61999CC0482_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. I denne sag har Den Franske Republik nedlagt påstand om annullation af Kommissionens beslutning 2000/513/EF af 8. september 1999 om Frankrigs støtte til selskabet Stardust Marine (herefter »den anfægtede beslutning«).
2. Sagen vedrører fortolkningen af udtrykket »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form« i artikel 87, stk. 1, EF. De to hovedspørgsmål er for det første, om offentlige virksomheders midler altid er statsmidler, og for det andet, om offentlige virksomheders foranstaltninger altid kan henregnes til staten.
Tvistens baggrund
3. Den anfægtede beslutning vedrører diverse finansieringsforanstaltninger ydet til det franske selskab Stardust Marine (herefter »Stardust«), som udlejer fritidsbåde, først af to datterselskaber af Crédit Lyonnais (herefter »CL«) og herefter af Consortium de Réalisation (»CDR«), som i beslutningen beskrives som et selskab for afvikling af CL's ikke-rentable aktiver. På tidspunktet for de faktiske omstændigheder var CL og dens datterselskaber ejet og kontrolleret af den franske stat .
4. Selv om der ikke direkte i sagen er tale om støtte ydet af Den Franske Republik til CL, skal der ikke desto mindre indledningsvis redegøres for, hvad der skete i CL i 1990'erne. Fra 1992 og fremefter havde CL større økonomiske vanskeligheder, som medførte, at den franske stat i 1994 ydede støtte i form af en kapitalforhøjelse på 4,9 mia. FRF og oprettelse af et selskab for afvikling af ikke-rentable aktiver af en værdi på ca. 40 mia. FRF. I 1995 oprettede den franske stat endnu et afviklingsselskab, ovennævnte CDR, som købte aktiver til en værdi af næsten 190 mia. FRF fra CL, herunder de aktiver, der blev afviklet i 1994, idet tabene blev dækket af en statsgaranti. Disse foranstaltninger var genstand for den første beslutning, beslutning 95/547/EØF af 26. juli 1995, hvori Kommissionen på visse betingelser godkendte den pågældende statsstøtte under forudsætning af, at statens nettoomkostninger ikke oversteg 45 mia. FRF. CL's situation forværredes, og Kommissionen godkendte ved en ny beslutning af 26. september 1996 en akut støtte på 4 mia. FRF. Endelig godkendte Kommissionen ved beslutning 98/490/EF af 20. maj 1998 yderligere omstruktureringsstøtte af en værdi på mellem 53 og 98 mia. FRF, såfremt Frankrig opfyldte visse forpligtelser og vilkår .
5. Stardust blev stiftet i 1989. Selskabets hovedaktivitet var bareboat-charter, dvs. udlejning af skibe uden besætning, som det administrerede, men som var ejet af anpartshavere. Det profiterede af de incitamenter, som var indført med Pons-loven af 1986, som gav skattefritagelse for investeringer i de franske oversøiske territorier og departementer, hvor en stor del af selskabets flåde var indregistreret. De franske myndigheder har tilstillet Kommissionen følgende tabel, som viste udviklingen i Stardusts virksomhed og resultater.
Stardusts virksomheds- og resultatudvikling
(i mio. FRF)
>lt>0
6. Stardusts ekspansion er tilsyneladende ikke opnået via selvfinansiering, men som resultat af forskellige former for finansiel støtte fra CL-koncernen og senere fra CDR. De franske myndigheder har tilstillet Kommissionen følgende tabel, som viser udviklingen gennem tiden i CL-koncernens og CDR's forpligtelser.
Udviklingen i CL-koncernens og CDR's indsats i forhold til Stardust
(i mio. FRF)
>lt>1
7. Den følgende kronologiske udvikling i begivenhederne fremgår af de to tabeller samt af den anfægtede beslutning.
8. I perioden mellem 1989 og 1992 ekspanderede Stardust hurtigt. I 1992 opnåede selskabet en omsætning på 53,2 mio. FRF og et driftsresultat på 9,9 mio. FRF. Banken SBT-Batif (herefter »SBT«), som er datterselskab af Altus Finance (herefter »Altus«), der selv er datterselskab af CL, var Stardusts eneste bankforbindelse. SBT ydede ikke kun direkte lån til Stardust, men også lån til investorer, der ønskede at erhverve anparter i de skibe, som Stardust administrerede, eller garantier til disse investorer. Denne praksis indebar den risiko, at SBT (og således CL-koncernen) i tilfælde af Stardusts insolvens ville lide dobbelt tab i egenskab af selskabets kreditor og skibsejernes kreditor eller garant.
9. I 1993 mere end fordobledes Stardusts omsætning. Trods et driftsoverskud på 6,7 mio. FRF led selskabet et nettotab på 15,9 mio. FRF. I henhold til en ambitiøs virksomhedsplan fra oktober 1993 var det meningen, at Stardust skulle indtage en førerposition på det europæiske marked for små krydstogtskibe. 1993 og 1994 blev betragtet som »startperioden«, som skulle efterfølges af en stabil vækst fra 1995. Flåden skulle ifølge planen vokse fra 218 skibe i 1993 til 355 skibe i 1996, og målet var en omsætning på over 300 mio. FRF i 1996. Det fremgår af tabellen i punkt 6, at CL-koncernen fra sin oprettelse den 31. december 1993 ydede Stardust lån på mindst 320 mio. FRF.
10. I 1994 og første halvdel af 1995 (selskabets regnskaber blev opstillet efter 18 måneder den 30. juni 1995) steg omsætningen atter væsentligt, og nåede op på i alt 291,7 mio. FRF. Selskabet måtte imidlertid indkassere store tab på 361,2 mio. FRF. Ifølge de franske myndigheder skyldtes disse tab hovedsagelig:
- bedrageri begået af firmaets direktør
- dårlig forretningsstrategi og inkompetent ledelse
- ekstraordinære, enkeltstående begivenheder såsom tab, der skyldtes Stardusts engagement i America's Cup, som ifølge de franske myndigheders vurderinger beløb sig til 45 mio. FRF
- tab forbundet med Stardusts indledende aktiviteter i forbindelse med salg og administration af skibe af typen »Scorpio«, som delvis skyldtes, at der blev taget uoverlagte risici.
11. Ifølge den anfægtede beslutning skete der følgende i perioden fra januar 1994 til juni 1995:
- CL-koncernen må i perioden fra januar 1994 til december 1994 have ydet Stardust nye lån på mindst 90 mio. FRF, eftersom selskabets tilgodehavender i den kategori øgedes fra 320 mio. FRF til 410 mio. FRF (jf. tabellen i punkt 6).
- I oktober 1994 foretog CL-koncernen et kapitalindskud i Stardust via Altus, hvorved selskabets kapital blev forhøjet med 37 mio. FRF i form af en omdannelse af de tilgodehavender, som CL havde i selskabet via SBT (herefter »den første kapitaltilførsel«). Hvis jeg har forstået beslutningen og tabellerne korrekt, fik CL-koncernen som den største kreditor også kontrol over Stardust via denne modregning af fordringer.
- I begyndelsen af 1995 blev Stardust overført til CDR, ovennævnte selskab for afvikling af Crédit Lyonnais' urentable aktiver. Desuden afskedigede Stardusts conseil d'administration (bestyrelse) selskabets direktør.
- I april 1995 foretog CDR et kapitalindskud på 112 mio. FRF, og midlerne blev udelukkende anvendt til tilbagebetaling af SBT's banktilgodehavender i Stardust (herefter »den anden kapitaltilførsel«).
12. I regnskabsåret 1995/1996 var Stardusts omsætning lavere (178,4 mio. FRF), og selskabet led endnu en gang væsentlige tab på 146,9 mio. FRF. Som angivet i Kommissionens beslutning omdannede CDR i juli 1995 selskabets gæld til CDR på 127,5 mio. FRF til et rentefrit kontokurantlån (herefter »kontokurantlånet«), og den 26. juni 1996 foretog CDR et kapitalindskud i Stardust på 250,5 mio. FRF (»den tredje kapitaltilførsel«).
13. I regnskabsåret 1996/1997 havde Stardust en omsætning på 134,9 mio. FRF, og en nettofortjeneste på 24,3 mio. FRF. Den 5. juni 1997 godkendte en ekstraordinær generalforsamling salget af 99% af Stardusts kapital til FG Marine for 2 mio. FRF. På det samme møde godkendtes en kapitaltilførsel på 89,5 mio. FRF (herefter »den fjerde kapitaltilførsel«), ligeledes i form af en modregning af CDR's tilgodehavender i selskabet. Som de franske myndigheder har anført, var størrelsen af kapitalindskuddet begrundet i selskabets negative værdi, der blev bekræftet af den negative salgspris, køberen foreslog før kapitaltilførslerne.
Den anfægtede beslutning og annullationssøgsmålet
14. Den 20. juni 1997 klagede en konkurrent til Stardust (som havde villet erhverve Stardust og havde budt en højere pris end FG Marine) til Kommissionen over kapitaltilførslen til Stardust og flere uregelmæssigheder i forbindelse med salget. Efter en brevveksling med myndighederne og forskellige møder vedtog Kommissionen den anfægtede beslutning den 8. september 1999.
15. I den anfægtede beslutning anførte Kommissionen for det første, at CDR solgte Stardust til FG Marine ifølge en procedure, der ikke var åben, gennemsigtig og ikke-diskriminerende, således som Kommissionen kræver for at udelukke enhver formodning om støtte . Kommissionen accepterede imidlertid, at der i de elementer, som er afgørende for en virksomheds pris, kan indgå faktorer, der er underlagt en betydelig usikkerhed, f.eks. de garantier, som stilles af en tilbudsgiver, risici uden for balancen og værdien af immaterielle aktiver såsom goodwill. Den kendsgerning, at sagsøgte havde afgivet et pristilbud over for CDR, der lå højere end tilbuddet fra Stardusts køber, var derfor ikke i sig selv et tilstrækkeligt bevis for støtte til køberen i forbindelse med denne transaktion. I betragtning af forpligtelserne uden for balancen og usikkerheden om Stardusts markedsværdi var Kommissionen ude af stand til at konkludere, at Stardust eller FG Marine modtog støtte i form af salgsprisen .
16. Kommissionen mente for det andet, at støtten til selskabet Stardust i form af kapitalindskud og bankgarantier ydet af staten via CL-koncernen og derefter CDR indeholdt støtteelementer, som ikke overholdt det markedsøkonomiske investorprincip. Støtteelementerne udgjordes af tilskud i form af et kapitalindskud foretaget af CL, et kontokurantlån og kapitalindskud i form af eftergivelse af gæld foretaget af CDR efter Stardusts overførsel til afviklingsselskabet i 1995 . Støtten var ulovlig, da den ikke var anmeldt. Den var også uforenelig med fællesmarkedet, da den eneste mulige undtagelse for støtten ifølge artikel 87, stk. 3, litra c), EF ikke kunne anvendes, da der ikke var tale om omstruktureringsstøtte, men om støtte, der havde til formål at ledsage og muliggøre en hurtig vækst for et underskudsgivende selskab . Kommissionen vurderede støtten til en nominel, ikke-nutidsberegnet værdi af 496,2 mio. FRF. Den anførte imidlertid, at kapitalindskuddene, der startede i oktober 1994, var rene omdannelser af gæld til kapital og et resultat af den støtte, som var ydet tidligere. De øgede ikke CL's forpligtelser over for Stardust. Da 1994 var det sidste år, hvor CL øgede sine forpligtelser over for Stardust, skulle værdien af støtten omregnes til værdien i oktober 1994 .
17. Af disse årsager vedtog Kommissionen følgende beslutning:
»Artikel 1
Kapitalforhøjelserne i Stardust Marine på 44,3 mio. FRF foretaget af Altus Finance i oktober 1994, på 112 mio. FRF foretaget af CDR i april 1995, CDR's kontokurantlån på 127,5 mio. FRF fra juli 1995 til juni 1996 samt kapitaltilførslen på 250,5 mio. FRF i juni 1996 og på 89 mio. FRF i juni 1997 foretaget af CDR udgør statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Foranstaltningerne til en samlet nutidsværdi pr. 31. oktober 1994 på 450,4 mio. FRF kan ikke erklæres forenelige med fællesmarkedet efter EF-traktatens artikel 87, stk. 2 og 3 [...]
Artikel 2
Det pålægges Frankrig at sikre, at Stardust tilbagebetaler støtten til staten eller til CDR på i alt 450,4 mio. FRF, svarende til den støtte, der var indeholdt i de omhandlede foranstaltninger omregnet til nutidsværdi pr. 31. oktober 1994. Hertil skal lægges renter af beløbet fra dette tidspunkt [...]«
18. Ifølge den franske regering gik Stardust konkurs efter vedtagelsen af den anfægtede beslutning.
19. Den Franske Republik har til støtte for sit annullationssøgsmål vedrørende den anfægtede beslutning indgivet den 17. december 1999 fremført fem anbringender:
- Kommissionen har fejltolket begrebet »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler« i artikel 87, stk. 1, EF.
- Kommissionen anlagde et urigtigt skøn ved at antage, at den bistand, som SBT og Altus ydede Stardust, blev ydet under omstændigheder, som en privat investor ikke ville have accepteret under normale markedsøkonomiske vilkår.
- Beslutningen indeholder nogle modsigelser, især hvad angår støtteyderen.
- Beslutningen er i strid med retssikkerhedsprincippet, da den er i uoverensstemmelse med centrale dele af de tidligere beslutninger af 26. juli 1995 og 20. maj 1998 om Frankrigs støtte til CL.
- Kommissionen har tilsidesat kontradiktionsprincippet for den franske regering, idet den i hele proceduren har givet det indtryk, at den ikke undersøgte de foranstaltninger, der blev truffet af SBT og Altus inden overførslen til CDR.
Det første anbringende: Foranstaltningerne til fordel for Stardust var ikke statsstøtte eller støtte, som blev ydet ved hjælp af statsmidler
20. Artikel 87, stk. 1, EF vedrører »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form«.
21. I den anfægtede beslutning anfører Kommissionen, at Den Franske Republik før 1995 ydede støtte til Stardust »via« CL, og at de midler, som den offentlige virksomhed CL anvendte til denne transaktion gennem sine datterselskaber SBT og Altus, udgør »statsmidler« efter artikel 87, stk. 1, EF . I en fodnote fastslår Kommissionen, at »[I]følge gældende retspraksis på statsstøtteområdet er de midler, der tilhører en offentlig virksomhed som Crédit Lyonnais, at betragte som statsmidler efter traktatens artikel 87« . Hvad angår CDR's foranstaltninger ydet mellem 1995 og 1997 citerer Kommissionen en sætning fra beslutning 98/490, hvori det fastslås, at CDR's midler er statsmidler i henhold til EF-traktaten, ikke alene fordi CDR er et 100%-ejet datterselskab af en offentlig virksomhed, men også fordi CDR finansieres ved hjælp af en ansvarlig lånekapital, som staten har stillet garanti for, og CDR's tab bæres af staten .
22. Den franske regering har nærmere bestemt anført, at foranstaltningerne til fordel for Stardust ikke kan betragtes som støtte ydet af en medlemsstat eller ved hjælp af statsmidler efter artikel 87, stk. 1, EF, udelukkende fordi de blev ydet af offentligt ejede virksomheder.
23. Den franske regering anfører for det første, at den anfægtede beslutning rent faktisk kun anser de foranstaltninger, som blev vedtaget af SBT og Altus før oktober 1994, for at være støtte. Det er derfor ikke nødvendigt at vurdere de midler, som blev anvendt til at finansiere de af CDR trufne foranstaltninger. For det andet mener den franske regering, at SBT og Altus udelukkende anvendte deres egne midler og kundeindskud og således ikke »statsmidler« i henhold til Domstolens retspraksis. For det tredje tilsidesætter Kommissionens brede fortolkning af begrebet »statsmidler« artikel 295 EF, da den forskelsbehandler offentlige virksomheder, navnlig offentlige banker. For det fjerde kunne SBT's og Altus' foranstaltninger ikke tilregnes staten, eftersom SBT og Altus traf deres beslutninger i fuld uafhængighed i forhold til CL og så meget mere i forhold til den franske stat. Endelig mener den franske regering, at Kommissionen ikke har begrundet påstanden om, at foranstaltningerne til fordel for Stardust blev ydet ved hjælp af statsmidler.
24. Kommissionen har hertil nærmere bestemt svaret, at CL, SBT og Altus er offentlige virksomheder kontrolleret af staten, at foranstaltninger truffet af sådanne virksomheder altid kan henregnes til staten, og at deres midler pr. definition er statsmidler.
De pågældende foranstaltninger
25. For at kunne bedømme, om der er tale om foranstaltninger som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF må man først identificere de foranstaltninger, som af den anfægtede beslutning rent faktisk betragtes som støtte.
26. Der kan i den kronologiske rækkefølge, som er angivet ovenfor, opstilles fire grupper af foranstaltninger:
- de af SBT og Altus ydede lån og garantier til Stardust og selskabets kunder før oktober 1994
- det første kapitalindskud fra Altus i oktober 1994
- det andet, tredje og fjerde kapitalindskud i april 1995, juni 1996 og juni 1997 og kontokurantlånet ydet af CDR i juli 1995
- salget af Stardust til FG Marine i juni 1997.
27. I den anfægtede beslutning anerkendes det helt klart, at salget af Stardust i 1997 ikke indebar støtte til fordel for Stardust eller for selskabets køber . Beslutningen er imidlertid inkonsekvent med hensyn til, hvilken af de tre andre grupper af foranstaltninger der indebærer støtte, idet der deri nogle gange henvises til foranstaltninger før oktober 1994 og andre gange til foranstaltninger efter denne dato. Således fastslås det i artikel 1 i den anfægtede beslutnings konklusion, at kapitalforhøjelserne i Stardust foretaget af Altus i oktober 1994 og foranstaltningerne truffet af CDR mellem 1995 og 1997 udgør støtte. De fleste af de relevante udtalelser i beslutningen antyder imidlertid, at kun de lån og garantier, der blev ydet før oktober 1994, er støtte, og både den franske regering og Kommissionen har inden for rammerne af retsforhandlingerne for Domstolen accepteret, at beslutningen skal betragtes som kun at behandle foranstaltningerne truffet af SBT og Altus før oktober 1994 som statsstøtte. Jeg skal derfor begrænse min analyse til de lån og garantier, der blev ydet af SBT og Altus til Stardust og selskabets kunder før oktober 1994.
SBT's og Altus' midler som »statsmidler«
28. Den franske regering har gjort gældende, at de af SBT og Altus anvendte midler ikke var »statsmidler«. Den mener ikke, at offentlige virksomheders midler automatisk er statsmidler. I denne sag modtog SBT og Altus på intet tidspunkt særlige offentlige midler, og foranstaltningerne til fordel for Stardust blev udelukkende finansieret med selskabets egne midler og indskud fra deres kunder. CL modtog ikke statsstøtte før den 30. juni 1994, og på det tidspunkt var de pågældende foranstaltninger allerede ydet.
29. Kommissionen har anført, at de anvendte midler ikke nødvendigvis behøver at komme fra statsbudgettet. Det er tilstrækkeligt, at de er til statens rådighed. Offentlige virksomheders midler er pr. definition under statens kontrol og således også til statens rådighed.
30. Hvad angår begrebet »offentlig virksomhed« kan man støtte sig på artikel 2, stk. 1, litra b), i Kommissionens direktiv 80/723/EØF, som ændret (herefter »gennemskuelighedsdirektivet«), hvori offentlige virksomheder defineres som »enhver virksomhed, på hvilke de offentlige myndigheder direkte eller indirekte kan have en dominerende indflydelse som følge af ejerforhold, kapitalindskud eller de regler, der gælder for virksomheden«. I denne sag ejede den franske stat omkring 80% af aktierne og næsten 100% af stemmerettighederne i SL. SL ejede selv 100% af Altus, og Altus ejede omkring 97% af SBT, mens CL ejede de resterende 3%. Den franske stat udnævnte formanden for og 12 af de 18 medlemmer af CL's bestyrelse (conseil d'administration). CL's bestyrelsesformand var også formand for Altus' bestyrelse, hvis medlemmer blev udnævnt af CL's bestyrelse. Der er derfor ingen tvivl om, at CL, SBT og Altus på daværende tidspunkt var offentlige virksomheder i henhold til gennemskuelighedsdirektivet.
31. Begge parter er desuden klar over, at det ifølge Domstolens praksis og navnlig den nylige dom i PreussenElektra-sagen forholder sig således, at kun fordele, som direkte eller indirekte ydes ved hjælp af statsmidler, kan betragtes som støtte efter artikel 87, stk. 1, EF . Det står også klart, at de franske myndigheder ikke tildelte CL-koncernen nogen særlige midler fra statsbudgettet før den 30. juni 1994, og at de lån og garantier, der blev ydet Stardust og selskabets kunder, udelukkende blev finansieret via CL-koncernens egne midler og kundeindskuddene.
32. Spørgsmålet er derfor, om en offentlig virksomheds midler er statsmidler efter artikel 87, stk. 1, EF.
33. Dette er tilsyneladende et spørgsmål, som Domstolen endnu ikke udtrykkeligt har afgjort. Sagen Kommissionen mod Frankrig omhandlede støtte, der var finansieret ved driftsoverskuddet i den franske Caisse nationale du crédit agricole. Sagen Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen vedrørte præferencetakster, som et gasforsyningsselskab, der var delvis ejet af den nederlandske stat, havde indført for drivhusgartnere. I begge sager fastslog Domstolen, at der var tale om statsstøtte. På dette tidspunkt antog Domstolen imidlertid, at finansiering ved hjælp af statsmidler ikke var en forudsætning for, at der var tale om statsstøtte, og undersøgte derfor ikke, om der var tale om statsmidler . I to domme vedrørende støtte ydet af Den Italienske Republik havde de offentlige virksomheder ENI og IRI ydet andre virksomheder bistand. Imidlertid havde de begge modtaget særlige midler fra staten, som de kunne anvende til dette formål . Det var derfor heller ikke her nødvendigt for Domstolen at tage stilling til, om offentlige virksomheders midler altid er statsmidler . Sagerne Ecotrade og Piaggio omhandlede en italiensk lov, der tillod, at visse insolvente industrivirksomheder placeredes under en særlig administration og opnåede særlig kreditorbeskyttelse, idet der blev gjort en undtagelse fra de sædvanlige insolvensregler. Som en forklaring på, hvorfor der kunne være tale om statsmidler, anførte Domstolen blot, at de berørte kreditorer kunne være »visse kategorier af kreditorer, hovedsagelig offentlige«, »staten eller offentlige organer« og »de offentlige myndigheder« . Domstolen undlod dog udtrykkeligt at fastslå, at finansiering via reduceret indtjening i offentlige virksomheder skal betragtes som finansiering ved hjælp af statsmidler .
34. Den eneste relevante dom indtil nu er derfor Rettens dom i sagen Air France mod Kommissionen . I den sag blev støtten finansieret via den offentlige bank, Caisse des dépôts et consignations' midler og saldoen, der fremkom ved, at der blev indsat og hævet beløb i banken. Retten fastslog, at artikel 87, stk. 1, EF omfatter »alle økonomiske midler, som den offentlige sektor faktisk kan anvende til at støtte virksomheder, uden at det har nogen betydning, om disse midler permanent er en del af den pågældende sektors formue«. Desuden tilhørte banken den offentlige sektor, og det var tilstrækkeligt, at den anvendte midler, som »var permanent til dens rådighed« .
35. Den franske regering har kritiseret denne dom. Den mener, at den bygger på en alt for omfattende fortolkning af begrebet statsmidler og er i strid med artikel 295 EF ved at forskelsbehandle offentlige virksomheder og navnlig offentlige banker. Hvis alle foranstaltninger ydet af en offentlig virksomhed til fordel for en anden virksomhed skulle betragtes som foranstaltninger ydet ved hjælp af statsmidler, ville man for at kunne afgøre, om en given foranstaltning udgør statsstøtte, være nødt til i hver enkelt sag at vurdere, om en privat investor eller kreditor ville have truffet en lignende foranstaltning. De vanskeligheder, der er forbundet med denne form for markedsøkonomisk test, ville tvinge medlemsstaterne til at anmelde et betydeligt antal rent handelsmæssige transaktioner udført af offentlige virksomheder til Kommissionen. Disse anmeldelser ville koste tid og penge og skabe usikkerhed hos kunderne, som derfor ville vælge at gøre forretninger med private virksomheder i stedet.
36. Kommissionen har henvist til den anfægtede beslutning, hvori den fastslår:
»Kommissionen har normalt ikke grund til at antage, at en finansiering ydet af Crédit Lyonnais skulle udgøre støtte [...] Det er kun, når man [...] på basis af præcise oplysninger kan fastslå, at bankens indgriben set i den rette sammenhæng ikke har overholdt det markedsøkonomiske investorprincip, at Kommissionen betragter sådanne interventioner som statsstøtte« .
37. Jeg er derfor af den opfattelse, at offentlige virksomheders midler, som SBT's og Altus' midler, udgør statsmidler efter artikel 87, stk. 1, EF, og at den franske regerings bekymring vedrørende følgerne heraf kan fjernes.
- Retspraksis om begrebet statsmidler
38. I henhold til Domstolens praksis er der ikke tale om statsmidler, hvis de offentlige myndigheder på intet tidspunkt har eller får kontrol over de midler, hvormed den pågældende økonomiske fordel finansieres. I Van Tiggele-sagen havde staten fastsat en mindstepris for detailsalg af gin . I PreussenElektra-sagen havde staten kædet en mindstepris for elektricitet fra vedvarende energikilder sammen med en købsforpligtelse . I disse sager blev de økonomiske fordele for ginforhandlerne og for producenterne af elektricitet fra vedvarende energikilder »finansieret« udelukkende med midler, som på intet tidspunkt kom under statens kontrol.
39. På den anden side har Domstolen fastslået, at statsmidler efter artikel 87, stk. 1, EF ikke nødvendigvis behøver komme fra statsbudgettet. Hvis de midler, der er anvendt til en foranstaltning, er finansieret gennem midler, der hidrører fra obligatoriske bidrag (f.eks. skattelignende afgifter), og herefter fordeles i henhold til statslig lovgivning, må de betragtes som støtte, der ydes ved hjælp af statsmidler, endog selv om de indsamles og administreres af institutioner, der ikke henhører under (men alligevel kontrolleres af) den offentlige myndighed .
40. Endvidere kan det forholde sig således, at statsmidler efter artikel 87, stk. 1, EF faktisk hele tiden forbliver i de støttemodtagende virksomheders hænder. Dette er den normale situation, når staten yder støtte ved at give afkald på indtægt .
41. Fællesnævneren for de pågældende sager er, at staten udøvede direkte eller indirekte kontrol over de pågældende midler, selv om midlerne ikke kom fra statsbudgettet. Hvor der var tale om skattelignende afgifter, kom midlerne først under statens kontrol, inden de blev fordelt til de virksomheder, der var tale om. I de tilfælde, hvor staten gav afkald på indtægter, gav den afkald på midler, som den kunne gøre retligt krav på. Statsmidler er derfor midler, som direkte eller indirekte kontrolleres af og således står til rådighed for staten.
42. I Ladbroke-dommen gav Domstolen sin udtrykkelige støtte til denne fortolkning af begrebet statsmidler:
»Rettens dom [...] i [...] Air France [...] bekræfter her meget klart [...] at traktatens artikel [87, stk. 1, EF] omfatter alle økonomiske midler, som den offentlige sektor faktisk kan anvende til at støtte virksomheder, uden at det har nogen betydning, om disse midler permanent er en del af den pågældende sektors formue. Selv om beløbene i henhold til den[ne] foranstaltning [...] ikke permanent besiddes af det offentlige, er derfor den omstændighed, at de hele tiden kan kontrolleres af det offentlige og således står til rådighed for de kompetente nationale myndigheder, tilstrækkelig til at karakterisere dem som statsmidler [...]« .
- Offentlige virksomheders midler som statsmidler
43. Sondringen i artikel 87, stk. 1, EF mellem støtte ydet af staten og støtte ydet ved hjælp af statsmidler har til formål at sikre, at støttebegrebet ikke alene omfatter støtte ydet direkte af staten, men ligeledes støtte ydet af offentlige eller private organer, der er udpeget eller oprettet af staten . Medlemsstaterne kan via deres indflydelse på offentlige virksomheders adfærd forfølge andre end kommercielle formål .
44. Jeg mener ikke, det kan gøre nogen forskel, om en medlemsstat, der ønsker at yde statsstøtte, anvender særlige midler, som overføres fra budgettet til offentlige virksomheder, inden støtten ydes, eller virksomhedernes egne midler. I begge tilfælde anvender staten midler, som den kontrollerer i henhold til ovennævnte retspraksis, og i begge tilfælde er det staten, der i sidste ende bærer den økonomiske byrde forbundet med den pågældende foranstaltning. Selv i det tilfælde, hvor staten handler i egenskab af ejer af en virksomhed, skal de investerede eller i sidste instans tabte midler nødvendigvis finansieres over statsbudgettet. Endvidere er der i økonomisk henseende ingen forskel mellem en foranstaltning, der finansieres ved hjælp af særlige midler, som overføres til en offentlig virksomhed, inden støtten ydes, og en foranstaltning, der i første omgang finansieres ved hjælp af en offentlig virksomheds egne midler, hvis denne virksomhed på et senere tidspunkt tilføres midler fra staten. Ligesom det heller ikke i henhold til fællesskabsretten kan være lovligt at omgå bestemmelserne om statsstøtte ved at oprette offentlige virksomheder, der har til opgave at uddele støtte .
45. Dette er formodentlig årsagerne til, at midlernes oprindelse ikke har været på tale i de fleste af de sager, som har vedrørt støtte finansieret gennem offentlige virksomheder. I sagen Kommissionen mod Belgien blev støtten ydet af et offentlige investeringsselskab SRIW . I sagen Salomon mod Kommissionen var de pågældende foranstaltninger truffet af det offentlige holdingselskab Austria Tabakwerke . I sagen BFM og EFIM mod Kommissionen var nogle af foranstaltningerne til fordel for BFM truffet af selskabets ejer FEB og af det statslige holdingselskab EFIM, som selv var ejer af FEB . I sagen Alitalia mod Kommissionen var foranstaltningerne truffet af det statslige finansieringsselskab IRI . I alle disse sager har hverken sagens parter eller Fællesskabets retsinstanser tilsyneladende været i tvivl om den offentlige karakter af de anvendte midler.
46. I denne sag har den franske regering ikke bestridt, at SBT og Altus var offentligt ejede virksomheder, på hvilke de offentlige myndigheder direkte eller indirekte kunne have en dominerende indflydelse, jf. gennemskuelighedsdirektivets artikel 2, stk. 1, litra b). Spørgsmålet, i hvilken udstrækning virksomhedernes handlinger kan tilskrives myndighederne, skal jeg senere behandle.
- Ikke-forskelsbehandling i henhold til artikel 295 EF
47. For så vidt angår artikel 295 EF er det korrekt, at der skal sikres ligebehandling af private og offentlige virksomheder. Jeg skal imidlertid også understrege, at konkurrencereglerne i henhold til artikel 86, stk. 1, EF finder anvendelse uden forskel på private og offentlige virksomheder. Domstolen har desuden fastslået, at lighedsprincippet forudsætter, at de private og de offentlige virksomheder er i sammenlignelige situationer. Private virksomheders strategi bestemmes ud fra betragtninger med hensyn til særlige rentabilitetskrav, hvorimod offentlige virksomheders beslutninger kan være påvirket af forskellige faktorer. De finansielle forbindelser mellem offentlige myndigheder og offentlige virksomheder er derfor helt specielle og adskiller sig fra forbindelserne mellem offentlige myndigheder og private virksomheder . Risikoen for, at der er medlemsstater, der anvender offentlige virksomheder som instrument til uddeling af støtte, er en af hovedårsagerne til, at medlemsstaterne i henhold til gennemskuelighedsdirektivet skal sikre, at de økonomiske forbindelser mellem offentlige myndigheder og offentlige virksomheder er gennemskuelige .
48. Hvis en løbende kontrol af offentlige virksomheders aktiviteter er nødvendig og berettiget på grundlag af gennemskuelighedsdirektivet, er det så meget mere nødvendigt, at støtteforanstaltninger, der ydes ved hjælp af offentlige virksomheders midler, meddeles Kommissionen.
49. Hvad angår den franske regerings bekymringer for, at det vil blive nødvendigt at anmelde et stort antal forretningstransaktioner, som foretages af offentlige virksomheder og især offentlige banker, til Kommissionen, skal jeg påpege, at medlemsstaterne ikke behøver at anmelde foranstaltninger, som ikke opfylder alle kriterier, der er fastlagt i artikel 87, stk. 1, EF. Dette fremgår nu udtrykkeligt af artikel 2, stk. 1, og artikel 1, litra a), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 . Mange transaktioner foretaget af kommercielt aktive offentlige virksomheder kan muligvis ikke henregnes til staten, eller de er måske i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip . Jeg mener desuden, at en vis usikkerhed for staten og de offentlige virksomheder, som er involveret i grænsetilfælde, er en nødvendig konsekvens af en effektiv kontrol med statsstøtte, som ydes gennem offentlige virksomheder.
50. De midler, som blev anvendt af SBT og Altus til at finansiere foranstaltningerne til fordel for Stardust, var derfor statsmidler efter traktatens artikel 87, stk. 1, EF .
Spørgsmålet, om foranstaltningerne kan henregnes til staten
51. Den franske regering har anført, at de foranstaltninger, der er ydet af SBT og Altus, ikke kan henregnes til den franske stat. Den mener, at det i henhold til Domstolens praksis ikke er tilstrækkeligt blot at fastslå statens ejerskab og således dens kontrol over en offentlig virksomhed, der mistænkes for at yde statsstøtte: Kommissionen skal undersøge de konkrete omstændigheder og de foreliggende beviser og vurdere, om en særlig foranstaltning, der er truffet af en offentlig virksomhed, kan henregnes til staten. I denne sag traf SBT og Altus deres beslutninger i fuldstændig uafhængighed i forhold til CL og så meget mere i forhold til den franske stat. I sine beslutninger om støtte ydet til CL fremhævede Kommissionen selv den kendsgerning, at CL ikke kontrollerede sine datterselskaber, heriblandt Altus, som en af hovedårsagerne til CL's økonomiske vanskeligheder .
52. Kommissionen har for det første anført, at den franske stat var allestedsnærværende i SL, SBT og Altus. Den kontrollerede direkte og indirekte selskabernes kapital, stemmerettighederne og udnævnelserne af formændene for og medlemmerne af de respektive bestyrelser (conseils d'administration). Det er Kommissionens opfattelse, at denne form for potentiel kontrol er tilstrækkelig til at fastslå, at en foranstaltning kan henregnes til staten. Kommissionen har ligeledes henvist til definitionen af offentlige virksomheder i gennemskuelighedsdirektivet . Endvidere mener Kommissionen ikke, at den franske regering bør kunne påberåbe sig sin egen konsekvente manglende evne til at kontrollere CL-koncernen eller hævde, at foranstaltninger af en værdi på 450 mio. FRF var for ubetydelige til at tiltrække sig CL's bestyrelses opmærksomhed.
53. Det følger af fast retspraksis og er desuden accepteret af begge parter, at en given foranstaltning kun kan anses for at være statsstøtte, hvis den er resultatet af den pågældende medlemsstats adfærd .
54. Denne retspraksis kan beskrives på følgende måde: Ordlyden af artikel 87, stk. 1, EF sondrer tilsyneladende mellem statsstøtte og støtte ydet ved hjælp af statsmidler. Det er imidlertid nu klart fastslået, at »statsstøtte« også kan være ydet ved hjælp af statsmidler. Det andet alternativ i artikel 87, stk. 1, EF (støtte ydet ved hjælp af statsmidler) har således kun til formål at hindre, at bestemmelserne om statsstøtte omgås via en decentraliseret eller »privatiseret« uddeling af støtte. Dette betyder imidlertid, at hvis støtten ydes i form af det andet alternativ, »ved hjælp af statsmidler«, skal foranstaltningen være resultatet af en handling foretaget af den pågældende medlemsstat. Dette bekræftes af titlen på den relevante afdeling, »statsstøtte«, som antyder, at foranstaltningen under alle omstændigheder i sidste instans skal kunne tilskrives offentlige myndigheder.
55. I denne forbindelse mener jeg, det ville være at gå for vidt automatisk at klassificere uafhængige beslutninger, som træffes af offentlige virksomheder og andre enheder, der ikke henhører under offentlige myndigheder, som statslige foranstaltninger. For eksempel bør almindelige forretningsbeslutninger, som træffes af et offentligt ejet bryggeri uden indblanding fra de offentlige myndigheders side, anses for at ligge uden for statsstøttereglernes anvendelsesområde. Det er i denne henseende af betydning, at gennemskuelighedsdirektivet søger at gøre det lettere at kontrollere støtte, som ydes »af« offentlige myndigheder »gennem« offentlige virksomheder eller penge- og finansieringsinstitutioner (artikel 1, stk. 1, litra b), og at det klart sondrer mellem offentlige myndigheder og offentlige virksomheder (artikel 2, stk. 1).
56. Ganske vist har Domstolen i andre sammenhænge fortolket begrebet staten mere bredt. For eksempel fortolkes »staten« meget bredt, når spørgsmålet har været, om et direktiv har direkte virkning og kan påberåbes over for staten - direktiver pålægger normalt kun de stater forpligtelser, som de er rettet til - og alle offentlige myndigheder og selv offentlige virksomheder kan anses for at være omfattet af dette begreb. Denne opfattelse kan imidlertid ikke automatisk overføres til EF-traktatens bestemmelser om statsstøtte. Statsbegrebet skal forstås i den betydning, som er mest hensigtsmæssig i forhold til de pågældende bestemmelser og deres formål. Domstolen har helt korrekt indtaget en funktionel holdning til spørgsmålet og baseret sin fortolkning på opbygningen af og formålet med de bestemmelser, inden for hvilke begrebet optræder .
57. Når det drejer sig om statsstøttereglerne, under hvilke omstændigheder kan en given foranstaltning, der er truffet af en offentlig virksomhed, tilskrives staten?
58. I dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig fastslog Domstolen, at en solidaritetsstøtte, som Caisse nationale du crédit agricole havde ydet landmænd, var »vedtaget og finansieret af et offentligt organ«, at den kun kunne »iværksættes med godkendelse fra det offentlige«, at den blev ydet efter regler, der svarer til »de regler, der gælder om tildeling af statsstøtte«, og at den af den franske regering endvidere var blevet »beskrevet som en af flere foranstaltninger til fordel for landbrugerne, som alle var blevet anmeldt til Kommissionen« .
59. I dommen i sagen Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen fastslog Domstolen for det første, at staten besad 50% af aktierne og rådede over halvdelen af pladserne i Gasunies bestyrelse, og for det andet, at den nederlandske regering skulle godkende de af Gasunie anvendte tariffer og således kunne forhindre en tarif, som den ikke billigede, og for det tredje, at den nederlandske regering to gange havde udøvet indflydelse over Gasunie for at afstedkomme en ændring af tarifferne. Disse oplysninger viste, »betragtet i deres helhed«, at Gasunie ved fastsættelsen af gastarifferne ikke handlede selvstændigt, men handlede »under de offentlige myndigheders kontrol og efter deres direktiver«. Det blev fastslået, at Gasunie ikke kunne fastsætte denne tarif »uden at tage hensyn til det offentliges krav« .
60. I de to ovenfor nævnte sager om foranstaltninger ydet af de italienske holdingselskaber ENI og IRI fastslog Domstolen, at bestyrelsesmedlemmerne og direktionen blev udnævnt ved dekret, og at selskabet ikke var absolut selvstændigt, idet det skulle følge instrukserne fra en statslig komité for økonomisk planlægning. Disse forhold udgjorde »under ét« bevis for, at ENI's og IRI's virksomhed »kontroller[ed]es af den italienske stat« .
61. I dommen i sagen Air-France mod Kommissionen fastslog Retten, at den foranstaltning, som formelt blev truffet af et privatretligt reguleret aktieselskab, i virkeligheden blev truffet »efter afgørende påvirkning fra hovedaktionæren«, Caisse des dépôts et consignations. Caisse var oprettet ved lov, den stod under tilsyn fra den lovgivende myndighed, dens formål var forvaltning af offentlige og private midler fra lovpligtige indskud, den var reguleret i bestemmelser i love og administrative forskrifter, og generaldirektøren og de øvrige ledere blev udnævnt af den franske præsident og den franske regering. Disse faktorer var tilstrækkeligt til at begrunde, at Caisse måtte anses for at henhøre under »den offentlige sektor«, hvorfor Kommissionen med føje kunne anse Caisse for et »organ i den offentlige sektor, hvis adfærd må tilregnes den franske stat«. Der kunne ikke rejses tvivl om, at Caisse var et offentligt organ på grund af regler til sikring af Caisses retlige uafhængighed af statens politiske myndigheder .
62. Der forekommer at være en vis modsætning mellem de to sager. I sagen Kommissionen mod Frankrig fastslog Domstolen konkret, at den pågældende foranstaltning havde været resultatet af statens handling. I dommen i sagen Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen udledte Domstolen af omstændighederne som helhed, at den konkrete foranstaltning måtte have været resultatet af statens indgreb. I de to italienske sager fastslog Domstolen blot, at ENI's og IRI's generelle virksomhed kontrolleredes af staten. I dommen i sagen Air France mod Kommissionen fokuserede Retten på Caisses offentlige eller private karakter og tog ikke stilling til, om den traf sine beslutninger - i den aktuelle sag eller endog i almindelighed - under afgørende indflydelse af de offentlige myndigheder.
63. Omfanget af Domstolens behandling af sagerne kan afhænge af, i hvilket omfang det er sandsynligt, at de offentlige myndigheder involveres. Foranstaltningen til fordel for Air France vedrørte således Frankrigs største transportvirksomhed og en af de største i Europa. Desuden kontrollerede den franske stat både den virksomhed, der ydede støtten, og støttemodtageren (den franske stat besad over 99% af aktiekapitalen i Air France). I sagen Kommissionen mod Frankrig og i sagen Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen var de offentlige myndigheders medvirken måske - i hvert fald umiddelbart - mindre åbenlys.
64. Det er ikke nemt at finde et overordnet kriterium, som kan anvendes til at fastslå, om en given foranstaltning truffet af en offentlig virksomhed kan tilskrives eller henregnes til staten.
65. På den ene side skal en given finansieringsforanstaltning ikke tilskrives staten, hver gang en kommerciel virksomhed, i hvilken staten er aktieindehaver, handler på markederne . Det er derfor ikke tilstrækkeligt, at det organ, der uddeler støtten, er en offentlig virksomhed i den betydning, hvori udtrykket er anvendt i gennemskuelighedsdirektivets artikel 2, stk. 1, litra b). Den kendsgerning, at de offentlige myndigheder direkte eller indirekte kan have en dominerende indflydelse, beviser ikke, at de faktisk havde denne indflydelse i en given sag.
66. På den anden side er der en reel risiko for, at statsstøttereglerne vil blive omgået i sager, hvor offentlige virksomheder handler - åbent eller skjult, regelmæssigt eller på ad hoc-basis - som »instrument« eller »middel«, som de offentlige myndigheder benytter til at træffe foranstaltninger til støtte for bestemte virksomheder eller erhvervsgrene . Statens medvirken behøver derfor ikke at gå så vidt som til en udtrykkelig anvisning. Jeg mener, at det vil være tilstrækkeligt, hvis det på grundlag af en gennemgang af sagens kendsgerninger og omstændigheder kan fastslås, at den pågældende virksomhed ikke kunne træffe den pågældende beslutning »uden at tage hensyn til det offentliges krav« .
67. De kendsgerninger og omstændigheder, som kunne tages i betragtning, er efter min opfattelse bl.a.:
- bevis for, at foranstaltningen blev truffet efter tilskyndelse fra staten
- foranstaltningens omfang og karakter (der kan her ske en overlapning med den test vedrørende privat investor/kreditor, som jeg senere skal behandle)
- graden af den kontrol, som staten har over den pågældende offentlige virksomhed
- en general praksis med at bruge den pågældende virksomhed til andet end kommercielle formål eller med at øve indflydelse på dens beslutninger.
68. På grund af de bevismæssige vanskeligheder og den klare risiko for, at reglerne omgås, bør der ikke anlægges en restriktiv synsvinkel på den type af beviser, som kan påberåbes. Indicier (måske endog presseartikler) kan være tilstrækkeligt.
69. I denne sag er der enighed om, at CL's økonomiske problemer af en hidtil uhørt størrelsesorden hovedsagelig kan forklares ved den kendsgerning, at den franske stat ikke udøvede effektivt tilsyn med CL og dens datterselskaber. For så vidt angår CL's eget tilsyn var der i henhold til beslutning 98/490 »uansvarlige beslutninger truffet af bankens [...] ledere«, »manglende gennemsigtighed i driften og i regnskaberne« og i det hele taget en »mangelfuld[e] intern[e] og ekstern[e] kontrol« . Hvad CL's datterselskaber angår fremgår det af en undersøgelse foretaget af en komité under det franske parlament, som Kommissionen har henvist til, at Altus var et »atypisk datterselskab«, hvis virksomhed bestod i uortodokse og risikable finansielle transaktioner, at selskabet med overlæg blev holdt uden for CL-koncernens interne kontrolsystem, og at det eneste hierarkiske forbindelsesled mellem CL og Altus var et ugentligt møde mellem CL's formand og direktøren for Altus.
70. Den franske regering har desuden tilføjet for det første, at staten ikke var repræsenteret hverken i bestyrelsen, i ledelsen eller i den udlånskomité inden for SBT, som uddelte størstedelen af de pågældende lån og garantier, og heller ikke i Altus' ledelse eller udlånskomité.
71. For det andet var Stardust selv en virksomhed af relativt moderat størrelse, og de lån og garantier, der blev ydet Stardust og selskabets kunder, var også af moderat størrelse sammenlignet med de samlede lån og garantier, som blev uddelt af CL og dens datterselskaber. Der er derfor ingen grund til at tro (og heller ingen beviser for), at CL's bestyrelse eller CL's ledelse eller en repræsentant for de offentlige myndigheder kendte til disse lån og garantier. Der er endnu mindre grund til at tro, at den franske stat eller CL før oktober 1994 forsøgte at påvirke SBT's eller Altus' beslutninger vedrørende Stardust.
72. For det tredje drev CL, SBT og Altus retligt virksomhed som almindelige privatretligt regulerede kommercielle selskaber i overensstemmelse med normale kommercielle kriterier og inden for en konkurrencepræget sektor. Ifølge den franske regering giver fransk lovgivning SL's, SBT's og Altus' ledelse uafhængighed i forhold til deres aktionærer, og staten havde ingen retlige muligheder for at godkende, annullere eller ændre beslutninger truffet af CL's ledelse eller bestyrelse og derfor heller ikke af CL's datterselskaber SBT og Altus.
73. Hvordan det end forholder sig, må jeg erkende, at jeg ikke kan se, at der er noget i den anfægtede beslutning eller i sagens akter, der tyder på, at SBT's eller Altus' beslutninger vedrørende Stardust var direkte eller indirekte influeret af de franske myndigheder eller endog kendt af disse myndigheder. Der er heller intet i sagen, der antyder, at SBT eller Altus, hvad Stardust angår eller i det hele taget, forfulgte andre end kommercielle mål. SBT og Altus har således tilsyneladende truffet deres beslutninger om Stardust i fuld kommerciel uafhængighed uden at tage hensyn til offentlige myndigheders reelle eller formodede krav.
74. Kommissionen har for det første indvendt, at begrebet støtte er et objektivt begreb, og at artikel 87, stk. 1, EF ikke sondrer mellem statslige foranstaltninger i relation til deres årsag eller mål, men definerer dem i relation til deres virkninger.
75. Jeg er enig i, at spørgsmålene, hvorvidt en given statslig foranstaltning medfører fordele for visse virksomheder og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene, bør afgøres udelukkende ud fra objektive kriterier og en gennemgang af de virkninger, som foranstaltningen har. Denne sag rejser imidlertid det forudgående spørgsmål, om de pågældende foranstaltninger faktisk er statslige foranstaltninger. Dette spørgsmål kan ikke afgøres ud fra foranstaltningens virkninger alene, da artikel 87, stk. 1, EF ikke finder anvendelse på ikke-statslige foranstaltninger, som medfører fordele for visse virksomheder og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene.
76. Kommissionens anden indvending er, at de franske myndigheder så tidligt som i 1991 blev advaret om alvorlige ledelsesproblemer i Altus. Kommissionen mener ikke, at den franske regering bør kunne påberåbe sig sin egen konsekvent manglende kontrol af CL og dens datterselskaber.
77. Jeg mener ikke, at denne mangel kan udgøre statsstøtte, da dette kræver en positiv intervention fra statens side. Jeg erkender, at der eksisterer en risiko for, at dårligt kontrollerede offentlige banker engagerer sig i risikabel forretningspraksis, og en indirekte risiko for, at den pågældende medlemsstat i tilfælde af økonomiske vanskeligheder kan yde disse banker statsstøtte. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at den førstnævnte risiko ikke er direkte relevant for statsstøttebestemmelserne, og at den sidstnævnte, selv om den kan medføre fordrejninger af konkurrencevilkårene i banksektoren, ikke er relevant i denne sag, som omhandler fordrejninger af konkurrencevilkårene inden for udlejning af fritidsbåde.
78. Der er derfor ikke grundlag for at fastslå, at de lån og garantier, som SBT og Altus ydede Stardust, var resultat af en handling, som kan tilskrives den franske stat. Kommissionens beslutning må derfor annulleres.
Begrundelsespligten
79. Den franske regering har anført, at beslutningen under alle omstændigheder er i strid med artikel 253 EF, eftersom Kommissionen ikke har begrundet sin opfattelse, hvorefter foranstaltningerne til fordel for Stardust var »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler« efter artikel 87, stk. 1, EF.
80. Kommissionen har især under henvisning til den nylige dom i sagen Tyskland mod Kommissionen anført, at den anfægtede beslutning indeholder en tilstrækkelig begrundelse og opfylder kravene i henhold til Domstolens praksis.
81. Ifølge fast retspraksis skal det af den begrundelse, der kræves efter EF-artikel 253 EF, klart og utvetydigt fremgå, hvilke betragtninger den fællesskabsmyndighed, som har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte kan gøre sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, og Domstolen kan udøve sin kontrol. Det kræves dog ikke, at en begrundelse angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter. Spørgsmålet, hvorvidt begrundelsen til en beslutning opfylder disse krav, skal ikke blot vurderes i forhold til beslutningens ordlyd, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område. Ved kvalifikationen af en støtteforanstaltning kræver dette princip, at de grunde, der førte Kommissionen til at fastslå, at foranstaltningen faldt inden for anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 1, EF, skal være angivet. Selv i de tilfælde, hvor det fremgår af selve de omstændigheder, hvorunder støtten blev ydet, at den er ydet som »statsstøtte eller ved hjælp af statslige midler«, påhviler det i det mindste Kommissionen at angive disse omstændigheder i beslutningens begrundelse .
82. I den anfægtede beslutning har Kommissionen angivet, at CL er det organ, »via hvilket støtten er blevet ydet« . I den tilhørende fodnote har Kommissionen tilføjet, at »[de midler, der tilhører en offentlig virksomhed som Crédit Lyonnais, i]følge gældende retspraksis på statsstøtteområdet er [...] at betragte som statsmidler efter traktatens artikel 87«. Kommissionen har endvidere angivet, at disse »støtteforanstaltninger, der ikke overholder en bankvirksomheds normale forsigtighedsprincipper, havde støttekarakter, da de offentlige midler, der blev anvendt til støtten via Crédit Lyonnais, var statsmidler efter EF-traktatens artikel 87«, og at de »midler, som den offentlige virksomhed Crédit Lyonnais anvendte til denne transaktion gennem sine datterselskaber SBT og Altus, udgør statsmidler efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1« . Endelig henviser Kommissionen til »[S]tatens konstante støtte til Stardust via Crédit Lyonnais-koncernen« .
83. Efter min opfattelse fremgår det af disse udtalelser, hvorfor Kommissionen anså SBT's og Altus' midler for at være statsmidler.
84. Kommissionen forklarer imidlertid ingen steder, hvorfor den mener, at de lån og garantier, som SBT og Altus ydede Stardust før oktober 1994, kunne tilskrives den franske stat. Heller ingen af de omstændigheder, der er nævnt i beslutningen, antyder, at dette kan have været tilfældet.
85. Den anfægtede beslutning strider således mod artikel 253 EF.
Subsidiært: Det andet anbringende om fejlagtig anvendelse af det private investorprincip
86. Da jeg er af den opfattelse, at beslutningen bør annulleres på grundlag af det første anbringende, skal jeg kun behandle de spørgsmål, der rejses i det andet anbringende, subsidiært og kortfattet.
87. Den franske regering har nærmere bestemt anført, at Kommissionen har anvendt det markedsøkonomiske investorprincip fejlagtigt for det første, fordi den har vurderet de lån og garantier, som SBT og Altus ydede til Stardust, efterfølgende i stedet for i den relevante sammenhæng i 1990, 1991, 1992, 1993 og 1994, da de blev ydet, og for det andet, fordi dens gennemgang af SBT's og Altus' adfærd var for restriktiv og undlod at tage højde for flere relevante aspekter såsom fremtidsudsigterne for markedet for udlejning af fritidsbåde og det bedrageri, som blev begået af Stardusts direktør.
88. Kommissionen har nærmere bestemt anført, at den vurderede finansieringen i den sammenhæng, hvori den fandt sted før 1995, og at de tre elementer, den tog i betragtning, var tilstrækkelige til at understøtte den konklusion, at en privat investor under de samme omstændigheder ikke ville have bevilget Stardust en sådan finansiering. Der var tale om følgende elementer:
- SBT og Altus bevilgede ikke kun finansiering til Stardust, men også til investorer, der ønskede at erhverve andele i både, som blev administreret af Stardust, hvilket udsatte dem for en risiko ikke kun i forhold til Stardust, men også i forhold til selskabets kunder.
- SBT og Altus løb risici i form af lån og garantier, som beløb sig til over det dobbelte af balancesummen.
- SBT og Altus var Stardusts eneste bankforbindelse.
89. I henhold til fast retspraksis må det for at kunne afgøre, om sådanne foranstaltninger udgør statsstøtte efter artikel 87, stk. 1, EF undersøges, om en privat investor af en sammenlignelig størrelse under tilsvarende omstændigheder kunne tænkes at ville have indskudt en kapital af den omhandlede størrelse, eller, med andre ord, om den virksomhed, foranstaltningen er rettet til, opnåede en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået under sædvanlige markedsbetingelser . Ligeledes ifølge fast retspraksis bør sammenligningen foretages på grundlag af, hvilken holdning en privat investor på dette tidspunkt og på normale markedsvilkår ville have indtaget på grundlag af de foreliggende oplysninger og udsigterne på dette tidspunkt .
90. I den anfægtede beslutning nævner Kommissionen udtrykkeligt flere gange princippet om, at de pågældende foranstaltninger skal analyseres i den sammenhæng, i hvilken de er indført og ikke efterfølgende . Beslutningen indeholder imidlertid ingen som helst analyse af sammenhængen i de år (1990-1994), hvor lånene og garantierne faktisk blev ydet. I virkeligheden slutter Kommissionen af den kendsgerning, at SBT's og Altus' risiko i slutningen af 1994 var blevet dobbelt så stor som Stardusts balance, at alle de beslutninger, som SBT og Altus traf om Stardust i årene forinden, måtte være uforenelige med det private investorprincip.
91. Kommissionen har hertil anført, at den ikke var i stand til at vurdere sammenhængen i 1992, 1993 og 1994, fordi den franske regering ikke havde fremlagt de nødvendige baggrundsoplysninger, da sagen blev undersøgt. Da regeringen fremlagde en liste over dokumenter, som den havde fremsendt til Kommissionen i forbindelse med undersøgelsen af sagen, erkendte Kommissionen i sin duplik, at den rent faktisk havde modtaget en betydelig mængde detaljerede oplysninger om støtten ydet af SBT og Altus til Stardust og Stardusts virksomhed i perioden mellem 1990 og 1994.
92. Jeg mener, at Kommissionen anvendte det private investorprincip fejlagtigt og undlod at undersøge lån og garantier, som blev ydet Stardust, på grundlag af den situation, som forelå på det nøjagtige tidspunkt for tildelingen heraf, selv om den rådede over detaljerede oplysninger om de pågældende tidsrum.
93. Jeg må erkende, at jeg også nærer tvivl med hensyn til de tre elementer, som Kommissionen havde taget hensyn til. For det første er det, hvad angår den kendsgerning, at SBT og Altus var Stardusts eneste bankforbindelse, ikke usædvanligt for en forholdsvis lille virksomhed kun at have én bank. For det andet erkender jeg, at de to øvrige elementer (risikoens størrelse sammenlignet med balancen, forpligtelser uden for balancen) er relevante, men set i lyset af Domstolens praksis forekommer det umiddelbart at være for restriktivt at anvende disse kriterier uindskrænket og ubetinget med udelukkelse af andre faktorer som f.eks. fritidsbådsmarkedets karakteristika, det skattesystem, som lå til grund for Stardusts forretningskoncept, Stardusts direktørs eventuelle bedrageri og den eventuelle gevinst, som SBT og Altus kunne forvente at få ud af en succesrig udvidelse af Stardust som en ny virksomhed. Men da Kommissionen undlod at undersøge foranstaltningerne i den sammenhæng, hvori de blev truffet, skal jeg ikke gå nærmere ind på dette spørgsmål.
94. Den anfægtede beslutning bør derfor under alle omstændigheder annulleres, da Kommissionen har anvendt det private investorprincip fejlagtigt.
95. Da jeg konkluderer, at den franske regerings første og andet anbringende er begrundet, er det ikke nødvendigt, at jeg behandler de øvrige anbringender, som kun er fremsat mere subsidiært.
Forslag til afgørelse
96. Jeg foreslår derfor, at:
1) Kommissionens beslutning 2000/513/EF af 8. december 1999 om Frankrigs støtte til selskabet Stardust Marine annulleres.
2) Kommissionen betaler sagens omkostninger.