61976C0118
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT G. REISCHL
FREMSAT DEN 24. MAJ 1977 (
1
)
Høje Ret.
Sagsøger i hovedsagen, som vi allerede kender fra en tidligere præjudiciel sag, sag 5/73 (dom af 24. oktober 1973, Sml. 1973, s. 1091), indgik den 6. november 1971 en købekontrakt i DM med det bulgarske statshandelsselskab (Rodapaimpex) om levering af ungarsk fåreost, som blev indført i Vest-Berlin den 24. marts 1972. I forbindelse med denne indførsel blev der opkrævet monetære udligningsbeløb, således som det i henhold til forordning nr. 974/71 (EFT 1971 I, s. 231) var blevet tilladt i anledning af frigivelsen af vekselkursen på DM og den nederlandske gylden i maj 1971. Der blev herved anvendt den på indførselsdagen gældende sats, som var fastsat af Kommissionen i forordning nr. 508/72 af 16. marts 1972. (ABl. L 66 af 18. 3. 1972).
Ud fra den opfattelse, at denne afgiftspålæggeise var ulovlig, anlagde sagsøger sag ved Finanzgericht Berlin mod Hauptzollamt Berlin-Packhof, som havde pålagt afgiften. Denne sag førte til den allerede nævnte præjudicielle forelæggelse i sag 5/73, hvor der blev spurgt om gyldigheden af forordning nr. 974/71 og forordning nr. 548/72 og om beregningen af det i sin tid fastsatte monetære udligningsbeløb. Domstolens svar i afgørelsen af 24. oktober 1973 lød, at der ikke var fremkommet noget, »der kan anfægte gyldigheden af Rådets forordning nr. 974/71 eller af Kommissionens forordninger nr. 1013/71, 1014/71 og 548/72, der fastsætter de udligningsbeløb, som skal finde anvendelse på det i spørgsmålene omhandlede tidspunkt« (altså den 24. marts 1972). Den dom, der herefter blev afsagt den 7. februar 1975 af Finanzgericht holdt sig imidlertid ikke nøjagtigt til den præjudicielle afgørelse. Den gik derimod ud fra det udligningsbeløb, der gjaldt på tidspunktet for kontraktens indgåelse, og nedsatte sagsøgers afgiftsskyld tilsvarende. Herefter blev der indgivet revisionsanke til Bundesfinanzhof, idet den tyske administration mente, at Domstolens præjudicielle afgørelse ikke er blevet behørigt fulgt, og sagen verserer åbenbart endnu ved Bundesfinanzhof.
Det sagsøgende firma havde tidligere, nemlig i februar 1974, forsøgt at blive frigjort fra afgifterne. Det havde indgivet en begæring om fritagelse for eller tilbagebetaling af de monetære udligningsbeløb under henvisning til Reichsabgabenordnung § 131, som på daværende tidspunkt havde følgende ordlyd:
»I særlige tilfælde kan der ske hel eller delvis fritagelse for afgifter og øvrige pengeydelser, såfremt en opkrævning heraf efter omstændighederne ville være ubillig; tilsvarende kan allerede indbetalte afgifter og øvrige pengeydelser tilbagebetales eller modregnes…
Bestemmelserne i stykke 1 kan finde tilsvarende anvendelse på visse grupper af lignende tilfælde.
Beføjelserne i henhold til stk. 1 og 2 tilkommer de øverste skatte- og afgiftsmyndigheder, eller andre af disse udpegede myndigheder…«
I tysk ret kommer en sådan skønsmæssig fritagelse for offentlige afgifter i betragtning af forskellige grunde. For det første kan der anføres personlige billighedsgrunde, dvs. personlige forhold, f.eks. en økonomisk nødssituation. For det andet findes der de såkaldte saglige billighedsgrunde. Disse omfatter først — jeg henholder mig her til de af Bundesfinanzministerium 1974 udsendte cirkulærer vedrørende billighed, Teil B II — de tilfælde, hvor det efter det af lovgiver tilstræbte formål må antages, at det foreliggende spørgsmål ville være blevet afgjort som efter billighed, såfremt der var blevet udstedt en udtrykkelig lovregel herom. På den måde skal hensynet til den konkrete billighed varetages i de atypiske tilfælde, som lovgiver ikke har kunnet forudse. Disse omfatter endvidere de tilfælde, hvor visse procesregler ikke overholdes eller visse søgsmålsfrister udløber, hvorved der opstår en ikke materielt begrundet afgiftspligt.
Det sagsøgende firma har alene anført saglige billighedsgrunde til støtte for sin begæring og har på grundlag af formålet med fællesskabsreglerne vedrørende de monetære udligningsbeløb anført, at opkrævningen af afgifterne for dets vedkommende fører til et resultat, som ikke er tilsigtet af fællesskabsretten. Denne begæring blev imidlertid afvist af Hauptzollamt under henvisning til, at virkningerne af afgiftsopkrævningen i et tilfælde som sagsøgers bevidst var taget med i købet af fællesskabslovgiver. Denne afgørelse påklagede sagsøger til Oberfinanzdirektion Berlin. Da firmaet ej heller fik medhold her, anlagde det sluttelig sag an ved Finanzgericht Berlin med krav om tilbagebetaling af de monetære udligningsbeløb.
For Finanzgericht forekommer en fritagelse af billighedsgrunde ikke på forhånd at være udelukket, fordi afgiftsordningen for de monetære udligningsbeløb er fast og gennemsnitlig. På den anden side ser den visse betænkeligheder i relation til gældende retspraksis og behandlingen af spørgsmålet i teorien. Finanzgericht har derfor ved kendelse af 23. november 1976 udsat sagen og i henhold til artikel 177 stillet følgende præjudicielle spørgsmål:
1.
Er nationale toldmyndigheder berettiget henholdsvis forpligtet til at anvende national ret (i dette tilfælde Reichsabgabeordnung, § 131) på begæringer om fritagelse af billighedsgrunde for afgifter, der tilkommer Fællesskabet (her monetære udligningsbeløb)?
2.
I benægtende fald:
Findes der nogen — i givet fald fællesskabsretlig — hjemmel for en eventuel fritagelse af billighedsgrunde for monetære udligningsbeløb?
3.
Hvad er i givet fald, med henblik på det til påkendelse foreliggende tilfælde, indholdet af den af denne hjemmel følgende regel?
4.
Hvilke myndigheder er kompetente til at træffe den eventuelle afgørelse om fritagelse af billighedsgrunde?
Disse spørgsmål skal jeg tage stilling til i det følgende.
1.
Det første spørgsmål må først tydeliggøres i to henseender.
Når der i det første spørgsmål tales om »afgifter, der tilkommer Fællesskabet« fremgår det klart af sammenhængen, at dette ikke skal forstås bogstaveligt på den måde, at der er tale om afgifter, som tilflyder Fællesskabet. Dette var nemlig på daværende tidspunkt ikke tilfældet med de monetære udligningsbeløb. Meningen kan altså kun være, at der er tale om afgifter, som er opkrævet på grundlag af fællesskabsretten.
Når henses til sagens faktiske omstændigheder, må spørgsmålet indskrænkes således, at det kun skal undersøges, om der kan ske fritagelse af saglige billighedsgrunde og kun i de tilfælde, hvor opkrævningen af afgiften som anført strider mod lovens formål og ligger uden for, hvad lovgiver har kunnet forudse. Det behøver derfor ikke undersøges i denne sag, om der kan gives fritagelse af personlige grunde eller på grund af virkningerne af gældende formforskrifter og processuelle forskrifter.
Sagsøger i hovedsagen foreslår, at det hermed præciserede spørgsmål besvares bekræftende. Sagsøger anser det for at være af betydning, at fællesskabsforordningen kun indeholder en bemyndigelse til at opkræve monetære udligningsbeløb. Heraf følger, at det for de afgifters vedkommende, som er opkrævet på grundlag af den tyske forordning af 14. maj 1971 om opkrævelse af en udligningsafgift til sikring af det tyske landbrug, kun drejer sig om afgifter efter national ret. Heraf slutter sagsøger videre, at det er tysk procesret, der finder anvendelse på fritagelse for sådanne afgifter af billighedsgrunde. Efter dommen i sag 33/76, Rewe-Zentralfinanz eG og Rewe-Zentral AG/Landwirtschaftskammer für das Saarland af 16. december 1976, står det nemlig fast, at udformningen af procesreglerne er overladt til medlemsstaterne, så længe der ikke er udstedt nogen fællesskabsordning herom. Endvidere har sagsøger henvist til retspraksis vedrørende de tariferingsudtalelser, som kan afgives efter tysk ret. Det er statueret, at disse er gyldige, selv om de i visse tilfælde kan føre til et resultat, der er forskelligt fra det, der følger af den fælles toldtarif. Fritagelsen af billighedsgrunde for betaling af afgifter i henhold til fællesskabsretten er en lignende kategori af retsanvendende foranstaltninger.
Heroverfor står Kommissionens og forbundsregeringens opfattelse. Til støtte herfor anførte navnlig Kommissionen, at medlemsstaterne ikke har kompetence til at lovgive om fritagelse af saglige billighedsgrunde, idet Fællesskabet har gjort brug af den beføjelse, som er tillagt det ved traktaten, og i vidt omfang har fastsat betingelserne for opkrævning af afgiften. Efter denne opfattelse kan det derfor ikke accepteres, at medlemsstaterne indskrænker fællesskabsforordningens virkeområde ved hjælp af nationale foranstaltninger. Dette princip er allerede flere gange blevet understreget i retspraksis i lignende sager.
Udgangspunktet for vurderingen af den foreliggende strid skal efter min opfattelse søges i dommen i den tidligere nævnte sag 5/73. Heri blev det fastslået, at fællesskabsforordningen for monetære udligningsbeløb, som findes i forordning nr. 974/71, er udstedt med hjemmel i EØF-traktatens artikel 103. I dommen anførtes, at det var blevet nødvendigt at undgå ensidige foranstaltninger. De foranstaltninger, der blev truffet efter artikel 103 var nødvendige for at værne om den fælles landbrugspolitik og dennes mål. Da fællesskabsreglernes gyldighed ikke blev anfægtet, ej heller de af Kommissionen udstedte gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 974/71, havde fællesskabsinstitutionerne gjort retmæssig brug af deres beføjelser i henhold til traktaten.
Det skal endvidere huskes, at medlemsstaterne ganske vist fik tillagt en vis bemyndigelse i forordning nr. 974/71, men at det i artikel 7 udtrykkeligt blev bestemt, at der ikke kunne gøres delvis eller midlertidigt brug af den bemyndigelse, der var fastsat i forordningen, og at der altså ikke kunne foretages nogen ændringer ved hjælp af nationale foranstaltninger.
Endelig må det heller ikke glemmes, at det i dommen i sag 5/73, i forbindelse med gyldighedsprøvelsen af forordning nr. 974/71 og Kommissionens forordning, hvori der var fastsat udligningsbeløb for de forskellige produkter, udtrykkelig blev statueret, at der ikke kunne rejses nogen indvendinger mod valget af et fælles og fast kriterium for fastsættelsen af udligningsbeløbene. Det forhold — såden hed det udtrykkeligt — at udligningsbeløbene ikke i hvert enkelt tilfælde svarede nøjagtigt til incidensen af DM's revaluering, krænkede ikke princippet om et rimeligt forhold mellem mål og midler.
Heroverfor kræver sagsøger i hovedsagen nu, at der af billighedsgrunde skal ydes fritagelse for de udligningsbeløb, som er fastlagt i medfør af fællesskabsretten. Som støtte for at anvende nationale billighedsregler henvises til fællesskabsordningens formål, og der bliver her — det har Kommissionen med rette fremhævet — i vidt omfang anført de samme argumenter som i sag 5/73, herunder blandt andet, at revalueringen af DM ikke har haft nogen indflydelse på den af sagsøger indgåede handel, da denne jo er afsluttet i DM.
Det drejer sig altså om hverken mere eller mindre end en ændring af en fællesskabsordning, som er blevet optaget i en umiddelbart anvendelig forordning, og som — hvilket kommer til udtryk i dommen i sag 43/72 (Merkur-Außenhandels-GmbH/Kommissionen, dom af 24. oktober 1973, Sml. 1973, s. 1055) - altså har komplet karakter. At give sagsøger medhold i hans påstand ville altså være ensbetydende med at gribe ind i denne forordnings anvendelsesområde og delvist at drage fællesskabsrettens anvendelse i tvivl.
Efter min opfattelse er det i første række tvivlsomt, om dette kan forenes med de gældende regler for kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, med fællesskabsrettens forrang samt med princippet om, at denne skal anvendes ensartet.
I denne forbindelse er det åbenbart forfejlet, når sagsøger henviser til sag 33/76, hvori det blev fastslået, at udformningen af de procesretlige regler er overladt til den nationale retsorden, så længe der ikke findes nogen fællesskabsretlige bestemmelser i så henseende. Der er her ikke tale om at acceptere de virkninger, som den manglende overholdelse af visse nationale form- og procesforskrifter kan have på den materielle ret. Hvad der her er problematisk, er om der kan ske fritagelse af billighedsgrunde ud fra rent materielretlige overvejelser, nærmere betegnet under henvisning til reglernes formål.
Sagsøgers henvisning til retspraksis vedrørende gyldigheden af nationale bindende tariferingsudtalelser (sag 30/71, Kurt Siemers & Co/Hauptzollamt Bad Reichenhall, dom af 24. november 1971, Recueil 1971, s. 919) er til lige så lidt støtte. Sådanne udtalelser er nemlig ikke at betragte som andet end en anticiperet anvendelse af fællesskabsretten, hvor der naturligvis også kan ske fejltagelser, mens fællesskabsretten ville blive fraveget og ændret, såfremt der blev ydet fritagelse af billighedsgrunde for betaling af afgifter, der er reguleret af fællesskabsretten.
Derimod er det nyttigt at henvise til en række andre domme, der omhandler lignende tilfælde, og hvor der klart blev taget afstand fra at anvende national billighedret eller andre nationale regler, som afviger fra fællesskabsretten. Det gælder for sag 31/70 (Deutsche Getreide- und Futtermittel-Handelsgesellschaft GmbH/Hauptzollamt Hamburg-Altona, dom af 15. december 1970, s. 1055), hvori problemet var afgifter på majs, som var faldet i værdi på grund af fugtighed. Heri blev den nederlandske regerings henvisning til muligheden for efter nederlandsk ret at nedsætte afgiften af billighedshensyn stiltiende, men klart afvist. Endvidere skal der henvises til dommen i sag 18/72 (NV Granaría Graaninkoopmaatschappij/Produktschap voor Veevoeder, dom af 30. november 1972, Recueil 1972, s. 1163). Her kom det ganske klart til udtryk, at nationale myndigheder ikke med hjemmel i national ret kan give fritagelse af billighedsgrunde for betaling af afgifter. Det er — således udtrykkes det ganske entydigt i denne dom — ikke foreneligt med den gældende kompetencefordeling, at medlemsstaterne gennem nationale foranstaltninger indskrænker fællesskabsrettens anvendelse. Endelig skal også dommen i sag 50/76 (Amsterdam Bulb B.V./Produktschap voor Siergewassen, dom af 2. februar 1977) nævnes, hvor det i en sag, hvis faktiske omstændigheder ganske vist ligger fjernt fra den foreliggende sag, blev statueret, at nationale myndigheder ikke kan gøre undtagelser fra mindstepriser, som er fastsat i fællesskabsretten.
Efter min opfattelse kan man altså kun besvare det første spørgsmål benægtende, altså lægge til grund, at nationale myndigheder ikke kan udstede lovregler om fritagelse af billighedsgrunde for betaling af det af fællesskabsreglerne udtømmende regulerede udligningsbeløb, ganske uanset om afgifterne tilkommer Fællesskabet eller medlemsstaterne.
2.
Med det andet spørgsmål ønskes det afklaret, hvorvidt der findes en fællesskabsredig hjemmel for at yde den af sagsøger begærede fritagelse af billighedsgrunde. Her skal der, som Kommissionen med rette har bemærket, sondres mellem skreven ret og de uskrevne retsgrundsætninger, som muligt kan udledes af overensstemmende regler herfor i de nationale retssystemer i medlemsstaterne.
a)
Hvad først angår den skrevne fællesskabsret, har Kommissionen påvist, at der ikke heri findes nogen alment gældende billighedsklausul i lighed med den, der er hjemlet i Reichsabgabeordnung, § 131. Der tages kun hensyn til billighedsprincipper i særlige tilfælde, der er omfattet af enkeltstående bestemmelser, og kun i sammenhæng med foranstaltninger, der vedrører valutamæssige begivenheder.
Således har Kommissionen først henvist til forordning nr. 1608/74 (EFT L 170, 1974). Ifølge denne forordning bemyndiges medlemsstaterne til at undlade at opkræve monetære udligningsbeløb, som indføres eller forhøjes som følge af uforudseelige valutamæssige foranstaltninger. Det væsentlige er imidlertid, at denne forordning kun gælder for de ind- eller udførsler, som er blevet foretaget efter den 4. juni 1973, og at den kun vedrører de aftaler, som er blevet indgået, før de valutamæssige foranstaltninger trådte i kraft, hvilket netop ikke var tilfældet i hovedsagen. Tilsvarende gælder for ordningen efter forordning nr. 2699/74 (EFT L 316, 1974), som, hvad angår overgangsforanstaltningerne som følge af, at anvendelsen af artikel 4, litra a), stk. 2, i forordning nr. 974/71 er suspenderet, også kun indeholder bemyndigelse, for så vidt angår fast indgåede kontrakter, samt for forordning 2042/73 (EFT L 207, 1973), som på grund af en ændring af systemet omfatter tilfælde, som ikke uden videre kunne forudses.
Inden for import- og eksportlicensområdet skal jeg endvidere nævne ordninger, som udelukker tab af den stillede sikkerhed i tilfælde af force majeure, eller ordninger, der — som f.eks. forordningerne nr. 1134/68 (EFT 1968 II, s. 391) og nr. 556/76 (EFT L 65, 1976), bestemmer, at licenserne skal annulleres, eller at der skal træffes passende udligningsforanstaltninger i de tilfælde, hvor de forudfastsatte beløb ændres. Der findes lignende bestemmelser i forordning nr. 842/73 (EFT L 82, 1973), som foreskriver, at restitutionerne skal tilpasses den faktiske devaluering af dollaren. Det er ligeledes klart, at der ej heller på grundlag af disse bestemmelser kan udledes noget princip, som måtte være af betydning for hovedsagen.
Det kan herefter fastslås, at der ikke i den skrevne fællesskabsret findes nogen direkte eller analog hjemmel for at yde fritagelse af billighedsgrunde for monetære udligningsbeløb, i lighed med den ordning, der findes i Reichsabgabeordnung, § 131.
b)
Hvad angår den uskrevne fællesskabsret, er det nærliggende i første række at se på det af Kommissionen udarbejdede forslag til en forordning vedrørende fritagelse for eller godtgørelse af indførselseller udførselsafgifter. Dens indhold kunne tænkes at være af interesse, selv om den endnu ikke er blevet lov, idet den, såfremt retsstillingen i medlemsstaterne stemmer overens, allerede nu kunne betragtes som sædvaneret i Fællesskabet, hvilket er Kommissionens opfattelse. Dette synes at være rigtigt i de tilfælde, hvor der ydes fritagelse, fordi der på grund af skrive- eller regnefejl af anden karakter er blevet fastsat en forkert afgift i de tilfælde, hvor der ydes fritagelse på grund af defekte varer eller varer, som ikke opfylder kontraktsvilkårene, samt i en række særlige fritagelsestilfælde, som er sammenfattet under afsnit E i forordningsforslaget. Men også dette er til ringe hjælp, fordi det konkrete tilfælde i hovedsagen helt klart ikke falder ind under noget af disse sagsområder.
I en grundig retssammenlignende undersøgelse har Kommissionen desuden påvist, at der ikke af medlemsstaternes retsorden kan udledes noget alment gældende retsprincip, hvorefter det skulle være muligt at antage, at der allerede på nuværende tidspunkt findes en ordning i fællesskabsretten i lighed med den i Reichsabgabeordnung, § 131.
Det er nemlig åbenbart kun i Nederlandene, bortset fra Luxembourg, at der findes en sådan ordning. Her findes der ikke blot en række retsstiftende faktiske omstændigheder, som kan føre til, at der gives fritagelse for eller sker tilbagebetaling af afgifter, men en generel regel, hvorefter vedkommende minister kan træffe en billighedsafgørelse efter et frit skøn.
I Storbritannien derimod kan der ikke gives fritagelse af billighedsgrunde. Her er situationen den, at bestemte foreliggende faktiske omstændigheder bevirker, at der slet ikke opstår nogen afgiftspligt, og en fritagelse kan i visse tilfælde kun tænkes, såfremt der foreligger bestemte ved lov fastsatte betingelser. Ej heller i italiensk ret kender man nogen skønsmæssige afgørelser, hvorved der kan fritages eller gøres undtagelse fra en betalingsforpligtelse af billighedsgrunde. Der findes kun enkelte fritagelsestilfælde, som imidlertid ikke har noget at gøre med hos skyldneren liggende billighedsgrunde. I Frankrig findes der endda forbud mod fritagelse for afgifter. Eftergivelse kan kun finde sted ved direkte skatter, altså ikke ved told og lignende afgifter, og kun i undtagelsestilfælde og desuden ikke af saglige billighedsgrunde. Endelig er der også i belgisk, dansk og irsk ret, såfremt fritagelse overhovedet kommer i betragtning, tale om klart afgrænsede sagsforhold, som i øvrigt åbenbart snarere henhører under procesretten. Vedrørende detaljerne henviser jeg i det hele til fremstillingen i Kommissionens skriftlige indlæg og den hertil bilagte oversigt.
Det må herefter konkluderes, at der ikke i fællesskabsretten findes et almindeligt gældende retsprincip svarende til Reichsabgabeordnung, § 131. Såfremt det forslag til forordning, som jeg har nævnt, går videre end dette og tilstræber en ordning, som i det mindste ligger tæt op ad ordningen i Reichsabgabeordnung, § 131, drejer det sig altså givet om ny fællesskabsret. Derfor kan man heller ikke tale om et midlertidigt tomrum, som gør det muligt allerede nu at tage hensyn til principperne i den tyske bestemmelse.
Resultatet heraf er, at også det andet spørgsmål må besvares benægtende. Det står hermed samtidig fast, at spørgsmål 3 og 4 ikke kræver nogen gennemgang.
Den forelæggende ret kan hermed udlede den konklusion, at der ikke ud fra et fællesskabsretligt synspunkt er noget i vejen for at afvise sagsøgers begæring om fritagelse af billighedsgrunde. Når Bundesfinanzhof's retspraksis inden for om rådet tages i betragtning, ifølge hvilken en fritagelse af billighedsgrunde ikke kan have til formål at afbøde virkninger, som lovgiver har accepteret (jf. dom af 2. september 1964), kan det endda tilføjes, at ikke engang betingelserne for at yde fritagelse efter tysk ret synes at være opfyldt i det foreliggende tilfælde. Det er nemlig klart efter den retspraksis, som jeg har nævnt (dom i sag 5/73), at fællesskabsreglerne om monetære udligningsbeløb har indkalkuleret de retsvirkninger, som sagsøger har kritiseret, idet de af hensyn til en hurtig og effektiv ordning har taget med i købet, at der også opkræves udligningsbeløb i tilfælde, hvor der ikke kan konstateres nogen incidens af de valutamæssige foranstaltninger. Det kan altså ikke siges at sagsøger er blevet urimeligt hårdt ramt på en måde, der ikke kunne forudses.
3.
Som konklusion foreslår jeg derfor, at der gives følgende svar på den af Finanzgericht Berlin forelagte præjudicielle anmodning:
a)
Nationale myndigheder er ikke berettiget til at anvende nationale billighedsregler på begæringer om fritagelse for monetære udligningsbeløb, som opkræves med hjemmel i en fællesskabsretlig ordning, såfremt der er tale om saglige billighedsgrunde, som indebærer udøvelse af et vist frit skøn.
b)
Der findes ikke på nuværende tidspunkt nogen almindeligt gældende hjemmel i fællesskabsretten for fritagelse af saglige billighedsgrunde for betaling af afgifter, der er fastsat i henhold til fællesskabsretten.
(
1
) – Oversat fra tysk.