62010CJ0585_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑585/10,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Vestre Landsret (Dánsko) ze dne 2. prosince 2010, došlým Soudnímu dvoru dne 13. prosince 2010, v řízení
Niels Møller
proti
Haderslev Kommune,
SOUDNÍ DVŮR (osmý senát),
ve složení K. Schiemann, předseda osmého senátu, C. Toader a E. Jarašiūnas (zpravodaj), soudci,
generální advokát: P. Mengozzi,
vedoucí soudní kanceláře: C. Strömholm, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 6. října 2011,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za M. Møller, G. Lund, advokat,
– za Haderslev Kommune, E. Gram, advokat,
– za dánskou vládu, C. Vangem, jako zmocněncem,
– za českou vládu, M. Smolkem a D. Hadrouškem, jako zmocněnci,
– za Irsko, D. O’Haganem, jako zmocněncem, ve spolupráci s B. Dohertym, barrister,
– za Evropskou komisi, A. Alcover San Pedro a S. Petrovou jakož i U. Nielsenem, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu bodu 6.6 písm. c) přílohy I směrnice Rady 96/61/ES ze dne 24. září 1996 o integrované prevenci a omezování znečištění (Úř. věst. L 257, s. 26; Zvl. vyd. 15/03, s. 80), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 166/2006 ze dne 18. ledna 2006 (Úř. věst. L 33, s. 1, dále jen „směrnice 96/61“).
2. Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi N. Møllerem a Haderslev Kommune (obcí Haderslev, dále jen obec) ve věci rozhodnutí posledně jmenované, kterým mu ukládá snížit velikost provozu na maximálně 750 míst pro prasnice.
Právní rámec
Unijní právo
3. Článek 1 směrnice Rady 91/630/EHS ze dne 19. listopadu 1991, kterou se stanoví minimální požadavky pro ochranu prasat (Úř. věst. L 340, s. 33; Zvl. vyd. 03/12, s. 149) ve znění směrnice Rady 2001/88/ES ze dne 23. října 2001 (Úř. věst. L 316, s. 1; Zvl. vyd. 3/34, s. 230, dále jen „směrnice 91/630“) stanoví:
„Tato směrnice stanovuje minimální požadavky pro ochranu prasat ustájených pro odchov a výkrm.“
4. Článek 2 uvedené směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
1) prasetem živočich druhu prase jakéhokoliv věku, chovaný pro plemenitbu nebo výkrm;
[...]
3) prasničkou pohlavně dospělá samice prasete před prvním porodem;
4) prasnicí samice prasete po prvním porodu;
[...]“
5. Osmý a dvacátý sedmý bod odůvodnění směrnice 96/61 zní:
„(8) vzhledem k tomu, že účelem integrovaného přístupu k omezování znečištění je zabránit emisím do ovzduší, vody a půdy i se zřetelem na nakládání s odpady všude tam, kde je to možné, a tam, kde to možné není, alespoň minimalizovat vznik odpadů, aby bylo dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí jako celku;
[...]
(27) vzhledem k tomu, že se tato směrnice vztahuje na zařízení s významným potenciálem znečišťování, a tedy i šíření znečištění přes hranice států; [...]“
6. Účel a oblast působnosti této směrnice jsou vymezeny v jejím článku 1 následujícím způsobem:
„Účelem této směrnice je docílit integrované prevence a omezování znečištění vznikajícího v důsledku činností, které jsou uvedeny v příloze I. Směrnice stanoví opatření, která mají vyloučit anebo, pokud to není možné, snížit emise z výše zmíněných činností do ovzduší, vody a půdy, včetně opatření týkajících se odpadu, v zájmu dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí jako celku, aniž je dotčena směrnice 85/337/EHS [Rady ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. L 175, s. 40) ve znění směrnice Rady 97/11/ES ze dne 3. března 1997 (Úř. věst. L 73, s. 5)] a další příslušná ustanovení Společenství.“
7. Článek 2 směrnice 96/61 zní následovně:
„Pro účely této směrnice se:
[...]
3) ‚zařízením‘ rozumí stacionární technická jednotka, ve které probíhá jedna či více činností uvedených v příloze I a jakékoli další s tím přímo spojené činnosti, které po technické stránce souvisejí s činnostmi probíhajícími v dotyčném místě a mohly by ovlivnit emise a znečištění;
4) ‚stávajícím zařízením‘ rozumí zařízení, které je v provozu, nebo zařízení, které bylo uvedeno do provozu podle právních předpisů platných přede dnem použitelnosti této směrnice anebo je předmětem žádosti o vydání povolení řádně podané u příslušného orgánu za předpokladu, že dotyčné zařízení není uvedeno do provozu později než jeden rok ode dne použitelnosti této směrnice;
[...]
9) ‚povolením‘ rozumí část nebo celé znění písemného rozhodnutí (nebo několik takových rozhodnutí), které uděluje oprávnění k provozu celého zařízení nebo jeho části za předpokladu splnění určitých podmínek, jež zaručují, že zařízení vyhovuje požadavkům této směrnice.
[…]
[...]»
8. Článek 5 směrnice 96/61 týkající se požadavků pro udělení povolení pro stávající zařízení v odstavci 1 stanoví:
„Členské státy přijmou nezbytná opatření zajišťující, že se příslušné orgány na základě povolení podle článků 6 a 8 nebo na základě přezkoumání, případně aktualizace podmínek postarají, aby stávající zařízení bylo provozováno v souladu s požadavky článků 3, 7, 9, 10, 13, čl. 14 první a druhé odrážky a čl. 15 odst. 2, a to nejpozději do osmi let ode dne použitelnosti této směrnice, aniž jsou dotčeny zvláštní předpisy Společenství.“
9. Článek 9 uvedené směrnice týkající se podmínek povolení v odstavcích 1 a 3 stanoví:
„1. Členské státy zajistí, aby v povolení byla uvedena veškerá opatření nutná ke splnění požadavků pro udělení povolení podle článků 3 a 10, jejichž smyslem je dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí jako celku prostřednictvím ochrany ovzduší, vody a půdy.
[...]
3. Povolení obsahují mezní hodnoty emisí pro znečišťující látky, zejména pro látky uvedené v příloze III, které by mohly být emitovány z dotyčného zařízení ve významném množství, se zřetelem k jejich povaze a možnosti přenosu z jedné složky do druhé (vody, ovzduší a půdy). V případě nutnosti bude povolení obsahovat i odpovídající požadavky na ochranu půdy a podzemní vody, jakož i opatření k nakládání s odpady, které v zařízení vznikají. Mezní hodnoty mohou být případně doplněny nebo nahrazeny rovnocennými parametry nebo jinými technickými opatřeními.
U zařízení uvedených v příloze I bodu 6.6 musí stanovení mezních hodnot emisí podle tohoto odstavce brát v úvahu i praktická hlediska provozu zařízení těchto kategorií.
[...]“
10. Podle bodu 6.6 přílohy I ke směrnici 96/61 do kategorií činností podle této směrnice patří:
„Zařízení k intenzivnímu chovu drůbeže nebo prasat s více než:
[...]
b) 2000 místy pro jatečná prasata (nad 30 kg)
nebo
c) 750 místy pro prasnice.“
[…]“
11. V bodě 2 úvodu této přílohy I je upřesněno, že prahové hodnoty uváděné v příloze jsou obecně udávány ve vztahu k výrobním kapacitám nebo k jinému výstupu průmyslové činnosti.
Vnitrostátní právo
12. Článek 41 odst. 1 a 2 zákona o ochraně životního prostředí (lov om miljøbeskyttelse) zveřejněný sdělením č. 1757 ze dne 22. prosince 2006 stanoví:
„1. Je-li činnost podléhající povolení s to způsobit významné znečišťování, kontrolní orgány mohou rozhodnutím nařídit, aby bylo toto znečišťování omezeno, a to včetně konkrétních opatření. Kontrolní orgány mohou rozhodnutí vydat rovněž tehdy, hrozí-li nebezpečí, že činnost podléhající povolení způsobí významné znečišťování.
2. Nelze-li znečišťování omezit, mohou kontrolní orgány vydat zákaz pokračování v činnosti a případně nařídit ukončení provozu.“
13. Vyhláška č. 1640 ze dne 13. prosince 2006 o povoleních ve znění použitelném na spor v původním řízení stanoví v čl. 1 odst. 6 následující:
„Zařízení pro chov zvířat podle bodu bod I.101 seznamu obsaženého v příloze I se považuje za činnost podléhající povolení do okamžiku, než dojde ke změně stavu chovu nebo jeho zvýšení [...]“.
14. Bod I.101 přílohy I uvedené vyhlášky stanoví:
„Zařízení pro chov hospodářských zvířat s více než:
a) 250 kusy, nebo s 270 kusy, představují-li alespoň 90 % kusů prasnic se selaty do 30 kg váhy, nebo s 750 místy pro prasnice.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
15. Dne 8. listopadu 2007 uskutečnila obec v provozu N. Møllera inspekci ochrany životního prostředí. Při této inspekci bylo zjištěno, že chov tohoto provozu se skládá z 875 prasnic o stáří méně než jeden rok. Dne 26. listopadu obec N. Møllera vyzvala, aby velikost provozu snížil na nejvýše 750 míst pro prasnice s odůvodněním, že nemá povolení vyžadované k provozu zařízení s více než 750 těmito místy. Dne 20. prosince 2007 obec N. Møllerovi rozhodnutím uložila, aby toto snížení provedl do 15. června 2008. Posledně jmenovaný toto rozhodnutí napadl před předkládajícím soudem.
16. V žalobě podané předkládajícímu soudu N. Møller tvrdí, že je třeba rozlišovat místa pro prasničky a místa pro prasnice. Je toho názoru, že výraz „prasnice“ se vztahuje pouze na dospělé samice prasete po prvním porodu, zatímco výrazem „prasnička“ se rozumí zapuštěné dospělé samice prasete před prvním porodem. N. Møller tvrdí, že obec tedy v jeho provozu nesprávně do počtu míst pro prasnice zahrnula i místa pro prasničky. Napadené rozhodnutí je tudíž podle něj protiprávní, jelikož jeho provoz nepřekročil mez 750 míst pro prasnice.
17. Obec před předkládajícím soudem tvrdí, že místa pro prasničky zahrnula do počtu míst pro prasnice opodstatněně. Tvrdí, že účelem směrnice 96/61 je chránit životního prostředí a že není důvodu mít za to, že prasnička znečišťuje prostředí méně než prasnice nebo že znečišťuje prostředí jinak. Obec z toho dovozuje, že výraz „místa pro prasnice“ zahrnuje místa pro prasničky. Podle obce je právní úprava v oblasti dobrých životních podmínek zvířat v této souvislosti irelevantní.
18. V předkládacím rozhodnutí Vestre Landsret uvádí, že počet míst pro prasnice v provozu N. Møllerra překračuje mez 750 pouze tehdy, jsou-li zahrnuta místa pro prasničky, a že místa pro prasnice – tedy samice prasete po prvním porodu – a místa pro prasničky – samice prasete před prvním porodem – jsou koncipována stejným způsobem.
19. Tento soud dále uvádí, že směrnice 96/61 sice výraz „místa pro prasnice“ nedefinuje, ale směrnice 91/630 rozlišuje prasnice od prasniček. V tomto ohledu předkládající soud zdůrazňuje, že prasničky tvoří 12 až 20 % chovu prasnic. Nastolená otázka – zda musí být bod 6.6 písm. a) přílohy I ke směrnici 96/61 vykládán tak, že do míst určených pro prasnice se zahrnují místa pro prasničky – má tudíž podle něj dopad na oblast působnosti této směrnice, a tedy i na řešení sporu, který je mu předložen.
20. Za těchto podmínek se Vestre Landstret rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být ustanovení bodu 6.6 písm. c) přílohy I ke směrnici Rady [96/61] vykládáno v tom smyslu, že se vztahuje i na místa pro prasničky?“
K předběžné otázce
21. Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda výraz „místa pro prasnice“ obsažený v bodě 6.6 písm. c) přílohy I ke směrnici 96/61 musí být vykládán v tom smyslu, že zahrnuje i místa pro prasničky.
22. Niels Møller a Irsko zastávají názor, že tato otázka musí být zodpovězena záporně zejména s ohledem na právní předpisy o dobrých životních podmínkách zvířat, které odlišují prasnice od prasniček. Niels Møller dále tvrdí, že podle judikatury Soudního dvora nelze pro účely požadovaného výkladu zohledňovat znečištění těmito zvířaty, jelikož Soudní dvůr již zamítl možnost vypočítávat prahové hodnoty k povolení zařízení intenzivního chovu za pomoci tzv. „ekvivalentů zvířat“.
23. Obec, dánská a česká vláda, jakož i Evropská komise jsou naopak toho názoru, že výraz „místa pro prasnice“ zahrnuje místa pro prasničky, a to zejména z toho důvodu, že pro účely výkladu směrnice 96/61 musí být podle nich upřednostněna hlediska týkající se životního prostředí. Prasničky přitom podle nich znečišťují prostředí přinejmenším stejně jako prasnice.
24. V tomto ohledu je nutno uvést, že z předkládacího rozhodnutí plyne, že výraz „prasnička“ v daném případě odkazuje na samice prasat, které již byly zapuštěny, avšak ještě neporodily. Směrnice 96/91, která neobsahuje výraz prasnička, pojem „prasnice“ nedefinuje.
25. Podle ustálené judikatury Soudního dvora je třeba význam a dosah pojmů, pro které nemá unijní právo žádnou definici, určit v souladu s jejich obvyklým smyslem v běžném jazyce, s přihlédnutím ke kontextu, ve kterém jsou použity, a cílům, které sleduje právní úprava, jejíž jsou součástí (viz zejména rozsudek ze dne 24. října 1996, Kraaijeveld a další, C‑72/95, Recueil, s. I‑5403, bod 38; ze dne 22. prosince 2008, Wallentin-Hermann, C‑549/07, Sb. rozh. s. I‑11061, bod 17, jakož i ze dne 22. ledna 2009, Association nationale pour la protection des eaux et rivières a OABA, C‑473/07, Sb. rozh. s. I‑319, body 23 a 24).
26. Stejně tak nutnost jednotného výkladu různých jazykových verzí ustanovení unijního práva vyžaduje, aby bylo dotčené ustanovení v případě rozdílu mezi jazykovými verzemi vykládáno s ohledem na celkovou systematiku a účel právní úpravy, jejíž část tvoří (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Kraaijeveld a další, bod 28, jakož i rozsudek ze dne 19. dubna 2007, Profisa, C‑63/06, Sb. rozh. s. I‑3239, bod 14).
27. K obvyklému smyslu výrazu „prasnice“ je třeba uvést, že obecně se jím míní samice prasete. V tomto ohledu je nutno konstatovat, že směrnice 91/630 v článku 2 upřesňuje, že definice v ní obsažené jsou uvedeny „pro účely“ této směrnice, tj. že jsou pro ni specifické. Narozdíl od tvrzení Irska v průběhu jednání tudíž nelze mít za to, že definice výrazu „prasnice“ obsažená v uvedeném článku umožňuje určit obvyklý smysl tohoto výrazu. Jak i sám tento členský stát uvedl, výraz „prasnice“ proto nemá ve všech úředních jazycích Evropské unie jeden a týž význam. Tento výraz totiž může být – zejména v německém a anglickém jazyce - chápán tak, že zahrnuje pouze samice prasat po prvním porodu.
28. Je tudíž třeba zkoumat i obecnou systematiku směrnice 96/61 a cíle, které sleduje.
29. Soudní dvůr již rozhodl, že účelem směrnice 96/61, jak je definován v jejím článku 1, je docílit integrované prevence a omezování znečištění uplatněním opatření, která mají vyloučit nebo snížit emise z činností uvedených v její příloze I do ovzduší, vody a půdy v zájmu dosažení vysoké úrovně ochrany životního prostředí (výše uvedený rozsudek Association nationale pour la protection des eaux et rivières a OABA, bod 25).
30. Tento integrovaný přístup je konkretizován plnou koordinací postupů a podmínek pro udělování povolení průmyslovým zařízením, která mohou působit významné znečištění, jež umožňuje dosažení nejvyšší možné úrovně ochrany životního prostředí jako celku, přičemž tyto podmínky musí ve všech případech zahrnovat ustanovení týkající se minimalizace dálkového či přeshraničního znečištění a zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí jako celku (výše uvedený rozsudek Association nationale pour la protection des eaux et rivières a OABA, bod 26).
31. Vzhledem k tomu, že je tedy účel směrnice 96/61 vymezen široce, nemůže být bod 6.6 písm. c) její přílohy I, jak navrhuje N. Møller a Irsko, vykládán restriktivně s tím, že nezahrnuje místa určená pro prasničky (viz obdobně výše uvedený rozsudek Association nationale pour la protection des eaux et rivières a OABA, bod 27).
32. Výklad, podle něhož se na prasničky pohlíží jako na prasnice, na které se vztahuje bod 6.6 písm. c) přílohy I ke směrnici 96/61, je zaprvé podpořen kontextem, v němž se výraz „prasnice“ používá v tomto ustanovení. Tento bod 6.6 totiž u intenzivního chovu prasat rozlišuje jatečná prasata nad 30 kg podle písm. b) uvedeného bodu a prasnice podle písm. c) téhož bodu. Pro účely směrnice 96/61 se tedy rozlišuje intenzivní chov jatečných prasat (samců či samic) nad 30 kg, která jsou určena k výkrmu, od intenzivního chovu samic prasat určených pro plemenitbu. Byla-li tedy samice prasete poprvé zapuštěna, spadá přirozeně do kategorie samic prasete určených pro plemenitbu, a spadá tedy stejně jako na samice prasete po prvním porodu pod pojem „prasnice“ ve smyslu uvedeného bodu 6.6 písm. c).
33. Tento výklad je zadruhé podpořen tím – jak se dovolává dánská a česká vláda, jakož i Komise, a což N. Møller zásadně nezpochybňuje – že samice prasete, která byla poprvé zapuštěna, způsobuje znečištění se stejným dopadem na životní prostředí jako prasnice po prvním porodu. Z tohoto hlediska je třeba uvést, že poněvadž cílem směrnice 96/61, jak vyplývá z bodů 29 a 30 tohoto rozsudku, je dosáhnout vysoké úrovně ochrany životního prostředí tím, že průmyslová zařízení, která mohou způsobit významné znečištění, musí mít povolení a splňovat určité podmínky, je znečištění vznikající z dané činnosti – na rozdíl od toho, co tvrdí N. Møller – rozhodně relevantní pro účely výkladu bodu 6.6 písm. c) přílohy I této směrnice.
34. V této souvislosti je nutno zdůraznit, že Soudní dvůr v bodě 40 výše uvedeného rozsudku Association nationale pour la protection des eaux et rivières a OABA nevyloučil možnost určit prahovou hodnotu k předběžnému povolení zařízení intenzivního chovu podle metody ekvivalentů zvířat s tím, že se zohledňuje znečištění skutečně způsobené daným zvířetem. Soudní dvůr měl jednoduše za to, že použití takové metody by mělo být možné pouze tehdy, je-li zajištěno naprosté respektování cílů sledovaných směrnicí 96/61 spočívajících v prevenci a snížení znečištění pocházejícího z určitých činností, a dále že uplatnění této metody nemůže mít ten účinek, že z režimu zavedeného touto směrnicí budou vyňata zařízení, na která se tato směrnice vztahuje vzhledem k prostoru pro zvířata, kterého tato zařízení celkově dosahují (výše uvedený rozsudek Association nationale pour la protection des eaux et rivières a OABA, bod 40).
35. Okolnost, že směrnice 91/630 konkrétně rozlišuje prasnice od prasniček, není s to zpochybnit výklad zastávaný v bodě 32 tohoto rozsudku.
36. Z článku 1 směrnice 91/630 totiž vyplývá, že tato směrnice stanovuje minimální požadavky pro ochranu prasat ustájených pro odchov a výkrm, kteréžto požadavky mají podle druhého bodu odůvodnění této směrnice zajistit dobré životní podmínky chovných zvířat. Pro tento účel stanoví různá pravidla, která mají zejména zajistit, že prasata – v širokém slova smyslu – budou mít vytvořené podmínky odpovídající jejich etologickým potřebám, které jim případně umožňují sociální interakci s ostatními prasaty (viz čtvrtý a pátý bod odůvodnění směrnice 2001/88).
37. Směrnice 91/630 tak sleduje zjevně jiný cíl než směrnice 96/61, a proto její ustanovení nelze použít pro výklad pojmu „prasnice“ obsažený v bodě 6.6 písm. c) přílohy I ke směrnici 96/61.
38. Dále je nutno konstatovat, že pokud jde o definici činností, které spadají do působnosti směrnice 96/61, neobsahuje tato směrnice jakýkoli odkaz na směrnici 91/630; rovněž je třeba připomenout, jak již bylo konstatováno v bodě 27 tohoto rozsudku, že směrnice 91/630 v článku 2 upřesňuje, že definice v ní obsažené jsou pro tuto směrnici specifické.
39. Z výše uvedeného vyplývá, že na položenou otázku je třeba odpovědět tak, že výraz „místa pro prasnice“ obsažený v bodě 6.6 písm. c) přílohy I ke směrnici 96/61 musí být vykládán v tom smyslu, že zahrnuje i místa pro prasničky (zapuštěné samice prasat před prvním porodem).
K nákladům řízení
40. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (osmý senát) rozhodl takto:
Výraz místa pro prasnice obsažený v bodě 6.6 písm. c) přílohy I ke směrnici Rady 96/61/ES ze dne 24. září 1996 o integrované prevenci a omezování znečištění ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 166/2006 ze dne 18. ledna 2006 musí být vykládán v tom smyslu, že zahrnuje i místa pro prasničky (zapuštěné samice prasat před prvním porodem).