61994C0271
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
ANTONIO LA PERGOLA
apresentadas em 22 de Novembro de 1995 (
*1
)
Antecedentes
1.
Através do presente recurso, o Parlamento Europeu solicita a anulação da Decisão 94/445/CE do Conselho, de 11 de Julho de 1994, relativa às redes telemáticas entre administrações para as estatísticas das trocas comerciais de bens entre Estados-Membros (Edicom) (
1
). O recurso diz respeito à base jurídica desta decisão, adoptada com base no artigo 235.° do Tratado. Segundo o recorrente, a medida impugnada deveria ter sido, ao invés, baseada no artigo 129.°-D, terceiro parágrafo ou, a título subsidiário, no artigo 100.°-A. A Comissão, que interveio no litígio em apoio do Parlamento, concluiu também pela anulação da decisão em causa, mas inverteu a ordem das disposições consideradas pertinentes para a sua adopção. Invoca, de facto, o artigo 100.°-A a título principal e o artigo 129.°-D, terceiro parágrafo, a título subsidiário. O interesse especial no caso em apreço reside no facto de ser a primeira vez que o artigo 129.°-D, introduzido pelo Tratado de Maastricht a propósito das redes transeuropeias, é invocado perante o Tribunal de Justiça.
2.
Antes de analisar os argumentos apresentados pelas partes, é oportuno invocar a evolução processual da adopção do acto.
A proposta inicial da Comissão, de 12 de Março de 1993, baseava-se no artigo 100.°-A (
2
). O Parlamento, consultado pelo Conselho em conformidade com o procedimento previsto por esta disposição, não levantou objecções quanto à base jurídica escolhida. Em seguida, o Conselho consultou de novo o Parlamento, alegando que a decisão em causa se devia basear no artigo 235.° e não no artigo 100.°-A. «Tratando-se de um conjunto de acções e na ausência de reais medidas de harmonização nesta decisão» — explicava efectivamente o Conselho —, «não existiam outros poderes além dos previstos no artigo 235.°». Por seu lado, o Parlamento alegou que a decisão proposta se devia basear no artigo 129.°-D, terceiro parágrafo. Nesse momento — é útil recordá-lo —, o Tratado de Maastricht, que contém, em matéria de redes telemáticas, a disposição mencionada na frase anterior, já estava em vigor. O Conselho manteve no entanto a sua opinião, defendendo que a decisão Edicom devia ser adoptada com base no artigo 235.°
Natureza do presente litígio, admissibilidade e pertinência dos fundamentos apresentados
3.
Assinale-se a título preliminar que a determinação correcta do fundamento da decisão impugnada serve, é evidente, para determinar consequentemente o procedimento que, no caso em apreço, deveria ter sido seguido, do ponto de vista quer das atribuições que incumbem aos órgãos que intervêm no processo legislativo, quer das diferentes maiorias exigidas para a adopção do acto. Como se sabe, o artigo 235.° prevê um simples processo de consulta; ao invés, os artigos 129.°-D, terceiro parágrafo, e 100.°-A prevêem respectivamente os processos de cooperação e co-decisão. Daqui se conclui, segundo jurisprudência constante (
3
), que a eventual declaração da incorrecção da base jurídica escolhida não teria apenas por consequência constatar um vício de pura forma mas também uma violação de formalidades substanciais que têm por efeito afectar a legalidade do acto.
4.
É igualmente indubitável que o Parlamento interpôs o recurso para proteger as suas prerrogativas institucionais, isto é, o seu direito de participar de forma mais decisiva no processo legislativo, e é portanto admissível nos termos do artigo 173.°, terceiro parágrafo (
4
).
Quanto à aplicabilidade do artigo 235.°
5.
Posto isto, examine-se o mérito do recurso. Como já se indicou, a decisão Edicom foi baseada no artigo 235.° Segundo uma orientação jurisprudencial constante, «resulta dos próprios termos do artigo 235.° que o recurso a este artigo como fundamento jurídico de um acto não é justificado a não ser que qualquer outra disposição do Tratado não confira às instituições comunitárias a competência necessária para praticar tal acto» (
5
). Trata-se portanto de uma disposição residual que pode unicamente ser invocada na ausência de outras disposições atributivas de competência que sejam mais específicas. Ora, defendendo a escolha do artigo 235.°, o Conselho parte justamente da consideração de que, no caso concreto, não existia título que justificasse a competência comunitária além deste, geral e subsidiário, previsto pelo artigo 235.° O recorrido acrescenta que os anteriores programas Caddia (
6
), TEDIS (
7
), INSIS (
8
), com conteúdo análogo ao que é objecto da decisão impugnada, se baseavam também no artigo 235.° Isto constitui — ainda segundo o Conselho — uma prova suplementar da justeza do recurso ao artigo 235.°, mesmo para adopção da decisão Edicom.
6.
Observe-se primeiramente que o Conselho se engana ao atribuir uma importância decisiva ao facto de os programas comunitàrios de intervenção referidos terem sido adoptados com base no artigo 235.° e não com base noutras disposições do Tratado. Antes de mais, a determinação da base jurídica correcta de um acto deve fundar-se em elementos objectivos, como a finalidade e o conteúdo da medida a adoptar. Assim se conclui sistematicamente da jurisprudência do Tribunal de Justiça (
9
). A prática anterior das instituições em casos semelhantes é, ao invés, completamente desprovida de pertinência e não pode portanto vincular o autor do acto quanto à determinação da base jurídica adequada (
10
). De qualquer forma, é um facto que os programas Caddia e INSIS são de uma época em que não estavam em vigor nem o Acto Único Europeu nem o Tratado de Maastricht que introduziram, respectivamente, na ordem comunitária, o artigo 100.°-A e o artigo 129.°-D. Estas disposições não podiam portanto ser invocadas para a adopção desses programas pela simples razão de que ainda não existiam (
11
).
É preciso portanto examinar a problemática apresentada ao Tribunal de Justiça em conformidade com o ordenamento jurídico hoje em vigor, sem se deixar influenciar pela prática que, de resto, não assume a importância que lhe atribui o Conselho. O critério que importa aplicar para apreciar e resolver correctamente o caso em apreço não pode ser diferente, em nosso entender, do fixado pela jurisprudência: é preciso ter em conta a finalidade e o conteúdo da decisão Edicom para verificar se o Conselho podia ou não basear a adopção desta medida no artigo 235.°
A decisão Edicom: finalidade e conteúdo
7.
Examine-se portanto a decisão Edicom segundo o critério que acabou de ser recordado. Atende-se a uma primeira consideração. Para efeitos do caso vertente, a realização do mercado interno obedece a duas exigências fundamentais, de igual importância, que devem, no entanto, ser conciliadas de forma oportuna: garantir, no âmbito do funcionamento do mercado interno e da gestão das políticas comuns, uma troca adequada de informações entre as empresas, as administrações nacionais e as instituições comunitárias competentes; eliminar, por outro lado, uma vez abolidas as fronteiras internas, os obstáculos à livre circulação que podem resultar de formalidades ou encargos que oneram os operadores económicos devido à obrigação de recolherem, para efeitos estatísticos, as informações relativas ao conjunto das operações sobre mercadorias entre Estados-Membros.
Numerosas medidas comunitárias foram consagradas à prossecução destas finalidades (
12
). Em especial, a eliminação de qualquer formalidade, de qualquer controlo ou de qualquer encargo documental referentes aos movimentos intracomunitários de bens foi confiada a um sistema de recolha de informações qualificado de directo por ser executado junto das empresas e não nas fronteiras (
13
). Além disto, quanto às modalidades técnicas desta recolha, o legislador comunitário guiou-se pela intenção de assegurar uma informação rápida, exaustiva e ao mesmo tempo acessível a todos os utilizadores interessados. E daqui que provém precisamente a exigência de sistemas compatíveis entre eles, que devem para tal ser baseados em metodologias de tratamento automático e de transmissão electrónica da informação (
14
).
8.
A decisão Edicom insere-se no contexto aqui descrito (
15
). Pretende-se melhorar «a circulação da informação estatística, com vista à criação do mercado europeu da informação» (quarto considerando). O quinto considerando, referindo-se à «futura decisão do Conselho que institui uma acção plurianual comunitária de apoio à implantação de redes telemáticas transeuropeias (IDA)», precisa «que é necessário completá-la com acções de carácter operacional, designadamente no domínio estatístico». O conjunto da economia da decisão impugnada mostra que esta se destina a garantir a interoperabilidade das redes telemáticas nacionais e a favorecer assim a respectiva convergência para uma rede telemática transeuropeia destinada à recolha e à transmissão de informações entre as administrações.
9.
Posto isto, está-se em melhor posição para apreciar correctamente o conteúdo da decisão impugnada. O artigo l. Q, primeiro parágrafo, institui «um conjunto de acções, adiante designado ‘acção Edicom’ (Electronic Data Interchange on Commerce), destinado a facilitar a migração dos sistemas regionais nacionais e comunitários para sistemas interoperáveis, a nível europeu numa primeira fase, para a recolha junto das empresas de declarações de dados relativos às trocas comerciais de bens entre Estados-Membros, bem como para o controlo e o pré-tratamento desses dados e a difusão das estatísticas resultantes dessas declarações». Além disso, nos termos do segundo parágrafo «Esses sistemas articulam-se em torno de sistemas de informação repartida a nível regional, nacional e comunitário, cuja interoperabilidade será garantida pelo desenvolvimento e pela utilização de normas, de padrões e de procedimentos de comunicação harmonizados».
A acção Edicom, que é conduzida sob a responsabilidade da Comissão e que está descrita a título de exemplo no artigo 3.°, inclui nomeadamente:
—
«a concepção, o desenvolvimento e a promoção de logiciais (
16
) de recolha, controlo e transmissão da informação estatística e a assistência aos Estados-Membros na facultação desses logiciais às empresas,
—
a concepção, o desenvolvimento e a promoção de logiciais de recepção, validação, tratamento e difusão dos dados, a assistência aos organismos regionais, nacionais e comunitários responsáveis pela recolha da informação estatística, e a facultação de tais logiciais aos referidos organismos, bem como, se for caso disso, a adaptação do equipamento,
—
a concepção, o desenvolvimento, a promoção e o fornecimento de formatos de transmissão de informações baseados nas normas europeias e internacionais,
—
a concepção, a documentação e a promoção dos métodos, das formalidades e dos acordos a utilizar nas transmissões de dados,
—
a sensibilização dos fornecedores de logiciais e de serviços para as necessidades da estatística nacional e comunitária».
Em substância, a finalidade e o conteúdo da decisão permitem afirmar que a Comunidade pretendeu fixar as condições de ordem técnica relativas ao desenvolvimento de redes telemáticas compatíveis entre si e portanto interoperáveis. Era esta questão que devia ser esclarecida. Importa agora verificar se a medida impugnada podia encontrar uma base jurídica adequada no artigo 129.°-D, terceiro parágrafo, ou no artigo 100.°-A.
Quanto à aplicabilidade do artigo 129.°-D
10.
O recorrente sustenta que a decisão impugnada se deveria ter baseado no artigo 129.°-D, terceiro parágrafo. Tendo em conta os pontos de vista teleológicos e substanciais aqui recordados, a decisão Edicom decorreria mais precisamente das atribuições comunitárias regidas pelo artigo 129.°-C, n.° 1, segundo travessão, por força do qual a Comunidade «realizará todas as acções que possam revelar-se necessárias para assegurar a interoperabilidade das redes...». Ao invés, o Conselho alega que as disposições incluídas no título XII em matéria de redes transeuropeias não são aplicáveis no caso em apreço.
Basta apenas salientar, a título preliminar, que o Conselho se coloca numa posição evidentemente equívoca quando, para excluir a aplicabilidade do artigo 129.°-D se refere, citando-a textualmente, à observação da Comissão segundo a qual as disposições do título XII se destinariam à criação de redes, o que, de acordo com a instituição recorrida, não se verificou no caso concreto. Esta questão não é facilmente compreendida. A Comissão não contesta de facto que se trata, no caso em apreço, da criação de uma rede transeuropeia; pretende ao invés salientar — como será indicado mais adiante —, que uma tal rede, não constitui o objectivo principal do acto impugnado sendo, ao contrário, um simples instrumento da realização do mercado interno. A argumentação destina-se a defender a aplicabilidade do artigo 100.°-A e não, como parece ao invés propor o Conselho, a excluir que se trata uma «rede transeuropeia».
As posições das partes divergem sobretudo na interpretação do artigo 129.°-C. O recorrido observa que a competência comunitária, tal como prevista nesta disposição, deve ser executada segundo uma ordem lógica e cronológica precisa. A acção destinada a garantir a interoperabilidade das redes, prevista no artigo 129.°-C, n.° 1, segundo travessão, está precisamente subordinada à definição do quadro de programação previsto no primeiro travessão da mesma disposição. O Conselho sustenta assim que não adoptou a decisão Edicom com base no artigo 129.°-D na medida em que as «orientações», que deveriam ter constituído o quadro de referência obrigatória de qualquer medida nesta matéria, não tinham sido previamente definidas.
O Parlamento responde, por seu lado, que as atribuições em matéria de interoperabilidade das redes são autónomas, isto é, que não estão subordinadas à definição prévia das «orientações» previstas no artigo 129.°-C, n.° 1, primeiro travessão.
Em nosso entender, concordamos com o ponto de vista do recorrente. Entendemos que a leitura do artigo 129.°-B, que expõe os objectivos previstos pela acção comunitária no caso em apreço, demonstra que a acção destinada a tornar as redes nacionais interoperáveis é autónoma. Além de mencionar «a criação e o desenvolvimento de redes transeuropeias» (n.° 1), esta disposição prevê explicitamente uma intervenção comunitária posterior e distinta, destinada a «fomentar a interconexão e a interoperabilidade das redes nacionais» (n.° 2), o que demonstra que a intervenção da Comunidade se justifica por uma dupla finalidade: deve visar tanto «a criação e o desenvolvimento» de novas redes como a criação de uma rede transeuropeia através da conexão das redes nacionais preexistentes (
17
). Ora, dado que as redes transeuropeias não são nem podem ser, contrariamente ao que considera o Conselho, algo mais que conexões entre as redes nacionais, as duas hipóteses previstas no artigo 129.°-B referem-se a uma «rede transeuropeia», tal como prevista pelo Título XII do Tratado. A diferença entre estas disposições autónomas e distintas do artigo 129.°-B é portanto a seguinte: a primeira disposição refere-se ao caso de ser necessário obviar à carência de infra-estruturas, que são criadas ou desenvolvidas através de intervenções que têm, dir-se--ia, um carácter estrutural na medida em que se visam criar redes inexistentes; a segunda disposição destina-se ao invés a produzir os seus efeitos num contexto em que as redes nacionais — que constituirão em seguida a «rede transeuropeia» — já existem, tratando-se unicamente de as interconectar.
Que competência atribui o artigo 129.°-C aos órgãos comunitários para prosseguirem as referidas finalidades? Esta disposição reconhece à Comunidade uma dupla ordem de atribuições em termos quer de programação, quer de actividades operacionais, que correspondem respectivamente às duas hipóteses distintas de intervenção previstas nos n.os 1 e 2 do artigo 129.°-B (
18
). Quando a criação de uma «rede transeuropeia» exige intervenções de tipo estrutural, a competência está repartida entre os Estados-Membros e a Comunidade. Esta última é chamada a elaborar uni quadro de orientações que definem também, além dos objectivos, as prioridades e as grandes linhas de acção previstas, os projectos específicos de interesse comum (artigo 129.°-C, n.° 1, primeiro travessão). Incumbirá, em seguida, aos Estados-Membros realizar as infra-estruturas necessárias à execução desses projectos e, de forma mais geral, à prossecução dos objectivos definidos a nível comunitário. De resto, dada a complexidade da matéria, compreende-se facilmente que o Tratado tenha tido em conta a necessidade de a constituição de uma nova rede e o desenvolvimento das redes existentes serem precedidos e preparados por um quadro de orientações, de critérios directores, de projectos de interesse comum. A acção executiva dos Estados-Membros deve inserir-se nesta perspectiva de conjunto quando se trate de a coordenar e, caso necessário, igualmente de a co-financiar. Está previsto que os Estados-Membros coordenem as suas acções executivas respectivas, ou que a Comissão «em estreita colaboração com os Estados-Membros, pode tomar quaisquer iniciativas necessárias para promover essa coordenação» (artigo 129.°-C, n.° 2). Além disto, paralelamente à competência de programação e de coordenação, foi também atribuída à Comunidade a de contribuir para o financiamento de projectos de interesse comum, indicados nas orientações (artigo 129.°-C, n.° 1, terceiro travessão). É sobretudo quanto a isto que as intervenções em matéria de execução dependem necessariamente das disposições de programação que as devem preceder, dado que apenas os projectos de interesse comum, indicados nas orientações, podem beneficiar da contribuição financeira da Comunidade, por força do disposto explicitamente no terceiro travessão. Distingue-se aqui, de forma clara, o nexo de subordinação que existe, na economia do artigo 129.°-C, n.° 1, entre o exercício concreto da competência prevista no terceiro travessão e a definição prévia das orientações.
A hipótese é no entanto diferente quando as redes nacionais já existem e se trata simplesmente de as interconectar. Neste caso, previsto pelo artigo 129.°-B, n.° 2, é expressa e precisamente a competência baseada no artigo 129.°-C, n.° 1, segundo travessão, que se aplica, na medida em que esta disposição prevê a intervenção da Comunidade para assegurar «a interoperabilidade das redes, em especial no domínio da harmonização das normas técnicas». Esta última atribuição — que nos interessa mais concretamente — não está portanto prevista de forma a que a Comunidade esteja investida de uma competência executiva de ordem geral, destinada a realizar os programas, os objectivos e os projectos de interesse comum estabelecidos em conformidade com o primeiro travessão. Esta competência incumbe, recorde-se, aos Estados-Membros (
19
). Ao invés, a competência comunitária é unicamente «necessária para assegurar a interoperabilidade das redes» e permanece portanto exclusivamente circunscrita à hipótese distinta de as redes nacionais já existirem mas deverem ser tornadas tecnicamente compatíveis para serem integradas numa rede transeuropeia única. Trata-se de um caso no qual a Comunidade não deve estabelecer objectivos no âmbito de programas seguindo o processo legislativo expresso previsto para esse fim: o artigo 129.°-B, n.° 2, prevê directa e antecipadamente, uma vez por todas, a acção comunitária com carácter sobretudo técnico que serve para interconectar as redes nacionais. Noutros termos, o artigo 129.°-C, n.° 1, segundo travessão, define um poder de acção autónomo: autónomo porque se refere à única hipótese especial, prevista no artigo 129.°-B, n.° 2, na qual a intervenção comunitária se destina não a criar ou desenvolver infra-estruturas inexistentes — caso em que é necessário determinar objectivos e identificar projectos de interesse comum —, mas, de forma mais limitada, a interconectar as redes nacionais já existentes (
20
).
11.
Mas não é tudo. Mesmo se se quiser acolher a tese do Conselho, de que qualquer acção comunitária está subordinada à definição prévia das orientações, na acepção do artigo 129.°-C, n.° 1, primeiro travessão, seria no entanto preciso reconhecer que o quadro de programação previsto por esta disposição pode já resultar da legislação anterior e, de forma mais geral, da acção empreendida e já definida pela Comunidade neste sector. Não é necessário que o quadro de programação seja expressamente definido de novo quando já faz parte do acervo comunitário e responde aos objectivos considerados essenciais pelo artigo 129.°-C, n.° 1, primeiro travessão, e quando prevê com suficiente clareza «os objectivos, as prioridades e as grandes linhas de acções previstas no domínio das redes transeuropeias». Na presença dos extremos que se descrevem, o quadro de programação a que a acção operacional da Comunidade estaria, por hipótese, subordinada, não deve ser definido ulteriormente: se assim fosse, verificar-se-ia um atraso inútil e injustificado na prossecução dos objectivos considerados prioritários e que se devem atingir sem delongas. O poder de determinar o programa, mesmo se for visto no conjunto da sua legítima execução, não pode no entanto, cremos, paralisar a intervenção operacional da Comunidade na medida em que esta se insere num quadro de orientações e de critérios anteriormente definidos de forma clara.
Ora, no caso vertente, as orientações estavam completamente definidas. A intervenção comunitária só se impunha quanto ao problema da interoperabilidade das redes nacionais. De facto, o âmbito normativo em que se insere a decisão Edicom, nomeadamente o que decorre dos programas Caddia, INSIS, TEDIS, bem como do Regulamento n.° 3330/91 e das Decisões 91/353 e 82/607, tinha definido, «os objectivos, as prioridades e as grandes linhas das acções previstas no domínio das redes transeuropeias» (
21
), e isto referindo-se especialmente aos sistemas telemáticos destinados à recolha e à circulação das informações estatísticas. O regime adoptado pela decisão impugnada realiza, sem nenhuma dúvida, um objectivo nitidamente definido como sendo prioritário nas medidas anteriormente adoptadas pela Comunidade, como o indicam os considerandos destas últimas. A Decisão 91/353, que inclui as redes transeuropeias em matéria estatística entre os sectores telemáticos de interesse geral e de carácter prioritário, é particularmente significativa quanto a isto. Além disto, esta mesma decisão não deixa de reconhecer especificamente a necessidade absoluta de uma interoperabilidade entre as redes nacionais para resolver «os problemas devidos à incompatibilidade dos sistemas telemáticos nacionais existentes bem como os ligados... às diferenças de processos e métodos». Isto justifica inteiramente a conclusão a que já se chegou. «Os objectivos, as prioridades e as grandes linhas das acções previstas» já estavam fixados. Restava adoptar as acções operacionais necessárias para a interoperabilidade das redes.
Em resumo, quer as atribuições previstas no artigo 129.°-C, n.° 1, segundo travessão, sejam autónomas ou estejam subordinadas — como o declara o Conselho — à definição de um quadro de programação, o resultado prático é sempre, no caso vertente, o que foi indicado: a Comunidade era competente para adoptar as acções operacionais destinadas a assegurar a interoperabilidade das redes nacionais sem dever previamente definir ou esperar pelas «orientações» previstas pelo primeiro travessão da disposição em causa.
12.
É preciso perguntar, na sequência das precisões indicadas até agora, se a decisão Edicom pode efectivamente ser qualificada como acção destinada a «assegurar a interoperabilidade das redes», como o exige o artigo 129.°-C, n.° 1, segundo travessão. A resposta só pode ser afirmativa. De facto, é o próprio teor da decisão que confirma precisamente a conclusão que consideramos poder indicar ao Tribunal de Justiça. A acção Edicom está textualmente definida no artigo 1. como visando facilitar a «migração dos sistemas regionais, nacionais e comunitários para sistemas interoperáveis, a nível europeu...». O artigo 3.°, quando descreve a título de exemplo o raio de acção possível da intervenção comunitária, prevê uma série de actividades variadas que têm em comum o facto de deverem destinar-se a criar as condições, de natureza técnica, para que todas as redes nacionais possam constituir a rede telemática europeia a partir do momento em que sejam tornadas compatíveis e interoperáveis. A interoperabilidade das redes constitui, por conseguinte, o objectivo essencial da decisão impugnada.
As disposições combinadas do artigo 129.°-D, terceiro parágrafo e 129.°-C, n.° 1, segundo travessão ofereciam pois a base jurídica para que o Conselho pudesse adoptar a decisão impugnada.
Quanto à aplicabilidade do artigo 100.°-A
13.
As conclusões acima referidas não dispensam, no entanto, que se explique porque consideramos não ser possível concordar com a Comissão e com o próprio Parlamento no que se refere ao outro eventual fundamento da decisão, invocado a título principal por uma instituição e a título subsidiário por outra, isto é, o artigo 100.°-A do Tratado. Esta disposição atribui à Comunidade competências legislativas relativas à «aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros, que tenham por objecto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno».
A tese da Comissão é de que a decisão impugnada, na medida em que se refere à realização do mercado interno, deveria ter sido baseada na disposição ora mencionada (
22
). Em especial, reconhecendo que a acção Edicom se destina a assegurar a interoperabilidade das redes telemáticas nacionais, a Comissão alega que a sua finalidade principal é de garantir o funcionamento do mercado comum: a criação de uma rede telemática seria simplesmente um instrumento para a prossecução deste objectivo primordial e, segundo a interveniente, teria sido preciso recorrer de forma prioritária ao artigo 100.°-A (
23
).
14.
Em nosso entender, a tese da Comissão não pode ser acolhida. Teria por consequência, inaceitável, que cada vez que a intervenção da Comunidade serve, ainda que indirectamente, os objectivos do mercado comum, seria abrangida pelo artigo 100.°-A. A jurisprudência do Tribunal de Justiça vai em sentido contrário. «O simples facto de o estabelecimento ou o funcionamento do mercado interno serem afectados não basta para aplicar o artigo 100.°-A do Tratado» (
24
). Mais precisamente, por força de jurisprudência constante, «não se justifica o recurso ao artigo 100.°-A quando o acto a adoptar só acessoriamente tem por efeito harmonizar as condições do mercado na Comunidade» (
25
). Noutros termos, para que um acto se possa basear no artigo 100.°-A é preciso que tenha necessária e expressamente por «objecto» o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno. O advogado-geral G. Tesauro sublinhou justamente no processo Comissão/Conselho (
26
) que as medidas a adoptar em aplicação do artigo 100.°-A devem regular especificamente «as condições da concorrência ou do comércio na Comunidade». Ao invés, esta disposição não se aplica quando «o acto em causa, ao prosseguir determinados objectivos inseridos no âmbito de uma acção ou de uma política comunitária específica, tenha também, acessoriamente, repercussões nas condições do mercado».
Disto isto, é fácil verificar que as condições fixadas para a aplicação do artigo 100.°-A pelo Tribunal de Justiça não estão preenchidas no caso em apreço. A decisão Edicom pretende assegurar a interoperabilidade das redes telemáticas em matéria de estatísticas sobre o comércio de mercadorias entre os Estados-Membros. A única influência que esta decisão exerce sobre o âmbito do artigo 100.°-A é indirecta, isto é, que facilita o funcionamento do mercado interno. O objecto imediato da medida consiste assim em criar as condições, de natureza técnica, necessárias para assegurar, como se viu, a interoperabilidade das redes nacionais. Trata-se de lançar as bases de uma rede telematica transeuropeia e nada mais; além disto, atendendo a este objecto imediato da decisão, o Tratado prevê uma política e uma acção comunitária específicas regidas por um título previsto para esse efeito. As disposições que aí são enunciadas prevalecem portanto, para os fins em causa no presente processo, relativamente a quaisquer outras.
Em qualquer caso, e apesar de a Comissão não se ter disso apercebido no presente processo, o artigo 129.°-B, mencionado explicitamente pelo artigo 129.°-C, destina-se também à realização do mercado comum. De resto, trata-se de um objectivo central do Tratado, prosseguido segundo diferentes pontos de vista por várias disposições. Na óptica da realização do mercado interno, o artigo 100.°-A e o artigo 129.°-C encontram-se, portanto, num plano que qualificaríamos de convergência teleológica. Estas disposições visam ambas prosseguir os objectivos fixados pelo artigo 7.°-A. Apresentam, no entanto, uma diferença em termos de conteúdo. O artigo 129.°-C é uma disposição mais específica que o artigo 100.°-A, na medida em que rege o aspecto especial da integração económica no que se refere à criação de redes telemáticas transeuropeias. Ora, segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, quando existe uma base jurídica específica, esta constitui a base exclusiva do acto a adoptar (
27
). É precisamente o que se verifica no nosso caso. Atendendo ao seu carácter específico, era portanto o artigo 129.°-C que devia regular de forma exclusiva a adopção da decisão em questão.
15.
Em conclusão, a decisão impugnada deveria ter sido adoptada unicamente por força do artigo 129.°-D, terceiro parágrafo, única disposição especificamente pertinente no caso em apreço. O Conselho não podia portanto adoptá-la com base no artigo 235.° A medida impugnada é portanto desprovida de base jurídica correcta e por essa razão deve ser anulada.
Quanto à subsistência dos efeitos da decisão Edicom
16.
Na sua contestação, o Conselho solicita ainda que o Tribunal de Justiça, em caso de anulação eventual da decisão Edicom (
28
), mantenha no entanto os seus efeitos. Por seu lado, a Comissão associa-se a este pedido e alega quanto a isto que atribuir à anulação do acto impugnado um efeito retroactivo prejudicaria irremediavelmente as acções operacionais que já foram empreendidas com base na decisão Edicom. Este prejuízo consistiria, mais precisamente, na impossibilidade de os Estados-Membros prepararem numa base telemática as estatísticas relativas ao comércio intracomunitário de bens. Seria portanto necessário regressar à recolha de informações através de formulários. Tendo em conta as perturbações que provocaria a anulação com efeito retroactivo da decisão impugnada e a necessidade de garantir a continuidade do serviço público comunitário, o Conselho e a Comissão requerem portanto ao Tribunal de Justiça que decida que os efeitos da decisão sejam mantidos até à entrada em vigor de uma nova decisão com uma base jurídica adequada (
29
).
Consideramos, por nosso lado, que o pedido das partes deve ser acolhido. Entendemos de facto que a anulação ex time da decisão Edicom prejudicaria seriamente as acções, aliás de importância considerável, que já foram levadas a cabo pela Comissão, e criaria prejuízos graves e injustificados para os operadores económicos, os Estados-Membros e a própria Comunidade. Propomos por conseguinte que se decida, em aplicação do artigo 174.°, segundo parágrafo (
30
), que os efeitos da decisão em causa sejam considerados definitivos até à adopção de uma nova decisão com uma base jurídica correcta.
Conclusões
Tendo em conta os elementos indicados, propomos ao Tribunal de Justiça que:
—
anule a Decisão 94/445/CE do Conselho, de 11 de Julho de 1994, relativa às redes telemáticas entre administrações para estatísticas das trocas comerciais de bens entre Estados-Membros (Edicom);
—
declare que os efeitos da decisão subsistem até à adopção de uma nova decisão com um fundamento jurídico correcto;
—
condene o Conselho nas despesas, com excepção das da Comissão.
(
*1
)	Língua original: italiano.
(
1
)	JO L 183, p. 42.
(
2
)	JO C 87 de 27.3.1993, p. 10.
(
3
)	V., entre muitos outros, os acórdãos de 26 de Março de 1987, Comissão/Conselho (45/86, Colect., p. 1493, n.° 12), e de 29 de Março de 1990, Grécia/Conselho (C-62/88, Colect., p. I--1527, n.° 10).
(
4
)	V. o acórdão de 28 de Junho de 1994, Parlamento/Conselho (C-187/93, Colect., p. I-2857, n.° 14).
(
5
)	V., a título de exemplo, o acórdão Comissão/Conselho, já referido na nota 3, n.° 13.
(
6
)	Decisão 85/214/CEE do Conselho, de 26 de Março de 1985, relativa à coordenação das acções dos Estados-Membros e da Comissão respeitantes à realização de um programa a longo prazo incidindo sobre a utilização da telemática nos sistemas de informação da Comunidade sobre as importações e as exportações, bem como sobre a gestão e o controlo financeiro das organizações do mercado agrícola (JO L 96, p. 35; EE 13 F18 p. 252).
(
7
)	Decisão 87/449/CEE do Conselho, de 5 de Outubro de 1987, que institui um programa comunitário relativo à transferência electrónica de dados de uso comercial que utiliza as redes de comunicação (TEDIS) (JO L 285, p. 35).
(
8
)	Decisão 82/869/CEE do Conselho, de 13 de Dezembro de 1982, relativa à coordenação das actividades dos Estados-Membros e das instituições da Comunidade para a avaliação da necessidade de um sistema comunitario interinstitucional de informação e a preparação das propostas para o estabelecimento desse sistema (JO L 368, p. 40; EE 13 F19 p. 3).
(
9
)	V. os acórdãos já referidos na nota 3.
(
10
)	V. os acórdãos de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho (131/86, Colect., p. 905, n.° 29), e de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho (68/86, Colect., p. 855, n.° 24).
(
11
)	Além disto, a excepção suscitada pelo Conselho, segundo a qual era, no entanto, o artigo 100.° do Tratado relativo ã realização do mercado comum que se aplicava na época não tem nenhum valor. O Conselho pretendia assim demonstrar que os programas cm causa não tinham nenhum nexo teleológico com o estabelecimento e o funcionamento do mercado comum, concluindo imediatamente que a única forma de o adoptar era de recorrer ao artigo 235.° Quase não é preciso salientar que o Conselho não tem cm devida conta o facto de os programas mencionados não terem sido adoptados com base no artigo 100.° por uma razão que engloba as outras; esta razão refere-se unicamente ao instrumento normativo a adoptar c de modo nenhum ao conteúdo dos programas nem a possível influência das finalidades que prosseguem no âmbito da realização do mercado comum. Estes programas requerem a adopção de uma decisão, imitando-se o artigo 100.° a prever a adopção de directivas.
(
12
)	Estas exigências constituem a razão de ser dos programas INSIS, Caddia e TEDIS, bem como da Decisão 82/607/CEE do Conselho, de 28 de Julho de 1982, relativa à coordenação de acções dos Estados-Membros e da Comissão respeitantes às actividades preliminares de um programa a longo prazo, incidindo sobre a utilização da telemática nos sistemas comunitários de informação, sobre as exportações e as importações, bem como sobre a gestão e o controlo financeiro das organizações do mercado agrícola GO L 247, p. 25; EE 13 F12 p. 248), do Regulamento (CEE) n.° 3330/91 do Conselho, 7 de Novembro de 1991, relativo às estatísticas das trocas de bens entre Estados-Membros (Intrastat) (JO L 316, p. 1), do Regulamento (CEE) n.° 854/93 do Conselho, de 5 de Abril de 1993, relativo às estatísticas do trânsito e às estatísticas dos entrepostos respeitantes às trocas de bens entre Estados-Membros (JO L 90, p. 1), e, em último lugar, da decisão impugnada. Os preâmbulos dos actos referidos são, quanto a isto, eloquentes.
(
13
)	V. o sexto considerando do regulamento Intrastat, já referido na nota anterior.
(
14
)	V., a este respeito, a legislação já referida na nota 12 bem como a Decisão 87/95/CEE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, relativa à normalização no domínio das tecnologias da informação e das telecomunicações (JO 1987, L 36, p. 31), e a Decisão 91/353/CEE do Conselho, de 7 de Junho de 1991, que adopta um programa específico de investigação e desenvolvimento tecnologico no domínio dos sistemas telemáticos de interesse geral (1990/1994) (JO L 192, p. 18).
(
15
)	O terceiro considerando recorda explicitamente o artigo 34.° do Regulamento n.° 3330/91 que prevê a criação das condições que permitam uma maior utilização do tratamento automático e da transmissão electrónica da informação com o objectivo de facilitar a tarefa dos responsáveis pelo fornecimento da informação.
(
16
)	Ndt: A tradução para português de «software» é «suportes lógicos» e não «logiciais» como consta desta decisão.
(
17
)	É demasiado evidente que esta segunda hipótese —que além disto è a que mais se aproxima neste caso — se refere às redes nacionais preexistentes, que visa unicamente conectan um problema de interconexão das redes não pode de facto colocar-se a não ser na medida em que estas já existam.
(
18
)	É útil recordar que a propósito destas fases o artigo 129.°-D prevê diferentes processos legislativos: a co-decisão para as orientações c a cooperação para outras medidas previstas no artigo 129.°-C, n.° 1.
(
19
)	É interessante, quanto a isto, fazer uma comparação com o regime diferente previsto pelo artigo 130.°-S, n.° 3, em matéria de ambiente. Esta disposição prevê que numa primeira fase, o Conselho adopta «programas gerais de acção que fixarão os objectivos prioritários a atingir» e, em seguida, «adoptará as medidas necessárias para a execução desses programas». Estes últimos devem portanto necessariamente ser definidos em primeiro lugar. Ao invés, não é este o caso no processo que nos ocupa: como o afirma a disposição explícita do artigo 129.°-C, n.° 1, segundo travessão, a competência que está prevista destina-se a regular a problemática diferente e autónoma relativa à interoperabilidade das redes já existentes e não a executar os programas mencionados no primeiro travessão.
(
20
)	Vendo-se bem, a necessidade de «assegurar a interoperabilidade das redes», a que se refere o artigo 129.°-C, n.° 1, segundo travessão, está mesmo exclusivamente prevista no que se refere à interconexão das redes nacionais já existentes e que se trata, precisamente, de ligar: quando está prevista a criação de novas redes ou desenvolvimento de redes já existentes, é legítimo supor que esta exigência já está considerada e adequadamente satisfeita, antes de mais ao nível da elaboração das «orientações» e, em seguida, no âmbito da acção de coordenação que o artigo 129.°-C, n.° 2, atribui à Comissão.
(
21
)	As fontes referidas pode acrescentar-se que, na comunicação da Comissão «A caminho das redes transeuropeias para um programa de acção comunitaria», doc. COM (90) 585 final, de 10 de Dezembro de 1990, o programa Edicom figura entre os projectos prioritários. Apesar de, em si mesma, não ser decisiva esta circunstância reveste-se, no entanto, de um valor significativo para os fins que aqui nos interessam.
(
22
)	Basta, além disto, aludir simplesmente, para o rejeitar, ao argumento suplementar apresentado pela interveniente para apoiar a tese da aplicabilidade, no caso em apreço do artigo 100.°-A. Esta tese refere-se ao artigo 34.° do Regulamento n.° 3330/91 (ïntrastat), adoptado com base no artigo 100. °-A, que confere a Comissão a possibilidade de «enar condições que permitam uma maior utilização do tratamento automático c da transmissão electrónica da informação». A Comissão defende que esta disposição a teria habilitado a prever, através de regulamentos próprios, acções operacionais pontuais de identica natureza às previstas, cm seguida, na decisão Edicom. Isto provaria, no seu entender, que o artigo 100.°-A, na medida cm que foi, na altura, utilizado como fundamento para a adopção dessas disposições, seria também hoje a disposição em que se deveria basear a decisão impugnada no presente litígio. Este raciocínio não é convincente. Admita-se mesmo — mas esta questão é tudo menos clara —que existe uma correspondência substancial entre a disposição da decisão Edicom e as disposições autorizadas pelo artigo 34.° do regulamento Intrastat. Resta o facto de a acção de execução, relativamente ã qual o artigo 100.°-A proporcionou uma base na altura cm que o referido regulamento foi adoptado, se ter tornado objecto de disposições expressas do Tratado de Maastricht que lhe 6 posterior: são portanto estas últimas que regem a intervenção da Comunidade quando os meios técnicos afectados ao «tratamento automatico e à transmissão electrónica da informação», como se diz no regulamento Intrastat, constituem as redes telemáticas. Regressa-se assim à disposição c ao título específico do Tratado que o Conselho não utilizou como deveria. Aliás, no acórdão que proferiu em 29 de Junho de 1989 no processo Vrcugdcnliil c o. (22/88, Colect., p. 2049, n.°s 16 e 17), o próprio Tribunal de Justiça enunciou o princípio de que a Comissão não pode invocar os poderes de intervenção num domínio especial que lhe foram conferidos «quando o objecto da disposição em causa seja alheio a este domínio c releve, pelo contrário, de um sector que é objecto de uma regulamentação exaustiva» por outras disposições.
(
23
)	A Comissão alega todavia que se deveria aplicar o artigo 129.°-D, terceiro parágrafo, cm vez do artigo 100.°-A se se reconhecer um primado ao elemento relativo às redes telemáticas.
(
24
)	Acórdão de 17 de Março de 1993, Comissão/Conselho (C-155/91, Colect., p. I-939, n.° 19).
(
25
)	Acórdão Comissão/Conselho, já referido na nota anterior.
(
26
)	Acórdão já referido na nota 23, p. I-956. I-1701
(
27
)	V. os seguintes acórdãos: Reino Unido/Conselho, já referido na nota 10, n.°s 14 e segs., de 16 de Novembro de 1989, Comissão/Conselho (C-131/87, Colect., p. 3743. n.°25), Parlamento/Conselho, já referido na nota 4, n.°s 24 e segs., e ainda de 5 de Outubro de 1994, Alemanha/Conselho (C-280/93, Colect., p. I-4973, n.° 54).
(
28
)	Registam-se 128 acções operacionais, algumas das quais já concluídas, que —segundo elementos avançados pela Comissão — melhoraram consideravelmente o sistema de troca de informações por via telemática entre os Estados-Membros, bem como entre Estados-Membros e a Comissão.
(
29
)	Na audiência, o Parlamento não se opôs à aplicação do artigo 174.°, segundo parágrafo, ao caso em apreço. Solicita no entanto que a eventual subsistência dos efeitos da decisão Edicom seja decidida, caso necessário, até à data do acórdão de anulação do Tribunal de Justiça e não até ao momento, posterior, da adopção de uma nova decisão com uma base jurídica adequada. Ainda na audiência, a Comissão respondeu no entanto a este propósito que a solução proposta pelo recorrente prejudicaria contudo de forma grave as acções já realizadas e as que estão cm curso, e criaria um vazio jurídico numa matéria de importância capital como a que está cm causa.
(
30
)	Salientamos, antes de mais, que o artigo 174.°, segundo parágrafo, só pode ser aplicado ao caso cm apreço por anaogia, uma vez que a redacção desta disposição se refere explícita e exclusivamente aos regulamentos. O Tribunal de Justiça alargou no entanto o seu âmbito de aplicação a actos de natureza diversa (acórdão de 7 de Julho de 1992, Parlamento/Conselho, C-295/90, Colcct., p. I-4193, n.0,26 c 27, v. cm especial as conclusões do advogado-geral F. G. Jacobs c a jurisprudência que aí é recordada). O facto de se estar cm presença de uma decisão e não de um regulamento não constitui obstáculo à aplicação do artigo 174.°, segundo fiarágrafo, no presente caso. Além disso, quanto à possibiidade de manter o conjunto dos efeitos do acto impugnado até à adopção de uma outra medida com uma base jurídica correcta, v. o acórdão Comissão/Conselho, já referido na nota 3, n.° 23, e em especial as conclusões do advogado-geral C. O. Lenz.