62022CJ0728
DOMSTOLENS DOM (femte avdelningen)
20 mars 2025 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 2014/23/EU – Koncessioner för att bedriva spelverksamhet och verksamhet för insamling av vadhållningsinsatser – Artikel 43 – Ändring av en koncession under koncessionens löptid – Nationell lagstiftning som ålägger koncessionshavarna att betala en månadsavgift för förlängningen av giltighetstiden för koncessionerna – Förenlighet – Artikel 5 – Skyldighet för medlemsstaterna att ge den upphandlande myndigheten befogenhet att på en koncessionshavares begäran inleda ett förfarande för att ändra villkoren för en koncessionsverksamhet, i fall där oförutsedda och oförutsägbara händelser inträffar som inte kan tillskrivas parterna och som väsentligt påverkar verksamhetsrisken för koncessionen – Föreligger inte”
I de förenade målen C‑728/22–C‑730/22,
angående tre beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), av den 21 november 2022, som inkom till domstolen den 24 november 2022, i målen
Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib,
Play Game Srl (C‑728/22)
Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl,
B&B Srl,
TM Srl,
Better Now Srl,
Bingo Adda Srl,
Bingo Baccara Srl,
Bingo Boing Srl,
Bingo Bon Srl,
Bingobrescia Srl,
Bingo Bul Srl,
Bingo Centrum Srl,
Bingo Dolomiti Srl,
Bingo Gallura Srl,
Bingo Globo Srl Unipersonale,
Bi.Pa. Srl,
Bingo Ritz Somalia Srl,
Bingo Seven Monza Srl,
Bingo Star Rovigo Srl,
Bingo Time Trentino Srl,
Borgaro Bingo Srl,
Dora Srl,
Eden Srl,
Eliodoro Srl,
Eurogela Giochi Srl,
Euronissa Giochi Srl,
Fiore Srl,
Hippobingo Firenze Srl,
Hippogroup Cesenate SpA,
Hippogroup Modena Srl,
Iris Srl,
Kristal Palace Srl,
Le Casinò Srl,
AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria,
Milano Giochi Srl,
Mondo Bingo Srl,
Progetto Bingo Srl,
Romulus Srl,
Tutto Gioco Srl (C‑729/22)
Coral Srl (C‑730/22)
mot
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
ytterligare deltagare i rättegången:
B.E. Srl,
Play Game Srl,
Play Line Srl Unipersonale,
BC,
BD,
EF,
GL,
HU,
meddelar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
sammansatt av ordföranden på fjärde avdelningen I. Jarukaitis, tillika tillförordnad ordförande på femte avdelningen, samt domarna D. Gratsias och E. Regan (referent),
generaladvokat: L. Medina,
justitiesekreterare: handläggaren C. Di Bella,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 24 april 2024,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Play Game Srl, genom L. Porfiri och A. Vergerio Di Cesana, avvocati,
–
Ascob m.fl. genom L. Giacobbe och M. Tariciotti, avvocati,
–
Coral Srl, genom A. Dagnino, avvocato,
–
Italiens regering, genom G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av A. Collabolletta, P.G. Marrone och F. Subrani, avvocati dello Stato,
–
Europeiska kommissionen, genom L. Armati, G. Gattinara och G. Wils, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 4 juli 2024 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Besluten om att begära förhandsavgörande avser i huvudsak tolkningen av rådets direktiv 89/665/EEG av den 21 december 1989 om samordning av lagar och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten (EGT L 395, 1989, s. 33; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 48), Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner (EUT L 94, 2014, s. 1), samt artiklarna 49 och 56 FEUF.
2
Besluten om att begära förhandsavgörande har fattats i mål mellan å ena sidan två branschorganisationer för företag som bedriver bingospelverksamhet i Italien samt företag inom denna verksamhetssektor, nämligen Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib, Play Game Srl (C‑728/22), Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl, B&B Srl, TM Srl, Better Now Srl, Bingo Adda Srl, Bingo Baccara Srl, Bingo Boing Srl, Bingo Bon Srl, Bingobrescia Srl, Bingo Bul Srl, Bingo Centrum Srl, Bingo Dolomiti Srl, Bingo Gallura Srl, Bingo Globo Srl Unipersonale, Bi.Pa. Srl, Bingo Ritz Somalia Srl, Bingo Seven Monza Srl, Bingo Star Rovigo Srl, Bingo Time Trentino Srl, Borgaro Bingo Srl, Dora Srl, Eden Srl, Eliodoro Srl, Eurogela Giochi Srl, Euronissa Giochi Srl, Fiore Srl, Hippobingo Firenze Srl, Hippogroup Cesenate SpA, Hippogroup Modena Srl, Iris Srl, Kristal Palace Srl, Le Casinò Srl, AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria, Milano Giochi Srl, Mondo Bingo Srl, Progetto Bingo Srl, Romulus Srl, Tutto Gioco Srl (C‑729/22) och Coral Srl (C‑730/22), och å andra sidan Ministero dell’Economia e delle finanze (ekonomi- och finansministeriet, Italien) och Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Tull- och monopolmyndigheten, Italien) (nedan kallad ADM). Målen rör giltigheten av ordningen med en så kallad teknisk förlängning, genom vilken den italienska regeringen förlängde giltighetstiden för vissa koncessioner och i utbyte mot detta bland annat införde, för det första, en skyldighet för de berörda koncessionshavarna att erlägga en månadsavgift, vars belopp därefter har höjts, för det andra ett förbud för dessa att överlåta sina lokaler, och för det tredje en skyldighet för koncessionshavarna att godta dessa förlängningar för att tillåtas att delta i nya tilldelningsförfaranden i framtiden.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
Skälen 52, 75, 76 och 87 i direktiv 2014/23 har följande lydelse:
”(52)
Koncessionerna bör gälla på begränsad tid så att inte marknaden avskärmas och konkurrensen begränsas. Koncessioner med en mycket lång varaktighet leder dessutom sannolikt till en avskärmning av marknaden och kan därigenom hindra den fria rörligheten för tjänster och etableringsfriheten. En sådan varaktighet kan emellertid vara motiverad om den är absolut nödvändig för att göra det möjligt för koncessionshavaren att få tillbaka de investeringar som planerats för att utföra koncessionen, samt för att erhålla en avkastning på det investerade kapitalet. För koncessioner som varar längre än fem år bör följaktligen varaktigheten begränsas till den tid inom vilken koncessionshavaren rimligen kan förväntas få tillbaka de investeringar som gjorts för driften av byggentreprenaderna och tillhandahållandet av tjänsterna tillsammans med en avkastning på det investerade kapitalet under normala driftsförhållanden, med beaktande av särskilda mål enligt avtalen som koncessionshavaren utfäst sig att uppfylla, exempelvis avseende kvalitet eller pris för användarna. …
…
(75)
Koncessioner innefattar normalt långsiktiga och komplexa tekniska och finansiella arrangemang som ofta är föremål för ändrade omständigheter. Det är därför nödvändigt att klargöra under vilka omständigheter ändringar av en koncession under dess utförande kräver ett nytt koncessionstilldelningsförfarande, med hänsyn till relevant rättspraxis från Europeiska unionens domstol. Ett nytt koncessionsförfarande krävs vid materiella ändringar av den ursprungliga koncessionen, särskilt i fråga om omfattningen och innehållet i parternas ömsesidiga rättigheter och skyldigheter, inbegripet fördelningen av immateriella rättigheter. Sådana ändringar visar att parterna har för avsikt att omförhandla väsentliga koncessionsvillkor. Detta är fallet särskilt om de ändrade villkoren skulle ha påverkat resultatet av förfarandet, om de hade ingått i det ursprungliga förfarandet. Ändringar av koncessionen som leder till smärre förändringar av koncessionsvärdet upp till ett visst värde bör alltid vara möjliga utan att ett nytt förfarande för tilldelning av koncessioner måste genomföras. …
(76)
Upphandlande myndigheter och upphandlande enheter kan ställas inför yttre omständigheter som de inte hade kunnat förutse när de tilldelade koncessionen, särskilt när utförandet av koncessionen sker under en längre tidsperiod. I sådana fall behövs det en viss flexibilitet för att koncessionen ska kunna anpassas till dessa omständigheter utan ett nytt tilldelningsförfarande. Begreppet oförutsebara omständigheter avser omständigheter som inte hade kunnat förutses trots att den upphandlande myndigheten har visat skälig omsorg i förberedelserna av den ursprungliga kontraktstilldelningen med hänsyn till tillgängliga medel, det berörda projektets beskaffenhet och egenskaper, god praxis på det berörda området samt behovet av att säkerställa ett lämpligt förhållande mellan de resurser som ägnas åt att förbereda kontraktstilldelningen och dess förutsebara värde. Detta kan dock inte tillämpas i de fall då en ändring leder till att den övergripande koncessionen får en annan karaktär, exempelvis genom att de byggentreprenader som ska utföras eller de tjänster som ska tillhandahållas ersätts med något annat eller genom att i grunden förändra typen av koncession, eftersom man i en sådan situation kan anta att resultatet skulle ha påverkats. …
…
(87)
Eftersom målet för detta direktiv, nämligen att samordna medlemsstaternas lagar och andra författningar om vissa koncessionsförfaranden, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna utan snarare, på grund av dess omfattning och verkningar, kan uppnås bättre på [EU-]nivå, kan unionen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 [FEU]. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går detta direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.”
4
Artikel 1 i direktivet har rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”. I artikel 1.1 föreskrivs följande:
”I detta direktiv fastställs regler om upphandlingsförfaranden för upphandlande myndigheter och upphandlande enheter i form av koncessioner, vars värde uppskattas till minst de tröskelvärden som fastställs i artikel 8.”
5
I artikel 5 i direktivet, med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
1)
koncession: byggkoncession eller tjänstekoncession, enligt definitionerna i leden a och b:
…
b)
tjänstekoncession: skriftligt kontrakt med ekonomiska villkor genom vilket en eller flera upphandlande myndigheter eller upphandlande enheter anförtror tillhandahållande och förvaltning av tjänster som inte avser utförande av byggentreprenad enligt led a till en eller flera ekonomiska aktörer, där ersättningen för tjänsterna endast utgörs av rätten att utnyttja de tjänster som är föremål för kontraktet eller av dels en sådan rätt, dels betalning.
Tilldelningen av en byggkoncession eller tjänstekoncession innefattar att verksamhetsrisken vid utnyttjandet av dessa byggnadsverk eller tjänster, som omfattar efterfrågerisken eller utbudsrisken eller bådadera, överförs till koncessionshavaren. Koncessionshavaren ska anses överta verksamhetsrisken om denne, vid normala verksamhetsförhållanden, inte är garanterad att få tillbaka de investeringar som gjorts och de kostnader som uppstått under utnyttjandet av det byggnadsverk eller tillhandahållandet av de tjänster som är föremål för koncessionen. Den del av risken som överförs på koncessionshavaren ska omfatta verklig exponering för marknadens nycker, vilket innebär att eventuella uppskattade förluster för koncessionshavaren inte ska vara endast nominella eller försumbara.”
6
I artikel 8 i direktiv 2014/23 anges, i enlighet med dess rubrik, ett tröskelvärde och metoder för beräkning av det uppskattade värdet av koncessioner. I punkt 2 första stycket anges närmare bestämt att ”[v]ärdet av en koncession ska vara koncessionshavarens sammanlagda omsättning som genererats under kontraktets varaktighet, exklusive mervärdesskatt, enligt uppskattning av den upphandlande myndigheten eller upphandlande enheten, som ersättning för de byggentreprenader och tjänster som koncessionen avser, inbegripet varor som följer med sådana byggentreprenader och tjänster”.
7
I artikel 18 i direktivet, med rubriken ”Koncessionens varaktighet”, föreskrivs följande:
”1.   Koncessioner ska vara tidsbegränsade. Den upphandlande myndigheten eller upphandlande enheten ska bedöma löptiden på grundval av de byggentreprenader eller tjänster som efterfrågas.
2.   För koncessioner som varar längre än fem år får den maximala varaktigheten inte överstiga den tid som rimligen kan förväntas åtgå för att koncessionshavaren ska kunna få tillbaka gjorda investeringar för utnyttjandet av byggnadsverken eller tillhandahållandet av tjänsterna tillsammans med en avkastning på det investerade kapitalet, med beaktande av de investeringar som krävs för att uppnå särskilda mål enligt avtalen.
…”
8
I artikel 43 i direktivet, med rubriken ”Ändringar av kontrakt under löptiden”, anges följande:
”1.   Koncessioner får ändras utan ett nytt koncessionstilldelningsförfarande enligt detta direktiv i följande fall:
a)
Om ändringarna, oberoende av deras penningvärde, anges i de ursprungliga koncessionsdokumenten genom klara, exakta och entydiga ändringsklausuler, som kan omfatta värdeändringsklausuler, eller optioner. Sådana ändringsklausuler ska ange omfattningen och arten av eventuella ändringar eller optioner samt villkoren för när de får tillämpas. Ändringar eller optioner som skulle medföra en ändring av koncessionens övergripande karaktär är inte tillåtna.
b)
För kompletterande byggentreprenader eller tjänster från den ursprunglige koncessionshavaren vilka har blivit nödvändiga och som inte ingår i den ursprungliga koncessionen, i de fall ett byte av koncessionshavare
i)
inte kan ske av ekonomiska eller tekniska skäl, såsom krav på utbytbarhet eller driftskompatibilitet med redan befintlig utrustning, tjänster eller installationer som anskaffats inom ramen för den ursprungliga koncessionen, och
ii)
skulle medföra betydande olägenheter eller betydligt större omkostnader för den upphandlande myndigheten eller upphandlande enheten.
För koncessioner som tilldelas av en upphandlande myndighet för bedrivande av en annan verksamhet än de verksamheter som avses i bilaga II får en värdeökning dock inte överstiga 50 % av värdet på den ursprungliga koncessionen. Om flera successiva ändringar görs ska denna begränsning gälla för värdet av varje ändring. Sådana på varandra följande ändringar får inte syfta till att kringgå detta direktiv.
c)
Om samtliga följande villkor är uppfyllda:
i)
Behovet av ändring har uppstått till följd av omständigheter som en omdömesgill upphandlande myndighet eller upphandlande enhet inte hade kunnat förutse.
ii)
Ändringen medför inte att koncessionens övergripande karaktär ändras.
iii)
För koncessioner som tilldelas av en upphandlande myndighet för bedrivande av en annan verksamhet än de verksamheter som avses i bilaga II får en värdeökning inte överstiga 50 % av värdet på den ursprungliga koncessionen. Om flera successiva ändringar görs ska denna begränsning gälla för värdet av varje ändring. Sådana på varandra följande ändringar får inte syfta till att kringgå detta direktiv.
d)
Om den koncessionshavare som den upphandlande myndigheten eller upphandlande enheten ursprungligen hade tilldelat koncessionen byts ut mot en ny koncessionshavare, till följd av antingen
i)
en entydig ändringsklausul eller en option i överensstämmelse med led a,
ii)
att en annan ekonomisk aktör som uppfyller kriterierna för det kvalitativa urval som ursprungligen fastställts helt eller delvis inträder i den ursprungliga koncessionshavarens ställe till följd av företagsomstruktureringar, inklusive uppköp, sammanslagningar, förvärv eller insolvens, under förutsättning att detta inte medför andra väsentliga ändringar av kontraktet och inte syftar till att kringgå tillämpningen av detta direktiv, eller
iii)
att den upphandlande myndigheten eller upphandlande enheten själv tar på sig huvudkoncessionshavarens skyldigheter gentemot dennes underleverantörer om denna möjlighet föreligger enligt nationell lagstiftning.
e)
Om ändringarna, oberoende av deras värde, inte är väsentliga i den mening som avses i punkt 4.
Upphandlande myndigheter eller upphandlande enheter som har ändrat en koncession i de fall som anges i leden b och c i denna punkt ska offentliggöra ett meddelande om detta i Europeiska unionens officiella tidning. Ett sådant meddelande ska innehålla de uppgifter som anges i bilaga XI och ska offentliggöras i enlighet med artikel 33.
2.   Dessutom får koncessioner ändras, utan att någon kontroll behöver göras av att villkoren i punkt 4 a–d är uppfyllda, utan något nytt koncessionstilldelningsförfarande i enlighet med detta direktiv om värdet av ändringen är lägre än både
i)
tröskelvärdet i artikel 8, och
ii)
10 % av den ursprungliga koncessionens värde.
Ändringen får dock inte medföra att koncessionens övergripande karaktär ändras. Om flera successiva ändringar görs ska värdet bedömas på grundval av det samlade nettovärdet av dessa ändringar.
3.   När det gäller beräkningen av det värde som avses i punkterna 2 och 1 b och c ska det uppdaterade värdet vara referensvärdet när koncessionen innehåller en indexeringsklausul. Om koncessionen inte innehåller någon indexeringsklausul ska det uppdaterade värdet beräknas med hänsyn till den genomsnittliga inflationen i den medlemsstat där den upphandlande myndigheten eller upphandlande enheten finns.
4.   En ändring av en koncession under dess löptid ska anses vara väsentlig i den mening som avses i punkt 1 e om den innebär att koncessionen till sin art skiljer sig väsentligt från den koncession som ursprungligen ingicks. Utan att det påverkar punkterna 1 och 2 ska en ändring i alla händelser anses vara väsentlig om ett eller flera av följande villkor är uppfyllt:
a)
I och med ändringen införs nya villkor som, om de hade ingått i det ursprungliga koncessionstilldelningsförfarandet, skulle ha medfört att andra sökande getts tillträde än de som ursprungligen valdes eller att andra anbud än de som ursprungligen godkändes skulle ha godkänts eller skulle ha medfört ytterligare deltagare i koncessionstilldelningsförfarandet.
b)
Ändringen innebär att koncessionens ekonomiska jämvikt ändras till förmån för koncessionshavaren på ett sätt som inte medgavs i den ursprungliga koncessionen.
c)
Ändringen medför att koncessionens omfattning utvidgas betydligt.
d)
Om den koncessionshavare som den upphandlande myndigheten eller upphandlande enheten ursprungligen hade tilldelat koncessionen byts ut mot en ny koncessionshavare i andra fall än de som avses i punkt 1 d.
5.   Ett nytt koncessionstilldelningsförfarande i enlighet med detta direktiv ska krävas för andra ändringar av bestämmelserna i en koncession under löptiden än de som avses i punkterna 1 och 2.”
9
I artikel 51 i samma direktiv, med rubriken ”Införlivande”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 18 april 2016. De ska genast överlämna texten till dessa bestämmelser till [Europeiska] kommissionen.
…”
10
I artikel 54 i direktiv 2014/23, med rubriken ”Ikraftträdande”, föreskrivs följande:
”Detta direktiv träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning.
Detta direktiv får inte tillämpas på tilldelning av koncessioner som omfattades av ett anbudsförfarande eller tilldelades före den 17 april 2014.”
Italiensk rätt
11
I Italien reglerades bingospel ursprungligen genom decreto n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco ”Bingo” ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 (dekret nr 29 om regler för att inrätta bingospel, i den mening som avses i artikel 16.1 i lag nr 133 av den 13 maj 1999) av den 31 januari 2000 (GURI nr 43 av den 22 februari 2000). Detta dekret gav ekonomi- och finansministern befogenhet att fastställa spelformer och speltid, utbetalning av ersättningar, avgifter och inkomster på olika grunder, inbegripet betalning till tävlingsarrangörer.
12
Det föreskrevs i praktiken inget uttag av någon månadsavgift för de koncessioner som tilldelades efter utgången av det urvalsförfarande som genomfördes till följd av att detta dekret antogs. Däremot togs skatt ut på sålda spelbrickor.
13
Giltighetstiden för dessa koncessioner fastställdes till sex år, och koncessionerna kunde endast förnyas en gång, i enlighet med bestämmelserna i artikel 2.1 e i nämnda dekret.
14
År 2013, då de första koncessioner som hade beviljats med stöd av detta dekret löpte ut, uppkom frågan huruvida sättet för tilldelning av koncessioner var förenligt med unionsrätten. Enligt unionsrätten krävs det ett offentliggörande av ett anbudsförfarande i vilket alla de företag som kan komma i fråga för en koncession kan delta på lika villkor. För att se till att den metod för tilldelning av koncessioner som föreskrivs i nationell rätt överensstämde med unionsrätten krävdes enligt den italienska lagstiftaren emellertid en ”strävan mot tidsmässig samordning” av startpunkterna för samtliga koncessioner inom den berörda sektorn.
15
Till följd av detta beslutades det att införa en ordning med teknisk förlängning av de koncessioner som löpt ut, vilket gjorde att de företag som var innehavare av en koncession tills vidare kunde fortsätta sin verksamhet så att man vid den tidpunkten då samtliga koncessioner hade löpt ut kunde inleda tilldelningsförfaranden vid ett och samma datum för samtliga av dessa koncessioner.
16
Följande bestämmelse återfinns i artikel 1 punkterna 636 och 637 i legge n. 147 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) (lag nr 147 om bestämmelser om årlig och flerårig stadsbudget (2014 års stabilitetslag)) av den 27 december 2013 (GURI nr 302 av den 27 december 2013, ordinarie tillägg nr 87) (nedan kallad lag nr 147/2013):
”636.   För att förena den [unionsrättsliga] princip enligt vilken offentliga koncessioner ska tilldelas eller tilldelas på nytt efter det att de löpt ut, i enlighet med konkurrensutsatta urvalsförfaranden, med behovet av att i fråga om koncessioner avseende spel för insamling av bingoinsatser fortsätta strävan mot en tidsmässig samordning av dessa koncessioner avseende koncessioner som löper ut år 2013 och år 2014, ska [ADM] under år 2014 dela ut dessa koncessioner på nytt enligt följande vägledande principer:
a)
Införande av principen att koncessioner för insamling av bingoinsatser beviljas mot vederlag och fastställande av det lägsta vederlaget för tilldelning av en koncession till 200000 euro.
b)
En giltighetstid för koncessioner på sex år.
c)
Skyldighet för en avgående koncessionshavare som också avser att delta i anbudsförfarandet för ny tilldelning av koncessionen, att betala 2800 euro per månad eller del av månad som överstiger femton dagar och 1400 euro per del av månad som understiger femton dagar, för varje månad eller del av månad under vilken ett koncessionsförhållande som har löpt ut förlängs, och under alla omständigheter fram till den dag då den på nytt tilldelade nya koncessionen beviljas.
d)
Betalning av det ovan i punkt a angivna beloppet uppdelat i två lika stora delar, där den första delen ska betalas den dag då ansökan om att få delta i anbudsförfarandet för ny tilldelning av koncessionen lämnas in, och den andra delen ska betalas den dag då den nya koncessionen beviljas efter avslutandet av förfarandet för urvalet bland konkurrenterna.
e)
Fastställande av det årliga totalbeloppet för den bankgaranti eller försäkringsgaranti som koncessionshavaren ska betala under hela koncessionsperioden, i syfte att skydda den offentliga förvaltningen vid upprätthållandet av subjektiva och objektiva krav, servicenivåerna och fullgörandet av överenskomna avtalsförpliktelser, till 300000 euro.
637.   I [ADM:s] verkställande dekret, som ska antas före utgången av maj 2014, fastställs alla nödvändiga tillämpningsföreskrifter för att vartannat år, med iakttagande av de vägledande principer som anges i punkt 636, säkerställa att konkurrensutsatta förfaranden för ny tilldelning av befintliga koncessioner för insamling av bingoinsatser inleds, varav den sista ska löpa ut år 2020.”
17
Enligt den hänskjutande domstolen har det genom ordningen med teknisk förlängning även införts ett förbud mot att delta i anbudsförfarandet för ny tilldelning av den berörda koncessionen för företag vars koncessioner har löpt ut om dessa inte önskar ansluta sig till denna ordning och bära den kostnad som denna medför.
18
Ordningen med teknisk förlängning ändrades en första gång år 2015, genom artikel 1 punkt 934 i legge n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) (lag nr 208 om bestämmelser om årlig och flerårig stadsbudget (2016 års stabilitetslag)), av den 28 december 2015 (GURI nr 302 av den 30 december 2015, ordinarie tillägg nr 70). Ändringen resulterade bland annat i att ordningen med teknisk förlängning utsträcktes till att även omfatta koncessioner som löpte ut under år 2015 och år 2016, att sista datum för att tilldela de berörda koncessionerna flyttades fram från den 31 december 2014 till den 31 december 2016 och att koncessionernas giltighetstid följaktligen förlängdes, att den månadsavgift som åvilade de företag som omfattades av ordningen höjdes från 2800 euro till 5000 euro för varje månad eller del av månad som överstiger femton dagar och från 1400 euro till 2500 euro för varje del av månad som understiger femton dagar samt att lokalerna inte fick överlåtas under den tid den tekniska förlängningen varade.
19
Decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (lagstiftningsdekret nr 50 om lagen om offentlig upphandling), av den 18 april 2016 (GURI nr 91, av den 19 april 2016) införlivade direktiv 2014/23 med den italienska rättsordningen.
20
Artikel 1 punkterna 636 och 637 i lag nr 147/2013 ändrades återigen år 2017, genom legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018–2020 (lag nr 205 om statens preliminära budget för budgetåret 2018 och den fleråriga budgeten för treårsperioden 2018–2020) av den 27 december 2017 (GURI nr 302, av den 29 december 2017, ordinarie tillägg nr 62) (nedan kallad lag nr 205/2017). Ändringen resulterade i att nämnda ordning utsträcktes till att även omfatta koncessioner som löpte ut under år 2017 och år 2018, att sista datum för att inleda förfarandena för anbudsinfordran inför den nya tilldelningen av koncessionerna flyttades fram från den 31 december 2016 till den 30 september 2018 och att den månadsavgift som införts genom denna ordning höjdes från 5000 euro till 7500 euro för varje månad eller del av månad som överstiger femton dagar, och från 2500 euro till 3500 euro för varje del av månad som understiger femton dagar.
21
Därefter skedde under år 2018, år 2019 och år 2020 ändringar av artikel 1 punkterna 636–638 i lag nr 147/2013 som varje gång resulterade i att tillämpningen av ordningen med teknisk förlängning förlängdes för de företag som innehade koncessioner som ännu inte löpt ut. Bland annat angavs i legge n. 178 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021–2023 (lag nr 178 om statsbudgeten för budgetåret 2021 och den fleråriga budgeten för perioden 2021–2023), av den 30 december 2020 (GURI nr 322 av den 30 december 2020, ordinarie tillägg nr 46), den 31 mars 2023 som den sista dagen för att inleda ett anbudsförfarande för tilldelning av koncessionerna, det vill säga efter det datum då den sista bingokoncessionen löpte ut.
22
Efter de händelser som är i fråga i de nationella målen ändrades artikel 1 ännu en gång år 2022, inte bara för att förlänga tillämpningen av ordningen med teknisk förlängning till och med den 31 december 2024, utan även för att höja den månadsavgift som ska betalas för varje månad eller del av månad som överstiger femton dagar till 8625 euro.
Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Målen C‑728/22 och C‑729/22
23
Överklagandena i dessa mål ingavs av två branschorganisationer för företag som bedriver bingospelverksamhet samt av företag inom denna verksamhetssektor.
24
Klagandena i målen vid den nationella domstolen, som stod inför ekonomiska svårigheter till följd av såväl effekterna av covid-19-pandemin som tillämpningen av de nationella bestämmelser som i huvudsak innebar att de blev skyldiga att betala för koncessionerna, vände sig till ADM med en begäran bland annat om att myndigheten genast skulle upphöra med att ta ut den månadsavgift som skulle betalas enligt ordningen med teknisk förlängning, till det belopp som fastställts genom lag nr 205/2017, och att avgiften inte skulle tas ut förrän koncessionerna hade återfunnit sin ekonomiska och finansiella balans från tiden före pandemin. Det begärdes även, av vissa av klagandena liksom i andra hand, att avgiften skulle ändras genom en anpassning till varje koncessionshavares faktiska betalningsförmåga.
25
Den 9 juli respektive den 18 november 2020, i mål C‑729/22 respektive mål C‑728/22, avslog ADM dessa krav, bland annat med motiveringen att myndigheten inte kunde ändra storleken på denna avgift genom en administrativ åtgärd, eftersom den fastställts genom nationell lagstiftning.
26
Klagandena i de nationella målen överklagade besluten till Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen för Lazio, Italien). Dessa överklaganden ogillades med beaktande av innehållet i dom nr 49/2021 från Corte costituzionale (Författningsdomstolen, Italien) i vilken den domstolen tillbakavisade tvivel liknande dem som tas upp i de nu aktuella målen beträffande huruvida de nationella bestämmelser som är i fråga i de nationella målen var förenliga med Costituzione della Repubblica Italiana (Republiken Italiens författning).
27
Klagandena i de nationella målen överklagade dessa två domar till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som är den hänskjutande domstolen, och gjorde bland annat gällande att den omständigheten att den månadsavgift som ska betalas enligt ordningen med teknisk förlängning föreskrivs i nationell lagstiftning inte kan motivera att ADM fråntas allt utrymme för skönsmässig bedömning för att anta administrativa föreskrifter för att återställa balansen i de ekonomiska och finansiella villkoren för koncessionsverksamheten när dessa villkor påverkas av oförutsebara händelser. I annat fall betyder detta att de rättsförhållanden som följer av koncessioner för att bedriva verksamhet avseende insamling och förvaltning av vadhållningsinsatser orättmätigt ges en mindre förmånlig behandling än de rättsförhållanden som uteslutande regleras genom avtal. Att det inte skulle vara möjligt att återupprätta den ekonomiska balansen i en koncession skulle dessutom strida mot unionsrätten, eftersom det, även om tilldelningen av en koncession till sin natur innebär att driftsrisken överförs till koncessionshavaren, inte desto mindre förhåller sig så att unionsrätten kräver att det vid exceptionella driftsförhållanden ska gå att ändra koncessionsförhållandet under koncessionens löptid.
28
Den hänskjutande domstolen har först och främst understrukit att klagandena i det nationella målet har lagt fram bevisning som styrker att villkoren för koncessionsverksamheten, särskilt hållbarheten i koncessionernas driftskostnader, allvarligt försämrades av oförutsedda och oförutsägbara händelser, bland annat till följd av covid-19-pandemin, medan det i dom nr 49/2021 från Corte costituzionale (Författningsdomstolen) rörde sig om situationer som förelåg före den hälsokris som pandemin ledde till.
29
Den hänskjutande domstolen har vidare uttryckt tvivel om dels huruvida det är förenligt med unionsrätten att tillämpa nationell lagstiftning för att ändra vissa delar av koncessionsavtalen, när detta medför att ADM förlorar all befogenhet att ändra de berörda koncessionerna i händelse av oförutsedda och oförutsägbara händelser, som ligger utanför parternas kontroll som på ett betydande sätt påverkar deras normala villkor för verksamhetsrisken, dels huruvida det är förenligt med unionsrätten med bestämmelser vilka sålunda antagits i syfte att ändra dessa koncessioner när det i dessa föreskrivs att koncessionerna ska förlängas, samtidigt som förlängningen, liksom möjligheten att delta i det framtida anbudsförfarandet, villkoras av betalning av en månadsavgift, och vilka således kan rubba den övergripande balansen i varje koncession.
30
Den hänskjutande domstolen har slutligen gjort gällande att även om det antas att införandet av ordningen med teknisk förlängning är motiverat av behovet av att samordna utgångsdatumen för de koncessioner som är aktuella i det nationella målet för att inleda nya tilldelningsförfaranden, strider en sådan ordning mot artiklarna 49 och 56 FEUF, då den ger upphov till tvivel om huruvida den verkligen är nödvändig, lämplig och proportionerlig i förhållande till detta mål.
31
Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen), i mål C‑728/22, att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)
Ska [direktiv 2014/23], samt de allmänna principer som kan utläsas ur fördragen, närmare bestämt artiklarna 15, 16, 20 och 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna [nedan kallad stadgan], artikel 3 [FEU] och artiklarna 8, 56, 12, 49, 145 och 151 [FEUF], tolkas så, att de är tillämpliga på koncessioner för bedrivande av bingospel vilka tilldelades genom ett öppet anbudsförfarande år 2000 och som har löpt ut och därefter har förlängts upprepade gånger med tillämpning av lagregler som trädde i kraft efter direktivet och efter införlivandefristen för detta?
2)
För det fall den första frågan besvaras jakande, utgör [direktiv 2014/23] hinder för en tolkning eller tillämpning av nationella lagregler, eller tillämplig praxis på grundval av dessa, som innebär att den offentliga förvaltningen fråntas sin befogenhet att efter eget skön, och på berörda parters begäran, inleda ett administrativt förfarande för att ändra villkoren för fullgörandet av koncessioner, med eller utan utlysande av ett nytt tilldelningsförfarande beroende på om återställandet av den avtalsmässiga jämvikten kvalificeras som en ’väsentlig ändring’ eller inte, i fall där oförutsedda och oförutsägbara händelser inträffar som inte kan tillskrivas parterna och som väsentligt påverkar de normala villkoren för verksamhetsrisken, så länge som dessa villkor kvarstår och under den tid som krävs för att eventuellt återställa de ursprungliga villkoren för utövandet av koncessionerna?
3)
Utgör [direktiv 89/665], i dess lydelse enligt [direktiv 2014/23], hinder för en tolkning eller tillämpning av nationella bestämmelser, eller tillämplig praxis på grundval av dessa, som innebär att lagstiftaren eller den offentliga förvaltningen kan uppställa som krav för deltagande i förfarandet för ny tilldelning av spelkoncessioner att koncessionshavaren verkar inom ramen för en teknisk förlängning, även om det inte finns möjlighet att omförhandla villkoren för utövandet av koncessionen för att återställa jämvikten i dessa, till följd av oförutsedda och oförutsägbara händelser som inte kan tillskrivas parterna[, vilket] väsentligt påverkar de normala villkoren för verksamhetsrisken, så länge som dessa villkor kvarstår och under den tid som krävs för att eventuellt återställa de ursprungliga villkoren för utövandet av koncessionerna?
4)
Utgör artiklarna 49 och 56 FEUF och principerna om rättssäkerhet och effektivt rättsligt skydd, samt principen om skydd för berättigade förväntningar, under alla omständigheter hinder för en tolkning eller tillämpning av nationella lagregler, eller tillämplig praxis på grundval av dessa, som innebär att den offentliga förvaltningen fråntas sin befogenhet att efter eget skön, och på berörda parters begäran, inleda ett administrativt förfarande för att ändra villkoren för utövandet av koncessioner, med eller utan utlysande av ett nytt tilldelningsförfarande beroende på om omförhandlingen av den avtalsmässiga jämvikten kvalificeras som en ’väsentlig ändring’ eller inte, i fall där oförutsedda och oförutsägbara händelser inträffar som inte kan tillskrivas parterna och som väsentligt påverkar de normala villkoren för verksamhetsrisken, så länge som dessa villkor kvarstår och under den tid som krävs för att eventuellt återställa de ursprungliga villkoren för utövandet av koncessionerna?
5)
Utgör artiklarna 49 och 56 FEUF och principerna om rättssäkerhet och effektivt rättsligt skydd, samt principen om skydd för berättigade förväntningar, hinder för en tolkning eller tillämpning av nationella bestämmelser, eller tillämplig praxis på grundval av dessa, som innebär att lagstiftaren eller den offentliga förvaltningen kan uppställa som villkor för deltagande i förfarandet för ny tilldelning av spelkoncessioner att koncessionshavaren verkar inom ramen för en teknisk förlängning, även om det inte finns möjlighet att omförhandla villkoren för utövandet av koncessionen för att återställa jämvikten i dessa, till följd av oförutsedda och oförutsägbara händelser som inte kan tillskrivas parterna och som väsentligt påverkar de normala villkoren för verksamhetsrisken, så länge som dessa villkor kvarstår och under den tid som krävs för att eventuellt återställa de ursprungliga villkoren för utövandet av koncessionerna?
6)
Utgör artiklarna 49 och 56 FEUF och principerna om rättssäkerhet och effektivt rättsligt skydd, samt principen om berättigade förväntningar, mer allmänt hinder för en nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken aktörer som driver bingohallar ska betala en omfattande månadsavgift för teknisk förlängning som inte föreskrivs i de ursprungliga koncessionsavtalen och som är densamma för alla slags aktörer och ändras från tid till annan av lagstiftaren utan någon påvisad koppling till det aktuella koncessionsförhållandets art och genomförande?”
32
I mål C‑729/22 beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)
Ska [direktiv 2014/23], samt de allmänna principer som kan utläsas ur [fördragen], närmare bestämt artiklarna 49 och 56 FEUF, tolkas så, att de är tillämpliga på koncessioner för bedrivande av bingospel vilka tilldelades genom ett öppet anbudsförfarande år 2000 och som har löpt ut och därefter har förlängts upprepade gånger med tillämpning av lagregler som trädde i kraft efter direktivet och efter införlivandefristen för detta?
2)
För det fall den första frågan besvaras jakande, utgör [direktiv 2014/23] hinder för en tolkning eller tillämpning av nationella lagregler, eller tillämplig praxis på grundval av dessa, som innebär att den offentliga förvaltningen fråntas sin befogenhet att efter eget skön, och på berörda parters begäran, inleda ett administrativt förfarande för att ändra villkoren för utövandet av koncessioner, med eller utan utlysande av ett nytt tilldelningsförfarande beroende på om återställandet av den avtalsmässiga jämvikten kvalificeras som en ’väsentlig ändring’ eller inte, i fall där oförutsedda och oförutsägbara händelser inträffar som inte kan tillskrivas parterna och som väsentligt påverkar de normala villkoren för verksamhetsrisken, så länge som dessa villkor kvarstår och under den tid som krävs för att eventuellt återställa de ursprungliga villkoren för utövandet av koncessionerna?
3)
Utgör [direktiv 89/665], i dess lydelse enligt [direktiv 2014/23], hinder för en tolkning eller tillämpning av nationella bestämmelser, eller tillämplig praxis på grundval av dessa, som innebär att lagstiftaren eller den offentliga förvaltningen kan uppställa som krav för deltagande i förfarandet för ny tilldelning av spelkoncessioner att koncessionshavaren verkar inom ramen för en teknisk förlängning, även om det inte finns möjlighet att omförhandla villkoren för utövandet av koncessionen för att återställa jämvikten i dessa, till följd av oförutsedda och oförutsägbara händelser som inte kan tillskrivas parterna[, vilket] väsentligt påverkar de normala villkoren för verksamhetsrisken, så länge som dessa villkor kvarstår och under den tid som krävs för att eventuellt återställa de ursprungliga villkoren för utövandet av koncessionerna?
4)
Utgör artiklarna 49 och 56 FEUF och principerna om rättssäkerhet och effektivt rättsligt skydd, samt principen om skydd för berättigade förväntningar, under alla omständigheter hinder för en tolkning eller tillämpning av nationella lagregler, eller tillämplig praxis på grundval av dessa, som innebär att den offentliga förvaltningen fråntas sin befogenhet att efter eget skön, och på berörda parters begäran, inleda ett administrativt förfarande för att ändra villkoren för utövandet av koncessioner, med eller utan utlysande av ett nytt tilldelningsförfarande beroende på om omförhandlingen av den avtalsmässiga jämvikten kvalificeras som en ’väsentlig ändring’ eller inte, i fall där oförutsedda och oförutsägbara händelser inträffar som inte kan tillskrivas parterna och som väsentligt påverkar de normala villkoren för verksamhetsrisken, så länge som dessa villkor kvarstår och under den tid som krävs för att eventuellt återställa de ursprungliga villkoren för utövandet av koncessionerna?
5)
Utgör artiklarna 49 och 56 FEUF och principerna om rättssäkerhet och effektivt rättsligt skydd, samt principen om skydd för berättigade förväntningar, hinder för en tolkning eller tillämpning av nationella bestämmelser, eller tillämplig praxis på grundval av dessa, som innebär att lagstiftaren eller den offentliga förvaltningen kan uppställa som villkor för deltagande i förfarandet för ny tilldelning av spelkoncessioner att koncessionshavaren verkar inom ramen för en teknisk förlängning, även om det inte finns möjlighet att omförhandla villkoren för utövandet av koncessionen för att återställa jämvikten i dessa, till följd av oförutsedda och oförutsägbara händelser som inte kan tillskrivas parterna och som väsentligt påverkar de normala villkoren för verksamhetsrisken, så länge som dessa villkor kvarstår och under den tid som krävs för att eventuellt återställa de ursprungliga villkoren för utövandet av koncessionerna?
6)
Utgör artiklarna 49 och 56 FEUF och principerna om rättssäkerhet och effektivt rättsligt skydd, samt principen om berättigade förväntningar, mer allmänt hinder för en nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, enligt vilken aktörer som driver bingohallar ska betala en omfattande månadsavgift för teknisk förlängning som inte föreskrivs i de ursprungliga koncessionsavtalen och som är densamma för alla slags aktörer och ändras från tid till annan av lagstiftaren utan någon påvisad koppling till det aktuella koncessionsförhållandets art och genomförande?”
Mål C‑730/22
33
Mål C‑730/22 rör ett överklagande som ett bolag som driver bingohallar med stöd av en koncession, Coral, gav in till Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen för Lazio) mot ett beslut som ADM hade antagit under år 2018 med tillämpning av lag nr 205/2017. Genom det beslutet hade myndigheten, i avvaktan på att koncessionerna skulle tilldelas på nytt, fastställt den månadsavgift som koncessionshavarna skulle betala enligt ordningen med teknisk förlängning till 7500 euro.
34
Bolaget gjorde till stöd för sitt överklagande gällande att höjningen av denna avgift var orimlig och oskälig, med hänsyn till att den hade införts ensidigt av den italienska lagstiftaren och höjts kontinuerligt, trots att den koncession som bolaget hade tilldelats från början var gratis. Bolaget hävdade även att det sedan år 2013 pågick ett missbruk av ordningen med teknisk förlängning som bland annat stred mot principerna om fri konkurrens och icke-diskriminering och begränsade friheten för privata ekonomiska initiativ.
35
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen för Lazio) ställde frågor till Corte costituzionale (Författningsdomstolen) om huruvida den nationella lagstiftning som var aktuell i det nationella målet var förenlig med Republiken Italiens författning.
36
Corte costituzionale (Författningsdomstolen) slog i sin dom nr 49/2021 fast att den nationella lagstiftningen var förenlig med Republiken Italiens författning och med artiklarna 16, 20 och 21 i stadgan.
37
Mot bakgrund av den domen ogillade Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen för Lazio) överklagandet i dess helhet.
38
Coral överklagade då domen från Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen för Lazio) till den hänskjutande domstolen, och anförde som motivering bland annat att ordningen med teknisk förlängning medförde överdrivet stora ändringar av gällande koncessioner, vilka överskred de gränser som är tillåtna enligt bland annat artikel 43 i direktiv 2014/23.
39
ADM gjorde till sitt försvar bland annat gällande att ordningen med teknisk förlängning syftar till att göra det möjligt för befintliga koncessionshavare, som alla omfattas av samma villkor inom ramen för den tekniska förlängningen, att delta i ett nytt upphandlingsförfarande, såsom krävs enligt unionsrätten.
40
Den hänskjutande domstolen har i detta sammanhang uttryckt tvivel om huruvida ordningen med teknisk förlängning är förenlig med direktiv 2014/23, då denna ordning medför att förlängningen, liksom möjligheten att delta i en framtida upphandling, villkoras av betalningen av en månadsavgift, utan att det görs någon konkret bedömning av de ekonomiska villkoren för varje koncession, vilket kan skada den övergripande balansen för var och en av dessa koncessioner.
41
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende gjort gällande att även om själva begreppet koncession förutsätter att det föreligger en operativ risk, har den italienska lagstiftaren i förevarande fall i väsentligen grad ändrat själva strukturen på driftskostnaderna inom bingosektorn genom att införa en mekanism med månadsavgifter. Denna ändring har dessutom inte skett på grund av en oförutsägbar händelse som inte kan tillskrivas parterna utan är resultatet av ett ensidigt beslut som fattats av lagstiftaren.
42
Den hänskjutande domstolen har understrukit att den, för det fall EU-domstolen skulle finna att direktiv 2014/23 inte är tillämpligt i mål C‑730/22, även hyser tvivel om huruvida den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet är förenlig med artiklarna 49 och 56 FEUF och med vissa allmänna principer i unionsrätten. Även om det antas att införandet av ordningen med teknisk förlängning kan motiveras av behovet av att samordna utgångsdatumen för de pågående koncessionerna inför inledandet – efter att koncessionerna löpt ut – av nya tilldelningsförfaranden genom öppna konkurrensförfaranden, strider en sådan ordning mot artiklarna 49 och 56 FEUF, då den medför restriktioner av etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster vilka ger upphov till tvivel om huruvida dessa verkligen är nödvändiga, lämpliga och proportionerliga i förhållande till detta mål.
43
Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:
”Utgör direktiv [2014/23], om det anses vara tillämpligt, och i vart fall de allmänna principer som kan utläsas av artiklarna 26, 49, 56 och 63 FEUF, såsom de har tolkats och tillämpats i EU-domstolens praxis, särskilt med avseende på förbudet mot diskriminering, proportionalitetsprincipen samt skyddet av konkurrensen och den fria rörligheten för tjänster och kapital, hinder för tillämpningen av nationella bestämmelser som föreskriver att den nationella lagstiftaren eller den offentliga förvaltningen, under den ’tekniska förlängning’ som har förnyats flera gånger under det senaste årtiondet inom spelkoncessionssektorn, ensidigt får påverka de pågående förbindelserna genom att införa en skyldighet att betala koncessionsavgifter, som ursprungligen inte behövde betalas, och därefter genomföra upprepade höjningar av dessa avgifter, som alltid utgör ett fast belopp för alla koncessionshavare oberoende av deras omsättning, och genom att även införa ytterligare begränsningar för koncessionshavarnas verksamhet, såsom förbudet mot att överlåta lokalerna, och uppställa som krav för deltagande i nästa förfarande för ny tilldelning av koncessionerna att aktörerna verkar inom ramen för förlängningen?”
Förfarandet vid domstolen
44
EU-domstolen tillställde den hänskjutande domstolen en begäran om förtydliganden. Sistnämnda domstol lämnade sina förtydliganden i form av tre beslut av den 31 oktober 2023, vilka skickades till EU-domstolen den 16 november 2023. I dessa beslut underströk den hänskjutande domstolen att även om den hyste tvivel om huruvida direktiv 2014/23 var tillämpligt, fanns det vissa omständigheter – som den ansåg vara av avgörande betydelse – som talade för att direktivet var tillämpligt, och att det följaktligen i princip endast var i andra hand som den begärde en tolkning av artiklarna 49, 56 och 63 FEUF.
45
Bland dessa avgörande omständigheter hänvisade den hänskjutande domstolen bland annat till den omständigheten att de beviljade nyttjanderätterna utgjorde mer än bara administrativa tillstånd eller administrativa licenser; de utgjorde nämligen tjänstekoncessioner, i enlighet med definitionen i artikel 5 i direktiv 2014/23. Dessutom hade samtliga berörda koncessioner genererat en omsättning som översteg det tröskelvärde som föreskrivs i artikel 8 i direktivet.
Prövning av tolkningsfrågorna
Inledande överväganden
46
Kommissionen har gjort gällande att den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet inte gör det möjligt att dra någon klar slutsats vad gäller de berörda koncessionernas rättsliga karaktär, eftersom den enda relevanta omständighet som nämns i besluten om hänskjutande är att dessa koncessioner inte ger koncessionshavarna någon ensamrätt. De två första frågorna i målen C‑728/22 och C‑729/22 behöver emellertid endast besvaras för det fall dessa rättigheter utgör tjänstekoncessioner i den mening som avses i artikel 5 i direktiv 2014/23 och inte enbart administrativa tillstånd.
47
Det ska härvid erinras om att enligt fast rättspraxis är den hänskjutande domstolen ensam behörig att fastställa de faktiska omständigheterna i det mål som den har att avgöra samt att tolka nationell rätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 oktober 2024, NFŠ, C‑28/23, EU:C:2024:893, punkt 31 och där angiven rättspraxis). Det betyder att EU-domstolen i princip är skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten (dom av den 7 februari 2023, Confédération paysanne m.fl. (Slumpmässig mutagenes in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, punkt 32).
48
En begäran om att besvara en tolkningsfråga från en nationell domstol kan nämligen bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 7 februari 2023, Confédération paysanne m.fl. (Slumpmässig mutagenes in vitro), C‑688/21, EU:C:2023:75, punkt 33).
49
Även om den hänskjutande domstolen i respektive begäran om förhandsavgörande, för att diskutera de i det nationella målet aktuella nyttjanderätterna, har hänvisat till begreppet koncession, utan att för den skull precisera huruvida den använder detta begrepp i den mening som avses i unionsrätten, framgår det otvetydigt av den hänskjutande domstolens svar på EU-domstolens begäran om förtydliganden att rättigheterna att utnyttja de koncessioner som är aktuella i det nationella målet uppfyller de materiella villkoren för att kvalificeras som tjänstekoncessioner i den mening som avses i artikel 5.1 b i direktiv 2014/23. Vidare uppnår samtliga dessa koncessioner tröskelvärdet, enligt artikel 8 i direktiv 2014/23, för att omfattas av direktivets tillämpningsområde.
50
EU-domstolen ska således vid besvarandet av tolkningsfrågorna utgå från premissen att de i de nationella målen aktuella nyttjanderätterna utgör koncessioner i den mening som avses i artikel 5.1 b i direktiv 2014/23, och att dessa koncessioner når det tröskelvärde som föreskrivs i artikel 8 i detta direktiv.
Den första frågan i målen C‑728/22 och C‑729/22
51
Kommissionen har gjort gällande att det till viss del är omöjligt att ta upp den första frågan i målen C‑728/22 och C‑729/22 till sakprövning, nämligen i den del den avser tolkningen av bestämmelser, såsom artiklarna 8, 12, 145 och 151 FEUF, beträffande vilka den hänskjutande domstolen inte har lämnat några förklaringar som gör det möjligt för EU-domstolen och eventuella intervenienter att förstå på vilket sätt dessa bestämmelser är relevanta för utgången i de nationella målen.
52
EU-domstolen gör följande bedömning. Det krävs, enligt fast rättspraxis, inom ramen för det samarbete som har inrättats mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna, att den nationella domstolen noggrant iakttar kraven avseende innehållet i en begäran om förhandsavgörande vilka uttryckligen anges i artikel 94 i EU-domstolens rättegångsregler, vilka den nationella domstolen förväntas känna till (dom av den 19 april 2018, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, punkt 21).
53
Det är följaktligen av avgörande betydelse, såsom anges i artikel 94 c i domstolens rättegångsregler, bland annat att begäran om förhandsavgörande innehåller en redogörelse för skälen till att den hänskjutande domstolen undrar över tolkningen eller giltigheten av vissa unionsbestämmelser, och för det samband som den hänskjutande domstolen har funnit föreligga mellan unionsbestämmelserna och den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet (dom av den 19 april 2018, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, punkt 22).
54
I mål C‑728/22 har den hänskjutande domstolen begärt att EU-domstolen ska tolka artikel 3 FEU, artiklarna 8, 12, 26, 145 och 151 FEUF samt artiklarna 15, 16, 20 och 21 i stadgan, utan att ha lämnat någon konkret förklaring till varför dessa artiklar är relevanta för den första frågan i det målet. Härav följer att den första frågan i mål C‑728/22 inte kan tas upp till sakprövning i den del den avser tolkningen av nämnda artiklar.
55
Däremot konstaterar domstolen, med beaktande av de konkreta förklaringar som lämnats i begäran om förhandsavgörande i mål C‑728/22, att den första frågan i det målet kan tas upp till sakprövning i den del den avser tolkningen av direktiv 2014/23 samt artiklarna 49 och 56 FEUF.
56
I mål C‑729/22 är den första tolkningsfrågan avfattad på ett annat sätt än i mål C‑728/22, eftersom den endast avser tolkningen av bestämmelserna i direktiv 2014/23 samt artiklarna 49 och 56 FEUF. Begäran om förhandsavgörande i det målet innehåller tillräckliga förklaringar till de skäl som fått den hänskjutande domstolen att ställa frågor till EU-domstolen om tolkningen av dessa bestämmelser och artiklar, varför denna fråga ska anses kunna tas upp till sakprövning i sin helhet.
57
Eftersom den hänskjutande domstolen i målen C‑728/22 och C‑729/22 (såsom påpekats i punkt 49 ovan) utgår från att de nyttjanderätter som anförtrotts klagandena i de nationella målen uppfyller de materiella villkoren för att kvalificeras som tjänstekoncessioner i den mening som avses i artikel 5.1 b i direktiv 2014/23, konstaterar EU-domstolen – såsom generaladvokaten påpekade i punkterna 43 och 44 i sitt förslag till avgörande – att man härav kan sluta sig till att dessa frågor närmare bestämt avser direktivets tidsmässiga tillämpningsområde.
58
Den hänskjutande domstolen ska följaktligen anses ha ställt de första frågorna i målen C‑728/22 och C‑729/22 för att få klarhet i huruvida direktiv 2014/23 samt artiklarna 49 och 56 FEUF ska tolkas så, att de är tillämpliga i tiden (ratione temporis) på koncessionsavtal, i den mening som avses i artikel 5.1 b i direktivet, som tilldelats företag innan direktivet trädde i kraft, men som har förlängts genom lagbestämmelser varigenom koncessionshavarna i utbyte mot detta har ålagts, för det första, en skyldighet att betala en månadsavgift, vars belopp därefter har höjts, för det andra, ett förbud mot att överlåta sina lokaler och, för det tredje, en skyldighet att godta dessa förlängningar för att få delta i framtida förfaranden för ny tilldelning av dessa koncessioner.
59
Det ska i detta hänseende erinras om att den unionslagstiftning som är tillämplig vid bedömningen av en ändring av ett koncessionsavtal, är den som var i kraft det datum då ändringen gjordes, och den omständigheten att det ursprungliga koncessionsavtalet ingicks innan de relevanta unionsrättsliga bestämmelserna på området trädde i kraft medför alltså inte några konsekvenser i detta avseende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 september 2019, kommissionen/Italien, C‑526/17, EU:C:2019:756, punkt 60 och dom av den 2 september 2021, Sisal m.fl., C‑721/19 och C‑722/19, EU:C:2021:672, punkt 28). Bestämmelser i ett direktiv i vilka det föreskrivs en frist för införlivande som löpte ut efter det datum då ändringen gjordes är däremot inte tillämpliga, såvida direktivet inte redan hade införlivats med nationell rätt vid tidpunkten för offentliggörandet av ändringen av koncessionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2018, Stanley International Betting och Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, punkterna 34 och 35).
60
Eftersom det i artikel 51.1 i direktiv 2014/23 föreskrivs att direktivet ska införlivas senast den 18 april 2016, ska detta direktiv anses vara tillämpligt på varje ändring av ett koncessionsavtal som sker efter detta datum.
61
Såsom har påpekats i punkt 24 i förevarande dom avser de krav som klagandena vid den nationella domstolen i målen C‑728/22 och C‑729/22 ingav till ADM de ändringar som infördes genom lag nr 205/2017. Dessa ändringar bestod, enligt de uppgifter som lämnats till EU-domstolen, av en förlängning av ordningen med teknisk förlängning samt av en utvidgning av ordningen till att även omfatta koncessioner som löpte ut under åren 2017 och 2018, tillsammans med en höjning av den månadsavgift som skulle betalas enligt denna ordning.
62
Det betyder att även om de skyldigheter som åligger de berörda koncessionshavarna enligt lag nr 205/2017 också fanns med i de tekniska förlängningar som hade antagits tidigare, kvarstår det faktum att den ändring av koncessionsavtalen som gjordes genom denna lag innebar en förlängning av samtliga dessa skyldigheter och, mer generellt, av den ordning med teknisk förlängning som koncessionshavarna nu omfattas av.
63
Dessa ändringar antogs efter det att fristen för införlivande av direktiv 2014/23 hade löpt ut. Detta direktiv är därmed tillämpligt inte bara på den höjning av avgiftsbeloppet som skedde efter antagandet av lag nr 205/2017, utan även på samtliga delar av ordningen med teknisk förlängning varav vissa visserligen redan fanns med vid de tidigare förlängningarna, men förlängdes på grundval av lag nr 205/2017. Artikel 43 i direktivet utgör följaktligen den bestämmelse som, från och med antagandet av lag nr 205/2017, ska användas för att bedöma huruvida det är förenligt med unionsrätten med en ändring som består i att förlänga giltighetstiden för tjänstekoncessioner, i utbyte mot, för det första, en skyldighet att betala en avgift, för det andra, ett förbud mot att överlåta lokaler och, för det tredje, en skyldighet att godta samtliga förlängningar av koncessionerna.
64
Vidare framgår det av lydelsen i artikel 43 i direktiv 2014/23 att denna artikel innebär en uttömmande harmonisering av de nationella bestämmelserna om dels de fall då koncessionerna kan ändras utan att något nytt förfarande för koncessionstilldelning i enlighet med bestämmelserna i nämnda direktiv är nödvändigt, dels de fall då det krävs ett sådant förfarande vid ändring av koncessionsvillkoren (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 november 2024, Adusbef (Morandi-bron), C‑683/22, EU:C:2024:936, punkt 51).
65
Varje nationell bestämmelse inom ett område som blivit föremål för en uttömmande harmonisering på unionsnivå ska bedömas mot bakgrund av den berörda harmoniseringsåtgärdens bestämmelser och inte mot bakgrund av de primärrättsliga bestämmelserna, såsom artiklarna 49 och 56 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, Sisal m.fl., C‑721/19 och C‑722/19, EU:C:2021:672, punkt 32).
66
I sådana situationer som de som är aktuella i de nationella målen ska således förenlighetsbedömningen av nationella bestämmelser som antogs efter införlivandet av direktiv 2014/23 och, under alla omständigheter, efter den 18 april 2016, vilket är fallet med de bestämmelser som följer av antagandet av lag nr 205/2017, göras endast mot bakgrund av artikel 43 i detta direktiv, och inte med beaktande av även artiklarna 49 och 56 FEUF.
67
Med hänsyn till det ovan anförda ska den första frågan i målen C‑728/22 och C‑729/22 besvaras enligt följande. Direktiv 2014/23 ska tolkas så, att det är tillämpligt i tiden (ratione temporis) på koncessionsavtal, i den mening som avses i artikel 5.1 b i direktivet, som tilldelats företag innan direktivet trädde i kraft, men som har förlängts genom lagbestämmelser varigenom koncessionshavarna i utbyte mot detta har ålagts, för det första, en skyldighet att betala en månadsavgift, vars belopp därefter har höjts, för det andra, ett förbud mot att överlåta sina lokaler och, för det tredje, en skyldighet att godta dessa förlängningar för att få delta i framtida förfaranden för ny tilldelning av dessa koncessioner, under förutsättning att dessa lagbestämmelser trädde i kraft efter det att direktivets införlivandefrist löpte ut. I denna situation ska artiklarna 49 och 56 FEUF tolkas så, att de inte är tillämpliga.
Tolkningsfrågan i mål C‑730/22
68
Det ska inledningsvis påpekas att eftersom den hänskjutande domstolen i tolkningsfrågan i mål C‑730/22 har hänvisat till artikel 26 FEUF utan att lämna någon konkret förklaring till varför denna artikel skulle vara relevant för avgörandet av det nationella målet, kan denna tolkningsfråga av de skäl som anges i punkterna 50 och 51 ovan inte tas upp till prövning i den del den avser tolkningen av artikel 26 FEUF. Däremot konstaterar domstolen, med beaktande av de förklaringar som lämnats i begäran om förhandsavgörande i detta mål, att tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning i den del den avser tolkningen av direktiv 2014/23 samt artiklarna 49 och 56 FEUF. Domstolen finner emellertid att det med hänsyn dels till vad som anges i punkt 65 ovan, dels till den omständigheten att den omtvistade föreskriften i mål C‑730/22 antogs med tillämpning av lag nr 205/2017, saknas anledning att göra en tolkning av dessa artiklar i FEUF-fördraget.
69
Vidare finner EU-domstolen att även om den hänskjutande domstolen i sin fråga i mål C‑730/22 inte tar sikte på någon specifik bestämmelse i direktiv 2014/23 och trots att artikel 18 i detta direktiv också hade kunnat vara relevant med hänsyn till omständigheterna i det nationella målet, så framgår det av de förklaringar som lämnats i beslutet om hänskjutande att den tolkning som denna fråga avser uteslutande gäller artikel 43 i direktivet samt principerna om icke-diskriminering, proportionalitet och skydd för konkurrensen.
70
Det framgår av de uppgifter som lämnats till EU-domstolen att även om klaganden i det nationella målet i mål C‑730/22 har kritiserat bestämmelserna om den ordning med teknisk förlängning som fanns med i de tidigare förlängningarna, är det inte desto mindre så, att tvisten vid den nationella domstolen endast avser de åtgärder som vidtagits på grundval av lag nr 205/2017, genom vilken villkoren i den befintliga ordningen med förlängning förlängdes och den avgift som koncessionshavarna var skyldiga att betala i utbyte mot detta höjdes. Såsom har konstaterats i punkterna 62–63 i förevarande dom gäller från och med antagandet av lag nr 205/2017, att artikel 43 i direktiv 2014/23 utgör den bestämmelse med beaktande av vilken samtliga delar av ordningen med teknisk förlängning ska bedömas, även om vissa av dessa delar även fanns med vid de tidigare förlängningarna.
71
Slutligen konstaterar EU-domstolen, att även om man vid tolkningen av direktiv 2014/23, såsom Coral har påpekat i sitt skriftliga yttrande, ska ta hänsyn till principerna om icke-diskriminering, proportionalitet och skydd för konkurrensen, så har den hänskjutande domstolen hänvisat till dessa principer antingen i samband med artiklarna 49 och 56 FEUF – vilka domstolen ovan har funnit vara icke tillämpliga i det nationella målet – eller på ett sätt som inte är tillräckligt precist för att EU-domstolen ska kunna ta ställning till den begärda tolkningen av dessa principer.
72
Den hänskjutande domstolen ska följaktligen anses ha ställt sin fråga i mål C‑730/22 för att få klarhet i huruvida artikel 43 i direktiv 2014/23 ska tolkas så, att den utgör hinder för att den nationella lagstiftaren, genom lagbestämmelser som trädde i kraft efter utgången av fristen för införlivande av detta direktiv, ensidigt kan förlänga giltighetstiden för en tjänstekoncession och i samband därmed, i utbyte mot detta, för det första höja de fasta schablonbeloppen för den avgift som samtliga berörda koncessionshavare är skyldiga att betala, oberoende av storleken på deras omsättning, för det andra behålla regeln som förbjuder dem att överlåta sina lokaler och, för det tredje, behålla regeln som innebär att koncessionshavarna är skyldiga att godta dessa förlängningar för att få delta i framtida förfaranden för ny tilldelning av dessa koncessioner.
73
Såsom det erinrats om ovan i punkt 64, innebär artikel 43 i direktiv 2014/23 en uttömmande harmonisering vad beträffar dels de fall då koncessionerna kan ändras utan att något nytt förfarande för tilldelning av koncessioner i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv är nödvändigt, dels de fall då ett sådant förfarande krävs vid ändring av koncessionsvillkoren (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 november 2024, Adusbef (Morandi-bron), C‑683/22, EU:C:2024:936, punkt 51).
74
Det framgår inte av lydelsen i nämnda artikel 43 att denna artikel endast skulle avse ändringar som görs till följd av förhandlingar mellan koncessionshavaren och den upphandlande myndigheten, och inte ändringar som införs unilateralt genom lagstiftning. Den omständigheten att det i skäl 75 i direktiv 2014/23 preciseras att en materiell ändring av koncessionen vittnar om parternas avsikt att omförhandla de väsentliga villkoren i koncessionen kan, i detta sammanhang, inte begränsa tillämpningsområdet för nämnda artikel 43, såsom detta tillämpningsområde framgår av artikelns klara ordalydelse.
75
Den omständigheten att de ändringar som den hänskjutande domstolen har hänvisat till i sin fråga i mål C‑730/22 har beslutats ensidigt av den italienska lagstiftaren saknar följaktligen betydelse för tillämpningen av direktiv 2014/23.
76
Det ska däremot erinras om att artikel 43 i direktiv 2014/23 utgör hinder för varje ändring av villkoren för fullgörandet av en koncession, oavsett om den sker ensidigt eller i samförstånd, som genomförs utan nya tilldelningsförfaranden, såvida inte ändringen omfattas av något av de fall som avses i artikel 43.1 eller 43.2 i direktivet.
77
När, såsom i det nationella målet, en ändring, såsom införandet av skyldigheten att betala en avgift, genomförs i utbyte mot andra skyldigheter, såsom förlängningen av den berörda koncessionens giltighetstid, ska bedömningen av möjligheten att göra en sådan ändring på grundval av artikel 43.1 och 43.2 i direktiv 2014/23 göras med beaktande av samtliga verkningar av denna ändring, eftersom dessa verkningar inte kan särskiljas från varandra.
78
Det är följaktligen mot bakgrund av samtliga verkningar av en ändring, såsom den som den hänskjutande domstolen har angett i sin fråga, som det ska bedömas huruvida ändringen omfattas av något av de typfall som avses i artikel 43.1 eller 43.2 i direktivet.
79
När det för det första gäller artikel 43.1 a i direktiv 2014/23 och med hänsyn till den situation som den hänskjutande domstolen haft i åtanke när den ställt sin fråga i mål C‑730/22, nämligen att det skett en ändring lagstiftningsvägen, så kan det genast konstateras att denna situation inte kan omfattas av det fall som avses i den bestämmelsen, eftersom denna kräver att ändringen gjorts genom en klausul i koncessionsavtalet.
80
Vad för det andra gäller de fall som avses i artikel 43.1 b–d i direktiv 2014/23, förutsätter dessa att ändringen i fråga görs av något av de skäl som uttryckligen anges i dessa bestämmelser, det vill säga när kompletterande byggentreprenader eller tjänster från den ursprunglige koncessionshavaren har blivit nödvändiga, när behovet av ändring har uppstått till följd av omständigheter som en omdömesgill upphandlande myndighet eller upphandlande enhet inte hade kunnat förutse eller när den koncessionshavare som den upphandlande myndigheten eller upphandlande enheten ursprungligen hade tilldelat den berörda koncessionen byts ut mot en ny koncessionshavare.
81
Eftersom den hänskjutande domstolen i sin fråga i mål C‑730/22 inte har angett någon särskild orsak som motiverade de avsedda ändringarna, saknas det anledning att pröva huruvida någon av dessa bestämmelser kan vara tillämplig. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att vid behov ställa nya frågor till EU-domstolen som särskilt avser dessa fall, om den anser att något av dessa kan vara tillämpligt.
82
Vad för det tredje gäller det fall som avses i artikel 43.1 e i direktiv 2014/23, erinrar domstolen om att detta avser ändringar som ”oberoende av deras värde, inte är väsentliga i den mening som avses i punkt 4”.
83
Enligt artikel 43.4 första meningen i direktiv 2014/23 ska en ändring anses vara väsentlig ”om den innebär att koncessionen till sin art skiljer sig väsentligt från den koncession som ursprungligen ingicks”.
84
I skäl 75 i direktiv 2014/23 anges att syftet med denna bestämmelse är att ett nytt koncessionsförfarande ska genomföras vid materiella ändringar av den ursprungliga koncessionen, särskilt i fråga om omfattningen och innehållet i parternas ömsesidiga rättigheter och skyldigheter, inbegripet fördelningen av immateriella rättigheter. Detta är fallet särskilt om de ändrade villkoren skulle ha påverkat resultatet av förfarandet om de hade ingått i det ursprungliga förfarandet.
85
Domstolen konstaterar i detta avseende att en ändring som särskilt har till följd att en koncessions giltighetstid förlängs i förhållande till den som angavs när den ursprungligen tilldelades, innebär att koncessionen till sin art skiljer sig väsentligt från den koncession som ursprungligen ingicks, eftersom en sådan ändring påverkar en grundläggande del av avtalet, och att det ursprungliga förfarandet skulle ha lockat fler deltagare om denna artskillnad hos denna grundläggande del av avtalet hade förelegat redan under det ursprungliga förfarandet. Ändringen ska således betraktas som en väsentlig ändring, varvid de övriga verkningarna av denna ändring inte kan ha gjort annat än att ytterligare accentuera ändringens väsentliga karaktär.
86
Härav följer att en ändring varigenom giltighetstiden för en koncession har förlängts och varigenom koncessionshavarna i utbyte mot detta har ålagts 1) en skyldighet att betala en månadsavgift, vars belopp därefter har höjts, 2) ett förbud mot att överlåta sina lokaler och 3) en skyldighet att godta dessa förlängningar för att få delta i framtida förfaranden för ny tilldelning av dessa koncessioner, ska anses vara väsentlig och att den således inte kan falla under artikel 43.1 e i direktiv 2014/23, varvid det inte behöver göras någon separat prövning av varje aspekt av denna ändring.
87
För det fjärde konstaterar domstolen slutligen att en sådan ändring inte heller omfattas av det typfall som avses i artikel 43.2 i direktiv 2014/23. Det framgår nämligen av ordalydelsen i denna bestämmelse att det typfall som avses där är när ändringarna rör ett belopp som är lägre än tröskelvärdet i artikel 8 i direktivet och lägre än 10 procent av värdet på den ursprungliga koncessionen, och inte ändrar den aktuella koncessionens övergripande karaktär.
88
I förevarande fall finns det inget i handlingarna i målet vid EU-domstolen som tyder på att den ändring som är aktuell i det nationella målet uppfyller dessa kriterier eller att parterna i det nationella målet ens hävdar att så är fallet.
89
Enligt artikel 8.2 i direktiv 2014/23 ska värdet av en koncession för övrigt motsvara koncessionshavarens sammanlagda omsättning som genererats under kontraktets varaktighet, enligt uppskattning av den upphandlande myndigheten, som ersättning för de byggentreprenader och tjänster som koncessionen avser, inbegripet varor som följer med sådana byggentreprenader och tjänster. Det innebär att för att en ändring som bland annat medför en förlängning av koncessionens giltighetstid ska omfattas av artikel 43.2 i direktivet, får denna ökning, uppräknad genom en omräkning till tidsenheter av eventuella andra effekter av denna ändring på de faktorer som beaktats vid fastställandet av koncessionens ursprungliga värde, följaktligen inte utgöra mer än 10 procent av koncessionens ursprungliga giltighetstid.
90
I det nationella målet medförde den ändring som skedde genom antagandet av lag nr 205/2017 att lagstiftaren genom att flytta fram utgångsdatumet för de koncessioner som löpte ut redan under perioden 31 december 2016–30 september 2018 förlängde giltighetstiden för dessa koncessioner, i utbyte mot bland annat en höjning av avgiften, vilken höjdes från 5000 euro till 7500 euro för varje månad eller del av månad som överstiger femton dagar och från 2500 euro till 3500 euro för varje del av månad som understiger femton dagar.
91
Eftersom de berörda koncessionerna, enligt uppgifterna i handlingarna i målet, ursprungligen hade ingåtts för sex år, finner domstolen att en förlängning på drygt åtta månader var den längsta möjliga om inte gränsen på 10 procent av värdet på den berörda koncessionen skulle överskridas med tanke på att höjningen av avgiften ska räknas av från den ökning av koncessionernas värde som genererats av förlängningen. Detta även om man utgår från att samtliga dessa koncessioner hade ett ursprungligt värde som var lika högt som det tröskelvärde som föreskrivs i artikel 8 i direktiv 2014/23 när detta direktiv antogs, det vill säga ett värde på 5186000 euro, och att den förlängning som skedde år 2017 var den första som var tillämplig på dessa koncessioner.
92
Det är riktigt att ordningen med teknisk förlängning, såsom den hänskjutande domstolen påpekade i sin fråga i mål C‑730/22, även innebär att den berörda koncessionshavaren åläggs ett förbud mot att överlåta sina lokaler och en skyldighet att godta samtliga förlängningar som beslutas av den nationella lagstiftaren för att få delta i framtida förfaranden för ny tilldelning av den berörda koncessionen.
93
Ett tillägg av en sådan skyldighet eller ett sådant förbud kan dock i vart fall inte leda till att den inverkan som ökningen av koncessionernas giltighetstid får på koncessionens ursprungliga värde hamnar under tröskelvärdet på 10 procent. Konsekvensen av den första av dessa ändringar var nämligen just att de berörda koncessionshavarna tvingades fortsätta sin verksamhet under samma förhållanden som dem som legat till grund för fastställandet av det ursprungliga värdet på deras koncession. Den andra ändringen begränsar visserligen koncessionshavarnas rättigheter, men torde ändå inte kunna påverka värdet på dessa koncessioner, såsom detta värde definieras i artikel 8 i direktiv 2014/23.
94
Det ankommer på den hänskjutande domstolen att fastställa den exakta inverkan som den ändring som är aktuell i det nationella målet har på den berörda koncessionens värde, med beaktande av ändringens samtliga effekter på detta värde, i enlighet med hur detta värde ska beräknas enligt artikel 8.2 i direktiv 2014/23.
95
För det fall artikel 43 i direktiv 2014/23 skulle anses utgöra hinder för en sådan ändring, ska det klargöras att klaganden i det nationella målet inte kan åberopa denna bestämmelse för att hävda att det enbart är de bestämmelser genom vilka den nationella lagstiftaren har höjt avgiftsbeloppet som inte får tillämpas. Domstolen konstaterar nämligen att förutom att denna höjning är oskiljaktigt sammankopplad med förlängningen av koncessionen eftersom den utgör en motprestation för denna, så skulle tillvägagångssättet att endast underlåta att tillämpa höjningen leda till att koncessionens balans ändrades till förmån för koncessionshavaren på ett sätt som det ursprungliga koncessionsavtalet inte möjliggjorde, och således till att det gjordes en väsentlig ändring av detta avtal, trots att det av artikel 43.1 e i detta direktiv, jämförd med artikel 43.5, framgår att det vid en väsentlig ändring av ett koncessionsavtal krävs ett nytt tilldelningsförfarande.
96
Mot bakgrund av det ovan anförda ska frågan i mål C‑730/22 besvaras enligt följande. Artikel 43 i direktiv 2014/23 ska tolkas så, att den utgör hinder för att den nationella lagstiftaren, genom lagbestämmelser som trädde i kraft efter utgången av fristen för införlivande av detta direktiv, ensidigt kan förlänga giltighetstiden för en tjänstekoncession och i samband därmed, i utbyte mot detta, för det första höja de fasta schablonbeloppen som samtliga berörda koncessionshavare är skyldiga att betala, oberoende av storleken på deras omsättning, för det andra behålla regeln som förbjuder dem att överlåta sina lokaler och, för det tredje, behålla regeln som innebär att koncessionshavarna är skyldiga att godta dessa förlängningar för att få delta i framtida förfaranden för ny tilldelning av dessa koncessioner, under förutsättning att dessa ändringar, sammantaget, inte uppfyller villkoren för tillämpning av artikel 43.1 och 43.2 i direktivet.
Den andra frågan i målen C‑728/22 och C‑729/22
97
Domstolen konstaterar inledningsvis att det framgår av respektive begäran om förhandsavgörande i målen C‑728/22 och C‑729/22 att den andra frågan i dessa mål har ställts på grund av att ADM i sina beslut av den 9 juli och den 18 november 2020 förklarade sig sakna behörighet att ändra storleken på den avgift som är i fråga i det nationella målet, därför att detta belopp hade fastställts i lag.
98
Även om den hänskjutande domstolen i dessa frågor inte har hänvisat till någon specifik bestämmelse i direktiv 2014/23, framgår det av de förklaringar som lämnats i besluten om hänskjutande att dessa frågor avser tolkningen av artiklarna 5 och 43 i direktivet.
99
Den hänskjutande domstolen har således ställt den andra frågan i målen C‑728/22 och C‑729/22 för att få klarhet i huruvida artiklarna 5 och 43 i direktiv 2014/23 ska tolkas så, att de utgör hinder för en tolkning eller tillämpning av nationella lagregler, eller praxis på grundval av dessa, som innebär att den upphandlande myndigheten fråntas sin befogenhet att på berörda parters begäran inleda ett administrativt förfarande för att ändra villkoren för utövandet av den berörda koncessionen, i fall där oförutsedda och oförutsägbara händelser inträffar som inte kan tillskrivas parterna och som väsentligt påverkar verksamhetsrisken, så länge som dessa villkor kvarstår och under den tid som krävs för att eventuellt återställa de ursprungliga villkoren för utövandet av koncessionerna.
100
I artikel 5.1 b andra stycket i direktiv 2014/23 definieras visserligen begreppet tjänstekoncession som ett kontrakt genom vilket koncessionshavaren ska anses överta verksamhetsrisken för tjänsten ”vid normala verksamhetsförhållanden”.
101
Det går dock inte – precis som generaladvokaten framhöll i punkt 77 i sitt förslag till avgörande och till skillnad från vad klagandena i de nationella målen har hävdat – att stödja sig på denna definition för att kräva av medlemsstaterna att de ger de upphandlande myndigheterna befogenhet att, på begäran av en koncessionshavare, inleda ett administrativt förfarande i syfte att ändra villkoren för utövandet av en koncession, i fall där oförutsedda och oförutsägbara händelser inträffar som inte kan tillskrivas parterna och som väsentligt påverkar verksamhetsrisken för koncessionen. Såsom framgår av ordalydelsen i artikel 5 i direktiv 2014/23 så är syftet med att lämna denna definition nämligen endast att den ska kunna användas vid tillämpningen av nämnda direktiv och särskilt vid avgränsningen av direktivets materiella tillämpningsområde i enlighet med artikel 1.2 i direktivet.
102
Vad gäller artikel 43 i direktiv 2014/23 konstaterar domstolen att även om det i punkt 1 c i den artikeln hänvisas till fallet att behovet av ändring har uppstått till följd av omständigheter som en omdömesgill upphandlande myndighet eller upphandlande enhet inte hade kunnat förutse, så framgår det av lydelsen i denna bestämmelse att den endast innehåller denna hänvisning för att klargöra att det i ett sådant fall inte behövs något nytt tilldelningsförfarande, och utan att därigenom införa någon skyldighet för den upphandlande myndigheten att inleda ett förfarande för att ändra koncessionen.
103
Denna slutsats stöds av skäl 75 i direktivet. Därav framgår att syftet med artikel 43 i direktivet är att – genom att räkna upp ett begränsat antal fall där det inte är nödvändigt att inleda ett nytt tilldelningsförfarande – klargöra under vilka omständigheter ändringar av en pågående koncession kräver ett nytt tilldelningsförfarande, och inte att ålägga medlemsstaterna att föreskriva att en koncession nödvändigtvis måste kunna ändras i vart och ett av dessa typfall.
104
För det fall det i nationell lagstiftning föreskrivs att den upphandlande myndigheten kan bli skyldig att inleda ett förfarande för ändring av koncessionen på grund av oförutsägbara händelser som inte kan tillskrivas parterna och som väsentligt påverkar verksamhetsrisken, utgör direktiv 2014/23 inget hinder för att koncessionshavaren kan stödja sig på dessa regler för att kräva att den upphandlande myndigheten inleder ett sådant förfarande, förutsatt att den avsedda ändringen inte är utesluten enligt den nationella lagstiftning som införlivar artikel 43.1 och 43.2 i direktiv 2014/23.
105
Den andra frågan i målen C‑728/22 och C‑729/22 ska följaktligen besvaras enligt följande. Artiklarna 5 och 43 i direktiv 2014/23 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en tolkning eller tillämpning av nationella lagregler, eller praxis på grundval av dessa, som innebär att den upphandlande myndigheten fråntas sin befogenhet att på berörda parters begäran inleda ett administrativt förfarande för att ändra villkoren för utövandet av den berörda koncessionen, i fall där oförutsägbara händelser inträffar som inte kan tillskrivas parterna och som väsentligt påverkar verksamhetsrisken för denna koncession, så länge som dessa villkor kvarstår och under den tid som krävs för att eventuellt återställa de ursprungliga villkoren för utövandet av koncessionen.
Den tredje frågan i målen C‑728/22 och C‑729/22
106
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan i målen C‑728/22 och C‑729/22 för att få klarhet i huruvida direktiv 89/665, i dess lydelse enligt direktiv 2014/23, ska tolkas så, att det utgör hinder för att tillåta att det i nationell lagstiftning uppställs ett villkor för deltagande i förfaranden för ny tilldelning av en koncession som innebär ett krav på att den berörda koncessionshavaren verkar inom ramen för en ordning med förlängning av koncessionen, även för det fall det saknas möjlighet att omförhandla villkoren för koncessionsverksamheten till följd av en oförutsägbar händelse som inte kan tillskrivas parterna.
107
Det ska härvid erinras om att varje begäran om förhandsavgörande enligt artikel 94 c i domstolens rättegångsregler ska innehålla en redogörelse för de skäl som fått den hänskjutande domstolen att undra över tolkningen eller giltigheten av de aktuella unionsrättsliga bestämmelserna, och för det samband som den hänskjutande domstolen har funnit föreligga mellan de unionsrättsliga bestämmelserna och den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet, vilket innebär att den eller de bestämmelser som ska tolkas måste vara klart identifierbara.
108
Den hänskjutande domstolen har i sin formulering av den tredje frågan i målen C‑728/22 och C‑729/22 inte tagit sikte på någon särskild bestämmelse i direktiv 89/665. Inte heller är det inte möjligt att utifrån de förklaringar som den hänskjutande domstolen har lämnat i respektive begäran om förhandsavgörande utläsa att det handlar om en viss bestämmelse, särskilt som beskrivningen av tvisterna – såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 94 i sitt förslag till avgörande – inte visar att det görs gällande att skyldigheter enligt detta direktiv har åsidosatts genom antagandet och den efterföljande ändringen av ordningen med teknisk förlängning.
109
Den tredje frågan i målen C‑728/22 och C‑729/22 kan följaktligen inte prövas i sak.
Den fjärde, den femte och den sjätte frågan i målen C‑728/22 och C‑729/22
110
Med hänsyn till svaret på den första frågan i målen C‑728/22 och C‑729/22 och med hänsyn till att klagandena i de nationella målen har invänt mot ändringar som ska bedömas mot bakgrund av direktiv 2014/23, saknas det anledning att besvara den fjärde, den femte och den sjätte frågan i målen C‑728/22 och C‑729/22.
Rättegångskostnader
111
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:
1)
Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner
ska tolkas så,
att det är tillämpligt i tiden (ratione temporis) på koncessionsavtal, i den mening som avses i artikel 5.1 b i direktivet, som tilldelats företag innan direktiv 2014/23 trädde i kraft, men som har förlängts genom lagbestämmelser varigenom koncessionshavarna i utbyte mot detta har ålagts, för det första, en skyldighet att betala en månadsavgift, vars belopp därefter har höjts, för det andra, ett förbud mot att överlåta sina lokaler och, för det tredje, en skyldighet att godta dessa förlängningar för att få delta i framtida förfaranden för ny tilldelning av dessa koncessioner, under förutsättning att dessa lagbestämmelser trädde i kraft efter det att direktivets införlivandefrist löpte ut. I denna situation ska artiklarna 49 och 56 FEUF tolkas så, att de inte är tillämpliga.
2)
Artikel 43 i direktiv 2014/23
ska tolkas så,
att den utgör hinder för att den nationella lagstiftaren, genom lagbestämmelser som trädde i kraft efter utgången av fristen för införlivande av direktiv 2014/23, ensidigt kan förlänga giltighetstiden för en tjänstekoncession och i samband därmed, i utbyte mot detta, för det första höja de fasta schablonbeloppen som samtliga berörda koncessionshavare är skyldiga att betala, oberoende av storleken på deras omsättning, för det andra behålla regeln som förbjuder dem att överlåta sina lokaler och, för det tredje, behålla regeln som innebär att koncessionshavarna är skyldiga att godta dessa förlängningar för att få delta i framtida förfaranden för ny tilldelning av dessa koncessioner, under förutsättning att dessa ändringar, sammantaget, inte uppfyller villkoren för tillämpning av artikel 43.1 och 43.2 i direktiv 2014/23.
3)
Artiklarna 5 och 43 i direktiv 2014/23
ska tolkas så,
att de inte utgör hinder för en tolkning eller tillämpning av nationella lagregler, eller praxis på grundval av dessa, som innebär att den upphandlande myndigheten fråntas sin befogenhet att på berörda parters begäran inleda ett administrativt förfarande för att ändra villkoren för utövandet av den berörda koncessionen, i fall där oförutsägbara händelser inträffar som inte kan tillskrivas parterna och som väsentligt påverkar verksamhetsrisken för denna koncession, så länge som dessa villkor kvarstår och under den tid som krävs för att eventuellt återställa de ursprungliga villkoren för utövandet av koncessionen.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.