62016CC0195
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
MICHAL BOBEK
vom 16. Mai 2017 (
1
)
Rechtssache C‑195/16
Staatsanwaltschaft Offenburg
gegen
I
(Vorabentscheidungsersuchen des Amtsgerichts Kehl [Deutschland])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Beförderung – Führerschein – Gegenseitige Anerkennung – Tragweite – Von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellte vorläufige Bescheinigung zum Nachweis der Fahrerlaubnis in seinem Hoheitsgebiet – Strafverfahren wegen Nichtvorlage eines Führerscheins – Unterscheidung zwischen Fahrerlaubnis und Führerschein – Natur der Sanktionen – Verwaltungsrechtlich oder strafrechtlich“
I. Einleitung
1.
I (der Angeschuldigte) hatte seine Fahrprüfung in Frankreich bestanden. Bis zur Ausstellung seines endgültigen Führerscheins wurde ihm eine vorläufige Bescheinigung zum Nachweis des Erwerbs der Fahrerlaubnis erteilt. Einen Monat später wurde er beim Führen eines Personenkraftwagens in Kehl, Deutschland, angehalten. Die von ihm vorgelegte vorläufige französische Bescheinigung wurde nicht als nach deutschem Recht anzuerkennendes Dokument akzeptiert. Er wurde des Vergehens des Fahrens ohne Fahrerlaubnis angeschuldigt.
2.
Vor dem Hintergrund dieses Sachverhalts hat das nationale erstinstanzliche Strafgericht, das Amtsgericht Kehl (Deutschland), dem Gerichtshof zwei Gruppen von Fragen vorgelegt: Erstens möchte es wissen, welche Arten von Dokumenten die Mitgliedstaaten nach primärem und sekundärem Unionsrecht als Nachweis für die Existenz einer Fahrerlaubnis anzuerkennen verpflichtet sind. Sind nur endgültige standardisierte Führerscheine anzuerkennen? Oder sind auch von den zuständigen Behörden eines anderen Mitgliedstaats ausgestellte vorläufige Bescheinigungen anzuerkennen? Zweitens möchte es wissen, welche Art von Sanktion ein Mitgliedstaat gegen Personen verhängen darf, die zwar eine Fahrerlaubnis erworben haben, diese aber noch nicht mit einem in der endgültigen standardisierten Form, wie sie im einschlägigen sekundären Unionsrecht vorgesehen ist, ausgestellten Führerschein nachweisen können.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
1.
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)
3.
Art. 18 Abs. 1 AEUV lautet: „Unbeschadet besonderer Bestimmungen der Verträge ist in ihrem Anwendungsbereich jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten.“
4.
Art. 21 Abs. 1 AEUV bestimmt: „Jeder Unionsbürger hat das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in den Verträgen und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten.“
5.
Art. 45 Abs. 1 AEUV sieht vor: „Innerhalb der Union ist die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gewährleistet.“
6.
Nach Art. 49 AEUV sind „Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats … verboten“.
7.
Art. 56 Abs. 1 AEUV bestimmt: „Die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Union für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, sind nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten.“
2.
Richtlinie 2006/126
8.
Im zweiten Erwägungsgrund der Führerscheinrichtlinie (
2
) (im Folgenden: Richtlinie) heißt es: „Die Regelungen zum Führerschein sind wesentliche Bestandteile der gemeinsamen Verkehrspolitik, tragen zur Erhöhung der Verkehrssicherheit bei und erleichtern die Freizügigkeit der Personen, die sich in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen, der den Führerschein ausgestellt hat, niederlassen. … Trotz der bei der Harmonisierung der Vorschriften für den Führerschein erzielten Fortschritte bestehen bei den Vorschriften über die Häufigkeit der Erneuerung von Führerscheinen und über die Fahrzeugunterklassen weiterhin erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten, die zur Unterstützung der Durchführung der Gemeinschaftspolitik eine stärkere Harmonisierung erforderlich machen.“
9.
Der dritte Erwägungsgrund lautet: „Die in der Richtlinie 91/439/EWG vorgesehene Möglichkeit, nationale Bestimmungen über die Gültigkeitsdauer zu erlassen, führt dazu, dass unterschiedliche Regelungen der einzelnen Mitgliedstaaten nebeneinander bestehen und in den Mitgliedstaaten mehr als 110 verschiedene Führerscheinmuster gültig sind. Dies führt zu Transparenzproblemen für Bürger, Ordnungskräfte und Führerscheinbehörden und zur Fälschung von Dokumenten, die zuweilen Jahrzehnte alt sind.“
10.
Nach dem fünften Erwägungsgrund „[sollten v]or dem Beginn der Anwendung dieser Richtlinie erteilte oder erworbene Fahrerlaubnisse … unberührt bleiben“.
11.
Im achten Erwägungsgrund heißt es: „Aus Gründen der Straßenverkehrssicherheit sollten die Mindestvoraussetzungen für die Erteilung einer Fahrerlaubnis festgelegt werden. Die Normen für die von den Fahrern abzulegenden Prüfungen und für die Erteilung der Fahrerlaubnis müssen harmonisiert werden. …“
12.
Art. 1 Abs. 1 bestimmt: „Die Mitgliedstaaten führen einen nationalen Führerschein gemäß den Bestimmungen dieser Richtlinie nach dem in Anhang I wiedergegebenen EG-Muster ein. Das Emblem auf Seite 1 des EG-Muster-Führerscheins enthält das Unterscheidungszeichen des ausstellenden Mitgliedstaats.“
13.
Gemäß Art. 2 Abs. 1 „[werden d]ie von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine … gegenseitig anerkannt“.
14.
Nach Art. 3 Abs. 3 „[stellen d]ie Mitgliedstaaten … sicher, dass bis zum 19. Januar 2033 alle ausgestellten oder in Umlauf befindlichen Führerscheine alle Anforderungen dieser Richtlinie erfüllen“.
15.
Art. 4 Abs. 1 bestimmt: „Der Führerschein nach Artikel 1 berechtigt zum Führen von Kraftfahrzeugen der nachstehend definierten Klassen. …“
16.
Art. 5 Abs. 1 lautet: „Im Führerschein ist zu vermerken, unter welchen Bedingungen der Fahrer berechtigt ist, das Fahrzeug zu führen.“
17.
Art. 7 Abs. 1 sieht vor: „Ein Führerschein darf nur an Bewerber ausgestellt werden, die
a)
eine Prüfung der Fähigkeiten und Verhaltensweisen sowie eine theoretische Prüfung bestanden haben und die gesundheitlichen Anforderungen nach Maßgabe der Anhänge II und III erfüllen;
…“
B. Deutsches Recht
1.
Fahrerlaubnis-Verordnung
18.
§ 4 der Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (
3
) (FeV) enthält Vorschriften über die Erlaubnispflicht und Ausweispflicht für das Führen von Kraftfahrzeugen:
„(1)   Wer auf öffentlichen Straßen ein Kraftfahrzeug führt, bedarf der Fahrerlaubnis. …
(2)   Die Fahrerlaubnis ist durch eine gültige amtliche Bescheinigung (Führerschein) nachzuweisen. Der Führerschein ist beim Führen von Kraftfahrzeugen mitzuführen und zuständigen Personen auf Verlangen zur Prüfung auszuhändigen. Der Internationale Führerschein oder der nationale ausländische Führerschein und eine mit diesem nach § 29 Absatz 2 Satz 2 verbundene Übersetzung ist mitzuführen und zuständigen Personen auf Verlangen zur Prüfung auszuhändigen.
(3)   Abweichend von Absatz 2 Satz 1 kann die Fahrerlaubnis auch durch eine andere Bescheinigung als den Führerschein nachgewiesen werden, soweit dies ausdrücklich bestimmt oder zugelassen ist. Absatz 2 Satz 2 gilt für eine Bescheinigung im Sinne des Satzes 1 entsprechend.“
19.
§ 22 („Verfahren bei der Behörde und der Technischen Prüfstelle“) sieht vor:
„…
(3)   Liegen alle Voraussetzungen für die Erteilung der Fahrerlaubnis vor, hat die Fahrerlaubnisbehörde den Führerschein ausfertigen zu lassen und auszuhändigen.
(4)   … Der Sachverständige oder Prüfer oder sonst die Fahrerlaubnisbehörde händigt, wenn die Prüfung bestanden ist, den Führerschein nach dem Einsetzen des Aushändigungsdatums aus. Er darf nur ausgehändigt werden, wenn die Identität des Bewerbers zweifelsfrei feststeht. Hat der Sachverständige oder Prüfer den Führerschein ausgehändigt, teilt er dies der Fahrerlaubnisbehörde unter Angabe des Aushändigungsdatums mit. Außerdem hat er der Fahrerlaubnisbehörde die Ausbildungsbescheinigung zu übersenden. Die Fahrerlaubnis wird durch die Aushändigung des Führerscheins oder, wenn der Führerschein nicht vorliegt, ersatzweise durch eine nur im Inland als Nachweis der Fahrerlaubnis geltende befristete Prüfungsbescheinigung nach Anlage 8a erteilt.“
20.
§ 29 sieht unter bestimmten Voraussetzungen die Anerkennung ausländischer Fahrerlaubnisse vor. Er bestimmt:
„(1)   Inhaber einer ausländischen Fahrerlaubnis dürfen im Umfang ihrer Berechtigung im Inland Kraftfahrzeuge führen, wenn sie hier keinen ordentlichen Wohnsitz nach § 7 haben. …
(2)   Die Fahrerlaubnis ist durch einen gültigen nationalen oder Internationalen Führerschein … nachzuweisen. Ausländische nationale Führerscheine, die nicht in deutscher Sprache abgefasst sind [oder] die nicht in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union … ausgestellt worden sind, müssen mit einer Übersetzung verbunden sein …
(3)   Die Berechtigung nach Absatz 1 gilt nicht für Inhaber ausländischer Fahrerlaubnisse,
1.
die lediglich im Besitz eines Lernführerscheins oder eines anderen vorläufig ausgestellten Führerscheins sind,
…“
21.
Nach § 75 Nr. 4 ist der Verstoß gegen die Pflicht, einen Führerschein mitzuführen (und zuständigen Behörden auf Verlangen zur Prüfung auszuhändigen), eine Ordnungswidrigkeit.
2.
Straßenverkehrsgesetz
22.
§ 21 des Straßenverkehrsgesetzes (
4
) (StVG) sieht folgende Strafen vor:
„(1)   Mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe wird bestraft, wer … ein Kraftfahrzeug führt, obwohl er die dazu erforderliche Fahrerlaubnis nicht hat …
(2)   Mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Monaten oder mit Geldstrafe bis zu 180 Tagessätzen wird bestraft, wer … eine Tat nach Absatz 1 fahrlässig begeht …“
III. Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
23.
Am 17. April 2015 bestand der in Frankreich ansässige Angeschuldigte dort seine Fahrerlaubnisprüfungen. Er hatte daher Anspruch auf die Erteilung eines Führerscheins zum Führen von Kraftfahrzeugen der Klasse B. In Frankreich wird der endgültige Führerschein nicht sofort ausgestellt. Die Ausstellung kann mehrere Wochen oder Monate dauern (
5
). Nach Ablegung seiner Prüfungen erhielt der Angeschuldigte daher eine vorläufige Bescheinigung (das Certificat d’Examen du Permis de Conduire oder CEPC) (
6
).
24.
Etwa einen Monat später, am 15. Mai 2015, wurde der Angeschuldigte beim Führen eines Kraftfahrzeugs in Kehl angehalten. Er konnte keinen gültigen Führerschein vorlegen. Er legte jedoch seine vorläufige Bescheinigung – das CEPC – in Verbindung mit einem amtlichen Identitätsdokument vor.
25.
Die Staatsanwaltschaft Offenburg schuldigte ihn der Straftat des Fahrens ohne Fahrerlaubnis, eines Vergehens gemäß § 21 StVG an. Sein vorläufiges Zertifikat sei nur im Staatsgebiet Frankreichs gültig. Es werde in Deutschland nach deutschem Recht nicht als gültige Fahrberechtigung anerkannt.
26.
Die Staatsanwaltschaft beantragte beim erstinstanzlichen Gericht, dem Amtsgericht Kehl, den Erlass eines Strafbefehls gegen den Angeschuldigten. Dieses Gericht hegt Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit einer etwaigen strafrechtlichen Verurteilung mit einer Reihe von Vorschriften des Unionsrechts. Es möchte wissen, ob der Angeschuldigte unionsrechtlich betrachtet tatsächlich über eine Berechtigung zum Führen eines Kraftfahrzeugs in Deutschland verfügte. Sollte diese Form des Nachweises der Fahrerlaubnis anzuerkennen und infolgedessen keine Straftat begangen worden sein, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob gleichwohl der Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit erfüllt ist.
27.
Mit Beschluss vom 22. März 2016 hat das Amtsgericht Kehl dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1.
Ist das Recht der Europäischen Union, insbesondere Art. 2 der Richtlinie 2006/126 oder die Art. 18, 21, 45, 49 und 56 AEUV, dahin auszulegen, dass es einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegensteht, die die Anerkennung einer in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen Fahrerlaubnis verweigert, insbesondere wenn diese Fahrerlaubnis nach den Vorgaben der Richtlinie 2006/126 erworben wurde?
2.
Ist das Recht der Europäischen Union, insbesondere Art. 2 der Richtlinie 2006/126 oder die Art. 18, 21, 45, 49 und 56 AEUV, dahin auszulegen, dass es einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegensteht, die die Anerkennung eines Legitimationspapiers, welches einem Inhaber einer in einem anderen Mitgliedstaat nach den Vorgaben der Richtlinie 2006/126 erworbenen Fahrerlaubnis von diesem Mitgliedstaat ausgestellt wurde, verweigert, auch wenn dieser Mitgliedstaat die Geltung dieses Legitimationspapiers zeitlich und auf das eigene Hoheitsgebiet beschränkt hat und dieses Legitimationspapier darüber hinaus nicht die Vorgaben des Führerscheinmusters der Richtlinie 2006/126 erfüllt?
3.
Für den Fall der Verneinung der Frage 1: Ist das Recht der Europäischen Union, insbesondere Art. 2 der Richtlinie 2006/126 oder die Art. 18, 21, 45, 49 und 56 AEUV, dahin auszulegen, dass es einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegensteht, die das Führen eines Kraftfahrzeugs wegen eines Vergehens mit einer Kriminalstrafe bedroht, weil der Fahrzeugführer nicht über das Recht zum Fahren verfüge, obwohl dieser Fahrzeugführer in einem anderen Mitgliedstaat eine Fahrerlaubnis nach den Vorgaben der Richtlinie 2006/126 erworben hat, ohne darüber jedoch durch ein Legitimationspapier, welches dem Führerscheinmuster der Richtlinie 2006/126 entspricht, Nachweis führen zu können?
4.
Für den Fall der Verneinung der Frage 2: Ist das Recht der Europäischen Union, insbesondere Art. 2 der Richtlinie 2006/126 oder die Art. 18, 21, 45, 49 und 56 AEUV, dahin auszulegen, dass es einer Regelung eines Mitgliedstaats, in dem einem Führerscheinbewerber regelmäßig unmittelbar nach Bestehen der praktischen Fahrprüfung der endgültige Führerschein ausgehändigt wird, entgegensteht, die das Führen eines Kraftfahrzeugs wegen einer Ordnungswidrigkeit mit einer Polizeistrafe bedroht, weil der Fahrzeugführer, der in einem anderen Mitgliedstaat die Fahrerlaubnis entsprechend der Vorgaben der Richtlinie 2006/126 erworben hat, bei der Fahrt keinen endgültigen Führerschein zum Nachweis seiner Fahrberechtigung mit sich führt, weil ihm ein solcher Führerschein wegen der Besonderheiten des Verfahrens über die Ausstellung des endgültigen Führerscheins in diesem Mitgliedstaat, auf die der Fahrzeugführer keinen Einfluss hat, noch nicht ausgestellt wurde, er stattdessen aber eine amtliche Bescheinigung über das Vorliegen der für den Erwerb der Fahrerlaubnis notwendigen Voraussetzungen bei der Fahrt mit sich führt?
28.
Das Königreich der Niederlande, die Republik Polen und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.
IV. Würdigung
29.
Mit der ersten und der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, nur einen standardisierten und endgültigen, im Einklang mit der Richtlinie 2006/126 ausgestellten Führerschein als gültiges Dokument, in dem das Recht zum Führen eines Fahrzeugs bestätigt wird, anzuerkennen, oder ob sie verpflichtet sind, andere Dokumente anzuerkennen, die ebenfalls zeigen, dass dieses Recht in einem anderen Mitgliedstaat besteht. Mit der dritten und der vierten Frage möchte es wissen, welche Art von Sanktionen gegebenenfalls gegen Fahrzeugführer verhängt werden dürfen, die in einem Mitgliedstaat ein Recht zum Führen eines Fahrzeugs erworben haben, es jedoch noch nicht mit einem endgültigen, standardisierten Führerschein nachweisen können.
30.
Das vorlegende Gericht hat seine Fragen im Hinblick auf zwei Kategorien unionsrechtlicher Vorschriften gestellt: die Richtlinie, aber auch eine Reihe von Bestimmungen des Primärrechts, und zwar die Bestimmungen des AEU-Vertrags über die Freizügigkeit, das Diskriminierungsverbot und die Unionsbürgerschaft. Ich pflichte dem vorlegenden Gericht bei, dass beide Kategorien von Vorschriften im vorliegenden Fall von Bedeutung sind. Um der Klarheit der Darstellung willen werde ich mich mit ihnen jedoch gesondert und nacheinander befassen.
31.
Diese Schlussanträge haben daher folgenden Aufbau: Als Vorbemerkung werde ich zunächst die beiden für den vorliegenden Fall zentralen Begriffe voneinander abgrenzen: Fahrerlaubnis einerseits und Führerschein andererseits (A). Sodann werde ich prüfen, welche Pflichten die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie haben (B), bevor ich beurteilen werde, welche Verpflichtungen sich insgesamt aus den Verträgen ergeben, wenn Sanktionen in Bereichen verhängt werden, für die das Primärrecht der Union gilt (C).
A. Eine terminologische Notiz: „Fahrerlaubnis“ und „Führerschein“
32.
Es gibt eine klare Unterscheidung, die sowohl im Unionsrecht als auch in einer Reihe nationaler Rechtsordnungen anzutreffen ist: (die Entstehung bzw.) das Bestehen eines Rechts, eine bestimmte Tätigkeit wie das Recht zum Führen eines Fahrzeugs auszuüben, ist davon zu unterscheiden, dass der Inhaber des Rechts in der Lage ist, es durch Vorlage des entsprechenden Dokuments (ob es nun Zertifikat, Bescheinigung oder Legitimationspapier genannt wird) wie eines „Führerscheins“ nachzuweisen. Ein Recht entsteht, sobald alle gesetzlich vorgeschriebenen Voraussetzungen erfüllt sind. Sind sie erfüllt, wird zur Bestätigung dafür ein entsprechendes Zertifikat erteilt (
7
).
33.
Auf der Ebene des Unionsrechts wird diese Unterscheidung im Zusammenhang mit Führerscheinen sowohl in der Richtlinie selbst als auch in der ihr vorausgegangenen Rechtsprechung des Gerichtshofs getroffen.
34.
Wie schon ihr Titel andeutet, ist das primäre Anliegen der Richtlinie die Harmonisierung und Standardisierung der Bescheinigung, also des Führerscheins. Sie berührt jedoch auch das Recht zum Führen eines Fahrzeugs, indem sie einige inhaltliche Mindestvoraussetzungen aufstellt, die erfüllt sein müssen, damit dieses Recht erworben wird. Insbesondere werden in Art. 4 und Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie in Verbindung mit ihren Anhängen II und III neben dem Alter ein Mindeststandard für Fahrprüfungen und die Ausstellung der Bescheinigung sowie Mindestanforderungen an die körperliche und geistige Tauglichkeit zum Führen eines Kraftfahrzeugs festgelegt (
8
).
35.
Ferner ist die Rechtssache Skanavi (
9
) ein Fall, der vor dem Erlass der Richtlinie 2006/126 liegt. Der Gerichtshof hat in diesem Urteil, wenngleich in einem etwas anderen tatsächlichen Zusammenhang, allgemein festgestellt, dass „die Ausstellung eines Führerscheins durch einen Mitgliedstaat im Austausch gegen den von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerschein nicht das Recht zum Führen eines Kraftfahrzeugs im Aufnahmestaat begründet, das unmittelbar durch das Gemeinschaftsrecht verliehen wird, sondern das Bestehen eines solchen Rechts bestätigt“ (
10
).
36.
Der Gerichtshof hat also eindeutig anerkannt, dass ein Führerschein lediglich ein Nachweis für ein bestehendes Recht zum Führen eines Fahrzeugs ist. Dieses Recht bedeutet, dass alle Voraussetzungen, die nach der Richtlinie einer Person das Führen eines Fahrzeugs erlauben, erfüllt sind. Der „Führerschein“ ist seinerseits das in der Richtlinie geforderte, in standardisierter Form ausgestellte endgültige Dokument, das dieses Recht nachweist. Wie der Gerichtshof ausgeführt hat, ist „[d]er Besitz eines von einem Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins … als Nachweis dafür anzusehen, dass der Inhaber dieses Führerscheins am Tag seiner Ausstellung diese Voraussetzungen erfüllte“ (
11
). Die Fahrerlaubnis leitet sich also aus einem rechtlichen Ereignis, nämlich der tatsächlichen Erfüllung aller für ihren Erwerb erforderlichen physischen, geistigen und intellektuellen Voraussetzungen, ab. Demgegenüber ist das Dokument in Form des Führerscheins eine Art offizieller Bestätigung des Bestehens dieses Rechts.
37.
Schließlich, weiterhin auf der Ebene des Unionsrechts, sei angemerkt, dass der Gerichtshof das Bestehen einer ähnlichen Unterscheidung auch in anderen Bereichen anerkannt hat. Eine entsprechende Differenzierung hat er beispielsweise zwischen dem Aufenthaltsrecht, das bei Erfüllung der im Unionsrecht vorgesehenen Voraussetzungen erlangt wird, und der Aufenthaltserlaubnis vorgenommen. Er hat insbesondere festgestellt, dass „[d]er deklaratorische Charakter einer Aufenthaltserlaubnis bedeutet …, dass mit dieser Erlaubnis lediglich ein bereits bestehendes Recht bescheinigt wird“ (
12
). Die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für einen Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats ist „nicht als rechtsbegründende Handlung zu betrachten, sondern als Handlung eines Mitgliedstaats, die dazu dient, die individuelle Situation eines Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats … festzustellen“ (
13
). Auf dieser Grundlage ist der Gerichtshof ferner zu dem Ergebnis gekommen, dass sich das Aufenthaltsrecht sowohl für Staatsangehörige eines Mitgliedstaats als auch für Drittstaatsangehörige, die mit einem Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats verheiratet sind, unmittelbar aus dem Unionsrecht ergibt, unabhängig davon, ob von der zuständigen Behörde eines Mitgliedstaats eine Aufenthaltserlaubnis erteilt wurde (
14
).
38.
In gleicher Weise dürfte der Umstand, dass das Unionsrecht zwischen diesen beiden Begriffen unterscheidet, auf nationaler Ebene kaum als erstaunlich betrachtet werden. Ganz im Gegenteil ist die Differenzierung zwischen der Entstehung eines Rechts als rechtliches Ereignis einerseits und der anschließenden oder parallelen Ausstellung eines deklaratorischen, dieses Ereignis bestätigenden Zertifikats andererseits offenbar einer Reihe mitgliedstaatlicher Rechtsordnungen gemeinsam.
39.
Für den speziellen Kontext des Führerscheins weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass es die Unterscheidung zwischen der Fahrerlaubnis und dem Führerschein sowohl im deutschen als auch im französischen Recht gibt. Diese Differenzierung wirkt sodann im Bereich der Sanktionen fort, wo sie die Grundlage für eine Unterscheidung zwischen strafrechtlichen Sanktionen und Ordnungswidrigkeiten darstellt. In beiden Rechtsordnungen wird das Fahren ohne entsprechende Berechtigung als Straftat geahndet. Das Fahren ohne Führerschein, aber mit der Berechtigung dazu, wird als Ordnungswidrigkeit geahndet.
40.
In dieser Hinsicht stimme ich dem vorlegenden Gericht zu: Allgemein sollten die Begriffe „Fahrerlaubnis“ und „Führerschein“ nicht verwechselt werden. Sie sind natürlich eng miteinander verbunden. Die Ausstellung des Führerscheins setzt das Bestehen des Rechts voraus. Aber beide existieren in gewissem Umfang unabhängig voneinander, wie ein Phänomen zeigt, das als zeitliche Disparität oder Inkongruenz zwischen dem Recht und dem amtlichen Dokument beschrieben werden könnte.
41.
Man kann, wie es im Ausgangsverfahren der Fall zu sein scheint, die Fahrerlaubnis besitzen, ohne bereits im Besitz des entsprechenden Führerscheins zu sein. Oder man kann die Fahrerlaubnis besitzen, ohne einen Führerschein in der nunmehr von der Richtlinie verlangten Form zu haben. Das gilt insbesondere für Personen, die noch einen vor dem Inkrafttreten der Richtlinie ausgestellten Führerschein haben.
42.
Umgekehrt kommt der Fall in Betracht, dass eine Person zwar einen Führerschein hat, aber keine Fahrerlaubnis mehr besitzt. Abgesehen von Betrugsfällen kann dies auch dann vorkommen, wenn die individuelle Fahrerlaubnis ausgesetzt oder entzogen wurde, der Betroffene seinen Führerschein aber noch nicht abgegeben hat.
43.
All dies ist nicht nur eine theoretische Debatte. Es hat greifbare praktische Auswirkungen. Insbesondere führt es zu einer notwendigen Schlussfolgerung: Die Entstehung des Rechts zum Führen eines Fahrzeugs ist ein eigenständiges rechtliches Ereignis, das eigene Rechtswirkungen erzeugt, unabhängig davon, ob es ein Zertifikat gibt, das dieses Ereignis in der entsprechenden, für einen Führerschein erforderlichen standardisierten Form bescheinigt. Bevor ich mich dieser Frage zuwende, sind jedoch die sich aus der Richtlinie ergebenden Verpflichtungen der Mitgliedstaaten in Bezug auf die gegenseitige Anerkennung zu prüfen.
B. Pflichten der Mitgliedstaaten nach der Richtlinie 2006/126
44.
Mit dem ersten Teil der ersten und der zweiten Frage, die zusammen behandelt werden können, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Richtlinie 2006/126 die Mitgliedstaaten verpflichtet, eine von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellte vorläufige Bescheinigung als gültigen Nachweis für die Fahrerlaubnis anzuerkennen.
45.
Darauf kann ich mit einem knappen „Nein“ antworten. Zwar enthält die Richtlinie einige Bestimmungen über die Voraussetzungen, die für den Erwerb der Fahrerlaubnis zu erfüllen sind. Die einzige klar aus der Richtlinie hervorgehende Pflicht betrifft jedoch die gegenseitige Anerkennung des standardisierten Dokuments namens „Führerschein“, dessen Harmonisierung sie tatsächlich vorsieht.
46.
Gemäß Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie werden „[d]ie von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine … gegenseitig anerkannt“. Nach ständiger Rechtsprechung sieht die Klausel über die gegenseitige Anerkennung „die gegenseitige Anerkennung der von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine ohne jede Formalität vor. Diese Bestimmung erlegt den Mitgliedstaaten eine klare und unbedingte Verpflichtung auf, die keinen Ermessensspielraum in Bezug auf die Maßnahmen einräumt, die zu erlassen sind, um dieser Verpflichtung nachzukommen.“ (
15
)
47.
Somit gibt es eine als Imperativ formulierte Pflicht zur gegenseitigen Anerkennung. Das vorlegende Gericht möchte indessen wissen, was für die Zwecke dieser Bestimmung genau unter „Führerscheinen“ zu verstehen ist. Ihm erscheint fraglich, ob der Begriff „Führerschein“ so zu verstehen ist, dass eine Fahrerlaubnis nach Art. 2 der Richtlinie nur dann anzuerkennen ist, wenn ein amtlicher Führerschein in Form eines dieses Recht belegenden Dokuments ausgestellt wurde, oder ob die Verpflichtung zur Anerkennung der Führerscheine die Fahrerlaubnis unabhängig davon erfasst, ob ein amtlicher Führerschein ausgestellt wurde. Für das vorlegende Gericht ergibt sich diese Unklarheit in erster Linie daraus, dass die Richtlinie keine allgemeine Anerkennung von Fahrerlaubnissen in allen Mitgliedstaaten vorsieht, weil es insoweit kein harmonisiertes Unionsrecht gibt.
48.
Nach dem Vorbringen der niederländischen und der polnischen Regierung sowie der Kommission gilt die in der Richtlinie vorgesehene Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung nur für Führerscheine, d. h. für standardisierte Bescheinigungen, die das Bestehen des Rechts zum Führen eines Fahrzeugs bestätigen.
49.
Dem stimme ich zu. Meines Erachtens betrifft die in Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie festgelegte Pflicht zur gegenseitigen Anerkennung nur den standardisierten Führerschein als das amtliche Dokument, aus dem sich das Recht zum Führen eines Fahrzeugs verbindlich ergibt. Weder der Wortlaut noch die Systematik oder die Ziele der Richtlinie können so weit ausgedehnt werden, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet wären, in der Richtlinie nicht ausdrücklich vorgesehene Formen von Belegen automatisch anzuerkennen.
50.
Erstens sieht Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie ausdrücklich die gegenseitige Anerkennung der von den Mitgliedstaaten ausgestellten „Führerscheine“ vor. Angesichts der im vorherigen Abschnitt dieser Schlussanträge getroffenen Unterscheidung zwischen einem Recht und dessen Nachweis liegt es auf der Hand, dass unter der „Bescheinigung“ das physische Dokument zu verstehen ist, die amtliche Bestätigung, dass die Voraussetzungen für die Fahrerlaubnis erfüllt wurden. Das wird auch durch die in anderen Sprachfassungen der Richtlinie verwendeten Begriffe bestätigt, wie im Englischen „driving licences“, im Französischen „permis de conduire“, im Tschechischen „ridičské průkazy“, im Spanischen „permisos de conducción“ und im Italienischen „patenti di guida“. Alle diese Begriffe beziehen sich eindeutig auf das eigentliche Dokument.
51.
Zweitens führt die Betrachtung der Systematik der Richtlinie zu demselben Ergebnis. Ihre Bestimmungen sind auf das Format der Bescheinigung selbst ausgerichtet. Sie enthält genaue Anforderungen an die Gestaltung, den Inhalt, die äußeren Merkmale und die Sicherheitsmerkmale eines Dokuments, das in standardisierter und einheitlicher Weise das Bestehen der Fahrerlaubnis nachweisen soll.
52.
In seiner Gestaltung muss der nationale Führerschein gemäß Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie auf dem Muster der Europäischen Union in Anhang I beruhen. Dieses Muster beschreibt, wie der Führerschein in der Europäischen Union aussehen soll, und erläutert Art und Reihenfolge der Informationen, die er enthalten muss. Was den Inhalt der Führerscheine angeht, ist nach Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie zu vermerken, unter welchen Bedingungen der Fahrer berechtigt ist, das Fahrzeug zu führen. Außerdem verlangt die Richtlinie Sicherheitsmerkmale, um jede Gefahr einer Fälschung von Führerscheinen zu vermeiden. Insbesondere schreibt Art. 3 Abs. 2 in Verbindung mit Anhang I ausdrücklich vor, dass das für den Führerschein benutzte Material gegen Fälschung zu sichern ist.
53.
Des Weiteren bestätigt ein Blick auf die Entstehungsgeschichte, dass das Ziel des Unions- bzw. Gemeinschaftsgesetzgebers in diesem Bereich unverändert geblieben ist. Auch die Vorläuferin der gegenwärtigen Richtlinie (
16
) zielte offenbar auf die Harmonisierung des Dokuments selbst ab (
17
).
54.
Drittens schließlich stützt auch der übergeordnete Zweck der Richtlinie die Schlussfolgerung, dass die Pflicht zur gegenseitigen Anerkennung nur für das amtliche Dokument, also den Führerschein selbst, gilt.
55.
Nach ihrem zweiten Erwägungsgrund trägt die Richtlinie zur Verkehrssicherheit bei und soll die Freizügigkeit erleichtern. In den Erwägungsgründen 3 und 4 wird das Erfordernis hervorgehoben, Transparenzprobleme zu lösen und Fälschungen zu vermeiden. Sinn und Zweck eines letztendlich (
18
) standardisierten EU-Führerscheins, der im gesamten Gebiet der Europäischen Union gilt, bestehen darin, mehr als 110 verschiedene Führerscheinmuster zu ersetzen. Da deren Gültigkeit schwer zu beurteilen sein könnte, könnte diese Vielfalt Betrug Vorschub leisten.
56.
Alle diese Ziele führen zu demselben Schluss: Der Zweck der Richtlinie besteht darin, einen einzigen standardisierten Führerschein einzuführen, der eine sofortige und einfache Anerkennung durch jede Behörde in der gesamten Union ermöglichen würde. Es würde daher eindeutig dem übergeordneten Ziel der Richtlinie zuwiderlaufen, wenn sie dahin ausgelegt würde, dass die Mitgliedstaaten wieder Dokumente jeder Art anzuerkennen hätten, die ein anderer Mitgliedstaat zum Zweck des Nachweises der Fahrerlaubnis ausstellen mag.
57.
Gleichzeitig sieht die Richtlinie, wie in Nr. 34 dieser Schlussanträge bereits erwähnt, auch mehrere Elemente einer Mindestharmonisierung der Fahrerlaubnis vor, indem sie die inhaltlichen und formalen Voraussetzungen, etwa in Bezug auf Alter oder Fahrtüchtigkeit, für die Ausstellung des Führerscheins regelt.
58.
Nach meinem Verständnis sind diese Mindestanforderungen jedoch schrittweise als notwendige Voraussetzung für die gegenseitige Anerkennung von Führerscheinen eingefügt worden. Dieser Schluss lässt sich bereits aus dem Urteil Choquet ziehen, in dem der Gerichtshof im Jahr 1978 den von anderen Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheinen die Anerkennung versagte, solange die Voraussetzungen für die Erteilung der Fahrerlaubnis nicht in ausreichendem Maß harmonisiert wurden (
19
).
59.
Dieser Logik folgend hat der Unionsgesetzgeber daher durch sukzessive Änderungen einige Mindestanforderungen als Voraussetzung für die gegenseitige Anerkennung der Führerscheine aufgestellt. Ich denke allerdings nicht, dass diese Elemente einer minimalen und eher marginalen Harmonisierung in der Weise umgemünzt werden können, dass sie auf eine Harmonisierung und die daraus folgende Pflicht zur gegenseitigen Anerkennung der Fahrerlaubnis selbst hinauslaufen. Werden einige Vorbedingungen harmonisiert, um die gegenseitige Anerkennung des endgültigen Dokuments zu erleichtern, bedeutet das nicht, dass auch diese Vorbedingungen gegenseitig anzuerkennen sind. Auch wenn ich freimütig einräume, dass eine „heimliche Harmonisierung“ oder eine weitgehend unabsichtliche „zufällige Harmonisierung“ gewiss attraktive Titel für einen wissenschaftlichen Aufsatz sind, halte ich sie nicht für einen guten Ausgangspunkt bei der Auslegung der Tragweite der den Mitgliedstaaten nach dem Sekundärrecht obliegenden Verpflichtungen.
60.
Aus dem Vorstehenden folgt, dass Art. 2 der Richtlinie 2006/126 nicht dahin ausgelegt werden kann, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, andere Belege für den Erwerb der Fahrerlaubnis in einem anderen Mitgliedstaat anzuerkennen als die, die den Anforderungen dieser Richtlinie entsprechen.
C. Übergreifende Pflichten der Mitgliedstaaten aus den Verträgen
61.
Im vorherigen Abschnitt dieser Schlussanträge habe ich dargelegt, dass meiner Ansicht nach die Richtlinie nicht dahin ausgelegt werden kann, dass sie die Mitgliedstaaten verpflichtet, die in einem anderen Mitgliedstaat erworbene Fahrerlaubnis anzuerkennen. Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten lediglich, eine in der Richtlinie eindeutig festgelegte standardisierte Bescheinigung, den einheitlichen Führerschein, auszustellen und dann auch anzuerkennen.
62.
Zu prüfen ist jedoch noch der zweite Teil der ersten beiden Fragen des nationalen Gerichts – welche Verpflichtungen haben die Mitgliedstaaten in diesem Bereich nach dem Primärrecht? Die Natur dieser Verpflichtungen ist mit der dritten und der vierten Frage des vorlegenden Gerichts verknüpft. Sie betreffen die Natur der Sanktionen, die dem Betroffenen gegebenenfalls von einem Mitgliedstaat wegen Fahrens ohne den entsprechenden Führerschein, sondern nur mit einer vorläufigen, den Erwerb der Fahrerlaubnis in einem anderen Mitgliedstaat attestierenden Bescheinigung auferlegt werden können.
63.
In den verbleibenden Teilen dieser Schlussanträge werde ich mich diesen Fragen zuwenden. Im Anschluss an die Ermittlung der einschlägigen Bestimmungen des Primärrechts (1) werde ich prüfen, ob die für das Fahren ohne Führerschein auferlegten straf- und verwaltungsrechtlichen Sanktionen mit diesen Bestimmungen vereinbar sind (2).
1.
Einschlägige Bestimmungen des Primärrechts: Freizügigkeit und Diskriminierungsverbot
64.
Die Richtlinie sieht nur die gegenseitige Anerkennung der Führerscheine vor. Sie enthält keine Bestimmung über etwaige Sanktionen wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis oder wegen Nichtvorlage des amtlichen Führerscheins oder eines entsprechenden anderen Dokuments.
65.
Wie in anderen Bereichen des Unionsrechts ist es daher mangels spezieller einschlägiger Regeln des Unionsrechts grundsätzlich Sache der Mitgliedstaaten, Sanktionen vorzusehen (
20
).
66.
Machen sie von dieser Befugnis Gebrauch, bleiben die Mitgliedstaaten jedoch der Verpflichtung unterworfen, anderen Anforderungen des Unionsrechts, insbesondere des Primärrechts, nachzukommen. In Angelegenheiten, die nicht vom Sekundärrecht erfasst sind, aber eindeutig in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, bleiben das Primärrecht und die sich aus ihm ergebenden Verpflichtungen anwendbar.
67.
Das vorlegende Gericht führt aus, dass die straf- und ordnungswidrigkeitenrechtlichen Sanktionen wegen Fahrens ohne einen in Deutschland anerkannten Führerschein, sondern lediglich mit einer von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten vorläufigen Bescheinigung, gegen das allgemeine Diskriminierungsverbot nach Art. 18 AEUV und die Grundfreiheiten der Art. 21, 45, 49 und 56 AEUV verstoßen könnten.
68.
Zunächst stelle ich fest, dass die vorliegende Situation aus mindestens zwei verschiedenen Gründen eindeutig in den Anwendungsbereich der Verträge fällt: Erstens geht das Recht zum Führen eines Fahrzeugs, wie der Gerichtshof bereits im Urteil Skanavi festgestellt hat, tatsächlich auf das Unionsrecht zurück (
21
), und zweitens ist jedenfalls völlig klar, dass der Angeschuldigte von seinem Recht auf Freizügigkeit im Unionsgebiet Gebrauch gemacht hat.
69.
Was insbesondere die Freizügigkeit angeht, wurden die speziellen Gründe, aus denen der Angeschuldigte in Deutschland war, nicht mitgeteilt. Es ist daher Sache des nationalen Gerichts, zu ermitteln, welche der Grundfreiheiten im Kontext des Ausgangsverfahrens in Rede stand. Um dem vorlegenden Gericht dabei umfassend behilflich zu sein, kann eine allgemeine Leitlinie gegeben werden. Mehrere Möglichkeiten sind denkbar.
70.
Erstens könnte der Angeschuldigte nach Deutschland gefahren sein, um einer konkreten wirtschaftlichen Tätigkeit nachzugehen, beispielsweise eine Beschäftigung zu suchen, sich dort niederzulassen oder Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen oder zu erbringen. In dieser Hinsicht kann die Nichtanerkennung einer von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten vorläufigen Bescheinigung angesichts der Bedeutung des individuellen Verkehrsmittels die tatsächliche Ausübung einer Reihe von Tätigkeiten als Arbeitnehmer oder Selbständiger beeinträchtigen (
22
). Die Weigerung, eine vorläufige Bescheinigung anzuerkennen, wäre daher geeignet, die Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit oder der Niederlassungsfreiheit zu behindern.
71.
Zweitens könnte der Angeschuldigte nur zur Freizeitgestaltung nach Deutschland gefahren sein. In diesem Fall wird er wahrscheinlich als Tourist Dienstleistungen in Anspruch genommen haben. Obwohl die Verträge darauf wohl nicht in erster Linie abzielen, umfasst nach gefestigter Rechtsprechung des Gerichtshofs die Freiheit, Dienstleistungen zu erbringen, auch die Freiheit der Dienstleistungsempfänger, sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben, um dort eine Dienstleistung in Anspruch zu nehmen (
23
). Daher könnte in dem inländischen Verbot, ausländische vorläufige Bescheinigungen der Fahrberechtigung anzuerkennen, auch eine Beschränkung der Inanspruchnahme von Dienstleistungen gesehen werden.
72.
Drittens ist der Angeschuldigte nach den Angaben des vorlegenden Gerichts französischer Staatsangehöriger, also ein Unionsbürger. Seine Situation fällt auch insoweit in den materiellen Anwendungsbereich des Unionsrechts: Er hat von seinem Recht, sich im Gebiet der Union frei zu bewegen, im Rahmen des Begriffs der Unionsbürgerschaft in Art. 21 Abs. 1 AEUV Gebrauch gemacht.
73.
Im Ergebnis bleibt es dem vorlegenden Gericht überlassen, zu klären, welche Grundfreiheit im vorliegenden Fall berührt wurde. Da der Angeschuldigte offenbar Unionsbürger ist, wäre es indessen meiner Ansicht nach nicht einmal erforderlich, eine (manchmal recht bemühte) Anknüpfung an eine der speziellen Freiheiten herzustellen. Der Umstand, dass sich ein Bürger im Gebiet der Union frei bewegt, sollte als solcher ausreichen, denn was, wenn nicht das Recht, frei durch das Unionsgebiet zu reisen, sollte in den Begriff der Unionsbürgerschaft einbezogen sein? Autoraedarius europeus sum (
24
).
74.
Jedenfalls kann sich jeder Unionsbürger in allen Situationen, die ratione materiae in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, auf Art. 18 Abs. 1 AEUV berufen, der jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verbietet. Zu diesen Situationen gehört, abgesehen von allen Grundfreiheiten, auch die Ausübung der durch Art. 21 AEUV verliehenen Bewegungsfreiheit im Gebiet der Mitgliedstaaten (
25
).
75.
Mit dem Verbot „jede[r] Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit“ verlangt Art. 18 AEUV, dass Personen in einer Situation, die in den Anwendungsbereich der Verträge fällt, gleich behandelt werden (
26
). Nach gefestigter Rechtsprechung steht das Diskriminierungsverbot nicht nur der unmittelbaren Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit entgegen, sondern auch allen mittelbaren Formen der Diskriminierung, die durch die Anwendung anderer Unterscheidungskriterien de facto zum gleichen Ergebnis führen (
27
). Eine Vorschrift des nationalen Rechts ist, sofern sie nicht objektiv gerechtfertigt ist und in angemessenem Verhältnis zum verfolgten Zweck steht, als mittelbar diskriminierend anzusehen, wenn sie sich ihrem Wesen nach eher auf Angehörige anderer Mitgliedstaaten als auf Angehörige des Aufnahmestaats auswirken kann (
28
).
2.
Vereinbarkeit straf- und ordnungswidrigkeitenrechtlicher Sanktionen mit dem Primärrecht der Union
76.
Ich werde mich nun der Frage zuwenden, wie diese allgemeinen Ausführungen auf den vorliegenden Fall anzuwenden sind. Sind insbesondere potenzielle straf- und/oder verwaltungsrechtliche Sanktionen, sofern das Bestehen des Rechts zum Führen eines Fahrzeugs nicht durch Vorlage des standardisierten Führerscheins bewiesen werden kann, mit der Freizügigkeit und dem Diskriminierungsverbot vereinbar?
77.
Die Niederlande machen geltend, es sei Sache der Mitgliedstaaten, Sanktionen zu erlassen, die sowohl straf- als auch verwaltungsrechtlicher Art sein könnten. Dies gelte, solange sie nicht diskriminierend, verhältnismäßig und wirksam seien.
78.
Die Kommission räumt ein, dass Sanktionen in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen. Sie unterscheidet jedoch zwischen zwei Gruppen von Personen: Personen, die eine Fahrerlaubnis in einem anderen Mitgliedstaat erworben haben, und Personen, die sie noch nicht erworben haben oder denen sie entzogen wurde. Nur gegen die letztgenannte Gruppe können nach Ansicht der Kommission strafrechtliche Sanktionen verhängt werden.
79.
Ich teile die Auffassung der Kommission. Im vorliegenden Fall verhindert der Umstand, dass eine in einem anderen Mitgliedstaat erworbene Fahrerlaubnis besteht, die Verhängung einer strafrechtlichen Sanktion. Andererseits ist es meiner Ansicht nach möglich, verwaltungsrechtliche Sanktionen zu verhängen, wenn der ordnungsgemäße Nachweis für das Bestehen dieses Rechts nicht mit Hilfe der erforderlichen standardisierten Bescheinigung erbracht werden konnte.
80.
Es gibt zwei Wege, auf denen man sich dieser Frage nähern kann: Der eine besteht in einer Beschränkung einer der Grundfreiheiten, die vom nationalen Gericht zu ermitteln ist. Der andere führt über das in der Unionsbürgerschaft und Art. 18 Abs. 1 AEUV verankerte Verbot der (mittelbaren) Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit. Am Ende treffen sich beide Argumentationswege jedoch an derselben Kreuzung: Wer würde ungünstiger (diskriminierend) im Verhältnis zu wem behandelt?
81.
Es gibt im vorliegenden Fall zwei Ebenen eines möglichen Vergleichs. Erstens steht im Mittelpunkt, was genau bestraft wird. Für welches konkrete Versäumnis wird die Sanktion auferlegt? Zweitens, sind diese Dokumente – auf nationaler Ebene ausgestellte vorläufige Fahrberechtigungen – zu diesem Zweck tatsächlich vergleichbar?
82.
Wie das nationale Gericht in seinem Vorlagebeschluss hilfreich erläutert hat, ist die nach deutschem Recht strafbare Tat das Fehlen der Fahrerlaubnis, d. h. das völlige Fehlen der Berechtigung zur Ausübung dieser Tätigkeit. Im Gegensatz dazu ist die verwaltungsrechtliche Sanktion für Fälle vorgesehen, in denen ein Fahrzeugführer nicht in der Lage ist, das erforderliche Dokument in entsprechender Form vorzulegen, wenn er dazu von der zuständigen Behörde (typischerweise der Polizei) aufgefordert wird. Mit anderen Worten wird die ordnungswidrigkeitenrechtliche Sanktion verhängt, weil der Verpflichtung zur Vorlage des erforderlichen Dokuments bei einer Kontrolle nicht nachgekommen wurde, während das betreffende Recht tatsächlich besteht.
83.
Das Wesen des Verbots der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit besteht darin, andere nicht ungünstiger zu behandeln als die eigenen Staatsangehörigen. Es bedeutet zumindest, das nationale System auf vergleichbare Situationen aus anderen Mitgliedstaaten zu erstrecken und dabei auf Handlungen und Entscheidungen anderer Mitgliedstaaten loyal und guten Glaubens zu vertrauen.
84.
Im vorliegenden Fall war der Angeschuldigte nach den Tatsachenfeststellungen des nationalen Gerichts im Besitz der Fahrerlaubnis, die ihm in Frankreich erteilt worden war. Er konnte nur den erforderlichen standardisierten Führerschein physisch nicht vorlegen, um dieses Recht nachzuweisen. Lässt man die vom nationalen Gericht zu klärende Frage von Beweisführung und Beweismaterial außer Acht und nimmt an, dass eindeutig festgestellt wurde, dass der Angeschuldigte, als er angehalten wurde, die Fahrerlaubnis besaß, kann er nicht bestraft werden, wie wenn er dieses Recht nicht gehabt hätte.
85.
Anders ausgedrückt besteht die zentrale Frage darin, wie ein Fahrer mit einer „deutschen Fahrerlaubnis“, der jedoch nicht die entsprechende Bescheinigung hatte, in einer ähnlichen Situation behandelt würde? Das vorlegende Gericht führt aus, dass in Deutschland der Führerschein unmittelbar nach Bestehen aller erforderlichen Prüfungen ausgestellt wird. Es weist jedoch auch auf § 22 Abs. 4 FeV hin. Nach dieser Vorschrift kann ausnahmsweise eine nur im Inland als zulässiger Nachweis der Fahrerlaubnis geltende befristete Prüfungsbescheinigung vorgelegt werden.
86.
Das bedeutet, dass eine Person, die in Deutschland die Fahrprüfungen bestanden und hierdurch die Fahrerlaubnis erworben hat und später, vor der Ausstellung des endgültigen standardisierten Führerscheins, von der Polizei angehalten wird, nicht nur nicht bestraft, sondern auch nicht mit einer Verwaltungssanktion belegt würde, weil nach deutschem Recht eine von deutschen Behörden ausgestellte befristete Prüfungsbescheinigung ein rechtlich hinreichender Nachweis für das Vorhandensein der Fahrerlaubnis ist.
87.
Das bringt mich zum zweiten Punkt: der Verhängung verwaltungsrechtlicher Sanktionen und der Vergleichbarkeit vorläufiger bzw. befristeter Bescheinigungen.
88.
Auf die Spitze getrieben, könnten die auf das primärrechtliche Diskriminierungsverbot und die primärrechtliche Pflicht zu gegenseitiger Anerkennung gestützten Argumente tatsächlich darauf hindeuten, dass Deutschland, da es deutsche befristete Prüfungsbescheinigungen anerkennt, auch französische CEPC anerkennen müsse. Sofern Deutschland nationale befristete Prüfungsbescheinigungen anerkennt, müsste es auch solche anerkennen, die aus anderen Mitgliedstaaten stammen.
89.
Ich denke aus drei Hauptgründen nicht, dass die auf dem Primärrecht beruhenden Verpflichtungen so weit ausgedehnt werden können.
90.
Erstens wurde durch die Richtlinie eine harmonisierte Regelung der gegenseitigen Anerkennung von Führerscheinen eingeführt. Aus verfassungsrechtlicher Sicht bleiben innerhalb einer solchen Regelung primärrechtliche Verpflichtungen relevant und anwendbar, wie im vorherigen Abschnitt dieser Schlussanträge dargelegt. Ich meine jedoch nicht, dass sie so weit ausgedehnt werden können, dass sie tatsächlich wieder eine umfassende Pflicht zur Anerkennung aller von den Mitgliedstaaten ausgestellten Dokumente einführen. Desgleichen halte ich es nicht für angebracht, bestimmte auf der Ebene des Sekundärrechts getroffene gesetzgeberische Entscheidungen zu negieren, mit anderen Worten zu einem Europa mit Dutzenden verschiedener, von den einzelnen Mitgliedstaaten ausgestellter Führerscheindokumente zurückzukehren (
29
).
91.
Zweitens sollte man bedenken, dass in beiden Rechtsordnungen, in Frankreich wie in Deutschland, vorläufige Fahrberechtigungen nicht nur mit zeitlichen, sondern auch mit eindeutigen territorialen Beschränkungen erteilt werden. Meiner Ansicht nach gehören sie nicht zu der Gruppe vergleichbarer Bescheinigungen der Fahrerlaubnis, wenn eine Person, der ein solches Dokument zum Zweck des Nachweises dieses Rechts erteilt wurde, beschließt, die für diese Bescheinigungen eindeutig vorgeschriebenen Beschränkungen zu missachten, und versucht, sich außerhalb ihres – sowohl zeitlich als auch geografisch – „bestimmungsgemäßen Gebrauchs“ auf sie zu berufen.
92.
Drittens – und das ist vielleicht der wichtigste Punkt – muss in Erinnerung gerufen werden, was genau mit einer Geldbuße geahndet wird: Nach meinem Verständnis ist es der Umstand, dass auf Verlangen der zuständigen Behörde keine Belege in korrekter Form vorgelegt wurden. Aus diesem Blickwinkel lässt sich nicht leugnen, dass eine Person, die nur über eine von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellte vorläufige Bescheinigung verfügt, deren zeitlicher und räumlicher Anwendungsbereich ausdrücklich beschränkt ist und die daher nicht in vollem Umfang anerkannt werden kann, nicht den Beweispflichten nachkommt. Der Angeschuldigte war definitionsgemäß nicht in der Lage, das entsprechende Dokument vorzulegen. Gegen ihn könnte daher eine ordnungswidrigkeitenrechtliche Sanktion verhängt werden.
93.
Mit anderen Worten steht es den Mitgliedstaaten fraglos frei, die Nichtvorlage der gesetzlich vorgeschriebenen Dokumente bei einer Kontrolle zu ahnden. Dabei wird jedoch das Versäumnis einer Person geahndet, die entsprechenden Dokumente mitzuführen, wenn sie rechtlich dazu verpflichtet war, und nicht das Fehlen des Rechts, für das die Bescheinigung ausgestellt wurde. Wird eine Sanktion verhängt, dann wegen des Versäumnisses, diesen vorgeschriebenen Beweispflichten nachzukommen. Es geschieht potenziell auch wegen des zusätzlichen Verwaltungsaufwands, der dadurch entsteht, dass mit verschiedenen Mitteln überprüft wird, ob das Recht oder die Berechtigung besteht, das bzw. die durch den geforderten standardisierten Führerschein in schneller und einheitlicher Weise hätte nachgewiesen werden sollen.
94.
Der Vollständigkeit halber möchte ich hinzufügen, dass dieselbe Schlussfolgerung meiner Ansicht nach auch dann zu ziehen wäre, wenn die Begründung nur auf die Vertragsbestimmungen über die Freizügigkeit gestützt würde. Erneut liefert das Urteil Skanavi (
30
) nützliche Anhaltspunkte. Diese Rechtssache betraf die Zulässigkeit strafrechtlicher Sanktionen, die gegen eine griechische Staatsangehörige verhängt worden waren. Sie hatte im Rahmen der Niederlassungsfreiheit ihren Wohnsitz zu geschäftlichen Zwecken nach Deutschland verlegt. Als Angeschuldigte in dieser Sache wurde sie bestraft, weil sie es versäumt hatte, ihren griechischen Führerschein gegen einen deutschen umzutauschen.
95.
Der Gerichtshof hat ausgeführt, dass die Niederlassungsfreiheit es verbietet, dass „das Führen eines Kraftfahrzeugs durch eine Person, die durch Umtausch gegen die von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellte Fahrerlaubnis eine Fahrerlaubnis des Aufnahmestaats hätte erhalten können, diesen Umtausch jedoch nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist vorgenommen hat, dem Fahren ohne Fahrerlaubnis gleichgestellt und deshalb mit Freiheitsstrafe oder Geldstrafe bestraft wird“ (
31
). Zu dieser Schlussfolgerung gelangte er aufgrund der Erwägung, dass die Verpflichtung zum Führerscheinumtausch „im Wesentlichen verwaltungstechnischen Erfordernissen entspricht“ (
32
).
96.
Eine ähnliche Begründung wäre auch im vorliegenden Fall einschlägig. Er betrifft ebenfalls eine Person, die den Führerschein noch nicht in der entsprechenden Form erhalten hat, aber in ihrem Wohnsitzstaat die Fahrerlaubnis erworben hat. Eine nationale Verpflichtung, wonach anstelle einer vorläufigen Bescheinigung ein standardisierter endgültiger Führerschein vorzulegen ist, könnte auch als ein verwaltungstechnisches Erfordernis angesehen werden. Der Erhalt des Führerscheins in einer bestimmten Form ist eine Formalität, die die Fahrerlaubnis verbindlich nachweisen soll.
97.
Die Erwägungen im Urteil Skanavi gelten im vorliegenden Fall vielleicht sogar in noch stärkerem Maß, weil die Ausstellung des Führerscheins nicht vom Angeschuldigten abhängt. Wie das vorlegende Gericht zutreffend ausführt, hatte er keinen Einfluss darauf, wann er ihm ausgestellt wird, was in der Rechtssache Skanavi nicht der Fall war.
98.
Entsprechend stünde es in Anbetracht der damit verbundenen Folgen außer Verhältnis zur Schwere des Verstoßes, wenn eine Person, die in einem anderen Mitgliedstaat die Fahrerlaubnis erworben hat, aber noch keinen Führerschein erhalten hat, so behandelt würde, als hätte sie keine Fahrerlaubnis, so dass ihr eine Strafe drohen würde (sei es eine Freiheitsstrafe oder nur eine Geldstrafe, die aber darauf hinausläuft, dass der Betroffene vorbestraft wäre) (
33
).
99.
Wiederum kann eine allgemeinere Parallele zur Nichterfüllung der Formalitäten zum Nachweis des Aufenthaltsrechts einer Person – wie des Erfordernisses, den Wohnsitz innerhalb von drei Tagen nach der Einreise in das Gebiet eines Mitgliedstaats förmlich anzumelden – gezogen werden. Hierzu hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Mitgliedstaaten keine Sanktion vorsehen dürfen, die zur Schwere des Verstoßes derart außer Verhältnis steht, dass sie ein Hindernis für die Freizügigkeit schaffen würde (
34
). Daher würden Haft- oder Abschiebungsmaßnahmen, die ausschließlich darauf gestützt wären, dass der Betroffene es versäumt hat, rechtliche Formalitäten in Bezug auf die Überwachung von Ausländern zu erfüllen, den Kern des unmittelbar durch das Unionsrecht verliehenen Aufenthaltsrechts antasten und stünden offensichtlich außer Verhältnis zur Schwere des Verstoßes (
35
). Die nationalen Behörden sind jedoch, wenn solchen Erfordernissen nicht genügt wird, zur Verhängung von Sanktionen berechtigt, die mit den Sanktionen für geringfügigere Vergehen von Inländern vergleichbar sind (
36
).
100.
Aus dem Vorstehenden folgt, dass die Art. 18 und 21 AEUV dahin auszulegen sind, dass sie einen Mitgliedstaat daran hindern, das Führen eines Kraftfahrzeugs als Straftat zu verfolgen, wenn der Fahrzeugführer die Fahrerlaubnis in einem anderen Mitgliedstaat im Einklang mit den Anforderungen der Richtlinie 2006/126 erworben hat, aber aus verwaltungstechnischen Gründen, auf die er keinen Einfluss hat, bei einer Kontrolle kein Dokument vorlegen kann, das die Anforderungen der Richtlinie erfüllt.
V. Ergebnis
101.
Im Licht aller vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Amtsgericht Kehl (Deutschland) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:
–
Art. 2 der Richtlinie 2006/126/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über den Führerschein kann nicht dahin ausgelegt werden, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, andere Belege für den Erwerb der Fahrerlaubnis in einem anderen Mitgliedstaat anzuerkennen als die, die den Anforderungen dieser Richtlinie entsprechen.
–
Die Art. 18 und 21 AEUV sind dahin auszulegen, dass sie einen Mitgliedstaat daran hindern, das Führen eines Kraftfahrzeugs als Straftat zu verfolgen, wenn der Fahrzeugführer die Fahrerlaubnis in einem anderen Mitgliedstaat im Einklang mit den Anforderungen der Richtlinie 2006/126 erworben hat, aber aus verwaltungstechnischen Gründen, auf die er keinen Einfluss hat, bei einer Kontrolle kein Dokument vorlegen kann, das die Anforderungen der Richtlinie erfüllt.
(
1
)	Originalsprache: Englisch.
(
2
)	Richtlinie 2006/126/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über den Führerschein (Neufassung) (ABl. 2006, L 403, S. 18).
(
3
)	Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr vom 13. Dezember 2010 (BGBl. 2010 I S. 1980), zuletzt geändert durch Art. 1, Art. 2 der Elften Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 21. Dezember 2016 (BGBl. 2016 I S. 3083).
(
4
)	Straßenverkehrsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. März 2003 (BGBl. 2003 I S. 310, berichtigt S. 919), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes zur Stärkung der Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung vom 6. März 2017 (BGBl. 2017 I S. 399).
(
5
)	Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts haben die französischen Behörden dem Angeschuldigten seinen endgültigen Führerschein am 9. Juli 2015 ausgestellt.
(
6
)	Nach französischem Recht wird das CEPC als vorläufige Fahrberechtigung erteilt, bis der endgültige Führerschein (eine Bescheinigung in der den Vorgaben des Anhangs I der Richtlinie 2006/126 entsprechenden standardisierten Form) ausgestellt ist. Das CEPC ist in Frankreich in Verbindung mit einem gültigen Personalausweis anstelle des Führerscheins zur Prüfung auszuhändigen. Es gilt bis zu vier Monate ab dem Tag der erfolgreichen Ablegung der Prüfung (vgl. Art. 4 I 1° des Arrêté du 20 avril 2012 fixant les conditions d’établissement, de délivrance et de validité du permis de conduire, JORF vom 6. Mai 2012, S. 8050) (Erlass vom 20. April 2012 zur Festlegung der Voraussetzungen für die Ausstellung, die Erteilung und die Gültigkeit des Führerscheins).
(
7
)	Natürlich schließt eine andere, im vorliegenden Fall nicht einschlägige Kategorie amtliche Dokumente ein, durch die ein Recht begründet wird. In solchen Fällen entsteht das Recht erst, wenn und soweit das entsprechende Dokument – typischerweise in Gestalt einer Verwaltungsentscheidung – ausgestellt wird. Solche konstitutiven Dokumente sind aber von rein deklaratorischen Dokumenten zu unterscheiden.
(
8
)	Die Richtlinie sah nur eine Mindestharmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften über die Voraussetzungen für die Ausstellung eines Führerscheins vor – vgl. Urteil vom 1. März 2012, Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112, Rn. 53).
(
9
)	Vgl. Urteil vom 29. Februar 1996, Skanavi und Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70).
(
10
)	Vgl. Urteil vom 29. Februar 1996, Skanavi und Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, Rn. 34).
(
11
)	Vgl. Urteil vom 1. März 2012, Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112, Rn. 42).
(
12
)	Vgl. Urteil vom 21. Juli 2011, Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, Rn. 54).
(
13
)	Vgl. Urteil vom 25. Juli 2002, MRAX (C‑459/99, EU:C:2002:461, Rn. 74). Vgl. auch Urteil vom 21. Juli 2011, Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, Rn. 48). Ich weise darauf hin, dass diese Urteile die umgekehrte Situation wie im Ausgangsverfahren betreffen. Sie beschäftigen sich mit den Folgen, die nach dem Unionsrecht mit dem Besitz einer Erlaubnis verbunden sind, wenn die inhaltlichen Voraussetzungen des Aufenthaltsrechts nicht vorliegen.
(
14
)	Vgl. Urteil vom 25. Juli 2002, MRAX (C‑459/99, EU:C:2002:461, Rn. 74).
(
15
)	Vgl. beispielsweise Urteile vom 29. April 2004, Kapper (C‑476/01, EU:C:2004:261, Rn. 45), vom 26. Juni 2008, Wiedemann und Funk (C‑329/06 und C‑343/06, EU:C:2008:366, Rn. 50), und vom 1. März 2012, Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112, Rn. 40).
(
16
)	Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 über den Führerschein (ABl. 1991, L 237, S. 1).
(
17
)	Vgl. insbesondere Anhang I der Richtlinie 91/439 über das EG-Muster des Führerscheins.
(
18
)	Das Wort „letztendlich“ ist hier zu betonen. Die Richtlinie sieht eindeutig eine schrittweise Ersetzung der früheren nationalen Dokumente vor und räumt hierfür einen großzügig bemessenen Zeitraum ein, während dessen diese nationalen Dokumente nach der Richtlinie vollständig anzuerkennen sind (vgl. hierzu fünfter Erwägungsgrund und Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie).
(
19
)	Urteil vom 28. November 1978, Choquet (16/78, EU:C:1978:210, Rn. 7).
(
20
)	Vgl. Urteile vom 29. Februar 1996, Skanavi und Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, Rn. 36), und vom 29. Oktober 1998, Awoyemi (C‑230/97, EU:C:1998:521, Rn. 25).
(
21
)	Vgl. Urteil vom 29. Februar 1996, Skanavi und Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, Rn. 34).
(
22
)	Vgl. entsprechend Urteil vom 28. November 1978, Choquet (16/78, EU:C:1978:210, Rn. 4
in fine). Vgl. auch Urteile vom 29. Februar 1996, Skanavi und Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, Rn. 36 und 39), und vom 29. Oktober 1998, Awoyemi (C‑230/97, EU:C:1998:521, Rn. 26).
(
23
)	Vgl. Urteile vom 31. Januar 1984, Luisi und Carbone (286/82 und 26/83, EU:C:1984:35, Rn. 16), und vom 2. Februar 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47, Rn. 15).
(
24
)	In dankbarer Anerkennung der Inspiration durch den von Generalanwalt Jacobs in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Konstantinidis (C‑168/91, EU:C:1992:504, Nr. 46) geprägten Ausdruck civis europeus sum.
(
25
)	Vgl. beispielsweise Urteile vom 2. Oktober 2003, Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:539, Rn. 24), vom 13. April 2010, Bressol u. a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, Rn. 31), und vom 22. Dezember 2010, Sayn-Wittgenstein (C‑208/09, EU:C:2010:806, Rn. 53 und 54).
(
26
)	Vgl. insoweit Urteile vom 2. Februar 1989, Cowan (186/87, EU:C:1989:47, Rn. 10), und vom 6. September 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, Rn. 29).
(
27
)	Vgl. Urteile vom 18. Juli 2007, Hartmann (C‑212/05, EU:C:2007:437, Rn. 29), vom 13. April 2010, Bressol u. a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, Rn. 40), vom 25. Januar 2011, Neukirchinger (C‑382/08, EU:C:2011:27, Rn. 32 und 34), und vom 18. März 2014, International Jet Management (C‑628/11, EU:C:2014:171, Rn. 64).
(
28
)	Vgl. Urteile vom 30. November 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund (C‑195/98, EU:C:2000:655, Rn. 40), und vom 13. April 2010, Bressol u. a. (C‑73/08, EU:C:2010:181, Rn. 41).
(
29
)	Vgl. beispielsweise, zum Zusammenspiel von harmonisierten sekundärrechtlichen Regelungen und Vertragsbestimmungen, Urteile vom 5. April 1979, Ratti (148/78, EU:C:1979:110, Rn. 36), und vom 5. Oktober 1994, Centre d’insémination de la Crespelle (C‑323/93, EU:C:1994:368, Rn. 31). Zu einem etwas anderen Verständnis vgl. auch Urteile vom 22. Januar 2002, Dreessen (C‑31/00, EU:C:2002:35, Rn. 27), und vom 13. November 2003, Morgenbesser (C‑313/01, EU:C:2003:612, Rn. 43).
(
30
)	Vgl. Urteil vom 29. Februar 1996, Skanavi und Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70).
(
31
)	Urteil vom 29. Februar 1996, Skanavi und Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, Rn. 39).
(
32
)	Urteil vom 29. Februar 1996, Skanavi und Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, Rn. 35).
(
33
)	Vgl. hierzu Urteil vom 29. Februar 1996, Skanavi und Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, Rn. 37).
(
34
)	Vgl. insoweit Urteile vom 3. Juli 1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, Rn. 19), und vom 12. Dezember 1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, Rn. 14).
(
35
)	Vgl. Urteile vom 25. Juli 2002, MRAX (C‑459/99, EU:C:2002:461, Rn. 78), und vom 17. Februar 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, Rn. 40).
(
36
)	Vgl. Urteile vom 3. Juli 1980, Pieck (157/79, EU:C:1980:179, Rn. 19), und vom 12. Dezember 1989, Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, Rn. 14).