62008CJ0118
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
26 януари 2010 година (
*1
)
„Процесуална автономия на държавите членки — Принцип на равностойност — Иск за отговорност, насочен срещу държавата — Нарушение на правото на Съюза — Нарушение на Конституцията“
По дело C-118/08
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 234 ЕО от Tribunal Supremo (Испания) с акт от 1 февруари 2008 г., постъпил в Съда на 18 март 2008 г., в рамките на производство по дело
Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL
срещу
Administración del Estado,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: г-н V. Skouris, председател, г-н A. Tizzano (докладчик), г-н J. N. Cunha Rodrigues, г-н K. Lenaerts, г-н J.-C. Bonichot, г-жа R. Silva de Lapuerta и г-жа C. Toader, председатели на състави, г-н C. W. A. Timmermans, г-н A. Rosas, г-н K. Schiemann, г-н T. von Danwitz, г-н Ал. Арабаджиев и г-н J.-J. Kasel, съдии,
генерален адвокат: г-н M. Poiares Maduro,
секретар: г-жа M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 22 април 2009 г.,
като има предвид становищата, представени:
—
за Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL, от адв. C. Esquerrá Andreu, abogado,
—
за испанското правителство, от г-н J. López-Medel Báscones, в качеството на представител,
—
за Комисията на Европейските общности, от г-н R. Vidal Puig и г-жа M. Afonso, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 9 юли 2009 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на принципите на ефективност и равностойност с оглед на приложимите правила в испанския правен ред за исковете за отговорност за нарушение на правото на Съюза, насочени срещу държавата.
2
Запитването е отправено в рамките на спор между Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL (наричано по-нататък „Transportes Urbanos“) и Administración del Estado по повод отхвърлянето на иск за отговорност за нарушение на правото на Съюза, предявен от това дружество срещу испанската държава.
Правна уредба
Шеста директива
3
Шеста директива 77/388/EИО на Съвета от 17 май 1977 година относно хармонизиране на законодателствата на държавите членки относно данъците върху оборота — обща система на данъка върху добавената стойност: единна данъчна основа (OВ L 145, стp. 1), изменена с Директива 95/7/EО на Съвета от 10 април 1995 година (OВ L 102, стp. 18, наричана по-нататък „Шеста директива“) предвижда в член 17, параграфи 2 и 5, в редакцията му съгласно член 28е от същата директива:
„2.   Доколкото стоките и услугите се използват за неговите облагаеми доставки, данъчнозадълженото лице има право да приспада от размера на данъчното си задължение:
а)
дължимия или платен данък върху добавената стойност за стоките и услугите, които са му доставени или предстои да му бъдат доставени от друго данъчнозадължено лице на територията на страната;
б)
дължимия или платен данък върху добавената стойност за вносните стоки на територията на страната;
в)
данъка върху добавената стойност съгласно член 5, параграф 7, буква а), член 6, параграф 3 и член 28а, параграф 6;
[…]
5.   Що се отнася до стоките и услугите, предназначени да бъдат използвани от данъчнозадълженото лице както за сделки, попадащи в обхвата на параграфи 2 и 3, за които данъкът върху добавената стойност подлежи на приспадане, така и за сделки, за които данъкът върху добавената стойност не подлежи на приспадане, приспада се само частта от данъка върху добавената стойност, която се отнася до първата категория сделки.
Тази част се определя в съответствие с член 19 за всички сделки, извършвани от данъчнозадълженото лице. [последния параграф — неофициален превод]
[…]“
4
Член 19 от Шеста директива посочва критериите за изчисляване на подлежащата на приспадане част, посочена в член 17, параграф 5, първа алинея от тази директива.
Национално право
5
Член 163 от испанската конституция (наричана по-нататък „Конституцията“) предвижда:
„Когато в хода на процес юрисдикция счита, че инструмент с ранг на закон, който е приложим в случая и от чиято валидност зависи съдебното решение, може да е противоконституционен, тя сезира Tribunal Constitucional [Конституционен съд] с въпроса в случаите, под формата и с последиците, предвидени в закон, като не се допуска суспензивно действие.“
6
Закон 37/1992 от 28 декември 1992 г. за данък върху добавената стойност (BOE № 312 от 29 декември 1992 г., стр. 44247), изменен със Закон 66/1997 от 30 септември 1997 г. (BOE № 313 от 31 декември 1997 г., стр. 38517, наричан по-нататък „Закон 37/1992“), предвижда ограничения на правото на данъчнозадълженото лице да приспада данъка върху добавената стойност (наричан по-нататък „ДДС“), свързан с покупката на стоки или заплащане на услуги, които са финансирани чрез субсидии. Тези ограничения влизат в сила, считано от финансовата 1998 г.
7
Закон 37/1992 предвижда също, че всяко данъчнозадължено лице периодично подава декларации, в които трябва да изчисли размера на дължимия от него ДДС (наричани по-нататък „самоначислявания“).
8
Съгласно Общ данъчен закон 58/2003 от 17 декември 2003 г. (BOE № 303 от 18 декември 2003 г., стр. 44987) данъчнозадълженото лице има право да поиска корекция на своите самоначислявания, а при необходимост може да изисква възстановяване на недължимо платения данък. Съгласно членове 66 и 67 от посочения закон това право се погасява с изтичането на давностен срок от четири години, който по същество тече от деня след извършването на недължимото плащане или деня на изтичането на срока за представяне на самоначисляването, ако недължимото плащане е направено в този срок.
Спорът по главното производство
9
С Решение от 6 октомври 2005 г. по дело Комисия/Испания (C-204/03, Recueil, стр. I-8389) Съдът по същество е постановил, че предвидените в Закон 37/1992 ограничения на приспадането на ДДС са несъвместими с член 17, параграфи 2 и 5, както и с член 19 от Шеста директива.
10
Transportes Urbanos, което в съответствие със Закон 37/1992 е извършило самоначислявания за финансовите 1999 г. и 2000 г., не е упражнило правото си да поиска корекции на тези самоначислявания в приложение на Общ данъчен закон 58/2003. Всъщност това право безспорно е било погасено по давност към момента на произнасянето на посоченото по-горе решение на Съда по дело Комисия/Испания.
11
Transportes Urbanos предявява пред Министерския съвет иск за отговорност срещу испанската държава. В рамките на този иск това дружество поддържа, че е претърпяло вреда в размер на 1228366,39 EUR в резултат от нарушението от страна на испанския законодател на Шеста директива, установено от Съда в горепосоченото Решение по дело Комисия/Испания. Тази сума съответства на платения ДДС, недължимо събран от испанската данъчна администрация през посочените финансови години, както и на възстановяването, което това дружество е можело да поиска за същите тези финансови години.
12
С решение от 12 януари 2007 г. Министерският съвет отхвърля искането на Transportes Urbanos, като приема, че пропускът на последното да поиска корекция на посочените самоначислявания в определения за това срок е прекъснал пряката причинно-следствена връзка между нарушението на правото на Съюза, в което се упреква испанската държава, и вредата, която това дружество твърди, че е претърпяло.
13
Това отхвърлително решение на Министерския съвет се основава по-специално на две решения на Tribunal Supremo, съответно от 29 януари 2004 г. и от 24 май 2005 г. (наричани по-нататък „спорната съдебна практика“), съгласно които спрямо исковете за отговорност на държавата да нарушение на правото на Съюза се прилага правилото за предварително изчерпване на административните и съдебни способи за защита срещу увреждащия административен акт, приет в приложение на национален закон, противоречащ на това право.
14
На 6 юни 2007 г. Transportes Urbanos обжалва това отхвърлително решение на Министерския съвет пред Tribunal Supremo.
Актът за преюдициално запитване и преюдициалният въпрос
15
В акта за преюдициално запитване Tribunal Supremo напомня, че съгласно спорната съдебна практика предявяването на иск за отговорност на държавата, който се основава на неконституционосъобразност на закон — за разлика от същия иск, основан върху несъвместимостта на този закон с правото на Съюза — не е подчинено на условие за предварително изчерпване на способите за защита срещу увреждащия административен акт, приет въз основа на този закон.
16
Различното третиране на тези два иска се дължи на съществуващите разлики между жалбите, които могат да се подадат срещу административен акт в зависимост от това дали тези жалби се основават на несъвместимост на акта с правото на Съюза или на нарушение на Конституцията от националния закон, в чието приложение е бил приет този акт.
17
Всъщност според спорната съдебна практика, тъй като съществува презумпция за конституционосъобразност на националния закон, административните актове, приети въз основа на този закон, също се ползват от презумпция за „законосъобразност“. От това следва, че нито административните, нито съдебните органи могат да отменят тези актове, преди законът да се обяви за нищожен поради противоречие с Конституцията с решение на Tribunal Constitucional, след производство по искане за установяване на противоконституционност в съответствие с член 163 от Конституцията, като това искане може да бъде предявено само по инициатива на сезираната със спора юрисдикция.
18
При тези условия, ако се изисква предварително изчерпване на административните и на съдебните способи за защита срещу увреждащия административен акт като условие за предявяване на иск за отговорност, основан на нарушение на Конституцията, това би довело до задължение за правните субекти да обжалват административен акт, издаден в изпълнение на закон, за който се твърди, че е противоконституционен, като използват най-напред административния, а след това съдебния ред, и като изчерпят всички инстанции, докато някоя от сезираните юрисдикции накрая не реши да повдигне въпроса за противоконституционността на този закон пред Tribunal Constitucional. Подобно положение би било непропорционално и с неприемливи последици.
19
За сметка на това, когато компетентните административни или съдебни органи считат, че определен административен акт е издаден в приложение на закон, който е несъвместим с правото на Съюза, съгласно постоянната практика на Съда те са длъжни да не прилагат този закон, както и административните актове, приети въз основа на същия. Следователно е възможно да се поиска директно от посочените органи да отменят увреждащия административен акт и по този начин да се получи пълно обезщетение.
20
Освен това съгласно спорната съдебна практика съществуването на нарушение на правото на Съюза, което може да ангажира отговорността на държавата, трябва да е установено с решение на Съда по преюдициално запитване. Последиците от решение на Съда, постановено на основание член 267 ДФЕС, обаче не могат да се сравняват с тези на решение на Tribunal Constitucional, с което се обявява противоконституционност на закон, в смисъл че само решението на последния води до нищожност на закона с обратно действие.
21
При тези обстоятелства Tribunal Supremo решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Нарушава ли Tribunal Supremo принципите на равностойност и ефективност, като приема различни разрешения в [спорната съдебна практика] по отношение на искове за имуществена отговорност на държавата в качеството ѝ на законодател, в зависимост от това дали исковете се основават на административни актове, издадени в изпълнение на закон, обявен за противоконституционен, или се основават на прилагането на норма, за която е постановено, че противоречи на правото [на Съюза]?“
По компетентността на Съда
22
Според испанското правителство Съдът не е компетентен да се произнесе по съответствието с правото на Съюза на съдебни решения като включените в спорната съдебна практика, тъй като Tribunal Supremo сам може да ги измени, ако счита, че не са съвместими с това право.
23
В това отношение следва да се напомни, че макар Съдът да не следва да се произнася в рамките на преюдициално производство по съвместимостта на разпоредби на националното право с правните норми на Съюза, той многократно е постановявал, че е компетентен да предостави на запитващата юрисдикция всички насоки за тълкуване, свързани с това право, които ще ѝ позволят да прецени тази съвместимост за решаване на делото, с което е сезирана (в този смисъл вж. по-специално Решение от 15 декември 1993 г. по дело Hünermund и др., C-292/92, Recueil, стр. I-6787, точка 8, както и Решение от 31 януари 2008 г. по дело Centro Europa 7, C-380/05, Сборник, стр. I-349, точка 50).
24
За тази цел, както посочва генералният адвокат в точка 13 от своето заключение, характерът на закон, на подзаконова уредба или на съдебна практика на правилата на националното право, чието съответствие с правото на Съюза трябва да се прецени от запитващата юрисдикция в светлината на предоставените от Съда насоки за тълкуване, не засяга по никакъв начин компетентността на последния да се произнесе по преюдициалното запитване.
25
Освен това по силата на постоянната съдебна практика в рамките на сътрудничеството между Съда и юрисдикциите на държави членки, предвидено в член 267 ДФЕС, само националните юрисдикции, които са сезирани със спора и трябва да поемат отговорността за последващото му съдебно решаване, могат да преценят, предвид особеностите на всяко дело, както необходимостта от преюдициално заключение, за да могат да постановят решението си, така и релевантността на въпросите, които поставят на Съда. Следователно, след като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (в този смисъл вж. по-специално Решение от 13 март 2001 г. по дело PreussenElektra, C-379/98, Recueil, стр. I-2099, точка 38, Решение от 22 май 2003 г. по дело Korhonen и др., C-18/01, Recueil, стр. I-5321, точка 19, както и Решение от 23 април 2009 г. по дело VTB-VAB и Galatea, C-261/07 и C-299/07, Сборник, стр. I-2949, точка 32).
26
В случая обаче Съдът трябва не да тълкува националното право или решение на национална юрисдикция, а да представи на запитващата юрисдикция насоки за тълкуване на принципите на ефективност и равностойност, за да ѝ позволи да прецени дали по силата на правото на Съюза тя трябва да остави без приложение националните правила, свързани с насочен срещу държавата иск за отговорност за нарушаване на това право от национален закон (вж. в този смисъл Решение от 18 юли 2007 г. по дело Lucchini, C-119/05, Сборник, стр. I-6199, точка 46).
27
Следователно Съдът е компетентен да се произнесе по настоящото преюдициално запитване.
По преюдициалния въпрос
28
С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали правото на Съюза допуска правило на държава членка, по силата на което исковете за отговорност на държавата, основавани на нарушение на това право от национален закон, са подчинени на условието за предварително изчерпване на способите за защита срещу увреждащия административен акт, докато за същите искове не се прилага такова условие, когато се основават на противоконституционност на същия закон.
Предварителни бележки
29
За да се отговори на този въпрос, следва в самото начало да се напомни, че съгласно постоянната съдебна практика принципът на отговорност на държавата за вреди, причинени на частноправните субекти вследствие на нарушения на правото на Съюза, за което носи отговорност държавата, е присъщ на системата на договорите, на които се основава Съюзът (вж. в този смисъл Решение от 19 ноември 1991 г. по дело Francovich и др., C-6/90 и C-9/90, Recueil, стр. I-5357, точка 35, Решение от 5 март 1996 г. по дело Brasserie du pêcheur и Factortame, C-46/93 и C-48/93, Recueil, стр. I-1029, точка 31 и Решение от 24 март 2009 г. по дело Danske Slagterier, C-445/06, Сборник, стр. I-2119, точка 19).
30
В това отношение Съдът е приел, че увредените частноправни субекти имат право на обезщетение при наличието на три условия, а именно предмет на нарушената правна норма на Съюза да е предоставянето на права на частноправните субекти, нарушението на тази норма да е достатъчно съществено и да съществува пряка причинно-следствена връзка между нарушението и претърпяната от частноноправните субекти вреда (вж. в този смисъл Решение по дело Danske Slagterier, посочено по-горе, точка 20 и цитираната съдебна практика).
31
Съдът е постановил също, че с изключение на правото на обезщетение, произтичащо пряко от правото на Съюза, ако споменатите условия са изпълнени, държавата е длъжна да поправи последиците от причинените вреди съгласно националното право относно отговорността, като се има предвид, че установените от националните законодателства условия в областта на поправянето на вредите не могат да бъдат по-неблагоприятни от условията, отнасящи се до подобни вътрешноправни искове (принцип на равностойност), и не могат да бъдат уредени по начин, който прави получаването на обезщетение практически невъзможно или изключително трудно (принцип на ефективност) (вж. в този смисъл Решение от 30 септември 2003 г. по дело Köbler, C-224/01, Recueil, стр. I-10239, точка 58 и Решение от 13 март 2007 г. по дело Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, C-524/04, Сборник, стр. I-2107, точка 123).
32
Както посочва запитващата юрисдикция, поставеният въпрос следователно следва да се разгледа в светлината на тези принципи.
По принципа на равностойност
33
Що се отнася до принципа на равностойност, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика този принцип изисква всички правила относно исковете да се прилагат еднакво за исковете, основани на нарушение на правото на Съюза, и за сходните искове, основани на нарушение на вътрешното право (вж. в този смисъл Решение от 15 септември 1998 г. по дело Edis, C-231/96, Recueil, стр. I-4951, точка 36, Решение от 1 декември 1998 г. по дело Levez, C-326/96, Recueil, стр. I-7835, точка 41, Решение от 16 май 2000 г. по дело Preston и др., C-78/98, Recueil, стр. I-3201, точка 55 и Решение от 19 септември 2006 г. по дело i-21 Germany и Arcor, C-392/04 и C-422/04, Recueil, стр. I-8559, точка 62).
34
Този принцип обаче не може да се тълкува като задължаващ държава членка да разпростре най-благоприятния си вътрешен режим по отношение на всички искове в определена област на правото (Решение по дело Levez, посочено по-горе, точка 42, Решение от 9 февруари 1999 г. по дело Dilexport, C-343/96, Recueil, стр. I-579, точка 27 и Решение от 29 октомври 2009 г. по дело Pontin, C-63/08, Сборник, стр. I-10467, точка 45).
35
Следователно, за да се провери дали принципът на равностойност е спазен в делото по главното производство, следва да се проучи дали с оглед на техния предмет и на съществените им характеристики предявеният от Transportes Urbanos иск за отговорност, който се основава на нарушение на правото на Съюза, и искът, който това дружество е можело да предяви на основание на евентуална противоконституционност, могат да се считат за сходни (вж. в този смисъл Решение по дело Preston и др., посочено по-горе, точка 49).
36
По отношение на предмета на двата иска за отговорност, посочени в предходната точка, следва да се отбележи, че те имат напълно еднакъв предмет, а именно обезщетяването на вредата, претърпяна от увреденото лице поради действие или бездействие на държавата.
37
Що се отнася до съществените им характеристики, следва да се припомни, че разглежданото в главното производство правило за предварително изчерпване провежда разграничение между тези искове, доколкото изисква ищецът да е изчерпил предварително способите за защита срещу увреждащия административен акт само когато искът за отговорност се основава на нарушение на правото на Съюза от страна на националния закон, в чието приложение е приет този акт.
38
Важно е обаче да се отбележи, че обратно на това, към което изглежда клонят някои текстове на спорната съдебна практика, посочени в точка 20 от настоящото решение, поправянето на вредата, причинена от нарушение на правото на Съюза от страна на държава членка, не е подчинено на изискването, според което съществуването на такова нарушение трябва да е обявено с Решение на Съда, постановено по преюдициално запитване (вж. в този смисъл Решение по дело Brasserie du pêcheur и Factortame, посочено по-горе, точки 94—96, Решение от 8 октомври 1996 г. по дело Dillenkofer и др., C-178/94, C-179/94 и C-188/94—C-190/94, Recueil, стр. I-4845, точка 28 и Решение по дело Danske Slagterier, посочено по-горе, точка 37).
39
Трябва обаче да се констатира, че в делото по главното производство Transportes Urbanos изрично изтъква като основание на своя иск за отговорност горепосоченото Решение по дело Комисия/Испания, постановено на основание на член 226 ЕО, в което Съдът е установил, че Закон 37/1992 нарушава Шеста директива.
40
Освен това от акта за преюдициално запитване произтича, че Transportes Urbanos е сезирало Министерския съвет с този иск, поради това че сроковете за подаване на искане за корекция на самоначисляванията, направени за финансовите 1999 г. и 2000 г., са изтекли към момента на постановяването на посоченото Решение по дело Комисия/Испания.
41
При все това, както бе посочено в точки 12 и 13 от настоящото решение, този иск е отхвърлен от Министерския съвет именно с оглед на факта, че Transportes Urbanos не е поискало корекция на тези самоначислявания, преди да предяви иска.
42
За сметка на това според акта за преюдициално запитване, ако Transportes Urbanos беше имало възможността да основе иска си за отговорност на решение на Tribunal Constitucional, с което същия закон се обявява за нищожен като неконституционосъобразен, този иск би могъл да бъде уважен, при това независимо от обстоятелството, че това дружество не е поискало корекция на посочените самоначислявания преди изтичането на сроковете за това.
43
От гореизложените съображения произтича, че в особения контекст, довел до образуване на делото по главното производство, както той е описан в акта за преюдициално запитване, единствената съществуваща разлика между двата иска, посочени в точка 35 от настоящото решение, се състои в обстоятелството, че стоящите в основата им нарушения на правото са установени съответно: едното от Съда с решение, постановено на основание член 226 ЕО, а другото с решение на Tribunal Constitucional.
44
Само това обстоятелство обаче, при пълната липса в акта за преюдициално запитване на посочени други елементи, от които може да се направи извод за наличието на други разлики между действително предявения от Transportes Urbanos иск за отговорност на държавата и същия иск, който това дружество евентуално би могло да предяви на основание на противоконституционност, установена от Tribunal Constitucional, не е достатъчно, за да се направи разграничение между тези два иска от гледна точка на принципа на равностойност.
45
При това положение трябва да се отбележи, че двата иска могат да се считат за сходни по смисъла на съдебната практика, припомнена в точка 35 от настоящото решение.
46
От това следва, че с оглед на описаните в акта за преюдициално запитване обстоятелства принципът на равностойност не допуска прилагането на правило като разглежданото по главното производство.
47
С оглед на този извод не е необходимо разглежданото в делото по главното производство правило за предварително изчерпване на способите за защита да се изследва от гледна точка на принципа на ефективност.
48
Следователно на поставения въпрос трябва да се отговори, че правото на Съюза не допуска прилагането на правило на държава членка, по силата на което иск за отговорност на държавата, основан на нарушение на това право от национален закон, което е установено с решение на Съда, постановено на основание член 226 ЕО, може да бъде уважен само ако ищецът предварително е изчерпал всички вътрешни способи за защита с цел да оспори валидността на приетия въз основа на посочения закон увреждащ административен акт, докато такова правило не се прилага към иск за отговорност на държавата, който е основан на установена от компетентната юрисдикция противоконституционност на същия този закон.
По съдебните разноски
49
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
Правото на Съюза не допуска прилагането на правило на държава членка, по силата на което иск за отговорност на държавата, основан на нарушение на това право от национален закон, което е установено с решение на Съда на Европейските общности, постановено на основание член 226 ЕО, може да бъде уважен само ако ищецът предварително е изчерпал всички вътрешни способи за защита с цел да оспори валидността на приетия въз основа на посочения закон увреждащ административен акт, докато такова правило не се прилага за иск за отговорност на държавата, който е основан на установена от компетентната юрисдикция противоконституционност на същия този закон.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: испански.