62016CJ0217
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)
9. listopadu 2017 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Rozhodnutí Evropské komise o vrácení vyplacených částek, které je podkladem pro výkon rozhodnutí – Článek 299 SFEU – Výkon rozhodnutí – Provádění výkonu rozhodnutí – Určení vnitrostátního soudu příslušného k projednávání sporů z oblasti výkonu rozhodnutí – Určení osoby, které je uložen peněžitý závazek – Podmínky uplatňování vnitrostátních procesních předpisů – Procesní autonomie členských států – Zásady rovnocennosti a efektivity“
Ve věci C‑217/16,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Efeteio Athinon (Odvolací soud v Aténách, Řecko) ze dne 3. března 2016, došlým Soudnímu dvoru dne 18. dubna 2016, v řízení
Evropská komise
proti
Dimos Zagoriou,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení L. Bay Larsen (zpravodaj), předseda senátu, J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby a M. Vilaras, soudci,
generální advokát: M. Bobek,
vedoucí soudní kanceláře: L. Hewlett, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 8. března 2017,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za Evropskou komisi D. Triantafyllouem, M. Konstantinidisem a A. Katsimerou, jako zmocněnci,
–
za Dimos Zagoriou G. Papadopoulosem, dikigoros,
–
za řeckou vládu E. Tsaousi a K. Georgiadisem, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 17. května 2017,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 299 SFEU a výkladu nařízení Rady (EHS) č. 2052/88 ze dne 24. června 1988 o úkolech strukturálních fondů a jejich účinnosti a o koordinaci mezi jejich činnostmi navzájem a mezi těmito činnostmi a operacemi Evropské investiční banky a jinými stávajícími finančními nástroji (Úř. věst. 1988, L 185, s. 9), nařízení Rady (EHS) č. 4253/88 ze dne 19. prosince 1988, kterým se stanoví prováděcí ustanovení k nařízení č. 2052/88 týkající se koordinace mezi činnostmi jednotlivých strukturálních fondů navzájem a mezi těmito činnostmi a operacemi Evropské investiční banky a jinými stávajícími finančními nástroji (Úř. věst. 1988, L 374, s. 1), a nařízení Rady (EHS) č. 4256/88 ze dne 19. prosince 1988, kterým se stanoví prováděcí ustanovení k nařízení č. 2052/88, pokud jde o orientační sekci Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) (Úř. věst. 1988, L 374, s. 25).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Evropskou komisí a Dimos Zagoriou (Obec Zagori, Řecko) ohledně vymáhání části podpory, poskytnuté Evropským zemědělským orientačním a záručním fondem (EZOZF), na základě rozhodnutí Evropské komise týkajícího se vrácení dříve vyplácených částek, které je podle článku 299 SFEU podkladem pro výkon rozhodnutí.
Právní rámec
3
Článek 24 nařízení č. 4253/88 stanoví:
„1.   Ukáže-li se, že v případě provedení určité akce nebo určitého opatření je poskytnutá finanční podpora odůvodněná jen zčásti, provede Komise vhodný přezkum takového případu v rámci partnerství, zejména tím, že požádá členský stát nebo orgány jím určené k provedení akce, aby ve stanovené lhůtě předložily připomínky.
2.   Po tomto přezkumu může Komise snížit nebo pozastavit podporu pro příslušnou akci či příslušné opatření, jestliže přezkum potvrdil nesrovnalosti, a zejména významnou změnu ovlivňující povahu nebo podmínky provedení akce nebo opatření, u níž nebylo požádáno o souhlas Komise.
3.   Jakákoli částka zakládající bezdůvodné obohacení musí být vrácena Komisi. Nevrácené částky mohou být navýšeny o úrok z prodlení […]“ (neoficiální překlad)
Spor v původním řízení a předběžné otázky
4
Rozhodnutím C(2006) 4798 ze dne 4. října 2006, jež je podle článku 299 SFEU podkladem pro výkon rozhodnutí, stanovila Komise částku, kterou jí dlužil Dimotiki Epicheirisi Touristikis Anaptyxis tou Dimou Aristis Zagoriou Ioanninon (obecní podnik pro rozvoj cestovního ruchu obce Aristi Zagoriou Ioanninon, Řecko), na 284739,20 eura. Předmětem tohoto rozhodnutí bylo navrácení podpory poskytnuté uvedenému podniku v roce 1993.
5
Poté, co bylo rozhodnuto o vstupu tohoto obecního podniku do likvidace, Komise oznámila obci Kentriko Zagori (Řecko), do které byla obec Aristi Zagoriou Ioanninon v mezidobí začleněna a na kterou v důsledku toho přešla práva a povinnosti posledně zmíněné obce, platební rozkaz ze dne 31. srpna 2008, a následně aktem ze dne 7. října 2008, doručeným obci Kentriko Zagori dne 15. října 2008, nařídila přikázání pohledávky ve výši 322213,54 eura z bankovních účtů obce Kentriko Zagori u blíže určené banky. Na základě uvedeného aktu tato banka převedla Komisi uvedenou částku v plné výši.
6
Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, dne 23. října 2008 podala obec Kentriko Zagori (Řecko), na místo které vstoupila obec Zagori do původního řízení coby univerzální právní nástupkyně, k Monomeles Protodikeio Athinon (Vyšší soud v Aténách rozhodující samosoudcem, Řecko) odpor proti platebnímu rozkazu, který jí byl oznámen na základě tohoto rozhodnutí Komise.
7
Obec Kentriko Zagori v tomto řízení zároveň navrhla zrušení aktu nařizujícího přikázání pohledávky.
8
Na podporu svých návrhových žádání poukázala odpůrkyně na to, že nemá pasivní legitimaci, takže vůči ní nemůže být takový výkon rozhodnutí veden, a dále na skutečnost, že sporná částka se týkala nezabavitelných příjmů.
9
Rozsudkem ze dne 14. května 2013 Monomeles Protodikeio Athinon (Vyšší soud v Aténách rozhodující samosoudcem) poté, co se prohlásil za příslušný k projednání sporu, neboť jde o spor soukromoprávní povahy, částečně vyhověl návrhovým žádáním odpůrkyně a pro nedostatek pasivní legitimace obce Kentriko Zagori zrušil zmíněný akt nařizující přikázání pohledávky.
10
Komise podala proti tomuto rozsudku odvolání k předkládajícímu soudu s tím, že prvostupňový soud podle jejího názoru mimo jiné nesprávně vyložil unijní právo. Tento orgán má v podstatě za to, že prvostupňový soud nebyl příslušným k projednání sporu v původním řízení, neboť spor spadá do správního práva, takže k jeho projednání jsou příslušné správní soudy. Komise rovněž tvrdí, že výkon rozhodnutí musí být veden vůči obci Zagori.
11
Za těchto podmínek se Efeteio Athinon (Odvolací soud v Aténách, Řecko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Jaká je povaha aktů [Komise] při výkonu jejích pravomocí na základě nařízení č. 205[2]/88, č. 4253/88 a č. 4256/88, a konkrétně jedná se v případě aktů Komise o veřejnoprávní akty, přičemž spory z nich vzniklé jsou po meritorní stránce vždy spory dle správního práva, zejména je-li předmětem přikázání pohledávky ve prospěch [Komise] soukromoprávní pohledávka, zatímco původní pohledávka, k jejímuž uspokojení probíhá výkon rozhodnutí, spadá do oblasti právního vztahu veřejného práva, který vznikl na základě výše uvedených aktů [Komise], anebo jde o akty soukromoprávní, z nichž vznikají soukromoprávní spory?
2)
Jak se s ohledem na skutečnost, že se výkon rozhodnutí v případě aktů [Komise], které ukládají peněžitý závazek jiným osobám než členským státům, řídí podle článku 299 SFEU předpisy občanského procesního práva toho státu, na jehož území se výkon rozhodnutí provádí, a že podle téhož článku kontrola řádného provádění výkonu rozhodnutí spadá do pravomoci vnitrostátních soudních orgánů, určí příslušnost vnitrostátních soudů pro spory vzniklé v rámci takového výkonu rozhodnutí, jestliže podle vnitrostátních předpisů uvedené spory představují po meritorní stránce spory dle správního práva, to znamená jestliže předmětný vztah spadá pod veřejné právo?
3)
[Má být p]ři výkonu rozhodnutí v případě aktů [Komise] přijatých na základě nařízení č. 205[2]/88, č. 4253/88 a č. 4256/88, které ukládají peněžitý závazek jiným osobám než členským státům, pasivní legitimace povinného určena na základě vnitrostátních právních předpisů, nebo unijních právních předpisů?
4)
Pokud je subjektem, který má povinnost splnit peněžitý závazek vyplývající z aktu [Komise] přijatého na základě nařízení č. 205[2]/88, č. 4253/88 a č. 4256/88, obecní podnik, který byl následně zrušen, odpovídá obec, která je vlastníkem uvedeného podniku, za splnění dotčeného peněžitého závazku ve vztahu k[e K]omisi ve smyslu výše uvedených nařízení?“
K předběžným otázkám
K první a druhé otázce
12
Podstatou první a druhé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 299 SFEU vykládán v tom smyslu, že tento článek určuje volbu soustavy vnitrostátních soudů příslušné k projednávání žalob souvisejících s výkonem rozhodnutí v případě aktů Komise, které ukládají peněžitý závazek jiným osobám než státům a které jsou podle citovaného článku podkladem pro výkon rozhodnutí.
13
V tomto ohledu ze znění čl. 299 prvního pododstavce SFEU plyne, že akty, zejména akty Komise, které ukládají peněžitý závazek jiným osobám než státům, jsou podkladem pro výkon rozhodnutí.
14
Jestliže je v čl. 299 druhém pododstavci SFEU upřesněno, že výkon rozhodnutí se řídí předpisy občanského procesního práva toho státu, na jehož území se provádí, je třeba odkaz na předpisy občanského procesního práva chápat jako odkaz na vnitrostátní předpisy upravující výkon rozhodnutí. V článku 299 třetím pododstavci SFEU se totiž stanoví, že po připojení doložky vykonatelnosti žádá oprávněná strana o výkon rozhodnutí v souladu s vnitrostátním právem, a v čl. 299 čtvrtém pododstavci SFEU, že kontrola řádného provádění výkonu rozhodnutí spadá do pravomoci vnitrostátních soudních orgánů.
15
Ze znění i struktury článku 299 SFEU plyne, že tento článek neobsahuje výslovné ustanovení, podle kterého by se ve vnitrostátním právu určovala volba soudní soustavy příslušné k projednávání sporů souvisejících s výkonem rozhodnutí v případě aktů Komise ukládajících peněžitý závazek, které jsou podkladem pro výkon rozhodnutí.
16
Z toho důvodu přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby podle zásady jeho procesní autonomie provedl takové určení a upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva. Z ustálené judikatury Soudního dvora ovšem vyplývá, že použití vnitrostátního práva nesmí bránit použití a účinnosti unijního práva a že k tomu by došlo zejména tehdy, kdyby použití vnitrostátního práva prakticky znemožnilo navracení protiprávně poskytnutých prostředků. Vnitrostátní právo musí být rovněž užito způsobem, který ve srovnání s postupem pro rozhodování podobných vnitrostátních sporů není diskriminační, a vnitrostátní soudy musí v této oblasti postupovat stejně důkladně a podle pravidel, která nečiní navracení dotčených částek obtížnějším než v obdobných případech týkajících se provádění odpovídajících vnitrostátních ustanovení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. března 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening a další, C‑383/06 až C‑385/06, EU:C:2008:165, body 48 a 50 a citovaná judikatura).
17
Komise v písemném vyjádření tvrdí, že unijní právo vyžaduje, aby pro rozhodování o žalobách týkajících se navracení podpor neoprávněně vyplacených z vnitrostátních zdrojů i o žalobách týkajících se navracení podpor neoprávněně vyplacených ze zdrojů Evropské unie byly příslušné soudy téže soudní soustavy.
18
V tomto ohledu z úvah uvedených výše v bodě 16 tohoto rozsudku plyne, že se žalobami týkajícími se výkonu rozhodnutí v případě aktů vnitrostátního orgánu veřejné moci a se žalobami týkajícími se výkonu rozhodnutí v případě aktů unijních orgánů podle článku 299 SFEU musí být zacházeno stejně.
19
Za tím účelem je nutné identifikovat srovnatelná řízení či žaloby a dále určit, zda je se žalobami vztahujícími se k výkonu rozhodnutí v případě aktu uvedeného v článku 299 SFEU zacházeno méně příznivě než se srovnatelnými žalobami vztahujícími se k výkonu rozhodnutí v případě aktu vnitrostátního orgánu veřejné moci.
20
Zaprvé ke srovnatelnosti žalob je třeba uvést, že posouzení podobnosti dotyčných žalob z hlediska jejich předmětu, důvodu a podstatných náležitostí je na vnitrostátním soudu, který je přímo obeznámen s použitelnými procesními podmínkami (rozsudek ze dne 27. června 2013, Agrokonsulting-04, C‑93/12, EU:C:2013:432, bod 39 a citovaná judikatura).
21
Zadruhé k obdobnému zacházení se žalobami je třeba připomenout, že každý případ, ve kterém vyvstává otázka, zda je vnitrostátní procesní ustanovení týkající se žalob založených na unijním právu méně příznivé než ustanovení týkající se obdobných žalob vnitrostátní povahy, musí být posuzován vnitrostátním soudem s přihlédnutím k postavení tohoto ustanovení v řízení jako celku, k jeho průběhu a k jeho zvláštnostem u různých vnitrostátních orgánů (rozsudek ze dne 1. prosince 1998, Levez, C‑326/96, EU:C:1998:577, bod 44 a citovaná judikatura).
22
Vnitrostátní soud musí tudíž posoudit, zda jsou procesní pravidla platná pro žaloby vztahující se k výkonu rozhodnutí v případě aktu uvedeného v článku 299 SFEU méně příznivá než procesní pravidla platná pro žaloby vztahující se k výkonu rozhodnutí v případě aktu vnitrostátního orgánu veřejné moci. V tomto ohledu by došlo k porušení unijního práva, kdyby uplatnění odlišných pravidel na obdobné spory vedlo k méně příznivému zacházení se žalobami vztahujícími se k výkonu rozhodnutí v případě aktu uvedeného v článku 299 SFEU.
23
V této souvislosti je třeba připomenout, že procesní pravidlo, na jehož základě by o obdobných sporech rozhodovaly odlišné soustavy vnitrostátních soudů podle toho, zda se tyto spory zakládají na unijním, nebo na vnitrostátním právu, by nebylo nutně procesní podmínkou, kterou lze kvalifikovat jako nepříznivou (obdobně viz rozsudek ze dne 12. února 2015, Baczó a Vizsnyiczai, C‑567/13, EU:C:2015:88, bod 46).
24
K tomu je v projednávané věci třeba konstatovat, že nebyla vznesena žádná námitka v tom smyslu, že by žaloby podané konkrétně k civilním soudům byly pro Komisi méně příznivé než žaloby podané ke správním soudům, a že ani spis, který má Soudní dvůr k dispozici, nic takového neobsahuje. Posouzení případného porušení zásady rovnocennosti v daném případě musí tedy provést vnitrostátní soud.
25
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na první a druhou otázku odpovědět, že článek 299 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že neurčuje volbu soustavy vnitrostátních soudů příslušné k projednávání žalob souvisejících s výkonem rozhodnutí v případě aktů Komise, které ukládají peněžitý závazek jiným osobám než státům a které jsou podle citovaného článku podkladem pro výkon rozhodnutí, neboť toto určení je podle zásady procesní autonomie věcí vnitrostátního práva s tou výhradou, že toto určení nesmí bránit použití a účinnosti unijního práva.
26
Určit, zda jsou vnitrostátní procesní pravidla uplatňována na žaloby vztahující se k výkonu rozhodnutí v případě aktů uvedených v článku 299 SFEU způsobem, který ve srovnání s postupem pro rozhodování podobných vnitrostátních sporů není diskriminační, a podle pravidel, která nečiní navracení částek dotčených těmito akty obtížnějším než v obdobných případech týkajících se provádění odpovídajících vnitrostátních ustanovení, musí vnitrostátní soud.
Ke třetí a čtvrté otázce
27
Podstatou třetí a čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 299 SFEU a nařízení č. 2052/88, č. 4253/88 a č. 4256/88 vykládány v tom smyslu, že za takových okolností, jaké nastaly ve věci v původním řízení, určují osoby, vůči kterým může být veden výkon rozhodnutí na základě rozhodnutí Komise o vrácení vyplacených částek, které je podkladem pro výkon rozhodnutí.
28
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 299 prvního pododstavce SFEU jsou akty Rady Evropské unie, Komise nebo Evropské centrální banky, které ukládají peněžitý závazek jiným osobám než státům, podkladem pro výkon rozhodnutí.
29
Z tohoto ustanovení vyplývá, že tyto akty mohou být předmětem výkonu rozhodnutí vedeného vůči jiným v nich označeným osobám než státům.
30
Co se týče vnitrostátních předpisů týkajících se výkonu rozhodnutí, ze samotného čl. 299 druhého a třetího pododstavce SFEU plyne, že těmito předpisy se řídí podmínky výkonu rozhodnutí, a nikoli totožnost osob, které mohou být výkonem rozhodnutí dotčeny.
31
Proto vzhledem k tomu, že neexistují předpisy unijního práva, které by přesně určovaly takové osoby a na základě kterých by bylo zejména možné určit, zda lze výkon rozhodnutí vést vůči jiné osobě, než které je určeno rozhodnutí Komise, je na vnitrostátním právním řádu každého členského státu, aby určil osoby, vůči kterým může být veden nucený výkon rozhodnutí, ovšem za podmínky, že vnitrostátní pravidla nejsou méně příznivá než pravidla upravující podobné situace podléhající vnitrostátnímu právu (zásada rovnocennosti) a že v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných unijním právem (zásada efektivity) (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. února 2015, Baczó a Vizsnyiczai, C‑567/13, EU:C:2015:88, body 41 a 42 a citovaná judikatura).
32
Na tomto základě musí tyto osoby určit předkládající soud, zanikla-li osoba označená v rozhodnutí, kterým jí byl uložen peněžitý závazek.
33
V tomto ohledu Komise tvrdí, že v souvislosti s kategorií dlužníků Unie příslušné vnitrostátní předpisy upravující nástupnictví naprosto vylučují, respektive nadměrně ztěžují výkon rozhodnutí přijatých podle článku 299 SFEU a v každém případě vedou k tomu, že splácení pohledávek Unie je složitější než splácení obdobných pohledávek řeckého státu. Tato pravidla totiž podle Komise umožňují orgánu veřejné moci, který kontroluje společnost, jež neoprávněně pobírala unijní podporu, provést likvidaci této společnosti a v podstatě si přivlastnit její aktiva včetně této podpory, přičemž daný orgán má zároveň diskreční pravomoc vzdát se jejích pasiv. Ve věci dotčené v původním řízení tak podle Komise přešly na obec Zagori dluhy obce Kentriko Zagori vůči řeckému státu a orgánům sociálního zabezpečení, ale nikoli dluhy vůči Unii.
34
Třetí a čtvrtá otázka předkládajícího soudu se ovšem netýká souladu vnitrostátních předpisů upravujících nástupnictví obecního podniku, u něhož proběhla likvidace, s unijním právem. Předkládací rozhodnutí navíc neobsahuje relevantní právní rámec v souvislosti s předpisy upravujícími nástupnictví ve vnitrostátním právu, takže Soudnímu dvoru neumožňuje být předkládajícímu soudu nápomocen při řešení konkrétního sporu, který mu byl předložen.
35
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na třetí a čtvrtou otázku odpovědět, že článek 299 SFEU a nařízení č. 2052/88, č. 4253/88 a č. 4256/88 musí být vykládány v tom smyslu, že za takových okolností, jaké nastaly ve věci v původním řízení, neurčují osoby, vůči kterým může být veden výkon rozhodnutí na základě rozhodnutí Komise o vrácení vyplacených částek, které je podkladem pro výkon rozhodnutí. Tyto osoby musí určit vnitrostátní právo, přičemž musí být dodrženy zásady rovnocennosti a efektivity.
K nákladům řízení
36
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
1)
Článek 299 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že neurčuje volbu soustavy vnitrostátních soudů příslušné k projednávání žalob souvisejících s výkonem rozhodnutí v případě aktů Evropské komise, které ukládají peněžitý závazek jiným osobám než státům a které jsou podle citovaného článku podkladem pro výkon rozhodnutí, neboť toto určení je podle zásady procesní autonomie věcí vnitrostátního práva s tou výhradou, že toto určení nesmí bránit použití a účinnosti unijního práva.
Určit, zda jsou vnitrostátní procesní pravidla uplatňována na žaloby vztahující se k výkonu rozhodnutí v případě aktů uvedených v článku 299 SFEU způsobem, který ve srovnání s postupem pro rozhodování podobných vnitrostátních sporů není diskriminační, a podle pravidel, která nečiní navracení částek dotčených těmito akty obtížnějším než v obdobných případech týkajících se provádění odpovídajících vnitrostátních ustanovení, musí vnitrostátní soud.
2)
Článek 299 SFEU, jakož i nařízení Rady (EHS) č. 2052/88 ze dne 24. června 1988 o úkolech strukturálních fondů a jejich účinnosti a o koordinaci mezi jejich činnostmi navzájem a mezi těmito činnostmi a operacemi Evropské investiční banky a jinými stávajícími finančními nástroji, nařízení Rady (EHS) č. 4253/88 ze dne 19. prosince 1988, kterým se stanoví prováděcí ustanovení k nařízení č. 2052/88 týkající se koordinace mezi činnostmi jednotlivých strukturálních fondů navzájem a mezi těmito činnostmi a operacemi Evropské investiční banky a jinými stávajícími finančními nástroji, a nařízení Rady (EHS) č. 4256/88 ze dne 19. prosince 1988, kterým se stanoví prováděcí ustanovení k nařízení č. 2052/88, pokud jde o orientační sekci Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), musí být vykládány v tom smyslu, že za takových okolností, jaké nastaly ve věci v původním řízení, neurčují osoby, vůči kterým může být veden výkon rozhodnutí na základě rozhodnutí Evropské komise o vrácení vyplacených částek, které je podkladem pro výkon rozhodnutí.
Tyto osoby musí určit vnitrostátní právo, přičemž musí být dodrženy zásady rovnocennosti a efektivity.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: řečtina.