62022CJ0109
WYROK TRYBUNAŁU (szósta izba)
z dnia 14 grudnia 2023 r. (
*1
)
Środowisko naturalne – Dyrektywa 1999/31/WE – Składowanie odpadów – Obowiązek zamknięcia składowisk, które nie uzyskały wymaganego zezwolenia – Procedura zamknięcia – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Niewykonanie – Artykuł 260 ust. 2 TFUE – Kary pieniężne – Okresowa kara pieniężna – Kara ryczałtowa
W sprawie C‑109/22
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 15 lutego 2022 r.,
Komisja Europejska, którą reprezentowały L. Nicolae i E. Sanfrutos Cano, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Rumunii, którą reprezentowały L.-E. Baţagoi, E. Gane, O.-C. Ichim i L. Liţu, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (szósta izba),
w składzie: T. von Danwitz (sprawozdawca), prezes izby, P. G. Xuereb i I. Ziemele, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1
W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o:
–
stwierdzenie, że poprzez nieprzyjęcie wszelkich środków niezbędnych do zastosowania się do wyroku z dnia 18 października 2018 r., Komisja/Rumunia (C‑301/17, zwanego dalej wyrokiem Komisja/Rumunia, EU:C:2018:846), Rumunia uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 260 ust. 1 TFUE;
–
nałożenie na Rumunię, zgodnie z art. 260 ust. 2 TFUE okresowej kary pieniężnej w kwocie 29781,30 EUR za naruszenie obowiązku przyjęcia środków niezbędnych do wykonania wyroku Komisja/Rumunia, za każdy dzień opóźnienia począwszy od dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie do dnia przyjęcia wszystkich środków niezbędnych do wykonana wyroku Komisja/Rumunia;
–
zobowiązanie Rumunii, zgodnie z art. 260 ust. 2 TFUE, do zapłaty kary ryczałtowej na podstawie stawki dziennej w wysokości 3311,50 EUR pomnożonej przez liczbę dni, które upłynęły od dnia następującego po dniu ogłoszenia wyroku Komisja/Rumunia do dnia, w którym Rumunia przyjmie wszystkie środki niezbędne do wykonania tego wyroku lub, gdyby to nie nastąpiło, do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału w niniejszej sprawie, pod warunkiem przekroczenia minimalnej kwoty kary ryczałtowej w wysokości 1643000 EUR, oraz
–
obciążenie Rumunii kosztami postępowania.
Ramy prawne
Dyrektywa 1999/31
2
Zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz.U. 1999, L 182, s. 1) dyrektywa ta ma na celu określenie środków, procedur i wytycznych mających zapobiegać, w całym cyklu istnienia składowiska, negatywnemu wpływowi składowania odpadów na środowisko, zwłaszcza w postaci zanieczyszczenia wód powierzchniowych, wód gruntowych, gleby i powietrza, oraz negatywnemu wpływowi na środowisko na świecie, w tym w postaci efektu cieplarnianego, jak również wszelkim wynikającym z tego zagrożeniom dla zdrowia ludzkiego, lub zmniejszać ten wpływ i te zagrożenia.
3
Artykuł 2 lit. g) tej dyrektywy brzmi następująco:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
g)
»składowisko odpadów« oznacza miejsce przeznaczone do usuwania odpadów na lub w ziemi, uwzględniające:
–
wewnętrzne miejsca usuwania odpadów (np. składowisko odpadów, jeśli producent odpadów urządza samodzielne usuwanie odpadów w miejscu produkcji),
oraz
–
miejsce stałe (tzn. używane dłużej niż jeden rok), które wykorzystywane jest do czasowego magazynowania odpadów,
lecz z wyłączeniem:
–
miejsc, gdzie wysypuje się odpady w celu ich przygotowania do dalszego transportu w celu odzysku, obróbki lub wywozu do innego miejsca,
oraz
–
składowania odpadów przed odzyskiem lub obróbką przez okres krótszy niż trzy lata jako zasadę ogólną,
lub
–
składowania odpadów przed ich zbytem przez okres krótszy niż jeden rok”.
4
Artykuł 8 wspomnianej dyrektywy określa warunki udzielenia zezwolenia na składowisko. Artykuł 13 tej dyrektywy reguluje procedury zamknięcia i poeksploatacyjnego nadzoru.
5
Artykuł 14 dyrektywy 1999/31, zatytułowany „Istniejące składowiska odpadów”, stanowi:
„Państwa członkowskie podejmują środki, aby składowiska odpadów, które posiadają zezwolenia lub które już działają w czasie transpozycji niniejszej dyrektywy, nie mogły kontynuować działań, jeżeli nie zostaną podjęte tak szybko, jak to możliwe, lecz nie później niż w ciągu ośmiu lat od daty ustanowionej w art. 18 ust. 1, środki wymienione poniżej:
[…]
b)
po przedstawieniu planu zagospodarowania właściwe władze podejmują ostateczną decyzję w sprawie dalszego działania składowiska odpadów na podstawie wymienionego planu zagospodarowania oraz niniejszej dyrektywy. Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki mające na celu, zgodnie z art. 7 lit. g) i art. 13, zamknięcie jak najszybciej składowisk, które nie uzyskały, zgodnie z art. 8, zezwolenia na kontynuację działania.
c)
na podstawie zatwierdzonego planu zagospodarowania składowiska odpadów właściwe władze zatwierdzają niezbędne prace i wyznaczają okres przejściowy na zakończenie realizacji planu. Każde istniejące składowisko odpadów spełnia wymagania niniejszej dyrektywy, z wyjątkiem wymagań wymienionych w załączniku I pkt 1, w ciągu ośmiu lat od daty ustanowionej w art. 18 ust. 1;
[…]”.
6
Artykuł 18 dyrektywy 1999/31, zatytułowany „Transpozycja”, przewiduje w ust. 1:
„Państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy nie później niż w ciągu dwóch lat po jej wejściu w życie i niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję.
[…]”.
7
Artykuł 19 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Wejście w życie”, przewiduje:
„Niniejsza dyrektywa wchodzi w życie z dniem jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich”.
Akt o przystąpieniu z 2005 r.
8
Zgodnie z art. 52 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Bułgarii i Rumunii oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 2005, L 157, s. 203 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 17, t. 1, s. 203) „[o]d dnia przystąpienia […] Rumunia [jest uznawana] za [adresata] dyrektyw i decyzji w rozumieniu artykułu 249 [traktatu WE] i artykułu 161 traktatu EWEA, o ile takie europejskie ustawy ramowe, rozporządzenia europejskie i decyzje europejskie oraz takie dyrektywy i decyzje zostały skierowane do wszystkich obecnych państw członkowskich”.
9
Na mocy art. 53 ust. 1 tego aktu Rumunia wprowadza w życie środki niezbędne do osiągnięcia, od dnia przystąpienia do Unii, zgodności z przepisami dyrektyw i decyzji w rozumieniu art. 249 traktatu WE oraz art. 161 traktatu EWEA, chyba że we wspomnianym akcie przewidziano inny termin.
10
Zgodnie z pkt 3 lit. a) sekcji 9 B załącznika VII do tej dyrektywy odstępstwo od art. 14 lit. c) dyrektywy 1999/31 i pkt 2–4 i 6 załącznika I do tej dyrektywy zostało przewidziane dla 101 istniejących składowisk komunalnych w Rumunii do dnia 16 lipca 2017 r.
Wyrok Komisja/Rumunia
11
W wyroku Komisja/Rumunia Trybunał orzekł, że poprzez niezastosowanie się, w odniesieniu do objętych skargą Komisji 68 składowisk odpadów, do obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych środków mających na celu, zgodnie z art. 7 lit. g) i art. 13 dyrektywy 1999/31, zamknięcie jak najszybciej składowisk, które nie uzyskały, zgodnie z art. 8 tej dyrektywy, zezwolenia na kontynuację działania, Rumunia uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 14 lit. b) w związku z art. 13 dyrektywy 1999/31.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i przebieg postępowania przed Trybunałem
12
W następstwie ogłoszenia wyroku Komisja/Rumunia pismem z dnia 25 października 2018 r. Komisja zwróciła się do Rumunii o udzielenie informacji na temat środków przyjętych przez to państwo członkowskie w celu wykonania tego wyroku.
13
W odpowiedzi z dnia 14 stycznia 2019 r. Rumunia wskazała, że jedynie 19 z 68 odnośnych składowisk zostało zamknięte.
14
Pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. Komisja zwróciła się do Rumunii o przedstawienie harmonogramu zamknięcia pozostałych 49 składowisk, wraz z odpowiednimi dowodami.
15
Pismem z dnia 28 maja 2019 r. Rumunia poinformowała Komisję o zamknięciu dodatkowego składowiska. Pismem z dnia 9 stycznia 2020 r. to państwo członkowskie poinformowało Komisję, że liczba niezamkniętych składowisk w tym dniu wynosiła 48.
16
W dniu 14 maja 2020 r. Komisja skierowała do Rumunii wezwanie do usunięcia uchybienia na podstawie art. 260 TFUE, wskazując w nim, że to państwo członkowskie nie podjęło wszystkich środków niezbędnych do wykonania wyroku Komisja/Rumunia, ponieważ 48 z 68 składowisk objętych tym wyrokiem nie zostało jeszcze zamknięte w rozumieniu dyrektywy 1999/31, i wezwała wspomniane państwo członkowskie do przedstawienia uwag w terminie czterech miesięcy od otrzymania tego pisma, który został następnie przedłużony do dnia 30 września 2020 r.
17
W dniu 29 września 2020 r. Rumunia odpowiedziała na to pismo, informując o zamknięciu dodatkowego składowiska. Ponadto przekazała ona Komisji harmonogram dostosowania się do tej dyrektywy, który przewidywał, że prace związane z zamknięciem większości składowisk odpadów przemysłowych niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne zostaną zakończone w grudniu 2023 r.
18
W następstwie dwustronnego spotkania, które odbyło się w dniu 8 lutego 2021 r. i dotyczyło tego harmonogramu, Komisja została poinformowana o zamknięciu trzech dodatkowych składowisk.
19
Pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. Rumunia poinformowała Komisję, że pozostałe 44 składowiska nadal nie zostały zamknięte. To państwo członkowskie poinformowało również Komisję, że przeprowadzenie analiz diagnostycznych dotyczących zamknięcia uległo opóźnieniu, w związku z czym wspomniany harmonogram nie będzie przestrzegany.
20
Uznawszy, że Rumunia nie podjęła środków niezbędnych do wykonania wyroku Komisja/Rumunia w odniesieniu do tych 44 składowisk odpadów i że nie dotrzymała terminów określonych w swoim własnym harmonogramie dostosowania, Komisja wniosła skargę w niniejszej sprawie.
21
Pismem z dnia 14 września 2023 r. Komisja poinformowała Trybunał, że w okresie od dnia wniesienia skargi do dnia 14 września 2023 r. Rumunia zastosowała się do wyroku Komisja/Rumunia w odniesieniu do trzynastu dodatkowych składowisk.
W przedmiocie dopuszczalności skargi
Argumentacja stron
22
Rumunia podnosi, że skarga jest niedopuszczalna ze względu na to, w pierwszej kolejności, że Komisja nie przyznała jej rozsądnego terminu na zastosowanie się do zobowiązań ciążących na niej na mocy art. 14 dyrektywy 1999/31 i że postępowanie poprzedzające wniesienie skargi dotyczące niniejszej sprawy zbiegło się z pandemią COVID-19, która, aczkolwiek nie uniemożliwiła Rumunii zastosowania się do tych obowiązków, opóźniła jednak proces dostosowania się do tej dyrektywy.
23
W drugiej kolejności Rumunia zarzuca Komisji, że naruszyła zasadę równego traktowania, stosując do tego państwa członkowskiego termin na dostosowanie się do tej dyrektywy, który jego zdaniem jest krótszy niż termin przyznawany innym państwom członkowskim w analogicznych sytuacjach.
24
Komisja nie zgadza się z argumentacją Rumunii i uważa, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna.
Ocena Trybunału
25
Co się tyczy argumentu Rumunii, zgodnie z którym Komisja nie przyznała jej rozsądnego terminu na zastosowanie się do zobowiązań ciążących na niej na mocy art. 14 dyrektywy 1999/31, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ma na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, zastosowania się do zobowiązań wynikających z prawa Unii, a po drugie, skutecznego podniesienia argumentów na swoją obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję. Ten dwojaki cel wymaga, aby Komisja przyznała państwom członkowskim rozsądny termin na udzielenie odpowiedzi na pismo wzywające do usunięcia uchybienia oraz na zastosowanie się do uzasadnionej opinii lub ewentualnie na przygotowanie obrony. Aby ocenić, czy wyznaczony termin ma rozsądny charakter, należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danego wypadku (wyrok Komisja/Rumunia, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
26
W tym względzie należy również przypomnieć, że na mocy art. 14 dyrektywy 1999/31 państwa członkowskie były zobowiązane do przyjęcia wskazanych w tym artykule środków tak szybko, jak to możliwe, lecz nie później niż w ciągu ośmiu lat od daty ustanowionej w art. 18 ust. 1 tej dyrektywy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem dyrektywa ta powinna była zostać transponowana przez państwa członkowskie do ich porządków prawnych najpóźniej dwa lata po jej wejściu w życie. Jako że dyrektywa 1999/31 weszła w życie w dniu 16 lipca 1999 r., zgodnie z jej art. 19, termin przewidziany w jej art. 14 upłynął w dniu 16 lipca 2009 r. (zob. podobnie wyrok Komisja/Rumunia, pkt 23, 29).
27
W konsekwencji w niniejszym przypadku w dniu, w którym Komisja skierowała do niej wezwanie do usunięcia uchybienia, czyli w dniu 14 maja 2020 r., Rumunia była już zobowiązana do zastosowania się do zobowiązań ciążących na niej na mocy art. 14 dyrektywy 1999/31 od ponad dziesięciu lat i była objęta postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zakończonym wyrokiem Komisja/Rumunia ogłoszonym w dniu 18 października 2018 r. Ponadto, poprzez przedłużenie do dnia 30 września 2020 r. terminu na udzielenie odpowiedzi na to pismo Komisja przyznała temu państwu członkowskiemu termin dłuższy niż cztery miesiące, licząc od dnia otrzymania wspomnianego pisma, na wykonanie tych zobowiązań i skuteczne przedstawienie argumentów na swoją obronę. Ponadto Komisja wniosła skargę w niniejszej sprawie dopiero w dniu 15 lutego 2022 r., czyli rok i dziewięć miesięcy po wysłaniu owego pisma.
28
W tych okolicznościach Rumunia nie wykazała, że nie dysponowała rozsądnym terminem w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 25 niniejszego wyroku. W tym kontekście argument tego państwa członkowskiego dotyczący wpływu pandemii COVID-19 na wykonanie wspomnianych zobowiązań również nie może zostać uwzględniony. Niewystarczający charakter środków, które powinny były zostać przyjęte i wdrożone od dnia 16 lipca 2009 r., nie może być bowiem uzasadniony pandemią, która miała miejsce w 2020 r. [zob. analogicznie wyrok z dnia 29 czerwca 2023 r., Komisja/Portugalia (Wartości dopuszczalne – NO2), C‑220/22, EU:C:2023:521, pkt 101].
29
Co się tyczy argumentu Rumunii, zgodnie z którym Komisja naruszyła zasadę równego traktowania, stosując do niej termin zastosowania się do dyrektywy 1999/31 krótszy niż termin rzekomo przyznawany innym państwom członkowskim w analogicznych sytuacjach, należy przypomnieć utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym Komisji przysługuje pewien zakres uznania na potrzeby zdecydowania o celowości wniesienia skargi przeciwko państwu członkowskiemu, określenia przepisów, które to państwo naruszyło, oraz wyboru chwili zainicjowania przeciwko niemu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a względy, które zdecydowały o podjęciu takich decyzji, nie mogą wpływać na dopuszczalność skargi Komisji. Trybunał zatem orzekł, że biorąc pod uwagę ten zakres uznania, niewniesienie skargi o stwierdzenie uchybienia przeciwko jednemu państwu członkowskiemu nie wpływa na ocenę dopuszczalności skargi o stwierdzenie uchybienia wniesionej przeciwko innemu państwu członkowskiemu [wyrok z dnia 2 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska, Węgry i Republika Czeska (Tymczasowy mechanizm relokacji wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową), C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17, EU:C:2020:257, pkt 75, 76 i przytoczone tam orzecznictwo].
30
W niniejszym przypadku Rumunia nie wykazała, że Komisja naruszyła granice zakresu uznania, o którym mowa w poprzednim punkcie niniejszego wyroku. W tym względzie należy zauważyć, że instytucja ta podjęła decyzję o wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, gdy okazało się, że to państwo członkowskie nie dochowa terminu przewidzianego w harmonogramie dostosowania, o którym mowa w pkt 17 niniejszego wyroku, mianowicie grudnia 2023 r., czyli ponad pięć lat po ogłoszeniu wyroku Komisja/Rumunia.
31
Skarga Komisji była zatem oparta na obiektywnym i neutralnym kryterium odnoszącym się do trwałego charakteru uchybienia zarzucanego Rumunii [zob. podobnie wyrok z dnia 2 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska, Węgry i Republika Czeska (Tymczasowy mechanizm relokacji osób ubiegających się o ochronę międzynarodową), C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17, EU:C:2020:257, pkt 81].
32
W związku z tym okoliczność, że w rzekomo analogicznych sytuacjach państwa członkowskie inne niż Rumunia korzystały z dłuższego okresu między dniem wezwania do usunięcia uchybienia a dniem wniesienia sprawy do Trybunału, nie może w żaden sposób wpływać na dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie.
33
Skarga Komisji jest zatem dopuszczalna.
W przedmiocie uchybienia
Argumentacja stron
34
W odniesieniu do sentencji wyroku Komisja/Rumunia Komisja utrzymuje, że zgodnie z art. 260 ust. 1 TFUE Rumunia była zobowiązana do przyjęcia środków niezbędnych do jak najszybszego zamknięcia 68 składowisk, których dotyczył ów wyrok.
35
Rumunia przyznaje, że w dniu upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia, który został przedłużony, czyli w dniu 30 września 2020 r., nie przyjęła ona wszystkich niezbędnych środków w celu zastosowania się do tego wyroku w odniesieniu do zamknięcia 47 z tych składowisk.
Ocena Trybunału
36
Zgodnie z art. 260 ust. 2 TFUE, jeżeli Komisja uzna, że dane państwo członkowskie nie podjęło środków zapewniających wykonanie wyroku Trybunału, może ona, po umożliwieniu temu państwu przedstawienia uwag, wnieść sprawę do Trybunału, wskazując stosowną jej zdaniem do okoliczności wysokość ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez wspomniane państwo członkowskie.
37
Dniem odniesienia dla oceny wystąpienia uchybienia w rozumieniu art. 260 ust. 2 TFUE jest dzień upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do przedstawienia uwag wysłanym na podstawie tego postanowienia [zob. podobnie wyroki: z dnia 12 listopada 2020 r., Komisja/Belgia (Dochody związane z nieruchomościami położonymi za granicą), C‑842/19, EU:C:2020:915, pkt 12; z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo].
38
W niniejszym przypadku, jak przyznała Rumunia w odpowiedzi na skargę i w duplice, bezsporne jest, że w dniu upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia, który został przedłużony, czyli w dniu 30 września 2020 r., to państwo członkowskie nie przyjęło środków niezbędnych do zastosowania się do wyroku Komisja/Rumunia w odniesieniu do zamknięcia 47 z 68 składowisk objętych tym wyrokiem.
39
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Rumunia, poprzez nieprzyjęcie środków zapewniających wykonanie wyroku Komisja/Rumunia, uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 260 ust. 1 TFUE.
W przedmiocie kar pieniężnych
W przedmiocie okresowej kary pieniężnej
Argumentacja stron
40
Komisja podnosi, że zarzucane Rumunii uchybienie trwało w chwili badania okoliczności faktycznych przez Trybunał, i proponuje ukarać niewykonanie wyroku Komisja/Rumunia poprzez nałożenie na to państwo członkowskie okresowej kary pieniężnej, na podstawie w szczególności komunikatu Komisji SEC(2005) 1658 z dnia 12 grudnia 2005 r., zatytułowanego „Stosowanie art. [260 TFUE]” (zwanego dalej „komunikatem z 2005 r.”), a także komunikatu zatytułowanego „Dostosowanie sposobu obliczania kar ryczałtowych i okresowych kar pieniężnych proponowanych przez Komisję w ramach postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego toczących się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w związku z wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa z Unii” (Dz.U. 2021, C 129, s. 1). Komisja zauważa, że zgodnie z formułą wskazaną w komunikacie z 2005 r. wysokość dziennej okresowej kary pieniężnej jest równa jednolitej stawce bazowej pomnożonej przez współczynnik wagi naruszenia, współczynnik czasu trwania naruszenia i współczynnik „n”, uwzględniający w szczególności zdolność płatniczą danego państwa członkowskiego.
41
Jeśli chodzi o współczynnik wagi naruszenia, Komisja podnosi, że chociaż każde naruszenie wynikające z niewykonania wyroku Trybunału ma samo w sobie pewną wagę, to niedopełnienie obowiązku unieszkodliwiania odpadów bez narażania zdrowia ludzkiego i bez wyrządzania szkody środowisku naturalnemu należy uznać za szczególnie poważne. Co się tyczy kwestii, czy istnieją okoliczności łagodzące lub obciążające, Komisja zauważa z jednej strony, że współpraca Rumunii w ramach postępowania na podstawie art. 260 TFUE oraz postępy poczynione przez to państwo członkowskie w zmniejszaniu liczby składowisk do zamknięcia, oraz w przyjmowaniu przepisów wewnętrznych mających na celu ułatwienie wywłaszczenia tych składowisk mogą stanowić okoliczności łagodzące. Z drugiej strony okoliczność, że Rumunia nie zastosowała się do wymogów dyrektywy 1999/31 od dnia 16 lipca 2009 r., stanowi okoliczność obciążającą. Wobec tego Komisja proponuje zastosować współczynnik wagi naruszenia wynoszący 5 we wskazanej w komunikacie z 2005 r. skali od 1 do 20.
42
Co się tyczy współczynnika czasu trwania naruszenia, to ponieważ między dniem ogłoszenia wyroku Komisja/Rumunia a dniem, w którym Komisja podjęła decyzję o skierowaniu sprawy do Trybunału, upłynęło ponad 36 miesięcy, instytucja ta proponuje ustalenie tego współczynnika na poziomie maksymalnym przewidzianym w komunikacie z 2005 r., a mianowicie 3 w skali od 1 do 3.
43
Wreszcie, jeśli chodzi o współczynnik „n”, to chociaż Komisja przyjmuje do wiadomości wnioski płynące z wyroku z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Ferronickel) (C‑51/20, EU:C:2022:36), z którego wynika, że produkt krajowy brutto (PKB) danego państwa członkowskiego stanowi czynnik dominujący, natomiast uwzględnienie jego znaczenia instytucjonalnego nie jest niezbędne, niemniej jednak instytucja ta opiera swoje żądanie na parametrach przedstawionych w komunikatach, o których mowa w pkt 40 niniejszego wyroku, które nie zostały jeszcze dostosowane w następstwie tego wyroku z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Ferronickel) (C‑51/20, EU:C:2022:36). W tym kontekście Komisja proponuje ustalenie współczynnika „n” dla Rumunii na poziomie 0,74.
44
Zdaniem Komisji, ponieważ jednolita stawka bazowa została ustalona na 2683 EUR, wysokość okresowej kary pieniężnej powinna wynieść 29781,30 EUR dziennie. W celu zapewnienia stopniowego obniżania tej kwoty w miarę postępów czynionych przez Rumunię w wypełnianiu jej zobowiązań instytucja ta proponuje zastosowanie degresywnych okresowych kar pieniężnych poprzez podzielenie tej wysokości przez liczbę składowisk objętych skargą, a mianowicie 44, tak aby uzyskana w ten sposób kwota, która wynosi 676,85 EUR dziennie, została odliczona od kwoty dziennej okresowej kary pieniężnej za każde składowisko, w odniesieniu do którego Rumunia przyjęła środki niezbędne do zastosowania się do wyroku Komisja/Rumunia.
45
Rumunia wnosi do Trybunału o oddalenie wnoszonego przez Komisję żądania nałożenia okresowej kary pieniężnej lub, tytułem żądania ewentualnego, o obniżenie kwoty tej kary z uwzględnieniem postępów poczynionych przez to państwo członkowskie w procesie zastosowania się do dyrektywy 1999/31.
46
Jeśli chodzi o współczynnik wagi naruszenia, Rumunia podnosi, że nie każde naruszenie dyrektywy 1999/31 można uznać za szczególnie poważne i że w tym względzie należy wziąć pod uwagę postępy poczynione w zamykaniu odnośnych składowisk.
47
Poza okolicznościami łagodzącymi wskazanymi przez Komisję Rumunia podnosi, że fakt, iż nigdy wcześniej nie zostało orzeczone, że to państwo członkowskie nie wykonało wyroku Trybunału, również stanowi okoliczność łagodzącą. Ponadto zdaniem tego państwa członkowskiego czas trwania naruszenia nie może być brany pod uwagę jako okoliczność obciążająca.
48
W odniesieniu do współczynnika czasu trwania naruszenia Rumunia podnosi w szczególności, że bazując na dniu, w którym postanowiła zwrócić się do Trybunału, Komisja oparła się na okoliczności zależnej nie od woli danego państwa członkowskiego, lecz od metody i nakładu pracy swoich własnych służb.
49
Wreszcie, jeśli chodzi o współczynnik „n”, Rumunia uważa, że odniesienie do znaczenia instytucjonalnego danego państwa członkowskiego nie jest zgodne z orzecznictwem przytoczonym w pkt 43 niniejszego wyroku. Rumunia zwraca się również do Trybunału o uwzględnienie zmian jej PKB w latach 2020–2022.
Ocena Trybunału
50
Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie ustanowione w art. 260 ust. 2 TFUE ma na celu skłonienie państwa członkowskiego, które tego nie uczyniło, do wykonania wyroku wydanego w związku z uchybieniem, a tym samym zapewnienie skutecznego stosowania prawa Unii, oraz że środki przewidziane w tym postanowieniu, to jest okresowa kara pieniężna i kara ryczałtowa, służą temu samemu celowi [wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 85 i przytoczone tam orzecznictwo].
51
Należy również przypomnieć, że zadaniem Trybunału jest, w każdej zawisłej przed nim sprawie i na podstawie zarówno okoliczności danego przypadku, jak i stopnia perswazji i odstraszania, który uzna on za wymagany, określenie właściwych kar pieniężnych, w szczególności w celu zapobieżenia powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa Unii [wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 86 i przytoczone tam orzecznictwo].
52
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nałożenie okresowej kary pieniężnej jest co do zasady uzasadnione tylko wówczas, gdy uchybienie wynikające z niewykonania wcześniejszego wyroku ciągle trwa do czasu badania okoliczności faktycznych przez Trybunał [wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 87 i przytoczone tam orzecznictwo].
53
W celu ustalenia, czy zarzucane stronie pozwanej uchybienie trwało do czasu badania przez Trybunał okoliczności faktycznych sprawy, należy ocenić środki, które zdaniem tej strony zostały przyjęte po upływie terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia [wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 88 i przytoczone tam orzecznictwo].
54
W niniejszym przypadku zostało ustalone, że w świetle okoliczności wskazanych w pkt 21 niniejszego wyroku Rumunia nie wykonała wyroku Komisja/Rumunia w odniesieniu do 31 składowisk, w związku z czym zarzucane Rumunii uchybienie trwało do czasu badania okoliczności faktycznych sprawy przez Trybunał.
55
W tych okolicznościach zasądzenie od Rumunii zapłaty okresowej kary pieniężnej stanowi odpowiedni środek finansowy dla skłonienia tego państwa członkowskiego do przyjęcia środków niezbędnych do położenia kresu stwierdzonemu uchybieniu i zapewnienia pełnego wykonania wyroku Komisja/Rumunia [zob. analogicznie wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 92].
56
W tym zakresie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem należy ustalić okresową karę pieniężną z uwzględnieniem stopnia perswazji koniecznego do tego, by dane państwo członkowskie zmieniło swoje zachowanie i położyło kres zarzucanemu mu naruszeniu [zob. podobnie wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 93 i przytoczone tam orzecznictwo].
57
W ramach korzystania z przysługującej Trybunałowi w tej dziedzinie swobody oceny jego zadaniem jest ustalenie okresowej kary pieniężnej w ten sposób, by była ona, po pierwsze, dostosowana do okoliczności, a po drugie, proporcjonalna do stwierdzonego uchybienia oraz do zdolności płatniczej danego państwa członkowskiego [wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 94 i przytoczone tam orzecznictwo].
58
Propozycje Komisji dotyczące kwoty okresowej kary pieniężnej nie mogą wiązać Trybunału i stanowią jedynie użyteczny punkt odniesienia. Trybunał musi zachować swobodę ustalenia wymierzonej okresowej kary pieniężnej w wysokości i formie, które uważa za odpowiednie, aby skłonić dane państwo członkowskie do położenia kresu niewykonywaniu przez nie ciążących na nim na mocy prawa Unii zobowiązań [wyrok z dnia 12 listopada 2020 r., Komisja/Belgia (Dochody związane z nieruchomościami położonymi za granicą), C‑842/19, EU:C:2020:915, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo].
59
Do podstawowych kryteriów, które należy uwzględnić przy ustalaniu wysokości okresowej kary pieniężnej – w celu zapewnienia, że kara ta wywrze odpowiedni nacisk, wymuszając jednolite i skuteczne stosowanie prawa Unii – zalicza się co do zasady wagę naruszenia, czas jego trwania oraz zdolność płatniczą danego państwa członkowskiego. Stosując te kryteria, trzeba wziąć pod uwagę w szczególności skutki, jakie niewykonanie wyroku pociąga z perspektywy interesów prywatnych i interesu publicznego, a także to, jak pilne jest, aby dane państwo członkowskie uczyniło zadość ciążącym na nim zobowiązaniom [wyroki: z dnia 12 listopada 2020 r., Komisja/Belgia (Dochody związane z nieruchomościami położonymi za granicą), C‑842/19, EU:C:2020:915, pkt 65; z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 96 i przytoczone tam orzecznictwo].
60
Jeśli chodzi o wagę naruszenia, należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy 1999/31 jej celem jest w szczególności zapobieganie negatywnemu wpływowi składowania odpadów na środowisko, jak również wszelkim wynikającym z tego zagrożeniom dla zdrowia ludzkiego, lub zmniejszanie tego wpływu i tych zagrożeń.
61
Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, jeżeli dane naruszenie, a w szczególności niewykonanie wyroku Trybunału, mogą wyrządzić szkody środowisku naturalnemu i zagrażać zdrowiu ludzkiemu, takie naruszenie należy uznać za szczególnie poważne (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 grudnia 2008 r., Komisja/Francja, C‑121/07, EU:C:2008:695, pkt 77; z dnia 22 lutego 2018 r., Komisja/Grecja, C‑328/16, EU:C:2018:98, pkt 93 i przytoczone tam orzecznictwo).
62
W niniejszym przypadku, jak wynika z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi, niepełne wykonanie wyroku Komisja/Rumunia pociąga za sobą znaczne ryzyko zanieczyszczenia i poważnych konsekwencji dla zdrowia ludzkiego, w szczególności przez uwalnianie szkodliwych substancji chemicznych do gleby, powietrza i wody. Jest tak w szczególności w przypadku jeszcze niezamkniętych składowisk przemysłowych odpadów niebezpiecznych.
63
W tym względzie prawdą jest, że należy wziąć pod uwagę, jako okoliczności łagodzące, współpracę Rumunii w ramach postępowania na podstawie art. 260 TFUE, a także postępy w zmniejszaniu liczby składowisk do zamknięcia oraz w przyjmowaniu przepisów wewnętrznych mających na celu ułatwienie wywłaszczenia składowisk do zamknięcia. Podobnie jako okoliczność łagodzącą należy wziąć pod uwagę fakt, że to państwo członkowskie nigdy wcześniej nie dopuściło się zaniechania wykonania wyroku wydanego przez Trybunał na podstawie art. 258 TFUE (zob. analogicznie wyrok z dnia 30 maja 2013 r., Komisja/Szwecja, C‑270/11, EU:C:2013:339, pkt 55).
64
Niemniej jednak należy również uwzględnić, jako okoliczność obciążającą, fakt, że wspomniane państwo członkowskie nie przewidziało pełnego zastosowania się do wymogów dyrektywy 1999/31 przed grudniem 2023 r., czyli ponad czternaście lat po upływie terminu wskazanego w pkt 26 niniejszego wyroku, w związku z czym okres nieprzestrzegania tych wymogów jest szczególnie długi (zob. analogicznie wyrok z dnia 22 czerwca 2016 r., Komisja/Portugalia, C‑557/14, EU:C:2016:471, pkt 74).
65
Jeśli chodzi o czas trwania naruszenia, należy wziąć pod uwagę okres pomiędzy ogłoszeniem wyroku stwierdzającego pierwsze uchybienie a momentem, w którym Trybunał dokonuje oceny okoliczności faktycznych [zob. podobnie wyroki: z dnia 12 listopada 2020 r., Komisja/Belgia (Dochody związane z nieruchomościami położonymi za granicą), C‑842/19, EU:C:2020:915, pkt 56; z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 105 i przytoczone tam orzecznictwo].
66
W niniejszym przypadku zostało ustalone, że uchybienie trwa dłużej niż cztery lata po dniu ogłoszenia wyroku Komisja/Rumunia, co stanowi znaczący okres [zob. analogicznie wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 106].
67
Mimo bowiem że art. 260 ust. 1 TFUE nie uściśla terminu, w którym powinno nastąpić wykonanie wyroku, troska o bezzwłoczne i jednolite stosowanie prawa Unii wymaga zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, by wykonanie to rozpoczęło się bezzwłocznie oraz by zostało zakończone w najkrótszym możliwym terminie [wyrok z dnia 12 listopada 2019 r., Komisja/Irlandia (Park wiatrowy Derrybrien), C‑261/18, EU:C:2019:955, pkt 123 i przytoczone tam orzecznictwo].
68
W tym względzie, jeśli chodzi o argument Rumunii, zgodnie z którym czas trwania naruszenia, na który powołuje się Komisja, zależy od metody lub nakładu pracy własnych służb tej instytucji, wystarczy zauważyć, że wyłącznie możliwe jest przypisanie tego czasu trwania zachowaniu odnośnego państwa członkowskiego, które nie wykonało odnośnego wyroku w całości, wobec czego argument ten nie może zostać uwzględniony.
69
Jeśli chodzi o zdolność płatniczą odnośnego państwa członkowskiego, należy oprzeć się na jego PKB jako czynniku dominującym, bez uwzględnienia jego znaczenia instytucjonalnego. W tym względzie należy również wziąć pod uwagę dynamikę zmian PKB tego państwa członkowskiego w ostatnim czasie według stanu na dzień przeprowadzania przez Trybunał analizy okoliczności faktycznych [zob. podobnie wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 107, 116].
70
Wreszcie, jeśli chodzi o periodyczność okresowej kary pieniężnej, zgodnie z propozycją Komisji Trybunał uważa za właściwe ustalenie kwoty za każde składowisko i za każdy dzień opóźnienia, aby umożliwić uwzględnienie postępów Rumunii w zamykaniu odnośnych składowisk.
71
W świetle powyższego i przy uwzględnieniu swobody oceny przyznanej Trybunałowi na mocy art. 260 ust. 2 TFUE, należy zasądzić od Rumunii zapłatę na rzecz Komisji okresowej kary pieniężnej w wysokości 600 EUR za każde stanowisko i za każdy dzień opóźnienia we wdrożeniu środków niezbędnych do zastosowania się do wyroku Komisja/Rumunia, licząc od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia pełnego wykonania wyroku Komisja/Rumunia.
W przedmiocie kary ryczałtowej
Argumentacja stron
72
Komisja twierdzi, że każdy przypadek zwłoki w wykonaniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości stanowi sam w sobie poważne naruszenie zasad praworządności i pewności prawnej w Unii opartej na prawie.
73
W niniejszym przypadku zdaniem Komisji zobowiązanie Rumunii do zapłaty kary ryczałtowej jest uzasadnione zagrożeniem, jakie odnośne składowiska stanowią dla środowiska i zdrowia ludzkiego, a także koniecznością skutecznego zapobiegania powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa Unii.
74
Jeśli chodzi o wysokość kary ryczałtowej, Komisja proponuje zastosowanie do jednolitej stawki bazowej w wysokości 895 EUR, przewidzianej w komunikatach wskazanych w pkt 40 niniejszego wyroku, tego samego współczynnika wagi naruszenia i tego samego współczynnika „n” co współczynniki przyjęte przy obliczaniu okresowej kary pieniężnej, natomiast czas trwania naruszenia byłby uwzględniony poprzez ustalenie stawki dziennej, którą mnoży się przez liczbę dni wskazującą czas trwania uchybienia.
75
Komisja wnosi zatem do Trybunału o zobowiązanie Rumunii do zapłaty dziennej kary ryczałtowej w wysokości 3311,50 EUR pomnożonej przez liczbę dni, które upłyną od dnia następującego po dniu ogłoszenia wyroku Komisja/Rumunia do dnia, w którym Rumunia przyjmie wszystkie środki niezbędne do wykonania tego wyroku lub, gdyby to nie nastąpiło, do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału w niniejszej sprawie, pod warunkiem przekroczenia minimalnej kwoty kary ryczałtowej w wysokości 1643000 EUR. Ustalenie minimalnej kary ryczałtowej jest uzasadnione koniecznością nałożenia rzeczywistej i odstraszającej kary w każdym przypadku uporczywego niewykonywania wyroku Trybunału.
76
Rumunia uważa, w istocie z tych samych powodów, które przedstawiła w odniesieniu do wniosku o nałożenie okresowej kary pieniężnej, że należy obniżyć karę ryczałtową, o którą wnosi Komisja. Podnosi ona również, że żądanie ustalenia minimalnej kary ryczałtowej powinno zostać oddalone, ponieważ kara ta nie uwzględnia specyfiki karanego naruszenia.
Ocena Trybunału
77
Należy przypomnieć, że Trybunał jest uprawniony w ramach swobody oceny przysługującej mu w rozpatrywanej dziedzinie, do nałożenia w sposób łączny okresowej kary pieniężnej i ryczałtu [wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 128 i przytoczone tam orzecznictwo].
78
Zasądzenie zapłaty kary ryczałtowej i ustalenie ewentualnej kwoty tej kary powinny w każdym przypadku być wypadkową całokształtu istotnych okoliczności związanych zarówno z naturą stwierdzonego uchybienia, jak i z postawą przyjętą przez państwo członkowskie, którego dotyczy postępowanie wszczęte na podstawie art. 260 TFUE. W tym zakresie wspomniane postanowienie przyznaje Trybunałowi znaczną swobodę oceny w odniesieniu do decyzji o nałożeniu bądź nienakładaniu takiej kary i określeniu w razie potrzeby jej wysokości [wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 129 i przytoczone tam orzecznictwo].
79
W niniejszym przypadku, jak wskazała Komisja, okoliczności leżące u podstaw uchybienia stwierdzonego w niniejszym wyroku uzasadniają, ze względu na to, że okoliczności te stanowią zagrożenie dla środowiska naturalnego i zdrowia ludzkiego oraz przy uwzględnieniu konieczności skutecznego zapobiegania powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa Unii, przyjęcie środka odstraszającego, takiego jak zobowiązanie do zapłaty kary ryczałtowej (zob. analogicznie wyrok z dnia 4 lipca 2018 r., Komisja/Słowacja, C‑626/16, EU:C:2018:525, pkt 99).
80
W tych okolicznościach Trybunał w ramach przysługującej mu swobodnej oceny powinien ustalić kwotę tej kary ryczałtowej w taki sposób, aby była ona, po pierwsze, stosowna do okoliczności, a po drugie, proporcjonalna do popełnionego naruszenia [wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 131 i przytoczone tam orzecznictwo].
81
Okoliczności, które należy wziąć pod uwagę, wynikają głównie z rozważań zawartych w pkt 59–69 niniejszego wyroku, odnoszących się do wagi i czasu trwania naruszenia oraz do zdolności płatniczej odnośnego państwa członkowskiego [zob. analogicznie wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 133 i przytoczone tam orzecznictwo].
82
W świetle powyższych rozważań Trybunał uznaje za właściwe nałożenie kary ryczałtowej w wysokości 1500000 EUR.
83
Należy zatem zasądzić od Rumunii zapłatę na rzecz Komisji kary ryczałtowej w wysokości 1500000 EUR.
W przedmiocie kosztów
84
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Rumunii kosztami, a uchybienie zostało stwierdzone, należy obciążyć Rumunię kosztami postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:
1)
Poprzez nieprzyjęcie wszystkich środków niezbędnych do wykonania wyroku z dnia 18 października 2018 r., Komisja/Rumunia (C‑301/17, EU:C:2018:846), Rumunia uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 260 ust. 1 TFUE.
2)
Od Rumunii zasądza się zapłatę na rzecz Komisji Europejskiej okresowej kary pieniężnej w wysokości 600 EUR za każde składowisko i za każdy dzień opóźnienia we wprowadzaniu w życie środków niezbędnych do zastosowania się do wyroku z dnia 18 października 2018 r., Komisja/Rumunia (C‑301/17, EU:C:2018:846), licząc od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia pełnego wykonania wyroku z dnia 18 października 2018 r., Komisja/Rumunia (C‑301/17, EU:C:2018:846).
3)
Od Rumunii zasądza się zapłatę na rzecz Komisji Europejskiej kary ryczałtowej w wysokości 1500000 EUR.
4)
Rumunia zostaje obciążona kosztami postępowania.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: rumuński.