62009CC0335_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Domstolen har i det aktuella fallet att ta ställning till ett överklagande av en dom i vilken Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt(2) fann att en talan om ogiltigförklaring som väckts av Republiken Polen delvis skulle avvisas, eftersom talan var för sent väckt, och delvis skulle ogillas.
2. Den fråga om huruvida talan kan tas upp till sakprövning som uppkommer i förevarande fall är identisk med den fråga som ställdes till domstolen inom ramen för ett annat överklagande som väcktes vid samma tidpunkt i mål C-336/09 P, Polen mot kommissionen (som har anhängiggjorts vid domstolen(3) ), varför jag för avgörandet av denna fråga hänvisar domstolen till mitt förslag till avgörande av den 21 december 2011 i nämnda dom.
3. Vad gäller prövningen i sak ska det däremot inledningsvis klargöras att två förordningar är aktuella denna gång. Republiken Polen har i sin talan vid förstainstansrätten yrkat att kommissionens förordning (EG) nr 1972/2003 av den 10 november 2003(4) i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 230/2004 av den 10 februari 2004(5) samt enligt kommissionens förordning (EG) nr 735/2004 av den 20 april 2004(6) ska ogiltigförklaras. Såsom kommer att visas nedan avvisade förstainstansrätten, i den överklagade domen, talan i den del som den avsåg förordning nr 1972/2003. Den fastställde däremot att talan kan upptas till sakprövning i den del som den avsåg förordning nr 735/2004 om ändring av förordning nr 1972/2003.
4. Härvid prövade förstainstansrätten huruvida förordning nr 735/2004 är laglig i materiellt hänseende men även, genom tillämpning av domstolens rättspraxis,(7) huruvida de väsentligaste bestämmelserna i förordning nr 1972/2003 var lagliga i den mån som bestämmelserna i den förstnämnda förordningen kunde anses ingå i en helhet tillsammans med bestämmelserna i den sistnämnda förordningen.
5. Förevarande mål ger således domstolen tillfälle att utveckla en redan mycket varierande rättspraxis som avser att lösa de problem de nya medlemsstaternas anslutning till Europeiska unionen medför i allmänhet och att tillämpa övergångsbestämmelser på dessa i synnerhet.(8)
I – Tillämpliga bestämmelser
6. Bakgrunden till förevarande mål är kommissionens antagande av övergångsbestämmelser på området för den gemensamma jordbrukspolitiken som särskilt avser näringsidkare i de nya medlemsstaterna, i detta fall närmare bestämt förordning nr 1972/2003, med tillämpning av fördraget(9) och anslutningsakten(10) avseende tio nya medlemsstater från år 2004.
7. Det är inte på något sätt exceptionellt att unionsinstitutionerna antar sådana övergångsbestämmelser. Bestämmelser som motsvarar dem i förordning nr 1972/2003 har antagits vid andra utvidgningar,(11) såvida dessa föreskrevs i olika fördrag och/eller anslutningsakter.
8. Förordning nr 1972/2003 antogs och offentliggjordes innan anslutningsfördraget och anslutningsakten trädde i kraft på grundval av artikel 2.3 i anslutningsfördraget och artikel 41 första stycket i anslutningsakten.
9. I artikel 2.3 i anslutningsfördraget föreskrivs att unionens institutioner trots vad som föreskrivs i artikel 2.2 i anslutningsfördraget(12) före anslutningen kan besluta åtgärder enligt ett visst antal artiklar som uttryckligen angetts, däribland artikel 41 i anslutningsakten, där det klargörs att dessa åtgärder ska träda i kraft under förutsättning att detta fördrag träder i kraft och då samtidigt med fördraget. Artikeln lyder som följer:
”Trots vad som föreskrivs i punkt 2 kan unionens institutioner före anslutningen besluta åtgärder enligt artiklarna 6.2 andra stycket, 6.6 andra stycket, 6.7 andra och tredje styckena, 6.8 andra och tredje styckena, 6.9 tredje stycket, 21, 23, 28.1, 32.5, 33.1, 33.4, 33.5, 38, 39, 41, 42 och 55–57 i anslutningsakten, bilagorna III–XIV till den akten samt protokoll 2, artikel 6 i protokoll 3, artikel 2.2 i protokoll 4, protokoll 8 och artiklarna 1, 2 och 4 i protokoll 10 som bifogats denna. Dessa åtgärder skall träda i kraft under förutsättning att detta fördrag träder i kraft och då samtidigt med fördraget.”
10. Kommissionen är enligt artikel 41 första meningen i anslutningsakten, som uttryckligen anges i artikel 2.3 i anslutningsfördraget, med beaktande av vissa förfaranderättsliga bestämmelser således behörig att anta övergångsbestämmelser om det krävs ”för att underlätta övergången från den nuvarande ordningen i de nya medlemsstaterna till den som följer av tillämpningen av den gemensamma jordbrukspolitiken” enligt villkoren i anslutningsakten. Dessa övergångsbestämmelser får antas inom tre år efter dagen för anslutningen, och tillämpningen ska begränsas till denna period. Det preciseras att Europeiska unionens råd får förlänga perioden genom enhälligt beslut på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet. Artikeln lyder som följer:
”Om det krävs övergångsbestämmelser för att underlätta övergången från den nuvarande ordningen i de nya medlemsstaterna till den som följer av tillämpningen av den gemensamma jordbrukspolitiken enligt villkoren i denna anslutningsakt, skall sådana bestämmelser antas av kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 42.2 i rådets förordning (EG) nr 1260/2001 [av den 19 juni 2001] om den gemensamma organisationen av marknaden för socker [EGT L 178, s. 1] eller, i förekommande fall, i motsvarande artiklar i de andra förordningarna om den gemensamma organisationen av jordbruksmarknader eller det relevanta kommittéförfarande som fastställs i den tillämpliga lagstiftningen. De övergångsbestämmelser som avses i denna artikel får antas inom tre år efter dagen för anslutningen, och tillämpningen skall begränsas till denna period. Rådet får dock förlänga perioden genom enhälligt beslut på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet.”
11. Förordning nr 1972/2003,(13) som är föremål för talan om ogiltigförklaring vid förstainstansrätten och med avseende på vilken giltigheten av de väsentligaste bestämmelserna indirekt har prövats genom bedömningen av giltigheten av förordning nr 735/2004, har antagits på grundval av dessa två bestämmelser.
12. Skäl 3 i förordning nr 1972/2003 har följande lydelse:
”Vid snedvridningar av handeln som riskerar att störa marknadsordningarna rör det sig ofta om produkter som förflyttas onaturligt med anledning av utvidgningen och inte utgör en del av den berörda statens normala lager. Överskottslager kan också vara en följd av inhemsk produktion. I avskräckande syfte bör det därför föreskrivas att det skall tas ut en avgift för överskottslager i de nya medlemsstaterna.”
13. Enligt artikel 4.1 i förordning nr 1972/2003 ska de nya medlemsstaterna ta ut en avgift av innehavare av överskottslager av jordbruksprodukter i fri omsättning från och med den 1 maj 2004, det vill säga tidpunkten för ikraftträdandet av anslutningsfördraget och anslutningsakten.
14. I artikel 4.3 i förordningen föreskrivs att denna avgift ska fastställas på grundval av den allmängiltiga importtull ( erga omnes ) som gäller den 1 maj 2004.
15. I artikel 4.1–4.3 anges följande:
”1. Utan att det påverkar tillämpningen av kapitel 4 i bilaga IV till Anslutningsakten, och om ingen strängare lagstiftning gäller på nationell nivå, skall de nya medlemsstaterna ta ut en avgift av innehavare av överskottslager av produkter i fri omsättning från och med den 1 maj 2004.
2. Vid fastställandet av varje innehavares överskottslager skall de nya medlemsstaterna särskilt ta hänsyn till följande:
a) De genomsnittliga lagren under åren före anslutningen.
b) Handelsmönstret under åren före anslutningen.
c) De förhållanden som gällde då lagren byggdes upp.
Begreppet överskottslager avser produkter som importeras till de nya medlemsstaterna eller som har sitt ursprung i de nya medlemsstaterna. Begreppet överskottslager avser även produkter som skall avsättas i de nya medlemsstaterna.
Lagren skall registreras på grundval av den kombinerade nomenklatur som gäller den 1 maj 2004.
3. Storleken på den avgift som avses i punkt 1 skall fastställas på grundval av den importtull erga omnes
som gäller den 1 maj 2004. Intäkterna från de avgifter som tas ut av de nationella myndigheterna skall krediteras den nya medlemsstatens nationella budget.”
16. I artikel 4.5 i förordning nr 1972/2003 anges KN-numren (numren i Kombinerade nomenklaturen) för de olika jordbruksprodukter som omfattas, medlemsstat för medlemsstat.
17. I artikel 3 i förordning nr 1972/2003, som enligt artikel 3.1 ska gälla genom undantag från kapitel 5 i bilaga IV till anslutningsakten, föreskrivs bland annat att denna avgift även uttas för jordbruksprodukter som vid tidpunkten för anslutningen omfattas av ett suspensivt förfarande, att sistnämnda övergått till fri omsättning i EU-15 (medlemsstaterna före den 1 maj 2004) eller en ny medlemsstat före denna tidpunkt (artikel 3.2) eller att de kommer från tredjeland (artikel 3.3). Artikeln lyder som följer:
”1. Denna artikel skall gälla genom undantag från kapitel 5 i bilaga IV till Anslutningsakten och från artiklarna 20 och 214 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen.[(14) ]
2. För produkter som förtecknas i artikel 4.5, och som övergått till fri omsättning i EU-15 eller en ny medlemsstat före den 1 maj 2004, och som den 1 maj 2004 befinner sig i ett tillfälligt lager eller har hänförts till någon av de tullbehandlingar eller -förfaranden som avses i artikel 4.15 b och artikel 16 b-g i förordning (EEG) nr 2913/92 i den utvidgade gemenskapen, eller som befinner sig på transport efter att ha underkastats exportformaliteter inom den utvidgade gemenskapen, skall beläggas med den importtull erga omnes
som gällde den dag då produkten övergick till fri omsättning.
Det första stycket skall inte gälla produkter som exporteras från EU-15 om importören kan styrka att det inte har ansökts om exportbidrag för produkterna i exportlandet. På importörens begäran, skall exportören be den behöriga myndigheten att genom en påskrift på exportdeklarationen intyga att det inte har ansökts om exportbidrag för produkterna i exportlandet.
3. Produkter som förtecknas i artikel 4.5 och som kommer från tredjeland och är föremål för aktiv förädling enligt artikel 4.16 d eller temporär import enligt artikel 4.16 f i förordning (EEG) nr 2913/92 i en ny medlemsstat den 1 maj 2004, och som övergår till fri omsättning på eller efter det datumet skall beläggas med den importtull som gäller för produkter från tredjeland den dag då produkten övergår till fri omsättning.”
18. Genom artikel 1 i förordning nr 735/2004 har bland annat artikel 4.5 åttonde strecksatsen i förordning nr 1972/2003 ändrats avseende Republiken Polen genom att vissa produkter som finns på listan över de produkter som avses i sistnämnda förordning tagits bort och andra lagts till.
II – Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
19. Republiken Polen har vid Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt den 28 juni 2004 yrkat att rätten ska ogiltigförklara artiklarna 3, 4.3 och 4.5 åttonde strecksatsen i förordning nr 1972/2003 i dess lydelse enligt förordning nr 735/2004.
20. Ordföranden på förstainstansrättens tredje avdelning förklarade i beslut av den 11 juli 2006 att målet skulle vila till dess att domstolen hade meddelat ett avgörande med stöd av artikel 54 tredje stycket i domstolens stadga och artiklarna 77 a och 78 i förstainstansrättens rättegångsregler i mål C-273/04, Polen mot rådet.
21. Den 23 oktober 2007 meddelade domstolen dom i mål C-273/04, Polen mot kommissionen,(15) vari domstolen direkt prövade målet i sak utan att ta ställning till huruvida talan kunde tas upp till sakprövning. I dom av den 10 juni 2009 fann förstainstansrätten att Republiken Polens talan till viss del skulle avvisas, eftersom den hade väckts för sent, och till viss del skulle ogillas.
A – Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
22. Förstainstansrätten konstaterade att förordning nr 1972/2003 hade offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning
den 11 november 2003 och att fristen för att väcka talan mot förordningen följaktligen hade löpt ut den 4 februari 2004. Republiken Polens ansökan om väckande av talan hade getts in till förstainstansrättens kansli den 28 juni 2004, och förstainstansrätten fann därför att talan hade väckts för sent i den del den riktades mot förordning nr 1972/2003.(16)
23. Förstainstansrätten biföll, såsom i den ovannämnda domen i målet T-258/04, Polen mot kommissionen, kommissionens invändning om rättegångshinder. Invändningen grundade sig på en restriktiv tillämpning av artikel 230 femte stycket EG.
24. Förstainstansrätten konstaterade att talan mot förordning nr 1972/2003 hade väckts efter det att den tvåmånadersfrist som föreskrivs i den bestämmelsen hade löpt ut. Den fristen ska räknas från dagen för offentliggörandet, och förstainstansrätten fann därför att Republiken Polens talan var väckt efter det att fristen hade löpt ut.(17) Förstainstansrätten underkände därefter de olika argument som medlemsstaten hade anfört.
25. Förstainstansrätten fann att dess slutsats inte påverkades av den omständigheten att förordningen inte hade offentliggjorts på unionens tjugo officiella språk,(18) att förordningens ikraftträdande var avhängigt anslutningsfördragets ikraftträdande(19) och att förordningen riktade sig till samtliga medlemsstater, inbegripet de blivande medlemsstaterna.(20)
26. Förstainstansrätten redogjorde därefter för varför en restriktiv tillämpning av fristen för talans väckande, vilken innebär att den börjar löpa från dagen för offentliggörandet av förordning nr 1972/2003, inte innebär en kränkning av Republiken Polens rätt till effektivt domstolsskydd.(21)
27. Förstainstansrätten erinrade, i samband med prövningen av invändningen om rättegångshinder, om att undantag från den restriktiva tillämpningen av gemenskapsbestämmelserna om förfarandefrister endast får göras under exceptionella eller oförutsebara omständigheter samt vid force majeure .(22) Förstainstansrätten ansåg att Republiken Polen inte hade redogjort för varför omständigheterna var exceptionella med avseende på den medlemsstaten, vilket skulle motivera ett undantag från principen om att förfarandefristerna ska tillämpas restriktivt, till men för rättssäkerhetsprincipen.
28. Den drog i punkt 63 i den överklagade domen formellt slutsatsen att talan mot förordning nr 1972/2003 hade väckts för sent och inte kunde tas upp till sakprövning.
29. Den prövade emellertid ändå det argument som Republiken Polen anfört i andra hand, nämligen att talan under alla omständigheter skulle tas upp till sakprövning vad beträffar de produkter som tillfogades genom förordning nr 735/2004 den förteckning över produkter i artikel 4.5 åttonde strecksatsen i förordning nr 1972/2003 (punkterna 64–73 i den överklagade domen).
30. Med hänvisning till domstolens praxis(23) drog förstainstansrätten slutsatsen att talan kan tas upp till sakprövning ”i den mån det är möjligt att tolka [den] som en talan om ogiltigförklaring av förordning nr 735/2004”(24) och att dess grunder och argument avseende de omtvistade bestämmelserna i förordning nr 1972/2003 ska tolkas på detta sätt.
B – Prövning i sak
31. Vad gäller prövningen i sak prövade förstainstansrätten de olika grunder och argument som anförts av Republiken Polen som formellt avsåg bestämmelserna i förordning nr 735/2004 och genom vilka dels lagenligheten av artiklarna 3 (första delen, punkterna 161–249 i den överklagade domen) och 4 (andra och tredje delen, punkterna 80–136 respektive 137–160 i den överklagade domen) i förordning nr 1972/2003 ifrågasattes, dels maktmissbruk (fjärde delen, punkterna 250–254 i den överklagade domen) gjordes gällande.
1. Artikel 4 i förordning nr 1972/2003
32. Republiken Polen åberopade för det första två grunder till stöd för sitt yrkande att förordning nr 735/2004 skulle ogiltigförklaras, eftersom sju nya produkter i denna förordning underkastas de åtgärder som anges i artikel 4.3 i förordning nr 1972/2003. Den första grunden avsåg ett åsidosättande av artikel 41 i anslutningsakten och proportionalitetsprincipen, medan den andra grunden avser åsidosättande av förbudet mot diskriminering.
33. I den överklagade domen prövade förstainstansrätten i första hand successivt invändningen om åsidosättande genom artikel 4.3 i förordning nr 1972/2003, å ena sidan, av artikel 41 i anslutningsakten, och, å andra sidan, av proportionalitetsprincipen och gjorde en tydlig skillnad mellan dessa (punkt 95 i den överklagade domen).
34. Den fastställde således inledningsvis (punkterna 96–102 i den överklagande domen), i analogi med domstolens avgörande i domen i målet Weidacher(25) att behovet av att motverka att det byggs upp lager i spekulationssyfte och av att utjämna de ekonomiska fördelarna för de näringsidkare som har byggt upp överskottslager till låga priser kan motivera att kommissionen vidtar åtgärder med stöd av artikel 41 första stycket i anslutningsakten.
35. Förstainstansrätten konstaterade att Republiken Polen inte ifrågasatt principen om införande av avgifter utan enbart storleken på den omtvistade avgiften (punkt 103 i den överklagade domen) och prövade om denna var proportionerlig (punkterna 104–121 i den överklagade domen), varefter den drog slutsatsen att Republiken Polen inte kunnat visa att metoden för att beräkna storleken på avgiften var uppenbart olämplig och oproportionerlig.
36. Förstainstansrätten hänvisade till skäl 3 i förordning nr 1972/2003 och konstaterade (punkt 111 i den överklagade domen) att ”syfte[t] med den omtvistade avgiften inte endast var att förhindra att det byggdes upp lager i spekulationssyfte genom handel utan att förhindra att det byggdes upp överskottslager i största allmänhet, det vill säga lager som inte ingår i de normala reserverna i de nya medlemsstaterna”.
37. Därefter prövade rätten huruvida Republiken Polen kunnat visa att den omständigheten att den omtvistade avgiftens storlek fastställdes ”[var] en åtgärd som går uppenbart längre än vad som [var] nödvändigt för att förhindra att det byggs upp överskottslager, oberoende av hur dessa lager har uppkommit”.
38. Rätten fastställde för det första att även om en avgift vars storlek fastställs som skillnaden mellan polska importtullar och gemenskapens importtullar ”[kunde] medverka till att förhindra att det byggs upp överskottslager till följd av import [var] det emellertid långtifrån uppenbart att den även [var] tillräcklig för att förhindra att det byggs upp överskottslager som härrör från nationell produktion” (punkt 114 i den överklagade domen). Rätten anförde dessutom att en sådan avgift under vissa omständigheter inte kunde ha någon avskräckande verkan för att förhindra att det byggdes upp överskottslager som härrörde från nationell produktion.
39. Förstainstansrätten underkände för det andra (punkterna 117–120 i den överklagade domen) argumentet om att de mål som eftersträvas med förordning nr 1972/2003 inte kunde uppnås genom förordning nr 735/2004 mot bakgrund av produkternas produktionscykler som den avsåg utan att det gjordes en prövning i sak. Rätten påpekade i detta avseende att Republiken Polen inte hade kunnat visa att överskottslagren av de produkter som avses i förordning nr 735/2004 inte kunde ha byggts upp innan förordningen antogs. Rätten anförde även att de nya medlemsstaterna enligt artikel 4.2 i förordning nr 1972/2003 har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när de kontrollerar om lagren av de berörda produkterna härrör från normalt marknadsmässigt agerande och att de endast kan påföra lagerinnehavarna avgiften om uppbyggnaden av lagret kan störa marknadsfunktionen. Åtgärden i artikel 4.3 i förordning nr 1972/2003 blir härmed mer proportionell.
40. Förstainstansrätten slog i andra hand fast att talan inte kunde vinna bifall på den grund som avsåg ett åsidosättande av förbudet mot diskriminering (punkterna 127–136 i den överklagade domen). Rätten slog i detta avseende för det första fast att situationen för polska näringsidkare och situationen för näringsidkare som var verksamma i gemenskapen före den 1 maj 2004 inte kunde anses jämförbara (punkterna 129 och 130 i nämnda dom). Den slog för det andra fast att Republiken Polen inte kan anses ha behandlats annorlunda än de stater som anslöt sig till Europeiska unionen år 1995 (punkterna 131–134 i nämnda dom).
41. För det andra åberopade Republiken Polen en enda grund till stöd för sitt yrkande att förordning nr 735/2004 skulle ogiltigförklaras såtillvida som sju nya produkter fördes upp i förteckningen över sådana produkter som avses i artikel 4.5 åttonde strecksatsen i förordning nr 1972/2003. Inom ramen för denna grund framförde medlemsstaten i huvudsak tre invändningar som förstainstansrätten ogillade (punkterna 143–160 i den överklagade domen).
2. Artikel 3 i förordning nr 1972/2003
42. Republiken Polen gjorde gällande fem grunder avseende artikel 3 i förordning nr 1972/2003. Den första grunden avsåg att principen om fri rörlighet för varor hade åsidosatts. Som andra grund åberopades att kommissionen saknar behörighet och att artiklarna 22 och 41 i anslutningsakten hade åsidosatts. Som tredje grund anförde Republiken Polen att förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet hade åsidosatts. Den fjärde grunden avsåg avsaknad av motivering eller otillräcklig sådan. Som femte grund åberopades att principen om skydd för berättigade förväntningar hade åsidosatts.
43. Förstainstansrätten ogillade talan såvitt avser samtliga grunder och argument som Republiken Polen åberopat.
44. Förstainstansrätten underkände den första grunden som avsåg att principen om fri rörlighet för varor hade åsidosatts och påpekade i första hand att den avgift som anges i artikel 3 i förordning nr 1972/2003 inte strider mot förbudet mot importtullar och andra avgifter med motsvarande verkan i artikel 25 EG, eftersom den inte är en avgift som införts ensidigt av en medlemsstat utan är en gemenskapsåtgärd som har införts under en övergångsperiod för att undgå vissa problem på den gemensamma jordbrukspolitikens område som följd av att tio nya medlemsstater anslutit sig till Europeiska unionen (punkt 179 i den överklagade domen).
45. Som svar på Republiken Polens andra grund, att kommissionen saknar behörighet att anta bestämmelserna i artikel 3 i förordning nr 1972/2003 och att artiklarna 22 och 41 och kapitel 5 i bilaga IV till anslutningsakten hade åsidosatts, slog förstainstansrätten huvudsakligen fast (punkterna 186–194 i den överklagade domen) att ordningen med att ta ut en avgift för överskottslager av produkter i fri omsättning den 1 maj 2004, som inrättades genom artikel 4 i förordning nr 1972/2003, var en övergångsåtgärd som kunde vidtas med stöd av artikel 41 första stycket i anslutningsakten (punkt 187 i den överklagade domen) och att de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa avgiftens ändamålsenliga verkan också skulle omfattas av artikel 41 i anslutningsakten (punkt 188 i nämnda dom). Rätten prövade därefter om bestämmelserna i artikel 3 i förordning nr 1972/2003, enligt vilka produkter som var underkastade ett suspensivt förfarande eller som befann sig under transport skulle beläggas med avgifter, kunde anses vara nödvändiga för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av artikel 4 i nämnda förordning (punkterna 189–193 i nämnda dom).
46. Förstainstansrätten slog fast att det förhöll sig på det sättet. Om inte åtgärderna i artikel 3 i förordning nr 1972/2003 fanns, skulle näringsidkare i de nya medlemsstaterna kunna åstadkomma en konstlad minskning av sina överskottslager av de berörda produkterna genom att underkasta dem ett suspensivt förfarande i en eller flera gamla eller nya medlemsstater (punkt 191 i den överklagade domen) och skulle således kunna sätta produkterna i fri omsättning i den utvidgade gemenskapen efter den 1 maj 2004 utan att behöva erlägga den omtvistade avgiften, vilket skulle innebära att artikel 4 i förordning nr 1972/2003 hade blivit utan verkan.
47. Republiken Polen har inom ramen för sin tredje grund om att det principiella förbudet mot diskriminering har åsidosatts i huvudsak gjort gällande att produkter från EU-15 till skillnad från produkter som exporteras från Polen enligt artikel 3.2 i förordning nr 1972/2003 kunde undantas från importtull erga omnes, om det fastställs att exportbidrag inte ansökts avseende dessa produkter.
48. Förstainstansrätten slog fast att talan inte kunde vinna bifall på denna grund (punkterna 199–207 i den överklagade domen) med utgångspunkt i principen att den omständigheten att det tillämpas andra bestämmelser för näringsidkare i de nya medlemsstaterna än för näringsidkare i de gamla medlemsstaterna i sig inte innebär att det föreligger diskriminering (punkt 200 i den överklagade domen). Rätten fastställde att målsättningarna med bestämmelserna i artikel 3.2 i förordning nr 1972/2003 var olika beroende på om dessa bestämmelser är tillämpliga på produkter som härrör från de nya medlemsstaterna eller produkter som härrör från de gamla medlemsstaterna. Målsättningen med dessa bestämmelser var att avgiften i artikel 4 i förordning nr 1972/2003 inte skulle erläggas för produkter som härrör från gamla medlemsstater för att undvika att det för produkter för vilka exportbidrag betalades ut före den 1 maj 2004 kunde beviljas ett andra bidrag när de exporteras till tredjeland efter den 30 april 2004, såsom framgår av skäl 4 i nämnda förordning (punkt 203 i den överklagade domen). Dessa bestämmelser har, vad beträffar produkter som härrör från de nya medlemsstaterna, i denna situation till syfte att förhindra att näringsidkarna genom att tillämpa ett suspensivt förfarande kan genomföra en konstlad minskning av de lager som byggts upp före den 1 maj 2004 i syfte att försätta dem i fri omsättning efter denna tidpunkt som produkter för vilka det inte ska erläggas importtull (punkt 201 i den överklagade domen).
49. Förstainstansrätten fastställde att talan inte heller kan vinna bifall på den fjärde grunden om huruvida artikel 253 EG har åsidosatts. Förstainstansrätten erinrade om fast rättspraxis avseende motivering av institutionernas rättsakter (punkterna 214–218 i den överklagade domen) och konstaterade för det första att motiveringen för förordning nr 1972/2003 huvudsakligen återfinns i skälen 1–6 i förordningen. Efter en prövning av dessa skäl (punkterna 220–223 i den överklagade domen) konstaterade rätten (punkt 224 i samma dom) att det inte i något av ovannämnda skäl uttryckligt anges vilka specifika skäl som föranledde kommissionen att anta artikel 3 i förordning nr 1972/2003. Förstainstansrätten slog emellertid fast att motiveringen i förordning nr 1972/2003 inte var otillräcklig. Förstainstansrätten placerade denna bestämmelse i sitt sammanhang och prövade de huvudsakliga syftena med nämnda förordning och slog fast att artikel 3 var kommissionens val av teknisk lösning som hade till syfte att komplettera bestämmelserna om avgifter som infördes genom artikel 4 i förordningen och att säkerställa denna bestämmelses ändamålsenliga verkan. Eftersom det var ”uppenbart att åtgärderna i artikel 3 i förordning nr 1972/2003 är nödvändiga” (punkt 232 i den överklagade domen) var kommissionen inte förpliktad att ”ange en mer specifik motivering” (punkt 234 i samma dom).
50. Förstainstansrätten slog slutligen fast att talan inte kan bifallas såvitt avser den femte grunden, att principen om skydd för berättigade förväntningar åsidosatts, och påpekade dels att gemenskapen inte kunnat ge kretsen av berörda intryck av att det inte skulle vidtas några övergångsåtgärder såsom de som anges i artikel 3 i förordning nr 1972/2003, dels att varje normalt omsorgsfull ekonomisk operatör sedan offentliggörandet av anslutningsakten borde ha haft kännedom om att kommissionen var behörig att vidta sådana övergångsåtgärder på grundval av artikel 41 i nämnda akt.
3. Maktmissbruk
51. Republiken Polen har genom sin sista grund gjort gällande att den omständigheten att sju nya produkter underkastas olika åtgärder som anges i förordning nr 1972/2003 och verkställs genom förordning nr 735/2004 utgjorde maktmissbruk, eftersom dessa åtgärder inte underlättade Republiken Polens övergång till den ordning som följer av den gemensamma jordbrukspolitiken utan syftade till att skydda EU-15 mot konkurrens från de nya m edlemsstaterna avseende jordbruksprodukter.
52. Förstainstansrätten slog fast att talan inte kunde vinna bifall såvitt avser denna grund, eftersom den inte utgör en självständig grund i förhållande till de påståenden som prövats inom ramen för andra grunder.
53. Förstainstansrätten slog följaktligen fast att Republiken Polens talan skulle ogillas i sin helhet.
III – Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
54. Republiken Polens överklagande inkom till domstolens kansli den 24 augusti 2009. Republiken Polen har begärt att målet ska avgöras av stora avdelningen.
55. Parterna har inte begärt att muntlig förhandling ska hållas och domstolen har därför beslutat att inte hålla någon sådan förhandling.
56. Republiken Polen har yrkat att domstolen ska
– upphäva den överklagade domen,
– ogiltigförklara artiklarna 3, 4.3 och 4.5 åttonde strecksatsen i förordning nr 1972/2003, i dess ändrade lydelse enligt förordningarna nr 230/2004 och nr 735/2004, och
– ålägga kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
57. Kommissionen har yrkat att domstolen ska
– ogilla överklagandet, och
– förplikta Republiken Polen att ersätta rättegångskostnaderna.
IV – Överklagandet
58. Republiken Polen har inom ramen för sitt överklagande dels ifrågasatt förstainstansrättens prövning av huruvida dess talan mot förordning nr 1972/2003(26) kan tas upp till sakprövning, dels prövningen i sak av dess talan såvitt denna avsåg förordning nr 735/2004 om ändring av förordning nr 1972/2003.(27)
A – Förstainstansrättens bedömning av huruvida talan kan tas upp till sakprövning
59. Samtliga grunder och argument som Republiken Polen anfört för att ifrågasätta förstainstansrättens bedömning av huruvida dess talan mot förordning nr 1972/2003 kan tas upp till sakprövning är i huvudsak identiska med dem som anförts inom ramen för det ovannämnda målet C-336/09 P.
60. Denna väsentliga likhet följer av den väsentliga likheten mellan förstainstansrättens avvisningsskäl i beslut i det ovannämnda målet Polen mot rådet, avseende en talan mot kommissionens förordning (EG) nr 60/2004 av den 14 januari 2004 om övergångsåtgärder inom sockersektorn med anledning av Tjeckiens, Estlands, Cyperns, Lettlands, Litauens, Ungerns, Maltas, Polens, Sloveniens och Slovakiens anslutning(28), respektive den överklagade domen, det vill säga föremålet för detta överklagande, avseende en talan mot förordning nr 1972/2003.
61. Jag vill under dessa förhållanden hänvisa till bedömningen av dessa olika grunder och argument som jag gjort i punkterna 19–43 i mitt förslag till avgörande i mål C-336/09 P, på grundval av vilken jag drog slutsatsen att en tolkning av artikel 230 EG som innebär att Republiken Polens talan ska avvisas av det enda skälet att talan väckts efter det att fristen på två månader efter offentliggörandet av den omtvistade förordningen har löpt ut strider mot det grundläggande värdet rättsstaten och mot principen om medlemsstaternas likhet inför fördragen.
62. Jag föreslår således att domstolen godkänner(29) Republiken Polens argumentation om huruvida dess talan kan upptas till sakprövning och upphäver den överklagade domen i den del som talan om ogiltigförklaring av förordning nr 1972/2003 avvisades.
63. Det ska tilläggas att om domstolen, såsom föreslås nedan, drar slutsatsen att talan mot förordning nr 1972/2003 kan tas upp till sakprövning och beslutar att avgöra målet, så får den anledning att pröva de grunder och argument som Republiken Polen anfört i förstainstansrätten mot förordning nr 1972/2003 trots att förstainstansrätten inte prövat dessa i första instans. Detta särdrag saknar emellertid betydelse för omständigheterna i förevarande mål såtillvida som förstainstansrätten genom prövningen av giltigheten av förordning nr 735/2004 gjort en noggrann bedömning av nämnda grunder och argument.
B – Förstainstansrättens bedömning vad gäller prövningen i sak
64. Republiken Polen har i sak totalt framfört åtta grunder inom ramen för invändningar som formellt avser förstainstansrättens bedömning av dess grunder och argument avseende giltigheten av artikel 4.3,(30) artikel 4.5 åttonde strecksatsen(31) respektive artikel 3(32) i förordning nr 1972/2003.
65. Jag kommer att undersöka förstainstansrättens bedömning av lagenligheten av för det första artikel 4.3 och 4.5 i förordning nr 1972/2003 och för det andra lagenligheten av artikel 3 i nämnda förordning.
1. Invändningarna avseende artikel 4 i förordning nr 1972/2003
66. I artikel 4 i förordning nr 1972/2003 fastställs en avgift för innehavare av överskottslager av produkter som var i fri omsättning den 1 maj 2004 för att undvika en snedvridning av handeln till nackdel för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna med anledning av tio nya staters anslutning till Europeiska unionen, vars storlek i enlighet med artikel 4.3 ska fastställas på grundval av den importtull erga omnes
som gäller den 1 maj 2004. KN-numren för de produkter som omfattas av denna avgift finns vad gäller Republiken Polen i artikel 4.5 åttonde strecksatsen i förordning nr 1972/2003.
67. Republiken Polen har åberopat två grunder i syfte att ifrågasätta förstainstansrättens bedömning av giltigheten av den avgift som fastställts i artikel 4.3 i förordning nr 1972/2003. Den första grunden avser åsidosättande av artikel 41 i anslutningsakten och proportionalitetsprincipen. Som andra grund har åberopats att förbudet mot diskriminering har åsidosatts. Republiken Polen har även anfört en grund som syftar till att ifrågasätta förstainstansrättens bedömning av giltigheten av artikel 4.5 åttonde strecksatsen i förordning nr 1972/2003, i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 735/2004.
a) Den första grunden: Åsidosättande av artikel 41 i anslutningsakten och av proportionalitetsprincipen
i) Parternas argument
68. Republiken Polen har gjort gällande att förstainstansrätten avgjorde målet på ett sätt som strider mot artikel 41 i anslutningsakten och proportionalitetsprincipen när den fann att storleken på den avgift som infördes genom artikel 4.3 i förordning nr 1972/2003 var nödvändig och proportionerlig för att uppnå de målsättningar som eftersträvas med nämnda förordning att motverka att det byggs upp lager i spekulationssyfte.
69. Republiken Polen har i det avseendet anfört tre olika invändningar.
70. Den gjorde för det första gällande att förstainstansrätten(33) utan motivering bortsett från de uttryckliga villkor som domstolen enligt Republiken Polen fastställt i domen i målet Weidacher på grundval av vilka storleken på en sådan avgift kunde fastställas.(34) Den anser att enbart en avgift som fastställs till en storlek som utjämnar de spekulativa vinsterna, det vill säga som är lika stor som skillnaden mellan den importtull som gäller i gemenskapen och den importtull som gäller i den nya medlemsstaten vid tidpunkten för anslutningen, skulle göra det möjligt att uppnå den målsättning som eftersträvas med proportionalitetsprincipen. Genom sin storlek innebär den omtvistade avgiften således, i förhållande till den rättspraxis som utvecklats i domen i målet Weidacher, ytterligare en sanktion som försätter de näringsidkare som berörs i en mindre fördelaktig situation i konkurrenshänseende än de näringsidkare som var verksamma i EU-15.
71. Republiken Polen har för det andra gjort gällande att förstainstansrätten inte har hänvisat till dess argument, som emellertid är av avgörande betydelse, som visar att en avgift som till beloppet utjämnar de spekulativa vinsterna räckte för att uppnå den målsättning att förebygga att det byggs upp överskottslager som eftersträvades. Den har i detta avseende påpekat att förstainstansrätten i detta avseende har slagit fast att avgiftens storlek huvudsakligen motiverades av behovet att förhindra och avskräcka från att det byggs upp överskottslager som härrör från nationell produktion (punkterna 114–118 i den överklagade domen). Den avgift som ska uttas på de produkter som anges i förordning nr 735/2004 kunde inte med hänsyn till tidpunkten för antagandet av nämnda förordning, det vill säga enbart några dagar innan anslutningsfördraget och anslutningsakten trädde i kraft, anses förhindra att det byggs upp överskottslager, framför allt överskottslager som härrör från nationell produktion, och kunde följaktligen inte bidra till att den målsättning att förhindra och avskräcka från att det byggs upp överskottslager som eftersträvas med förordningarna nr 1972/2003 och nr 735/2004 uppnås. Behovet att förhindra och avskräcka från att det byggs upp överskottslager kunde under omständigheterna i målet följaktligen inte motivera storleken på den omtvistade avgiften.
72. Medlemsstaten har för det tredje anfört att även om det godtogs att denna avgift kunde ha en avskräckande verkan, måste det finnas ett samband mellan dess storlek och den risk för spekulation som den avser att motverka. Ett sådant samband saknas dock i detta fall. Förstainstansrätten har genom att godta det synsätt som företräds i artikel 4.3 i förordning nr 1972/2003 utan att framhålla denna avsaknad av samband åsidosatt proportionalitetsprincipen.
73. Kommissionen har påpekat att det förefaller som om Republiken Polen vill erhålla en förnyad prövning av talan och anfört att dess argument i alla händelser saknar grund.
ii) Bedömning
74. Republiken Polens tre invändningar som angetts ovan syftar till att ifrågasätta olika aspekter av förstainstansrättens bedömning av proportionaliteten av storleken på den avgift som fastställs i artikel 4.3 i förordning nr 1972/2003, framför allt för de produkter som avses i förordning nr 735/2004, samt av dess laglighet med avseende på artikel 41 i anslutningsakten. Medlemsstaten har även anfört att förstainstansrätten har åsidosatt sin motiveringsskyldighet genom att inte ange skälen för varför den avvikit från den rättspraxis som utvecklats i domen i målet Weidacher.
75. Tvärtemot vad som hävdats av kommissionen kan det inte anses att denna argumentation enbart är en upprepning av den argumentation som framförts i förstainstansrätten och att domstolen anmodas att ersätta förstainstansrättens bedömning med sin egen. Republiken Polen har tvärtom anmodat domstolen att kontrollera på vilket sätt förstainstansrätten i förevarande fall har tolkat och tillämpat proportionalitetsprincipen.
76. Domstolen har i detta avseende, såsom förstainstansrätten erinrat om i den överklagade domen (punkterna 104–106), vid flera tillfällen slagit fast att åtgärder som pålägger näringsidkarna ekonomiska bördor enligt proportionalitetsprincipen är lagenliga endast om de är lämpliga och nödvändiga för att uppnå de legitima syften som eftersträvas genom ifrågavarande bestämmelser. Om valet står mellan flera lämpliga åtgärder ska den minst betungande väljas, och de avgifter som påläggs måste stå i proportion till de eftersträvade målen.(35)
77. Vid en rättslig prövning av om dessa villkor efterlevs ska dock hänsyn tas till det faktum att kommissionen, när den utövar den befogenhet som rådet eller anslutningsaktens upphovsmän ger den när det gäller att genomföra de regler som fastställts på den gemensamma jordbrukspolitikens område, kan använda sig av ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, vilket innebär att lagligheten av en åtgärd som vidtas inom detta område bara kan påverkas om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar.(36)
78. Förstainstansrätten har i punkt 111 i den överklagade domen angett den målsättning som kommissionen sökte uppnå genom att anta förordning nr 1972/2003.
79. Såsom uttryckligen anges i skäl 3 i förordning nr 1972/2003 var syftet med denna förordning bland annat att i avskräckande syfte ta ut en avgift för överskottslager av produkter i de nya medlemsstaterna. Såsom framgår av nämnda skäl kunde marknadsordningarna för avsedda produkter störas genom att överskottslager av produkter övergick i fri omsättning, det vill säga varulagret utgjorde inte en del av det normala lager som byggts upp i de nya medlemsstaterna, utan dessa lager härrör antingen från produkter som förflyttas onaturligt med anledning av utvidgningen, och snedvrider då handeln, eller från nationell produktion.
80. Förstainstansrätten kunde således med fog fastställa att målsättningen med denna förordning inte enbart var att förhindra att det byggs upp lager av de produkter som avsågs genom handel i spekulationssyfte utan helt enkelt att förhindra att det byggs upp överskottslager som definieras på så sätt att de inte utgör en del av de nya medlemsstaternas normala reserver som kan störa marknadsordningarna vid tidpunkten för ikraftträdandet av anslutningsakten.
81. Förstainstansrätten påpekade i detta avseende dessutom med rätta (punkt 112 i den överklagade domen) att kommissionens synsätt är i överensstämmelse med det synsätt som anslutningsaktens upphovsmän hade, nämligen att överskottslager enligt kapitel 4 i bilaga IV till anslutningsakten måste avvecklas på de nya medlemsstaternas bekostnad. (37)
82. Det är således i förhållande till den målsättning som fastställs, nämligen att förhindra och avskräcka från att det byggs upp överskottslager, som det ska bedömas dels proportionaliteten av den avgift som införts genom artikel 4.3 i förordning nr 1972/2003, dels uppförandet av nya produkter i förteckningen över produkter som omfattas av denna avgift som verkställs genom förordning nr 735/2004.
83. Det kan utan svårighet konstateras att förstainstansrätten utan att begå ett uppenbart misstag i detta avseende kunnat dra slutsatsen att Republiken Polen inte har kunnat visa att den omständigheten att den omtvistade avgiftens storlek fastställdes med utgångspunkt i den importtull erga omnes
som gällde den 1 maj 2004 är en åtgärd som går uppenbart längre än vad som är nödvändigt för att förhindra att det byggs upp överskottslager, oberoende av hur dessa lager har uppkommit (punkterna 113–116 i den överklagade domen). Situationen är lite känsligare vad gäller uppförandet av nya produkter genom förordning nr 735/2004.
84. Förstainstansrätten har i punkt 114 i den överklagade domen enligt min mening med rätta slagit fast att även om en avgift vars storlek fastställs som skillnaden mellan polska importtullar och gemenskapens importtullar den 30 april 2004 kan medverka till att förhindra att det byggs upp överskottslager till följd av import, är det emellertid långtifrån uppenbart att den även är tillräcklig för att fö rhindra att det byggs upp överskottslager som härrör från nationell produktion.
85. Förstainstansrätten fastställde dessutom att de nya medlemsstaterna enligt artikel 4.2 i förordning nr 1972/2003 har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när de kontrollerar överskottslagren, vilket möjliggör att avgiften endast påförs innehavarna av överskottslager om uppbyggnaden av lagret kan störa marknadsfunktionen. Åtgärden blir härmed mer proportionell (punkt 120 i den överklagade domen). Detta resonemang bör nyanseras men det kan konstateras att olika aspekter som medlemsstaterna hade att beakta enligt artikel 4.2 a–c i förordning nr 1972/2003 för att fastställa överskottslagren och framför allt de omständigheter som ägde rum innan nämnda lager byggdes upp obestridligen var sådana att de möjliggjorde en viss individualisering och följaktligen var proportionerliga i förhållande till den avgift som innehavare av överskottslager påfördes.
86. En jämförelse med den situation som domstolen prövade i domen i det ovannämnda målet Weidacher innebär inte att denna bedömning kan ifrågasättas, eftersom i ett helhetsperspektiv liknande målsättningar eftersträvades med den förordning som var aktuell i det sistnämnda målet, men de var uppenbarligen mer begränsade, och till skillnad från förordningarna nr 1972/2003 och nr 3108/94, som var aktuella i det ovannämnda målet Weidacher, hade de inget avskräckande syfte.
87. I skälen till förordning nr 1972/2003 anges visserligen inte klart och precist de avskräckande mål som eftersträvas, men det kan inte anses att den motiveringsskyldighet som åligger institutionerna innebär att kommissionen specifikt måste ange hur och varför den avsåg att frångå den praxis som den följt i samband med en tidigare anslutning.
88. Det resonemang som ledde till att förstainstansrätten utan att göra en prövning i sak underkände Republiken Polens argument att förordning nr 735/2004, med hänsyn till tidpunkten för dess antagande, inte var sådant att det gjorde det möjligt att uppnå den målsättning att förhindra och avskräcka från att det byggs upp överskottslager som eftersträvades med förordning nr 1972/2003 (punkterna 118 och 119 i den överklagade domen) kan däremot ifrågasättas.
89. Det är uppenbart att förordning nr 735/2004 med hänsyn till produktionscyklerna för jordbruksprodukter inte rimligen kunde förstås så att den gjorde det möjligt att uppnå den målsättning att förhindra eller avskräcka från att det byggs upp överskottslager genom nationell produktion som eftersträvas med förordning nr 1972/2003.
90. Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan det konstateras att förordning nr 735/2004, i vilken det i skäl 1 fastställs att vissa produkter bör uppföras i förteckningen i artikel 4.5 i förordning nr 1972/2003 under den kontinuerliga bedömningen av risker förknippade med produkterna i förteckningen,(38) inte enbart kunde tillämpas på överskottslager som härrörde från nationell produktion utan allmänt på samtliga överskottslager oberoende av hur dessa lager har uppkommit.
91. Förstainstansrätten har i punkt 118 i den överklagade domen dessutom påpekat att näringsidkare i de nya medlemsstaterna kan ha ett intresse av att så snart tidpunkten för anslutningen blivit känd begränsa försäljningen och således bygga upp reserver för vissa produkter för att senare avyttra dessa på den utvidgade gemensamma marknaden.
92. Följaktligen kan slutsatsen dras att talan inte kan bifallas såvitt avser den första grunden i sak som anfördes av Republiken Polen mot den överklagade domen och som avser att artikel 41 i anslutningsakten och proportionalitetsprincipen har åsidosatts.
b) Den andra grunden: Åsidosättande av förbudet mot diskriminering
i) Parternas argument
93. Republiken Polen har anfört att förstainstansrätten åsidosatte förbudet mot diskriminering, såtillvida som den fastslog att den avgift som infördes genom artikel 4.3 i förordning nr 1972/2993 fastställts med tillämpning av objektiva kriterier för differentiering.
94. Republiken Polen anförde att den inte ifrågasatt förstainstansrättens konstaterande i punkt 129 i den överklagade domen att ”[s]ituationen på jordbruksområdet var ... radikalt annorlunda i de nya medlemsstaterna jämfört med i de gamla medlemsstaterna” och gjorde gällande att enbart den omständigheten att det konstaterats att situationen var annorlunda inte befriar kommissionen från dess skyldighet att vidta åtgärder med tillämpning av objektiva kriterier. Den har emellertid gjort gällande att den omständigheten att situationen var annorlunda mellan de nya och de gamla medlemsstaternas jordbruk inte i sak kan motivera avgiften i sig men väl dess storlek. Förstainstansrätten underlät emellertid att pröva detta argument.
95. Republiken Polen har vidare anfört att relevansen av dess anmärkning att storleken av avgiften är godtycklig och inte rättfärdigad i sak förstärks av två omständigheter som har åberopats av förstainstansrätten i punkterna 132 och 133 respektive punkt 134 i den överklagade domen. Medlemsstaten har å ena sidan obestridligen behandlats annorlunda än de stater som anslöt sig till unionen i ett tidigare eller senare skede, vars överskottslager visserligen också belades med avgifter, men avgifter beräknade som skillnaden mellan importtullar och inte enbart på grundval av gemenskapens importtullar. Å andra sidan borde den annorlunda situationen mellan de nya medlemsstaternas jordbruk som rättfärdigade att förteckningen över produkter som påfördes avgift skiljer sig från en medlemsstat till en annan ha återspeglat sig på avgiftens storlek.
96. Kommissionen har påpekat att Republiken Polen i sin argumentation förefaller ha förväxlat underlåtenheten att beakta förbudet mot diskriminering och underlåtenheten att beakta proportionalitetsprincipen och har anfört att förstainstansrätten med rätta enbart slagit fast att det föreligger en skillnad mellan de gamla medlemsstaternas och de nya medlemsstaternas jordbruk och härav dragit slutsatsen att argumentet att förbudet mot diskriminering åsidosatts ska underkännas.
ii) Bedömning
97. Republiken Polens huvudanmärkning att förstainstansrätten underlåtit att ta ställning till dess grund att förbudet mot diskriminering åsidosatts saknar fog.
98. Förstainstansrätten konstaterade i punkt 129 i den överklagade domen att situationen på jordbruksområdet var radikalt annorlunda i de nya medlemsstaterna jämfört med i de gamla medlemsstaterna och hänvisade i detta avseende till en identisk slutsats som domstolen drog i den ovannämnda domen av den 23 oktober 2007, Polen mot rådet.(39) I ovannämnda dom konstaterade domstolen att det var utrett att jordbruket i de nya medlemsstaterna och jordbruket i de gamla medlemsstaterna är radikalt olika, vilket möjliggjorde för domstolen att ogilla talan såvitt avser invändningen att förbudet mot diskriminering åsidosatts. Förstainstansrätten drog härav i punkt 130 i den överklagade domen, enligt kommissionen med rätta, slutsatsen att de två situationerna inte var jämförbara.
99. De övriga argument som Republiken Polen anfört ska följaktligen underkännas såvida de anförts till stöd för huvudanmärkningen.
100. Talan kan således inte heller vinna bifall såvitt avser den andra grunden som Republiken Polen anfört mot den överklagade domen, avseende ett åsidosättande av förbudet mot diskriminering.
c) Anmärkningar avseende artikel 4.5 åttonde strecksatsen i förordning nr 1972/2003
101. Republiken Polen har gjort gällande att förstainstansrätten inom ramen för en enda grund i strid med artikel 41 i anslutningsakten och proportionalitetsprincipen fastställt att uppförandet med stöd av artikel 1.8 i förordning nr 735/2004 av sju nya produkter i förteckningen över produkter som ska påföras avgift som fastställs i artikel 4.5 åttonde strecksatsen i förordning nr 1972/2003 krävdes för att uppfylla de målsättningar som eftersträvas med förordning nr 1972/2003.
102. Den har närmare bestämt gjort gällande att den omständigheten att förordning nr 1972/2003 syftar till att förhindra att det byggs upp överskottslager som härrör från nationell produktion innebär att det inte är nödvändigt att tillämpa avgiften på produkter för vilka importtullen i Polen var högre än gemenskapens importtull. Mot bakgrund av datumet för dess antagande, elva dagar innan anslutningsfördraget trädde i kraft, kunde den målsättning som eftersträvas med förordning nr 1972/2003, nämligen att förhindra att det byggs upp överskottslager som härrör från nationell produktion, inte uppnås genom förordning nr 735/2004.
103. Republiken Polen har således uttryckligen ifrågasatt förstainstansrättens svar i punkterna 158 och 159 i den överklagade domen på dess argument att vissa produkter belades med den omtvistade avgiften trots att polsk importtull som var tillämplig på dessa produkter den 30 april 2004 var högre än gemenskapens importtull.
104. Förstainstansrätten påpekade (punkt 158 i den överklagade domen) att Republiken Polen inte anfört några omständigheter som gör det möjligt att fastslå att uppbyggnaden av lager av jordbruksprodukter i spekulationssyfte huvudsakligen beror på en eventuell skillnad mellan de importtullar som gällde för EU-15 och de nya medlemsstaternas importtullar. Den anförde dessutom (punkt 159 i den överklagade domen) att syftet med förordning nr 1972/2003 inte endast var att förhindra att det byggs upp överskottslager i spekulationssyfte utan också att det byggs upp överskottslager som härrör från nationell produktion.
105. Republiken Polens argumentation som i stor utsträckning sammanblandats med den argumentation som anförts inom ramen för den första grunden, som avsåg artikel 4.3 i förordning nr 1972/2003, ska underkännas av samma skäl.
2. Anmärkningar avseende artikel 3 i förordning nr 1972/2003
106. I artikel 3 i förordning nr 1972/2003, med rubriken ”Suspensivt förfarande”, fastställs i punkt 1 att denna artikel ska gälla genom undantag från kapitel 5 i bilaga IV till anslutningsakten och från artiklarna 20 och 214 i förordning nr 2913/92. I artikel 3.2 i förordning nr 1972/2003 föreskrivs att produkter som förtecknas i artikel 4.5 i samma förordning, och som övergått till fri omsättning före den 1 maj 2004 som har hänförts till en annan tullbehandling eller ett tullförfarande än fri omsättning ska beläggas med den importtull erga omnes
som gällde den dag då produkten övergick till fri omsättning.
a) Sammanfattning av de grunder som Republiken Polen gjort gällande
107. Republiken Polen har kritiserat förstainstansrätten för att ha underkänt dess argument avseende artikel 3 i förordning nr 1972/2003 genom att på nytt anföra fem grunder.
i) Den första grunden: Felaktig tolkning av artikel 3 i förordning nr 1972/2003
108. Republiken Polen har inom ramen för denna grund gjort gällande att förstainstansrätten felaktigt har slagit fast att artikel 3 i förordning nr 1972/2003 var nödvändig för att bevara den ändamålsenliga verkan av artikel 4 i nämnda förordning och att den följaktligen kunde antas på grundval av artikel 41 i anslutningsakten. Den har närmare bestämt anfört tre olika argument.
109. Den har för det första kritiserat förstainstansrätten för att i punkt 194 i den överklagade domen ha fastställt att den enbart har bestridit ”kommissionens behörighet att ålägga medlemsstaterna att avgiftsbelägga de produkter som omfattas av ett suspensivt förfarande och som befinner sig på deras territorium den 1 maj 2004” och inte ”hur avgiften har utformats eller om den är proportionell”, medan dess grund formellt avsåg huruvida kommissionen saknade behörighet och huruvida artiklarna 22 och 41 i anslutningsakten hade åsidosatts. Förstainstansrätten har således underlåtit att pröva huruvida den avgift som infördes genom artikel 3 i förordning nr 1972/2003 och de särskilda regler som avser denna var proportionella. Republiken Polen har i detta avseende påpekat att övergångsbestämmelser enligt artikel 41 i anslutningsakten enbart får antas om ”de krävs ... för att underlätta övergången från den nuvarande ordningen i de nya medlemsstaterna till den som följer av tillämpningen av den gemensamma jordbrukspolitiken”. En bestämmelse som inte uppfyller dessa krav är följaktligen varken förenlig med artikel 41 i anslutningsakten eller proportionalitetsprincipen som fastställs i denna bestämmelse på så sätt att det inte var nödvändigt att specifikt göra gällande att proportionalitetsprincipen åsidosatts.
110. Medlemsstaten har för det andra gjort gällande att förstainstansrätten i punkterna 189–193 i den överklagade domen felaktigt fastställt att artikel 3 i förordning nr 1972/2003 var nödvändig för den ändamålsenliga verkan av artikel 4 i nämnda förordning. Den har i detta avseende erinrat om att den i sin duplik i förstainstansrätten påpekat att de importtullar som föreskrivs i artikel 3 i förordning nr 1972/2003 skulle kunna förhindra spekulation i jordbruksprodukter och således komplettera bestämmelserna i artikel 4 som avser överskottslager av jordbruksprodukter i spekulationssyfte om de även avsåg överskottskvantiteter. I den mån som artikel 3 avser hela produktkvantiteten finns det inget logiskt samband mellan nämnda tullar och de målsättningar som eftersträvas, nämligen att bekämpa spekulation.
111. Republiken Polen har för det tredje och slutligen gjort gällande att förstainstansrätten i punkt 186 i den överklagade domen i strid med normhierarkin fastställt att artikel 3 i förordning nr 1972/2003 kunde antas med artikel 41 i anslutningsakten som rättslig grund. Artikel 3 i förordning nr 1972/2003, som är ett undantag från kapitel 5 i bilaga IV till anslutningsakten, utgör en ensidig och olaglig ändring av anslutningsvillkoren. Även om kommissionen enligt artikel 41 i anslutningsakten har behörighet att vidta alla nödvändiga åtgärder för att underlätta övergången från den ordning som gäller i de nya medlemsstaterna till den gemensamma jordbrukspolitiken, så har den inte behörighet att ändra innehållet i anslutningsakten.
ii) Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 253 EG
112. Republiken Polen har gjort gällande att förstainstansrätten åsidosatt såväl bestämmelserna i artikel 253 EG som domstolens rättspraxis avseende tolkningen av denna bestämmelse när den fastställde att talan inte kan vinna bifall såvitt avser grunden om att artikel 3 i förordning nr 1972/2003 saknar tillräcklig motivering. Den har i detta avseende påpekat att förstainstansrätten i punkt 224 i den överklagade domen fastställt att det inte i något av skälen i förordning nr 1972/2003 uttryckligt anges vilka specifika skäl som föranledde kommissionen att anta bestämmelserna i artikel 3 i förordning nr 1972/2003 och att den följaktligen ansträngt sig för att rekonstruera denna bristfälliga motivering (punkterna 229–234 i den överklagade domen). Förstainstansrätten antog felaktigt att artikel 3 i förordning nr 1972/2003 enbart avsåg att komplettera bestämmelserna i artikel 4 i nämnda förordning och säkerställa dess ändamålsenliga verkan (punkterna 231–233 i den överklagade domen) och drog slutsatsen att artikel 3 omfattades av motiveringen av artikel 4 och inte krävde en särskild motivering (punkt 234 i nämnda dom).
113. Republiken Polen har dessutom anfört att motiveringsskyldigheten i artikel 3 i förordning nr 1972/2003 även ska bedömas med beaktande av det intresse som de näringsidkare som ska bära de kostnader som infördes har. Medlemsstaten har i detta avseende, med hänvisning till punkt 235 i den överklagade domen, klargjort att skriftväxlingen mellan den polska regeringen och kommissionen, som för övrigt inte avsåg skälen till antagandet av denna bestämmelse, inte kunde ersätta denna skyldighet.
iii) Den tredje grunden: Åsidosättande av principen om fri rörlighet för varor (artikel 25 EG)
114. Republiken Polen har gjort gällande att förstainstansrätten åsidosatte principen om fri rörlighet för varor genom att fastställa att de övergångsbestämmelser som antagits på grundval av artikel 41 i anslutningsakten inte omfattades av artikel 25 EG (punkterna 179–181 i den överklagade domen).
115. Den har även påpekat att förstainstansrätten, mot bakgrund av domstolens rättspraxis, enligt vilken unionsinstitutionerna liksom medlemsstaterna är skyldiga att iaktta förbudet mot tullar och avgifter med motsvarande verkan i den mening som avses i artikel 25 EG, inte, såsom den gjort i punkt 181 i den överklagade domen, kunde fastställa att ”Republiken Polen ... inte med fog [kan] hävda att principen om varors fria rörlighet och i synnerhet artikel 25 EG har åsidosatts, för att ifrågasätta lagenligheten av de avgifter som infördes genom artikel 3 i förordning nr 1972/2003”.
iv) Den fjärde grunden: Åsidosättande av förbudet mot diskriminering
116. Republiken Polen har gjort gällande att förstainstansrätten åsidosatte förbudet mot diskriminering när den fastställde att den omständigheten att näringsidkare i Republiken Polen och näringsidkare i de gamla medlemsstaterna behandlas olika objektivt kan motiveras. Skillnaden består i att importtull erga omnes
uttas för produkter som övergått till fri omsättning i Polen före anslutningen men som underkastats ett suspensivt förfarande på anslutningsdagen, medan den inte uttogs för samma produkter som övergått till fri omsättning i EU-15 före anslutningen och för vilka det inte hade ansökts om exportbidrag.
117. Den har klargjort att den inte har ifrågasatt att olika normer tillämpas på näringsidkare i gamla medlemsstater och näringsidkare i nya medlemsstater i sig utan att olika normer tillämpas i avsaknad av skäl som objektivt motiverar en sådan åtskillnad. Kommissionen har å ena sidan inte visat att risken för spekulation huvudsakligen härrörde från strömmen av varor från Polen. Även om en sådan risk antas föreligga räcker det för det andra för att förhindra denna risk att under en övergångsperiod bibehålla de tullar som följer av den förmånsordning som var tillämplig på Republiken Polen före anslutningen i stället för att ålägga högre importtullar erga omnes .
v) Den femte grunden: Åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar
118. Republiken Polen har gjort gällande att förstainstansrätten åsidosatte principen om skydd för berättigade förväntningar när den i punkt 246 i den överklagande domen fastställde att gemenskapen inte själv hade skapat en situation som gav upphov till en berättigad förväntning hos Republiken Polen eller hos polska näringsidkare. Den anser att det inte var möjligt att på grundval av artikel 41 i anslutningsakten anta undantag från bestämmelserna i kapitel 5 i bilaga IV till anslutningsakten, som utgjorde en källa för berättigade förväntningar. Näringsidkare som visade normal omsorg kunde således inte anta att artikel 41 i anslutningsakten skulle kunna utgöra grund för sådana undantag.
b) Bedömning
119. För att kunna ge ett lämpligt svar på dessa grunder och anmärkningar som Republiken Polen anfört avseende förstainstansrättens bedömning av lagenligheten av artikel 3 i förordning nr 1972/2003 ska det hållas i minnet att de allmänt avser räckvidden av den behörighet som föreskrivs i artikel 41 i anslutningsakten. Republiken Polen har inom ramen för sin argumentation formellt gjort gällande att förstainstansrätten i strid med normhierarkin dragit slutsatsen att artikel 3 är laglig. För att göra en bedömning av denna argumentation ska det inledningsvis erinras om de aktuella bestämmelsernas innehåll.
120. I artikel 3.1 och 3.2 i förordning nr 1972/2003 föreskrivs huvudsakligen att tillämpningsområdet för den avgift som införts i artikel 4 i nämnda förordning ska utvidgas till jordbruksprodukter som övergått till fri omsättning i EU-15 eller en ny medlemsstat före anslutningen eller som från anslutningen omfattas av ett suspensivt förfarande genom undantag från kapitel 5 i bilaga IV till anslutningsakten. Kommissionen är enligt artikel 41 i anslutningsakten behörig att inom tre år efter dagen för anslutningen anta de övergångsbestämmelser som krävs för att underlätta övergången från den nuvarande ordningen i de nya medlemsstaterna till den som följer av tillämpningen av den gemensamma jordbrukspolitiken.
121. Republiken Polen har följaktligen huvudsakligen ifrågasatt förstainstansrättens bedömning av räckvidden av den behörighet som fastställs i artikel 41 i anslutningsakten. Kommissionen har genom att anta artikel 3 i förordning nr 1972/2003 gått utöver den behörighet som den har enligt nämnda artikel 41(40) och har således åsidosatt denna bestämmelse (normhierarki). Förstainstansrätten har följaktligen felaktigt dragit slutsatsen att kommissionen enligt sistnämnda bestämmelse var behörig att göra undantag från de bestämmelser i anslutningsakten som anges i nämnda artikel 3.
122. Det är i detta sammanhang som Republiken Polen har åberopat andra grunder, framför allt dem som avser att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till en felaktig bedömning av dess argument om att kommissionen åsidosatt sin behörighet(41) och principen om fri rörlighet för varor. Kommissionen har genom att gå utöver den behörighet som den har enligt nämnda artikel 41 i anslutningsakten överskridit sina befogenheter. Kommissionen har enligt denna artikel inte heller behörighet att anta bestämmelser som strider mot principen om fri rörlighet för varor.
123. De anmärkningar som avser artikel 3 i förordning nr 1972/2003 och förstainstansrättens bedömning av giltigheten har kompletterats av en grund som avser avsaknad av motivering i strid med artikel 253 EG i direkt relation till nämnda anmärkningar. Republiken Polen har huvudsakligen gjort gällande att förstainstansrätten gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att förordning nr 1972/2003 var tillräckligt motiverad trots att inget av skälen i förordningen innehåller någon motivering till antagandet av artikel 3 i anslutningsakten, oaktat vad som föreskrivs i kapitel 5 i bilaga IV till denna akt.
124. Jag anser följaktligen att de grunder och argument som Republiken Polen anfört inom ramen för förevarande överklagande ska besvaras först och främst genom en prövning av huruvida artikel 3 i förordning nr 1972/2003 är förenlig med bestämmelserna i artikel 41 i anslutningsakten och inverkan av denna prövning på andra anmärkningar, vilket ska inbegripa en bedömning av anmärkningen om att motiveringsskyldigheten har åsidosatts.
125. Republiken Polens argumentation ger i detta avseende upphov till två huvudfrågor som ska prövas i tur och ordning. Först uppkommer frågan huruvida artikel 3 i förordning nr 1972/2003 utgör ett undantag från anslutningsakten och i förekommande fall i vilken omfattning. Om detta antas vara fallet uppkommer därefter frågan huruvida kommissionen var behörig att anta en sekundärrättslig bestämmelse och härvid göra undantag från en primärrättslig bestämmelse. Frågan är närmare bestämt huruvida antagandet av artikel 3 i förordning nr 1972/2003 kan anses omfattas av artikel 41 i anslutningsakten. Prövningen av dessa två frågor får mig naturligtvis att pröva den andra grunden om huruvida motiveringsskyldigheten har åsidosatts.
i) Frågan huruvida artikel 3 i förordning nr 1972/2003 utgör ett undantag från primärrätten
126. Det ska först konstateras att det i artikel 3 i förordning nr 1972/2003 i punkt 1 uttryckligen anges att den ska gälla ”genom undantag” från kapitel 5 i bilaga IV till anslutningsakten och från artiklarna 20 och 214 i förordning nr 2913/92.
127. Det ska därefter påpekas att kommissionen alls inte har bestritt detta utan i stället gjort gällande att den enligt artikel 41 i anslutningsakten har behörighet att anta en sådan undantagsbestämmelse.
128. Det ska slutligen påpekas att just detta framgår av en bedömning av de berörda bestämmelserna. I kapitel 5 i bilaga IV till anslutningsakten föreskrivs att samtliga varor som härrör från de gamla medlemsstaterna(42) eller som importerats eller övergått till fri omsättning i dessa medlemsstater före anslutningen men som vid tidpunkten för anslutningen hänför sig till en av de fyra situationer som anges, nämligen tillfälligt förvar, införsel av varor i en frizon eller ett frilager, att varorna underkastas ett av de suspensiva tullförfaranden som avses i artikel 4.16 b–g i förordning nr 2913/92 eller transport, befrias från tull vid övergång till fri omsättning. I artikel 3.2 i förordning nr 1972/2003 föreskrivs tvärtom för ett visst antal produkter som anges i artikel 4.5 i nämnda förordning att importtull ska tas ut erga omnes
vid den tidpunkt när de övergår till fri omsättning. De produkter som övergått till fri omsättning före anslutningen i de gamla och de nya medlemsstaterna och som vid tidpunkten för anslutningen befinner sig i en av ovannämnda fyra situationer avses.(43)
129. Följaktligen kan slutsatsen dras att artikel 3 i förordning nr 1972/2003 avviker från bestämmelserna i kapitel 5 i bilaga IV till anslutningsakten.(44)
130. Förstainstansrätten har emellertid godtagit kommissionens argument i detta avseende och slagit fast att artikel 41 i anslutningsakten utgör en adekvat och tillräcklig rättslig grund på grundval av vilken kommissionen är behörig att anta den omtvistade bestämmelsen, det vill säga en sekundärrättslig bestämmelse som direkt strider mot bestämmelserna i en primärrättslig rättsakt.
ii) Frågan huruvida artikel 41 i anslutningsakten utgör en tillräcklig rättslig grund för att avvika från primärrätten
131. Kommissionen kan på grundval av en primärrättslig rättsakt inte ifrågasätta(45) de beslut som anslutningsaktens upphovsmän fattat om de inte har behörighet att göra detta enligt en bestämmelse som ingår i akten. Eftersom förordning nr 1972/2003 har antagits både på grundval av artikel 2.3 i anslutningsfördraget och på grundval av artikel 41 i anslutningsakten ska det prövas om kommissionen enligt dessa bestämmelser har behörighet att vidta sådana åtgärder som de som föreskrivs i artikel 3 i nämnda förordning.
132. Artikel 41 i anslutningsakten hör till en rad bestämmelser som uttryckligen anges i artikel 2.3 i anslutningsfördraget och är en bestämmelse enligt vilken unionsinstitutionerna har möjlighet att genom undantag från artikel 2.2 i nämnda akt, och således före ikraftträdandet av den sistnämnda, vidta de åtgärder som föreskrivs i nämnda bestämmelser.
133. Kommissionen var således behörig att före anslutningen vidta de åtgärder som föreskrivs i artikel 41 i anslutningsakten. Den fråga som uppkommer är därmed vilka åtgärder det kan röra sig om.
134. I artikel 41 i anslutningsakten föreskrivs att kommissionen inom tre år efter dagen för anslutningen får anta ”[de] övergångsbestämmelser [som krävs] för att underlätta övergången från den nuvarande ordningen i de nya medlemsstaterna till den som följer av tillämpningen av den gemensamma jordbrukspolitiken enligt villkoren i [anslutningsakten]”. Dessa omfattar således de villkor som fastställs i kapitel 5 i bilaga IV.
135. Kommissionen har enligt denna bestämmelse allmänt behörighet att vidta åtgärder som fastställs genom deras ändamål utan att specificeras på annat sätt (”[o]m det krävs [bestämmelser]”). Frågan är huruvida denna behörighet kan anses som tillräckligt omfattande för att omfatta vidtagande av åtgärder som avviker från primärrätten.
136. Inledningsvis måste undantagskaraktären, i begreppets materiella betydelse, hos en allmän bestämmelse enligt vilken en institution har behörighet att anta icke specificerade bestämmelser som avviker från primärrätten framhållas. I detta avseende är det legitimt att fråga sig huruvida en bestämmelse som avfattats såsom artikel 41 i anslutningsakten kan tolkas som en sådan behörighetsbestämmelse. Enligt min mening är det emellertid inte nödvändigt att radikalt och slutgiltigt ta ställning till denna fråga. För att lösa den fråga som uppkommer i förevarande fall räcker det att ange att alla avvikelser från primärrätten som såsom i förevarande fall grundar sig på en ospecifik behörighet, såsom den som föreskrivs i artikel 41 i anslutningsakten, i enlighet med domstolens rättspraxis ska tolkas restriktivt, varvid ordalydelsen, ändamålet samt det sammanhang i vilket bestämmelserna i vilka denna fastställs ingår ska beaktas. (46)
137. I just detta skede visar sig betydelsen av institutionens specifika motivering till antagandet av åtgärder som en rättsakt som antagits på grundval av artikel 41 i anslutningsakten innehåller, det vill säga skälen i vilka deras ändamål anges, närmare bestämt behovet av dem, och slutligen huruvida de är proportionella.
138. Eftersom artikel 41 i anslutningsakten, såsom redan angetts ovan, inte innehåller någon allmän bestämmelse enligt vilken kommissionen klart och uttryckligt ges behörighet att anta sekundärrättsliga bestämmelser och härvid gå utöver primärrättsliga bestämmelser, är det nödvändigt att en bestämmelse som avviker från primärrätten, såsom den som föreskrivs i artikel 3 i förordning nr 1972/2003, åtföljs av en uttrycklig och övertygande motivering av vilken det med säkerhet framgår att nämnda undantag inte enbart var nödvändigt utan oundgängligt för att uppnå det mål som fastställs i nämnda bestämmelse.
139. Domstolen kan enbart kontrollera om bestämmelserna i en rättsakt som har antagits av kommissionen på grundval av artikel 41 i anslutningsakten är proportionerliga i förhållande till anslutningsaktens syfte under förutsättning att nämnda institution i skälen till nämnda rättsakt har angett de skäl som motiverar bestämmelserna.(47) Det ankommer enbart på kommissionen att under överinseende av domstolen fastställa om, och i så fall i vilken utsträckning, det var nödvändigt att anta övergångsbestämmelser, såsom dem som det rör sig om i det aktuella målet, för att underlätta övergången.
iii) Frågan huruvida antagandet av artikel 3 i förordning nr 1972/2003 har motiverats tillräckligt
140. Av fast rättspraxis som sammanfattats av förstainstansrätten i punkterna 214–217 i den överklagade domen framgår att den motivering som föreskrivs i artikel 253 EG ska vara anpassad till den aktuella rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att gemenskapsdomstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 253 EG inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och hela det rättsliga regelverket på det ifrågavarande området. När det såsom i det förevarande fallet rör sig om en allmänt tillämplig rättsakt kan motiveringen dessutom begränsas till att ange den helhetssituation som har lett fram till antagandet av rättsakten och de allmänna mål som ska uppnås med den. Om det syfte som institutionen eftersträvar väsentligen framgår av en rättsakt med allmän giltighet, är det onödigt att kräva en särskild motivering för de olika tekniska lösningar som har valts.(48)
141. Förstainstansrätten slog, såsom Republiken Polen med rätta påpekat, fast att kommissionen inte var förpliktad att ange en ”specifik motivering” till varför åtgärderna i artikel 3 i förordning nr 1972/2003 var nödvändiga, i den mån som dessa endast utgör en ”teknisk lösning”, vars syfte är att säkerställa den ändamålsenliga verkan av artikel 4 i denna förordning, eftersom skälen i nämnda förordning ”uttryckligen” har angett den samlade situation som har medfört att nämnda förordning antogs samt dess syften, nämligen att förebygga att det byggs upp överskottslager och att inrätta ett system för att kunna ta ut en avgift på dessa lager.
142. Republiken Polens argumentation aktualiserar två frågor. Den första avser kvalificeringen av åtgärderna i artikel 3 i förordning nr 1972/2003, och den andra frågan, som har ett nära samband med den första frågan, avser omfattningen av kommissionens motiveringsskyldighet. Såsom Republiken Polen har gjort gällande är en avsaknad av särskild motivering mot bakgrund av domstolens rättspraxis endast tillåten om antagandet av de åtgärder som avses i artikel 3 i förordning nr 1972/2003 utgör en teknisk lösning.(49)
143. Det är emellertid svårt att godta att bestämmelserna i en rättsakt i sekundärrätten som avviker från bestämmelserna i en rättsakt i primärrätten kan bedömas på så sätt att de endast ingår i en teknisk lösning. Det kan tvärtom, under antagandet att en sådan situation kan omfattas av en annan bestämmelse i primärrätten, antas att den har motiverats särskilt på ett precist och ingående sätt.
144. Det ankommer således på kommissionen att exakt ange varför den ansåg att det var nödvändigt att ta ut tull erga omnes
för varor med avseende på vilka det i anslutningsakten föreskrevs att de skulle övergå i fri omsättning under förutsättning att ett ursprungsintyg uppvisas och att de befrias från all tull. Det borde i än högre grad förhålla sig på det sättet då de bestämmelser som antagits dels i betydande mån avviker från den praxis som institutionerna följt i jämförbara situationer(50), dels har antagits och offentliggjor ts trots att dess huvudsakliga adressater var näringsidkare i stater som ännu inte blivit medlemmar av unionen.
145. Det ska erinras om att domstolen redan, om än i ett helt annorlunda sammanhang, slagit fast att ett beslut som är ett första uttryck för en ny och viktig policy och som i betydande mån avviker från tidigare beslutspraxis ska motiveras uttryckligt.(51)
146. Skälen i förordning nr 1972/2003 innehåller inte minsta uppgift i detta avseende utan återger enbart en motivering som, även om den inte var helt identisk med motiveringen i liknande förordningar som antogs vid föregående utvidgningar som nämnts ovan, ändå innehöll samma beståndsdelar, trots att de sistnämnda inte innehöll bestämmelser som motsvarade dem i artikel 3 i förordning nr 1972/2003.
147. Det ska framför allt påpekas att det i skäl 3 i nämnda förordning inte anges att det är nödvändigt att säkerställa den ändamålsenliga verkan av den avgift som fastställs i artikel 4 i samma förordning, vilket förstainstansrätten betraktade som avgörande när den fann att talan inte kunde vinna bifall såvitt avsåg grunden att tillräcklig motivering saknas som Republiken Polen framfört inom ramen för sin talan i första instans.
148. Det framgår av bedömningen ovan att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att finna att artikel 3 i förordning nr 1972/2003 inte var ogiltig trots att den avvek från bestämmelserna i kapitel 5 i bilaga IV till anslutningsakten utan att de skäl som särskilt motiverar behovet av detta undantag uttryckligen anges i skälen i nämnda förordning.
149. Domstolen kan under dessa omständigheter inte kontrollera huruvida de åtgärder som vidtagits är förenliga med bestämmelserna i artikel 41 i anslutningsakten och om de vidtagits med iakttagande av den befogenhet som kommissionen förfogar över enligt denna bestämmelse.(52)
150. Det kan tilläggas att samma kritik kan riktas mot förstainstansrättens bedömning av Republiken Polens argument att artikel 3 i förordning nr 1972/2003 inte strider mot principen om fri rörlighet för varor.
151. Det kan i detta avseende preciseras att unionsinstitutionerna, såsom domstolen vid upprepade tillfällen funnit, liksom medlemsstaterna är skyldiga att beakta fördragsbestämmelserna avseende fri rörlighet för varor, inklusive artikel 25 EG.(53) Även om artikel 41 i anslutningsakten kan tolkas så att kommissionen kan anta bestämmelser som strider mot principen om fri rörlighet av varor, så måste skälen till dessa bestämmelser i alla händelser anges uttryckligen.
152. Under dessa omständigheter är det inte nödvändigt att pröva Republiken Polens fjärde och femte grund avseende åsidosättande av förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet och av principen om skydd för berättigade förväntningar.
V – Prövning av talan i första instans
153. Om överklagandet är välgrundat kan domstolen, i enlighet med artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, antingen själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa målet till tribunalen för avgörande.
154. Som kommer att framgå förfogar domstolen över tillräckliga uppgifter för att slutligt avgöra den invändning om rättegångshinder som kommissionen gjorde vid förstainstansrätten(54) och huruvida Republiken Polens talan är välgrundad oberoende av det förfaranderättsliga särdrag som beskrivits i inledningen ovan i förevarande förslag till avgörande.
A – Huruvida talan mot förordning nr 1972/2003 kan tas upp till sakprövning
155. Av vad som anförts framgår att den talan som Republiken Polen väckt genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 28 juni 2004 inte var för sent väckt. Kommissionens invändning om rättegångshinder, vilken enbart avsåg att fristen för talans väckande hade löpt ut, ska därför ogillas, och Republiken Polens talan kan prövas i sak, såvida den avser förordning nr 1972/2003.
B – Talan avseende förordning nr 1972/2003 i dess lydelse enligt förordning nr 735/2004
156. Republiken Polen har yrkat att domstolen i enlighet med artikel 61 i domstolens stadga slutligt ska avgöra talan. Republiken Polen har därför yrkat att artiklarna 3, 4.3 och 4.5 åttonde strecksatsen i förordning nr 1972/2003 i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 735/2004 ska ogiltigförklaras. Republiken Polen har preciserat att den, för det fall att domstolen godtar att slutgiltigt avgöra talan, vidhåller hela den argumentation som åberopats i både ansökan och repliken i första instans.
157. Såsom jag påpekat inledningsvis i mitt förslag till avgörande uppvisar förevarande mål en särskild omständighet som försätter domstolen i en ny situation inom ramen för överklagandet, såtillvida att förstainstansrätten, samtidigt som den fastställde att talan, såvitt den avsåg förordning nr 1972/2003, inte kunde tas upp till sakprövning, ändå prövade giltigheten av de väsentligaste bestämmelserna i den förordningen, på grundval av de anmärkningar som anförts avseende förordning nr 735/2004 om ändring av förordning nr 1972/2003.
158. Frågan uppkommer då huruvida domstolen slutligt kan pröva de olika anmärkningar som Republiken Polen anfört avseende förordning nr 1972/2003 inom ramen för sin talan i första instans.
159. I själva verket kan frågan ställas om enbart en del av de anmärkningar som riktats mot förordning nr 1972/2003 prövats inom ramen för prövningen av giltigheten av förordning nr 735/2004 och enbart för den del av anmärkningarna som inte prövats.
160. Av den överklagade domen framgår emellertid att förstainstansrätten prövade samtliga anmärkningar som anförts avseende förordning nr 1972/2003. Under dessa omständigheter kan det anses att målet kan avgöras slutgiltigt.
161. Av bedömningen av grunderna för överklagandet framgår att artikel 3 i förordning nr 1972/2003 ska ogiltigförklaras i den mån som den antagits genom undantag från bestämmelserna i kapitel 5 i bilaga IV till anslutningsakten utan att de skäl som specifikt motiverar behovet av detta undantag uttryckligen angetts i motiveringen till nämnda förordning.
162. Det är under dessa förhållanden inte nödvändigt att pröva de övriga grunder som avser artikel 3 i förordning nr 1972/2003 som Republiken Polen åberopat inom ramen för sin talan i första instans om åsidosättande av förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet och principen om skydd för berättigade förväntningar. Det är inte heller nödvändigt att pröva den grund som avser maktmissbruk som Republiken Polen uttryckligen angett att den inte kommer att åberopa inom ramen för överklagandet men som den ändå bibehållit tillsammans med de övriga grunder som åberopats inom ramen för dess talan i förstainstansrätten.(55)
VI – Förslag till avgörande
163. Jag föreslår att domstolen beslutar följande:
1) Den dom som Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt meddelade den 10 juni 2009 i mål T-257/04, Polen mot kommissionen, upphävs.
2) Den invändning om rättegångshinder som Europeiska kommissionen framställt vid Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt avslås.
3) Artikel 3 i kommissionens förordning (EG) nr 1972/2003 av den 10 november 2003 om övergångsåtgärder för handeln med jordbruksprodukter med anledning av Tjeckiens, Estlands, Cyperns, Lettlands, Litauens, Ungerns, Maltas, Polens, Sloveniens och Slovakiens anslutning ogiltigförklaras.
4) Talan om ogiltigförklaring av förordning nr 1972/2003 ogillas i övrigt.
(1) .
(2)
–	Förstainstansrättens dom av den 10 juni 2009 i mål T-257/04, Polen mot kommissionen (REG 2009, s. II-1545), nedan kallad den överklagade domen.
(3)
–	Ett överklagande mot förstainstansrättens beslut av den 10 juni 2009 i mål T-258/04, Polen mot kommissionen.
(4)
–	Om övergångsåtgärder för handeln med jordbruksprodukter med anledning av Tjeckiens, Estlands, Cyperns, Lettlands, Litauens, Ungerns, Maltas, Polens, Sloveniens och Slovakiens anslutning (EUT L 293, s. 3), nedan kallad förordning nr 1972/2003.
(5)
–	EUT L 39, s. 13.
(6)
–	EUT L 114, s. 13.
(7)
–	Dom av den 18 oktober 2007 i mål C-299/05, kommissionen mot parlamentet och rådet (REG 2007, s. I-8695), punkterna 29 och 30.
(8)
–	Se till exempel dom av den 15 januari 2002 i mål C-179/00, Weidacher (REG 2002, s. I-501), av den 2 oktober 1997 i mål C-259/95, parlamentet mot rådet (REG 1997, s. I-5303), av den 27 november 1997 i mål C-27/96, Danisco Sugar (REG 1997, s. I-6653), av den 28 november 2006 i mål C-413/04, parlamentet mot rådet (REG 2006, s. I-11221), av den 11 december 2007 i mål C-161/06, Skoma-Lux (REG 2007, s. I-10841), av den 4 juni 2009 i mål C-560/07, Balbiino (REG 2009, s. I-4447), av den 29 oktober 2009 i mål C-140/08, Rakvere Lihakombinaat (REG 2009, s. I-10533), samt av den 29 juli 2010 i mål C-248/09, Pakora Pluss (REU 2010, s. I-7701).
(9)
–	Fördrag mellan Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Irland, Republiken Italien, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike, Republiken Portugal, Republiken Finland, Konungariket Sverige, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland (Europeiska unionens medlemsstater) och Republiken Tjeckien, Republiken Estland, Republiken Cypern, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Ungern, Republiken Malta, Republiken Polen, Republiken Slovenien, Republiken Slovakien om Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till Europeiska unionen (EUT L 326, 2003, s. 17) (nedan kallat anslutningsfördraget).
(10)
–	Akt om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EUT L 236, 2003, s. 33) (nedan kallad anslutningsakten).
(11)
–	Se till exempel förordning (EEG) nr 57/81 av den 1 januari 1981 om övergångsåtgärder för handeln med jordbruksprodukter med anledning av Greklands anslutning (EGT L 4, s. 43), som var aktuell i dom av den 9 januari 1990 i mål C-337/88, SAFA (REG 1990, s. I-1), kommissionens förordning (EEG) nr 410/86 av den 24 februari 1986 om övergångsåtgärder för handeln med jordbruksprodukter med anledning av Spaniens och Portugals anslutning (EGT L 46, s. 13), och kommissionens förordning (EG) nr 3108/94 av den 19 december 1994 om övergångsåtgärder vad avser handeln med jordbruksprodukter med anledning av Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning (EGT L 328, s. 42; svensk specialutgåva, område 3, volym 64, s. 75), som var aktuell i domen i målet Weidacher (ovan fotnot 8).
(12) – I artikel 2.2 första stycket i anslutningsfördraget anges att fördraget ”träder i kraft den 1 maj 2004 förutsatt att alla ratifikationsinstrument har deponerats före den dagen”.
(13)
–	I artikel 10 föreskrivs att denna förordning i enlighet med artikel 2.3 i anslutningsfördraget ska träda i kraft med förbehåll för och på dagen för ikraftträdandet av anslutningsfördraget och att den i enlighet med artikel 4.1 i anslutningsfördraget ska tillämpas till och med den 30 april 2007.
(14) – EGT L 302, s. 1 (svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4).
(15)
–	Polen mot rådet (REG 2007, s. I-8925).
(16)
–	Punkterna 34–38 i den överklagade domen.
(17)
–	Punkterna 38, 62 och 63 i den överklagade domen.
(18)
–	Punkterna 40–42 i den överklagade domen.
(19)
–	Punkterna 43 och 44 i den överklagade domen.
(20)
–	Punkterna 45–48 i den överklagade domen.
(21)
–	Punkterna 49–62 i den överklagade domen.
(22)
–	Punkt 47 i den överklagade domen.
(23) – Domen i det ovannämnda målet kommissionen mot parlamentet och rådet.
(24) – Punkt 73 i den överklagade domen.
(25) – Punkt 89.
(26)
–	Punkterna 32–63 i den överklagade domen.
(27)
–	Punkterna 80–136, 137–162 och 161–249 i den överklagade domen.
(28)
–	EUT L 9, s. 8.
(29)
–	Jag hänvisar i detta avseende till bedömningen i punkterna 44–52 i mitt förslag till avgörande i mål C-336/09 P.
(30)
–	Punkterna 80–136 i den överklagade domen.
(31)
–	Punkterna 137–160 i den överklagade domen.
(32)
–	Punkterna 161–249 i den överklagade domen.
(33)
–	Punkterna 108–110 i den överklagade domen.
(34)
–	Domen i målet Weidacher (ovan fotnot 8).
(35)
–	Dom av den 11 juli 1989 i mål 265/87, Schräder HS Kraftfütter (REG 1989, s. 2237; svensk specialutgåva, volym 10, s. 97), punkt 21.
(36)
–	Se, för ett liknande resonemang, domen i målet Schräder HS Kraftfütter (ovan fotnot 35), punkt 22, dom av den 5 maj 1998 i mål C-157/96, National Farmers’ Union m.fl. (REG 1998, s. I-2211), punkt 61, och domen i målet Weidacher (ovan fotnot 8), punkt 26.
(37)
–	Det ska i detta avseende, såsom generaladvokaten Mischo gjort i sitt förslag till avgörande i målet Weidacher (ovan fotnot 8), punkterna 53 och 54, hänvisas till den kompletterande karaktären av, å ena sidan, påförandet av avgifter för överskottslager genom förordning nr 1972/2003 och, å andra sidan, skyldigheten att avskaffa onormalt stora lager som föreskrivs i kapitel 4, bilaga IV till anslutningsakten. Skillnaden mellan de två ordningarna hänför sig till deras räckvidd, vilket Republiken Polen och kommissionen påpekat i sina yttranden inom ramen för förfarandet vid förstainstansrätten. Onormalt stora lager som ska avskaffas ska bedömas på medlemsstatsnivå, på makroekonomisk nivå, medan överskottslager som ska påföras avgifter ska beräknas hos deras innehavare på mikroekonomisk nivå.
(38)
–	Det bör erinras om att det i artikel 1.8 a i förordning nr 735/2004 också föreskrevs att vissa produkter skulle tas bort.
(39)
–	Punkt 87.
(40)
–	Republiken Polen har även formellt åberopat att artikel 22 i anslutningsakten har åsidosatts utan att dess argumentation är självständig i detta avseende. Med hänsyn till ordalydelsen av bestämmelsen i vilken det föreskrivs att ”de bestämmelser som förtecknas i bilaga IV till [anslutningsakten] tillämpas enligt de villkor som anges i den bilagan” går Republiken Polens argumentation ut på att hävda att ett åsidosättande av artikel 41 i anslutningsakten i kraft av själva sakförhållandet ( ipso facto ) innebär ett åsidosättande av artikel 22 i nämnda rättsakt.
(41)
–	Det ska klargöras att Republiken Polen i sitt överklagande uttryckligen har påpekat att den inte önskar återkomma till den sista delen av den överklagade domen (punkterna 250–255) avseende frågan om huruvida kommissionen har gjort sig skyldig till maktmissbruk.
(42)
–	Se i detta avseende definitionen av gemenskapsvaror i punkt 2 i kapitel 5 i bilaga IV till anslutningsakten.
(43)
–	I artikel 3.3 i förordning nr 1972/2003 föreskrivs att produkter som kommer från tredjeland och är föremål för aktiv förädling enligt artikel 4.16 d i förordning nr 2913/92 eller temporär import enligt artikel 4.16 f i samma förordning ska beläggas med den importtull som gäller för produkter från tredjeland den dag då produkten övergår till fri omsättning.
(44)
–	Domstolen har för övrigt med avseende på varor som är under transport inom den utvidgade gemenskapen på dagen för anslutningen redan slagit fast att om villkoren för tillämpning av kapitel 5 i bilaga IV till anslutningsakten är uppfyllda så är det förfarande som föreskrivs tillämpligt och inga andra tullförfaranden. Se domen i det ovannämnda målet Pakora Pluss, punkterna 28–32.
(45)
–	Dom av den 11 september 2003 i mål C-445/00, Österrike mot rådet (REG 2003, s. I-8549), punkt 62.
(46)
–	Se, bland annat, dom av den 20 maj 2010 i mål C-352/08, Zwijnenburg (REU 2010, s. I-4303), punkt 46.
(47)
–	Se, exempelvis, dom av den 1 april 1993 i de förenade målen C-260/91 och C-261/91, Diversinte och Iberlacta (REG 1993, s. I-1885), punkterna 12 och 13.
(48)
–	Se, bland annat, dom av den 7 september 2006 i mål C-310/04, Spanien mot rådet (REG 2006, s. I-7285), punkterna 57–59.
(49)
–	Dom av den 28 juli 2011 i mål C-309/10, Agrana Zucker (REU 2011, s. I-7333), punkterna 37–39.
(50)
–	Se i detta avseende de ovannämnda förordningarna nr 57/81, nr 410/86 och nr 3108/94, som angetts av kommissionen som svar på förstainstansrättens anmodan att ange åtgärder som liknar dem som avses i artikel 3 i förordning nr 1972/2003.
(51)
–	Dom av den 11 december 2008 i mål C-295/07 P, kommissionen mot Département du Loiret (REG 2008, s. I-9363), punkterna 44–49; e contrario, dom av den 30 september 2003 i de förenade målen C-57/00 P och C-61/00 P, Freistaat Sachsen m.fl. mot kommissionen (REG 2003, s. I-9975).
(52)
–	Se, bland annat, domen i målet Diversinte och Iberlacta (ovan fotnot 47), punkt 13.
(53)
–	Dom av den 20 april 1978 i de förenade målen 80/77 och 81/77, Les Commissionnaires Réunis och Les Fils de Henri Ramel (REG 1978, s. 927; svensk specialutgåva, volym 4, s. 95), av den 13 december 1983 i mål 218/82, kommissionen mot rådet (REG 1983, s. 4063), av den 29 februari 1984 i mål 37/83, Rewe-Zentrale (REG 1984, s. 1229), punkt 18, av den 17 maj 1984 i mål 15/83, Denkavit Nederland (REG 1984, s. 2171), punkt 15.
(54)
–	Se, bland annat, dom av den 15 maj 2003 i mål C-193/01 P, Pitsiorlas mot rådet och ECB (REG 2003, s. I-4837), punkt 32, av den 17 juli 2008 i mål C-521/06 P, Athinaïki Techniki mot kommissionen (REG 2008, s. I-5829), punkt 66, av den 9 juli 2009 i mål C-319/07 P, 3F mot kommissionen (REG 2009, s. I-5963), punkt 99, samt dom av den 18 november 2010 i mål C-322/09 P, NDSHT mot kommissionen (REU 2010, s. I-11911), punkterna 65 och 66.
(55)
–	Se ovan fotnot 41.