62024CJ0588
DOMSTOLENS DOM (tionde avdelningen)
den 15 januari 2026 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Konkurrens – Artikel 101 FEUF – Förbud mot konkurrensbegränsande samverkan – Förfarande vid överträdelse av konkurrensreglerna som inletts av nationella konkurrensmyndigheter – Iakttagande av en rimlig tidsfrist – Frist för avslutande av utredningsfasen i överträdelseförfarandet – Nationell lagstiftning som gör det möjligt för den nationella konkurrensmyndigheten att ensidigt förlänga denna frist på grund av omständigheter som medför en utvidgning av föremålet för detta förfarande eller av antalet berörda företag – Den allmänna principen om rätten till god förvaltning – Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Principen om ett effektivt domstolsskydd – Företags rätt till försvar – Effektivitetsprincipen”
I mål C‑588/24,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 26 augusti 2024, som inkom till domstolen den 10 september 2024, i målet
Imballaggi Piemontesi Srl
mot
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
ytterligare deltagare i rättegången:
DS Smith Holding Italia SpA,
Associazione Italiana Scatolifici (ACIS),
meddelar
DOMSTOLEN (tionde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J. Passer, M.L. Arastey Sahún (referent), ordförande på femte avdelningen och domaren D. Gratsias,
generaladvokat: A. Rantos,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
Imballaggi Piemontesi Srl, genom E.R. Desana, M.E. Musumeci och T.S. Musumeci, avvocati,
–
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), genom P. Gentili, avvocato dello Stato,
–
Italiens regering, genom S. Fiorentino, i egenskap av ombud, biträdd av A. Jacoangeli och L. Reali, avvocati dello Stato,
–
Greklands regering, genom K. Boskovits, i egenskap av ombud,
–
Portugals regering, genom C. Alves, P. Barros da Costa och A. Nogueira, samtliga i egenskap av ombud,
–
Europeiska kommissionen, genom E. Rousseva och P. Tomassi, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 41 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Imballaggi Piemontesi Srl och Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) (Konkurrensmyndigheten, Italien). Målet rör de påföljder som AGCM ålagt Imballaggi Piemontesi för konkurrensbegränsande samverkan.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
EUF-fördraget
3
Artikel 101.1 FEUF har följande lydelse:
”Följande är oförenligt med den inre marknaden och förbjudet: alla avtal mellan företag, beslut av företagssammanslutningar och samordnade förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsstater och som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen inom den inre marknaden …”
Stadgan
4
Artikel 41 i stadgan har rubriken ”Rätt till god förvaltning”, och där anges följande:
”1.   Var och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av [Europeiska] unionens institutioner, organ och byråer.
2.   Denna rättighet innebär bl.a. att
a)
var och en har rätt att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne negativt vidtas mot honom eller henne,
…
c)
förvaltningen är skyldig att motivera sina beslut.
…”
5
Artikel 47 i stadgan har rubriken ”Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol” och föreskriver följande:
”Var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel.
Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag.
…”
Italiensk rätt
Lag nr 287/90
6
Artikel 1 i legge n. 287 – Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (lag nr 287 om antagande av bestämmelser om skydd för konkurrensen och marknaden), av den 10 oktober 1990 (GURI nr 240, 13 oktober 1990, s. 3), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lag nr 287/90), har rubriken ”Tillämpningsområde och förhållandet till [unions]rätten”.
I punkt 4 i den artikeln föreskrivs följande: ”Bestämmelserna i denna avdelning ska tolkas mot bakgrund av principerna i [unionens] konkurrensrätt”.
7
I artikel 12 i den lagen, med rubriken ”Utredningsbefogenheter”, föreskrivs följande i punkt 1 quater:
”Förfaranden avseende överträdelser av artiklarna 101 eller 102 FEUF eller artiklarna 2 eller 3 i denna lag, inbegripet [AGCM:s] utövande av de befogenheter som avses i detta kapitel II, ska vara förenliga med de allmänna principerna i unionsrätten och med [stadgan].”
8
Artikel 14 i samma lag har rubriken ”Utredning”. Punkt 1 däri har följande lydelse:
”Vid misstanke om överträdelse av artiklarna 101 FEUF eller 102 FEUF eller artiklarna 2 eller 3 i denna lag ska [AGCM] utreda detta inom en rimlig tidsfrist och underrätta de berörda företagen och enheterna om att en efterlevnadskontroll har inletts. Innehavare av eller rättsliga företrädare för företag och enheter ska ha rätt att yttra sig, personligen eller genom ett särskilt ombud, inom den tidsfrist som fastställs vid tidpunkten för anmälan och ska ha möjlighet att lämna synpunkter och synpunkter när som helst under utredningen och att höras på nytt innan utredningen avslutas.”
Dekret från republikens president 217/98,
9
Artikel 6 i dekret från republikens president n. 217 – Regolamento recante norme in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (presidentdekret nr 217 om utredningsförfaranden som omfattas av konkurrens- och marknadsmyndighetens behörighet) av den 30 april 1998 (GURI nr 158 av den 9 juli 1998), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallat presidentdekret nr 217/98), med rubriken ”Inledande av utredningen”, föreskriver följande i punkt 3:
”Beslutet att inleda en utredning ska innehålla uppgifter om de väsentliga delarna av de förmodade överträdelserna, tidsfristen för att avsluta förfarandet, den ansvarige för förfarandet, den avdelning vid vilken handlingarna i förfarandet kan konsulteras samt den frist inom vilken berörda företag och enheter kan utöva den rätt att yttra sig som avses i artikel 14.1 i [lag nr 287/90].”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
10
Genom beslut av den 22 mars 2017 inledde AGCM utredningsfasen i ett överträdelseförfarande enligt artikel 14 i lag nr 287/90 (nedan kallat det aktuella utredningsförfarandet) mot 19 bolag, däribland Imballaggi Piemontesi, i syfte att fastställa eventuella överträdelser av artikel 101 FEUF på grund av deras deltagande i en misstänkt kartell på marknaden för wellpapp, kallad pappkartellen. I detta beslut fastställdes fristen för att avsluta detta utredningsförfarande till den 31 maj 2018.
11
Genom beslut av den 5 juli 2017 utvidgades utredningsförfarandet till att omfatta tre andra bolag på grund av deras deltagande i den misstänkta kartellen samt fyra bolag, däribland Imballaggi Piemontesi, på grund av att de hade deltagit i en annan misstänkt kartell på marknaden för förpackningar, vilken betecknades som ”förpackningskartellen”, i strid med artikel 101 FEUF.
12
Genom beslut av den 5 december 2017 utvidgades det aktuella förfarandet till att omfatta ytterligare två bolag på grund av deras deltagande i den misstänkta pappkartellen samt åtta andra bolag på grund av deras deltagande i den förmodade förpackningskartellen.
13
Genom beslut av den 31 januari 2018 förlängdes fristen för att avsluta detta utredningsförfarande, som ursprungligen fastställdes till den 31 maj 2018, till den 31 december 2018.
14
Genom beslut av den 9 maj 2018 utvidgades det aktuella utredningsförfarandet till att omfatta fyra andra bolag på grund av deras deltagande i den misstänkta pappkartellen samt två andra bolag på grund av deras deltagande i den förmodade förpackningskartellen.
15
Genom beslut av den 31 oktober 2018 utvidgades utredningsförfarandet på nytt till att omfatta tre andra bolag på grund av deras deltagande i den misstänkta pappkartellen samt till sex andra bolag på grund av deras deltagande i den förmodade förpackningskartellen.
16
Vidare utvidgades föremålet för nämnda utredningsförfarande till att omfatta, för det första, eventuella beteenden som syftade till att begränsa eller kontrollera produktionen av wellpapp, för det andra, en samordning av prislistan för år 2004 och, för det tredje, vad gäller förpackningsmarknaden, en uppdelning av kunder inom ramen för de anbudsförfaranden som dessa eventuellt inlett, i strid med artikel 101 FEUF.
17
Genom beslutet av den 31 oktober 2018 senarelades slutligen fristen för att avsluta samma utredningsförfarande för andra gången och fastställdes till den 19 juli 2019.
18
Beslutet att avsluta det aktuella utredningsförfarandet antogs den 17 juli 2019. I detta beslut konstaterade AGCM att Imballaggi Piemontesi hade deltagit i pappkartellen och ålade bolaget böter på 6147746 euro.
19
Genom dom av den 24 maj 2021 ogillade Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) Imballaggi Piemontesis överklagande av nämnda beslut.
20
Bolaget överklagade denna dom till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som genom dom av den 1 mars 2023 delvis biföll överklagandet och biföll talan i första instans, men endast såvitt avsåg bötesbeloppet.
21
Imballaggi Piemontesi väckte revisionstalan mot domen av den 1 mars 2023 vid samma domstol. Det är inom ramen för detta förfarande som den hänskjutande domstolen, Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) har framställt förevarande begäran om förhandsavgörande.
22
Den hänskjutande domstolen har påpekat att det aktuella utredningsförfarandet var synnerligen komplicerat, eftersom det avsåg konstaterandet av två karteller som stred mot artikel 101 FEUF, nämligen pappkartellen och förpackningskartellen, och att såväl antalet företag som berördes av detta förfarande som dess föremål ökade med tiden. Fristen för att avsluta förfarandet måste följaktligen skjutas upp två gånger, dels för att säkerställa ett korrekt och effektivt utövande av AGCM:s lagstadgade uppgifter som syftar till att skydda den fria konkurrensen enligt artiklarna 101 och 102 FEUF, dels för att säkerställa rätten till försvar för såväl de företag som ursprungligen var föremål för nämnda utredningsförfarande som de företag till vilka detta förfarande utvidgats.
23
Den hänskjutande domstolen har angett att det inte finns någon bestämmelse i unionsrätten eller i nationell rätt som föreskriver en tvingande tidsfrist för att avsluta administrativa förfaranden som syftar till att fastställa förekomsten av en konkurrensbegränsande samverkan.
24
När det gäller nationell rätt är den längsta tillåtna tidsåtgången för utredningsförfarandet inte reglerad på ett visst sätt. I artikel 6.3 i presidentdekret nr 217/98 föreskrivs nämligen att beslutet att inleda utredningen bland annat ska ange fristen för att avsluta förfarandet, vilket innebär att AGCM ges ett utrymme för skönsmässig bedömning som gör det möjligt för myndigheten att fastställa en frist helt självständigt, beroende på komplexiteten i varje förfarande.
25
Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida den frist för avslutande som anges i beslutet att inleda utredningen ska anses vara tvingande eller om AGCM, såsom den hänskjutande domstolen tycks anse, ensidigt ska kunna skjuta upp denna frist genom en motiverad rättsakt, när det uppstår omständigheter som gör utredningen mer komplicerad än vad myndigheten ursprungligen hade föreskrivit.
26
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende för det första påpekat att det i artikel 6.3 i presidentdekret nr 217/98 inte anges att fristen för att avsluta förfarandet är tvingande.
27
För det andra är det lämpligt att ansluta sig till den rättspraxis som följer av Consiglio di Statos (Högsta förvaltningsdomstolen) dom av den 29 maj 2018, enligt vilken, precis som AGCM har befogenhet att från fall till fall självständigt fastställa den tid som krävs för att avsluta utredningsförfarandet, även har befogenhet att omdefiniera förfarandets varaktighet under utredningen, under förutsättning att detta sker före utgången av den frist för avslutande som ursprungligen fastställts och genom en vederbörligen motiverad rättsakt.
28
I vissa domar har Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen), vad gäller förfaranden som genomförs av andra nationella kontroll- och tillsynsmyndigheter, slagit fast att de tidsfrister för avslutande som fastställs i den nationella lagstiftning som är tillämplig på var och en av dessa myndigheter är tvingande. Den hänskjutande domstolen har emellertid understrukit att så inte är fallet med AGCM:s förfaranden på konkurrensområdet, för vilka det i presidentdekret nr 217/98 inte föreskrivs någon frist inom vilken utredningsförfarandet ska avslutas, utan det överlåts åt konkurrensmyndigheten att fastställa denna frist med hänsyn till komplexiteten i varje enskilt ärende.
29
För det tredje har den hänskjutande domstolen hänvisat till punkt 28 i domen av den 28 februari 2013, Omprövning Arango Jaramillo m.fl./EIB (C‑334/12 RX-II, EU:C:2013:134), av vilken det framgår att när förfarandets längd inte har fastställts i någon unionsrättslig bestämmelse, ska frågan huruvida den tidsfrist som institutionen har fastställt för att anta den aktuella rättsakten är rimlig bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet och i synnerhet med hänsyn till tvistens betydelse för den berörda personen, målets komplexitet och parternas uppträdande. Domstolen preciserade i punkt 29 i den domen att bedömningen av huruvida en tidsåtgång är skälig inte kan fastställas med hänvisning till en bestämd längsta tidsgräns som fastställts på ett abstrakt sätt, utan bedömningen måste ske med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall.
30
Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att det framgår av punkt 105 i den dom som meddelades av tribunalen den 27 juni 2012, Bolloré/kommissionen (T‑372/10, EU:T:2012:325), dels att överskridandet av en rimlig tidsfrist endast kan utgöra grund för ogiltigförklaring av ett beslut i vilket överträdelser konstateras om det visas att åsidosättandet av denna princip har kränkt de berörda företagens rätt till försvar, dels att, bortsett från detta specifika fall, underlåtenheten att meddela ett avgörande inom skälig tid saknar betydelse för det administrativa förfarandets giltighet.
31
I detta sammanhang är de berörda företagen skyldiga att på ett tillräckligt precist sätt visa att de har haft svårigheter att försvara sig mot Europeiska kommissionens påståenden, genom att precisera vilka handlingar eller vittnesmål som de inte längre kan begära och skälen till att detta skulle kunna äventyra deras försvar.
32
Den hänskjutande domstolen har angett att det i förevarande fall inte råder något tvivel om att Imballaggi Piemontesi inte har visat på vilket sätt förlängningen av fristen för att avsluta det aktuella utredningsförfarandet har skadat utövandet av dess rätt till försvar. Tvärtom beslutades det att skjuta upp förfarandet för att möjliggöra ett kontradiktoriskt förfarande med de berörda företagen och följaktligen möjliggöra ett fullständigt utövande av deras rätt till försvar i samband med den subjektiva och objektiva utvidgningen av detta förfarande, det vill säga nya omständigheter som framkommit under förfarandet. Den hänskjutande domstolen delar således AGCM:s uppfattning att ett förbud mot att förlänga den ursprungligen föreskrivna fristen för avslutande i sådana komplicerade fall skulle medföra en systemrisk för att beteenden som utgör överträdelser av unionens konkurrensrätt förblir ostraffade, vilket strider mot effektivitetsprincipen.
33
Den hänskjutande domstolen har slutligen understrukit att även om den frist för att avsluta utredningsförfarandet som konkurrensmyndigheten fastställt i meddelandet om invändningar skulle anses vara tvingande, skulle denna myndighet endast förlora sin befogenhet att ålägga sanktioner, men inte sin ”tvångsmakt”, det vill säga befogenheten att fastställa kartellen och förbjuda de berörda företagen att i framtiden anta liknande beteenden.
34
Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och hänskjuta följande fråga till EU-domstolen för förhandsavgörande:
”Utgör artiklarna 41 och 47 i stadgan och artikel [6] i [Europakonventionen] hinder för en nationell lagstiftning som – vad gäller tillsyn över konkurrensbegränsande avtal och utövande av befogenheter att vidta sanktionsåtgärder, utan att detta påverkar utövandet av befogenheten att fastställa att avtal föreligger och att meddela ett föreläggande om att inte agera på liknande sätt i framtiden – inte uttryckligen fastställer att den tidsfrist för att avsluta ett förfarande som Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato har fastställt i motsvarande meddelande om invändningar är av tvingande karaktär, vilket innebär att myndigheten ensidigt genom motiverade beslut kan förlänga tidsfristen för att avsluta förfarandet när det uppstår omständigheter som medför en utvidgning av de överträdelser och bolag som omfattas av granskningen?”
Tolkningsfrågan
35
Det framgår inledningsvis av domstolens fasta praxis att enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer det på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva (dom av den 17 juli 1997, Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, punkt 22). I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits (se dom av den 28 november 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, punkt 18, och dom av den 4 september 2025, C.J. (Verkställighet av en påföljd till följd av en europeisk arresteringsorder), C‑305/22, EU:C:2025:665, punkt 88).
36
För det första ska det påpekas att den hänskjutande domstolen i förevarande fall har identifierat artiklarna 41 och 47 i stadgan som unionsrättsliga bestämmelser som den anser kräver en tolkning.
37
Tillämpningsområdet för stadgan, när det gäller medlemsstaternas åtgärder, definieras i artikel 51.1 i stadgan, enligt vilken stadgans bestämmelser riktar sig till medlemsstaterna när dessa tillämpar unionsrätten. Denna bestämmelse bekräftar EU-domstolens fasta praxis enligt vilken de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall (se dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punkt 19, och dom av den 6 mars 2025, D.K. (Domare som fråntas vissa av sina tilldelade mål), C‑647/21 och C‑648/21, EU:C:2025:143, punkt 38).
38
Det framgår av begäran om förhandsavgörande att det nationella målet avser en nationell lagstiftning om de tidsfrister som är tillämpliga på utredningsskedet i ett förfarande som genomförs av en nationell konkurrensmyndighet för tillämpning av unionens konkurrensrätt, och närmare bestämt av artikel 101 FEUF.
39
Under dessa omständigheter utgör den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet en tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan. Stadgan är således tillämplig i det nationella målet.
40
För det andra, eftersom tolkningsfrågan även avser artikel 6 i Europakonventionen, ska det erinras om att även om, såsom bekräftas i artikel 6.3 FEU, de grundläggande rättigheter som erkänns i Europakonventionen ingår i unionsrätten som allmänna principer, och även om det i artikel 52.3 i stadgan föreskrivs att de rättigheter i stadgan som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen ska ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen så länge unionen inte har anslutit sig till konventionen, utgör den inte ett rättsligt instrument som formellt har införlivats med unionens rättsordning (dom av den 18 april 2024, Préfet du Gers och Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
41
Domstolen har mot denna bakgrund slagit fast att unionsrätten och giltigheten av unionsrättsakter ska tolkas utifrån de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan (dom av den 18 april 2024, Préfet du Gers och Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
42
Principen om ett effektivt domstolsskydd utgör en allmän princip i unionsrätten som nu föreskrivs i artikel 47 i stadgan. Genom artikel 47 i stadgan säkerställs att det skydd som föreskrivs i artikel 6.1 och artikel 13 i Europakonventionen även gäller inom unionsrätten. Nedan hänvisas därför enbart till den förstnämnda bestämmelsen (dom av den 16 maj 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, punkt 54 och där angiven rättspraxis).
43
Vad för det tredje gäller artikel 41 i stadgan framgår det tydligt av artikelns lydelse att den inte riktar sig till medlemsstaterna utan endast till unionens institutioner, organ och byråer (se, dom av den 22 september 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C‑159/21, EU:C:2022:708, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
44
I den mån den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida en skälig tidsfrist har iakttagits i förfaranden som omfattas av unionens konkurrensrätt och som genomförs av nationella konkurrensmyndigheter, ska det även erinras om att rätten till god förvaltning, som stadfästs i artikel 41 i stadgan, återspeglar en allmän princip i unionsrätten som är tillämplig på medlemsstaterna när de tillämpar denna rätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság m.fl., C‑159/21, EU:C:2022:708, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
45
Det framgår även av domstolens praxis att iakttagandet av en rimlig tidsfrist i handläggningen av administrativa förfaranden som rör konkurrenspolitik utgör en allmän unionsrättslig princip (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 september 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/kommissionen, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, punkt 35 och där angiven rättspraxis), som för övrigt återges som en del av rätten till god förvaltning i artikel 41.1 i stadgan.
46
För det fjärde hänvisas i begäran om förhandsavgörande även till effektivitetsprincipen.
47
Under dessa omständigheter ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 101 FEUF, tolkad mot bakgrund av den allmänna principen om rätt till god förvaltning, artikel 47 i stadgan och effektivitetsprincipen, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken, i ett förfarande för fastställande av en konkurrensbegränsande samverkan som genomförs av en nationell konkurrensmyndighet, det inte uttryckligen föreskrivs att den frist för att avsluta utredningsskedet i detta förfarande som myndigheten har fastställt i meddelandet om invändningar är av tvingande karaktär, vilket innebär att myndigheten genom motiverade rättsakter ensidigt kan förlänga denna frist, om det uppstår omständigheter som medför en utvidgning av föremålet för förfarandet eller av antalet företag som omfattas av förfarandet.
48
I avsaknad av särskilda unionsbestämmelser som reglerar de processuella fristerna för fastställande av överträdelser av unionens konkurrensrätt och nationella konkurrensmyndigheters åläggande av sanktioner för dessa överträdelser, ankommer det på medlemsstaterna att fastställa och tillämpa nationella processuella regler på detta område (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 januari 2025, Caronte & Tourist, C‑511/23, EU:C:2025:42, punkt 43 och där angiven rättspraxis (nedan kallad domen i målet Caronte & Tourist)).
49
Medlemsstaterna ska emellertid utöva denna befogenhet med iakttagande av unionsrätten. Med beaktande av effektivitetsprincipen får medlemsstaterna inte göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att genomföra unionsrätten, och vad närmare bestämt beträffar konkurrensrätten ska medlemsstaterna tillse att de regler som införs eller tillämpas inte innebär att en effektiv tillämpning av artiklarna 101 och 102 FEUF undergrävs (domen i målet Caronte & Tourist, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
50
De nationella bestämmelserna om processuella tidsfrister för nationella konkurrensmyndigheters fastställande av överträdelser och åläggande av sanktioner ska vara utformade på ett sådant sätt att det görs en avvägning mellan, å ena sidan, målen att säkerställa rättssäkerheten och att säkerställa att ärenden handläggs inom rimlig tid, såsom allmänna principer i unionsrätten, och, å andra sidan, ett effektivt och ändamålsenligt genomförande av artiklarna 101 och 102 FEUF, så att allmänintresset av att undvika att den inre marknadens funktion snedvrids genom avtal eller förfaranden som är skadliga för konkurrensen iakttas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 49).
51
För att avgöra huruvida ett nationellt system med tidsfrister innebär en sådan avvägning, ska hänsyn särskilt tas till den berörda tidsfristens längd och samtliga tillämpningsföreskrifter, såsom den dag då fristen börjar löpa, villkoren för att den ska börja löpa samt villkoren för att skjuta upp eller avbryta den (domen Caronte & Tourist, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
52
Likaså ska särdragen i konkurrensrättsliga ärenden beaktas och i synnerhet det faktum att det i dessa ärenden vanligtvis krävs en komplicerad faktaanalys och ekonomisk analys (domen Caronte & Tourist, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
53
Vad gäller fastställandet av skäliga tidsfrister för ärenden som handläggs av nationella konkurrensmyndigheter i syfte att vidta sanktionsåtgärder gentemot konkurrensbegränsande förfaranden, innebär rättssäkerhetsprincipen att medlemsstaterna ska införa ett tillräckligt precist, klart och förutsebart tidsfristsystem för att samtliga inblandade aktörer exakt ska kunna förstå omfattningen av de skyldigheter som de har enligt de aktuella bestämmelserna och vidta åtgärder i enlighet därmed (domen Caronte & Tourist, punkt 49 och där angiven rättspraxis).
54
När de processuella fristerna för de nationella konkurrensmyndigheternas fastställande av överträdelser och åläggande av sanktioner ska bestämmas får medlemsstaterna dessutom föreskriva inte bara allmänna preskriptionsregler som är tillämpliga på överträdelseförfarandet i dess helhet, utan även, i förekommande fall, frister för genomförandet av vissa steg i detta förfarande (se, för ett liknande resonemang, domen i målet Caronte & Tourist, punkt 51).
55
Vad gäller dessa frister får medlemsstaterna föreskriva att de inte ska fastställas på ett abstrakt och allmänt sätt, utan ska fastställas av dessa myndigheter från fall till fall, beroende på hur komplicerat varje överträdelseförfarande är, under förutsättning att de nationella bestämmelserna om dessa frister är förenliga med de krav som anges i punkterna 50–53 ovan (se, analogt, domen i målet Caronte & Tourist, punkt 51).
56
Vad gäller möjligheten att skjuta upp den frist för att avsluta utredningsskedet som den nationella konkurrensmyndigheten har fastställt i meddelandet om invändningar, ska det för det första erinras om att domstolen har slagit fast att de nationella konkurrensmyndigheterna, för att på ett effektivt sätt fullgöra sin skyldighet att tillämpa unionens konkurrensrätt, måste kunna ge olika prioritet åt klagomål som inkommer till dem, genom att för detta ändamål förfoga över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning (domen i målet Caronte & Tourist, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
57
Det kan emellertid inte uteslutas att en nationell konkurrensmyndighet, beroende på vilken prioritet som ska ges ett eller flera pågående överträdelseförfaranden, tillfälligt skjuter upp utredningen av ett annat överträdelseförfarande och således tidsfristen för att avsluta utredningsskedet.
58
För det andra kräver, såsom framgår av punkt 52 ovan, de mål som omfattas av unionens konkurrensrätt i princip en komplicerad faktisk och ekonomisk analys. I ett betydande antal fall som är mycket komplicerade kan det således visa sig nödvändigt att anta ett stort antal handlingar och åtgärder för bevisupptagning för att kunna göra en sådan bedömning, eftersom sådana handlingar och åtgärder med nödvändighet förlänger överträdelseförfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 56).
59
För det tredje har EU-domstolen slagit fast att en nationell preskriptionsordning som, av interna skäl hänförliga till denna ordning, systematiskt hindrar att det vidtas effektiva och avskräckande sanktionsåtgärder för överträdelser av unionens konkurrensrätt medför att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att tillämpa konkurrensreglerna. EU-domstolen har följaktligen uttalat att en nationell lagstiftning, i vilken det fastställs en preskriptionsfrist som – med hänsyn till den stora komplexiteten i konkurrensrättsliga ärenden – kunde ge upphov till en systematisk risk för straffrihet för överträdelser av konkurrensrätten, inte var förenlig med effektivitetsprincipen (domen Caronte & Tourist, punkt 73 och där angiven rättspraxis).
60
Ur denna synvinkel skulle ett förbud för en nationell konkurrensmyndighet att skjuta upp tidsfristen för avslutandet av utredningsfasen i ett överträdelseförfarande kunna utgöra ett hinder för att ålägga effektiva och avskräckande sanktioner för överträdelser av artikel 101 eller 102 FEUF.
61
Ett sådant förbud skulle nämligen kunna hindra denna myndighet från att genomföra en utredning som omfattar samtliga aspekter av ett konkurrensbegränsande förfarande, genom att tvinga den att anta ett beslut på grundval av potentiellt ofullständiga uppgifter, för att inte förlora möjligheten att vidta sanktionsåtgärder mot de företag till vilka fristen för att avsluta förfarandet ursprungligen meddelats. Resultatet skulle innebära en risk för att påföljder för vissa gärningar som utgör överträdelser av nämnda artiklar och/eller för beteenden från vissa andra företag som också deltagit i dessa överträdelser men som inte omfattades av överträdelseförfarandet redan från början, inte kunde påföras.
62
Härav följer att de nationella konkurrensmyndigheterna, när så är nödvändigt för att kunna ålägga effektiva och avskräckande påföljder för överträdelser av unionens konkurrensrätt, måste kunna skjuta upp fristen för att avsluta utredningsskedet i detta förfarande.
63
En sådan förlängning av fristen för att avsluta förfarandet får emellertid i princip inte leda till att den rimliga tidsfrist inom vilken nämnda fas av överträdelseförfarandet ska avslutas överskrids.
64
Det framgår av domstolens praxis att frågan huruvida tidsfristen för att anta en rättsakt är rimlig ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet och i synnerhet med hänsyn till tvistens betydelse för den berörde, ärendets komplexitet samt parternas uppträdande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2013, Omprövning Arango Jaramillo m.fl./EIB, C‑334/12 RX-II, EU:C:2013:134, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
65
Uppräkningen av dessa kriterier är inte uttömmande. Vid bedömningen av huruvida handläggningstiden är rimlig krävs inte en systematisk bedömning av omständigheterna i ärendet med beaktande av samtliga kriterier, när tidsåtgången för förfarandet framstår som motiverad med beaktande av enbart ett kriterium. Ärendets komplexitet kan således anses motivera en tidsåtgång som vid första anblicken förefaller alltför stor (dom av den 25 januari 2007, Sumitomo Metal Industries och Nippon Steel/kommissionen, C‑403/04 P och C‑405/04 P, EU:C:2007:52, punkt 117 och där angiven rättspraxis).
66
Domstolen preciserade även att bedömningen av huruvida en tidsåtgång är skälig inte kan fastställas med hänvisning till en bestämd längsta tidsgräns som fastställts på ett abstrakt sätt, utan bedömningen måste ske med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall (se dom av den 28 februari 2013, Omprövning Arango Jaramillo m.fl./EIB, C‑334/12 RX-II, EU:C:2013:134, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
67
Mer allmänt bör en förlängning av tidsfristen för att avsluta ett överträdelseförfarande inte leda till en kränkning av de berörda företagens grundläggande rättigheter Vid utövandet av sin processuella autonomi ska en medlemsstat inte bara säkerställa den fulla verkan av unionens konkurrensrätt och att överträdelser därav lagförs och beivras; medlemsstaten ska dessutom säkerställa att de grundläggande rättigheterna iakttas, bland annat rätten till försvar för de företag som är föremål för överträdelseförfarande (se, för ett liknande resonemang, domen Caronte & Tourist, punkt 62 och där angiven rättspraxis).
68
Det ska i detta sammanhang erinras om att rätten till god förvaltning innebär en skyldighet för administrationen att motivera sina beslut (dom av den 24 november 2020, Minister van Buitenlandse Zaken, C‑225/19 och C‑226/19, EU:C:2020:951, punkt 34 och där angiven rättspraxis). Denna skyldighet följer även av principen om iakttagande av rätten till försvar, eftersom den syftar till att göra det möjligt för den berörda personen att förstå skälen till den individuella åtgärd som går honom eller henne emot (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
69
För det första ska följaktligen den omständigheten att fristen för att avsluta utredningsskedet i ett överträdelseförfarande skjuts upp, i enlighet med den rättssäkerhetsprincip som avses i punkt 53 ovan och det krav på förutsebarhet som följer därav, meddelas det berörda företaget så snart som möjligt och under alla omständigheter innan fristen för att avsluta förfarandet har löpt ut. I beslutet om uppskjutande ska dessutom den nya fristen för att avsluta detta utredningsskede fastställas.
70
Det framgår av domstolens praxis att enligt rättssäkerhetsprincipen, och den därmed sammanhängande principen om skydd för berättigade förväntningar, krävs visserligen bland annat att rättsregler, särskilt sådana som kan få negativa konsekvenser för enskilda, ska vara klara och precisa och ha förutsebara rättsverkningar. Rätten att göra anspråk på skydd för berättigade förväntningar tillkommer varje enskild person som befinner sig i en situation av vilken det framgår att den behöriga myndigheten, genom att ge tydliga försäkringar, har väckt grundade förhoppningar hos vederbörande (dom av den 17 oktober 2018, Klohn, C‑167/17, EU:C:2018:833, punkterna 50 och 51 samt där angiven rättspraxis).
71
Imballagi Piemontesi har i sitt skriftliga yttrande åberopat principen om skydd för berättigade förväntningar för att hävda att AGCM inte hade rätt att skjuta upp fristen för att avsluta det aktuella utredningsförfarandet. Med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, framgår det inte av handlingarna i målet att detta bolag skulle ha fått försäkringar från denna myndighet om att den frist för avslutande som fastställts i meddelandet om invändningar inte kunde skjutas upp.
72
För det andra ska förlängningen av fristen för att avsluta utredningsskedet i ett överträdelseförfarande vederbörligen motiveras av omständigheter som har gjort utredningen mer komplicerad än vad den nationella konkurrensmyndigheten hade förutsett vid tidpunkten för fastställandet av denna frist.
73
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende angett att det aktuella utredningsförfarandet var exceptionellt komplicerat och att såväl antalet företag som berördes av detta förfarande som dess föremål ökade med tiden. Detta förklarar varför fristen för att avsluta nämnda förfarande sköts upp två gånger, dels för att säkerställa att AGCM fullgör sina uppgifter på ett effektivt sätt, dels för att säkerställa rätten till försvar för såväl de företag som ursprungligen var föremål för samma förfarande som för de företag till vilka förfarandet utvidgats. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera att besluten att skjuta upp fristen för att avsluta det aktuella utredningsförfarandet var vederbörligen motiverade av att sådana omständigheter förelåg.
74
För det tredje måste en senareläggning av fristen för att avsluta utredningsskedet i ett överträdelseförfarande, i enlighet med principen om ett effektivt domstolsskydd i artikel 47 i stadgan, kunna bli föremål för domstolsprövning för att kontrollera huruvida beslutet om förlängning av fristen och om fastställande av en ny frist för att avsluta förfarandet har antagits med iakttagande av principen om en rimlig tidsfrist och det berörda företagets rätt till försvar, vilket i synnerhet innebär att beslutet har meddelats företaget i god tid och att det vederbörligen motiverats av omständigheter som gjorde utredningen mer komplicerad än vad den nationella konkurrensmyndigheten hade förutsett vid den tidpunkt då den förlängda fristen fastställdes.
75
I förevarande fall förefaller det styrkt att det föreligger en sådan domstolsprövning, vilket framgår såväl av beslutet om hänskjutande som av Imballaggi Piemontesis skriftliga yttrande, i vilket det anges att Imballaggi Piemontesi vid italiensk domstol bestred båda förlängningarna av fristen för att avsluta det aktuella utredningsförfarandet.
76
Det ska även tilläggas att även om ett sådant uppskjutande i ett visst fall skulle strida mot principen om iakttagande av en rimlig tidsfrist, framgår det av fast rättspraxis att ett åsidosättande av denna princip endast kan motivera att ett beslut som fattats efter ett administrativt förfarande enligt artiklarna 101 eller 102 FEUF ogiltigförklaras om det även medför ett åsidosättande av det berörda företagets rätt till försvar (dom av den 4 oktober 2024, Ferriere Nord/kommissionen, C‑31/23 P, EU:C:2024:851, punkt 150 och där angiven rättspraxis) och att det i detta sammanhang ankommer på företaget att visa att det på grund av att det administrativa förfarandet tagit orimligt lång tid har haft svårigheter att försvara sig mot konkurrensmyndighetens påståenden (se, analogt, dom av den 29 mars 2011, ArcelorMittal Luxembourg/kommissionen och kommissionen/ArcelorMittal Luxembourg m.fl., C‑201/09 P och C‑216/09 P, EU:C:2011:190, punkt 118 och där angiven rättspraxis).
77
Den hänskjutande domstolen har angett att Imballaggi Piemontesi i det nationella målet inte har visat att den omständigheten att fristen för att avsluta det aktuella utredningsförfarandet har skjutits upp har skadat Imballaggi Piemontesis utövande av sin rätt till försvar.
78
Det ska slutligen preciseras att möjligheten att förlänga fristen för att avsluta nationella konkurrensmyndigheters överträdelseförfaranden enligt artiklarna 101 och 102 FEUF under alla omständigheter omfattas av den längsta absoluta preskriptionsfristen, vilken det ankommer på medlemsstaterna att fastställa, under förutsättning att likvärdighets- och effektivitetsprinciperna iakttas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 37).
79
Mot denna bakgrund ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 101 FEUF, tolkad mot bakgrund av den allmänna principen om rätt till god förvaltning, artikel 47 i stadgan och effektivitetsprincipen, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken, i ett förfarande för fastställande av en konkurrensbegränsande samverkan som genomförs av en nationell konkurrensmyndighet, det inte uttryckligen föreskrivs att den frist för att avsluta utredningsskedet i detta förfarande som myndigheten har fastställt i meddelandet om invändningar är av tvingande karaktär, vilket innebär att myndigheten genom motiverade rättsakter ensidigt kan förlänga denna frist, om det uppstår omständigheter som medför en utvidgning av föremålet för förfarandet eller av antalet företag som omfattas av förfarandet. En sådan förlängning får emellertid inte leda till att en rimlig tidsfrist för att avsluta förfarandet överskrids.
Rättegångskostnader
80
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tionde avdelningen) följande:
Artikel 101 FEUF, tolkad mot bakgrund av den allmänna principen om rätt till god förvaltning, artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och effektivitetsprincipen,
ska tolkas så,
att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken, i ett förfarande för fastställande av en konkurrensbegränsande samverkan som genomförs av en nationell konkurrensmyndighet, det inte uttryckligen föreskrivs att den frist för att avsluta utredningsskedet i detta förfarande som myndigheten har fastställt i meddelandet om invändningar är av tvingande karaktär, vilket innebär att myndigheten genom motiverade rättsakter ensidigt kan förlänga denna frist, om det uppstår omständigheter som medför en utvidgning av föremålet för förfarandet eller av antalet företag som omfattas av förfarandet. En sådan förlängning får emellertid inte leda till att en rimlig tidsfrist för att avsluta förfarandet överskrids.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.