62017TJ0022
URTEIL DES GERICHTS (Neunte Kammer)
6. Dezember 2018 (
*1
)
„ELER – Von der Finanzierung ausgeschlossene Ausgaben – Von Portugal getätigte Ausgaben – Art. 31 Abs. 4 Buchst. c der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 – Fehlende Glaubhaftmachung ernsthafter und berechtigter Zweifel – Schlüsselkontrollen – Zusatzkontrollen“
In der Rechtssache T‑22/17,
Portugiesische Republik, vertreten durch P. Estêvão, L. Inez Fernandes, M. Figueiredo und J. Saraiva de Almeida als Bevollmächtigte,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch B. Rechena, A. Sauka und D. Triantafyllou als Bevollmächtigte,
Beklagte,
betreffend eine Klage nach Art. 263 AEUV auf Nichtigerklärung des Durchführungsbeschlusses (EU) 2016/2018 der Kommission vom 15. November 2016 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (ABl. 2016, L 312, S. 26), soweit mit ihm von der zuständigen Zahlstelle der Portugiesischen Republik zulasten des ELER getätigte Ausgaben in einer Gesamthöhe von 1990810,30 Euro ausgeschlossen werden,
erlässt
DAS GERICHT (Neunte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten S. Gervasoni, der Richterin K. Kowalik-Bańczyk (Berichterstatterin) und des Richters C. Mac Eochaidh,
Kanzler: M. Marescaux, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 12. Juli 2018
folgendes
Urteil
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1
Mit Entscheidung vom 4. Dezember 2007 genehmigte die Kommission der Europäischen Gemeinschaften das Prorural genannte Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums der Autonomen Region der Azoren (Portugal) für die Jahre 2007 bis 2013, das von der Portugiesischen Republik gemäß Art. 18 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (ABl. 2005, L 277, S. 1) aufgestellt worden war.
2
Zwischen dem 17. und dem 21. Juni 2013 führte sie gemäß Art. 37 der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. 2005, L 209, S. 1) Kontrollen in Ponta Delgada (Portugal) im Hinblick auf die Umsetzung des Prorural durch.
3
Mit Schreiben vom 12. September 2013 mit dem Aktenzeichen Ares 3036530 (im Folgenden: Schreiben vom 12. September 2013) teilte die Kommission den portugiesischen Behörden gemäß Art. 11 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 885/2006 der Kommission vom 21. Juni 2006 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 1290/2005 hinsichtlich der Zulassung der Zahlstellen und anderen Einrichtungen sowie des Rechnungsabschlusses für den EGFL und den ELER (ABl. 2006, L 171, S. 90) ihre Feststellungen mit. Sie unterrichtete diese Behörden damit über Mängel, die sie in Bezug auf bestimmte Verwaltungskontrollen festgestellt hatte, die die Behörden nach Art. 24 Abs. 2 Buchst. d der Verordnung (EU) Nr. 65/2011 der Kommission vom 27. Januar 2011 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung Nr. 1698/2005 hinsichtlich der Kontrollverfahren und der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen bei Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums (ABl. 2011, L 25, S. 8), der Nachfolgebestimmung des Art. 26 Abs. 2 Buchst. d der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 der Kommission vom 7. Dezember 2006 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung Nr. 1698/2005 hinsichtlich der Kontrollverfahren und der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen bei Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums (ABl. 2006, L 368, S. 74) durchgeführt hatten.
4
Im Einzelnen vertrat die Kommission die Auffassung, dass die von den portugiesischen Behörden durchgeführten Verwaltungskontrollen es nicht zugelassen hätten, die Plausibilität der Kosten angemessen zu beurteilen, die von drei Begünstigten der Beihilfe zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der Land- und Forstwirtschaft betreffend Maßnahmen zur Umstrukturierung und Weiterentwicklung des Sachkapitals und zur Innovationsförderung durch Erhöhung der Wertschöpfung bei land- und forstwirtschaftlichen Erzeugnissen gemäß Art. 20 Buchst. b Ziff. iii der Verordnung Nr. 1698/2005 und entsprechend der Maßnahme 123 in Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 der Kommission vom 15. Dezember 2006 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung Nr. 1698/2005 (ABl. 2006, L 368, S. 15) (im Folgenden: Maßnahme 123), die die Identifikationsnummern 4715781, 4716022 bzw. 5221903 trugen (im Folgenden: fragliche Begünstigte), geltend gemacht worden waren.
5
Mit Schreiben vom 16. Dezember 2013 antworteten die portugiesischen Behörden auf die Bemerkungen der Kommission.
6
Am 18. Februar 2014 fand ein Treffen gemäß Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006 zwischen den Vertretern der portugiesischen Behörden und der Kommission statt.
7
Mit Schreiben vom 26. September 2014 mit dem Aktenzeichen Ares 3174958 (im Folgenden: Schreiben vom 26. September 2014) teilte die Kommission den portugiesischen Behörden gemäß Art. 11 Abs. 2 der Verordnung Nr. 885/2006 förmlich die Schlussfolgerungen mit, zu denen sie auf der Grundlage der im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens zugegangenen Informationen gelangt war. In dieser Mitteilung hat die Kommission zum einen unter Bezugnahme auf das Dokument Nr. VI/5330/97 vom 23. Dezember 1997 („Leitlinien zur Berechnung der finanziellen Auswirkungen im Rahmen der Vorbereitung der Entscheidung über den Rechnungsabschluss des EAGFL-Garantie“, im Folgenden: Dokument Nr. VI/5330/97) die Ausgaben, insbesondere betreffend die Maßnahme 123, bewertet, die sie gemäß Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 von der Unionsfinanzierung auszuschließen beabsichtigte. Zum anderen wurden die portugiesischen Behörden auf die Möglichkeit des Schlichtungsverfahrens gemäß Art. 16 Abs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006 hingewiesen.
8
Mit Schreiben vom 7. November 2014 teilten die portugiesischen Behörden der Kommission mit, dass sie das Schlichtungsverfahren in Anspruch nehmen wollten.
9
Im Anschluss an das Schlichtungsverfahren erließ die Kommission den Durchführungsbeschluss (EU) 2016/2018 vom 15. Dezember 2016 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten getätigter Ausgaben im Rahmen des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (ELER) (ABl. 2016, L 312, S. 26, im Folgenden: angefochtener Beschluss), mit dem von der zuständigen Zahlstelle der Portugiesischen Republik im Rahmen der Maßnahme 123 zulasten des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigte Ausgaben in Höhe von insgesamt 1990810,30 Euro von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen wurden.
Verfahren und Anträge der Parteien
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Mit Klageschrift, die am 16. Januar 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Portugiesische Republik die vorliegende Klage erhoben.
11
Die Portugiesische Republik beantragt,
–
den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären, soweit mit ihm von ihrer zuständigen Zahlstelle zulasten des ELER geleistete Zahlungen in einer Höhe von insgesamt 1990810,30 Euro von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen werden;
–
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
12
Die Kommission beantragt,
–
die Klage abzuweisen;
–
der Portugiesischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
13
Die Portugiesische Republik stützt ihre Klage auf zwei Klagegründe, mit denen sie erstens einen Verstoß gegen Art. 31 Abs. 4 Buchst. c der Verordnung Nr. 1290/2005 und zweitens einen „Begründungsmangel“ rügt, der sich zum einen aus der fehlenden Glaubhaftmachung ernsthafter und berechtigter Zweifel an der Plausibilität der von den Begünstigten der Maßnahme 123 geltend gemachten Kosten und zum anderen aus der Verkennung des Dokuments Nr. VI/5330/97 ergebe.
Erster Klagegrund: Verstoß gegen Art. 31 Abs. 4 Buchst. c der Verordnung Nr. 1290/2005
14
Die Portugiesische Republik trägt vor, die Kommission habe zu Unrecht eine finanzielle Berichtigung der in den Haushaltsjahren 2010 und 2011 getätigten Ausgaben vorgenommen, da diese Ausgaben mehr als 24 Monate vor der Zustellung des Schreibens vom 12. September 2013 getätigt worden seien.
15
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Portugiesischen Republik entgegen.
16
Nach Art. 31 Abs. 4 Buchst. c der Verordnung Nr. 1290/2005 kann die Ablehnung der Finanzierung „nicht unter [Artikel 31 Absatz 4 Buchst. b dieser Verordnung] fallende Ausgaben für Maßnahmen im Rahmen der Programme nach Artikel 4 [der Verordnung], für die die Zahlung oder gegebenenfalls die Restzahlung von der Zahlstelle über 24 Monate vor dem Zeitpunkt getätigt wurde, zu dem die Kommission dem betroffenen Mitgliedstaat die Ergebnisse ihrer Überprüfungen schriftlich mitgeteilt hat“, nicht betreffen.
17
Somit ergibt sich aus Art. 31 Abs. 4 Buchst. c der Verordnung Nr. 1290/2005, dass die Kommission den unionsrechtlichen Vorschriften nicht entsprechende Ausgaben, für die die Zahlung oder gegebenenfalls die Restzahlung in den 24 Monaten vor dem Zeitpunkt erfolgt ist, zu dem die Kommission dem betroffenen Mitgliedstaat die Ergebnisse ihrer Überprüfungen schriftlich mitgeteilt hat, von der Unionsfinanzierung ausschließen kann.
18
Die Verordnung Nr. 885/2006, die Durchführungsverordnung zur Verordnung Nr. 1290/2005, präzisiert in Art. 11 Abs. 1 den Inhalt der schriftlichen Mitteilung, mit der die Kommission den Mitgliedstaaten die Ergebnisse ihrer Überprüfungen übermittelt.
19
In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass für die Beurteilung der Frage, ob eine Zahlung innerhalb der Frist von 24 Monaten getätigt wurde, der Zeitpunkt ausschlaggebend ist, zu dem der endgültige Betrag der Beihilfe festgesetzt und der Saldo vom betroffenen Mitgliedstaat ausgezahlt wird (vgl. in diesem Sinne entsprechend Urteil vom 3. Mai 2012, Spanien/Kommission, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, Rn. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung). Daraus folgt, dass die Kommission, im Übrigen entsprechend dem Wortlaut von Art. 31 Abs. 4 Buchst. c der Verordnung Nr. 1290/2005, der von „Ausgaben“ spricht, für die die „Zahlung“ bzw. die „Zahlung des Restbetrags“ vor dem Beginn des maßgeblichen Zeitraums von 24 Monaten getätigt wurde, eine finanzielle Berichtigung in Bezug auf vor Beginn dieses Zeitraums getätigte Zahlungen vornehmen kann, wenn diese sich auf Ausgaben beziehen, für die die Festsetzung des endgültigen Betrags und die Auszahlung des Saldos durch den betroffenen Mitgliedstaat erst nach Beginn des maßgeblichen Zeitraums von 24 Monaten erfolgt sind.
20
Im vorliegenden Fall ist erstens zwischen den Parteien unstreitig, dass die Kommission der Portugiesischen Republik das Ergebnis ihrer Überprüfungen mit Schreiben vom 12. September 2013 gemäß Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006 mitgeteilt hat.
21
Daraus folgt, dass der in Art. 31 Abs. 4 Buchst. c der Verordnung Nr. 1290/2005 genannte Zeitraum von 24 Monaten am 12. September 2011 begann (im Folgenden: maßgeblicher Zeitraum von 24 Monaten).
22
Zweitens war die Kommission der Ansicht, dass die finanzielle Berichtigung für bestimmte von den portugiesischen Behörden vor dem 12. September 2011 getätigte Zahlungen vorzunehmen sei, soweit diese sich auf Projekte bezögen, für die innerhalb des maßgeblichen Zeitraums von 24 Monaten weitere Zahlungen getätigt worden seien.
23
Die Portugiesische Republik macht geltend, die Kommission könne bei der Berechnung der Höhe der finanziellen Berichtigung Vorschüsse oder Zwischenzahlungen, die vor dem maßgeblichen Zeitraum von 24 Monaten geleistet worden seien, nicht berücksichtigen, da diese Vorschüsse oder Zwischenzahlungen weder im portugiesischen Recht noch in Art. 31 Abs. 4 Buchst. c der Verordnung Nr. 1290/2005 vorgesehen seien.
24
Hierzu ist zunächst festzustellen, dass in Art. 31 Abs. 4 Buchst. c der Verordnung Nr. 1290/2005, wie oben in Rn. 16 ausgeführt und entgegen dem Vorbringen der Portugiesischen Republik, ausdrücklich von der Zahlung des Restbetrags der fraglichen Ausgaben die Rede ist, was zwangsläufig die Möglichkeit vorläufiger Vorauszahlungen auf die beantragte Beihilfe impliziert, und zwar unabhängig davon, ob eine solche Möglichkeit im nationalen Recht vorgesehen ist.
25
Sodann ergibt sich aus dem Schreiben vom 26. September 2014, wie die Kommission in ihrer Antwort auf eine an sie gerichtete prozessleitende Maßnahme erläutert hat, dass einige Begünstigte der Maßnahme 123 tatsächlich Vorauszahlungen erhalten haben, deren vorläufige Natur dadurch bestätigt wird, dass diese Begünstigten gegebenenfalls einen Teil dieser Zahlungen zurückzuzahlen hatten, wenn deren Betrag höher war als der Endbetrag der geschuldeten Beihilfe.
26
Schließlich bestreitet die Portugiesische Republik nicht, dass die vor dem 12. September 2011 geleisteten Zahlungen, die von der Kommission im Schreiben vom 26. September 2014 angeführt wurden, sich tatsächlich auf Ausgaben beziehen, für die die Auszahlung des Saldos durch die fragliche Zahlstelle oder zumindest die Festsetzung des endgültigen Betrags erst nach Beginn des maßgeblichen Zeitraums von 24 Monaten erfolgt ist.
27
Nach alledem hat die Kommission somit zu Recht festgestellt, dass die vor dem 12. September 2011 geleisteten Zahlungen, die sie im Schreiben vom 26. September 2014 angeführt hat, von der Unionsfinanzierung ausgeschlossen werden konnten, so dass der erste Klagegrund, mit dem ein Verstoß gegen Art. 31 Abs. 4 Buchst. c der Verordnung Nr. 1290/2005 geltend gemacht wird, zurückzuweisen ist.
Zweiter Klagegrund: „Begründungsmangel“
28
Der zweite Klagegrund der Portugiesischen Republik besteht aus zwei Teilen. Erstens wird das Fehlen ernsthafter und berechtigter Zweifel hinsichtlich der Übereinstimmung der von den portugiesischen Behörden durchgeführten Kontrollen mit den Unionsvorschriften und zweitens eine Verkennung des Dokuments Nr. VI/5330/97 geltend gemacht.
29
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Portugiesischen Republik entgegen.
Zum ersten Teil des zweiten Klagegrundes: fehlende Glaubhaftmachung ernsthafter und berechtigter Zweifel
30
Die Portugiesische Republik trägt vor, die Kommission könne sich nicht auf das Vorliegen ernsthafter und berechtigter Zweifel in Bezug auf die Kontrollen, die die portugiesischen Behörden hinsichtlich der Plausibilität der von den Begünstigten der Maßnahme 123 geltend gemachten Kosten durchgeführt hätten, berufen, um die Vornahme einer finanziellen Berichtigung zu begründen.
31
Nach dem Wortlaut von Art. 26 Abs. 2 Buchst. d der Verordnung Nr. 1975/2006, dem Vorläufer von Art. 24 Abs. 2 Buchst. d der Verordnung Nr. 65/2011, bezieht sich die Verwaltungskontrolle der Beihilfeanträge durch die Mitgliedstaaten auf die Plausibilität der geltend gemachten Kosten, die mit einem geeigneten Bewertungssystem bewertet wird, wie beispielsweise Referenzkosten, Vergleich verschiedener Angebote oder Bewertung durch einen Bewertungsausschuss.
32
Der ELER finanziert nach ständiger Rechtsprechung nur in Übereinstimmung mit den Unionsvorschriften vorgenommene Interventionen (vgl. Urteil vom 4. September 2015, Vereinigtes Königreich/Kommission, T‑503/12, EU:T:2015:597, Rn. 52 und die dort angeführte Rechtsprechung). Insoweit hat die Kommission einen Verstoß gegen diese Vorschriften nachzuweisen. Sie muss daher die Entscheidung rechtfertigen, mit der sie feststellt, dass der betroffene Mitgliedstaat keine oder mangelhafte Kontrollen durchgeführt hat. Die Kommission ist jedoch nicht verpflichtet, die Unzulänglichkeit der von den nationalen Verwaltungen durchgeführten Kontrollen oder die Unrichtigkeit der von ihnen vorgelegten Zahlen umfassend darzulegen, sondern braucht nur glaubhaft zu machen, dass an diesen Kontrollen oder diesen Zahlen berechtigte Zweifel bestehen (vgl. entsprechend Urteile vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission, C‑157/00, EU:C:2003:5, Rn. 15 und 16 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 24. Februar 2005, Griechenland/Kommission, C‑300/02, EU:C:2005:103, Rn. 32 bis 34 und die dort angeführte Rechtsprechung).
33
Der betroffene Mitgliedstaat kann die Feststellungen der Kommission nur dadurch erschüttern, dass er seine Behauptungen auf Umstände stützt, mit denen das Vorhandensein eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems nachgewiesen wird. Gelingt ihm der Nachweis, dass die Feststellungen der Kommission unzutreffend sind, nicht, können diese Feststellungen ernsthafte Zweifel daran begründen, dass ein angemessenes und wirksames System von Maßnahmen zur Überwachung und Kontrolle eingeführt worden ist (vgl. entsprechend Urteile vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission, C‑157/00, EU:C:2003:5, Rn. 18 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 24. Februar 2005, Griechenland/Kommission, C‑300/02, EU:C:2005:103, Rn. 35 und die dort angeführte Rechtsprechung).
34
Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss des ELER erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so dass es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Kontrollen und seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Feststellungen der Kommission darzutun (vgl. entsprechend Urteile vom 9. Januar 2003, Griechenland/Kommission, C‑157/00, EU:C:2003:5, Rn. 17 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 24. Februar 2005, Griechenland/Kommission, C‑300/02, EU:C:2005:103, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).
35
Im vorliegenden Fall hat die Kommission die Auffassung vertreten, dass die von den portugiesischen Behörden durchgeführten Kontrollen es nicht zugelassen hätten, die Plausibilität der von den drei fraglichen Begünstigten geltend gemachten Kosten angemessen zu bewerten.
36
Die Portugiesische Republik macht geltend, dass die Kommission keine Mängel bei der Bewertung der Plausibilität der von den Begünstigten der Maßnahme 123 geltend gemachten Kosten benannt habe und dass die portugiesischen Behörden trotz der mit dem Markt der Azoren verbundenen Zwänge ein angemessenes System zur Bewertung der Plausibilität der von diesen Begünstigten geltend gemachten Kosten im Einklang mit Art. 26 Abs. 2 Buchst. d der Verordnung Nr. 1975/2006 und Art. 24 Abs. 2 Buchst. d der Verordnung Nr. 65/2011 eingeführt hätten, da dieses System auf Referenzkosten beruhe. Ferner habe die Kommission hinsichtlich der Überprüfung der Richtigkeit der von den Begünstigten gemeldeten Ausgaben und der Durchführung von Vor‑Ort‑Kontrollen des geförderten Vorhabens oder des Investitionsstandorts keinerlei Unregelmäßigkeit geltend gemacht.
37
Insoweit ist als Erstes darauf hinzuweisen, dass die Kommission entgegen dem Vorbringen der Portugiesischen Republik im Schreiben vom 12. September 2013 konkret und detailliert ausgeführt hat, inwiefern die Bewertung der Plausibilität der von den drei fraglichen Begünstigten geltend gemachten Kosten durch portugiesische Behörden mangelhaft war.
38
So hat sie insbesondere festgestellt, dass, erstens, die von den portugiesischen Behörden erstellten Referenzkostenlisten teilweise ausschließlich auf den Preisen derjenigen Unternehmen beruht hätten, die letztlich von den Begünstigten ausgewählt worden seien, so dass sich die portugiesischen Behörden in einigen Fällen darauf beschränkt hätten, Preise zu vergleichen, die von ein und demselben Unternehmen stammten, um zu ermitteln, ob die Preise dieses Unternehmens angemessen seien. Zweitens seien die Referenzkosten in einigen Fällen bis zu 4,5‑mal höher gewesen als die Preise der von den Begünstigten ausgewählten Unternehmen, was darauf hindeute, dass kein Zusammenhang zwischen den Referenzkosten und den Marktpreisen bestanden habe. Drittens sei für bestimmte Zahlungen in Höhe von mehreren Hunderttausend Euro keine oder nur eine unzureichende Begründung gegeben worden.
39
Die Portugiesische Republik bestreitet nicht die Richtigkeit der oben in Rn. 38 angeführten Feststellungen der Kommission.
40
Als Zweites bedeutet der Umstand, dass die portugiesischen Behörden ein Bewertungssystem auf Grundlage des Vergleichs der von den Begünstigten der Maßnahme 123 geltend gemachten Kosten mit Referenzkosten eingerichtet haben, nicht, dass dieses System angemessen im Sinne der oben in Rn. 31 genannten Bestimmungen war.
41
Aus diesen Bestimmungen ergibt sich nämlich ausdrücklich, dass die portugiesischen Behörden das Bewertungssystem wählen konnten, das sie einrichten wollten, so dass sie sich für ein anderes Bewertungssystem entscheiden konnten, wenn es in der Praxis nicht möglich war, Referenzkosten festzulegen.
42
Daher ist zwar unstreitig, dass die Einführung eines Bewertungssystems auf Grundlage des Vergleichs der von den Begünstigten der Maßnahme 123 geltend gemachten Kosten mit Referenzkosten durch die mit der Insellage der Azoren und der geringen Größe ihres Marktes verbundenen Zwänge erschwert wurde. Es stand den portugiesischen Behörden jedoch frei, ein anderes – zuverlässiges und funktionierendes – Bewertungssystem zur Kontrolle der Plausibilität der von den Begünstigten geltend gemachten Kosten einzurichten, wie z. B. ein System mit einem Bewertungsausschuss.
43
Im vorliegenden Fall trägt die Portugiesische Republik jedoch nichts vor, was das Vorhandensein eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems gemäß den oben in Rn. 31 angeführten Bestimmungen belegen könnte.
44
Drittens ist der Umstand, dass die von der Kommission festgestellten Mängel weder die Überprüfung der Richtigkeit der von den Begünstigten der Maßnahme 123 gemeldeten Ausgaben noch die Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen des geförderten Vorhabens oder des Investitionsstandorts betreffen, nicht geeignet, die ernsthaften und berechtigten Zweifel in Frage zu stellen, die die Kommission in Bezug auf die von den portugiesischen Behörden durchgeführten Kontrollen der Plausibilität der von den Begünstigten der Maßnahme 123 geltend gemachten Kosten hegen durfte.
45
Aus dem Vorstehenden ergibt sich daher, dass die Kommission angesichts der oben in Rn. 38 genannten Mängel die ernsthaften und berechtigten Zweifel im Sinne der oben in Rn. 32 angeführten Rechtsprechung, die sie in Bezug auf die von den portugiesischen Behörden durchgeführten Kontrollen der Plausibilität der durch die Begünstigten der Maßnahme 123 geltend gemachten Kosten hegte, glaubhaft gemacht hat.
46
Unter diesen Umständen und in Anbetracht der oben in den Rn. 32 bis 34 angeführten Rechtsprechung kann die Portugiesische Republik der Kommission nicht mit Erfolg zur Last legen, dass sie selbst nicht habe feststellen können, welche der von den Begünstigten der Maßnahme 123 geltend gemachten Kosten nicht angemessen gewesen seien.
47
Somit ist der erste Teil des zweiten Klagegrundes zurückzuweisen.
Zum zweiten Teil des zweiten Klagegrundes: Verkennung des Dokuments Nr. VI/5330/97
48
Die Portugiesische Republik macht geltend, dass die von der Kommission in Anbetracht der festgestellten Mängel vorgenommene finanzielle Berichtigung gegen das Dokument Nr. VI/5330/97 sowie Art. 31 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1290/2005 verstoße.
49
Vorab ist daran zu erinnern, dass der ELER gemäß der oben in Rn. 32 angeführten Rechtsprechung nur die in Übereinstimmung mit den Unionsvorschriften vorgenommenen Interventionen finanziert.
50
So sieht Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 in Abs. 1 vor, dass die Kommission entscheidet, welche Beträge von der Unionsfinanzierung auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Unionsvorschriften getätigt worden sind, und in Abs. 2, dass die Kommission die auszuschließenden Beträge insbesondere unter Berücksichtigung des Umfangs der festgestellten Nichtübereinstimmung bemisst und dabei der Art und Schwere des Verstoßes sowie dem der Union entstandenen finanziellen Schaden Rechnung trägt.
51
Zwar ist es Sache der Kommission, einen Verstoß gegen die Unionsvorschriften nachzuweisen. Ist dieser Nachweis aber erbracht, muss der Mitgliedstaat gegebenenfalls nachweisen, dass der Kommission hinsichtlich der hieraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Irrtum unterlaufen ist (Urteile vom 24. April 2008, Belgien/Kommission, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, Rn. 135, und vom 4. September 2015, Vereinigtes Königreich/Kommission, T‑503/12, EU:T:2015:597, Rn. 53).
52
Wie nämlich im Wesentlichen bereits oben in Rn. 34 ausgeführt, ist die Verwaltung der ELER-Finanzierung in erster Linie Sache der nationalen Behörden, die für die strikte Einhaltung der Unionsvorschriften zu sorgen haben, und beruht auf dem Vertrauen zwischen den nationalen und den Unionsbehörden. Nur der Mitgliedstaat kann die für die Aufstellung der ELER-Rechnungen nötigen Angaben kennen und genau bestimmen, da die Kommission nicht über die erforderliche Nähe zu den Wirtschaftsteilnehmern verfügt, um von ihnen die benötigten Auskünfte zu erlangen (vgl. entsprechend Urteile vom 7. Oktober 2004, Spanien/Kommission, C‑153/01, EU:C:2004:589, Rn. 133 und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 4. September 2015, Vereinigtes Königreich/Kommission, T‑503/12, EU:T:2015:597, Rn. 54).
53
Zur Art der vorgenommenen Berichtigung ist festzustellen, dass nach dem Dokument Nr. VI/5330/97 eine pauschale Berichtigung in Betracht kommt, wenn der der Union zugefügte Schaden nicht genau beziffert werden kann (Urteile vom 18. September 2003, Vereinigtes Königreich/Kommission, C‑346/00, EU:C:2003:474, Rn. 53, und vom 24. April 2008, Belgien/Kommission, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, Rn. 136). Zwar wurde das Dokument Nr. VI/5330/97 von der Kommission im Kontext des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) herausgegeben und enthält laut seinem Titel Leitlinien zur Berechnung der finanziellen Auswirkungen im Rahmen der Vorbereitung der Entscheidung über den Rechnungsabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie. Es ist jedoch der Kommission nicht verwehrt, dieses Dokument auch bei der Ausübung der Befugnisse anzuwenden, die ihr Art. 31 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1290/2005 im Rahmen des Rechnungsabschlusses des ELER überträgt (Urteil vom 4. September 2015, Vereinigtes Königreich/Kommission, T‑503/12, EU:T:2015:597, Rn. 55; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 17. Mai 2013, Bulgarien/Kommission, T‑335/11, nicht veröffentlicht, EU:T:2013:262, Rn. 86), was die Portugiesische Republik im Übrigen in ihrer Erwiderung einräumt.
54
Dem Dokument Nr. VI/5330/97 zufolge ist, wenn zwar alle Schlüsselkontrollen vorgenommen wurden, jedoch u. a. nicht in der nach den Verordnungen vorgeschriebenen Intensität, eine Berichtigung in Höhe von 5 % gerechtfertigt, weil in diesem Fall der Schluss zulässig ist, dass die Kontrollen nach vernünftigem Ermessen keine ausreichende Gewähr für die Ordnungsmäßigkeit der Anträge bieten und die Gefahr eines hohen Verlusts zum Nachteil des ELER besteht (Urteil vom 4. September 2015, Vereinigtes Königreich/Kommission, T‑503/12, EU:T:2015:597, Rn. 56 und die dort angeführte Rechtsprechung).
55
Aus dem Dokument Nr. VI/5330/97 ergibt sich ferner, dass der Berichtigungssatz auf den Teil der Ausgaben anzuwenden ist, für den ein Verlustrisiko besteht. Beruht der Mangel darauf, dass ein Mitgliedstaat es versäumt hat, ein adäquates Kontrollsystem aufzubauen, sollte die Korrektur wegen ihres pauschalen Charakters auf die gesamten Ausgaben angewendet werden, die zu der betreffenden Maßnahme gehören (vgl. Urteil vom 4. September 2015, Vereinigtes Königreich/Kommission, T‑503/12, EU:T:2015:597, Rn. 57 und die dort angeführte Rechtsprechung).
56
Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den Akten, dass die Kommission unter Bezugnahme auf das Dokument Nr. VI/5330/97 eine pauschale Berichtigung von 5 % der Ausgaben für die Maßnahme 123, für die innerhalb des maßgeblichen Zeitraums von 24 Monaten Zahlungen getätigt wurden, vorgenommen hat. Diese Berichtigung hat sie damit begründet, dass sie hinsichtlich der Bewertung der Plausibilität der von den drei fraglichen Begünstigten geltend gemachten Kosten Mängel festgestellt habe.
57
Die Portugiesische Republik wendet sich gegen die pauschale Berichtigung von 5 % und rügt, die Kommission habe es im Verfahren des Konformitätsabschlusses und insbesondere im Schreiben vom 12. September 2013 versäumt, eine irgendwie geartete Unterlassung von Schlüsselkontrollen – sei es hinsichtlich ihrer Zahl, Häufigkeit oder Intensität – im Sinne des Dokuments Nr. VI/5330/97 im Zusammenhang mit der Plausibilität der von den Begünstigten der Maßnahme 123 geltend gemachten Kosten festzustellen, und damit die „Verfahrensgarantie“ des Art. 31 Abs. 4 Buchst. c der Verordnung Nr. 1290/2005 verkannt. Die Portugiesische Republik trägt außerdem vor, die Kommission habe ihr zu Unrecht eine Ergebnispflicht in Bezug auf die Bewertung der Angemessenheit dieser Kosten entgegengehalten. Jedenfalls bezögen sich die von der Kommission festgestellten Mängel nur auf Zusatzkontrollen im Sinne des Dokuments Nr. VI/5330/97, so dass nur eine pauschale Berichtigung von 2 % in Betracht gekommen sei.
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Insoweit ist erstens darauf hinzuweisen, dass, wie die Portugiesische Republik im Wesentlichen geltend macht, ein Verstoß gegen Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006 (siehe oben, Rn. 18), auf dessen Grundlage die Kommission das Schreiben vom 12. September 2013 übermittelt hat, die Verfahrensgarantie aushöhlen kann, die Art. 31 Abs. 4 Buchst. c der Verordnung Nr. 1290/2005, wie oben in Rn. 16 ausgeführt, mit der zeitlichen Begrenzung der Ausgaben, deren Finanzierung vom ELER abgelehnt werden kann, den Mitgliedstaaten gewährt (vgl. in diesem Sinne entsprechend Urteil vom 24. Februar 2005, Griechenland/Kommission, C‑300/02, EU:C:2005:103, Rn. 70).
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Wie jedoch oben in Rn. 37 festgestellt, hat die Kommission die portugiesischen Behörden mit Schreiben vom 12. September 2013 davon in Kenntnis gesetzt, dass deren gemäß Art. 24 Abs. 2 Buchst. d der Verordnung Nr. 65/2011, der Nachfolgebestimmung des Art. 26 Abs. 2 Buchst. d der Verordnung Nr. 1975/2006, durchgeführte Kontrollen es nicht zugelassen hätten, die Plausibilität der von den drei fraglichen Begünstigten geltend gemachten Kosten angemessen zu bewerten. Somit trifft es zwar zu, dass die Kommission die Zahl oder die Häufigkeit der von den portugiesischen Behörden durchgeführten Kontrollen nicht in Frage gestellt hat, es kann jedoch nicht geltend gemacht werden, dass sie nicht die Intensität dieser Kontrollen im Sinne des Dokuments Nr. VI/5330/97 und der oben in Rn. 54 angeführten Rechtsprechung in Zweifel gezogen hätte.
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Diese Schlussfolgerung lässt sich nicht dadurch in Frage stellen, dass die Kommission im Schreiben vom 12. September 2013 nicht genau angegeben hat, welche der von den fraglichen drei Begünstigten geltend gemachten Kosten nicht angemessen waren. Denn in Anbetracht der Ausführungen oben in den Rn. 45 und 46 war es für die Feststellung, dass die von den portugiesischen Behörden durchgeführten Kontrollen nicht der in den Verordnungen Nrn. 1975/2006 und 65/2011 vorgeschriebenen Intensität im Sinne des Dokuments Nr. VI/5330/97 und der oben in Rn. 54 angeführten Rechtsprechung entsprachen, ausreichend, dass die Kommission glaubhaft gemacht hat, dass ernsthafte und berechtigte Zweifel in dem Sinne bestanden, dass diese Kontrollen es nicht zuließen, die Plausibilität der von den Begünstigten der Maßnahme 123 geltend gemachten Kosten angemessen zu bewerten.
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Daraus folgt, dass die Kommission die der Portugiesischen Republik durch Art. 31 Abs. 4 Buchst. c der Verordnung Nr. 1290/2005 gewährte Verfahrensgarantie nicht verkannt hat.
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Zweitens ist daran zu erinnern, dass der Umstand, dass ein Verfahren verbesserungsfähig ist, nicht ohne Weiteres eine finanzielle Berichtigung rechtfertigt. Ein erheblicher Mangel bei der Anwendung der Unionsbestimmungen, der den ELER der realen Gefahr eines Verlusts oder einer Unregelmäßigkeit aussetzt, kann hingegen die Vornahme einer finanziellen Berichtigung rechtfertigen (vgl. in diesem Sinne entsprechend Urteil vom 7. Juli 2005, Griechenland/Kommission, C‑5/03, EU:C:2005:426, Rn. 51).
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Wie oben in Rn. 45 ausgeführt, hat die Kommission jedoch glaubhaft gemacht, dass ernsthafte und berechtigte Zweifel in Bezug auf die Intensität der von den portugiesischen Behörden durchgeführten Kontrollen bestehen können, so dass sich nicht ausschließen lässt, dass die von den Begünstigten der Maßnahme 123 geltend gemachten Kosten zu hoch angesetzt waren, und deshalb die reale Gefahr eines Verlusts für den ELER dargetan war.
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Daraus folgt, dass die portugiesischen Behörden, auch wenn sie, wie oben in Rn. 42 festgestellt, das Bewertungssystem, das sie einrichten wollten, wählen konnten, gleichwohl verpflichtet waren, eine zuverlässige und funktionierende Kontrolle durchzuführen, um den ELER nicht der realen Gefahr eines Verlusts auszusetzen.
65
Drittens ist darauf hinzuweisen, dass die portugiesischen Behörden keine Berechnungsmethode vorgelegt haben, die es erlauben würde, die tatsächliche Höhe der unregelmäßigen Zahlungen festzustellen oder im Einklang mit der oben in Rn. 51 angeführten Rechtsprechung nachzuweisen, dass der Kommission hinsichtlich der daraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Irrtum unterlaufen ist. Im Übrigen bestreitet die Portugiesische Republik nicht die Vornahme einer pauschalen Berichtigung als solche.
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Da die Kommission somit, wie oben in Rn. 59 dargelegt, den portugiesischen Behörden vorwarf, die nach den anwendbaren Verordnungen vorgeschriebene Kontrollintensität nicht eingehalten zu haben, war nach dem Dokument Nr. VI/5330/97 und der oben in Rn. 54 angeführten Rechtsprechung eine pauschale Berichtigung in Höhe von 5 % gemäß Art. 31 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1290/2005 vorzunehmen.
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Diese Schlussfolgerung lässt sich nicht durch das Vorbringen der Portugiesischen Republik in Frage stellen, wonach die Kontrolle in Bezug auf die Plausibilität der geltend gemachten Kosten nur eine Zusatzkontrolle darstelle, deren Unterlassung nach Maßgabe des Dokuments Nr. VI/5330/97 nur zu einer Berichtigung in Höhe von 2 % führen dürfe.
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Gemäß dem Dokument Nr. VI/5330/97 entsprechen die Schlüsselkontrollen nämlich körperlichen und administrativen Kontrollen, die erforderlich sind, um die wesentlichen Elemente eines Antrags zu überprüfen, während sich Zusatzkontrollen auf die administrativen Maßnahmen beziehen, die erforderlich sind, um die Anträge korrekt zu bearbeiten, also beispielsweise die Überprüfung der Einhaltung der Einreichungsfristen, die Erkennung von Doppelbeantragungen, die Risikoanalyse, die Anwendung von Sanktionen und die angemessene Überwachung der Verfahren.
69
Es ist jedoch zunächst festzustellen, dass die Portugiesische Republik ihr Vorbringen, die Kontrollen gemäß Art. 26 Abs. 2 Buchst. d der Verordnung Nr. 1975/2006 und Art. 24 Abs. 2 Buchst. d der Verordnung Nr. 65/2011 seien als Zusatzkontrollen und nicht als Schlüsselkontrollen anzusehen, nicht untermauert.
70
Sodann ist darauf hinzuweisen, dass die Kontrolle der Plausibilität der Kosten eine administrative Überprüfung darstellt, die erforderlich ist, um eine Überbewertung der Anträge zu verhindern. Es handelt sich also um die Kontrolle eines der wesentlichen Elemente dieser Anträge, die von administrativen Maßnahmen, die zur Bearbeitung dieser Anträge erforderlich sind, zu unterscheiden ist.
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Schließlich geht aus dem Dokument Nr. VI/5330/97 hervor, dass zwar von einem Verlustrisiko, das eine Berichtigung von 5 % rechtfertigt, ausgegangen werden kann, sobald Mängel bei den Schlüsselkontrollen festgestellt werden. Dies ändert jedoch nichts daran, dass es allein das Bestehen eines Verlustrisikos für den ELER ist, das die Vornahme einer solchen Berichtigung rechtfertigt (vgl. in diesem Sinne entsprechend Urteile vom 12. September 2007, Finnland/Kommission, T‑230/04, nicht veröffentlicht, EU:T:2007:259, Rn. 71, und vom 30. September 2009, Portugal/Kommission, T‑183/06, nicht veröffentlicht, EU:T:2009:370, Rn. 99). In Anbetracht der oben in Rn. 51 angeführten Rechtsprechung trägt die Portugiesische Republik aber nichts dafür vor, dass die finanziellen Konsequenzen, die aus den Mängeln zu ziehen sind, die hinsichtlich der von den portugiesischen Behörden nach Art. 26 Abs. 2 Buchst. d der Verordnung Nr. 1975/2006 und Art. 24 Abs. 2 Buchst. d der Verordnung Nr. 65/2011 durchgeführten Kontrollen festgestellt wurden, weniger als 5 % betragen.
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Nach alledem ist der zweite Teil des zweiten Klagegrundes zurückzuweisen und damit die Klage insgesamt abzuweisen.
Kosten
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Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
74
Da die Portugiesische Republik unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Neunte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die Klage wird abgewiesen.
2.
Die Portugiesische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.
Gervasoni
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 6. Dezember 2018.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Portugiesisch.