DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE (première chambre)
25 mai 2011 (*)
«Fonction publique – Fonctionnaires – Congé de convenance personnelle – Congé annuel – Report de congé – Fonctionnaire ayant cessé ses fonctions – Compensation financière»
Dans l’affaire F‑22/10,
ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis,
Luis María Bombín Bombín, ancien fonctionnaire de la Commission européenne, demeurant à Rome (Italie), représenté par Me R. Pardo Pedernera, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. D. Martin et J. Baquero Cruz, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(première chambre),
composé de M. S. Gervasoni, président, M. H. Kreppel (rapporteur) et Mme M. I. Rofes i Pujol, juges,
greffier: Mme W. Hakenberg,
vu la procédure écrite,
rend le présent
Arrêt
1        Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 1er avril 2010 (le dépôt de l’original étant intervenu le 12 avril suivant), M. Bombín Bombín demande l’annulation de la décision par laquelle la Commission européenne a refusé de lui accorder, lors de son départ à la retraite, une compensation financière calculée sur la base d’un solde de jours de congé non pris de 29 jours.
Cadre juridique
2        L’article 57, premier alinéa, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le «statut»), dans sa version applicable avant le 1er mai 2004, disposait:
«Le fonctionnaire a droit, par année civile, à un congé annuel de 24 jours ouvrables au minimum et de 30 jours ouvrables au maximum, conformément à une réglementation à établir d’un commun accord entre les institutions des Communautés après avis du comité du statut.»
3        Les premier et deuxième alinéas de l’article 4 de l’annexe V du statut, également dans sa version applicable avant le 1er mai 2004, étaient ainsi libellés:
«Si un fonctionnaire, pour des raisons non imputables aux nécessités du service, n’a pas épuisé son congé annuel avant la fin de l’année civile en cours, le report de congé sur l’année suivante ne peut excéder douze jours.
Si un fonctionnaire n’a pas épuisé son congé annuel au moment de la cessation de ses fonctions, il lui sera versé, à titre de compensation, par jour de congé dont il n’a pas bénéficié, une somme égale au trentième de sa rémunération mensuelle au moment de la cessation de ses fonctions.»
4        Le règlement (CE, Euratom) n° 723/2004 du Conseil, du 22 mars 2004, modifiant le statut (JO L 124, p. 1) n’a apporté aucune modification au libellé de l’article 57, premier alinéa, du statut et de l’article 4, premier et deuxième alinéas, de l’annexe V dudit statut.
5        L’article 7, paragraphe 1, de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil, du 4 novembre 2003, concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail (JO L 299, p. 9), est libellé comme suit:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d’un congé annuel payé d’au moins quatre semaines, conformément aux conditions d’obtention et d’octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales.»
Faits à l’origine du litige
6        Le requérant, fonctionnaire retraité de la Commission, a travaillé au sein de la direction générale en charge des affaires maritimes et de la pêche du 1er mai 1988 au 31 octobre 1989. Il a ensuite bénéficié, pour exercer des fonctions au sein de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture, d’un congé de convenance personnelle pour la période allant du 1er novembre 1989 au 31 octobre 1990, congé renouvelé à plusieurs reprises jusqu’à son départ à la retraite le 1er mars 2009.
7        Le 18 juin 1992, la Commission a établi une fiche individuelle de congés du requérant dont il ressort que celui-ci aurait disposé, à cette date, d’un solde de 29 jours au titre des congés non pris lors de sa mise en congé de convenance personnelle et reportés sur les années suivantes. Cette fiche individuelle de congés a été communiquée à l’intéressé.
8        Le 14 avril 2009, le requérant a envoyé à la Commission une copie de sa fiche individuelle de congés et a demandé à bénéficier, en application de l’article 4, deuxième alinéa, de l’annexe V du statut, d’une compensation financière correspondant au nombre des jours de congé non pris dont il disposait lors de sa mise en congé de convenance personnelle.
9        Par courrier électronique du 28 avril 2009, la Commission a accepté de reconnaître au requérant un droit à compensation financière sur la base de douze jours, correspondant au report automatique des jours de congé non pris d’une année sur l’autre. En revanche, la Commission a indiqué qu’il ne convenait pas de faire droit au paiement des jours de congé que le requérant prétendait avoir conservé en sus des douze jours. La Commission a en effet expliqué que la décision C (2004) 1597 de la Commission, du 28 avril 2004, publiée aux Informations administratives n° 102‑2004 du 28 juillet 2004, portant création des dispositions d’application en matière de congé, prévoyait qu’un fonctionnaire placé en congé de convenance personnelle et désirant récupérer, à son retour, la totalité du solde de ses jours de congé non pris devait introduire, à la date de son congé de convenance personnelle, une demande de report supplémentaire. Or, dans le cas d’espèce, le requérant n’aurait introduit, lors de sa mise en congé de convenance personnelle, aucune demande de cette nature.
10      Par courrier électronique adressé le 5 mai 2009 à la Commission, le requérant a contesté la position prise par celle-ci dans le courrier électronique du 28 avril 2009 et a réitéré sa demande tendant à ce que lui soit reconnu un droit à compensation financière correspondant à l’ensemble des jours de congé non pris.
11      Par courrier électronique du 12 juin 2009 (ci-après la «décision litigieuse»), la Commission a de nouveau rejeté la demande du requérant, sans toutefois se fonder sur la décision C (2004) 1597. La Commission a rappelé que si l’intéressé disposait, lors de son départ en congé de convenance personnelle, d’un solde de jours de congé non pris s’élevant à 29 jours, aucun élément de preuve n’établissait que le requérant n’avait pu épuiser ses congés «pour des raisons de service», de telle sorte que le «solde final à liquider [serait] de [douze] jours». La Commission ajoutait toutefois que, dans l’hypothèse où l’intéressé disposerait d’une telle preuve, elle lui saurait gré de bien vouloir la lui faire parvenir.
12      Par courrier électronique du 10 septembre 2009, le requérant a introduit une réclamation à l’encontre de la décision litigieuse.
13      Par décision du 4 janvier 2010, notifiée au requérant le 14 janvier suivant par lettre recommandée, l’autorité investie du pouvoir de nomination a rejeté la réclamation (ci-après la «décision de rejet de la réclamation»).
Procédure et conclusions des parties
14      Le recours a été introduit le 1er avril 2010.
15      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal:
–        annuler la décision du 4 janvier 2010.
16      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal:
–        rejeter la requête dans sa totalité comme irrecevable ou comme dénuée de fondement;
–        condamner le requérant aux dépens.
17      Les parties ont déféré aux mesures d’organisation de la procédure décidées par le Tribunal.
18      Les représentants des parties ayant indiqué qu’ils n’assisteraient pas à l’audience, le Tribunal a décidé, en application de l’article 50, deuxième alinéa, du règlement de procédure, de clôturer la procédure orale sans organiser d’audience.
En droit
Sur l’objet du litige
19      Selon une jurisprudence constante, des conclusions en annulation formellement dirigées contre la décision de rejet d’une réclamation ont, dans le cas où cette décision est dépourvue de contenu autonome, pour effet de saisir le Tribunal de l’acte contre lequel la réclamation a été présentée (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 17 janvier 1989, Vainker/Parlement, 293/87, point 8; arrêt du Tribunal du 9 juillet 2009, Hoppenbrouwers/Commission, F‑104/07, point 31). Dans ces conditions, la décision de rejet de la réclamation introduite à l’encontre de la décision litigieuse étant dépourvue de contenu autonome, le recours doit être regardé comme dirigé contre cette dernière décision.
Sur le fond
Arguments des parties
20      Le requérant fait valoir en substance que les dispositions de l’article 4, premier alinéa, de l’annexe V du statut, selon lesquelles, sauf raisons imputables aux nécessités du service, le report de congé sur l’année suivante ne peut excéder douze jours, concerneraient seulement les fonctionnaires en situation d’activité lors du passage d’une année civile à une autre et non les fonctionnaires placés, en cours d’année civile, en congé de convenance personnelle. Le requérant en déduit que, dans son cas particulier, le solde de ses jours de congé non pris, lequel s’élevait, lorsqu’il a été placé en congé de convenance personnelle, à 29 jours, aurait été «maintenu en état et suspendu» durant toute la durée de ce congé, et ce jusqu’à son départ à la retraite. Ainsi, c’est sur la base de ce nombre de jours de congé que la Commission, conformément à l’article 4, deuxième alinéa, de l’annexe V du statut, aurait dû calculer la compensation financière dont il devait bénéficier. Or, par la décision litigieuse, la Commission a fait à tort application à son cas de la restriction prévue à l’article 4, premier alinéa, de l’annexe V du statut et estimé que, à la date de son départ à la retraite, le solde de ses jours de congé non pris devait être ramené à douze jours.
21      Le requérant souligne par ailleurs que la Commission aurait elle-même admis l’inapplicabilité à son cas des dispositions de l’article 4, premier alinéa, de l’annexe V du statut, puisque, dans la fiche individuelle de congés établie le 18 juin 1992, elle aurait confirmé que le solde de ses jours de congé non pris à la date de sa mise en congé de convenance personnelle aurait été reporté sur les années suivantes dans son intégralité et non à hauteur de douze jours.
22      Le requérant fait enfin observer que la décision C (2004) 1597, sur laquelle la Commission se serait fondée pour adopter la décision litigieuse, n’aurait pas été applicable ratione temporis.
23      En défense, la Commission, après avoir reconnu que ni le texte du statut ni le contexte normatif ne permettaient de trancher le présent litige de manière indiscutable, n’en fait pas moins valoir qu’une interprétation téléologique des dispositions de l’article 4, premier alinéa, de l’annexe V du statut s’opposerait à ce qu’il soit donné raison au requérant. En effet, selon la Commission, la limite des douze jours, instaurée afin d’inciter les fonctionnaires à profiter de leurs congés et d’éviter que ceux-ci, sauf cas exceptionnel, soient transformés en droit économique, serait également applicable aux fonctionnaires prenant leur retraite pendant un congé de convenance personnelle. La Commission, qui admet que la décision C (2004) 1597 ne serait pas applicable au litige, souligne néanmoins que l’intéressé n’aurait avancé aucun élément de preuve tendant à établir que, en raison de nécessités du service, il aurait été dans l’impossibilité d’épuiser son solde de jours de congés.
24      Enfin, la Commission fait observer que le requérant ne saurait invoquer, au soutien de ses prétentions, la fiche individuelle de congés établie le 18 juin 1992, celle-ci n’étant qu’un simple document administratif.
Appréciation du Tribunal
25      Il convient de rappeler à titre liminaire que le droit au congé annuel payé, dont la finalité est de permettre au fonctionnaire de se reposer et de disposer d’une période de détente et de loisirs, constitue un principe de droit social européen (arrêt de la Cour du 20 janvier 2009, Schultz-Hoff, C‑350/06 et C‑520/06, points 22 et 25).
26      Dans le droit de la fonction publique européenne, le droit au congé annuel payé est mis en œuvre par l’article 57, premier alinéa, du statut, qui prévoit que «[l]e fonctionnaire a droit, par année civile, à un congé annuel de 24 jours ouvrables au minimum et de 30 jours ouvrables au maximum».
27      Si, en vertu de l’article 4, premier alinéa, de l’annexe V du statut, le droit à congé acquis au titre d’une année civile doit, en principe, être consommé au cours de cette même année, il résulte également de cette même disposition qu’un fonctionnaire a droit au report de l’ensemble des jours de congé non pris au cours d’une année civile sur l’année civile suivante dans le cas où il n’a pu épuiser son congé annuel pour des raisons imputables aux nécessités du service.
28      Par ailleurs, d’autres raisons, quoique non imputables aux nécessités du service, peuvent également justifier un report de l’ensemble des jours de congé non pris, compte tenu de la finalité que poursuit le droit au congé annuel. Il en va ainsi, en particulier, lorsqu’un fonctionnaire, en congé de maladie durant tout ou partie de l’année civile, a été privé pour ce motif de la possibilité d’exercer son droit à congé. En effet, l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2003/88, laquelle, conformément à l’article 1er sexies, paragraphe 2, du statut, est applicable aux fonctionnaires (arrêt du Tribunal du 15 mars 2011, Strack/Commission, F‑120/07, points 55 à 58), doit être interprété comme garantissant à un fonctionnaire qui n’a pu exercer son droit à son congé annuel lors de l’année civile en raison d’un congé de maladie la possibilité de bénéficier effectivement de ce congé annuel postérieurement à cette année civile (voir, par analogie, arrêt de la Cour du 10 septembre 2009, Vicente Pereda, C‑277/08, points 22 à 25, et arrêt Schultz-Hoff, précité, points 43 et 55).
29      En revanche, lorsque aucune des raisons mentionnées ci-dessus et imputables ou non aux nécessités du service n’est de nature à justifier le fait qu’un fonctionnaire n’a pu épuiser son congé annuel avant la fin de l’année civile en cours, le report sur l’année suivante de ses jours de congé non pris ne peut excéder douze jours.
30      En l’espèce, il convient d’abord de relever que le requérant n’a ni établi ni même allégué que des raisons imputables aux nécessités du service, telle une surcharge de travail, auraient fait obstacle à ce qu’il puisse, avant son placement en congé de convenance personnelle le 1er novembre 1989, épuiser ses jours de congé non pris. Ensuite, la circonstance que le requérant a été placé en congé de convenance personnelle ne saurait constituer un motif de report de l’ensemble de ses jours de congé non pris sur l’année 1990 ainsi que sur les années suivantes, dès lors qu’il est constant que c’est à sa demande que l’intéressé a été placé en congé de convenance personnelle pour exercer une activité professionnelle hors des institutions de l’Union européenne.
31      Dans ces conditions, il y a lieu de constater que les jours de congé non pris dont le requérant disposait au moment de son départ en 1989 ont été reportés sur l’année 1990 et sur les années ultérieures dans la limite de douze jours.
32      Certes, il est vrai que la Commission a fait parvenir au requérant une fiche individuelle de congé établie le 18 juin 1992, fiche qui, selon l’intéressé, établirait que l’administration aurait décidé de reporter sur les années suivantes l’ensemble des jours de congé non pris dont il disposait à la date de sa mise en congé de convenance personnelle, soit 29 jours. Toutefois, et dans l’hypothèse où le requérant entendrait, en se prévalant de cette fiche individuelle de congés, reprocher à la Commission d’avoir méconnu le principe de confiance légitime, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le droit de réclamer la protection de la confiance légitime, qui constitue un des principes fondamentaux de l’Union européenne, s’étend à tout particulier qui se trouve dans une situation de laquelle il ressort que l’administration européenne, en lui fournissant des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, a fait naître dans son chef des espérances fondées (voir, notamment, arrêt du Tribunal de première instance du 16 mars 2005, Ricci/Commission, T‑329/03, point 79). Or, en l’espèce, la fiche individuelle de congé, non signée, ne saurait être regardée comme émanant d’une source suffisamment fiable et autorisée au sens de la jurisprudence susmentionnée. En outre, même à supposer que ce document puisse être regardé comme émanant d’une telle source, il ne saurait établir que l’administration aurait formellement pris position sur la question litigieuse, à savoir le fait que les jours de congé non pris par le requérant lors de sa mise en congé de convenance personnelle auraient été reportés dans leur totalité sur les années suivantes.
33      Enfin, si la Commission, pour rejeter, dans le courrier électronique du 28 avril 2009, la demande tendant à ce que la compensation financière soit calculée sur une base de 29 jours de congé non pris, s’est fondée sur la circonstance que le requérant, en méconnaissance de la décision C (2004) 1597, n’avait présenté aucune «demande de report supplémentaire», il ressort des pièces du dossier que, dans la décision litigieuse, la Commission s’est bornée, sans se référer à la décision C (2004) 1597, à indiquer que l’intéressé n’avait apporté aucun élément de preuve confirmant que, à la veille de son départ en congé de convenance personnelle, il n’avait pu épuiser ses congés «pour des raisons de service». Ainsi, le moyen tiré de ce que la Commission n’aurait pas dû se fonder sur la décision C (2004) 1597, au prétexte que celle-ci n’était pas applicable ratione temporis, ne saurait donc être utilement invoqué.
34      Il s’ensuit que le requérant n’est pas fondé à prétendre que c’est à tort que la Commission a déterminé le montant de la compensation financière qui lui est due à l’occasion de la cessation de ses fonctions sur la base de douze jours de congé non pris.
35      Il résulte de ce qui précède que le présent recours doit être rejeté sans qu’il soit nécessaire de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée par la Commission et tirée de ce que la décision litigieuse serait purement confirmative de la décision contenue dans le courrier électronique du 28 avril 2009.
Sur les dépens
36      Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
37      Il résulte des motifs ci-dessus énoncés que le requérant est la partie qui succombe. En outre, la Commission a, dans ses conclusions, expressément conclu à ce qu’il soit condamné aux dépens. Les circonstances de l’espèce ne justifiant pas l’application des dispositions de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, il y a donc lieu de condamner le requérant aux dépens exposés par la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(première chambre)
déclare et arrête:
1)      Le recours de M. Bombín Bombín est rejeté.
2)      M. Bombín Bombín supporte l’ensemble des dépens.
Gervasoni
Kreppel
Rofes i Pujol
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 25 mai 2011.
Le greffier
Le président
W. Hakenberg
S. Gervasoni
Les textes de la présente décision ainsi que des décisions des juridictions de l’Union européenne citées dans celle-ci sont disponibles sur le site internet www.curia.europa.eu et font, en principe, l’objet d’une publication, par ordre chronologique, au Recueil de la jurisprudence de la Cour de justiceet du Tribunal ou au Recueil de jurisprudence – Fonction publique, selon le cas.
* Langue de procédure: l’espagnol.