62018CC0395
KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
ippreżentati fil‑11 ta’ Lulju 2019 (
1
)
Kawża C‑395/18
Tim SpA – Direzione e coordinamento Vivendi SA
vs
Consip SpA,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
b’intervent ta’:
E‑VIA SpA
(talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mit-Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Lazio, l-Italja))
“Rinviju għal deċiżjoni preliminari — Direttiva 2014/24/UE — Għoti ta’ kuntratti pubbliċi — Raġunijiet fakultattivi għall-esklużjoni — Esklużjoni ta’ operatur ekonomiku mill-parteċipazzjoni fi proċedura ta’ sejħa għal offerti minħabba nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu min-naħa ta’ subappaltatur propost minnu — Nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligi ambjentali, soċjali u tax-xogħol stabbiliti fl-Artikolu 18(2) — Esklużjoni tal-offerent — Artikolu 71 — Artikolu 57(4)(a)”
1.
Awtorità kontraenti Taljana (Consip SpA) (
2
) organizzat sejħa għal offerti għall-għoti ta’ kuntratt pubbliku għall-provvista ta’ ċerti servizzi, filwaqt li l-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt kienu jippermettu l-possibbiltà ta’ subappalt. Sabiex jibbenefikaw minn din il-possibbiltà, il-kandidati kellhom jispeċifikaw fl-offerti tagħhom li kellhom l-intenzjoni li jissubappaltaw parti minn dawn is-servizzi, kif ukoll jindikaw tliet subappaltaturi.
2.
Wieħed mill-offerenti (Tim SpA) wera fl-offerta tiegħu li kien ser jissubappalta xi servizzi li huma s-suġġett tal-kuntratt u indika l-isem ta’ tliet subappaltaturi. Peress li wieħed minn dawn tal-aħħar kien ikkonċernat minn raġuni fakultattiva għall-esklużjoni (minħabba li wettaq ksur ta’ natura soċjali u tax-xogħol), l-awtorità kontraenti eskludiet lill-offerent mill-proċedura.
3.
Essenzjalment, il-qorti tar-rinviju tistaqsi jekk id-Direttiva 2014/24/UE (
3
) tawtorizzax lill-awtorità kontraenti li teskludi lil offerent mill-proċedura għall-għoti ta’ kuntratt għal raġunijiet li jikkonċernaw lis-subappaltatur propost fl-offerta.
I. Il-kuntest ġuridiku
A.
Id-dritt tal-Unjoni. Id-Direttiva 2014/24
4.
Il-premessa 101 tad-Direttiva 2014/24 tipprovdi li:
“Barra minn hekk, l-awtoritajiet kontraenti għandha tingħatalhom il-possibbiltà li jeskludu operaturi ekonomiċi li wrew li mhumiex affidabbli, pereżempju minħabba ksur ta’ obbligi ambjentali jew soċjali […]
[…]
Bl-applikazzjoni ta’ raġunijiet fakultattivi għall-esklużjoni, l-awtoritajiet kontraenti għandhom jagħtu attenzjoni partikolari għall-prinċipju ta’ proporzjonalità. Irregolaritajiet minuri għandhom iwasslu għall-esklużjoni ta’ operatur ekonomiku f’ċirkostanzi eċċezzjonali. Madankollu każijiet ripetuti ta’ irregolaritajiet minuri jistgħu jwasslu għal dubju dwar l-affidibbiltà ta’ operatur ekonomiku li jistgħu jiġġustifikaw l-esklużjonijiet tiegħu”.
5.
Skont il-premessa 105 tad-Direttiva 2014/24:
“Huwa importanti li l-osservanza mis-sottokuntratturi tal-obbligi applikabbli fl-oqsma tal-liġi ambjentali, soċjali u tax-xogħol, stabbiliti bid-dritt tal-Unjoni, id-dritt nazzjonali, il-ftehimiet kollettivi, jew bid-dispożizzjonijiet tal-liġi ambjentali, soċjali u tax-xogħol internazzjonali elenkati f’din id-Direttiva, dment li tali regoli, u l-applikazzjoni tagħhom, tikkonforma mad-dritt tal-Unjoni […]
[…]
Għandu jiġi ċċarat ukoll li l-kondizzjonijiet marbuta mal-infurzar tal-osservanza tal-obbligi applikabbli fl-oqsma tal-liġi ambjentali, soċjali u tax-xogħol, stabbiliti mid-dritt tal-Unjoni, il-liġi nazzjonali, il-ftehimiet kollettivi, jew bid-dispożizzjonijiet tal-liġi internazzjonali ambjentali, soċjali u tax-xogħol elenkati f’din id-Direttiva, dment li tali regoli, u l-applikazzjoni tagħhom, tkun konformi mad-dritt tal-Unjoni, għandhom jiġu applikati kull meta l-liġi nazzjonali ta’ Stat Membru tipprevedi għal mekkaniżmu ta’ passiv konġunt bejn sottokuntrattur u l-kuntrattur ewlieni. Barra minn hekk, għandu jiġi ddikjarat b’mod espliċitu li l-Istati Membri għandhom ikunu jistgħu jmorru lil hinn, pereżempju billi jestendu l-obbligi ta’ trasparenza billi jippermettu pagamenti diretti lis-sottokuntratturi jew billi jippermettu jew jitolbu lill-awtoritajiet kontraenti biex jivverifikaw li s-sottokuntratturi mhumiex f’xi sitwazzjonijiet li twassal għall-esklużjoni tal-operaturi ekonomiċi. Fejn tali miżuri jiġu applikati fuq sottokuntratturi, għandha tiġi żgurata koerenza mad-dispożizzjonijiet applikabbli għall-kuntratturi prinċipali sabiex l-eżistenza ta’ raġunijiet għall-esklużjoni obbligatorja jkunu segwiti minn talba li l-kuntrattur prinċipali jissostitwixxi s-sottokuntrattur imsemmi. Meta tali verifika turi l-preżenza ta’ raġunijiet għal esklużjoni mhux obbligatorja, għandu jiġi ċċarat li l-awtoritajiet kontraenti jistgħu jitolbu s-sostituzzjoni. Għandu wkoll ikun stabbilit b’mod espliċitu li l-awtoritajiet kontraenti jistgħu jkunu obbligati jitolbu s-sostituzzjoni tas-sottokuntrattur kkonċernat fejn l-esklużjoni tal-kuntratturi ewlenin tkun obbligatorja f’tali każijiet.
Għandu jkun stabbilit ukoll b’mod espliċitu li l-Istati Membri jibqgħu liberi li jipprovdu regoli ta’ passivi aktar stretti taħt il-liġi nazzjonali jew li jmorru lil hinn taħt il-liġi nazzjonali dwar il-pagamenti diretti lis-sottokuntratturi”.
6.
L-Artikolu 18, intitolat “Prinċipji tal-akkwisti”, tad-Direttiva 2014/24 jipprovdi li:
“1.   L-awtoritajiet kontraenti għandhom jittrattaw lill-operaturi ekonomiċi bl-istess mod u mingħajr diskriminazzjoni u għandhom jaġixxu b’mod trasparenti u proporzjonat.
[…]
2.   L-Istati Membri għandhom jieħdu miżuri adegwati biex jiżguraw li fit-twettiq tal-kuntratti pubbliċi l-operaturi ekonomiċi jikkonformaw mal-obbligi applikabbli fl-oqsma tal-liġi ambjentali, soċjali u tax-xogħol stabbiliti mil-liġi tal-Unjoni, id-dritt nazzjonali, il-ftehimiet kollettivi jew mid-dispożizzjonijiet tal-liġi internazzjonali tal-ambjent, soċjali u tax-xogħol elenkati fl-Anness X”.
7.
L-Artikolu 57, intitolat “Raġunijiet għall-esklużjoni”, tad-Direttiva 2014/24 jistipula li:
“[…]
4.   L-awtoritajiet kontraenti jistgħu jeskludu jew jistgħu jiġu obbligati minn Stati Membri li jeskludu mill-parteċipazzjoni fi proċedura tal-akkwist kwalunkwe operatur ekonomiku fi kwalunkwe waħda mis-sitwazzjonijiet li ġejjin:
(a)
fejn l-awtorità kontraenti tista’ turi permezz ta’ kwalunkwe mezz adegwat ksur tal-obbligi applikabbli msemmija fl-Artikolu 18(2);
[…]”.
8.
L-Artikolu 71, intitolat “Sottokuntrattar”, tad-Direttiva 2014/24 jistabbilixxi li:
“1.   L-osservanza mis-sottokuntratturi tal-obbligi msemmijin fl-Artikolu 18(2) hija żgurata permezz ta’ azzjoni adegwata mill-awtoritajiet nazzjonali kompetenti li jaġixxu fl-ambitu tar-responsabbiltà u l-kompetenza tagħhom.
2.   Fid-dokumenti tal-akkwist, l-awtorità kontraenti tista’ titlob jew tista’ tkun meħtieġa minn Stat Membru li titlob lill-offerent sabiex fl-offerta tiegħu jindika kwalunkwe sehem mill-kuntratt li hu jista’ jkollu l-ħsieb li jagħti bħala sottokuntratt lil partijiet terzi u jindika wkoll kwalunkwe sottokuntrattur propost.
[…]
4.   Il-paragrafi 1 sa 3 għandhom ikunu mingħajr ħsara għall-kwistjoni tar-responsabbiltà tal-kontrattur prinċipali.
[…]
6.   Bil-għan li jiġi evitat ksur tal-obbligi msemmijin fl-Artikolu 18(2), jistgħu jittieħdu miżuri adegwati, bħal:
(a)
Fejn il-liġi nazzjonali ta’ Stat Membru jipprovdi għal mekkaniżmu ta’ responsabbiltà konġunta bejn is-sottokuntratturi u l-kuntrattur prinċipali, l-Istat Membru kkonċernat għandu jiżgura li r-regoli rilevanti jiġu applikati f’konformità mal-kondizzjonijiiet stipulati fl-Artikolu 18(2).
(b)
L-awtoritajiet kontraenti jistgħu, f’konformità mal-Artikoli 59, 60 u 61, jivverifikaw jew ikunu obbligati mill-Istati Membri li jivverifikaw jekk hemmx raġunijiet għall-esklużjoni ta’ sottokuntratturi skont l-Artikolu 57. F’każijiet bħal dawn, l-awtorità kontraenti għandha tesiġi li l-operatur ekonomiku jissostitwixxi sottokuntrattur li fir-rigward tiegħu l-verifika tkun uriet li hemm raġunijiet obbligatorji għall-esklużjoni. L-awtorità kontraenti tista’ tesiġi jew tiġi obbligata minn Stat Membru li tesiġi li l-operatur ekonomiku jissostitwixxi sottokuntrattur li fir-rigward tiegħu l-verifika tkun uriet li hemm raġunijiet mhux obbligatorji għall-esklużjoni.
7.   L-Istati Membri jistgħu jipprevedu regoli ta’ responsabbiltà aktar stretti skont il-liġi nazzjonali jew imorru aktar ‘l hinn skont il-liġi nazzjonali dwar il-pagamenti diretti lis-sottokuntratturi, pereżempju billi jipprevedu għal pagamenti diretti lis-sottokuntratturi mingħajr ma huma jkollhom il-ħtieġa li jitolbu tali pagament dirett.
8.   Dawk l-Istati Membri li għażlu li jipprevedu miżuri skont il-paragrafi 3, 5 jew 6 għandhom jispeċifikaw, skont il-liġi, ir-regolament jew id-dispożizzjonijiet amministrattivi u wara li kkunsidraw id-dritt tal-Unjoni, il-kondizzjonijiet ta’ implimentazzjoni għal dawk il-miżuri. Billi jagħmlu dan, l-Istati Membri jistgħu jillimitaw l-applikabilità tagħhom, pereżempju fir-rigward ta’ ċerti tipi ta’ kuntratti, ċerti kategoriji ta’ awtoritajiet kontraenti jew operaturi ekonomiċi kif ukoll ta’ ċerti ammonti.”
B.
Id-dritt Taljan. Id-Digriet Leġiżlattiv Nru 50/2016
9.
Skont l-Artikolu 80(5) tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 50/2016 (
4
):
“L-awtoritajiet kontraenti għandhom jeskludu operatur ekonomiku mill-parteċipazzjoni fi proċedura għall-għoti ta’ kuntratt li jinsab f’waħda mis-sitwazzjonijiet segwenti, anki jekk dan jikkonċerna lil subappaltatur tal-operatur imsemmi fil-każijiet previsti fl-Artikolu 105(6) meta:
[…]
i)
l-operatur ekonomiku ma jippreżentax iċ-ċertifikazzjoni msemmija fl-Artikolu 17 tal-Liġi Nru 68, tat‑12 ta’ Marzu 1999, jew ma jiċċertifikax għalih innifsu l-eżistenza ta’ dan ir-rekwiżit [ (
5
)];
[…]”.
10.
L-Artikolu 105 tal-Kodiċi dwar il-Kuntratti Pubbliċi jindika:
“[…]
6.   Għandu jiġi indikat grupp ta’ tliet subappaltaturi meta l-ammont tal-kuntratti ta’ xogħlijiet, servizzi jew provvisti jkun daqs il-livelli previsti fl-Artikolu 35 jew iktar, u li għat-twettiq tagħhom ma tiġix mitluba kwalifika partikolari. F’dan il-każ, l-avviż ta’ sejħa għal offerti jistabbilixxi dan l-obbligu. Fl-avviż ta’ sejħa għal offerti, l-awtorità kontraenti tista’ tindika każijiet oħrajn fejn tkun obbligatorja n-nomina ta’ tliet subappaltaturi, anki jekk l-ammont tal-kuntratt ikun inqas mil-livelli previsti fl-Artikolu 35.
[…]
12.   L-offerent rebbieħ għandu jissostitwixxi lis-subappaltaturi li fir-rigward tagħhom ġie muri, wara li twettqet spezzjoni, li hemm raġunijiet għall-esklużjoni previsti fl-Artikolu 80.
[…]”
II. Il-fatti tal-kawża u d-domandi preliminari
11.
Fid‑29 ta’ Lulju 2016, Consip ippubblikat sejħa għal offerti li kellha bħala suġġett il-“provvista tas-Sistema WDM għall-interkonnessjoni taċ-Ċentru ta’ informazzjoni tad-Dipartimenti RGS, DT u DAG” (
6
). Il-valur stmat tal-kuntratt kien ta’ EUR 1 420 785.60 mingħajr il-VAT.
12.
Il-klawżola numru 11 tal-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt kienet tippermetti s-subappaltar. Għal dan il-għan, il-kandidati kellhom jindikaw fl-offerti tagħhom l-intenzjoni li jagħmlu użu minn din il-possibbiltà, u li jindikaw tliet subappaltaturi.
13.
Tim ippreżentat l-offerta tagħha, fejn indikat lit-tliet subappaltaturi li kellha l-intenzjoni li tirrikorri għalihom f’każ li jingħatalha l-kuntratt. L-anness tagħha kien jinkludi d-Dokument Ewropew ta’ Akkwist Uniku (iktar ’il quddiem id-“DEAU”) ta’ kull wieħed minnhom.
14.
L-awtorità kontraenti, waqt il-verifika tal-kundizzjonijiet dwar is-subappaltaturi, ikkonstatat li wieħed minnhom (il-kumpannija Maticmind Spa) ma kienx josserva r-regoli dwar id-dritt għax-xogħol tal-persuni diżabbli, skont ċertifikat tal‑5 ta’ April 2017, maħruġ mill-komunità urbana ta’ Milano (l-Italja).
15.
B’hekk, Consip eskludiet lil Tim mill-proċedura għall-għoti ta’ kuntratt, skont l-Artikolu 80(5)(i) tal-Kodiċi dwar il-Kuntratti Pubbliċi.
16.
Tim ikkontestat din id-deċiżjoni quddiem il-qorti tar-rinviju, fejn essenzjalment allegat li:
–
L-esklużjoni kienet inġusta u sproporzjonata minħabba li, skont id-Direttiva 2014/24, raġuni għall-esklużjoni ta’ subappaltatur tista’ twassal biss għas-sostituzzjoni tiegħu.
–
Għall-finijiet tal-eżekuzzjoni tal-kuntratt, Tim setgħet f’kull każ tirrikorri għaż-żewġ subappaltaturi l-oħrajn, li ma kienu kkonċernati minn ebda raġuni ta’ esklużjoni.
–
Is-subappalt ma kienx indispensabbli għall-eżekuzzjoni tal-kuntratt, minħabba li Tim kienet tissodisfa r-rekwiżiti neċessarji kollha sabiex tipprovdi s-servizzi hija nnifisha.
17.
Skont il-qorti tar-rinviju, l-esklużjoni ta’ Tim hija konformi mal-Artikolu 80(5) tal-Kodiċi dwar il-Kuntratti Pubbliċi. Madankollu, il-qari tal-paragrafi 6 u 12 tal-Artikolu 105 tal-Kodiċi dwar il-Kuntratti Pubbliċi jwassalha sabiex tagħmel distinzjoni dwar x’għandu jsir f’każ li tiġi kkonstatata l-eżistenza ta’ raġuni għall-esklużjoni li tikkonċerna lil subappaltatur:
–
Jekk din il-konstatazzjoni sseħħ matul il-proċedura għall-għoti ta’ kuntratt, minħabba li r-raġuni għall-esklużjoni tirrigwarda lil wieħed mit-tliet subappaltaturi, il-konsegwenza tkun l-eliminazzjoni tal-offerent (Artikolu 80(5) tal-Kodiċi dwar il-Kuntratti Pubbliċi).
–
Jekk il-verifika ssir wara l-konklużjoni tal-kuntratt, l-awtorità kontraenti jkollha titlob lill-offerent rebbieħ sabiex jissostitwixxi lis-subappaltatur (Artikolu 105(12) tal-Kodiċi dwar il-Kuntratti Pubbliċi).
18.
Fid-dawl ta’ din id-differenza fit-trattament, il-qorti tar-rinviju tistaqsi jekk, fiċ-ċirkustanzi tal-każ, l-esklużjoni tal-offerent tkunx kompatibbli mal-Artikolu 71(6) tad-Direttiva 2014/24 u tissodisfax il-prinċipju ta’ proporzjonalità.
19.
F’dan il-kuntest, it-Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Lazio, l-Italja) iddeċidiet li tissospendi l-proċeduri quddiemha u li tagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja d-domandi preliminari li ġejjin:
“1)
L-Artikoli 57 u 71(6) tad-Direttiva 2014/24/UE, jipprekludu leġiżlazzjoni nazzjonali, bħall-Artikolu 80(5) tad-decreto legislativo n. 50 del 2016 (id-Digriet Leġiżlattiv Nru 50 tal‑2016), li tipprevedi l-esklużjoni tal-operatur ekonomiku offerent fil-każ li tiġi kkonstatata, fl-istadju tas-sejħa għal offerti, raġuni għal esklużjoni li tirrigwarda lil subappaltatur li jagħmel parti mit-tliet subappaltaturi indikati fl-istadju tal-offerta, minflok ma timponi lill-offerent is-sostituzzjoni tas-subappaltatur indikat?
2)
Sussidjarjament, fil-każ li l-Qorti tal-Ġustizzja tqis li l-possibbiltà tal-esklużjoni tal-offerent hija fost dawk permessi lil Stat Membru, il-prinċipju ta’ proporzjonalità, iddikjarat fl-Artikolu 5 tat-Trattat UE, li għalih isir riferiment fil-“premessa” 101 tad-Direttiva 2014/24/UE u li huwa indikat bħala prinċipju ġenerali tad-dritt tal-Unjoni Ewropea mill-Qorti tal-Ġustizzja, jipprekludi leġiżlazzjoni nazzjonali, bħall-Artikolu 80(5) tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 50 tal‑2016, li tipprevedi li, fil-każ li tiġi kkonstatata, fl-istadju tas-sejħa għal offerti, raġuni għal esklużjoni li tirrigwarda subappaltatur indikat, fi kwalunkwe każ jiġi eskluż l-operatur ekonomiku offerent, anki fejn ikun hemm subappaltaturi oħra mhux esklużi u li jissodisfaw ir-rekwiżiti għall-eżekuzzjoni tas-servizzi li għandhom jiġu ssubappaltati jew fejn l-operatur ekonomiku jiddikjara li jirrinunzja għas-subappalt, inkwantu jkollu l-mezzi sabiex jeżegwixxi s-servizzi huwa stess?”
III. Il-proċedura quddiem il-Qorti tal-Ġustizzja
20.
Id-digriet tar-rinviju wasal fir-Reġistru tal-Qorti tal-Ġustizzja fl‑14 ta’ Ġunju 2018.
21.
Konformement mal-Artikolu 101 tar-Regoli tal-Proċedura, il-Qorti tal-Ġustizzja talbet lill-qorti tar-rinviju għal ċerti kjarifiki dwar il-proċedura għall-għoti ta’ kuntratt. Fir-risposta tagħha, tas‑26 ta’ Marzu 2019, il-qorti tar-rinviju indikat li:
–
Tim kienet obbligata li tindika lil tliet subappaltaturi fl-offerta tagħha, jekk kellha l-għan li tirrikorri għas-subappalt. Din setgħet ukoll ma tindika lil ebda wieħed, u b’hekk tkun qiegħda tirrinunzja għall-possibbiltà li tirrikorri għas-subappalt.
–
Tim ma kinitx obbligata li tirrikorri għat-tliet subappaltaturi indikati jew għal xi wieħed minnhom f’każ li jingħatalha l-kuntratt. Hija setgħet tirrinunzja għas-subappalt u twettaq il-kuntratt hija nnifisha.
–
Waqt it-tħejjija tal-offerta tagħha, Tim ma kellhiex l-obbligu li tivverifika jekk is-subappaltaturi proposti kinux ikkonċernati mir-raġuni fakultattiva għall-esklużjoni fl-Artikolu 57(4)(a) tad-Direttiva 2014/24; din kellha biss tipprovdi d-DEAU maħruġ mir-rappreżentant ta’ kull subappaltatur.
22.
Tim, Consip, il-Gvern Awstrijak u l-Kummissjoni Ewropea ppreżentaw osservazzjonijiet bil-miktub. Kollha, minbarra l-Gvern Awstrijak, kienu preżenti fis-seduta tat‑2 ta’ Mejju 2019.
IV. Evalwazzjoni
A.
Espożizzjoni tat-tilwima
23.
Il-leġiżlazzjoni Taljana tipprovdi li l-ksur imwettaq minn subappaltatur jista’ jkollu effett fuq l-offerent li jkun ipproponieh meta ppreżenta l-offerta tiegħu, b’tali mod li jiġġustifika l-esklużjoni ta’ dan tal-aħħar mill-proċedura għall-għoti ta’ kuntratt.
24.
Madankollu, din l-istess leġiżlazzjoni tipprovdi trattament differenti f’żewġ każijiet:
–
Jekk il-ksur tas-subappaltatur jiġi kkonstatat ladarba jkun ingħata l-kuntratt, l-offerent rebbieħ ikollu jissostitwixxih.
–
Min-naħa l-oħra, jekk dan il-ksur jiġi żvelat matul il-fażi ta’ selezzjoni tal-kuntratturi, ir-riżultat ikun iktar radikali, għaliex jimplika l-esklużjoni tal-offerent innifsu.
25.
Il-qorti tar-rinviju tistaqsi jekk dan it-trattament differenti huwiex kompatibbli mad-Direttiva 2014/24. Jidhirli li sabiex tingħata risposta għad-domandi tagħha, l-ewwel nett, għandu jiġi eżaminat jekk l-Artikolu 57 ta’ din id-direttiva jippermettix l-inklużjoni ta’ ksur tas-subappaltatur fost ir-raġunijiet għall-esklużjoni tal-offerent u, sussegwentement, għandu jiġi vverifikat jekk is-sistema tas-subappalt stabbilita fl-Artikolu 71 tad-direttiva tippermettix tali esklużjoni.
26.
Fiż-żewġ każijiet, l-isfond li wassal għall-esklużjoni ta’ Tim huwa n-nuqqas (min-naħa tas-subappaltatur) ta’ twettiq ta’ obbligi fil-qasam soċjali jew tax-xogħol, b’mod konkret, il-fatt li ma ġewx osservati r-regoli nazzjonali dwar ix-xogħol tal-persuni diżabbli.
27.
Fl-Artikolu 18(2), id-Direttiva 2014/24 tordna lill-Istati Membri (
7
) jadottaw miżuri adegwati sabiex jiżguraw li, fl-eżekuzzjoni tal-kuntratti pubbliċi, l-operaturi ekonomiċi jikkonformaw mal-obbligi tagħhom fl-oqsma soċjali u tax-xogħol (inter alia), kif stabbiliti fid-dritt nazzjonali.
28.
Din l-ordni tapplika kemm għall-offerenti rebbieħa prinċipali (kuntratturi) kif ukoll għas-subappaltaturi, minħabba li t-tnejn huma operaturi ekonomiċi. Permezz tagħha, il-leġiżlatur tal-Unjoni ried jikkonverti l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi fi strument li jaqdi għanijiet pubbliċi oħrajn f’ċerti oqsma ta’ interess ġenerali, riflessi fl-Artikoli 57 u 71 tad-Direttiva 2014/24.
29.
B’mod partikolari, “[il-]kontroll tal-osservanza tad-dispożizzjonijiet tal-liġijiet […] soċjali u tax-xogħol, għandhom jitwettqu fl-istadji rilevanti tal-procedura ta’ akkwist, meta jiġu applikati l-prinċipji ġenerali li jirregolaw l-għażla tal-parteċipanti u l-għoti tal-kuntratti, meta jiġi applikat il-kriterju ta’ esklużjoni […]” (
8
).
B.
Fuq l-interpretazzjoni tal-Artikolu 57(4)(a) tad-Direttiva 2014/24
30.
Il-leġiżlatur tal-Unjoni jorbot l-Artikolu 18(2) tad-Direttiva 2014/24 mar-raġuni fakultattiva għall-esklużjoni fl-Artikolu 57(4)(a) ta’ din id-direttiva. B’mod speċifiku, dan tal-aħħar jirreferi għan-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligi applikabbli skont l-ewwel minn dawn id-dispożizzjonijiet.
31.
Id-dubju huwa dwar jekk l-aġir tas-subappaltatur jistax jiġġustifika l-esklużjoni (fakultattiva) tal-offerent jew jekk, għall-kuntrarju, tali esklużjoni hijiex applikabbli biss minħabba fatti imputabbli lill-offerent innifsu.
32.
Jekk tiġi analizzata l-formulazzjoni tal-Artikolu 57(4)(a) tad-Direttiva 2014/24, jiġi kkonstatat li din hija deliberatament ġenerali. Tintuża espressjoni impersonali (“ksur tal-obbligi”) (
9
) sabiex isir riferiment, mingħajr ma jissemmew l-awturi tiegħu, għan-nuqqas ta’ twettiq tal-obbligi soċjali jew tax-xogħol. B’hekk, din id-dispożizzjoni tikkuntrasta, mill-perspettiva letterali, ma’ dispożizzjonijiet oħrajn li jidentifikaw lill-awturi eventwali tal-aġir li jwassal għall-esklużjoni.
33.
Din il-kostruzzjoni grammatikali tippermetti li l-persuna responsabbli għan-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu (u, għaldaqstant, għar-raġuni għall-esklużjoni) tkun ukoll is-subappaltatur, bħala parti li, billi hija stess timpjega ħaddiema fil-kuntest tal-kuntratti pubbliċi, hija suġġetta għar-regoli nazzjonali tad-dritt soċjali jew tax-xogħol.
34.
Jekk jitqies il-kriterju ta’ interpretazzjoni sistematika, l-estensjoni għall-offerent tan-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu mwettaq mis-subappaltatur, matul il-fażi inizjali ta’ selezzjoni, hija koerenti mal-premessa 40 tad-Direttiva 2014/24, li skontha “[il-]kontroll tal-osservanza tad-dispożizzjonijiet tal-liġijiet ambjentali, soċjali u tax-xogħol, għandhom jitwettqu fl-istadji rilevanti tal-procedura ta’ akkwist” (
10
).
35.
Bl-applikazzjoni ta’ dan il-kriterju, l-Artikolu 57(5) tad-Direttiva 2014/24 jikkonferma li kull operatur ekonomiku (u b’hekk anki l-offerent) jista’ jiġi eskluż “fid-dawl ta’ atti li saru jew li ma sarux, qabel jew inkella matul il-proċedura”. In-nuqqas ta’ kontroll tal-offerent, meta fl-offerta tiegħu ppreżenta lil subappaltatur li, qabel il-proċedura, naqas milli jwettaq l-obbligi stabbiliti fl-Artikolu 18(2) ta’ din id-direttiva, jiżvela, minn tal-inqas, nuqqas negliġenti.
36.
Finalment, l-Artikolu 71(6)(a) tad-Direttiva 2014/24 isemmi espressament, b’rabta mal-applikazzjoni tal-Artikolu 18(2) ta’ din id-direttiva, ir-“responsabbiltà konġunta bejn is-sottokuntratturi u l-kuntrattur prinċipali”, bħala wieħed mill-mekkaniżmi li jistgħu jużaw l-Istati Membri.
37.
Ir-responsabbiltà ta’ dawn iż-żewġ entitajiet tiġi affermata mill-ġdid fil-premessa 105 tad-Direttiva 2014/24, li tippermetti li l-Istat Membru jistabbilixxi “mekkaniżmu ta’ passiv konġunt bejn sottokuntrattur u l-kuntrattur ewlieni”. Huwa magħruf li l-azzjoni sabiex jintalab it-twettiq tad-dmirijiet ta’ dawk responsabbli in solidum, u sabiex jinsiltu l-konsegwenzi tan-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu tagħhom, tista’ tiġi ppreżentata kontra kull wieħed minnhom, mingħajr preġudizzju għar-relazzjonijiet interni bejniethom.
38.
L-iskop tal-Artikolu 57(4)(a) tad-Direttiva 2014/24 jikkorrobora l-fondatezza ta’ dan l-approċċ, li nqis li huwa l-iktar adegwat, fid-dawl tal-għan inekwivoku tal-leġiżlatur tal-Unjoni li jissalvagwardja d-drittijiet soċjali u tax-xogħol, inkluż billi jsaħħaħ il-protezzjoni tagħhom fil-qasam tal-għoti ta’ kuntratti amministrattivi.
39.
F’din l-istess direzzjoni hemm l-għan li jkun hemm kompetizzjoni mhux ivvizzjata bejn l-offerenti. Din il-kompetizzjoni tiġi mfixkla jekk, filwaqt li l-oħrajn jikkonformaw mar-regoli, offerent jippreżenta l-offerta tiegħu meta jkun konxju li wieħed mill-komponenti prinċipali tiegħu (is-subappaltatur li qiegħed jiġi fdat b’parti rilevanti mill-kuntratt) japprofitta minn sitwazzjoni ta’ vantaġġ illeċitu fir-rigward tal-ispejjeż tiegħu, preċiżament minħabba li ma josservax l-obbligi fil-qasam soċjali. Dan jaffettwa l-kredibbiltà stess tal-offerent li jipprova jgawdi minn dan il-vantaġġ żleali.
40.
Abbażi ta’ din il-premessa, huwa loġiku li l-kapaċità tal-offerent sabiex jissubappalta tista’ tiġi affettwata minħabba ksur min-naħa tas-subappaltatur. Sa fejn huwa l-offerent li jiddeċiedi b’mod liberu li jirrikorri għall-mekkaniżmu tas-subappalt u li jagħżel u jipproponi s-subappaltaturi li jkunu ser jipparteċipaw fl-eżekuzzjoni tal-kuntratt, xejn ma jipprekludi r-responsabbiltà tiegħu (anki jekk sempliċement minħabba culpa in eligendo) milli testendi għall-aġir tas-subappaltaturi fil-kuntest ta’ dan il-kuntratt.
41.
Barra minn hekk, fil-qasam tal-għoti ta’ kuntratti pubbliċi, jistgħu jsiru manuvri ta’ evażjoni mir-responsabbiltà u ta’ tnaqqis mhux iġġustifikat tal-ispejjeż tax-xogħol għall-kuntrattur prinċipali, li jistgħu jkunu stabbiliti diġà fil-fażi inizjali (l-offerta) tas-sejħa għal offerti.
42.
Huwa minnu li, fl-iżvilupp ġenerali tal-għoti ta’ kuntratti pubbliċi, id-dritt tal-Unjoni jagħti importanza kbira lil-libertà ta’ stabbiliment u lil-libertà li jiġu pprovduti s-servizzi, kif ukoll lill-faċilitazzjoni tal-kompetizzjoni bejn l-operaturi ekonomiċi. Dan l-għan huwa intiż biex il-ftuħ ta’ proċeduri ta’ sejħa għal offerti jkun l-usa’ possibbli, li applikazzjoni eżaġerata tar-raġunijiet fakultattivi ta’ esklużjoni tista’ tkun ta’ ostakolu għalih.
43.
Minkejja dan, ir-raġunijiet fakultattivi ta’ esklużjoni jippermettu lill-Istati Membri li jissodisfaw l-għanijiet ta’ interess ġenerali u, f’kull każ, huma intiżi biex jiżguraw l-affidabbiltà, id-diliġenza, l-integrità professjonali u s-serjetà tal-offerent (
11
).
44.
Kif indikajt fil-konklużjonijiet fil-kawża Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93 (
12
), id-Direttiva 2014/24 tinkorpora l-affidabbiltà bħala komponent prinċipali tar-relazzjoni. Skont l-ewwel paragrafu tal-premessa 101 ta’ din id-direttiva, l-awtoritajiet kontraenti jistgħu jeskludu lill-“operaturi ekonomiċi li wrew li mhumiex affidabbli”. Għalhekk, l-element tal-affidabbiltà jinfluwenza r-raġunijiet għall-esklużjoni fir-rigward tal-kundizzjonijiet suġġettivi kemm tal-offerent kif ukoll tal-operaturi ekonomiċi l-oħra li dan ikun irid juża, bħala subappaltaturi, għall-finijiet tal-eżekuzzjoni tal-kuntratt.
45.
L-Artikolu 57(4)(a) tad-Direttiva 2014/24 ma jaħrabx minn din l-influwenza. Għall-kuntrarju, il-premessa 101 ta’ din id-direttiva tibda billi tinvoka n-nuqqas ta’ affidabbiltà tal-operatur ekonomiku preċiżament minħabba n-nuqqas ta’ twettiq tal-“obbligi ambjentali jew soċjali, inklużi regoli dwar l-aċċessibbiltà għal persuni b’diżabilità”.
46.
Il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja tagħti lill-Istati Membri setgħa diskrezzjonali wiesgħa sabiex jistabbilixxu r-raġunijiet fakultattivi ta’ esklużjoni (
13
). Madankollu, l-Artikolu 57(7) tad-Direttiva 2014/24 jippreċiża li l-Istati Membri għandhom jispeċifikaw il-kundizzjonijiet għall-implimentazzjoni ta’ dawn ir-raġunijiet “b’kont meħud għad-dritt tal-Unjoni”.
47.
Jidhirli li huwa leġittimu li Stat Membru juża din is-setgħa diskrezzjonali sabiex jippermetti lill-awtoritajiet kontraenti tiegħu li jinvokaw kontra l-offerent ir-raġuni fakultattiva għall-esklużjoni prevista fl-Artikolu 57(4)(a) tad-Direttiva 2014/24 jekk in-nuqqas ta’ twettiq tal-obbligi soċjali jew tax-xogħol ikun imputabbli għas-subappaltatur li jkun ippropona l-offerent.
48.
Madankollu, din il-possibbiltà ta’ esklużjoni ma toperax b’mod awtomatiku, iżda tiddependi miċ-ċirkustanzi partikolari, evalwati skont il-prinċipji li jispiraw l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi, li fosthom hemm il-prinċipju ta’ proporzjonalità (
14
).
49.
Konformement mal-prinċipju ta’ proporzjonalità, sabiex in-nuqqasijiet ta’ twettiq ta’ obbligi min-naħa tas-subappaltatur ikunu jistgħu jaffettwaw lill-offerent b’tali mod li jiġi eskluż mill-proċedura, huwa meħtieġ, b’mod ġenerali, li l-ksur min-naħa tas-subappaltatur jirriżulta fin-nuqqas ta’ fiduċja tal-awtorità kontraenti fl-offerent. Dan l-aspett ser nittrattah sussegwentement.
C.
Fuq l-interpretazzjoni tal-Artikolu 71 tad-Direttiva 2014/24
50.
L-Artikolu 71(1) tad-Direttiva 2014/24 jimponi fuq l-awtoritajiet kompetenti d-dmir li jiżguraw “[l-]osservanza mis-sottokuntratturi tal-obbligi msemmijin fl-Artikolu 18(2)” (jiġifieri, inter alia, l-obbligi ta’ natura soċjali jew tax-xogħol).
51.
Il-paragrafu 6 tal-istess Artikolu 71 jawtorizza lill-Istati sabiex “[bil-]għan li jiġi evitat ksur [min-naħa tas-subappaltaturi] tal-obbligi msemmijin fl-Artikolu 18(2), [jittieħdu l-]miżuri adegwati”.
52.
Uħud mill-partijiet intervenjenti (
15
) sostnew li l-Artikolu 71 tad-Direttiva 2014/24 ma japplikax fil-fażi ta’ selezzjoni tal-kandidati, iżda japplika fil-fażi tat-twettiq tal-obbligi kuntrattwali. Insostenn ta’ din it-teżi, dawn jinvokaw il-premessa 105 ta’ din id-direttiva, li ssemmi biss lill-kuntrattur prinċipali u lis-subappaltatur, iżda mhux lis-sempliċi offerenti.
53.
Ma naħsibx li din l-oġġezzjoni terminoloġika hija deċiżiva. Fir-realtà, l-Artikolu 71 tad-Direttiva 2014/24 juża, minbarra l-espressjoni “kuntrattur prinċipali” (jiġifieri “l-operatur ekonomiku li jkun ingħata l-kuntratt pubbliku”), dik ta’ “subappaltatur”, ta’ “offerent” (li jkun ippreżenta offerta) u dik ta’ “operatur ekonomiku”. Din tal-aħħar hija l-usa’ waħda u tinkludi lil kull impriża li tipprovdi l-prodotti jew is-servizzi tagħha fis-suq (
16
), li tinkludi, loġikament, lis-subappaltaturi.
54.
Il-premessa 105 tad-Direttiva 2014/24 għandha tinqara konformement mar-referenzi espliċiti li l-Artikolu 71 ta’ din id-direttiva jagħmel għall-kuntrattur prinċipali u għall-operaturi ekonomiċi. Konsegwentement, xejn ma jipprekludi li din id-dispożizzjoni tapplika kemm fil-fażi ta’ qabel l-għoti tal-kuntratt (jiġifieri għall-offerenti), kif ukoll fil-fażi sussegwenti (jiġifieri għall-kuntratturi) sabiex taffettwa r-relazzjoni ta’ dawn iż-żewġ entitajiet mas-subappaltaturi.
55.
B’mod konkret, l-Artikolu 71(6)(b) tad-Direttiva 2014/24, li speċifikament jittratta l-esklużjoni tas-subappaltatur minħabba n-nuqqas ta’ twettiq tal-obbligi stabbiliti fl-Artikolu 18(2) ta’ din id-direttiva, jitkellem dwar l-“operatur ekonomiku”, b’mod li din id-dispożizzjoni tapplika kemm fil-fażi ta’ selezzjoni, kif ukoll f’dik tal-eżekuzzjoni tal-kuntratt.
56.
Dan huwa loġiku minħabba li l-informazzjoni li l-operatur ekonomiku għandu jipprovdi lill-awtorità kontraenti fir-rigward tar-rabta tas-subappaltaturi mal-kuntratt għandha rwol ċentrali fid-Direttiva 2014/24. Fuq dan il-punt, nirreferi għall-kunsiderazzjonijiet tiegħi fil-konklużjonijiet fil-kawża Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93 (
17
).
57.
It-traduzzjoni leġiżlattiva ta’ din ir-rieda tal-leġiżlatur tidher fl-Artikolu 71(2) u (5) tad-Direttiva 2014/24 li, rispettivament, jittrattaw l-obbligu tal-offerent u tal-kuntrattur prinċipali sabiex jinformaw lill-awtorità kontraenti dwar is-subappalt previst (fil-fażi ta’ selezzjoni) jew dak operattiv (wara l-għoti tal-kuntratt).
58.
L-Artikolu 71(6)(b) tad-Direttiva 2014/24 jorbot ma’ dan l-obbligu ta’ informazzjoni meta jagħti lill-awtoritajiet kontraenti s-setgħa li jużaw il-mekkaniżmi previsti fl-Artikoli 59, 60 u 61 ta’ din id-direttiva sabiex jivverifikaw jekk hemmx raġunijiet għall-esklużjoni tas-subappaltaturi skont l-Artikolu 57 tad-direttiva msemmija.
59.
Ir-riferiment fl-Artikolu 71 tad-Direttiva 2014/24 għall-Artikolu 57 ta’ din id-direttiva jinkludi r-raġunijiet għall-esklużjoni kemm obbligatorji kif ukoll dawk fakultattivi, fil-kuntest tan-nuqqas ta’ twettiq tal-obbligi msemmija fl-Artikolu 18(2) tad-direttiva msemmija. Madankollu, il-konsegwenzi huma differenti:
–
Jekk raġuni obbligatorja għall-esklużjoni tkun tirrigwarda lis-subappaltatur (
18
), l-operatur ekonomiku għandu jissostitwixxih.
–
Jekk tkun teżisti raġuni għall-esklużjoni mhux obbligatorja (
19
), l-awtorità kontraenti tista’ teżiġi li l-operatur ekonomiku jissostitwixxi lis-subappaltatur. Kif ser nispjega sussegwentement, din hija waħda mill-miżuri possibbli sabiex wieħed jirreaġixxi għall-preżenza ta’ subappaltaturi li ma humiex adegwati.
60.
F’dan ir-rigward, jiġu nnotati żewġ elementi regolatorji:
–
Minn naħa, il-formulazzjoni miftuħa li tintuża fl-Artikolu 71(6) tad-Direttiva 2014/24 (“[bil-]għan li jiġi evitat ksur tal-obbligi msemmijin fl-Artikolu 18(2), jistgħu jittieħdu miżuri adegwati, bħal: […]”) (enfasi tiegħi).
–
Min-naħa l-oħra, is-setgħa li tiġi rrikonoxxuta lill-Istati sabiex jistabbilixxu “regoli ta’ responsabbiltà aktar stretti” (Artikolu 71(7) tad-Direttiva 2014/24).
61.
Fil-fehma tiegħi, it-taħlita taż-żewġ elementi ssostni dak li diġà jirriżulta mill-interpretazzjoni tal-Artikolu 57(4)(a) tad-Direttiva 2014/24, jiġifieri, l-awtorizzazzjoni li l-Istati Membri jistabbilixxu, f’każijiet bħal dawn, ir-responsabbiltà diretta tal-offerenti li pproponew subappaltaturi li wettqu ksur tal-Artikolu 18(2) ta’ din id-direttiva.
62.
Fil-fatt, il-formulazzjoni tal-Artikolu 71(6) tad-Direttiva 2014/24 tħalli miftuħa l-possibbiltà tal-adozzjoni ta’ miżuri nazzjonali oħrajn. Il-leġiżlatur tal-Unjoni identifika, b’mod mhux eżawrjenti, uħud minn dawn il-miżuri sabiex wieħed jirreaġixxi kontra n-nuqqas ta’ twettiq tal-obbligi soċjali u tax-xogħol, bħas-sostituzzjoni tas-subappaltatur li fir-rigward tiegħu hemm raġunijiet ta’ esklużjoni (obbligatorji jew fakultattivi), iżda ma jagħlaqx il-possibbiltà għall-adozzjoni ta’ miżuri oħrajn. L-Istati Membri għandhom jippreċiżaw il-kundizzjonijiet ta’ implimentazzjoni ta’ dawn il-miżuri, skont l-Artikolu 71(8) tad-Direttiva 2014/24.
63.
Dan huwa wkoll l-approċċ li jipprevali fl-Artikolu 71(7) tad-Direttiva 2014/24, li jippermetti lill-Istati Membri li jipprevedu fil-leġiżlazzjoni tagħhom “regoli ta’ responsabbiltà aktar stretti” fil-qasam tas-subappalt. Fil-fehma tiegħi, il-qari ta’ dan il-paragrafu jiżvela li dawn ir-regoli ma humiex limitati għall-“pagamenti diretti lis-sottokuntratturi” (li għalihom it-test juża l-espressjoni “regoli […] imorru aktar ’l hinn”), iżda jista’ jkollhom portata iktar ġenerali.
64.
Dan jirriżulta iktar ċar mill-premessa 105 tad-Direttiva 2014/24, li tindika li “l-Istati Membri jibqgħu liberi li jipprovdu regoli ta’ passivi aktar stretti taħt il-liġi nazzjonali jew li jmorru lil hinn taħt il-liġi nazzjonali dwar il-pagamenti diretti lis-sottokuntratturi”. L-alternattiva tiżvela li hemm żewġ tipi ta’ interventi (possibbli) differenti.
65.
Dawn l-awtorizzazzjonijiet lill-Istati Membri ma jikkonċernawx biss lir-relazzjoni bejn il-kuntrattur prinċipali u s-subappaltaturi; dawn jistgħu jestendu għar-relazzjoni bejn l-awtorità kontraenti u l-offerent li jkun ippropona, fl-offerta tiegħu, li juża s-servizzi ta’ subappaltatur li fir-rigward tiegħu hemm raġuni għall-esklużjoni. Nirreferi għal dak li għidt iktar ’il fuq fir-rigward tar-responsabbiltà in solidum bejn is-subappaltaturi u l-kuntratturi prinċipali.
66.
Peress li l-Artikolu 57 tad-Direttiva 2014/24 jirregola b’mod speċifiku r-raġunijiet għall-esklużjoni, l-Artikolu 71(6) u (7) ta’ din id-direttiva jsaħħaħ, billi jirreferi għal dak l-artikolu, il-possibbiltà li jiġu esklużi l-offerenti minħabba n-nuqqasijiet ta’ twettiq ta’ obbligi min-naħa tas-subappaltaturi li jkunu evadew l-obbligi imposti mill-Artikolu 18(2) tad-direttiva msemmija. L-eliminazzjoni tal-kandidati hija bbażata fuq l-imsemmi Artikolu 57, iżda nenfasizza li s-sistema tas-subappalt irregolata mill-imsemmi Artikolu 71 ta’ din l-istess direttiva tikkorrobora din il-possibbiltà.
D.
Dwar is-sistema ta’ esklużjoni minħabba nuqqasijiet ta’ twettiq ta’ obbligi min-naħa tas-subappaltatur, b’rabta mal-fatti tal-kawża
67.
L-applikazzjoni kkombinata tal-Artikoli 80(5) u 105(12) tal-Kodiċi dwar il-Kuntratti Pubbliċi timplika li l-konsegwenza tal-preżentazzjoni, fl-offerta, ta’ subappaltatur li jkun kiser l-obbligi soċjali u tax-xogħol relatati mal-persuni diżabbli tirriżulta fl-esklużjoni awtomatika tal-offerent li jkun ipproponieh b’mod liberu, jekk il-konstatazzjoni ta’ dan in-nuqqas isseħħ fil-fażi qabel il-konklużjoni tal-kuntratt.
68.
Din il-konsegwenza definittiva tista’ tkun inkompatibbli mal-prinċipju ta’ proporzjonalità. Il-Qorti tal-Ġustizzja, b’rabta mad-Direttiva 2004/18 (
20
), iddeċidiet dwar ir-raġunijiet fakultattivi għall-esklużjoni, fejn irrifjutat l-applikazzjoni awtomatika tagħhom. Mis-sentenza Forposta u ABC Direct Contact (
21
) jirriżulta li l-awtomatiċità tista’ teċċedi s-setgħa diskrezzjonali mogħtija lill-Istati Membri mill-Artikolu 45(2) tad-Direttiva 2004/18 (attwalment l-Artikolu 57(7) tad-Direttiva 2014/24).
69.
F’din is-sentenza, il-Qorti tal-Ġustizzja indikat li kellha ssir “evalwazzjoni konkreta u individwali tal-attitudni tal-operatur ekonomiku kkonċernat” (
22
). Minħabba n-nuqqas ta’ osservanza ta’ dan il-kriterju, il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet li liġi nazzjonali li “[t]imponi fuq l-awtorità kontraenti […] li teskludi awtomatikament dan l-operatur mill-proċedura tal-għoti ta’ kuntratt […], mingħajr ma tħalli lil din l-awtorità kontraenti l-fakultà li tevalwa, każ b’każ, il-gravità tal-aġir allegatament ħażin tal-imsemmi operatur […]”, tmur kontra d-dritt tal-Unjoni.
70.
Madankollu, il-Qorti tal-Ġustizzja ma segwietx din il-linja ġurisprudenzjali, sostnuta fis-sentenzi preċedenti, fil-kawża Connexxion Taxi Services. Meta qabblet l-evalwazzjoni, li sa dakinhar kienet neċessarja, bejn in-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu min-naħa ta’ offerent, fid-dawl tal-prinċipju ta’ proporzjonalità, mal-konformità mal-prinċipji ta’ trasparenza u ta’ ugwaljanza, din ipprivileġġat lil dawn tal-aħħar. Din ikkonkludiet li dawn jipprevalu f’każ fejn, skont il-“kundizzjonijiet tas-sejħa għal offerti [tal-]kuntratt, offerent responsabbli minn kondotta professjonali ħażina ta’ ċertu gravità kellu neċessarjament jiġi eskluż mingħajr ma tittieħed inkunsiderazzjoni n-natura proporzjonata jew le ta’ din is-sanzjoni” (
23
).
71.
Għaldaqstant, jidher li l-kriterju għall-għoti ta’ sentenza jkun differenti skont jekk l-esklużjoni awtomatika tidhirx biss fil-liġi (f’liema każ, għandu jkun permess il-kontroll tal-proporzjonalità, anki jekk il-leġiżlazzjoni nazzjonali ma tinkludihx) jew jekk tiġix imposta b’mod kategoriku fl-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt.
72.
La mid-digriet tar-rinviju u lanqas mill-kjarifiki sussegwenti (
24
) ma jirriżulta li l-esklużjoni awtomatika kienet imposta mid-dokumenti li kienu jirregolaw l-għoti tal-kuntratt. Hija l-qorti nazzjonali li għandha tiddetermina jekk il-klawżola 11 jew xi klawżola oħra mill-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt kinitx tinkludi tali mandat imperattiv. Jekk dan ikun il-każ, tipprevali l-applikazzjoni tal-prinċipji ta’ trasparenza u ta’ ugwaljanza fit-trattament tal-offerenti, fis-sens tas-sentenza Connexxion Taxi Services (
25
). B’dan il-mod, jiġi evitat li offerent li josserva l-klawżoli tal-ispeċifikazzjonijiet ma jingħatax il-kuntratt, għall-benefiċċju tal-parti li naqset milli tosservahom.
73.
Fil-każ kuntrarju, japplikaw ir-rekwiżiti tal-prinċipju ta’ proporzjonalità. Għal darba oħra, hija l-qorti tar-rinviju li għandha tevalwa ċ-ċirkustanzi kollha inkwistjoni, din id-darba sabiex tiddetermina jekk l-esklużjoni ta’ offerent hijiex sanzjoni adegwata għall-gravità tal-aġir tiegħu.
74.
Fost dawn iċ-ċirkustanzi, jista’ jiġi evalwat dak li l-qorti tar-rinviju allegat fin-nota ta’ kjarifika tagħha, jiġifieri li l-offerent eskluż ma kellux id-dmir li jivverifika jekk id-DEAU tas-subappaltatur kienx jirrifletti r-realtà, liema fatt jista’ jnaqqas in-negliġenza tiegħu. Madankollu, din tal-aħħar tibqa’ teżisti, għalkemm f’livell inqas, minħabba li xejn ma kien iżomm lill-offerent (kif għamlet iktar tard l-awtorità kontraenti) milli jivverifika minn qabel, b’mezzi oħra, in-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu min-naħa tas-subappaltatur.
75.
Il-fatt li fil-lista tat-tliet subappaltaturi hemm żewġ operaturi ekonomiċi b’reputazzjoni tajba flimkien ma’ dak li wettaq il-ksur ma huwiex biżżejjed sabiex titnaqqas ir-responsabbiltà tal-offerent. Jekk tiġi aċċettata din il-prattika, il-frodi tista’ tiġi ffaċilitata billi jiġi nnominat subappaltatur responsabbli għal nuqqas (li, kif diġà ntqal, ġeneralment ikollu spejjeż tax-xogħol jew soċjali iktar baxxi), li jintalbu s-servizzi tiegħu jekk is-sitwazzjoni irregolari tiegħu ma tiġix identifikata, flimkien ma’ tnejn oħra li sempliċement jakkumpanjawh.
76.
Ir-responsabbiltà tal-offerent lanqas ma tonqos jekk huwa stess ikun jista’ jwettaq is-servizzi kuntrattwali mingħajr ma jirrikorri għal subappaltatur. Peress li kien liberu li juża l-mekkaniżmu ta’ subappalt u li, fl-offerta, huwa informa lill-awtorità kontraenti dwar l-intenzjoni tiegħu li jagħmel użu minn din il-possibbiltà u ppreżenta lista ta’ tliet subappaltaturi, huwa kellu jiżgura li ħadd mis-subappaltaturi f’din il-lista ma kiser id-dispożizzjonijiet nazzjonali fir-rigward tax-xogħol ta’ persuni diżabbli.
V. Konklużjoni
77.
Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, nissuġġerixxi li l-Qorti tal-Ġustizzja tirrispondi lit-Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Lazio, l-Italja) kif ġej:
“1)
L-Artikolu 57(4)(a) tad-Direttiva 2014/24/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑26 ta’ Frar 2014 dwar l-akkwist pubbliku u li tħassar id-Direttiva 2004/18/KE ma jipprekludix, fil-prinċipju, l-esklużjoni ta’ offerent li jkun indika, fl-offerta tiegħu, l-intenzjoni li jissubappalta lil operatur ekonomiku, meta dan tal-aħħar ikun naqas milli jwettaq l-obbligi applikabbli fil-qasam tax-xogħol jew soċjali stabbiliti fid-dritt nazzjonali.
2)
Meta tkun qiegħda tiddeċiedi dwar l-esklużjoni, l-awtorità kontraenti għandu jkollha s-setgħa li tevalwa, f’kull każ, il-proporzjonalità ta’ din il-miżura, billi tieħu inkunsiderazzjoni ċ-ċirkustanzi eżistenti kollha sabiex tiddetermina l-affidabbiltà tal-offerent, sakemm fl-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt ma tkunx prevista, neċessarjament, l-esklużjoni mingħajr ma tittieħed inkunsiderazzjoni n-natura proporzjonata ta’ din is-sanzjoni”.
(
1
)	Lingwa oriġinali: l-Ispanjol.
(
2
)	Consip hija kumpannija pubblika ta’ responsabbiltà limitata li l-kapital azzjonarju tagħha jappartjeni kollu lill-Ministero dell’Economia e delle Finanze (il-Ministeru tal-Ekonomija u tal-Finanzi (l-Italja)). Din topera biss għas-servizz tal-amministrazzjoni pubblika.
(
3
)	Direttiva 2014/24/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑26 ta’ Frar 2014 dwar l-akkwist pubbliku u li tħassar id-Direttiva 2004/18/KE (ĠU 2014, L 94, p. 65, rettifika fil-ĠU 2015, L 275, p. 68).
(
4
)	Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonchè per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture: Codice dei contratti pubblici (id-Digriet Leġiżlattiv Nru 50, tat‑18 ta’ April 2016, li jittrasponi d-Direttivi 2014/23/UE, 2014/24/UE u 2014/25/UE dwar l-għoti ta’ kuntratti ta’ konċessjoni, dwar kuntratti pubbliċi u dwar kuntratti minn entitajiet li joperaw fis-setturi tas-servizzi tal-ilma, l-enerġija, it-trasport u postali, kif ukoll għar-ristrutturazzjoni tal-leġiżlazzjoni fis-seħħ fir-rigward ta’ kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, servizzi u provvisti (iktar ’il quddiem il-“Kodiċi dwar il-Kuntratti Pubbliċi”)) (Suppliment ordinarju Nru 10 għall-GURI Nru 91, tad‑19 ta’ April 2016).
(
5
)	Skont l-Artikolu 17 tal-Liġi Nru 68 tal‑1999, l-impriżi, kemm pubbliċi kif ukoll privati, li jipparteċipaw fi proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti pubbliċi jew li jkollhom relazzjonijiet kuntrattwali jew ftehimiet mal-amministrazzjonijiet pubbliċi huma obbligati li jipprovdu lil dawn tal-aħħar, minn qabel u taħt piena ta’ esklużjoni, dikjarazzjoni tar-rappreżentant legali tagħhom li turi li josservaw ir-regoli dwar id-dritt għax-xogħol tal-persuni diżabbli.
(
6
)	L-għan tas-sejħa għal offerti kien jikkonsisti, b’mod partikolari, fil-provvista ta’ servizzi ta’ interkonnessjoni b’manutenzjoni u b’assistenza, servizzi addizzjonali ta’ estensjoni tal-broadband b’manutenzjoni u b’assistenza, kif ukoll servizzi addizzjonali ta’ trasferiment.
(
7
)	Għalkemm l-Artikolu 18(2) huwa indirizzat biss lill-Istati Membri, il-premessa 37 tad-Direttiva 2014/24 tinkludi wkoll lill-awtoritajiet kontraenti: “[b]il-ħsieb ta’ integrazzjoni adegwata ta’ rekwiżiti ambjentali, soċjali u tax-xogħol fil-proċeduri tal-akkwist pubbliku huwa ta’ importanza partikolari li l-Istati Membri u l-awtoritajiet kontraenti jieħdu l-miżuri relevanti biex jiżguraw konformità mal-obbligi fl-oqsma tal-liġi ambjentali, soċjali u tax-xogħol […]”.
(
8
)	Premessa 40 tad-Direttiva 2014/24.
(
9
)	Fil-verżjonijiet lingwistiċi li kkonsultajt, it-tifsira hija l-istess: “peut démontrer, par tout moyen approprié, un manquement aux obligations”, fil-verżjoni bil-Franċiż; “can demonstrate by any appropriate means a violation of applicable obligations”, fil-verżjoni bl-Ingliż; “dimostrare con qualunque mezzo adeguato la violazione degli obblighi applicabili”, fil-verżjoni bit-Taljan; “puder demonstrar, por qualquer meio adequado, o incumprimento das obrigações aplicáveis”, fil-verżjoni bil-Portugiż; jew “kann auf geeignete Weise Verstöße gegen geltenden Verpflichtungen”, fil-verżjoni bil-Ġermaniż.
(
10
)	Il-Proposta għal Direttiva ppreżentata mill-Kummissjoni lill-Parlament Ewropew u lill-Kunsill (KUMM/2011/0896 finali – 2011/0438 (COD)), tirreferi wkoll għall-parteċipanti fil-ktajjen ta’ provvista (Artikolu 55). Il-formulazzjoni miftuħa li finalment ġiet adottata għandha portata usa’.
(
11
)	Sentenza tal‑10 ta’ Lulju 2014, Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici (C‑358/12, EU:C:2014:2063), punti 29, 31 u 32.
(
12
)	Konklużjonijiet ippreżentati fil-kawża Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93 (C‑267/18, EU:C:2019:393).
(
13
)	Sentenza tal‑20 ta’ Diċembru 2017, Impresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani u Guerrato (C‑178/16, EU:C:2017:1000), punt 31 u l-ġurisprudenza ċċitata.
(
14
)	Skont l-Artikolu 18(1) tad-Direttiva 2014/24, “[l-]awtoritajiet kontraenti għandhom jittrattaw lill-operaturi ekonomiċi bl-istess mod u mingħajr diskriminazzjoni u għandhom jaġixxu b’mod trasparenti u proporzjonat”.
(
15
)	Consip u l-Gvern Awstrijak.
(
16
)	Fl-Artikolu 2(1)(10) tad-Direttiva 2014/24, “operatur ekonomiku” huwa ddefinit bħala “kull persuna fiżika jew ġuridika jew entità pubblika jew grupp ta’ persuni u/jew entitajiet bħal dawn, inkluża kwalunkwe assoċjazzjoni temporanja ta’ impriżi, li joffru l-eżekuzzjoni ta’ xogħlijiet u/jew xogħol, il-forniment ta’ prodotti jew il-forniment ta’ servizzi fis-suq”. Jiġi ddefinit ukoll l-“offerent” bħala “operatur ekonomiku li jkun ippreżenta offerta” (Artikolu 2(1)(11) tad-Direttiva 2014/24).
(
17
)	Konklużjonijiet fil-kawża Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93 (C‑267/18, EU:C:2019:393).
(
18
)	Jiġifieri, f’każ ta’ nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligi soċjali jew tax-xogħol li fir-rigward tagħhom diġà ttieħdet deċiżjoni definittiva u li huma parti mir-raġunijiet stabbiliti fl-Artikolu 57(1) tad-Direttiva 2014/24.
(
19
)	Dik stabbilita fl-Artikolu 57(4)(a) tad-Direttiva 2014/24, li speċifikament tittratta n-nuqqas ta’ twettiq tal-obbligi stabbiliti fl-Artikolu 18(2) ta’ din id-direttiva.
(
20
)	Direttiva tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal-31 ta’ Marzu 2004 fuq kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 7, p. 132).
(
21
)	Sentenza tat‑13 ta’ Diċembru 2012Forposta u ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, punt 35).
(
22
)	Sentenza tat‑13 ta’ Diċembru 2012, Forposta u ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801), punt 31.
(
23
)	Sentenza tal‑14 ta’ Diċembru 2016, Connexxion Taxi Services (C‑171/15, EU:C:2016:948, dispożittiv).
(
24
)	Miġbura fil-punt 21 ta’ dawn il-konklużjonijiet.
(
25
)	Sentenza tal‑14 ta’ Diċembru 2016 (C‑171/15, EU:C:2016:948).