61997CC0293_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 De praejudicielle spoergsmaal, som er forelagt i denne sag af High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, vedroerer fortolkningen af visse bestemmelser i Raadets direktiv 91/676/EOEF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening foraarsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (1) (herefter »direktivet«), samt gyldigheden af disse bestemmelser efter princippet om, at forureneren betaler, samt efter proportionalitetsprincippet og ejendomsretten.
Retsforskrifter
2 I 1975 vedtog Faellesskabets lovgivende institutioner at gennemfoere en politik til forvaltning af vandressourcerne (2), der bl.a. omfatter et program til bekaempelse af vandforurening. Direktivet indgaar i dette program.
3 Det er vedtaget paa grundlag af EF-traktatens artikel 130 S og har til formaal at nedbringe vandforurening foraarsaget eller fremkaldt af nitrater, der stammer fra landbruget, og at forebygge yderligere forurening af denne art (artikel 1) (3).
4 Ved »forurening« i direktivets forstand forstaas direkte eller indirekte udledning i vandmiljoeet af kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget, med det resultat, at menneskers sundhed bringes i fare og at levende ressourcer og vandoekosystemer skades [artikel 2, litra j)].
5 Medlemsstaterne skal kortlaegge og over for Kommissionen udpege de saarbare zoner (artikel 3) og er derpaa forpligtet til at udarbejde et saerligt handlingsprogram for de forskellige saarbare zoner eller dele heraf (artikel 5).
6 Ved »saarbar zone« forstaas det jordomraade, som medlemsstaterne har udpeget i overensstemmelse med direktivets artikel 3, stk. 2 [jf. artikel 2, litra k)]. Herunder falder »alle kendte jordomraader paa deres (medlemsstaternes) omraade, som bidrager til forureningen, og hvorfra der er afstroemning til vand, der er kortlagt i overensstemmelse med stk. 1« (jf. artikel 3, stk. 2).
7 Artikel 3, stk. 1, bestemmer: »Vand, der er beroert af forurening, og vand, der kan blive beroert af forurening, hvis der ikke traeffes foranstaltninger i henhold til artikel 5, skal kortlaegges af medlemsstaterne i overensstemmelse med kriterierne i bilag I.«
8 I overensstemmelse hermed defineres »vand, der er beroert af forurening« i bilag I, afsnit A, punkt 1, som »det ferske overfladevand, isaer overfladevand, der bruges eller er beregnet til at blive brugt til indvinding af drikkevand«, naar det bl.a. »indeholder en hoejere nitratkoncentration end den, der er fastsat i direktiv 75/440/EOEF, eller kan komme til at indeholde en saadan hoejere nitratkoncentration, hvis der ikke traeffes foranstaltninger i henhold til artikel 5«.
9 Direktiv 75/440 - som har til formaal »at beskytte den offentlige sundhed og derfor at oeve kontrol med overfladevand til udvinding af drikkevand og med dets rensning« (anden betragtning) - vedroerer »de krav, som kvaliteten af det overfladeferskvand ... der benyttes eller er bestemt til at blive benyttet til fremstilling af drikkevand, efter en hensigtsmaessig behandling skal opfylde« (artikel 1). Den maksimale lovlige nitratkoncentration i vand, som anvendes til fremstilling af drikkevand, er fastsat til 50 mg/l (artikel 7, stk. 3, i direktiv 80/778 om aendring af direktiv 75/440).
10 Medlemsstaterne har mulighed for at udpege hele deres nationale omraade som en saarbar zone. I saa fald er de forpligtet til at anvende »de i artikel 5 omhandlede handlingsprogrammer« paa hele det nationale omraade (direktivets artikel 3, stk. 5).
11 Med henblik paa udpegelse af de saarbare zoner og aendringer i den fastsatte liste er der desuden fastsat en procedure for overvaagning af vandets kvalitet og foreskrevet anvendelse af referencemaalemetoder for bestemmelse af kvaelstofforbindelserne (direktivets artikel 6).
12 De i artikel 5 omhandlede handlingsprogrammer skal nedbringe eller forebygge den vandforurening, som er foraarsaget eller fremkaldt af nitrater, der stammer fra landbruget. De heri fastsatte foranstaltninger skal altsaa vaere tilpasset denne form for forurening. Dette er grunden til, at direktivets artikel 5, stk. 3, navnlig bestemmer, at der »i handlingsprogrammerne skal ... tages hensyn til: a) de foreliggende videnskabelige og tekniske data, hovedsagelig om kvaelstoftilfoersler fra henholdsvis landbrugsvirksomhed og andre kilder«, og at artikel 5, stk. 6, paalaegger medlemsstaterne at sikre sig, at foranstaltningerne er tilpasset de aendrede omstaendigheder.
13 Ifoelge direktivets artikel 5, stk. 4, skal handlingsprogrammerne bestaa af de foranstaltninger, som er naevnt i direktivets bilag III. Uden at jeg behoever at foretage en udtoemmende opregning af disse foranstaltninger er det tilstraekkeligt at fremhaeve, at de alene har til formaal at fastsaette regler vedroerende metoderne for drift af landbrugsjord og at de omfatter praecise angivelser bl.a. vedroerende de perioder, hvor tilfoersel af visse typer goedning til jorden er forbudt, vedroerende kapaciteten i anlaeg til opbevaring af husdyrgoedning, og vedroerende begraensningen af tilfoersel af goedning til jorden isaer under hensyn til jordbundsforholdene, jordtypen og arealets haeldning (bilag III, punkt 1).
14 Desuden skal »disse foranstaltninger ... sikre, at den maengde husdyrgoedning, som tilfoeres jorden hvert aar, herunder fra dyrene selv, ikke overstiger en vis maengde pr. hektar for hver bedrift eller hvert husdyrbrug« (direktivets bilag III, punkt 2, foerste afsnit), ligesom »den fastsatte maengde pr. hektar« ifoelge samme bestemmelses andet afsnit »skal vaere den maengde husdyrgoedning, som indeholder 170 kg N«.
15 I forbindelse med vedtagelsen af disse foranstaltninger har medlemsstaterne dog et vist skoen.
16 De kan saaledes fastsaette mindre restriktive foranstaltninger. Herom bestemmer direktivets bilag III, punkt 2, litra a) og b), at medlemsstaterne
»a) under det foerste fireaarige handlingsprogram [kan] tillade en maengde husdyrgoedning, som indeholder op til 210 kg N
b) under og efter det foerste fireaarige handlingsprogram [kan] fastsaette andre maengder end dem, der er fastsat ovenfor. Disse maengder skal fastsaettes saaledes, at de ikke hindrer opfyldelsen af de formaal, der er angivet i artikel 1, og der skal ligge objektive kriterier til grund for dem, f.eks:
- lang vaekstsaeson
- afgroeder, der optager meget kvaelstof
- hoejt nedboersoverskud i den saarbare zone
- jordbund med usaedvanlig hoej denitrifikationsevne.
Hvis en medlemsstat tillader andre maengder i henhold til dette litra b), underretter den Kommissionen, som undersoeger medlemsstaternes begrundelse herfor ...«.
17 Medlemsstaterne kan ogsaa vedtage mere restriktive foranstaltninger. Direktivets artikel 5, stk. 5, bestemmer saaledes, at »medlemsstaterne traeffer ... de supplerende foranstaltninger eller skaerpede foranstaltninger, som de anser for noedvendige, hvis det allerede fra starten eller paa baggrund af de erfaringer, der indhoestes i forbindelse med handlingsprogrammernes gennemfoerelse, viser sig, at foranstaltningerne i stk. 4, ikke er tilstraekkelige til at naa de maal, der er fastsat i artikel 1. Ved udvaelgelsen af disse foranstaltninger tager medlemsstaterne hensyn til, om de er effektive og rentable i forhold til andre mulige forebyggende foranstaltninger«.
18 Desuden skal medlemsstaterne med henblik paa for alt vand at skabe et generelt niveau for beskyttelse mod forurening udarbejde kodekser for godt landmandskab, som landbrugerne efterlever paa frivilligt grundlag, og som mindst skal indeholde bestemmelser om de i afsnit A i bilag II naevnte punkter (direktivets artikel 4) (4).
Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger
19 Der er indbragt to sager for High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, hvorunder bl.a. Standley og Metson (5), som er landbrugere i East Anglia, der overvejende er et landbrugsomraade, har nedlagt paastand om annullation af en raekke afgoerelser, der er truffet af de kompetente nationale myndigheder (6), hvori det dels fastslaas, at visse floder, herunder floden Waveney, samt disses bifloder er »vand, der kan blive beroert af forurening«, og hvorved dels den zone, hvorfra der er afstroemning til disse floder, udpeges som en saarbar zone i direktivets artikel 3, stk. 2's forstand.
20 Det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, at de nationale kompetente myndigheder ved udpegelsen af en saadan zone kortlaegger praecist definerede afvandingsomraader, hvor nitratkoncentrationen overstiger 50 mg/l, uanset hvorfra nitratforureningen hidroerer. De kortlaegger derpaa de kendte jordomraader, hvorfra der er afstroemning til de naevnte afvandingsomraader, hvorefter de, under saerlig hensyn til jordens anvendelse og andre kendetegn ved jordomraaderne og de paagaeldende vandansamlinger, foretager en vurdering af, om landbruget har bidraget »vaesentligt« til den konstaterede forureningsgrad.
21 Sagsoegerne i hovedsagen, som ejer og dyrker jorder i den zone, der er udpeget som saarbar, har bestridt denne maade at anvende direktivets bestemmelser paa. De goer gaeldende, at udpegelsen af den saarbare zone tvinger de kompetente nationale myndigheder til at ivaerksaette saerlige handlingsprogrammer inden for denne zone i henhold til direktivets artikel 5, og at den heraf foelgende begraensning af de landbrugsmaessige muligheder for at udnytte deres jorder er uberettiget. De har derfor anlagt sag ved den kompetente nationale ret og herunder gjort gaeldende, at de nationale myndigheder har tilsidesat faellesskabsretten. Det boer i denne forbindelse naevnes, at den forelaeggende ret ikke har givet nogen oplysninger om de foranstaltninger, som Det Forenede Kongerige har vedtaget eller paataenker at vedtage i henhold til direktivets artikel 5.
22 National Farmers' Union (7), som er den nationale fagforening for landbrugere i England og Wales, har faaet tilladelse af den forelaeggende ret til at intervenere i sagen til stoette for sagsoegerne i hovedsagen.
Praejudicielle spoergsmaal
23 Da High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, har fundet, at afgoerelsen af sagen afhaenger af, hvorledes de relevante faellesskabsbestemmelser fortolkes, og af en vurdering af deres gyldighed, har High Court forelagt Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»1) Er medlemsstaterne forpligtet efter Raadets direktiv 91/676/EOEF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening foraarsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (herefter 'nitratdirektivet'), navnlig direktivets artikel 2, litra j), artikel 3, stk. 1, og direktivets bilag I, til at kortlaegge fersk overfladevand som 'vand, der er beroert af forurening' og derpaa i overensstemmelse med direktivets artikel 3, stk. 2, at udpege alle kendte jordomraader, hvorfra der er afstroemning til saadant vand, og som bidrager til forureningen som 'saarbare zoner',
i) naar dette vand indeholder en stoerre nitratkoncentration end 50 mg pr. liter (hvilket er den nitratkoncentration, som med henvisning til direktiv 75/440/EOEF er fastsat i nitratdirektivets bilag I, og naar medlemsstaten finder det godtgjort, at udledningen af kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget, 'bidrager vaesentligt' til denne samlede nitratkoncentration, og er en medlemsstat i bekraeftende fald berettiget til at anse dette for godtgjort, hvis den har grund til at antage, at den andel af den samlede nitratkoncentration hidroerende fra kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget, er stoerre end det hoejst tilladte indhold eller stoerre end en anden maengde eller andel, og hvilken maengde eller andel maa da i bekraeftende fald antages at 'bidrage vaesentligt' hertil?
ii) eller kun naar udledningen af kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget, i sig selv udgoer en stoerre nitratkoncentration i dette vand end 50 mg pr. liter (dvs. naar der ikke tages hensyn til bidrag fra andre kilder end landbruget),
iii) eller paa et andet grundlag og da hvilket?
2) Saafremt spoergsmaal 1 besvares anderledes end anfoert ovenfor under punkt ii), er nitratdirektivet da ugyldigt (i det omfang, det finder anvendelse paa fersk overfladevand) af den grund, at det tilsidesaetter
i) princippet om, at forureneren betaler, og/eller
ii) proportionalitetsprincippet, og/eller
iii) de grundlaeggende ejendomsrettigheder hos dem, der ejer og/eller dyrker jord, hvorfra der er afstroemning til fersk overfladevand, og som ifoelge direktivets artikel 3, stk. 1, skal kortlaegges som jordomraader, medlemsstaterne skal udpege som saarbare zoner i henhold til artikel 3, stk. 2?«
Besvarelse af spoergsmaalene
Foerste spoergsmaal
24 Med det foerste spoergsmaal oensker den forelaeggende ret at vide, hvad der skal forstaas ved »vand, der er beroert af forurening« i direktivets artikel 3, stk. 1's forstand. Den oensker naermere at vide, om det er en noedvendig betingelse for at antage, at der foreligger »vand, der er beroert af forurening«, at den nitratkoncentration paa mere end 50 mg/l, der findes i dette vand, hidroerer fra udledninger af kvaelstofforbindelser, der udelukkende stammer fra landbruget, eller om det er tilstraekkeligt, at de paagaeldende udledninger »bidrager vaesentligt« til den omhandlede vandforurening. Saafremt det sidste er tilfaeldet, beder den forelaeggende ret Domstolen om at praecisere, hvorledes udtrykket »bidrager vaesentligt« skal forstaas. Med andre ord oensker den forelaeggende ret, at Domstolen tager stilling til, om direktivet er til hinder for den fremgangsmaade, de kompetente myndigheder i Det Forenede Kongerige har fulgt ved anvendelsen af artikel 3, stk. 1 og 2.
25 Der er her to opfattelser, der staar over for hinanden: Den ene er Kommissionens og de intervenerende medlemsstaters, der forsvarer det synspunkt, som Det Forenede Kongerige har gjort gaeldende (8), og den anden er sagsoegerne i hovedsagens og NFU's.
26 Sagsoegerne i hovedsagen og NFU har gjort gaeldende, at de kriterier, som de paagaeldende ministre har anvendt ved udpegelsen af de omhandlede saarbare zoner, ikke opfylder direktivets krav. Efter deres opfattelse kan kun vand med en stoerre nitratkoncentration end 50 mg/l, der udelukkende stammer fra landbruget, anses for »vand, der er beroert af forurening«. Til stoette herfor fremfoerer de en raekke argumenter, som er baseret paa direktivets ordlyd og formaal.
27 De goer i den forbindelse navnlig gaeldende, at direktivets bestemmelser vedroerende proceduren for udpegelse af saarbare zoner ikke indeholder nogen betingelse om, at der skal foreligge et »vaesentligt bidrag« til de forureningsgrader, som er konstateret. Mod dette begreb indvender NFU endvidere, at det ikke er tilstraekkeligt praecist.
28 Sagsoegerne i hovedsagen anfoerer desuden, at faellesskabslovgiver ved at give en definition af begrebet »forurening« i direktivets artikel 2, litra j), som udtrykkeligt er begraenset til »udledning i vandmiljoeet af kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget ...«, har villet give dette begreb et ensartet indhold. Hver gang dette begreb anvendes i en af direktivets bestemmelser, og navnlig i artikel 3, stk. 1, kan det alene forstaas som »udledning af kvaelstofforbindelser, der udelukkende stammer fra landbruget«.
29 Endelig goer de gaeldende, at da direktivets formaal er at nedbringe og forebygge nitratforurening, der stammer fra landbruget, kan dette formaal kun opfyldes, hvis de vedtagne foranstaltninger alene vedroerer den forurening med nitrater, der stammer fra landbruget.
30 Subsidiaert foreslaar NFU, at overfladevand boer anses for at vaere beroert af forurening, hvis det som helhed indeholder en stoerre nitratkoncentration end 50 mg/l, og hvis udledningen af de kvaelstofforbindelser, som stammer fra landbruget, »bidrager vaesentligt« til denne samlede nitratkoncentration. NFU erkender dog, at ogsaa en saadan definition er upraecis.
31 De sagsoegte i hovedsagen samt de intervenerende medlemsstaters regeringer har gjort gaeldende, at den fortolkning, som de kompetente nationale myndigheder i Det Forenede Kongerige har anlagt af direktivet, er korrekt. Foelgelig skal der ved udtrykket »vand, der er beroert af forurening« i direktivets artikel 3, stk. 1, forstaas overfladevand, som anvendes til drikkevandsreserver, der indeholder en stoerre nitratkoncentration end 50 mg/l, og hvori de nitrater, som stammer fra landbruget, bidrager vaesentligt til den samlede nitratkoncentration.
32 De anfoerer, at bilag I, afsnit A, punkt 1, ikke indeholder noget krav om, at den konstaterede nitratkoncentration paa over 50 mg/l »udelukkende« stammer fra landbruget.
33 De fremhaever, at medlemsstaterne ifoelge direktivet skal gennemgaa fire stadier. Foerst skal de kortlaegge »vand, der er beroert af forurening«, derpaa skal de udpege de saarbare zoner, dernaest skal de udarbejde handlingsprogrammer, og endelig skal de gennemfoere disse programmer. Ifoelge de sagsoegte i hovedsagen opstaar forpligtelsen til at tage hensyn til de udledninger af kvaelstofforbindelser, som stammer respektivt fra landbruget og fra andre kilder, foerst, naar de saerlige, obligatoriske handlingsprogrammer er udarbejdet [artikel 5, stk. 3, litra a)]. Heraf slutter de, at der ikke bestaar en saadan forpligtelse paa de oevrige stadier.
34 De anfoerer, at den fortolkning, der er gjort gaeldende af sagsoegerne i hovedsagen, er uforenelig med direktivets artikel 3, stk. 5, som giver medlemsstaterne mulighed for at undlade at kortlaegge »vand, der er beroert af forurening«. I saa fald skal de udpege hele deres nationale omraade som en zone, der er saarbar over for nitrater, selv om nitratkoncentrationen pr. liter vand paa hele deres omraade ikke overstiger 50 mg/l. De er derfor af den opfattelse, at faellesskabslovgiver ved at give medlemsstaterne mulighed for at undgaa at kortlaegge vand, der er beroert af forurening, klart har villet give udtryk for, at kortlaegningen ikke blev anset for noedvendig hverken til beskyttelse af deres ejendomsret eller ifoelge faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger.
35 Desuden anfoerer de, at det ville vaere forbundet med store tekniske vanskeligheder udelukkende at kortlaegge de nitrater i vandet, som stammer fra landbruget.
36 Endelig ville det ifoelge de sagsoegte i hovedsagen vaere i strid med direktivets formaal, hvis man udelukkede alle de tilfaelde fra direktivets anvendelsesomraade, hvor landbruget bidrager vaesentligt, men ikke udelukkende til skadevirkningerne.
Gennemgang af sagen
37 Ifoelge Domstolens faste praksis (9) skal fortolkningen af en EF-forskrift foretages paa grundlag af dens ordlyd og formaalene med den ordning, som den indgaar i.
38 Det fremgaar saavel af direktivets ordlyd som dets formaal, at det ikke hverken ved kortlaegning af det »vand, der er beroert af forurening« eller ved udpegelsen af de saarbare zoner er noedvendigt, at nitratforureningen udelukkende stammer fra landbruget.
39 Ifoelge bilag I, afsnit A, punkt 1, skal overfladevand, der bruges eller er beregnet til at blive brugt til indvinding af drikkevand, nemlig anses for »vand, der er beroert af forurening«, naar det »indeholder en hoejere nitratkoncentration end den, der er fastsat i direktiv 75/440/EOEF, eller kan komme til at indeholde en saadan hoejere nitratkoncentration, hvis der ikke traeffes foranstaltninger i henhold til artikel 5« (10).
40 Denne graensevaerdi er som tidligere naevnt 50 mg/l. Det er ikke angivet, hvorfra nitratforureningen skal stamme og derfor heller ikke indiceret, at forureningen udelukkende skal stamme fra landbruget.
41 Hvis dette havde vaeret en noedvendig betingelse for at vedtage de obligatoriske foranstaltninger, maatte faellesskabslovgiver efter min opfattelse have angivet det. Det er nemlig det, som faellesskabslovgiver normalt goer, saaledes som det f.eks. fremgaar af ordlyden af artikel 5, stk. 3, litra a), hvori det bestemmes, at der »i handlingsprogrammerne skal ... tages hensyn til:
a) de foreliggende videnskabelige og tekniske data, hovedsagelig om kvaelstoftilfoersler fra henholdsvis landbrugsvirksomhed og andre kilder« (11).
42 Denne praecisering viser desuden klart, at det er noedvendigt at imoedegaa den forurening, som skyldes nitrater hidroerende fra landbruget, uanset om nitratforureningen ikke udelukkende stammer fra landbruget.
43 I oevrigt er det min opfattelse, at naar faellesskabslovgiver har besluttet sig til i bilag I, afsnit A, punkt 1, at definere den ikke-tilladte nitratmaengde med udtrykket »en hoejere nitratkoncentration end den, der er fastsat i direktiv 75/440/EOEF« snarere end udtrykkeligt at angive den hoejeste tilladte maengde til »50 mg/l« - hvilken maengde udtrykkeligt er angivet i bilag I, afsnit A, punkt 2 (12) - har faellesskabslovgiver villet understrege, at det tilstraebte formaal er beskyttelsen af den offentlige sundhed, og at 50 mg/l derfor er det hoejeste lovlige indhold, uanset hvorfra nitratforureningen stammer.
44 Jeg skal i den forbindelse minde om, at den hoejeste lovlige nitratkoncentration i vand, der skal bruges til drikkevand, ifoelge artikel 7, stk. 3, i direktiv 80/778 om aendring af direktiv 75/440 er fastsat til 50 mg/l. Kilden til nitratforureningen er ikke praeciseret, da nitrater, uanset hvor de stammer fra, er skadelige for menneskers sundhed, hvis de overskrider denne graensevaerdi.
45 Maksimalindholdet paa 50 mg/l opfylder nemlig de offentlige sundhedskrav (artikel 1 i direktiv 75/440) og udgoer en graensevaerdi, hvis overskridelse vil have vaesentlige virkninger for den offentlige sundhed (13) - uanset om forureningen stammer fra landbruget eller fra industrien. Der er ingen, som bestrider disse konklusioner (selv ikke sagsoegerne i hovedsagen) (14).
46 Med andre ord erindrer faellesskabslovgiver med denne henvisning til direktiv 75/440 medlemsstaterne om deres forpligtelser til af hensyn til beskyttelsen af den offentlige sundhed at kortlaegge det overfladevand, der bruges eller er beregnet til at blive brugt til indvinding af drikkevand, og hvori der findes den hoejeste lovlige nitratkoncentration paa 50 mg/l, uanset hvorfra nitratforureningen stammer, og fastslaa, at dette er »vand, der er beroert af forurening«.
47 Endelig er jeg enig med de sagsoegte i hovedsagen i, at den fortolkning, som sagsoegerne i hovedsagen har anlagt, er uforenelig med direktivets artikel 3, stk. 5. Ifoelge denne direktivbestemmelse kan medlemsstaterne som tidligere naevnt undlade at kortlaegge det »vand, der er beroert af forurening«, hvis de udpeger hele deres nationale omraade som en zone, der er saarbar over for nitrater, selv om nitratkoncentrationen pr. liter vand paa hele det nationale omraade ikke overstiger 50 mg/l. Hermed maa faellesskabslovgiver have villet angive, at der kan vedtages handlingsprogrammer, selv om nitratindholdet ikke overstiger graensevaerdien paa 50 mg/l, og selv om forureningen ikke udelukkende stammer fra landbruget.
48 Eftersom direktivets formaal imidlertid er at »[begraense] vandforurening foraarsaget eller fremkaldt af nitrater, der stammer fra landbruget« (15), »[undgaa] yderligere forurening af denne art« (16) og »at tilskynde til godt landmandskab ... for, at der for alt vand skabes et generelt niveau for beskyttelse mod forurening i fremtiden« (17), er det noedvendigt, men altsaa ogsaa tilstraekkeligt, at denne type forurening helt eller delvis stammer fra landbruget. Det er grunden til, at de faelles handlingsprogrammer, som faellesskabslovgiver har ivaerksat for at naa dette dobbelte maal, har til formaal »at begraense anvendelsen af enhver form for kvaelstofholdig kunstgoedning paa landbrugsjord og ... isaer indeholde specifikke begraensninger for anvendelse af husdyrgoedning« (18) og saaledes »beskytte menneskets helbred, de levende ressourcer og vandoekosystemerne ...« (19).
49 Foelgelig kan der ikke gives sagsoegerne i hovedsagen og NFU medhold i deres fortolkning.
50 Saafremt man nemlig gav dem medhold heri - hvorefter »vand, der er beroert af forurening« kun omfatter det overfladevand, der indeholder eller kan komme til at indeholde en hoejere nitratkoncentration end 50 mg/l, og som udelukkende stammer fra landbruget - ville det vaere umuligt at gennemfoere de i direktivets artikel 5 fastsatte handlingsprogrammer i alle de tilfaelde, hvor de skadelige virkninger ikke, men naesten udelukkende stammer fra landbruget. Det er klart, at den fortolkning, som sagsoegerne i hovedsagen og NFU har foreslaaet, i saa tilfaelde ikke ville vaere tilpasset omstaendighederne i den paagaeldende situation, hvor der foreligger en forurening i direktivets artikel 2, litra j)'s forstand, da den ikke ville yde sikkerhed for, at overfladevand beskyttes mod forurening med nitrater, der stammer fra landbruget, og ville have meget alvorlige foelger saavel for den offentlige sundhed som for miljoeet. Med andre ord ville denne fortolkning vaere i strid med direktivets formaal og ville svaekke dets effektivitet.
51 Det fremgaar altsaa af ordlyden af visse bestemmelser i direktivet og af dettes formaal, at faellesskabslovgiver ikke stiller noget krav om, at den nitratkoncentration, der overstiger 50 mg/l, udelukkende stammer fra landbruget, men alene, at denne type forurening delvis stammer fra landbruget.
52 Den forelaeggende ret har desuden anmodet Domstolen om at praecisere, hvor stor en andel nitrater, som stammer fra landbruget, der skal vaere til stede for, at overfladevand kan anses for vand, der er beroert af forurening i direktivets forstand. Naermere bestemt oensker den nationale ret oplyst, om det er i overensstemmelse med direktivets artikel 3, stk. 1, at foelge en praksis, hvorefter vand, der indeholder en stoerre nitratkoncentration end 50 mg/l, som hidroerer fra kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget, og som »bidrager vaesentligt« til forureningen, anses for vand, der er beroert af forurening.
53 Direktivet indeholder ingen praecise angivelser, som giver grundlag for at besvare dette spoergsmaal. Det er dog muligt at besvare det paa basis af forbindelsen i direktivets artikel 3 og 5 mellem foranstaltninger, der skal traeffes til kortlaegning af vand, der er beroert af forurening med nitrater, der stammer fra landbruget, til udpegelse af de saarbare zoner og til behandling af denne type forurening.
54 Direktivets artikel 3, stk. 1, goer det nemlig klart, at det overfladevand, som indeholder en stoerre samlet nitratkoncentration end 50 mg/l, og hvori kilderne fra landbruget bidrager til denne type forurening med en andel, som kan nedbringes ved hjaelp af de obligatoriske foranstaltninger i henhold til artikel 5, skal betegnes som vand, der er beroert af forurening.
55 Desuden fremgaar det af selve direktivets ordlyd, at medlemsstaterne har et vist skoen saavel i forbindelse med kortlaegningen af det vand, der er beroert af forurening (20), som ved afgoerelsen om de obligatoriske foranstaltninger, som skal traeffes (21). Jeg er derfor af den opfattelse, at en medlemsstat opfylder direktivets krav, naar den foelger den praksis at anse det vand, som indeholder kvaelstofforbindelser, der stammer fra landbruget, og som »bidrager vaesentligt« til denne samlede nitratkoncentration, for vand, der er beroert af forurening.
56 Det fremgaar altsaa af de anfoerte betragtninger, at der ved »fersk overfladevand«, »der er beroert af forurening« i artikel 3, stk. 1's forstand, forstaas fersk overfladevand, der samlet indeholder en stoerre nitratkoncentration end 50 mg/l, saafremt landbruget bidrager til denne type forurening med en andel, som kan begraenses ved hjaelp af de obligatoriske foranstaltninger, der er fastsat i artikel 5, nemlig saadanne foranstaltninger, der goer det muligt at nedbringe den vandforurening, som er foraarsaget eller fremkaldt af nitrater, der stammer fra landbruget. Det maa derfor konkluderes, at en medlemsstat opfylder direktivets krav, saafremt den foelger den praksis at anse vand, der indeholder kvaelstofforbindelser, som stammer fra landbruget, og som »bidrager vaesentligt« til den samlede nitratkoncentration, for overfladevand, der er beroert af forurening.
Andet spoergsmaal
57 Direktivets artikel 3 skal altsaa fortolkes saaledes, at der ved »fersk overfladevand«, »der er beroert af forurening«, skal forstaas vand, hvori en stoerre nitratkoncentration end 50 mg/l delvis skyldes kvaelstofforbindelser, som stammer fra landbruget. Den forelaeggende rets naeste spoergsmaal er da, om denne bestemmelse er gyldig, naar henses til ejendomsretten, proportionalitetsprincippet og princippet om, at forureneren betaler.
Ejendomsretten
58 Sagsoegerne i hovedsagen har gjort gaeldende, at den anfoerte fortolkning vil medfoere, at alene landbrugerne kommer til at baere byrden ved at skulle nedsaette den nitratkoncentration, som stammer fra andre kilder end landbruget. Dette er i strid med landbrugernes ejendomsret.
59 Domstolen har anerkendt - navnlig i Hauer-dommen (22) af 13. december 1979 - at ejendomsretten hoerer til faellesskabsrettens almindelige grundsaetninger (23).
60 Domstolen har dog ogsaa fastslaaet, at dette princip ikke udgoer nogen absolut forrettighed, og at det er muligt at beroeve indehaveren af ejendomsretten dennes rettighed eller at begraense brugen heraf, »... forudsat at saadanne begraensninger er i virkelig overensstemmelse med de formaal, som Faellesskabet forfoelger i almenhedens interesse, og ikke, naar henses til det forfulgte formaal, indebaerer et uforholdsmaessigt og uacceptabelt indgreb, der kraenker selve de saaledes garanterede rettigheders kerne« (24).
61 En foranstaltning, som beroever nogen sin ejendomsret, er en foranstaltning, som medfoerer, at den paagaeldende hindres i at raade over sin rettighed, og at denne udnyttes til alle de oevrige formaal, som ikke er forbudt efter loven (saasom en ekspropriation). En foranstaltning, som begraenser udoevelsen af den paagaeldendes ret, er en foranstaltning, som delvis begraenser ejerens forrettigheder (f.eks. et forbud mod at plante visse typer af planter eller en begraensning af produktionskapaciteten for et vist stykke land).
62 Den forelaeggende ret spoerger saerlig, om direktivet, naar henses til ejendomsretten, er gyldigt i det omfang, det paalaegger medlemsstaterne at udarbejde handlingsprogrammer og vedtage de obligatoriske foranstaltninger, der er fastsat i artikel 5, naar det ferske overfladevand som helhed indeholder en stoerre nitratkoncentration end 50 mg/l, og naar kvaelstofforbindelserne fra landbruget »bidrager vaesentligt« hertil.
63 Der er for mig ingen tvivl om, at de handlingsprogrammer, der ivaerksaettes paa dette omraade, ikke kan anses for foranstaltninger, der fratager ejeren af landbrugsjord dennes ret, men dog begraenser brugen heraf.
64 De foranstaltninger, der vedtages paa grundlag af direktivets artikel 5, hindrer nemlig en intensiv dyrkning af jorden og begraenser muligheden for intensivt kvaegopdraet. Hermed begraenser foranstaltningerne delvis ejendomsretten for indehaveren af landbrugsjorden. Desuden indebaerer disse foranstaltninger en nedsaettelse af afkastet pr. hektar landbrugsjord og dermed af landbrugsbedriftens indkomster, hvorved de paa kort sigt nedsaetter jordens oekonomiske vaerdi (25).
65 Ifoelge direktivets artikel 3, stk. 1, sammenholdt med artikel 5, stk. 4, litra a), og bilag III, er det i foerste raekke landbrugerne, der baerer de oekonomiske byrder som foelge af disse foranstaltninger (bl.a. opfoerelse af anlaeg til opbevaring af husdyrgoedning), men ogsaa jordejere, der ikke selv driver landbrug, kan lide tab paa grund af jordens ringere forpagtningsvaerdi (fordi de dyrkede jorder giver ringere afkast og dermed faerre landbrugsindtaegter).
66 Jeg skal herefter undersoege, om den ordning, der er indfoert ved direktivets artikel 5, er i overensstemmelse med kravene til beskyttelsen af ejendomsretten, naar der foreligger de omstaendigheder, som er naevnt i det foerste spoergsmaal.
67 Som tidligere anfoert er de paagaeldende foranstaltninger begrundet i hensyn til beskyttelsen af den offentlige sundhed. De er nemlig noedvendige, hvis graensevaerdien paa 50 mg/l af nitrat i vand, der bruges til drikkevand, overskrides. Der er derfor naeppe tvivl om, at dette er et formaal i almenhedens interesse.
68 Foelgelig er den foerste betingelse om, at de omhandlede begraensninger virkelig er i overensstemmelse med de formaal, som Faellesskabet forfoelger i almenhedens interesse, opfyldt.
69 Hvad angaar det andet krav, skal det efterproeves, at de paagaeldende begraensninger ikke, naar henses til det forfulgte formaal, indebaerer et »uforholdsmaessigt og uacceptabelt indgreb, der kraenker selve ejendomsrettens kerne« (26).
70 Betingelsen om, at faellesskabslovgivers foranstaltning ikke maa udgoere et »uforholdsmaessigt og uacceptabelt indgreb«, er efter min opfattelse ogsaa opfyldt.
71 Ogsaa hvad angaar dette spoergsmaal er det klart, at naar nitratforureningen af vand delvis stammer fra landbruget, er det noedvendigt, hvis Faellesskabet skal foere en effektiv politik til beskyttelse af miljoeet - som Domstolen anser for et af Faellesskabets grundlaeggende formaal (27) - at indskraenke mulighederne for at udnytte jorden ved anvendelse af landbrugsmetoder, som er aggressive og skadelige for menneskers sundhed.
72 Desuden tjener beskyttelsen af naturressourcer, herunder af vand, saavel til at beskytte almenhedens som landbrugets interesser. Man maa derfor ikke blot taale lovgivers intervention, men denne er endog noedvendig af hensyn til foerelsen af en faelles politik i overensstemmelse med traktatens artikel 130 R.
73 Hvad endvidere angaar betingelsen om, at foranstaltningen skal vaere »forholdsmaessig«, skal jeg bemaerke, at denne betingelse efter Domstolens praksis er opfyldt, naar foranstaltningen ikke »indebaerer et uforholdsmaessigt indgreb i producenter[nes] ... stilling, og naar Raadet foelgelig [ikke] har overskredet graenserne for sit skoen« (28). Den vurdering, som Domstolen har anlagt i denne forbindelse, ligger meget taet op ad den, som den foretager ved efterproevelsen af, om proportionalitetsprincippet er overholdt.
74 Saa laenge der ikke foreligger konkrete oplysninger vedroerende det saerlige handlingsprogram og indholdet af de foranstaltninger, som de kompetente nationale myndigheder i denne sag har vedtaget eller paataenkt (29), er det umuligt at efterproeve, om foranstaltningerne er egnet til at virkeliggoere det tilstraebte maal og ikke overskrider graenserne for, hvad der er noedvendigt for at naa maalet (30), saaledes som det kraeves efter Domstolens faste praksis.
75 I oevrigt har gennemgangen af direktivets artikel 5 intet frembragt, der kan paavirke denne bestemmelses gyldighed efter proportionalitetsprincippet.
76 Det fremgaar nemlig af artikel 5, stk. 3, litra a) og b), sammenholdt med stk. 5 og 6, at det paahviler medlemsstaterne at udarbejde effektive (31) handlingsprogrammer, som er tilpasset (32) den forureningssituation, der er konstateret videnskabeligt, og miljoebetingelserne i de relevante omraader i den paagaeldende medlemsstat.
77 Som tidligere anfoert er de foranstaltninger, som kan vedtages (33), udelukkende foranstaltninger til bekaempelse af den praksis, der anvendes i landbruget ved benyttelsen af goedning, og ikke alle de oevrige foranstaltninger, som har til formaal at bekaempe den nitratforurening, der stammer fra andre kilder.
78 Hvis der er andre kilder, som bidrager til forureningen, kan medlemsstaterne altsaa kun traeffe foranstaltninger til afhjaelpning heraf i medfoer af andre retsforskrifter (34).
79 Det er nemlig klart, at det ville vaere helt ineffektivt at ivaerksaette saadanne foranstaltninger, som kan traeffes i henhold til direktivets artikel 5, hvis disse blev anvendt til at afhjaelpe den nitratforurening, som ikke stammer fra landbruget.
80 Saadanne foranstaltninger ville heller ikke vaere tilpasset den konkrete forureningssituation, der er konstateret i et omraade af den paagaeldende medlemsstat, hvis de foranstaltninger - efter at det var blevet fastslaaet, at maengden af kvaelstofforbindelser fra landbruget var ubetydelige - der blev truffet til afhjaelpning af denne situation, havde endnu mere skadelige virkninger for miljoeet. Medlemsstaterne er med andre ord forpligtet til at traeffe foranstaltninger, som kan virkeliggoere det tilstraebte formaal uden at gaa videre, end det er noedvendigt for at naa formaalet, dvs. at de er forpligtede til at overholde proportionalitetsprincippet, naar de traeffer foranstaltninger i henhold til direktivets artikel 5.
81 Jeg maa derfor konkludere, at direktivet opfylder betingelsen om, at foranstaltningen skal vaere »forholdsmaessig«, og at det er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
82 Endelig fremgaar det af de dokumenter, der er fremlagt for Domstolen, at direktivets artikel 5, stk. 4, litra a), ikke kraenker selve ejendomsrettens kerne eller i betydelig grad forhindrer udnyttelsen heraf. I oevrigt er dette ej heller blevet haevdet af sagsoegerne i hovedsagen. De har hoejst klaget over den maade, hvorpaa udnyttelsen af denne ret er blevet begraenset.
83 Foelgelig har gennemgangen af direktivets bestemmelser intet frembragt, der kan paavirke direktivets gyldighed efter ejendomsrettens bestemmelser.
Proportionalitetsprincippet
84 Ifoelge sagsoegerne i hovedsagen er den anfoerte fortolkning i strid med proportionalitetsprincippet, da de oekonomiske og finansielle byrder, som de herved paalaegges - hvilke byrder er en direkte foelge af udpegelsen af den saarbare zone, som de kompetente britiske myndigheder har foretaget - hverken rimelige eller noedvendige for at naa direktivets maal.
85 Da der ikke findes nogen oplysninger i sagen vedroerende de konkrete foranstaltninger, som de kompetente nationale myndigheder har vedtaget i det foreliggende tilfaelde, er det umuligt at efterproeve, om de foranstaltninger, som disse myndigheder har truffet eller paataenkt at traeffe, er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, saaledes som dette princip er fastlagt i Domstolens praksis.
86 I oevrigt har gennemgangen af selve direktivets artikel 5, saaledes som jeg har godtgjort i det foregaaende, intet frembragt, der kan paavirke dennes gyldighed efter ejendomsrettens bestemmelser. Jeg skal herom henvise til mine tidligere bemaerkninger.
Princippet om, at forureneren betaler
87 Sagsoegerne i hovedsagen har gjort gaeldende, at princippet i traktatens artikel 130 R om, at forureneren betaler, maa anses for tilsidesat, hvis de foranstaltninger, som er fastsat i direktivets artikel 5, ivaerksaettes, selv om nitratforureningen af overfladevand udelukkende stammer fra landbruget.
88 Princippet om, at forureneren betaler, blev indfoert i traktaten ved revisionen heraf i 1985. I det foerste forslag, som Kommissionen fremsatte under den regeringskonference, hvormed arbejdet om traktataendringen blev indledt den 9. september 1985 i Luxembourg, var princippet formuleret paa foelgende maade: »Det paahviler i princippet den, som skaber en risiko for forurening eller som foraarsager en forurening, at betale omkostningerne til forebyggelse eller afhjaelpning heraf«.
89 Bestemmelsen i den reviderede ordlyd heraf, der blev indsat i traktaten som artikel 130 R, stk. 2, fastslaar, at princippet om, at forureneren betaler, er et af de principper, som Faellesskabets politik paa miljoeomraadet er baseret paa.
90 Artikel 130 R, stk. 2, bestemmer: »Faellesskabets politik paa miljoeomraadet tager sigte paa et hoejt beskyttelsesniveau under hensyntagen til de forskelligartede forhold, der goer sig gaeldende i de forskellige omraader i Faellesskabet. Den bygger paa forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats, princippet om indgreb over for miljoeskader fortrinsvis ved kilden og princippet om, at forureneren betaler ...«
91 Spoergsmaalet om, hvorvidt de i sagen anfaegtede foranstaltninger er i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler, maa derfor vurderes paa baggrund af den kompetence, der er tillagt faellesskabslovgiver ved traktatens artikel 130 R.
92 Dette princip har to aspekter.
93 Det maa forstaas saaledes, at det ikke blot kraever, at den person, der har forvoldt forureningen, og alene denne, betaler omkostningerne i forbindelse med afhjaelpningen af forureningen (35), men ogsaa at denne betaler omkostningerne i forbindelse med ivaerksaettelsen af en forebyggelsespolitik (36).
94 Princippet kan altsaa anvendes paa forskellige maader (37).
95 Det kan saaledes enten anvendes efterfoelgende eller praeventivt, dvs. foer skaden indtraeffer. I det sidstnaevnte tilfaelde er formaalet at undgaa, at menneskelig virksomhed forvolder skade paa miljoeet. De lovgivningsforanstaltninger, som traeffes med dette formaal for oeje, kan ogsaa bestaa i, at der indfoeres en ordning til vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet. Saaledes er medlemsstaterne ifoelge artikel 2 i Raadets direktiv 85/337/EOEF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning paa miljoeet (38) forpligtet til at traeffe »de noedvendige foranstaltninger med henblik paa, at projekter, der bl.a. paa grund af deres art, dimensioner eller placering, kan faa vaesentlig indvirkning paa miljoeet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse«. Det samme gaelder efter direktivets artikel 5, ifoelge hvilken medlemsstaterne skal gennemfoere saerlige programmer, som bl.a. bestaar i at forebygge enhver ny forurening af vand, der foraarsages eller fremkaldes af nitrater, som stammer fra landbruget (f.eks. ved opfoerelse af anlaeg til opbevaring af goedning).
96 Princippet om, at forureneren betaler, kan ogsaa anvendes, efter at miljoeskaden er indtraadt. Den, som er ansvarlig for skaden, er i saa fald forpligtet til at erstatte eller betale omkostningerne som foelge af den paagaeldende skade. Saaledes bestemmer artikel 11 i Raadets foerste direktiv om affald (39) foelgende: »I henhold til princippet om, at forureneren betaler, skal omkostningerne ved bortskaffelsen af affaldet med fradrag af vaerdien ved dets eventuelle udnyttelse afholdes:
- af den indehaver, der overlader affald til en indsamler eller til en virksomhed som omhandlet i artikel 8
- og/eller af de tidligere indehavere eller producenter af det produkt, hvorfra affaldet hidroerer.«
97 Endelig kan princippet om, at forureneren betaler, forstaas saaledes, at denne mod betaling af en afgift gives tilladelse til at udfoere en bestemt form for virksomhed, der forurener. Det gaelder f.eks. benzinafgifter, der forurener luften, og som skal betales af brugerne.
98 Det er som foelge af det anfoerte min opfattelse i denne sag, at direktivets artikel 5 skal fortolkes saaledes, at medlemsstaterne ifoelge denne bestemmelse kun maa paalaegge landbrugerne betaling af omkostningerne til oprettelse af anlaeg til begraensning eller forebyggelse af den vandforurening med nitrater, som disse er ansvarlige for, og ikke betaling af andre omkostninger. Denne fortolkning er altsaa i strikte overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler.
99 Af de anfoerte betragtninger foelger, at gennemgangen af det andet spoergsmaal intet har frembragt, der kan paavirke direktivets gyldighed.
Forslag til afgoerelse
100 Af de naevnte grunde skal jeg foreslaa Domstolen at besvare de spoergsmaal, der er forelagt af High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division, paa foelgende maade:
»1) Ved 'vand, der er beroert af forurening' i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 3, stk. 1, i Raadets direktiv 91/676/EOEF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening foraarsaget af nitrater, der stammer fra landbruget, forstaas fersk overfladevand, isaer overfladevand, der bruges eller er beregnet til at blive brugt til indvinding af drikkevand, som indeholder en stoerre nitratkoncentration end 50 mg/l, hvortil landbruget bidrager med en andel, som kan nedbringes ved hjaelp af de obligatoriske foranstaltninger, der er fastsat i artikel 5.
Det er i overensstemmelse med kravene i direktiv 91/676, at en medlemsstat foelger den praksis at anse overfladevand, der indeholder kvaelstofforbindelser, som stammer fra landbruget, og som 'bidrager vaesentligt' til denne samlede nitratkoncentration, for vand, der er beroert af forurening.
2) Gennemgangen af de forelagte spoergsmaal har intet frembragt, der kan paavirke gyldigheden af direktiv 91/676.«
(1) - EFT L
375, s. 1.
(2) - Inden for rammerne heraf blev navnlig foelgende raadsdirektiver vedtaget: 75/440/EOEF af 16.6.1975 om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne (EFT L 194, s. 26); 76/160/EOEF af 8.12.1975 om kvaliteten af badevand (EFT 1976 L 31, s. 1); 79/869/EOEF af 9.10.1979 om maalemetoder og hyppighed for proeveudtagning og analyse af overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne (EFT L 271, s. 44); 80/778/EOEF af 15.7.1980 om kvaliteten af drikkevand (EFT L 229, s. 11) og 91/271/EOEF af 21.5.1991 om rensning af byspildevand (EFT L 135, s. 40).
(3) - Som naevnt ovenfor er ogsaa direktiv 91/271 vedtaget til bekaempelse af vandforurening foraarsaget af nitrater, der stammer fra byer.
(4) - F.eks. skal kodeksen for godt landmandskab angive de perioder, hvor tilfoersel af goedning til jorden er uhensigtmaessig og indeholde bestemmelser om tilfoersel af goedning paa stejle skraaninger.
(5) - Herefter »sagsoegerne i hovedsagen«.
(6) - Secretary of State for the Environment, the Minister of Agriculture, Fisheries and Food, eller herefter benaevnt »de sagsoegte i hovedsagen«.
(7) - Herefter »NFU«.
(8) - Se forslagets punkt 20.
(9) - Se f.eks. dom af 17.7.1997, sag C-28/95, Leur-Bloem, Sml. I, s. 4161, praemis 47.
(10) - Min fremhaevelse.
(11) - Min fremhaevelse.
(12) - Heri angives det hvad angaar grundvand, at det af forurening beroerte vand i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 3, stk. 1, i direktiv 91/676, er det grundvand, som »indeholder mere end 50 mg nitrat pr. liter, eller kan komme til at indeholde mere end 50 mg nitrat pr. liter, hvis der ikke traeffes foranstaltninger i henhold til artikel 5«.
(13) - Se Kommissionens rapport til Raadet og Europa-Parlamentet om gennemfoerelsen af Raadets direktiv 91/676 om beskyttelse af vand mod forurening foraarsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (KOM(97) 473 endelig udg., s. 4, herefter »rapporten«). Det boer i oevrigt fremhaeves, at Verdensundhedsorganisationen i april 1997 reviderede sine vejledende retningslinjer for koncentrationen af nitrater og nitritter i drikkevand og paa grundlag af den nyeste videnskabelige dokumentation konkluderede, at graensevaerdien paa 50 mg/l burde opretholdes (fodnote 4).
(14) - Ifoelge rapporten er nitrat i drikkevand et problem for folkesundheden, »fordi ... nitrat hurtigt reduceres til nitrit i kroppen. Nitrits vigtigste virkning er oxidation af blodets haemoglobin til methaemoglobin, som ikke er i stand til at transportere ilt ud til vaevene. Den reducerede ilttransport manifesterer sig navnlig i op til et halvt aar gamle spaedboern og foraarsager her methaemoglobinaemi eller det blaa baby-syndrom. Dette faenomen er kun konstateret ved nitratniveauer vaesentligt hoejere end 50 mg/l, og derfor yder denne vaerdi tilstraekkelig beskyttelse herimod. Endvidere reagerer nitrit med forbindelser i maven, saa der dannes produkter, der har vist sig at vaere kraeftfremkaldende hos mange dyrearter, idet det dog for oejeblikket kun formodes at vaere forbundet med kraeft hos mennesker«.
(15) - Landbrugerne anses for at vaere hovedansvarlige for nitratforureningen (jf. femte betragtning til direktiv 91/676). Se herom tillige rapporten.
(16) - Jf. sjette betragtning til direktiv 91/676 og dettes artikel 1.
(17) - Jf. ottende betragtning til direktiv 91/676.
(18) - Jf. ellevte betragtning.
(19) - Jf. sjette betragtning.
(20) - Se forslagets punkt 8.
(21) - Se forslagets punkt 15.
(22) - Sag 44/79, Sml. s. 3727, praemis 17.
(23) - Se endvidere dom af 11.7.1989, sag 265/87, Schraeder, Sml. s. 2237, praemis 15.
(24) - Se endvidere dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973, praemis 78.
(25) - Det er dog min opfattelse, at den oekonomiske vaerdi af landbrugsjorder, der dyrkes i overensstemmelse med kodekserne for godt landmandskab, paa mellemlangt eller langt sigt kan forhoejes i kraft af kvaliteten af de fremavlede produkter og den vedligeholdte jord (hvorom der bl.a. kan henvises til udviklingen af biologisk landbrug).
(26) - Jf. Schraeder-dommen, praemis 15. Se ogsaa dommen i sagen Tyskland mod Raadet, praemis 78.
(27) - Se bl.a. dom af 7.2.1985, sag 240/83, Association de défense des brûleurs d'huiles usagées, Sml. s. 531, praemis 13, af 20.9.1988, sag 302/86, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 4607, praemis 8, domme af 14.7.1998, sag C-284/95, Safety Hi-Tech, Sml. I, s. 4301, praemis 64, og sag C-341/95, Bettati, Sml. I, s. 4355, praemis 62.
(28) - Dom af 13.12.1994, sag C-306/93, SMW Winzersekt, Sml. I, s. 5555, praemis 24.
(29) - Og disse myndigheder raader, som tidligere anfoert, over et skoen med hensyn til de foranstaltninger, der skal traeffes.
(30) - Se bl.a. Bettati-dommen, praemis 56.
(31) - Artikel 5, stk. 5, bestemmer, at »medlemsstaterne ... inden for rammerne af handlingsprogrammerne ... [traeffer] ... foranstaltninger ... Ved udvaelgelsen af disse foranstaltninger tager medlemsstaterne hensyn til, om de er effektive ...«. Artikel 5, stk. 6, bestemmer, at »medlemsstaterne udarbejder og gennemfoerer passende overvaagningsprogrammer med henblik paa at vurdere effektiviteten af handlingsprogrammer[ne] ...« (mine fremhaevelser).
(32) - Direktivets artikel 5, stk. 3, litra a), bestemmer, at der »i handlingsprogrammerne skal ... tages hensyn til: a) de foreliggende videnskabelige og tekniske data ...«, ligesom medlemsstaterne ifoelge samme bestemmelses litra b), skal tage hensyn til miljoebetingelserne i de relevante omraader i den paagaeldende medlemsstat, og ifoelge artikel 5, stk. 6 »udarbejder og gennemfoerer passende overvaagningsprogrammer ...« (min fremhaevelse).
(33) - Jf. bilag III til direktiv 91/676.
(34) - F.eks. ved at ivaerksaette de programmer, som foreskrevet i direktiv 91/271.
(35) - Se P. Thieffry: »La responsabilité civile du pollueur: les projets communautaires et la convention du Conseil de l'Europe« (Gazette du Palais af 5.8.1993, s. 965).
(36) - Se J. Duren: »Le pollueur-payeur: l'application et l'avenir du principe« (Revue du Marché Commun, nr. 305, marts 1987, s. 144) eller Jurisclasseur, afsnittet om miljoeet.
(37) - Se J. Duren, naevnte artikel.
(38) - EFT L 175, s. 40.
(39) - Direktiv 75/442/EOEF af 15.7.1975 (EFT L 194, s. 39).