61997CC0232_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
1 Mit der vorliegenden Rechtssache erhält der Gerichtshof erneut Gelegenheit, sich zum Anwendungsbereich der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft(1) (im folgenden: Richtlinie oder Richtlinie 76/464) zu äussern. Der Gerichtshof hat nämlich zu beurteilen, ob unter den in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie genannten Begriff "Ableitung" auch die Verschmutzung aus Quellen (einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen) fällt, aus denen in nennenswertem Umfang bestimmte Stoffe austreten, die von Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 86/280/EWG des Rates vom 12. Juni 1986 betreffend Grenzwerte und Qualitätsziele für die Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe im Sinne der Liste I im Anhang der Richtlinie 76/464/EWG(2) erfasst werden. Ferner hat der Gerichtshof zu klären, ob die Mitgliedstaaten dem Begriff "Ableitung" eine andere, umfassendere Bedeutung beimessen können, als in der Richtlinie vorgesehen, und ob sie die Genehmigung einer Ableitung von Voraussetzungen abhängig machen können, die nicht in der Richtlinie vorgesehen sind und dahin gehen, daß die Verwendung des gefährlichen Stoffes (im vorliegenden Fall Kreosotöl) unmöglich gemacht wird, was gegebenenfalls zu einer Unvereinbarkeit mit der Richtlinie 76/769/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen(3) führen kann, da die letztgenannte Richtlinie die Verwendung dieser Stoffe zwar restriktiv regelt, die Stoffe jedoch nicht verbietet.
Die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft
2 Die Richtlinie soll einen wirksamen Gewässerschutz gewährleisten, wobei sie zwei Gruppen gefährlicher Stoffe aufzeigt. Die erste Gruppe umfasst die in der Liste I des Anhangs genannten Stoffe, die wegen ihrer Toxizität, Langlebigkeit und Bioakkumulation besonders gefährlich sind. Gemäß Artikel 2 der Richtlinie ergreifen die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen, um die Verschmutzung der Gewässer durch diese Stoffe zu beseitigen. Zu diesem Zweck bedarf jede Ableitung der genannten Stoffe einer vorherigen Genehmigung der zuständigen Behörde des betreffenden Mitgliedstaats. Mit der Genehmigung werden Emissionsnormen festgesetzt, wobei es sich um die maximale Konzentration dieser gefährlichen Stoffe handelt, die in den Ableitungen zulässig ist(4). Der Rat hat für einzelne dieser Stoffe gemäß Artikel 6 der Richtlinie die Grenzwerte, die die Emissionsnormen der nationalen Behörden nicht überschreiten dürfen, sowie die Qualitätsziele festgelegt(5). Mit der Richtlinie 86/280 hat der Rat die Grenzwerte der Emissionsnormen, die Qualitätsziele und die Analysemethoden für die in der Liste I genannten Stoffe geregelt, für die bei ihrem Erlaß noch keine besondere Richtlinie (zur Durchführung der Richtlinie) vorlag. Diese Werte und Ziele wurden sodann für bestimmte Stoffe der vorgenannten Liste I festgelegt, und zwar für drei davon in der Richtlinie 86/280 selbst(6). Mit dieser Richtlinie hat der Rat im übrigen Vorschriften erlassen, die in der Richtlinie nicht vorgesehen waren, darunter die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, für diese Stoffe, d. h. diejenigen des Anhangs II der Richtlinie, "Sonderprogramme" aufzustellen, um "die Verschmutzung zu vermeiden oder zu beseitigen, die aus Quellen (einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen) stammen, welche in nennenswertem Umfang Ableitungen dieser Stoffe produzieren und welche nicht der Regelung der gemeinschaftlichen Grenzwerte oder der einzelstaatlichen Emissionsnormen unterliegen" (Artikel 5)(7).
3 Die zweite Gruppe gefährlicher Stoffe umfasst diejenigen der Liste II der Richtlinie. Es handelt sich dabei um Stoffe, deren schädliche Wirkung für die Gewässer sich jedoch auf eine bestimmte Zone beschränken kann und von den Merkmalen des aufnehmenden Gewässers und der Lokalisierung abhängt. Zu dieser zweiten Gruppe gehören auch die in der Liste I aufgeführten Stoffe, für die die Grenzwerte nicht festgelegt wurden (wie bei Kreosotöl, das Gegenstand des Ausgangsverfahrens ist).
Nach Artikel 2 der Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten die Verschmutzung verringern (also nicht beseitigen), die durch Stoffe der zweiten Gruppe hervorgerufen wird. Zur Erreichung dieses Zieles müssen die Mitgliedstaaten "Programme" aufstellen, die die "Qualitätsziele" für die Gewässer aufzeigen; diese Ziele müssen die eingehenderen oder sektoriellen Richtlinien beachten, die der Rat gegebenenfalls erlässt. Bei der Ableitung von Stoffen der zweiten Gruppe verpflichtet die Richtlinie die Mitgliedstaaten auch zu einem System der vorherigen Genehmigung mit Emissionsnormen, die nach den vorgenannten Zielen auszurichten sind.
4 Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie definiert die "Ableitung" als in die Gewässer vorgenommene Einleitung von Stoffen "aus der Liste I oder aus der Liste II im Anhang ... mit Ausnahme - der Ableitung von Baggergut, - der betriebsbedingten Ableitung von Schiffen aus in das Küstenmeer, - der Versenkung von Abfallstoffen von Schiffen aus in das Küstenmeer". Buchstabe e dieser Bestimmung definiert die "Verschmutzung" als "unmittelbare oder mittelbare Ableitung von Stoffen oder Energie in die Gewässer durch den Menschen, wenn dadurch die menschliche Gesundheit gefährdet, die lebenden Bestände und das Ökosystem der Gewässer geschädigt, die Erholungsmöglichkeiten beeinträchtigt oder die sonstige rechtmässige Nutzung der Gewässer behindert werden".
5 Nach Artikel 10 der Richtlinie können die Mitgliedstaaten "gegebenenfalls einzeln oder gemeinsam strengere als die in dieser Richtlinie vorgesehenen Bestimmungen festlegen".
6 Die Richtlinie 76/769 in der Fassung der Richtlinie 94/60/EG(8) enthält einheitliche beschränkende Bestimmungen für das Inverkehrbringen und die Verwendung bestimmter gefährlicher Stoffe und Zubereitungen, die im Anhang dieser Richtlinie aufgeführt sind. Kreosot findet sich in Nummer 32 dieses Anhangs, in der auch seine Verwendungsbedingungen festgelegt sind.
Die nationalen Rechtsvorschriften
7 In der niederländischen Rechtsordnung ist die Verschmutzung von oberirdischen Gewässern durch ein eigenes Gesetz (Wet verontreiniging oppervlaktewateren, Gesetz über die Verschmutzung von oberirdischen Gewässern; im folgenden: WVO) geregelt, das am 1. Dezember 1970 in Kraft getreten ist. Dieses Gesetz entspricht inhaltlich weitgehend den Bestimmungen der Richtlinie. Durch Gesetz vom 24. Juni 1981 (Stb. 414) wurde die WVO sodann der Richtlinie angepasst. Zur Bekämpfung der Verunreinigung der oberirdischen Gewässer verbietet die WVO, Abfallstoffe oder verunreinigende oder schädliche Stoffe ohne vorherige Genehmigung in diese Gewässer einzuleiten.
8 Die Durchführungsverordnung zur WVO vom 28. November 1974 (Stb. 1974, 709) enthält genauere Vorschriften über Ableitungen, die nicht aus industriellen Einrichtungen stammen. Nach Artikel 3 der Durchführungsverordnung ist es verboten, die im Anhang dieser Verordnung genannten Abfallstoffe oder verunreinigenden oder schädlichen Stoffe auf irgendeine Weise in irgendein oberirdisches Gewässer einzuleiten.
Der Sachverhalt und die Vorlagefragen
9 Die Firma L. Nederhoff & Zn. (im folgenden: Klägerin) benutzte mit Kreosotöl imprägnierte Holzpfähle zur Befestigung eines Ufers. Kreosotöl enthält polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe (im folgenden: PAK) und gehört somit zu den in der Liste I im Anhang zur Richtlinie genannten schädlichen Stoffen. Da jedoch für diese Kohlenwasserstoffe noch kein Grenzwert gemäß Artikel 6 der Richtlinie festgesetzt worden ist, fällt Kreosot unter die Regelung für die in der Liste II im Anhang zur Richtlinie genannten Stoffe.
10 Die Klägerin beantragte bei den zuständigen niederländischen Behörden eine Genehmigung zur Verwendung von Kreosot erst, nachdem sie die damit behandelten Pfähle in den oberirdischen Gewässern angebracht hatte.
11 Die zuständige Behörde lehnte den Antrag mit der Begründung ab, es könne nicht verhindert werden, daß die PAK aus den mit Kreosotöl behandelten Pfählen austräten und somit eine Verunreinigung des Wassers verursachten. Für die Uferbefestigung bestuenden andere, umweltverträglichere Lösungen, deren höhere Kosten durch die geringere Umweltbelastung aufgewogen würden.
12 Die Klägerin erhob gegen die ablehnende Entscheidung Klage beim Raad van State und machte dabei geltend, Artikel 1 Absatz 3 WVO sei nur auf Ableitungen, nicht dagegen, wie hier, auf diffuse Verschmutzungsquellen anwendbar; ausserdem könnten die nationalen Behörden zwar strengere Ableitungsvorschriften erlassen, als in der Richtlinie vorgeschrieben, sie könnten jedoch nicht andere als die in der Richtlinie vorgesehenen Verunreinigungsquellen einer Genehmigungspflicht unterwerfen.
13 Das nationale Gericht weist in seinem Vorlagebeschluß darauf hin, daß es den Begriff der Ableitung bisher weit ausgelegt habe, ohne zwischen den anderen, vielfältigen und diffusen Quellen im Sinne der Richtlinie 86/280 und der Ableitung im Sinne der Richtlinie 76/464 zu unterscheiden. Somit gelte die Verpflichtung zur Einholung einer vorherigen Genehmigung auch für die vielfältigen und diffusen Quellen, obgleich diese nicht der Regelung der gemeinschaftlichen Grenzwerte oder einzelstaatlichen Emissionsnormen unterlägen(9).
14 Demgemäß hat der Raad van State dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Ist der Begriff "Ableitung" in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft (ABl. L 129, S. 23) dahin auszulegen, daß er auch den Begriff "[andere nennenswerte] Quellen [dieser Stoffe] (einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen)" im Sinne des Artikels 5 der Richtlinie 86/280/EWG des Rates vom 12. Juni 1986 betreffend Grenzwerte und Qualitätsziele für die Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe im Sinne der Liste I im Anhang der Richtlinie 76/464/EWG (ABl. L 181, S. 16) umfasst?
2. Bei Verneinung der ersten Frage: Ist die Wendung "[andere nennenswerte] Quellen [dieser Stoffe] (einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen)" in Artikel 5 der Richtlinie 86/280/EWG dahin auszulegen, daß das Austreten von Kreosotöl aus in oberirdische Gewässer verbrachtem Holz darunter fällt?
3. Bei Bejahung der ersten Frage oder Verneinung sowohl der ersten als auch der zweiten Frage: Ist der Begriff "Ableitung" in Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe d der Richtlinie 76/464/EWG dahin auszulegen, daß
a) das Verbringen von mit Kreosotöl imprägniertem Holz in oberirdische Gewässer, wenn von vornherein feststeht, daß dieses Kreosotöl austreten und in das oberirdische Gewässer gelangen wird, oder
b) das Austreten von Kreosotöl aus in oberirdische Gewässer verbrachtem Holz
darunter fällt?
4. Bei Verneinung der Fragen 3 a und/oder 3 b: Ist es insbesondere unter Berücksichtigung des Artikels 5 Absatz 2 und des Artikels 10 der Richtlinie 76/464/EWG zulässig, daß dem Begriff "Ableitung" in nationalen Rechtsvorschriften oder von den zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats eine andere, umfassendere Bedeutung gegeben wird, als er nach dieser Richtlinie hat?
5. a) Bei Bejahung der Fragen 3 a und/oder 3 b oder der Frage 4: Gestattet es Artikel 3 der Richtlinie 76/464/EWG allein oder in Verbindung mit Artikel 10 dieser Richtlinie, bei der Prüfung von Anträgen auf Genehmigung Voraussetzungen aufzustellen, die in der Richtlinie nicht enthalten sind, wie etwa die Verpflichtung, weniger umweltbelastende Alternativen zu suchen oder zu wählen?
b) Falls ja, dürfen diese zusätzlichen Voraussetzungen dazu führen, daß die Genehmigung nie oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen erteilt werden kann?
6. Bei Bejahung der Fragen 3 a und/oder 3 b oder der Frage 4: Hindern die Beschränkungsbedingungen in Nummer 32 des Anhangs I der Richtlinie 76/769/EWG vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen (ABl. L 262) die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats daran, bei der Prüfung von Anträgen auf Genehmigung des Verbringens von mit Kreosotöl behandeltem Holz in Oberflächengewässer durch professionelle Verwender Beurteilungskriterien anzuwenden, die dazu führen, daß diese Verwendung nicht oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen möglich ist?
Zur ersten Frage
15 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob der Begriff "Ableitung" in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie auch die Verschmutzung umfasst, die aus nennenswerten Quellen einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen im Sinne von Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 86/280 stammt.
16 Ableitungen im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie sind nach dem Wortlaut dieser Bestimmung im Zusammenhang mit Buchstabe e Einleitungen, die gefährliche Stoffe enthalten und durch den Menschen "unmittelbar oder mittelbar" in den Gewässern vorgenommen werden, "wenn dadurch ... das Ökosystem der Gewässer ... geschädigt" werden kann. Demnach fallen unter diesen Begriff alle Ableitungen aus einer individualisierbaren Quelle, die einer bestimmten menschlichen Handlung zugeordnet werden können. Dazu gehört auch die Ableitung verunreinigender Stoffe, die nicht unmittelbar in oberirdischen Gewässern vorgenommen wird, sondern an Stellen (wie z. B. Abwasser- oder Abzugskanälen), von denen die schädlichen Stoffe dann in die oberirdischen Gewässer gelangen, sowie die Ableitung, bei der vernünftigerweise vorauszusehen ist, daß die darin enthaltenen
gefährlichen Stoffe letztlich doch in die Gewässer gelangen.
17 Der Begriff "vielfältige und diffuse Quellen" in Artikel 5 der Richtlinie 86/280 wird im Text der Bestimmung nicht ausdrücklich definiert. Er lässt sich jedoch aus der vorgenannten Definition der "Ableitung" herleiten, da diese Richtlinie die Ableitung von Stoffen betrifft, die in der Liste I der Richtlinie 74/464 enthalten sind. Es sei hierbei darauf hingewiesen, daß Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie 86/280 ausdrücklich zwischen "nennenswerten" Quellen, die "vielfältige und diffuse Quellen" umfassen, und Quellen unterscheidet, die "der Regelung der gemeinschaftlichen Grenzwerte oder der einzelstaatlichen Emissionsnormen unterliegen", also Verschmutzungsquellen im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464. Letztere sind Ableitungen, die Gegenstand der Richtlinie 76/464 sind, und betreffen die Emission von Stoffen der Listen I und II im Anhang der Richtlinie. Die "vielfältigen und diffusen Quellen" betreffen also alle Verschmutzungen, die nicht einem individualisierbaren Ursprung, also einer bestimmten oder spezifischen menschlichen Handlung, zuzurechnen sind (z. B. die Gewässerverschmutzung durch Nitrat landwirtschaftlichen Ursprungs). Da die Verbindung zum Emissionsverursacher fehlt oder jedenfalls nicht personifiziert werden kann, ist es nicht denkbar, Emissionsgrenzwerte festzulegen und somit die Genehmigungspflicht aufzuerlegen. Demnach umfasst der Begriff der Ableitung in der Richtlinie 76/464 nicht die Einbringung schädlicher Stoffe in die Umwelt aus "[nennenswerten] Quellen (einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen)" im Sinne von Artikel 5 der Richtlinie 86/280.
18 Die Unterscheidung zwischen den beiden oben erwähnten Begriffen zeigt, daß die Ableitung im Sinne der Richtlinie 76/464 nicht die Freisetzung schädlicher Stoffe in die Umwelt aus den genannten nennenswerten Quellen einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen bedeutet. Dies erhärtet der Wortlaut des Artikels 5, wonach sich die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Erstellung von Sonderprogrammen zur Vermeidung oder Beseitigung der Verschmutzung aus diesen Quellen auf Stoffe beschränkt, "für die ein diesbezueglicher Hinweis in Anhang II" der Richtlinie 86/280 "enthalten ist"(10). Obgleich eine extensive Auslegung des Begriffes der Ableitung unter Einschluß der vielfältigen und diffusen Quellen mit dem Ziel der Richtlinie, nämlich dem Gewässerschutz, vereinbar wäre, stuende sie also im Widerspruch zum Willen des Gemeinschaftsgesetzgebers, der den Mitgliedstaaten die Verpflichtung zur Erstellung von Sonderprogrammen zur Verringerung der Verschmutzung aus diffusen Quellen nur für bestimmte Stoffe auferlegen wollte. Eine Gleichstellung der diffusen Verschmutzung mit dem Begriff der Ableitung würde somit die in Artikel 5 Absatz 1 getroffene Unterscheidung zwischen den beiden Quellen völlig bedeutungslos machen. Diese Auslegung geht auch daraus hervor, daß sich die Erstellung von Sonderprogrammen durch die Mitgliedstaaten zur Beseitigung oder Verringerung der Gewässerverschmutzung aus diffusen Quellen nicht auf die Richtlinie 76/464 gründet, wie die zehnte Begründungserwägung der Richtlinie 86/280 ausdrücklich erklärt. All dies zeigt deutlich, daß die Regelung der diffusen Quellen trotz der nahen Verwandtschaft der Materie nicht zum System der Richtlinie 76/464 gehört.
19 Demnach liegen zwei unterschiedliche Systeme für zweierlei Arten der Gewässerverschmutzung vor, wobei sich diese beiden Systeme ergänzen. Es gibt somit zum einen für die Ableitungen - die als solche einer menschlichen Handlung zugerechnet werden können - eine Verpflichtung zur vorherigen Genehmigung und zum anderen für die Verschmutzung aus diffusen und vielfältigen Quellen eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Aufstellung oder Durchführung von Sonderprogrammen zur Vermeidung oder Beseitigung dieser Verschmutzung, die wegen ihres diffusen Charakters im allgemeinen nicht einer bestimmten menschlichen Handlung zugeordnet werden kann.
20 Aufgrund dieser Erwägungen schlage ich vor, die erste Frage des vorlegenden Gerichts dahin zu beantworten, daß der Begriff "Ableitung" in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464 nicht die in Artikel 5 der Richtlinie 86/280 bezeichneten nennenswerten Quellen der Verschmutzung durch bestimmte Stoffe (einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen) umfasst.
Zur zweiten Frage
21 Angesichts der Verneinung der ersten Frage ist auch die zweite Frage zu prüfen, die das vorlegende Gericht an die Verneinung der ersten Frage geknüpft hat. Mit der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob der Begriff "[andere nennenswerte] Quellen (einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen)" in Artikel 5 der Richtlinie 86/280 dahin auszulegen ist, daß er sich auch auf die Freisetzung von Kreosotölpartikeln aus dem in oberirdischen Gewässern angebrachten Holz bezieht.
22 Bei der Antwort ist von der oben dargelegten Unterscheidung zwischen dem Begriff der Ableitung und demjenigen anderer nennenswerter diffuser und vielfältiger Quellen auszugehen. Dabei gelangt man zwangsläufig zu dem Schluß, daß die Freisetzung von Kreosotölpartikeln aus dem in oberirdischen Gewässern angebrachten Holz eine Ableitung darstellt, wenn sich dieser Vorgang einer individualisierbaren menschlichen Handlung zuordnen lässt, und der Vorgang im gegenteiligen Fall aus diffusen Quellen resultiert, so daß hierbei die Regelung der Richtlinie 76/464 keine Anwendung finden kann.
23 Im vorliegenden Fall setzt das in den Holzpfählen enthaltene Kreosotöl im Kontakt mit Wasser verunreinigende Partikel frei. Es besteht also kein Zweifel, daß mit diesem Stoff behandelte Pfähle im Kontakt mit Wasser eine Verschmutzungsquelle darstellen können(11). Ebenso offensichtlich geht die Verschmutzung aus einer menschlichen Handlung hervor, nämlich der Tätigkeit derjenigen, die die mit Kreosotöl behandelten Pfähle anbringen. Im allgemeinen kann die Identifizierung dieser Personen angesichts der Art der betreffenden Arbeiten keine besonderen Schwierigkeiten bereiten. Demnach beruht die Gewässerverschmutzung nicht auf Quellen, die keiner bestimmten Person zuzurechnen sind, sondern auf einer bestimmten und spezifischen menschlichen Handlung. Es ist also in einem solchen Fall denkbar, eine Verpflichtung zur Einholung einer vorherigen Genehmigung vorzusehen.
24 Somit ist hier der Faktor gegeben, der die Ableitung im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d kennzeichnet, nämlich der Umstand, daß die Einleitung von Stoffen der Gruppe gefährlicher Substanzen der Richtlinie in die oberirdischen Gewässer einer menschlichen Handlung zuzuordnen ist. Da sich ein Fall wie der vorliegende auf den Begriff der Ableitung bezieht, ist aus den bei der ersten Frage aufgezeigten Gründen auszuschließen, daß er in den Anwendungsbereich des Artikels 5 der Richtlinie 86/280 fallen kann.
25 Demnach schlage ich dem Gerichtshof vor, auch die zweite Frage zu verneinen und sie dahin zu beantworten, daß die Freisetzung von Kreosotölpartikeln aus in oberirdischen Gewässern angebrachtem Holz nicht dem Begriff "[anderer nennenswerter] Quellen (einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen)" im Sinne von Artikel 5 der Richtlinie 86/280 entspricht.
Zur dritten Frage
26 Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob der Begriff "Ableitung" dem Einbringen von mit Kreosotöl imprägniertem Holz in Oberflächengewässer oder dem Austritt von Kreosotölpartikeln aus diesem Holz in die Gewässer entspricht.
27 Diese Frage unterscheidet zwischen zwei Fällen, die sich aber praktisch auf einen einzigen Fall zurückführen lassen, nämlich die Freigabe verunreinigender Partikel in die Gewässer aufgrund der Anbringung von Holzpfählen darin, die mit solchen Substanzen behandelt sind. Somit lässt sich die Frage dahin beantworten, daß schon das Verbringen mit Kreosotöl behandelter Pfähle in diese Gewässer eine Tätigkeit darstellt, die als Ableitung zu bewerten ist, da das Kreosotöl im Kontakt mit Wasser in Form verunreinigender Partikel freigesetzt wird.
Zur vierten Frage
28 Falls der Gerichtshof den Begriff "Ableitung" in der Weise auslegt, daß die Anbringung mit Kreosotöl imprägnierten Holzes in oberirdischen Gewässern nicht darunter fällt, muß auch die vierte Frage geprüft werden, die subsidiär gestellt wird, um festzustellen, ob ein Mitgliedstaat einen Begriff der Ableitung wählen kann, der anders und umfassender ist, als in der Richtlinie vorgesehen.
29 Hierzu ist in erster Linie zu bemerken, daß sich die Richtlinie darauf beschränkt, ein Mindestharmonisierungsniveau der nationalen Rechtsvorschriften über die Ableitung in Gewässer zu gewährleisten(12), wobei es den Mitgliedstaaten freisteht, strengere Bestimmungen vorzusehen. Die Artikel 5 Absatz 2 und 10 sowie die elfte Begründungserwägung der Richtlinie beschränken sich auf die Bestätigung dieser Befugnis der Mitgliedstaaten und somit auf die Erklärung, daß mit den Bestimmungen der Richtlinie ein Mindestschutzniveau für die Gewässer sichergestellt werden soll, ab dem es den Mitgliedstaaten freisteht, strengere Vorschriften festzulegen, die auch die Einführung eines Genehmigungssystems enthalten können.
30 Es sei bemerkt, daß diese Auslegung der Richtlinie den Zuständigkeiten entspricht, die der Gemeinschaft im Umweltbereich durch die Einheitliche Europäische Akte und durch den Vertrag von Maastricht übertragen wurden(13). Diese Zuständigkeiten, die mit denjenigen der Mitgliedstaaten konkurrieren, sind unter Beachtung des Grundsatzes der Subsidiarität auszuüben, so daß bei ihrer Ausübung die Mitgliedstaaten nicht daran gehindert werden, "verstärkte Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen" (Artikel 130t des Vertrages), sofern diese Maßnahmen mit dem Vertrag vereinbar sind(14).
31 Demnach können die Mitgliedstaaten Ableitungen, die nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen, einem System der vorherigen Genehmigung unterwerfen. Diese Befugnis beruht auf den eigenständigen Kompetenzen der Mitgliedstaaten im Umweltbereich, die die Richtlinie nur bekräftigt. Die genannte Befugnis ist nur durch das Erfordernis der Vereinbarkeit mit den Bestimmungen des Vertrages begrenzt, insbesondere mit den Bestimmungen über den freien Warenverkehr (Artikel 30 ff.) und die Wettbewerbspolitik (Artikel 85 und 86)(15). Selbst wenn die nationalen Maßnahmen nicht mit den vorgenannten Gemeinschaftsvorkehrungen vereinbar sind, müssen sie jedenfalls als rechtmässig angesehen werden, sofern sie zwingenden Erfordernissen entsprechen, nicht diskriminierend sind und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten(16).
32 Demgemäß schlage ich dem Gerichtshof vor, die vierte Frage dahin zu beantworten, daß ein Mitgliedstaat in seiner nationalen Rechtsordnung für die Ableitung einen anderen, umfassenderen Begriff verwenden kann, als in der Richtlinie vorgesehen, sofern dieser strengere Begriff zwingenden Erfordernissen entspricht, nicht diskriminierend ist und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachtet.
Zur fünften Frage
33 Da die dritte und die vierte Frage bejaht werden, ist auch die fünfte Frage zu beantworten, die das vorlegende Gericht graduell gestellt hat, und somit ist bezueglich der Artikel 3 und 10 der Richtlinie festzustellen, ob die Mitgliedstaaten die Erteilung einer Genehmigung von zusätzlichen Voraussetzungen abhängig machen können, die nicht in der Richtlinie vorgesehen sind, wie von der Verpflichtung, umweltverträglichere Alternativlösungen zu suchen oder zu wählen, und ob diese zusätzlichen Voraussetzungen so streng sein dürfen, daß dadurch eine Genehmigung nie oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen erteilt werden kann.
34 Auch diese Frage muß angesichts der Erwägungen in bezug auf die vorhergehende Frage bejaht werden. Die Mitgliedstaaten können nämlich in ihrer nationalen Rechtsordnung einen Begriff der Ableitung festlegen, der umfassender ist als derjenige der Richtlinie, und sie können darüber hinaus insbesondere bei den Stoffen der Liste I strengere Vorschriften oder zusätzliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Genehmigung vorsehen. Somit ist es den Mitgliedstaaten freigestellt, in ihre nationale Rechtsordnung Vorschriften aufzunehmen, die die Erteilung einer Genehmigung davon abhängig machen, daß es keine umweltverträglichere Alternativlösung gibt. Dies entspricht insbesondere der den Mitgliedstaaten in Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie zuerkannten Befugnis, strengere Emissionsnormen festzulegen, als der Rat für die Substanzen der Liste I vorgesehen hat, und steht im Einklang mit dem in Artikel 130r Absatz 2 des Vertrages enthaltenen Grundsatz, "Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen".
35 Die vorstehenden Erwägungen gelten ebenfalls für die Stoffe der Liste II, zu denen auch Kreosotöl gehört, da der Rat hierfür noch keine Emissionsnormen festgelegt hat(17). Da die Emissionsnormen für diese Stoffe gegenwärtig ausschließlich von den Mitgliedstaaten festgelegt werden, ist also davon auszugehen, daß diese für die Erteilung der Genehmigung die Voraussetzungen vorsehen können, die ihnen am geeignetsten erscheinen, um die Gewässerverschmutzung zu verringern(18). Im übrigen findet die - im Vertrag zuerkannte - Befugnis der Mitgliedstaaten, die Erteilung einer Genehmigung von zusätzlichen, auch besonders strengen Voraussetzungen abhängig zu machen, eine deutliche, wenngleich nicht erforderliche Bestätigung in Artikel 10 der Richtlinie.
36 Daß ausserdem diese zusätzlichen Voraussetzungen dazu führen können, daß eine Genehmigung nur in Ausnahmefällen erteilt wird oder gar nicht erteilt werden kann, steht nicht im Widerspruch zu dem Ziel, das die Mitgliedstaaten aufgrund der Richtlinie 74/464 verfolgen müssen, nämlich "die Verschmutzung der ... Gewässer durch die gefährlichen Stoffe der Familien und Gruppen von Stoffen aus der Liste I ... zu beseitigen". Es ist nicht auszuschließen, daß damit insbesondere ein gänzliches Ableitungsverbot verbunden sein kann; in diesem äussersten Fall sind bei dem Verbot rechtmässigerweise indessen stets die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Verhältnismässigkeit zu beachten.
37 Eine andere Lösung ist für Kreosotöl nicht möglich, da es gegenwärtig unter die Regelung für die Stoffe der Liste II fällt, obgleich es zu den Stoffen der Liste I zählt, und die Richtlinie für alle Stoffe der Liste I, also auch für diejenigen, die vorläufig der Regelung für die Stoffe der Liste II unterliegen, die klare Verpflichtung der Mitgliedstaaten vorsieht, die durch sie hervorgerufene Verschmutzung zu beseitigen.
38 Demgemäß schlage ich vor, auf die fünfte Frage zu antworten, daß die Mitgliedstaaten die Erteilung einer Genehmigung von zusätzlichen, nicht in der Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen abhängig machen können, wie der Verpflichtung, umweltverträglichere Alternativlösungen zu suchen oder zu wählen, sofern diese strengere Regelung zwingenden Erfordernissen entspricht, nicht diskriminierend ist und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachtet. In diesen Grenzen können die Mitgliedstaaten insbesondere für die Stoffe der Liste I sogar so strenge Voraussetzungen vorsehen, daß dadurch die Genehmigung nie oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen erteilt werden kann.
Zur sechsten Frage
39 Mit seiner letzten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Beschränkungen der Richtlinie 76/769 und insbesondere die Bedingungen für Kreosotöl in Nummer 32 des Anhangs dieser Richtlinie es der zuständigen Behörde eines Mitgliedstaats verbieten, bei der Prüfung von Anträgen auf Genehmigung des Einbringens dieses Stoffes in die Gewässer Beurteilungskriterien aufzustellen, die dazu führen, daß die Verwendung des genannten Stoffes praktisch nicht oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen möglich ist.
40 Dieser Auslegungszweifel ergab sich aus einem etwaigen Widerspruch zwischen der Richtlinie 76/769, die lediglich Einschränkungen für das Inverkehrbringen von mit Kreosotöl behandeltem Holz vorsieht, und einer nationalen Gewässerschutzregelung, die die Verwendung von Kreosotöl gänzlich verbietet.
41 Da die beiden Regelungen auf unterschiedlichen Ebenen liegen, kann diese Frage verneint werden. Die Richtlinie 76/769 regelt nämlich das Inverkehrbringen der Stoffe und insbesondere die Vermarktung von Stoffen und Zubereitungen, die die menschliche Gesundheit und die Sicherheit der Verbraucher gefährden(19), während sich die genannte einzelstaatliche Regelung im wesentlichen auf den Schutz der Gewässer vor Verschmutzung beziehen soll und dieses Ziel durch eine Ableitungsregelung (entsprechend der Richtlinie 76/464) erreicht. Eine derartige nationale Regelung könnte indessen kaum im Widerspruch zur Richtlinie 76/769 stehen, da sie den freien Verkehr von Kreosotöl enthaltenden Erzeugnissen höchstens mittelbar und in äusserst bescheidenem Masse berühren würde. Sie würde sich nämlich darauf beschränken, daß das Verbringen von mit diesem Stoff behandeltem Holz in die Gewässer eingeschränkt oder verboten würde, ohne dadurch eine etwaige andere Verwendung von Kreosotöl zu beeinträchtigen. Selbst wenn jedoch ein derartiger Widerspruch festgestellt würde, muß die nationale Regelung Vorrang vor der Richtlinie 76/769 haben, da sie ein zwingendes Erfordernis wie den Gewässerschutz sichern soll; Voraussetzung ist hierbei natürlich, daß die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Verhältnismässigkeit gewahrt werden.
42 Angesichts des unterschiedlichen Anwendungsbereichs (Umweltschutz, freier Warenverkehr) der nationalen Regelung und der Gemeinschaftsregelung gelten die vorstehenden Erwägungen auch für einen etwaigen Widerspruch zwischen den Interessen, die durch die Richtlinie 76/769 (Warenverkehr) und die Richtlinie 76/464 (Gewässerschutz) geschützt werden. Sollte es einen Widerspruch zwischen den beiden Richtlinien geben, wäre der Richtlinie 76/464 Vorrang einzuräumen, und zwar einfach wegen der Spezifität ihres Inhalts und insbesondere wegen des Umstands, daß ihre Bestimmungen ausschließlich auf den Gewässerschutz abgestellt sind(20).
43 Demgemäß ist auf die sechste Frage zu antworten, daß die Richtlinie 76/769 einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die die Erteilung einer Genehmigung für das Verbringen von mit Kreosotöl behandeltem Holz in oberirdische Gewässer von Voraussetzungen abhängig macht, die dazu führen, daß die Verwendung dieses Stoffes nicht oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen möglich ist. Im Fall eines Widerspruchs zwischen den beiden Regelungen ist die nationale Regelung vorrangig, da sie auf die Wahrung eines zwingenden Erfordernisses wie des Umweltschutzes abstellt; Voraussetzung hierbei ist natürlich, daß die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Verhältnismässigkeit beachtet werden.
Ergebnis
44 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom niederländischen Raad van State vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
1. Der Begriff "Ableitung" in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464/EWG des Rates vom 4. Mai 1976 betreffend die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft umfasst nicht den Begriff "[andere nennenswerte] Quellen [dieser Stoffe] (einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen)" im Sinne von Artikel 5 der Richtlinie 86/280/EWG des Rates vom 12. Juni 1986 betreffend Grenzwerte und Qualitätsziele für die Ableitung bestimmter gefährlicher Stoffe im Sinne der Liste I im Anhang der Richtlinie 76/464.
2. Die Wendung "[andere nennenswerte] Quellen [dieser Stoffe] (einschließlich der vielfältigen und diffusen Quellen)" in Artikel 5 der Richtlinie 86/280 kann nicht dahin ausgelegt werden, daß sie das Austreten von Kreosotölpartikeln aus Holz, das in oberirdischen Gewässern angebracht worden ist, umfasst.
3. Der Begriff "Ableitung" in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie 76/464 ist dahin auszulegen, daß er die Anbringung von mit Kreosotöl behandeltem Holz in oberirdischen Gewässern umfasst, da dieser Stoff im Kontakt mit Wasser in Form von Partikeln freigesetzt wird, die die oberirdischen Gewässer verschmutzen.
4. Ein Mitgliedstaat kann in seiner Rechtsordnung im Vergleich zur Richtlinie einen anderen und umfassenderen Begriff "Ableitung" vorsehen, sofern dieser strengere Begriff zwingenden Erfordernissen entspricht, nicht diskriminierend ist und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachtet.
5. Die Richtlinie 76/464 erlaubt es einem Mitgliedstaat, die Erteilung einer Genehmigung von zusätzlichen, nicht in der Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen abhängig zu machen, wie der Verpflichtung, umweltverträglichere Alternativlösungen zu suchen oder zu wählen, sofern diese strengere Regelung zwingenden Erfordernissen entspricht, nicht diskriminierend ist und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachtet. In diesen Grenzen können die Mitgliedstaaten auch insbesondere für die Stoffe der Liste I sogar so strenge Voraussetzungen vorsehen, daß dadurch die Ableitungsgenehmigung nie oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen erteilt werden kann.
6. Die Richtlinie 76/769/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen in der geänderten Fassung der Richtlinie 94/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 zur vierzehnten Änderung der Richtlinie 76/769/EWG steht einer nationalen Regelung nicht entgegen, die die Erteilung einer Genehmigung von Voraussetzungen abhängig macht, die dazu führen, daß die Verwendung dieser Stoffe nicht oder nur in ganz wenigen Ausnahmefällen möglich ist. Im Fall eines Widerspruchs zwischen den beiden Regelungen ist die nationale Regelung vorrangig, da sie auf die Wahrung eines zwingenden Erfordernisses wie des Umweltschutzes abstellt; Voraussetzung hierbei ist natürlich, daß sie nicht diskriminierend ist und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachtet.
(1) - ABl. L 129, S. 23.
(2) - ABl. L 181, S. 16.
(3) - ABl. L 262, S. 201.
(4) - Vgl. die Artikel 3 und 5 der Richtlinie.
(5) - Der Rat hat die Grenzwerte und Qualitätsziele für bestimmte in Liste I genannte Stoffe festgelegt, wie z. B. für Kadmium in der Richtlinie 83/513/EWG vom 26. September 1983 (ABl. L 291, S. 1), Quecksilber in der Richtlinie 84/156/EWG vom 17. März 1984 (ABl. L 74, S. 49) und Hexachlorozyklohexan in der Richtlinie 84/491/EWG vom 9. Oktober 1984 (ABl. L 274, S. 11).
(6) - Es handelt sich dabei um Tetrachlorkohlenstoff, DDT und Pentachlorphenol. Anhang II der Richtlinie 86/280 wurde später auf andere Stoffe ausgedehnt, wie Aldrin, Dildrin, Endrin, Isodrin, Chloroform, Hexachlorbenzol, Hexochlorbutadien, Dichloräthan, Trichloräthylen, Perchloräthylen und Trichlorbenzol.
(7) - Die zehnte Begründungserwägung der Richtlinie lautet: "Für bestimmte Quellen, die in nennenswertem Umfang eine Verschmutzung durch diese Stoffe hervorrufen und die nicht der Regelung der gemeinschaftlichen Grenzwerte oder der einzelstaatlichen Emissionsnormen unterliegen, müssen spezifische Programme zur Beseitigung der Verschmutzung aufgestellt werden. Die Befugnisse hierfür sind ebenfalls nicht in der Richtlinie 76/464/EWG vorgesehen. Da entsprechende spezifische Vorschriften nicht im Vertrag vorgesehen sind, ist dessen Artikel 235 heranzuziehen."
(8) - Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 zur vierzehnten Änderung der Richtlinie 79/769/EWG (ABl. L 365, S. 1).
(9) - Der Raad van State hat diese Auslegung in einem Urteil vom 20. April 1994 auf einen Fall angewandt, in dem Pfähle mit Kreosot behandelt und in einem oberirdischen Gewässer angebracht waren. Er hat dabei ausgeführt, daß der Begriff der Ableitung in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie weit auszulegen sei und somit die Anbringung mit Kreosot behandelter Pfähle ebenfalls unter diesen Begriff falle, wenn dies zu einer Verunreinigung oberirdischer Gewässer führe.
(10) - Diese Stoffe umfassen nicht die PAK, also auch nicht Kreosotöl. Bezueglich der Stoffe des Anhangs II der Richtlinie 86/820 siehe Fußnote 6.
(11) - In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter des Hoogheemraadschap Rijnland erklärt: "Es wurde anhand von Untersuchungen festgestellt, daß bereits bei einer 15 km langen Uferbefestigung mit kreosotimprägniertem Holz die Grenznormen für die Verschmutzung überschritten werden."
(12) - Artikel 2 der Richtlinie geht ebenfalls von diesem Gedanken aus, indem darin erklärt wird, daß "diese Richtlinie einen ersten Schritt zur Erreichung dieses Ziels darstellt", nämlich des Ziels der Beseitigung oder Verringerung der Gewässerverschmutzung.
(13) - Die am 1. Juli 1987 in Kraft getretene Einheitliche Europäische Akte hat in den Vertrag verschiedene Bestimmungen aufgenommen, die unmittelbar den Umweltschutz betreffen (Artikel 130r, 130s und 130t) und die gesetzgeberische Zuständigkeit der Gemeinschaft auf diesem Gebiet regeln. Mit dem am 1. November 1993 in Kraft getretenen Vertrag von Maastricht wurde der Umweltschutz zum Grundprinzip der Europäischen Gemeinschaft erhoben (Artikel 2). Mit dem neuen Artikel 3k, wonach die Tätigkeit der Gemeinschaft "eine Politik auf dem Gebiet der Umwelt" umfasst, wurde die Umweltpolitik in vollem Umfang in die Ziele des Vertrages aufgenommen.
(14) - Vgl. auch Urteil vom 14. Juli 1998 in der Rechtssache C-284/95 (Safety Hi-Tech, Slg. 1998, I-4301, Randnr. 43).
(15) - Vgl. Urteile vom 20. September 1988 in der Rechtssache 302/86 (Kommission/Dänemark, Slg. 1988, 4607), vom 25. Juni 1998 in der Rechtssache C-203/96 (Dusseldorp u. a., Slg. 1998, I-4075, Randnrn. 49 und 50), vom 9. Juli 1992 in der Rechtssache C-2/90 (Kommission/Belgien, Slg. 1992, I-4431, Randnr. 34) und vom 7. Februar 1985 in der Rechtssache 240/83 (ADBHU, Slg. 1985, 531).
(16) - Im Urteil Kommission/Dänemark (zitiert in Fußnote 15) hat der Gerichtshof unter Hinweis auf das Urteil ADBHU ausgeführt, daß er "den Umweltschutz ... als ein $wesentliches Ziel der Gemeinschaft` angesehen [hat], das als solches bestimmte Beschränkungen des freien Warenverkehrs rechtfertigen kann" (Randnr. 8; siehe auch Randnr. 9). Diese Ausrichtung wurde kürzlich in Randnummer 64 des Urteils Safety Hi-Tech (zitiert in Fußnote 14) bestätigt, worin der Gerichtshof darauf hingewiesen hat, daß "der Umweltschutz ein zwingendes Erfordernis darstellt, das die Anwendung des Artikels 30 EG-Vertrag einschränken kann". Im Urteil Kommission/Belgien (zitiert in Fußnote 15) hat der Gerichtshof indessen ausgeführt, daß "zwingende Erfordernisse nur zu berücksichtigen sind, wenn es sich um Maßnahmen handelt, die unterschiedslos auf einheimische und eingeführte Erzeugnisse anwendbar sind" (Randnr. 34).
(17) - Die Liste II im Anhang der Richtlinie umfasst nämlich insbesondere die Stoffe der in der Liste I aufgeführten Stoffamilien und Stoffgruppen, für die die in Artikel 6 der Richtlinie vorgesehenen Grundwerte nicht festgelegt werden.
(18) - Soweit durch diese Voraussetzungen nicht die Bestimmungen der Richtlinie umgangen werden oder die Gewässerverschmutzung verschlimmert wird (Artikel 8 und 9 der Richtlinie).
(19) - Vgl. die erste Begründungserwägung der Richtlinie 76/769 und die zweite Begründungserwägung der Richtlinie 94/60. Die Richtlinie 76/769 bezeichnet auch den Umweltschutz als Ziel, das verfolgt werden muß.
(20) - Artikel 1 der Richtlinie 76/769 bestimmt: "Unbeschadet anderer einschlägiger Gemeinschaftsvorschriften ..."