62023CJ0147
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (prvá komora)
z 25. apríla 2024 (
*1
) (
i
)
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Článok 258 ZFEÚ – Ochrana osôb, ktoré nahlasujú porušenia práva Únie – Smernica (EÚ) 2019/1937 – Neprebratie a neoznámenie opatrení na prebratie – Článok 260 ods. 3 ZFEÚ – Návrh na uloženie povinnosti zaplatiť paušálnu pokutu a denné penále – Kritériá na stanovenie výšky sankcie – Automatické uplatnenie koeficientu závažnosti – Určenie platobnej schopnosti členského štátu – Demografické kritérium“
Vo veci C‑147/23,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 a článku 260 ods. 3 ZFEÚ, podaná 10. marca 2023,
Európska komisia, v zastúpení: J. Baquero Cruz a M. Owsiany‑Hornung, splnomocnení zástupcovia,
žalobkyňa,
proti
Poľskej republike, v zastúpení: B. Majczyna, splnomocnený zástupca,
žalovanej,
SÚDNY DVOR (prvá komora),
v zložení: predseda prvej komory A. Arabadžiev, sudcovia T. von Danwitz, P. G. Xuereb, A. Kumin a I. Ziemele (spravodajkyňa),
generálny advokát: N. Emiliou,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 14. marca 2024,
vyhlásil tento
Rozsudok
1
Európska komisia svojou žalobou navrhuje, aby Súdny dvor:
–
určil, že Poľská republika si tým, že neprijala zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu so smernicou Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/1937 z 23. októbra 2019 o ochrane osôb, ktoré nahlasujú porušenia práva Únie (Ú. v. EÚ L 305, 2019, s. 17), a neoznámila tieto ustanovenia Komisii, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 26 ods. 1 a 3 tejto smernice,
–
uložil Poľskej republike povinnosť zaplatiť paušálnu pokutu zodpovedajúcu vyššej z týchto dvoch súm:
–
dennú paušálnu pokutu vo výške 13700 eur vynásobenú počtom dní, ktoré uplynuli odo dňa nasledujúceho po uplynutí lehoty na prebratie smernice 2019/1937 stanovenej touto smernicou do dňa, keď došlo k ukončeniu porušenia, alebo v prípade neexistencie nápravy do dňa vyhlásenia rozsudku v prejednávanej veci,
–
minimálnu paušálnu pokutu vo výške 3836000 eur,
–
ak nesplnenie povinnosti uvedené v prvej zarážke pretrváva až do vyhlásenia rozsudku v prejednávanej veci, uložil Poľskej republike povinnosť zaplatiť penále vo výške 53430 eur za každý deň omeškania odo dňa vyhlásenia tohto rozsudku až do dňa, keď si Poľská republika splní povinnosti vyplývajúce zo smernice 2019/1937, a
–
uložil Poľskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny rámec
Smernica 2019/1937
2
Odôvodnenie 1 smernice 2019/1937 stanovuje:
„… Strach z odvetných opatrení… možných oznamovateľov často odrádza od nahlasovania svojich obáv alebo podozrení. V tejto súvislosti sa na úrovni [Európskej ú]nie aj medzinárodnej úrovni čoraz viac uznáva, že je dôležité zabezpečiť vyváženú a účinnú ochranu oznamovateľov.“
3
Článok 1 tejto smernice stanovuje:
„Účelom tejto smernice je posilniť presadzovanie práva a politík Únie v určitých oblastiach stanovením spoločných minimálnych noriem, ktorými sa zabezpečí vysoká úroveň ochrany osôb nahlasujúcich porušenia práva Únie.“
4
Článok 26 smernice 2019/1937 stanovuje:
„1.   Členské štáty uvedú do účinnosti zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou do 17. decembra 2021.
…
3.   Členské štáty uvedú priamo v prijatých ustanoveniach uvedených v odsekoch 1 a 2 alebo pri ich úradnom uverejnení odkaz na túto smernicu. Podrobnosti o odkaze upravia členské štáty. Komisii bezodkladne oznámia znenie týchto ustanovení.“
Oznámenie z roku 2023
5
Oznámenie Komisie 2023/C 2/01, nazvané „Finančné sankcie v konaniach o nesplnení povinnosti“ (Ú. v. EÚ C 2, 2023, s. 1) (ďalej len „oznámenie z roku 2023“) venuje body 3 a 4 „penále“ a „paušálnej pokute“.
6
Bod 3 druhý odsek tohto oznámenia stanovuje:
„Výška denného penále sa vypočíta takto:
–
paušálna suma sa vynásobí koeficientom závažnosti a koeficientom trvania,
–
získaný výsledok sa vynásobí sumou určenou pre každý členský štát (faktor n), ktorá odráža platobnú schopnosť dotknutého členského štátu.“
7
Bod 3.2 tohto oznámenia týkajúci sa uplatnenia koeficientu závažnosti pri výpočte denného penále znie takto:
„Nesplnenie povinnosti týkajúce sa nevyhovenia rozsudku alebo neoznámenia opatrení, ktorými sa transponuje smernica prijatá v súlade s legislatívnym postupom, zo strany členského štátu sa vždy považuje za závažné. S cieľom prispôsobiť výšku sankcie osobitným okolnostiam veci Komisia určuje koeficient závažnosti na základe dvoch parametrov: dôležitosť porušených alebo netransponovaných pravidiel Únie a účinky nesplnenia povinnosti na všeobecné a osobitné záujmy.
Vzhľadom na úvahy uvedené ďalej v texte sa závažnosť nesplnenia povinnosti určuje koeficientom stanoveným Komisiou vo výške od minimálne 1 do maximálne 20.“
8
Bod 3.2.2 tohto oznámenia stanovuje:
„Pokiaľ ide o žaloby podané podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ, Komisia systematicky uplatňuje koeficient závažnosti vo výške 10 v prípade úplného neoznámenia transpozičných opatrení. V Únii založenej na rešpektovaní právnych noriem [zásad právneho štátu – neoficiálny preklad] sa všetky legislatívne smernice majú považovať za rovnako dôležité a má sa vyžadovať ich úplná transpozícia členskými štátmi v rámci lehôt, ktoré sú v nich stanovené.
V prípade čiastočného neoznámenia transpozičných opatrení treba pri stanovovaní koeficientu závažnosti, ktorý je nižší ako 10, zohľadniť závažnosť nedostatočnej transpozície. Okrem toho sa môžu zohľadniť účinky nesplnenia povinnosti na všeobecné a osobitné záujmy…“
9
Bod 3.3 oznámenia z roku 2023, nazvaný „Uplatnenie koeficientu trvania“, stanovuje:
„…
Koeficient trvania je vyjadrený ako multiplikačný koeficient vo výške 1 až 3. Je vypočítaný v sadzbe 0,10 mesačne odo dňa prvého rozsudku alebo odo dňa nasledujúceho po uplynutí lehoty na transpozíciu danej smernice.
…“
10
Bod 3.4 tohto oznámenia, nazvaný „Platobná schopnosť členského štátu“, stanovuje:
„…
Úroveň sankcie, ktorá má mať odradzujúci účinok, sa líši v závislosti od platobnej schopnosti členského štátu. Tento odradzujúci účinok je vyjadrený faktorom n. Je definovaný ako vážený geometrický priemer hrubého domáceho produktu (HDP)… dotknutého členského štátu v porovnaní s priemerom HDP členských štátov, ktorý má váhu dva, a počtu obyvateľov dotknutého členského štátu v porovnaní s priemerom populácie členských štátov, ktorý má váhu jedna. Predstavuje platobnú schopnosť členského štátu vo vzťahu k platobnej schopnosti ostatných členských štátov:
…
Komisia sa… rozhodla revidovať svoju metódu výpočtu faktora n, ktorá teraz vychádza najmä z HDP členských štátov a sekundárne z ich počtu obyvateľov ako demografického kritéria, čo umožňuje zachovať primeranú odchýlku medzi rôznymi členskými štátmi. Zohľadnením počtu obyvateľov členských štátov ako tretiny výpočtu faktora n sa v primeranej miere znižujú rozdiely medzi faktormi n členských štátov v porovnaní s výpočtom založeným výlučne na HDP členských štátov. Zároveň pridáva do výpočtu faktora n prvok stability, keďže je nepravdepodobné, že počet obyvateľov sa bude z roka na rok výrazne meniť. Naopak, HDP členského štátu môže podliehať vyšším ročným výkyvom, najmä v obdobiach hospodárskej krízy. Keďže HDP členského štátu stále predstavuje dve tretiny výpočtu, zostáva hlavným faktorom na účely posúdenia platobnej schopnosti daného členského štátu.
…“
11
Bod 4.2 tohto oznámenia spresňuje metódu výpočtu paušálnej pokuty takto:
„Paušálna pokuta sa vypočíta spôsobom, ktorý je vo všeobecnosti podobný metóde výpočtu penále, konkrétne:
–
vynásobením paušálnej sumy koeficientom závažnosti,
–
vynásobením výsledku faktorom n,
–
vynásobením výsledku počtom dní trvania nesplnenia povinnosti…
…“
12
Bod 4.2.1 tohto oznámenia stanovuje:
„Pri výpočte paušálnej pokuty sa má denná suma vynásobiť počtom dní trvania nesplnenia povinnosti. Počet dní trvania nesplnenia povinnosti je vymedzený takto:
…
–
v prípade žalôb podaných na základe článku 260 ods. 3 ZFEÚ je to počet dní odo dňa uplynutia lehoty na transpozíciu stanovenej v danej smernici do dňa skončenia neplnenia povinnosti alebo, ak nenastane náprava, do dňa vynesenia rozsudku podľa článku 260 ZFEÚ.
…“
13
Podľa bodu 4.2.2 oznámenia z roku 2023:
„Pri výpočte paušálnej pokuty Komisia uplatňuje rovnaký koeficient závažnosti a rovnaký pevne stanovený faktor n ako pri výpočte penále…
Paušálna suma paušálnej pokuty je nižšia ako paušálna suma penále.…
Paušálna suma vzťahujúca sa na paušálnu pokutu je stanovená v bode 2 prílohy I.
…“
14
Príloha I tohto oznámenia, nazvaná „Údaje použité na výpočet finančných sankcií navrhnutých Súdnemu dvoru“, v bode 1 stanovuje, že paušálna suma penále uvedená v bode 3 tohto oznámenia je stanovená na 3000 eur za deň, v bode 2 stanovuje, že paušálna suma paušálnej pokuty uvedená v bode 4.2.2 tohto oznámenia je stanovená na 1000 eur za deň, čo zodpovedá jednej tretine paušálnej sumy penále, a v bode 3 je faktor „n“ pre Poľskú republiku stanovený na 1,37. V bode 5 prílohy I je uvedené, že minimálna paušálna pokuta stanovená pre Poľskú republiku je 3836000 eur.
Konanie pred podaním žaloby
15
Komisia 27. januára 2022 zaslala Poľskej republike výzvu, v ktorej tvrdila, že jej neoznámila opatrenia prijaté na prebratie smernice 2019/1937. Poľská republika vo svojej odpovedi z 23. marca 2022 len poukázala na to, že takéto opatrenia sú v procese prijímania.
16
Komisia 15. júla 2022 zaslala Poľskej republike odôvodnené stanovisko, v ktorom ju vyzvala, aby si splnila povinnosti vyplývajúce zo smernice 2019/1937 v lehote dvoch mesiacov odo dňa oznámenia odôvodneného stanoviska.
17
Poľská republika vo svojej odpovedi z 15. septembra 2022 zdôraznila potrebu hĺbkovej medzirezortnej konzultácie o otázkach, na ktoré sa vzťahuje smernica 2019/1937, takže ukončenie prác v parlamente sa očakáva koncom roka 2022 a uverejnenie zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení umožňujúcich dosiahnutie súladu so smernicou 2019/1937 v poľskom úradnom vestníku je naplánované na január 2023. V e‑maile z 11. januára 2023 tento členský štát uviedol, že k tomuto uverejneniu dôjde v priebehu augusta 2023.
18
Za týchto podmienok sa Komisia 15. februára 2023 rozhodla podať na Súdny dvor túto žalobu.
O nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ
Argumentácia účastníkov konania
19
Komisia pripomína, že podľa článku 288 tretieho odseku ZFEÚ sú členské štáty povinné prijať ustanovenia potrebné na prebratie smerníc do svojich vnútroštátnych právnych poriadkov v lehotách stanovených v týchto smerniciach a bezodkladne ich oznámiť Komisii.
20
Táto inštitúcia uvádza, že prípadné nesplnenie týchto povinností sa musí posúdiť v závislosti od situácie členského štátu ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, ktoré mu zaslala.
21
V prejednávanej veci však Poľská republika neprijala tieto ustanovenia ani neinformovala Komisiu o ich prijatí pred uplynutím lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku z 15. júla 2022.
22
Hoci Poľská republika uznáva predmetné nesplnenie povinnosti, oneskorené prebratie smernice 2019/1937 do svojho vnútroštátneho právneho poriadku odôvodňuje v prvom rade potrebou dlhších legislatívnych prác vzhľadom na širokú pôsobnosť tejto smernice. Prijatie zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení potrebných na dosiahnutie súladu s touto smernicou si vyžadovalo rozsiahle verejné konzultácie vedené ministerstvom rodiny a sociálnej politiky. Návrh zákona, ktorým sa preberá smernica 2019/1937, okrem toho prešiel počas medzirezortných konzultácií mnohými zmenami.
23
Ďalej sa postup prípravy zákona na prebratie smernice 2019/1937 spomalil z dôvodu ťažkostí spôsobených pandémiou ochorenia COVID‑19, ktorá narušila organizáciu legislatívnych prác.
24
Nakoniec vojna na Ukrajine a následný prílev utečencov do značnej miery zmobilizovali zdroje ministerstva rodiny a sociálnej politiky, ktoré je zodpovedné za vypracovanie uvedeného zákona.
25
Komisia vo svojej replike na jednej strane poukazuje na to, že normotvorca Únie sa domnieval, že lehota dvoch rokov postačuje na to, aby si členské štáty mohli splniť povinnosti týkajúce sa prebratia smernice 2019/1937. Ťažkosti, na ktoré sa odvoláva Poľská republika, sa však týkajú ustanovení, praxe alebo situácií v jej vnútroštátnom právnom poriadku, ktoré podľa ustálenej judikatúry nemôžu odôvodniť omeškanie pri preberaní tejto smernice.
26
Na druhej strane osobitné okolnosti spojené s pandémiou ochorenia COVID‑19 a vojnou na Ukrajine môžu byť relevantné na odôvodnenie takého omeškania len vtedy, ak príslušný akt EÚ upravuje možnosť odchýlok alebo výnimiek za takýchto okolností alebo ak sú splnené kritériá situácie vyššej moci, čo nie je prípad prejednávanej veci. Okrem toho sa členské štáty môžu odvolávať na vyššiu moc len počas obdobia nevyhnutného na prekonanie prekážok vyplývajúcich z danej situácie, ktorého trvanie nesmie presiahnuť dva roky. Táto žaloba však bola podaná viac ako trinásť mesiacov po uplynutí dvojročnej lehoty na prebratie stanovenej smernicou 2019/1937. Druhá invázia Ruskej federácie na Ukrajinu sa nakoniec začala 24. februára 2022, teda po uplynutí tejto lehoty.
Posúdenie Súdnym dvorom
27
Podľa článku 26 ods. 1 smernice 2019/1937 boli členské štáty povinné najneskôr do 17. decembra 2021 uviesť do účinnosti zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s uvedenou smernicou. Okrem toho podľa článku 26 ods. 3 tejto smernice mali členské štáty povinnosť oznámiť Komisii znenie týchto ustanovení.
28
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa má existencia nesplnenia povinnosti hodnotiť vo vzťahu k situácii členského štátu ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku Komisie, pričom Súdny dvor nemôže brať do úvahy neskoršie zmeny [rozsudky z 25. februára 2021, Komisia/Španielsko (Smernica o osobných údajoch – Oblasť trestného práva), C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 15, ako aj z 29. februára 2024, Komisia/Írsko (Audiovizuálne mediálne služby), C‑679/22, EU:C:2024:178, bod 28 a citovaná judikatúra].
29
V prejednávanej veci bola Poľskej republike v odôvodnenom stanovisku z 15. júla 2022 stanovená lehota dvoch mesiacov na to, aby si splnila povinnosti uvedené v tomto stanovisku.
30
Ako vyplýva z vyjadrenia k žalobe a z dupliky, ktoré Poľská republika podala v rámci tohto konania, Poľská republika do uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku z 15. júla 2022 neprijala všetky zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu so smernicou 2019/1937, a teda tento členský štát ani po uplynutí uvedenej lehoty neoznámil tieto ustanovenia Komisii.
31
Ako je však uvedené v bodoch 22 až 24 tohto rozsudku, podľa Poľskej republiky existujú viaceré okolnosti, ktoré odôvodňujú nedodržanie lehoty na prebratie tejto smernice.
32
Po prvé tento členský štát tvrdí, že legislatívne práce sa predĺžili vzhľadom na širokú pôsobnosť smernice.
33
V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa členský štát nemôže odvolávať na ustanovenia, prax alebo stav svojho vnútroštátneho právneho poriadku ako dôvod nesplnenia povinností vyplývajúcich z práva Únie, akým je neprebratie smernice v stanovenej lehote [rozsudok z 25. februára 2021, Komisia/Španielsko (Smernica o osobných údajoch – Oblasť trestného práva), C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 19 a citovaná judikatúra].
34
Okrem toho normotvorca Únie podľa článku 26 ods. 1 smernice 2019/1937 usúdil, že dvojročná lehota na prebratie je dostatočná na to, aby členským štátom umožnila splniť si povinnosti.
35
Po druhé Poľská republika tvrdí, že postup prebratia tejto smernice bol spomalený z dôvodu ťažkostí vyvolaných pandémiou ochorenia COVID‑19 a prílevom utečencov v dôsledku agresie voči Ukrajine.
36
Na jednej strane však za predpokladu, že Poľská republika sa domnieva, že organizačné ťažkosti spojené s pandémiou ochorenia COVID‑19 a prílev utečencov vyplývajúci z agresie voči Ukrajine predstavujú prípad vyššej moci, ktorý zabránil prebratiu smernice 2019/1937 v stanovenej lehote, treba v prvom rade uviesť, že tento členský štát sa prvýkrát odvoláva na tieto udalosti ako na odôvodnenie oneskoreného preberania smernice v štádiu vyjadrenia k žalobe. Ďalej z ustálenej judikatúry vyplýva, že hoci pojem „vyššia moc“ nepredpokladá absolútnu nemožnosť, vyžaduje si, aby predmetné nesplnenie povinnosti bolo spôsobené neobvyklými a nepredvídateľnými okolnosťami nezávislými od toho, kto sa na ňu odvoláva, a ktorých dôsledkom nebolo možné zabrániť napriek vynaloženiu všetkej náležitej starostlivosti, pričom na situáciu vyššej moci sa možno odvolávať len v súvislosti s obdobím nevyhnutným na odstránenie týchto ťažkostí [rozsudok z 8. júna 2023, Komisia/Slovensko (Právo na ukončenie zmluvy bez poplatku), C‑540/21, EU:C:2023:450, bod 81]. Hoci však zdravotná kríza takého rozsahu, akou je pandémia ochorenia COVID‑19, a prílev utečencov v dôsledku agresie voči Ukrajine predstavujú neobvyklé a nepredvídateľné udalosti, ktoré sú nezávislé od Poľskej republiky, nič to nemení na tom, že tomuto členskému štátu prináležalo, aby konal so všetkou náležitou starostlivosťou a včas informoval Komisiu o ťažkostiach, ktoré sa vyskytli, prinajmenšom pred uplynutím lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku z 15. júla 2022. Nakoniec je nesporné, že Poľská republika stále neprebrala smernicu 2019/1937 na konci písomnej časti tohto konania, teda takmer rok po uplynutí lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku z 15. júla 2022 a viac ako jeden a pol roka po uplynutí lehoty stanovenej v článku 26 ods. 1 uvedenej smernice.
37
Za týchto podmienok predmetné nesplnenie povinnosti nemožno odôvodniť ani výskytom pandémie v priebehu roka 2020, ani ťažkosťami, s ktorými sa tento členský štát stretol v dôsledku agresie voči Ukrajine, čo sú udalosti, ktoré, ako v podstate uviedol generálny advokát v bodoch 45 a 48 svojich návrhov, mohli mať len nepriamy vplyv na proces preberania uvedenej smernice.
38
Poľská republika sa preto nemôže užitočne odvolávať na tieto okolnosti na odôvodnenie neprebratia smernice 2019/1937 v stanovenej lehote. V dôsledku toho treba konštatovať, že Poľská republika si tým, že neprijala všetky zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu so smernicou 2019/1937 do uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku z 15. júla 2022, a teda tieto ustanovenia neoznámila Komisii, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 26 ods. 1 a 3 tejto smernice.
O peňažných sankciách podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ
Argumentácia účastníkov konania
39
Keďže sa Komisia domnieva, že nesplnenie povinnosti vytýkané Poľskej republike pretrvávalo aj v čase, keď podala túto žalobu na Súdny dvor, navrhuje na základe článku 260 ods. 3 ZFEÚ, aby bola tomuto členskému štátu uložená tak paušálna pokuta, ako aj denné penále.
40
Na účely stanovenia výšky uvedených finančných sankcií Komisia vychádza zo všeobecných zásad uvedených v bode 2 oznámenia z roku 2023 a z metódy výpočtu stanovenej v bodoch 3 a 4 uvedeného oznámenia. Táto inštitúcia najmä uvádza, že stanovenie týchto sankcií musí vychádzať zo základných kritérií, akými sú závažnosť porušenia, dĺžka jeho trvania a potreba zabezpečiť odradzujúci účinok sankcie, aby sa zabránilo opakovaniu porušenia.
41
Pokiaľ ide po prvé o závažnosť porušenia, Komisia pripomína, že koeficient uplatniteľný podľa oznámenia z roku 2023 sa pohybuje v hodnotách od minimálne 1 do maximálne 20. Táto inštitúcia spresňuje, že v súlade s bodom 3.2.2 tohto oznámenia systematicky uplatňuje koeficient závažnosti vo výške 10 v prípade úplného nesplnenia povinnosti oznámiť opatrenia na prebratie smernice, keďže každé neprebratie smernice a neoznámenie týchto opatrení má rovnaký stupeň závažnosti bez ohľadu na povahu ustanovení dotknutej smernice. Toto automatické uplatňovanie zaručuje rovnosť členských štátov pred Zmluvami v súlade s článkom 4 ods. 2 ZEÚ.
42
Po druhé, pokiaľ ide o dĺžku trvania porušenia, Komisia poukazuje na to, že podľa bodu 3.3 oznámenia z roku 2023 je koeficient trvania vyjadrený ako multiplikačný koeficient vo výške od 1 do 3 a vypočíta sa v sadzbe 0,10 mesačne odo dňa nasledujúceho po uplynutí lehoty na prebratie predmetnej smernice až do okamihu, keď sa Komisia rozhodne podať žalobu na Súdny dvor. Keďže dĺžka tohto obdobia je v prejednávanej veci 13 mesiacov, treba použiť koeficient trvania vo výške 1,3.
43
Pokiaľ ide po tretie o kritérium založené na potrebe zabezpečiť odradzujúci účinok sankcie vzhľadom na platobnú schopnosť dotknutého členského štátu, toto kritérium je vyjadrené faktorom n stanoveným pre každý členský štát v bode 3 prílohy I oznámenia z roku 2023. Jeho výpočet je založený na pomere medzi HDP dotknutého štátu a priemerným národným HDP Únie vynásobenom pomerom medzi počtom obyvateľov tohto štátu a priemerným počtom obyvateľov členských štátov Únie. Prvý pomer má váhu dvoch tretín, zatiaľ čo druhý pomer má váhu jednej tretiny. Pokiaľ ide o Poľskú republiku, výsledkom je faktor n vo výške 1,37. Podľa Komisie zohľadnenie počtu obyvateľov dotknutého členského štátu ako sekundárneho kritéria na určenie tohto faktora umožňuje zachovať primeraný rozdiel vo faktore n medzi členskými štátmi a zabezpečiť určitú stabilitu tohto koeficientu v súlade s judikatúrou Súdneho dvora. Okrem toho, keďže údaje používané Komisiou sa každoročne aktualizujú, náležite sa zohľadňujú výkyvy HDP dotknutého členského štátu.
44
V dôsledku toho po prvé, pokiaľ ide o výpočet výšky paušálnej pokuty, Komisia podľa bodu 4.2 oznámenia z roku 2023 navrhuje použiť koeficient závažnosti vo výške 10 a faktor n vo výške 1,37. Súčin týchto dvoch prvkov by sa mal vynásobiť paušálnou sumou paušálnej pokuty uvedenou v bode 2 prílohy I tohto oznámenia, teda sumou 1000 eur, čo zodpovedá sume 13700 eur, ktorú treba vynásobiť počtom dní, počas ktorých pretrvávalo nesplnenie povinnosti, v súlade s bodom 4.2.1 tohto oznámenia. Komisia uvádza, že táto paušálna pokuta sa má uložiť, pokiaľ presiahne 3836000 eur, čo je minimálna suma paušálnej pokuty stanovená pre Poľskú republiku podľa bodu 5 prílohy I oznámenia z roku 2023.
45
Po druhé, pokiaľ ide o stanovenie výšky penále, Komisia navrhuje vynásobiť paušálne penále stanovené v bode 1 prílohy I k oznámeniu z roku 2023 vo výške 3000 eur za deň koeficientom závažnosti 10, koeficientom trvania 1,3 a faktorom n vo výške 1,37, čo zodpovedá dennému penále vo výške 53430 eur.
46
Komisia nakoniec navrhuje, aby sa za deň nadobudnutia účinnosti platobnej povinnosti považoval deň vyhlásenia rozsudku v prejednávanej veci.
47
Poľská republika považuje sumy penále a paušálnej pokuty navrhované Komisiou za príliš vysoké a neprimerané.
48
Na jednej strane tento členský štát uvádza, že systematické uplatňovanie koeficientu závažnosti vo výške 10 v prípade úplného nesplnenia povinnosti oznámiť opatrenia na prebratie smernice vylučuje akékoľvek zohľadnenie osobitných okolností legislatívneho procesu a stavu pokroku vnútroštátnej právnej úpravy. V prejednávanej veci rôzne ustanovenia smernice 2019/1937 zodpovedajú normám platným v existujúcej vnútroštátnej právnej úprave, ktoré síce neboli ako také oznámené Komisii, ale mali by sa zohľadniť pri určovaní koeficientu závažnosti. V prvom rade poľský zákonník práce obsahuje ustanovenie, ktorým sa vykonáva článok 19 smernice 2019/1937. Ďalej poľský správny poriadok upravuje vytvorenie kanálov na nahlasovanie porušení zákona, ako aj ochranu osôb nahlasujúcich takéto porušenia. Nakoniec poľský zákon o bankovom práve požaduje, aby banky vytvorili systémy riadenia a vnútornej kontroly, ktoré umožnia nahlasovanie porušení zákona a zabezpečia ochranu osôb nahlasujúcich takéto porušenia.
49
Automatické stanovenie koeficientu závažnosti však neumožňuje zohľadniť tieto prvky vnútroštátnej právnej úpravy ani konkrétne dôsledky zisteného nesplnenia povinnosti na súkromné a verejné záujmy.
50
Okrem toho Poľská republika poukazuje na to, že počas celého konania pred podaním žaloby spolupracovala s Komisiou, takže táto okolnosť by podľa nej mala viesť k zníženiu koeficientu závažnosti.
51
Po druhé zahrnutie demografického kritéria do metódy výpočtu faktora n má za následok, že peňažná sankcia neodráža skutočnú platobnú schopnosť dotknutého členského štátu, čo je v rozpore s judikatúrou Súdneho dvora. Vo svojom konkrétnom prípade Poľská republika zdôrazňuje, že uplatnenie takého demografického kritéria vedie k neodôvodnenému zhoršeniu faktora n.
52
Poľská republika sa v každom prípade domnieva, že výška finančných sankcií požadovaných Komisiou by sa mala prehodnotiť z dôvodu prudkého poklesu tempa hospodárskeho rastu a vysokej inflácie v priebehu roka 2023 v tomto členskom štáte.
53
Pokiaľ ide o koeficient závažnosti, Komisia v replike v prvom rade tvrdí, že ak by sa Súdny dvor rozhodol zohľadniť význam ustanovení práva Únie, ako v podstate tvrdí Poľská republika, tento koeficient by sa musel zvýšiť, keďže smernica 2019/1937 má osobitný význam tak pre všeobecný záujem, ako aj pre individuálne záujmy. Ďalej vnútroštátne ustanovenia, na ktoré sa odvoláva tento členský štát, nie sú pri určovaní koeficientu závažnosti relevantné, keďže Komisii neboli oznámené ako opatrenia na prebratie tejto smernice. Nakoniec lojálna spolupráca, na ktorú sa odvoláva tento členský štát, nezohráva nijakú úlohu v prípade úplného neoznámenia opatrení na prebratie smernice a v každom prípade spolupráca s Komisiou v dobrej viere nemôže predstavovať poľahčujúcu okolnosť, keďže ide o povinnosť vyplývajúcu z článku 4 ods. 3 ZEÚ.
54
Poľská republika v duplike tvrdí, že Komisia nemôže pri určovaní koeficientu závažnosti ignorovať platnú vnútroštátnu právnu úpravu len z toho dôvodu, že jej nebola oznámená. Okrem toho návrh zákona o ochrane osôb, ktoré nahlasujú porušenia práva Únie, prešiel postupnými fázami legislatívneho procesu.
Posúdenie Súdnym dvorom
O uplatnení článku 260 ods. 3 ZFEÚ
55
Článok 260 ods. 3 prvý pododsek ZFEÚ stanovuje, že ak Komisia podá na Súdny dvor žalobu podľa článku 258 ZFEÚ, lebo sa domnieva, že dotknutý členský štát si nesplnil povinnosť oznámiť opatrenia na prebratie smernice prijatej v súlade s legislatívnym postupom, Komisia môže, ak to považuje za vhodné, navrhnúť výšku paušálnej pokuty alebo penále, ktoré má dotknutý členský štát zaplatiť a ktoré pokladá v daných podmienkach za primerané. Článok 260 ods. 3 druhý pododsek stanovuje, že ak Súdny dvor dospeje k záveru, že došlo k nesplneniu povinnosti, môže dotknutému členskému štátu uložiť paušálnu pokutu alebo penále do výšky navrhnutej Komisiou, pričom platobná povinnosť nadobúda účinnosť dňom, ktorý Súdny dvor určí vo svojom rozsudku.
56
Keďže ako vyplýva z bodu 38 tohto rozsudku, je preukázané, že do uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku z 15. júla 2022 Poľská republika neprijala zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na prebratie ustanovení smernice 2019/1937 do svojho vnútroštátneho práva, a teda ich Komisii ani neoznámila, takto konštatované nesplnenie povinnosti patrí do pôsobnosti článku 260 ods. 3 ZFEÚ.
57
Okrem toho treba pripomenúť, že cieľom sledovaným zavedením mechanizmu stanoveného v článku 260 ods. 3 ZFEÚ nie je len podnietiť členské štáty, aby čo najskôr ukončili nesplnenie povinnosti, ktoré by v prípade neexistencie takéhoto ustanovenia malo tendenciu pretrvávať, ale aj zjednodušiť a zrýchliť postup ukladania peňažných sankcií v súvislosti s nesplnením povinnosti oznámiť vnútroštátne opatrenia na prebratie smernice prijatej v súlade s legislatívnym postupom [rozsudok z 29. februára 2024, Komisia/Írsko (Audiovizuálne mediálne služby), C‑679/22, EU:C:2024:178, bod 68 a citovaná judikatúra].
58
Na dosiahnutie tohto cieľa článok 260 ods. 3 ZFEÚ stanovuje uloženie dvoch druhov peňažných sankcií, a to paušálnej pokuty a denného penále.
59
Hoci uplatnenie denného penále sa zdá byť osobitne vhodné na podnietenie členského štátu, aby čo najskôr ukončil nesplnenie povinnosti, uloženie paušálnej pokuty je založené skôr na posúdení dôsledkov nesplnenia povinností príslušného členského štátu vo vzťahu k dotknutým súkromným a verejným záujmom, najmä ak porušenie pretrvávalo dlhší čas [rozsudok z 29. februára 2024, Komisia/Írsko (Audiovizuálne mediálne služby), C‑679/22, EU:C:2024:178, bod 70 a citovaná judikatúra].
60
V tejto súvislosti Komisia odôvodní povahu a výšku požadovaných peňažných sankcií, pričom zohľadňuje usmernenia, ktoré prijala, akými sú usmernenia uvedené v jej oznámeniach, ktoré síce nie sú pre Súdny dvor záväzné, ale prispievajú k zabezpečeniu transparentnosti, predvídateľnosti a právnej istoty konania vedeného Komisiou [pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. januára 2021, Komisia/Slovinsko (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, bod 50].
61
V prejednávanej veci Komisia vychádzala z oznámenia z roku 2023, aby odôvodnila uloženie povinnosti zaplatiť denné penále a paušálnu pokutu Poľskej republike a stanovila ich výšku.
O vhodnosti uloženia peňažných sankcií podľa návrhu Komisie
62
Z ustálenej judikatúry vyplýva, že na účely posúdenia vhodnosti uloženia peňažnej sankcie je úlohou Súdneho dvora, aby v každej veci a v závislosti od okolností veci, v ktorej koná, ako aj od stupňa presvedčovania a odrádzania, ktorý považuje za potrebný, uložil primerané peňažné sankcie, aby sa najmä zabránilo opakovaniu podobných porušení práva Únie [rozsudky z 13. januára 2021, Komisia/Slovinsko (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, bod 71, a z 29. februára 2024, Komisia/Írsko (Audiovizuálne mediálne služby), C‑679/22, EU:C:2024:178, bod 72].
63
Po prvé, pokiaľ ide o uloženie paušálnej pokuty, treba konštatovať, že bez ohľadu na to, že Poľská republika spolupracovala s útvarmi Komisie počas konania pred podaním žaloby a informovala ich o ťažkostiach, s ktorými sa tento členský štát stretol, keď sa pokúšal zabezpečiť prebratie smernice 2019/1937 do vnútroštátneho práva, všetky právne a skutkové okolnosti súvisiace s konštatovaným nesplnením povinnosti, a to skutočnosť, že ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku z 15. júla 2022 a dokonca aj v čase posudzovania skutkového stavu Súdnym dvorom vôbec neboli oznámené zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na prebratie smernice 2016/680, sú ukazovateľom toho, že účinná prevencia budúceho opakovania analogických porušení práva Únie si vyžaduje prijatie odrádzajúceho opatrenia, akým je uloženie paušálnej pokuty [pozri analogicky rozsudky z 25. februára 2021, Komisia/Španielsko (Smernica o osobných údajoch – Oblasť trestného práva), C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 70, a z 29. februára 2024, Komisia/Írsko (Audiovizuálne mediálne služby), C‑679/22, EU:C:2024:178, bod 73].
64
Po druhé, pokiaľ ide o uloženie penále, takáto sankcia sa v zásade ukladá, len ak nesplnenie povinnosti, ktoré má toto penále sankcionovať, trvá až do preskúmania skutkových okolností Súdnym dvorom, pričom za deň preskúmania treba považovať deň skončenia konania [rozsudok z 29. februára 2024, Komisia/Írsko (Audiovizuálne mediálne služby), C‑679/22, EU:C:2024:178, bod 89]. Treba uviesť, že v prípade, že sa pojednávanie nekonalo ako v prejednávanej veci, sa v tejto súvislosti berie do úvahy deň skončenia písomnej časti konania.
65
V prejednávanej veci je nesporné, že ku dňu skončenia písomnej časti konania na Súdnom dvore, teda k 9. augustu 2023, Poľská republika neprijala, a teda ani neoznámila zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na prebratie smernice 2019/1937 do jej vnútroštátneho práva. V dôsledku toho treba konštatovať, že nesplnenie povinnosti tohto členského štátu pretrvávalo až do preskúmania skutkových okolností Súdnym dvorom.
66
Súdny dvor sa preto domnieva, že uloženie povinnosti Poľskej republike zaplatiť denné penále požadované Komisiou predstavuje vhodný finančný prostriedok na zabezpečenie toho, aby tento členský štát čo najskôr ukončil konštatované nesplnenie povinnosti a dodržal povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice 2019/1937. Naproti tomu, keďže nemožno vylúčiť, že ku dňu vyhlásenia rozsudku v tejto veci dôjde k úplnému prebratiu uvedenej smernice, je vhodné uložiť penále len v rozsahu, v akom nesplnenie povinnosti bude pretrvávať ku dňu vyhlásenia tohto rozsudku [pozri analogicky rozsudky z 25. februára 2021, Komisia/Španielsko (Smernica o osobných údajoch – Oblasť trestného práva), C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 61, a z 29. februára 2024, Komisia/Írsko (Audiovizuálne mediálne služby), C‑679/22, EU:C:2024:178, bod 91].
O výške peňažných sankcií
– O metóde určenia výšky peňažných sankcií
67
Podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ len Súdny dvor má právomoc uložiť členskému štátu peňažnú sankciu. V rámci konania začatého na základe tohto ustanovenia však má Súdny dvor len obmedzenú mieru voľnej úvahy, keďže v prípade konštatovania nesplnenia povinnosti zo strany Súdneho dvora je Súdny dvor viazaný návrhmi Komisie, pokiaľ ide o povahu a maximálnu výšku peňažnej sankcie, ktorú môže uložiť [rozsudok z 13. januára 2021, Komisia/Slovinsko (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, body 49 a 51].
68
Pri výkone svojej voľnej úvahy v tejto oblasti, ktorej rámcom sú návrhy Komisie, Súdnemu dvoru prináleží, ako je pripomenuté v bode 62 tohto rozsudku, aby stanovil výšku paušálnej pokuty, ktorá bude členskému štátu uložená podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ, tak, aby bola jednak prispôsobená okolnostiam a jednak primeraná spáchanému porušeniu. Medzi relevantné faktory patrí v tomto smere najmä závažnosť zisteného nesplnenia povinnosti, jeho trvanie a platobná schopnosť dotknutého členského štátu [rozsudky z 13. januára 2021, Komisia/Slovinsko (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, bod 74, a z 29. februára 2024, Komisia/Írsko (Audiovizuálne mediálne služby), C‑679/22, EU:C:2024:178, body 74 a 93].
69
Treba však zároveň pripomenúť, že v rámci tejto voľnej úvahy také usmernenia, aké sú uvedené v oznámeniach Komisie, ktoré definujú matematické premenné ako orientačné pravidlá, nie sú pre Súdny dvor záväzné, ale iba prispievajú k zabezpečeniu transparentnosti, predvídateľnosti a právnej istoty opatrení samotnej Komisie, keď táto inštitúcia predkladá návrhy Súdnemu dvoru [pozri v tomto zmysle rozsudky z 11. decembra 2012, Komisia/Španielsko, C‑610/10, EU:C:2012:781, bod 116, ako aj z 20. januára 2022, Komisia/Grécko (Vymáhanie štátnej pomoci – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, body 95 a 110].
70
Po prvé, pokiaľ ide o závažnosť zisteného nesplnenia povinnosti, z bodu 3.2 oznámenia z roku 2023 vyplýva, že podľa Komisie sa neoznámenie opatrení na prebratie smernice prijatej v súlade s legislatívnym postupom vždy považuje za závažné. Toto nesplnenie povinnosti teda odôvodňuje automatické uplatnenie koeficientu závažnosti vo výške 10.
71
Poľská republika spochybňuje výšku tohto koeficientu a jeho automatické uplatnenie za okolností konštatovaného nesplnenia povinnosti.
72
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že povinnosť prijať opatrenia na zabezpečenie úplného prebratia smernice a povinnosť oznámiť tieto ustanovenia Komisii sú základnými povinnosťami členských štátov na zabezpečenie plnej účinnosti práva Únie, a preto treba nesplnenie týchto povinností považovať za značne závažné [pozri v tomto zmysle rozsudok z 29. februára 2024, Komisia/Írsko (Audiovizuálne mediálne služby), C‑679/22, EU:C:2024:178, bod 75 a citovanú judikatúru].
73
V prejednávanej veci treba zdôrazniť, že smernica 2019/1937 je kľúčovým nástrojom práva Únie, keďže podľa svojho článku 1 v spojení s odôvodnením 1 stanovuje spoločné minimálne normy zabezpečujúce vysokú úroveň vyváženej a účinnej ochrany osôb, ktoré nahlasujú porušenia práva Únie v oblastiach, v ktorých by takéto porušenia mohli obzvlášť nepriaznivo ovplyvniť všeobecný záujem. Zavedením systému ochrany osôb, ktoré nahlasujú porušenia práva Únie v profesijnom kontexte, táto smernica totiž prispieva k predchádzaniu zásahov do verejného záujmu v osobitne citlivých oblastiach, akou je verejné obstarávanie, predchádzanie praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu, ochrana životného prostredia alebo finančných záujmov Únie. Ustanovenia tejto smernice tak ukladajú subjektom verejného aj súkromného sektora povinnosť vytvoriť interné kanály nahlasovania a postupy na prijímanie hlásení a následných opatrení v nadväznosti na ne, pričom zaručujú práva osôb nahlasujúcich porušenia práva Únie a podmienky, za ktorých môžu požívať takto priznanú ochranu.
74
Neprebratie ustanovení smernice 2019/1937 však nevyhnutne narúša dodržiavanie práva Únie a jeho jednotné a účinné uplatňovanie, keďže porušenia práva Únie nemusia byť nahlasované, ak osoby, ktoré o takýchto porušeniach vedia, nie sú chránené pred možnými odvetnými opatreniami.
75
Výška peňažných sankcií uložených členskému štátu podľa článku 260 ods. 3 ZFEÚ však musí byť prispôsobená okolnostiam a primeraná spáchanému porušeniu, ako bolo pripomenuté v bode 68 tohto rozsudku.
76
Automatické uplatnenie rovnakého koeficientu závažnosti vo všetkých prípadoch, keď smernica nebola úplne prebratá, a teda v prípade, že opatrenia na prebratie tejto smernice neboli oznámené, teda nevyhnutne bráni tomu, aby výška peňažných sankcií bola prispôsobená okolnostiam porušenia a aby boli uložené primerané sankcie.
77
Konkrétne, ako uviedol generálny advokát v bodoch 84 až 89 svojich návrhov, aj za predpokladu, že porušenie povinnosti oznámiť opatrenia na prebratie smernice treba považovať za rovnako závažné bez ohľadu na dotknutú smernicu, Komisia nie je schopná upraviť peňažné sankcie v závislosti od účinkov nedodržania tejto povinnosti na súkromné a verejné záujmy, ako je uvedené v bode 3.2.2 oznámenia z roku 2023.
78
V tejto súvislosti sa Komisia nemôže odvolávať na zásadu rovnosti členských štátov pred Zmluvami, ktorá je zakotvená v článku 4 ods. 2 ZEÚ, aby odôvodnila automatické uplatnenie jediného koeficientu závažnosti v prípade neprebratia smernice v plnom rozsahu, a teda neoznámenia opatrení potrebných na jej prebratie. Je totiž zrejmé, že dôsledky nesplnenia povinností členských štátov na dotknuté súkromné a verejné záujmy sa môžu líšiť nielen v závislosti od členského štátu, ale aj v závislosti od normatívneho obsahu smernice, ktorá nebola prebratá. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora si však táto zásada najmä vyžaduje, aby sa s rozdielnymi situáciami nezaobchádzalo rovnako, pokiaľ takéto zaobchádzanie nie je objektívne odôvodnené (rozsudok z 19. decembra 2018, Komisia/Rakúsko, C‑51/18, EU:C:2018:1035, bod 55 a citovaná judikatúra).
79
V dôsledku toho sa Komisia nemôže zbaviť svojej povinnosti posúdiť v každom členskom štáte a pre každý konkrétny prípad účinky zisteného porušenia na súkromné a verejné záujmy tým, že sa obmedzí na automatické uplatnenie určitého koeficientu závažnosti pri stanovení peňažných sankcií s prihliadnutím na prípadné poľahčujúce alebo priťažujúce okolnosti. Konkrétne v prejednávanej veci je nedodržanie povinnosti prijať všetky zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na prebratie smernice 2019/1937 obzvlášť závažné, keďže ako bolo uvedené v bode 73 tohto rozsudku, ustanovenia tejto smernice v rozsahu, v akom je ich cieľom ochrana osôb nahlasujúcich porušenia práva Únie v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje, prispievajú k zabezpečeniu jednotného a účinného uplatňovania práva Únie.
80
Po druhé v rámci posúdenia dĺžky trvania porušenia treba pripomenúť, že pokiaľ ide o začiatok obdobia, ktoré sa musí zohľadniť pri stanovení výšky paušálnej pokuty, dátumom, ktorý treba vziať do úvahy na účely posúdenia trvania predmetného nesplnenia povinnosti, nie je dátum uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku Komisie, ale dátum uplynutia lehoty na prebratie stanovenej predmetnou smernicou [rozsudok z 29. februára 2024, Komisia/Írsko (Audiovizuálne mediálne služby), C‑679/22, EU:C:2024:178, bod 81 a citovaná judikatúra].
81
Po tretie, pokiaľ ide o platobnú schopnosť dotknutého členského štátu, z judikatúry vyplýva, že bez toho, aby bola dotknutá možnosť Komisie navrhnúť peňažné sankcie založené na viacerých kritériách s cieľom umožniť najmä zachovanie primeraného rozpätia medzi rôznymi členskými štátmi, HDP tohto členského štátu by sa mal zohľadniť ako prevažujúci faktor na účely posúdenia jeho platobnej schopnosti a stanovenia sankcií, ktoré sú dostatočne odrádzajúce a primerané, s cieľom účinne predchádzať budúcemu opakovanému výskytu podobných porušení práva Únie [rozsudky z 20. januára 2022, Komisia/Grécko (Vymáhanie štátnej pomoci – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, body 111, 116 a 130, ako aj z 28. septembra 2023, Komisia/Spojené kráľovstvo (Daňové označovanie plynových olejov), C‑692/20, EU:C:2023:707, bod 115].
82
V tejto súvislosti Súdny dvor opakovane rozhodol, že treba zobrať do úvahy najnovší vývoj HDP tohto členského štátu, ako je vyjadrený v čase posudzovania skutkového stavu Súdnym dvorom [rozsudok z 20. januára 2022, Komisia/Grécko (Vymáhanie štátnej pomoci – Ferronickel), C‑51/20, EU:C:2022:36, bod 107 a citovaná judikatúra].
83
V prejednávanej veci je faktor n, ktorý predstavuje platobnú schopnosť dotknutého členského štátu vo vzťahu k platobnej schopnosti iných členských štátov, uplatnený Komisiou v súlade s bodmi 3.4 a 4.2 oznámenia z roku 2023, definovaný ako vážený geometrický priemer HDP dotknutého členského štátu vo vzťahu k priemeru HDP členských štátov, ktorý predstavuje dve tretiny výpočtu faktora n, a počtu obyvateľov dotknutého členského štátu vo vzťahu k priemeru počtu obyvateľov členských štátov, ktorý predstavuje jednu tretinu výpočtu faktora n, ako vyplýva z rovnice uvedenej v bode 10 tohto rozsudku. Komisia odôvodňuje túto metódu výpočtu faktora n tak cieľom zachovať primeranú odchýlku faktorov n členských štátov v porovnaní s výpočtom založeným výlučne na HDP členských štátov, ako aj cieľom zabezpečiť určitú stabilitu pri výpočte faktora n, keďže je nepravdepodobné, že by sa počet obyvateľov každoročne výrazne menil.
84
Po prvé, hoci je pravda, že metóda výpočtu faktora n vyplývajúca z oznámenia z roku 2023 zohľadňuje najmä HDP dotknutého členského štátu, treba uviesť, že táto metóda je založená na domnienke existencie vzájomného vzťahu medzi počtom obyvateľov členského štátu a jeho platobnou schopnosťou, čo nemusí nevyhnutne platiť. Zohľadnenie demografického kritéria, ktoré vyplýva z tejto metódy, teda vedie k oddeleniu faktora n od skutočnej platobnej schopnosti dotknutého členského štátu, čo môže viesť k stanoveniu faktora n, ktorý nemusí nevyhnutne zodpovedať platobnej schopnosti, ako uviedol generálny advokát v bodoch 119 až 121 svojich návrhov.
85
Po druhé, hoci zohľadnenie demografického kritéria pri stanovovaní faktora n na účely určenia platobnej schopnosti dotknutého členského štátu umožňuje zachovať určitú odchýlku medzi faktormi n členských štátov, tento cieľ nemôže byť dôvodom na to, aby platobná schopnosť tohto členského štátu bola určená na základe kritérií, ktoré ju neodrážajú.
86
Pri určovaní platobnej schopnosti dotknutého členského štátu preto nemôže byť do metódy výpočtu faktora n zahrnuté zohľadnenie demografického kritéria v súlade s postupmi stanovenými v bodoch 3.4 a 4.2 oznámenia z roku 2023.
– O paušálnej pokute
87
Podľa judikatúry uvedenej v bode 68 tohto rozsudku na účely výpočtu paušálnej pokuty, ktorú možno uložiť členskému štátu na základe článku 260 ods. 3 ZFEÚ, Súdnemu dvoru prináleží, aby v rámci výkonu svojej voľnej úvahy stanovil jej výšku tak, aby bola jednak prispôsobená okolnostiam a jednak primeraná spáchanému porušeniu. Medzi relevantné faktory v tejto súvislosti patrí najmä závažnosť konštatovaného nesplnenia povinnosti, obdobie jeho trvania a platobná schopnosť dotknutého členského štátu [rozsudok z 29. februára 2024, Komisia/Írsko (Audiovizuálne mediálne služby), C‑679/22, EU:C:2024:178, bod 74 a citovaná judikatúra].
88
Pokiaľ ide v prvom rade o závažnosť spáchaného porušenia, nemôže byť určená automatickým uplatnením koeficientu závažnosti, ako je uvedené v bode 79 tohto rozsudku.
89
Okrem toho treba pripomenúť, že z dôvodov uvedených v bodoch 72 až 74 tohto rozsudku nedodržanie povinnosti prijať zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na úplné prebratie smernice 2019/1937, ako aj povinnosti oznámiť tieto ustanovenia Komisii treba považovať za obzvlášť závažné.
90
Závažnosť tohto nesplnenia povinnosti navyše posilňuje skutočnosť, že ku koncu písomnej časti konania Poľská republika ešte stále neprijala zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na prebratie smernice 2019/1937, ako uznal samotný tento členský štát vo svojich písomných pripomienkach.
91
Poľská republika však vo svojom vyjadrení k žalobe uviedla, pričom Komisia jej v tejto súvislosti neprotirečila, že určité pravidlá ochrany osôb, ktoré nahlasujú porušenia zákona, ktoré sú v súlade s požiadavkami smernice 2019/1937, už v jej právnych predpisoch existujú.
92
Za týchto podmienok treba konštatovať, ako v podstate uviedol generálny advokát v bode 144 svojich návrhov, že nie je preukázané, že dôsledky nesplnenia povinnosti konštatovaného v prejednávanej veci na súkromné a verejné záujmy boli rovnako negatívne ako v prípade úplného neprebratia smernice 2019/1937. V rozsahu, v akom Komisia tvrdí, že túto vnútroštátnu právnu úpravu nie je potrebné zohľadniť pri posúdení koeficientu závažnosti, keďže jej nebola oznámená, stačí konštatovať, že táto argumentácia je irelevantná, keďže neoznámenie nemá vplyv na skutočnosť, že existencia tejto právnej úpravy vyvoláva účinky na uvedené záujmy.
93
Nič to nemení na tom, že samotná Poľská republika vo svojom vyjadrení k žalobe uznala, že ustanovenia na ochranu osôb, ktoré nahlasujú porušenia práva, sú v poľskom právnom poriadku rozptýlené a v rozpore s požiadavkami článku 26 ods. 3 smernice 2019/1937 neobsahujú výslovný odkaz na ochranu týchto osôb.
94
Neexistencia osobitných a jasných pravidiel ochrany osôb nahlasujúcich porušenia práva Únie v zmysle smernice 2019/1937 však bráni účinnej ochrane týchto osôb, a preto môže spochybniť jednotné a účinné uplatňovanie práva Únie v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje táto smernica.
95
Ako je totiž pripomenuté v bode 73 tohto rozsudku, zriadením systému na ochranu osôb nahlasujúcich porušenia práva EÚ v profesijnom kontexte smernica 2019/1937 prispieva k predchádzaniu poškodení verejného záujmu v osobitne citlivých oblastiach, akou je verejné obstarávanie, predchádzanie praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu, ochrana životného prostredia alebo finančných záujmov Únie.
96
Ako je však uvedené v bode 74 tohto rozsudku, v prípade neexistencie účinnej ochrany môžu byť osoby, ktoré vedia o porušení práva Únie v týchto oblastiach, odradené od jeho nahlásenia, lebo by mohli byť vystavené odvetným opatreniam.
97
Vzhľadom na cieľ uvedený v článku 1 smernice 2019/1937 v spojení s odôvodnením 1 tejto smernice sa preto táto smernica zameriava, ako je uvedené v bode 73 tohto rozsudku, na stanovenie spoločných minimálnych noriem zabezpečujúcich vysokú úroveň vyváženej a účinnej ochrany osôb nahlasujúcich porušenia práva Únie, takže neprijatie zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení potrebných na úplné a presné prebratie uvedenej smernice je obzvlášť závažné.
98
Okrem toho v rozsahu, v akom Poľská republika tvrdí, že spolupracovala s Komisiou počas celého konania pred podaním žaloby, treba pripomenúť, že povinnosť lojálnej spolupráce s Komisiou majú v každom prípade členské štáty na základe článku 4 ods. 3 ZEÚ, čo znamená, že každý členský štát je povinný uľahčiť tejto inštitúcii plnenie jej úlohy, ktorá v súlade s článkom 17 ZEÚ spočíva v tom, že ako strážkyňa Zmlúv zabezpečuje uplatňovanie práva Únie pod kontrolou Súdneho dvora. Preto jedine spolupráca s Komisiou vyznačujúca sa úkonmi svedčiacimi o úmysle čo najskôr splniť povinnosti, ktoré vyplývajú zo smernice, by sa mohla zohľadniť ako poľahčujúca okolnosť v rámci posúdenia závažnosti porušenia [pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. septembra 2023, Komisia/Spojené kráľovstvo (Daňové označovanie plynových olejov), C‑692/20, EU:C:2023:707, body 106 a 107 a citovanú judikatúru].
99
V prejednávanej veci, ako vyplýva z bodu 17 tohto rozsudku, však Poľská republika vo svojom liste z 15. septembra 2022 oznámila, že zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu so smernicou 2019/1937 budú uverejnené v poľskom úradnom vestníku v priebehu januári 2023, či dokonca v priebehu augusta 2023, ako oznámila e‑mailom z 11. januára 2023, čo sa nestalo. Za týchto podmienok spoluprácu Poľskej republiky s Komisiou počas konania pred podaním žaloby nemožno zohľadniť ako poľahčujúcu okolnosť.
100
Ďalej, pokiaľ ide o dĺžku trvania porušenia, je nesporné, že Poľská republika ku dňu uplynutia lehoty na prebratie stanovenej v článku 26 ods. 1 smernice 2019/1937, teda k 17. decembru 2021, neprijala zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na zabezpečenie prebratia tejto smernice, a teda tieto ustanovenia ani neoznámila Komisii.
101
Keďže písomná časť konania na Súdnom dvore bola ukončená 9. augusta 2023, predmetné nesplnenie povinnosti trvalo ku dňu jej ukončenia takmer rok a osem mesiacov.
102
Nakoniec, pokiaľ ide o určenie platobnej schopnosti Poľskej republiky, ako je uvedené v bodoch 84 až 86 tohto rozsudku, v metóde výpočtu faktora n nie je potrebné zohľadniť počet obyvateľov daného členského štátu v takom rozsahu, v akom to urobila Komisia v súlade s oznámením z roku 2023.
103
Vzhľadom na tieto úvahy a na voľnú úvahu priznanú Súdnemu dvoru článkom 260 ods. 3 ZFEÚ, ktorý stanovuje, že Súdny dvor nemôže v súvislosti s paušálnou pokutou, ktorú ukladá, určiť sumu presahujúcu čiastku navrhnutú Komisiou, treba konštatovať, že účinné predchádzanie budúcemu opakovaniu podobných porušení ako porušenie článku 26 ods. 1 smernice 2019/1937, ktoré narúšajú plnú účinnosť práva Únie, si vyžaduje uloženie paušálnej pokuty, ktorej výška musí byť stanovená na 7000000 eur.
– O dennom penále
104
V rámci výkonu voľnej úvahy prináleží Súdnemu dvoru, aby stanovil výšku denného penále tak, aby jednak zodpovedalo okolnostiam a bolo primerané zistenému nesplneniu povinnosti, ako aj platobnej schopnosti dotknutého členského štátu, a jednak v súlade s článkom 260 ods. 3 druhým pododsekom ZFEÚ neprekročilo sumu navrhnutú Komisiou [rozsudok z 29. februára 2024, Komisia/Írsko (Audiovizuálne mediálne služby), C‑679/22, EU:C:2024:178, bod 92 a citovaná judikatúra].
105
V rámci posúdenia Súdnym dvorom na účely stanovenia výšky penále patrí medzi kritériá, ktoré treba zohľadniť na zabezpečenie toho, aby malo toto penále donucovací charakter a aby sa právo Únie uplatňovalo jednotne a účinne, v zásade dĺžka trvania porušenia, stupeň jeho závažnosti a platobná schopnosť dotknutého členského štátu. Pri uplatňovaní týchto kritérií musí Súdny dvor zohľadniť najmä dôsledky, ktoré má nesplnenie povinnosti na dotknuté verejné a súkromné záujmy, ako aj naliehavosť, s akou je potrebné dosiahnuť to, aby si dotknutý členský štát splnil svoje povinnosti [rozsudok z 25. februára 2021, Komisia/Španielsko (Smernica o osobných údajoch – Oblasť trestného práva), C‑658/19, EU:C:2021:138, bod 63 a citovaná judikatúra].
106
Pokiaľ ide v prvom rade o závažnosť predmetného porušenia, je nesporné, že do uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku z 15. júla 2022 si Poľská republika nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 26 ods. 1 smernice 2019/1937, takže aj vzhľadom na úvahy uvedené v bodoch 91 až 97 tohto rozsudku treba vychádzať z toho, že zjavne nebola zabezpečená plná účinnosť práva EÚ.
107
Pokiaľ ide ďalej o dĺžku trvania porušenia, ktorú treba zohľadniť pri stanovení výšky uloženého penále, treba konštatovať, že predmetné nesplnenie povinnosti pretrvávalo aj po uplynutí lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku z 15. júla 2022.
108
Nakoniec, pokiaľ ide o určenie platobnej schopnosti Poľskej republiky, ako je uvedené v bodoch 84 až 86 tohto rozsudku, v metóde výpočtu faktora n nie je potrebné zohľadniť počet obyvateľov daného členského štátu v takom rozsahu, v akom to urobila Komisia v súlade s oznámením z roku 2023.
109
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy a na voľnú úvahu priznanú Súdnemu dvoru článkom 260 ods. 3 ZFEÚ, ktorý stanovuje, že Súdny dvor nemôže stanoviť penále vo výške presahujúcej výšku navrhnutú Komisiou, treba v prípade, že by nesplnenie povinnosti konštatované v bode 38 tohto rozsudku pretrvávalo ku dňu vyhlásenia tohto rozsudku, uložiť Poľskej republike povinnosť platiť Komisii od tohto dňa, až kým tento členský štát neukončí toto neplnenie povinnosti, denné penále vo výške 40000 eur.
O trovách
110
Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Poľskú republiku na náhradu trov konania a Poľská republika nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené rozhodnúť, že znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania Komisie.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:
1.
Poľská republika si tým, že ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku Európskej komisie z 15. júla 2022 neprijala zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu so smernicou Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/1937 z 23. októbra 2019 o ochrane osôb, ktoré nahlasujú porušenia práva Únie, a tým, že teda neoznámila tieto ustanovenia Komisii, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 26 ods. 1 a 3 tejto smernice.
2.
Poľská republika tým, že ku dňu preskúmania skutkového stavu Súdnym dvorom neprijala opatrenia potrebné na prebratie ustanovení smernice 2019/1937 do svojho vnútroštátneho práva, a teda tieto opatrenia ani neoznámila Európskej komisii, pokračovala v neplnení svojich povinností.
3.
Poľská republika je povinná zaplatiť Európskej komisii:
–
paušálnu pokutu vo výške 7000000 eur,
–
v prípade, že by nesplnenie povinnosti konštatované v bode 1 výroku pretrvávalo ku dňu vyhlásenia tohto rozsudku, denné penále vo výške 40000 eur od tohto dňa, až kým tento členský štát neukončí neplnenie povinnosti.
4.
Poľská republika znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania vynaložené Európskou komisiou.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: poľština.
(
i
)	Znenie kľúčových slov, bodov 1, 2, 8, 15, 40, 57, 72, 78, 92 a 109, ako aj výroku tohto rozsudku bolo po jeho sprístupnení na internete predmetom zmeny lingvistickej povahy.