62019TJ0526
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção Alargada)
27 de novembro de 2024 (
*1
)
«Energia — Mercado interno do gás natural — Diretiva (UE) 2019/692 — Alteração da Diretiva 2009/73/CE — Segurança jurídica — Igualdade de tratamento — Proporcionalidade — Desvio de poder — Irregularidades processuais»
No processo T‑526/19 RENV,
Nord Stream 2 AG, com sede em Steinhausen (Suíça), representada por T. Winter e K. Hobér, advogados,
recorrente,
contra
Parlamento Europeu, representado por A. Tamás, O. Denkov e J. Etienne, na qualidade de agentes,
e
Conselho da União Europeia, representado por K. Pavlaki, L. Vétillard e A. Jensen, na qualidade de agentes,
recorridos,
apoiados por:
República da Estónia, representada por M. Kriisa, na qualidade de agente,
por
República da Letónia, representada por K. Pommere, na qualidade de agente,
por
República da Lituânia, representada por K. Dieninis, R. Dzikovič, S. Grigonis e V. Kazlauskaitė‑Švenčionienė, na qualidade de agentes,
por
República da Polónia, representada por B. Majczyna, K. Rudzińska, S. Żyrek e M. Rzotkiewicz, na qualidade de agentes,
e por
Comissão Europeia, representada por O. Beynet e B. De Meester, na qualidade de agentes,
intervenientes,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção Alargada),
composto por: M. van der Woude, presidente, J. Svenningsen (relator), C. Mac Eochaidh, J. Martín y Pérez de Nanclares e M. Stancu, juízes,
secretário: I. Kurme, administradora,
vistos os autos,
visto o Acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de julho de 2022,
após a audiência de 11 de abril de 2024,
profere o presente
Acórdão
1
Através do seu recurso interposto ao abrigo do artigo 263.o TFUE, a recorrente, Nord Stream 2 AG, pede a anulação da Diretiva (UE) 2019/692 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de abril de 2019, que altera a Diretiva 2009/73/CE que estabelece regras comuns para o mercado interno do gás natural (JO 2019, L 117, p. 1, a seguir «diretiva impugnada»).
I. Antecedentes do litígio
A. Diretiva 2009/73
2
A Diretiva 2009/73/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno do gás natural e que revoga a Diretiva 2003/55/CE (JO 2009, L 211, p. 94), insere‑se num quadro regulamentar mais amplo denominado «terceiro pacote “energético”». A Diretiva 2009/73 pretende instituir regras comuns em matéria de transporte, distribuição, comercialização e armazenamento de gás natural com o objetivo de permitir o acesso ao mercado e favorecer uma concorrência em condições de igualdade e não discriminatória.
3
A Diretiva 2009/73 prevê várias obrigações para atingir este objetivo. A este respeito, nomeadamente, a referida diretiva prevê no artigo 9.o a obrigação de separação entre as redes de transporte e os operadores das redes de transporte, e institui no artigo 32.o um sistema de acesso de terceiros às redes de transporte e distribuição e às instalações de gás natural liquefeito (GNL) baseado em tarifas publicadas, aplicadas objetivamente e sem discriminação aos utilizadores da rede (a seguir, em conjunto, «obrigações previstas na Diretiva 2009/73»).
4
O artigo 36.o da Diretiva 2009/73 prevê, em substância, que as novas infraestruturas importantes do setor do gás, ou seja, as interligações, instalações de GNL e instalações de armazenamento, podem, apresentando pedido nesse sentido, beneficiar de uma isenção, por um período definido, das obrigações previstas na referida diretiva, nas condições enunciadas no n.o 1 do referido artigo.
B. Recorrente
5
A recorrente é uma sociedade constituída em conformidade com o direito suíço cujo acionista único é a sociedade anónima russa de direito público (PJSC) Gazprom. Esta sociedade foi encarregada da planificação, construção e exploração do gasoduto Nord Stream 2.
6
À semelhança do gasoduto Nord Stream 1, que é composto por uma rede de duas condutas cuja construção foi concluída em 2012 e cuja capacidade é de 55 mil milhões de metros cúbicos por ano, o gasoduto Nord Stream 2, também composto por duas condutas de transporte de gás que atravessam o mar Báltico, tem por objetivo garantir o transporte do gás entre Oust‑Louga (Rússia) e Lubmin (Alemanha), elevando a capacidade global de transporte dos dois gasodutos Nord Stream 1 e Nord Stream 2 para 110 mil milhões de metros cúbicos por ano. A partir de Lubmin, o gás transportado pelo gasoduto Nord Stream 2 deve sê‑lo através de gasodutos em terra.
C. Diretiva impugnada
7
Em 8 de novembro de 2017, a Comissão Europeia apresentou uma proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, que altera a Diretiva 2009/73 que estabelece regras comuns para o mercado interno de gás natural [COM(2017) 660 final, a seguir «proposta de diretiva»].
8
Em 17 de abril de 2019, o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia adotaram a diretiva impugnada, que entrou em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial, ou seja, em 23 de maio de 2019.
9
O artigo 2.o, ponto 17, da Diretiva 2009/73, substituído pelo artigo 1.o, ponto 1, da diretiva impugnada, prevê que o conceito de «interligação» não só abrange qualquer conduta de transporte que atravessa ou transpõe uma fronteira entre Estados‑Membros com a finalidade de ligar as redes de transporte nacionais desses Estados‑Membros, mas também passou a abranger qualquer conduta de transporte entre um Estado‑Membro e um país terceiro até ao território dos Estados‑Membros ou ao mar territorial desse Estado‑Membro (a seguir «gasoduto entre um Estado‑Membro e um país terceiro»).
10
No entanto, no que se refere aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro concluídos antes de 23 de maio de 2019, o artigo 49.o‑A, n.o 1, da Diretiva 2009/73, inserido pelo artigo 1.o, ponto 9, da diretiva impugnada, prevê que o Estado‑Membro em que estiver localizado o primeiro ponto de ligação do gasoduto com a rede desse Estado‑Membro pode decidir derrogar as obrigações previstas na Diretiva 2009/73 no que diz respeito às secções desse gasoduto situadas no seu território ou mar territorial (a seguir «artigo 49.o‑A»). Esta derrogação deve ser concedida por razões objetivas, como possibilitar a recuperação do investimento feito, ou por razões de segurança do abastecimento, desde que não prejudique a concorrência, o bom funcionamento do mercado interno do gás natural nem a segurança do abastecimento energético na União Europeia.
11
O referido artigo 49.o‑A, n.o 1, prevê ainda, por um lado, que as derrogações deste tipo são limitadas a um período máximo de 20 anos objetivamente fundamentado, renovável se tal se justificar, e podem ser sujeitas a condições que contribuam para o cumprimento das referidas condições e, por outro, que essas derrogações não se aplicam às condutas de transporte entre um Estado‑Membro e um país terceiro que tenha a obrigação de transpor a Diretiva 2009/73 alterada e que efetivamente a aplique na sua ordem jurídica por força de um acordo celebrado com a União.
12
Por outro lado, o artigo 1.o, n.o 5, alínea a), da diretiva impugnada alterou o artigo 36.o da Diretiva 2009/73 acrescentando, no n.o 1, alínea e), deste artigo, em substância, que a isenção concedida ao abrigo deste mesmo artigo não prejudica a segurança do abastecimento de gás natural na União (a seguir «artigo 36.o, conforme alterado»).
13
No que diz respeito à transposição das alterações introduzidas pela diretiva impugnada na Diretiva 2009/73, o artigo 2.o da diretiva impugnada prevê que os Estados‑Membros irão pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento a esta última diretiva até 24 de fevereiro de 2020, sem prejuízo das eventuais derrogações nos termos do artigo 49.o‑A.
II. Tramitação processual anterior no Tribunal Geral e no Tribunal de Justiça
14
No n.o 4 do dispositivo do Despacho de 20 de maio de 2020, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (T‑526/19, EU:T:2020:210), o Tribunal Geral julgou inadmissível o recurso interposto pela recorrente.
15
Por Acórdão de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), por um lado, o Tribunal de Justiça anulou o referido n.o 4 do dispositivo do Despacho de 20 de maio de 2020, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (T‑526/19, EU:T:2020:210). Por outro lado, o Tribunal de Justiça declarou que o recurso interposto pela recorrente era admissível, uma vez que era dirigido contra as disposições dos artigos 36.o e 49.o‑A da Diretiva 2009/73, conforme alterados e inseridos pela diretiva impugnada, respetivamente.
III. Pedidos das partes
16
A recorrente conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:
–
anular integralmente a diretiva impugnada;
–
condenar o Parlamento e o Conselho nas despesas.
17
O Parlamento e o Conselho, apoiados pela Comissão, concluem pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
negar provimento ao recurso; e
–
condenar a recorrente nas despesas.
18
A República da Estónia, a República da Lituânia e a República da Polónia concluem pedindo ao Tribunal que se digne negar provimento ao recurso.
IV. Questão de direito
A. Quanto aos pedidos de anulação integral da diretiva impugnada
19
Em resposta a uma questão escrita colocada pelo Tribunal Geral, a recorrente explicou que, na sequência do Acórdão de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), continuava a pedir a anulação integral da diretiva impugnada pelo facto de esse acórdão não se opor a esta anulação. Em substância, alega que o referido acórdão apenas limitou a fiscalização do Tribunal Geral à apreciação da legalidade do artigo 36.o, conforme alterado, e do artigo 49.o‑A. Considera que, se o Tribunal Geral concluir que estas duas disposições, ou uma delas, não estão em conformidade com o direito da União, deve examinar se a ilegalidade dessas disposições pode levar à anulação da diretiva impugnada na sua totalidade. A este respeito, a recorrente sublinha que, pela sua natureza e objetivo, a diretiva impugnada lhe é especificamente dirigida e, por conseguinte, não tem um fundamento legal legítimo, devendo ser integralmente anulada.
20
Nessa mesma resposta, a recorrente acrescentou que, caso o Tribunal Geral decidisse não anular integralmente a diretiva impugnada, pedia, a título subsidiário, a anulação do artigo 49.o‑A.
21
Na audiência, a recorrente confirmou que, nesse caso, ou seja, se o Tribunal Geral decidisse não anular integralmente a diretiva impugnada, não pedia a anulação do artigo 36.o, conforme alterado.
22
A este respeito, é verdade que, como alega a recorrente, quando o juiz da União declara a ilegalidade de uma disposição de um ato normativo e a pretende anular, deve analisar se essa anulação deve implicar a anulação integral do ato normativo em causa.
23
Também é verdade que, segundo jurisprudência constante, a anulação parcial de um ato normativo da União só é possível se os elementos cuja anulação é pedida forem dissociáveis do resto do ato (Acórdãos de 27 de junho de 2006, Parlamento/Conselho, C‑540/03, EU:C:2006:429, n.o 27, e de 26 de abril de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑401/19, EU:C:2022:297, n.o 17).
24
Todavia, no caso em apreço, o Tribunal de Justiça declarou, no n.o 3 do dispositivo do Acórdão de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), que o recurso interposto pela recorrente era admissível, uma vez que era dirigido contra os artigos 36.o e 49.o‑A da Diretiva 2009/73, conforme tinham sido, respetivamente, alterados e inseridos pela diretiva impugnada.
25
Para chegar a esta conclusão, o Tribunal de Justiça considerou, nomeadamente, no n.o 165 do Acórdão de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), que os referidos artigos 36.o e 49.o‑A eram dissociáveis das outras disposições da Diretiva 2009/73, conforme alterada pela diretiva impugnada.
26
Dito por outras palavras, o Tribunal de Justiça considerou que o artigo 1.o, ponto 5, da diretiva impugnada, que procede à alteração ao artigo 36.o da Diretiva 2009/73, e o artigo 1.o, ponto 9, da diretiva impugnada, que procede à inserção do artigo 49.o‑A na Diretiva 2009/73(v. n.os 10 e 12, supra), eram dissociáveis das outras disposições da diretiva impugnada e, nomeadamente, do seu artigo 1.o, ponto 1, que amplia o âmbito de aplicação da Diretiva 2009/73 aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, substituindo o artigo 2.o, ponto 17, desta última diretiva (v. n.o 9, supra).
27
Nos termos do artigo 61.o, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, em caso de remessa do processo ao Tribunal Geral, este fica vinculado à solução dada às questões de direito na decisão do Tribunal de Justiça.
28
Daqui resulta que o Tribunal de Justiça decidiu, com trânsito em julgado, que não era admissível o pedido de anulação integral da diretiva impugnada feito pela recorrente. Além disso, o Tribunal Geral está vinculado pela solução desta questão de direito nos termos do artigo 61.o, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.
29
Tendo em conta o que precede, o primeiro pedido do recurso deve ser julgado improcedente na parte em que visa a anulação integral da diretiva impugnada.
30
Em contrapartida, este primeiro pedido do recurso, nos moldes em que foi formulado com precisão pela recorrente na audiência (v. n.o 20, supra), é efetivamente admissível na parte em que pretende a anulação do artigo 1.o, ponto 9, da diretiva impugnada, que insere um artigo 49.o‑A na Diretiva 2009/73.
B. Quanto aos pedidos de anulação do artigo 49.o‑A
31
A recorrente invoca seis fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, à violação do princípio da igualdade de tratamento; o segundo, à violação do princípio da proporcionalidade; o terceiro, à violação do princípio da segurança jurídica; o quarto, a desvio de poder; o quinto, à preterição de formalidades essenciais; e, o sexto, à violação do dever de fundamentação.
32
Na audiência, a recorrente informou que renunciava ao sexto fundamento.
33
Quanto aos demais cinco fundamentos invocados pela recorrente, o Tribunal Geral considera que, após as observações preliminares, importa começar pela análise do terceiro fundamento, relativo à violação do princípio da segurança jurídica.
1.
Observações preliminares
34
Em primeiro lugar, o juiz da União reconheceu ao legislador da União, no exercício das competências que lhe são conferidas, um amplo poder de apreciação quando a sua ação implique escolhas de natureza política, económica e social e quando seja chamado a efetuar apreciações e avaliações complexas. Todavia, mesmo na presença deste poder, o legislador da União deve basear a sua escolha em critérios objetivos e adequados à finalidade prosseguida pela legislação em causa, tendo em conta todos os elementos factuais e os dados técnicos e científicos disponíveis no momento da adoção do ato em questão (Acórdão de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique e Lorraine e o., C‑127/07, EU:C:2008:728, n.os 57 e 58).
35
No caso em apreço, a diretiva impugnada baseia‑se no artigo 194.o, n.o 2, TFUE, que prevê em substância que, sem prejuízo da aplicação de outras disposições dos Tratados, o Parlamento e o Conselho estabelecem as medidas necessárias à realização dos objetivos da política da União no domínio da energia, referidos no n.o 1 deste mesmo artigo.
36
Assim, o TFUE confere ao Parlamento e ao Conselho o poder de decidir sobre o conteúdo da sua intervenção no domínio da energia, desde que as medidas tomadas sejam necessárias para alcançar os objetivos da política da União.
37
Por conseguinte, no que respeita à fiscalização jurisdicional do exercício desta competência, o juiz da União não pode substituir a apreciação do legislador da União pela sua própria apreciação, devendo limitar‑se a examinar se esta não está viciada por erro manifesto ou desvio de poder ou se a autoridade em questão não ultrapassou manifestamente os limites do seu poder normativo (v., por analogia, Acórdãos de 12 de maio de 2011, Luxemburgo/Parlamento e Conselho, C‑176/09, EU:C:2011:290, n.o 35, e de 21 de junho de 2018, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑5/16, EU:C:2018:483, n.o 150).
38
Em segundo lugar, de acordo com jurisprudência constante, no âmbito de um recurso de anulação, a legalidade do ato impugnado deve ser apreciada em função dos elementos de facto e de direito existentes na data da adoção do ato (v. Acórdão de 10 de setembro de 2019, HTTS/Conselho, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, n.o 37 e jurisprudência referida; Acórdão de 17 de setembro de 2007, Microsoft/Comissão, T‑201/04, EU:T:2007:289, n.o 260).
39
Assim, não pode ser tomado em consideração o facto, alegado pela recorrente, de todos os outros gasodutos ao largo entre um Estado‑Membro e um país terceiro, concluídos antes de 23 de maio de 2019, terem obtido uma derrogação com base no artigo 49.o‑A posteriormente à adoção da diretiva impugnada. O mesmo se diga do facto, alegado nomeadamente pelo Conselho, de o gasoduto da recorrente ainda não estar em funcionamento.
40
É à luz destas considerações que importa apreciar a procedência dos fundamentos invocados pela recorrente.
2.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do princípio da segurança jurídica
41
A recorrente alega que o facto de os gasodutos não concluídos antes de 23 de maio de 2019 serem os únicos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro relativamente aos quais os operadores não podem invocar nem uma isenção, com fundamento no artigo 36.o, conforme alterado, nem uma derrogação, com base no artigo 49.o‑A, é fonte de insegurança jurídica. A recorrente explica que, à data da adoção da diretiva impugnada, já tinha feito investimentos substanciais e irreversíveis no gasoduto Nord Stream 2, contrariamente aos operadores que ainda não tinham tomado uma decisão de investimento definitivo.
42
A recorrente esclarece que, quando fez esses investimentos, o gasoduto Nord Stream 2, tal como o gasoduto Nord Stream 1, não era considerado abrangido pela Diretiva 2009/73. Foi por esta razão que não pediu a isenção ao abrigo do artigo 36.o da Diretiva 2009/73. Acrescenta que tinha razões para legitimamente acreditar que os seus investimentos não seriam privados de qualquer rentabilidade devido a uma alteração inesperada e súbita da legislação.
43
Assim, o legislador da União devia ter tido em conta a sua situação específica para adaptar a aplicação da diretiva impugnada e, em especial, o âmbito de aplicação temporal do artigo 49.o‑A.
44
O Parlamento e o Conselho, apoiados pela República da Estónia, pela República da Lituânia, pela República da Polónia e pela Comissão, contestam os argumentos da recorrente.
45
O princípio da segurança jurídica exige que as normas jurídicas sejam claras, precisas e previsíveis nos seus efeitos, para que os interessados se possam orientar nas situações e relações jurídicas abrangidas pela ordem jurídica da União (v. Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho, C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.o 148 e jurisprudência referida). É particularmente esse o caso quando essas normas podem ter consequências desfavoráveis para as pessoas e as empresas [v., neste sentido, Acórdão de 30 de abril de 2019, Itália/Conselho (Quota de pesca do espadarte do Mediterrâneo), C‑611/17, EU:C:2019:332, n.o 111].
46
O direito de exigir a proteção da confiança legítima estende‑se, enquanto corolário do princípio da segurança jurídica, a qualquer particular que se encontre numa situação da qual resulte que a Administração da União fez nascer expectativas legítimas na sua esfera jurídica. Constituem garantias suscetíveis de fazer surgir tais expectativas as informações precisas, incondicionais e concordantes que emanam de fontes autorizadas e fiáveis. Em contrapartida, ninguém pode invocar uma violação do princípio da proteção da confiança legítima quando a Administração não lhe tenha fornecido garantias precisas. Do mesmo modo, quando um operador económico prudente e avisado estiver em condições de prever a adoção de uma medida da União suscetível de afetar os seus interesses, não pode invocar o princípio da proteção da confiança legítima no momento em que essa medida for adotada (v., neste sentido, Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho, C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.o 153 e jurisprudência referida).
47
Os operadores económicos não têm nenhuma justificação para ter confiança legítima na manutenção de uma situação existente, que pode ser alterada no quadro do poder de apreciação das instituições da União (v. Acórdão de 26 de junho de 2012, República Checa/Parlamento e Conselho, C‑335/09, EU:C:2012:385, n.o 180 e jurisprudência referida).
48
No caso em apreço, é verdade que, no n.o 80 do Acórdão de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), o Tribunal de Justiça declarou, nomeadamente, que, no momento da adoção e da entrada em vigor da diretiva impugnada, a recorrente já tinha realizado investimentos significativos tendo em vista a construção da sua interligação, na aceção do artigo 2.o, ponto 17, da Diretiva 2009/73, conforme alterada, a qual se encontrava numa fase adiantada.
49
Por outro lado, nos n.os 104 e 160 do Acórdão de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), o Tribunal de Justiça declarou em substância que, à data da adoção da diretiva impugnada, a recorrente não podia beneficiar nem de uma isenção ao abrigo do artigo 36.o, conforme alterado, nem de uma derrogação ao abrigo do artigo 49.o‑A. Com efeito, o Tribunal de Justiça sublinhou, por um lado, que os investimentos para o gasoduto Nord Stream 2 já tinham sido decididos na data da adoção da diretiva impugnada, o que excluía este gasoduto do benefício de uma isenção ao abrigo do artigo 36.o, conforme alterado, e, por outro, que, nessa data, era evidente que o referido gasoduto não podia estar concluído antes de 23 de maio de 2019, impedindo assim a concessão de uma derrogação ao abrigo do artigo 49.o‑A.
50
A este respeito, importa salientar que a circunstância segundo a qual a recorrente não pode beneficiar nem de uma isenção ao abrigo do artigo 36.o, conforme alterado, nem de uma derrogação ao abrigo do artigo 49.o‑A na data da adoção da diretiva impugnada, como o Tribunal de Justiça declarou no Acórdão de 12 de julho de 2022, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (C‑348/20 P, EU:C:2022:548), não é suscetível de demonstrar que o legislador tenha violado o princípio da segurança jurídica e o seu corolário, a saber, o princípio da proteção da confiança legítima.
51
Com efeito, o respeito pelo princípio da segurança jurídica e pelo seu corolário deve ser analisado à luz dos conhecimentos que um operador económico prudente e avisado podia razoavelmente ter quanto à evolução do quadro jurídico e das consequências que dele devia retirar para definir o seu comportamento. Este respeito deve também ser examinado à luz das circunstâncias que rodearam esta evolução e, nomeadamente, da atuação das instituições competentes.
a)
Quanto à circunstância segundo a qual a recorrente não pode beneficiar da isenção prevista no artigo 36.o, conforme alterado
52
Os elementos apresentados no Tribunal Geral não permitem verificar a alegação da recorrente de que tomou a sua decisão final de investimento no projeto Nord Stream 2 em setembro de 2015. Com efeito, a recorrente não se baseia em nenhum anexo para sustentar a sua alegação. De resto, há outros elementos dos autos que sugerem que essa decisão terá sido tomada, não em setembro de 2015, mas em 2016, e depois posta em prática a partir da primavera de 2017.
53
Independentemente da data precisa em que a recorrente adotou efetivamente uma decisão final de investimento, importa referir, primeiro, que a recorrente decidiu investir num contexto de aplicação previsível das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro e, segundo, que prosseguiu os seus investimentos depois de essa possibilidade se ter concretizado.
1) Quanto ao contexto em que a recorrente decidiu investir
54
A recorrente decidiu investir num contexto em que várias instituições da União tinham manifestado, claramente e havia muito tempo, a vontade de aplicar as obrigações previstas na Diretiva 2009/73, primeiro, aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, em geral, e, segundo, ao gasoduto Nord Stream 2 em particular.
55
A este respeito, primeiro, a recorrente decidiu investir num contexto marcado por várias tomadas de posição da Comissão, do Conselho Europeu, do Conselho e do Parlamento, destinadas a que, de um modo geral, as importações de energia para a União e os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro sejam, com base no direito existente ou num direito que devia ser alterado, inteiramente sujeitos às regras que regem o mercado interno da energia.
56
Com efeito, o considerando 22 da Diretiva 2009/73 já explicava que a salvaguarda do abastecimento energético era um elemento essencial de segurança pública e deduzia deste facto que as pessoas de países terceiros só deveriam ser autorizadas a controlar uma rede de transporte ou um operador de rede de transporte se satisfizessem os requisitos de separação efetiva aplicáveis na União. Nesse mesmo considerando, a Comissão era convidada, se adequado, a apresentar recomendações com vista à negociação de acordos aplicáveis com países terceiros em matéria de segurança do abastecimento energético da União.
57
A partir de 2010, a Comissão, em resposta a questões colocadas pelo ministro russo da energia, deu conhecimento, em substância, de que os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro estavam sujeitos às obrigações previstas na Diretiva 2009/73 no território desse Estado‑Membro, a menos que o quadro jurídico fosse alterado por um acordo internacional.
58
Em seguida, no considerando 3 da sua Decisão 994/2012/UE, de 25 de outubro de 2012, relativa à criação de um mecanismo de intercâmbio de informações sobre acordos intergovernamentais entre Estados‑Membros e países terceiros no domínio da energia (JO 2012, L 299, p. 13), o Parlamento e o Conselho explicaram que, para o bom funcionamento do mercado interno da energia, era necessário que a energia importada para a União fosse totalmente regida pelas regras que estabelecem o mercado interno da energia.
59
Em dezembro de 2013, um representante da Comissão expressou publicamente a opinião desta instituição segundo a qual os acordos intergovernamentais celebrados por vários Estados‑Membros com a Federação Russa a respeito de um projeto de gasoduto denominado «South Stream», que devia ligar a Rússia à Itália e à Áustria através do mar Negro e para o qual tinham sido iniciadas algumas obras de construção, não cumpriam as obrigações previstas na Diretiva 2009/73.
60
Em resposta a uma pergunta parlamentar, o membro da Comissão responsável pela energia referiu, em 31 de março de 2014, que a Comissão examinaria as decisões das autoridades reguladoras nacionais adotadas na sequência de um pedido de isenção ao abrigo do artigo 36.o da Diretiva 2009/73, formulado pelos promotores do projeto South Stream.
61
Na sua Comunicação ao Parlamento Europeu e ao Conselho de 28 de maio de 2014, intitulada «Estratégia europeia de segurança energética» [COM (2014) 330 final], a Comissão sublinhou que, a curto prazo, os novos investimentos em infraestruturas promovidos pelos fornecedores dominantes tinham de respeitar todas as regras do mercado interno e da concorrência. Em especial, segundo a Comissão, o projeto South Stream devia ser suspenso até que estivesse assegurada a total conformidade com a legislação da UE e até que o mesmo fosse reavaliado à luz das prioridades da UE em matéria de segurança energética.
62
Na sua Comunicação ao Parlamento, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu, ao Comité das Regiões e ao Banco Europeu de Investimento, de 25 de fevereiro de 2015, intitulada «Uma estratégia‑quadro para uma União da Energia resiliente dotada de uma política em matéria de alterações climáticas virada para o futuro», [COM (2015) 80 final], a Comissão referiu que um elemento importante para garantir a segurança energética é a plena conformidade dos acordos relativos à aquisição de energia a países terceiros com o direito da UE.
63
Em 15 de março de 2015, a Comissão manifestou também o seu desejo de submeter o operador da secção polaca do gasoduto Yamal‑Europe, que transporta gás proveniente da Rússia, às obrigações previstas na Diretiva 2009/73.
64
Na sua Resolução 2015/2113(INI), de 15 de dezembro de 2015, intitulada «Rumo a uma União Europeia da Energia», o Parlamento, por sua vez, considerou, nomeadamente, que a União era fortemente dependente de importações de energia da Rússia, que se tinha revelado um parceiro pouco fiável e utilizava os seus fornecimentos de energia como uma arma política. Acrescentou que os litígios sobre o gás ocorridos em 2006 e 2009 entre a Rússia e a Ucrânia enquanto país de trânsito deixaram muitos países da UE com graves carências. Segundo o Parlamento, estas perturbações demonstravam que as medidas já tomadas eram insuficientes para eliminar a dependência do gás russo. Instou assim a Comissão a fazer aplicar a legislação da União, para impedir distorções no mercado interno.
65
Por último, os elementos dos autos mostram que, nas suas conclusões de 18 de dezembro de 2015 (EUCO 28/15), o Conselho Europeu referiu que as novas infraestruturas deveriam ser plenamente conformes com o terceiro pacote «energético» e outra legislação da UE aplicável, bem como com os objetivos da União da Energia.
66
Assim, resulta dos n.os 56 a 65, supra, que, entre 2009 e 2015, várias instituições da União tinham tomado posição a favor de uma aplicação das regras que regulam o mercado interno da energia a todos os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro.
67
Segundo, e neste contexto, vários Estados‑Membros, o Parlamento e a Comissão manifestaram claramente a sua vontade de que o gasoduto Nord Stream 2 fosse sujeito às obrigações previstas na Diretiva 2009/73 quando tomaram conhecimento da existência desse projeto.
68
Com efeito, os elementos apresentados, nomeadamente, pela recorrente mostram que, em novembro de 2015 e depois em março de 2016, vários Estados‑Membros enviaram duas cartas à Comissão nas quais exprimiram preocupação a respeito do projeto de gasoduto da recorrente e pediram à Comissão que agisse, em substância, para submeter este futuro gasoduto às obrigações previstas na Diretiva 2009/73.
69
Em 15 de dezembro de 2015, o membro da Comissão responsável pela energia, em resposta a uma pergunta parlamentar, explicou que o projeto da recorrente deveria ser plenamente conforme com o direito da concorrência da União. Acrescentou que a União apoiaria apenas projetos de infraestruturas que estejam em conformidade com os princípios fundamentais da União da Energia. O mesmo membro, em 21 de janeiro de 2016, deu uma resposta semelhante a outra pergunta parlamentar.
70
Em 15 de dezembro de 2015, o Parlamento adotou a resolução mencionada no n.o 64, supra, da qual resulta expressamente que esta instituição pretendia que o direito da União fosse aplicado ao gasoduto Nord Stream 2.
71
Numa conferência que decorreu no Parlamento em 6 de abril de 2016 e que tinha por tema «Nord Stream II — Energy Union at the crossroads» (Nord Stream 2 — A União da Energia numa encruzilhada), o vice‑presidente da Comissão declarou que a construção de um projeto de infraestrutura tão importante como o gasoduto Nord Stream 2 não podia acontecer num vazio jurídico e que também não podia ser explorado exclusivamente nos termos do direito russo. A este respeito, precisou que, se viesse a ser construído, o gasoduto Nord Stream 2 deveria ser explorado num quadro jurídico que tivesse devidamente em conta os princípios fundamentais do mercado da energia da União.
72
Outros elementos dos autos mostram que vários deputados europeus, no início de 2017, pediram à Comissão que tomasse medidas urgentes relativamente ao projeto da recorrente. Na mesma altura, dois Estados‑Membros pediram à Comissão que atuasse antes de conceder à recorrente as autorizações que esta tinha pedido a respeito do traçado do gasoduto Nord Stream 2 no mar Báltico, ao abrigo do artigo 79.o da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, assinada em Montego Bay em 10 de dezembro de 1982.
73
Resulta do exposto que a recorrente decidiu investir num contexto há muito caracterizado por uma vontade firme e repetida, nomeadamente de vários Estados‑Membros, do Parlamento e da Comissão, de submeter os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, em geral, e o gasoduto Nord Stream 2, em particular, às obrigações previstas na Diretiva 2009/73.
74
Assim, no momento em que a recorrente alega ter tomado a sua decisão de investir, não dispunha de nenhuma garantia de que o direito da União continuasse a não ser aplicado ao gasoduto Nord Stream 2.
75
Pelo contrário, era previsível que as instituições da União utilizassem os poderes de que dispunham para garantirem que os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, em geral, e o gasoduto Nord Stream 2, em particular, fossem abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2009/73.
2) Quanto à prossecução dos investimentos
76
A recorrente prosseguiu os seus investimentos após a possibilidade de o gasoduto Nord Stream 2 estar sujeito às obrigações previstas na Diretiva 2009/73 se ter concretizado através de propostas apresentadas pela Comissão.
77
Com efeito, no final de março de 2017, a Comissão recordou que o gasoduto Nord Stream 2 levantava dificuldades e anunciou que estava a elaborar um projeto de mandato dirigido ao Conselho para ser autorizada a negociar com a Federação Russa a exploração deste gasoduto.
78
Assim, em 9 de junho de 2017, a Comissão anunciou publicamente, através de um comunicado de imprensa, que tinha pedido um mandato aos Estados‑Membros para negociar um acordo sobre o gasoduto Nord Stream 2 com a Federação Russa. Este pedido assumiu a forma de uma recomendação adotada pela Comissão na mesma data, dirigida ao Conselho, com vista à adoção de uma decisão que autorizasse a abertura de negociações para um acordo internacional entre a União e a Federação Russa sobre a exploração do gasoduto Nord Stream 2 (a seguir «pedido de mandato»).
79
Como resulta do seu comunicado de imprensa, a Comissão explicou, no seu pedido de mandato, que o projeto Nord Stream 2 não contribuía para os objetivos da União da Energia pelo facto de, por um lado, poder facilitar a expansão da posição da Gazprom nos principais mercados do gás da União e, por outro, pôr em causa as vias de transporte existentes.
80
Por esta razão, a Comissão solicitou ao Conselho que lhe concedesse um mandato para negociar um acordo internacional que tivesse em conta os princípios fundamentais decorrentes do direito da União no domínio da energia e, nomeadamente, os princípios da transparência na exploração, a fixação de tarifas não discriminatórias, um nível adequado de acesso não discriminatório de terceiros e um nível de separação entre as atividades de fornecimento e de transporte.
81
Em agosto de 2017, o membro da Comissão responsável pela energia recordou, em resposta a uma pergunta parlamentar, a vontade da Comissão de que o gasoduto Nord Stream 2 não estivesse apenas sujeito ao direito do seu país de proveniência, mas também ao direito da União.
82
Em 8 de novembro de 2017, a Comissão adotou a proposta de diretiva. Esta proposta já previa a extensão do âmbito de aplicação da Diretiva 2009/73 a gasodutos, como o da recorrente, bem como a possibilidade de obter uma derrogação para os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro que estivessem concluídos antes da data da entrada em vigor da futura diretiva. O conteúdo desta proposta tinha sido anunciado em setembro de 2017. Por outro lado, em outubro de 2017, um representante da Comissão tinha esclarecido que, em seu entender, esta proposta seria apresentada em novembro de 2017, seguiria um procedimento «fast‑track» e entraria em vigor, o mais tardar, no final de 2018 se as alterações propostas fossem aceites.
83
Daqui resulta que, à data do pedido de mandato, e depois na data da proposta de diretiva, se concretizou a possibilidade de a recorrente estar sujeita às obrigações previstas na Diretiva 2009/73 e que a mesma podia contar com a aplicação a curto prazo das referidas obrigações ao gasoduto Nord Stream 2. Assim, com base nos elementos de que dispunha, a recorrente estava em condições de prever a adoção de uma medida da União suscetível de afetar os seus interesses.
84
Ora, a recorrente não demonstra que se tenha visto impossibilitada de se adaptar para poder beneficiar da isenção prevista no artigo 36.o, conforme alterado, quando a diretiva impugnada entrasse em vigor.
85
Com efeito, por um lado, a recorrente não alega que, à data do pedido de mandato dirigido pela Comissão ao Conselho e, o mais tardar, à data da proposta de diretiva, tivesse tentado interromper ou suspender a execução dos contratos que tinha anteriormente celebrado, ou que os tivesse tentado renegociar.
86
Por outro lado, a recorrente não demonstra que, nessas mesmas datas, estivesse impossibilitada de interromper ou de suspender o seu projeto e, mais genericamente, que os seus investimentos se tinham tornado irreversíveis.
87
A este respeito, o Tribunal Geral observa que a recorrente não apresentou os contratos de aquisição dos tubos, o contrato relativo ao revestimento dos tubos em betão armado nem o contrato de colocação dos tubos, que explica ter celebrado, respetivamente, em 6 de abril de 2016, 6 de setembro de 2016 e 6 de abril de 2017. Dois dos anexos apresentados pela recorrente atestam apenas que [confidencial] (
1
).
88
Por outro lado, como resulta de uma Decisão da Bundesnetzagentur (Agência Federal das Redes, Alemanha) de 22 de fevereiro de 2009, relativa a um pedido de isenção ao abrigo da norma de direito alemão que transpôs o artigo 36.o da Diretiva 2009/73 (BK7‑08‑009), a celebração de um contrato de aquisição de tubos de montante elevado não demonstra necessariamente a existência de uma decisão firme de investir nem que tenha sido realizado um investimento irreversível à data da celebração desse contrato, nomeadamente pelo facto de estes tubos poderem ainda ser revendidos.
89
Assim, a recorrente não demonstra que, à data do pedido de mandato dirigido pela Comissão ao Conselho e, o mais tardar, à data da proposta de diretiva, os investimentos associados aos contratos mencionados no n.o 87, supra, se tivessem tornado irreversíveis.
90
Quanto ao acordo de transporte de gás que a recorrente celebrou em 23 de abril de 2017, importa sublinhar que este acordo, que tem por objeto a exploração futura do gasoduto Nord Stream 2, não fornece nenhuma informação sobre a cronologia e a amplitude dos investimentos feitos pela recorrente. Além disso, tal acordo foi celebrado numa data em que a Comissão já tinha anunciado estar a preparar um pedido de mandato (v. n.o 77, supra). Além disso, a recorrente não demonstra, através de referências precisas apenas aos excertos desse acordo que apresentou em anexo à petição, que estivesse impossibilitada de interromper ou de suspender a sua execução ou de renegociar os seus termos algumas semanas após a sua assinatura, a saber, depois de a Comissão ter efetivamente apresentado o pedido de mandato, em 9 de junho de 2017. Aliás, uma vez que esse acordo tinha sido assinado com a Gazprom Export LLC, a saber, uma sociedade constituída nos termos do direito russo que era uma filial a 100 % do acionista único da recorrente, não podia ser excluída a possibilidade de renegociar esse acordo à data do pedido de mandato e à data da proposta de diretiva.
91
No que respeita aos acordos de financiamento celebrados pela recorrente em abril e junho de 2017, os mesmos também não fornecem mais informações sobre a cronologia e a amplitude dos investimentos que efetuou. Além disso, as explicações dadas pela recorrente e os excertos destes acordos, que apresentou, não permitem apreciar com a precisão necessária a data em que efetivamente entraram em vigor. Por outro lado, tais acordos foram assinados numa data em que a Comissão já tinha anunciado, em março de 2017, estar a elaborar um projeto de mandato de negociação para celebrar um acordo com a Federação Russa e algumas semanas ou, no que respeita ao acordo de junho de 2017, alguns dias antes de o pedido de mandato ter sido efetivamente dirigido ao Conselho. Por último e mais genericamente, as explicações dadas pela recorrente no Tribunal Geral não demonstram que estivesse impossibilitada de renegociar esses acordos à data do pedido de mandato e, o mais tardar, à data da proposta de diretiva. De resto, importa salientar que metade dos financiamentos garantidos por esses acordos era fornecida pelo seu acionista único, a PJSC Gazprom.
92
Por conseguinte, a recorrente não demonstra que a circunstância segundo a qual não podia beneficiar da isenção prevista no artigo 36.o, conforme alterado, à data da adoção da diretiva impugnada seja consequência direta de uma alteração imprevisível da legislação e que não tenha podido adaptar‑se a tempo a essa situação.
93
Pelo contrário, os elementos à disposição do Tribunal Geral tendem a demonstrar que a recorrente efetuou e prosseguiu ininterruptamente os seus investimentos apesar de poder razoavelmente prever uma futura aplicação das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, incluindo o gasoduto Nord Stream 2.
94
Tendo em conta o contexto que rodeou a adoção da diretiva impugnada e, nomeadamente, a situação da recorrente antes da adoção desta diretiva, a circunstância segundo a qual a recorrente não podia beneficiar da isenção prevista no artigo 36.o, conforme alterado, à data da adoção da referida diretiva não obrigava o legislador da União a adaptar o âmbito de aplicação do artigo 49.o‑A à situação particular desta última, para respeitar o princípio da segurança jurídica.
b)
Quanto à circunstância segundo a qual a recorrente não podia beneficiar da derrogação prevista no artigo 49.o‑A
95
Em primeiro lugar, importa referir que o critério da conclusão da obra antes da data da entrada em vigor da diretiva impugnada, cujo cumprimento condicionava a possibilidade de beneficiar da derrogação prevista no artigo 49.o‑A, já figurava na proposta de diretiva e a recorrente estava em condições de prever que o gasoduto Nord Stream 2 não estaria concluído à data de adoção e da entrada em vigor da referida diretiva.
96
A este respeito, resulta dos elementos dos autos que, à data da proposta de diretiva, em 8 de novembro de 2017, a construção propriamente dita do gasoduto Nord Stream 2, ou seja, nomeadamente, a colocação dos tubos no fundo do mar Báltico, ainda não tinha começado.
97
Com efeito, a recorrente só obteve das autoridades alemãs competentes as diversas autorizações necessárias à instalação e exploração da sua infraestrutura no mar territorial e na zona económica exclusiva (ZEE) da República Federal da Alemanha entre 2 de novembro de 2017 e 27 de março de 2018.
98
Por outro lado, as obras para a colocação dos tubos e para a construção do terminal de chegada na zona sob a responsabilidade deste Estado‑Membro só tiveram início em fevereiro de 2018 e apenas prosseguiram no mar territorial e na ZEE alemã a partir de meados de 2018.
99
Além disso, as autorizações necessárias por parte das autoridades russas, finlandesas e suecas afetadas pelo traçado do gasoduto Nord Stream 2, só foram emitidas entre 5 de abril e 14 de agosto de 2018.
100
Nestas circunstâncias, à data da adoção da diretiva impugnada, ou seja, em 17 de abril de 2019, grande parte das duas condutas que compõem o gasoduto Nord Stream 2 ainda não tinha sido colocada no fundo do mar, como demonstram os números, expressos em quilómetros, apresentados pela recorrente. Em especial, à data da adoção e à data da entrada em vigor da diretiva impugnada, a recorrente continuava a aguardar a autorização relativa aos 147 km de condutas da responsabilidade das autoridades dinamarquesas. Esta autorização acabou por ser dada em 30 de outubro de 2019 e tornou‑se definitiva em 28 de novembro de 2019. À data da adoção e à data da entrada em vigor da diretiva impugnada, os tubos não tinham, portanto, sido instalados nas águas dinamarquesas. Nessas mesmas datas, nem todas as secções de tubos já implantadas no fundo do mar estavam ligadas entre si através do processo denominado «above water tie‑in», pelo menos no mar territorial e na ZEE da Alemanha e nas águas russas.
101
Por conseguinte, a recorrente pôde prever que, se a proposta da Comissão de inserir uma derrogação para os gasodutos concluídos antes da entrada em vigor da diretiva impugnada fosse seguida pelo legislador da União, não poderia dela beneficiar na data dessa entrada em vigor.
102
Em segundo lugar, a circunstância segundo a qual, à data da adoção da diretiva impugnada, a recorrente não podia beneficiar de uma derrogação nos termos do artigo 49.o‑A não só era previsível por esta última, mas resulta também da aplicação de um critério conforme com o princípio da segurança jurídica e com o princípio da proteção da confiança legítima.
103
Com efeito, o critério da conclusão da obra antes da data da entrada em vigor da diretiva impugnada é claro, preciso e objetivo.
104
A este respeito, este critério reflete o princípio de que uma norma jurídica nova é aplicável a partir da entrada em vigor do ato que a institui. Embora não seja aplicável às situações jurídicas constituídas e definitivamente adquiridas na vigência da lei anterior, é aplicável aos efeitos futuros de uma situação constituída na vigência da norma anterior, bem como às situações jurídicas novas. Só assim não será, e com ressalva do princípio da não retroatividade dos atos jurídicos, se a norma nova for acompanhada de disposições especiais que determinam especificamente as condições para a sua aplicação no tempo (v. Acórdão de 22 de junho de 2022, Volvo e DAF Trucks, C‑267/20, EU:C:2022:494, n.o 32 e jurisprudência referida).
105
A abordagem que consiste em adotar a data de entrada em vigor de um ato para delimitar o âmbito de aplicação ratione temporis de uma disposição no domínio do gás já tinha, aliás, sido seguida pela Diretiva 2003/55/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2003, que estabelece regras comuns para o mercado interno de gás natural e que revoga a Diretiva 98/30/CE (JO 2003, L 176, p. 57). Com efeito, o artigo 2.o, ponto 33, da Diretiva 2003/55 definia «nova infraestrutura» como uma infraestrutura não terminada à data da entrada em vigor da referida diretiva. Uma nova infraestrutura era suscetível de beneficiar de uma isenção ao abrigo do artigo 22.o desta mesma diretiva, que passou a artigo 36.o da Diretiva 2009/73.
106
O critério objetivo de conclusão da obra antes da data da entrada em vigor da diretiva demonstra que o legislador teve em conta a situação particular dos gasodutos concluídos ao permitir a estes gasodutos pedir para beneficiar da derrogação prevista no artigo 49.o‑A.
107
No que respeita à situação específica do gasoduto Nord Stream 2, resulta do n.o 100, supra, que o mesmo ainda estava a ser construído à data da entrada em vigor da diretiva impugnada e, portanto, que a situação da recorrente não estava definitivamente adquirida nessa data, na aceção da jurisprudência referida no n.o 104, supra.
108
Por outro lado, a recorrente não só podia prever que não estava em condições de beneficiar da derrogação prevista no artigo 49.o‑A à data da entrada em vigor da diretiva impugnada, como também dispunha de um prazo suplementar para alterar as modalidades de exploração do gasoduto Nord Stream 2 previstas, dado que o prazo de transposição desta diretiva tinha sido fixado, o mais tardar, em 24 de fevereiro de 2020, ou seja, dez meses após a sua adoção.
109
A este respeito, importa acrescentar que a circunstância segundo a qual a recorrente não podia beneficiar da derrogação prevista no artigo 49.o‑A não a impede de explorar o gasoduto Nord Stream 2 de forma economicamente aceitável e de obter a rentabilidade adequada dos seus investimentos, como resulta, nomeadamente, do artigo 13.o, n.o 1, alínea a), da Diretiva 2009/73 e do artigo 13.o do Regulamento (CE) n.o 715/2009 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, relativo às condições de acesso às redes de transporte de gás natural e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1775/2005 (JO 2009, L 211, p. 36).
110
Por conseguinte, a recorrente não demonstrou que o legislador tivesse violado o princípio da segurança jurídica e o seu corolário, o princípio da proteção da confiança legítima, quando considerou, no artigo 49.o‑A, que só os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro concluídos antes de 23 de maio de 2019 podiam beneficiar de uma derrogação nos termos desta disposição.
111
Tendo em conta o que precede, a circunstância segundo a qual, à data da adoção da diretiva impugnada, a recorrente não podia beneficiar nem de uma isenção ao abrigo do artigo 36.o, conforme alterado, nem de uma derrogação ao abrigo do artigo 49.o‑A não é suscetível de demonstrar que o legislador tenha violado o princípio da segurança jurídica e o seu corolário, a saber, o princípio da proteção da confiança legítima.
112
O terceiro fundamento é, portanto, julgado improcedente.
3.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do princípio da igualdade de tratamento
113
O princípio geral da igualdade de tratamento, enquanto princípio geral do direito da União, exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a menos que este tratamento seja objetivamente justificado (v. Acórdão de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e o., C‑127/07, EU:C:2008:728, n.o 23 e jurisprudência referida).
114
Importa examinar sucessivamente os argumentos da recorrente relativos à existência de um tratamento diferenciado de situações comparáveis e os relativos à falta de justificação objetiva.
a)
Quanto ao alegado tratamento diferenciado de situações comparáveis
115
A recorrente alega que o gasoduto Nord Stream 2 está claramente numa situação comparável à dos gasodutos ao largo entre um Estado‑Membro e um país terceiro e que foram concluídos antes da data da entrada em vigor da diretiva impugnada, que entram no âmbito de aplicação do artigo 49.o‑A.
116
Com efeito, primeiro, o gasoduto Nord Stream 2 e os gasodutos concluídos são todos eles «gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro», na aceção do artigo 2.o, ponto 17, da Diretiva 2009/73, conforme alterada, e estão abrangidos pelo âmbito de aplicação desta diretiva pelo facto de serem «interligações».
117
Segundo, o gasoduto Nord Stream 2 e os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, situados ao largo e concluídos, são todos eles gasodutos aos quais não é objetivamente aplicável o artigo 36.o, conforme alterado, e em relação aos quais este artigo não pode desempenhar o seu papel, que consiste em dar uma certeza «antes» do investimento. No que diz respeito ao gasoduto Nord Stream 2 e aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, situados ao largo e concluídos, o investimento realizado é irreversível e não pode ser abandonado da mesma forma que para os gasodutos em fase de planificação. A este respeito, quase todos os investimentos no gasoduto Nord Stream 2 já ocorreram e este gasoduto está quase concluído. Assim, o gasoduto Nord Stream 2 e os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, situados ao largo e concluídos, encontram‑se numa situação comparável à luz do objetivo do artigo 49.o‑A, que é o de permitir a recuperação do investimento realizado.
118
Terceiro, os investimentos no gasoduto Nord Stream 2 têm subjacente o mesmo tipo de acordos de transporte de gás a longo prazo que os dos gasodutos ao largo e concluídos, tendo estes acordos sido celebrados vários anos antes da adoção da diretiva impugnada.
119
Quarto, o facto de, no caso dos gasodutos concluídos e já em funcionamento, ser mais fácil apreciar a sua incidência no funcionamento do mercado interno, na concorrência e na segurança do abastecimento não permite considerar que o gasoduto Nord Stream 2 não é comparável a estes gasodutos concluídos. Com efeito, o artigo 36.o, conforme alterado, exige uma avaliação semelhante no caso dos gasodutos planificados e esta disposição deu origem a uma prática decisória.
120
Quinto, e pela mesma razão, não é possível sustentar que o critério da «decisão final de investimento» seja impreciso, ao contrário do critério da «conclusão» que figura no artigo 49.o‑A. Com efeito, o artigo 36.o, conforme alterado, pressupõe que não tenha sido tomada nenhuma decisão final de investimento.
121
O Parlamento e o Conselho, apoiados pela República da Estónia, pela República da Lituânia, pela República da Polónia e pela Comissão, contestam os argumentos da recorrente.
122
A violação do princípio da igualdade de tratamento através de um tratamento diferenciado pressupõe que as situações em causa sejam comparáveis no que respeita a todos os elementos que as caracterizam. Os elementos que caracterizam situações diferentes e, portanto, o seu caráter comparável devem ser determinados e apreciados à luz do objeto e do objetivo do ato da União que institui a distinção em causa. Devem, além disso, ser tomados em consideração os princípios e os objetivos do domínio no qual o ato em causa se enquadra (v. Acórdão de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e o., C‑127/07, EU:C:2008:728, n.os 25 e 26 e jurisprudência referida).
123
No caso em apreço, no que diz respeito aos princípios e objetivos do domínio a que pertence a diretiva impugnada, o artigo 194.o, n.o 1, TFUE prevê que, no âmbito do estabelecimento ou do funcionamento do mercado interno e tendo em conta a exigência de preservação e melhoria do ambiente, a política da União no domínio da energia tem por objetivo assegurar o funcionamento do mercado da energia, assegurar a segurança do aprovisionamento energético da União, promover a eficiência energética e as economias de energia, bem como o desenvolvimento de energias novas e renováveis, e promover a interconexão das redes de energia (v., neste sentido, Acórdão de 4 de maio de 2016, Comissão/Áustria, C‑346/14, EU:C:2016:322, n.o 72 e jurisprudência referida).
124
A diretiva impugnada tem globalmente por objeto ampliar o âmbito de aplicação da Diretiva 2009/73 aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro.
125
Como resulta do seu considerando 3, o objetivo geral prosseguido pela diretiva impugnada é procurar eliminar os obstáculos à plena realização do mercado interno que decorrem da não aplicação das regras de mercado da União aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro. Este considerando especifica que as alterações introduzidas têm por objetivo, primeiro, assegurar que as regras aplicáveis aos gasodutos que ligam dois ou mais Estados‑Membros sejam também aplicáveis aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro; segundo, garantir a coerência do regime jurídico, evitando ao mesmo tempo distorções da concorrência e eventuais repercussões negativas na segurança do abastecimento; e, terceiro, reforçar a transparência e proporcionar segurança jurídica aos participantes no mercado, em especial os investidores em infraestruturas de gás e os utilizadores das redes, no que diz respeito ao regime jurídico aplicável.
126
No que diz respeito ao artigo 49.o‑A, este tem por objeto permitir ao Estado‑Membro em que estiver localizado o primeiro ponto de ligação de um gasoduto entre esse Estado‑Membro e um país terceiro, concluído antes de 23 de maio de 2019, decidir derrogar as obrigações previstas na Diretiva 2009/73. Esta derrogação deve basear‑se em razões objetivas, como possibilitar a recuperação do investimento feito, ou por razões de segurança do abastecimento, desde que a derrogação não prejudique a concorrência, o bom funcionamento do mercado interno do gás natural nem a segurança do abastecimento energético na União.
127
Como resulta do considerando 4 da diretiva impugnada, o artigo 49.o‑A tem por objetivo ter em conta a falta de regras específicas da União aplicáveis aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro antes da data da entrada em vigor desta diretiva.
128
A este respeito, importa salientar, a título preliminar, que é facto assente que o artigo 49.o‑A leva a tratar de maneira diferente, por um lado, os gasodutos concluídos antes de 23 de maio de 2019, que podem pedir para beneficiar de uma derrogação com base nesta disposição, e, por outro, os gasodutos que não estavam concluídos nessa data e que não podem pedir para beneficiar dessa derrogação.
129
Em primeiro lugar, há que sublinhar que um gasoduto concluído é um gasoduto que possui todos os atributos necessários para o transporte do gás pelo facto de a sua construção ter sido terminada. Um gasoduto concluído pode, portanto, ser posto em funcionamento e ser explorado. Aliás, na exposição de motivos da sua proposta de diretiva, a Comissão descreveu os gasodutos concluídos, abrangidos pela derrogação doravante prevista no artigo 49.o‑A, como infraestruturas existentes já em serviço.
130
Em comparação, um gasoduto que não está concluído não possui todos os atributos de um gasoduto e não está, portanto, apto ao transporte do gás e apto a ser explorado.
131
Em segundo lugar, à luz do objetivo do artigo 49.o‑A, que é ter em conta a falta de regras específicas da União aplicáveis aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro antes da data da entrada em vigor da diretiva impugnada, um gasoduto que ainda não esteja concluído em 23 de maio de 2019 não se encontra numa situação comparável à de um gasoduto já concluído nessa data.
132
Com efeito, um gasoduto que está concluído na data da entrada em vigor da diretiva impugnada e que está em serviço deu necessariamente origem a um investimento prévio ao qual já não é possível renunciar. Por outro lado, um gasoduto já concluído nessa data terá começado a ser explorado no âmbito de um regime jurídico que não previa a aplicação, à sua situação, das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 nem a possibilidade de beneficiar de uma isenção nos termos do artigo 36.o, conforme alterado, aplicável às novas infraestruturas de gás.
133
Em contrapartida, desde logo, um investidor num gasoduto que não esteja concluído à data da entrada em vigor da diretiva impugnada pode ter suportado despesas menos significativas ou dispor de possibilidades acrescidas de adaptar o seu investimento, de pôr termo a obrigações contratuais já subscritas, de alterar as referidas obrigações ou de revender bens já adquiridos para a construção do seu gasoduto.
134
Em seguida, mesmo que um gasoduto não concluído à data da entrada em vigor da diretiva impugnada tenha dado origem a investimentos significativos e à realização de obras de construção, estes investimentos e estas obras podem ter sido decididos com conhecimento de causa, num contexto previsível de alteração da legislação aplicável à data da entrada em vigor dessa alteração.
135
No caso em apreço, resulta nomeadamente dos n.os 75, 83, 93 e 101, supra, que a recorrente decidiu efetivamente investir com conhecimento de causa, num contexto que lhe permitia compreender, mesmo antes da apresentação da proposta de diretiva pela Comissão e, o mais tardar, nesse momento, que o gasoduto Nord Stream 2 estaria sujeito às obrigações previstas na Diretiva 2009/73.
136
Por último, e mais genericamente, um investidor num gasoduto que não esteja concluído à data da entrada em vigor da diretiva impugnada, como o gasoduto Nord Stream 2, tem tempo para se adaptar às alterações legislativas nela previstas. As possibilidades e o tempo de que dispõe um investidor num gasoduto que não está concluído para se adaptar às consequências de uma alteração legislativa operada através de uma diretiva são tanto maiores quanto, por um lado, esse investidor é informado, muitos meses antes da adoção do ato legislativo em causa, do objeto e da finalidade das alterações legislativas previstas e, por outro, os Estados‑Membros dispõem de um prazo para transpor essas alterações para o direito interno.
137
Em terceiro lugar, à luz do objeto do artigo 49.o‑A, mas também do objeto e dos objetivos da diretiva impugnada, bem como dos princípios e dos objetivos da política da União no domínio da energia, a situação de um gasoduto concluído à data da entrada em vigor desta diretiva é distinta da situação de um gasoduto cuja construção não estava concluída nessa data.
138
Com efeito, o impacto de um gasoduto já concluído no funcionamento do mercado interno, nomeadamente em termos de efeitos na concorrência e na segurança do abastecimento, pode ser avaliado ex post. Esta avaliação ex post é efetuada com base na experiência adquirida com a exploração do gasoduto em causa e com base em dados empíricos obtidos no âmbito dessa exploração. Assim, a avaliação do impacto de um gasoduto concluído no mercado interno é mais fácil e pode, portanto, ser efetuada rapidamente segundo um procedimento simples, sob a responsabilidade exclusiva dos Estados‑Membros competentes.
139
Por outro lado, a aplicação das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 aos gasodutos concluídos e já em exploração à data da entrada em vigor da diretiva impugnada apresenta um risco de perturbação das capacidades e dos fluxos de abastecimento e, portanto, de prejudicar a concorrência e a segurança do abastecimento. Este risco também justifica uma análise rápida da sua situação à luz das condições previstas no artigo 49.o‑A.
140
Em contrapartida, no caso de um gasoduto que não está concluído à data da entrada em vigor da diretiva impugnada, como o gasoduto Nord Stream 2, a avaliação do seu impacto no mercado interno e na segurança do abastecimento pode apenas ser prospetiva e assentar em hipóteses. Assim, ainda que esta avaliação seja efetivamente possível, exige apreciações mais aprofundadas e mais complexas do impacto da exploração do futuro gasoduto na realização dos objetivos prosseguidos pela diretiva impugnada no seu conjunto e pela política da União no domínio da energia.
141
Além disso, uma vez que um gasoduto não concluído, como o gasoduto da recorrente, não é capaz de transportar gás e de ser explorado, a aplicação da diretiva impugnada a essa categoria de gasodutos não apresenta o risco de perturbação dos fluxos do abastecimento, ou mesmo de rutura no abastecimento.
142
Tendo em conta o que precede, há que concluir que os gasodutos concluídos em 23 de maio de 2019, por um lado, e os gasodutos não concluídos nessa data, nomeadamente os que estão em construção, como o gasoduto Nord Stream 2, por outro, não se encontram numa situação comparável atendendo a todos os elementos que os caracterizam.
143
Assim, o artigo 49.o‑A leva a tratar situações diferentes de maneira diferente e leva, nomeadamente, a que o gasoduto Nord Stream 2 seja tratado de maneira diferente dos gasodutos concluídos, dado que este gasoduto se encontra, à data da entrada em vigor da diretiva impugnada, numa situação diferente.
144
Mesmo admitindo que o artigo 49.o‑A leve a tratar de maneira diferente situações comparáveis, pelo facto de a recorrente já ter realizado investimentos significativos com vista à construção do gasoduto Nord Stream 2, essa diferença de tratamento e a desvantagem que daí resulta são, em todo o caso, justificadas (v. n.os 145 e seguintes, infra).
b)
Quanto à justificação para um eventual tratamento diferenciado de situações comparáveis
145
A recorrente alega que o tratamento diferenciado do gasoduto Nord Stream 2 não está objetivamente justificado.
146
O facto de o gasoduto Nord Stream 2 não estar concluído antes de 23 de maio de 2019 não pode constituir uma justificação objetiva para um tratamento diferente deste gasoduto. Com efeito, tal justificação é incompatível com a finalidade específica do artigo 49.o‑A. Esta finalidade diz respeito aos riscos de investimento que já foram tomados e consiste em completar o artigo 36.o, conforme alterado, aplicável aos riscos de investimento que ainda não foram tomados. A limitação do âmbito de aplicação temporal do artigo 49.o‑A às infraestruturas «concluídas antes de 23 de maio de 2019» cria um vazio temporal em relação ao âmbito de aplicação do artigo 36.o, conforme alterado.
147
A recorrente alega que tinha as mesmas expectativas legítimas que os operadores de gasodutos já em serviço pelo facto de já ter feito investimentos significativos antes da entrada em vigor da diretiva impugnada, isto é, em 23 de maio de 2019. Tal como os referidos operadores, tomou a decisão de executar o seu projeto, procedeu a investimentos irreversíveis e celebrou a maior parte dos acordos contratuais vinculativos com base na situação jurídica existente antes da entrada em vigor da diretiva.
148
Por outro lado, o critério da «conclusão» não é um critério objetivo. A razão pela qual era necessária a fixação de uma data‑limite tão precoce para que as infraestruturas concluídas não tivessem de fazer face a uma situação de insegurança jurídica não é clara. O legislador podia ter fixado uma data‑limite mais distante sem que a situação das infraestruturas concluídas fosse afetada. A recorrente sublinha que, no decurso do processo legislativo, a aplicação do artigo 49.o‑A aos gasodutos cujas obras tinham começado antes da data da entrada em vigor da diretiva impugnada tinha sido proposta como uma alternativa à opção que acabou por ser escolhida.
149
O Parlamento e o Conselho, apoiados pela República da Polónia e pela Comissão, contestam os argumentos da recorrente.
150
Importa recordar que uma desigualdade de tratamento é justificada quando seja baseada num critério objetivo e razoável, isto é, quando esteja relacionada com um objetivo legalmente admissível prosseguido pela legislação em causa, e seja proporcionada em relação ao objetivo prosseguido pelo tratamento em questão (Acórdão de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e o., C‑127/07, EU:C:2008:728, n.o 47).
151
A título liminar, importa sublinhar que, contrariamente ao que sustenta a recorrente, o objetivo específico do artigo 49.o‑A não diz apenas respeito aos riscos de investimento. Com efeito, o artigo 49.o‑A tem um objetivo mais amplo, que é o de ter em conta a falta de regras aplicáveis aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro antes da data da entrada em vigor da diretiva impugnada. É por esta razão que, segundo esta disposição, a derrogação nela prevista se deve basear em razões objetivas, como possibilitar a recuperação do investimento feito ou razões de segurança do abastecimento.
152
No caso em apreço, em primeiro lugar, importa observar que o critério da conclusão antes da data da entrada em vigor da diretiva impugnada constitui um critério objetivo que reflete os princípios que regem a aplicação no tempo de um ato da União (v. n.o 104, supra). Por outro lado, este critério apresenta um nexo estreito com o objetivo prosseguido pelo artigo 49.o‑A, a saber, ter em conta a falta de regras específicas da União aplicáveis aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro antes da data da entrada em vigor da diretiva impugnada. Este critério já tinha, aliás, sido aplicado no artigo 2.o, ponto 33, da Diretiva 2003/55 para definir uma «nova infraestrutura» (v. n.o 105, supra).
153
O critério da conclusão antes da data da entrada em vigor da diretiva impugnada constitui, portanto, um critério objetivo e razoável.
154
Em segundo lugar, a eventual diferença de tratamento que resulta da aplicação do critério da conclusão antes de 23 de maio de 2019 é apta a realizar o objetivo de ter em conta a falta de regras aplicáveis aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro antes da data da entrada em vigor da diretiva impugnada.
155
Por um lado, permite facilmente aos proprietários de gasodutos apreciar se o seu gasoduto está abrangido pelo âmbito de aplicação da derrogação prevista no artigo 49.o‑A.
156
Por outro lado, este critério pode ser facilmente aplicado pelos Estados‑Membros para apreciar rapidamente se um pedido de derrogação é efetivamente apresentado a respeito de um gasoduto que está ou não abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 49.o‑A. Dito de outro modo, este critério permite identificar facilmente os gasodutos para os quais poderia ser necessária flexibilidade à luz, por um lado, do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima do seu proprietário e, por outro, dos riscos de perturbação do abastecimento que a aplicação das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 poderia provocar a esses gasodutos, que já estão em serviço.
157
Em terceiro lugar, a eventual diferença de tratamento que resulta da aplicação do critério da conclusão antes de 23 de maio de 2019 não ultrapassa os limites do necessário à realização do objetivo prosseguido pelo artigo 49.o‑A.
158
Com efeito, há que rejeitar o argumento da recorrente segundo o qual o objetivo prosseguido pelo artigo 49.o‑A podia ser realizado abrindo a derrogação prevista nesta disposição aos gasodutos cujas obras tivessem começado antes de 23 de maio de 2019 ou que já tivessem dado origem a uma decisão final de investimento antes dessa data.
159
A este respeito, é verdade que os critérios mencionados pela recorrente também permitiram aos gasodutos concluídos antes de 23 de maio de 2019 pedir uma derrogação com base no artigo 49.o‑A.
160
Todavia, desde logo, estes critérios não apresentavam o mesmo nível de precisão, uma vez que os conceitos de «início dos trabalhos» e de «decisão final de investimento» eram suscetíveis de dar origem a um trabalho complexo de interpretação para apreciar se um gasoduto estava ou não abrangido pelo âmbito de aplicação da derrogação prevista no artigo 49.o‑A.
161
Em seguida, esses critérios levavam a incluir no âmbito de aplicação da derrogação prevista no artigo 49.o‑A gasodutos que ainda não estavam em exploração. A apreciação da observância das condições previstas no artigo 49.o‑A não podia, portanto, ser facilmente efetuada pelos Estados‑Membros, apesar de o procedimento instituído por esta disposição ter sido concebido precisamente como um procedimento simples a ser aplicado rapidamente pelos Estados‑Membros e que não devia resultar em análises prospetivas e complexas.
162
Por último, ao contrário do critério da conclusão antes de 23 de maio de 2019, os critérios mencionados pela recorrente tinham por efeito ampliar o âmbito de aplicação do artigo 49.o‑A a gasodutos, como o gasoduto Nord Stream 2, que tinham dado origem a investimentos e ao início das obras de construção num momento em que era previsível a extensão do âmbito de aplicação da Diretiva 2009/73 a gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro.
163
Quanto às restrições suportadas pelos investidores em gasodutos não concluídos, em geral, e pela recorrente, em particular, importa sublinhar que a aplicação das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 não impede os investidores nos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro de fazerem a exploração do seu gasoduto de uma forma economicamente aceitável e de obterem a rentabilidade adequada dos seus investimentos (v. n.o 109, supra).
164
Esta apreciação é, aliás, confirmada pelos vários exemplos, mencionados pela Comissão, de gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro que já estavam sujeitos, por vezes há muitos anos, às obrigações previstas na Diretiva 2009/73 antes da entrada em vigor da diretiva impugnada.
165
Por conseguinte, a importância do objetivo que consiste em ter em conta a falta previsível de regras aplicáveis aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, concluídos antes de 23 de maio de 2019, justificava as restrições suportadas pelos investidores nos gasodutos não concluídos nessa data, como a recorrente.
166
De resto, como resulta, em substância, dos n.os 261 a 263, infra, a recorrente não demonstra que as restrições que suporta devido à aplicação das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 ao gasoduto Nord Stream 2 são manifestamente inadequadas à luz dos objetivos prosseguidos pela diretiva impugnada.
167
Tendo em conta o que precede, a recorrente não demonstra que a opção tomada pelo legislador no artigo 49.o‑A, que consiste em definir o âmbito de aplicação da derrogação prevista por esta disposição através do critério da conclusão antes de 23 de maio de 2019, seja manifestamente inadequada e que seja injustificada uma eventual diferença de tratamento.
168
O primeiro fundamento é, portanto, julgado improcedente.
4.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade
169
Em primeiro lugar, na petição, a recorrente alega que a extensão do âmbito de aplicação das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 aos gasodutos ao largo entre um Estado‑Membro e um país terceiro não é proporcionada aos objetivos prosseguidos pela diretiva impugnada ou pela Diretiva 2009/73.
170
A recorrente sublinha também que, se a aplicação das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro constitui a solução para um verdadeiro problema, estas obrigações devem aplicar‑se da mesma forma a todos os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro. Ora, a recorrente alega que as obrigações previstas na Diretiva 2009/73 se aplicam apenas a uma fração da capacidade de importação dos países terceiros, a saber, a capacidade do gasoduto Nord Stream 2, e não à capacidade de todos os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro.
171
Em segundo lugar, na réplica, a recorrente alega, primeiro, que não está demonstrado que o facto de sujeitar um pequeno troço de um único gasoduto proveniente de um país terceiro, a saber, o gasoduto Nord Stream 2, às obrigações previstas na Diretiva 2009/73 seja necessário para realizar os objetivos prosseguidos pela diretiva impugnada.
172
Segundo, a recorrente alega que as obrigações previstas na Diretiva 2009/73 se aplicam apenas a uma fração da capacidade de importação dos países terceiros, a saber, a capacidade do gasoduto Nord Stream 2, e não à capacidade de todos os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro. Ora, vê‑se com alguma dificuldade como é que a aplicação destas obrigações a uma parte tão pequena da capacidade total dos gasodutos de importação poderia realizar os objetivos da diretiva impugnada.
173
Terceiro, a recorrente alega que as partes quantitativas e qualitativas do objetivo que consiste em garantir a segurança do abastecimento podiam ser asseguradas mesmo incluindo o gasoduto Nord Stream 2 no âmbito de aplicação do artigo 49.o‑A. Com efeito, a isenção e a derrogação previstas, respetivamente, no artigo 36.o, conforme alterado, e no artigo 49.o‑A, que são concedidas designadamente à luz de uma condição relacionada com a segurança do abastecimento, demonstram que esta segurança não é apenas assegurada pela aplicação das obrigações previstas na Diretiva 2009/73.
174
Em terceiro lugar, a recorrente alega que, admitindo que se possa considerar que a diretiva impugnada apresenta uma vantagem marginal para o mercado interno, o que não é o caso, essa vantagem é inferior aos inconvenientes muito significativos que esta diretiva impõe à União, aos Estados‑Membros e aos proprietários, como ela, de gasodutos ao largo entre um Estado‑Membro e um país terceiro.
175
A recorrente esclarece que os efeitos económicos da diretiva na sua situação são significativos e irrazoáveis, uma vez que esta diretiva não lhe permite recuperar os investimentos feitos antes da sua adoção. A mesma é incapaz de executar legalmente aspetos fundamentais do acordo de transporte de gás que celebrou com a Gazprom, e a sua posição financeira é afetada de forma muito negativa.
176
O Parlamento e o Conselho, apoiados pela República da Estónia, pela República da Lituânia, pela República da Polónia e pela Comissão, contestam os argumentos da recorrente.
177
O princípio da proporcionalidade exige que os atos das instituições da União sejam aptos a realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não excedam os limites do que é necessário à realização destes objetivos (v., neste sentido, Acórdão de 12 de julho de 2012, Association Kokopelli, C‑59/11, EU:C:2012:447, n.o 38 e jurisprudência referida).
178
A título preliminar, importa sublinhar que, como salienta a recorrente, o objetivo geral previsto pela diretiva impugnada é efetivamente o de assegurar o funcionamento do mercado interno.
179
No entanto, o considerando 3 da diretiva impugnada menciona objetivos mais precisos, que não se limitam a evitar distorções da concorrência e eventuais repercussões negativas na segurança do abastecimento, mas visam igualmente, primeiro, assegurar que as regras aplicáveis aos gasodutos que ligam dois ou mais Estados‑Membros sejam também aplicáveis aos gasoduto entre um Estado‑Membro e um país terceiro e, mais genericamente, garantir a coerência do regime jurídico e, segundo, proporcionar segurança jurídica aos participantes no mercado.
180
O objetivo geral e os objetivos mais precisos prosseguidos pela diretiva impugnada constituem, evidentemente, objetivos legítimos. De resto, é feita referência ao estabelecimento e ao funcionamento do mercado interno no artigo 194.o TFUE, e os objetivos que consistem em assegurar o funcionamento do mercado da energia e a segurança do aprovisionamento energético da União são mencionados nesta disposição.
181
É à luz destas considerações que há que apreciar se a diretiva impugnada é apta a realizar os objetivos que prossegue e não ultrapassa os limites do necessário para a sua realização, uma vez que o gasoduto Nord Stream 2 é o único gasoduto entre um Estado‑Membro e um país terceiro que não pode beneficiar nem da isenção prevista no artigo 36.o, conforme alterado, nem da derrogação prevista no artigo 49.o‑A.
a)
Quanto à aptidão da diretiva impugnada para realizar os objetivos prosseguidos, dado a recorrente não poder beneficiar nem de uma isenção nem de uma derrogação
182
Importa examinar, num primeiro momento, a aptidão da diretiva impugnada para realizar os objetivos de segurança jurídica e de coerência do quadro jurídico e, num segundo momento, a aptidão desta mesma diretiva para evitar distorções da concorrência e eventuais repercussões negativas na segurança do abastecimento.
1) Quanto à aptidão da diretiva impugnada para realizar os objetivos de segurança jurídica e de coerência do quadro jurídico
183
Em primeiro lugar, importa salientar que a diretiva impugnada é apta a realizar o objetivo de segurança jurídica que prossegue.
184
Com efeito, na exposição de motivos da proposta de diretiva, a Comissão explicou que o direito da União não define expressamente um quadro regulamentar para os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro.
185
A este respeito, a extensão do conceito de «interligação» aos gasodutos de e para países terceiros, operada pela diretiva impugnada através da alteração do conceito de «interligação» que figura no artigo 2.o, ponto 17, da Diretiva 2009/73, assegura uma delimitação clara do âmbito de aplicação material desta última diretiva e fornece indicações precisas a respeito do seu âmbito de aplicação territorial.
186
Por um lado, a diretiva impugnada estende o âmbito de aplicação da Diretiva 2009/73 a todos os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, incluindo o gasoduto Nord Stream 2, ou seja, aos gasodutos em terra e aos gasodutos ao largo, existentes ou futuros.
187
Por outro lado, o considerando 9 da diretiva impugnada refere com precisão que, no que respeita aos gasodutos ao largo, a Diretiva 2009/73 deverá ser aplicável no mar territorial do Estado‑Membro em que estiver localizado o primeiro ponto de interligação com a rede dos Estados‑Membros.
188
Assim, a diretiva impugnada tem nomeadamente por efeito prever que as obrigações previstas na Diretiva 2009/73 são aplicáveis ao troço dos gasodutos ao largo entre um Estado‑Membro e um país terceiro e que atravessam as águas territoriais de um Estado‑Membro, como o troço do gasoduto Nord Stream 2 que atravessa as águas territoriais alemãs. Portanto, a diretiva impugnada evita, a este respeito, um vazio jurídico.
189
Em segundo lugar, a extensão do âmbito de aplicação da Diretiva 2009/73 a todos os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, como o gasoduto Nord Stream 2, assegura ainda a coerência do quadro jurídico na União.
190
Primeiro, como a Comissão já tinha explicado, em substância, na exposição de motivos da proposta de diretiva, a extensão do âmbito de aplicação da Diretiva 2009/73 aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro garante que os operadores destes gasodutos estejam sujeitos ao mesmo regime jurídico que os outros participantes no mercado aos quais a Diretiva 2009/73 já é integralmente aplicável, por exemplo, os operadores de gasodutos que ligam diferentes Estados‑Membros ou os operadores das redes de transporte nos Estados‑Membros.
191
Segundo, por um lado, como também explicou a Comissão na exposição de motivos da proposta de diretiva, os princípios fundamentais do quadro regulamentar estabelecido na Diretiva 2009/73 estão refletidos em diversos acordos internacionais celebrados entre Estados‑Membros e países terceiros ou entre a UE e países terceiros, e são aplicados de forma coerente a gasodutos em terra entre um Estado‑Membro e um país terceiro.
192
A aplicação das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 a todos os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro contribui assim para a coerência do direito aplicável entre, por um lado, os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro que já estavam sujeitos às referidas obrigações nos termos de outros instrumentos jurídicos, como os acordos internacionais, e, por outro, os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro que não estavam sujeitos a tais obrigações, como o gasoduto Nord Stream 2.
193
Por outro lado, como a Comissão explicou, em substância, na exposição de motivos da proposta de diretiva a respeito da observância do princípio da subsidiariedade, a extensão do âmbito de aplicação da Diretiva 2009/73 a todos os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro garante uma aplicação uniforme das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 e evita uma abordagem fragmentada com base nas medidas nacionais. Em especial, esta extensão evita uma situação em que uma interligação que atravessa vários Estados‑Membros seja regida por regimes nacionais diferentes, e também permite à Comissão exercer um certo controlo sobre a observância das regras pertinentes.
194
Por conseguinte, a diretiva impugnada é apta a realizar os objetivos de segurança jurídica e de coerência do quadro jurídico que prossegue essencialmente, uma vez que amplia o âmbito de aplicação da Diretiva 2009/73 e, portanto, das obrigações que esta diretiva prevê.
195
A este respeito, a circunstância segundo a qual a recorrente é a única a não poder beneficiar nem de uma isenção ao abrigo do artigo 36.o, conforme alterado, nem de uma derrogação ao abrigo do artigo 49.o‑A, não tem impacto na aptidão da diretiva impugnada para realizar os objetivos que prossegue através de uma extensão do âmbito de aplicação da Diretiva 2009/73.
2) Quanto à aptidão da diretiva impugnada para evitar distorções da concorrência e eventuais repercussões negativas sobre a segurança do abastecimento
196
A título preliminar, no que diz respeito aos problemas em termos de concorrência e de segurança do abastecimento que motivaram a proposta de diretiva, a Comissão explicou, nomeadamente, na exposição de motivos desta proposta, que a UE depende em larga medida das importações de gás de países terceiros e que é do interesse da UE e dos clientes de gás que haja a maior transparência e competitividade também em relação aos gasodutos a partir destes países.
197
A Comissão justificou ainda a referida proposta de diretiva à luz do princípio da subsidiariedade com o facto de os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro terem, na maior parte dos casos, uma capacidade suscetível de afetar o mercado interno do gás e a segurança do abastecimento em vários Estados‑Membros.
198
No documento de trabalho que acompanha a sua proposta de diretiva, a Comissão esclareceu que, em 2016, 70,4 % da procura de gás da União tinha sido coberta por importações e que 87 % destas importações eram efetuadas através de gasodutos.
199
Neste contexto, importa sublinhar, em primeiro lugar, que, independentemente do comprimento do troço do ou dos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro abrangidos pelas obrigações previstas na Diretiva 2009/73, a aplicação destas obrigações aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, considerada no seu conjunto, e ao gasoduto Nord Stream 2, em particular, é apta a realizar o objetivo de realização do mercado interno do gás natural ao evitar distorções da concorrência e eventuais repercussões negativas na segurança do abastecimento.
200
Com efeito, a Diretiva 2009/73 prevê, nomeadamente, primeiro, uma obrigação de separação (unbundling) da rede de transporte e do operador da rede de transporte, segundo, uma obrigação de acesso de terceiros à rede e, terceiro, outras obrigações relativas, nomeadamente, à transparência tarifária e não tarifária.
201
Primeiro, no que respeita à obrigação de separação prevista no artigo 9.o da Diretiva 2009/73, o Tribunal de Justiça já declarou em substância que, numa situação em que o gás natural produzido fora da União por uma empresa é transportado para a União através de uma rede de transporte pertencente à mesma empresa, o risco de comportamentos discriminatórios na exploração dessa rede se manifesta claramente [v., neste sentido, Acórdão de 2 de setembro de 2021, Comissão/Alemanha (Transposição das Diretivas 2009/72 e 2009/73), C‑718/18, EU:C:2021:662, n.o 37].
202
A este respeito, resulta, em substância, dos considerandos 6, 8 e 22 da Diretiva 2009/73 que a obrigação de separação evita que os fornecedores dominantes de gás controlem a infraestrutura de transporte e favoreçam assim a sua própria atividade de fornecimento, por um lado, e que esta obrigação constitui um meio eficaz e estável de resolver o conflito intrínseco de interesses e garantir a segurança do abastecimento, por outro.
203
A aptidão da obrigação de separação para realizar os objetivos prosseguidos pela diretiva impugnada é reforçada pelo facto de o cumprimento desta obrigação de separação dever ser verificado no âmbito de um procedimento de certificação do operador de rede de transporte previsto no artigo 10.o da Diretiva 2009/73. A obtenção de uma certificação condiciona a possibilidade de o proprietário de um gasoduto entre um Estado‑Membro e um país terceiro efetuar transações relativas ao transporte de gás com destino à União.
204
Segundo o artigo 11.o da Diretiva 2009/73, a análise efetuada pela entidade reguladora nacional competente no âmbito do procedimento de certificação tem ainda em conta os riscos que o gasoduto em causa pode representar para a segurança do abastecimento da União.
205
Nos termos da aplicação conjugada dos artigos 10.o e 11.o da Diretiva 2009/73, o processo de certificação pode eventualmente ser reaberto em caso de incumprimento das obrigações de separação ou de risco para a segurança do abastecimento.
206
Segundo, no que diz respeito à obrigação de acesso de terceiros, prevista no artigo 32.o, é verdade que os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro e, nomeadamente, o gasoduto Nord Stream 2 não dispõem necessariamente de um ponto de interligação e que a existência de um pedido de acesso de um terceiro pode ser apenas eventual.
207
Todavia, a obrigação de acesso de terceiros prevista no artigo 32.o da Diretiva 2009/73 abrange os pedidos de acesso existentes e futuros e comporta dois aspetos: a obrigação de permitir a ligação física ao gasoduto e a obrigação de permitir o acesso a capacidades de transporte em condições equitativas.
208
Daqui resulta que os terceiros têm o direito de pedir a ligação ou o acesso às capacidades de transporte dos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, no que respeita ao troço destes gasodutos abrangido pelo âmbito de aplicação territorial do direito da União. Resulta do artigo 41.o, n.os 6, 8 e 10, da Diretiva 2009/73 que as condições de ligação ou de acesso de terceiros devem ser objetivas, não discriminatórias e baseadas em tarifas proporcionadas e aprovadas pela entidade reguladora competente.
209
Terceiro, como refere a Comissão no documento de trabalho que acompanha a sua proposta de diretiva, a amplitude das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro tem por efeito tornar aplicáveis, a estes gasodutos, os requisitos de transparência tarifária e não tarifária que prevê. Estes requisitos de transparência resultam, nomeadamente, do artigo 41.o, n.o 1, alínea a), e n.o 7, da referida diretiva ou das disposições mais gerais do artigo 16.o, n.o 3, desta mesma diretiva.
210
A este respeito, no documento de trabalho que acompanha a sua proposta de diretiva, a Comissão explicou, nomeadamente, que a falta de transparência na exploração dos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro pode constituir um fator de risco do ponto de vista da segurança do abastecimento. Deduziu assim que importava assegurar que as informações relativas à exploração e à manutenção de infraestruturas importantes fossem postas à disposição do mercado e pudessem ser utilizadas pelas autoridades nacionais e da União em causa.
211
Resulta do exposto que as obrigações previstas na Diretiva 2009/73 dizem respeito ao modo de exploração dos gasodutos, à sua capacidade de transporte ou à transparência tarifária ou não tarifária no âmbito da sua exploração. Tendo em conta o objeto destas obrigações, o facto de se aplicarem apenas a um troço dos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro em nada afeta a aptidão das referidas obrigações para evitar distorções da concorrência e eventuais repercussões negativas sobre a segurança do abastecimento e, portanto, para realizar os objetivos prosseguidos pela diretiva impugnada, como o Parlamento, o Conselho e a Comissão explicaram em resposta às medidas de organização do processo.
212
Em segundo lugar, a circunstância, alegada pela recorrente, segundo a qual a diretiva impugnada se aplica apenas a uma fração da capacidade de importação dos países terceiros, a saber, a capacidade do gasoduto Nord Stream 2, não é suscetível de pôr em causa a aptidão da diretiva impugnada para evitar distorções da concorrência e eventuais repercussões negativas na segurança do abastecimento.
213
A este respeito, primeiro, importa salientar que o projeto do gasoduto Nord Stream 2 foi lançado num contexto especial. Com efeito, por diversas vezes antes do lançamento deste projeto, vários Estados‑Membros tinham sido confrontados com escassez de gás em razão de diferendos que envolveram a Federação Russa. As três principais rotas utilizadas pelo gás proveniente desse país terceiro eram, à época, o sistema de trânsito ucraniano, o gasoduto Nord Stream 1 e o gasoduto Yamal‑Europe que transita pela Bielorrússia.
214
Por outro lado, o gasoduto Nord Stream 2 é, cronologicamente, o segundo gasoduto ao largo que, a seguir ao gasoduto Nord Stream 1, liga diretamente a Rússia à Alemanha. O gasoduto Nord Stream 2 leva assim a duplicar a capacidade de gás que pode ser transportado através de uma rota situada unicamente no mar (v. n.o 6, supra). Por conseguinte, os gasodutos Nord Stream 1 e Nord Stream 2 têm capacidade para transportar mais de 80 % do gás importado da Rússia, tendo em conta que as importações de gás provenientes da Rússia representavam 42 % das importações para a União em 2016.
215
Daqui resulta, desde logo, que o projeto da recorrente é suscetível de conduzir a uma concentração das fontes de gás. Com efeito, tem o potencial de reforçar o lugar das importações provenientes da Rússia, visto que contribui para aumentar a capacidade de importação de gás proveniente desse país terceiro. Em consequência, é suscetível de dissuadir a construção ou o desenvolvimento de infraestruturas que liguem a União a outros países terceiros.
216
Em seguida, o projeto da recorrente apresenta o risco de levar a uma maior concentração dos fornecedores de gás na União. Com efeito, este projeto é suscetível de reforçar a posição da Gazprom nos mercados grossistas e retalhistas da União, na qualidade de operador verticalmente integrado.
217
A este respeito, é verdade que a recorrente não é nem o expedidor do gás, nem parte nos contratos de fornecimento de gás, relativos ao gás transportado pelo gasoduto Nord Stream 2. No entanto, o expedidor do gás e o signatário dos contratos de fornecimento de gás são o seu único acionista, ou uma filial deste.
218
Por último, o projeto da recorrente conduz a uma concentração dos pontos de entrada do gás importado para a União e das rotas de transporte. Com efeito, este projeto é suscetível de levar a uma concentração, num único Estado‑Membro, da entrada do gás proveniente da Rússia e de alterar o sentido de circulação dos fluxos de gás na União. Este projeto pode, portanto, levar a que os gasodutos em terra e as rotas existentes, que estão sujeitos às obrigações previstas na Diretiva 2009/73, sejam postergados em benefício de um corredor representado pelos gasodutos Nord Stream 1 e Nord Stream 2. Este risco é tanto maior quanto, como resulta das peças processuais apresentadas no Tribunal Geral, a capacidade dos gasodutos em serviço, que já transportavam gás proveniente da Rússia, não era plenamente explorada.
219
Segundo, a diretiva impugnada aplica‑se a todos os gasodutos existentes e futuros, em terra ou ao largo.
220
A este respeito, a circunstância segundo a qual os gasodutos concluídos antes de 23 de maio de 2019 podem requerer uma derrogação nos termos do artigo 49.o‑A e as novas infraestruturas de gás podem requerer uma isenção ao abrigo do artigo 36.o, conforme alterado, não significa que os referidos gasodutos obtenham automaticamente uma derrogação ou uma isenção. A isenção e a derrogação previstas, respetivamente, no artigo 36.o, tal como alterado, e no artigo 49.o‑A só são concedidas após uma análise casuística pelas autoridades competentes. Por outro lado, são limitadas no tempo e podem estar sujeitas ao cumprimento de determinados requisitos.
221
Terceiro, importa sublinhar que a diretiva impugnada foi adotada num contexto em que vários gasodutos concluídos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, em especial os gasodutos em terra, já estavam sujeitos às obrigações previstas na Diretiva 2009/73 em consequência de outros instrumentos jurídicos, como os acordos internacionais.
222
Assim, ainda que, à data da adoção e da entrada em vigor da diretiva impugnada, o gasoduto Nord Stream 2 fosse o único a não poder beneficiar de uma isenção ou de uma derrogação, esta diretiva aumenta a capacidade de importação proveniente dos países terceiros abrangida pelas obrigações previstas na Diretiva 2009/73.
223
Simultaneamente, a diretiva impugnada assegura condições de concorrência equitativas entre, por um lado, os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro já sujeitos às obrigações previstas na Diretiva 2009/73 e, por outro, os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro que, como o gasoduto Nord Stream 2, serão sujeitos às referidas obrigações em consequência da diretiva impugnada.
224
Resulta do exposto que a aplicação aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, em geral, e ao gasoduto Nord Stream 2, em particular, das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 é apta a evitar distorções da concorrência e eventuais repercussões negativas na segurança do abastecimento.
225
Esta conclusão não é infirmada pelos demais argumentos invocados pela recorrente.
226
A recorrente alega que a aplicação aos gasodutos ao largo entre um Estado‑Membro e um país terceiro, nomeadamente ao gasoduto Nord Stream 2, das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 não ajuda a realizar um mercado grossista de gás integrado na União.
227
A este respeito, há que sublinhar que é certo que os países terceiros em causa não procuram integrar os seus mercados de venda por grosso uns nos outros.
228
No entanto, os operadores desses países terceiros procuram efetuar uma venda grossista do seu gás na União e transportar este gás através de gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, dos quais pelo menos um troço se situa no território da União.
229
A recorrente alega também que os gasodutos ao largo entre um Estado‑Membro e um país terceiro e, em especial, o gasoduto Nord Stream 2, diferem intrinsecamente das redes de transporte de gás, na aceção da Diretiva 2009/73, e apresentam mais semelhanças com os gasodutos a montante.
230
A este respeito, há que sublinhar que o artigo 2.o, ponto 2, da Diretiva 2009/73 define a «rede de gasodutos a montante» como um gasoduto ou rede de gasodutos explorados e/ou construídos como parte de uma instalação de produção de petróleo ou de gás ou utilizados para transportar gás natural de uma ou mais dessas instalações para uma instalação de processamento, um terminal ou um terminal costeiro de descarga.
231
Ora, por um lado, a recorrente não demonstra que os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, como o gasoduto Nord Stream 2, sejam concebidos como parte de uma instalação de produção de gás em especial ou sejam concebidos para transportar gás natural de instalações de produção para uma instalação de processamento, um terminal ou um terminal costeiro de descarga.
232
No que respeita, em especial, ao gasoduto Nord Stream 2, os campos de produção situados na Rússia não estão diretamente ligados ao referido gasoduto, mas apenas através da rede de transporte de gás da Federação Russa. Assim, o gasoduto Nord Stream 2 liga a rede de transporte russa e a rede de transporte de um Estado‑Membro e está potencialmente em condições de transportar, desde o seu ponto de partida, o gás que foi recolhido por diversos meios junto de diversas fontes.
233
Por outro lado, a diretiva impugnada visa precisamente solucionar os problemas em termos de concorrência e de segurança do abastecimento que se colocam pelo facto de os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, como o gasoduto Nord Stream 2, serem detidos, direta ou indiretamente, por fornecedores de gás dominantes e utilizados apenas por estes fornecedores.
234
Aliás, a Diretiva 2009/73 aplica‑se aos gasodutos a montante situados no território da União e o seu artigo 34.o garante o acesso de terceiros a estes gasodutos.
235
Por conseguinte, a recorrente não demonstrou que a diretiva impugnada e, mais precisamente, a aplicação aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 é inapta à realização de todos os objetivos que prossegue (v. n.os 179 e 180, supra), uma vez que o gasoduto Nord Stream 2 é o único gasoduto entre um Estado‑Membro e um país terceiro que não pode beneficiar nem da isenção prevista no artigo 36.o, conforme alterado, nem da derrogação prevista no artigo 49.o‑A.
b)
Quanto ao facto de não exceder os limites do necessário dado a recorrente não poder beneficiar nem de uma isenção nem de uma derrogação
236
Há que examinar, primeiro, os argumentos da recorrente relativos à suficiência da regulamentação do primeiro ponto de entrada na União e, segundo, os argumentos da recorrente relativos às restrições que tem de suportar pelo facto de não poder beneficiar nem de uma isenção ao abrigo do artigo 36.o, conforme alterado, nem de uma derrogação ao abrigo do artigo 49.o‑A.
1) Quanto à alegada suficiência da regulamentação do primeiro ponto de entrada na União
237
A recorrente alega que a regulamentação do ponto de entrada na rede de transporte de gás da União era suficiente para alcançar os objetivos prosseguidos pela diretiva impugnada.
238
A este respeito, refira‑se que este argumento se baseia na premissa, rejeitada nos n.os 229 a 234, supra, de que os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, como o gasoduto Nord Stream 2, são equiparáveis a gasodutos a montante.
239
A recorrente não demonstra, portanto, que a regulamentação no primeiro ponto de entrada na União permitiria alcançar os objetivos prosseguidos pela diretiva impugnada.
240
Em todo o caso, resulta, pelo contrário, da Diretiva 2009/73 que as obrigações que prevê não se aplicam apenas ao ponto de entrada preciso numa rede de transporte, mas, mais genericamente, às redes de transporte, aos operadores das redes de transporte ou às condutas de transporte. Além disso, estas obrigações, aplicáveis ao transporte de gás, dão uma contribuição adicional em comparação com uma regulamentação apenas do fornecimento de gás, que está limitada ao primeiro ponto de entrada na União.
241
Assim, os elementos à disposição do Tribunal Geral demonstram que a regulamentação apenas no primeiro ponto de entrada na União em nada alterou a situação existente antes da adoção da diretiva impugnada e que a recorrente estava, portanto, em condições de explorar o gasoduto Nord Stream 2 e de transportar o gás fornecido pelo seu acionista único sem estar sujeita ao direito da União, o que não é o objetivo prosseguido por esta diretiva.
2) Quanto às restrições suportadas pela recorrente
242
Em primeiro lugar, é verdade que, como resulta da exposição de motivos da proposta de diretiva e do documento de trabalho que acompanha esta proposta, a derrogação prevista no artigo 49.o‑A contribui para a proporcionalidade da diretiva impugnada pelo facto de garantir flexibilidade suficiente para evitar uma eventual repercussão negativa da aplicação das obrigações previstas na Diretiva 2009/73.
243
Todavia, a circunstância segundo a qual a recorrente não pode beneficiar nem da isenção prevista no artigo 36.o, conforme alterado, nem da derrogação prevista no artigo 49.o‑A não permite concluir que a diretiva impugnada exceda os limites do necessário à realização dos objetivos que prossegue.
244
Com efeito, primeiro, a situação da recorrente é explicada pelo facto de ter decidido investir e prosseguir os seus investimentos no gasoduto Nord Stream 2 num contexto de aplicação previsível das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 a todos os gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, incluindo o gasoduto Nord Stream 2 (v. n.os 54 a 94, supra).
245
Segundo, a circunstância segundo a qual a recorrente não pode beneficiar da derrogação prevista no artigo 49.o‑A não implica uma desigualdade de tratamento injustificada em seu detrimento. Com efeito, uma vez que o gasoduto Nord Stream 2 não estava concluído antes de 23 de maio de 2019, a recorrente não se encontrava numa situação comparável aos gasodutos concluídos antes dessa data (v. n.os 122 a 143, supra). Em todo o caso, uma eventual desigualdade de tratamento estava objetivamente justificada à luz do objetivo do artigo 49.o‑A de ter em conta a falta de regras específicas da União antes da data de entrada em vigor da diretiva impugnada (v. n.os 150 a 168, supra).
246
Em segundo lugar, o facto de a recorrente não poder explorar o gasoduto Nord Stream 2 como tinha inicialmente previsto não demonstra que a diretiva impugnada lhe imponha restrições desproporcionadas.
247
Com efeito, primeiro, a Diretiva 2009/73 prevê a opção entre três modelos de separação, todos eles transpostos para o direito alemão, a saber, o modelo da plena separação da propriedade, o modelo do operador de rede independente e o modelo do operador de rede de transporte independente.
248
Importa acrescentar que a adoção da diretiva impugnada era previsível para a recorrente e que os Estados‑Membros tinham a obrigação de transpor esta diretiva até 24 de fevereiro de 2020. A recorrente dispôs, portanto, de um prazo bastante longo para prever e antecipar a obrigação de certificação e o procedimento que lhe está associado.
249
Segundo, é certo que a obrigação de fornecer o acesso ao gasoduto Nord Stream 2 a terceiros impede a recorrente de reservar 100 % da capacidade de transporte deste gasoduto a longo prazo em benefício de uma filial do seu acionista único.
250
Todavia, não resulta dos excertos do acordo de transporte de gás apresentados pela recorrente que este acordo previsse uma reserva da capacidade de 100 %. Em todo o caso, a recorrente admite que, mesmo que lhe sejam aplicáveis as obrigações previstas na Diretiva 2009/73, continua a ter o direito de reservar 80 % da capacidade do gasoduto Nord Stream 2 por um período máximo de quinze anos.
251
Terceiro, quanto ao impacto da regulamentação tarifária na sua situação, a argumentação da recorrente baseia‑se na hipótese, não demonstrada mas benéfica para terceiros, de que a Agência Federal das Redes (Bundesnetzagentur) irá aprovar tarifas consideravelmente inferiores à tarifa acordada no acordo de transporte de gás.
252
Por outro lado, a regulamentação tarifária prevista na Diretiva 2009/73 não impede a recorrente de explorar o gasoduto Nord Stream 2 de uma forma economicamente aceitável e de obter a rentabilidade adequada dos seus investimentos (v. n.o 109, supra).
253
Quarto, a recorrente alega que a aplicação das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 terá consequências consideráveis na sua situação devido às disposições do acordo de transporte de gás e aos acordos de financiamento que celebrou antes da adoção da diretiva impugnada.
254
No entanto, a recorrente celebrou o acordo de transporte de gás com uma filial do seu acionista único e não demonstra que esteja impossibilitada de renegociar este acordo.
255
Quanto aos acordos de financiamento, é verdade que estes estão estreitamente ligados ao acordo de transporte de gás. Todavia, metade dos financiamentos garantidos por estes acordos de financiamento era fornecida pelo acionista único da recorrente.
256
Quinto, a recorrente não demonstrou as consequências financeiras ligadas à aplicação das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 ao gasoduto Nord Stream 2.
257
A este respeito, uma vez que a aplicação das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 ao gasoduto Nord Stream 2 não impede a recorrente de explorar este gasoduto de forma economicamente aceitável e de obter a rentabilidade adequada dos seus investimentos, os números apresentados por esta última quanto à amplitude dos seus investimentos à data da adoção da diretiva impugnada ou o número de oito mil milhões de euros indicado na audiência não permitem ao Tribunal Geral apreciar as referidas consequências financeiras.
258
Com efeito, estas consequências financeiras não podem, com toda a evidência, ser apreciadas à luz do nível dos investimentos feitos. Estas consequências correspondem apenas aos custos que a recorrente deverá suportar para dar cumprimento à diretiva impugnada e, nomeadamente, à eventual perda de rentabilidade resultante da aplicação das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 ao gasoduto Nord Stream 2.
259
Ora, a recorrente não forneceu estes números.
260
Em terceiro lugar, a diretiva impugnada não obsta à possibilidade de a Comissão negociar um acordo internacional com a Federação Russa para tratar a situação específica do gasoduto Nord Stream 2.
261
Por conseguinte, por um lado, a recorrente não demonstra que a diretiva impugnada lhe imponha obrigações desnecessárias à luz do objetivo de realização do mercado interno.
262
Por outro lado, a recorrente não demonstra que os inconvenientes, para ela ou para a União e para os seus Estados‑Membros, resultantes da aplicação das obrigações previstas na Diretiva 2009/73, sejam manifestamente desproporcionados relativamente à importância dos objetivos prosseguidos e às vantagens que a União retira destas obrigações.
263
Tendo em conta o que precede e a margem de apreciação de que dispõe o legislador (v. n.os 34 a 37, supra), a recorrente não demonstra que a aplicação das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, em geral, e ao gasoduto Nord Stream 2, em particular, seja manifestamente inadequada para atingir os objetivos prosseguidos pela diretiva impugnada.
264
O segundo fundamento é, portanto, julgado improcedente.
5.
Quanto ao quarto fundamento, relativo a desvio de poder
265
De acordo com a recorrente, resulta do segundo fundamento de recurso, relativo à violação do princípio da proporcionalidade, que a diretiva impugnada é incapaz de contribuir de forma útil para a realização dos seus objetivos declarados e, em todo o caso, não contribui para a realização dos referidos objetivos.
266
Pelo contrário, o objetivo real da diretiva impugnada consiste simplesmente em desfavorecer e desencorajar o projeto Nord Stream 2, para, aparentemente, proteger o trânsito de gás pela Ucrânia e pelos Estados‑Membros de trânsito da Europa de Leste, como a Polónia, a Eslováquia, a Chéquia, a Hungria e a Roménia, e para prosseguir determinados objetivos ligados à política externa e de segurança comum da União. A este respeito, a recorrente invoca declarações da Comissão, do Conselho e do Parlamento, cartas de um grupo de Estados‑Membros que se opõem ao projeto, uma ficha de informação da Comissão que acompanha a proposta de diretiva e, por último, o facto de a diretiva impugnada apenas ter sido proposta para contornar as dificuldades jurídicas suscitadas pelo pedido de mandato mencionado no n.o 78, supra.
267
O Parlamento e o Conselho, apoiados pela República da Estónia, pela República da Lituânia e pela Comissão, contestam as alegações da recorrente.
268
A este respeito, um ato só enferma de desvio de poder caso se afigure, com base em indícios objetivos, pertinentes e concordantes, que foi adotado exclusivamente, ou pelo menos de forma determinante, com fins diversos daqueles para os quais o poder em causa foi conferido ou com a finalidade de eludir um processo especialmente previsto pelos Tratados para fazer face às circunstâncias do caso em apreço (v. Acórdão de 16 de abril de 2013, Espanha e Itália/Conselho, C‑274/11 e C‑295/11, EU:C:2013:240, n.o 33 e jurisprudência referida).
269
No caso em apreço, importa recordar que a diretiva impugnada tem por base o artigo 194.o TFUE e que a recorrente não alega que a base jurídica desta diretiva esteja errada.
270
O simples facto de a diretiva impugnada afetar negativamente o gasoduto Nord Stream 2 não pode, por si só, ser interpretado no sentido de que a intenção do legislador fosse a de prosseguir um objetivo diferente dos previstos no artigo 194.o, n.o 1, TFUE.
271
Como resulta da análise do segundo fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade, a recorrente não demonstra que a diretiva impugnada tenha sido adotada para prosseguir objetivos diferentes dos mencionados na referida diretiva e que a vontade de desfavorecer o gasoduto Nord Stream 2 tenha constituído um objetivo prosseguido pela diretiva impugnada.
272
Em contrapartida, a diretiva impugnada tem efetivamente por objetivo resolver problemas mais amplos do que aqueles que o projeto da recorrente, entre outras circunstâncias, tinha contribuído para evidenciar.
273
Com efeito, a diretiva impugnada versa sobre os obstáculos à realização do mercado interno do gás natural, a saber, em substância, um dos objetivos mencionados no artigo 194.o, n.o 1, TFUE. Para o efeito, esta diretiva realiza os objetivos mais específicos de segurança jurídica, de coerência do quadro jurídico e de evitar distorções da concorrência e eventuais repercussões negativas sobre a segurança do abastecimento através de uma extensão das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 a todos os gasodutos de e para países terceiros, quer esses gasodutos sejam em terra ou ao largo, futuros ou existentes.
274
Por outro lado, a recorrente não demonstra que a diretiva impugnada, que não a impede de explorar o seu gasoduto de uma forma economicamente aceitável e de obter a rentabilidade adequada dos seus investimentos, exceda os limites do necessário para realizar os objetivos prosseguidos, dado não poder beneficiar da derrogação prevista no artigo 49.o‑A.
275
Por último, sem prejuízo da repartição de competências entre a União e os Estados‑Membros, a diretiva impugnada visa retirar as consequências da aplicabilidade dos princípios da Diretiva 2009/73 aos gasodutos existentes e futuros sobre os acordos internacionais existentes ou futuros, celebrados ou a celebrar, entre a União ou um Estado‑Membro, por um lado, e um país terceiro, por outro.
276
A recorrente também não tem fundamento para alegar que a diretiva impugnada tem por objeto contornar as dificuldades jurídicas que o pedido de mandato dirigido pela Comissão ao Conselho para ser autorizada a negociar um acordo internacional com a Federação Russa a respeito do gasoduto Nord Stream 2 colocava.
277
Com efeito, como resulta da exposição de motivos da proposta de diretiva, a diretiva impugnada não substitui uma decisão do Conselho que autorize a Comissão a negociar tal acordo. A diretiva impugnada e a negociação de um acordo internacional pela Comissão são, em contrapartida, instrumentos complementares.
278
Por outro lado, as declarações e as tomadas de posição invocadas pela recorrente eram precisamente motivadas por um ou vários dos objetivos mencionados no artigo 194.o TFUE e prosseguidos pela diretiva impugnada.
279
O quarto fundamento é, portanto, julgado improcedente.
6.
Quanto ao quinto fundamento, relativo à preterição de formalidades essenciais
280
O quinto fundamento invocado pela recorrente está dividido em três partes.
281
Na primeira parte, a recorrente invoca a falta de amplas consultas, em conformidade com o artigo 2.o do Protocolo n.o 2 relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, anexo ao TUE e ao TFUE. A Comissão também não fez um balanço da qualidade da legislação existente. De acordo com a recorrente, a proposta de diretiva não assenta numa prática estabelecida e constante de aplicar as obrigações previstas na Diretiva 2009/73 a países terceiros.
282
Na segunda parte, a recorrente invoca a falta de uma avaliação de impacto. Tal análise era manifestamente necessária e constituía uma condição prévia e essencial para a validade da proposta de diretiva devido, essencialmente, aos seus efeitos consideráveis, nomeadamente sobre a recorrente.
283
A não realização de amplas consultas e de uma avaliação de impacto constitui uma preterição de formalidades essenciais.
284
Na terceira parte, a recorrente alega que os verdadeiros objetivos da proposta de diretiva e as suas implicações não foram clarificados, nomeadamente através de uma avaliação de impacto. Assim, não houve uma consulta jurídica útil em violação do Protocolo n.o 1 relativo ao papel dos Parlamentos nacionais na União Europeia, anexo ao TUE e ao TFUE.
285
Por outro lado, a proposta de diretiva não continha fundamentação conforme com o artigo 5.o do Protocolo n.o 2 no que respeita aos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.
286
O Parlamento e o Conselho, apoiados pela República da Estónia, pela República da Lituânia, pela República da Polónia e pela Comissão, contestam as alegações da recorrente.
287
A título preliminar, importa sublinhar que, mesmo quando o juiz da União procede a uma fiscalização jurisdicional com um alcance limitado, em razão do amplo poder de apreciação de que dispõe o legislador da União, essa fiscalização requer que as instituições da União, autoras do ato em causa, estejam em condições de demonstrar ao juiz da União que o ato foi adotado mediante um exercício efetivo do seu poder de apreciação, o qual pressupõe a tomada em consideração de todos os elementos e circunstâncias pertinentes da situação que este ato pretendeu regular. Daqui resulta que essas instituições devem pelo menos poder apresentar e expor de forma clara e inequívoca os dados de base que tiveram de ser tidos em conta para fundamentar as medidas contestadas do referido ato e de que dependia o exercício do seu poder de apreciação (v., neste sentido, Acórdão de 3 de dezembro de 2019, República Checa/Parlamento e Conselho, C‑482/17, EU:C:2019:1035, n.o 81).
288
Além disso, resulta, por um lado, do Protocolo n.o 2 e, em especial, do seu artigo 2.o e, por outro, do Acordo Interinstitucional de 13 de abril de 2016, entre o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia sobre «Legislar Melhor» (JO 2016, L 123, p. 1), que as amplas consultas, as avaliações ex post da legislação em vigor e as avaliações de impacto visam garantir a qualidade da legislação e permitir aos diversos intervenientes no processo legislativo efetuar uma apreciação com conhecimento de causa à luz, segundo as respetivas competências, dos princípios da subsidiariedade e/ou da proporcionalidade.
289
No caso em apreço, é, desde logo, facto assente que a Comissão, por um lado, não procedeu a amplas consultas relativas ao objeto específico da proposta de diretiva antes de apresentar esta proposta e, por outro, não justificou a sua atuação como um caso de urgência excecional.
290
Em seguida, na exposição de motivos da proposta de diretiva, a Comissão considerou que não era necessário um processo de avaliação separado e ex post da legislação existente.
291
Por último, na exposição de motivos da proposta de diretiva e no documento de trabalho que acompanha esta proposta, a Comissão explicou que a sua proposta não exigia uma avaliação de impacto pormenorizada.
292
Para apreciar a legalidade do procedimento seguido no caso em apreço, importa analisar conjuntamente as três partes do quinto fundamento e examinar, primeiro, os elementos tomados em consideração pela Comissão na elaboração da proposta de diretiva e, em seguida, fornecidos aos outros intervenientes no processo legislativo e, segundo, os elementos adicionais de que dispunham o Parlamento e o Conselho no momento em que examinaram esta proposta de diretiva e, depois, em que adotaram a diretiva impugnada.
a)
Quanto aos elementos tomados em consideração pela Comissão na elaboração da proposta de diretiva
293
Em primeiro lugar, importa recordar que a proposta de diretiva dava seguimento a orientações políticas claramente expressas, por vezes reiteradamente, pelas instituições da União e pelo Conselho Europeu, como resulta dos n.os 56 a 72, supra. Além disso, estas orientações concretizaram‑se no pedido de mandato dirigido pela Comissão ao Conselho e, posteriormente, na proposta de diretiva (v. n.os 78 a 82, supra).
294
Em segundo lugar, desde logo, a diretiva impugnada levava à extensão dos princípios e dos mecanismos que, em conformidade com a Diretiva 2009/73, já eram aplicáveis aos gasodutos que atravessavam ou transpunham a fronteira entre dois Estados‑Membros, com o único objetivo de ligar as redes de transporte desses Estados‑Membros.
295
Em seguida, no que diz respeito aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro, há que salientar que a proposta de diretiva da Comissão tinha sido precedida da adoção da Decisão (UE) 2017/684 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de abril de 2017, que cria um sistema de intercâmbio de informações sobre acordos intergovernamentais e instrumentos não vinculativos entre Estados‑Membros e países terceiros no domínio da energia e que revoga a Decisão n.o 994/2012 (JO 2017, L 99, p. 1).
296
No âmbito do procedimento que antecedeu a adoção da Decisão 2017/684, a Comissão efetuou várias diligências, organizou várias reuniões e realizou uma consulta pública entre julho e outubro de 2015. Por outro lado, procedeu a uma avaliação de impacto da qual resulta que dispunha de conhecimentos profundos sobre as questões abordadas na proposta de diretiva. Com efeito, a Comissão conhecia detalhadamente as características dos gasodutos existentes aos quais a diretiva proposta era suscetível de aplicação. No âmbito da análise que efetuou dos acordos intergovernamentais, os quais lhe tinham sido notificados pelos Estados‑Membros ao abrigo da Decisão n.o 994/2012, a Comissão estava em condições de analisar o efeito da sujeição dos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro às obrigações previstas na Diretiva 2009/73.
297
A este respeito, é verdade que, entre os cerca de 50 acordos intergovernamentais relativos a fornecimento, importação ou trânsito de produtos energéticos, que lhe tinham sido notificados nos termos da Decisão n.o 994/2012, a Comissão tinha manifestado dúvidas quanto à compatibilidade de 17 destes acordos com o terceiro pacote «energético» ou com o direito da concorrência.
298
No entanto, seis desses acordos diziam respeito ao projeto South Stream, que foi abandonado.
299
Por outro lado, os requisitos impostos pela Diretiva 2009/73 figuravam em muitos outros acordos intergovernamentais. Com efeito, estes requisitos eram sistematicamente aplicados aos gasodutos em terra entre um Estado‑Membro e um país terceiro.
300
Além disso, alguns países terceiros já eram obrigados a cumprir o direito da União por pertencerem ao Espaço Económico Europeu ou à Comunidade da Energia.
301
Foi neste contexto que, na exposição de motivos da proposta de diretiva, a Comissão sublinhou, em substância, que existia uma prática de aplicação das obrigações previstas na Diretiva 2009/73 em relação a países terceiros, nomeadamente através de acordos intergovernamentais.
302
Assim, por um lado, antes da adoção da proposta de diretiva, a Comissão já tinha procedido a consultas e realizado uma avaliação de impacto sobre questões estreitamente ligadas às abordadas na proposta referida. Por outro lado, a Comissão podia invocar uma prática existente que consistia em aplicar as obrigações previstas na Diretiva 2009/73 aos gasodutos entre um Estado‑Membro e um país terceiro.
303
Em terceiro lugar, como resulta da análise do segundo fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade (v. n.os 181 a 263, supra), o documento de trabalho que acompanhava a proposta de diretiva continha uma apresentação dos problemas colocados pela situação preexistente e uma apreciação do impacto jurídico e económico desta proposta.
304
Por conseguinte, é verdade que a proposta de diretiva não foi acompanhada de uma avaliação separada da qualidade da legislação existente e de uma avaliação de impacto pormenorizada das alterações propostas.
305
Todavia, a Comissão tinha razão ao considerar que estava suficientemente informada, tendo em conta o contexto da proposta de diretiva, sobre o objeto das alterações propostas à legislação existente, as consultas e os estudos de impacto que tinha previamente efetuado e, por último, sobre a avaliação do impacto da sua proposta, que figurava no documento de trabalho que acompanhava essa proposta.
306
Pelos mesmos motivos, o Comité das Regiões, o Comité Económico e Social Europeu (CESE), os Parlamentos nacionais, bem como o Parlamento e o Conselho, dispunham de elementos suficientes para apreciar a proposta de diretiva no âmbito das respetivas competências.
307
A apreciação que figura no número anterior não é posta em causa pelos argumentos da recorrente relativos, primeiro, aos pareceres emitidos pelo Comité das Regiões e pelo CESE e, segundo, ao facto de os elementos informativos enviados aos Parlamentos nacionais não lhes terem permitido emitir um parecer com pleno conhecimento de causa e, portanto, exercer a sua fiscalização.
308
Primeiro, há que salientar que é certo que, no seu parecer sobre a proposta de diretiva, o Comité das Regiões mencionou a importância de uma avaliação de impacto, tendo em conta o Acordo Interinstitucional «Legislar melhor». Por seu turno, o CESE sublinhou que a falta de uma avaliação de impacto era lamentável.
309
Todavia, estes dois órgãos consultivos não referiram que estivessem impossibilitados de apresentar um parecer sobre a proposta de diretiva. Estes órgãos manifestaram‑se a favor da proposta de diretiva, tendo recomendado simultaneamente as alterações que consideraram necessárias. A leitura dos pareceres emitidos por estes dois órgãos mostra que estavam suficientemente informados sobre os problemas que a proposta de diretiva visava resolver e sobre o impacto desta última, nomeadamente nos investimentos em infraestruturas existentes ou futuras. O CESE sublinhou, aliás, que alguns dos elementos factuais que sustentavam os argumentos formulados a favor das alterações propostas constavam do documento de trabalho que acompanhava a proposta de diretiva ou das análises aprofundadas efetuadas pela Comissão, como a avaliação de impacto da Diretiva 2009/73. O CESE também sublinhou que era claro que a proposta visava introduzir uma importante possibilidade de intervenção que poderia limitar o reforço da dependência do gás russo e, assim, estimular a diversidade do abastecimento.
310
Segundo, quanto aos Parlamentos nacionais, importa desde logo salientar que, como alega o Conselho, os protocolos invocados pela recorrente só atribuem um papel aos Parlamentos nacionais no que se refere à observância do princípio da subsidiariedade.
311
Por conseguinte, uma vez que a recorrente sustenta que os Parlamentos nacionais não foram «suficientemente» consultados sobre o respeito pelo princípio da proporcionalidade, esta argumentação deve ser rejeitada.
312
Em seguida, no que respeita aos argumentos que a recorrente dirige contra a fundamentação da proposta de diretiva à luz do princípio da subsidiariedade, importa salientar que a exposição de motivos desta proposta apresenta claramente as razões pelas quais era necessária uma ação ao nível da União (v. n.os 193 a 197, supra).
313
O documento de trabalho que acompanha a proposta de diretiva contém explicações adicionais sobre a necessidade de uma ação legislativa ao nível da União.
314
Assim, a proposta de diretiva estava suficientemente fundamentada à luz do princípio da subsidiariedade.
315
O conteúdo do parecer fundamentado emitido pelo Senado francês confirma que, com base nos elementos de informação de que dispunham, foi dada aos Parlamentos nacionais a possibilidade de tomarem posição sobre a observância do princípio da subsidiariedade. No decurso do processo no Tribunal Geral, o Conselho apresentou, aliás, os pareceres de três outros Parlamentos nacionais, nos quais estes últimos não levantaram objeções relativamente ao referido princípio.
316
Por conseguinte, a falta de consultas sobre o objeto específico da proposta de diretiva e a falta de uma avaliação pormenorizada e em separado sobre a qualidade da legislação existente e o impacto da proposta de diretiva antes da sua apresentação não são suscetíveis de afetar a legalidade da diretiva impugnada.
317
Isto é tanto mais assim quanto o Parlamento e o Conselho recolheram elementos de informação adicionais posteriormente à apresentação da proposta de diretiva (v., infra, n.os 318 e seguintes).
b)
Quanto aos elementos adicionais recolhidos posteriormente à apresentação da proposta de diretiva
318
No momento da adoção da diretiva impugnada, o Parlamento e o Conselho não só dispunham dos elementos mencionados nos n.os 293 a 303, supra, mas também dos elementos recolhidos posteriormente à apresentação da proposta de diretiva.
319
Com efeito, a Comissão realizou uma consulta pública sobre a proposta de diretiva entre 6 de dezembro de 2017 e 31 de janeiro de 2018. Em resposta a esta consulta, esta instituição recebeu 37 contribuições que provinham, nomeadamente, de entidades públicas, de organizações não governamentais, de associações profissionais e de empresas privadas como a recorrente. A este respeito, o Conselho afirma, sem que a recorrente o conteste, que esta informação foi tida em conta por este durante a análise do processo legislativo.
320
Por outro lado, em 21 de fevereiro de 2018, o Parlamento organizou uma audição pública sobre a «revisão da Diretiva Gás».
321
Por último, resulta dos documentos apresentados pela recorrente que o legislador tinha à sua disposição vários estudos e publicações relativos à proposta de diretiva.
322
Tendo em conta o que precede, a recorrente não demonstrou que a falta de uma ampla consulta sobre o objeto específico da proposta de diretiva antes da sua adoção, bem como a falta de uma avaliação em separado sobre a legislação existente e de uma avaliação de impacto detalhada, são suscetíveis de afetar a legalidade da diretiva impugnada.
323
Quanto à alegação da recorrente de que as irregularidades que denunciou levaram o legislador a cometer um desvio de poder ou a violar os princípios da igualdade de tratamento e da proporcionalidade, esta argumentação já foi rejeitada nos n.os 113 a 279, supra.
324
Quanto à alegada violação do princípio da subsidiariedade, a recorrente não apresenta nenhum elemento suscetível de demonstrar tal violação. Além disso, à luz do artigo 7.o do Protocolo n.o 2, o parecer fundamentado emitido pelo Senado francês, que apresentava um caráter isolado, não exigia uma resposta específica por parte do legislador.
325
O quinto fundamento é, por conseguinte, julgado improcedente, bem como, portanto, o pedido de anulação do artigo 49.o‑A na sua totalidade.
C. Quanto ao pedido de medidas de organização do processo
326
Por requerimento separado, apresentado em 29 de novembro de 2019, a recorrente solicitou ao Tribunal Geral que adotasse medidas de organização do processo para que o Conselho apresentasse as versões não expurgadas de 25 documentos, os quais continham, nomeadamente, as observações apresentadas pelos Estados‑Membros sobre a proposta de diretiva e aos quais um dos seus funcionários tinha obtido o acesso apenas parcial com base no Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43). Este pedido tinha também por objeto dois outros documentos aos quais tinha sido recusado o acesso a esse funcionário.
327
A este respeito, na sequência do Despacho de 17 de fevereiro de 2023, Nord Stream 2/Parlamento e Conselho (T‑526/19 RENV, não publicado, EU:T:2023:85), já não há que conhecer do pedido de medidas de organização do processo na parte em que visa a apresentação de versões não expurgadas das observações da República Federal da Alemanha de 11 de dezembro de 2017 e de 21 de janeiro de 2019.
328
No que respeita aos demais documentos abrangidos pelo pedido da recorrente, importa sublinhar, primeiro, que este pedido tem por objetivo demonstrar que o estatuto específico da recorrente estava no cerne da fundamentação da diretiva impugnada e que esta diretiva visava a recorrente.
329
A este respeito, tendo em conta as razões pelas quais o quarto fundamento, relativo a desvio de poder, foi julgado improcedente (v. n.os 269 a 278, supra), o facto de os Estados‑Membros terem tido em conta a situação da recorrente e de este facto se poder basear em muito mais documentos do que aqueles de que esta última já dispõe não é suscetível de demonstrar desvio de poder.
330
Segundo, uma vez que o pedido de medidas de organização do processo também tem por objetivo demonstrar a procedência dos outros fundamentos invocados pela recorrente e, em especial, a violação do princípio da igualdade de tratamento, há que constatar que a recorrente tem em seu poder e apresentou ao Tribunal Geral um número significativo de documentos relativos aos debates que ocorreram no Conselho durante o processo de adoção da diretiva impugnada e que, com base nestes documentos, a recorrente teve a possibilidade de invocar os seus argumentos.
331
Por outro lado, apesar de, posteriormente à apresentação da petição, a recorrente ter, por intermédio do seu funcionário, obtido do Conselho o acesso completo a 23 documentos que tinha solicitado e o acesso parcial a outros 25 documentos, a recorrente não explorou, na réplica, os referidos documentos para sustentar os seus diferentes fundamentos. Com efeito, a recorrente apenas explorou três desses documentos para alegar que o artigo 36.o, conforme alterado, e o artigo 49.o‑A não eram dissociáveis do resto da diretiva impugnada (v. n.o 19, supra).
332
Terceiro, resulta da análise do primeiro, segundo e terceiro fundamentos invocados pela recorrente que o legislador não violou os princípios da igualdade de tratamento, da proporcionalidade e da segurança jurídica quando decidiu que a derrogação prevista no artigo 49.o‑A era aplicável aos gasodutos concluídos antes de 23 de maio de 2019.
333
A este respeito, o facto de, no âmbito das conversações mantidas abertamente e de modo evolutivo durante o processo legislativo, alguns Estados‑Membros, entre os quais a República Federal da Alemanha, terem manifestado dúvidas quanto à legalidade de várias versões da proposta de diretiva à luz dos princípios gerais de direito, invocados pela recorrente, não significa que esta diretiva seja necessariamente ilegal. Aliás, resulta de um documento apresentado pelo Conselho que 27 Estados‑Membros votaram a favor da diretiva e que um Estado‑Membro, que não a República Federal da Alemanha, se absteve.
334
À luz, primeiro, da fundamentação do pedido para medidas de organização do processo, segundo, dos documentos a que a recorrente teve acesso e do uso que deles fez, e, terceiro, dos motivos pelos quais os diferentes fundamentos invocados por esta última foram julgados improcedentes, há que indeferir o pedido de medidas de organização do processo no que se refere aos documentos para os quais o referido pedido não perdeu o seu objeto.
335
Tendo em conta tudo o que precede, é negado integral provimento ao recurso.
Quanto às despesas
336
Em conformidade com o artigo 195.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, compete ao Tribunal Geral decidir no presente acórdão, por um lado, sobre todas as despesas relativas aos processos que nele correm termos, a saber, os processos T‑526/19 e T‑526/19 RENV, e, por outro, sobre as despesas relativas ao processo de recurso, a saber, o processo C‑348/20 P.
337
A este respeito, tendo o Parlamento e o Conselho, no essencial, sido vencidos no âmbito do presente recurso, há que condená‑los a suportar as despesas relativas aos processos T‑526/19 e C‑348/20 P, em conformidade com os pedidos da recorrente.
338
Tendo a recorrente sido vencida no âmbito do presente processo, salvo no que respeita ao pedido incidental do Conselho de desentranhamento dos autos de certos documentos (v. n.o 327, supra), há que condená‑la a suportar as despesas relativas a este processo, em conformidade com os pedidos do Parlamento e do Conselho.
339
Por outro lado, nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a República da Estónia, a República da Letónia, a República da Lituânia, a República da Polónia e a Comissão suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção Alargada)
decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
O Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia suportarão as suas próprias despesas e as despesas incorridas pela Nord Stream 2 AG no âmbito dos processos T‑526/19 e C‑348/20 P.
3)
A Nord Stream 2 suportará as suas próprias despesas e as despesas incorridas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho no âmbito do processo T‑526/19 RENV.
4)
A República da Estónia, a República da Letónia, a República da Lituânia, a República da Polónia e a Comissão suportarão as suas próprias despesas.
van der Woude
Svenningsen
Mac Eochaidh
Martín y Pérez de Nanclares
Stancu
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 27 de novembro de 2024.
Assinaturas
Índice
I. Antecedentes do litígio
A. Diretiva 2009/73
B. Recorrente
C. Diretiva impugnada
II. Tramitação processual anterior no Tribunal Geral e no Tribunal de Justiça
III. Pedidos das partes
IV. Questão de direito
A. Quanto aos pedidos de anulação integral da diretiva impugnada
B. Quanto aos pedidos de anulação do artigo 49.o‑A
1. Observações preliminares
2. Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do princípio da segurança jurídica
a) Quanto à circunstância segundo a qual a recorrente não pode beneficiar da isenção prevista no artigo 36.o, conforme alterado
1) Quanto ao contexto em que a recorrente decidiu investir
2) Quanto à prossecução dos investimentos
b) Quanto à circunstância segundo a qual a recorrente não podia beneficiar da derrogação prevista no artigo 49.o‑A
3. Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do princípio da igualdade de tratamento
a) Quanto ao alegado tratamento diferenciado de situações comparáveis
b) Quanto à justificação para um eventual tratamento diferenciado de situações comparáveis
4. Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade
a) Quanto à aptidão da diretiva impugnada para realizar os objetivos prosseguidos, dado a recorrente não poder beneficiar nem de uma isenção nem de uma derrogação
1) Quanto à aptidão da diretiva impugnada para realizar os objetivos de segurança jurídica e de coerência do quadro jurídico
2) Quanto à aptidão da diretiva impugnada para evitar distorções da concorrência e eventuais repercussões negativas sobre a segurança do abastecimento
b) Quanto ao facto de não exceder os limites do necessário dado a recorrente não poder beneficiar nem de uma isenção nem de uma derrogação
1) Quanto à alegada suficiência da regulamentação do primeiro ponto de entrada na União
2) Quanto às restrições suportadas pela recorrente
5. Quanto ao quarto fundamento, relativo a desvio de poder
6. Quanto ao quinto fundamento, relativo à preterição de formalidades essenciais
a) Quanto aos elementos tomados em consideração pela Comissão na elaboração da proposta de diretiva
b) Quanto aos elementos adicionais recolhidos posteriormente à apresentação da proposta de diretiva
C. Quanto ao pedido de medidas de organização do processo
Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.
(
1
)	Dados confidenciais ocultados.