61994C0120
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
F. G. JACOBS
van 6 april 1995 (
*1
)
1.
Op 22 april 1994 heeft de Commissie krachtens artikel 225, tweede alinea, EG-Verdrag het Hof verzocht vast te stellen, dat de Helleense Republiek de in artikel 224 EG-Verdrag voorziene bevoegdheden heeft misbruikt om de op 16 februari 1994 eenzijdig getroffen maatregelen te rechtvaardigen, die de verhandeling van produkten van oorsprong van, afkomstig uit of bestemd voor de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, in het bijzonder via de haven van Thessaloniki, evenals de invoer in Griekenland van produkten van oorsprong van of afkomstig uit deze Republiek verbieden, en daarmee de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 113 EG-Verdrag, de gemeenschappelijke regeling voor de uitvoer, vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 2603/69 van de Raad van 20 december 1969 (
1
), de gemeenschappelijke regeling voor de invoer, vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 288/82 van de Raad van 5 februari 1982 (
2
), de regeling voor de invoer in de Gemeenschap van produkten van oorsprong uit de Republiek Bosnië-Herzegovina, de Republiek Kroatië, de Republiek Slovenië en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, vastgesteld bij verordening (EG) nr. 3698/93 van de Raad van 22 december 1993 (
3
)en de regeling betreffende communautair douanevervoer, vastgesteld bij verordening (EEG) nr. 2726/90 van de Raad van 17 september 1990. (
4
)
De belangrijkste feiten
2.
In de loop van 1991 begon de Socialistische Federale Republiek Joegoslavië uiteen te vallen in vijf delen. Op 25 juni 1991 verklaarden Slovenië en Kroatië zich onafhankelijk. Op 17 september daaraanvolgend deed de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (hierna: „FYROM”) hetzelfde. Vervolgens, op 16 oktober 1991, legde Bosnië-Herzegovina een soevereiniteitsverklaring af. Als gevolg hiervan bleven alleen Servië, Montenegro en Kosovo als één eenheid bestaan. Een burgeroorlog brak uit in Kroatië en vervolgens in Bosnië-Herzegovina, waar hij tot op de dag van vandaag voortduurt.
3.
Voor deze zaak zijn de artikelen 3 en 49 van de grondwet van de FYROM van belang, die aanvankelijk luidden als volgt:
„Artikel 3
Het grondgebied van de Republiek Macedonië is ondeelbaar en onvervreemdbaar.
De bestaande grenzen van de Republiek Macedonië zijn onschendbaar.
Zij kunnen slechts overeenkomstig de Grondwet worden gewijzigd.”
„Artikel 49
De Republiek ziet toe op de situatie en waakt voor de rechten van de van Macedonische oorsprong zijnde burgers van buurlanden en van de geëxpatrieerde Macedoniërs, bevordert hun culturele ontwikkeling en belast zich met de bevordering van de betrekkingen met hen.
De Republiek waakt voor de culturele, economische en sociale rechten van de burgers van de Republiek in het buitenland.”
4.
Op 17 november 1991 werden de artikelen 3 en 49 van de grondwet van de FYROM gewijzigd als volgt:
„Amendement I
1.
De Republiek Macedonië maakt geen aanspraak op grondgebied van buurlanden.
2.
De grenzen van de Republiek Macedonië kunnen slechts worden gewijzigd overeenkomstig de Grondwet, op basis van het beginsel van goede wil en overeenkomstig algemeen erkende internationale normen.
3.
Punt 1 van dit amendement vormt een aanvulling op artikel 3, terwijl punt 2 de derde alinea van artikel 3 van de Grondwet van de Republiek Macedonië vervangt.”
„Amendement II
1.
Hierbij zal de Republiek zich niet mengen in de soevereine rechten van andere staten, noch in hun binnenlandse aangelegenheden.
2.
Dit amendement vormt een aanvulling op de eerste alinea van artikel 49 van de Grondwet van de Republiek Macedonië.”
5.
Vanaf het moment waarop de FYROM zich onafhankelijk verklaarde, heeft Griekenland zich beklaagd over bepaalde acties van deze republiek. Griekenland is van mening, dat de FYROM de idee van een eengemaakt Macedonië, dat ook bepaalde gebieden in Griekenland zelf, daaronder begrepen de stad Thessaloniki, omvat, heeft bevorderd. Het maakt met name bezwaar tegen het gebruik door de FYROM van bepaalde Macedonische symbolen en van de naam „Macedonië”, die Griekenland als een onderdeel van zijn culturele erfgoed beschouwt.
6.
Op 16 december 1991 legde de Raad van de Europese Gemeenschappen tijdens een buitengewone bijeenkomst van de ministers van de Europese politieke samenwerking twee verklaringen af, één over Joegoslavië en één betreffende „richtsnoeren voor de erkenning van nieuwe staten in Oost-Europa en in de Sovjet-Unie”. De eerste verklaring luidde als volgt:
„De Gemeenschap en haar Lid-Staten vragen ook, dat een Joegoslavische Republiek die om erkenning verzoekt, zich ertoe verbindt er alle grondwettelijke en politieke garanties voor te bieden geen enkele aanspraak te maken op grondgebied van een buurland en tevens Lid-Staat van de Gemeenschap, en geen vijandige daden van propaganda te stellen tegen deze landen, met inbegrip van het gebruik van een naam die territoriale aanspraken impliceert.”
7.
In september 1991 werd in het kader van de conferentie over Joegoslavië de arbitragecommissie van de conferentie voor vrede in Joegoslavië in het leven geroepen, bestaande uit vijf rechters, allen president van een constitutioneel hof (of soortgelijke instantie) van een Lid-Staat, en voorgezeten door R. Badinter, president van de Franse Conseil constitutionnel.
8.
Op 11 januari 1992 bracht de arbitragecommissie van de conferentie voor vrede in Joegoslavië advies nr. 6 uit „inzake de erkenning van de socialistische Republiek Macedonië door de Europese Gemeenschap en haar Lid-Staten”.
De conclusies van dat advies luiden als volgt:
„— de Republiek Macedonië voldoet aan de voorwaarden die zijn geformuleerd in de richtsnoeren voor de erkenning van nieuwe staten in Oost-Europa en in de Sovjet-Unie, alsmede in de op 16 december 1991 door de Raad van ministers van de Europese Gemeenschap vastgestelde Verklaring over Joegoslavië;
— (...) de Republiek Macedonië heeft bovendien in ondubbelzinnige en naar internationaal recht bindende verklaringen afstand gedaan van elke territoriale aanspraak;
— (...) het gebruik van de naam ‚Macedonië’ kan derhalve geen enkele aanspraak op grondgebied van een andere staat impliceren;
— (...) de Republiek Macedonië heeft zich ook uitdrukkelijk volgens het internationale recht ertoe verbonden, zich in het algemeen, en in het bijzonder krachtens artikel 49 van haar Grondwet, te onthouden van elke vorm van vijandige propaganda jegens een andere staat: dit blijkt uit hetgeen de minister van Buitenlandse zaken van de Republiek Macedonië desgevraagd op 11 januari 1992 ten overstaan van de arbitragecommissie heeft verklaard met het oog op de uitlegging van amendement II van 6 januari 1992 bij de Grondwet”.
9.
Op 15 januari 1992 kondigde het voorzitterschap van de Raad aan dat Slovenië en Kroatië zouden worden erkend en legde het de volgende officiële verklaring af:
„Alvorens de Gemeenschap en haar Lid-Staten ten aanzien van de twee andere republieken die hun wil tot onafhankelijkheid hebben uitgesproken [Bosnië-Herzegovina en de FYROM] een soortgelijk besluit kunnen nemen, moeten nog enkele belangrijke kwesties worden geregeld.”
10.
Op 2 mei 1992 maakte de Raad van de Europese Gemeenschappen bekend, dat de Gemeenschap en haar Lid-Staten bereid waren „deze staat [de FYROM] te erkennen als soevereine en onafhankelijke staat binnen de bestaande grenzen en onder een naam die aanvaardbaar is voor alle betrokken partijen”.
11.
Op 27 juni 1992 verklaarde de Europese Raad van Lissabon, dat de Gemeenschap bereid was de FYROM binnen haar bestaande grenzen te erkennen, onder een naam waarin het woord „Macedonië” niet voorkomt.
12.
Het voorzitterschap van de Raad zond vervolgens een „bijzondere vertegenwoordiger van het voorzitterschap” naar Skopje, de hoofdstad van de FYROM, en Athene, met de opdracht te zoeken naar mogelijkheden voor een akkoord tussen de twee hoofdsteden, dat zou kunnen dienen ter ondersteuning van de erkenning van de FYROM door de Lid-Staten van de Gemeenschap en in overeenstemming was met de verklaring van Lissabon van 27 juni 1992.
13.
In augustus 1992 koos het parlement van de FYROM als embleem van de nationale vlag de „zon van Vergina”, een zestienpuntige afbeelding van de zon, die diende als versiering van de gouden sarcofaag met de resten van Philippus II, die in 1977 werd gevonden in de voormalige Macedonische hoofdstad Aigai, thans Vergina in Grieks-Macedonië. Griekenland beschouwt die zon als een typisch Grieks symbool en verzocht de FYROM derhalve, de betrokken afbeelding niet op haar vlag te gebruiken. Verder verzocht het de FYROM wederom, af te zien van haar territoriale aanspraken jegens Griekenland en alle vijandige propaganda te staken.
14.
De bijzondere vertegenwoordiger van het voorzitterschap legde zijn verslag voor aan de op 11 en 12 december 1992 te Edinburgh bijeen zijnde Europese Raad. Hij merkte op, dat de FYROM bereid was de naam „Republiek Macedonië (Skopje)” voor alle internationale aangelegenheden te voeren, met Griekenland een verdrag te sluiten waarin de onschendbaarheid van hun gemeenschappelijke grenzen zou worden bevestigd, artikel 49 van haar grondwet te wijzigen in die zin, dat de passage volgens welke zij zou toezien op de „situatie” en waken voor de „rechten van de van Macedonische oorsprong zijnde burgers van buurlanden”, zou worden geschrapt, en met Griekenland een verdrag van goed nabuurschap te sluiten.
15.
Er werd geen akkoord bereikt tijdens de Europese Raad van Edinburgh.
16.
Op 7 april 1993 beval de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties met zijn resolutie 817 de algemene vergadering aan, de FYROM onder de naam „the Former Yugoslav Republic of Macedonia” tot de Organisatie der Verenigde Naties toe te laten, „in afwachting van de oplossing van het geschil dat over de naam van die republiek is ontstaan”. De covoorzitters van de stuurgroep van de internationale conferentie over het voormalige Joegoslavië, Vance en Owen, deden bemiddelingspogingen, die uitliepen op de opstelling van een voorontwerp van verdrag „inzake de bevestiging van de bestaande grenzen en de vaststelling van maatregelen die een klimaat van vertrouwen, vriendschap en goed nabuurschap moeten scheppen”. Geen der partijen ondertekende het ontwerp.
17.
In december 1993 erkenden zes Lid-Staten van de Europese Unie de FYROM en knoopten zij diplomatieke betrekkingen met deze republiek aan. De Verenigde Staten van Amerika erkende de FYROM op 8 februari 1994.
18.
Op 16 februari 1994 trof de Griekse regering de maatregelen waarom het in deze procedure gaat. Zij paste ze toe ten aanzien van alle goederen, met uitzondering van die welke om humanitaire redenen onontbeerlijk zijn, zoals levensmiddelen en farmaceutische produkten, en sloot haar consulaat te Skopje.
19.
De Griekse regering stelde de Raad en de andere Lid-Staten in kennis van de maatregelen. Op 21 februari 1994 bracht het voorzitterschap van de Raad de Lid-Staten officieel op de hoogte van de aard van de getroffen maatregelen en de daarvoor aangevoerde redenen. Op 23 februari 1994 stuurde de permanente vertegenwoordiger van de Helleense Republiek het secretariaatgeneraal van de Commissie een brief waarin de betrokken maatregelen nader werden uiteengezet. De voorzitter van de Commissie had de Griekse regering reeds bij brief van 22 februari 1994 verzocht, de maatregelen uit het oogpunt van de verdragen te rechtvaardigen, waarbij hij te kennen had gegeven dat de Commissie ernstige twijfels had over de verenigbaarheid van die maatregelen met het gemeenschapsrecht.
20.
De Griekse ministerpresident antwoordde bij brief van 25 februari 1994, waarin hij de achtergrond van de maatregelen uiteenzette en verklaarde, dat de betrokken maatregelen onvermijdelijk waren geworden wegens de gevaren die Griekenland liep als gevolg van de onverzettelijke houding van de FYROM. Op 26 februari 1994 zond de Griekse regering eem memorandum aan de Commissie, waarin zij de op 16 februari 1994 getroffen maatregelen uit het oogpunt van zowel het internationale recht als het gemeenschapsrecht rechtvaardigde. Zo verklaarde zij, dat de wijze waarop sancties waren opgelegd aan Zuid-Rhodesië, Zuid-Afrika en Argentinië, erop wees dat de Lid-Staten in dergelijke aangelegenheden bevoegd waren en niet de Gemeenschap. Zij verwees naar het arrest van het Hof van 26 mei 1987 (Commissie/Raad) (
5
) en leidde daaruit af, dat artikel 113 EG-Verdrag niet van toepassing was, ook al hadden de maatregelen gevolgen voor het handelsverkeer. Tot slot beriep de Griekse regering zich op artikel 224 van het Verdrag en merkte zij op, dat dat artikel een algemene vrijwaringsclausule was, op grond waarvan de Lid-Staten gemachtigd waren eenzijdige maatregelen te nemen wanneer, zoals in casu, sprake was van „een ernstige internationale spanning welke oorlogsgevaar inhoudt”. Het bij genoemd artikel voorgeschreven overleg strekt zich volgens de Griekse regering uitsluitend uit tot de oplossing van problemen die bij de werking van de gemeenschappelijke markt zijn ontstaan, en niet tot de eventuele consequenties die de getroffen maatregelen zouden kunnen hebben voor derde landen.
21.
In een tot de Griekse minister van Buitenlandse zaken gerichte brief van 3 maart 1994 handhaafde de Commissie haar bedenkingen. Zij herhaalde, dat de maatregelen in strijd waren met de gemeenschappelijke regeling voor de invoer in de Gemeenschap van produkten van oorsprong uit derde landen, de regeling voor de uitvoer naar derde landen en de regeling betreffende communautair douanevervoer. Zij sprak ook van de schending van de wettige belangen van tal van in de Gemeenschap gevestigde exporteurs, wier vrachtwagens met goederen vastzaten in Griekenland, en van het stelselmatig doorzoeken van verscheidene containers met communautaire voedselhulp, die nietgouvernementele organisaties krachtens besluiten van de Europese Raad hadden gezonden.
22.
In een tot de Commissie gerichte brief van 15 maart 1994 handhaafde de Griekse secretarisgeneraal voor communautaire aangelegenheden het standpunt van de Griekse regering. Hij voegde daaraan nog toe:
„Indien de Commissie weet aan te tonen, dat de door de Griekse autoriteiten getroffen maatregelen tot gevolg hebben, dat de mededinging op de gemeenschappelijke markt wordt vervalst, is de Griekse regering bereid overeenkomstig het bepaalde in artikel 225, eerste alinea, van het Verdrag te onderzoeken, onder welke voorwaarden die maatregelen kunnen worden aangepast aan de regels van het Verdrag.”
23.
Op 21 maart 1994 schreef de Commissie aan de Griekse ministerpresident een brief waarin zij verklaarde, dat aangezien Griekenland ter rechtvaardiging van de maatregelen politieke argumenten had aangevoerd, de ministers zich zo spoedig mogelijk over de kwestie moesten uitspreken in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Alleen dan zou de Commissie een oordeel kunnen vellen over de wijze waarop Griekenland toepassing had gegeven aan artikel 224 van het Verdrag, en over de gevolgen daarvan voor de werking van de gemeenschappelijke markt.
24.
De zaak werd besproken tijdens een informele bijeenkomst van de Raad te Ioannina. Volgens de Griekse regering werd tijdens die bijeenkomst geen overeenstemming bereikt noch een besluit genomen. Volgens de Commissie daarentegen bleek uit de gevoerde besprekingen, dat de aanwezigheid van oorlogsgevaar of van ernstige binnenlandse onlusten waardoor de openbare orde wordt verstoord, waarop de Griekse autoriteiten zich hadden beroepen om de betrokken maatregelen te rechtvaardigen, niet was aangetoond.
25.
Op 22 april 1994 heeft de Commissie het beroep ingesteld waarmee de onderhavige procedure is ingeleid, waarbij zij het Hof heeft verzocht ora een verklaring in bovenomschreven zin. Op dezelfde dag heeft zij het Hof ook verzocht, Griekenland bij wege van voorlopige maatregel te gelasten, de gewraakte maatregelen op te schorten. Het Hof heeft dit verzoek bij beschikking van 29 juni 1994 afgewezen. (
6
)
De rechtsvragen
26.
De Commissie wenst vastgesteld te zien, dat Griekenland de in artikel 224 van het Verdrag voorziene bevoegdheden heeft misbruikt door een embargo te leggen op de handel met de FYROM, en daarmee de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 113 van het Verdrag en's Raads verordeningen nrs. 2603/69, 288/82, 3698/93 en 2726/90.
27.
Artikel 224 van het Verdrag bepaalt:
„De Lid-Staten plegen onderling overleg ten einde gezamenlijk de regelingen te treffen noodzakelijk om te voorkomen dat de werking van de gemeenschappelijke markt ongunstig wordt beïnvloed door de maatregelen waartoe een Lid-Staat zich genoopt kan voelen, in geval van ernstige binnenlandse onlusten waardoor de openbare orde wordt verstoord, in geval van oorlog of van een ernstige internationale spanning welke oorlogsgevaar inhoudt, of om te voldoen aan de verplichtingen die hij met het oog op het behoud van de vrede en van de internationale veiligheid heeft aangegaan.”
28.
Artikel 225 van het Verdrag luidt:
„Indien maatregelen, genomen in de gevallen bedoeld in de artikelen 223 en 224, tot gevolg hebben dat de mededingingsverhoudingen op de gemeenschappelijke markt worden vervalst, onderzoekt de Commissie te zamen met de betrokken staat onder welke voorwaarden die maatregelen kunnen worden aangepast aan de in dit Verdrag vastgestelde regels.
In afwijking van de procedure bepaald in de artikelen 169 en 170, kan de Commissie of iedere Lid-Staat zich rechtstreeks wenden tot het Hof van Justitie, indien zij menen dat een andere Lid-Staat misbruik maakt van de bevoegdheden bedoeld in de artikelen 223 en 224. Het Hof van Justitie beslist met gesloten deuren.”
29.
Teneinde te bepalen, of het beroep moet worden toegewezen, moeten een aantal zaken worden onderzocht.
30.
In de eerste plaats moet worden uitgemaakt, of de door Griekenland getroffen maatregelen zonder de vrijwaringsclausule van artikel 224 in strijd zouden zijn met het gemeenschapsrecht, inzonderheid met de in het verzoekschrift genoemde bepalingen van gemeenschapsrecht.
31.
Zo de Griekse maatregelen moeten worden geacht met genoemde bepalingen in strijd te zijn, dan moet in de tweede plaats worden onderzocht, of Griekenland zich op artikel 224 kan beroepen om die maatregelen te rechtvaardigen met het argument, dat zij bedoeld waren ter voorkoming van „ernstige binnenlandse onlusten waardoor de openbare orde wordt verstoord”, of van „een ernstige internationale spanning welke oorlogsgevaar inhoudt”.
32.
Indien Griekenland zich op artikel 224 kan beroepen, moet overeenkomstig artikel 225, tweede alinea, in de derde plaats worden nagegaan, of het de in artikel 224 voorziene bevoegdheden heeft misbruikt.
Zouden de Griekse maatregelen zonder de vrijwaringsclausule van artikel 224 van het Verdrag in strijd zijn met het gemeenschapsrecht?
33.
De Commissie merkt op, dat de in artikel 113 bedoelde gemeenschappelijke handelspolitiek tot de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap behoort. Zij beroept zich hiertoe op advies 1/75 van 11 november 1975 (
7
), het arrest Donckerwolke van 15 december 1976 (
8
) en advies 2/91 van 19 maart 1993. (
9
) Zij leidt uit die rechtspraak af, dat het bestaan van een exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap de Lid-Staten elke parallelle bevoegdheid op handelspolitiek gebied ontneemt.
34.
Op basis van die exclusieve bevoegdheid heeft de Gemeenschap een gemeenschappelijke regeling voor de invoer uit derde landen vastgesteld. Toen het onderhavige verzoekschrift werd ingediend, was die regeling neergelegd in verordening (EG) nr. 518/94 van de Raad van 7 maart 1994 (met betrekking tot andere dan textielprodukten) (
10
) en in verordening (EG) nr. 517/94 van de Raad van dezelfde datum (met betrekking tot textielprodukten). (
11
) Die verordeningen zijn in de plaats gekomen van verordening nr. 288/82 van de Raad, waarnaar in het verzoekschrift van de Commissie wordt verwezen. (
12
) Verordening nr. 518/94 is zelf vervangen door verordening (EG) nr. 3285/94 van 22 december 1994. (
13
)
35.
Ingevolge artikeli, lid 2, van verordening nr. 3285/94 is de invoer in de Gemeenschap van produkten van oorsprong uit derde landen in beginsel vrij en aan geen enkele kwantitatieve beperking onderworpen. Artikel 24, lid 2, staat de Lid-Staten evenwel toe, verboden en beperkingen op te leggen onder voorwaarden die vergelijkbaar zijn met die welke ingevolge artikel 36 van het Verdrag van toepassing zijn op de handel tussen Lid-Staten. De artikelen 2, lidi, en 26, lid 2, van verordening nr. 517/94 bevatten overeenkomstige bepalingen met betrekking tot textielprodukten. Soortgelijke bepalingen waren vervat in de artikelen 1, lid 2, en 21 van verordening nr. 288/82 en in de artikelen 1, lid 2, en 18, lid 2, van verordening nr. 518/94.
36.
Voor de invoer van produkten van oorsprong uit Bosnië-Herzegovina, Kroatië, Slovenië en de FYROM gelden de bijzondere bepalingen van verordening nr. 3698/93. (
14
) Artikel 1 van die verordening bepaalt:
„Onder voorbehoud van de bijzondere bepalingen van de artikelen 2 tot en met 8 mogen produkten die niet zijn vermeld in bijlage II bij het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en in bijlage A bij de onderhavige verordening, van oorsprong uit de Republieken Bosnië-Herzegovina, Kroatië, Slovenië en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, in de Gemeenschap worden ingevoerd zonder kwantitatieve beperkingen noch maatregelen van gelijke werking en met vrijstelling van rechten bij invoer en heffingen van gelijke werking.
(...)”
37.
Artikel 2 bepaalt:
„De rechten bij invoer, te weten de douanerechten en de heffingen (variabele elementen) die van toepassing zijn bij de invoer in de Gemeenschap van de in bijlage B genoemde produkten zijn die welke in deze bijlage naast elk produkt zijn vermeld.”
38.
De gemeenschappelijke regeling voor de uitvoer naar derde landen is neergelegd in verordening nr. 2603/69 (
15
), volgens welke de uitvoer in beginsel vrij is, behoudens de eventuele vaststelling van vrijwaringsmaatregelen in geval van schaarste aan essentiële goederen. Artikel 11 van de verordening bevat weer bepalingen als die van artikel 36 van het Verdrag.
39.
De gemeenschappelijke regeling voor het communautaire douanevervoer van goederen, daaronder begrepen goederen die uit derde landen zijn ingevoerd, is neergelegd in verordening nr. 2726/90. (
16
) De in de verordening vervatte voorschriften zijn in hoofdzaak van technische aard en hebben vooral betrekking op de documenten waarvan goederen tijdens hun vervoer in het douanegebied van de Gemeenschap vergezeld dienen te gaan. In die voorschriften ligt het beginsel besloten, dat van buiten de Gemeenschap ingevoerde goederen via het grondgebied van een Lid-Staat (bij voorbeeld Griekenland) naar hun eindbestemming op het grondgebied van een andere Lid-Staat mogen worden vervoerd. Artikel 5, lid 3, van de verordening bepaalt:
„Deze verordening is van toepassing onverminderd door de Lid-Staten ingestelde verboden of beperkingen van in-, uit-of doorvoer, voor zover zij met de drie Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen verenigbaar zijn.”
40.
Het lijkt mij duidelijk, dat het door Griekenland op de handel met de FYROM gelegde embargo in beginsel onverenigbaar is met de door de Commissie genoemde bepalingen van gemeenschapsrecht, tenzij het kan worden geacht binnen de werkingssfeer van de in artikel 224 van het Verdrag vervatte vrijwaringsclausule te vallen. Het basisbeginsel van de in artikel 113 van het Verdrag bedoelde gemeenschappelijke handelspolitiek is, dat het grondgebied van de Lid-Staten één douanegebied vormt, met uniforme regels voor de invoer van goederen uit dan wel de uitvoer van goederen naar landen die niet tot de Gemeenschap behoren. Wat douanezaken betreft, is de buitengrens van de Gemeenschap in beginsel ondeelbaar. Door de Gemeenschap op het gebied van de handelspolitiek exclusieve bevoegdheid toe te kennen, hebben de Lid-Staten afstand gedaan van de mogelijkheid, de handel met de buitenwereld door middel van eenzijdig vastgestelde maatregelen te beperken, behoudens in bepaalde door het gemeenschapsrecht omschreven omstandigheden.
41.
Het leggen van een eenzijdig embargo op de handel met een derde land is bovendien in strijd met de algemene bepalingen van's Raads verordeningen betreffende de handel met derde landen (aangehaald in de punten 34 tot en met 39). Weliswaar bevatten sommige van die verordeningen (nrs. 288/82, 517/94, 518/94, 3285/94 en 2603/69) bepalingen die afwijkingen toestaan om redenen die vergelijkbaar zijn met die welke in artikel 36 van het Verdrag worden genoemd, maar Griekenland heeft zich niet op die bepalingen beroepen en het is hoe dan ook twijfelachtig, of zij maatregelen als de in geding zijnde kunnen dekken. Bovendien bevat verordening nr. 3698/93, die specifiek betrekking heeft op de invoer van produkten van oorsprong uit de FYROM en de overige staten die als gevolg van het uiteenvallen van Joegoslavië zijn ontstaan, geen met artikel 36 van het Verdrag vergelijkbare bepaling.
42.
Griekenland betoogt, dat het embargo op de handel met de FYROM buiten de werkingssfeer van artikel 113 valt, op grond dat het niet bedoeld was als een handelspolitiek instrument, maar als een middel om politieke druk uit te oefenen op de FYROM. Dit argument overtuigt mij niet. Waar het om gaat, is naar mijn mening niet het doel van het embargo, maar de gevolgen ervan. Een maatregel die tot gevolg heeft, dat de handel met een derde land rechtstreeks wordt verhinderd of beperkt, valt binnen de werkingssfeer van artikel 113, ongeacht het ermee beoogde doel. Zoals de Commissie heeft beklemtoond, wordt dit ook bevestigd door de praktijk van de Gemeenschap. De Raad heeft artikel 113 herhaaldelijk als rechtsgrondslag gehanteerd voor verordeningen waarbij aan derde landen economische sancties werden opgelegd om redenen die eerder met buitenlandse politiek dan met de handelspolitiek te maken hadden. (
17
)
43.
Ofschoon Griekenland stelt, dat het embargo op de handel met de FYROM buiten de werkingssfeer van artikel 113 van het Verdrag valt, wijs ik erop, dat het niettemin van meet af aan heeft erkend, dat het zich op artikel 224 van het Verdrag diende te beroepen teneinde de verenigbaarheid van het embargo met het gemeenschapsrecht aan te tonen. Op dat artikel werd met zoveel woorden een beroep gedaan in het memorandum van 26 februari 1994, dat de Griekse regering aan de Commissie toestuurde met betrekking tot de op 16 februari 1994 tegen de FYROM genomen maatregelen. Daarin stelde de Griekse regering, dat het gedrag van de FYROM jegens Griekenland had gezorgd voor een internationale spanning welke oorlogsgevaar inhield, en dat artikel 224 de enige verdragsbepaling was die een grondslag bood voor het zoeken naar een oplossing voor de problemen die bij de werking van de gemeenschappelijke markt waren ontstaan, en wel middels het erin voorgeschreven overleg.
Kan de Helleense Republiek zich op artikel 224 van het Verdrag beroepen teneinde het embargo te rechtvaardigen met het argument, dat het bedoeld was ter voorkoming van „ernstige binnenlandse onlusten waardoor de openbare orde wordt verstoord”, of van „een ernstige internationale spanning welke oorlogsgevaar inhoudt”?
44.
In het arrest Johnston van 15 mei 1986 (
18
) verklaarde het Hof, dat artikel 224 van het Verdrag een volstrekt uitzonderlijke situatie betreft. In feite ziet artikel 224 op drie uitzonderlijke situaties waarin een Lid-Staat maatregelen mag nemen die de werking van de gemeenschappelijke markt ongunstig kunnen beïnvloeden, te weten: a) in geval van ernstige binnenlandse onlusten waardoor de openbare orde wordt verstoord, b) in geval van oorlog of van een ernstige internationale spanning welke oorlogsgevaar inhoudt, of c) om te voldoen aan de verplichtingen die hij met het oog op het behoud van de vrede en van de internationale veiligheid heeft aangegaan. De derde situatie is uiteraard in casu niet relevant. De eerste twee worden beide door Griekenland aangevoerd. Ik zal eerst onderzoeken, of Griekenland gerechtigd was tegen de FYROM maatregelen te nemen die onverenigbaar zijn met de gewone regels van het Verdrag, ter voorkoming van ernstige binnenlandse onlusten waardoor de openbare orde werd verstoord.
45.
Eén probleem dat in dit verband moet worden opgelost, betreft de verhouding tussen de verwijzing in artikel 36 van het Verdrag naar de openbare veiligheid, en die in artikel 224 naar ernstige binnenlandse onlusten waardoor de openbare orde wordt verstoord. Volgens de Commissie betreft het hier analoge bepalingen, zodat's Hofs rechtspraak inzake de restrictieve uitlegging van artikel 36 van toepassing is op artikel 224.
46.
Naar mijn mening mag de analogie tussen de artikelen 36 en 224 niet te ver worden doorgevoerd. Het is juist, dat het Hof in het arrest Johnston (
19
) de artikelen 36 en 224 in één adem noemde met de overige verdragsbepalingen die met de openbare orde verband houdende afwijkingen voorzien (te weten de artikelen 48, lid 3, 56, lid 1, en 223). Na te hebben opgemerkt, dat al die bepalingen „nauwkeurig omschreven uitzonderingsgevallen” betreffen, verklaarde het Hof in rechtsoverweging 26 van het arrest, dat zij zich wegens hun beperkte karakter niet voor een extensieve uitlegging lenen. Het is ongetwijfeld juist om te stellen, dat de artikelen 36 en 224 beide restrictief moeten worden uitgelegd, daar zij afwijken van de algemene regels van het Verdrag. In zoverre komen de twee bepalingen met elkaar overeen. Er zijn echter belangrijke verschillen. Terwijl in de eerste plaats de door artikel 36 (en de artikelen 48, lid 3, en 56, lid 1) bestreken situaties als uitzonderlijk kunnen worden aangemerkt, zijn die waarop artikel 224 van toepassing is, zoals het Hof in rechtsoverweging 27 van het arrest Johnston heeft erkend, volstrekt uitzonderlijk. Dit wordt bevestigd door de omstandigheid dat op artikel 224 maar zo zelden een beroep is gedaan, terwijl een beroep op artikel 36 vrij gebruikelijk is. Een tweede verschil houdt verband met de mate waarin de twee artikelen afwijkingen toestaan. Artikel 36 staat afwijkingen toe van één (zij het fundamenteel) aspect van de gemeenschappelijke markt, terwijl ingevolge artikel 224 mag worden afgeweken van de regels van de gemeenschappelijke markt in het algemeen.
47.
De verwijzing in artikel 224 naar „ernstige binnenlandse onlusten waardoor de openbare orde wordt verstoord”, moet naar mijn mening aldus worden gelezen, dat hiermee wordt gedoeld op een verstoring van de openbare orde op een veel grotere schaal dan het geval is bij het soort burgerlijke onrust dat een beroep op artikel 36 kan rechtvaardigen. Wat bedoeld lijkt te zijn, is een situatie die grenst aan een volledige ineenstorting van de binnenlandse veiligheid, omdat het anders moeilijk te rechtvaardigen zou zijn, dat een beroep wordt gedaan op een verstrekkende afwijkingsbepaling, op grond waarvan de toepassing van alle regels die de gemeenschappelijke markt gewoonlijk beheersen, kan worden opgeschort.
48.
In casu is het duidelijk, dat Griekenland niet heeft aangetoond dat zonder het tegen de FYROM uitgevaardigde handelsembargo op zo'n grote schaal burgerlijke onlusten zouden plaatsvinden, dat de hem ter beschikking staande middelen om de openbare orde te handhaven, ontoereikend zouden zijn. Griekenland stelt in zijn verweerschrift, dat nagenoeg de gehele Griekse bevolking protesteert tegen de pogingen van de FYROM om de Griekse nationale identiteit te ondermijnen, en dat het organiseren van demonstraties waaraan de meerderheid van de bevolking deelneemt, waarbij wordt geroepen om sluiting van de grens en uiting wordt gegeven aan de vrees voor een mogelijke oorlog met de FYROM, uiteraard het gevaar meebrengt van ernstige binnenlandse onlusten waardoor de openbare orde wordt verstoord, welke onlusten de staat niet de kop zou kunnen indrukken, gelet op zowel de omvang van de demonstraties als de drijfveer ervan, te weten de bescherming van de Griekse nationale identiteit.
49.
Hieruit blijkt naar mijn mening niet, dat de autoriteiten in Griekenland daadwerkelijk geconfronteerd werden met ernstige binnenlandse onlusten, waartegen zij niet doeltreffend hadden kunnen optreden zonder economische sancties tegen de FYROM. De beweringen betreffende de organisatie van massademonstraties zijn vaag en niet onderbouwd. Er zijn geen details verstrekt over specifieke verstoringen van de openbare orde. Griekenland heeft in feite bij lange na niet de grootschalige verstoring van de openbare orde aangetoond, die nodig is ter rechtvaardiging van een beroep op artikel 224 wegens ernstige binnenlandse onlusten waardoor de openbare orde wordt verstoord. Ik concludeer dan ook, dat Griekenland niet gerechtigd was artikel 224 op die grond in te roepen.
50.
De volgende vraag is, of Griekenland zich op artikel 224 mocht beroepen wegens oorlog of een ernstige internationale spanning welke oorlogsgevaar inhield. Deze vraag is veel ingewikkelder en stelt het fundamentele probleem aan de orde, hoe ver's Hofs toetsingsbevoegdheid in dergelijke situaties reikt. Uiteraard kan niet worden gesteld — hetgeen Griekenland overigens ook niet doet —, dat het hier een vraag betreft die aan rechterlijke toetsing is onttrokken. Uit de bewoordingen van artikel 225 van het Verdrag blijkt, dat het Hof bevoegd is de wettigheid na te gaan van door een Lid-Staat krachtens artikel 224 getroffen maatregelen; dit impliceert de bevoegdheid om te onderzoeken, of aan de voorwaarden voor een beroep op artikel 224 is voldaan. Gelet op de aard van de te beoordelen problematiek, is echter het door het Hof uit te oefenen toezicht qua omvang en intensiteit uiterst beperkt. Er is een gebrek aan rechtens toepasselijke criteria aan de hand waarvan het Hof —of enige andere rechterlijke instantie — zou kunnen bepalen, of er een ernstige internationale spanning bestaat en of die spanning oorlogsgevaar inhoudt. De essentie van het probleem is samengevat in opmerkingen die een Engelse rechter in een enigszins andere context heeft gemaakt: „there are ... no judicial or manageable standards by which to judge these issues, or to adopt another phrase ... the court would be in a judicial no-man's land”. (
20
)
51.
Ook wijs ik erop, dat de rechterlijke instanties in de Bondsrepubliek Duitsland, die buitengewoon afwijzend staan tegenover de idee, dat handelingen van de uitvoerende macht aan rechterlijke toetsing zouden zijn onttrokken, erkennen dat op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid die toetsing aanzienlijk aan intensiteit kan inboeten wegens het ontbreken van passende juridische criteria die voor rechterlijke toepassing in aanmerking komen. (
21
)
52.
Oorlog is per definitie een onvoorspelbare gebeurtenis. De overgang van sabelgekletter naar gewapend conflict kan snel en dramatisch zijn, zoals zelfs de meest oppervlakkige terugblik op de recente geschiedenis laat zien. Wie had in het voorjaar van 1982, toen een groep Argentijnse schroothandelaren begon met de ontmanteling van een niet meer gebruikt walvisstation op het eiland Zuid-Georgië, kunnen voorzien, dat het Verenigd Koninkrijk en Argentinië spoedig in de Falkland-oorlog verwikkeld zouden zijn? Slechts weinigen zullen in de zomer van 1990, toen Irak troepen begon te verplaatsen in de richting van de grens met Koeweit, hebben kunnen voorzien, dat daarop een conflict als de Golfoorlog zou volgen. En alleen de meest helderziende persoon zal in het midden van de jaren tachtig hebben kunnen vermoeden, dat Joegoslavië binnen enkele jaren in een reeks bittere burgeroorlogen verwikkeld zou zijn.
53.
Het is in het licht van deze overwegingen, dat het Hof de argumenten van partijen betreffende de oorlogsdreiging moet beoordelen. De Commissie erkent, dat er een oorlog woedt op de Balkan en dat het gevaar bestaat, dat die oorlog zich uitbreidt naar andere gebieden van de Balkan, waar het thans nog betrekkelijk rustig is. Zij geeft ook toe, dat er een ernstig politiek conflict bestaat tussen Griekenland en de FYROM. Zij ontkent evenwel, dat het gedrag van de FYROM jegens Griekenland in redelijkheid als een oorlogsdreiging kan worden beschouwd. Volgens de Commissie is de FYROM een klein land midden in een economische crisis, dat over weinig vreemde valuta's beschikt en waarvan de militaire middelen uiterst bescheiden zijn vergeleken met die van Griekenland, dat bovendien het voordeel heeft van de veiligheidsgarantie die het NAVO-lidmaatschap hem biedt.
54.
Ik zou in dit stadium willen beklemtonen, dat het niet aan het Hof is om een uitspraak te doen in het conflict dat Griekenland en de FYROM verdeeld houdt. Het ligt niet op de weg van het Hof om uit te maken, aan wie de naam „Macedonië”, de zon van Vergina en de nalatenschap van Alexander de Grote toekomen, of de FYROM zich ten onrechte een deel van de Griekse nationale identiteit tracht toe te eigenen, en of zij op lange termijn boze plannen heeft met het Griekse grondgebied, dan wel van plan is onmiddellijk tegen Griekenland ten strijde te trekken. Het Hof moet beslissen, of Griekenland in het licht van alle omstandigheden, daaronder begrepen de geopolitieke en historische context, enige geldige reden kan hebben gehad om, vanuit zijn eigen subjectieve gezichtspunt, te denken, dat de gespannen verhouding tussen hemzelf en de FYROM zou kunnen ontaarden in een gewapend conflict. Ik wijs er met klem op, dat de vraag moet worden beoordeeld vanuit het gezichtspunt van de betrokken Lid-Staat. Als gevolg van geografische en historische verschillen heeft elk van de Lid-Staten zijn eigen specifieke problemen en zorgen op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid. Elke Lid-Staat is beter dan de gemeenschapsinstellingen of de andere Lid-Staten in staat zich een oordeel te vormen over de gevaren die hij loopt als gevolg van het gedrag van een derde staat. Veiligheid is bovendien meer een kwestie van perceptie dan van harde feiten. Wat één Lid-Staat ervaart als een rechtstreekse bedreiging van zijn externe veiligheid, kan een andere Lid-Staat vrij onschuldig lijken.
55.
Dat met de nationale veiligheid verband houdende vragen in eerste instantie door de autoriteiten van de betrokken staat moeten worden beoordeeld, is door het Europese Hof voor de rechten van de mens bevestigd met betrekking tot artikel 15 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, dat de Verdragsluitende Staten toestaat om „in tijd van oorlog of in geval van enige andere algemene noodtoestand die het bestaan van het land bedreigt”, maatregelen te nemen die afwijken van hun verplichtingen ingevolge het Verdrag. In de zaak Ierland/Verenigd Koninkrijk (
22
) overwoog het Straatsburgse Hof:
„It falls in het first place to each Contracting State, with its responsability for ‚the life of [its] nation’, to determine whether that life is threatened by a ‚public emergency’ and, if so, how far it is necessary to go in attempting to overcome the emergency. By reason of their direct and continuous contact with the pressing needs of the moment, the national authorities are in principle in a better position than the international judge to decide both on the presence of such an emergency and on the nature and scope of derogations necessary to avert it.”
56.
De door de Commissie aangevoerde factoren mogen het vooruitzicht van een oorlog tussen Griekenland en de FYROM weinig waarschijnlijk maken, maar indien men de zaak vanuit het subjectieve gezichtspunt van Griekenland bekijkt en daarbij rekening houdt met de geopolitieke omgeving en de geschiedenis van etnische twisten, grensgeschillen en algemene instabiliteit, die de Balkan eeuwenlang gekenmerkt heeft — daaronder uiteraard begrepen de reeks gewapende conflicten waarin het voormalige Joegoslavië de afgelopen jaren verwikkeld is geweest—, dan kan naar mijn mening niet worden gezegd, dat Griekenland volstrekt onredelijk handelt door zich op het standpunt te stellen, dat de tussen hemzelf en de FYROM bestaande spanning, al is het ook op lange termijn en indirect, oorlogsgevaar inhoudt.
57.
Ik beklemtoon nog eens, dat niet behoeft te worden uitgemaakt, welke partij het in het geschil tussen Griekenland en de FYROM bij het rechte eind heeft, noch een standpunt behoeft te worden ingenomen ten aanzien van de vraag, wie aanspraak maakt op de naam „Macedonië” en de Macedonische symbolen. Om de hiervóór uiteengezette redenen moet de zaak echter vanuit het Griekse gezichtspunt worden bekeken. Het standpunt van Griekenland is, als ik het goed zie, dat de FYROM, als een nieuw opgerichte, onafhankelijke staat die wordt gekenmerkt door een grote etnische verscheidenheid, een gevoel van nationale identiteit tracht te cultiveren, teneinde haar heterogene bevolking tot één geheel te smeden, door bij haar onderdanen een Macedonisch bewustzijn te kweken en bij hen de gedachte te doen postvatten, dat zij de erfgenamen zijn van het voormalige koninkrijk van Philippus en Alexander. Griekenland beschouwt dit, al dan niet terecht, als diefstal van een deel van de Griekse nationale identiteit. Het wijst bovendien op het gebruik van schoolboeken waarin kaarten van Macedonië zijn opgenomen, die behalve het huidige grondgebied van de FYROM ook het Bulgaarse district Pirin omvatten alsmede een deel van het Griekse grondgebied, dat zich naar het zuiden toe uitstrekt tot Thessaloniki en de berg Olympus. De angst die Griekenland voor de lange termijn heeft, wordt in een in april 1994 door het Griekse secretariaatgeneraal voor pers en informatie uitgegeven brochure, getiteld: „Macedonia: more than a difference over a name”, als volgt omschreven:
„... a new generation is being educated in FYROM believing that territories belonging to neighbouring countries form part of their ‚fatherland’ and have been unjustly detached from it. Accordingly, it is not difficult to presume that the new generation — and the generations to come — will nurture feelings of aggressiveness, vindictiveness and revanchism towards ‚usurping’ neighbours.”
58.
Het kan zijn, dat die angst van Griekenland volledig ongegrond is, zoals de Commissie afleidt uit, onder meer, het feit dat de grondwet van de FYROM, zoals gewijzigd, bepaalt, dat de grenzen van de FYROM slechts mogen worden gewijzigd in overeenstemming met het beginsel van goede wil en algemeen erkende internationale normen. Doorslaggevend is echter niet zozeer, dat de angst van Griekenland mogelijk ongegrond is, doch veeleer, dat de Griekse regering en, naar het schijnt, de meerderheid van het Griekse volk die angst daadwerkelijk en sterk voelen. Wanneer een regering en een volk er krachtig van overtuigd zijn, dat een vreemde staat zich een deel van hun culturele erfgoed toeeigent en op lange termijn boze plannen heeft met een deel van hun nationale grondgebied, kan moeilijk worden gezegd, dat oorlog een dermate onwaarschijnlijke hypothese is, dat oorlogsgevaar volledig kan worden uitgesloten. Indien dergelijke zaken uitsluitend werden beoordeeld in het licht van hetgeen buitenstaanders als redelijk gedrag beschouwen, zouden oorlogen wellicht nooit plaatsvinden. In dit soort zaken is echter dikwijls het subjectieve oordeel van de partijen bij het geschil doorslaggevend.
59.
Bijkomende factoren in de onderhavige zaak zijn de lange historie van grensconflicten op de Balkan en de instabiliteit die sedert het uiteenvallen van het voormalige Joegoslavië op het grondgebied van die staat heeft geheerst. Er kan onmogelijk worden voorbijgegaan aan het feit, dat op dat grondgebied een reeks burgeroorlogen heeft plaatsgevonden als gevolg van de etnische en religieuze verschillen die de daar wonende bevolking verdeeld houden. De geopolitieke omgeving waarin Griekenland moet opereren, is niet eenvoudig. Het argument van de Commissie, dat de door Griekenland getroffen maatregelen naar alle waarschijnlijkheid de spanningen zullen doen toenemen en dus de interne en externe veiligheid van Griekenland ongunstig zullen beïnvloeden, is in hoge mate een politiek oordeel over een bij uitstek politiek vraagstuk. Er bestaan eenvoudig geen juridische instrumenten om dergelijke problemen te benaderen. Er is geen juridisch criterium aan de hand waarvan kan worden bepaald, of een Lid-Staat die een geschil heeft met een derde staat, een grotere kans heeft om dat geschil door middel van een politiek van dialoog en vriendschappelijke overreding op een bevredigende wijze te beslechten, dan door het opleggen van economische sancties.
60.
Gelet op het uiterst beperkte karakter van het rechterlijk toezicht dat ter zake kan worden uitgeoefend, kom ik tot de slotsom dat het onjuist zou zijn te verklaren, dat Griekenland geen beroep op artikel 224 van het Verdrag toekwam, op grond dat er geen sprake was van een internationale spanning welke oorlogsgevaar inhield.
Heeft Griekenland de in artikel 224 voorziene bevoegdheden misbruikt?
61.
Allereerst moeten de grenzen worden bepaald van het rechterlijk toezicht dat het Hof ingevolge artikel 225 mag uitoefenen. De Commissie erkent, dat de intensiteit van dat toezicht beperkt kan zijn, gelet op de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de Lid-Staten ingevolge artikel 224 beschikken.
62.
Zij stelt evenwel, dat afgezien van dat voorbehoud in verband met de aard van het onderwerp, het Hof in zaken die op grond van artikel 225 zijn aangebracht, over zijn normale bevoegdheden beschikt om de wettigheid van de handelingen van een Lid-Staat na te gaan. Zo mag het volgens de Commissie niet alleen nagaan, of een handeling misbruik van bevoegdheid („misuse of powers”; „détournement de pouvoir”) oplevert, maar ook, of aan die handeling een kennelijke beoordelingsfout ten grondslag ligt, dan wel of zij in strijd is met algemene rechtsbeginselen, zoals het beginsel van gelijke behandeling of het evenredigheidsbeginsel. Griekenland stelt daarentegen, dat de in artikel 225 van het Verdrag gebezigde uitdrukking „improper use” dezelfde betekenis heeft als de uitdrukking „misuse of powers” in artikel 173. Het merkt op, dat in de Griekse, de Duitse en de Nederlandse versie van het Verdrag in de twee artikelen dezelfde uitdrukking wordt gebezigd. Griekenland leidt uit die terminologie af, dat's Hofs toetsingsbevoegdheid ingevolge artikel 225 uiterst beperkt is en dat de Lid-Staat die een beroep doet op artikel 224, enkel kan worden geacht misbruik te hebben gemaakt van de bevoegdheden die hij aan dat artikel ontleent, indien hij stelt dat zijn optreden erop gericht is, één van de in artikel 224 bedoelde doelstellingen te verwezenlijken, terwijl hij in werkelijkheid een ander doel voor ogen heeft.
63.
Ongeacht de vraag, of het in artikel 225 gebezigde begrip „improper use” (usage abusif) van bevoegdheden identiek is aan het begrip „misuse of powers” (détournement de pouvoir) in artikel 173, is het duidelijk dat de omvang van het krachtens artikel 225 uit te oefenen rechterlijk toezicht zeer beperkt is, niet alleen wegens de in deze bepaling en in het eraan voorafgaande artikel gebezigde terminologie, maar ook wegens de aard van het onderwerp.
64.
Artikel 224 erkent, dat het buitenlands beleid in hoofdzaak een zaak van de individuele Lid-Staten blijft, althans volgens de oorspronkelijke versie van het Verdrag. De Lid-Staten blijven in laatste instantie verantwoordelijk voor hun betrekkingen met derde landen. Niettegenstaande de samenwerking die wordt nagestreefd in het kader van de bij de Europese Akte en het Verdrag betreffende de Europese Unie ingevoerde bepalingen, ligt het nog steeds op de weg van elke Lid-Staat om in het licht van zijn eigen belangen te beslissen, of het een derde land al dan niet zal erkennen, en op welke voet het zijn betrekkingen met dat land zal plaatsen.
65.
Indien een Lid-Staat, al dan niet terecht, van mening is, dat hij door het gedrag van een derde land in zijn wezenlijke belangen, zijn territoriale integriteit of zijn bestaan zelf wordt bedreigd, is het aan die Lid-Staat om te bepalen, hoe op die door hem gevoelde dreiging moet worden gereageerd: bij voorbeeld door diplomatieke druk, door het verbreken van sportieve en culturele betrekkingen, door economische sancties of zelfs door militair optreden. Het is niet aan het Hof van Justitie om de reactie van de Lid-Staat inadequaat te verklaren en op te merken, dat het onwaarschijnlijk is dat het nagestreefde doel via de gekozen weg zal worden bereikt, of dat de Lid-Staat meer kans zou hebben op een succesvolle verdediging van zijn belangen, indien hij zijn toevlucht nam tot andere middelen. Ook hier ontbreekt het aan juridische criteria aan de hand waarvan dergelijke zaken zouden kunnen worden beoordeeld. Het is moeilijk een nauwkeurig juridisch criterium aan te leggen aan de hand waarvan kan worden uitgemaakt, of een handelsembargo een passend middel is in een politiek geschil tussen een Lid-Staat en een derde land. De beslissing om tot een dergelijke maatregel over te gaan, is in hoofdzaak politiek van aard.
66.
De artikelen 224 en 225 erkennen, dat indien een Lid-Staat ervoor kiest een derde land door middel van economische maatregelen onder druk te zetten, die maatregelen gevolgen kunnen hebben op gebieden die het voorwerp zijn van een rechtens bindend communautair beleid, zoals de gemeenschappelijke handelspolitiek of de gemeenschappelijke markt zelf. Genoemde artikelen erkennen, dat de autonomie die de Lid-Staten op het terrein van het buitenlands beleid hebben behouden, in schril contrast staat met de integratie die op het terrein van de handelsen economische politiek is bereikt. Zij trachten de buitengrenzen van de autonomie die de Lid-Staten op het gebied van het buitenlands beleid is gelaten, vast te leggen, waarbij zij rekening houden met de mogelijkheid dat door die autonomie „de werking van de gemeenschappelijke markt ongunstig wordt beïnvloed” (artikel 224) en „de mededingingsverhoudingen op de gemeenschappelijke markt worden vervalst” (artikel 225).
67.
De enige beperking die aan de autonomie van de Lid-Staten is gesteld, is dat zij geen „misbruik” mogen maken van hun bevoegdheden. Het is duidelijk, dat een Lid-Staat misbruik zou maken van zijn bevoegdheden, indien het werkelijke doel dat hij met het leggen van een embargo op de handel met een derde land nastreefde, niet het uitvechten van een politiek geschil met dat derde land was, maar de bescherming van zijn eigen economie of de belangen van binnenlandse handelaars. Er is niets wat erop wijst, dat dit het doel is van het embargo dat Griekenland op de handel met de FYROM heeft gelegd.
68.
Nog afgezien hiervan valt moeilijk in te zien, hoe een Lid-Staat zou kunnen worden geacht misbruik te maken van de bevoegdheden die artikel 224 hem toekent, wanneer hij economische sancties oplegt aan een derde land waarmee hij een conflict heeft. De Commissie betoogt, dat Griekenland zijn bevoegdheden misbruikt omdat het embargo niet tot doel heeft, een oorlogsdreiging van de kant van de FYROM af te wenden, maar enkel beoogt druk uit te oefenen op de FYROM in het politieke conflict dat die landen verdeeld houdt. Dit argument faalt, want het beoogt niet aan te tonen, dat Griekenland de hem krachtens artikel 224 toekomende bevoegdheden misbruikt, maar dat Griekenland zich in het geheel niet op die bepaling kan beroepen, daar niet is voldaan aan het vereiste, dat er sprake is van een ernstige internationale spanning welke oorlogsgevaar inhoudt. Wanneer eenmaal wordt aangenomen, dat aan dit vereiste is voldaan, kan niet wordt gezegd dat Griekenland zijn bevoegdheden misbruikt enkel omdat het druk tracht uit te oefenen op een derde land waarmee het een conflict heeft. Integendeel, dit is precies het soort doelstelling dat artikel 224 op het oog heeft, wanneer het de Lid-Staten toestaat maatregelen te treffen die de werking van de gemeenschappelijke markt ongunstig kunnen beïnvloeden, teneinde het hoofd te bieden aan een ernstige internationale spanning welke oorlogsgevaar inhoudt.
69.
De Commissie verwijst ook naar het beginsel van gelijke behandeling en het evenredigheidsbeginsel. Schending van die beginselen zou stellig tot gevolg kunnen hebben, dat een overigens wettige uitoefening van de in artikel 224 bedoelde bevoegdheden het karakter van misbruik krijgt. Indien Griekenland bij voorbeeld een discriminerend embargo legde op de handel met de FYROM, door de uitvoer van Griekse produkten toe te staan, maar die van produkten uit andere Lid-Staten te verbieden, of door naar willekeur te discrimineren tussen verschillende categorieën van goederen of handelaren, zou zulks zeer wel een misbruik van bevoegdheden kunnen opleveren. Niemand heeft echter gesteld, dat dit het geval is.
70.
Wat het evenredigheidsbeginsel betreft: er zijn maar weinig — of misschien zelfs wel helemaal geen — gebieden van het gemeenschapsrecht, waar dit beginsel geen rol speelt. De Commissie acht het embargo in strijd met het evenredigheidsbeginsel, daar het onevenredig is aan de dreiging die het door Griekenland gelaakte gedrag van de FYROM voor de belangen van Griekenland vormt. Zij stelt, dat het door Griekenland opgelegde embargo hoe dan ook een excessieve maatregel is, doordat het het bestaan zelf van de FYROM bedreigt, met name door het stopzetten van de olieleveranties. Een gedeeltelijk embargo, beperkt tot militair materieel en strategische goederen, zou naar het oordeel van de Commissie volstaan. Griekenland betoogt daarentegen, dat zijn maatregelen niet verder gaan dan ter bereiking van het nagestreefde doel noodzakelijk is, daar levensmiddelen en medicijnen van het embargo zijn uitgesloten.
71.
Tal van ter zake kundige commentatoren zullen het ongetwijfeld met de Commissie eens zijn, dat het gedrag van Griekenland een overspannen reactie vormt en dat Griekenland zijn belangen beter langs diplomatieke weg zou kunnen beschermen. Dat standpunt berust echter op een politieke analyse, waarvoor het Hof slecht is toegerust.
72.
Wat de vraag betreft, of een dergelijk standpunt in redelijkheid kan worden gebaseerd op het evenredigheidsbeginsel (en dus niet op een politiek oordeel over het al dan niet adequaat zijn van het optreden van Griekenland), moet eerst worden nagegaan, welke belangen in aanmerking moeten worden genomen bij de afweging die de evenredigheidstest impliceert. Mijns inziens blijkt uit de structuur van de artikelen 224 en 225 duidelijk, dat de belangen die tegen elkaar moeten worden afgewogen teneinde te bepalen, of het optreden van Griekenland onevenredig is, de in die artikelen geformuleerde gemeenschapsbelangen zijn, te weten de werking van de gemeenschappelijke markt en de instandhouding van een onvervalste mededinging. Het staat buiten kijf, dat de schade die als gevolg van de gewraakte maatregelen aan die belangen is toegebracht, gering is. Het embargo treft een klein percentage van het totale volume van de communautaire handel en het is onwaarschijnlijk, dat het enige merkbare invloed zal hebben op de mededingingssituatie in de Gemeenschap. Derhalve kan niet met een beroep op het evenredigheidsbeginsel worden gezegd, dat Griekenland misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheden krachtens artikel 224.
Conclusie
73.
Ik beklemtoon nog eens, dat het in de omstandigheden van de onderhavige zaak niet aan het Hof is om uitspraak te doen over de inhoudelijke aspecten van het geschil dat Griekenland en de FYROM verdeeld houdt, en geef het Hof, gelet op het voorgaande, in overweging,
1)
het beroep te verwerpen;
2)
de Commissie te verwijzen in de kosten, daaronder begrepen die welke op het kort geding zijn gevallen.
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
1
)	PB 1969, L 324, biz. 25.
(
2
)	PB 1982, L 35, biz. 1.
(
3
)	PB 1993, L 344, biz. 1.
(
4
)	PB 1990, L 262, biz. 1.
(
5
)	Zaak 45/86, Jurispr. 1987, blz. 1493.
(
6
)	Zaak C-120/94 R, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1994, blz. I-3037.
(
7
)	Jurispr. 1975, blz. 1355, inz. blz. 1363.
(
8
)	Zaak 41/76, Jurispr. 1976, blz. 1921, r. o. 32.
(
9
)	Jurispr. 1993, blz. I-1061, punt 8.
(
10
)	PB 1994, L 67, biz. 77.
(
11
)	PB 1994, L67, biz. 1.
(
12
)	Reeds aangehaald in punt 1.
(
13
)	PB 1994, L 349, biz. 53.
(
14
)	Reeds aangehaald in punt 1.
(
15
)	Reeds aangehaald in punt 1.
(
16
)	Reeds aangehaald in punt 1.
(
17
)	Verordening (EEG) nr. 596/82 van de Raad van 15 maart 1982 tot wijziging van de invoerregeling voor bepaalde produkten van oorsprong uit de USSR (PB 1982, L 72, biz. 15); verordening (EEG) nr. 877/82 van de Raad van 16 april 1982 houdende schorsing van de invoer van alle produkten van oorsprong uit Argentinië (PB 1982, L 102, biz. 1); verordening (EEG) nr. 2340/90 van de Raad van 8 augustus 1990 waarbij het handelsverkeer van de Gemeenschap betreffende Irak en Koeweit wordt verhinderd (PB 1990, L 213, biz. 1); verordening (EEG) nr. 3155/90 van de Raad van 29 oktober 1990 houdende uitbreiding en wijziging van verordening (EEG) nr. 2340/90 waarbij het handelsverkeer van de Gemeenschap betreffende Irak en Koeweit wordt verhinderd (PB 1990, L 304, biz. 1); verordening (EEG) nr. 945/92 van de Raad van 14 april 1992 waarbij de levering van een aantal goederen en diensten aan Libië wordt verhinderd (PB 1992, L 101, biz. 53); verordening (EEG) nr. 1432/92 van de Raad van 1 juni 1992 houdende een verbod op de handel tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republieken Servië en Montenegro (PB 1992, L151, biz. 4). Zie ook de opmerkingen van advocaatgeneraal Lenz in punt 62 van zijn conclusie in de zaak Commissie/Raad (reeds aangehaald in voetnoot 5).
(
18
)	Zaak 222/84, Jurispr. 1986, blz. 1651, r. o. 27.
(
19
)	Reeds aangehaald in voemooi 18.
(
20
)	Aldus Lord Wïlbcrforce, in Buttes Gas and Oil Co v. Hammer [1982] AC 888, blz. 938. Zie in het algemeen de conclusie van advocaatgeneraal Darmon in zaak C-241/87 (beschikking Hof van 10 mei 1990, Maclaine Watson, Jurispr. 1990, blz. I-1798, punten 66 e. v.).
(
21
)	Zie Franck, Political Questions/Judicial Answers: Does the Rule of Law Apply to Foreign Affairs?, hoofdstuk 7, en de conclusie van advocaatgeneraal Darmon in de zaak Maclaine Watson, punten 71 tot en met 73.
(
22
)	Arrest van 18 januari 1978, CEDH, serie A, deei 25 (1978), blz. 78 en 79.