62015CC0414
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MACIEJ SZPUNAR
presentate il 27 ottobre 2016 (
1
)
Cause C‑414/15 P e C‑415/15 P
Stichting Woonlinie,
Woningstichting Volksbelang,
Stichting Woonstede (C‑414/15 P),
Stichting Woonpunt,
Woningstichting Haag Wonen,
Stichting Woonbedrijf (C‑415/15 P)
contro
Commissione europea
«Impugnazione — Aiuti di Stato — Articolo 108 TFUE — Revisione dei regimi di aiuti esistenti — Regime di aiuti dei Paesi Bassi a favore delle società di edilizia residenziale sociale — Regolamento (CE) n. 659/1999 — Articolo 19, paragrafo 1 — Decisione della Commissione che rende vincolanti gli impegni adottati dallo Stato membro — Limiti del sindacato giurisdizionale»
Introduzione
1.
Con le impugnazioni in esame, le sei società ricorrenti (
2
) chiedono l’annullamento di due ordinanze del Tribunale dell’Unione europea, del 12 maggio 2015, Stichting Woonlinie e a./Commissione (
3
), e del 12 maggio 2015, Stichting Woonpunt e a./Commissione (
4
) (in prosieguo: le «ordinanze impugnate»), recanti il rigetto dei ricorsi presentati dalle ricorrenti medesime diretti all’annullamento della decisione C(2009) 9963 definitivo della Commissione, del 15 dicembre 2009, relativa agli aiuti di Stato E 2/2005 e N 642/2009 – Paesi Bassi – Aiuto esistente e aiuto specifico per progetti a vantaggio delle società di edilizia residenziale (in prosieguo: la «decisione controversa»).
2.
Tali impugnazioni, formulate in termini identici, il che ne giustifica l’esame congiunto, forniscono alla Corte l’opportunità di tracciare i limiti del sindacato giurisdizionale sulle decisioni della Commissione europea che approvano gli impegni adottati da uno Stato membro in relazione a un regime di aiuti esistente.
Contesto normativo
3.
La procedura di revisione dei regimi di aiuti esistenti è disciplinata dagli articoli da 17 a 19 del regolamento (CE) n. 659/1999 (
5
).
4.
L’articolo 17 del regolamento n. 659/1999 stabilisce quanto segue:
«1.   La Commissione ottiene dallo Stato membro interessato tutte le informazioni necessarie alla revisione, in collaborazione con lo Stato membro, dei regimi di aiuti esistenti a norma dell’articolo [108], paragrafo 1, del [TFUE].
2.   Se la Commissione ritiene che un regime di aiuti non sia, o non sia più, compatibile con il mercato comune, informa lo Stato membro interessato della sua posizione preliminare, dandogli l’opportunità di presentare le proprie osservazioni entro il termine di un mese. In casi debitamente giustificati la Commissione può prorogare tale termine».
5.
Il successivo articolo 18 così dispone:
«Se la Commissione, alla luce delle informazioni fornite dallo Stato membro a norma dell’articolo 17, conclude che il regime di aiuti esistente non è, ovvero non è più, compatibile con il mercato comune, emette una raccomandazione in cui propone opportune misure allo Stato membro interessato. La raccomandazione può in particolare proporre:
a)
modificazioni sostanziali del regime di aiuti,
b)
l’introduzione di obblighi procedurali o
c)
l’abolizione del regime di aiuti».
6.
A termini del successivo articolo 19:
«1.   Se lo Stato membro interessato accetta le misure proposte dalla Commissione e ne informa quest’ultima, la Commissione ne prende atto e ne informa lo Stato membro. A seguito della sua accettazione, lo Stato membro è tenuto a dare applicazione alle opportune misure.
2.   Se lo Stato membro interessato rifiuta di attuare le misure proposte e la Commissione, dopo aver considerato gli argomenti dello Stato membro, continua a ritenere necessaria tale attuazione, la Commissione avvia il procedimento di cui all’articolo 4, paragrafo 4. Si applicano in tal caso, con gli opportuni adattamenti, gli articoli 6, 7 e 9».
Antecedenti delle controversie
La decisione controversa
7.
Le circostanze che hanno condotto all’adozione della decisione controversa, quali esposte ai punti da 1 a 12, 39 e 40 delle ordinanze impugnate, possono riassumersi nei seguenti termini.
8.
Le ricorrenti sono società di edilizia residenziale (woningcorporaties; in prosieguo: le «wocos») stabilite nei Paesi Bassi. Le wocos sono enti senza scopo di lucro che hanno il compito di procedere all’acquisto, alla costruzione e alla concessione in locazione di abitazioni destinate prevalentemente a persone svantaggiate o a gruppi socialmente svantaggiati. Le wocos esercitano anche altre attività commerciali.
9.
Nel Regno dei Paesi Bassi esiste un sistema di finanziamento dell’edilizia residenziale sociale che prevede aiuti a favore delle wocos.
10.
Il 14 luglio 2005 la Commissione trasmetteva alle autorità olandesi una lettera ai sensi dell’articolo 17 del regolamento n. 659/1999, in cui qualificava tale sistema come regime di aiuti esistente ed esprimeva dubbi sulla sua compatibilità con il mercato interno.
11.
In seguito all’invio di detta lettera, la Commissione e le autorità olandesi avviavano la procedura di collaborazione volta a rendere il regime di aiuti controverso conforme all’articolo 106, paragrafo 2, TFUE.
12.
In esito alle consultazioni, la Commissione proponeva, ai sensi dell’articolo 18 del regolamento n. 659/1999, le seguenti opportune misure dirette ad assicurare la conformità del regime di aiuti: i) la limitazione dell’edilizia residenziale sociale a un gruppo beneficiario chiaramente definito di soggetti sfavoriti o gruppi socialmente svantaggiati; ii) l’esercizio delle attività commerciali a condizioni di mercato, prevedendo bilanci distinti per le attività di servizio pubblico e le attività commerciali e appositi controlli; iii) l’adeguamento dell’offerta di alloggi residenziali alla domanda dei soggetti sfavoriti o dei gruppi socialmente svantaggiati.
13.
Con lettera del 3 dicembre 2009, le autorità olandesi accettavano le misure proposte dalla Commissione, impegnandosi a riformare il sistema di finanziamento delle wocos e trasmettevano alla Commissione il corrispondente progetto di normativa nazionale.
14.
Il 15 dicembre 2009 la Commissione adottava la decisione controversa, in forza dell’articolo 19 del regolamento n. 659/1999_.
15.
Le misure prese in considerazione da tale decisione sono le seguenti: a) garanzie statali per i prestiti concessi per la costruzione di alloggi popolari; b) aiuti del Fondo centrale per l’edilizia popolare, aiuti per progetto o aiuti per la razionalizzazione sotto forma di prestiti a tasso agevolato o di sovvenzioni dirette; c) la vendita da parte dei comuni di terreni a prezzi inferiori a quelli di mercato; d) il diritto di ottenere prestiti dalla Bank Nederlandse Gemeenten (Banca dei comuni olandesi).
16.
Nella decisione controversa, la Commissione qualificava ciascuna di tali misure come aiuti di Stato (
6
) ritenendo che il sistema di finanziamento delle wocos costituisse un aiuto esistente. L’Istituzione rilevava che le autorità olandesi si erano impegnate a modificare detto sistema presentando il progetto di una nuova normativa. La Commissione concludeva, in esito all’esame di tale progetto, che quest’ultimo era compatibile con l’articolo 106, paragrafo 2, TFUE e, di conseguenza, prendeva atto degli impegni adottati dalle autorità olandesi ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999.
Procedimenti dinanzi al Tribunale e dinanzi alla Corte
17.
Il 29 e 30 aprile 2010 le ricorrenti presentavano i ricorsi diretti all’annullamento della decisione controversa.
18.
Con due ordinanze emesse il 16 dicembre 2011 nelle cause Stichting Woonlinie e a./Commissione (
7
) e Stichting Woonpunt e a./Commissione (
8
), il Tribunale ha respinto detti ricorsi in quanto irricevibili, a motivo che le ricorrenti non erano individualmente interessate.
19.
Avverso tali ordinanze le ricorrenti hanno proposto impugnazioni.
20.
Con due sentenze emesse il 27 febbraio 2014 nelle cause Stichting Woonpunt e a./Commissione (
9
) e Stichting Woonlinie e a./Commissione (
10
), la Corte ha annullato le due ordinanze.
21.
La Corte ha ritenuto che il Tribunale fosse incorso in un errore di diritto nel concludere che le ricorrenti non fossero individualmente interessate dalla decisione controversa (punti da 44 a 51 di tali sentenze).
22.
Statuendo definitivamente sulla ricevibilità del ricorso, la Corte ha dichiarato che le ricorrenti avessero interesse ad agire poiché la modifica del regime di aiuti rendeva le condizioni di esercizio delle loro attività meno favorevoli e che l’annullamento della decisione controversa avrebbe determinato il mantenimento delle condizioni anteriori (punti 56 e 57 delle sentenze citate). La Corte ha inoltre dichiarato che la decisione controversa produceva direttamente effetti sulla situazione giuridica delle ricorrenti, in quanto rendeva vincolanti le proposte del Regno dei Paesi Bassi, in conformità all’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 (punti da 59 a 61 delle medesime sentenze).
23.
Avendo così rilevato che le ricorrenti, da un lato, avevano interesse ad agire contro la decisione controversa e, dall’altro, erano individualmente e direttamente interessate da detta decisione, la Corte ha dichiarato i ricorsi ricevibili rinviando le cause dinanzi al Tribunale per la decisione nel merito.
24.
Il Tribunale si è pronunciato sul rinvio con le ordinanze impugnate.
25.
A sostegno dei propri ricorsi, le ricorrenti hanno dedotto otto motivi, identici nei due ricorsi.
26.
Ai punti da 43 a 53 delle ordinanze impugnate, il Tribunale ha rigettato il primo motivo, afferente, in sostanza, alla qualificazione errata di aiuto di Stato rispetto alla misura c) relativa alla vendita di terreni, citata al paragrafo 15 delle presenti conclusioni, motivo che non è però stato riproposto nelle impugnazioni.
27.
Ai punti da 55 a 88 delle ordinanze impugnate, il Tribunale ha respinto in quanto manifestamente infondati i motivi dal secondo al settimo, afferenti a pretesi errori di valutazione commessi dalla Commissione nel contesto del controllo del regime di aiuti in questione.
28.
Il Tribunale ha innanzitutto richiamato la propria giurisprudenza (
11
) secondo la quale la Commissione gode di un ampio margine di valutazione discrezionale in materia, cosicché il proprio controllo deve limitarsi a verificare che l’Istituzione non sia incorsa in un manifesto errore di valutazione laddove ha ritenuto che gli impegni adottati fossero idonei a risolvere i problemi di concorrenza che il regime di aiuti de quo sollevava.
29.
A tal proposito, da un lato, il Tribunale ha respinto in quanto inoperanti gli argomenti delle ricorrenti relativi all’incompletezza delle valutazioni operate dalla Commissione in merito al sistema di aiuti previgente agli impegni adottati dalle autorità olandesi. Il Tribunale ha dichiarato che tali argomenti non riguardavano la decisione controversa ma contestavano, in realtà, la revisione del precedente sistema, effettuata dalla Commissione nella lettera del 14 luglio 2005 e che quindi non costituirebbe oggetto della decisione controversa, di modo che non rientrerebbe nell’ambito del sindacato del Tribunale nel caso di specie.
30.
Dall’altro lato, il Tribunale ha respinto in quanto manifestamente infondati gli argomenti delle ricorrenti secondo i quali la Commissione avrebbe ecceduto la propria competenza richiedendo determinate opportune misure. Il Tribunale ha dichiarato che le opportune misure proposte dalla Commissione nel contesto del controllo dei regimi di aiuti esistenti costituiscono soltanto proposte, divenute vincolanti a seguito della loro accettazione da parte delle autorità olandesi.
31.
Infine, ai punti da 89 a 97 delle ordinanze impugnate, il Tribunale ha respinto in quanto manifestamente infondato l’ottavo motivo, afferente a uno sviamento di procedura e, di conseguenza, ha respinto i ricorsi perché manifestamente infondati.
Domande delle parti
32.
Con le rispettive domande, identiche nelle due impugnazioni, le ricorrenti chiedono alla Corte l’annullamento delle ordinanze impugnate, il rinvio della causa al Tribunale e la condanna della Commissione alle spese.
33.
La Commissione chiede, a titolo principale, che la Corte voglia respingere i ricorsi e condannare le ricorrenti alle spese.
34.
In subordine, nel caso in cui la Corte dovesse accogliere le impugnazioni, la Commissione ritiene, da un lato, che l’annullamento delle ordinanze impugnate non possa estendersi al rigetto in primo grado del primo motivo di ciascuna causa, motivo non riproposto in impugnazione, e, dall’altro, che sarebbe opportuno rinviare la causa dinanzi al Tribunale.
Analisi delle impugnazioni
35.
A sostegno delle loro impugnazioni, le ricorrenti deducono due motivi, identici nelle due cause, diretti, quanto al primo, contro la motivazione delle ordinanze impugnate secondo cui il sindacato giurisdizionale del Tribunale nel caso di specie non si estenderebbe alle valutazioni della Commissione relative all’incompatibilità dei regimi di aiuti prima della loro modifica (punti da 56 a 60, da 69 a 74, 81, 82, 86 e 87 delle ordinanze impugnate) e, quanto al secondo, contro gli argomenti in base ai quali tale sindacato non si estenderebbe alle valutazioni attinenti alle opportune misure che la decisione controversa ha reso vincolanti (punti da 61 a 66, da 78 a 80 e da 90 a 95 delle ordinanze impugnate). Secondo le ricorrenti, tali giustificazioni sono viziate da un errore di diritto, da una «valuta[zione] (…) non corretta [de]i fatti» e da un difetto di motivazione.
36.
Con i due motivi di ricorso viene censurato l’approccio adottato dal Tribunale in relazione al sindacato giurisdizionale su una decisione della Commissione adottata ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, il che offre alla Corte la possibilità di esaminare questa problematica in termini globali.
Sul sindacato giurisdizionale delle decisioni adottate ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999
Osservazioni preliminari
37.
In materia di controllo degli aiuti di Stato, le regole procedurali variano in base al fatto che le misure costituiscano aiuti esistenti o nuovi aiuti. Secondo l’articolo 108, paragrafo 1, TFUE, spetta alla Commissione l’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti. A differenza del controllo sui nuovi aiuti, tale esame verte unicamente sui regimi di aiuti ed è prospettico, nel senso che tende, se del caso, alla modifica o all’abolizione del regime interessato per il futuro.
38.
Ai sensi degli articoli da 17 a 19 del regolamento n. 659/1999, questo esame si sviluppa in più fasi. In primo luogo, se la Commissione ritiene che un regime di aiuti esistente non sia, o non sia più, compatibile con il mercato interno, dà allo Stato membro l’opportunità di presentare le proprie osservazioni (articolo 17, paragrafo 2, del citato regolamento). In secondo luogo, alla luce di tali osservazioni, la Commissione può inviare allo Stato membro una proposta contenente opportune misure (articolo 18 di detto regolamento) (
12
). Se lo Stato membro accetta le misure proposte, la Commissione ne prende atto e chiude la procedura di cui agli articoli da 17 a 19 del regolamento n. 659/1999 (articolo 19, paragrafo 1, di tale regolamento). In assenza di tale accettazione, la Commissione avvia il procedimento d’indagine formale (articolo 19, paragrafo 2, del suddetto regolamento).
39.
Nella causa sfociata nella sentenza TF1/Commissione (
13
), il Tribunale, nel respingere la posizione contraria sostenuta dalla Commissione, ha dichiarato che l’atto con cui quest’ultima prende atto degli impegni dello Stato membro, ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, costituisce una decisione impugnabile. Il Tribunale ha ritenuto che la Commissione e lo Stato membro possano certamente avere uno scambio sulle opportune misure proposte. Tuttavia, in ultima analisi, è soltanto quando la Commissione decide di accettare gli impegni dello Stato membro, in quanto rispondenti alle sue preoccupazioni, che detti impegni divengono vincolanti, e la procedura si conclude.
40.
Tale interpretazione è stata confermata nelle sentenze Stichting Woonpunt e a. /Commissione (
14
) e Stichting Woonlinie e a./Commissione (
15
). La Corte ha infatti dichiarato che la decisione controversa, basata sull’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, produce direttamente effetti sulla situazione giuridica delle ricorrenti, in quanto rende vincolanti gli impegni assunti dalle autorità olandesi.
41.
Nelle ordinanze impugnate, emesse in seguito al rinvio, il Tribunale si è uniformato alla posizione della Corte con riguardo alla ricevibilità dei ricorsi. Per quanto riguarda invece il merito, il Tribunale ha ritenuto che la maggior parte dei motivi e argomenti proposti dalle ricorrenti fosse inoperante o da respingere immediatamente, in quanto volti a contestare valutazioni non contenute nella decisione controversa (
16
). Il Tribunale ha così dichiarato che le pretese valutazioni della Commissione relative alla compatibilità con il mercato interno del regime di aiuti antecedente alla sua modifica nonché alla portata delle opportune misure non rientravano nel sindacato giurisdizionale operato nella specie.
42.
Nelle loro impugnazioni, le ricorrenti contestano i limiti del sindacato giurisdizionale quali definiti dalle ordinanze impugnate, sostenendo che l’adozione di una decisione adottata ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, implica che la precedente situazione era incompatibile con il Trattato. Secondo le ricorrenti, una decisione di tal genere include quindi necessariamente una valutazione del regime di aiuti prima della modifica, allo scopo di determinare se sia necessario adottare misure per rendere detto regime di aiuti compatibile con il mercato interno e, in caso di risposta affermativa, stabilire la natura delle citate misure di modifica.
43.
La Commissione, nonostante la posizione assunta nei precedenti procedimenti (
17
), non ha più invocato l’assenza di un atto impugnabile. Essa sostiene nondimeno che, tenuto conto della particolare natura della decisione controversa, il sindacato giurisdizionale sul suo contenuto si debba limitare alla qualificazione delle misure di cui trattasi come appartenenti a un regime di aiuti esistente, nonché alla questione se gli impegni assunti dallo Stato membro interessato siano sufficienti per rendere detto regime compatibile con il mercato interno.
44.
Sono invece escluse da tale sindacato, secondo la Commissione, da un lato, le perplessità espresse in merito all’incompatibilità di detto regime antecedente alla sua modifica e, dall’altro, la questione dell’esistenza di altre opportune misure, meno onerose per i beneficiari del regime di aiuti. La Commissione afferma di non essersi pronunciata su tali due aspetti, ma di essersi limitata ad accettare gli impegni assunti dallo Stato membro, dopo aver verificato la loro a garantire la compatibilità del regime de quo con il mercato interno.
45.
Il ragionamento delle parti rivela così un disaccordo sulla questione se il sindacato giurisdizionale si estenda alle valutazioni della Commissione vertenti, da un lato, sulla compatibilità con il mercato interno del regime di aiuti antecedente alla sua modifica e, dall’altro, sulle opportune misure rese vincolanti dalla decisione controversa.
Sul controllo delle valutazioni della Commissione relative alla compatibilità del regime di aiuti
46.
Osservo che la procedura di cui agli articoli da 17 a 19 del regolamento n. 659/1999 è diretta, se del caso, alla modifica o all’abolizione di un regime di aiuti esistente. L’iniziativa di tale procedura spetta alla Commissione, che dispone, al riguardo, di un notevole margine di discrezionalità (
18
). L’avvio della procedura implica, tuttavia, ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999, la dichiarazione che il regime interessato non è – o non è più – compatibile con il mercato interno.
47.
A mio parere, tale valutazione, che è sicuramente provvisoria al momento dell’avvio della procedura di cui trattasi, diviene definitiva allorché la Commissione conclude la procedura con una decisione ex articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999. Infatti, adottando tale decisione, la Commissione si pronuncia sulla questione se gli impegni assunti dallo Stato membro rispondano alle sue perplessità relative all’incompatibilità del regime di aiuti con il mercato interno. Orbene, per potersi pronunciare su tale questione, la Commissione deve preliminarmente definire quali siano le sue perplessità al riguardo. Una decisione adottata ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, che rende vincolanti le modifiche al regime di aiuti accettate dallo Stato membro, si fonda dunque necessariamente sulla valutazione della Commissione relativa all’incompatibilità del regime preesistente.
48.
Se tale valutazione non può, per la sua natura provvisoria, essere soggetta a sindacato giurisdizionale nella fase dell’avvio della procedura, essa deve essergli soggetta nell’ambito di un ricorso avverso l’atto che chiude la procedura.
49.
Infatti, la giurisprudenza della Corte che limita la possibilità di contestare un atto intermedio si basa sulla premessa che i vizi dell’atto medesimo potranno essere fatti valere nel ricorso diretto contro la decisione finale, di cui esso costituisce un atto di elaborazione. Conseguentemente, il ricorso proposto avverso la decisione che conclude il procedimento assicurerà una tutela giurisdizionale sufficiente (
19
).
50.
Analogamente, nel caso di specie, l’esclusione definitiva del sindacato giurisdizionale della valutazione contenuta in un atto provvisorio tramite il quale la Commissione rileva, ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999, che il regime di aiuti non è o non è più compatibile con il mercato interno darebbe luogo a una lacuna nella tutela giurisdizionale effettiva dei terzi interessati, vale a dire i beneficiari di tale regime.
51.
Inoltre, è irrilevante che la valutazione in esame sia espressa in un atto diverso dalla decisione che conclude la procedura, vale a dire in una lettera inviata allo Stato membro ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999. Infatti, laddove una decisione finale della Commissione conferma puramente e semplicemente la posizione espressa inizialmente, tale posizione può essere presa in considerazione ai fini del sindacato giurisdizionale su tale decisione finale (
20
).
52.
La circostanza invocata dalla Commissione, secondo la quale la valutazione di cui trattasi non sarebbe formulata in termini definitivi, non esclude pertanto la sua sottoposizione a sindacato giurisdizionale (
21
).
53.
Tale considerazione influisce, invece, sulla portata dell’obbligo di motivazione della Commissione nonché sull’intensità del sindacato giurisdizionale.
54.
Per quanto attiene all’obbligo di motivazione, se la dichiarazione di incompatibilità di un regime di aiuti esistente dichiarata nella fase di avvio della procedura non viene contestata dallo Stato membro, la Commissione non è tenuta a precisare ulteriormente i motivi di tale incompatibilità nella decisione da essa adottata ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 e può semplicemente confermare tale valutazione provvisoria. È sufficiente, infatti, che i motivi in questione consentano di comprendere le perplessità espresse dalla Commissione nonché le misure di modifica proposte.
55.
Quanto all’intensità del sindacato giurisdizionale, osservo che la dichiarazione di incompatibilità del regime di aiuti non ha carattere definitivo al momento dell’avvio della procedura. In tale fase è sufficiente che la Commissione dimostri l’esistenza di preoccupazioni relative all’incompatibilità del regime di aiuti che giustifichino le proposte di modifica o di abolizione di detto regime di aiuti. Alla luce di tali circostanze, il sindacato giurisdizionale su tali valutazioni, nell’ambito di un ricorso avverso una decisione ex articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, deve, a mio parere, essere circoscritto (
22
).
56.
Ritengo, pertanto, che le valutazioni della Commissione relative alla compatibilità di un regime di aiuti esistente siano soggette a sindacato giurisdizionale nell’ambito di un ricorso contro una decisione ex articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999. Per quanto riguarda la natura della procedura de qua, tale sindacato è tuttavia limitato a verificare che la Commissione abbia potuto accertare, senza commettere errori manifesti, l’esistenza di perplessità relative all’incompatibilità del regime di aiuti con il mercato interno, che giustifichino le opportune misure proposte.
Sul controllo delle valutazioni relative alle opportune misure
57.
Con il secondo motivo invocato a sostegno dell’impugnazione, le ricorrenti affermano che spetta alla Commissione stabilire se convenga proporre opportune misure al fine di assicurare la compatibilità del regime di aiuti con il mercato interno e, in caso di risposta affermativa, quali siano tali opportune misure. Le ricorrenti ritengono, dunque, che la valutazione della Commissione sulla necessità e la portata delle opportune misure fa parte della decisione controversa e dev’essere soggetta a sindacato giurisdizionale.
58.
La Commissione sostiene, in sostanza, di essere tenuta ad assicurarsi che gli impegni adottati dallo Stato membro siano sufficienti per rendere il regime di aiuti compatibile e che, dal momento in cui detto Stato membro accetta le opportune misure, quest’ultimo non può individuare altre misure idonee, meno onerose per i beneficiari del regime di aiuti.
59.
Osservo che il dibattito inter partes riguarda, sostanzialmente, la questione se, prima di prendere atto degli impegni accettati dallo Stato membro, la Commissione debba non solo accertare che tali impegni siano sufficienti a garantire la compatibilità del regime di aiuti con il mercato interno, ma anche assicurarsi che siano indispensabili e non eccedano quanto necessario. In altre parole, il disaccordo tra le parti riguarda la questione se la Commissione sia tenuta a verificare la proporzionalità delle opportune misure, in particolare con riguardo alla situazione dei beneficiari del regime di aiuti.
60.
Quale principio generale del diritto dell’Unione, il principio di proporzionalità costituisce il parametro per valutare la legittimità di qualsiasi atto delle istituzioni dell’Unione (
23
). La Commissione è dunque tenuta ad assicurarsi che gli effetti giuridici della propria decisione, adottata ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, non violino tale principio.
61.
Tuttavia, al fine di determinare il contenuto esatto dell’obbligo gravante sulla Commissione a tal titolo, occorre considerare la natura della procedura di cui trattasi.
62.
Nell’ambito dell’applicazione degli articoli 101 TFUE e 102 TFUE, la Corte ha già avuto modo di dichiarare che l’obbligo di garantire il rispetto del principio di proporzionalità, incombente alla Commissione, ha una portata e un contenuto diversi a seconda che esso sia considerato nel contesto delle decisioni di constatazione di infrazione o di decisioni sugli impegni adottate, rispettivamente, in base agli articoli 7 e 9 del regolamento (CE) n. 1/2003 (
24
).
63.
In relazione alle decisioni sugli impegni, il ruolo della Commissione è limitato a verificare se gli impegni proposti dalle imprese interessate rispondano alle perplessità in materia di concorrenza e se queste ultime non abbiano proposto impegni meno onerosi seppur adeguati a tali preoccupazioni. Se la Commissione deve prendere in considerazione gli interessi dei terzi, il sindacato giurisdizionale riguarda unicamente la questione se la valutazione effettuata dalla Commissione sia manifestamente errata (
25
).
64.
Parimenti, nel caso di specie, la portata dell’obbligo di assicurare il rispetto del principio di proporzionalità dev’essere determinata in funzione del ruolo assegnato alla Commissione.
65.
Ritengo che il ruolo principale della Commissione, nell’adottare una decisione ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, consista nel verificare se gli impegni adottati dallo Stato membro garantiscano la compatibilità del regime di aiuti con il mercato interno. In tale contesto, la Commissione è inoltre tenuta a garantire che le restrizioni della concorrenza derivanti dal regime di aiuti, così come modificato, siano proporzionali agli obiettivi perseguiti. Diversamente, non le compete verificare la sussistenza di altre opportune misure che risultino meno onerose per lo Stato membro interessato e per i beneficiari del regime di aiuti.
66.
Questa divisione dei ruoli deriva dalla particolare natura della procedura di cui agli articoli da 17 a 19 del regolamento n. 659/1999, che si basa sulla consultazione tra la Commissione e lo Stato membro interessato e che ha come esito l’accettazione degli impegni da parte di quest’ultimo.
67.
A differenza di una decisione adottata dalla Commissione al termine di una procedura formale di esame degli aiuti di Stato, il contenuto delle misure specifiche di cui la decisione adottata ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 ha preso atto, costituisce il risultato di un’intesa tra la Commissione e lo Stato membro interessato.
68.
Nell’ambito delle consultazioni per giungere a quest’intesa, la Commissione deve garantire che sia fornita una risposta soddisfacente alle proprie perplessità in materia di concorrenza. Spetta allo Stato membro interessato assicurare che gli impegni adottati non eccedano quanto necessario, sia in relazione ai propri interessi, sia in merito ad eventuali interessi legittimi dei beneficiari del regime di aiuti.
69.
Se, nell’ambito delle consultazioni con lo Stato membro, la Commissione fosse tenuta ad assicurare, contemporaneamente, che gli impegni adottati siano sufficienti a rispondere alle proprie perplessità in materia di concorrenza e non eccedano quanto è necessario per rispondere a tali preoccupazioni, il suo ruolo in queste consultazioni sarebbe simile a quello rivestito in un normale processo decisionale, rimettendo così in discussione il carattere consensuale del procedimento di cui trattasi nella fattispecie.
70.
Ritengo, pertanto, che la Commissione non sia tenuta a verificare, prima di rendere vincolanti gli impegni accettati dallo Stato membro con l’adozione di una decisione ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, se le misure previste da tali impegni siano necessarie, ricercando altre opportune misure meno onerose per lo Stato membro interessato e per i beneficiari del regime di aiuti. Il sindacato giurisdizionale su detta decisione non verte, pertanto, su tale aspetto.
Valutazione dei motivi d’impugnazione alla luce delle suesposte considerazioni
Sul primo motivo
71.
Con il primo motivo, formulato in termini identici in entrambe le impugnazioni, le ricorrenti censurano, facendo valere segnatamente un errore di diritto, i punti da 56 a 60, da 69 a 74, 81, 82, 86 e 87 delle ordinanze impugnate.
72.
Con le motivazioni contestate, il Tribunale ha respinto in quanto inoperanti gli argomenti delle ricorrenti, addotti nell’ambito dei motivi dal secondo al settimo del ricorso di primo grado, secondo i quali la Commissione avrebbe effettuato una valutazione incompleta e non corretta per quanto riguarda l’incompatibilità del regime di aiuti in questione prima della sua modifica. Il Tribunale ha dichiarato che il sindacato giurisdizionale esercitato in questo caso non si estende all’esame da parte della Commissione del regime di aiuti precedente agli impegni adottati (punti 59, 73, 82 e 87 delle ordinanze impugnate).
73.
Orbene, come risulta dal paragrafo 56 supra, tale motivazione è viziata da un errore di diritto. Infatti, spettava al Tribunale valutare la fondatezza degli argomenti delle ricorrenti e verificare se la Commissione potesse, senza incorrere in un errore manifesto, verificare le perplessità in merito alla compatibilità del regime di aiuti con il mercato interno che giustificano le opportune misure proposte.
74.
Ne consegue che il primo motivo dell’impugnazione è fondato.
Sul secondo motivo
75.
Con il secondo motivo, le ricorrenti censurano, facendo valere segnatamente un errore di diritto e un difetto di motivazione, le motivazioni esposte ai punti da 61 a 66, da 78 a 80 e da 90 a 95 delle ordinanze impugnate.
76.
Con dette motivazioni, il Tribunale, nell’ambito dell’esame del secondo, quarto, sesto e ottavo motivo del ricorso in primo grado, ha respinto in quanto manifestamente infondati gli argomenti delle ricorrenti contro le valutazioni della Commissione relative alle misure rese vincolanti dalla decisione controversa.
77.
Il Tribunale ha rilevato, a tal riguardo, che lo Stato membro poteva accettare o rifiutare le opportune misure proposte dalla Commissione e che, pertanto, è l’accettazione di tali misure da parte delle autorità olandesi a renderle vincolanti (punti 65 e 79 delle ordinanze impugnate). Il Tribunale ha anche dichiarato, nell’ambito dell’esame dell’ottavo motivo del ricorso di primo grado, che la portata delle misure in oggetto era stata definita non dalla Commissione, ma dalle autorità olandesi nei loro impegni (punto 95 delle ordinanze impugnate).
78.
Queste motivazioni mi sembrano censurabili in quanto lasciano intendere che la Commissione non svolge alcun ruolo nel determinare le misure oggetto degli impegni assunti dallo Stato membro, e che è l’accettazione di tali misure da parte dello Stato membro a renderle vincolanti. Osservo che la Corte ha già avuto modo di dichiarare che è la decisione della Commissione che prende atto delle proposte dello Stato membro a produrre gli effetti giuridici vincolanti a tal riguardo (
26
).
79.
Tuttavia, anche qualora le motivazioni di cui ai punti 65, 79 e 95 delle ordinanze impugnate dovessero essere ritenute viziate da un errore di diritto, sarebbe opportuno, in ogni caso, confermare la conclusione del Tribunale nel senso del rigetto degli argomenti delle ricorrenti, nella misura in cui contestano la necessità e l’adeguatezza delle misure contemplate dalla decisione controversa.
80.
Infatti, come risulta dai paragrafi da 65 a 70 supra, il ruolo della Commissione nel caso di specie è stato quello di verificare se gli impegni assunti dal Regno dei Paesi Bassi assicurassero la compatibilità del regime di aiuti con il mercato interno; invece, non compete alla Commissione verificare l’esistenza di altre opportune misure meno onerose per detto Stato membro e per i beneficiari del regime di aiuti.
81.
Ne deriva che il secondo motivo dell’impugnazione dev’essere respinto.
82.
Alla luce di tutti i suesposti rilievi, propongo di annullare le ordinanze impugnate nella parte in cui il Tribunale ha respinto come inoperanti gli argomenti dedotti nei motivi dal secondo al settimo dei ricorsi di primo grado, concernenti le valutazioni effettuate dalla Commissione sull’incompatibilità del regime di aiuti esistente prima della sua modifica.
Sulle conseguenze dell’annullamento delle ordinanze impugnate
83.
Ai sensi dell’articolo 61 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quando l’impugnazione è accolta, la Corte annulla la decisione del Tribunale. In tal caso, essa può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo.
84.
Nella specie, ritengo che la controversia non possa essere definita allo stato degli atti. Infatti, l’esame della fondatezza degli argomenti delle ricorrenti porterebbe la Corte a pronunciarsi su questioni di fatto in base a elementi che non sono stati valutati dal Tribunale nelle ordinanze impugnate, avendo quest’ultimo respinto tali argomenti in quanto inoperanti. Inoltre, gli elementi di fatto relativi al merito della controversia non sono stati discussi dinanzi alla Corte.
Conclusione
85.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, propongo alla Corte di annullare le ordinanze impugnate e rinviare le cause dinanzi al Tribunale, riservando la decisione sulle spese.
(
1
)	Lingua originale: il francese.
(
2
)	Tre ricorrenti, la Stichting Allee Wonen, la Stichting WoonInvest (causa C‑414/15 P) e la Stichting Havensteder (causa C‑415/15 P) hanno rinunciato all’impugnazione.
(
3
)	T‑202/10 RENV, non pubblicata, EU:T:2015:287.
(
4
)	T‑203/10 RENV, non pubblicata, EU:T:2015:286.
(
5
)	Regolamento del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [87 CE] (GU 1999, L 83, pag. 1). Il nuovo regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 del [TFUE] (GU 2015, L 248, pag. 9), che non è applicabile ratione temporis al caso di specie, contiene norme analoghe (articoli da 21 a 23).
(
6
)	Il 30 agosto 2010, la Commissione adottava la decisione C(2010) 5841 definitivo, relativa all’aiuto di Stato E 2/2005, che modificava i punti da 22 a 24 della decisione impugnata, nel senso di non poter concludere che la misura relativa al diritto di ottenere prestiti dalla Banca dei comuni olandesi soddisfacesse tutti i requisiti di un aiuto di Stato.
(
7
)	T‑202/10 RENV, non pubblicata, EU:T:2011:765.
(
8
)	T‑203/10 RENV, non pubblicata, EU:T:2011:766.
(
9
)	C‑132/12 P, EU:C:2014:100.
(
10
)	C‑133/12 P, EU:C:2014:105.
(
11
)	Sentenza dell’11 marzo 2009, TF1/Commissione (T‑354/05, EU:T:2009:66, punti 188 e 189).
(
12
)	Il Tribunale ha rilevato che tale proposta non può costituire oggetto di ricorso. V. sentenza del 22 ottobre 1996, Salt Union/Commissione (T‑330/94, EU:T:1996:154, punto 35), e ordinanza del 14 maggio 2009, US Steel Košice/Commissione (T‑22/07, non pubblicata, punto 55).
(
13
)	Sentenza dell’11 marzo 2009 (T‑354/05, EU:T:2009:66, punti da 60 a 81 e, in particolare, punti 69 e 70).
(
14
)	Sentenza del 27 febbraio 2014 (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punti da 72 a 74).
(
15
)	Sentenza del 27 febbraio 2014 (C‑133/12 P, EU:C:2014:105, punti da 59 a 61).
(
16
)	V. paragrafi da 28 a 30 supra.
(
17
)	Nell’ambito delle cause C‑132/12 P e C‑133/12 P.
(
18
)	Secondo la giurisprudenza del Tribunale anteriore all’adozione del regolamento n. 659/1999, l’iniziativa a tal proposito spetta alla Commissione, di modo che un concorrente del beneficiario di un regime di aiuti esistente non può contestare il rifiuto da parte della Commissione di avviare la procedura. V. sentenza del 22 ottobre 1996, Salt Union/Commissione (T‑330/94, EU:T:1996:154, punti 35 e 37).
(
19
)	V. sentenze dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione (60/81, EU:C:1981:264, punto 12); del 13 ottobre 2011, Deutsche Post e Germania/Commissione (C‑463/10 P e C‑475/10 P, EU:C:2011:656), nonché conclusioni dell’avvocato generale Bot in dette cause riunite (C‑463/10 P e C‑475/10 P, EU:C:2011:445, paragrafo 76).
(
20
)	V., in tal senso, sentenze del 6 novembre 2014, Italia/Commissione, C‑385/13 P, non pubblicata, EU:C:2014:2350, punto 116), e dell’11 giugno 2015, Laboratoires CTRS/Commissione (T‑452/14, non pubblicata, EU:T:2015:373, punto 60). V. altresì le mie conclusioni nella causa Evonik Degussa/Commissione (C‑162/15 P, EU:C:2016:587, paragrafo 79).
(
21
)	Osservo che la decisione di avviare il procedimento di indagine formale può costituire un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE, in quanto comporta effetti giuridici autonomi, anche se le valutazioni in esso contenute non sono definitive. V. sentenze del 9 ottobre 2001, Italia/Commissione (C‑400/99, EU:C:2001:528, punti 62 e 69), nonché del 23 ottobre 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa e a./Commissione (T‑269/99, T‑271/99 e T‑272/99, EU:T:2002:258, punti da 38 a 40).
(
22
)	Osservo che, qualora esercitasse un controllo completo, il giudice dell’Unione si pronuncerebbe su questioni che sono state oggetto unicamente di valutazione provvisoria da parte della Commissione e sulle quali, in assenza di contestazione, la Commissione non sarebbe tenuta a pronunciarsi in via definitiva. V., nel contesto di un ricorso presentato contro una decisione di avvio del procedimento d’indagine formale, sentenza del 23 ottobre 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa e a./Commissione (T‑269/99, T‑271/99 e T‑272/99, EU:T:2002:258, punti 48 e 49). V. altresì, in tal senso, sentenza del 9 ottobre 2001, Italia/Commissione (C‑400/99, EU:C:2001:528, punti 48 e 54).
(
23
)	V., in particolare, sentenza del 24 maggio 2007, Maatschap Schonewille-Prins (C‑45/05, EU:C:2007:296, punto 45).
(
24
)	Regolamento del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del Trattato (GU 2003, L 1, pag. 1).
(
25
)	Sentenza del 29 giugno 2010, Commissione/Alrosa (C‑441/07 P, EU:C:2010:377, punti da 38 a 42). Seguendo analogo ragionamento, il Tribunale ha dichiarato che l’applicazione del principio di proporzionalità, nel contesto delle decisioni che dichiarano un aiuto compatibile a certe condizioni, dipende dal fatto che le condizioni siano state imposte dalla Commissione o emergano da impegni che lo Stato membro si è volontariamente assunto. V. sentenze dell’8 aprile 2014, ABN Amro Group/Commissione (T‑319/11, EU:T:2014:186, punti da 72 a 82); del 17 luglio 2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Commissione (T‑457/09, EU:T:2014:683, punti da 347 a 351), nonché del 12 novembre 2015, HSH Investment Holdings Coinvest-C e HSH Investment Holdings FSO/Commissione (T‑499/12, EU:T:2015:840, punti da 108 a 113).
(
26
)	Sentenze del 27 febbraio 2014, Stichting Woonpunt e a./Commissione (C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punto 72), nonché del 27 febbraio 2014, Stichting Woonlinie e a./Commissione (C‑133/12 P, EU:C:2014:105, punto 59).