62001CJ0130_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-130/01,
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. G. Valero Jordana e dalla sig.ra J. Adda, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Repubblica francese, rappresentata dai sigg. D. Colas e G. de Bergues, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto il ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica francese, non avendo adottato programmi di riduzione dell'inquinamento comprendenti obiettivi di qualità per le 99 sostanze pericolose elencate in allegato al ricorso, e non avendo comunicato alla Commissione, in forma sintetica, i detti programmi, nonché i risultati della loro applicazione, in violazione dell'art. 7 della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (GU L 129, pag. 23), è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del Trattato CE,
LA CORTE (Sesta Sezione),
composta dai sigg. J.-P. Puissochet, presidente di sezione, C. Gulmann e V. Skouris (relatore), dalle sig.re F. Macken e N. Colneric, giudici,
avvocato generale: sig. J. Mischo
cancelliere: sig. R. Grass
vista la relazione del giudice relatore,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza dell'11 luglio 2002,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 21 marzo 2001, la Commissione della Comunità europea ha proposto, in forza dell'art. 226 CE, un ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica francese, non avendo adottato programmi di riduzione dell'inquinamento comprendenti obiettivi di qualità per le 99 sostanze pericolose elencate in allegato al ricorso (in prosieguo: le «sostanze controverse»), e non avendo comunicato alla Commissione, in forma sintetica, i detti programmi nonché i risultati della loro applicazione, in violazione dell'art. 7 della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (GU L 129, pag. 23), è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza del Trattato CE.
Ambito giuridico
2 La direttiva 76/464 ha ad oggetto, secondo il suo primo considerando, la protezione dell'ambiente idrico della Comunità contro l'inquinamento, in particolare quello provocato da certe sostanze persistenti, tossiche e bioaccumulabili.
3 La direttiva 76/464 stabilisce a tal fine una distinzione tra due categorie di sostanze pericolose, che l'allegato a questa direttiva classifica rispettivamente in un elenco I e in un elenco II di famiglie e gruppi di sostanze.
4 L'elenco I contenuto in allegato alla direttiva 76/464 (in prosieguo: l'«elenco I») comprende alcune specifiche sostanze particolarmente pericolose.
5 Dagli artt. 2 e 3 della detta direttiva si evince che il regime delle sostanze comprese nell'elenco I mira a eliminare l'inquinamento delle acque provocato da tali sostanze, il cui scarico dev'essere sempre soggetto a previa autorizzazione, la quale fissi eventualmente norme di emissione e sia rilasciata dall'autorità competente dello Stato membro interessato.
6 Per queste stesse sostanze l'art. 6, nn. 1 e 2, della direttiva 76/464 prevede che il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione, fissi i valori massimi che le norme di emissione non devono superare, nonché obiettivi di qualità fissati principalmente in base alla tossicità, alla persistenza e all'accumulazione di queste sostanze negli organismi viventi nonché nei sedimenti.
7 L'elenco II contenuto in allegato alla direttiva 76/464 (in prosieguo: l'«elenco II») contiene sostanze che hanno sull'ambiente idrico un effetto nocivo che può tuttavia essere limitato ad una certa zona e dipende dalle caratteristiche delle acque recettrici e dalla loro localizzazione.
8 Ai sensi dell'elenco II, primo comma, primo trattino, il medesimo comprende in particolare le sostanze appartenenti alle famiglie ed ai gruppi di sostanze dell'elenco I per le quali non sono stati determinati dal Consiglio i valori massimi di emissione di cui all'art. 6 della direttiva 76/464. Al momento rientrano in questo trattino, e sono pertanto disciplinati dal regime applicabile alle sostanze dell'elenco II, 99 sostanze che costituiscono così le sostanze controverse.
9 Il regime applicabile alle sostanze comprese nell'elenco II mira, conformemente all'art. 2 della direttiva 76/464, a ridurre l'inquinamento idrico provocato da tali sostanze mediante idonei provvedimenti che gli Stati membri devono adottare.
10 Questi provvedimenti sono precisati nell'art. 7 della direttiva 76/464, il quale così dispone:
«1. Per ridurre l'inquinamento delle acque di cui all'articolo 1 provocato dalle sostanze dell'elenco II, gli Stati membri stabiliscono programmi per la cui attuazione ricorreranno in particolare ai mezzi previsti dai paragrafi 2 e 3.
2. Qualsiasi scarico nelle acque di cui all'articolo 1 che potrebbe contenere una delle sostanze dell'elenco II è soggetto ad autorizzazione preventiva, rilasciata dall'autorità competente dello Stato membro interessato, che ne fissi le norme di emissione. Tali norme vanno fissate in funzione degli obiettivi di qualità stabiliti a norma del paragrafo 3.
3. I programmi di cui al paragrafo 1 conterranno obiettivi di qualità per le acque, stabiliti nel rispetto delle direttive adottate dal Consiglio quando esse esistono.
4. I programmi potranno anche contenere particolari disposizioni per la composizione e l'uso di sostanze o gruppi di sostanze e di prodotti; essi tengono conto dei più recenti progressi tecnici economicamente realizzabili.
5. I programmi fisseranno le scadenze per la propria attuazione.
6. I programmi e i risultati della loro attuazione verranno comunicati alla Commissione in forma sintetica.
7. La Commissione organizza regolarmente con gli Stati membri un confronto fra i programmi per assicurarsi che la loro realizzazione sia sufficientemente armonizzata. Qualora lo ritenga necessario, la Commissione presenta al Consiglio a tal fine proposte in materia».
11 La direttiva 76/464 non stabilisce nessun termine per il suo recepimento. Ciò nondimeno l'art. 12, n. 2, della medesima prevede che la Commissione trasmetta al Consiglio, se possibile entro ventisette mesi dalla notifica della detta direttiva, le prime proposte elaborate in base all'esame comparato dei programmi approntati dagli Stati membri. Poiché ha ritenuto che questi ultimi non fossero in grado di fornirle elementi pertinenti entro tale termine, la Commissione ha proposto loro, con lettera datata 3 novembre 1976, di fissare la data del 15 settembre 1981 per la predisposizione dei programmi e quella del 15 settembre 1986 per la loro attuazione.
12 L'art. 13, n. 1, primo e secondo comma, della direttiva 76/464, quale modificata dalla direttiva del Consiglio 23 dicembre 1991, 91/692/CEE, per la standardizzazione e la razionalizzazione delle relazioni relative all'attuazione di talune direttive concernenti l'ambiente (GU L 377, pag. 48), così dispone:
«Ogni tre anni gli Stati membri comunicano alla Commissione informazioni sull'applicazione della presente direttiva nel contesto di una relazione settoriale concernente anche le altre direttive comunitarie pertinenti. Tale relazione è elaborata sulla base di un questionario o di uno schema elaborato dalla Commissione secondo la procedura di cui all'articolo 6 della direttiva 91/692/CEE (...). Il questionario o lo schema sono inviati agli Stati membri sei mesi prima dell'inizio del periodo contemplato dalla relazione. La relazione è trasmessa alla Commissione entro nove mesi dalla fine del periodo di tre anni da essa contemplato.
La prima relazione contempla il periodo dal 1993 al 1995 compreso».
Fase precontenziosa
13 Con lettera datata 21 agosto 1985, la Commissione ha ricordato al governo francese gli obblighi della Repubblica francese derivanti dall'art. 7 della direttiva 76/464. In risposta a tale lettera, questo governo ha comunicato alla Commissione, in data 31 gennaio 1986, alcune informazioni relative ai provvedimenti concernenti l'inquinamento provocato da piombo, rame, zinco e nickel.
14 In seguito ad alcune riunioni di esperti nazionali, svoltesi il 31 gennaio e il 1° febbraio 1989, nel corso delle quali è stata stabilita la lista delle 99 sostanze prioritarie di cui all'elenco II, la Commissione ha invitato il governo francese, con lettera del 26 settembre 1989, a comunicarle i programmi di riduzione dell'inquinamento di cui all'art. 7 della direttiva 76/464. Questa lettera è rimasta senza riscontro.
15 Con lettera del 4 aprile 1990, la Commissione ha nuovamente invitato il governo francese a comunicarle un elenco aggiornato che indicasse quali sostanze controverse venivano scaricate nell'ambiente idrico in Francia, gli obiettivi di qualità applicabili al momento in cui le autorizzazioni allo scarico erano state concesse e, eventualmente, le ragioni per cui non erano stati fissati obiettivi di tal genere, nonché un calendario che indicasse in che data la Repubblica francese li avrebbe fissati.
16 Il governo francese non ha risposto a questa lettera.
17 Con lettera di diffida del 16 febbraio 1991, la Commissione ha invitato il governo francese a presentare le sue osservazioni in merito a un'accusa di violazione dell'art. 7 della direttiva 76/464, derivante dalla mancanza di programmi di riduzione dell'inquinamento causato dalle sostanze controverse.
18 Con lettere datate 25 ottobre 1991 e 22 aprile 1993, il governo francese ha illustrato i provvedimenti adottati ai fini del recepimento dell'art. 7 della direttiva, contestando la necessità di fissare obiettivi di qualità numericamente definiti per ciascuna sostanza controversa.
19 Vistasi costretta a costatare una cattiva applicazione dell'art. 7 della direttiva 76/464, il 18 maggio 1993 la Commissione ha inviato alla Repubblica francese un parere motivato.
20 Con lettere datate 30 luglio 1993 e 20 giugno 1996, il governo francese ha risposto a questo parere motivato. Il 26 novembre 1996 esso ha trasmesso alla Commissione, in applicazione delle disposizioni derivanti dalla direttiva 91/692, diverse relazioni concernenti l'attuazione delle direttive relative alle acque, ivi compresa la direttiva 76/464.
21 Con lettera del 28 novembre 1998, la Commissione ha presentato alle autorità francesi, fatta salva la procedura di infrazione avviata nei confronti della Repubblica francese, una richiesta di informazioni riguardante l'attuazione dei programmi di riduzione dell'inquinamento provocato dalle sostanze di cui all'elenco II, in applicazione dell'art. 7 della direttiva 76/464. Questa lettera è rimasta senza risposta.
22 Poiché la Commissione aveva omesso di prendere in considerazione, nel parere motivato del 18 maggio 1993, la lettera del governo francese datata 22 aprile 1993, essa ha precisato la portata dell'inadempimento contestato alla Repubblica francese in un parere motivato complementare, datato 24 febbraio 2000, ed ha invitato questo Stato membro a conformarsi ad esso entro due mesi dalla sua comunicazione.
23 Non avendo ricevuto nessuna risposta e ritenendo che la Repubblica francese non avesse adottato nel termine impartito i provvedimenti richiesti per conformarsi al parere motivato complementare inviatole, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
Nel merito
Argomenti delle parti
24 La Commissione ritiene che, benché sembri che la Repubblica francese abbia attuato un certo numero di provvedimenti diretti a lottare contro l'inquinamento dell'ambiente idrico provocato dalle sostanze pericolose, questi strumenti non possano costituire programmi di riduzione dell'inquinamento causato dalle sostanze controverse comprendenti obiettivi di qualità per le acque recettrici ai sensi dell'art. 7 della direttiva 76/464.
25 A sostegno del suo ricorso, la Commissione afferma, da un lato, che gli obiettivi di qualità stabiliti dalla normativa francese per le acque nelle quali sono scaricate le sostanze controverse non corrispondono alla nozione di obiettivi di qualità ai sensi dell'art. 7, n. 3.
26 Dall'altro, essa allega che l'esame di tutti i provvedimenti comunicati dal governo francese a titolo di misure di attuazione dell'art. 7 della direttiva 76/464 non consentono di costatare l'esistenza di un programma conforme a questa direttiva. Essa ritiene in sostanza che si tratti di una serie di provvedimenti non coordinati tra loro, che non contengono né scadenze, né calendari, non realizzano una pianificazione concreta ed articolata che fissi obiettivi concreti di riduzione degli scarichi da raggiungere entro termini prestabiliti, non presentano una struttura trasparente, completa e coerente né regolano tutte le acque recettrici del territorio francese.
27 Inoltre, in subordine, la Commissione sostiene che, malgrado siano stati effettivamente promossi taluni programmi ai sensi della direttiva 76/464, le autorità francesi non le hanno comunicato né questi programmi né i risultati della loro applicazione, in violazione dell'art. 7, n. 6, della detta direttiva.
28 Il governo francese asserisce di avere elaborato e attuato un programma nazionale di riduzione dell'inquinamento causato dalle sostanze comprese nell'elenco II e che gli elementi fondamentali di questo programma sono stati comunicati alla Commissione, quanto meno in sede di risposta alla lettera di diffida. Questo governo non contesta tuttavia che la presentazione dei documenti trasmessi alla Commissione durante la fase precontenziosa abbia potuto rendere difficile la comprensione della logica sottostante alla sua strategia di recepimento della direttiva 76/464.
29 Il governo francese rileva che, in sostanza, questo programma di recepimento comprende, da un lato, l'obbligo per gli industriali, che sarebbero i principali responsabili degli scarichi di sostanze pericolose, di effettuare lavori sugli impianti troppo inquinanti e, dall'altro, diverse iniziative riguardanti l'intero territorio e determinati settori industriali, al fine di prendere in considerazione le altre fonti di inquinamento, quando queste ultime non possano essere localizzate.
30 Il principale strumento di questo programma sarebbe concretamente la realizzazione di lavori di disinquinamento negli impianti industriali sotto controllo, prescritti a pena per gli industriali di non ricevere autorizzazioni di esercizio se gli scarichi di questi impianti non sono conformi agli obiettivi di qualità delle acque, definiti localmente. Questo programma si fonderebbe quindi largamente sulla legge 19 luglio 1976, n. 76-663, sugli impianti posti sotto controllo a fini di tutela ambientale (JORF del 20 luglio 1976, pag. 4320; in prosieguo: la «legge n. 76-663»), in base alla quale sarebbero stati adottati decreti prefettizi che hanno autorizzato l'esercizio di circa 65 000 impianti. Pertanto, sarebbe in sede di decreto di autorizzazione del singolo impianto che verrebbero determinati, in funzione delle caratteristiche dell'impianto medesimo, le sostanze pericolose che possono venire scaricate nelle acque, l'impatto degli scarichi di queste sostanze, i lavori che eventualmente gli industriali debbano effettuare e il calendario di realizzazione degli stessi.
31 Per quanto concerne, in particolare, la censura relativa alla mancanza di obiettivi di qualità conformi alle prescrizioni dell'art. 7 della direttiva 76/464, il governo francese afferma di avere davvero definito obiettivi di qualità relativi a ciascun singolo corso d'acqua, un parametro dei quali è la portata degli scarichi industriali, e di aver trasmesso alla Commissione gli incartamenti sintetizzanti questi obiettivi. In particolare, nella sua risposta alla lettera di diffida esso avrebbe precisato che erano state elaborate mappe dipartimentali relative ai detti obiettivi e che queste ultime indicavano gli obiettivi stabiliti, per ciascun singolo corso d'acqua, in seguito a una valutazione degli investimenti necessari in varie ipotesi ed avendo ascoltato il parere di diversi operatori. Queste mappe stabilirebbero la cornice dell'azione pratica generale dei servizi di vigilanza sulla qualità delle acque e costituirebbero pertanto uno strumento essenziale per l'attuazione della legge n. 76-663. I detti elementi sarebbero stati richiamati sia nella seconda lettera di risposta alla lettera di diffida, sia nella risposta al parere motivato del 18 maggio 1993.
32 Il governo francese rileva che la definizione degli obiettivi di qualità è disciplinata dalla legge 16 dicembre 1964, n. 64-1245, sul regime e sulla ripartizione delle acque e sulla lotta contro l'inquinamento (JORF del 18 dicembre 1964, pag. 11258), e che la circolare 17 marzo 1978, sulla politica degli obiettivi di qualità riguardanti corsi d'acqua, sezioni di corsi d'acqua, canali, laghi o stagni ha determinato le due fasce pertinenti ai fini della definizione di tali obiettivi.
33 Esso sostiene inoltre che gli obiettivi di qualità sono definiti conformemente a una griglia di criteri di valutazione della qualità generale delle acque, comunicata alla Commissione in allegato al controricorso. Questi criteri, che sarebbero stati elaborati dall'Institut de recherches hydrologiques (Istituto francese di ricerca per la protezione idrologica) nel 1971, avrebbero consentito di distinguere cinque livelli di qualità delle acque (1A: acqua di ottima qualità; 1B: acqua di buona qualità; 2: acqua di qualità media o accettabile; 3: acqua inquinata, e 4C: acqua quasi inutilizzabile).
34 Il governo francese precisa a tal riguardo che ciascuno di questi livelli presuppone il rispetto di un gran numero di parametri e che, benché tali parametri non riguardino tutti la materia della lotta contro le sostanze pericolose, uno di tali parametri concerne specificamente la concentrazione idrica di sostanze pericolose provenienti da scarichi industriali. Tuttavia, non sarebbe stata effettuata nessuna misurazione della concentrazione di ciascuna sostanza controversa in tutte le acque interessate.
35 Con circolare 18 maggio 1990, n. 90-55, in materia di scarichi tossici nelle acque, il Ministero dell'Ambiente avrebbe promosso, a livello regionale, un inventario degli scarichi industriali riguardante, fra l'altro, le sostanze controverse, condotto mediante sia indagini relative ai processi produttivi degli impianti, sia analisi degli scarichi effettuati. Quest'inventario avrebbe consentito di aggiornare, ove necessario, i decreti di autorizzazione degli impianti sotto controllo.
36 Il governo francese afferma che, per consolidare il fondamento normativo della legislazione applicabile in materia, si è proceduto all'adozione della legge 3 gennaio 1992, n. 92-3, sulle acque (JORF del 4 gennaio 1992, pag. 2946; in prosieguo: la «legge n. 92-3»), e del regolamento 1° marzo 1993, in materia di prelievi e di consumo di acqua, nonché di scarichi di qualsiasi natura provenienti dagli impianti sotto controllo a fini di tutela ambientale e soggetti ad autorizzazione (JORF del 28 marzo 1993, pag. 5283; in prosieguo: il «regolamento 1° marzo 1993»). Esso precisa che questa disciplina prevede, oltre alla fissazione di obiettivi di qualità per ciascun singolo corso d'acqua e alla presa in considerazione di questi obiettivi mediante applicazione della normativa relativa agli impianti sotto controllo, l'adozione di valori massimi per le sostanze menzionate negli elenchi I e II riguardo alle quali sia richiesta una siffatta adozione. Esso rileva inoltre che questi valori massimi nazionali possono essere resi più severi a livello prefettizio, qualora il prefetto lo giudichi necessario in considerazione degli obiettivi di qualità delle acque.
37 Il governo francese fa poi riferimento al regolamento 2 febbraio 1998, in materia di prelievi e di consumo di acqua, nonché di emissioni di qualsiasi natura provenienti dagli impianti sotto controllo a fini di tutela ambientale e soggetti ad autorizzazione (JORF del 3 marzo 1998, pag. 3247), il cui art. 22 dispone in particolare che «i valori massimi per gli scarichi idrici devono essere compatibili con gli obiettivi di qualità dell'ambiente recettore, con gli orientamenti del programma di pianificazione e di gestione delle acque e con la vocazione piscicola dell'ambiente» e che «a tal fine il decreto di autorizzazione stabilisce diversi livelli di valori massimi in base alla portata del corso d'acqua, al tasso d'ossigeno disciolto o a qualsiasi altro parametro significativo o alla stagione durante la quale si effettua lo scarico».
38 La Commissione asserisce preliminarmente che dall'art. 7, nn. 2 e 3, della direttiva 76/464 si ricava che gli obiettivi di qualità sono nel contempo un elemento essenziale dei programmi previsti da questo articolo, la cui eventuale mancanza rende i detti programmi incompleti, e l'indicatore di qualità in funzione del quale possono essere rilasciate le autorizzazioni allo scarico. In mancanza di programmi e obiettivi di qualità, non si potevano concedere autorizzazioni conformemente all'art. 7, n. 2, della direttiva.
39 La Commissione spiega che gli obiettivi di qualità dovrebbero essere determinati tenendo in considerazione l'ambiente idrico recettore bacino per bacino, nonché tutti gli scarichi in una determinata superficie d'acqua, a prescindere nella loro natura ed origine. Ne deriverebbe che nessun nuovo scarico di una determinata sostanza può essere autorizzato, a prescindere nelle norme di emissione applicabili, quando l'ambiente idrico nel quale è previsto che avvenga il detto scarico contiene questa sostanza in quantità superiore a quanto risulta dai pertinenti obiettivi di qualità.
40 La Commissione aggiunge che, parimenti, le norme di emissione previste nelle autorizzazioni non possono essere stabilite in modo generale e astratto, ma caso per caso, in funzione della situazione dell'ambiente idrico interessato, in modo da consentire il rispetto degli obiettivi di qualità.
41 La Commissione asserisce peraltro che, in pratica, l'individuazione delle sostanze controverse ha consentito agli Stati membri di concentrare i loro sforzi su sostanze designate con il loro nome ed ha agevolato la fissazione di obiettivi di qualità.
42 Esaminando gli obiettivi di qualità che le autorità francesi affermano di aver attuato conformemente a quanto prescritto dalla direttiva 76/464, la Commissione rileva innanzi tutto che, contrariamente a quanto avrebbero affermato le dette autorità nelle loro lettere datate 22 aprile e 30 luglio 1993, l'entrata in vigore della legge n. 92-3 non ha per nulla modificato (sulla base delle informazioni in possesso della Commissione, che si presumono esaurienti) la portata giuridica e pratica o il contenuto degli obiettivi di qualità per i corsi d'acqua citati nelle precedenti comunicazioni di queste autorità. Per quanto concerne il regolamento 1° marzo 1993, la Commissione nota che esso è stato annullato dal Conseil d'État (Consiglio di Stato francese) il 21 ottobre 1996, il che ha retroattivamente privato la direttiva 76/464 di un suo recepimento, senza che questo annullamento le sia stato ufficialmente comunicato.
43 La Commissione sostiene poi che il governo francese ha contestato per tutta la durata della fase precontenziosa la necessità di stabilire obiettivi di qualità per ciascuna sostanza controversa. Così, nella sua lettera datata 25 ottobre 1991, questo governo avrebbe sostenuto che il fatto di prendere in considerazione specificamente le sostanze controverse «non porterebbe a una riduzione significativa dell'inquinamento idrico» e «costituirebbe una risposta inadeguata, in considerazione del numero ridotto d'impianti». Inoltre, nella sua lettera del 22 aprile 1993, il detto governo avrebbe affermato quanto segue: «Poiché le sostanze presenti nell'elenco II sono in numero pressoché illimitato, è impossibile stabilire un obiettivo di qualità sostanza per sostanza. E' per questa ragione che gli obiettivi di qualità contengono i parametri globali più adeguati a rappresentare la qualità di un'acqua naturale. Nuovi parametri saranno introdotti non appena se ne sia dimostrata la rilevanza». Peraltro, nella sua lettera del 30 luglio 1993, esso avrebbe allegato che una tale condotta sarebbe «impossibile da tenere senza il soccorso di enti amministrativi, tecnici e scientifici di dimensioni difficili da immaginare».
44 Ebbene, facendo richiamo ai punti 33-36 della sentenza 11 novembre 1999, causa C-184/97, Commissione/Germania (Racc. pag. I-7837), dove la Corte avrebbe ricordato il carattere imperativo dell'individuazione di obiettivi riguardanti ciascun corso d'acqua in seguito ad un esame delle acque recettrici, la Commissione asserisce che gli argomenti del governo francese ricavati dalle difficoltà pratiche che deriverebbero dalla sua interpretazione della nozione di obiettivi di qualità devono essere respinti in quanto ininfluenti.
45 Infatti, la Commissione sostiene che gli obiettivi di qualità stabiliti con decreto prefettizio facendo riferimento alla classificazione basata su cinque livelli di qualità globale non consentono di fornire i criteri precisi di qualità delle acque recettrici, relativi alle sostanze di cui all'elenco II e in particolare alle sostanze controverse, che devono essere determinanti in sede di concessione dell'autorizzazione allo scarico. Essa spiega che gli obiettivi di qualità menzionati dalla direttiva 76/464 fanno manifestamente riferimento alle caratteristiche chimiche e biologiche oggettive dell'ambiente nel quale sono scaricate le sostanze pericolose. La Commissione ne deduce che obiettivi di qualità di tale natura devono essere determinati in modo preciso, quindi con valori numerici sostanza per sostanza, ed afferma che nessun calcolo di norme d'emissione è possibile senza siffatti obiettivi, numericamente determinati.
46 Per quanto concerne l'uso di parametri globali, essa sostiene che le autorità francesi non hanno mai spiegato se e, eventualmente, come esse abbiano applicato questi parametri per determinare la qualità delle acque recettrici e il loro inquinamento provocato dalle sostanze pericolose. Tuttavia, anche ipotizzando che le autorità francesi abbiano effettivamente applicato parametri globali di tal genere, la Commissione insiste sul fatto che gli obiettivi di qualità da elaborare in forza dell'art. 7 della direttiva 76/464 devono fare specifico riferimento alle sostanze menzionate nell'elenco II. In altri termini, obiettivi generali, quali una buona qualità ecologica dell'acqua, definiti senza riferimento a questa direttiva, sarebbero inaccettabili.
47 La Commissione sostiene infine che, benché alcuni obiettivi di qualità possano essere stabiliti per una somma di parametri individuali, l'esperienza dimostra tuttavia che i parametri usati non prevedono valori sufficientemente rigorosi per ciascun componente considerato isolatamente. Così, il parametro AOX, che riguarderebbe il valore totale dei composti organici alogenati, non potrebbe, per ragioni tecniche, essere stabilito e controllato in presenza di deboli livelli di concentrazione, tipici di alcuni componenti appartenenti a questa famiglia di sostanze, né, di conseguenza, essere accettato come un obiettivo di qualità soddisfacente alla luce della direttiva 76/464.
48 La Commissione conclude pertanto che i provvedimenti relativi agli obiettivi di qualità comunicati dal governo francese sono troppo imprecisi per essere conformi alle prescrizioni dell'art. 7 della direttiva 76/464. Secondo essa, questa situazione produrrebbe l'effetto, nel contempo, di rendere inevitabilmente incompleti i programmi di cui all'art. 7, nn. 1 e 3, e di impedire che le autorizzazioni allo scarico siano concesse in osservanza del n. 2 del medesimo articolo.
49 Il governo francese precisa che esso concorda con la Commissione nel ritenere parimenti che l'attuazione dell'art. 7 della direttiva 76/464 debba basarsi su un collegamento tra obiettivi di qualità determinati per ciascuna massa d'acqua e gli scarichi autorizzati relativamente alla medesima. Ebbene, il programma che esso avrebbe attuato e applicato rispetterebbe questo principio.
50 Il detto governo ritiene infatti che la direttiva 76/464 non obblighi ad adottare, per ciascuna singola sostanza e per ciascun singolo corso d'acqua, un obiettivo di riduzione numericamente definito, in modo che gli obiettivi aggregati ai quali esso ha fatto ricorso costituirebbero un'applicazione corretta della direttiva. A tal proposito esso ricorda di aver indicato, nella sua risposta al parere motivato del 18 maggio 1993, i limiti di un'azione condotta sostanza per sostanza. Infatti, in tale risposta sarebbe contenuta la seguente precisazione: «La determinazione di singoli obiettivi di qualità per almeno 99 sostanze trascura gli effetti congiunti (positivi o negativi) delle sostanze inquinanti. Per di più, il numero di combinazioni di sostanze tossiche che occorrerebbe studiare è quasi infinito. La complessità della disciplina che ne deriverebbe renderebbe la stessa assolutamente inapplicabile». Il governo francese rileva inoltre che la Commissione si è accontentata di qualificare ininfluente il suo argomento secondo il quale l'interpretazione che essa dà della nozione di obiettivo di qualità è impraticabile, troppo complessa e fonte di costi irragionevoli.
51 Il governo francese sostiene peraltro che, contrariamente a quanto afferma la Commissione, la Corte non ha mai interpretato l'art. 7 della direttiva 76/464, impreciso su questo punto, nel senso che esso imponga un obbligo di determinare obiettivi di qualità per ciascuna sostanza e per ciascuna massa d'acqua. Infatti, secondo questo governo, benché nella citata sentenza Commissione/Germania la Corte abbia ricordato l'importanza di definire obiettivi di qualità nell'ambito di un programma, essa avrebbe fatto riferimento, come si ricaverebbe dal punto 34 della detta sentenza, solo ad obiettivi «per tutte le sostanze» considerate dalla direttiva e non avrebbe mai precisato che questi obiettivi debbono riguardare ciascuna sostanza singolarmente.
52 Nemmeno le altre sentenze della Corte sull'applicazione di questa direttiva consentirebbero di giungere a una siffatta conclusione. Richiamando, a mo' d'esempio, la sentenza 11 giugno 1998, cause riunite C-232/95 e C-233/95, Commissione/Grecia (Racc. pag. I-3343, punti 35 e 36), il governo francese afferma che la Corte ha sempre precisato che i programmi predisposti in quest'ambito dovevano essere specifici, cosa che non escluderebbe per nulla il ricorso ad obiettivi aggregati.
53 Ebbene, secondo il governo francese, nell'ambito di un obiettivo globale di qualità delle acque, vengono misurati numerosi parametri. In realtà, occorrerebbe decidere se ciascuna sostanza controversa debba costituire un parametro che sia oggetto di un provvedimento e di un obiettivo di qualità o se sia possibile raggruppare in tutto o in parte queste sostanze in un unico parametro relativo alle «sostanze pericolose», che sia oggetto di vigilanza e di un obiettivo di qualità.
54 Il governo francese sostiene che quest'ultima modalità è un'applicazione che rispetta la lettera e lo spirito della direttiva 76/464. Del resto, nel suo esame degli obiettivi aggregati, quali il parametro AOX, non sembrerebbe che la Commissione escluda totalmente questa tecnica, poiché essa riterrebbe inaccettabili obiettivi aggregati definiti secondo modalità che non facciano «riferimento alla direttiva 76/464». Ne deriverebbe che, logicamente, la Commissione accetterebbe che gli Stati membri facciano ricorso a un parametro che costituirebbe la misura specifica di diverse sostanze menzionate nell'elenco II.
55 Per quanto concerne l'argomento della Commissione, secondo il quale soltanto obiettivi numericamente determinati per ciascuna singola sostanza consentirebbero di «calcolare», a partire da questi ultimi, i livelli regolari di scarico imposti dai programmi, il governo francese asserisce che il termine «calculées» [«fissate» nella versione italiana della direttiva], per come utilizzato nell'art. 7 della direttiva 76/464, non ha necessariamente il senso tanto ristretto attribuitogli dalla Commissione. Un indice aggregato costituirebbe parimenti un dato numericamente determinato, tale da consentire calcoli a partire dai quali valutare gli scarichi che sia possibile autorizzare. Esso spiega che, infatti, l'indice cambia in funzione di un certo andamento degli scarichi nelle acque, matematicamente calcolabile, il che consentirebbe di calibrare con precisione le autorizzazioni da concedere senza stabilire, sostanza per sostanza, gli obiettivi di scarico.
56 Il governo francese rileva inoltre che la griglia dei criteri sui quali si fonda la valutazione degli obiettivi di qualità fornisce una definizione precisa degli obiettivi aggregati di qualità delle acque e dimostra chiaramente che uno di questi criteri, ossia l'indice biotico, riguarda specificamente le sostanze pericolose ed esse soltanto. A suo parere, il sistema che fa ricorso in tal modo ad obiettivi globali propri delle sostanze pericolose costituisce un'applicazione giudicamente corretta e praticamente efficace della direttiva 76/464, in quanto essa consente di misurare specificamente gli scarichi delle sostanze controverse e di stabilire obiettivi di qualità delle acque, per ciascun corso d'acqua, sulla base di numerosi parametri, uno dei quali concerne solo queste sostanze.
Giudizio della Corte
57 Occorre ricordare, in via preliminare, che la Corte ha già precisato, riguardo agli obblighi derivanti dall'art. 7 della direttiva 76/464, che tale disposizione impone in particolare agli Stati membri, da un lato, di stabilire programmi contenenti obiettivi di qualità per le acque e, dall'altro, di assoggettare qualsiasi scarico di sostanze rientranti nell'elenco II ad un'autorizzazione preventiva che fissi norme di emissione calcolate in funzione dei suddetti obiettivi di qualità (sentenza Commissione/Germania, cit., punto 28).
58 La Corte ha parimenti rilevato che i programmi da stabilire in osservanza dell'art. 7 della direttiva 76/464 devono essere specifici e che un obiettivo di riduzione dell'inquinamento perseguito da programmi generali di risanamento non corrisponde necessariamente a quello, più specifico, della direttiva (sentenze 21 gennaio 1999, causa C-207/97, Commissione/Belgio, Racc. pag. I-275, punto 39, e 25 maggio 2000, causa C-384/97, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-3823, punto 39).
59 Sempre dalla giurisprudenza della Corte si evince che il carattere specifico dei programmi di cui trattasi consiste nel fatto che essi devono rappresentare un approccio globale e coerente, che abbia il carattere di una pianificazione concreta ed articolata che riguardi l'insieme del territorio nazionale e miri alla riduzione dell'inquinamento causato da tutte le sostanze dell'elenco II che siano rilevanti nel contesto nazionale di ciascuno Stato membro, in rapporto con gli obiettivi di qualità delle acque recettrici fissati in questi stessi programmi (v., in particolare, citate sentenze Commissione/Belgio, punto 40, e 25 maggio 2000, Commissione/Grecia, punto 40).
60 Pertanto, la Corte ha dichiarato che non possono considerarsi programmi ai sensi dell'art. 7 della direttiva 76/464 né una regolamentazione generale, né misure specifiche prese da uno Stato membro le quali, pur comportando una vasta serie di norme volte alla tutela delle acque, non fissino tuttavia obiettivi di qualità relativi a questo o a quel corso o specchio d'acqua (sentenza Commissione/Germania, cit., punto 58).
61 Per quanto riguarda in particolare la portata degli obiettivi di qualità, la Corte ha rilevato, da un lato, che la finalità di tali obiettivi è la riduzione dell'inquinamento e che, poiché la qualità dell'ambiente idrico è strettamente connessa al tenore di sostanze inquinanti in esso contenute, essi devono fare riferimento alla presenza di sostanze inquinanti nelle acque recettrici (sentenza 10 maggio 2001, causa C-152/98, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I-3463, punto 43).
62 Dall'altro, la Corte ha sottolineato l'importanza particolare attribuita dal legislatore comunitario alla fissazione di obiettivi di qualità per tutte le sostanze considerate dalla direttiva 76/464 (sentenza Commissione/Germania, cit., punto 34).
63 La Corte ha così rilevato, nei punti 42 e 43 della sua citata sentenza Commissione/Belgio, che misure nazionali che non tengano conto di tutte le sostanze menzionate nell'elenco II, primo comma, primo trattino, non possono essere considerate in regola con le prescrizioni dell'art. 7 della direttiva 76/464.
64 Peraltro, nell'intento di garantire l'efficacia pratica di questo articolo, la Corte ha giudicato, da un lato, che la direttiva 76/464 subordina l'obbligo di adottare programmi ed obiettivi di qualità relativi alle sostanze comprese nell'elenco II non all'accertamento di un inquinamento effettivo delle acque provocato dalle dette sostanze, bensì all'esistenza di scarichi di queste ultime nell'ambiente idrico e, dall'altro, che il fatto che il risultato cui mira la direttiva sia eventualmente raggiunto da uno Stato membro attraverso il miglioramento della qualità delle acque grazie ad un altro metodo non esime il medesimo dal suo obbligo di adottare i provvedimenti prescritti dal detto articolo (v. sentenza Commissione/Germania, cit., punti 41, 42 e 61).
65 In considerazione dei requisiti di specificità e di efficacia dei programmi di riduzione dell'inquinamento previsti dall'art. 7 della direttiva 76/464, quali delineati dalla giurisprudenza ricordata nei punti 57-64 della presente motivazione, appare evidente che gli obiettivi di qualità di cui al n. 3 di tale articolo sono un elemento essenziale dei detti programmi e devono pertanto essere stabiliti sulla base di un esame delle acque recettrici, condotto con riferimento a ciascuna sostanza rientrante nell'elenco II che possa essere contenuta negli scarichi effettuati nel territorio dello Stato membro interessato, per non rischiare di compromettere l'effetto utile della detta direttiva.
66 Infatti, quest'interpretazione è l'unica idonea ad assicurare l'efficacia del sistema di fissazione di obiettivi di qualità per l'esecuzione dei programmi di riduzione dell'inquinamento previsti dall'art. 7 della direttiva 76/464, dal momento che è l'unica che possa garantire che questi obiettivi forniscano indicazioni precise sulla qualità delle acque recettrici al fine della determinazione delle norme di emissione previste nelle autorizzazioni allo scarico.
67 E' alla luce di queste considerazioni che occorre esaminare se obiettivi aggregati di qualità delle acque quali quelli previsti dalla normativa francese, i quali sono stabiliti con riferimento a una classificazione basata su cinque livelli di qualità, la quale tiene conto di un gran numero di parametri globali, uno dei quali riguarda la concentrazione idrica di sostanze pericolose provenienti dagli scarichi industriali, assicurino un recepimento corretto dell'art. 7 della direttiva 76/464.
68 A tal proposito occorre rilevare che, benché siffatti provvedimenti possano eventualmente contribuire in modo generale alla protezione dell'ambiente idrico contro l'inquinamento, essi non sono tuttavia idonei a garantire la realizzazione dell'obiettivo specifico perseguito dall'art. 7 della direttiva 76/464, ossia la riduzione dell'inquinamento dell'ambiente idrico provocato dalle sostanze comprese nell'elenco II.
69 E' infatti pacifico, come si ricava dalla griglia dei criteri di valutazione della qualità delle acque, che l'unico parametro previsto per quanto concerne la portata degli scarichi industriali è preso in considerazione solo nell'ambito di questa griglia di criteri, la cui adozione è dettata, in particolare, da considerazioni estranee alla lotta contro l'inquinamento provocato dalle sostanze pericolose e che mira a conseguire risultati differenti.
70 Inoltre, dal momento che esso verte su una pluralità di sostanze pericolose provenienti da scarichi industriali, considerate nel loro insieme, il detto parametro non può essere considerato rispettoso dei requisiti di precisione derivanti dalla direttiva 76/464 per quanto riguarda la misura della presenza di sostanze inquinanti nelle acque recettrici.
71 Infatti, come ha rilevato la Commissione senza essere contraddetta dal governo francese, un siffatto parametro globale non consente sempre di fissare valori sufficientemente rigorosi per ciascun componente considerato singolarmente. Ne consegue che, dal momento che non concerne specificamente la concentrazione di ciascuna sostanza controversa nelle acque recettrici, un siffatto parametro globale non può servire da base valida per la definizione delle norme d'emissione stabilite nelle autorizzazioni allo scarico rilasciate conformemente all'art. 7, n. 2, della direttiva 76/464.
72 Appare pertanto evidente che i provvedimenti relativi alla fissazione di obiettivi di qualità previsti dalla normativa francese non rispondono ai requisiti di specificità e di efficacia derivanti dalla direttiva 76/464 per quanto concerne i programmi da predisporre in applicazione dell'art. 7 della medesima.
73 Questa conclusione non può essere inficiata dalla tesi del governo francese, ricavata da difficoltà pratiche che comporterebbe la fissazione di obiettivi di qualità riguardanti specificamente ciascuna sostanza controversa.
74 Infatti, secondo una giurisprudenza costante, è irrilevante che l'inadempimento di uno Stato membro risulti da difficoltà tecniche cui quest'ultimo abbia dovuto fare fronte (v., in particolare, sentenze 10 maggio 2001, Commissione/Paesi Bassi, cit., punto 41, e 7 maggio 2002, causa C-364/00, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I-4177, punto 10).
75 E' per questa ragione che, nel punto 42 della sua citata sentenza 10 maggio 2001, Commissione/Paesi Bassi, la Corte ha rilevato che le asserite difficoltà scientifiche relative all'identificazione di certe sostanze comprese nell'elenco II non possono mettere in discussione l'obbligo di recepire la direttiva 76/464. Essa ha aggiunto a tal riguardo che lo Stato membro che si è trovato ad affrontare simili difficoltà avrebbe potuto o mettersi in contatto con la Commissione ovvero fare realizzare studi scientifici a tempo debito.
76 Da tutte le considerazioni sin qui esposte discende che è fondata la censura della Commissione relativa alla mancanza di obiettivi di qualità conformi alle prescrizioni dell'art. 7 della direttiva 76/464.
77 Ebbene, poiché, come risulta dall'art. 7, nn. 1-3, della direttiva 76/464, la fissazione di siffatti obiettivi costituisce un elemento essenziale dei programmi oggetto di tale articolo, occorre dichiarare che la Repubblica francese non ha adottato programmi di riduzione dell'inquinamento causato dalle sostanze controverse conformi agli obblighi ad essa incombenti in forza del detto articolo.
78 Ne discende che non occorre esaminare la censura della Commissione ricavata dalla circostanza che i vari provvedimenti ad essa notificati a titolo di recepimento dell'art. 7 della direttiva 76/464 non potrebbero essere considerati come programmi ai sensi di questa disposizione.
79 Alla luce di ciò, occorre dichiarare che la Repubblica francese, non avendo adottato programmi di riduzione dell'inquinamento comprendenti obiettivi di qualità per le sostanze controverse che siano conformi alle prescrizioni di cui all'art. 7 della direttiva 76/464, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tale direttiva.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
80 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica francese, rimasta soccombente, dev'essere condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La Repubblica francese, non avendo adottato programmi di riduzione dell'inquinamento comprendenti obiettivi di qualità per le 99 sostanze pericolose, elencate in allegato al ricorso, che siano conformi alle prescrizioni di cui all'art. 7 della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza della detta direttiva.
2) La Repubblica francese è condannata alle spese.