61989CC0305_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Le recours introduit par la République italienne a pour objet l' annulation de la décision 89/661/CEE de la Commission, du 31 mai 1989, concernant les aides accordées par le gouvernement italien à l' entreprise Alfa Romeo ( ci-après "décision querellée ") ( 1 ). Cette décision de la Commission est fondée sur l' article 93, paragraphe 2, premier alinéa du traité . Son dispositif est le suivant :
"Article premier
Les aides octroyées au groupe Alfa Romeo par le gouvernement italien sous forme d' apports de capitaux d' un montant total de 615,1 milliards de LIT par l' intermédiaire des holdings publics IRI et Finmeccanica sont illégales et, de ce fait, incompatibles avec le marché commun en vertu de l' article 92, paragraphe 1, du traité CEE, étant donné qu' elles ont été accordées en violation des règles de procédure énoncées à l' article 93, paragraphe 3 . De plus, ces aides sont aussi incompatibles avec le marché commun du fait qu' elles ne répondent pas aux conditions de dérogation prévues par l' article 92, paragraphe 3 .
Article 2
Le gouvernement italien est tenu de supprimer les aides mentionnées à l' article 1er et d' exiger de la société Finmeccanica qu' elle les restitue dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision .
Cette restitution sera effectuée conformément aux procédures et aux dispositions de la législation nationale, et notamment à celles concernant les intérêts de retard payables sur les créances de l' État si le remboursement n' a pas lieu dans le délai de deux mois visé au premier alinéa .
Article 3
Le gouvernement italien informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures prises pour s' y conformer .
... "
S' autorisant de l' article 173 du traité CEE, le gouvernement italien demande l' annulation de cette décision et articule pas moins de quatorze moyens à cet effet . Après avoir esquissé brièvement les faits ( points 2 à 4 ), nous aborderons succinctement un certain nombre de moyens ( à savoir le premier, le sixième, le quatrième et le treizième moyen ) qui ont déjà été invoqués à plusieurs reprises antérieurement dans des affaires ayant pour objet des aides étatiques et à propos desquels la jurisprudence de la Cour est claire ( points 5 à 8 ). Nous aborderons, ensuite, un peu plus en détail les moyens qui méritent une plus grande attention . Il s' agit des moyens ( à savoir le deuxième, le troisième et le cinquième ) qui ont trait à l' application du critère de l' investisseur privé dans le cas qui nous occupe aujourd' hui ( points 9 à 14 ), compte tenu, notamment, du contexte particulier dans lequel s' est déroulée la vente des actifs d' Alfa Romeo à FIAT ( point 15 ). Il s' agit, ensuite, des moyens ( à savoir le septième, le huitième, le neuvième, le dixième, le onzième et le douzième moyen ) relatifs à la justification de l' aide ( points 16 à 19 ). Nous aborderons, finalement, le ( quatorzième ) moyen qui a trait à la répétition de l' aide qui devrait être restituée par un opérateur autre que le bénéficiaire direct ( points 20 à 24 ).
Les faits
2 . Il apparaît de la décision querellée que, au moment des apports de capitaux qui constituent l' objet de cette décision, le groupe Alfa Romeo ( 2 ), qui est le deuxième fabricant automobile en importance en Italie, était en butte à une crise très grave . D' une capacité de production de 400 000 véhicules par an, seulement 42 % ont été utilisés en 1986 . Les pertes du groupe se sont élevées, pour l' exercice comptable 1985, à 465,5 milliards de LIT et, pour l' exercice comptable 1986, à 313,3 milliards de LIT ( 3 ). Ces problèmes n' étaient pas de date récente . Alfa Romeo, qui faisait partie du holding Finmeccanica ( 4 ), qui était, à son tour, contrôlé par le holding public IRI ( Istituto per la ricostruzione industriale ), accusait déjà des pertes depuis quatorze ans ( 5 ). Les pertes cumulées du groupe pour la période 1979-1986 s' élevaient à 1 484,5 milliards de LIT . Au cours de cette même période, le gouvernement italien a injecté du nouveau capital dans l' entreprise à concurrence de 1 387,5 milliards de LIT ( 6 ).
Afin de renverser la tendance et d' assainir Alfa Romeo, la société a lancé, en 1980, un plan de dix ans ( 1980-1990 ) comportant des investissements importants destinés à accroître le volume de la production et à rendre celle-ci compétitive et assortis d' une politique de commercialisation agressive ( 7 ). En raison, principalement, de l' excédent considérable des capacités de production qui existait au niveau européen en 1983-1984, ce plan de restructuration ambitieux est, cependant, apparu trop optimiste : l' augmentation substantielle de la production et de l' utilisation des installations prévue par le plan ne s' est jamais produite et ne semblait plus réaliste ( 8 ). Alfa Romeo a donc procédé à une révision de son plan décennal ( 1980-1990 ). Les objectifs redéfinis prévoyaient à partir de la fin 1983/début 1984 une réduction radicale des coûts de production et des coûts d' exploitation ainsi qu' une restructuration des ressources en général . La société visait désormais un seuil de rentabilité beaucoup plus bas ( 220 000 véhicules par an au lieu des 300 000 initialement prévus ) grâce au renouvellement complet du processus de production et à l' optimisation de la gamme des modèles produits, ce qui a entraîné des coupes sombres dans la main-d' oeuvre ( 9 ). Il apparaît de la décision querellée que, pour financer une partie des investissements prévus par ce plan de restructuration, Alfa Romeo a bénéficié d' aides publiques sous la forme de subventions, de prêts à taux d' intérêt réduit et de bonifications d' intérêts qui avaient été approuvées par la Commission en novembre 1983, en juillet 1984 et en décembre 1984 ( 10 ).
Dans le cadre de ce plan de restructuration nouvellement défini, il a été décidé, en 1985, de mettre en oeuvre un programme triennal d' investissement ( 1986-1988 ) qui, à l' instar du plan de restructuration, prévoyait une réduction des coûts de production, une réduction des frais généraux ainsi que la mise au point de nouveaux produits ( 11 ), mais qui, selon la Commission, n' a pas contribué à résoudre les problèmes structurels fondamentaux de la société, à savoir le pourcentage nettement trop bas de l' utilisation de l' appareil de production ( 12 ). Selon le gouvernement italien, les injections de capital opérées en 1985 et en 1986, qui constituent l' objet de la décision querellée et qui, comme il l' admet du reste, ont été utilisées afin de couvrir les pertes et de réduire l' endettement ( voir point 4 ci-après ), trouvaient leur raison d' être dans ce programme d' investissement ( 13 ). A aucun moment, le gouvernement italien n' a soumis cet apport de capitaux à l' approbation de la Commission .
3 . Le plan de restructuration revu en 1983/1984 n' a certainement pas contribué à l' assainissement d' Alfa Romeo; la situation du groupe n' a, au contraire, fait que se détériorer davantage . Les améliorations prévues de la productivité au niveau de la main-d' oeuvre et de la qualité des produits n' ont pas été réalisées, le taux d' utilisation de la capacité demeurant peu élevé ( 14 ) et les résultats financiers se détériorant considérablement ( 15 ). Les pertes du groupe Alfa Romeo se sont élevées à 121,7 milliards de LIT en 1983, à 210,9 milliards de LIT en 1984, à 465,5 milliards de LIT en 1985 et à 313,3 milliards de LIT en 1986 ( 16 ). C' est dans ce contexte qu' en 1985 et en 1986 Finmeccanica et l' IRI ainsi que les organes compétents du gouvernement et du parlement ont procédé à toute une série d' évaluations de la stratégie à appliquer à l' avenir . Il est apparu de ces évaluations qu' Alfa Romeo ne pouvait pas devenir rentable en tant que producteur indépendant et que la seule solution possible consistait en une reprise par ( ou en une fusion avec ) un grand fabricant automobile qui serait disposé à opérer des investissements massifs ( 17 ). Il apparaît de la décision querellée qu' au début de 1986 des démarches ont été effectuées auprès des principaux constructeurs automobiles mondiaux pour savoir s' ils étaient intéressés par la reprise, totale ou partielle, d' Alfa Romeo ( 18 ).
Des fabricants automobiles approchés en vue d' une éventuelle reprise, seuls Ford et FIAT ont fait des propositions concrètes . Les négociations avec Ford ont débuté en mai 1986 et les négociations avec FIAT en octobre 1986 . Le 6 novembre 1986, le conseil d' administration de Finmeccanica a décidé d' accepter l' offre de FIAT ( 19 ). Début décembre 1986, Alfa Romeo SpA et Alfa Romeo Auto - à savoir la société holding et la société de fabrication automobile du groupe Alfa Romeo - ont transféré au groupe FIAT les éléments d' actif sur lesquels portait le contrat de vente conclu entre Finmeccanica et FIAT . Ce transfert a eu lieu à la valeur comptable des actifs qui a été déterminée ultérieurement sur la base des bilans sous le contrôle d' experts-comptables . Ce transfert a porté sur une valeur totale de 1 024,6 milliards de LIT ( 20 ).
En mai 1987, Alfa Romeo SpA et Alfa Romeo Auto ont changé leur raison sociale pour s' appeler respectivement Finmilano et Sofinpar . En juin 1987, ces sociétés ont été vendues respectivement à la Banco di Roma et au Credito italiano pour une somme totale de 198,9 milliards de LIT . Avant leur vente, le reliquat de l' actif et du passif de ces sociétés non repris par FIAT avait été transféré à Finmeccanica, à l' exception de certains crédits financiers qui représentaient les fonds que ces sociétés avaient obtenu de Finmeccanica ( 21 ).
La décision querellée fait encore apparaître que, conformément aux renseignements qui ont été fournis par le gouvernement italien par lettre du 21 juillet 1988, Finmilano a été liquidée le 31 décembre 1987 ( 22 ).
4 . Alarmée par des informations parues dans la presse selon lesquelles Alfa Romeo aurait obtenu une aide en 1985 sous la forme d' un apport en capital d' un montant de 209 milliards de LIT, la Commission a demandé des éclaircissements au gouvernement italien le 1er octobre 1986 . Par lettre du 21 novembre 1986, celui-ci a confirmé qu' en 1985 une somme de 206,2 milliards de LIT avait été versée à Alfa Romeo SpA, par le truchement de Finmeccanica et de l' IRI sous la forme d' un apport de capitaux destiné à couvrir les pertes subies par la société ( 23 ). Le gouvernement italien a déclaré, au cours de la procédure écrite devant la Cour, que cet apport de capitaux avait été opéré en exécution de la décision de mettre en oeuvre le plan triennal d' investissement ( 1986-1988 ) que nous avons déjà évoqué plus haut ( 24 ).
Finmeccanica avait, entre-temps, accepté l' offre de FIAT de reprendre Alfa Romeo . Sur la base des données dont elle disposait à cet égard, la Commission s' inquiétait, néanmoins, que, en choisissant l' offre de FIAT au lieu de celle qui avait été faite par Ford, Finmeccanica aurait vendu les actifs d' Alfa Romeo à un prix inférieur à celui qui avait été offert par Ford, et elle redoutait que le gouvernement italien ait, par ce biais, indirectement fourni une aide à FIAT . A la demande de la Commission, le gouvernement italien a fourni des informations plus précises le 30 janvier, le 27 mars et le 2 juillet 1987 . A la lumière des renseignements qu' elle avait ainsi obtenus, la Commission a décidé, le 29 juillet 1987, d' engager la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, du traité CEE à l' égard de l' apport à Alfa Romeo de capitaux d' un montant de 206,2 milliards de LIT effectué en 1985 ainsi qu' à l' égard d' une subvention supposée contenue dans les conditions auxquelles FIAT a acheté Alfa Romeo ( 25 ).
Il est apparu, au cours de cette procédure, qu' en 1986 un deuxième apport de capitaux d' un montant de 408,9 milliards de LIT avait été effectué, au profit, cette fois, d' Alfa Romeo Auto . Le 10 mai 1988, la procédure entamée en juillet 1987 a donc été étendue à ce deuxième apport de capitaux ( 26 ). Selon la décision querellée, le gouvernement italien aurait déclaré que cet apport de capitaux avait pour objet d' abaisser le passif financier net du groupe Alfa Romeo : Alfa Romeo Auto a utilisé l' argent injecté pour rembourser des dettes à Alfa Romeo SpA, qui, avec cet argent, a elle-même remboursé des prêts qui lui avaient été consentis ( 27 ). Le gouvernement italien a également déclaré que c' est dans le cadre du programme triennal d' investissement ( 1986-1988 ), que nous avons déjà évoqué plus haut, qu' il a été procédé à ce deuxième apport de capitaux et que cet apport était, en outre, lié à la nécessité de maintenir la société dans une situation financière saine, eu égard aux choix stratégiques à opérer pour trouver une solution radicale à sa crise structurelle ( 28 ).
Après avoir étudié soigneusement les conditions de la vente, la Commission est parvenue à la conclusion qu' accepter l' offre de FIAT plutôt que l' offre de Ford ne constituait pas une forme d' aide ( 29 ) et que le prix payé par FIAT ( quoique inférieur à la valeur comptable nette ) reflétait fidèlement la valeur des éléments d' actif recueillis, compte tenu de la prévision des pertes d' exploitation futures ainsi que des investissements considérables qui sont nécessaires pour rétablir la rentabilité de la société ( 30 ). Dans la décision contre laquelle le gouvernement italien s' est pourvu par le présent recours, la Commission a, cependant, conclu que les apports de capitaux effectués en 1985 et en 1986 pour un montant de 615,1 milliards de LIT étaient incompatibles avec le marché commun au sens de l' article 92, paragraphe 1, du traité CEE ( 31 ). Elle a obligé le gouvernement italien à exiger de la société Finmeccanica qu' elle restitue l' aide octroyée ( 32 ).
5 . Comme nous l' avons déjà signalé, le gouvernement italien invoque, à l' appui de son recours en annulation de la décision querellée, un certain nombre de moyens qui, eu égard à la jurisprudence de la Cour et à la situation de fait, sont manifestement non fondés . Ce sont ces moyens que nous allons examiner en premier lieu . Dans les conclusions que nous avons présentées le 11 octobre 1990 dans l' affaire C-303/88, Italie/Commission ( ENI-Lanerossi ), nous nous sommes déjà penché sur un certain nombre de ces moyens ( 33 ).
Mesures d' aide étatiques ou financées par des fonds publics sous quelque forme que ce soit
6 . Le gouvernement italien fait valoir à titre de premier moyen que les apports de capitaux opérés en 1985 et en 1986 ne constitueraient pas une aide étatique au sens de l' article 92, paragraphe 1, parce que ces apports ne résultaient pas de décisions prises par les pouvoirs publics, mais, au contraire, de décisions autonomes internes à l' entreprise adoptées par la direction de l' IRI et/ou de Finmeccanica . Par ailleurs, aucune affectation spécifique (" earmarking ") de fonds publics aux fins des apports en cause n' a été démontrée .
Il suffit d' indiquer que le capital de l' IRI et de Finmeccanica est entièrement contrôlé par les pouvoirs publics italiens; que tous les membres des organes de gestion de l' IRI et de Finmeccanica sont nommés par le gouvernement italien; et, finalement, que l' IRI et Finmeccanica agissent dans le cadre de directives qui leur sont données par un comité interministériel ( Comitato interministeriale per la programmazione economica ). C' est à bon escient, selon nous, que la Commission a conclu de ces éléments de fait, qui ne sont pas contestés par les parties, que - contrairement à ce qu' affirme le gouvernement italien - les décisions de l' IRI et de Finmeccanica n' ont pas été prises de manière autonome et indépendante du gouvernement italien . Conformément à la jurisprudence de la Cour, et principalement selon l' arrêt qu' elle a rendu le 2 février 1988 dans l' affaire Van der Kooy, les éléments de fait évoqués suffisent, en effet, pour conclure que les apports sont le fait de l' État italien et peuvent, de ce fait, rentrer dans la notion d' aides accordées par les États membres qui est inscrite à l' article 92, paragraphe 1, du traité CEE ( 34 ).
S' il n' a pu être démontré que des fonds publics avaient fait l' objet d' une affectation spécifique pour la réalisation des apports de capitaux en cause, on ne saurait, en revanche, guère contester que les apports ont été opérés avec des moyens qui proviennent directement ou indirectement de l' État ( 35 ). Il faut, en outre, observer qu' une telle affectation spécifique n' est nullement requise pour qu' il soit question d' une aide de l' État ( 36 ). Si tel était le cas, les dispositions du traité relatives aux aides étatiques pourraient facilement être contournées .
Aide qui fausse ou menace de fausser la concurrence et/ou affecte les échanges entre États membres
7 . Le gouvernement italien fait encore valoir que les apports de capitaux faits à Alfa Romeo en 1985 et en 1986 ne constituaient pas une aide étatique au sens de l' article 92, paragraphe 1, parce qu' ils ne faussaient pas ou ne menaçaient pas de fausser la concurrence et n' affectaient pas les échanges entre États membres ( sixième moyen ). Il fait observer que la part du marché d' Alfa Romeo dans le marché européen n' était que de 1,6 % et que l' aide n' a pas provoqué une diminution de la part de marché des concurrents d' Alfa Romeo .
Il ressort implicitement, mais sans équivoque possible, de l' arrêt que la Cour a rendu le 13 juillet 1988 dans l' affaire SEB ( 37 ) ( 38 ) que, dès l' instant où une entreprise subventionnée exerce ses activités dans un segment du marché dans lequel les producteurs de différents États membres se livrent une concurrence effective - ce qui est certainement le cas en l' espèce -, la Commission peut raisonnablement supposer que le critère qui requiert que les aides "affectent les échanges entre États membres" est satisfait même lorsque l' entreprise qui bénéficie d' une aide ne prend pas part elle-même à l' exportation vers d' autres États membres . Bien que les concurrents n' aient pas vu diminuer leur part de marché après qu' Alfa Romeo eut obtenu une aide, le maintien artificiel d' Alfa Romeo ( qui possédait 14,6 % du marché automobile italien ) les empêche bel et bien d' augmenter leur part de marché . Dans un secteur caractérisé par la surcapacité, l' aide peut donc certainement fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres .
Engagement tardif de la procédure et non-notification de l' aide
8 . Il est manifeste que - contrairement à ce qu' affirme le gouvernement italien ( quatrième moyen ) - on ne saurait faire grief à la Commission d' avoir entamé trop tard la procédure prévue par l' article 93, paragraphe 2 . Il est exact que la procédure n' a été engagée qu' en juillet 1987 et que la décision querellée date du mois de mai 1988, alors que l' aide avait été accordée dès 1985 et 1986 et que la Commission avait déjà demandé des explications au mois d' octobre 1986 . Il apparaît cependant de la décision querellée que c' est le gouvernement italien qui est entièrement responsable de cet engagement tardif de la procédure, premièrement, parce qu' il n' a pas notifié préalablement l' aide qu' il entendait accorder et, deuxièmement, parce qu' il n' a fourni les informations réclamées par la Commission que parcimonieusement et à la demande insistante de celle-ci ( 39 ).
Le gouvernement italien affirme encore ( treizième moyen ) que les apports de capitaux ne devaient pas être déclarés puisqu' ils n' étaient pas des aides de l' État et parce que la Commission connaissait déjà ou aurait déjà dû connaître l' intention des pouvoirs publics italiens de recapitaliser les entreprises du secteur automobile ( 40 ) et qu' elle n' avait formulé aucune objection à l' encontre de ce projet . Il n' aurait, dès lors, pas été nécessaire de déclarer les apports de capitaux faits à Alfa Romeo par une notification spécifique . Ces arguments nous paraissent dénués de sérieux . Eu égard à la pratique des décisions et aux communications de la Commission aux États membres, à la jurisprudence de la Cour et au texte de l' article 93, paragraphe 3, du traité CEE, il ne faisait aucun doute que les apports de capitaux en cause pouvaient très bien être considérés comme des aides étatiques et qu' en tant que telles ils devaient faire l' objet d' une déclaration préalable à la Commission .
Signalons encore dans ce contexte que la Commission a fondé l' incompatibilité des apports de capitaux en cause avec le marché commun notamment sur la violation du devoir de notification institué par l' article 93, paragraphe 3, du traité CEE et que le gouvernement italien n' était pas d' accord avec cette motivation ( treizième moyen ). Dans l' arrêt qu' elle a rendu dans l' affaire C-301/87, Boussac, le 14 février 1990, c' est-à-dire après l' adoption de la décision contre laquelle est dirigée la présente procédure, la Cour a déclaré en termes clairs que la violation du devoir de notification n' est pas suffisante en soi pour conclure à l' incompatibilité de l' aide avec le marché commun ( 41 ). La Commission ayant admis ce point de droit au cours de la procédure écrite, cette question n' est, dès lors, plus en litige dans la présente affaire .
Le critère de l' "investisseur raisonnable" et de l' égalité de traitement des entreprises privées et des entreprises publiques
9 . Nous allons aborder à présent un certain nombre de moyens qui méritent plus d' attention . A l' appui de son recours en annulation, le gouvernement italien fait observer que la Commission aurait fourni des arguments insuffisants ou erronés pour essayer d' établir que les apports de capitaux effectués en 1985 et en 1986 auraient été inacceptables pour un actionnaire ou un investisseur privés ( deuxième moyen ). Tel est, en effet, le critère appliqué dans la jurisprudence constante de la Cour pour apprécier si des prises de participation dans le capital d' entreprises constituent une aide étatique ( 42 ). En appliquant ce critère dans le cas concret qui nous occupe aujourd' hui, la Commission n' a pas ( ou pas suffisamment ) tenu compte, selon le gouvernement italien, de circonstances particulières telles que
1 ) le fait que, dans le secteur automobile, les investissements ne sont productifs qu' après des années et qu' on ne pouvait, dès lors, pas conclure purement et simplement du fait de l' absence de résultats immédiats que ces investissements ne pouvaient entraîner l' assainissement de l' entreprise ( 43 );
2 ) la dimension des entreprises du secteur automobile ainsi que la capacité industrielle et financière de l' IRI et de Finmeccanica ( 44 );
3 ) le fait que des entreprises privées telles que Ford et FIAT étaient disposées à acheter Alfa Romeo et à opérer des investissements très importants ( 45 );
4 ) le résultat global définitif atteint par Finmeccanica ( 46 );
5 ) l' existence du plan triennal d' investissement ( 1986-1988 ) auquel les apports de capitaux étaient liés et dont on pouvait raisonnablement attendre qu' il entraînerait à terme l' assainissement d' Alfa Romeo ( 47 ); et, enfin,
6 ) le fait qu' une éventuelle faillite d' Alfa Romeo aurait eu des conséquences préjudiciables pour Finmeccanica et aurait, notamment, rendu difficile une vente à des conditions intéressantes ( 48 ), qu' elle aurait alourdi la responsabilité de Finmeccanica, en tant que société mère, pour les dettes des sociétés Alfa Romeo ( 49 ), qu' elle aurait exercé un impact négatif sur son "credit rating" ( 50 ) et que le licenciement des travailleurs d' Alfa Romeo aurait entraîné des coûts sociaux importants ( 51 ).
Le gouvernement italien prétend que, malgré la situation peu reluisante d' Alfa Romeo, mais que, eu égard aux circonstances particulières que nous venons de mentionner, un "investisseur privé" aurait également procédé aux apports de capitaux litigieux . Il signale que les décisions de Finmeccanica et de l' IRI d' injecter de nouveaux moyens financiers dans la société ont été prises conformément aux critères normaux de rentabilité et qu' un actionnaire privé n' aurait pas agi différemment . En ne reconnaissant pas cela, la Commission aurait violé l' article 222 du traité CEE ( troisième moyen ).
10 . De son côté, la Commission justifie son jugement selon lequel un "investisseur privé" n' aurait pas opéré un nouvel apport en se référant à l' augmentation rapide des pertes d' Alfa Romeo depuis 1983, à l' aggravation de son endettement net, à sa marge d' autofinancement brut négative et à l' absence de rendement acceptable des capitaux injectés ( 52 ). Comme nous l' avons déjà signalé ( 53 ), l' apport de 206,2 milliards de LIT opéré en 1985 était destiné, comme le gouvernement italien le reconnaît, à apurer les pertes subies par Alfa Romeo SpA en 1984 et au cours du premier semestre de 1985, tandis que l' apport de 408,9 milliards de LIT effectué en 1986 avait pour objet de recapitaliser Alfa Romeo Auto, à défaut de quoi il aurait fallu procéder à la liquidation de cette société . Alfa Romeo Auto a utilisé les moyens financiers ainsi mis à sa disposition pour rembourser les dettes d' Alfa Romeo SpA, ce qui a permis à celle-ci de diminuer son propre endettement . En d' autres termes, l' apport de capitaux visait exclusivement à diminuer le passif financier net du groupe Alfa Romeo ( 54 ) et n' était pas destiné à financer la réalisation d' un programme d' investissement .
11 . Avant de nous prononcer sur ce différend, nous voudrions nous arrêter quelques instants encore sur le critère de l' investisseur privé auquel les deux parties se réfèrent, conformément à une pratique constante de la Commission et à la jurisprudence de la Cour . Ce critère est basé, selon les termes de la Cour, sur les "possibilités pour l' entreprise d' obtenir les sommes en cause sur les marchés privés des capitaux" ( 55 ).
De quel investisseur privé s' agit-il? Il ressort de la jurisprudence que la Cour vise en premier lieu un investisseur privé "ordinaire", c' est-à-dire un investisseur qui n' est pas une société qui possède déjà ou qui cherche à acquérir dans l' entreprise à laquelle une aide est fournie une participation qui lui permette d' infléchir la stratégie de l' entreprise . C' est ce qui apparaît des arrêts rendus par la Cour dans lesquels l' "associé privé" est décrit comme étant un associé qui, "dans des circonstances similaires, ... se basant sur les possibilités de rentabilité prévisibles, abstraction faite de toute considération de caractère social ou de politique régionale ou sectorielle, aurait procédé à un tel apport en capital" ( 56 ).
Outre cette catégorie d' investisseurs ordinaires, il existe, cependant, une autre catégorie d' investisseurs, à savoir les sociétés holdings qui, comme nous l' avons indiqué ci-avant, détiennent ou cherchent à acquérir dans la société à laquelle ils apportent une aide une participation qui leur permette d' infléchir la stratégie de l' entreprise et qui sont elles-mêmes ou par le biais de cette entreprise étroitement concernées par l' évolution économique et par l' emploi dans une région ou un secteur déterminés . Cette seconde catégorie d' investisseurs comporte aussi bien des sociétés holdings privées que des sociétés holdings publiques . En tant qu' investisseurs responsables, ils doivent également se laisser guider par des considérations de rentabilité, mais, dans leur cas, ces considérations se situent dans une perspective à plus long terme que lorsqu' il s' agit d' investisseurs ordinaires . Étant directement responsables de la productivité de l' entreprise, ces investisseurs "stables" tiennent effectivement - et à bon droit - compte de considérations relatives à l' emploi et à l' évolution économique ( 57 ).
12 . Il nous semble que le critère de l' investisseur "privé" doit tenir compte des deux catégories d' investisseurs et qu' il doit, en conséquence, être plutôt compris comme se référant à l' investisseur "raisonnable", qu' il s' agisse d' un investisseur de droit privé ou d' un investisseur de droit public . De cette manière, le critère peut être utilisé aussi bien pour apprécier le comportement d' un investisseur de droit privé que pour apprécier celui d' un investisseur de droit public, de sorte que le moyen pris de l' inégalité de traitement des entreprises privées et des entreprises publiques s' en trouve écarté .
En déplaçant l' accent du caractère "privé" de l' investisseur pour le mettre sur son caractère "raisonnable", nous n' entendons pas occulter l' exigence de rentabilité de l' investissement envisagé . Aussi, dans le cas d' un investisseur qui est une société ( du secteur privé ou du secteur public ), le critère d' investisseur raisonnable exige que la société, pour que son comportement soit justifié, assure un rendement normal aux moyens qu' elle investit, même si l' investissement peut s' inscrire dans un contexte social ou économique plus large et dans une perspective à plus long terme . C' est principalement dans le cas de sociétés holdings publiques que l' exigence de rentabilité doit être soulignée parce qu' elles sont moins que les holdings privés poussées au profit par des associés qui ( directement ou indirectement ) sont des investisseurs privés "ordinaires", étant donné que le capital à risque des holdings publics est, directement ou indirectement, financé par des fonds publics ( 58 ).
13 . Si nous avons examiné plus en détail le critère de l' investisseur privé ou, plus exactement, de l' investisseur raisonnable, c' est pour éliminer tout malentendu quant à l' inégalité de traitement des entreprises privées et des entreprises publiques . Sur le plan concret cependant, cette discussion revêt une importance moindre parce que, qu' il soit appliqué à l' une ou à l' autre catégorie d' investisseurs, le critère de l' investisseur "raisonnable" a toujours pour conséquence qu' un apport de capital à risque dans une entreprise déficitaire fortement endettée et ne disposant que d' un cash flow insuffisant ne pourra être tenu pour raisonnable que lorsque l' entreprise peut présenter un plan de restructuration global, mais, néanmoins, suffisamment détaillé, crédible et réaliste . Ce n' est que sur la base d' un tel plan qu' un "investisseur raisonnable" pourra se persuader de la possibilité de réussir effectivement l' assainissement d' une entreprise en difficulté et de l' utilité d' opérer un nouvel apport de capitaux .
Comme nous l' avons déjà indiqué précédemment, le gouvernement italien prétend que l' apport opéré en 1986 - et même celui de 1985 - ont été effectués dans le cadre d' un tel plan, à savoir un programme d' investissement triennal ( 1986-1988 ). Ce programme poursuivait un objectif triple : une réduction des coûts de production, une réduction des frais généraux et la mise au point de nouveaux produits ( 59 ).
La Commission, quant à elle, fait observer que ce plan d' investissement - qui mettait en oeuvre la révision du plan décennal de 1980 effectuée en 1983-1984 ( voir point 2 ci-avant ) - ne visait pas à résoudre les problèmes structurels fondamentaux de l' entreprise . Les moyens nouvellement réunis étaient, en effet, exclusivement destinés à apurer des pertes et à améliorer la situation financière du groupe Alfa Romeo . Elle estime donc qu' ils n' ont pas contribué à diminuer l' excédent considérable de la capacité de production, comme cela avait, par exemple, été le cas pour l' aide que la Commission avait autorisé le gouvernement français à apporter au groupe Renault ou qu' elle avait permis au gouvernement britannique d' octroyer au groupe Rover ( 60 ).
14 . Nous partageons l' avis de la Commission selon laquelle le gouvernement italien n' a pas démontré de quelle manière les moyens financiers injectés dans la société en 1985 et en 1986 s' inscrivaient dans le cadre d' un nouveau plan global de restructuration . Après l' échec du plan décennal de 1980, et malgré sa révision en 1983/1984, le besoin d' une nouvelle politique d' investissement destinée à assainir fondamentalement l' entreprise s' est fait clairement sentir . Nous n' entendons pas par là que les efforts consentis antérieurement n' ont abouti à rien, mais nous voulons dire qu' il était déjà manifeste, en 1985 et en 1986, que les plans antérieurs ne suffiraient pas . Les évaluations faites en 1985 et en 1986 par Finmeccanica, par l' IRI et par les organismes publics compétents ont fait apparaître, en effet, que la rentabilité d' Alfa Romeo ne pouvait être assurée sans une reprise par un grand fabricant automobile qui lui apporterait une aide massive ( voir point 3 ci-avant ). L' apport de nouveaux moyens financiers en cause apparaît donc comme la énième tentative d' assurer la survie du groupe . Certes, un apport en argent destiné à éponger les pertes accumulées et à alléger l' endettement constitue un élément essentiel de tout plan de restructuration . Un tel apport ne suffit cependant pas si d' autres éléments du plan ne prévoient pas en même temps une réduction significative des coûts et des investissements considérables visant à rationaliser la capacité de production et à améliorer la productivité de la main-d' oeuvre . Cela est certainement vrai dans un secteur qui est confronté à un problème de grande surcapacité .
A cet égard, la présente affaire se distingue, selon nous, des affaires Renault et Rover évoquées par la Commission . Dans le cas de Renault, le plan de restructuration prévoyait, entre autres mesures, le démantèlement d' une partie considérable de l' excédent de capacité, notamment, ainsi qu' il apparaît de la décision du 19 mars 1988 ( 61 ), par le biais d' une forte réduction du volume de l' emploi, de la fermeture d' unités de production et la fermeture de plusieurs chaînes de montage, la réorientation des investissements, la cession d' actifs, etc . Dans le cas de Rover, également, comme on peut le lire dans la décision du 13 juillet 1988 ( 62 ), le plan de restructuration soumis à la Commission prévoyait, outre des investissements importants et des coûts de restructuration, une forte réduction des capacités d' assemblage et de production de composants afin d' accroître la productivité et le taux d' utilisation des capacités ( 63 ). Dans ces affaires pourtant, la Commission a également conclu à l' existence d' une aide incompatible avec l' article 92, aide pour laquelle une autorisation partielle avait cependant été accordée sur la base de l' article 92, paragraphe 3, sous c ) ( voir point 18 ci-après ). Nous arrivons donc à la conclusion que c' est à bon droit que la Commission a jugé qu' un investisseur privé n' aurait pas effectué les apports en capitaux qui ont été opérés en 1985 et en 1986 et que ces apports constituaient, dès lors, une aide au sens de l' article 92, paragraphe 1, du traité .
Aide octroyée dans la perspective de la reprise de l' entreprise
15 . Au cours de la procédure écrite devant la Cour, le gouvernement italien a fait valoir que les mesures d' aide contestées étaient justifiées parce qu' elles avaient pour objectif de prémunir l' entreprise contre une éventuelle liquidation en attendant de pouvoir la vendre le cas échéant ( deuxième moyen ) ou en attendant qu' un plan de restructuration puisse porter ses fruits ( cinquième moyen ).
Étant donné que, comme nous l' avons vu précédemment, il n' existait, en 1985 et en 1986, aucun plan de restructuration convaincant, cet argument ne saurait être accueilli dans la mesure où il se réfère à la réussite d' un tel plan de restructuration . Il ne saurait pas davantage convaincre dans la mesure où il porte sur l' élaboration d' un tel plan . C' est à bon escient que, dans la décision querellée, la Commission a fait observer ( 64 ) que de telles "aides de sauvetage et d' accompagnement" ne peuvent être autorisées qu' à des conditions extrêmement restrictives, à savoir pendant la ( courte ) période, de six mois par exemple, pendant laquelle un nouveau plan de restructuration est effectivement élaboré . Ces conditions n' étaient pas remplies en l' espèce .
Dans la mesure où l' argument se réfère à la reprise ultérieure par FIAT et à la restructuration profonde opérée par elle, rien n' indique avec netteté si un lien peut être établi entre celles-ci et les mesures d' aide que nous sommes en train d' examiner . En effet, il ne suffit pas d' évoquer, d' une manière générale, la nécessité de maintenir certains éléments d' actif de l' entreprise - formulé en ces termes, cet argument peut être invoqué en toutes circonstances - si aucune perspective de vente concrète attestant cette nécessité ne peut être indiquée . Or, on peut déduire de l' exposé des motifs de la décision, et le gouvernement italien est lui aussi d' accord sur ce point, qu' il n' existait aucun lien concret entre l' apport de capitaux effectué en 1986 ( et donc certainement pas entre l' apport opéré en 1985 ) et la décision ultérieure de vente d' Alfa Romeo, bien que le gouvernement italien ait affirmé que l' apport a été effectué afin de préparer une "solution radicale" à la crise structurelle dans laquelle se trouvait Alfa Romeo ( 65 ).
De surcroît, même si l' apport a été opéré dans la perspective d' une reprise et d' une restructuration par un acheteur déterminé, il y a lieu d' examiner si un investisseur raisonnable aurait été disposé à effectuer un apport additionnel dans ces circonstances . Il semble que tel ne peut être le cas que lorsqu' un candidat acheteur met sur la table des propositions claires et concrètes comportant la condition que les actionnaires actuels consentent un effort complémentaire . Ce n' est que dans ces circonstances que les actionnaires pourront calculer, en tenant compte du prix qui leur est offert ainsi que des autres conditions de reprise ( notamment la reprise du passif ), s' il est plus avantageux pour eux d' effectuer l' investissement supplémentaire qu' il leur est demandé ou de courir le risque de voir la valeur de leurs actions chuter à la suite d' une liquidation inévitable en cas de non-reprise .
C' est ainsi qu' il ressort, par exemple, de l' exposé des motifs de la décision de la Commission du 13 juillet 1986 ( 66 ) qu' un tel calcul a été opéré à propos de l' aide octroyée par le gouvernement britannique au groupe Rover sous la forme d' un apport de capitaux lorsqu' il s' est agi de vendre à British Aerospace les divisions auto et jeep qui appartenaient encore au groupe Rover . L' octroi de cette aide faisait d' ailleurs partie d' une restructuration en profondeur du groupe Rover par le nouvel actionnaire . Dans l' affaire qui nous occupe aujourd' hui, FIAT a, elle aussi, procédé à une restructuration importante d' Alfa Romeo après en avoir fait l' acquisition, grâce notamment d' ailleurs à des aides de l' État ( 67 ), mais rien n' indique que les apports de capitaux effectués en 1985 et en 1986 qui sont en cause dans la présente affaire faisaient partie d' un tel plan global d' investissement et de restructuration convenu avec le candidat acheteur . Dans ces circonstances - si on les juge au moment où ils ont été opérés -, ces apports ne peuvent être considérés que comme des mesures d' aide qui visaient à prolonger l' existence des entreprises du groupe Alfa Romeo et qu' un investisseur raisonnable n' aurait plus prises .
Les motifs invoqués pour justifier l' aide et l' obligation de motivation
16 . Le gouvernement italien énonce un certain nombre de moyens relatifs aux éventuels motifs de justification de l' aide accordée . Se référant à l' article 92, paragraphe 3, sous a ) et c ), du traité CEE, il indique que l' aide était destinée à maintenir l' emploi dans des régions du Mezzogiorno ( huitième moyen ) et qu' elle visait à favoriser le développement de certaines formes d' activités économiques ou de certaines économies régionales aux conditions que la Commission avait énoncées dans la décision déjà évoquée qu' elle avait rendue dans l' affaire Rover ( 68 ) ( onzième moyen ). Il signale encore que l' octroi de l' aide peut également être justifié dans le cadre du traité CECA comme étant une aide à la reconversion dans des bassins durement frappés par le chômage en raison de la crise dans le secteur sidérurgique ( neuvième moyen ). Dans son évaluation comparative des intérêts en présence, la Commission n' aurait, en outre, pas tenu compte des effets compensatoires positifs de l' aide sur le développement de certaines régions ou de certaines activités ( septième moyen ). En tout état de cause, la Commission aurait adopté, dans la présente affaire, une attitude différente, moins conciliante que dans d' autres affaires telles que l' affaire Daimler Benz ( 69 ) ou l' affaire Renault ( 70 ) ( dixième moyen ). La décision querellée serait inadéquatement motivée, principalement en ce qui concerne le lien entre l' aide et la restructuration d' Alfa Romeo que cette aide devait rendre possible ( douzième moyen ).
En réponse à ces moyens, la Commission fait observer que l' aide incriminée est une aide purement de sauvetage, et non pas une aide à l' investissement liée à un plan de restructuration global et crédible . Elle affirme, en outre, que les mesures d' aide n' étaient donc pas susceptibles de contribuer durablement au développement de certaines activités ou de certaines régions ni au maintien de l' emploi . Le cas de l' espèce se distingue en cela d' autres aides octroyées dans le secteur automobile que la Commission avait jugées acceptables . Il s' agissait, en l' espèce, d' une aide qui visait au maintien artificiel d' une entreprise non rentable, ce qui entraînait des distorsions de la concurrence et des échanges intracommunautaires . Selon la Commission, l' aide incriminée ne satisfait pas davantage aux conditions qu' elle a définies pour l' aide régionale, et elle n' a certainement pas été accordée dans le respect des règles de procédure en vigueur pour les aides de reconversion CECA .
17 . En ce qui concerne le moyen pris des dispositions du traité CECA, nous partageons le point de vue de la Commission lorsqu' elle affirme que rien n' indique que l' aide en cause aurait été octroyée en conformité avec les dispositions applicables en la matière ( voir l' article 56 du traité CECA ). Tous les autres moyens peuvent, à nouveau, se réduire à la question de savoir si les deux apports de capitaux faisaient partie d' un plan de restructuration destiné à assainir fondamentalement Alfa Romeo, plan de restructuration qui, en cas de réussite, contribuerait à la création d' un bien-être durable et d' un emploi stable dans le secteur et la région concernés . C' est uniquement dans ce cas-là, en effet, qu' il s' agirait d' "aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi" (( article 92, paragraphe 3, sous a ) )) ou d' "aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques" ( article 92, paragraphe 3, sous c ) )). Une aide qui n' a pas pour objectif un développement durable ne relève pas de ces dispositions et est uniquement susceptible, dans des secteurs à forte densité d' échanges intracommunautaires, d' affecter les conditions des échanges d' une manière préjudiciable aux intérêts communautaires .
L' existence d' un plan de restructuration global et crédible n' est donc pas seulement d' une importance décisive pour pouvoir qualifier un apport de capitaux comme étant une mesure d' aide au sens de l' article 92, paragraphe 1, c' est-à-dire lorsqu' il s' agit de déterminer si un investisseur raisonnable serait encore disposé à opérer un tel apport de capitaux ( voir point 14 ci-avant ). L' existence d' un tel plan de restructuration est également décisive pour pouvoir apprécier l' éventuelle justification d' une mesure qui doit, en principe, être considérée comme une mesure d' aide lorsqu' il s' agit d' une grande entreprise qui, du fait de ses dimensions, est susceptible d' influencer le développement du secteur ou de la région ( 71 ). Dans le cas d' une entreprise d' une telle envergure, la restructuration et l' assainissement de l' entreprise auront également pour effet de favoriser de manière durable le développement économique et l' emploi dans le secteur ou dans la région .
18 . Pour porter un jugement sur les conditions auxquelles une mesure d' aide peut être autorisée à titre exceptionnel sur la base de l' article 92, paragraphe 3, la Commission dispose d' un large pouvoir d' appréciation . C' est dans l' exercice de celui-ci que, dans le chapitre X de la décision querellée, elle expose en détail les raisons pour lesquelles les mesures dont elle fait l' examen ne cadrent pas avec les politiques menées par elle . A cet égard, elle attache une grande importance à l' absence d' un plan de restructuration qui contiendrait des mesures visant à réduire la capacité de production inutilisée . Elle fait observer que, dans un secteur qui, en 1985 et en 1986, accusait un excédent considérable de capacité de production dans la Communauté, seules des mesures d' assainissement pouvant contribuer à résoudre ce problème peuvent être considérées comme contribuant au redressement du secteur concerné ( 72 ). Elle souligne qu' elle a adopté cette attitude de manière conséquente dans des affaires similaires, comme ce fut le cas par exemple lorsqu' il s' est agi des aides accordées à Renault et à Rover ( 73 ).
Nous avons déjà signalé précédemment que c' est à bon droit, selon nous, que la Commission a pu conclure que les apports de capitaux opérés en 1985 et en 1986 ne faisaient pas partie d' un plan de restructuration et d' investissement visant à un assainissement en profondeur du groupe Alfa Romeo et conclure, en outre, qu' il n' avait pas davantage été démontré que ces apports avaient été exigés par le candidat acheteur comme condition à la reprise ( voir points 14 et 15 ci-avant ). En ce qui concerne ces derniers points, il n' a donc pas été démontré, comme l' exige la jurisprudence de la Cour ( 74 ), qu' à défaut de ces mesures d' aide le repreneur n' aurait pas effectué les investissements envisagés . Puisqu' il a été démontré, de surcroît, que l' aide est de nature à affecter les échanges intracommunautaires ( voir point 7 ci-avant ), nous estimons donc que la Commission n' a pas dépassé les limites de son pouvoir d' appréciation .
19 . Qu' il nous soit permis d' ajouter une remarque générale sur la motivation de la décision . A lire les décisions rendues dans des cas similaires, comme dans les affaires d' aide à Renault et à Rover, et à les comparer avec la décision qui nous occupe aujourd' hui, on remarquera que la motivation est plus précise et plus détaillée dans les premières . Dans ces cas-là, les mesures d' aide avaient été préalablement notifiées à la Commission et/ou avaient fait l' objet de discussions avec celle-ci au cours de la procédure de l' "article 93, paragraphe 2" sur la base d' informations détaillées . Dans la mesure où la non-communication de mesures d' aide par un État membre et l' insuffisance des informations qu' il fournit font obstacle à l' enquête administrative et affectent la motivation de la décision prise, seul l' État membre concerné peut en être rendu responsable . On peut, d' ailleurs, déduire de la jurisprudence de la Cour que la légalité d' une décision entreprise doit être appréciée sur la base des données dont la Commission pouvait disposer au moment où elle a rendu la décision ( 75 ).
La répétition de l' aide
20 . L' article 2 de la décision querellée dispose que le gouvernement italien est tenu d' exiger de la société Finmeccanica qu' elle restitue dans un délai de deux mois les aides mentionnées à l' article 1er . Le gouvernement italien prétend que cette obligation de répétition n' est pas justifiée ( quatorzième moyen ). Il fait, tout d' abord, observer que le traité CEE prévoit uniquement "la suppression ou la modification" des mesures d' aide, et non pas la répétition de l' argent versé . Il allègue, en outre, qu' à supposer que la répétition de l' aide puisse néanmoins être imposée une telle répétition ne découle pas automatiquement de l' illégalité de l' aide . Elle ne pourrait être imposée par la Commission que lorsque cela est nécessaire pour mettre fin à la perturbation de la concurrence occasionnée par l' aide . Une telle décision doit être expressément motivée, ce que la Commission n' a pas fait . Au demeurant, la restitution de l' aide par Finmeccanica n' est pas de nature à mettre fin à la perturbation de la concurrence dans le secteur automobile - à supposer qu' il y ait encore la moindre perturbation après la vente des principaux actifs à FIAT - puisque Finmeccanica n' exerce elle-même aucune activité dans ce secteur . La restitution de l' aide par Finmeccanica doit, dès lors, être considérée bien plus comme une sanction qui n' est pas prévue par le traité . De surcroît, Finmeccanica ne devrait répondre que de dettes anciennes et du passif dissimulé d' Alfa Romeo, et ce n' est donc pas à elle qu' il faut imposer les sanctions éventuelles .
21 . En ce qui concerne les observations faites à propos de la possibilité d' exiger la restitution de l' aide et de la motivation requise en pareil cas, il suffit de se reporter à la jurisprudence de la Cour . Dans l' arrêt qu' elle a rendu le 12 juillet 1973 dans l' affaire 70/72, la Cour a déjà reconnu que, pour avoir un effet utile, la suppression ou la modification d' une aide ( telle qu' elle est prévue par l' article 93, paragraphe 2 ) peut comporter l' obligation d' exiger le remboursement d' aides octroyées en violation du traité ( 76 ). Dans l' arrêt qu' elle a rendu le 21 mars 1990 dans l' affaire C-142/87, la Cour ajoute que la répétition de l' aide est la "conséquence logique" de la constatation de son incompatibilité avec le marché commun ( 77 ). Nous en déduisons qu' une telle conséquence logique ne requiert pas de motivation particulière .
Dans la décision querellée, cependant, la Commission impose au gouvernement italien qu' il exige la restitution de l' aide non pas auprès de l' entreprise bénéficiaire elle-même, à savoir le "groupe" Alfa Romeo, mais bien auprès de la société Finmeccanica . Il nous paraît que ce point exige, lui, bel et bien une motivation particulière de la part de la Commission, motivation qui figure d' ailleurs dans la décision querellée . La Commission attire, en effet, l' attention sur les circonstances particulières de l' affaire . D' une part, il y a le fait que, le gouvernement italien ayant négligé de lui faire part des mesures d' aide qu' il envisageait, la Commission n' a pu entamer la procédure de l' "article 93, paragraphe 2" que tardivement, c' est-à-dire après la vente des actifs d' Alfa Romeo . D' autre part, il y a le fait que FIAT, qui a acquis la majeure partie des actifs et a payé pour cela un prix raisonnable, a limité son engagement financier à l' égard de l' endettement d' Alfa Romeo à 700 milliards de LIT ( 78 ). La Commission estime, sur la base de ces données, que Finmeccanica est tenue de rembourser les montants de l' aide, et cela en tant que responsable du reliquat du passif d' Alfa Romeo qui n' a pas été repris par FIAT et en tant que seule bénéficiaire du produit de la vente des éléments d' actif d' Alfa Romeo ( 79 ).
22 . Il semble correct que la restitution de l' aide ne puisse en aucun cas être mise à la charge de FIAT dès lors que celle-ci n' a repris qu' une partie bien déterminée des actifs d' Alfa Romeo à un prix qui a été jugé raisonnable par la Commission et dès lors qu' au moment de la reprise elle a limité à 700 milliards son engagement à l' égard de l' endettement d' Alfa Romeo - ce à quoi elle n' est normalement pas tenue en tant qu' ayant cause à titre particulier . D' autre part, il ressort de la décision querellée que tous les éléments du passif qui n' ont pas été repris par FIAT - ainsi que le reliquat de l' actif, à quelques crédits près - ont été transmis à Finmeccanica ( 80 ) ( voir point 3 ci-avant, in fine ). Le gouvernement italien ne conteste d' ailleurs pas ( 81 ) que Finmeccanica doit répondre du reliquat du passif d' Alfa Romeo ( mais il affirme qu' elle n' est pas tenue de rembourser l' aide versée parce qu' il décrit un tel remboursement comme étant une sanction qui ne ferait pas partie de son obligation de répondre du reliquat du passif ).
Dans ces circonstances, nous considérons que la Commission pouvait mettre la restitution de l' aide à la charge de Finmeccanica . Au cours de la procédure administrative déjà et même plus tard dans les observations écrites qu' il a présentées à la Cour, le gouvernement italien a, en effet, considéré l' obligation de Finmeccanica comme étant un élément établi en droit national ( 82 ). Or, il nous semble que, pour motiver son exigence de restitution, la Commission peut tenir compte des dispositions applicables du droit national, de même qu' elle peut également tenir compte de l' existence de conventions préalablement conclues en vertu du droit national .
Nous observerons, à cet égard, que le remboursement de l' aide illégalement accordée ne constitue pas une sanction à nos yeux, mais bien une dette de droit civil qui procède du paiement illégal et donc indû de l' aide ( à Alfa Romeo ), et qu' en tant que telle cette dette peut être cédée ( à Finmeccanica ). C' est pourquoi nous estimons également que, contrairement à ce qu' affirme le gouvernement italien, il est sans importance que la distorsion de la concurrence et des échanges communautaires provoquée par l' octroi de l' aide ne puisse pas être réparée par la restitution des montants versés ou que l' aide octroyée ne puisse plus avoir d' effet dans le secteur automobile . Comme la Cour l' a admis, la répétition de l' aide est la conséquence logique de la constatation de son caractère illégal ( 83 ), et cela, semble-t-il, indépendamment des conséquences que la répétition ou la non-répétition peut encore avoir . Si la Cour entend néanmoins tenir compte de ces conséquences, il faut du reste également tenir compte du fait qu' en cas de non-répétition, l' aide illégalement accordée peut ( contribuer à ) provoquer des distorsions dans d' autres secteurs que le secteur automobile dans lesquels Finmeccanica a des intérêts .
23 . On retiendra des éléments que nous venons d' exposer que la règle générale applicable en ce qui concerne la répétition d' aides illégalement payées est que la restitution doit être mise à la charge du bénéficiaire ou de la personne qui a repris l' obligation de remboursement qui incombait au bénéficiaire . Il s' agit, en l' espèce, de Finmeccanica, qui a effectivement repris le reliquat du passif ( et de l' actif d' Alfa Romeo ). Si une telle reprise n' avait pas eu lieu, l' obligation de restitution serait restée à charge des sociétés Alfa Romeo originelles, c' est-à-dire des bénéficiaires de l' aide, même si les actions de celles-ci sont entre-temps passées dans d' autres mains . Si, en pareille hypothèse, ces sociétés devaient être liquidées, c' est aux liquidateurs qu' il appartiendrait de prendre, sous leur responsabilité personnelle, les dispositions nécessaires au remboursement de l' aide .
Eu égard aux observations qui précèdent, nous estimons que, dans les circonstances concrètes de l' espèce, la Commission a motivé de manière suffisante l' exigence de remboursement de l' aide par Finmeccanica .
Conclusion
24 . Nous proposons à la Cour de rejeter le recours en annulation de la décision querellée et de condamner le gouvernement italien aux dépens .
(*) Langue originale : le néerlandais .
( 1 ) JO 1989, L 394, p . 9 .
( 2 ) La structure du groupe Alfa Romeo après les apports de capitaux qui constituent l' objet de la décision querellée est décrite au chapitre VI, premier alinéa, de la décision .
( 3 ) Décision querellée, chapitre VI, troisième alinéa . En 1985 la dette financière nette d' Alfa Romeo s' élevait à 1 427,7 milliards de LIT .
( 4 ) Décision querellée, chapitre VI, premier alinéa .
( 5 ) Décision querellée, chapitre V, premier alinéa .
( 6 ) Décision querellée, chapitre VII, deuxième alinéa .
( 7 ) Le nouveau plan de production visant à atteindre un seuil de rentabilité d' environ 300 000 véhicules par an était essentiellement caractérisé par : 1 ) le renouvellement de la gamme des modèles et la réduction de leur durée de production; 2 ) la conclusion d' un accord avec le groupe FIAT pour la production de composants communs; 3 ) la création d' une entreprise commune avec la société japonaise Nissan pour construire une nouvelle voiture ( Arna ) pour laquelle Alfa Romeo aurait notamment fourni les mêmes moteurs que ceux qui équipent l' Alfasud ( décision querellée, chapitre V, troisième alinéa ).
( 8 ) Décision querellée, chapitre V, troisième alinéa .
( 9 ) Décision querellée, chapitre V, quatrième alinéa .
( 10 ) Décision querellée, chapitre V, cinquième alinéa .
( 11 ) Décision querellée, chapitre X, cinquième alinéa, et requête, p . 6, troisième alinéa . La Commission affirme, dans la décision querellée, que le plan d' investissement ( 1986-1988 ) visait également à ouvrir de nouveaux marchés, mais ce dernier point a été contesté par le gouvernement italien au cours de la procédure écrite ( requête, p . 49, premier alinéa ).
( 12 ) Décision querellée, chapitre X, cinquième alinéa .
( 13 ) En ce qui concerne l' apport de capitaux de 1986, voir décision querellée, chapitre X, cinquième alinéa; en ce qui concerne l' apport de capitaux de 1985, voir requête, p . 6, troisième alinéa .
( 14 ) En 1986, la capacité de production était encore toujours de 400 000 véhicules par an pour un taux d' utilisation de capacité de 42 % ( décision querellée, chapitre VI, deuxième alinéa ).
( 15 ) Décision querellée, chapitre V, sixième alinéa, et chapitre VI, deuxième alinéa .
( 16 ) Décision querellée, chapitre VII, deuxième alinéa .
( 17 ) Décision querellée, chapitre V, septième alinéa . Dans la décision querellée, la Commission n' aborde pas en détail les conclusions de ces évaluations en raison de leur caractère "confidentiel ". La Commission a, cependant, déclaré, au cours de la procédure écrite, qu' un rapport d' expertise effectué par la First Boston Corporation faisait notamment apparaître qu' Alfa Romeo était destinée à accumuler des pertes d' exercice jusqu' en 1996, qu' elle exigeait des investissements énormes ( estimés à 4 000 milliards de LIT par Ford et à 5 000 milliards de LIT par FIAT ) qui, en raison du niveau restreint de production, ne pouvaient pas offrir une rentabilité convenable ( ROI ).
( 18 ) Décision querellée, chapitre V, huitième alinéa .
( 19 ) Décision querellée, chapitre V, douzième alinéa .
( 20 ) Décision querellée, chapitre V, treizième et quatorzième alinéas . FIAT a également repris 700 milliards du passif financier net du groupe Alfa Romeo ( décision querellée, chapitre V, quatorzième alinéa ).
( 21 ) Décision querellée, chapitre V, quinzième alinéa . Finmilano et Sofinpar ont conservé les crédits d' impôt accumulés du fait des pertes du groupe Alfa Romeo, ce qui a été la raison essentielle de leur acquisition par les deux banques .
( 22 ) Décision querellée, chapitre XI, deuxième alinéa . La décision parle de la liquidation d' "Alfa Romeo SpA", qui avait cependant changé son nom en "Finnmilano" dès le mois de mai 1987 .
( 23 ) Décision querellée, chapitre I, deuxième alinéa . Les données précises concernant cet apport de capitaux sont assez maigres . Il apparaît de la décision qu' il s' agit d' un apport en argent opéré par deux personnes juridiques, à savoir Finmeccanica et l' IRI, mais la part respective de l' une et de l' autre n' a pas été précisée . Il apparaît, en outre, qu' aux termes de cette augmentation de capital Alfa Romeo SpA était aux mains de Finmeccanica à concurrence de 84 % et aux mains de l' IRI à concurrence de 16 %. L' argent injecté proviendrait de l' État italien ( voir note 35 ci-après ). Cet argent a été utilisé par Alfa Romeo afin d' apurer les pertes subies pendant l' exercice 1984 et pendant le premier semestre de 1985 ( pertes qui s' élevaient respectivement à 98 milliards de LIT et à 111 milliards de LIT ). Nous en déduisons qu' une réduction de capital de 209 milliards de LIT a eu lieu immédiatement après l' augmentation de capital .
( 24 ) Requête, p . 6, troisième alinéa, et p . 22, dernier alinéa .
( 25 ) Décision querellée, chapitre I, troisième, quatrième, cinquième, sixième et septième alinéas .
( 26 ) Décision querellée, chapitre II et chapitre III . Il apparaît de la décision qu' en 1986 Alfa Romeo Auto avait dû réduire son capital de 316,4 milliards de LIT afin d' apurer les pertes subies en 1985 et au cours du premier trimestre de 1986, opération au terme de laquelle le capital de la société n' était plus que de 20,2 milliards de LIT . Après l' apport de 408,9 milliards de LIT effectué par Finmeccanica et par sa filiale Saiga, Alfa Romeo Auto était aux mains de Finmeccanica à concurrence de 49 %, d' Alfa Romeo SpA à concurrence de 33,4 % et de Saiga à concurrence de 17,6 % ( la part d' Alfa Romeo SpA étant la conséquence d' un apport de 200 milliards de LIT, qui, si nous le comprenons bien, a été effectué en même temps que l' apport précité : voir chapitre VII, deuxième alinéa ). Les 408,9 milliards de LIT injectés dans l' entreprise provenaient de l' IRI qui avait financé cet apport par le biais d' un crédit dont l' État italien supportait les intérêts ( voir note 35 ).
( 27 ) Décision querellée, chapitre III, premier alinéa; voir également décision querellée, chapitre VII, onzième alinéas .
( 28 ) Décision querellée, chapitre IV, deuxième alinéa .
( 29 ) Bien que les deux offres ne fussent pas identiques et qu' elles aient dès lors été difficiles à comparer, la Commission a conclu que, si la proposition de Ford était en moyenne un peu plus avantageuse sur le plan financier, elle comportait, pour Finmeccanica, des risques commerciaux futurs, risques que ne comportait pas l' offre de FIAT . C' est cet élément qui a justifié le choix que Finmeccanica a opéré en faveur de FIAT ( décision querellée, chapitre VII, seizième alinéa ).
( 30 ) Décision querellée, chapitre VII, dernier alinéa .
( 31 ) Article 1er de la décision querellée .
( 32 ) Article 2 de la décision querellée .
( 33 ) Conclusions présentées le 11 octobre 1990 dans l' affaire C-303/88, Italie/Commission ( ENI-Lanerossi ), arrêt du 21 mars 1991, Rec . p . I-0000 .
( 34 ) Arrêt du 2 février 1988, Van der Kooy, points 35 à 38 ( 67/85, 68/85 et 70/85, Rec . p . 219 ). Voir également arrêt du 30 janvier 1985, Commission/France ( CNCA ), point 15 ( 290/83, Rec . p . 439 ), ainsi que nos conclusions déjà citées à la note 33, points 6 à 7 .
( 35 ) L' apport de capitaux opéré en 1985 a été effectué avec une partie de la dotation que l' IRI avait obtenue, conformément à l' article 14 de la loi de finances italienne de 1985, en vue de la recapitalisation et de l' assainissement d' entreprises dans le secteur automobile, notamment . Quant à Finmeccanica, qui ne disposait pas elle-même des moyens nécessaires, c' est de l' IRI qu' elle a obtenu le capital dont elle a fait apport . En ce qui concerne l' apport effectué en 1986, c' est à nouveau de l' IRI que Finmeccanica, qui ne disposait pas davantage, en 1986, des moyens nécessaires, a reçu le capital dont elle ( et sa filiale Saige ) ont fait apport . C' est en faisant usage de la possibilité prévue par le décret-loi n
547/85, du 19 octobre 1985, et par la loi de finances de 1986, de contracter des emprunts dont la charge d' intérêts était supportée par l' État, que l' IRI a mobilisé les moyens financiers nécessaires .
( 36 ) Un tel lien formel faisait, par exemple, totalement défaut dans l' affaire Van der Kooy ( note 34 ), dans laquelle l' aide incriminée n' était même pas supportée par le Trésor public .
( 37 ) Arrêt du 13 juillet 1988, France/Commission ( SEB ), point 19 ( 102/87, Rec . p . 4067 ).
( 38 ) Voir à ce propos plus de détails dans les conclusions que nous avons présentées le 11 octobre 1990 dans l' affaire 303/88, ENI-Lanerossi, précitée note 33, point 19 .
( 39 ) Décision querellée, chapitres I à III .
( 40 ) Tel serait le cas, en particulier, pour l' apport de capitaux de 1985 . Selon le gouvernement italien, l' intention de fournir une "aide" apparaissait déjà de la loi de finances de 1985, à savoir la loi n
887/84, précitée note 35, qui avait été publiée au Journal officiel italien et était, dès lors, réputée être connue de tout un chacun ( et donc de la Commission également ).
( 41 ) Arrêt du 14 février 1990, France/Commission ( Boussac ), points 19 à 24 ( C-301/87, Rec . p . I-307 ).
( 42 ) Voir par exemple, l' arrêt du 13 mars 1985, Pays-Bas et Leeuwarder Papierwarenfabriek/Commission, point 20 ( 296/82 et 318/82, Rec . p . 809 ); arrêt du 10 juillet 1986, Belgique/Commission ( Meura ), points 14 et 15 ( C-234/84, Rec . p . 2263 ); arrêt du 10 juillet 1986, Belgique/Commission (( Boch ( II ) )), points 13 et 14 ( 40/85, Rec . p . 2321 ); l' arrêt du 14 février 1990, Boussac, précité note 41, points 39 et 40, et l' arrêt du 21 mars 1990, Belgique/Commission ( Tubemeuse ), points 26 et 29 ( C-142/87, Rec . p . I-959 ).
( 43 ) Requête, p . 18 .
( 44 ) Requête, p . 18 et 19 .
( 45 ) Requête, p . 19, point 3 .
( 46 ) Requête, p . 20, point 4 . Selon la décision querellée, Finmeccanica aurait finalement reçu 1 223,5 milliards de LIT pour la vente d' Alfa Romeo ( 1 024,6 milliards de LIT de FIAT et 198,9 milliards de LIT de la Banco di Roma et du Credito italiano ), ce qui, selon le gouvernement italien, est nettement supérieur au montant des apports de capitaux opérés en 1985 et en 1986 . La Commission fait, cependant, observer que le montant qui devait être payé par FIAT a été étalé sur cinq ans à partir du 2 janvier 1993 et qu' en conséquence, actualisé au 1er janvier 1987, il ne représentait que 389,9 milliards de LIT ( décision querellée, chapitre VII, dix-septième alinéa et note de bas de page ).
( 47 ) Requête, p . 6 et p . 22-23 .
( 48 ) Requête, p . 20-23 .
( 49 ) Requête, p . 24 .
( 50 ) Requête, p . 24 .
( 51 ) Requête, p . 25 .
( 52 ) Décision querellée, chapitre VII, neuvième alinéa .
( 53 ) Voir notes 23 et 26 ci-avant .
( 54 ) Voir point 4 ci-avant, ainsi que les renvois à la décision querellée qui y sont faits .
( 55 ) Voir les arrêts précités notes 41 et 42, arrêt Meura, point 14, arrêt Boch II, point 13, arrêt Boussac, point 39 et arrêt Tubemeuse, point 26 .
( 56 ) Voir les arrêts précités note 42, arrêt Meura, point 14, et arrêt Boch II, point 13 .
( 57 ) Voir, à ce propos, le point 14 de nos conclusions précitées note 33 .
( 58 ) L' agent du gouvernement italien s' est référé à l' audience à un certain nombre de groupes privés dont certaines composantes auraient parfois longtemps subi des pertes . Il faut se montrer prudent à l' égard de telles comparaisons . Il s' agissait souvent de composantes limitées ou de sociétés filiales d' un groupe globalement bénéficiaire . Le caractère déficitaire d' une société faisant partie du groupe est influencé par toute une série de facteurs, de nature notamment fiscale, qui ont pour conséquence que, par le biais du "transfer pricing" ou d' autres transferts de revenus, des bénéfices ou des pertes sont concentrés çà et là au sein du groupe . Il n' existe aucune indication que de tels transferts au sein de l' IRI ou de Finmeccanica auraient contribué au déficit d' Alfa Romeo . Bien au contraire .
( 59 ) Voir les renvois à la décision querellée qui figurent aux notes 24, 28 et 13 .
( 60 ) Décision querellée, chapitre X, septième alinéa .
( 61 ) Décision 88/454/CEE de la Commission, du 29 mars 1988, concernant les aides accordées par le gouvernement français au groupe Renault, entreprise produisant essentiellement des véhicules automobiles ( JO L 220, p . 30 ).
( 62 ) Décision 89/58/CEE de la Commission, du 13 juillet 1988, concernant les aides accordées par le gouvernement britannique au groupe Rover, entreprise produisant des véhicules automobiles ( JO 1989, L 25, p . 92 ).
( 63 ) L' Italie se réfère également au cas de Daimler Benz, dans lequel la Commission a clôturé la procédure de l' article 93 (( Seizième Rapport sur la politique de concurrence, 1986, point 230 )). Selon la Commission, il s' agissait là également d' investissements productifs .
( 64 ) Décision querellée, chapitre X, premier alinéa .
( 65 ) Décision querellée, chapitre IV, deuxième alinée .
( 66 ) Précitée note 62 .
( 67 ) Décision querellée, chapitre V, seizième alinéa .
( 68 ) Précitée note 62 .
( 69 ) Voir note 63 .
( 70 ) Précitée note 61 .
( 71 ) Voir le point 54 de l' arrêt Boussac, précité note 41 .
( 72 ) Décision querellée, chapitre X, septième alinéa .
( 73 ) Décision querellée, chapitre X, septième alinéa .
( 74 ) Arrêt du 17 septembre 1980, Philip Morris/Commission, points 16 et 17 ( 730/79, Rec . p . 2671 ).
( 75 ) Voir, par exemple, le point 16 de l' arrêt Meura, précité note 42 .
( 76 ) Arrêt du 12 juillet 1973, Commission/Allemagne, point 13 ( 70/72, Rec . p . 813 ).
( 77 ) Voir l' arrêt Tubemeuse, précité note 42, ainsi que l' arrêt du 24 février 1987, Deufil, point 24 ( 310/85, Rec . p . 901 ).
( 78 ) Décision querellée, chapitre XI, deuxième et troisième alinéas .
( 79 ) Décision querellée, chapitre XI, quatrième alinéa .
( 80 ) Décision querellée, chapitre V, quinzième alinéa .
( 81 ) Dans la requête du gouvernement italien, on peut lire à la page 54 : "En outre, Finmeccanica n' a assumé en fait que les dettes antérieures et le passif imprévu d' Alfa Romeo" ( à l' exception, poursuit-il, de ce qu' il est convenu d' appeler les sanctions ). Pour justifier la répétition de l' aide auprès de Finmeccanica, la Commission se réfère, à la page 20 de son mémoire en défense, à "l' obligation de Finmeccanica ( actionnaire à plus de 99 % du capital d' Alfa Romeo ) de répondre, conformément à l' article 2362 du code civil italien, de la totalité des dettes d' Alfa Romeo ". Dans sa réplique, le gouvernement italien ne conteste pas cette obligation . Il affirme uniquement que, "de fait, il n' est pas pertinent de soutenir que, selon le droit italien, Finmeccanica répondrait des dettes d' Alfa Romeo ...".
( 82 ) On ne voit pas clairement si cette obligation est fondée sur l' article 2362 du Codice civile, comme l' affirme la Commission dans son mémoire en défense, précité note 81, ou bien si elle repose sur un engagement que Finmeccanica aurait librement pris ou qui lui incomberait par ailleurs, que ce soit ou non dans le cadre ou à la suite de la liquidation des sociétés d' Alfa Romeo ( voir décision querellée, chapitre XI, deuxième alinéa ).
( 83 ) Voir arrêt Tubemeuse, précité note 42, point 66 .