DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (huitième chambre)
12 novembre 2010 (*)
« FEOGA – Section ‘Garantie’ – Dépenses exclues du financement communautaire – Aides à la production d’huile d’olive – Aides associées à la superficie des cultures arables »
Dans l’affaire T‑113/08,
Royaume d’Espagne, représenté par M. M. Muñoz Pérez, en qualité d’agent,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. F. Jimeno Fernández, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation partielle de la décision 2008/68/CE de la Commission, du 20 décembre 2007, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section « Garantie » (JO 2008, L 18, p. 12), dans la mesure où elle vise certaines dépenses effectuées par le Royaume d’Espagne dans les secteurs de l’huile d’olive et des cultures arables,
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé de Mme M. E. Martins Ribeiro, président, MM. N. Wahl (rapporteur) et A. Dittrich, juges,
greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 25 février 2010,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1.     Réglementation communautaire régissant le financement de la politique agricole commune
Réglementation de base relative au financement de la politique agricole commune
1        Le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), tel que modifié, en dernier lieu, par le règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995 (JO L 125, p. 1), a établi les règles générales applicables au financement de la politique agricole commune. Le règlement (CE) n° 1258/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 160, p. 103), a remplacé le règlement n° 729/70 pour les dépenses effectuées à partir du 1er janvier 2000.
2        En vertu de l’article 1er, paragraphe 2, sous b), et de l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 729/70 ainsi que de l’article 1er, paragraphe 2, sous b), et de l’article 2, paragraphe 2, du règlement n° 1258/1999, la section « Garantie » du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA) finance, dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles, les interventions destinées à la régularisation de ces marchés entreprises selon les règles communautaires.
3        Selon l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999, lorsqu’elle constate que les dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires, la Commission européenne décide de les écarter du financement communautaire. Préalablement à toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l’État membre concerné font l’objet de notifications écrites, à l’issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les mesures à prendre. À défaut d’accord, l’État membre peut demander l’ouverture d’une procédure visant à concilier les positions respectives dans un délai de quatre mois, dont les résultats font l’objet d’un rapport communiqué à la Commission et examiné par elle avant qu’elle ne se prononce sur un éventuel refus de financement. Lors de l’évaluation des montants à écarter, la Commission tient compte de la nature et de la gravité de l’infraction ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté européenne.
4        L’article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, du règlement n° 1258/1999 prévoit :
« Un refus de financement ne peut pas porter sur :
a)       les dépenses […] qui ont été effectuées plus de vingt-quatre mois avant que la Commission n’ait notifié par écrit à l’État membre concerné les résultats des vérifications ;
b)       les dépenses relatives à une mesure ou action […] pour laquelle le paiement final a été effectué plus de vingt-quatre mois avant que la Commission n’ait notifié par écrit à l’État membre concerné le résultat des vérifications. »
5        L’article 5, paragraphe 2, sous c), cinquième alinéa, du règlement n° 729/70 contient une disposition similaire.
6        En vertu de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 729/70 et de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1258/1999, les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour s’assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, pour prévenir et pour poursuivre les irrégularités et récupérer les sommes perdues à la suite d’irrégularités ou de négligences.
7        Aux termes de l’article 9, paragraphe 1, du règlement n° 729/70 et de l’article 9, paragraphe 1, du règlement n° 1258/1999, les États membres mettent à la disposition de la Commission toutes les informations nécessaires au bon fonctionnement du FEOGA et prennent toutes mesures susceptibles de faciliter les contrôles que celle-ci estimerait utile d’entreprendre dans le cadre de la gestion du financement communautaire, y compris des vérifications sur place. Conformément à l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 1258/1999, la Commission peut vérifier la conformité des pratiques administratives avec les règles communautaires, l’existence des pièces justificatives nécessaires et leur concordance avec les opérations financées par le FEOGA et les conditions dans lesquelles sont réalisées et vérifiées les opérations financées par le FEOGA.
Réglementation spécifique relative à la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, section « Garantie »
8        L’article 8, paragraphe 1, du règlement (CE) nº 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995, établissant les modalités d’application du règlement nº 729/70 en ce qui concerne la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, section « Garantie » (JO L 158, p. 6), tel que modifié par le règlement (CE) nº 2245/1999 de la Commission, du 22 octobre 1999 (JO L 273, p. 5), dispose :
« Si, à l’issue d’une enquête, la Commission considère que les dépenses n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires, elle communique les résultats de ses vérifications à l’État membre concerné et indique les mesures correctives à prendre pour garantir à l’avenir le respect des règles précitées.
La communication fait référence au présent règlement. L’État membre répond dans un délai de deux mois et la Commission peut modifier sa position en conséquence. Dans des cas justifiés, la Commission peut accorder une prorogation de ce délai.
Après l’expiration du délai accordé pour la réponse, la Commission convoque une discussion bilatérale et les deux parties essayent d’arriver à un accord sur les mesures à prendre, ainsi que sur l’évaluation de la gravité de l’infraction et du préjudice financier causé à la Communauté européenne. Après cette discussion et après toute date fixée par la Commission, en consultation avec l’État membre, après la discussion bilatérale pour la communication d’informations supplémentaires ou, si l’État membre n’accepte pas la convocation dans un délai fixé par la Commission, après l’échéance de ce délai, cette dernière communique formellement ses conclusions à l’État membre en faisant référence à la décision 94/442/CE de la Commission […] Sans préjudice des dispositions du quatrième alinéa du présent paragraphe, cette communication évaluera les dépenses qu’elle envisage d’exclure au titre de l’article 5, paragraphe 2, [sous] c), du règlement […] n° 729/70.
L’État membre informe la Commission dans les meilleurs délais des mesures correctives prises pour assurer le respect des règles communautaires et de la date effective de leur mise en œuvre. La Commission adopte, le cas échéant, une ou plusieurs décisions en application de l’article 5, paragraphe 2, [sous] c), du règlement […] n° 729/70 pour exclure jusqu’à la date effective de mise en œuvre des mesures correctives les dépenses affectées par le non-respect des règles communautaires. »
Orientations de la Commission pour l’application des corrections financières
9        Les orientations pour l’application des corrections forfaitaires ont été définies dans le document n° VI/5330/97 de la Commission, du 23 décembre 1997, intitulé « Orientations concernant le calcul des conséquences financières lors de la préparation de la décision d’apurement des comptes du FEOGA-Garantie ». Lorsque les informations fournies par l’enquête ne permettent pas d’évaluer les pertes subies par la Communauté, une correction forfaitaire peut être envisagée à partir d’une extrapolation de ces pertes, par des moyens statistiques ou par référence à d’autres données vérifiables. Le taux de correction appliqué s’élève, en général, à 2, à 5, à 10 ou à 25 % des dépenses déclarées, en fonction de l’ampleur du risque de perte.
10      L’annexe 2 du document n° VI/5330/97, intitulée « Conséquences financières, pour l’apurement des comptes de la section ‘Garantie’ du FEOGA, des carences des contrôles effectués par les États membres », distingue deux catégories de contrôles, les contrôles clés et les contrôles secondaires :
« Les contrôles clés sont les vérifications physiques et administratives requises pour contrôler les éléments quant au fond, en particulier la réalité de l’objet de la demande, la quantité et les conditions qualitatives, y compris le respect des délais, les exigences de récoltes, les délais de rétention, etc. Ils sont effectués sur le terrain et par recoupement avec des informations indépendantes, telles que les registres cadastraux.
Les contrôles secondaires sont les opérations administratives nécessaires pour traiter correctement les demandes, telles que la vérification du respect des délais de soumission, l’identification de demandes similaires pour un même objet, l’analyse du risque, l’application de sanctions et la supervision adéquate des procédures. »
11      L’annexe 2 du document n° VI/5330/97 prévoit ce qui suit en ce qui concerne les taux de correction :
« Lorsqu’un ou plusieurs contrôles clés ne sont pas effectués ou sont si mal ou si rarement réalisés qu’ils sont inefficaces pour déterminer l’éligibilité d’une demande ou prévenir les irrégularités, il convient alors d’appliquer une correction à hauteur de 10 %, car il est raisonnablement permis de penser qu’il existait un risque élevé de pertes importantes pour le FEOGA.
Lorsque tous les contrôles clés sont effectués, mais sans respecter le nombre, la fréquence ou la rigueur préconisés par les règlements, il convient alors d’appliquer une correction à hauteur de 5 %, car il peut raisonnablement être conclu que ces contrôles n’offrent pas le niveau attendu de garantie de régularité des demandes et que le risque de pertes pour le FEOGA était significatif.
Lorsqu’un État membre effectue correctement les contrôles clés mais omet complètement d’effectuer efficacement un ou plusieurs contrôles secondaires, il convient alors d’appliquer une correction à hauteur de 2 %, compte tenu du risque plus faible de perte pour le FEOGA et de la gravité moindre de l’infraction.
[…]
Le taux de correction doit être appliqué à la part des fonds pour laquelle la dépense a constitué un risque. Lorsque la carence résulte de la non-adoption, par un État membre, d’un système de contrôle approprié, la correction doit être appliquée à toutes les dépenses relevant de la mesure concernée. Lorsqu’il y a des raisons de supposer que la carence est limitée à la non-application du système de contrôle adopté par l’État membre dans un département ou une région, la correction doit être appliquée aux dépenses gérées par ledit département ou ladite région. »
2.     Réglementation relative aux aides à la production d’huile d’olive
12      L’organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses a été établie par le règlement n° 136/66/CEE du Conseil, du 22 septembre 1966, portant établissement d’une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses (JO 172, p. 3025).
13      L’article 5 du règlement n° 136/66, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1638/98 du Conseil, du 20 juillet 1998 (JO L 210, p. 32), institue une aide à la production d’huile d’olive qui est destinée à contribuer à l’établissement d’un revenu équitable pour les producteurs. L’aide est octroyée aux oléiculteurs selon la quantité d’huile d’olive effectivement produite.
14      L’article 11 bis du règlement n° 136/66, tel que modifié, est ainsi libellé :
« Les États membres prennent, en ce qui les concerne, les mesures nécessaires pour sanctionner les infractions au régime d’aide prévu à l’article 5. Dans le cas d’une infraction signalée par les agences de contrôle prévues par le règlement (CEE) n° 2262/84 du Conseil, du 17 juillet 1984, prévoyant des mesures spéciales dans le secteur de l’huile d’olive […], les États membres prennent une décision sur la suite à donner dans les douze mois qui suivent le signalement. »
15      Le règlement (CEE) n° 154/75 du Conseil, du 21 janvier 1975, portant établissement d’un casier oléicole dans les États membres producteurs d’huile d’olive (JO L 19, p. 1), indiquait, en son premier considérant, qu’il apparaissait nécessaire de prévoir la réalisation d’un casier oléicole par les États membres producteurs en vue d’obtenir les données nécessaires à la connaissance dans la Communauté du potentiel de production en olives et en huile d’olive, d’une part, et d’assurer un meilleur fonctionnement du régime communautaire de l’aide pour ce dernier produit, d’autre part.
16      L’article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 154/75 imposait aux États membres concernés l’obligation d’établir un casier oléicole portant sur toutes les exploitations oléicoles situées sur leur territoire.
17      L’article 1er, paragraphe 2, troisième alinéa, deuxième tiret, du règlement nº 154/75, tel que modifié, avait fixé au 1er novembre 1986 la date pour l’établissement d’un tel casier oléicole en Espagne.
18      Le règlement (CEE) n° 2261/84 du Conseil, du 17 juillet 1984, arrêtant les règles générales relatives à l’octroi de l’aide à la production d’huile d’olive et aux organisations de producteurs (JO L 208, p. 3), a établi les règles générales relatives à l’octroi de l’aide à la production d’huile d’olive et aux organisations de producteurs ainsi que l’obligation pour les États membres de constituer et de tenir à jour des fichiers permanents informatisés de données oléicoles.
19      En ce qui concerne le paiement de l’aide, l’article 12 de ce règlement dispose que chaque oléiculteur peut recevoir une avance sur le montant de l’aide demandée.
20      Selon l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 2261/84, les États membres producteurs contrôlent sur place, au cours de chaque campagne, l’activité et la comptabilité matières d’un certain pourcentage de moulins agréés.
21      L’article 14, paragraphe 3 bis, du règlement n° 2261/84, tel que modifié par le règlement (CEE) n° 3500/90 du Conseil, du 27 novembre 1990 (JO L 338, p. 3), et par le règlement (CE) n° 1639/98 du Conseil, du 20 juillet 1998 (JO L 210, p. 38), est libellé comme suit :
« Aux fins du paiement de l’aide aux oléiculteurs, les États membres contrôlent :
–        l’exactitude des déclarations de culture sur [la] base de critères à déterminer, la correspondance entre la quantité d’huile indiquée dans la demande d’aide et celle résultant de la comptabilité matières de moulins agréés,
–        la compatibilité entre la production d’olives déclarée par chaque oléiculteur comme ayant été triturée auprès d’un moulin agréé et les données résultant de sa déclaration de culture sur [la] base de critères à déterminer. »
22      Quant à l’article 16, paragraphe 1, du règlement n° 2261/84, il prévoit, s’agissant des contrôles portant sur les moulins, que le fichier informatisé doit inclure, pour chaque campagne, les données figurant dans la comptabilité matières, les éléments relatifs à l’équipement technique et à la capacité de trituration ainsi que les résultats des contrôles effectués en vertu dudit règlement.
23      L’article 1er, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement (CEE) n° 2262/84 du Conseil, du 17 juillet 1984, prévoyant des mesures spéciales dans le secteur de l’huile d’olive (JO L 208, p. 11), tel que modifié, prévoyait que chaque État membre producteur constitue, conformément à son ordre juridique, une agence spécifique chargée de certaines activités et des contrôles des aides communautaires dans le secteur de l’huile d’olive, à l’exclusion des restitutions à l’exportation.
24      L’article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 2262/84 disposait, en particulier, que, en vue d’assurer l’application correcte du régime d’aide à la production, l’agence :
–        vérifie la conformité des activités des organisations de producteurs et de leurs unions avec le règlement n° 2261/84 ;
–        vérifie l’exactitude des données figurant dans les déclarations de culture et dans les demandes d’aide, sans préjudice des contrôles effectués par l’État membre en vertu de l’article 14 du règlement n° 2261/84 ;
–        contrôle les moulins agréés ;
–        contrôle les entreprises de conditionnement agréées, conformément à l’article 7 du règlement (CEE) n° 3089/78 du Conseil, du 19 décembre 1978, arrêtant les règles générales relatives à l’aide à la consommation pour l’huile d’olive (JO L 369, p. 12), ainsi que, le cas échéant, les organismes professionnels reconnus en vertu de l’article 11, paragraphe 3, du règlement n° 136/66.
25      Conformément à l’article 1er, paragraphe 4, quatrième et cinquième alinéas, du règlement n° 2262/84, les États membres donnent suite, dans les plus brefs délais, aux constatations effectuées par l’agence et communiquent périodiquement à la Commission un état indiquant les suites données et les sanctions infligées à l’issue des constatations effectuées par l’agence lors de ses contrôles.
26      Le règlement nº 1638/98, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1513/2001 du Conseil, du 23 juillet 2001, modifiant le règlement n° 136/66, ainsi que le règlement n° 1638/98, en ce qui concerne la prolongation du régime d’aide et la stratégie de la qualité pour l’huile d’olive (JO L 201, p. 4), dispose, à son article 2, paragraphes 1 à 3 :
« 1. Par dérogation au règlement […] n° 154/75, les travaux relatifs au casier oléicole sont orientés vers la constitution, la mise à jour et l’utilisation, au cours des campagnes 1998/1999 à 2002/2003, d’un système d’information géographique (SIG).
Le SIG est constitué sur la base des données du casier oléicole. Les données complémentaires sont fournies par des déclarations de cultures liées aux demandes d’aide. Les informations du SIG sont situées géographiquement à partir de photographies aériennes informatisées.
2. Les États membres vérifient la correspondance entre les informations des déclarations de cultures et les informations contenues dans le SIG. Dans le cas où cette correspondance n’est pas établie, l’État membre effectue des vérifications ainsi que des contrôles sur place.
[…] »
27      L’article 8 du règlement (CE) nº 2366/98 de la Commission, du 30 octobre 1998, portant modalités d’application du régime d’aide à la production d’huile d’olive pour les campagnes de commercialisation 1998/1999 à 2000/2001 (JO L 293, p. 50), énonce :
« Dans le cadre du régime de contrôle visé à l’article 14 du règlement […] n° 2261/84, les États membres prévoient :
[…]
b) à partir de la campagne 1998/1999 :
–        la tenue d’une comptabilité matières, reliée à la comptabilité financière, comprenant au moins les informations indiquées à l’article 9, paragraphe 1, et, le cas échéant, les références aux analyses effectuées,
–        l’envoi à l’organisme compétent, et le cas échéant à l’agence de contrôle, du relevé mensuel de ces informations avant le 10 du mois suivant celui qui est concerné ; […]
[…] »
28      L’article 28, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 2366/98 prévoit :
« À partir de la campagne 1998/1999 :
[…]
b)      pour chaque demande d’aide, le contrôle comporte les vérifications visées à l’article 14, paragraphe 3 bis, deuxième et troisième tirets, du règlement […] n° 2261/84.
Le contrôle de la compatibilité entre les déclarations de culture et les demandes d’aide s’effectue en prenant notamment en considération :
–        les rendements en olives et en huile fixés conformément à l’article 18 dudit règlement pour la zone où se trouvent la ou les exploitations d’où proviennent les olives mises en œuvre,
–        les rendements moyens en olives et en huile des communes dans lesquelles se trouvent la ou les exploitations d’où proviennent les olives mises en œuvre, si ces rendements sont disponibles auprès des États membres.
Dans le cas où le contrôle effectué au titre du premier alinéa conduit à une incohérence, la procédure indiquée à l’article 25, paragraphes 2 et 3, pour le nombre d’oliviers s’applique mutatis mutandis aux autres informations discordantes ou manquantes. Toutefois, la quantité d’huile pour laquelle l’aide a été demandée ne peut pas être modifiée. »
29      L’article 28, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 2366/98, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2070/2001 de la Commission, du 23 octobre 2001 (JO L 280, p. 3), est libellé comme suit :
« 2. Par dérogation au paragraphe 1, premier alinéa, dans les régions pour lesquelles la constitution du SIG oléicole n’est pas achevée, le pourcentage du total des déclarations de cultures d’une campagne de commercialisation qui font l’objet de contrôles sur place est de 1 % pour 1998/1999, 5 % pour 1999/2000 et 10 % pour 2000/2001 à 2002/2003.
Au moins les deux tiers des déclarations visées au premier alinéa sont des déclarations n’ayant pas fait l’objet de contrôles sur place lors des deux précédentes campagnes.
3. Au cours d’un contrôle sur place, il est procédé à la vérification de toutes les informations de la déclaration de culture et de la demande d’aide, ainsi qu’à :
–        la localisation et le nombre des oliviers de chaque parcelle,
–        la vérification de la destination des huiles dans le cas visé à l’article 10, paragraphe 1,
–        la cohérence entre les oliviers de l’exploitation et la quantité d’huile pour laquelle l’aide est demandée.
Les demandes d’aide spécifiant une quantité d’huile incohérente sont rejetées. »
30      S’agissant, enfin, du paiement de l’aide, l’article 16 du règlement n° 2366/98 précise que l’État verse, sous réserve des résultats des contrôles effectués, l’avance visée à l’article 12 du règlement n° 2261/84 à compter du 16 octobre de chaque campagne. En ce qui concerne le paiement final, il précise ce qui suit :
« L’État membre verse, après avoir effectué tous les contrôles prévus à cet effet et sous réserve de leurs résultats, le solde de l’aide aux producteurs dans les quatre-vingt-dix jours suivant la fixation par la Commission de la production effective pour la campagne en cause ainsi que du montant unitaire de l’aide à la production prévue par l’article 17 bis, paragraphe 2, du règlement […] n° 2261/84. »
3.     Réglementation des aides associées à la superficie des cultures arables
31      L’article 1er du règlement (CEΕ) n° 3508/92 du Conseil, du 27 novembre 1992, établissant un système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 355, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) n° 1593/2000 du Conseil, du 17 juillet 2000 (JO L 182, p. 4), applicable à l’époque des faits, prévoit que chaque État membre crée un système intégré de gestion et de contrôle, qui s’applique notamment au régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables.
32      L’article 2 du règlement n° 3508/92 énonce ce qui suit :
« Le système intégré comprend les éléments suivants :
a) une base de données informatisée ;
b) un système d’identification des parcelles agricoles ;
c) un système d’identification et d’enregistrement des animaux ;
d) des demandes d’aides ;
e) un système intégré de contrôle. »
33      L’article 4 du règlement n° 3508/92, tel que modifié par le règlement n° 1593/2000, dispose que les techniques utilisées s’appuient sur un système d’information géographique informatisé comprenant de préférence une couverture d’ortho-imagerie aérienne ou spatiale.
34      L’article 6 du règlement n° 3508/92 dispose que, pour être admis au bénéfice d’un régime communautaire soumis aux dispositions dudit règlement, chaque exploitant présente, pour chaque année, une demande d’aides « surfaces » indiquant notamment la superficie des terres agricoles et la nature de l’exploitation agricole.
35      Aux termes de l’article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 2419/2001 de la Commission, du 11 décembre 2001, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires établis par le règlement n° 3508/92 (JO L 327, p. 11) :
« 1. Les demandes d’aide ‘surfaces’ contiennent toutes les informations nécessaires pour décider de leur éligibilité à l’aide, notamment :
a)      l’identité de l’exploitant ;
b)      les éléments permettant l’identification de toutes les parcelles agricoles de l’exploitation, leur superficie exprimée en hectares avec deux décimales, leur localisation, leur utilisation, le cas échéant s’il s’agit d’une parcelle agricole irriguée, ainsi que le régime d’aide concerné ;
c)      une déclaration de l’exploitant attestant qu’il a pris connaissance des conditions applicables aux aides concernées. »
36      L’article 15 du règlement n° 2419/2001 dispose que « [l]es contrôles administratifs et les contrôles sur place sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions d’octroi des aides ».
Antécédents du litige
37      Le 20 décembre 2007, la Commission a adopté la décision 2008/68/CE, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEOGA, section « Garantie » (JO 2008, L 18, p. 12) (ci-après la « décision attaquée), et notamment certaines dépenses déclarées par le Royaume d’Espagne dans les secteurs de l’huile d’olive et des cultures arables.
38      Le présent recours concerne les corrections financières suivantes :
–        une correction forfaitaire de 5 % du montant des aides à la production d’huile d’olive pour les campagnes 1998/1999, 1999/2000 et 2000/2001, à l’exclusion de la partie de cette correction relative à la campagne 1999/2000 en Andalousie, ce qui correspond à un montant total de 113 517 396,10 euros ;
–        une correction financière de 2 % concernant les aides demandées en 2003 et en 2004 en Andalousie dans le secteur des aides à la surface pour les cultures arables, soit un montant total de 16 591 528,35 euros.
1.     Sur la correction financière appliquée aux dépenses dans le secteur de l’huile d’olive
39      Dans le cadre des enquêtes portant les références HO/2002/01/ES et OT/2003/05/ES, la Commission a effectué des vérifications en Espagne, respectivement du 11 au 15 février 2002 et du 7 au 11 juillet 2003. Les observations de la Commission au titre de l’article 8 du règlement n° 1663/95 correspondantes ont été formulées respectivement dans la lettre AGR 16844, du 11 juillet 2002, et dans la lettre AGR 8 316, du 23 mars 2004.
40      Une réunion bilatérale entre la Commission et les autorités espagnoles concernant ces deux enquêtes a eu lieu le 21 décembre 2004. La Commission a notifié aux autorités espagnoles le compte rendu de cette réunion le 10 novembre 2005, lesquelles ont répondu par lettres des 13 et 16 janvier 2006.
41      Le 11 août 2006, la Commission a formellement communiqué ses conclusions aux autorités espagnoles. Elle proposait un taux de correction forfaitaire de 5 % pour chacune des campagnes visées.
42      À la suite de l’avis de l’organe de conciliation du 15 mars 2007 et d’informations fournies par les autorités espagnoles, la Commission a communiqué sa position finale, qui est reprise au point 13.1.5 du rapport de synthèse AGRI-63341-01-2007, du 3 septembre 2007, relatif aux résultats des contrôles dans l’apurement des comptes du FEOGA, section « Garantie », au titre de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 et de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 (ci-après le « rapport de synthèse »).
43      S’agissant de la réalisation des contrôles clés dans le secteur de l’huile d’olive, ont notamment été relevées les insuffisances suivantes justifiant l’application d’une correction financière :
a) en ce qui concerne les campagnes 1998/1999 et 1999/2000 :
–        un suivi insuffisant des contrôles de l’agence de l’huile d’olive (ci-après l’« AAO ») auprès des moulins ;
–        des fichiers informatisés et un casier oléicole non opérationnels, mettant en doute tous les contrôles fondés sur les rendements, partiellement compensés par la réalisation du taux minimal réglementaire de contrôles sur place au niveau national.
b) en ce qui concerne la campagne 2000/2001 :
–        des défaillances dans les contrôles des moulins ;
–        dans les deux communautés autonomes ayant utilisé une base graphique, celle-ci présentait encore de nombreuses erreurs liées au cadastre et le calcul du nombre de discordances a largement été minoré par la prise en compte des tolérances techniques. Le calcul des sanctions en cas de discordances n’a pas été conforme à la réglementation ;
–        les onze autres communautés autonomes présentaient des faiblesses semblables à celles ayant existé lors de la campagne 1998/1999 ;
–        dans toutes les communautés autonomes, les contrôles des rendements atypiques ont été fondés sur une analyse extrêmement sommaire.
2.     Sur la correction financière appliquée aux dépenses dans le secteur des cultures arables
44      Dans le cadre de l’enquête portant la référence AC/2004/13, la Commission a effectué des vérifications en Espagne du 6 au 10 juin 2004. Les constatations faites par la Commission lors de cette enquête ont été communiquées aux autorités espagnoles le 11 avril 2005. Ces dernières y ont répondu le 18 juin 2005.
45      À défaut d’accord, une réunion bilatérale entre la Commission et les autorités espagnoles portant sur les résultats de cette enquête a eu lieu le 20 décembre 2005. La Commission a communiqué aux autorités espagnoles le compte rendu de cette réunion le 3 février 2006, lesquelles ont répondu par lettre du 6 mars 2006.
46      Le 22 septembre 2006, la Commission a formellement communiqué ses conclusions définitives aux autorités espagnoles. Elle proposait un taux de correction forfaitaire de 2 % des dépenses autorisées en 2003 et en 2004, pour un montant total de 16 591 528,33 euros.
47      À la suite de l’avis de l’organe de conciliation du 10 avril 2007, la Commission a communiqué sa position finale le 7 septembre 2007, qui est reprise au point 12.1.5 du rapport de synthèse.
48      Selon ce rapport, les défaillances justifiant la correction décidée sont les suivantes :
–        le matériel de référence (cadastre, orthophotographies) utilisé en Andalousie n’a pas toujours été d’une qualité suffisante pour garantir la détection des irrégularités dans les demandes d’aide lors des contrôles ;
–        les informations relatives à la localisation des parcelles agricoles que l’agriculteur présente sous la forme d’un croquis n’ont pas systématiquement été utilisées par l’administration lors des contrôles.
Procédure et conclusions des parties
49      Par requête déposée le 29 février 2008 au greffe du Tribunal, le Royaume d’Espagne a introduit le présent recours.
50      Par lettre du 23 juillet 2008, le Royaume d’Espagne a informé le Tribunal qu’il renonçait au dépôt d’une réplique.
51      Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (huitième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 de son règlement de procédure, a invité le Royaume d’Espagne à déposer un document cité dans la requête, à savoir une copie d’une lettre datée du 9 avril 1997 portant sur les contrôles des rendements atypiques devant être effectués dans le cadre du régime communautaire d’aide à la production d’huile d’olive visé en l’espèce. Le Royaume d’Espagne a déféré à cette demande.
52      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 25 février 2010. À cette occasion, il a été décidé, avant de clore la procédure orale, d’inviter la Commission à fournir par écrit certaines précisions sur la date à laquelle ont été effectués par le Royaume d’Espagne les paiements au titre du régime d’aide à la production d’huile d’olive. La Commission a déféré à cette demande et le Royaume d’Espagne a été invité à formuler des observations sur le document déposé par la Commission, ce qu’ils ont fait dans les délais impartis. La procédure orale a été close le 6 avril 2010.
53      Le Royaume d’Espagne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler partiellement la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
54      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme non fondé ;
–        condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.
En droit
1.     Sur la correction financière appliquée aux dépenses dans le secteur de l’huile d’olive
55      Le Royaume d’Espagne soulève, en substance, trois moyens à l’encontre de la correction financière appliquée aux dépenses dans le secteur de l’huile d’olive. Le premier moyen est tiré d’une violation de l’article 8 du règlement n° 1663/95, en ce que la correction financière relative aux campagnes 1998/1999 et 1999/2000 ne serait pas fondée sur les constatations de la Commission lors de l’enquête HO/2002/01/ES, mais sur une « extrapolation » des observations effectuées dans le cadre d’autres enquêtes. Le deuxième moyen est pris d’une violation des articles 2 et 3 du règlement n° 729/70 et de l’article 2 du règlement n° 1258/1999, en ce que les irrégularités invoquées par la Commission seraient insuffisantes pour justifier la correction financière qu’elle a décidée. Le troisième moyen, invoqué à titre subsidiaire, est tiré d’une violation de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999, dans la mesure où la Commission a refusé le financement de dépenses effectuées plus de 24 mois avant la notification par écrit des résultats des vérifications.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 8 du règlement n° 1663/95
Arguments des parties
56      Le Royaume d’Espagne rappelle que, conformément à l’article 8 du règlement n° 1663/95 et selon une jurisprudence constante, les États membres concernés doivent disposer de toutes les garanties requises pour présenter leur point de vue au cours de la procédure d’apurement des comptes du FEOGA. La première étape de cette procédure serait la communication formelle à l’État membre par la Commission des résultats de ses constatations et de l’indication des mesures correctrices à prendre pour garantir à l’avenir le respect de la réglementation.
57      Or, la lettre AGR 16844 par laquelle la Commission était censée accomplir cette formalité pour les constatations relatives aux campagnes 1998/1999 et 1999/2000, ne ferait état d’aucun des motifs qui ont fondé la correction financière relative auxdites campagnes, à savoir, d’une part, le suivi insuffisant des contrôles de l’AAO auprès des moulins et, d’autre part, le caractère non opérationnel des fichiers informatisés et du casier oléicole.
58      Le Royaume d’Espagne en conclut que les observations faites lors de l’enquête HO/2002/01/ES effectuée dans les communautés autonomes d’Estrémadure et de Madrid ne permettaient en aucun cas de tirer les conclusions auxquelles la Commission est parvenue. Ces conclusions ne pourraient être fondées que sur une « extrapolation » aux campagnes et aux organismes payeurs visés par l’enquête HO/2002/01/ES des conclusions tirées au terme d’enquêtes différentes, en particulier l’enquête OT/2003/05/ES, relative à la campagne 1999/2000 et aux compagnes suivantes dans la communauté autonome d’Andalousie.
59      Le Royaume d’Espagne estime que cette « extrapolation » des résultats d’enquêtes relatives à d’autres campagnes, sans en informer l’État membre concerné dans le document communiquant le résultat des constatations de la Commission, est contraire à la procédure établie à l’article 8 du règlement nº 1663/95 et aux garanties prévues pour les États membres, ce qui devrait entraîner l’annulation de la décision attaquée en ce qui concerne les corrections financières correspondant aux campagnes 1998/1999 et 1999/2000.
60      La Commission conteste les arguments soulevés par le Royaume d’Espagne.
Appréciation du Tribunal
61      Il ressort de la jurisprudence de la Cour que la décision finale et définitive relative à l’apurement des comptes doit être prise à l’issue d’une procédure contradictoire spécifique au cours de laquelle les États membres concernés doivent disposer de toutes les garanties requises pour présenter leur point de vue (arrêts de la Cour du 29 janvier 1998, Grèce/Commission, C‑61/95, Rec. p. I‑207, point 39, et du 14 décembre 2000, Allemagne/Commission, C‑245/97, Rec. p. I‑11261, point 47).
62      L’article 8 du règlement n° 1663/95 définit les différentes étapes à respecter lors de la procédure d’apurement des comptes du FEOGA. En particulier, l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 1663/95 précise le contenu de la communication écrite par laquelle la Commission communique le résultat de ses vérifications aux États membres, avant l’organisation de la réunion bilatérale. Aux termes de cette disposition, dans sa rédaction applicable aux communications effectuées après le 30 octobre 1999, ladite communication doit préciser les résultats des vérifications effectuées par la Commission à l’État membre concerné et indiquer les mesures correctives à prendre pour garantir à l’avenir le respect des règles précitées.
63      En l’espèce, compte tenu des griefs spécifiquement soulevés par le Royaume d’Espagne, il convient donc de vérifier si la Commission a suffisamment identifié dans sa communication au sens de l’article 8 du règlement n° 1663/95, à savoir dans la lettre AGR 16844 les résultats de l’enquête, et partant les carences, qui ont, en définitive, fondé la correction financière dans le secteur de l’huile d’olive s’agissant des campagnes 1998/1999 et 1999/2000 ayant fait l’objet de l’enquête HO/2002/01/ES.
64      Il est constant entre les parties que la Commission a fondé ladite correction financière, d’une part, sur le suivi insuffisant des contrôles de l’AAO auprès des moulins et, d’autre part, sur le caractère non opérationnel des fichiers informatisés et du casier oléicole.
65      En premier lieu, s’agissant du grief pris de ce que les propositions de l’AAO étaient insuffisamment suivies par les autorités espagnoles, celui-ci n’a pas, ainsi que la Commission le reconnaît, été précisément mentionné dans la lettre AGR 16844, qui fait simplement référence à la circonstance que, de manière générale, le travail effectué par cette agence a été jugé satisfaisant par la mission d’enquête. En effet, ainsi que le Royaume d’Espagne l’a fait relever, la seule allusion à cette agence figure au point 2.2, où il est indiqué que « [l]es visites dans les deux moulins ont été satisfaisantes et elles ont permis de confirmer le travail effectué par l’agence de contrôle AAO, partant, elles n’ont donné lieu à aucune observation ».
66      Cependant, ce constat, qui se rapporte uniquement au travail effectué par l’AAO, n’empêchait pas la Commission, dans la suite de la procédure d’apurement des comptes et compte tenu des informations et des données chiffrées fournies par les autorités espagnoles, notamment dans la perspective de la réunion bilatérale du 21 décembre 2004, d’aboutir à la conclusion selon laquelle le suivi par les autorités espagnoles des sanctions proposées par cette agence était insuffisant. Bien au contraire, la satisfaction exprimée à l’égard du travail effectué par l’AAO est précisément de nature à révéler l’importance devant être attachée aux suites données aux constatations effectuées par celle-ci, en conformité avec les dispositions de l’article 1er, paragraphe 4, du règlement n° 2262/84.
67      En second lieu, si, ainsi que l’évoque le Royaume d’Espagne, la lettre AGR 16844 fait référence, aux points 1, 2.1 et 2.3, aux faiblesses constatées dans la mise en œuvre des fichiers informatisés et du casier oléicole dans des termes différents de ceux des conclusions du rapport de synthèse, il ressort de la jurisprudence que les États membres ne sauraient adopter, dans leurs relations avec la Commission, des positions purement formalistes, lorsqu’il ressort des circonstances que leurs droits ont été pleinement protégés (arrêts de la Cour du 24 janvier 2002, Finlande/Commission, C‑170/00, Rec. p. I‑1007, point 34, et du 7 octobre 2004, Espagne/Commission, C‑153/01, Rec. p. I‑9009, point 93 ; arrêt du Tribunal du 17 juin 2009, Portugal/Commission, T‑50/07, non publié au Recueil, point 85). Tel est le cas lorsque l’État membre a eu une parfaite connaissance des réserves de la Commission et des corrections qui seraient vraisemblablement retenues quant aux aides en cause, de sorte que le document remplissait la fonction d’avertissement impartie à une communication écrite visée par l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement nº 729/70 et par l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement nº 1663/95.
68      Or, en l’espèce, il y a lieu de relever que les résultats des vérifications exposés dans la lettre précitée étaient suffisamment précis pour donner au Royaume d’Espagne une parfaite connaissance des réserves de la Commission quant au respect de la réglementation applicable et des corrections qui seraient vraisemblablement retenues relativement aux aides à la production d’huile d’olive. La lettre AGR 16844 précise, en effet, au point 1 de son annexe A 1, que « la mission a[vait] confirmé une situation déjà connue, à savoir que le casier oléicole espagnol (et son successeur, le SIG oléicole) ainsi que les fichiers informatisés n[‘étaient] pas toujours opérationnels ». Outre des observations générales portant sur le non-respect des conditions établies par les règlements nos 136/66, 2261/84 et 2366/98, la Commission a fait mention des principales constatations relatives à la gestion des aides à la production d’huile d’olive effectuée par les autorités espagnoles.
69      Cette appréciation est d’autant plus valable que, ainsi que l’indique la lettre de convocation à la réunion bilatérale du 21 décembre 2004, les constatations de la Commission s’inscrivaient dans le prolongement de carences constatées lors de campagnes antérieures et des conclusions retenues par la Commission à cet égard, sans qu’il puisse être reproché à la Commission une quelconque « extrapolation » desdites conclusions. Dans ce contexte, le Royaume d’Espagne n’a pas contesté la considération, exposée au point 13.1.2 du rapport de synthèse, selon laquelle « les autorités espagnoles [avaie]nt été prévenues au cours de précédentes enquêtes que les corrections financières continueraient tant que le registre oléicole et les fichiers informatiques ne seraient pas complètement opérationnels ».
70      Compte tenu de ces considérations, il convient de rejeter le premier moyen.
Sur le deuxième moyen, pris d’une violation des articles 2 et 3 du règlement n° 729/70 et de l’article 2 du règlement n° 1258/1999
Arguments des parties
71      Le Royaume d’Espagne est d’avis que l’ensemble des irrégularités « théoriques » invoquées par la Commission dans sa lettre AGR 21122, du 11 août 2006, dont le contenu est entériné dans le rapport de synthèse, ne sauraient en aucun cas justifier la correction financière décidée en l’espèce. Il considère que lesdites irrégularités peuvent être classées en quatre grandes catégories portant respectivement sur les contrôles des moulins, sur les contrôles des arbres, sur les contrôles des rendements atypiques et, enfin, sur les contrôles alternatifs.
–       Contrôles des moulins
72      S’agissant, en premier lieu, de l’irrégularité prise de ce que les propositions de sanctions émises par l’AAO seraient, sans justification, peu suivies par les autorités compétentes des communautés autonomes espagnoles, le Royaume d’Espagne avance que, pour pouvoir véritablement considérer qu’il existait une irrégularité susceptible de justifier l’application d’une correction financière, la Commission aurait dû démontrer que les autorités espagnoles n’avaient pas sanctionné des situations qui auraient dû l’être en application des règlements communautaires, et non simplement que les autorités espagnoles n’avaient pas suivi les propositions de sanctions de l’AAO.
73      En tout état de cause, les divergences existant entre les propositions de sanctions de l’AAO et les sanctions finalement imposées par les autorités des communautés autonomes espagnoles compétentes s’expliqueraient par le fait que ces dernières, lorsqu’elles exercent leur pouvoir de sanction, sont tenues de respecter les dispositions nationales applicables aux autorités administratives en vue notamment du respect des droits procéduraux des producteurs.
74      En outre, il ne serait pas possible de considérer, ainsi que le fait valoir la Commission, que les autorités des communautés autonomes espagnoles refusent de manière systématique de suivre les propositions de l’AAO. Sur ce dernier point, premièrement, il conviendrait de souligner que, selon les données fournies lors de la procédure de conciliation, près de 87 % du montant total des sanctions proposées par l’AAO est devenu effectif. Deuxièmement, si les données fournies par la Commission au point 1.1.1 du rapport de synthèse, selon lesquelles les communautés autonomes n’ont pas suivi les propositions de l’AAO dans 61 % des cas pour la campagne 1998/1999 et dans 37 % des cas pour la campagne 1999/2000, sont correctes d’un point de vue quantitatif, la Commission aurait omis de faire une distinction entre les propositions qui ont donné lieu à des mises en demeure ou à des retraits d’agrément à la suite d’irrégularités graves détectées lors des contrôles sur place et celles qui ont donné lieu à des mises en demeure à la suite de retards dans l’envoi des états mensuels par les moulins. Le Royaume d’Espagne estime que, si cette distinction est opérée, le pourcentage des suites données aux propositions de l’AAO est nettement supérieur à celui avancé par la Commission.
75      S’agissant, en second lieu, de l’inexistence de contrôles croisés systématiques entre la comptabilité matières et la comptabilité financière, le Royaume d’Espagne estime que le type de contrôle exigé par la Commission n’est pas celui qui est visé par l’article 8, paragraphe b), du règlement nº 2366/98, étant donné que cette disposition prévoit uniquement la « tenue d’une comptabilité matières, reliée à la comptabilité financière », et pas nécessairement des contrôles croisés systématiques entre les deux types de comptabilité. Outre le fait que le règlement nº 2366/98 n’imposerait pas de procéder à des contrôles croisés systématiques entre la comptabilité financière et la comptabilité matières, de tels contrôles seraient par ailleurs matériellement impossibles à réaliser lors d’une simple inspection et ne pourraient être envisagés, à l’instar de ce que prévoit le règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil, du 21 décembre 1989, relatif aux contrôles, par les États membres, des opérations faisant partie du système de financement par le FEOGA, section « Garantie », et abrogeant la directive 77/435/CEE (JO L 388, p. 18), qu’a posteriori. Il en résulterait que, ainsi que la Commission a pu le considérer à l’égard d’autres cultures, le fait que les inspecteurs de l’AAO n’aient pas procédé à ce type de contrôle n’est pas suffisant pour justifier l’application d’une correction financière.
76      La Commission conclut au rejet de ces griefs.
–       Contrôle des arbres
77      Premièrement, s’agissant des campagnes 1998/1999 et 1999/2000, pour lesquelles il a été constaté l’absence de casier oléicole dans toutes les communautés autonomes, mettant en doute la qualité de tous les contrôles fondés sur les rendements, le Royaume d’Espagne considère que la Commission a méconnu l’article 28, paragraphe 2, du règlement n° 2366/98 aux termes duquel, « dans les régions pour lesquelles la constitution du SIG oléicole n’est pas achevée, le pourcentage du total des déclarations de cultures d’une campagne de commercialisation qui font l’objet de contrôles sur place est de 1 % pour 1998/1999, 5 % pour 1999/2000 et 10 % pour 2000/2001 ».
78      En effet, pendant les campagnes en cause, les contrôles effectués auraient, ainsi que la Commission l’aurait elle-même reconnu dans la lettre AGR 739, du 17 mars 2005, dépassé les pourcentages prévus par cette réglementation. Par ailleurs, il ressortirait notamment des réponses de la Commission au rapport spécial n° 11/2000 de la Cour des comptes concernant le régime d’aide dans le secteur de l’huile d’olive (JO 2000, C 215, p. 1), que la Commission aurait été consciente des difficultés rencontrées par les États membres pour compléter le casier oléicole et aurait admis, dans le cas où le SIG oléicole n’était pas opérationnel, que les contrôles alternatifs prévus par l’article 28, paragraphe 2, du règlement nº 2366/98 pouvaient se substituer à cet instrument de contrôle. Néanmoins, alors que lesdits contrôles alternatifs auraient été réalisés, la Commission continuerait à mettre en doute la qualité du système de contrôle espagnol. En outre, il ressortirait du rapport spécial précité que la constitution du SIG oléicole sur la base du casier oléicole était déjà bien avancée en Espagne pour les campagnes en cause.
79      En ce qui concerne le fait que, en Espagne, la présentation de plusieurs déclarations de culture était autorisée, le Royaume d’Espagne fait valoir qu’aucune disposition d’un règlement communautaire applicable aux campagnes 1998/1999 et 1999/2000 n’interdit de présenter les déclarations de culture par municipalité. Il conviendrait de tenir compte également du fait que le nombre de déclarations contrôlées était supérieur au pourcentage de contrôle réglementaire et qu’aucune faiblesse n’a été constatée lors des contrôles des déclarations de culture réalisés sur place. Il ne faudrait pas non plus perdre de vue que, pendant ces campagnes, l’article 15, paragraphe 2, du règlement nº 2366/98 a été appliqué, lequel prévoit les sanctions applicables dans le cas où le nombre d’arbres indiqué dans la déclaration de culture est supérieur à celui constaté.
80      Quant au nombre élevé de discordances dans les résultats des contrôles relevé par les autorités espagnoles, il montrerait précisément l’efficacité desdits contrôles.
81      Deuxièmement, en ce qui concerne la campagne 2000/2001, à l’égard de laquelle la Commission a indiqué que le SIG oléicole n’était disponible que dans certaines communautés autonomes (Andalousie et Valence), le Royaume d’Espagne souligne, tout d’abord, que l’imposition d’un nombre élevé de sanctions constitue, là encore, un indice du bon fonctionnement d’un système axé précisément sur la détection des déclarations de culture irrégulières.
82      Il fait relever, ensuite, que l’incidence de l’application de la tolérance technique sur le volume des sanctions prévues à l’article 15 du règlement nº 2366/98 a, ainsi que la Commission en a été informée, été très faible, ce dont témoigneraient les données communiquées par les communautés autonomes de Valence et d’Andalousie. Par conséquent, l’imposition d’une correction financière de 5 % sur la base de prétendues irrégularités dans l’application de tolérances techniques serait injustifiée et, en tout état de cause, totalement disproportionnée. En effet, conformément au document n° VI/5330/97, si les éléments objectifs apportés par l’État membre montrent que la perte maximale probable se limite à un montant inférieur à celui de la correction proposée, il faudrait retenir pour la correction le montant maximal de la perte. Il s’ensuivrait que la correction maximale à appliquer à ce titre devrait être limitée au montant signalé de 1 501 003,13 euros.
83      S’agissant, enfin, de l’absence de recouvrement des aides indûment versées, le Royaume d’Espagne signale que les informations relatives à la communauté de Valence ont été demandées par la Commission, non au cours de l’enquête OT/2003/05/ES, mais pendant l’enquête OT/2004/01/ES, et qu’elles ont été transmises par les autorités espagnoles par la lettre du Fonds espagnol de garantie agricole (ci-après le « FEGA ») n° 15571, du 5 octobre 2004. Pour ce qui est des sanctions dont le montant est inférieur à 20 euros, force serait de constater que les autorités espagnoles ne les appliquent pas, dès lors que, premièrement, en pareille hypothèse, les dépenses occasionnées par l’imposition et la perception de la sanction dépasseraient largement leur montant et que, deuxièmement, les autorités espagnoles ne feraient que mettre en œuvre le critère établi par la Commission elle-même dans le document PGAR/ES/0140, du 30 octobre 1992.
84      Troisièmement, en ce qui concerne la constatation selon laquelle, au cours de la campagne 2000/2001, le SIG oléicole n’était pas opérationnel dans les onze autres communautés autonomes, en premier lieu, le Royaume d’Espagne rappelle que, à l’instar des campagnes 1998/1999 et 1999/2000, le choix a été fait d’appliquer les contrôles prévus à l’article 28, paragraphe 2, du règlement nº 2366/98, qui ont été effectués à hauteur d’au moins 10 % des déclarations de culture, comme la Commission le reconnaît elle-même dans la lettre AGR 21122.
85      En second lieu, il fait valoir qu’il n’est pas correct de considérer que les contrôles de cohérence des rendements déclarés lors des contrôles sur place ne sont effectués que dans les deux communautés autonomes de Madrid et d’Estrémadure. À cet égard, la vérification de la cohérence entre le nombre d’oliviers de l’exploitation et la quantité d’huile demandée serait effectuée auprès de tous les organismes payeurs, en conformité notamment avec le point 4.3.2 de la circulaire du FEGA n° 25/2003, du 25 décembre 2003, sur les normes de coordination de la gestion et du paiement des aides à la production d’huile d’olive et d’olives de table.
86      La Commission conteste les arguments du Royaume d’Espagne.
–       Contrôle des rendements atypiques
87      Le Royaume d’Espagne affirme que les autorités espagnoles effectuent les contrôles de rendements atypiques avec une tolérance de trois fois et demie les rendements de la zone homogène correspondante, critère conforme à celui établi par la Commission dans sa lettre 15206, du 9 avril 1997. Dans les cas où les divergences entre les rendements déclarés et ceux de la zone homogène sont inférieurs à trois fois et demie, il existerait une autre série de contrôles, tels que les contrôles des moulins et les contrôles a posteriori prévus par le règlement nº 4045/89, qui garantissent le bon fonctionnement du système et la détection de fraudes éventuelles, sans avoir à effectuer de contrôles de rendements atypiques ou sur place. Par conséquent, l’irrégularité théorique visée ne pourrait pas non plus servir de fondement à une correction financière de 5 %, étant donné qu’il n’y aurait pas d’irrégularité dans l’application d’un contrôle clé et, partant, de véritable risque financier pour le FEOGA.
88      La Commission avance que la lettre 15206 susmentionnée ne concernait que les premiers résultats d’un échantillon de 62 dossiers en vue de vérifier la fiabilité des données du casier oléicole et les rendements dans le cadre de la procédure de correction financière relative à la campagne 1994/1995. Ces résultats auraient été ventilés en fonction d’un pourcentage qui déterminait leur acceptabilité sans qu’il ait jamais été précisé qu’un certain pourcentage devait être automatiquement accepté.
–       Faiblesses des contrôles alternatifs
89      Le Royaume d’Espagne considère que les défaillances dans les contrôles alternatifs, qui ne sont pas mentionnées dans le rapport de synthèse, n’ont pas été prises en considération lors de la détermination de la correction financière. De plus, ces défaillances ne seraient pas suffisantes pour justifier une correction de 5 %, puisque, selon le document n° VI/5330/97, seule une correction de 2 % est prévue dans un tel cas. En tout état de cause, la Commission aurait eu connaissance des difficultés posées par les contrôles de nouvelles plantations d’oliviers non déclarées et du fait que celles-ci n’entraînaient pas de risque pour le financement des campagnes litigieuses. Le Royaume d’Espagne souligne, enfin, s’agissant de la supervision par l’organisme payeur, que les informations auxquelles la Commission fait référence étaient disponibles pendant la mission de contrôle à Madrid, à savoir le 11 février 2002, et qu’elles ont postérieurement été traitées et transmises à la Commission par la lettre du FEGA n° 18689, du 17 octobre 2002, après avoir été demandées dans la lettre AGR 16844 de la Commission.
90      La Commission fait simplement relever que, ainsi que le Royaume d’Espagne le précise, elle n’a pas évalué les carences dans les contrôles alternatifs pour déterminer la correction financière.
Appréciation du Tribunal
91      À titre liminaire, il importe de rappeler que, en vertu d’une jurisprudence constante, le FEOGA ne finance que les interventions effectuées conformément aux dispositions communautaires dans le cadre de l’organisation commune des marchés agricoles (voir arrêt de la Cour du 24 février 2005, Grèce/Commission, C‑300/02, Rec. p. I‑1341, point 32, et la jurisprudence citée) et il appartient à la Commission, aux fins de prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles, non de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par les administrations nationales ou l’irrégularité des chiffres transmis par elles, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard de ces contrôles ou de ces chiffres. Cet allégement de l’exigence de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État membre qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles ou de ses chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (voir arrêts de la Cour du 4 mars 2004, Allemagne/Commission, C‑344/01, Rec. p. I‑2081, point 58, et la jurisprudence citée, et du 17 mars 2005, Grèce/Commission, C‑285/03, non publié au Recueil, point 43).
92      L’État membre concerné, pour sa part, ne saurait infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l’existence d’un système fiable et opérationnel de contrôle. Dès lors qu’il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d’un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle (voir, en ce sens, arrêt du 24 février 2005, Grèce/Commission, point 91 supra, point 95).
93      C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient, en l’espèce, d’examiner les différents griefs et éléments de preuve avancés par le Royaume d’Espagne dans le cadre du présent moyen.
–       Contrôles des moulins
94      Se pose la question de savoir si la Commission était en droit de reprocher au Royaume d’Espagne, d’une part, le suivi insuffisant des propositions de sanctions de l’AAO et, d’autre part, l’inexistence de contrôles croisés systématiques entre la comptabilité matières et la comptabilité financière.
95      S’agissant, tout d’abord, du suivi insuffisant des propositions de sanctions de l’AAO, force est de constater que le Royaume d’Espagne ne conteste pas les chiffres avancés par la Commission au point 13.1.1 du rapport de synthèse, à savoir que lesdites propositions sont restées sans suite dans 61 % des cas au cours de la campagne 1998/1999 et dans 37 % des cas au cours de la campagne 1999/2000, mais indique qu’il convenait d’opérer une distinction selon la nature des propositions non suivies.
96      Il convient de rejeter cette argumentation. En effet, en l’occurrence, l’insuffisance des contrôles effectués par les autorités espagnoles, en violation de la réglementation applicable, a été démontrée et le Royaume d’Espagne n’a pas été en mesure d’établir que les propositions de sanctions de l’AAO faisaient suite à des irrégularités mineures [voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 8 mai 2003, Espagne/Commission (C‑349/97, Rec. p. I‑3851, points 65 à 72)].
97      Il en résulte que, selon la jurisprudence rappelée aux points 91 et 92 ci-dessus, la Commission a apporté des éléments de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouvait à l’égard de l’efficacité des contrôles. Le Royaume d’Espagne n’a, quant à lui, pas été en mesure de démontrer que les constatations de la Commission étaient inexactes.
98      S’agissant, ensuite, de l’inexistence de contrôles croisés systématiques entre la comptabilité matières et la comptabilité financière, il convient de relever que, contrairement à l’interprétation défendue par le Royaume d’Espagne, l’exigence de prévoir un contrôle croisé systématique entre la comptabilité matières et la comptabilité financière découle de la réglementation applicable.
99      En effet, s’agissant des contrôles des moulins à huile d’olive, il y a lieu de rappeler que, selon l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 2261/84, les États membres producteurs contrôlent, au cours de chaque campagne, l’activité et la comptabilité matières d’un certain pourcentage des moulins agréés. Aux termes de l’article 30, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 2366/98, à partir de la campagne 1998/1999, le contrôle visé à l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 2261/84 comporte, pour chaque campagne de commercialisation, un contrôle approfondi de la cohérence des informations et des données fournies auprès d’au moins 30 % des moulins agréés choisis sur la base d’une analyse du risque.
100    Enfin, en vertu de l’article 8, sous b), du règlement n° 2366/98, les États membres prévoient, à partir de cette même campagne, la tenue d’une comptabilité matières, comprenant au moins certaines informations déterminées ainsi que l’envoi à l’organisme compétent et, le cas échéant, à l’agence de contrôle, du relevé mensuel de ces informations avant le 10 du mois suivant celui qui est concerné. Aux termes de l’article 30, paragraphe 2, sous c), du même règlement, le contrôle approfondi comporte notamment un rapprochement entre les quantités figurant dans la comptabilité matières et l’ensemble des quantités figurant dans les demandes d’aide des oléiculteurs concernés.
101    Il résulte de l’ensemble de ces considérations que les griefs de la Commission à l’encontre des contrôles portant sur les moulins étaient fondés.
–       Contrôles des arbres
102    Le Royaume d’Espagne conteste, en substance, non seulement la teneur des obligations d’établir un casier et un SIG oléicole découlant de la réglementation applicable, mais également l’ampleur de la correction qui a été appliquée eu égard aux manquements qui ont été constatés.
103    S’agissant, premièrement, du point de savoir si les irrégularités constatées permettaient de conclure à l’existence d’un doute sérieux et raisonnable quant à l’efficacité des contrôles des arbres, il convient de souligner que la mise en place du SIG revêt une importance fondamentale dans le cadre des obligations de contrôles visées par la réglementation pertinente (voir, en ce sens, arrêt du 7 octobre 2004, Espagne/Commission, point 67 supra, point 73). En effet, l’identification des parcelles agricoles à elle seule constitue un élément clé de l’application correcte d’un régime lié à la superficie. L’absence d’un système fiable d’identification des parcelles implique en soi un risque élevé de préjudice pour le budget communautaire (voir arrêt du Tribunal du 12 septembre 2007, Grèce/Commission, T‑243/05, Rec. p. II‑3475, point 61, et la jurisprudence citée).
104    S’agissant notamment de l’obligation d’orienter les travaux relatifs au casier oléicole vers la constitution, la mise à jour et l’utilisation du SIG, obligation découlant des règlements nos 1638/98 et 2366/98, il convient de préciser qu’elle ne fait que compléter l’obligation d’établir un tel casier, qui incombe aux producteurs en vertu du règlement nº 154/75. En effet, il ressort de l’article 2, paragraphe 2, du règlement nº 1638/98 que le SIG est constitué sur la base des données dudit casier oléicole. Quant à l’augmentation du nombre de contrôles prévue à l’article 28, paragraphe 2, du règlement nº 2366/98 en ce qui concerne les régions pour lesquelles la constitution du SIG oléicole n’est pas achevée, dont se prévaut le Royaume d’Espagne à plusieurs endroits de la requête (voir points 77 à 81 et 83 à 85 ci-dessus), elle vise à compenser l’absence des données que ce système serait à même d’apporter, telles que les photographies aériennes, mais ne remplace pas les données qui auraient déjà dû être disponibles.
105    Il s’ensuit que, en fondant les corrections financières en cause sur l’absence de mise en œuvre du casier oléicole et des fichiers informatisés, la Commission a correctement appliqué la réglementation communautaire, sans dépasser son pouvoir d’appréciation (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 27 octobre 2005, Grèce/Commission, C‑387/03, non publié au Recueil, point 66).
106    S’agissant, deuxièmement, du taux de correction de 5 % retenu, il convient de rappeler que le casier oléicole et le fichier informatisé constituent des éléments fondamentaux du système communautaire de contrôle des aides et que, tant que ces éléments ne sont pas mis en œuvre, il est en principe justifié d’appliquer le taux de correction de 10 % prévu par les orientations de la Commission, telles qu’elles sont exposées dans son document nº VI/5330/97 (voir arrêt du 27 octobre 2005, Grèce/Commission, point 105 supra, point 68, et la jurisprudence citée).
107    L’argumentation, avancée par le Royaume d’Espagne, selon laquelle la correction financière de 5 % décidée par la Commission serait injustifiée et disproportionnée dans la mesure où l’application de la tolérance technique aurait eu en l’occurrence une incidence très faible sur le volume des sanctions prévues à l’article 15 du règlement n° 2366/98 ne saurait remettre en cause cette conclusion.
108    Il importe en effet de rappeler que, pour les cas difficiles dans lesquels le montant du préjudice subi ne peut être connu avec précision, la perte pour les fonds communautaires doit être déterminée par une évaluation du risque auquel ils sont exposés en raison de la carence du contrôle. S’il appartient à la Commission de prouver l’existence d’une violation des règles de l’organisation commune des marchés agricoles, une fois cette violation établie, il revient à l’État membre de démontrer, le cas échéant, que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer. Il lui incombe alors de présenter la preuve la plus détaillée et complète possible de la réalité des chiffres et, le cas échéant, de l’inexactitude des calculs de la Commission (arrêt du 8 mai 2003, Espagne/Commission, point 96 supra, points 146 à 157).
109    En l’espèce, si les chiffres communiqués par les autorités espagnoles visaient à minimiser l’incidence de la mauvaise utilisation de la tolérance technique sur le niveau de discordances du SIG oléicole, ils ne permettaient pas de dissiper l’ensemble des doutes relatifs à l’état d’achèvement du SIG oléicole au sens de l’article 26 du règlement n° 2366/98. Ce faisant, la Commission a établi la probabilité d’un préjudice subi au détriment du budget communautaire. Il ne saurait être exigé davantage de la Commission dans la mesure où elle ne peut procéder à des contrôles systématiques et où l’analyse de la situation existant sur un marché donné dépend des informations recueillies par les États membres.
110    Il en résulte que le taux de correction retenu à cet égard n’apparaît pas inapproprié en l’espèce.
–       Contrôles des rendements atypiques
111    Il importe de déterminer si, ainsi que le prétend le Royaume d’Espagne, la Commission a admis, dans sa lettre 15206, produite dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure (voir point 51 ci-dessus), que les autorités nationales pouvaient effectuer les contrôles des rendements atypiques avec une tolérance correspondant à trois fois et demie les rendements de la zone homogène correspondante.
112    Il ressort de cette lettre, qui constitue un complément à la lettre du 18 décembre 1996, portant communication des résultats d’une mission effectuée en Espagne entre le 17 et le 21 juin 1996 visant les exercices 1994 et 1995, qu’elle se limite à une analyse détaillée de l’ensemble des pièces constitutives de 62 dossiers d’oléiculteurs sélectionnés lors de ladite mission. En outre, force est de constater qu’il n’en ressort nullement que la Commission ait entendu y reconnaître un quelconque pourcentage de tolérances dans les contrôles des rendements atypiques.
–       Contrôles alternatifs
113    Dans la mesure où il est constant entre les parties que les carences visant les contrôles alternatifs n’ont pas été prises en compte pour arrêter la correction financière décidée dans le secteur de l’huile d’olive, il n’est pas nécessaire de déterminer si lesdites carences ont été dûment établies.
114    Interrogé lors de l’audience sur les raisons pour lesquelles il a évoqué cet aspect du rapport de synthèse dans le recours, le Royaume d’Espagne a indiqué qu’il avait abordé ledit aspect dans la requête « à titre préventif », dans l’hypothèse où la Commission devait se prévaloir de celui-ci et où le Tribunal devait juger que les insuffisances portant sur les contrôles des moulins et des arbres ainsi que sur les contrôles alternatifs n’avaient pas été établies à suffisance de droit par la Commission. Le Royaume d’Espagne a indiqué que, compte tenu de l’argumentation développée par la Commission, la discussion portant sur les contrôles alternatifs était désormais dénuée de pertinence.
115    Eu égard à l’ensemble de ce qui précède, le deuxième moyen dirigé à l’encontre de la correction financière décidée dans le secteur de l’huile d’olive doit également être rejeté.
Sur le troisième moyen, tiré d’une méconnaissance du délai de 24 mois prévu à l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999
Arguments des parties
116    Le Royaume d’Espagne soutient en substance que l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 a été méconnu en ce que la décision attaquée affecte des paiements effectués plus de 24 mois avant la notification de la communication visée à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95. La Commission ne pourrait se prévaloir ni du caractère « continu » de la correction effectuée par rapport à d’autres campagnes (compte tenu de la jurisprudence et du changement de cadre réglementaire), ni de l’explication selon laquelle le dies a quo du délai de 24 mois est celui du paiement définitif de l’aide et non celui du paiement de l’avance. En effet, non seulement cette explication aurait été avancée tardivement, mais elle serait non fondée.
117    La Commission conteste les arguments avancés par le Royaume d’Espagne dans le cadre de ce moyen.
Appréciation du Tribunal
118    L’article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, du règlement n° 1258/1999 prévoit qu’« [u]n refus de financement ne peut pas porter sur […] les dépenses […] qui ont été effectuées plus de vingt-quatre mois avant que la Commission n’ait notifié par écrit à l’État membre concerné les résultats des vérifications ».
119    En l’occurrence, il n’est plus contesté que, en conformité avec les règles dégagées dans la jurisprudence (arrêts du Tribunal du 12 septembre 2007, Grèce/Commission, point 103 supra, point 43, et du 14 février 2008, Espagne/Commission, T‑266/04, non publié au Recueil, point 41), c’est par la lettre AGR 16844, envoyée au titre de l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 1663/95, que la Commission a notifié les résultats des vérifications.
120    Par ailleurs, il est constant que, s’agissant de l’enquête HO/2002/01/ES, cette lettre a été notifiée au Royaume d’Espagne le 15 juillet 2002.
121    Il convient donc uniquement de déterminer quelle est la date à prendre en considération pour le décompte du délai de 24 mois (dies ad quem) visé à l’article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, du règlement n° 1258/1999, c’est-à-dire la date qui doit être considérée comme étant la date du paiement effectif de l’aide litigieuse.
122    En l’absence de précision dans la réglementation pertinente, il convient de se référer à la jurisprudence en la matière et, en particulier, aux enseignements de l’arrêt de la Cour du 19 juin 2003, Espagne/Commission (C‑329/00, Rec. p. I‑6103, point 43). S’agissant d’une dépense d’aide dans le secteur de la banane, la Cour a en effet jugé que la date déterminante pour l’application du délai de 24 mois visé à l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 (dont le contenu normatif correspond en substance à celui de l’article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, du règlement n° 1258/1999) était celle où le montant définitif de l’aide compensatoire est fixé et où le solde est versé. En effet, même s’ils pouvaient apparaître dans la décision d’apurement des comptes, les montants versés au cours de l’année précédente ne constituaient que des versements provisoires subordonnés à la constitution d’une garantie et n’étaient, dès lors, pas pertinents pour déterminer la date à laquelle la dépense d’aide a été effectuée, aux fins de l’application du délai de 24 mois.
123    Or, à l’instar du régime d’aide dans le secteur de la banane qui était en cause dans cet arrêt, en l’espèce, il ressort des dispositions combinées de l’article 12 du règlement n° 2261/84 et de l’article 16 du règlement n° 2366/98 que les producteurs d’huile d’olive reçoivent une avance sur l’aide demandée au début de la campagne agricole. Le paiement du solde est versé par l’État membre après réalisation des contrôles prévus à cet effet et compte tenu des résultats de ces contrôles. Dans de telles conditions, c’est la date du paiement du solde des paiements qui détermine le calcul du délai de 24 mois.
124    La Commission a indiqué, en réponse aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience quant à la date exacte à laquelle les paiements du solde des aides au titre de la campagne 1998/1999 avaient été versés par le Royaume d’Espagne aux producteurs d’huile d’olive (voir point 52 ci-dessus), que, conformément à l’article 16 du règlement n° 2261/84, le solde des aides devait être payé par l’État entre le mois de juillet et le mois d’octobre 2000. Elle a précisé que, selon les informations extraites d’une base de données relatives aux paiements effectués à charge du FEOGA, le paiement du solde des aides à la production d’huile d’olive pour la campagne 1998/1999 avait été effectué par les autorités espagnoles entre le 21 septembre et le 14 octobre 2000 et, partant, dans le délai de 24 mois visé à l’article 8 du règlement n° 1663/95. Invité à formuler ses observations sur ces indications, le Royaume d’Espagne n’a pas remis en cause les affirmations de la Commission sur ce point.
125    Compte tenu de ces considérations, le présent moyen ne saurait être accueilli.
2.     Sur la correction financière appliquée aux aides associées à la superficie des cultures arables
126    Le Royaume d’Espagne invoque, en substance, quatre moyens à l’encontre de la correction financière appliquée aux aides associées à la superficie des cultures arables. Le premier moyen est tiré d’une violation de la procédure prévue à l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95, en ce que les motifs justifiant la correction financière n’auraient pas été indiqués dans le document communiquant à l’État membre les résultats des vérifications. Le deuxième moyen est pris d’une méconnaissance du délai de 24 mois prévu à l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999. Le troisième moyen est pris d’une violation de l’article 2 de ce même règlement, la décision attaquée appliquant cette disposition à une situation dans laquelle il n’y aurait pas lieu de le faire, étant donné l’insuffisance des irrégularités constatées par la Commission. Le quatrième moyen est tiré d’une violation de l’article 8, paragraphe 2, du règlement n° 1258/1999 ainsi que des orientations figurant dans le document n° VI/5330/97.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95
Arguments des parties
127    Le Royaume d’Espagne estime, en substance, que la Commission n’a pas mentionné dans sa lettre AGR 9085, de façon suffisamment explicite les irrégularités qui justifiaient selon elle la correction appliquée en l’espèce s’agissant du secteur des cultures arables, à savoir le manque de qualité du matériel de référence et le défaut d’utilisation systématique par les autorités espagnoles des informations relatives à la localisation des parcelles fournies par les agriculteurs. Elle considère, en particulier, que ce n’est qu’à la suite de la réunion bilatérale, dans la lettre AGR 3508, du 3 février 2006, que la Commission a fait référence à la question de l’utilisation des croquis. Ce faisant, elle aurait méconnu les garanties offertes par l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95.
128    La Commission considère au contraire que cette lettre remplit les exigences de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95, telles qu’elles sont précisées par la jurisprudence pertinente.
Appréciation du Tribunal
129    Il convient d’examiner si la lettre AGR 9085 identifie de façon suffisamment précise les carences constatées par la Commission en ce qui concerne le système d’identification des parcelles agricoles mis en place dans le cadre du régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables.
130    À cet égard, premièrement, il importe de relever que cette lettre fait expressément référence à l’enquête AC/2004/13 dans le secteur des cultures arables, enquête au cours de laquelle a été examinée l’application du système intégré de gestion et de contrôle et à l’issue de laquelle la direction générale (DG) « Agriculture et développement rural » de la Commission a estimé que les autorités espagnoles n’avaient pas complètement respecté les exigences établies dans les règlements n°s 3508/92 et 2419/2001 (voir pages 1 et 2 de la lettre). Deuxièmement, le point 2.2.2 de l’annexe 1 de ladite lettre fait référence non seulement au problème de qualité affectant le matériel utilisé, mais également à l’utilisation des plans par les agriculteurs, lacunes qui correspondent en substance à celles finalement retenues. Dans ce contexte, cette lettre fait notamment référence à la « piètre qualité » des informations relatives à la localisation des parcelles ainsi qu’à l’absence d’utilisation du plan fourni par l’agriculteur dans un cas particulier.
131    Ces éléments suffisent à conclure que la lettre AGR 9085 est conforme aux exigences de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95, dès lors qu’elle mentionne, de manière suffisamment précise, l’objet de l’enquête menée par les services de la Commission et les carences constatées lors de cette enquête, celles-ci étant susceptibles d’être invoquées ultérieurement comme élément du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard des contrôles effectués par les administrations nationales et ainsi de justifier la correction financière qui sera finalement retenue. Selon la jurisprudence, la lettre AGR 9085 remplit la fonction d’avertissement qui lui est impartie par l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 1663/95 et l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999 (voir, en ce sens, arrêt du 7 octobre 2004, Espagne/Commission, point 67 supra, point 93, et arrêt Portugal/Commission, point 67 supra, point 39).
132    Contrairement à ce que le Royaume d’Espagne laisse sous-entendre, il ne saurait être exigé, à ce stade de la procédure, que l’État membre concerné ait une parfaite connaissance des résultats définitifs des vérifications de la Commission, dès lors que les conclusions définitives de la Commission sont largement tributaires des précisions apportées par les autorités nationales aux demandes d’information formulées dans une telle lettre. Il ressort en effet de la jurisprudence que les décisions en matière d’apurement des comptes du FEOGA sont prises à l’issue d’une procédure contradictoire, de sorte que les résultats des vérifications figurant dans la première communication ne sont pas définitifs et sont susceptibles d’être précisés et revus à la lumière des réponses fournies par l’État membre lors de la procédure administrative ultérieure (voir, en ce sens, arrêt Portugal/Commission, point 67 supra, points 34 et 37, et la jurisprudence citée).
133    Compte tenu de l’ensemble de ces considérations, il y a lieu de rejeter ce moyen.
Sur le deuxième moyen, soulevé à titre subsidiaire, pris d’une violation de l’article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, du règlement n° 1258/1999
Arguments des parties
134    Le Royaume d’Espagne considère à titre subsidiaire que, dans l’hypothèse où les irrégularités susmentionnées ne seraient pas jugées suffisantes pour entraîner l’annulation de la décision attaquée, il faudrait considérer que le document qui remplit les conditions prévues à l’article 8, paragraphe 1, du règlement nº 1663/95 n’est pas la lettre AGR 9085, mais la lettre AGR 24995, du 22 septembre 2006, notifiée le 25 septembre 2006, dans laquelle la Commission aurait précisé pour la première fois les deux éléments sur lesquels elle a fondé la correction financière. Par conséquent, conformément à ce que prévoit l’article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, du règlement nº 1258/1999, il y aurait lieu d’annuler la décision attaquée dans la mesure où elle impose des corrections financières dans le secteur des aides associées à la superficie de cultures arables qui affectent des paiements effectués avant la période de 24 mois précédant le 25 septembre 2006. Cela devrait entraîner une réduction de la correction imposée dans la décision attaquée, conformément au tableau joint en annexe 21 à la requête.
135    La Commission conteste cette argumentation.
Appréciation du Tribunal
136    Compte tenu de ce qui a été relevé dans le cadre de l’examen du premier moyen, le présent moyen doit être déclaré non fondé.
137    En effet, dès lors que c’est bien la lettre AGR 9085 qui doit être qualifiée de communication au sens de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95, l’ensemble des dépenses effectuées 24 mois avant la date de notification de celle-ci pouvaient faire l’objet d’une correction financière.
138    À cet égard, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence, s’agissant de la communication qui sert de point de départ à la période de 24 mois précédant celle-ci et qui limite un refus de financement aux dépenses effectuées durant cette période, il y a lieu de souligner que l’article 7, paragraphe 4, sous a), du règlement n° 1258/1999 prévoit expressément que c’est la notification par écrit à l’État membre concerné des seuls résultats des vérifications effectuées par la Commission qui fixe le point de départ de ladite période (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 24 février 2005, Grèce/Commission, point 91 supra, points 67 à 70, et du 11 octobre 2007, Grèce/Commission, C‑332/06 P, non publié au Recueil, point 48).
Sur le troisième moyen, pris d’une violation de l’article 2 du règlement n° 1258/1999
Arguments des parties
139    Premièrement, le Royaume d’Espagne souligne que tant la Commission dans ses premières conclusions que l’organe de conciliation dans son rapport final ont mentionné le caractère mineur des irrégularités affectant le matériel de référence.
140    S’agissant du défaut de mise à jour du cadastre, le Royaume d’Espagne souligne que les autorités espagnoles ont mis en place une procédure efficace en vue d’actualiser les données alphanumériques, seules susceptibles d’avoir une incidence significative sur l’efficacité des contrôles. Quant à l’irrégularité consistant dans le fait que les orthophotographies utilisées datent de 1998 et ne reflètent donc pas toujours suffisamment la situation actuelle sur le terrain, le Royaume d’Espagne avance que cette irrégularité concerne exclusivement les contrôles de télédétection à haute résolution par satellite, lesquels représentaient seulement 32,59 % des contrôles de télédétection et 28,69 % de la totalité des contrôles sur le terrain, en ce compris les visites sur place et les contrôles par télédétection photographique. De plus, tous les contrôles par télédétection à haute résolution ne seraient pas concernés, étant donné que l’irrégularité constatée par la Commission ne consiste pas dans l’absence d’orthophotographies, mais dans le fait que celles-ci datent de 1998.
141    Deuxièmement, s’agissant de l’irrégularité consistant dans le défaut d’utilisation des informations relatives à la localisation des parcelles agricoles présentées par l’agriculteur sous forme de croquis, le Royaume d’Espagne rappelle, tout d’abord, que ce n’est que postérieurement à la réunion bilatérale, à savoir au point 12.1.5 du rapport de synthèse, que la Commission a formulé les explications relatives aux inspections.
142    Il signale ensuite que, ainsi qu’il ressortirait des indications fournies à la Commission lors des inspections, les informations portant sur la localisation des parcelles produites par l’agriculteur sont bel et bien utilisées lors des contrôles par les autorités nationales.
143    De plus, le Royaume d’Espagne considère qu’il n’est pas avéré que les informations fournies par l’agriculteur dans le croquis, qui n’est qu’une simple représentation à la main sur divers documents graphiques, ont une importance capitale pour la réalisation des contrôles, au-delà même de ce qui est indiqué dans les déclarations alphanumériques. Cet avis serait d’ailleurs partagé par l’organe de conciliation qui a signalé dans son rapport final qu’« il n’apparaît pas clairement dans quelle mesure les informations de ces cartes peuvent être prioritaires sur d’autres données des demandes d’aide, qui doivent être très spécifiques en ce qui concerne le terrain et la culture déclarés en vue d’obtenir une prime ».
144    Enfin, le Royaume d’Espagne souligne que les doutes éprouvés par la Commission quant à la fiabilité des contrôles sur place en raison de la méthodologie employée ne peuvent porter que sur des dossiers contrôlés par télédétection et non sur les contrôles classiques qui n’étaient pas visés par la visite d’inspection réalisée par les services de la Commission. Il ne serait pas admissible que la Commission puisse « extrapoler » des conclusions sur des points qu’elle n’a pas directement vérifiés.
145    La correction financière fondée sur cette « extrapolation » s’avérerait donc disproportionnée, ainsi que l’aurait d’ailleurs indiqué l’organe de conciliation dans son rapport final. Cet organe aurait en particulier invité les services de la Commission à réexaminer si la proposition de correction financière se justifiait sur la base des constatations effectuées lors de leur audit et, dans l’affirmative, à tenir compte du faible risque qu’elle impliquait manifestement pour le FEOGA.
146    La Commission conteste l’ensemble des griefs soulevés par le Royaume d’Espagne.
Appréciation du Tribunal
147    Dans le cadre de ce moyen, il convient d’examiner si les deux séries de carences identifiées par les services de la Commission justifiaient l’application d’une correction financière et, dans l’affirmative, de se prononcer sur le taux de correction choisi.
148    Il convient de rappeler que le point 12.1.1 du rapport de synthèse, qui fait état des principales constatations de la Commission s’agissant des aides surfaces, mentionne que la qualité des contrôles n’était pas garantie en raison de deux séries de faiblesses dans le système d’identification des parcelles agricoles. Premièrement, la mission d’audit aurait révélé que le matériel de référence (cadastre et orthophotographies) utilisé en Andalousie n’était pas toujours de qualité suffisante (compte tenu notamment de problèmes de mise à jour) pour garantir la détection des irrégularités dans les demandes d’aides. Deuxièmement, les informations relatives à la localisation des parcelles agricoles que les agriculteurs joignaient à leur demande d’aide n’auraient pas été systématiquement utilisées lors des contrôles.
–       Sur les irrégularités affectant la qualité du matériel de référence employé lors des contrôles
149    Le Royaume d’Espagne affirme en substance, d’une part, que les autorités espagnoles avaient mis en place une procédure en vue de remédier aux décalages transitoires imputables à l’actualisation du matériel graphique lors d’un changement alphanumérique et, d’autre part, que le fait que les orthographies utilisées dataient de 1998 et ne reflétaient pas la réalité de terrain des exploitations en cause concernait exclusivement les contrôles de télédétection à haute résolution par satellite, lesquels ne représentaient que 32,59 % des contrôles de télédétection et seulement 26,69 % de l’ensemble des contrôles effectués sur le terrain, en ce compris les visites in situ et les contrôles par télédétection photographique. Compte tenu du caractère mineur des défaillances affectant les matériaux de référence employés lors des contrôles, le risque d’erreur dans l’octroi des aides serait très réduit et la correction financière de 2 % appliquée en l’espèce serait disproportionnée.
150    Ainsi que le souligne la Commission, le Royaume d’Espagne reconnaît que certaines anomalies affectaient la qualité du matériel de référence. En effet, il a clairement admis non seulement qu’il existait, dans un certain nombre de cas, un décalage dans l’actualisation du matériel graphique lors d’un changement alphanumérique (voir tout particulièrement le point 136 de la requête), mais aussi que les orthophotographies utilisées ne reflétaient pas toujours la réalité du terrain (point 142 de la requête). Il tente en revanche de minimiser l’importance de ces irrégularités en indiquant que les autorités espagnoles ont mis en place des procédures pour remédier aux incohérences éventuelles et que les anomalies décelées ne visaient qu’une partie des parcelles ayant fait l’objet de contrôles.
151    Dès lors, se pose exclusivement la question de savoir si ces anomalies étaient de nature à justifier l’application d’un taux de correction financière de 2 %.
152    À cet égard, il y a lieu de rappeler que les carences décelées constituent une méconnaissance des exigences de vérification efficace découlant de l’article 15 du règlement n° 2419/2001. Une telle violation autorise la Commission à justifier que des dépenses effectuées par l’État membre concerné soient écartées (arrêt Portugal/Commission, point 67 supra, points 102 et 103) et constitue un risque indéniable pour le FEOGA qui justifie à elle seule le taux de correction appliqué, taux de correction qui, au demeurant, est le plus bas prévu par le document nº VI/5330/97.
–       Sur l’irrégularité consistant dans le défaut d’utilisation des informations relatives à la localisation des parcelles agricoles présentées par l’agriculteur sous forme de croquis
153    Le Royaume d’Espagne soutient, en substance, que c’est à tort que la Commission a dénoncé des irrégularités tenant à l’absence d’utilisation systématique par l’administration des informations relatives à la localisation des parcelles agricoles, informations présentées par l’agriculteur sous forme de croquis joint à sa demande d’aide. Il avance que les informations communiquées par l’agriculteur ont bel et bien été utilisées lors des contrôles effectués par les autorités espagnoles. S’il est vrai que le croquis n’a pas été vérifié dans un cas particulier, il s’agirait d’une simple anomalie dont ne peut se déduire l’erreur systématique sur laquelle la Commission fonde la correction financière.
154    Or, ainsi qu’il ressort des éléments du dossier, c’est à juste titre que la Commission a pu avoir des doutes sur l’utilisation systématique par les autorités espagnoles des informations relatives à la localisation des parcelles fournies par l’agriculteur.
155    D’une part, le Royaume d’Espagne n’a pas contesté par des éléments concrets le fait qu’une procédure déficiente avait été décelée dans deux cas, qui représentaient plus de 4 % de l’échantillon à partir duquel l’audit a été effectué.
156    D’autre part, il ressort des précisions fournies par les autorités espagnoles, tant au cours de la procédure d’apurement des comptes que dans la requête, qu’elles considéraient que l’utilisation des croquis fournis par les agriculteurs n’était pas systématique compte tenu de leur manque d’utilité dans certains cas. Ainsi, dans la lettre du 2 mars 2006, portant réponse au compte rendu de la réunion bilatérale, les autorités espagnoles ont notamment mentionné que « l’utilité des croquis est relative si elle concerne une seule parcelle de référence pour laquelle il n’y a qu’un seul déclarant et toutes les parcelles agricoles figurant sur cette parcelle de référence appartiennent au déclarant ». Une affirmation similaire figure au point 150 de la requête aux termes duquel, « dans l’hypothèse où la parcelle cadastrale de référence appartient à un seul titulaire et où celui-ci est le seul à demander une aide pour cette parcelle, les données les plus importantes pour la réalisation des contrôles sont celles qui figurent dans la déclaration alphanumérique et non le croquis de situation, étant donné que, en pareil cas, l’étendue de la culture s’avère plus importante que sa localisation particulière à l’intérieur de la parcelle ».
157    Dès lors qu’il a été établi que le Royaume d’Espagne a, dans un certain nombre de cas, méconnu les dispositions de l’article 15 du règlement n° 2419/2001, lu en combinaison avec l’article 6, paragraphe 1, de ce même règlement ainsi que les articles 2, 4 et 6 du règlement n° 3508/92, en ce qui concerne tant la qualité des informations devant être utilisées lors des contrôles que l’utilisation effective des informations fournies par les agriculteurs à l’appui de leur demande d’aide, il convient également de rejeter le troisième moyen.
Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation du document n° VI/5330/97
Arguments des parties
158    Le Royaume d’Espagne rappelle que, aux termes du document n° VI/5330/97, « les défaillances décelées par les services des États membres ne donnent pas lieu à des corrections forfaitaires ». Or, dans le cas d’espèce, les services de la Commission auraient décelé une irrégularité dans le cadastre, qui avait déjà été corrigée par les autorités espagnoles. Par ailleurs, les services de la Commission auraient décelé une prétendue irrégularité relative à l’utilisation systématique des croquis dans deux demandes d’aides, dont une seule entraînait un risque de paiement excessif. Partant, sur les 73 parcelles ayant fait l’objet d’une inspection, une seule aurait présenté un risque réel pour le FEOGA. Par voie de conséquence, la décision attaquée serait entachée d’un vice devant entraîner son annulation.
159    La Commission conteste les arguments soulevés par le Royaume d’Espagne.
Appréciation du Tribunal
160    Ainsi qu’il ressort du document n° VI/5330/97, « les défaillances décelées par les propres organismes de contrôle des États membres n’entraîneront aucune conséquence financière, pour autant que des mesures de correction appropriées [ont] été prises ».
161    Le fait que les autorités espagnoles aient pu déceler elles-mêmes certaines des irrégularités ayant justifié la correction forfaitaire globale de 2 % ne saurait aboutir à accueillir le présent moyen. En effet, non seulement plusieurs des carences identifiées par les services de la Commission, notamment celles visant l’absence d’utilisation systématique des données fournies par les agriculteurs, ne l’avaient pas été par les autorités espagnoles, mais le Royaume d’Espagne n’a pas établi que des mesures de correction appropriées ont été prises pour remédier auxdites carences. Bien au contraire, l’existence de défaillances dans le système d’identification des parcelles agricoles ayant précisément été contestée par le Royaume d’Espagne, celui-ci ne saurait désormais prétendre, à l’appui du présent moyen, qu’il a pris des mesures efficaces pour mettre fin à celles-ci.
162    Il s’ensuit que le quatrième moyen dirigé à l’encontre de la correction financière appliquée aux dépenses effectuées dans le secteur des cultures arables ne saurait davantage prospérer.
163    Il résulte de l’ensemble de ces considérations que le recours doit être rejeté dans son ensemble.
Sur les dépens
164    Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Royaume d’Espagne ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Le Royaume d’Espagne est condamné aux dépens.
Martins Ribeiro
Wahl
Dittrich
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 novembre 2010.
Signatures
Table des matières
Cadre juridique
1.  Réglementation communautaire régissant le financement de la politique agricole commune
Réglementation de base relative au financement de la politique agricole commune
Réglementation spécifique relative à la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, section « Garantie »
Orientations de la Commission pour l’application des corrections financières
2.  Réglementation relative aux aides à la production d’huile d’olive
3.  Réglementation des aides associées à la superficie des cultures arables
Antécédents du litige
1.  Sur la correction financière appliquée aux dépenses dans le secteur de l’huile d’olive
2.  Sur la correction financière appliquée aux dépenses dans le secteur des cultures arables
Procédure et conclusions des parties
En droit
1.  Sur la correction financière appliquée aux dépenses dans le secteur de l’huile d’olive
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 8 du règlement n° 1663/95
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le deuxième moyen, pris d’une violation des articles 2 et 3 du règlement n° 729/70 et de l’article 2 du règlement n° 1258/1999
Arguments des parties
–  Contrôles des moulins
–  Contrôle des arbres
–  Contrôle des rendements atypiques
–  Faiblesses des contrôles alternatifs
Appréciation du Tribunal
–  Contrôles des moulins
–  Contrôles des arbres
–  Contrôles des rendements atypiques
–  Contrôles alternatifs
Sur le troisième moyen, tiré d’une méconnaissance du délai de 24 mois prévu à l’article 7, paragraphe 4, du règlement n° 1258/1999
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
2.  Sur la correction financière appliquée aux aides associées à la superficie des cultures arables
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le deuxième moyen, soulevé à titre subsidiaire, pris d’une violation de l’article 7, paragraphe 4, cinquième alinéa, du règlement n° 1258/1999
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le troisième moyen, pris d’une violation de l’article 2 du règlement n° 1258/1999
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
–  Sur les irrégularités affectant la qualité du matériel de référence employé lors des contrôles
–  Sur l’irrégularité consistant dans le défaut d’utilisation des informations relatives à la localisation des parcelles agricoles présentées par l’agriculteur sous forme de croquis
Sur le quatrième moyen, tiré d’une violation du document n° VI/5330/97
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur les dépens
* Langue de procédure : l’espagnol.