61989C0092
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. CARL OTTO LENZ
presentadas el 8 de noviembre de 1990 (
*1
)
índice
A. Hechos
B. Definición de postura
1. ¿La base jurídica del Reglamento n° 1914/87 debe ser el artículo 43 o el artículo 201 del Tratado CEE?
2. Límites jurídicos del principio de la autofinanciación, de la seguridad jurídica y de la irretroactividad
a) Finalidad del Reglamento n° 1914/87
b) ¿Existía la confianza legítima de los productores en una limitación de su obligación de compensar las pérdidas?
3. Prohibición de hacer recaer sobre un sector económico riesgos ajenos al mismo y carácter desproporcionado de las cargas
a) Sujeción de un sector económico a riesgos ajenos al mismo
b) Respeto del principio de proporcionalidad
4. Violación del principio de no discriminación
a) Exceso de gravamen a la producción de azúcar B
b) Desviación de poder
c) Discriminación de la industria del azúcar según los Estados miembros
d) Método de percepción siguiendo únicamente el modelo de la «contribución de solidaridad»
5. Protección de la propiedad y libre ejercicio de actividades económicas
a) Vulneración del derecho de propiedad
b) Vulneración del libre ejercicio de actividades económicas
6. iolación de los principios que regulan la recaudación de impuestos en el ordenamiento jurídico alemán
Costas
C. Conclusión
Señor Presidente,
Señores Jueces,
A. Hechos
1.
El asunto que hoy nos ocupa es una petición de decisión prejudicial planteada por el Finanzgericht Düsseldorf. Al igual que en el asunto C-143/88, el órgano jurisdiccional remitente plantea la cuestión de si es válido el Reglamento (CEE)n° 1914/87 por el que se establece para la campaña de comercialización 1986/1987 una cotización de reabsorción especial. (
1
)
2.
La cotización de reabsorción especial es una cotización sobre la fabricación de azúcar cuyo principal objeto es el de enjugar el déficit presupuestario del sector debidos a la concesión de restituciones a la exportación. La cotización de reabsorción especial se añade a una cotización que asciende a un 2 % del precio de intervención del azúcar, a una cotización B sobre la producción de azúcar en el marco de la cuota B que se eleva como máximo al 37,5 % del precio de intervención (
2
) y a una cotización de reabsorción. (
3
) El Reglamento por el que se establece la cotización de reabsorción especial entró en vigor el 2 de julio de 1987 para la campaña de comercialización que finalizó el 30 de junio de 1987.
3.
En cuanto a las dudas relativas a la validez del Reglamento debido a una posible violación del principio de irretroactividad, el órgano jurisdiccional remitente hace referencia, expresamente, a la resolución de remisión en el asunto C-143/88. Además, somete las siguientes cuestiones al Tribunal de Justicia:
«1)
¿Es inválido el Reglamento (CEE) n° 1914/87 por el que se establece para la campaña de comercialización 1986/1987 una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar (DO L 183 de 3.7.1987, p. 5), por constituir la cotización de reabsorción una exacción con fines de financiación cuya percepción solamente puede establecerse sobre la base del artículo 201 del Tratado CEE?
Con carácter subsidiario:
2)
¿Es compatible el establecimiento de la cotización de reabsorción especial por el Reglamento n° 1914/87 del Consejo para la campaña de comercialización 1986/1987 con la limitación de autofinanciación que contempla el artículo 28 del Reglamento n° 1785/81, así como con el principio de seguridad del sistema normativo de la Comunidad?
Con carácter subsidiario:
3)
¿Es compatible el establecimiento de la cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar para la campaña de comercialización 1986/1987 con la prohibición de hacer correr riesgos a un sector de la economía que, dentro de una organización de mercado, son ajenos a ella, así como con el principio de prohibición de cargas económicas no razonables?
Con carácter subsidiario:
4)
El artículo 1 del Reglamento n° 1914/87 por el que se establece para la campaña de comercialización 1986/1987 una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar, ¿vulnera la prohibición de discriminación (párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40) al gravar al azúcar B con una exacción sensiblemente más elevada que la que grava el azúcar A?
Con carácter subsidiario :
5)
¿Viola el Reglamento n° 1914/87 por el que se establece para la campaña de comercialización 1986/1987 una cotización de reabsorción especial en el sector del azúcar, en las circunstancias antes mencionadas, los principios de protección del derecho de propiedad y del derecho al libre ejercicio de las actividades económicas que se aplican en Derecho comunitario, cuando dichas actividades no pueden seguir siendo financiadas mediante los beneficios obtenidos sino únicamente mediante los fondos de reserva y, por consiguiente, está amenazada la existencia misma de las empresas?»
4.
Por lo que respecta a los hechos, a la motivación del Finanzgericht así como a las alegaciones de las partes me remito al informe para la vista. En lo sucesivo sólo haré referencia a los hechos y a las alegaciones en la medida exigida para la comprensión o fundamento de mis conclusiones.
B. Definición de postura
1. ¿La base jurídica del Regkmento n° 1914/87, debe ser el artículo 43 o el artículo 201 del Tratado CEE?
5.
En contra del establecimiento de la cotización de reabsorción especial con base en el artículo 43 del Tratado CEE, se alega que no se trata de una medida de regulación del mercado del azúcar sino de una simple exacción con fines de financiación. Una medida de regulación del mercado sólo puede referirse al presente o al futuro pero no al pasado. Además, la parte demandante destaca que el tercer considerando del Reglamento controvertido menciona expresamente «las graves limitaciones presupuestarias con las que se enfrenta la Comunidad».
6.
También según la parte demandante, como la cotización de reabsorción especial ha sido establecida fuera de la organización de mercados del azúcar, no está incluida en los recursos propios con arreglo a la letra a) del primer párrafo del artículo 2 de la Decisión del Consejo de 7 de mayo de 1985 relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades. (
4
) En virtud de dicha disposición, sólo constituyen recursos propios las «cotizaciones y otros derechos previstos en el marco de la organización común de mercados en el sector del azúcar». Al no ser una medida de regulación de un mercado agrícola y al no figurar entre los recursos propios en virtud de la Decisión sobre los recursos propios, la cotización de reabsorción especial sólo pudo haber sido adoptada válidamente en base al articulo 201 del Tratado CEE. Como no se ha seguido el procedimiento establecido en esta disposición, el Reglamento es inválido.
7.
Finalmente, la parte demandante aduce que sólo los fabricantes de azúcar están legalmente obligados al pago de la cotización de reabsorción especial mientras que la organización del mercado del azúcar fue creada en interés de los productores de remolacha azucarera. Todo ello resulta del tercer considerando del Reglamento de base, que dispone que es conveniente prever medidas que permitan estabilizar el mercado del azúcar «para garantizar a los productores de remolacha [...] de la Comunidad el mantenimiento de las garantías necesarias en lo que se refiere a su empleo y a su nivel de vida».
8.
Para determinar la base jurídica adecuada para la adopción de la cotización de reabsorción especial, es importante saber si ésta tiene el carácter de un derecho de regulación del mercado o —como alega la parte demandante— si está exclusivamente destinada y es apta para financiar un déficit presupuestario. Si se tratase de un derecho de regulación, los objetivos de los artículos 39 y 40 del Tratado hubieran debido ser determinantes de una forma o de otra cuando fue adoptada la medida.
9.
La cotización debería contener una referencia de esta índole a la regulación del mercado de los edulcorantes para poder ser calificada, en virtud de la letra a) del artículo 2 de la Decisión relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades, como un recurso propio de la Comunidad, para cuya adopción no es necesario el prolijo procedimiento gravoso del artículo 201 del Tratado CEE.
10.
Contra la aplicabilidad de la letra a) del artículo 2 de la Decisión relativa al sistema de recursos propios, se ha alegado esencialmente que no podía aplicarse, ante todo, por el hecho de que sólo se aplica a exacciones ya existentes en el momento de la adopción de la Decisión. Para todas las demás exacciones, debe aplicarse el segundo párrafo de la letra b) del artículo 2. En lo que interesa a este asunto, el artículo 2 de la Decisión sobre recursos propios está redactado en los siguientes términos:
«Los ingresos procedentes:
a)
[...] de los derechos que hayan fijado o que vayan a Jijar las Instituciones de las Comunidades respecto de los intercambios con los países no miembros, en el marco de la política agraria común, asícomo de las cotizaciones y otros derechos previstos en el marco de la organización común de mercados en el sector del azúcar; (
5
)
b)
[...] constituirán recursos propios que se consignarán en el presupuesto de las Comunidades.
Constituirán, además, recursos propios que se consignarán en el presupuesto de las Comunidades los ingresos procedentes de otros impuestos que se establezcan, en el marco de una política común, con arreglo al Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea [...] siempre que se haya seguido el procedimiento establecido en el artículo 201 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea [...]»
11.
La interpretación literal no conduce a ningún resultado claro. Mientras que, para los derechos sobre intercambios en el marco de la política agraria común, se ha elegido expresamente el tiempo pasado y el futuro, para la inclusión de las cotizaciones y derechos en el marco de la organización común de los mercados en el sector del azúcar se ha elegido, desde el punto de vista lingüístico, el presente. El enunciado deja campo libre a otra interpretación.
12.
El sentido y la finalidad de esta disposición propugnan una solución que no sólo incluya las exacciones establecidas en el pasado, ya que de lo contrario existiría un riesgo de ver que, en realidad, habría gravámenes idénticos que automáticamente quedarían incluidos entre los recursos propios sólo en función de su fecha de adopción, mientras que para los demás habría que respetar el prolijo procedimiento del artículo 201 del Tratado CEE que exige la ratificación con arreglo a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. En caso de una simple modificación de las modalidades de un gravamen, podría plantearse la cuestión de si se trata de un gravamen ya establecido o si debe ser considerado como un nuevo gravamen establecido en razón de la modificación de su naturaleza jurídica.
13.
Las reflexiones que anteceden quedan confirmadas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (
6
) en una sentencia dictada sobre la disposición de la letra a) del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión de 21 de abril de 1970 relativa a los recursos propios de las Comunidades, cuyo contenido es idéntico al de la letra a) del artículo 2 de la Decisión sobre los recursos propios y sus pertinentes modificaciones: (
7
)«Habida cuenta de la evolución que forzosamente habrían de experimentar la producción y el- mercado del azúcar en la Comunidad y, por consiguiente, de la necesidad de adaptar las cotizaciones, exacciones, restituciones y medidas de mantenimiento de los precios a esta evolución de las necesidades del mercado comunitario en el sector del azúcar, la Decisión de 21 de abril de 1970 no ha podido pretender que su aplicación se limitase tan sólo a las exacciones que estaban previstas en el momento de su adopción, es decir, a las exacciones entonces fijadas por el Reglamento [...] relativo a la organización común de mercados en el sector del azúcar». (
8
)
14.
El procedimiento normativo del artículo 201 del Tratado CEE que exige que se consulte al Parlamento, que el Consejo adopte las disposiciones por unanimidad y que los Estados miembros las adopten de conformidad con sus respectivas normas constitucionales, procedimiento al que se hace referencia en el párrafo segundo de la letra b) del artículo 2 de la Decisión relativa a los recursos propios, encuentra su justificación en el hecho de que ante todo hay que transferir a la Comunidad la soberanía en materia fiscal. Sin embargo, el poder soberano de imponer exacciones en el marco de la organización de mercados en el sector del azúcar ya corresponde, inequívocamente, a la Comunidad en aplicación de la letra a) del artículo 2 de la Decisión relativa a los recursos propios. En consecuencia, siempre que la cotización controvertida esté comprendida en el marco de la organización común de los mercados en el sector del azúcar, no es necesario recurrir al párrafo segundo de la letra b) del artículo 2 de la Decisión relativa a los recursos propios ni, por lo tanto, al artículo 201 del Tratado CEE para adoptar una nueva normativa en materia fiscal.
15.
En cuanto a la disposición análoga del párrafo segundo del artículo 2 de la Decisión del Consejo de 21 de abril de 1970, el Tribunal ha declarado que sólo tiene por objeto permitir, en el marco de una política común, la creación de nuevos recursos propios, siempre que se respete el procedimiento del artículo 201. «Sin embargo, no puede interpretarse dicha disposición, en contra de su tenor literal, en el sentido de que es preciso recurrir al procedimiento del artículo 201 para adoptar una medida que se inscriba en el marco de una política común, por el mero hecho de que tal medida suponga la percepción de ingresos.» (
9
)
16.
Por el contrario, no puede permitirse que la cotización sea clasificada de manera puramente formal en la organización común del mercado del azúcar, cuando en realidad se persiga otro objetivo, para evitar el procedimiento del artículo 201 del Tratado CEE.
17.
Carece de importancia que, junto con las funciones de regulación del mercado agrícola, la cotización también presente un aspecto financiero, en la medida en que contribuya por ejemplo a limitar los gastos de la organización del mercado en el sector agrícola. En efecto, el artículo 201 no se refiere a las exacciones agrícolas —como ha declarado el Tribunal de Justicia— aplicables en un sector determinado de la agricultura y destinadas solamente a la financiación de los gastos en este sector. (
10
)
18.
Para el caso en que la cotización de reabsorción especial sea calificada como una exacción en el marco de la organización común de mercados en el sector del azúcar y, en consecuencia, correspondiera a la letra a) del artículo 2 de la Decisión sobre los recursos propios, no procedería en modo alguno concluir que el Consejo es incompetente para adoptar esta medida, debido a que, por definición, se trata de un «recurso propio». El Tribunal de Justicia ha declarado en diversas oportunidades, a propósito de la Decisión relativa a los recursos propios o de las normativas que la han precedido, «que tiene por objeto definir los recursos propios inscritos en el Presupuesto de las Comunidades y no las Instituciones comunitarias que son competentes para establecer derechos, tasas, exacciones, cotizaciones y otras formas de ingresos» (
11
)(traducción provisional). La competencia del Consejo para crear una cotización halla su fundamento en las disposiciones del Tratado relativas a la política agraria común. (
12
)
19.
Al examinar si es posible tomar al artículo 43 del Tratado CEE como base jurídica para el Reglamento n° 1914/87, se debe partir de la idea de que este artículo debe interpretarse a la luz de los artículos 39 y 40 del Tratado CEE. (
13
) Ello significa que, para alcanzar los objetivos previstos en el artículo 39, se establecerá —según el artículo 40— una organización común de los mercados agrícolas «que podrá comprender todas las medidas necesarias para alcanzar los mencionados objetivos». (
14
) Para apreciar la legalidad de una medida adoptada sobre esta base, procede reconocer al Consejo, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la responsabilidad política y la correspondiente facultad discrecional. (
15
) Al estar destinada a frenar la producción ante los excedentes comprobados, la percepción de una cotización ayuda a promover la realización del objetivo de estabilidad de los mercados. (
16
) El principio de la autofinanciación del sector del azúcar fue instaurado por el Reglamento de base (
17
) que estaba en vigor en la época de la adopción de la cotización de reabsorción especial. La voluntad de «dotar a la Comunidad de los instrumentos necesarios para asegurar de manera justa pero eficaz que los mismos productores financien íntegramente los gastos de comercialización de los excedentes resultantes de la producción de la Comunidad con respecto al consumo de la misma» (
18
) está expresada en los considerandos del Reglamento de base. Las modalidades jurídicas concretas de las medidas que persiguen este objetivo están enunciadas en el artículo 28 del Reglamento y, hasta el presente, han sido objeto de varias modificaciones porque las disposiciones en vigor sólo lograban, cada vez, cubrir una parte de los gastos.
20.
Las medidas que, de entrada, son limitadas en el tiempo, (
19
) destinadas a compensar las consecuencias de la producción excedentária, pueden ser descritas como una evolución durante la cual se crearon los instrumentos jurídicos para hacer frente a la situación del mercado o para intervenir dirigiéndolo. A este respecto, se trata del régimen de cuotas de producción, por una parte, y de la percepción de cotizaciones de producción destinadas a la financiación de las restituciones a la exportación, por otra. Cuando se comprobó que ni la cotización a la producción de base ni la cotización B eran en modo alguno aptas para cubrir los déficit que se creaban, se decidió recaudar una cotización repartida entre las campañas 1986/1987 a 1990/1991 para cubrir los gastos efectivos de las exportaciones correspondientes a las campañas 1981/1982 a 1985/1986. Para ello, se introdujeron las disposiciones relativas a una cotización de reabsorción en el Reglamento de base.
21.
La evolución del mercado mostró rápidamente que las campañas posteriores al período 1981/1982 a 1985/1986 también darían lugar a déficit muy importantes, para cuya compensación no eran suficientes los instrumentos jurídicos existentes. Para afrontar lo más rápidamente posible la evolución que se vislumbraba, se estableció la cotización de reabsorción especial controvertida para la campaña 1986/1987 mediante un Reglamento autónomo. (
20
)
22.
Aunque el Reglamento de base no ha sido formalmente modificado por el Reglamento n° 1914/87, a pesar de ello, este ultimo se ajusta fundamentalmente al marco definido por aquél. Tanto en lo que atañe al modo de percepción de la cotización de reabsorción especial como en lo que atañe a su fundamento, el Reglamento n° 1914/87 es indisociable del Reglamento de base. En los considerandos del Reglamento n° 1914/87, la organización común de mercados en el sector del azúcar establecida por el Reglamento de base es la única base presentada. En cuanto a las pérdidas esperadas, se remite a las previsiones del artículo 28 del Reglamento de base y, para el cálculo de la cotización de la reabsorción especial, también se toman como base las disposiciones del artículo 28. Incluso para la adopción de las modalidades de aplicación, se remite al mecanismo del Reglamento de base. (
21
)
23.
Finalmente, cabe subrayar que la introducción de la cotización de reabsorción especial se considera como una alternativa a una modificación del régimen de cuotas de producción que de otra manera quizás hubiera sido imprescindible, (
22
) de ahí el carácter indisociable con las normas de la organización de mercados existente. La tesis según la cual el Reglamento n° 1914/87 fue adoptado fuera de la organización común de mercados en el sector del azúcar y, por lo tanto, no puede ser considerado como una medida de regulación, resulta, a fin de cuentas, una opinión puramente formalista. En realidad, la cotización de reabsorción especial debe comprenderse en su esencia como un complemento de las normas ya existentes de la organización de mercados. Por consiguiente, la base jurídica elegida para el Reglamento de que se trata, a saber el artículo 43 del Tratado CEE, no es discutible.
24.
Para terminar con la cuestión de la legalidad de la base jurídica, todavía queda por responder a la alegación según la cual sólo los fabricantes de azúcar están legalmente obligados al pago de la cotización, a diferencia de los objetivos de la organización del mercado del azúcar que, según sus términos, se adoptó en interés de los productores de remolacha azucarera.
25.
Poco importa que las empresas productoras de azúcar sean consideradas como productoras o como consumidoras en el sentido de los artículos 39 y 40 del Tratado CEE. En todo caso, es verdad que se benefician, por lo menos tanto como los productores de remolacha, con las garantías de precios de la Comunidad aseguradas por la organización común de mercados en el sector del azúcar. Los considerandos del Reglamento de base lo confirman en estos términos:
«Es necesario que la presente regulación [garantías de precios] ofrezca unas garantías justas tanto para los fabricantes como para los productores del producto de base.» (
23
)
26.
El conjunto del mecanismo de regulación de los precios no sólo se aplica a los productos de base sino también al azúcar. En el título I del Reglamento de base se fija anualmente un precio indicativo para el azúcar blanco. Asimismo se fija un precio de intervención tanto para el azúcar terciado como para el azúcar blanco (artículos 2 y 3 del Reglamento de base). En consecuencia, el régimen de precios para los intercambios con países terceros también se aplica al azúcar (Título II del Reglamento de base). Si se dan determinadas condiciones, los productores de azúcar pueden pues beneficiarse de las restituciones a la exportación cuando exportan fuera de la Comunidad. El régimen comunitario de cuotas, que es un elemento de las garantías de precios, se aplica igualmente a la producción de azúcar (artículo 19).
27.
A partir de la distribución de las cuotas se efectúan los contratos de suministro entre los productores de azúcar y los productores de remolacha. (
24
) Por lo demás, desde el establecimiento de cotizaciones a la producción para el azúcar son, en primer término, los productores de azúcar quienes están legalmente obligados al pago de la cotización con la posibilidad de repercutirla en parte sobre los productores de remolacha. (
25
) El mecanismo de la cotización de reabsorción especial se basa en el sistema existente. La cotización de reabsorción especial constituye, por su modo de percepción y sus efectos, una modalidad de cálculo de las cotizaciones a la producción. De ello resulta que el reparto de las cargas financieras de la cotización de reabsorción especial corresponde al de las cotizaciones a la producción del Reglamento de base. Por consiguiente, el Reglamento n° 1914/87 no es inválido porque haya establecido una cotización contraria al sistema, lo que, jurídicamente, sólo hubiera sido posible sobre otra base legal.
2. Límites jurídicos del principio de la autofinanciación, de la seguridad jurídica y de h irretroactividad
28.
Para poder resolver la cuestión de si el Reglamento n° 1914/87 es inválido en razón de sus efectos retroactivos procede, en primer lugar, examinar si tiene o no un alcance retroactivo y en qué medida. Como el Reglamento n° 1914/87 entró en vigor el día de su publicación, el 2 de julio de 1987, y estableció una cotización de reabsorción especial para la campaña 1986/1987, que abarcaba desde el 1 de julio de 1986 hasta el 30 de junio de 1987, (
26
) sus efectos están vinculados a un período pasado. El elemento de hecho que es determinante para el cálculo de la cotización de reabsorción especial es la producción de azúcar durante una campaña ya concluida. En efecto, la cotización de reabsorción especial debía calcularse simplemente multiplicando la suma de las cotizaciones a la producción devengadas por la respectiva empresa por un coeficiente aún indeterminado. (
27
) Por lo tanto, las empresas obligadas al pago de la cotización no estaban en condiciones de modificar de cualquier modo sus disposiciones para poder influir el importe debido en virtud de esta cotización.
29.
Lo mismo sucede con los vendedores de remolacha, sobre quienes, en aplicación del apartado 3 del artículo 1 del Reglamento n° 1914/87, los fabricantes de azúcar podían repercutir hasta un máximo del 60 % de la citada cotización especial de reabsorción. Puesto que el Reglamento n° 1914/87 incide sobre una situación de hecho ya concluida, imponiendo cargas a posteriori, tiene realmente efecto retroactivo.
30.
Por lo que se refiere al posible efecto retroactivo de las consecuencias jurídicas, puede afirmarse que también existe. En verdad, la fecha de validez del Reglamento no se retrotrae a una fecha anterior a la de su entrada en vigor. Sin embargo, como ya se ha comprobado, los hechos regulados son totalmente anteriores a la fecha de entrada en vigor del Reglamento. La consecuencia jurídica del Reglamento, es decir, el nacimiento de la deuda fiscal, ya se había perfeccionado para entonces. A este respecto, carece de importancia que la determinación final del importe de la cotización devengada por la respectiva empresa todavía no se hubiese efectuado. Se trata puramente de un mecanismo administrativo para cuya aplicación ya existían todos los elementos de hecho.
31.
Lo mismo sucede con la fecha de vencimiento. El Reglamento establece que la cotización de reabsorción especial debe pagarse antes del 15 de diciembre de 1987. Sin embargo, la obligación tributaria es, como tal, completamente independiente de la fecha de vencimiento. Por consiguiente, el Reglamento n° 1914/87 sólo puede ser válido si el objetivo por él perseguido exigía su adopción y si se había respetado debidamente la confianza legítima de los interesados.
a) Finalidad del Reglamento n° 1914/87
32.
El objetivo del Reglamento n° 1914/87 es el de reforzar el principio de autofinanciación del sector del azúcar, principio que ya estaba inserto en la organización común de mercados en el sector del azúcar a principios de los años ochenta. La introducción por primera vez de cotizaciones a la producción así como la posterior percepción de cotizaciones de solidaridad ya perseguían esta finalidad.
33.
En principio, el legislador tiene una amplia facultad para definir las modalidades de la organización del mercado agrícola y para seleccionar los objetivos que persigue en este ámbito, siempre que no hayan de ser considerados como una desviación de poder. No es discutible el hecho de que el mercado de los edulcorantes sea hasta ahora el único sector agrícola comunitario al que se aplica expresamente el principio de «íntegra financiación de las cargas por parte de los propios productores». (
28
)
34.
Las modalidades jurídicas de la prosecución de un objetivo, en principio, también incumben a la facultad de apreciación del legislador. Sin embargo, por razones de seguridad jurídica, éste debe respetar los límites que él mismo ha definido y no puede introducir modificaciones arbitrariamente. La confianza legítima de los destinatarios de las disposiciones en la permanencia de éstas debe tomarse en consideración debido a que el legislador basa sus disposiciones en la situación jurídica en vigor y debe darles la oportunidad de adaptar su comportamiento a las modificaciones normativas.
b) ¿Existía la confianza de los productores de azúcar en una limitación de su obligación de compensar las pérdidas?
35.
La cuestión debe examinarse a la luz de los textos existentes.
36.
El Reglamento n° 1785/81 (
29
) afirma el principio de la financiación integral de los gastos de comercialización por los mismos productores, sin embargo, este régimen debe estar limitado en el tiempo y ser considerado transitorio. No obstante, el artículo 28 fija las cantidades máximas que no deben sobrepasarse para las cotizaciones necesarias a la financiación de los gastos. (
30
)
37.
Estos textos no responden a la cuestión de qué sucede cuando la financiación íntegra de los gastos de comercialización por parte de los productores no está garantizada mediante los topes máximos citados. En mi opinión, no son suficientes para poder esperar legítimamente que no se sobrepasen las cantidades máximas.
38.
El Reglamento n° 1738/85 (
31
) completó el marco definido por el Reglamento n° 1785/81 aumentando el importe máximo para el azúcar B del 30 al 37 %. Al mismo tiempo, este Reglamento también contiene la indicación de que las pérdidas debidas a obligaciones engendradas en la exportación por los excedentes comunitarios de remolacha deben cubrirse en el marco de determinados límites. (
32
)
39.
El principio de la limitación está claramente expresado en este Reglamento.
40.
El Reglamento n° 934/86 (
33
) nuevamente subraya «el principio de la responsabilidad financiera de los productores por el conjunto de las pérdidas» y, además de determinadas modificaciones al régimen de financiación, establece una cotización de reabsorción para este sector. Este Reglamento contiene también una disposición según la cual el total de las cotizaciones a la producción de base percibidas y de las cotizaciones B se determinan de forma acumulativa al final de la campaña 1987/88 para las dos campañas 1986/1987 y 1987/1988.
41.
Este Reglamento no modifica los límites máximos de las cotizaciones existentes sino que introduce una nueva cotización de reabsorción «destinada a reabsorber el déficit de 400 millones de ECU observado al término de la aplicación del régimen de las cuotas durante el período 1981/1982 a 1985/1986». (
34
)
42.
En realidad este Reglamento contiene una alusión a determinados límites, pero sobrepasa los límites vigentes hasta entonces con la cotización de reabsorción y destaca el principio de la «responsabilidad financiera de los productores para el conjunto de las pérdidas». (
35
) Todo productor de remolacha tuvo así la posibilidad de saber que el Consejo había decidido que los productores contribuyesen para todas las pérdidas.
43.
Esta era la situación cuando se adoptó el controvertido Reglamento n° 1914/87. Un acto contradictorio en sí mismo no puede hacer nacer una confianza legítima jurídicamente protegida. Esto es particularmente cierto cuando los gastos de su propia actividad económica deben ser asumidos por los poderes públicos. Sin aceptación clara, inequívoca y jurídicamente vinculante por parte del que ha de soportar los gastos, no existe confianza legítima jurídicamente protegida.
44.
Por lo tanto, no existía una confianza legítima que hiciera pensar que el Consejo respetaría determinados límites y se apartaría del principio de la responsabilidad íntegra de los productores para todas las pérdidas. En consecuencia, el principio de la confianza legítima no impedía que el Consejo hiciese recaer sobre los productores las cargas resultantes del principio de la responsabilidad económica de éstos para todas las pérdidas.
45.
También se ha intentado deducir del Reglamento n° 1107/88 (
36
) del Consejo (sobre el establecimiento de una cotización complementaria) argumentos en favor de la existencia de una confianza legítima anterior por el hecho de que el propio Consejo se había obligado anteriormente. A este respecto, procede señalar en primer lugar que la interpretación de actos normativos anteriores a la luz de actos posteriores es dudosa desde el punto de vista metodológico. Además, el argumento según el cual no se garantizaba en el pasado que pudiese alcanzarse el objetivo de la autofinanciación y que, por lo tanto, era de prever un refuerzo del sistema de autofinanciación, no puede utilizarse contra el Reglamento n° 1914/87.
46.
En efecto, es evidente e indiscutible que los mecanismos iniciales de autofinanciación del sector no eran suficientes, lo que dio lugar a las pérdidas que debían cubrirse. Desde ese momento, la cotización complementaria tiene la finalidad de impedir la aparición de tales déficit y garantizar «que, en adelante, la totalidad de las pérdidas debidas a las salidas de los excedentes de producción comunitaria se cubra, en cada campaña de comercialización, con las contribuciones financieras de los productores». (
37
) No se puede sacar la conclusión de que es ilegal repercutir también sobre sus autores las pérdidas nacidas en el pasado.
47.
Además, procede subrayar que la Comunidad tuvo entonces la posibilidad de elegir entre establecer la cotización de reabsorción especial o disminuir las cuotas de producción. Esta última solución hubiera afectado aún más a los productores de azúcar que una cotización económica.
48.
Por añadidura, esta solución hubiera sido imposible para la campaña 1986/1987 puesto que el total de las pérdidas sólo se conoció después de haber agotado las cuotas. Por otra parte, la cotización de reabsorción especial sólo afectaba a los operadores económicos que habían originado el déficit que debía cubrirse. Por lo tanto, la solución adecuada no consistía en reducir las cuotas, sino en establecer la cotización de reabsorción especial, y en esto hay que dar la razón a. los defensores del Reglamento impugnado.
49.
Si no se comparte la tesis según la cual, con arreglo a los textos existentes, los productores de azúcar no podían esperar legítimamente que la Comunidad se hiciese cargo de las pérdidas que ellos habían ocasionado o que, en todo caso, no pudieran continuar creyéndolo, procede examinar las consideraciones expuestas por el Reino Unido, el Consejo y la Comisión. Según éstas, la Comisión había publicado el 9 de septiembre de 1986 un balance que permitía prever un déficit probable para la campaña 1986/1987. En el mes de febrero, la Comisión propuso el establecimiento de la cotización de reabsorción especial. El 7 de marzo, el representante de la Comisión explicó la propuesta al Comité consultivo para el azúcar y esta última fue finalmente publicada el 3 de abril de 1987 en el Diario Oficial. Todas estas indicaciones fueron conocidas por los productores de azúcar a través de la prensa especializada, de manera que no pudieran sorprenderse por el establecimiento de la cotización de reabsorción especial. Estos argumentos inducen también a concluir que el Consejo actuó correctamente al adoptar el Reglamento n° 1914/87 y que no ha vulnerado el principio de la protección de la confianza legítima.
50.
Hasta el presente, el examen efectuado no revela elemento alguno que pueda afectar a la validez del Reglamento.
3. Prohibición de hacer recaer sobre un sector económico riesgos ajenos al mismo y carácter desproporcionado de hs cargas
a) Sujeción de un sector económico a riesgos ajenos al mismo
51.
Entre los argumentos que ha formulado contra la validez del Reglamento n° 1914/87, la parte demandante evidentemente considera que existe un principio en el Derecho comunitario que prohibe hacer recaer sobre un sector agrícola riesgos ajenos al mismo. Como riesgos ajenos, entiende aquellos factores que generan o que aumentan los gastos y que no tengan su origen directo en la organización común de mercados ni en la situación del mercado común. También considera como riesgo ajeno el nivel de los precios del azúcar en el mercado mundial, que esencialmente se debe a la producción de azúcar fuera de la Comunidad y a la caída del dólar. El bajo precio del azúcar en el mercado mundial dio lugar al pago de importantes restituciones a la exportación que originaron el déficit presupuestario que debe compensarse mediante la cotización de reabsorción especial.
52.
Queda por saber en qué se apoya la parte demandante para deducir el principio según el cual los factores de formación de los precios de una organización común de mercado, como aquí el precio en el mercado mundial o la caída del dólar, no deben ser exigidos a los operadores económicos del respectivo sector agrícola bajo forma de cargas financieras. Ya el hecho de calificar a estos elementos como «riesgos ajenos» parece dudoso. En verdad, se trata de circunstancias externas al ámbito de influencia del productor en el mercado interno, y no solamente del mismo, sino también de las Instituciones de la Comunidad dotadas de prerrogativas de poder público. La única posibilidad que poseen es la de reaccionar ante dichas evoluciones, pero no de dirigirlas. Sin embargo, deben ser considerados como factores de influencia inherentes al sistema de la organización común de mercados. En efecto, tanto el mecanismo de regulación de los precios con sus regímenes de restitución y de exacciones como las normativas que se aplican al comercio con los países terceros son parte integrante de la organización común del mercado del azúcar. (
38
)
53.
A pesar del aumento de los gastos que ocasionan, las restituciones a la exportación benefician al mercado comunitario del azúcar por formar parte de las garantías de precios. Las condiciones en el mercado interno no pueden apreciarse al margen de la evolución en el mercado mundial. La propia organización común de mercados del azúcar se basa en la interdependencia que existe entre el mercado interno y el mercado mundial.
54.
En estas circunstancias, se plantea la cuestión de cómo puede limitarse el importante volumen de las restituciones a la exportación. Si además se parte de la idea de que las garantías de precios deben mantenerse, el único medio apropiado que puede considerarse es la disminución de las cantidades garantizadas, es decir, de las cuotas A y B. Esto refleja nuevamente la dependencia y la interconexión de los mecanismos de regulación del mercado de la organización común en relación con la evolución del mercado externo. Por consiguiente, no se justifica hablar de «riesgos ajenos» que, por definición, no deberían tener incidencia alguna en las cargas financieras de un operador económico comprendido en una organización común de mercados.
b) Respeto del principio de proporcionalidad
55.
Sólo en la medida en que la parte demandante alega que las cargas económicas que resultan de la cotización de reabsorción especial no son razonables debido a su importe y porque se añaden a cotizaciones preexistentes, podría reconocerse la imputación de vulneración del principio de proporcionalidad. Para apreciar si la cotización de reabsorción especial es desproporcionada y, por lo tanto, inválida, procede investigar si el principio de autofinanciación del sector fue establecido en forma legal y en qué medida la cotización de reabsorción especial es necesaria y apropiada para alcanzar este objetivo.
56.
La administración de un sector agrícola en el marco de una organización común de mercado, en principio, está sujeta a la facultad de apreciación del legislador comunitario. El objetivo que establece la autofinanciación de un sector del mercado no es criticable. Poco importa que este objetivo no se aplique expresamente a toda la política agraria común. Jurídicamente, tal objetivo tampoco suscitaría reserva alguna. La concepción contractual de la organización común de los mercados agrarios no exige que permanentemente siga siendo una «empresa subvencionada», tal como se presenta de facto. El hecho de que el principio de autofinanciación haya sido establecido para un sector económico y no para otros tampoco plantea problemas porque los operadores económicos de los diferentes sectores no se encuentran en situaciones comparables. En consecuencia, la aplicación del principio de autofinanciación, en condiciones que por otra parte son legales, debe ser considerado lícito.
57.
Partiendo de estas premisas, es imprescindible, no obstante, que las cargas económicas que resultan del sistema de garantía de precios y de ventas sean adoptadas de alguna forma por los operadores económicos que, como sujetos de la organización común de mercados, se benefician de su normativa. El importe de las cargas fiscales que resultan del sistema tampoco es criticable mientras siga habiendo una correlación económica entre las ventajas y las cargas. Por razones de justicia material y en aras de la prohibición de discriminación, podría discutirse a lo sumo la tributación por déficit presupuestarios que no hayan sido provocados por la producción de la empresa gravada.
58.
Sin embargo, a este respecto, la cotización de reabsorción especial no plantea ningún problema puesto que sólo es debida por los operadores económicos que hayan tomado parte en la producción generadora de gastos. En consecuencia, deben desestimarse los motivos deducidos de la improcedencia de hacer recaer sobre un sector económico riesgos ajenos al mismo, así como del carácter desproporcionado de las exacciones exigidas.
4. Violación del principio de no discriminación
59.
La parte demandante discute la validez del Reglamento n° 1914/87 aduciendo que es contrario a la prohibición de discriminación del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CEE porque, por una parte, grava de manera diferente las producciones de azúcar A y B y, por otra, a la industria alemana del azúcar, que comparativamente tiene cuotas B más elevadas y soporta un mayor gravamen que el de la industria azucarera de los demás Estados miembros. Independientemente de que se trata de situaciones comparables y de que no existe ninguna razón objetiva para tratarlas diferentemente, el trato fiscal diferente de las producciones de azúcar A y B es improcedente porque la cotización de reabsorción especial no es un gravamen de regulación del mercado, sino que es una exacción con fines de financiación en relación con la cual debe protegerse, con mayor razón, el principio de igualdad de trato de los contribuyentes. Cuando se fijó la cotización de reabsorción denominada contribución de solidaridad en el marco del Reglamento n° 934/86 ya se pretendía gravar por igual toda la producción de azúcar y, con más razón, debería haberse procedido así en el caso de la cotización de reabsorción especial.
60.
Antes de examinar si la cotización de reabsorción especial constituye un caso de discriminación, procede destacar que, según la opinión aquí defendida, la cotización de reabsorción especial es una medida de regulación del mercado que debe ser apreciada en el contexto de la organización común del mercado del azúcar, y no una simple contribución financiera.
a) Exceso de gravamen a la producción de azúcar B
61.
El cálculo de la cotización de reabsorción especial se efectúa a partir de las cotizaciones de producción que gravan diferentemente el azúcar A y el azúcar B con arreglo al artículo 28 del Reglamento de base. Como el importe de la cotización de reabsorción especial resulta de la simple aplicación de un coeficiente a las cotizaciones de producción devengadas, la producción de azúcar A y la de azúcar B son gravadas en las mismas proporciones por la cotización de reabsorción especial y por las cotizaciones a la. producción a que se refiere el artículo 28 del Reglamento de base.
62.
En la medida en que el hecho de gravar de distinto modo el azúcar A y el azúcar B no constituya una discriminación prohibida, cabe concluir que la cotización de reabsorción especial tampoco tiene efecto discriminatorio. Al examinar si la situación de la producción del azúcar A es comparable a la del azúcar B, hay que admitir que en ambos casos se trata de azúcar y, por lo tanto, del mismo producto. No obstante, esto también se aplica al azúcar C. Por consiguiente, no hay que basarse solamente en el producto sino también en la función que desempeña dentro del marco de la organización común de mercados. A este respecto, procede señalar que la diferencia entre el azúcar A y el azúcar B tiene un fundamento histórico. Ya en la primera organización común de mercados establecida en el Reglamento n° 1009/67 (
39
) se había realizado una distinción entre una «cuota de base» y una «cuota máxima» para cada empresa y para cada campaña. En los considerandos de este Reglamento se puede leer:
«Este objetivo [limitación de la producción] se puede alcanzar, por una parte, atribuyendo a cada fábrica o empresa que transforme remolachas o melaza en azúcar una cuota de base cuya garantía de precios y de venta sea soportada por la Comunidad y, por otra, limitando o excluyendo esta garantía para las cantidades producidas que sobrepasen la cuota de base, lo cual depende de si se ha superado o no su tope máximo.» (
40
)
Este objetivo ha sido recogido en los artículos 22 y siguientes del Reglamento. Este régimen, cuya aplicación había sido limitada en principio al mes de julio de 1975, fue prorrogado con algunas modificaciones mediante los Reglamentos n° 3330/74 (
41
) y n° 1592/80. (
42
)
63.
Durante el período de aplicación del Reglamento n° 3330/74, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre el sistema de cuotas de la organización del mercado del azúcar, que describió de la siguiente manera:
«—
Conforme al artículo 24, se asignará a cada empresa una cuota de base a cada empresa, denominada cuota A, y podrá venderse el azúcar producido en el marco de esta cuota directamente en el mercado comunitario beneficiándose del precio de intervención.
—
Con arreglo al artículo 25, a instancia de cada empresa, se le podrá atribuir además una cuota denominada cuota B, que será igual a su cuota A multiplicada por un coeficiente; podrá vender igualmente en las mismas condiciones el azúcar producido dentro de estos límites en el mercado comunitario, abonando por ello una cotización a la producción (artículo 27).
—
El azúcar producido que exceda de las cuotas A y B, denominado azúcar C, no podrá venderse en el mercado interno y debe exportarse en el estado en que se encuentre al mercado mundial antes del 1 de enero siguiente al final de la campaña azucarera durante la cual se haya producido (artículo 26)» (
43
)(traducción provisional).
64.
A partir del 1 de junio de 1981, este régimen fue sustituido por el Reglamento n° 1785/81, aquí denominado Reglamento de base. Los conceptos de «azúcar A, B y C» o «cuota A» y «cuota B» también fueron incorporados desde el punto de vista de la terminología en el Reglamento de base. Este último ha mantenido, en principio, el régimen según el cual tanto el azúcar A como el azúcar B podían comercializarse en el mercado común aprovechando la garantía de precios, pero preveía desde el principio la posibilidad de percibir una cotización a la producción claramente más elevada para el azúcar B. Las cotizaciones a la producción tienen como consecuencia una disminución de los precios garantizados. (
44
) En relación con una simple disminución del precio de intervención, el sistema de las cotizaciones a la producción ofrece la ventaja de responder a los intereses de la Comunidad, como, por ejemplo, al principio de la especialización regional.
65.
En cuanto a la cantidad de azúcar producido según las cuotas, procede recordar que el azúcar producido en el marco de la cuota A corresponde numéricamente más o menos al consumo de azúcar en la Comunidad. Aunque la comercialización del azúcar B no está vinculada a un objetivo determinado, ante el hecho de que el mercado del azúcar se caracteriza por una producción excedentária y dada la función de las cuotas de producción, el Tribunal de Justicia ha declarado «que todas las empresas que superan su cuota A producen por definición excedentes destinados a la exportación» (
45
)(traducción provisional). Este punto de vista explica el gravamen claramente más elevado de la producción de azúcar B y las restricciones incluidas por tal motivo en las disposiciones especiales para su venta en el marco de la organización común de mercados del azúcar.
66.
Las consideraciones que anteceden permiten concluir que no se trata del mismo producto en el caso del azúcar A y del azúcar B en el marco de la organización de mercados, de manera que no puede hablarse de situación comparable en el contexto del problema de la igualdad de trato. A pesar de todo, aun considerándolos comparables, los fundamentos expuestos bastan para justificar su gravamen diferente en la organización común de mercado. Como ya dije anteriormente, en la medida en que justifique una cotización a la producción más elevada sobre el azúcar B, este fundamento se aplica del mismo modo a la cotización de reabsorción especial.
b) Desviación de poder
67.
En este contexto, parece oportuno examinar el motivo según el cual la cotización de reabsorción especial adolece de desviación de poder. El verdadero objetivo del Reglamento no consiste en financiar las pérdidas de la campaña 1986/1987 sino en inducir a los fabricantes de azúcar a renunciar a toda producción en el marco de las cuotas B. Para ello, la producción de azúcar B está penalizada con una cotización que resulta asfixiante.
68.
En primer lugar, procede destacar que, según los considerandos y la estructura del Reglamento n° 1914/87, la cotización de reabsorción especial estaba destinada a cubrir las pérdidas presupuestarias de la campaña 1986/1987. Por lo tanto, la única cuestión que se plantea es si además de este objetivo se han perseguido otros y, en su caso, en qué medida es legal este procedimiento.
69.
Según consta, la cotización a la producción tiene el mismo efecto que una reducción de las garantías. (
46
) En la medida en que el azúcar B sufre un mayor gravamen, la producción excedentária que no puede venderse en la Comunidad está gravada en forma puramente teórica. El excedente producido de manera autorizada en el marco de las cuotas de producción es, a este respecto, la causa esencial de las elevadas pérdidas globales ya que su exportación fuera de la Comunidad da lugar a restituciones a la exportación. El hecho de que, desde un punto de vista económico, sea menos interesante producir en el marco de la cuota B que en el marco de la cuota A, porque el excedente de producción que puede definirse de manera teórica como azúcar B está sujeto a un gravamen mayor, es una consecuencia legítima del método de reparto de las pérdidas, que debe afectar en mayor medida al excedente de producción que al azúcar que pueda venderse en el mercado común.
70.
Este argumento no queda enervado por el hecho de que, a fin de cuentas, tanto el azúcar A como el azúcar B contribuyen a generar el excedente de producción, que ambos se benefician de las ventajas del sistema de intervención y, cuando se exportan, ambos aprovechan las restituciones a la exportación. La diferencia entre el azúcar A y el azúcar B reside en su situación jurídica. La diferencia establecida desde la primera organización de mercados del azúcar justifica un trato efectivamente diferente, de manera que el hecho de imponer cargas suplementarias a la producción de azúcar B no constituye una desviación de poder.
c) Discriminación de la industria del azúcar según los Estados miembros
71.
Finalmente, la parte demandante alega que la cotización de reabsorción especial es discriminatoria y por consiguiente inválida porque afecta de manera diferente a la industria del azúcar de un Estado a otro. La falta de uniformidad del gravamen medio reside únicamente en el reparto desigual de las cuotas A y B entre los Estados miembros. Por lo tanto, la industria del azúcar de los Estados miembros que comparativamente tienen una cuota B más elevada resulta forzosamente más afectada. Como el trato discriminatorio impugnado no se basa realmente en el método de percepción de la cotización de reabsorción especial, sino en el reparto de las cuotas de producción que se efectúa según otros criterios, ésta no puede ser inválida por esta única razón.
72.
La imputación de discriminación equivale, a fin de cuentas, a impugnar cuotas si se admite que el hecho de gravar en mayor medida al azúcar B es jurídicamente procedente. Sin embargo, como ha expuesto la propia demandante, el reparto de las cuotas es, en parte, el resultado de negociaciones políticas. Cuando se quiere apreciar el resultado de las negociaciones en el marco de la actividad normativa, hay que partir a prion de una amplia facultad de apreciación del legislador. Además, el hecho de que se trate de perseguir objetivos que se vienen impuestos por el Derecho comunitario o que, en todo caso, están admitidos, puede influir el resultado. De esta manera, junto con la estabilización de los mercados, la atribución de cuotas persigue también expresamente el objetivo de la especialización regional. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ya ha declarado (
47
) que esta manera de actuar, que conduce a tratar diferentemente las economías nacionales, no constituye una discriminación prohibida. Por consiguiente, procede desestimar la imputación de una discriminación.
d) Modo de percepción siguiendo únicamente el modelo de la «contribución de solidaridad»
73.
En este contexto, sólo me queda adoptar postura sobre la imputación según la cual, si era necesario percibir una cotización de reabsorción especial, sólo debía hacerse bajo la forma de una contribución de solidaridad en aplicación del Reglamento n° 934/86, es decir, de la misma cuantía sobre el azúcar A y el azúcar B. A ello hay que objetar que aunque se considerase a ambas de la misma forma, como cotizaciones en el marco de la organización común de mercados del azúcar, no existe identidad de situaciones. Mientras que la contribución de solidaridad, como ya resulta claramente de los términos empleados, pretende la compensación solidaria de un déficit a lo largo de varios años, en el caso de la cotización de reabsorción especial el elemento de la responsabilidad individual debe preponderar en la medida en que se basa en la producción de la campaña durante la cual ha surgido el déficit. Ño había pues obligación jurídica de elegir el método de percepción de la contribución de solidaridad para la cotización de reabsorción especial.
5. Protección de la propiedad y libre ejercicio de actividades económicas
a) Vulneración del derecho de propiedad
74.
Para negar la validez del Reglamento n° 1914/87, la parte demandante sostiene que viola los derechos fundamentales de propiedad y de libre ejercicio de actividades económicas. Según aduce, la cotización de reabsorción especial, al coincidir con otras cargas económicas, resulta asfixiante. El gravamen que se le ha exigido en total constituye, según la parte demandante, un importante perjuicio económico que afecta la esencia económica de la actividad comercial ejercida. Al mismo tiempo, el quebranto patrimonial constituye un perjuicio para la competitividad de la empresa.
75.
El importe de las cotizaciones que gravan la cuota B conduce a que los productores de remolacha produzcan poco, o nada, en el marco de sus cuotas B. La reducción de las entregas que de ello resulta disminuye el coeficiente de utilización de la empresa e impide el saneamiento económico de ésta.
76.
Según una jurisprudencia reiterada, los derechos fundamentales son parte integrante de los principios jurídicos generales del Derecho que el Tribunal de Justicia debe salvaguardar. (
48
) Muy recientemente, el Tribunal de Justicia ha confirmado que, para la protección de estos derechos, está obligado a inspirarse en las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros, de tal manera que en la Comunidad no pueden considerarse conformes a Derecho medidas que sean incompatibles con los derechos fundamentales reconocidos por las Constituciones de estos Estados. (
49
) Tanto el derecho de propiedad como el libre ejercicio de una profesión figuran notoriamente (
50
) entre los principios jurídicos generales del Derecho comunitario. Sin embargo, al igual que en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, estos principios no aparecen como prerrogativas absolutas «sino que deben tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad». (
51
)
77.
El Tribunal de Justicia ha descrito de la siguiente forma los criterios que sirven para apreciar si se han vulnerado o no los derechos protegidos o si se trata de una limitación admitida del ejercicio de la libertad: los derechos de esta naturaleza «por regla general sólo están garantizados sin perjuicio de las limitaciones que obedezcan al interés público. En el ordenamiento jurídico comunitario, también parece lícito sujetar la aplicación de estos derechos a determinadas limitaciones justificadas por los objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad, siempre que no se atente contra la esencia de los mencionados derechos» (
52
)(traducción provisional).
78.
Además, el Tribunal de Justicia también ha declarado que:
«Por consiguiente, pueden imponerse restricciones al derecho propiedad y al libre ejercicio de una actividad profesional, en especial, en el marco de una organización común de mercado, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desproporcionada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados.» (
53
)
79.
Si se aplican estos criterios a los hechos de este asunto, la cuestión que debe resolverse es si la cotización de reabsorción especial está justificada por objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad, en particular, si está al servicio de los objetivos establecidos por la organización común de mercados, si no es desproporcionada respecto al objetivo perseguido y si de esta manera no afecta a la propia esencia de los derechos así garantizados.
80.
El hecho de que la cotización de reabsorción especial constituya una medida para la realización del principio de la autofinanciación en la organización común de mercado para el sector del azúcar ya ha sido examinado anteriormente. También hemos visto que el gravamen relativamente elevado de la producción de azúcar B no es desproporcionado en relación con el objetivo perseguido en la medida en que es difícil imaginar un medio más moderado para alcanzar esta finalidad.
81.
Aunque la limitación de la producción no es el objetivo declarado de la cotización de reabsorción especial, no obstante, como medida de regulación del mercado puede inscribirse en el marco de la organización común del mismo. Si la cotización de reabsorción especial efectivamente tuviera como efecto secundario el de lograr una reducción de la producción del azúcar B esto no implicaría que la medida es desproporcionada. Las medidas de regulación del mercado —de las que forma parte en un sentido amplio la cotización de reabsorción especial— deben apreciarse examinando todo el contexto de la normativa.
82.
En principio se pretendía conscientemente no hacer frente a los excedentes mediante limitaciones de la producción, es decir, mediante una disminución de las cuotas. Para evitar, al menos provisionalmente, la necesidad de una medida tan radical, se acordó establecer la cotización de reabsorción especial. Aunque, por su importe, hace perder toda rentabilidad a la producción de azúcar B y, por lo tanto, ocasiona indirectamente una limitación de la producción, esta consecuencia no constituye una violación a la propia esencia del derecho de propiedad. Incluso debería admitirse una disminución de las cuotas de producción impuestas por motivos de política del mercado, ya que «una empresa no puede invocar un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja que para ella resulta de una organización de mercado tal y como existe en un momento determinado». (
54
)
b) Vulneración del libre ejercicio de actividades económicas
83.
Los argumentos que anteceden refutan finalmente también la hipótesis de una vulneración del libre ejercicio de las actividades económicas por parte de la empresa, que sería contraria a los derechos fundamentales. La actividad económica de la empresa como tal no está restringida. Por el contrario, al igual que en el pasado las cuotas de producción se mantienen invariables, de'manera que siempre existe una garantía de comercialización del producto terminado que es el azúcar. La única restricción que puede comprobarse reside en las limitaciones que con ello se han impuesto a los regímenes privilegiados. Sin embargo, también estas intervenciones están comprendidas en el marco de la regulación admitida de las modalidades de ejercicio de una actividad profesional. La reducción de las ventajas puede ser muy importante para los operadores económicos interesados, pero no debe ser considerada como una vulneración del derecho fundamental al libre ejercicio de una actividad económica. (
55
)
6. Violación de los principios que regulan la recaudación de impuestos en el ordenamiento jurídico alemán
84.
La parte demandante alega que el régimen de cotización y, en particular, el régimen de repercusión de las exacciones son contrarios a los principios del Derecho administrativo y del Derecho constitucional de Alemania, que como principios generales del Derecho también están protegidos por el ordenamiento jurídico comunitario. Los principios jurídicos que deben orientar la valoración del régimen de las cotizaciones también están reconocidos en el Derecho comunitario, de manera que la conclusión del examen también debe ser válida en el ordenamiento jurídico comunitario que aún no recoge totalmente esta impronta.
85.
Procede responder a esto que el hecho de que una normativa del Derecho comunitario sea pretendida o efectivamente contraria a los principios aplicados por los Estados miembros en materia de recaudación de impuestos sólo puede dar lugar a su invalidez en la medida en que los principios constitucionales nacionales hayan de ser considerados también como principios jurídicos generales del ordenamiento jurídico comunitario. Sólo en este caso pueden invocarse como criterios de validez. En la medida en que la parte demandante invoca que los principios constitucionales y administrativos aplicables están reconocidos como tales por el Derecho comunitario, como por ejemplo el principio de proporcionalidad, el de no discriminación o el de irretroactividad, es preciso señalar que estos principios jurídicos ya constituyen en Derecho comunitario criterios de apreciación del Reglamento impugnado.
86.
No se han invocado otros principios constitucionales con carácter de derechos fundamentales que deberían ser reconocidos como principios generales en el ordenamiento jurídico comunitario y que pudieran dar lugar a la invalidez del Reglamento n° 1914/87. En consecuencia, la cotización de reabsorción especial no es inválida por ser contraria a los principios fiscales nacionales.
87.
Por lo unto, el examen de la cuestión planteada no ha revelado elemento alguno que pueda afectar a la validez del Reglamento n° 1914/87 del Consejo.
Costas
88.
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por los Gobiernos del Reino Unido y de Italia, por el Consejo y la Comisión no pueden ser objeto de reembolso.
C. Conclusión
Con arreglo a las consideraciones que anteceden, propongo que se responda al órgano jurisdiccional remitente de la siguiente manera:
El examen de la cuestión prejudicial no ha revelado ningún elemento que permita cuestionar la validez del Reglamento n° 1914/87.
(
*1
)	Lengua original: alemán.
(
1
)	Reglamento n° 1914/87 del Consejo de 2 de julio de 1987(DO L 183, p. 5).
(
2
)	Véanse los apartados 3 y 4 del artículo 28 del Reglamento de base n° 1785/81 del Consejo de 30 de junio de 1981 (DO L 177, p. 4; EE 03/22, p. 80).
(
3
)	Véase el artículo 32 bis del Reglamento n° 1785/81, incluido en el mediante el Reglamento n° 934/86 del Consejo de 24 de marzo de 1986 (DO L 87, p. 1).
(
4
)	Decisión sobre los recursos propios, DO L 128, p. 15; EE 01/04, p. 99.
(
5
)	El subrayado es mío.
(
6
)	Sentencias de 30 de septiembre de 1982, Amylum/Consejo, apartado 33 (108/81, Rec. p. 3107), y Roquette/Consejo, apartado 39 (110/81, Rec. p. 3159).
(
7
)	Decisión del Consejo de 21 de abril de 1970 relativa a la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades, DO L 94, p. 19: «Cotizaciones y otros derechos previstos en el marco de la organización común de los mercados en el sector del azúcar».
(
8
)	Asunto 108/81, loe. cit., apartado 33.
(
9
)	Sentencia de 11 de julio de 1989, Schrlder, apañado 11 (265/87, Rec. p. 2237).
(
10
)	Asunto 265/87, loc. cit. apañado 10; véase igualmente la sentencia de 9 de julio de 1985, Bozetti/Ivernizzi SA, apartados 19 y 20 (179/84, Rec. p. 2301).
(
11
)	Asunto 110/81, loc. cit., apañado 38, y asunto 108/81, loe. cit., apañado 32.
(
12
)	Asuntos 108/81 y 110/81, loc. cit.
(
13
)	Sentencia de 21 de febrero de 1979, Stolting/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, apartado 4 (138/78, Rec. p. 713).
(
14
)	Asunto 138/78, loc. cit.
(
15
)	Asunto 138/78, apañado 7.
(
16
)	Asunto 138/78, loc. cit.
(
17
)	Reglamento n° 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981 (DO L 177, p. 4; EE 03/22, p. 80).
(
18
)	Undécimo considerando del Reglamento de base, subrayado del autor.
(
19
)	Véase el undécimo considerando del Reglamento de base.
(
20
)	Reglamento n° 1914/87.
(
21
)	Apartado 4 del artículo I del Reglamento n° 1914/87, que hace referencia al artículo 41 del Reglamento de base.
(
22
)	Cuarto considerando del Reglamento n° 1914/87.
(
23
)	Cuarto considerando del Reglamento de base.
(
24
)	Artículo 5 del Reglamento de base, véase igualmente e! Reglamento n° 206/68 de 20 de febrero de 1968 por el que se establecen disposiciones marco para los contratos y acuerdos interprofesionales relativos a la compra de remolacha, DO L 47, p. 1 ; 03/02, p. 86.
(
25
)	Artículos 28 y 5 del Reglamento de base.
(
26
)	Véase el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento de base.
(
27
)	Véanse los apartados 2 y 4 del artículo 1 del Reglamento n° 1914/87 y el Reglamento n° 3061/87 de la Comisión, de 13 de octubre de 1987, DO L 290, p. 10.
(
28
)	Véanse los considerandos del Reglamento de base n 1785/8!.
(
29
)	Undécimo considerando.
(
30
)	Véanse los apartados 3 y 5 del artículo 28 de] Reglamento n° 1785/81.
(
31
)	DO L 167, p. 2.
(
32
)	Primer considerando, el subrayado es mío.
(
33
)	DO L 87, p. 1.
(
34
)	Véase artículo 32 bis.
(
35
)	Segundo considerando.
(
36
)	Reglamento n° 1107/88 del Consejo, DO L 110, p. 20.
(
37
)	Reglamento n° 1107/88 del Consejo, sexto considerando, loc. cit.
(
38
)	Véanse Títulos I y II del Reglamento de base.
(
39
)	Reglamento n° 1009/67 del Consejo de 18 de diciembre de 1967, relativo a la organización común de mercados en el sector del azúcar, DO L 308, p. 1.
(
40
)	Décimo considerando del Reglamento n° 1009/67.
(
41
)	Reglamento del Consejo de 19 de diciembre de 1974 por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar, DO L 359, p. 1.
(
42
)	Reglamento del Consejo de 24 de junio de 1980 por el que se establece la aplicación de regímenes de cuotas de producción en los sectores del azúcar y de la isoglucosa para el periodo del 1 de julio de 1980 al 30 de junio de 1981, DO L 160, p. 12.
(
43
)	Véase sentencia de 25 de octubre de 1978, Royal Scholten-Honig y Tunnel Refineries/Intervention Board for Agricultural Produce, apartado 39 (103/77 y 145/77, Rec. p. 2037).
(
44
)	En cuanto al sistema de las cuotas y de cotizaciones a la producción para el azúcar, véase igualmente la sentencia de 22 de enero de 1986, Eridania Zuccherifici Nazionali y otros/Cassa conguaglio zucchero, Ministero delle Finanze y Ministero del Tesoro (250/84, Ree. p. 117).
(
45
)	Véase el asunto 250/84, loc. cit. apartado 32.
(
46
)	Véase el asunto 138/78, loe. cit., apartado 6.
(
47
)	Sentencia de 27 de septiembre de 1979 Eridania-Zuccherifici Nazionali y Società italiana per l'industria degli zuc-cheri/Minister für Landwirtschaft und Forsten e. a., apartados 17 y siguientes (230/78, Rec. p. 2749), y asunto 250/84, apañados 11 y siguientes.
(
48
)	Sentencia de 14 de mayo de 1974, Nold/Comisión (4/73, Rec. p. 491); sentencia de 13 de diciembre de 1979, Hauer/Land Rheinland-Pfalz (44/79, Rec. p. 3727), y sentencia de 11 de julio de 1989, Schräder Kraftfutter/Hauptzollamt Gronau (265/87, Rec. p. 2237).
(
49
)	Asunto 265/87, loc. cit, apartado 14.
(
50
)	Asunto 44/79, loc. cit., y asunto 265/87, loc. cit.
(
51
)	Asunto 265/87, loc. cit., apartado 15, y asunto 4/73, loc. cit, apartado 14.
(
52
)	Asunto 4/73, apañado 14.
(
53
)	Asunto 265/87, apañado 15.
(
54
)	Sentencia de 21 de mayo de 1987, Walter Rau Lebensmittclwerke e. a./Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung, apartado 18 (133/85 a 136/85, Rec. p. 2289); véase igualmente el asunto 230/78, loe. cit., apartado 21.
(
55
)	Véase igualmente el asunto 230/78, apañado 22.