ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre)
22 septembre 2016 (*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran dans le but d’empêcher la prolifération nucléaire – Gel des fonds – Exception d’illégalité – Attribution d’une compétence d’exécution au Conseil – Critère visant les entités apportant un soutien au gouvernement iranien – Erreur de droit – Erreur de fait – Obligation de motivation – Proportionnalité – Droits fondamentaux »
Dans l’affaire T‑435/14,
Tose’e Ta’avon Bank, établie à Téhéran (Iran), représentée par Me J.‑M. Thouvenin, avocat,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. A. Vitro et M. Bishop, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision du Conseil de l’Union européenne de maintenir l’inscription du nom de la requérante sur la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO 2010, L 195, p. 39), et sur celle figurant à l’annexe IX du règlement (UE) n° 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (UE) n° 961/2010 (JO 2012, L 88, p. 1), telle que communiquée par un avis du 15 mars 2014,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé, lors des délibérations, de M. H. Kanninen, président, Mme I. Pelikánová (rapporteur) et M. E. Buttigieg, juges,
greffier : Mme G. Predonzani, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure et à la suite de l’audience du 26 janvier 2016,
vu la question écrite du Tribunal aux parties du 18 décembre 2015,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1        La requérante, Tose’e Ta’avon Bank, est une banque iranienne.
2        La présente affaire s’inscrit dans le cadre du régime de mesures restrictives instauré en vue de faire pression sur la République islamique d’Iran afin que cette dernière mette fin aux activités nucléaires présentant un risque de prolifération et à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires (ci‑après la « prolifération nucléaire »).
3        Le nom de la requérante a été inscrit sur la liste des entités visées par les mesures restrictives qui figure à l’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO 2010, L 195, p. 39), par la décision 2012/635/PESC du Conseil, du 15 octobre 2012, modifiant la décision 2010/413 (JO 2012, L 282, p. 58).
4        Par voie de conséquence, le nom de la requérante a été inscrit sur la liste figurant à l’annexe IX du règlement (UE) n° 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (UE) n° 961/2010 (JO 2012, L 88, p. 1), par le règlement d’exécution (UE) n° 945/2012 du Conseil, du 15 octobre 2012, mettant en œuvre le règlement n° 267/2012 (JO 2012, L 282, p. 16).
5        L’inscription du nom de la requérante sur la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413 et sur celle figurant à l’annexe IX du règlement n° 267/2012 a eu pour conséquence le gel de ses fonds et de ses ressources économiques.
6        Pour autant que la requérante est concernée, la décision 2012/635 et le règlement d’exécution n° 945/2012 sont motivés comme suit :
« Entreprise d’État fournissant un soutien financier au gouvernement iranien. »
7        Le 15 mars 2014, le Conseil de l’Union européenne a publié au Journal officiel de l’Union européenne un avis à l’attention des personnes et entités faisant l’objet des mesures restrictives prévues par la décision 2010/413 et le règlement n° 267/2012 (JO 2014, C 77, p. 1). Conformément à cet avis, à la suite d’un réexamen de la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413 et de celle figurant à l’annexe IX du règlement n° 267/2012, le Conseil a décidé que lesdites mesures, y compris celles visant la requérante, devaient continuer à s’appliquer (ci-après la « décision attaquée »).
Procédure et conclusions des parties
8        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 9 juin 2014, la requérante a introduit le présent recours.
9        Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (première chambre) a décidé, le 16 décembre 2015, d’ouvrir la phase orale de la procédure et, dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89 du règlement de procédure du Tribunal, a posé aux parties des questions écrites et les a invitées à déposer certains documents. Les parties ont répondu à cette invitation dans le délai fixé par le Tribunal.
10      Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal à l’audience du 26 janvier 2016.
11      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée, telle qu’elle ressort de l’avis du 15 mars 2014 ;
–        condamner le Conseil aux dépens.
12      En outre, la requérante a conclu dans la requête à ce qu’il plaise au Tribunal de déclarer inapplicables à son égard la décision 2010/413 et le règlement n° 267/2012. Dans la réponse aux questions du Tribunal du 16 décembre 2015, elle a précisé que cette demande n’avait pas de portée autonome, mais constituait une exception d’illégalité au sens de l’article 277 TFUE, soulevée au soutien du premier chef des conclusions visant à l’annulation de la décision attaquée.
13      Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme non fondé ;
–        condamner la requérante aux dépens.
14      En outre, le Conseil a conclu dans la défense à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter le recours comme irrecevable dans la mesure où il aurait été introduit hors délai. Toutefois, il s’est désisté de cette fin de non-recevoir dans la réponse aux questions du Tribunal du 16 décembre 2015.
En droit
15      Au soutien de son recours, la requérante fait valoir quatre moyens. Le premier moyen est tiré d’une erreur de droit. Le deuxième moyen est tiré d’une erreur de fait et d’un défaut de motivation. Le troisième moyen est tiré d’une violation du principe de proportionnalité. Le quatrième moyen est tiré de l’illégalité de dispositions de la décision 2010/413 et du règlement n° 267/2012 ayant servi de base juridique à l’adoption de la décision attaquée.
16      Le Conseil conteste le bien-fondé des arguments de la requérante.
17      Le Tribunal estime qu’il y a lieu d’examiner, à titre liminaire, l’exception d’illégalité soulevée dans le cadre du quatrième moyen. Les autres moyens de la requérante seront examinés dans l’ordre dans lequel ils ont été présentés.
Sur le quatrième moyen, tiré de l’illégalité des dispositions de la décision 2010/413 et du règlement n° 267/2012 ayant servi de base juridique à l’adoption de la décision attaquée, ainsi que du règlement d’exécution n° 945/2012
18      En se fondant sur l’article 277 TFUE, la requérante soulève une exception d’illégalité en faisant valoir que les dispositions de la décision 2010/413 et du règlement n° 267/2012 qui ont servi de base juridique à l’adoption de la décision attaquée ainsi que le règlement d’exécution n° 945/2012 sont illégaux à double titre, ce qui implique que la décision attaquée est également illégale et doit être annulée.
19      Le Conseil conteste le bien-fondé des arguments de la requérante.
Sur l’article 24, paragraphe 2, de la décision 2010/413, l’article 46, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012 et le règlement d’exécution n° 945/2012
20      La requérante soutient que la procédure prévue à l’article 24, paragraphe 2, de la décision 2010/413 et à l’article 46, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012, qui a été suivie lors de l’adoption de la décision attaquée, viole l’article 215 TFUE et, à titre subsidiaire, l’obligation de motivation.
21      Elle précise à cet effet que, dans la mesure où la décision attaquée a maintenu à son égard les mesures restrictives en cause, elle aurait dû être adoptée selon la procédure définie à l’article 215 TFUE et, partant, sur proposition conjointe du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et de la Commission européenne. Or, la procédure prévue à l’article 24, paragraphe 2, de la décision 2010/413 et à l’article 46, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012, qui a été suivie lors de l’adoption de la décision attaquée, ne serait pas conforme à l’article 215 TFUE, dès lors qu’elle prévoirait que l’application des mesures restrictives serait décidée par le Conseil agissant seul. Par conséquent, la requérante estime que la décision 2010/413 et le règlement n° 267/2012 ainsi que le règlement d’exécution n° 945/2012 doivent lui être déclarés inapplicables en raison d’une violation de l’article 215 TFUE.
22      À titre subsidiaire, pour le cas où la procédure prévue par la décision 2010/413 et par le règlement n° 267/2012 serait fondée sur une autre disposition du traité FUE, la requérante soutient que ces derniers actes sont néanmoins illégaux en ce qu’ils n’indiquent pas expressément sur quel fondement juridique ils ont été adoptés, en violation de l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE. Cette illégalité impliquerait, par ailleurs, que le règlement d’exécution n° 945/2012 devrait également lui être déclaré inapplicable dans cette hypothèse.
23      Le Conseil conteste le bien-fondé des arguments de la requérante.
–       Sur l’article 24, paragraphe 2, de la décision 2010/413
24      Il y a lieu de relever que la décision 2010/413 n’a pas été adoptée sur le fondement de l’article 215 TFUE, mais uniquement sur celui de l’article 29 TUE, qui figure au chapitre 2, titre V, du traité UE consacré à la politique étrangère et de sécurité commune et qui autorise le Conseil à agir seul pour adopter les décisions qui y sont visées.
25      À cet égard, selon l’article 215, paragraphe 2, TFUE, « [l]orsqu’une décision, adoptée conformément au chapitre 2, titre V, du traité sur l’Union européenne, le prévoit, le Conseil peut adopter, selon la procédure visée au paragraphe 1, des mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales, de groupes ou d’entités non étatiques ».
26      Ainsi, l’adoption préalable d’une décision conformément au chapitre 2, titre V, du traité UE – telle que, en l’espèce, la décision 2010/413, y compris son article 24, paragraphe 2, adoptée en vertu de l’article 29 TUE – constitue une condition nécessaire pour que le Conseil puisse adopter des mesures restrictives en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par l’article 215, paragraphe 2, TFUE. Toutefois, ce constat n’implique pas que l’adoption d’une décision telle que la décision 2010/413 serait soumise aux exigences procédurales posées par l’article 215 TFUE, plutôt qu’aux exigences posées par l’article 29 TUE lui-même (voir, par analogie, arrêt du 29 avril 2015, Bank of Industry and Mine/Conseil, T‑10/13, EU:T:2015:235, point 101).
27      Dès lors, l’argumentation de la requérante tenant au fait que la procédure définie à l’article 215 TFUE n’a pas été suivie est inopérante en ce qui concerne l’article 24, paragraphe 2, de la décision 2010/413, de sorte que l’exception d’illégalité visant cette dernière disposition doit être rejetée.
–       Sur l’article 46, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012
28      Premièrement, selon la jurisprudence, le Conseil est en droit de prévoir des compétences d’exécution, conformément aux dispositions de l’article 291, paragraphe 2, TFUE, pour l’adoption des mesures individuelles de gel des fonds mettant en œuvre l’article 23, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012 (voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2015, Bank of Industry and Mine/Conseil, T‑10/13, EU:T:2015:235, points 105 à 107 et jurisprudence citée).
29      Deuxièmement, le Conseil a pu estimer à bon droit que l’exécution de l’article 23, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012, relatif au gel des fonds, constituait un cas spécifique au sens de l’article 291, paragraphe 2, TFUE, et il était, partant, en droit de se réserver la compétence de l’exécuter, à l’article 46, paragraphe 2, dudit règlement (voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2015, Bank of Industry and Mine/Conseil, T‑10/13, EU:T:2015:235, points 109 à 113 et jurisprudence citée).
30      Troisièmement, nonobstant l’absence d’une déclaration expresse, dans le règlement n° 267/2012, des raisons pour lesquelles le Conseil s’est réservé la compétence d’exécution à l’article 46, paragraphe 2, du même règlement, une justification suffisante ressort d’une lecture combinée des considérants et des dispositions dudit règlement, dans le contexte de l’articulation des dispositions pertinentes du traité UE et du traité FUE en matière de gel des fonds (voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2015, Bank of Industry and Mine/Conseil, T‑10/13, EU:T:2015:235, points 114 à 118 et jurisprudence citée).
31      Dans ces circonstances, il y a lieu de rejeter l’exception d’illégalité visant l’article 46, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012.
–       Sur le règlement d’exécution n° 945/2012
32      Le règlement d’exécution n° 945/2012, qui a modifié la liste des entités visées par les mesures restrictives figurant à l’annexe IX du règlement n° 267/2012, a été adopté sur le fondement de la compétence d’exécution prévue à l’article 46, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012. En revanche, il ne modifie, ne précise, ni ne complète cette dernière disposition.
33      Dans ces circonstances, les arguments de la requérante concernant la prétendue illégalité de la procédure prévue à l’article 46, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012 ne sauraient aboutir à la déclaration d’inapplicabilité du règlement d’exécution n° 945/2012, telle que demandée par la requérante.
34      Partant, il convient de rejeter l’exception d’illégalité visant le règlement d’exécution n° 945/2012.
Sur l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413 et l’article 23, paragraphe 2, sous d), du règlement n° 267/2012
35      La requérante soutient que, au vu de leur libellé, l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413 et l’article 23, paragraphe 2, sous d), du règlement n° 267/2012, qui prévoient le critère visant les personnes et entités qui fournissent un appui au gouvernement iranien (ci-après le « critère litigieux ») et qui constituent donc les fondements juridiques de la décision attaquée, permettent au Conseil d’abuser de son pouvoir en portant excessivement atteinte aux droits et libertés garantis par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, sans avoir à démontrer, ni même à alléguer, un lien entre les personnes et entités visées et la prolifération nucléaire ou un autre objectif légitime poursuivi par le Conseil. Par conséquent, lesdites dispositions seraient contraires aux valeurs de liberté et d’État de droit, aux principes de sécurité juridique et de proportionnalité, aux droits de la défense, au droit à une protection juridictionnelle effective, ainsi qu’au droit de propriété.
36      À titre d’exemple, selon la requérante, l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413 et l’article 23, paragraphe 2, sous d), du règlement n° 267/2012 autorisent le Conseil à viser par des mesures restrictives n’importe quel contribuable ou fonctionnaire iranien, les avocats défendant les entités publiques iraniennes devant le Tribunal ainsi que leurs associés, le juge national qui rendrait une décision favorable à une entité publique iranienne ou encore la société postale transportant la requête déposée par une telle entité devant le Tribunal.
37      Dans ces circonstances, la requérante estime que l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413 et l’article 23, paragraphe 2, sous d), du règlement n° 267/2012 doivent lui être déclarés inapplicables, ce qui implique que la décision attaquée, fondée sur ces dispositions, doit être annulée.
38      Le Conseil conteste le bien-fondé des arguments de la requérante.
39      Il ressort de la jurisprudence que, si, par sa formulation très large, le critère litigieux confère un pouvoir d’appréciation au Conseil, ce pouvoir est toutefois compatible avec les principes de proportionnalité et de sécurité juridique ainsi qu’avec le droit de propriété de l’entité concernée et ne confère pas au Conseil un pouvoir exorbitant ou arbitraire (voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2015, Bank of Industry and Mine/Conseil, T‑10/13, EU:T:2015:235, point 76).
40      En premier lieu, à cet égard, le critère litigieux s’inscrit dans un cadre juridique clairement délimité par les objectifs poursuivis par la réglementation régissant les mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, tels qu’ils ressortent notamment du considérant 13 de la décision 2012/35/PESC du Conseil, du 23 janvier 2012, modifiant la décision 2010/413 (JO 2012, L 19, p. 22), qui a introduit le critère litigieux dans la décision 2010/413. Ainsi, ledit critère ne vise pas toute forme d’appui au gouvernement iranien, mais les formes d’appui qui, par leur importance quantitative ou qualitative, contribuent à la poursuite des activités nucléaires iraniennes, ce qui implique qu’il définit de manière objective une catégorie circonscrite de personnes et d’entités susceptibles de faire l’objet de mesures de gel des fonds. Par ailleurs, il ressort sans ambiguïté dudit critère qu’il vise de manière ciblée et sélective des activités propres à la personne ou à l’entité concernée et qui, même si elles n’ont en tant que telles aucun lien direct ou indirect avec la prolifération nucléaire, sont cependant susceptibles de la favoriser, en fournissant au gouvernement iranien des ressources ou des facilités d’ordre matériel, financier ou logistique lui permettant de poursuivre les activités de prolifération (voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2015, Bank of Industry and Mine/Conseil, T‑10/13, EU:T:2015:235, points 78 à 80 et jurisprudence citée).
41      En deuxième lieu, le critère litigieux est susceptible de s’appliquer à toute entité apportant un appui, notamment sous forme d’un soutien financier, au gouvernement iranien. En revanche, il ne vise pas l’ensemble des entités détenues par le gouvernement iranien ou entretenant des liens avec ce dernier, voire l’ensemble des contribuables iraniens (voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2015, Bank of Industry and Mine/Conseil, T‑10/13, EU:T:2015:235, points 83 et 84 et jurisprudence citée).
42      En troisième lieu, s’agissant des droits de la défense, le pouvoir d’appréciation conféré au Conseil par le critère litigieux est contrebalancé par une obligation de motivation et des droits procéduraux renforcés, garantis par la jurisprudence (voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2015, Bank of Industry and Mine/Conseil, T‑10/13, EU:T:2015:235, point 85 et jurisprudence citée).
43      En quatrième lieu, au vu des constats rappelés aux points 40 à 42 ci‑dessus, le critère litigieux limite le pouvoir d’appréciation du Conseil, en instaurant des critères objectifs, et garantit le degré de prévisibilité requis par le droit de l’Union, de sorte qu’il est compatible avec le principe de sécurité juridique et ne peut être considéré comme arbitraire (voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2015, Bank of Industry and Mine/Conseil, T‑10/13, EU:T:2015:235, points 87 et 88 et jurisprudence citée).
44      En cinquième lieu, la même conclusion est valable s’agissant de la compatibilité du critère litigieux avec l’article 52, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux, énonçant que toute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par ladite charte doit être prévue par la loi, et le principe de proportionnalité. En particulier, dans ce contexte, le critère litigieux n’accorde pas de pouvoir exorbitant au Conseil (voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2015, Bank of Industry and Mine/Conseil, T‑10/13, EU:T:2015:235, points 89 à 92 et jurisprudence citée).
45      En sixième lieu, dans la mesure où le critère litigieux est compatible avec le principe de sécurité juridique et n’est pas arbitraire, il peut faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif de la part du juge de l’Union, contrairement à ce que prétend la requérante.
46      Dans ces circonstances, il y a lieu de rejeter l’exception d’illégalité visant l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413 et l’article 23, paragraphe 2, sous d), du règlement n° 267/2012 et, par voie de conséquence, le quatrième moyen dans son intégralité.
Sur le premier moyen, tiré d’une erreur de droit
47      La requérante soutient que le Conseil a commis une erreur de droit en adoptant la décision attaquée sur le fondement de la circonstance selon laquelle elle serait une entreprise d’État fournissant un soutien financier au gouvernement iranien.
48      La requérante précise, à cet égard, que le critère litigieux doit être interprété en conformité avec son objet, qui ressort du considérant 13 de la décision 2012/35 par laquelle il a été introduit.
49      Par conséquent, selon la requérante, d’une part, le Conseil est tenu de démontrer, la réalité du soutien financier prétendument fourni et le fait que ce dernier est quantitativement ou qualitativement important. D’autre part, il reviendrait au Conseil d’établir que le soutien en question permet au gouvernement iranien de poursuivre la prolifération nucléaire.
50      Or, en l’espèce, plutôt que d’apporter une telle preuve, le Conseil aurait uniquement visé la requérante par des mesures restrictives en raison de ce qu’elle serait une entreprise d’État, ce dont il aurait inféré, par pure présomption, qu’elle fournirait un soutien financier au gouvernement iranien.
51      Le Conseil conteste le bien-fondé des arguments de la requérante.
52      S’agissant de la nature du contrôle juridictionnel et de la charge de la preuve, il ressort de la jurisprudence de la Cour que le contrôle juridictionnel d’un acte prévoyant des mesures restrictives visant une personne ou une entité exige notamment que le juge de l’Union européenne s’assure que l’acte en question repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ledit acte, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur le point de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir ce même acte, sont étayés (voir arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, points 58, 59 et 64 et jurisprudence citée).
53      À cette fin, il incombe au juge de l’Union de procéder à cet examen en demandant, le cas échéant, à l’autorité compétente de l’Union de produire des informations ou des éléments de preuve, confidentiels ou non, pertinents aux fins d’un tel examen (voir arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, point 65 et jurisprudence citée).
54      C’est, en effet, à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne ou de l’entité concernée, et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs (voir arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, point 66 et jurisprudence citée).
55      Quant à l’interprétation du critère litigieux, il a déjà été rappelé aux points 40 et 41 ci‑dessus que celui‑ci ne vise pas toute forme d’appui au gouvernement iranien, mais celles qui, par leur importance quantitative ou qualitative, contribuent à la poursuite des activités nucléaires iraniennes. Ainsi, le critère litigieux vise de manière ciblée et sélective des activités propres à la personne ou à l’entité concernée et qui, même si elles n’ont en tant que telles aucun lien direct ou indirect avec la prolifération nucléaire, sont cependant susceptibles de la favoriser, en fournissant au gouvernement iranien des ressources ou des facilités d’ordre matériel, financier ou logistique lui permettant de poursuivre les activités de prolifération (voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2015, Bank of Industry and Mine/Conseil, T‑10/13, EU:T:2015:235, points 79 et 80 et jurisprudence citée).
56      D’abord, au vu de cette jurisprudence, c’est à juste titre que la requérante soutient que le Conseil est tenu, en cas de contestation, de démontrer la réalité du soutien financier prétendument fourni ainsi que son importance quantitative ou qualitative. Cela n’est d’ailleurs pas mis en cause par le Conseil.
57      Ensuite, il y a lieu de relever que le Conseil ne prétend pas davantage qu’il était en droit de se fonder sur une présomption selon laquelle toutes les entreprises d’État iraniennes fournissaient un soutien financier au gouvernement iranien. Dans ces circonstances, l’argumentation de la requérante sur ce point vise effectivement à reprocher au Conseil de ne pas avoir démontré l’existence du soutien allégué dans le cas d’espèce et, partant, d’avoir commis une erreur de fait. Dès lors, cette argumentation recoupe le deuxième moyen, tiré notamment d’une erreur de fait, et est inopérante dans le cadre du premier moyen, tiré d’une erreur de droit.
58      Enfin, au vu du point 55 ci‑dessus, c’est à tort que la requérante prétend que le Conseil est tenu d’établir que le soutien financier qui justifie, selon lui, l’adoption des mesures restrictives permet au gouvernement iranien de poursuivre des activités de prolifération nucléaire. En effet, l’existence d’un tel lien est expressément établie par la réglementation applicable en ce que celle-ci vise toute entité apportant un appui, notamment sous forme d’un soutien financier, au gouvernement iranien, afin de priver ce dernier de ses sources de revenus, en vue de le contraindre à cesser le développement de son programme de prolifération nucléaire faute de ressources financières suffisantes (voir arrêt du 29 avril 2015, Bank of Industry and Mine/Conseil, T‑10/13, EU:T:2015:235, points 83 et 84 et jurisprudence citée).
59      Dans ces circonstances, il y a lieu de rejeter le premier moyen.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une erreur de fait et d’une violation de l’obligation de motivation
60      La requérante soutient que la décision attaquée est entachée d’une erreur de fait ainsi que d’une violation de l’obligation de motivation.
61      Le Conseil conteste le bien-fondé de l’argumentation de la requérante.
62      Il convient d’examiner, dans un premier temps, le grief tiré d’une violation de l’obligation de motivation et, dans un second temps, celui tiré d’une erreur de fait.
Sur la violation de l’obligation de motivation
63      La requérante soutient que, en indiquant qu’elle fournissait des ressources financières au gouvernement iranien, le Conseil s’est borné à paraphraser les termes des dispositions de la décision 2010/413 et du règlement n° 267/2012 mentionnant le critère litigieux, sans préciser les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles il estimait que ces critères devaient lui être appliqués.
64      La requérante ajoute que l’allégation du Conseil selon laquelle elle fournirait un soutien « substantiel » au gouvernement iranien est nouvelle, dès lors qu’elle ne figure pas dans les motifs retenus par le Conseil et qu’elle apparaît, pour la première fois, dans le mémoire en défense.
65      Dans ces circonstances, la décision attaquée serait entachée d’un défaut de motivation.
66      Le Conseil conteste le bien-fondé des arguments de la requérante.
67      Selon une jurisprudence constante, l’obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte (voir arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 49 et jurisprudence citée).
68      La motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre à l’intéressé de connaître les justifications des mesures prises et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 50 et jurisprudence citée).
69      S’agissant d’un acte du Conseil imposant une mesure de gel des fonds, la motivation doit identifier les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considère que l’intéressé doit faire l’objet d’une telle mesure (arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 52). Ainsi, outre l’indication du critère d’inscription qui constitue la base juridique de la mesure adoptée, l’obligation de motivation à laquelle le Conseil est tenu porte sur les circonstances qui permettent de considérer que ce critère est rempli dans le cas d’espèce (voir, en ce sens, arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, T‑390/08, EU:T:2009:401, point 83).
70      Dans ce contexte, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée aux dispositions en vertu desquelles les mesures de gel des fonds ont été adoptées. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, points 53 et 54 et jurisprudence citée).
71      À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que les mesures restrictives visant la requérante sont motivées par le fait qu’elle serait une « [e]ntreprise d’État fournissant un soutien financier au gouvernement iranien ».
72      D’une part, en ce qui concerne l’indication du critère d’inscription mis en œuvre, il ressort explicitement de la motivation fournie dans la décision attaquée que la requérante a été visée par des mesures restrictives sur le fondement du critère litigieux, ce que, par ailleurs, cette dernière ne conteste pas.
73      D’autre part, il est certes exact que la motivation concernant la requérante ne contient pas de précisions sur les modalités et l’étendue du soutien prétendument fourni au gouvernement iranien, la seule précision indiquée par le Conseil étant que ce soutien est de nature financière.
74      Cela étant, malgré la brièveté de la motivation fournie, la requérante a été en mesure de comprendre l’essentiel des faits retenus à son égard par le Conseil et de se défendre de façon adéquate.
75      En effet, dans le cadre du grief tiré d’une erreur de fait présenté dans la requête, la requérante s’est référée explicitement aux dividendes qui étaient en principe réservés à l’État iranien au titre de la participation de ce dernier à son capital, pour contester que de tels dividendes étaient effectivement versés audit État et qu’ils constituaient un soutien financier au sens du critère litigieux.
76      Ainsi, la requérante a été en mesure d’identifier, dans les motifs de son inscription, que le Conseil s’est fondé sur le fait que, en tant qu’entreprise d’État, elle apportait un soutien financier au gouvernement iranien par le transfert de ses ressources financières. Elle a également été en mesure de contester la pertinence et la réalité de cet élément.
77      De même, la motivation retenue par le Conseil permet au Tribunal d’exercer le contrôle de la légalité des actes attaqués.
78      Dans ces circonstances, la motivation des mesures restrictives visant la requérante, quoique particulièrement brève, est suffisante.
79      Par voie de conséquence, il y a lieu de rejeter le grief tiré d’une violation de l’obligation de motivation.
Sur l’erreur de fait
80      La requérante soutient que le Conseil a commis une erreur de fait en adoptant la décision attaquée, dès lors qu’elle n’apporte pas de soutien financier au gouvernement iranien qui justifierait la mise en œuvre du critère litigieux à son égard.
81      D’une part, elle explique à cet égard que le seul fait qu’elle constitue une « entreprise d’État » ne justifie pas qu’elle soit visée par des mesures restrictives. Elle ajoute que, si elle est une entreprise publique, elle n’est pas gérée par l’État iranien, contrairement à ce qui ressort des motifs retenus par le Conseil. En effet, ledit État ne serait qu’actionnaire de la requérante et ni le directeur général ni le conseil d’administration de cette dernière n’agiraient au nom de l’État, qui conserverait uniquement un pouvoir de veto sur les décisions de gestion proposées par les organes de direction.
82      D’autre part, si la requérante admet avoir transmis une partie de ses bénéfices à l’État iranien, elle conteste cependant que ces transferts constituent un soutien financier au sens du critère litigieux, ainsi que le fait qu’ils seraient quantitativement ou qualitativement importants.
83      En outre, plus généralement, la requérante soutient que le Conseil n’étaye pas son allégation selon laquelle elle apporte un soutien financier au gouvernement iranien.
84      Le Conseil conteste le bien-fondé des arguments de la requérante.
85      À titre liminaire, il y a lieu de rejeter les arguments de la requérante relatifs à son statut. En effet, contrairement à ce qu’elle prétend, il ne ressort pas de la motivation la visant qu’elle serait gérée directement par l’État iranien, la notion d’« entreprise d’État » employée par le Conseil étant susceptible d’englober les sociétés commerciales détenues par l’État. Or, la requérante ne conteste pas que l’État iranien détient l’intégralité de son capital et est, par conséquent, en mesure de décider notamment de l’utilisation de ses bénéfices.
86      Cela étant, ainsi que le fait valoir la requérante, le simple fait que son capital soit détenu par l’État iranien n’implique pas, en tant que tel, qu’elle apporte un soutien financier à ce dernier au sens du critère litigieux. En effet, ainsi qu’il a déjà été constaté au point 56 ci‑dessus, il y a lieu de vérifier si la requérante a effectivement fourni un tel soutien.
87      À cet égard, les réponses de la requérante aux questions du Tribunal du 16 décembre 2015 font apparaître les transferts de ressources financières suivants qu’elle a effectués au profit de l’État iranien :
–        30,29 milliards de rials iraniens (IRR) pour l’exercice 2010/2011 [environ 2,06 millions d’euros, selon le cours officiel de la banque centrale de la République islamique d’Iran (ci-après le « cours officiel ») pour le dernier jour de cet exercice], au titre de l’obligation de transférer une partie des bénéfices à la trésorerie nationale, imposée à toutes les sociétés publiques iraniennes par la législation en vigueur (ci-après le « transfert obligatoire ») ;
–        31,224 milliards d’IRR pour l’exercice 2011/2012 (environ 1,93 million d’euros, selon le cours officiel pour le dernier jour de cet exercice), au titre du transfert obligatoire ;
–        51,086 milliards d’IRR pour l’exercice 2012/2013 (environ 3,23 millions d’euros, selon le cours officiel pour le dernier jour de cet exercice), au titre du transfert obligatoire ;
–        7,800 milliards d’IRR pour l’exercice 2012/2013 (environ 493 000 euros, selon le cours officiel pour le dernier jour de cet exercice), au titre d’un dividende.
88      Il ressort également des documents présentés par la requérante qu’une augmentation de son capital d’un montant de 112,972 milliards IRR a été décidée par le gouvernement le 26 février 2012, votée par son assemblée générale le 23 mai 2013 et enregistrée le 21 mars 2014.
89      La requérante a en outre précisé que, dans la mesure où ses bilans révisés pour l’exercice 2011/2012 faisaient apparaître une perte plutôt qu’un bénéfice, elle était en attente du reversement des ressources versées au titre du transfert obligatoire pour cet exercice.
90      S’agissant de la question de savoir si les transferts énumérés au point 87 ci‑dessus constituent un soutien financier au gouvernement iranien au sens du critère litigieux, la requérante fait valoir que, dans la mesure où elle a pour seul objet social le financement du développement du secteur coopératif iranien, les dividendes qu’elle réserve à l’État iranien peuvent uniquement être utilisés pour fournir la partie de la contribution gouvernementale audit secteur, ce qui implique que lesdits dividendes ne procurent pas au gouvernement iranien des ressources financières qu’il pourrait utiliser aux fins de la prolifération nucléaire. Elle précise, dans ce contexte, que les montants qu’elle transfère à l’État iranien servent notamment à financer les augmentations de son capital, tel que celle visée au point 88 ci‑dessus, dont le montant est comparable au montant total des transferts énumérés au point 87 ci‑dessus.
91      À cet égard, il est certes exact qu’il ressort des articles 1er, 2 et 6 des statuts de la requérante, versés au dossier, que son objet social vise au développement du secteur coopératif iranien. En outre, selon l’article 25 des mêmes statuts, la part du dividende qu’elle verse au gouvernement doit être utilisée pour fournir une partie des contributions gouvernementales audit secteur coopératif.
92      Premièrement, toutefois, ainsi qu’il ressort du point 87 ci‑dessus, les montants transférés par la requérante à l’État iranien l’ont été, en grande majorité, en vertu du transfert obligatoire et non pas en tant que dividende. Or, il ne ressort ni des statuts de la requérante ni d’un autre élément du dossier que les montants versés en vertu du transfert obligatoire sont soumis à des restrictions quant à leur utilisation. Dans ces circonstances, il n’est pas établi que les transferts en question n’étaient pas susceptibles d’être utilisés par l’État iranien aux fins de la prolifération nucléaire.
93      Deuxièmement, pour autant que la requérante soutient, en substance, que la quasi-totalité des montants correspondant aux transferts énumérés au point 87 ci‑dessus lui a été restituée dans le cadre de l’augmentation de son capital évoquée au point 88 ci‑dessus, à supposer même qu’une telle opération puisse être assimilée à une restitution desdits fonds, les transferts énumérés au point 87 ci‑dessus précèdent l’augmentation du capital de la requérante, ce qui implique que l’État iranien a bénéficié pendant une période non négligeable des fonds transférés par la requérante, avant de procéder à ladite augmentation.
94      Troisièmement, s’agissant de l’impact de la révision du bilan de la requérante pour l’exercice 2011/2012 sur ses obligations financières envers l’État iranien, la requérante a admis elle-même que le montant correspondant au transfert obligatoire pour ce dernier exercice ne lui avait pas été reversé par l’État, de sorte que ce dernier continuait d’en bénéficier.
95      Quatrièmement, la requérante fait valoir qu’il convient de tenir compte de ce que, lors de son établissement intervenu pendant l’exercice 2009/2010, elle a été dotée d’un capital de 5 billions d’IRR (environ 370 millions d’euros, selon le cours officiel pour le dernier jour de cet exercice) qui a été apporté par l’État iranien et qui dépasse de loin la somme des transferts énumérés au point 87 ci‑dessus.
96      Or, la finalité des mesures restrictives fondées sur le critère litigieux est de priver pour le futur le gouvernement iranien de ses sources de revenus, en vue de le contraindre à cesser le développement de son programme de prolifération nucléaire, faute de ressources financières suffisantes (voir, en ce sens, arrêt du 29 avril 2015, Bank of Industry and Mine/Conseil, T‑10/13, EU:T:2015:235, point 83). Dans ces circonstances, l’appréciation de l’existence d’un soutien financier au sens dudit critère doit être fondée sur la seule situation existant au moment de l’adoption ou du maintien des mesures restrictives concernées, sans qu’il y ait lieu de tenir compte d’éventuels transferts antérieurs de l’État iranien au bénéfice de l’entité visée par de telles mesures.
97      Dans ces circonstances, il y a lieu de conclure que les transferts énumérés au point 87 ci‑dessus constituent un soutien financier au gouvernement iranien.
98      S’agissant de l’importance qualitative et quantitative de ce soutien, la somme des montants des transferts énumérés au point 87 ci‑dessus est de 120,4 milliards d’IRR (environ 7,7 millions d’euros selon les cours officiels pour les derniers jours des exercices respectifs). Un tel montant est quantitativement significatif. En outre, sur le plan qualitatif, ainsi que le soutient la requérante, il ressort certes du dossier que, dans la mesure où les transferts énumérés au point 87 ci‑dessus ont été effectués en rials iraniens, ils l’ont été dans une monnaie qui n’est pas librement convertible. Toutefois, cette circonstance n’implique pas que les montants transférés ne sont pas susceptibles d’être utilisés aux fins de la prolifération nucléaire, étant donné que cette dernière nécessite, outre l’acquisition de biens et de technologies à l’étranger, d’autres activités engendrant des coûts en Iran.
99      Enfin, pour autant que la requérante soutient que le Conseil n’a pas étayé ses allégations, il a été constaté au point 82 ci‑dessus que la requérante admettait la circonstance essentielle sur laquelle s’est fondé le Conseil, à savoir le fait qu’elle a transmis une partie de ses ressources financières à l’État iranien. Or, en l’absence de contestation de cette circonstance, le Conseil n’était pas tenu d’apporter des éléments de preuve pour en étayer le bien‑fondé, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence citée au point 54 ci‑dessus.
100    Au vu de ce qui précède, le Conseil a considéré à juste titre, lors de l’adoption de la décision attaquée, que la requérante avait apporté un soutien financier au gouvernement iranien au sens du critère litigieux.
101    Dès lors, il y a lieu de rejeter le grief tiré d’une erreur de fait et, par voie de conséquence, le deuxième moyen dans son intégralité.
Sur le troisième moyen, tiré d’une violation du principe de proportionnalité
102    La requérante soutient que le Conseil a violé le principe de proportionnalité, dès lors que le maintien des mesures restrictives la visant n’est ni approprié ni nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi par lui et ne constitue pas davantage la mesure la moins contraignante envisageable.
103    Elle explique à cet égard que, ainsi qu’il ressort de l’évolution des mesures restrictives visant l’Iran, le Conseil poursuit un double objectif consistant, d’une part, à empêcher la prolifération nucléaire et, d’autre part, à punir l’Iran en lui infligeant le plus grand dommage économique possible. Or, le second objectif serait illégitime au regard du droit et des valeurs de l’Union et des principes de l’Organisation des Nations unies.
104    Or, selon la requérante, le maintien des mesures restrictives la visant est clairement inapproprié au regard des deux objectifs poursuivis par le Conseil. En effet, d’une part, elle ne serait pas impliquée dans la prolifération nucléaire à laquelle elle n’apporterait pas de soutien financier. D’autre part, lesdites mesures ne seraient pas susceptibles de constituer une sanction du comportement de l’Iran dans le cadre des négociations internationales, mais viseraient uniquement à causer un grave dommage au secteur coopératif et, plus généralement, au peuple iranien.
105    Enfin, la requérante estime que le Conseil dispose de moyens moins contraignants pour promouvoir ses objectifs, dès lors notamment qu’il peut se borner à viser par des mesures restrictives les seules entités dont le soutien aux activités liées à la prolifération nucléaire peut être démontré, ainsi que l’y invite, par ailleurs, le considérant 13 de la décision 2012/35.
106    Le Conseil conteste le bien-fondé des arguments de la requérante.
107    En vertu du principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union, la légalité de l’interdiction d’une activité économique est subordonnée à la condition que les mesures d’interdiction soient appropriées et nécessaires à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir arrêt du 6 septembre 2013, Bank Melli Iran/Conseil, T‑35/10 et T‑7/11, EU:T:2013:397, point 179 et jurisprudence citée).
108    Premièrement, en l’espèce, il convient de rejeter la thèse de la requérante selon laquelle les mesures restrictives telles que celles la visant poursuivent un objectif consistant à infliger le plus grand dommage économique à l’Iran. En effet, les mesures restrictives instaurées par la décision 2010/413 et par le règlement n° 267/2012 n’ont pas pour objet d’exercer une telle pression économique, au-delà de ce qui est nécessaire pour empêcher la prolifération nucléaire et son financement (voir, par analogie, arrêt du 9 juillet 2009, Melli Bank/Conseil, T‑246/08 et T‑332/08, EU:T:2009:266, point 106).
109    Deuxièmement, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence rappelée au point 96 ci‑dessus, l’adoption des mesures restrictives à l’encontre des entités apportant un soutien financier au gouvernement iranien vise à priver ce dernier de ses sources de revenus, en vue de le contraindre à cesser la prolifération nucléaire, faute de ressources financières suffisantes.
110    Or, il ressort de l’examen du deuxième moyen ci‑dessus que la requérante a effectivement apporté un soutien financier au gouvernement iranien.
111    Dans ces circonstances, les mesures visant la requérante sont appropriées pour atteindre l’objectif consistant à empêcher la prolifération nucléaire, nonobstant le fait qu’elle n’est pas elle-même impliquée dans cette dernière.
112    Troisièmement, la requérante ne présente pas d’arguments concrets tendant à démontrer que l’objectif poursuivi par le critère litigieux et consistant à priver le gouvernement iranien de ses sources de revenus, en vue de le contraindre à cesser la prolifération nucléaire, pourrait être assuré par le gel des fonds des seules entités dont le soutien aux activités liées à la prolifération nucléaire peut être démontré. Le bien-fondé de cette allégation est, d’ailleurs, mis en cause par le cas de la requérante elle-même, qui a apporté un soutien financier au gouvernement iranien sans être impliquée individuellement dans la prolifération nucléaire.
113    Quatrièmement, la requérante n’expose pas davantage d’arguments détaillés tendant à étayer son allégation selon laquelle le maintien des mesures restrictives la visant a pour objectif de causer un grave dommage au secteur coopératif et, plus généralement, au peuple iranien. Elle n’a pas davantage présenté d’indications concrètes s’agissant de l’étendue et de la nature d’un tel dommage.
114    En tout état de cause, il est certes exact que le maintien des mesures restrictives visant la requérante a, dans une certaine mesure, restreint son droit de propriété et sa liberté d’exercer une activité économique, dès lors qu’elle ne pouvait pas, notamment, disposer de ses fonds situés sur le territoire de l’Union ou détenus par ses ressortissants, ni transférer ses fonds vers l’Union, sauf en vertu d’autorisations particulières.
115    Toutefois, il ressort de la jurisprudence que les droits fondamentaux invoqués par la requérante, à savoir le droit de propriété et le droit d’exercer une activité économique, ne sont pas des prérogatives absolues et que leur exercice peut faire l’objet de restrictions justifiées par des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union. Ainsi, toute mesure restrictive économique ou financière comporte, par définition, des effets qui affectent les droits de propriété et le libre exercice des activités professionnelles, causant ainsi des préjudices à des parties dont la responsabilité quant à la situation ayant conduit à l’adoption des mesures en cause n’a pas été établie. L’importance des objectifs poursuivis par la réglementation litigieuse est de nature à justifier des conséquences négatives, même considérables, pour certains opérateurs (voir, en ce sens, arrêt du 9 juillet 2009, Melli Bank/Conseil, T‑246/08 et T‑332/08, EU:T:2009:266, point 111 et jurisprudence citée).
116    En l’espèce, étant donné l’importance primordiale du maintien de la paix et de la sécurité internationales, les inconvénients causés à la requérante ne sont pas démesurés par rapport aux objectifs poursuivis.
117    Tel est d’autant plus le cas que, d’une part, le gel des fonds ne concerne qu’une partie des actifs de la requérante qui est établie en Iran. Il convient d’ajouter, à cet égard, que, selon ses propres déclarations, la requérante a pour vocation le développement du secteur coopératif iranien, ce qui implique que l’essentiel de ses activités ne concerne pas le territoire de l’Union.
118    D’autre part, la décision 2010/413 et le règlement n° 267/2012 prévoient certaines exceptions permettant notamment aux entités visées par des mesures de gel des fonds de faire face aux dépenses essentielles.
119    Dans ces circonstances, il y a lieu de rejeter le troisième moyen et, par voie de conséquence, le recours dans son intégralité.
Sur les dépens
120    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Tose’e Ta’avon Bank est condamnée aux dépens.
Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 22 septembre 2016.
Signatures
* Langue de procédure : le français.