62023TJ0535_RES
Zaak T‑535/23
CEE Bankwatch Network z.s.enÖkobüro - Allianz der Umweltbewegung
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Negende kamer – uitgebreid) van 12 november 2025
„Milieu – Verordening (EU) 2022/2577 tot vaststelling van een kader om de inzet van hernieuwbare energie te versnellen – Verzoek tot interne herziening – Artikel 10, lid 1, van verordening (EG) nr. 1367/2006 – Afwijzing van het verzoek – Op basis van artikel 122, lid 1, VWEU vastgestelde handeling – Handeling die niet het voorwerp kan zijn van een verzoek tot interne herziening – Artikel 2, lid 1, onder g), van verordening nr. 1367/2006 – Begrip ‚administratieve handeling’ – Artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus – Artikel 2, lid 2, van het Verdrag van Aarhus – Handeling vastgesteld ‚in een wetgevende hoedanigheid’”
Milieu – Verdrag van Aarhus – Toepassing op de instellingen van de Unie – Mogelijkheid voor niet-gouvernementele organisaties om te verzoeken om een intern heronderzoek van administratieve handelingen op milieugebied – Voorwerp van het heronderzoek – Administratieve handeling – Begrip – Handeling die niet in een wetgevende hoedanigheid is vastgesteld – Begrip „wetgevende hoedanigheid” – Functionele uitlegging – Criteria
[Art. 16, lid 1, VEU; art. 122, lid 1, en 289 VWEU; Verdrag van Aarhus, art. 2, lid 2; verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 1367/2006, art. 2, § 1, c), f) en g), en art. 10, en 2021/1767; verordening 2022/2577 van de Raad]
(zie punten 23‑37, 43‑91)
Recht van de Europese Unie – Uitlegging – Methoden – Uitlegging tegen de achtergrond van de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten – Uitlegging van verordening nr. 1367/2006 tegen de achtergrond van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus)
[Art. 3, lid 5, VEU; Verdrag van Aarhus, art. 2, lid 2 en art. 9, leden 3 en 4; verordening nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, lid 1, g)]
(zie punten 38‑42)
Samenvatting
Het Gerecht bevestigt de besluiten van de Raad van de Europese Unie tot afwijzing van de verzoeken tot interne herziening van verordening 2022/2577 (
1
) die zijn ingediend door verschillende verenigingen zonder winstoogmerk die zich inzetten voor de bescherming van het milieu. Bij die gelegenheid verduidelijkt het Gerecht voor het eerst het begrip „administratieve handeling” in de zin van de Aarhus-verordening (
2
), na de wijziging daarvan bij verordening 2021/1767 (
3
), waarbij de materiële werkingssfeer van de procedure voor interne herziening is uitgebreid.
Als gevolg van de oorlog van Rusland tegen Oekraïne vond in 2022 een plotselinge en aanzienlijke onderbreking van de gasstromen vanuit Rusland plaats. In dit verband heeft de Raad in december 2022 verordening 2022/2577 vastgesteld, die met name een vrijstelling van bepaalde in de milieuwetgeving van de Unie vastgestelde beoordelingsverplichtingen invoert om het tempo van de inzet van hernieuwbare energiebronnen in de Unie op de korte termijn te versnellen.
In februari 2023 hebben verzoeksters op grond van de Aarhus-verordening bij de Raad twee verzoeken tot interne herziening van verordening 2022/2577 ingediend. Bij besluiten van 13 juni 2023 heeft de Raad deze verzoeken niet-ontvankelijk en, subsidiair, ongegrond verklaard (hierna: „bestreden besluiten”). Met hun beroepen bij het Gerecht vorderen verzoeksters nietigverklaring van deze besluiten.
Beoordeling door het Gerecht
Het Gerecht onderzoekt of de Raad de verzoeken tot interne herziening van verordening 2022/2577 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard op grond dat deze verzoeken geen betrekking hadden op een voor interne herziening vatbare handeling, dat wil zeggen een „administratieve handeling” in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus‑verordening.
In dit verband brengt het Gerecht in herinnering dat bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen en het oogmerk van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.
Wat de letterlijke uitlegging betreft, definieert de Aarhus-verordening een „administratieve handeling” als „elke niet-wetgevingshandeling van een instelling of orgaan van de Unie die rechtsgevolgen en externe werking heeft en bepalingen bevat die strijdig kunnen zijn met het milieurecht”. Aldus heeft de Uniewetgever dit begrip gedefinieerd in tegenstelling tot het begrip „wetgevingshandeling”, zonder evenwel te verwijzen naar de categorie handelingen die volgens de gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure in de zin van artikel 289 VWEU zijn vastgesteld.
Wat de contextuele uitlegging betreft, is de Aarhus-verordening niet van toepassing op instellingen en organen van de Unie wanneer zij in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid optreden. Handelingen die zijn vastgesteld in het kader van een dergelijke hoedanigheid kunnen dus geen administratieve handelingen in de zin van de Aarhus‑verordening vormen.
Voorts heeft de Uniewetgever bij de vaststelling van verordening 2021/1767 weliswaar de werkingssfeer van de procedure voor interne herziening willen uitbreiden met het doel om het Unierecht in overeenstemming te brengen met de bepalingen van het Verdrag van Aarhus, maar heeft hij niet beoogd om de uitsluiting van wetgevingshandelingen van de werkingssfeer van die specifieke beroepsprocedure te wijzigen.
Daarnaast kan het feit dat de definitie van het begrip „milieurecht” in artikel 2, lid 1, onder f), van de Aarhus-verordening in bepaalde taalversies verwijst naar „wetgeving” of „wettelijke bepaling”, niet betekenen dat dit begrip voor de toepassing van die verordening beperkt is tot wetgevingshandelingen in de zin van artikel 289, lid 3, VWEU.
Tegen deze achtergrond is een wetgevingshandeling in de zin van artikel 289 VWEU weliswaar geen administratieve handeling in de zin en voor de toepassing van de Aarhus‑verordening, maar blijkt uit de contextuele uitlegging niet dat het begrip „wetgevende hoedanigheid” in de Aarhus-verordening volledig overeenkomt met de in die bepaling gedefinieerde categorie wetgevingshandelingen.
Wat de teleologische uitlegging betreft, heeft de Aarhus-verordening tot doel om artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus ten uitvoer te leggen. Volgens deze bepaling moet elke verdragspartij ervoor zorgen dat leden van het publiek die voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot administratieve of gerechtelijke procedures om op te komen tegen het handelen of nalaten van particulieren of overheidsinstanties dat strijdig is met bepalingen van haar nationale milieurecht.
Uit het Verdrag van Aarhus blijkt dat artikel 9, lid 3, ervan niet van toepassing is op handelingen van organen of instellingen die optreden in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid, zonder dat de uitdrukking „wetgevende hoedanigheid” nader wordt gedefinieerd. De uitlegging van het begrip „wetgeving” voor de doeleinden van een handeling van internationaal publiekrecht moet echter de autonome betekenis van dat recht ten opzichte van het nationale recht van de verdragsluitende partijen behouden.
Derhalve moet een functionele benadering van het begrip „wetgevende hoedanigheid” worden gevolgd, die niet alleen betrekking heeft op de aard van het betrokken orgaan, maar ook op de taken die de betrokken instelling of het betrokken orgaan daadwerkelijk uitoefent. Hoewel het organieke criterium dus een aanwijzing is voor de kwalificatie van een wetgevingshandeling in de zin van de Aarhus-verordening, moet er ook rekening worden gehouden met de wezenlijke inhoud van de door die instelling of dat orgaan vastgestelde handeling.
Hieruit volgt dat het begrip „wetgevende hoedanigheid” in de zin van de Aarhus-verordening niet aldus kan worden uitgelegd dat het uitsluitend ziet op handelingen die volgens de gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 289 VWEU. Het begrip „administratieve handeling” in artikel 2, lid 1, onder g), van die verordening ziet dus op elke handeling die niet door een instelling van de Unie in een wetgevende hoedanigheid is vastgesteld, en niet op wetgevingshandelingen die volgens de gewone of een bijzondere wetgevingsprocedure zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 289 VWEU.
In het licht van deze overwegingen gaat het Gerecht na of verordening 2022/2577 een „administratieve handeling” in de zin van de Aarhus-verordening vormt.
Wat het organieke criterium betreft, is het Gerecht van oordeel dat deze verordening is vastgesteld door de Raad, een instelling waaraan de Verdragen, samen met het Parlement, een wetgevingstaak hebben toebedeeld.
Wat de inhoud van verordening 2022/2577 betreft, merkt het Gerecht in de eerste plaats op dat deze verordening is vastgesteld krachtens artikel 122, lid 1, VWEU, die de Raad de bevoegdheid verleent om passende maatregelen op het gebied van economisch beleid te nemen om het hoofd te bieden aan ernstige moeilijkheden bij de voorziening van energieproducten. Deze bepaling verleent de Raad een ruime beoordelingsbevoegdheid, die kenmerkend is voor de uitoefening van de wetgevende functie, om maatregelen vast te stellen teneinde het hoofd te bieden aan ernstige economische moeilijkheden waarvoor politieke keuzen moeten worden gemaakt die tot de eigen verantwoordelijkheden van de Uniewetgever behoren. Bovendien verleent die bepaling de Raad de aan de Uniewetgever voorbehouden bevoegdheid om uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie toe te vertrouwen.
Het Gerecht voegt daaraan toe dat de strekking van krachtens artikel 122, lid 1, VWEU vastgestelde handelingen verschilt van die van uit hoofde van de artikelen 290 en 291 VWEU vastgestelde gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen. De in dit verband aan de Raad verleende bevoegdheden hangen immers niet af van een voorafgaande delegatie bij een basiswetgevingshandeling. Voorts zijn de krachtens artikel 122, lid 1, VWEU vastgestelde handelingen niet intrinsiek verbonden met handelingen die zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 289, leden 1 en 2, VWEU, in tegenstelling tot gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen waarvan de rechtmatigheid afhangt van hetgeen de wetgever heeft bepaald.
In de tweede plaats neemt het Gerecht de inhoud in aanmerking van verordening 2022/2577, die is vastgesteld in de context van de beperking van aardgasleveringen van Rusland aan de lidstaten. Vanuit dit oogpunt omvat deze verordening vereenvoudigingsmaatregelen teneinde de productie van hernieuwbare energie aan te moedigen door vrijstellingen van bepaalde in de milieuwetgeving van de Unie vastgestelde milieubeoordelingsverplichtingen in te voeren.
Zo wijken sommige van deze maatregelen tijdelijk en op specifieke punten af van in verschillende richtlijnen opgenomen bepalingen van afgeleid recht op grond waarvan er een afweging van de rechtmatige belangen moet plaatsvinden voordat er een vergunning wordt verleend voor projecten die nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu. Verordening 2022/2577 bepaalt dat bij die afweging moet worden erkend dat de productie van hernieuwbare energie voorrang heeft. Deze verordening vormt dus een handeling van bijzondere aard, aangezien zij een dergelijke erkenning invoert door het uitgangspunt in het leven te roepen dat die productie van hoger openbaar belang is.
Het Gerecht komt tot de slotsom dat er meerdere elementen zijn op grond waarvan kan worden aangetoond dat de bevoegdheden die de Raad bij de vaststelling van verordening 2022/2577 heeft uitgeoefend op basis van artikel 122, lid 1, VWEU, onder de wetgevingsactiviteit vallen. Deze verordening vormt dus geen administratieve handeling in de zin van de Aarhus-verordening, zodat de Raad de door verzoeksters ingediende verzoeken tot interne evaluatie terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
(
1
)	Verordening (EU) 2022/2577 van de Raad van 22 december 2022 tot vaststelling van een kader om de inzet van hernieuwbare energie te versnellen (PB 2022, L 335, blz. 36).
(
2
)	Verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de instellingen en organen van de Unie (PB 2006, L 264, blz. 13), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2021/1767 van het Europees Parlement en de Raad van 6 oktober 2021 (PB 2021, L 356, blz. 1) (hierna: „Aarhus-verordening”).
(
3
)	Verordening (EU) 2021/1767 van het Europees Parlement en de Raad van 6 oktober 2021 tot wijziging van verordening (EG) nr. 1367/2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (PB 2021, L 356, blz. 1).