ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)
4 octobre 2018 (*)
« Manquement d’État – Directive d’exécution (UE) 2015/2392 – Signalement aux autorités compétentes des violations potentielles ou réelles du règlement relatif aux abus de marché – Absence de communication ou non‑transposition dans le délai prescrit »
Dans l’affaire C‑599/17,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 16 octobre 2017,
Commission européenne, représentée par MM. J. Rius et T. Scharf, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Royaume d’Espagne, représenté par M. S. Jiménez García, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. A. Rosas (rapporteur), président de chambre, Mmes C. Toader et A. Prechal, juges,
avocat général : M. P. Mengozzi,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas adopté, au plus tard le 3 juillet 2016, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive d’exécution (UE) 2015/2392 de la Commission, du 17 décembre 2015, relative au règlement (UE) no 596/2014 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le signalement aux autorités compétentes des violations potentielles ou réelles dudit règlement (JO 2015, L 332, p. 126), ou, en tout état de cause, en n’ayant pas communiqué à la Commission le texte de ces dispositions, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 13, premier alinéa, de cette directive d’exécution.
Le cadre juridique
2        L’article 1er de la directive d’exécution 2015/2392, intitulé « Objet », définit les règles précisant les procédures visées à l’article 32, paragraphe 1, du règlement (UE) nº 596/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014, sur les abus de marché (règlement relatif aux abus de marché) et abrogeant la directive 2003/6/CE du Parlement européen et du Conseil et les directives 2003/124/CE, 2003/125/CE et 2004/72/CE de la Commission (JO 2014, L 173, p. 1), notamment les modalités pour le signalement des violations de ce règlement et le suivi des signalements, ainsi que les mesures de protection des personnes travaillant dans le cadre d’un contrat de travail et les mesures de protection des données à caractère personnel.
3        L’article 3 de cette directive d’exécution, intitulé « Membres du personnel spécialisés », prévoit, notamment, que les États membres veillent à ce que les autorités compétentes disposent de membres de leur personnel spécialisés dans le traitement des signalements des violations. L’article 4 de ladite directive d’exécution porte, conformément à son intitulé, sur les « informations concernant la réception des signalements des violations et leur suivi ». L’article 6 de la même directive d’exécution, intitulé « Canaux de communication spécifiques », dispose que les États membres veillent à ce que les autorités compétentes mettent en place des canaux de communication pour la réception et le suivi des signalements des violations. À l’article 8 de la directive d’exécution 2015/2392 figurent des dispositions relatives à la « protection des personnes travaillant dans le cadre d’un contrat de travail » et l’article 9 de celle‑ci porte sur les « procédures de protection des données à caractère personnel ».
4        L’article 13 de cette directive d’exécution, intitulé « Transposition », dispose :
« Les États membres adoptent et publient, au plus tard le 3 juillet 2016, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive. Ils communiquent immédiatement à la Commission le texte de ces dispositions.
Ils appliquent ces dispositions à partir du 3 juillet 2016.
Lorsque les États membres adoptent ces dispositions, celles-ci contiennent une référence à la présente directive ou sont accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle. Les modalités de cette référence sont arrêtées par les États membres. »
La procédure précontentieuse
5        La Commission, n’ayant reçu, au 3 juillet 2016, aucune notification du Royaume d’Espagne l’informant de l’adoption des dispositions nationales de transposition de la directive d’exécution 2015/2392, a adressé à cet État membre, le 22 septembre 2016, une lettre de mise en demeure.
6        Le Royaume d’Espagne a répondu à cette lettre de mise en demeure par une lettre du 25 novembre 2016, dans laquelle il a exposé, d’une part, que la mise en œuvre de la directive d’exécution 2015/2392 nécessitait une coordination entre le Ministerio de Economía, Industria y Competitividad (ministère de l’Économie, de l’Industrie et de la Compétitivité, Espagne) et le Ministerio de Justicia (ministère de la Justice, Espagne) dans des domaines tels que la protection de l’identité de la personne ayant communiqué les informations, et, d’autre part, que le caractère intérimaire du gouvernement espagnol jusqu’aux jours précédant l’envoi de la réponse avait limité ses possibilités d’action, notamment pour prendre les dispositions normatives nécessaires afin de transposer cette directive d’exécution. Le Royaume d’Espagne a toutefois fait part à la Commission de sa volonté de procéder à l’adoption de ces dispositions le plus rapidement possible et de manière prioritaire, dans l’espoir qu’elles puissent être approuvées avant le mois de juin 2017.
7        Le 16 février 2017, après avoir constaté que le Royaume d’Espagne n’avait pas transposé la directive d’exécution 2015/2392, la Commission a adressé à cet État membre un avis motivé l’invitant à adopter les dispositions nécessaires pour assurer la transposition de cette directive d’exécution dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis motivé.
8        Le Royaume d’Espagne a répondu audit avis motivé par une lettre du 18 avril 2017, dans laquelle il a indiqué que la phase de consultation publique relative aux grandes lignes du projet de loi, prévoyant des options de développement concernant l’établissement d’un nouveau canal de communication des infractions, avait été ouverte le 9 mars 2017, sans toutefois fournir un calendrier précis pour l’adoption dudit projet de loi.
9        Considérant que la réponse du Royaume d’Espagne à son avis motivé n’était pas satisfaisante, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
10      La Commission soutient que le Royaume d’Espagne n’a pas adopté les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive d’exécution 2015/2392 au plus tard le 3 juillet 2016, délai fixé pour la transposition de cette dernière, et que, en tout état de cause, il ne les lui a pas communiquées. Cette institution précise qu’il ressort de la réponse du Royaume d’Espagne à son avis motivé que cet État membre n’avait pas encore adopté de telles dispositions et que, à la date d’introduction de son recours, elle n’avait reçu de celui-ci aucune information selon laquelle cette directive d’exécution aurait été transposée. Partant, le Royaume d’Espagne aurait manqué aux obligations lui incombant en vertu de l’article 13, premier alinéa, de ladite directive d’exécution.
11      Le Royaume d’Espagne ne conteste pas que la transposition formelle de la directive d’exécution 2015/2392 n’est pas achevée. Il considère toutefois que les mesures destinées à assurer le respect de l’article 13 de la directive d’exécution sont « au stade de la finalisation ». En effet, cet État membre fait valoir que, dans les faits, le contenu de cette directive d’exécution est respecté.
12      À cet égard, le Royaume d’Espagne précise, notamment, que la Comisión Nacional del Mercado de Valores (Commission nationale du marché de valeurs mobilières, Espagne) (ci‑après la « CNMV ») dispose, conformément à l’article 3 de la directive d’exécution 2015/2392, d’un personnel spécialisé auquel a été attribuée, par une résolution du 7 février 2017 du conseil de la CNMV, la fonction de recevoir et de faciliter les signalements de violations du règlement no 596/2014. Les autres exigences découlant de cette directive d’exécution auraient également été mises en œuvre dans les faits. En particulier, ainsi que l’exige notamment l’article 4 de ladite directive d’exécution, la CNMV aurait mis en place un canal spécifique pour que tout informateur puisse porter à sa connaissance, par voie téléphonique, écrite ou électronique, de telles violations. Dès lors que ledit informateur, s’il le sollicite, bénéficierait de la confidentialité de ses données, l’obligation de secret professionnel et de confidentialité, imposée notamment aux articles 8 et 9 de la même directive d’exécution, serait également respectée.
Appréciation de la Cour
13      Conformément à l’article 13, premier alinéa, première phrase, de la directive d’exécution 2015/2392, les États membres devaient adopter et publier, au plus tard le 3 juillet 2016, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle‑ci. En vertu de l’article 13, premier alinéa, seconde phrase, de cette directive d’exécution, les États membres devaient communiquer immédiatement à la Commission le texte de ces dispositions.
14      Selon une jurisprudence constante, dans le cadre d’un recours au titre de l’article 258 TFUE, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé (arrêt du 14 septembre 2017, Commission/Grèce, C‑320/15, EU:C:2017:678, point 17 et jurisprudence citée).
15      À cet égard, il n’est pas contesté par le Royaume d’Espagne que, à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé de la Commission, à savoir le 16 avril 2017, cet État membre n’avait pas publié de dispositions à caractère général réglementant la procédure de signalement des violations du règlement no 596/2014, en vue de se conformer à la directive d’exécution 2015/2392. De même, il ne conteste pas avoir omis de communiquer à la Commission le texte de ces dispositions.
16      Le Royaume d’Espagne considère néanmoins que certaines mesures de nature administrative adoptées par la CNMV sont suffisantes pour assurer la mise en œuvre des obligations matérielles découlant de cette directive d’exécution. Il soutient, notamment, qu’une résolution ayant modifié le règlement intérieur de la CNMV, adoptée le 7 février 2017 et publiée au Boletín Oficial del Estado, est susceptible de garantir le respect desdites obligations.
17      Toutefois, dès lors que le Royaume d’Espagne a indiqué, devant la Cour, que la transposition « formelle » de la directive d’exécution 2015/2392 était « au stade de la finalisation », il a reconnu qu’il n’avait pas accompli toutes les démarches requises, notamment, à l’article 13, premier alinéa, de celle‑ci.
18      En tout état de cause, il ne résulte pas des explications limitées fournies par le Royaume d’Espagne devant la Cour que les mesures administratives invoquées constituent une transposition satisfaisante de la directive d’exécution 2015/2392.
19      À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, les dispositions d’une directive doivent être mises en œuvre avec une force contraignante incontestable ainsi qu’avec la spécificité, la précision et la clarté requises, afin que soit satisfaite l’exigence de sécurité juridique qui requiert que, lorsque la directive vise à créer des droits pour les particuliers, les bénéficiaires soient mis en mesure de connaître la plénitude de leurs droits (voir en ce sens, notamment, arrêts du 13 mars 1997, Commission/France, C‑197/96, EU:C:1997:155, point 15, et du 7 octobre 2010, Commission/Portugal, C‑154/09, non publié, EU:C:2010:591, point 47).
20      Cependant, bien que la directive d’exécution 2015/2392 vise à créer des droits pour les particuliers, notamment en matière de protection des informateurs, le Royaume d’Espagne s’est borné à indiquer que la résolution adoptée le 7 février 2017 par le conseil de la CNMV a été dûment publiée au Boletín Oficial del Estado, sans donner davantage de précisions sur la valeur juridique de cette résolution.
21      Par ailleurs, étant donné que l’article 13, troisième alinéa, de cette directive d’exécution prévoit expressément l’obligation pour les États membres d’assurer que les dispositions nécessaires pour sa mise en œuvre contiennent une référence à ladite directive d’exécution ou soient accompagnées d’une telle référence lors de leur publication officielle, il était, en tout état de cause, nécessaire que le Royaume d’Espagne adopte un acte positif de transposition (voir, par analogie, arrêts du 27 novembre 1997, Commission/Allemagne, C‑137/96, EU:C:1997:566, point 8 ; du 18 décembre 1997, Commission/Espagne, C‑360/95, EU:C:1997:624, point 13, et du 11 juin 2015, Commission/Pologne, C‑29/14, EU:C:2015:379, point 49). Or, à l’exception de la résolution du conseil de la CNMV invoquée, le Royaume d’Espagne n’a fait état d’aucun acte positif de transposition.
22      Au demeurant, même à supposer que les mesures administratives mentionnées par le Royaume d’Espagne puissent constituer une transposition suffisante des obligations matérielles résultant de la directive d’exécution 2015/2392, cet État membre ne conteste pas, ainsi qu’il a été relevé au point 15 du présent arrêt, avoir omis de communiquer à la Commission le texte des dispositions prises pour assurer la transposition de cette directive d’exécution.
23      S’agissant, enfin, des autres arguments invoqués par le Royaume d’Espagne, visant à justifier le non-respect du délai de transposition en cause et tirés, d’une part, de la nécessité d’assurer une coordination entre plusieurs ministères et, d’autre part, du caractère intérimaire du gouvernement espagnol, il suffit de rappeler que, selon la jurisprudence constante de la Cour, un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier une inobservation des obligations résultant du droit de l’Union, telle que l’absence de transposition d’une directive dans le délai imparti (voir, en ce sens, arrêt du 14 juin 2007, Commission/Belgique, C‑422/05, EU:C:2007:342, point 48 et jurisprudence citée).
24      Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que, en n’ayant pas adopté, dans le délai prescrit, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive d’exécution 2015/2392 et en n’ayant pas communiqué à la Commission le texte des dispositions prises pour assurer la transposition de cette directive d’exécution, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive d’exécution, notamment, de l’article 13, premier alinéa, de celle‑ci.
Sur les dépens
25      Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume d’Espagne et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) déclare et arrête :
1)      En n’ayant pas adopté, dans le délai prescrit, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la directive d’exécution (UE) 2015/2392 de la Commission, du 17 décembre 2015, relative au règlement (UE) n° 596/2014 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le signalement aux autorités compétentes des violations potentielles ou réelles dudit règlement, et en n’ayant pas communiqué à la Commission européenne le texte des dispositions prises pour assurer la transposition de cette directive d’exécution, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive d’exécution, notamment, de l’article 13, premier alinéa, de celle‑ci.
2)      Le Royaume d’Espagne est condamné aux dépens.
Signatures
*      Langue de procédure : l’espagnol.