62024CJ0282_RES
Asia C‑282/24
PolismyndighetenvastaanKonkurrensverket
(Ennakkoratkaisupyyntö - Högsta förvaltningsdomstolen)
Unionin tuomioistuimen tuomio (kolmas jaosto) 16.10.2025
Ennakkoratkaisupyyntö – Julkiset hankinnat – Direktiivi 2014/24/EU – 72 artikla – Puitejärjestelyn muuttaminen sen toteutuksen aikana – Muutos, jonka arvo on alempi kuin 72 artiklan 2 kohdassa säädetyt arvot – Puitejärjestelyn korvausmallin muutos – Puitejärjestelyn merkittävä muutos – Puitejärjestelyn yleiseen luonteeseen vaikuttava muutos
Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Julkisia palveluhankintoja, tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyt – Direktiivi 2014/24 – Hankintasopimuksen toteuttaminen – Hankintasopimusten muuttaminen niiden voimassaoloaikana ilman uutta hankintamenettelyä – Muutos, jonka arvo on alempi kuin 72 artiklan 2 kohdassa säädetyt arvot – Puitejärjestelyn yleiseen luonteeseen vaikuttava muutos – Käsite – Puitejärjestelyn korvausmallin muutos, josta seuraa ainoastaan kyseisen puitejärjestelyn kokonaisarvon vähäinen muutos – Soveltamisalan ulkopuolelle jääminen – Poikkeus – Kyseisen puitejärjestelyn tasapainon perustavanlaatuinen muutos
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24 72 artiklan 2 kohta)
(ks. 21–23, 26–30, 34–37, 41 ja 46–49 kohta sekä tuomiolauselma)
Tiivistelmä
Unionin tuomioistuin on tulkinnut direktiivin 2014/24 (
1
) 72 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua hankintasopimuksen yleiseen luonteeseen vaikuttavan muutoksen käsitettä, johon liittyy vaatimus uuden hankintamenettelyn toteuttamisesta, asiassa, joka koskee hankintaviranomaiselle määrättyä seuraamusmaksua, kun kyseinen viranomainen on tehnyt arvoltaan vähäisinä muutoksia puitejärjestelyyn sen toteuttamisen aikana ilman uuden hankintamenettelyn järjestämistä.
Sen jälkeen, kun Polismyndigheten (poliisiviranomainen, Ruotsi) oli käynnistänyt tarjouskilpailun hankintasopimuksesta, joka koski ajoneuvojen hinauspalvelua, se teki puitesopimuksen vuonna 2021 Lidköpings Biltjänst Hyr AB:n kanssa. Tarjouskilpailuilmoituksessa edellytettiin kiinteän hinnan ilmoittamista toimeksiannoille, joissa hinattava ajoneuvo haetaan 10 kilometrin säteellä siitä paikasta, jonne ajoneuvo viedään, sekä kilometrikohtaisen lisähinnan ilmoittamista pidemmille kuljetuksille.
Poliisiviranomainen sopi samana vuonna Lidköpings Biltjänst Hyr AB:n kanssa puitejärjestelyn korvausehtojen muuttamisesta kustannustenjaon tasapainottamiseksi eri poliisilaitosten kesken. Tehdyllä muutoksella oli vaikutus kiinteän hinnan ja muuttuvan hinnan suhteelliseen merkitykseen ja samalla sillä mukautettiin hintatasoja siten, että hankintasopimuksen kokonaisarvo muuttui vain marginaalisesti.
Konkurrensverket (kilpailuvirasto, Ruotsi) vaati Förvaltningsrätten i Stockholmissa (Tukholman hallinto-oikeus, Ruotsi), että poliisiviranomaiselle määrätään seuraamusmaksu sillä perusteella, että tämä oli muuttanut kyseistä puitejärjestelyä ilman uuden hankintamenettelyn toteuttamista. Kyseinen tuomioistuin hyväksyi tämän vaatimuksen ja katsoi, että kyseessä olevia muutoksia oli pidettävä merkittävinä muutoksina ja ne vaikuttivat Lidköpings Biltjänst Hyrin kanssa tehdyn puitesopimuksen yleiseen luonteeseen.
Poliisiviranomaisen vaatimukset hylättiin ja se valitti asiassa Högsta förvaltningsdomstoleniin (korkein hallinto-oikeus, Ruotsi), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin. Högsta förvaltningsdomstolen toteaa, että poliisiviranomaisen tekemän laskelman mukaan kyseiseen puitejärjestelyyn tehtyjen muutosten arvo alittaa direktiivin 2014/24 72 artiklan 2 kohdassa säädetyt arvot. Näin ollen on tarpeen määrittää, voidaanko näiden muutosten katsoa vaikuttaneen puitejärjestelyn yleiseen luonteeseen.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii näin ollen, merkitseekö puitejärjestelyssä, joka on tehty alimman hinnan kriteerin perusteella, määritelty korvausmallin muutos, jolla kiinteän ja muuttuvan hinnoittelun painopistettä muutetaan samalla kun hintatasoa tarkistetaan sen verran, ettei puitejärjestelyn kokonaisarvo muutu vähäistä enemmissä määrin, sitä, että puitejärjestelyn yleisen luonteen on katsottava muuttuneen direktiivin 2014/24 72 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Unionin tuomioistuin toteaa, ettei tällainen muutos merkitse sitä, että puitejärjestelyn yleisen luonteen olisi katsottava muuttuneen, paitsi jos se johtaisi puitejärjestelyn tasapainon perustavanlaatuiseen muuttumiseen.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Direktiivin 2014/24 72 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun puitejärjestelyn yleiseen luonteeseen vaikuttavan muutoksen käsitteen ulottuvuuden määrittämiseksi unionin tuomioistuin ottaa huomioon kyseisen säännöksen sanamuodon, asiayhteyden ja direktiivillä tavoitellut päämäärät.
Ensinnäkin tällä käsitteellä, kun sitä tarkastellaan sen sanamuodon tavanomaisessa merkityksessä, viitataan yksinomaan sellaisiin puitejärjestelyjen muutoksiin, jotka ovat niin merkittäviä, että hankintasopimus tai puitejärjestely muuttuu kokonaisuudessaan. Lisäksi direktiivin 2014/24 72 artiklan 2 kohdassa säädetään, että sitä sovelletaan ”tarvitsematta tarkistaa, täyttyvätkö 4 kohdan a–d alakohdassa asetetut edellytykset”. Muutosta, joka täyttää jonkin näistä edellytyksistä, on kuitenkin kyseisen direktiivin 72 artiklan 4 kohdan mukaan pidettävä luonteeltaan merkittävänä. Näin ollen kysymys siitä, onko puitejärjestelyn muutos merkittävä vai ei, ei ole unionin lainsäätäjän mukaan ratkaiseva sen määrittämiseksi, vaikuttaako tämä muutos kyseisen puitejärjestelyn yleiseen luonteeseen direktiivin 2014/24 72 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Toiseksi asiayhteydestä, johon viimeksi mainittu säännös kuuluu, unionin tuomioistuin toteaa, että kyseisen direktiivin 72 artiklan 5 kohdasta ilmenee, että kyseinen 72 artiklan 2 kohta on poikkeus periaatteesta, jonka mukaan puitejärjestelyä ei saa muuttaa ilman uutta hankintamenettelyä, minkä vuoksi 72 artiklan 2 kohdassa säädettyä mahdollisuutta muutoksen tekemiseen on tulkittava suppeasti. Tältä osin tosin direktiivin 2014/24 johdanto-osan 107 perustelukappaleen ensimmäisessä kohdassa viitataan implisiittisesti direktiivin 2014/24 soveltamista edeltäviä tilanteita koskevaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan pääasiallisesti uusi hankintamenettely vaaditaan, kun tehdään olennaisia muutoksista alkuperäiseen hankintasopimukseen, kuten muutoksia, joilla saatetaan kyseenalaiseksi hankintasopimuksen sopimuspuolen valinta.
Ottaen huomioon, että kyseisen perustelukappaleen toisessa kohdassa todetaan kuitenkin, että ”hankintasopimuksen muutokset, joista seuraa hankintasopimuksen arvon vähäinen muutos, olisi tiettyyn arvoon asti voitava aina toteuttaa tarvitsematta turvautua uuteen hankintamenettelyyn”, unionin lainsäätäjä on halunnut tarkistaa kyseistä oikeuskäytäntöä. Se on siten halunnut vahvistaa laajan mahdollisuuden tehdä yksinkertaistetusti muutoksia, jotka tavallisesti edellyttäisivät uuden hankintamenettelyn aloittamista, kunhan nämä muutokset jäävät tiettyjen kynnysarvojen alapuolelle, vaikka tällainen mahdollisuus ei ilmene direktiivin 2014/24 soveltamista edeltäviä tilanteita koskevasta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä.
Lisäksi direktiivin 2014/24 72 artiklan 1, 2 ja 4 kohdan vertailusta ilmenee, että unionin lainsäätäjä on valinnut käyttää erillisiä ilmaisuja viitatakseen yhtäältä muutoksiin, joilla muutetaan puitejärjestelyn yleistä luonnetta, ja toisaalta sen merkittäviin muutoksiin.
Kun lisäksi otetaan huomioon direktiivin 2014/24 72 artiklan rakenne, kyseisen säännöksen sellainen tulkinta, jossa rinnastettaisiin käsitteet ”hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn merkittävät muutokset” ja ”hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn yleistä luonnetta muuttavat muutokset”, veisi kyseisen direktiivin 72 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdalta ja 2 kohdalta tehokkaan vaikutuksen. Siltä osin kuin kyseisiä säännöksiä ei kuitenkaan sovelleta muutoksiin, jotka muuttavat kyseisen hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn yleistä luonnetta, tällainen rinnastaminen merkitsisi sitä, että kyseisten säännösten soveltaminen mahdollistaa vain sellaisten muutosten tekemisen, jotka eivät ole luonteeltaan merkittäviä ja jotka voitaisiin joka tapauksessa toteuttaa kyseisen direktiivin 72 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla ilman uutta hankintamenettelyä.
Lopuksi unionin tuomioistuin toteaa direktiivin 2014/24 päämäärien osalta, että kyseisen direktiivin 72 artiklassa pyritään varmistamaan yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteiden noudattaminen ja samalla sallimaan hankintaviranomaisille mahdollisuus pragmaattisen ratkaisun tekemiseen, jos ennakoimattomat olosuhteet edellyttävät hankintasopimuksen muuttamista sen voimassaoloaikana.
Kaikkien näiden seikkojen perusteella unionin tuomioistuin katsoo, että puitejärjestelyn yleiseen luonteeseen vaikuttavan muutoksen käsite on erillinen sen merkittävän muutoksen käsitteestä. Ensin mainittu käsite koskee siten ainoastaan tärkeimpiä merkittäviä muutoksia, jotka merkitsevät puitejärjestelyn kohteen tai kyseessä olevan puitejärjestelyn tyypin perustavanlaatuista muutosta tai sen tasapainon perustavanlaatuista muuttumista ja jotka ovat siten niin merkittäviä, että hankintasopimus tai puitejärjestely muuttuu kokonaisuudessaan.
Tästä seuraa, että pelkästään se seikka, että muutos olisi voinut vaikuttaa kyseessä olevan puitejärjestelyn alkuperäiseen sopimuksentekomenettelyyn direktiivin 2014/24 72 artiklan 4 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla, ei sellaisenaan riitä osoittamaan, että tämä muutos muuttaa kyseisen puitejärjestelyn yleistä luonnetta.
Unionin tuomioistuin korostaa tässä yhteydessä, että puitejärjestelyn korvausmallin muutos, josta seuraa sen kokonaisarvon vähäinen muutos, ei voi missään tapauksessa merkitä kyseisen puitejärjestelyn kohteen tai puitejärjestelyn tyypin perustavanlaatuista muutosta.
Sitä vastoin ei voida täysin sulkea pois sitä, että tällainen muutos voi poikkeuksellisissa olosuhteissa johtaa kyseisen puitejärjestelyn tasapainon perustavanlaatuiseen muuttumiseen ja näin ollen kyseisen puitejärjestelyn yleisen luonteen muuttumiseen. Näin on, jos kyseessä olevan puitejärjestelyn korvausmallin tarkistaminen merkitsee sitä, että puitejärjestelyn rakenne muuttuu siten, että kyseisen puitejärjestelyn sopimuspuoleksi valittu tarjoaja tai sopimuspuoleksi valitut tarjoajat asetetaan selvästi edullisempaan asemaan kuin mitä olisi seurannut alun perin sovitun korvausmallin soveltamisesta.
(
1
)	Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU (EUVL 2014, L 94, s. 65). Kyseisen direktiivin 72 artiklan 2 kohdassa säädetään lähinnä mahdollisuudesta tehdä arvoltaan vähäisiä muutoksia hankintasopimukseen tai puitejärjestelyyn ilman, että uuden hankintamenettelyn järjestäminen on tarpeen, kuitenkin sillä edellytyksellä, että kyseiset muutokset eivät vaikuta hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn yleiseen luonteeseen.