62024TO0204
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN MÄÄRÄYS (seitsemäs jaosto)
23 päivänä toukokuuta 2025 (
*1
)
Kumoamiskanne – Euroopan finanssivalvontajärjestelmä – Unionin oikeuden rikkomista koskeva tutkinta – EIOPA:n suositus siitä, mihin toimiin on ryhdyttävä unionin oikeuden noudattamiseksi – Asetuksen (EU) N:o 1094/2010 17 artiklan 3 kohta – Toimi, joka ei ole kannekelpoinen – Tutkimatta jättäminen
Asiassa T‑204/24,
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., kotipaikka Bratislava (Slovakia), edustajinaan asianajajat A. Börner, S. Henrich ja S. Förster,
kantajana,
vastaan
Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen (EIOPA), asiamiehinään A. Terstegen-Verhaag ja S. Dispiter, avustajanaan asianajaja H.-G. Kamann
vastaajana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja K. Kowalik-Bańczyk (esittelevä tuomari) ja tuomarit E. Buttigieg ja G. Hesse,
kirjaaja: V. Di Bucci,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa esitetyn ja erityisesti
–
oikeudenkäyntiväitteen, jonka EIOPA teki unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 16.7.2024 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla,
–
kantajan unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 29.8.2024 toimittamat huomautukset oikeudenkäyntiväitteestä,
–
Slovakian tasavallan ja Euroopan komission unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 23.7. ja 2.8.2024 toimittamat väliintulohakemukset,
on antanut seuraavan
määräyksen
1
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan, että Národná banka Slovenskalle osoitettu direktiivin 2009/138/EY noudattamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä 16.5.2022 annettu Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaisen (EIOPA) suositus (jäljempänä riidanalainen toimi) kumotaan.
Asian tausta
2
Kantaja on henkivakuutusyritys, jonka kotipaikka on Slovakiassa ja joka on Národná banka Slovenskan (Slovakian keskuspankki, jäljempänä NBS) valvonnassa.
3
EIOPA aloitti 17.3.2022 tutkinnan Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen) perustamisesta sekä päätöksen N:o 716/2009/EY muuttamisesta ja komission päätöksen 2009/79/EY kumoamisesta 24.11.2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1094/2010 (EUVL 2010, L 331, s. 48) 17 artiklan 2 kohdan nojalla. Tämän tutkinnan tarkoituksena oli määrittää, oliko NBS käyttänyt valvontatoimivaltaansa kantajaan vakuutus- ja jälleenvakuutustoiminnan aloittamisesta ja harjoittamisesta 25.11.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/138/EY (Solvenssi II; EUVL 2009, L 335, s. 1) mukaisesti.
4
EIOPA antoi 16.5.2022 riidanalaisen toimen asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 3 kohdan nojalla.
5
EIOPA totesi kyseisessä toimessa aluksi, ettei kantaja noudattanut vakuutusteknistä vastuuvelkaa, vakavaraisuuspääomavaatimusta eikä vähimmäispääomavaatimusta koskevia sääntöjä eikä direktiivistä 2009/138 johtuvia sijoitussääntöjä (riidanalaisen toimen 58–80 ja 101 kohta). Seuraavaksi EIOPA tarkasteli NBS:n kantajaan kohdistamia valvontatoimenpiteitä ja totesi, että koska NBS ei ollut toteuttanut tarvittavia korjaavia toimenpiteitä ajoissa ja oikeasuhtaisesti, se oli rikkonut Euroopan unionin oikeutta ja laiminlyönyt sille direktiivin 2009/138 29 artiklan 1 kohdan ja 34 artiklan 1, 2 ja 6 kohdan nojalla kuuluvia valvontavelvollisuuksiaan (riidanalaisen toimen 81–100, 103 ja 105 kohta). Lopuksi EIOPA katsoi, että NBS:n oli vastades toimittava viipymättä ja toteutettava toimenpiteitä, jotka mahdollistavat sen, että se noudattaa unionin oikeutta (riidanalaisen toimen 97, 100, 104 ja 105 kohta).
6
Näin ollen EIOPA on riidanalaisen toimen 105 kohdassa osoittanut NBS:lle seuraavat kaksi suositusta:
”1. NBS:n olisi – – 45 kalenteripäivän kuluessa omaksuttava kanta, toteutettava tarkastuksia ja tehtävä johtopäätöksiä siitä, onko [kantaja] noudattanut [sijoituksia koskevien sääntöjen rikkomisesta] 19.4.2021 tehtyä [NBS:n] päätöstä ja vakuutusteknistä [vastuuvelkaa koskevien sääntöjen rikkomisesta] 14.1.2022 tehtyä [NBS:n] päätöstä.
2. NBS:n olisi [direktiivin 2009/138] 76, 138, 139 ja 141 artiklan mukaisesti ryhdyttävä tarvittaviin järjestelyihin ja toimenpiteisiin varmistaakseen, että [kantaja] noudattaa [velvollisuuksiaan] säädetyssä määräajassa osana NBS:n kokonaisvaltaista tai integroitua interventiostrategiaa, joka johtaa joko kaikkien rikkomisten rakenteelliseen ja kestävään korjaamiseen tai, jos se on aiheellista tai pakollista, [kantajan] toimiluvan peruuttamiseen [direktiivin 2009/138] 144 artiklan perusteella.”
7
EIOPA pyysi lisäksi NBS:ää ilmoittamaan sille kymmenen työpäivän kuluessa, mihin toimenpiteisiin se on ryhtynyt tai aikoo ryhtyä noudattaakseen unionin oikeutta (riidanalaisen toimen 106 kohta).
8
Euroopan komissio antoi 13.9.2022 asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 4 kohdan perusteella NBS:lle osoitetun lausunnon C(2022) 6455 final direktiivin 2009/138 noudattamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä. Kantaja nosti tästä lausunnosta unionin yleisessä tuomioistuimessa kumoamiskanteen, joka kirjattiin asianumerolla T‑179/24.
9
NBS peruutti 31.10.2022 kantajan toimiluvan (jäljempänä toimiluvan peruuttamista koskeva päätös). NBS vahvisti 1.6.2023 toimiluvan peruuttamisen.
Asianosaisten vaatimukset
10
Kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta
–
kumoamaan riidanalaisen toimen
–
velvoittamaan EIOPA:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
11
EIOPA vaatii unionin yleistä tuomioistuinta
–
jättämään kanteen tutkimatta
–
velvoittamaan kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
12
Lisäksi kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta prosessinjohto- tai selvitystoimena myös määräämään EIOPA:n esittämään olennaisilta osin kaikki kantajaa koskeviin valvontatoimenpiteisiin liittyvät asiakirjat.
Oikeudellinen arviointi
Oikeudenkäyntiväite
13
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan 1 ja 7 kohdan mukaan unionin yleinen tuomioistuin voi pääasian käsittelyä aloittamatta ratkaista, onko asia jätettävä tutkimatta, jos vastaaja sitä pyytää. Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että sillä on asiakirja-aineiston perusteella riittävät tiedot, ja päättää ratkaista tutkimatta jättämistä koskevan kysymyksen menettelyä jatkamatta ja ilman, että olisi tarpeen ryhtyä kantajan vaatimiin prosessinjohtotoimiin tai selvittämistoimiin.
14
EIOPA toteaa tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä koskevassa oikeudenkäyntiväitteessään ensinnäkin, ettei riidanalaisesta toimesta voida nostaa kumoamiskannetta, koska sillä ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, toiseksi, että kyseinen toimi on yhtäältä enintään valmisteleva toimi eikä se toisaalta koske kantajaa suoraan, ja kolmanneksi, ettei kannetta ole nostettu kanteen nostamiselle varatussa määräajassa.
15
Kantaja kiistää kaikki oikeudenkäyntiväitteen kolme osaa. Se väittää erityisesti, että riidanalaisella toimella on sitovia oikeusvaikutuksia ja että siitä voidaan siten nostaa kumoamiskanne. Se toteaa pääasiallisesti, että NBS velvoitetaan kyseisellä toimella tekemään ennalta määrätty toimenpide eli peruuttamaan kantajan toimilupa.
16
Aluksi on tutkittava oikeudenkäyntiväitteen ensimmäinen osa ja näin ollen määritettävä, kuuluuko riidanalainen toimi niihin toimiin, jotka voivat olla SEUT 263 artiklassa tarkoitetun kumoamiskanteen kohteena.
17
SEUT 263 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan unionin tuomioistuimet tutkivat unionin toimielinten, elinten ja laitosten sellaisten toimien laillisuutta, ”joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin.”
18
Näin ollen SEUT 263 artiklassa määrätyn kumoamiskanteen kohteena voivat olla luonteestaan ja muodostaan riippumatta kaikki sellaiset unionin toimielinten, elinten ja laitosten toteuttamat toimenpiteet tai antamat säännökset tai määräykset, joilla on tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia (tuomio 31.3.1971, komissio v. neuvosto, 22/70, EU:C:1971:32, 39 ja 42 kohta; ks. myös tuomio 15.7.2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
19
Sitä vastoin SEUT 263 artiklassa määrätyn tuomioistuinten harjoittaman valvonnan ulkopuolelle jäävät kaikki unionin toimet, joilla ei ole sitovia oikeusvaikutuksia (ks. tuomio 15.7.2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
20
Näin on muun muassa sellaisten suositusten kohdalla, joilla ei ole tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia. Kun SEUT 288 artiklassa otettiin suositukset käyttöön erityisenä unionin toimien kategoriana ja määrättiin nimenomaisesti, että ne ”eivät ole sitovia”, siinä tarkoitettiin näet antaa unionin toimielimille, elimille ja laitoksille, joilla on oikeus antaa suosituksia, sitovien toimien antamisvallasta erillinen valta kannustaa ja suostutella (ks. vastaavasti tuomio 20.2.2018, Belgia v. komissio, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 26 ja 27 kohta ja tuomio 25.3.2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, 79, 80 ja 82 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
21
Kumoamiskanteen nostaminen suosituksesta ei kuitenkaan ole mahdotonta, jos riitautettu toimi ei sisältönsä vuoksi ole todellinen suositus (tuomio 20.2.2018, Belgia v. komissio, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, 29 kohta).
22
Sen määrittämiseksi, onko toimella sitovia oikeusvaikutuksia, on tarkasteltava toimen sisältöä ja arvioitava sen vaikutuksia toimen sisällön kaltaisten objektiivisten arviointiperusteiden valossa ottaen tarvittaessa huomioon toimen toteuttamisen asiayhteys ja toimen toteuttaneen unionin toimielimen, elimen tai laitoksen toimivalta (ks. tuomio 15.7.2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Täydentävästi voidaan ottaa huomioon myös toimen toteuttajan tarkoitusta koskeva subjektiivinen arviointiperuste (ks. vastaavasti tuomio 6.5.2021, ABLV Bank ym. v. EKP, C‑551/19 P ja C‑552/19 P, EU:C:2021:369, 42 kohta).
23
Nyt käsiteltävässä asiassa edellä 5 ja 6 kohdassa selostetun riidanalaisen toimen sisällöstä on ensinnäkin todettava, että kyseisessä toimessa vain todetaan kantajan ja NBS:n rikkoneen unionin oikeutta ja esitetään NBS:lle kaksi suositusta siitä, mihin toimiin tämän olisi ryhdyttävä kyseisen rikkomisen päättämiseksi. Näitä toimenpiteitä ovat lähinnä kantajan tilanteen arvioiminen uudelleen 45 päivän määräajassa sekä kantajaa koskevan kokonaisvaltaisen tai integroidun strategian, joka johtaa joko kaikkien rikkomisten korjaamiseen tai kantajan toimiluvan peruuttamiseen, käyttöön ottaminen.
24
Toiseksi riidanalaisen toimen sanamuodosta on todettava, että kyseisen toimen kahdessa todistusvoimaisessa versiossa sitä kuvaillaan sekä sen otsikossa että sen perusteluissa (riidanalaisen toimen 1, 2, 14, 18, 55, 105, ja 106 kohta) suositukseksi (”recommendation” englanninkielisessä versiossa ja ”odporúčanie” slovakinkielisessä versiossa). On korostettava, että viittaus suosituksen käsitteeseen on selvä viite siitä, että kyseisen toimen sisällön tarkoitus ei ole tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia (määräys 26.1.2011, FIBE v. parlamentti, T‑550/10, ei julkaistu, EU:T:2011:19, 19 kohta; ks. analogisesti myös tuomio 1.12.2005, Italia v. komissio, C‑301/03, EU:C:2005:727, 21 ja 22 kohta).
25
Lisäksi riidanalaisessa toimessa on pääasiallisesti käytetty ilmaisuja, jotka eivät ole sitovia, ja tämä koskee sekä sen englannin- että sen slovakinkielistä versiota. Tapaluokkana käytetään siten konditionaalia monessa kohtaa ja erityisesti edellä 6 kohdassa selostetussa kahdessa suosituksessa, kuten ilmaisujen ”should” (pitäisi) käyttämisestä englanniksi ja ”by – – mala” (pitäisi) slovakiksi ilmenee (riidanalaisen toimen 100, 104 ja 105 kohta).
26
Kolmanneksi riidanalaisen toimen antamisen asiayhteydestä ja sen antajan toimivallasta on muistutettava, että – kuten asetuksen N:o 1094/2010 johdanto-osan 27 perustelukappaleesta ilmenee – kyseisen asetuksen 17 artiklalla otetaan käyttöön kolmivaiheinen mekanismi sen varalta, että kansallisen viranomaisen katsotaan valvontakäytännössään jättäneen soveltamatta tai soveltaneen epäasianmukaisesti tai vain osittain unionin oikeutta ja erityisesti mainitun asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja toimia, joihin direktiivi 2009/138 lukeutuu.
27
Ensimmäisessä vaiheessa EIOPA tarvittaessa tutkii asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla unionin oikeuden väitettyä rikkomista tai soveltamatta jättämistä. EIOPA voi kyseisen tutkinnan päätteeksi mainitun asetuksen 17 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla antaa kyseiselle kansalliselle viranomaiselle ”suosituksen siitä, mihin toimiin on ryhdyttävä unionin oikeuden noudattamiseksi”.
28
Jos kyseinen kansallinen viranomainen ei ole noudattanut unionin oikeutta yhden kuukauden kuluessa EIOPA:n suosituksen vastaanottamisesta, komissio voi toisessa vaiheessa asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla antaa ”virallisen lausunnon, jossa [tätä] viranomaista vaaditaan toteuttamaan toimet, joita tämä unionin oikeuden noudattaminen edellyttää.”
29
Jos kyseinen kansallinen viranomainen ei noudata komission antamaa virallista lausuntoa siinä asetetussa määräajassa ja jos tietyt edellytykset täyttyvät, EIOPA voi kolmannessa vaiheessa asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 6 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla tehdä asianomaiselle finanssilaitokselle osoitetun ”yksittäisen päätöksen, jossa sitä vaaditaan toteuttamaan toimet unionin oikeuden mukaisten velvollisuuksiensa noudattamiseksi, mukaan luettuna mahdollisesta käytännöstä luopuminen”.
30
Asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan sanamuodosta ilmenee siten, että EIOPA:n saman asetuksen 17 artiklan 3 kohdan nojalla antamissa suosituksissa ainoastaan vahvistetaan toteutettavat toimet, kun taas komission kyseisen asetuksen 17 artiklan 4 kohdan nojalla antamissa virallisissa lausunnoissa ja EIOPA:n 17 artiklan 6 kohdan nojalla tekemissä yksittäisissä päätöksissä niitä tahoja, joille nämä lausunnot tai päätökset on osoitettu, ”vaaditaan” toteuttamaan toimia.
31
Lisäksi asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 7 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että toteuttaessaan toimia sellaisten kysymysten osalta, joista komissio on antanut virallisen lausunnon tai joista EIOPA on tehnyt yksittäisen päätöksen, asianomaisten kansallisten viranomaisten ”on, tapauksen mukaan, noudatettava joko kyseistä virallista lausuntoa tai päätöstä”. Sen sijaan kyseisessä säännöksessä tai missään muussakaan asetuksen N:o 1094/2010 säännöksessä ei säädetä, että kyseisten viranomaisten olisi noudatettava EIOPA:n antamia suosituksia.
32
Näin ollen sekä asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan sanamuodosta että kyseisellä artiklalla käyttöön otetun kolmivaiheisen mekanismin rakenteesta ilmenee, että EIOPA:n saman asetuksen 17 artiklan 3 kohdan nojalla antamat suositukset ovat vain suosituksia eikä niillä ole sinänsä tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia asianomaista kansallista viranomaista kohtaan tai asianomaista finanssilaitosta kohtaan. Sen sijaan komission asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 4 kohdan nojalla antamilla virallisilla lausunnoilla ja EIOPA:n saman asetuksen 17 artiklan 6 kohdan nojalla antamilla yksittäisillä päätöksillä on sitovia oikeusvaikutuksia niitä tahoja kohtaan, joille ne on osoitettu.
33
Unionin tuomioistuin on lisäksi jo todennut, että suositukset, jotka Euroopan pankkiviranomainen (EPV) antaa asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 3 kohdan kanssa samasanaisen säännöksen nojalla, kuuluvat SEUT 288 artiklan viidennessä kohdassa tarkoitettuun unionin toimien kategoriaan eikä niillä siten ole tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia (ks. vastaavasti tuomio 25.3.2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, 79 ja 80 kohta). Tällaiset suositukset eivät siten voi olla SEUT 263 artiklassa tarkoitetun kumoamiskanteen kohteena (ks. vastaavasti julkisasiamies Campos Sánchez-Bordonan ratkaisuehdotus asiassa Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2020:729, 82 kohta).
34
Neljänneksi ja täydentävästi on todettava riidanalaisen toimen antajan tarkoituksesta, ettei minkään asiakirjoista ilmenevän seikan perusteella voida katsoa, että EIOPA antaessaan riidanalaisen toimen asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 3 kohdan nojalla olisi tosiasiassa halunnut antaa toimen, jolla on sitova vaikutus eikä pelkästään kannustava ja suostutteleva vaikutus. Erityisesti on todettava, ettei riidanalaisessa toimessa ole mitään nimenomaista mainintaa, jonka mukaan NBS:n olisi noudatettava siinä esitettyjä suosituksia.
35
Kun otetaan huomioon kaikki edellä 23–34 kohdassa esitetyt näkökohdat, tässä tilanteessa on todettava, että riidanalaisella toimella ei ole sitovia oikeusvaikutuksia eikä se siten voi olla SEUT 263 artiklassa tarkoitetun kumoamiskanteen kohteena.
36
Kantajan esittämä argumentaatio ei horjuta tätä päätelmää.
37
Kantaja väittää ensinnäkin, että riidanalaisen toimen sitova vaikutus perustuu asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan sanamuotoon, kyseisellä artiklalla käyttöön otetun mekanismin rakenteeseen ja saman asetuksen 39 artiklassa säädettyyn EIOPA:n päätöksentekomenettelyyn.
38
Tältä osin on aluksi todettava, ettei asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan sanamuoto tue kantajan argumentaatiota.
39
Vaikka yhtäältä on niin, että asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että EIOPA:n suositus koskee sitä, ”mihin toimiin on ryhdyttävä”, tässä maininnassa ainoastaan vahvistetaan kyseisen suosituksen sisältö eikä sillä anneta suositukselle sitovaa ja rajoittavaa vaikutusta sen suhteen, minkälaisia toimenpiteitä kansallinen viranomainen voi toteuttaa.
40
Toisaalta pitää paikkansa, että kyseinen kansallinen viranomainen velvoitetaan asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa ilmoittamaan EIOPA:lle toimenpiteistä, jotka se on toteuttanut tai aikoo toteuttaa varmistaakseen unionin oikeuden noudattamisen. Tästä ilmoittamisvelvollisuudesta, josta muistutetaan riidanalaisen toimen 106 kohdassa (ks. 7 kohta edellä), ei kuitenkaan seuraa, että kyseisen kansallisen viranomaisen toteuttamien tai suunnittelemien toimenpiteiden tulisi olla yhdenmukaisia EIOPA:n antamassa suosituksessa mainittujen toimenpiteiden kanssa.
41
Lisäksi on todettava, että asetuksen N:o 1094/2010 39 artiklan 2 kohdan ensimmäisestä ja kolmannesta virkkeestä seuraa, että EIOPA:n on ilmoitettava aikomuksestaan antaa saman asetuksen 17 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu suositus sille, jolle kyseinen suositus osoitetaan, jotta tämä voi esittää näkemyksensä. Toisin kuin kantaja väittää, näistä säännöksistä ei kuitenkaan voida päätellä, että kyseinen suositus olisi osoitettu asianomaiselle finanssilaitokselle tai että kyseinen suositus olisi sitova päätös. Mainitun asetuksen 17 artiklan 3 kohdassa ei nimittäin mainita muita tahoja, joille kyseiset toimet on osoitettu, kuin asianomainen kansallinen viranomainen eikä siinä säädetä, että tällaisella suosituksella olisi sitovia oikeusvaikutuksia kyseistä viranomaista tai asianomaista finanssilaitosta kohtaan.
42
Lopuksi on todettava, että asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 3 kohdan nojalla annettujen suositusten sitovuus ei voi riippua sen menettelyn yksityiskohdista, jota komissio noudattaa antaessaan saman asetuksen 17 artiklan 4 kohtaan perustuvan virallisen lausunnon siinä tapauksessa, että asianomainen kansallinen viranomainen ei EIOPA:n suosituksen saatuaan noudata unionin oikeutta. Näin ollen merkitystä ei ole sillä, että komissio voi viimeksi mainitussa tapauksessa antaa virallisen lausunnon ilman, että sen olisi ensin ryhdyttävä minkäänlaisiin lisätoimenpiteisiin asian selvittämiseksi.
43
Toiseksi kantaja väittää, että riidanalainen toimi on annettu menettelyssä, joka koskee tiettyä finanssilaitosta ja juuri tätä finanssilaitosta koskevia toimenpiteitä, kuten sen toimiluvan peruuttamista. Se katsoo, että tällaisessa tapauksessa EIOPA:n antamalla suosituksella on sitovia oikeusvaikutuksia.
44
Tältä osin on todettava, että asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 1 kohta koskee kaikkia tilanteita, joissa kansallinen viranomainen rikkoo unionin oikeutta, mukaan lukien ja ”erityisesti” tapauksia, joissa kansallinen viranomainen ”jättä[ä] varmistamatta, että finanssilaitos täyttää [unionin oikeudessa] asetetut vaatimukset”. Näin ollen se seikka, että kyseisen säännöksen nojalla annettu suositus koskee tietyn finanssilaitoksen tilannetta ja että siinä suositellaan juuri tätä finanssilaitosta koskevia toimenpiteitä, ei näin ole sellainen seikka, jonka johdosta kyseinen suositus olisi poikkeuksellisesti ja yksittäisessä tapauksessa luonteeltaan sitova.
45
Lisäksi on todettava, että toisin kuin kantaja väittää, edellä 33 kohdassa mainittu 25.3.2021 annettu tuomio Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249) koski EPV:n antamaa suositusta, joka koski tiettyä finanssilaitosta, nimittäin Korporativna targovska banka AD:ta. Näin ollen edellä mainitussa tuomiossa todettua lähtökohtaa, jonka mukaan EPV:n suosituksilla ei ole tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia, voidaan analogisesti soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa.
46
Kolmanneksi kantaja väittää lähinnä, että EIOPA on lopullisella kannanotolla halunnut rajoittaa NBS:n harkintavaltaa ja tehdä sen tyhjäksi velvoittamalla NBS:n peruuttamaan kantajan toimiluvan välittömästi sen sijaan, että olisi omaksuttu asteittaisempi lähestymistapa ja toteutettu muita toimenpiteitä.
47
Tältä osin on aluksi todettava, että riidanalaisessa toimessa on käytetty ilmaisuja, jotka eivät ole sitovia (ks. 25 kohta edellä), ja että siinä vain esitetään suosituksia (ks. 23 kohta edellä) eikä velvoiteta NBS:ää toteuttamaan tai kielletä sitä toteuttamasta tiettyjä toimenpiteitä.
48
EIOPA on erityisesti jättänyt NBS:n tehtäväksi ratkaista, oliko se tosiasiassa toteuttanut kaikki mahdolliset ja oikeasuhtaiset toimenpiteet vai oliko sillä päinvastoin käytettävissään vielä muita vaihtoehtoisia toimenpiteitä (riidanalaisen toimen 104 kohta). Näin ollen se on ainoastaan suosittanut NBS:lle tarvittavien järjestelyjen ja toimenpiteiden toteuttamista ja kehottanut sitä ryhtymään toimiluvan peruuttamiseen vain siinä tapauksessa, että kyseinen toimenpide osoittautuu aiheelliseksi tai pakolliseksi (toinen riidanalaisen toimen 105 kohdassa mainituista ja edellä 6 kohdassa selostetuista suosituksista). Kantajan väite, että EIOPA on velvoittanut NBS:n peruuttamaan kantajan toimiluvan sen sijaan, että se olisi omaksunut asteittaisemman lähestymistavan ja toteuttanut muita toimenpiteitä, on siten perusteeton.
49
Sen seikan lisäksi, ettei EIOPA ole ottanut lopullisesti kantaa siihen, minkälaisia toimenpiteitä olisi toteutettava, on vielä todettava, ettei kantaja ole oikeassa väitteessään, että kun unionin toimielin, elin tai laitos on muodostanut lopullisen kantansa ja siten ilmaissut tahtonsa päättää mikä hyvänsä alustava tutkinta, annettu toimi voi aina olla SEUT 263 artiklassa tarkoitetun kumoamiskanteen kohteena, mikä kantajan mukaan ilmenee 18.11.2010 annetusta tuomiosta NDSHT v. komissio (C‑322/09 P, EU:C:2010:701, 58 kohta). Unionin tuomioistuin on nimittäin mainitun tuomion 51–56 kohdassa vain lähinnä todennut, että kun komissio kantelun johdosta aloitetun tutkinnan päätteeksi implisiittisesti kieltäytyi aloittamasta SEUT 108 artiklan 2 kodassa määrättyä valtiontukia koskevaa tutkintamenettelyä, se ei toteuttanut pelkkää väliaikaista toimenpidettä vaan teki luonteeltaan lopullisen päätöksen, jolla oli sitovia oikeusvaikutuksia ja joka siten saattoi olla kumoamiskanteen kohteena. Kyseinen tuomio koski siten tilannetta, jossa asianomaisella toimielimellä oli päätösvaltaa eikä vain valtaa antaa suosituksia asianomaiselle kansalliselle viranomaiselle, kuten nyt käsiteltävässä asiassa.
50
Lisäksi on todettava, että vaikka pidettäisiin selvitettynä, että EIOPA on harjoittanut eräänlaista poliittista painostusta NBS:ää kohtaan, jotta tämä peruuttaisi kantajan toimiluvan, tämäkään seikka ei riittäisi sen päätelmän tekemiseen, että EIOPA:n tarkoituksena olisi ollut ylittää kannustamista ja suostuttelemista koskeva toimivaltansa ja antaa sellainen sitova toimi, josta ei säädetä asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 3 kohdassa.
51
Lopuksi todettakoon, että vaikka riidanalaisella toimella katsottaisiin olleen laukaiseva vaikutus lausunnon C(2022) 6455 final (ks. 8 kohta edellä) antamiseen ja sen jälkeen toimiluvan peruuttamista koskevan päätöksen tekemiseen, tämä seikka olisi johtunut ainoastaan niistä menettelyistä, joissa yhtäältä EIOPA ja komissio ja toisaalta kansalliset viranomaiset, joihin NBS lukeutuu, toimivat ja ovat vuorovaikutuksessa keskenään. Tällainen seikka ei siten tekisi riidanalaisesta toimesta luonteeltaan sitovaa.
52
Neljänneksi kantaja väittää lähinnä, että mahdollisuus nostaa kanne suoraan riidanalaisesta toimesta on välttämätön tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklan mukaisesti. Kantajan mukaan on epävarmaa, olisiko Slovakian tuomioistuimissa toimiluvan peruuttamista koskevasta päätöksestä nostettu kanne, jonka yhteydessä riidanalaisen toimen lainmukaisuus riitautettaisiin, tehokas, ja lisäksi tällainen kanne olisi oikeussuojakeinona riittämätön.
53
Tältä osin on muistutettava, että oikeudella tehokkaaseen oikeussuojakeinoon, sellaisena kuin se taataan perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisessä kohdassa, ei ole tarkoitus muuttaa perussopimuksissa määrättyä tuomioistuinvalvontaa koskevaa järjestelmää eikä etenkään niitä sääntöjä, jotka koskevat unionin tuomioistuimissa suoraan nostettujen kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä. SEUT 263 artiklassa määrättyjä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä on siis tulkittava tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden valossa tämän kuitenkaan johtamatta näiden EUT-sopimuksessa nimenomaisesti määrättyjen edellytysten sivuuttamiseen (ks. vastaavasti tuomio 28.4.2015, T & L Sugars ja Sidul Açúcares v. komissio, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, 43 ja 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin ollen kannekelpoisen toimen käsitteen tulkinta perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa ei voi johtaa SEUT 263 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätyn sitovia oikeusvaikutuksia koskevan edellytyksen sivuuttamiseen ilman, että ylitettäisiin unionin tuomioistuimille EUT-sopimuksella annettu toimivalta (ks. tuomio 9.7.2020, Tšekki v. komissio, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
54
Juuri näin kuitenkin tehtäisiin, jos kantajan sallittaisiin nostaa kumoamiskanne EIOPA:n suosituksesta, joka ei ole edellä 18–22 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu kannekelpoinen toimi.
55
Lisäksi on todettava, että unionin tuomioistuimet ovat poikkeuksetta toimivaltaisia antamaan ennakkoratkaisun unionin toimielinten toimien ja erityisesti EIOPA:n asetuksen N:o 1094/2010 17 artiklan 3 kohdan nojalla antamien suositusten pätevyydestä (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 25.3.2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, 82 ja 83 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tästä seuraa, että Slovakian tuomioistuimet voivat NBS:n toteuttamista toimista ja erityisesti toimiluvan peruuttamista koskevasta päätöksestä nostettua kannetta käsitellessään tarvittaessa pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua riidanalaisen toimen pätevyyden arvioimiseksi.
56
Niistä käytännön vaikeuksista, joihin kantaja vetoaa Slovakian tuomioistuimissa nostettavan kanteen ja siihen liittyvän riidanalaisen toimen laillisuuden arvioimisen tehokuuden osalta, on todettava, etteivät ne vaikuta ylitsepääsemättömiltä.
57
Aluksi on todettava siitä seikasta, ettei NBS ole perustellut toimiluvan peruuttamista koskevaa päätöstä riidanalaisella toimella eikä päätöksessään ole edes viitannut siihen, että se tukee EIOPA:n väittämää, jonka mukaan NBS ei ole noudattanut kyseistä toimea vaan on valinnut toisenlaisen lähestymistavan. Tällaisessa tapauksessa riidanalaisen toimen pätevyyden arvioimista koskeva ennakkoratkaisupyyntö voisi osoittautua tarpeettomaksi.
58
NBS:n, EIOPA:n ja komission kesken vaihdettujen asiakirjojen salaisesta luonteesta on lisäksi todettava, että Slovakian tuomioistuimet voivat tarvittaessa vaatia NBS:ää esittämään kyseiset asiakirjat tai pyytää EIOPA:ta tai komissiota toimittamaan asiakirjat. SEU 4 artiklan 3 kohdassa määrätty vilpittömän yhteistyön periaate nimittäin lähtökohtaisesti velvoittaa unionin toimielimet, laitokset ja elimet toimittamaan kansalliselle tuomioistuimelle sen pyytämät tiedot mahdollisimman pian (ks. vastaavasti tuomio 26.11.2002, First ja Franex, C‑275/00, EU:C:2002:711, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
59
Edelleen on todettava, ettei kantaja ole näyttänyt toteen väitettään, joka koskee oikeudenkäynnin kestoa Slovakian tuomioistuimissa sekä sitä, ettei tällaisella oikeudenkäynnillä ole lykkäävää vaikutusta. Joka tapauksessa se, ettei oikeussuojakeinolla ole lykkäävää vaikutusta sen kohteena olevaan päätökseen, ei välttämättä merkitse tehokasta oikeussuojakeinoa koskevan oikeuden loukkausta (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 17.12.2015, Tall, C‑239/14, EU:C:2015:824, 59 kohta). Lisäksi sekä perusoikeuskirjan 47 artiklan ensimmäisestä kohdasta että SEU 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta ilmenee, että jäsenvaltioiden on luotava oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmä, jolla voidaan taata oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla (ks. vastaavasti tuomio 28.4.2015, T & L Sugars ja Sidul Açúcares v. komissio, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, 49 ja 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
60
Lopuksi on todettava, että yksinomaan sen seikan, että komissio on 24.4.2024 päättänyt aloittaa Slovakian tasavaltaa vastaan SEUT 258 artiklaan perustuvan rikkomusmenettelyn sillä perusteella, että NBS on laiminlyönyt velvoitteensa kantajaa koskevaa valvontatoimivaltaansa käyttäessään, tarkoituksena tai seurauksena ei missään tapauksessa voi olla, että kantajalta evätään tehokas oikeussuoja Slovakian tuomioistuimissa.
61
Kaikesta edellä sanotusta seuraa, että koska riidanalaisella toimella ei ole sitovia oikeusvaikutuksia, siihen ei voida kohdistaa SEUT 263 artiklassa tarkoitettua kumoamiskannetta.
62
Näin ollen tutkittavaksi ottamista koskevan oikeudenkäyntiväitteen ensimmäinen osa on hyväksyttävä ja kanne on jätettävä tutkimatta ilman, että oikeudenkäyntiväitteen muiden osien tutkiminen olisi tarpeen.
Väliintulohakemukset
63
Työjärjestyksen 142 artiklan 2 kohdan mukaan väliintulo menettää tarkoituksensa, jos kanne jätetään tutkimatta. Koska kanne nyt käsiteltävässä asiassa jätetään tutkimatta, Slovakian tasavallan ja komission tekemistä väliintulohakemuksista ei enää ole tarpeen lausua.
Oikeudenkäyntikulut
64
Ensinnäkin on niin, että unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian, sen on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se on velvoitettava korvaamaan EIOPA:n oikeudenkäyntikulut tämän esittämän vaatimuksen mukaisesti väliintulohakemuksiin liittyvät kulut pois lukien.
65
Toiseksi unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 144 artiklan 10 kohdassa määrätään, että jos pääasian käsittely päätetään ennen väliintulohakemuksen ratkaisemista, väliintulohakemuksen tekijä ja varsinaiset asianosaiset vastaavat väliintulohakemukseen liittyvistä omista kuluistaan. Nyt käsiteltävässä asiassa kantajan, EIOPA:n, Slovakian tasavallan ja komission on vastattava väliintulohakemuksiin liittyvistä omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto)
on määrännyt seuraavaa:
1)
Kanne jätetään tutkimatta.
2)
Lausuminen Slovakian tasavallan ja Euroopan komission väliintulohakemuksista raukeaa.
3)
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaisen (EIOPA) oikeudenkäyntikulut väliintulohakemuksiin liittyviä oikeudenkäyntikuluja lukuun ottamatta.
4)
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa sekä EIOPA, Slovakian tasavalta ja komissio vastaavat omista väliintulohakemuksiin liittyvistä oikeudenkäyntikuluistaan.
Annettiin Luxemburgissa 23 päivänä toukokuuta 2025.
V. Di Bucci
kirjaaja
K. Kowalik-Bańczyk
seitsemännen jaoston puheenjohtaja
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.