62005CJ0195_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C-195/05,
jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 2.5.2005,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään M. Konstantinidis, jota avustaa avvocato G. Bambara, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
vastaan
Italian tasavalta, asiamiehenään I. M. Braguglia, jota avustaa avvocato dello Stato G. Fiengo, prosessiosoite Luxemburgissa,
vastaajana,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Rosas sekä tuomarit U. Lõhmus, J. N. Cunha Rodrigues, A. Ó Caoimh (esittelevä tuomari) ja P. Lindh,
julkisasiamies: J. Mazák,
kirjaaja: hallintovirkamies J. Swedenborg,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 17.1.2007 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 22.3.2007 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1. Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut jätteistä 15.7.1975 annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY (EYVL L 194, s. 39), sellaisena kuin se on muutettuna 18.3.1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/156/ETY (EYVL L 78, s. 32; jäljempänä direktiivi), 1 artiklan a alakohdan mukaisia velvoitteitaan,
– koska se on antanut koko alueellaan voimassa olevat toimintaohjeet, jotka on täsmennetty erityisesti jätteen käsitteen määritelmää koskevista tulkintaohjeista 28.6.1999 annetussa ympäristöministeriön yleiskirjeessä (jäljempänä vuoden 1999 kesäkuun yleiskirje) ja elintarviketeollisuuden tuotanto- ja myyntiketjusta peräisin olevien materiaalien ja sivutuotteiden käyttöä eläinten rehuksi koskevista hygieniaan ja terveyteen liittyvistä suuntaviivoista 22.7.2002 annetussa terveysministeriön yleiskirjeessä (GURI nro 180, 2.8.2002, ja oikaisu GURI nro 245, 18.10.2002; jäljempänä vuoden 2002 yleiskirje) ja joiden mukaan jätelainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle jätetään elintarviketeollisuudesta peräisin olevat elintarvikkeiden ylijäämät, jotka on tarkoitettu eläinten rehun tuotantoon, ja
– koska se on ympäristösäännöksistä 31.7.2002 annetun lain nro 179 (GURI nro 189, 13.8.2002; jäljempänä laki nro 179/2002) 23 §:ssä jättänyt jätelainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle tähteet, jotka ovat peräisin kaikentyyppisten kiinteiden, kypsennettyjen tai kypsentämättömien, ruokien valmistamisesta keittiössä ja jotka eivät ole päätyneet jakeluketjuun ja jotka on tarkoitettu lemmikkieläinten suojelulaitoksille.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön säännöstö
2. Direktiivin 1 artiklan a ja c alakohdan mukaan tässä direktiivissä tarkoitetaan
”a) ’jätteellä’ mitä tahansa liitteessä I esitetyissä luokissa mainittua ainetta tai esinettä, jonka haltija hävittää, aikoo hävittää tai on velvollinen hävittämään.
Komissio laatii 18 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti viimeistään 1 päivänä huhtikuuta 1993 luettelon jätteistä, jotka kuuluvat liitteessä I lueteltuihin luokkiin. Luettelo tarkastetaan määräajoin ja uudistetaan tarvittaessa saman menettelyn mukaisesti;
– –
c) ’haltijalla’ jätteen tuottajaa, luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, jonka hallussa jäte on.”
3. Direktiivin 1 artiklan e ja f alakohdassa määritellään jätteistä huolehtimisen ja niiden hyödyntämisen käsitteet miksi tahansa direktiivin liitteissä II A ja II B säädetyiksi toiminnoiksi.
4. Direktiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa luetellaan jätteet, jotka jäävät direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, ”milloin ne kuuluvat muun lainsäädännön alaan”.
5. Direktiivin liite I, jonka otsikkona on ”Jätteiden luokat”, käsittää muun muassa luokan Q 14 ”Tuotteet, joille niiden haltijalla ei ole enää käyttöä (esimerkiksi maatalouden, kotitalouden, toimistojen, kauppojen ja liikkeiden hylkäämät tuotteet jne.)” ja luokan Q 16 ”Kaikki materiaalit, aineet tai tuotteet, jotka eivät sisälly edellä mainittuihin luokkiin”.
6. Komissio teki 20.12.1993 direktiivin 75/442 1 artiklan a alakohdan mukaisen jäteluettelon laatimisesta päätöksen 94/3/EY (EYVL 1994, L 5, s. 15). Tämä luettelo uusittiin päätöksen 94/3 ja vaarallisista jätteistä annetun neuvoston direktiivin 91/689/ETY 1 artiklan 4 kohdan mukaisen vaarallisten jätteiden luettelon laatimisesta tehdyn neuvoston päätöksen 94/904/EY korvaamisesta 3.5.2000 tehdyllä komission päätöksellä 2000/532/EY (EYVL L 226, s. 3). Päätöksellä 2000/532 vahvistettua jäteluetteloa muutettiin useaan otteeseen, viimeisen kerran 23.7.2001 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2001/573/EY (EYVL L 203, s. 18). Tässä luettelossa jätteet luokitellaan niiden lähteen perusteella. Sen nimikeryhmän 2 otsikkona on ”Maataloudessa, puutarhataloudessa, vesiviljelyssä, metsätaloudessa, metsästyksessä, kalastuksessa sekä elintarvikkeiden valmistuksessa ja jalostuksessa syntyvät jätteet”.
Kansallinen säännöstö
7. Asetuksen (decreto legislativo) nro 22, joka annettiin 5.2.1997 jätteistä annetun direktiivin 91/156/ETY, vaarallisista jätteistä annetun direktiivin 91/689/ETY ja pakkauksista ja pakkausjätteistä annetun direktiivin 94/62/EY panemiseksi täytäntöön (GURI nro 38, Supplemento ordinario 15.2.1997; jäljempänä asetus nro 22/97), 6 §:n 1 momentin a kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan
a) ’jätteellä’ mitä tahansa liitteessä A esitetyissä luokissa mainittua ainetta tai esinettä, jonka haltija hävittää, aikoo hävittää tai on velvollinen hävittämään.
– –”
8. Mainitun asetuksen 8 §:n 1 momentissa jätetään tietyt aineet tai materiaalit asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle, jos niistä säädetään erityisellä lainsäädännöllä, ja kyseisen momentin c kohdassa mainitaan erityisesti ”eläinten raadot ja seuraavat maatalouden jätteet: ulosteet sekä muut vaarattomat ja luonnolliset maanviljelyksessä käytetyt aineet”.
9. Lain nro 179/2002 23 §:n 1 momentin b kohdalla lisättiin asetuksen nro 22/97 8 §:n 1 momenttiin c kohdan a alakohta, jonka nojalla mainitun asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle jätetään ”tähteet ja ylijäämät, jotka ovat peräisin kaikentyyppisten kiinteiden, kypsennettyjen tai kypsentämättömien, ruokien valmistamisesta keittiössä ja jotka eivät ole päätyneet jakeluketjuun ja jotka on tarkoitettu 14.8.1991 annetussa laissa nro 281, sellaisena kuin se on muutettuna myöhemmin, tarkoitetuille lemmikkieläinten suojelulaitoksille voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti”.
10. Vuoden 1999 kesäkuun yleiskirjeessä täsmennetään asetuksen nro 22/97 6 §:ään sisältynyttä ilmaisua ”jäte”, ja sen kolmannen kohdan b alakohdassa todetaan seuraavaa:
”materiaaleihin, aineisiin ja esineisiin, jotka ovat peräisin tuotantoketjuista tai kulutusta edeltävistä vaiheista ja joita niiden haltija ei hävitä, ei ole velvollinen hävittämään ja ei aio hävittää ja joita haltija siten luovuta jätteiden keruuseen, kuljetusjärjestelmiin tai jätehuoltojärjestelmiin jätteistä huolehtimista tai niiden hyödyntämistä varten, sovelletaan jätelainsäädännön asemasta raaka-aineita koskevia säännöksiä sikäli kuin niillä on [vaarattomien jätteiden määrittämisestä, joihin sovelletaan asetuksen nro 22/1997 31 ja 33 §:ssä tarkoitettuja yksinkertaistettuja hyödyntämismenettelyjä] 5.2.1998 annetussa ministeriön asetuksessa [GURI nro 88, Supplemento ordinario 16.4.1998] tarkoitetut toissijaisten raaka-aineiden ominaispiirteet ja ne on objektiivisesti ja tosiasiassa tarkoitettu suoraan käytettäviksi tuotantoketjussa”.
11. Vuoden 2002 yleiskirje on sanamuodoltaan seuraavanlainen:
”– –
Jos terveyttä ja hygieniaa koskevat vaatimukset täyttyvät, elintarviketeollisuudesta peräisin olevat materiaalit ja sivutuotteet katsotaan ’eläinten rehun raaka-aineeksi’ tuottajan halutessa käyttää niitä eläinten ravintokierrossa.
Tällaisissa tapauksissa kyseisiin materiaaleihin ei sovelleta jätelainsäädäntöä vaan eläinten rehun tuotantoa ja markkinointia koskevia säännöksiä sekä myös voimassa olevaa terveyslainsäädäntöä, jos tuotteet ovat eläinperäisiä tai sisältävät eläinperäisiä aineksia – –
– –
Jos materiaalien tosiasiallisesti aiotusta käytöstä eläinten rehuna ei ole edellä mainittuja takeita, elintarviketeollisuuden tuotantoketjusta ja kaupasta peräisin oleviin materiaaleihin ja sivutuotteisiin on sovellettava jätelainsäädäntöä. – –
– –”
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
12. Italian viranomaiset vastasivat 11.6.2001, 19.6.2001, 28.8.2001, 6.11.2001 ja 10.4.2002 päivätyillä kirjeillä 22.10.1999 päivättyyn viralliseen huomautukseen ja 11.4.2001 päivättyyn ensimmäiseen perusteltuun lausuntoon, joissa komissio oli väittänyt, että Italian tasavalta rikkoi direktiiviä, koska se oli hyväksynyt Italian jätelainsäädännön soveltamista koskevia sitovia toimintaohjeita, joiden mukaan tietyt elintarvikkeiden tähteet ja ylijäämät, jotka ovat peräisin elintarviketeollisuudesta, ruokaloista ja ravintoloista ja jotka on tarkoitettu eläinten rehuksi, jätettiin kyseisen lainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle.
13. Komissio katsoi Italian viranomaisten ilmoittamien tietojen perusteella, että Italian lainsäädännön mukauttaminen tässä perustellussa lausunnossa esitettyihin vaatimuksiin edellyttäisi huomattavia muutoksia. Tällä perusteella komissio lähetti 19.12.2002 Italian viranomaisille täydentävän virallisen huomautuksen, jonka osalta nämä esittivät kantansa 13.2.2003 päivätyssä kirjeessä.
14. Komissio lähetti tämän jälkeen 11.7.2003 täydentävän perustellun lausunnon, jossa se kehotti Italian tasavaltaa noudattamaan kyseistä lausuntoa kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta.
15. Koska Italian viranomaiset kiistivät edelleen 4.11.2003 päivätyssä kirjeessä komission väitteen pätevyyden, komissio päätti nostaa nyt esillä olevan kanteen.
Kanne
Asianosaisten lausumat
16. Komissio väittää kanteessaan pääasiasiallisesti, että riidanalaisella kansallisella lainsäädännöllä ylitetään yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevät ohjeet niiden tapausten osalta, joissa jätteenä ei ole pidettävä materiaalia, joka on peräisin tuotantoprosessista, jota ei lähtökohtaisesti ole tarkoitettu sen tuottamiseen.
Elintarviketeollisuudesta peräisin olevat elintarvikkeiden ylijäämät, jotka on tarkoitettu eläinten rehun tuotantoon
17. Komissio väittää, että vuoden 1999 kesäkuun ja vuoden 2002 yleiskirjeissä esitetyt toimintaohjeet merkitsevät eläinten rehun tuotannossa käytettyjen elintarvikkeiden ylijäämien jättämistä kansallisen jätehuoltojärjestelmän ulkopuolelle erityisten terveyttä ja hygieniaa koskevien oikeussääntöjen perusteella. Komissio katsoo, että näiden ohjeiden mukaan riittää, että elintarviketeollisuuden tähteet on tarkoitettu niiden haltijan selvän tahdon perusteella eläinten rehun tuotantoon, jotta nämä tähteet jäävät edelleen jätehuoltojärjestelmän ulkopuolelle.
18. Komission mukaan sen seikan, että tuotantojäämiä voidaan käyttää uudelleen ilman velvollisuutta edeltävään käsittelyyn, ei voida kuitenkaan katsoa olevan ratkaiseva sen poissulkemiseksi, että näiden jäämien haltija hävittää, aikoo hävittää tai on velvollinen hävittämään ne direktiivissä tarkoitetulla tavalla.
19. Komission mukaan yhteisöjen tuomioistuin on tosin todennut pelkkien sivutuotteiden osalta, että mikäli haltija saa niistä taloudellista hyötyä, voidaan katsoa, että viimeksi mainittu ei ”hävitä” sivutuotteita direktiivin 1 artiklan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Koska jätteen käsitettä on kuitenkin tulkittava laajasti, direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jättäminen voidaan hyväksyä ainoastaan, mikäli tietyt sellaiset edellytykset täyttyvät, joiden perusteella voidaan katsoa, että uudelleenkäyttö ei ole pelkästään mahdollista vaan varmaa ja että se tapahtuu ilman edeltävää käsittelyä tuotantoprosessin kiinteänä osana.
20. Komission mukaan on lisäksi arvioitava materiaalin uudelleenkäytön todennäköisyyttä ja ennen kaikkea varmistettava, että se käytetään uudelleen samassa tuotantoprosessissa, josta se on peräisin. Toisin kuin Italian tasavalta väittää, ei voi olla olemassa yhtä ainoaa tuotantoprosessia silloin, kun elintarvikejätteet on tosiasiallisesti tarkoitettu käytettäviksi eläinten rehuna. Pelkästään se seikka, että jätteet tuottanut toimija siirtää ne sille toimijalle, joka käyttää ne, edellyttää nimittäin useita toimia (varastointi, käsittely ja kuljetus), joita direktiivillä on nimenomaan tarkoitus valvoa.
21. Italian tasavalta väittää, että edellyttäen, että tiettyjä terveyteen ja hygieniaan liittyviä edellytyksiä noudatetaan, elintarviketeollisuuden tuotantoprosessista peräisin olevat materiaalit ja sivutuotteet ovat vuoden 2002 yleiskirjeessä tarkoitettuja ”eläinten rehun raaka-aineita” silloin, kun niiden tuottajan tarkoituksena on käyttää ne eläinten ravintoketjussa. Tällainen tahto, joka liittyy näiden sivutuotteiden varmaan uudelleenkäyttöön, muodostaa riittävän näytön siitä, ettei haltija aio ”hävittää” kyseessä olevaa materiaalia direktiivin 1 artiklan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
22. Tämän jäsenvaltion osalta toimintaohjeissa määrätyssä poikkeuksessa ei ole millään tavalla kyse elintarviketeollisuudesta peräisin olevien elintarvikejäämien jättämisestä suoralta kädeltä kansallisen jätehuoltojärjestelmän ulkopuolelle, koska kyseinen ulkopuolelle jättäminen ei edellytä tosiasiassa pelkästään kyseisten jäämien haltijan selvää tahtoa käyttää niitä eläinten rehun tuotannossa vaan myös mainittujen jäämien varmaa uudelleenkäyttöä.
23. Tässä tilanteessa kyseessä olevat jäämät eivät kuulu jätelainsäädännön alaisuuteen vaan eläinten rehun tuotantoa ja myyntiä koskevien säännösten, erityisesti elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä 28.1.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 178/2002 (EYVL L 31, s. 1) ja eläinperäisten sivutuotteiden osalta muiden kuin ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläimistä saatavien sivutuotteiden terveyssäännöistä 3.10.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1774/2002 (EYVL L 273, s. 1) piiriin.
24. Lisäksi voidaan soveltaa HACCP:ksi kutsuttuja säännöksiä (hazard analysis and critical control points, vaarojen analysointi ja kriittiset valvontapisteet), joista säädetään
– elintarvikehygieniasta 29.4.2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 852/2004 (EUVL L 139, s. 1); eläinperäisiä elintarvikkeita koskevista erityisistä hygieniasäännöistä 29.4.2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 853/2004 (EUVL L 139, s. 55) ja ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläinperäisten tuotteiden virallisen valvonnan järjestämistä koskevista erityissäännöistä 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 854/2004 (EUVL L 139, s. 206)
– rehuhygieniaa koskevista vaatimuksista 12.1.2005 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuk sessa (EY) N:o 183/2005 (EUVL L 35, s. 1) sekä
– rehu- ja elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen mukaisuuden varmistamiseksi suoritetusta virallisesta valvonnasta 29.4.2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 882/2004 (EUVL L 165, s. 1).
25. Näillä elintarvikkeita koskevilla asetuksilla ja niihin liittyvillä valtionsisäisen oikeuden säännöksillä pyritään direktiivin tavoin valvomaan varastointiin, käsittelyyn ja kuljetukseen liittyviä toimia, ja ne ovat omiaan suojelemaan myös ympäristöä, kun niillä varmistetaan asianmukainen terveyden suojelu.
26. Italian tasavallan mukaan elintarvikkeiden tuotantoketjun sisällä suoritetut tarkastukset, joilla pyritään erityisesti varmistamaan eläinten rehussa käytettävien tuotteiden ja raaka-aineiden jäljitettävyys tuotantoyksiköstä lähtien, ovat senkaltaisia, että on syytä katsoa, että kyseisessä tuotantoketjussa on kyse yhdestä ja samasta tuotantoprosessista. Kyseinen jäsenvaltio muistuttaa myös, että Italiassa elintarviketeollisuuteen ja rehualaan liittyvät toiminnot edellyttävät lupaa, joka annetaan sellaisten asianmukaisten asiakirjojen perusteella, jotka osoittavat, että sekä henkilöt, jotka hakevat tätä lupaa, että laitokset ja kuljetusvälineet täyttävät säädetyt edellytykset.
27. Mainittu jäsenvaltio katsoo, että komissio haluaa vedota jätelainsäädäntöön, joka on yleinen mutta toissijainen, sekä elintarviketeollisuutta säänteleviin keskeisiin ja erityisiin säännöksiin.
28. Lisäksi Italian tasavallan mukaan komission lähestymistapa estää elintarvikkeiden sivutuotteiden käytön eläinten rehun valmistukseen, sillä Italian elintarvikealan lainsäädännön mukaan kyseisiä sivutuotteita, jotka on luokiteltava jätteiden luokkaan ja joita on näin ollen kuljetettava jätteille sopivassa ajoneuvossa, ei voida luovuttaa eläinten rehua tuottavan teollisuuden käyttöön. Komission tulkinta lisää siten elintarvikejätteiden tuotantoa ja hävittämistä, kun se estää niiden uudelleenkäytön elintarvikkeina.
Tähteet ja ylijäämät, jotka ovat peräisin ruokien valmistamisesta keittiössä ja jotka on tarkoitettu lemmikkieläinten suojelulaitoksille
29. Komissio väittää, että lain nro 179/2002 23 §:llä jätetään asetuksen nro 22/97 soveltamisalan ulkopuolelle ”tähteet ja ylijäämät, jotka ovat peräisin kaikentyyppisten kiinteiden, kypsennettyjen tai kypsentämättömien, ruokien valmistamisesta keittiössä ja jotka eivät ole päätyneet jakeluketjuun ja jotka on tarkoitettu lemmikkieläinten suojelulaitoksille”. Komission mukaan ei voida väittää, että tällaisten tähteiden haltijalla ei olisi aikomusta hävittää niitä, kuten myös niiden mainitseminen kyseisen asetuksen 8 §:ssä vahvistaa.
30. Italian tasavalta väittää, että niin ikään sen lainsäädännön yhteydessä, jota tarkoitetaan komission kanteen toisessa osassa, haltijan on osoitettava tahtonsa olla hävittämättä tähteitä tai elintarvikkeiden ylijäämiä vahvistamalla niiden tosiasialliseksi määränpääksi kansallisen lainsäädännön nojalla luvan saaneet lemmikkieläinten suojelulaitokset. Lisäksi jätelainsäädännön ulkopuolelle jäävät edelleen tosiasiassa elintarvikkeiden ylijäämät eivätkä tuotannosta syntyvät ”tähteet”. Tämän täsmentävää lainsäädäntöä ollaan parhaillaan antamassa.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
31. Asiassa on riidatonta, että tässä kanteessa tarkoitetulla Italian lainsäädännöllä suljetaan direktiivin täytäntöönpanoa koskevan kansallisen lainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle yhtäältä elintarviketeollisuudesta peräisin olevat elintarvikejäämät ja toisaalta tähteet tai ylijäämät, jotka ovat peräisin ruokien valmistamisesta keittiössä ja jotka eivät ole päätyneet jakeluketjuun (jäljempänä yhdessä kyseessä olevat materiaalit), kun nämä materiaalit on tarkoitettu joko eläinten rehun tuotantoon tai välittömästi lemmikkieläinten suojelulaitoksiin sijoitettujen eläinten ruokintaan.
32. Komissio väittää kanteensa kahdessa osassa, joita on syytä tarkastella yhdessä, että mainitulla lainsäädännöllä sivuutetaan näin jätteen käsite, sellaisena kuin se on määritelty direktiivin 1 artiklan a alakohdassa, kun sillä otetaan kansallisessa jätelainsäädännössä käyttöön liian yleisluonteinen poikkeus, jolla kyseessä olevat materiaalit suljetaan automaattisesti ja virheellisesti direktiivistä johtuvien jätehuoltosäännösten soveltamisalan ulkopuolelle.
33. Italian tasavalta väittää sitä vastoin pääasiasiallisesti, että silloin, kun kanteessa tarkoitetun lainsäädännön soveltamisedellytykset täyttyvät, kyseessä olevat materiaalit eivät kuulu direktiivissä tarkoitetun jätteen käsitteen piiriin, sellaisena kuin yhteisöjen tuomioistuin on sitä tulkinnut.
34. Tältä osin direktiivin 1 artiklan a alakohdan ensimmäisessä alakohdassa jätteet määritellään ”miksi tahansa [tämän direktiivin] liitteessä I esitetyissä luokissa mainituksi aineeksi tai esineeksi, jonka haltija hävittää [tai] aikoo hävittää – –”. Kyseisessä liitteessä tarkennetaan ja kuvataan tätä määritelmää luettelolla aineista ja esineistä, jotka voidaan katsoa jätteiksi. Tämä luettelo on kuitenkin vain neuvoa-antava, koska jätteeksi luokittelu perustuu ennen kaikkea sen haltijan toimintaan ja termin ”hävittää” merkitykseen (ks. vastaavasti asia C-129/96, Inter-Environnement Wallonie, tuomio 18.12.1997, Kok. 1997, s. I-7411, 26 kohta; asia C-1/03, Van de Walle ym., tuomio 7.9.2004, Kok. 2004, s. I‑7613, 42 kohta ja asia C-252/05, Thames Water Utilities, tuomio 10.5.2007, Kok. 2007, s. I‑3883, 24 kohta).
35. Käsitettä ”hävittää” on tulkittava ottaen huomioon direktiivin päämäärä, joka kyseisen direktiivin johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan on ”ihmisten terveyden ja ympäristön suojeleminen jätteiden keräilyn, kuljetuksen, käsittelyn, varastoinnin ja kaatopaikalle sijoittamisen aiheuttamilta haitallisilta vaikutuksilta”, mutta myös EY 174 artiklan 2 kohta. Tässä määräyksessä määrätään, että ”yhteisön ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon yhteisön eri alueiden tilanteiden erilaisuus huomioon ottaen. Yhteisön ympäristöpolitiikka perustuu ennalta varautumisen periaatteelle – –”. Tästä seuraa, että käsitettä ”hävittää” ja siten direktiivin 1 artiklan a alakohdassa tarkoitettua jätteen käsitettä ei voida tulkita suppeasti (ks. vastaavasti erityisesti yhdistetyt asiat C-418/97 ja C-419/97, ARCO Chemie Nederland ym., tuomio 15.6.2000, Kok. 2000, s. I-4475, 36–40 kohta ja em. asia Thames Water Utilities, tuomion 27 kohta).
36. Tietyt seikat voivat olla indisioita direktiivin 1 artiklan a alakohdassa tarkoitetusta aineen tai esineen hävittämisestä, hävittämisaikomuksesta tai hävittämisvelvollisuudesta (em. yhdistetyt asiat ARCO Chemie Nederland ym., tuomion 83 kohta). Tilanne on tällainen erityisesti silloin, kun käytetty aine on tuotantoprosessin tai kulutuksen yhteydessä syntyvä jäämä, eli tuote, jota ei sellaisenaan ole pyritty tuottamaan sellaiseksi (ks. vastaavasti em. yhdistetyt asiat ARCO Chemie Nederland ym., tuomion 84 kohta ja asia C‑457/02, Niselli, tuomio 11.11.2004, Kok. 2004, s. I‑10853, 43 kohta).
37. Lisäksi aineen käsittelytapa tai käyttötapa eivät ole ratkaisevia arvioitaessa, onko se jätettä vai ei (ks. em. yhdistetyt asiat ARCO Chemie Nederland ym., tuomion 64 kohta ja asia C-176/05, KVZ retec, tuomio 1.3.2007, Kok. 2007, s. I‑1721, 52 kohta).
38. Yhteisöjen tuomioistuin on siten täsmentänyt yhtäältä, että direktiivin liitteissä II A tai II B mainitun jonkin huolehtimis- tai hyödyntämistoimen toteuttamisen perusteella ei sinänsä ole mahdollista luokitella tässä toimessa tarkoitettua ainetta tai esinettä jätteeksi (ks. vastaavasti erityisesti em. asia Niselli, tuomion 36 ja 37 kohta), ja toisaalta, että jätteen käsitteen ulkopuolelle eivät jää aineet ja esineet, joita voidaan hyödyntää taloudellisesti uudelleen (ks. vastaavasti erityisesti yhdistetyt asiat C-304/94, C-330/94, C-342/94 ja C-224/95, Tombesi ym., tuomio 25.6.1997, Kok. 1997, s. I-3561, 47 ja 48 kohta). Direktiivillä käyttöön otetulla valvonta- ja hallintajärjestelmällä pyritään nimittäin kattamaan kaikki esineet ja aineet, jotka niiden omistaja hävittää, vaikka niillä olisi kaupallista arvoa ja niitä kerättäisiin kaupallisiin tarkoituksiin kierrätystä, talteenottoa ja uudelleenkäyttöä varten (ks. erityisesti asia C-9/00, Palin Granit ja Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, tuomio 18.4.2002, Kok. 2002, s. I-3533, 29 kohta; jäljempänä asia Palin Granit).
39. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy kuitenkin myös ilmi, että tietyissä tapauksissa esine, materiaali tai raaka-aine, joka saadaan sellaisen tuotanto- tai louhimisprosessin tuloksena, jolla ei lähtökohtaisesti ole pyritty sen tuottamiseen, ei välttämättä ole jäännöstuote vaan sivutuote, jota haltija ei halua direktiivin 1 artiklan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla ”hävittää” vaan jonka se aikoo käyttää tai hyödyntää kaupallisesti – mukaan lukien tarvittaessa muun kuin sen tuottaneen taloudellisen toimijan tarpeita varten – sille kannattavalla tavalla myöhemmässä prosessissa sillä edellytyksellä, että tämä uudelleenkäyttö on varmaa, ei edellytä edeltävää käsittelyä ja on kiinteä osa tuotanto- tai käyttöprosessia (ks. vastaavasti em. asia Palin Granit, tuomion 34–36 kohta; asia C-114/01, AvestaPolarit Chrome, tuomio 11.9.2003, Kok. 2003, s. I-8725, 33–38 kohta; em. asia Niselli, tuomion 47 kohta; asia C-416/02, komissio v. Espanja, tuomio 8.9.2005, Kok. 2005, s. I-7487, 87 ja 90 kohta ja asia C-121/03, komissio v. Espanja, tuomio 8.9.2005, Kok. 2005, s. I-7569, 58 ja 61 kohta).
40. Näin ollen sen kriteerin lisäksi, onko tiettyä ainetta pidettävä luonteeltaan tuotantojäämänä vai ei, toinen merkityksellinen kriteeri arvioitaessa sitä, onko tämä aine direktiivissä tarkoitettu jäte vai ei, on se, kuinka todennäköisesti tämä aine käytetään uudelleen ilman edeltävää käsittelyä. Jos pelkän uudelleenkäyttömahdollisuuden lisäksi haltijalle on siitä taloudellista etua, uudelleenkäyttö tulee erittäin todennäköiseksi. Tällaisessa tapauksessa kyseessä olevaa ainetta ei voida enää pitää rasitteena, jonka haltija pyrkii ”hävittämään”, vaan oikeana tuotteena (ks. em. asia Palin Granit, tuomion 37 kohta ja em. asia Niselli, tuomion 46 kohta).
41. Mikäli tällainen uudelleenkäyttö edellyttää kuitenkin varastointia, joka saattaa olla pitkäaikaistakin ja josta siten aiheutuu haltijalle kustannuksia sekä josta saattaa aiheutua ympäristöhaittoja, joita direktiivillä nimenomaisesti pyritään rajoittamaan, uudelleenkäyttöä ei voida pitää varmana, ja se on mahdollista ainoastaan suhteellisen pitkän ajan kuluttua, minkä vuoksi kyseessä olevaa ainetta on lähtökohtaisesti pidettävä jätteenä (ks. vastaavasti em. asia Palin Granit, tuomion 38 kohta ja em. asia AvestaPolarit Chrome, tuomion 39 kohta).
42. Se, onko todellisuudessa kyse direktiivissä tarkoitetusta ”jätteestä”, on näin ollen selvitettävä kaikkien asiaan vaikuttavien seikkojen perusteella siten, että otetaan huomioon tämän direktiivin tavoite ja varotaan vaarantamasta sen tehoa (ks. em. yhdistetyt asiat ARCO Chemie Nederland ym., tuomion 88 kohta; em. asia KVZ retec, tuomion 63 kohta ja asia C-235/02, Saetti ja Frediani, määräys 15.1.2004, Kok. 2004, s. I-1005, 40 kohta).
43. Koska direktiivissä ei kuitenkaan tarjota yhtäkään ratkaisevaa perustetta sen määrittämiseksi, tahtooko haltija hävittää tietyn aineen tai esineen, yhteisön oikeussääntöjen puuttuessa jäsenvaltiot voivat vapaasti valita täytäntöönpanemissaan direktiiveissä määriteltyjen eri seikkojen todistelukeinot, kunhan tällä ei heikennetä yhteisön oikeuden tehokasta vaikutusta (ks. em. yhdistetyt asiat ARCO Chemie Nederland ym., tuomion 41 kohta ja em. asia Niselli, tuomion 34 kohta). Siten jäsenvaltiot voivat esimerkiksi määrittää eri jäteluokat erityisesti jätehuollon järjestämisen ja valvonnan helpottamiseksi, kunhan vain direktiivistä tai muista yhteisön oikeuden näitä jätteitä koskevista säännöksistä johtuvia velvoitteita noudatetaan ja kunhan direktiivistä johtuvien velvollisuuksien täytäntöönpanemiseksi annettujen säädöstekstien soveltamisalan ulkopuolelle mahdollisesti jäävät luokat ovat direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaisia (ks. vastaavasti asia C-62/03, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomio 16.12.2004, 12 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
44. Nyt esillä olevassa asiassa Italian tasavalta katsoo, että koska kanteessa tarkoitetussa lainsäädännössä säädetyt poikkeukset edellyttävät sen mielestä kyseessä olevien materiaalien haltijan selvää tahtoa käyttää ne eläinten rehuksi mutta myös näiden materiaalien varmaa uudelleenkäyttöä, voidaan soveltaa tämän tuomion 39 ja 40 kohdassa mieleen palautettua oikeuskäytäntöä, jolloin näitä materiaaleja ei voida pitää tuotantojääminä vaan sivutuotteina, joiden haltija haluaa selvästi käyttää ne uudelleen eikä halua ”hävittää” niitä direktiivin 1 artiklan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Muutoin tällaisessa tilanteessa sovelletaan muita säännöksiä ja erityisesti niitä, jotka koskevat elintarviketurvallisuutta. Myös näillä viimeksi mainituilla säännöksillä pyritään valvomaan kyseessä olevien materiaalien varastointia, käsittelyä ja kuljetusta, ja niillä voidaan terveyden suojelua edistämällä suojella ympäristöä direktiiviä vastaavalla tavalla.
45. Tältä osin on heti alkuun syytä muistuttaa, että direktiivin liitteessä I oleva luettelo jäteluokista ja saman direktiivin liitteissä II A ja II B mainitut huolehtimis- ja hyödyntämistoimet osoittavat, että periaatteessa jätteen käsitteen alan ulkopuolelle eivät jää mitkään jäämätyypit tai muut tuotantoprosessista peräisin olevat aineet (ks. em. asia Inter-Environnement Wallonie, tuomion 28 kohta).
46. Kun lisäksi otetaan huomioon tämän tuomion 35 kohdassa mieleen palautettu velvollisuus tulkita laajasti jätteen käsitettä ja tämän tuomion 36–41 kohdassa esitetyt oikeuskäytännön asettamat vaatimukset, senkaltaisen Italian hallituksen esittämän väitteen käyttäminen, joka koskee sivutuotteita, joita haltija ei halua hävittää, on oltava mahdollista ainoastaan tilanteissa, joissa esineen, materiaalin tai raaka-aineen uudelleen käyttäminen, mukaan lukien sen käyttäminen muun kuin sen tuottaneen taloudellisen toimijan tarpeita varten, ei ole pelkästään mahdollista vaan varmaa, ei edellytä edeltävää käsittelyä ja tapahtuu kiinteänä osana tuotanto- tai käyttöprosessia.
47. Tämän tuomion 21 kohdassa esitetyistä Italian tasavallan selvityksistä ilmenee kuitenkin, että kanteessa tarkoitetussa lainsäädännössä säädetään mahdollisuudesta jättää kyseessä olevat materiaalit kansallisen jätelainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle jopa silloin, kun näitä materiaaleja on käsiteltävä voimassa olevassa yhteisön tai kansallisessa lainsäädännössä säädetyllä tavalla.
48. Vaikka lisäksi oletettaisiinkin, että voidaan varmistaa, että kyseessä olevat materiaalit tullaan todella käyttämään uudelleen eläinten rehuksi – pelkästään tahtoa osoittaa tällaiset materiaalit eläinten rehuksi, vaikka tämä tahto osoitettaisiinkin etukäteen kirjallisesti, ei kuitenkaan voida rinnastaa niiden tosiasialliseen käyttöön tätä tarkoitusta varten – muun muassa tämän tuomion 36 ja 37 kohdasta ilmenee, että aineen käyttötapa ei ole ratkaiseva arvioitaessa, onko se jätettä vai ei. Näin ollen ainoastaan sen seikan perusteella, että kyseessä olevat materiaalit käytetään uudelleen, ei voida päätellä, ettei niissä olisi kyse direktiivissä tarkoitetuista ”jätteistä”.
49. Se, mitä esineelle tai aineelle tulevaisuudessa tapahtuu, ei nimittäin ole sellaisenaan ratkaisevaa sen kannalta, onko se mahdollisesti jätettä, koska esine tai aine määritellään jätteeksi direktiivin 1 artiklan a alakohdan mukaisesti sen mukaan, onko kyseessä esine tai aine, jonka sen haltija hävittää, aikoo hävittää tai on velvollinen hävittämään (ks. vastaavasti em. yhdistetyt asiat ARCO Chemie Nederland ym., tuomion 64 kohta ja em. asia KVZ retec, tuomion 52 kohta).
50. Näin ollen on selvää, että kanteessa tarkoitetulla lainsäädännöllä otetaan todellisuudessa käyttöön olettamus, jonka mukaan siinä tarkoitetuissa tilanteissa kyseessä olevat materiaalit ovat sivutuotteita, joista on aiotun uudelleenkäytön vuoksi haltijalleen pikemminkin hyötyä tai joilla on taloudellista arvoa sen sijaan, että ne olisivat rasite, josta haltija pyrkii vapautumaan.
51. Vaikka tämä tilanne voi tietyissä tapauksissa vastata todellisuutta, ei kuitenkaan voida yleisesti olettaa, että kyseessä olevien materiaalien haltija saa niiden uudelleenkäyttötarkoituksesta hyötyä, joka ylittää sen hyödyn, joka seuraa yksinkertaisesti siitä, että ne voidaan hävittää.
52. Näin ollen on todettava, että mainitulla lainsäädännöllä päädytään rajoittamaan jätteeksi luokittelu Italian oikeudessa jäämiin, jotka kuitenkin vastaavat direktiivin 1 artiklan a alakohdassa esitettyä määritelmää.
53. Viimeksi mainitulla säännöksellä määritellään direktiivissä tarkoitettu jätteen käsite, mutta siinä määritellään myös yhdessä sen 2 artiklan 1 kohdan kanssa direktiivin soveltamisala. Mainitussa 2 artiklan 1 kohdassa nimittäin mainitaan, minkätyyppiset jätteet jätetään tai voidaan jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle ja millä edellytyksillä, vaikka lähtökohtaisesti siihen sisältyvät kaikki jätteet, jotka täyttävät mainitun määritelmän. Kaikilla valtionsisäisen oikeuden säännöksillä, joilla rajoitetaan yleisesti direktiivistä johtuvia velvoitteita enemmän kuin mikä direktiivin 2 artiklan 1 kohdan nojalla on mahdollista, jätetään väistämättä noudattamatta direktiivin soveltamisalaa (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, tuomion 11 kohta), mikä heikentää siten EY 174 artiklan tehokasta vaikutusta (ks. vastaavasti em. yhdistetyt asiat ARCO Chemie Nederland ym., tuomion 42 kohta).
54. Niiden tämän tuomion 23–25 kohdassa mainittujen yhteisön ja kansallisen lainsäädännön osalta, joihin Italian tasavalta nojautuu väittäessään, että elintarvike- ja rehualan turvallisuusedellytyksiin liittyvä yhteisön ja kansallinen lainsäädännöllinen kehys kokonaisuudessaan tekee mahdottomaksi luokitella kyseessä olevat materiaalit jätteiksi, on riittävää todeta, että nämä materiaalit eivät lähtökohtaisesti rinnastu direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa lueteltuihin aineisiin ja esineisiin, joten tässä säännöksessä säädetty direktiivin soveltamista koskeva poikkeus ei voi koskea mainittuja materiaaleja. Lisäksi on muistutettava, että direktiivissä ei ole säännöstä, jonka perusteella sitä ei sovellettaisi huolehtimis- tai hyödyntämistoimiin, jotka ovat osa teollisuustuotantoprosessia, vaikkei näyttäisikään siltä, että näistä toimista aiheutuisi vaaraa ihmisten terveydelle tai ympäristölle (em. asia Inter-Environnement Wallonie, tuomion 30 kohta).
55. Lisäksi toisin kuin Italian tasavalta väittää, direktiiviä ei voida pitää toissijaisesti sovellettavana elintarvikkeiden turvallisuutta koskevaan yhteisön ja kansalliseen lainsäädäntöön nähden. Vaikka tämän lainsäädännön tiettyjen säännösten tavoitteet voivat nimittäin mahdollisesti osittain vahvistaa direktiivin tavoitteita, ne ovat merkittävästi erilaiset. Lisäksi direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti tarkoitettujen tapausten ohella mikään direktiivissä ei osoita, ettei sitä sovellettaisi kumulatiivisesti muun lainsäädännön kanssa.
56. Lopuksi Italian tasavallan sen väitteen osalta, jonka mukaan direktiivin soveltaminen estää elintarvikejäämien uudelleenkäytön eläinten rehuna, koska nämä jäämät on kuljetettava jätteiden kuljetukseen rekisteröidyillä ajoneuvoilla, jotka eivät täytä välttämättömiä hygieniastandardeja, komissio korostaa perustellusti, että tämä tilanne aiheutuu pikemminkin Italian lainsäädännöstä kuin direktiivistä.
57. Näissä olosuhteissa komission kanne on hyväksyttävä.
58. Näin ollen on todettava, että Italian tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 1 artiklan a alakohdan mukaisia velvoitteitaan,
– koska se on antanut koko alueellaan voimassa olevat toimintaohjeet, jotka on esitetty erityisesti vuoden 1999 kesäkuun yleiskirjeessä ja vuoden 2002 yleiskirjeessä ja joiden mukaan jätelainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle jätetään elintarviketeollisuudesta peräisin olevat elintarvikkeiden ylijäämät, jotka on tarkoitettu eläinten rehun tuotantoon, ja
– koska se on lain nro 179/2002 23 §:ssä jättänyt jätelainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle tähteet, jotka ovat peräisin kaikentyyppisten kiinteiden, kypsennettyjen tai kypsentämättömien, ruokien valmistamisesta keittiössä ja jotka eivät ole päätynee t jakeluketjuun ja jotka on tarkoitettu lemmikkieläinten suojelulaitoksille.
Oikeudenkäyntikulut
59. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Italian tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska Italian tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Italian tasavalta ei ole noudattanut jätteistä 15.7.1975 annetun neuvoston direktiivin 75/442/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 18.3.1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/156/ETY, 1 artiklan a alakohdan mukaisia velvoitteitaan,
– koska se on antanut koko alueellaan voimassa olevat toimintaohjeet, jotka on täsmennetty erityisesti jätteen käsitteen määritelmää koskevista tulkintaohjeista 28.6.1999 annetussa ympäristöministeriön yleiskirjeessä ja elintarviketeollisuuden tuotanto- ja myyntiketjusta peräisin olevien materiaalien ja sivutuotteiden käyttöä eläinten rehuksi koskevista hygieniaan ja terveyteen liittyvistä suuntaviivoista 22.7.2002 annetussa terveysministeriön yleiskirjeessä ja joiden mukaan jätelainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle jätetään elintarviketeollisuudesta peräisin olevat elintarvikkeiden ylijäämät, jotka on tarkoitettu eläinten rehun tuotantoon, ja
– koska se on ympäristösäännöksistä 31.7.2002 annetun lain nro 179 23 §:ssä jättänyt jätelainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle tähteet, jotka ovat peräisin kaikentyyppisten kiinteiden, kypsennettyjen tai kypsentämättömien, ruokien valmistamisesta keittiössä ja jotka eivät ole päätyneet jakeluketjuun ja jotka on tarkoitettu lemmikkieläinten suojelulaitoksille.
2) Italian tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.