62023TJ0535_RES
Processo T‑535/23
CEE Bankwatch Network z.s.eÖkobüro Allianz der Umweltbewegung
contra
Conselho da União Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Nona Secção Alargada) de 12 de novembro de 2025
«Ambiente — Regulamento (UE) 2022/2577 que estabelece um regime para acelerar a implantação das energias renováveis — Pedido de reexame interno — Artigo 10.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1367/2006 — Indeferimento do pedido — Ato adotado com base no artigo 122.o, n.o 1, TFUE — Ato não suscetível de ser objeto de um pedido de reexame interno — Artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento n.o 1367/2006 — Conceito de “ato administrativo” — Artigo 9.o, n.o 3, da Convenção de Aarhus — Artigo 2.o, n.o 2, da Convenção de Aarhus — Ato adotado no “exercício dos poderes legislativos”»
Ambiente — Convenção de Aarhus — Aplicação às instituições da União — Faculdade que assiste às organizações não governamentais de pedir o reexame interno de atos administrativos no domínio do ambiente — Objeto do reexame — Ato administrativo — Conceito — Ato adotado no “exercício dos poderes legislativos”» — Conceito de poderes legislativos — Interpretação funcional — Critérios
[Artigo 16.o, n.o 1, TUE; artigos 122.°, n.o 1, e 289.° TFUE; Convenção de Aarhus, artigo 2.o, n.o 2; Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho n.o 1367/2006, artigo 2.o, n.o 1, alíneas c), f) e g), e artigo 10.o, e n.o 2021/1767; Regulamento n.o 2022/2577 do Conselho]
(cf. n.os 23‑37, 43‑91)
Direito da União Europeia — Interpretação — Métodos — Interpretação à luz dos acordos internacionais celebrados pela União — Interpretação do Regulamento n.o 1367/2006 à luz da Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente (Convenção de Aarhus)
[Artigo 3.o, n.o 5, TUE; Convenção de Aarhus, artigos 2.°, n.o 2, e 9.°, n.os 3 e 4; Regulamento n.o 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 2.o, n.o 1, alínea g)]
(cf. n.os 38‑42)
Resumo
O Tribunal Geral confirma as decisões do Conselho da União Europeia que indeferem os pedidos de reexame interno do Regulamento 2022/2577 (
1
) apresentados por várias associações sem fins lucrativos que promovem a proteção do ambiente. Nessa ocasião, precisa, pela primeira vez, o conceito de «ato administrativo» na aceção do Regulamento Aarhus (
2
), na sequência da sua alteração pelo Regulamento 2021/1767 (
3
), que alargou o âmbito de aplicação material dos atos sujeitos ao procedimento de reexame interno.
Devido à guerra da Rússia contra a Ucrânia, ocorreu uma interrupção súbita e significativa dos fluxos de gás provenientes da Rússia em 2022. Neste contexto, em dezembro de 2022, o Conselho adotou o Regulamento 2022/2577, que introduz, nomeadamente, a isenção de certas obrigações de avaliação previstas na legislação ambiental da União, a fim de acelerar a curto prazo o ritmo de implantação das energias renováveis.
Em fevereiro de 2023, as recorrentes apresentaram ao Conselho dois pedidos de reexame interno relativo ao Regulamento 2022/2577, com base no Regulamento Aarhus. Por Decisões de 13 de junho de 2023, o Conselho julgou esses pedidos inadmissíveis e, a título subsidiário, improcedentes (a seguir «decisões impugnadas»). Com os seus recursos para o Tribunal Geral, as recorrentes pedem a anulação dessas decisões.
Apreciação do Tribunal Geral
O Tribunal Geral examina se o Conselho indeferiu erradamente os pedidos de reexame interno do Regulamento 2022/2577 por serem inadmissíveis pelo facto de não incidirem sobre um ato suscetível de ser objeto de um tal reexame, a saber, um «ato administrativo» na aceção do artigo 2.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento Aarhus.
A este título, o Tribunal Geral recorda que a interpretação de uma disposição do direito da União exige que se tenha em conta não apenas os seus termos, como também o contexto em que se insere, bem como os objetivos e a finalidade que prossegue o ato de que faz parte.
No que respeita à interpretação literal, o Regulamento Aarhus, define «ato administrativo» como «qualquer ato não legislativo adotado por uma instituição ou órgão da União que tenha efeitos jurídicos e externos e contenha disposições que possam infringir a legislação ambiental [...]». Assim, o legislador da União definiu este conceito por oposição ao de «ato legislativo», sem, no entanto, fazer referência à categoria dos atos adotados segundo um processo legislativo ordinário ou especial na aceção do artigo 289.o TFUE.
No que diz respeito à interpretação contextual, o Regulamento Aarhus não se aplica às instituições e órgãos da União quando atuam no exercício dos seus poderes jurisdicionais ou legislativos. Os atos adotados no exercício desses poderes não podem, portanto, constituir atos administrativos na aceção do Regulamento Aarhus.
Além disso, embora a intenção do legislador da União, ao adotar o Regulamento 2021/1767, fosse alargar o âmbito de aplicação do procedimento de reexame interno com o objetivo de tornar o direito da União conforme com as disposições da Convenção de Aarhus, essa vontade não implicava alterar uma tal exclusão dos atos legislativos do âmbito de aplicação deste procedimento.
Além disso, o facto de a definição do conceito de «legislação ambiental» estabelecida no artigo 2.o, n.o 1, alínea f), do Regulamento Aarhus se referir, em determinadas versões linguísticas, aos conceitos de «legislação» ou de «legislação da União» não pode implicar que esse conceito seja, para efeitos da aplicação deste regulamento, limitado a atos legislativos, na aceção do artigo 289.o, n.o 3, TFUE.
Nestas condições, embora seja verdade que um ato legislativo na aceção do artigo 289.o TFUE não constitui um ato administrativo na aceção e para efeitos da aplicação do Regulamento Aarhus, não resulta da interpretação contextual que o conceito de «poderes legislativos», mencionado no Regulamento Aarhus, coincide perfeitamente com a categoria dos atos legislativos definidos nesta disposição.
Quanto à interpretação teleológica, o Regulamento Aarhus tem por objeto aplicar as disposições do artigo 9.o, n.o 3, da Convenção de Aarhus. Segundo esta disposição, cada parte assegurará que quando definirem os critérios, quaisquer que sejam, previstos na sua legislação nacional, os membros do público terão acesso aos processos administrativos ou judiciais para questionar atos ou omissões de privados ou de autoridades públicas que infrinjam o disposto na legislação nacional aplicável em matéria de ambiente.
Resulta da Convenção de Aarhus que o seu artigo 9.o, n.o 3, não se aplica aos atos dos órgãos ou instituições no exercício dos seus poderes jurisdicionais ou legislativos, sem que seja definida a expressão «poderes legislativos». Ora, a interpretação do conceito de «legislação», na aceção de um instrumento de direito internacional público, deve conservar a sua natureza autónoma em relação ao direito interno das partes contratantes.
Por conseguinte, há que adotar uma abordagem funcional do conceito «poderes legislativos», que se prende não só com a natureza do órgão em causa, mas também com as funções efetivamente exercidas pela instituição ou pelo órgão em questão. Assim, embora o critério orgânico constitua um indício para caracterizar um ato legislativo na aceção do Regulamento Aarhus, importa também ter em conta a própria substância do ato adotado pela referida instituição ou pelo referido órgão.
Daqui decorre que o conceito de «poderes legislativos» na aceção do Regulamento Aarhus não pode ser interpretado no sentido de que visa unicamente os atos que foram adotados segundo um processo legislativo ordinário ou especial em conformidade com o artigo 289.o TFUE. Por conseguinte, o conceito de «ato administrativo» previsto no artigo 2.o, n.o 1, alínea g), deste regulamento designa qualquer ato que não tenha sido adotado por uma instituição da União no exercício dos seus poderes legislativos, e não apenas os atos legislativos adotados segundo um processo legislativo ordinário ou especial em conformidade com o artigo 289.o TFUE.
À luz destas considerações, o Tribunal Geral verifica se o Regulamento 2022/2577 constitui um «ato administrativo» na aceção do Regulamento Aarhus.
Quanto ao critério orgânico, o Tribunal Geral constata que este regulamento foi adotado pelo Conselho, uma instituição à qual os Tratados conferiram funções legislativas, conjuntamente com o Parlamento.
Quanto à substância do Regulamento 2022/2577, o Tribunal Geral observa, em primeiro lugar, que este foi adotado com base no artigo 122.o, n.o 1, TFUE, que habilita o Conselho a tomar medidas adequadas em matéria de política económica, que tenham por objetivo fazer face à ocorrência de dificuldades graves no aprovisionamento de produtos energéticos. Esta disposição confere ao Conselho um amplo poder de apreciação, que caracteriza o exercício da função legislativa, para a adoção de medidas destinadas a fazer face a graves dificuldades económicas que exijam escolhas políticas da responsabilidade própria do legislador da União. Além disso, concede ao Conselho a competência, reservada ao legislador da União, de conferir competências de execução à Comissão.
O Tribunal Geral acrescenta que o alcance dos atos adotados ao abrigo do artigo 122.o, n.o 1, TFUE é distinto do dos atos delegados e dos atos de execução adotados ao abrigo dos artigos 290.° e 291.° TFUE. Com efeito, os poderes conferidos ao Conselho a este título não dependem de uma habilitação prévia por um ato legislativo de base. Mais, os atos adotados nos termos do artigo 122.o, n.o 1, TFUE não estão intrinsecamente ligados aos atos adotados em conformidade com o artigo 289.o, n.os 1 e 2, TFUE, contrariamente aos atos delegados e aos atos de execução, cuja legalidade depende do que o legislador previu.
Em segundo lugar, o Tribunal Geral toma em consideração o conteúdo do Regulamento 2022/577, adotado no contexto da redução dos fornecimentos de gás natural da Rússia aos Estados‑Membros. Nesta perspetiva, este regulamento inclui medidas de simplificação para incentivar a produção de energias renováveis, introduzindo isenções de determinadas obrigações de avaliação previstas na legislação ambiental da União.
Assim, algumas destas medidas derrogam temporariamente e em pontos específicos as disposições de direito derivado que figuram em várias diretivas que impõem uma ponderação dos interesses jurídicos antes de qualquer aprovação de projetos suscetíveis de prejudicar o ambiente. O Regulamento 2022/2577 impõe, nessa ponderação, o reconhecimento do caráter prioritário da produção de energias renováveis. Este regulamento constitui, portanto, um ato de natureza especial uma vez que estabelece esse reconhecimento, criando uma presunção do caráter de interesse público superior para as atividades de produção.
O Tribunal Geral conclui que existem vários elementos que permitem demonstrar que os poderes exercidos pelo Conselho ao adotar o Regulamento 2022/2577, com base no artigo 122.o, n.o 1, TFUE, se inserem no âmbito da atividade legislativa. Este regulamento não constitui, portanto, um ato administrativo na aceção do Regulamento Aarhus, pelo que o Conselho julgou corretamente inadmissíveis os pedidos de reexame interno apresentados pelas recorrentes.
(
1
)	Regulamento (UE) 2022/2577 do Conselho, de 22 de dezembro de 2022, que estabelece um regime para acelerar a implantação das energias renováveis (JO 2022, L 335, p. 36).
(
2
)	Regulamento (CE) n.o 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários (JO 2006, L 264, p. 13), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2021/1767 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de outubro de 2021 (JO 2021, L 356, p. 1) (a seguir «Regulamento Aarhus»).
(
3
)	Regulamento (UE) 2021/1767 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de outubro de 2021, que altera o Regulamento (CE) n.o 1367/2006 relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários (JO 2021, L 356, p. 1).