Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ANDREA BIONDI
esitatud 11. septembril 2025(1)
Liidetud kohtuasjad C‑448/24 ja C‑449/24
British American Tobacco Belgium NV,
Nicoventures Holdings Ltd (C‑448/24),
DSE International BV (C‑449/24)
versus
Belgische Staat
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Raad van State (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Raad van State (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) – Euroopa Parlamendi ja nõukogu 3. aprilli 2014. aasta direktiivi 2014/40 tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2001/37/EÜ, artikli 7 lõike 6 ja artikli 20 lõike 3 punkti c tõlgendamine – Tubakatoodete valmistamine, esitlemine ja müük – Teatud lisaaineid sisaldavate tubakatoodete turuleviimise keeld – Lisaained, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist – Keelu kohaldatavus e-sigarettidele
I.      Sissejuhatus
1.        Käesolevas eelotsusetaotluses on esitatud üksainus küsimus selle kohta, kuidas on direktiivis 2014/40(2) reguleeritud e-sigarettide ja ühe konkreetse lisaainete kategooria valdkonda. Täpsemalt käsitleb eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus seda, kas viidatud direktiivi artikli 20 lõike 3 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et nikotiini sisaldav vedelik e-sigarettides ei sisaldaks lisaaineid, mis hõlbustavad nikotiini omastamist või sissehingamist, nagu on ette nähtud direktiivi artikli 7 lõikes 6.
2.        See küsimus annab võimaluse tõlgendada asjasse puutuvaid sätteid, võttes arvesse teaduslikke tõendeid, mis on viimastel aastatel e-sigarettide kahjuliku mõju kohta ilmnenud.
3.        Oma analüüsis teen kõigepealt paar märkust nende kahe sätte tõlgendamise kohta ning käsitlen seejärel põhjalikumalt e-sigarettide kahjulikku mõju inimeste tervisele. Selle põhjal saan ma väita, et direktiivi 2014/40 ei tõlgendata enam ettevaatuspõhimõtte aspektist (õigemini mitte ainult sellest), vaid tubakatoodete ja nendega seonduvate toodete sektori reguleerimise vaatenurgast ning seega liidu seadusandja tehtud valikute proportsionaalsuse aspektist.
II.    Õiguslik raamistik
A.      Liidu õigus
4.        Direktiivi 2014/40 põhjendustes 18, 39 ja 41 on märgitud:
„18.      Teatavate lisaainete kasutamise eesmärk on luua mulje, et tubakatoodetel on tervisele kasulikke mõjusid, terviseriske vähendavaid mõjusid või et need teevad kasutajad erksamaks ja annavad jõudu. Selleks et tagada eeskirjade ühetaolisus liidus ja inimeste tervise kaitse kõrge tase, tuleks sellised lisaained, samuti lisaained, mis on põlemata kujul kantserogeensed, mutageensed või reproduktiivtoksilised, keelata. Samuti tuleks keelata lisaained, mis suurendavad sõltuvust tekitavat toimet ja mürgisust.
[…]
39.      Käesoleva direktiivi alusel peaks olema lubatud ainult selliste elektrooniliste sigarettide turule laskmine, mis eraldavad nikotiiniannuseid ühtlaselt. Nikotiiniannuste ühtlane eraldumine tavakasutamisel on vajalik tervisekaitse, ohutuse ja kvaliteedi eesmärgil, sealhulgas vältimaks juhuslikku suurte annuste tarbimise ohtu.
[…]
41.      Võttes arvesse, et nikotiin on mürgine aine, ja arvestades võimalikku ohtu ka nende isikute tervisele ja ohutusele, kellele toode ei ole mõeldud, peaks nikotiini sisaldav vedelik turule lastama ainult elektroonilistes sigarettides või täitepakendites, mis vastavad teatavatele ohutus- ja kvaliteedinõuetele. […].“
5.        Direktiivi 2014/40 artikkel 1 „Reguleerimisese“ on sõnastatud järgmiselt:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on ühtlustada liikmesriikide õigus- ja haldusnorme, mis käsitlevad […]
f)      teatavate tubakatoodetega seonduvate toodete, nimelt elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite ning taimsete suitsetatavate toodete turuleviimist ja märgistamist, […],
et hõlbustada tubaka- ja seonduvate toodete siseturu tõrgeteta toimimist, võttes aluseks inimeste tervise kaitse kõrge taseme, eelkõige noorte jaoks, ja täita Maailma Terviseorganisatsiooni tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni („WHO raamkonventsioon“) kohaseid liidu kohustusi.“
6.        Sama direktiivi artikli 7 „Koostisosi käsitlevad õigusnormid“ lõike 6 punkt d on sõnastatud järgmiselt: „Liikmesriigid keelavad turule viia tubakatooteid, mis sisaldavad järgmisi lisaaineid:
1.        […]
d)      suitsetatava tubakatoote puhul lisaained, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist“.
7.        Sama direktiivi artikli 20 „Elektroonilised sigaretid“ lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Liikmesriigid tagavad, et elektroonilised sigaretid ja täitepakendid viiakse turule alles juhul, kui need vastavad käesolevale direktiivile ja kõigile muudele asjaomastele liidu õigusaktidele.“
8.        Artikli 20 lõike 3 punktis c on sätestatud:
„Liikmesriigid tagavad, et
[…]
c)      nikotiini sisaldav vedelik ei sisalda artikli 7 lõikes 6 loetletud lisaaineid.“
B.      Belgia õigus
9.        Kuninga 28. oktoobri 2016. aasta määruses elektrooniliste sigarettide tootmise ja turuleviimise kohta (koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten; edaspidi „kuninga 28. oktoobri 2016. aasta määrus“) on artikli 4 lõike 4 punkt 5 „Koostis ja tehnilised standardid“ – kuninga 28. oktoobri 2016. aasta määrusega, millega muudetakse kuninga 7. novembri 2022. aasta määrust e‑sigarettide tootmise ja turuleviimise kohta (koninklijk besluit van 7 november 2022 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in handel brengen van elektronische sigaretten; edaspidi „kuninga 7. novembri 2022. aasta määrus“)(3), artikliga 3 muudetud redaktsioonis – sõnastatud järgmiselt:
„Nikotiini sisaldav vedelik ei sisalda:
[…]
5.      lisaaineid, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist“.
III. Menetlus põhikohtuasjas ja eelotsuse küsimus
10.      Kuninga 28. oktoobri 2016. aasta määrusega elektrooniliste sigarettide tootmise ja turuleviimise kohta võeti üle direktiivi 2014/40 normid elektrooniliste sigarettide kohta.
11.      Kooskõlas direktiiviga 2015/1535(4) teatas Belgische Staat (Belgia riik) 6. juulil 2021 Euroopa Komisjonile kuninga 28. oktoobri 2016. aasta määruse artikli 4 muutmise eelnõust, milles oli esialgu loetletud neli e-sigarettides kasutada keelatud lisaainete rühma.
12.      Ent 7. novembril 2022 kiitis Belgische Staat (Belgia riik) heaks kuninga määruse, millega muudeti kuninga 2016. aasta määruse artiklit 4 erinevalt algselt kavandatust nii, et lisati sinna viies keelatud lisaainete kategooria, nimelt selliste lisaainete kategooria, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist.
13.      13. märtsil 2023 esitasid British American Tobacco (edaspidi „BAT“) Nicoventures Holdings Ltd (edaspidi „NH“) ja DSE International BV (edaspidi „DSE“) (edaspidi koos „põhikohtuasja kaebajad“) Raad van Statele (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) kaks kaebust, paludes kuninga 7. novembri 2022. aasta määruse tühistada, tuginedes tühistamisnõuetes kahele väitele, millest puutub eelotsusemenetluses asjasse ainult teine.(5)
14.      Täpsemalt väidavad kaebajad oma teises väites, et kuninga 7. novembri 2022. aasta määruse artikkel 3 „väljub e-sigarette käsitlevate õigusnormide kohaldamisalast ja on vastuolus [direktiiviga 2014/40]“. Konkreetsemalt on kaebajad seisukohal, et artikli 7 lõike 6 punkt d puudutab üksnes „suitsetatavate tubakatoodete“ kategooriat, millesse e-sigaretid ei kuulu, kuna need ei sisalda tubakat ja seega ei kaasne nendega põlemisprotsessi.
15.      Oma väidet põhjendavad kaebajad argumendiga, et arvestades, kuidas „suitsetatav tubakatoode“ ja „elektrooniline sigaret“ on direktiivi artikli 2 punktides 9 ja 16 määratletud, piirdub direktiivi artikli 7 lõike 6 punkti d kohaldamisala üksnes „suitsetatavate tubakatoodetega“, millest e-sigaretid jäävad selgelt välja.
16.      Samuti on kaebajad seisukohal, et kuninga 2022. aasta määruse artikkel 3 kujutab endast piirangut, mis on direktiivi 2014/40 artikliga 24 vastuolus, kuna selle viimase sätte kohaselt ei või liikmesriigid kõnealuse direktiiviga ühtlustatud juhtudel keelata ega piirata tubaka- ja seonduvate toodete turustamist.
17.      Kuna Raad van Statel (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) oli seoses 2014/40 artikli 20 lõike 3 punktis c antud viitega direktiivi artikli 7 lõikele 6 kahtlusi, otsustas ta mõlemas põhikohtuasjas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 3 punkti c koostoimes artikli 7 lõikega 6 tuleb tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriike keelama selliste elektrooniliste sigarettide ja täitepakendite turuleviimise, mille nikotiinisisaldusega vedelikes leidub lisaaineid, mis – nagu on märgitud direktiivi artikli 7 lõike 6 punktis d – hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist, olgugi et põlemisprotsessi ega suitsu elektroonilise sigaretiga ei kaasne?“
18.      Põhikohtuasja kaebajad ning Belgia, Tšehhi, Saksamaa, Prantsuse, Austria ja Portugali valitsus ning komisjon esitasid oma kirjalikud seisukohad.
IV.    Analüüs
19.      Oma eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2014/40 artikli 20 lõike 3 punkti c tuleb koostoimes artikli 7 lõikega 6 tõlgendada nii, et e-sigarette ja täitepakendeid, mille nikotiinisisaldusega vedelikes leidub lisaaineid, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist, ei tohi turustada. Konkreetselt e-sigarette puudutavates Belgia õigusnormides on sõnaselgelt ette nähtud, et nikotiini sisaldav vedelik ei tohi sisaldada lisaaineid, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist.
20.      Põhjustel, mida ma tutvustan allpool, olen seisukohal, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele tuleb vastata jaatavalt.
21.      On möödunud juba 25 aastat sellest, kui Euroopa Kohus otsustas ajaloolises 5. oktoobri 2000. aasta kohtuotsuses Saksamaa vs. parlament ja nõukogu, et [liidu] seadusandja võib tugineda siseturu rajamise alastele sätetele isegi siis, kui inimeste tervise kaitse on valikute tegemisel määrav, eeldusel et vastuvõetud akti tegelik eesmärk on parandada siseturu rajamise ja toimimise tingimusi.(6) Euroopa Kohus täpsustas ka, et EL toimimise leping välistab inimeste tervise kaitsmise ja parandamise valdkonnas liikmesriikide õigusnormide ühtlustamise, kuid see ei tähenda, et EL toimimise lepingu muude sätete (praegusel juhul ELTL artikli 114) alusel vastu võetud ühtlustamismeetmed ei võiks mõjutada inimeste tervise kaitset.(7)
22.      Hiljem on Euroopa Kohus mitu korda kinnitanud, et Euroopa Liidu võetud ühtlustamismeetmetel tubaka- ja seonduvate toodete valdkonnas on „kaks eesmärki“, nimelt a) edendada nende toodete siseturu tõrgeteta toimimist, b) võttes aluseks inimeste tervise kaitse kõrge taseme, eriti mis puutub noortesse.(8)
23.      Neid kaht eesmärki on omavahel seotuna võimalik saavutada ainult liidu tasandil, et vältida selles konkreetses valdkonnas tekkida võivat lahknevust liikmesriikide õigusnormide vahel ning sellest tulenevaid vaba liikumise tõkkeid ja konkurentsimoonutusi.(9)
24.      Ning arvestades inimeste tervise kaitse esmatähtsust liidu õiguskorras,(10) tuleb liidu seadusandjal arvestada oma seadusandlikuid valikuid tehes ühest küljest majanduslike tagajärgedega, mis võivad tabada ettevõtjaid, kellel tuleb järgida ühtlustamismeetmetest tulenevaid kohustusi ja keelde, ja teisest küljest vajadusega tagada tervise kaitse kõrge tase. Selle vajaduse täitmine võib Euroopa Kohtu sõnul „õigustada isegi märkimisväärselt negatiivseid majanduslikke tagajärgi“.(11)
25.      Kõike seda arvesse võttes on väljaspool kahtlust, et ka kõnealune direktiiv vastab eespool analüüsitud „kahele eesmärgile“, mis on sõnastatud direktiivi artiklis 1. Direktiivi artikli 1 kohaselt tuleb liikmesriikide õigusnorme ühtlustada, et hõlbustada tubaka- ja seonduvate toodete turu tõrgeteta toimimist, tagada inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse ja täita liidu kohustused, mis on ette nähtud [Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsioonis].
26.      Samale järeldusele jõuab siis, kui analüüsida konkreetseid sätteid, mille tõlgendust eelotsusetaotluse esitanud kohus palub.
27.      Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei tule liidu õigusnormi tõlgendamisel arvesse võtta mitte ainult selle sõnastust, vaid ka konteksti ja selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa see õigusnorm on.(12)
28.      Grammatilise tõlgenduse aspektist pean esmalt vajalikuks meenutada, et direktiiv puudutab sisuliselt kaht liiki tooteid. Ühed on direktiivi II jaotises nimetatud „tubakatooted“, mis jagunevad omakorda „suitsetatavateks“ (st toodeteks, mille tarvitamiseks on vaja põlemisprotsessi) ja „suitsuvabadeks“ tubakatoodeteks (näiteks närimistubakas, nuusktubakas ja suukaudseks kasutamiseks mõeldud tubakas).(13) Teisalt puudutab direktiiv ka „elektroonilisi sigarette ja taimseid suitsetatavaid tooteid“, millest on juttu direktiivi III jaotises.
29.      Artikkel 7 asub II jaotise „Tubakatooted“ I peatükis. Seega on selle jaotise sätetes juttu üksnes tubakatoodetest. Artikli 7 lõike 6 punktis d kõneldakse aga konkreetselt suitsetatavatest tubakatoodetest, kuna liidu seadusandja soovis teatud tubakatoodete kategooria, nimelt suitsetatavate tubakatoodete puhul keelata sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavad lisaained. Järelikult ning arvestades seda, kus artikkel 7 direktiivi tekstis asub, ei saanud selle artikli lõikes 6 otsesõnu kõnelda ka e-sigarettidest.
30.      Teisisõnu, üldine argument, et e-sigarettidest oleks pidanud artikli 7 lõikes 6 otsesõnu juttu olema, et seda sätet saaks nende suhtes kohaldada, võrduks direktiivi enda ülesehituse eiramisega.
31.      III jaotise „Elektroonilised sigaretid ja taimsed suitsetatavad tooted“ artikli 20 lõike 3 punktis c on ette nähtud, et „nikotiini sisaldav vedelik ei sisalda artikli 7 lõikes 6 loetletud lisaaineid“, eristamata neid suitsetatavatest tubakatoodetest. Niisiis soovis seadusandja viidata kõigile artikli 7 lõikes 6 loetletud lisaainetele, sealhulgas neile, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist.
32.      Seega võiks grammatilisest tõlgendusest juba piisata järelduse jaoks, et artikli 20 lõige 3 koostoimes artikli 7 lõikega 6 kohustab liikmesriike tagama, et elektroonilised sigaretid ja täitepakendid ei sisaldaks lisaaineid, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist.
33.      Olen siiski teadlik, et nagu mõned menetlusosalised on märkinud, võib ikka veel olla tõlgendamiskahtlusi. Sellised kahtlused saab minu arvates täielikult kõrvaldada teleoloogilise tõlgendamisega. Eriti kui võtta arvesse üht direktiivi eesmärki,(14) mis seisneb inimeste tervise kaitse kõrge taseme tagamises, sest teaduses on tõendatud, et e-sigarettide ohtlikkus on kvalitatiivselt võrdväärne tavaliste sigarettide ohtlikkusega.
34.      Direktiivi 2014/40 põhjenduses 7 on märgitud, et „[l]iidu tasandi seadusandlikud meetmed on vajalikud ka selleks, et rakendada WHO 2003. aasta mai tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni (edaspidi „WHO raamkonventsioon“), mille sätted on liidule ja selle liikmesriikidele siduvad. […]“.
35.      Teadusringkondades on mitme teadusuuringu põhjal leitud, et e-sigaretid avaldavad inimeste tervisele kahjulikku mõju. Seda mõju põhjustab eeskätt see, mis laadi aineid e-sigareti kasutamisel tekib, samuti sigareti vedelikus sisalduv nikotiin. E-sigarettide kahjulikku mõju inimeste tervisele võib pidada võrdväärseks tavaliste sigarettide mõjuga.
36.      Nimelt on teaduskomitee (SCHEER) arvamuses Euroopa Komisjonile, mis võeti vastu 16. aprillil 2021, märgitud, et nikotiini omastamise aspektist on need seadmed tavaliste sigarettidega võrdväärsed.(15) Näiteks väidab see komitee, et kasutamise kestuse ja ühe „tõmbe“ kohta võivad e-sigaretid tõsta vere nikotiinitaset sama palju nagu tavalised sigaretid.(16)
37.      Ka Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) avaldatud tehnilised aruanded kinnitavad e-sigarettide kahjulikku mõju inimeste tervisele. Seepärast kutsus WHO konventsiooniosalisi üles võtta tarvitusele nikotiinisõltuvuse ennetamise ja vähendamise poliitika, mis peaks olema üks osa laiemast tubaka tarbimise leviku vähendamise programmist.(17)
38.      Selles konkreetses valdkonnas, kus praegused teadustulemused on selged, on oht rahvatervisele tegelik ja piisavalt tõendatud.(18)
39.      Samas tasub ehk meenutada, et ettevaatuspõhimõtet – parameetrit, mida Euroopa Kohus on teadusandmete ja võimalike terviseriskide hindamisel kasutanud – rakendatakse tegelikult kahes etapis: a) tehakse kindlaks potentsiaalselt kahjulikud tagajärjed, mis asjaomastel ainetel või toiduainetel tervisele on, ning hinnatakse igakülgselt terviseriski, tuginedes kõige usaldusväärsematele olemasolevatele teadusandmetele ja uusimate rahvusvaheliste uuringute tulemustele; ning b) üksnes juhul, kui väidetava ohu olemasolu või ulatuse üle ei ole võimalik kindlalt otsustada, kuna tehtud uuringute tulemused ei ole piisavad, lõplikud või täpsed, kuid ohu realiseerumise korral on tegelik kahju rahvatervisele ikkagi tõenäoline, õigustab ettevaatuspõhimõte piiravate meetmete võtmist eeldusel, et need on mittediskrimineerivad ja objektiivsed.(19)
40.      Kõnealuse direktiivi puhul tundub, et kui järgida tõlgendussuunda, mis on välja pakutud tervisekaitsest lähtuvalt, ei ole (enam) kõne all mitte ettevaatuse, vaid üksnes reguleerimise küsimused.
41.      Seega võib asuda seisukohale, et praeguste teaduslike teadmiste alusel ja inimeste tervise kaitsmise möödapääsmatust eesmärgist lähtudes ei saa e-sigarette praeguste teadusandmete põhjal pidada inimeste tervisele ohutuks ning nikotiini omastamise poolest ei erine need märkimisväärselt tavalistest sigarettidest.
42.      Kui nüüd väljuda ettevaatuspõhimõtte loogikast, tuleb hinnata nende valikute proportsionaalsust, mille seadusandja on teinud, sest just see on siin küsimuse all.
ELTL artikli 114 alusel on liidu seadusandjal ühtlustamisel teatav kaalutlusruum ja tal on õigus sekkuda meetmetega, mida ta peab sobivaks, järgides kõnealuse artikli lõiget 3(20) ning EL toimimise lepingus ja kohtupraktikas sõnastatud põhimõtteid.(21)
43.      Põhikohtuasja kaebajad väidavad, et e-sigarettidele ei saa kehtida samad normid nagu tubakatoodetele, kuna e-sigarettidega ei kaasne põlemist ega suitsu. Nende argument on, et ühtlustamist tuleb tõlgendada just nii, mis tähendab, et arvestades nende kahe toote objektiivselt erinevaid omadusi, tuleb e-sigarette reguleerida teisiti kui tubakatooteid. Need argumendid ei ole veenvad: on küll tõsi, et varasemates kohtulahendites on Euroopa Kohus sõnaselgelt möönnud, et „[elektroonilised sigaretid] erinevad [tubakatoodetest] nii oma objektiivselt teistsuguste tunnuste poolest kui ka uudsuse poolest asjasse puutuval turul, mis põhjendab nende suhtes erikorra kehtestamist“.(22)
44.      Ent tõsiasi, et e-sigarette võidakse reguleerida erinormidega, ei õigusta samas seda, et need normid võiksid irduda inimeste tervise kaitse põhieesmärgist, mida direktiiviga soovitakse saavutada.(23)
45.      Samal põhjusel leian, et kui väidetakse, et edasisel ühtlustamisel tuleks neid kaht tooteliiki – e-sigarette ja tubakatooteid – endiselt erinevalt reguleerida, tähendab see sisuliselt, et arvesse võetakse ainult üht eesmärki ehk siseturu nõuetekohase toimimise tagamist, jättes niiviisi unarusse teise eesmärgi ehk inimeste tervise kõrgetasemelise kaitse. See on aga eesmärk, millest tuleb vaadeldavate sätete taoliste normide tõlgendamisel juhinduda, nagu on märgitud käesoleva ettepaneku punktis 24.
46.      Sellega seoses kardan ma, et kui otsustada, et sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavate lisaainete keeld ei ole e-sigarettidele kohaldatav, suureneks tarbijate tervisele kahjuliku mõju avaldumise oht, eriti mis puutub noortesse, kes moodustavad seda liiki toodete tarbijate suurima rühma.(24)
47.      Pealegi, kui liidu seadusandja oleks selgelt ette näinud, et vaidlusalune lisaainete keeld ei ole e-sigarettide suhtes kohaldatav, oleks e-sigarettidest selle tagajärjel saanud hüppelaud nikotiinisõltuvuse juurde, ja see oleks ilmses vastuolus loogikaga, millel direktiivi põhjendus 43 põhineb.(25)
48.      Seega on tegemist riskiga, mida liidu seadusandja ei oleks saanud võtta, arvestades ettevaatuspõhimõtet (varem) ja proportsionaalsuse põhimõtet (nüüd), ning võttes iseäranis arvesse praeguseid teaduslikke teadmisi. Pealegi on liidu seadusandjal ettevaatuspõhimõtte kohaselt juba siis, kui inimeste tervisele esinevate ohtude olemasolu või ulatuse suhtes esineb kahtlusi, täielik õigus võtta kaitsemeetmeid, ootamata ära ohu tegelikkuse ja tõsiduse avaldumist.(26)
49.      See on selgelt näha direktiivi põhjendusest 41, milles on pärast sedastamist, et nikotiin „on mürgine aine“, mis kujutab endast „võimalikku ohtu ka nende isikute tervisele […], kellele toode ei ole mõeldud“, märgitud, et nikotiini sisaldav vedelik – see tähendab, e-sigarettides kasutatav vedelik – peaks „turule lastama ainult elektroonilistes sigarettides või täitepakendites, mis vastavad teatavatele ohutus- ja kvaliteedinõuetele“.
50.      Pealegi, eitades, et vaidlusalune keeld on kohaldatav ka elektrooniliste sigarettide suhtes, eirataks WHO hoiatust selle kohta. Raamkonventsiooni osaliste konverentsi kuuendal istungil, mis toimus 18. oktoobril 2014, soovitati konventsiooniosalistel keelata ka e-sigarettide kasutamine või seda reguleerida, „pidades silmas inimeste tervise kaitse kõrget taset“.(27) Lisaks kutsus WHO hiljuti 2023. aasta tehnilises teatises pärast rõhutamist, et teadusuuringute kohaselt ei ole e-sigaretid suitsetamisest loobumise seisukohast tõhusad, konventsiooniosalisi üles võtma meetmeid, et vähendada e-sigarettide kasutamisest tulenevaid riske, pöörates erilist tähelepanu noortele.(28)
51.      Seega võib teha kokkuvõtte, et ettevaatuspõhimõttest ja proportsionaalsuse põhimõttest lähtudes ning erinevalt sellest, mida väitsid põhikohtuasjas kaebajad, ei saa sellist piirangut, nagu Belgische Staat (Belgia riik) on kehtestanud, pidada direktiivis 2014/40 juba ettenähtud piirangute suhtes täiendavaks, ning seetõttu ei ole selline piirang direktiivi 2014/40 artikli 24 „Vaba liikumine“ lõikega 1 vastuolus.
52.      Leian seega, et Belgische Staati (Belgia riik) kuninga 7. novembri 2022. aasta määruse artikkel 3, milles on ette nähtud, et nikotiini sisaldav vedelik ei tohi sisaldada lisaaineid, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist, ei ole direktiivi 2014/40 kui tervikuga vastuolus.
53.      Seetõttu tuleb minu hinnangul seda, kui sissehingamist või nikotiini omastamist hõlbustavate lisaainete keeldu kohaldatakse ka e-sigarettidele, käsitada meetmena, mille eesmärk on tagada inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse, nagu on ette nähtud ELTLi ja harta asjakohastes sätetes.(29)
V.      Ettepanek
54.      Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Raad van State (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) eelotsusetaotlusele järgmiselt.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 3. aprilli 2014. aasta direktiivi 2014/40/EL tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2001/37/EÜ, artikli 20 lõike 3 punkti c koostoimes artikli 7 lõikega 6 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigid peavad tagama, et nikotiini sisaldav vedelik ei sisaldaks artikli 7 lõike 6 punktis d nimetatud lisaaineid, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist, olgugi et elektroonilise sigaretiga ei kaasne põlemisprotsessi ega suitsu.
1      Algkeel: itaalia.
2       Euroopa Parlamendi ja nõukogu 3. aprilli 2014. aasta direktiiv 2014/40/EL tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2001/37/EÜ (ELT 2014, L 127, lk 1).
3       Belgisch Staatsblad, 11.1.2023, lk 5873.
4       Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. septembri 2015. aasta direktiiv (EL) 2015/1535, millega nähakse ette tehnilistest eeskirjadest ning infoühiskonna teenuste eeskirjadest teatamise kord (kodifitseeritud tekst) (ELT 2015, L 241, lk 1). Vastavalt sellele direktiivile peavad liikmesriigid lojaalse koostöö põhimõtte kohaselt oma seadusandlikest ettepanekutest tehniliste eeskirjade valdkonnas enne nende vastuvõtmist komisjonile teatama.
5       Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus leidis, et esimese väite üle otsustamine sõltub teise väite kohta tehtavast otsusest, peatas ta esimese väite analüüsimise, esitamata selle kohta eelotsusetaotlust. Ammendavuse huvides olgu öeldud, et põhikohtuasjades esitatud esimese väitega väidavad kaebajad, et Belgia Kuningriik ei ole kuninga määruse eelnõu Euroopa Komisjonile nõuetekohaselt edastanud, mistõttu on tegemist direktiivis 2015/1535 sätestatud menetlusnõuete rikkumisega.
6       5. oktoobri 2000. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. parlament ja nõukogu (C‑376/98, EU:C:2000:544, punkt 88).
7       5. oktoobri 2000. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. parlament ja nõukogu (C‑376/98, EU:C:2000:544, punktid 77 ja 78). Vt veel 26. juuni 2025. aasta kohtuotsus PJ Carroll ja Nicoventures Trading (C-759/23, EU:C:2025:477, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika).
8       Vt selle kohta 10. detsembri 2002. aasta kohtuotsus British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, punkt 124) ning 4. mai 2016. aasta kohtuotsus Poola vs. parlament ja nõukogu (C‑358/14, EU:C:2016:323, punkt 80).
9       Vt selle kohta 10. detsembri 2002. aasta kohtuotsus British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, punktid 64 ja 179) ning 4. mai 2016. aasta kohtuotsus Poola vs. parlament ja nõukogu (C‑358/14, EU:C:2016:323, punkt 117).
10       Põhiõiguste harta artikli 35 teise lause ning ELTL artikli 9, artikli 114 lõike 3 ja artikli 168 lõike 1 kohaselt tuleb kogu liidu poliitika ja meetmete kindlaksmääramisel ja rakendamisel – sealhulgas järelikult ka ühtlustamisel – tagada inimeste tervise kõrgetasemeline kaitse, vt viimati 22. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (C‑823/21, EU:C:2023:504, punkt 55).
11       Vt muu hulgas 22. novembri 2018. aasta kohtuotsus Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, punkt 54).
12       Vt viimati 9. jaanuari 2025. aasta kohtuotsus Holding Communal (C‑627/23, EU:C:2025:9, punkt 28 ja seal viidatud kohtupraktika).
13       Vt selle kohta direktiivi 2014/40 artikli 2 punktid 4, 5, 9 ja 13 ning artikli 19 lõige 4.
14       Vt 4. mai 2016. aasta kohtuotsus Poola vs. parlament ja nõukogu (C‑358/14, EU:C:2016:323, punkt 80), milles Euroopa Kohus märkis sõnaselgelt, et „[direktiivil on] kaks eesmärki, mis on hõlbustada tubaka- ja seonduvate toodete siseturu tõrgeteta toimimist, võttes aluseks inimeste tervise kaitse kõrge taseme, eelkõige noorte jaoks“. Vt ka 4. mai 2016. aasta kohtuotsus Philip Morris Brands jt (C‑547/14, EU:C:2016:325, punkt 220), 22. veebruari 2022. aasta kohtuotsus Stichting Rookpreventie Jeugd jt (C‑160/20, EU:C:2022:101, punkt 32) ning 15. mai 2025. aasta kohtuotsus Bundesminister für Gesundheit (C‑717/23, EU:C:2025:351, punkt 49). Vt veel 26. juuni 2025. aasta kohtuotsus PJ Carroll ja Nicoventures Trading (C-759/23, EU:C:2025:477, punktid 54 ja 55 ja seal viidatud kohtupraktika).
15       Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, European Commission, Opinion on electronic cigarettes, 16.4.2021, lk 6.
16       Ibid, lk 8. Võttes arvesse, et teaduses on leitud tõendeid uudsete toodete, näiteks e-sigarettide kahjuliku mõju kohta (vt punkt 2 nõukogu soovituses suitsu- ja aerosoolivaba keskkonna kohta, millega asendatakse nõukogu soovitus 2009/C 296/02 (õiguslik alus: komisjoni ettepanek, ELTL artikli 168 lõige 6 – vastuvõtmine: Euroopa Liidu Nõukogu peasekretariaadi 14. novembri 2024. aasta (teatis ST 15059 2024 INIT)), võttis Euroopa Liidu Nõukogu lisaks vastu 3. detsembri 2024. aasta soovituse suitsu- ja aerosoolivaba keskkonna kohta, millega asendatakse nõukogu soovitus 2009/C 296/02 (ELT C C/2024/7425). Erinevalt eelmisest kehtetuks tunnistatud soovitusest hõlmab selle 3. detsembril 2024 vastu võetud soovituse kohaldamisala ka e-sigarette.
17       WHO, Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, 2023. aasta detsember, lk 5. Muu hulgas võttis Euroopa Kohus 4. mai 2016. aasta kohtuotsuses Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punkt 51) direktiivi 2014/40 artikli 20 kehtivust analüüsides arvesse ka WHO 1. septembri 2014. aasta aruannet „Elektroonilised nikotiiniinhalaatorid“. [Electronic nicotine delivery systems: Report by WHO, (FCTC/COP/6/10 Rev.1), kättesaadav aadressil: https://iris.who.int/handle/10665/147110]. Vt analoogia alusel 9. septembri 2003. aasta kohtuotsus Monsanto Agricoltura Italia jt (C‑236/01, EU:C:2003:431, punkt 79).
18       Vt analoogia alusel 2. detsembri 2004. aasta kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad (C‑41/02, EU:C:2004:762, punkt 49), 9. septembri 2003. aasta kohtuotsus Monsanto Agricoltura Italia jt (C‑236/01, EU:C:2003:431, punkt 109) ja 28. jaanuari 2010. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa (C‑333/08, EU:C:2010:44, punkt 87).
19       Vt analoogia alusel 19. jaanuari 2017. aasta kohtuotsus Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, punktid 56 ja 57).
20      ELTL artikli 114 lõikes 3 on sätestatud järgmist: „Lõikes 1 ettenähtud tervishoidu, ohutust, keskkonnakaitset ja tarbijakaitset käsitlevates ettepanekutes võtab komisjon aluseks kaitstuse kõrge taseme, eriti võttes arvesse kõiki uusi teaduslikel faktidel põhinevaid suundumusi. Oma vastavate volituste piires püüavad ka Euroopa Parlament ja nõukogu saavutada sama eesmärki.“
Vt veel ka 26. juuni 2025. aasta kohtuotsus PJ Carroll ja Nicoventures Trading (C-759/23, EU:C:2025:477, punkt 41 ja seal viidatud kohtupraktika).
21       Vt selle kohta 4. mai 2016. aasta kohtuotsus Philip Morris Brands jt (C‑547/14, EU:C:2016:325, punktid 62 ja 63) ning 22. juuni 2017. aasta kohtuotsus E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, punkt 49).
22       Vt 4. mai 2016. aasta kohtuotsus Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324, punkt 62). Seejärel leidis Euroopa Kohus punktis 63, et tubakatoodete suhtes kohaldatavate õigusnormide võrdlus elektroonilisi sigarette ja nende täitepakendeid puudutavate õigusnormidega ei ole asjakohane, arvestades nende kahe tootekategooria vahelisi erinevusi.
23       Nõustun komisjoni seisukohtadega selles küsimuses. Komisjon väidab, et inimeste tervise kõrgetasemelise kaitse tagamise eesmärgiga läheks vastuollu, kui asuda seisukohale, et kuna e-sigarettidest eraldub auru, võib lisaained, mis hõlbustavad sissehingamist või nikotiini omastamist, arvata vastavalt direktiivi artikli 20 lõike 3 punktile c koostoimes artikli 7 lõikega 6 direktiivis keelatud ja loetletud lisaainete hulgast välja.
24       Eespool 16. joonealuses märkuses viidatud teaduskomitee (SCHEER) arvamuses Euroopa Komisjonile on märgitud, et e-sigarette kasutavate noorte arv liidus on tuntavalt suurenenud: 7,2%-lt 2012. aastal 14,6 %-le 2017. aastal (lk 17). Majandusliku Koostöö ja Arengu Organisatsiooni (OECD) ja Euroopa Komisjoni hiljutises ühisuuringus „Health at a Glance: Europe 2024: State of Health in the EU Cycle“ (OECD Publishing, 2024, Pariis) leiti, et Euroopa riikides on e-sigarettide kasutamine „noorte hulgas märksa levinum“ (lk 118).
25       Direktiivi 2014/40 põhjenduses 43 on liidu seadusandja märkinud, et „[e]lektroonilistest sigarettidest võib saada alguse nikotiinisõltuvus ja hilisem traditsioonilise tubaka tarbimine, sest need jäljendavad suitsetamist ja kujutavad seda tavapärasena.“
26       Vt selle kohta 10. aprilli 2014. aasta kohtuotsus Acino vs. komisjon (C‑269/13 P, EU:C:2014:255, punkt 57 ja seal viidatud kohtupraktika).
27       Vt Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni osalisriikide konverentsi otsus „Electronic nicotine delivery systems and electronic non-nicotine delivery systems“, mis võeti vastu kuuendal istungil 18. oktoobril 2014 Moskvas, FCTC/COP/6(9) (otsuse punkt 3), kättesaadav aadressil: https://iris.who.int/handle/10665/145116.
28       Vt WHO, Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, detsember 2023, eriti lk 3, kus on märgitud, et „[y]oung people in many countries are increasingly taking up the use of e-cigarettes and this trend has been reported to be of great public health concern by several countries“ (paljudes riikides on e-sigarettide kasutamine noorte hulgas suurenemas ja seda tendentsi on päris mitu riiki nimetanud ohuks rahvatervisele [mitteametlik tõlge]).
29       Viidatud eespool 10. joonealuses märkuses.