62015CJ0273
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kahdeksas jaosto)
26 päivänä toukokuuta 2016 (
*1
)
”Ennakkoratkaisupyyntö — Maatalous — Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto — Asetukset (EY) N:o 1257/1999 ja (EY) N:o 817/2004 — Tuki maaseudun kehittämiseen — Aiheettomasti suoritetun edun takaisinperintä — Viisivuotisen sitoumuskauden aikana ilmoitetun pinta-alan lisääminen yli kynnysarvon — Alkuperäisen sitoumuksen korvaaminen uudella sitoumuksella — Edunsaaja ei noudattanut velvollisuutta tehdä vuotuista tuen maksamista koskevaa hakemusta — Kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan kaikki usealta vuodelta maksetut tuet on palautettava — Suhteellisuusperiaate — Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 ja 52 artikla”
Asiassa C‑273/15,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Augstākās tiesas Administratīvo lietu departaments (ylin tuomioistuin, hallintoriita-asioita käsittelevä osasto, Latvia) on esittänyt 3.6.2015 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 8.6.2015, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
ZS ”Ezernieki”
vastaan
Lauku atbalsta dienests,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja D. Šváby sekä tuomarit J. Malenovský ja M. Vilaras (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: M. Campos Sánchez-Bordona,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
—
ZS ”Ezernieki”, edustajanaan A. Martuzāns,
—
Latvian hallitus, asiamiehinään I. Kalniņš ja G. Bambāne,
—
Euroopan komissio, asiamiehinään A. Sauka ja J. Aquilina,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen ja tiettyjen asetusten muuttamisesta ja kumoamisesta 17.5.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/1999 (EYVL 1999, L 160, s. 80), sellaisena kuin se on muutettuna 29.9.2003 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1783/2003 (EUVL 2003, L 270, s. 70; jäljempänä asetus N:o 1257/1999), asetuksen (EY) N:o 1257/1999 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 29.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 817/2004 (EUVL 2004, L 153, s. 30, oikaisu EUVL 2004, L 231, s. 24), yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä 29.9.2003 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 säädettyjen täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 21.4.2004 annetun komission asetuksen N:o 796/2004 (EUVL 2004, L 141, s. 18) sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 17 ja 52 artiklan tulkintaa.
2
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat maatalousyritys ZS ”Ezernieki” (jäljempänä Ezernieki) ja Lauku atbalsta dienests (maaseudun tukivirasto, Latvia) ja jossa on kyse Latvian viranomaisten ZS Ezerniekille viisivuotisen sitoumuskauden aikana myöntämien maatalouden ympäristötukien palauttamisesta kokonaisuudessaan tukien kaikkien myöntämisedellytysten noudattamatta jättämisen vuoksi.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Asetus N:o 1257/1999
3
Asetuksella N:o 1257/1999 vahvistetaan sen 1 artiklan mukaan puitteet kestävään maaseudun kehittämiseen myönnettävälle yhteisön tuelle. Kyseisen asetuksen II osaston VI lukuun, jonka otsikkona on ”Maatalouden ympäristöohjelma ja eläinten hyvinvointi”, kuuluvassa 22 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tukemalla ympäristön suojelemiseen, maaseudun ylläpitämiseen (maatalouden ympäristöohjelma) tai eläinten hyvinvoinnin parantamiseen tähtääviä maatalouden menetelmiä pyritään edistämään yhteisön politiikan tavoitteiden saavuttamista maatalouden, ympäristön ja tuotantoeläinten hyvinvoinnin aloilla.
– –”
4
Asetuksen N:o 1257/1999 23 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tukea myönnetään viljelijöille, jotka tekevät vähintään viisi vuotta kestäviä maatalouden ympäristöä tai eläinten hyvinvointia koskevia sitoumuksia. Tarvittaessa tietynlaisille sitoumuksille määritellään pitempi kestoaika niiden ympäristövaikutusten tai eläinten hyvinvointia koskevien vaikutusten mukaan.
2.   Maatalouden ympäristöä ja eläinten hyvinvointia koskeviksi sitoumuksiksi ei riitä tavanomaisten hyvien maatalouskäytänteiden, kotieläintuotanto mukaan luettuna, soveltaminen.
Sitoumuksiin on liityttävä palveluja, joita ei liity muihin tukitoimenpiteisiin, kuten markkinatukeen ja luonnonhaittakorvauksiin.”
5
Kyseisen asetuksen 24 artiklan sanamuoto on seuraava:
”1.   Maatalouden ympäristöä ja eläinten hyvinvointia koskeviin sitoumuksiin liittyvää tukea myönnetään vuosittain ja se lasketaan seuraavin perustein:
a)
tulonmenetys,
b)
sitoumuksesta aiheutuvat lisäkustannukset ja
c)
tarve kannustimen tarjoamiseen.
Investointeihin liittyviä kustannuksia ei oteta huomioon vuotuisen tuen tasoa laskettaessa. Sitoumusten täyttämisen edellyttämistä tuottamattomista investoinneista aiheutuvat kustannukset voidaan ottaa huomioon vuotuisen tuen tasoa laskettaessa.
2.   Yhteisön tuen vuotuiset enimmäismäärät vahvistetaan liitteessä. Kun tuki lasketaan pinta-alan perusteella, määrät perustuvat tilan siihen alaan, johon maatalouden ympäristösitoumuksia sovelletaan.”
6
Asetuksen N:o 1257/1999 37 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat säätää maaseudun kehittämiseen tarkoitetun yhteisön tuen myöntämiselle täydentäviä tai tiukempia edellytyksiä, joiden on oltava johdonmukaisia tässä asetuksessa vahvistettujen tavoitteiden ja vaatimusten kanssa.”
7
Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20.9.2005 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 (EUVL 2005, L 277, s. 1) 93 artiklan 1 kohdan mukaan asetus N:o 1257/1999 kumotaan siten, että kumoaminen tulee voimaan 1.1.2007, mutta sitä sovelletaan edelleen toimiin, jotka Euroopan komissio hyväksyy mainitun asetuksen nojalla ennen mainittua päivää.
Asetus N:o 817/2004
8
Asetuksen N:o 817/2004 I luvussa, jonka otsikko on ”Maaseudun kehittämistoimenpiteet”, olevaan 11 jaksoon kuuluvassa 37 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jos tuensaaja lisää tuen myöntämisen edellytyksenä olleen sitoumuksensa aikana tilansa pinta-alaa, jäsenvaltiot voivat säätää sitoumuksen laajentamisesta koskemaan lisäalaa sitoumuksen loppuajaksi 2 kohdan mukaisesti tai tuensaajan alkuperäisen sitoumuksen korvaamisesta uudella sitoumuksella 3 kohdan mukaisesti.
Kyseistä korvaamista voidaan soveltaa myös tapauksiin, joissa sitoumuksen alaista alaa laajennetaan tilalla.
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettu laajentaminen voidaan myöntää vain, jos se
a)
on ehdottoman hyödyllistä kyseisen toimenpiteen kannalta;
b)
voidaan perustella sitoumustyypillä, jäljellä olevan ajan ja lisäalan koon suhteen [oikeammin: olevalla ajalla ja lisäalan koolla];
c)
ei haittaa tuen myöntämistä koskevien edellytysten noudattamisen tehokasta todentamista.
Ensimmäisen alakohdan b alakohdassa tarkoitetun lisäalan on oltava huomattavasti pienempi kuin alkuperäinen ala tai enintään kaksi hehtaaria.
3.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettu uusi sitoumus koskee koko kyseistä alaa, ja sen ehdot ovat vähintään yhtä tiukat kuin alkuperäisen sitoumuksen.”
9
Asetuksen N:o 817/2004 II luvussa olevaan 6 jaksoon, jonka otsikkona on ”Hakemukset, tarkastukset ja seuraamukset”, kuuluvassa kyseisen asetuksen 66 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Pinta-alaa tai eläimiä koskevissa maaseudun kehittämistuen hakemuksissa, jotka esitetään erillään [tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevasta yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3508/92 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 11.12.2001 annetun komission asetuksen (EY) N:o 2419/2001 [(EYVL 2001, L 327, s. 11)] 6 artiklan mukaisista tuki-hakemuksista, on ilmoitettava kyseisen toimenpiteen hakemusten tarkastusten kannalta huomioon otettavat tilan kaikki pinta-alat ja eläimet, myös ne, joille ei haeta tukea.
2.   Pinta-alaa koskevien maaseudun kehittämistoimenpiteiden on liityttävä erillisesti tunnistettuihin lohkoihin. Sitoumuksen ollessa voimassa tuettavia lohkoja ei voida muuttaa, lukuun ottamatta ohjelma-asiakirjassa nimenomaisesti mainittuja tapauksia.
3.   Jos maksua koskeva hakemus sisältyy yhdennetyn valvontajärjestelmän pinta-alatukea koskevaan hakemukseen, jäsenvaltion on varmistettava, että lohkoista, joille haetaan maaseudun kehittämistukea, ilmoitetaan erikseen.
4.   Eläimet ja pinta-alat on yksilöitävä asetuksen (EY) N:o 1782/2003 18 ja 20 artiklan mukaisesti.
5.   Jos kyseessä on monivuotinen tuki, ensimmäisen hakemusvuoden jälkeen maksut suoritetaan vuotuisen tukihakemuksen perusteella, paitsi jos jäsenvaltiossa määrätään menettelystä, jolla voidaan tehdä tämän asetuksen 67 artiklan 1 kohdan mukainen vuotuinen tarkastus tehokkaasti.”
10
Asetuksen N:o 817/2004 67 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Järjestelmään liittymistä koskevat alkuperäiset hakemukset ja maksua koskevat peräkkäiset hakemukset on tarkastettava siten, että varmistetaan tukien myöntämisedellytysten noudattamisen tehokas todentaminen.
Jäsenvaltiot määrittelevät valvonnan menetelmät ja keinot sekä valvottavat henkilöt tukitoimenpiteiden luonteen mukaisesti.
Jäsenvaltioiden on kaikissa aiheellisissa tapauksissa noudatettava asetuksessa (EY) N:o 1782/2003 käyttöön otettua yhdennettyä tarkastus- ja valvontajärjestelmää.
2.   Valvonta toteutetaan hallinnollisilla ja paikalla tehtävillä tarkastuksilla.”
11
Asetuksen (EY) N:o 817/2004 71 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos tuki on maksettu aiheettomasti, maaseudun kehittämistoimenpiteitä varten myönnettävän tuen saajan on korvattava nämä määrät asetuksen (ETY) N:o 2419/2001 49 artiklan mukaisesti.”
12
Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 15.12.2006 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1974/2006 (EUVL 2006, L 368, s. 15) 64 artiklan mukaan asetus (EY) N:o 817/2004 kumotaan siten, että kumoaminen tulee voimaan 1.1.2007, mutta sitä sovelletaan edelleen ennen tuota päivää asetuksen (EY) N:o 1257/1999 nojalla hyväksyttyihin toimenpiteisiin.
Asetus N:o 796/2004
13
Asetuksella N:o 796/2004 kumottiin asetus N:o 2419/2001. Asetuksen N:o 796/2004 mukaan asetusta N:o 2419/2001 on kuitenkin sovellettava edelleen tukihakemuksiin, jotka liittyvät ennen 1.1.2005 alkaviin markkinointivuosiin tai palkkiokausiin, ja viittauksia asetukseen N:o 2419/2001 on pidettävä viittauksina asetukseen N:o 796/2004.
14
Silloin kun asetuksen N:o 796/2004 liitteessä III olevan vastaavuustaulukon mukaan asetuksen N:o 2419/2001 49 artikla vastaa asetuksen N:o 796/2004 73 artiklaa, asetuksen N:o 817/2004 71 artiklan 2 kohtaan viittaamisella tarkoitetaan vastedes asetuksen N:o 796/2004 73 artiklaa.
15
Asetuksen N:o 796/2004 73 artiklan sanamuoto on seuraava:
”1.   Viljelijän on palautettava aiheettomasti maksetut määrät, joihin lisätään 3 kohdan mukaisesti lasketut korot.
– –
3.   Korko on laskettava sen ajan perusteella, joka kuluu viljelijälle palautusvelvollisuudesta ilmoittamisen ja joko palautuksen tai vähennyksen välillä.
Sovellettava korkotaso on laskettava kansallisen lainsäädännön mukaisesti, ja se ei saa olla alempi kuin kansallisten säännösten mukaisesti maksujen takaisinperinnässä sovellettava korkotaso.
4.   Edellä olevassa 1 kohdassa tarkoitettua palautusvelvollisuutta ei sovelleta, jos maksu on suoritettu toimivaltaisen viranomaisen tai muun viranomaisen tekemän virheen johdosta eikä viljelijä ole voinut kohtuudella havaita virhettä.
Jos virhe kuitenkin liittyy kyseisen maksun laskemiseen liittyviin asiatietoihin, ensimmäistä alakohtaa sovelletaan ainoastaan, jos takaisinperintää koskevaa päätöstä ei ollut ilmoitettu 12 kuukauden kuluessa maksusta.
5.   Edellä olevassa 1 kohdassa tarkoitettua palautusvelvollisuutta ei sovelleta, jos tuen maksupäivän ja toimivaltaisen viranomaisen tuensaajalle osoittaman, maksun aiheetonta luonnetta koskevan ensimmäisen ilmoituksen välinen aika on yli kymmenen vuotta.
Ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu ajanjakso on kuitenkin neljä vuotta, jos tuensaaja on toiminut vilpittömässä mielessä.
– –”
Latvian oikeus
16
Maatalouteen ja maaseudun kehittämiseen annettavan valtion ja Euroopan unionin tuen myöntämismenettelystä 21.3.2006 annetun valtioneuvoston asetuksen nro 221 (”Ministra kabineta noleikumi Nr. 221Kārtība, kādā tiek piešķirts valsts un Eiropas Savienības atbalsts lauksaimniecībai un lauku attīstībai”), joka oli voimassa 28.4.2007 asti (jäljempänä asetus nro 221), 53 §:ssä säädetään, että viljelijän hakiessa asetuksen mukaisia maatalouden ympäristötukien maksuja sitoumukset tulevat voimaan päivänä, jolloin hän esittää mainitun hakemuksen maaseudun tukivirastolle. Asetuksen nro 221 24 §:ssä säädetään, että viljelijän on esitettävä maatalouden ympäristötukien maksuja koskeva hakemus ja sen kanssa maaseudun tukiviraston myöntämä maatilan maatalousmaakortti, jossa ilmoitetaan viljellyn viljelylohkon pinta-ala, maaseudun tukivirastolle kuluvan vuoden kesäkuun 9. päivään mennessä.
17
Asetuksen nro 221 55 §:ssä säädetään, että jos sitoumuksia laajennetaan haettaessa maatalouden ympäristötukia, on tehtävä uusia viiden vuoden sitoumuksia. Jos koko sitoumuskauden aikana sitoumuksia laajennetaan 20 prosenttiin asti, mutta ne eivät yli kahdella hehtaarilla alkuperäisiä sitoumuksia, laajennetaan jo olemassa olevia sitoumuksia.
18
Asetuksen nro 221 58 §:ssä säädetään, että hakiessaan maatalouden ympäristötukea viljelijän on sitouduttava esittämään maaseudun tukivirastolle koko viisivuotisen sitoumuskauden ajan vuosittain tukihakemus ilmoitetuista toimenpiteistä sekä olemaan pienentämättä ilmoitettua pinta-alaa ja muuttamatta sen sijaintia.
19
31.3.2010 tuli voimaan 23.3.2010 annettu valtioneuvoston asetus nro 295 maaseutu- ja luontomaiseman kohentamiseen tarkoitettujen valtion ja Euroopan unionin maaseudun kehittämisen tuen myöntämisen, hallinnoinnin ja valvonnan säännöistä (Ministru kabineta noteikumi nro 295, ”Noteikumi par valsts un Eiropas Savienības lauku attīstības atbalsta piešķiršanu, administrēšanu un uzraudzību vides un lauku ainavas uzlabošanai”), joka oli voimassa 20.4.2015 asti (jäljempänä asetus nro 295). Tätä asetusta, samoin kuin asetusta nro 221, sovelletaan maatalouden ympäristötukia koskeviin toimenpiteisiin, jotka pannaan täytäntöön asetuksen N:o 1257/1999 mukaisesti. Asetuksen nro 295 74 §:n mukaisesti ”3 §:ssä tarkoitetun toimenpiteen osalta pinta-alaa ja eläimiä koskevat sitoumukset jatkuvat sitoumuskauden loppuun asti ohjelma-asiakirjaa ’Latvian maatalouden kehityssuunnitelma vuosien 2004–2006 maatalouden kehitysohjelman täytäntöönpanemiseksi’ koskevista säännöistä 30.11.2004 annetun valtioneuvoston asetuksen nro 1002 mukaisesti”.
20
Asetuksen nro 295 76 §:ssä säädetään, että maatalouden ympäristötukea haettaessa tuenhakijan on esitettävä hakemus maaseudun tukivirastolle jokaisena vuonna viisivuotisen sitoumuskauden aikana. Hänellä ei ole oikeutta muuttaa sitoumusten kohteena olevan alan sijaintia eikä pienentää tätä pinta-alaa eikä eläinten määrää.
21
Asetuksen nro 295 84 §:ssä säädetään, että jos sitoumukset raukeavat siitä syystä, että koska vuosittaista hakemusta tuen saamiseksi ei ole esitetty, sitoumuksen kohteena olevan alan sijainti on muuttunut, sitoumuksen kohteena oleva pinta-ala on pienentynyt tai sitoumuksen kohteena olevaa pinta-alaa ei ole ilmoitettu tukea varten, tuensaajan on palautettava kyseessä olevasta alasta saatu tuki. Jos sitoumuksen kohteena olevaa pinta-alaa on pienennetty tässä asetuksessa mainittujen toissijaisten toimenpiteiden mukaisesti, kyseisen vuoden tukimaksujen keskimääräistä osuutta sovelletaan sitoumuksen kohteena olevaan pienentyneeseen pinta-alaan siten, että kyseessä olevan toissijaisen toiminnan osalta saatu tuki jaetaan sitoumuksen kohteena olevalla pinta-alalla.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
22
Vuonna 2005 Ezernieki teki ilmoituksen 10,20 hehtaarista maatalousmaata asetuksen N:o 1257/1999 mukaiseen ympäristötoimenpiteeseen sisältyvää luonnonmukaisen maatalouden kehittämisen tukea varten. Vuonna 2006 se ilmoitti samaa tukea varten 2,30 hehtaaria suuremman pinta-alan eli yhteensä 12,50 hehtaarin suuruisen pinta-alan. Tämä suurentuminen sai aikaan uuden viisivuotisen sitoumuskauden avautumisen. Vuonna 2010 Ezernieki esitti pinta-alaperusteisen tuen maksua koskevan hakemuksen. Ezernieki ei kuitenkaan ole esittänyt maatalouden ympäristötukea koskevaa hakemusta, koska se arveli viisivuotisen sitoumuskauden päättyneen.
23
Maaseudun tukivirasto teki 9.8.2011 päätöksen, jolla Ezernieki velvoitettiin palauttamaan sille maksettu 3390,04 Latvian latin (LVL) suuruinen maatalouden ympäristötuki (n. 4800 euroa) kokonaisuudessaan. Kyseinen päätös perustui siihen seikkaan, että kun Ezernieki ilmoitti vuonna 2006 maatalouden ympäristötukea varten suuremman pinta-alan, uuden, vuosien 2006 ja 2010 välisen ajan kattavan sitoumuksen oli katsottava korvanneen alkuperäisen sitoumuksen. Koska Ezernieki ei kuitenkaan ollut tehnyt tämän tuen maksamista koskevaa hakemusta vuonna 2010, se oli päättänyt sitoumuksen ajanjakson, joten sen oli palautettava aiemmin maksetut tuet.
24
Ezernieki nosti Administratīvā rajona tiesassa (piirikunnallinen hallintoriita-asioita käsittelevä tuomioistuin, Latvia) tämän päätöksen kumoamista koskeneen kanteen, jonka tämä tuomioistuin hyväksyi.
25
Maaseudun tukivirasto teki tästä valituksen Administratīvā apgabaltiesaan (alueellinen hallintoriita-asioita käsittelevä tuomioistuin, Latvia), joka hylkäsi pääasian valittajan vaatimukset. Kyseinen tuomioistuin katsoi yhtäältä, että tukea varten ilmoitetun pinta-alan suurentuminen 2,30 hehtaarilla vuonna 2006 synnytti Ezerniekille asetuksen nro 221 55 §:n mukaan koko pinta-alaa koskevia uusia sitoumuksia. Se totesi toisaalta, että tukea koskevan vuotuisen hakemuksen tekemättä jättäminen vuonna 2010 johti sitoumusten lakkaamiseen, josta seurasi velvollisuus palauttaa kyseisen pinta-alan osalta maksetut tuet.
26
Ezernieki teki Administratīvā apgabaltiesan (alueellinen hallintoriita-asioita käsittelevä tuomioistuin) antamasta tuomiosta kassaatiovalituksen ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.
27
Ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on epäilyjä siitä, onko kansallisesta lainsäädännöstä johtuva, pääasiassa kyseessä olevan kaltainen velvollisuus palauttaa maksetut tuet yhteensopiva unionin oikeuden kanssa. Se katsoo lähinnä, että tuensaajalle asetettu velvollisuus palauttaa maksetut tuet kokonaisuudessaan saattaa olla kohtuuton silloin, kun tuensaaja on suurimmalta osalta pinta-alaa noudattanut sitoumuksiaan ja on vain epähuomiossa jättänyt ilmoittamatta muuttuneen pinta-alan. Se korostaa, että sen käsiteltävänä olevassa asiassa esiintyy seuraavia erityispiirteitä, nimittäin, että pinta-alaa on laajennettu alkuperäisten sitoumusten toisena vuonna, että laajennus ylittää sallitun kahden hehtaarin rajan ainoastaan 0,3 hehtaarilla ja että alun perin ilmoitetun 10,2 hehtaarin pinta-alan osalta sitoumuksia noudatettiin viisivuotiskauden ajan.
28
Koska Augstākās tiesas Administratīvo lietu departaments (ylin tuomioistuin, hallintoriita-asioita käsittelevä osasto, Latvia) arvioi, että koska pääasiassa kyseessä olevan riita-asian ratkaiseminen riippuu asetusten N:o 1257/1999, N:o 817/2004 ja N:o 796/2004 sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 ja 52 artiklan tulkinnasta, se on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko asetuksen N:o 817/2004 71 artiklan 2 kohdassa säädettyjen oikeudellisten seurausten soveltaminen sellaiseen maatalouden ympäristötukeen, joka on myönnetty alkuaan ilmoitetun pinta-alan osalle, jonka osalta edellytykset tuen saamiseksi on täytetty viiden vuoden ajan, asetusten N:o 1257/1999 ja N:o 817/2004 tavoitteen sekä suhteellisuusperiaatteen mukaista?
2)
Onko perusoikeuskirjan 17 artiklaa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 52 artiklan kanssa, tulkittava siten, että niiden kanssa on yhteensopiva asetuksen N:o 817/2004 71 artiklan 2 kohdassa säädettyjen oikeudellisten vaikutusten soveltaminen sellaiseen maatalouden ympäristötukeen, joka on myönnetty pinta-alan osalle, jonka osalta edellytykset tuen saamiseksi on täytetty viiden vuoden ajan?
3)
Onko perusoikeuskirjan 52 artiklaa tulkittava siten, että sillä sallitaan sellaisista oikeudellisista seurauksista poikkeaminen, joita asetuksessa ja jäsenvaltion kyseisen asetuksen nojalla hyväksymissä säännöksissä pidetään sitovina, jos tietyssä tapauksessa esiintyy sellaisia erityisiä olosuhteita, että kyseistä rajoitusta on pidettävä kohtuuttomana?
4)
Kun otetaan huomioon asetusten N:o 1257/1999 ja N:o 817/2004 tavoite sekä näissä asetuksissa jäsenvaltioiden sallitulle toimintavapaudelle asetetut rajat, onko sallittua, ettei asiakysymystä tutkiva tuomioistuin sovella täysimääräisesti asetuksen nro 295 84 §:ää, joka koskee tuen palauttamista, siinä tapauksessa, että sen soveltaminen erityisissä olosuhteissa voisi olla suhteellisuusperiaatteen vastaista siten kuin tätä periaatetta tulkitaan jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
29
Näillä neljällä kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee pääasiallisesti, onko asetuksen N:o 817/2004 71 artiklan 2 kohtaa, kun otetaan huomioon asetusten N:o 1257/1999 ja N:o 817/2004 tavoite ja suhteellisuusperiaate sekä perusoikeuskirjan 17 ja 52 artikla, tulkittava siten, että sen kanssa on ristiriidassa pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan tuensaajan, jolle on myönnetty monivuotisiin maatalouden ympäristösitoumuksiinsa liittyvää tukea, on palautettava kaikki jo maksettu tuki sillä perusteella, ettei tuensaaja ole esittänyt tämän tuen maksamista koskevaa vuotuista hakemusta sitoumustensa viimeiseltä viisivuotiskauden vuodelta, kun tällä viisivuotiskaudella on korvattu aiempi kausi sen vuoksi, että tuensaajan tilan pinta-ala on laajentunut, ja toisaalta, että tuensaaja ei ole lakannut noudattamasta tilan ennen tätä laajenemista ilmoitetun pinta-alan hyödyntämiseen liittyviä velvollisuuksia.
30
Ensinnäkin on muistutettava, että asetuksen N:o 1257/1999 22–24 artiklassa määritellään erityisesti maaseudun ylläpitämiseen tähtääville maatalouden tuotantomenetelmille myönnettävien tukien yleiset myöntämisedellytykset. Näistä säännöksistä ilmenee, että maatalouden ympäristötuille on ominaista asianomaisten viljelijöiden viisivuotinen sitoumus harjoittaa ympäristöä kunnioittavaa viljelyä. Valtiot myöntävät maatalouden ympäristösitoumuksesta, jonka vähimmäiskesto on viisi vuotta, vastikkeena vuosittain tuen tulonmenetyksen tai sitoumuksesta aiheutuvien lisäkustannusten perusteella (tuomio 4.6.2009, JK Otsa Talu, C-241/07, EU:C:2009:337, 36 kohta; tuomio 24.5.2012, Hehenberger, C-188/11, EU:C:2012:312, 30 kohta ja tuomio 7.2.2013, Pusts, C-454/11, EU:C:2013:64, 30 kohta).
31
Asetuksen N:o 817/2004 66 artiklan 5 kohdassa säädetään lisäksi, että jos kyseessä on monivuotinen tuki, ensimmäisen hakemusvuoden jälkeen maksut suoritetaan vuotuisen tukihakemuksen perusteella, paitsi jos jäsenvaltiossa määrätään menettelystä, jolla voidaan tehdä tämän asetuksen 67 artiklan 1 kohdan mukainen vuotuinen tarkastus tehokkaasti. Kyseisen 66 artiklan 5 kohdasta käy ilmi, että pois lukien tapaukset, joissa tällainen kansallinen menettely on olemassa, maksuja ei suoriteta maanviljelijöille, jos he eivät tee vuotuista maksuhakemusta. Kyseisen vuotuisen hakemuksen tekeminen on siten yksi edellytys mainittuihin 22–24 artiklaan perustuvien maatalouden ympäristötukien myöntämiselle (tuomio 7.2.2013, Pusts, C-454/11, EU:C:2013:64, 32 kohta).
32
Maatalouden ympäristötukien vuotuisen maksuhakemuksen tekemisen merkitystä korostetaan myös asetuksen N:o 817/2004 67 artiklan 1 kohdassa, jossa säädetään maatalouden tuotantomenetelmille myönnettävien monivuotisten ympäristötukien valvontajärjestelmästä, että järjestelmään liittymistä koskevat alkuperäiset hakemukset ja maksua koskevat peräkkäiset hakemukset on tarkastettava siten, että varmistetaan tukien myöntämisedellytysten noudattamisen tehokas todentaminen. Tällaisen vuotuisen hakemuksen jättämisen perusteella voidaan siten valvoa annettujen maatalouden ympäristösitoumusten noudattamista. Maksajavirasto voi siten kyseisen vuotuisen hakemuksen perusteella tehokkaasti tarkastaa vuosittain, noudatetaanko kyseisiä monivuotisia sitoumuksia keskeytyksettä, ja tarvittaessa maksaa tuet (tuomio 7.2.2013, Pusts, C-454/11, EU:C:2013:64, 33 kohta).
33
Lisäksi asetuksen N:o 817/2004 37 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään, että jos maatalouden ympäristötukien saaja lisää tuen myöntämisen edellytyksenä olleen sitoumuksensa aikana tilansa pinta-alaa yli kahdella hehtaarilla alkuperäisestä, kyseisen tuensaajan alkuperäinen sitoumus korvataan uudella viisivuotisella sitoumuksella. Saman asetuksen 37 artiklan 3 kohdassa säädetään, että tämä uusi sitoumus koskee koko kyseistä alaa, ja sen ehdot ovat vähintään yhtä tiukat kuin alkuperäisen sitoumuksen.
34
Tästä seuraa, että pääasiassa kyseessä oleva kansallisen lainsäädäntö, siltä osin kuin siinä edellytetään yhtäältä maatalouden ympäristötukien yhtenä myöntämisedellytyksenä, että tuenhakija velvoitetaan koko viisivuotisen sitoumuskauden aikana esittämään vuotuinen maksuhakemus, ja kun siinä toisaalta säädetään, että uusi viisivuotinen sitoumuskausi alkaa, jos tilan pinta-alaa laajennetaan merkittävästi eli yli kahdella hehtaarilla alkuperäisestä sitoumuksesta, on yhteensopiva edellä mainittujen unionin oikeuden säännösten kanssa.
35
Pääasiassa on kiistatonta, ettei tuensaaja ole tehnyt tukihakemusta viisivuotisen sitoumuskauden, joka on alkanut, kun pinta-ala on laajentunut alkuperäiseen pinta-alaan nähden yli kahdella hehtaarilla, viimeisen vuoden osalta. Tuensaaja täytti tosin kaikki tuen myöntämisen edellytykset alun perin ilmoitetun 10,20 hehtaaria koskevan pinta-alan osalta.
36
On kuitenkin muistutettava, että maatalouden ympäristötukien, joille on ominaista monivuotiset sitoumukset, kohdalla tuen myöntämisedellytyksiä on noudatettava sitoumuksen koko sen voimassaoloajan, jolle näitä tukia on myönnetty (tuomio 24.5.2012, Hehenberger, C-188/11, EU:C:2012:312, 34 kohta ja tuomio 7.2.2013, Pusts, C-454/11, EU:C:2013:64, 35 kohta).
37
Jos maatalouden ympäristötukien yhtä myöntämisedellytystä, kuten pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä edellytettyä tuen vuotuisen maksuhakemuksen tekemistä, jätettäisiin noudattamatta, vaikka vain kerran, maatalouden ympäristöhankkeen koko sen keston aikana, jolle kyseisten tukien saaja antoi sitoumuksensa, tukia ei voitaisi myöntää (tuomio 7.2.2013, Pusts, C-454/11, EU:C:2013:64, 35 kohta).
38
Kuten asetuksen N:o 817/2004 37 artiklan 3 kohdasta seuraa, kyseisen tilan pinta-alan merkittävän laajentumisen ja uuden viisivuotisen sitoumuskauden alkamisen johdosta tuensaaja on kuitenkin velvollinen noudattamaan sen kuluessa kaikkia tästä johtuvia velvollisuuksia koko laajentuneen pinta-alan osalta viiden vuoden ajan.
39
On lisäksi korostettava, että maatalouden ympäristötukien myöntämisedellytysten noudattaminen on yksinomaan tuenhakijan vastuulla. Toisin kuin pääasian kantaja väittää, asetuksissa N:o 1257/1999 ja N:o 817/2004 ei aseteta toimivaltaisille viranomaisille velvollisuutta tiedottaa tuenhakijalle tämän velvollisuudesta tehdä sitoumustensa viimeistä vuotta koskeva tukihakemus.
40
Näissä olosuhteissa on niin, että kun tuensaaja on noudattanut sitoumustensa vastikkeena myönnetyn tuen myöntämisedellytyksiä vain osittain, tukien maksamisen jatkamista ei voida pitää perusteltuna.
41
Kuten asetuken N:o 817/2004 71 artiklan 2 kohdasta, jossa viitataan asetuksen N:o 2419/2001 49 artiklaan, joka on korvattu asetuksen N:o 796/2004 73 artiklalla, käy ilmi, tilanteessa, jossa maatalouden ympäristötuet peruutetaan kyseisten tukien myöntämisedellytysten noudattamatta jättämisen vuoksi, tuensaaja on velvollinen palauttamaan kaikki jo maksetut määrät, jotka liittyvät tukiin, jotka on peruutettu (tuomio 24.5.2012, Hehenberger, C-188/11, EU:C:2012:312, 36 kohta ja tuomio 7.2.2013, Pusts, C-454/11, EU:C:2013:64, 37 kohta).
42
Asetusten N:o 1257/1999 ja N:o 817/2004 tavoite, suhteellisuusperiaate sekä perusoikeuskirjan 17 ja 52 artikla eivät ole luonteeltaan sellaisia, että ne asettavat kyseenalaiseksi asetuksen N:o 817/2004 71 artiklan 2 kohdan tällaisen tulkinnan.
43
Kuten ensinnäkin tämän tuomion 30–33 kohdasta ilmenee, asetusten N:o 1257/1999 ja N:o 817/2004 tavoitteena on ympäristönsuojelu. Asetuksilla luodun järjestelmän yleinen rakenne perustuu maatalouden ympäristötukien myöntämiseksi annettujen sitoumusten noudattamisen tehokkaaseen todentamiseen ja maatalouden ympäristötoimenpiteiden kestävään täytäntöönpanoon koko ilmoitetun pinta-alan osalta ja koko viisivuotisen sitoumuskauden ajan.
44
Pääasian valittajan kaltaisen tuensaajan, joka ei ole noudattanut kaikkia näiden tukien myöntämisedellytyksiä, velvollisuus palauttaa maksetut tuet tukee tämän tavoitteen toteuttamista.
45
Lisäksi on korostettava, että tukien vuosittaisia maksuja ei voida pitää lopullisina, koska tuensaaja voi joutua palauttamaan näin maksetut tuet, jos tämä ei noudata kaikkia tukien myöntämisedellytyksiä koko viisivuotisen sitoumuskauden ajan ja koko ilmoitetun pinta-alan osalta (ks. vastaavasti tuomio 24.5.2012, Hehenberger, C-188/11, EU:C:2012:312, 34 kohta sekä tuomio 7.2.2013, Pusts, C-454/11, EU:C:2013:64, 36 ja 37 kohta).
46
Näin ollen ei voida väittää, että velvollisuus palauttaa maksetut tuet kokonaisuudessaan siinä tapauksessa, ettei kaikkia kyseessä olevan tuen myöntämisedellytyksiä ole noudatettu, olisi kohtuuton verrattuna tavoiteltuun päämäärään sillä perusteella, että tuensaaja on noudattanut sitoumuksia alun perin ilmoitetun pinta-alan osalta. Kuten tämän tuomion 41 kohdasta käy ilmi, kyseisten edellytysten noudattamatta jättäminen tekee tukien myöntämisestä ja säilyttämisestä perusteetonta ja vie niiltä oikeusperustan ja tämä koskee tukia kokonaisuudessaan.
47
Vielä on todettava, ettei velvollisuutta aiheettomasti maksetun tuen palauttamiseen sen vuoksi, ettei sen yhtä myöntämisedellytystä ole noudatettu, voida rinnastaa perusoikeuskirjan 17 artiklassa tunnustetun omistusoikeuden loukkaamiseen.
48
Asetuksen N:o 817/2004 71 artiklan 2 kohdan, jonka nojalla riidanalaiset tuet on maksettu pääasian valittajalle, sanamuodosta käy nimittäin ilmi, että tämä on velvollinen palauttamaan ne siinä tapauksessa, ettei tukien maksamiselle asetettuja edellytyksiä ole noudatettu (ks. vastaavasti tuomio 24.5.2012, Hehenberger, C-188/11, EU:C:2012:312, 34 kohta ja tuomio 7.2.2013, Pusts, C-454/11, EU:C:2013:64, 36 ja 37 kohta).
49
Näissä olosuhteissa tuensaaja, jolla on aiheettomasti saatujen tukien palauttamisvelvollisuus, joka on pelkkä seuraus siitä, ettei ole noudatettu kyseisiä niiden maksamisen edellytyksiä, ei voi vedota perusoikeuskirjan 17 artiklan antamaan suojaan.
50
Niiltä osin kuin käsiteltävässä asiassa ei ole kyse perusoikeuskirjassa taatun omistusoikeuden käyttämisen rajoituksesta, ei ole tarpeen arvioida mainittujen tukien palauttamisvelvollisuutta suhteessa perusoikeuskirjan 52 artiklaan.
51
Tässä yhteydessä asetuksen N:o 817/2004 71 artiklan 2 kohtaa on asetusten N:o 1257/1999 ja N:o 817/2004 tavoitteen, suhteellisuusperiaatteen sekä perusoikeuskirjan turvaaman omistusoikeuden valossa tulkittava siten, ettei se ole esteenä pääasiassa kyseessä oleville Latvian oikeuden säännöksille, joissa pääasian tuensaaja velvoitetaan palauttamaan tälle perusteettomasti maksetut maatalouden ympäristötuet kokonaisuudessaan.
52
Joka tapauksessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy neljännellä kysymyksellään, onko mahdollista jättää soveltamatta pääasiassa kyseessä olevaa unionin oikeuden perusteella annettua kansallista lainsäädäntöä, jos sen soveltaminen on vastoin suhteellisuusperiaatetta, siten kuin sitä tulkitaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kansallisessa oikeusjärjestyksessä.
53
Tältä osin on todettava, että unionin oikeuden ensisijaisuuden periaatteen nojalla ei voida hyväksyä sitä, että kansallisen oikeuden säännöillä – vaikka ne olisivatkin perustuslain tasoisia – loukattaisiin unionin oikeuden yhtenäisyyttä ja tehokkuutta (tuomio 17.12.1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, 3 kohta; tuomio 13.12.1979, Hauer, 44/79, EU:C:1979:290, 14 kohta ja tuomio 15.1.2013, Križan ym., C-416/10, EU:C:2013:8, 70 kohta).
54
Kun otetaan huomioon tämän tuomion 46 kohdassa vahvistettu tulkinta, jonka mukaan pääasian valittajan velvollisuus palauttaa kaikki maatalouden ympäristötuet on yhteensopiva unionin oikeuden ja erityisesti suhteellisuusperiaatteen kanssa, kansallinen tuomioistuin ei voi olla soveltamatta pääasiassa kyseessä olevassa unionin oikeuden perusteella annetussa kansallisessa lainsäädännössä säädettyjä oikeudellisia seurauksia.
55
Poikkeuksia unionin oikeuden mukaisten säännösten soveltamiseen ei myöskään voida sallia kohtuullisuuden käsitteen, johon kansallinen tuomioistuin myös viittaa, perusteella.
56
Tältä osin on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että unionin oikeudessa ei ole sellaista yleistä oikeusperiaatetta, jonka mukaan kansallinen viranomainen ei saisi soveltaa unionin oikeuden voimassa olevaa sääntöä, mikäli säännöstä aiheutuvat seuraukset olisivat asianosaiselle sillä tavoin erityisen ankarat, että unionin lainsäätäjä olisi selvästi pyrkinyt välttämään sen, jos se olisi voinut ottaa tämän tapauksen huomioon säännöstä laatiessaan, tämän kuitenkaan rajoittamatta sen soveltamista, mitä unionin lainsäätäjä on nimenomaisesti säätänyt tiettyjen erityistapausten osalta (tuomio 26.10.2006, Koninklijke Coöperatie Cosun, C-248/04, EU:C:2006:666, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kohtuullisuuden nojalla ei siis ole mahdollista poiketa unionin oikeuden säännösten soveltamisesta lukuun ottamatta unionin lainsäädännössä vahvistettuja tapauksia tai sellaista tilannetta, jossa lainsäädäntö itsessään todetaan pätemättömäksi (tuomio 26.10.2006, Koninklijke Coöperatie Cosun, C-248/04, EU:C:2006:666, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
57
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että esitettyihin kysymyksiin on vastattava, että asetuksen N:o 817/2004 71 artiklan 2 kohtaa on, kun otetaan huomioon asetusten N:o 1257/1999 ja N:o 817/2004 tavoite, suhteellisuusperiaate ja perusoikeuskirjan 17 ja 52 artikla, tulkittava siten, ettei se ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan tuensaajan, jolle on myönnetty tukea vastineeksi monivuotisista maatalouden ympäristösitoumuksistaan, on palautettava kaikki jo maksettu tuki sillä perusteella, ettei tuensaaja ole esittänyt tämän tuen maksamista koskevaa vuotuista hakemusta sitoumustensa viisivuotiskauden viimeiseltä vuodelta, kun yhtäältä tällä viisivuotiskaudella on korvattu aiempi sen vuoksi, että tuensaajan tilan pinta-ala on laajentunut, ja toisaalta tuensaaja ei ole lakannut noudattamasta tilan ennen tätä laajenemista ilmoitetun pinta-alan hyödyntämiseen liittyviä velvollisuuksiaan.
Oikeudenkäyntikulut
58
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kahdeksas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/1999 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 29.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 817/2004 71 artiklan 2 kohtaa on, kun otetaan huomioon Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tuesta maaseudun kehittämiseen ja tiettyjen asetusten muuttamisesta ja kumoamisesta 17.5.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/1999, sellaisena kuin se on muutettuna 29.9.2003 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1783/2003, ja asetuksen N:o 817/2004 tavoite, suhteellisuusperiaate ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 ja 52 artikla, tulkittava siten, ettei se ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan tuensaajan, jolle on myönnetty tukea vastineeksi monivuotisista maatalouden ympäristösitoumuksistaan, on palautettava kaikki jo maksettu tuki sillä perusteella, ettei tuensaaja ole esittänyt tämän tuen maksamista koskevaa vuotuista hakemusta sitoumustensa viisivuotiskauden viimeiseltä vuodelta, kun yhtäältä tällä viisivuotiskaudella on korvattu aiempi sen vuoksi, että tuensaajan tilan pinta-ala on laajentunut, ja toisaalta tuensaaja ei ole lakannut noudattamasta tilan ennen tätä laajenemista ilmoitetun pinta-alan hyödyntämiseen liittyviä velvollisuuksiaan.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: latvia.