61997CC0394_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Helsingin käräjäoikeus on esittänyt 5.11.1997 tekemällään välipäätöksellä yhteisöjen tuomioistuimelle kolme ennakkoratkaisukysymystä yhteisön tullittomuusjärjestelmän luomisesta 28 päivänä maaliskuuta 1983 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 918/83(1) (jäljempänä asetus) ja kansainvälisessä matkustajaliikenteessä tapahtuvassa maahantuonnissa kannettaviin liikevaihto- ja valmisteveroihin liittyviä vapautuksia koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhdenmukaistamisesta 28 päivänä toukokuuta 1969 annetun neuvoston direktiivin 69/169/ETY(2) (jäljempänä direktiivi) tulkinnasta.
Kansallinen tuomioistuin kysyy yhteisöjen tuomioistuimelta erityisesti sitä, onko edellä mainittuja säädöksiä tulkittava siten, että yleiseen etuun perustuvien syiden vuoksi Suomessa asuville henkilöille säädetty ehdoton kielto tuoda maahan alkoholijuomia heidän tullessaan lyhytkestoisilta matkoilta kolmannesta maasta on sopusoinnussa niiden kanssa.
Asiaa koskeva lainsäädäntö
Yhteisön lainsäädäntö
2 Asetuksen XI osastossa säädetään tullittomuudesta, jonka jäsenvaltiot antavat kolmannesta maasta tulevien matkustajien henkilökohtaisiin matkatavaroihin sisältyville tavaroille. Asetuksen 45 artiklan mukaan nämä tavarat saadaan tuoda tullitta, mikäli tuonti ei ole luonteeltaan kaupallista. Tämän artiklan 2 kohdassa säädetään, että "tuonnilla, joka ei ole luonteeltaan kaupallista", tarkoitetaan tuontia, joka on satunnaista ja koskee yksinomaan tavaroita, jotka on tarkoitettu matkustajien henkilökohtaiseen tai heidän perheidensä käyttöön tai annettavaksi lahjaksi. Nämä tavarat "eivät saa olla luonteeltaan tai määrältään sellaisia, että ne voidaan käsittää kaupallisesti käytettäviksi".
Eräiden tavaroiden osalta tullittomuutta on 46 artiklassa rajoitettu tavaran määrän perusteella. Kaikkiin muihin tavaroihin, joihin myös nyt esillä olevassa asiassa kyseessä oleva tavara (olut) kuuluu, sovelletaan sen sijaan arvoon perustuvaa rajoitusta, joksi on edellä mainitulla asetuksella N:o 355/94 muutetussa 47 artiklassa säädetty 175 ecua.
3 Asetuksen yhdeksäs perustelukappale on erityisen merkityksellinen tässä asiassa. Siinä todetaan, että "tämä asetus ei estä jäsenvaltioita soveltamasta tuonnin tai viennin perusteltuja kieltoja tai rajoituksia yleisen moraalin, järjestyksen ja turvallisuuden, ihmisten ja eläinten terveyden ja hengen suojelemiseksi tai kasvillisuuden säilyttämiseksi, taiteellisia, historiallisia tai arkeologisia arvoja edustavan kansallisomaisuuden suojelemiseksi taikka teollisen tai kaupallisen omaisuuden suojelemiseksi".
4 Kansainvälistä matkustajaliikennettä koskevan direktiivin 1 artiklassa, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 94/4/EY, säädetään, että maahantuonnissa kannettavia liikevaihto- ja valmisteveroja koskevaa vapautusta on sovellettava kolmansista maista tulevien matkustajien henkilökohtaisiin matkatavaroihin sisältyviin tavaroihin, jos kyse on muusta kuin kaupallisesta maahantuonnista ja näiden tavaroiden kokonaisarvo on enintään 175 ecua henkilöä kohti.
Direktiivin 3 artiklassa on sama "muun kuin kaupallisen tuonnin" määritelmä kuin asetuksessa.
5 Direktiivin 4 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on vahvistettava alkoholijuomien verottomalle maahantuonnille tässä artiklassa säädetyt määrälliset rajoitukset. Nämä rajoitukset vastaavat asetuksessa olevia rajoituksia, joihin edellä on viitattu. Direktiivissäkään ei kuitenkaan rajoiteta määrällisesti oluen tuontia, vaan siihen sovelletaan yleistä, tavaroiden arvoon perustuvaa rajoitusta, josta on säädetty direktiivin 1 artiklassa.
6 Valmisteveron alaisia tuotteita koskevasta yleisestä järjestelmästä sekä näiden tuotteiden hallussapidosta, liikkumisesta ja valvonnasta 25 päivänä helmikuuta 1992 annetussa neuvoston direktiivissä 91/12/ETY(3) säädetään yhteisön sisäisen matkustajaliikenteen osalta, että jäsenvaltiot voivat vahvistaa enimmäismäärät, jotka ylittävä yksityishenkilöiden suorittama näiden tuotteiden tuonti katsotaan "kaupallisiin tarkoituksiin" tehdyksi (9 artikla). Oluen osalta tämä määrä ei saa olla 110 litraa alempi.
7 Seuraavaksi on mainittava Itävallan tasavallan, Suomen tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu, tehdyn asiakirjan liitteessä XV oleva luku IX "Verotus";(4) siinä on sovittu, että Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta saavat "pitää voimassa savukkeiden ja muiden tupakkatuotteiden, väkevien alkoholijuomien, viinien ja oluiden tuontia muista jäsenmaista koskevia määrällisiä rajoituksia neuvoston direktiivin 92/12/ETY 26 artiklassa säädetyin edellytyksin".(5) Oluen osalta rajoitus on 15 litraa. Samassa määräyksessä Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta velvoitetaan toteuttamaan "toimenpiteet sen varmistamiseksi, että oluen tuontia kolmansista maista ei sallita edellytyksin, jotka ovat suotuisammat kuin vastaavalle tuonnille muista jäsenvaltioista asetetut edellytykset".
Direktiivin 92/12/ETY 26 artiklaa on sittemmin muutettu 30.12.1996 annetulla neuvoston direktiivillä 96/99/EY.(6) Muutetun 26 artiklan mukaan Suomi saa soveltaa yhteisestä valmisteverottomuusjärjestelmästä poikkeavia säännöksiä yhteisön sisäiseen alkoholijuomien kauppaan. Tämän artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetään erityisesti, että silloin kun tällaisia tavaroita tuovat henkilöt asuvat Suomen alueella, veronmaksuvapautus saadaan rajoittaa koskemaan vain niitä henkilöitä, jotka ovat olleet Suomen alueen ulkopuolella yli 24 tunnin ajan. Suomi ei kuitenkaan ole tiettävästi käyttänyt tätä mahdollisuutta hyväkseen.
8 Kolmansista maista tapahtuvaa kaupallista tuontia koskevaan yhteisön lainsäädäntöön ja etenkin perustamissopimuksen 113 artiklan nojalla annettuihin asetuksiin sisältyy säännöksiä, joiden sisältö vastaa asetuksen yhdeksättä perustelukappaletta. Tiettyjen kolmansien maiden tuontiin sovellettavasta yhteisestä menettelystä ja asetusten (ETY) N:o 1765/82, (ETY) N:o 1766/82 ja (ETY) N:o 3420/83 kumoamisesta 7 päivänä maaliskuuta 1994 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 519/94(7) 1 artiklan 2 kohdassa säädetään, että liitteessä I tarkoitettujen kolmansien maiden alkuperää olevien tuotteiden tuonti on vapaata eikä sille siis ole asetettu mitään määrällisiä rajoituksia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta V osaston mukaisesti mahdollisesti toteutettavien toimenpiteiden soveltamista ja liitteessä II tarkoitettujen kiintiöiden soveltamista. Liitteessä I lueteltujen kolmansien maiden joukkoon kuuluvat Viro ja Venäjä. Asetuksen N:o 519/94
19 artiklassa kuitenkin säädetään, ettei tämä asetus estä jäsenvaltioita määräämästä tai soveltamasta tuontikieltoja, jotka ovat perusteltuja esimerkiksi julkisen moraalin, yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden kannalta tai ihmisten terveyden suojelemiseksi.(8)
Kansallinen lainsäädäntö
9 Suomen perinteisesti tiukkaa alkoholijuomien maahantuontilainsäädäntöä, johon kuuluvat alkoholilaki(9) ja alkoholijuomista ja väkiviinasta annettu asetus,(10) on viime vuosina muutettu useasti. Omaan käyttöön tapahtuvan tuonnin osalta oli vuodesta 1992 vuoteen 1994 voimassa lainsäädäntö, jonka mukaan verottomasti sai tuoda maahan erittäin pienen määrän alkoholijuomia ja ainoastaan silloin, jos matka oli kestänyt yli 24 tuntia. Vuonna 1995 hyväksyttiin Euroopan unioniin liittymisen johdosta erityissäännökset jäsenvaltioista tapahtuvaa tuontia varten, missä yhteydessä kumottiin matkan kestoon liittyneet rajoitukset, jotka koskivat tuontia unionin ulkopuolisista maista.
10 Lainsäädäntöä muutettiin jälleen vuonna 1996, ja tällä kertaa sitä tiukennettiin. Alkoholilain 10 §:ssä, sellaisena kuin se on muutettuna lailla 287/1996, säädetään, että asetuksella voidaan yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä ihmisten terveyden suojelemiseksi rajoittaa Euroopan talousalueen ulkopuolelta saapuvien henkilöiden oikeutta tuoda omaa tarvetta varten alkoholijuomia kestoltaan lyhyiden matkojen osalta. Asetuksella 288/1996 muutettiin tämän jälkeen alkoholijuomista ja väkiviinasta annettua asetusta. Viimeksi mainitun asetuksen 8 §:ssä, sellaisena kuin se on muutettuna ja oli voimassa kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevan asian tosiseikkojen tapahtumahetkellä, säädetään, ettei Suomessa asuva henkilö saa tuoda maahan alkoholijuomia, kun a) hän saapuu muutoin kuin lentoliikenteessä maahan Euroopan talousalueen ulkopuolelta ja b) matka on kestänyt enintään 20 tuntia. Uudet säännökset tulivat voimaan 1.5.1996.
11 Suomen lainsäädännön muutoksia perusteltiin lain 287/1996 esitöissä monin tavoin. Ensinnä korostettiin sitä, että suomalaisten kuluttajien mielenkiinto naapurimaissa (Venäjä ja Viro) myytäviä tuotteita kohtaan johtui siitä, että Suomessa alkoholijuomista perityt hinnat olivat korkeampia kuin kyseisissä kolmansissa maissa maksettavat hinnat. Lisäksi tuotiin esiin, että verottomuus- ja tullittomuuslainsäädäntö oli aiheuttanut vakavia ongelmia yleisen järjestyksen ja ihmisten terveyden kannalta, ja korostettiin, että alkoholinkäyttöön liittyvä rikollisuus, väkivaltainen käyttäytyminen ja jopa itsemurhat sekä rattijuopumustapaukset olivat huomattavasti lisääntyneet rajaseuduilla. Näillä seuduilla oli syntynyt myös niin sanottuja punaisia toreja, joilla Venäjältä ja Virosta tulevat Suomen kansalaiset myivät kadulla laittomasti alkoholijuomia. Matkan kestoon liittyvien rajoitusten poistaminen oli ylipäätänsäkin johtanut siihen, että alkoholinkulutus oli kasvanut huomattavasti edellisiin vuosiin verrattuna. Kaikkien näiden seikkojen katsottiin vaarantavan kulutuksen hillitsemiseen tähtäävien päämäärien toteutumisen, joiden saavuttamiseksi Suomen viranomaiset olivat ryhtyneet tiukkoihin suojatoimenpiteisiin. Lisäksi perusteluissa esitettiin muita, taloudellisia syitä, kuten alkoholijuomien myynnin väheneminen Itä-Suomessa ja verotulojen pieneminen, jotka johtuivat verottomien ja tullittomien alkoholijuomien tuonnin kasvusta.
Tosiseikasto ja ennakkoratkaisukysymykset
12 Suomen kansalainen Sami Heinonen lähti 14.6.1997 suoraan Tallinnaan menevällä laivalla Helsingistä Tallinnaan Viroon ja palasi sieltä saman päivän iltana. Matka kesti kaiken kaikkiaan noin 12 tuntia. Palatessaan Helsinkiin Heinonen joutui tullissa tarkastukseen, jossa hänen hallustaan löydettiin 19 kappaletta 0,33 litran tölkkiä olutta. Tullivalvoja antoi hänelle rangaistusvaatimuksen, jossa vaadittiin hänen tuomitsemistaan 721 Suomen markan suuruiseen sakkoon määrältään vähäisen alkoholipitoisen aineen salakuljetuksesta Suomen alueelle. Lisäksi Heinoselta takavarikoitiin kyseiset oluet.
13 Heinonen on 16.6.1997 päivätyssä, viralliselle syyttäjälle osoitetussa kirjeessä vastustanut rangaistusvaatimusta. Virallinen syyttäjä on tästä syystä saattanut asian Helsingin käräjäoikeuden käsiteltäväksi ja vaatinut edellä mainitun alkoholilain 82 ja 95 §:n nojalla, että Heinonen tuomittaisiin sakkoon määrältään vähäisen alkoholipitoisen aineen salakuljetuksesta ja että hänet tuomittaisiin menettämään valtiolle kyseiset alkoholijuomat. Heinonen on käräjäoikeudessa vedonnut puolustuksekseen siihen, että Suomen lainsäädäntö on hänen käsityksensä mukaan ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa, sillä yhteisön oikeuden mukaan hänellä on oikeus tuoda vapaasti kyseinen määrä olutta henkilökohtaisissa matkatavaroissaan, toisin kuin Suomen lainsäädännössä on säädetty.
14 Helsingin käräjäoikeus on päättänyt 5.11.1997 tekemällään välipäätöksellä esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1) Voidaanko tullittomuusasetusta ja matkustajaliikennedirektiiviä tulkita siten, että oluen ja muiden alkoholijuomien matkustajatuonnille asetetut jäsenvaltioiden kansalliset rajoitukset, jotka perustuvat tullittomuusasetuksen johdanto-osan 9. kappaleessa ja perustamissopimuksen 36 artiklassa mainittuihin syihin tai muihin yleiseen etuun perustuviin pakottaviin vaatimuksiin, ovat yhteensopivia asetuksen ja direktiivin säännösten kanssa?
2) Ovatko edellä ennakkoratkaisupyynnön kohdassa IV 6 esitetyt seikat (a-h) sellaisia syitä, joihin perustuvat jäsenvaltion kansalliset rajoitukset ovat yhteensopivia tullittomuusasetuksen ja matkustajaliikennedirektiivin säännösten kanssa?
3) Voidaanko alkoholijuomien, joilla tarkoitetaan tässä kysymyksessä myös olutta, matkustajatuonnin rajoittamista matkan ajallisen keston perusteella pitää tullittomuusasetuksen ja matkustajaliikennedirektiivin säännösten kanssa yhteensopivana sääntelynä?"
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
15 Kansallinen tuomioistuin kysyy ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään yhteisöjen tuomioistuimelta lähinnä sitä, onko niitä asetuksen ja direktiivin säännöksiä, jotka koskevat omaan käyttöön verottomasti tuotavien tavaroiden tuontia, tulkittava siten, että niissä jäsenvaltioiden sallitaan toteuttaa yleisiä toimenpiteitä, jotka perustuvat muihin kuin taloudellisiin syihin ja joilla rajoitetaan kolmansista maista omaan käyttöön tuotavien alkoholijuomien tuontia tietyissä olosuhteissa.
16 Kysymykseen on mielestäni vastattava myöntävästi: kummankin säädöksen sanamuodosta ja tarkoituksesta käy näet ilmi, ettei niissä estetä jäsenvaltioita ryhtymästä edellä mainittuihin toimenpiteisiin.
Tältä osin haluan aluksi huomauttaa, että asetus sisältää yhteisen sääntelyn, jossa on säädetty yhteisön alueelle tuotavien tavaroiden vapauttamista tulleista koskevasta järjestelmästä, ja direktiivi sisältää yhteisen sääntelyn, jossa on säädetty yhteisön alueelle tuotavien tavaroiden vapauttamista veroista koskevasta järjestelmästä. Kummassakin säädöksessä annetaan yksityishenkilöille oikeus tuoda jäsenvaltioiden alueelle tietty määrä tavaroita niin, ettei tuonnista kanneta tulleja tai liikevaihtoveroa ja muita välillisiä veroja, mikäli tuonti ei ole kaupallista. Kyse on selvästi toimenpiteistä, joilla on tarkoitus toisaalta edistää kansainvälistä matkustajaliikennettä(11) ja toisaalta helpottaa jäsenvaltioiden tulliviranomaisten työtä. Asetuksen johdanto-osassa todetaan yleisesti, että yhteisen tullitariffin mukaisten tullien kantaminen "ei kuitenkaan ole perusteltavissa tietyissä tarkoin määritellyissä olosuhteissa, kun tavaroiden tuonnin erityisedellytykset eivät vaadi talouden suojelemiseksi tavallisesti toteutettavia toimenpiteitä".(12) Tämä koskee asetuksen XI osaston säännösten perusteella myös muuta kuin kaupallista tuontia.
17 Tässä asiassa tarkoitettujen tavaroiden vero- ja tullikohtelu on siis säädelty direktiivissä ja asetuksessa, joissa annetaan kolmansista maista tuleville matkustajille oikeus tullittomuuteen ja verottomuuteen näissä säädöksissä säädetyissä määrällisissä ja arvoon perustuvissa rajoissa. Tullittomuuden osalta asetuksen johdanto-osassa todetaan, että yhteistä lainsäädäntöä, joka on niiden kansainvälisten yleissopimusten mukaista, joissa kaikki jäsenvaltiot ovat sopijapuolina,(13) tarvitaan tulliliitosta johtuvien vaatimusten vuoksi: kyse on nimittäin siitä, että "näissä yleissopimuksissa määrätyn tullittomuuden kohdetta, soveltamisalaa ja soveltamisedellytyksiä koskevat erot poistetaan - -, ja kaikki henkilöt, joita asia koskee, saavat samat edut koko yhteisössä" (neljäs perustelukappale).
18 Tähän on lisättävä, että tullittomuutta ja verottomuutta koskevassa yhteisön lainsäädännössä on asiasta säädetty tyhjentävästi, kuten yhteisöjen tuomioistuin on monessa yhteydessä korostanut: jäsenvaltiot saavat poiketa yhteisistä säännöistä vain sen toimivallan rajoissa, joka niille on kyseisissä yhteisön säädöksissä annettu.(14) Tämä täsmennys koskee kuitenkin vain sitä tapausta, että jäsenvaltio aikoo poiketa yhteisestä lainsäädännöstä taloudellisista syistä. Täten yhteisöjen tuomioistuin on esimerkiksi edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Irlanti antamassaan tuomiossa katsonut, että yhteisön nyt käsiteltävänä olevan lainsäädännön kanssa oli ristiriidassa irlantilainen säännös, jossa vapautuksen saamiseksi tehtiin ero "aitojen" matkustajien ja "veromatkustajien" välille ja evättiin viimeksi mainituilta direktiivin mukainen verovapautus. Tuossa tapauksessa, jossa sitä paitsi oli kysymys kahden jäsenvaltion välisestä matkustajaliikenteestä, toisin kuin nyt esillä olevassa tapauksessa, yhteisöjen tuomioistuin ei ollut samaa mieltä vastaajana olleen hallituksen kanssa, joka yritti perustella vapautuksen soveltamiseen liittyviä rajoituksia sillä, että matkustajavirta Irlannista Pohjois-Irlantiin, jossa oli halvempaa ostaa tiettyjä tavaroita pienemmän arvonlisäveroprosentin ansiosta, olisi aiheuttanut vakavaa vahinkoa Irlannin taloudelle. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että jäsenvaltioilla on vain niille nimenomaan annettu rajoitettu toimivalta antaa direktiivissä tarkoitetuista vapautuksista poikkeavia vapautuksia ja että "jos jäsenvaltiossa vallitseva taloudellinen(15) tilanne edellyttää, että se antaa poikkeuksellisia säännöksiä, joissa vapautusten saamisen edellytykseksi asetetaan tietynpituinen oleskelu maan alueen ulkopuolella, tällaisia säännöksiä voidaan antaa ainoastaan poikkeukset sallivan direktiivin nojalla".(16)
19 Yhteisöjen tuomioistuimen tulkinnan mukaan direktiivin ja asetuksen vastaista ei siis ole, että jäsenvaltio vetoaa muihin kuin taloudellisiin syihin säätäessään tietyssä tilanteessa rajoituksia muulle kuin kaupalliselle tuonnille. Yhteinen tullittomuus- ja verottomuuslainsäädäntö, jossa selvästi edellytetään tavaran tuonnin olevan laillista, ei estä jäsenvaltioita ryhtymästä tämäntyyppisiin toimenpiteisiin.
20 Tällaisen oikeuden olemassaolo on sitä paitsi nimenomaisesti todettu asetuksen yhdeksännessä perustelukappaleessa, jossa todetaan, että "tämä asetus ei estä jäsenvaltioita soveltamasta tuonnin tai viennin perusteltuja kieltoja tai rajoituksia yleisen moraalin, järjestyksen ja turvallisuuden [ja] ihmisten - - terveyden - - suojelemiseksi".(17) Samansisältöinen säännös sisältyy yhteisön tullikoodeksista annettuun asetukseen N:o 2913/92.(18) Tästä seuraa, että tullilainsäädännön yhdenmukaistaminen myös vapautuksia koskevilta osin ei estä sitä, että jäsenvaltiot kansainvälisiä sitoumuksia(19) noudattaen rajoittavat alkoholijuomien tuontia, jos rajoitukset perustuvat muihin kuin taloudellisiin syihin.
21 Ehdotan siis, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi ensimmäiseen kysymykseen seuraavasti: tullittomuusasetusta ja kansainvälistä matkustajaliikennettä koskevaa direktiiviä on tulkittava siten, etteivät kansalliset toimenpiteet, joilla rajoitetaan alkoholijuomien muuta kuin kaupallista tuontia kolmansista maista, ole näiden säädösten vastaisia, jos toimenpiteet ovat perusteltuja muista kuin taloudellisista syistä.
Toinen ennakkoratkaisukysymys
22 Kansallinen tuomioistuin kysyy toisella ennakkoratkaisukysymyksellään yhteisöjen tuomioistuimelta, ovatko Suomen lainsäädännön perustelut sellaisia, että ne oikeuttavat niihin rajoituksiin, joita on säädetty kolmansista maista tulevien matkustajien alkoholijuomien tuonnille.
23 Tältä osin on huomattava, että rajoittavia säännöksiä perustellaan lain esitöissä muilla kuin taloudellisilla syillä, joita ovat muun muassa yleisen järjestyksen turvaaminen ja yleisen moraalin ja ihmisten terveyden suojeleminen. Rajoituksiin päädyttiin, jotta pystyttäisiin vähentämään yleisen järjestyksen vaarantavia vakavia häiriöitä, jotka johtuivat alkoholinkulutuksen kasvusta, joka syntyi siitä, että aiemman lainsäädännön ollessa voimassa Suomessa asuvien henkilöiden oli erittäin helppoa ostaa halvalla alkoholijuomia naapurimaista, kuten Suomen hallitus on todennut. Perusteluissa viitataan myös sosiaalisiin ja terveydellisiin sekä yleisen moraalin suojelemiseen liittyviin syihin, sillä alkoholijuomien helppo saatavuus oli johtanut kulutuksen huomattavaan kasvuun, mistä aiheutui vakavia seurauksia ihmisten terveydelle. Itsemurhienkin määrä oli lisääntynyt. Suomen hallitus on korostanut, että kaikki nämä seikat vaaransivat asiaa koskevan suomalaisen lainsäädännön päämäärän toteutumisen eli alkoholin liiallisen kulutuksen ehkäisemisen. Tähän päämäärään on perinteisesti pyritty vähentämällä alkoholijuomien saatavuutta verottamalla niitä ankarasti, mikä johtaa korkeisiin kuluttajahintoihin.
24 On siis pohdittava sitä, ovatko ne Suomen esittämät syyt, jotka johtuivat yleisen järjestyksen turvaamiseen ja yleisen moraalin ja ihmisten terveyden suojelemiseen tähtäävästä päämäärästä ja joilla perusteltiin omaan käyttöön tarkoitetun alkoholin tuonnin rajoituksia, sopusoinnussa edellä mainittujen yhteisön säädösten kanssa. Tältä osin on todettava, vaikka yhteisön tulli- ja verosäännösten ja -määräysten tavoitteet eivät olekaan täysin samat kuin tavaroiden vapaata liikkuvuutta sisämarkkinoilla koskevien säännösten ja määräysten, että katson tässä tapauksessa voitavan käyttää hyväksi yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joka koskee EY:n perustamissopimuksen 36 artiklan tulkintaa.(20)
25 Aluksi on siis huomattava yhteisöjen tuomioistuimen useasti todenneen, että "EY:n perustamissopimuksen 36 artiklalla suojatuista oikeuksista ja eduista ihmisten terveyden ja elämän suojeleminen on ensi sijalla ja että jäsenvaltioiden asiana on perustamissopimuksen asettamissa rajoissa päättää tämän suojan tasosta".(21) Asiassa Henn ja Darby antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on lausunut, että "jokainen jäsenvaltio saa periaatteessa määrätä julkisen moraalin asettamista vaatimuksista omalla alueellaan omaa arvojärjestystään ja valitsemaansa muotoa noudattaen",(22) mutta tällöinkin toimenpiteen on tietenkin oltava välttämättömyysperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen mukaisessa suhteessa suojelemisen päämääriin.(23)
26 Nimenomaan alkoholismin vastaiseen taisteluun käytettävistä kansallisista toimenpiteistä yhteisöjen tuomioistuin on vastikään lausunut, että ihmisten terveyden suojelu alkoholin aiheuttamia haittoja vastaan "on kiistämättä sellainen perustelu, jolla voidaan oikeuttaa perustamissopimuksen 30 artiklasta poikkeaminen".(24) Ei siis ole
epäilystäkään siitä, etteivätkö alkoholinkulutuksen rajoittamiseksi tarkoitetut toimenpiteet kuuluisi periaatteessa niihin päämääriin, joita tarkoitetaan 36 artiklassa tai niissä yhteisön säännöksissä ja määräyksissä, jotka koskevat muuta kuin kaupallista tavaroiden tuontia kolmansista maista.
27 Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on mielestäni siis vastattava, että yleisen järjestyksen turvaaminen ja moraalin ja ihmisten terveyden suojeleminen ovat riittäviä syitä oikeuttamaan kolmansista maista omaan käyttöön tuotavien alkoholijuomien tuonnin rajoitukset.
Kolmas ennakkoratkaisukysymys
28 Kolmannella kysymyksellään kansallinen tuomioistuin kysyy yhteisöjen tuomioistuimelta, sallitaanko asetuksessa ja direktiivissä jäsenvaltioiden antaa yleistä etua koskeviin syihin perustuvaa lainsäädäntöä, jolla kielletään omaan käyttöön tarkoitettujen alkoholijuomien tuonti kolmansista maista, jos matka on kestänyt enintään 20 tuntia. On siis itse asiassa arvioitava, täyttävätkö Suomen toimenpiteet tavoiteltuihin päämääriin nähden välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden edellytykset.
29 Tältä osin on aluksi huomattava, että Suomen hallituksen mukaan kyseiset toimenpiteet olivat todellisuudessa välttämättömiä, koska edellä kuvattuja vakavia ongelmia ei olisi kyetty ratkaisemaan toimenpiteillä, jotka olisivat olleet lievempiä kuin kielto tuoda alkoholia lyhytkestoisilta matkoilta. Suomen hallitus on lisäksi huomauttanut, ettei ole sattuma, että kyseiset ongelmat syntyivät heti sen jälkeen, kun aiemmat säännökset, joiden mukaan alkoholijuomien veroton tuonti kolmansista maista oli sallittua ainoastaan, jos matka oli kestänyt yli 20 tuntia, kumottiin. Suomen hallitus korostaa siis viimeksi toteutettujen rajoitusten ja alkoholinkulutusta osoittavien kielteisten lukujen tuntuvan paranemisen välillä olevan syy-seuraus-suhteen.
30 On periaatteessa kansallisen tuomioistuimen asia päättää käytettävissään olevien tosiasiatietojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella, ovatko Suomen käytännössä toteuttamat toimenpiteet asianmukaisia edellä kuvatun ilmiön vastustamiseksi vai olisiko lievemmillä toimenpiteillä voitu päästä samaan tulokseen. Toimenpiteiden oikeasuhtaisuuden ja tehokkuuden arviointi pohjautuu nimittäin tosiseikkoja koskevaan arviointiin, joka ei tietenkään kuulu yhteisöjen tuomioistuimen tehtäviin. Yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä on kuitenkin esittää kansalliselle tuomioistuimelle kaikki sellaiset seikat, joista voi olla hyötyä tässä arvioinnissa.
31 Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on siis tutkia, pitävätkö tiedot, joita Suomen hallitus on esittänyt, paikkansa. Näistä tiedoista käy ilmi, että aiempien säännösten kumoamisen jälkeen alkoholinkulutus on kasvanut tuntuvasti ja että tästä on aiheutunut ongelmia yleisen järjestyksen ja kansalaisten terveyden kannalta. Kansallisen tuomioistuimen asiana on lisäksi tutkia uusilla toimenpiteillä saavutettuja tuloksia eli siis sitä, onko niillä osaksikaan kyetty vähentämään yleisen järjestyksen häiriöitä ja kansalaisten terveydelle aiheutuneita haittoja, jotka Suomen hallitus on maininnut.
32 Tämän jälkeen on kuitenkin korostettava, että nyt käsiteltävänä olevat yhteisön säädökset näyttävät - varsinkin kun otetaan huomioon perustamissopimuksen 36 artiklaa koskeva yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö - jättävän jäsenvaltioille jonkin verran harkintavaltaa, kun ne arvioivat, mitkä toimenpiteet ovat asianmukaisia konkreettisiin tuloksiin pääsemiseksi alkoholismin vastaisessa taistelussa. Oikeasuhtaisuuden arvioinnissa on nimittäin syytä ottaa asianmukaisesti huomioon ne yhteiskunnalliset olot, joissa toimenpiteitä sovelletaan, ja se merkitys, minkä yksittäinen jäsenvaltio antaa yhteisön oikeuden mukaan hyväksyttävänä pidettävälle tavoitteelle, kuten alkoholijuomien kulutuksen vähentämiselle.
33 Vielä on muistettava, että Suomen hallitus on suullisessa käsittelyssä selventänyt, että annetut säännökset on tarkoitettu poikkeuksellisiksi väliaikaistoimenpiteiksi siltä osin, kuin niissä on säädetty matkan kestoon perustuvasta rajoituksesta. Suomen hallitus on todennut, että säädökset on tarkoitus kumota heti, kun se on mahdollista niin, ettei yleiselle järjestykselle ja kansalaisten terveydelle taas aiheudu vakavaa haittaa. Suomen hallitus on lopuksi kertonut neuvottelevansa komission kanssa tehokkaamman valvontajärjestelmän käyttöön ottamisesta rajoilla.
34 Vaikka katsonkin kansalliset toimenpiteet tässä tapauksessa periaatteessa sellaisiksi, että ne soveltuvat alkoholin liiallisen käytön ehkäisemiseen, käytännössä omaksuttu ratkaisu herättää kuitenkin joitakin epäilyksiä. Suomen hallitus ei nimittäin ole selvästi todennut, mistä syystä se ei ole yksinkertaisesti vain lykännyt tullittomuus- ja verottomuusjärjestelmän soveltamista alkoholijuomien tuontiin ja siis soveltanut niihin yhteisön ja Suomen lainsäädännössä säädettyjä tulleja ja valmisteveroja, vaan on kokonaan kieltänyt omaan käyttöön tarkoitettujen alkoholijuomien tuonnin Suomen alueelle, jos matka on kestänyt enintään 20 tuntia. Kolmansista maista Suomen hintoja tuntuvasti alemmilla hinnoilla ostetut alkoholijuomat olisi toisin sanoen voitu jättää tullittomuuden ja verottomuuden ulkopuolelle ja säätää niistä perittäväksi veroa ja tullia, millä olisi todellisuudessa saatu aikaan se, ettei niiden ostaminen olisi enää ollut edullisempaa kuin niiden ostaminen Suomen alueelta. Tämäntyyppinen lievempi toimenpide olisikin saattanut osoittautua tehokkaasti ennalta estäväksi, eikä sillä olisi periaatteessa kielletty alkoholijuomien tuontia kolmansista maista, jos matka on kestänyt enintään 20 tuntia.
35 Tällainen ratkaisu olisi sitä paitsi paremmin sopusoinnussa yhteisön lainsäädännön kanssa, jossa kansainvälisiä sitoumuksia noudattaen on ryhdytty kolmansista maista tulevan tuonnin vapauttamiseen.(25) Tällaisesta ratkaisusta jo esimerkki olemassa eli edellä mainittu direktiivi 92/12/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 96/99/EY, jonka mukaan Suomen tasavalta saa olla soveltamatta verottomuutta niiden alkoholijuomien tuontiin, jotka kolmansista maista tulevat Suomessa asuvat henkilöt tuovat, jos heidän matkansa Suomen alueen ulkopuolelle on kestänyt yli 24 tuntia. Tässä säädöksessä ei siis kielletä kyseisten alkoholijuomien tuontia, mutta sallitaan se, ettei verottomuus koske niiden tuontia.(26)
36 Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi Helsingin käräjäoikeuden kysymyksiin seuraavasti:
1) Tullittomuusasetusta ja kansainvälistä matkustajaliikennettä koskevaa direktiiviä on tulkittava siten, etteivät kansalliset toimenpiteet, joilla rajoitetaan alkoholijuomien muuta kuin kaupallista tuontia kolmansista maista, ole näiden säädösten vastaisia, jos toimenpiteet ovat perusteltuja muista kuin taloudellisista syistä.
2) Tullittomuusasetusta ja kansainvälistä matkustajaliikennettä koskevaa direktiiviä on tulkittava siten, että kansalliset toimenpiteet, joilla rajoitetaan omaan käyttöön tarkoitettujen alkoholijuomien tuontia kolmansista maista ihmisten terveyden suojelemiseksi alkoholin aiheuttamilta haitoilta ja alkoholinkulutukseen liittyvän rikollisuuden ehkäisemiseksi, ovat sopusoinnussa näiden säädösten kanssa.
3) Kansallisen tuomioistuimena asiana on arvioida, ovatko Suomen tasavallan toimenpiteet ja niistä erityisesti ne, joilla on kielletty omaan käyttöön tarkoitettujen alkoholijuomien tuonti kolmansista maista matkan keston perusteella, välttämättömiä ja oikeassa suhteessa päämääriin eli ihmisten terveyden ja yleisen moraalin suojelemiseen ja yleisen järjestyksen turvaamiseen; kansallisen tuomioistuimen asiana on erityisesti arvioida, eikö näitä päämääriä voitaisi saavuttaa rajoittamalla kolmansista maista tulevien matkustajien henkilökohtaisten matkatavaroiden verottomuutta ja tullittomuutta.
(1) - EYVL L 105, s. 1. Asetusta on muutettu 14.2.1994 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 355/94 (EYVL L 46, s. 5).
(2) - EYVL L 133, s. 6. Direktiiviä on viimeksi muutettu 19.12.1978 annetulla neuvoston direktiivillä 78/1033/ETY (EYVL L 366, s. 31) ja 14.2.1994 annetulla neuvoston direktiivillä 94/4/EY (EYVL L 60, s. 14).
(3) - EYVL L 76, s. 1.
(4) - EYVL 1994 C 241, s. 21 ja s. 339.
(5) - Direktiivin 92/12/ETY 26 artiklassa Tanskalle on annettu sama oikeus, jota koskee kuitenkin tietty tarkistusmenettely.
(6) - EYVL 1997 L 8, s. 12.
(7) - EYVL L 67, s. 89.
(8) - Tuontiin sovellettavasta yhteisestä järjestelmästä ja asetuksen (EY) N:o 518/94 kumoamisesta 22 päivänä joulukuuta 1994 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 3285/94 (EYVL L 349, s. 53) 24 artikla on samansisältöinen. Tässä asetuksessa ovat kolmansista maista tulevaan tuontiin sovellettavat yleiset säännökset, eikä sitä sovelleta asetuksen N:o 519/94 liitteessä I luetelluista maista tulevaan tuontiin.
(9) - Laki 459/1968, jota on viimeksi muutettu lailla 287/1996.
(10) - Asetus 644/1968, jota on viimeksi muutettu asetuksella 288/1996.
(11) - Ks. tältä osin direktiivin viides perustelukappale.
(12) - Ks. asetuksen toinen perustelukappale.
(13) - New Yorkissa 4.6.1954 allekirjoitettu matkailun hyväksi myönnettäviä tullihelpotuksia koskeva yleissopimus (U.N.T.S., nide 276, s. 230), erityisesti 3 artikla.
(14) - Ks. asia 158/80, Rewe I, tuomio 7.7.1981 (Kok. 1981, s. 1805, 36 kohta); asia 278/82, Rewe II, tuomio 14.2.1984 (Kok. 1984, s. 721, 31 kohta) ja asia C-158/88, komissio v. Irlanti, tuomio 12.6.1990 (Kok. 1990, s. I-2367, 7 kohta).
(15) - Kursivointi tässä.
(16) - Em. asia komissio v. Irlanti, tuomion 9 kohta.
(17) - Samansisältöinen säännös on yhteisön tullikoodeksista 12 päivänä lokakuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 (EYVL L 302, s. 1) 58 artiklan 2 kohdassa. Nämä säännökset on laadittu vuoden 1994 GATT-sopimuksen XX artiklan mukaisiksi. Tämä artikla koskee "yleisiä poikkeuksia", ja siinä säädetään, että "sillä ehdolla, että tällaisia toimenpiteitä ei sovelleta tavalla, josta muodostuisi mielivaltaisen tai epäoikeutetun syrjinnän väline sellaisten maiden välillä, joissa vallitsevat samanlaiset olosuhteet, tai tavalla, joka rajoittaisi peitellysti kansainvälistä kauppaa, minkään tässä sopimuksessa ei saa tulkita estävän sopimuspuolia valitsemasta tai toteuttamasta toimenpiteitä: a) jotka ovat tarpeellisia yleisen moraalin suojelemiseksi, b) jotka ovat tarpeellisia ihmisten hengen tai terveyden tai eläinten tai kasvien elämän tai terveyden suojelemiseksi". Merkityksellinen on myös edellä mainittu New Yorkin yleissopimus matkailun hyväksi myönnettävistä tullihelpotuksista. Tämän yleissopimuksen 9 artiklassa (virallinen teksti on ranskankielinen) on sovittu, että "sopimuspuolet tunnustavat, että kieltoja, jotka ne asettavat tässä yleissopimuksessa tarkoitettujen tavaroiden tuonnille tai viennille, saadaan soveltaa vain, mikäli kiellot perustuvat muihin kuin taloudellisiin syihin, kuten yleisen moraalin, yleisen turvallisuuden, ihmisten hengen tai terveyden tai eläinten tai kasvien elämän tai terveyden suojelemiseen".
(18) - Em. 58 artiklan 2 kohta.
(19) - Ks. em. GATT-sopimuksen XX artikla ja em. New Yorkin yleissopimuksen 3 artikla.
(20) - Tässä määräyksessähän annetaan jäsenvaltioille oikeus antaa ja pitää voimassa tuontia, vientiä tai jäsenvaltioiden välistä tavaroiden kauttakuljetusta koskevia kieltoja tai rajoituksia, jotka ovat perusteltuja esimerkiksi julkisen moraalin, yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta tai ihmisten terveyden suojelemiseksi.
(21) - Asia C-320/93, Ortscheit, tuomio 10.11.1994 (Kok. 1994, s. I-5243, 16 kohta). Ks. myös asia 104/75, De Peijper, tuomio 20.5.1976 (Kok. 1976, s. 613, 15 kohta). EY:n perustamissopimuksen 129 artiklassa, joka koskee "kansanterveyttä", määrätään sen 1 kohdassa, että "yhteisö myötävaikuttaa ihmisten terveyden korkeatasoisen suojelun toteuttamiseen rohkaisemalla jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä sekä tarvittaessa tukemalla niiden toimintaa" (ensimmäinen alakohta) ja että "terveyden suojelua koskevat vaatimukset kuuluvat osana yhteisön muuhun politiikkaan" (kolmas alakohta).
(22) - Asia 34/79, tuomio 14.12.1979 (Kok. 1979, s. 3795, 15 kohta).
(23) - Ks. erit. yhdistetyt asiat C-1/90 ja C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior ja Publivía, tuomio 25.7.1991 (Kok. 1991, s. I-4151, 16 kohta).
(24) - Asia C-189/95, Franzén, tuomio 23.10.1997 (Kok. 1997, s. I-5909, 76 kohta).
(25) - Ks. erit. tiettyjen kolmansien maiden, joihin kuuluvat myös Viro ja Venäjä, tuontiin sovellettavasta yhteisestä menettelystä annetun asetuksen N:o 519/94 em. 1 artikla.
(26) - Merkityksellinen on direktiivin 96/99/EY viides perustelukappale, jossa todetaan, että Ruotsille ja Suomelle säädetyt poikkeukset "myönnettiin, koska rajattomassa Euroopassa, jossa valmisteverokannat vaihtelevat suuresti, kaikkien valmisteveroja koskevien rajoitusten välitön poistaminen olisi haitallisesti suunnannut kauppaa ja tuloja toisaalle sekä vääristänyt kilpailua kyseisissä jäsenvaltioissa, jotka ovat perinteisesti kantaneet näistä tuotteista korkeita valmisteveroja, koska kyseiset tuotteet ovat merkittävä tulonlähde ja terveydellisistä - - syistä".