62013CJ0335_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑335/13,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Scottish Land Court (Förenade kungariket) genom beslut av den 14 juni 2013, som inkom till domstolen den 18 juni 2013, i målet
Robin John Feakins
mot
The Scottish Ministers,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden A. Tizzano samt domarna A. Borg Barthet, M. Berger, S. Rodin (referent) och F. Biltgen,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 30 april 2014,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Robin John Feakins, genom A. S. Devanny, solicitor, C. Agnew of Lochnaw, QC, och N. MacDougall, advocate,
– Scottish Ministers, genom N. Wisdahl, i egenskap av ombud, biträdd av J. Wolffe, QC, och D. Cameron, advocate,
– Greklands regering, genom I. Chalkias och E. Chroni, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom K. Skelly och G. von Rintelen, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 19 juni 2014 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen och giltigheten av artikel 18.2 i kommissionens förordning (EG) nr 795/2004 av den 21 april 2004 om tillämpningsföreskrifter för det system med samlat gårdsstöd som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare (EUT L 141, s. 1), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1974/2004 av den 29 oktober 2004 (EUT L 345, s. 85) (nedan kallad tillämpningsförordningen).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Robin John Feakins och Scottish Ministers om överklagande av ett beslut från Scottish Ministers. Beslutet avser fastställande av referensbeloppet för beräkningen av Robin John Feakins samlade gårdsstöd i enlighet med rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EGT L 270, s. 1) (nedan kallad grundförordningen).
Tillämpliga bestämmelser
Grundförordningen
3. Genom grundförordningen, som var tillämplig vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet, inrättades bland annat ett system för inkomststöd för jordbrukare som är frikopplat från produktionen. Detta system, vilket i artikel 1 andra strecksatsen i denna förordning benämns ”systemet med samlat gårdsstöd”, kombinerar i ett enda stöd flera fram till dess befintliga direktstöd som betalades ut till jordbrukare från olika system.
4. Skäl 24 i grundförordningen hade följande lydelse:
”Ökad konkurrenskraft för gemenskapens jordbruk och bättre livsmedelskvalitet och miljöstandarder innebär med nödvändighet sänkta institutionella priser för jordbruksprodukter och ökade produktionskostnader för jordbruksföretagen i gemenskapen. För att nå dessa mål och främja ett mer marknadsinriktat och hållbart jordbruk, är det nödvändigt att övergången från produktionsstöd till producentstöd fullföljs genom införande av ett system för frikopplat inkomststöd till varje jordbruksföretag. Genom frikopplingen kommer de faktiska belopp som betalas ut till jordbrukare att förbli oförändrade, samtidigt som inkomststödets effektivitet ökar avsevärt. Därför bör samlat gårdsstödet till jordbruket beviljas endast under förutsättning att tvärvillkoren om miljö, livsmedelssäkerhet, djurhälsa och djurskydd är uppfyllda liksom kraven att gårdarna hålls i överensstämmelse med god jordbrukshävd under goda miljöförhållanden.”
5. I skäl 29 i denna förordning angavs följande:
”För att fastställa det belopp som jordbrukaren bör vara berättigad till i det nya systemet är det lämpligt att hänvisa till de belopp som jordbrukaren har beviljats under en referensperiod. För att kunna ta hänsyn till särskilda situationer bör det upprättas en nationell reserv. Denna reserv kan också användas för att underlätta för nya jordbrukare att delta i systemet. Samlat gårdsstöd bör fastställas på gårdsnivå.”
6. Medlemsstaterna kunde välja att genomföra systemet med samlat gårdsstöd med användning av den så kallade ”historiska” modellen eller med användning av den så kallade ”regionala” modellen.
7. Inom ramen för den så kallade ”historiska” modellen hade de jordbrukare som hade beviljats stöd under en referensperiod som generellt innefattar kalenderåren 2000–2002 enligt minst ett av de stödsystem som anges i bilaga VI till grundförordningen rätt till ”stödrättigheter” beräknade utifrån ett referensbelopp som, för varje jordbrukare, erhållits från det årliga genomsnittet av samtliga belopp som vederbörande beviljats enligt dessa stödsystem under denna period. Antalet beviljade stödrättigheter motsvarade det årliga genomsnittet av antalet hektar som gav jordbrukaren rätt till sådant stöd under referensperioden.
8. I artikel 37.1 i nämnda förordning fastställdes den allmänna regeln för beräkningen av referensbeloppet på följande sätt:
”Referensbeloppet skall vara genomsnittet under tre år av de sammanlagda belopp som beviljats en jordbrukare enligt de stödsystem som anges i bilaga VI, beräknat och justerat i enlighet med bilaga VII, för varje kalenderår av den referensperiod som anges i artikel 38.”
9. Grundförordningen föreskrev dock vissa särskilda åtgärder för jordbrukare vars referensbelopp, beräknat i enlighet med artikel 37.1, inte motsvarade den nivå som de hade haft rätt till för det fall att systemet med samlat gårdsstöd inte hade trätt i kraft.
10. I artikel 40.1 i den förordningen föreskrevs för det första följande:
”Genom undantag från artikel 37 skall en jordbrukare vars produktion under referensperioden påverkades negativt genom force majeure eller exceptionella omständigheter som inträffade före eller under referensperioden ha rätt att begära att referensbeloppet beräknas på grundval av det eller de kalenderår under referensperioden som inte påverkades av force majeure eller exceptionella omständigheter.”
11. För det andra föreskrevs i artikel 42.1 i grundförordningen att medlemsstaterna skulle upprätta en nationell reserv som fylldes på genom en linjär procentuell minskning av referensbeloppen.
12. I enlighet med artikel 42.3 och 42.5 i grundförordningen kunde medlemsstaterna använda den nationella reserven till att bevilja referensbelopp till jordbrukare som inledde sin jordbruksverksamhet eller som omfattades av omstrukturerings- eller utvecklingsprogram.
13. I artikel 42.4 i den nämnda förordningen föreskrevs följande:
”Medlemsstaterna skall använda den nationella reserven för att i enlighet med objektiva kriterier och på ett sådant sätt att likabehandling av jordbrukare kan garanteras och snedvridning av marknaden och konkurrensen undviks fastställa referensbelopp för jordbrukare som befinner sig en särskild situation som skall fastställas av kommissionen ...”
14. I artikel 41 i grundförordningen föreskrevs följande:
”1. För varje medlemsstat får summan av referensbeloppen inte vara högre än det nationella tak som anges i bilaga VIII.
2. Vid behov skall medlemsstaten göra en linjär procentuell minskning av referensbeloppen så att dess tak inte överskrids.”
15. Artikel 42.7 i denna förordning hade följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall genomföra linjära minskningar av stödrättigheterna om den nationella reserven inte är tillräcklig för att omfatta de fall som avses i punkterna 3 och 4.”
16. Grundförordningen upphävdes och ersattes av rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, s. 16), som trädde i kraft den 2 februari 2009 och som senare upphävdes och ersattes av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och förordning 73/2009 (EUT L 347, s. 608), vilken trädde i kraft den 20 december 2013.
Tillämpningsförordningen
17. Tillämpningsförordningen, som var tillämplig vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet, innehöll bestämmelser för genomförandet av det i grundförordningen inrättade systemet med samlat gårdsstöd.
18. Skäl 13 i tillämpningsförordningen hade följande lydelse:
”Enligt artikel 42.4 i förordning (EG) nr 1782/2003 fastställer kommissionen vilka särskilda situationer som skall ge rätt till att fastställa referensbelopp för vissa jordbrukare som befinner sig i en situation som helt eller delvis har hindrat dem från att få direktstöd under referensperioden. Det är därför lämpligt att göra en förteckning över dessa särskilda situationer genom att utforma bestämmelser om hur man skall undvika att samma jordbrukare får stöd genom flera olika fördelningar av stödrättigheter. Detta skall emellertid inte hindra kommissionen från att vid behov lägga till fler situationer. …”
19. I artikel 18.1 och 18.2 i denna förordning föreskrevs följande:
”1. Vid tillämpning av artikel 42.4 i förordning (EG) nr 1782/2003 skall med jordbrukare i särskilda situationer avses jordbrukare i den mening som avses i artiklarna 19–23a i den här förordningen.
2. Om jordbrukare i en särskild situation uppfyller villkoret för tillämpning av två eller flera av artiklarna 19–23a i den här förordningen eller artikel 37.2, artikel 40, artiklarna 42.3 eller 42.5 i förordning (EG) nr 1782/2003, skall jordbrukaren få ett antal stödrättigheter som inte överstiger det antal hektar de deklarerar under det första år systemet med samlat gårdsstöd tillämpas och vars värde skall vara det högsta värde som skulle kunna uppnås genom separat tillämpning av någon av de ovan nämnda artiklar för vilka de uppfyller villkoren.”
20. I artiklarna 19–23a i den nämnda förordningen definierades ett antal särskilda situationer i vilka den berörde jordbrukaren kunde beviljas stödrättigheter ur den nationella reserven.
21. I artikel 22 i förordningen föreskrevs till exempel följande:
”1. Jordbrukare som mellan slutet av referensperioden och den 15 maj 2004 under sex år eller mer arrenderade ett jordbruksföretag eller en del av ett jordbruksföretag och vars arrendevillkor inte kan anpassas skall få stödrättigheter som beräknas genom att ett referensbelopp som medlemsstaten fastställer i enlighet med objektiva kriterier och på ett sådant sätt att likabehandling av jordbrukare kan garanteras och snedvridning av marknaden och konkurrensen undviks, divideras med ett antal hektar som inte överstiger det antal hektar som arrenderades.
2. Punkt 1 skall gälla jordbrukare som under referensperioden eller dessförinnan, dock senast den 15 maj 2004, köpt ett jordbruksföretag eller en del av ett jordbruksföretag vars mark arrenderades ut under referensperioden, i avsikt att inleda eller utvidga sin jordbruksverksamhet inom ett år efter det att arrendetiden löpt ut.”
22. I artikel 12.1, 12.4 och 12.8 i förordningen föreskrevs följande:
”1. Med början det kalenderår som föregår det första året systemet med samlat gårdsstöd tillämpas får medlemsstaterna börja identifiera stödberättigade jordbrukare i enlighet med artikel 33 i förordning (EG) nr 1782/2003, provisoriskt fastställa belopp och antal hektar enligt artikel 34.1 a och b i den förordningen och preliminärt kontrollera villkoren enligt punkt 5 i den här artikeln.
...
4. Stödrättigheterna för det första året då systemet med samlat gårdsstöd tillämpas skall slutgiltigt fastställas på grundval av ansökan om anslutning till systemet med samlat gårdsstöd enligt artikel 34.3 i förordning (EG) nr 1782/2003.
Det skall inte vara möjligt att definitivt överföra stödrättigheter innan stödrättigheterna fastställts slutgiltigt.
…
Med förbehåll för det definitiva fastställandet får jordbrukare lämna in ansökningar med avseende på samlat gårdsstöd på grundval av provisoriska rättigheter som fastställts av medlemsstaterna eller som erhållits via den kontraktsklausul som avses i artikel 17 eller 27.
...
8. Utom när det gäller fastställande av stödrättigheter från den nationella reserven enligt artiklarna 6, 7 och 18-artikel 23a samt utan att det påverkar punkterna 5 och 6 i den här artikeln behöver jordbruksskiften inte deklareras vid fastställandet av stödrättigheter. Den deklaration av jordbruksskiften som avses i artikel 44.3 i förordning (EG) nr 1782/2003 skall gälla vid ansökningar om utbetalningar av stödrättigheter enligt systemet med samlat gårdsstöd.”
23. Tillämpningsförordningen upphävdes och ersattes av kommissionens förordning (EG) nr 1120/2009 av den 29 oktober 2009 om tillämpningsföreskrifter för det system med samlat gårdsstöd som föreskrivs i avdelning III i förordning nr 73/2009 (EGT L 316, s. 1), som trädde i kraft den 9 december 2009.
Målet vid den nationella domstolen samt tolknings- och giltighetsfrågorna
24. Innan systemet med samlat gårdsstöd trädde i kraft drev Robert John Feakins en gård i Sparum, England. För denna gård erhöll han olika stöd inom ramen för systemet för produktionsstöd i bilaga VI i grundförordningen.
25. Under år 2001 hade alla hans djur slaktats på grund av mul- och klövsjukan och hans gård hade sedan använts som upplag för slaktkroppar. Mul- och klövsjukan utgjorde vidare hinder mot att återuppta uppfödningen under åren 2001 och 2002. I samband med inrättandet av systemet med samlat gårdsstöd kunde F eakins emellertid, med stöd av artikel 40 i grundförordningen, erhålla ett referensbelopp beräknat på grundval av siffror för det år under referensperioden som inte berörts av mul- och klövsjukan, närmare bestämt år 2000. Han tilldelades följaktligen ett referensbelopp på 232 744 euro.
26. I november 2002 förvärvade Robert John Feakins två jordbruksföretag, Langburnshields och Tythehouse i Skottland, vilka båda omfattades av arrendeavtal som löpte ut år 2006.
27. Den 14 mars 2005 ansökte Robert John Feakins hos Scottish Ministers om att tilldelas provisoriskt fastställda stödrättigheter ur den nationella reserven för sina två skotska jordbruksföretag. Han gjorde därvid gällande att han befann sig i en sådan särskild situation som avses i artikel 22.2 i tillämpningsförordningen, eftersom han under referensperioden förvärvat mark som arrenderades ut till tredje man, i avsikt att där bedriva jordbruksverksamhet efter det att arrendetiden löpt ut.
28. Till följd av denna ansökan fastställde Scottish Ministers, provisoriskt, referensbeloppet för Robert John Feakins stödrättigheter ur den nationella reserven till 95 146 euro. I enlighet med artikel 12.4 i tillämpningsförordningen kunde dessa rättigheter emellertid inte bli definitiva och leda till utbetalningar förrän efter övertagandet av de berörda jordbruksföretagen och efter det att antalet hektar anmälts i en stödbegäran inom ramen för det integrerade administrations- och kontrollsystemet (nedan kallad IACS-blanketten).
29. Robert John Feakins anmälde förvärvet av jordbruksföretaget Langburnshields i sin IACS-blankett för maj 2005 och förvärvet av jordbruksföretaget Tythehouse i blanketten för maj 2007. Han övertog det förstnämnda jordbruksföretaget den 10 mars 2005, det vill säga före utgången av arrendeavtalet, genom ett avtal som slutits med arrendatorn. Det sistnämnda jordbruksföretaget övertogs den 28 november 2006. Han behöll sina stödrättigheter för det engelska jordbruksföretaget Sparum, vilket han hyrde ut till en utomstående.
30. Under dessa omständigheter överfördes det belopp som tillerkänts Robert John Feakins från England till Skottland. Scottish Ministers beslutade därefter att inte tillerkänna Robert John Feakins några ytterligare betalningar ur den nationella reserven med stöd av bestämmelsen om ”det högsta värdet” i artikel 18.2 i tillämpningsförordningen. Det referensbelopp som han med stöd av artikel 40 i grundförordningen hade rätt till för sitt engelska jordbruksföretag var nämligen högre än det han i enlighet med artikel 22.2 i tillämpningsförordningen hade rätt till för de skotska jordbruksföretagen.
31. Robert John Feakins överklagade beslutet till Scottish Land Court där han gjorde gällande att Scottish Ministers hade misstolkat artikel 18.2 i tillämpningsförordningen. Han menade även att denna bestämmelse, för det fall Scottish Ministers skulle ha tolkat denna rätt, inte var giltig.
32. Den hänskjutande domstolen anser att det fortfarande föreligger tvivel vad gäller tolkningen och giltigheten av artikel 18.2 i tillämpningsförordningen.
33. Det är mot denna bakgrund som den hänskjutande domstolen har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1) Ska artikel 18.2 i [genomförande]förordningen tolkas så, att den ska tillämpas
a) när en jordbrukare uppfyller villkoren för tillämpning av två eller flera av följande artiklar: artiklarna 19[–]23a i [genomförande]förordningen och artiklarna 37.2, 40, 42.3 och 42.5 i [grund]förordningen, eller bara
b) när en jordbrukare uppfyller villkoren för tillämpning av två eller flera av artiklarna 19[–]23a i [genomförande]förordningen, eller två eller flera av artiklarna 37.2, 40, 42.3 och 42.5 i [grund]förordningen?
2) Om artikel 18.2 [i tillämpningsförordningen] ska tolkas så som anges [i fråga 1 a] är då artikel 18.2 helt eller delvis ogiltig på någon av följande grunder som klaganden har åberopat, eller på båda dessa grunder:
a) kommissionen hade inte befogenhet att, då den antog [genomförande]förordningen, utfärda de aktuella föreskrifterna i artikel 18.2 [i denna förordning], eller
b) kommissionen motiverade inte artikel 18.2 [i tillämpningsförordningen] i samband med antagandet av [denna förordning]?
3) Om artikel 18.2 [i tillämpningsförordningen] ska tolkas så som anges [i fråga 1 a] och [fråga 2] besvaras nekande, är då artikel 18.2 [i tillämpningsförordningen] tillämplig i en situation där en jordbrukare har fått provisoriskt godkännande av tilldelning från den nationella reserven enligt artikel 22 i [genomförandeförordningen] för ett jordbruksföretag år 2005, men där denna tilldelning inte angavs i IACS-blanketten förrän år 2007, då jordbruksföretaget övertogs av jordbrukaren?”
Prövning av tolknings- och giltighetsfrågorna
Den första frågan
34. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 18.2 i tillämpningsförordningen ska tolkas så, att den utgör hinder mot att flera av bestämmelserna i denna förordning eller i grundförordningen, till vilka denna artikel hänvisar, tillämpas samtidigt, och mot att en av bestämmelserna i vardera förordningen tillämpas samtidigt, eller om nämnda artikel enbart utgör hinder mot att flera av de relevanta artiklarna i en och samma av dessa förordningar tillämpas samtidigt.
35. Vid tolkningen av den ifrågavarande bestämmelsen ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (se, bland annat, dom Tyskland/kommissionen, C‑156/98, EU:C:2000:467, punkt 50, och Chatzi, C‑149/10, EU:C:2010:534, punkt 42).
36. Vad gäller lydelsen av artikel 18.2 i tillämpningsförordningen konstaterar domstolen att det i såväl första delen av denna artikel som i den rubrik under vilken den förekommer anges att regeln om ”det högsta värdet” enbart är tillämplig på jordbrukare ”i en särskild situation”. Dessa jordbrukare definieras i artikel 18.1 som jordbrukare i den mening som avses i artiklarna 19–23a i den här förordningen.
37. Tillämpningsområdet för artikel 18.2 i grundförordningen begränsas således genom att tillämpningsvillkoren i minst en av artiklarna 19–23a i denna förordning ska vara uppfyllda. Användningen av uttrycket ”två eller flera” före nämnandet av dessa artiklar återspeglar nämligen den omständigheten att uppfyllandet av tillämpningsvillkoren för ytterligare minst en annan av dessa artiklar utlöser regeln om det högsta värdet.
38. Under dessa omständigheter kan ordet ”två eller flera” logiskt sett knytas enbart till artiklarna 19–23a i tillämpningsförordningen, eftersom regeln om ”det högsta värdet” även är tillämplig när en jordbrukare som befinner sig i en eller flera av de ”särskilda situationer” som anges i dessa artiklar också uppfyller villkoren för tillämpning av en eller flera av de relevanta bestämmelserna i grundförordningen.
39. Artikel 18.2 i tillämpningsförordningen ska därför tolkas så, att den är tillämplig när en jordbrukare som befinner sig i en särskild situation, och som således redan uppfyller villkoren för att åtminstone en av artiklarna 19–23a i förordningen ska kunna tillämpas, dessutom uppfyller villkoren för tillämpning av
– ytterligare minst en av artiklarna 19–23a, eller
– minst en av artiklarna 37.2, 40, 42.3 eller 42.5 i grundförordningen.
40. Denna tolkning finner stöd i systematiken i och ändamålet med såväl den aktuella nationella bestämmelsen som den lagstiftning i vilken denna bestämmelse ingår.
41. I detta avseende kan domstolen inte godta Robert John Feakins argument att de relevanta bestämmelserna i grundförordningen och i tillämpningsförordningen har olika syften och att artikel 18.2 därmed inte utgör hinder mot att en bestämmelse i den ena och en bestämmelse i den andra förordningen tillämpas samtidigt.
42. I likhet med vad generaladvokaten har anfört i punkt 42 i sitt förslag till avgörande är syftet med bestämmelserna i grundförordningen och i tillämpningsförordningen, till vilka artikel 18.2 i tillämpningsförordningen hänvisar, oberoende av varandra, att utjämna de nackdelar som en jordbrukare skulle drabbas av om enbart de utbetalningar som vederbörande erhållit under referensperioden 2000–2002 var avgörande vid fastställandet av referensbeloppet.
43. Att göra åtskillnad mellan de relevanta bestämmelserna i grundförordningen och dem i tillämpningsförordningen verkar än mer felaktigt då artikel 42.3 och 42.5 i grundförordningen, i likhet med bestämmelserna i tillämpningsförordningen, avser situationer som öppnar för möjligheten att erhålla stöd ur den nationella reserven, och då artikel 19 i tillämpningsförordningen avser den särskilda situationen för vissa mjölkproducenter som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 40 i grundförordningen.
44. De två förteckningarna skiljer sig alltså enbart åt med hänsyn till deras rättsliga grund, eftersom artiklarna 19–23a i tillämpningsförordningen till syvende och sist enbart utgör ett genomförande av artikel 42.4 i grundförordningen.
45. Den första frågan ska följaktligen besvaras enligt följande. Artikel 18.2 i tillämpningsförordningen ska tolkas så, att den är tillämplig dels när en jordbrukare uppfyller villkoren för tillämpning av två eller flera av artiklarna 19–23a i tillämpningsförordningen, dels när en jordbrukare som uppfyller villkoren för tillämpning av minst en av artiklarna 19–23a i den förordningen även uppfyller villkoren för tillämpning av minst en av artiklarna 37.2, 40, 42.3 och 42.5 i grundförordningen.
Den andra frågan
46. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 18.2 i tillämpningsförordningen, såsom den tolkats i enlighet med svaret på den första frågan, är giltig med hänsyn till principerna om tilldelade befogenheter och om likabehandling samt till kommissionens motiveringsskyldighet enligt artikel 296 FEUF.
47. Vad gäller giltigheten av den aktuella nationella bestämmelsen mot bakgrund av principen om likabehandling erinrar domstolen om att denna princip innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se, bland annat, dom Elbertsen, C‑449/08, EU:C:2009:652, punkt 41 och Franz Egenberger, C‑313/04, EU:C:2006:454, punkt 33).
48. Artikel 18.2 i tillämpningsförordningen innebär en olikbehandling mellan å ena sidan en jordbrukare som påverkats av exceptionella omständigheter mot bakgrund av vilka han har rätt till en anpassning av referensbeloppet enligt artikel 40 i grundförordningen, och å andra sidan en jordbrukare som inte har påverkats av sådana omständigheter och som tilldelats ett referensbelopp som beräknats med tillämpning av den allmänna bestämmelsen i artikel 37.1 i denna förordning. I likhet med vad Robert John Feakins har anfört innebär den aktuella nationella bestämmelsen att den förstnämnda jordbrukaren förfördelas i förhållande till den senare genom att vederbörande inte kan erhålla ett referensbelopp ur den nationella reserven utöver det referensbelopp som anpassats enligt ovannämnda artikel 40.
49. En förutsättning för att likabehandlingsprincipen ska anses ha åsidosatts genom åtskillnad i behandlingen är dessutom att de aktuella situationerna är jämförbara med hänsyn till samtliga omständigheter som kännetecknar dem (se, för ett liknande resonemang, dom IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, punkt 51).
50. Scottish Ministers, den grekiska regeringen och kommissionen har angett att detta villkor inte är uppfyllt i det aktuella fallet.
51. I detta avseende erinrar domstolen om att de omständigheter som kännetecknar de olika situationerna och deras jämförbarhet bland annat bör bestämmas och bedömas utifrån föremålet för och syftet med den rättsakt som medför den ifrågavarande skillnaden i behandling (dom Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, punkt 67). Bland annat måste principerna och målsättningarna för det område rättsakten härrör ifrån beaktas (dom Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl. C‑127/07, EU:C:2008:728, punkt 26).
52. I likhet med vad som följer av skäl 24 i grundförordningen var syftet med reglerna för beräkningen av de referensbelopp som beviljas jordbrukare i enlighet med systemet med samlat gårdsstöd att säkerställa att övergången till detta system kunde genomföras utan att de belopp som faktiskt betalas ut till jordbrukare ändras jämfört med de belopp som betalats ut i enlighet med andra dittills befintliga betalningssystem.
53. Det är mot denna bakgrund som artikel 40 i grundförordningen föreskrev att en jordbrukare som påverkats av exceptionella omständigheter under den referensperiod som anges i artikel 38 i den förordningen kunde få anpassat sitt referensbelopp för att få ett stöd som motsvarade de belopp som erhållits i enlighet med tidigare system samt, följaktligen, bli försatt i samma situation som de jordbrukare som inte påverkats av sådana omständigheter.
54. En jordbrukare som tilldelats ett referensbelopp som beräknats i enlighet med artikel 37.1 i grundförordningen och en jordbrukare som beviljats en anpassning av beräkningsmetoden för dennes referensbelopp enligt artikel 40 i denna förordning, vilka båda ansöker om ytterligare rättigheter ur den nationella reserven, befinner sig således i jämförbara situationer vad gäller syftet med systemet med samlat gårdsstöd.
55. Under dessa omständigheter ska domstolen undersöka huruvida den olikbehandling som den aktuella nationella bestämmelsen ger upphov till kan motiveras av sakliga skäl.
56. Domstolen erinrar inledningsvis om att unionslagstiftaren, trots att denne har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken, ändå måste grunda sina val på kriterier som är objektiva och lämpliga utifrån det mål som ska uppnås genom lagstiftningen i fråga (se, för ett liknande resonemang, dom Arcelor Atlantique och Lorraine m.fl., EU:C:2008:728, punkt 58, och Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C‑373/11, EU:C:2013:567, punkt 34).
57. Kommissionen och Scottish Ministers har i denna del anfört följande. Det kan föreligga sakliga skäl för den aktuella nationella bestämmelsen med hänsyn till den i skäl 13 i tillämpningsförordningen anförda nödvändigheten av att undvika att samma jordbrukare får stöd genom flera olika fördelningar av stödrättigheter. Ett förbud mot en sådan sammanläggning av stödrättigheter ökar skyddet för de ekonomiska intressena hos de jordbrukare vars samlade gårdsstöd har fastställts enligt huvudregeln i artikel 37 i grundförordningen. För det fall att de nationella gränserna överträds på grund av ett för högt uttag ur den nationella reserven, utjämnas de referensbelopp som tilldelats sistnämnda jordbrukare genom en linjär minskning i enlighet med artiklarna 41.2 och 42.7 i denna förordning.
58. Det kan i detta avseende konstateras att den mekanism som föreskrivs i dessa senare bestämmelser utgör en skyddsåtgärd för den finansiella balansen i systemet med samlat gårdsstöd samtidigt som principen om likabehandling iakttas (se, analogt, dom Spagl, C‑189/89, EU:C:1990:450, punkt 28 och Pastätter, C‑217/89, EU:C:1990:451, punkt 19). Syftet att undvika denna mekanism kan följaktligen inte motivera ett åsidosättande av nämnda princip.
59. Ett sådant syfte strider dessutom, i den mån de jordbrukare vars referensbelopp beräknats i enlighet med huvudregeln gynnas till nackdel för de jordbrukare vars referensbelopp anpassats i enlighet med artikel 40 i grundförordningen, mot ändamålet med denna bestämmelse. I likhet med vad som angetts i punkt 53 i denna dom är nämligen syftet med artikel 40 att kompensera för de nackdelar som jordbrukare som påverkats av exceptionella omständigheter annars hade lidit i förhållande till de jordbrukare som inte påverkats av sådana omständigheter.
60. Domstolen kan följaktligen konstatera att den aktuella nationella bestämmelsen antagits i strid med likabehandlingsprincipen.
61. Utan att det är nödvändigt att pröva de övriga argument som i målet har framförts till bestridande av giltigheten av artikel 18.2 i tillämpningsförordningen, ska denna bestämmelse förklaras ogiltig i den del den innebär att jordbrukare som påverkats av exceptionella omständigheter i den mening som avses i artikel 40 i grundförordningen inte samtidigt kan beviljas såväl en anpassning av deras referensbelopp i enlighet med denna bestämmelse som ett kompletterande referensbelopp ur den nationella reserven i enlighet med en av artiklarna 19–23a i tillämpningsförordningen, medan en jordbrukare som inte påverkats av sådana omständigheter och som beviljats ett referensbelopp som beräknats i enlighet med artikel 37.1 i grundförordningen kan kumulera detta belopp med ett referensbelopp ur den nationella reserven i enlighet med en av artiklarna 19–23a i tillämpningsförordningen.
Den tredje frågan
62. Mot bakgrund av svaret på den andra frågan är det inte nödvändigt att besvara den tredje frågan.
Fråga huruvida rättsverkningarna av den i förhandsavgörandet konstaterade ogiltigheten ska begränsas i tiden
63. Under förhandlingen har kommissionen, om domstolen skulle konstatera att artikel 18.2 i tillämpningsförordningen är ogiltig, yrkat att rättsverkningarna av domen ska begränsas till sökanden och andra sökande av samma slag.
64. Till stöd för sin begäran har kommissionen påpekat för domstolen att en dom med ett sådant resultat skulle få allvarliga ekonomiska följder. För det första skulle ifrågasättandet av betalningar som utförts under i praktiken tio år ge upphov till allvarliga svårigheter för medlemsstaterna och strida mot rättssäkerhetsprincipen. För det andra skulle skyldi gheten att räkna om dessa betalningar, med hänsyn till principen om budgetär disciplin, inverka på finansieringen av jordbrukspolitiken i dess helhet.
65. När det är motiverat av tvingande rättssäkerhetshänsyn är domstolen med stöd av artikel 264 andra stycket FEUF – som analogt är tillämplig även inom ramen för en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF angående giltigheten av gemenskapsrättsakter – behörig att i varje enskilt fall avgöra och ange vilka verkningar av rättsakten i fråga som ska anses vara bestående (se, bland annat, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punkt 121, och Volker und Markus Schecke och Eifert, C‑92/09 och C‑93/09, EU:C:2010:662, punkt 93).
66. I avsaknad av uppgifter om det antal jordbrukare som skulle vara potentiellt behöriga att kräva ytterligare betalningar till följd av att artikel 18.2 i tillämpningsförordningen förklarats ogiltig eller om beloppen för dessa betalningar, finns det inget i handlingarna i målet som talar för att tvingande rättssäkerhetshänsyn skulle motivera att rättsverkningarna av ogiltigförklaringen av denna bestämmelse begränsades i tiden.
67. Det saknas således anledning att begränsa domens rättsverkningar i tiden.
Rättegångskostnader
68. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1) Artikel 18.2 i kommissionens förordning (EG) nr 795/2004 av den 21 april 2004 om tillämpningsföreskrifter för det system med samlat gårdsstöd som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 1974/2004 av den 29 oktober 2004, ska tolkas så, att den är tillämplig dels när en jordbrukare uppfyller villkoren för tillämpning av två eller flera av artiklarna 19–23a i nämnda förordning, dels när en jordbrukare som uppfyller villkoren för tillämpning av minst en av artiklarna 19–23a i den förordningen även uppfyller villkoren för tillämpning av minst en av artiklarna 37.2, 40, 42.3 och 42.5 i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001.
2) Artikel 18.2 i förordning nr 795/2004, i dess lydelse enligt förordning nr 1974/2004, är ogiltig i den del den innebär att jordbrukare som påverkats av exceptionella omständigheter i den mening som avses i artikel 40 i förordning nr 1782/2003 inte samtidigt kan beviljas såväl en anpassning av deras referensbelopp i enlighet med denna bestämmelse som ett kompletterande referensbelopp ur den nationella reserven i enlighet med en av artiklarna 19–23a i förordning nr 795/2004, medan en jordbrukare som inte påverkats av sådana omständigheter och som beviljats ett referensbelopp som beräknats i enlighet med artikel 37.1 i förordning nr 1782/2003 kan kumulera detta belopp med ett referensbelopp ur den nationella reserven i enlighet med en av artiklarna 19–23a i förordning nr 795/2004.