61997CC0002_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Le questioni vertenti sull'interpretazione di talune disposizioni delle direttive del Consiglio 30 novembre 1989, 89/655/CEE, relativa ai requisiti minimi di sicurezza e di salute per l'uso delle attrezzature di lavoro da parte dei lavoratori durante il lavoro (seconda direttiva particolare ai sensi dell'art. 16, n. 1, della direttiva 89/391/CEE) (1), e 28 giugno 1990, 90/394/CEE, sulla protezione dei lavoratori contro i rischi derivanti da un'esposizione ad agenti cancerogeni durante il lavoro (sesta direttiva particolare ai sensi dell'art. 16, n. 1, della direttiva 89/391/CEE) (2), che ci sottopone il Tribunale di Genova, devono consentire a questo giudice di risolvere una controversia tra la Società Italiana Petroli SpA (in prosieguo: l'«Italiana Petroli»), produttore di carburanti per veicoli a motore, e uno dei suoi clienti, la società Borsana Srl, che gestisce una rete di distributori.
2 L'Italiana Petroli è vincolata alla Borsana mediante contratti di somministrazione di carburanti e di comodato di impianti e di attrezzature necessarie per la rivendita di detti carburanti.
3 Mediante lettera, la Borsana ha chiesto all'Italiana Petroli, richiamandosi alle disposizioni del decreto legislativo italiano n. 626/94 e alle direttive 89/655 e 90/394, di fornirle,
- nell'ambito del contratto di somministrazione, carburanti con un tenore in benzene il più basso possibile e
- nell'ambito dei contratti di comodato, sistemi di recupero dei gas e dei vapori al momento della distribuzione per tutelare la salute dei dipendenti.
4 L'Italiana Petroli ha contestato di esser tenuta a soddisfare dette richieste. Per ottenere conferma della correttezza del suo atteggiamento, ha adito il Tribunale di Genova, il quale ha ritenuto che, per potersi pronunciare, gli fosse necessario disporre di un'interpretazione, che esso richiede alla Corte mediante tre questioni, dell'art. 4 della direttiva 89/655 e degli artt. 3, 4 e 5 della direttiva 90/394.
Il problema della valutazione preventiva del rischio (prima questione)
5 Il tenore della prima questione si può comprendere solo con lo studio preliminare degli artt. 3, 4 e 5 della direttiva 90/394 e della loro articolazione.
6 Sarà sufficiente osservare a questo punto che detta questione, riassunta molto brevemente, mira a sapere se i datori di lavoro (gestori di stazioni di servizio) devono prendere d'ufficio provvedimenti concreti per tutelare i loro dipendenti contro i rischi derivanti dal benzene contenuto nella benzina oppure se devono adottare detti provvedimenti solo dopo aver valutato il rischio al quale detti lavoratori sono esposti.
7 Le pertinenti disposizioni della direttiva sono le seguenti:
Articolo 3
«Campo di applicazione - Individuazione e valutazione dei rischi
1. La presente direttiva si applica alle attività nelle quali i lavoratori sono o possono essere esposti ad agenti cancerogeni a causa della loro attività lavorativa.
2. Per qualsiasi attività che possa comportare un rischio di esposizione ad agenti cancerogeni, si dovrà determinare la natura, il grado e la durata dell'esposizione dei lavoratori in modo da poter valutare i rischi per la salute o la sicurezza dei lavoratori e determinare le misure da adottare.
Tale valutazione dev'essere rinnovata periodicamente e comunque ogniqualvolta si verifichi un cambiamento delle condizioni che possa influire sull'esposizione dei lavoratori agli agenti cancerogeni.
I datori di lavoro debbono fornire alle autorità responsabili, dietro loro richiesta, gli elementi utilizzati per tale valutazione (...)».
Articolo 4
«Riduzione e sostituzione
1. I datori di lavoro riducono l'utilizzazione di un agente cancerogeno sul luogo di lavoro, in particolare sostituendolo, sempre che ciò sia tecnicamente possibile, con una sostanza, un preparato o un procedimento che, nelle condizioni in cui viene utilizzato, non sia o sia meno nocivo alla salute o, eventualmente, alla sicurezza dei lavoratori.
2. I datori di lavoro comunicano l'esito delle loro ricerche alle autorità responsabili, dietro richiesta di queste ultime».
Articolo 5
«Disposizioni intese a evitare o a ridurre l'esposizione
1. Se i risultati della valutazione prevista nell'articolo 3, paragrafo 2 rivelano un rischio per la salute o la sicurezza dei lavoratori, l'esposizione di questi ultimi deve essere evitata.
2. Se non è tecnicamente possibile sostituire l'agente cancerogeno con una sostanza, un preparato o procedimento che, nelle condizioni in cui viene utilizzato, non sia o sia meno nocivo alla salute o alla sicurezza, i datori di lavoro provvedono affinché la produzione e l'utilizzazione dell'agente cancerogeno avvengano in un sistema chiuso, sempre che ciò sia tecnicamente possibile.
3. Se il ricorso ad un sistema chiuso non è tecnicamente possibile, i datori di lavoro provvedono affinché il livello di esposizione dei lavoratori sia ridotto al più basso valore tecnicamente possibile.
(...)».
8 Mi pare evidente che, per evitare che la salute dei lavoratori venga messa a repentaglio dall'esposizione a prodotti cancerogeni, il legislatore comunitario ha inteso far condurre un'azione su due piani diversi. Anzitutto, ha voluto logicamente che l'impiego dei prodotti cancerogeni venga evitato ogniqualvolta ciò sia possibile, specie allorché il ricorso ad altri prodotti, inoffensivi, non incontra ostacoli insormontabili.
9 Questo è l'oggetto dell'art. 4, per il quale si rileva che l'obbligo di riduzione o, allorché ciò è possibile, di sostituzione, che esso prescrive, ha indole assoluta. Il grado di esposizione dei lavoratori e i rischi che vi sono connessi sono irrilevanti. E' escluso il ricorso ad un agente cancerogeno allorché ciò può essere evitato. Questa è una soluzione radicale, ma perfettamente comprensibile e ragionevole, dal momento che si tratta di prodotti pericolosi in quanti cancerogeni. Nessuno può negare infatti che la migliore prevenzione è quella consistente nell'eliminare completamente il rischio.
10 Sfortunatamente questa soluzione non può sempre venire praticata o può venire praticata solo in parte, nel senso che ci sarà soltanto riduzione dell'impiego dei prodotti cancerogeni. In questo caso si deve agire su un altro piano, cioè quello dell'esposizione dei lavoratori ai prodotti nocivi la cui presenza è inevitabile, e questo è quanto ha fatto il legislatore comunitario, che ha prescritto diversi obblighi contenuti nell'art. 5 della direttiva. Ma su questo piano non si tratta più, dal momento che è impossibile, di eliminare il problema vietando l'impiego dei prodotti cancerogeni, bensì si dovrà ridurre al minimo il rischio inerente alla presenza di siffatti prodotti, eliminandolo se è possibile o comunque tenendolo sotto controllo.
11 A questo scopo si dovrà anzitutto valutare detto rischio poiché mal si vede come sarebbe possibile rimediare efficacemente a un rischio di esposizione che non sia stato concretamente misurato. La scelta dei sistemi di protezione e l'adeguamento degli stessi sono assolutamente connessi all'indole del rischio al quale sono esposti i lavoratori dell'impresa e alle forme che detto rischio assume nell'ambito dell'impresa. Dette forme possono d'altro canto essere molto diverse, in una stessa impresa, da un locale all'altro, sicché in realtà il rischio va misurato in ogni singolo posto di lavoro, se si vuole garantire un'efficace protezione.
12 Proprio per questo motivo, dovendo adottare misure per evitare o ridurre l'esposizione, il legislatore comunitario si è dato la pena di precisare, all'art. 5 della direttiva, che tali misure vanno messe in atto, in un ordine che esso determina, «se i risultati della valutazione prevista nell'articolo 3, paragrafo 2 rivelano un rischio per la salute o la sicurezza dei lavoratori», ricordando che quest'ultima disposizione prescrive di determinare «la natura, il grado e la durata dell'esposizione dei lavoratori».
13 E' questo un intervento del legislatore comunitario perfettamente coerente con l'obiettivo di tutelare la salute dei lavoratori. Come espone giustamente la Commissione, la direttiva mira a prescrivere al datore di lavoro obblighi scaglionati secondo un ordine logico, che si può sintetizzare come segue:
- eliminazione o sostituzione dell'agente cancerogeno nel ciclo di produzione, allorché ciò è tecnicamente possibile,
- riduzione al minimo dell'agente cancerogeno nel processo allorché ciò è tecnicamente possibile,
- valutazione del rischio d'esposizione dei lavoratori a motivo della presenza di agenti cancerogeni,
- adozione di provvedimenti destinati a ridurre al minimo tecnicamente possibile l'esposizione dei lavoratori.
14 Questa logica, che ispira la direttiva, non pare tuttavia essere stata seguita fedelmente nel decreto legislativo n. 626/94, che traspone la direttiva nell'ordinamento giuridico italiano. E' quanto ha provocato la contestazione dell'Italiana Petroli e indotto il giudice nazionale a porre la sua prima questione. Le disposizioni pertinenti in detto decreto, vale a dire gli artt. 62 e 63, si presentano infatti come segue.
Articolo 62
«Sostituzione e riduzione
1. Il datore di lavoro evita o riduce l'utilizzazione di un agente cancerogeno sul luogo di lavoro in particolare sostituendolo, sempre che ciò sia tecnicamente possibile, con una sostanza o un preparato o un procedimento che nelle condizioni in cui viene utilizzato non è o è meno nocivo alla salute e eventualmente alla sicurezza dei lavoratori.
2. Se non è tecnicamente possibile sostituire l'agente cancerogeno, il datore di lavoro provvede affinché la produzione o l'utilizzazione dell'agente cancerogeno avvenga in un sistema chiuso, sempre che ciò sia tecnicamente possibile.
3. Se il ricorso ad un sistema chiuso non è tecnicamente possibile, il datore di lavoro provvede affinché il livello di esposizione dei lavoratori sia ridotto al più basso valore tecnicamente possibile».
Articolo 63
«Valutazione del rischio
1. Fatto salvo quanto previsto all'art. 62, il datore di lavoro effettua una valutazione dell'esposizione ad agenti cancerogeni, i risultati della quale sono riportati nel documento di cui all'art. 4, comma 2.
2. Detta valutazione tiene conto, in particolare, delle caratteristiche delle lavorazioni, della loro durata e della loro frequenza, dei quantitativi di agenti cancerogeni prodotti ovvero utilizzati, della loro concentrazione, della capacità degli stessi di penetrare nell'organismo per le diverse vie di assorbimento, anche in relazione al loro stato di aggregazione e, qualora allo stato solido, se in massa compatta o in scaglie o in forma polverulenta e se o meno contenuti in una matrice solida che ne riduce o ne impedisce la fuoriuscita.
3. Il datore di lavoro, in relazione ai risultati della valutazione di cui al comma 1, adotta le misure preventive e protettive del presente titolo, adattandole alle particolarità delle situazioni lavorative».
15 Si osserverà che il legislatore italiano ha fedelmente riportato le norme comunitarie per quanto concerne la loro formulazione, ma le ha strutturate in modo leggermente diverso. Infatti, mentre il primo paragrafo dell'art. 62 conferisce, come l'art. 4 della direttiva, una precedenza assoluta alla soppressione dell'agente cancerogeno o, se ciò non è possibile, alla riduzione del suo impiego, i paragrafi 2 e 3 dello stesso articolo sembrano imporre al datore di lavoro di adottare i provvedimenti che limitano l'esposizione dei lavoratori al minimo livello tecnicamente possibile, ancor prima di aver valutato i rischi ai quali questi ultimi sono esposti e indipendentemente dai risultati di detta valutazione.
16 Così stando le cose, il giudice nazionale ci chiede in sostanza
- se gli artt. 3, 4 e 5 della direttiva 90/394 vadano interpretati nel senso che subordinano al risultato della valutazione del rischio, contemplata dall'art. 3, l'obbligo di mettere in atto i provvedimenti di riduzione e di sostituzione dell'impiego di prodotti cancerogeni e la messa in atto di provvedimenti destinati ad evitare o a ridurre l'esposizione dei lavoratori a detti prodotti,
- se, in caso affermativo, sia incompatibile con la direttiva una disciplina che prescriva al datore di lavoro l'obbligo di intervenire per provvedere alla riduzione o alla sostituzione e/o ridurre al massimo il livello di esposizione dei lavoratori, indipendentemente dalla valutazione concreta del rischio e dalle verifiche contemplate all'art. 3, comminando per l'inosservanza di detti obblighi sanzioni penali gravi, che possono giungere alla pena detentiva.
Osservazioni preliminari
17 A questo proposito vorrei premettere due osservazioni.
18 La prima per rilevare che ci troviamo nella posizione delicata di doverci pronunciare su provvedimenti di trasposizione di una direttiva senza che lo Stato membro abbia spiegato alla Corte come vadano interpretate le disposizioni contestate della propria normativa nazionale.
19 L'interpretazione degli artt. 62 e 63 che è stata accolta dal giudice italiano e che l'ha indotto a sollevare la questione, corrisponde esattamente all'intento del legislatore italiano? Questi ha effettivamente inteso imporre talune misure di riduzione del livello d'esposizione anche in mancanza di qualsiasi indagine che identifichi con precisione i rischi ai quali sono effettivamente esposti i lavoratori? Oppure l'articolazione delle disposizioni degli artt. 62 e 63 mira soltanto a riunire in un articolo i provvedimenti che il datore di lavoro deve adottare per ridurre il rischio e in un altro tutte le disposizioni inerenti alla valutazione del rischio, senza un reale intento di discostarsi dalle disposizioni della direttiva? Il paragrafo 3 dell'art. 63, già ricordato, non potrebbe essere interpretato nel senso che vincola il datore di lavoro ad effettuare una valutazione del rischio in qualsiasi caso?
20 Il sistema del rinvio pregiudiziale non ci consente di sostituire la nostra interpretazione del diritto nazionale a quella del giudice italiano, ma dev'essere chiaro che il fatto che noi sviluppiamo il nostro ragionamento partendo dalla descrizione dei dettami del diritto nazionale fatta dal giudice a quo non può venire interpretato nel senso che la Corte si pronunci in merito ad un'interpretazione che esula dalla sua competenza.
21 In secondo luogo si deve osservare che, successivamente al provvedimento di rinvio, è stata emanata la direttiva del Consiglio 27 giugno 1997, 97/42/CE, recante la prima modifica della direttiva 90/394 (3). Detta direttiva apporta, sotto il profilo della questione di cui ci stiamo occupando, due elementi interessanti. Da un lato, determina i valori limite d'esposizione al benzene, determinazione che era stata lasciata in sospeso nell'allegato III della direttiva 90/394 nella versione iniziale, e, dall'altro, aggiunge all'art. 5 della stessa un nuovo n. 4, ai sensi del quale «l'esposizione non deve superare il valore limite dell'agente cancerogeno stabilito all'allegato III».
22 Questa modifica dell'art. 5 sembra indicare che il legislatore comunitario si è reso conto che la funzione del valore limite non era stata sufficientemente chiarita nella versione iniziale della direttiva. Esso veniva infatti citato solo all'art. 16, il quale dispone:
«1. Conformemente alla procedura prevista dall'articolo 118 A, del Trattato, il Consiglio fissa nella direttiva valori limite sulla base dell'informazione disponibile, compresi i dati scientifici e tecnici, nei confronti di tutti gli agenti cancerogeni per cui ciò è possibile (...).
2. I valori limite e le altre disposizioni direttamente connesse figurano nell'allegato III».
Detto allegato conteneva tuttavia solo l'indicazione «p.m.».
23 Attualmente l'allegato III stabilisce i valori limite d'esposizione professionale a 1 p.p.m, (parte per milione in volume nell'aria). Come misura transitoria è consentito un valore limite di 3 p.p.m. a decorrere dal 27 giugno 2000, data dell'entrata in vigore della nuova direttiva, e fino al 27 giugno 2003.
24 Ma il fatto che ora si precisa all'art. 5, n. 4, che «l'esposizione non deve superare il valore limite dell'agente cancerogeno stabilito all'allegato III» significa che ciò costituisce ormai l'unico criterio al quale devono attenersi i datori di lavoro? In altre parole, la critica sostanziale dell'Italiana Petroli, secondo la quale i datori di lavoro sarebbero soggetti ad un obbligo vago e indeterminato, vale a dire quello di garantire che «il livello di esposizione dei lavoratori sia ridotto al più basso valore tecnicamente possibile», non varrà più allorché la Repubblica italiana avrà trasposto la modifica della direttiva?
25 Sfortunatamente la situazione resta ambigua, poiché il brano che ho citato è confermato nel numero 3 dell'art. 5. L'udienza non ci ha fornito chiarimenti in merito.
26 Così stando le cose, sono obbligato a supporre che il legislatore comunitario abbia inteso mettere in atto simultaneamente due metodi, che d'altronde non sono inconciliabili.
27 Uno di essi consiste nell'imporre ai datori di lavoro di mettere costantemente in atto tutti i mezzi tecnici disponibili per ridurre al minimo i rischi ai quali sono esposti i lavoratori.
28 L'altro consiste nello stabilire un
limite oltre il quale l'esposizione è ritenuta inaccettabile. Allorché, come pare faccia il legislatore comunitario, si combinano questi due orientamenti, si è indotti beninteso a far cessare l'attività di imprese nel cui ambito, per qualsiasi ragione - impossibilità tecnica o cattiva volontà intenzionale del datore di lavoro -, l'esposizione supera il valore limite fissato, ma altresì a non considerare esente da responsabilità il datore di lavoro che non si sia avvalso dei mezzi di cui disponeva per ridurre al minimo l'esposizione a cui erano soggetti i suoi dipendenti, anche se tale esposizione risultava inferiore al valore limite.
29 Questo atteggiamento rigoroso, per quanto lodevole, comporta innegabili inconvenienti sotto l'aspetto della certezza del diritto. Per valutare se un datore di lavoro rispetta i suoi obblighi si dovrà infatti far riferimento nel contempo ad un elemento obiettivo, il valore limite, e ad un elemento che lo è meno, gli sforzi fatti in funzione delle possibilità offerte dalla tecnica più recente.
30 Non è mio compito rimettere in discussione il metodo accolto dal legislatore comunitario, soprattutto dal momento che comprendo perfettamente che la sola fissazione di un valore limite avrebbe potuto apparire come conferimento dell'autorizzazione ad esporre, fino ad un certo punto, i dipendenti a rischi che potevano venire evitati con un po' di buona volontà, ma ritengo che la differenza fra il superamento di un valore limite e la carenza di messa in atto di tutte le risorse offerte dal progresso tecnico, che è affine alla differenza tra un obbligo di risultato e un obbligo di mezzi, dovrebbe venire presa in considerazione sotto il profilo della severità della sanzione penale alla quale si espone il datore di lavoro in ciascuna delle due ipotesi.
31 L'osservanza del valore limite non può costituire un alibi in caso di condotta negligente da parte del datore di lavoro, ma se ne deve tener conto nel punire tale negligenza.
32 Dopo aver così precisato il contesto nel quale si iscrivono le questioni poste dal giudice nazionale, torno alla prima di dette questioni, con cui si vuole chiarire se gli artt. 62 e 63 del decreto legislativo n. 626/94 abbiano operato una trasposizione inesatta della direttiva 90/394.
33 Il problema è semplice solo in apparenza. Infatti, non si tratta soltanto di accertare se le autorità italiane, emanando le disposizioni degli artt. 62 e 63 del decreto legislativo, non abbiano travalicato i limiti del potere discrezionale di cui dispongono, indubbiamente, in virtù dell'art. 189 del Trattato CE per la trasposizione della direttiva.
34 Occorre invece anche stabilire, poiché dobbiamo esaminare una direttiva che rientra nel settore disciplinato dall'art. 118 A del Trattato CE, cioè la protezione della salute dei lavoratori, se, qualora fosse dimostrato che vi è stata trasposizione irregolare della direttiva, non sia il caso di ritenere che si tratta in realtà semplicemente di un provvedimento di tutela intensificata, che uno Stato membro è espressamente autorizzato ad adottare in forza dell'art. 118 A, n. 3.
35 In relazione al primo punto mi pare che la giurisprudenza della Corte abbia fissato i punti di riferimento sui quali si può imbastire il ragionamento. Per quanto riguarda il secondo invece ci troviamo in terra inesplorata, poiché la Corte finora non ha avuto modo di pronunciarsi sulla portata del n. 3 dell'art. 118 A. Ritengo tuttavia, condividendo l'opinione della Commissione al riguardo, che il principio di proporzionalità, inerente al sistema giuridico comunitario, sotto il cui profilo possono venire valutate le misure adottate da uno Stato membro per mettere in atto una direttiva, costituisca del pari lo strumento adeguato per pronunciarsi sull'ammissibilità di un provvedimento di protezione intensificata in virtù dell'art. 118 A.
Il margine lasciato agli Stati membri nell'ambito della trasposizione di una direttiva
36 In materia di trasposizione delle direttive nessuno contesta che, in quanto mezzo d'azione del legislatore comunitario diverso dall'adozione di un regolamento, il ricorso alla direttiva implica un'azione delle autorità nazionali che non è strettamente meccanica e lascia margine per una certa dose di iniziativa e di valutazione. Non si deve rimettere in questione, mediante interpretazione, l'esistenza di detto margine. Occorre però precisare che, allorché lo Stato si avvale di questo margine, deve sempre rispettare i principi generali del diritto comunitario.
37 Se la direttiva 90/394 si limitasse ad imporre agli Stati membri di agire quanto più efficacemente possibile per fare in modo che la salute dei lavoratori non sia messa a repentaglio dalla presenza di prodotti cancerogeni sul luogo di lavoro, non ci sarebbe certo nulla da ridire quanto alla scelta effettuata dal decreto legislativo n. 626/94.
38 Però così non è, poiché, come abbiamo visto, gli artt. 3, 4 e 5 della direttiva non si limitano a fissare una finalità da perseguire, ma definiscono una strategia a questo scopo e distinguono due livelli d'azione: l'azione contro il ricorso stesso ai prodotti cancerogeni e l'azione per evitare l'esposizione dei lavoratori a detti prodotti; la prima azione va condotta a priori e l'altra in funzione della valutazione in concreto del rischio al quale sono esposti i lavoratori.
39 Imporre sistematicamente la messa in atto di taluni provvedimenti per limitare il rischio di esposizione, indipendentemente dalla valutazione di detto rischio, mi pare costituisca un modo di vedere che si scosta sensibilmente dalla strategia definita dal legislatore comunitario. Per questo solo fatto sarei già incline a ritenere che siamo in presenza di una trasposizione erronea, cosa che la Commissione, pur osservando che «dette disposizioni [gli artt. 62 e 63 del decreto legislativo] potrebbero (...) non parere perfettamente conformi a quelle contemplate dalla direttiva», esita chiaramente a riconoscere.
40 Ma, seppure si dovesse ammettere che la scelta operata dalle autorità italiane rientra ancora nel margine di discrezionalità lasciato dalla direttiva, sono del parere che ci troveremmo però dinanzi ad una modalità inammissibile di trasposizione. Essa stride infatti con il principio di proporzionalità, il quale non solo richiede che i provvedimenti che impongono oneri agli operatori siano idonei e necessari alla realizzazione degli obiettivi legittimamente perseguiti, ma esige inoltre che, potendosi scegliere tra diversi provvedimenti idonei, si faccia ricorso al meno cogente e che gli oneri imposti non siano sproporzionati rispetto alla finalità prescritta.
41 Queste esigenze, certo, in un primo tempo sono state poste per quel che riguarda la disciplina comunitaria stessa, ma, quantomeno a cominciare dalla sentenza Pastoors (4), non è più possibile contestare che debbano essere osservate anche dal legislatore nazionale allorché opera in un settore disciplinato dal diritto comunitario.
42 Orbene, nella fattispecie, se la strategia definita dalla direttiva soddisfa apparentemente sotto tutti gli aspetti queste esigenze, gli obblighi imposti dal legislatore italiano ai datori di lavori sembrano invece trascurarle in modo grave. Mi stupisce il fatto che la Commissione possa al tempo stesso constatare che sono posti a carico dei datori di lavoro oneri molto più gravi di quelli previsti dalla direttiva e non ravvisare in questa circostanza alcuna violazione del principio di proporzionalità.
43 Mi par difficile contestare che imporre il ricorso a taluni mezzi di riduzione del rischio di esposizione che possono rivelarsi estremamente costosi per i datori di lavoro senza aver valutato in precedenza ed in concreto la natura e la portata di detto rischio sia una decisione nella quale il principio di proporzionalità ha avuto poco peso. Se la sicurezza non ha prezzo, ha tuttavia un costo, e gli investimenti in materia di sicurezza non possono essere operati senza un minimo di razionalità, razionalità che nella fattispecie è proprio il frutto della valutazione preventiva.
I requisiti di sicurezza rafforzati consentiti dall'art. 118 A del Trattato
44 La facoltà lasciata agli Stati membri dall'art. 118 A, n. 3, del Trattato di istituire requisiti di sicurezza rafforzati rispetto a quelli imposti dalle disposizioni comunitarie deve però portare ad ammettere che, redigendo gli artt. 62 e 63 del decreto legislativo, come sono stati interpretati dal giudice nazionale nelle sue questioni, il legislatore italiano non ha affatto infranto il diritto comunitario?
45 Anche su questo punto, ed in contrasto con la Commissione, direi di no. Senza voler analizzare ora tutte le potenzialità che sono insite nell'art. 118 A credo che, per esaminare la portata di detto articolo, si debba partire dalla constatazione che la sicurezza dei lavoratori rientra, come elemento di politica sociale, nella sfera d'applicazione del diritto comunitario e che quindi gli Stati membri non sono più liberi di agire in questo settore senza tener conto delle azioni promosse dalla Comunità. Il n. 3 dell'art. 118 A non potrebbe comunque interpretarsi nel senso che offra agli Stati membri la possibilità di agire ad libitum quando si tratta della protezione della salute dei lavoratori, nemmeno nel senso che li lasci liberi di ignorare gli orientamenti e le strategie d'azione definiti nell'ambito comunitario.
46 Gli Stati hanno semplicemente la facoltà, ma solo in quanto la loro azione rientri nella stessa linea seguita dalla Comunità, di stabilire condizioni più severe, cioè di anticipare la futura evoluzione della disciplina. Possono precedere l'azione comunitaria, ma non possono definire unilateralmente l'orientamento che essi intendono adottare. L'azione della Comunità e quella degli Stati membri devono essere fra di loro in un rapporto di coerenza ed è questa coerenza che sarebbe messa a repentaglio se si dovesse ammettere che gli artt. 62 e 63 del decreto legislativo possono trovare giustificazione nel n. 3 dell'art. 118 A del Trattato. Tra ciò che prevede la direttiva e ciò che prevedono dette disposizioni non vi è una differenza di grado, alla quale non si potrebbe obiettare nulla, bensì una differenza di metodo. All'orientamento pragmatico seguito dalla direttiva si sostituisce un orientamento che prescrive provvedimenti precisi ancor prima che il rischio sia stato esattamente individuato e definito. Poco importa sotto questo profilo che il metodo seguito dal legislatore italiano per giungere all'eliminazione del rischio dia risultati altrettanto validi di quelli ottenuti con il metodo del legislatore comunitario.
47 Ad ogni modo, l'esercizio della facoltà di emanare provvedimenti più severi conferita agli Stati membri dall'art. 118 A non sfugge al principio di proporzionalità e le conclusioni circa l'inosservanza di detto principio da parte degli artt. 62 e 63 del decreto legislativo alle quali sono giunto nell'esame della messa in atto della direttiva valgono del pari, mutatis mutandis, per il giudizio sui provvedimenti italiani alla luce dell'art. 118 A.
48 Si deve inoltre ricordare che l'art. 118 A, n. 2, stabilisce che le direttive adottate per la sua esecuzione devono evitare di imporre vincoli amministrativi, finanziari e giuridici tali da ostacolare la creazione e lo sviluppo delle piccole e medie imprese. Ciò vale anche per i provvedimenti nazionali di protezione intensificata.
49 Credo quindi che nemmeno sulla base dell'art. 118 A il legislatore italiano avrebbe potuto imporre l'adozione dei provvedimenti contemplati dall'art. 5 della direttiva indipendentemente dal risultato della valutazione prescritta dall'art. 3 della stessa.
50 Devo ancora precisare un punto. Come hanno osservato la Commissione e il governo francese, contrariamente a quanto sostiene l'Italiana Petroli, non si possono trasporre all'art. 118 A le condizioni di procedura di deroga enunciate dall'art. 100 A del Trattato. L'art. 100 A, n. 4, secondo comma, obbliga gli Stati membri a notificare alla Commissione le disposizioni nazionali più rigorose di quelle prescritte da una direttiva. La Commissione «conferma poi le disposizioni in questione dopo aver verificato che non costituiscono uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri».
51 Siffatta disposizione non è contemplata dall'art. 118 A. Tuttavia, come ha giustamente fatto osservare l'agente del governo francese, ciò non significa che la Commissione non disponga di un mezzo di controllo nei confronti dei provvedimenti nazionali più rigorosi. Le norme adottate per trasporre una direttiva devono infatti essere comunicate alla Commissione seguendo i sistemi tradizionali di notifica dei provvedimenti nazionali di attuazione del diritto comunitario.
52 D'altro canto, se si tratta di un provvedimento nuovo che non viene adottato nel preciso ambito di una direttiva, la sua comunicazione rientrerà normalmente nella categoria delle notifiche prescritte dalla direttiva del Consiglio 28 marzo 1983, 83/189/CEE, che stabilisce una procedura di informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche (5).
53 A mio giudizio si dovrebbe quindi risolvere la prima questione pregiudiziale dichiarando che il principio di proporzionalità osta, così come gli artt. 118 A del Trattato e 3, 4 e 5 della direttiva 90/394, all'adozione di norme nazionali in materia di protezione della salute e della sicurezza dei lavoratori contro i rischi connessi all'esposizione ad agenti cancerogeni che prescrivano talune misure di riduzione del rischio d'esposizione da adottare in qualsiasi caso e indipendentemente dal risultato della valutazione del rischio.
La questione della diminuzione del tenore in benzene a limiti «ancora più bassi» (terza questione)
54 Considerato che pure la terza questione riguarda la direttiva 90/394, pare opportuno esaminarla subito dopo la prima. Il giudice nazionale ci chiede in sostanza se gli artt. 3, 4 e 5 della direttiva 90/394 prescrivano ai datori di lavoro, cioè ai responsabili delle stazioni di servizio e ai progettatori e proprietari degli impianti di dette stazioni, in materia di riduzione del tasso di benzene nei carburanti, obblighi ulteriori e indeterminati rispetto a quelli imposti dalla direttiva del Consiglio 20 marzo 1985, 85/210/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al tenore di piombo nella benzina (6) (che dal 1, ottobre 1989 limita al 5% il tenore in benzene dei carburanti) e dal decreto legislativo italiano n. 246/96 (che riduce detto limite all'1,4% a decorrere dal 1, luglio 1997 e all'1% a decorrere dal 1, luglio 1999).
55 In altri termini, sarebbe ammissibile prescrivere ai gestori di stazioni di servizio di procurarsi benzina avente un tenore in benzene inferiore a quella loro fornita dalle raffinerie della società di cui sono rivenditori, se ciò dovesse risultare necessario per ridurre l'esposizione dei loro dipendenti al benzene?
56 La risposta a questo interrogativo mi par facile. La direttiva 85/210 e la direttiva 90/394 perseguono, come sottolinea la Commissione, finalità che, senza essere contrapposte, sono diverse; la prima mira a proteggere la salute e l'ambiente in generale, la seconda mira a garantire la protezione dei lavoratori in quanto persone particolarmente esposte ai rischi presentati dalle sostanze cancerogene.
57 E' incontestabile che i responsabili delle stazioni di servizio non possono vendere altro che i prodotti che vengono loro forniti dalle società di cui fanno parte e quindi non possono determinare il tenore in benzene dei carburanti che essi rivendono. Il massimo che si può loro richiedere circa il tenore in benzene del carburante che essi rivendono è che sia rispettato il limite stabilito dal decreto legislativo n. 246/96, che, si deve ammettere, non è in contrasto con il diritto comunitario, poiché la riduzione del tenore in benzene rispetto a quello stabilito dalla direttiva 85/210 che esso opera è stata, conformemente all'art. 100 A del Trattato, notificata alla Commissione senza provocare obiezioni.
58 Non avrebbe alcun senso sostenere che l'art. 4 della direttiva 90/394 li obbliga a ridurre il tenore in benzene ad una percentuale ancora inferiore, poiché allo stadio in cui operano ciò è evidentemente impossibile dal punto di vista tecnico.
59 Essi devono invece rispettare gli obblighi in materia di protezione dei lavoratori contro i rischi di esposizione. Sotto questo aspetto si comprende chiaramente che, indipendentemente dal tenore in benzene dei carburanti, detto rischio non può considerarsi a priori inesistente, in quanto il funzionamento delle stazioni di servizio in Italia esclude praticamente il sistema del self-service e quindi vi sono sempre inservienti incaricati di riempire i serbatoi delle automobili dei clienti. Incombe quindi in linea di massima ai datori di lavoro procedere alla valutazione del rischio di cui all'art. 3 della direttiva e, in funzione dei risultati di questa indagine mettere in atto, se del caso, i provvedimenti elencati all'art. 5 della direttiva.
60 La Commissione lascia intendere, ma senza veramente spiegarsi su questo punto, che la situazione potrebbe essere diversa per i produttori di carburanti, ai quali la direttiva 90/394 potrebbe imporre obblighi di riduzione del tenore in benzene che vanno oltre il tenore limite stabilito dal decreto legislativo n. 246/96, il quale a sua volta va oltre la direttiva 85/210. A mio parere non vi è alcuna necessità di addentrarsi in questa discussione per risolvere la terza questione pregiudiziale, che mi pare riguardi solo gli obblighi dei responsabili delle stazioni di servizio.
61 Comunque sia, mi par difficile ritenere che, come venditori di carburanti alla clientela, i produttori possano essere assoggettati ad obblighi in forza della direttiva 90/394, che riguarda specificamente gli obblighi dei datori di lavoro nei confronti dei loro dipendenti.
62 Ne concludo che gli artt. 3, 4 e 5 della direttiva 90/394 vanno interpretati nel senso che non impongono ai datori di lavoro, nella fattispecie ai responsabili delle stazioni di servizio, obblighi in materia di riduzione del tenore in benzene dei carburanti che essi distribuiscono, quando i carburanti che essi vendono sono conformi al tasso massimo stabilito dalla direttiva 85/210 o da una disposizione nazionale più rigorosa, ma conforme al diritto comunitario.
Il problema del termine stabilito per l'adeguamento delle attrezzature di lavoro (seconda questione)
63 Vengo ora alla seconda questione pregiudiziale, con la quale il giudice nazionale ci chiede se l'art. 4, n. 1, punto b), della direttiva 89/655 osti ad una norma nazionale d'applicazione che, eventualmente in contrasto con i principi di limite ragionevole e di proporzionalità, stabilisca uniformemente, vale a dire senza fare distinzioni fra gli impianti nuovi e gli impianti già esistenti che devono venire adeguati, un termine di tre mesi per la propria entrata in vigore, comminando gravi sanzioni penali nei confronti del datore di lavoro che, alla scadenza di detto termine, costringe i dipendenti a lavorare con attrezzature non conformi.
64 Per la sua comprensione questo problema chiede che si esaminino successivamente le norme della direttiva e il modo in cui sono state trasposte nell'ordinamento giuridico italiano con il decreto legislativo n. 626/94.
65 Gli Stati membri dovevano mettere in atto la direttiva entro il 31 dicembre 1992. L'art. 4 della direttiva, che contiene le norme relative alle attrezzature di lavoro stabilisce:
«1. Fatto salvo l'articolo 3, il datore di lavoro deve procurarsi e/o usare:
(...)
b) attrezzature di lavoro che, già messe a disposizione dei lavoratori nell'impresa e/o nello stabilimento alla data del 31 dicembre 1992, soddisfino, al più tardi quattro anni dopo tale data, i requisiti minimi previsti nell'allegato».
66 In Italia, per motivi non meglio chiariti, la trasposizione è avvenuta con ritardo, giacché le disposizioni pertinenti sono state adottate solo con il decreto legislativo 13 novembre 1994, n. 626. In virtù dell'art. 36 di detto decreto, un'attrezzatura di lavoro che comporta pericoli dovuti ad emanazione di gas, vapori o liquidi ovvero ad emissioni di polveri dev'essere munita di appropriati dispositivi di ritenuta ovvero di estrazione vicino alla fonte corrispondente a tali pericoli. Detto obbligo, che riguarda evidentemente le stazioni di servizio, è entrato in vigore il 13 febbraio 1995.
67 La situazione che lascia perplesso il giudice nazionale è quindi la seguente: la direttiva comunitaria del 1989, che doveva venir trasposta entro il 31 dicembre 1992, consente di attendere fino al 31 dicembre 1996 per effettuare l'adeguamento degli impianti esistenti, mentre il legislatore italiano, che è intervenuto solo il 13 novembre 1994, prescrive che detti adeguamenti vengano effettuati il 13 febbraio 1995, vale a dire entro tre mesi. Questo comportamento delle autorità italiane è ammissibile sotto il profilo del diritto comunitario?
68 Questo è proprio il problema che viene sollevato e penso che non dobbiamo uscire dai limiti così posti, cioè non mi pare né necessario né opportuno instaurare ora una discussione teorica sulla possibilità che uno Stato membro, vedendosi minacciato da un ricorso per inadempimento, cerchi di recuperare, per così dire, il ritardo con cui le sue pubbliche autorità hanno proceduto all'applicazione del diritto comunitario prescrivendo che gli operatori economici si adeguino quasi istantaneamente a nuove disposizioni per le quali lo stesso legislatore comunitario aveva riconosciuto la necessità di concedere un periodo di adeguamento.
69 Nella presente causa vero è che il termine di trasposizione fissato al 31 dicembre 1992 non è stato rispettato, il che già bastava per esporre l'Italia al rischio di un ricorso per inadempimento. Tuttavia il ritardo registrato non comprometteva definitivamente la possibilità di far sì che alla data stabilita dalla direttiva, vale a dire il 31 dicembre 1996, le stazioni di servizio italiane funzionassero secondo le norme stabilite sul piano comunitario. Per questo motivo è assai difficile capire perché il legislatore italiano abbia ritenuto opportuno fissare alla data del 13 febbraio 1995 la scadenza del termine di adeguamento degli impianti esistenti, privando così gli operatori economici di quasi due anni che sarebbero stati loro molto utili per adeguare i loro impianti.
70 Ritengo che, operando una tale scelta, il legislatore italiano sia andato contro il diritto comunitario, e ciò per più ragioni.
71 In primo luogo, credo che la fissazione di un termine di tre mesi sia chiaramente incompatibile con lo spirito della direttiva, che intendeva concedere ai datori di lavoro un termine sufficiente, di cui essa stessa aveva espressamente previsto che potesse giungere a quattro anni. I quattro anni, come emerge chiaramente dall'art. 4 della direttiva, erano solo un massimo e, se si tiene conto del margine discrezionale di cui deve disporre qualsiasi Stato membro nella trasposizione di una direttiva, non si può ritenere che i datori di lavoro avessero diritto ad un termine di quattro anni. A mio parere sarebbe stato perfettamente ammissibile prescrivere l'adeguamento delle stazioni di servizio per il 13 febbraio 1995 se la direttiva fosse stata trasposta, come avrebbe dovuto, entro il 31 dicembre 1992. Ciascuno sa infatti che è talvolta utile sveltire il passo e che il ricorso alle marce forzate in alcuni casi ha consentito di ottenere grandi successi. Quello che invece è perfettamente inutile è chiedere a un partecipante ad una maratona di compiere il percorso con lo stesso ritmo di un centometrista. In altri termini, è proprio questo ciò che lo Stato italiano ha richiesto ai responsabili delle stazioni di servizio.
72 Nel prevedere un periodo di adeguamento abbastanza lungo, il legislatore comunitario non aveva peccato per eccesso di prudenza, poiché l'adeguamento di migliaia di punti di vendita di carburante richiedeva manifestamente sia investimenti molto ingenti sia lavori tecnici che avrebbero impegnato un grande numero di persone per un periodo relativamente lungo. Come ho già constatato a proposito della prima questione, le autorità italiane hanno dunque agito in modo contrario a quello prescritto dal legislatore comunitario.
73 La divergenza in materia di metodo è ancor più grave dal momento che è tale da pregiudicare gravemente la credibilità dell'azione comunitaria in materia di tutela dei lavoratori poiché, ponendo condizioni che non possono venire rispettate, si sminuisce l'autorità del legislatore e si suscitano reazioni ostili da parte dei soggetti di diritto, che potranno giustificare la loro inerzia trincerandosi dietro la massima che nessuno è tenuto a far l'impossibile.
74 Vengo ora al secondo motivo per il quale ritengo, d'accordo con l'Italiana Petroli, che la fissazione di un termine di tre mesi fosse troppo breve, vale a dire vi sia stata violazione del principio di proporzionalità che, come ho già esposto in precedenza, va rispettato dagli Stati membri allorché mettono in atto le direttive.
75 A mio giudizio, nulla poteva giustificare il fatto che i datori di lavoro, ai quali la direttiva stessa non imponeva alcun obbligo, anche se potevano averne avuto conoscenza da tempo, fossero privati, per l'adeguamento dei loro impianti, della maggior parte del periodo che separava il 13 novembre 1994, data di trasposizione effettiva, dal 31 dicembre 1996, data tassativamente fissata dalla direttiva per l'osservanza delle nuove norme.
76 Aggiungerò che, come già per i provvedimenti che rientrano nella sfera della direttiva 90/394, l'art. 118 A del Trattato non può essere utilmente invocato per conciliare
con il diritto comunitario la fissazione di un termine tanto breve da essere incompatibile con la direttiva 89/655, poiché non si può legittimare un provvedimento illogico qualificandolo di provvedimento che incrementa la tutela.
77 Dobbiamo ancora esaminare due altre obiezioni che potrebbero essere sollevate. Sostenendo che i principi generali del diritto comunitario - come il principio di proporzionalità - si applicano già
- prima dell'ultima scadenza contemplata da una direttiva per la sua trasposizione,
- prima dell'ultima scadenza contemplata da una direttiva per la messa in atto di un obbligo che essa contempla,
non si incitano gli Stati membri a trasporre le direttive il più tardi possibile?
78 In merito alla prima parte del quesito, dirò che non sarebbe grave il fatto che uno Stato membro trasponga una direttiva solo allo scadere del termine prefissato, poiché non ha alcun obbligo di farlo prima.
79 Quanto alla seconda ipotesi (che entra in linea di conto nella presente causa), le considerazioni esposte in precedenza hanno dimostrato, a mio giudizio, che non è sempre nell'interesse della buona applicazione di una direttiva rinunciare ad avvalersi del termine contemplato dal Consiglio per la messa in atto di un determinato obbligo. Si rischia infatti di porre condizioni impossibili da realizzare e in questo modo si scalza l'autorità del legislatore.
80 In un altro ordine di idee, si deve anche prendere posizione circa un'osservazione fatta dalla Commissione sulle sanzioni penali. Se ho ben compreso, la Commissione ci ha dichiarato che il problema della proporzionalità non sorgeva tanto per la brevità del termine lasciato agli operatori economici, quanto invece per la severità delle sanzioni comminate in caso di inosservanza di detto termine (pena detentiva da tre a sei mesi).
81 A questo proposito vorrei osservare che, imponendo agli operatori obblighi molto difficili da rispettare entro i termini prescritti, ma lasciando loro intendere, con la minaccia di una sanzione molto lieve, che in caso di inosservanza le autorità saranno di manica larga, si finirebbe ancora una volta con lo scalzare il prestigio del legislatore.
82 Concludo quindi, su questa seconda questione, affermando che il principio di proporzionalità e l'art. 4, n. 1, lett. b), della direttiva 89/655 ostano ad una norma nazionale che stabilisca un termine tanto breve da non consentire un adeguamento degli impianti nel senso stabilito dalla direttiva.
Conclusione
83 Giunto al termine della mia disamina delle questioni sottoposte alla Corte, propongo quindi di risolverle come segue:
1) prima questione: si deve dichiarare che il principio di proporzionalità, nonché gli artt. 118 A del Trattato e 3, 4 e 5 della direttiva del Consiglio 28 giugno 1990, 90/394/CEE, sulla protezione dei lavoratori contro i rischi derivanti da un'esposizione ad agenti cancerogeni durante il lavoro (sesta direttiva particolare ai sensi dell'art. 16, n. 1, della direttiva 89/391/CEE), ostano all'adozione di norme nazionali in materia di protezione della salute e della sicurezza dei lavoratori contro il rischio connesso all'esposizione ad agenti cancerogeni che prescrivano provvedimenti di riduzione del rischio d'esposizione da adottare in qualsiasi caso e indipendentemente dal risultato della valutazione del rischio;
2) terza questione: si deve dichiarare che gli artt. 3, 4 e 5 della direttiva 90/394 vanno interpretati nel senso che non prescrivono ai responsabili delle stazioni di servizio obblighi in materia di riduzione del tenore in benzene del carburante che essi distribuiscono, quando detti carburanti sono conformi al tasso massimo stabilito dalla direttiva del Consiglio 20 marzo 1985, 85/210/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al tenore in piombo nella benzina, o da una disposizione nazionale più rigorosa, ma conforme al diritto comunitario;
3) seconda questione: si deve dichiarare che il principio di proporzionalità e l'art. 4, n. 1, lett. b), della direttiva del Consiglio 30 novembre 1989, 89/655/CEE, relativa ai requisiti minimi di sicurezza e di salute per l'uso delle attrezzature di lavoro da parte dei lavoratori durante il lavoro (seconda direttiva particolare ai sensi dell'art. 16, n. 1, della direttiva 89/391/CEE) ostano ad una norma nazionale che fissi, per l'ammodernamento degli impianti esistenti, un termine tanto breve da non consentire che sia conseguito il risultato prescritto dalla direttiva.
(1) - GU L 393, pag. 13.
(2) - GU L 196, pag. 1.
(3) - GU L 179, pag. 4.
(4) - Sentenza 23 gennaio 1997, causa C-29/95 (Racc. pag. I-285).
(5) - GU L 109, pag. 8.
(6) - GU L 96, pag. 25.