62023TJ0489_RES
Cauza T‑489/23
Ilan Mironovich Shor
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a cincea) din 18 decembrie 2024
„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate ca urmare a unor acțiuni de destabilizare a Moldovei – Înghețarea fondurilor – Restricții în materie de admitere pe teritoriul statelor membre – Listele persoanelor, entităților și organismelor cărora li se aplică înghețarea fondurilor și a resurselor economice sau care fac obiectul unor restricții în materie de admitere pe teritoriul statelor membre – Includerea și menținerea numelui reclamantului pe liste – Organizarea și conducerea unor proteste violente – Articolul 1 alineatul (1) litera (a) punctul (ii) și articolul 2 alineatul (1) litera (a) punctul (ii) din Decizia (PESC) 2023/891 și articolul 2 alineatul (3) litera (a) punctul (ii) din Regulamentul (UE) 2023/888 – Obligația de motivare – Excepție de nelegalitate – Eroare de apreciere – Libertatea de a desfășura o activitate comercială – Drept de proprietate – Răspundere extracontractuală”
Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Moldova – Întinderea controlului
[Decizia (PESC) 2023/891 a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2023/1047 și (PESC) 2024/1244; Regulamentele 2023/888, 2023/1045 și 2024/1243 ale Consiliului]
(a se vedea punctul 21)
Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Conținut – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Moldova – Interdicția de intrare și de trecere, precum și înghețarea fondurilor persoanelor responsabile de acțiuni care subminează sau amenință suveranitatea și independența Moldovei – Obligația de a identifica în motivare elementele specifice și concrete care justifică măsura respectivă – Decizie care se înscrie într‑un context cunoscut de persoana interesată, care îi permite să înțeleagă conținutul măsurii luate în privința sa – Admisibilitatea unei motivări sumare
[Decizia (PESC) 2023/891 a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2023/1047 și (PESC) 2024/1244; Regulamentele 2023/888, 2023/1045 și 2024/1243 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 26-33)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Moldova – Decizie de înghețare a fondurilor – Control jurisdicțional al legalității – Conținut – Dispoziție cu aplicabilitate generală care are legătură cu o măsură restrictivă individuală – Includere
[art. 29 TUE; art. 275 al doilea paragraf și art. 277 TFUE; Decizia (PESC) 2023/891 a Consiliului; Regulamentul 2023/888 al Consiliului]
(a se vedea punctele 42-44)
Acte ale instituțiilor – Alegerea temeiului juridic – Acte privind adoptarea de măsuri restrictive având în vedere situația din Moldova – Interdicția de intrare și de trecere, precum și înghețarea fondurilor persoanelor care organizează, conduc sau participă la proteste violente sau la alte acte de violență – Articolul 29 TUE și articolul 215 alineatul (2) TFUE – Admisibilitate
[art. 3 alin. (5), art. 21, 23, 24 și 29 TUE; art. 215 alin. (2) TFUE; Decizia (PESC) 2023/891 a Consiliului, art. 1 alin. (1) lit. (a) pct. (ii) și art. 2 alin. (1) lit. (a) pct. (ii); Regulamentul 2023/888 al Consiliului, art. 2 alin. (3) lit. (a) pct. (ii)]
(a se vedea punctele 50, 51 și 56-59)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Moldova – Temei juridic – Măsuri restrictive prevăzute de o decizie și de un regulament adoptate în temeiul articolului 29 TUE și, respectiv, al articolului 215 TFUE – Competența Consiliului de a adopta măsuri restrictive pentru a susține statul de drept într‑o țară terță candidată la Uniune
[art. 21 alin. (2) lit. (b) și art. 29 TUE; art. 215 alin. (2) TFUE; Decizia (PESC) 2023/891 a Consiliului, art. 1 alin. (1) lit. (a) pct. (ii) și art. 2 alin. (1) lit. (a) pct. (ii); Regulamentul 2023/888 al Consiliului, art. 2 alin. (3) lit. (a) pct. (ii)]
(a se vedea punctul 62)
Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Moldova – Întinderea controlului – Control restrâns pentru normele generale – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Interdicția de intrare și de trecere, precum și înghețarea fondurilor persoanelor care organizează, conduc sau participă la proteste violente sau la alte acte de violență – Conținut – Respectarea principiului proporționalității – Respectarea principiului securității juridice
[art. 275 al doilea paragraf TFUE; Decizia (PESC) 2023/891 a Consiliului, art. 2 alin. (1) lit. (a) pct. (ii); Regulamentul 2023/888 al Consiliului, art. 2 alin. (3) lit. (a) pct. (ii)]
(a se vedea punctele 71-75, 78, 79 și 85)
Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Moldova – Întinderea controlului – Includerea reclamantului în lista anexată la decizia atacată ca urmare a răspunderii sale pentru acțiuni sau politici care subminează sau amenință suveranitatea și independența Republicii Moldova – Documente accesibile publicului – Valoare probantă – Principiul liberei aprecieri a probelor
[Decizia (PESC) 2023/891 a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2023/1047 și (PESC) 2024/1244; Regulamentele 2023/888, 2023/1045 și 2024/1243 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 102-112)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Moldova – Interdicția de intrare și de trecere, precum și înghețarea fondurilor persoanelor responsabile de acțiuni sau politici care subminează sau amenință suveranitatea și independența Republicii Moldova – Reclamant care deține calitatea de conducător al partidului care a organizat proteste violente în interesul și cu sprijinul Federației Ruse – Eroare de apreciere – Inexistență
[Decizia (PESC) 2023/891 a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2023/147 și (PESC) 2024/1244; Regulamentele 2023/888, 2023/1045 și 2024/1243 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 119, 129-137, 151 și 152)
Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Moldova – Întinderea controlului – Proba temeiniciei măsurii – Obligația autorității competente a Uniunii de a stabili, în caz de contestare, temeinicia motivelor reținute împotriva persoanelor sau a entităților vizate – Întinderea marjei de apreciere a autorității competente – Pertinența probelor prezentate în temeiul unei includeri precedente în lipsa unei modificări a motivelor, a unor schimbări în situația reclamantului sau a unei evoluții a contextului în Moldova
[Decizia (PESC) 2023/891 a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2023/1047 și (PESC) 2024/1244; Regulamentele 2023/888, 2023/1045 și 2024/1243 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 154 și 160-163)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Moldova – Domeniu de aplicare – Persoane responsabile de acțiuni sau politici care subminează sau amenință suveranitatea și independența Republicii Moldova – Noțiune – Persoane care au comis actele menționate în trecut, în pofida lipsei unor elemente care să dovedească implicarea sau participarea actuală la asemenea acte – Includere
[Decizia (PESC) 2023/891 a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2023/1047 și (PESC) 2024/1244, art. 1 alin. (1) lit. (a) pct. (ii) și art. 2 alin. (1) lit. (a) pct. (ii); Regulamentul 2023/888 al Consiliului, art. 2 alin. (3) lit. (a) pct. (ii), Regulamentele 2023/1045 și 2024/1243 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 158 și 159)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Moldova – Interdicția de intrare și de trecere, precum și înghețarea fondurilor persoanelor care organizează, conduc sau participă la proteste violente sau la alte acte de violență – Restrângere a dreptului de proprietate și a libertății de a desfășura o activitate comercială – Încălcarea principiului proporționalității – Inexistență
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 16 și 17; Decizia (PESC) 2023/891 a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2023/1047 și (PESC) 2024/1244; Regulamentele 2023/888, 2023/1045 et 2024/1243 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 171-178 și 181)
Răspundere extracontractuală – Condiții – Prejudiciu real și cert – Evaluare – Criterii – Lipsa unui prejudiciu real și cert
(art. 340 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 185 și 186)
Rezumat
Prin hotărârea pronunțată, Tribunalul respinge acțiunea în anulare formulată de Ilan Mironovich Shor împotriva actelor prin care acesta a fost inclus în anul 2023 (
1
), ulterior menținut în anul 2024 (
2
) de către Consiliul Uniunii Europene pe listele persoanelor și entităților vizate de măsuri restrictive având în vedere situația din Republica Moldova. Această cauză permite Tribunalului să se pronunțe, pentru prima dată, cu privire la legalitatea criteriului de includere care permite Consiliului să adopte măsuri restrictive împotriva persoanelor care organizează, conduc sau participă la proteste violente sau la alte acte de violență, prevăzut la articolul 1 alineatul (1) litera (a) punctul (ii) și la articolul 2 alineatul (1) litera (a) punctul (ii) din Decizia 2023/891 (
3
) [denumit în continuare „criteriul (ii)”]. Este vorba de asemenea despre prima hotărâre pronunțată în cadrul măsurilor restrictive instituite având în vedere situația din Republica Moldova în care Tribunalul efectuează o examinare a cauzei pe fond.
Având în vedere acțiunile de destabilizare cu care se confrunta Republica Moldova, Uniunea Europeană a adoptat pentru prima dată măsuri restrictive în aprilie 2023. Ele vizează în special persoanele responsabile de acțiuni sau politici care subminează sau amenință suveranitatea și independența acestei țări terțe, precum și democrația, statul de drept, stabilitatea sau securitatea țării menționate sau care sprijină sau pun în aplicare astfel de acțiuni (
4
).
Fondurile și resursele economice ale reclamantului, un om politic și om de afaceri de cetățenie moldoveană și israeliană, au fost înghețate în special din cauza rolului său în conducerea și organizarea de proteste violente. În acest sens, Consiliul reproșa reclamantului că a fost implicat în incitări la violență împotriva guvernului actual al Republicii Moldova și că susținea o activitate prorusă în această țară.
Aprecierea Tribunalului
În primul rând, Tribunalul indică, în ceea ce privește criteriul (ii), că Consiliul a arătat în mod comprehensibil și neechivoc motivele specifice și concrete pentru care a considerat că protestele conduse și organizate de reclamant îl făceau răspunzător de acțiuni care subminau și amenințau suveranitatea și independența Republicii Moldova, precum și democrația, statul de drept, stabilitatea și securitatea acestui stat. Prin urmare și ținând seama de contextul în care au fost adoptate actele, Tribunalul respinge motivul întemeiat pe încălcarea obligației de motivare.
În al doilea rând, Tribunalul respinge de asemenea ca nefondat motivul întemeiat pe o excepție de nelegalitate a Deciziei 2023/891 și a Regulamentului 2023/888.
În această privință, mai întâi, Tribunalul apreciază că criteriul (ii) putea fi introdus în ordinea juridică a Uniunii prin Decizia 2023/891 și prin Regulamentul 2023/888, întemeiate pe articolul 29 TUE și, respectiv, pe articolul 215 alineatul (2) TFUE. Astfel, având în vedere finalitatea și conținutul Deciziei 2023/891, această decizie este direct legată de finalitățile politicii externe și de securitate comune (PESC) enunțate la articolul 21 alineatul (2) litera (b) TUE, în măsura în care urmărește consolidarea și susținerea democrației și a statului de drept în Republica Moldova. În aceste condiții, organizarea, conducerea sau participarea la proteste violente sau la alte acte de violență poate justifica o acțiune a Uniunii în cadrul PESC întemeiată pe obiectivul de consolidare și de sprijinire a democrației și a statului de drept într‑o țară terță. Tribunalul precizează că protestele violente pot aduce atingere fundamentelor juridice și instituționale ale țării în cauză și că acestea nu țin de dreptul fundamental la libertatea de întrunire pașnică garantat de articolul 11 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (
5
) și de articolul 12 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
În continuare, Tribunalul consideră că cercul persoanelor potențial vizate de măsurile restrictive întemeiate pe criteriul (ii) nu este disproporționat. Pentru ca măsurile restrictive să fie adoptate în temeiul criteriului respectiv, acțiunile persoanei interesate trebuie într‑adevăr să fie de natură să submineze sau să amenințe suveranitatea și independența Republicii Moldova sau democrația, statul de drept, stabilitatea sau securitatea în acest stat. Cu alte cuvinte, acțiunile menționate trebuie să fie susceptibile să aducă atingere fundamentelor instituționale și juridice ale acestei țări. Astfel, nu pot fi adoptate măsuri restrictive împotriva unor persoane responsabile de organizarea, conducerea sau participarea la manifestații acoperite de dreptul la libertatea de întrunire pașnică.
În ultimul rând, Tribunalul statuează că Consiliul nu a săvârșit o eroare de apreciere atunci când a considerat că protestele violente conduse și organizate de reclamant îl făceau pe acesta responsabil de acțiuni care subminau sau amenințau democrația și statul de drept în Republica Moldova.
În această privință, Tribunalul constată mai întâi că motivarea actelor atacate este suficient de întemeiată pentru a stabili, pe de o parte, că reclamantul a luat parte la instruirea de persoane în scopul provocării de tulburări și agitării cu ocazia protestelor în Republica Moldova și, pe de altă parte, că partidul său a organizat proteste și manifestații violente, în principal în capitala Chișinău, cu ajutorul unor protestatari plătiți, în anii 2022 și 2023. Astfel, mai multe elemente de probă arată în mod concret, precis și concordant că numeroase persoane au fost selectate și remunerate de partidul reclamantului pentru a participa la protestele în discuție. De aici reiese în special că intenția reclamantului era de a asigura participarea la aceste proteste, în schimbul unei remunerații, a anumitor persoane cu un profil special de natură să cauzeze tulburări și agitație în timpul acestora, în scopul intimidării guvernului. În această măsură, nu se poate considera că persoanele respective intenționau să își exercite dreptul la libertatea de întrunire pașnică prin participarea la aceste proteste pentru a exprima opinii personale.
Tribunalul arată în plus că protestele violente în cauză au fost organizate în interesul și cu ajutorul Federației Ruse, astfel încât se înscriu pe deplin în cadrul acțiunilor de destabilizare ale guvernului moldovean la care măsurile restrictive în cauză urmăresc să răspundă.
În sfârșit, Tribunalul consideră că, deși Consiliul nu a făcut dovada că reclamantul organizase, condusese sau participase, în mod direct sau indirect, la proteste violente sau la alte acte de violență de la includerea numelui său în listele în cauză, simpla dizolvare a partidului reclamantului nu este suficientă pentru a face măsurile restrictive adoptate în privința sa obsolete, dat fiind că Consiliul a apreciat că continua amenințarea la adresa democrației și a statului de drept, precum și la adresa stabilității și a securității Republicii Moldova.
Tribunalul observă în această privință că organizarea de proteste violente nu depinde de existența partidului politic al cărui președinte era reclamantul.
Pe de altă parte, faptul că motivele includerii numelui reclamantului în listele în cauză se referă la o situație de fapt care exista înainte de adoptarea actelor inițiale și care a fost modificată foarte recent nu implică în mod necesar desuetudinea măsurilor restrictive adoptate în privința sa prin actele menționate. Această interpretare este confirmată de articolul 8 al doilea paragraf din Decizia 2023/891 și de articolul 13 alineatul (4) din Regulamentul 2023/888. Respectivele dispoziții permit menținerea pe listele în cauză a numelor persoanelor și entităților care nu au săvârșit niciun act de destabilizare a Republicii Moldova în perioada care precedă reexaminarea, dacă această menținere rămâne justificată în raport cu ansamblul împrejurărilor relevante și în special în raport cu faptul că obiectivele vizate de măsurile restrictive nu au fost îndeplinite.
De altfel, reclamantul a creat o nouă formațiune politică imediat după dizolvarea partidului său, iar legăturile dintre reclamant și Federația Rusă nu au dispărut doar ca urmare a dizolvării partidului său în luna iunie 2023.
Prin urmare, contextul care a justificat includerea inițială a numelui reclamantului în listele în cauză nu a evoluat în așa fel încât să împiedice Consiliul să mențină numele reclamantului pe aceste liste în aplicarea criteriului (ii) întemeindu‑se pe aceleași elemente de probă precum cele care au justificat includerea inițială a numelui său.
Având în vedere cele ce precedă, Tribunalul respinge acțiunea în anulare a reclamantului, precum și, în lipsa dovezii existenței unui prejudiciu real și cert, cererile sale de despăgubire.
(
1
)	Decizia (PESC) 2023/1047 a Consiliului din 30 mai 2023 de modificare a Deciziei (PESC) 2023/891 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile de destabilizare a Republicii Moldova (JO 2023, L 140 I, p. 9) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2023/1045 al Consiliului din 30 mai 2023 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) 2023/888 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile de destabilizare a Republicii Moldova (JO 2023, L 140 I, p. 1).
(
2
)	Decizia (PESC) 2024/1244 a Consiliului din 26 aprilie 2024 de modificare a Deciziei (PESC) 2023/891 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile de destabilizare a Republicii Moldova (JO L, 2024/1242) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2024/1243 al Consiliului din 26 aprilie 2024 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) 2023/888 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile de destabilizare a Republicii Moldova (JO L, 2024/1243).
(
3
)	Decizia (PESC) 2023/891 a Consiliului din 28 aprilie 2023 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile de destabilizare a Republicii Moldova (JO 2023, L 114, p. 15).
(
4
)	A se vedea articolul 1 alineatul (1) din Decizia 2023/891 și articolul 2 alineatul (3) din Regulamentul 2023/888 al Consiliului din 28 aprilie 2023 privind măsuri restrictive având în vedere acțiunile de destabilizare a Republicii Moldova (JO 2023, L 114, p. 1).
(
5
)	Semnată la Roma la 4 noiembrie 1950.