62023CJ0066
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
12 september 2024 (
*1
) (
i
)
„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Richtlijn 92/43/EEG – Richtlijn 2009/147/EG – Behoud van de vogelstand – Instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna – Aanwijzing van een gebied als speciale beschermingszone – Zogenoemde soorten ‚die bepalend zijn voor de aanwijzing’ – Tijdelijke horizontale maatregelen die uniform van toepassing zijn op alle speciale beschermingszones – Ontbreken van geïndividualiseerde beheersplannen”
In zaak C‑66/23,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Symvoulio tis Epikrateias (hoogste bestuursrechter, Griekenland) bij beslissing van 19 december 2022, ingekomen bij het Hof op 7 februari 2023, in de procedure
Elliniki Ornithologiki Etaireia,
Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou,
Perivallontikos Syllogos Rethymnou,
Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou,
KX,
en andere partijen
tegen
Ypourgos Esoterikon,
Ypourgos Oikonomikon,
Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon,
Ypourgos Perivallontos kai Energeias,
Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: A. Arabadjiev (rapporteur), kamerpresident, T. von Danwitz, P. G. Xuereb, A. Kumin en I. Ziemele, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: L. Carrasco Marco, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting van 18 januari 2024,
gelet op de opmerkingen van:
–
Elliniki Ornithologiki Etaireia en Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou, vertegenwoordigd door P. Fokas-Pagoulatos, dikigoros,
–
Perivallontikos Syllogos Rethymnou, Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou, KX, en de andere partijen, vertegenwoordigd door D. Bousmpouras en V. Kounelis, dikigoroi,
–
Ypourgos Esoterikon, Ypourgos Oikonomikon, Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon, Ypourgos Perivallontos kai Energeias, Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon en de Griekse regering, vertegenwoordigd door E. Leftheriotou, M. Tassopoulou en A. Vasilopoulou als gemachtigden,
–
de Tsjechische regering, vertegenwoordigd door J. Benešová, L. Langrová en M. Smolek als gemachtigden,
–
de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door E. M. M. Besselink, M. K. Bulterman en C. S. Schillemans als gemachtigden,
–
de Poolse regering, vertegenwoordigd door B. Majczyna als gemachtigde,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Hermes en I. Zervas als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 22 februari 2024,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PB 2010, L 20, blz. 7; hierna: „vogelrichtlijn”), van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB 1992, L 206, blz. 7; hierna: „habitatrichtlijn”), en van richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 2012, L 26, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 (PB 2014, L 124, blz. 1; hierna: „richtlijn 2011/92”).
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen, enerzijds, de Elliniki Ornithologiki Etaireia (Grieks ornithologisch genootschap), Syllogos Diktyo Oikologikon Organoseon Aigaiou (netwerkvereniging van milieuverenigingen van de Egeïsche Zee), Perivallontikos Syllogos Rethymnou (milieuvereniging van Rethymnon), Politistikos Syllogos Thronos Kleisidiou (culturele vereniging Thronos Kleisidi), KX en andere partijen en, anderzijds, de Ypourgos Esoterikon (minister van Binnenlandse Zaken, Griekenland), de Ypourgos Oikonomikon (minister van Financiën, Griekenland), de Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon (minister van Ontwikkeling en Investeringen, Griekenland), de Ypourgos Perivallontos kai Energeias (minister van Milieubeheer en Energie, Griekenland) en de Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (minister van Plattelandsontwikkeling en Voedselvoorziening, Griekenland) over de wettigheid van een in 2012 vastgesteld ministerieel besluit houdende wijziging en aanvulling van de wetgeving tot omzetting van de vogelrichtlijn in Grieks recht.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Vogelrichtlijn
3
Overeenkomstig artikel 1, lid 1, ervan heeft de vogelrichtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het VWEU van toepassing is. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
4
Artikel 4 van deze richtlijn luidt:
„1.   Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.
In dat verband wordt gelet op:
a)
soorten die dreigen uit te sterven;
b)
soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;
c)
soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;
d)
andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.
Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil.
De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee‑ en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.
2.   De lidstaten nemen soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui‑ en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de lidstaten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.
[...]
4.   De lidstaten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de leefgebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de lidstaten zich in om vervuiling en verslechtering van de leefgebieden te voorkomen.”
Habitatrichtlijn
5
Zoals gedefinieerd in artikel 1, onder l), van de habitatrichtlijn wordt onder een „speciale beschermingszone” een door de lidstaten bij een wettelijk, bestuursrechtelijk en/of op een overeenkomst berustend besluit aangewezen gebied van communautair belang verstaan, waarin de beschermingsmaatregelen worden toegepast die nodig zijn om de natuurlijke habitats en/of de populaties van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
6
Artikel 6 van deze richtlijn bepaalt het volgende:
„1.   De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2.   De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3.   Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. [...]
4.   Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de [Europese] Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
[...]”
7
Artikel 7 van die richtlijn luidt:
„De uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen komen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van richtlijn 79/409/EEG [van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB 1979, L 103, blz. 1)], voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig [richtlijn 79/409], indien deze datum later valt.”
Grieks recht
8
Nomos 1650/1986 gia tin prostasia tou perivallontos (wet 1650/1986 inzake milieubescherming) (FEK Α’160/16.10.1986), zoals gewijzigd bij Nomos 3937/2011 (wet 3937/2011) (FEK Α’60/31.3.2011) en Nomos 4685/2020 (wet 4685/2020) (FEK Α’92/7.5.2020), regelt de speciale beschermingszones (hierna: „SBZ’s”) in Griekenland. Wet 1650/1986, zoals gewijzigd, schrijft in wezen voor dat beheersplannen voor de betrokken soorten en SBZ’s moeten worden opgesteld na een bijzondere milieubeoordeling.
9
In Nomos 4014/2011 gia tin perivallontiki adeiodotisi ergon kai drastitriotiton, rithmisi afthereton se sinartisi me dimiourgia perivallontikou isozigiou ki alles diatakseis armodiotitas Ypourgeiou Perivallontos, Energeias kai Klimatikis Allagis (wet 4014/2011 inzake milieuvergunningen van projecten en activiteiten, inzake regularisatie van bouwwerken waarvoor geen vergunning is verleend in het kader van het tot stand brengen van een milieuevenwicht en inzake andere bepalingen van het ministerie van Milieu, Energie en Klimaatverandering) (FEK Α’209/21.9.2011) zijn de voorwaarden voor projecten in SBZ’s vastgesteld.
10
Artikel 11 van deze wet bepaalt dat de bijzondere milieubeoordeling van een publiek of privaat project ten eerste de registratie van de betrokken soorten omvat en ten tweede de passende beoordeling van de gevolgen van dat project voor met name de in het wild levende vogels die zijn vermeld in bijlage I bij artikel 14 van de Koini Ypourgiki apofasi nr. 37338/1807/2010 „Kathorismos metron kai diadikasion gia tin diatirisi tis agrias ornithopanidas kai ton oikotopon/endietimaton tis, se simmorfosi me tin Odigia 79/409/ΕΟK, ‚peri diatiriseos ton agrion ptinon’ tou Europaikou Simvouliou tis 2as Apriliou 1979, opws kodikopoiithike me tin Odigia 2009/147/EK (interministerieel besluit nr. 37338/1807/2010 „Vaststelling van maatregelen en procedures voor het behoud van in het wild levende vogels en hun leefgebieden, in de zin van richtlijn 79/409, zoals gecodificeerd bij richtlijn 2009/147/EG”) (FEK Β’1495/6.9.2010; hierna: „ministerieel besluit van 2010”), dat strekte tot omzetting van de vogelrichtlijn in Grieks recht, alsook voor de niet in die bijlage genoemde maar op Grieks grondgebied geregeld voorkomende trekvogels.
11
Overeenkomstig artikel 2 van het ministerieel besluit van 2010 vormen deze wilde vogels en trekvogels „soorten die bepalend zijn voor de aanwijzing”, dat wil zeggen vogelsoorten waarvoor de betrokken zones als SBZ zijn aangeduid na een beoordeling van de specifieke wetenschappelijke en ornithologische criteria in bijlage A van dit ministerieel besluit met het oog op die aanduiding. Deze wilde vogels en trekvogels vormen, samen met de criteria voor de aanwijzing van de SBZ’s, bepalende indicatoren voor de aanwijzing van een gebied als SBZ. Bij artikel 4 van dat ministerieel besluit worden SBZ’s ingesteld, waarin speciale maatregelen worden getroffen zoals de beperking van bepaalde activiteiten of de omkadering en zelfs een verbod op bepaalde ingrepen die negatieve gevolgen kunnen hebben voor de betrokken zones.
12
Koini Ypourgiki apofasi nr. 8353/276/Ε103 „Tropopoiisi kai simplirosi tis koinis ypourgikis apofasis no 37338/1807/2010 ‚Kathorismos metron kai diadikasion gia tin diatirisi tis agrias ornithopanidas kai ton oikotopon/endietimaton tis, se simmorfosi me tin Odigia 79/409/ΕΟK, „peri diatiriseos ton agrion ptinon” tou Europaikou Simvouliou tis 2as Apriliou 1979, opws kodikopoiithike me tin Odigia 2009/147/EK’” (interministerieel besluit nr. 8353/276/Ε103 „Bepalingen houdende wijziging en aanvulling van interministerieel besluit nr. 37338/1807/2010, ‚Vaststelling van maatregelen en procedures voor het behoud van in het wild levende vogels en hun leefgebieden, in de zin van richtlijn 79/409, zoals gecodificeerd bij richtlijn 2009/147/EG’”) (FEK Β’415/23.2.2012; hierna: „ministerieel besluit van 2012”) wijzigt en vervolledigt het ministerieel besluit van 2010. Dit besluit voorziet in horizontale maatregelen die van toepassing zijn op alle SBZ’s, die als zodanig zijn aangewezen krachtens het ministerieel besluit van 2010. Bij ministerieel besluit van 2012 wordt aan artikel 14 van het ministerieel besluit van 2010 een bijlage toegevoegd met een lijst van SBZ’s op basis van de in punt 10 van het onderhavige arrest genoemde „soorten die bepalend zijn voor de aanwijzing” en worden speciale beschermingsmaatregelen vastgesteld voor de betrokken in het wild levende vogels en hun leefgebieden, die kunnen worden aangevuld met beheersplannen.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
13
Verschillende verenigingen en een groot aantal particulieren komen op tegen de beschermingsregeling van het ministerieel besluit van 2012. Zij stellen onder andere dat dit ministerieel besluit de vogelrichtlijn verkeerd heeft omgezet in Grieks recht.
14
Tegen dat ministerieel besluit zijn bij de verwijzende rechter, de Symvoulio tis Epikrateias (hoogste bestuursrechter, Griekenland), twee beroepen tot nietigverklaring ingesteld. Het ene strekt ertoe dat dit ministerieel besluit in zijn geheel nietig wordt verklaard. Het andere strekt tot nietigverklaring van artikel 5 bis, lid 2, artikel 5 ter, leden 3 en 4, artikel 5 quater, lid 1, artikel 5 quinquies, leden 1 en 3 ter, en artikel 5 decies, lid 4, van dat besluit.
15
Ter ondersteuning van deze twee beroepen voeren verzoekers in het hoofdgeding om te beginnen aan dat de beschermingsmaatregelen in het ministerieel besluit van 2012 slechts betrekking hebben op de in punt 10 van het onderhavige arrest genoemde „soorten die bepalend zijn voor de aanwijzing” – te weten de vogelsoorten waarvoor deze zones zijn aangewezen – voor zover zij voldoen aan de rekenkundige criteria die zijn vastgesteld in bijlage A bij artikel 14 van het ministerieel besluit van 2010. Deze bepaling is in strijd met artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn, waarin de verlening van de door die richtlijn geboden bescherming afhankelijk is gesteld van het feit dat soorten zijn vermeld in bijlage I bij de richtlijn, en niet van de vraag of soorten voorkomen op een op nationaal niveau opgestelde lijst.
16
Verder merken verzoekers in het hoofdgeding op dat het ministerieel besluit van 2012 voorziet in horizontale beschermingsmaatregelen voor alle SBZ’s, zonder bescherming voor alle in bijlage I bij de vogelrichtlijn bedoelde vogelsoorten en trekvogels die geregeld voorkomen in elke SBZ (hierna: „beschermde soorten”).
17
Verweerders in het hoofdgeding voeren aan dat dit ministerieel besluit dient als „leidraad voor de uitvoering van activiteiten in de SBZ’s” en dat de betrokken maatregelen „voorzorgsmaatregelen” zijn, die zijn getroffen in afwachting van de vaststelling van een alomvattend beschermingskader voor elke SBZ.
18
De verwijzende rechter voegt hieraan toe dat er ten tijde van de vaststelling van dat ministerieel besluit nog geen adequate instandhoudingsdoelstellingen waren vastgesteld, en dat er geen adequate beschermingsmaatregelen waren genomen voor elke afzonderlijke SBZ. De verwijzende rechter vraagt zich dan ook af of de Griekse wetgever de vogelrichtlijn correct heeft omgezet, met name vanwege de handhaving van horizontale „voorzorgsmaatregelen”, die evenwel uitsluitend betrekking hebben op de bescherming van de in punt 10 van het onderhavige arrest genoemde „soorten die bepalend zijn voor de aanwijzing” van SBZ’s.
19
In die omstandigheden heeft de Symvoulio tis Epikrateias de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Dient artikel 4, leden 1 en 2, van de [vogelrichtlijn], gelezen in samenhang met artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de [habitatrichtlijn], aldus te worden uitgelegd dat het in de weg staat aan nationale bepalingen [...], op grond waarvan speciale beschermingsmaatregelen, maatregelen tot behoud en herstel van de soorten en de habitats van in het wild levende vogels in de [SBZ’s] uitsluitend van toepassing zijn op ‚soorten die bepalend zijn voor de aanwijzing’, dat wil zeggen uitsluitend op de in het wild levende vogelsoorten die zijn vermeld in bijlage I bij de [vogelrichtlijn] en op de trekvogels die geregeld voorkomen in elke SBZ, en die, samen met de in de nationale wettelijke regeling opgenomen criteria voor de aanwijzing van de SBZ’s, dienen als bepalende indicatoren voor de aanwijzing van een gebied tot SBZ?
2)
Is het voor de beantwoording van de eerste vraag van belang dat de genoemde speciale beschermingsmaatregelen, maatregelen tot behoud en herstel van de soorten en de habitats van in het wild levende vogels in de [SBZ’s] voornamelijk preventieve basismaatregelen (‚voorzorgsmaatregelen’) zijn ter bescherming van de SBZ’s, met een horizontale toepassing, dat wil zeggen voor alle SBZ’s, en dat tot op de dag van vandaag in de Griekse rechtsorde nog geen beheersplannen zijn vastgesteld voor elke specifieke SBZ, die de doelstellingen en de maatregelen formuleren die noodzakelijk zijn om een gunstige staat van instandhouding van elke SBZ en van de soorten die daarin leven, te bereiken en te waarborgen?
3)
Is het voor de beantwoording van de eerste en tweede vraag van belang dat, op grond van de verplichting om projecten en activiteiten te onderwerpen aan een milieueffectbeoordeling in de zin van [richtlijn 2011/92] en aan een ‚passende beoordeling’ als bedoeld in artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de [habitatrichtlijn], alle soorten die zijn vermeld in bijlage I bij de [vogelrichtlijn] of alle trekvogels die geregeld voorkomen in elke SBZ, in aanmerking worden genomen in het kader van een milieueffectbeoordeling van ieder specifiek publiek of particulier plan?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
20
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 4 van de vogelrichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat de daarin opgenomen maatregelen op het gebied van bescherming, instandhouding en herstel van in het wild levende vogelsoorten en habitats in de SBZ’s, enkel betrekking hebben op soorten die bepalend zijn voor de aanwijzing van de betrokken zone of ook op andere krachtens artikel 4 van de habitatrichtlijn te beschermen vogelsoorten die in deze SBZ’s voorkomen.
21
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de vogelrichtlijn volgens artikel 1, lid 1, eerste zin, ervan betrekking heeft op de bescherming van „alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het [VWEU] van toepassing is”.
22
Artikel 4, lid 1, van deze richtlijn bepaalt dat de lidstaten speciale beschermingsmaatregelen moeten treffen voor habitats, die onder andere het voortbestaan en de voortplanting van de in bijlage I bij die richtlijn vermelde vogelsoorten moeten kunnen veiligstellen. Deze bepaling schrijft ook voor om de gebieden die naar aantal en oppervlakte het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de in deze bijlage I genoemde soorten, als SBZ aan te wijzen.
23
Ingevolge artikel 4, lid 2, van de vogelrichtlijn dienen de lidstaten tevens de broed-, rui‑ en overwinteringsgebieden van geregeld voorkomende trekvogels die niet in die bijlage I zijn vermeld, alsmede de rustplaatsen in hun trekzones, als SBZ aan te wijzen (zie naar analogie arrest van 6 maart 2003, Commissie/Finland, C‑240/00, EU:C:2003:126, punt 16 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24
Artikel 4 van de vogelrichtlijn voorziet aldus zowel voor de in bijlage I bij die richtlijn vermelde soorten als voor de niet in die bijlage genoemde geregeld voorkomende trekvogelsoorten in een specifiek op deze vogels gerichte en versterkte regeling, die haar rechtvaardiging vindt in het feit dat het gaat om, respectievelijk, de meest bedreigde soorten en degene die tot het gemeenschappelijke erfgoed van de Europese Unie behoren. De lidstaten zijn dus verplicht om de nodige maatregelen voor de instandhouding van die soorten te nemen (zie naar analogie arrest van 13 december 2007, Commissie/Ierland, C‑418/04, EU:C:2007:780, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25
Deze regeling bevat twee categorieën aanvullende verplichtingen.
26
Ten eerste zijn de lidstaten verplicht de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van de beschermde soorten meest geschikte gebieden als SBZ aan te wijzen, waaraan zij zich niet kunnen onttrekken door andere speciale beschermingsmaatregelen te treffen. Wanneer vogels van de aangegeven soorten op het grondgebied van een lidstaat voorkomen, moet deze staat dus daarvoor met name SBZ’s aanwijzen (zie naar analogie arrest van 19 mei 1998, Commissie/Nederland, C‑3/96, EU:C:1998:238, punten 55 en 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27
Dienaangaande heeft het Hof verduidelijkt dat, wanneer de lidstaten zich aan die verplichting zouden kunnen onttrekken op grond dat het voortbestaan en de voortplanting van de beschermde soorten reeds door andere speciale beschermingsmaatregelen voldoende worden veiliggesteld, het door artikel 4, lid 3, van de vogelrichtlijn beoogde doel, een samenhangend geheel van SBZ’s te vormen, onbereikbaar zou dreigen te worden (zie naar analogie arrest van 19 mei 1998, Commissie/Nederland, C‑3/96, EU:C:1998:238, punt 58).
28
De lidstaten moeten met name op grond van artikel 4, leden 1 en 2, van deze richtlijn de SBZ’s een juridische beschermingsstatus verlenen, die in het bijzonder het voortbestaan en de voortplanting van de in bijlage I daarbij vermelde vogelsoorten alsmede de voortplanting, de rui en de overwintering van de niet in die bijlage genoemde en geregeld voorkomende trekvogels kan veiligstellen (arrest van 14 oktober 2010, Commissie/Oostenrijk, C‑535/07, EU:C:2010:602, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29
Hieruit volgt dat SBZ’s worden aangewezen voor de in bijlage I bij de vogelrichtlijn vermelde specifieke vogelsoorten en voor de niet in die bijlage genoemde geregeld voorkomende trekvogelsoorten. Elk van die beschermingszones wordt dus gekenmerkt door bepaalde beschermde soorten.
30
Ten tweede moeten de lidstaten speciale beschermingsmaatregelen treffen voor habitats.
31
Deze maatregelen kunnen niet beperkt blijven tot het vermijden van door de mens veroorzaakte externe aantastingen en storingen, maar dienen al naargelang van de situatie ook positieve maatregelen voor de instandhouding en de verbetering van de staat van het betrokken gebied te omvatten [arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, punt 209 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
32
Ingevolge artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn, waarvoor de uit artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats zijn gekomen, nemen de lidstaten passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de SBZ’s te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van artikel 4, van wezenlijke invloed zijn.
33
In navolging van de advocaat-generaal in punt 36 van haar conclusie, moet worden vastgesteld dat met betrekking tot de beschermingsvereisten artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn geen onderscheid maakt naargelang de betrokken SBZ is aangewezen voor de krachtens deze bepaling beschermde vogelsoorten of naargelang dergelijke soorten erin „voorkomen” als andere beschermenswaardige soorten, zonder dat die zone voor deze andere soorten als SBZ is aangewezen.
34
Tevens zij opgemerkt dat artikel 4 tot doel heeft om de beschermingsmaatregelen vast te stellen die nodig zijn voor het behoud van een gunstige staat van instandhouding van de beschermde soorten die in de aangewezen SBZ’s voorkomen [zie in die zin arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Białowieża), C‑441/17, EU:C:2018:255, punt 210].
35
Zoals in punt 32 van het onderhavige arrest is opgemerkt, is in artikel 7 van de habitatrichtlijn bepaald dat de uit artikel 6, leden 2 tot en met 4, voortvloeiende verplichtingen in de plaats komen van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van laatstgenoemde richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die laatste richtlijn zijn erkend.
36
Artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn bevat een algemene verplichting voor de lidstaten om passende maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat in de speciale beschermingszones de kwaliteit van de habitats niet verslechtert en er geen significante storende factoren optreden voor de soorten „waarvoor de zones zijn aangewezen” voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
37
In casu betogen verzoekers in het hoofdgeding dat krachtens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepalingen of de toepassing van de daarin vastgestelde criteria noch de speciale beschermingsmaatregelen van artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn, die betrekking hebben op de in bijlage I bij deze richtlijn genoemde soorten, noch de in artikel 4, lid 2, van die richtlijn bedoelde gelijkwaardige maatregelen met betrekking tot de geregeld voorkomende trekvogels, en evenmin de in artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn bedoelde maatregelen, van toepassing zijn op alle vogelsoorten die zijn opgenomen in de standaardgegevensformulieren die zijn vastgesteld bij beschikking 97/266/EG van de Commissie van 18 december 1996 betreffende het informatieformulier voor als Natura 2000-gebied voorgestelde gebieden (PB 1997, L 107, blz. 1) en waarvan de aanwezigheid is beoordeeld met een score hoger dan „onbeduidend”.
38
Artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn moet in zijn context worden gelezen, waarbij rekening dient te worden gehouden met artikel 4 van de vogelrichtlijn en met de aan deze bepaling voorafgaande en daaropvolgende bepalingen.
39
In dit verband zij vastgesteld dat artikel 6 van de habitatrichtlijn de vast te stellen maatregelen indeelt in drie categorieën, namelijk instandhoudingsmaatregelen, preventieve maatregelen en compenserende maatregelen, als respectievelijk bedoeld in de leden 1, 2 en 4 van dit artikel [arrest van 29 juni 2023, Commissie/Ierland (Bescherming van speciale beschermingszones), C‑444/21, EU:C:2023:524, punt 147 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
40
Ten eerste moet worden opgemerkt dat artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn, dat niet van toepassing is op SBZ’s maar – zoals de Commissie benadrukt – de met artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn vergelijkbare bepaling is wat betreft de vaststelling van instandhoudingsmaatregelen, de lidstaten aldus verplicht instandhoudingsmaatregelen vast te stellen die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I bij de habitatrichtlijn en van de soorten van bijlage II bij laatstgenoemde richtlijn „die in die gebieden voorkomen”. Het relevante criterium is dus de aanwezigheid van de soorten in het betrokken gebied.
41
Ten tweede moeten volgens de rechtspraak de bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn, gelet op de door deze richtlijn beoogde instandhoudingsdoelstellingen, als een coherent geheel worden uitgelegd. De leden 2 en 3 van dit artikel beogen namelijk natuurlijke habitats en habitats van soorten hetzelfde beschermingsniveau te waarborgen, terwijl lid 4 van dat artikel enkel een uitzondering vormt op de tweede volzin van lid 3 ervan (arrest van 12 april 2018, People Over Wind en Sweetman, C‑323/17, EU:C:2018:244, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42
In dit verband, en zoals de Commissie benadrukt, bepalen de leden 3 en 4 van artikel 6 van de habitatrichtlijn, die overeenkomstig artikel 7 van deze richtlijn ook van toepassing zijn op SBZ’s en op grond waarvan de lidstaten een beoordeling vooraf moeten maken en voor elk plan of project dat significante gevolgen voor de betrokken gebieden kan hebben voorafgaande toestemming moeten vereisen, dat de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied een dwingend referentiepunt vormen voor de vereiste passende beoordelingen.
43
Derhalve moet het in artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn bedoelde beschermingsniveau met name worden bepaald aan de hand van de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied.
44
Daarnaast moet erop worden gewezen dat SBZ’s onderworpen zijn aan de in artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn en artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn vermelde verplichtingen inzake het beheer van beschermingszones, die – zoals de advocaat-generaal in punt 54 van haar conclusie heeft opgemerkt – beogen in SBZ’s een bescherming te verzekeren die gelijkwaardig is aan die van artikel 4, lid 4, en artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn.
45
In het arrest van 21 september 2023, Commissie/Duitsland (Bescherming van de speciale beschermingszones) (C‑116/22, EU:C:2023:687, punt 105), dat betrekking heeft op de habitatrichtlijn maar waarvan de uitlegging ook kan worden toegepast op de vogelrichtlijn, heeft het Hof geoordeeld dat de verplichting om instandhoudingsdoelstellingen vast te stellen geldt voor krachtens de habitatrichtlijn aangewezen gebieden, hoewel deze verplichting in die richtlijn niet uitdrukkelijk wordt vermeld.
46
Hieruit volgt dat de verplichtingen inzake het beheer van SBZ’s in artikel 4 van de vogelrichtlijn, gelezen in het licht van artikel 6 van de habitatrichtlijn, betekenen dat de lidstaten instandhoudingsdoelstellingen voor die zones moeten vaststellen. Overeenkomstig de in punt 28 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak moeten dergelijke instandhoudingsdoelstellingen deel uitmaken van de juridische status van een SBZ.
47
Zoals de advocaat-generaal in punt 44 van haar conclusie in wezen heeft vastgesteld, moet evenwel bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen van een gebied rekening worden gehouden met de beschermde soorten, dat wil zeggen zowel de in bijlage I bij de vogelrichtlijn vermelde soorten als de niet in die bijlage genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, aangezien deze soorten worden beschermd door de specifiek op deze vogels gerichte en versterkte regeling van artikel 4 van deze richtlijn.
48
Bovendien geldt de verplichting om voor de gekozen gebieden instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken soorten vast te stellen naargelang zij in de betrokken gebieden significant aanwezig zijn, zonder zich te beperken tot de soorten waarop de keuze van gebieden is gebaseerd.
49
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen van een gebied rekening moet worden gehouden met de „soorten die bepalend zijn voor de aanwijzing” en met de andere krachtens artikel 4 van de vogelrichtlijn te beschermen vogelsoorten die in significante hoeveelheden in de betrokken SBZ voorkomen, zonder dat dit gebied voor deze andere soorten als SBZ is aangewezen.
50
Een tegenovergestelde uitlegging van artikel 6 van de habitatrichtlijn, gelezen in het licht van artikel 4 van de vogelrichtlijn, volgens welke enkel rekening moet worden gehouden met de „soorten die bepalend zijn voor de aanwijzing”, zou niet in overeenstemming zijn met het doel van deze richtlijnen. Volgens een dergelijke uitlegging zou de betrokken lidstaat immers niet verplicht zijn om voor een SBZ instandhoudingsdoelstellingen vast te stellen met de specifieke doelstelling voor de populatie en voor de habitat van een andere door artikel 4 beschermde soort dan degene die bepalend was voor de aanwijzing van de SBZ, en evenmin om instandhoudingsmaatregelen te treffen en uit te voeren die specifiek aan de ecologische behoeften van die soort beantwoorden, zoals artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn nochtans voorschrijft. Deze lidstaat zou evenmin verplicht zijn om de in artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn bedoelde maatregelen vast te stellen teneinde ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats niet verslechtert of er geen significante storende factoren optreden voor die soort, of om een passende beoordeling te maken van de gevolgen van een project voor de populatie en de habitat van die soort.
51
Vastgesteld moet dus worden dat met een dergelijke tegenovergestelde uitlegging de beschermde soorten niet de „specifiek op deze vogels gerichte en versterkte beschermingsregeling” zouden genieten die krachtens artikel 4 van de vogelrichtlijn voor al die soorten is vereist. Zoals blijkt uit punt 24 van het onderhavige arrest, moet deze regeling absoluut worden vastgesteld en uitgevoerd aangezien zij betrekking heeft op de „meest bedreigde soorten en soorten die een gemeenschappelijk erfgoed van de Unie vormen.”
52
Hieraan moet worden toegevoegd dat de lidstaten dus weliswaar rekening moeten houden met alle in artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn bedoelde vogelsoorten die in een SBZ voorkomen alsmede met hun leefgebied, voor zover deze bepaling vereist dat maatregelen worden vastgesteld op basis van de beschermingsvereisten van soorten, die afhangen van de situatie in de betrokken SBZ, maar dat het aan de lidstaten staat om prioriteiten vast te stellen met betrekking tot de bescherming van die soorten.
53
In dit verband zijn de nationale instanties krachtens die bepaling verplicht om te bepalen welke beschermenswaardige vogelsoorten in een SBZ voorkomen, welke bijdrage de betrokken populaties aan de doelstellingen van de vogelrichtlijn leveren en aan welke risico’s en gevaren deze populaties zijn blootgesteld.
54
Zoals de advocaat-generaal in punt 52 van haar conclusie in wezen heeft opgemerkt, hebben de soorten en habitats waarvoor een gebied als SBZ is aangewezen, in dit kader uiteraard een prioritaire status wat betreft de speciale beschermingsmaatregelen die in dat gebied moeten worden vastgesteld en uitgevoerd. Daarbij mag evenwel niet worden voorbijgegaan aan de aanwezigheid van andere soorten, zoals zeldzame en kwetsbare vogelsoorten of zelfs vogelsoorten die op natuurlijke wijze geïsoleerd in het betrokken gebied voorkomen, en de vaststelling van dergelijke beschermingsmaatregelen ten aanzien van die soorten kan nuttig of noodzakelijk blijken om de relevante instandhoudingsdoelstellingen te bereiken.
55
Verzoekers in het hoofdgeding voeren eveneens aan dat, krachtens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepalingen, de beheersplannen voor SBZ’s en de maatregelen en acties waarin deze plannen voorzien om de vogelsoorten en hun habitats te beschermen, niet alle soorten omvatten die zijn opgenomen in de desbetreffende informatieformulieren voor als Natura 2000-gebied voorgestelde gebieden. Volgens hen leidt deze situatie ertoe dat de beschermde soorten onvoldoende worden beschermd, aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale bepalingen de omvang beperken van de in artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn neergelegde verplichting om een samenvatting van de specifieke ornithologische gegevens op te nemen in de bijzondere milieubeoordeling van een project overeenkomstig richtlijn 2011/92. Aangezien voor andere soorten dan de „soorten die bepalend zijn voor de aanwijzing” geen nauwkeurige wetenschappelijke gegevens zijn opgenomen, is deze milieubeoordeling niet in overeenstemming met deze bepaling uitgevoerd.
56
Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat de krachtens artikel 6 van de habitatrichtlijn op de lidstaten rustende verplichtingen op doeltreffende wijze moeten worden uitgevoerd met volledige, duidelijke en nauwkeurige maatregelen [arrest van 29 juni 2023, Commissie/Ierland (Bescherming van speciale beschermingszones), C‑444/21, EU:C:2023:524, punt 138 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
57
Daarbij zij gepreciseerd dat de juridische beschermingsstatus die de SBZ’s moeten hebben, niet betekent dat die doelstellingen voor elke beschouwde soort afzonderlijk moeten worden gespecificeerd. Overigens kan niet worden geoordeeld dat deze doelstellingen moeten zijn opgenomen in de rechtshandeling die de beschermde soorten en habitats in een bepaalde SBZ betreft (zie in die zin arrest van 14 oktober 2010, Commissie/Oostenrijk, C‑535/07, EU:C:2010:602, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
58
Ten slotte moet erop worden gewezen dat de afbakening van een SBZ, net als de identificatie van de soorten die bepalend waren voor de aanwijzing van de betrokken SBZ, een onbetwistbare dwingende vorm moet hebben. Indien dat niet het geval zou zijn, zou immers het gevaar bestaan dat de beschermingsdoelstelling van artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn en van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn niet volledig wordt bereikt (zie in die zin arrest van 14 oktober 2010, Commissie/Oostenrijk, C‑535/07, EU:C:2010:602, punt 64).
59
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn en artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat zij de lidstaten verplichten om voor elke individuele SBZ instandhoudingsdoelstellingen en beschermingsmaatregelen vast te stellen ten aanzien van alle beschermde soorten alsmede hun leefgebied. Daarbij staat het aan de lidstaten om prioriteiten vast te stellen gelet op het belang van deze maatregelen voor de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen van al die soorten.
Tweede vraag
60
Gezien het antwoord op de eerste vraag hoeft de tweede vraag niet te worden onderzocht. Zoals blijkt uit het antwoord op de eerste vraag, moeten de op basis van artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn en artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn vastgestelde maatregelen op het gebied van bescherming, instandhouding en herstel immers in beginsel worden gebaseerd op de ecologische vereisten in de afzonderlijke SBZ’s, en vereisen die maatregelen dat voor elke SBZ afzonderlijk en volgens een door de betrokken lidstaat bepaalde hiërarchie instandhoudingsdoelstellingen en beschermingsmaatregelen worden vastgesteld voor alle in bijlage I bij de vogelrichtlijn vermelde vogelsoorten die er voorkomen en voor de niet in die bijlage genoemde geregeld voorkomende trekvogels, alsmede voor hun leefgebied.
61
Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt evenwel dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregelen alleen geïndividualiseerd zijn voor zover zij bedoeld zijn om ten goede te komen aan de vogelsoorten die bepalend waren voor de aanwijzing van de betrokken SBZ.
Derde vraag
62
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn en artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat de verplichting om een milieueffectbeoordeling van een project uit te voeren op grond van richtlijn 2011/92 invloed heeft op de omvang van de uit die bepalingen voortvloeiende verplichtingen.
63
De verwijzende rechter merkt in dit verband op dat in het kader van een dergelijke beoordeling een analyse wordt gemaakt van de gevolgen van het project in kwestie voor alle vogelsoorten die in bijlage I bij de vogelrichtlijn zijn vermeld en voor de in elke SBZ geregeld voorkomende trekvogels.
64
In dit verband volstaat het erop te wijzen dat de uitvoering van een dergelijke analyse weliswaar complementair kan zijn, maar hoe dan ook geen invloed heeft op de uitlegging van de instandhoudingsverplichtingen van de SBZ’s die voortvloeien uit de vogelrichtlijn, gelezen in samenhang met de habitatrichtlijn.
65
Gelet op een en ander moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn en artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat de verplichting om milieueffectbeoordelingen van projecten uit te voeren op grond van richtlijn 2011/92, geen invloed heeft op de omvang van de uit die bepalingen voortvloeiende verplichtingen.
Kosten
66
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:
1)
Artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand en artikel 6, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij de lidstaten verplichten om voor elke individuele speciale beschermingszone instandhoudingsdoelstellingen en beschermingsmaatregelen vast te stellen ten aanzien van alle in bijlage I bij richtlijn 2009/147 vermelde vogelsoorten die er voorkomen en de niet in die bijlage genoemde geregeld voorkomende trekvogels, alsmede hun leefgebied. Daarbij staat het aan de lidstaten om prioriteiten vast te stellen gelet op het belang van deze maatregelen voor de verwezenlijking van de instandhoudingsdoelstellingen van al die soorten.
2)
Artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/147 en artikel 6, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 92/43
moeten aldus worden uitgelegd dat
de verplichting om milieueffectbeoordelingen van projecten uit te voeren op grond van richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd bij richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014, geen invloed heeft op de omvang van de uit die bepalingen voortvloeiende verplichtingen.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Grieks.
(
i
)	De formulering van punt 59 en van dictum 1 van de Nederlandse tekst is gewijzigd na de oorspronkelijke publicatie.