62018CC0546
MICHAL BOBEK
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2021. március 18. (
1
)
C‑546/18. sz. ügy
FN,
GM,
Adler Real Estate AG,
HL,
Petrus Advisers LLP,
az Übernahmekommission
részvételével
(a Bundesverwaltungsgericht [szövetségi közigazgatási bíróság, Ausztria] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke – A közigazgatási eljárások alapján hozott határozatok jogereje – 2004/25/EK irányelv – Az uniós joggal összhangban álló értelmezés”
I. Bevezetés
1.
A jelen ügy hátterét az Übernahmekommission (felvásárlási bizottság, Ausztria) által indított két külön eljárás adja. Az első (előzetes) eljárás megállapította a kötelező nyilvános vételi ajánlatra vonatkozó szabályok megsértésének (objektív) tényeit. Az osztrák eljárási szabályok szerint azt követően, hogy az előzetes eljárás megállapításai jogerőssé váltak, a második eljárást (a közigazgatási büntetőeljárást) kötik ezen objektív megállapítások annak értékelése során, hogy az állítólagos jogsértés (szubjektív) kritériumai is teljesülnek‑e, valamint az érintett magánszemélyekkel szembeni szankciók alkalmazása során.
2.
Ebben az összefüggésben a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság, Ausztria) az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 47. cikkére és a 2004/25/EK irányelvre (
2
) (a továbbiakban: nyilvános vételi ajánlatról szóló irányelv) hivatkozva lényegében azon eljárási jogokkal kapcsolatban tesz fel kérdéseket, amelyeket az uniós jog azon személyek részére biztosít, akik nem vettek részt az előzetes eljárás „első szakaszában”, akik azonban azon társaságok vállalati szerkezetén belüli tisztségük miatt, amelyek az első eljárás felei voltak, a közigazgatási eljárás „második szakaszában” velük szemben kiszabott szankciókkal számolhatnak.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
3.
A nyilvános vételi ajánlatról szóló irányelv 4. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamoknak – az ezen irányelv végrehajtása érdekében elfogadott és bevezetett szabályok céljából – egy vagy több hatóságot kell jelölniük az ajánlatok felügyeletére. A 4. cikk (5) bekezdése szerint:
„A felügyeleti hatóságokat felruházzák feladataik gyakorlásához szükséges valamennyi hatáskörrel – beleértve az ajánlat felei által az ezen irányelv végrehajtásához elfogadott és bevezetett szabályok betartásának ellenőrzésére irányuló feladatukat –.”
4.
Ezen irányelv 5. cikkének (1) bekezdése tartalmazza a nyilvános vételi ajánlat tételére vonatkozó kötelezettséget. E kötelezettség akkor keletkezik, ha „egy természetes vagy jogi személy saját szerzése, vagy a vele összehangoltan eljáró személyek szerzése következtében az 1. cikk (1) bekezdésében említett társaság értékpapírjaival rendelkezik, amely – a korábban szerzett értékpapírjaival vagy a vele összehangoltan eljáró személyek értékpapírjaival együtt – közvetlenül vagy közvetve a szavazati jogok meghatározott százalékát biztosítja e társaságban, amely lehetővé teszi számára a társaság irányítását […]”.
5.
A nyilvános vételi ajánlatról szóló irányelv „Szankciók” című 17. cikke értelmében:
„A tagállamok meghatározzák az ezen irányelv alapján elfogadott nemzeti intézkedések megsértésére alkalmazandó szankciókat és megteszik a szükséges lépeseket annak biztosítása érdekében, hogy azokat végrehajtsák. Az ilyen módon előírt szankciók hatékonyak, arányosak és visszatartó erejűek. A tagállamok legkésőbb a 21. cikk (1) bekezdésében megállapított időpontig értesítik a Bizottságot az ilyen intézkedésekről, valamint – a lehető legkorábbi időpontban – az azokban bekövetkezett minden további változásról.”
B. Az osztrák jog
6.
Az Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 (az általános közigazgatási eljárásról szóló 1991. évi osztrák törvény, a továbbiakban: AVG) szabályozza Ausztriában a közigazgatási hatóságok eljárásait. A Verwaltungsstrafgesetz 1991 (1991. évi közigazgatási büntetőtörvény) 24. §‑a szerint eltérő rendelkezés hiányában az AVG a közigazgatási büntetőeljárásokban is alkalmazandó.
7.
A Bundesgesetz betreffend Übernahmeangebote (a nyilvános vételi ajánlatról szóló szövetségi törvény; BGBl. I, 127/1998; a továbbiakban: ÜbG) szabályozza a tőzsdén jegyzett vállalatok részvényei és egyéb értékpapírjai nyilvános vételi ajánlatainak anyagi jogi és eljárási vonatkozásait.
8.
Az ÜbG 1. §‑ának (6) bekezdése határozza meg az „összehangoltan eljár” fogalmát. A 23. § (1) bekezdése szerint amennyiben megállapításra kerül, hogy a felek „összehangoltan járnak el”, a céltársaságban közösen fennálló részvényeiket vagy értékpapírjaikat az ÜbG 22–22b. §‑ának alkalmazása során összesíteni kell.
9.
Az ÜbG 22. §‑a a nyilvános vételi ajánlat tételére vonatkozó kötelezettségre vonatkozik. E kötelezettség „minden olyan személy[re vonatkozik], aki a céltársaságban [20 tőzsdenapon belül] közvetve vagy közvetlenül irányítást biztosító részesedést szerez”. Az ÜbG 22a. §‑a a nyilvános vételi ajánlat tételére vonatkozó kötelezettséget kiterjeszti az „irányítást biztosító részesedés” megszerzése során összehangoltan eljáró felekre is.
10.
Az ÜbG 30. §‑ának (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az AVG‑t alkalmazni kell a felvásárlási bizottság által kezdeményezett eljárásokra.
III. A tényállás, a nemzeti eljárások és az előterjesztett kérdések
11.
2016. november 22‑én a felvásárlási bizottság határozatot (a továbbiakban: előzetes határozat) hozott az Adler Real Estate AG‑val (a továbbiakban: Adler), a Mountain Peak Trading LLP‑vel (a továbbiakban: Mountain Peak), a Westgrund AG‑val (a továbbiakban: Westgrund), a Petrus Advisers LLP‑vel (a továbbiakban: Petrus) és GM‑mel (természetes személy) szemben. E határozatot a Conwert Immobilien SE‑ben (a továbbiakban: Conwert) 31,36%‑os szavazati jogot biztosító „nagy értékpapír‑állomány” megszerzésével kapcsolatos eljárás keretében, valamint azzal összefüggésben hozták meg, hogy elmulasztották a kötelező nyilvános vételi ajánlat benyújtására vonatkozó kötelezettséget.
12.
Az előzetes eljárás keretében a felvásárlási bizottság megállapította, hogy ezzel a szavazati jogoknak az ÜbG 23. §‑ának (1) bekezdése szerinti kölcsönös figyelembevételével az ÜbG 22. §‑a szerinti irányítást biztosító részesedéshez jutottak. A felvásárlási bizottság e küszöböt az „összehangoltan eljáró jogalanyok” ÜbG 1. §‑ának (6) bekezdésében előírt összesítési kritériuma alapján állapította meg. Az ÜbG 23. §‑ának (1) bekezdése szerint ezeket a Conwertben fennálló e szavazati jogokat tehát először 2015. szeptember 29‑én kellett az Adler, a Mountain Peak, a Westgrund, a Petrus és GM tekintetében kölcsönösen figyelembe venni. Az ÜbG 22a. §‑ának 1. pontja értelmében főszabály szerint a „nagy értékpapír‑állomány”„összehangoltan eljáró személyek” általi megszerzésének azt kellett volna eredményeznie, hogy a Conwert tekintetében 20 tőzsdenapon belül kötelező nyilvános vételi ajánlatot tesznek.
13.
2017. március 1‑jei határozatával az Oberster Gerichtshof (legfelsőbb bíróság, Ausztria) elutasította az előzetes határozattal szemben benyújtott fellebbezést. Az előzetes határozat jogerőre emelkedett.
14.
Ezt követően a felvásárlási bizottság közigazgatási büntetőeljárást indított többek között GM, HL és FN (valamennyien természetes személyek) ellen. HL felelőssége a feltételezett elkövetés időpontjában az Adler igazgatótanácsának tagjaként, FN felelőssége pedig a Petrus igazgatójaként betöltött szerepe miatt merült fel.
15.
2018. január 29‑én a felvásárlási bizottság határozatot hozott GM‑mel (mint természetes személlyel), HL‑lel (mint az Adler igazgatótanácsának tagjával) és FN‑nel (mint a Petrus igazgatójával) szemben (a továbbiakban: közigazgatási büntetőhatározat). A felvásárlási bizottság közigazgatási szankciót szabott ki GM‑mel, HL‑lel és FN‑nel szemben, és megállapította a HL és FN által képviselt társaságok másodlagos felelősségét.
16.
E határozat meghozatala során a felvásárlási bizottság ténybeli megállapításait az előzetes határozatra alapozta, különösen azon fő megállapításra, amely szerint a 2015. szeptember 29‑i megállapodás alapján az érintett felek az ÜbG 22a. §‑a értelmében „összehangoltak jártak el”. GM, HL és FN azáltal, hogy a jogszabályban meghatározott 20 tőzsdenapon belül nem nyújtott be kötelező nyilvános vételi ajánlatot a felvásárlási bizottsághoz, megsértették az ÜbG 22. §‑ának (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett 22a. §‑a (1) bekezdését. Ennek alapján a felvásárlási bizottság bírságot állapított meg GM‑mel, HL‑lel és FN‑nel szemben, az Adlert és a Petrust pedig másodlagosan felelőssé tette a HL‑lel és FN‑nel szemben kiszabott bírságokért.
17.
A közigazgatási büntetőhatározattal szemben fellebbezéseket nyújtottak be a Bundesverwaltungsgerichthez (szövetségi közigazgatási bíróság), a kérdést előterjesztő bírósághoz. E bíróság megállapítja, hogy a közigazgatási eljárásokra vonatkozó osztrák jog szerint valamely közigazgatási hatóság jogerős előzetes határozata kötőerővel bír (ugyanazon, valamint más) közigazgatási hatóságokra és bíróságokra nézve, amelyeknek a korábbi előzetes határozatban megállapítottal azonos ténybeli és jogi helyzet tárgyában kell határozatot hozniuk. E kötőerő előfeltétele a felek azonossága. Ugyanezen kötőerőt – ugyancsak annyiban, amennyiben a felek mindkét eljárásban azonosak – a közigazgatási bíróságoknak is tiszteletben kell tartaniuk.
18.
GM‑et illetően a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy az előzetes határozat és a közigazgatási büntetőhatározat alapjául szolgáló eljárás szempontjából a felek azonosak. GM tekintetében úgy véli továbbá, hogy a nemzeti jog szerint teljesül az előzetes határozat kötőerejével szemben támasztott valamennyi további feltétel.
19.
Ami HL‑t és FN‑t illeti, a kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy az előzetes eljárás és a közigazgatási büntetőeljárás felei azonosak voltak‑e. Megjegyzi, hogy HL és FN az előzetes eljárásban nem „félként” vett részt, hanem csupán az Adler (amely tekintetében HL igazgatótanácsi tagként járt el) és a Petrus (amely tekintetében FN igazgatóként járt el) képviselőiként jártak el. HL és FN (mint természetes személyek) „fél” jogállása csak a közigazgatási büntetőeljárás során állt fenn. Mindazonáltal a közigazgatási büntetőeljárás során a felvásárlási bizottság az előzetes határozatból eredő „kiterjesztett kötőerő”(„erweiterte Bindungswirkung”) fennállását állapította meg HL‑re és FN‑re (mint természetes személyekre) vonatkozóan is.
20.
E ténybeli és jogszabályi háttér mellett határozott úgy a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság), hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Ellentétes‑e a nyilvános vételi ajánlatról szóló, 2004. április 21‑i 2004/25/EK irányelv – hatékony érvényesülés uniós jogi elvével összefüggésben értelmezett – 4. cikkével és 17. cikkével az olyan értelmezés, amely szerint a 2004/25/EK irányelv 4. cikke szerinti felügyeleti hatóság azon jogerős határozata, amely megállapítja, hogy valamely személy megsértette a 2004/25/EK irányelvet átültető nemzeti jogszabályokat, az ezt követően a hivatkozott felügyeleti hatóság által ugyanezen személy ellen lefolytatott közigazgatási büntetőeljárásban nem rendelkezik kötőerővel, és ezért ennek a személynek ismét rendelkezésre áll minden ténybeli és jogi kifogás és bizonyíték a már jogerős határozatban megállapított jogsértés vitatásához?
2)
Ellentétes‑e a nyilvános vételi ajánlatról szóló, 2004. április 21‑i 2004/25/EK irányelv – hatékony érvényesülés uniós jogi elvével összefüggésben értelmezett – 4. cikkével és 17. cikkével az olyan értelmezés, amely szerint a 2004/25/EK irányelv 4. cikke szerinti felügyeleti hatóság azon jogerős határozata, amely megállapítja, hogy valamely jogi személy megsértette a 2004/25/EK irányelvet átültető nemzeti jogszabályokat, az ezt követően a hivatkozott felügyeleti hatóság által e jogi személy képviseletre jogosult szerve ellen lefolytatott közigazgatási büntetőeljárásban nem rendelkezik kötőerővel, és ezért ennek a személynek (szervnek) rendelkezésre áll minden ténybeli és jogi kifogás és bizonyíték a már jogerős határozatban megállapított jogsértés vitatásához?
3)
(Az [1.] kérdésre adott nemleges válasz esetén:) Ellentétes‑e az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikkével az olyan nemzeti gyakorlat, amely szerint a 2004/25/EK irányelv 4. cikke szerinti felügyeleti hatóság azon jogerős határozata, amely megállapítja, hogy valamely személy megsértette a 2004/25/EK irányelvet átültető nemzeti jogszabályokat, az ezt követően a hivatkozott felügyeleti hatóság által ugyanezen személy ellen lefolytatott közigazgatási büntetőeljárásban kötőerővel rendelkezik, és ezért ez a személy nem vitathatja jogi vagy ténybeli szempontból a már jogerősen megállapított jogsértést?
4)
(A [2.] kérdésre adott nemleges válasz esetén) Ellentétes‑e az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikkével az olyan nemzeti gyakorlat, amely szerint a 2004/25/EK irányelv 4. cikke szerinti felügyeleti hatóság azon jogerős határozata, amely megállapítja, hogy valamely jogi személy megsértette a 2004/25/EK irányelvet átültető nemzeti jogszabályokat, az ezt követően a hivatkozott felügyeleti hatóság által e jogi személy képviseletre jogosult szerve ellen lefolytatott közigazgatási büntetőeljárásban kötőerővel rendelkezik, és ezért ez a személy (szerv) nem vitathatja jogi vagy ténybeli szempontból a már jogerősen megállapított jogsértést?”
21.
Írásbeli észrevételeket az Alder, HL, GM és a felvásárlási bizottság, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő. A Bizottság kivételével e felek a Bíróság feltett kérdéseire is válaszoltak.
IV. Értékelés
22.
A jelen indítvány felépítése a következő. Először a nemzeti jogra vonatkozó értelmezésemet ismertetem, és ennek alapján javaslatot teszek a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdések egyszerűsítésére (A). Ezt követően bemutatom az uniós jog szerint alkalmazandó mércét (B), majd rátérek a jelen ügyre (C).
A. A (nemzeti jogi) háttér és az előterjesztett kérdések
23.
Első ránézésre a kérdést előterjesztő bíróság által megfogalmazott négy kérdés a nemzeti szabályok és eljárások összetett hálója tükrében valóban igen bonyolultnak tűnik. Ezenfelül e kérdések meglehetősen széles kört felölelőnek tűnnek, amelyek általánosságban érintik az uniós jog tényleges érvényesülését; a jogerős közigazgatási határozatok státuszát vagy kötőerejét, amelyhez adott esetben e jogerős határozatok felülvizsgálatának kötelezettsége kapcsolódik; valamint az alapvető jogokat a büntetőjogi szankciót kiszabó eljárásokban.
24.
Álláspontom szerint a jelen ügy sokkal körülhatároltabb módon megközelíthető. Talán hasznos iránymutatás adható a kérdést előterjesztő bíróság számára anélkül, hogy elmélyednénk a nemzeti jog kérdést előterjesztő bíróság által meglehetősen részletesen kifejtett rejtelmeibe, valamint foglalkoznánk az ellentmondásos nemzeti ítélkezési gyakorlat elemeivel. Bármennyire érdekfeszítőek lehetnek is az ilyen viták, nem vagyok biztos abban, hogy valóban szükségesek a jelen ügy összefüggéseiben. Ehelyett arra a gyakorlati problémára összpontosítok, amely – különösen a védelemhez való jog és a bírósághoz fordulás joga szempontjából – az ilyen eljárás alá vont magánszemélyek tekintetében merül fel.
25.
Ahhoz, hogy ezt meg lehessen tenni, előzetesen három elemet kell megvizsgálni. Először is, pontosan milyen kérdés merül fel a nemzeti jog alapján? Másodszor, hogyan kapcsolódik a Charta és 47. cikke a nyilvános vételi ajánlatról szóló irányelvhez, és hogyan illeszkedik a jelen ügy keretébe? Harmadszor, e két pont arra késztet engem, hogy – remélhetőleg a probléma szem elől tévesztése nélkül –átfogalmazzam és egyszerűsítsem a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdéseket.
26.
Először is, a jelen ügy szempontjából alapvető fontosságú a nemzeti közigazgatási jog két elemének megértése: egyrészt az arra vonatkozó eljárási szabályok, hogy a felvásárlási bizottság a kötelező nyilvános vételi ajánlatokkal kapcsolatos szabályok állítólagos megsértése esetében hogyan folytatja le közigazgatási eljárását; másrészt azok a nemzeti eljárási szabályok, amelyek a jogerőre emelkedett közigazgatási határozatokat kötőerővel ruházzák fel.
27.
A felvásárlási bizottság vizsgálatot kezdeményezhet többek között azzal kapcsolatban, hogy az értékpapírok tulajdonosa elmulasztotta‑e az ÜbG 22. §‑ának (1) bekezdése értelmében vett kötelező nyilvános vételi ajánlat megtételét „nagy értékpapír‑állomány” céltársaságban való megszerzésekor. Erre akkor is sor kerülhet, ha a felek csoportja „összehangoltan járt el” az ilyen értékpapír‑állomány megszerzése érdekében. (
3
)
28.
Az eljárás során ugyanakkor el kell különíteni a kötelező nyilvános vételi ajánlattétel elmulasztása objektív és szubjektív elemeinek a megállapítását. (
4
) Amint a felek kifejtik, e két megállapítást külön‑külön teszik meg azzal, hogy annak objektív megállapítására, hogy a fél elmulasztotta‑e a kötelező nyilvános vételi ajánlat benyújtását, előzetes eljárás keretében kerül sor, és arról előzetes határozat születik. Mindazonáltal az előzetes eljárásban nem bírálják el a büntetőjogi felelősség kérdését. E felelősséggel annak ezt követő megállapítása foglalkozik, hogy a közigazgatási felelősség fennállása tekintetében a szubjektív elemek fennállnak‑e, ami úgy tűnik, hogy büntetőjogi jellegű szankcióhoz vezet.
29.
E megállapítások mindegyikének esetleges bírósági felülvizsgálatát másképpen kell lefolytatni. A felvásárlási bizottság kifejti, hogy az előzetes eljárás és a közigazgatási büntetőeljárás más fellebbezési fórumok előtt támadható meg. Az előzetes eljárással szemben az Oberster Gerichtshofhoz (legfelsőbb bíróság) lehet fellebbezést benyújtani. Ugyanakkor ilyen esetekben az Oberster Gerichtshof (legfelsőbb bíróság) felülvizsgálata csak jogkérdésekre korlátozódhat. E bíróság ténykérdéseket nem vizsgálhat felül. Ezzel szemben a közigazgatási büntetőeljárás a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság) előtt támadható meg, bizonyos esetekben pedig a Verwaltungsgerichtshof (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Ausztria) előtt is megtámadható. A Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság) „teljes hatáskörrel” rendelkezik arra, hogy a közigazgatási büntetőeljárásban hozott határozatot mind jogi, mind pedig ténybeli szempontból felülvizsgálja. Mindazonáltal úgy tűnik, hogy e hatáskör a felvásárlási bizottság, illetve más hatóság vagy bíróság jogerőre emelkedett előzetes határozatának a kötőerejétől függ.
30.
A felvásárlási bizottság azt állítja, hogy mindkét fellebbezési fórum esetében „elsőfokú bíróságként” jár el. Ennek megfelelően mind az előzetes eljárás, mind a közigazgatási büntetőeljárás tekintetében legalább két jogorvoslati fórum létezik.
31.
A kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy a felvásárlási bizottság által hozott közigazgatási határozat jogerőre emelkedését követően e korábbi határozat köti magát a felvásárlási bizottságot, és köt más közigazgatási hatóságokat is. Ezenfelül ugyanilyen joghatások keletkeznek a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság) számára is, ha e bíróságnak a felvásárlási bizottság előtt felmerülttel azonos ténybeli és jogi helyzetről kellene határoznia. Így a felvásárlási bizottság előtti eljárás „két szakaszos” szerkezete azt jelenti, hogy a gyakorlatban a kötelező nyilvános vételi ajánlat benyújtása elmulasztásának (szubjektív) elemeire vonatkozó későbbi közigazgatási büntetőeljárást köti az előzetes eljárás korábbi (objektív) megállapításainak kötőereje azt követően, hogy az ezen eljárásban hozott határozat jogerőre emelkedett.
32.
Röviden: álláspontom szerint ebben rejlik a gyakorlati probléma. Az, amiről az „első” előzetes eljárás keretében határoztak, köt valamennyi későbbi közigazgatási és bírósági eljárást. Ezenfelül, vagy inkább mindenekelőtt, e „kötőerő” az eljárások során nem csupán az azonos felek tekintetében jön létre (az eljárásokban részvevő felek azonossága). (
5
) Meglehetős relevanciával bír, hogy e kötőerő olyan helyzetek tekintetében is létrejön, amelyekben az ilyen „azonosság” legalábbis vitathatónak tűnik (például amikor a magánszemélyeket a „második” szakaszban személyükben szankcionálják, míg az „első” szakaszban formálisan csak a társaságuk vett részt az előzetes eljárásban).
33.
Másodszor, az ilyen rendszerrel összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróság négy kérdést terjesztett elő. Az első és második kérdés a közigazgatási határozatok jogerejére vonatkozó osztrák nemzeti eljárási szabályok összeegyeztethetőségét érinti a nyilvános vételi ajánlatról szóló irányelv 4. és 17. cikke lényeges joghatásainak megőrzése szempontjából. A két kérdés abban különbözik, hogy az eljárás során a felek azonosak‑e, vagy sem.
34.
A nyilvános vételi ajánlatról szóló irányelv 4. és 17. cikke a felügyeleti hatóság kijelölésével és hatáskörével, valamint az ezen irányelv alapján elfogadott nemzeti intézkedések megsértésére vonatkozó szankciók kiszabásával foglalkozik. Mindazonáltal nem egyértelmű, és a kérdést előterjesztő bíróság nem fejti ki, hogy e rendelkezések miként adhatnak iránymutatást a jelen eljárás keretében felvetett sajátos kérdések tekintetében.
35.
A harmadik és negyedik kérdés ugyanazt a problémát a Charta szempontjából közelíti meg. E kérdések lényegében arra irányulnak, hogy ellentétesek‑e a Charta 47. cikkével az olyan nemzeti eljárási szabályok, amelyek szerint valamely közigazgatási hatóságnak a nyilvános vételi ajánlatra vonatkozó nemzeti szabályok megsértésével kapcsolatos, jogerőre emelkedett határozata a későbbi (közigazgatási) büntetőeljárásban köti ugyanazt a közigazgatási hatóságot. A harmadik kérdés arra az esetre kér ezen összeegyeztethetőséggel kapcsolatban iránymutatást, hogy az említett közigazgatási hatóság által folytatott két eljárásban fennáll a felek azonossága. A negyedik kérdés ugyanezt a kérdést a felek azonosságának hiánya esetére veti fel.
36.
Úgy tűnik tehát, hogy – együttesen vizsgálva – a kérdést előterjesztő bíróság által feltett négy kérdés egymás mellé helyezi a nyilvános vételi ajánlatról szóló irányelv „teljes körű érvényesülésének” a biztosítását és a többek között a Charta által védett eljárási jogok tiszteletben tartását. A kérdést előterjesztő bíróság szerint láthatóan bizonyos feszültség van e két cél között. Úgy tűnik ugyanis, hogy hallgatólagos feltételezés áll fenn azzal kapcsolatban, hogy vagy a szankciók hatékonyságáról, vagy az alapvető jogok védelméről lehet szó, mindkettőről egyszerre azonban nem. Alkalmasint további hallgatólagos feltételezés is fennáll, mégpedig az, hogy ahhoz, hogy valamely szankció „hatékony” legyen, azt túlzottan nem zavarhatják a felek jogai.
37.
Nem gondolom, hogy ez kiindulásként megfelelő előfeltevés lenne.
38.
Ellenkezőleg, nem vitatott, hogy a nyilvános vételi ajánlatok felügyeletével kapcsolatos – többek között az ÜbG‑ben foglalt – osztrák szabályozás, a Charta 51. cikke (1) bekezdésének megfelelően a nyilvános vételi ajánlatról szóló irányelv és így az uniós jog végrehajtásának minősül. A nyilvános vételi ajánlatról szóló irányelv keretének megfelelően lefolytatott nemzeti eljárásnak ezért összeegyeztethetőnek kell lennie a Charta 47. cikkével és az uniós jog által biztosított jogokkal.
39.
Így álláspontom szerint a valós kérdés nem az, hogy a „teljes érvényesülés” és az „alapvető jogok” között kell választani. A valódi kérdés inkább az, hogy az osztrák eljárási szabályok – amint azokat a jelen ügyben alkalmazták, és azt a jelen ügy is tanúsítja – összeegyeztethetők‑e a nyilvános vételi ajánlatról szóló irányelv Charta 47. cikkével összefüggésben értelmezett 4. és 17. cikkével, valamint az uniós jog által biztosított jogokkal.
40.
Harmadszor, ennek fényében a kérdést előterjesztő bíróság által feltett négy kérdés kettő, vagy inkább két alkérdésből álló egyetlen kérdéssé válik. Ezért az előterjesztett kérdések lényegében arra irányuló kérdéssé fogalmazhatók át, hogy a nemzeti eljárási szabályok alkalmazása – ahogyan azt a jelen ügy is mutatja – összeegyeztethető‑e a védelemhez való jog tiszteletben tartása elvének és/vagy a Charta 47. cikkének fényében a nyilvános vételi ajánlatról szóló irányelv 4. és 17. cikkével. Ezen átfogó kérdés további két alkérdésből áll: azon eset, amelyben a felek eljárásokban való azonossága fennáll (1. és 3. kérdés), és az, amelyben ez az azonosság nem áll fenn (2. és 4. kérdés).
41.
E kérdéseket a közigazgatási büntetőeljárásra különös hangsúlyt helyezve tették fel. Ugyanakkor – amint az kitűnik – nem ez az eljárás a probléma forrása. E probléma korábban, e jogoknak a felvásárlási bizottság által az előzetes eljárás során biztosított védelmével, és az ezen eljárásból eredő megállapításoknak az Oberster Gerichtshof (legfelsőbb bíróság) előtti korlátozott felülvizsgálatával kezdődik, majd e kérdések továbbkerülnek az ezt követő (közigazgatási) büntetőeljárásba (és az esetleges további eljárásokba).
42.
Ezért – tekintettel az előzetes eljárás jelentőségére – a 2. és a 4. kérdéssel, valamint azon felek alapvető jogainak védelmével kezdem, akik nem vettek részt az előzetes eljárásban, és (ennélfogva) nem tudták vitatni az előzetes határozatban tett megállapításokat (C.1). Csak ezt követően térek rá az 1. és a 3. kérdésre, valamint – még ha csak tömören is – a felek eljárásokban felmerülő azonosságával kapcsolatos helyzetre (C.2). Ezt megelőzően azonban ismertetem az alapvető jogok mindkét kérdéskörre alkalmazandó mércéjét (B).
B. Az uniós jog követelményei
1.
A közigazgatási eljárás és a védelemhez való jog
43.
A védelemhez való jog tiszteletben tartása az uniós jog általános alapelvének minősül, amelyet akkor kell alkalmazni, ha a közigazgatási szerv valamely személlyel szemben olyan aktus meghozatalát helyezi kilátásba, amely e személynek sérelmet okoz. (
6
) E körülmények között e határozat címzettjének olyan helyzetben kell lennie, hogy a határozat elfogadása előtt meghallgathassák és képes legyen észrevételeit megtenni. (
7
) E jogok elengedhetetlenek az érdekelt féllel szembeni elmarasztaló határozathoz vezető valamennyi eljárásban, legyen az polgári, büntető‑, közigazgatási vagy más jellegű eljárás. (
8
)
44.
Kulcsfontosságú, hogy a fél védelemhez való alanyi jogát a közigazgatási hatóságok az eljárásuk lefolytatása során biztosítsák. (
9
) E jogoknak felmerülésük időpontjában kell rendelkezésre állniuk. (
10
) Csak ezáltal biztosítható, hogy az illetékes hatóság figyelembe vegye a releváns körülmények összességét, és hogy az érintett személy kijavíthasson valamilyen hibát, és olyan tényekre hivatkozhasson, amelyek a sérelmet okozó határozat elfogadása ellen szólnak. (
11
)
2.
Bírósági eljárás és a Charta 47. cikke
45.
A Charta 47. cikkének (1) bekezdése írja elő a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz való jogot. E jog kulcsfontosságú alkotóeleme a fegyveregyenlőség elve – beleértve a kontradiktórius eljárás elvét – (
12
) és az eljárásbeli egyenlőség elve. (
13
) Annak előírásával, hogy kötelező észszerű lehetőséget biztosítani valamennyi félnek arra, hogy olyan körülmények között ismertesse álláspontját, amelyek alapján nem kerül teljesen előnytelen helyzetbe a másik féllel szemben, (
14
) a Charta 47. cikke maga is a védelemhez való jog biztosítására vonatkozik. (
15
)
46.
Igaz, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezménye (kihirdette: az 1993. évi XXXI. tv., a továbbiakban: EJEE) 6. cikkének (2) bekezdéséből és (3) bekezdéséből – amelynek a Charta 47. és 48. cikke felel meg – eredő garanciák széles köre csak olyan eljárás keretében merül fel, amely „büntető” jellegű szankció kiszabásához vezethet. (
16
) A Charta 47. cikkének szövegéből azonban az is kitűnik, hogy e rendelkezés nem korlátozódik azokra az eljárásokra, amelyek kizárólag „büntető” jellegű szankciók kiszabásához vezetnek. E rendelkezés ugyanis azon jogok lényegét rögzíti, amelyeket valamennyi bírósági eljárásban védelemben kell részesíteni. (
17
)
47.
A Charta 47. cikkének értelmében vett „bíróságnak” lehetősége kell, hogy legyen annak mind jogi, mind ténybeli szempontból való felülvizsgálatára, hogy az említett jogok lényegét tiszteletben tartották‑e. (
18
) Az ítélkezési gyakorlat értelmében e szervnek jogszabály alapján kell létrejönnie; állandó jelleggel kell működnie; hatáskörének kötelező jellegűnek kell lennie; az eljárásának kontradiktórius jellegűnek kell lennie; jogszabályokat kell alkalmaznia; valamint (belső és külső) függetlenséggel kell rendelkeznie. (
19
)
48.
Főszabály szerint a Charta 47. cikkének első bekezdése értelmében a bírósági jogorvoslat hatékonyságához e felülvizsgálathoz legalább egy fokon
teljes hatáskör szükséges. (
20
) E „bíróság” általi felülvizsgálat terjedelme például korlátozódhat csak a jogkérdésekre. (
21
) Ebben az esetben azonban a szóban forgó határozat meghozatalára hatáskörrel rendelkező közigazgatási hatóságnak önmagában teljesítenie kell a Charta 47. cikkének értelmében vett „bíróság” valamennyi követelményét. (
22
) Így valamilyen módon lennie kell legalább egy teljesen független olyan fórumnak, amely a Charta 47. cikkének első bekezdése értelmében „bíróságnak” minősül, és amely jogosult az ügyet teljes hatáskörrel – azaz a ténybeli és jogi elemekre is kiterjedően – vizsgálni.
C. A jelen ügy
1.
Különböző felek a későbbi közigazgatási eljárásban
49.
A kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy az előzetes eljárás során a felvásárlási bizottság megvizsgálta, hogy az eljárásban részt vevő felek magatartása (objektíven) tekinthető‑e úgy, hogy a Conwertben fennálló „nagy értékpapír‑állomány” megszerzése érdekében „összehangoltan jártak el”, és hogy ennek elő kellett volna‑e idéznie a kötelező nyilvános vételi ajánlat megtételére vonatkozó kötelezettséget. A későbbi (közigazgatási büntető) eljárásban a felvásárlási bizottság ezt követően úgy ítélte meg, hogy a kötelező nyilvános vételi ajánlat megtételének hiányával kapcsolatos szubjektív elemek megállapítása érdekében kötik ezen (objektív) megállapítások. Álláspontja szerint e kötőerő annak ellenére létrejött, hogy az előzetes eljárás és a közigazgatási büntetőeljárás nem ugyanazon résztvevőkre vonatkozik.
50.
Véleményem szerint ez az imént felvázolt mindkét dimenzióban egyértelműen az uniós jog hatálya alá tartozó kérdéseket vet fel: az érintett felek védelemhez való jogának gyakorlása (a), valamint a bíróság általi „teljes hatáskörű” felülvizsgálat lehetőségének a hiánya (b) szempontjából.
a)
A védelemhez való jog gyakorlása
51.
HL kifejti, hogy az előzetes eljárás során azért nem gyakorolhatta a védelemhez való jogát, mert nem minősült eljárásban részt vevő „félnek”(„Parteistellung”). Ehelyett HL‑t az előzetes eljárásban egyszerűen „résztvevőnek”(„Beteiligter”) minősítették. Az osztrák jogban ezek a jogállások nyilvánvalóan eltérő eljárási jogokkal és garanciákkal járnak. HL például kifejti, hogy nem tájékoztatták az előzetes eljárásról; nem tanulmányozhatta az iratokat; illetve nem gyakorolhatta a hallgatáshoz való jogát; vagy nem nyújthatott be fellebbezést az előzetes határozattal szemben. HL állítólag csak a közigazgatási büntetőeljárás megindítását követően – azonban csak e második eljárás keretében – gyakorolhatta e jogokat. Ebben az időpontban azonban az akkora már jogerőssé vált előzetes határozat az „összehangoltan eljáró” felek objektív meghatározása tekintetében már kötötte a felvásárlási bizottságot. Ennélfogva kezdettől fogva objektíve HL‑nek tudták be az Adler cselekményeit, mivel e társaság igazgatótanácsának tagja volt, anélkül hogy gyakorolni tudta volna a védelemhez való (saját és személyes) jogát.
52.
A Bíróság által feltett kérdésre adott válaszában a felvásárlási bizottság azzal érvel, hogy HL részt vehetett az előzetes eljárásban; az AVG 51. §‑a alapján rendelkezett a hallgatáshoz való joggal; és joga volt ezen eljárás során védekezni. A felvásárlási bizottság arra is rámutat, hogy HL‑t „személyesen” idézték az előzetes eljárás tárgyalására, azon jelen volt, és abban részt vett. Ez azt jelenti, hogy HL gyakorolhatta alanyi eljárási jogainak egy részét.
53.
A kérdést előterjesztő bíróság feladata marad a jelen ügy ténybeli körülményeinek, valamint a nemzeti jog fennálló – némileg vitatottnak tűnő – értelmezésének a megállapítása.
54.
Az ügy iratai alapján úgy vélem, hogy az előzetes eljárásban HL az Adler igazgatótanácsának tagjakénti minőségében vett részt oly módon, hogy e társaság nevében és javára járt el, nem pedig magánszemélyként. Úgy tűnik ugyanis, hogy semmi nem utal arra, hogy személyes felelősségét a felvásárlási bizottság az előzetes eljárás keretében objektíven megvizsgálta volna. A társaság érintettsége volt az, amit a felvásárlási bizottság vizsgált. Úgy tűnik, hogy HL személyes érintettsége csak a közigazgatási büntetőeljárás során merül fel.
55.
A felvásárlási bizottság azonban láthatóan azzal érvel, hogy annak ellenére, hogy a két eljárás felei nem voltak azonosak, HL az előzetes eljárás során az Adleren keresztül közvetve gyakorolhatta volna a védelemhez való személyes jogát, amikor ez utóbbi jogi személyt az igazgatótanácsi tagi minőségében képviselte, mivel mindkét félnek azonosak voltak az érdekei („Interessengleichlauf”).
56.
(Legalább) két okból nem értek egyet ezzel a logikával.
57.
Egyrészt nem hagyhatjuk figyelmen kívül azt meglehetősen meglepő lehetőséget, hogy összeférhetetlenség és/vagy a vagyonkezelői kötelezettségek megszegése merülhet fel azon társaságok igazgatói esetében, amelyek a felvásárlási bizottság által leírt helyzetbe kerülnek. Igaz, hogy – ami a tágabb összefüggéseket illeti – javarészt helyes azt feltételezni, hogy mind a társaságnak, mind annak igazgatójának, illetve igazgatóinak vagy a társaság irányító szervei más tagjainak valószínűleg ugyanúgy az az érdekük, hogy a társaságukat ne találják vétkesnek a nyilvános vételi ajánlatokra vonatkozó szabályok megsértésében. A menetközben esetlegesen felvetődő egyéb kérdések tekintetében azonban valóban kizárható‑e, hogy a társaság igazgatója vagy igazgatótanácsi tagja nem kerül olyan helyzetbe, amelyben választania kell a társaság érdekei és a saját érdeke között, különösen abban a helyzetben, amikor úgy tűnik, hogy a társaság igazgatói esetében később büntetőjogi szankciók kiszabásával járó személyes közigazgatási felelősség merül fel?
58.
Másrészt a védelemhez való jog alanyi jellegű. A kialakult ítélkezési gyakorlat szerint e jogok nem ruházhatók át másik – természetes vagy jogi – személyre, és semmiképpen nem gyakorolhatók másik személy érdekében. (
23
) Maguk az érintett felek azok, akiknek hatékonyan kell az uniós jog értelmében rájuk ruházott jogokat gyakorolniuk, függetlenül azon eljárás jellegétől, amelyben részt vesznek.
59.
Így – anélkül, hogy túlzottan formálisnak kívánnék hangzani – nem tudom elfogadni azt a feltevést, amely szerint a társaság nevében és javára eljáró természetes személy (akit általában tehát társaságként eljáró, jogi személyt törvény alapján képviselő személynek kell tekinteni) ténylegesen ugyanaz a személy, mint aki a saját érdekében és javára jár el. Ez annál inkább így van olyan körülmények között, amikor ezen eljárások során a két személy érdekei eltérhetnek, sőt kifejezetten ellentétesek lehetnek.
60.
A jelen ügyben úgy tűnik, hogy HL magánszemélyként csak a közigazgatási büntetőeljárás során gyakorolhatta a védelemhez való saját jogát. Az előzetes határozat azonban ebben az időpontban már jogerőssé vált. E határozat így a felvásárlási bizottság által a nyilvános vételi ajánlat megtételére vonatkozó kötelezettség esetleges megszegésével kapcsolatban folytatott vizsgálat „objektív” elemei tekintetében köti a közigazgatási büntetőeljárást. Ez azzal a hatással jár, hogy HL magatartását előre elbírálják anélkül, hogy az e határozat meghozatala előtt kifejthette volna álláspontját. (
24
)
b)
A „teljes hatáskörrel” rendelkező bírósághoz fordulás lehetőségének hiánya
61.
GM, HL és az Adler úgy véli, hogy a jelen ügy körülményei között a Charta 47. cikkével ellentétes az előzetes határozat kötőerejének közigazgatási büntetőeljárás céljából való elismerése. A Charta 47. cikkének első bekezdését illetően e felek azt állítják, hogy az Oberster Gerichtshof (legfelsőbb bíróság) rendelkezésére álló korlátozott bírósági felülvizsgálatra tekintettel az előzetes határozat kötőerejének e határozat jogerőre emelkedését követő, a későbbi közigazgatási büntetőeljárással összefüggésben és a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság) előtti bírósági eljárás tekintetében való elismerése csorbítja a Chartából eredő hatékony bírói jogvédelemhez való jogukat.
62.
A felvásárlási bizottság ezzel ellentétes álláspontra helyezkedik. Azzal érvel, hogy mind az előzetes eljárás, mind a közigazgatási büntetőeljárás alapjául szolgáló eljárási garanciák olyanok, hogy az ezen eljárásokból eredő határozatokat a Charta 47. cikke értelmében vett független és pártatlan „bíróság” hozza meg. Tekintettel arra, hogy a felvásárlási bizottság ezáltal mindkét esetben „elsőfokú bíróságként” jár el, az Oberster Gerichtshof (legfelsőbb bíróság) felülvizsgálata terjedelmének kizárólag jogkérdésekre való korlátozása összeegyeztethető a Charta 47. cikkével.
63.
A Charta 47. cikkének első bekezdésében foglalt követelmények logikája két részből álló értékelést igényel. (
25
) Egyrészt annak vizsgálatát, hogy a felvásárlási bizottság – amint állítja – valóban a Charta 47. cikkének értelmében vett bíróságnak minősül‑e (1). Másrészt, ha nem ez az eset áll fenn, a felvásárlási bizottság határozatai „teljes hatáskörrel” rendelkező bíróság felülvizsgálata alá tartoznak‑e (2).
1) A Charta 47. cikkének értelmében vett „bíróságnak” minősül‑e a felvásárlási bizottság?
64.
A Charta 47. cikkének értelmében vett „bíróság” fennállására vonatkozó együttes feltételek egyik az, hogy az érintett hatóság „függetlennek” minősül‑e. (
26
) A függetlenség azt biztosítja, hogy egyenlő távolságot kell tartani a jogvitában részt vevő felektől, illetve e feleknek a jogvita tárgyához fűződő mindenkori érdekeitől. (
27
) Más szóval, az érintett szerv saját ügyében nem járhat el félként, máskülönben megsértené a nemo judex in sua causa elvét. (
28
)
65.
Úgy tűnik, hogy – anélkül, hogy végig kellene vennünk mindazt, ami a „bíróság” Charta 47. cikke tekintetében előírt kritériumainak való megfeleléshez szükséges – a felvásárlási bizottság nem felel meg a „függetlenséghez” kapcsolódó kritériumnak.
66.
A Bíróság által feltett kérdésre válaszul GM előadja, hogy az ÜbG 29. §‑ának (1) bekezdése értelmében a felvásárlási bizottság felelős az ÜbG végrehajtásáért, és ennek érdekében hivatalból széles hatáskörrel ruházták fel, beleértve az előzetes eljárás és a közigazgatási büntetőeljárás kezdeményezésére vonatkozó hatáskört is. Az ilyen eljárás keretében a felvásárlási bizottság maga dönt az eljárás hatályáról és tárgyáról, és ezen eljárás tekintetében maga végez vizsgálatot. Az ÜbG 33. §‑ának (4) bekezdéséből – azzal a fenntartással, hogy ennek ellenőrzése a kérdést előterjesztő bíróság feladata – az következik, hogy az indokolással ellátott kérelem alapján indított eljárásban a felvásárlási bizottság kizárólagos hatáskörrel rendelkezik annak eldöntésére, hogy akkor is folytatja‑e az eljárást, ha az említett kérelmet később visszavonják.
67.
Dióhéjban tehát, a nemzeti jog értelmében a felvásárlási bizottság láthatóan több „jelmezt” is ölthet: vizsgáló, ügyész, valamint „bíró”. Semmi nem utal arra, hogy a felvásárlási bizottság belső működése egyrészt e bizottságnak a nyilvános vételi ajánlatról szóló irányelv végrehajtásának összefüggésében a vizsgálatért és döntéshozatalért felelős szervezeti egységei, másfelől pedig az e szervezeti egységek által hozott határozatokkal szemben benyújtott fellebbezéseket elbíráló szerv határozott funkcionális szétválasztásán alapulna. (
29
)
68.
Úgy tűnik ugyanis, hogy a felvásárlási bizottság előzetes eljárásával vagy közigazgatási büntetőeljárásával szembeni fellebbezésekkel kapcsolatos későbbi bírósági eljárás során a felvásárlási bizottság az illetékes osztrák bíróság előtt határozatainak védelme érdekében alperesként saját ügyében jár el. (
30
) A felvásárlási bizottság tehát nem pártatlan harmadik félként jár el egyfelől a feltételezett jogsértő, másfelől a nyilvános vételi ajánlatoknak való megfelelés felügyeletével megbízott közigazgatási hatóság szempontjából.
69.
Természetesen mindezen elemeket a kérdést előterjesztő bíróságnak kell megítélnie. A Bíróság részére adott válaszokra tekintettel és a jelen indítvány előző pontjaiban kifejtett okokból azonban nem vagyok meggyőződve arról, hogy a felvásárlási bizottság megfelel a Charta 47. cikke értelmében vett „bíróság” kritériumainak. Hangsúlyozni szeretném, hogy ezen előzetes következtetés – amelynek vizsgálata ismételten kizárólag a kérdést előterjesztő bíróság feladata – egyáltalán nem kérdőjelezi meg azt a tényt, hogy egyes nemzeti közigazgatási hatóságok magas szintű függetlenséget élveznek, és tevékenységi területükön a legmagasabb szintű szakértelemmel rendelkeznek.
70.
Nem ez határozza meg azonban a „független” bíróságot. A Charta 47. cikkének első bekezdése értelmében vett független bíróságot teljes – mind „belső”, mind „külső” – függetlenség jellemzi. Mindkét érintett féltől független harmadik félről van szó. E logikát követve valamely közigazgatási hatóság részét képező döntéshozó tanácsok, vagy akár olyan funkcionális szempontból nagymértékben független fellebbviteli tanácsok, amelyek közigazgatási hatóság részét képezik, továbbra is inkább a közigazgatás, nem pedig az igazságszolgáltatás körébe tartoznak. (
31
)
71.
Mivel a felvásárlási bizottság szemmel láthatóan nem minősül a Charta 47. cikkének első bekezdése értelmében vett „bíróságnak”, felmerül a kérdés, hogy a jelen ügyben a hatáskörrel rendelkező nemzeti bíróságok „teljes hatáskörrel” rendelkeznek‑e a felvásárlási bizottság határozatainak a felülvizsgálatára.
2) „Teljes hatáskörrel” rendelkező bíróság felülvizsgálatára kerül‑e sor?
72.
Úgy tűnik, hogy a felvásárlási bizottság határozatainak bírósági felülvizsgálata a szóban forgó eljárástól függően eltér. Egyrészt, az előzetes eljárásból eredő megállapításokkal szemben fellebbezés nyújtható be az Oberster Gerichtshofhoz (legfelsőbb bíróság). E bíróság felülvizsgálata kizárólag jogkérdésekre korlátozódik. (
32
) E bíróság tehát ténykérdések felülvizsgálatára nem rendelkezik „teljes hatáskörrel”. (
33
) Másrészt, a közigazgatási büntetőeljárásból eredő megállapítások felülvizsgálat céljából a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság) előtt támadhatók meg (amely a jelen ügyben maga a kérdést előterjesztő bíróság). (
34
) E bíróság láthatóan „teljes hatáskörrel” rendelkezik a felvásárlási bizottság ténybeli és jogi megállapításainak a felülvizsgálatára.
73.
A kérdést előterjesztő bíróság azonban kifejti, hogy a gyakorlatban nem gyakorol „teljes hatáskört”, mivel nem vizsgálhatja felül a felvásárlási bizottság előzetes határozatát. A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy az osztrák eljárási szabályok által a jogerős közigazgatási határozatoknak tulajdonított széleskörű kötőerő miatt a kérdést előterjesztő bíróságot kötik a felvásárlási bizottság előzetes határozatban tett (jelenleg már jogerős) megállapításai, és nem vizsgálhatja felül azokat.
74.
Összefoglalva, a nemzeti jog olyan rendszert hoz létre, amelyben a felvásárlási bizottság, i. amely nem rendelkezik a „bíróság” jellemzőivel, és amely olyan határozatot hoz, amelyet ii. az Oberster Gerichtshof (legfelsőbb bíróság) teljeskörűen nem vizsgálhat felül, és amely iii. jogerőre emelkedve iv. nemcsak magát a felvásárlási bizottságot köti (az e szerv által elég tágan értelmezett) felek, tényállás és tárgy azonosságát felmutató jövőbeli eljárásokban, hanem v. az e kapcsolódó eljárások felülvizsgálatára általánosan jogosult bíróságot is.
75.
Amennyiben valóban ez a helyzet áll fenn, az ilyen helyzet véleményem szerint ellentétes a Charta 47. cikkével és a hatékony bírói jogvédelem követelményével.
76.
Hangsúlyozom, hogy ezen összeegyeztethetetlenség az „első” előzetes eljárás valamennyi résztvevője tekintetében felmerül, mivel úgy tűnik, hogy nem áll fenn a Charta 47. cikkének első bekezdésében megkövetelt teljes hatáskörrel rendelkező „bíróság”. Ezen első problémán felül további probléma merül fel azon felek különleges helyzete tekintetében, akik még csak nem is vettek részt az első előzetes eljárásban.
2.
A felek azonossága a későbbi eljárásban
77.
GM arra hivatkozik, hogy bár „félként” vett részt az előzetes eljárásban, nem tájékoztatták arról a tényről, hogy ez az eljárás a közigazgatási büntetőeljárás alapján „büntetőjogi” szankció kiszabásához vezethet. Azt is megállapítja, hogy az előzetes eljárás során nem biztosították számára a hallgatáshoz való jogot.
78.
A felvásárlási bizottság úgy véli, hogy GM valamennyi alapvető jogát tiszteletben tartották az előzetes eljárás és a közigazgatási büntetőeljárás során.
79.
Bár a kérdést előterjesztő bíróság feladata e körülmények vizsgálata, GM alapvető jogainak védelme szempontjából a kiindulópont megegyezik a HL és az Adler sajátos körülményei tekintetében hivatkozottal. Az első szakaszban felmerülő probléma bizonyos értelemben minden fél számára azonos. Csak abban a sajátos összefüggésében, amikor a felek az eljárások során azonosak, valószínűleg nem merül fel a védelemhez való jog hiányának további problémája (azaz természetesen azzal a fenntartással, hogy e jogokat, amelyek az „első szakaszban” merültek fel, felmerülésük időpontjában is lehetséges volt gyakorolni).
80.
Ezenfelül nem látom okát annak, hogy elviekben miért nem lehetett a korábbi közigazgatási eljárás objektív megállapításaira hivatkozni az ugyanazon tényálláson alapuló párhuzamos vagy későbbi közigazgatási eljárás során. (
35
) Általános gyakorlat, hogy a későbbi közigazgatási határozatok a korábbi határozatokban tett megállapításokat, megszerzett információkat vagy akár megállapított bizonyítékokat vagy más közigazgatási hatóságok határozatait is alapul veszik.
81.
Valamennyi ilyen „ügyeken való átívelésre” vonatkozó minimumkövetelmény, hogy az érdekelt fél továbbra teljeskörűen gyakorolhassa a védelemhez való jogát, amikor e jogok felmerülnek, illetve felmerülhetnek. (
36
) Nem fordulhat elő, hogy e fél váratlanul kész tényekkel szembesüljön, ami lényegében jelentős mértékben anélkül határozza meg előre a helyzetét, hogy e félnek egyáltalán lehetősége lenne álláspontjának ismertetésére.
82.
Amennyiben az derül ki, hogy GM mindkét eljárásban magánszemélyként és saját nevében eljárva félként vett részt, a felek különböző eljárásokban való azonosságának hiányából eredő strukturális kérdések nem merülnek fel. (
37
) Azt a kérdést, hogy jogait ezen egyedi esetben mindkét eljárás során tiszteletben tartották‑e, a kérdést előterjesztő bíróságnak kell eldöntenie.
3.
Záró megjegyzés
83.
Szükségesnek tartom kiemelni, hogy a jelen indítvány egyáltalán nem kérdőjelezi meg a nemzeti jog azon lehetőségét, hogy más eljárásokra kiterjesszék a jogerőssé vált közigazgatási határozatok kötőerejét. Megismétlem, hogy meglehetősen gyakori, hogy az egyik határozat egy másik határozat alapjául szolgálhat, vagy azt figyelembe veszik egy másik eljárásban. (
38
) Az igazgatási hatékonyság az igazgatási intézkedések egyenlőségével és kiszámíthatóságával együtt többnyire valóban bizonyos megállapítások más eljárásokra való kiterjesztése mellett szól. (
39
)
84.
Az a kérdés, hogy a nemzeti jogrend a jogerős közigazgatási határozatoknak biztosítson‑e kötőerőt, és ha igen, hogyan, a tagállamok eljárási autonómiájának körébe tartozik. Az uniós jog alapvető jogainak védelme csak annyiban korlátozza ezt az autonómiát, amennyiben az az említett jogok hatékony védelmének megteremtéséhez szükséges. (
40
)
85.
Az is egyértelmű, hogy a tagállamok nem kötelesek a közigazgatási határozatok olyan rendszerét kialakítani, amelyben a közigazgatási hatóság maga is megfelel a Charta 47. cikke értelmében vett „bíróság” kritériumainak. Mindazonáltal az uniós jog alapján az uniós jogból eredő jogok esetében e hatóság határozatainak (bírósági) felülvizsgálata ezt követően egy szinttel „feljebb”, a hatáskörrel rendelkező nemzeti bíróságok irányába tolódik el.
86.
Ebben az összefüggésben a jelen indítványban mindössze azt állapítottam meg, hogy a nemzeti jogalkotó által hozott intézményi és eljárási döntések sajátos kombinációja két okból problematikus. Egyrészt az előzetes eljárás valamely szakaszában fenn kell, hogy álljon annak lehetősége, hogy – amennyiben a felek így kívánnak eljárni – az előzetes határozatot „teljes hatáskörrel” rendelkező bíróság előtt meg lehessen támadni. Másrészt az alanyi jogok védelme (azok jellegénél fogva) nem teszi lehetővé azt, hogy a közigazgatási eljárásokban tett megállapítások más olyan eljárások megállapításait „helyettesítsék”, amelyekben a magánszemélyek olyan helyzetben találják magukat, amelyben ügyüket részben előre elbírálják a magatartásukkal kapcsolatban azon korábbi eljárásban tett megállapítások révén, amelynek nem voltak részes felei.
V. Végkövetkeztetés
87.
Azt javasolom, hogy a Bíróság a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság, Ausztria) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket a következőképpen válaszolja meg:
A nyilvános vételi ajánlatról szóló, 2004. április 21‑i 2004/25/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek – az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikkével és a védelemhez való joggal összefüggésben értelmezett – 4. cikkét és 17. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes azon nemzeti eljárásjogi szabályok alkalmazása, amelyek azzal a hatással járnak, hogy megakadályozzák az érdekelt feleket abban, hogy a 2004/25 irányelvből eredő jogsértésért való szubjektív felelősséget megállapító vagy a Charta 47. cikkének első bekezdése értelmében vett bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz a felek általi hozzáférést nem biztosító későbbi közigazgatási büntetőeljárás során maradéktalanul gyakorolhassák a védelemhez való jogukat.
(
1
)	Eredeti nyelv: angol.
(
2
)	A nyilvános vételi ajánlatról szóló, 2004. április 21‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 142., 12. o.; magyar nyelvű különkiadás 17. fejezet, 2. kötet, 20. o.).
(
3
)	Az ÜbG 22a. §‑ának 1. pontja.
(
4
)	Az ÜbG 33. és 35. §‑a szerint.
(
5
)	Ami – amint azt a kérdést előterjesztő bíróság megállapította – általában a nemzeti jog szerinti feltétel (lásd a jelen indítvány fenti 17. pontját).
(
6
)	Lásd: 2013. október 22‑iSabou ítélet (C‑276/12, EU:C:2013:678, 38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2015. december 17‑iWebMindLicenses ítélet (C‑419/14, EU:C:2015:832, 84. pont); 2019. október 16‑iGlencore Agriculture Hungary ítélet (C‑189/18, EU:C:2019:861, 39. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
7
)	2009. február 19‑iKamino International Logistics ítélet (C‑376/07, EU:C:2009:105, 42–43. pont); 2014. november 5‑iMukarubega ítélet (C‑166/13, EU:C:2014:2336, 47. pont); 2019. október 16‑iGlencore Agriculture Hungary ítélet (C‑189/18, EU:C:2019:861, 41. pont).
(
8
)	2010. szeptember 14‑iAkzo Nobel Chemicals és Akcros Chemicals kontra Bizottság ítélet (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, 92. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2015. március 5‑iBizottság és társai kontra Versalis és társai ítélet (C‑93/13 és C‑123/13 P, EU:C:2015:150, 94. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2020. október 6‑iBank Refah Kargaran kontra Tanács ítélet (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, 56. pont).
(
9
)	Lásd: 2013. szeptember 26‑iTexdata Software ítélet (C‑418/11, EU:C:2013:588, 83. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2016. március 17‑iBensada Benallal ítélet (C‑161/15, EU:C:2016:175, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
10
)	Lásd ebben az értelemben: 2012. november 22‑iM. ítélet (C‑277/11, EU:C:2012:744, 90. pont); 2019. október 16‑iGlencore Agriculture Hungary ítélet (C‑189/18, EU:C:2019:861, 47–49. pont); 2021. február 2‑iConsob ítélet (C‑481/19, EU:C:2021:84, 42. és 44. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
11
)	2011. december 21‑iFranciaország kontra People’s Mojahedin Organization of Iran ítélet (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, 65. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2014. november 5‑iMukarubega ítélet (C‑166/13, EU:C:2014:2336, 47. pont); 2019. október 16‑iGlencore Agriculture Hungary ítélet (C‑189/18, EU:C:2019:861, 41. pont).
(
12
)	2010. szeptember 21‑iSvédország és társai kontra API és Bizottság ítélet (C‑514/07 P, C‑528/07 P és C‑532/07 P, EU:C:2010:541, 88. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
13
)	2016. június 30‑iToma és Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu‑Vasile Cruduleci ítélet (C‑205/15, EU:C:2016:499, 36. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
14
)	2014. július 17‑iSánchez Morcillo és Abril García ítélet (C‑169/14, EU:C:2014:2099, 49. pont).
(
15
)	2018. július 25‑iMinister for Justice and Equality (Az igazságszolgáltatási rendszer hiányosságai) ítélet (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, 67. pont); 2019. június 24‑iBizottság kontra Lengyelország (A legfelsőbb bíróság függetlensége) ítélet (C‑619/18, EU:C:2019:531, 77. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
16
)	Lásd ebben az értelemben: 2021. február 2‑iConsob ítélet (C‑481/19, EU:C:2021:84, 42. és 43. pont). Lásd még: EJEB, 2020. december 10., Edizioni del Roma Societa Cooperativa a.r.l. és Edizioni del Roma S. R. L. kontra Olaszország ítélet (ECLI:CE:ECHR:2020:1210JUD006895413, 40. §, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
17
)	Lásd ebben az értelemben: 2020. december 17‑iCentraal israisëlitisch Consistorie van België és társai ítélet (C‑336/19, EU:C:2020:1031, 56. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2021. február 2‑iConsob ítélet (C‑481/19, EU:C:2021:84, 37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
18
)	Lásd ebben az értelemben: 2014. szeptember 11‑iCB kontra Bizottság ítélet (C‑67/13 P, EU:C:2014:2204, 43–46. pont). Lásd még: EJEB, 2020. december 10., Edizioni del Roma Societa Cooperativa a.r.l. és Edizioni del Roma S. R. L. kontra Olaszország ítélet (ECLI:CE:ECHR:2020:1210JUD006895413, 90. §, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
19
)	2018. február 27‑iAssociação Sindical dos Juízes Portugueses ítélet (C‑64/16, EU:C:2018:117, 38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Lásd még a függetlenség „belső” szempontját illetően: 2019. november 19‑iA. K. és társai (A legfelsőbb bíróság fegyelmi tanácsának függetlensége) ítélet (C‑585/18, C‑624/18 és C‑625/18, EU:C:2019:982, 122. pont).
(
20
)	2012. november 6‑iOtis és társai ítélet (C‑199/11, EU:C:2014:684, 49. pont); 2017. május 16‑iBerlioz Investment Fund ítélet (C‑682/15, EU:C:2017:373, 54–56. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
21
)	Lásd ebben az értelemben: 2006. szeptember 19‑iWilson ítélet (C‑506/04, EU:C:2006:587, 61. pont). Lásd még: EJEB, 2000. január 18., Pesti és Frodl kontra Ausztria ítélet (ECLI:CE:CE:ECHR:2000:0118DEC002761895, 4. §, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 1985. november 22., Bryan kontra Egyesült Királyság ítélet (ECLI:CE:CE:ECHR:1995:1122JUD001917891, 47. §).
(
22
)	Lásd ebben az értelemben: 2006. szeptember 19‑iWilson ítélet (C‑506/04, EU:C:2006:587, 61. és 62. pont). Lásd még: EJEB, 2009. október 27., Crompton kontra Egyesült Királyság ítélet (ECLI:CE:ECHR:2009:1027JUD004250905, 70–73. §).
(
23
)	Lásd például: 2011. június 9‑iEvropaïki Dynamiki kontra ECB ítélet (C‑401/09 P, EU:C:2011:37, 49. pont); 2015. szeptember 10‑iFliesen‑Zentrum Deutschland ítélet (C‑687/13, EU:C:2015:573, 73. pont). Lásd még legutóbb: 2019. szeptember 19‑iZhejiang Jndia Pipeline Industry kontra Bizottság ítélet (T‑228/17, EU:T:2019:619, 36. pont).
(
24
)	2014. november 5‑iMukarubega ítélet (C‑166/13, EU:C:2014:2336, 46. és 47. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
25
)	A jelen indítvány fenti 48. pontjában ismertetetteknek megfelelően.
(
26
)	Lásd a jelen indítvány fenti 47. pontját.
(
27
)	Lásd például: 2010. december 22‑iRTL Belgium ítélet (C‑517/09, EU:C:2010:821, 38–40. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
28
)	Lásd ebben az értelemben: 2020. január 21‑iBanco de Santander ítélet (C‑274/14, EU:C:2020:17, 62. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Lásd még: EJEB, 2020. december 10., Edizioni del Roma Societa Cooperativa A. R. L. és Edizioni del Roma S. R. L. kontra Olaszország ítélet (ECLI:CE:ECHR:2020:1210JUD006895413, 64. §).
(
29
)	Lásd: 2020. január 21‑iBanco de Santander ítélet (C‑274/14, EU:C:2020:17, 72–77. pont).
(
30
)	Uo., 42. pont.
(
31
)	Lásd analógia útján a közigazgatási szervek különböző (fellebbviteli vagy kvázi igazságszolgáltatási) tanácsai által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelmek elfogadhatóságára vonatkozó ítélkezési gyakorlatot, például: 2005. május 31‑iSyfait és társai ítélet (C‑53/03, EU:C:2005:333, 31–37. pont); 2002. május 30‑iSchmid ítélet (C‑516/99, EU:C:2002:313, 34–38. pont).
(
32
)	Lásd részletesebben a jelen indítvány 29. pontját.
(
33
)	Lásd e tekintetben az ÜbG 30a. §‑ának (1) és (2) bekezdését. Ellenben lásd például a Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (pénzügyi szolgáltatásokat felügyelő szövetségi hivatal, Németország) határozatával szemben a német jogban rendelkezésre álló felülvizsgálati eljárást, amely lehetővé teszi a jogi és ténybeli felülvizsgálatot. Lásd a Wertpapiererwerbs‑ und Übernahmegesetz (az értékpapírok vásárlásáról és a vállalatfelvásárlásról szóló törvény) 48. §‑át.
(
34
)	Az ÜbG 35. §‑ának (3) bekezdése.
(
35
)	Lásd: Glencore Agriculture Hungary ügyre vonatkozó indítványom (C‑189/18, EU:C:2019:462, 39. pont).
(
36
)	Lásd a jelen indítvány fenti 44. pontját.
(
37
)	Lásd a jelen indítvány fenti 54–60. pontját.
(
38
)	A héa tekintetében lásd például: 2015. december 17‑iWebMindLicenses ítélet (C‑419/14, EU:C:2015:832, 68. és 90. pont). Lásd még: Glencore Agriculture Hungary ügyre vonatkozó indítványom (C‑189/18, EU:C:2019:462, 39. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
39
)	Jóllehet az igazgatási hatékonysági okok az alapvető jogok védelmének korlátozása tekintetében nem minősülnek „csodafegyvernek”. Lásd e tekintetben: 2011. június 30‑iZeturf ítélet (C‑212/08, EU:C:2011:437, 48. pont).
(
40
)	Lásd ebben az értelemben: 2015. november 11‑iKlausner Holz Niedersachsen ítélet (C‑505/14, EU:C:2015:742, 40. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).