62020CJ0161
PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
5. travnja 2022. (
*1
)
„Tužba za poništenje – Odluka Vijeća sadržana u aktu Odbora stalnih predstavnika (Coreper) od 5. veljače 2020. o odobravanju upućivanja podneska Međunarodnoj pomorskoj organizaciji (IMO) u pogledu uvođenja smjernica o životnom ciklusu za procjenu emisija stakleničkih plinova koje održiva alternativna goriva stvaraju u fazi ‚od izvora do spremnika’ – Članak 17. stavak 1. UEU‑a – Vanjsko predstavljanje Europske unije – Upućivanje tog podneska IMO‑u koje je u ime država članica i Komisije provela država članica u svojstvu predsjedavateljice Vijećem”
U predmetu C‑161/20,
povodom tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, podnesene 14. travnja 2020.,
Europska komisija, koju su zastupali J.–F. Brakeland, S. L. Kalėda, W. Mölls i E. Georgieva, a zatim J.–F. Brakeland, S. L. Kalėda i E. Georgieva, u svojstvu agenata,
tužitelj,
protiv
Vijeća Europske unije, koje zastupaju N. Rouam, K. Michoel, T. Haas i A. Norberg, u svojstvu agenata,
tuženik,
koje podupiru:
Kraljevina Belgija, koju zastupaju S. Baeyens i P. Cottin, u svojstvu agenata, uz asistenciju V. Van Thuyne i W. Timmermans, advocaten,
Češka Republika, koju zastupaju M. Smolek, J. Vláčil, D. Czechová, K. Najmanová i L. Březinová, u svojstvu agenata,
Kraljevina Danska, koju su zastupali J. Nymann‑Lindegren, M. Jespersen, V. Pasternak Jørgensen i M. Søndahl Wolff, a zatim V. Pasternak Jørgensen i M. Søndahl Wolff, u svojstvu agenata,
Savezna Republika Njemačka, koju zastupaju D. Klebs i J. Möller, u svojstvu agenata,
Helenska Republika, koju zastupa S. Chala, u svojstvu agenta,
Francuska Republika, koju zastupaju J.-L. Carré, T. Stéhelin i A.-L. Desjonquères, u svojstvu agenata,
Kraljevina Nizozemska, koju zastupaju M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen i J. M. Hoogveld, u svojstvu agenata,
Republika Finska, koju zastupa H. Leppo, u svojstvu agenta,
Kraljevina Švedska, koju zastupaju O. Simonsson, J. Lundberg, C. Meyer‑Seitz, A. M. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, H. Shev, H. Eklinder i R. Shahsavan Eriksson, u svojstvu agenata,
intervenijenti,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, A. Prechal, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen i I. Ziemele, predsjednici vijeća, J.–C. Bonichot, M. Safjan, P. G. Xuereb, N. Piçarra, L. S. Rossi (izvjestiteljica), A. Kumin i N. Wahl, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Szpunar,
tajnik: M. Longar, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 7. rujna 2021.,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 25. studenoga 2021.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Europska komisija svojom tužbom zahtijeva poništenje odluke Vijeća Europske unije sadržane u aktu Odbora stalnih predstavnika (Coreper) od 5. veljače 2020. o odobravanju upućivanja podneska Međunarodnoj pomorskoj organizaciji (IMO) u pogledu uvođenja smjernica o životnom ciklusu za procjenu emisija stakleničkih plinova koje održiva alternativna goriva stvaraju u fazi „od izvora do spremnika” s ciljem da ga Predsjedništvo Vijeća proslijedi IMO‑u u ime država članica i Komisije (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Pravni okvir
Rezolucija 65/276
2
Rezolucija 65/276 Opće skupštine Ujedinjenih naroda od 3. svibnja 2011. (u daljnjem tekstu: Rezolucija 65/276) glasi:
„Opća skupština
[…]
Priznajući da je na svakoj regionalnoj organizaciji da utvrdi načine vlastitog vanjskog predstavljanja,
Podsjećajući na svoju Rezoluciju 3208 (XXIX) od 11. listopada 1974. kojom je Europskoj ekonomskoj zajednici odobren status promatrača,
Podsjećajući također na to da je u skladu s relevantnim pravnim odredbama Europska unija zamijenila Europsku zajednicu, da je stranka brojnih instrumenata sklopljenih pod okriljem Ujedinjenih naroda i da je promatrač ili sudionik u radu brojnih specijaliziranih agencija i tijela Ujedinjenih naroda,
[…]
1. […]
2. Odlučuje usvojiti pravila, sadržana u prilogu ovoj Rezoluciji, o načinu sudjelovanja predstavnika Europske unije u svojstvu promatrača na sjednicama i u radu Opće skupštine, njezinih odbora i radnih skupina, na međunarodnim sastancima i konferencijama organiziranim pod pokroviteljstvom Opće skupštine te na konferencijama Ujedinjenih naroda;
[…]” [neslužbeni prijevod]
Instrumenti u vezi s IMO‑om
3
IMO je osnovan Konvencijom o Međunarodnoj pomorskoj organizaciji, koja je 6. ožujka 1948. potpisana u Ženevi (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 289., str. 3.), u verziji koja je relevantna za ovaj spor (u daljnjem tekstu: Konvencija o IMO‑u), a riječ je o specijaliziranoj agenciji Ujedinjenih naroda zaduženoj, među ostalim, za sprečavanje onečišćenja morskog okoliša i atmosfere s brodova.
4
Člankom 4. Konvencije o IMO‑u propisuje se:
„Sve države mogu postati članice Organizacije, u skladu s uvjetima utvrđenima u dijelu III.” [neslužbeni prijevod]
5
Sve države članice stranke su Konvencije o IMO‑u.
6
Nasuprot tomu, Unija nije stranka te konvencije.
7
Člankom 25. točkom (a) te konvencije određuje se:
„Vijeće [IMO‑a] može zaključivati sporazume ili aranžmane u vezi s odnosom Organizacije s drugim organizacijama […]” [neslužbeni prijevod]
8
U skladu s člankom 66. navedene konvencije:
„[IMO] može, u pitanjima koja su unutar njegove nadležnosti, surađivati s drugim međuvladinim organizacijama koje nisu specijalizirane agencije Ujedinjenih naroda, ali čiji su interesi i aktivnosti povezani s ciljevima [IMO‑a].” [neslužbeni prijevod]
9
Komisija je razmjenom pisama između svojeg predsjednika i glavnog tajnika IMO‑a 28. lipnja 1974. zaključila Sporazum o suradnji s IMO‑om (u daljnjem tekstu: Sporazum o suradnji iz 1974.) na temelju članka 229. UEEZ‑a. Tim se sporazumom, koji je još uvijek na snazi, u biti predviđa da Tajništvo IMO‑a i Komisija surađuju i međusobno se savjetuju u područjima od zajedničkog interesa u skladu s pravilima koja će se međusobno definirati u svakom pojedinačnom slučaju, razmjenjuju informacije i uzajamno se obavješćuju o svim aktivnostima i predviđenim programima rada koji mogu biti od interesa za jednu ili drugu stranu. Usto, na temelju navedenog sporazuma Tajništvo IMO‑a poziva Komisiju na upućivanje promatrača na konferencije koje organizira IMO i na sastanke njegovih tijela koji mogu utjecati na pitanja od interesa za Uniju.
10
IMO, osim svojih glavnih tijela, odnosno Skupštine, Vijeća i Tajništva, ima pet odbora, među kojima su i Odbor za zaštitu morskog okoliša (u daljnjem tekstu: MEPC) te Odbor za pomorsku sigurnost, koji imaju ovlasti odlučivanja prilikom provedbe konvencija donesenih pod njegovim okriljem ili za koje je on odgovoran.
11
Točkom 1.5., naslovljenom „Ciljevi”, revidiranog dokumenta o organizaciji rada i radnim metodama Odbora za pomorsku sigurnost, MEPC‑a i njihovih podrednih tijela (MSC‑MEPC.1/Circ.5/Rev.1 od 13. lipnja 2018., u daljnjem tekstu: Pravilnik MSC‑MEPC), određuje se:
„Odredbe ovog dokumenta odnose se na postizanje sljedećih ciljeva:
[…]
6.
osigurati najveće moguće sudjelovanje svih država članica i organizacija sa statusom promatrača u radu odborâ i njihovih pomoćnih tijela;
[…]” [neslužbeni prijevod]
12
U skladu s člankom 5. stavkom 3. Poslovnika MEPC‑a, glavni tajnik tog odbora poziva ostale međuvladine organizacije s kojima je sklopljen poseban sporazum ili aranžman i nevladine međunarodne organizacije s kojima je IMO uspostavio odnose da pošalju svoje promatrače na svaku sjednicu odbora na kojoj se raspravlja o pitanjima koja ih se izravno tiču.
Okolnosti spora
13
Među konvencijama koje su sklopljene pod okriljem IMO‑a jest i Međunarodna konvencija o sprečavanju onečišćenja s brodova, potpisana u Londonu 2. studenoga 1973., kako je dopunjena dvama protokolima donesenima 1978. i 1997. (u daljnjem tekstu: MARPOL konvencija). Sve države članice stranke su te konvencije, ali Unija nije.
14
Na temelju MARPOL konvencije IMO je usvojio određen broj obveznih mjera za smanjenje emisija stakleničkih plinova zbog međunarodnog pomorskog prometa. Trenutačno se razmatraju i druge mjere.
15
MEPC je tijelo odlučivanja koje je odgovorno za provedbu MARPOL konvencije.
16
Vijeće IMO‑a odobrilo je odluku MEPC‑a o osnivanju Radne skupine za smanjenje emisija stakleničkih plinova s brodova, koja se sastaje između sjednica [MEPC‑a] (Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships, u daljnjem tekstu: ISWG–GHG), i zadužena je za izvještavanje MEPC‑a tijekom njegovih zasjedanja.
17
MEPC je ovlastio ISWG‑GHG da iznese konkretne prijedloge za poticanje korištenja alternativnih goriva s niskom i nultom stopom ugljika, pri čemu se ti prijedlozi moraju odnositi, među ostalim, na definiranje smjernica o intenzitetu emisija stakleničkih plinova/ugljika tijekom životnog ciklusa za sve relevantne vrste goriva i razvoj modelâ potpora korištenja navedenih alternativnih goriva.
18
ISWG‑GHG je u okviru tog mandata na sastanku održanom od 11. do 15. studenoga 2019. pozvao „zainteresirane države članice i međunarodne organizacije da surađuju i dostave prijedloge nacrta smjernica o intenzitetu emisija stakleničkih plinova/ugljika tijekom životnog ciklusa za sve relevantne vrste goriva”.
19
Komisija je 20. prosinca 2019. Vijeću poslala radni dokument svojih službi, naslovljen „Union submission to the seventh meeting of the [ISWG‑GHG] of the IMO in London from 23 to 27 March 2020 on the introduction of lifecycle guidelines to estimate well‑to[‑]tank greenhouse gas (GHG) emissions of sustainable alternative fuels to incentivise the uptake of sustainable alternative fuels at global level” (Podnesak Unije za sedmi sastanak [ISWG‑GHG] IMO‑a, u Londonu od 23. do 27. ožujka 2020., o uvođenju smjernica o životnom ciklusu za procjenu emisija stakleničkih plinova iz održivih alternativnih goriva u fazi „od izvora do spremnika” s ciljem poticanja korištenja održivih alternativnih goriva na svjetskoj razini) (SWD (2019) 456 final).
20
Komisija je u tom radnom dokumentu navela da je podnesak koji se nalazi u njegovu prilogu obuhvaćen isključivom vanjskom nadležnošću Unije i da je upućen Vijeću radi utvrđivanja stajališta Unije s ciljem njegova podnošenja IMO‑u. Usto, u bilješci na dnu stranice 1. navedenog radnog dokumenta bilo je navedeno kako slijedi: „Podnošenje prijedloga ili informativnih dokumenata IMO‑u o pitanjima koja su obuhvaćena isključivom vanjskom nadležnošću [Unije] radnje su vanjskog predstavljanja. Te podneske mora uputiti subjekt Unije koji na temelju Ugovora može osigurati vanjsko predstavljanje Unije, što je u pitanjima koja nisu obuhvaćena [zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom (ZVSP)] Komisija odnosno delegacija [Unije], u skladu s člankom 17. stavkom 1. UEU‑a i člankom 221. UFEU‑a”.
21
Naposljetku, u podnaslovu samog podneska bilo je navedeno da ga „upućuje Europska komisija u ime Europske unije”.
22
Radna skupina Vijeća „Pomorski promet”31. siječnja 2020. odlučila je, s jedne strane, predložiti Coreperu da se podnesak uputi IMO‑u u ime 27 država članica i Komisije, a ne u ime Unije. S druge strane, nakon što je izmijenila, među ostalim, podnaslov nacrta Komisijina podneska, pozvala je Coreper da odobri tako izmijenjen podnesak kako bi ga Predsjedništvo Vijeća uputilo IMO‑u.
23
Coreper je 5. veljače 2020. pobijanom odlukom odobrio tako izmijenjen podnesak (u daljnjem tekstu: sporni podnesak) kako bi ga Predsjedništvo Vijeća uputilo IMO‑u u ime država članica i Komisije.
24
Republika Hrvatska, koja je u to vrijeme predsjedala Vijećem, porukom elektroničke pošte od 7. veljače 2020. uputila je sporni podnesak IMO‑u u ime 27 država članica i Komisije.
Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
25
Komisija od Suda zahtijeva da poništi pobijanu odluku i održi na snazi njezine učinke kao i da Vijeću naloži snošenje troškova.
26
Vijeće zahtijeva odbijanje tužbe i nalaganje Komisiji snošenje troškova. Podredno, Vijeće u slučaju poništenja pobijane odluke zahtijeva od Suda da zadrži njezine učinke.
27
Odlukama predsjednika Suda od 15. rujna, 24. rujna, 25. rujna, 1. listopada, 6. listopada, 8. listopada i 13. listopada 2020. Kraljevini Belgiji, Češkoj Republici, Kraljevini Danskoj, Saveznoj Republici Njemačkoj, Helenskoj Republici, Francuskoj Republici, Kraljevini Nizozemskoj, Republici Finskoj i Kraljevini Švedskoj odobrena je intervencija u potporu zahtjevu Vijeća.
O tužbi
Nadležnost Suda
28
Helenska Republika u biti tvrdi da se Komisijina tužba temelji na pretpostavci, koju Vijeće osporava, da Unija ima status promatrača pri IMO‑u. Stoga bi Sud, kako bi odlučio o ovoj tužbi, najprije trebao protumačiti Konvenciju o IMO‑u kako bi utvrdio ima li Unija taj status. Međutim, ona navodi da Sud nije nadležan u tom smislu s obzirom na to da navedena konvencija nije dio prava Unije.
29
U tom pogledu, dovoljno je utvrditi, s jedne strane, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 44. do 46. svojeg mišljenja, da Helenska Republika ne osporava svojstvo pobojnosti pobijane odluke u smislu članka 263. UFEU‑a. Uostalom, Sud je već priznao dopuštenost tužbe za poništenje protiv odluke Corepera o upućivanju dokumenta za razmatranje komisiji uspostavljenoj međunarodnim sporazumom, s obzirom na to da je cilj takve odluke proizvesti pravne učinke (vidjeti u tom smislu presudu od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (ZMP Antarktika), C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, t. 59. do 67.).
30
S druge strane, Helenska Republika ne osporava da se tužbeni razlozi koje je Komisija istaknula u prilog svojoj tužbi temelje na povredi Ugovorâ, s obzirom na to da ta povreda predstavlja jedan od slučajeva za pokretanje postupka za poništenje iz drugog stavka članka 263. UFEU‑a o kojem je Sud nadležan odlučivati.
31
Točno je da Sud u načelu nije nadležan nadzirati zakonitost akata prava Unije s obzirom na odredbe međunarodnog sporazuma kojeg Unija nije stranka (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr., C‑366/10, EU:C:2011:864, t. 52. kao i navedenu sudsku praksu).
32
Međutim, na temelju ustaljene sudske prakse, kada Unija odluči izvršavati svoje nadležnosti, to treba učiniti uz poštovanje relevantnog međunarodnog prava (presude od 24. studenoga 1992., Poulsen i Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, t. 9. i od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (ZMP Antarktika), C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, t. 127.).
33
Iz toga slijedi da Sud u okviru svojih nadležnosti na temelju, među ostalim, članka 263. UFEU‑a mora uzeti u obzir relevantna pravila međunarodnog prava, u svakoj mjeri u kojoj se to uzimanje u obzir pokaže nužnim za rješavanje spora koji se pred njim vodi.
34
Doista, u ovom je slučaju za rješavanje ovog spora nužno da Sud uzme u obzir Konvenciju o IMO‑u kako bi utvrdio ima li Unija status unutar te organizacije.
35
U tim okolnostima Sud je nadležan za odlučivanje o Komisijinoj tužbi.
Meritum
36
Komisija u prilog svojoj tužbi ističe dva tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog temelji se na povredi članka 3. stavka 2. UFEU‑a i dakle isključive vanjske nadležnosti kojom Unija raspolaže u skladu s tom odredbom, s obzirom na to da bi akt koji treba donijeti tijelo osnovano međunarodnim sporazumom „mog[a]o utjecati na zajednička pravila ili izmijeniti njihov opseg”. Drugi tužbeni razlog temelji se pak na povredi šeste rečenice stavka 1. članka 17. UEU‑a i stoga Komisijinih institucionalnih ovlasti.
37
Najprije valja razmotriti drugi tužbeni razlog.
Drugi tužbeni razlog
– Argumenti stranaka
38
Komisija u potporu svojem drugom tužbenom razlogu ističe da u ovom slučaju ima ovlast vanjskog predstavljanja Unije u skladu sa šestom rečenicom stavka 1. članka 17. UEU‑a, s obzirom na to da se pobijana odluka ne odnosi na ZVSP. Ona je zbog toga te uzimajući u obzir isključivu nadležnost Unije u području kojim je obuhvaćen sporni podnesak predložila da ga „Europska komisija [uputi] u ime Europske unije”.
39
Komisija dodaje da upućivanje navedenog podneska u ime Unije nije protivno ni pravilima koja se primjenjuju na suradnju s IMO‑om, uključujući Sporazum o suradnji iz 1974., tumačen u vezi s Rezolucijom 65/276, ni Pravilniku MSC‑MEPC, konkretno njegovoj točki 1.5.6.
40
Naprotiv, s jedne strane, Rezolucijom 65/276 priznaje se novi institucionalni okvir Unije nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona. U toj se rezoluciji posebno ističe da je „na svakoj regionalnoj organizaciji da utvrdi načine vlastitog vanjskog predstavljanja”. Budući da je to priznanje općenito, činjenica da se navedena rezolucija ne primjenjuje na specijalizirane agencije Ujedinjenih naroda uopće ne utječe na njezinu relevantnost za utvrđivanje stajališta Unije i njezinih institucija u odnosu na te specijalizirane agencije. Uostalom, zajedničkom verbalnom notom od 27. studenoga 2009. Vijeće i Komisija obavijestili su IMO o pravnim posljedicama koje proizlaze iz stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, odnosno da od 1. prosinca 2009.„Europska unija ostvaruje sva prava i preuzima sve obveze Europske zajednice, uključujući preuzimanje njezina statusa u organizaciji” i da će „promjene koje iz toga proizlaze u pogledu načina predstavljanja biti pravodobno priopćene”.
41
S druge strane, točkom 1.5.6. Pravilnika MSC‑MEPC izričito se dopušta da u radu MEPC‑a sudjeluju organizacije sa statusom promatrača.
42
Međutim, Komisija ističe da je nakon donošenja pobijane odluke Predsjedništvo Vijeća uputilo sporni podnesak IMIO‑u u ime „država članica i Komisije”, a ne u ime Unije.
43
Usto, Vijeće je pogrešno smatralo da Unija ima isključivu nadležnost za samo jedan dio spornog podneska i da taj podnesak treba smatrati hibridnim po svojoj prirodi. Osim toga, ako bi se upućivanje na „Komisij[u]” trebalo shvatiti kao posredno upućivanje na Uniju, pobijanom odlukom Komisija bi bila onemogućena osigurati vanjsko predstavljanje Unije u pogledu tog dijela navedenog podneska.
44
U svakom slučaju, ovlast predstavljanja Unije koja je Ugovorima dodijeljena Komisiji podrazumijeva da Predsjedništvo Vijeća nikada ne može pravno predstavljati Uniju ni izvršavati njezine vanjske nadležnosti. Budući da je slanje spornog podneska IMO‑u porukom elektroničke pošte bila radnja vanjskog predstavljanja, time je povrijeđen članak 17. stavak 1. UEU‑a.
45
Osim toga, sama okolnost da Unija nije članica međunarodne organizacije ni na koji način ne ovlašćuje državu članicu da pojedinačnim djelovanjem u okviru svojeg sudjelovanja u toj međunarodnoj organizaciji preuzima obveze koje mogu utjecati na pravila Unije donesena radi ostvarivanja ciljeva Ugovora.
46
Uostalom, izmjene uvedene Ugovorom iz Lisabona, a rezultat kojih su, među ostalim, članak 1., članak 17. stavak 1. i članak 47. UEU‑a te članak 220. UFEU‑a, utječu na način na koji Zajednica, koja je postala Unija, sudjeluje u radu specijaliziranih agencija Ujedinjenih naroda. Konkretno, od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona Unija ostvaruje sva prava i preuzima sve obveze Zajednice, uključujući one povezane s njezinim statusom u međunarodnim organizacijama s kojima je Komisija osigurala povezanost u skladu s člankom 229. UEEZ‑a (koji je postao članak 302. UEZ‑a). Osim toga, te su pravne izmjene od tog trenutka općenito priznate na međunarodnoj razini. Najznačajniji izraz tog priznanja jest upravo Rezolucija 65/276.
47
Vijeće, koje podupiru sve države članice intervenijenti, smatra da je drugi tužbeni razlog neosnovan.
– Ocjena Suda
48
Komisija svojim drugim tužbenim razlogom tvrdi da joj je u ovom slučaju člankom 17. stavkom 1. UEU‑a dodijeljena isključiva nadležnost za osiguranje vanjskog predstavljanja Unije, tako da je na njoj da sporni podnesak uputi IMO‑u. Usto, budući da je taj podnesak sastavljen u području koje je obuhvaćeno isključivom nadležnošću Unije, Komisija smatra da je on trebao biti upućen u ime Unije, a ne u ime država članica i Komisije.
49
U tom pogledu najprije valja pojasniti da s obzirom na to da se Komisijina argumentacija može shvatiti na način da se njome prigovara da se pobijanom odlukom ovlastilo Predsjedništvo Vijeća na upućivanje IMO‑u spornog podneska ne samo u ime država članica nego i u ime Komisije, iako se Komisija tome usprotivila, takva je argumentacija očito nepravodobna jer je prvi put iznesena tek u replici. Stoga je treba smatrati nedopuštenom.
50
Što se tiče merituma ovog tužbenog razloga, kao prvo, valja podsjetiti na to da u skladu sa samim tekstom šeste rečenice stavka 1. članka 17. UEU‑a Komisija osigurava vanjsko predstavljanje Unije, osim u slučaju ZVSP‑a i drugih slučajeva predviđenih u Ugovorima koji nisu relevantni u ovom predmetu.
51
Međutim, tom se odredbom ne uvodi nikakvo razlikovanje ovisno o tome izvršava li Unija svoju isključivu vanjsku nadležnost u skladu s člankom 3. stavkom 2. UFEU‑a ili pak vanjsku nadležnost koja je podijeljena s državama članicama, bilo da to čini zajedno s njima ili da se Vijeće koristi mogućnošću internog postizanja većine koja se zahtijeva kako bi Unija sama izvršavala tu vanjsku nadležnost (vidjeti u tom smislu presudu od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (ZMP Antarktika), C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, t. 126.).
52
Iz toga slijedi da Komisijina nadležnost za predstavljanje Unije u izvršavanju njezine vanjske nadležnosti ne može ovisiti o isključivoj ili podijeljenoj prirodi te vanjske nadležnosti, koja ovisi samo o unutarnjim pravilima Unije koja ne obvezuju treće države ili druge međunarodne organizacije.
53
Kao drugo, iako je točno, kao što to u biti tvrdi Komisija, da je njezina nadležnost za osiguranje vanjskog predstavljanja Unije Ugovorima ograničena samo na temelju odstupanja koja su izričito navedena u članku 17. stavku 1. UEU‑a, u slučaju kada Unija kao subjekt međunarodnog prava odluči izvršavati svoje nadležnosti, takvo se izvršavanje ipak mora provoditi uz poštovanje relevantnog međunarodnog prava, kao što je to već navedeno u točki 32. ove presude.
54
Doista, s jedne strane, iz članka 4. Konvencije o IMO‑u proizlazi da joj mogu pristupiti samo države. Stoga, iako su sve države članice Unije članice IMO‑a, sama Unija to nije.
55
S druge strane, točno je da u skladu s člankom 25. točkom (a) te konvencije Vijeće IMO‑a može zaključivati sporazume ili aranžmane u vezi s odnosima s drugim organizacijama i da u skladu s člankom 66. navedene konvencije IMO može u pitanjima koja su unutar njegove nadležnosti surađivati s drugim međuvladinim organizacijama koje nisu specijalizirane agencije Ujedinjenih naroda, ali čiji su interesi i aktivnosti povezani s ciljevima IMO‑a.
56
Uostalom, u tom je kontekstu Komisija na temelju članka 229. UEEZ‑a sklopila s IMO‑om Sporazum o suradnji iz 1974., kojim se, među ostalim, predviđa mogućnost da Komisija sudjeluje kao promatrač u radu IMO‑a čime joj se, dakle, omogućuje da u vlastito ime upućuje podneske toj organizaciji.
57
Međutim, nesporno je da ni Zajednica ni Unija, koja ju je zamijenila, nisu sklopili sporazum s IMO‑om, tako da Unija ne raspolaže nikakvim statusom u okviru IMO‑a.
58
Doista, iz sadržaja spisa i diskusija na raspravi proizlazi da tijela IMO‑a na temelju propisa primjenjivih na tu organizaciju smatraju da samo međuvladine organizacije s kojima je IMO sklopio sporazume mogu sudjelovati u njegovu radu, među ostalim, upućivanjem podnesaka radi donošenja pravnih akata. Uostalom, na temelju takvog stajališta glavni tajnik IMO‑a 14. veljače 2005. odbio je podnesak koji je Kraljevina Nizozemska uputila u ime Zajednice kao odgovor na poziv koji je IMO uputio međuvladinim organizacijama jer Zajednica nije bila članica IMO‑a niti je imala status promatrača u okviru te organizacije.
59
U tom je kontekstu doduše točno, prvo, da se točkom 1.5.6. Pravilnika MSC‑MEPC‑a predviđa aktivno sudjelovanje organizacija koje imaju status promatrača u radu MEPC‑a, drugo, da u skladu s člankom 5. stavkom 3. Poslovnika MEPC‑a međuvladine organizacije koje su različite od IMO‑a i s kojima je sklopljen poseban sporazum ili aranžman i nevladine međunarodne organizacije s kojima je IMO uspostavio odnose mogu u okviru tog odbora biti predstavljene posredstvom promatrača i, treće, da je sporni podnesak upućen IMO‑u kao odgovor na poziv ISWG‑GHG‑a naveden u točki 18. ove presude, koji je bio upućen „zainteresiranim državama članicama i međunarodnim organizacijama”. Međutim, te okolnosti ne podrazumijevaju da je Unija, koja nije bila međunarodna organizacija koja ima status promatrača pri IMO‑u i s kojom on nije sklopio nikakav poseban sporazum ili aranžman, kao što je to navedeno u točki 57. ove presude, bila ovlaštena uputiti sporni podnesak u svoje ime.
60
Iz toga slijedi da Unija, za razliku od Komisije koja je s IMO‑om sklopila Sporazum o suradnji iz 1974., nema nikakvu osnovu koja bi joj omogućila da sama sudjeluje u radu agencija i odbora te organizacije.
61
Uostalom, Komisija je u svojoj Preporuci Vijeću radi odobravanja Komisiji otvaranja i vođenja pregovora s IMO‑om o uvjetima i načinima pristupanja Europske zajednice (SEC (2002) 381 final) navela da Zajednica nema pravo sudjelovati u radu IMO‑a i da je stoga u njezinu interesu pristupiti Sporazumu o IMO‑u.
62
Komisija ipak ističe da stupanje na snagu Ugovora iz Lisabona, a osobito uvođenje trećeg stavka članka 1. i članka 47. UEU‑a kao i članka 220. UFEU‑a, podrazumijeva da je Unija imala pravo postupati u svoje ime u okviru IMO‑a.
63
U tom pogledu, s jedne strane, što se tiče trećeg stavka članka 1. i članka 47. UEU‑a, valja navesti da se njima propisuje, odgovarajuće, da Unija zamjenjuje i nasljeđuje Zajednicu te da ima pravnu osobnost. Tu su pravnu posljedicu u vezi s Ugovorom iz Lisabona Vijeće i Komisija priopćili IMO‑u zajedničkom verbalnom notom od 27. studenoga 2009. te je ona uzeta u obzir u Rezoluciji 65/276 Opće skupštine Ujedinjenih naroda.
64
Međutim, povrh činjenice da se ta rezolucija ne primjenjuje na specijalizirane agencije Ujedinjenih naroda, kao što je to potvrdio glavni tajnik Ujedinjenih naroda u noti od 1. lipnja 2011., ni navedenom se rezolucijom ni verbalnom notom od 27. studenoga 2009., osobito zbog njezine jednostranosti, u svakom slučaju Uniji ne može u okviru IMO‑a dodijeliti status kojim Zajednica nije raspolagala.
65
S druge strane, točno je da se člankom 220. UFEU‑a Uniji dodjeljuje nadležnost za uspostavljanje „odgovarajuć[ih] oblik[a] suradnje s tijelima Ujedinjenih naroda i njihovi[h] specijalizirani[h] agencij[a]”, dok se člankom 229. UEEZ‑a Komisiji povjeravao zadatak „osigurava[nja] održavanj[a] svih odgovarajućih odnosa s tijelima Ujedinjenih naroda [i] njihovih specijaliziranih [agencija]”.
66
Međutim, donošenje članka 220. UFEU‑a nema za posljedicu to da je Unija zamijenila Komisiju kao stranku sporazumâ o suradnji koje je ona sklopila na temelju članka 229. UEEZ‑a, kao što je to Sporazum o suradnji iz 1974. Naime, iako je stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona Unija zamijenila i naslijedila Zajednicu u skladu s trećim stavkom članka 1. UEU‑a, ni tom posljednjom odredbom ni bilo kojom drugom odredbom Ugovorâ nije predviđeno da Unija može zamijeniti Komisiju.
67
Kao treće, činjenica da Unija nije članica IMO‑a i da nije s njim sklopila posebne sporazume koji bi joj omogućavali sudjelovanje u radu te organizacije nije zapreka mogućnosti da se njezina vanjska nadležnost stvarno izvršava u tom području.
68
U tu svrhu, s jedne strane, valja osigurati da Unija može izvršavati svoju nadležnost na unutarnjoj razini i da ona prilikom njezina izvršavanja definira svoje stajalište u skladu s postupkom primjenjivim na predmetno područje.
69
S druge strane, kada Unija nije članica međunarodne organizacije te joj je stoga relevantnim međunarodnim pravom onemogućeno da u okviru takve organizacije izvršava svoju nadležnost na vanjskoj razini, tu nadležnost mogu izvršavati, među ostalim, države članice koje u interesu Unije djeluju zajedno na temelju dužnosti lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a. U tom kontekstu, državama članicama ne može biti onemogućeno uputiti podneske toj organizaciji, bilo da se odnose na područja koja su obuhvaćena isključivom nadležnošću Unije ili nadležnošću koju ona dijeli s državama članicama (vidjeti u tom smislu mišljenje 2/91 (Konvencija MOR‑a br. 170), od 19. ožujka 1993., EU:C:1993:106, t. 5., presudu od 12. veljače 2009., Komisija/Grčka, C‑45/07, EU:C:2009:81, t. 31. i Mišljenje 1/13 (Pristupanje trećih država Haškoj konvenciji), od 14. listopada 2014., EU:C:2014:2303, t. 44.).
70
U ovom je slučaju nesporno da je Vijeće na prijedlog Komisije odobrilo podnesak Unije koji je trebalo uputiti IMO‑u, pri čemu Komisija, kao što je to potvrdila na raspravi, ne osporava ni način odobrenja ni sadržaj.
71
S obzirom na navedeno, taj podnesak u svakom slučaju nije mogao biti upućen IMO‑u u ime Unije, a da se pritom ne povrijede pravila kojima je uređen rad te organizacije, zbog razloga izloženih u točkama 53. do 66. ove presude, neovisno o okolnosti je li taj podnesak obuhvaćen isključivom ili podijeljenom nadležnošću Unije. Stoga je Vijeće pravilno smatralo da su države članice sporni podnesak morale uputiti u svoje ime, djelujući zajedno u interesu Unije.
72
Što se tiče, kao četvrto i posljednje, Komisijina argumenta prema kojem Republika Hrvatska nije mogla uputiti sporni podnesak a da ne povrijedi vanjsku nadležnost Unije i Komisijinu ovlast vanjskog predstavljanja, točno je da sama okolnost da Unija nije članica međunarodne organizacije ne ovlašćuje državu članicu, koja djeluje pojedinačno u okviru svojeg sudjelovanja u međunarodnoj organizaciji, da preuzme obveze koje mogu utjecati na pravila Unije donesena u svrhu ostvarenja ciljeva Ugovora (presuda od 12. veljače 2009., Komisija/Grčka, C‑45/07, EU:C:2009:81, t. 30.).
73
Međutim, u ovom slučaju iz poruke elektroničke pošte koju je 7. veljače 2020. Republika Hrvatska poslala IMO‑u proizlazi da je ona, djelujući u ime država članica i Komisije, samo uputila toj organizaciji sporni podnesak država članica i Komisije.
74
Točno je da su države članice mogle, s obzirom na uspostavljene odnose Komisije s IMO‑om na temelju Sporazuma o suradnji iz 1974. i budući da se ne čini da je to protivno relevantnom međunarodnom pravu, povjeriti Komisiji zadaću osiguranja njihova predstavljanja u zajedničkom izvršavanju vanjske nadležnosti u interesu Unije čije je izvršavanje bilo zapriječeno Uniji na temelju primjenjivih pravila Konvencije o IMO‑u.
75
Međutim, nijednom odredbom Ugovorâ ne zahtijeva se da države članice Komisiji povjere zadaću osiguranja njihova predstavljanja, iako to nije protivno relevantnom međunarodnom pravu.
76
Naime, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 84. svojeg mišljenja, člankom 17. stavkom 1. UEU‑a Komisiji se dodjeljuje, osim u slučaju odstupanja koja su izričito navedena u njemu, samo isključiva nadležnost osiguranja predstavljanja Unije, a ne država članica, čak i kada one djeluju zajedno u interesu Unije.
77
Stoga valja utvrditi da države članice ostaju slobodne u svakom pojedinačnom slučaju odlučiti o načinima svojeg vanjskog predstavljanja, među ostalim i kada djeluju zajedno u interesu Unije. U tu svrhu ništa ne sprečava navedene države članice da među sobom za to zaduže državu članicu koja osigurava predsjedanje Vijećem, pod uvjetom da ta država članica ne djeluje ni pojedinačno ni u ime Unije.
78
Uzimajući u obzir sve navedeno, drugi tužbeni razlog treba odbiti.
Prvi tužbeni razlog
79
Komisija svoj prvi tužbeni razlog iznosi samo kako bi se utvrdilo da je Unija u ovom slučaju imala isključivu nadležnost i da je stoga sporni podnesak trebao biti upućen u ime Unije.
80
Međutim, zbog razloga navedenih u točkama 51., 52. i 54. ove presude Unija u svakom slučaju nije mogla sama uputiti taj podnesak IMO‑u uz poštovanje relevantnog međunarodnog prava, neovisno o isključivoj ili podijeljenoj prirodi njezine vanjske nadležnosti kojom je taj podnesak obuhvaćen.
81
Slijedom toga, kao što je to u biti istaknuo i nezavisni odvjetnik u točki 97. svojeg mišljenja, prvi tužbeni razlog je bespredmetan i stoga ga treba odbiti.
82
Budući da nije prihvaćen nijedan tužbeni razlog, tužbu valja u cijelosti odbiti.
Troškovi
83
Članak 138. stavak 1. Poslovnika Suda određuje da je stranka koja ne uspije u postupku dužna, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. U ovom slučaju, budući da Komisija nije uspjela u svojem tužbenom zahtjevu, treba joj naložiti da, osim vlastitih troškova, snosi i troškove Vijeća, sukladno zahtjevu te institucije.
84
Osim toga, u skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga će Kraljevina Belgija, Češka Republika, Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka, Helenska Republika, Francuska Republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Finska i Kraljevina Švedska snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Tužba se odbija.
2.
Europskoj komisiji nalaže se snošenje vlastitih troškova i troškova Vijeća Europske unije.
3.
Kraljevina Belgija, Češka Republika, Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka, Helenska Republika, Francuska Republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Finska i Kraljevina Švedska snose vlastite troškove.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski