62012TO0213(01)_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo T-213/12,
Elitaliana SpA,
com sede em Roma (Itália), representada por R. Colagrande, advogado,
recorrente,
contra
Eulex Kosovo, com sede em Pristina (Kosovo), representada por G. Brosadola Pontotti, solicitor,
recorrida,
que tem por objeto um pedido que visa, por um lado, a anulação das medidas tomadas pela Eulex Kosovo no âmbito da adjudicação a um outro proponente do contrato público intitulado «EuropeAid/131516/D/SER/XK — Assistência por helicóptero a favor da Missão Eulex no Kosovo (PROC/272/11)» e, por outro, a condenação da Eulex Kosovo na indemnização do prejuízo sofrido devido à não adjudicação do referido contrato à recorrente,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção),
composto por: A. Dittrich (relator), presidente, I. Wiszniewska-Białecka e M. Prek, juízes,
secretário: E. Coulon,
profere o presente
Despacho
Fundamentação jurídica do acórdão
Antecedentes do litígio
1. Em 4 de fevereiro de 2008, o Conselho da União Europeia adotou a Ação Comum 2008/124/PESC sobre a Missão da União Europeia para o «Estado de Direito» no Kosovo, Eulex Kosovo (JO L 42, p. 92). Nos termos do artigo 2.°, primeiro parágrafo, desta ação comum, a Eulex Kosovo apoia as instituições, as autoridades judiciais e os serviços de aplicação da lei do Kosovo nos seus progressos na via da sustentabilidade e da responsabilização, bem como no desenvolvimento e reforço de um sistema judicial independente multiétnico, e de uma polícia e um serviço aduaneiro multiétnicos, assegurando que estas instituições não sofram interferências políticas e adiram aos padrões internacionalmente reconhecidos e às melhores práticas europeias.
2. Em 18 de outubro de 2011, um anúncio de concurso limitado relativo a um projeto intitulado «Assistência por helicóptero a favor da Missão Eulex no Kosovo», que visa a celebração de um contrato de serviço, foi publicado no Suplemento do Jornal Oficial da União Europeia
(JO 2011/S 200-324817), sob a referência EuropeAid/131516/D/SER/XK. Este anúncio continha a seguinte menção: «Entidade adjudicante: Responsável pela Eulex Kosovo, Pristina, Kosovo».
3. Por carta de 23 de dezembro de 2011, à qual eram, nomeadamente, anexadas instruções para os proponentes, o responsável pela Eulex Kosovo convidou a recorrente, Elitaliana SpA, uma sociedade italiana cujo domínio de atividade é relativo aos serviços de helicóptero que fornece a organismos públicos, a participar no processo de concurso limitado.
4. A recorrente apresentou uma proposta no âmbito do processo acima mencionado.
5. Por carta de 29 de março de 2012, o diretor da Administração e dos Serviços de Assistência da Eulex Kosovo informou a recorrente de que a sua proposta tinha sido classificada em segundo lugar.
6. Por carta de 2 de abril de 2012, a recorrente pediu à Eulex Kosovo o acesso a certos documentos apresentados pelo proponente cuja proposta fora classificada em primeiro lugar. Por carta de 17 de abril de 2012, o responsável pela Eulex Kosovo recusou conceder o acesso a esses documentos.
7. Em 24 de abril de 2012, o responsável pela Eulex Kosovo adjudicou o contrato em causa ao proponente cuja proposta tinha sido classificada em primeiro lugar.
Tramitação processual e pedidos das partes
8. Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de maio de 2012, a recorrente interpôs o presente recurso contra a Eulex Kosovo e a Starlite Aviation Operations.
9. Por requerimento separado entrado na Secretaria do Tribunal Geral no mesmo dia, a recorrente apresentou um pedido de medidas provisórias, no qual concluiu pedindo que o presidente do Tribunal Geral se dignasse ordenar a suspensão da execução da decisão da Eulex Kosovo que rejeita a proposta que tinha apresentado no âmbito do processo de adjudicação em causa e que adjudica esse contrato a um outro proponente e, por conseguinte, se dignasse proibir a Eulex Kosovo de proceder à celebração do contrato em causa ou, se esta já tivesse tido lugar, de começar a execução do contrato, e adotar qualquer outra medida cautelar considerada mais apropriada.
10. Por despacho do Tribunal Geral de 3 de julho de 2012, Elitaliana/Eulex Kosovo e Starlite Aviation Operations (T-213/12, não publicado na Coletânea), foi negado provimento ao recurso na medida em que era dirigido contra a Starlite Aviation Operations.
11. Por despacho do presidente do Tribunal Geral de 4 de setembro de 2012, Elitaliana/Eulex Kosovo (T-213/12 R, não publicado na Coletânea), o pedido de medidas provisórias foi indeferido e reservou-se para final a decisão quanto às despesas.
12. Por requerimento separado, entrado na Secretaria do Tribunal Geral em 14 de setembro de 2012, a Eulex Kosovo suscitou uma exceção de inadmissibilidade nos termos do artigo 114.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
13. Em 28 de novembro de 2012, a recorrente apresentou observações relativas à exceção de inadmissibilidade.
14. Na petição, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
— anular as medidas tomadas pela Eulex Kosovo no âmbito da adjudicação a um outro proponente do contrato público intitulado «EuropeAid/131516/D/SER/XK — Assistência por helicóptero a favor da Missão Eulex no Kosovo (PROC/272/11)», que lhe foi comunicada pela Eulex Kosovo por carta de 29 de março de 2012, bem como qualquer ato conexo e, em particular, a nota de 17 de abril de 2012 através da qual a Eulex Kosovo recusou conceder-lhe o acesso aos documentos pedidos;
— condenar a Eulex Kosovo no pagamento de uma indemnização pelos prejuízos sofridos devido ao facto de não lhe ter sido adjudicado o contrato em causa;
— condenar a Eulex Kosovo no pagamento das despesas processuais.
15. Na sua exceção de inadmissibilidade, a Eulex Kosovo conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
— julgar o recurso inadmissível;
— condenar a recorrente na totalidade das despesas do processo.
16. Nas suas observações sobre a exceção de inadmissibilidade, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
— julgar improcedente a exceção de inadmissibilidade;
— de qualquer modo, proceder à notificação do recurso à instituição considerada como sendo a parte recorrida.
Questão de direito
17. Nos termos do artigo 114.°, n. os  1 e 4, do Regulamento de Processo, se uma das partes o pedir, o Tribunal Geral pode pronunciar-se sobre a exceção de inadmissibilidade antes de conhecer do mérito da causa. Em conformidade com o n.° 3 do mesmo artigo, a tramitação ulterior do processo é oral, salvo decisão em contrário do Tribunal. Este considera que, no caso em apreço, está suficientemente esclarecido pelos documentos dos autos e que não há que dar início à fase oral.
18. Em apoio dos seus pedidos, a Eulex Kosovo, por um lado, alega que não pode ter a qualidade de recorrida no caso em apreço uma vez que não beneficia do estatuto de organismo independente. Por outro lado, sustenta que o Tribunal Geral não é competente no que diz respeito aos atos adotados com base nas disposições do Tratado FUE relativas à política externa e de segurança comum (PESC).
19. Em primeiro lugar, no que se refere à questão de saber se a Eulex Kosovo possui a qualidade de recorrida, há que recordar que, nos termos do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE, a via do recurso de anulação é dirigida contra os atos de certas instituições designadas mas também, de forma mais ampla, contra aqueles adotados por órgãos ou organismos da União Europeia, na medida em que se trate de atos destinados a produzir efeitos vinculativos.
20. Além disso, nos termos do artigo 44.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento de Processo, a petição mencionada no artigo 21.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União deve conter a identificação da parte contra a qual a petição é dirigida.
21. Segundo a recorrente, a Eulex Kosovo dispõe da qualidade de recorrida, uma vez que constitui um órgão ou um organismo da União na aceção do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE.
22. A este respeito, no que se refere ao estatuto jurídico da Eulex Kosovo, há que recordar que, nos termos do artigo 1.°, n.° 1, da Ação Comum 2008/124, a Eulex Kosovo foi estabelecida pela União como uma Missão para o «Estado de Direito» no Kosovo.
23. O artigo 6.° da Ação Comum 2008/124 determina a estrutura da Eulex Kosovo. Assim, o seu n.° 1 prevê que esta é uma missão de política europeia de segurança e defesa (PESD) unificada, em todo o Kosovo. Nos termos do seu n.° 2, a Eulex Kosovo estabelece um quartel-general principal e gabinetes regionais e locais no Kosovo, um elemento de apoio em Bruxelas (Bélgica) e gabinetes de ligação, na medida do necessário. Segundo o seu n.° 3, a Eulex Kosovo é constituída por um chefe de missão e respetivo pessoal, bem como por componentes policial, judicial, e aduaneira.
24. Nos termos do artigo 7.°, n. os  1 e 2, da Ação Comum 2008/124, o diretor da Capacidade Civil de Planeamento e Condução é o comandante da Operação Civil para a Eulex Kosovo, que, sob o controlo político e a direção estratégica do Comité Político e de Segurança (CPS) e sob a autoridade geral do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança (AR), exerce o comando e o controlo da Eulex Kosovo no plano estratégico. Segundo o n.° 3 deste artigo, assegura a execução adequada e efetiva das decisões do Conselho assim como das decisões do CPS, designadamente através de instruções no plano estratégico dirigidas, conforme necessário, ao chefe de missão e da prestação a este último de aconselhamento e apoio técnico.
25. O artigo 11.° da Ação Comum 2008/124 apresenta a cadeia de comando da Eulex Kosovo. Segundo o seu n.° 2, sob a responsabilidade do Conselho e do AR, o CPS exerce o controlo político e a direção estratégica da Eulex Kosovo. Nos termos dos n. os  3 e 4 deste artigo, o comandante da Operação Civil, que é o comandante da Eulex Kosovo no plano estratégico, informa o Conselho por intermédio do AR. O n.° 5 desta disposição prevê que o chefe de missão exerce o comando e o controlo da Eulex Kosovo no teatro das operações e responde diretamente perante o comandante da Operação Civil.
26. Considerando as disposições acima mencionadas, a Eulex Kosovo não goza de personalidade jurídica e não está previsto que possa ser parte num processo nos órgãos jurisdicionais da União. Em contrapartida, trata-se de uma missão, ou seja, de uma simples ação, cujo período de vigência foi limitado inicialmente a 14 de junho de 2010, nos termos do artigo 20.° da Ação Comum 2008/124, conforme alterada pela Ação Comum 2009/445/PESC do Conselho, de 9 de junho de 2009 (JO L 148, p. 33), e que foi alterada e prolongada, no momento da apresentação da petição, até 14 de junho de 2012, pela Decisão 2010/322/PESC do Conselho, de 8 de junho de 2010 (JO L 145, p. 13). Ora, o Tribunal Geral já declarou que, num tal caso, uma missão não pode ser considerada um órgão ou um organismo da União na aceção do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE (despacho do presidente do Tribunal Geral de 22 de julho de 2010, H/Conselho e o., T-271/10 R, não publicado na Coletânea, n. os  19 e 20). Daqui decorre que a Eulex Kosovo não constitui um tal órgão ou organismo.
27. Além disso, importa recordar que a recorrente pede a anulação das medidas tomadas pela Eulex Kosovo no âmbito da adjudicação do contrato em causa, a saber, no essencial, as medidas que rejeitam a proposta que a recorrente apresentou no âmbito do processo de adjudicação do contrato em causa e que adjudicam esse contrato a um outro proponente, bem como qualquer outro ato conexo e, em particular, a nota de 17 de abril de 2012 que recusa conceder o acesso aos documentos pedidos.
28. Apesar de as medidas terem sido tomadas pelo chefe da Eulex Kosovo e pelo diretor da Administração e dos Serviços de Assistência da Eulex Kosovo (v. n. os  5 a 7 supra ), são imputáveis apenas ao chefe da Eulex Kosovo. Com efeito, é este último que exerce o comando e o controlo do pessoal a par da responsabilidade administrativa e logística, nos termos do artigo 8.°, n.° 2, da Ação Comum 2008/124.
29. Há que salientar que as medidas tomadas no âmbito do processo de adjudicação do contrato público em causa, a saber, no essencial, a rejeição da proposta da recorrente, a adjudicação do contrato a um outro proponente assim como a recusa de conceder o acesso aos documentos pedidos, faziam parte da gestão corrente da missão. Nos termos do artigo 8.°, n.° 3, da Ação Comum 2008/124, é o chefe de missão que está encarregado desta gestão.
30. Há que constatar que as medidas tomadas no âmbito do processo de adjudicação do contrato público em causa dizem respeito ao orçamento da Eulex Kosovo.
31. Ora, nos termos do artigo 16.°, n.° 2, da Ação Comum 2008/124, as despesas são geridas de acordo com as regras e procedimentos comunitários aplicáveis ao orçamento geral da União. Nos termos do artigo 8.°, n.° 5, desta ação comum, o chefe de missão é responsável pela execução do orçamento da Eulex Kosovo e assina, para o efeito, um contrato com a Comissão Europeia. Como resulta dos autos, o chefe da Eulex Kosovo assinou esse contrato com a Comissão. A Comissão delegou, portanto, algumas tarefas de execução do orçamento da Eulex Kosovo no chefe da Eulex Kosovo, como previsto no artigo 54.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248, p. 1), conforme alterado.
32. Esta delegação é nomeadamente refletida no artigo 16.°, n. os  3 e 4, da Ação Comum 2008/124, relativo às disposições financeiras. Com efeito, segundo o n.° 3, o chefe de missão só pode celebrar acordos técnicos quanto ao fornecimento de equipamento e instalações e à prestação de serviços à Eulex Kosovo sob reserva da aprovação da Comissão. O n.° 4 prevê que o chefe de missão responde integralmente perante a Comissão, ficando sujeito à supervisão desta, relativamente às atividades empreendidas no âmbito do seu contrato.
33. Importa recordar que os atos adotados ao abrigo de poderes delegados são normalmente imputáveis à instituição delegante, à qual cabe defender em juízo o ato em causa (v. despacho do Tribunal Geral de 4 de junho de 2012, Elti/Delegação da União em Montenegro, T-395/11, n.° 62 e jurisprudência referida).
34. Nestas circunstâncias, há que considerar que os atos adotados pelo chefe da Eulex Kosovo no âmbito do processo de adjudicação do contrato em causa são imputáveis à Comissão, que dispõe da qualidade de recorrida, nos termos do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE. Esses atos são, portanto, suscetíveis de serem objeto de uma fiscalização jurisdicional em conformidade com as exigências do princípio geral, invocado pela recorrente, segundo o qual qualquer ato que emane de uma instituição, de um órgão ou de um organismo da União e se destine a produzir efeitos jurídicos relativamente a terceiros deve poder ser objeto de fiscalização jurisdicional (acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, Colet., p. 1339, n.° 24, e acórdão do Tribunal Geral de 8 de outubro de 2008, Sogelma/ERA, T-411/06, Colet., p. II-2771, n.° 37).
35. Por conseguinte, a Eulex Kosovo não possui a qualidade de recorrida.
36. Esta conclusão não é posta em causa pelo artigo 8.°, n.° 7, da Ação Comum 2008/124, segundo o qual o chefe de missão representa a Eulex Kosovo na zona de operações e assegura a devida visibilidade da Eulex Kosovo, nem pelo artigo 16.°, n.° 3, desta ação comum, segundo o qual, sob reserva da aprovação da Comissão, o chefe de missão pode celebrar acordos técnicos com Estados-Membros, Estados terceiros participantes e outros intervenientes internacionais presentes no Kosovo quanto ao fornecimento de equipamento e instalações e à prestação de serviços à Eulex Kosovo. Com efeito, essas disposições apenas atribuem apenas poderes limitados ao chefe de missão. Enquanto nos termos do referido artigo 8.°, n.° 7, é autorizado a representar esta missão na zona de operações, o referido artigo 16.°, n.° 3, atribui-lhe simplesmente uma capacidade jurídica estritamente limitada de um ponto de vista material. Além disso, há que recordar que esta última disposição antes confirma o facto de os atos adotados pelo chefe da Eulex Kosovo no âmbito do processo de adjudicação do contrato em causa serem imputáveis à Comissão (v. n. os  29 a 34 supra ).
37. A este respeito, cumpre igualmente rejeitar a argumentação da recorrente relativa ao artigo 1.°, n.° 9, da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (JO L 134, p. 114), segundo a qual a Eulex Kosovo, enquanto organismo de direito público na aceção dessa disposição, constitui um órgão ou um organismo da União. Com efeito, nos termos do artigo 1.°, n.° 9, alínea b), desta diretiva, um organismo de direito público, na aceção desta disposição, deve ser dotado de personalidade jurídica. Ora, como já foi constatado (v. n.° 26 supra ), a Eulex Kosovo não goza de personalidade jurídica e não pode, por conseguinte, constituir um organismo de direito público na aceção do artigo 1.°, n.° 9, da Diretiva 2004/18.
38. Em segundo lugar, a recorrente alega subsidiariamente que, na hipótese de a Eulex Kosovo não ter a qualidade de recorrida, antes de mais, o Tribunal Geral pode identificar a parte contra a qual o processo poderia, portanto, prosseguir. Refere-se, a este respeito, à jurisprudência segundo a qual a identificação errada na petição de um recorrido diferente do autor do ato impugnado não implica a inadmissibilidade da petição, se esta última contiver elementos que permitam identificar sem ambiguidade a parte contra a qual a petição é dirigida, como a identificação do ato impugnado e do seu autor. Segundo esta jurisprudência, numa tal hipótese, há que considerar recorrido o autor do ato impugnado, apesar de não ser referido na parte introdutória da petição (v. despacho do Tribunal Geral de 16 de outubro de 2006, Aisne et Nature/Comissão, T-173/06, não publicado na Coletânea, n.° 17 e jurisprudência referida).
39. Ora, esta jurisprudência não é, de modo algum, aplicável ao caso em apreço. Com efeito, no caso concreto, a identificação da Eulex Kosovo na petição não constitui um erro por parte da recorrente. Em contrapartida, resulta claramente do conteúdo da petição que a recorrente tinha a intenção de interpor expressamente recurso contra a Eulex Kosovo que, em seu entender, constitui um órgão ou um organismo da União na aceção do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE, o que, aliás, confirmou nas suas observações sobre a exceção de inadmissibilidade. Além disso, embora seja verdade que a petição identifica os atos impugnados, não contém nenhum elemento que permita constatar sem ambiguidade que o recurso é interposto contra uma entidade diferente da Eulex Kosovo. Contrariamente ao que alega a recorrente, numa tal situação, não incumbe ao Tribunal Geral identificar a parte contra a qual o recurso deveria ser dirigido para satisfazer as exigências do artigo 44.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento de Processo.
40. A recorrente alega, em segundo lugar, que o Tribunal Geral lhe deveria conceder o benefício do erro desculpável e invoca a este respeito a jurisprudência, que reconhece a existência de um tal erro quando a instituição em causa tenha adotado um comportamento suscetível, só por si ou em medida determinante, de provocar uma confusão admissível no espírito de um particular de boa-fé que faça prova de toda a diligência exigível a um operador normalmente prudente (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de outubro de 1977, Schertzer/Parlamento, 25/68, Recueil, p. 1729, n.° 19, Colet., p. 615, e acórdão do Tribunal Geral de 15 de março de 1995, Cobrecaf e o./Comissão, T-514/93, Colet., p. II-621, n.° 40).
41. Na verdade, o anúncio de concurso indicava o chefe da Eulex Kosovo como entidade adjudicante a quem a proposta devia ser apresentada. Além disso, resulta dos autos que, durante o processo de adjudicação do contrato em causa, foram o chefe da Eulex Kosovo ou o diretor da Administração e dos Serviços de Assistência da Eulex Kosovo que agiram relativamente à recorrente. Ademais, há que salientar que nem o anúncio de concurso nem as cartas enviadas pelo chefe da Eulex Kosovo ou pelo referido diretor indicavam uma parte contra a qual um eventual recurso das medidas tomadas no âmbito do processo de adjudicação do contrato em causa poderia ser interposto. Nestas circunstâncias e tendo em conta a situação jurídica complexa que rege a relação neste processo entre a Eulex Kosovo e o seu chefe, por um lado, e a Comissão e o Conselho, por outro, era incontestavelmente difícil para a recorrente identificar a parte à qual as medidas em causa eram imputáveis e que dispunha da qualidade de recorrida.
42. Todavia, importa recordar que a existência de um erro desculpável pode, segundo a jurisprudência invocada pela recorrente (v. n.° 40 supra ), ter apenas como consequência que o recurso não deva ser julgado improcedente por extemporaneidade. Ora, no caso em apreço, é dado assente que a recorrente respeitou o prazo de recurso. Além disso, há que constatar que a recorrente não dirigiu, em nenhum momento, um recurso também contra uma parte diferente da Eulex Kosovo, mas que se limitou a pedir ao Tribunal Geral que identificasse a recorrida contra a qual o presente recurso deveria ser interposto para ser admissível.
43. Por outro lado, não resulta dos autos que a recorrente foi informada de que um eventual recurso de medidas tomadas no âmbito do processo de adjudicação do contrato em causa deveria ser interposto contra a Eulex Kosovo. Em contrapartida, há que constatar que decorre claramente da petição que a recorrente dirigiu o seu recurso contra a Eulex Kosovo por considerar que esta última constituía um órgão ou um organismo da União na aceção do artigo 263.°, primeiro parágrafo, TFUE. Ora, tendo em conta o caráter suficientemente claro das disposições da Ação Comum 2008/124 acima mencionadas nos n. os  22 a 36 e a jurisprudência que existia no momento da apresentação da petição, a recorrente teria podido, apesar da dificuldade referida no n.° 41 supra,
não ter cometido o erro de considerar que a Eulex Kosovo constituía um tal órgão ou organismo. Este erro não é, pois, desculpável.
44. Por conseguinte, a argumentação da recorrente relativa ao erro desculpável deve ser rejeitada.
45. Resulta das considerações precedentes que, devido à falta de qualidade de recorrida da Eulex Kosovo, o recurso interposto contra esta última pela recorrente é inadmissível, quer se trate do pedido de anulação quer do pedido de indemnização, que está estreitamente ligado aos pedidos de anulação (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de fevereiro de 1989, Bossi/Comissão, 346/87, Colet., p. 303, n.° 31, e despacho Elti/Delegação da União no Montenegro, referido no n.° 33 supra,
n.° 74 e jurisprudência referida), sem que seja necessário pronunciar-se sobre a alegada incompetência do Tribunal Geral no que respeita aos atos adotados com base nas disposições do Tratado FUE relativas à PESC.
46. Por conseguinte, há que negar provimento ao presente recurso.
Quanto às despesas
47. Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená-la nas despesas, incluindo nas do processo de medidas provisórias, em conformidade com os pedidos da Eulex Kosovo nesse sentido.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A Elitaliana SpA é condenada nas despesas, incluindo nas relativas ao processo de medidas provisórias.
Feito no Luxemburgo, em 4 de junho de 2013.