62000CJ0005_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-5/00,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved W. Bogensberger, som befuldmægtiget, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Forbundsrepublikken Tyskland ved W.-D. Plessing og B. Muttelsee-Schön, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand om, at det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 5 og 189 (nu artikel 10 EF og 249 EF) samt artikel 9, stk. 1, litra a), og artikel 10, stk. 3, litra a), i Rådets direktiv 89/391/EØF af 12. juni 1989 om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet (EFT L 183, s. 1), idet den i medfør af § 6 i Gesetz über die Durchführung von Massnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten bei der Arbeit (Arbeitsschutzgesetz) [lov om iværksættelse af beskyttelsesforanstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet (lov om beskyttelse af arbejdstagere)] af 7. august 1996 (BGBl. 1996 I, s. 1246) fritager arbejdsgivere med ti eller færre ansatte fra pligten til at råde over dokumenter, der indeholder resultaterne af en vurdering af risiciene,
har
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
sammensat af formanden for Fjerde Afdeling, S. von Bahr (refererende dommer), som fungerende formand for Femte Afdeling, og dommerne D.A.O. Edward, A. La Pergola, M. Wathelet og C.W.A. Timmermans,
generaladvokat: L.A. Geelhoed
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den refererende dommers rapport,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 28. juni 2001,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 6. januar 2000 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktatens artikel 5 og 189 (nu artikel 10 EF og 249 EF) samt artikel 9, stk. 1, litra a), og artikel 10, stk. 3, litra a), i Rådets direktiv 89/391/EØF af 12. juni 1989 om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet (EFT L 183, s. 1, herefter »direktivet«), idet den i medfør af § 6 i Gesetz über die Durchführung von Massnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten bei der Arbeit (Arbeitsschutzgesetz) [lov om iværksættelse af beskyttelsesforanstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet ( lov om beskyttelse af arbejdstagere)] af 7. august 1996 (BGBl. 1996 I, s. 1246, herefter »ArbSchG«) fritager arbejdsgivere med ti eller færre ansatte fra pligten til at råde over dokumenter, der indeholder resultaterne af en vurdering af risiciene.
De fællesskabsretlige bestemmelser
2 Det fremgår af direktivets artikel 1, stk. 2, at det omfatter generelle principper for forebyggelse af erhvervsbetingede risici, for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet, for fjernelse af faktorer, der kan frembyde risici eller forårsage ulykker, og for oplysning, høring, og arbejdstagernes afbalancerede deltagelse, tillige med almindelige retningslinjer for iværksættelsen af nævnte principper.
3 Direktivets artikel 6, stk. 3, litra a), pålægger arbejdsgiveren en pligt til »under hensyn til arten af virksomhedens og/eller institutionens aktiviteter« at »vurdere risiciene for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed«. Som en følge af denne vurdering skal de forebyggende aktiviteter samt de arbejds- og produktionsmetoder, arbejdsgiveren anvender, om nødvendigt sikre en bedre beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed og integreres i samtlige aktiviteter i virksomheden og/eller institutionen.
4 Direktivets artikel 9, stk. 1, litra a), med overskriften »Arbejdsgiverens forpligtelser i øvrigt« bestemmer:
»Arbejdsgiveren skal:
a) have en vurdering af risici for sikkerheden og sundheden under arbejdet til sin rådighed, herunder også risici for så vidt angår de grupper af arbejdstagere, der er udsat for særlige risici.«
5 Direktivets artikel 10, stk. 3, med overskriften »Underretning af arbejdstagerne« bestemmer:
»Arbejdsgiveren træffer de nødvendige foranstaltninger til, at arbejdstagere, som særlig beskæftiger sig med arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, eller de repræsentanter for arbejdstagerne, som særlig beskæftiger sig med arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, ved udøvelsen af deres funktioner og i overensstemmelse med national lovgivning og/eller praksis får adgang til:
a) den vurdering af risici og de beskyttelsesforanstaltninger, der er omhandlet i artikel 9, stk. 1, litra a), og b)
[...]«
Nationale bestemmelser
6 ArbSchG's § 5, stk. 1, med overskriften »Vurdering af arbejdsvilkår« bestemmer, at arbejdsgiveren ved hjælp af en vurdering af de arbejdsrelaterede risici, som de ansatte udsættes for, skal træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at sikre deres beskyttelse.
7 ArbSchG's § 6, stk. 1, med overskriften »Dokumentation« bestemmer:
»Arbejdsgiveren skal under hensyn til arten af aktiviteter og antallet af ansatte i virksomheden råde over de nødvendige dokumenter, som indeholder resultatet af risikovurderingen, de af arbejdsgiveren trufne foranstaltninger og resultatet af kontrollen med disse foranstaltninger. [...] Medmindre andet er bestemt i andre retsforskrifter, finder første punktum ikke anvendelse på arbejdsgivere med ti eller færre ansatte; de kompetente myndigheder kan i særlige risikotilfælde bestemme, at dokumenterne skal være tilgængelige. [...]«
8 Ifølge ArbSchG's § 2, stk. 4, forstås ved »andre retsforskrifter« i denne lov bestemmelser om beskyttelse af arbejdstagere, der er indeholdt i andre love eller administrative bestemmelser, såsom Unfallverhütungsvorschriften (bestemmelser om forebyggelse af ulykker, herefter »UVV«).
9 Ifølge § 1 i Gesetz über Betriebsärzte, Sicherheitsingenieure und andere Fachkräfte für Arbeitssicherheit (Arbeitssicherheitsgesetz) [lov om virksomhedslæger, sikkerhedsingeniører og andet personale, der er specialiseret inden for arbejdssikkerhed (lov om arbejdssikkerhed)] af 12. december 1973 (BGBl. 1973 I, s. 1885), som ændret ved § 10 i lov af 25. september 1996 (BGBl. 1996 I, s. 1476, herefter »ASiG«), er arbejdsgiveren forpligtet til at ansætte virksomhedslæger og personale, der er specialiseret inden for arbejdssikkerhed, til at bistå ham i arbejdet med beskytte arbejdstagerne og forebygge ulykker med henblik på at sikre, at bestemmelserne om arbejdstagernes beskyttelse og forebyggelse af ulykker bliver anvendt korrekt, henset til de specifikke arbejdsvilkår i virksomheden.
10 ASiG's § 2, stk. 1, bestemmer, at arbejdsgiverne skal rette skriftlig henvendelse til virksomhedslægerne og tildele dem de opgaver, der er nævnt i samme lovs § 3, for så vidt som dette er nødvendigt med henblik på dels arten af virksomhed og de dermed forbundne ulykkes- og sygdomsrisici for arbejdstagerne, dels antallet af ansatte og personalestrukturen og endelig virksomhedens organisation, herunder navnlig med henblik på antallet af personer med ansvar for beskyttelse af arbejdstagerne og forebyggelse af ulykker, og henset til hvem disse personer er.
11 I henhold til ASiG's § 3, stk. 1, skal virksomhedslægerne bistå arbejdsgiveren i alle spørgsmål, der vedrører beskyttelse af arbejdstagerne og forebyggelse af ulykker. I henhold til ordlyden af lovens § 3, stk. 1, nr. 1, litra g), skal virksomhedslægerne navnlig rådgive arbejdsgiveren og andre personer med ansvar for beskyttelse af arbejdstagerne og forebyggelse af ulykker i forbindelse med vurderingen af arbejdsvilkår.
12 Parallelt hermed bestemmer ASiG's § 5, stk. 1, at arbejdsgiverne skal rette skriftlig henvendelse til det personale, der er specialiseret inden for arbejdssikkerhed (sikkerhedsingeniører, sikkerhedsteknikere og sikkerhedsformænd), og tildele dem de opgaver, der er nævnt i samme lovs § 6. Den opgave, som det personale, der er specialiseret inden for arbejdssikkerhed, skal varetage, og som vedrører vurderingen af arbejdsvilkårene, er fastsat i ASiG's § 6, nr. 1, litra e), og er formuleret på samme måde som den opgave, der påhviler virksomhedslægerne i henhold til samme lovs § 3, stk. 1, nr. 1, litra g).
13 ASiG's § 3, stk. 1, nr. 1, litra g), og § 6, nr. 1, litra e), blev indsat ved § 2 i Gesetz zur Umsetzung der EG-Rahmenrichtlinie Arbeitsschutz und weitere Arbeitsschutz-Richtlinien (lov om gennemførelse af EF-rammedirektivet om beskyttelse af arbejdstagere under arbejdet samt andre direktiver herom) af 7. august 1996 (BGBl. 1996 I, s. 1246), som gennemfører direktivet i tysk ret og hvis artikel 1 indeholder ArbSchG.
14 ASiG's § 14, stk. 1, med overskriften »Kompetence til fastsættelse af administrative bestemmelser« bestemmer:
»Forbundsministeren for arbejds- og socialspørgsmål kan, efter forhandling med Bundesrat, ved bekendtgørelse fastsætte, hvilke foranstaltninger arbejdsgiverne skal træffe for at opfylde deres forpligtelser i henhold til denne lov. For så vidt som organer for lovpligtig ulykkesforsikring er bemyndiget til nærmere at fastsætte de retlige forpligtelser ved UVV, gør forbundsministeren for arbejds- og socialspørgsmål først brug af bemyndigelsen, når organet for lovpligtig ulykkesforsikring ikke inden for en af ham fastsat rimelig frist har vedtaget en passende UVV eller ændret en utilstrækkelig UVV.«
15 ASiG's § 14, stk. 2, bestemmer:
»Forbundsministeren for arbejds- og socialspørgsmål kan efter forhandling med Bundesrat ved bekendtgørelse:
1. bestemme, at de i § 3 og 6 nævnte forpligtelser for visse typer af virksomheder og under de omstændigheder, der er nævnt i § 2, stk. 1, nr. 2 og 3, og § 5, stk. 1, nr. 2 og 3, helt eller delvis ikke skal opfyldes
2. bestemme, at de i § 3 og 6 nævnte forpligtelser helt eller delvis ikke skal opfyldes, for så vidt som det er uundgåeligt, fordi der ikke står tilstrækkeligt mange virksomhedslæger eller personale, der er specialiseret inden for arbejdssikkerhed, til rådighed.«
16 § 15, stk. 1, nr. 6, i Sozialgesetzbuch VII (socialloven, bog VII, BGBl. 1996 I, s. 1254, herefter »SGB VII«) foreskriver, at organer med ansvar for lovpligtig ulykkesforsikring (Unfallversicherungsträger) (herefter »organer med ansvar for ulykkesforsikring«) skal vedtage UVV i form af selvstændige regler, der definerer de foranstaltninger, som virksomheden skal træffe for at opfylde de forpligtelser, der følger af ASiG.
17 § 15, stk. 4, i SGB VII bestemmer:
»De i stk. 1 nævnte regler skal godkendes af forbundsministeren for arbejds- og socialspørgsmål. Beslutning herom træffes efter forhandling med delstaternes øverste administrative myndigheder. For så vidt som reglerne er vedtaget af et organ med ansvar for ulykkesforsikring, der er undergivet delstatens tilsyn, meddeles godkendelsen af delstatens øverste administrative myndigheder efter forhandling med forbundsministeren for arbejds- og socialspørgsmål.«
Den administrative procedure
18 Da Kommissionen er af den opfattelse, at direktivet ikke var blevet gennemført i tysk ret på tilfredsstillende vis, har den indledt traktatbrudsproceduren. Efter at have givet Forbundsrepublikken Tyskland lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger tilsendte Kommissionen ved skrivelse af 19. oktober 1998 den pågældende medlemsstat en begrundet udtalelse, hvori Kommissionen opfordrede den til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme sine forpligtelser i henhold til direktivet inden for en frist på to måneder fra meddelelsen af udtalelsen.
19 Da Kommissionen ikke fandt den tyske regerings svar på den begrundede udtalelse fyldestgørende, har den besluttet at anlægge den foreliggende sag.
Domstolens bemærkninger
20 Kommissionen har gjort gældende, at ArbSchG's § 6, som fritager arbejdsgivere med ti eller færre ansatte fra pligten til at råde over dokumenter, der indeholder resultatet af en vurdering af de risici, som de ansatte udsættes for under deres arbejde, er i strid med direktivets artikel 9, stk. 1, litra a), som forpligter alle arbejdsgivere til at råde over en sådan vurdering, og samme direktivs artikel 10, stk. 3, litra a), der sikrer visse personer adgang til denne vurdering.
21 Den tyske regering har anført, at ifølge ASiG, sammenholdt med § 15, stk. 1, nr. 6, i SGB VII, og med de UVV, som organer med ansvar for ulykkesforsikring har vedtaget for hver erhvervsgren, er alle virksomheder, herunder virksomheder med ti eller færre ansatte, forpligtede til at udpege virksomhedslæger og personale, der er specialiseret inden for arbejdssikkerhed, som for deres vedkommende har pligt til at udarbejde rapporter, der indeholder en vurdering af risici under arbejdet, hvorfor forpligtelsen i direktivets artikel 9, stk. 1, litra a), fuldt er opfyldt.
22 Kommissionen har fremsat to indvendinger mod de bestemmelser, som den tyske regering har henvist til.
23 For det første har Kommissionen gjort gældende, at den forpligtelse, som virksomhedslæger og personale, der er specialiseret inden for arbejdssikkerhed, har til at udarbejde en rapport om udførelsen af deres opgave, som fremgår af ASiG, sammenholdt med § 15, stk. 1, nr. 6, i SGB VII og med UVV, ikke kan sidestilles med arbejdsgiverens forpligtelse til at råde over en vurdering af risici i form af dokumenter, som foreskrevet i direktivets artikel 9, stk. 1, litra a). Dels påhviler pligten til at udfærdige rapporter virksomhedslæger og det personale, som er specialiseret inden for arbejdssikkerhed, og ikke arbejdsgiveren, og sidstnævnte er ikke bundet af anbefalingerne i disse rapporter. Dels kan indholdet af de rapporter, som udarbejdes af virksomhedslæger og det personale, der er specialiseret inden for arbejdssikkerhed, ikke sidestilles med indholdet af de dokumenter, der er påkrævet i henhold til direktivet.
24 Indledningsvis bemærkes, at direktivets artikel 9, stk. 1, litra a), indebærer en forpligtelse for arbejdsgiveren til at råde over dokumenter, der indeholder en vurdering af risici for sikkerheden og sundheden under arbejdet, hvortil arbejdstagerne eller arbejdstagernes repræsentanter, som har en særlig funktion inden for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, skal have adgang i medfør af direktivets artikel 10, stk. 3, litra a).
25 Som generaladvokaten har anført i punkt 60 i forslaget til afgørelse, stiller direktivets artikel 9, stk. 1, litra a), derimod ingen betingelser med hensyn til ophavsmanden til de dokumenter, der indeholder resultatet af risikovurderingen.
26 Endvidere følger arbejdsgiverens forpligtelse til at træffe foranstaltninger på baggrund af resultatet af risikovurderingen ikke af denne bestemmelse, men af direktivets artikel 6, som ikke er genstand for denne sag.
27 Spørgsmålet er, om de rapporter, der udarbejdes af virksomhedslæger og af det personale, der er specialiseret inden for arbejdssikkerhed, til opfyldelse af deres opgave, som er foreskrevet i de bestemmelser, som den tyske regering har påberåbt sig dvs. ASiG, § 15, stk. 1, nr. 6, i SGB VII og UVV har det samme formål som de dokumenter, der indeholder en risikovurdering, og som er påkrævet i henhold til direktivets artikel 9, stk. 1, litra a), således at begge har et lignende indhold.
28 Hertil bemærkes for det første, at de rapporter, som udarbejdes af virksomhedslæger og af det personale, der er specialiseret inden for arbejdssikkerhed, i henhold til ASiG, sammenholdt med § 15, stk. 1, nr. 6, i SGB VII og med UVV, efter sagens oplysninger skal indeholde resultatet af en vurdering af arbejdsvilkårene. For det andet bemærkes, at ArbSchG's § 5 med overskriften »Vurdering af arbejdsvilkår« fastsætter en pligt til at vurdere risiciene for arbejdstagernes sundhed og sikkerhed under arbejdet.
29 Formålet med de rapporter, der udarbejdes af virksomhedslæger og af det personale, der er specialiseret inden for arbejdssikkerhed, i henhold til ASiG, sammenholdt med § 15, stk. 1, nr. 6, i SGB VII og med UVV, synes ikke at adskille sig fra formålet med de dokumenter, der skal indeholde resultatet af en risikovurdering i henhold til ArbSchG's § 6, stk. 1.
30 Kommissionen har ikke kritiseret formålet med de dokumenter, der i henhold til ArbSchG skal indeholde resultatet af risikovurderingen, og formålet synes ved første blik at være i overensstemmelse med det formål, der forfølges med de dokumenter, der skal indeholde en risikovurdering i henhold til direktivet.
31 Under disse omstændigheder bemærkes, at Kommissionen ikke har godtgjort, at de rapporter, som udarbejdes af virksomhedslæger og af det personale, der er specialiseret inden for arbejdssikkerhed, i henhold til ASiG, sammenholdt med § 15, stk. 1, nr. 6, i SGB VII og med UVV, har et andet formål end det, der tilsigtes med de dokumenter, der skal indeholde resultatet af en risikovurdering, og som er påkrævet i henhold til direktivets artikel 9, stk. 1, litra a), eller at deres indhold adskiller sig fra hinanden.
32 Kommissionens første indvending er således ubegrundet og kan derfor ikke tiltrædes.
33 For det andet har Kommissionen anført, at forbundsministeren for arbejds- og socialspørgsmål efter forhandling med Bundesrat i medfør af ASiG's § 14, stk. 2, for visse virksomheder, navnlig under hensyntagen til antallet af ansatte, helt eller delvist kan fritage virksomhedslæger og det personale, der er specialiseret inden for arbejdssikkerhed, for forpligtelserne i nævnte lovs § 3 og 6, herunder udfærdigelse af rapporter, og følgelig fritage de nævnte virksomheder fra pligten til at råde over de nævnte rapporter, således at der er mulighed for at gøre undtagelse fra pligten i direktivets artikel 9, stk. 1, litra a).
34 Ifølge den tyske regering kan forbundsministeren for arbejds- og socialspørgsmål kun anvende sin beføjelse til at bevilge undtagelser i medfør af ASiG's § 14, stk. 2, såfremt organer med ansvar for ulykkesforsikring ikke har vedtaget UVV eller ikke har ændret utilstrækkelige UVV, dvs. under de samme betingelser, som gælder for ministerens udstedelse af bekendtgørelse i henhold til samme lovs § 14, stk. 1. For så vidt som passende UVV er blevet vedtaget af alle organer med ansvar for ulykkesforsikring, er en undtagelse fra pligten til at udfærdige rapporter ikke længere mulig.
35 Hertil bemærkes, at en bestemmelse, som for visse virksomheder navnlig på grundlag af antallet af ansatte i virksomheden giver vedkommende forbundsminister beføjelse til at fritage virksomhedslæger og det personale, som er specialiseret i arbejdssikkerhed, fra pligten til at udarbejde rapporter om vurdering af arbejdsvilkårene, klart synes at stride mod direktivet artikel 9, stk. 1, litra a), og artikel 10, stk. 3, litra a), eftersom virksomheder med ti eller færre ansatte dermed ville kunne blive fritaget for pligten til at råde over en risikovurdering i form af dokumenter.
36 Endelig fremgår det hverken af ASiG's § 14, stk. 1, eller af samme lovs § 14, stk. 2 ligesom det heller ikke fremgår af den foreliggende sags oplysninger at den undtagelsesbeføjelse, som er fastsat i sidstnævnte bestemmelse, er undergivet en betingelse om, at organerne med ansvar ulykkesforsikring ikke har vedtaget UVV eller ikke har ændret en utilstrækkelig UVV.
37 Under hensyn til det ovenfor anførte bør det fastslås, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 9, stk. 1, litra a), og artikel 10, stk. 3, litra a), idet den ikke har sikret, at forpligtelsen til at råde over en vurdering af risici for sikkerheden og sundheden under arbejdet i form af dokumenter, som foreskrevet i direktivet, under alle omstændigheder finder anvendelse på alle arbejdsgivere med ti eller færre ansatte.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
38 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen, bør det pålægges Forbundsrepublikken Tyskland at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 9, stk. 1, litra a), og artikel 10, stk. 3, litra a), i Rådets direktiv 89/391/EØF af 12. juni 1989 om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet, idet den ikke har sikret, at forpligtelsen til at råde over en vurdering af risici for sikkerheden og sundheden under arbejdet i form af dokumenter, som foreskrevet i direktivet, under alle omstændigheder finder anvendelse på alle arbejdsgivere med ti eller færre ansatte.
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.