62021CJ0814
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 19 november 2024 (
*1
)
”Fördragsbrott – Artikel 20 FEUF – Unionsmedborgarskap – Artikel 21 FEUF – Rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier – Artikel 22 FEUF – Rösträtt och valbarhet vid kommunala val samt vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten – Unionsmedborgare som bor i en medlemsstat utan att vara medborgare där – Avsaknad av rätt att bli medlem i ett politiskt parti – Artiklarna 2 och 10 FEU – Principen om demokrati – Artikel 4.2 FEU – Respekt för medlemsstaternas nationella identitet – Artikel 12 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – De politiska partiernas roll vid uttryckandet av unionsmedborgarnas vilja”
I mål C‑814/21,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 21 december 2021,
Europeiska kommissionen, företrädd av A. Szmytkowska och J. Tomkin, båda i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Republiken Polen, företrädd av B. Majczyna, E. Borawska-Kędzierska och A. Siwek-Ślusarek, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Republiken Tjeckien, företrädd av A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud,
intervenient,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, domstolens vice ordförande T. von Danwitz, avdelningsordförandena K. Jürimäe, C. Lycourgos, M.L. Arastey Sahún, A. Kumin och D. Gratsias samt domarna E. Regan, I. Ziemele (referent), Z. Csehi och O. Spineanu–Matei,
generaladvokat: J. Richard de la Tour,
justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 12 september 2023,
och efter att den 11 januari 2024 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF genom att neka unionsmedborgare som inte är polska medborgare men som är bosatta i Polen rätten att vara medlem i ett politiskt parti.
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
2
I artikel 11, med rubriken ”Frihet att delta i sammankomster och föreningsfrihet”, i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), föreskrivs följande:
”1.   Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen.
2.   Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Denna artikel hindrar inte att det för medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen görs lagliga inskränkningar i utövandet av de nämnda rättigheterna.”
3
I artikel 16 i Europakonventionen, med rubriken ”Inskränkningar i utlänningars politiska verksamhet”, föreskrivs följande:
”Ingenting i artiklarna 10, 11 och 14 får anses hindra de höga fördragsslutande parterna från att införa inskränkningar i utlänningars politiska verksamhet.”
4
Artikel 3, med rubriken ”Rätt till fria val”, i tilläggsprotokollet till Europakonventionen, undertecknat i Paris den 20 mars 1952, har följande lydelse:
”De höga fördragsslutande parterna förbinder sig att anordna fria och hemliga val med skäliga tidsintervaller under förhållanden som till försäkrar folket rätten att fritt ge uttryck åt sin mening beträffande sammansättningen av den lagstiftande församlingen.”
Unionsrätt
EU- och EUF-fördragen
5
I artikel 2 FEU föreskrivs följande:
”[Europeiska u]nionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män.”
6
Artikel 4.1 och 4.2 FEU har följande lydelse:
”1.   I enlighet med artikel 5 ska varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen tillhöra medlemsstaterna.
2.   Unionen ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det lokala och regionala självstyret. Den ska respektera deras väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten också i fortsättningen vara varje medlemsstats eget ansvar.”
7
I artikel 5.1 och 5.2 FEU föreskrivs följande:
”1.   Principen om tilldelade befogenheter ska styra avgränsningen av unionens befogenheter. Principerna om subsidiaritet och proportionalitet ska styra utövandet av dessa befogenheter.
2.   Enligt principen om tilldelade befogenheter ska unionen endast handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där. Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna.”
8
I artikel 10 FEU föreskrivs följande:
”1.   Unionens sätt att fungera ska bygga på representativ demokrati.
2.   Medborgarna ska företrädas direkt på unionsnivå i Europaparlamentet.
Varje medlemsstat ska företrädas i Europeiska rådet av sin stats- eller regeringschef och i [Europeiska unionens råd] av sin regering, vilka själva ska vara demokratiskt ansvariga, antingen inför sitt nationella parlament eller inför sina medborgare.
3.   Varje medborgare ska ha rätt att delta i unionens demokratiska liv. Besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.
4.   De politiska partierna på europeisk nivå ska bidra till att skapa ett europeiskt politiskt medvetande och till att uttrycka unionsmedborgarnas vilja.”
9
I artikel 18 första stycket FEUF anges följande:
”Inom fördragens tillämpningsområde och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördragen, ska all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden.”
10
Artikel 20 FEUF har följande lydelse:
”1.   Ett unionsmedborgarskap införs härmed. Varje person som är medborgare i en medlemsstat ska vara unionsmedborgare. Unionsmedborgarskapet ska komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet.
2.   Unionsmedborgarna ska ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i fördragen. De ska bland annat ha
…
b)
rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet samt vid kommunala val i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten,
…
Dessa rättigheter ska utövas enligt de villkor och begränsningar som fastställs i fördragen och genom de åtgärder som beslutats med tillämpning av dessa.”
11
I artikel 21.1 FEUF föreskrivs följande:
”Varje unionsmedborgare ska ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen.”
12
I artikel 22 FEU föreskrivs följande:
”1.   Varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat där han inte är medborgare ska ha rösträtt och vara valbar vid kommunala val i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. Denna rätt får utövas om inte annat följer av de närmare bestämmelser som rådet antar genom enhälligt beslut i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter att ha hört Europaparlamentet; dessa bestämmelser kan föreskriva undantag om det är motiverat med hänsyn till särskilda problem i en medlemsstat.
2.   Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 223.1 och de bestämmelser som har antagits för att genomföra denna, ska varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat där han inte är medborgare ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. Denna rätt får utövas om inte annat följer av de närmare bestämmelser som rådet antar genom enhälligt beslut i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter att ha hört Europaparlamentet; dessa bestämmelser kan föreskriva undantag om det är motiverat med hänsyn till särskilda problem i en medlemsstat.”
Stadgan
13
Artikel 12 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), med rubriken ”Mötes- och föreningsfrihet”, har följande lydelse:
”1.   Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området, vilket innebär rätten för var och en att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen.
2.   De politiska partierna på unionsnivå ska bidra till att unionsmedborgarnas politiska vilja kommer till uttryck.”
14
I artikel 39 i stadgan, med rubriken ”Rösträtt och valbarhet till Europaparlamentet”, föreskrivs följande:
”1.   Varje unionsmedborgare ska ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där han eller hon är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten.
2.   Ledamöterna i Europaparlamentet ska väljas genom allmänna, direkta, fria och hemliga val.”
15
I artikel 40 i stadgan, med rubriken ”Rösträtt och valbarhet till Europaparlamentet”, föreskrivs följande:
”Varje unionsmedborgare ska ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där han eller hon är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten.”
Direktiv 93/109/EG
16
I tredje till sjunde skälen och tionde skälet i rådets direktiv 93/109/EG av den 6 december 1993 om fastställande av närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare (EGT L 329, 1993, s. 34; svensk specialutgåva, område 1, volym 3, s. 76), i dess lydelse enligt rådets direktiv 2013/1/EU av den 20 december 2012 (EUT L 26, 2013, s. 27) (nedan kallat direktiv 93/109), anges följande:
”Den rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet i bosättningsstaten som fastställs i artikel 8b.2 [EG] är exempel på tillämpningen av principen om icke-diskriminering mellan en medlemsstats medborgare och medborgare i andra medlemsstater och en naturlig följd av den rätt att fritt röra sig och uppehålla sig som föreskrivs i artikel 8a [EG].
I artikel 8b.2 [EG] behandlas endast möjligheten att utöva rösträtten och valbarheten vid val till Europaparlamentet, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 138.3 [EG], i vilken föreskrivs att en i alla medlemsstater enhetlig ordning skall fastställas för dessa val. Bestämmelsens huvudsakliga syfte är att avskaffa det medborgarskapskrav som för närvarande måste vara uppfyllt i de flesta medlemsstater för att dessa rättigheter skall kunna utövas.
Tillämpningen av artikel 8b.2 [EG] förutsätter inte harmonisering av medlemsstaternas valsystem. Med hänsyn till principen om proportionalitet enligt artikel 3b tredje stycket [EG] får inte gemenskapens lagstiftning på detta område gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet i artikel 8b.2 [EG].
Syftet med artikel 8b.2 [EG] är att säkerställa att alla unionsmedborgare, vare sig de är medborgare i den medlemsstat där de är bosatta eller inte, kan utöva sin rösträtt och sin valbarhet vid val till Europaparlamentet i den staten på samma villkor. De villkor, bl.a. vad gäller bosättningens varaktighet och bevis på denna, som gäller för medborgare i andra medlemsstater bör därför vara identiska med de villkor som i förekommande fall gäller för medborgare i medlemsstaten i fråga.
Den rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet i bosättningsstaten som föreskrivs i artikel 8b.2 [EG] ersätter emellertid inte rösträtten och valbarheten i hemstaten. Unionsmedborgarnas frihet att välja i vilken medlemsstat de vill delta i europeiska val måste respekteras, samtidigt som det säkerställs att denna frihet inte missbrukas av personer som röstar eller ställer upp för val i mer än ett land.
…
Unionsmedborgarskapet har till syfte att underlätta unionsmedborgares integration i värdlandet, och det är i detta sammanhang förenligt med fördragets avsikt att undvika polarisering mellan nationella och icke-nationella listor över kandidater.”
17
I artikel 1.1 i direktiv 93/109 föreskrivs följande:
”I detta direktiv fastställs närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare.”
18
I artikel 10.1 i direktivet föreskrivs följande:
”När en valbar person vill kandidera till Europaparlamentet skall samma krav på bevis om valbarheten gälla som för landets egna medborgare. Den valbara personen skall dessutom i en försäkran ange
a)
sin nationalitet, födelsedatum, födelseort, den senaste adressen i hemmedlemsstaten och adressen på bosättningsmedlemsstatens valterritorium,
b)
att han eller hon inte kandiderar vid europaparlamentsval i någon annan medlemsstat,
c)
i fall då det har betydelse: den valkrets eller det område i hemstaten där han eller hon senast var upptagen i en röstlängd,
d)
att han eller hon inte genom ett rättsligt avgörande eller administrativt beslut, förutsatt att det senare kan bli föremål för rättsmedel, har förlorat sin valbarhet i hemmedlemsstaten.”
19
Artikel 11.2 i direktivet har följande lydelse:
”Den som vägras att bli upptagen i röstlängden eller att få kandidera skall ha samma rätt till överprövning som lagstiftningen i bosättningsstaten ger de egna medborgarna.”
Direktiv 94/80/EG
20
Fjärde, femte och fjortonde skälen i rådets direktiv 94/80/EG av den 19 december 1994 om närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare (EGT L 368, 1994, s. 38; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 80) har följande lydelse:
”Tillämpningen av artikel 8b.1 [EG] förutsätter inte en fullständig harmonisering av medlemsstaternas valsystem. Bestämmelsens mål är främst att upphäva det nationella krav som de flesta medlemsstater för närvarande ställer för utövandet av rösträtten och valbarheten vid val. Med hänsyn till principen om proportionalitet enligt artikel 3 b tredje stycket [EG], får gemenskapens lagstiftning på detta område dessutom inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet i artikel 8b.1 [EG].
Syftet med artikel 8b.1 [EG] är att säkerställa att alla unionsmedborgare, vare sig de är medborgare i den medlemsstat där de är bosatta eller inte, kan utöva sin rösträtt och sin valbarhet vid kommunala val i den staten på lika villkor. De krav, bl. a. avseende bosättningens varaktighet och bevis på denna, som tillämpas för medborgare från andra medlemsstater bör därför vara samma som de eventuella krav som tillämpas för medborgare i medlemsstaten i fråga. Det bör inte tillämpas särskilda krav för medborgare från andra medlemsstater, såvida inte olika behandling av medborgare i medlemsstaten och medborgare från andra medlemsstater berättigas av att särskilda omständigheter som gäller för de senare skiljer dem åt.
…
Unionsmedborgarskapet har till syfte att underlätta unionsmedborgares integration i värdlandet. I detta sammanhang är det förenligt med fördragets avsikt att undvika polarisering mellan nationella och icke-nationella listor över kandidater.”
21
I artikel 1.1 i direktiv 94/80 föreskrivs följande:
”I detta direktiv fastställs närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare.”
22
Artikel 8.3 i direktivet har följande lydelse:
”Väljare … som har upptagits i bosättningsstatens röstlängd skall stå kvar i röstlängden på samma villkor som statens egna medborgare till dess att han automatiskt stryks från den därför att villkoren för rösträtt inte längre är uppfyllda.
Väljare som har upptagits i röstlängden på egen begäran kan också på egen begäran strykas från den.
Om de väljarna flyttar till en annan grundläggande lokal förvaltningsenhet i samma medlemsstat skall de upptas på röstlängden för det området på samma villkor som statens egna medborgare.”
23
I artikel 9.1 i direktivet föreskrivs följande:
”När en valbar person enligt artikel 3 vill kandidera skall han framvisa samma dokument som landets egna medborgare. Bosättningsstaten får kräva att han framvisar en formell försäkran med uppgift om nationalitet och adress i bosättningsstaten.”
24
I artikel 10.2 i direktivet föreskrivs följande:
”Om en person vägras att bli upptagen i röstlängden eller har fått avslag på ansökan om att upptas i röstlängden eller om han vägrats kandidera skall den berörda personen ha samma rätt till överprövning som lagstiftningen i bosättningsstaten föreskriver för väljare och valbara personer som är medborgare i den staten.”
Polsk rätt
25
I artikel 2.1 i ustawa o partiach politycznych (lagen om politiska partier) av den 27 april 1997 (Dz.U. 1997, nr 98, position 604) föreskrivs, i dess ändrade lydelse, följande:
”Medborgare i Republiken Polen som har fyllt 18 år får vara medlemmar i ett politiskt parti.”
26
Artikel 5 i lagen om politiska partier har följande lydelse:
”Tillgång till offentliga radio- och tv-kanaler ska garanteras de politiska partierna i enlighet med bestämmelser i särskilda lagar.”
27
Artikel 24 i denna lag har följande lydelse:
”1.   De politiska partiernas tillgångar ska härröra från avgifter från deras medlemmar, donationer, arv och legat, intäkter från egendom samt lagstadgade anslag och bidrag.
2.   De politiska partiernas ekonomiska resurser får endast användas för de ändamål som anges i stadgarna eller för välgörande ändamål.
…
4.   Ett politiskt parti får endast erhålla inkomst av kapital i fråga om
1)
ränta på medel som innehas på bankkonton och tidsbundna insättningar,
2)
handel med statsobligationer och statsskuldväxlar,
3)
överlåtelse av tillgångar,
…”
28
I artikel 28.1 i samma lag föreskrivs följande:
”Ett politiskt parti som
1)
efter att ha bildat sin egen valkommitté inför val till Sejmen på nationell nivå har erhållit minst tre procent av de giltiga rösterna för sin valkretslista med kandidater till parlamentet eller
2)
har anslutit sig till en valkoalition inför valet till Sejmen, vars valkretslistor med kandidater till parlamentet på nationell nivå har erhållit minst 6 procent av de giltiga rösterna,
har rätt att under mandatperioden och i enlighet med de villkor och regler som fastställs i denna lag erhålla ett bidrag från statsbudgeten … för att genomföra sin stadgeenliga verksamhet.”
29
Artikel 36.1 i samma lag har följande lydelse:
”De politiska partiernas kampanjbudget får utgöras av betalningar från partiet samt av gåvor, arv och legat.”
30
I artikel 84 i ustawa Kodeks wyborczy (vallagen) av den 5 januari 2011 (Dz.U. 2011, nr 21, position 112), i den lydelse som är tillämplig i förevarande mål, föreskrivs följande:
”1.   Rätten att utse kandidater till ett val tillkommer valkommittéerna. Valkommittéerna ska även utöva andra valverksamheter och ska bland annat, på grundval av exklusivitetsprincipen, leda valkampanjen för kandidaternas räkning.
2.   Vid val till Sejmen och Senaten och vid val till Europaparlamentet i Polen får valkommittéerna utgöras av de politiska partier och koalitioner av politiska partier samt väljare.
…
4.   Vid val till beslutande församlingar på regional och kommunal nivå och vid val av borgmästare får valkommittéerna utgöras av politiska partier och koalitioner av politiska partier, av föreningar och sociala organisationer (nedan kallade organisationer) samt av väljare.”
31
I artikel 87 i vallagen föreskrivs följande:
”1.   De politiska partierna får bilda en valkoalition i syfte att utse gemensamma kandidater. Ett politiskt parti får endast ingå i en valkoalition.
2.   Valverksamheten för en valkoalitions räkning ska ledas av en koalitionsvalkommitté som utgörs av de instanser i de politiska partierna som har behörighet att representera varje parti i förhållande till allmänheten.
…”
32
Artikel 89.1 i vallagen har följande lydelse:
”En grupp på minst 15 medborgare, som har rösträtt, får utgöra en väljarvalkommitté.”
33
I artikel 117.1 i vallagen föreskrivs följande:
”De valkommittéer vars kandidater har registrerats ska från och med den femtonde dagen före valdagen och fram till slutet av valkampanjen ha rätt att kostnadsfritt presentera sina valprogram i de offentliga radio- och tv-kanalerna på programföretagens bekostnad.”
34
I artikel 119.1 i vallagen föreskrivs följande:
”Utan hinder av den rätt som avses i artikel 117.1 får varje valkommitté, från och med den dag då den behöriga valmyndigheten mottar underrättelsen om dess upprättande och fram till den dag då valkampanjen avslutas, presentera sitt valprogram på offentliga och privata radio- och tv-kanaler mot betalning.”
35
Artikel 126 i vallagen har följande lydelse:
”Valkommittéerna ska betala sina kostnader i samband med valen med egna medel.”
36
I artikel 130 i denna lag föreskrivs följande:
”1.   Ansvaret för valkommitténs ekonomiska skyldigheter åligger dess ekonomiska ombud.
2.   Ingen ekonomisk skyldighet får ådras i valkommitténs namn och för dess räkning utan ett skriftligt godkännande av dess ekonomiska ombud.
3.   När de medel som det ekonomiska ombudet har tillgång till inte räcker för att täcka fordringar på valkommittén ska följande gälla:
1)
Ansvaret för ett politiskt partis eller en organisations valkommittés ekonomiska åtaganden åligger det politiska partiet eller den organisation som har bildat denna kommitté.
2)
Ansvaret för en koalitions valkommittés ekonomiska åtaganden åligger solidariskt de politiska partier som ingår i denna koalition.
3)
Ansvaret för en väljarvalkommittés ekonomiska åtaganden åligger solidariskt kommitténs medlemmar.
…”
37
Artikel 132 i vallagen har följande lydelse:
”1.   Ett politiskt partis valkommittés ekonomiska resurser får endast härröra från detta partis kampanjbudget, som ska vara fastställd i enlighet med bestämmelserna i [lagen om politiska partier].
2.   En koalitions valkommittés ekonomiska resurser får endast härröra från kampanjbudgeten för de partier som koalitionen utgörs av.
3.   De ekonomiska resurserna för
1)
en organisations valkommitté,
2)
en väljarvalkommitté,
får endast härröra från bidrag från polska medborgare som är permanent bosatta inom Republiken Polens territorium och från banklån som tagits uteslutande för valändamål.
…”
38
I artikel 133 i samma lag föreskrivs att en valkommitté för ett politiskt parti eller en koalition, en väljarvalkommitté och en organisations valkommitté under valkampanjen kostnadsfritt får använda det politiska partiets lokaler, lokaler tillhörande en medlem i valkommittén och denna organisations lokaler samt kontorsmaterial som tillhör dessa enheter.
39
Avsnitt VI i vallagen, som rör val till Europaparlamentet, innehåller bland annat artiklarna 341 och 343. Enligt artikel 341 i nämnda lag har ett politiskt partis valkommitté, en koalitions valkommitté och en väljarvalkommitté rätt att nominera kandidater till dessa val. I enlighet med artikel 343 i denna lag ska kandidatlistan stödjas av underskrifter från minst 10000 väljare som är permanent bosatta inom den berörda valkretsen.
40
Avsnitt VII i vallagen, som rör val av företrädare för lokala och regionala myndigheter, innehåller bland annat artiklarna 399–403.
41
I artikel 399 i vallagen föreskrivs att rätten att utse kandidater till posten som rådgivare tillkommer politiska partiers valkommittéer, koalitioners valkommittéer, organisationers valkommittéer och väljarvalkommittéer.
42
Enligt artikel 400.1 i vallagen är valkommittéer för ett politiskt parti skyldiga att underrätta den nationella valmyndigheten om dess inrättande från och med dagen för offentliggörandet av förordningen om genomförande av valet och fram till 55 dagar före valdagen.
43
I artikel 401.1 i denna lag föreskrivs att en koalitionsvalkommitté får bildas under perioden från dagen för publiceringen av förordningen om genomförande av valet och fram till 55 dagar före valdagen och att koalitionsvalkommitténs valombud ska underrätta den nationella valmyndigheten om detta senast 55 dagar före valdagen.
44
Enligt artikel 402.1 i vallagen är en organisations valkommitté skyldig att underrätta valmyndigheten inom vars valkrets denna organisation har sitt säte om dess inrättande under perioden från dagen för publiceringen av förordningen om genomförande av valet och fram till 55 dagar före valdagen.
45
I artikel 403 i denna lag föreskrivs följande:
”1.   En grupp på minst 15 medborgare, som har rösträtt, får utgöra en väljarvalkommitté.
2.   Efter att har erhållit minst 1000 underskrifter av medborgare som har rösträtt och som stödjer bildandet av en väljarvalkommitté, ska valombudet informera den nationella valmyndigheten om att denna kommitté har inrättats, med förbehåll för bestämmelserna i punkt 3. Underrättelsen får göras senast 55 dagar före valet.
3.   Om väljarvalkommittén har bildats i syfte att utse kandidater i ett enda vojvodskap ska
1)
det antal medborgare som avses i punkt 1 vara 5,
2)
det antal underskrifter som avses i punkt 2 vara 20 och den underrättelse som avses i punkt 2 rikta sig till den valmyndighet som är behörig med hänsyn till kommitténs säte.”
46
I artikel 23.1 i ustawa o radiofonii i telewizji (radio- och tv-lagen) av den 29 december 1992 (Dz. U. 1993, nr 7, position 34), i den lydelse som är tillämplig i förevarande mål, föreskrivs att de offentliga radio- och tv-kanalerna ska ge de politiska partierna möjlighet att yttra sig i grundläggande frågor av allmänt intresse.
47
Enligt artikel 4.1 i ustawa Prawo o stowarzyszeniach (lagen om föreningar) av den 7 april 1989 (Dz. U. 1989, nr 20, position 104) kan utlänningar som är bosatta i Polen ansluta sig till föreningar.
Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
48
Efter fruktlösa diskussioner inom ramen för EU Pilot-systemet sände kommissionen den 26 april 2013 en formell underrättelse till Republiken Polen, i vilken den uppmärksammade de polska myndigheterna på att lagstiftningen i denna medlemsstat, enligt vilken endast landets medborgare har rätt att grunda ett politiskt parti och bli medlemmar i ett sådant parti, enligt kommissionens uppfattning är oförenlig med unionsrätten. Medlemsstaten svarade den 24 juli 2013 och bestred att unionsrätten hade åsidosatts.
49
Den 22 april 2014 avgav kommissionen ett motiverat yttrande i vilket den vidhöll att Republiken Polen hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF genom att neka unionsmedborgare som inte är polska medborgare, men som är bosatta i Polen, rätten att bilda ett politiskt parti och att bli medlemmar i ett sådant parti. Kommissionen uppmanade följaktligen Republiken Polen att vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter det motiverade yttrandet inom två månader från mottagandet av detta.
50
I sitt svar av den 16 juni 2014 gjorde Republiken Polen gällande att artikel 22 FEUF inte ger unionsmedborgare som inte är medborgare i den medlemsstat där de är bosatta rätt att bilda ett politiskt parti och bli medlemmar i ett politiskt parti i bosättningsmedlemsstaten.
51
Genom en skrivelse av den 2 december 2020 begärde EU-kommissionären för rättsliga frågor upplysningar från Republiken Polen om en eventuell utveckling av dess ståndpunkt eller om eventuella lagändringar för att säkerställa de berörda rättigheterna för unionsmedborgare som inte är polska medborgare men som är bosatta på dess territorium.
52
De polska myndigheterna upprepade i skrivelse av den 26 januari 2021 sin tidigare ståndpunkt att polsk rätt inte är oförenlig med artikel 22 FEUF. Kommissionen beslutade därför att väcka förevarande talan och begränsade föremålet för talan till att avse medlemsstatens underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt denna bestämmelse på grund av att endast polska medborgare får vara medlemmar i ett politiskt parti.
53
Genom beslut av domstolens ordförande den 10 maj 2022 tilläts Republiken Tjeckien att intervenera till stöd för Republiken Polens yrkanden.
Prövning av talan
Huruvida talan kan tas upp till prövning
Parternas argument
54
Republiken Tjeckien har i sin interventionsinlaga gjort gällande att kommissionens talan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom det i ansökan inte klart anges på vilka rättsliga grunder talan grundas och eftersom den inte är formulerad på ett sådant sätt att domstolen inte dömer utöver vad som har yrkats av parterna (ultra petita). Samtidigt som kommissionen grundade sin talan på artikel 22 FEUF, åberopade den nämligen även åsidosättande av andra bestämmelser i unionsrätten, bland annat artikel 11 och artikel 12.1 i stadgan samt artikel 20.2 b FEUF, vilka inte återges i yrkandena i ansökan.
55
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Domstolens bedömning
56
Enligt artikel 40 fjärde stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol får yrkanden i interventionsansökan endast innebära att ett av parternas yrkanden biträds.
57
Republiken Polen, som är den svarande till stöd för vars talan Republiken Tjeckien har fått tillstånd att intervenera, har emellertid inte gjort gällande någon invändning om rättegångshinder mot kommissionens talan.
58
Därav följer att Republiken Tjeckien inte kan framställa någon invändning om rättegångshinder (se, analogt, dom av den 8 november 2007, Spanien/rådet, C‑141/05, EU:C:2007:653, punkterna 27 och 28).
59
Dessutom kan domstolen ex officio pröva huruvida villkoren i artikel 258 FEUF för att väcka en talan om fördragsbrott är uppfyllda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 juni 2016, kommissionen/Nederländerna, C‑233/14, EU:C:2016:396, punkt 43, och dom av den 5 april 2017, kommissionen/Bulgarien, C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
60
Enligt artikel 120 c i domstolens rättegångsregler och domstolens praxis avseende denna bestämmelse ska ansökan varigenom talan väcks innehålla uppgifter om saken, de grunder och argument som åberopas samt en kortfattad framställning av dessa grunder. Uppgifterna ska vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och att domstolen kan utföra sin prövning. Av detta följer att de väsentliga faktiska och rättsliga omständigheter på vilka talan grundas på ett konsekvent och begripligt sätt ska framgå av innehållet i själva ansökan och att yrkandena i ansökan ska vara tydligt utformade för att undvika att domstolen dömer utöver vad som har yrkats (ultra petita) och för att förhindra att en anmärkning inte blir prövad (dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv), C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 188 och där angiven rättspraxis).
61
Domstolen har även slagit fast att en talan med stöd av artikel 258 FEUF ska innehålla en konsekvent och precis framställning av invändningarna, så att medlemsstaten och domstolen exakt kan förstå räckvidden av det påstådda åsidosättandet av unionsrätten. Detta är nödvändigt för att nämnda stat på ett ändamålsenligt sätt ska kunna avge sitt svaromål och för att domstolen ska kunna pröva om det påstådda fördragsbrottet faktiskt föreligger (dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv), C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 189 och där angiven rättspraxis).
62
Kommissionens talan ska i synnerhet innehålla en sammanhängande och utförlig redogörelse för skälen till att kommissionen anser att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt unionsrätten (dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv), C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 190 och där angiven rättspraxis).
63
I förevarande fall ska det påpekas att det av yrkandena i den ansökan genom vilken talan väckts tydligt framgår att kommissionen har gjort gällande att Republiken Polen har åsidosatt artikel 22 FEUF genom att vägra unionsmedborgare som inte är polska medborgare men som är bosatta i Polen rätten att vara medlem i ett politiskt parti. Ansökan innehåller en sammanhängande och precis redogörelse för de skäl som föranledde denna institution att anse att denna vägran hindrar dessa unionsmedborgare från att utöva sin rätt att kandidera i kommunala val och i val till Europaparlamentet på samma villkor som polska medborgare.
64
Såsom generaladvokaten har angett i punkt 48 i sitt förslag till avgörande framgår det i synnerhet tydligt av skälen i ansökan att kommissionen anser att artikel 22 FEUF ska tolkas i det sammanhang som definieras bland annat i artikel 20.2 b FEUF och med beaktande av sambandet mellan nämnda artikel 22 FEUF och artiklarna 11 och 12 i stadgan, utan att det av detta kan dras slutsatsen att kommissionen försöker visa att det föreligger ett självständigt åsidosättande av dessa bestämmelser. Hänvisningen i vissa punkter i ansökan till artikel 20.2 b FEUF och till artiklarna 11 och 12 i stadgan medför således inte att ansökan är tvetydig.
65
Följaktligen är villkoren i artikel 258 FEUF för att väcka talan om fördragsbrott uppfyllda och kommissionens talan kan tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
Parternas argument
66
Kommissionen har gjort gällande att artikel 22 FEUF garanterar varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat utan att vara medborgare där rösträtt och valbarhet vid kommunala val samt vid val till Europaparlamentet i denna medlemsstat på samma villkor som medborgarna i denna stat. Republiken Polen har följaktligen underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF, eftersom artikel 2.1 i lagen om politiska partier endast ger polska medborgare rätt att bli medlem i ett parti eller en politisk rörelse och unionsmedborgare som är bosatta i denna medlemsstat utan att vara medborgare där inte kan utöva sina valrättigheter i kommunala val och till Europaparlamentet på samma villkor som polska medborgare.
67
Artikel 22 FEUF föreskriver en allmän princip om likabehandling och innebär att nationalitetskravet ska avskaffas som ett villkor för rösträtt och valbarhet vid dessa val samt att alla åtgärder som kan hindra unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där att utöva sin rätt till valbarhet på samma villkor som medborgarna i denna medlemsstat ska avskaffas. Dessa unionsmedborgare ska således ha tillgång till alla de medel som finns i den nationella rättsordningen och som står till förfogande för nationella kandidater i nämnda val.
68
För det första har de politiska partierna en grundläggande roll i medlemsstaternas valsystem, eftersom de utgör den grundläggande formen för deltagande i det politiska livet och det vanligaste sättet att delta i val som kandidat. Den omständigheten att unionsmedborgare som är bosatta i Polen utan att vara medborgare där inte kan bli medlemmar i ett parti och således komma i åtnjutande av de många fördelar, bland annat i fråga om anseende, personalresurser och ekonomiska resurser, organisatorisk infrastruktur och tillgång till medier, som ett sådant medlemskap medför, äventyrar under dessa förhållanden deras möjlighet att framgångsrikt och effektivt ställa upp i val på samma villkor som polska medborgare.
69
Även om en sådan unionsmedborgare skulle kunna placeras på ett politiskt partis valkommittés kandidatlista genom individuell överenskommelse, skulle vederbörande ändå befinna sig i en mindre gynnsam situation än de kandidater som är medlemmar i partiet i fråga. En unionsmedborgare som är bosatt i Polen utan att vara medborgare där skulle nämligen inte ha samma möjligheter att få en fördelaktig plats på denna lista och skulle vara tvungen att ansluta sig till ett program som han eller hon i princip inte deltagit i utarbetandet av. Redan den omständigheten att vederbörande endast kan ställa upp på denna lista som icke-medlem, medan polska medborgare kan göra det som medlemmar i detta parti, vittnar i sig om att unionsmedborgare som är bosatta i denna medlemsstat utan att vara medborgare där inte kan ställa upp som kandidater i val på samma villkor som polska medborgare.
70
För det andra har kommissionen påpekat att även om det för närvarande ankommer på medlemsstaterna att reglera de aspekter rörande kommunala val och val till Europaparlamentet som inte är harmoniserade på unionsnivå, ska medlemsstaterna utöva sina befogenheter med iakttagande av unionsrätten. En nationell åtgärd som kan begränsa utövandet av en av de rättigheter som följer av ställningen som unionsmedborgare, såsom rätten att kandidera i sådana val, kan endast motiveras av allmänintresset om åtgärden är förenlig med de grundläggande rättigheter som garanteras i unionsrätten, vilket inte är fallet här.
71
Tolkningen av artikel 22 FEUF enligt vilken unionslagstiftarens avsikt var att endast avskaffa de formella krav som ställs på unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där återspeglas varken i lydelsen av denna bestämmelse eller av lydelsen i direktiven 93/109 och 94/80, och skulle frånta artikel 22 FEUF dess ändamålsenliga verkan. Innehållet i och det materiella tillämpningsområdet för denna bestämmelse kan inte begränsas till de formella aspekter som regleras i dessa direktiv och den skyldighet att säkerställa likabehandling som följer av artikel 22 FEUF påverkas inte av att det i denna bestämmelse saknas en uttömmande uppräkning av de villkor som ska vara uppfyllda för detta ändamål.
72
För det tredje har Republiken Polen, genom att anta bestämmelserna om valbarhet vid kommunala val och val till Europaparlamentet, tillämpat unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan och är således skyldig att följa bestämmelserna i stadgan. Tillämpningsområdet för och kraven i artikel 20.2 b och artikel 22 FEUF ska således tolkas mot bakgrund av bestämmelserna i stadgan, särskilt artikel 12.1, vars lydelse motsvarar lydelsen i artikel 11 i Europakonventionen.
73
Att frånta en person rätten att vara medlem i ett politiskt parti är en begränsning av den grundläggande rätten till föreningsfrihet och får inte, i enlighet med artikel 52.3 i stadgan, gå utöver de begränsningar som tillåts enligt Europakonventionen. De skäl som anges i artikel 11.2 i Europakonventionen som kan motivera en begränsning av föreningsfriheten är inte tillämpliga i förevarande fall. Det framgår dessutom av Europeiska domstolens för de mänskliga rättigheternas dom av den 27 april 1995, Piermont/Frankrike (CE:ECHR:1995:0427JUD 001577389, § 64), att medlemsstaterna inte kan åberopa artikel 16 i Europakonventionen gentemot medborgare i andra medlemsstater som gör gällande rättigheter som de har enligt fördragen.
74
Förbudet mot att vara medlem i ett politiskt parti kan inte motiveras av syftet att förhindra att unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där kan delta i det politiska livet i den stat där de är bosatta och, bland annat, påverka resultatet av parlamentsval eller presidentval som omfattas av medlemsstaternas exklusiva behörighet.
75
Kommissionen har, utan att hävda att unionsrätten tillerkänner unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där en obegränsad rätt att delta i det politiska livet i denna medlemsstat, påpekat att de politiska rättigheterna har införts i EUF-fördragets bestämmelser om medborgarskap i syfte att säkerställa att dessa medborgare kan integrera sig och spela en aktiv politisk roll i den medlemsstat där de är bosatta när det gäller kommunala val och val till Europaparlamentet. Detta bekräftas även av det tionde skälet i direktiv 93/109 och det fjortonde skälet i direktiv 94/80. Å andra sidan står det medlemsstaterna fritt att förbehålla sina medborgare rätten att kandidera i nationella val eller, i vissa fall, regionala val, eller att anta särskilda regler som begränsar de rättigheter som tillerkänns unionsmedborgare, som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där, i egenskap av medlemmar i ett politiskt parti, bland annat genom att neka dem rätten att delta i det berörda partiets beslut om nominering av kandidater i nationella parlamentsval.
76
Kommissionens tolkning av artikel 22 FEUF strider inte mot principen om iakttagande av den nationella identiteten, dels eftersom artikel 4.2 FEU ska tolkas i enlighet med övriga bestämmelser i fördragen, inbegripet artikel 22 FEUF, dels eftersom sistnämnda artikel endast är tillämplig på kommunala val och val till Europaparlamentet, och inte på nationella parlamentsval.
77
Republiken Polen har i vart fall inte lagt fram någon bevisning för att möjligheten för unionsmedborgare, som är bosatta i denna medlemsstat utan att vara medborgare där och som önskar kandidera i kommunala val och i val till Europaparlamentet i denna medlemsstat, att bli medlemmar i ett politiskt parti utgör ett hot mot medlemsstatens nationella identitet.
78
Republiken Polen har, med stöd av Republiken Tjeckien, för det första gjort gällande att artikel 22 FEUF inte är direkt tillämplig och kräver att rådet antar ytterligare lagstiftningsakter. De närmare bestämmelserna för utövandet av de rättigheter som avses i artikel 22 FEUF har fastställts i direktiven 94/80 och 93/109, i vars skäl det uttryckligen hänvisas till huvudsyftet med och omständigheterna kring införandet av artikel 8b.1 och 8b.2 EG, vilken motsvarar den nuvarande artikel 22 FEUF. Det framgår emellertid av det fjärde skälet i direktiv 94/80 och av det femte skälet i direktiv 93/109 att artikel 22 FEUF inte förutsätter en övergripande harmonisering av medlemsstaternas valsystem. Unionslagstiftarens avsikt var att avskaffa formella krav som hindrade unionsmedborgare som var bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där från att utöva sin rösträtt eller valbarhet, eller som inskränkte denna rätt genom ytterligare villkor som medlemsstaterna utan tillräcklig motivering uppställde för dessa personer.
79
För det andra har Republiken Polen, med stöd av Republiken Tjeckien, påpekat att polsk rätt genomför de garantier som följer av artikel 22 FEUF. Polsk rätt villkorar i synnerhet inte möjligheten för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där att kandidera i kommunala val och till Europaparlamentet med att de tillhör ett politiskt parti. Dessutom ger polsk rätt unionsmedborgare som är bosatta i Polen utan att vara medborgare där tillgång till alla möjliga sätt att kandidera, inbegripet som kandidat på en lista från ett politiskt parti eller en koalition av politiska partier, eftersom placeringen på en sådan lista inte förutsätter att personen tillhör ett politiskt parti.
80
För det tredje har denna medlemsstat, med stöd av Republiken Tjeckien, gjort gällande att artikel 22 FEUF inte ger unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där rätt att bli medlemmar i politiska partier och att utan begränsningar delta i det politiska livet i den medlemsstat där de är bosatta. Denna medlemsstat har inte heller någon skyldighet att låta dessa medborgare utöva en sådan rätt och att, genom partisystemet, påverka resultatet av nationella parlamentsval och presidentval. Medlemskap i ett politiskt parti skulle göra det möjligt att delta i valet av partiets interna organ, som beslutar om inriktningen av dess åtgärder på alla nivåer, och inte bara när det gäller kommunala val och val till Europaparlamentet.
81
Fastställandet av regler för de politiska partiernas funktion, struktur och mål i medlemsstaterna omfattas i princip av varje medlemsstats exklusiva behörighet. Den tolkning av artikel 22 FEUF som kommissionen har föreslagit strider mot denna bestämmelses syfte och innehåll och mot principen om tilldelade befogenheter, såsom den kommer till uttryck i artikel 5.2 FEU. En sådan tolkning skulle dessutom leda till att bestämmelserna i fördragen tillämpades inom medlemsstaternas behörighetsområde, i strid med artikel 4.1 och 4.2 FEU.
82
Eftersom artikel 22 FEUF inte ger unionsmedborgare rätt att bli medlemmar i politiska partier är artikel 12 i stadgan inte tillämplig. Polsk rätt respekterar däremot fullt ut den föreningsfrihet som avses i artikel 11 i Europakonventionen, med beaktande av artikel 16 i Europakonventionen, enligt vilken det är tillåtet att införa begränsningar av utlänningars politiska verksamhet.
83
För det fjärde har Republiken Polen, med stöd av Republiken Tjeckien, gjort gällande att kommissionen inte har styrkt sitt påstående att förbudet för unionsmedborgare som är bosatta i Polen utan att vara medborgare där att bli medlemmar i ett politiskt parti begränsar deras möjlighet att utöva sin rätt att kandidera i kommunala val och i val till Europaparlamentet, eftersom detta påstående är rent hypotetiskt och inte stöds av konkreta uppgifter eller bevis.
84
Republiken Polen har bestritt kommissionens argument att medlemskap i ett politiskt parti medför många fördelar för kandidater, som oberoende kandidater inte kan komma i åtnjutande av. Kommissionen har inte visat att ett sådant medlemskap skulle ha betydelse för den bild som väljarna får av kandidater i kommunala val och val till Europaparlamentet. Denna bild beror snarare på kandidaternas verksamhet och är inte knuten till medlemskap i ett parti. Ett sådant medlemskap påverkar därmed inte deras möjligheter att bli valda.
85
Vidare har kommissionen inte heller beaktat de mekanismer i polsk rätt som syftar till att förhindra att partiers och koalitioners valkommittéer behandlas gynnsammare än väljarvalkommittéer och organisationers valkommittéer, bland annat begränsningen av utgifterna för valreklam, som är tillämplig på alla valkommittéer, de regler för användning av lokaler och material som är tillämpliga på valkommittéerna och de nationella bestämmelserna om tillgång till medier, vilka säkerställer att alla valkommittéer har tillgång till medier på liknande villkor. För övrigt följer det faktum att politiska partier garanteras rätten att uttrycka sina åsikter om grundläggande frågor av allmänt intresse i offentlig radio och television utanför valkampanjperioden av deras roll i statens politiska system och omfattas av statens behörighet. Dessutom har alla kandidater tillgång till sociala medier på lika villkor.
86
Slutligen grundar sig kommissionens påstående att unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där är mindre kända och att de fördelar som följer av medlemskapet i ett politiskt parti således är desto större för dem, även på ett obekräftat antagande rörande de faktiska omständigheterna. Huruvida en person är välkänd i samhället beror uteslutande på personens initiativ och engagemang och har inget att göra med dennes nationalitet. Unionsmedborgare som ställer upp som kandidater i kommunala val och val till Europaparlamentet i Polen utan att vara medborgare i Polen väcker väljarnas intresse enbart på grund av att de kommer från en annan medlemsstat och att deras erfarenhet kan tillföra något nytt till det offentliga livet i Polen. Republiken Polen har, genom att hänvisa till en rapport som utarbetats av Centrum Badania Opinii Społecznej (Centrum för studier om den allmänna opinionen, Polen), visat att kandidatens personlighet, på grund av de särskilda förhållandena vid kommunala val och val till Europaparlamentet, är av avgörande betydelse för den bild som kandidaten ger väljarna och hans eller hennes medlemskap i ett politiskt parti är av underordnad betydelse i detta avseende.
87
Republiken Tjeckien har tillagt att kommissionen inte har visat att det finns ett direkt samband mellan medlemskap i ett politiskt parti och möjligheten att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt kandidera i kommunala val eller val till Europaparlamentet. Denna medlemsstat anser dessutom att kommissionen har åberopat en felaktig rättslig grund till stöd för sin talan. Frågan huruvida en nationell lagstiftning som hindrar unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där från att bli medlemmar i ett politiskt parti är förenlig med unionsrätten ska inte prövas mot bakgrund av artikel 22 FEUF, utan mot bakgrund av det allmänna förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 18 FEUF. Eftersom enbart den omständigheten att en sådan medborgare tillhör ett politiskt parti inte ger vederbörande ställning som kandidat i ett kommunalt val eller val till Europaparlamentet, kan en sådan nationell lagstiftning inte anses vara oförenlig med det allmänna diskrimineringsförbudet i artikel 18 FEUF eller någon annan primärrättslig bestämmelse som föreskriver ett specifikt förbud mot diskriminering.
Domstolens bedömning
88
Kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF genom att neka unionsmedborgare som är bosatta i Polen utan att vara medborgare där rätten att bli medlemmar i ett politiskt parti.
89
Vid prövningen av huruvida talan är välgrundad ska domstolen fastställa räckvidden av artikel 22 FEUF innan den bedömer huruvida den särbehandling på grund av nationalitet som sålunda införts genom den polska lagstiftningen, vad gäller möjligheten att bli medlem i ett parti, är förbjuden enligt denna bestämmelse eller eventuellt kan motiveras av skäl som avser respekten för en medlemsstats nationella identitet.
– Räckvidden av artikel 22 FEUF
90
Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen och de mål som eftersträvas beaktas, utan också det sammanhang som bestämmelsen ingår i. Även en unionsbestämmelses tillkomsthistoria kan ge upplysningar som kan vara relevanta för tolkningen av den (dom av den 14 juli 2022, Italien och Comune di Milano/rådet (Europeiska läkemedelsmyndighetens säte), C‑59/18 och C‑182/18, EU:C:2022:567, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
91
För det första har unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare enligt artikel 22 FEUF rösträtt och är valbara vid kommunala val och val till Europaparlamentet på samma villkor som medborgarna i den medlemsstaten och dessa rättigheter ska utövas med förbehåll för de närmare bestämmelser som rådet antar.
92
Ordalydelsen i artikel 22 FEUF innehåller ingen hänvisning till villkoren för att bli medlem i ett politiskt parti.
93
Däremot framgår det av nämnda ordalydelse att den rösträtt och valbarhet som tillerkänns unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare avser kommunala val och val till Europaparlamentet i den medlemsstaten.
94
Av detta följer vidare att dessa unionsmedborgare åtnjuter denna rätt ”på samma villkor” som medborgarna i den medlemsstat där de är bosatta. Genom att det i artikel 22 FEUF hänvisas till de villkor för rösträtt och valbarhet som gäller för medborgarna i den medlemsstat där en sådan unionsmedborgare är bosatt, föreskrivs i den artikeln ett förbud för denna medlemsstat att uppställa andra villkor för unionsmedborgarens utövande av denna rätt än de som gäller för medlemsstatens egna medborgare.
95
I denna bestämmelse fastställs således en särskild regel om icke-diskriminering på grund av nationalitet som är tillämplig på utövandet av rösträtten och valbarheten vid kommunala val och val till Europaparlamentet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 september 2006, Spanien/Förenade kungariket, C‑145/04, EU:C:2006:543, punkt 66, dom av den 12 september 2006, Eman och Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, punkt 53, och dom av den 6 oktober 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 42) och följaktligen tillämplig på alla nationella åtgärder som medför en särbehandling som kan inverka menligt på det faktiska utövandet av dessa rättigheter.
96
Det ska dessutom påpekas att denna regel om icke-diskriminering endast är ett konkret uttryck för den allmänna likhetsprincipen, som är en del av unionsrättens grundläggande principer (se, analogt, dom av den 20 februari 2024, X (Avsaknad av skäl för uppsägning), C‑715/20, EU:C:2024:139, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
97
Av fast rättspraxis följer emellertid att artikel 18 första stycket FEUF endast kan tillämpas fristående i fall som omfattas av unionsrätten för vilka det inte har föreskrivits några särskilda regler om icke-diskriminering i EUF-fördraget (dom av den 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, punkt 65).
98
Republiken Tjeckien kan således inte med framgång göra gällande till stöd för Republiken Polen att den nationella lagstiftning som avses i kommissionens ansökan omfattas av artikel 18 första stycket FEUF och inte av artikel 22 FEUF.
99
Slutligen framgår det av ordalydelsen i artikel 22 FEUF att rösträtten och valbarheten utövas med förbehåll för närmare bestämmelser som antas av rådet.
100
I direktiven 93/109 och 94/80, vilka antogs med stöd av artikel 8 b EG, nu artikel 22 FEUF, fastställs närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet respektive vid kommunala val.
101
Dessa direktiv, vilka, såsom framgår av femte skälet i direktiv 93/109 och av fjärde skälet i direktiv 94/80, inte innebär en fullständig harmonisering av medlemsstaternas valsystem, innehåller visserligen inte några bestämmelser om villkoren för att unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där ska kunna bli medlemmar i ett politiskt parti.
102
Tillämpningsområdet för dessa direktiv kan emellertid inte ens underförstått begränsa räckvidden av de rättigheter och skyldigheter som följer av artikel 22 FEUF. I sistnämnda avseende ska det nämligen påpekas att den särskilda regeln om icke-diskriminering på grund av nationalitet i denna bestämmelse är formulerad i allmänna ordalag och att det enligt själva ordalydelsen i artikel 22 FEUF endast är utövandet av rösträtt och valbarhet som fastställs däri som omfattas av de närmare bestämmelser som antagits av rådet. Även om dessa regler visserligen kan ”föreskriva undantag om det är motiverat med hänsyn till särskilda problem i en medlemsstat”, kan de däremot inte, bortsett från detta särskilda fall, leda till att dessa rättigheters ändamålsenliga verkan generellt äventyras.
103
Även om fastställandet av dessa villkor, i avsaknad av särskilda bestämmelser om villkoren för att unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där ska kunna bli medlemmar i politiska partier eller politiska rörelser i den medlemsstaten, omfattas av medlemsstaternas befogenhet, är medlemsstaterna vid utövandet av denna befogenhet skyldiga att iaktta de skyldigheter som åligger dem enligt unionsrätten (se, analogt, dom av den 2 mars 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punkt 41 och där angiven rättspraxis, dom av den 14 december 2021, Stolichna obshtina, rayonPancharevo, C‑490/20, EU:C:2021:1008, punkt 38, dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv), C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 63, och dom av den 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Förlust av danskt medborgarskap), C‑689/21, EU:C:2023:626, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
104
En medlemsstat får således inte, även med iakttagande av de närmare bestämmelser som föreskrivs i dessa direktiv, utanför de områden som regleras i dessa direktiv, låta en unionsmedborgare som är bosatt i denna medlemsstat och som inte är medborgare där omfattas av nationella bestämmelser som innebär att unionsmedborgaren särbehandlas vid utövandet av de rättigheter som tillerkänns honom enligt artikel 22 FEUF. I annat fall skulle den ändamålsenliga verkan av regeln om icke-diskriminering på grund av nationalitet i nämnda artikel äventyras (se, analogt, beträffande artikel 21.1 FEUF, dom av den 12 mars 2014, O. och B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 54, och dom av den 27 juni 2018, Altiner och Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, punkt 26).
105
Varken den omständigheten att direktiven 93/109 och 94/80 inte innehåller några bestämmelser om villkoren för att unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där ska kunna bli medlemmar i politiska partier i den medlemsstaten eller principen om att varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna, vilken stadfästs i artikel 4.1 och artikel 5.2 FEU, gör det möjligt att dra slutsatsen att fastställandet av villkoren för att bli medlem i ett parti faller utanför tillämpningsområdet för artikel 22 FEUF.
106
Vad, för det andra, gäller det sammanhang i vilket artikel 22 FEUF ingår, ska det hänvisas till såväl andra bestämmelser i EUF-fördraget som bestämmelser av samma rang, vilka återfinns bland annat i EU-fördraget och stadgan.
107
Det ska i detta hänseende inledningsvis påpekas att artikel 22 FEUF återfinns i den andra delen av EUF-fördraget, som innehåller bestämmelser om icke-diskriminering och unionsmedborgarskap.
108
Enligt artikel 20 FEUF ska varje person som är medborgare i en medlemsstat vara unionsmedborgare och denna ställning ska enligt fast rättspraxis vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare (dom av den 20 september 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, punkt 31, dom av den 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Återkallelse av en försäkran om naturalisation), C‑118/20, EU:C:2022:34, punkt 38 och där angiven rättspraxis, och dom av den 9 juni 2022, Préfet du Gers och Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punkt 49).
109
Enligt artikel 22 FEUF jämförd med artikel 20.2 FEUF är rösträtt och valbarhet vid kommunala val och val till Europaparlamentet knutna till unionsmedborgarskapet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juni 2022, Préfet du Gers och Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punkterna 49–51 och där angiven rättspraxis, och dom av den 18 april 2024, Préfet du Gers och Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, punkterna 40 och 41).
110
I enlighet med artiklarna 20.2 och 21 FEUF ger unionsmedborgarskapet varje unionsmedborgare en primär, individuell rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium, med förbehåll för de begränsningar och villkor som fastställs i fördraget och genom de åtgärder som antas för att genomföra dem (dom av den 9 juni 2022, Préfet du Gers och Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punkt 50).
111
Det finns således ett samband mellan, å ena sidan, rätten att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna och, å andra sidan, rösträtt och valbarhet vid kommunala val eller i val till Europaparlamentet för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 94 och 95 i sitt förslag till avgörande fastställdes detta samband redan när denna rösträtt och denna valbarhet infördes i Maastrichtfördraget, genom att rösträtten och valbarheten knöts till rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.
112
Vidare följer det av artikel 10.1 FEU att unionens sätt att fungera ska bygga på representativ demokrati, som är ett konkret uttryck för värdet demokrati. Demokrati utgör enligt artikel 2 FEU ett av de värden som unionen bygger på (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, Puppinck m.fl./kommissionen, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punkt 64, och dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 63).
113
I artikel 10.2 och 10.3 FEU erkänns rätten för unionsmedborgarna att vara direkt företrädda i Europaparlamentet och att delta i unionens demokratiska liv.
114
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 101 i sitt förslag till avgörande visar artikel 10 FEU, när det gäller val till Europaparlamentet, att det finns ett samband mellan principen om representativ demokrati i unionen och den rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet som är knutna till unionsmedborgarskapet, vilken garanteras i artikel 22.2 FEUF.
115
Dessutom föreskrivs i artikel 12.1 i stadgan att var och en har rätt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området.
116
Denna rättighet motsvarar den rättighet som garanteras i artikel 11.1 i Europakonventionen och ska därför ges samma innebörd och räckvidd som denna rättighet, i enlighet med artikel 52.3 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar), C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 111), vilket inte hindrar unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd (dom av den 22 juni 2023, K.B. och F.S. (Prövning ex officio på det straffrättsliga området), C‑660/21, EU:C:2023:498, punkt 41).
117
I detta hänseende framgår det av praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna att föreningsfriheten utgör en av de väsentliga grunderna för ett demokratiskt och pluralistiskt samhälle, eftersom den gör det möjligt för medborgarna att agera kollektivt inom områden av gemensamt intresse och därigenom bidra till att det offentliga livet fungerar väl (Europadomstolen, 17 februari 2004, Gorzelik m.fl. mot Polen, CE:ECHR:2004:0217JUD 004415898, § 88, 90 och 92).
118
De politiska partiernas viktiga roll när det gäller att uttrycka unionsmedborgarnas vilja erkänns, när det gäller politiska partier på europeisk nivå, i artikel 10.4 FEU och i artikel 12.2 i stadgan.
119
Politiska partier, som bland annat har till uppgift att presentera kandidater vid val (se, analogt, Europadomstolen, 8 juli 2008, Georgiska arbetarepartiet mot Georgien, CE:ECHR:2008:0708JUD 000910304, § 142), fullgör således en grundläggande funktion i systemet med representativ demokrati, vilket unionens sätt att fungera ska bygga på, i enlighet med artikel 10.1 FEU.
120
Av detta följer att ställningen som medlem i ett parti i väsentlig mån bidrar till att rätten till valbarhet enligt artikel 22 FEUF faktiskt kan utövas.
121
Vad, för det tredje, gäller syftet med artikel 22 FEUF, är detta inledningsvis att ge unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där rätt att delta i den demokratiska valprocessen i denna medlemsstat. Denna rätt omfattar, såsom påpekats i punkt 93 ovan, deltagande i detta förfarande genom rösträtt och valbarhet på europeisk och lokal nivå.
122
Vidare syftar denna artikel till att säkerställa likabehandling av unionsmedborgare, vilket, för att unionsmedborgarnas valbarhet ska kunna utövas på ett effektivt sätt i en medlemsstat där de inte är medborgare, förutsätter en lika stor tillgång till de medel som redan finns i den nationella rättsordningen och som medborgarna i den medlemsstaten förfogar över för att utöva denna rättighet när det gäller kommunala val och val till Europaparlamentet.
123
Dessutom följer det av sambandet mellan rätten att fritt röra sig och uppehålla sig, å ena sidan, och rösträtten och rätten att kandidera i dessa val som nämnts i punkt 111 ovan, å andra sidan, att rösträtten och rätten att kandidera i dessa val bland annat syftar till att främja den berörda unionsmedborgarens gradvisa integrering i samhället i den mottagande medlemsstaten (dom av den 14 november 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, punkt 56, och dom av den 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Återkallelse av en försäkran om naturalisation), C‑118/20, EU:C:2022:34, punkt 42).
124
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 101 och 102 i sitt förslag till avgörande syftar artikel 22 FEUF således till att säkerställa representativiteten för unionsmedborgare, som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där, som en följd av deras integration i samhället i den mottagande medlemsstaten.
125
Artikel 22 FEUF, tolkad mot bakgrund av artiklarna 20 och 21 FEUF, artikel 10 FEU och artikel 12 i stadgan, kräver följaktligen, för att unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där på ett effektivt sätt ska kunna utöva sin rösträtt och sin valbarhet i kommunala val samt vid val till Europaparlamentet i denna medlemsstat, att dessa unionsmedborgare ska ha lika tillgång till de möjligheter som står till buds för medborgarna i denna medlemsstat för att effektivt kunna utöva dessa rättigheter.
– Huruvida det föreligger en särbehandling som är förbjuden enligt artikel 22 FEUF
126
Såsom framgår av punkt 89 ovan innebär den polska lagstiftningen en skillnad i behandling på grund av nationalitet vad gäller möjligheten att bli medlem i ett parti eller en politisk rörelse.
127
Republiken Polen har emellertid, med stöd av Republiken Tjeckien, alternativt gjort gällande att denna skillnad i behandling inte strider mot artikel 22 FEUF, eftersom polsk rätt ger unionsmedborgare som är bosatta i Polen utan att vara medborgare där tillgång till alla möjliga sätt att kandidera, inbegripet som kandidat på en lista från ett politiskt parti eller en koalition av politiska partier, eftersom placeringen på en sådan lista inte förutsätter att personen tillhör ett politiskt parti.
128
Vidare har kommissionen inte visat att förbudet för sådana unionsmedborgare att bli medlemmar i ett politiskt parti begränsar utövandet av deras rätt att kandidera i kommunala val och i val till Europaparlamentet.
129
I detta hänseende ska det erinras om att det framgår av domstolens fasta praxis att det ankommer på kommissionen att styrka att de påstådda fördragsbrotten föreligger och att kommissionen därvid inte kan stödja sig på någon presumtion (dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar), C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
130
Att ett fördragsbrott föreligger kan emellertid, om detta har sitt ursprung i antagande av lagar eller förordningar vars existens eller tillämpning inte har bestritts, styrkas genom en rättslig analys av lagens eller förordningens bestämmelser (dom av den 18 juni 2020, kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar), C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 37 och där angiven rättspraxis, och dom av den 16 november 2021, kommissionen/Ungern (Straffbeläggande av hjälp till asylsökande), C‑821/19, EU:C:2021:930, punkt 106).
131
I förevarande fall har det fördragsbrott som kommissionen har lagt Republiken Polen till last sitt ursprung i antagandet av en lagstiftningsåtgärd, särskilt artikel 2.1 i lagen om politiska partier, vars existens och tillämpning denna medlemsstat inte har bestritt och vars bestämmelser är föremål för en rättslig analys i ansökan genom vilken talan väckts.
132
Det ska således prövas huruvida denna bedömning är välgrundad genom att kontrollera huruvida den skillnad i behandling som införts genom artikel 2.1 i lagen om politiska partier leder till att unionsmedborgare som är bosatta i Polen utan att vara medborgare där inte har lika tillgång till de medel som medborgarna i denna medlemsstat förfogar över för att faktiskt kunna utöva sin rätt till valbarhet i strid med artikel 22 FEUF.
133
Det ska i detta sammanhang påpekas att rätten att nominera kandidater till ett val, i enlighet med artikel 84.1 i vallagen, tillkommer de valkommittéer som, på grundval av principen om ensamrätt, bedriver valkampanjen för dessa kandidaters räkning. Det framgår av artikel 84.2 och 84.4 i vallagen att valkommittéerna vid val till Europaparlamentet i Polen består av politiska partier, koalitioner av politiska partier och väljare och att valkommittéerna dessutom består av sociala organisationer vid val till lokala och regionala beslutande församlingar och vid val av borgmästare.
134
Det är således i princip möjligt, såsom Republiken Polen har gjort gällande, att en oberoende kandidat som inte tillhör ett politiskt parti kan utses av en valkommitté för ett politiskt parti eller en koalition av politiska partier.
135
Den omständigheten att en unionsmedborgare som är bosatt i Polen utan att vara medborgare där inte är medlem i ett politiskt parti enligt artikel 2.1 i lagen om politiska partier innebär emellertid i princip att en unionsmedborgare som är bosatt i Polen utan att vara medborgare där inte kan delta i partiets beslutsfattande vad gäller nomineringen av honom eller henne till dess valkommitté, eller att detta deltagande åtminstone begränsas. Republiken Polens argumentation, som syftar till att motivera förbudet för unionsmedborgare att bli medlemmar i politiska partier med att det är nödvändigt att utesluta att sådana unionsmedborgare kan påverka i synnerhet ett politiskt partis interna organ som beslutar om dess verksamhet, visar just betydelsen av att vara medlem i ett politiskt parti för att kunna delta i partiets beslut.
136
Vad gäller potentiella kandidater som delar ett partis politiska idéer innebär förbudet mot att bli medlem i ett sådant parti, även om det inte omöjliggör att de förs upp på en lista för ett politiskt parti eller en koalition av politiska partier, åtminstone att detta blir mer komplicerat, eftersom det i princip är medlemmarna i ett politiskt parti som väljer vilka kandidater som ska föras upp på partiets listor och vilken plats de ska ha på dessa listor, vilket kan påverka deras möjligheter att bli valda.
137
Denna omständighet försätter unionsmedborgare som är bosatta i Polen utan att vara medborgare där i en mindre gynnsam position än polska medborgare som är medlemmar i ett politiskt parti, vad gäller möjligheten att kandidera i kommunala val och val till Europaparlamentet på en lista som presenteras av ett politiskt parti.
138
Den omständigheten att polska medborgare kan välja att kandidera antingen som medlemmar i ett parti eller som självständiga kandidater, medan unionsmedborgare som är bosatta i Polen utan att vara medborgare där endast har möjlighet att kandidera som självständiga kandidater, visar, såsom generaladvokaten har angett i punkt 119 i sitt förslag till avgörande, att dessa unionsmedborgare inte kan utöva sin rätt att kandidera i dessa val på samma villkor som polska medborgare.
139
Den skillnad i behandling som införts genom artikel 2.1 i lagen om politiska partier leder således till att unionsmedborgare som är bosatta i Polen utan att vara medborgare där inte har lika tillgång till de medel som medborgarna i denna medlemsstat förfogar över för att faktiskt kunna utöva sin rätt till valbarhet vid kommunala val och val till Europaparlamentet.
140
Denna slutsats påverkas inte av Republiken Polens argument att medlemskap i ett politiskt parti inte påverkar kandidaternas möjligheter att bli valda, eftersom dessa möjligheter i själva verket är beroende av deras verksamhet och personlighet, och att unionsmedborgare som är bosatta i denna medlemsstat utan att vara medborgare där har möjlighet att ställa upp som kandidater i kommunala val och i val Europaparlamentet på de listor som upprättats av andra valkommittéer än de politiska partiernas valkommittéer.
141
För det första har de politiska partierna, såsom det erinrats om i punkterna 117–119 i förevarande dom, en avgörande roll i valsystemet och följaktligen för att det europeiska demokratiska systemet ska fungera väl. Republiken Polen har själv medgett denna roll när det gäller nationella val och gjort gällande att det huvudsakliga syftet med bildandet av politiska partier och deras verksamhet är att främja medlemmarnas möjlighet att utöva maktbefogenheter i den berörda medlemsstaten. Detta gäller även för kommunala val och val till Europaparlamentet.
142
Även om den inverkan som kandidaternas personlighet och verksamhet har hos väljarna inte ska underskattas, kan deras valbarhet gynnas av tillhörigheten till ett parti som till sin natur syftar till att uppnå ett valresultat som är gynnsamt för kandidaterna och vars organisatoriska struktur och personal samt administrativa och ekonomiska resurser avsätts för att uppnå detta mål. Dessutom vittnar de rapporter som Republiken Polen har lagt fram om att medlemskap i ett politiskt parti utgör ett av de kriterier som styr väljarnas val.
143
Vad, för det andra, gäller möjligheten för unionsmedborgare som är bosatta i Polen utan att vara medborgare där att ställa upp som kandidat i dessa val på annat sätt än på en lista som presenteras av ett politiskt partis valkommitté, det vill säga genom att de utses av en väljarvalkommitté eller en organisations valkommitté vid val till lokala eller regionala beslutande församlingar eller vid val av borgmästare, ska det påpekas att ett incitament för dessa unionsmedborgare att använda andra vägar än att placeras på en lista som presenteras av ett politiskt parti kan leda till en polarisering mellan listorna med polska kandidater och listorna med utländska kandidater, till en fragmentering av det politiska samtalet och till en marginalisering av dessa kandidater, vilket skulle strida mot integrationsmålet i artikel 22 FEUF.
144
Vad, för det tredje, gäller Republiken Polens argument att polsk rätt föreskriver mekanismer som syftar till att förhindra att valkommittéerna för politiska partier och koalitioner av politiska partier får förmånligare villkor än andra typer av valkommittéer, ska det inledningsvis påpekas att enligt artikel 126 i vallagen ska valkommittéerna betala sina kostnader i samband med val med egna medel.
145
I detta avseende föreskrivs i artikel 132.1 i vallagen att ett politiskt partis valkommittés ekonomiska resurser endast får härröra från detta partis kampanjbudget, som ska vara fastställd i enlighet med bestämmelserna lagen om politiska partier. Enligt artiklarna 24 och 28 i lagen om politiska partier ska ett politiskt partis tillgångar härröra från avgifter från deras medlemmar, donationer, arv och legat, intäkter från egendom, lagstiftade anslag och bidrag, intäkter från bland annat bankräntor, handel med obligationer och överlåtelse av tillgångar samt, om de erhåller ett visst antal röster vid valet till Sejmen, ett anslag under mandatperioden. Enligt artikel 36.1 i lagen om politiska partier kan det politiska partiets kampanjkassa bestå av utbetalningar från partiet samt av gåvor, arv och legat.
146
Däremot är finansieringskällorna för en väljarvalkommitté eller en organisations valkommitté, enligt artikel 132.3 i denna lag, begränsade till bidrag från polska medborgare som är stadigvarande bosatta i Polen och banklån som upptagits enbart för valändamål.
147
Även om det i de tillämpliga nationella bestämmelserna föreskrivs utgiftstak som valkommittéerna inte får överskrida, kvarstår det faktum att de politiska partierna har fler, och därmed i princip mer omfattande, finansieringskällor för att finansiera valkampanjen.
148
I artikel 133 i vallagen föreskrivs att ett politiskt partis valkommitté, en koalitions valkommitté, en väljarvalkommitté eller en organisations valkommitté under valkampanjen kostnadsfritt får använda det politiska partiets lokaler, lokaler tillhörande en medlem i valkommittén och denna organisations lokaler samt kontorsmaterial som tillhör dessa enheter. Den omständigheten att de politiska partierna förfogar över ett stort antal finansieringskällor, såsom framgår av punkt 145 i denna dom, för att bland annat förvärva eller hyra lokaler och kontorsmaterial, medför att de politiska partiernas valkommittéer, jämfört med andra typer av valkommittéer, i princip har större kapacitet i fråga om lokaler och kontorsmaterial för att främja sin valkampanj.
149
Slutligen förfogar, av samma skäl, politiska partiers och koalitioners valkommittéer i princip över större resurser för att täcka andra politiska kommunikationskostnader än dem som avses i artikel 117.1 i vallagen avseende gratis presentation av valprogram på offentliga radio- och tv-kanaler på programföretagens bekostnad, och särskilt för reklam på sociala medier.
150
Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att den skillnad i behandling som införts genom artikel 2.1 i lagen om politiska partier leder till att unionsmedborgare som är bosatta i Polen utan att vara medborgare där inte har lika tillgång till de medel som medborgarna i denna medlemsstat förfogar över för att faktiskt kunna utöva sin rätt till valbarhet vid kommunala val och val till Europaparlamentet och således utgör en skillnad i behandling som i princip är förbjuden enligt artikel 22 FEUF.
– Respekt för den nationella identiteten
151
Domstolen ska även pröva Republiken Polens argument att en tolkning av artikel 22 FEUF – enligt vilken medlemsstaterna, för att säkerställa att principen om icke-diskriminering i nämnda artikel iakttas vid utövandet av rösträtt och valbarhet vid kommunala val och val till Europaparlamentet, ska tillåta unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där att bli medlemmar i ett politiskt parti i den medlemsstaten – strider mot artikel 4.2 FEU, i vilken det föreskrivs att unionen ska respektera medlemsstaternas nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer.
152
Republiken Polen har gjort gällande att en medlemsstat inte kan vara skyldig att tillåta sådana unionsmedborgare att på ett permanent och obegränsat sätt delta i det politiska livet i den medlemsstat där de är bosatta och att, genom systemet med politiska partier, påverka resultatet av nationella parlamentsval och presidentval, vilket skulle vara fallet om dessa medborgare hade rätt att bli medlemmar i ett politiskt parti.
153
I detta avseende ska det för det första påpekas att organisationen av det nationella politiska livet, till vilket politiska partier bidrar, utgör en del av den nationella identiteten i den mening som avses i artikel 4.2 FEU.
154
Eftersom den rösträtt och valbarhet som tillerkänns unionsmedborgare som är bosatta i en stat utan att vara medborgare där enligt artikel 22 FEUF avser kommunala val och val till Europaparlamentet i nämnda medlemsstat, innebär denna bestämmelse, för det andra, varken en skyldighet för denna medlemsstat att tillerkänna dessa medborgare rösträtt och valbarhet vid nationella val eller ett förbud för denna medlemsstat att anta särskilda bestämmelser om beslutsfattande inom ett politiskt parti vad gäller utseende av kandidater i nationella val, vilka utesluter medlemmar av partiet som inte är medborgare i den staten från deltagande i ett sådant beslutsfattande.
155
För det tredje ska artikel 4.2 FEU läsas mot bakgrund av likvärdiga bestämmelser, bland annat artiklarna 2 och 10 FEU, och kan således inte befria medlemsstaterna från deras skyldighet att iaktta de krav som följer av dessa bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oavhängighet och privatliv)C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 72).
156
Det ska i detta hänseende erinras om att principen om demokrati och principen om likabehandling utgör värden som unionen, enligt artikel 2 FEU, ska bygga på (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 juni 2021, Ungern/parlamentet, C‑650/18, EU:C:2021:426, punkt 94).
157
Artikel 2 FEU är inte en bestämmelse som endast anger politisk inriktning eller politiska avsikter, utan bestämmelsen anger värden som utgör en del av själva identiteten hos unionen i egenskap av gemensam rättsordning. Dessa värden tar sig konkreta uttryck i form av principer som innehåller rättsligt bindande skyldigheter för medlemsstaterna (dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 232, och dom av den 16 februari 2022, Polen/parlamentet och rådet, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 264).
158
Såsom framgår av punkt 112 ovan ska dessutom unionens sätt att fungera, enligt artikel 10.1 FEU, bygga på principen om representativ demokrati, som är ett konkret uttryck för värdet demokrati, vilket anges i artikel 2 FEU (dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
159
Genom att garantera unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där rösträtt och valbarhet vid kommunala val samt vid val till Europaparlamentet i nämnda medlemsstat, på samma villkor som för medborgarna i denna medlemsstat, ger artikel 22 FEUF uttryck för principen om demokrati och, såsom har påpekats i punkt 96 ovan, principen om likabehandling av unionsmedborgare, vilka båda omfattas av unionens gemensamma identitet och värderingar som medlemsstaterna ansluter sig till och vars efterlevnad de ska säkerställa inom sina territorier.
160
Att tillåta att sådana unionsmedborgare blir medlemmar i ett politiskt parti i den medlemsstat där de är bosatta för att fullt ut genomföra principerna om demokrati och likabehandling kan följaktligen inte anses undergräva den medlemsstatens nationella identitet.
161
Mot bakgrund av det ovan anförda fastställer domstolen att Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF genom att neka unionsmedborgare som inte är polska medborgare men som är bosatta i Polen rätten att vara medlem i ett politiskt parti.
Rättegångskostnader
162
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktigas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Polen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Polen har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
163
Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska de medlemsstater och institutioner som har intervenerat i tvisten bära sina rättegångskostnader. Republiken Tjeckien ska följaktligen bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
1)
Republiken Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 22 FEUF genom att neka unionsmedborgare som inte är polska medborgare men som är bosatta i Polen rätten att vara medlem i ett politiskt parti.
2)
Republiken Polen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska kommissionen.
3)
Republiken Tjeckien ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: polska.