artikel 30.5 och 30.6 i [direktiv 2001/14] tolkas så, att ett järnvägsföretag som nyttjar eller avser att nyttja järnvägsinfrastruktur enligt denna bestämmelse har rätt att överklaga regleringsorganets beslut om godkännande av de avgifter för tillträde till järnvägsinfrastruktur som fastställts av förvaltaren av denna infrastruktur?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Inledande anmärkningar
39
Av beslutet om hänskjutande framgår att det i lagen om järnvägstransporter bland annat föreskrivs att en av de variabler som gör det möjligt för infrastrukturförvaltaren att fastställa beloppet för de infrastrukturavgifter som ska betalas av ett järnvägsföretag, nämligen enhetssatser av grundavgiften för minimitillträde till järnvägsinfrastrukturen, ska godkännas av järnvägstransportbyråns ordförande.
40
Det framgår även av detta beslut att enligt polsk rätt är rätten att väcka talan om ogiltigförklaring av ett beslut om godkännande av dessa enhetssatser förbehållen personer som enligt förvaltningsprocesslagen har ställning som part i godkännandeförfarandet.
41
Härav följer att järnvägsföretag som, i likhet med klaganden i det nationella målet, nyttjar eller avser att nyttja järnvägsinfrastruktur inte kan bestrida de enhetssatser av grundavgiften som regleringsorganet har fastställt. De har nämligen inte ställning som part, vilket krävs enligt polsk rätt för att i detta syfte kunna väcka talan vid domstol. Den hänskjutande domstolen vill således få klarhet i huruvida artikel 30 i direktiv 2001/14 ska tolkas så, att de ska tillerkännas ställning som part eller om möjligheten att väcka en sådan talan ska medges dem utan att de för den skull tillerkänns sådan partsbehörighet.
Den första frågan
42
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 30.2 e i direktiv 2001/14 ska tolkas så, att ett järnvägsföretag som nyttjar eller avser att nyttja järnvägsinfrastruktur bör kunna delta i ett förfarande som genomförs av regleringsorganet i syfte att anta ett beslut om godkännande eller avslag på ett sådant förslag till enhetssatser av grundavgiften för minimitillträde till infrastrukturen som läggs fram av en infrastrukturförvaltare, vilket skulle ge företaget partsbehörighet vid ett sådant förfarande.
43
Varken i artikel 30 i direktiv 2001/14 eller i någon annan bestämmelse i direktivet föreskrivs något förfarande för godkännande av infrastrukturavgifter eller av de variabler som gör det möjligt att fastställa dessa avgifter.
44
Det finns inte heller någon bestämmelse i kapitel II i direktiv 2001/14, som avser infrastrukturavgifter, där ett sådant godkännandeförfarande inrättas.
45
I artikel 6.5 i direktivet föreskrivs visserligen att medlemsstaterna får kräva godkännande i förväg ”för hur kostnaderna skall fördelas”. Såsom framgår av de övriga punkterna i denna artikel ska emellertid metoden för hur kostnaderna ska fördelas fastställas i redovisningssyfte inom ramen för det finansiella stöd som medlemsstaterna kan bevilja infrastrukturförvaltare. Metoden avser således inte infrastrukturavgifter.
46
På samma sätt avser det godkännandeförfarande som kan införas enligt artikel 17 i direktiv 2001/14, vilken återfinns i kapitel III i direktivet om tilldelning av infrastrukturkapacitet, inte fastställandet av infrastrukturavgifter, utan de ramavtal som infrastrukturförvaltare har ingått för att närmare ange de särskilda egenskaperna hos den infrastrukturkapacitet som en sökande har behov av.
47
Detsamma gäller förhandsgodkännande av de kapacitetsförstärkningsplaner som nämns i artikel 26 i direktivet, vilken återfinns i samma kapitel III. Även om planen innehåller prognoser vad avser kostnaderna för att stärka infrastrukturkapaciteten och dess sannolika inverkan på infrastrukturavgifterna, kan det inte anses att det i denna plan avgörs hur dessa avgifter ska fastställas.
48
Vad gäller artikel 30 i direktiv 2001/14 föreskrivs i denna artikel dels de befogenheter som ska medges regleringsorganet, vilket ska upprättas enligt punkt 1 i denna artikel, dels, såsom framgår av punkt 6 i denna artikel, att de beslut som fattas av regleringsorganet ska kunna överklagas till domstol.
49
Vad gäller regleringsorganets befogenheter framgår det av artikel 30.2 i direktiv 2001/14 att infrastrukturförvaltarens beslut, särskilt när det gäller beslut om avgiftssystemet och nivå eller struktur i fråga om infrastrukturavgifter, kan överklagas till regleringsorganet. I punkt 5 i denna artikel anges att regleringsorganet ska fatta beslut om varje klagomål som inges till den. Det framgår dessutom av punkt 3 i samma artikel att regleringsorganet ska säkerställa att de avgifter som infrastrukturförvaltaren fastställer är förenliga med bestämmelserna i direktivet och att förhandlingar mellan sökande och en infrastrukturförvaltare ska ske under överinseende av regleringsorganet. För att fullgöra dessa uppgifter har regleringsorganet enligt artikel 30.4 i direktiv 2001/14 befogenhet att begära information bland annat från infrastrukturförvaltare.
50
Av det ovan anförda följer att det i artikel 30 i direktiv 2001/14 inte föreskrivs något förfarande för godkännande av infrastrukturavgifter. Enligt punkterna 2–5 i denna artikel föreskrivs det i synnerhet inte att infrastrukturförvaltare ska lämna in de infrastrukturavgifter som de har för avsikt att ta ut eller de variabler som gör det möjligt att fastställa dem till regleringsorganet för godkännande. Tvärtom föreskrivs i dessa bestämmelser endast en kontroll av de avgifter som redan har fastställts, vilket framgår av bland annat punkt 2 och punkt 3 första meningen i nämnda artikel. Denna kontroll ankommer på regleringsorganet som fattar beslut antingen inom ramen för ett överklagande eller ex officio.
51
Det system som inrättats genom direktiv 2001/14 syftar dessutom till att säkerställa infrastrukturförvaltarens oberoende. Förvaltaren ska använda systemet för fastställande och uttag av avgifter som ett verktyg för förvaltningen. Det framgår således av skäl 12 i direktivet att systemen för fastställande och uttag av avgifter och tilldelning av kapacitet inom de ramar som fastställs av medlemsstaterna bör uppmuntra infrastrukturförvaltare till en optimal användning av infrastrukturen. För att göra en sådan optimal användning möjlig måste dessa förvaltare ha en viss grad av flexibilitet, såsom anges i skäl 20 i direktivet (dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Tyskland, C‑556/10, EU:C:2013:116, punkt 82).
52
I artikel 4.1 i direktiv 2001/14 görs i detta avseende en uppdelning av befogenheter mellan medlemsstaterna och infrastrukturförvaltaren vad gäller avgiftssystemen. Medlemsstaterna ska fastställa ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter samtidigt som infrastrukturförvaltaren ska fastställa avgiften för utnyttjande av infrastruktur och ansvara för uppbörden av denna avgift. Infrastrukturförvaltaren ska därvid säkerställa att enhetliga principer tillämpas, såsom föreskrivs särskilt i artikel 4.4 och 4.5 i direktivet (dom av den 9 november 2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, punkt 49 och dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Tyskland, C‑556/10, EU:C:2013:116, punkt 84).
53
Infrastrukturförvaltarna ska således fastställa och ta ut avgifter på ett icke-diskriminerande sätt. De ska tillämpa villkoren för användning av järnvägsnätet på samma sätt avseende alla användare av nätet och dessutom säkerställa att de uttagna avgifterna uppfyller dessa villkor (dom av den 9 november 2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, punkt 50, och dom av den 8 juli 2021, Koleje Mazowieckie, C‑120/20, EU:C:2021:553, punkt 43).
54
Eftersom det i direktiv 2001/14, såsom framgår av det ovan anförda, inte föreskrivs något förfarande för godkännande av infrastrukturavgifter eller av de variabler som gör det möjligt att fastställa dessa avgifter, kan det enligt direktivet inte heller avgöras huruvida en fysisk eller juridisk person ska anses ha ställning som ”part” i ett sådant förfarande.
55
För övrigt förekommer begreppet part, som används i förvaltningsprocesslagen, inte alls i detta direktiv. Enligt artikel 30.2 i direktiv 2001/14 är det ”sökande” som har rätt att överklaga beslut som fattats av infrastrukturförvaltare. Sistnämnda begrepp definieras i artikel 2 b i direktivet och omfattar bland annat alla godkända järnvägsföretag.
56
För att besvara den första frågan krävs ingen prövning av huruvida artikel 30 i direktiv 2001/14, särskilt punkterna 2 och 3 i nämnda artikel, utgör hinder för ett sådant förfarande för godkännande som föreskrivs i polsk rätt. Det är inte heller nödvändigt att pröva huruvida dessa bestämmelser, särskilt med hänsyn till de mål som eftersträvas med direktivet och effektivitetsprincipen, strider mot det godkännande som järnvägstransportbyråns ordförande har utfärdat vad avser en av de variabler som gör det möjligt för infrastrukturförvaltaren att fastställa de infrastrukturavgifter som ska erläggas av ett järnvägsföretag, nämligen enhetssatser av grundavgiften för minimitillträde till järnvägsinfrastrukturen.
57
Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 30.2 e i direktiv 2001/14 ska tolkas så, att rätten för ett järnvägsföretag som nyttjar eller avser att nyttja järnvägsinfrastruktur att delta i ett eventuellt förfarande som regleringsorganet genomför i syfte att anta ett beslut om godkännande av eller avslag på infrastrukturförvaltarens förslag till enhetssatser av grundavgiften för minimitillträde till infrastrukturen, inte regleras i denna artikel.
Den andra frågan
58
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 30.5 och 30.6 i direktiv 2001/14 ska tolkas så, att ett järnvägsföretag som nyttjar eller avser att nyttja järnvägsinfrastruktur ska kunna överklaga regleringsorganets beslut om godkännande av enhetssatser av grundavgiften för minimitillträde till infrastrukturen, vilka fastställts av infrastrukturförvaltaren, vid behörig domstol.
59
Såsom framgår av punkterna 48 och 49 i förevarande dom är artikel 30.5 i direktiv 2001/14, som den hänskjutande domstolen uttryckligen har hänvisat till, inte relevant för att besvara den andra frågan, eftersom den endast avser regleringsorganets befogenheter. Det är endast punkt 6 i denna artikel som avser domstolsprövning av de beslut som fattas av regleringsorganet.
60
Enligt artikel 30.6 i direktiv 2001/14 åläggs medlemsstaterna en skyldighet att i allmänhet säkerställa att de beslut som fattas av regleringsorganet kan överklagas till domstol, men i artikeln fastställs inte vem som ska tillerkännas talerätt.
61
Även om det i princip ankommer på den nationella rätten att reglera enskildas talerätt och intresse av att få sin sak prövad, krävs det emellertid enligt unionsrätten att den nationella lagstiftningen inte åsidosätter rätten till ett effektivt domstolsskydd, i enlighet med artikel 19.1 andra stycket FEU (dom av den 21 november 2019, Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, punkt 60 och där angiven rättspraxis).
62
Det ankommer således på medlemsstaternas domstolar att säkerställa domstolsskyddet för de rättigheter som tillkommer enskilda till följd av unionsrätten, i detta fall direktiv 2001/14 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 38, och dom av den 21 november 2019, Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, punkt 59).
63
I avsaknad av unionsbestämmelser på området, ankommer det på varje medlemsstat att i sin rättsordning ange vilka domstolar som är behöriga och fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet av de rättigheter för enskilda som följer av unionsrätten (dom av den 13 mars 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, punkt 39, och dom av den 14 september 2017, Petrea, C‑184/16, EU:C:2017:684, punkt 58).
64
Det kan konstateras att direktiv 2001/14 medför rättigheter för järnvägsföretagen.
65
Bland de mål som eftersträvas med direktiv 2001/14 återfinns bland annat det som innebär att säkerställa insyn och icke-diskriminerande tillträde till järnvägsinfrastrukturen, vilket särskilt anges i skälen 5 och 11 i direktivet. Genom direktivet eftersträvas dessutom att säkerställa en sund konkurrens. I skäl 16 i direktivet anges i detta avseende att systemen för fastställande och uttag av avgifter och tilldelning av kapacitet bör ta hänsyn till sund konkurrens vid tillhandahållandet av järnvägstjänster (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, punkterna 36 och 37).
66
Infrastrukturförvaltarna ska enligt artikel 4.5 i det ovannämnda direktivet därför säkerställa att avgiftssystemet tillämpas på ett sådant sätt att avgifterna blir likvärdiga och icke-diskriminerande för olika järnvägsföretag som utför likvärdiga tjänster på en liknande del av marknaden och att de avgifter som faktiskt tillämpas uppfyller de regler som fastställts i beskrivningen av järnvägsnätet (dom av den 9 november 2017, CTL Logistics, C‑489/15, EU:C:2017:834, punkt 45).
67
I enlighet med artikel 5.1 i direktiv 2001/14 ska järnvägsföretagen i sin tur på en icke-diskriminerande grundval ha rätt till det minimipaket av tillträdestjänster och de bantillträdestjänster som beskrivs i bilaga II i direktivet. Även tillträdet till de tjänster som avses i punkt 2 i denna bilaga II ska ske på ett icke-diskriminerande sätt och får endast vägras om det finns praktiskt möjliga alternativ enligt marknadsvillkoren.
68
Denna rätt till tillträde till järnvägsinfrastrukturen kompletteras av de bestämmelser gällande avgifter som återfinns i kapitel II i direktiv 2001/14, gällande infrastrukturavgifter, särskilt artikel 7 i detta kapitel. I punkt 3 i denna artikel föreskrivs att avgiften för tjänsterna i minimipaketet, vilka anges i punkt 1 i bilaga II i direktivet, och bantillträdestjänsterna ska fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs, utan att det påverkar tillämpningen av punkterna 4 eller 5 i artikel 7 eller artikel 8 i samma direktiv. När det gäller tillträde till de tjänster som avses i punkt 2 i bilagan krävs det dessutom enligt artikel 7.7 i direktiv 2001/14 att järnvägstrafikens konkurrenssituation beaktas.
69
Av det ovan anförda följer att direktiv 2001/14, särskilt artikel 5.1 jämförd med artikel 7.3 och 7.7 i direktivet, medför rättigheter för järnvägsföretag som nyttjar eller avser att nyttja järnvägsinfrastruktur, såsom klaganden i det nationella målet, och att dessa rättigheter bör kunna bli föremål för domstolsskydd.
70
Nationell lagstiftning enligt vilken det inte föreskrivs något rättsmedel som gör det möjligt för järnvägsföretag att överklaga ett sådant beslut som fattats av regleringsorganet och som kan inskränka de rättigheter som tillkommer dem enligt unionsrätten innebär ett hinder för dessa företag att utöva sina rättigheter.
71
För fullständighetens skull ska det även erinras om att domstolen redan har slagit fast att bestämmelserna i artikel 30.2 och 30.6 i direktiv 2001/14 är ovillkorliga och tillräckligt precisa, och att de således har direkt effekt. Dessa bestämmelser gäller för samtliga myndigheter i medlemsstaterna, det vill säga inte endast för de nationella domstolarna utan även för samtliga förvaltningsorgan, inbegripet lokala och regionala myndigheter, och dessa myndigheter är skyldiga att tillämpa dem (dom av den 8 juli 2021, Koleje Mazowieckie, C‑120/20, EU:C:2021:553, punkt 58).
72
Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 30.6 i direktiv 2001/14 ska tolkas så, att ett järnvägsföretag som nyttjar eller avser att nyttja järnvägsinfrastruktur ska kunna överklaga regleringsorganets beslut om godkännande av enhetssatser av grundavgiften för minimitillträde till infrastrukturen, vilka fastställts av infrastrukturförvaltaren, vid behörig domstol.
Rättegångskostnader
73
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1)
Artikel 30.2 e i direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för nyttjande av järnvägsinfrastruktur, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/58/EG av den 23 oktober 2007, ska tolkas så, att rätten för ett järnvägsföretag som nyttjar eller avser att nyttja järnvägsinfrastruktur att delta i ett eventuellt förfarande som regleringsorganet genomför i syfte att anta ett beslut om godkännande av eller avslag på infrastrukturförvaltarens förslag till enhetssatser av grundavgiften för minimitillträde till infrastrukturen, inte regleras i denna artikel.
2)
Artikel 30.6 i direktiv 2001/14, i dess lydelse enligt direktiv 2007/58, ska tolkas så, att ett järnvägsföretag som nyttjar eller avser att nyttja järnvägsinfrastruktur ska kunna överklaga regleringsorganets beslut om godkännande av enhetssatser av grundavgiften för minimitillträde till infrastrukturen, vilka fastställts av infrastrukturförvaltaren, vid behörig domstol.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: polska.