62020CJ0525
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (δεύτερο τμήμα)
της 5ης Μαΐου 2022 (
*1
)
«Προδικαστική παραπομπή – Περιβάλλον – Οδηγία 2000/60/ΕΚ – Πλαίσιο δράσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων – Άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ – Περιβαλλοντικοί στόχοι για τα επιφανειακά ύδατα – Υποχρέωση των κρατών μελών να μην εγκρίνουν πρόγραμμα ή σχέδιο ικανό να προκαλέσει υποβάθμιση της κατάστασης συστήματος επιφανειακών υδάτων – Έννοια της “υποβάθμισης” της κατάστασης συστήματος επιφανειακών υδάτων – Άρθρο 4, παράγραφοι 6 και 7 – Παρεκκλίσεις από την απαγόρευση υποβάθμισης – Προϋποθέσεις – Πρόγραμμα ή σχέδιο με προσωρινές επιπτώσεις μικρής διάρκειας και χωρίς μακροπρόθεσμες συνέπειες στην κατάσταση συστήματος επιφανειακών υδάτων»
Στην υπόθεση C‑525/20,
με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Γαλλία) με απόφαση της 14ης Οκτωβρίου 2020, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 19 Οκτωβρίου 2020, στο πλαίσιο της δίκης
Association France Nature Environnement
κατά
Premier ministre,
Ministre de la Transition écologique et solidaire,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (δεύτερο τμήμα),
συγκείμενο από τους A. Prechal, πρόεδρο τμήματος, J. Passer (εισηγητή), F. Biltgen, N. Wahl και M. L. Arastey Sahún, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: Α. Ράντος
γραμματέας: M. Ferreira, διοικητική υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 28ης Οκτωβρίου 2021,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
–
η Association France Nature Environnement, εκπροσωπούμενη από τον B. Hogommat,
–
η Γαλλική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τους T. Stéhelin, W. Zemamta και E. Toutain,
–
η Τσεχική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τους M. Smolek και J. Vláčil και την L. Dvořáková,
–
η Ολλανδική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τις M. K. Bulterman και Μ. A. M. de Ree,
–
η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τις C. Valero και O. Beynet,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 13ης Ιανουαρίου 2022,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1
Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 4 της οδηγίας 2000/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2000, για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων (ΕΕ 2000, L 327, σ. 1).
2
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ, αφενός, της Association France Nature Environnement και, αφετέρου, του Premier ministre (Πρωθυπουργού, Γαλλία) και της ministre de la Transition écologique et solidaire (Υπουργού Οικολογικής και Αλληλέγγυας Μετάβασης, Γαλλία) αφορώσα τη νομιμότητα διατάγματος σχετικού με τα προσχέδια και τα σχέδια διευθέτησης και διαχείρισης των υδάτων.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
3
Κατά τις αιτιολογικές σκέψεις 11, 25, 26 και 32 της οδηγίας 2000/60:
«(11)
Η πολιτική της Κοινότητας στον τομέα του περιβάλλοντος, όπως ορίζεται από το άρθρο 174 της συνθήκης, συμβάλλει στην επιδίωξη των στόχων διατήρησης, προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος, καθώς και συνετής και ορθολογικής χρησιμοποίησης των φυσικών πόρων, με βάση τις αρχές της προφύλαξης και της προληπτικής δράσης, την αρχή της επανόρθωσης των καταστροφών του περιβάλλοντος, κατά προτεραιότητα, στην πηγή καθώς και την αρχή “ο ρυπαίνων πληρώνει”.
[…]
(25)
Θα πρέπει να καθιερωθούν κοινοί ορισμοί για την κατάσταση των υδάτων από άποψη ποιότητας και, όπου εξυπηρετεί το στόχο της προστασίας του περιβάλλοντος, από άποψη ποσότητας. Θα πρέπει να ορισθούν περιβαλλοντικοί στόχοι για να εξασφαλίσουν ότι επιτυγχάνεται η καλή ποιότητα των επιφανειακών και υπόγειων υδάτων σε όλη την Κοινότητα και ότι αποφεύγεται η επιδείνωση της κατάστασης των υδάτων σε κοινοτικό επίπεδο.
(26)
Τα κράτη μέλη θα πρέπει να επιτύχουν τουλάχιστον το στόχο της καλής κατάστασης των υδάτων με τον καθορισμό και την υλοποίηση των αναγκαίων μέτρων στο πλαίσιο ολοκληρωμένων προγραμμάτων μέτρων, λαμβάνοντας υπόψη τις υπάρχουσες κοινοτικές απαιτήσεις. Θα πρέπει να διαφυλάσσεται η καλή κατάσταση των υδάτων όπου ήδη υπάρχει. Όσον αφορά τα υπόγεια ύδατα, εκτός από τις απαιτήσεις καλής κατάστασης, θα πρέπει να εντοπίζεται και να αναστρέφεται κάθε σημαντική και έμμονη ανοδική τάση συγκέντρωσης οιουδήποτε ρύπου.
[…]
(32)
Μπορεί να υπάρχουν λόγοι απαλλαγής από την απαίτηση πρόληψης περαιτέρω επιδείνωσης ή επίτευξης καλής κατάστασης υπό ειδικούς όρους, αν η αδυναμία επίτευξης του στόχου απορρέει από απρόβλεπτες ή εξαιρετικές περιστάσεις, ιδιαίτερα από πλημμύρες ή ανομβρίες, ή για λόγους επιτακτικού δημόσιου συμφέροντος, από νέες τροποποιήσεις των φυσικών χαρακτηριστικών ενός συστήματος επιφανειακών υδάτων ή από αλλοιώσεις της στάθμης των συστημάτων υπογείων υδάτων για λόγους επιτακτικού δημόσιου συμφέροντος, αρκεί να έχουν γίνει όλες οι δυνατές ενέργειες προκειμένου να μειωθούν οι αρνητικές επιπτώσεις στην κατάσταση του υδατικού συστήματος.»
4
Το άρθρο 1 της ανωτέρω οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Σκοπός», προβλέπει τα εξής:
«Σκοπός της παρούσας οδηγίας είναι η θέσπιση πλαισίου για την προστασία των εσωτερικών επιφανειακών, των μεταβατικών, των παράκτιων και των υπόγειων υδάτων, το οποίο:
α)
να αποτρέπει την περαιτέρω επιδείνωση, να προστατεύει και να βελτιώνει την κατάσταση των υδάτινων οικοσυστημάτων, καθώς και των αμέσως εξαρτώμενων από αυτά χερσαίων οικοσυστημάτων και υγροτόπων σε ό,τι αφορά τις ανάγκες τους σε νερό·
[…]».
5
Κατά το άρθρο 2 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο τιτλοφορείται «Ορισμοί»:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, εφαρμόζονται οι ακόλουθοι ορισμοί:
1)
“Επιφανειακά ύδατα”: τα εσωτερικά ύδατα, εκτός των υπόγειων υδάτων· τα μεταβατικά και τα παράκτια ύδατα, εκτός εάν πρόκειται για τη χημική τους κατάσταση, οπότε περιλαμβάνουν και τα χωρικά ύδατα.
[…]
10)
“Σύστημα επιφανειακών υδάτων”: διακεκριμένο και σημαντικό στοιχείο επιφανειακών υδάτων, όπως π.χ. μια λίμνη, ένας ταμιευτήρας, ένα ρεύμα, ένας ποταμός ή μια διώρυγα, ένα τμήμα ρεύματος, ποταμού ή διώρυγας, μεταβατικά ύδατα ή ένα τμήμα παράκτιων υδάτων.
[…]
17)
“Κατάσταση επιφανειακών υδάτων”: η συνολική έκφραση της κατάστασης ενός επιφανειακού υδατικού συστήματος, που καθορίζεται από τις χαμηλότερες τιμές της οικολογικής και της χημικής του κατάστασης.
18)
“Καλή κατάσταση επιφανειακών υδάτων”: η κατάσταση επιφανειακού υδατικού συστήματος που χαρακτηρίζεται τουλάχιστον «καλή», τόσο από οικολογική όσο και από χημική άποψη.
[…]»
6
Το άρθρο 4 της ίδιας οδηγίας, με τίτλο «Περιβαλλοντικοί στόχοι», ορίζει, στις παραγράφους του 1 και 6 έως 8, τα ακόλουθα:
«1.   Προκειμένου να καταστούν λειτουργικά τα προγράμματα για τη λήψη μέτρων που καθορίζονται στα σχέδια διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού:
α)
για τα επιφανειακά ύδατα
i)
τα κράτη μέλη εφαρμόζουν τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη της υποβάθμισης της κατάστασης όλων των συστημάτων επιφανειακών υδάτων, με την επιφύλαξη της εφαρμογής των παραγράφων 6 και 7 και με την επιφύλαξη της παραγράφου 8·
ii)
τα κράτη μέλη προστατεύουν, αναβαθμίζουν και αποκαθιστούν όλα τα συστήματα των επιφανειακών υδάτων, με την επιφύλαξη της εφαρμογής του σημείου iii) για τα τεχνητά, και ιδιαιτέρως τροποποιημένα υδατικά συστήματα, με σκοπό την επίτευξη μιας καλής κατάστασης των επιφανειακών υδάτων το αργότερο δεκαπέντε έτη μετά την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας, σύμφωνα με τις διατάξεις του παραρτήματος V, με την επιφύλαξη της εφαρμογής των παρατάσεων που καθορίζονται σύμφωνα με την παράγραφο 4 και της εφαρμογής των παραγράφων 5, 6 και 7 και με την επιφύλαξη της παραγράφου 8·
iii)
τα κράτη μέλη προστατεύουν και αναβαθμίζουν όλα τα τεχνητά, και ιδιαιτέρως τροποποιημένα υδατικά συστήματα, με σκοπό την επίτευξη καλού οικολογικού δυναμικού και καλής χημικής κατάστασης των επιφανειακών υδάτων, το αργότερο δεκαπέντε έτη από την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας, σύμφωνα με τις διατάξεις του παραρτήματος V, με την επιφύλαξη της εφαρμογής των παρατάσεων που καθορίζονται σύμφωνα με την παράγραφο 4 και της εφαρμογής των παραγράφων 5, 6 και 7 και με την επιφύλαξη της παραγράφου 8·
[…]
6.   Προσωρινή υποβάθμιση της κατάστασης των υδατικών συστημάτων δεν συνιστά παράβαση των απαιτήσεων της παρούσας οδηγίας εάν οφείλεται σε περιστάσεις που απορρέουν από φυσικά αίτια ή από ανωτέρα βία και είναι εξαιρετικές ή δεν θα μπορούσαν ευλόγως να έχουν προβλεφθεί, ιδίως ακραίες πλημμύρες και παρατεταμένες ξηρασίες, ή εάν οφείλεται σε περιστάσεις λόγω ατυχημάτων οι οποίες δεν θα μπορούσαν ευλόγως να έχουν προβλεφθεί, εφόσον πληρούνται όλες οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
α)
λαμβάνονται όλα τα πρακτικώς εφικτά μέτρα για να προληφθεί η περαιτέρω υποβάθμιση της κατάστασης και για να μην υπονομευθεί η επίτευξη των στόχων της παρούσας οδηγίας σε άλλα υδατικά συστήματα που δεν θίγονται από τις περιστάσεις αυτές·
β)
το σχέδιο διαχείρισης λεκάνης αναφέρει τους όρους υπό τους οποίους μπορούν να κηρύσσονται οι απρόβλεπτες ή εξαιρετικές αυτές περιστάσεις, συμπεριλαμβανομένης της θέσπισης των κατάλληλων δεικτών·
γ)
τα μέτρα που πρέπει να λαμβάνονται στις εξαιρετικές αυτές περιστάσεις περιλαμβάνονται στο πρόγραμμα μέτρων και δεν θα υπονομεύσουν την αποκατάσταση της ποιότητας του υδατικού συστήματος μετά τη λήξη των περιστάσεων·
δ)
οι επιπτώσεις των εξαιρετικών περιστάσεων ή των περιστάσεων που δεν θα μπορούσαν ευλόγως να έχουν προβλεφθεί επισκοπούνται ετησίως και, με την επιφύλαξη των λόγων που εκτίθενται στην παράγραφο 4 στοιχείο α), έχουν ληφθεί όλα τα πρακτικώς εφικτά μέτρα για την ευλόγως ταχύτερη δυνατή αποκατάσταση του υδατικού συστήματος στην κατάσταση στην οποία βρισκόταν πριν από τις επιπτώσεις των περιστάσεων αυτών και
ε)
η επόμενη ενημέρωση του σχεδίου διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού περιλαμβάνει περίληψη των συνεπειών των περιστάσεων και των μέτρων που ελήφθησαν ή θα ληφθούν σύμφωνα με τα στοιχεία α) και δ).
7.   Τα κράτη μέλη δεν παραβιάζουν την παρούσα οδηγία εφόσον:
–
η αδυναμία επίτευξης καλής κατάστασης των υπόγειων υδάτων, καλής οικολογικής κατάστασης ή, κατά περίπτωση, καλού οικολογικού δυναμικού ή πρόληψης της υποβάθμισης της κατάστασης ενός συστήματος επιφανειακών ή υπόγειων υδάτων, οφείλεται σε νέες τροποποιήσεις των φυσικών χαρακτηριστικών του συστήματος επιφανειακών υδάτων ή σε μεταβολές της στάθμης των συστημάτων υπόγειων υδάτων ή
–
η αδυναμία πρόληψης της υποβάθμισης από την άριστη στην καλή κατάσταση ενός συστήματος επιφανειακών υδάτων είναι αποτέλεσμα νέων ανθρώπινων δραστηριοτήτων βιώσιμης ανάπτυξης
και εφόσον πληρούνται όλες οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
α)
λαμβάνονται όλα τα πρακτικώς εφικτά μέτρα για το μετριασμό των αρνητικών επιπτώσεων στην κατάσταση του υδατικού συστήματος·
β)
η αιτιολογία των τροποποιήσεων ή των μεταβολών εκτίθεται ειδικά στο σχέδιο διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού που επιβάλλει το άρθρο 13, οι δε στόχοι αναθεωρούνται ανά εξαετία·
γ)
οι λόγοι για τις τροποποιήσεις ή τις μεταβολές αυτές υπαγορεύονται επιτακτικά από το δημόσιο συμφέρον ή/και τα οφέλη για το περιβάλλον και την κοινωνία από την επίτευξη των στόχων που εξαγγέλλονται στην παράγραφο 1 υπερκαλύπτονται από τα οφέλη των νέων τροποποιήσεων ή μεταβολών για την υγεία των ανθρώπων, για τη διαφύλαξη της ασφάλειάς τους ή για τη βιώσιμη ανάπτυξη και
δ)
οι ευεργετικοί στόχοι τους οποίους εξυπηρετούν αυτές οι τροποποιήσεις ή μεταβολές των υδάτινων συστημάτων δεν μπορούν για τεχνικούς λόγους ή λόγω υπέρμετρου κόστους, να επιτευχθούν με άλλα μέσα που συνιστούν πολύ καλύτερη περιβαλλοντική επιλογή.
8.   Κατά την εφαρμογή των παραγράφων 3, 4, 5, 6 και 7 τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε η εφαρμογή να μην αποκλείει μονίμως ή να μην υπονομεύει την επίτευξη των στόχων της παρούσας οδηγίας σε άλλα υδατικά συστήματα της ίδιας περιοχής λεκάνης απορροής ποταμού και να συμβαδίζει με την εφαρμογή άλλων κοινοτικών περιβαλλοντικών νομοθετημάτων.»
7
Το άρθρο 5 της οδηγίας 2000/60, το οποίο φέρει τον τίτλο «Χαρακτηριστικά της περιοχής λεκάνης απορροής ποταμού, επισκόπηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων των ανθρώπινων δραστηριοτήτων και οικονομική ανάλυση της χρήσης ύδατος», προβλέπει τα εξής:
«1.   Κάθε κράτος μέλος εξασφαλίζει ότι, για κάθε περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού ή για κάθε τμήμα διεθνούς περιοχής λεκάνης απορροής ποταμού το οποίο βρίσκεται στο έδαφός του, αναλαμβάνεται:
–
ανάλυση των χαρακτηριστικών της,
–
επισκόπηση των επιπτώσεων των ανθρώπινων δραστηριοτήτων στην κατάσταση των επιφανειακών και των υπόγειων υδάτων και
–
οικονομική ανάλυση της χρήσης ύδατος,
σύμφωνα με τις τεχνικές προδιαγραφές των παραρτημάτων II και III, και ότι θα έχει περατωθεί το αργότερο τέσσερα έτη μετά την ημερομηνία ενάρξεως ισχύος της παρούσας οδηγίας.
2.   Οι αναλύσεις και επισκοπήσεις που αναφέρονται στην παράγραφο 1 επανεξετάζονται και, εάν απαιτείται, ενημερώνονται το αργότερο δεκατρία έτη μετά την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας, στη συνέχεια δε, ανά εξαετία.»
8
Το άρθρο 8 ίδιας οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Παρακολούθηση της κατάστασης των επιφανειακών και των υπόγειων υδάτων και των προστατευόμενων περιοχών», ορίζει τα ακόλουθα:
«1.   Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν την κατάρτιση προγραμμάτων για την παρακολούθηση της κατάστασης των υδάτων, ώστε να υπάρχει συνεκτική και συνολική εικόνα της κατάστασης των υδάτων σε κάθε περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού:
–
για τα επιφανειακά ύδατα, τα προγράμματα καλύπτουν:
i)
τον όγκο και τη στάθμη ή το ρυθμό ροής στο μέτρο που αφορά την οικολογική και τη χημική τους κατάσταση και το οικολογικό τους δυναμικό·
ii)
την οικολογική και τη χημική τους κατάσταση και το οικολογικό τους δυναμικό·
[…]
2.   Τα προγράμματα αυτά τίθενται σε εφαρμογή το αργότερο έξι έτη μετά την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας, εκτός αν ορίζεται άλλως στην οικεία νομοθεσία. Η ως άνω παρακολούθηση πρέπει να συμφωνεί με τις απαιτήσεις του παραρτήματος V.
[…]»
9
Κατά το άρθρο 11 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο τιτλοφορείται «Πρόγραμμα μέτρων»:
«1.   Κάθε κράτος μέλος μεριμνά για τη θέσπιση, για κάθε περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού ή για το τμήμα διεθνούς περιοχής λεκάνης απορροής ποταμού που ευρίσκεται εντός της επικράτειάς του, προγράμματος μέτρων, λαμβάνοντας υπόψη τα αποτελέσματα των αναλύσεων που απαιτούνται δυνάμει του άρθρου 5, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι που καθορίζονται δυνάμει του άρθρου 4. Τα εν λόγω προγράμματα μέτρων μπορούν να αναφέρονται σε μέτρα που προκύπτουν από νομοθεσία, η οποία έχει θεσπισθεί σε εθνικό επίπεδο, και καλύπτουν το σύνολο της επικράτειας κράτους μέλους. Κατά περίπτωση, ένα κράτος μέλος μπορεί να θεσπίζει μέτρα που ισχύουν για όλες τις περιοχές λεκάνης απορροής ποταμού ή/και τα τμήματα διεθνών περιοχών λεκάνης απορροής ποταμού που ευρίσκονται στην επικράτειά του.
[…]
8.   Τα προγράμματα μέτρων αναθεωρούνται και, αν είναι ανάγκη, ενημερώνονται, το αργότερο δεκαπέντε έτη μετά την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας και, στη συνέχεια, ανά εξαετία. Κάθε νέο ή αναθεωρημένο μέτρο που θεσπίζεται δυνάμει ενός ενημερωμένου προγράμματος, πρέπει να είναι έτοιμο προς εφαρμογή εντός τριών ετών από τη θέσπισή του.»
10
Το άρθρο 13 της ίδιας οδηγίας, με τίτλο «Σχέδια διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού», προβλέπει τα εξής:
«1.   Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι καταρτίζεται ένα σχέδιο διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού για κάθε περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού που ευρίσκεται εξ ολοκλήρου στο έδαφός τους.
[…]
4.   Το σχέδιο διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού περιλαμβάνει τις πληροφορίες που εκτίθενται λεπτομερώς στο παράρτημα VII.
[…]
6.   Τα σχέδια διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού δημοσιεύονται το αργότερο εννέα έτη μετά την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας.
7.   Τα σχέδια διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού αναθεωρούνται και ενημερώνονται, το αργότερο δεκαπέντε έτη μετά την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας οδηγίας και, στη συνέχεια, ανά εξαετία.»
11
Το παράρτημα V της οδηγίας 2000/60 ορίζει, στα σημεία του 1.3 και 1.3.4, τα ακόλουθα:
«1.3. Παρακολούθηση της οικολογικής και χημικής κατάστασης των επιφανειακών υδάτων
Το δίκτυο παρακολούθησης των επιφανειακών υδάτων καθορίζεται σύμφωνα με τις απαιτήσεις του άρθρου 8. Το δίκτυο παρακολούθησης σχεδιάζεται έτσι ώστε να παρέχει μια συνεκτική και συνολική εποπτεία της οικολογικής και χημικής κατάστασης σε κάθε λεκάνη απορροής ποταμού και επιτρέπει την ταξινόμηση των υδατικών συστημάτων σε πέντε κατηγορίες που αντιστοιχούν στους κανονιστικούς ορισμούς του σημείου 1.2. Τα κράτη μέλη παρέχουν έναν ή περισσότερους χάρτες, στους οποίους φαίνεται το δίκτυο παρακολούθησης των επιφανειακών υδάτων στο σχέδιο διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού.
[…]
1.3.4. Συχνότητα της παρακολούθησης
Για την περίοδο της εποπτικής παρακολούθησης, πρέπει να εφαρμόζονται οι ακόλουθες συχνότητες για παραμέτρους παρακολούθησης ενδεικτικές των ποιοτικών φυσικοχημικών στοιχείων, εκτός εάν δικαιολογούνται μεγαλύτερα χρονικά διαστήματα με βάση τις τεχνικές γνώσεις και την κρίση των εμπειρογνωμόνων. Όσον αφορά τα ποιοτικά βιολογικά ή υδρομορφολογικά στοιχεία, διενεργείται μία τουλάχιστον παρακολούθηση στη διάρκεια της περιόδου εποπτικής παρακολούθησης.
Για την επιχειρησιακή παρακολούθηση: η συχνότητα της παρακολούθησης που απαιτείται για κάποια παράμετρο καθορίζεται από τα κράτη μέλη έτσι ώστε να παρέχει επαρκή δεδομένα για μιαν αξιόπιστη αξιολόγηση της κατάστασης του σχετικού ποιοτικού στοιχείου. Σε γενικές γραμμές, πρέπει να πραγματοποιείται παρακολούθηση κατά διαστήματα που δεν υπερβαίνουν τα ακόλουθα χρονικά όρια, εκτός εάν δικαιολογούνται μεγαλύτερα χρονικά διαστήματα με βάση τις τεχνικές γνώσεις και την κρίση των εμπειρογνωμόνων.
Οι συχνότητες επιλέγονται έτσι ώστε να επιτυγχάνεται ένα αποδεκτό επίπεδο πιστότητας και ακρίβειας. Οι εκτιμήσεις για την πιστότητα και την ακρίβεια που επιτυγχάνονται από το χρησιμοποιούμενο σύστημα παρακολούθησης αναφέρονται στο σχέδιο διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού.
Στις επιλεγόμενες συχνότητες, λαμβάνεται υπόψη η διακύμανση των παραμέτρων λόγω φυσικών αλλά και ανθρωπογενών συνθηκών. Η χρονική στιγμή που διενεργείται η παρακολούθηση επιλέγεται έτσι ώστε να ελαχιστοποιούνται οι επιπτώσεις των εποχικών διακυμάνσεων στα αποτελέσματα, και έτσι να εξασφαλίζεται ότι τα αποτελέσματα αντικατοπτρίζουν μεταβολές στο υδατικό σύστημα που προέρχονται από μεταβολές οφειλόμενες σε ανθρωπογενή πίεση. Για την επίτευξη του στόχου αυτού, διενεργείται, όπου αυτό είναι απαραίτητο, πρόσθετη παρακολούθηση σε διάφορες εποχές του ίδιου έτους.
Ποιοτικό στοιχείο
Ποταμοί
Λίμνες
Μεταβα-τικά
Παράκτια
Βιολογικό
Φυτο-πλαγκτόν
6 μήνες
6 μήνες
6 μήνες
6 μήνες
Λοιπή υδατική
χλωρίδα
3 έτη
3 έτη
3 έτη
3 έτη
Μακροα-σπόνδυλα
3 έτη
3 έτη
3 έτη
3 έτη
Ψάρια
3 έτη
3 έτη
3 έτη
Υδρομορφολογικό
Συνέχεια
6 έτη
Υδρολογία
Συνεχής
1 μήνας
Μορφολογία
6 έτη
6 έτη
6 έτη
6 έτη
Φυσικοχημικό
Θερμικές συνθήκες
3 μήνες
3 μήνες
3 μήνες
3 μήνες
Οξυγόνωση
3 μήνες
3 μήνες
3 μήνες
3 μήνες
Αλατότητα
3 μήνες
3 μήνες
3 μήνες
Θρεπτικές ουσίες
3 μήνες
3 μήνες
3 μήνες
3 μήνες
Κατάσταση οξίνισης
3 μήνες
3 μήνες
Λοιποί
ρύποι
3 μήνες
3 μήνες
3 μήνες
3 μήνες
Ουσίες προτεραιότη-τας
1 μήνας
1 μήνας
1 μήνας
1 μήνας
[…]»
12
Κατά το παράρτημα VII της οδηγίας 2000/60, το οποίο επιγράφεται «Σχέδια διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού»:
«Α. Τα σχέδια διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού καλύπτουν τα ακόλουθα στοιχεία:
[…]
5.
Κατάλογο των περιβαλλοντικών στόχων που καθορίζονται δυνάμει του άρθρου 4 για τα επιφανειακά ύδατα, τα υπόγεια ύδατα και τις προστατευόμενες περιοχές, συμπεριλαμβανομένων, ιδίως των περιστάσεων κατά τις οποίες εφαρμόσθηκε το άρθρο 4, παράγραφοι 4, 5, 6 και 7 καθώς και των σχετικών πληροφοριών που απαιτούνται δυνάμει του άρθρου αυτού.
[…]»
Το γαλλικό δίκαιο
13
Το άρθρο L. 212‑1 του code de l’environnement (περιβαλλοντικού κώδικα) [στο εξής: περιβαλλοντικός κώδικας] προβλέπει τα ακόλουθα:
«[…]
III. – Για κάθε λεκάνη απορροής ποταμού ή συνένωση λεκανών απορροής ποταμών καταρτίζεται ένα ή περισσότερα προσχέδια διευθέτησης και διαχείρισης των υδάτων, τα οποία καθορίζουν τους στόχους που προβλέπονται στην παράγραφο IV του παρόντος άρθρου […]
IV. – Οι στόχοι ποιότητας και ποσότητας των υδάτων που ορίζονται στα προσχέδια διευθέτησης και διαχείρισης των υδάτων αντιστοιχούν:
1° Για τα επιφανειακά ύδατα, με εξαίρεση τα τεχνητά και τα ιδιαιτέρως τροποποιημένα λόγω ανθρωπίνων δραστηριοτήτων υδατικά συστήματα, σε καλή οικολογική και χημική κατάσταση·
2° Για τα τεχνητά ή τα ιδιαιτέρως τροποποιημένα λόγω ανθρωπίνων δραστηριοτήτων επιφανειακά ύδατα, σε καλό οικολογικό δυναμικό και σε καλή χημική κατάσταση·
[…]
4° Στην πρόληψη της υποβάθμισης της ποιότητας των υδάτων·
[…]
VII. – Μεταβολές των φυσικών χαρακτηριστικών των υδάτων ή η άσκηση νέων ανθρώπινων δραστηριοτήτων μπορούν να δικαιολογήσουν, υπό τις προϋποθέσεις που καθορίζονται στο διάταγμα που προβλέπεται στην παράγραφο XIII, αιτιολογημένες παρεκκλίσεις από την τήρηση των στόχων που ορίζονται στα σημεία 1 έως 4 της παραγράφου IV […]
[…]
XI. – Τα προγράμματα και οι διοικητικές αποφάσεις στον τομέα της πολιτικής των υδάτων πρέπει να είναι συμβατά ή να καταστούν συμβατά με τις διατάξεις των προσχεδίων διευθέτησης και διαχείρισης των υδάτων.
[…]
XIII. – Οι λεπτομέρειες εφαρμογής του παρόντος άρθρου καθορίζονται με διάταγμα του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας).»
14
Το άρθρο R. 212‑13 του περιβαλλοντικού κώδικα, όπως τροποποιήθηκε με το διάταγμα 2018‑847, της 4ης Οκτωβρίου 2018, σχετικά με τα προσχέδια και τα σχέδια διευθέτησης και διαχείρισης των υδάτων (JORF της 6ης Οκτωβρίου 2018, κείμενο 11) ορίζει τα εξής:
«Για τους σκοπούς της εφαρμογής του άρθρου L. 212‑1, παράγραφος IV, σημείο 4, η πρόληψη της υποβάθμισης της ποιότητας των υδάτων συνίσταται στη διασφάλιση ότι:
–
για την οικολογική κατάσταση και το οικολογικό δυναμικό των επιφανειακών υδάτων, κανένα από τα ποιοτικά στοιχεία που χαρακτηρίζουν την κατάσταση αυτή ή το δυναμικό αυτό δεν είναι σε κατάσταση που αντιστοιχεί σε κλάση χαμηλότερη από εκείνη που τα χαρακτήριζε προηγουμένως·
–
για τη χημική κατάσταση των επιφανειακών υδάτων, οι συγκεντρώσεις ρύπων δεν υπερβαίνουν τα πρότυπα περιβαλλοντικής ποιότητας εφόσον δεν τα υπερέβαιναν προηγουμένως·
[…]
Για την αξιολόγηση της συμβατότητας των προγραμμάτων και των διοικητικών αποφάσεων που προβλέπονται στην παράγραφο XI του άρθρου L. 212‑1 προς τον στόχο της πρόληψης της υποβάθμισης της ποιότητας των υδάτων που προβλέπεται στο σημείο 4 της παραγράφου IV του ίδιου άρθρου, λαμβάνονται υπόψη τα μέτρα αποφυγής και μείωσης και δεν λαμβάνονται υπόψη οι προσωρινές επιπτώσεις μικρής διάρκειας, ελλείψει μακροπρόθεσμων συνεπειών.»
15
Κατά το άρθρο R. 212‑16 του περιβαλλοντικού κώδικα:
«[…]
I bis. – Οι παρεκκλίσεις που προβλέπονται στην παράγραφο VII του άρθρου L. 212‑1 μπορούν να εφαρμοστούν στην περίπτωση σχεδίου που τροποποιεί τα φυσικά χαρακτηριστικά των υδάτων ή στην περίπτωση άσκησης νέων ανθρωπίνων δραστηριοτήτων μόνον εφόσον πληρούνται όλες οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
1° λαμβάνονται όλα τα πρακτικώς εφικτά μέτρα για τον μετριασμό των επιπτώσεων του σχεδίου στην κατάσταση των οικείων υδατικών συστημάτων·
2° οι λόγοι για τις τροποποιήσεις ή τις μεταβολές των υδατικών συστημάτων υπαγορεύονται επιτακτικά από το δημόσιο συμφέρον ή τα προσδοκώμενα οφέλη του σχεδίου για την υγεία των ανθρώπων, για τη διαφύλαξη της ασφάλειάς τους ή για τη βιώσιμη ανάπτυξη υπερτερούν των ωφελειών που θα είχε για το περιβάλλον και για την κοινωνία η επίτευξη των στόχων που εξαγγέλλονται στην παράγραφο VII του άρθρου L. 212‑1·
3° Οι χρήσιμοι στόχοι τους οποίους εξυπηρετεί το σχέδιο δεν μπορούν, για τεχνικούς λόγους ή λόγω υπέρμετρου κόστους, να επιτευχθούν με άλλα μέσα τα οποία θα συνιστούσαν σαφώς καλύτερη περιβαλλοντική επιλογή.
Ο περιφερειακός συντονιστής λεκάνης καταρτίζει τον κατάλογο των σχεδίων που ανταποκρίνονται ή είναι δυνατόν να ανταποκριθούν στις προϋποθέσεις της παραγράφου VII του άρθρου L. 212‑1.
Η αιτιολογία των, υπό τις συνθήκες αυτές, τροποποιήσεων ή μεταβολών των υδατικών συστημάτων εκτίθεται ρητώς και ειδικώς στο προσχέδιο διευθέτησης και διαχείρισης των υδάτων κατά την ενημέρωσή του.
[…]»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
16
Με εισαγωγικό της δίκης δικόγραφο και υπόμνημα που πρωτοκολλήθηκαν την 1η Απριλίου 2019 και την 22α Σεπτεμβρίου 2020, αντιστοίχως, η Association France Nature Environnement άσκησε ενώπιον του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας, Γαλλία) αίτηση ακυρώσεως του διατάγματος 2018‑847, κατά το μέρος που το διάταγμα αυτό προβλέπει την προσθήκη στο άρθρο R. 212‑13 του περιβαλλοντικού κώδικα ενός τελευταίου εδαφίου, κατά το οποίο, για την αξιολόγηση της συμβατότητας των προγραμμάτων και των διοικητικών αποφάσεων που εγκρίνονται στον τομέα της πολιτικής των υδάτων προς τον στόχο της πρόληψης της υποβάθμισης της ποιότητας των υδάτων, «δεν λαμβάνονται υπόψη οι προσωρινές επιπτώσεις μικρής διάρκειας, ελλείψει μακροπρόθεσμων συνεπειών», καθώς και της εκ μέρους του Πρωθυπουργού σιωπηρής απόρριψης του αιτήματός της περί απόσυρσης της εν λόγω διάταξης.
17
Προς στήριξη της αιτήσεώς της ακυρώσεως, η ως άνω ένωση προβάλλει ότι η διάταξη αντιβαίνει στην οδηγία 2000/60, και ιδίως στο άρθρο της 4, παράγραφος 1, το οποίο απαγορεύει οποιαδήποτε υποβάθμιση, προσωρινή ή μακροπρόθεσμη, της κατάστασης των υδατικών συστημάτων.
18
Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι, με την απόφασή του της 1ης Ιουλίου 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2015:433), το Δικαστήριο έκρινε, ιδίως, ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημεία i έως iii, της οδηγίας 2000/60 έχει την έννοια ότι τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα, με την επιφύλαξη των προβλεπόμενων στις παραγράφους 6 και 7 του εν λόγω άρθρου παρεκκλίσεων, να αρνούνται την έγκριση συγκεκριμένου σχεδίου, όταν το σχέδιο αυτό είναι ικανό να προκαλέσει υποβάθμιση της κατάστασης συστήματος επιφανειακών υδάτων ή όταν διακυβεύει την επίτευξη καλής κατάστασης ή καλού οικολογικού δυναμικού και καλής χημικής κατάστασης για τα επιφανειακά ύδατα κατά την ημερομηνία που ορίζεται στην ως άνω οδηγία.
19
Ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, η Υπουργός Οικολογικής και Αλληλέγγυας Μετάβασης υποστηρίζει ότι η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης διάταξη δεν εμπίπτει στην παρέκκλιση που διαλαμβάνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 6, της οδηγίας 2000/60, η οποία πρέπει να δικαιολογείται από περιστάσεις απορρέουσες από φυσικά αίτια ή από ανωτέρα βία, αλλά σε εκείνη που προβλέπεται στην παράγραφο 7 του ίδιου άρθρου, η οποία εξαιρεί από το πεδίο των παραβάσεων της ως άνω οδηγίας τις υποβαθμίσεις της κατάστασης υδατικού συστήματος που είναι αποτέλεσμα νέων ανθρώπινων δραστηριοτήτων βιώσιμης ανάπτυξης, εφόσον πληρούνται σωρευτικώς οι τέσσερις προϋποθέσεις που καθορίζονται στην ίδια παράγραφο. Η ως άνω Υπουργός προσκόμισε, συναφώς, το υπ’ αριθ. 36 έγγραφο καθοδήγησης σχετικά με τις «Παρεκκλίσεις από τους περιβαλλοντικούς στόχους σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 7» που είχε καταρτισθεί τον Δεκέμβριο του 2017 από τις αρμόδιες διοικητικές αρχές των κρατών μελών και από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας που αποκαλείται «Κοινή Στρατηγική για την εφαρμογή της οδηγίας-πλαισίου για τα ύδατα και της οδηγίας για τις πλημμύρες», σύμφωνα με το οποίο, όταν τέτοιες δραστηριότητες έχουν μόνον προσωρινές επιπτώσεις μικρής διάρκειας και όχι μακροπρόθεσμες συνέπειες στην κατάσταση ενός υδατικού συστήματος, μπορούν να εγκριθούν χωρίς η έγκριση να εξαρτάται από την τήρηση των προϋποθέσεων του άρθρου 4, παράγραφος 7, της εν λόγω οδηγίας.
20
Κατά το αιτούν δικαστήριο, η απάντηση επί του λόγου ακυρώσεως που προέβαλε η αιτούσα ένωση εξαρτάται, επομένως, από το ζήτημα εάν, υπό το πρίσμα του στόχου της πρόληψης της υποβάθμισης της ποιότητας των επιφανειακών υδάτων, η διοικητική αρχή μπορεί να μη λαμβάνει υπόψη τις προσωρινές επιπτώσεις μικρής διάρκειας, ελλείψει μακροπρόθεσμων συνεπειών των προγραμμάτων και των σχεδίων που υπόκεινται στην έγκρισή της, και, σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, υπό ποιες προϋποθέσεις και εντός ποιων ορίων.
21
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχει το άρθρο 4 της οδηγίας [2000/60] την έννοια ότι επιτρέπει στα κράτη μέλη, όταν εγκρίνουν ένα πρόγραμμα ή ένα σχέδιο, να μη λαμβάνουν υπόψη τις προσωρινές επιπτώσεις τους μικρής διάρκειας ελλείψει μακροπρόθεσμων συνεπειών στην κατάσταση των επιφανειακών υδάτων;
2)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, ποιες προϋποθέσεις πρέπει να πληρούν τα εν λόγω προγράμματα και σχέδια κατά την έννοια του άρθρου 4 της [ανωτέρω] οδηγίας και ιδίως των παραγράφων του 6 και 7;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
22
Με τα δύο προδικαστικά ερωτήματα, τα οποία πρέπει να εξεταστούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί εάν το άρθρο 4 της οδηγίας 2000/60 έχει την έννοια ότι επιτρέπει στα κράτη μέλη, όταν αξιολογούν τη συμβατότητα συγκεκριμένου προγράμματος ή σχεδίου προς τον στόχο της πρόληψης της υποβάθμισης της ποιότητας των υδάτων, να μη λαμβάνουν υπόψη τις προσωρινές επιπτώσεις μικρής διάρκειας, ελλείψει μακροπρόθεσμων συνεπειών στα ύδατα, και, ενδεχομένως, υπό ποιες προϋποθέσεις.
23
Κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60, προκειμένου να καταστούν λειτουργικά τα προγράμματα μέτρων που καθορίζονται στα σχέδια διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη της υποβάθμισης της κατάστασης όλων των συστημάτων επιφανειακών υδάτων, με την επιφύλαξη της εφαρμογής των παραγράφων 6 και 7 του ως άνω άρθρου και με την επιφύλαξη της παραγράφου 8 του ίδιου άρθρου.
24
Συναφώς, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2000/60 δεν καθορίζει μόνο, υπό μορφή προγραμματικής εξαγγελίας, απλώς στόχους διαχειριστικού σχεδιασμού, αλλά παράγει δεσμευτικά αποτελέσματα, αφότου καθορισθεί η οικολογική κατάσταση του οικείου υδατικού συστήματος, σε κάθε στάδιο της διαδικασίας που καθιερώνει η εν λόγω οδηγία. Η διάταξη αυτή δεν περιέχει επομένως μόνο γενικές υποχρεώσεις, αλλά αφορά και συγκεκριμένα έργα (πρβλ. απόφαση της 1ης Ιουλίου 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV κατά Bundesrepublik Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, σκέψεις 43 και 47).
25
Ως εκ τούτου, με την επιφύλαξη της εφαρμογής παρέκκλισης, οποιαδήποτε υποβάθμιση της κατάστασης ορισμένου υδατικού συστήματος πρέπει να αποφεύγεται ανεξαρτήτως των πιο μακροπρόθεσμων σχεδιασμών που προβλέπονται με τα σχέδια διαχείρισης και τα προγράμματα μέτρων. Η υποχρέωση πρόληψης της υποβάθμισης της κατάστασης των συστημάτων επιφανειακών υδάτων παραμένει δεσμευτική σε κάθε στάδιο της εφαρμογής της οδηγίας 2000/60 και ισχύει για κάθε τύπο και για κάθε κατάσταση συστήματος επιφανειακών υδάτων για το οποίο έχει ή θα έπρεπε να έχει καταρτισθεί σχέδιο διαχείρισης. Επομένως, το εμπλεκόμενο κράτος μέλος έχει την υποχρέωση να αρνείται την έγκριση σχεδίου όταν το σχέδιο αυτό δύναται, ως εκ της φύσης του, να υποβαθμίσει την κατάσταση του οικείου υδατικού συστήματος ή να διακυβεύσει την επίτευξη καλής κατάστασης για τα συστήματα επιφανειακών υδάτων, εκτός αν μπορεί να γίνει δεκτό ότι το εν λόγω σχέδιο εμπίπτει σε μία από τις παρεκκλίσεις του άρθρου 4, παράγραφος 7, της οδηγίας (απόφαση της 1ης Ιουλίου 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, σκέψη 50).
26
Τούτο σημαίνει ότι κατά τη διαδικασία έγκρισης ενός σχεδίου και, επομένως, πριν από τη λήψη απόφασης, οι αρμόδιες αρχές είναι υποχρεωμένες, δυνάμει του άρθρου 4 της οδηγίας 2000/60, να ελέγχουν αν το σχέδιο μπορεί να έχει αρνητικές συνέπειες για τα ύδατα οι οποίες αντιβαίνουν στις υποχρεώσεις πρόληψης της υποβάθμισης και βελτίωσης της κατάστασης των συστημάτων επιφανειακών και υπόγειων υδάτων (απόφαση της 28ης Μαΐου 2020, Land Nordrhein-Westfalen, C–535/18, EU:C:2020:391, σκέψη 76).
27
Όσον αφορά την έννοια της «υποβάθμισης της κατάστασης» συστήματος επιφανειακών υδάτων, η οποία δεν ορίζεται στην οδηγία 2000/60, το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι υποβάθμιση της κατάστασης συστήματος επιφανειακών υδάτων κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της ανωτέρω οδηγίας υφίσταται όταν η κατάσταση τουλάχιστον ενός από τα ποιοτικά στοιχεία κατά την έννοια του παραρτήματος V της εν λόγω οδηγίας υποβαθμίζεται κατά μία κλάση, ακόμη και αν η υποβάθμιση του ποιοτικού στοιχείου δεν συνεπάγεται τη χαμηλότερη ταξινόμηση του συστήματος επιφανειακών υδάτων στο σύνολό του. Ωστόσο, αν το οικείο ποιοτικό στοιχείο κατά την έννοια του ανωτέρω παραρτήματος εντάσσεται ήδη στη χαμηλότερη κλάση, οποιαδήποτε υποβάθμιση του εν λόγω στοιχείου συνιστά και υποβάθμιση της κατάστασης ενός συστήματος επιφανειακών υδάτων (απόφαση της 4ης Μαΐου 2016, Επιτροπή κατά Αυστρίας, C–346/14, EU:C:2016:322, σκέψη 59 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
28
Εν προκειμένω, η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης εθνική διάταξη ορίζει ότι, για τους σκοπούς της παρακολούθησης της πρόληψης της υποβάθμισης της κατάστασης των συστημάτων επιφανειακών υδάτων, περί του οποίου γίνεται λόγος στη σκέψη 26 της παρούσας απόφασης, «δεν λαμβάνονται υπόψη οι προσωρινές επιπτώσεις μικρής διάρκειας, ελλείψει μακροπρόθεσμων συνεπειών».
29
Επομένως, από το ίδιο το γράμμα της διάταξης καθώς και από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι η εν λόγω διάταξη αποσκοπεί, μεταξύ άλλων, στο να καταστήσει δυνατή την έγκριση προγράμματος ή σχεδίου το οποίο θα έχει μόνον τέτοιον προσωρινό αντίκτυπο στην κατάσταση συστήματος επιφανειακών υδάτων, χωρίς να απαιτείται, στην περίπτωση αυτή, να εξακριβωθεί αν πληρούνται οι σωρευτικές προϋποθέσεις του άρθρου 4, παράγραφος 7, της οδηγίας 2000/60 οι οποίες επαναλαμβάνονται, κατ’ ουσίαν, στο άρθρο R. 212‑16 του περιβαλλοντικού κώδικα.
30
Συναφώς, οι κυβερνήσεις που παρενέβησαν καθώς και η Επιτροπή υποστηρίζουν ουσιαστικά ότι, όπως προκύπτει ιδίως από τα διαλαμβανόμενα στο έγγραφο καθοδήγησης που μνημονεύεται στη σκέψη 19 της παρούσας απόφασης, ακόμη και όταν προκαλούν υποβάθμιση κατά την έννοια που εκτίθεται στη σκέψη 27 της παρούσας απόφασης, προσωρινές επιπτώσεις μικρής διάρκειας στην κατάσταση συστήματος επιφανειακών υδάτων δεν συνιστούν κατ’ ανάγκην, ελλείψει μακροπρόθεσμων συνεπειών, υποβάθμιση η οποία απαγορεύεται από το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας 2000/60. Στο πλαίσιο αυτό, οι κυβερνήσεις αναφέρονται, ειδικότερα, στο ότι το άρθρο 5 της οδηγίας προβλέπει την περιοδική επισκόπηση των επιπτώσεων της ανθρώπινης δραστηριότητας στην κατάσταση των επιφανειακών υδάτων και στο ότι το άρθρο της 11 προβλέπει την περιοδική ενημέρωση των προγραμμάτων μέτρων, ενώ κάνουν μνεία και των διαστημάτων ελέγχου που προσδιορίζονται, για τους σκοπούς των προγραμμάτων παρακολούθησης της κατάστασης των υδάτων του άρθρου 8 της οδηγίας, στον πίνακα του παραρτήματός της V, σημείο 1.3.4. Δεδομένου, όμως, ότι η επίμαχη υποβάθμιση δεν απαγορεύεται, δεν τίθεται, κατά την άποψη των ίδιων κυβερνήσεων, ζήτημα παρέκκλισης κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 7, της ίδιας οδηγίας.
31
Εντούτοις, τέτοια ερμηνεία, η οποία προκύπτει ιδίως από το έγγραφο καθοδήγησης, το οποίο, όπως υπογράμμισε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 75 των προτάσεών του, δεν είναι νομικώς δεσμευτικό, δεν συνάγεται από τις διατάξεις της οδηγίας 2000/60 και, εξάλλου, αντιφάσκει προς τη γενική οικονομία της οδηγίας καθώς και τους σκοπούς που επιδιώκει. Πράγματι, ενώ η υποχρέωση πρόληψης της υποβάθμισης της κατάστασης των συστημάτων επιφανειακών υδάτων δεν συνεπάγεται την υποχρέωση των κρατών μελών, όταν αξιολογούν τη συμβατότητα συγκεκριμένου προγράμματος ή σχεδίου προς τον στόχο της πρόληψης της υποβάθμισης της ποιότητας των υδάτων, να λαμβάνουν υπόψη προσωρινές επιπτώσεις μικρής διάρκειας, ελλείψει μακροπρόθεσμων συνεπειών, εφόσον αποδεικνύεται ότι τέτοιες επιπτώσεις επηρεάζουν, ως εκ της φύσης τους, ελάχιστα την κατάσταση των υδατικών συστημάτων και ότι, ως εκ τούτου, δεν μπορούν να προκαλέσουν την υποβάθμισή τους, δεν ισχύει το ίδιο εφόσον αποδειχθεί ότι τέτοιες επιπτώσεις μπορεί να προκαλέσουν, έστω και προσωρινή, υποβάθμιση κατά την έννοια που προσδιορίστηκε στη σκέψη 27 της παρούσας απόφασης.
32
Κατ’ αρχάς, από τον συνδυασμό των παραγράφων 1 και 6 του άρθρου 4 της οδηγίας 2000/60 προκύπτει ότι και η υποχρέωση πρόληψης της προσωρινής υποβάθμισης της κατάστασης των συστημάτων επιφανειακών υδάτων περιλαμβάνεται στην υποχρέωση πρόληψης της υποβάθμισης της κατάστασης των εν λόγω συστημάτων. Πράγματι, το γεγονός ότι το άρθρο 4, παράγραφος 6, της οδηγίας προβλέπει παρέκκλιση σε σχέση με την υποβάθμιση αυτή επιβεβαιώνει ότι το άρθρο της 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i υποχρεώνει τα κράτη μέλη να αποτρέπουν και τέτοια υποβάθμιση.
33
Περαιτέρω, επισημαίνεται ότι κατά το άρθρο 1, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2000/60, σκοπός της τελευταίας είναι η θέσπιση πλαισίου για την προστασία των εσωτερικών επιφανειακών, των μεταβατικών, των παράκτιων και των υπόγειων υδάτων, το οποίο να αποτρέπει την περαιτέρω υποβάθμιση, να προστατεύει και να βελτιώνει την κατάσταση των υδατικών οικοσυστημάτων, καθώς και των αμέσως εξαρτώμενων από αυτά χερσαίων οικοσυστημάτων και υγροτόπων όσον αφορά τις ανάγκες τους σε νερό. Ομοίως, η αιτιολογική σκέψη 32 της οδηγίας αναφέρεται σε «απαίτηση» πρόληψης της περαιτέρω υποβάθμισης της κατάστασης των υδάτων.
34
Εξάλλου, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2000/60 θέτει δύο διακριτούς, καίτοι άρρηκτα συνδεδεμένους, σκοπούς. Αφενός, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημείο i, της οδηγίας, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν τα αναγκαία μέτρα για την πρόληψη της υποβάθμισης της κατάστασης όλων των συστημάτων επιφανειακών υδάτων (υποχρέωση πρόληψης της υποβάθμισης). Αφετέρου, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, σημεία ii και iii, τα κράτη μέλη προστατεύουν, αναβαθμίζουν και αποκαθιστούν όλα τα συστήματα επιφανειακών υδάτων με σκοπό την επίτευξη καλής κατάστασης το αργότερο έως το τέλος του 2015 (υποχρέωση βελτίωσης) (απόφαση της 28ης Μαΐου 2020, Land Nordrhein-Westfalen, C–535/18, EU:C:2020:391, σκέψη 68 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
35
Επομένως, ο νομοθέτης της Ένωσης έχει αναγνωρίσει την αυτοτελή φύση της υποχρέωσης πρόληψης της υποβάθμισης της κατάστασης των υδατικών συστημάτων και η υποχρέωση αυτή δεν περιορίζεται σε ένα σύνολο ρυθμίσεων το οποίο θεσπίστηκε χάριν συμμόρφωσης προς την υποχρέωση βελτίωσης της κατάστασης των υδατικών συστημάτων (απόφαση της 1ης Ιουλίου 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C–461/13, EU:C:2015:433, σκέψη 49).
36
Όσον αφορά την υποχρέωση πρόληψης της υποβάθμισης, το Δικαστήριο έχει, εξάλλου, υπογραμμίσει ότι, με την επιφύλαξη χορήγησης παρέκκλισης, πρέπει να αποφεύγεται οποιαδήποτε υποβάθμιση της κατάστασης του συστήματος επιφανειακών υδάτων (απόφαση της 4ης Μαΐου 2016, Επιτροπή κατά Αυστρίας, C–346/14, EU:C:2016:322, σκέψη 64 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
37
Ειδικότερα, το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως κρίνει ότι, όσον αφορά τα κριτήρια βάσει των οποίων μπορεί να διαπιστώνεται υποβάθμιση της κατάστασης υδατικού συστήματος, από την οικονομία του άρθρου 4 της οδηγίας 2000/60, και ιδίως από τις παραγράφους του 6 και 7, προκύπτει ότι η έστω και σε μεταβατικό στάδιο υποβάθμιση της κατάστασης υδατικού συστήματος επιτρέπεται μόνον υπό πολύ αυστηρές προϋποθέσεις και ότι, κατά συνέπεια, το όριο πέραν του οποίου διαπιστώνεται παράβαση της υποχρέωσης πρόληψης της υποβάθμισης της κατάστασης υδατικού συστήματος πρέπει να είναι όσο το δυνατόν χαμηλότερο [πρβλ. αποφάσεις της 1ης Ιουλίου 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C–461/13, EU:C:2015:433, σκέψη 67, και της 24ης Ιουνίου 2021, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Υποβάθμιση της φυσικής περιοχής Doñana), C–559/19, EU:C:2021:512, σκέψη 48].
38
Τέλος, υπενθυμίζεται, στο πλαίσιο αυτό, ότι η οδηγία 2000/60 εκδόθηκε βάσει του άρθρου 175, παράγραφος 1, ΕΚ (νυν άρθρου 192 παράγραφος 1, ΣΛΕΕ). Συναφώς, στην αιτιολογική σκέψη της 11 υπενθυμίζεται ότι η πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος, όπως ορίζεται από το άρθρο 174 ΕΚ (νυν άρθρο 191 ΣΛΕΕ), συμβάλλει στην επιδίωξη των στόχων διατήρησης, προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος, καθώς και στον στόχο συνετής και ορθολογικής χρησιμοποίησης των φυσικών πόρων, με βάση τις αρχές της προφύλαξης και της προληπτικής δράσης και την αρχή της επανόρθωσης των καταστροφών του περιβάλλοντος, κατά προτεραιότητα, στην πηγή.
39
Πάντως, τόσο οι στόχοι και οι αρχές που μόλις υπομνήσθηκαν όσο και ο απώτερος σκοπός της οδηγίας 2000/60 ο οποίος, όπως εκτίθεται στην αιτιολογική σκέψη της 26, έγκειται στην επίτευξη τουλάχιστον «καλής κατάστασης» για όλα τα επιφανειακά ύδατα εντός της Ένωσης και στη διατήρησή τους στην εν λόγω κατάσταση (πρβλ. απόφαση της 1ης Ιουλίου 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, σκέψη 37), επιβεβαιώνουν με τη σειρά τους την ερμηνεία υπό την έννοια ότι, με την επιφύλαξη της εφαρμογής του άρθρου 4, παράγραφοι 6 και 7, της οδηγίας και με την επιφύλαξη της παραγράφου 8 του εν λόγω άρθρου, οποιαδήποτε υποβάθμιση της κατάστασης υδατικού συστήματος, έστω και προσωρινή, σε μεταβατικό στάδιο ή μικρής διάρκειας, πρέπει, υπό το πρίσμα των επιπτώσεων που μπορεί να έχει στο περιβάλλον ή στην ανθρώπινη υγεία, να αποφεύγεται.
40
Βεβαίως, στην πράξη, λαμβανομένης υπόψη της συχνότητας των προβλεπόμενων στο παράρτημα V, σημείο 1.3.4, της οδηγίας 2000/60 ελέγχων, ενδέχεται να μην ανιχνευθεί, στο πλαίσιο της παρακολούθησης της κατάστασης των επιφανειακών υδάτων την οποία απαιτεί το άρθρο 8 της οδηγίας, προσωρινή υποβάθμιση ποιοτικού στοιχείου κατά την έννοια που υπομνήσθηκε στη σκέψη 27 της παρούσας απόφασης.
41
Εντούτοις, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 51 των προτάσεών του, η εν λόγω συχνότητα των ελέγχων που διενεργούνται με σκοπό την ανάλυση, την παρακολούθηση και την ενδεχόμενη ανίχνευση, οι οποίοι, κατά περίπτωση, μπορεί να διαρκέσουν από ένα έως έξι έτη, δεν μπορούν να θεωρηθούν ως κατάλληλο κριτήριο για την αξιολόγηση δυνητικής υποβάθμισης της κατάστασης ενός συστήματος επιφανειακών υδάτων κατά τον εκ των προτέρων έλεγχο που μνημονεύεται στη σκέψη 26 της παρούσας απόφασης. Η αποδοχή ερμηνείας υπό την έννοια ότι υποβάθμιση της κατάστασης συστήματος επιφανειακών υδάτων για προβλέψιμο χρονικό διάστημα, και, επομένως, ακόμη και για διάστημα ορισμένων μηνών ή ετών, δεν αντιβαίνει στην υποχρέωση πρόληψης της υποβάθμισης την οποία προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας, και ότι, ως εκ τούτου, σχέδιο ικανό να προκαλέσει τέτοια υποβάθμιση μπορεί να εγκριθεί χωρίς να πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 4, παράγραφος 7, της οδηγίας, ήτοι χωρίς κανέναν έλεγχο, θα ήταν προδήλως ασύμβατη προς όσα επισημάνθηκαν, μεταξύ άλλων, στις σκέψεις 38 και 39 της παρούσας απόφασης.
42
Απεναντίας, αντιθέτως προς όσα ισχυρίζεται η Γαλλική Κυβέρνηση, ερμηνεία υπό την έννοια ότι η υποχρέωση πρόληψης της υποβάθμισης της κατάστασης συστήματος επιφανειακών υδάτων αφορά επίσης και την προσωρινή υποβάθμιση μικρής διάρκειας η οποία δεν έχει μακροπρόθεσμες συνέπειες δεν είναι ασυνεπής προς τις διατάξεις του άρθρου 4 της οδηγίας 2000/60. Πράγματι, όπως και οποιοδήποτε άλλο σχέδιο που είναι ικανό να προκαλέσει υποβάθμιση της κατάστασης συστήματος επιφανειακών υδάτων, σχέδιο ικανό να προκαλέσει προσωρινή υποβάθμιση μικρής διάρκειας χωρίς μακροπρόθεσμες συνέπειες μπορεί, κατ’ αρχήν, να εγκριθεί βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 7, της οδηγίας.
43
Στο πλαίσιο αυτό και όσον αφορά, ιδίως, σχέδια που αποσκοπούν στην προστασία ή ακόμη και στη βελτίωση της κατάστασης των συστημάτων επιφανειακών υδάτων, όπως για παράδειγμα τα λεγόμενα σχέδια «οικολογικής αποκατάστασης» τα οποία επικαλείται η Γαλλική Κυβέρνηση, συνάγεται, μεταξύ άλλων, ότι, κατ’ αρχήν, τέτοια σχέδια θα εξυπηρετήσουν επιτακτικούς σκοπούς δημοσίου συμφέροντος ή/και ότι τα οφέλη που θα είχε για το περιβάλλον και για την κοινωνία η επίτευξη των στόχων που εξαγγέλλονται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 2000/60 θα υπερκαλυφθούν από τα οφέλη που θα έχουν οι νέες τροποποιήσεις ή μεταβολές για την υγεία των ανθρώπων, για τη διαφύλαξη της ασφάλειάς τους ή για τη βιώσιμη ανάπτυξη, σύμφωνα με τις απαιτήσεις του άρθρου 4, παράγραφος 7, στοιχείο γʹ, της οδηγίας.
44
Ως προς την προϋπόθεση την οποία θέτει το άρθρο 4, παράγραφος 7, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2000/60, κατά την οποία «η αιτιολογία των τροποποιήσεων ή των μεταβολών [πρέπει να] εκτίθεται ειδικά στο σχέδιο διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού που επιβάλλει το άρθρο 13 [της οδηγίας], οι δε στόχοι αναθεωρούνται ανά εξαετία», από τη νομολογία του Δικαστηρίου (απόφαση της 4ης Μαΐου 2016, Επιτροπή κατά Αυστρίας, C‑346/14, EU:C:2016:322, σκέψεις 66 και 68 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία) και από το γράμμα του τμήματος A, σημείο 5, παράρτημα VII, της εν λόγω οδηγίας προκύπτει ότι η προϋπόθεση αυτή μπορεί να θεωρηθεί ότι πληρούται μόνον εφόσον η σχετική με το επίμαχο σχέδιο αιτιολογία περιέχεται, κατά την ημερομηνία έγκρισης του σχεδίου, στην απόφαση περί έγκρισής του.
45
Κατόπιν του συνόλου των ανωτέρω σκέψεων, στα δύο υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 4 της οδηγίας 2000/60 έχει την έννοια ότι δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη, όταν αξιολογούν τη συμβατότητα συγκεκριμένου προγράμματος ή σχεδίου προς τον στόχο της πρόληψης της υποβάθμισης της ποιότητας των υδάτων, να μη λαμβάνουν υπόψη τις προσωρινές επιπτώσεις μικρής διάρκειας, ελλείψει μακροπρόθεσμων συνεπειών στα ύδατα, εκτός εάν είναι πρόδηλο ότι τέτοιες επιπτώσεις επηρεάζουν, ως εκ της φύσης τους, ελάχιστα την κατάσταση των οικείων υδατικών συστημάτων και ότι δεν μπορούν να προκαλέσουν την «υποβάθμισή» τους, κατά την έννοια της εν λόγω διάταξης. Όταν, στο πλαίσιο της διαδικασίας έγκρισης προγράμματος ή σχεδίου, οι αρμόδιες εθνικές αρχές διαπιστώνουν ότι το εν λόγω πρόγραμμα ή σχέδιο είναι ικανό να προκαλέσει, έστω και προσωρινή, υποβάθμιση, το πρόγραμμα ή το σχέδιο είναι δυνατόν να εγκριθεί μόνον εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 4, παράγραφος 7, της εν λόγω οδηγίας.
Επί των δικαστικών εξόδων
46
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σε αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφαίνεται:
Το άρθρο 4 της οδηγίας 2000/60/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2000, για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων, έχει την έννοια ότι δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη, όταν αξιολογούν τη συμβατότητα συγκεκριμένου προγράμματος ή σχεδίου προς τον στόχο της πρόληψης της υποβάθμισης της ποιότητας των υδάτων, να μη λαμβάνουν υπόψη τις προσωρινές επιπτώσεις μικρής διάρκειας, ελλείψει μακροπρόθεσμων συνεπειών στα ύδατα, εκτός εάν είναι πρόδηλο ότι τέτοιες επιπτώσεις επηρεάζουν, ως εκ της φύσης τους, ελάχιστα την κατάσταση των οικείων υδατικών συστημάτων και ότι δεν μπορούν να προκαλέσουν την «υποβάθμισή» τους, κατά την έννοια της εν λόγω διάταξης. Όταν, στο πλαίσιο της διαδικασίας έγκρισης προγράμματος ή σχεδίου, οι αρμόδιες εθνικές αρχές διαπιστώνουν ότι το εν λόγω πρόγραμμα ή σχέδιο είναι ικανό να προκαλέσει, έστω και προσωρινή, υποβάθμιση, το πρόγραμμα ή το σχέδιο είναι δυνατόν να εγκριθεί μόνον εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 4, παράγραφος 7, της εν λόγω οδηγίας.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γαλλική.