61985CC0020(01)_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Mario Roviello e a instituição regional competente da Suábia (Landsversicherungsanstalt Schwaben) de Augsburg são partes numa causa que tem por objecto o direito do primeiro a obter uma pensão de invalidez profissional. O litígio entre as partes incide: a) sobre a importância que reveste para a determinação deste direito a profissão exercida pelo inválido num Estado-membro diverso da República Federal da Alemanha; b) sobre a possibilidade de totalização dos períodos de seguro que o inválido cumpriu na Alemanha e em outros Estados-membros.
Chamado a dirimir o litígio, o Bundessozialgericht requer ao Tribunal que interprete o ponto 15 que o Regulamento n.° 2000/83 do Conselho de 2 de Junho de 1983 (JO L 230, p. 1) introduziu na parte C, "República Federal da Alemanha", do anexo VI ao Regulamento n.° 1408/71 do Conselho (JO L 149, p. 2; EE 05 F3 p. 55), relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores migrantes e aos membros da sua família.
2. Os factos. Nascido em 1935, Mario Roviello é cidadão italiano e, ao que parece, não possue qualificações profissionais específicas. De 1960 a 1974 trabalhou em Itália como ladrilhador, primeiro como assalariado de uma empresa e ocupando um emprego sujeito a seguro obrigatório, depois a título de trabalhador independente. Depois de se ter estabelecido na República Federal da Alemanha exerceu, contudo de forma não contínua, a mesma actividade de Maio de 1976 a Junho de 1980. Assim cumpriu neste país um período de seguro obrigatório de 48 meses.
Em 1980, atingido por uma doença que, em sua opinião, lhe permitia beneficiar da pensão de invalidez profissional, Mario Roviello requereu às instituições competentes italiana e alemã que lhe pagassem esta última. Ambos os pedidos foram rejeitados. Em particular a instituição competente da Suábia fundamentou a sua recusa afirmando que o requerente podia ainda exercer a tempo inteiro qualquer tipo de actividade, na condição que não fosse penosa. Mario Roviello reagiu contra essa decisão que data de 16 de Outubro de 1981, recorrendo para o Sozialgericht de Estugarda e depois, em apelação, para o Landessozialgericht de Baden-Wuertemberg. Por sentença de 22 de Agosto de 1983, a segunda instância igualmente lhe negou razão. O recorrente - observou - não possue diploma de ladrilhador e além disso não exerceu o trabalho correspondente de maneira contínua; deve, pois, ser considerado como um operário especializado e como tal não pode pretender ser afectado a uma actividade específica.
Roviello, então interpôs um recurso de "Revision" para o Bundessozialgericht. Alegou que o juiz da segunda instância não tinha procedido a indagações suficientemente profundas sobre a actividade profissional que o demandante tinha exercido até então, sustentando neste contexto que o ladrilhador é um operário qualificado e lamentou que a sentença não indicasse as tarefas concretas às quais devia estar afectado. Em consequência, concluiu: a) pela revogação das decisões proferidas em primeira e segunda instância; b) pela anulação da decisão de 16 de Outubro de 1981; c) pela condenação do Landesversicherungsanstalt de Suábia a pagar-lhe uma indemnização temporária pelo período de 1 de Dezembro de 1980 a 11 de Janeiro de 1982 e a pensão a partir de 17 de Fevereiro do mesmo ano.
Por despacho de 28 de Novembro de 1984 a Quarta Secção do Bundessozialgericht suspendeu a instância e, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, submeteu ao Tribunal as seguintes questões prejudiciais:
"1) Para a determinação do direito à pensão por invalidez profissional o ponto 15, parte C, "República Federal da Alemanha", do anexo VI ao Regulamento n.° 1408/71, na redacção dada pelo Regulamento n.° 2000/83, deve ser interpretado no sentido de que a profissão exercida até então pelo segurado só é determinante quando os períodos de seguro necessários para a aquisição do direito tenham sido cumpridos unicamente em actividades laborais sujeitas a seguro obrigatório exercidas nos termos da legislação alemã?
2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: o ponto 15 também deve ser aplicado quando o risco a que está ligada a pensão ocorreu antes da entrada em vigor do Regulamento n.° 2000/83 (1 de Julho de 1982)?
3) Em caso de resposta negativa à segunda questão: resulta do ponto 15 que o direito à pensão ainda não determinado deve ser limitado ao período anterior à entrada em vigor do regulamento (1 de Julho de 1982)?
3. A insólita duração deste processo é devida a acontecimentos que é oportuno relatar. Tendo o despacho de reenvio dado entrada na Secretaria (24 de Janeiro de 1985) o Tribunal decidiu passar à fase oral sem proceder a diligências instrutórias; colocou, aliás, à Comissão uma questão respeitante à validade formal do ponto 15 e, quatro dias após ter recebido a resposta (28 de Fevereiro de 1986) deferiu o processo à Segunda Secção, com base no artigo 95.°, n.os 1 e 2, do Regulamento Processual. A audiência teve lugar em 24 de Abril seguinte. Nas conclusões que apresentei em 22 de Janeiro de 1987 sugeri à secção o reenvio do processo ao pleno do Tribunal em aplicação do n.° 4 do mesmo artigo. Com efeito, considerei: a) que se delineava uma decisão sobre a validade de uma disposição contida num regulamento (n.° 2000/83) aprovado pelo Conselho por unanimidade; b) que o ponto 15 do ponto C, "República Federal da Alemanha", anexo VI, aditado pela referida fonte ao Regulamento n.° 1408/71 devia ser declarado inválido porque viciado de violação de formalidades essenciais e, de qualquer maneira, não compatível com os artigos 7.° e 51.° do Tratado CEE; c) que, à luz destas perspectivas se deveria ouvir o Conselho e o Parlamento.
A Segunda Secção acolheu a minha proposta e o Tribunal decidiu, nos termos do artigo 61.° do Regulamento Processual, reabrir a fase oral (11 de Fevereiro de 1987). Em seguida solicitou ao Conselho, à Comissão e ao Parlamento que se pronunciassem sobre a validade do ponto 15, nomeadamente no referente às formalidades exigidas para a sua adopção, e deliberou enviar ao Parlamento cópia integral dos autos. No decurso da audiência que teve lugar em 8 de Abril de 1987 e na qual intervieram os agentes das três instituições e o representante de Mario Roviello, foram discutidos os dois aspectos em relação aos quais a validade da disposição controvertida se mostra contestável. Considero, pois, não poder eximir-me a examiná-los novamente. A tal conclusão me conduzem o facto de me dirigir a uma composição do Tribunal diferente daquela a que me dirigi há mais de oito meses e também o princípio de economia processual que, creio, vos impõe responder sem outro reenvio para o tribunal nacional.
Desde 22 de Janeiro passado o meu ponto de vista não mudou. Estas conclusões, por isso, retomam a substância das precedentes; todavia, têm em conta os argumentos aduzidos pelas três instituições após a reabertura da fase oral e são enriquecidas com uma ampla exposição das teses que o Parlamento, o Conselho e a doutrina apresentam sobre a matéria de nova consulta.
4. Para uma melhor compreensão dos factos que resumi, é oportuno examinar a legislação nacional em vigor na época dos factos e a disposição comunitária invocada nas três questões.
Os fundamentos da primeira estão enunciados na Reichsversicherungsordnung ("RVO"), isto é, o código alemão de segurança social, que remonta a 1911. O n.° 1246 desta fonte dispõe que a pensão por invalidez profissional é devida ao segurado: a) cuja ocupação ou actividade anterior à ocorrência do risco esteve sujeita a seguro obrigatório pelo menos 36 meses durante os últimos 60 meses; b) que tenha cumprido um "período de espera" pelo menos igual a 60 meses de seguro (primeiro parágrafo). Considera-se inválido profissional o segurado cuja capacidade de ganho, a seguir à doença, enfermidade ou perda das forças físicas ou psíquicas, fique reduzida pelo menos a metade da que é própria de um trabalhador com boa saúde física e mental, tendo uma formação análoga, assim como conhecimentos e aptidões equivalentes (segundo parágrafo, primeiro período). A capacidade de ganho é avaliada em função de todas as tarefas que correspondem às forças e aptidões do segurado e que possem ser-lhe solicitadas, tendo em conta a duração e o nível da sua formação, a profissão que exerceu até então e as exigências que ela comporta (segundo parágrafo, segundo período).
Convém, por outro lado, assinalar que a jurisprudência alemã elaborou um sistema de classificação dos inválidos com vista à sua afectação a outra actividade. Este sistema desdobra-se em quatro categorias, baseadas em vários critérios, entre os quais se destaca sobretudo o montante do salário: o chefe de equipa com funções directivas e o operário altamente qualificado ("Vorarbeiter mit Leitungsfunktion bzw. besonders hoch qualifizierter Arbeiter"), o operário qualificado ("Facharbeiter"), o operário especializado ("angelernter Arbeiter") e o trabalhador comum ("ungelernter Arbeiter") (Bundessozialgericht, BSGE 41, p. 129 e seguintes, 43, p. 243 e seguintes, 45, p. 276 e seguintes, 49, p. 54 e seguintes).
A partir desta classificação, a instituição competente só pode recusar a concessão da pensão se: a) o segurado puder ser afectado a uma ocupação incluída entre as actividades características da categoria imediatamente inferior àquela a que pertence a profissão que exerceu até então; b) o salário pago por esta ocupação seja pelo menos igual a metade daquele que lhe assegurava a profissão anterior. A apreciação da actividade exercida pelo segurado antes de ficar inválido tem, pois, relevância considerável para a determinação da categoria na qual a instituição deverá enquadrá-lo. Nesta perspectiva, os juízes alemães exigem não somente que ele tenha fornecido uma prestação correspondente ao seu emprego mas também que possua os conhecimentos teóricos e as aptidões práticas normalmente requeridas na sua categoria. Por outras palavras, pretende-se que o segurado seja "competitivo" em relação aos trabalhadores do mesmo grupo (Bundessozialgericht, BSGE, 41, p. 129 e seguintes, BSG, SozR 2200, n.° 1246, ponto 53, p. 163).
É, pois, neste complexo quadro normativo e jurisprudencial que o Bundesssozialgericht tem que decidir: a) se um operário não possuidor do diploma requerido, mas empregado durante anos no exercício da profissão pode ser assimilado ao trabalhador que tenha cumprido o período de formação prescrito; b) se o exercício de uma actividade profissional noutro Estado-membro tem incidência sobre as condições de que a ordem jurídica alemã faz depender o direito à pensão. O primeiro problema é estranho à temática sobre a qual o Tribunal é chamado a pronunciar-se. Do segundo me ocuparei funditus depois de ter examinado a regulamentação comunitária pertinente.
5. Como é sabido, o artigo 89.° do Regulamento n.° 1408/71 dispõe que "as modalidades especiais de aplicação das legislações de determinados Estados-membros constam do anexo VI". Ora, o artigo 1.° do Regulamento n.° 2000/83 acrescentou à parte C, "República Federalm da Alemanha", daquele anexo um ponto 15. Reproduzo o texto: "Se, no que diz respeito à pensão por invalidez profissional..., for a profissão exercida até então aquela que é determinante nos termos da legislação alemã, apenas serão tidas em consideração, para a determinação desse direito, as actividades sujeitas ao seguro obrigatório exercidas nos termos da legislação alemã."
Para a vossa decisão reveste uma grande importância o processo que deu origem à adopção da citada norma. Na origem desta - dizem-nos a Comissão e a Landesversicherungsanstalt Schwaben - estiveram as dificuldades encontradas pelas instituições alemãs de segurança social e, em caso de litígio, pelos tribunais, na determinação das pensões por invalidez profissional aplicando o acórdão do Bundessozialgericht de 29 de Novembro de 1978 (BSGE 47, p. 183 e seguintes). Antes dessa decisão, com efeito, aqueles organismos tomavam em conta somente a profissão principal exercida pelo inválido no período de actividade coberto pelo sistema alemão; pelo contrário, a partir de 1979, as instituições de segurança social e os tribunais passaram a ter de tomar em consideração também a actividade que o segurado tinha exercido noutro Estado-membro e os períodos de segurança que aí tivesse cumprido. Em particular aquelas instituições eram obrigadas a efectuar investigações difíceis e trabalhosas para determinar se tal actividade implicava requisitos de formação semelhantes aos que para essa e outras tarefas análogas prescreve a ordem jurídica alemã.
Em Bruxelas o problema foi suscitado pelo Governo de Bona por nota de Novembro de 1980; A Comissão, no entanto, não lhe iria atribuir demasiada importância. Na proposta que apresentou ao Conselho em 21 de Dezembro de 1982 e que está na origem do Regulamento n.° 2000/83 figura de facto, subspecie de aditamento à parte C, "República Federal da Alemanha", um ponto 14 (além do mais praticamente idêntico à disposição portadora do mesmo número no texto definitivo), mas nenhum ponto 15 (JO L 27 de 2.2.1983, p. 3). E sobre o documento assim elaborado - ou seja, desprovido da norma que nos interessa - pronunciaram-se mediante parecer tanto o Comité Económico e Social no decorrer da 205.a sessão plenária, que teve lugar em Bruxelas em 23 e 24 de Fevereiro de 1983 (JO C 90, p. 29), como o Parlamento Europeu. Este último aprovou-o por duas vezes: na sessão de 11 de Março em processo sem relatório e na de 16 de Maio através de uma resolução fundada sobre o relatório do deputado Ghergo, que encerrou o processo de consulta (JO C 161, p. 17).
O ponto 15 vem à luz depois de a Comissão ter apresentado o seu texto e este ter sido transmitido ao Parlamento para elaboração do parecer. Propô-lo a delegação alemã no quadro do grupo "questões sociais" do Conselho (Janeiro de 1983). O grupo recomendou a sua introdução no Regulamento n.° 1408/71 (25 de Abril de 1983). A proposta foi então adoptada pelo Comité dos Representantes Permanentes (27 de Maio de 1983) e veio por fim a ser aprovada por unanimidade pelo Conselho quando da adopção do Regulamento n.° 2000/83 (2 de Junho de 1983).
6. Dito isto, observo que, mesmo sem convidar formalmente o Tribunal a pronunicar-se sobre a validade do ponto 15, o Bundessozialgericht trata longamente da sua génese (p. 7 e 8 da decisão de reenvio) e com isto demonstra-se claramente que o problema foi posto. Mais explícito é o recorrente na causa principal; de facto, nas suas alegações escritas, ele questiona-se sobre a validade da norma, tendo em conta que a Comissão não fez dela objecto de proposta e que o Parlamento não foi consultado sobre o seu mérito.
Por seu lado, o Conselho e a Comissão descreveram fielmente o iter da disposição controvertida, mas também defenderam a sua regularidade. Citando o acórdão de 15 de Julho de 1970 (processo 41/69, ACF Chemiefarma/Comissão, Recueil, p. 661, pontos 68 e 69) a Comissão alega de facto que: a) quando o Conselho consultar a Assembleia sobre uma proposta de regulamento e lhe alterar depois o texto, não é necessária uma nova consulta se a alteração não modificar substancialmente a proposta no seu conjunto; b) o ponto 15 contém uma norma que, visando resolver alguns problemas resultantes da aplicação da regulamentação alemã, é meramente técnica e, como tal, não susceptível de provocar a supracitada alteração substancial.
Ainda mais articulada é a tese do Conselho. Este alega, na generalidade, que se a Assembleia tivesse de ser consultada sobre todos os pontos de uma proposta legislativa e novamente consultada sobre a sua formulação final, o iter dos actos comunitários tornar-se-ia excessivamente sobrecarregado. Além disso, no caso concreto, as modalidades de aplicação das legislações de alguns Estados, que, nos termos do artigo 89.° do Regulamento n.° 1408/71, são regulamentadas no anexo VI, não parecem, em princípio, susceptíveis de afectar a substância dessa mesma fonte ou das suas alterações e, portanto, de natureza a impor uma nova consulta do Parlamento. Esta poderá, é certo, tornar-se necessária se uma daquelas modalidades violasse o artigo 51.° do Tratado. Como demonstra o acórdão de 9 de Dezembro de 1982, processo 309/81 (Klughardt, Recueil, p. 4291), tal é de excluir no nosso caso; o legislador comunitário, com efeito, utilizou o Regulamento n.° 2000/83 "para resolver outros problemas derivados das particularidades das legislações nacionais de segurança social".
Examinarei estes argumentos dentro em breve. De momento, tenho de sublinhar que a vossa jurisprudência não vos impede de modo algum de vos pronunciardes sobre a validade do ponto 15. Dir-se à que, conforme o acórdão de 9 de Dezembro de 1965 (processo 44/65, Hessische Knappschaft/Singer, Recueil, p. 1191), uma parte na causa principal não pode, no âmbito do pedido de interpretação, pedir-vos para decidir da validade do acto a interpretar. Mas a objecção não seria fundada, se é verdade, como agora mesmo salientei, que no nosso caso foi o Bundessozialgericht que, antes de tudo, se interrogou sobre o problema que veio a pôr. Ora, em tal situação, parece-me ser antes de tomar em consideração o princípio por vós estabelecido no acórdão de 1 de Dezembro de 1965 no processo 16/65 (Firma C. Schwarze/Einfuhr und Vorratsstelle fuer Getreid und Futtermittel, Recueil, p. 1081).
Essa decisão afirma com efeito: "do teor (das questões) resulta que (o juiz a quo) pretende obter não tanto a interpretação do Tratado ou de um acto das instituições, quanto uma decisão a título prejudicial (sobre) a validade de tal acto, por força do artigo 177.°, primeiro parágrafo, alínea b)"; e em casos desta natureza "o Tribunal deve pronunicar-se sem impor à jurisdição proponente um formalismo que serviria unicamente para atrasar o processo... e que seria incompatível com o espírito do artigo 177.° Tal rigor é concebível nos processos de natureza contenciosa em que os direitos recíprocos das partes são regidos por regras estritas mas (estaria) deslocado no quadro especial da cooperação entre os órgãos jurisdicionais prevista do artigo 177.°, cuja carecterística consiste no facto de que o órgão jurisdicional nacional e o Tribunal de Justiça... devem colaborar directamente na elaboração da decisão" (p. 1094, 1095).
Uma posterior e particularmente incisiva aplicação do mesmo princípio foi feita pelo Tribunal no acórdão de 3 de Fevereiro de 1977 no processo 62/76 (Strehl/Nationaal Pensioenfonds voor Mijnwerkers, Recueil, p. 211). Era-vos requerida a interpretação do artigo 46.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1408/71 e da decisão n.° 91 da Comissão Administrativa para a Segurança Social dos Trabalhadores Migrantes; mas foi por vós examinada, como questão prévia, a legalidade de tais disposições e, como é sabido, foram por vós declaradas incompatíveis com o artigo 51.° do Tratado. De forma mais geral, quanto à possibilidade de suprir oficiosamente os vícios não apercebidos pelo juiz a quo (tratava-se, no caso concreto da violação de formalidades substanciais) é útil recordar também o acórdão de 18 de Fevereiro de 1964 nos processos apensos 73 e 74/66 (NV Internationale Krediet- en Handelsvereniging Rotterdam e outros/Ministro neerlandês da Agricultura e Pescas, Recueil, p. 1).
7. A luz destas observações, proponho-me apreciar a validade do ponto 15 sob três aspectos. Os dois primeiros dizem respeito à violação de formalidades essenciais (inexistência de uma proposta da Comissão e ausência de consulta do Parlamento), o terceiro refere-se à violação do Tratado.
Em relação ao primeiro aspecto verifico que o Regulamento n.° 2000/83 assenta em duas disposições legais - os artigos 51.° e 235.° -, por força das quais o Conselho delibera sob proposta da Comissão. É sabido, contudo que o Conselho pode sempre alterar a proposta desde que o acto seja depois deliberado por unanimidade (artigo 149.°, n.° 1) e - acrescento eu - desde que a alteração ou o aditamento não desvirtuem a proposta do Executivo, ignorando o poder de iniciativa que o Tratado reserva a este último (para um ponto de vista análogo, ver o relatório do deputado Jozeau-Marigné sobre os problemas jurídicos suscitados pela consulta do Parlamento Europeu, documentos das sessões 1967-1968, 8.8.1967, n.° 110, p. 8). Segundo a melhor doutrina, tal poder não é atingido quando a alteração, mesmo modificando a base jurídica da proposta, se mantém no âmbito da matéria a que a proposta diz respeito (ver também entre outra doutrina, Dewost, "Commentaire à l' article 149", em Le droit de la Communauté économique européenne, vol. 9, Bruxelles, 1979, p. 133).
Se esta tese é exacta (e parece-me que é), para excluir que no campo em análise o ponto 15 possa ser considerado inválido, basta observar: a) que o Regulamento n.° 2000/83, de que a norma faz parte, foi aprovado por unanimidade; b) que a norma se insere sem dúvida na matéria - a regulamentação comunitária de segurança social - sobre que incide a proposta da Comissão.
8. Questões mais complexas levanta o exame do segundo aspecto. Como é sabido, a consulta do Parlamento responde a exigências de grande importância. Tal consulta - foi afirmado nos famosos acórdãos "isoglucose" - é "um elemento essencial do equilíbrio institucional pretendido pelo Tratado" porque "permite ao Parlamento a efectiva participação no processo legislativo da Comunidade e como tal "reflecte, ainda que limitadamente..., um princípio fundamental da democracia, segundo o qual os povos participam no exercício do poder por intermédio de uma assembleia representativa". Acresce ainda que "a consulta regular do Parlamento nos casos previstos no Tratado é uma formalidade essencial, cuja inobservância implica a nulidade do acto em causa" e cujo respeito "exige que o Parlamento exprima efectivamente a sua opinião" (acórdão de 29 de Outubro de 1980, processos 138/79 Roquette Frères/Conselho, Recueil, p. 3333, ponto 33, e 139/79, Maizena/Conselho, Recueil, p. 3393, ponto 34).
Todavia, como sucedeu no caso em apreço, o projecto sobre o qual o Parlamento foi ouvido pode ser objecto de alterações; e sobre a necessidade de submeter também estas ao parecer da Assembleia, as opiniões são não só diversas mas em larga medida divergentes. Passemo-las em revista, começando pelas das instituições interessadas. Ciente de que a consulta está no âmago do sistema de freios e contrapesos nos quais se funda a ordem constitucional da Comunidade, o Parlamento frequentemente tem feito valer a oportunidade de a ela recorrer amplamente e frequentemente se tem queixado de não ter sido novamente consultado pelo Conselho. As ideias que o movem figuram assim em numerosos documentos, alguns dos quais remontam ao princípio dos anos 60 (ver relatórios dos deputados Deringer, documentos das sessões 1962-1963, n.° 70, ponto 14, Luecker, documentos das sessões 1962-1963, n.° 100, ponto 13, Furler, documentos das sessões 1963-1964, n.° 31, ponto 67, e Illerhaus, documentos das sessões 1966-1967, n.° 118, ponto 19); mas forma estruturada foi-lhes dada pela primeira vez pelo já citado relatório do deputado Jozeau-Marigné.
O texto distingue entre alterações de natureza formal e alterações de conteúdo material. Relativamente às primeiras é excluída a necessidade de uma nova consulta quando: a) não alteram os efeitos económicos da proposta; b) modificam somente a base jurídica determinada pela Comissão, a menos que a modificação incida sobre o quórum requerido para a aprovação do acto; c) respeitem à forma externa deste último. Relativamente às segundas, afirma-se que "uma nova consulta... (é) sempre necessária nos casos em que o Conselho (visa) tomar decisões sobre uma matéria não prevista na proposta inicial... (e em particular quando) a Comissão (tenha proposto) alterar um ponto específico de um regulamento já existente e o Conselho entende aproveitar esta ocasião para introduzir... alterações noutros pontos. O mesmo se diga quando o Conselho respeita os objectivos (indicados) no texto da Comissão, mas decide adoptar... fórmulas ou soluções... até então (não sujeitas a) deliberações e... portanto não... contempladas no decurso do processo de consulta" (documento citado, p. 8 e 9).
O documento assim resumido serviu de base a uma resolução (17 de Outubro de 1967) pela qual o Conselho e a Comissão foram solicitados a fazer seus os seguintes princípios: a) o Parlamento deve ser consultado sobre todas as disposições fundamentais dos actos que o Conselho pretenda adoptar, mesmo que para esse fim sejam necessários mais pedidos de parecer sobre um mesmo projecto; b) o Parlamento deve ser consultado sobre todos os textos que, na sequência de regulamentos de base, influam sensivelmente sobre as suas consequências políticas, económicas ou jurídicas; c) os textos sobre os quais o Parlamento não foi adequadamente consultado enfermam de vício e o Tribunal de Justiça pode declará-los nulos (JO 1967, 268, p. 7). Uma outra regra pontual é consagrada na resolução de 9 de Julho de 1981 sobre as relações entre o Parlamento e o Conselho: este último - aí se lê - é obrigado a reabrir o processo de consulta todas as vezes que "a Comissão altera a proposta originária sobre a qual o Parlamento emitiu o seu parecer e (a) alteração não tenha sido objecto de deliberação no seio do Parlamento" (JO 1981, C 234, p. 54).
Mais genéricas são, pelo contrário, as fórmulas contidas nas resoluções de 12 de Setembro de 1985, sobre a concessão de uma atenuação do IVA para os agricultores alemães (JO 1985, C 262, p. 105), e de 10 de Outubro de 1985, sobre a proposta de regulamento do Conselho relativa à cessação de funções dos funcionários comunitários (JO 1985, C 288, p. 103). Quando - declara o primeiro documento - "a proposta que vai ser adoptada pelo Conselho diverge substancialmente daquela... submetida ao Parlamento..., este último deve ser novamente consultado" (ponto 3). O requisito da consulta - salienta o segundo - não é satisfeito quando "a proposta que o Conselho adopta de forma definitiva contém elementos substanciais novos em relação àqueles sobre os quais o Parlamento se tinha pronunciado" (ponto 2). De qualquer forma é oportuno assinalar que ambos os textos pedem à Comissão "para retirar a proposta de regulamento... (se) resultar que o Conselho está em vias de lhe alterar um elemento essencial, tornando assim inútil a consulta" (pontos 4 e 6, respectivamente).
Para além de se ter pronunciado nos termos citados, o Parlamento consagrou à matéria da nova consulta algumas disposições do seu regimento interno. O artigo 37.° do texto em vigor ao tempo em que foi adoptado o Regulamento n.° 2000/83 dispunha que "se a Comissão, após o Parlamento ter emitido um parecer, retirar a sua proposta originária para a substituir por um outro texto ou a alterar sensivelmente, o presidente requer que o Parlamento seja novamente consultado". No texto actual, uma disposição análoga (artigo 42.°) está prevista para as alterações elaboradas pelo Conselho.
9. Venhamos ao Conselho. Comentando a citada resolução da Assembleia de 27 de Outubro de 1967, o presidente pro tempore Medici declarou que "o objectivo da consulta é... permitir ao Conselho e à Comissão conhecerem o parecer do Parlamento... para que o mesmo possa ser tomado em conta na elaboração da legislação comunitária. Em regra, tal objectivo é atingido quando o Parlamento deu o seu parecer. Se, contudo, as alterações que o Conselho entender introduzir respeitarem a questões essenciais ainda não submetidas ao Parlamento, não deixaremos de examinar a possibilidade de uma nova consulta. Porém, convém notar que quando o Conselho é chamado a pronunciar-se sobre uma proposta da Comissão é geralmente muito difícil proceder à consulta do Parlamento cada vez que são propostas modificações ou alterações" (sessão de 26.11.1969, Anexo do JO 108, p. 21 e seguintes).
Nesta linha - toda em claro-escuro e muito pouco vinculativa - se inspiram também os textos posteriores. Assim, um documento de Novembro de 1963 afirma que "lorsque à la suite d' une première consultation de l' Assemblée, la Commission présente une proposition modifiée, une nouvelle consultation aura lieu si les modifications dépassent la matière traitée par la proposition initiale; au surplus, elle pourra être reconnue opportune dans des cas particuliers compte tenue du délai dont dispose le Conseil avant l' adoption de la disposition en cause et de l' importance de la modification proposée" (em francês no texto original) ((Doc. R/2673/73 (ASS 1253) corrigenda 1; ver também a resposta que o Conselho deu em 20 de Dezembro de 1979 à pergunta escrita n.° 409/79, de Lord O' Hagan, JO 1980, C 27, p. 3)). Da mesma forma, num texto de 1982 lê-se que o Conselho "procède lorsque la proposition originale, considérée dans son ensemble, a été affectée dans sa substance même, d' ores et déjà à des consultations de l' Assemblée sur des propositions modifiées et... il entend poursuivre dans cette voie" (em francês no texto original) (carta de 8 de Abril de 1982 do presidente pro tempore De Keersmaeker ao presidente do Parlamento, Doc. PE 78.554, p. 5, alínea E).
Em todo o caso, parece que a história das relações entre o Conselho e o Parlamento conhece um único exemplo de nova consulta, aliás posterior às minhas primeiras conclusões neste processo: uma carta de 24 de Abril de 1987, com efeito, solicita à Assembleia que emita novamente o seu parecer sobre a proposta de directiva relativa aos valores para as descargas de aldrina, dieldrina e endrina, alterada pela Comissão (Parlamento Europeu, actas das sessões 1987-1988, série C, n.° 1-37/87).
10. Na doutrina o contributo mais profundo para o estudo do nosso tema é ainda a monografia de Schaub (Die Anhoerung des europaeischen Parlaments im Rechtsetzungsverfahren der EWG, Berlim, 1971). Considerando que a comparação entre o projecto submetido a parecer e o resultante das posteriores alterações da Comissão ou do Conselho deve ser efectuada em relação a cada uma das disposições e tendo em vista o texto no seu conjunto, também Schaub distingue as alterações em formais e materiais. Entre as primeiras, as que dizem respeito à base jurídica e à forma externa do acto só exigem nova consulta quando acabam por modificar o conteúdo material deste último. O pedido de um novo parecer será, ao invés, necessário:
a) se for prevista a extensão da duração de uma medida, por exemplo transformando-a de temporária em definitiva;
b) se for decidido suprimir uma parte da proposta;
c) se estiverem reunidas mais propostas num só texto e a sua unificação der lugar a um produto "qualitativamente" diferente.
No caso das alterações materiais, pelo contrário, a nova consulta impõe-se quando elas: a) alterem a matéria da proposta originária, quer acrescentando-lhe disposições que não figuram no texto submetido ao Parlamento ou não reflectem as indicações contidas no parecer deste, quer conferindo ao Conselho ou à Comissão competências inicialmente não previstas; b) reduzam o conteúdo material da proposta determinando-lhe uma mudança "qualitativa"; c) alarguem o mesmo conteúdo. Da terceira hipótese dá-nos Schaub um exemplo que parece antever o nosso caso concreto em todos os seus detalhes: uma nova consulta - afirma - é indispensável quando a proposta respeita a modificações a introduzir num texto em vigor e o Conselho ou a Comissão decidam, após o parecer da Assembleia, introduzir nesse texto posteriores modificações (p. 155).
Por outro lado, deve salientar-se que, segundo a maioria da doutrina, o poder de emitir pareceres é atribuído ao Parlamento para que este participe no processo legislativo; daí resulta que o artigo 149.° do Tratado é uma norma dotada de natureza igualmente material e, portanto, não susceptível de interpretação restritiva (Grabitz e Laeufer, Das europaeische Parlament, Bona, 1980, p. 127; Laeufer, in Grabitz, Kommentar zum EWG-Vertrag, Munique, 1986, nota 14 ao artigo 137.°; hesitante, Louis, Les règlements de la Communauté économique européenne, Bruxelas, 1969, p. 12, que invoca alguns acórdãos sobre o tema do parecer conforme do Conselho CECA de 13 de Julho de 1965, processos 111/63, Lemmerz Werke GmbH/Alta Autoridade, 37/64, Mannesmann/Alta Autoridade, 39/64, Société des aciéries du Temple/Alta Autoridade, respectivamente, Recueil, p. 971, 1029 e 1073, aliás já ultrapassados pelos acórdãos isoglucose).
11. Finalmente, a jurisprudência. Sobre o problema que nos ocupa o Tribunal de Justiça nunca se pronunicou de forma geral e abstracta. Porém, estabeleceu uma série de critérios que, aplicados com maleabilidade e bom senso, permitem em grande parte dos casos dar-lhes uma solução satisfatória.
Assim, antes de tudo, no citado acórdão Chemiefarma, a recorrente sustentara a ilegalidade de duas disposições do Regulamento n.° 17/62 do Conselho: o artigo 15.°, porque estabelecia um regime de multas diverso do que fora previsto na proposta apreciada pela Assembleia, e o artigo 24.°, porque atribuía à Comissão competências que a mesma proposta não mencionava. O Tribunal indeferiu as duas arguições observando no que se refere à primeira que "o projecto sobre o qual o Parlamento foi consultado não sofreu, no seu conjunto, modificações substanciais (ponto 178) e relativamente à segunda que "na versão aprovada pelo Parlamento, (o projecto) contém no artigo 20.° uma disposição substancialmente idêntica à do artigo 24.° do regulamento (ponto 69).
Seguem-se três acórdãos de 4 de Fevereiro de 1982 (processos 817/79, Buyl/Comissão, 828/79, Adam/Comissão, e 1253/79, Battaglia/Comissão, Recueil, p. 245, 269 e 297, respectivamente). Também aí os recorrentes tinham afirmado que o Regulamento n.° 3085/78 do Conselho se afastava do projecto sobre o qual se tinha pronunciado a Assembleia de forma demasiado sensível para poder ser considerada lícita, enquanto que a Comissão tinha defendido a sua validade alegando que, para os actos aprovados por unanimidade é "desprovida de sentido" a questão de saber se uma nova consulta é necessária. Rejeitando implicitamente o argumento da demandada, o Tribunal submeteu a uma comparação minuciosa a proposta inicial do Executivo, o parecer do Parlamento e o texto definitivamente adoptado pelo Conselho. Este último - concluiu o Tribunal - está conforme com a proposta... com excepção da substituição das taxas de câmbio atualizadas na UCE e das disposições transitórias visando aliviar... os efeitos... do regulamento em relação a certos pensionistas". Mas tais divergências não afectam a validade do acto: a primeira representa de facto mais uma "alteração de método" do que uma "modificação substancial"; e a segunda "corresponde amplamente à vontade expressa pelo Parlamento" (processo 817/79, supracitado, ponto 23).
Os ensinamentos que se podem extrair destes acórdãos parecem-me evidentes. Na opinião do Tribunal, o projecto em que uma disposição seja alterada ou em que venha inserida uma nova disposição só é subtraído a segunda consulta se a alteração ou o aditamento preencherem uma das condições seguintes: a) deixarem inalterados os aspectos essenciais da disposição mais ampla sobre que incidem (Chemiefarma, supracitado, ponto 69); b) tenham mero carácter técnico, isto é, importarem alterações de método ou, em qualquer caso, não alterações de fundo (Buyl, ponto 23, e Chemiefarma, supracitado, ponto 178); c) correspondam à vontade do Parlamento (Buyl, ibidem).
12. Voltemos então ao ponto 15. Recordo que a proposta da Comissão previa acrescentar à parte C, "República Federal da Alemanha", do anexo VI ao Regulamento n.° 1408/71 um único ponto, o 14. Ora, esta norma favorece os trabalhadores migrantes porque obriga as autoridades alemãs a determinar os salários líquidos que interessam para o cálculo das prestações atribuídas aos segurados não residentes na Alemanha como se eles aí residissem. Sabemos, pelo contrário, que para os mesmos trabalhadores o ponto 15 é nitidamente desfavorável. Aplicando a distinção de Jozeau-Maringé e de Schaub, portanto, não há dúvida que o seu aditamento configura uma alteração que incide sobre o conteúdo "material" da proposta.
Contudo, poderá dizer-se que tal alteração é também "substancial" à luz dos critérios elaborados pela vossa jurisprudência ? Creio que é. É pacífico, com efeito, que ela não permite considerar preenchida a condição sub a): isto é, considerar a regulamentação que dela é objecto (artigo 1.° do Regulamento n.° 2000/83) "substancialmente idêntica" à disposição correspondente da proposta ou, recorrendo ainda a Schaub, de natureza a não alterar a "qualidade" desta. Não preenchida, além disso, está igualmente a condição sub c). A Comissão nega-o detectando uma analogia entre o caso em apreço e o do processo Chemiefarma, mas a sua tese é infundada. Enquanto que no caso de Chemiefarma o artigo 15.° vem seguramente ao encontro da vontade manifestada pela Assembleia, nada - nem a acta da sessão de 11 de Março de 1983, nem o relatório do deputado Ghergo, nem a resolução de 16 de Maio de 1983 - autoriza a concluir que a disposição controvertida visa a satisfazer um desejo do Parlamento.
Apenas resta então a condição sub b); e é precisamente sobre essa que a Comissão joga todas as cartas. Na opinião desta - recorda-se - o ponto 15 contém uma regulamentação meramente técnica que, como prevê o artigo 89.° do Regulamento n.° 1408/71, tem em conta algumas particularidades próprias da situação jurídica alemã. Mas as coisas não se apresentam assim. Em primeiro lugar é de excluir que o artigo 89.° obrigue a tomar em consideração as peculiaridades técnicas das ordens jurídicas nacionais; como vimos o artigo limita-se antes a remeter para o anexo VI no qual figuram em concreto as modalidades de aplicação de algumas das ditas legislações. O ponto fundamental, contudo, é que a nossa disposição não estabelece uma simples "regulamentação técnica". A própria Comissão o reconhece. Com efeito, nas suas alegações afirma que, longe de se limitar a clarificar uma situação jurídica susceptível de anomalias ou de efeitos perversos, aquela norma prevê "disposições novas"; isto é, altera o sistema até então seguido - nos termos do qual a profissão anterior era determinada tendo em conta as actividades que o inválido tinha exercido noutros Estados-membros - por uma fórmula que impõe a tomada em consideração apenas da actividade por ele exercida na Alemanha (p. 20).
Quanto ao Conselho, os argumentos que resumi no ponto 6, não poderiam ser mais frágeis. Assim, dizer que as modalidades de aplicação das legislações nacionais deixam em princípio inalterada a substância do regulamento não tem sentido se é certo - como estabelecem a doutrina e sobretudo a vossa jurisprudência - que as alterações devem ser apreciadas não em abstracto, mas comparando nos pormenores e no conjunto o texto da proposta com o do acto definitivo. Não menos absurdo é afirmar que a nova consulta só seria necessária se tais modalidades fossem contrárias aos "princípios da regulamentação comunitária relativa à coordenação da legislação social", isto é, em substância, com o artigo 51.° do Tratado. Num caso deste género, com efeito, estas mesmas modalidades seriam inválidas e um segundo parecer do Parlamento não bastaria, certamente para saná-las. Acrescento que esta tese colide com o acórdão de 25 de Fevereiro de 1986, processo 284/84 (Spruyt, Colect., p. 685), cujo ponto 18 estatui: "Les dispositions du réglement n.° 1408/71, et plus particulièrement celles de son annexe VI, prises en application de l' article 51 du Traité doivent être interprétées à la lumière de l' objectif de cet article qui est de contribuer à l' établissement d' une liberté aussi complète que possible de la... circulation des travailleurs migrants, principe qui s' inscrit dans les fondements de la Communauté" (em francês no texto original).
Inteiramente fútil é, portanto, a invocação do acórdão Klughardt, no qual confirmásteis a jurisprudência relativa ao artigo 190.°, determinando que os "considerandos" dos regulamentos explicam os aspectos essenciais e, portanto, não todos os pormenores, das disposições adoptadas. Pelo contrário, parece-me precioso um elemento surgido no decurso do processo no Tribunal pleno, a saber, o que pelo Secretariado-Geral do Conselho foi admitido numa nota redigida em 17 de Março de 1983 para a reunião que o grupo "questões sociais" efectuaria duas semanas depois: as observações dos Estados-membros sobre a proposta da Comissão - declarou aquele órgão - correspondem na maior parte a "des modifications d' ordre linguistique ou rédactionnel", mas pelo menos em parte "concernent des demandes de modifications substancielles du texte actuel des règlements 1408/71 et 574/72" (em francês no texto original). Portanto, alterações substanciais há quatro anos e ajustamentos técnicos hoje: a reviravolta não podia ser mais flagrante e a tese pela qual o agente da instituição procurou na audiência negá-la ou reduzir-lhe o alcance - Conselho e Secretariado Geral do Conselho não são a mesma coisa - deixa evidentemente tudo na mesma.
Se estas considerações são fundadas, parece-me lógico delas deduzir que o não se ter procedido a uma nova consulta do Parlamento constitue uma violação de formalidades substanciais e implica a nulidade do ponto 15.
13. A conclusão que assim se obtém é de natureza a tornar inútil um exame com vista a apreciar a compatibilidade da nossa disposição com as disposições pertinentes do Tratado. Não pretendo contudo, subtrair-me a esta análise, não só porque as partes na causa principal e as instituições interessadas concentraram os seus esforços no problema que dela é objecto, mas também porque é de boa regra que o advogado-geral se pronuncie sobre todos os aspectos da causa que lhe é atribuída.
Comecemos então por determinar o alcance exacto da disposição. A decisão de reenvio propõe-lhe duas leituras: a) a norma actua sobre as condições de que o n.° 1246 da RVO faz depender o direito à pensão, excluindo deste o inválido que não tenha completado na Alemanha os 60 meses de período de espera; b) a norma incide unicamente sobre a determinação da categoria em que o inválido deve ser classificado, dispondo que para esse efeito se deve ter em conta apenas a actividade que ele exerceu em território alemão.
Entre estas interpretações o Bundessozialgericht parece inclinar-se para a primeira. Na sua opinião, com efeito, a norma determina que "o direito à pensão... só em função das actividades consideradas pela regulamentação da segurança alemã", retira qualquer relevância "as actividades... sujeitas a seguro obrigatório nos outros Estados-membros" e não permite a totalização dos períodos de seguro "pelo menos no que respeita à aquisição do direito em função da profissão anterior" (decisão de reenvio, p. 6). Em apoio desta tese, que se baseia unicamente no direito interno, militaria uma característica peculiar do sistema alemão; a ideia de que à pensão deve corresponder, no quadro de uma relação substancialmente sinalagmática, o exercício, durante um tempo suficientemente longo, de trabalho qualificado e sujeito a seguro obrigatório.
Pela segunda interpretação, em contrapartida, alinham o Landesversicherungsanstalt Schwaben e a Comissão. O ponto 15 - alegam - deve ser entendido no sentido de que "o conceito de actividades sujeitas ao seguro obrigatório alemão" não se refere ao período de espera, mas serve unicamente para identificar a profissão exercida anteriormente pelo inválido. Prova disso são os motivos que presidiram a sua adopção. Com efeito, a disposição foi introduzida para obviar à jurisprudência do Bundessozialgericht que, tendo imposto às instituições de segurança a tomada em consideração das actividades do migrante anteriores à sua mudança para a Alemanha, obrigava-as a trabalhosas investigações sobre a equivalência de tais actividades com a exercida em território alemão e assim provocava atrasos na liquidação das pensões.
Digo desde já que me parece preferível a tese proposta pelo juiz da causa principal e acolhida por Mario Roviello no decurso do nosso processo; mas entendo que, ainda mais que os argumentos aduzidos pelo Bundessozialgericht, justificam a escolha desta tese a letra e as finalidades da disposição controvertida. A letra é suficientemente explícita. Lembro que o n.° 1246 da RVO estabelece que, para usufruir da pensão o trabalhador deve satisfazer duas condições: sujeição da sua última actividade a seguro obrigatório pelo menos 36 meses e cumprimento do período de espera. Ora, ao referir-se ao benefício desta forma regulado, o legislador comunitario usa a fórmula "no que respeita ao direito" e "para a determinação do direito" (ver supra, ponto 4, no princípio), assim demonstrando apontar para as condições com base nas quais o direito deve ser conferido. No mesmo sentido pode citar-se a motivação do ponto 15, que resulta do quarto considerando do Regulamento n.° 2000/83: "deve definir-se - afirma o texto - que para a concessão do direito (na versão alemã fala-se expressamente de Anspruchsvoraussetzungen, isto é de "condições da pretensão") e na versão francesa de ouverture à un droit) a uma pensão... alemã devem ser tomadas em consideração unicamente as actividades sujeitas a seguro obrigatório exercidas" na República Federal da Alemanha.
A um resultado análogo conduz o exame dos objectivos que o ponto 15 prossegue. Como se viu, segundo o recorrido na causa principal e a Comissão, a disposição visa unicamente libertar as instituições de segurança alemã da tarefa de se pronunciar sobre a equivalência entre o trabalho que o migrante efectuou na Alemanha e as actividades que exerceu noutros Estados-membros. Na realidade, o Bundessozialgericht tinha feito bem mais que exigir a tomada em consideração dessas actividades. Assim, o citado acórdão de 29 de Novembro de 1978 decidiu que, para a obtenção da pensão de mineiro (regulada no n.° 45 do Reichsknappschaftsgesetz em termos idênticos aos do n.° 1246) o período de espera fosse calculado tendo em conta os períodos de segurança cumpridos pelo migrante antes de se mudar para a Alemanha. É pois altamente plausível que o ponto 15 vise também - ou melhor, sobretudo - a condição relativa a esses 60 meses a fim de eliminar a leitura favorável aos interesses do migrante que dela tinha dado a jurisprudência. E essa eliminação não perde certamente importância, como pretendeu no segundo processo oral o agente da Comissão, por tal jurisprudência ser fruto não do Bundessozialgericht funcionando como Tribunal pleno, mas de uma sua secção.
14. Pois bem, pode dizer-se que está conforme com o Tratado uma norma que produz este efeito? Relembro que o Regulamento n.° 1408/71 se baseia nos artigos 7.° e 51.°: como é sabido, o primeiro proíbe qualquer descriminação em razão da nacionalidade, enquanto que nos termos do segundo, "o Conselho... tomará no domínio da segurança social as medidas necessárias ao estabelecimento da livre circulação dos trabalhadores, instituindo, designadamente um sistema que assegure aos trabalhadores migrantes... a totalidade de todos os períodos tomados em consideração pelas diversas legislações nacionais, tanto para fins de aquisição e manutenção do direito às prestações, como para o cálculo destas". Recordo igualmente que, de acordo com a vossa jurisprudência, o objectivo do artigo 51.° é "permitir ao... migrante a aquisição do direito às prestações por todos os períodos de trabalho ou equiparados cumpridos nos vários Estados-membros, sem (qualquer) discriminação em relação a outros trabalhadores, como consequência do exercício do seu direito de livre circulação" (acórdãos de 9 de Julho de 1975, processo 20/75 D' Amico/Landesversicherungsanstalt Rheinland-Pfalz, Recueil, p. 891, ponto 10, e de 23 de Abril de 1986, processo 153/84, Ferraioli/Deutsche Bundespost, Colect., p. 1401, ponto 16).
A luz destes princípios, a incompatibilidade do ponto 15 é manifesta. Como disse, de facto, ele não permite a totalização que o Conselho deve garantir aos trabalhadores provenientes dos outros Estados-membros e, por isso mesmo, reserva-lhes um tratamento discriminatório. Demonstra-o uma consideração muito simples. O migrante que não tenha cumprido na República Federal da Alemanha o período de 60 meses exigido pelo n.° 1246 da RVO não pode invocar os períodos de segurança cumpridos antes da sua mudança, mesmo se, como é o caso de Roviello, eles perfazem um total de 15 anos; o trabalhador alemão, pelo contrário, obtem a pensão mesmo tendo trabalhado unicamente durante 60 meses.
15. Mas há mais. O ponto 15 seria contrário ao artigo 51.° do Tratado de Roma mesmo que se acolhesse a (de qualquer modo pouco atendível) interpretação minimalista, que dele apresentaram a Comissão e a instituição competente da Suábia.
Admitamos, com efeito, que ao prescrever que se tenham em conta unicamente as actividades cobertas pelo seguro alemão, o Conselho pensasse realmente na determinação da profissão exercida pelo segurado até ao momento em que ocorreu o risco; o migrante estaria da mesma forma em desvantagem, agora pela impossibilidade de fazer valer a qualificação mais elevada que tinha adquirido antes de vir para a Alemanha. E esta consequência - que é de excluir no caso de Roviello, mas que não é de forma alguma imaginária - é seguramente contrária ao princípio que impõe a não discriminação do trabalhador, "como consequência do exercício do seu direito de livre circulação" (ver supra, acórdão D' Amico).
16. Com base nas considerações antecedentes, sugiro-vos que seja respondido da forma seguinte às questões formuladas pela IV Secção do Bundessozialgericht por decisão de 28 de Novembro de 1984, no processo entre Mario Roviello e o Landesversicherungsanstalt Schwaben:
"O ponto 15 que o Regulamento n.° 2000/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983, introduziu no ponto C, 'República Federal da Alemanha', anexo VI ao regulamento n.° 1408/71 do Conselho é inválido porque viciado de violação de formalidades essenciais."
(*) Tradução do italiano.