61997CC0221_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1 Les requérants au pourvoi attaquent l'arrêt du Tribunal de première instance du 15 avril 1997, lequel, dans l'affaire Schröder e.a./Commission (1), a rejeté leur recours en indemnité formé au titre des articles 178 et 215, deuxième alinéa, du traité CE. Par ce recours, ils demandaient que la Commission fût condamnée au paiement de 173 174,45 DM en réparation du préjudice subi du fait d'une série de décisions adoptées par cette institution dans le cadre de la lutte contre la peste porcine classique en Allemagne au cours des années 1993 et 1994.
2 Le Tribunal a considéré, en substance, que l'une des conditions auxquelles est subordonnée la responsabilité non contractuelle de la Communauté du fait des actes de ses institutions n'était pas remplie: les décisions litigieuses ne sont pas intervenues en violation d'une règle supérieure de droit, ce qui constitue un motif suffisant pour rejeter la demande en indemnité.
Les faits tels qu'ils ressortent de l'arrêt du Tribunal
3 Compte tenu de la chronologie des faits, dont la succession a amené la Commission à adopter différentes décisions sur une très brève période, j'estime préférable de me limiter à reprendre ci-après les points de l'arrêt du Tribunal qui ont examiné «les cas d'apparition de PPC [peste porcine classique] en Allemagne en 1993-1994 et les mesures prises par la Commission».
«14 En 1993, 100 cas d'apparition de PPC ont été signalés en Allemagne, contre 13 en 1992 et 6 en 1991. Ces 100 cas se répartissaient entre 7 Länder, le plus touché étant le Land de Basse-Saxe avec 60 cas, dont 18 pour la seule période du 25 mai au 16 juin 1993.
15 Se fondant sur l'article 10, paragraphe 4, de la directive 90/425, la Commission a adopté la décision 93/364/CEE, du 18 juin 1993, concernant certaines mesures de protection contre la peste porcine classique en Allemagne (JO L 150, p. 47, ci-après `décision 93/364'). Le risque d'infection se limitant, selon les considérants, à une zone géographique limitée, l'article 1er a prévu que `l'Allemagne n'envoie pas dans d'autres États membres des porcs vivants provenant de la partie de son territoire visée à l'annexe I' de la décision, à savoir certains arrondissements du Land de Basse-Saxe, du Land de Mecklembourg-Poméranie occidentale, du Land de Schleswig-Holstein, du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie et du Land de Rhénanie-Palatinat. Tout en constatant que l'Allemagne avait pris des mesures et, notamment, institué des zones de protection et de surveillance, conformément à la directive 80/217, la Commission l'a cependant également obligée, à l'article 2 de la décision 93/364, à introduire des mesures appropriées d'un niveau équivalent et visant à assurer que la maladie ne se propage pas à partir des parties de son territoire qui sont soumises à des restrictions vers d'autres parties. L'article 3 de la décision 93/364 prévoyait que l'Allemagne ne devait pas envoyer dans d'autres États membres des viandes porcines fraîches et des produits à base de viande porcine obtenus de porcs provenant d'exploitations situées dans les parties de son territoire précisées à l'annexe I.
16 La présence de nouveaux foyers de PPC ayant été confirmée entre-temps en Allemagne, la décision 93/497/CEE de la Commission, du 15 septembre 1993, modifiant la décision 93/364 (JO L 233, p. 15, ci-après `décision 93/497'), a élargi la partie du territoire concernée par les interdictions d'exportation de porcs.
17 Un premier cas de PPC ayant été diagnostiqué en Belgique chez des porcs importés d'Allemagne, la Belgique a interdit, par arrêté ministériel du 14 octobre 1993, l'importation de porcs en provenance d'Allemagne, et la Commission, par décision 93/539/CEE, du 20 octobre 1993, concernant certaines mesures de protection contre la peste porcine classique en Allemagne et abrogeant la décision 93/364 (JO L 262, p. 67, ci-après `décision 93/539'), a étendu les interdictions d'exportation de porcs à l'ensemble du territoire de l'Allemagne.
18 La décision 93/553/CEE de la Commission, du 29 octobre 1993, modifiant la décision 93/539 (JO L 270, p. 74), a prolongé jusqu'au 4 novembre 1993 les interdictions d'exportation initialement applicables jusqu'au 29 octobre 1993.
19 La Commission a ensuite arrêté, toujours sur le fondement de l'article 10, paragraphe 4, de la directive 90/425, la décision 93/566/CE, du 4 novembre 1993, concernant certaines mesures de protection contre la peste porcine classique en Allemagne et remplaçant la décision 93/539 (JO L 273, p. 60, ci-après `décision 93/566'). Aux termes de cette décision, l'Allemagne ne devait pas envoyer de porcs vivants (article 1er) ni de viandes porcines fraîches ou de produits à base de viande porcine (article 2) provenant des arrondissements visés à l'annexe I non seulement dans d'autres États membres, mais également dans d'autres parties de son propre territoire (ci-après `interdictions d'envois').
20 L'arrondissement d'Osnabrück dans lequel est située l'exploitation des requérants figurait parmi les arrondissements du Land de Basse-Saxe énumérés à l'annexe I susvisée.
21 La décision 93/621/CE de la Commission, du 30 novembre 1993, modifiant la décision 93/566 et remplaçant la décision 93/539 (JO L 297, p. 36, ci-après `décision 93/621'), a délimité le territoire visé par les interdictions d'envois non plus en fonction des arrondissements, mais en fonction des communes. Selon la Commission, toutes les communes dont le territoire se trouvait en totalité ou en partie dans un rayon de 20 km autour des exploitations où des cas de PPC avaient été signalés étaient visées. La commune de Bramsche dans laquelle se trouve l'exploitation des requérants figurait parmi les communes de l'arrondissement d'Osnabrück énumérées à la nouvelle annexe I à la décision 93/566 modifiée.
22 La décision 93/671/CE de la Commission, du 10 décembre 1993 (JO L 306, p. 59, ci-après `décision 93/671'), ainsi que la décision 93/720/CE de la Commission, du 30 décembre 1993 (JO L 333, p. 74, ci-après `décision 93/720'), modifiant respectivement pour la deuxième et la troisième fois la décision 93/566 et remplaçant la décision 93/539, ont adapté l'étendue des territoires visés par les interdictions d'envois pour tenir compte de l'évolution des cas d'apparition de la PPC.
23 La décision 94/27/CE de la Commission, du 20 janvier 1994, concernant certaines mesures de protection contre la peste porcine classique en Allemagne et abrogeant la décision 93/566 (JO L 19, p. 31, ci-après `décision 94/27'), fondée sur l'article 10 de la directive 90/425, a donné une nouvelle étendue aux territoires visés par les interdictions d'envois. Seules certaines communes de trois arrondissements du Land de Basse-Saxe restaient visées par les interdictions. La commune de Bramsche figurait parmi les communes énumérées à l'annexe I à cette décision.
24 De nouveaux cas de PPC ayant été signalés dans d'autres régions de la Basse-Saxe, l'article 1er, paragraphe 1, de la décision 94/178/CE de la Commission, du 23 mars 1994, concernant certaines mesures de protection contre la peste porcine classique en Allemagne et abrogeant les décisions 94/27/CE et 94/28/CE (JO L 83, p. 54, ci-après `décision 94/178'), a étendu à l'ensemble du territoire du Land de Basse-Saxe les interdictions d'envois aussi bien dans d'autres parties de l'Allemagne que dans d'autres États membres. En outre, l'article 1er, paragraphe 2, de la même décision a édicté une interdiction de circulation à l'intérieur même du Land de Basse-Saxe pour les parties de son territoire particulièrement menacées, à savoir de la zone mentionnée à l'annexe II à ladite décision vers la zone visée à l'annexe I.
25 En raison de la réapparition d'un nombre accru de foyers de PPC dans le Land de Basse-Saxe, la décision 94/292/CE de la Commission, du 19 mai 1994 (JO L 128, p. 21, ci-après `décision 94/292'), a modifié la décision 94/178 aux fins, notamment, d'une adaptation de la zone déterminée à l'annexe II.
26 Les requérants procèdent à l'élevage de cochettes de la race hybride JSR dans leur porcherie située à Epe, commune de Bramsche, arrondissement d'Osnabrück dans le Land de Basse-Saxe. Les exploitations approvisionnées par les requérants se trouvent, selon leurs indications, principalement dans les arrondissements de Vechta, Diepholz et Osnabrück ainsi que dans la région limitrophe du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie.
27 L'exploitation des requérants n'a pas été touchée par la PPC, mais se situe dans les parties de territoire visées par les interdictions d'envois imposées par les décisions ci-dessus mentionnées que la Commission a adoptées entre le 4 novembre 1993 et le 19 mai 1994.»
La motivation de l'arrêt du Tribunal
4 Le Tribunal, après avoir rejeté l'exception d'irrecevabilité soulevée par la Commission, débute son analyse du fond du litige en qualifiant les décisions litigieuses d'«... actes normatifs impliquant des choix de politique économique pour l'adoption desquels l'institution dispose d'un large pouvoir discrétionnaire» (point 62). Il refuse ainsi d'admettre qu'il s'agit de simples actes administratifs, comme le soutenait le recours.
5 A partir de cette considération, il examine quatre des cinq moyens invoqués par les requérants pour démontrer l'illégalité de ces décisions. Il rejette d'emblée le cinquième moyen (insuffisance de motivation) comme étant dépourvu de pertinence pour engager la responsabilité de la Communauté.
6 Le premier moyen du recours en indemnité était tiré de la violation du principe de non-discrimination; il dénonçait une discrimination par rapport à la Belgique et par rapport au Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, ainsi qu'une discrimination résultant de la délimitation des zones en fonction de frontières administratives.
7 Le Tribunal analyse la différence entre la situation du Land de Basse-Saxe (avec un nombre de cas de peste très élevé), d'une part, et celle de la Belgique et du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, de l'autre: la différence est telle que l'on ne saurait parler de situations comparables. En ce qui concerne le critère de délimitation des zones en fonction de frontières administratives, il souligne qu'il s'agit d'une méthode offrant les meilleures garanties d'un contrôle et d'une exécution efficaces des mesures adoptées et ne violant pas le principe de non-discrimination.
8 Le second moyen du recours en indemnité était tiré d'une prétendue violation du droit de propriété des requérants et de leur droit au libre exercice d'une activité professionnelle. Ceux-ci affirmaient que les interdictions d'envois imposées par les décisions de la Commission ont restreint les possibilités de jouissance de leur propriété d'une manière telle qu'elles équivalaient pratiquement à une confiscation. Elles auraient eu pour résultat de rendre impossibles l'élevage et l'engraissement des porcs. Ils ont ajouté que ces interdictions étaient en fait des interdictions de mise sur le marché et constituaient une expropriation qui ne serait admissible que moyennant une indemnisation rapide, équitable et effective, laquelle n'aurait pas été prévue en l'espèce. Pour les mêmes raisons, les décisions litigieuses auraient violé leur droit au libre exercice d'une activité professionnelle.
9 Le Tribunal, après avoir rappelé que les droits invoqués n'étaient pas absolus, mais admettaient des restrictions pour des motifs d'intérêt général, a examiné l'objectif des mesures adoptées (lutte contre une épizootie qui était source de mortalité, risquant d'affecter l'ensemble de l'élevage porcin de la Communauté), qu'il a considéré comme suffisamment important pour justifier les interdictions d'envois décidées.
10 Le troisième moyen du recours en indemnité était tiré de la violation du principe de proportionnalité. De l'avis des requérants, les décisions litigieuses étaient disproportionnées parce que leur exploitation n'avait pas été touchée par la peste porcine classique et que, dans ces conditions, une vaccination préventive ou d'urgence aurait été suffisante.
11 Le Tribunal a souligné, pour sa part, que l'emploi de vaccins contre cette épizootie faisait l'objet d'une interdiction de principe inscrite dans plusieurs directives communautaires et que, en outre, même dans l'hypothèse exceptionnelle de vaccinations d'urgence, l'effet pratique des restrictions de circulation aurait été identique.
12 Enfin, le quatrième moyen du recours en indemnité était tiré du fait que les directives applicables ne permettaient pas d'imposer des interdictions d'envois ni d'adopter des mesures de sauvegarde à l'intérieur d'un État membre.
13 En réponse à ce moyen, le Tribunal a affirmé que la réglementation communautaire, telle qu'elle avait été interprétée par la Cour, permettait sans problème tant l'adoption de mesures de sauvegarde consistant en des interdictions d'envois du bétail que la limitation de ces mesures à certaines parties d'un État membre.
L'exception d'irrecevabilité soulevée par la Commission
14 La Commission soutient, à titre liminaire, que le pourvoi est irrecevable, car il méconnaît la nature de cette voie de recours: au lieu d'invoquer des moyens et arguments de droit comme le prévoit l'article 12 du règlement de procédure de la Cour, les requérants insistent sur des questions de fait, critiquent certains aspects de l'appréciation des faits figurant dans l'arrêt, vont même jusqu'à offrir des preuves, invoquent de nouveaux moyens et, enfin, se bornent à reprendre leurs arguments développés devant le Tribunal.
15 Pour ma part, tout en partageant dans une large mesure ces objections, j'estime qu'il n'y a pas lieu de déclarer le pourvoi irrecevable dans son ensemble, mais d'analyser chacun de ses arguments pour apprécier son irrecevabilité ou pour statuer sur son mérite. La simple lecture du pourvoi montre que, si certains moyens sont manifestement irrecevables, d'autres se rapportent à des questions de droit susceptibles d'être analysées dans le cadre d'un pourvoi.
Sur le premier moyen
16 Le pourvoi formé devant la Cour contre l'arrêt du Tribunal se fonde sur deux moyens, tirés respectivement de l'atteinte aux droits de la défense et de la violation du droit communautaire.
17 Les requérants soutiennent, en premier lieu, que le Tribunal a commis une violation des droits de la défense dans la mesure où il n'a pas pris en considération une partie de l'argumentation qu'ils avaient exposée devant lui.
18 Dans le cadre de ce moyen, les requérants opposent leurs propres considérations aux affirmations contenues dans certains points de l'arrêt du Tribunal, pour soutenir que celui-ci est parvenu à des conclusions inexactes quant aux faits ou n'a pas pris en considération le contenu de la requête et du mémoire en réplique ainsi que les arguments présentés à l'audience.
19 Ces omissions ou contradictions seraient les suivantes:
1) Le point 26 de l'arrêt affirme: «... Les exploitations approvisionnées par les requérants se trouvent, selon leurs indications, principalement dans les arrondissements de Vechta, Diepholz et Osnabrück ainsi que dans la région limitrophe du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie.»
Les requérants affirment avoir soutenu qu'ils fournissaient des produits à certaines exploitations du Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, lesquelles faisaient partie de leur clientèle.
2) Le point 95 de l'arrêt affirme: «... En deuxième lieu, les requérants n'ont pas établi qu'une délimitation des parties de territoire frappées par les interdictions en fonction du seul critère de la distance géographique par rapport aux foyers d'infection aurait eu pour résultat que leur exploitation n'aurait pas été visée par l'interdiction d'envois. ...»
Les requérants affirment avoir soutenu que la délimitation des zones frappées par l'interdiction en fonction d'unités administratives était inadéquate et que le seul moyen approprié de lutte contre l'épizootie consistait à retenir le critère de la distance par rapport aux troupeaux contaminés.
3) Le même point 95 de l'arrêt affirme: «... selon les affirmations de la Commission, non démenties par les requérants, l'arrondissement d'Osnabrück où se trouve l'exploitation des requérants ainsi que les arrondissements voisins de Vechta et de Diepholz, dans lesquels de nombreux cas de PPC ont été signalés, comportent la plus forte densité mondiale d'exploitations d'élevage de porcs.»
Les requérants affirment avoir contesté à l'audience l'exactitude de ces données.
4) Le point 99 de l'arrêt affirme: «La Commission a soutenu, sans être contredite par les requérants, que la République fédérale d'Allemagne a elle-même proposé en l'espèce une délimitation sur la base des unités administratives (arrondissements et/ou communes). ...»
Les requérants déclarent que cette affirmation est inexacte.
5) Le point 129 de l'arrêt affirme: «... D'autre part, les restrictions n'ont visé que des parties de territoire géographiquement limitées, qui présentaient un risque particulier. ...»
Les requérants soutiennent qu'il leur a été impossible de commercialiser leur bétail auprès de leurs clients traditionnels et que le Tribunal n'a pas examiné les effets des mesures en question sur leur exploitation.
20 Le premier moyen ne saurait être accueilli. Le droit d'être entendu dans le cadre d'une procédure juridictionnelle n'implique pas que le juge doive reprendre intégralement dans sa décision toutes les allégations de chacune des parties. Le juge, après avoir écouté celles-ci et après avoir apprécié les éléments de preuve, doit se prononcer sur les conclusions du recours, dans un sens favorable ou défavorable, et motiver sa décision. Or, c'est précisément ce que fait le Tribunal tout au long de son arrêt détaillé et amplement motivé.
21 Le Tribunal s'est en effet prononcé, dans un sens ou dans un autre, sur chacune des questions visées par ce premier moyen. Il est par conséquent hors de propos de lui reprocher une insuffisance de motivation ou une violation de son obligation d'entendre les requérants, puisque la simple lecture de l'arrêt révèle le contraire.
22 En réalité, les requérants visent, par ce moyen, à combattre la constatation des faits effectuée par le Tribunal; or, cet objectif dépasse le cadre du pourvoi. Ce premier moyen ne comporte aucune question de droit nécessitant une analyse, mais de simples désaccords sur la réalité des faits avancés. Selon une jurisprudence constante de la Cour, un pourvoi ne peut s'appuyer que sur des moyens portant sur la violation des règles de droit, à l'exclusion de toute appréciation des faits (2). Le premier moyen est dès lors manifestement irrecevable.
Sur le second moyen
23 Par leur second moyen, les requérants soutiennent que le Tribunal a commis une triple violation du droit communautaire: a) en appliquant un critère de responsabilité incorrect; b) en ne prenant pas en considération leurs droits individuels, et c) en refusant d'admettre que les décisions de la Commission sont dépourvues de base juridique.
i) Sur la première branche du moyen
24 De l'avis des requérants, étant donné que les décisions litigieuses ne sont pas des actes normatifs, le fait de les apprécier selon les critères que la Cour a développés à l'égard de la responsabilité de la Communauté pour ce type d'actes constitue une erreur de droit.
25 Ils ajoutent que, s'il avait retenu les critères applicables en matière de responsabilité pour les actes administratifs, le Tribunal aurait reconnu l'illégalité des mesures adoptées par la Commission, ce qui aurait établi le droit à indemnisation découlant pour eux de cette responsabilité non contractuelle.
26 On sait que, dans le cadre de son interprétation de l'article 215 du traité, la Cour a affirmé que les conditions nécessaires pour engager la responsabilité de la Communauté étaient l'illégalité du comportement d'une institution communautaire, la réalité du dommage et l'existence d'un lien de causalité entre le comportement illégal et le préjudice invoqué.
27 Cette jurisprudence a distingué, en ce qui concerne la première condition, selon qu'il s'agit d'actes administratifs ou d'actes normatifs. Dans ce dernier cas, seuls peuvent engager la responsabilité les actes normatifs qui comportent une violation spécialement caractérisée du droit communautaire, plus précisément la violation d'une règle supérieure de droit protégeant les particuliers.
28 En outre, lorsqu'il s'agit d'actes normatifs impliquant une décision de politique économique, la responsabilité non contractuelle n'est engagée que si l'institution communautaire auteur de l'acte a méconnu de manière manifeste et grave les limites qui s'imposent à l'exercice des pouvoirs d'appréciation qui lui sont conférés.
29 L'arrêt de la Cour du 5 mars 1996, Brasserie du Pêcheur et Factortame (3), a résumé cette doctrine sur la portée de la responsabilité non contractuelle de la Communauté en matière d'actes normatifs dans les termes suivants:
- «Le régime dégagé par la Cour au titre de l'article 215 du traité, spécialement à propos de la responsabilité du fait d'actes normatifs, prend notamment en compte la complexité des situations à régler, les difficultés d'application ou d'interprétation des textes et, plus particulièrement, la marge d'appréciation dont dispose l'auteur de l'acte mis en cause.»
- «C'est en tenant compte du large pouvoir d'appréciation dont disposent les institutions pour la mise en oeuvre des politiques communautaires que la jurisprudence de la Cour relative à la responsabilité extracontractuelle de la Communauté a été élaborée, en particulier à propos d'actes normatifs impliquant des choix de politique économique.»
- «... la conception restrictive de la responsabilité de la Communauté du fait de l'exercice de ses activités normatives s'explique par la considération que, d'une part, l'exercice de la fonction législative, même là où il existe un contrôle juridictionnel de la légalité des actes, ne doit pas être entravé par la perspective d'actions en dommages-intérêts, chaque fois que l'intérêt général de la Communauté commande de prendre des mesures normatives susceptibles de porter atteinte aux intérêts des particuliers et que, d'autre part, dans un contexte normatif caractérisé par l'existence d'un large pouvoir d'appréciation, indispensable à la mise en oeuvre d'une politique communautaire, la responsabilité de la Communauté ne peut être engagée que si l'institution concernée a méconnu de manière manifeste et grave les limites qui s'imposent à l'exercice de ses pouvoirs (arrêt du 25 mai 1978, HNL e.a./Conseil et Commission, 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 et 40/77, Rec. p. 1209, points 5 et 6).»
30 Cette jurisprudence, que la Cour qualifie elle-même de restrictive et qui devrait peut-être, à mon avis - lequel coïncide, en partie, avec celui d'autres avocats généraux (4) -, faire l'objet d'un certain infléchissement pour l'adapter à l'évolution des «principes généraux communs aux droits des États membres» en la matière (article 215, deuxième alinéa, du traité), verrait ses effets restrictifs augmenter si l'on adoptait une notion très large de l'«acte normatif», comme celle qui se dégage de l'arrêt attaqué.
31 La distinction entre acte normatif et acte administratif ne pêche certainement pas par excès de clarté et la limite entre ces deux notions n'est pas nettement définie au départ. Elle n'est évidemment pas non plus aussi tranchée que le soutiennent les requérants. Parmi les critères pouvant être utilisés pour juger si un acte déterminé relève de l'une ou de l'autre de ces catégories, il faut écarter d'emblée les critères purement formels: la dénomination officielle (décision, règlement, etc.) n'implique pas, à elle seule, qu'il s'agit d'un acte de l'une ou de l'autre catégorie. Ce sont au contraire sa nature et ses éléments matériels qui doivent être pris en considération, étant précisé que la nature d'un acte ne réside pas dans sa forme extérieure, mais dans sa portée générale ou non (5).
32 En principe, l'acte normatif est caractérisé par sa nature générale, abstraite et permanente dans le temps et par le fait qu'il est applicable à différentes situations successives et qu'il produit des effets juridiques à l'égard de destinataires non déterminés individuellement, mais définis de manière générale. L'acte administratif, au contraire, constituerait la simple exécution ou application d'une norme antérieure; il est adressé à un ou plusieurs sujets individuellement déterminés en qualité de destinataires et son application dans le temps «épuise» normalement ses effets.
33 La réalité n'est habituellement pas aussi simple et, en fait, certains types d'actes comportent des éléments relevant des deux catégories. Ainsi, dans les différents ordres juridiques, il existe, d'une part, des «lois de cas unique» ou des «lois-remède» et, de l'autre, des actes administratifs à contenu multiple, très proches des actes normatifs. Plus particulièrement, dans le domaine du droit qui touche les phénomènes économiques, on voit fréquemment des actes qui, en principe, seraient normatifs, mais qui sont dépourvus d'un contenu de nature générale et permanente dans le temps, car ils ont été adoptés pour faire échec ou porter remède à une situation unique, non susceptible de se reproduire.
34 Les décisions litigieuses comportent des éléments relevant des deux catégories. D'une part, il s'agit d'actes qui visent à remédier à une situation unique, dont les effets dans le temps sont limités et dont l'application «épuise» les virtualités de l'acte lui-même; autrement dit, elles ne comportent pas de disposition générale et abstraite. Dans ce sens, elles se rapprochent de la catégorie des actes administratifs, puisqu'elles n'apportent pas d'«innovation» à l'ordre juridique et constituent l'application de mesures déjà prévues dans une réglementation générale préexistante. D'autre part, cependant, ces décisions comportent une disposition adressée à des destinataires non identifiés a priori, mais caractérisés par leur appartenance à une catégorie déterminée selon des critères objectifs. Pour ces destinataires potentiels, les décisions ont une portée générale et produisent les mêmes effets juridiques que toute autre norme.
35 S'il fallait obligatoirement les classer dans l'une ou l'autre catégorie, je serais tenté d'inclure les décisions litigieuses dans les actes administratifs, et non dans les actes normatifs: à mon avis, c'est leur caractère de simples mesures d'application d'une réglementation générale antérieure qui l'emporte en l'occurrence (6). Les différentes décisions particulières visant à déclarer, à un moment donné et au fur et à mesure des événements, une situation d'épizootie, à délimiter un territoire précis et à imposer des interdictions d'exportation ou de transport au cours de la période correspondante ne constituent pas, à mon avis, des actes de caractère normatif, mais bien des mesures de «police» sanitaire de nature typiquement administrative. En tant que telles, elles sont prévues dans les dispositions législatives ou réglementaires qui - comme les directives 80/217 et 90/425 - définissent l'action des institutions nationales et communautaires en cas de crise de cette nature. Le fait que ces autorités jouissent d'une marge d'appréciation relative pour adopter de pareilles mesures, pour autant que nécessaire, n'est pas incompatible avec leur caractère administratif, puisque l'existence d'une marge discrétionnaire est le propre de l'action administrative, en cette matière comme en beaucoup d'autres.
36 Cela dit, était-il absolument nécessaire d'inclure dans l'une ou l'autre de ces deux catégories, comme si celles-ci formaient des compartiments étanches, les décisions litigieuses? C'est là que réside, à mon avis, la clé du pourvoi. Or, la réponse qui me paraît s'imposer est que cette nécessité n'existait pas puisque, quelle que fût la solution retenue, le résultat final aurait été le même en l'espèce. Dès lors, la portée de ce moyen apparaît nulle: même si l'on admettait, pour les besoins du raisonnement, que les décisions litigieuses étaient simplement des actes administratifs, il n'aurait pas été démontré pour autant que, dans cette hypothèse, la première condition nécessaire pour engager la responsabilité non contractuelle de la Communauté était remplie, à savoir l'illégalité de ces décisions, invoquée par les requérants à l'appui de leur recours (7).
37 L'analyse que fait le Tribunal des moyens avancés par les requérants pour établir l'illégalité des décisions le conduit à des résultats défavorables pour ceux-ci: sur les cinq moyens développés à cet effet dans le recours, le Tribunal rejette les quatre premiers et n'aborde pas l'examen du cinquième, puisque la prétendue insuffisance de motivation d'une décision de ce genre ne permet pas à elle seule d'engager la responsabilité de la Communauté.
38 Sur ce dernier aspect, les requérants ne font aucun commentaire dans leur pourvoi. Quant au rejet des quatre autres moyens de base de leur recours, qui invoquaient la violation par la Commission de règles supérieures de droit, les conclusions négatives du Tribunal valent aussi bien s'il s'agit d'actes administratifs que si l'on est en présence d'actes normatifs.
39 En effet, les «vices» d'illégalité que les requérants ont attribués aux décisions litigieuses (après les avoir qualifiées d'actes administratifs) constituaient, en réalité, de prétendues violations de règles supérieures de droit protégeant les particuliers. Dès lors que l'existence de l'une de ces violations aurait été admise, le résultat aurait été identique, que les décisions en question fussent qualifiées d'actes administratifs ou d'actes normatifs. A l'inverse, à partir du moment où le recours aurait été rejeté sur ce point, la nature de l'acte prétendument illégal aurait été, là encore, indifférente.
40 Enfin, en ce qui concerne la prétendue insuffisance de motivation des décisions, j'ai déjà rappelé que le pourvoi n'en faisait pas mention. Il est en outre manifeste que l'existence d'un simple vice formel, tel que l'insuffisance de motivation d'un acte, ne permettrait pas à elle seule d'engager la responsabilité non contractuelle de la Communauté, laquelle découle du contenu de cet acte et de son incidence sur les situations juridiques des particuliers. Il n'y aurait, dans ce cas de figure, aucun lien de causalité entre l'illégalité formelle et le résultat préjudiciable.
41 La première branche du second moyen n'apparaît donc pas de nature à aboutir à l'annulation de l'arrêt: même en admettant, pour les besoins du raisonnement, la thèse sur laquelle elle s'appuie, son bien-fondé ne comporterait aucune conséquence propre à établir l'illégalité des décisions litigieuses; or, cette illégalité constituait à son tour un préalable du recours.
ii) Sur la deuxième branche du moyen
42 Dans cette branche du second moyen, les requérants reprochent au Tribunal une double violation du droit communautaire, dans la mesure où, selon eux: a) en se prononçant sur la violation des droits fondamentaux que sont le droit de propriété et le droit au libre exercice d'une activité professionnelle, il «n'a pas tenu compte de la protection, garantie par l'ordre juridique communautaire, des droits fondamentaux individuels»; b) il a violé les principes de non-discrimination et de proportionnalité.
a) La prétendue violation des droits fondamentaux
43 La critique des requérants sur ce point est dirigée non seulement contre l'arrêt attaqué, mais également, d'une manière générale, contre «la jurisprudence de la Cour» qui, à leur avis, «ne prend pas suffisamment en considération le droit fondamental subjectif du particulier à l'observation et au respect de ses droits fondamentaux individuels».
44 Comme l'expose à juste titre la Commission, cette branche du second moyen est manifestement irrecevable, et ce pour deux raisons. En premier lieu, l'invocation de la règle de droit prétendument violée est imprécise et insuffisamment étayée. Les requérants font état des traditions constitutionnelles communes aux États membres et de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, sans autres précisions, pour avancer une thèse déterminée sur la primauté absolue du droit de propriété (et du droit à l'exercice d'une activité professionnelle); or, cette thèse ne trouve aucun point de référence concret ni dans ces traditions ni dans la convention citée.
45 En second lieu, le nouvel éclairage que les requérants cherchent à présent à donner à leur recours en indemnité (fondé non pas seulement sur l'illégalité des décisions, mais sur le fait que, même si elles étaient légales, elles leur imposeraient un sacrifice spécial en faveur de la collectivité, qu'ils n'étaient pas obligés de supporter, sauf à être indemnisés de leur préjudice) apparaît pour la première fois dans le pourvoi, sans que le Tribunal ait pu se prononcer sur ce point dans son arrêt. Il s'agit dès lors d'un moyen nouveau, irrecevable dans le cadre d'un pourvoi qui vise, précisément, à faire juger les éventuelles erreurs de droit que comporte l'arrêt attaqué (8).
b) La prétendue violation des principes de non-discrimination et de proportionnalité
46 Cette branche du second moyen est elle aussi irrecevable, puisque, par celle-ci, les requérants: a) se bornent à renvoyer aux affirmations contenues dans leur requête et leur mémoire en réplique présentés devant le Tribunal; b) insistent sur des questions de simple appréciation des faits, comme la comparaison entre certaines zones et d'autres parmi celles touchées par la peste porcine, ou l'opportunité plus ou moins grande d'utiliser des méthodes de délimitation des zones en fonction de certains critères techniques ou d'autres.
47 Conformément à la jurisprudence constante de la Cour (9), un pourvoi doit indiquer de façon précise les éléments critiqués de l'arrêt dont l'annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique cette demande. Ne répond pas à cette exigence le pourvoi qui se limite à répéter ou à reproduire textuellement les moyens et les arguments qui ont déjà été présentés devant le Tribunal, y compris ceux qui étaient fondés sur des faits rejetés par cette juridiction.
48 En ce qui concerne les questions de fait évoquées plus haut, la Cour voudra bien se reporter à ce que j'ai exposé dans le cadre du premier moyen.
iii) Sur la troisième branche du moyen
49 Dans la dernière branche de leur second moyen, les requérants soutiennent que l'article 10, paragraphe 4, de la directive 90/425 ne fournit pas une «base juridique suffisante» pour les décisions litigieuses adoptées. Or, la quasi-totalité de leurs arguments sur ce point constitue, ici encore, une simple répétition de ceux qu'ils ont présentés devant le Tribunal, lequel les a examinés et rejetés de façon circonstanciée et motivée dans son arrêt.
50 En effet, les requérants se bornent à nouveau à reproduire les arguments qu'ils avaient précédemment développés en la matière, sans soumettre dûment à la critique le raisonnement motivé de l'arrêt du Tribunal sur l'interprétation de la directive 90/425.
51 Le seul grief concret qu'ils font à cet égard à l'arrêt se rapporte à son point 156, dans lequel le Tribunal a rappelé que, «... dans son arrêt du 26 mai 1993, Commission/Portugal (C-52/92, Rec. p. I-2961), la Cour a déjà confirmé la légalité d'une décision de la Commission prise sur le fondement de l'article 10 de la directive 90/425, qui interdisait à certains États membres d'expédier vers d'autres États membres des porcs de rente provenant des communes à haut risque». De l'avis des requérants, cette jurisprudence ne peut être invoquée à l'encontre de leur thèse, puisqu'elle ne se réfère pas à l'interdiction d'envois à l'intérieur d'un État membre.
52 Le grief serait pertinent si, par cette citation, le Tribunal avait cherché à motiver la partie de son arrêt relative à la justification des restrictions de circulation du bétail à l'intérieur d'un État. Or, il se trouve que cette question a été traitée par les points 157 à 161 de l'arrêt, et non par le point 156, lequel se rapporte à un autre problème.
53 Aux points 157 à 161 de son arrêt, le Tribunal a expliqué comment la directive 90/425 permettait les interdictions d'envois à l'intérieur d'un État membre, à titre de corollaire des interdictions d'envois vers d'autres États. Au contraire, le point 156 de l'arrêt contient une citation de jurisprudence visant uniquement à expliquer que la directive 90/425 permet, d'une manière générale, l'adoption de mesures de sauvegarde.
54 La critique de ce point de l'arrêt apparaît, dès lors, manifestement non fondée.
55 Il y a lieu, en conclusion, de déclarer irrecevables le premier moyen et la deuxième branche du second moyen et de rejeter la première et la troisième branche du second moyen.
56 Conformément aux articles 69, paragraphe 2, 118 et 122 du règlement de procédure, lorsque la Cour rejette le pourvoi, elle doit condamner la partie requérante aux dépens.
Conclusion
57 A la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de:
1) rejeter le pourvoi; 2) condamner les requérants aux dépens.
(1) - T-390/94, Rec. p. II-501.
(2) - Arrêts du 2 mars 1994, Hilti/Commission (C-53/92 P, Rec. p. I-667, point 42), et du 6 avril 1995, RTE et ITP/Commission (C-241/91 P et C-242/91 P, Rec. p. I-743, point 67), et ordonnance du 17 septembre 1996, San Marco/Commission (C-19/95 P, Rec. p. I-4435, points 39 et 40).
(3) - C-46/93 et C-48/93, Rec. p. I-1029, points 43 à 45.
(4) - L'avocat général M. Tesauro a affirmé, dans ses conclusions dans l'affaire Brasserie du Pêcheur et Factortame, précitée, que cette jurisprudence avait imposé, «... en particulier en ce qui concerne l'illégalité du comportement imputable aux institutions, des conditions tellement restrictives qu'elles rendent extrêmement difficile la condamnation effective d'une institution communautaire à la réparation du préjudice causé» (point 63). Dans un autre passage de ses conclusions (note 76), il a souligné également que, d'après la jurisprudence en question, tous les actes normatifs communautaires sembleraient impliquer des choix de politique économique.
(5) - Voir, en ce sens, l'arrêt du 5 mai 1977, Koninklijke Scholten Honig/Conseil et Commission (101/76, Rec. p. 797, points 7 et 9).
(6) - Il s'agit en l'espèce de décisions adoptées sur la base de la directive 80/217/CEE du Conseil, du 22 janvier 1980, établissant des mesures communautaires de lutte contre la peste porcine classique (JO L 47, p. 11), et de la directive 90/425/CEE du Conseil, du 26 juin 1990, relative aux contrôles vétérinaires et zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur (JO L 224, p. 29).
(7) - En réalité, les requérants ont soutenu une argumentation du même type. Dans leur mémoire en réplique devant le Tribunal (points 132 et suiv.), ils ont affirmé que, même si l'on admettait qu'il s'agit d'actes normatifs, les conditions nécessaires pour engager la responsabilité non contractuelle de la Communauté seraient remplies, puisque les décisions violaient de manière suffisamment caractérisée des règles supérieures de droit destinées à les protéger. Or, ces règles étaient précisément les mêmes que celles invoquées (violation des principes de non-discrimination et de proportionnalité, violation des droits fondamentaux, etc.) contre ces décisions en tant qu'actes administratifs.
(8) - Pour ma part, je dois reconnaître que cet éclairage du problème me semble beaucoup plus pertinent que celui utilisé par les requérants dans leur recours devant le Tribunal. La mise en cause de la responsabilité non contractuelle des institutions communautaires lorsque leur action n'a pas été illégale mais a exigé de certains opérateurs économiques un sacrifice singulier, non considéré comme l'une des limitations normales que doit souffrir le droit de propriété, ou d'autres droits, mérite d'être analysée avec attention. Toutefois, les caractéristiques procédurales et structurelles du pourvoi ne permettent pas de l'aborder dans le cadre de celui-ci.
(9) - Voir, entre autres, les ordonnances du 26 avril 1993, Kupka-Floridi/Comité économique et social (C-244/92 P, Rec. p. I-2041); du 26 septembre 1994, X/Commission (C-26/94 P, Rec. p. I-4379), et du 17 octobre 1995, Turner/Commission (C-62/94 P, Rec. p. I-3177), et l'arrêt du 24 octobre 1996, Viho/Commission (C-73/95 P, Rec. p. I-5457, points 25 et 26).