61996CC0157_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Detta förslag till avgörande hänför sig till två olika förfaranden: det ena utgörs av en begäran om förhandsavgörande som hänskjutits av High Court of Justice, Queen's Bench Division (mål C-157/96), det andra av en talan som Förenade kungariket har väckt mot kommissionen (mål C-180/96).
I båda målen ifrågasätts giltigheten av kommissionens beslut 96/239/EG av den 27 mars 1996 om vissa nödåtgärder vad beträffar skydd mot bovin spongiform encefalopati(1) (nedan kallat beslutet), som delgavs samtliga medlemsstater samma dag. Kommissionen förbjöd genom det beslutet Förenade kungariket att exportera nötkreatur, nötkött och vissa produkter framställda av nötkött till de övriga medlemsstaterna eller till tredje land.
Faktiska omständigheter och tillämpliga föreskrifter innan beslutet antogs
2 Det är lämpligt att inledningsvis erinra om att bovin spongiform encefalopati (nedan kallad BSE), som är mera känd som "galna ko-sjukan", ingår i en grupp degenerativa hjärnsjukdomar. Dessa kännetecknas av att det vid undersökning i mikroskop framträder svampliknande förändringar i hjärnans vävnader och att det i dessa vävnader och ibland i andra vävnader finns en avvikande form av ett protein - prion. Det rör sig om sjukdomar som drabbar flera djurarter, framför allt får (scrapie), nötkreatur, tamkatter och mink i uppfödningar, men även människor (exempelvis sjukdomen "kuru" i Nya Guinea eller Creutzfeldt-Jacobs sjukdom, som särskilt framträder hos äldre).
Exakt vilka smittämnen som ger upphov till transmissibel BSE är ännu inte känt. Enligt nu tillgänglig information finns det en koppling mellan BSE och det faktum att kött- och benmjöl från får eller nötkreatur som innehåller smittämnet och som inte har behandlats på adekvat sätt har använts till utfodring av nötkreatur. Huruvida det finns andra former för överföring av sjukdomen är föremål för debatt. I dagsläget har vertikal överföring, via modern, och horisontell överföring, bland annat genom kontakt, endast konstaterats för vissa typer av BSE, såsom scrapie. Det har på experimentell väg bevisats att vissa typer av BSE i vissa bestämda fall kan överföras mellan olika djurarter.
3 Möjligheten att smittämnet för nötkreaturssjukdomen kan överföras till människor har övervägts först sedan det första fallet av BSE konstaterades i Förenade kungariket år 1986. Ett flertal skyddsåtgärder har därefter vidtagits i sagda stat. Framför allt förbjuds enligt "Ruminant Feed Ban", som ingår i "Bovine Spongiforme Encephalopathy Order 1988"(2), från och med juli månad 1988 användning av de proteiner som härrör från idisslare och som misstänks utgöra smittkällan. Genom senare ändringar i lagstiftningen har även införts en skyldighet att meddela alla misstänkta fall och att slakta alla misstänkta nötkreatur. Genom reglerna införs restriktioner för sådana nötkreaturs rörlighet, och det föreskrivs kontroller vid destruktion av slaktkroppar från dessa djur samt en skyldighet att desinfektera lokalerna. Dessutom förbjuds i "Bovine Offal (Prohibition) Regulations 1989"(3), sedan november månad år 1989 försäljning eller användning av vissa specifika inälvor (hjärna, ryggmärg, mjälte, bräss, tonsiller och tarmar), vilka kan innehålla smittämnet. Förbudet utsträcktes genom "Specified Bovine Order 1996"(4) till att omfatta huvuden från nötkreatur (med undantag för tungan).
4 Även kommissionen har vidtagit vissa förebyggande åtgärder mot BSE, bland vilka särskilt bör nämnas beslut 94/474/EG av den 27 juli 1994 om vissa skyddsåtgärder mot bovin spongiform encefalopati och om upphävande av besluten 89/469/EEG och 90/200/EEG.(5) Genom det beslutet föreskrev kommissionen följande: förbud att från Förenade kungariket till andra medlemsstater exportera levande nötkreatur som är äldre än sex månader och levande nötkreatur som är avkomma till kor med misstänkt eller konstaterad BSE; förbud att från Förenade kungariket till andra medlemsstater exportera färskt nötkött, såvida det inte härrör från nötkreatur som var yngre än två och ett halvt år vid slakten eller från nötkreatur som endast uppehållit sig på anläggningar i Förenade kungariket där inget fall av BSE har konstaterats under föregående sex år eller, slutligen, om det rör sig om urbenat färskt nötkött i form av muskler från vilka fastsittande vävnader, inbegripet synliga nerv- och lymfvävnader, har avlägsnats; samt genomförande av adekvata identifieringsregler (frysmärkning eller tatuering) och av ett system med intyg för att garantera att djuren överensstämmer med ovannämnda föreskrifter.
Det skall dessutom erinras om att kommissionen, genom beslut 92/290/EEG av den 14 maj 1992 om vissa skyddsåtgärder för embryon från nötkreatur i samband med bovin spongiform encefalopati i Storbritannien(6), redan hade förbjudit export från Förenade kungariket till andra medlemsstater av embryon från nötkreatur från donatorer födda före år 1988 eller som härstammar från kor med misstänkt BSE.
5 Ny information om BSE och om risken för överföring till människor offentliggjordes den 20 mars 1996 genom ett yttrande från Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (en rådgivande kommitté i frågor om bovin spongiform encefalopati, nedan kallad SEAC), ett oavhängigt vetenskapligt organ med uppgift att ge råd till den brittiska regeringen. Närmare bestämt redogjordes för att enheten för övervakning av Creutzfeldt-Jacobs sjukdom i Edinburgh hade konstaterat tio fall av en variant av den sjukdomen hos personer som var yngre än 42 år och som uppvisade atypiska kliniska och neurologiska symptom. SEAC hävdade följande: "Trots att det inte finns några direkta bevis på ett samband är den för närvarande mest sannolika förklaringen, med hänsyn till de uppgifter som finns att tillgå i dagsläget och i avsaknad av trovärdiga alternativ, att personerna i dessa fall har utsatts för BSE innan förbudet mot specifika inälvor från nötkreatur infördes år 1989. Detta är mycket oroande." SEAC påpekade att det visserligen var för tidigt för att förutspå hur många fall som kunde komma att inträffa i framtiden, men underströk att det likväl var viktigt att föreliggande skyddsåtgärder för folkhälsan tillämpades korrekt och rekommenderade en permanent kontroll för att säkerställa att ryggmärg helt drogs in från marknaden. I samma yttrande rekommenderade SEAC att slaktkroppar från nötkreatur äldre än 30 månader skulle urbenas på godkända anläggningar som kontrollerades av "Meat Hygiene Service" och att putsningsavfallet skulle klassificeras som specifika inälvor från nötkreatur samt att användning av kött- och benmjöl från däggdjur skulle förbjudas till utfodring av lantbruksdjur. SEAC hävdade avslutningsvis att om dessa rekommendationer följdes skulle sannolikt riskerna vid konsumtion av nötkött vara mycket små.
SEAC bekräftade dessa första rekommendationer i ett andra yttrande av den 24 mars 1996, i vilket angavs att det var omöjligt att exakt bedöma risken på grund av stor "växelverkande osäkerhet beträffande framför allt omfattningen av artbarriären mellan nötkreatur och människan, bristen på uppgifter om graderna av smitta i en hel serie av väsentliga vävnader från nötkreatur, vilka ligger under den nivå som kan upptäckas med de analytiska prover som finns i dag, smittans oregelbundna fördelning i vävnaderna, den frist som förlöper innan smittan framträder under inkubationstiden, frågan om det finns en dos under vilken det inte föreligger någon smittorisk". SEAC upprepade förbudet mot att använda kött- eller benmjöl från däggdjur och avrådde från användandet av sådant mjöl som gödsel på mark som idisslare kunde ha tillträde till.
6 Under dessa omständigheter meddelade Förenade kungariket kommissionen, samma dag som SEAC avgav sitt yttrande, att ytterligare nationella åtgärder hade vidtagits. I dessa föreskrevs dels att slaktkroppar från nötkreatur äldre än 30 månader skulle urbenas på godkända anläggningar samt att försäljning eller användning av putsningsavfall för konsumtion av människor skulle förbjudas; dels föreskrevs ett förbud mot att använda kött- och benmjöl från däggdjur till utfodring av några som helst lantbruksdjur.
Nästan samtidigt beslutade vissa medlemsstater och tredje länder att förbjuda import av levande nötkreatur och nötkött från Förenade kungariket. Vissa tredje länder införde dessutom ett sådant förbud beträffande all import från Europeiska unionen.
7 Kommissionen konsulterade till följd av dessa uppgifter den vetenskapliga veterinärmedicinska kommittén, vilken drog slutsatsen att det i dåvarande situation inte fanns några bevis för att BSE kunde överföras till människor. Kommittén, som erinrade om att risken inte kunde uteslutas, påpekade dock att det var nödvändigt att mot bakgrund av de nya uppgifterna kontrollera om de vid den tiden gällande gemenskapsrättsliga åtgärderna var ändamålsenliga. Dessutom anförde kommittén att med hänsyn till sjukdomens betydelse var alla åtgärder som gemenskapen vidtog för att bekämpa sjukdomens verkningar och smittorisk välkomna. I en bilaga till yttrandet återfanns ett uttalande av Dr Ring, en av medlemmarna i kommittén, vilken hävdade att "vi [kan] inte vara säkra på att nötkött i form av muskler inte utgör en fara vad beträffar överföring av sjukdomen BSE".(7)
Under dessa omständigheter antog kommissionen det beslut som är föremål för de båda i förevarande mål aktuella förfarandena.
Beslutet
8 I artikel 1 i beslutet föreskrivs följande:
"I väntan på en fullständig bedömning av situationen och oaktat gemenskapsbestämmelserna om skydd mot bovin spongiform encefalopati skall Förenade kungariket inte från sitt territorium till de andra medlemsstaterna sända
- levande nötkreatur samt deras sperma och embryon,
- nötkött från djur som slaktats i Förenade kungariket,
- produkter framställda av nötkött från djur som slaktats i Förenade kungariket och som skulle kunna komma in i människors eller djurs näringskedja, samt produkter avsedda för medicinsk, kosmetisk och farmaceutisk användning,
- kött- och benmjöl från däggdjur."
Förenade kungariket åläggs dessutom att varannan vecka sända kommissionen en rapport om tillämpningen av de åtgärder som vidtagits vad beträffar skydd mot BSE (artikel 3) och uppmanas att lägga fram nya förslag för att bekämpa BSE inom sitt territorium (artikel 4).
9 Beslutet grundas på fördraget och på rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden(8) samt rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden(9) i deras ändrade och kompletterade lydelser.
Båda direktiven har antagits på grundval av artikel 43 i fördraget och "med sikte på att förverkliga den inre marknaden". I direktiv 89/662/EEG ges en allmän reglering av veterinära kontroller som kan utföras vid gränserna vid handel inom gemenskapen. Det slutliga målet är att kontrollerna skall utföras endast vid avsändningsstället, även genom en harmonisering av de grundläggande kraven som rör hälsoskyddet för människor och djur. Genom direktivet åläggs medlemsstaterna bland annat att informera kommissionen om sjukdomar som medför allvarliga hot mot människors eller djurs hälsa och om de åtgärder som har vidtagits (artikel 9.1). I det fallet skall kommissionen vidta de åtgärder som eventuellt är nödvändiga efter en omedelbar granskning i veterinärmedicinska kommittén och i enlighet med förfarandet i artikel 17 i samma direktiv. Kommissionen skall även följa läget och i enlighet med samma förfarande ändra eller upphäva de beslut som fattats alltefter vad situationen kräver (artikel 9.4). I det förfarande som inrättats genom artikel 17 föreskrivs att den ständiga veterinärkommittén skall höras. Kommittén fattar beslut med den majoritet som enligt artikel 148.2 i fördraget skall tillämpas vid antagande av rådets rättsakter. Kommissionen beslutar att åtgärderna skall vidtas om de är förenliga med yttrandet från kommittén eller hänskjuter dem till rådet som fattar beslut med kvalificerad majoritet eller avvisar förslaget med enkel majoritet. Om något beslut inte har fattats inom 15 dagar beslutar kommissionen att åtgärderna skall vidtas.
Direktiv 90/425/EEG avser främst handel med vissa levande djur och varor. Genom dess artikel 10 inrättas samma reglering som nyss beskrivits med avseende på direktiv 89/662/EEG.
10 I beslutets motivering hänvisas till nya vetenskapliga rön, till att den brittiska regeringen meddelat att den vidtagit ytterligare åtgärder, till de åtgärder som vissa medlemsstater vidtagit i fråga om importförbud samt till den vetenskapliga veterinärkommitténs yttrande. Närmare bestämt anges följande i femte, sjätte och sjunde övervägandena i ingressen till beslutet:
"För närvarande är det omöjligt att inta en definitiv ståndpunkt om risken för överföring av BSE till människor. Risken kan inte uteslutas. Den osäkerhet detta leder till har skapat stor oro bland konsumenterna. Under dessa förhållanden och som nödåtgärd förefaller det vara lämpligt att tillfälligt förbjuda alla sändningar av nötkreatur och nötkött eller produkter framställda av nötkött från Förenade kungarikets territorium till de övriga medlemsstaterna. Samma förbud bör gälla för export till tredje land för att undvika omdestinering.
Kommissionen kommer under de närmaste veckorna att genomföra en gemenskapsinspektion i Förenade kungariket för att bedöma tillämpningen av de vidtagna åtgärderna. Dessutom bör en vetenskaplig djupundersökning göras av de nya rönens betydelse och omfattningen av de åtgärder som bör vidtas.
Följaktligen bör detta beslut omprövas efter en noggrann undersökning av alla de fakta som nämns ovan."
11 Beslutet följer således på ett stort antal åtgärder som har vidtagits under senare år för att bekämpa BSE, inte bara av Förenade kungariket utan även av kommissionen själv (dessa anges i första övervägandet), i synnerhet i syfte att skydda djurs och människors hälsa inom gemenskapen. Beslutet antogs "[i] väntan på en fullständig bedömning av situationen" i enlighet med den i de ovannämnda direktiven föreskrivna skyldigheten att utöva en ständig kontroll och anpassning av åtgärderna i förhållande till rådande situation.
Denna skyldighet föranledde att kommissionen antog beslut 96/362/EG av den 11 juni 1996(10), genom vilket de förebyggande åtgärder som ålades i beslutet ändrades och mildrades, ånyo "[i] avvaktan på en fullständig bedömning av situationen". Kommissionen hade först konsulterat Vetenskapliga veterinärmedicinska kommittén, Vetenskapliga kommittén för kosmetologi, Vetenskapliga livsmedelskommittén samt Kommittén för farmaceutiska specialiteter.
12 På grundval av den ytterligare information som erhållits(11), upphävdes genom beslut 96/362 förbudet mot export av sperma från nötkreatur, vilken Vetenskapliga veterinärmedicinska kommittén i sitt yttrande av den 26 april 1996 hade ansett kunna "betraktas som säkert för djurhälsan vad beträffar BSE". För andra produkter som gelatin, dikalciumfosfat, aminosyror och peptider, talg och talgprodukter samt produkter som framställts av dessa, krävdes för att exportförbudet skulle upphävas att Förenade kungariket tillämpade vissa tillverkningsmetoder och säkerställde en effektiv kontroll (artikel 1.2). Dessutom ålades Förenade kungariket att inte leverera kött eller köttprodukter, från nötkreatur som inte slaktats i Förenade kungariket, vare sig de var avsedda att konsumeras av människor eller som foder till köttätande husdjur, såvida inte dessa produkter kommer från anläggningar i Förenade kungariket som står under sträng veterinär kontroll (artikel 1a). Slutligen gavs kommissionen i uppdrag att utföra gemenskapsinspektioner, särskilt vad gäller genomförandet av offentliga kontroller, för att därefter, efter att ha samrått med medlemsstaterna inom ramen för Ständiga veterinärkommittén, fastställa det datum då leveranser får återupptas (artikel 1c).
Det väsentliga är att beslutets räckvidd har minskats, eftersom undantag från exportförbudet har beviljats för sperma och, om vissa villkor är uppfyllda, för gelatin, dikalciumfosfat, aminosyror och peptider, talg, talgprodukter samt produkter som framställts av dessa.
De båda förfarandena
- Mål C-157/96
13 Sökandena i målet vid den nationella domstolen är National Farmers' Union, en branschorganisation som företräder majoriteten av lantbrukarna i England och Wales, samt nio företag vars verksamhet inom sektorn består av försäljning, utfodring, inhysning i stall, transport och export av nötkreatur samt av sperma och embryon från nötkreatur, samt slutligen bearbetning och export av nötkreatur och produkter därav. Dessa har vid High Court of Justice, Queen's Bench Division, ifrågasatt vissa nationella rättsakter som ministeriet för jordbruk, fiske och livsmedel samt tullmyndigheterna har antagit med tillämpning av artikel 1 i beslutet. Elva exportörer av nötkött och en sammanslutning av exportörer av fårkött har intervenerat vid den nationella domstolen till stöd för sökandena.
Sökandena hävdar att de ifrågasatta nationella åtgärderna är ogiltiga på grund av att beslutet är ogiltigt.(12) Till stöd för detta hävdar de för det första att kommissionen inte var behörig att anta beslutet, eftersom direktiven 89/662 och 90/425 endast skulle tillåta denna institution att besluta om att vidta åtgärder som är ämnade att säkerställa skydd mot allvarliga risker för människors och/eller djurs hälsa och som samtidigt är nödvändiga för att uppnå detta syfte. Direktiven skulle heller inte tillåta kommissionen att införa förbud mot export från en medlemsstat till tredje land. För det andra skulle beslutet innebära maktmissbruk, eftersom dess huvudsakliga syfte, i strid med de mål som eftersträvas med de direktiv som detta grundas på, är att lugna konsumenterna och inte att säkerställa skydd mot en allvarlig fara för folkhälsan. Slutligen skulle beslutet innebära ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen, eftersom det varken var nödvändigt eller lämpligt för att stilla oron bland konsumenterna eller för att skydda människors hälsa, om nu denna målsättning verkligen eftersträvades, vilket sökandena bestrider.
14 High Court, som ansåg att den enda omtvistade frågan gällde huruvida förbudet i artikel 1 i beslutet var lagenligt enligt gemenskapsrätten, fann att det för att slita tvisten var nödvändigt att hänskjuta en begäran om förhandsavgörande till domstolen. Den nationella domstolens fråga har följande lydelse:
"Är artikel 1 i kommissionens beslut 96/239/EG av den 27 mars 1996 ogiltig helt eller delvis, framför allt på grund av att kommissionen saknade befogenhet att anta beslutet eller gjorde sig skyldig till maktmissbruk vid antagandet av det eller på grund av att artikeln strider mot proportionalitetsprincipen?"
Den nationella domstolen frågar således domstolen om artikel 1 i beslutet eventuellt är ogiltig på grund av kommissionens bristande behörighet och/eller på grund av maktmissbruk eller åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
- Mål C-180/96
15 Samma beslut är föremål för en talan som Förenade kungariket har väckt i enlighet med artikel 173 i fördraget.(13) Förenade kungariket har yrkat att domstolen skall ogiltigförklara beslutet eller i andra hand dess artikel 1 i den mån den tillämpas på levande nötkreatur som får exporteras enligt beslut 94/474, på sperma eller embryon från levande nötkreatur, på nötkött från nötkreatur som var yngre än trettio månader vid slakten i Förenade kungariket och på nötkött från nötkreatur som intygats komma från besättningar där inget fall av BSE har konstaterats och som inte har utsatts för någon potentiell eller reell smittkälla vid utfodring, på produkter framställda av nötkött från djur som slaktats i Förenade kungariket och som skulle kunna komma in i människors eller djurs näringskedja, samt på produkter avsedda för medicinsk, kosmetisk och farmaceutisk användning, på gelatin och talg och på export till tredje land (åtminstone till de länder där det inte föreligger någon reell risk för omdestinering).
Förenade kungariket har med samma talan även ifrågasatt kommissionens olika ställningstaganden efter att beslutet antogs, i den mån kommissionen inte har minskat beslutets räckvidd såsom Förenade kungariket begärt. Förenade kungariket har sammanfattningsvis yrkat att även de "rättsakter" som bekräftat det genom beslutet införda exportförbudet skall ogiltigförklaras.(14)
16 Med utgångspunkt i att de ifrågasatta rättsakterna inte är motiverade av hälsoskäl utan har antagits för att undanröja eller åtminstone minska oron bland konsumenterna och således för att skydda marknaden inom den berörda sektorn, det vill säga av ekonomiska skäl, hävdar Förenade kungariket för det första att rättsakterna faller utanför kommissionens behörighet och dess utrymme för skönsmässig bedömning. Förenade kungariket har i det avseendet dessutom anfört att beslutet att fullständigt isolera detsamma, med beaktande av de åtgärder som Förenade kungariket och gemenskapen redan vidtagit mot BSE, rent av är kontraproduktivt och utgör ett omotiverat handelshinder som följer av maktmissbruk. För det andra skulle beslutet vara bristfälligt motiverat. För det tredje skulle det strida mot proportionalitetsprincipen. För det fjärde skulle samma beslut medföra en oberättigad diskriminering, som är förbjuden enligt artiklarna 6 och 40.3 i EG-fördraget, mellan producenter och konsumenter i Förenade kungariket, å ena sidan, och producenter och konsumenter i andra medlemsstater, å den andra. Beslutet skulle heller inte vara motiverat genom någon av de målsättningar som avses i artikel 39.1 i fördraget. För det femte skulle artikel 1 tredje strecksatsen i beslutet vara ogiltig av den anledningen att den innebär ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och av motiveringsskyldigheten samt avser produkter som inte omfattas av kommissionens behörighet. Slutligen hävdar Förenade kungariket att direktiven 89/662 och 90/425 skall anses vara rättsstridiga i den mån de gör det möjligt att utsträcka exportförbudet till att gälla de produkter som avses i artikel 1 tredje strecksatsen i beslutet, eftersom dessa produkter inte upptas i bilaga II till EG-fördraget och således inte omfattas av direktiven i fråga.
Kommissionen har för sin del ifrågasatt att det skulle finnas fog för nyssnämnda kritik och har yrkat att domstolen skall ogilla talan i sin helhet och förplikta Förenade kungariket att ersätta rättegångskostnaderna.
17 Med beaktande av det ovanstående är det uppenbart att de grunder som Förenade kungariket har gjort gällande omfattar de grunder för ogiltighet som den nationella domstolen har hänvisat till i den begäran om förhandsavgörande som hänskjutits i mål C-157/96. Eftersom de argument som avser grunderna för ogiltighet i huvudsak är likadana i båda målen, anser jag det vara lämpligt att göra en grundlig prövning av mål C-180/96 (Förenade kungariket mot kommissionen) och att ur denna prövning härleda ett svar på den tolkningsfråga som har hänskjutits av den nationella domstolen i mål C-157/96 (National Farmers' Union m.fl.).
Prövning i sak
- Kommissionens behörighet
18 Som ovan angivits har Förenade kungariket, på samma sätt som sökandena i mål C-157/96, gjort gällande att antagandet av beslutet faller utanför kommissionens behörighet och dess utrymme för skönsmässig bedömning. Förenade kungariket hävdar närmare bestämt att direktiven som utgör beslutets rättsliga grund inte medger att sådana åtgärder som föreskrivs i beslutet vidtas för att lugna konsumenter utan endast att åtgärder vidtas för att skydda människors och/eller djurs hälsa. Beslutet bidrar enligt Förenade kungariket inte till att genomföra den inre marknaden utan utgör ett omotiverat handelshinder. Eftersom samma beslut har antagits för att återställa konsumenternas förtroende för nötkött på marknaden och inte för att skydda hälsan inom samma marknad, utgör det dessutom maktmissbruk. Enligt den brittiska regeringen möjliggör direktiven i fråga inte under några omständigheter att åtgärder vidtas som inbegriper förbud mot export till tredje land.
Kommissionen har invänt följande mot dessa argument: a) de direktiv som beslutet grundar sig på medger i ett fall som det förevarande att beslut fattas om åtgärder för hälsoskydd; b) beslutet är avsett just för hälsoskydd och medför därför som sådant inte något omotiverat handelshinder; c) eftersom beslutet inte har antagits av andra skäl än att utgöra skydd mot en allvarlig hälsorisk, utgör det inte maktmissbruk; d) omständigheten att exportförbudet har utsträckts även till tredje land är oundgängligt för att uppnå en fullständig isolering av de drabbade områdena, så att sjukdomen kan utrotas fullständigt och risken för bedrägeri och omdestinering samtidigt minskas.
19 Jag vill inledningsvis påpeka att grunden i fråga huvudsakligen bygger på att beslutet inte skulle vara avsett för hälsoskydd utan, som uttryckligen anges i dess femte övervägande, för att undanröja den stora oron bland konsumenterna och därigenom återställa förtroendet för nötkött på marknaden. Följaktligen skulle det röra sig om ett beslut som har antagits för att undvika ett ras på marknaden för nötkött i de andra medlemsstaterna, det vill säga på ekonomiska grunder. Ur detta perspektiv är det inte för att direktiven 90/425 och 89/662 inte utgör en korrekt rättslig grund för att anta åtgärder för hälsoskydd, åtminstone inte i fråga om handeln inom gemenskapen, som kommissionen skulle ha överskridit sin behörighet utan för att villkoren för att vidta sådana åtgärder inte är uppfyllda i förevarande fall.
Under dessa omständigheter anser jag det vara nödvändigt att för det första fastslå om beslutet faktiskt är avsett som hälsoskydd eller för att stilla konsumenters oro. Därefter skall kontrolleras om den information som kommissionen förfogade över kunde motivera att beslutet antogs. Slutligen skall fastslås om direktiven i fråga utgör en lämplig rättslig grund ven för förbudet mot export till tredje land.
20 Med utgångspunkt från att det inte har bestridits - och heller inte kan bestridas - att kommissionen har befogenhet att på grundval av direktiven 90/425 och 89/662 vidta åtgärder som är avsedda att motverka sjukdomar eller fenomen som kan medföra allvarliga risker för djurs och/eller människors hälsa, vill jag genast anföra att beslutet måste anses vara förenligt med syftena med de båda direktiv som utgör dess rättsliga grund. I dessa direktiv åläggs nämligen varje medlemsstat att underrätta de övriga medlemsstaterna och kommissionen om sjukdomar, zoonoser eller andra förhållanden som kan utgöra en allvarlig risk för djur eller människors hälsa, samtidigt som kommissionen ges befogenheten att "vidta de åtgärder som behövs för de djur ... och, om läget så kräver, för de varor som kommer från dessa djur".(15) Kommissionen har således en omfattande befogenhet att företa skönsmässig bedömning i fråga om åtgärder som den anser vara nödvändiga för hälsoskyddet. Det vore för övrigt restriktivt att anse att denna befogenhet endast utgör ett hjälpmedel för att genomföra den inre marknaden. Hälsoskyddet skall inte endast beaktas inom ramen för reglerna om den fria rörligheten och syftena med den gemensamma jordbrukspolitiken(16), utan utgör även en prioriterad målsättning som i själva fördraget ges en självständig, och ytterst överordnad, räckvidd.(17)
21 Då detta har sagts, kan erinras om att femte övervägandet i ingressen till beslutet klart och entydigt anger att "[f]ör närvarande är det omöjligt att inta en definitiv ståndpunkt om risken för överföring av BSE till människor" och att "[r]isken kan inte uteslutas". Som domstolen redan har påpekat i sitt beslut om avslag på ansökan om interimistiska åtgärder, vore det inte riktigt att isolera dessa påståenden genom att "endast erinra om den mening som rör konsumenternas oro"(18), eftersom den omtvistade texten måste beaktas i sin helhet. Av en sådan bedömning följer uppenbarligen att beslutets målsättning, vilken framgår då ingressen beaktas i sin helhet, är just att undvika risker och därtill knuten oro för människors och djurs hälsa.
Jag anser heller inte att det går att hävda, som den brittiska regeringen har gjort, att förekomsten av BSE inte är ett nytt fenomen, eftersom den varit känd i ett flertal år, och att det därav skulle följa att beslutet inte är motiverat och, närmare bestämt, att de villkor som föreskrivs i direktiven 90/425 och 89/662 för att kommissionen skall kunna agera inte är uppfyllda. Det är i det avseendet tillräckligt att påpeka att det i direktiven i fråga alls inte krävs att sjukdomen i fråga skall uppträda för första gången för att kommissionen skall kunna agera. Vad som föreskrivs är helt enkelt att det rör sig om en sjukdom som kan leda till allvarliga hälsorisker. Det är självklart att en viss sjukdoms spridning eller att nya vetenskapliga uppgifter om denna utgör nya omständigheter som berättigar kommissionens agerande.
22 Ur denna synvinkel, och då det inte föreligger något behov av att ge sig in på vetenskapliga bedömningar av BSE:s allvar eller av överföringen av BSE till människor i form av Creutzfeldt-Jacobs sjukdom, vill jag därefter erinra om att det verkligen föreligger en risk för människors hälsa som ingen har ansett sig kunna bortse från under de aktuella förfarandena. Den brittiska regeringen offentliggjorde själv de första uppgifterna om det möjliga sambandet mellan BSE och vissa fall av Creutzfeldt-Jacobs sjukdom.(19) Därtill skall anges att beslutet endast - just med anledning av de nya uppgifterna - skärpte de åtgärder (som ingen hade ifrågasatt) som kommissionen och Förenade kungariket självt hade vidtagit i ett tidigare skede, samtidigt som räckvidden för vissa åtgärder som en del medlemsstater hade vidtagit unilateralt till följd av den senaste utvecklingen inom området harmoniserades och utsträcktes till att omfatta hela gemenskapen.
Jag anser att detta kan och måste räcka för att fastslå att kommissionen inte gjorde sig skyldig till maktmissbruk då den antog beslutet och att detta faller inom gränserna för den befogenhet som kommissionen tilldelas genom ovannämnda direktiv. Med beaktande av omfattningen av spridningen av BSE och av risken för att BSE skall spridas till människor, måste det erkännas att beslutet är avsett att utgöra ett skydd för hälsan då det föreligger allvarliga hälsorisker för djur och/eller människor och att kommissionen kunde försöka uppnå denna målsättning genom de skyddsåtgärder den ansåg vara nödvändiga och enligt de förfaranden som föreskrevs i de direktiv som beslutet grundar sig på. Den brittiska regeringen har för övrigt inte ifrågasatt kommissionens befogenhet med motiveringen att det inte skulle föreligga någon risk förknippad med sjukdomen utan med anledning av att det inte rör sig om en ny risk och att kommissionen redan tidigare vidtagit (lämpliga) förebyggande åtgärder. Vid närmare anblick rör emellertid inte en sådan argumentation kommissionens befogenhet att besluta om åtgärder som ifrågavarande beslut, utan närmare bestämt de vidtagna åtgärdernas förenlighet med proportionalitetsprincipen. Det är således inom ramen för prövningen av invändningen om brott mot sagda princip som argumentationen skall bedömas.
23 Slutligen anser jag att beslutet även kunde omfatta export till tredje land. Under förutsättning att de skäl som angivits ovan skall leda till att inte heller Förenade kungarikets argument att åtgärden skulle ha vidtagits av uteslutande ekonomiska skäl skall godtas, vill jag först och främst påpeka att direktiven 90/425 och 89/662 inte alls utesluter, åtminstone inte uttryckligen, att kommissionen är behörig att förbjuda export av vissa djur och/eller produkter även till tredje land. Jag anser inte heller att en inskränkning i detta avseende kan anses följa av den omständigheten att direktiven i fråga redan i sin rubrik hänvisar till veterinära kontroller "vid handeln inom gemenskapen". Om det å ena sidan är riktigt att de har antagits för att förverkliga den inre marknaden, är det å andra sidan även riktigt att kommissionens befogenheter endast villkoras, i här relevanta delar, av att de vidtagna åtgärderna är nödvändiga för att säkerställa hälsoskyddet inom ramen för den inre marknaden.(20)
Jag vill dessutom anföra att det enda och oundgängliga sättet att förhindra spridning av en viss sjukdom och att samtidigt utrota denna, i vissa fall kan vara att på grundval av direktiven tillerkänna kommissionen befogenheten att stänga det territorium som drabbats av sjukdomen även i förhållande till tredje land. Jag anser sammanfattningsvis att det i ett kommissionsbeslut som baseras på direktiven i fråga förvisso kan föreskrivas att ett visst geografiskt område, eller som i förevarande fall en hel medlemsstat, skall isoleras fullständigt om det visar sig nödvändigt för att undvika att förbudet mot export till andra medlemsstater kringgås genom "passager" genom ett eller flera tredje länder, det vill säga för att garantera att förbudet - och därmed hälsoskyddskraven inom ramen för den inre marknaden - får ändamålsenlig verkan.
24 Ur samma perspektiv anser jag det även vara irrelevant - även om det antas att omständigheten hänför sig till kommissionens befogenhet och inte, som jag tror, till undersökningen av åtgärdernas förenlighet med proportionalitetsprincipen - att gemenskapens medlemsstater kan importera kött endast från vissa stater utanför gemenskapen och efter mycket strikta kontroller. Kontrollerna vid import till Förenade kungariket är lika strikta. Icke desto mindre ansåg kommissionen att de var otillräckliga - när beslutet antogs och med beaktande av den information som erhållits om risken för överföring till människor(21) - för att på lämpligt sätt säkerställa skyddet för människors och djurs hälsa, till skillnad från vad som hade ansetts vara fallet vid tidigare initiativ. För övrigt bekräftas detta av de händelser som inträffat efter det att beslutet antogs. Trots det totala embargot har kontrollerna visat sig vara otillräckliga, såväl för att förhindra bedräglig export till andra medlemsstater som till tredje land.
Närmare bestämt skall understrykas att det, utöver riskerna för bedrägeri som kommissionen har påtalat och som sedan har kunnat bekräftas i verkligheten, inte går att utesluta risken för att köttbaserade produkter, som har bearbetats i tredje land som inte exporterar till gemenskapen, åter införs till gemenskapens territorium efter att lång tid har förflutit. Därav följer uppenbarligen att den faktiska utrotningen av sjukdomen inte är möjlig utan en "isolering" av det drabbade området och således utan ett totalt exportförbud. Detta är ett krav, eller åtminstone en möjlighet, som följer av behovet av att de relevanta bestämmelserna i direktiven, och de åtgärder som har antagits med stöd av dessa, får ändamålsenlig verkan.
25 Avslutningsvis anser jag att de åtgärder som var tillämpliga då beslutet antogs hade visat sig vara otillräckliga eller i vart fall att de inte hade genomförts på ett nöjaktigt sätt. Om det även beaktas att det för närvarande inte går att utesluta att BSE kan överföras till människor, och att BSE således kan utgöra en allvarlig hälsorisk, skall kommissionen anses ha agerat inom ramen för de befogenheter som den tillerkänns genom de två direktiv som ligger till grund för beslutet. Talan kan således inte vinna bifall på den första grund som Förenade kungariket har gjort gällande.
- Bristfällig motivering
26 Förenade kungariket hävdar att om det godtas att beslutet antogs för att skydda människors och djurs hälsa, skall det emellertid erkännas att det saknar lämplig motivering. Kommissionen skulle nämligen ha underlåtit, och därigenom åsidosatt artikel 190 i fördraget, att förklara varför den ansåg de tidigare åtgärderna vara otillräckliga.
I det avseendet har kommissionen invänt att femte övervägandet i ingressen till beslutet utgör en klar och lämplig motivering.
27 I det avseendet vill jag inledningsvis erinra om att enligt domstolens fasta rättspraxis beror den motivering som krävs enligt artikel 190 i EG-fördraget på den ifrågavarande rättsaktens beskaffenhetslag och det sammanhang inom vilket den antogs.(22) Närmare bestämt skall det "klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit akten har resonerat, så att de som berörs därav får kännedom om skälen till den åtgärd som har vidtagits och så att domstolen kan utöva sin kontroll".(23) För det fall det skulle behövas, visar detta att den bristande motiveringen, som är en formell ogiltighetsgrund, skall beaktas separat från eventuell kritik som avser motiveringen i sak.(24)
Det är i det avseendet tillräckligt att konstatera att det i femte övervägandet tillräckligt klart uttrycks att det blev nödvändigt att anta beslutet - vid den tidpunkten och med förbehåll för kontinuerlig kontroll - eftersom det inte gick att inta en definitiv ståndpunkt om risken för överföring av BSE till människor och då det inte gick att utesluta att en sådan risk förelåg. Osäkerheten hade i det avseendet orsakat svår oro bland konsumenterna. Beslutets målsättning är således att undvika risker, och den oro som hänför sig till dessa, för människors och djurs hälsa. Därtill skall anges att det i beslutet tydligt klargörs att det i SEAC:s rapport av den 20 mars 1996 hade offentliggjorts nya uppgifter om BSE och att Förenade kungariket självt hade funnit det nödvändigt att till följd av rapporten vidta ytterligare åtgärder.(25) Därav följer att de omständigheter som kommissionen har grundat sig på anges så tydligt att de berörda kan göra gällande att det saknas fog för beslutet och att domstolen kan göra en laglighetsprövning. Följaktligen är beslutet tillräckligt väl motiverat.
- Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
28 Den brittiska regeringen har även gjort gällande att proportionalitetsprincipen har åsidosatts, eftersom kommissionen skulle ha vidtagit en åtgärd, nämligen fullständigt embargo även mot tredje land, som inte var nödvändig för att uppnå den uppställda målsättningen. Även om denna målsättning hade varit berättigad, skulle den ha kunnat uppnås genom åtgärder som inneburit mindre omfattande handelsrestriktioner. Sagda regering har även klargjort att "det bestridda beslutets oproportionerliga natur och rättsstridighet är särskilt uppenbara vad beträffar export till tredje land, vad beträffar kött från hjordar som inte berörs av BSE, vad beträffar nötkreatur födda efter den 1 maj 1996, vad beträffar sperma och embryon samt vad beträffar talg och gelatin". Vad beträffar levande nötkreatur, nötkött och produkter därav som är uteslutna från exportförbudet enligt beslut 94/474, i dess ändrade lydelse enligt ovannämnda beslut 95/287, är det uppenbart att Förenade kungariket, såsom det självt uttryckligen har hävdat, anser att beslutet inte kan motiveras genom att en ny risk förknippad med BSE uppträder och att således de tidigare nationella och gemenskapsrättsliga åtgärderna var passande och lämpliga och därför tillräckliga för att säkerställa hälsoskyddet.
Jag har redan haft tillfälle att visa att denna argumentation motsägs av de faktiska omständigheter som ligger till grund för beslutet och närmare bestämt av uppgifterna i SEAC:s rapport av den 20 mars 1996, uppgifter som föranledde att Förenade kungariket självt vidtog ytterligare åtgärder. Jag vill dessutom anföra att argumentationen, som utgår från att beslutet inte är lämpat för andra syften än att stilla konsumenternas oro - oro som därtill skulle vara obefogad - innebär att den vetenskapliga osäkerheten på området ifrågasätts, om än ur en annan synvinkel.
29 Eftersom domstolen inte förfogar över uppgifter som gör det möjligt att utan ovedersägliga vetenskapliga bevis bedöma om åtgärden var lämplig då den vidtogs, vill jag för det första understryka att kommissionen har ett tillräckligt utrymme att företa skönsmässig bedömning vid utövandet av de befogenheter som institutionen tilldelas i grunddirektiven och således för att själv avgöra, med stöd av de tekniska organ som uttryckligen har inrättats i detta syfte och som har konsulterats i förevarande fall, om de åtgärder som skall vidtas är lämpliga.(26) Jag vill dessutom erinra om att domstolen, i fråga om veterinära kontroller som har införts i syfte att skydda folkhälsan genom ett direktiv som avser handel med färskt kött inom gemenskapen, åter har fastslagit att "gemenskapsinstitutionerna, då de utövar sina befogenheter, skall beakta sådana krav av allmänt intresse som konsumentskyddet eller skyddet för människors och djurs hälsa eller liv" och att "[e]nligt sagda princip är det endast om en åtgärd som har beslutats inom området är uppenbart olämplig med hänsyn till den målsättning som den behöriga institutionen söker uppnå som åtgärdens rättsenlighet kan ifrågasättas".(27)
Det är således med beaktande av dessa allmänna påpekanden som det skall prövas om de enstaka åtgärder som föreskrivs i beslutet strider mot proportionalitetsprincipen, såsom Förenade kungariket och sökandena i det mål som givit upphov till mål C-157/96 hävdar. Jag vill genast säga att så inte kan vara fallet. Skälet därtill är huvudsakligen att med beaktande av den vetenskapliga osäkerheten inom området och av frånvaron av pålitliga nationella kontroller(28), kan det alls inte anses att de åtgärder som avses är uppenbart olämpliga för att säkerställa att det eftersträvade syftet uppnås, det vill säga att säkerställa skydd för människors och djurs hälsa.
30 Då det har fastslagits att kommissionen på grundval av direktiven 90/425 och 89/662 har befogenhet att vidta åtgärder även i fråga om handeln med tredje land, anser jag att det måste medges att det absoluta förbudet mot export till alla tredje länder är rättsenligt. Så är fallet just på grund av att det är avsett att säkerställa att de båda andra föreskrivna åtgärderna skall få ändamålsenlig verkan, särskilt det fullständiga utrotandet av BSE och i slutänden således att den överordnade målsättningen avseende hälsoskydd uppnås. Omständigheten att gemenskapen inte importerar från samtliga tredje länder är heller inte av sådan art att detta förhållande rubbas, eftersom det inte går att utesluta risken för återimport genom de tredje länder från vilka import till gemenskapen är tillåten, vilket har påpekats ovan.(29)
Jag vill dessutom anföra att andra lösningar som innebär mindre omfattande handelsrestriktioner, exempelvis de som har föreslagits av sökandena i det mål som givit upphov till mål C-157/96 och som består i förbud mot återimport tillsammans med ett adekvat system med intyg, inte är av sådan art att risken för bedrägerier utesluts eller för återimport till gemenskapen av biprodukter eller bearbetade produkter.
31 För det andra anser jag inte att det går att hävda att åtgärden skulle strida mot proportionalitetsprincipen genom att, till skillnad från beslut 94/474, förbjuda export av kött från nötkreatur som har vistats på gårdar som inte varit BSE-smittade, särskilt på grund av de svårigheter som är förknippade med identifieringen av nötkreatur och av kontrollen av deras förflyttningar mellan olika besättningar.(30)
Det är visserligen riktigt att ett förbud mot endast export av nötkreatur, - samt av färskt nötkött från sådana nötkreatur och produkter därav - som vistats på gårdar där fall av BSE konstaterats, skulle vara tillräckligt och adekvat, men det behöver knappast påpekas att så endast skulle vara fallet om ett pålitligt system förelåg för att identifiera djuren och kontrollera deras rörelser.(31) Förenade kungariket har självt medgivit att endast djur som drabbats av BSE eller som misstänkts vara drabbade registrerades(32), vilket får den oundvikliga konsekvensen att det blir omöjligt att identifiera de djur som har varit direkt utsatta för infektionsrisk genom att ha utfodrats med smittade produkter eller genom att ha varit i kontakt med BSE-drabbade djur. Det sistnämnda fallet kan med de vetenskapliga uppgifter som finns i dagsläget inte uteslutas. Därav följer, som domstolen själv har påpekat i beslutet avseende interimistiska åtgärder, att "[b]risten på märkning av djuren och på kontroll av hur de hade förflyttats gör det dessutom omöjligt att genomföra vissa av de åtgärder som rekommenderats av de internationella experterna från Internationella byrån för epizootiska sjukdomar, vilka förordar att djuren skall identifieras som härstammande från en hjord där det aldrig har konstaterats något fall av BSE".(33)
32 För det tredje går det inte heller att anse att förbudet mot att exportera levande nötkreatur som är yngre än sex månader strider mot proportionalitetsprincipen. Det är i det avseendet tillräckligt att erinra om att det inte har bevisats att överföring via modern är omöjlig(34) och att forskning på området försvåras av omständigheten att förbudet mot utfodring av nötkreatur med kött- och benmjöl från får och nötkreatur inte iakttas.(35) Att det är omöjligt att utesluta att det föreligger risk för vertikal överföring innebär uppenbarligen att samma resonemang gäller även för förbudet mot export av embryon.
Det behöver knappast tilläggas att frånvaron av system för identifikation av djuren och för kontroll av hur dessa förflyttas gör det omöjligt att med säkerhet avgöra om det berörda nötkreaturet kan vara smittat även om det inte uppvisar BSE-symtom. Samma påpekanden gäller även i fråga om förbudet mot export av nötkött från djur som är yngre än två och ett halvt år, eftersom frågan om vilka risker som är förknippade med konsumtion av kött från smittade nötkreatur fortfarande är omtvistad.(36)
33 För det fjärde måste behovet av förbudet mot export av sperma och andra biprodukter som gelatin och talg prövas. Förbudet har under tiden avskaffats genom beslut 96/362, såväl i fråga om sperma, eftersom ytterligare upplysningar har gjort det möjligt att utesluta att den produkten skulle innebära någon risk för överföring, som i fråga om talg och gelatin, under förutsättning att de har framställts i enlighet med vissa tillverkningssätt och genomgått strikta kontroller.(37) Det behöver knappast understrykas att en sådan omständighet inte är avgörande eller relevant för förevarande mål, eftersom upphävandet av förbudet inte i sig kan anses vara av sådan art att åtgärden i fråga skall anses vara onödig och att proportionalitetsprincipen följaktligen har åsidosatts.
Med beaktande av den osäkerhet som rådde i fråga om detta ämne vid den tid då beslutet antogs, av att kommissionen skulle agera skyndsamt och av att det rör sig om interimistiska åtgärder "[i] väntan på en fullständig bedömning av situationen", går det inte att hävda att förbudet mot export av sådana produkter skulle vara uppenbart olämpligt för att uppnå det eftersträvade syftet.
34 För fullständighetens skull vill jag påpeka att andra åtgärder med mindre restriktiv inverkan på handeln, som Förenade kungariket förespråkar och anser vara åtminstone lika verkningsfulla som de i målet aktuella åtgärderna, är alltför vaga för att kunna beaktas. Sökanderegeringen har nämligen hänvisat(38) till en informationskampanj riktad till konsumenter, vars betydelse för utrotningen av BSE jag emellertid inte kan bedöma, till åtgärder liknande dem som Förenade kungariket redan har vidtagit ensidigt och vars verkan emellertid har visat sig kunna ifrågasättas(39) samt till att ännu strängare åtgärder än de sistnämnda har vidtagits, det vill säga just det som kommissionen har gjort och som Förenade kungariket ifrågasatt.
- Åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen samt oförenlighet med artikel 39.1 i fördraget
35 Jag anser att det inte heller finns fog för påståendet att den icke-diskrimineringsprincip som fastslås i artiklarna 6 och 40.3 i fördraget skulle ha åsidosatts, dels genom att producenter i Förenade kungariket diskrimineras jämfört med producenter i andra medlemsstater inom gemenskapen, dels genom att konsumenter i Förenade kungariket diskrimineras jämfört med andra medlemsstaters konsumenter. Vad beträffar den första av dessa båda aspekter, är det tillräckligt att konstatera att 97,7 procent av antalet fall av BSE i Europa har registrerats i Förenade kungariket och att uppfödare i den medlemsstaten följaktligen inte befinner sig i samma situation som uppfödare i övriga medlemsstater. Närmare bestämt är antalet BSE-härdar i andra medlemsstater så begränsat, att det vore absurt att anse att de åtgärder som krävs i Förenade kungariket skulle behöva tillämpas även i dessa. Det kan i det avseendet erinras om att enligt fast rättspraxis innebär det förbud mot diskriminering av producenter och konsumenter inom gemenskapen, som utgör ett konkret uttryck för den allmänna likabehandlingsprincipen, "att jämförbara situationer inte skall behandlas på olika sätt, om det inte finns någon saklig grund för en särbehandling".(40)
Vad beträffar påståendet att de hälsoskyddskrav som har åberopats till stöd för beslutet skulle bortse från i Förenade kungariket bosatta konsumenters hälsa(41), vill jag inledningsvis påpeka att den rättsliga grunden för beslutet under alla omständigheter inte skulle kunna omfatta ett förbud mot försäljning av "inhemskt" kött inom Förenade kungarikets territorium, eftersom det avser avskaffandet av gränskontroller med sikte på att förverkliga den inre marknaden och eftersom det följaktligen avser handeln mellan medlemsstater. Det går heller inte att bortse från att ett sådant förbud mot försäljning - för så vitt det inte kompletterades av sådana drastiska åtgärder som slakt av samtliga nötkreatur inom det nationella territoriet (vilket förvisso skulle vara oproportionerligt) - skulle kräva mycket kostsamma kontroller, vars verkan inte ens skulle vara garanterad. Att isolera det geografiska område där sjukdomen utvecklats för att kunna utrota densamma, var således det enda lämpliga medlet för att förhindra att den fria rörligheten för varorna i fråga skulle leda till allvarlig skada på djurs och människor hälsa.
36 Ett fåtal påpekanden räcker för att konstatera att det saknas skäl att godta Förenade kungarikets argument att beslutet och de andra ifrågasatta rättsakterna inte svarar mot någon av de målsättningar som avses i artikel 39.1 i fördraget. Närmare bestämt har det framförts att beslutet, genom att föreskriva ett exportförbud, skulle ha lett till att marknaderna destabiliserats och att det blivit omöjligt att garantera rimliga priser i leveranser till konsumenterna, vilket strider mot de båda grundläggande målsättningar som fastslås i artikel 39.1.
I det avseendet vill jag påpeka för det första att hälsoskyddet, vilket redan har understrukits, skall beaktas inom samtliga områden för gemenskapens politik och, särskilt, att det rör sig om ett krav som det inte går att bortse från ens med avseende på målsättningarna för den gemensamma jordbrukspolitiken.(42) Därtill skall anges att åtgärderna som syftar till att skydda hälsan endast kan öka konsumenternas tilltro till produkternas kvalitet och därigenom leda till en ökning av konsumtionen och följaktligen även av handeln och produktionen. Detta kan inte annat än bidra till att de målsättningar som avses i artikel 39.1 i fördraget uppnås. Under sådana omständigheter saknas fullständigt grund för Förenade kungarikets anmärkning.
- Giltigheten av artikel 1 tredje strecksatsen i beslutet
37 Förenade kungariket hävdar dessutom att artikel 1 tredje strecksatsen i beslutet är ogiltig. Jag vill erinra om att det i sagda bestämmelse föreskrivs om förbud mot export av "produkter framställda av nötkött från djur som slaktats i Förenade kungariket och som skulle kunna komma in i människors eller djurs näringskedja, samt produkter avsedda för medicinsk, kosmetisk och farmaceutisk användning". Detta skulle nämligen utgöra ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen, eftersom det i bestämmelsen inte anges klart och precist vilken räckvidd förbudet har. Räckvidden skulle heller inte kunna klargöras genom en hänvisning till grunddirektiven, i vilka kommissionen inte bara åläggs att vidta nödvändiga åtgärder för de djur och varor som uttryckligen anges, utan även "om läget så kräver, för de varor som kommer från dessa djur" (artikel 10.4 i direktiv 90/425) eller "för de ursprungliga produkterna eller de produkter som härletts från dessa produkter" (artikel 9.4 i direktiv 89/662). Dessutom hävdar Förenade kungariket att bestämmelsen inte är vederbörligen motiverad, eftersom det saknas en koppling mellan föreskriften i fråga och det övervägande i ingressen som hör till denna. I övervägandet anges endast att det är lämpligt att förbjuda alla sändningar "av nötkreatur och nötkött eller produkter framställda av nötkött från Förenade kungarikets territorium". Slutligen hävdar Förenade kungariket att kommissionen i vart fall inte var behörig att besluta om förbud mot export av produkter som gelatin, dikalciumfosfat, aminosyror och peptider, vilka inte anges i bilaga II till fördraget. Förenade kungariket anser nämligen att direktiven som ligger till grund för beslutet, då de i sin tur grundas på artikel 43 i fördraget, måste tolkas så, att de endast avser de jordbruksprodukter som anges i bilaga II till fördraget.
Som svar på dessa anmärkningar har kommissionen anfört att med beaktande av behovet av skyndsamhet och av nödvändigheten att säkerställa en fullständig kontroll av situationen "[i] väntan på en fullständig bedömning" av densamma, måste det medges att beslutet uppfyller kraven på rättssäkerhet. Kommissionen har dessutom angivit att övervägandena i ingressen till beslutet utgör en tillräcklig motivering till bestämmelsen i fråga och gör dessutom det uppenbart att (även) biprodukter som skulle kunna leda till hälsorisker omfattas av exportförbudet. Kommissionen hävdar slutligen att grunddirektivens tillämpningsområde uttryckligen omfattar samtliga biprodukter, och följaktligen alla de produkter som beslutet är tillämpligt på.
38 Eftersom gemenskapens lagstiftning, på samma sätt som nationell lagstiftning, skall vara entydig och dess tillämpning förutsebar för de enskilda(43), måste jag tillägga att beslutet är riktat till Förenade kungariket. Eftersom Förenade kungariket var väl medvetet om situationen, som följdes noggrant av kommissionen, kunde den staten inte annat än känna till vilka produkter som omfattades av beslutet, om inte annat så genom diskussionerna i veterinärkommittén. Med beaktande av det ovanstående anser jag inte att Förenade kungariket med fog kan hävda att bestämmelsen i fråga saknar lämplig motivering och således utgör ett åsidosättande av artikel 190 i fördraget.(44)
Vad sedan beträffar omständigheten att kommissionen därigenom skulle ha utövat befogenheter som inte tillkommer institutionen, vill jag endast i likhet med kommissionen påpeka att begreppet "biprodukter", som avses i grunddirektiven, kan (och måste) tolkas så, att det avser samtliga produkter och material som erhållits från nötkreatur. Det vore paradoxalt att medge att en produkt som är framställd av nötkött inte skulle anses vara en "biprodukt" i den mening som avses i direktiven i fråga och vid tillämpningen av dessa.
- Giltigheten av direktiven 90/425 och 89/662
39 Förenade kungariket har slutligen gjort gällande att om direktiven 90/425 och 89/662 skall tolkas så, att de även omfattar produkter som inte anges i bilaga II till fördraget, så borde de anses ogiltiga emedan artikel 43 i fördraget inte medger att rådet antar direktiv som tillämpas även på produkter som inte anges i bilagan i fråga. Kommissionen har för sin del hävdat att artikel 43 utgör en korrekt rättslig grund även för direktiv som omfattar de produkter som inte anges i bilagan. Detta skulle gälla i den mån det endast rör sig om underordnade produkter. Förutom att stödja den uppfattningen, har rådet dessutom understrukit att bilaga II inte endast anger levande djur och flertalet produkter av animaliskt ursprung utan även innehåller ett uppsamlingsnummer som omfattar "[a]nimaliska produkter, ej hänförliga till annat nummer". Rådet har även påpekat att anmärkningen i fråga rör produkter för vilka embargot numera har hävts genom beslut 96/362.(45)
Jag anser inte att det går att stödja Förenade kungarikets argumentation. Även om det fastslogs att ovannämnda uppsamlingsnummer under alla omständigheter inte skulle kunna omfatta produkterna i fråga, kvarstår det faktum som rådet och kommissionen har understrukit, nämligen att domstolen redan har fastslagit att den omständigheten att en åtgärd som omfattas av tillämpningsområdet för bilaga II även, om än i underordnad bemärkelse, omfattar produkter som inte anges i bilagan, inte är tillräcklig för att regleringen i fråga skall anses falla utanför tillämpningsområdet för den gemensamma jordbrukspolitiken.(46) Det behöver knappast påpekas att flertalet av de produkter som beslutet är tillämpligt på uttryckligen och specifikt anges i bilaga II.
Förslag till avgörande
40 Vad beträffar mål C-180/96 (Förenade kungariket mot kommissionen) föreslår jag att domstolen ogillar talan och förpliktar sökandestaten att ersätta rättegångskostnaderna.
41 Vad beträffar mål C-157/96 (National Farmers' Union m.fl.) föreslår jag att domstolen ger följande svar på den fråga som har ställts av High Court of Justice, Queen's Bench Division:
Det har vid prövningen av den ställda frågan inte framkommit någon omständighet som är av sådan art att den påverkar giltigheten av artikel 1 i kommissionens beslut 96/239/EG av den 27 mars 1996 om vissa nödåtgärder vad beträffar skydd mot bovin spongiform encefalopati.
(1) - EGT L 78, s. 47.
(2) - SI 1988 nr 1039, ändrad genom SI 1991 nr 2246 och SI 1996 nr 962.
(3) - SI 1989 nr 2061.
(4) - SI 1996 nr 963.
(5) - EGT L 194, s. 96, senast ändrat genom kommissionens beslut 95/287/EG av den 18 juli 1995 (EGT L 181, s. 40).
(6) - EGT L 152, s. 37.
(7) - Vetenskapliga veterinärmedicinska kommitténs yttrande av den 22 mars 1996.
(8) - EGT L 395, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 216.
(9) - EGT L 224, s. 29; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 146.
(10) - EGT L 139, s. 17.
(11) - För en detaljerad redogörelse för de yttranden som inhämtades innan beslutet ändrades, samt för den sammantagna utvecklingen av situationen, se punkt 23-31 i beslutet av den 12 juni 1996 i mål C-180/96 R, Förenade kungariket mot kommissionen (REG 1996, s. I-3903).
(12) - Det är lämpligt att erinra om att National Farmers' Union och några andra företag som är verksamma inom sektorn för nötkreatursprodukter även har väckt talan vid förstainstansrätten mot beslutet i enlighet med artikel 173 i fördraget (mål T-76/96), och att de ansökte om uppskov med verkställigheten av beslutet i enlighet med artikel 185 i fördraget. Ansökan avslogs av förstainstansrättens ordförande genom beslut av den 13 juli 1996 i mål T-76/96 R, The National Farmers' Union m.fl. mot kommissionen (REG 1996, s. II-815).
(13) - Jag vill erinra om att Förenade kungariket inom ramen för samma mål ansökte om uppskov med verkställigheten av beslutet i enlighet med artikel 185 i fördraget och/eller om beviljande av vissa interimistiska åtgärder enligt artikel 186 i samma fördrag. Ansökan avslogs genom beslut av den 12 juli 1996 (ovan fotnot 11).
(14) - Närmare bestämt har den brittiska regeringen hänvisat till ett uttalande från jordbrukskommissionären samt till förslaget till ändring av beslutet, som ännu inte hade antagits då talan väcktes. Den brittiska regeringen har emellertid klargjort i sin replik att den inte har något intresse av att de ställningstaganden som ledde till att beslut 96/362 antogs ogiltigförklaras.
(15) - Se artikel 10.4 i direktiv 90/425 och artikel 9.4 i direktiv 89/662. Se i det avseendet även ovan, punkt 9.
(16) - Jag vill i det avseendet erinra om att domstolen har fastslagit att "[v]id förverkligandet av målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, särskilt inom ramen för de gemensamma marknadsorganisationerna, får inte bortses från de allmänna hänsyn, såsom konsumentskydd och skydd av människors och djurs hälsa, som gemenskapens institutioner skall beakta vid utövandet av sina befogenheter". Se dom av den 23 februari 1988 i mål 131/86, Förenade kungariket mot rådet (REG 1988, s. 905), punkt 17.
(17) - Det behöver knappast erinras om att följande föreskrivs i artikel 129.1 i fördraget: "Gemenskapen skall bidra till att säkerställa en hög hälsoskyddsnivå för människor genom att främja samarbetet mellan medlemsstaterna och vid behov stödja deras insatser" (första stycket) och att "[h]älsoskyddskraven skall ingå som ett led i gemenskapens övriga politik". (tredje stycket).
(18) - Beslut av den 12 juli 1996 (ovan fotnot 11), punkt 58.
(19) - Se närmare bestämt SEAC:s ovannämnda rapport av den 20 mars 1996.
(20) - Se i det avseendet förstainstansrättens ordförandes beslut av den 13 juli 1996 (ovan fotnot 12), punkt 77.
(21) - Se kommissionens yttrande avseende ansökan om interimistiska åtgärder (mål C-180/96 R, ovan fotnot 11), punkt 68 och följande punkter.
(22) - Se exempelvis dom av den 11 januari 1973 i mål 13/72, Nederländerna mot kommissionen (REG 1973, s. 27), samt av den 14 januari 1981 i mål 819/79, Tyskland mot kommissionen (REG 1981, s. 21).
(23) - Dom av den 13 juni 1996 i mål C-205/94, Binder (REG 1996, s. I-2871), punkt 25.
(24) - Se i det avseendet domare Vesterdorfs förslag till avgörande i de förenade målen T-1/89-T-4/89 och T-6/89-T-15/89 (polypropylen), i vilka han var utsedd till generaladvokat. Förslaget föredrogs den 10 juli 1991 (REG 1991, s. II-869, särskilt s. II-908).
(25) - Se andra och tredje övervägandet i beslutet.
(26) - Se, om än i ett annat sammanhang, dom av den 29 februari 1996 i de förenade målen C-296/93 och C-307/93, Frankrike och Irland mot kommissionen (REG 1996, s. I-795), punkterna 30 och 31.
(27) - Se dom av den 15 april 1997 i mål C-27/95, Woodspring District Council (REG 1997, s. I-1847), punkterna 37 och 38, samt dom av den 11 juli 1989 i mål 265/87, Schräder (REG 1989, s. 2237; svensk specialutgåva, häfte 10), punkt 22.
(28) - Det är i det avseendet tillräckligt att erinra om att förbudet mot användning av kött- och benmjöl från får i nötkreatursfoder - som i Förenade kungariket ansågs tillräckligt för att undanröja hälsoriskerna, eftersom det skulle avse den faktor som orsakade BSE - infördes i juli 1988. Den 31 december 1995 hade emellertid 23 148 fall av BSE registrerats hos djur födda efter det att förbudet infördes. En sådan omständighet kan visserligen innebära att förbudet inte har iakttagits, vilket visar att kontrollerna inte varit tillräckliga, något som Förenade kungariket självt har medgivit, men det kan även innebära - i vart fall utsluter det inte - att smittan sker även på andra sätt. Det rör sig hur som helst om en omständighet som bekräftar att det är nödvändigt att vidta ytterligare och mera drastiska åtgärder.
(29) - Se ovan, punkt 24.
(30) - Se i det avseendet rådets yttrande av den 29 och 30 april 1996.
(31) - Jag vill i det avseendet erinra om kommissionens beslut 89/469/EEG av den 28 juli 1989 om skyddsåtgärder mot bovin spongiform encefalopati i Förenade kungariket (EGT L 225, s. 51) i dess lydelse enligt beslut 90/261/EEG (EGT L 146, s. 29), i vilket Förenade kungariket ålades att "inrätta ett datoriserat registreringssystem för att garantera att djuren kan identifieras" (artikel 1.3). Med undantag för Nordirland - vilket gör det troligt, enligt vad som meddelats i pressen de senaste dagarna, att exportförbudet kommer att mildras avseende nötkreatur som befinner sig i besättningar inom det territoriet - har ett sådant ADB-baserat system ännu inte inrättats. Europaparlamentets tillfälliga undersökningskommission har i sin "rapport om påstådda överträdelser av gemenskapsrätten och missförhållanden vid tillämpningen av densamma i fråga om BSE, utan att detta påverkar den nationella domsrätten eller gemenskapens domsrätt", inte underlåtit att påpeka och att kritisera den situation som har uppstått. Närmare bestämt står följande att läsa i rapporten: "Bristerna i det brittiska registreringssystemet innebar att det dök upp anläggningar som fungerade som 'sopstationer' (en fråga som diskuterats i det brittiska parlamentet). Dessa anläggningar, som redan haft många fall av BSE, köpte djur i sjukdomens första fas och erhöll ersättning för slakt av de sjuka djuren. De boskapsuppfödare som sålde de sjuka djuren kringgick restriktionerna genom att snygga till sin verkliga hälsosituation. Denna situation har medfört att epidemistatistikens trovärdighet har minskat och gjort det svårare att undersöka och kontrollera sjukdomen. Detta minskade även effektiviteten i gemenskapsreglerna och utsatte konsumenterna för en risk som hade kunnat undvikas. Om reglerna för märkning, registrering och kontroll inte tillämpas, måste man ifrågasätta betydelsen av varje selektivt utslaktningsprogram av den typ som diskuterades vid toppmötet i Florens." (PPE 220.554/slutlig, Del A, I, Undersökningens resultat, s. 11)
(32) - För övrigt har kommissionens uppgift att det inte varit möjligt att identifiera ursprungsbesättningen för 11 000 BSE-sjuka djur inte motsagts.
(33) - Beslut av den 12 juli 1996 (ovan fotnot 11), punkt 70.
(34) - Som påpekats ovan har en sådan överföringsväg emellertid bevisats i fråga om "scrapie", vilket gör det mera troligt att ärftlig överföring är möjlig även i fråga om BSE.
(35) - Fram till den 31 december 1995 hade 933 fall av BSE konstaterats hos djur som fötts av sjuka kor efter att förbudet i fråga trätt i kraft. Det är således svårt att kontrollera om sjukdomen i de fallen har överförts på ärftlig väg eller på grund av att förbudet inte iakttas, det vill säga genom intag av smittat foder.
(36) - Se det ovannämnda uttalandet av Dr Ring, som bilagts Vetenskapliga veterinärmedicinska kommitténs yttrande av den 22 mars 1996.
(37) - Det skall förtydligas att kommissionen hittills inte har ansett att dessa villkor för återupptagande av exporten av produkterna i fråga har varit uppfyllda, varför dessa fortfarande omfattas av förbudet.
(38) - Se s. 76 i ansökan.
(39) - Se särskilt fotnoterna 28, 31 och 32.
(40) - Se senast domen i målet Woodspring District Council (ovan fotnot 27), punkt 27. Se även domen av den 19 oktober 1977 i de förenade målen 117/76 och 16/77, Ruckdeschel m.fl. (REG 1977, s. 1753; svensk specialutgåva, häfte 3), punkt 7.
(41) - Jag vill precisera att ett sådant argument har framförts även av sökandena i det mål som givit upphov till mål C-157/96, i syfte att bevisa att kommissionen skulle ha antagit beslutet av andra skäl än skäl som hänför sig till hälsoskyddet och att institutionen därför skulle ha gjort sig skyldig till maktmissbruk.
(42) - Se ovan, punkt 20, särskilt fotnoterna 16 och 17.
(43) - Se i det avseendet bland annat dom av den 22 februari 1984 i mål 70/83, Kloppenburg (REG 1984, s. 1075; svensk specialutgåva, häfte 7), punkt 11, samt av den 16 juni 1993 i mål C-325/91, Frankrike mot kommissionen (REG 1993, s. I-3283; svensk specialutgåva, häfte 14), punkt 26.
(44) - Se i det avseendet bland annat vad som påpekats i punkterna 26 och 27 ovan.
(45) - Se emellertid även fotnot 37.
(46) - Se i det avseendet dom av den 16 november 1989 i mål C-11/88, kommissionen mot rådet (REG 1989, s. 3799, publicerad i sammandrag).