62023TJ0535_RES
Predmet T-535/23
CEE Bankwatch Network z.s.iÖkobüro - Allianz der Umweltbewegung
protiv
Vijeća Europske unije
Presuda Općeg suda (deveto prošireno vijeće) od 12. studenoga 2025.
„Okoliš – Uredba (EU) 2022/2577 o utvrđivanju okvira za ubrzavanje uvođenja energije iz obnovljivih izvora – Zahtjev za interno preispitivanje – Članak 10. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 – Odbijanje zahtjeva – Akt donesen na temelju članka 122. stavka 1. UFEU-a – Akt koji ne može biti predmet zahtjeva za interno preispitivanje – Članak 2. stavak 1. točka (g) Uredbe br. 1367/2006 – Pojam ‚upravni akt’ – Članak 9. stavak 3. Aarhuške konvencije – Članak 2. stavak 2. Aarhuške konvencije – Akt donesen u ‚zakonodavnom svojstvu’”
Okoliš – Aarhuška konvencija – Primjena na institucije Unije – Mogućnost nevladinih organizacija da zahtijevaju interno preispitivanje upravnih akata u području zaštite okoliša – Predmet preispitivanja – Upravni akt – Pojam – Akt koji nije donesen u zakonodavnom svojstvu – Pojam „zakonodavno svojstvo” – Funkcionalno tumačenje – Mjerila
(čl. 16. st. 1. UEU-a; čl. 122. st. 1. i čl. 289. UFEU-a; Aarhuška konvencija, čl. 2. st. 2.; uredbe Europskog parlamenta i Vijeća br. 1367/2006, čl. 2. st. 1. t. (c), (f) i (g) i čl. 10. i 2021/1767; Uredba Vijeća br. 2022/2577)
(t. 23.-37., 43.-91.)
Pravo Europske unije – Tumačenje – Metode – Tumačenje s obzirom na međunarodne sporazume koje je sklopila Unija – Tumačenje Uredbe br. 1367/2006 s obzirom na Konvenciju o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Arhuška konvencija)
(čl. 3. st. 5. UEU-a; Aarhuška konvencija, čl. 2. st. 2. i čl. 9. st. 3. i 4.; Uredba br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 2. st. 1. t. (g))
(t. 38.-42.)
Kratak prikaz
Opći sud potvrđuje odluke Vijeća Europske unije kojima se odbijaju zahtjevi za interno preispitivanje Uredbe 2022/2577 (
1
) koje je podnijelo nekoliko neprofitnih udruga koje djeluju u području zaštite okoliša. Tom prilikom on prvi put pojašnjava pojam „upravni akt” u smislu Aarhuške uredbe (
2
), nakon njezine izmjene Uredbom 2021/1767 (
3
), kojom je prošireno materijalno područje primjene akata koji podliježu postupku internog preispitivanja.
Zbog ruskog rata protiv Ukrajine u 2022. došlo je do iznenadnog i znatnog prekida protoka plina iz Rusije. U tom je kontekstu Vijeće u prosincu 2022. donijelo Uredbu 2022/2577 kojom se, među ostalim, uvodi izuzeće od određenih obveza procjene predviđenih zakonodavstvom Unije u području okoliša kako bi se kratkoročno ubrzalo uvođenje energije iz obnovljivih izvora.
Tužitelji su u veljači 2023. Vijeću uputili dva zahtjeva za interno preispitivanje Uredbe 2022/2577, u skladu s Aarhuškom uredbom. Odlukama od 13. lipnja 2023. Vijeće je odbacilo te zahtjeve kao nedopuštene i, podredno, odbilo kao neosnovane (u daljnjem tekstu: pobijane odluke). Svojim tužbama pred Općim sudom tužitelji zahtijevaju poništenje tih odluka.
Ocjena Općeg suda
Opći sud ispituje je li Vijeće pogrešno odbacilo zahtjeve za interno preispitivanje Uredbe 2022/2577 kao nedopuštene jer se nisu odnosili na akt koji može biti predmet takvog preispitivanja, odnosno na „upravni akt”, u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe.
U tom pogledu Opći sud podsjeća na to da tumačenje odredbe prava Unije zahtijeva da se u obzir uzme ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi kao i ciljevi te svrha akta kojeg je ona dio.
Kad je riječ o doslovnom tumačenju, Aarhuška uredba upravni akt definira kao „svaki nezakonodavni akt koji je donijela institucija ili tijelo Unije, koji ima pravne i vanjske učinke te sadržava odredbe koje mogu biti u suprotnosti s pravom zaštite okoliša [...]”. Stoga je zakonodavac Unije definirao taj pojam kao suprotnost pojmu „zakonodavni akt” a da pritom nije uputio na kategoriju akata donesenih u skladu s redovnim ili posebnim zakonodavnim postupkom u smislu članka 289. UFEU-a.
Što se tiče kontekstualnog tumačenja, Aarhuška uredba ne primjenjuje se na institucije i tijela Unije kada djeluju u pravosudnom ili zakonodavnom svojstvu. Akti doneseni u okviru izvršavanja takvih ovlasti stoga ne mogu biti upravni akti u smislu Aarhuške uredbe.
Usto, iako je zakonodavac Unije prilikom donošenja Uredbe 2021/1767 želio proširiti područje primjene postupka internog preispitivanja kako bi se pravo Unije uskladilo s odredbama Aarhuške konvencije, on nije namjeravao izmijeniti isključenje zakonodavnih akata iz područja primjene tog postupka.
Osim toga, činjenica da definicija pojma „pravo zaštite okoliša” iz članka 2. stavka 1. točke (f) Aarhuške uredbe u određenim jezičnim verzijama upućuje na pojmove „zakonodavstvo” ili „zakonodavna odredba” ne može podrazumijevati da je taj pojam, u svrhu primjene te uredbe, ograničen na zakonodavne akte u smislu članka 289. stavka 3. UFEU-a.
U tim okolnostima, iako je točno da zakonodavni akt u smislu članka 289. UFEU-a nije upravni akt u smislu i za potrebe primjene Aarhuške uredbe, iz kontekstualnog tumačenja ne proizlazi da se pojam „zakonodavno svojstvo”, naveden u Aarhuškoj uredbi, potpuno podudara s kategorijom zakonodavnih akata definiranih u toj odredbi.
Što se tiče teleološkog tumačenja, cilj Aarhuške uredbe je provedba odredaba članka 9. stavka 3. Aarhuške konvencije. U skladu s tom odredbom, svaka stranka mora osigurati pripadnicima javnosti, koji udovoljavaju mjerilima, ako ih ima, utvrđenima domaćim zakonodavstvom, pristup administrativnim ili sudbenim postupcima kojima se osporavaju činjenja i nečinjenja privatnih osoba i tijela vlasti koja su u suprotnosti s odredbama domaćega zakonodavstva koje se odnose na okoliš.
Iz Aarhuške konvencije proizlazi da se njezin članak 9. stavak 3. ne primjenjuje na akte tijela ili institucija koji djeluju u sudbenom ili zakonodavnom svojstvu a da pritom nije dodatno definiran izraz „zakonodavno svojstvo”. No, tumačenje pojma „zakonodavstvo” u smislu instrumenta međunarodnog javnog prava mora sačuvati svoju autonomnu prirodu u odnosu na interno pravo ugovornih strana.
Stoga valja prihvatiti funkcionalni pristup pojmu „zakonodavno svojstvo”, koji se ne odnosi samo na prirodu predmetnog tijela nego i na funkcije koje stvarno obavljaju predmetna institucija ili tijelo. Stoga, iako je organski kriterij indicija za kvalifikaciju zakonodavnog akta u smislu Aarhuške uredbe, valja uzeti u obzir i samu bit akta koji je donijela navedena institucija ili tijelo.
Iz toga slijedi da se pojam „zakonodavno svojstvo” u smislu Aarhuške uredbe ne može tumačiti na način da se odnosi samo na akte koji su doneseni u redovnom ili posebnom zakonodavnom postupku u skladu s člankom 289. UFEU-a. Stoga pojam „upravni akt” predviđen u članku 2. stavku 1. točki (g) navedene uredbe označava svaki akt koji nije donijela institucija Unije koja djeluje u zakonodavnom svojstvu, a ne samo zakonodavne akte donesene u skladu s redovnim ili posebnim zakonodavnim postupkom u skladu s člankom 289. UFEU-a.
S obzirom na navedena razmatranja, Opći sud provjerava je li Uredba 2022/2577 „upravni akt” u smislu Aarhuške uredbe.
Kad je riječ o organskom kriteriju, on utvrđuje da je tu uredbu donijelo Vijeće, institucija kojoj su Ugovorima dodijeljene zakonodavne funkcije, zajedno s Parlamentom.
Što se tiče biti Uredbe 2022/2577, Opći sud, kao prvo, primjećuje da je ona donesena na temelju članka 122. stavka 1. UFEU-a, kojim se izričito ovlašćuje Vijeće da poduzme odgovarajuće mjere u području ekonomske politike s ciljem suočavanja s ozbiljnim poteškoćama u opskrbi energijom. Tom se odredbom Vijeću dodjeljuje široka diskrecijska ovlast, koja je karakteristična za djelovanje u zakonodavnom svojstvu, za donošenje mjera namijenjenih suočavanju s ozbiljnim gospodarskim poteškoćama koje zahtijevaju političke odabire za koje je odgovoran zakonodavac Unije. Osim toga, njome se Vijeću dodjeljuje ovlast, koja je pridržana zakonodavcu Unije, da Komisiji dodijeli provedbene ovlasti.
Opći sud dodaje da je doseg akata donesenih na temelju članka 122. stavka 1. UFEU-a drukčiji od dosega delegiranih i provedbenih akata, donesenih na temelju članaka 290. i 291. UFEU-a. Naime, ovlasti dodijeljene Vijeću na toj osnovi ne ovise o prethodnom ovlaštenju temeljnim zakonodavnim aktom. Osim toga, akti doneseni na temelju članka 122. stavka 1. UFEU-a nisu neodvojivo povezani s aktima donesenima u skladu s člankom 289. stavcima 1. i 2. UFEU-a, za razliku od delegiranih i provedbenih akata, čija zakonitost ovisi o tome što je zakonodavac predvidio.
Kao drugo, Opći sud uzima u obzir sadržaj Uredbe 2022/577, donesene u kontekstu smanjenja isporuka prirodnog plina iz Rusije državama članicama. U tom pogledu, ta uredba sadržava mjere pojednostavnjenja kako bi se potaknula proizvodnja energije iz obnovljivih izvora uvođenjem izuzeća od određenih obveza procjene predviđenih zakonodavstvom Unije u području okoliša.
Stoga neke od tih mjera privremeno i precizno odstupaju od odredbi sekundarnog prava iz više direktiva kojima se nalaže odvagivanje pravnih interesa prije svakog odobrenja projekata koji mogu nanijeti štetu okolišu. Uredbom 2022/2577 nalaže se, prilikom tog odvagivanja, priznavanje prednosti proizvodnji energije iz obnovljivih izvora. Ta je uredba stoga akt posebne naravi jer se njome utvrđuje takvo priznavanje prednosti, stvaranjem pretpostavke da su te djelatnosti proizvodnje u prevladavajućem javnom interesu.
Opći sud zaključuje da postoji određen broj elemenata na temelju kojih se može dokazati da su ovlasti koje je Vijeće izvršavalo prilikom donošenja Uredbe 2022/2577, na temelju članka 122. stavka 1. UFEU-a, obuhvaćene zakonodavnom aktivnošću. Ta uredba stoga ne predstavlja upravni akt u smislu Aarhuške uredbe, tako da je Vijeće pravilno odbacilo kao nedopuštene zahtjeve za interno preispitivanje koje su podnijeli tužitelji.
(
1
)	Uredba Vijeća (EU) 2022/2577 od 22. prosinca 2022. o utvrđivanju okvira za ubrzavanje uvođenja energije iz obnovljivih izvora (SL 2022., L 335, str. 36.)
(
2
)	Uredba (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (SL 2006., L 264, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2021/1767 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. listopada 2021. (SL 2021., L 356, str. 1.) (u daljnjem tekstu: Aarhuška uredba)
(
3
)	Uredba (EU) 2021/1767 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. listopada 2021. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1367/2006 o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (SL 2021., L 356, str. 1.)