62022CJ0123_RES
Υπόθεση C‑123/22
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Ουγγαρίας
Απόφαση του Δικαστηρίου (τέταρτο τμήμα) της 13ης Ιουνίου 2024
«Παράβαση κράτους μέλους – Χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης – Οδηγίες 2008/115/ΕΚ, 2013/32/ΕΚ και 2013/33/ΕΕ – Διαδικασία χορήγησης διεθνούς προστασίας – Πραγματική πρόσβαση – Διαδικασία στα σύνορα – Δικονομικές εγγυήσεις – Επιστροφή παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών – Προσφυγές που ασκούνται κατά των διοικητικών αποφάσεων περί απόρριψης αίτησης διεθνούς προστασίας – Δικαίωμα διαμονής στην επικράτεια – Απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται παράβαση – Μη εκτέλεση – Άρθρο 260, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ – Χρηματικές κυρώσεις – Αναλογικός και αποτρεπτικός χαρακτήρας – Κατ’ αποκοπήν ποσό – Χρηματική ποινή»
Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται η παράβαση – Προθεσμία εκτελέσεως – Ημερομηνία αναφοράς για την εκτίμηση της υπάρξεως παραβάσεως – Ημερομηνία λήξης της προθεσμίας που τάσσεται με την προειδοποιητική επιστολή
(Άρθρο 260 § 2 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψη 56)
Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται η παράβαση – Αποτελέσματα – Υποχρεώσεις του κράτους μέλους που υπέπεσε σε παράβαση – Πλήρης εκτέλεση της απόφασης – Υποχρεώσεις των αρχών που μετέχουν στην άσκηση της νομοθετικής εξουσίας – Τροποποίηση των εθνικών νομοθετικών διατάξεων κατά τρόπον ώστε να καταστούν σύμφωνες προς τις απαιτήσεις του δικαίου της Ένωσης
(Άρθρο 260 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψη 57)
Κράτη μέλη – Υποχρεώσεις – Παράβαση – Δικαιολογητικός λόγος αντλούμενος από την εσωτερική έννομη τάξη – Δικαιολογητικός λόγος στηριζόμενος στην επίκληση πρακτικών, διοικητικών ή οικονομικών δυσχερειών – Δεν επιτρέπεται
(Άρθρο 4 § 3 ΣΕΕ· άρθρο 260 § 2 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 74, 121, 122)
Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται η παράβαση – Αποτελέσματα – Υποχρεώσεις του κράτους μέλους που υπέπεσε σε παράβαση – Πλήρης εκτέλεση της απόφασης – Υποχρέωση τροποποίησης των εθνικών νομοθετικών διατάξεων κατά τρόπον ώστε να καταστούν σύμφωνες προς τις απαιτήσεις του δικαίου της Ένωσης – Απλή τροποποίηση της διοικητικής πρακτικής – Παράβαση
(Άρθρο 260 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 80, 81)
Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται η παράβαση – Παράβαση της υποχρεώσεως εκτελέσεως της αποφάσεως – Χρηματικές κυρώσεις – Σκοπός – Πρόληψη της επανάληψης ανάλογων παραβάσεων
(Άρθρο 260 § 2 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 96, 97)
Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται η παράβαση – Παράβαση της υποχρεώσεως εκτελέσεως της αποφάσεως – Χρηματικές κυρώσεις – Υποχρέωση καταβολής κατ’ αποκοπήν ποσού – Εξουσία εκτιμήσεως του Δικαστηρίου – Κριτήρια εκτιμήσεως – Αποτελεσματική πρόληψη της επανάληψης ανάλογων παραβάσεων στο μέλλον
(Άρθρο 260 § 2 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 98-101)
Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται η παράβαση – Παράβαση της υποχρεώσεως εκτελέσεως της αποφάσεως – Χρηματικές κυρώσεις – Κατ’ αποκοπήν ποσό – Καθορισμός του ποσού – Κριτήρια – Σοβαρότητα της παραβάσεως – Παρατεταμένη μη εκτέλεση απόφασης του Δικαστηρίου – Θεμελιώδης σημασία των διατάξεων που αποτελούν αντικείμενο της διαπιστωθείσας παράβασης – Συστηματική και σκόπιμη αποφυγή της εφαρμογής κοινής πολιτικής στο σύνολό της – Παράβαση που συνίσταται σε πρακτική με γενικό και εξακολουθητικό χαρακτήρα η οποία θίγει την αρχή της αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής ευθυνών μεταξύ των κρατών μελών – Καθ’ υποτροπήν παραβατική συμπεριφορά του οικείου κράτους μέλους
(Άρθρο 260 § 2 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 102, 104-118, 120)
Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται η παράβαση – Παράβαση της υποχρεώσεως εκτελέσεως της αποφάσεως – Χρηματικές κυρώσεις – Κατ’ αποκοπήν ποσό – Καθορισμός του ποσού – Κριτήρια – Διάρκεια της παραβάσεως – Εκτίμηση κατά τον χρόνο εξέτασης των πραγματικών περιστατικών από το Δικαστήριο
(Άρθρο 260 § 2 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 126, 127)
Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται η παράβαση – Προθεσμία εκτελέσεως – Εκτέλεση η οποία πρέπει να αρχίσει αμέσως και να ολοκληρωθεί το συντομότερο δυνατόν
(Άρθρο 260 § 1 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψη 130)
Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται η παράβαση – Παράβαση της υποχρεώσεως εκτελέσεως της αποφάσεως – Χρηματικές κυρώσεις – Κατ’ αποκοπήν ποσό – Καθορισμός του ποσού – Κριτήρια – Ικανότητα προς πληρωμή – Ακαθάριστο εγχώριο προϊόν του συγκεκριμένου κράτους μέλους – Ημερομηνία εκτίμησης
(Άρθρο 260 § 2 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψη 131)
Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται η παράβαση – Παράβαση της υποχρεώσεως εκτελέσεως της αποφάσεως – Χρηματικές κυρώσεις – Χρηματική ποινή – Κατ’ αποκοπήν ποσό – Σώρευση των δύο κυρώσεων – Επιτρέπεται
(Άρθρο 260 § 2 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψη 134)
Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται η παράβαση – Παράβαση της υποχρεώσεως εκτελέσεως της αποφάσεως – Χρηματικές κυρώσεις – Χρηματική ποινή – Καταδίκη σε καταβολή χρηματικής ποινής – Προϋπόθεση – Συνέχιση της παραβάσεως μέχρι την εξέταση των πραγματικών περιστατικών από το Δικαστήριο
(Άρθρο 260 § 2 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψη 135)
Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Απόφαση του Δικαστηρίου με την οποία διαπιστώνεται η παράβαση – Παράβαση της υποχρεώσεως εκτελέσεως της αποφάσεως – Χρηματικές κυρώσεις – Χρηματική ποινή – Καθορισμός του είδους και του ποσού – Εξουσία εκτιμήσεως του Δικαστηρίου – Κριτήρια
(Άρθρο 260 § 2 ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 138-141)
Σύνοψη
Το Δικαστήριο υποχρεώνει την Ουγγαρία στην καταβολή κατ’ αποκοπήν ποσού ύψους 200000000 ευρώ και ημερήσιας χρηματικής ποινής συνολικού ποσού 1000000 ευρώ, λόγω της μη εκτέλεσης, εκ μέρους του εν λόγω κράτους μέλους, της απόφασης Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία) (
1
).
Με την απόφαση αυτή, η οποία δημοσιεύθηκε στις 17 Δεκεμβρίου 2020, το Δικαστήριο έκρινε ότι η Ουγγαρία είχε παραβεί τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις οδηγίες για τις διαδικασίες (
2
), για την υποδοχή (
3
) και για την επιστροφή (
4
). Ειδικότερα, η Ουγγαρία είχε παραβεί τις υποχρεώσεις της όσον αφορά, πρώτον, την πρόσβαση στη διαδικασία διεθνούς προστασίας, δεύτερον, την κράτηση των αιτούντων διεθνή προστασία στις ζώνες διέλευσης της Röszke και της Tompa, τρίτον, την απομάκρυνση των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών και, τέταρτον, το δικαίωμα των αιτούντων διεθνή προστασία να παραμείνουν στο ουγγρικό έδαφος μέχρι να λήξει η προθεσμία εντός της οποίας μπορούν να ασκήσουν το δικαίωμά τους σε πραγματική προσφυγή ή, σε περίπτωση εμπρόθεσμης άσκησης του εν λόγω δικαιώματος, εν αναμονή της έκβασης της προσφυγής.
Στις 9 Ιουνίου 2021 η Ευρωπαϊκή Επιτροπή απηύθυνε στην Ουγγαρία προειδοποιητική επιστολή, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 260, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ (
5
), στην οποία εξέθετε την εκτίμησή της ότι το εν λόγω κράτος μέλος δεν είχε λάβει τα μέτρα που συνεπαγόταν η εκτέλεση της απόφασης του 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας. Ως εκ τούτου, κάλεσε την Ουγγαρία να υποβάλει τις παρατηρήσεις της εντός προθεσμίας δύο μηνών.
Κρίνοντας ότι οι απαντήσεις της Ουγγαρίας δεν ήταν ικανοποιητικές, η Επιτροπή άσκησε ενώπιον του Δικαστηρίου προσφυγή του άρθρου 260, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ λόγω παραβάσεως, ζητώντας να διαπιστωθεί ότι το καθού κράτος μέλος, παρά το κλείσιμο των ζωνών διέλευσης της Röszke και της Tompa, δεν συμμορφώθηκε προς την ως άνω απόφαση του Δικαστηρίου και να υποχρεωθεί να καταβάλει κατ’ αποκοπήν ποσό και ημερήσια χρηματική ποινή μέχρι την πλήρη εκτέλεση της εν λόγω απόφασης.
Το Δικαστήριο δέχεται την προσφυγή της Επιτροπής.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Με τη σημερινή απόφασή του, το Δικαστήριο διαπιστώνει ότι, κατά την ημερομηνία λήξης της ταχθείσας με την προειδοποιητική επιστολή προθεσμίας, ήτοι την 9η Αυγούστου 2021, η Ουγγαρία δεν είχε λάβει τα μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση της απόφασης του 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας. Πράγματι, τα μέτρα αυτά πρέπει οπωσδήποτε να είναι συμβατά με τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης των οποίων η παράβαση διαπιστώθηκε με την απόφαση αυτή και να καθιστούν δυνατή την ορθή εφαρμογή τους. Πλην όμως, κατά την ημερομηνία λήξης της ταχθείσας με την προειδοποιητική επιστολή προθεσμίας, εκτός από το κλείσιμο των ζωνών διέλευσης της Röszke και της Tompa, η εθνική νομοθεσία επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση του 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, δεν είχε τροποποιηθεί κατά τρόπον ώστε να καταστεί σύμφωνη προς τις απαιτήσεις αυτές. Ειδικότερα, η τροποποίηση της εθνικής νομοθεσίας που αποτέλεσε αντικείμενο της απόφασης Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Δήλωση προθέσεων πριν από την υποβολή αίτησης ασύλου) (
6
) δεν μπορεί να θεωρηθεί ως μέτρο που συνεπάγεται η εκτέλεση της απόφασης του 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, δεδομένου ότι δεν συμβιβάζεται με τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 6 της οδηγίας 2013/32, των οποίων η παράβαση διαπιστώθηκε με την τελευταία αυτή απόφαση.
Επιπλέον, η μη εκτέλεση της απόφασης αυτής από την Ουγγαρία θίγει κατά τρόπο εξαιρετικά σοβαρό τόσο το δημόσιο συμφέρον όσο και ιδιωτικά συμφέροντα, ιδίως εκείνα των υπηκόων τρίτων χωρών και των ανιθαγενών που επιθυμούν να υποβάλουν αίτηση διεθνούς προστασίας.
Πράγματι, κατ’ αρχάς, πρέπει να υπογραμμιστεί η σημασία των διατάξεων που αποτελούν αντικείμενο της διαπιστωθείσας παράβασης. Ως προς το ζήτημα αυτό, πρώτον, η παράβαση θεμελιώδους διάταξης, όπως το άρθρο 6 της οδηγίας για τις διαδικασίες, εμποδίζει συστηματικά κάθε πρόσβαση στη διαδικασία διεθνούς προστασίας, καθιστώντας αδύνατη, όσον αφορά την Ουγγαρία, τη συνολική εφαρμογή της κοινής πολιτικής στον τομέα του ασύλου. Το γεγονός ότι ένα κράτος μέλος αποφεύγει συστηματικά και σκόπιμα την εφαρμογή κοινής πολιτικής στο σύνολό της συνιστά καινοφανή και εξαιρετικά σοβαρή παραβίαση του δικαίου της Ένωσης, η οποία αποτελεί σημαντική απειλή για την ενότητα του δικαίου της Ένωσης και για την αρχή της ισότητας των κρατών μελών, την οποία υπενθυμίζει το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ. Δεύτερον, η τήρηση του άρθρου 46, παράγραφος 5, της οδηγίας για τις διαδικασίες είναι απαραίτητη για να διασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα, όσον αφορά τους αιτούντες διεθνή προστασία, της αρχής της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας των δικαιωμάτων που παρέχονται στους ιδιώτες βάσει του δικαίου της Ένωσης, η οποία συνιστά γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, απορρέουσα από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών. Τρίτον, οι θεμελιώδεις εγγυήσεις τις οποίες προβλέπουν τα άρθρα 5, 6, 12 και 13 της οδηγίας για την επιστροφή αποτελούν τις ουσιώδεις απαιτήσεις που ισχύουν όσον αφορά την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών, ζήτημα που αποτελεί πρωταρχικό στοιχείο της κοινής μεταναστευτικής πολιτικής.
Περαιτέρω, η συμπεριφορά της Ουγγαρίας έχει ως αποτέλεσμα τη μετάθεση στα λοιπά κράτη μέλη της ευθύνης που της αναλογεί, μεταξύ άλλων και στο οικονομικό επίπεδο, όσον αφορά την υποδοχή αιτούντων διεθνή προστασία εντός της Ένωσης, την εξέταση των αιτήσεων τηρουμένων των διαδικασιών για τη χορήγηση και την ανάκληση της διεθνούς προστασίας, καθώς και τη διασφάλιση όρων επιστροφής των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι να συνάδουν με το δίκαιο της Ένωσης. Η συμπεριφορά αυτή θίγει εξαιρετικά σοβαρά την αρχή της αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής ευθυνών μεταξύ των κρατών μελών στον τομέα του ασύλου. Το Δικαστήριο υπενθυμίζει συναφώς ότι η αρχή της αλληλεγγύης είναι μία από τις θεμελιώδεις αρχές του δικαίου της Ένωσης και συγκαταλέγεται στις κοινές στα κράτη μέλη αξίες στις οποίες βασίζεται η Ένωση δυνάμει του άρθρου 2 ΣΕΕ. Η μονομερής διατάραξη από κράτος μέλος της ισορροπίας μεταξύ των πλεονεκτημάτων και των επιβαρύνσεων που προκύπτουν από το γεγονός ότι ανήκει στην Ένωση διακυβεύει την τήρηση της αρχής της ισότητας των κρατών μελών ενώπιον του δικαίου της Ένωσης. Η παραβίαση αυτή των καθηκόντων αλληλεγγύης, τα οποία έχουν αναλάβει τα κράτη μέλη με την προσχώρησή τους στην Ένωση, θίγει τις ίδιες τις ουσιώδεις βάσεις της ενωσιακής έννομης τάξης
Εξάλλου, η επανάληψη της παραβατικής συμπεριφοράς της Ουγγαρίας, η οποία έχει καταδικαστεί από το Δικαστήριο σε διάφορες άλλες υποθέσεις που αφορούν τη διεθνή προστασία (
7
), αποτελεί επιβαρυντική περίσταση. Η συμπεριφορά της Ουγγαρίας κατόπιν της αποφάσεως του 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, αποδεικνύει ότι το εν λόγω κράτος μέλος δεν ενήργησε σύμφωνα με την υποχρέωση καλόπιστης συνεργασίας προκειμένου να παύσει την παράβαση που διαπιστώθηκε από το Δικαστήριο, στοιχείο που συνιστά πρόσθετη επιβαρυντική περίσταση.
Υπό τις συνθήκες αυτές, λαμβάνοντας υπόψη ιδίως την εξαιρετική σοβαρότητα των επίμαχων παραβάσεων και την έλλειψη καλόπιστης συνεργασίας εκ μέρους της Ουγγαρίας για την παύση τους, τη διάρκεια της παράβασης και την ικανότητα πληρωμής του εν λόγω κράτους μέλους, το Δικαστήριο υποχρεώνει την Ουγγαρία να καταβάλει στην Επιτροπή κατ’ αποκοπήν ποσό ύψους 200000000 ευρώ και χρηματική ποινή συνολικού ποσού 1000000 ευρώ ανά ημέρα από τη δημοσίευση της απόφασης έως την ημερομηνία εκτέλεσης της απόφασης του 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας.
(
1
)	Απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, στο εξής: απόφαση του 2020, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας).
(
2
)	Οδηγία 2013/32/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση και ανάκληση του καθεστώτος διεθνούς προστασίας (ΕΕ 2013, L 180, σ. 60, και διορθωτικό ΕΕ 2015, L 29, σ. 16) (στο εξής: οδηγία για τις διαδικασίες). Το Δικαστήριο διαπίστωσε παράβαση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 6, το άρθρο 24, παράγραφος 3, το άρθρο 43 και το άρθρο 46, παράγραφος 5, της εν λόγω οδηγίας.
(
3
)	Οδηγία 2013/33/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με τις απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία (ΕΕ 2013, L 180, σ. 96) (στο εξής: οδηγία για την υποδοχή). Το Δικαστήριο διαπίστωσε παράβαση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τα άρθρα 8, 9 και 11 της εν λόγω οδηγίας.
(
4
)	Οδηγία 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών (ΕΕ 2008, L 348, σ. 98) (στο εξής: οδηγία για την επιστροφή). Το Δικαστήριο διαπίστωσε παράβαση των υποχρεώσεων που υπείχε η Ουγγαρία από το άρθρο 5, το άρθρο 6, παράγραφος 1, το άρθρο 12, παράγραφος 1, και το άρθρο 13, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας.
(
5
)	Δυνάμει του άρθρου 260, παράγραφοι 1 και 2, ΣΛΕΕ, το κράτος μέλος ως προς το οποίο το Δικαστήριο έχει διαπιστώσει ότι έχει παραβεί υποχρέωσή του εκ των Συνθηκών οφείλει να λάβει τα μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση της απόφασης του Δικαστηρίου, η δε Επιτροπή δύναται να προσφύγει στο Δικαστήριο εφόσον κρίνει, αφού παράσχει στο οικείο κράτος μέλος τη δυνατότητα να υποβάλει τις παρατηρήσεις του, ότι δεν ελήφθησαν τα μέτρα αυτά. Εάν το Δικαστήριο διαπιστώσει ότι το συγκεκριμένο κράτος μέλος δεν συμμορφώθηκε με την απόφασή του, μπορεί να του επιβάλει την καταβολή κατ’ αποκοπήν ποσού ή χρηματικής ποινής.
(
6
)	Απόφαση της 22ας Ιουνίου 2023, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Δήλωση προθέσεων πριν από την υποβολή αίτησης ασύλου) (C‑823/21, EU:C:2023:504).
(
7
)	Αποφάσεις της 2ας Απριλίου 2020, Επιτροπή κατά Πολωνίας, Ουγγαρίας και Τσεχικής Δημοκρατίας (Προσωρινός μηχανισμός μετεγκατάστασης αιτούντων διεθνή προστασία) (C‑715/17, C‑718/17 και C‑719/17, EU:C:2020:257), της 16ης Νοεμβρίου 2021, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Ποινικοποίηση της βοήθειας προς τους αιτούντες άσυλο) (C‑821/19, EU:C:2021:930), και της 22ας Ιουνίου 2023, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Δήλωση προθέσεων πριν από την υποβολή αίτησης ασύλου) (C‑823/21, EU:C:2023:504).