62024CC0446
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. RICHARD DE LA TOUR
fremsat den 2. oktober 2025 (
1
)
Sag C-446/24
Freie Hansestadt Bremen
mod
DT
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Freie Hansestadt Bremen, Tyskland))
»Præjudiciel forelæggelse – indvandringspolitik – direktiv 2008/115/EF – fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – artikel 3, nr. 6), og artikel 11, stk. 2 – nationale regler, som principielt kræver et tidsubegrænset indrejse- og opholdsforbud i visse kategorier af tilfælde – terrortrussel«
I. Indledning
1.
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører artikel 3, nr. 6), og artikel 11, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (
2
).
2.
Den giver Domstolen lejlighed til at præcisere, om disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, hvorefter der kan udstedes et tidsubegrænset indrejseforbud mod en tredjelandsstatsborger, fordi den pågældende udgør en trussel mod den nationale sikkerhed, navnlig en terrortrussel.
3.
Dette spørgsmål vedrører på nuværende tidspunkt et mindretal af medlemsstaterne (
3
). Dets fremtidige rækkevidde afhænger af resultatet af det igangværende lovgivningsarbejde om ændring af EU-retten på dette område, som afspejler praksis i flertallet af medlemsstaterne (
4
).
4.
Jeg vil redegøre for grundene til, at jeg foreslår Domstolen at fortolke de nævnte bestemmelser således, at selv om de kræver, at der fastsættes en varighed, foreskriver de ikke nogen grænse, når de særlige betingelser for, at den principielle frist på fem år kan overskrides, er opfyldt. De fritager imidlertid ikke medlemsstaterne fra at overholde de materielle og processuelle garantier, der er fastsat i direktiv 2008/115.
II. Retsforskrifter
A.
EU-retten
5.
Følgende fremgår af 14. betragtning til direktiv 2008/115:
»Virkningerne af nationale tilbagesendelsesforanstaltninger bør gives en europæisk dimension, ved at der indføres et indrejseforbud, som forbyder indrejse i og ophold på alle medlemsstaternes område. Varigheden af indrejseforbuddet bør fastsættes under behørig hensyntagen til alle relevante forhold i den enkelte sag og bør normalt ikke overstige fem år. [...]«
6.
Dette direktivs artikel 1, der har overskriften »Genstand«, fastsætter:
»I dette direktiv fastsættes der fælles standarder og procedurer, som skal anvendes i medlemsstaterne ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, som er generelle principper i [EU-]retten og folkeretten, herunder beskyttelse af flygtninge og menneskeretlige forpligtelser.«
7.
Nævnte direktivs artikel 3, nr. 6), har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås ved:
[...]
6)
»indrejseforbud«: en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, som forbyder indrejse i og ophold på en medlemsstats område i en nærmere angivet periode, og som ledsager en afgørelse om tilbagesendelse.«
8.
Artikel 11 i direktiv 2008/115 med overskriften »Indrejseforbud« bestemmer i stk. 1-3:
»1.   Afgørelser om tilbagesendelse ledsages af et indrejseforbud:
a)
hvis der ikke er indrømmet en frist for frivillig udrejse, eller
b)
hvis forpligtelsen til at vende tilbage ikke er efterkommet.
I andre tilfælde kan afgørelser om tilbagesendelse ledsages af et indrejseforbud.
2.   Varigheden af indrejseforbuddet fastsættes under behørig hensyntagen til alle relevante forhold i den enkelte sag og må i princippet ikke overstige fem år. Den kan dog overstige fem år, hvis tredjelandsstatsborgeren udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed.
3.   Medlemsstaterne overvejer at ophæve eller suspendere et indrejseforbud, når en tredjelandsstatsborger, der er genstand for et indrejseforbud udstedt i overensstemmelse med stk. 1, andet afsnit, kan påvise, at vedkommende har forladt en medlemsstats område i fuld overensstemmelse med en afgørelse om tilbagesendelse.
[...]
Medlemsstaterne kan undlade at udstede eller kan ophæve eller suspendere et indrejseforbud i individuelle tilfælde af humanitære grunde.
Medlemsstaterne kan ophæve eller suspendere et indrejseforbud i individuelle tilfælde eller i visse kategorier af tilfælde af andre grunde.«
B.
Tysk ret
9.
§ 11 i Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lov om udlændinges ophold, erhvervsmæssige beskæftigelse og integration på Forbundsrepublikkens område) (
5
) af 30. juli 2004 (
6
) (herefter »AufenthG«) med overskriften »Forbud mod indrejse og ophold« bestemmer følgende i stk. 4, stk. 5a, tredje og fjerde punktum, og stk. 5b:
»(4)   Det er muligt at ophæve indrejse- og opholdsforbuddet eller afkorte dets varighed for at beskytte udlændingens beskyttelsesværdige interesser, eller for så vidt som formålet med dette forbud ikke længere kræver det. [...]«
[...]
(5a)   [...] Afkortning eller ophævelse af indrejse- og opholdsforbuddet er principielt udelukket. Den øverste delstatsmyndighed kan i det konkrete tilfælde tillade undtagelser fra dette princip.
(5b)   Hvis udlændingen udsendes fra Forbundsrepublikkens område på grundlag af en udsendelsesforanstaltning, der er truffet i henhold til § 58a, skal der principielt udstedes et tidsubegrænset indrejse- og opholdsforbud. [...] Stk. 5a, tredje og fjerde punktum, finder tilsvarende anvendelse.«
10.
AufenthG’s § 58a med overskriften »Afgørelse om udsendelse« bestemmer i stk. 1:
»Den øverste delstatsmyndighed kan træffe afgørelse om udsendelse af en udlænding uden forudgående udvisning på grundlag af en prognose, der er støttet på kendsgerninger, med henblik på at forebygge en særlig trussel mod Forbundsrepublikken Tysklands sikkerhed eller en terrortrussel. Afgørelsen om udsendelse kan fuldbyrdes straks; der kræves ikke noget udsendelsesvarsel[ (
7
)].«
III. De faktiske omstændigheder i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
11.
DT, der er sagsøger i hovedsagen, er en russisk statsborger, som boede i Bremen (Tyskland) og havde en opholdstilladelse. Den 13. marts 2017 udstedte Senator für Inneres i Freie Hansestadt Bremen (indenrigsministeren i Freie Hansestadt Bremen, Tyskland) en afgørelse om udsendelse i henhold til AufenthG’s § 58a, af DT til Rusland med den begrundelse, at der ifølge sikkerhedstjenestens konklusioner var risiko for, at han ville begå terrorhandlinger i Tyskland. Efter forgæves at have indbragt sagen for Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager), Bundesverfassungsgericht (forbundsdomstol i forfatningsretlige sager, Tyskland) og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (
8
) blev DT den 4. september 2017 udvist til Rusland, hvor han bor i dag.
12.
Ved afgørelse af 1. december 2017 afgjorde kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (den kommunale udlændingemyndighed i Bremen kommune), at udvisningsvirkningen på grundlag af AufenthG’s § 58a ikke begrænses til en bestemt varighed. Ved dom af 3. december 2021, som har opnået retskraft, ophævede Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (forvaltningsdomstolen i Freie Hansestadt Bremen, Tyskland) denne afgørelse med den begrundelse, at der endnu ikke var vedtaget et indrejse- og opholdsforbud mod DT.
13.
Ved afgørelse af 1. februar 2022 (
9
) udstedte delstaten Bremens indenrigsminister et tidsubegrænset indrejse- og opholdsforbud mod DT for Tyskland. I begrundelsen blev det nærmere bestemt anført, at et sådant tidsubegrænset forbud i henhold til AufenthG’s § 11, stk. 5b, første punktum, som regel skal udstedes mod personer, som er blevet udvist på grund af en afgørelse om udsendelse i henhold til denne lovs § 58a. Under hensyntagen til efterretningsoplysninger om hans adfærd efter udvisningen og hans sociale og familiære relationer i Forbundsrepublikken Tyskland foreligger der ifølge delstaten Bremens indenrigsminister for det første ikke grunde til undtagelsesvis at fravige denne regel i DT’s tilfælde. For det andet er der fortsat risiko for, at DT efter en indrejse vil begå terrorhandlinger i Tyskland.
14.
DT indbragte afgørelsen for Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (forvaltningsdomstolen i Freie Hansestadt Bremen), som annullerede den. Den var af den opfattelse, at AufenthG’s § 1, stk. 5b, første punktum, ikke finder anvendelse, eftersom et tidsubegrænset indrejse- og opholdsforbud ikke er i overensstemmelse med artikel 3, nr. 6), og artikel 11, stk. 2, i direktiv 2008/115.
15.
Med henblik på at træffe afgørelse i den appel, som delstaten Bremen har iværksat til prøvelse af denne afgørelse, er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt den tyske lovgivning er i overensstemmelse med disse EU-retlige bestemmelser. Dens tvivl skyldes den omstændighed, at Domstolen endnu ikke har afgjort dette spørgsmål, og at de nationale retter, retslitteraturen (
10
) samt den tyske regering har forskellige vurderinger af, hvorledes det skal besvares.
16.
På denne baggrund har Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Freie Hansestadt Bremen) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 3, nr. 6), og artikel 11, stk. 2, i direktiv [2008/115] fortolkes således, at de er til hinder for en national bestemmelse, hvorefter der mod en person, hvis opholdsret er bragt til ophør, og mod hvem der er udstedt en afgørelse om tilbagesendelse, fordi den pågældende udgør en terrortrussel, som udgangspunkt skal udstedes et tidsubegrænset indrejseforbud?«
17.
DT, delstaten Bremen, den tyske og den danske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. I retsmødet, der blev afholdt den 19. juni 2025, afgav DT, delstaten Bremen, den tyske og den svenske regering samt Europa-Kommissionen mundtlige indlæg og besvarede Domstolens spørgsmål til mundtlig besvarelse.
IV. Bedømmelse
18.
I denne sag, som er den anden sag vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt den tyske lovgivning om varigheden af et forbud mod indrejse på medlemsstaternes område, der er udstedt mod en tredjelandsstatsborger, er forenelig med artikel 11, stk. 2, i direktiv 2008/115, skal Domstolen tage stilling til følgende nye spørgsmål: Skal varigheden af det indrejseforbud, der er fastsat i denne bestemmelse, udtrykkes som et antal år, når det i tilfælde af en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed kan overstige fem år?
19.
Den tidligere sag, der gav anledning til dom af 19. september 2013, Filev og Osmani (
11
), vedrørte foreneligheden med EU-retten af et andet stykke i AufenthG’s § 11 end det, der er omhandlet i den foreliggende sag. Domstolen fastslog, at »artikel 11, stk. 2, i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national bestemmelse såsom [AufenthG’s] § 11, stk. 1, [...], der gør begrænsning af varigheden af et indrejseforbud betinget af, at den berørte tredjelandsstatsborger indgiver en begæring med henblik på at opnå en sådan begrænsning« (
12
).
20.
I denne forbindelse konstaterede Domstolen, »at det klart følger af ordene »[v]arigheden af indrejseforbuddet fastsættes«, at medlemsstaterne har pligt til at tidsbegrænse virkningerne, der i princippet maksimalt må vare fem år, af ethvert indrejseforbud uafhængigt af, om den berørte tredjelandsstatsborger har indgivet en begæring herom« (
13
). Domstolen henviste desuden til »definitionen af begrebet »indrejseforbud« i [...] artikel 3, nr. 6), [i direktiv 2008/115], der bl.a. omhandler en afgørelse, som forbyder indrejse i og ophold på en medlemsstats område »i en nærmere angivet periode« (
14
).
21.
Rækkevidden af dommen i sagen Filev og Osmani skal fastlægges i lyset af den omhandlede nationale lovgivning og den fortolkede EU-retlige bestemmelse. Domstolen fastslog, at et indrejseforbud ikke kan udstedes uden at fastsætte en varighed, som fastsættes under behørig hensyntagen til alle relevante forhold i den enkelte sag og i princippet ikke må overstige fem år, jf. artikel 11, stk. 2, første punktum, i direktiv 2008/115 (
15
).
22.
Domstolen tog således ikke stilling til fortolkningen af dette direktivs artikel 11, stk. 2, andet punktum, hvorefter »[varigheden af indrejseforbuddet] dog [kan] overstige fem år, hvis tredjelandsstatsborgeren udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed«.
23.
Det kan således alene udledes af dommen i sagen Filev og Osmani, hvori artikel 3, nr. 6), og artikel 11, stk. 2, første punktum, i direktiv 2008/115 blev fortolket, at varigheden af indrejseforbuddet skal fastsættes og ikke må overstige fem år, medmindre dette forbud er blevet udstedt mod tredjelandsstatsborgere, der udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed. Jeg mener i øvrigt ikke, at der kan hentes nogen vejledning i denne doms præmis 44 (
16
), eftersom den drejer sig om tidsubegrænsede indrejseforbud vedrørende andre situationer end dem, der er omhandlet i dette direktivs artikel 11, stk. 2, andet punktum, hvis indhold Domstolen blot nævnte.
24.
Det er således stadig spørgsmålet, om varigheden af et indrejseforbud skal begrænses, når det overstiger fem år, eller kan være ubegrænset (eller livsvarigt eller permanent (
17
)), når dette forbud vedrører en person, der udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed.
25.
For det første gør jeg opmærksom på, at udtrykket »nærmere angivet« (på fransk »déterminé«) ud fra et terminologisk synspunkt kan forstås i betydningen »definere, fastlægge, fastsætte, specificere«. Når det drejer sig om en person, er grænsen således den pågældendes levetid. Jeg er derfor i lighed med den tyske, den danske og den svenske regering af den opfattelse, at en tidsubegrænset periode er en nærmere angivet periode som omhandlet i artikel 3, nr. 6), i direktiv 2008/115 (
18
).
26.
For det andet skal det konstateres, at EU-lovgiver alene har defineret indrejseforbuddet i tilfælde af en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed således, at det kan overstige fem år. Lovgiver har ikke valgt at fastsætte en maksimal varighed af indrejseforbuddet. Desuden er der ikke fastsat bestemmelser om varigheden af et indrejseforbud svarende til artikel 32 i direktiv 2004/38/EF (
19
).
27.
Grundlaget for beslutningen om ikke at fastsætte en maksimal varighed af indrejseforbuddet under særligt alvorlige omstændigheder var Kommissionens forslag, som ikke blev ændret (
20
). Det var alene den principielle maksimale varighed på fem år, der foranledigede visse medlemsstater til at give udtryk for forskellige tilgange. Navnlig fastholdt Forbundsrepublikken Tyskland konsekvent den holdning, at der ikke bør være en grænse (
21
).
28.
Derimod indeholder artikel 16 i forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om et fælles system for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i Unionen og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF, Rådets direktiv 2001/40/EF og Rådets afgørelse 2004/191/EF (
22
) en klar øvre grænse for indrejseforbuddets varighed i tilfælde af en sikkerhedsrisiko, navnlig på grund af en trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed.
29.
Denne artikel 16 med overskriften »Tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere, der udgør en sikkerhedsrisiko« bestemmer i stk. 3, litra a), at »[u]anset de relevante bestemmelser i denne forordning kan tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af denne artikel, være [...] omfattet af et indrejseforbud udstedt i overensstemmelse med artikel 10, som overstiger den maksimale varighed, der er omhandlet i artikel 10, stk. 6, med en yderligere periode på højst 10 år« (
23
).
30.
Dette forslags artikel 10 med overskriften »Udstedelse af et indrejseforbud« har følgende ordlyd:
»1.   Afgørelser om tilbagesendelse skal ledsages af et indrejseforbud, når:
a.
tredjelandsstatsborgeren er genstand for udsendelse i overensstemmelse med artikel 12
b.
forpligtelsen til at vende tilbage ikke er opfyldt inden for de frister, der er fastsat i henhold til artikel 13
c.
tredjelandsstatsborgeren udgør en sikkerhedsrisiko, jf. artikel 16.
[...]
6.   Varigheden af indrejseforbuddet fastsættes under behørig hensyntagen til alle relevante omstændigheder i den enkelte sag til højst 10
år.
7.   Varigheden af indrejseforbuddet i henhold til stk. 6 kan forlænges med på hinanden følgende perioder på højst 5 år. En sådan forlængelse baseres på en individuel vurdering under behørig hensyntagen til alle relevante omstændigheder og navnlig de kompetente myndigheders behørigt begrundede årsager til, at det er nødvendigt yderligere at forhindre tredjelandsstatsborgeren i at indrejse på medlemsstaternes område[ (
24
)].«
31.
Efter min opfattelse bekræfter det nævnte forslag, at Kommissionen i henhold til gældende ret ikke kan hævde, at »medlemsstaterne har mulighed for at forlænge det tilsvarende indrejseforbud, der er vedtaget i henhold til direktiv [2008/115], inden dets udløb, hvis den alvorlige trussel varer ved, og forudsat at de garantier, der er fastsat i [dette direktiv], overholdes«. I denne henseende skal det ligeledes anføres, at det nævnte direktiv i modsætning til forordning (EU) 2018/1861 (
25
) ikke indeholder nogen bestemmelse, der pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at foretage en undersøgelse ex officio.
32.
Jeg foreslår derfor, at Domstolen fastslår, at artikel 3, nr. 6), og artikel 11, stk. 2, andet punktum, i direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for, at der udstedes et tidsubegrænset indrejseforbud mod en tredjelandsstatsborger, hvis opholdsret er bragt til ophør, og mod hvem der er udstedt en afgørelse om tilbagesendelse, fordi den pågældende udgør en terrortrussel.
33.
Når der formuleres en generel regel som den, der er indeholdt i AufenthG’s § 11, stk. 5b, første punktum (
26
), af mindst én af de grunde, der er omhandlet i artikel 11, stk. 2, andet punktum, i direktiv 2008/115, begrunder dette imidlertid en grundig undersøgelse på baggrund af dette direktivs artikel 11, stk. 2, første punktum. Denne bestemmelse kræver således, at »varigheden af indrejseforbuddet fastsættes under behørig hensyntagen til alle relevante forhold i den enkelte sag«. Dette proportionalitetsprincip er ligeledes nævnt i 14. betragtning til det nævnte direktiv. Desuden har Domstolen fastslået, at den forpligtelse til at tage hensyn til barnets tarv samt den pågældende tredjelandsstatsborgers familieliv og helbredstilstand, der er fastsat i artikel 5 i direktiv 2008/115, gælder for medlemsstaterne, når de påtænker at vedtage en afgørelse om indrejseforbud som omhandlet i dette direktivs artikel 11 (
27
).
34.
Jeg er derfor enig med Kommissionen i, at en fuldstændig undersøgelse af den pågældendes situation, dvs. af hver enkelt sag, ikke kan være undtagelsesvis (
28
). De kompetente myndigheders skønsmargen, som er fastsat i EU-retten, skal bevares, selv om den i overensstemmelse med national ret er »afgrænset« – som den tyske regering har udtrykt det i retsmødet – såfremt der er konstateret en adfærd, der udgør en alvorlig trussel mod den nationale sikkerhed. I denne henseende er den omstændighed, at det tilkommer medlemsstaterne at fastsætte deres væsentlige sikkerhedsinteresser og at træffe de nødvendige foranstaltninger til at opretholde deres indre og ydre sikkerhed, uden betydning (
29
).
35.
Jeg foreslår derfor Domstolen en fortolkning, som bør suppleres med en henvisning til de væsentlige garantier, som den nationale lovgivning skal fastsætte, når den pågældende situation er omfattet af direktiv 2008/115 (
30
).
36.
For det første skal den individuelle samlede vurdering af den pågældende persons situation og adfærd, der kræves i henhold til artikel 11, stk. 2, første punktum, i direktiv 2008/115, udmøntes i en forpligtelse for den kompetente myndighed til at træffe en begrundet afgørelse (
31
), der er underlagt domstolsprøvelse (
32
).
37.
For det andet skal indrejseforbuddet kunne ophæves eller suspenderes, som fastsat i artikel 11, stk. 3, tredje og fjerde afsnit, i direktiv 2008/115, så meget desto mere, hvis det er tidsubegrænset. På dette grundlag kan det efter min opfattelse også besluttes at afkorte varigheden af forbuddet.
38.
Denne mulighed for at træffe sådanne afgørelser på et senere tidspunkt kan sammenholdes med de forpligtelser, der er fastsat i enten direktiv 2004/38 (
33
) eller forordning 2018/1861 (
34
).
39.
De ovennævnte generelle krav følger ligeledes af Menneskerettighedsdomstolens praksis, hvorefter foranstaltninger, der har til formål at kontrollere udlændinges indrejse på deltagerstaternes område, og som krænker en rettighed, der er beskyttet ved artikel 8, stk. 1, i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (
35
), skal være forenelige med lovgivningen og nødvendige i et demokratisk samfund, dvs. være begrundet i hensynet til et tvingende samfundsmæssigt behov og navnlig stå i et rimeligt forhold til det forfulgte mål (
36
).
40.
Menneskerettighedsdomstolen har opstillet kriterierne for vurderingen af nødvendigheden og forholdsmæssigheden af udvisningen eller indrejseforbuddet (
37
), som i de fleste tilfælde træffes efter straffedomme for overtrædelser, hvoraf nogle kan udgøre en alvorlig trussel mod den offentlige orden (
38
).
41.
Menneskerettighedsdomstolen har ligeledes fremhævet, at der i overensstemmelse med nærhedsprincippet ganske vist kan være forskellige synspunkter hvad angår resultatet af en dom, men når de nationale myndigheder har foretaget afvejningen i overensstemmelse med de kriterier, som den har opstillet i sin praksis, kan kun tungtvejende grunde foranledige den til at erstatte sin holdning med de nationale retters (
39
). Den sikrer derfor, at det fremgår af de nationale afgørelser på alle kompetenceniveauer, at der er foretaget en udtrykkelig og grundig vurdering af disse forskellige kriterier (
40
). Menneskerettighedsdomstolen har navnlig mindet om sin praksis vedrørende vurderingen af, om et tidsubegrænset indrejseforbud er forholdsmæssigt, henset til alvoren af den trussel mod den offentlige orden, som den pågældende person udgjorde (
41
). Denne kan nogle gange i sig selv være tilstrækkelig til at begrunde en sådan afgørelse om forbud, uanset om det er af begrænset eller permanent varighed (
42
). Dette er klart tilfældet, når et permanent forbud er baseret på en terrortrussel, idet Menneskerettighedsdomstolen har fastslået, at sager, hvori der er påberåbt tilsidesættelse af artikel 8 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, er åbenbart ugrundede (
43
).
42.
Menneskerettighedsdomstolen har desuden lagt særlig vægt på de pågældende personers mulighed for efterfølgende at anmode om, at forbuddets varighed begrænses, samtidig med at den foretog en konkret undersøgelse af, om den pågældende persons anmodning om afkortning af varigheden af indrejseforbuddet ville kunne imødekommes (
44
).
43.
Hvad angår alle disse krav gør jeg først opmærksom på, at den kompetente myndighed i den foreliggende sag ifølge den forelæggende ret har taget hensyn til efterretningstjenestens konklusioner om DT’s adfærd efter hans udvisning og hans sociale og familiære relationer i Forbundsrepublikken Tyskland (
45
). Desuden fremgår det af den tyske regerings detaljerede skriftlige indlæg, at de relevante tyske regler fastsætter en graduering af indrejseforbuddets varighed i forhold til situationernes alvor (
46
). Endelig kan den kompetente myndighed undtagelsesvis, i en vurdering af den enkelte sag, tillade, at forbuddet afkortes eller ophæves (
47
). Da hverken de skriftlige indlæg eller de mundtlige indlæg i retsmødet har præciseret den gældende lovgivning nærmere, synes der i denne henseende ikke at være fastsat en rimelig frist (
48
) for indgivelse af en sådan anmodning om afkortning eller ophævelse af forbuddet. Jeg gør i øvrigt opmærksom på, at der ikke er nævnt nogen subsidiær påstand herom fremsat af DT i hovedsagen.
44.
Disse konstateringer støtter mit synspunkt, hvorefter der navnlig kan udstedes et tidsubegrænset indrejseforbud i tilfælde af en alvorlig trussel mod den nationale sikkerhed, forudsat at de materielle og processuelle garantier, der er fastsat i direktiv 2008/115, overholdes.
V. Forslag til afgørelse
45.
På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det af Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Freie Hansestadt Bremen, Tyskland) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»Artikel 3, nr. 6), og artikel 11, stk. 2, andet punktum, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser ikke er til hinder for, at der udstedes et tidsubegrænset indrejseforbud mod en tredjelandsstatsborger, hvis opholdsret er bragt til ophør, og mod hvem der er udstedt en afgørelse om tilbagesendelse, fordi den pågældende udgør en terrortrussel.
Et sådant indrejseforbud skal for det første udstedes under hensyntagen til alle de særlige omstændigheder i hver enkelt sag og til de forpligtelser, der er fastsat i dette direktivs artikel 5. For det andet skal den pågældende person inden for en rimelig frist kunne anmode om ophævelse af en sådan foranstaltning eller om afkortning af dens varighed.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – EUT 2008, L 348, s. 98.
(
3
) – Så vidt jeg ved, er de medlemsstater, hvor det udtrykkeligt er fastsat, at indrejseforbuddet kan være tidsubegrænset i tilfælde af en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed, følgende: Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Republikken Østrig og Kongeriget Sverige. Et flertal af medlemsstaterne har valgt en tidsbegrænset periode på over fem år, som kan vare op til 20 år. Jf. den danske regerings skriftlige indlæg, den svenske regerings mundtlige indlæg og ad hoc-forespørgsler om afgørelser om tilbagesendelse og indrejseforbud fra Det Europæiske Migrationsnetværk af 5.9.2023 (tilgængelige på engelsk på følgende internetadresse: https://emnbelgium.be/sites/default/files/publications/2023 29%20-%20AHQ%20on%20return%20decisions%20and%20entry%20bans%20-%20Compilation%20of%20answers%20for%20wider%20dissemination.pdf).
(
4
) – Jf. dette forslag til afgørelses punkt 28-30.
(
5
) – BGBl. 2004 I, s. 1950.
(
6
) – I den affattelse, der er offentliggjort den 25.2.2008 (BGBl. 2008 I, s. 162), senest ændret ved § 1 i lov af 21.2.2024 (BGB1. 2024 I, nr. 54).
(
7
) – Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Freie Hansestadt Bremen, Tyskland), der er den forelæggende ret, har præciseret, at »[u]dlændingens opholdstilladelse bortfalder ved meddelelsen af afgørelsen om udsendelse (AufenthG’s § 51, stk. 1, nr. 5a, således at den pågældende mister sin opholdsret (AufenthG’s § 4, stk. 1), er forpligtet til at udrejse (AufenthG’s § 50, stk. 1) og kan udsendes (AufenthG’s § 58, stk. 1). Ifølge Bundesverwaltungsgerichts (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Tyskland) retspraksis er afgørelsen om udsendelse en afgørelse om tilbagesendelse som omhandlet i artikel 3, nr. 4), i direktiv 2008/115 (Bundesverwaltungsgericht, forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager), dom af 21.3.2017, 1 VR 1/17, [...] præmis 32)«.
(
8
) – Herefter »Menneskerettighedsdomstolen«.
(
9
) – Jf. vedrørende foreneligheden med EU-retten af et indrejseforbud, der pålægges efter længere tid på grundlag af en afgørelse om tilbagesendelse, hvori der ikke er indrømmet nogen frist for frivillig udrejse, dom af 1.8.2025, Al Hoceima og Boghni (C-636/23 og C-637/23, EU:C:2025:603, præmis 64-67).
(
10
) – Jf. præmis 21-25 i anmodningen om præjudiciel afgørelse.
(
11
) – C-297/12 (herefter Filev og Osmani-dommen, EU:C:2013:569). De tyske myndigheders afgørelser var ikke baseret på forbrydelser vedrørende støtte til terrorisme. Jf. i en sådan sag dom af 3.6.2021, Westerwaldkreis (C-546/19, EU:C:2021:432, præmis 22). I den sag, der gav anledning til denne dom, var det en anden tysk lovgivning, der fandt anvendelse (jf. denne doms præmis 13).
(
12
) – Filev og Osmani-dommen, præmis 34. Min fremhævelse.
(
13
) – Filev og Osmani-dommen, præmis 27.
(
14
) – Filev og Osmani-dommen, præmis 29.
(
15
) – Jf. Filev og Osmani-dommen, præmis 25-27.
(
16
) – Ifølge denne præmis »[er] artikel 11, stk. 2, i direktiv 2008/115 [...] til hinder for, at virkninger af
tidsubegrænsede indrejseforbud
som de i hovedsagerne omhandlede, der er pålagt før det tidspunkt, hvorfra direktiv 2008/115 fandt anvendelse, opretholdes ud over den maksimale varighed af forbud ifølge denne bestemmelse, medmindre disse indrejseforbud er pålagt tredjelandsstatsborgere, som udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed« (min fremhævelse).
(
17
) – Dette udtryk anvendes i artikel 22, stk. 4, i Rådets direktiv 2003/109/EF af 25.11.2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (EUT 2004, L 16, s. 44), hvoraf det fremgår, at en afgørelse om udsendelse af en tredjelandsstatsborger, der er truffet af den anden medlemsstat, hvor den pågældende ikke har opnået status som fastboende udlænding, kan ledsages af et »permanent opholdsforbud« af hensyn til den offentlige orden eller offentlige sikkerhed som defineret i dette direktivs artikel 17.
(
18
) – Jf. i denne retning også Kommissionens udtalelse under lovgivningsprocessen om udeladelsen af udtrykket »for a specified period« (i en nærmere angivet periode): »The Commission underlined that even a lifelong re-entry ban is for a specified time (the lifetime of the person concerned)« (Kommissionen fremhævede, at også et livsvarigt indrejseforbud er gyldigt i en nærmere angivet periode (den pågældende persons levetid) (frit oversat)). Jf. Rådets dokumenter af 22.11.2006 og 6.12.2006 om resultatet af proceduren i Gruppen vedrørende Integration, Migration og Udsendelse/Det Blandede Udvalg (EU-Island, Norge og Schweiz) om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (henholdsvis dok. 14743/06 og 15871/06), som er tilgængelige på engelsk på følgende internetadresser: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14743-2006-INIT/en/pdf og https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15871-2006-INIT/en/pdf [fodnote 7 i artikel 3, litra g), der definerer udtrykket »re-entry ban« (indrejseforbud som omhandlet i artikel 3, nr. 6), i direktiv 2008/115) (henholdsvis s. 5 og 4)].
(
19
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77, berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35, og i EUT 2005, L 197, s. 34). Jf., vedrørende ordlyden af denne artikel 32, fodnote 33 i dette forslag til afgørelse.
(
20
) – Jf. kommentar til artikel 9 i forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (KOM(2005) 391 endelig) i det arbejdsdokument fra Kommissionen, der er knyttet som bilag til dette forslag, og som indeholder detaljerede kommentarer hertil. Denne artikel 9 svarer i det væsentlige til artikel 11 i direktiv 2008/115. Jf. desuden note af 25.3.2008 fra formandskabet for Rådet for Den Europæiske Union til delegationerne om dette forslag (dok. 7774/08), tilgængeligt på engelsk på følgende internetadresse: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7774-2008-INIT/en/pdf (s. 18), og Europa-Parlamentets holdning fastlagt ved førstebehandlingen den 18.6.2008, tilgængelig på følgende internetadresse: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TC1-COD-2005-0167_DA.pdf (s. 21).
(
21
) – Jf. bl.a. Rådets dokument af 26.7.2006 om resultatet af proceduren i Gruppen vedrørende Integration, Migration og Udsendelse/Det Blandede Udvalg (EU-Island, Norge og Schweiz) om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (dok. 11456/06) (fodnote 2, s. 2) samt note af 4.3.2008 fra formandskabet for Rådet til delegationerne om dette forslag (dok. 6785/08) (s. 21, fodnote 52) (tilgængelige på engelsk på følgende internetadresser: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11456-2006-INIT/en/pdf og https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6785-2008-INIT/en/pdf).
(
22
) – Kommissionens forslag af 11.3.2025 (COM(2025) 101 final). Det erstatter forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, som blev fremlagt af Kommissionen den 12.9.2018 (COM(2018) 634 final). Det indeholdt ingen ændringer vedrørende varigheden af indrejseforbud. Jf. vedrørende fastlæggelsen af sikkerhedsrisici det førstnævnte af disse forslag, forklaringer s. 13 og listen over risici i artikel 16.
(
23
) – Min fremhævelse. Disse perioder er de vejledende perioder, der er anført i bilaget til Kommissionens henstilling (EU) 2017/2338 af 16.11.2017 om en fælles »håndbog om tilbagesendelse« til brug for medlemsstaternes myndigheder med ansvar for tilbagesendelsesopgaver (EUT 2017, L 339, s. 83), navnlig s. 127. Jeg konstaterer endvidere, at de er i overensstemmelse med de angivelser, som flertallet af medlemsstaterne har givet. Jf. sammenfatningen af de ad hoc-spørgsmål, der er nævnt i fodnote 3 i dette forslag til afgørelse (tilgængelig på følgende internetadresse: https://emnbelgium.be/fr/publication/question-ad-hoc-sur-les-decisions-de-retour-et-les-interdictions-dentree).
(
24
) – Min fremhævelse.
(
25
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 28.11.2018 om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol, om ændring af konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen og om ændring og ophævelse af forordning (EF) nr. 1987/2006 (EUT 2018, L 312, s. 14). Jf. denne forordnings artikel 39. Når den deri fastsatte undersøgelsesfrist er udløbet, og såfremt den pågældende medlemsstat ikke har meddelt en forlængelse af indberetningerne, slettes disse automatisk.
(
26
) – Jeg henviser til udtrykket »[der skal] som udgangspunkt [...] udstedes et tidsubegrænset indrejseforbud«, som den forelæggende ret har anvendt i sit præjudicielle spørgsmål (min fremhævelse), sammenholdt med formuleringen i AufenthG’s § 11, stk. 5b, første punktum: »der [skal] principielt udstedes et tidsubegrænset indrejse- og opholdsforbud« (min fremhævelse). Den forelæggende ret og den tyske regering har i retsmødet forklaret, at såfremt de omstændigheder, der er omhandlet i AufenthG’s § 58, stk. 1, første punktum, foreligger, er den kompetente myndighed i henhold til forvaltningsretten forpligtet til at udstede et tidsubegrænset indrejseforbud. Grundreglen kan kun undtagelsesvis fraviges.
(
27
) – Jf. dom af 27.4.2023, M.D. (Forbud mod indrejse i Ungarn) (C-528/21 EU:C:2023:341, præmis 89 og 91).
(
28
) – Jf. i denne retning dom af 27.4.2023, M.D. (Forbud mod indrejse i Ungarn) (C-528/21, EU:C:2023:341, præmis 92, andet led). Jf. ligeledes bilaget til Kommissionens henstilling, nævnt i fodnote 23 i dette forslag til afgørelse, navnlig s. 126 og 127.
(
29
) – I henhold til Domstolens faste praksis kan alene den omstændighed, at en national foranstaltning er blevet truffet med henblik på at beskytte den nationale sikkerhed, som i henhold til artikel 4, stk. 2, TEU forbliver den enkelte medlemsstats eneansvar, ikke medføre, at EU-retten ikke finder anvendelse, og fritage medlemsstaterne for at sikre den nødvendige overholdelse af denne ret. Jf. dom af 6.10.2020, Privacy International (C-623/17, EU:C:2020:790, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
(
30
) – Jf. vedrørende interessen i – henset til formålet med og den generelle opbygning af direktiv 2008/115 – at antage, at dette direktiv finder anvendelse på en afgørelse om indrejseforbud, eftersom medlemsstaterne i medfør af dette direktiv skal overholde materielle og processuelle garantier med henblik på at beskytte tredjelandsstatsborgeres grundlæggende rettigheder, dom af 27.4.2023, M.D. (Forbud mod indrejse i Ungarn) (C-528/21, EU:C:2023:341, præmis 77, 83 og 84). Efter min opfattelse bør EU-lovgivers hensigt i denne retning fremhæves, eftersom den situation, hvor der foreligger en alvorlig trussel mod den nationale sikkerhed, er specifikt omhandlet i artikel 11, stk. 2, andet punktum, i direktiv 2008/115.
(
31
) – Jf. i denne retning artikel 12, stk. 1, i direktiv 2008/115. Jf. ligeledes vedrørende kravene om, at foranstaltningen skal være forholdsmæssig, dette forslag til afgørelses punkt 39-41 om Menneskerettighedsdomstolens praksis.
(
32
) – Jf. artikel 13 i direktiv 2008/115. Jf. ligeledes, til sammenligning med hensyn til retten til effektive retsmidler og undersøgelse af den pågældende foranstaltnings forholdsmæssighed, artikel 30 og 31 i direktiv 2004/38 og artikel 24, stk. 4, i forordning 2018/1861. Jf. desuden dom af 4.10.2012, Byankov (C-249/11, EU:C:2012:608, præmis 37, 40-42, 44 og 79). Jf. endelig vedrørende relevansen af sammenligningen med direktiv 2004/38, når medlemsstaterne gør brug af muligheden for at lade sig inspirere af bestemmelserne i direktiv 2008/115 for at udpege de kompetente myndigheder og fastlægge proceduren for vedtagelse af en afgørelse om tilbagesendelse af en unionsborger, såfremt ingen EU-retlig bestemmelse er til hinder herfor, dom af 14.9.2017, Petrea (C-184/16, EU:C:2017:684, præmis 52).
(
33
) – Jf. artikel 32 i direktiv 2004/38 med overskriften »Varigheden af et indrejseforbud«, hvori det i stk. 1 fastsættes, at »[p]ersoner, der af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed bliver nægtet adgang til en medlemsstats område, kan indgive en ansøgning om ophævelse af indrejseforbuddet efter udløbet af en rimelig frist afhængig af omstændighederne, dog under alle omstændigheder efter tre år regnet fra gennemførelsen af den endelige afgørelse om indrejseforbud«.
(
34
) – Den undersøgelsespligt, der er fastsat i denne forordnings artikel 39, er forbundet med, at der ikke er fastsat en frist ved indlæsning af en indberetning om nægtelse af indrejse og ophold.
(
35
) – Undertegnet i Rom den 4.11.1950.
(
36
) – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 18.10.2006, Üner mod Nederlandene (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, § 54 og den deri nævnte retspraksis).
(
37
) – Jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 18.10.2006, Üner mod Nederlandene (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, §§ 57-60 og den deri nævnte retspraksis).
(
38
) – Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom af 30.11.2021, Avci mod Danmark (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, § 37 og den deri nævnte retspraksis). Jf. navnlig, vedrørende risikoen for, at den pågældende fortsætter med at begå lovovertrædelser, denne doms præmis 30.
(
39
) – Jf. bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom af 30.11.2021, Avci mod Danmark (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, § 38 og den deri nævnte retspraksis).
(
40
) – Jf. bl.a. vedrørende et permanent indrejseforbud udstedt mod en tredjelandsstatsborger, der lovligt havde tilbragt det meste af sin barndom og ungdom, siden han var tre år, i Kongeriget Danmark, Menneskerettighedsdomstolens analyse i dom af 5.9.2023, Al-Masudi mod Danmark (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, §§ 25-35).
(
41
) – Jf. bl.a. dom af 5.9.2023, Al-Masudi mod Danmark (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, §§ 33 og 34).
(
42
) – Jf. vedrørende den samme tyske lovgivning som den, Domstolen behandlede i Filev og Osmani-sagen, Menneskerettighedsdomstolens dom af 25.3.2010, Mutlag mod Tyskland (CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, § 61 og den deri nævnte retspraksis).
(
43
) – Jf. Menneskerettighedsdomstolens afgørelse af 7.2.2017, K2 mod Det Forenede Kongerige (CE:ECHR:2017:0207DEC004238713, § 66), af 1.2.2022, Johansen mod Danmark (CE:ECHR:2022:0201DEC002780119, §§ 80-84), og af 22.3.2022, Laraba mod Danmark (CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, §§ 31-34). I de sager, der gav anledning til disse afgørelser, var indrejseforbuddene knyttet til fratagelse af statsborgerskab for de pågældende personer med dobbelt statsborgerskab. I de to sidstnævnte afgørelser gjorde Menneskerettighedsdomstolen detaljeret rede for de nationale myndigheders afvejning af de forskellige relevante interesser.
(
44
) – Jf. vedrørende den rent teoretiske karakter af muligheden for genindrejse i tilfælde af et tidsbegrænset indrejseforbud Menneskerettighedsdomstolens domme af 12.11.2024, Sharafane mod Danmark (CE:ECHR:2024:1112JUD000519923, § 72) og Al-Habeeb mod Danmark (CE:ECHR:2024:1112JUD001417123, § 71). Jf. ligeledes vedrørende et tidsubegrænset forbud Menneskerettighedsdomstolens dom af 28.6.2007, Kaya mod Tyskland (CE:ECHR:2007:0628JUD003175302, § 69). Jf. vedrørende muligheden for at vende tilbage til den pågældende stats område i en kort periode, i det mindste med henblik på familiemæssige relationer, bl.a. Menneskerettighedsdomstolens dom af 15.7.2025, Miari mod Danmark (CE:ECHR:2025:0715JUD000285224, § 45 og den deri nævnte retspraksis).
(
45
) – Jf. dette forslag til afgørelses punkt 13.
(
46
) – Jf. AufenthG’s § 11, stk. 5a og 5b, hvoraf det fremgår, at de kompetente myndigheder i tilfælde af en terrortrussel har et skøn ved fastsættelsen af varigheden af indrejseforbuddet (20 år eller ubegrænset), alt efter tilfældet.
(
47
) – Jf. AufenthG’s § 11, stk. 5a, tredje og fjerde punktum, nævnt i dette forslag til afgørelses punkt 9.
(
48
) – Jf. til sammenligning artikel 32 i direktiv 2004/38.