62017TJ0458
HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a noua extinsă)
26 noiembrie 2018 (
*1
)
„Acțiune în anulare – Drept instituțional – Retragerea Regatului Unit din Uniune – Acord de stabilire a condițiilor de retragere – Articolul 50 TUE – Decizie a Consiliului de autorizare a deschiderii negocierilor cu Regatul Unit în vederea încheierii acordului menționat – Cetățeni ai Regatului Unit care au reședința în alt stat membru al Uniunii – Act pregătitor – Act care nu este supus căilor de atac – Lipsa afectării directe – Inadmisibilitate”
În cauza T‑458/17,
Harry Shindler, cu domiciliul în Porto d’Ascoli (Italia), și ceilalți reclamanți ale căror nume figurează în anexă (
1
), reprezentați de J. Fouchet, avocat,
reclamanți,
împotriva
Consiliului Uniunii Europene, reprezentat de M. Bauer și de R. Meyer, în calitate de agenți,
pârât,
având ca obiect o cerere întemeiate pe articolul 263 TFUE prin care se solicită anularea Deciziei (UE, Euratom) a Consiliului din 22 mai 2017 de autorizare a deschiderii negocierilor în vederea încheierii unui acord cu Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord de stabilire a condițiilor de retragere a acestui stat din Uniunea Europeană (documentul XT 21016/17), inclusiv anexa la această decizie, de stabilire a directivelor de negociere a acordului menționat (documentul XT 21016/17 ADD 1 REV 2),
TRIBUNALUL (Camera a noua extinsă),
compus din domnii S. Gervasoni (raportor), președinte, L. Madise și R. da Silva Passos, doamna K. Kowalik‑Bańczyk și domnul C. Mac Eochaidh, judecători,
grefier: doamna M. Marescaux, administrator,
având în vedere faza scrisă a procedurii și în urma ședinței din 5 iulie 2018,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul cauzei
1
La 23 iunie 2016, cetățenii Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord s‑au pronunțat prin referendum în favoarea retragerii țării lor din Uniunea Europeană.
2
La 13 martie 2017, Parlamentul Regatului Unit a adoptat European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 [Legea din 2017 privind Uniunea Europeană (Notificarea retragerii)], autorizând prim‑ministrul să notifice intenția Regatului Unit de a se retrage din Uniune în temeiul articolului 50 alineatul (2) TUE.
3
La 29 martie 2017, prim‑ministrul Regatului Unit a notificat Consiliului European intenția acestui stat membru de a se retrage din Uniune și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (Euratom) (denumit în continuare „actul de notificare a intenției de retragere”).
4
Printr‑o declarație din aceeași zi, Consiliul European a indicat că a primit actul de notificare a intenției de retragere.
5
La 29 aprilie 2017, Consiliul European a adoptat orientările care defineau cadrul negocierilor prevăzute la articolul 50 TUE și stabileau pozițiile și principiile generale pe care Uniunea le urmărea pe întreaga durată a negocierilor.
6
La 22 mai 2017, Consiliul Uniunii Europene a adoptat, în temeiul dispozițiilor articolului 50 TUE citit în coroborare cu cele ale articolului 218 alineatul (3) TFUE și la Recomandarea din 3 mai 2017 a Comisiei Europene, decizia prin care aceasta din urmă era autorizată să deschidă negocierile cu Regatul Unit în vederea încheierii unui acord de stabilire a condițiilor de retragere a acestuia din Uniune și din Euratom (denumite în continuare, pe de o parte, „acordul de stabilire a condițiilor de retragere” sau „acordul de retragere” și, pe de altă parte, „decizia atacată”).
7
Decizia atacată desemnează Comisia în calitate de negociator al Uniunii (articolul 1) și precizează că negocierile se desfășoară în lumina orientărilor adoptate de Consiliul European și în conformitate cu directivele de negociere prevăzute în anexa la decizia menționată (articolul 2).
8
Anexa la decizia atacată (documentul XT 21016/17 ADD 1 REV 2) conține directivele de negociere destinate primei etape a negocierilor, privind în special drepturile cetățenilor, un acord financiar unic, situația mărfurilor introduse pe piață și rezultatul procedurilor întemeiate pe dreptul Uniunii, celelalte chestiuni administrative legate de buna funcționare a Uniunii, precum și guvernanța acordului de stabilire a condițiilor de retragere.
Procedura și concluziile părților
9
Prin cererea introductivă înregistrată la 21 iulie 2017, reclamanții, domnul Harry Shindler și ceilalți reclamanți ale căror nume figurează în anexă, au introdus prezenta acțiune.
10
Prin act separat, depus la grefa Tribunalului la 16 octombrie 2017, Consiliul a ridicat o excepție de inadmisibilitate în temeiul articolului 130 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului.
11
Prin actul depus la grefa Tribunalului la 20 octombrie 2017, Comisia a solicitat Tribunalului să o autorizeze să intervină în prezentul litigiu în susținerea concluziilor Consiliului, conform articolului 143 din Regulamentul de procedură.
12
La 30 noiembrie 2017, reclamanții și‑au depus la grefa Tribunalului observațiile cu privire la excepția de inadmisibilitate.
13
La propunerea Camerei a noua, Tribunalul a decis, în aplicarea articolului 28 din Regulamentul de procedură, să trimită cauza în fața unui complet de judecată extins.
14
La propunerea judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a noua extinsă) a decis, conform articolului 130 alineatul (6) din Regulamentul de procedură, să deschidă fază orală a procedurii, limitată la admisibilitatea acțiunii.
15
Pledoariile părților și răspunsurile lor la întrebările orale adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 5 iulie 2018.
16
Reclamanții solicită Tribunalului:
–
anularea deciziei atacate, inclusiv directivele de negociere anexate la aceasta;
–
obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv onorarii de avocat în sumă de 5000 de euro.
17
Consiliul solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii ca vădit inadmisibilă;
–
obligarea reclamanților la plata cheltuielilor de judecată.
18
Prin actul depus la grefa Tribunalului la 5 septembrie 2018, reclamanții au depus o probă nouă, în sensul articolului 85 din Regulamentul de procedură, cu privire la care Consiliului i s‑a dat posibilitatea să își exprime poziția.
În drept
19
Consiliul susține că acțiunea întemeiată pe articolul 263 TFUE este vădit inadmisibilă, întrucât decizia atacată nu poate fi atacată de o persoană fizică sau juridică, iar reclamanții nu au nici interes de a exercita acțiunea, nici calitate procesuală activă împotriva deciziei atacate.
20
Reclamanții contestă argumentația Consiliului și consideră că acțiunea este admisibilă.
Cu privire la admisibilitatea acțiunii
21
Tribunalul consideră oportun să se pronunțe cu privire la caracterul atacabil al deciziei atacate, precum și cu privire la calitatea procesuală activă a reclamanților în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE și să examineze, în această privință, dacă reclamanții sunt vizați direct de decizia atacată. Mai precis, trebuie analizat dacă decizia atacată produce în mod direct efecte asupra situației juridice a reclamanților.
22
Consiliul susține că decizia atacată nu poate face obiectul unei acțiuni în anulare, din moment ce este vorba, în raport cu reclamanții, de o măsură preliminară sau de natură pregătitoare, al cărei obiectiv este acela de a pregăti acordul de stabilire a condițiilor de retragere prevăzut la articolul 50 TUE. Faptul de a autoriza Comisia să deschidă negocieri în numele Uniunii și să le desfășoare în lumina orientărilor adoptate de Consiliul European și în conformitate cu directivele de negociere care sunt anexate la aceasta nu ar afecta situația juridică a reclamanților, care ar continua să fie aceeași atât înainte, cât și după adoptarea deciziei atacate.
23
În plus, Consiliul arată că reclamanții nu au calitate procesuală activă în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, având în special în vedere că nu sunt vizați în mod direct de decizia atacată. Mai precis, decizia atacată nu ar produce niciun efect asupra situației juridice a reclamanților. În primul rând, nu decizia atacată ar fi cea care ar fi declanșat procedura prevăzută la articolul 50 TUE, ci actul de notificare a intenției de retragere. Dacă Consiliul nu ar fi adoptat decizia atacată, procedura prevăzută la articolul 50 TUE și‑ar fi continuat cursul și, după doi ani de la actul de notificare a intenției de retragere, Regatul Unit ar fi părăsit Uniunea fără un acord de stabilire a condițiilor de retragere. În al doilea rând, decizia atacată nu ar fi „confirmat” actul de notificare a intenției de retragere și nu ar fi făcut decât să deducă consecințele acestei decizii naționale, fără să aibă vreun efect asupra drepturilor reclamanților. Independent de adoptarea deciziei atacate, Regatul Unit ar continua să fie membru al Uniunii până la data retragerii sale, iar reclamanții ar continua să beneficieze de drepturile pe care le au în temeiul tratatelor în această calitate. Doar la capătul procedurii prevăzute la articolul 50 TUE drepturile reclamanților ar putea să fie afectate, într‑o măsură care, de altfel, nu poate fi prevăzută.
24
Reclamanții susțin că decizia atacată poate să facă obiectul unei acțiuni în anulare. De asemenea, ei arată că calitatea lor procesuală activă decurge din faptul că sunt cetățeni ai Regatului Unit expatriați și cetățeni ai Uniunii, că au reședința într‑un alt stat membru al Uniunii și că au fost privați, în temeiul legislației denumite „15 years rule” (regula celor 15 ani), de dreptul de vot la referendumul din 23 iunie 2016 și la alegerile generale din 7 mai 2015, care au condus la desemnarea parlamentarilor care au „confirmat” referendumul prin adoptarea Legii din 2017 privind Uniunea Europeană (Notificarea retragerii).
25
În primul rând, reclamanții susțin că decizia atacată are consecințe directe asupra drepturilor pe care le au în temeiul tratatelor, în special în ceea ce privește calitatea lor de cetățeni ai Uniunii și dreptul lor de vot la alegerile europene și locale, dreptul lor la respectarea vieții private și de familie, libertatea lor de circulație, de ședere și de a munci, dreptul lor de proprietate și drepturile lor la prestații sociale.
26
În al doilea rând, reclamanții arată că decizia atacată nu este o simplă măsură intermediară înainte de retragerea Regatului Unit din Uniune, întrucât ea cuprinde, pe lângă un act explicit de deschidere a negocierilor, un act implicit prin care Consiliul ar fi acceptat actul de notificare a intenției de retragere. Decizia atacată ar fi formalizat „ieșirea” ireversibilă a Regatului Unit din Uniune la 29 martie 2019.
27
În al treilea rând, reclamanții subliniază că decizia atacată, în special directivele sale de negociere care produc efecte juridice, nu are ca obiectiv să asigure menținerea calității de cetățeni ai Uniunii pentru cetățenii Regatului Unit care au dobândit‑o anterior datei de 29 martie 2019. Indiferent dacă va interveni sau nu un acord, nu ar exista nicio îndoială în ceea ce privește pierderea pe termen scurt sau mediu a drepturilor și a libertăților conferite de dreptul Uniunii cetățenilor Regatului Unit, în special în ceea ce privește cetățenia Uniunii.
28
În al patrulea rând, reclamanții arată că Consiliul ar fi trebuit să refuze sau să suspende deschiderea negocierilor. Ei susțin că procesul de retragere este nul în absența unei autorizații constituționale certe și întemeiate pe votul tuturor cetățenilor Regatului Unit, care sunt totodată cetățeni ai Uniunii. Ei subliniază că Consiliul și Regatul Unit ar fi trebuit să solicite examinarea jurisdicțională a constituționalității actului de notificare a intenției de retragere în temeiul principiului cooperării loiale, prevăzut la articolul 4 alineatul (3) TUE, și că Consiliul ar fi trebuit să solicite avizul Curții cu privire la compatibilitatea cu tratatele a privării de dreptul de vot a cetățenilor Regatului Unit expatriați și a reprezentării lor indirecte de către parlamentari, în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE. Ei adaugă că respingerea ca inadmisibilă a prezentei acțiuni ar încălca principiul democrației.
29
În al cincilea rând, reclamanții susțin că prezenta acțiune este singura cale de drept efectivă în fața instanței Uniunii înainte de pierderea ineluctabilă a calității lor de cetățeni ai Uniunii, care va interveni la 29 martie 2019, din cauza deciziei atacate.
30
În această privință, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că acțiunea în anulare este deschisă împotriva tuturor actelor adoptate de instituții, indiferent de natura sau de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele reclamantului, modificând în mod distinct situația juridică a acestuia (Hotărârea din 11 noiembrie 1981, IBM/Comisia, 60/81, EU:C:1981:264, punctul 9, și Hotărârea din 26 ianuarie 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comisia, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, punctul 51).
31
În plus, atunci când, precum în speță, o acțiune în anulare este introdusă de reclamanți neprivilegiați împotriva unui act ai cărui destinatari nu sunt, cerința potrivit căreia efectele juridice obligatorii ale măsurii atacate trebuie să fie de natură să afecteze interesele reclamantului, modificând în mod distinct situația juridică a acestuia, și condițiile prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE se suprapun (Hotărârea din 13 octombrie 2011, Deutsche Post și Germania/Comisia, C‑463/10 P și C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punctul 38).
32
Rezultă astfel din dispozițiile articolului 263 al patrulea paragraf TFUE că calitatea procesuală activă a unei persoane fizice sau juridice pentru a formula o acțiune împotriva unui act al cărui destinatar nu este presupune, cel puțin, ca acel act, indiferent dacă este unul normativ sau nu, să o vizeze în mod direct. Condiția potrivit căreia o persoană fizică sau juridică trebuie să fie direct vizată de actul care face obiectul acțiunii impune ea însăși ca măsura contestată să producă în mod direct efecte asupra situației juridice a reclamantului (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 mai 1998, Dreyfus/Comisia, C‑386/96 P, EU:C:1998:193, punctul 43 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 13 octombrie 2011, Deutsche Post și Germania/Comisia, C‑463/10 P și C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punctul 66).
33
Astfel, atât cerința potrivit căreia efectele juridice obligatorii ale măsurii atacate trebuie să fie de natură să afecteze interesele reclamantului, modificând în mod distinct situația juridică a acestuia, cât și condiția potrivit căreia o persoană fizică sau juridică trebuie să fie vizată în mod direct de actul care face obiectul acțiunii, astfel cum este prevăzută la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE, impun ca decizia atacată în prezenta acțiune să producă în mod direct efecte asupra situației juridice a reclamanților.
34
Or, în speță, decizia atacată nu produce în mod direct asemenea efecte.
35
Decizia atacată a fost luată de Consiliu în temeiul dispozițiilor articolului 50 alineatul (2) a treia teză TUE coroborat cu articolul 218 alineatul (3) TFUE.
36
Potrivit articolului 50 alineatele (1)-(3) TUE:
„(1)   Orice stat membru poate hotărî, în conformitate cu normele sale constituționale, să se retragă din Uniune.
(2)   Statul membru care hotărăște să se retragă notifică intenția sa Consiliului European. În baza orientărilor Consiliului European, Uniunea negociază și încheie cu acest stat un acord care stabilește condițiile de retragere, ținând seama de cadrul viitoarelor sale relații cu Uniunea. Acest acord se negociază în conformitate cu articolul 218 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Acesta se încheie în numele Uniunii de către Consiliu, care hotărăște cu majoritate calificată, după aprobarea Parlamentului European.
(3)   Tratatele încetează să se aplice statului în cauză de la data intrării în vigoare a acordului de retragere sau, în absența unui astfel de acord, după doi ani de la notificarea prevăzută la alineatul (2), cu excepția cazului în care Consiliul European, în acord cu statul membru în cauză, hotărăște în unanimitate să proroge acest termen.”
37
Potrivit articolului 218 alineatul (3) TFUE, la care face trimitere articolul 50 alineatul (2) TUE:
„(3)   Comisia […] prezintă recomandări Consiliului, care adoptă o decizie de autorizare a începerii negocierilor și desemnează, în funcție de domeniul acordului în cauză, negociatorul sau șeful echipei de negociatori a Uniunii.”
38
Decizia atacată este, în temeiul articolului 288 TFUE, obligatorie în toate elementele sale. Această decizie autorizează Comisia să deschidă negocieri, în numele Uniunii, în vederea unui acord cu Regatul Unit care să stabilească condițiile de retragere a acestuia din Uniune și din Euratom și desemnează Comisia în calitate de negociator al Uniunii (articolul 1 din decizia atacată). Decizia atacată precizează că negocierile se desfășoară în lumina orientărilor adoptate de Consiliul European și în conformitate cu directivele de negociere prevăzute în anexa la decizia menționată (articolul 2 din decizia atacată).
39
Curtea a statuat că o decizie adoptată în temeiul articolului 218 alineatele (3) și (4) TFUE produce efecte juridice în relațiile dintre Uniune și statele sale membre, precum și în relațiile dintre instituțiile Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 septembrie 2014, Comisia/Consiliul, C‑114/12, EU:C:2014:2151, punctul 40, și Hotărârea din 16 iulie 2015, Comisia/Consiliul, C‑425/13, EU:C:2015:483, punctul 28).
40
Trebuie constatat că decizia atacată produce efecte juridice în relațiile dintre Uniune și statele sale membre, precum și în relațiile dintre instituțiile Uniunii, în special față de Comisie. Astfel, Comisia este, ca urmare a acestei decizii, autorizată să deschidă negocierile în vederea unui acord cu Regatul Unit, în lumina orientărilor adoptate de Consiliul European și în conformitate cu directivele de negociere adoptate de Consiliu.
41
În schimb, decizia atacată nu produce în mod direct efecte asupra situației juridice a reclamanților.
42
Mai întâi, decizia atacată, prin care Consiliul a autorizat Comisia să deschidă negocieri cu Regatul Unit în aplicarea articolului 50 alineatul (2) TUE, nu trebuie confundată cu decizia Regatului Unit de a se retrage din Uniune, astfel cum este prevăzută la articolul 50 alineatul (1) TUE.
43
Decizia atacată trebuie de asemenea diferențiată de actul din 29 martie 2017, prin care prim‑ministrul Regatului Unit a notificat Consiliului European intenția acestei țări de a se retrage din Uniune și din Euratom. Actul de notificare a intenției de retragere, iar nu decizia atacată, este cel care a declanșat procedura de retragere prevăzută la articolul 50 alineatele (2) și (3) TUE și care a declanșat termenul de doi ani, prevăzut la articolul 50 alineatul (3) TUE, la capătul căruia, în lipsa unui acord de retragere, tratatele încetează să se aplice statului în cauză, cu excepția cazului în care Consiliul European, în acord cu statul membru în cauză, hotărăște în unanimitate să proroge acest termen.
44
Pe de altă parte, decizia atacată nu modifică situația juridică a cetățenilor Regatului Unit care au reședința în unul dintre statele membre ale Uniunii cu 27 de state membre (denumită în continuare „Uniunea-27”), indiferent dacă este vorba despre situația lor la data deciziei atacate sau de situația lor începând cu data retragerii Regatului Unit din Uniune. În special, reclamanții susțin în mod greșit că ei sunt direct afectați, în special în ceea ce privește calitatea lor de cetățeni ai Uniunii și dreptul lor de vot la alegerile europene și locale, dreptul lor la viața privată și de familie, libertatea lor de circulație, de ședere și de a munci, dreptul lor de proprietate și drepturile lor la prestații sociale.
45
Decizia atacată nu afectează drepturile reclamanților, care beneficiază, astfel cum a subliniat Consiliul, de aceleași drepturi atât înainte, cât și după decizia atacată. În ceea ce privește drepturile cetățenilor Regatului Unit în Uniunea-27 începând cu data retragerii, decizia atacată constituie doar un act pregătitor al acordului final, a cărui încheiere nu este decât eventuală și ar trebui să facă obiectul unei decizii ulterioare a Consiliului, care hotărăște cu majoritate calificată, după aprobarea Parlamentului European (a se vedea prin analogie, în ceea ce privește o decizie a Consiliului de autorizare a Comisiei să deschidă negocieri în vederea încheierii unui acord internațional, Hotărârea din 10 mai 2017, Efler și alții/Comisia, T‑754/14, EU:T:2017:323, punctul 34).
46
Anularea eventuală a deciziei atacate ar fi astfel lipsită de incidență asupra situației juridice a cetățenilor Regatului Unit, în special cei care, precum reclamanții, au reședința într‑un alt stat membru al Uniunii și care nu au beneficiat de dreptul de vot la referendumul din 23 iunie 2016 și la alegerile generale din Regatul Unit. Ea nu ar antrena nici anularea actului de notificare a intenției de retragere, nici suspendarea termenului de doi ani prevăzut la articolul 50 alineatul (3) TUE. Drepturile reclamanților ar rămâne neschimbate.
47
Deși este adevărat că situația juridică a reclamanților, în special în ceea ce privește calitatea lor de cetățeni ai Uniunii, poate fi afectată la retragerea Regatului Unit din Uniune, indiferent dacă un acord de retragere poate sau nu să fie încheiat, această afectare eventuală a drepturilor lor, ale cărei consistență și întindere nu pot, pe deasupra, să fie evaluate în prezent, nu rezultă din decizia atacată, astfel cum subliniază în mod întemeiat Consiliul.
48
În aceste condiții, decizia atacată nu produce în mod direct efecte asupra situației juridice a reclamanților, astfel încât aceștia din urmă nu pot să introducă o acțiune în anulare și sunt, în plus, lipsiți de calitate procesuală activă în temeiul dispozițiilor articolului 263 al patrulea paragraf TFUE.
49
Niciunul dintre celelalte argumente invocate de reclamanți nu permit să se repună în discuție această concluzie.
50
În primul rând, reclamanții susțin că decizia atacată nu este o simplă măsură intermediară înainte de retragerea Regatului Unit din Uniune, întrucât ea cuprinde, pe lângă un act explicit de deschidere a negocierilor, un act implicit prin care Consiliul ar fi acceptat actul de notificare a intenției de retragere. Decizia atacată ar fi formalizat „ieșirea” ireversibilă a Regatului Unit din Uniune la 29 martie 2019.
51
Un asemenea argument nu poate fi primit.
52
Este adevărat că decizia atacată nu este o simplă măsură intermediară sau un act pregătitor înainte de retragerea Regatului Unit din Uniune, în măsura în care ea se aplică relațiilor dintre Uniune și statele sale membre, precum și relațiilor dintre instituțiile Uniunii. Astfel, pentru statele membre, precum și pentru aceste instituții, decizia atacată produce efecte juridice, astfel cum au fost descrise la punctul 40 de mai sus. În schimb, nu aceasta este situația în ceea ce îi privește pe reclamanți, pentru care ea trebuie considerată ca fiind un act pregătitor care, astfel cum s‑a arătat la punctele 41-48 de mai sus, nu produce în mod direct efecte juridice.
53
Pe de altă parte, reclamanții susțin în mod eronat că decizia atacată ar cuprinde un act implicit de acceptare a actului de notificare a intenției de retragere și că ea ar fi formalizat „ieșirea” Regatului Unit din Uniune.
54
Astfel cum s‑a arătat la punctele 42 și 43 de mai sus, decizia atacată nu trebuie să fie confundată nici cu decizia Regatului Unit de a se retrage din Uniune, astfel cum este prevăzută la articolul 50 alineatul (1) TUE, nici cu actul de notificare a intenției de retragere.
55
În plus, prin decizia atacată, Consiliul nu a luat o decizie implicită de acceptare a actului de notificare a intenției de retragere.
56
Rezultă astfel din termenii articolului 50 TUE că posibilitatea statului membru de a se retrage din Uniune se întemeiază pe o decizie unilaterală a acestuia, luată în conformitate cu normele sale constituționale. Articolul 50 alineatul (1) TUE dispune astfel că un stat membru poate „hotărî” să se retragă din Uniune. Articolul 50 alineatul (2) TUE dispune de asemenea că statul membru „hotărăște” să se retragă din Uniune și adresează Consiliului European o notificare privind intenția sa de a se retrage din Uniune, iar nu o cerere de retragere.
57
Articolul 50 alineatul (3) TUE confirmă că posibilitatea unui stat membru de a se retrage din Uniune nu este supusă unei autorizări din partea instituțiilor Uniunii. Astfel, în temeiul articolului 50 alineatul (3) TUE, în absența unui acord de retragere, tratatele încetează să se aplice statului în cauză după doi ani de la notificarea de către acest stat a intenției sale de a se retrage din Uniune, cu excepția cazului în care Consiliul European, în acord cu statul membru în cauză, hotărăște în unanimitate să proroge acest termen.
58
În această privință, deși articolul 50 alineatul (1) TUE dispune că decizia prin care un stat membru decide să se retragă din Uniune este luată în conformitate cu normele sale constituționale, aceasta nu înseamnă că decizia de retragere conduce, din partea instituțiilor europene, la o decizie de acceptare prin care aceste instituții ar verifica respectarea normelor menționate de statul în cauză. Astfel, o asemenea decizie de acceptare de către Consiliu sau de către orice altă instituție a Uniunii nu își găsește rațiunea de a fi și nu este prevăzută de dispozițiile articolului 50 TUE.
59
În conformitate cu dispozițiile articolului 50 TUE, decizia atacată nu cuprinde nicio decizie care să confirme sau să accepte actul de notificare a intenției de retragere. În plus, instituția destinatară a actului de notificare a intenției de retragere nu era Consiliul, ci Consiliul European, care, prin declarația din 29 martie 2017, a indicat că a primit notificarea menționată. În același mod, Consiliul nu a decis prin decizia atacată că Regatul Unit „ar ieși” din Uniune la 29 martie 2019. Deși considerentul (4) al deciziei atacate enunță că tratatele vor înceta să se aplice în Regatul Unit de la data intrării în vigoare a acordului de retragere sau, în absența unui astfel de acord, după doi ani de la notificare, cu excepția cazului în care Consiliul European, în acord cu Regatul Unit, hotărăște în unanimitate să proroge acest termen, această considerație, care se limitează să amintească înșiși termenii articolului 50 alineatul (3) TUE, nu înseamnă că Consiliul a decis că retragerea Regatului Unit ar interveni la 29 martie 2019.
60
Reclamanții nu au, așadar, motive să susțină că decizia atacată ar cuprinde un act implicit prin care Consiliul ar fi acceptat actul de notificare a intenției de retragere și nici că decizia atacată ar fi formalizat „ieșirea” Regatului Unit din Uniune la 29 martie 2019.
61
În al doilea rând, reclamanții susțin că decizia atacată, în special directivele de negociere care sunt anexate la aceasta și care ar produce efecte juridice, nu urmărește obiectivul garantării menținerii calității de cetățeni ai Uniunii pentru cetățenii Regatului Unit care au dobândit‑o anterior datei de 29 martie 2019. Nu ar exista nicio îndoială în ceea ce privește pierderea pe termen scurt sau mediu a drepturilor și a libertăților conferite de dreptul Uniunii cetățenilor Regatului Unit. Dacă un acord final ar fi încheiat de Consiliu, negocierile în curs ar putea doar să determine întinderea pierderii drepturilor care decurg din dreptul Uniunii, pe care le au cetățenii Regatului Unit expatriați. În absența unui acord, Consiliul nu ar fi prevăzut, în decizia atacată și în directivele sale de negociere, niciun obiectiv de garantare a drepturilor dobândite de cetățenii Regatului Unit. Această decizie nu ar garanta, așadar, calitatea de cetățeni ai Uniunii pentru cetățenii Regatului Unit și nu ar aduce nicio certitudine cu privire la drepturile cetățenilor acestui stat pentru perioada ulterioară datei de retragere.
62
Cu toate acestea, decizia atacată, în special în măsura în care cuprinde directivele de negociere în vederea acordului de retragere, nu constituie un act care să stabilească drepturile cetățenilor Regatului Unit care au reședința în Uniunea-27 în cazul în care ar interveni un acord. Directivele de negociere se limitează să precizeze, utilizând de altfel, cel puțin în versiunile în limbile franceză și engleză, mai degrabă modul condițional decât termeni imperativi, obiectivele Uniunii în cadrul negocierilor cu Regatul Unit. Punctul 11 din directivele de negociere menționează în special că garantarea statutului și a drepturilor cetățenilor din Uniunea-27 și a familiilor acestora în Regatul Unit, precum și a celor ale cetățenilor Regatului Unit și a familiilor acestora în Uniunea-27 este prima prioritate a negocierilor. Capitolul III.1 din directivele de negociere, consacrat drepturilor cetățenilor, prevede astfel că acordul „ar trebui” să garanteze statutul și drepturile derivate din dreptul Uniunii la data retragerii, inclusiv cele a căror exercitare va avea loc la o dată ulterioară, precum și drepturile care sunt în curs de a fi obținute (punctul 20). Capitolul III.1 prevede de asemenea că acordul „ar trebui” să privească cel puțin definirea persoanelor care vor face obiectul acordului și că domeniul de aplicare ratione personae„ar trebui” să fie același cu cel al Directivei 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56) și să cuprindă persoanele care intră sub incidența Regulamentului (CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială (JO 2004, L 166, p. 1, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 82) (articolul 21).
63
Astfel, directivele de negociere nu pot să producă efecte juridice față de cetățenii Regatului Unit care au reședința într‑un stat membru al Uniunii-27. Primo, ele nu precizează în mod necesar pozițiile definitive ale Uniunii în cadrul negocierilor, întrucât, astfel cum se indică în mod expres la punctul 4 din directivele menționate, ele pot fi modificate și completate, după caz, pe întreg parcursul negocierilor, în special pentru a reflecta evoluția orientărilor Consiliului European. Secundo, negocierile pot să nu conducă în mod necesar la încheierea unui acord. Tertio, presupunând că negocierile conduc la încheierea unui acord, drepturile cetățenilor Regatului Unit în Uniunea-27 eventual determinate prin acest acord nu vor fi stabilite, prin definiție, în mod unilateral de Uniune, ci vor depinde și de pozițiile Regatului Unit. Quarto, dispozițiile referitoare la garantarea statutului și a drepturilor cetățenilor Regatului Unit în Uniunea-27 începând cu data retragerii, astfel cum vor fi prevăzute de un eventual acord, nu țin doar de competența Consiliului, deoarece decizia de încheiere a acordului de retragere este luată de Consiliu, care hotărăște cu majoritate calificată, după aprobarea Parlamentului. Pentru toate aceste motive, directivele de negociere nu sunt adresate decât Comisiei și nu pot avea ca efect să stabilească drepturile cetățenilor Regatului Unit care au reședința în Uniunea-27 începând cu data retragerii.
64
Pe de altă parte, împrejurarea subliniată de reclamanți că directivele de negociere nu cuprind obiectivul de a garanta menținerea calității de cetățeni ai Uniunii pentru cetățenii Regatului Unit care au dobândit‑o anterior datei de 29 martie 2019, în special dreptul de vot pentru alegerile europene și locale, nu afectează în mod direct situația lor juridică. Astfel, după cum s‑a subliniat, decizia atacată, inclusiv directivele de negociere, nu este decât un act pregătitor care nu poate determina conținutul unui eventual acord final, în special în ceea ce privește domeniul de aplicare ratione personae al eventualelor dispoziții referitoare la garantarea statutului și a drepturilor cetățenilor Regatului Unit în Uniunea-27.
65
În plus, decizia atacată, care se referă la negocierile dintre Uniune și Regatul Unit în vederea unui acord de stabilire a condițiilor de retragere, nu are ca obiectiv să stabilească drepturile cetățenilor acestui stat membru care au reședința în Uniunea-27 începând cu data retragerii, în cazul în care nu ar fi încheiat nici un acord. În consecință, reclamanții nu pot susține în mod util că Consiliul nu a prevăzut, în decizia atacată și în directivele de negociere, obiectivul garantării drepturilor dobândite de cetățenii Regatului Unit în absența unui acord și că, prin urmare, decizia atacată nu ar aduce nicio certitudine cu privire la drepturile cetățenilor Regatului Unit expatriați începând cu data retragerii.
66
Argumentul reclamanților referitor la obiectivele deciziei atacate și ale directivelor de negociere trebuie să fie, așadar, înlăturat.
67
În al treilea rând, reclamanții susțin că Consiliul ar fi trebuit să refuze sau să suspende deschiderea negocierilor. Ei afirmă că procesul de retragere este nul în absența unei autorizații constituționale certe și întemeiate pe votul tuturor cetățenilor Regatului Unit, care sunt în egală măsură cetățeni ai Uniunii, și că decizia atacată nu are, probabil, un fapt generator. Reclamanții arată că ei au fost privați de dreptul de vot la referendumul din 23 iunie 2016, precum și la alegerile parlamentarilor care au adoptat Legea din 2017 privind Uniunea Europeană (Notificarea retragerii), din cauza „15 years rule” (regula celor 15 ani), care privează de dreptul de vot pe cetățenii Regatului Unit care au reședința în afara acestuia de mai mult de 15 ani. Pe de altă parte, Legea din 2017 privind Uniunea Europeană (Notificarea retragerii) nu ar indica faptul că Regatul Unit se retrage din Uniune, ci doar ar autoriza prim‑ministrul să notifice Uniunea cu privire la decizia Regatului Unit de a se retrage din Uniune. Reclamanții precizează că o acțiune judiciară este în prezent pendinte în fața unei instanțe din Regatul Unit, că Consiliul și Regatul Unit ar fi trebuit să solicite examinarea jurisdicțională a constituționalității actului de notificare a intenției de retragere în temeiul principiului cooperării loiale, prevăzut la articolul 4 alineatul (3) TUE, și că Consiliul ar fi trebuit de asemenea să solicite avizul Curții cu privire la compatibilitatea cu tratatele a privării de dreptul de vot a cetățenilor Regatului Unit expatriați și a reprezentării lor indirecte de către parlamentari, în temeiul articolului 218 alineatul (11) TFUE. Ei adaugă că respingerea ca inadmisibilă a prezentei acțiuni ar încălca principiul democrației, întrucât suprimarea cetățeniei Uniunii, în martie 2019, va interveni în condiții nelegale de privare de dreptul de vot a cetățenilor Uniunii.
68
Prin această argumentație, reclamanții invocă motive de fond, care tind în realitate să conteste legalitatea deciziei atacate. Ei contestă astfel această decizie, în măsura în care prin ea nu a fost refuzată sau nu a fost suspendată deschiderea negocierilor din cauza condițiilor în care s‑au desfășurat referendumul din 23 iunie 2016 și alegerile generale în Regatul Unit, precum și din cauza conținutului Legii din 2017 privind Uniunea Europeană (Notificarea retragerii). Ei contestă în egală măsură decizia atacată, întrucât aceasta nu a fost precedată de proceduri jurisdicționale care să vizeze în special verificarea constituționalității actului de notificare a intenției de retragere și a compatibilității cu tratatele a absenței dreptului de vot al cetățenilor Regatului Unit expatriați.
69
Or, aceste motive de fond nu au incidență asupra admisibilității acțiunii, în măsura în care ele nu repun în discuție absența de efecte directe ale deciziei atacate asupra situației juridice a reclamanților. Chiar presupunând că Consiliul ar fi trebuit să refuze să deschidă negocierile sau ar fi trebuit să verifice dacă decizia prin care Regatul Unit decisese să iasă din Uniune fusese luată în conformitate cu normele sale constituționale, nu este mai puțin adevărat că decizia atacată, care se limitează să autorizeze deschiderea negocierilor cu Regatul Unit și să stabilească directivele care permit să se deruleze negocierile menționate, nu modifică situația juridică a reclamanților. În special, împrejurarea că Consiliul nu ar fi concretizat, în mod eronat, posibilitatea prevăzută la articolul 218 alineatul (11) TFUE de a primi avizul Curții cu privire la compatibilitatea cu tratatele a acordului preconizat sau ar fi încălcat principiul cooperării loiale nu poate conduce la înlăturarea condițiilor de admisibilitate expres prevăzute la articolul 263 TFUE (a se vedea în acest sens, în ceea ce privește principiul cooperării loiale, Hotărârea din 20 februarie 2018, Belgia/Comisia, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punctul 40), cererea de aviz fiind, pe de altă parte, o posibilitate, iar nu o obligație a Consiliului.
70
În ceea ce privește alegațiile de atingere adusă principiului democrației, care figurează în special în preambulul Tratatului UE, la articolul 2 TUE, precum și în preambulul Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, nu se poate susține în mod valabil că acțiunea ar trebui declarată admisibilă deoarece decizia atacată ar fi fost luată cu încălcarea principiului democrației. Astfel, un asemenea raționament ar însemna să se deducă admisibilitatea unei acțiuni în anulare în temeiul articolului 263 TFUE din nelegalitatea eventuală a actului atacat. Or, rezultă din jurisprudență că gravitatea unei pretinse încălcări de către instituția în cauză sau importanța atingerii care ar rezulta din aceasta în privința respectării drepturilor fundamentale nu permite înlăturarea aplicării cauzelor de inadmisibilitate de ordine publică prevăzute de Tratatul FUE (a se vedea în acest sens Ordonanța din 10 mai 2001, FNAB și alții/Consiliul, C‑345/00 P, EU:C:2001:270, punctul 40). Acest argument este deci inoperant, având în vedere că decizia atacată nu determină prin ea însăși nicio restricție în privința drepturilor reclamanților.
71
Argumentul reclamanților potrivit căruia Consiliul ar fi trebuit să refuze sau să suspende deschiderea negocierilor, ținând seama în special de absența unei autorizații constituționale certe și întemeiate pe votul tuturor cetățenilor Regatului Unit, trebuie să fie astfel înlăturat.
72
În al patrulea și ultimul rând, reclamanții susțin că prezenta acțiune este singura cale de drept efectivă în fața instanței Uniunii înainte de pierderea ineluctabilă a calității lor de cetățeni ai Uniunii care va interveni la 29 martie 2019, din cauza deciziei atacate. Nici o procedură de urgență, nici a fortiori o acțiune în răspundere nu ar putea să împiedice privarea imediată de cetățenia Uniunii la acea dată. Prezenta cale de atac ar trebui să fie garantată în temeiul principiului unei Uniuni întemeiate pe drept și al articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale.
73
Cu toate acestea, trebuie constatat că Consiliul nu a decis, prin decizia atacată, că Regatul Unit „ar ieși” din Uniune la data de 29 martie 2019, astfel cum s‑a arătat la punctul 59 de mai sus. Pierderea eventuală a calității de cetățeni ai Uniunii de către cetățenii Regatului Unit la data de 29 martie 2019 nu ar rezulta deci din decizia atacată, care nu constituie, față de reclamanți, decât un act pregătitor.
74
Pe de altă parte, controlul jurisdicțional al respectării ordinii juridice a Uniunii este garantat, astfel cum reiese din cuprinsul articolului 19 alineatul (1) TUE, nu numai de Curte, ci și de instanțele statelor membre (a se vedea Hotărârea din 28 aprilie 2015, T & L Sugars și Sidul Açúcares/Comisia, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punctul 45 și jurisprudența citată). În speță, astfel cum a subliniat Consiliul, una dintre principalele obiecțiuni invocate de reclamanți este aceea că nu au putut vota nici la referendumul din 23 iunie 2016, nici la alegerile parlamentarilor care au adoptat Legea din 2017 privind Uniunea Europeană (Notificarea retragerii). Or, aceste proceduri de vot al cetățenilor Regatului Unit, precum de altfel și actul de notificare a intenției de retragere puteau să facă obiectul unei acțiuni în fața instanțelor din Regatul Unit, care puteau, dacă era cazul, să întrebe Curtea cu privire la interpretarea tratatelor pe calea întrebărilor preliminare, în temeiul articolului 267 TFUE. În această privință, trebuie să se constate că instanțele din Regatul Unit au fost sesizate în mai multe rânduri cu privire la legalitatea procedurilor și a actelor autorităților din Regatul Unit care vizau punerea în aplicare a procedurii de retragere prevăzute la articolul 50 TUE. Printr‑o hotărâre din 28 aprilie 2016, High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Înalta Curte de Justiție (Anglia și Țara Galilor), Secția Queen’s Bench (Camera administrativă), Regatul Unit] s‑a pronunțat cu privire la cererea prin care domnul H. Shindler și alți reclamanți contestau legalitatea referendumului din 23 iunie 2016, susținând că cetățenii Regatului Unit care au reședința în alt stat membru al Uniunii de mai mult de 15 ani erau privați de dreptul de vot prin „15 years rule” (regula celor 15 ani), cu încălcarea dreptului Uniunii. Astfel cum s‑a subliniat în ședință, aceeași instanță a respins de asemenea, printr‑o hotărâre din 12 iunie 2018, o cerere prin care doamna E. Webster și alți reclamanți contestau, ținând seama de pretinsa absență a unei decizii de retragere luate în conformitate cu normele constituționale din Regatul Unit, desfășurarea de către Regatul Unit a negocierilor care vizau încheierea unui acord de retragere.
75
În sfârșit, reclamanții arată, în susținerea argumentației lor întemeiate pe aspectul că prezenta acțiune ar fi singura de natură să le garanteze dreptul la protecție jurisdicțională efectivă, că, după 29 martie 2019, în caz de contencios referitor la eventualul acord de retragere, Regatul Unit va fi un stat terț față de Uniune și va putea să considere că nu este ținut de o decizie a instanței Uniunii. Ulterior acestei date, nicio forță executorie nu va putea fi dată unei decizii a instanței Uniunii cu privire la un eventual acord de retragere.
76
Inadmisibilitatea prezentei acțiuni nu este dedusă însă din posibilitatea reclamanților de a introduce o acțiune în fața instanței Uniunii împotriva deciziei de încheiere a unui eventual acord de retragere, ci rezultă din constatarea că condiția potrivit căreia decizia atacată trebuie să producă în mod direct efecte asupra situației juridice a reclamanților nu este îndeplinită în speță. Deși această condiție de admisibilitate trebuie interpretată în lumina dreptului fundamental la protecție jurisdicțională efectivă, astfel cum este consacrat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale, ea nu poate să fie înlăturată fără depășirea competențelor atribuite prin Tratatul FUE instanțelor Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul European și Consiliul, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punctele 97 și 98). Aprecierea admisibilității prezentei acțiuni, care se realizează potrivit normelor din Tratatul FUE, nu depinde nici de aspectul dacă Regatul Unit se va considera ținut de o decizie a instanței Uniunii în ipoteza unui contencios referitor la eventualul acord de retragere.
77
Argumentul referitor la dreptul la protecție jurisdicțională efectivă trebuie, așadar, să fie înlăturat.
78
Rezultă din ansamblul considerațiilor care precedă că decizia atacată, care nu produce efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele reclamanților, modificând în mod distinct situația juridică a acestora din urmă, nu poate face obiectul unei acțiuni în anulare. În plus, reclamanții, care nu sunt vizați în mod direct de decizia atacată, nu au calitate procesuală activă în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE. În consecință, acțiunea trebuie să fie respinsă în întregime ca inadmisibilă.
Cu privire la cererea în intervenție
79
Conform articolului 142 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, intervenția este accesorie litigiului principal și rămâne fără obiect, printre altele, atunci când cererea introductivă este declarată inadmisibilă.
80
În aceste condiții, nu mai este necesară pronunțarea asupra cererii de intervenție formulate de Comisie în susținerea concluziilor Consiliului.
Cu privire la cheltuielile de judecată
81
Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
82
Întrucât reclamanții au căzut în pretenții, se impune ca aceștia să fie obligați să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Consiliu, conform concluziilor acestuia din urmă.
83
În aplicarea articolului 144 alineatul (10) din Regulamentul de procedură, întrucât cauza principală se finalizează înainte de pronunțarea asupra cererii în intervenție, Comisia suportă propriile cheltuieli de judecată aferente cererii în intervenție.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a noua extinsă)
declară și hotărăște:
1)
Respinge acțiunea ca inadmisibilă.
2)
Constată că nu mai este necesar să se pronunțe asupra cererii de intervenție formulate de Comisia Europeană.
3)
Domnul Harry Shindler și ceilalți reclamanți ale căror nume figurează în anexă suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Consiliul Uniunii Europene.
4)
Comisia suportă propriile cheltuieli de judecată aferente cererii în intervenție.
Gervasoni
Madise
da Silva Passos
Kowalik‑Bańczyk
Mac Eochaidh
Astfel pronunțată în ședință publică la Luxemburg, la 26 noiembrie 2018.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: franceza.
(
1
)	Lista celorlalți reclamanți este anexată doar la versiunea notificată părților.