62019CC0352
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. BOBEK
van 16 juli 2020 (
1
)
Zaak C‑352/19 P
Brussels Hoofdstedelijk Gewest
tegen
Europese Commissie
„Hogere voorziening – Verordening (EG) nr. 1107/2009 – Gewasbeschermingsmiddelen – Uitvoeringsverordening (EU) 2017/2324 – Werkzame stof glyfosaat – Artikel 263 VWEU – Procesbevoegdheid van particuliere verzoekers – Rechtstreekse geraaktheid – Artikel 4, lid 2, VEU – Regio’s van de lidstaten – Artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus – Conforme uitlegging – Individuele geraaktheid – Regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt”
I. Inleiding
1.
Wordt een gefedereerde entiteit van een lidstaat, die krachtens de grondwet van die lidstaat bevoegd is om het milieu te beschermen en in het kader van de uitoefening van die bevoegdheid het gebruik van glyfosaat op haar grondgebied verbiedt omdat zij van oordeel is dat die werkzame stof gevaarlijk is, rechtstreeks geraakt door uitvoeringsverordening (EU) 2017/2324 van de Commissie (
2
), waarbij de goedkeuring van diezelfde werkzame stof wordt verlengd en die stof dus in feite veilig wordt verklaard?
2.
Het Gerecht is tot de conclusie gekomen dat een dergelijke entiteit, in dit geval het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (België), door een dergelijke handeling van de Unie niet rechtstreeks wordt geraakt. Het heeft het door dit gewest ingestelde beroep tot nietigverklaring dan ook niet-ontvankelijk verklaard. (
3
) Ik ben van mening dat het Gerecht, door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest procesbevoegdheid te ontzeggen, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting en daarbij artikel 263, vierde alinea, VWEU en een aantal bepalingen van het toepasselijke afgeleide recht onjuist heeft uitgelegd.
II. Toepasselijke bepalingen
A.
Internationaal recht
3.
Artikel 2, leden 2 en 4, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, dat namens de Europese Gemeenschap is goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (
4
) (hierna: „Verdrag van Aarhus”), dat de definities bevat, bepaalt:
„Voor de toepassing van dit Verdrag
[…]
2.   wordt onder ‚overheidsinstantie’ verstaan:
a)
overheid op nationaal, regionaal of ander niveau;
b)
natuurlijke of rechtspersonen die openbare bestuursfuncties naar nationaal recht vervullen, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of diensten met betrekking tot het milieu;
c)
alle andere natuurlijke of rechtspersonen die openbare verantwoordelijkheden of functies hebben, of openbare diensten verlenen, met betrekking tot het milieu, onder toezicht van een orgaan of persoon vallend onder het bovenstaande onder a) of b);
[…]
4.   wordt onder ‚het publiek’ verstaan een of meer natuurlijke of rechtspersonen en, in overeenstemming met nationale wetgeving of praktijk, hun verenigingen, organisaties of groepen;”
4.
Artikel 9, leden 3 en 4, van het Verdrag van Aarhus, dat betrekking heeft op toegang tot de rechter, bepaalt:
„3.   […] elke partij [waarborgt] dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privépersonen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu.
4.   […] De in de voorgaande leden 1, 2 en 3 bedoelde procedures [voorzien in] passende en doeltreffende middelen, met inbegrip van, zo nodig, een dwangmiddel tot rechtsherstel en zijn […] billijk, snel en niet onevenredig kostbaar.”
B.
Unierecht
5.
Bij richtlijn 2001/99/EG van de Commissie van 20 november 2001 houdende wijziging van bijlage I bij richtlijn 91/414/EEG van de Raad betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, teneinde glyfosaat en thifensulfuron-methyl op te nemen als werkzame stoffen (
5
), is de werkzame stof glyfosaat opgenomen in bijlage I bij richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (
6
), en daardoor met ingang van 1 juli 2002 bij deze richtlijn goedgekeurd.
6.
Richtlijn 91/414 is met ingang van 14 juni 2011, onder voorbehoud van bepaalde overgangsmaatregelen, ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de richtlijnen 79/117/EEG en 91/414 van de Raad. (
7
)
7.
De overwegingen 10, 23 en 29 van verordening nr. 1107/2009 luiden als volgt:
„(10)
Gewasbeschermingsmiddelen mogen uitsluitend stoffen bevatten waarvan is aangetoond dat zij een duidelijk voordeel inhouden voor de teelt van planten en waarvan niet wordt verwacht dat zij een schadelijke uitwerking op de gezondheid van mens en dier of onaanvaardbare effecten voor het milieu hebben. Om in alle lidstaten hetzelfde beschermingsniveau te bereiken, dient op het niveau van de Gemeenschap op basis van geharmoniseerde criteria te worden beslist of dergelijke stoffen al dan niet aanvaardbaar zijn. Die criteria dienen te worden toegepast voor de eerste goedkeuring van een werkzame stof in het kader van deze verordening. Voor reeds goedgekeurde werkzame stoffen dienen zij te worden toegepast op het moment van de verlenging of toetsing van hun goedkeuring.
[…]
(23)
[…] Toelatingen voor gewasbeschermingsmiddelen moeten daarom door de lidstaten worden verleend.
[…]
(29)
Het beginsel van wederzijdse erkenning is een van de middelen waarmee het vrije verkeer van goederen in de Gemeenschap wordt gewaarborgd. Om dubbel werk te vermijden, de administratieve belasting van bedrijven en lidstaten te verminderen en een geharmoniseerde beschikbaarheid van gewasbeschermingsmiddelen te vergroten, moeten toelatingen die door een lidstaat worden verleend, door andere lidstaten met vergelijkbare landbouw-, fytosanitaire en ecologische (waaronder klimatologische) omstandigheden worden aanvaard. Om deze wederzijdse erkenning te vergemakkelijken, moet de Gemeenschap worden verdeeld in zones waar dergelijke vergelijkbare omstandigheden heersen. Milieu- of landbouwkundige omstandigheden die specifiek zijn voor het grondgebied van een of meer lidstaten kunnen evenwel vereisen dat lidstaten, op verzoek, een door een andere lidstaat afgegeven toelating erkennen of wijzigen dan wel afzien van het toelaten van het gewasbeschermingsmiddel op hun grondgebied indien specifieke milieu- of landbouwkundige omstandigheden dit rechtvaardigen […].”
8.
Het relevante deel van artikel 20, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1107/2009 bepaalt dat „[i]ngeval de toelating voor een gewasbeschermingsmiddel wordt ingetrokken of niet wordt verlengd om dringende redenen die verband houden met de gezondheid van mens of dier of met het milieu, […] dit gewasbeschermingsmiddel met onmiddellijke ingang uit de handel [wordt] genomen”.
9.
Het relevante deel van artikel 36, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1107/2009, luidt:
„Indien de bezorgdheid van een lidstaat in verband met de gezondheid van mens en dier of het milieu niet kan worden weggenomen door de in de eerste alinea bedoelde nationale risicobeperkende maatregelen, kan een lidstaat weigeren een toelating voor een gewasbeschermingsmiddel op zijn grondgebied te verlenen indien die lidstaat, als gevolg van specifieke omstandigheden in verband met milieu of landbouw, gegronde redenen heeft om aan te nemen dat het betrokken middel nog steeds een onaanvaardbaar risico vormt voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu.”
10.
Artikel 40, lid 1, van verordening nr. 1107/2009 bepaalt:
„De houder van een overeenkomstig artikel 29 verleende toelating kan in de volgende gevallen in een andere lidstaat voor hetzelfde gewasbeschermingsmiddel, hetzelfde gebruik en vergelijkbare landbouwpraktijken een toelatingsaanvraag indienen volgens de procedure voor wederzijdse erkenning waarin in deze onderafdeling is voorzien:
a)
de toelating werd verleend door een lidstaat (de referentielidstaat) die tot dezelfde zone behoort;
[…]”
11.
Artikel 41, lid 1, van deze verordening bepaalt:
„De lidstaat waar overeenkomstig artikel 40 een aanvraag is ingediend, verleent, […] in overeenstemming met de omstandigheden op zijn grondgebied, voor het betrokken gewasbeschermingsmiddel een toelating onder dezelfde voorwaarden als de lidstaat die de aanvraag onderzoekt, behalve wanneer artikel 36, lid 3, van toepassing is.”
12.
Artikel 43 van verordening nr. 1107/2009 bepaalt:
„1.   Op aanvraag van de houder van een toelating wordt de toelating verlengd, op voorwaarde dat nog steeds aan de eisen van artikel 29 wordt voldaan.
[…]
5.   Uiterlijk twaalf maanden na de verlenging van de goedkeuring van de werkzame stof, de beschermstof of synergist die het gewasbeschermingsmiddel bevat, beslissen de lidstaten over de verlenging van de toelating.
6.   Wanneer om redenen buiten de wil van de houder van de toelating binnen die termijn geen besluit is genomen over de verlenging van de toelating, breidt de lidstaat de toelating uit voor de periode die nodig is om het onderzoek te voltooien en een besluit over de verlenging te nemen.”
13.
Artikel 78, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 voorzag in de vaststelling van een verordening met de lijst van werkzame stoffen die in bijlage I bij richtlijn 91/414 is opgenomen, welke stoffen werden geacht krachtens verordening nr. 1107/2009 te zijn goedgekeurd.
14.
Bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 540/2011 van de Commissie van 25 mei 2011 tot uitvoering van verordening (EG) nr. 1107/2009 wat de lijst van goedgekeurde werkzame stoffen betreft (
8
), is de in artikel 78, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 bedoelde lijst vastgesteld. Glyfosaat is, met de einddatum van de goedkeuringsperiode, op 31 december 2015 op die lijst geplaatst.
15.
Een aanvraag tot verlenging van deze goedkeuring is binnen de voorgeschreven termijnen ingediend. Vervolgens heeft de Commissie de goedkeuringstermijn van glyfosaat tweemaal verlengd op grond van artikel 17, eerste alinea, van verordening nr. 1107/2009, aangezien de verlengingsprocedure was vertraagd. (
9
)
16.
Op 12 december 2017 heeft de Commissie de litigieuze verordening vastgesteld, waarbij de goedkeuring van de werkzame stof glyfosaat onder bepaalde voorwaarden is verlengd tot en met 15 december 2022.
C.
Belgisch recht
17.
Volgens artikel 1 van de Grondwet van het Koninkrijk België is „België […] een federale staat, samengesteld uit de gemeenschappen en de gewesten”. Volgens artikel 3 van de Grondwet omvat „België […] drie gewesten: het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Gewest”.
18.
Artikel 39 van de Grondwet luidt als volgt: „De wet draagt aan de gewestelijke organen welke zij opricht en welke samengesteld zijn uit verkozen mandatarissen de bevoegdheid op om de aangelegenheden te regelen welke zij aanduidt […] binnen het gebied en op de wijze die zij bepaalt. […]”
19.
Volgens artikel 6, §1, II, 1°, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen (hierna: „bijzondere wet”) (
10
) omvatten de door de gewesten te regelen aangelegenheden „de bescherming van het leefmilieu, onder meer die van de bodem, de ondergrond, het water en de lucht tegen verontreiniging en aantasting […]”. Krachtens deze bepaling zijn de gewesten bevoegd om het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op hun respectieve grondgebied te reguleren.
20.
Volgens artikel 6, §1, II, tweede lid, 1°, van de bijzondere wet is de federale overheid bevoegd voor „[h]et vaststellen van de productnormen”. Het is dus de federale overheid die de aanvraag van een toelating voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen beoordeelt en dergelijke toelatingen in België afgeeft overeenkomstig artikel 28, lid 1, van verordening nr. 1107/2009. Volgens artikel 6, §4, 1°, van de bijzondere wet worden echter de gewesten betrokken bij de uitoefening van deze bevoegdheid.
21.
Artikel 7 van het Belgische Koninklijk Besluit van 28 februari 1994 betreffende het bewaren, het op de markt brengen en het gebruiken van bestrijdingsmiddelen voor landbouwkundig gebruik (hierna: „koninklijk besluit”) (
11
) bepaalt dat het verboden is een bestrijdingsmiddel voor landbouwdoeleinden op de markt te brengen, te bereiden, te vervoeren, in te voeren, aan te bieden, tentoon of te koop te stellen, in bezit te houden, te verwerven of te gebruiken, dat niet vooraf door de minister is erkend. Volgens artikel 8 van dit koninklijk besluit „[verleent] [d]e minister of een daartoe door de minister aangewezen ambtenaar […] de erkenning op advies van het in artikel 9 bedoelde Erkenningscomité”. Volgens artikel 9 van het koninklijk besluit is het Erkenningscomité samengesteld uit twaalf leden die door de minister worden benoemd, waaronder „een deskundige van het Brusselse Gewest, voorgesteld door de minister-president van de Regering van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest”.
22.
Op 20 juni 2013 heeft het Brussels Hoofdstedelijk Gewest de ordonnantie vastgesteld inzake duurzaam gebruik van pesticiden in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (hierna: „ordonnantie van 2013”). (
12
) Volgens artikel 1, eerste alinea, ervan, is deze ordonnantie de omzetting van richtlijn 2009/128/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van een kader voor communautaire actie ter verwezenlijking van een duurzaam gebruik van pesticiden. (
13
) Volgens artikel 1, derde alinea, mag het Brussels Hoofdstedelijk Gewest „de pesticiden bepalen waarvan het gebruik is verboden vanwege de risico’s die ze inhouden voor de menselijke gezondheid of voor het leefmilieu”.
23.
Op 10 november 2016 heeft het Brussels Hoofdstedelijk Gewest op grond van de ordonnantie van 2013 het besluit vastgesteld dat het gebruik van bestrijdingsmiddelen die glyfosaat bevatten in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest verbiedt (hierna: „besluit van 2016”). (
14
) Artikel 1 van dit besluit van 2016 luidt: „Het gebruik op het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van elke pesticide die glyfosaat bevat is verboden.”
III. Procedure voor het Gerecht en bestreden beschikking
24.
Op 8 maart 2018 heeft het Brussels Hoofdstedelijk Gewest bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van de litigieuze verordening ingesteld. Ter ondersteuning van zijn beroep voerde het Brussels Hoofdstedelijk Gewest twee middelen aan.
25.
Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest heeft in de eerste plaats schending aangevoerd van de verplichting om te zorgen voor een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu. Het betoogt dat verordening nr. 2017/2324 is gebaseerd op een wetenschappelijke beoordeling van de risico’s voor de gezondheid en het milieu die niet voldoet aan de vereisten van het voorzorgsbeginsel. De Commissie heeft nagelaten om in overeenstemming met het voorzorgsbeginsel een beleidsbeoordeling te verrichten en risicobeheersing toe te passen.
26.
Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest heeft in de tweede plaats schending aangevoerd van de motiveringsplicht en van het beginsel van behoorlijk bestuur. De litigieuze verordening zou interne tegenstrijdigheden bevatten. Volgens het Brussels Hoofdstedelijk Gewest suggereren de considerans en de artikelen van deze verordening dat glyfosaat geen schadelijke uitwerking heeft op de gezondheid van mens of dier en evenmin een onaanvaardbaar effect heeft op het milieu, terwijl de specifieke bepalingen van bijlage I bij deze verordening wel van het bestaan van dergelijke effecten uitgaan.
27.
Op 28 februari 2019 heeft het Gerecht bij de bestreden beschikking het beroep van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbevoegdheid. Meer in het bijzonder heeft dat Gerecht geoordeeld dat het Brussels Hoofdstedelijk Gewest door de litigieuze verordening niet rechtstreeks werd geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
28.
In zijn op 1 mei 2019 bij het Hof van Justitie ingestelde hogere voorziening verzoekt het Brussels Hoofdstedelijk Gewest het Hof de hogere voorziening ontvankelijk en gegrond te verklaren, de bestreden beschikking te vernietigen, te beslissen over de ontvankelijkheid van zijn beroep tot nietigverklaring, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht en de Commissie te verwijzen in de kosten.
29.
De Commissie verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest te verwijzen in de kosten.
IV. Beoordeling
30.
Krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU kan een beroep van een natuurlijke of rechtspersoon tegen een handeling die niet tot hem is gericht, in twee situaties ontvankelijk zijn. Om te beginnen kan een dergelijk beroep worden ingesteld indien deze handeling die persoon rechtstreeks en individueel raakt. Ten tweede kan die persoon beroep instellen tegen een regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, indien deze hem rechtstreeks raakt.
31.
Het Gerecht heeft in de bestreden beschikking niet onderzocht of rekwirant procesbevoegdheid had op grond van een van de bovengenoemde situaties. Het Gerecht heeft zijn analyse afgesloten met de vaststelling dat rekwirant niet rechtstreeks werd geraakt door de litigieuze verordening, en dat die voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid voor beide hierboven bedoelde situaties geldt.
32.
In zijn hogere voorziening komt rekwirant op tegen die vaststelling, waarbij hij één middel aanvoert, ontleend aan een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging en toepassing van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Dit middel bestaat uit twee onderdelen. Ten eerste betoogt rekwirant dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat het een onjuiste uitlegging heeft gegeven aan, en dus onvoldoende rekening heeft gehouden met, artikel 9 van het Verdrag van Aarhus. Ten tweede voert rekwirant aan dat het Gerecht door de toepasselijke bepalingen van het afgeleide Unierecht (met name verordening nr. 1107/2009) onjuist uit te leggen, niet heeft beoordeeld in welke mate hij door de litigieuze verordening wordt geraakt.
33.
Deze conclusie is als volgt opgebouwd. Ik begin mijn analyse met het tweede middel van rekwirant, waarin wordt betoogd dat de toepasselijke bepalingen van afgeleid Unierecht onjuist zijn uitgelegd, waardoor artikel 263, vierde alinea, VWEU onjuist is toegepast (A). Na te hebben geconcludeerd dat de argumenten van rekwirant op dit punt gegrond zijn, ga ik vervolgens, voor de volledigheid, kort in op het eerste middel (B). Daarna maak ik van de gelegenheid gebruik om nog enkele algemene opmerkingen te maken over de te restrictieve uitlegging van de voorwaarden inzake procesbevoegdheid, waarvan de automatische en enigszins formalistische toepassing op de bijzondere situatie van regio’s of andere gefedereerde entiteiten van de lidstaten tot uiterst discutabele resultaten leidt, zoals de onderhavige hogere voorziening duidelijk aantoont (C). Ten slotte zal ik mij buigen over de gevolgen van de beoordeling van de hogere voorziening (D).
A.
Tweede middel: onjuiste uitlegging van de relevante bepalingen van afgeleid Unierecht
34.
Ik begin de beoordeling van de hogere voorziening met het tweede middel van rekwirant. Dit onderdeel van de hogere voorziening wordt niet alleen nader besproken door partijen in hun respectieve opmerkingen, maar is ook het onderdeel waarin bepaalde vragen worden opgeworpen die vanuit constitutioneel oogpunt van belang zijn.
35.
Na de uiteenzetting van de argumenten van partijen (1), bespreek ik eerst de rechtspraak inzake het begrip „rechtstreekse geraaktheid” (2). Vervolgens richt ik mij meer in het bijzonder op de toepassing van dit begrip op gewesten en andere lokale entiteiten (3). Tegen die achtergrond beoordeel ik de gegrondheid van de argumenten van rekwirant (4).
1. Argumenten van partijen
36.
Met zijn tweede middel betoogt rekwirant dat de vaststelling door het Gerecht dat hij niet rechtstreeks door de litigieuze verordening wordt geraakt, voortvloeit uit een onjuiste uitlegging van artikel 263, vierde alinea, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 20, lid 2, artikel 32, lid 1, artikel 36, lid 3, artikel 41, lid 1, en artikel 43, leden 5 en 6, van verordening nr. 1107/2009.
37.
Met zijn eerste, algemene grief verwijt rekwirant het Gerecht dat het niet is ingegaan op een deel van de argumenten die hij had aangevoerd met betrekking tot de ontvankelijkheid in eerste aanleg. Rekwirant had in wezen aangevoerd dat hij in tweeërlei opzicht rechtstreeks door de litigieuze verordening werd geraakt, namelijk: (i) op grond van zijn bevoegdheid om het gebruik van bestrijdingsmiddelen op zijn grondgebied te reguleren, en (ii) op grond van zijn deelneming aan de op federaal niveau in België gevoerde procedures betreffende de verlenging van toelatingen voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen. In de bestreden beschikking is het Gerecht echter grotendeels voorbijgegaan aan het eerste aspect, door zich uitsluitend op het tweede aspect te richten. Op bepaalde argumenten van rekwirant is dus niet ingegaan.
38.
Een tweede verwijt van rekwirant betreft de punten 50 tot en met 55 van de bestreden beschikking. Rekwirant betoogt dat de verlenging van de goedkeuring van glyfosaat tot onmiddellijk gevolg heeft gehad dat de geldigheid van de bestaande toelatingen voor het op de markt brengen van glyfosaathoudende producten werd gehandhaafd. De litigieuze verordening heeft het mogelijk gemaakt dat dergelijke toelatingen nog geldig zijn, terwijl zij zonder verlenging ipso facto zouden zijn vervallen.
39.
In de derde plaats betoogt rekwirant dat het Gerecht in de punten 56 tot en met 59 van de bestreden beschikking ten onrechte het argument heeft afgewezen waarmee hij aanvoerde dat hij door de litigieuze verordening rechtstreeks werd geraakt aangezien hij verplicht is om deel te nemen aan de nationale besluitvormingsprocedures voor de verlenging van de toelatingen. Het eindbesluit wordt genomen door de bevoegde federale minister nadat deze advies heeft ingewonnen van het Erkenningscomité voor de bestrijdingsmiddelen voor landbouwkundig gebruik (hierna: „Erkenningscomité”), waarvan rekwirant lid is.
40.
In de vierde plaats maakt rekwirant bezwaar tegen de redenen waarom het Gerecht in de punten 60 tot en met 63 van de bestreden beschikking het argument heeft afgewezen waarmee hij aanvoerde dat, gelet op de procedure van wederzijdse erkenning waarin verordening nr. 1107/2009 voorziet, de litigieuze verordening tot gevolg heeft dat de bevoegdheid van het Erkenningscomité, en bijgevolg ook zijn eigen bevoegdheid, om zich te verzetten tegen het op de markt brengen van een glyfosaathoudend product, als dat product reeds in een andere lidstaat is toegelaten, wordt geneutraliseerd. Deze verordening laat de nationale autoriteiten geen enkele beoordelingsbevoegdheid aangezien zij de kwestie van de overeenstemming van glyfosaat met de vereisten van verordening nr. 1107/2009 uitputtend regelt. Aldus creëert de litigieuze verordening automatisch rechten voor de producenten en daarmee samenhangende verplichtingen voor de overheid.
41.
In de vijfde plaats betwist rekwirant de in de punten 66 tot en met 77 van de bestreden beschikking uiteengezette redenen op grond waarvan het Gerecht zijn argument heeft afgewezen inzake de gevolgen van de litigieuze verordening voor de rechtmatigheid van het besluit van 2016. Rekwirant is van mening dat het Gerecht de criteria voor het vaststellen van „rechtstreekse geraaktheid” heeft verward met die voor het vaststellen van het begrip „individuele geraaktheid”, en daardoor de rechtspraak van de Unierechter onjuist heeft toegepast. Rekwirant betoogt dat door deze onjuiste rechtsopvatting het Gerecht eraan is voorbijgegaan dat de litigieuze verordening afbreuk doet aan de geldigheid en doeltreffendheid van het besluit van 2016.
42.
De Commissie verdedigt de bestreden beschikking. Volgens haar heeft de litigieuze verordening voor de situatie van rekwirant geen rechtstreekse gevolgen, aangezien voor het op de markt brengen van glyfosaathoudende producten een besluit van de federale overheid noodzakelijk is.
43.
De Commissie betoogt dat de deelname van rekwirant aan de besluitvormingsprocedure voor de verlenging van een toelating voor het op de markt brengen uitsluitend voortvloeit uit het nationale recht. Zij is dus niet relevant voor de onderhavige procedure. De bestreden beschikking ontneemt rekwirant hoe dan ook geenszins zijn recht om als adviseur deel te nemen aan de Belgische toelatingsprocedures.
44.
Volgens de Commissie wordt in punt 61 van de bestreden beschikking terecht gesteld dat zelfs in geval van een verzoek om wederzijdse erkenning van een reeds verleende toelating voor het op de markt brengen, een lidstaat de toelating niet automatisch hoeft af te geven en dus niet elke beoordelingsbevoegdheid verliest. De op artikel 43 van verordening nr. 1107/2009 gebaseerde grief van rekwirant is volgens de Commissie eveneens niet ter zake dienend. Deze bepaling legt de houders van een toelating voor het op de markt brengen de verplichting op om verlenging ervan aan te vragen en legt de lidstaten de verplichting op om binnen een bepaalde termijn een besluit te nemen over die aanvragen voor verlenging.
45.
Ten slotte is de Commissie van mening dat het Gerecht de rechtspraak van de Unierechter inzake procesbevoegdheid juist heeft uitgelegd en de beide voorwaarden voor rechtstreekse en individuele geraaktheid niet met elkaar heeft verward. Bovendien zijn de beslissingen die de nationale rechterlijke instanties kunnen nemen over de wettigheid van het besluit van 2016, niet terug te voeren op de litigieuze verordening.
2. Algemene opmerkingen over het begrip „rechtstreekse geraaktheid”
46.
Voor een passende beoordeling van de argumenten van partijen zij eraan herinnerd dat een verzoekende partij door een handeling van de Unie „wordt geraakt”, in de zin van artikel 263 VWEU, wanneer zijn of haar rechtspositie door die handeling wordt beïnvloed. Dit is het geval wanneer de particuliere of openbare rechten en verplichtingen waarover de verzoekende partij beschikt, worden gewijzigd. (
15
)
47.
Dit gezegd zijnde, moet worden opgemerkt dat de onderhavige hogere voorziening betrekking heeft op het begrip „rechtstreekse geraaktheid”. Volgens vaste rechtspraak „moet ter vervulling van de in artikel 263, vierde alinea, VWEU gestelde voorwaarde dat een natuurlijke of rechtspersoon rechtstreeks wordt geraakt door het besluit waartegen beroep is ingesteld, aan twee cumulatieve criteria zijn voldaan. Ten eerste moet de bestreden maatregel rechtstreeks gevolgen hebben voor de rechtspositie van de particulier, en ten tweede moet hij aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laten, omdat de uitvoering zuiver automatisch geschiedt en alleen uit de regelgeving van de Unie voortvloeit zonder de toepassing van andere uitvoeringsbepalingen”. (
16
)
48.
Dit impliceert in wezen dat de rechtsgevolgen van de bestreden handeling automatisch uit de handeling zelf moeten voortvloeien, zonder dat daartoe een nadere maatregel moet worden vastgesteld door de Unie of de lidstaten. (
17
) Aan de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid is dus voldaan wanneer kan worden aangetoond dat er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen de bestreden handeling van de Unie en de wijziging van de rechtspositie van de verzoekende partij. Aan de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid is niet voldaan wanneer er sprake is van enig aanvullend optreden door de instellingen van de Unie of door de nationale autoriteiten dat dit verband kan doorbreken. (
18
)
49.
Bij de toepassing van de hierboven uiteengezette overwegingen heeft de Unierechter bij gelegenheid, doch niet altijd, een te strikte uitlegging van de twee criteria voor rechtstreekse geraaktheid van de hand gewezen. De Unierechter heeft soms door de sluier van de uiterlijke schijn heen gekeken en door verwerende partijen aangevoerde schijnargumenten van de hand gewezen, om in concreto te beoordelen hoe de bestreden handeling van de Unie gevolgen heeft gehad voor de rechtspositie van de verzoekende partij. (
19
) Zijn analyse spitste zich dus toe op de vraag of de betrokken handeling de materiële (
20
) of procedurele (
21
) rechten van de verzoekende partijen beperkte, dan wel resulteerde in bepaalde verplichtingen voor hen. (
22
)
50.
Om te beginnen betekent het criterium van het ontbreken van uitvoeringsmaatregelen niet dat om het even welke uitvoeringshandeling onmiddellijk en noodzakelijkerwijs rechtstreekse geraaktheid uitsluit. In het bijzonder was de Unierechter van oordeel dat aan de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid was voldaan wanneer er een uitvoeringsmaatregel van de Unie of een nationale uitvoeringsmaatregel bestond, maar de autoriteiten van de Unie of de nationale autoriteiten in werkelijkheid niet over een reële beoordelingsbevoegdheid beschikten met betrekking tot de wijze waarop de hoofdhandeling moest worden uitgevoerd. (
23
)
51.
Zo heeft het Hof erkend dat er sprake was van rechtstreekse geraaktheid in omstandigheden waarin de desbetreffende handeling van de Unie de wijze waarop de nationale autoriteiten hun beslissingen moesten nemen (
24
) of het te bereiken resultaat (
25
) uitputtend regelde, waarbij de rol van de nationale autoriteiten uiterst gering, administratief (
26
) of zuiver mechanisch was (
27
), en de lidstaten hoofdzakelijk bijkomende maatregelen namen ter aanvulling van de desbetreffende handeling van de Unie (
28
), zelfs wanneer die maatregelen uitdrukkelijk waren voorzien in de betrokken handeling van de Unie. (
29
)
52.
Bovendien heeft de Unierechter ook gepreciseerd dat de vraag of een verzoekende partij rechtstreeks wordt geraakt door een handeling van de Unie die niet tot hem is gericht, ook moet worden beoordeeld „naar het doel van deze handeling”. (
30
) Dit betekent dat het niet van belang is of andere gevolgen van de bestreden handeling van de Unie slechts door de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen kunnen worden bewerkstelligd, voor zover de gevolgen die de verzoekende partij heeft aangevoerd, rechtstreeks en automatisch uit die handeling voortvloeien. (
31
)
53.
Een soortgelijke benadering wordt gevolgd ten aanzien van het criterium dat de uitvoerende autoriteiten bij de uitvoering van de betrokken handeling van de Unie niet over een beoordelingsmarge beschikken. Ook dit vereiste is herhaaldelijk beoordeeld met een gezonde dosis realiteitszin. Zo heeft het Hof steeds erkend dat er sprake is van rechtstreekse geraaktheid „wanneer de mogelijkheid dat degenen tot wie de maatregel is gericht, geen gevolg zullen geven aan de Uniehandeling, louter theoretisch is en het buiten twijfel staat, dat zij vastbesloten zijn daaraan consequenties te verbinden”. (
32
) Dit beginsel vereist in elk concreet geval een beoordeling van alle concrete omstandigheden om na te gaan of de betrokken handeling van de Unie met zekerheid is uitgevoerd. (
33
)
54.
Het Gerecht heeft de redenering die aan deze rechtspraak ten grondslag ligt in een van zijn beschikkingen vrij goed verwoord: „Wanneer een handeling van een gemeenschapsinstelling tot een lidstaat is gericht en de lidstaat ingevolge die handeling automatisch actie moet ondernemen, of wanneer hoe dan ook vaststaat waarop die actie zal uitlopen, wordt eenieder voor wie die actie gevolgen heeft, rechtstreeks door die handeling geraakt. Indien het de lidstaat daarentegen vrijstaat om al dan niet tot actie over te gaan, wordt de betrokkene rechtstreeks geraakt door dat handelen of stilzitten van de lidstaat, en niet door de communautaire handeling zelf. Anders gezegd, de gevolgen die bedoelde handeling teweegbrengt, mogen niet afhangen van de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid door een derde, tenzij duidelijk is dat die bevoegdheid enkel in een bepaalde zin kan worden uitgeoefend”. (
34
)
55.
In dezelfde lijn heeft de Unierechter erkend dat rechtstreekse geraaktheid niet wordt uitgesloten door het feit dat de verzoekende partij zich tot de bevoegde nationale rechterlijke instanties kan wenden, wanneer de nationale uitvoering volkomen automatisch verloopt en niet op basis van de intermediaire nationale regels, maar enkel op basis van het Unierecht. (
35
) De voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid wordt evenmin uitgesloten door het feit dat aantasting van de rechtspositie van de verzoekende partij door de betrokken handeling van de Unie, ook voortvloeit uit bepaalde keuzes van degene tot wie de handeling is gericht. (
36
)
56.
Deze beginselen gelden uiteraard voor alle natuurlijke en rechtspersonen die „niet-bevoorrechte” verzoekers zijn in de zin van artikel 263 VWEU. Dit is dus het geval met elke regionale of lokale entiteit, voor zover zij rechtspersoonlijkheid bezit naar nationaal recht. (
37
)
57.
Tegelijkertijd moet echter worden erkend dat gefedereerde entiteiten van lidstaten, gelet op hun aard, niet eenvoudigweg kunnen worden gelijkgesteld met (particuliere) natuurlijke of rechtspersonen, die niet-bevoorrechte verzoekers zijn. In dit stadium is het dus nuttig te onderzoeken op welke wijze de Unierechter deze beginselen heeft toegepast op gewesten of andere lokale entiteiten.
3. Rechtstreekse geraaktheid in geval van gewesten of andere lokale entiteiten
58.
In het arrest Vlaams Gewest heeft het Gerecht geoordeeld dat een beschikking van de Commissie inzake staatssteun de rechtspositie van het Vlaams Gewest rechtstreeks en individueel raakte. Die beschikking belette het gewest rechtstreeks om zijn eigen bevoegdheden uit te oefenen – in casu om de desbetreffende steun naar eigen goeddunken toe te kennen – en verplichtte het een met de begunstigde van de steun gesloten overeenkomst te wijzigen. (
38
) Soortgelijke oordelen kunnen ook worden gevonden in andere beslissingen van de Unierechter, zoals in het arrest Diputación Foral de Guipúzcoa: „verzoekers [worden] door de bestreden beschikkingen [van de Commissie] rechtstreeks en individueel geraakt […] [voor zover zij] betrekking hebben op belastingmaatregelen die verzoekers zelf hebben vastgesteld, en […] verzoekers bovendien [beletten] hun eigen bevoegdheden die hun rechtstreeks toekomen krachtens Spaans recht, naar eigen goeddunken uit te oefenen”. (
39
)
59.
In het arrest Freistaat Sachsen heeft het Gerecht vastgesteld dat de Freistaat Sachsen rechtstreeks werd geraakt door een tot de Bondsrepubliek Duitsland gerichte beschikking van de Commissie, aangezien de nationale autoriteiten bij de doorzending ervan aan de Freistaat Sachsen geen enkele discretionaire bevoegdheid hebben uitgeoefend. (
40
) Voorts heeft het Hof in het arrest Regione Friuli-Venezia Giulia opgemerkt dat een beschikking van de Commissie de verzoekende regio belette de betrokken regeling te blijven toepassen, de gevolgen van die regeling teniet deed en de regio verplichtte administratieve procedures in te leiden om de naleving van de beschikking van de Commissie te verzekeren. De verzoekende regio kon dus beroep instellen bij de Unierechter. (
41
) In dezelfde lijn heeft het Gerecht in het arrest Nederlandse Antillen geoordeeld dat de verzoekende partij door twee verordeningen van de Commissie betreffende de invoer van rijst van oorsprong uit de landen en gebieden overzee, rechtstreeks werd geraakt, voornamelijk omdat deze verordeningen volledige en dwingende regelingen bevatten die de autoriteiten van de lidstaten geen enkele beoordelingsmarge lieten. (
42
)
60.
De hierboven uiteengezette jurisprudentiële lijn suggereert dat een regionale of lokale entiteit door een handeling van de Unie wordt geraakt wanneer zij bevoegdheden heeft die autonoom worden uitgeoefend binnen de grenzen van het nationale constitutionele stelsel van de betrokken lidstaat, en de handeling van de Unie haar belet die bevoegdheden naar eigen goeddunken uit te oefenen. (
43
) De Unierechter lijkt dit criterium (vaak „Vlaams Gewest-criterium” genoemd) te hebben toegepast om vast te stellen of gewesten en andere lokale entiteiten rechtstreeks en individueel worden geraakt.
61.
Hoewel de twee voorwaarden in theorie van elkaar zouden moeten worden onderscheiden, lijkt het Vlaams Gewest-criterium geen onderscheid te maken tussen maatregelen die een regionale entiteit rechtstreeks raken (door de automatische wijziging van haar rechtspositie) en die welke die entiteit individueel raken (wegens specifieke omstandigheden die haar onderscheiden ten opzichte van alle andere rechtspersonen en natuurlijke personen). Deze twee voorwaarden lijken onder één noemer te worden gebracht, daar beide de regionale entiteit beletten om de door het nationale recht aan haar toegekende specifieke bevoegdheden uit te oefenen. De regionale en lokale entiteiten die voldoen aan het Vlaams Gewest-criterium, worden dus feitelijk in de praktijk niet gelijkgesteld met andere, niet-bevoorrechte particuliere verzoekers, hoewel dat wellicht niet openlijk wordt erkend. (
44
)
62.
De enkele omstandigheid dat een regio, als een orgaan dat op haar grondgebied bevoegd is op economisch, sociaal of milieugebied, een zekere bevoegdheid heeft met betrekking tot het onderwerp dat wordt geregeld door een handeling van de Unie van algemene strekking, volstaat op zich echter niet om die regio als „geraakt” te kunnen beschouwen in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU. (
45
) Met andere woorden, regio’s kunnen niet optreden tegen handelingen van de Unie die hun belangen in het algemeen raken. (
46
) Om tegen handelingen van de Unie te kunnen optreden, is er meer vereist: een directe beperking van de uitoefening van een specifieke
bevoegdheid die in de lidstaat op grondwettelijk niveau aan de regio is toegekend. (
47
)
63.
In het kader van deze beginselen ga ik nu in op de argumenten die partijen in de onderhavige procedure hebben aangevoerd.
4. Onderhavige zaak
64.
Volgens mij zijn verschillende door rekwirant aangevoerde argumenten gegrond. Tussen de litigieuze verordening en de wijziging van de rechtspositie van rekwirant bestaat immers een automatisch en rechtstreeks causaal verband.
a) Directe beperking bij de uitoefening van de specifieke bevoegdheden die in de grondwet aan het gewest zijn toegekend
65.
In de eerste plaats ben ik van mening dat de algemene grief waarmee rekwirant, met betrekking tot de bestreden beschikking, stelt dat sommige van de door hem aangevoerde argumenten inzake de ontvankelijkheid van het beroep onjuist zijn uitgelegd, gegrond is.
66.
Voor het Gerecht heeft rekwirant namelijk twee reeksen argumenten aangevoerd ten betoge dat hij door de litigieuze verordening rechtstreeks werd geraakt. Enerzijds heeft rekwirant gewezen op de gevolgen van de litigieuze verordening voor zijn bevoegdheid om het gebruik van bestrijdingsmiddelen op zijn grondgebied te regelen. Anderzijds heeft rekwirant gewezen op de gevolgen van de litigieuze verordening voor de bevoegdheden die hij uitoefent in het kader van de procedures voor het verlenen van toelatingen voor het op de markt brengen van bestrijdingsmiddelen.
67.
In het licht van de eerste reeks argumenten en overeenkomstig vaste rechtspraak (
48
) had het Gerecht moeten onderzoeken of de litigieuze verordening, gelet op de rechtsgevolgen ervan, rekwirant heeft belet om specifieke bevoegdheden die hem door de grondwet zijn toegekend, naar eigen goeddunken uit te oefenen.
68.
Het Gerecht heeft dit echter nagelaten. Het heeft de eerste argumenten (met betrekking tot de bevoegdheid van rekwirant om het gebruik van bestrijdingsmiddelen op zijn grondgebied uit hoofde van de bescherming van het milieu te regelen) gebagatelliseerd, zo niet volledig buiten beschouwing gelaten, en is vervolgens direct overgegaan tot de beoordeling van de vraag of de deelname van rekwirant aan de procedure voor de toelatingen kon worden geacht voldoende te zijn om te concluderen dat er sprake was van rechtstreekse geraaktheid. Het Gerecht heeft in deze context dus niet het juiste juridische criterium toegepast. Bovendien zou het Gerecht, indien het dit criterium wel had toegepast, mijns inziens hebben vastgesteld dat aan dit criterium was voldaan, en wel om de hiernavolgende redenen.
69.
Krachtens artikel 6, §1, II, van de bijzondere wet, gelezen in samenhang met artikel 39 van de Belgische Grondwet, beschikt rekwirant over een algemene en autonome bevoegdheid op het gebied van milieubescherming. Met deze bevoegdheid kan hij het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op zijn grondgebied regelen. Het Grondwettelijk Hof (België) heeft recentelijk in twee arresten bevestigd dat deze uit de federale grondwet voortvloeiende bevoegdheid bestaat en aan de gewesten van het Koninkrijk België toekomt. (
49
)
70.
Wordt rekwirant door de litigieuze verordening in de uitoefening van deze bevoegdheid beperkt?
71.
Dat wordt hij zeker. In het kader van de uitoefening van deze bevoegdheden wilde rekwirant op zijn grondgebied het gebruik verbieden van alle gewasbeschermingsmiddelen die een specifieke werkzame stof, te weten glyfosaat, bevatten. In dat verband wordt glyfosaat door rekwirant beschouwd als een schadelijke stof die niet voldoet aan de voorwaarden van verordening nr. 1107/2009.
72.
De litigieuze verordening beperkt echter duidelijk de bevoegdheid van rekwirant om een dergelijk besluit te nemen. Deze verordening is immers allereerst een handeling waarbij wordt bevestigd dat de stof glyfosaat voldoet aan de vereisten van artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1107/2009, hetgeen impliceert dat deze stof op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis geacht wordt geen enkel schadelijk effect te hebben voor de gezondheid van de mens en geen onaanvaardbare gevolgen voor het milieu te hebben. (
50
) Het lijdt geen twijfel dat dit aspect in de litigieuze verordening definitief en uitputtend is geregeld.
73.
Een groter en duidelijker contrast als dat tussen enerzijds de bevoegdheid van rekwirant om het gebruik van bestrijdingsmiddelen op zijn grondgebied te regelen en anderzijds de rechtsgevolgen die voortvloeien uit een verordening als die welke in onderhavige procedure aan de orde is, is nauwelijks denkbaar, aangezien de Unie zich op het standpunt stelt dat „glyfosaat veilig is”, terwijl op lokaal niveau wordt volgehouden dat „glyfosaat niet veilig is”. Zonder de litigieuze verordening had rekwirant rechtmatig gebruik kunnen maken van zijn specifieke bevoegdheden om op zijn grondgebied alle glyfosaathoudende producten te verbieden.
74.
De motivering van het Gerecht spitst zich toe op de rol van rekwirant in de procedures voor de toelating van gewasproducten, en gaat daarmee voorbij aan het milieuaspect van de vraag. In het kader van een bepaalde, enigszins betwistbare uitlegging zou kunnen worden aangevoerd dat verordening nr. 1107/2009 een handeling op het gebied van de interne markt is, die enkel betrekking heeft op toelatingen voor producten en goederen, en niet op het milieu. De omstandigheid dat rekwirant over een specifieke en autonome bevoegdheid beschikt op het gebied van de milieubescherming, zou dan geen gevolgen hebben voor zijn procesbevoegdheid bij de Unierechter.
75.
De mate van instrumenteel formalisme die deze benadering kenmerkt, is bijzonder opvallend.
76.
Wat in de eerste plaats het rechtsgebied betreft, moet worden vastgesteld dat verordening nr. 1107/2009 duidelijk geen maatregel is die zich beperkt tot de toelating van een product en het reguleren van de interne markt. Deze verordening is doordrongen van de bescherming van de volksgezondheid en het milieu, niet alleen op het niveau van de doelstellingen en de overwegingen (
51
), maar ook op juridisch niveau. (
52
) De gevolgen van het toelatingsstelsel voor werkzame stoffen voor de bescherming van de volksgezondheid en het milieu zijn duidelijk.
77.
Wat in de tweede plaats het specifieke mechanisme betreft, is de toelating van werkzame stoffen volgens de logica van verordening nr. 1107/2009 een eerste stap in de toelatingsprocedure voor producten. Daaraan zijn echter duidelijk ook eigen rechtsgevolgen verbonden, onafhankelijk van een nationaal besluit waarbij bepaalde producten worden toegelaten. De omstandigheid dat besluiten tot verlenging van de specifieke toelatingen voor glyfosaathoudende producten niet automatisch worden genomen en dat zij worden genomen door de federale autoriteiten, neemt niet weg dat er geen uitvoeringsmaatregelen nodig zijn om de beoordeling van de veiligheid van deze stof rechtsgevolgen te doen sorteren. (
53
)
78.
Het onderscheid tussen deze twee aspecten wordt overigens uitdrukkelijk weergegeven in de tekst van verordening nr. 1107/2009. In artikel 1, leden 1 en 2, wordt gepreciseerd dat de verordening zowel„regels [vaststelt] voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen in hun commerciële aanbiedingsvorm en voor het op de markt brengen, het gebruik en de controle ervan binnen de Gemeenschap”als„regels voor de goedkeuring van werkzame stoffen […] waaruit gewasbeschermingsmiddelen geheel of gedeeltelijk bestaan”. Wat het niveau van de verordening betreft, vermeldt overweging 10 van verordening nr. 1107/2009 in dezelfde zin dat „op het niveau van de Gemeenschap op basis van geharmoniseerde criteria [dient] te worden beslist of dergelijke stoffen al dan niet aanvaardbaar zijn”, terwijl in overweging 23 wordt aangegeven dat „[t]oelatingen voor gewasbeschermingsmiddelen […] door de lidstaten [moeten] worden verleend”. (
54
) Ook nu weer vinden verschillende procedures niet alleen hun weerslag in verschillende criteria, maar worden zij ook op verschillende bestuursniveaus uitgevoerd.
79.
In de derde plaats maken de verwikkelingen rondom het besluit van 2016 – die hebben geleid tot twee geschillen over de rechtmatigheid van dit besluit die door ondernemingen die aanverwante producten op de markt brengen aan de Belgische Raad van State zijn voorgelegd (
55
) –, de herhaalde procedures die bij het Grondwettelijk Hof (België) aanhangig zijn gemaakt tegen soortgelijke besluiten van respectievelijk het Waalse Gewest en het Vlaamse Gewest (
56
), en het formele verzet van de Commissie tegen een soortgelijke ontwerp-beschikking tot intrekking van het besluit van 2016 (
57
), alles bij elkaar duidelijk dat de litigieuze verordening onmiddellijke, significante en onafhankelijke gevolgen heeft voor de regelgevende bevoegdheden van rekwirant. (
58
) Ook wordt zo op treffende wijze duidelijk dat het „interne markt”-aspect van het bij verordening nr. 1107/2009 ingevoerde stelsel niet kan worden losgekoppeld van de gevolgen van dit stelsel voor de landbouw, het milieu, de volksgezondheid en de diergezondheid.
80.
Daarom is de algemene opzet van het betoog van het Gerecht, waarin de andere aspecten van de litigieuze verordening en van verordening nr. 1107/2009 simpelweg buiten beschouwing worden gelaten en juist de procedure voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen eruit wordt gelicht, teneinde rekwirant procesbevoegdheid te ontzeggen, mijns inziens uitermate discutabel en enigszins instrumenteel. De loyale en oprechte samenwerking waartoe de lidstaten en al hun samenstellende delen, met inbegrip van gefedereerde entiteiten, verplicht zijn teneinde een juiste en correcte toepassing en naleving van het Unierecht te verzekeren, dient twee kanten op te werken. Die verplichting kan niet alleen gelden wanneer er beperkingen en verplichtingen worden opgelegd, om vervolgens op mysterieuze wijze in het niets te verdwijnen wanneer het gaat om de procesbevoegdheid en de toegang tot de Unierechter.
81.
Kortom, ik ben het eens met de stelling van rekwirant dat het Gerecht niet is ingegaan op zijn betoog dat hij door de litigieuze verordening als zodanig zijn autonome bevoegdheden niet naar eigen goeddunken heeft kunnen uitoefenen. Ik ben het ook met hem eens wat de gegrondheid van deze argumenten betreft.
82.
Deze onjuiste rechtsopvattingen volstaan op zich om de bestreden beschikking te vernietigen. Omwille van de volledigheid en om het Hof in het kader van de onderhavige hogere voorziening optimaal van advies te dienen, ga ik echter ook in op andere argumenten die rekwirant heeft aangevoerd in het kader van het tweede middel.
b) Tijdelijke instandhouding van de geldigheid van de bestaande toelatingen
83.
In de punten 50 tot en met 55 van de bestreden beschikking heeft het Gerecht elk automatisch gevolg van de litigieuze verordening voor de bestaande toelatingen uitgesloten. Het Gerecht heeft in wezen vastgesteld dat de bestaande toelatingen niet automatisch worden verlengd krachtens de litigieuze verordening. De verlenging kan immers pas na een specifieke aanvraag van de houder van de toelating worden verleend door de nationale autoriteiten. In België zijn deze autoriteiten de federale overheden.
84.
Rekwirant heeft echter nooit gesteld dat de bestaande toelatingen door de litigieuze verordening automatisch worden verlengd of bevestigd. (
59
) Rekwirant heeft enkel aangegeven dat de geldigheid van de bestaande toelatingen automatisch zou worden gehandhaafd gedurende de periode waarin de lidstaat verplicht was de nationale procedures voor de verlenging van deze toelatingen af te ronden.
85.
In dit opzicht heeft rekwirant gelijk. Volgens artikel 43, lid 6, van verordening nr. 1107/2009 „breidt de lidstaat de toelating uit voor de periode die nodig is om het onderzoek te voltooien en een besluit over de verlenging te nemen”. (
60
) Zonder de bestreden verordening zouden de bestaande toelatingen onmiddellijk zijn vervallen. Zoals artikel 20, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1107/2009 bepaalt, „[wordt] [i]ngeval de toelating voor een gewasbeschermingsmiddel wordt ingetrokken of niet wordt verlengd om dringende redenen die verband houden met de gezondheid van mens of dier of met het milieu, […] dit gewasbeschermingsmiddel met onmiddellijke ingang uit de handel genomen”. (
61
)
86.
Het gevolg van een pro tempore instandhouding van de geldigheid van de bestaande toelatingen vloeit dus rechtstreeks voort uit de litigieuze verordening. Elke handeling die de lidstaten daartoe moeten vaststellen, is zuiver automatisch, aangezien zij dienaangaande over geen enkele speelruimte beschikken. De motivering van het Gerecht bevat dus – behalve dat zij uitgaat van een verkeerde interpretatie van het door rekwirant aangevoerde argument – ook een non-sequitur-redenering, aangezien het feit dat de toelatingen niet automatisch worden verlengd, geenszins betekent dat zij niet automatisch pro tempore geldig blijven.
87.
Bijgevolg heeft het Gerecht, door artikel 20, lid 2, en artikel 43, lid 6, van verordening nr. 1107/2009 onjuist uit te leggen, blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
c) Deelname van rekwirant aan de federale procedures voor verlenging van de toelatingen
88.
In de punten 56 tot en met 59 van de bestreden beschikking heeft het Gerecht geoordeeld dat de verplichte deelname van rekwirant aan de nationale procedures voor verlenging van de toelatingen irrelevant was. Het Gerecht heeft opgemerkt dat het Erkenningscomité, waaraan rekwirant deelneemt, slechts een niet-bindend advies geeft, aangezien de uiteindelijke beslissing door de federatie wordt gegeven. Daarnaast heeft het erop gewezen dat het betoog van rekwirant in de praktijk de geldigheid van verordening nr. 1107/2009 in twijfel trekt, en niet die van de litigieuze verordening.
89.
Hoewel ik niet van mening ben dat de deelname aan het Erkenningscomité op zich een doorslaggevend argument is, ben ik het met bepaalde grieven van rekwirant met betrekking tot de bestreden beschikking eens.
90.
Om te beginnen zie ik niet in waarom het feit dat het advies van het Erkenningscomité alleen niet-bindend is, in deze context beslissend zou zijn. Partijen betwisten niet dat de vaststelling van dit advies een wezenlijk vormvoorschrift is waarin de Belgische grondwet voorziet. Zonder het advies van dit comité kan deze federatie immers eenvoudigweg geen verdere stappen ondernemen. Het niet-bindende karakter van het advies betekent dus niet dat dit advies irrelevant is. (
62
)
91.
De motivering van het Gerecht op dit punt is zelfs nog verwarrender omdat zij moeilijk te verenigen is met de rechtspraak van het Hof van Justitie over soortgelijke procedures op het niveau van de Unie. Indien de deelneming van een bepaalde instelling of een bepaald orgaan bij wet verplicht is, dan is die deelneming volgens deze rechtspraak van essentieel belang voor het rechtmatige verloop van de procedure. Het feit dat deze instelling of dit orgaan naar haar/zijn aard of wegens de bijzondere kenmerken van de betrokken procedure een louter raadgevende of adviserende rol heeft, doet niet ter zake. De benadering van het Hof was coherent, ongeacht de aard van de instelling die of het orgaan dat verplicht was aan de procedure deel te nemen. (
63
)
92.
De vaststelling van de litigieuze verordening leidt op nationaal niveau tot een procedure voor de verlenging van de toelatingen in de lidstaten. In België is voor deze procedure de deelname van rekwirant vereist. De litigieuze verordening brengt voor rekwirant dus een procedurele en grondwettelijke verplichting tot stand.
93.
Bovendien gaat deze verplichting verder dan de enkele verplichting voor rekwirant om zitting te nemen in het Erkenningscomité. Het is zeker juist, zoals de Commissie stelt, dat de litigieuze verordening rekwirant niet het recht ontneemt om deel te nemen aan dit comité. Daar gaat het echter niet om. Cruciaal is in dit verband dat de litigieuze verordening de uitoefening van de bevoegdheden van rekwirant binnen het Erkenningscomité in hoge mate beperkt.
94.
Rekwirant, een gewest van het Koninkrijk België, is overeenkomstig artikel 4, lid 3, VEU verplicht om alle maatregelen te nemen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de litigieuze verordening voortvloeiende verplichtingen te verzekeren en om zich te onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking in gevaar kunnen brengen van het met die verordening nagestreefde doel.
95.
Bijgevolg beschikken het Erkenningscomité en zijn leden over geen enkele reële speelruimte met betrekking tot de naar aanleiding van de vaststelling van de litigieuze verordening te nemen besluiten. Aangezien glyfosaat in de litigieuze verordening als „veilig” is aangemerkt, staat de uitkomst van deze nationale procedures grotendeels vast (
64
) en kan de deelname van rekwirant daarop geen echte invloed hebben. Een eventueel verzet of bezwaar in dat verband zou immers een schending van artikel 4, lid 3, VWEU kunnen opleveren, die onder meer zou kunnen leiden tot een niet-nakomingsprocedure tegen België op grond van de artikelen 258 en 259 VWEU (
65
) en/of tot aansprakelijkheidsvorderingen, op grond van het arrest Francovich (
66
), tegen de staat door houders van de toelatingen.
96.
De Commissie betoogt evenwel dat de deelname van rekwirant aan het comité niet relevant is voor de onderhavige procedure, omdat zij uitsluitend uit het nationale recht voortvloeit.
97.
Dit bezwaar kan niet worden aanvaard. De interne bevoegdheidsverdeling in de lidstaten, zoals tussen de centrale, regionale of lokale autoriteiten wordt niet en kan niet worden geregeld door het Unierecht. (
67
) De vraag op welke wijze de lidstaten bepaalde nationale organen kunnen belasten met de uitoefening van bevoegdheden en de nakoming van verplichtingen die in de bepalingen van het Unierecht worden toegekend of opgelegd met het oog op de toepassing van het Unierecht, is uitsluitend een aangelegenheid van het constitutioneel bestel van elke staat. (
68
) Artikel 4, lid 2, VEU schrijft voor dat de Unie onder meer de nationale identiteit van de lidstaten eerbiedigt, die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, waaronder die voor regionaal en lokaal zelfbestuur”. (
69
) In onderhavige procedure lijkt de Commissie derhalve te lijden aan „regionale blindheid” (
70
), aangezien haar bezwaar voorbijgaat aan het Belgische constitutionele bestel en dus in strijd is met artikel 4, lid 2, VEU.
98.
Ten slotte moet ik hieraan toevoegen dat punt 58 van de bestreden beschikking, zoals rekwirant beklemtoont, onjuist is. In de onderhavige zaak betwist rekwirant geenszins het door verordening nr. 1107/2009 vastgelegde kader. Rekwirant beroept zich in casu bijvoorbeeld niet op de onwettigheid of niet-toepasselijkheid van de in deze verordening voorziene procedure. Rekwirant betwist in feite het resultaat van deze procedure in een concreet geval, en beroept zich daarbij op bepaalde vermeende fouten die verband houden met een onjuiste toepassing van de bepalingen van verordening nr. 1107/2009.
d) Wederzijdse erkenning
99.
Ook de argumenten van rekwirant met betrekking tot de punten 60 tot en met 64 van de bestreden beschikking acht ik overtuigend. In deze passages heeft het Gerecht in wezen geen rekening gehouden met het automatische karakter dat inherent is aan de procedure van wederzijdse erkenning als bedoeld in de artikelen 40 tot en met 42 van verordening nr. 1107/2009. De door het Gerecht aan deze bepalingen gegeven uitlegging is mijns inziens onjuist.
100.
Krachtens artikel 40, lid 1, van verordening nr. 1107/2009 kan een lidstaat weigeren de door een andere lidstaat verleende toelating te erkennen, maar indien de andere lidstaat tot dezelfde zone behoort (
71
), verleent (gebiedende wijs) de eerste lidstaat de toelating onder dezelfde voorwaarden als de referentielidstaat.
101.
Het is juist dat volgens artikel 36, lid 3, van deze verordening de lidstaat de toelating door andere lidstaten wanneer die tot dezelfde zone behoren ook kan weigeren te erkennen. Dit is echter alleen mogelijk wanneer, enerzijds, andere maatregelen niet doeltreffend zijn en, anderzijds, „die lidstaat, als gevolg van specifieke omstandigheden in verband met milieu of landbouw, gegronde redenen heeft om aan te nemen dat het betrokken middel nog steeds een onaanvaardbaar risico vormt voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu”. (
72
)
102.
Verordening nr. 1107/2009 geeft dus aan geen enkele Belgische, centrale of regionale instantie de bevoegdheid om zich, wanneer zij van mening is dat het betrokken product intrinsiek (en dus niet wegens de specifieke omstandigheden op het gebied van milieu en landbouw op hun grondgebied) schadelijk is voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu, in gevallen als het onderhavige te verzetten tegen de toepassing van het stelsel van wederzijdse erkenning. Volgens bijlage I bij verordening nr. 1107/2009 behoort België tot „Zone B – Centraal”, dat bepaald geen kleine zone is en waaronder ook Tsjechië, Duitsland, Ierland, Luxemburg, Hongarije, Nederland, Oostenrijk, Polen, Roemenië, Slovenië en Slowakije vallen. Tot en met 31 januari 2020 omvatte deze zone ook het Verenigd Koninkrijk.
103.
Wanneer een lidstaat binnen dezelfde zone een toelating heeft afgegeven, moeten de Belgische autoriteiten de bepalingen van verordening nr. 1107/2009 dus in feite omzeilen om zich tegen wederzijdse erkenning te verzetten. Zij moeten een schijnargument verzinnen en stellen dat glyfosaat niet veilig is wegens bepaalde agrarische of ecologische omstandigheden in België, terwijl zij weten dat dit argument onjuist en kunstmatig is. Deze autoriteiten moeten, kortom, het Unierecht schenden, waarop belanghebbenden een procedure aanhangig zouden kunnen maken voor de nationale rechterlijke instanties (
73
), die op hun beurt uit hoofde van artikel 267 VWEU een verzoek om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van verordening nr. 1107/2009 kunnen indienen. Dit is precies de situatie die de opstellers van de Verdragen, specifiek met betrekking tot niet-bevoorrechte verzoekers, hebben willen vermijden toen zij besloten (thans) artikel 263 VWEU te wijzigen. (
74
) Aangenomen mag worden dat aangezien schending van de wet door natuurlijke of rechtspersonen al niet als een goede handelwijze wordt aangemerkt, dit a fortiori geldt in het geval van overheidsinstanties van de lidstaten.
104.
Het belang dat de rechtsgevolgen die voortvloeien uit de mechanismen van wederzijdse erkenning waarin de wetgeving van de Unie voorziet, hebben voor de uitvoering van de bevoegdheden van de autoriteiten van de lidstaten, mag niet over het hoofd worden gezien, zoals het Gerecht dat in de bestreden beschikking heeft gedaan. Geconfronteerd met soortgelijke mechanismen van wederzijdse erkenning, heeft de Unierechter in feite steeds naar behoren rekening gehouden met deze gevolgen wanneer hij moest beoordelen of een verzoekende partij rechtstreeks werd geraakt door een handeling van de Unie die deze mechanismen in werking had gesteld. (
75
)
e) Tussenconclusie
105.
Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat het Gerecht bij de beoordeling van de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid, artikel 263, vierde alinea, VWEU onjuist heeft uitgelegd en toegepast.
106.
Kort samengevat: de litigieuze verordening heeft rechtsgevolgen gesorteerd die de rechtspositie van rekwirant op minstens vier punten hebben gewijzigd. Rekwirant kon ten eerste zijn autonome bevoegdheden om het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen op zijn grondgebied te reguleren, niet naar eigen goeddunken uitoefenen. Ten tweede verplichtte de litigieuze verordening de Belgische autoriteiten, waaronder rekwirant, om de geldigheid van de bestaande toelatingen in stand te houden gedurende de gehele periode die nodig was voor afronding van de procedure voor de verlenging van die toelatingen. Ten derde heeft de litigieuze verordening een procedure in werking gesteld waaraan rekwirant verplicht was deel te nemen en waarbij hij noch juridisch, noch feitelijk gebruik kon maken van de bevoegdheden die hem door de Belgische Grondwet zijn toegekend. Ten vierde verplichtte de litigieuze verordening rekwirant ook om in het kader van het stelsel van wederzijdse erkenning elke door een lidstaat uit dezelfde zone afgegeven toelating te erkennen. Ondanks de twijfels van rekwirant over de schadelijkheid van glyfosaat in het algemeen, kan hij de erkenning niet weigeren zonder in strijd te handelen met zijn Unierechtelijke verplichtingen.
107.
Al deze gevolgen zijn vooral toe te schrijven aan de bestreden verordening. Er is geen „tussentijdse” uitvoeringsmaatregel die het causaal verband tussen de litigieuze verordening en de wijziging van de rechtspositie van rekwirant verbreekt.
B.
Eerste middel: onjuiste uitlegging van het Verdrag van Aarhus
108.
Aangezien ik tot de conclusie ben gekomen dat het Gerecht artikel 263, vierde alinea, VWEU en de bepalingen van verordening nr. 1107/2009 onjuist heeft uitgelegd, hoeven de vragen die rekwirant in het eerste middel heeft opgeworpen, niet verder te worden onderzocht. Voor het geval het Hof het op dit punt echter niet met mij eens is, maak ik enkele korte opmerkingen over de argumenten die rekwirant aan het Verdrag van Aarhus ontleent.
1. Argumenten van partijen
109.
Met zijn eerste middel verwijt rekwirant het Gerecht dat het bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van het beroep, in de punten 34 tot en met 37 van de bestreden beschikking, geen rekening heeft gehouden met artikel 9 van het Verdrag van Aarhus. Aangezien het beroep van rekwirant binnen de werkingssfeer van dit Verdrag valt, is rekwirant van mening dat de ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU moeten worden uitgelegd in het licht van artikel 9 van het Verdrag van Aarhus, dat betrekking heeft op de toegang tot de rechter. In dit verband beroept rekwirant zich op twee rapporten die in 2011 en 2017 zijn opgesteld door het Comité van toezicht op de naleving (een comité van de Verenigde Naties dat is belast met het toezicht op de naleving van dat verdrag), volgens welke de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de procesbevoegdheid niet in overeenstemming is met artikel 9, leden 3 en 4, van het Verdrag. (
76
)
110.
Volgens rekwirant heeft het Gerecht ten onrechte geoordeeld dat de begrippen „het publiek” en „overheidsinstantie”, in de zin van artikel 2, leden 2 en 4, van het Verdrag van Aarhus elkaar wederzijds uitsluiten en dat rekwirant onder dit laatste begrip valt. Volgens rekwirant is een dergelijk strikt onderscheid in strijd met de bewoordingen en de geest van het Verdrag van Aarhus. Deze uitlegging wordt ook indirect bevestigd door artikel 2, lid 2, onder b) en c), waarin het begrip overheidsinstantie wordt uitgebreid tot bepaalde particulieren. Volgens rekwirant moet dit andersom ook gelden.
111.
Ten slotte betoogt rekwirant dat hij, in tegenstelling tot wat in de bestreden beschikking wordt gesteld, voldoende had toegelicht in welk opzicht een uitlegging van artikel 263, vierde alinea, VWEU in het licht van het Verdrag van Aarhus in casu van invloed zou kunnen zijn op de vraag of hij rechtstreeks door de litigieuze verordening wordt geraakt.
112.
De Commissie is van mening dat de voorwaarden voor de ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring niet kunnen afhangen van de uitlegging ervan in het licht van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus. De Commissie deelt hoe dan ook de mening van het Gerecht dat rekwirant in eerste aanleg niet adequaat en concreet had toegelicht in welk opzicht de bepalingen van het Verdrag van Aarhus van invloed konden zijn op de beoordeling van de ontvankelijkheid in het onderhavige geval.
113.
Bovendien is de verwijzing naar de twee rapporten van het Comité van toezicht op de naleving volgens de Commissie misplaatst. In de eerste plaats zijn deze rapporten nooit formeel door de partijen bij het Verdrag van Aarhus aangenomen. In de tweede plaats is hun materiële werkingssfeer beperkter dan die welke door rekwirant wordt beschreven. In de derde plaats bevatten die rapporten geen enkele specifieke verplichting om de aan niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) en andere organisaties toe te kennen bevoegdheden uit te breiden tot de lokale overheden.
2. Analyse
114.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof heeft artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus geen rechtstreekse werking. (
77
) In casu wordt de Unierechter niet verzocht om de geldigheid van een handeling van de Unie te toetsen aan de hand van het Verdrag van Aarhus, maar enkel om de regels van het VWEU betreffende de procesbevoegdheid uit te leggen in het licht van dat Verdrag. De plicht van richtlijnconforme uitlegging wordt dus niet afhankelijk gesteld van de rechtstreekse werking van de betrokken bepaling.
115.
Het Hof heeft geoordeeld dat het aan de nationale rechterlijke instanties staat om „het nationale procesrecht ter zake van de voorwaarden voor het instellen van een bestuursrechtelijk beroep of beroep bij de rechter, zo veel mogelijk uit te leggen in overeenstemming met zowel de doelstellingen van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus als de effectieve rechterlijke bescherming van de door het recht van de Unie verleende rechten om [milieuverenigingen] […] in staat te stellen, bij de rechter op te komen tegen een na een bestuursrechtelijke procedure gevolgde beslissing die in strijd zou kunnen zijn met het milieurecht van de Unie”. (
78
) In sommige gevallen ging het Hof zelfs zo ver dat het bepaalde vereisten die volgens het nationale recht de toegang tot de rechter beperken, in strijd verklaarde met bepalingen van het Unierecht, zoals uitgelegd in het licht van het Verdrag van Aarhus. (
79
)
116.
Hoewel het Hof nog niet de gelegenheid heeft gehad om een soortgelijk oordeel te formuleren over gerechtelijke procedures van de Unie, zie ik niet in waarom deze beginselen niet eveneens voor die procedures zouden gelden. De Commissie heeft gelijk wanneer zij stelt dat internationale verdragen niet kunnen afwijken van of geen voorrang kunnen hebben op het primaire Unierecht. Het primaire recht kan en moet echter, in voorkomend geval en voor zover mogelijk, worden uitgelegd in overeenstemming met het internationale recht. (
80
)
117.
Ik kan het dan ook alleen maar eens zijn met het standpunt van advocaat-generaal Jääskinen, die de noodzaak van een coherente aanpak op dit punt heeft benadrukt. (
81
) De eisen die gelden voor de nationale rechter moeten ook gelden voor de Unierechter. Artikel 263 VWEU vormt een uitdrukking van het beginsel van doeltreffende rechterlijke toetsing, dat is neergelegd in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). Artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus vormt op zijn specifieke gebied eveneens een uitdrukking van hetzelfde beginsel. Het Hof heeft in zijn rechtspraak uitdrukkelijk verband gelegd tussen deze bepalingen. (
82
)
118.
Ik zie echter niet in hoe dit van invloed zou zijn op de onderhavige zaak, en wel om een nogal eenvoudige reden.
119.
Het Verdrag van Aarhus maakt duidelijk onderscheid tussen enerzijds houders van rechten („het publiek” of „het betrokken publiek”, omschreven in artikel 2, leden 4 en 5, ervan), en anderzijds „overheidsinstanties” (omschreven in artikel 2, lid 2, ervan) die bepaalde overeenkomstige verplichtingen hebben.
120.
Bepaalde delen van het „publiek” kunnen wel soms overlappen en in bijzondere situaties als „overheidsinstanties” worden beschouwd in de zin van artikel 2, lid 2, onder b) of c), van het Verdrag. Het is wel duidelijk dat daarvan sprake is bij een (natuurlijke) persoon waaraan een milieuvereniging bepaalde taken heeft gedelegeerd. Deze persoon kan (i) een „overheidsinstantie” zijn, namelijk wanneer hij beroepsmatig de door de overheid gedelegeerde taken uitvoert, en kan tegelijkertijd (ii) „betrokken publiek” zijn, namelijk wanneer hij handelt als particulier bij milieuaangelegenheden die geen verband houden met zijn officiële taken.
121.
Anders dan rekwirant stelt, betekent dit echter niet dat ook het tegenovergestelde mogelijk is. Ik zie in het Verdrag van Aarhus geen enkele grondslag voor de aanname dat in bepaalde specifieke omstandigheden een overheidsinstantie [laat staan een regionale overheid die duidelijk onder artikel 2, lid 2, onder a), van dat verdrag valt] ook „betrokken publiek” zou kunnen zijn.
122.
Dit geldt te meer wanneer de autoriteit handelt als publiekrechtelijke rechtspersoon, zoals in de onderhavige procedure duidelijk het geval is, en verbodsbepalingen uitvaardigt en verplichtingen oplegt aan andere personen met betrekking tot dezelfde aangelegenheid. Ik laat de ongetwijfeld boeiende discussie over de vraag of een publiekrechtelijke rechtspersoon per definitie ooit „het (betrokken) publiek” zou kunnen zijn in aangelegenheden waarin hij niet kan handelen als overheid, buiten beschouwing. (
83
) Wat mijns inziens hoe dan ook duidelijk is uitgesloten, is dat een overheidsinstantie wanneer zij in het kader van de onder haar bevoegdheid vallende aangelegenheden als overheid optreedt, tegelijkertijd „betrokken publiek” kan zijn.
123.
Dit laatste is precies het geval met het Brussels Hoofdstedelijk Gewest wat betreft de bescherming van het milieu, de regeling van het gebruik van bestrijdingsmiddelen en het verbod van glyfosaat op zijn grondgebied. Zoals in de vorige sectie is erkend, is het gewest de bevoegde overheidsinstantie in die aangelegenheden. Het kan dus niet tegelijkertijd het (betrokken) publiek zijn.
124.
Hoewel het geen twijfel lijdt dat de opstellers van het Verdrag van Aarhus de deelname aan de besluitvorming inzake milieuaangelegenheden en de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden inderdaad zo breed mogelijk wilden maken, denk ik niet dat dit doel ook de mogelijkheid omvatte dat overheidsinstanties elkaar of zelfs zichzelf aanklagen.
125.
Derhalve ben ik van mening dat het eerste middel van rekwirant, in tegenstelling tot diens tweede middel, moet worden afgewezen.
C.
Intermezzo, een stap terug en het (onbevredigende) grotere kader
126.
Het eerste middel van rekwirant kan mijns inziens duidelijk niet slagen. Dit argument wijst niettemin op een breder probleem. Op het eerste gezicht is het eigenaardig dat een overheidsinstantie, die tot taak heeft het Unierecht ten uitvoer te leggen en toe te passen op haar bestuursniveau (dat wil zeggen, als overheid), zich ineens probeert te beroepen op een instrument dat is ontworpen voor particulieren en ngo’s (namelijk organisaties die zich in zekere zin tegen die overheid willen beschermen).
127.
In de tweede plaats, en bij nader inzien, komt die gedachte mij niet zozeer eigenaardig als wel zorgwekkend voor. Wat betekent dat voor een dergelijk gewest, dat, geconfronteerd met een mechanische en formalistische toepassing van regels inzake procesbevoegdheid die lang geleden waren ontworpen voor (hoofdzakelijk particuliere) natuurlijke personen en rechtspersonen, feitelijk tussen wal en schip valt? Het is geen lidstaat in strikte zin, waarmee in het kader van de toegang tot de Unierechter altijd alleen de centrale overheid werd bedoeld, en het is ook geen (betrokken) publiek.
128.
Ik wil van de gelegenheid gebruikmaken om kort stil te staan bij en na te denken over de ruimere vraagstukken die in het kader van de onderhavige hogere voorziening naar voren komen. De in de voorgaande punten besproken technische argumenten mogen de aandacht niet afleiden van bredere vraagstukken die bespreking verdienen: wat moet dan de juiste regeling zijn inzake de toegang van de gewesten en de andere gefedereerde entiteiten van de lidstaten tot de Unierechter? (1), en hoe past deze ongetwijfeld ruimere toegang binnen de huidige structuur van de rechterlijke macht van de Unie? (2)
1. Gewesten en andere gefedereerde entiteiten als rechtzoekenden voor de Unierechter
129.
Artikel 4, lid 2, VEU bepaalt plechtig dat „[d]e Unie […] de gelijkheid [eerbiedigt] van de lidstaten voor de Verdragen, alsmede hun nationale identiteit die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, waaronder die voor regionaal en lokaal zelfbestuur”.
130.
Het is dus niet verrassend dat volgens een reeks van andere specifieke bepalingen van primair recht de bijzondere kenmerken van de verschillende Europese regio’s niet alleen de kern vormen van het beleid van de Unie inzake economische, sociale en territoriale samenhang (
84
), maar dat de instellingen van de Unie met die kenmerken ook rekening moeten houden wanneer zij optreden binnen het brede scala van beleidsterreinen van de Unie, waaronder het milieu (
85
). De Europese regio’s spelen een belangrijke rol binnen het Europees project. Hun deelname aan het wetgevingsproces van de Unie via het Comité van de Regio’s is daarvan slechts één voorbeeld. Bovendien kunnen regio’s of andere gefedereerde entiteiten van de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het Unierecht in de gebieden die onder hun bevoegdheid vallen.
131.
Ik stel niet voor om op die basis regio’s of andere lagere nationale entiteiten automatisch gelijk te stellen met lidstaten. Vanuit het oogpunt van de Verdragen zijn zij geen lidstaten. Het blijft echter de vraag welke van die entiteiten van een lidstaat krachtens de nationale grondwet in de praktijk en met betrekking tot de uitoefening van bepaalde bevoegdheden, daadwerkelijk die lidstaat vertegenwoordigen. En hoe zit het met de specifieke en concrete bevoegdheden die aan deze entiteiten zijn gedelegeerd, die zij autonoom uitoefenen en waarmee zij ook overheidsgezag van de Unie uitoefenen? Kan een dergelijke nationale constitutionele keuze, wat de toegang tot de rechterlijke instanties van de Unie betreft, in de Verdragen worden ingepast?
132.
Natuurlijk kan dat. Tot op zekere hoogte is een dergelijke keuze reeds aanvaard. Het antwoord is mijns inziens opmerkelijk eenvoudig: het Vlaams Gewest-criterium (
86
) is toegepast in een open geest van loyale en oprechte samenwerking. Telkens wanneer, op het eerste gezicht, aan een gefedereerde entiteit van de lidstaat krachtens de nationale grondwet specifieke autonome bevoegdheden zijn verleend betreffende een bepaalde aangelegenheid, die zij als rechtstreeks gevolg van een handeling van de Unie niet naar eigen goeddunken kan uitoefenen, moet deze entiteit bevoegd zijn om op te komen tegen de bestreden handeling.
133.
Twee aspecten moeten hier duidelijk worden benadrukt: het aspect „op het eerste gezicht” en het aspect „in een open geest van loyale en oprechte samenwerking”.
134.
Op het eerste gezicht betekent eenvoudigweg dat ter zake een bevoegdheid bestaat waarvan de uitoefening rechtstreeks wordt belemmerd: kan de gefedereerde entiteit voor de desbetreffende aangelegenheid rechtmatig een regeling vaststellen? Het is niet noodzakelijk, noch aangewezen dat de Unierechter de bevoegdheidsverdeling binnen een lidstaat uitvoerig bespreekt en een gedetailleerde analyse verricht van vraagstukken die in feite door een nationale (grondwettelijke) rechterlijke instantie dienen te worden beoordeeld. Bovendien is er vanuit vergelijkend en structureel oogpunt altijd iets vreemds aan een stelsel van rechterlijke toetsing dat duidelijk meer energie besteedt aan ontvankelijkheidsvragen dan aan inhoudelijke kwesties.
135.
De open
geest betekent dat dergelijke geschillen moeten worden gezien voor wat ze zijn: een sui generis type van Organstreitigkeiten binnen de Unie, waarbij een onderdeel van de overheid van de lidstaat dat is belast met de omzetting en de uitvoering van het Unierecht, dat wil zeggen de eigenlijke regelgever en niet (zomaar) een adressaat van de Uniewetgeving, zijn ongenoegen wenst te uiten. De mechanische en formele (of formalistische) toepassing van de restrictieve rechtspraak inzake de procesbevoegdheid van niet-bevoorrechte verzoekers op dergelijke entiteiten is op begripsmatig vlak dus onjuist.
136.
Kort samengevat, en enigszins voortbordurend op de belangrijkste concepten uit een vrij bekend werk over sociale theorieën: wanneer loyaliteit (of in feite plaatsvervangend optreden) verlangd wordt, dient een stem te worden gegeven, daar anders een vertrek zou kunnen worden overwogen. (
87
)
2. Rechtstreekse en individuele geraaktheid en de kunst van regeling van het rechtsverkeer
137.
Ten slotte is er het algemene kader van de toegang tot de Unierechter. Ik stel zeker niet voor de categorieën van rechtstreekse en individuele geraaktheid radicaal te herinterpreteren en de poorten plotseling open te gooien. Verschillende rechtsstelsels, met inbegrip van die van de lidstaten, stellen namelijk als voorwaarde dat moet worden aangetoond dat particulieren zijn geraakt voordat zij een regeling van algemene strekking kunnen aanvechten.
138.
De neiging om die regels al te restrictief uit te leggen en toe te passen, geeft echter aanleiding tot zorg, vooral 10 jaar na het Verdrag van Lissabon, dat moest dienen om in ieder geval deze zorg weg te nemen. Wanneer men de rechtspraak van de Unierechter, en met name de talrijke beschikkingen van het Gerecht, kritisch leest, kan men niet anders dan verbaasd zijn over de geestdrift en creativiteit waarmee het ontbreken van rechtstreekse geraaktheid of zelfs van procesbelang aan het licht wordt gebracht. De onderhavige hogere voorziening is wederom een voorbeeld van deze algemene benadering en geestdrift. De volgende vraag rijst: indien zelfs de regio’s van de lidstaten niet worden geraakt door maatregelen van de Unie die zij ten uitvoer moeten leggen en handhaven, wie dan wel?
139.
Natuurlijk is het antwoord altijd geweest dat de rechtsorde van de Unie een volledig stelsel van rechtsmiddelen biedt. Het ontbreken van procesbevoegdheid in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU staat er dus niet aan in de weg dat een nationale rechter uiteindelijk een prejudiciële vraag voorlegt aan het Hof ter beoordeling van de geldigheid. (
88
)
140.
Ik zal niet opnieuw ingaan op de redenen waarom dit begripsmatig niet volledig gerechtvaardigd is. (
89
) Evenmin zal ik individuele gevallen behandelen waaruit regelmatig blijkt dat dit dogma onjuist is. Ook wil ik niet terugkomen op de discussie over dubbele maatstaven en in hoeverre een dergelijke uitlegging van artikel 263, vierde alinea, VWEU voldoet aan het recht op toegang tot de rechter van artikel 47 van het Handvest en het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming van artikel 19, lid 1, VEU.
141.
In plaats daarvan beperk ik mij tot twee structurele punten die pleiten voor een meer open uitlegging van de criteria van rechtstreekse en individuele geraaktheid van althans bepaalde categorieën van atypische niet-bevoorrechte verzoekers, zoals de gewesten in gevallen als het onderhavige.
142.
Daarbij gaat het in de eerste plaats om de nieuwe structuur van de rechterlijke instanties van de Unie. Begin jaren 2000 pakte het via de rechtspraak beperken van rechtstreekse toegang en het ruimhartig toestaan van indirecte toegang via de prejudiciële procedure wellicht goed uit. Toen echter ongeveer 20 jaar later de structuur van de rechterlijke instanties van de Unie radicaal veranderde (
90
), moest de neiging om daar waar sprake was van voldoende capaciteit de toegang te beperken, en daar waar sprake was van beperkte capaciteit een onbelemmerde instroom te blijven toestaan, wel leiden tot overbelasting en duidelijk afnemende kwaliteit van het rechtsverkeer.
143.
In de tweede plaats is dat met name het geval bij complexe regelgevings- en technische vraagstukken waarvoor een vrij grote hoeveelheid bewijsmateriaal, adviezen van deskundigen of (wetenschappelijke) gegevens noodzakelijk zijn. De veiligheid van bepaalde bestrijdingsmiddelen is daar een belangrijk voorbeeld van. Zou het niet beter zijn om een dergelijke vraag eerst inhoudelijk voor te leggen aan een rechter in eerste aanleg, te weten het Gerecht, dat alle bewijselementen en alle gegevens kan verzamelen en alle betrokken interveniënten kan horen, voordat de zaak eventueel in hogere voorziening aan het Hof van Justitie wordt voorgelegd? Zou deze oplossing niet te verkiezen zijn boven het onderzoeken van dit soort vraagstukken, die uiteindelijk betrekking hebben op de geldigheid van regelgevende maatregelen van de Unie, in het kader van een prejudiciële procedure?
144.
Het aloude dogma van het volledig werkende alternatief, in de vorm van een verzoek om een prejudiciële beslissing, stuit met name bij dergelijke ingewikkelde zaken op ernstige moeilijkheden. Ik herinner eraan dat het Hof in het kader van de prejudiciële vragen nooit enig bewijs zal verzamelen en praktisch nooit een deskundige zal horen, en dat uitsluitend de verwijzende rechter de feiten vaststelt (hoewel het in dergelijke ingewikkelde technische zaken helaas vaker voorkomt dat die niet worden vastgesteld). Doordat het aantal potentiële interveniënten beperkt is, is het Hof vaak verplicht hoogst wetenschappelijke, feitelijke vraagstukken te beoordelen op basis van de schaarse informatie die door interveniënten of de verwijzende rechter is verstrekt.
145.
Zou het dan niet verstandiger zijn toe te staan dat dergelijke zaken eerst aan het Gerecht worden voorgelegd, zodat dit kennis kan nemen van alle op de juiste wijze verzamelde benodigde bewijzen en wetenschappelijke argumenten, dan ertoe te verplichten een vraagstuk als dat over glyfosaat indirect op te werpen via een verzoek om een prejudiciële beslissing? (
91
) Naast de kwestie van de deskundigheid en de noodzaak om de discussie te verdiepen, gaat het ook om de algemene vraagstukken betreffende toegang en legitimiteit: hoe is het mogelijk dat een met milieubevoegdheden belaste regio niet bevoegd is om op te komen tegen de door de Unie afgegeven toelating voor glyfosaten, terwijl particulieren die winkeletalages en vitrines vernielen, zowel procesbelang als procesbevoegdheid hebben? (
92
)
146.
Het gaat inderdaad om twee verschillende soorten procedures. Juist dit grotere kader, daaronder begrepen de wisselwerking tussen de soorten procedures voor dit Hof en de toegang daartoe, levert moeilijkheden op. Zou het Brussels Hoofdstedelijk Gewest beter af zijn geweest als het enkele werknemers de opdracht had gegeven om een paar winkels in Brussel te vernielen (uiteraard volstrekt hypothetisch), in plaats van beroep in te stellen bij het Gerecht? (
93
)
147.
Bijgevolg, en om de twee algemene punten in deze afdeling met elkaar te verbinden, is het voor de lange en korte termijn beter om dit soort zaken door middel van een meer redelijke uitlegging van de criteria van artikel 263, vierde alinea, VWEU met betrekking tot ten minste bepaalde niet-bevoorrechte verzoekers, zoals die in de onderhavige procedure, naar het Gerecht te sturen, in plaats van te wachten op het moment waarop zich de in artikel 256, lid 3, VWEU bedoelde mogelijkheid voordoet, hetgeen wegens de complexiteit daarvan in de nabije toekomst hoogstwaarschijnlijk niet snel zal gebeuren. (
94
)
D.
Gevolgen van de beoordeling: uitkomst in de onderhavige zaak
148.
Ik kom tot de conclusie dat het Gerecht het beroep in eerste aanleg ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard op grond van de overweging dat rekwirant niet rechtstreeks is geraakt. Mocht het Hof tot dezelfde conclusie komen, dan zou het moeten onderzoeken of is voldaan aan de andere in artikel 263, vierde alinea, VWEU bedoelde voorwaarden voor de procesbevoegdheid van rekwirant. Mocht er niet zijn voldaan aan de andere in die bepaling genoemde voorwaarden voor procesbevoegdheid, dan zou de bestreden beschikking namelijk moeten worden bevestigd en de hogere voorziening moeten worden afgewezen, niettegenstaande de onjuiste rechtsopvattingen van het Gerecht. (
95
)
1. Ontvankelijkheid van het beroep in eerste aanleg
149.
Rekwirant betoogt dat hij door de litigieuze verordening zowel rechtstreeks als individueel werd geraakt. Hij voert bovendien aan dat een dergelijke verordening een regelgevingshandeling is die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt. De Commissie bestrijdt deze twee argumenten.
150.
Ik zal deze twee situaties achtereenvolgens analyseren.
a) Wordt rekwirant door de handeling rechtstreeks en individueel geraakt?
151.
Ik heb reeds herinnerd aan de rechtspraak volgens welke een regionale of lokale entiteit rechtstreeks en individueel wordt geraakt door een handeling van de Unie wanneer zij beschikt over bevoegdheden die autonoom worden uitgeoefend binnen de grenzen van het nationale constitutionele stelsel van de betrokken lidstaat, en de handeling van de Unie die entiteit belet deze bevoegdheden naar eigen goeddunken uit te oefenen („Vlaams Gewest-criterium”). (
96
)
152.
Ik heb ook uitgelegd waarom in casu aan dit criterium lijkt te zijn voldaan. Vervolgens heb ik duidelijk gemaakt waarom de gevolgen voor de bevoegdheden van rekwirant automatisch uit de litigieuze verordening voortvloeiden. (
97
)
153.
Voor zover dat niet toereikend is om te voldoen aan het Vlaams Gewest-criterium – al denk ik dat dit wel het geval zou moeten zijn – resteert eventueel alleen de vraag in welk opzicht de litigieuze verordening de rechtspositie van rekwirant wijzigt wegens zijn specifieke situatie (het criterium van de individuele geraaktheid).
154.
De aan de Belgische gewesten verleende bevoegdheden om het gebruik van bestrijdingsmiddelen op hun respectieve grondgebied te reguleren, gelden uiteraard specifiek in het Belgische constitutionele bestel. De situatie is in (ten minste enkele) andere lidstaten anders. Niet alle regio’s of andere lokale entiteiten van de andere lidstaten beschikken over vergelijkbare autonome bevoegdheden. Regionale of lokale entiteiten die over specifieke bevoegdheden beschikken om het gebruik van bestrijdingsmiddelen op hun grondgebied te reguleren, vormen een gesloten, vooraf vastgestelde en ongetwijfeld vrij beperkte groep (rechts)personen.
155.
Dezelfde redenering geldt voor de andere soorten gevolgen van de litigieuze verordening voor de positie van rekwirant. De rechtspositie van rekwirant wordt met name evenzeer gewijzigd door het feit dat de litigieuze verordening bepaalde rechten toekent aan vennootschappen of particulieren (onder meer de producenten en producentenverenigingen van de werkzame stof en de houders van een toelating). De houders van toelatingen die een aanvraag doen voor verlenging van hun toelatingen, hebben bijvoorbeeld het recht om binnen 12 maanden een beslissing van de autoriteiten te krijgen en, in voorkomend geval, op instandhouding van de geldigheid van hun toelatingen gedurende de daartoe vereiste periode. (
98
) Deze rechten kunnen onmiskenbaar worden tegengeworpen aan de verantwoordelijke Belgische autoriteiten, die, anders dan in andere lidstaten, de gewesten omvatten, daar deze laatste specifiek bevoegd zijn op het gebied van de regulering van bestrijdingsmiddelen.
156.
Bovendien doet de litigieuze verordening ook een procedurele verplichting voor rekwirant ontstaan. De federale overheid kan zich niet uitspreken over de toelatingen zonder het Erkenningscomité te horen, waar rekwirant zitting in heeft. Nogmaals, de noodzaak voor de autoriteiten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest om onder meer vervolgstappen te nemen, de dossiers in behandeling te nemen en deel te nemen aan het besluitvormingsproces, vloeit voort uit het constitutionele bestel van België.
157.
Voor zover deze gehele structuur en logica daadwerkelijk kunnen worden toegepast op regelgevers, en niet alleen op de adressaten van de wetgeving die voor die adressaten is bedoeld (
99
), onderscheiden deze elementen, zowel individueel als (a fortiori) in onderlinge samenhang, rekwirant duidelijk van alle andere regionale of lokale autoriteiten binnen de Unie, die slechts indirect kunnen worden geraakt voor zover zij zijn belast met de taak om te zorgen voor de algemene welvaart van hun burgers of de integriteit van hun grondgebied. A fortiori onderscheiden deze elementen rekwirant van andere rechtspersonen of natuurlijke personen die op milieugebied handelen of potentieel door de litigieuze verordening worden geraakt (zoals burgers die aan de stof zijn blootgesteld).
158.
Bijgevolg ben ik van mening dat rekwirant door de litigieuze verordening rechtstreeks en individueel wordt geraakt, zodat zijn beroep tegen de litigieuze verordening ontvankelijk is op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Volledigheidshalve zal ik echter ook zijn procesbevoegdheid beoordelen in het kader van de situatie die wordt beschreven in artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU.
b) Regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt
159.
Ten eerste moet worden vastgesteld dat de litigieuze verordening een „regelgevingshandeling” is in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
160.
Volgens vaste rechtspraak omvat dit begrip „alle niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking”. (
100
) De litigieuze verordening voldoet duidelijk aan dit vereiste. Het gaat niet om een wetgevingshandeling, maar om een uitvoeringshandeling in de zin van artikel 291 VWEU, die door de Commissie is vastgesteld ter uitvoering van verordening nr. 1107/2009. Bovendien is de litigieuze verordening van toepassing op objectief bepaalde situaties en heeft zij rechtsgevolgen voor algemeen en in abstracto omschreven categorieën van personen. (
101
)
161.
Ten tweede ben ik ook van mening dat de litigieuze verordening geen „uitvoeringsmaatregelen” met zich meebrengt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
162.
Het Hof heeft gepreciseerd dat bij de beoordeling of een regelgevingshandeling uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, moet worden gelet op de situatie van de persoon die beroep instelt en op het voorwerp van het beroep. (
102
) Dit betekent dat het niet van belang is of de betrokken handeling uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt ten aanzien van andere personen (
103
), noch of andere delen van de litigieuze handeling, die niet worden betwist door de verzoekende partij, uitvoeringsmaatregelen met zich brengen. (
104
) In deze context is beslissend of de concrete rechtsgevolgen die de situatie van de verzoekende partij wijzigen, voor die persoon gestalte krijgen door de bestreden handeling van de Unie of door enige andere handeling van de Unie of de betrokken lidstaat. (
105
)
163.
In deze context brengt de litigieuze verordening, gelet op de situatie van rekwirant en het voorwerp van de onderhavige procedure, geen uitvoeringsmaatregelen met zich mee in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU. Zoals herhaaldelijk in deze conclusie is gezegd, komt rekwirant niet op tegen enige specifieke toelating die aan een of meer glyfosaathoudende producten zou kunnen worden verleend (of die zou kunnen worden verlengd). Rekwirant betwist de overeenkomstig artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1107/2009 vastgestelde veiligheid van de stof, welk aspect in de litigieuze verordening definitief is vastgesteld. Daarvoor is geen enkele uitvoeringsmaatregel nodig of voorzien.
164.
Het feit dat maatregelen ter uitvoering van de litigieuze verordening moeten worden vastgesteld ten aanzien van andere personen (bijvoorbeeld de houders van een toelating en glyfosaatproducenten) of met betrekking tot andere aspecten van de litigieuze verordening (met name de veiligheid van de specifieke glyfosaathoudende producten), is volgens bovengenoemde rechtspraak irrelevant.
165.
De Commissie betwist deze argumenten. Zij betoogt dat een bijzonder restrictieve uitlegging van de uitdrukking „geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt” door de recente rechtspraak wordt bevestigd.
166.
Ik deel het uitgangspunt van de Commissie, maar ik begrijp de door de Commissie aangehaalde rechtspraak niet op dezelfde wijze en ben het dus niet eens met de conclusies die de Commissie daaruit trekt voor de onderhavige zaak.
167.
Ten eerste ben ik het erover eens dat deze voorwaarde dat de litigieuze handeling geen „uitvoeringsmaatregelen met zich mag meebrengen”, niet mag worden verward met de voorwaarde van „rechtstreekse geraaktheid”. (
106
) De twee voorwaarden hebben weliswaar hetzelfde doel, namelijk het vermijden van nutteloze juridische procedures bij de rechterlijke instanties van de Unie en tegelijkertijd het bieden van een effectieve rechterlijke bescherming aan alle personen die rechtstreeks door een handeling van de Unie worden geraakt (
107
), doch de draagwijdte en betekenis ervan zijn niet identiek.
168.
Volgens vaste rechtspraak moeten de woorden „geen uitvoeringsmaatregelen met zich brengen” worden uitgelegd in het licht van het doel van deze bepaling, die, zoals uit de ontstaansgeschiedenis ervan blijkt, beoogt te vermijden dat een particulier gedwongen is om het recht te schenden om toegang tot de rechter te krijgen. Wanneer een regelgevingshandeling rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechtspositie van een natuurlijke of rechtspersoon, zonder dat daarvoor enige uitvoeringsmaatregel vereist is, loopt deze immers het risico verstoken te blijven van een effectieve rechterlijke bescherming indien hij of zij niet rechtstreeks beroep zou kunnen instellen bij de rechterlijke instanties van de Unie om de rechtmatigheid van deze regelgevingshandeling te betwisten. Bij het ontbreken van uitvoeringsmaatregelen zou een natuurlijke of rechtspersoon immers, ook al zou hij door de betrokken handeling rechtstreeks worden geraakt, de bepalingen ervan eerst moeten schenden voordat hij deze handeling door de rechter zou kunnen laten toetsen, door de onrechtmatigheid ervan aan te voeren in het kader van de procedure die voor de nationale rechterlijke instanties tegen hem zouden worden ingesteld. (
108
)
169.
Ook ben ik het eens met de Commissie dat een belangrijk verschil tussen de twee begrippen het volgende is: anders dan rechtstreekse geraaktheid, volstaat het loutere bestaan van maatregelen ter uitvoering van de handeling van de Unie, zelfs wanneer deze maatregelen zuiver mechanisch zijn en de adressaten van de handeling van de Unie dienaangaande geen beoordelingsbevoegdheid wordt gelaten, om te concluderen dat niet is voldaan aan de voorwaarde van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU. (
109
) Met andere woorden, de bestreden handeling van de Unie moet als zodanig rechtsgevolgen sorteren waarop de klacht betrekking heeft. (
110
) De voorwaarde inzake het ontbreken van uitvoeringsmaatregelen past dus niet alleen in de redenering die ten grondslag ligt aan die van rechtstreekse geraaktheid, maar maakt deze laatste voorwaarde ook nog tot op zekere hoogte strenger. (
111
)
170.
De constitutionele keuze om deze voorwaarde op te nemen in artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU is waarschijnlijk ingegeven door het feit dat, ten eerste, een rechtstreeks beroep bij de Unierechter ontvankelijk is tegen alle handelingen van algemene strekking (die dus potentieel een zeer groot aantal particulieren raken) en, ten tweede, de procesbevoegdheid wordt uitgebreid tot eenieder die rechtstreeks wordt geraakt door die handelingen (aangezien de voorwaarde van individuele geraaktheid in die gevallen is opgeheven). De noodzaak om een actio popularis voor de Unierechter te vermijden, heeft de opstellers van het Verdrag van Lissabon aldus gebracht tot aanscherping van de voorwaarde dat de rechtsgevolgen van de door een verzoekende partij bestreden handeling duidelijk en onmiddellijk voortvloeien uit de bestreden handeling van de Unie.
171.
Deze voorwaarde kan echter thans niet ter discussie worden gesteld en (opnieuw) worden uitgelegd op een wijze die feitelijk zou leiden tot een nog beperktere toegang dan voorheen, zodat deze uitdrukkelijke wijziging van het Verdrag elke inhoud zou verliezen. Dit zou indruisen tegen de duidelijke wil van de constitutionele wetgever van de Unie. (
112
)
172.
Ik ben het dus niet eens met de door de Commissie voorgestelde uitlegging van de recente rechtspraak van het Hof. Daarentegen ben ik het volledig eens met het standpunt van advocaat-generaal Cruz Villalón, dat de „niet-wezenlijke of ondersteunende maatregelen” geen uitvoeringsmaatregelen mogen vormen. De Unierechter moet veeleer onderzoeken of de bestreden handeling „volledig en op eigen kracht operationeel” is, gelet op het doel, de inhoud ervan en de gevolgen ervan voor de rechtspositie van de verzoekende partij. (
113
)
173.
Dit standpunt wordt mijns inziens grotendeels in de rechtspraak weerspiegeld. Het Hof heeft gepreciseerd dat het niet van belang is dat de betrokken litigieuze handeling uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt ten aanzien van andere personen, noch of andere delen van de litigieuze handeling, die niet worden betwist door de verzoekende partij, uitvoeringsmaatregelen met zich brengen. (
114
) Bovendien heeft het Hof in het arrest Montessori erkend dat de verzoekende partijen procesbevoegdheid hadden op grond van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU, aangezien van hen niet kon worden verwacht dat zij een artificieel geschil zouden creëren om nationale handelingen aan te kunnen vechten die zonder schending van het recht nooit zouden hebben bestaan, om zo aanleiding te geven voor het stellen van een prejudiciële vraag over de geldigheid van de basishandeling van de Unie. (
115
)
174.
Dezelfde redenering is in verschillende recente zaken door het Gerecht gevolgd. In het arrest Gazprom Neft heeft het Gerecht geoordeeld dat het gekunsteld of overdreven zou zijn om van een marktdeelnemer te verlangen dat hij een uitvoeringshandeling aanvraagt met als enige doel deze voor de nationale rechter te kunnen aanvechten, wanneer duidelijk is dat een dergelijke aanvraag noodzakelijkerwijs zou leiden tot een weigering en dus nooit zou zijn ingediend in het kader van een normale bedrijfsvoering. (
116
) Bovendien heeft het Gerecht in het arrest Tilly-Sabco en Doux geoordeeld dat alleen maatregelen die de autoriteiten van de Unie of de nationale autoriteiten bij de normale gang van zaken treffen, uitvoeringsmaatregelen kunnen vormen in de zin van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU. Indien deze autoriteiten bij de normale gang van zaken geen enkele maatregel vaststellen ter uitvoering van de regelgevingshandeling en de gevolgen voor de verzoekende partij preciseren, brengt deze handeling geen uitvoeringsmaatregelen met zich mee. (
117
)
175.
Kortom, artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU is in het Verdrag opgenomen om de leemte in het stelsel van rechtsmiddelen op te vullen met betrekking tot alle gevallen waarin de indirecte toetsing van handelingen van de Unie (dat wil zeggen via de prejudiciële procedure) (i) hetzij onmogelijk is omdat de handeling van de Unie rechtstreekse werking heeft, zoals in de zaak Microban (
118
), (ii) hetzij louter kunstmatig en onredelijk is omdat er geen uitvoeringsmaatregelen bestaan ten aanzien van de verzoekende partij (zoals in de zaken Montessori, Gazprom, Tilly-Sabco en Doux (
119
)) en/of met betrekking tot de door de verzoekende partij betwiste gevolgen (situatie in het arrest Telefónica (
120
)).
176.
De onderhavige zaak valt ofwel onder de eerste in het vorige punt beschreven groep (met betrekking tot de vaststelling van de veiligheid van glyfosaat bestaat er geen uitvoeringsmaatregel), ofwel in elk geval binnen de tweede groep (rekwirant zou in elk geval kunstmatig moeten opkomen tegen een in deze context door de federatie genomen besluit om de vraag over de geldigheid van de litigieuze verordening in het kader van de nationale procedure te kunnen opwerpen, in de hoop dat de verwijzende rechter een prejudiciële vraag erover stelt op grond van artikel 267 VWEU).
177.
Om die redenen ben ik van mening dat rekwirant ook bevoegd is om op te komen tegen de litigieuze verordening op grond van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU, aangezien de litigieuze verordening een regelgevingshandeling is die geen uitvoeringsmaatregel meebrengt.
E.
Terugverwijzing naar het Gerecht
178.
Aangezien het beroep ontvankelijk is en voor zover de gegrondheid ervan in eerste aanleg niet is onderzocht, moet de zaak overeenkomstig artikel 61 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie naar het Gerecht worden terugverwezen en moet de beslissing omtrent de kosten worden aangehouden.
179.
Ik ben evenwel van oordeel dat het Hof over alle benodigde gegevens beschikt om de door de Commissie in eerste aanleg opgeworpen exceptie van niet- ontvankelijkheid te verwerpen. Om redenen van doeltreffendheid en proces-economie geef ik het Hof in overweging van deze weg gebruik te maken.
V. Conclusie
180.
Ik geef het Hof in overweging:
–
de beschikking van 28 februari 2019, Brussels Hoofdstedelijk Gewest/Commissie (T‑178/18, niet gepubliceerd, EU:T:2019:130), te vernietigen;
–
het beroep tot nietigverklaring van rekwirant ontvankelijk te verklaren;
–
de zaak voor afdoening terug te verwijzen naar het Gerecht, en
–
de beslissing omtrent de kosten aan te houden.
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Engels.
(
2
)	Uitvoeringsverordening van 12 december 2017 tot verlenging van de goedkeuring van de werkzame stof glyfosaat overeenkomstig verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, en tot wijziging van de bijlage bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 540/2011 van de Commissie (PB 2017, L 333, blz. 10) (hierna: „litigieuze verordening”).
(
3
)	Beschikking van 28 februari 2019, Brussels Hoofdstedelijk Gewest/Commissie, T‑178/18, niet gepubliceerd, EU:T:2019:130 (hierna: „bestreden beschikking”).
(
4
)	PB 2005, L 124, blz. 1.
(
5
)	PB 2001, L 304, blz. 14.
(
6
)	PB 1991, L 230, blz. 1.
(
7
)	PB 2009, L 309, blz. 1.
(
8
)	PB 2011, L 153, blz. 1.
(
9
)	Uitvoeringsverordening (EU) 2015/1885 van de Commissie van 20 oktober 2015 tot wijziging van uitvoeringsverordening nr. 540/2011 wat betreft de verlenging van de geldigheidsduur voor de werkzame stoffen […] glyfosaat […] (PB 2015, L 276, blz. 48), en uitvoeringsverordening (EU) 2016/1056 van de Commissie van 29 juni 2016 tot wijziging van uitvoeringsverordening nr. 540/2011 wat betreft de verlenging van de goedkeuringsperiode voor de werkzame stof glyfosaat (PB 2016, L 173, blz. 52).
(
10
)	Belgisch Staatsblad van 15 augustus 1980, blz. 9434.
(
11
)	Belgisch Staatsblad van 11 mei 1994, blz. 12504.
(
12
)	Belgisch Staatsblad van 21 juni 2013, blz. 40062.
(
13
)	PB 2009, L 309, blz. 71.
(
14
)	Belgisch Staatsblad van 2 december 2016, blz. 79492.
(
15
)	Zie in dat verband arrest van 6 november 1990, Weddel/Commissie, C‑354/87, EU:C:1990:371, punt 23, en beschikking van 10 september 2002, Japan Tobacco en JT International/Parlement en Raad, T‑223/01, EU:T:2002:205, punt 50. Zie voor een wetenschappelijke discussie bijvoorbeeld Barents, R., Remedies and Procedure before the EU Courts, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2016, blz. 238. Daarentegen zijn de gevolgen van een handeling van de Unie voor de belangen van de verzoekende partij die juridisch niet zijn beschermd, niet relevant in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU: zie bijvoorbeeld arrest van 29 juni 2004, Front national/Parlement, C‑486/01 P, EU:C:2004:394, punten 35 en 36.
(
16
)	Arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori Srl/Commissie; Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori Srl, en Commissie/Pietro Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak. Cursivering toegevoegd.
(
17
)	Zie bijvoorbeeld arresten van 5 november 2019, ECB e.a./Trasta Komercbanka e.a., C‑663/17 P, C‑665/17 P, en C‑669/17 P
EU:C:2019:923, punt 103, en 29 juni 2004, Front national/Parlement, C‑486/01 P, EU:C:2004:394, punt 34.
(
18
)	Zie in dat verband arrest van 27 april 1995, CCE Vittel/Commissie, T‑12/93, EU:T:1995:78, punt 58. In de rechtsleer zie bijvoorbeeld Schermers, H.G., Waelbroeck, D., Judicial Protection in the European Union, 6e druk, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2001, blz. 914; Albors Llorens, A., Private Parties in European Community Law: Challenging Community Measures, Clarendon Press, Oxford, 1996, blz. 73, en Mariatte, F., Ritleng, D., Contentieux de l’union européenne 1: Annulation. Exception d’illégalité, Lamy, Parijs, 2010, blz. 179.
(
19
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 5 mei 1998, Glencore Grain/Commissie, C‑404/96 P, EU:C:1998:196, punten 38‑54.
(
20
)	Zie arresten van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie; Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori, en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 50, en 10 maart 2020, IFSUA/Raad, T‑251/18, EU:T:2020:89, punt 51.
(
21
)	Zie in dat verband arresten van 24 maart 1994, Air France/Commissie, T‑3/93, EU:T:1994:36, punt 80, en 3 april 2003, Royal Philips Electronics/Commissie, T‑119/02, EU:T:2003:101, punten 284 en 285.
(
22
)	Zie in dat verband arrest van 30 april 2015, Hitachi Chemical Europe e.a./ECHA, T‑135/13, EU:T:2015:253, punten 29‑38.
(
23
)	Zie onder meer arrest van 17 september 2009, Commissie/Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, EU:C:2009:556, punt 49.
(
24
)	Zie arrest van 6 november 1990, Weddel/Commissie, C‑354/87, EU:C:1990:371, punt 19.
(
25
)	Zie in dat verband arrest van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, punt 62.
(
26
)	Zie arrest van 13 mei 1971, International Fruit Company e.a./Commissie, 41/70‑44/70, EU:C:1971:53, punten 23‑26.
(
27
)	Zie in dat verband arresten van 26 september 2000, Starway/Raad, T‑80/97, EU:T:2000:216, punten 61‑65, en 1 juli 2009, ISD Polska e.a. /Commissie, T‑273/06 en T‑297/06, EU:T:2009:233, punt 68.
(
28
)	Zie in dat verband arrest van 29 juni 1994, Fiskano/Commissie, C‑135/92, EU:C:1994:267, punt 27.
(
29
)	Zie in dat verband arrest van 25 oktober 2011, Microban International en Microban (Europe)/Commissie, T‑262/10, EU:T:2011:623, punt 29.
(
30
)	Arrest van 3 april 2003, Royal Philips Electronics/Commissie, T‑119/02, EU:T:2003:101, punt 276.
(
31
)	Ibidem, punten 277‑281.
(
32
)	Zie in dat verband arresten van 10 september 2009, Commissie/Ente per le Ville vesuviane en Ente per le Ville vesuviane/Commissie, C‑445/07 P en C‑455/07 P, EU:C:2009:52, punt 46; 5 mei 1998, Dreyfus/Commissie, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, punt 44, en 17 januari 1985, Piraiki-Patraiki e.a./Commissie, C‑11/82, EU:C:1985:18, punten 8‑10. Cursivering toegevoegd.
(
33
)	Zie in dat verband arresten van 23 november 1971, Bock/Commissie, C‑62/70, EU:C:1971:108, punten 6‑8, en 31 maart 1998, Frankrijk e.a./Commissie, C‑68/94 en C‑30/95, EU:C:1998:148, punt 51.
(
34
)	Beschikking van 10 september 2002, Japan Tobacco en JT International/Parlement en Raad, T‑223/01, EU:T:2002:205, punt 46. Cursivering toegevoegd.
(
35
)	Arrest van 29 maart 1979, NTN Toyo Bearing/Raad (113/77, EU:C:1979:91, punten 11 en 12). Het kan immers niet aan de Unierechter staan om het nationale procesrecht te onderzoeken en uit te leggen teneinde vast te stellen of de verzoekende partij in voorkomend geval over andere rechtsmiddelen beschikt om zijn aan het nationale recht ontleende rechten te doen gelden: zie arresten van 9 juni 2016, Marquis Energy/Raad, T‑277/13, niet gepubliceerd, EU:T:2016:343, punt 108, en 6 juni 2013, T & L Sugars en Sidul Açúcares/Commissie, T‑279/11, EU:T:2013:299, punten 70‑72.
(
36
)	Zie in dat verband arresten van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, punten 49‑52; 15 december 2005, Infront WM/Commissie, T‑33/01, EU:T:2005:461, punten 133‑135 en 138 e.v., en 25 oktober 2011, Microban International en Microban (Europe)/CommissieT‑262/10, EU:T:2011:623, punt 28.
(
37
)	Zie in dat verband arrest van 2 mei 2006, Regione Siciliana/Commissie, C‑417/04 P, EU:C:2006:282, punt 24.
(
38
)	Arrest van 30 april 1998, Vlaams Gewest/Commissie, T‑214/95, EU:T:1998:77, punt 29.
(
39
)	Arrest van 23 oktober 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa/Commissie, T‑269/99, T‑271/99 en T‑272/99, EU:T:2002:258, punt 41.
(
40
)	Arrest van 15 december 1999, Freistaat Sachsen e.a./Commissie, T‑132/96 en T‑143/96, EU:T:1999:326, punten 89 en 90. Ook arrest van 5 oktober 2005, Land Oberösterreich/Commissie, T‑366/03 en T‑235/04, EU:T:2005:347, punt 29.
(
41
)	Arrest van 15 juni 1999, Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia/Commissie, T‑288/97, EU:T:1999:125, punt 32.
(
42
)	Arrest van 10 februari 2000, Nederlandse Antillen/Commissie, T‑32/98 en T‑41/98, EU:T:2000:36, punten 60 en 61.
(
43
)	Ook Barents, R., op. cit., blz. 275; Lenaerts, K., Maselis, I., Gutman, K., EU Procedural Law, Oxford University Press, Oxford, 2014, blz. 330, en Lenaerts, K., Cambiet, N., „Regions and the European Courts: Giving Shape to the Regional Dimension of Member State”, European Law Review, 2010, deel 35, blz. 609‑635.
(
44
)	Wat pas duidelijk wordt wanneer dat criterium op een gewone particuliere verzoeker wordt toegepast. Zo zou elke onderneming kunnen aanvoeren dat zij als gevolg van een bepaalde regeling van de Unie haar eigen bevoegdheden, waarover zij krachtens het nationale recht rechtstreeks beschikt, niet naar eigen goeddunken kan uitoefenen, en bijvoorbeeld geen contracten kan sluiten, geen handel kan drijven of geen activiteiten kan uitvoeren zoals zij gewend is. Een dergelijk argument zou in het geval van een gewone niet-geprivilegieerde verzoeker echter absoluut niet voldoen aan de voorwaarden voor rechtstreekse en individuele geraaktheid.
(
45
)	Zie beschikking van 19 september 2006, Benkö e.a./Commissie, T‑122/05, EU:T:2006:262, punt 64.
(
46
)	Zie ook Van Nuffel, P., „What’s in a Member State? Central and Decentralised Authorities before the Community Courts”, Common Market Law Review, deel 38, 2001, blz. 871, op 887.
(
47
)	Dit blijkt uit het arrest van 2 mei 2006, Regione Siciliana/Commissie, C‑417/04 P, EU:C:2006:282. In dat arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat de regio niet rechtstreeks werd geraakt door een beschikking van de Commissie tot intrekking van bijstand van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) voor een project op Sicilië, aangezien er geen rechtstreeks verband bestond tussen de formeel aan de lidstaat toegekende financiële bijstand en de aanwijzing van een regionale entiteit (zoals de Regione Siciliana) als instantie die verantwoordelijk is voor de uitvoering van een EFRO-project. Deze aanwijzing betekende niet dat de regio zelf recht had op steun, daar bij de uitoefening van een aan de regio in de grondwet toegekende specifieke bevoegdheid geen sprake was van een directe beperking.
(
48
)	Zie punten 58‑62 van deze conclusie hierboven.
(
49
)	Zie arresten van 28 februari 2019, zaak nr. 32/2019, punten B.16.-B.19.1. (betreffende het door het Waalse Gewest op zijn grondgebied opgelegde verbod op bestrijdingsmiddelen), en 28 februari 2019, zaak nr. 38/2019, punten B.13.1-B.14. (betreffende het door het Vlaamse Gewest op zijn grondgebied uitgevaardigde verbod).
(
50
)	Zie in het bijzonder overweging 17 van de litigieuze verordening: „Met betrekking tot één of meer representatieve gebruiksdoeleinden van minstens één gewasbeschermingsmiddel dat de werkzame stof glyfosaat bevat, is vastgesteld dat is voldaan aan de goedkeuringscriteria van artikel 4 van verordening (EG) nr. 1107/2009. Aan deze goedkeuringscriteria wordt dus geacht te zijn voldaan.”
(
51
)	Zie met name artikel 1, lid 3: „Het doel van deze verordening is een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mensen en dieren en van het milieu te waarborgen en de werking van de interne markt te verbeteren door de regels voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, te harmoniseren en tegelijkertijd de landbouwproductie te verbeteren”. Zie ook bijvoorbeeld overwegingen 7, 8, 10, 23, 24, 29 en verder. Cursivering van mij.
(
52
)	De rechtsgrondslagen van verordening nr. 1107/2009 waren niet alleen oud artikel 95 VEG (thans artikel 114 VWEU – aanpassing van de wetgevingen binnen de interne markt), maar ook oud artikel 37, lid 2, VEG (thans artikel 43, lid 2, VWEU – landbouw en visserij) en oud artikel 152, lid 4, onder b), (thans artikel 168 VWEU – volksgezondheid).
(
53
)	Zie bijvoorbeeld naar analogie arrest van 11 mei 2017, Deza/ECHA, T‑115/15, EU:T:2017:329, punten 30 en 31.
(
54
)	Cursivering toegevoegd.
(
55
)	Uit het dossier blijkt dat tegen dit besluit twee beroepen tot nietigverklaring zijn ingesteld bij de Raad van State (België). De beroepen betreffen onder meer vermeende schending van een aantal bepalingen van verordening nr. 1107/2009 en van de artikelen 34, 35 en 36 VWEU. In die zaken zijn de verzoekende partijen (ondernemingen die zich bezighouden met het op de markt brengen van producten op basis van glyfosaat) van mening dat de goedkeuring van glyfosaat binnen de Unie en de toelating door de Belgische federale overheid van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen die deze stof bevatten, niet in gevaar kunnen worden gebracht door een volledig verbod op het gebruik van deze producten op het grondgebied van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Bij mijn weten zijn deze zaken nog steeds aanhangig.
(
56
)	Aangehaald in voetnoot 49. In deze arresten heeft het Grondwettelijk Hof (België) in wezen geoordeeld dat de bevoegdheid tot bescherming van het milieu de bevoegdheid omvat om maatregelen te nemen om de risico’s van bestrijdingsmiddelen te voorkomen en te beperken. Aangezien de wetgeving van de verschillende gewesten geen voorwaarden bevat waaraan moet worden voldaan voordat de bestrijdingsmiddelen op de markt kunnen worden gebracht, maar enkel het gebruik van bestrijdingsmiddelen regelt, wordt zij niet geacht productnormen vast te stellen. De gewesten zijn dus bevoegd. Een dergelijke regeling kan echter (de facto) geen toelating voor producten of de vaststelling van een productnorm vormen. Dit zou in strijd zijn met de federale loyaliteit.
(
57
)	Opmerkingen ingediend in het kader van de procedures voor de kennisgeving van technische normen – Mededeling van de Commissie van 29 augustus 2018, TRIS/(2018) 02325. Vreemd genoeg heeft de Commissie zich in deze opmerkingen in wezen op het standpunt gesteld dat een handeling die voorziet in een totaal verbod op glyfosaathoudende producten, in strijd zou zijn met het bij verordening nr. 1107/2009 ingevoerde stelsel. Het is dus misschien nogal verrassend dat de argumenten van de Commissie in het kader van de onderhavige procedure in wezen suggereren dat een dergelijk volledig territoriaal verbod niets van doen heeft met datzelfde stelsel, waardoor de procesbevoegdheid van het betrokken gewest kan worden uitgesloten.
(
58
)	Het kan interessant zijn om in dit verband eraan te herinneren dat volgens vaste rechtspraak van het Gerecht het procesbelang uit hoofde van artikel 263, vierde alinea, VWEU kan worden afgeleid uit een gebleken risico dat de rechtspositie van de verzoekende partij wordt aangetast door een bestaand beroep in rechte of zelfs uit het feit dat er een reëel en daadwerkelijk risico van gerechtelijke procedures is op de datum van instelling van het beroep bij de Unierechter. Zie in dit verband bijvoorbeeld beschikking van 25 maart 2019, Solwindet las Lomas/Commissie, T‑190/18, niet gepubliceerd, EU:T:2019:205, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak. Ik ben van mening dat soortgelijke omstandigheden mutatis mutandis ook van belang kunnen zijn voor de beoordeling of een op grond van artikel 263, vierde alinea, VWEU bestreden handeling van de Unie de verzoekende partij individueel raakt.
(
59
)	Volgens artikel 43, leden 1 tot en met 5, van verordening nr. 1107/2009 verlengen de instanties van de lidstaten een toelating op verzoek van de houder van een toelating.
(
60
)	Cursivering toegevoegd.
(
61
)	Cursivering toegevoegd.
(
62
)	Zie onder meer artikel 8, artikel 19, artikel 24, lid 1, artikel 25, artikel 27, lid 2, en artikel 29, leden 1 en 2, van het koninklijk besluit.
(
63
)	En dus ongeacht of het om het Parlement ging (zie bijvoorbeeld arrest van 10 mei 1995, Parlement/Raad, C‑417/93, EU:C:1995:127, punt 9) of om andere organen die optreden in wetgevingsprocedures, zoals het Europees Economisch en Sociaal Comité (zie in dat verband arrest van 9 juli 1987, Bondsrepubliek Duitsland e.a./Commissie, C‑281/85, C‑283/85–C‑285/85 en C‑287/85, EU:C:1987:351, punten 37‑39). Hetzelfde beginsel is toegepast in zaken die betrekking hadden op adviesorganen die een rol hebben in een administratieve procedure, bijvoorbeeld op het gebied van het mededingingsrecht (zie arrest van 21 september 2017, Feralpi/Commissie, C‑85/15 P, EU:C:2017:709, punten 23‑48), of op het gebied van personeelszaken (zie bijvoorbeeld arrest van 21 april 1983, Ragusa/Commissie, 282/81, EU:C:1983:105, punt 18).
(
64
)	In de zin van de in punt 54 hierboven aangehaalde rechtspraak.
(
65
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 16 januari 2003, Commissie/Italië, C‑388/01, EU:C:2003:30, punten 26 en 27.
(
66
)	Arrest van 19 november 1991, Francovich e.a., C‑6/90 en C‑9/90, EU:C:1991:428.
(
67
)	Zie in dat verband arrest van 8 september 2010, Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punten 69 en 70.
(
68
)	Zie arrest van 12 juni 2014, Digibet en Albers, C‑156/13, EU:C:2014:1756, punt 33.
(
69
)	Zie in dat verband arresten van 21 december 2016, Remondis, C‑51/15, EU:C:2016:985, punt 40, en 12 juni 2014, Digibet en Albers, C‑156/13, EU:C:2014:1756, punt 34.
(
70
)	De uitdrukking is ontleend aan Weatherhill, S., „The Challenge of the Regional Dimension in the European Union”, in Weatherhill en Bernitz (red.), The Role of Regions and Subnational Actors in Europe, Hart, Oxford, 2005, blz. 1.
(
71
)	Om de wederzijdse erkenning van de toelatingen te vergemakkelijken, is de Unie opgesplitst in verschillende zones waar de agrarische, fytosanitaire en ecologische, met inbegrip van klimatologische, omstandigheden vergelijkbaar worden geacht. Zie in het bijzonder overweging 29, artikel 3, lid 17, en bijlage I bij verordening nr. 1107/2009.
(
72
)	Cursivering toegevoegd. Zie ook overweging 29 van verordening nr. 1107/2009.
(
73
)	Artikel 36, lid 3, vierde alinea, bepaalt: „De lidstaten bieden de mogelijkheid om tegen het besluit waarbij een toelating voor een dergelijk product wordt geweigerd, in beroep te gaan bij de nationale rechterlijke instanties of bij andere beroepsinstanties.”
(
74
)	Zie punt 168 hieronder van deze conclusie.
(
75
)	Zie in dat verband arresten van 13 maart 2008, Commissie/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, punt 51, en 17 februari 2011, FIFA/Commissie, T‑385/07, EU:T:2011:42, punten 40 en 41.
(
76
)	Verslag van het Comité van toezicht op de naleving, addendum, bevindingen en aanbevelingen met betrekking tot mededeling ACCC/C/2008/32 (deel I) betreffende de naleving door de Europese Unie, goedgekeurd op 14 april 2011; en de bevindingen en aanbevelingen van het Comité van toezicht op de naleving met betrekking tot mededeling ACCC/C/2008/32 (deel II) betreffende de naleving door de Europese Unie, goedgekeurd op 17 maart 2017 door het Comité van toezicht op de naleving.
(
77
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 13 januari 2015, Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P–C‑403/12 P, EU:C:2015:4, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
78
)	Arresten van 8 maart 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, punten 50 en 51, en 15 maart 2018, North East Pylon Pressure Campaign en Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, punt 57.
(
79
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 12 mei 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289.
(
80
)	Zie bijvoorbeeld arresten van 4 december 1974, Van Duyn/Home Office, C‑41/74, EU:C:1974:133, punt 22; 6 september 2017, Intel/Commissie, C‑413/14 P, EU:C:2017:632, punt 49, en 10 december 2018, Wightman e.a., C‑621/18, EU:C:2018:999, punten 70 en 71.
(
81
)	Gevoegde zaken Raad en Parlement/Commissie en Commissie/Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P–C‑403/12 P, EU:C:2014:310, punt 132.
(
82
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 3 oktober 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland e.a., C‑197/18, EU:C:2019:824, punt 33.
(
83
)	In het bijzonder in de lidstaten waar het legaliteitsbeginsel inzake de uitoefening van het openbaar gezag strikt wordt toegepast, hetgeen betekent dat de staat en de overheidsinstanties slechts op grond van en in overeenstemming met de wet kunnen handelen.
(
84
)	Deel 3, titel XVIII, VWEU.
(
85
)	Zie met name artikel 39, lid 2, VWEU (gemeenschappelijk landbouwbeleid), artikel 46 (interne markt), artikel 91, lid 2, en artikel 96, lid 2, VWEU (vervoer), artikel 107, lid 3, VWEU (staatssteun), artikel 167, lid 1, VWEU (cultuur), artikel 170, lid 2, VWEU (trans-Europese netwerken) en artikel 191, leden 2 en 3, VWEU (milieu).
(
86
)	Zie punten 58‑62 supra van deze conclusie.
(
87
)	Hirschman, A. O., Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States, Harvard University Press, Cambridge, MA, 1970.
(
88
)	Zie bijvoorbeeld recentelijk arresten van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punten 66‑68 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 13 maart 2018, European Union Copper Task Force/Commissie, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, punten 112‑114 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
89
)	Verschillende overtuigende argumenten in de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Unión de Pequeños Agricultores/Raad, C‑50/00 P, EU:C:2002:197, zijn thans nog steeds van kracht.
(
90
)	Na de uitvoering van verordening (EU, Euratom) 2015/2422 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2015 tot wijziging van Protocol nr. 3 betreffende het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie (PB 2015, L 341, blz. 14).
(
91
)	Zie in dit verband de (tamelijk beknopte) prejudiciële verwijzing van het tribunal correctionnel de Foix (rechter in eerste aanleg, bevoegd voor bepaalde strafzaken, Foix, Frankrijk), die heeft geleid tot het arrest van 1 oktober 2019, Blaise e.a., C‑616/17, EU:C:2019:800. In die zaak heeft het feit dat Blaise en andere particulieren winkels waren binnengetreden in het departement Ariège (Frankrijk) en flessen glyfosaathoudende onkruidverdelger en vitrines hebben vernield, aanleiding gegeven tot strafrechtelijke vervolging tegen deze natuurlijke personen wegens vernieling van aan een ander toebehorende goederen. Op basis daarvan heeft het Hof in het kader van de toelating van glyfosaat als werkzame stof meerdere vrij ingewikkelde vragen over de geldigheid van verordening nr. 1107/2009 beoordeeld.
(
92
)	Het effect van een beoordeling van de geldigheid van verordening nr. 1107/2009 in het kader van de nationale strafrechtelijke vervolging wegens opzettelijke vernieling van goederen is wellicht niet direct duidelijk, temeer daar de toelating van het betrokken gewasbeschermingsmiddel met glyfosaat door de Franse Republiek is verleend en duidelijk niet rechtstreeks voortvloeit uit een handeling van Unierecht. Zie arrest van 1 oktober 2019, Blaise e.a., C‑616/17, EU:C:2019:800, punten 31‑39.
(
93
)	In dit verband zou de stelling dat „[v]an particulieren […] duidelijk niet [kan] worden geëist dat zij de wet overtreden teneinde toegang tot de rechter te krijgen”, die in de reeds aangehaalde conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Unión de Pequeños Agricultores/Raad (C‑50/00 P, EU:C:2002:197, punt 43) is besproken, de cirkel op een nogal onverwachte manier volledig rond maken.
(
94
)	Zie het rapport van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingediend krachtens artikel 3, lid 2, van verordening (EU, Euratom) 2015/2422 van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Protocol nr. 3 betreffende het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, blz. 4‑7 (beschikbaar op: https://curia.europa.eu).
(
95
)	Zie in dat verband bijvoorbeeld arrest van 26 januari 2017, Mamoli Robinetteria/Commissie, C‑619/13 P, EU:C:2017:50, punt 107 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
96
)	Zie punten 58‑62 hierboven.
(
97
)	Zie punten 65‑81 hierboven.
(
98
)	Artikel 43, lid 6, van verordening nr. 1107/2009, dat hierboven uitgebreid is besproken in de punten 83 tot en met 87.
(
99
)	Zoals in de punten 129 tot en met 136 hierboven uiteen is gezet.
(
100
)	Zie onder meer arresten van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 60, en 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie; Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori, en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 28.
(
101
)	Zie bijvoorbeeld arresten van 11 mei 2017, Deza/ECHA, T‑115/15, EU:T:2017:329, punten 32‑34, en 13 maart 2018, European Union Copper Task Force/Commissie, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, punt 95.
(
102
)	Arrest van 19 december 2013, Telefónica/Commissie, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punten 30 en 31.
(
103
)	Zie arresten van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie; Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori, en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punten 63‑65, en 13 december 2018, Ville de Paris, Stad Brussel en Ayuntamiento de Madrid/Europese Commissie, T‑339/16, T‑352/16 en T‑391/16, EU:T:2018:927, punt 40.
(
104
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 19 december 2013, Telefónica/Commissie, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, punt 31.
(
105
)	Arresten van 13 maart 2018, European Union Copper Task Force/Commissie, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, punten 43 en 45, en 18 oktober 2018, Internacional de Productos Metálicos/Commissie, C‑145/17 P, EU:C:2018:839, punten 56 en 57.
(
106
)	Beschikking van 14 juli 2015, Forgital Italy/Raad, C‑84/14 P, niet gepubliceerd, EU:C:2015:517, punt 43.
(
107
)	Zie in dat verband arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punt 93.
(
108
)	Zie bijvoorbeeld arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie; Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori, en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(
109
)	Zie arrest van 13 maart 2018, Industrias Químicas del Vallés/Commissie, C‑244/16 P, EU:C:2018:177, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking van 4 juni 2012, Eurofer/Commissie, T‑381/11, EU:T:2012:273, punt 59.
(
110
)	Zie in dat verband arrest van 10 december 2015, Canon Europa/Commissie, C‑552/14 P, niet gepubliceerd, EU:C:2015:804, punt 48.
(
111
)	Zie arrest van 7 juli 2015, Federcoopesca e.a./Commissie, T‑312/14, EU:T:2015:472, punten 34‑37.
(
112
)	Zie met name de begeleidende nota van het Praesidium aan de Conventie (CONV 734/03) van 12 mei 2003, blz. 20: „het Praesidium [beveelt aan] de voorwaarden voor de instelling van een rechtstreeks beroep te verruimen”. Cursivering toegevoegd. Zie ook arrest van 13 december 2018, Ville de Paris, Stad Brussel en Ayuntamiento de Madrid/Commissie, T‑339/16, T‑352/16 en T‑391/16, EU:T:2018:927, punt 40. Voor de vele waarschuwingen in de rechtsleer tegen een te restrictieve uitlegging van de wijziging van het Verdrag, zie bijvoorbeeld Wildemeersch, J., „Standing Requirements of Private Parties in Actions for Annulment Concerning Regulatory Acts: The State of Affairs 10 Years After the Entry into Force of the Lisbon Treaty”, in Sarmiento e.a. (red.), Yearbook on Procedural Law of the Court of Justice of the European Union: Eerste uitgave – 2019, MPILux Research Paper 2020, blz. 49‑73, op 62‑64; of Rhimes, M., „The EU Courts stand their ground: why are the standing rules for direct actions still so restrictive?”, European Journal of Legal Studies, deel 9, nr. 1, 2016, blz. 103‑172, op 116.
(
113
)	Conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak T & L Sugars en Sidul Açúcares/Commissie, C‑456/13 P, EU:C:2014:2283, punt 32. Zie ook arrest van 25 oktober 2011, Microban International en Microban (Europe)/Commissie, T‑262/10, EU:T:2011:623, punt 29.
(
114
)	Zie hierboven punten 162‑164.
(
115
)	Arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie; Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori, en Commissie/Ferracci, C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 66. Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Wathelet in dezelfde zaken, EU:C:2018:229, punt 71.
(
116
)	Arrest van 13 september 2018, Gazprom Neft/Raad, T‑735/14 en T‑799/14, EU:T:2018:548, punt 102.
(
117
)	Arresten van 14 januari 2016, Tilly-Sabco/Commissie, T‑397/13, EU:T:2016:8, punt 43, en Doux/Commissie, T‑434/13, niet gepubliceerd, EU:T:2016:7, punt 44.
(
118
)	Arrest van 25 oktober 2011, Microban International en Microban (Europe)/Commissie, T‑262/10, EU:T:2011:623. Zie ook arresten van 27 februari 2013, Bloufin Touna Ellas Naftiki Etaireia e.a./Commissie, T‑367/10, niet gepubliceerd, EU:T:2013:97, en 12 juni 2015, Health Food Manufacturers’ Association e.a./Commissie, T‑296/12, EU:T:2015:375.
(
119
)	Zie punten 173‑174 van deze conclusie hierboven.
(
120
)	Zie punt 162 van deze conclusie hierboven.