Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
RIMVYDASA NORKUSA
przedstawiona w dniu 5 marca 2026 r.(1)
Sprawa C‑575/24
Vodovody a kanalizace Přerov, a.s.
przeciwko
Úřad pro ochranu osobních údajů
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Městský soud v Praze (sąd miejski w Pradze, Republika Czeska)]
Odesłanie prejudycjalne – Zbliżanie ustawodawstw – Otwarte dane i ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego – Dyrektywa (UE) 2019/1024 – Artykuł 2
pkt 3 – Pojęcie „przedsiębiorstwa publicznego” – Udział finansowy w przedsiębiorstwie należący do kilku organów publicznych – Domniemanie „dominującego wpływu” – Kryteria oceny
I.      Wstęp
1.        Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, który Městský soud v Praze (sąd miejski w Pradze, Republika Czeska) skierował do Trybunału na podstawie art. 267 TFUE, dotyczy wykładni art. 2 pkt 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1024 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego(2).
2.        Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy spółką Vodovody a kanalizace Přerov, a.s. (zwaną dalej „skarżącą”) a Úřad pro ochranu osobních údajů (urzędem ochrony danych osobowych, Republika Czeska, zwanym dalej „Urzędem”). Spór ten dotyczy wniosku o dostęp do protokołów posiedzeń organów skarżącej. Skarżąca odmówiła uwzględnienia wniosku, uzasadniając to tym, że nie można jej uznać za „podmiot zobowiązany” w rozumieniu przepisów krajowych. Owe przepisy, mające na celu transpozycję dyrektywy 2019/1024 do prawa krajowego, przewidują, że „przedsiębiorstwa publiczne” są zobowiązane do przekazywania określonych informacji, jeżeli spełniają warunki odpowiadające warunkom określonym w art. 2 pkt 3 tej dyrektywy. Dokładniej rzecz ujmując, chodzi o warunki dotyczące istnienia „dominującego wpływu” ze strony organów publicznych. Warunki te są przedmiotem obu pytań prejudycjalnych.
3.        Jako że niniejsza sprawa dotyczy publicznego dostępu do informacji, regulowanego przez prawo krajowe, nie zaś ponownego wykorzystywania danych w rozumieniu dyrektywy 2019/1024, powstaje pytanie o właściwość Trybunału do wypowiedzenia się w przedmiocie pojęcia „przedsiębiorstwa publicznego”. Okoliczność, że ustawodawca krajowy wyraźnie przejął pojęcie z prawa Unii, przemawia co do zasady za właściwością interpretacyjną Trybunału. Zgodnie bowiem z orzecznictwem wynikającym z wyroku Dzodzi(3) istnienie interesu Unii może uzasadniać jednolitą wykładnię tego pojęcia, o ile istnieje związek funkcjonalny między dwoma rozpatrywanymi systemami prawnymi. Chociaż publiczny dostęp do informacji może w niektórych przypadkach otwierać drogę do ponownego wykorzystywania danych, niemniej jednak oba te systemy mają częściowo odrębne cele. Kwestie te zostaną omówione w niniejszej opinii, która zgodnie z żądaniem Trybunału skoncentruje się na kwestii właściwości.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
1.      Dyrektywa 2014/25
4.        Artykuł 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającej dyrektywę 2004/17/WE(4), zatytułowany „Instytucje zamawiające”, stanowi w ust. 1:
„Na użytek niniejszej dyrektywy »instytucje zamawiające« oznaczają państwo, władze regionalne lub lokalne, podmioty prawa publicznego, lub związki złożone z jednej lub wielu takich instytucji lub z jednego lub wielu takich podmiotów prawa publicznego”.
5.        Artykuł 4 tej dyrektywy, zatytułowany „Podmioty zamawiające”, stanowi w ust. 2:
„»Przedsiębiorstwo publiczne« oznacza każde przedsiębiorstwo, na które instytucje zamawiające mogą wywierać bezpośrednio lub pośrednio dominujący wpływ na mocy ich prawa własności, udziału finansowego we wspomnianym przedsiębiorstwie lub na mocy zasad określających jego działanie.
Zakłada się istnienie dominującego wpływu instytucji zamawiających w dowolnym z poniższych przypadków, gdy instytucje te, bezpośrednio lub pośrednio:
a)      posiadają większość subskrybowanego kapitału przedsiębiorstwa;
b)      kontrolują większość głosów przypadających na akcje wyemitowane przez przedsiębiorstwo;
c)      mogą powoływać ponad połowę członków organu administrującego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa”.
2.      Dyrektywa 2019/1024
6.        Artykuł 1 dyrektywy 2019/1024, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi:
„1.      W celu propagowania wykorzystywania otwartych danych i stymulowania innowacji w produktach i usługach niniejsza dyrektywa ustanawia zbiór minimalnych przepisów regulujących ponowne wykorzystywanie oraz ustalenia praktyczne ułatwiające ponowne wykorzystywanie:
a)      istniejących dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego państw członkowskich;
b)      istniejących dokumentów będących w posiadaniu przedsiębiorstw publicznych, które:
(i)      prowadzą działalność w obszarach określonych w dyrektywie 2014/25/UE;
[…]
c)      danych badawczych, na warunkach określonych w art. 10.
2.      Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do:
[…]
b)      dokumentów będących w posiadaniu przedsiębiorstw publicznych:
(i)      wyprodukowanych poza zakresem świadczenia usług w interesie ogólnym, jak określono w przepisach ustawowych lub innych wiążących przepisach państwa członkowskiego;
(ii)      związanych z działalnością bezpośrednio narażoną na konkurencję i z tego względu – zgodnie z art. 34 dyrektywy 2014/25/UE – nieobjętych zasadami udzielania zamówień publicznych;
[…]
d)      dokumentów, takich jak dane wrażliwe, które są wyłączone z dostępu na podstawie systemów dostępu państwa członkowskiego, w tym ze względu na:
(i)      ochronę bezpieczeństwa narodowego (to jest bezpieczeństwa państwa), obronę lub bezpieczeństwo publiczne;
(ii)      tajemnicę statystyczną;
(iii)      poufność informacji handlowych (w tym tajemnicę handlową, zawodową lub przedsiębiorstwa);
[…]
f)      dokumentów, do których dostęp jest ograniczony na podstawie systemów dostępu państw członkowskich, w tym w przypadkach gdy obywatele lub podmioty prawne muszą wykazać szczególny interes, aby uzyskać dostęp do dokumentów;
[…]
3.      Niniejsza dyrektywa opiera się na unijnych i krajowych systemach dostępu i pozostaje bez uszczerbku dla nich.
[…]
7.      Niniejsza dyrektywa reguluje ponowne wykorzystywanie istniejących dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego i przedsiębiorstw publicznych państw członkowskich […]
”.
7.        Artykuł 2 dyrektywy 2019/1024, zatytułowany „Definicje”, ma następujące brzmienie:
Na potrzeby niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
1)      »organ sektora publicznego« oznacza państwo, władze regionalne lub lokalne, podmioty prawa publicznego lub związki złożone z co najmniej jednej takiej instytucji lub z co najmniej jednego takiego podmiotu prawa publicznego;
2)      »podmiot prawa publicznego« oznacza podmiot, który posiada wszystkie poniższe cechy:
a)      został utworzony w konkretnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego;
b)      posiada osobowość prawną; oraz
c)      jest finansowany w przeważającej części przez państwo, władze regionalne lub lokalne lub inne podmioty prawa publicznego; bądź jego zarząd podlega nadzorowi ze strony tych władz lub podmiotów; bądź ponad połowa członków jego organu administrującego, zarządzającego lub nadzorczego została wyznaczona przez państwo, władze regionalne lub lokalne, lub przez inne podmioty prawa publicznego;
3)      »przedsiębiorstwo publiczne« oznacza przedsiębiorstwo prowadzące działalność w obszarach określonych w art. 1 ust. 1 lit. b), na które organy sektora publicznego mogą wywierać, bezpośrednio lub pośrednio, dominujący wpływ na mocy ich prawa własności, udziału finansowego we wspomnianym przedsiębiorstwie lub na mocy zasad określających jego działanie. Zakłada się istnienie dominującego wpływu ze strony organów sektora publicznego w dowolnym z poniższych przypadków, gdy organy te bezpośrednio lub pośrednio:
a)      posiadają większość subskrybowanego kapitału przedsiębiorstwa;
b)      kontrolują większość głosów przypadających na akcje wyemitowane przez przedsiębiorstwo;
c)      mogą powoływać ponad połowę członków organu administrującego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa”.
[…]
6)      »dokument« oznacza:
a)      dowolną treść niezależnie od jej nośnika (papier lub forma elektroniczna lub zapis dźwiękowy, wizualny bądź audiowizualny); lub
b)      dowolną część tej treści;
[…]
11)      „ponowne wykorzystywanie” oznacza wykorzystywanie przez osoby fizyczne lub podmioty prawne dokumentów będących w posiadaniu:
a)      organów sektora publicznego, do celów komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż ich pierwotne przeznaczenie w ramach zadań publicznych, dla którego to celu dokumenty te zostały wyprodukowane, z wyjątkiem wymiany dokumentów między organami sektora publicznego służącej wyłącznie wykonywaniu ich zadań publicznych; lub
b)      przedsiębiorstw publicznych, do celów komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż ich pierwotne przeznaczenie w zakresie świadczenia usług w interesie ogólnym, dla którego to celu dokumenty te zostały wyprodukowane, z wyjątkiem wymiany dokumentów między przedsiębiorstwami publicznymi a organami sektora publicznego służącej wyłącznie wykonywaniu zadań publicznych organów sektora publicznego;
[…] ”.
8.        Artykuł 4 tej dyrektywy, zatytułowany „Przetwarzanie wniosków o ponowne wykorzystywanie”, przewiduje w ust. 1 i 6:
„1.      Organy sektora publicznego przetwarzają, w miarę możliwości i stosownie do przypadku przy wykorzystaniu środków elektronicznych, wnioski o ponowne wykorzystywanie i udostępniają wnioskodawcy dokumenty do ponownego wykorzystywania lub, jeżeli potrzebna jest licencja, przedstawiają wnioskodawcy końcową ofertę licencji w rozsądnym terminie zgodnym z terminami określonymi dla przetwarzania wniosków o dostęp do dokumentów.
[…]
6.      Spełnienia wymogów niniejszego artykułu nie wymaga się od:
a)      przedsiębiorstw publicznych;
[…] ”.
B.      Prawo czeskie
9.        Paragraf 2 ust. 1 zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (ustawy nr 106/1999 o swobodnym dostępie do informacji (zwanej dalej „ustawą o swobodnym dostępie do informacji”) stanowi:
„Podmiotami zobowiązanymi, które zgodnie z niniejszą ustawą mają obowiązek udzielania informacji dotyczących ich działalności, są organy państwa, jednostki samorządu terytorialnego i ich organy oraz instytucje publiczne”.
10.      Zgodnie z § 2a tej ustawy:
„1.      Podmiotem zobowiązanym jest również przedsiębiorstwo publiczne, przez które na potrzeby niniejszej ustawy rozumie się osobę prawną, która nie jest podmiotem zobowiązanym zgodnie z § 2 ust. 1, i
a)      która
1.      prowadzi odnośną działalność zgodnie z ustawą o udzielaniu zamówień publicznych,
2.      2.      działa jako podmiot świadczący usługi publiczne zgodnie z art. 2 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 [(Dz.U. 2007, L 315, s. 1)],
3.      3.      działa jako przewoźnik lotniczy, który wykonuje obowiązek użyteczności publicznej zgodnie z art. 16 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1008/2008 w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty, lub
4.      działa jako armator, który świadczy usługi publiczne zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3577/92 dotyczącego stosowania zasady swobody świadczenia usług w transporcie morskim w obrębie państw członkowskich (kabotaż morski) [(Dz.U. 1992, L 364, s. 7)], i
b)      na którą podmiot zobowiązany zgodnie z § 2 ust. 1 może bezpośrednio lub pośrednio wywierać dominujący wpływ na mocy udziału majątkowego w tej osobie prawnej lub zasad określających jej działanie.
2.      Przyjmuje się, że warunek dominującego wpływu jest spełniony, jeżeli podmiot zobowiązany zgodnie z § 2 ust. 1 bezpośrednio lub pośrednio:
a)      posiada większościowy udział w subskrybowanym kapitale przedsiębiorstwa publicznego;
b)      kontroluje większość głosów przypadających na akcje wyemitowane przez przedsiębiorstwo publiczne, lub kontroluje większość głosów przypadających na akcje wyemitowane przez przedsiębiorstwo publiczne, lub;
c)      może powoływać ponad połowę członków organu administrującego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa publicznego”.
11.      Uzasadnienie zákon č. 241/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací), ve znění pozdějších předpisů [ustawy nr 241/2022 o zmianie ustawy nr 106/1999 o swobodnym dostępie do informacji ze zmianami, ustawy nr 123/1998 o prawie do informacji o środowisku ze zmianami i ustawy nr 130/2002 o wspieraniu badań, rozwoju eksperymentalnego i innowacji ze środków publicznych oraz o zmianie niektórych powiązanych ustaw (ustawa o wspieraniu badań, rozwoju eksperymentalnego i innowacji) ze zmianami], którymi Republika Czeska transponowała dyrektywę 2019/1024 do czeskiego porządku prawnego, wyjaśnia:
„Od momentu transpozycji pierwszej dyrektywy w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego ([dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. (Dz.U. 2003, L 345, s. 90)]) Republika Czeska opowiedziała się za rozwiązaniem, które na poziomie legislacyjnym wiąże instytucję ponownego wykorzystywania informacji (której celem, mówiąc najprościej, nie jest publiczna kontrola władzy państwowej, ale inne zastosowania – prywatne lub komercyjne – zebranych danych, ich przetwarzanie itp.) z wykonywaniem politycznego prawa do informacji w rozumieniu art. 17 ust. 5 Karty praw podstawowych [Republiki Czeskiej] (której kluczowym elementem jest kontrola publiczna państwa, w szczególności w odniesieniu do dysponowania mieniem). Stosując ustawę o swobodnym dostępie do informacji, podmioty zobowiązane nie mają bowiem rzeczywistej i skutecznej możliwości (poza pewnymi wyjątkami wynikającymi z orzecznictwa) zbadania motywów wnioskodawcy ubiegającego się o informacje ani jego zamiarów co do sposobu przetwarzania uzyskanych informacji (co byłoby sprzeczne z konstytucyjnymi gwarancjami politycznego prawa do informacji). Tak więc w praktyce prawie niemożliwe jest dokonanie rzeczywistego rozróżnienia między obiema formami dostępu. Ponieważ jednak prawo do informacji ma rangę konstytucyjną, należy zapewnić również „zwykłym” wnioskodawcom takie same gwarancje, jakie przysługują osobom ubiegającym się o informacje w celu ich ponownego wykorzystywania w rozumieniu dyrektywy, w związku z czym należy utrzymać jednolity system. Rozwiązanie polegające na połączeniu obu systemów prawnych jest zatem optymalne dla podmiotów zobowiązanych, a ostatecznie dla wnioskodawców”.
III. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu w postępowaniu głównym, postępowanie przed sądem odsyłającym i pytania prejudycjalne
12.      Skarżąca jest spółką akcyjną prawa czeskiego działającą w sektorze zaopatrzenia w wodę i jej uzdatniania. Stanowi ona w prawie 100 % własność czeskich miast i gmin, przy czym żaden akcjonariusz nie posiada sam większościowego udziału.
13.      Na podstawie ustawy o swobodnym dostępie do informacji został do niej skierowany wniosek o udzielenie informacji dotyczący kilku protokołów z posiedzeń jej organów.
14.      Uznając, że nie jest zobowiązana do udzielenia tych informacji, ponieważ nie jest „podmiotem zobowiązanym” w rozumieniu ustawy o swobodnym dostępie do informacji, skarżąca rozparzyła ten wniosek odmownie.
15.      Skarga na tę decyzję została złożona do Urzędu, który decyzją z dnia 7 marca 2023 r. nakazał skarżącej rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji zgodnie z ustawą o swobodnym dostępie do informacji.
16.      Skarżąca wniosła skargę na tę decyzję do Městský soud v Praze (sądu miejskiego w Pradze), który jest sądem odsyłającym.
17.      Sąd ten uważa, że w celu rozstrzygnięcia sporu powinien ustalić, czy skarżącą należy uznać za „przedsiębiorstwo publiczne” w rozumieniu § 2a ust. 1 ustawy o swobodnym dostępie do informacji.
18.      Wyjaśnia on, że ta kategoria podmiotów zobowiązanych została wprowadzona do ustawy o informacji ustawą transponującą dyrektywę 2019/1024.
19.      Zdaniem Městský soud v Praze (sądu miejskiego w Pradze) spór w postępowaniu głównym dotyczy w szczególności kwestii, czy dominujący wpływ na przedsiębiorstwo musi być wywierany przez jeden podmiot, czy też może być wywierany wspólnie przez kilka podmiotów prawa publicznego, takich jak – tak jak w postępowaniu głównym – jednostki samorządu terytorialnego.
20.      Przed sądem odsyłającym Urząd podnosi, że § 2a ust. 1 ustawy o informacji należy interpretować zgodnie z dyrektywą 2019/2014 w ten sposób, że wystarczy w tym względzie, aby kilka podmiotów prawa publicznego wspólnie posiadało większościowy udział w skarżącej i wywierało tym samym dominujący wpływ.
21.      Skarżąca twierdzi natomiast, że taka wykładnia nie znajduje potwierdzenia w dyrektywie 2019/2014 i że istnienie dominującego wpływu można stwierdzić tylko wtedy, gdy jedna z jednostek samorządu terytorialnego posiada sama większościowy udział lub gdy nie ulega wątpliwości, że wiele podmiotów prawa publicznego wspólnie posiadających taki udział działa w porozumieniu.
22.      W tych okolicznościach Městský soud v Praze (sąd miejski w Pradze) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy art. 2 pkt 3 dyrektywy [1024/1024] należy interpretować w ten sposób, że przedsiębiorstwem publicznym jest również przedsiębiorstwo, w którym kilka organów sektora publicznego może wspólnie wywierać dominujący wpływ na mocy ich prawa własności, udziału finansowego we wspomnianym przedsiębiorstwie lub na mocy zasad określających jego działanie?
2)      W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze – czy zakłada się dominujący wpływ zgodnie z przywołanym przepisem dyrektywy 2019/1024 również wtedy, gdy kilka organów sektora publicznego wspólnie posiada większość subskrybowanego kapitału przedsiębiorstwa, kontroluje większość głosów przypadających na akcje wyemitowane przez przedsiębiorstwo lub może powoływać ponad połowę członków organu administrującego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa, czy też należy zbadać, czy te organy sektora publicznego faktycznie działają w porozumieniu i mają wspólne interesy?
IV.    Postępowanie przed Trybunałem
23.      Postanowienie odsyłające wydane w dniu 23 lipca 2024 r. wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 28 sierpnia 2024 r.
24.      Strony w postępowaniu głównym, rząd czeski i Komisja Europejska przedstawili uwagi na piśmie w terminie określonym w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
25.      Na posiedzeniu ogólnym w dniu 7 października 2025 r. Trybunał postanowił nie przeprowadzać rozprawy, zgodnie z art. 76 § 2 regulaminu postępowania.
26.      W dniu 21 października 2025 r. Trybunał zwrócił się do sądu odsyłającego o udzielenie wyjaśnień, na co ów sąd odpowiedział pismem z dnia 12 listopada 2025 r.
V.      Analiza prawna
A.      Uwagi wstępne
1.      Polityka europejska w zakresie otwartych danych
27.      Dyrektywa 2019/1024 ma na celu promowanie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego i zwiększenie ich dostępności w całej Unii Europejskiej. Oparta jest na zasadzie, że dane posiadane przez organy publiczne stanowią strategiczny zasób dla gospodarki cyfrowej, innowacji i społeczeństwa obywatelskiego(5). Poprzez ustanowienie zharmonizowanych ram prawnych dyrektywa ta zmierza do usuwania barier utrudniających ponowne wykorzystywanie informacji publicznych i do wspierania swobodnego obiegu informacji w ramach rynku wewnętrznego(6).
28.      Jednym z podstawowych celów dyrektywy 2019/1024 jest harmonizacja technicznych i prawnych warunków udostępniania i ponownego wykorzystywania danych publicznych. Ustanowione są w niej wspólne minimalne standardy, takie jak stosowanie otwartych formatów, możliwość odczytu maszynowego oraz, w miarę możliwości, bezpłatne lub marginalne koszty ponownego wykorzystania, aby zapewnić interoperacyjność i efektywne wykorzystywanie danych. Poprzez określenie warunków ponownego wykorzystywania, znormalizowanych licencji i ewentualnych opłat dyrektywa ta ustanawia ramy sprzyjające rozwojowi europejskiego ekosystemu otwartych danych(7).
29.      Istotne zagadnienie w dyrektywie 2019/1024 stanowią zbiory danych o wysokiej wartości, które mają duży potencjał w zakresie generowania korzyści gospodarczych i społecznych. Zbiory te muszą być udostępniane nieodpłatnie, w znormalizowanych formatach nadających się do odczytu maszynowego oraz, w stosownych przypadkach, za pośrednictwem interfejsów programowania aplikacji (API). Komisja jest odpowiedzialna za określenie tych kategorii danych w aktach wykonawczych. Podejście to ma na celu pobudzenie innowacji, w szczególności w dziedzinie sztucznej inteligencji, usług cyfrowych i badań naukowych(8).
30.      Wreszcie dyrektywa 2019/1024 wpisuje się w globalną strategię modernizacji administracji publicznej i rozwoju przejrzystości. Podkreślono w niej rolę otwartych danych w promowaniu demokratycznego uczestnictwa i zwiększaniu odpowiedzialności organów publicznych. Poprzez ustanowienie jasnych, spójnych i dostosowanych do rozwoju technologicznego ram prawnych dyrektywa przyczynia się do powstania gospodarki opartej na danych, inkluzywnej i zrównoważonej, przy jednoczesnym zapewnieniu sprawiedliwych ram dla ponownego wykorzystywania informacji publicznych z korzyścią dla obywateli, przedsiębiorstw i środowiska naukowego(9).
2.      Transpozycja dyrektywy 2019/1024 przez państwa członkowskie
31.      Dyrektywa ta zastąpiła i zmodernizowała dyrektywę 2003/98 w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (zwaną również „dyrektywą ISP”). Państwa członkowskie miały transponować dyrektywę 2019/1024 do prawa krajowego do dnia 17 lipca 2021 r. Do tego czasu wiele państw członkowskich dokonało już transpozycji jej przepisów, podczas gdy inne państwa członkowskie miały opóźnienia. Komisja wszczęła zatem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wobec szeregu państw członkowskich w związku z brakiem transpozycji lub niewystarczającą transpozycją. Trybunał ostatecznie stwierdził uchybienia ze strony Królestwa Belgii, Republiki Bułgarii, Republiki Łotewskiej i Królestwa Niderlandów, które zostały zobowiązane do zapłaty ryczałtowych kwot(10).
32.      Chociaż niniejszy spór nie wpisuje się w kontekst postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE, lecz w kontekst wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE, to jednak w pewnym stopniu dostarcza wskazówek co do sposobu, w jaki państwa członkowskie transponowały dyrektywę 2019/1024 do swojego wewnętrznego porządku prawnego. I tak niektóre z nich, na przykład Republika Czeska, zdecydowały się uregulować ponowne wykorzystywanie danych łącznie z dostępem do informacji
w jednym instrumencie prawnym(11), mimo że kompetencje regulacyjne w tych dwóch dziedzinach są odrębne, a cele obu systemów są zbieżne jedynie częściowo.
33.      O ile bowiem dostęp do informacji, z wyłączeniem niektórych uregulowań sektorowych, podlega prawu państw członkowskich(12), o tyle ponowne wykorzystywanie danych jest przedmiotem uregulowań Unii, w tym przypadku dyrektywy 2019/1024. W konsekwencji Trybunał orzekł - w sprawie zakończonej wyrokiem HP – Hrvatska pošta(13), że wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów będących w posiadaniu organu sektora publicznego nie jest objęty zakresem stosowania tej dyrektywy. W tym kontekście i biorąc pod uwagę, że Trybunał jest właściwy jedynie do dokonywania wykładni prawa Unii w granicach przyznanych mu kompetencji(14), okoliczność, iż sąd krajowy zwraca się do niego z pytaniem dotyczącym przepisów regulujących dostęp do informacji, rodzi delikatne kwestie dotyczące właściwości Trybunału.
B.      W przedmiocie właściwości Trybunału
34.      Na wstępie przypomnę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między Trybunałem i sądami krajowymi wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i który powinien przyjąć na siebie odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie sądowe, należy dokonanie oceny, w świetle szczególnych okoliczności sprawy, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym po to, aby tenże sąd krajowy był w stanie wydać swoje orzeczenie, jak i znaczenia dla sprawy pytań zadanych Trybunałowi. W konsekwencji, o ile zadane pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia(15).
35.      Z drugiej jednak strony, również zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, do Trybunału należy ocena sytuacji, w jakiej sąd krajowy kieruje do niego wniosek, w celu zweryfikowania swojej właściwości(16). Jest zatem wewnętrznie spójne, że dokonuje on tej oceny w sytuacji, gdy – jak w niniejszym przypadku – zachodzi szczególne powiązanie pomiędzy prawem Unii i prawem krajowym, ze względu na sposób, w jaki ustawodawca krajowy postanowił transponować dyrektywę do swojego wewnętrznego porządku prawnego.
1.      Przypomnienie orzecznictwa dotyczącego odesłania w prawie krajowym do prawa Unii
36.      W tym względzie należy zauważyć, że ustawodawca czeski ustanowił również prawo dostępu do informacji w odniesieniu do podmiotów odpowiadających pojęciu „przedsiębiorstwa publicznego” w rozumieniu dyrektywy 2019/1024. Poprzez to odesłanie dokonał on transpozycji do prawa krajowego pojęcia właściwego prawu Unii, lecz zastosował je do sytuacji, które nie są objęte przedmiotowym zakresem stosowania tej dyrektywy. Rozszerzenie to powoduje nałożenie się na siebie dwóch a priori odrębnych systemów normatywnych, których powiązanie można w pełni zrozumieć jedynie poprzez ich analizę w świetle szczególnego celu każdego z nich. Odniosę się do tej kwestii w dalszej części.
37.      Co do zasady właściwość Trybunału w zakresie dokonywania wykładni jest ściśle ograniczona do przepisów dyrektywy 2019/1024, które zostały rzeczywiście transponowane do prawa krajowego i mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. Ścisła wykładnia przesłanek regulujących postępowanie prejudycjalne powinna zatem prowadzić do wykluczenia właściwości Trybunału do dokonywania wykładni pojęcia „przedsiębiorstwa publicznego”, jeżeli pojęcie to jest używane wyłącznie w kontekście sporu dotyczącego krajowego prawa dostępu do informacji, tak jak w niniejszym przypadku. Jednakże orzecznictwo dopuszcza wyjątek, gdy ustawodawca krajowy świadomie przejmuje pojęcia z prawa Unii w celu uregulowania dziedziny odrębnej od dziedziny objętej prawem wtórnym. W takiej sytuacji istnienie interesu Unii w zapewnieniu jednolitej wykładni tych pojęć może uzasadniać zwrócenie się do Trybunału.
38.      To właśnie w ten kontekst wpisuje się orzecznictwo wynikające z wyroku Dzodzi, zgodnie z którym Trybunał może mieć obowiązek dokonać wykładni przepisu prawa Unii włączonego do wewnętrznego porządku prawnego, w celu uniknięcia sytuacji, w której rozbieżności krajowe zagrażałyby zamierzonej harmonizacji na poziomie Unii. To rozszerzenie właściwości pozostaje jednak ściśle ograniczone. Zakłada ono, po pierwsze, że rozpatrywany przepis został transponowany lub włączony do prawa krajowego, a po drugie, że istnieje obiektywny interes Unii w zapewnieniu jego jednolitej wykładni. Samo odesłanie do kategorii pojęciowej prawa Unii nie jest wystarczające: należy wykazać istnienie związku funkcjonalnego między przedmiotowym zakresem stosowania prawa Unii a uregulowaniami krajowymi powtarzającymi zawarte w nim sformułowania.
39.      W praktyce orzecznictwo to ma zastosowanie, w przypadku sporu, który – ze względu na swój charakter – nie jest objęty zakresem stosowania prawa Unii, lecz w którym rozpatrywane uregulowania krajowe odsyłają bezpośrednio i bezwarunkowo do przepisów tego prawa, ustanawiając w ten sposób ów związek funkcjonalny między przepisem prawa Unii a prawem krajowym. W takim przypadku właściwość Trybunału jest uzasadniona, jeżeli istnieje wystarczająco ścisły związek między przepisem prawa Unii, który w ten sposób znajduje zastosowanie, a uregulowaniami krajowymi, tak iż rozstrzygnięcie sporu zależy od jego wykładni(17).
40.      Takie podejście Trybunału pokazuje, że nawet jeśli spór jest objęty przede wszystkim prawem krajowym, świadome włączenie pojęć opartych na prawie Unii może stworzyć przestrzeń do interwencji Trybunału, pod warunkiem że wyraźnie wykazano interes Unii w zapewnieniu jednolitej wykładni. W tym względzie należy wskazać, że zarówno Unia, jak i jej państwa członkowskie mają interes w uniknięciu sytuacji, w której to samo pojęcie otrzymuje dwie wykładnie, z których jedna jest stosowana w ramach wdrażania prawa Unii, a druga w kontekście czysto wewnętrznym(18). Odesłanie prejudycjalne pozostaje jednak ściśle funkcjonalne, ponieważ Trybunał nie wypowiada się w kwestiach czysto krajowych, lecz jedynie w przedmiocie kwestii, których wykładnia może mieć wpływ na spójne stosowanie prawa Unii. Wymóg ten pozwala pogodzić zasadę pomocniczości z potrzebą zachowania skuteczności i spójności prawa wtórnego.
41.      Zgodnie z orzecznictwem konkretne elementy pozwalające na ustalenie, że przepisy prawa Unii znajdują zastosowanie poprzez prawo krajowe, muszą wynikać z postanowienia odsyłającego(19) lub przynajmniej z odpowiedzi na wniosek o udzielenie wyjaśnień sformułowany w tym celu przez Trybunał(20). Moja analiza opiera się zatem przede wszystkim na wskazówkach sądu odsyłającego dotyczących specyfiki ustawodawstwa czeskiego. Szczególne znaczenie mają w tym względzie informacje pozwalające zrozumieć, w jaki sposób czeski ustawodawca zamierzał transponować dyrektywę 2019/1024 do swojego wewnętrznego porządku prawnego.
42.      W świetle powyższych rozważań, aby ustalić właściwość Trybunału, należy w niniejszej sprawie zbadać, czy spełnione są warunki określone w tym orzecznictwie.
2.      Zastosowanie w niniejszym przypadku orzecznictwa dotyczącego odesłania do prawa Unii
a)      Transpozycja lub włączenie do prawa wewnętrznego przepisu prawa Unii
43.      Po pierwsze, konieczne jest, aby przepis prawa Unii został formalnie transponowany lub włączony do krajowego porządku prawnego. Oznacza to, że dana norma prawa Unii, która początkowo należała wyłącznie do zakresu kompetencji Unii, została przejęta przez ustawodawcę krajowego – czy to w drodze ustawy, rozporządzenia, czy też innego wewnętrznego instrumentu prawnego.
44.      Warunek ten jest w sposób oczywisty spełniony w niniejszym przypadku, ponieważ, jak wskazałem powyżej, do ustawy o swobodnym dostępie do informacji czeski ustawodawca włączył pojęcie „przedsiębiorstwa publicznego”, oparte na uregulowaniach Unii w dziedzinie zamówień publicznych(21), a następnie powtórzone w dyrektywie 2019/1024. Należy zatem uznać, że pojęcie to znalazło zastosowanie w prawie krajowym, nawet jeśli jest ono używane w dziedzinie a priori odmiennej od dziedziny przewidzianej przez prawodawcę Unii, mianowicie w dziedzinie publicznego dostępu do informacji.
b)      Istnienie bezpośredniego i bezwarunkowego odesłania do przepisów prawa Unii
45.      Po drugie, orzecznictwo wymaga, aby prawo krajowe zawierało „bezpośrednie” i „bezwarunkowe” odesłanie do przepisów prawa Unii, o których wykładnię wniesiono, w celu ustalenia rzeczywistego związku prawnego między normą krajową a normą ponadnarodową(22). Wymóg ten gwarantuje, że stosowanie przepisu krajowego jest ściśle podporządkowane prawu Unii, umożliwiając w ten sposób Trybunałowi przyczynienie się do jednolitości jego wykładni i uniknięcie wszelkich rozbieżności między państwami członkowskimi.
46.      Zgodnie z tym warunkiem Trybunał ma orzekać tylko wtedy, gdy jego interwencja jest niezbędna do zapewnienia harmonizacji na poziomie Unii, nie zaś w każdej sprawie dotyczącej przepisów opartych na prawie Unii. Kryteria wypracowane w orzecznictwie wydają się zatem być instrumentami służącymi określeniu przypadków zastosowania. Aby prawidłowo zastosować je w niniejszej sprawie, należy najpierw wyjaśnić znaczenie i zakres pojęć „bezpośrednie” i „bezwarunkowe”.
1)      Bezpośrednie odesłanie
47.      Termin „bezpośrednie” należy rozumieć w tym sensie, że odesłanie musi być wyraźne i jednoznaczne(23). Cechy te zakładają, że ustawodawstwo krajowe w wystarczająco jasny sposób wyraża zamiar odniesienia się przez ustawodawcę do treści przepisów prawa Unii. Nie jest jednak wymagane, aby odniesienie do odpowiednich przepisów prawa Unii było wyraźnie zawarte w samym tekście mającego zastosowanie przepisu krajowego, o ile jest on sformułowany w sposób wystarczająco precyzyjny i jednoznaczny.
48.      W tym względzie należy zauważyć, że ustawa o swobodnym dostępie do informacji wskazuje w § 1, że „transponuje odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej i określa zasady dotyczące udzielania informacji oraz ustanawia warunki korzystania z prawa swobodnego dostępu do tych informacji (wyróżnienie moje)(24). W przypisie pierwszym przedstawiono pewne wyjaśnienia, wskazując, że przepisami prawa Unii, które rozpatrywana ustawa ma transponować, są przepisy dyrektywy 2019/1024. Sąd odsyłający podkreśla to również w odpowiedzi na zwrócenie się przez Trybunał o udzielenie wyjaśnień.
49.      Co się tyczy w szczególności definicji „przedsiębiorstwa publicznego” zawartej w § 2a rozpatrywanej ustawy, należy zauważyć, że przejmuje ona w swoich istotnych elementach treść definicji zawartej w art. 2 pkt 3) dyrektywy 2019/1024. Zgodność ta przejawia się w szczególności w kryterium dotyczącym „dominującego wpływu” wywieranego przez organy publiczne na dane przedsiębiorstwo – kryterium, którego wykładnia stanowi właśnie przedmiot wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonego przez sąd odsyłający.
50.      Zgodnie z wyjaśnieniami przedstawionymi przez sąd odsyłający w odpowiedzi na zwrócenie się przez Trybunał o udzielenie wyjaśnień, czeski ustawodawca celowo postanowił „dostosować zakres podmiotowy stosowania ustawy o swobodnym dostępie do informacji do zakresu podmiotowego stosowania dyrektywy”. Potwierdza to również niemal identyczne brzmienie odpowiednich przepisów i uzasadnienia, a także tabela porównawcza zatytułowana „Zgodność z prawem Unii”, załączona do projektu ustawy nr 241/2022.
51.      Zamiar czeskiego ustawodawcy, aby dokonać „bezpośredniego” odesłania do przepisów dyrektywy, w rozumieniu orzecznictwa Trybunału, znajduje potwierdzenie w pracach przygotowawczych, z których wynika, że już w swoim początkowym brzmieniu ustawa o swobodnym dostępie do informacji miała na celu transpozycję dyrektywy 2003/98, czyli poprzedniego aktu normatywnego(25). W następstwie zmiany tego instrumentu czeski ustawodawca uznał za konieczne włączenie, w drodze ustawy zmieniającej, dostosowań wprowadzonych dyrektywą 2019/1024, aby zapewnić ciągłość i zgodność ram krajowych z prawem Unii.
52.      W konsekwencji należy uznać, że pierwszy z warunków określonych w orzecznictwie Trybunału jest w niniejszym przypadku spełniony.
2)      Bezwarunkowe odesłanie
53.      Co się tyczy terminu „bezwarunkowe”, należy go rozumieć jako obejmujący dwa odrębne wymogi. Oznacza ono, po pierwsze, że przepisy prawa Unii, do których się odsyła, znajdują nieograniczone zastosowanie do sytuacji w rozpatrywanej w postępowaniu głównym(26), tak iż sąd odsyłający nie może odstąpić od interpretacji przedstawionej przez Trybunał(27). Wykładnia ta wynika z orzecznictwa, zgodnie z którym istotne jest, aby wyrok Trybunału miał skutek wiążący w postępowaniu głównym(28).
54.      Ten pierwszy wymóg jest w niniejszym przypadku spełniony, w świetle wyjaśnień przedstawionych przez sąd odsyłający, z których wynika, że właściwe przepisy dyrektywy 2019/1024 mają zastosowanie bez ograniczeń w postępowaniu głównym. Według sądu odsyłającego sąd ów sam uznał, że nie może odstąpić od wykładni, jaka zostanie przedstawiona przez Trybunał. Jego zdaniem w interesie prawnym Unii jest zatem, aby przepisy prawa Unii były interpretowane w sposób jednolity, w celu uniknięcia w przyszłości rozbieżności interpretacyjnych. Wskazówka ta potwierdza, że dokonana przez Trybunał w niniejszej sprawie wykładnia pojęcia „przedsiębiorstwa publicznego” będzie wiążąca dla sądu odsyłającego, chociaż dotyczy ona konkretnie prawa dostępu.
55.      Termin „bezwarunkowy” wymaga, po drugie, aby odesłanie dotyczyło całego kontekstu normatywnego danego przepisu lub, bardziej technicznie, uregulowań Unii jako całości(29). W konsekwencji odwołania dokonanego przez ustawodawcę krajowego do odosobnionej zasady pochodzącej z prawa Unii nie można uznać za „bezwarunkowe”, ponieważ zastosowanie do takiego przypadku orzecznictwa Trybunału i – co za tym idzie – udzielenie odpowiedzi na pytanie prejudycjalne mogłoby okazać się pozbawione związku ze sporem w postępowaniu głównym, a z tego względu czysto hipotetyczne(30). Wymóg ten ma na celu uniknięcie zwracania się do Trybunału z pytaniami, które nie mają wystarczającego związku funkcjonalnego ze skutecznym stosowaniem prawa Unii. Odzwierciedla on wolę, wielokrotnie powtarzaną w orzecznictwie, ograniczenia właściwości sądu Unii do sytuacji, w których ustawodawstwo krajowe rzeczywiście sprawia, że właściwe przepisy prawa Unii znajdują zastosowanie, nie zaś do sytuacji, w których ustawodawstwo to inspiruje się prawem Unii lub transponuje po prostu pewne elementy koncepcyjne(31).
56.      Wymóg ten, zastosowany w niniejszym przypadku, prowadzi do stwierdzenia, że czeski ustawodawca dokonał transpozycji dyrektywy 2019/1024 w ustawie o swobodnym dostępie do informacji. Nie ograniczył on jednak tej operacji do ścisłego wykonania obowiązków transpozycji wynikających z prawa Unii. Przeciwnie, rozszerzył on przedmiotowy zakres stosowania dyrektywy o aspekty związane z dostępem do informacji, która to dziedzina co do zasady wchodzi w zakres wewnętrznych kompetencji normatywnych. Poprzez to rozszerzenie ustawodawca krajowy rozszerzył zakres normatywny dyrektywy, tak iż reguły dotyczące dostępu do informacji są w pewnym stopniu określone w prawie Unii. Taka inicjatywa świadczy o woli zapewnienia spójności i ciągłości krajowych ram prawnych z wymogami strukturalnymi porządku prawnego UE, poza minimalnymi wymogi nałożonymi w owej dyrektywie.
57.      Jak wynika z prac przygotowawczych, czeski ustawodawca uznał bowiem, że obiektywnie „nie jest możliwe dokonanie rozróżnienia między wnioskiem o udzielenie dostępu do informacji a wnioskiem o ponowne wykorzystywanie”(32). Należało zatem w obu sytuacjach zapewnić wnioskodawcom równoważne gwarancje i sposoby traktowania. Ponieważ podmioty odpowiedzialne za rozpatrywanie tych wniosków nie mają możliwości zapoznania się z motywami lub zamiarami wnioskodawców ani ich weryfikacji, czeski ustawodawca uznał, że należy ustanowić jednolity system prawny. Takie podejście uznano za najwłaściwsze, zarówno dla organów podlegających tym obowiązkom, jak i – in fine – dla samych wnioskodawców.
58.      Decyzja czeskiego ustawodawcy o przyjęciu takiej samej definicji pojęcia „przedsiębiorstwa publicznego” w odniesieniu do prawa dostępu i do ponownego wykorzystywania stanowi element strukturalny krajowej konstrukcji normatywnej. Poprzez zharmonizowanie definicji zapewnił on materialną spójność między dwoma tradycyjnie odrębnymi systemami prawnymi, nakładając jednocześnie na przedsiębiorstwa publiczne podwójny obowiązek przejrzystości: obowiązek przekazywania informacji będących w ich posiadaniu oraz obowiązek umożliwienie ich ponownego wykorzystywania. Podejście to przyczynia się do uproszczenia ram prawnych i do zapobiegania rozbieżnościom interpretacyjnym, które może spowodować równoległe stosowanie różnych systemów. Wywołuje ono jednak również bardziej subtelny skutek, rozszerzając pośrednio zakres prawa Unii na sytuacje, które co do zasady wchodzą w zakres jedynie prawa dostępu do informacji. Zatem logika dyrektywy 2019/1024 staje się częścią samego sedna systemu krajowego dotyczącego przejrzystości administracyjnej, zwiększając spójność systemu jako całości(33).
59.      W tych okolicznościach należy uznać, że związek między ustawodawstwem czeskim a prawem Unii ma charakter „bezwarunkowy” w rozumieniu orzecznictwa Trybunału. Prawo krajowe nie ogranicza się bowiem do zainspirowania się dyrektywą 2019/1024, lecz zapewnia jej skuteczne stosowanie poprzez rozszerzenie jej skutków normatywnych na sytuacje podlegające prawu krajowemu. To materialne i systemowe odesłanie do dyrektywy, w połączeniu z bezpośrednim włączeniem jej definicji i zasad, nadaje prawu Unii decydujący wpływ normatywny na wykładnię i wdrażanie krajowych ram prawnych. Dokonane odesłanie jest zatem „bezwarunkowe”, ponieważ dotyczy całego kontekstu normatywnego dyrektywy, a nie tylko jednej z jej oderwanych zasad.
c)      W przedmiocie interesu Unii w zapewnieniu jednolitej wykładni przedmiotowych przepisów prawa Unii
60.      Jak wskazałem powyżej, wymóg „bezpośredniego” i „bezwarunkowego” odesłania do przepisów prawa Unii ma zasadniczo na celu zidentyfikowanie sytuacji, w których przejawia się szczególny interes Unii w zapewnieniu spójnej i jednolitej wykładni pojęć prawa Unii przejętych przez ustawodawcę krajowego, w celu uniknięcia przyszłych rozbieżności w orzecznictwie.
61.      Niezależnie od bezpośredniego i bezwarunkowego związku między ustawodawstwem czeskimi a dyrektywą 2019/1024, wykazanego w ramach mojej analizy, konieczne jest zbadanie obiektywnego interesu, jaki Unia mogłaby mieć w zapewnieniu jednolitej wykładni pojęcia „przedsiębiorstwa publicznego” w niniejszej sprawie(34).
Moim zdaniem rzeczywisty zakres tych kryteriów jest w pełni widoczny tylko wtedy, gdy weźmie się pod uwagę charakter tego interesu Unii. Wymóg ten wynika z samej logiki odesłania prejudycjalnego, ponieważ właściwość Trybunału jest uzasadniona jedynie w zakresie, w jakim zadane pytanie wykracza poza ramy krajowego porządku prawnego.
62.      Wykonując swoje kompetencje w zakresie wykładni, Trybunał przyczynia się do spójnej i harmonijnej konstrukcji porządku prawnego Unii. W świetle tej właśnie funkcji należy zatem ocenić wkład, jaki Trybunał miałby wnieść w niniejszym przypadku, a także konsekwencje jego ewentualnego powstrzymania się od wykonywania tej kompetencji. Jak wyjaśnię w niniejszej opinii, interes w zapewnieniu jednolitej wykładni wydaje się w niniejszej sprawie oczywisty.
63.      Konieczność wykazania istnienia interesu Unii w wykładni określonego przepisu przejętego przez ustawodawcę krajowego wynika z przykładowego charakteru kryteriów wypracowanych w orzecznictwie. Jak już wspomniałem, kryteria te stanowią instrumenty służące do zidentyfikowania sytuacji, w których taka interpretacja jest konieczna(35).
Gdy kryteria te są spełnione, co do zasady można domniemywać istnienie funkcjonalnego związku z porządkiem prawnym Unii, niemniej jednak w braku takiego związku domniemanie to może zostać obalone.
64.      Aby uniknąć – w sytuacji gdy kryteria te są spełnione jedynie formalnie – ostatecznego uznania właściwości Trybunału w braku rzeczywistego interesu Unii, należy przeprowadzić bardziej pogłębioną analizę włączenia przepisu, który ustawodawca krajowy przejął z porządku prawnego Unii. W tym względzie jego powiązanie z przepisami transponującymi dyrektywę 2019/1024 ma szczególne znaczenie.
1)      W przedmiocie immanentnego i nierozerwalnego związku między dostępem do informacji a jej późniejszym ponownym wykorzystywaniem
65.      W tym względzie należy w pierwszej kolejności zauważyć, że pojęcie „przedsiębiorstwa publicznego”, przejęte w ustawodawstwie czeskim, zachowuje funkcję i zakres, jakie przyznaje mu prawo Unii, w zakresie, w jakim określa podmioty podlegające obowiązkom przejrzystości i udostępniania informacji mogących podlegać ponownemu wykorzystywaniu. Jego wykładni, nawet w kontekście dotyczącym prawa dostępu do informacji, nie można zatem oddzielić od wykładni przyjętej w ramach dyrektywy, gdyż w przeciwnym razie zagroziłoby to spójności systemu normatywnego Unii w dziedzinie otwartości danych publicznych.
66.      Dostęp do informacji stanowi bowiem wstępny i niezbędny warunek wszelkiej możliwości ponownego wykorzystywania. Ponowne wykorzystywanie w rozumieniu dyrektywy 2019/1024 może dotyczyć wyłącznie informacji, które stały się wcześniej dostępne, tj. zostały udostępnione przez organ publiczny lub przedsiębiorstwo publiczne na podstawie przyznanego obywatelom prawa dostępu. Wykładnia celowościowa właściwych przepisów tej dyrektywy, wyjaśniona w jej motywach, potwierdza zresztą istnienie immanentnego i nierozerwalnego związku między dostępem do informacji a jej późniejszym ponownym wykorzystywaniem, jak wykażę poniżej.
67.      Okoliczność, że dostęp do informacji stanowi zasadniczy warunek ich ponownego wykorzystywania, wynika już jasno z motywu 5 dyrektywy, w którym zostało przypomniane, że dostęp do informacji jest wchodzi w zakres prawa podstawowego uznanego w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), obejmującego wolność otrzymywania i przekazywania informacji bez ingerencji organów publicznych. Odniesienie do tego prawa podstawowego byłoby bezużyteczne, gdyby nie przyczyniało się ono do realizacji celu polegającego na ponownym wykorzystywaniu, o którym mowa w dyrektywie 2019/1024. Jej motyw 18 potwierdza ten związek między tymi dwoma obszarami, uściślając, że europejska polityka ponownego wykorzystywania odnosi się do „dostępnych danych publicznych”, co zakłada istnienie wcześniejszego dostępu.
68.      W motywie 23 wspomnianej dyrektywy podkreślono ponadto, że państwa członkowskie muszą zapewnić możliwość ponownego wykorzystywania wszystkich istniejących dokumentów, z wyjątkiem dokumentów, do których dostęp jest ograniczony lub wyłączony na mocy krajowych przepisów dotyczących dostępu do dokumentów, uściślając jednocześnie, że dyrektywa 2019/1024 opiera się na krajowych systemach dostępu do dokumentów i nie ma na celu ich zmiany. Zasady te znajdują również odzwierciedlenie w szeregu przepisów art. 1 ust. 2 wspomnianej dyrektywy, które dostęp do niektórych rodzajów dokumentów poddają systemom krajowym, zaś ust. 3 potwierdza ważność tych systemów. W konsekwencji art. 4 ust. 3 dyrektywy 2019/1024 zezwala organom publicznym na odmowne rozpatrzenie wniosku o ponowne wykorzystywanie danych na podstawie przepisów obowiązujących w danym państwie członkowskim lub przepisów transponujących tę dyrektywę, które wykluczają dostęp do niektórych kategorii dokumentów. Wreszcie w motywach 27 i 28 podkreślono potrzebę zapewnienia przez państwa członkowskie dostępu do danych, w szczególności w celach naukowych, oraz opracowania strategii niezbędnych do ułatwienia ich udostępniania.
69.      W drugiej kolejności należy zauważyć, że te dwie dziedziny, choć odrębne pod względem ich bezpośredniego celu – jedna dotyczy przejrzystości administracyjnej, zaś druga gospodarczej i społecznej waloryzacji danych publicznych – pozostają ściśle powiązane i współzależne przy ich wdrażaniu. Z analizy dyrektywy 2019/1024 wynika wprawdzie, że prawo dostępu do informacji, uznane w porządkach prawnych kilku państw członkowskich i wdrożone w różnych przepisach administracyjnych, tak jak ma to miejsce także w Republice Czeskiej, ma również na celu umożliwienie obywatelom sprawowania demokratycznej kontroli nad administracją(36).
Cel ten nie wyklucza jednak w żadnym wypadku, że to samo prawo dostępu może służyć również innym celom, w szczególności ponownemu wykorzystywaniu informacji udostępnionych w ten sposób do celów również leżących w interesie publicznym i objętych dyrektywą, co wynika z treści motywów.
70.      Po pierwsze, motyw 14 dyrektywy 2019/1024 wskazuje, że możliwość ponownego wykorzystywania dokumentów będących w posiadaniu organu sektora publicznego „wspiera przejrzystość i odpowiedzialność”. Po drugie, z motywu 16 tej dyrektywy wynika, że polityka otwartych danych, mająca na celu zapewnienie szerokiej dostępności i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego do celów prywatnych lub komercyjnych, przy minimalnych ograniczeniach prawnych, technicznych lub finansowych bądź bez takich ograniczeń, wspierająca obieg informacji przeznaczonych nie tylko dla podmiotów gospodarczych, lecz przede wszystkim dla opinii publicznej, może odegrać ważną rolę we „wspieraniu zaangażowania społecznego”. Stwierdzenie to odnosi się moim zdaniem do interesu obywateli w uczestnictwie w procesie kształtowania woli politycznej w społeczeństwie demokratycznym. Ten interes publiczny w przejrzystości nie jest jednak sprzeczny z przedmiotem regulacyjnym dyrektywy 2019/1024; przeciwnie, należy go uznać za w dużej mierze zgodny z tym przedmiotem(37).
71.      Dyrektywa 2019/1024 opiera się w sposób dorozumiany na tym powiązaniu między obiema dziedzinami, w zakresie, w jakim nie ustanawia ona autonomicznego prawa dostępu do informacji, lecz zakłada istnienie w każdym państwie członkowskim skutecznego krajowego systemu dostępu. Prawodawca Unii zamierzał ostatecznie włączyć pojęcie „wtórnego wykorzystania” do powiązanych ram prawnych, ustanowionych już przez ustawodawcę krajowego. Kodyfikując te dziedziny w jednym akcie prawnym, ten ostatni ze swej strony starał się ułatwić ich włączenie do wewnętrznego porządku prawnego. W ten sposób każdy z nich przyczynił się do spójności zintegrowanych ram prawnych, składających się z elementów należących zarówno do prawa krajowego, jak i prawa Unii.
72.      Dla celów niniejszej sprawy wynika z tego, że wykładnia pojęć wspólnych dla obu dziedzin, w szczególności pojęcia „przedsiębiorstwa publicznego”, powinna być dokonywana w sposób spójny w celu uniknięcia wszelkich sprzeczności w stosowaniu właściwych przepisów. Sztuczne rozdzielenie tych dwóch systemów mogłoby bowiem zagrozić celowi dyrektywy 2019/1024, jakim jest zapewnienie jak najszerszego, przejrzystego i użytecznego z ekonomicznego punktu widzenia otwarcia informacji sektora publicznego. Istnieje zatem konieczność jednolitej wykładni, którą jedynie Trybunał może zapewni.
2)      W przedmiocie ryzyka rozbieżności interpretacyjnych
i)      Zagrożenia dla stworzenia spójnej europejskiej przestrzeni danych
73.      W trzeciej kolejności należy zauważyć, że ryzyko rozbieżności interpretacyjnych, w przypadku gdyby Trybunał stwierdził, że nie jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na pytania zadane przez sąd odsyłający w niniejszej sprawie, nie jest bynajmniej teoretyczne. Autonomiczna wykładnia krajowa mogłaby prowadzić do ograniczenia lub, przeciwnie, nieuzasadnionego rozszerzenia kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji, zagrażając w ten sposób celowi polegającemu na harmonizacji, któremu służy dyrektywa 2019/1024.
74.      Okoliczność, że czeski ustawodawca wyraźnie przejął pojęcie „przedsiębiorstwa publicznego” zdefiniowane w dyrektywie 2019/1024, aby zapewnić dostęp do informacji i ich ponowne wykorzystywanie, oznacza, że jego wykładnia na szczeblu krajowym jest immanentnie związana z wykładnią przyjętą w prawie Unii. Gdyby jednak pojęcie to było interpretowane w sposób autonomiczny przez sądy krajowe, ryzyko rozbieżności zarówno terminologicznych, jak i funkcjonalnych byłoby znaczne. Taka ewolucja nieuchronnie doprowadziłaby do powstania niejednorodnych systemów krajowych, opartych na odrębnych kryteriach w celu określenia podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji. Sądy krajowe mogłyby bowiem dokonywać wykładni tego pojęcia nie tylko w tej dziedzinie, ale również w odniesieniu do prawa do ponownego wykorzystywania informacji, na podstawie swoich odpowiednich przepisów krajowych, co skutkowałoby pozbawieniem wymogów prawa Unii ich pełnej skuteczności. Takie rozbieżności podważałyby ogólną spójność zamierzoną przez prawodawcę Unii i zagrażałyby realizacji celów polegających na harmonizacji, którym służy dyrektywa 2019/1024(38).
75.      Zbyt wąskie rozumienie doprowadziłoby do wyłączenia niektórych ważnych podmiotów – takich jak przedsiębiorstwa publiczne działające w strategicznych sektorach – z obowiązku udostępniania danych, pozbawiając w ten sposób użytkowników i podmioty gospodarcze podstawowych zasobów. Natomiast zbyt szerokie rozumienie mogłoby prowadzić do nadmiernego stosowania tych obowiązków w odniesieniu do podmiotów, które zgodnie z prawem Unii nie powinny być kwalifikowane jako „przedsiębiorstwa publiczne”, co mogłoby w sposób nieproporcjonalny utrudniać ich funkcjonowanie gospodarcze. W obu przypadkach jednolitość i skuteczność europejskiego systemu ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego byłyby zagrożone.
76.      Poza tymi zagrożeniami rozbieżności interpretacyjne między państwami członkowskimi mogłyby również powodować zakłócenia konkurencji na rynku wewnętrznym. Na konkurencyjne przedsiębiorstwa publiczne mające siedzibę w różnych państwach członkowskich mogłyby bowiem zostać nałożone diametralnie różne obowiązki udostępnienia, w zależności od zakresu, jaki każdy ustawodawca krajowy przypisuje temu pojęciu. Taka fragmentacja powodowałoby nierównowagę obciążeń administracyjnych i gospodarczych ciążących na tych podmiotach, stwarzając w ten sposób sztuczną przewagę konkurencyjną, która nie znajduje żadnej podstawy w zamiarze prawodawcy Unii. Cel, jakim jest zapewnienie równych warunków działania, leżący u podstaw otwartej i zharmonizowanej polityki w zakresie danych, byłby zatem poważnie zagrożony.
77.      Ponadto brak jednolitej wykładni pojęcia „przedsiębiorstwa publicznego” byłby szczególnie problematyczny ze względu na jego rolę strukturalną w dyrektywie 2019/1024. Pojęcie to określa bowiem jeden z głównych elementów podmiotowego zakresu stosowania dyrektywy i warunkuje identyfikację podmiotów podlegających obowiązkom otwarcia i ponownego wykorzystania. Fragmentacja interpretacyjna spowodowałaby niepewność prawa zarówno dla organów publicznych, jak i podmiotów prywatnych, a także mogłaby zniechęcać do inicjatyw innowacyjnych opartych na transgranicznym ponownym wykorzystywaniu danych publicznych. Byłoby to sprzeczne z podstawowym celem dyrektywy, jakim jest wspieranie szerokiego, przejrzystego i użytecznego pod względem ekonomicznym udostępniania danych sektora publicznego w całej Unii(39).
78.      To ambitne zamierzenie wymaga stworzenia spójnej europejskiej przestrzeni danych opartej na wspólnych kryteriach i wzajemnym zaufaniu co do zakresu obowiązków ciążących na podmiotach publicznych. Wszelkie rozbieżności w definicji „przedsiębiorstwa publicznego” utrudniłyby realizację tej przestrzeni, ograniczając interoperacyjność danych, utrudniając ponowne wykorzystywanie w wymiarze transgranicznym i zmniejszając możliwość opracowywania przez operatorów usług i produktów cyfrowych funkcjonujących w całej Unii. Zatem jednolita wykładnia tego pojęcia, daleka od bycia przedmiotem zwykłej debaty terminologicznej, stanowi istotny element spójności i skuteczności europejskich ram prawnych dotyczących ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego.
ii)    Zagrożenia dla wewnętrznej spójności normatywnej
79.      W szczególności wydaje się niezbędne przyjęcie jednolitej wykładni pojęcia „przedsiębiorstwa publicznego” w celu zachowania wewnętrznej spójności normatywnej. Zróżnicowane rozumienie tego pojęcia w ramach tego samego krajowego porządku prawnego w zależności od tego, czy chodzi o dostęp do informacji, czy o ich ponowne wykorzystywanie, prowadziłoby bowiem do rozbieżności w warunkach proceduralnych mających zastosowanie do wniosków złożonych w tych dwóch celach. Taka sytuacja byłaby jednak trudna do pogodzenia z wymogami spójności systemowej, ponieważ, jak już wskazałem, ponowne wykorzystywanie informacji logicznie zakłada udzielenie do niej wcześniejszego dostępu(40).
Wydaje mi się, że podobne względy skłoniły czeskiego ustawodawcę do ustanowienia jednolitego systemu(41).
80.      Poszanowanie zasady pewności prawa również przemawia za jednolitą wykładnią pojęcia „przedsiębiorstwa publicznego” w ramach tego samego krajowego porządku prawnego. Podmioty prawa muszą mieć możliwość ustalenia z całą pewnością, czy wchodzą w zakres stosowania odpowiednich przepisów. Gdyby pojęcie to było interpretowane odmiennie w zależności od danej dziedziny regulacji, prowadziłoby to do stanu nieprzewidywalności normatywnej, która uniemożliwiałaby zainteresowanym podmiotom uzyskanie pełnej wiedzy na temat ich praw i obowiązków. Taka niepewność prawa byłaby zaś sprzeczna z ogólną zasadą przewidywalności i stabilności normy, mającej szczególne znaczenie w prawie Unii. Jedynie spójna i przekrojowa wykładnia gwarantuje, że zainteresowane podmioty będą mogły dokładnie ocenić swoje obowiązki w zakresie informacji lub dostępu(42).
81.      Ponadto zasada równego traktowania w prawie Unii wymaga, aby pojęcie „przedsiębiorstwa publicznego” było zdefiniowane w sposób jednolity. Rozbieżne interpretacje zależnie od kontekstu prawnego mogłyby prowadzić do odmiennego traktowania obiektywnie porównywalnych podmiotów, po prostu w zależności od tego, czy wnioskodawca powołałby się na prawo dostępu do informacji czy na prawo do ponownego wykorzystywania. Takie odmienne traktowanie nie byłoby uzasadnione i mogłoby stanowić nierówne traktowanie porównywalnych sytuacji. Zasada równości wymaga natomiast jednakowego traktowania analogicznych sytuacji w braku nadrzędnych względów uzasadniających zróżnicowanie(43). Jest to wyraźnie sprzeczne z fragmentacją definicji według poszczególnych dziedzin.
82.      Kolejny argument wynika z zasady skuteczności, zgodnie z którą przepisy prawa Unii muszą być w pełni skuteczne. Rozbieżna wykładnia pojęcia „przedsiębiorstwa publicznego” mogłaby zagrozić celom, którym służą odnośne dyrektywy, mianowicie wspieraniu przejrzystości, odpowiedzialności publicznej i utworzeniu funkcjonalnego wewnętrznego rynku informacji. Gdyby podmioty były różnie kwalifikowane w zależności od dziedziny prawa, mogłoby to w praktyce powodować znaczne przeszkody w dostępie do informacji lub w ich ponownym wykorzystywaniu. Taka fragmentacja utrudniałaby skuteczne wdrażanie prawa Unii i pozbawiłaby normy ich skutecznego działania. Natomiast jednolita wykładnia zapewnia spójne stosowanie i pełną skuteczność rozpatrywanych przepisów.
83.      Z powodów przedstawionych w poprzednich punktach uważam, że Unia zachowuje oczywisty interes w zapewnieniu jednolitej wykładni rozpatrywanego pojęcia, co jest niezbędnym warunkiem ogólnej spójności ram regulujących przejrzystość i ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. W tym kontekście do Trybunału należy uwzględnienie tego wymogu i przyczynienie się do tej spójności poprzez pełne wykonanie swojej kompetencji w zakresie wykładni.
3.      Wniosek pośredni
84.      Jak z tego wynika, Trybunał jest właściwy, aby dokonać wykładni pojęcia „przedsiębiorstwa publicznego” w kontekście sporu w postępowaniu głównym. Istnienie bezpośredniego i bezwarunkowego związku między przepisami krajowymi a dyrektywą 2019/1024 w połączeniu z oczywistym interesem Unii w zapewnieniu jednolitej wykładni tego pojęcia uzasadnia uznanie zadanego pytania za należące do właściwości prejudycjalnej Trybunału w trybie prejudycjalnym. Należy zatem zbadać co do istoty zakres, jaki należy nadać pojęciu „przedsiębiorstwa publicznego” w świetle ram normatywnych dyrektywy i włączenia jej do prawa czeskiego.
VI.    Wnioski
Trybunał jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na pytania zadane przez Městský soud v Praze (sąd miejski w Pradze, Republika Czeska) postanowieniem z dnia 23 lipca 2024 r.
1      Język oryginału: francuski.
2      Dz.U. 2019, L 172, 56.
3      Wyrok z dnia 18 października 1990 r., Dzodzi (C‑297/88 i C‑197/89, zwany dalej „wyrokiem Dzodzi”, EU:C:1990:360).
4      Dz.U. 2014, L 94, 243.
5      Ruch „otwartych danych” („Open Data”) powstał w Stanach Zjednoczonych w latach 1957–1958 wraz z utworzeniem World Data Center System, międzynarodowej sieci utworzonej podczas Międzynarodowego Roku Geofizycznego w celu gromadzenia i swobodnego udostępniania obszernych zbiorów danych naukowych. Następnie w 1966 r. uzyskał on podstawę prawną w postaci Freedom of Information Act (ustawy o wolności informacji), wzmocnionej w 2007 r. przez Open Government Act (ustawę o otwartym rządzie), uznającą przejrzystość i rozpowszechnianie danych publicznych za priorytety rządowe. Następnie ruch objął Europę, w szczególności Zjednoczone Królestwo i Francję, gdzie inicjatywy krajowe zachęcały do otwierania i ponownego wykorzystywania danych publicznych. Owa dynamika stopniowo przekształciła Open Data w ogólnoświatową inicjatywę na rzecz poprawy dostępu do wiedzy, wspierania innowacji i zwiększenia uczestnictwa obywateli (J.-M. Noyers, M. Carmes, „Le mouvement »Open data« dans la grande transformation des intelligences collectives”, Les débats du numérique, Paryż 2013, s. 137).
6      Zobacz w szczególności motywy 3, 7, 15, 18, 36, 47, 61 i 65 dyrektywy 2019/1024.
7      Zobacz w szczególności motywy 2, 15, 17–19, 34, 66 i 68 dyrektywy 2019/1024.
8      Zobacz w szczególności motywy 3, 27, 31, 32, 36, 46, 66–69 dyrektywy 2019/1024.
9      Zobacz w szczególności motywy 6, 11, 16, 23, 26, 49, 52 i 70 dyrektywy 2019/1024.
10      Zobacz wyroki: z dnia 22 maja 2025 r., Komisja/Łotwa(Dyrektywa w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego) (C‑238/23, EU:C:2025:374); Komisja/Bułgaria(Dyrektywa w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego) (C‑237/23, EU:C:2025:373); Komisja/Belgia(Dyrektywa w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego) (C‑237/23, EU:C:2025:371), a także Komisja/Niderlandy(Dyrektywa w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego) (C‑213/23, EU:C:2025:370).
11      Wydaje się, że kilka innych państw członkowskich – w szczególności Republika Chorwacji, Republika Estońska, Republika Finlandii, Republika Portugalska, Rumunia i Republika Słowenii – również zdecydowało się na uregulowanie ponownego wykorzystywania danych i dostępu do informacji w ujednoliconych ramach prawnych.
12      Prawo dostępu do dokumentów przechowywanych wyłącznie przez organy krajowe należy w obecnym stanie prawa Unii do kompetencji państw członkowskich, które określają jego zakres i warunki w swoich wewnętrznych przepisach dotyczących przejrzystości. Unia nie dysponuje żadnym ogólnym systemem nakładającym bezpośrednio obowiązki na organy krajowe; jedynie niektóre przepisy sektorowe – w szczególności dotyczące informacji o środowisku i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego – przewidują wymogi minimalne. Interwencji tych nie można jednak interpretować w ten sposób, że ustanawiają one ogólne prawo dostępu do krajowych dokumentów administracyjnych, tak więc prawo to pozostaje zasadniczo niezharmonizowane i jest regulowane przez prawo krajowe.
13      Wyrok z dnia 21 listopada 2024 r., HP–Hrvatska pošta (C‑336/23, EU:C:2024:979).
14      Zobacz wyrok z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten (C- 268/15, EU:C:2016:874, pkt 40).
15      Zobacz wyroki: Dzodzi (pkt 34, 35); z dnia 14 lutego 2019 r., Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, pkt 47) i z dnia 10 grudnia 2020 r., J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, pkt 31).
16      Zobacz wyroki: z dnia 16 czerwca 2016 r., Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, pkt 55); z dnia 10 grudnia 2020 r., J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, pkt 32); z dnia 5 grudnia 2024 r., Tallinna Kaubamaja Grupp i KIA Auto (C‑606/23, EU:C:2024:1004, pkt 17); z dnia 19 czerwca 2025 r., Hôtel Plaza (C‑419/24, EU:C:2025:464, pkt 29).
17      Zobacz wyroki: z dnia 24 listopada 2022 r., Cafpi i Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, pkt 30–32; z dnia 13 listopada 2025 r., Šiľarský (C‑197/24, EU:C:2025:876, pkt 35–37).
18      Zobacz opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, pkt 61).
19      Zobacz wyrok z dnia 16 listopada 2023 r._BG (Udzielanie pożyczek bez zezwolenia) (C‑427/22, EU:C:2023:877, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
20      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 16 czerwca 2016 r., Rodríguez Sánchez (C‑351/14, EU:C:2016:447, pkt 63); z dnia 30 stycznia 2020 r., Generics (UK) i in. (C‑307/18, EU:C:2020:52, pkt 28); z dnia 24 listopada 2022 r., Cafpi i Aviva assurances (C‑691/21, EU:C:2022:926, pkt 29, 33), a także postanowienie z dnia 5 lipca 2024 r., EUROCASH1 (C‑788/23, EU:C:2024:589, pkt 20).
21      Konkretniej rzecz ujmując, z pojęcia, o którym mowa w art. 4 ust. 2 dyrektywy 2014/25.
22      Zobacz wyroki: Dzodzi (pkt 34, 36); z dnia 28 marca 1995 r., Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, pkt 16); z dnia 13 października 2022 r., Baltijas Starptautiskā Akadēmija i Stockholm School of Economics in Riga (C‑164/21 i C‑318/21, EU:C:2022:785, pkt 35).
23      Zobacz wyroki: z dnia 21 grudnia 2011 r., Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, pkt 25); z dnia 7 listopada 2013 r., Romeo,
(C‑313/12, EU:C:2013:718, pkt 19–38). Zobacz też opinię rzecznika generalnego P. Cruza Villalóna w sprawie Allianz Hungária Biztosító i in. (C‑32/11, EU:C:2012:663, pkt 29).
24      Wersja oryginalna w języku czeskim: „Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím”.
25      Zobacz pkt 31 niniejszej opinii.
26      Zobacz wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, pkt 27).
27      Zobacz postanowienie z dnia 9 września 2014 r., Parva Investitsionna Banka i in. (C‑488/13, EU:C:2014:2191, pkt 29).
28      Zobacz wyroki: z dnia 28 marca 1995 r., Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85, pkt 23, 24); z dnia 17 lipca 1997 r., Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1997:369, pkt 27 i nast.); z dnia 17 lipca 1997 r., Giloy (C‑130/95, EU:C:1997:372, pkt 24 i nast.).
29      Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego P. Cruza Villalóna w sprawie Allianz Hungária Biztosító i in. (C‑32/11, EU:C:2012:663, pkt 29), a także opinia rzecznika generalnego P. Pikamäe w sprawach połączonych Deutsche Post i in. (C‑203/18 i C‑374/18, EU:C:2019:502, pkt 49).
30      Zobacz w tym względzie opinia rzecznika generalnego F.G. Jacobsa w sprawie Leur-Bloem (C‑28/95, EU:C:1996:332, pkt 75) oraz opinia rzecznika generalnego A. Tizzana w sprawie Adam (C‑267/99, EU:C:2001:190, pkt 34). Zobacz także pkt 32 opinii rzecznika generalnego D. Ruiza-Jaraba Colomera w sprawach Kofisa Italia (C‑1/99 i C‑226/99, EU:C:2000:498, pkt 32), zgodnie z którym „Trybunał Sprawiedliwości ma orzekać tylko wtedy, gdy kontekst faktyczny i prawny sporu jest objęty zakresem stosowania normy wspólnotowej”.
31      Zobacz wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, pkt 44 i nast.), w którym istnienie bezpośredniego i bezwarunkowego odesłania Trybunał wykluczył ze względu na to, że uregulowania krajowe ograniczały się do przejęcia pojęć wywiedzionych z prawa Unii bez zastosowania ram normatywnych jako całości. W szczególności ustawodawca krajowy nie zamierzał rozszerzyć stosowania ogólnego rozporządzenia o ochronie danych (RODO) poza jego własny zakres stosowania, lecz zmienił jego przedmiot i zakres poprzez dostosowanie go do odrębnego kontekstu prawnego.
32      Zobacz pkt 11 niniejszej opinii.
33      Konfiguracja niniejszego przypadku wykazuje pewną analogię do przypadku, w którym ustawodawca krajowy dokonuje z własnej inicjatywy transpozycji przepisów prawa Unii w celu zapewnienia harmonizacji systemu mającego zastosowanie do sytuacji o charakterze wyłącznie wewnętrznym i do sytuacji objętych zakresem stosowania prawa Unii (zob. wyrok z dnia 21 listopada 2019 r., Deutsche Post i in. (C‑203/18 i C‑374/18, EU:C:2019:999, pkt 40).
34      Przyjęte to podejście odpowiada w ogólnym zarysie podejściu przedstawionemu przez rzecznika generalnego M. Bobeka w jego opinii w sprawie J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, pkt 60 i nast.). Słusznie poruszył on kwestię, czy taki interes Unii powinien być stwierdzony w każdym przypadku, czy też konieczna jest zróżnicowana ocena w zależności od okoliczności właściwych dla każdej sprawy. Zgodnie z tym podejściem do Trybunału należy konkretne ustalenie istnienia takiego interesu w przypadku każdej sprawy.
35      Zobacz pkt 46 niniejszej opinii.
36      W odpowiedzi na zwrócenie się przez Trybunał o udzielenie wyjaśnień sąd odsyłający wyjaśnia, że ustawa o swobodnym dostępie do informacji ma na celu zagwarantowanie konstytucyjnego prawa opinii publicznej do informacji będących w posiadaniu organów publicznych, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych instytucji publicznych i przedsiębiorstw publicznych. Od 2016 r. zawiera ona również ogólny przepis dotyczący otwartych danych, który rozszerza jej cel na promowanie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego.
37      Zobacz pkt 30 niniejszej opinii.
38      K. Lenaerts, K. Gutman, J.T. Nowak, EU Procedural Law, wydanie drugie, Oxford 2023, pkt 6.29, s. 259, wyjaśniają, że uznając swoją właściwość do dokonywania wykładni, Trybunał unika sytuacji, w której rozpatrywany przepis prawa Unii prowadzi do samodzielnego żyłby własnym życiem. Taka właśnie byłaby moim zdaniem nieunikniona konsekwencja, gdyby w niniejszej sprawie Trybunał miał powstrzymać się od wykonania swojej właściwości
do dokonania wykładni pojęcia „przedsiębiorstwa publicznego”, w tym w odniesieniu do prawa dostępu.
39      Zobacz pkt 27 i nast. niniejszej opinii.
40      Zobacz pkt 66 i nast. niniejszej opinii.
41      Zobacz pkt 57 niniejszej opinii.
42      Trybunał konsekwentnie orzekał, że dla spełnienia wymogu pewności prawa szczególnie ważne jest, aby jednostki miały jasną i precyzyjną sytuację prawną umożliwiającą im poznanie ogółu ich praw i obowiązków oraz, w razie potrzeby, powołanie się na nie przed sądami krajowymi (zob. wyroki: z dnia 15 listopada 2001 r., Komisja/Włochy, C‑49/00, EU:C:2001:611, pkt 22; z dnia 20 listopada 2003 r., Komisja/Francja, C‑296/01, EU:C:2003:626, pkt 55).
43      Zobacz wyroki: z dnia 15 kwietnia 2010 r., Komisja/Włochy, C‑485/08, EU:C:2010:188, pkt 70; z dnia 20 listopada 2025 r., Komisja/Francja, C‑617/24, EU:C:2025:908, pkt 40).