61997CC0207_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 De Commissie heeft een beroep wegens niet-nakoming ingesteld ter zake van de uitvoering door het Koninkrijk België van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd.(1)
2 Zij verwijt het Koninkrijk België met name, in strijd met artikel 7 van deze richtlijn niet de programma's te hebben vastgesteld ter vermindering van de verontreiniging en tot vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen - wat de 99 in bijlage I bij het verzoekschrift opgesomde stoffen betreft - dan wel die programma's en de resultaten van de toepassing ervan niet in beknopte vorm aan de Commissie te hebben meegedeeld. Het Koninkrijk België zou daardoor de krachtens het EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet zijn nagekomen.
Algemeen kader van richtlijn 76/464
3 Volgens de eerste overweging van de considerans van richtlijn 76/464, die is vastgesteld op basis van de artikelen 100 en 235 EEG-Verdrag,
"[is] het dringend noodzakelijk dat de lidstaten een algemene en gelijktijdige actie ondernemen ter bescherming van het aquatisch milieu van de Gemeenschap tegen verontreiniging, met name door bepaalde stoffen die persistent, toxisch en bioaccumuleerbaar zijn".
4 Artikel 2 van richtlijn 76/464 bepaalt:
"De lidstaten nemen alle passende maatregelen ter beëindiging van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de gevaarlijke stoffen die zijn begrepen onder de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst I van de bijlage, en ter vermindering van de verontreiniging van genoemde wateren door de gevaarlijke stoffen die zijn begrepen onder de families en groepen van stoffen die worden genoemd in lijst II van de bijlage, overeenkomstig deze richtlijn, die slechts een eerste stap is om dit doel te bereiken."
5 Lijst I omvat sommige afzonderlijke stoffen die deel uitmaken van de families en groepen van stoffen die aldaar zijn opgesomd en in hoofdzaak moeten worden gekozen op basis van hun toxiciteit, persistentie en bioaccumulatie. Ingevolge artikel 6 van richtlijn 76/464 stelt de Raad voor de onder lijst I vallende stoffen de grenswaarden welke door de emissienormen niet mogen worden overschreden, alsook de kwaliteitsdoelstellingen vast.
6 Volgens de bepalingen van de bijlage bij richtlijn 76/464 omvat lijst II:
"- de stoffen die deel uitmaken van de families en groepen van stoffen genoemd in lijst I en waarvoor de grenswaarden bedoeld in artikel 6 van deze richtlijn niet worden vastgesteld;
- sommige afzonderlijke stoffen en bepaalde categorieën stoffen die deel uitmaken van onderstaande families en groepen van stoffen,
die een schadelijke werking op het water hebben, welke echter beperkt kan zijn tot een bepaald gebied en afhangt van de kenmerken van de ontvangende wateren en de plaats daarvan".
7 Artikel 7 van richtlijn 76/464 luidt als volgt:
"1. Ter vermindering van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de onder lijst II vallende stoffen, stellen de lidstaten programma's op; voor de uitvoering daarvan gebruiken zij met name de in de leden 2 en 3 vermelde middelen.
2. Voor iedere lozing die wordt verricht in de in artikel 1 bedoelde wateren en die één van de onder lijst II vallende stoffen kan bevatten, is een voorafgaande vergunning nodig, die door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat wordt verleend en waarin de emissienormen voor de lozing worden vastgesteld. Deze worden berekend aan de hand van de kwaliteitsdoelstellingen, die overeenkomstig lid 3 worden vastgesteld.
3. De in lid 1 bedoelde programma's bevatten kwaliteitsdoelstellingen voor het water, die worden opgesteld met inachtneming van de door de Raad aangenomen richtlijnen wanneer laatstgenoemde bestaan.
4. De programma's kunnen eveneens specifieke voorschriften bevatten die op de samenstelling en het gebruik van stoffen of groepen van stoffen alsmede producten betrekking hebben; in de programma's wordt rekening gehouden met de jongste technische ontwikkelingen die economisch te verwezenlijken zijn.
5. In de programma's worden de termijnen vastgesteld voor de tenuitvoerlegging hiervan.
6. De programma's en de resultaten van de toepassing hiervan worden in beknopte vorm aan de Commissie medegedeeld.
7. De Commissie organiseert regelmatig met de lidstaten een onderlinge vergelijking van de programma's, teneinde zich ervan te vergewissen dat de tenuitvoerlegging hiervan voldoende geharmoniseerd is. Indien zij zulks nodig acht, dient zij hiertoe voorstellen ter zake in bij de Raad."
8 Artikel 12 van de richtlijn bepaalt:
"1. De Raad neemt binnen een termijn van negen maanden met eenparigheid van stemmen een besluit over ieder voorstel van de Commissie dat uit hoofde van artikel 6 wordt gedaan (...)
2. De Commissie zendt, voor zover mogelijk binnen een termijn van zevenentwintig maanden na de kennisgeving van deze richtlijn, de eerste voorstellen toe die uit hoofde van artikel 7, lid 7, worden gedaan. De Raad neemt met eenparigheid van stemmen een besluit binnen een termijn van negen maanden."
9 Artikel 13 ten slotte bepaalt, dat voor de toepassing van deze richtlijn de lidstaten aan de Commissie, op haar verzoek, onder meer aanvullende inlichtingen betreffende de in artikel 7 bedoelde programma's verstrekken.
10 Richtlijn 76/464, in werking getreden op de dag van haar bekendmaking, 5 mei 1976, voorziet niet uitdrukkelijk in een termijn voor de nakoming van de opgelegde verplichtingen. Het Koninkrijk België heeft het ontbreken van een einddatum voor de uitvoering evenwel niet opgeworpen ter betwisting van het bestaan van de verplichting waarvan hem de niet-nakoming wordt verweten. Dit ontbreken van een termijn heeft in elk geval niet tot gevolg, dat de in de richtlijn vastgestelde verplichtingen voor de lidstaten hun verbindend karakter verliezen. Dit standpunt vindt steun in het feit dat het Hof heeft verklaard, dat de Helleense Republiek en het Groothertogdom Luxemburg de krachtens artikel 7, lid 2, van richtlijn 76/464 op hen rustende verplichtingen niet zijn nagekomen, zonder het probleem van het ontbreken van een termijn zelfs maar aan te snijden.(2)
Voorafgaande opmerkingen
11 Vooraleer de gegrondheid van de argumenten van de Commissie kan worden onderzocht, dient te worden nagegaan, of het beroep ontvankelijk is.
12 Uit het dossier blijkt immers, dat de Belgische regering, zonder formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid tegen het onderhavige beroep op te werpen, een verweermiddel aanvoert dat, indien het gegrond is, de niet-ontvankelijkheid van het beroep tot gevolg heeft.
13 Volgens deze regering heeft het feit dat de Commissie tussen de schriftelijke aanmaning van 26 februari 1991 (en het antwoord van de Belgische regering van 28 februari 1991) en 6 augustus 1996, de datum van het met redenen omkleed advies, heeft stilgezeten, bij de Belgische regering de indruk doen ontstaan, dat de Commissie had erkend, dat haar actie ongegrond was.
14 Ter weerlegging van dit betoog van de verwerende regering behoeft er enkel op te worden gewezen, zoals de Commissie overigens terecht heeft gedaan, dat het Hof heeft geoordeeld dat "de voorschriften van artikel 169 van het Verdrag, anders dan de uitdrukkelijk daarvan afwijkende bepalingen van artikel 93, toepassing moeten vinden zonder dat de Commissie een bepaalde termijn in acht behoeft te nemen".(3)
15 In datzelfde arrest heeft het Hof evenwel ook geoordeeld, dat "een buitensporig lange duur van de precontentieuze procedure van artikel 169 het in bepaalde gevallen voor de betrokken lidstaat moeilijker [kan] maken de argumenten van de Commissie te weerleggen, en (...) zodoende inbreuk [kan] worden gemaakt op het recht van verweer".(4) Het staat derhalve aan de lidstaat die de buitensporig lange duur aanvoert, aan te tonen in welke zin haar rechten van verdediging hierdoor zijn geschonden.
16 De Belgische regering stelt evenwel enkel vast, dat de duur van de procedure in casu buitensporig was, en dat het dus duidelijk is, dat het stilzitten van de Commissie nadelige gevolgen heeft gehad voor haar verweermiddelen, zonder evenwel ook maar enig argument aan te voeren waaruit zou blijken waarom dit zo duidelijk is.
17 Bij gebreke van bewijs door de Belgische autoriteiten dat de duur van de procedure nadelige gevolgen heeft gehad voor haar mogelijkheden om haar verdediging te organiseren, kan ik enkel concluderen, dat het betoog van het Koninkrijk België op dit punt dient te worden verworpen.
Ten gronde
18 In haar verzoekschrift verwijt de Commissie het Koninkrijk België, de programma's ter vermindering van de verontreiniging en tot vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen, althans wat 99 in bijlage I bij het verzoekschrift opgesomde stoffen betreft, niet te hebben vastgesteld.
19 In antwoord op een schriftelijke vraag van het Hof heeft de Commissie gepreciseerd, dat het onderhavige geding slechts op die 99 stoffen betrekking heeft.
20 De Commissie verbindt aldus naar eigen zeggen gevolgen aan het feit dat zij tijdens de precontentieuze procedure de discussie op de 99 betrokken stoffen heeft toegespitst en de discussie met het Koninkrijk België enkel heeft gevoerd omtrent het feit dat geen programma's ter vermindering van de waterverontreiniging door die stoffen waren vastgesteld of meegedeeld.
21 De Commissie betoogt, dat uit het (in punt 6 hierboven aangehaalde) inleidende gedeelte van lijst II blijkt, dat voor de 99 betrokken stoffen, die op zich onder lijst I vallen, dezelfde regeling geldt als voor de overige stoffen van lijst II, aangezien de Raad hiervoor de in artikel 6 van richtlijn 76/464 bedoelde emissiegrenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen nog niet heeft vastgesteld.
22 Gelet op het feit dat lijst I, naast kwik en cadmium, vooral families en groepen van stoffen omvat, dienen binnen deze groepen en families de bedoelde afzonderlijke stoffen te worden omschreven, vooraleer emissiegrenswaarden of kwaliteitsdoelstellingen kunnen worden vastgesteld.
23 De werkzaamheden die de Commissie daartoe in samenwerking met de lidstaten heeft verricht, hebben geleid tot de vaststelling van een lijst van 129 stoffen, die als bijlage is gevoegd bij de mededeling van de Commissie aan de Raad van 22 juni 1982 betreffende gevaarlijke stoffen die kunnen worden opgenomen in lijst I van richtlijn 76/464.(5)
24 In zijn resolutie van 7 februari 1983 betreffende de bestrijding van de waterverontreiniging neemt de Raad, onder meer op grond van de overweging dat het wenselijk is het onderzoek inzake een aantal stoffen te intensiveren om te kunnen beslissen of voor deze stoffen specifieke richtlijnen nodig zijn, akte van de mededeling van de Commissie en spreekt hij zijn waardering uit voor de inspanning die de Commissie zich met het oog op de voorbereiding van de verdere tenuitvoerlegging van richtlijn 76/464 heeft getroost.
25 De Raad verklaart in deze resolutie met name, dat de lijst van 129 stoffen in de mededeling van de Commissie als basis zal dienen voor verdere werkzaamheden van de Gemeenschap inzake de tenuitvoerlegging van richtlijn 76/464 en dat in een eerste stadium zo veel mogelijk en wanneer dat passend is, bijzondere aandacht zal worden besteed aan een lijst van 11 in de bijlage bij de resolutie vermelde stoffen.
26 Inmiddels zijn nog drie andere stoffen toegevoegd aan de lijst van de Commissie, waarop thans dus 132 stoffen zijn vermeld. Voor 18 van die stoffen gelden evenwel richtlijnen van de Raad houdende vaststelling van emissiegrenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen, en met betrekking tot 15 andere stoffen is op 14 februari 1990 door de Commissie een voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van richtlijn 76/464(6) ingediend.
27 Het onderhavige beroep heeft dus betrekking op de 99 resterende stoffen van de lijst die als bijlage bij bovengenoemde mededeling van de Commissie is gevoegd en waarvan de Raad akte heeft genomen in zijn resolutie van 7 februari 1983.
Het statuut van de lijst van 99 stoffen
28 Het Koninkrijk België betwist vooral, dat de lijst van 99 stoffen juridisch verbindend is, zelfs voor de acties krachtens artikel 7. Volgens de verwerende regering "is het gemeenschapsrecht [immers] enkel met betrekking tot de 18 in dochterrichtlijnen overgenomen stoffen geconcretiseerd". Uit de resolutie van de Raad van 7 februari 1983(7) zou duidelijk blijken, dat de lijst van 99 stoffen enkel als basis voor verdere definiëring door de Gemeenschap dient te worden beschouwd.
29 De Belgische regering is van oordeel, dat "de Commissie een volkomen verkeerd verband legt tussen een korte en vage bijlage bij richtlijn 76/464, die een kaderrichtlijn is, en een politieke resolutie van de Raad, waarin 129 stoffen als basis voor verdere studie op gemeenschapsniveau en als voorlopige basis voor eventuele nationale maatregelen worden genomen".
30 Voorts haalt het Koninkrijk België nog de mededeling van de Commissie van 22 juni 1982(8) aan om aan te tonen "dat het bij de vaststelling - in de resolutie - van een lijst van stoffen duidelijk slechts om een poging ging en dat deze vaststelling diende te worden beschouwd als een tussenfase, die had moeten leiden tot concrete voorstellen voor richtlijnen en tot de vaststelling van dochterrichtlijnen door de Raad".
31 De Commissie antwoordt op dit betoog van het Koninkrijk België, dat uit haar verzoekschrift blijkt dat zij zich nooit op het standpunt heeft geplaatst dat de resolutie van de Raad juridisch verbindend was, en dat "de verplichting waarvan de niet-nakoming aan het Koninkrijk België wordt verweten, niet voortvloeit uit deze resolutie, maar uit artikel 7 van de richtlijn en uit lijst II, waarnaar dit artikel verwijst".
32 Op het argument van de Belgische autoriteiten dat richtlijn 76/464 slechts een kaderrichtlijn is, die de vaststelling van dochterrichtlijnen door de Raad vergt, antwoordt de Commissie, dat deze analyse zich niet verdraagt met het door de richtlijn ingevoerde stelsel van twee niveaus van bescherming. Het eerste niveau (lijst II) ziet op de vermindering(9) van de waterverontreiniging door de vaststelling van programma's overeenkomstig artikel 7 van de richtlijn. Het tweede niveau (lijst I) beoogt de beëindiging(10) van de waterverontreiniging door middel van de maatregelen waarin de artikelen 3 tot en met 6 van richtlijn 76/464 voorzien.
33 De Commissie concludeert hieruit, dat "niet kan worden volgehouden, dat het ontbreken van dochterrichtlijnen betreffende de vaststelling van grenswaarden voor een stof, betekent dat er geen enkele gemeenschapsrechtelijke verplichting bestaat".
34 In dupliek stelt de Belgische regering, dat "de Commissie verkeerde conclusies blijft trekken uit de richtlijn en de resolutie". Volgens de Belgische regering "is de richtlijn een kaderrichtlijn, die juridische beslissingen vergt voor de vaststelling van de in de bijlagen bedoelde stoffen, en worden in de politieke resolutie 129 stoffen als basis genomen voor verdere besprekingen om te komen tot een rechtsgrondslag voor de vaststelling van de lijst van stoffen".
35 Deze redenering van de Belgische regering vertoont mijns inziens evenwel een zwakke plek.
36 Weliswaar kan niet worden ontkend, dat met betrekking tot de stoffen van lijst I "juridische beslissingen" van de Raad zijn vereist om vast te stellen welke stoffen afzonderlijk worden bedoeld, doch deze vaststelling van de afzonderlijke stoffen door de Raad is enkel vereist om deze te onderwerpen aan de in de artikelen 3 tot en met 6 van richtlijn 76/464 bedoelde maatregelen.
37 Uit het bij richtlijn 76/464 ingevoerde stelsel blijkt duidelijk, dat zolang de emissiegrenswaarden niet door de Raad zijn vastgesteld, de stoffen van lijst I als stoffen van lijst II moeten worden behandeld en bijgevolg overeenkomstig artikel 7 van de richtlijn het onderwerp moeten vormen van een door elke lidstaat vast te stellen programma ter vermindering van de waterverontreiniging.
38 In het kader van het in artikel 7 van richtlijn 76/464 bedoelde stelsel dient elke lidstaat de in lijst II bedoelde stoffen vast te stellen, dat wil zeggen zowel diegene die alleen maar onder lijst II vallen omdat de Raad nog geen emissiegrenswaarden heeft vastgesteld, als diegene die deel uitmaken van de eigenlijke inhoud van lijst II. Richtlijn 76/464 legt de Raad immers geen bijzondere taak op ter zake van de vaststelling van de stoffen die onder lijst II vallen en om die reden het onderwerp van een verminderingsprogramma moeten worden vormen. Het zijn de lidstaten die onder de families en groepen van stoffen van lijst II diegene moeten individualiseren die in de nationale context van de betrokken lidstaat relevant zijn. Deze bevoegdheid kan evenwel niet aldus worden uitgelegd, dat de lidstaten de stoffen die ze uiteindelijk bij de uitwerking van hun nationaal verminderingsprogramma in aanmerking nemen, vrij kunnen kiezen. Richtlijn 76/464 voorziet immers in geen enkele uitzondering, zodat elke stof die onder het eerste streepje van lijst II valt en in de nationale context relevant is, in het krachtens artikel 7 van richtlijn 76/464 vastgestelde nationale programma dient te worden opgenomen.
39 Hoewel niet wordt betwist, dat het feit alleen dat de Raad in een resolutie akte heeft genomen van de lijst van 99 stoffen, niet volstaat om deze als juridisch verbindend te beschouwen, dient niettemin te worden erkend, dat deze lijst een zekere relevantie heeft. In het kader van de onderhavige zaak wordt deze resolutie immers alleen aangevoerd om aan te tonen, dat de 99 omstreden stoffen vanuit wetenschappelijk oogpunt deel uitmaken van de families en groepen van stoffen van lijst I. Bij gebreke van wetenschappelijk bewijs van het tegendeel door de Belgische regering kan ik niet aannemen, dat de Raad, al was het maar in een resolutie, wetenschappelijke onjuistheden heeft goedgekeurd.
De verplichting om programma's uit te werken
40 Aangenomen dient derhalve te worden, dat de 99 in de bijlage bij het verzoekschrift van de Commissie vermelde stoffen onder de in het eerste streepje van lijst II bedoelde stoffen vallen en bijgevolg het onderwerp dienen te vormen van een programma ter vermindering van de verontreiniging van het aquatisch milieu.
41 Uit het dossier blijkt, dat het Koninkrijk België niet betwist, dat het verplicht is krachtens artikel 7 van richtlijn 76/464 programma's ter vermindering van de waterverontreiniging vast te stellen. Integendeel, de Belgische autoriteiten houden staande dat zij "in de geest van artikel 7 van de richtlijn hebben gehandeld" door op nationaal niveau en op het niveau van de gewesten een geheel van programma's en maatregelen vast te stellen, en dat "die inspanningen als verminderingsprogramma's in de zin van artikel 7, lid 1, dienen te worden beschouwd".
42 Het Koninkrijk België legt met name de klemtoon op drie soorten acties:
- de bestaande voorschriften,
- de acties ondernomen in het kader van de bescherming van de Noordzee,
- de gedragscodes inzake landbouwpraktijken.
43 Wat de bestaande voorschriften betreft, vermeldt het Koninkrijk België allereerst meer dan 50 deelbesluiten die verbindende lozingsnormen (of emissiegrenswaarden) vaststellen voor verschillende bedrijfstakken. Vervolgens wijst het erop, dat bij koninklijk besluit van 21 november 1987 houdende vaststelling van de basiskwaliteitsnormen voor de oppervlaktewateren, kwaliteitsdoelstellingen voor sommige stoffen van de lijst van 99 stoffen zijn vastgesteld. Dit besluit zou in het Waalse Gewest nog steeds worden toegepast voor de vaststelling van bijzondere voorwaarden - die strenger zijn dan de per sector vastgestelde normen - wanneer de kwaliteitsdoelstellingen niet worden verwezenlijkt. Het Vlaamse Gewest heeft dezelfde werkwijze gehanteerd en eigen kwaliteitsdoelstellingen vastgesteld. Dit gewest maakt tevens gebruik van de kwaliteitsdoelstellingen die zijn voorgesteld door het Wetenschappelijk Comité voor het onderzoek naar de toxiciteit en de ecotoxiciteit van chemische verbindingen (WCTE). Als laatste hulpmiddel maken de bevoegde gewestautoriteiten gebruik van de in de wetgeving van andere lidstaten vastgestelde of in de literatuur gevonden kwaliteitsdoelstellingen.
44 Vervolgens brengt het Koninkrijk België in herinnering, dat het een document met de titel "Stofstromen naar de Noordzee", over de vermindering van de lozing van 36 stoffen in het aquatisch milieu, en dus uiteindelijk in de Noordzee, aan de Commissie heeft meegedeeld. Volgens de verwerende regering is de keuze van die 36 stoffen gegrond op onderzoeken en "screenings" waaruit is gebleken, dat op het vlak van kwaliteitsdoelstellingen aan deze stoffen voorrang diende te worden gegeven.
45 Ten slotte vermeldt het Koninkrijk België de gedragscodes inzake landbouwpraktijken, die tot doel hebben het sproeien van fytofarmaceutische stoffen te verminderen. Deze codes zouden tevens een groot aantal stoffen van lijst II omvatten, met inbegrip van de organische chloor- en fosforverbindingen die voorkomen op de lijst van de 99 stoffen die als bijlage bij het verzoekschrift van de Commissie is gevoegd.
46 De Commissie antwoordt hierop, dat blijkens de informatie die over de Belgische voorschriften is verstrekt, "62 stoffen door het Vlaamse Gewest aan de hand van emissiegrenswaarden en milieukwaliteitsdoelstellingen worden gecontroleerd". Het aantal stoffen dat in Brussel en Wallonië op dergelijke wijze wordt gecontroleerd, bedraagt evenwel slechts 36. Zij leidt hieruit af, dat "het Koninkrijk België nog niet voor zijn gehele grondgebied voldoende maatregelen heeft getroffen ter vermindering van de verontreiniging veroorzaakt door 63 van de 99 stoffen die het voorwerp van de niet-nakomingsprocedure vormen, en niet aanvoert, dat deze stoffen niet op zijn grondgebied voorkomen".
47 Ter zake van de acties die door het Koninkrijk België in het kader van de bescherming van de Noordzee zijn ondernomen, merkt de Commissie allereerst op, dat van de 36 genoemde stoffen er 13 zijn die onder lijst I van de bijlage bij richtlijn 76/464 vallen en waarvoor emissiegrenswaarden zijn vastgesteld in richtlijnen van de Raad, en dat bijgevolg de 23 resterende stoffen, die onder lijst II vallen, niet als voldoende kunnen worden beschouwd. De Commissie wijst er verder op, dat het document "Stofstromen naar de Noordzee" geen enkele kwaliteitsdoelstelling voor de wateren vaststelt, hetgeen nochtans door artikel 7 van richtlijn 76/464 wordt geëist.
48 Wat het Belgische betoog aangaande de gedragscodes inzake landbouwpraktijken betreft, ontkent de Commissie niet, dat dergelijke codes ertoe bijdragen dat de verontreiniging van de wateren vermindert. De Commissie merkt evenwel terecht op, dat "de Belgische autoriteiten geen enkele informatie hebben verstrekt waaruit zou kunnen worden geconcludeerd, dat de tekortkomingen of onvolkomenheden van hun maatregelen zijn gecorrigeerd of verholpen" en dat zij niet hebben "gepreciseerd, of deze codes kwaliteitsdoelstellingen omvatten, voor welke stoffen deze codes precies gelden, enzovoort".
49 Aangezien uit het voorgaande blijkt, dat de krachtens artikel 7 van richtlijn 76/464 vast te stellen programma's ter vermindering van de verontreiniging in elk geval betrekking moeten hebben op de 99 stoffen waarop het onderhavige verzoekschrift ziet, dien ik noodzakelijkerwijs te concluderen, dat het Koninkrijk België de krachtens artikel 7 van de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
50 Vaststaat immers, dat het Koninkrijk België geen programma's heeft vastgesteld om op zijn gehele grondgebied de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt door de stoffen van lijst II van de bijlage bij richtlijn 76/464 en, inzonderheid, door de 99 stoffen die onder de bij het verzoekschrift gevoegde lijst vallen, te verminderen.
51 Deze vaststelling beëindigt de discussie evenwel nog niet, aangezien de Commissie, naast de problematiek van de stoffen die aan een regeling dienden te worden onderworpen, het Koninkrijk België verwijt, niet formeel een programma te hebben aangenomen. De Commissie betoogt, dat richtlijn 76/464 "minstens de opstelling en goedkeuring van een document lijkt te vereisen, dat verschilt van de maatregelen ter uitvoering ervan en waarin een coherent beleid tot bestrijding van de verontreiniging wordt beschreven". Bij gebreke van formele goedkeuring van een programma is het voor de Commissie moeilijk om na te gaan, of daadwerkelijk een programma wordt uitgevoerd en, zo ja, om de inhoud en doeltreffendheid ervan te beoordelen.
52 Het Koninkrijk België betwist deze uitlegging van de Commissie, stellende dat "nergens in de richtlijn een dergelijke strikte uitlegging wordt gegeven, dat deze geen enkele rechtsgrond heeft en dat zij overigens strijdig is met de omschrijving die in het Verdrag van een richtlijn wordt gegeven, namelijk een instrument ter harmonisering van de te bereiken doelstellingen, waarbij aan de lidstaten de keuze van de actiemiddelen wordt gelaten". Dienaangaande blijkt uit het dossier, dat volgens de Belgische autoriteiten bovengenoemde per sector vastgestelde besluiten het idee van programmering niet vervangen, maar er integendeel een onmisbaar bestanddeel van vormen. Bovendien vormt de lozingsvergunning, die in alle gevallen verplicht is, wel degelijk de concretisering van de in de per sector vastgestelde besluiten vervatte impliciete programmering.
53 Al bevat richtlijn 76/464 inderdaad geen omschrijving van het begrip "programma", toch gaat de door de Commissie gegeven uitlegging mijns inziens meer in de door de gemeenschapswetgever beoogde richting. Door de term "programma" te gebruiken heeft deze de lidstaten zeker een verplichting willen opleggen die verder gaat dan de goedkeuring van gerichte maatregelen ter vermindering van de verontreiniging.
54 Milieubescherming is in belangrijke mate afhankelijk van de planning van de totale activiteit van de openbare instellingen, de nationale zowel als die van de gewesten.(11)
55 Het is immers dit idee om de actie van de lidstaten te plannen, dat de verplichting impliceert om programma's vast te stellen. Het gaat er dus om, dat een globaal beleid inzake verontreiniging van het aquatisch milieu wordt uitgewerkt, waarin de reeds genomen of nog te nemen concrete maatregelen, zoals de Belgische per sector vastgestelde besluiten, dienen te passen.
56 Afgezien van bovengenoemde kritiek vormen de door het Koninkrijk België genoemde voorschriften onmiskenbaar een nuttig instrument om op termijn de verontreiniging te verminderen. Zoals de Belgische autoriteiten zelf toegeven, zijn de per sector vastgestelde besluiten evenwel de weerspiegeling van een impliciet programma. Een programma dat impliciet ten grondslag ligt aan een aantal per sector vastgestelde besluiten, kan evenwel geenszins als een programma in de zin van artikel 7 van richtlijn 76/464 worden beschouwd.
57 Deze conclusie vindt verder steun in het feit dat artikel 7, leden 6 en 7, samenwerking, zelfs coördinatie, tussen de lidstaten en de Commissie ter zake van de nationale programma's voorschrijft. Wegens het grensoverschrijdende karakter van waterverontreiniging impliceert milieubescherming en inzonderheid vermindering van de verontreiniging van het aquatisch milieu in de Gemeenschap, noodzakelijkerwijs coördinatie tussen de lidstaten. De onderlinge vergelijking van de nationale programma's, die daartoe door artikel 7 van richtlijn 76/464 is ingevoerd, kan evenwel onmogelijk geschieden op basis van impliciete programma's.
58 Alvorens conclusie kan worden genomen, dienen evenwel nog twee andere argumenten van de verwerende regering te worden onderzocht.
59 Enerzijds haalt het Koninkrijk België richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, aan.(12) Deze richtlijn zou bevestigen dat "de lijst niet juridisch verbindend is", doordat zij in de plaats komt van een aantal bepalingen van richtlijn 76/464, onder meer van artikel 7, lid 2, betreffende het beginsel van een voorafgaande vergunning. Bovendien zou richtlijn 96/61 voor het eerst een communautaire omschrijving van de aan een regeling onderworpen stoffen proberen te geven. Het Koninkrijk België betreurt evenwel, dat de betrokken tekst niet de gewenste duidelijkheid verschaft en door zijn indicatief karakter de sedert richtlijn 76/464 heersende juridische en technische onzekerheid laat voortduren.
60 Vaststaat evenwel, dat richtlijn 96/61 de verplichting voor de lidstaten om programma's ter vermindering van de verontreiniging vast te stellen, onverlet laat, aangezien zij voor de nieuwe installaties slechts het stelsel der vergunningen wijzigt. Die vergunningen dienen voortaan "emissiegrenswaarden voor de verontreinigende stoffen, met name die van bijlage III"(13) van de nieuwe richtlijn (te bevatten).
Evenmin blijkt uit richtlijn 96/61, dat de gemeenschapswetgever de bijlage bij richtlijn 76/464 heeft willen wijzigen.
61 Anderzijds stelt het Koninkrijk België, dat zijn betoog steun vindt in het bij de Raad aanhangige voorstel voor een richtlijn tot het creëren van een kader voor een actie van de Gemeenschap inzake het waterbeleid, dat onder meer voorziet in de afschaffing van richtlijn 76/464. Een herziene versie van dit voorstel, dat voor advies aan de lidstaten is voorgelegd, zou op bladzijde 3 "precies" uiteenzetten "welk probleem die richtlijn (en dus de aanhangigmaking) stelde". In dat stuk staat te lezen: "One of the problems of directive 76/464 was the lack of any means of identifying priority substances for action among the 129 substances listed in its Annex I. It is essential for the success and credibility of any programme on dangerous substances that the substances be tackled in manageable tranches, that the criteria for prioritisation be open and transparent, and that the substances selected according to those criteria be endorsed by the Community as a whole according to the procedures established in the Treaty. The Commission shall therefore come forward within a separate proposal for a first priority list, probably comprising around 30 dangerous substances, which will be adopted according to the Treaty procedures, and will produce that list by December 1998."
62 Ik wil niet verhelen, dat dit argument van het Koninkrijk België mij niet onverschillig laat. Artikel 13 van het voorstel voor een richtlijn gelast de lidstaten immers een programma met maatregelen per hydrografisch gebied op te stellen.
De uiterste datum voor de opstelling van die programma's is 31 december 2004.
Anderzijds bepaalt de laatste versie van het voorstel voor een richtlijn, die door het Koninkrijk België bij het dossier is gevoegd, inderdaad dat richtlijn 76/464 vanaf de datum van inwerkingtreding van de nieuwe richtlijn wordt afgeschaft.
63 Uit de rechtspraak van het Hof blijkt evenwel, dat "de omstandigheid dat bij de Raad een voorstel is ingediend dat aan de inbreuk een einde zou kunnen maken, de lidstaat die zich aan de inbreuk schuldig maakt, niet ontslaat van zijn verplichting, de geldende bepalingen van gemeenschapsrecht in acht te nemen".(14)
Conclusie
64 Mitsdien geef ik het Hof in overweging:
- vast te stellen, dat het Koninkrijk België de krachtens het EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door in strijd met artikel 7 van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, niet de programma's vast te stellen ter vermindering van de verontreiniging en tot vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen voor de 99 in de bijlage bij het verzoekschrift vermelde stoffen en die programma's en de resultaten van de toepassing ervan niet in beknopte vorm aan de Commissie mee te delen;
- het Koninkrijk België in de kosten te verwijzen.
(1) - PB L 129, blz. 23.
(2) - Zie arresten van 11 juni 1998, Commissie/Griekenland (C-232/95 en C-233/95), en Commissie/Luxemburg (C-206/96), Jurispr. blz. I-3343 en I-3401.
(3) - Zie arrest van 16 mei 1991, Commissie/Nederland (C-96/89, Jurispr. blz. I-2461, punt 15).
(4) - Punt 16.
(5) - PB C 176, blz. 4.
(6) - PB C 55, blz. 7.
(7) - Reeds aangehaald.
(8) - Reeds aangehaald.
(9) - Onderstreept in de oorspronkelijke tekst.
(10) - Onderstreept in de oorspronkelijke tekst.
(11) - Zie conclusie van advocaat-generaal Cosmas van 19 maart 1998 bij het arrest van 28 mei 1998, Commissie/Spanje (C-298/97, Jurispr. blz. I-3301, punt 11).
(12) - PB L 257, blz. 26.
(13) - Artikel 9, lid 3.
(14) -
Arrest van 12 juli 1990, Commissie/Frankrijk (C-236/88, Jurispr. blz. I-3163, punt 19).