62018CJ0546
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção)
9 de setembro de 2021 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Direito das sociedades — Ofertas públicas de aquisição — Diretiva 2004/25/CE — Artigo 5.o — Oferta obrigatória — Artigo 4.o — Autoridade de supervisão — Decisão definitiva que declara a violação do dever de apresentar uma oferta pública de aquisição — Efeitos vinculativos desta decisão no âmbito de um processo contraordenacional subsequente instaurado pela mesma autoridade — Princípio da efetividade do direito da União — Princípios gerais do direito da União — Direitos de defesa — Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia — Artigos 47.o e 48.o — Direito ao silêncio — Presunção de inocência — Acesso a um tribunal independente e imparcial»
No processo C‑546/18,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria), por Decisão de 16 de agosto de 2018, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 23 de agosto de 2018, no processo
FN,
GM,
Adler Real Estate AG,
HL,
Petrus Advisers LLP
contra
Übernahmekommission,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quarta Secção),
composto por: M. Vilaras, presidente de secção, N. Piçarra (relator), D. Šváby, S. Rodin e K. Jürimäe, juízes,
advogado‑geral: M. Bobek,
secretário: M. Krausenböck, administradora,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação de GM, por M. Gall e W. Eigner, Rechtsanwälte,
–
em representação da Adler Real Estate AG, por S. Hödl, Rechtsanwalt,
–
em representação de HL, por C. Diregger, Rechtsanwalt,
–
em representação da Übernahmekommission, por M. Winner, na qualidade de agente,
–
em representação da Comissão Europeia, por G. Braun, H. Støvlbæk e H. Krämer, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 18 de março de 2021,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 4.o e 17.o da Diretiva 2004/25/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativa às ofertas públicas de aquisição (JO 2004, L 142, p. 12), conforme alterada pela Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014 (JO 2014, L 173, p. 190), lidos à luz do princípio da efetividade, bem como a interpretação do artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe FN, GM, a Adler Real Estate AG (a seguir «Adler»), HL e a Petrus Advisers LLP (a seguir «Petrus») à Übernahmekommission (Entidade supervisora das ofertas públicas de aquisição, Áustria) (a seguir «Entidade Supervisora das OPA»), a respeito da legalidade das sanções aplicadas a FN, GM e HL por violação do dever de apresentar uma oferta pública de aquisição.
Quadro jurídico
Direito da União
3
Os considerandos 5, 7 e 8 da Diretiva 2004/25 enunciam:
«(5)
Cada Estado‑Membro deve designar a autoridade ou autoridades a quem caberá exercer a supervisão dos aspetos da oferta regulados pela presente diretiva e assegurar que as partes nela intervenientes cumpram as regras estabelecidas em aplicação da presente diretiva. Todas essas autoridades deverão cooperar entre si.
[…]
(7)
Os organismos de autorregulamentação deverão poder exercer supervisão.
(8)
De acordo com os princípios gerais do direito [da União Europeia], em particular o direito a um processo equitativo, as decisões de uma autoridade de supervisão deverão, em circunstâncias adequadas, ser suscetíveis de revisão por uma instância jurisdicional independente. Todavia, cabe deixar ao critério dos Estados‑Membros determinar se devem ser outorgados direitos suscetíveis de ser invocados num processo administrativo ou judicial, quer se trate de um processo contra uma autoridade de supervisão ou entre as partes numa oferta.»
4
O artigo 4.o desta diretiva, sob a epígrafe «Autoridade de supervisão e direito aplicável», prevê, nos seus n.os 1, 5 e 6:
«1.   Os Estados‑Membros designam a autoridade ou autoridades competentes para a supervisão das ofertas regidas por regras por aqueles aprovadas ou introduzidas em aplicação da presente diretiva. As autoridades assim designadas devem ser autoridades públicas, associações ou organismos privados reconhecidos pela legislação nacional ou pelas autoridades públicas expressamente habilitadas para o efeito pela legislação nacional. Os Estados‑Membros devem informar a Comissão [Europeia] dessa designação, devendo especificar qualquer eventual repartição de funções. Os Estados‑Membros certificam‑se de que essas autoridades exercem as suas funções com imparcialidade e independência em relação a todas as partes na oferta.
[…]
5.   As autoridades de supervisão devem dispor de todos os poderes necessários para o exercício das suas funções, entre as quais se inclui o dever de assegurar que as partes na oferta respeitem as regras aprovadas ou introduzidas em aplicação da presente diretiva.
[…]
6.   A presente diretiva não prejudica a faculdade de os Estados‑Membros designarem as autoridades judiciais ou outras competentes para conhecerem de litígios e para se pronunciarem sobre eventuais irregularidades cometidas no decurso de ofertas, nem prejudica a faculdade de os Estados‑Membros regularem se e em que circunstâncias as partes numa oferta têm o direito de intentar processos administrativos ou judiciais. A presente diretiva não prejudica, em especial, a faculdade de que possam dispor os tribunais de um Estado‑Membro de recusarem conhecer de um litígio e de se pronunciarem sobre se este afeta o resultado da oferta. A presente diretiva não prejudica os poderes dos Estados‑Membros de determinarem as regras legais relativas à responsabilidade das autoridades de supervisão ou à resolução de litígios entre as partes numa oferta.»
5
O artigo 5.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Proteção dos acionistas minoritários; oferta obrigatória; preço equitativo», dispõe, no seu n.o 1:
«Sempre que uma pessoa singular ou coletiva, na sequência de uma aquisição efetuada por si ou por pessoas que com ela atuam em concertação, venha a deter valores mobiliários de uma sociedade a que se refere o n.o 1 do artigo 1.o que, adicionados a uma eventual participação que já detenha e à participação detida pelas pessoas que com ela atuam em concertação, lhe confiram direta ou indiretamente uma determinada percentagem dos direitos de voto nessa sociedade, permitindo‑lhe dispor do controlo da mesma, os Estados‑Membros asseguram que essa pessoa deva lançar uma oferta a fim de proteger os acionistas minoritários dessa sociedade. […]»
6
Nos termos do artigo 17.o da mesma diretiva, sob a epígrafe «Sanções»:
«Os Estados‑Membros determinam o regime das sanções aplicáveis às infrações das disposições nacionais adotadas em aplicação da presente diretiva e tomam todas as medidas necessárias para assegurar a respetiva aplicação. As sanções previstas neste âmbito devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas. […]».
Direito austríaco
ÜbG
7
A Diretiva 2004/25 foi transposta para o direito austríaco pela Bundesgesetz betreffend Übernahmeangebote (Lei Federal das Ofertas Públicas de Aquisição) (BGBl I, n.o 127/1998, a seguir «ÜbG»).
8
O § 1, n.o 6, desta lei define o conceito de «entidades que atuam em concertação» como as «pessoas singulares ou coletivas que cooperam com o oferente com base num acordo, para obter ou exercer o controlo da sociedade visada, em particular, através da coordenação dos direitos de voto, ou que cooperam com a sociedade visada com base num acordo, para impedir o êxito da oferta pública de aquisição. Sempre que uma entidade detenha uma participação que lhe confira o controlo direto ou indireto (§ 22, segundo e terceiro parágrafos) de outra ou outras entidades, presume‑se que todas estas entidades atuam em concertação […]»
9
O § 22, n.o 1, da referida lei dispõe:
«Qualquer pessoa que obtenha, direta ou indiretamente, uma participação de controlo numa sociedade visada deve comunicar imediatamente este facto à [Entidade Supervisora das OPA], e deve notificar uma oferta relativamente a todos os valores mobiliários da sociedade visada em conformidade com as disposições da presente Lei Federal, no prazo de 20 dias de negociação.»
10
Nos termos do § 22a, n.o 1, da mesma lei, o «dever de lançar uma oferta nos termos do § 22, n.o 1 também se aplica […] quando é criado um grupo de partes que, atuando em concertação, adquire em conjunto uma participação de controlo».
11
O § 23 da ÜbG, sob a epígrafe «Imputação de ações e extensão das obrigações do oferente», prevê, no seu n.o 1, que, para efeitos de aplicação dos §§ 22 a 22 b, os direitos de voto das «entidades que atuam em concertação», na aceção do § 1, n.o 6, da ÜbG, devem ser reciprocamente imputados.
12
O § 28, n.os 3 e 4, desta lei define a Entidade Supervisora das OPA como um órgão colegial cujos membros, nomeados por um período de cinco anos, renovável, são inamovíveis e não estão vinculados por instruções no exercício das suas funções. Os n.os 5 e 6 deste parágrafo regulam, respetivamente, as incompatibilidades na nomeação dos membros desta entidade e a cessação antecipada das suas funções.
13
O § 30, n.o 2, da referida lei dispõe que a Allgemeines Verwaltungsverfahrengesetz (Lei Geral do Procedimento Administrativo, a seguir «AVG») é aplicável aos processos instaurados na Entidade Supervisora das OPA.
14
Nos termos do § 33 da mesma lei, sob a epígrafe «Disposições específicas relativas às ofertas obrigatórias, à fixação de preços e às sanções civis», prevê, no seu n.o 1, ponto 2, que a Entidade Supervisora das OPA «pode, por iniciativa própria ou a pedido de uma parte, declarar, a respeito do oferente, das entidades que com ele atuam em concertação (§ 1, n.o 6,), da sociedade visada e dos titulares de participações na sociedade visada que […] uma oferta obrigatória não foi, de forma indevida, apresentada ou ordenada ou que não foi regularmente notificada (§§ 22 a 25)».
15
Nos termos do § 30a e do §35, n.o 3, da ÜbG, das decisões da Entidade Supervisora das OPA proferidas no âmbito de um procedimento administrativo cabe recurso para o Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal, Áustria), ao passo que das decisões desta entidade proferidas no âmbito de um processo de contraordenação cabe recurso para o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria).
AVG
16
O § 38 da AVG dispõe:
«Salvo disposição legal em contrário, a autoridade pode apreciar as questões prévias que se suscitem durante o inquérito, e que devam ser apreciadas enquanto questões principais por outras autoridades administrativas ou pelos tribunais, com base na sua própria análise das circunstâncias decisivas, podendo fundamentar a sua decisão nessa apreciação. No entanto, também pode suspender o processo até à decisão definitiva da questão prévia, se a questão prévia já for objeto de um processo pendente na autoridade administrativa ou no tribunal competente, ou se for simultaneamente instaurado um processo com esse objeto.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
17
Por decisão de 22 de novembro de 2016, a Entidade Supervisora das OPA, designada, em conformidade com o artigo 4.o da Diretiva 2004/25, na qualidade de autoridade para a supervisão das ofertas, considerou que a Adler, a Petrus e GM, bem como duas outras sociedades (a Mountain Peak Trading Limited LLP e a Westgrund AG), tinham, no outono de 2015, atuado «em concertação», na aceção do § 1, n.o 6 da ÜbG, incitando a Conwert Immobilien SE (a seguir «Conwert») a realizar uma operação. Esta operação conduziu a uma alteração substancial da estrutura da empresa, culminando no reforço significativo da participação do seu acionista principal. Segundo essa entidade, os direitos de voto inerentes às participações da Adler, da Petrus e de GM na Conwert deviam, por força do § 23 da ÜbG, ter‑lhes sido reciprocamente imputados pela primeira vez em 29 de setembro de 2015, data em que o acordo destinado a realizar a operação foi parcialmente executado. Na referida data, estas partes eram titulares de 31,36 % dos direitos de voto da Conwert, o que lhes tinha conferido uma participação de controlo nesta sociedade, na aceção do § 22 da ÜbG. A referida entidade considerou que, por força desta aquisição, as partes em causa deviam ter apresentado uma oferta pública de aquisição no prazo de 20 dias de negociação a contar da referida data.
18
Por Despacho de 1 de março de 2017, o Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal) negou provimento ao recurso interposto da decisão de 22 de novembro de 2016 que, por conseguinte, se tornou definitiva.
19
Posteriormente, a Entidade Supervisora das OPA instaurou um processo de contraordenação contra GM, HL e FN, estes dois últimos em razão da sua qualidade, respetivamente, de membro do conselho de administração da Adler e de administrador da Petrus à data da infração declarada.
20
Por decisões de 29 de janeiro de 2018, a Entidade Supervisora das OPA aplicou coimas a GM, HL e FN e declarou a Adler e a Petrus subsidiariamente responsáveis pelas coimas aplicadas a HL e a FN. Estas decisões baseiam‑se nos factos apurados na decisão de 22 de novembro de 2016 e, em particular, na conclusão segundo a qual, ao abrigo de um acordo celebrado em 29 de setembro de 2015, as partes em causa «atuaram em concertação», na aceção do § 1, n.o 6, da ÜbG. Uma vez que não apresentaram à Entidade Supervisora das OPA uma oferta pública de aquisição obrigatória no prazo estipulado, GM, HL e FN violaram o disposto no § 22a, n.o 1, da ÜbG, conjugado com o seu § 22, n.o 1.
21
O Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal), no qual foram interpostos recursos das decisões da Entidade Supervisora das OPA de 29 de janeiro de 2018, considera que, para se pronunciar sobre estes recursos, necessita de eliminar as suas dúvidas relativas à compatibilidade, com o direito da União, da prática administrativa nacional na qual a Entidade Supervisora das OPA baseou as suas decisões contraordenacionais.
22
O referido órgão jurisdicional salienta que, segundo o direito austríaco, em particular o § 38 da AVG, uma decisão que declara uma infração, como a de 22 de novembro de 2016, ao tornar‑se definitiva, vincula não só a autoridade que a adotou mas também as restantes autoridades administrativas e judiciais chamadas a pronunciar‑se noutros processos que tenham por objeto a mesma situação de facto e de direito, desde que haja identidade das partes em causa.
23
No que se refere a GM, o órgão jurisdicional de reenvio considera que essa identidade existe entre o processo preliminar, na sequência do qual foi adotada a decisão de 22 de novembro de 2016, e o processo de contraordenação.
24
Em contrapartida, relativamente a HL e FN, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à existência de identidade das partes nos dois processos. Observa que HL e FN não intervieram no processo preliminar como «partes», tendo apenas atuado na qualidade de representantes da Adler e da Petrus, respetivamente. Este estatuto de «parte» no que respeita a HL e FN (enquanto pessoas singulares) só se verificou durante o processo de contraordenação. No entanto, durante este processo, a Entidade Supervisora das OPA reconheceu uma «vinculatividade alargada» («erweiterte Bindungswirkung») à decisão de 22 de novembro de 2016, no que se refere também a HL e FN.
25
O órgão jurisdicional de reenvio entende que poderia assim ser levado a considerar que, uma vez que a decisão de 22 de novembro de 2016 se tornou definitiva, produz efeitos vinculativos no processo de contraordenação subsequente, tanto quando existe identidade das partes nos dois processos, como quando a pessoa singular que foi sujeita ao processo de contraordenação subsequente não beneficiou do estatuto de «parte» no processo preliminar, pelo que não pôde beneficiar de todos os direitos reconhecidos às «partes», incluindo o direito ao silêncio, sem prejuízo da via de recurso para o Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal), que permite a estas duas categorias de pessoas invocar uma violação dos seus direitos processuais no processo preliminar.
26
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio esclarece que, segundo a jurisprudência constitucional nacional, o acesso a um tribunal independente com competência de plena jurisdição, em matéria de facto e de direito, é assegurado na Entidade Supervisora das OPA, na medida em que se trata de uma autoridade independente suscetível de ser qualificada de tribunal, na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950. Por conseguinte, a limitação da competência do Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal) às questões de direito, no que toca à fiscalização da decisão que declara a infração adotada pela Entidade Supervisora das OPA, é conforme com as exigências enunciadas no artigo 2.o do Protocolo n.o 7 da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais.
27
Todavia, o órgão jurisdicional de reenvio considera que, uma vez que a Entidade Supervisora das OPA agiu em aplicação do direito da União tanto no âmbito do processo preliminar como do processo de contraordenação, a resolução desses litígios deve ter em conta esse direito, incluindo os direitos fundamentais garantidos pela Carta, nomeadamente no seu artigo 47.o
28
Aquele órgão jurisdicional interroga‑se sobre a compatibilidade, com os direitos de defesa garantidos pelo direito da União, de uma prática nacional mediante a qual uma decisão definitiva adotada na sequência de um processo preliminar produz efeitos vinculativos no âmbito de um processo de contraordenação subsequente. As dúvidas desse órgão jurisdicional resultam do facto de o processo preliminar instaurado pela Entidade Supervisora das OPA não ter natureza penal, pelo que as partes em causa, inclusive na situação de GM, não beneficiaram de todas as garantias próprias de um processo penal, entre as quais, em especial, a presunção de inocência. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, estas dúvidas colocam‑se a fortiori relativamente a HL e FN, que não intervieram, na qualidade de partes, no processo preliminar que antecedeu o processo de contraordenação.
29
Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no entanto, se o princípio da efetividade do direito da União, que abrange, no seu entender, os princípios da estabilidade das decisões administrativas que se tornaram definitivas e da autoridade do caso julgado das decisões judiciais, os quais contribuem para a segurança jurídica, o obriga a aplicar as regras em causa a pessoas que se encontrem nas situações de GM, HL e FN.
30
Nestas condições, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Os artigos 4.o e 17.o, da Diretiva [2004/25], lidos à luz do princípio da efetividade, consagrado pelo direito da União, opõem‑se a uma interpretação segundo a qual não é atribuído nenhum efeito vinculativo a uma decisão definitiva da autoridade de supervisão prevista no artigo 4.o da Diretiva [2004/25] que conclui pela infração, por uma pessoa singular, a disposições de direito interno adotadas para transposição da Diretiva [2004/25], no quadro de um processo contraordenacional instaurado subsequentemente por essa autoridade de supervisão contra a mesma pessoa singular, o que leva a que esta pessoa singular disponha novamente de todos os argumentos de defesa, de facto e de direito, e meios de prova para contestar a infração à lei já declarada pela decisão definitiva?
2)
Os artigos 4.o e 17.o, da Diretiva [2004/25], lidos à luz do princípio da efetividade, consagrado pelo direito da União, opõem‑se a uma interpretação segundo a qual não é atribuído nenhum efeito vinculativo a uma decisão definitiva da autoridade de supervisão prevista no artigo 4.o, da Diretiva [2004/25] que conclui pela infração, por uma pessoa coletiva, a disposições de direito interno adotadas para transposição da Diretiva [2004/25], no quadro de um processo contraordenacional instaurado subsequentemente pela mesma autoridade de supervisão contra o órgão com poderes para representar essa pessoa coletiva, o que leva a que esta pessoa coletiva (o órgão) disponha de todos os argumentos de defesa, de facto e de direito, e meios de prova para contestar a infração à lei já declarada pela decisão definitiva?
3)
[Em caso de resposta negativa à primeira questão prejudicial]: [o] artigo 47.o, da [Carta] opõe‑se a uma prática nacional segundo a qual é atribuído efeito vinculativo a uma decisão definitiva da autoridade de supervisão prevista no artigo 4.o, da Diretiva [2004/25] que conclui pela infração, por uma pessoa singular, a disposições de direito interno adotadas para transposição da Diretiva [2004/25], no quadro de um processo contraordenacional instaurado subsequentemente por essa autoridade de supervisão contra a mesma pessoa singular, o que impede esta pessoa singular de contestar, do ponto de vista jurídico e factual, a infração à lei cuja existência já fora declarada por decisão definitiva?
4)
[Em caso de resposta negativa à segunda questão prejudicial]: [o] artigo 47.o, da [Carta] opõe‑se a uma prática de direito interno segundo a qual é atribuído efeito vinculativo a uma decisão definitiva da autoridade de supervisão prevista no artigo 4.o, da Diretiva [2004/25] que conclui pela infração, por uma pessoa coletiva, a disposições de direito interno adotadas para transposição da Diretiva [2004/25], no quadro de um processo contraordenacional instaurado subsequentemente pela mesma autoridade de supervisão contra o órgão com poderes para representar essa pessoa coletiva, o que impede esta pessoa coletiva (o órgão) de contestar, do ponto de vista jurídico e factual, a infração à lei cuja existência já fora declarada por decisão definitiva?»
Quanto às questões prejudiciais
31
Com as suas quatro questões, que devem ser examinadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 4.o e 17.o da Diretiva 2004/25, lidos à luz dos direitos de defesa garantidos pelo direito da União, bem como dos artigos 47.o e 48.o da Carta, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma prática de um Estado‑Membro, mediante a qual uma decisão que declara uma infração às disposições dessa diretiva, que se tornou definitiva, produz efeitos vinculativos num processo de contraordenação subsequente por violação dessas disposições, não só em relação a uma pessoa singular com a qualidade de parte em ambos os processos mas também a respeito de uma pessoa singular que não foi parte no processo preliminar, tendo agido apenas na qualidade de titular de um órgão com poderes para representar uma pessoa coletiva que era parte no referido processo.
32
A este respeito, há que recordar que o artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2004/25, lido à luz do seu considerando 5, impõe aos Estados‑Membros a designação de uma autoridade ou autoridades competentes para a supervisão de ofertas regidas por regras por aqueles aprovadas ou introduzidas em aplicação desta diretiva, habilitadas a exercer as suas funções com imparcialidade e independência em relação a todas as partes na oferta. Resulta do considerando 7 da referida diretiva que essa supervisão deverá poder ser exercida por organismos de autorregulamentação. Por outro lado, em conformidade com o n.o 5, primeiro parágrafo, desse artigo, as autoridades de supervisão dispõem de todos os poderes necessários para o exercício das suas funções.
33
O artigo 4.o, n.o 6, da Diretiva 2004/25 reconhece aos Estados‑Membros a faculdade de, nomeadamente, designarem as autoridades judiciais ou outras competentes para conhecerem de litígios e para se pronunciarem sobre eventuais irregularidades cometidas no decurso de ofertas, bem como de regularem se e em que circunstâncias as partes numa oferta têm o direito de intentar processos administrativos ou judiciais. Esta disposição deve ser lida à luz do considerando 8 da Diretiva 2004/25, segundo o qual, de acordo, em particular, com o direito a um processo equitativo, as decisões de uma autoridade de supervisão deverão, em circunstâncias adequadas, ser suscetíveis de revisão por uma instância jurisdicional independente.
34
No que se refere ao artigo 17.o da Diretiva 2004/25, este remete para os Estados‑Membros a tarefa de determinarem as sanções aplicáveis às infrações das disposições nacionais adotadas em aplicação desta diretiva e de tomarem todas as medidas necessárias para assegurar a respetiva aplicação, precisando que as sanções previstas para o efeito devem ser efetivas, proporcionadas e dissuasivas.
35
Contudo, a Diretiva 2004/25 não prevê regras que regulem a estrutura ou o desenrolar dos processos instaurados pelas autoridades competentes em caso de infração às disposições relativas às ofertas públicas de aquisição obrigatórias, nem regras que regulem os efeitos produzidos pelas decisões administrativas definitivas adotadas em aplicação desta diretiva em processos subsequentes.
36
A este respeito, há que recordar que, em conformidade com jurisprudência constante, na falta de regras da União na matéria, cabe à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro estabelecer as modalidades processuais de recurso à justiça destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos dos particulares, por força do princípio da autonomia processual, desde que, no entanto, não sejam menos favoráveis do que as que regulam situações semelhantes submetidas ao direito interno (princípio da equivalência) e não tornem impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pelo direito da União (princípio da efetividade) (Acórdão de 10 de março de 2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N., C‑949/19, EU:C:2021:186, n.o 43 e jurisprudência referida).
37
Sem prejuízo destes dois princípios, a Diretiva 2004/25 não se opõe, enquanto tal, a que os Estados‑Membros estabeleçam um processo administrativo destinado a garantir a aplicação correta das regras materiais previstas por esta diretiva, relativas às ofertas públicas de aquisição, dividido em duas fases distintas, que dão lugar, no caso da primeira, à adoção de uma decisão administrativa destinada a declarar objetivamente uma violação do dever de apresentar uma oferta pública de aquisição e, no da segunda, à determinação da responsabilidade individual e à aplicação de uma coima pela infração cometida.
38
Por outro lado, a referida diretiva não se opõe, em princípio, a uma prática das autoridades competentes dos Estados‑Membros, que confere efeitos vinculativos a decisões administrativas, que se tornaram definitivas, em processos subsequentes. A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que o reconhecimento do caráter definitivo de uma decisão administrativa, adquirido no termo de prazos de recurso razoáveis ou por terem sido esgotadas as vias de recurso, contribui para a segurança jurídica, que é um princípio fundamental do direito da União (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de janeiro de 2004, Kühne & Heitz, C‑453/00, EU:C:2004:17, n.o 24, e de 16 de outubro de 2019, Glencore Agriculture Hungary, C‑189/18, EU:C:2019:861, n.o 45).
39
Além disso, como salientou o advogado‑geral, em substância, no n.o 83 das suas conclusões, o reconhecimento de efeitos vinculativos a uma decisão administrativa, que se tornou definitiva, em processos conexos subsequentes pode contribuir para assegurar a eficácia dos processos administrativos instaurados pelas autoridades competentes e destinados a declarar e a sancionar o incumprimento das regras do direito da União relativas às ofertas públicas de aquisição obrigatórias, garantindo deste modo o efeito útil da Diretiva 2004/25.
40
No entanto, importa assegurar que os direitos garantidos às partes pelo direito da União e, em especial, pela Carta, são respeitados nas duas fases processuais mencionadas no n.o37 do presente acórdão. Com efeito, qualquer processo nacional instaurado no âmbito da Diretiva 2004/25 deve ser compatível com esses direitos (v., por analogia, Acórdãos de 17 de dezembro de 2015, WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, n.o 66, e de 5 de dezembro de 2017, M.A.S. e M.B., C‑42/17, EU:C:2017:936, n.o 47).
41
A este respeito, o âmbito de aplicação da Carta, no que respeita à ação dos Estados‑Membros, está definido no seu artigo 51.o, n.o 1, nos termos do qual as disposições da Carta têm por destinatários os Estados‑Membros, quando dão execução ao direito da União, confirmando esta disposição a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo a qual os direitos fundamentais garantidos pela ordem jurídica da União se destinam a ser aplicados em todas as situações reguladas pelo direito da União, mas não fora delas [Acórdãos de 26 de fevereiro de 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, n.os 17 e 19, e de 19 de novembro de 2019, A. K. e o. (Independência da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal), C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, n.o 78].
42
É esse o caso de um processo que, à semelhança do que está em causa no processo principal, é instaurado em aplicação das disposições do direito nacional que transpõem a Diretiva 2004/25.
43
Entre os direitos garantidos pelo direito da União figuram, primeiro, o respeito dos direitos de defesa, o qual, segundo jurisprudência constante, constitui um princípio geral do direito da União, do qual faz parte o direito de audiência. Por força deste princípio, os destinatários de decisões que afetem de modo sensível os seus interesses devem ter a possibilidade de dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre os elementos com base nos quais a Administração tenciona basear‑se. Esta obrigação incumbe às Administrações dos Estados‑Membros, sempre que estas tomem decisões que entram no âmbito de aplicação do direito da União, mesmo que a legislação da União aplicável não preveja expressamente essa formalidade (v., neste sentido, Acórdão de 16 de outubro de 2019, Glencore Agriculture Hungary, C‑189/18, EU:C:2019:861, n.o 39 e jurisprudência referida).
44
Em segundo lugar, entre as garantias que decorrem do artigo 47.o, segundo parágrafo, e do artigo 48.o da Carta, figura o direito ao silêncio de um «arguido», na aceção do segundo artigo. Estas disposições aplicam‑se nos processos suscetíveis de conduzir à aplicação de sanções administrativas de natureza penal. São pertinentes três critérios para apreciar a referida natureza. O primeiro é a qualificação jurídica da infração no direito interno, o segundo diz respeito à própria natureza da infração e o terceiro é relativo ao grau de severidade da sanção suscetível de ser aplicada ao interessado (Acórdão de 2 de fevereiro de 2021, Consob, C‑481/19, EU:C:2021:84, n.o 42).
45
Resulta desta jurisprudência que o direito ao silêncio, que constitui uma regra do direito internacional geralmente reconhecida, está no cerne do conceito de processo equitativo. O direito ao silêncio não pode razoavelmente limitar‑se a confissões de factos delituosos ou a observações que impliquem diretamente a pessoa interrogada, mas abrange também informações sobre questões de facto que possam posteriormente ser utilizadas em apoio da acusação e, portanto, ter um impacto na condenação ou na pena aplicada a essa pessoa (v., neste sentido, Acórdão de 2 de fevereiro de 2021, Consob, C‑481/19, EU:C:2021:84, n.os 38 a 40 e jurisprudência referida).
46
Em terceiro lugar, há que mencionar o princípio da presunção de inocência, enunciado no artigo 48.o da Carta. Este princípio aplica‑se quando se trate de determinar elementos objetivos constitutivos de uma infração prevista pelo direito da União, suscetível de conduzir à aplicação de sanções administrativas de natureza penal (v., neste sentido, Acórdão de 23 de dezembro de 2009, Spector Photo Group e Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, n.os 42 e 44).
47
De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, embora todos os sistemas jurídicos conheçam presunções de facto ou de direito, o artigo 48.o da Carta obriga os Estados‑Membros a não ultrapassarem, em matéria penal, certo limite. Mais concretamente, o princípio da presunção de inocência, consagrado nesta disposição, impõe aos Estados‑Membros que encerrem as presunções de facto ou de direito que constam das leis repressivas nos limites do razoável, ponderando a gravidade dos interesses em jogo e salvaguardando os direitos de defesa (Acórdão de 23 de dezembro de 2009, Spector Photo Group e Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, n.o 43).
48
Em quarto lugar, o artigo 47.o, primeiro parágrafo, da Carta, que consagra o direito a uma tutela jurisdicional efetiva, enuncia que toda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a uma ação perante um tribunal nos termos previstos neste artigo. O artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta garante que toda a pessoa tem direito a que a sua causa seja julgada de forma equitativa por um tribunal independente e imparcial.
49
Segundo jurisprudência constante, as garantias de independência e de imparcialidade de um tribunal postulam a existência de regras, designadamente no que respeita à composição da instância, à nomeação, à duração das funções, bem como às causas de abstenção, de impugnação da nomeação e da destituição dos seus membros, que permitam afastar qualquer dúvida legítima, no espírito dos litigantes, quanto à impermeabilidade da referida instância em relação a elementos externos e à sua neutralidade relativamente aos interesses em confronto (Acórdão de 20 de abril de 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, n.o 53 e jurisprudência referida).
50
A exigência de independência, que é inerente à missão de julgar, implica, acima de tudo, que a instância em questão tenha a qualidade de terceiro em relação à autoridade que adotou a decisão que é objeto do recurso (Acórdãos de 19 de setembro de 2006, Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, n.o 49, e de 21 de janeiro de 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, n.o 62), e comporta dois aspetos.
51
O primeiro aspeto exige que a instância esteja protegida contra intervenções ou pressões externas suscetíveis de pôr em risco a independência de julgamento dos seus membros quanto aos litígios que lhes são submetidos [Acórdãos de 19 de setembro de 2006, Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, n.o 51, e de 19 de novembro de 2019, A. K. e o. (Independência da Secção Disciplinar do Supremo Tribunal), C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, EU:C:2019:982, n.o 125].
52
O segundo aspeto está ligado ao conceito de imparcialidade e visa o igual distanciamento em relação às partes no litígio e aos respetivos interesses respetivos, tendo em conta o objeto deste. Este aspeto exige o respeito da objetividade e a inexistência de qualquer interesse na resolução do litígio que não seja a estrita aplicação da regra de direito (Acórdão de 21 de janeiro de 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, n.o 61).
53
Se uma decisão abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União tiver sido adotada por uma autoridade que não preenche estas condições de independência e de imparcialidade, não podendo por isso ser qualificada de tribunal, na aceção do artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta, esta disposição exige que a decisão em causa possa ser objeto de uma fiscalização posterior por parte de um tribunal, que deve ser competente para examinar todas as questões de facto e de direito pertinentes para o litígio que é chamado a decidir (v., neste sentido, Acórdãos de 6 de novembro de 2012, Otis e o., C‑199/11, EU:C:2012:684, n.os 46, 47 e 49, e de 16 de maio de 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, n.o 55).
54
É à luz destes elementos que é necessário apreciar se estes direitos garantidos pelo direito da União se opõem ao reconhecimento, no âmbito de um processo de contraordenação por infração às disposições da Diretiva 2004/25, de efeitos vinculativos a uma decisão administrativa, adotada na sequência de um processo anterior, que declara essa infração e que se tornou definitiva. Para efeitos dessa apreciação, há que distinguir entre as duas hipóteses mencionadas no n.o 31 do presente acórdão, a saber, aquela em que o processo de contraordenação diz respeito a pessoas que já eram partes no processo preliminar que deu lugar à adoção dessa decisão e aquela em que o processo de contraordenação é relativo a pessoas singulares que, não tendo sido partes nesse processo preliminar, nele atuaram apenas na qualidade de titulares de um órgão com poderes para representar uma pessoa coletiva que era parte no referido processo.
55
A título preliminar, importa destacar que, segundo as indicações que constam da decisão de reenvio e as respostas das partes no processo principal a uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça, as coimas previstas pelo direito austríaco aplicáveis às pessoas responsáveis pela violação das disposições da ÜbG relativas às ofertas públicas de aquisição vão de 5000 a 50000 euros e podem traduzir‑se numa pena de substituição privativa da liberdade em caso de impossibilidade de cobrança da coima aplicada. Estas sanções revestem à primeira vista um caráter penal, na aceção da jurisprudência recordada no n.o 44 do presente acórdão. Sem prejuízo da apreciação definitiva desse caráter por parte do órgão jurisdicional de reenvio, o direito ao silêncio e à presunção de inocência, garantidos no artigo 47.o, segundo parágrafo, e no artigo 48.o da Carta, são por conseguinte aplicáveis no processo principal.
56
No que se refere à primeira hipótese assinalada no n.o 54 do presente acórdão, para assegurar a eficácia dos processos administrativos instaurados pelas autoridades competentes e destinados a declarar e a sancionar o incumprimento das regras do direito da União relativas às ofertas públicas de aquisição obrigatórias, os Estados‑Membros podem reconhecer a uma decisão que declara a prática de uma infração por determinadas pessoas efeitos vinculativos que se estendem a um processo subsequente destinado a aplicar, a essas pessoas, uma coima pela prática dessa infração. Estes processos devem, não obstante, ser organizados de modo a que as referidas pessoas tenham podido exercer os seus direitos fundamentais no decurso do processo que conduziu à adoção dessa decisão preliminar.
57
Tal implica, designadamente, que, no decurso desse processo, as mesmas pessoas tenham podido exercer de forma concreta e efetiva, por um lado, os seus direitos de defesa, incluindo o direito a serem ouvidas, e, por outro, o seu direito ao silêncio e a presunção de inocência relativamente aos elementos de facto que serão posteriormente utilizados em apoio da acusação e que por essa razão terão impacto na condenação ou na sanção aplicada.
58
A situação é diferente relativamente à segunda hipótese referida no n.o 54 do presente acórdão, ainda que a pessoa singular em causa no processo principal, que não interveio, enquanto parte, no processo que conduziu à adoção da decisão preliminar que se tornou definitiva, tenha podido intervir nesse processo na qualidade de titular de um órgão com poderes para representar uma pessoa coletiva sujeita ao referido processo.
59
Com efeito, como sublinhou o advogado‑geral no n.o 58 das suas conclusões, os direitos de defesa têm natureza subjetiva, pelo que são as próprias partes envolvidas que os devem poder exercer de forma efetiva, independentemente da natureza do processo a que estão sujeitas. O mesmo se verifica a fortiori, dado que, no âmbito de um processo administrativo suscetível de conduzir à responsabilização pessoal dos administradores ou dos titulares dos órgãos de uma sociedade por violação das regras relativas às ofertas públicas de aquisição, imputável a essa sociedade, e à aplicação de sanções de natureza penal a esses administradores ou titulares, não se pode excluir a existência de uma divergência entre os interesses pessoais destes e os interesses da referida sociedade.
60
Daqui resulta que, no âmbito de um processo de contraordenação que visa uma pessoa singular, a autoridade administrativa deve afastar os efeitos vinculativos associados às apreciações constantes de uma decisão que imputa a infração a essa pessoa e que se tornou definitiva, sem que a referida pessoa tenha podido impugnar essas apreciações a título pessoal no exercício dos seus próprios direitos de defesa.
61
Do mesmo modo, tendo em conta a jurisprudência referida no n.o 45 do presente acórdão, o direito ao silêncio opõe‑se a que uma pessoa singular, que pode ser pessoalmente responsabilizada pela prática de uma infração punível com sanções administrativas de caráter penal no âmbito de um processo de contraordenação subsequente, não possa exercer esse direito relativamente aos elementos de facto que serão posteriormente utilizados em apoio da acusação e que, por essa razão, terão impacto na condenação ou na sanção aplicada.
62
Além disso, a presunção de inocência opõe‑se a que uma pessoa singular seja considerada responsável, no âmbito de um processo de contraordenação, pela prática de uma infração declarada por uma decisão, adotada na sequência de um processo no qual essa pessoa não pôde intervir enquanto parte dotada de direitos de defesa e do direito a um processo equitativo, que se tornou definitiva, sem que a referida pessoa a tenha podido impugnar, e que já não pode ser impugnada por si num tribunal independente e imparcial.
63
Por último, quanto ao acesso a um tribunal independente e imparcial, na aceção do artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta, resulta, de facto, da decisão de reenvio que a Entidade Supervisora das OPA é, à luz da jurisprudência constitucional nacional, uma autoridade independente e imparcial, previamente estabelecida por lei, reunindo ela própria as características de um tribunal, competente para decidir tanto questões de facto como de direito, na aceção dessa disposição.
64
Tendo em conta os elementos dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça e as respostas a uma questão colocada pelo Tribunal de Justiça, e sob reserva das apreciações e verificações que incumbem ao órgão jurisdicional de reenvio, não se afigura, contudo, que a Entidade Supervisora das OPA ofereça garantias de imparcialidade próprias de um tribunal, assinaladas no n.o 52 do presente acórdão.
65
Com efeito, ao abrigo do disposto no § 33 da ÜbG, a Entidade Supervisora das OPA é competente para instaurar inquéritos que tenham por objeto um eventual incumprimento do dever de apresentar uma oferta pública de aquisição, para instaurar processos preliminares e de contraordenação, e, neste âmbito, para declarar a existência de uma infração e aplicar sanções. A Entidade Supervisora das OPA dispõe de poderes oficiosos alargados ao aplicar a ÜbG, entre os quais figura o de provar e de declarar os factos pertinentes para efeitos da decisão a proferir, e o de adotar todas as medidas de instrução necessárias a este respeito.
66
Além disso, não decorre dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que exista uma separação funcional, no âmbito da Entidade Supervisora das OPA, entre, por um lado, os serviços responsáveis pelo inquérito e pela acusação e, por outro, os serviços responsáveis pela adoção da decisão que declara a infração e aplicação de sanções. Por outro lado, afigura‑se que, em sede de recurso das decisões pelas quais a Entidade Supervisora das OPA declarou uma infração ou aplicou uma sanção, esta assume a qualidade de recorrida no tribunal nacional chamado a decidir esse recurso.
67
Ora, como salientou o advogado‑geral, em substância, nos n.os 68 e 69 das suas conclusões, tais elementos, sob reserva das apreciações definitivas que incumbem, a este respeito, ao órgão jurisdicional de reenvio, não permitem considerar que a Entidade Supervisora das OPA intervenha como um terceiro imparcial entre, por um lado, o alegado autor da infração e, por outro, a autoridade administrativa responsável pela supervisão do cumprimento das regras relativas às ofertas públicas de aquisição, e, em consequência, que esta entidade reúne os critérios que um tribunal independente e imparcial deve observar, na aceção do artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta.
68
Daqui decorre que, para cumprir as exigências da jurisprudência mencionada no n.o 53 do presente acórdão, as decisões da Entidade Supervisora das OPA devem poder ser objeto de fiscalização por um tribunal nacional dotado, para o efeito, de competência para examinar todas as questões de facto e de direito pertinentes.
69
A este respeito, resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que as decisões adotadas pela Entidade Supervisora das OPA na sequência do processo preliminar podem ser objeto de recurso para o Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal), embora, neste caso, a fiscalização realizada por este tribunal esteja limitada às questões de direito. Assim, afigura‑se que esta decisão, ao tornar‑se definitiva, produz efeitos vinculativos em todos os processos administrativos e judiciais subsequentes, em caso de identidade das partes ou em relação a qualquer interveniente no processo administrativo anterior na qualidade de representante de uma parte, desde que as situações de facto e de direito sejam idênticas, sem que tal decisão tenha podido ser previamente impugnada num tribunal com competência para decidir tanto questões de facto como de direito.
70
Ora, limitar a competência do tribunal nacional responsável pela fiscalização da legalidade das decisões de uma autoridade administrativa em matéria de infrações às regras relativas às ofertas públicas de aquisição obrigatórias à mera apreciação de questões de direito não satisfaz as exigências fixadas no artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta, recordadas no n.o 53 do presente acórdão. Consequentemente, se a decisão que declara uma infração, que se tornou definitiva, não pôde ser alvo de fiscalização posterior por um tribunal competente para decidir questões de direito e de facto, o respeito pelas exigências decorrentes dessa disposição da Carta deve levar a autoridade administrativa a afastar, no âmbito de um processo de contraordenação posterior, os efeitos vinculativos das apreciações que figuram nessa decisão.
71
À luz do exposto, há que responder às questões submetidas que os artigos 4.o e 17.o da Diretiva 2004/25, lidos à luz dos direitos de defesa garantidos pelo direito da União, em particular do direito de audiência, bem como dos artigos 47.o e 48.o da Carta, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma prática de um Estado‑Membro, mediante a qual uma decisão que declara uma infração àquela diretiva, que se tornou definitiva, produz efeitos vinculativos num processo subsequente destinado à aplicação de uma sanção administrativa de caráter penal por violação das disposições da referida diretiva, na medida em que as partes envolvidas nesse processo não tenham podido, no decurso do processo preliminar anterior, exercer plenamente os seus direitos de defesa, designadamente o direito a serem ouvidas, nem exercer o direito ao silêncio ou beneficiar da presunção de inocência relativamente aos elementos de facto que serão posteriormente utilizados em apoio da acusação, ou não possam beneficiar do direito a um recurso jurisdicional efetivo dessa decisão num tribunal competente para decidir tanto questões de facto como de direito.
Quanto às despesas
72
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:
Os artigos 4.o e 17.o da Diretiva 2004/25/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de abril de 2004, relativa às ofertas públicas de aquisição, conforme alterada pela Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, lidos à luz dos direitos de defesa garantidos pelo direito da União, em particular do direito de audiência, bem como dos artigos 47.o e 48.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma prática de um Estado‑Membro, mediante a qual uma decisão que declara uma infração àquela diretiva, que se tornou definitiva, produz efeitos vinculativos num processo subsequente destinado à aplicação de uma sanção administrativa de caráter penal por violação das disposições da referida diretiva, na medida em que as partes envolvidas nesse processo não tenham podido, no decurso do processo preliminar anterior, exercer plenamente os seus direitos de defesa, designadamente o direito a serem ouvidas, nem exercer o direito ao silêncio ou beneficiar da presunção de inocência relativamente aos elementos de facto que serão posteriormente utilizados em apoio da acusação, ou não possam beneficiar do direito a um recurso jurisdicional efetivo dessa decisão num tribunal competente para decidir tanto questões de facto como de direito.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.